62021CC0814
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKATEN
JEAN RICHARD DE LA TOUR
föredraget den 11 januari 2024 (
1
)
Mål C‑814/21
Europeiska kommissionen
mot
Republiken Polen
”Fördragsbrott – Unionsmedborgarskap – Artikel 22 FEUF – Rätten att rösta och kandidera i kommunalval och i val till Europaparlamentet i den medlemsstat där man är bosatt på samma villkor som medborgare i denna medlemsstat – Unionsmedborgare bosatt i Polen utan att vara polsk medborgare – Avsaknad av rätt att ansluta sig till ett politiskt parti – Kandidat i kommunalval eller val till Europaparlamentet på andra villkor än de som gäller för inhemska medborgare – Artikel 10 FEU – Demokratisk princip – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artiklarna 12, 39 och 40 – Motivering – Artikel 4.2 FEU”
Innehållsförteckning
I. Inledning
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätten
1. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
2. Stadgan
3. Direktiv 93/109/EG
4. Direktiv 94/80/EG
B. Polsk rätt
1. Lagen om politiska partier
2. Vallagen
3. Lagen om radiosändning
4. Lagen om föreningar
III. Det administrativa förfarandet
IV. Parternas yrkanden
V. Rättslig bedömning
A. Republiken Tjeckiens invändning om rättegångshinder
1. Parternas argument
2. Bedömning
B. Prövning i sak
1. Parternas argument
a) Kommissionen
1) Grunden för talan om fördragsbrott
2) Medlemsstaternas utövande av sina befogenheter
b) Republiken Polen
1) Lydelsen i artikel 22 FEUF innebär inte en rätt till anslutning till ett politiskt parti
2) Restriktionen avseende anslutning till ett politiskt parti är berättigad i syfte att begränsa ”mobila” unionsmedborgares utrymme för påverkan på det nationella politiska livet
3) Kandidater som inte är anslutna till ett politiskt parti är inte särskilt missgynnade i förhållande till de anslutna
c) Särskilda argument som har framförts av Republiken Tjeckien, som är intervenient, och kommissionens svar på dessa
1) Räckvidden av artikel 22 FEUF
i) Republiken Tjeckiens argument
ii) Kommissionens yttrande
2) Tillämplig rättslig grund
i) Republiken Tjeckiens argument
ii) Kommissionens yttrande
3) Bevis för det påstådda fördragsbrottet
i) Republiken Tjeckiens argument
ii) Kommissionens yttrande
4) Begränsningen av utövandet av rättigheterna enligt artikel 22 FEUF
i) Republiken Tjeckiens argument
ii) Kommissionens yttrande
5) Situationen i övriga medlemsstater
i) Republiken Tjeckiens argument
ii) Kommissionens yttrande
2. Bedömning
a) Räckvidden av artikel 22 TFUE
b) Förekomst av en begränsning av utövandet av valrättigheter
c) Motivering till begränsningen av anslutning till ett politiskt parti
VI. Rättegångskostnader
VII. Förslag till avgörande
I. Inledning
1.
Kommissionen har i sin talan som väckts med tillämpning av artikel 258 FEUF och som grundar sig på artikel 22 FEUF yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt sistnämnda bestämmelse, i huvudsak genom att inte ha beviljat unionsmedborgare som inte är polska medborgare men är bosatta i landet (
2
) rätten att vara medlemmar i ett politiskt parti, varför deras chanser att bli valda i kommunalval eller val till Europaparlamentet är mindre än polska medborgares chanser. (
3
)
2.
I detta förslag till avgörande kommer jag att ange skälen till varför Republiken Polens uppfattning att artikel 22 FEUF ska tolkas bokstavligt, vilket innebär att artikeln endast avser de rättsliga villkoren för valbarhet, inte kan godtas och att det, tvärtom, av en kontextuell och teleologisk analys av de skyldigheter som denna bestämmelse innebär följer att kommissionens invändning att det faktiska utövandet av rätten till valbarhet har inskränkts är välgrundad.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätten
1.
Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
3.
Artikel 20 FEUF har följande lydelse:
”1.   Ett unionsmedborgarskap införs härmed. Varje person som är medborgare i en medlemsstat ska vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet ska komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet.
2.   Unionsmedborgarna ska ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i fördragen. De ska bland annat ha
…
b)
rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet samt vid kommunala val i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten,
…
Dessa rättigheter ska utövas enligt de villkor och begränsningar som fastställs i fördragen och genom de åtgärder som beslutats med tillämpning av dessa.”
4.
Artikel 22 FEUF har följande lydelse:
”1.   Varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat där han inte är medborgare ska ha rösträtt och vara valbar vid kommunala val i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. Denna rätt får utövas om inte annat följer av de närmare bestämmelser som rådet antar genom enhälligt beslut i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter att ha hört Europaparlamentet; dessa bestämmelser kan föreskriva undantag om det är motiverat med hänsyn till särskilda problem i en medlemsstat.
2.   Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 223.1 och de bestämmelser som har antagits för att genomföra denna, ska varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat där han inte är medborgare ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. Denna rätt får utövas om inte annat följer av de närmare bestämmelser som rådet antar genom enhälligt beslut i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter att ha hört Europaparlamentet; dessa bestämmelser kan föreskriva undantag om det är motiverat med hänsyn till särskilda problem i en medlemsstat.”
2.
Stadgan
5.
I artikel 12 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, (
4
) med rubriken Mötes- och föreningsfrihet, föreskrivs följande:
”1.   Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området, vilket innebär rätten för var och en att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen.
2.   De politiska partierna på unionsnivå ska bidra till att unionsmedborgarnas politiska vilja kommer till uttryck.”
3.
Direktiv 93/109/EG
6.
I rådets direktiv 93/109/EG av den 6 december 1993 om fastställande av närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare (
5
) anges i fjärde skälet följande:
”I artikel 8b.2 i Romfördraget behandlas endast möjligheten att utöva rösträtten och valbarheten vid val till Europaparlamentet, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 138.3 i Romfördraget, i vilken föreskrivs att en i alla medlemsstater enhetlig ordning ska fastställas för dessa val. Bestämmelsens huvudsakliga syfte är att avskaffa det medborgarskapskrav som för närvarande måste vara uppfyllt i de flesta medlemsstater för att dessa rättigheter ska kunna utövas.”
7.
Artikel 1.1 i detta direktiv har följande lydelse:
”I detta direktiv fastställs närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare.”
4.
Direktiv 94/80/EG
8.
I rådets direktiv 94/80/EG av den 19 december 1994 om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare (
6
) anges i femte skälet följande:
”Syftet med artikel 8b.1 är att säkerställa att alla unionsmedborgare, vare sig de är medborgare i den medlemsstat där de är bosatta eller inte, kan utöva sin rösträtt och sin valbarhet vid kommunala val i den staten på lika villkor. De krav, bland annat avseende bosättningens varaktighet och bevis på denna, som tillämpas för medborgare från andra medlemsstater bör därför vara samma som de eventuella krav som tillämpas för medborgare i medlemsstaten i fråga. Det bör inte tillämpas särskilda krav för medborgare från andra medlemsstater, såvida inte olika behandling av medborgare i medlemsstaten och medborgare från andra medlemsstater berättigas av att särskilda omständigheter som gäller för de senare skiljer dem åt.”
9.
Artikel 1.1 i detta direktiv har följande lydelse:
”I detta direktiv fastställs närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare.”
B. Polsk rätt
1.
Lagen om politiska partier
10.
I artikel 2.1 i ustawa o partiach politycznych (lagen om politiska partier) (
7
) av den 27 juni 1997 föreskrivs följande:
”Medborgare i Republiken Polen som har fyllt 18 år får vara medlemmar i ett politiskt parti.”
11.
Artikel 5 i denna lag har följande lydelse:
”Tillgång till offentliga radio- och televisionskanaler ska garanteras de politiska partierna i enlighet med bestämmelser i särskilda lagar.”
12.
I artikel 24 i denna lag föreskrivs följande:
”1.   De politiska partiernas tillgångar ska härröra från avgifter från deras medlemmar, donationer, arv och legat, intäkter från egendom samt lagstiftade tillskott och bidrag.
2.   De politiska partiernas tillgångar får endast användas för de ändamål som anges i deras stadgar eller för välgörande ändamål.
…
4.   Ett politiskt parti får endast uppbära intäkter från sin egendom när det gäller
1)
ränta på medel som innehas på bankkonton och andra likvida banktillgodohavanden,
2)
handel med obligationer emitterade av Skarbu Państwa (polska staten) och statsskuldväxlar,
3)
överlåtelse av tillgångar,
…”
13.
I artikel 28.1 i samma lag föreskrivs följande:
”Ett politiskt parti som
1)
efter att ha bildat sin egen valkommitté inför val till Sejmen (Parlamentets underhus, Polen) på nationell nivå har erhållit minst tre procent av de giltiga rösterna till förmån för sin valkretslista över kandidater till ämbeten som parlamentsledamöter eller
2)
har anslutit sig till en valkoalition inför val till Sejmen, vars valkretslista över kandidater till ämbeten som parlamentsledamöter på nationell nivå har erhållit minst sex procent av de giltiga rösterna,
har rätt att, under mandatperioden, och i enlighet med de villkor och bestämmelser som föreskrivs i denna lag, erhålla ett bidrag som finansieras av statsbudgeten … för genomförandet av dess stadgeenliga verksamhet.
…”
14.
I artikel 36.1 i lagen om politiska partier föreskrivs följande:
”De politiska partiernas kampanjbudget får utgöras av betalningar från partiet samt av gåvor, arv och legat.”
2.
Vallagen
15.
Artikel 84 i ustawa Kodeks wyborczy (vallagen) (
8
) av den 5 januari 2011 (nedan kallad vallagen) har följande lydelse:
”1.   Rätten att utse kandidater till ett val tillkommer valkommittéerna. Valkommittéerna ska även utöva andra valverksamheter och ska därmed bland annat, på grundval av exklusivitetsprincipen, leda valkampanjen för kandidaternas räkning.
2.   Vid val till Sejmen och Senaten och vid val till Europaparlamentet i Republiken Polen får valkommittéerna utgöras av de politiska partierna och koalitionerna av politiska partier samt väljarna.
…
4.   Vid val till de representationsinstanserna för de kollektiva myndigheterna och val till kommunfullmäktige får valkommittéerna utgöras av de politiska partierna och koalitioner av de politiska partierna, av föreningar och sociala organisationer (nedan kallade organisationerna) samt av väljarna.”
16.
