61989C0298
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CARL OTTO LENZ
fremsat den 4. maj 1993 (
*1
)
Indhold
A — Indledning
B — Gennemgang
I. Sagsøgerens søgsmålskompetence
1. Sagsøgerens status som juridisk person
a) Gibraltars status
b) Spaniens og Rådets anbringender
c) Det Forenede Kongeriges anbringender
2. Spørgsmålet om sagsøgerens repræsentation
II. Det hævdede indgreb i sagsøgerens interesser
III. Spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede bestemmelse berører sagsøgeren umiddelbart
IV. Den anfægtede retsakts karakter
1. Betydningen af, at bestemmelsen findes i et direktiv
2. Bestemmelsens karakter af en beslutning
V. Spørgsmålet om sagsøgeren er individuelt berørt af bestemmelsen
1. Kriteriets betydning og de påberåbte interesser
2. Spørgsmålet om sagsøgeren er individuelt berørt på baggrund af de påberåbte interesser
a) Sagsøgeren som ejer af terminalen
b) Sagsøgeren som myndighed, der har ret til at opkræve afgifter
c) Sagsøgeren som myndighed, der skal varetage interesserne for Gibraltars indbyggere
VI. Konklusion
C — Forslag til afgørelse
Hr. præsident,
De herrer dommere,
A — Indledning
1.
Mit forslag til afgørelse i denne sag vedrører spørgsmålet om, hvorvidt et direkte søgsmål, hvorved Gibraltars regering har anfægtet en bestemmelse i Rådets direktiv 89/463/EØF »om ændring af direktiv 83/416/EØF om udstedelse af tilladelse til interregional ruteflyvning med passagerer, post og fragt mellem medlemsstaterne« (
1
), kan antages til realitetsbehandling.
2.
Direktiv 83/416 (
2
), som er ændret ved ovennævnte direktiv, var første skridt i retning af en liberalisering af markedsadgangen inden for ruteflyvning. Ifølge det princip, der blev opstillet i direktivets artikel 3 og 6, kunne en tilladelse til at drive interregional ruteflyvning, som var meddelt af det pågældende luftfartsselskabs hjemstat kun afvises af den anden berørte stat på betingelser, der udtømmende var opregnet i direktivet.
3.
Der var dog på tre områder sat snævre grænser for denne ordning. For det første var den i almindelighed kun gældende for flyvninger over strækninger på 400 km eller derover [artikel 1, litra a)], og for det andet var den begrænset til fly med en kapacitet på indtil 70 pladser eller en maksimal vægt ved start på indtil 30 tons [artikel 1, litra b)]. Endelig gjaldt den med det forbehold, at der ikke eksisterede indirekte forbindelser (
3
) eller forbindelser over nabolufthavne (artikel 3, stk. 2, andet afsnit), men også selv om disse betingelser var opfyldt, kunne den anden berørte medlemsstat, som ikke var hjemstat for luftfartsselskabet, afvise at give tilladelse, hvis trafikken på den pågældende rute allerede i henseende til både kvalitet og kvantitet var tilstrækkelig dækket af eksisterende direkte luftruter mellem de to berørte lufthavne [artikel 6, stk. 1, litra c)].
4.
Dette var fortsat retstilstanden efter den første ændring af direktivet ved direktiv 86/216/EØF (
4
), som simpelt hen blev udstedt som konsekvens af Portugals tiltrædelse, idet der navnlig blev foretaget en klassificering af de portugisiske lufthavne.
5.
De tre ovennævnte begrænsninger er til gengæld blevet ophævet ved det direktiv, der er genstand for denne sag, idet det havde vist sig, at der kun var givet tilladelse til oprettelse af nogle få ruter i overensstemmelse med direktivet i den oprindelige affattelse (
5
). Desuden blev reglerne vedrørende kapacitetsdelingen i henhold til artikel 3 og 4 i beslutning 87/602 (
6
), som i mellemtiden var blevet udstedt inden for rammerne af den såkaldte første række foranstaltninger til en liberalisering af lufttrafikken (
7
), udvidet til at omfatte flytrafik under direktiv 83/416.
6.
Det anfægtede direktiv indeholder imidlertid i artikel 2 særlige bestemmelser vedrørende Gibraltars lufthavn. Disse bestemmelser afspejler en uoverensstemmelse mellem Kongeriget Spanien og Det Forenede Kongerige vedrørende suveræniteten over det område, hvor lufthavnen er beliggende.
7.
Artikel 2, stk. 1, indeholder et generelt forbehold, som skal gælde for anvendelsen af direktivet i forbindelse med det omhandlede problem:
»Anvendelsen af dette direktiv på Gibraltars lufthavn foregriber ikke henholdsvis Kongeriget Spaniens og Det Forenede Kongeriges retlige holdning til den bestående uoverensstemmelse med hensyn til suveræniteten over det område, på hvilket lufthavnen er beliggende.«
8.
Artikel 2, stk. 2, fastsætter tidspunktet for, hvornår direktivet skal bringes i anvendelse på Gibraltars lufthavn:
»Anvendelsen af bestemmelserne i dette direktiv på Gibraltars lufthavn suspenderes, indtil den ordning, der er fastlagt i den fælles erklæring af 2. december 1987 fra udenrigsministrene fra Kongeriget Spanien og Det Forenede Kongerige, er blevet iværksat. Når dette sker, underretter regeringerne for Spanien og Det Forenede Kongerige samme dag Rådet herom.«
9.
Det er denne bestemmelse, der er genstand for den foreliggende sag.
10.
I den nævnte fælles erklæring (
8
) henvises der til de forhandlinger, der føres for at bilægge uoverensstemmelsen vedrørende Gibraltar (
9
), og til den nært forestående vedtagelse af den første række foranstaltninger (
10
) (som for øvrigt blev forsinket på grund af denne uoverensstemmelse (
11
)). De forholdsregler, som parterne fandt passende i denne sammenhæng, omfattede de spanske myndigheders opførelse af en terminal på nordsiden af den eksisterende grænse. Rejsende, der kom fra og skulle til steder beliggende nord for denne grænse, skulle have direkte adgang til denne nye terminal. Den eksisterende terminal, der som alle lufthavnens øvrige anlæg ligger på det område, der er genstand for uoverensstemmelsen, skulle benyttes af de andre rejsende. Ifølge punkt 3.3 i den fælles erklæring skulle de rejsende i givet fald gennemgå told- og immigrationskontrollen i den respektive terminal.
11.
Iværksættelsen af de aftaler, som er truffet ved den fælles erklæring, og som ifølge den anfægtede direktivbestemmelse er afgørende for, fra hvilket tidspunkt direktiv 89/463 skal anvendes på Gibraltars lufthavn, er reguleret i erklæringens punkt 8. Heri henvises til ovennævnte punkt 3.3 og bestemmes følgende:
»Ovennævnte aftaler træder i kraft, når de britiske myndigheder har givet de spanske myndigheder meddelelse om, at den lovgivning, der er nødvendig til gennemførelse af erklæringens punkt 3.3, er trådt i kraft, eller opførelsen af den spanske terminal er afsluttet, således at det sidste af disse tidspunkter er afgørende, under alle omstændigheder ikke senere end et år efter at ovennævnte meddelelse er givet.«
12.
Det er ubestridt, at de således definerede betingelser for iværksættelsen af den fælles erklæring endnu ikke er opfyldt.
13.
Som denne fremstilling af de for sagen relevante omstændigheder viser, fremgår retsgrundlaget for regionalruteflyvning til og fra Gibraltar, som følge af den anfægtede bestemmelse, af direktiv 83/416, som ændret ved direktiv 86/216.
14.
Den udvikling i retsforskrifterne, der har fundet sted under behandlingen af den foreliggende sag, har intet ændret heri. Ganske vist er direktiv 83/416 blevet ophævet ved forordning nr. 2343/90 (
12
), som på sin side er blevet ophævet ved forordning nr. 2408/92 (
13
). Forordning nr. 2343/90 indeholder imidlertid i artikel 1, stk. 3, en bestemmelse, hvis indhold svarer til indholdet af den her anfægtede bestemmelse. For så vidt som »anvendelsen af bestemmelserne i denne forordning« på Gibraltars lufthavn ifølge denne bestemmelse »suspenderes«, indtil den fælles erklæring er iværksat, gælder det også for ophævelsen af direktiv 83/416 i henhold til forordningens artikel 16. Denne ophævelse må derfor betragtes som suspenderet på samme betingelser som forordningens øvrige bestemmelser. Forordning nr. 2343/90 indeholdt altså i virkeligheden, som følge af ordningen for ruteflyvning fra og til Gibraltar, en henvisning til direktiv 83/416. Til denne henvisning knytter sig ligeledes forordning nr. 2408/92, hvis artikel 1, stk. 3, og artikel 15 svarer til artikel 1, stk. 3, og artikel 16 i forordning nr. 2343/90. Fra denne sidstnævnte forordning fører altså en række henvisninger tilbage til direktiv 83/416.
15.
Det skal også bemærkes, at allerede den nævnte beslutning 87/602, der blev udstedt som led i den første række foranstaltninger, i artikel 1, stk. 6, indeholdt en bestemmelse, der svarede til den her anfægtede bestemmelse. Ingen, heller ikke sagsøgeren, har dog anfægtet denne bestemmelse i artikel 1, stk 6. Derimod er både artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 2343/90 og artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 2408/92 blevet anfægtet, den første bestemmelse af Gibraltar Development Corporation (
14
), til hvem sagsøgeren i den foreliggende sag efter det oplyste har overført ejendomsretten til den eksisterende terminal pr. 28. juni 1990, og den anden bestemmelse af samme Corporation sammen med Gibraltars regering (
15
). De samme to parter har desuden anfægtet artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 294/91 (
16
), som udelukkende drejede sig om luftfragt (
17
). Denne bestemmelse indeholdt en bestemmelse svarende til den, der er genstand for den foreliggende sag (
18
).
