62024CJ0282_RES
Věc C‑282/24
Polismyndighetenv.Konkurrensverket
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Högsta förvaltningsdomstolen)
Rozsudek Soudního dvora (třetího senátu) ze dne 16. října 2025
„Řízení o předběžné otázce – Veřejné zakázky – Směrnice 2014/24/EU – Článek 72 – Změna rámcové dohody v době jejího plnění – Hodnota změny nižší než hodnoty uvedené v čl. 72 odst. 2 – Úprava modelu odměňování v rámcové dohodě – Podstatná změna rámcové dohody – Změna celkové povahy rámcové dohody“
Sbližování právních předpisů – Postupy při zadávání veřejných zakázek na služby, dodávky a stavební práce – Směrnice 2014/24 – Plnění veřejné zakázky – Změny smluv na veřejné zakázky v době jejich trvání bez nového zadávacího řízení – Hodnota změny nižší než hodnoty uvedené v čl. 72 odst. 2 – Změna celkové povahy rámcové dohody – Pojem – Úprava modelu odměňování v rámcové dohodě, která má za následek pouze nepatrnou změnu celkové hodnoty této rámcové dohody – Vyloučení – Výjimka – Zásadní narušení rovnováhy této rámcové dohody
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24, čl. 72 odst. 2)
(viz body 21–23, 26–30, 34–37, 41, 46–49 a výrok)
Shrnutí
V rámci sporu týkajícího se pokuty uložené veřejnému zadavateli za to, že během plnění rámcových dohod provedl změny méně významné hodnoty bez zahájení nového zadávacího řízení, Soudní dvůr vyložil pojem „změna celkové povahy zakázky“ uvedený v čl. 72 odst. 2 směrnice 2014/24 (
1
), která vyžaduje zahájení nového zadávacího řízení.
Po vyhlášení zadávacího řízení na veřejnou zakázku na odtahovou službu vozidel uzavřel Polismyndigheten (policejní orgán, Švédsko) v roce 2021 rámcovou dohodu se společností Lidköpings Biltjänst Hyr AB. Zadávací řízení stanovilo pevnou cenu za služby vyzvednutí vozidla v okruhu 10 kilometrů od místa, kam má být vozidlo vráceno, jakož i dodatečnou cenu za kilometr pro zbývající část cesty.
V témže roce se policejní orgán se společností Lidköpings Biltjänst Hyr AB dohodl na úpravě podmínek odměňování stanovených v rámcové dohodě s cílem vyváženého rozdělení nákladů mezi jednotlivé policejní oblasti. V důsledku provedené změny se změnil poměr mezi pevnými a pohyblivými cenami a cenové hladiny se upravily do té míry, že se celková hodnota zakázky změnila pouze okrajově.
Konkurrensverket (Úřad pro hospodářskou soutěž, Švédsko) podal k Förvaltningsrätten i Stockholm (Správní soud ve Stockholmu, Švédsko) návrh na uložení pokuty policejnímu orgánu z důvodu změny této rámcové dohody bez zahájení nového zadávacího řízení. Uvedený soud této žádosti vyhověl, přičemž měl za to, že dotčené změny je třeba považovat za podstatné a mění celkovou povahu rámcové dohody uzavřené se společností Lidköpings Biltjänst Hyr.
Vzhledem k tomu, že odvolání podané policejním orgánem bylo zamítnuto, podal tento orgán kasační opravný prostředek k Högsta förvaltningsdomstolen (Nejvyšší správní soud, Švédsko), který je předkládajícím soudem. Nejvyšší správní soud konstatoval, že podle výpočtu provedeného policejním orgánem je hodnota změn této rámcové dohody nižší než hodnoty stanovené v čl. 72 odst. 2 směrnice 2014/24. Je tedy nezbytné určit, zda lze změny považovat za změny, které změnily celkovou povahu rámcové dohody.
Předkládající soud si tak klade otázku, zda úprava metody odměňování v rámcové dohodě, která byla uzavřena na základě kritéria nejnižší nabídnuté ceny, v jejímž důsledku se změní poměr mezi pevnými a pohyblivými cenami a cenové hladiny se upraví do té míry, že se celková hodnota této rámcové dohody změní pouze okrajově, musí být považována za změnu, která mění celkovou povahu uvedené rámcové dohody ve smyslu čl. 72 odst. 2 směrnice 2014/24.
Soudní dvůr dospěl k závěru, že taková úprava nemůže být považována za změnu, která mění celkovou povahu uvedené rámcové dohody, ledaže by vedla k zásadnímu narušení její rovnováhy.
Závěry Soudního dvora
Za účelem určení rozsahu pojmu „změna celkové povahy rámcové dohody“ obsaženého v čl. 72 odst. 2 směrnice 2014/24 zohlednil Soudní dvůr znění tohoto ustanovení, jeho kontext a cíle sledované touto směrnicí.
V první řadě tento pojem na základě svých výrazů v jejich obvyklém významu zahrnuje výlučně změny rámcových dohod takového rozsahu, které vedou ke změně veřejné zakázky nebo rámcové dohody jako celku. Navíc čl. 72 odst. 2 směrnice 2014/24 upřesňuje, že se použije, „aniž je nutné ověřovat, zda jsou splněny podmínky stanovené v písmenech a) až d)“. Změna, která splňuje jednu z těchto podmínek, musí být přitom v souladu s čl. 72 odst. 4 této směrnice považována za podstatnou. Otázka, zda je změna rámcové dohody podstatná, tedy nebyla unijním normotvůrcem považována za rozhodující k určení, zda tato změna mění „celkovou povahu“ této rámcové dohody ve smyslu čl. 72 odst. 2 směrnice 2014/24.