Artikel 87.1 och 87.2 i denna lag har följande lydelse:
”1.   De politiska partierna får bilda en valkoalition i syfte att utse gemensamma kandidater. Ett politiskt parti får endast ingå i en valkoalition.
2.   Valverksamheten för en valkoalitions räkning ska ledas av en koalitionsvalkommitté som utgörs av de instanser i de politiska partierna som har behörighet att representera varje parti i förhållande till allmänheten.”
17.
Artikel 89.1 i nämnda lag har följande lydelse:
”En grupp av minst 15 medborgare, som har rösträtt, får bilda en väljarvalkommitté.”
18.
I artikel 117.1 i samma lag föreskrivs följande:
”Valkommittéer vars kandidater har registrerats har, från den 15:e dagen före valdagen och fram till dagen då valkampanjen avslutas, rätt att kostnadsfritt framföra sina valprogram i offentliga radio- och televisionskanaler på programbolagens bekostnad.”
19.
Artikel 119.1 i vallagen har följande lydelse:
”Oaktat den rätt som avses i artikel 117.1, får varje valkommitté, från dagen för mottagandet, av den behöriga valmyndigheten, från det att bildandet av denna kommitté meddelats och fram till dagen då valkampanjen avslutas, framföra sitt valprogram i de offentliga radio- och televisionskanalerna mot betalning.”
20.
I artikel 126 i denna lag föreskrivs följande:
”Valkommittéerna ska betala sina kostnader i samband med valen med egna medel.”
21.
Artikel 130 i denna lag har följande lydelse:
”1.   Ansvaret för valkommitténs ekonomiska skyldigheter åligger dess finansiella ombud.
2.   Ingen ekonomisk skyldighet får ådras i valkommitténs namn och för dess räkning utan ett skriftligt godkännande av dess finansiella ombud.
3.   När de medel som det finansiella ombudet har tillgång till inte räcker för att täcka fordringar på valkommittén ska följande gälla:
1)
Ansvaret för ett politiskt partis valkommittés ekonomiska åtaganden åligger det politiska partiet eller den organisation som har bildat denna kommitté.
2)
Ansvaret för en koalitions valkommittés ekonomiska åtaganden åligger solidariskt de politiska partier som ingår i denna koalition.
3)
Ansvaret för en väljarvalkommittés ekonomiska åtaganden åligger solidariskt kommitténs medlemmar.
…”
22.
I artikel 132 i samma lag föreskrivs följande:
”1.   Ett politiskt partis valkommittés ekonomiska resurser får endast härröra från detta partis kampanjbudget, som ska vara fastställd i enlighet med bestämmelserna i [lagen om politiska partier].
2.   En koalitions valkommittés ekonomiska resurser får endast härröra från kampanjbudgeten för de partier som koalitionen utgörs av.
3.   De ekonomiska resurserna för
1)
en organisations valkommitté,
2)
en väljarvalkommitté,
får endast härröra från bidrag från polska medborgare som är permanent bosatta inom Republiken Polens territorium och från banklån som tagits uteslutande i samband med val.
…”
23.
Artikel 133 i vallagen har följande lydelse:
”1.   Ett politiskt partis eller en koalitions valkommitté får under valkampanjen kostnadsfritt använda det politiska partiets lokaler och kontorsmaterial.
2.   En väljarvalkommitté får under valkampanjen kostnadsfritt använda lokaler och kontorsmaterial som tillhör en kommittémedlem.
3.   En organisations valkommitté får under valkampanjen kostnadsfritt använda denna organisations lokaler och kontorsmaterial.”
24.
Artikel 341 i denna lag har följande lydelse:
”Rätten att utse kandidater för val till Europaparlamentet tillkommer
1)
ett politiskt partis valkommitté,
2)
en koalitions valkommitté,
3)
en väljarvalkommitté.”
25.
I enlighet med artikel 343 i denna lag ska kandidatlistan ha stöd i underskrifter av minst 10000 väljare som är permanent bosatta inom den beröra valkretsen.
26.
Beträffande val av representanter till lokala myndigheter, föreskrivs i artikel 399 i samma lag att rätten att utse kandidater till fullmäktige tillkommer politiska partiers valkommittéer, koalitioners valkommittéer, organisationers valkommittéer och väljarvalkommittéer.
27.
Enligt artikel 400.1 i vallagen har ett politiskt partis valkommitté en skyldighet att meddela att den har inrättat Państwowa Komisja Wyborcza (nationell valkommission) från och med dagen för publiceringen av regelverket för genomförandet av valet och fram till 55 dagar före valdagen.
28.
I artikel 401.1 i denna lag föreskrivs att en koalitionsvalkommitté får bildas under perioden från dagen för publiceringen av regelverket för genomförandet av valet och fram till 55 dagar före valdagen, vilket ska meddelas valföreträdaren för koalitionsvalkommittén senast 55 dagar före valdagen.
29.
Enligt artikel 402.1 i denna lag har en organisations valkommitté en skyldighet att meddela dess inrättande till den valkommissionär som är behörig mot bakgrund av denna organisations säte från dagen för publiceringen av regelverket för genomförandet av valet och fram till 55 dagar före valdagen.
30.
Artikel 403.1–403.3 i samma lag har följande lydelse:
”1.   En grupp på minst 15 medborgare, som har rösträtt, får utgöra en väljarvalkommitté.
2.   Efter att har erhållit minst 1000 underskrifter av medborgare som har rösträtt och som stödjer bildandet av en väljarkommitté, ska valföreträdaren informera den nationella valkommissionen om att denna kommitté har inrättats, med förbehåll för bestämmelserna i punkt 3. Meddelandet ska ske senast 55 dagar före valet.
3.   Om väljarvalkommittén har bildats i syfte att utse kandidater i ett enda vojvodskap ska
1)
det antal medborgare som avses i punkt 1 vara 5,
2)
det antal underskrifter som avses i punkt 2 vara 20 och det meddelande som avses i punkt 2 rikta sig till den valkommissionär som är behörig mot bakgrund av kommitténs säte.”
3.
Lagen om radiosändning
31.
I ustawa o radiofonii i telewizji (lagen om radiosändning) (
9
) av den 29 december 1992 föreskrivs, i artikel 23.1, att de offentliga radio- och televisionskanalerna ska ge de politiska partierna möjlighet att uttrycka sig angående grundläggande frågor om offentliga angelägenheter.
4.
Lagen om föreningar
32.
Enligt artikel 4.1 i ustawa Prawo o stowarzyszeniach (lagen om föreningar) (
10
) av den 7 april 1989 får även utlänningar som är bosatta i Polen sluta sig samman i föreningar.
III. Det administrativa förfarandet
33.
Den 16 april 2012 delgav kommissionen, inom ramen för ett EU-pilotprojekt, de polska myndigheterna sin preliminära ståndpunkt att den polska lagstiftning som förbehåller polska medborgare rätten att bilda ett politiskt parti och rätten att ansluta sig till ett politiskt parti är oförenlig med artikel 22 FEUF.
34.
I avsaknad av svar skickade kommissionen, den 26 april 2013, en formell underrättelse till Republiken Polen med samma föremål. Denna medlemsstat bestred, i sitt svar av den 24 juli 2013, att något åsidosättande av unionsrätten förelåg.
35.
Den 22 april 2014 avgav kommissionen ett motiverat yttrande i vilket den vidhöll att Republiken Polen hade åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF genom att vägra ”mobila” unionsmedborgare rätten att bilda ett politiskt parti och rätten att ansluta sig till ett politiskt parti.
36.
Republiken Polen gjorde, i sitt svar av den 16 juni 2014, gällande att artikel 22 FEUF inte ger ”mobila” unionsmedborgare rätt att, i bosättningsmedlemsstaten, bilda ett politiskt parti eller ansluta sig till ett politiskt parti.
37.
I en skrivelse av den 2 december 2020 bad EU-kommissionären med ansvar för rättsliga frågor Republiken Polen att lämna information om en eventuell ändring av dess ståndpunkt eller om ändringar i lagstiftningen som antagits i syfte att garantera dessa ”mobila” unionsmedborgare de aktuella rättigheterna.
38.
Efter att de polska myndigheterna, genom en skrivelse av den 26 januari 2021, informerat kommissionen om att de höll fast vid sin ståndpunkt, beslutade denna institution att väcka förevarande talan och att begränsa dess föremål till förbehållet för polska medborgare att vara medlemmar i ett politiskt parti. Kommissionen har preciserat att den, beträffande frågan om förbudet för ”mobila” unionsmedborgare att bilda politiska partier, som togs upp under det administrativa förfarandet, förbehåller sig möjligheten att ta upp den inom ramen för ett särskilt förfarande.
IV. Parternas yrkanden
39.
Kommissionen har i sin ansökan yrkat att domstolen ska
–
fastställa att ”Republiken Polen, genom att vägra unionsmedborgare som inte har polskt medborgarskap men är bosatta inom dess territorium rätten att vara medlem i ett politiskt parti, har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 22 [FEUF] och
–
förplikta Republiken Polen att ersätta rättegångskostnaderna.
40.
Republiken Polen har yrkat att talan ska ogillas och att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
41.
Genom beslut av domstolens ordförande av den 10 maj 2022 tilläts Republiken Tjeckien att intervenera till stöd för Republiken Polens yrkanden.
42.
Republiken Tjeckien har, i sin interventionsinlaga, framställt en invändning om rättegångshinder, utvecklat vissa av Republiken Polens argument och svarat på vissa av kommissionen framförda argument.
43.
Denna institution har i sitt yttrande avseende denna interventionsinlaga, vilket är begränsat till nya frågor, anfört att den vidhåller de yrkanden som den framfört i sin ansökan.
V. Rättslig bedömning
A. Republiken Tjeckiens invändning om rättegångshinder
1.
Parternas argument
44.
I motsats till Republiken Polen, har Republiken Tjeckien i sin interventionsinlaga gjort gällande att talan om fördragsbrott inte kan tas upp till sakprövning på grund av att det är oklart vilka bestämmelser den grundar sig på. Denna medlemsstat har anfört att kommissionen visserligen har yrkat att det ska fastställas att Republiken Polen har åsidosatt artikel 22 FEUF, men att den i motiveringen till sin ansökan även har hänfört till artikel 20.2 b FEUF och artiklarna 11 och 12 i stadgan.
45.