16.
Den sagsøgende regering har i den foreliggende sag nedlagt følgende påstande:
—
Artikel 2, stk. 2, i direktiv 89/463 annulleres, i det mindste for så vidt som bestemmelsen finder anvendelse på sagsøgeren.
—
Herudover træffer Domstolen de retlige foranstaltninger, som den i øvrigt finder nødvendige.
—
Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
17.
Rådet har (som i de tre andre sager) nedlagt følgende påstande:
—
Sagen afvises.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
18.
Kongeriget Spanien, Det Forenede Kongerige og Kommissionen har støttet denne afvisningspåstand.
19.
Den sagsøgende regering har heroverfor nedlagt påstand om, at formalitetsindsigelsen forkastes, og at Rådet og intervenienterne tilpligtes at betale de herved opståede omkostninger, subsidiært at indsigelsen behandles sammen med sagens realitet.
20.
Efter kendelse herom er formalitetsindsigelsen gjort til genstand for særskilt mundtlig forhandling. Mit forslag til afgørelse begrænser sig derfor til spørgsmålet om, hvorvidt sagen kan antages til realitetsbehandling.
B — Gennemgang
21.
Rådet har påstået sagen afvist af følgende fire grunde:
—
Sagsøgeren har ikke søgsmålskompetence.
—
Sagen må afvises på grund af den anfægtede retsakts karakter.
—
Sagsøgeren er ikke umiddelbart berørt af retsakten.
—
Sagsøgeren er ikke individuelt berørt.
22.
Alle disse anbringender støttes med rette på, at afgørelsen af formalitetsspørgsmålet skal træffes på grundlag af traktatens artikel 173, stk. 2, og ikke bestemmelsens stk. 1. Sagsøgeren selv har i stævningen henvist til artikel 173, stk. 2. Alle sagens parter er desuden enige om, at sagsøgeren ikke er en medlemsstat i artikel 173, stk. 1's forstand (
19
).
23.
I. 1. Det første anbringende, der vedrører sagsøgerens manglende søgsmålskompetence støttes først og fremmest på kravet i artikel 173, stk. 2, om, at sagsøgeren skal være en fysisk eller juridisk person.
24.
Rådet og Spanien, på den ene side, og Det Forenede Kongerige, på den anden side, har under forskellige synsvinkler bestridt, at sagsøgeren kan anses for en juridisk person.
25.
a) Til belysning af disse anbringender skal jeg henlede opmærksomheden på nogle ubestridte forhold vedrørende Gibraltars status og de af Det Forenede Kongerige fastsatte retsregler for dette område.
26.
Gibraltar er en af den britiske Krones »dominions«, dvs. ifølge den definition, der opstilles i den juridiske litteratur (
20
), selvstændige eller ikke-selvstændige territorier, der er underlagt Kronens suverænitet. Dette kommer i fællesskabsretten til udtryk ved, at Gibraltar betragtes som et europæisk område i traktatens artikel 227, stk. 4's forstand (
21
), hvis udenrigsanliggender varetages af en medlemsstat (i dette tilfælde Det Forenede Kongerige).
27.
Områdets udstrækning er imidlertid, som nævnt, genstand for en uoverensstemmelse mellem Spanien og Det Forenede Kongerige, hvad angår den del af Gibraltar, hvor lufthavnen er beliggende (
22
).
28.
Hendes Majestæt Dronningen har, ved en »Order in Council«, »Gibraltar Constitution Order 1969«, fastsat regler om udøvelsen af offentlig myndighed i denne dominion, jf. nærmere opregningen i bilag 1 til denne »Order« (herefter benævnt » 1969-forfatningen«). Kapitlerne i forfatningen har følgende overskrifter: »Beskyttelse af individets grundlæggende rettigheder og friheder«, »Guvernøren og viceguvernøren«, »Den lovgivende magt«, »Den udøvende magt«, »Den dømmende magt«, »Finanser«, »Den offentlige sektor« (og »Diverse«).
29.
Ifølge disse bestemmelser oprettes der en række organer, hvis opgaver beskrives i detaljer. Guvernøren er en af dem. I henhold til section 18 repræsenterer han Dronningen. I henhold til section 45, stk. 1, som findes i kapitlet om den udøvende magt, »er Gibraltars regerings udøvende magt tillagt guvernøren på vegne af Dronningen«. Den udøvende magts organer omfatter ligeledes »the Council of Ministers« med »the Chief Minister« og flere andre ministre (mindst fire, højst otte). Guvernøren kan, i kraft af section 48, stk. 1, i 1969-forfatningen, til et hvilket som helst medlem af »the Council of Ministers« overdrage ansvaret for et af regeringens forretningsområder (herunder ledelsen af en forvaltningsenhed) vedrørende et bestemt afgrænset indre anliggende. Guvernøren er, i henhold til section 50, stk. 1, forpligtet til, med forbehold af undtagelsesbestemmelserne i samme section, at høre »the Council of Ministers« og følge dets udtalelser ved fastlæggelsen af enhver politik vedrørende et bestemt afgrænset indre anliggende og ved udøvelsen af enhver beføjelse, som er blevet overdraget til ham ved forfatningen eller andre love i det omfang, denne beføjelse vedrører et bestemt afgrænset indre anliggende.
30.
Ifølge section 55 er det guvernøren, der — i overensstemmelse med Dronningen, som handler ved en Secretary of State's mellemkomst — afgør, hvad der er et »bestemt afgrænset indre anliggende«. Til 1969-forfatningen er der imidlertid knyttet en et »Despatch« fra Foreign and Commonwealth Office, der indeholder en liste over »bestemt afgrænsede indre anliggender«, som anses for bindende. Denne liste indledes med forklarende bemærkninger, hvorefter alle spørgsmål, som ikke hører under »bestemt afgrænsede indre anliggender«, f.eks. udenrigsanliggender, hører direkte under guvernøren.
31.
Desuden benytter 1969-forfatningen f.eks. i section 45 og 48 udtrykket »(Gibraltars) regering«, uden dog udtrykkeligt at definere det.
32.
b) Rådet (
23
) og Spanien (
24
) har anfægtet den sagsøgende regerings status som juridisk person, fordi regeringen, efter deres opfattelse fejlagtigt, ligestiller »Gibraltars regering« med »the Council of Ministers«. Spanien har nærmere anført, at hvis stævningen er indleveret på Chief Ministers initiativ alene, kan det ikke hævdes, at den er indleveret på vegne af Gibraltars regering. Det kan kun antages, at den er blevet indleveret af »the Council of Ministers«. Alle den sagsøgende regerings anbringender vedrørende regeringens status som juridisk person må således være uden betydning.
33.
Disse anbringender vedrørende sagsøgerens status kan efter min opfattelse ikke tages til følge. Den sagsøgende regering har, ikke blot i stævningen (
25
), men også i særdeleshed i sit svar på et udtrykkeligt spørgsmål fra Domstolen (
26
) klart givet udtryk for, at regeringen med »Gibraltars regering« forstår alle de i 1969-forfatningen nævnte organer (om end andre af sagsøgerens udtalelser vedrørende dette punkt er mindre klare (
27
)). Jeg er nødt til at holde mig til denne af sagsøgeren benyttede betegnelse [jf. artikel 38, stk. 1, litra a), i procesreglementet].
34.
c) Det Forenede Kongerige har, i modsætning til Rådet og Kongeriget Spanien, støttet sine anbringender vedrørende sagsøgerens status som juridisk person på en vurdering af det organ, der i 1969-forfatningen betegnes som »Gibraltars regering.«
35.
Sagsøgeren har anført, at dette organ har status som juridisk person i artikel 173, stk. 2's forstand. Gibraltars regering har faktisk beføjelse til at opkræve og inddrive skatter, at disponere over løsøre og fast ejendom som lejer eller som ejer, at udleje fast ejendom, at indgå kontrakter, at optræde som part for domstolene i Gibraltar og Det Forenede Kongerige samt at indgå regeringsaftaler med Det Forenede Kongeriges regering, således som det f.eks. har været tilfældet i forbindelse med virksomheden på skibsværfterne og spanske arbejderes pensionsrettigheder.
36.
Sagsøgeren har på det punkt, over for Rådets afvisningspåstand, gjort gældende, at det korrekte navn på den pågældende juridiske person er »Kronen på Gibraltars vegne« (»The Crown in right of Gibraltar«). I sit svar på Domstolens spørgsmål har sagsøgeren forklaret, at Gibraltars regering befinder sig i samme situation som regeringen i enhver anden britisk koloni, hvis status som særskilt juridisk person efter national ret aldrig har været draget i tvivl. Den benævnelse, der tillægges den juridiske person, enten det drejer sig om »Kronen på Gibraltars vegne« eller »Kronen på Bermudas vegne«, ændrer intet ved, at der i hvert enkelt tilfælde er tale om en særskilt juridisk person.
37.
Det Forenede Kongerige har i denne forbindelse anført, at der i artikel 173 sondres mellem på den ene side medlemsstaternes og fællesskabsinstitutionernes søgsmål, og på den anden side søgsmål anlagt af fysiske og juridiske personer, for så vidt som kun de sidstnævntes søgsmål skal opfylde de særlige betingelser i stk. 2 for at kunne antages til påkendelse. Det samme retssubjekt vil således ikke kunne være både en privilegeret sagsøger (som medlemsstat) og en juridisk person. Der må derfor klart sondres mellem de i artikel 173, stk. 2, nævnte juridiske personer og de administrative myndigheder, der er centrale statslige myndigheder, eller hvis virksomhed er så tæt knyttet til centralforvaltningens virksomhed, at de må udelukkes fra artikel 173, stk. 2's anvendelsesområde. Men Gibraltars regering er kun en emanation af Kronen, idet den har visse udøvende beføjelser i Gibraltar for Kronen. Regeringens mulighed for at disponere over fast ejendom eller for at anlægge eller være part i en retssag har alene til formål at lette gennemførelsen af sager, hvori Kronen er enten sagsøger eller sagsøgt. Gibraltars regering er for så vidt ikke af denne grund en juridisk person i artikel 173, stk. 2's forstand, da disse omstændigheder ikke adskiller den fra statens centrale myndighed. Begrebet juridisk person i fællesskabsretten falder ikke nødvendigvis sammen med det begreb, der benyttes i national ret.
