61993C0040
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
PHILIPPE LÉGER
apresentadas em 30 de Março de 1995 (
*1
)
1.
Pela presente acção, a Comissão requer ao Tribunal de Justiça que declare que, ao adiar, pela Lei n.° 471 de 31 de Outubro de 1988 (a seguir «lei de 1988»), para o ano de 1984/1985, no que toca aos diplomas em medicina e em cirurgia, a data-limite fixada pelo artigo 19.° da Directiva 78/686/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1978, que tem por objectivo o reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos de dentista e que inclui medidas destinadas a facilitar o exercício do direito de estabelecimento e da livre prestação de serviços (
1
) (a seguir «directiva de reconhecimento»), a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 19.°, já referido, e do artigo 1.° da Directiva 78/687/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1978, que tem por objectivo a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas às actividades de dentista (
2
) (a seguir «directiva de coordenação»).
2.
A directiva de coordenação fixa as condições de formação às quais os Estados-Membros devem subordinar o acesso às actividades de dentista. Essa formação constitui uma condição prévia do reconhecimento dos diplomas e impõe normas mínimas que garantam um alto nível de qualidade dos cuidados médicos. Os critérios escolhidos incidem sobre a qualidade do ensino (
3
) e a duração global da formação (
4
).
3.
A directiva de reconhecimento, e em particular o seu artigo 2.°, consagra o princípio de que todos os Estados-Membros se comprometem a dar aos diplomas concedidos pelos outros Estados-Membros (
5
), no seu próprio território, o mesmo efeito que aos diplomas emitidos por eles próprios.
4.
O artigo 19.° dessa directiva, que constitui o cerne da presente acção, dispõe:
«A partir do momento em que a Itália tome as medidas necessárias para dar cumprimento à presente directiva, os Estados-Membros reconhecerão, para efeito do exercício das actividades referidas no artigo 1.° da presente directiva, os diplomas, certificados e outros títulos de médico concedidos em Itália às pessoas que tenham iniciado a formação universitária de médico, o mais tardar, dezoito meses após a notificação da presente directiva, acompanhados de um atestado emitido pelas autoridades competentes italianas, comprovativo de que tais pessoas se consagraram, em Itália, efectiva e licitamente e a título principal às actividades referidas no artigo 5.° da Directiva 78/687/CEE durante, pelo menos, três anos consecutivos dos cinco anos que precederam a emissão do atestado e que tais pessoas estão autorizadas a exercer as referidas actividades nas mesmas condições que os titulares do diploma, certificado ou outro título referido na alínea f) do artigo 3.° da presente directiva.
Ficam dispensadas da exigência da prática de três anos referida no primeiro parágrafo as pessoas que tenham feito com aproveitamento estudos de pelo menos três anos comprovados pelas autoridades competentes como sendo equivalentes à formação referida no artigo 1.° da Directiva 78/787/CEE.»
5.
Em 1985, a República Italiana transpôs essas directivas criando a profissão de dentista (
6
) e limitando o exercício desta só aos titulares de um doutoramento em odontologia e próteses dentárias, assim como aos diplomados em medicina e cirurgia titulares de um diploma de especialização no domínio da odontologia (
7
).
6.
Pela lei de 1988, que contém um artigo único, o acesso à profissão de dentista, por via de inscrição na ordem dos dentistas, foi concedido aos diplomados em medicina inscritos no curso de medicina durante os anos universitários de 1980 a 1985:
«1)
Os diplomados em medicina e cirurgia inscritos nos cursos de medicina e cirurgia durante os anos académicos de 1980/1981, 1981/1982, 1982/1983, 1983/1984 e 1984/1985 e habilitados a exercer a sua profissão têm o direito de se inscreverem na ordem dos dentistas, para efeitos do exercício da actividade referida no artigo 2.° da Lei n.° 409 de 24 de Julho de 1985.
2)
Esse direito deve ser exercido até 31 de Dezembro de 1991 (
8
).»
7.
É precisamente essa disposição que a Comissão considera como incompatível com os artigos 19.° da directiva de reconhecimento e l.° da directiva de coordenação.
8.
Não tendo a República Italiana respondido nem à notificação de incumprimento (
9
) nem ao parecer fundamentado (
10
) da Comissão, esta última, em aplicação do artigo 169.° do Tratado CEE, requereu ao Tribunal de Justiça, por petição registada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 9 de Fevereiro de 1993, que declare que, com a lei de 1988, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 19.° da directiva de reconhecimento e 1.° da directiva de coordenação.
9.