Kommissionen anser att den entydigt har anfört att förbudet för ”mobila” unionsmedborgare att ansluta sig till ett parti är oförenligt med artikel 22 FEUF. Republiken Polen har förstått detta och har för övrigt tydligt försvarat sig mot detta i sin svarsinlaga. Kommissionen har för det första preciserat att det för en korrekt tolkning av grunden för dess talan krävdes ett systemiskt beaktande av andra bestämmelser inom primärrätten. Vidare har den även hänfört till stadgan för att erinra om att medlemsstaterna, när de fastställer bestämmelser om utövandet av de politiska rättigheter som följer av artikel 22 FEUF, genomför unionsrätten och således ska iaktta de grundläggande rättigheterna. Slutligen påverkar detta inte räckvidden av detta mål, såsom den återspeglas i yrkandet, enligt vilken den aktuella nationella lagstiftningen, som innebär en diskriminering som direkt är grundad på nationalitet, ska anses utgöra ett åsidosättande av artikel 22 FEUF.
2.
Bedömning
46.
I artikel 40 fjärde stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol föreskrivs att ”[g]enom yrkanden i interventionsansökan får endastenavparternasyrkanden biträdas”. (
11
) Följaktligen kan Republiken Tjeckiens invändning om rättegångshinder inte tas upp till prövning, (
12
) eftersom Republiken Polen inte har framställt någon invändning om rättegångshinder.
47.
Det ska emellertid, mot bakgrund av de krav som anges i artikel 120 c i domstolens rättegångsregler och dess rättspraxis, (
13
) prövas huruvida kommissionen har gjort en konsekvent och precis framställning av invändningarna, så att Republiken Polen och domstolen exakt kan förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av unionsrätten. Detta är nödvändigt för att nämnda stat på ett ändamålsenligt sätt ska kunna avge sitt svaromål och för att domstolen ska kunna pröva om det påstådda fördragsbrottet faktiskt föreligger.
48.
I förevarande fall framgår det, som kommissionen har gjort gällande, tydligt av motiveringen till ansökan att artikel 22 FEUF, på vilken den är grundad, ska tolkas i det sammanhang som anges i artikel 20.2 b FEUF och med beaktande av de befintliga sambanden med artiklarna 11 och 12 i stadgan. Av denna följer således inte att kommissionen har påstått att dessa bestämmelser har åsidosatts. (
14
)
B. Prövning i sak
1.
Parternas argument
a)
Kommissionen
1) Grunden för talan om fördragsbrott
49.
Kommissionen har grundat sin ansökan på artikel 22 FEUF på följande skäl:
–
Artikeln ger ”mobila” unionsmedborgare en rätt att utöva valrättigheterna vid kommunalval och val till Europaparlamentet på samma villkor som medborgarna i den stat där de är bosatta.
–
Den fastställer en allmän och universell princip om likabehandling, som inte är begränsad till enbart de praktiska, administrativa och processuella bestämmelser som särskilt föreskrivs i direktiven 93/109 och 94/80 och som inte kräver att den ska detaljeras avseende alla konkreta aspekter av tillgången till valen.
–
Följaktligen är varje åtgärd som bygger på ett medborgarskapskriterium och som hindrar ”mobila” unionsmedborgare från att utöva deras rätt till valbarhet på samma villkor som medborgarna i den medlemsstat där de är bosatta förbjuden.
–
Den omöjlighet för ”mobila” unionsmedborgare att ansluta sig till ett politiskt part som följer av artikel 2.1 i lagen om politiska partier, vilken fråntar dem tillgången till ett organ som är grundläggande för att kunna delta i val, inskränker deras möjligheter att kunna väljas i förhållande till polska medborgare. Därmed fråntas de således den verkan som eftersträvas med fördragets rättigheter som bygger på deras integration i bosättningslandet. (
15
)
50.
Kommissionen har påpekat att den inte har påstått att unionsrätten ger ”mobila” unionsmedborgare en rätt att delta i det politiska livet. Den har däremot understrukit den väsentliga roll som de politiska partierna har i valsystemet, i medlemsstaternas politiska liv och, mer allmänt, i deras bidrag till den representativa demokratin. Kommissionen grundar sig, i detta hänseende, på praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (
16
) och till i riktlinjerna för reglering av politiska partier från Europeiska kommissionen för demokrati genom lag (Venedigkommissionen). (
17
)
51.
Kommissionen anser följaktligen att en ”mobil” unionsmedborgare inte kan vara kandidat i valen i den medlemsstat där han eller hon är bosatt på samma villkor som medborgarna i denna medlemsstat om vederbörande inte får ställa upp i dessa val i egenskap av medlem i ett nationellt politiskt parti.
52.
Kommissionen har i detta hänseende gjort gällande att tillhörigheten till ett politiskt parti, för en valkandidat, innebär ett antal specifika fördelar, utan motsvarighet utanför ett sådant parti, i motsats till den analys som Republiken Polen har gjort av vissa nationella bestämmelser om organisationer. (
18
) Dessa fördelar är följande:
–
Allmänhetens kännedom om partiets namn, dess historiska förankring och rykte och de anknytningar som det har till de socialorganisatoriska strukturerna (exempelvis fackföreningarna, vilka historiskt kan vara knutna till ett parti, ungdomsorganisationer etcetera),
–
användning av partiets valapparat, personal och ekonomiska resurser, samt
–
de särskilda rättigheter som den nationella rätten ger på området tillgång till finansiering och media samt på skatteområdet.
53.
Beträffande finansieringen i Polen, har kommissionen påpekat att politiska partier som uppnår ett visst antal röster i valen till Sejmen enligt artikel 28 i lagen om politiska partier har rätt till ett bidrag under mandatperioden. De har tillgång till finansieringskällor, i enlighet med artikel 24 i denna lag, vilka är väsentligt fler till antalet än dem som väljar- och organisationsvalkommittéerna förfogar över och bland annat kan användas till att finansiera valkampanjen tack vare deras valbudgetar som även får fyllas på av gåvor, arv och legat, enligt artikel 36 i denna lag.
54.
Kommissionen har i detta hänseende påtalat två andra specifika restriktioner för valkommittéerna, nämligen följande:
–
Vid kommunalval måste de väljare som önskar bilda en valkommitté enligt artikel 403 i vallagen samla in minst 1000 underskrifter.
–
Icke-polska kandidater har inte rätt att ekonomiskt bidra till organisations- eller väljarvalkommittéer, varför de inte får sända medel till kommittén, ens för deras egen kampanj. Denna restriktion medför en ökad förlust av deras möjligheter att bli valda. (
19
)
55.
Vad gäller media, har kommissionen påtalat att de politiska partierna, i allmänhet, förfogar över mer omfattande ekonomiska resurser för verksamheter som har till syfte att främja deras kandidater, eller att köpa reklamutrymme i privata kanaler eller verka i sociala medier. Vidare har de politiska partierna, i enlighet med artikel 5 i lagen om politiska partier och artikel 23 i lagen om radiosändning, en garanterad permanent tillgång till offentligägda medier och kan således uttrycka sig i de offentliga radio- och televisionskanalerna angående grundläggande frågor om offentliga angelägenheter, även om dessa inte är knutna till en specifik valkampanj. Enligt kommissionen ökar dessa medel möjligheterna för ett partis medlemmar att bli kända och brett sprida innehållet i deras valprogram.
56.
Vidare anser kommissionen att förekomsten av några opinionsundersökningar som förefaller visa att en väljare oftare låter sin röst styras av kandidatens personlighet än av vederbörandes tillhörighet till ett politiskt parti inte kan påverka konstaterandet att den polska lagen innebär en direkt diskriminering grundad på nationalitet av ”mobila” unionsmedborgare som önskar ställa upp i kommunalval eller val till Europaparlamentet. Konkret ska det även beaktas att dessa medborgare kan vara mindre kända i deras värdmedlemsstater.
2) Medlemsstaternas utövande av sina befogenheter
57.
Kommissionen har erinrat om att domstolen i fast praxis slagit fast att
–
medlemsstaterna ska utöva sina befogenheter med iakttagande av unionsrätten (
20
) och
–
tillämpningen av en nationell åtgärd som inskränker utövandet av de grundläggande friheter som stadfästs i fördraget endast kan rättfärdigas mot bakgrund av unionsrätten om tillämpningen av denna åtgärd inte leder till ett åsidosättande av de grundläggande rättigheter som skyddas i unionens rättsordning. (
21
)
58.
Kommissionen har i detta hänseende anfört att Republiken Polen, vid antagandet av bestämmelser om valbarhet vid kommunalval och val till Europaparlamentet, ska iaktta de skyldigheter som följer av artikel 20.2 b och artikel 22 FEUF, varför unionsrätten är tillämplig enligt artikel 51.1 i stadgan. (
22
)
59.
Tillhörighet till ett politiskt parti är ett utryck för utövandet av föreningsfriheten och yttrandefriheten, vilka föreskrivs i artikel 12.1 (
23
) respektive artikel 11 i stadgan. Enligt kommissionens uppfattning ska tillämpningsområdet för och kraven i artikel 20.2 b och artikel 22 FEUF tolkas med iakttagande av dessa bestämmelser i stadgan. (
24
)
60.
Kommissionen har således gjort gällande att inskränkningen av rätten att ansluta sig till ett politiskt parti är en uppenbar begränsning av den grundläggande föreningsfriheten. Enligt artikel 52.3 i stadgan får en sådan begränsning inte gå längre än vad som tillåts enligt Europakonventionen. Den har även erinrat om att Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har erkänt unionens medlemsstaters särskilda karaktär. (
25
)
61.
Vidare har kommissionen erinrat om att inkluderingen av politiska rättigheter i EUF-fördragets bestämmelser om medborgarskapet har till syfte att ”mobila” unionsmedborgare ska kunna integreras och ha en aktiv politisk roll i den medlemsstat där de är bosatta, inom ramen för kommunalval och val till Europaparlamentet, vilket vederlägger varje resonemang om inblandning i nationella angelägenheter.
62.
Dessutom har medlemsstaterna en möjlighet att förbehålla sina medborgare rätten till valbarhet i de nationella (och, i vissa fall, regionala) valen, vilket överensstämmer med principen om att inte inskränka den nationella identitet som ingår i de grundläggande politiska och konstitutionella strukturerna. Kommissionen har i detta hänseende påpekat att Republiken Polen inte har gett in något bevis på en sådan inskränkning och att ingen annan medlemsstat, utöver denna och Republiken Tjeckien, begränsar villkoren för anslutning till ett politiskt parti. I övrigt har kommissionen förnekat att den skulle vilja införa en rätt att delta i det politiska livet i bosättningsstaten utan begränsning. Den anser för övrigt att ingenting skulle hindra en begränsning av tillämpningsområdet för de ”mobila” unionsmedborgarnas deltagande i de politiska partierna, exempelvis vid utnämningen av kandidater till de nationella parlamentsvalen.