38.
For så vidt angår disse forskellige opfattelser skal jeg bemærke, at de i realiteten ikke angår fortolkningen af begrebet »juridisk person« i artikel 173, stk. 2's forstand.
39.
Sagsøgeren og Det Forenede Kongerige er enige om, at det her drejer sig om et fællesskabsretligt begreb. Dernæst synes disse to parter, herunder specielt sagsøgeren, at gå ud fra, at et organ, der kun er en uselvstændig del af et andet organs forvaltning, ikke kan betragtes som en juridisk person i artikel 173, stk. 2's forstand. Dette er i overensstemmelse med retspraksis. Domstolen har således i sagen »Den Almindelige Fagforening« (
28
) i forbindelse med en indsigelse fra Kommissionens side om, at den sagsøgende fagforening ikke havde »partshabilitet« udtalt følgende:
»I henhold til dens love er den opbygget således, at den besidder tilstrækkelig selvstændighed til at kunne handle som en ansvarlig enhed i retlige forhold« (
29
).
40.
Dette krav gælder for alle såvel privatretlige som offentligretlige organer eller institutioner. Det er nært knyttet til karakteren af artikel 173, stk. 2, som et middel til beskyttelse af interesser, som sagsøgeren kan gøre gældende på grundlag af egne rettigheder. Den logiske følge er, at en sagsøger, der ikke er en fysisk person, kun kan betragtes som en juridisk person, hvis »den pågældende« er i besiddelse af den selvstændighed, der er nødvendig for at kunne have egne rettigheder.
41.
Svaret på spørgsmålet om, hvorvidt det sagsøgende organ opfylder disse betingelser i en sag som den foreliggende, afhænger af organets objektive retlige kendetegn, således som de i almindelighed fremgår af national ret (herunder traktatretten), uden at fællesskabsretten og national ret nødvendigvis skal drage de samme konsekvenser af disse kendetegn. Det sagsøgende organs selvstændige beføjelser kan i denne henseende være begrænset til visse rettigheder, uden at dette nødvendigvis afskærer det fra at kunne betragtes som en juridisk person i artikel 173, stk. 2's forstand (
30
).
42.
I det foreliggende tilfælde kan retskilden til en sådan selvstændig stilling for »Gibraltars regering« kun søges i bestemmelserne i 1969-forfatningen. Det er i overensstemmelse med disse betragtninger, at sagsøgeren og Det Forenede Kongerige i det væsentlige har lagt vægt på konsekvenserne af disse bestemmelser med henblik på traktatens artikel 173, stk. 2.
43.
For at træffe afgørelse om sagsøgerens status som juridisk person måtte Domstolen under disse omstændigheder foretage en fortolkning af den nationale forfatningsret. Dette viser sig dog at være alt andet end enkelt:
—
Det nøjagtige forhold mellem »Gibraltars regering« og Kronens centralforvaltning er, så vidt vides, ikke defineret i nogen retsforskrift.
—
Ifølge sagsøgerens definition (
31
) omfatter Gibraltars regering både organer, der varetager centralforvaltningens interesser (guvernøren), og organer, som er udtryk for en selvstændig lokaladministrations interesser (»the Council of Ministers«).
—
Det er ikke let at vurdere disse to elementers relative betydning. Praksis kunne i denne forbindelse være afgørende i tilfælde, hvor ét enkelt spørgsmål umiddelbart kunne betragtes som et »bestemt afgrænset indre anliggende« såvel som et spørgsmål, der er forbeholdt guvernøren (f.eks. udenrigsanliggender) (
32
). Det Forenede Kongerige har her med rette henledt opmærksomheden på problemet med overlappende kompetenceområder.
44.
På den anden side skal det bemærkes, at man ikke kan hævde, at sagsøgeren klart slet ikke kan anses for en juridisk person. Det Forenede Kongeriges udtalelser på dette punkt indeholder visse selvmodsigelser. Det Forenede Kongerige påberåber sig nemlig i sine anbringender vedrørende sagsøgerens status som juridisk person bl.a., at en sag som den foreliggende, i kraft af sin genstand, hører under guvernørens kompetence (
33
). Jeg mener, at dette problem vedrører spørgsmålet, om repræsentationen er forskriftsmæssig. Betyder det, at den sagsøgende regerings retlige uafhængighed er tilstrækkelig med henblik på artikel 173, stk. 2, og at der i virkeligheden kun er spørgsmål om, hvorvidt regeringen er forskriftsmæssigt repræsenteret (
34
)?
45.
Det Forenede Kongerige har ligeledes, i sit svar på Domstolens spørgsmål vedrørende ejendomsretten til lufthavnens forskellige anlæg, anført, at det område terminalen er beliggende på, er blevet overdraget til Gibraltars regering den 26. september 1990 af »Secretary of State for Defence (forsvarsministeren), dvs. at området er blevet overdraget af Kronen på vegne af Det Forenede Kongeriges regering til Kronen på vegne af Gibraltars regering« (
35
). Man kan undre sig over, at ejendomsretten på denne måde kan overdrages, når overdrageren og erhververen i virkeligheden er én og samme (juridiske) person i forskellige egenskaber.
46.
Når henses til disse vanskeligheder, foreslår jeg, at dette punkt kun behandles i dommen, hvis det er absolut nødvendigt for at kunne afgøre den foreliggende sag. Jeg mener heller ikke, at det rejste spørgsmål skal løses ud fra bevisbyrderegler, medmindre det skønnes absolut nødvendigt. Det påhviler i direkte søgsmål uden tvivl sagsøgeren at fremstille og bevise de faktiske forhold, som er afgørende for, om sagen kan admitteres i henhold til de relevante betingelser (i dette tilfælde i artikel 173, stk. 2) (
36
). Jeg vil imidlertid antage, at Domstolens kompetence til af egen drift at undersøge, om en sag kan admitteres (procesreglementets artikel 92, stk. 2), omfatter en supplerende beføjelse til at indhente oplysninger, der kan være nødvendige for denne undersøgelse, selv om deiikke tilbydes bevisførelse fra den parts side, der skal løfte bevisbyrden. Det kunne her overvejes at indhente yderligere responsa fra anerkendte universiteter.
47.
Som det vil fremgå af min fortsatte gennemgang af sagen, mener jeg imidlertid ikke, det er nødvendigt at foretage en udtømmende behandling af problemet vedrørende sagsøgerens status som juridisk person.
48.
2. Jeg anbefaler en tilsvarende fremgangsmåde med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt det er det kompetente organ, der har anlagt nærværende sag for Gibraltars regering. I henhold til stævningen er sagen blevet anlagt på foranledning af Chief Minister. Søgsmålet er ifølge sagsøgeren blevet besluttet af »the Council of Ministers« (
37
), og Chief Minister har på anmodning af »the Council of Ministers« pålagt sagsøgerens befuldmægtigede at anlægge sag i Gibraltars regerings navn (
38
). Sagsøgeren har i denne forbindelse anført, at »the Council of Ministers« har handlet som det kompetente organ for Gibraltars regering, eftersom sagen vedrører spørgsmål, som i den omtalte Despatch er defineret som »bestemt afgrænsede indre anliggender«, da de figurerer under overskrifterne »Den civile terminal« (
39
) og »Turisme«, med undertitlerne »Fremme af turismen i Gibraltar«, og »Økonomisk udvikling (som hidtil)« (
40
). Ifølge sagsøgeren er det uden betydning, at sagen til en vis grad vedrører Gibraltars udenrigsanliggender (gennemførelsen af en aftale med Spanien), fordi næsten alle indre anliggender også kan bringes i forbindelse med udenrigsanliggender. Under alle omstændigheder har guvernøren, selv om han blev underrettet om planen om at anlægge sag, intet foretaget sig for at modsætte sig eller for, i overensstemmelse med section 55 i 1969-forfatningen, at beslutte, at sagens genstand ikke vedrørte »bestemt afgrænsede indre anliggender«.
49.
Rådet — som også her påberåber sig sagsøgerens manglende søgsmålskompetence — og Det Forenede Kongerige anfægter derimod »the Council of Ministers«'s kompetence som et organ under Gibraltars regering. De anfører, at spørgsmålet, for så vidt angår regeringens organer, hører under guvernørens kompetence, idet guvernøren netop har kompetence i udenrigsanliggender. Sagen angår Fællesskabets virksomhed, anvendelsen af EØF-traktaten på Gibraltar, den internationale luftfart samt forholdet mellem Det Forenede Kongerige og Spanien, selv om sagen umiddelbart synes at vedrøre »et indre anliggende«. Det Forenede Kongerige påpeger ligeledes, at guvernøren ikke har godkendt sagsanlægget.
50.
Under retsmødet har Det Forenede Kongeriges regering imidlertid anerkendt, at den kun har henvist til sammenhængen mellem denne sag og Gibraltars udenrigsanliggender i det omfang, den sagsøgende regering påberåber sig sine regeringsinteresser, men derimod ikke i det omfang, sagsøgeren varetager sine interesser som ejer af terminalen. Jeg ser her endnu en grund til ikke at uddybe spørgsmålet om den forskriftsmæssige repræsentation.
51.
II. Såfremt det således antages — med henblik på den videre argumentation — at sagsøgeren har status som juridisk person, og at forfatningen giver mulighed for, at »the Council of Ministers« (ved Chief Minister) handler for Gibraltars regering, skal der tages stilling til de øvrige formalitetsindsigelser, Rådet og intervenienterne har fremsat.