Segundo a Comissão, o artigo 1.° da directiva de coordenação subordina o acesso à profissão à posse de um diploma correspondente a exigências precisas de formação. O artigo 19.° da directiva de reconhecimento institui um regime derrogatório especial para a Itália. Ao prorrogar, para lá dos limites fixados pelo texto comunitário, a possibilidade proporcionada a certos médicos de beneficiarem desse regime derrogatório, a lei de 1988 alargou o acesso à profissão de dentista a pessoas não titulares de diplomas conformes com os padrões comunitários fora dos casos previstos pela directiva e a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 19.° e 1.°, já referidos.
10.
A República Italiana contesta o incumprimento que lhe 6 censurado e sustenta que as directivas de reconhecimento e de coordenação (a seguir «directivas de 1978» ou o «sistema de 1978») não a proíbem de prorrogar unilateralmente as medidas transitórias que delas fazem parte.
11.
O artigo 2° da directiva de reconhecimento adopta o princípio geral de que, a partir da entrada em vigor da nova regulamentação, qualquer nacional de um Estado da Comunidade, titular de um diploma ou de um título equivalente obtido num dos Estados-Membros (
11
), pode exercer livremente a sua actividade de dentista (
12
), nos outros Estados-Membros, na medida em que os seus títulos ou diplomas equivalentes satisfaçam as exigências mínimas de formação previstas no artigo 1.° da directiva de coordenação (
13
).
12.
Através das directivas de 1978, o legislador comunitário pretendeu consagrar a especificidade da actividade de dentista face à de médico (
14
). Uma definição precisa daquela é aliás dada no artigo 5.° da directiva de coordenação (
15
).
13.
Antes de 1978, em Itália, a profissão de dentista não estava regulamentada e simples médicos podiam exercer essa actividade. As novas regras comunitárias tiveram por consequência a necessidade de criar, nesse Estado-Membro, uma nova formação e uma nova profissão (
16
). O legislador comunitário teve especialmente em conta essa situação (
17
) ao instituir a favor da Itália um regime derrogatório.
14.
Assim, enquanto o sistema de 1978 entrou em vigor no conjunto da Comunidade em 28 de Janeiro de 1980, foi somente aplicável em Itália a partir de 28 de Julho de 1984 (
18
), ou seja, seis anos após a sua notificação. Além disso, aos «antigos dentistas» italianos foram reconhecidos direitos mais favoráveis que os reconhecidos aos antigos dentistas nacionais dos outros Estados-Membros.
15.
A manutenção do direito ao exercício da profissão agora regulamentada para os antigos dentistas titulares de diplomas de dentista que não satisfaçam as exigências fixadas pela directiva de coordenação está prevista no artigo 7° da directiva de reconhecimento. As condições a reunir para poder beneficiar dela são as seguintes:
a)
só os diplomas de dentista obtidos antes de 28 de Janeiro de 1980 conferem o direito de aceder livremente a uma profissão e ao exercício dessa profissão,
b)
na condição de fazerem prova de prática da actividade em questão pela produção de um atestado certificando que esses diplomados se consagraram efectiva e licitamente às actividades em causa durante pelo menos três anos consecutivos durante os cinco anos que precederam a emissão do atestado.
16.
A directiva de reconhecimento impõe portanto o respeito de duas condições cumulativas: ser titular de diplomas obtidos antes da entrada em vigor do sistema de 1978 e fornecer a prova de uma prática específica da actividade em questão.
17.
Para a Itália, o legislador comunitário aplica um regime ainda mais favorável. Este regime derrogatório, fixado no artigo 19.° da directiva de reconhecimento, permite aos diplomados em medicina, titulares de diplomas obtidos após a entrada em vigor desse sistema em Itália, ter acesso à profissão de dentista nas mesmas condições que os titulares de diplomas de dentista conformes com as exigências comunitárias. Todavia, o benefício do regime assim previsto exige que estejam reunidas três condições cumulativas:
1)
a República Italiana deve dar cumprimento à directiva de reconhecimento, (nomeadamente, criação de diplomas específicos de dentista que satisfaçam as condições enunciadas pelo sistema criado pelas directivas; reconhecimento dos diplomas de dentista concedidos nos outros Estados-Membros em conformidade com as condições enunciadas pelas duas directivas);
2)
o requerente deve ser titular de um diploma de medicina concedido aos estudantes que iniciaram o seu ciclo de estudos universitários antes de 28 de Janeiro de 1980;
3)
deve igualmente poder prevalecer-se de um atestado emitido pelas autoridades nacionais competentes certificando:
a)
que se consagrou efectivamente em Itália, livremente e a título principal, à profissão de dentista durante pelo menos três anos consecutivos durante os cinco anos que precedem a emissão do atestado e
b)
que está autorizado a exercer essa actividade nas mesmas condições que os detentores do diploma previsto no artigo 3.° da directiva de reconhecimento (ou seja, titular de um diploma que figura na lista exaustiva estabelecida pelos Estados-Membros no quadro da directiva de reconhecimento).