63.
Slutligen kan inte den omständigheten att de kandidater som inte är anslutna till ett politiskt parti får vara inskrivna på listan i ett partis valkommitté anses återupprätta en jämlikhet med anslutna kandidater, eftersom det räcker att konstatera att de sistnämnda framställer sig som medlemmar i ett parti och att de förstnämnda är beroende av en överenskommelse som ingåtts efter ett positivt beslut av partiets medlemmar, som de inte kan påverka ”från insidan”.
b)
Republiken Polen
64.
Denna medlemsstat har gjort gällande tre serier av argument.
1) Lydelsen i artikel 22 FEUF innebär inte en rätt till anslutning till ett politiskt parti
65.
Enligt Republiken Polen är inte artikel 22 FEUF direkt tillämplig, eftersom dess båda punkter kräver ett antagande av kompletterande lagstiftningsakter som inte åsyftar en fullständig harmonisering av medlemsstaternas valsystem. (
26
) Den avser endast de formella kraven på valbarhet och inte de konkreta möjligheterna att bli vald i en medlemsstat. Att utvidga tolkningen av artikel 22 FEUF till rätten att ansluta sig till ett politiskt parti skulle inte vara förenligt med den princip om tilldelade befogenheter som avses i artikel 5.2 samt artikel 4.1 och 4.2 FEU.
2) Restriktionen avseende anslutning till ett politiskt parti är berättigad i syfte att begränsa ”mobila” unionsmedborgares utrymme för påverkan på det nationella politiska livet
66.
Republiken Polen anser, mot bakgrund av den roll som partierna har inom den offentliga politiken och deras mål att utöva offentlig makt, att ”mobila” unionsmedborgares anslutning till ett politiskt parti kan få verkningar bland annat på resultaten av parlaments- och presidentval, vilket inte skulle vara förenligt med artikel 22 FEUF, vars tillämpningsområde är begränsat till vissa val, och med artikel 4.2 FEU.
67.
Republiken Polen har i detta hänseende gjort gällande att artikel 11.1 i Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Republiken Polens konstitution), när det gäller tillhörighet till politiska partier, garanterar en frihet att bilda politiska partier och deras fria verksamhet, eftersom politiska partier samlar polska medborgare, med iakttagande av principerna om fritt deltagande och jämlikhet, i syfte att påverka den nationella politiken med demokratiska medel.
68.
Republiken Polen har bestritt kommissionens bedömning att en inskränkning av rätten att ansluta sig till ett politiskt parti skulle begränsa den föreningsfrihet som föreskrivs i artikel 12 i stadgan och artikel 11 Europakonventionen. Den har för det första gjort gällande att det stater som är parter i denna konvention får införa restriktioner av utlänningars politiska verksamhet. (
27
) För det andra är artikel 12 i stadgan, i avsaknad av en unionsrättslig bestämmelse om rätten att ansluta sig till ett politiskt parti, inte tillämplig.
3) Kandidater som inte är anslutna till ett politiskt parti är inte särskilt missgynnade i förhållande till de anslutna
69.
Republiken Polen har, för det första, gjort gällande att den polska rätten inte gör tillhörigheten till ett politiskt parti till ett villkor för att kunna ställa upp som kandidat i kommunalval eller val till Europaparlamentet.
70.
För det andra bör kommissionen styrka sina påståenden att tillhörigheten till ett politiskt parti optimerar möjligheterna att bli vald i kommunalval och val till Europaparlamentet, trots att studier visar att väljarnas val tvärtom styrs av det sätt på vilket de uppfattar kandidaterna, utifrån deras deltagande i det sociala och politiska livet (
28
) eller, med andra ord, deras rykte. Vidare är kommissionens exempel, enligt vilket ”mobila” unionsmedborgare slutit sig samman i en förening som skulle kunna försvara åsikter liknande dem som ett politiskt parti har, verklighetsfrånvänt i den mån det förutsätter att ingen polack skulle ingå i denna förening.
71.
För det tredje har Republiken polen påpekat att en ”mobil” unionsmedborgare kan vara inskriven på den lista över kandidater som ett politiskt parti eller en koalition av partier föreslår. (
29
)
72.
För det fjärde har Republiken Polen, till svar på kommissionens argument om finansiering, understrukit att kommissionen har bortsett från de tröskelvärden för utgifter som föreskrivs i vallagen för partiernas och koalitionernas valkommittéer när den hävdat att väljarnas och organisationernas kommittéer jämförelsevis missgynnas ekonomiskt. Vidare har denna medlemsstat anfört att de polska medborgarna får bidra till finansieringen av ett politiskt parti, men de måste i princip vara permanent boende inom dess territorium, i enlighet med artikel 25.1 i lagen om politiska partier.
73.
För det femte har ”mobila” unionsmedborgare, enligt Republiken Polen, även om villkoret avseende insamlandet av 1000 underskrifter, utom i vissa situationer, (
30
) för att bilda en valkommitté inte gäller för parternas, koalitionernas och organisationernas valkommittéer, en möjlighet att bilda organisationsvalkommittéer inom vilka de får ställa upp som kandidater och vars infrastrukturer de får utnyttja.
74.
För det sjätte, vad gäller media, har Republiken Polen inledningsvis angett att tillgången till dessa utan åtskillnad mellan valkommittéerna styrs av artikel 116 och följande artiklar i vallagen och i specifika bestämmelser i denna lag angående olika val. Vidare, när det gäller rätten att uttrycka sig i offentliga kanaler utanför valkampanjperioden, har Republiken Polen påpekat att den följer av partiernas roll i statens politiska system och att medlemsstaterna har en exklusiv behörighet på området. Slutligen har den understrukit jämlikheten beträffande tillgången till sociala medier, vilka är inflytelserika under valkampanjerna och utanför dessa.
c)
Särskilda argument som har framförts av Republiken Tjeckien, som är intervenient, och kommissionens svar på dessa
1) Räckvidden av artikel 22 FEUF
i) Republiken Tjeckiens argument
75.
Denna medlemsstat har gjort gällande att det följer av direktiven 93/109 och 94/80, som styr tolkningen av artikel 22 FEUF, att villkoret avseende nationalitet behandlas beträffande rösträtt och valbarhet och inte i förhållande till andra omständigheter, inbegripet villkoren avseende anslutning till ett politiskt parti. Denna analys finner stöd i domstolens praxis. (
31
)
ii) Kommissionens yttrande
76.
Denna institution anser att även om sekundärrätten visserligen reglerar vissa aspekter av unionsmedborgares valrättigheter, får denna sekundärrätt inte göras gällande för att begränsa räckvidden av artikel 22 FEUF och, därmed, räckvidden av artikel 20.2 b FEUF till specifika frågor som regleras i denna rätt. Det är fördraget som fastställer det tillåtna tillämpningsområdet för sekundärrätten och inte tvärtom. (
32
)
2) Tillämplig rättslig grund
i) Republiken Tjeckiens argument
77.
Denna medlemsstat har gjort gällande att om unionsrätten var tillämplig i förevarande mål, skulle målet prövas mot bakgrund av det allmänna förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 18 FEUF och inte mot bakgrund av artikel 22 FEUF, som föreskriver ett specifikt förbud mot diskriminering avseende ”mobila” unionsmedborgares rösträtt och valbarhet i vissa val. Eftersom anslutning till ett politiskt parti inte ger en ”mobil” unionsmedborgare en ställning som kandidat i ett val ska, i avsaknad av en sådan ställning, artikel 18 FEUF tillämpas. (
33
)
ii) Kommissionens yttrande
78.
Kommissionen har bestritt att den rättspraxis som Republiken Tjeckien har hänvisat till är relevant som stöd för dess argument. Den omständigheten att domstolen fastställt en diskriminering i strid med bestämmelser motsvarande dem i artikel 18 FEUF innebär inte att de diskriminerande bestämmelser som är aktuella i förevarande mål, avseende villkoren för utövande av ”mobila” unionsmedborgares politiska rättigheter enligt artikel 22 FEUF, inte kan anses utgöra ett åsidosättande av den skyldighet till likabehandling som uttryckligen föreskrivs i denna bestämmelse. Unionslagstiftaren har i direktiv 93/109 preciserat att ”[d]en rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet i bosättningsstaten som fastställs i [nuvarande artikel 22.2 FEUF] är exempel på tillämpningen av principen om icke-diskriminering mellan en medlemsstats medborgare och medborgare i andra medlemsstater”. (
34
) Vidare är tolkningen att tillämpningsområdet för artikel 22 FEUF är begränsat till enbart medborgare som har en ställning som kandidater oförenlig med lydelsen i denna bestämmelse som avser villkoren för valbarhet och däribland möjligheterna att bli kandidat och sedan bli valbar. (
35
)
3) Bevis för det påstådda fördragsbrottet
i) Republiken Tjeckiens argument
79.
Denna medlemsstat har erinrat om att det, enligt domstolens praxis, åligger kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet. Kommissionen kan därvid inte stödja sig på någon presumtion. (
36
) Följaktligen kan de icke-styrkta påståenden och presumtioner avseende det underläge som tillskrivs ”mobila” unionsmedborgare som inte är anslutna till ett politiskt parti, vilka anges i ansökan, inte godtas.
ii) Kommissionens yttrande
80.
Kommissionen har påpekat att den diskriminering som läggs Republiken Polen till last är en direkt följd av de tvingande rättsliga bestämmelserna och inte av någon administrativ praxis. Det är således inte nödvändigt att till domstolen lämna statistiska uppgifter om antalet ”mobila” unionsmedborgare som faktiskt lidit skada av denna diskriminering. Detta är inte heller möjligt i praktiken, i ett fall där, såsom i förevarande mål, den diskriminerande åtgärden har en avskräckande karaktär. Det är nämligen omöjligt att fastställa exakt hur många ”mobila” unionsmedborgare som inte har försökt ställa upp i valen på grund av att de har avskräckts på grund av förbudet att ansluta sig till ett politiskt parti. (
37
)
4) Begränsningen av utövandet av rättigheterna enligt artikel 22 FEUF
i) Republiken Tjeckiens argument
81.