52.
Indsigelserne støttes i første række på, at den anfægtede bestemmelse ikke berører sagsøgeren umiddelbart og individuelt. Dette anbringende nødvendiggør nogle bemærkninger vedrørende arten af de interesser, sagsøgeren påberåber sig. Dermed skal arten og omfanget af det hævdede indgreb i sagsøgerens interesser afklares.
53.
De interesser, sagsøgeren påberåber sig, kan deles i to grupper: For det første de interesser, der er forbundet med den økonomiske drift af den eksisterende terminal, som sagsøgeren disponerede over ved sagens anlæg, og for det andet sagsøgerens interesser som indehaver af højhedsrettigheder, dvs. som en myndighed, der deltager i proceduren for udstedelse af tilladelse til interregional ruteflyvning, som en myndighed, der skal værne om velfærden for Gibraltars indbyggere, og som en myndighed, der opkræver afgifter og gebyrer i forbindelse med luftfart og dertil knyttede aktiviteter (
41
).
54.
Sagsøgerens argumenter vedrørende interesserne i sin egenskab af indehaver af højhedsrettigheder er ikke irrelevante, blot fordi sagsøgeren antager, at de er et udslag af en myndighedsudøvelse. Det er nemlig ikke principielt udelukket, at offentlige organer inden for Fællesskabets område, der har rettigheder som offentlige myndigheder uden dog at være medlemsstater, hvad angår deres interesser — herunder også offentligretlige interesser — kan være omfattet af den ved artikel 173, stk. 2, sikrede retsbeskyttelse (
42
). De må imidlertid kunne påvise, at den anfægtede foranstaltning berører dem umiddelbart og individuelt (
43
).
55.
Hvad angår det indgreb i sine interesser, sagsøgeren hævder at have været udsat for, skal jeg henvise til et forhold, som er fællesnævner for de interesser, sagsøgeren påberåber sig. Den sagsøgende regering anfører nemlig, at den på alle nævnte punkter ville have draget fordel af den stigning i lufttrafikken, som anvendelsen af direktiv 89/463 på Gibraltars lufthavn ville medføre. De mest interessante forbindelser vil nemlig først være rentable med en flykapacitet på over 70 sæder. Rådet og intervenienterne anfægter tilsyneladende ikke, at anvendelsen af direktiv 89/463 ville betyde en reel mulighed for en stigning i lufttrafikken til denne lufthavn. Kommissionen har kun anført (uden at fremføre begrundede modargumenter), at sagsøgeren ikke har ført bevis for sine anbringender på dette punkt. Dette anbringende er så meget mindre relevant, som fælleserklæringen af 2. december 1987 og den anfægtede bestemmelse netop viser, at Kongeriget Spanien og Det Forenede Kongerige forventede en stigning i trafikken.
56.
Det er dog ubestridt, at den anfægtede bestemmelse ikke indebærer en forværring af sagsøgerens situation, når henses til de interesser, sagsøgeren påberåber sig. Det forholder sig derimod således, at det indgreb, sagsøgeren gør gældende, består i, at der — uden denne bestemmelse — ville ske en forbedring af sagsøgerens situation som følge af den liberalisering af reglerne vedrørende interregional luftfart, som skulle gennemføres med direktivet.
57.
Det af sagsøgeren påståede indgreb kan som følge heraf beskrives således:
58.
I sin egenskab af ejer af terminalen er regeringen i det væsentlige blevet ringere stillet, idet den er blevet frataget de fordele, som en stigning i lufttrafikken ville have medført for ejendommens økonomiske værdi.
59.
Det samme gælder med hensyn til provenuet af de afgifter og gebyrer, som sagsøgeren hævder at være gået glip af. Den skade, sagsøgeren har lidt på dette punkt, beror på, at det lokalsamfund, som sagsøgeren repræsenterer, er blevet afskåret fra at forøge dette provenu.
60.
Med hensyn til den sagsøgende regerings interesser som myndighed, der deltager i proceduren for udstedelse af tilladelser til interregional luftfart, har regeringen anført, at den, i medfør af de forfatningsretlige aftaler, der er indgået mellem Det Forenede Kongerige og Gibraltar, kan fremsætte udtalelse over for Civil Aviation Authority (CAA) om åbning af en luftrute til og fra Gibraltar. Sagsøgeren deltager således nødvendigvis i alle udstedelser af hjemstatstilladelser, som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 83/416. Det for sagsøgeren afgørende forhold er således en udvidelse af antallet af tilfælde, hvor regeringen kan gøre sin indflydelse gældende.
61.
Argumenterne vedrørende ansvaret for indbyggernes levevilkår er uklare. Dels påberåber sagsøgeren sig det forhold, at denne ret omfatter udviklingen af flyforbindelserne, og dette synspunkt adskiller sig for så vidt ikke fra synspunktet i forbindelse med deltagelsen i godkendelsesproceduren for interregional ruteflyvning. Dels påberåber sagsøgeren sig sin kompetence til at varetage indbyggernes interesser i sin egenskab af offentligretlig institution. Sagsøgeren henviser således til indbyggernes økonomiske interesser i, at de ikke afskæres fra fordelene ved en forbedring af flyforbindelserne og en forøgelse af lufttrafikken.
62.
I hvilken udstrækning er der da faktisk gjort indgreb i sagsøgerens interesser?
63.
Med hensyn til sagsøgerens stilling som ejer af terminalen, som skattemyndighed og som repræsentant for indbyggernes økonomiske interesser er indgrebet ubestrideligt. Disse økonomiske interesser kan nemlig fremmes ved den generelle stigning i den økonomiske aktivitet, som sagsøgeren påregner i takt med stigningen i trafikken, eller ved den stigning, der forventes i bestemte indtægter. Det kan ikke, på dette trin af min stillingtagen, udelukkes, at det er i strid med fællesskabsrettens generelle principper, at sagsøgeren mister denne mulighed for at opnå en økonomisk forbedring.
64.
Det forholder sig derimod anderledes med sagsøgerens interesser i sin egenskab af en myndighed, der deltager i proceduren for udstedelse af tilladelser til interregional ruteflyvning.
65.
Den ret til at blive hørt, som gælder på dette område, forudsat at den eksisterer (
44
), påvirkes nemlig ikke, blot fordi antallet af tilfælde, hvor den bliver aktuel, ikke stiger. Denne ret beskytter nemlig sagsøgerens interesse i — i hvert enkelt tilfælde — at påvirke CAA's beslutning. En eventuel stigning i antallet af tilladelsessager har derimod ingen betydning for denne ret.
66.
III. Herefter skal jeg først og fremmest se på spørgsmålet, om den anfægtede foranstaltning berører sagsøgeren umiddelbart.
67.
Efter min opfattelse er det Piraiki-Patraiki-sagen (
45
), der bedst illustrerer betydningen af denne betingelse. Ifølge denne dom skal sagsøgerens søgsmålsinteresse følge direkte af den anfægtede retsakt og ikke af en senere retsakt udstedt af Kommissionen eller den berørte medlemsstat i henhold til et skøn. Hvis der består en mulighed for at udøve et sådant skøn, er dette, som en undtagelse fra ovennævnte princip, ikke til hinder for, at sagsøgeren kan være umiddelbart berørt, når det står fast, hvordan dette skøn vil blive udøvet, og hvis sagen fremstår, som om indgrebet i sagsøgerens interesser allerede var besluttet ved den anfægtede foranstaltning.
68.
Med henblik på anvendelsen af dette kriterium på det foreliggende tilfælde, skal det bemærkes, at bestemmelserne i direktiv 89/463 — hvad angår de lufthavne, som ikke er udelukket fra dets anvendelsesområde — forpligter medlemsstaterne. Disse skal for de regionale ruter mellem lufthavnene gennemføre de liberaliseringsforanstaltninger, som fremgår af direktivet, i deres nationale ret og anvende dem. Men den anfægtede bestemmelse indfører — indtil den fælles erklæring af 2. december 1987 iværksættes — en undtagelse fra denne forpligtelse, idet medlemsstaterne fritages for at træffe de nævnte foranstaltninger, for så vidt angår Gibraltars lufthavn. Der eksisterer til gengæld ikke noget formelt forbud på dette område. Der er heller intet, der i forbindelse med denne lufthavn forbyder medlemsstaterne at indgå (bilaterale) aftaler om flyruter, når aftalerne er i overensstemmelse med det anfægtede direktiv. Dette følger af artikel 10, stk. 1, i direktiv 83/416, som Kommissionen med rette har henvist til. Bestemmelsen lyder således:
»Hjemstaten og den berørte stat kan efter aftale anvende mindre restriktive bestemmelser, dog under overholdelse af dette direktiv.«
69.
Det følger heraf, at medlemsstaternes skønsbeføjelser på flere punkter kan udelukke, at sagsøgeren anses for at være umiddelbart berørt.
70.
Et af disse punkter er medlemsstaternes ret til, efter et skøn og på trods af den anfægtede bestemmelse, at anvende direktiv 89/634 — i det mindste med hensyn til resultatet — på Gibraltars lufthavn. Kommissionen har påberåbt sig dette forhold til støtte for, at sagsøgeren ikke kan anses for at være umiddelbart berørt.
71.