Ve druhé řadě, pokud jde o kontext tohoto ustanovení, Soudní dvůr uvedl, že s ohledem na čl. 72 odst. 5 směrnice 2014/24 toto ustanovení představuje výjimku ze zásady, podle níž rámcová dohoda nesmí být měněna bez nového zadávacího řízení, takže možnost změny stanovená v čl. 72 odst. 2 musí být vykládána restriktivně. V tomto ohledu je pravda, že první pododstavec bodu 107 odůvodnění směrnice 2014/24 implicitně odkazuje na judikaturu Soudního dvora týkající se situací před použitím směrnice 2014/24, podle níž je v podstatě vyžadováno zahájení nového zadávacího řízení v případě podstatných změn původní veřejné zakázky, jako jsou změny, které mohou zpochybnit zadání zakázky.
Unijní normotvůrce chtěl však tuto judikaturu upřesnit, a to tím, že v druhém pododstavci tohoto bodu odůvodnění stanovil, že „změny smlouvy na veřejnou zakázku vedoucí k méně významné změně hodnoty veřejné zakázky až do určité výše by měly být vždy možné, aniž by bylo třeba zahájit nové zadávací řízení“. Zakotvuje tak rozšířenou možnost provést zjednodušeně změny, které by obvykle vyžadovaly zahájení nového zadávacího řízení za předpokladu, že tyto změny zůstanou pod určitými prahovými hodnotami, ačkoli taková možnost nevyplývá z judikatury Soudního dvora vztahující se k situacím před použitím směrnice 2014/24.
Kromě toho ze srovnání čl. 72 odst. 1, 2 a 4 směrnice 2014/24 vyplývá, že se unijní normotvůrce rozhodl použít odlišné výrazy s cílem vymezit změny, které mění celkovou povahu rámcové dohody, a podstatné změny této dohody.
Ostatně s ohledem na strukturu článku 72 směrnice 2014/24 by výklad tohoto ustanovení, který by ztotožňoval pojmy „podstatné změny“ a „změny, které mění celkovou povahu veřejné zakázky nebo rámcové dohody“, zbavil čl. 72 odst. 1 písm. a) a c), jakož i odst. 2 této směrnice veškerého užitečného účinku. Vzhledem k tomu, že tato ustanovení nejsou použitelná na změny, které mění celkovou povahu dotyčné zakázky nebo rámcové dohody, by takové ztotožnění totiž znamenalo, že tato ustanovení umožňují pouze přijetí nepodstatných změn, které mohou být každopádně provedeny na základě čl. 72 odst. 1 písm. e) směrnice 2014/24, aniž je třeba provést nové zadávací řízení.
V poslední řadě, pokud jde o cíle směrnice 2014/24, Soudní dvůr uvedl, že cílem článku 72 této směrnice je zajištění dodržování zásad rovného zacházení a transparentnosti a zároveň umožnit veřejným zadavatelům přijmout pragmatické řešení pro případ nepředvídaných okolností, jež vyžadují úpravu veřejné zakázky během její doby trvání.
Na základě všech těchto skutečností měl Soudní dvůr za to, že pojem změna celkové povahy rámcové dohody se liší od pojmu podstatná změna této dohody. Prvně uvedený pojem se tak vztahuje pouze na nejvýznamnější podstatné změny, které zahrnují zásadní změnu předmětu rámcové dohody nebo typu dotyčné rámcové dohody nebo také zásadní narušení její rovnováhy, takže je lze považovat za natolik rozsáhlé, že vedou ke změně rámcové dohody jako celku.
Z toho vyplývá, že pouhá okolnost, že by změna mohla ovlivnit výsledek původního postupu uzavření dotyčné rámcové dohody, jako je okolnost uvedená v čl. 72 odst. 4 písm. a) směrnice 2014/24, nemůže sama o sobě postačovat k prokázání, že tato změna mění celkovou povahu této rámcové dohody.
V této souvislosti Soudní dvůr zdůraznil, že úprava metody odměňování v rámcové dohodě, která má za následek nepatrnou změnu její celkové hodnoty v žádném případě nemůže znamenat zásadní změnu předmětu této rámcové dohody nebo typu dotyčné rámcové dohody.
Naproti tomu nelze zcela vyloučit, že taková úprava může za výjimečných okolností vést k zásadnímu narušení rovnováhy této rámcové dohody, a tedy ke změně její celkové povahy. Tak tomu bude v případě, kdy úprava metody odměňování v dotyčné rámcové dohodě vede k narušení její systematiky, což vede k tomu, že se úspěšný uchazeč nebo uchazeči této rámcové dohody ocitnou v podstatně příznivější situaci, než která by vyplynula z použití původně dohodnuté metody odměňování.
(
1
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 65). Článek 72 odst. 2 této směrnice v podstatě stanoví možnost měnit bez zahájení nového zadávacího řízení v omezené míře hodnotu veřejné zakázky nebo rámcové dohody, avšak za předpokladu, že tato změna nezmění celkovou povahu veřejné zakázky či rámcové dohody.