Denna medlemsstat har ifrågasatt relevansen av den rättspraxis som kommissionen har hänvisat till, nämligen domen av den 27 april 2006, kommissionen/Tyskland, (
38
) och påpekat att omöjligheten för ”mobila” unionsmedborgare att vara medlemmar i politiska partier under alla omständigheter inte påverkar innehållet i de valrättigheter som föreskrivs i artikel 22 FEUF och att den polska lagstiftningen tillåter ett fullständigt utövande av dessa rättigheter.
ii) Kommissionens yttrande
82.
Kommissionen vidhåller sin ståndpunkt att medlemsstaterna, när de fastställer bestämmelser om utövandet av de politiska rättigheter som föreskrivs i artikel 22 FEUF, måste göra detta i enlighet med kraven i denna bestämmelse och med iakttagande av de grundläggande rättigheterna. Kommissionen har tillagt att det följer av den rättspraxis som den hänvisat till i ansökan, avseende medlemsstaternas skyldighet att beakta dessa rättigheter, att medlemsstaterna har en skyldighet att utöva deras befogenheter på ett sådant sätt att efterlevandet av dessa rättigheter säkerställs. (
39
)
5) Situationen i övriga medlemsstater
i) Republiken Tjeckiens argument
83.
Kommissionens argument att endast två medlemsstater föreskriver begränsningar av tillhörigheten till politiska partier är inte relevant för tolkningen av artikel 22 FEUF. Detta argument bekräftar tvärtom att kommissionen försöker göra en annan tolkning av denna bestämmelse, vars lydelse är oförändrad sedan länge, mot bakgrund av den sociala utvecklingen. En sådan utveckling kan emellertid endast utgöra ett skäl för att överväga en ändring av den aktuella bestämmelsen och inte en väsentlig ändring av tolkningen av den.
ii) Kommissionens yttrande
84.
Enligt denna institution är detta argument obegripligt. Tvärtom visar den omständigheten att en övervägande majoritet av medlemsstaterna inte inskränker ”mobila” unionsmedborgares rätt att ansluta sig till ett politiskt parti att den tolkning som den har gjort är riktig.
2.
Bedömning
85.
Förevarande talan rör de konsekvenser för valbarheten i kommunalval och val till Europaparlamentet som följer av rätten att ansluta sig till ett politiskt parti vilken, enligt polsk lag, inte beviljas ”mobila” unionsmedborgare. Innebär detta förbud, såsom kommissionen har hävdat, att dessa medborgare inte utövar sin rätt till valbarhet i dessa val ”på samma villkor” som polska medborgare, i den mening som avses i artikel 22 FEUF?
86.
På unionsrättens nuvarande stadium omfattas anslutning till ett politiskt parti av medlemsstaternas behörighet. Domstolen har emellertid i fast praxis slagit fast att medlemsstaterna, vid utövandet av deras behörighet, är skyldiga att iaktta de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten. (
40
)
87.
Det ska således fastställas vilka krav som följer av artikel 22 FEUF, vilken har åberopats av kommissionen, och om det med framgång kan göras gällande att dessa krav kan påverka en medlemsstats nationella identitet, i den mening som avses i artikel 4.2 FEU.
a)
Räckvidden av artikel 22 TFUE
88.
Enligt lydelsen i artikel 22 FEUF är dess tillämpningsområde begränsat till de val som den avser, nämligen kommunala val (punkt 1) och val till Europaparlamentet (punkt 2) och utesluter därmed parlaments- och presidentval.
89.
Domstolen har, genom förevarande talan ombetts att precisera huruvida den likabehandlingsprincip som föreskrivs i artikel 22 FEUF ska förstås så, att den omfattar alla villkor på vilka en ”mobil” unionsmedborgare får ställa upp i val eller om den enbart omfattar de rättsliga villkoren för valbarhet.
90.
Det rör sig således om att avgränsa det handlingsutrymme som medlemsstaterna har genom att villkoren för utövande av rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet (
41
) och kommunalval har fastställts i direktiven 93/109 och 94/80.
91.
Republiken Polens argument om en bokstavstolkning av artikel 22 FEUF, enligt vilken dessa direktiv inskränker den princip om likabehandling som föreskrivs i denna artikel, ska direkt underkännas på grund av normhierarkin, vilken just har åberopats av kommissionen och enligt vilken sekundärrätten inte får inskränka en rättighet som har erkänts i fördraget. (
42
)
92.
Således fastställer dessa direktiv endast en minimiram inom vilken likabehandlingsprincipen ska konkretiseras avseende utövandet av rösträtt och valbarhet. (
43
)
93.
Men framför allt visar förarbetena till artikel 22 FEUF och utvecklingen av det rättsliga sammanhang som den ingår i, sedan Lissabonfördraget mycket tydligt, att denna bestämmelse ska tolkas med beaktande av de båda pelare på vilka den vilar, nämligen unionsmedborgarskap och representativ demokrati.
94.
Vad, för det första, beträffar unionsmedborgarskap, har kommissionen med fog åberopat artikel 20.2 b FEUF, som föreskriver att detta medborgarskap, (
44
) bland andra rättigheter, ger rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet samt vid kommunala val i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten.
95.
Denna anknytning till medborgarskap finns i primärrätten sedan Maastrichtfördraget, som undertecknades den 7 februari 1992. (
45
) Den hängde redan från början samman med rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (
46
) och med principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet, vilken är en komponent i var och en av de fria rörligheterna.
96.
Detta samband har emellertid fått en särskild dimension genom de ändringar som infördes genom Lissabonfördraget, på grund av medlemsstaternas önskan att ge medborgarskapet en framträdande roll. Dels utökades EU-fördraget nämligen med en avdelning II med rubriken ”Bestämmelser om demokratiska principer”, vilken omfattar artikel 9, enligt vilken ”[u]nionen … i all sin verksamhet [ska] respektera principen om jämlikhet mellan sina medborgare, som ska få lika uppmärksamhet från unionens institutioner, organ och byråer. Varje person som är medborgare i en medlemsstat ska vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet ska komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet”. De rättigheter som är knutna till unionsmedborgarskapet stadgas i artiklarna 20–24 FEUF, vilka motsvarar artiklarna 17–21 EG. ”Mobila” unionsmedborgares rättigheter i val till Europaparlamentet och kommunalval föreskrivs i artiklarna 20.2 b och 22 FEUF.
97.
Vidare föreskrivs var och en av dessa rättigheter även i avdelning V i stadgan, (
47
) som har rubriken ”Medborgarnas rättigheter”. ”Mobila unionsmedborgares rättigheter vid val till Europaparlamentet och kommunalval föreskrivs allmänt i dess artiklar 39 (
48
) och 40 (
49
).
98.
Följaktligen ska, efter Lissabonfördragets ikraftträdande, unionsmedborgarnas i artikel 22 FEUF föreskrivna valrättigheter betraktas som grundläggande rättigheter och som ett uttryck för principen om likabehandling, som ingår i unionsmedborgarnas grundläggande ställning. (
50
)
99.
Upprepningen av dessa i EU-fördraget och stadgan har även till syfte att fastställa samband med andra rättigheter och principer som anges i dessa, såsom jämlikhet och demokrati, vilka är för medlemsstaterna gemensamma värden som unionen ska bygga på. (
51
)
100.
Vad, för det andra, beträffar de demokratiska principerna, föreskrivs, sedan Lissabonfördraget, i artikel 10.1 FEU att ”[u]nionens sätt att fungera ska bygga på representativ demokrati” (
52
) och erkänns, i artikel 10.2 och 10.3 en rätt för unionsmedborgare att företrädas direkt i Europarlamentet och delta i unionens demokratiska liv.
101.
Således är, på grund av kombinationen i Lissabonfördraget, åtminstone vad gäller val till Europaparlamentet, mellan den rösträtt och valbarhet som hör till unionsmedborgarskapet och de demokratiska principerna inom unionen, målet att ”mobila” unionsmedborgare faktiskt ska vara representerade tydligt uttryckt.
102.
Kommissionen har med fog gjort gällande att denna representativitet är en naturlig följd av integrationen av ”mobila” unionsmedborgare i deras bosättningsstat, såsom framhålls i skälen i direktivet 93/109 och 94/80. (
53
) I synnerhet på lokal nivå har de politiska rättigheter som har erkänts för dessa medborgare till syfte att uppmuntra till social integration av dessa medborgare som har valt att bosätta sig i en annan medlemsstat vars medborgarskap de inte har. Det ska i detta hänseende även erinras om den avsikt som anges i dessa skäl, nämligen ”att undvika polarisering mellan nationella och icke-nationella listor över kandidater”.
103.
Följaktligen kan kommissionen, enligt min uppfattning, med fog, på grundval av artikel 22 FEUF i samband med de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet och de demokratiska principer som stadgas i fördraget, hävda att garantin om jämlikhet avseende unionsmedborgarnas valrättigheter, utan att det är nödvändigt att ange någon förteckning över vägledande eller uttömmande kriterier, ska anses utgöras av en allmän skyldighet att inte på olika sätt avskräcka från att delta i val. (
54
)
104.
Med andra ord ska artikel 22 FEUF förstås så, att varje hinder mot utövandet av valrättigheter utanför den ram som fastställs i direktiven 93/109 och 94/80, på grund av nationalitet, utgör en diskriminering på området tillämpning av fördragen, (
55
) som är förbjuden. (
56
)
105.
Mot denna bakgrund ska nu en prövning göras av kommissionens bedömning att omöjligheten att ansluta sig till ett politiskt parti utgör ett hinder mot utövandet av dessa rättigheter.
106.
I förevarande mål är parterna överens om att möjligheterna att bli förtroendevald på lokal eller europeisk nivå beror på graden av deltagande i det demokratiska livet i den medlemsstat där de ”mobila” unionsmedborgarna är kandidater, oavsett om det är inom ett parti eller som oberoende.
107.
Jag anser emellertid, i likhet med kommissionen som har hänvisat till Venedigkommissionens riktlinjer, (
57
) vilka inte har ifrågasatts av Republiken Polen, att tillgången till de resurser som står till de politiska partiernas förfogande är en väsentlig faktor för att kunna främja kandidaturer i kommunalval och val till Europaparlamentet. (
58
)
108.
Dessutom är, såsom kommissionen har gjort gällande på grundval av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, de politiska partiernas roll avgörande för utövandet av de politiska rättigheterna i medlemsstaterna. (
59
) På unionsnivå har denna nivå tydligt erkänts i artikel 10.4 FEU, (
60
) vilken motsvaras av artikel 12.2 i stadgan. (
61
)
109.