Dette argument må imidlertid tilbagevises. Den omtalte mulighed eksisterer kun i teorien. Det skal generelt bemærkes, at tilføjelsen af den anfægtede bestemmelse, på Spaniens og Det Forenede Kongeriges initiativ (
46
), blev accepteret af Rådet som et kompromis under hensyntagen til suverænitetskonflikten vedrørende lufthavnsområdet. Bestemmelsen indgår desuden i en sammenhæng, hvor fællesskabsreglerne begrænser medlemsstaternes kompetence inden for luftfartsområdet. Det kan således ikke forventes, at medlemsstaterne bringer ordningen i direktiv 89/463 i anvendelse på Gibraltars lufthavn. Dette gælder især for Spanien og Det Forenede Kongerige. Der er i øvrigt ikke fremført noget argument for et sådant skridt fra medlemsstaternes side. Lige så lidt kan det forventes, at den britiske luftfartsmyndighed som den kompetente myndighed for den »berørte stat« — i tilfælde af ansøgninger fra andre stater i henhold til artikel 3, stk. 3, i direktiv 83/416 — systematisk via bilaterale aftaler giver tilladelse til flyruter i overensstemmelse med direktiv 89/463 (
47
). En sådan forventning er så meget desto mindre berettiget, som Det Forenede Kongerige derved ville udsætte sig for at krænke, om ikke ordlyden, så i det mindste ånden i de aftaler, der er indgået med Spanien.
72.
Herefter skal jeg omtale den ret til at handle efter skøn, som medlemsstaterne har ifølge selve ordlyden af direktiv 83/416, som ændret ved direktiv 89/463. For »den berørte stat« gælder, at den ikke længere har en nævneværdig ret til at handle efter skøn, når det drejer sig om ansøgninger fra en hjemstat, eftersom artikel 6, stk. 1, litra c), i den oprindelige version af direktiv 83/416 er ophævet som følge af ændringen ved direktiv 89/463.
73.
Direktivet begrænser derimod ikke hjemstatens ret til efter et skøn at meddele det pågældende luftfartsselskab sit samtykke, og først herved kan den berørte stat forpligtes til at give en tilladelse (
48
).
74.
Man kan her, som den spanske regering, sige, at en tredjemands ret til at handle efter skøn indskydes mellem den af sagsøgeren tilstræbte fordel og direktivet.
75.
Dette betyder efter min mening ikke, at sagsøgeren ikke kan anses for at være umiddelbart berørt. Det indgreb, der er sket i sagsøgerens interesser, beror på, at sagsøgeren er frataget — en utvivlsomt realistisk — mulighed for en forøgelse af lufttrafikken. Medlemsstaternes, dvs. hjemstaternes, ret til at handle efter skøn, er utvivlsomt, ligesom luftfartsselskabernes dispositioner, en af de faktorer, som bevirker, at den fordel, som sagsøgeren således mister, blot er udtryk for en mulighed. Dette har betydning for indgrebets karakter, men ikke for, at det er foretaget over for sagsøgeren. Dette forhold kan direkte føres tilbage til den anfægtede bestemmelse, uden at det er afhængigt af andre foranstaltninger, som sagsøgeren kunne anfægte. Det ville være ganske uforståeligt at afvise en retsbeskyttelse over for en foranstaltning alene af den grund, at den fordel, som ikke indrømmes, og som sagsøgeren gør krav på, ikke er nøjagtigt defineret. Den omstændighed, at fordelen ikke har kunnet konkretiseres, er netop konsekvensen af det anfægtede afslag. Til støtte for dette synspunkt kan henvises til dommen i Cofazsagen, hvori sagsøgerne, som var konkurrenter til virksomheder, der modtog statsstøtte, anfægtede Kommissionens beslutning om at indstille proceduren i henhold til EØF-traktatens artikel 93, stk. 2. Domstolen udtalte:
»Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt de sagsøgende virksomheder er umiddelbart berørt, er det tilstrækkeligt at bemærke, at ved Kommissionens beslutning om indstilling af proceduren har det omhandlede prissystem fortsat kunnet virke i fuldt omfang, mens den af de sagsøgende virksomheder begærede procedure ville kunne afføde en beslutning om ophævelse eller ændring af nævnte system. Det må herefter anerkendes, at de sagsøgende virksomheder er umiddelbart berørt af den omtvistede beslutning« (
49
).
76.
Som det fremgår heraf, har ubestemte følger af gennemførelsen af en procedure ikke hindret Domstolen i at fastslå, at sagsøgerne var umiddelbart berørt. Parallellen til den foreliggende sag er tydelig.
77.
Rådet og Kommissionen har desuden anført, at de påberåbte interessers karakter er til hinder for, at sagsøgeren kan anses for at være umiddelbart berørt. De har i denne forbindelse påberåbt sig, at de forventede økonomiske fordele ved anvendelsen af direktiv 89/463 er af hypotetisk og indirekt karakter. Den påståede ret til at fremme en forbedring af levevilkårene for Gibraltars befolkning kan ikke tages i betragtning, eftersom det kun drejer sig om en række retspositioner, som indirekte vil kunne påvirkes i fremtiden (ifølge Kommissionen), eller fordi det drejer sig om en ubestemt politisk position (ifølge Rådet).
78.
Dette argument kan ikke tiltrædes. Kravet om, at sagsøgeren skal kunne anses for at være umiddelbart berørt af den anfægtede foranstaltning, indebærer ikke, at visse arter af interesser er undtaget fra retsbeskyttelsen i henhold til artikel 173, stk. 2. Det drejer sig tværtimod om at udelukke søgsmål til prøvelse af foranstaltninger, hvorved det overlades til senere skønsmæssige afgørelser, der da kan gøres til genstand for søgsmål, at fastlægge grundtrækkene i og omfanget af indgrebet i de påberåbte interesser — uanset deres art (
50
). Disse negative betingelser er imidlertid ikke opfyldt i forbindelse med de af sagsøgeren påberåbte interesser. Interessernes påståede »indirekte« karakter er heller ikke afgørende. I det omfang man hermed hævder, at sagsøgeren i realiteten påberåber sig tredjemands interesser (nemlig Gibraltars befolknings), kan dette kun opfattes således, at sagsøgeren eventuelt ikke kan anses for at være individuelt berørt (
51
). I den udstrækning det fremførte argument støttes på, at de ulemper, som sagsøgeren udsættes for, skyldes en lakune i liberaliseringen af de for luftfartsselskaberne gældende bestemmelser, kan dette heller ikke tiltrædes. Det indgreb, der eventuelt foretages over for disse virksomheder, er af en helt anden karakter, og det opstår generelt først, når en konkret ansøgning om tilladelse til interregional ruteflyvning til og fra Gibraltar afslås. Dette afslag kan anfægtes af luftfartsselskabet. Sagsøgerens eneste mulighed for ad rettens vej at afværge det her påberåbte specifikke indgreb ligger derimod i nærværende sag (
52
).
79.
Den spanske regering har desuden gjort gældende, at virkningen af den anfægtede bestemmelse ophører, så snart den fælles erklæring er iværksat. Det er i den forbindelse tilstrækkeligt at fastslå, at denne omstændighed ikke har betydning for, hvornår bestemmelsens virkninger indtræder, men derimod for, hvornår de ophører. Dette ændrer intet ved den umiddelbare karakter af den anfægtede bestemmelses virkninger for sagsøgeren (
53
).
80.
Det må herefter fastslås, at sagsøgeren er umiddelbart berørt af den omhandlede bestemmelse.
81.
IV. Jeg skal herefter behandle den formalitetsindsigelse, der støttes på »den anfægtede retsakts karakter«. Dette anbringende omfatter to led: for det første den anfægtede bestemmelses karakter, for så vidt som den findes i et direktiv, og for det andet det forhold, at den ikke har karakter af en beslutning.
82.
Mens det første led vedrører retsaktens form, angår det andet led dens materielle karakter.
83.
1. Først vil jeg se på, hvilken betydning det har, at den anfægtede bestemmelse findes i et direktiv.
84.
Det er ubestridt, at artikel 173, stk. 2, efter sin ordlyd udelukker, at private kan anlægge sag til prøvelse af et direktiv. Men er dette tilstrækkeligt til at afvise nærværende sag?
85.
Domstolen har endnu ikke udtalt sig om dette spørgsmål. Indtil nu er direkte søgsmål (
54
) rejst af private til prøvelse af direktivbestemmelser blevet afvist af andre årsager, enten fordi søgsmålsfristen var udløbet (
55
), fordi den anfægtede foranstaltning ikke var en beslutning (
56
), eller fordi sagsøgeren ikke var umiddelbart berørt (
57
).
86.
Om denne sag skal afvises i medfør af ordlyden af artikel 173, stk. 2, afhænger efter min mening af, af hvilke retlige grunde bestemmelsens forfattere ikke har nævnt direktiver blandt de retsakter, der kan gøres til genstand for et søgsmål. Hvis det skulle vise sig, at denne årsag ikke kan begrunde en afvisning af sagen, bør man således ikke anse bestemmelsens ordlyd for at være til hinder for, at sagen admitteres. For så vidt som den anfægtede bestemmelse udgør et led i et direktiv, vil der i så fald blot være tale om et fomspørgsmål. Men ifølge Domstolens faste praksis kan fællesskabslovgiver ikke afskære den i artikel 173, stk. 2, tilsigtede retsbeskyttelse blot ved at vælge en anden form (
58
). Det ville desuden være uforeneligt med Domstolens opgaver, som fastlagt i traktatens artikel 164, at nægte en sagsøger retsbeskyttelse, blot fordi den anfægtede bestemmelse findes i et direktiv, og derved undlade at tage hensyn til, at den materielle årsag til, at direktiver ikke er nævnt i artikel 173, stk. 2, eventuelt er uden betydning i det konkrete tilfælde (
59
).
87.
Lad mig først se på, hvorfor traktatens forfattere ikke har nævnt direktiver i artikel 173, stk. 2, blandt de retsakter, der kan gøres til genstand for søgsmål. Med henblik herpå skal bestemmelsen ses på baggrund af traktatens artikel 189, stk. 3, hvori direktivet som retsakt defineres således:
»Et direktiv er med hensyn til det tilsigtede mål bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen.«
88.