18.
A lei de 1988 alarga as categorias de médicos não previstas pelo artigo 19.° da directiva de reconhecimento a faculdade de se prevalecerem de um regime de excepção e contraria por isso manifestamente a segunda condição prevista pelo artigo 19.° da directiva de reconhecimento. Permite assim ao regime derrogatório perdurar para lá dos limites fixados pelo próprio texto comunitário. Além disso, a lei de 1988 não exige o atestado que o artigo 19.°, já referido, impõe. Deste modo, a República Italiana confere o direito ao exercício da profissão de dentista a pessoas que são excluídas do âmbito da aplicação ratione personae da directiva.
19.
O princípio, segundo o qual qualquer derrogação às normas comunitárias fundamentais é de interpretação e de aplicação estritas, foi consagrado pela jurisprudência deste Tribunal em sectores de actividade muito variados (
19
). O Tribunal de Justiça assim o entendeu de forma constante, nomeadamente em matéria da livre circulação de pessoas (
20
). Num acórdão de 15 de Março de 1988, Comissão/Grécia (
21
), o Tribunal de justiça decidiu assim que a liberdade de estabelecimento constitui uma norma fundamental e que por essa razão qualquer derrogação a esta norma deve ser de interpretação e aplicação estritas.
20.
Essa norma deve aplicar-se muito particularmente em matéria de harmonização.
21.
Por isso, ao não respeitar rigorosamente as condições previstas no artigo 19.° da directiva de reconhecimento, a República Italiana não cumpriu deliberada e unilateralmente as obrigações impostas pelas directivas de 1978.
22.
Contrariamente à posição desenvolvida na audiência pelo representante do Governo italiano, as directivas de 1978 têm justamente por objectivo a harmonização das condições de formação da profissão de dentista com vista ao exercício dessa profissão no território de cada um dos Estados-Membros (
22
). Isso resulta do preâmbulo das directivas de 1978, nomeadamente do quarto considerando da directiva de reconhecimento (
23
), bem como dos terceiro (
24
), quarto (
25
), quinto (
26
) e sexto (
27
) considerandos da directiva de coordenação.
23.
O argumento, avançado pela República Italiana, extraído do artigo 1.°, n.° 4, da directiva de coordenação e do acórdão Tawil-Albertini (
28
), tão-pouco nos convence. Neste processo, tratava-se de um nacional francês, titular de um diploma de dentista concedido no Líbano e reconhecido na Bélgica. O Tribunal de Justiça decidiu que o reconhecimento por um Estado-Membro de um título concedido por um Estado terceiro não compromete os outros Estados-Membros (
29
). A lei de 1988 tem em vista um caso típico totalmente diferente e trata das relações entre um Estado-Membro e os titulares de um diploma concedido por esse mesmo Estado-Membro.
24.
Antes de concluir, sublinhemos que a lei de 1988 é contrária à ratio legis das directivas de harmonização de 1978. Pondo em causa a harmonização das condições de formação da profissão de dentista no interior da Comunidade, a República Italiana arruina o princípio da confiança mútua instaurado por esse sistema e o do reconhecimento automático dos diplomas instituído desde a aplicação das directivas de 1978 (
30
). Além disso, os doentes nacionais de outros Estados-Membros, que circulam em Itália, têm legitimamente o direito de pensar que, após a entrada em vigor da regulamentação comunitária, os dentistas instalados em Itália que tenham adquirido o seu diploma nesse Estado-Membro oferecem as garantias mínimas exigidas pelo direito comunitário para o exercício dessa profissão. Ora, a aplicação da lei de 1988 permite a profissionais, não titulares de diplomas que comprovem uma formação mínima específica, aceder ao exercício da profissão de dentista nas mesmas condições que os diplomados de acordo com o disposto no artigo 2.° da lei de 1985 (diploma conforme às exigências comunitárias). Sendo assim, esta lei criou uma confusão prejudicial à totalidade dos doentes comunitários.
25.
Por conseguinte, propomos ao Tribunal que declare verificado o incumprimento e decida como se segue:
«—
ao adiar, pela Lei n.° 471 de 31 de Outubro de 1988, até ao ano de 1984/1985, no que toca aos diplomas de medicina e de cirurgia, a data-limite fixada no artigo 19.° da Directiva 78/686/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1978, que tem por objectivo o reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos de dentista e que inclui medidas destinadas a facilitar o exercício efectivo do direito de estabelecimento e da livre prestação de serviços, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 19.° da Directiva 78/686/CEE, do artigo 1.° da Directiva 78/687/CEE do Conselho, de 25 de Julho de 1978, que tem por objectivo a coordenação das disposições legislativas regulamentares e administrativas relativas às actividades de dentista e do artigo 189.° do Tratado CEE;
—
condenar a República Italiana nas despesas.»