Ett uppenbart samband föreligger nämligen mellan denna artikel i stadgan och dess artiklar 39 och 40. (
62
) Mot denna bakgrund och av de skäl som redan har anförts, (
63
) samt med strikt iakttagande av principen om tilldelade befogenheter, såsom den föreskrivs i artikel 5.2 FEU ska varje medlemsstat beakta dessa bestämmelser, i syfte att säkerställa utövandet av de rättigheter som följer av artikel 22 FEUF.
110.
Således delar jag kommissionens uppfattning att dess talan grundad på artikel 22 FEUF ska prövas mot bakgrund av den föreningsfrihet som föreskrivs i artikel 12.1 i stadgan, i kombination med dess artikel 11 (
64
) avseende yttrandefriheten. Dessa friheter skyddas särskilt på grund av deras framträdande roll i medborgarnas deltagande i demokratin. (
65
) I artikel 12.2 i stadgan finns en koppling till detta samband beträffande de europeiska politiska partierna.
111.
Denna föreningsfrihet motsvarar den rättighet som garanteras i artikel 11.1 i Europakonventionen och ska således, i enlighet med artikel 52.3 i stadgan, ha samma innebörd och räckvidd som denna. (
66
)
112.
Av Europadomstolens praxis följer att föreningsfriheten utgör en av de väsentliga grunderna för ett demokratiskt och pluralistiskt samhälle, eftersom den gör det möjligt för medborgarna att agera kollektivt inom områden som är av gemensamt intresse och därigenom bidra till att det offentliga livet fungerar väl. (
67
)
113.
Det är således även mot bakgrund av dessa bestämmelser i EU-fördraget och stadgan som det ska prövas huruvida, såsom kommissionen har gjort gällande, den rättsliga omöjligheten för ”mobila” unionsmedborgare att ansluta sig till ett politiskt parti i Republiken Polen äventyrar deras jämlikhet, i förhållande till polska medborgare, avseende villkoren för deras valbarhet vid kommunalval och val till Europaparlamentet, bland annat på grund av att den väsentligt minskar deras chanser att bli valda.
b)
Förekomst av en begränsning av utövandet av valrättigheter
114.
Enligt Republiken Polen, med stöd av Republiken Tjeckien, har kommissionen inte lagt fram några bevis för att de aktuella rättsliga bestämmelserna i praktiken skulle ha någon inverkan på ”mobila” unionsmedborgares valbarhet.
115.
Att ett fördragsbrott föreligger kan emellertid, enligt domstolens praxis, om detta har sitt ursprung i antagande av lagar eller förordningar vars existens eller tillämpning inte har bestritts, styrkas genom en rättslig analys av lagens eller förordningens bestämmelser. (
68
)
116.
I förevarande mål härrör det fördragsbrott som kommissionen klandrar Republiken Polen för från antagandet av lagstiftning, beträffande vilken denna medlemsstat varken har bestritt existensen eller tillämpningen och vars bestämmelser är föremål för en rättslig analys i ansökan genom vilken talan väckts.
117.
Vidare rör det sig om att bedöma i vilken mån denna reglering har avskräckande effekter på eventuella kandidaturer i valen, vilket inte är kvantifierbart.
118.
Således saknar Republiken Polen grund för att klandra kommissionen för att inte lägga fram bevis för hur lagen som förbehåller polska medborgare rätten att ansluta sig till ett politiskt parti påverkar ”mobila” unionsmedborgare i praktiken.
119.
Vad gäller den aktuella polska lagstiftningen, som förbehåller polska medborgare rätten att ansluta sig till ett politiskt parti, följer den ojämlika behandlingen avseende valrättigheterna enligt min uppfattning av själva konstaterandet att dessa medborgare har en valmöjlighet när de ställer upp i kommunalval och val till Europaparlamentet, nämligen mellan att ställa upp som medlemmar i ett politiskt parti eller som oberoende kandidater, medan ”mobila” unionsmedborgare endast har detta sistnämnda alternativ till sitt förfogande. Som beskrivs ovan gör emellertid tillgången till politiska partier det möjligt att utöva valrättigheterna på ett mer effektivt sätt i syfte att delta i det demokratiska livet.
120.
Ingen av de förmildrande omständigheter som Republiken Polen har angett kan påverka denna bedömning. I synnerhet kan inte den omständigheten att ”mobila” unionsmedborgare får godtas som kandidater på ett politiskt partis lista kompensera för denna begränsning av deras handlingsutrymme, eftersom de är beroende av att de uppfyller vissa särskilda kriterier, såsom kommissionen har angett. Vidare kan betydelsen av den roll som spelas av organisationer för dem som inte är anslutna till något politiskt parti, som Republiken Polen har åberopat, inte jämföras med den som ett politiskt parti har.
121.
Vidare har kommissionen bevisat att det föreligger en ojämlikhet avseende finansieringen av valkommittéerna, vilken direkt följer av de rättsliga bestämmelser som har klassificerats som ett uppenbart hinder av författarna till den rapport som den hänvisat till. (
69
)
122.
Följaktligen föreslår jag att domstolen ska fastställa att kommissionen tillräckligt har styrkt att det föreligger en begränsning av utövandet av valrättigheter till nackdel för ”mobila” unionsmedborgare som befinner sig i samma situation som nationella medborgare.
123.
Av detta följer att Republiken Polen, genom att anta de aktuella nationella bestämmelserna genom utövandet av sin behörighet, inte har iakttagit de krav som följer av unionsrätten, det vill säga kraven i artikel 22 FEUF, som ska tolkas i kombination med artiklarna 12, 39 och 40 i stadgan.
c)
Motivering till begränsningen av anslutning till ett politiskt parti
124.
Republiken Polen har motiverat den skillnad i behandling av ”mobila” unionsmedborgare, som följer av dess val att förbehålla sina medborgare anslutningen till ett politiskt parti, med skäl som är att hänföra till fördraget, särskilt med anknytning till nationell identitet.
125.
Denna medlemsstat har åberopat artikel 4.2 FEU och har i huvudsak gjort gällande att unionsrätten, såsom kommissionen har tolkat den, skulle medföra att ”mobila” unionsmedborgare skulle delta i det offentliga livet på en annan nivå än den nivå som medlemsstaterna har erkänt och särskilt göra det möjligt för dem att få ett inflytande i nationella beslut genom att utnyttja de politiska partiernas kanaler.
126.
Det ska erinras om att unionen, enligt artikel 4.2 FEU, ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer.
127.
Organisationen av det nationella politiska livet, till vilket de politiska partierna bidrar, ingår visserligen i den nationella identiteten i den mening som avses i artikel 4.2 FEU. I detta hänseende visar sig respekten för denna identitet genom begränsningen av de ”mobila” unionsmedborgarnas deltagande till enbart val till Europaparlamentet och kommunalval, utan något mål avseende harmonisering av medlemsstaternas valsystem. (
70
) Unionslagstiftaren har även beaktat inverkan av den underlättade tillgången till dessa val på balansen i bosättningsmedlemsstatens politiska liv genom att föreskriva att vissa reglerade (
71
) och övergående anpassningar får göras av medlemsstaterna till förmån för deras medborgare.
128.
Vad gäller frågan om den inverkan som ”mobila” unionsmedborgares anslutning till politiska partier får på nationell nivå, på grund av dess potentiella verkningar inom dessa partier, ska det påpekas att detta är en fråga för dessa partier. De får nämligen fritt bestämma över sin organisation och det sätt på vilket de väljer sina kandidater. (
72
) Det ska påpekas att Republiken Polen har nöjt sig med att påstå, utan att bevisa, att det är omöjligt att begränsa handlingsutrymmet för anslutna ”mobila” unionsmedborgare till vissa val.
129.
Följaktligen delar jag kommissionens uppfattning att ett erkännande av ”mobila” unionsmedborgares anslutning till ett politiskt parti i syfte att garantera effektiviteten av deras rättigheter vid kommunalval och val till Europaparlamentet inte kan påverka Republiken Polens nationella identitet.
130.
Vidare ska, även om en sådan påverkan skulle visa sig föreligga, artikel 4.2 FEU läsas mot bakgrund av med denna artikel likvärdiga bestämmelser. (
73
)
131.
Således kan artikel 4.2 FEU inte befria medlemsstaterna från deras skyldighet att iaktta de grundläggande rättigheter som befästs i stadgan, (
74
) däribland den demokratiska principen och jämlikhetsprincipen, som stadfästs i artikel 22 FEUF (
75
) och konkretiseras genom unionsmedborgarskapet, när det gäller utövandet av valbarheten vid kommunalval och val till Europaparlamentet. Dessa principer ingår bland de värden som unionen bygger på. (
76
)
132.
Mot denna bakgrund anser jag att domstolen ska bifalla kommissionens talan.
VI. Rättegångskostnader
133.
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Då jag anser att domstolen ska bifalla kommissionens yrkanden, ska Republiken Polen förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
134.
Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska Republiken Tjeckien bära sina rättegångskostnader.
VII. Förslag till avgörande
135.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen meddelar följande dom:
1)
Republiken Polen har, genom att inte ge unionsmedborgare som inte är polska medborgare, men som är bosatta i Republiken Polen, rätten att bli medlemmar i ett politiskt parti, åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF.
2)
Republiken Polen ska ersätta rättegångskostnaderna.
3)
Republiken Tjeckien ska bära sina rättegångskostnader.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	Nedan kallade ”mobila” EU-medborgare.
(
3
)	Kommissionen har väckt en identisk talan mot Republiken Tjeckien (mål C‑808/21) vilken behandlas på ett samordnat sätt. En för dessa båda mål gemensam förhandling hölls den 12 september 2023.
(
4
)	Nedan kallad stadgan.
(
5
)	EGT L 329, 1993, s. 34; svensk specialutgåva, område 1, volym 3 s. 76; polsk specialutgåva, område 20, volym 1, s. 7.
(
6
)	EGT L 368, 1994, s. 38; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 80; polsk specialutgåva, område 20, volym 1, s. 12.
(
7
)	Dz. U. av 1997, nr 98, position 604, i ändrad lydelse (Dz. U. av 2022, position 372).
(
8
)	Dz. U. av 2011, nr 21, position 112, i ändrad lydelse (Dz. U. av 2020, position 1319).
(
9
)	Dz. U. av 1993, nr 7, position 34, i ändrad lydelse (Dz. U. av 2020, position 805).
(
10
)	Dz. U. av 1989, nr 20, position 104, i ändrad lydelse (Dz. U. av 2020, position 2261).
(
11
)	Se även artikel 129 i domstolens rättegångsregler.