Ifølge denne definition tillægges adressaterne — medlemsstaterne — et vist skøn for så vidt angår selve gennemførelsen af direktivets bestemmelser. Dette er efter systematikken i artikel 189 netop forskellen mellem disse retsakter og beslutninger, der er rettet til medlemsstaterne. Dette forekommer mig at være den eneste forklaring på, at beslutninger rettet til medlemsstaterne — men ikke direktiver — er nævnt som retsakter, der kan gøres til genstand for et søgsmål i henhold til artikel 173, stk. 2. Hvad angår direktivbestemmelser synes traktatens forfattere at have lagt til grund, at disse bestemmelser, selv om de måtte pålægge fællesskabets borgere en forpligtelse, som følge af medlemsstaternes særlige skønsbeføjelser i forbindelse med gennemførelsen ikke umiddelbart berører den enkelte borger.
89.
Denne forudsætning holder imidlertid ikke stik, hvis medlemsstaterne ikke kan udøve et sådant skøn ved gennemførelsen.
90.
Dette gælder f.eks., når den pågældende direktivbestemmelse fastsætter et så præcist forbud, med hensyn til indholdet og den eventuelt berørte gruppe, at en yderligere præcisering fra medlemsstaternes side ikke mere er mulig. Medlemsstaternes gennemførelsesforanstaltninger vil i så fald kun, med hensyn til de grundlæggende træk og de væsentligste kendetegn, være en nødvendig følge af fællesskabsbestemmelsen.
91.
Domstolen har taget stilling til en sådan situation i sag 160/88 (
60
). I denne sag havde producenter af hormonpræparater til husdyravl (og en sammenslutning af sådanne fabrikanter) i henhold til artikel 173, stk. 2, anlagt sag med påstand om ophævelse af direktivbestemmelser, som forbød brugen af visse af de præparater, som de producerede. Sagen blev afvist, eftersom de anfægtede bestemmelser var generelle og derfor ikke kunne betragtes som en »beslutning« (jf. kendelsen afsagt af Domstolens Præsident i sagen om foreløbige forholdsregler), og fordi sagsøgerne ikke var individuelt berørt af de anfægtede forbud (jf. Domstolens udtalelser i dommen i hovedsagen).
92.
Domstolen undgik derfor at afvise sagen, blot fordi de anfægtede bestemmelser var indeholdt i et direktiv. Præsidentens kendelse i sagen om foreløbige forholdsregler viser desuden, at der var en direkte årsagsforbindelse mellem den anfægtede foranstaltning og det af sagsøgeren fremførte klagepunkt. Medlemsstaternes gennemførelsesforanstaltninger skulle nemlig blot tjene til at iværksætte direktivets Idare indhold over for de berørte borgere. Ifølge kendelsens præmis 28 skal direktivets bestemmelser
»via de nationale retsforskrifter, medlemsstaterne vedtager til dets gennemførelse, anvendes på objektivt bestemte situationer og medfører retsvirkninger i forhold til grupper af personer, der er beskrevet generelt og abstrakt ...«.
93.
Hvad angår den foreliggende sag, kan den ikke på det omtvistede punkt behandles anderledes end sagen om hormonpræparaterne. I sagen om hormonpræparaterne drejede det sig om et forbud inden for direktivets anvendelsesområde, som var tilstrækkelig præcist til at afskære medlemsstaterne fra at udøve et skøn. I den foreliggende sag er Gibraltars lufthavn straks fra begyndelsen undtaget fra direktivets anvendelsesområde. Der kan derfor rent logisk ikke være tale om at udøve et skøn ved gennemførelsen af direktivet for så vidt angår denne lufthavn. Som det fremgår af det allerede anførte (
61
), består medlemsstaternes ret til at udøve et skøn vedrørende flyforbindelserne til og fra denne lufthavn i den beføjelse, som de generelt har bevaret på transportområdet, når der ikke er udstedt fællesskabsregler, og ikke den særlige ret til at udøve et skøn ved gennemførelsen af direktivet.
94.
Disse betragtninger kan i sig selv begrunde, at den anfægtede bestemmelse behandles, som om den var indeholdt i en beslutning rettet til medlemsstaterne (
62
).
95.
For fuldstændighedens skyld, skal jeg imidlertid endnu engang gøre opmærksom på, at selv den ret til at udøve et skøn, der tilkommer medlemsstaterne uafhængigt af direktivet, kun har teoretisk betydning for den ordning, der anvendes på Gibraltars lufthavn (
63
).
96.
Konklusionen er herefter, at det forhold, at den anfægtede bestemmelse er indeholdt i et direktiv, ikke i sig selv kan begrunde, at sagen afvises.
97.
2. Udgangspunktet for det andet led i formalitetsindsigelsen er, som allerede nævnt, at den anfægtede bestemmelse ikke harkarakter af en beslutning, men af en almengyldig regel. Som jeg imidlertid nærmere har redegjort for i mit forslag til afgørelse i Codorniu-sageri (
64
), er heller ikke denne omstændighed i sig selv tilstrækkelig til at afvise en sag i henhold til artikel 173, stk. 2. Kravet om, at der skal være tale om en »beslutning«, indgår i virkeligheden i den anden betingelse i stk. 2 om, at sagsøgeren skal være individuelt berørt af den anfægtede foranstaltning (
65
). Jeg skal i det følgende punkt tage stilling hertil.
98.
V. 1. For at kunne afgøre, om den anfægtede bestemmelse berører sagsøgeren individuelt, er det først og fremmest nødvendigt at understrege den generelle betydning af dette kriterium. Som bekendt anses kun de personer for at være individuelt berørt, som beslutningen »rammer ... på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten« (
66
).
99.
Dette kriterium skal således sikre, at sagsøgeren set i forhold til den anfægtede foranstaltning har en stilling, der kan sammenlignes med adressatens. Det er ikke tilstrækkeligt, at sagsøgeren hører til en bestemt kreds af berørte personer (
67
). Der skal tværtimod være en særlig forbindelse mellem sagsøgerens situation (i videste betydning) og den anfægtede foranstaltning, idet denne særlige forbindelse kan komme i stand under forskellige omstændigheder (
68
).
100.
Ved anvendelsen af disse principper, der er udviklet i retspraksis, på den foreliggende sag, skal der dog tages hensyn til to særlige forhold i sagen. Det første er, at den sagsøgende regering, som allerede påvist (
69
), ikke gør gældende, at der er sket et indgreb i en eksisterende retsposition, men over for Rådet gør gældende, at den anfægtede bestemmelse fratager regeringen bestemte fordele. Det andet særlige forhold vedrører de interesser, som regeringen påberåber sig, og som er forbundet med regeringens forskellige funktioner. Regeringen påberåber sig i første række sin egenskab af ejer af terminalen og fremhæver ligeledes de (andre) »økonomiske« interesser, som er forbundet med regeringens egenskab af Gibraltars afgiftsmyndighed (
70
). Med hensyn til den sagsøgende regerings stilling som en myndighed, der deltager i proceduren for udstedelse af tilladelser til interregional ruteflyvning, har regeringen dog ikke været udsat for et indgreb, og der er således ingen grund til, at denne interesse behandles i denne sammenhæng (
71
). I det omfang den sagsøgende regering i denne egenskab påberåber sig sin kompetence til at sørge for en forbedring af levevilkårene for Gibraltars befolkning, skal dette heller ikke behandles yderligere (
72
). Derimod skal den beføjelse til at repræsentere befolkningens interesser, som regeringen påberåber sig, tages i betragtning i den følgende gennemgang.
101.
2. a) Jeg skal allerførst se på de interesser, som den sagsøgende regering påberåber sig i sin egenskab af ejer af lufthavnsterminalen. For fuldstændighedens skyld skal det bemærkes, at denne interesse er knyttet til opnåelse af indtægter i forbindelse med udlejning af terminalens anlæg. På tidspunktet for sagsanlægget blev udlejningen varetaget af Gibraltar Airport Services Limited (GASL), hvoraf regeringen ejede halvdelen. Det drejer sig om et af de punkter, hvor det indgreb, regeringen hævder at have været udsat for, skyldes det forhold, at den er blevet frataget muligheden for at forhøje sine indtægter (
73
).
102.
Sagsøgeren kan ikke — ifølge de omtalte principper — anses for at være individuelt berørt alene af den grund, at der i Gibraltars lufthavn kun findes én lufthavnsterminal, som er sagsøgerens ejendom, idet tilhørsforholdet til en bestemt lereds af berørte personer kun er én af de betingelser, der kræves opfyldt, for at en sagsøger kan anses for at være individuelt berørt. Det spørgsmål, der i realiteten opstår, er, hvorvidt der, i betragtning af sagsøgerens interesse i en forøgelse af indtægterne, eksisterer en sådan særlig forbindelse mellem sagsøgerens situation og den anfægtede foranstaltning, at sagsøgeren er stillet på lignende måde som en adressat for foranstaltningen.
103.
Dette spørgsmål skal efter min mening besvares benægtende.
104.
Blandt de forhold, som kan give anledning til en sådan særlig forbindelse, skal jeg for det første nævne årsagssammenhængen mellem en sagsøgers situation og den anfægtede foranstaltning (
74
). Töpfer- (
75
) og Bock-dommene (
76
), som sagsøgeren har henvist til i denne sammenhæng, hører ligeledes til i denne kategori. Den første drejede sig om beskyttelsesforanstaltninger, som en medlemsstat fik bemyndigelse til med tilbagevirkende kraft, og som bestod i, at den kunne afslå at udstede importlicenser, som sagsøgerne tidligere havde anmodet om. Der var således en årsagssammenhæng mellem den anfægtede foranstaltning og sagsøgernes situation som ansøgere. Det samme gjorde sig gældende i Bock-sagen, hvor en medlemsstat havde fået tilladelse til fra fællesskabsbehandling at undtage bestemte produkter med oprindelse i Folkerepublikken Kina, som var i fri omsætning i Beneluxlandene. Denne beslutning var netop blevet truffet med henblik på sagsøgerens ansøgning om importlicens (
77
). Det således opstillede krav om en årsagssammenhæng er imidlertid ikke opfyldt i den foreliggende sag. Den anfægtede bestemmelse har intet at gøre med den særlige situation, som de erhvervsdrivende, der har interesse i driften af terminalen, befinder sig i. Det er her uden betydning, om man lægger vægt på formålet med direktivet som helhed eller de specifikke formål, der ligger til grund for den anfægtede bestemmelse.