(
*1
)	Língua original: francês.
(
1
)	JO L 233, p. 1; EE 06 F2 p. 32.
(
2
)	Ibidem, p. 10; EE 06 F2 p.40.
(
3
)	Artigo 1.°, n.° 1, alíneas a), b), c), ci) c c), da directiva já referida.
(
4
)	Ibidem, n.° 2, isto é, cinco anos de estudos teóricos c práti-cos.
(
5
)	O seu artigo 3.° estabelece a lista exaustiva desses diplomas nacionais automaticamente reconhecidos.
(
6
)	Lei n.° 409 de 24 de Julho de 1985 (a seguir «lei de 1985») e os seus artigos 1.° e 2.°
(
7
)	Ibidem, artigo 1.°
(
8
)	GURI n.°262 de 8.11.1988.
(
9
)	Carta de 19 de Outubro de 1990.
(
10
)	De 28 de Novembro de 1991.
(
11
)	Artigo 3.° da mesma directiva.
(
12
)	Artigo 1.° da directiva de reconhecimento c artigo 5.° da directiva de coordenação.
(
13
)	Que prescreve os critérios qualitativos c quantitativos.
(
14
)	V. nomeadamente o quarto e o sétimo considerandos da directiva de coordenação.
(
15
)	Tal não acontece com a actividade de médico nas Directivas 75/362/CEE c 75/363/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975 (JO L 167, pp. 1 e 14; EE 06 F1 pp. 186 e 197).
(
16
)	Décimo terceiro considerando da directiva de reconhecimento e sétimo considerando da directiva de coordenação.
(
17
)	Sétimo considerando da directiva de coordenação, décimo terceiro, décimo quarto e décimo quinto considerandos da directiva de reconhecimento.
(
18
)	Artigo 24.° da directiva de reconhecimento e artigo 8.° da directiva de coordenação. As directivas foram notificadas a todos os Estados-Membros em 28 de Julho de 1978 (ponto 1 da petição da Comissão).
(
19
)	V. nomeadamente os acórdãos pertinentes citados pela Comissão na sua réplica, ponto 5, segundo paragrafo.
(
20
)	Acórdãos de 26 de Fevereiro de 1975, Bonsignore (67/74, Recueil, p. 297, n.° 6, segundo parágrafo), de 23 de Março de 1983, Peskeloglou (77/82, Recueil, p. 1085, n.os 12 e 13), e de 14 de Dezembro de 1989, Agegate (C-3/87, Colcct., p.4459, n.os 39 a 41).
(
21
)	147/86, Colect., p. 1637, n.os 7 a 9.
(
22
)	V., neste sentido, Cassan, M.: L'Europe communautaire de la santé, Coopération e développment, édition Economica, 1989, p. 91, primeiro e terceiro parágrafos, e p. 92, primeiro parágrafo; Pertek, J.: «Professions médicales et paramédicales — Libre circulation —Reconnaissance des diplômes», Juris-Classeurs Europe, éditions Techniques, 1994, em particular n.os 40 a 68.
(
23
)
«... que a presente directiva tem por objectivo o reconhecimento dos diplomas, certificados e outros títulos de dentista que dão acesso ao exercício da actividade de dentista, bem como dos diplomas, certificados e outros títulos de dentista especialista».
(
24
)
«Considerando que é conveniente, por razões de saúde pública, avançar-se, na Comunidade, para uma definição comum do domínio de actividade dos profissionais em causa...».
(
25
)
«Considerando que os Estados-Membros assegurarão, a partir da aplicação da presente directiva, que a formação de dentista confira a competência necessária ao conjunto das actividades de prevenção, diagnóstico e tratamento relativamente às anomalias e doenças dos dentes, da boca, dos maxilares e dos tecidos atinentes.»
(
26
)
«Considerando que a coordenação das condições de exercício prevista na presente directiva...».
(
27
)
«Considerando que a coordenação prevista na presente directiva diz respeito à formação profissional dos dentistas...».
(
28
)	Acórdão de 9 de Fevereiro de 1994 (C-154/93, Colect., p. I-451, n.os 11 e 12).
(
29
)	Ibidem, n.° 13.
(
30
)	Acórdão Tawil-Albertini, já referido, n.° 11.