(
12
)	Se dom av den 24 mars 1993, CIRFS m.fl./kommissionen (C‑313/90, EU:C:1993:111, punkt 22), och dom av den 8 november 2007, Spanien/rådet (C‑141/05, EU:C:2007:653, punkterna 27 och 28).
(
13
)	Se, bland annat, beträffande domstolens prövning, dom av den 2 juni 2016, kommissionen/Nederländerna (C‑233/14, EU:C:2016:396, punkt 43), och dom av den 22 september 2016, kommissionen/Republiken Tjeckien (C‑525/14, EU:C:2016:714, punkt 14), samt, beträffande villkor som ska vara uppfyllda, dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punkterna 188–190 och där angiven praxis).
(
14
)	Se, analogt, dom av den 30 september 2010, kommissionen/Belgien (C‑132/09, EU:C:2010:562, punkterna 40 och 41).
(
15
)	Kommissionen har hänvisat till tionde skälet i direktiv 93/109 och fjortonde skälet i direktiv 94/80.
(
16
)	Kommissionen har hänvisat till Europadomstolens dom av den 30 januari 1998, Turkiets förenade kommunistparti m.fl. mot Turkiet (CE:ECHR:1998:0130JUD001939292, § 44), samt, beträffande betydelsen av politiska partier, som ett exempel, domarna av den 25 maj 1998, Socialistpartiet m.fl./Turkiet (CE:ECHR:1998:0525JUD002123793, § 41), och av den 13 februari 2003, Refah Partisi (Välfärdspartiet) m.fl./Turkiet (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098, §§ 86–89).
(
17
)	Nedan kallade Venedigkommissionens riktlinjer. Se andra upplagan av dessa riktlinjer (studie nr 881/2017). Kommissionen har hänvisat till kommentarerna i punkt 1 (s. 5) samt punkterna 17 och 18 (s. 9) i dessa riktlinjer. Beträffande den länk som partierna utgör mellan medborgare och offentliganställda, har denna institution hänvisat till punkt 18 (s. 9).
(
18
)	Se punkterna 72 och 73 i detta förslag till avgörande. Vidare anser kommissionen att Republiken Polen inte har motiverat varför en anslutning till ett politiskt parti skulle vara av mindre vikt än kandidaternas personlighet.
(
19
)	Kommissionen har hänvisat till den rapport som finansierats av kommissionens program Rättigheter, jämlikhet och medborgarskap (2014–2020), med rubriken ”Report on Political Participation of Mobile EU Citizens: Poland” (Rapport om mobila unionsmedborgares politiska deltagande: Polen), oktober 2018, s. 14, som finns tillgänglig på följande webbplats: https://faireu.ecas.org/wp-content/uploads/2019/02/FAIREU_Poland.pdf?msclkid=2da146edac3e11ec9e63cccc876888d9.
(
20
)	Kommissionen har, på området valförfarande, hänvisat till domen av den 12 september 2006, Eman och Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545).
(
21
)	Kommissionen har hänvisat till domen av den 27 april 2006, kommissionen/Tyskland (C‑441/02, EU:C:2006:253, punkt 108).
(
22
)	Denna institution har hänvisat till domen av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, punkt 88), och understrukit att domstolen har preciserat att medlemsstaterna, när de tillämpar EUF‑fördragets bestämmelser om ställningen som unionsmedborgare, är skyldiga att följa bestämmelserna i stadgan.
(
23
)	Kommissionen har erinrat om att denna bestämmelse motsvarar artikel 11 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen).
(
24
)	Kommissionen har återigen hänvisat till domen av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602). Beträffande att nationella bestämmelser ska respektera den rätt till föreningsfrihet som föreskrivs i artikel 12 i stadgan, har den hänvisat till domen av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i Föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476).
(
25
)	Kommissionen har, beträffande artikel 16 i Europakonventionen, hänvisat till Europadomstolens dom av den 27 april 1995, Piermont mot Frankrike (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, § 64), enligt vilken unionens medlemsstater inte får göra denna bestämmelse gällande mot medborgare i andra medlemsstater som åberopar sina rättigheter enligt fördraget.
(
26
)	Republiken Polen har hänvisat till direktiven 93/109 och 94/80 samt specifikt till femte skälet i det förstnämnda och fjärde skälet i det sistnämnda.
(
27
)	Detta argument grundar sig på bestämmelserna i artikel 16 i Europakonventionen.
(
28
)	Republiken Polen har hänvisat till två undersökningsrapporter av Centrum Badania Opinii Społecznej (Centrum för opinionsundersökningar), nr 165/2018 med rubriken ”Skäl för lagd röst i kommunalvalen 2018”, respektive nr 96/2014 med rubriken ”Val till Europaparlamentet i polackernas uttalanden efter valet”, som genomförts på grundval av utfrågade personers uttalande.
(
29
)	I detta hänseende har Republiken Polen angett att det vid de senaste kommunalvalen, som hölls år 2018, var fyra ”mobila” unionsmedborgare som ställde upp som kandidater, varav två som kandidater i ett partis eller en partikoalitions valkommitté. En av dessa kandidater blev i detta sammanhang vald. Vid de val till Europaparlamentet som ordnades år 2019 var det ingen ”mobil” unionsmedborgare som ställde upp. Republiken Polen har påpekat att, trots att ”mobila” unionsmedborgare har visat ett svagt intresse för att ställa upp i valen, även om det även ska beaktas att antalet ”mobila” unionsmedborgare bosatta i Polen sammantaget är lågt, har hälften av dessa medborgare ställt upp på listan för ett partis eller en partikoalitions valkommitté. Detta ska jämföras med den konsekvensbedömningsrapport som medföljde rådets förslag till direktiv, som framställdes den 25 november 2021, om fastställande av villkor för utövande av rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat i vilken de inte har medborgarskap (arbetsdokument SWD(2021) 357 final), som kommissionen har hänvisat till. En ”mobil” unionsmedborgare har påstått sig ha ställt upp i val till Europaparlamentet i sin bosättningsmedlemsstat och hindrats av den omständigheten att det var omöjligt att ansluta sig till ett politiskt parti. Republiken Polen har påpekat att uppgifterna i denna rapport grundar sig på ett lågt antal medverkande.
(
30
)	Se artikel 403 i vallagen.
(
31
)	Enligt Republiken Tjeckien innebär artikel 19.2 EG, i dess lydelse enligt Amsterdamfördraget, det vill säga nuvarande artikel 22 FEUF, ”nämligen endast att förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet tillämpas på frågan om rösträtt och valbarhet”. Den har hänvisat till domen av den 12 september 2006, Eman och Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, punkt 53).
(
32
)	Kommissionen har, per analogi, vad gäller artikel 21 FEUF, hänvisat till domen av den 14 november 2017Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862), och domen av den 5 juni 2018, Coman m.fl. (C‑673/16, EU:C:2018:385).
(
33
)	Denna medlemsstat har lagt till följande hänvisningar: ”Se dom av den 12 maj 1998, Martínez Sala (C‑85/96, EU:C:1998:217, punkterna 58 och 63). I detta mål avsåg tvisten frågan om huruvida den berörda mobila unionsmedborgaren skulle anses vara en arbetstagare”, och ”Se dom av den 29 juni 1999, kommissionen/Belgien (C‑172/98, EU:C:1999:335, punkt 12), och förslag till avgörande av generaladvokaten Cosma kommissionen/Belgien (C‑172/98, EU:C:1999:43, punkt 11).”
(
34
)	Kommissionen har här återgett en del av tredje skälet i detta direktiv.
(
35
)	Samma resonemang är tillämpligt på rösträtt. Artikel 22 FEUF garanterar rätten att vara väljare i ett skede då denna ställning ännu inte har uppnåtts.
(
36
)	Denna medlemsstat har, bland annat, hänvisat till domen av den 14 mars 2019, kommissionen/Republiken Tjeckien (C‑399/17, EU:C:2019:200, punkt 51).
(
37
)	Kommissionen har påpekat att den dock har gett minst ett exempel av detta slag. Se den konsekvensbedömningsrapport som det hänvisas till i fotnot 29 i detta förslag till avgörande.
(
38
)	C‑441/02, EU:C:2006:253, punkt 108.
(
39
)	Kommissionen har bekräftat sin hänvisning till punkt 108 i domen av den 27 april 2006, kommissionen/Tyskland (C‑441/02, EU:C:2006:253), och har även hänvisat till den rättspraxis som nämns i denna punkt.
(
40
)	Se, på området val, rörande fastställande av innehavare av valrättigheter, domen av den 12 september 2006, Eman och Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, punkterna 45 och 52), och domen av den 6 oktober 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 42). Se även, beträffande rättigheter knutna till unionsmedborgarskap, dom av den 14 december 2021, Stolichna obshtina, rayon Pancharevo (C‑490/20, EU:C:2021:1008, punkt 52). Se, slutligen, beträffande unionens värden, dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punkterna 64–67 och där angiven rättspraxis).
(
41
)	Domstolen har slagit fast att det följer av artikel 8 första stycket och artikel 12 i akten av den 20 september 1976 om allmänna direkta val av företrädare i Europaparlamentet (EGT L 278, 1976, s. 5), i vilken de principer anges som ska tillämpas på förfarandet för att välja Europaparlamentets ledamöter genom allmänna direkta val, att medlemsstaterna i princip fortfarande har befogenhet att reglera valförfarandet. Se dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkterna 67–69).
(
42
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juni 2022, kommissionen/Österrike (Indexering av familjeförmåner) (C‑328/20, EU:C:2022:468, punkt 57).
(
43
)	Se artikel 22 FEUF in fine och fjärde och sjätte skälen i direktiv 93/109, samt fjärde och femte skälen i direktiv 94/80. Dessa direktiv beskriver gemensamma villkor för utövandet av rösträtt och valbarhet beträffande, exempelvis, unionsmedborgarskap och den varaktighet för bosättningen som fastställs av bosättningsstaten, villkoren för upptagande i röstlängderna och för ansökan om att få kandidera, samt i vilka fall rätten inte ska få utövas.