105.
Det skal her bemærkes, at direktiv 83/416 forfølger to økonomiske mål. Det første fremgår af direktivets første betragtning, som lyder:
»Mere fleksible procedurer for udstedelse af tilladelse til interregional ruteflyvning mellem medlemsstaterne til transport af passagerer alene eller kombineret med post og/eller fragt mellem visse lufthavne i Fællesskabet vil give luftfartsselskaberne større mulighed for at udvikle markeder og kan dermed bidrage til udviklingen af luftrutenettet inden for Fællesskabet«.
106.
I samme retning udtales det i fjerde betragtning til direktiv 89/463:
»Det har vist sig, at der kun er blevet givet tilladelse til oprettelse af nogle få ruter i henhold til direktivet, og der bør derfor gives luftfartsselskaberne øgede muligheder for at udvikle markederne og dermed bidrage til udvikling af rutenettet i Fællesskabet«.
107.
Det er således først og fremmest luftfartsselskabernes situation, der har været afgørende for udarbejdelsen af den oprindelige retsakt og for det her omtalte ændringsdirektiv. Men sagsøgeren tilhører end ikke denne — i øvrigt åbne — kategori af erhvervsdrivende, hvis situation har været afgørende for fællesskabslovgiver.
108.
Tilsvarende overvejelser gør sig gældende, for så vidt angår det regionalpolitiske formål med direktiv 83/416. I fjerde betragtning udtales det herom:
»Det er nødvendigt at udvikle lufttrafikken inden for Fællesskabet på regionale ruter for således at bidrage til regionaludviklingen i Det Europæiske Fællesskab«.
109.
I betragtning af disse formål er det heller ikke muligt at påvise, at netop situationen for den civile terminals ejere har spillet en rolle for direktivets bestemmelser. Det er i realiteten alle de erhvervsdrivende i ugunstigt stillede regioner, som vil kunne drage fordel af bedre forbindelser til deres region, der må anses for at være berørt af disse formål.
110.
Hvad angår selve den anfægtede bestemmelse, skyldes den, som det fremgår af ottende betragtning til direktiv 89/463, de omstændigheder, der er behandlet i den fælles erklæring af 2. december 1987. Denne erklæring er på sin side en følge af den uoverensstemmelse, der består mellem Kongeriget Spanien og Det Forenede Kongerige med hensyn til lufthavnsområdet, og de vanskeligheder, som ifølge Rådet følger af uoverensstemmelsen i forbindelse med anvendelsen af direktivet på Gibraltars lufthavn, men den beror ikke på sagsøgerens situation som ejer af terminalen.
111.
Denne konklusion påvirkes ikke af, at det i den fælles erklæring er aftalt, at de spanske myndigheder skal bygge en anden terminal. Denne foranstaltning har nemlig til formål, som det fremgår af den fælles erklæring, at give de spanske myndigheder mulighed for at foretage direkte told- og immigrationskontrol af rejsende til og fra steder, der er beliggende nord for grænsen. Den falder således inden for rammerne af den folkeretlige uoverensstemmelse, som består mellem de to medlemsstater, og har ikke nogen materiel sammenhæng med sagsøgerens økonomiske interesser som ejer af den eksisterende terminal.
112.
Man kan af alle disse grunde ikke sige, at sagsøgerens situation — dvs. sagsøgeren alene eller som en del af en afgrænset personkreds — har været afgørende for den anfægtede bestemmelse. Dette synspunkt giver således ikke grundlag for at betragte sagsøgeren som individuelt berørt.
113.
En sagsøger kan dog også være individuelt berørt på grund af andre omstændigheder, som skaber et særligt forhold mellem sagsøgeren og den anfægtede foranstaltning. Der foreligger en sådan relevant omstændighed, når sagsøgeren er beskyttet af særlige bestemmelser i hjemmelen for den anfægtede foranstaltning. Denne situation er især kendt fra fællesskabsrettens konkurrenceregler (
78
), men er også opstået i sager vedrørende den fælles landbrugspolitik (
79
). Den har særlig betydning i de tilfælde, hvor sagsøgeren med sit annulationssøgsmål, som i den foreliggende sag, søger at forbedre sin retsposition og ikke søger at undgå en forværring af en (forfatningssikret) retsposition. En beskyttelsesregel i hjemmelsgrundlaget kan legitimere denne interesse og således etablere en særlig sammenhæng mellem sagsøgerens situation og den anfægtede foranstaltning.
114.
Men heller ikke denne betingelse er opfyldt i den foreliggende sag. Det anfægtede direktiv er, ifølge den første henvisning, udstedt med hjemmel i traktatens artikel 84, stk. 2. Denne bestemmelse bemyndiger Rådet til at fastsætte »passende bestemmelser ... for sø- og luftfart«. Der er ikke omtalt nogen form for særlig beskyttelse af erhvervsdrivende.
115.
Endelig kan sagsøgeren heller ikke anses for at være individuelt berørt i henhold til principperne i Extramet-dommen (
80
). Denne dom angik et sagsforhold, hvor der blev opkrævet en antidumpingtold på de af sagsøgeren importerede og forarbejdede produkter. Domstolen udtalte i dommens præmis 17:
»Sagsøgeren har godtgjort, at der foreligger en række omstændigheder, der tilsammen skaber en sådan særlig situation, at sagsøgeren i forhold til den pågældende foranstaltning adskiller sig fra alle andre erhvervsdrivende. Virksomheden er nemlig den vigtigste importør af det produkt, som er genstand for antidumpingforanstaltningen, og samtidig endelig bruger af produktet. Dernæst afhænger virksomhedens erhvervsmæssige aktiviteter i meget vidt omfang af denne import, og de er i væsentlig grad påvirket af den anfægtede forordning på grund af det begrænsede antal producenter af det pågældende produkt og det forhold, at virksomheden har vanskeligheder ved at opnå forsyninger hos den eneste fællesskabsproducent, som ydermere er dens hovedkonkurrent, for så vidt angår det forarbejdede produkt.«
116.
Det drejede sig således om et tilfælde, hvor sagsøgeren ville undgå et indgreb i en bestående retsposition, og ikke, som i det foreliggende tilfælde, hvor formålet er at forbedre den bestående retsposition (
81
). Efter min mening kan praksis i henhold til Extramet-dommen kun anvendes på en sag som den her foreliggende, hvis sagsøgeren gør det antageligt, at han har en retsbeskyttet interesse i at forbedre sin retsposition. Hvis sagsøgeren trods denne beskyttelse nægtes fordelen, vil det i givet fald kunne betragtes som et indgreb i en bestående retsposition og begrunde en anvendelse af det »impact«-kriterium, der blev udviklet i Extramet-dommen (
82
).
117.
En sådan retsbeskyttelse kan bero på, at sagsøgeren tilhører en bestemt afgrænset kategori af erhvervsdrivende, som har skullet tilgodeses ved fællesskabsretsakten (f.eks. i tilfælde af fællesskabsstøtte). Retsbeskyttelsen af den påberåbte interesse er altså en følge af ligebehandlingsprincippet. Det er i denne sammenhæng, for at kunne anvende Extramet-afgørelsen, ikke nødvendigt, at den berørte kreds af erhvervsdrivende er lukket, fordi individualiseringen af sagsøgeren inden for gruppen i givet fald vil være en følge af selve principperne i denne retspraksis.
118.
I den foreliggende sag kunne i hvert fald luftfartsselskaberne antages at høre til sådan gruppe erhvervsdrivende (
83
), men sagsøgeren falder ikke ind under denne grappe.
119.
Det benyttede retsgrundlag indebærer heller ikke en særlig beskyttelse af de interesser, som sagsøgeren påberåber sig i sin egenskab af ejer af terminalen (
84
).
120.
Sagsøgeren har heller ikke fremført andre forhold til støtte for, at der sioille foreligge en retsbeskyttelse af sagsøgerens interesser.
121.
Sagsøgeren kan således ikke anses for at være individuelt berørt, for så vidt som sagsøgeren påberåber sig sin egenskab af ejer af terminalen.
122.
b) Sagsøgeren påberåber sig dernæst sin egenskab af den instans, der opkræver forskellige former for afgifter og gebyrer, nemlig afgift på flybrændstof, told på gods, der indføres til Gibraltar, afgifter på salg i toldfrie butikker, lufthavnsafgifter, som opkræves hos passagererne, lagerafgifter på varer, som oplagres i lufthavnen, provenuet af afgifter, som skal svares af de erhvervsdrivende i lufthavnen, som i denne forbindelse falder ind under sagsøgerens kompetence.
123.
Det er i det væsentlige de samme betragtninger, der gør sig gældende på dette punkt som med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren kan anses for at være individuelt berørt i sin egenskab af ejer af terminalen. Det skal desuden fremhæves, at sagsøgeren — hvad angår de afgifter, som er forbundet med de af tredjemand udøvede økonomiske aktiviteter, hvis betydning øges med en stigning i trafikken — ikke har krav på en bedre behandling end de erhvervsdrivende, som udfører disse aktiviteter. Dette argument gælder afgifterne på flybrændstof og på salget i de toldfrie butikker, lagerafgifterne, samt det afgiftsprovenu, der hidrører fra de erhvervsdrivende i lufthavnen. Man kan for så vidt ikke skelne mellem, på den ene side, sagsøgeren i sin egenskab af afgiftsmyndighed og, på den anden side, sagsøgerens i sin egenskab af ejer af terminalen.
124.