(
44
)	Beträffande beteckningen ”grundläggande ställning”, se bland annat dom av den 9 juni 2022, Préfet du Gers och Institut national de la statistique et des études économiques (C‑673/20, EU:C:2022:449, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
(
45
)	Se första – tredje skälen i direktiven 93/109 och 94/80. Enligt Selon Shaw, J., ”Sovereignty at the Boundaries of the Polity”, i Walker, N., Sovereignty in Transition, Hart Publishing, London, 2003, sidorna 461–500, särskilt s. 471, motsvarar bestämmelserna om valrättigheterna en stor del av mervärdet av bestämmelserna i Maastrichtfördraget. Möjligheten att delta i direkta val till Europaparlamentet existerar nämligen sedan akten av den 20 september 1976 (se fotnot 41 i detta förslag till avgörande). Det är endast sedan Maastrichtfördraget trädde i kraft som denna rättighet regleras av EG-fördraget, i artikel 8b, därefter artikel 19 EG, och i artikel 22 FEUF. Se, för en erinran om lagstiftningshistoriken, Shaw, J. och Khadar, L., ”Article 39”, i Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., och Ward, A., The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, andra upplagan, Hart Publishing, Oxford, 2021, sidorna 1085–1112, särskilt punkterna 39.33 och 39.34 (sidorna 1093 och 1094). Detsamma gäller sedan detta fördrag beträffande kommunalval. För en detaljerad historik, se Groenendijk, K., ”Article 40”, The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, a.a., sidorna 1113–1123, särskilt punkt 40.17 (s. 1118). Se, beträffande artikel 19 EG, dom av den 12 september 2006, Spanien/Förenade kungariket (C‑145/04, EU:C:2006:543, punkt 66), och, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 42).
(
46
)	Se tredje skälen i direktiven 93/109 och 94/80, samt, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juni 2022, Préfet du Gers och Institut national de la statistique et des études économiques (C‑673/20, EU:C:2022:449, punkt 50).
(
47
)	Enligt artikel 6.1 FEU ska den ha samma rättsliga värde som fördragen.
(
48
)	I förklaringarna avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 17) (nedan kallade förklaringarna avseende stadgan) anges att ”artikel 39.1 motsvarar den rättighet som garanteras i artikel 20.2 FEUF” och att artikel 22 FEUF utgör den rättsliga grunden för antagande av de närmare arrangemangen för utövandet av denna rättighet.
(
49
)	Enligt förklaringarna avseende stadgan ”motsvarar [denna artikel] den rättighet som garanteras i artikel 20.2 FEUF” och artikel 22 FEUF utgör den rättsliga grunden för antagande av de närmare arrangemangen för utövandet av denna rättighet. Se dom av den 9 juni 2022, Préfet du Gers och Institut national de la statistique et des études économiques (C‑673/20, EU:C:2022:449, punkt 51).
(
50
)	Se dom av den 20 september 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, punkt 31).
(
51
)	Se artikel 2 FEU. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punkterna 64 och 67, samt där angiven rättspraxis), att jämföra med domen av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i Föreningar) ((C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 112), grundad på det underförstådda sambandet mellan tre värden som anges i artikel 2 FEU, nämligen demokrati, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna). Beträffande institutionernas kontrollbehörighet, se dom av den 16 februari 2022, Ungern/Europaparlamentet och rådet (C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 159).
(
52
)	Domstolen har slagit fast att artikel 10.1 är ett konkret uttryck för värdet demokrati som nämns i artikel 2 FEU. Se dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 63).
(
53
)	Se tionde skälet och artikel 14.1 andra stycket i direktiv 93/109 samt fjortonde skälet och artikel 12.1 c i direktiv 94/80. Se även, angående betydelsen av denna omständighet, Shaw, J., ”Sovereignty at the Boundaries of the Polity”, a.a., s. 478, enligt vilken ”[v]alrättigheterna … är kompletterande rättigheter i förhållande till unionsmedborgares migration, vilka ska fastställas av unionen och som ska fungera som en skyddande politisk uppsättning för att främja en djupare känsla av tillhörighet för unionsmigranten i mottagarmedlemsstaten samt avseende vissa aspekter av vederbörandes politiska kultur och begränsa nackdelarna av den förlust av politiska rättigheter som migranten kan utsättas för på grund av att han eller hon har lämnat sin ursprungsmedlemsstat” (fri översättning).
(
54
)	Bestämmelserna om likabehandling av inhemska medborgare respektive utländska medborgare förbjuder, enligt fast rättspraxis, inte bara öppen diskriminering grundad på medborgarskap, utan även all dold diskriminering som, genom tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat. Se dom av den 2 februari 2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland (C‑372/21, EU:C:2023:59, punkt 29).
(
55
)	Se, för ett liknande resonemang, sjätte skälet i direktiv 93/109 och femte skälet i direktiv 94/80.
(
56
)	Beträffande tillämpningen av artikel 18 FEUF, som Republiken Tjeckien har åberopat, ska det hänvisas till domen av den 11 juni 2020, TÜV Rheinland LGA Products och Allianz IARD (C‑581/18, EU:C:2020:453, punkt 33 och där angiven rättspraxis). Domstolen erinrade om principen att de nationella åtgärderna ska prövas mot bakgrund av artikel 18 första stycket FEUF endast i den mån de tillämpas på situationer som inte omfattas av särskilda regler om icke-diskriminering som föreskrivs i EUF-fördraget.
(
57
)	Se särskilt punkterna 17 och 18 (s. 9).
(
58
)	Se, i detta hänseende, beträffande finansiering och tillgång till media, Venedigkommissionens riktlinjer, punkt 185 (sidorna 59 och 60).
(
59
)	Se punkt 50 i detta förslag till avgörande. Se vidare Europadomstolens dom av den 8 juli 2008, Yumak och Sadak mot Turkiet (CE:ECHR:2008:0708JUD00102260, § 107 och där angiven rättspraxis). Denna domstol har, i fast praxis, slagit fast att den politiska debatten, till vilken de politiska partierna bidrar, ”utgör kärnan av begreppet demokratiskt samhälle”.
(
60
)	Denna bestämmelse avser europeiska politiska partier. Lydelsen i artikel 191 första stycket har i huvudsak återgetts i bestämmelsen.
(
61
)	Se förklaringarna avseende stadgan.
(
62
)	Beträffande det samband som fastställts mellan artiklarna och 39 och 40 i stadgan och dess artikel 12.2 avseende de politiska partiernas roll, se Costa, O., ”Article 39 – Droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et au Parlement européen”, i Picod, F., Rizcallah, C. och Van Drooghenbroeck, S., Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne: commentaire article par article, tredje upplagan, Bruylant, Bryssel, 2023, sidorna 1043–1068, särskilt punkt 6 (s. 1048) och, i samma samling, Ducoulombier, P., ”Article 12 – Liberté de réunion et d’association”, sidorna 313–327, särskilt punkt 6 (sidorna 317 och 318). Se även Shaw, J., och Khadar, L., a.a., punkt 39.04 (s. 1087), och Groenendijk, K., a.a., punkt 40.26 (s. 1120).
(
63
)	Se punkt 99 i detta förslag till avgörande.
(
64
)	Denna artikel motsvarar artikel 10 i Europakonventionen. Se förklaringarna avseende stadgan.
(
65
)	Se även, i detta hänseende, artikel 3 i protokoll nr 1 till Europakonventionen, och Europadomstolens dom av den 18 februari 1999, Matthews mot Förenade kungariket, (CE:ECHR:1999:0218JUD002483394, § 44), angående tillämpningen av denna bestämmelse på val av medlemmar till Europaparlamentet.
(
66
)	Se dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i Föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkterna 111–114).
(
67
)	Se Europadomstolens dom av den 30 januari 1998, Turkiets förenade kommunistparti m.fl. mot Turkiet (CE:ECHR:1998:0130JUD001939292, § 25). I denna preciseras att ”de politiska partierna motsvarar en form av förening som är väsentlig för en välfungerande demokrati. Mot bakgrund av betydelsen av denna i [Europadomstolen] system …, rådet det inga tvivel om att de omfattas av artikel 11”. Beträffande betydelsen av medborgarnas deltagande i det offentliga livet i bredare bemärkelse, se bland annat Europadomstolens dom av den 17 februari 2004, Gorzelik m.fl. mot Polen (CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, § 88, 90 och 92), och dom av den 8 oktober 2009, Tebieti Mühafize Cemiyyeti och Israfilov mot Azerbajdzjan (CE:ECHR:2009:1008JUD003708303, §§ 52 och 53).
(
68
)	Se dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 37).
(
69
)	Se den rapport om politiskt deltagande till vilken hänvisas i punkt 19 i detta förslag till avgörande, s. 14.
(
70
)	Se, för ett liknande resonemang, femte skälet i direktiv 93/109 och fjärde skälet i direktiv 94/80. Se även dom av den 12 september 2006, Eman och Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, punkterna 52 och 53).
(
71
)	Se punkt 104 i detta förslag till avgörande. Se, i detta hänseende, beträffande förbehållet av tillgången till vissa befattningar för nationella medborgare och deltagande i val till en parlamentarisk församling, femte och sjätte skälen samt artikel 5.3 och 5.4 i direktiv 94/80. Beträffande medlemsstaternas bestämmelser inom ramen för detta handlingsutrymme, se den konsekvensbedömningsrapport som anges i fotnot 29 i detta förslag till avgörande, punkt 1.3.6 (s. 20), och analys av Blacher, P., ”Article 40 – Droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales”, i Picod, F., Rizcallah, C. och Van Drooghenbroeck, S., a.a., sidorna 1069–1088, särskilt punkt 16 (sidorna 1083 och 1084). När det gäller begränsningarna av rösträtt och valbarhet, särskilt med utgångspunkt i andelen ”mobila” unionsmedborgare i bosättningsmedlemsstaten och varaktigheten av deras bosättning, se artikel 14 i direktiv 93/109 och artikel 12 i direktiv 94/80. Se även kommentarer av Shaw, J., och Khadar, L., a.a., punkt 39.74 (s. 1104), beträffande val till Europaparlamentet, samt av Groenendijk, K., a.a., punkterna 40.27 och 40.28 (s. 1121), beträffande kommunalval.
(
72
)	Se, i detta hänseende, Venedigkommissionens riktlinjer, punkterna 153 och 155 (sidorna 49 och 50). Se även, för en illustration, Alina Ostlings rapport finansierad av kommissionens program Rättigheter, jämlikhet och medborgarskap för perioden 2014–2020, med titeln ”Fair EU Synthesis report: Electoral Rights for Mobile EU Citizens – Challenges and Facilitators of Implementation”, punkt 4.1.2 (s. 27).
(
73
)	Se dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 72).
(
74
)	Se andra och femte skälen i stadgans ingress.
(
75
)	Beträffande räckvidden av denna artikel hänvisas till punkterna 101, 110 och 113 i detta förslag till avgörande.
(
76
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Ungern/Europaparlamentet och rådet (C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 127), och dom av den 16 februari 2022, Polen/Europaparlamentet och rådet (C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 145). Se dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 72).