Lufthavnsafgifterne synes, ifølge sagsøgerens beskrivelse, at være en ydelse fra passagerernes side for benyttelse af lufthavnens anlæg, som GASL udvikler og udvider, idet disse indtægter fordeles mellem GASL og sagsøgeren. Sagsøgeren kan heller ikke her behandles anderledes end enhver anden erhvervsdrivende, der driver virksomhed i lufthavnen.
125.
Tolden på de varer, der indføres til Gibraltar, er tilsyneladende ikke direkte forbundet med tredjemands økonomiske aktivitet, men derimod med varers faktiske indførsel til Gibraltars territorium. Sagsøgeren kan imidlertid heller ikke i denne henseende ligestilles med foranstaltningens adressat. Der kunne dog foretages en sammenligning med andre erhvervsdrivende, som har interesse i en stigning i importen af varer til Gibraltar, f.eks. transportvirksomheder.
126.
I virkeligheden svarer alle disse konklusioner til de af sagsøgeren fremførte argumenter, idet denne har beskrevet sine interesser som afgiftsmyndighed og sine interesser som ejer af terminalen som »økonomiske« interesser.
127.
c) Jeg skal herefter blot undersøge sagsøgerens interesse i at sørge for en forbedring af levevilkårene for Gibraltars befolkning. I den foreliggende sag står det i denne henseende kun tilbage at fastslå, om sagsøgeren kan anses for at være individuelt berørt i det omfang, sagsøgeren påberåber sig indbyggernes økonomiske interesser. Det skal her fremhæves, at sagsøgeren — som jeg forstår sagsøgerens anbringende — ikke påberåber sig et indgreb i sine beføjelser med hensyn til Gibraltars erhvervsliv. Det ses i øvrigt ikke, hvori dette indgreb skulle bestå. Sagsøgeren har heller ikke fremført argumenter for, at sagsøgerens beføjelser ville miste deres praktiske indhold på grund af, at Gibraltars erhvervsliv ville blive lammet, hvis lufttrafikken ikke udviklede sig i det forventede omfang.
128.
Til støtte for det synspunkt, at sagsøgeren kan repræsentere Gibraltars befolknings interesser, har sagsøgeren henvist til Domstolens afgørelse i Chris International Foods-sagen (
85
).
129.
Det drejede sig i denne sag om en erhvervsdrivendes annullations- og erstatningssøgsmål vedrørende Kommissionens beslutning om, i henhold til EØF-traktatens artikel 115, at undtage bananer med oprindelse i visse »dollarzone«-lande, som frit kunne omsættes i de øvrige medlemsstater, fra fællesskabsbehandling. Dominica, som var en af de stater, hvis produktion tilsyneladende blev begunstiget af denne foranstaltning, havde anmodet om tilladelse til at indtræde i sagen som intervenient i henhold til artikel 37 i statutten for EØF-Domstolen. Domstolen fastslog i slutningen af kendelsen:
»Domstolen finder, at Dominica har den efter artikel 37, stk. 2, i Domstolens statut fornødne retlige interesse i sagens udfald og som følge heraf bør gives adgang til at intervenere«.
130.
Dette indebærer efter min opfattelse ikke, at sagsøgeren kan anses for at være individuelt berørt i den foreliggende sag. Af Domstolens kendelse kan i virkeligheden udledes to forhold:
—
De dominicanske bananproducenters interesse kunne gøres gældende til støtte for, at Dominica intervenerede i sagen.
—
Denne interesse var en »berettiget interesse«, som omhandlet i statuttens artikel 37, stk. 2.
131.
Med hensyn til det første punkt kan man faktisk overveje at give tredjelande og andre organer adgang til, på grund af deres fælles interesse for at fremme almenvellet, at påberåbe sig ikke alene egne interesser, men også de erhvervsdrivendes interesser, når disse udøver virksomhed på deres territorium — også med henblik på anvendelsen af artikel 173, stk. 2. Hvis man fulgte denne tankegang, vil den pågældende sagsøger blive behandlet, som om de interesser, der påberåbes, beror på sagsøgerens egne rettigheder. Men selv om man anerkendte en sådan mulighed, ville en sagsøger i denne sammenhæng kun have søgsmålskomp etenee, hvis de erhvervsdrivende, hvis interesser sagsøgeren gør gældende, selv har søgsmålsret.
132.
Det følger heraf, at en sådan sagsøger i det omfang, denne ikke påberåber sig egne specifikise interesser, skal godtgøre, at de pågældende erhvervsdrivende — eller i det mindste nogle af dem — selv er individuelt berørt (
86
).
133.
Jeg er hermed nået til det andet punkt i Chris International Foods-kendelsen. Det må fastholdes, at en intervenient blot skal påvise at have en berettiget interesse i sagens udfald. I henhold til Domstolens meget generøse praksis, som den nævnte kendelse er fuldstændig i overensstemmelse med, er de her stillede krav langt mindre, end de krav der stilles for at være individuelt berørt (
87
), måske netop fordi betingelserne for en fysisk persons direkte søgsmål er meget snævert formuleret i traktatens artikel 173, stk. 2.
134.
Det fremgår således ikke af den af sagsøgeren påberåbte kendelse, at sagsøgeren har søgsmålskompetence i den foreliggende sag. Sagsøgeren måtte tværtimod kunne godtgøre, at de erhvervsdrivende, som sagsøgeren repræsenterer, eller i det mindste nogle af dem, er individuelt berørt. Der er imidlertid ingen holdepunkter for en sådan antagelse.
135.
VI. Det må herefter fastslås, at søgsmålet ikk opfylder betingelserne i artikel 173, stk. 2, eftersom sagsøgeren ikke kan anses for at være individuelt berørt af den anfægtede bestemmelse. Denne konklusion indebærer efter min opfattelse heller ikke, at man nægter retsbeskyttelse, uden at det herved er nødvendigt at besvare det under retsmødet rejste spørgsmål om mulighederne for at rejse et nationalt søgsmål. Det kan næppe bestrides, at sagsøgeren, i særdeleshed i sin egenskab af ejer af terminalen, har stor interesse i en udbygning af luftrutenettet til Gibraltar. Den pågældende foranstaltning udgør imidlertid ikke et indgreb i en bestående retsposition for sagsøgeren, ligesom det heller ikke har kunnet påvises, at der består en særlig retsbeskyttelse for den krævede forbedring af sagsøgerens retsposition. Det kan således ikke gøres gældende, at der er gjort indgreb i en ret, og at sagsøgeren er blevet nægtet retsbeskyttelse af en sådan ret.
C — Forslag til afgørelse
136.
Sammenfattende skal jeg foreslå følgende afgørelse:
—
Sagen afvises.
—
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det sagsøgeren at betale sagens omkostninger, dog med undtagelse af intervenienternes omkostninger, som disse pålægges selv at bære i henhold til artikel 69, stk. 4.
(
*1
) – Originalsprog: tysk.
(
1
) – EFT L 226 af 3.8.1989, s. 14.
(
2
) – Rådets direktiv af 25.7.1983 om udstedelse af tilladelse til interregional ruteflyvning med passagerer, post og fragt mellem medlemsstaterne (EFT L 237 af 26.8.1983, s. 19).
(
3
) – Herved forstås, som det fremgår af bestemmelsen, flyvninger med mellemlanding.
(
4
) – Rådets direktiv af 26.5.1986 om ændring, som folge af Portugals tiltrædelse, af direktiv 83/416/EØF om udstedelse af tilladelse til interregional ruteflyvning med passagerer, post og fragt mellem medlemsstaterne (EFT L 152 af 6.6.1986, s. 47).
(
5
) – Jf. fjerde betragtning til direktiv 89/463.
(
6
) – Rådets beslutning af 14.12.1987 om deling af passagerkapaciteten mellem luftfartsselskaber ved ruteflyvning mellem medlemsstaterne samt om luftfartsselskabers adgang til at deltage i ruteflyvning mellem medlemsstaterne (EFT L 374 af 31.12.1987, s. 19).
(
7
) – Jf. ligeledes de andre tekster, der er offentliggjort i EFT L 374 (foregående note), samt Domstolens dom af 11.4.1989, sag 66/86, Ahmed Saced Flugreisen, Sml. s. 803.
(
8
) – Bilag 3 til stævningen.
(
9
) – Andet afsnit til indledningen til den fælles erklæring.
(
10
) – Tredje afsnit i indledningen til den fælles erklæring
(
11
) – Jf. EF-Bulletin, nr. 6, 1987, punkt 2.1.221 og 2.1.227, samt EF-Bulletin nr. 12, 1987, punkt 2.1.272 og 2.1.280.
(
12
) – Rådets forordning af 24.7.1990 om luftfartsselskabers adgang til at deltage i ruteflyvning inden for Fællesskabet samt om deling af passagerkapaciteten mellem luftfartsselskaber ved ruteflyvning mellem medlemsstaterne (EFT L 217 af 11.8.1990, s. 8).
(
13
) – Rådets forordning af 23.7.1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (EFT L 240 af 24.8.1992, s. 8).
(
14
) – Sag C-336/90, Sml. I 1993, s. 3961.
(
15
) – Sag C-397/92, Sml. I 1993, s. 3971.
(
16
) – Rådets forordning af 4.2.1991 om fragtflyvning mellem medlemsstaterne (EFT L 36 af 8.2.1991, s. 1); også denne forordning er blevet ophævet ved forordning nr. 2408/92.
(
17
) – Sag C-128/91, Sml. I 1993, s. 3981.
(
18
) – Den forelobige afslutning pa denne række sager udgores af en sag, der for nogle dage siden er anlagt af Gibraltars regering og Gibraltar Development Corporation (sag C-168/93, Sml. I 1993, s. 4009). Sagen vedrører artikel 1, stk. 3, i Rådets forordning nr. 95/93 af 18.1.1993 om fælles regler for tildeling af ankomst- og afgangstidspunktet i Fællesskabets lufthavne (EFT L 14 af 22.1.1993, s. 1).
(
19
) – Jf. ligeledes punkt 25 ff. nedenfor.
(
20
) – Halsbitry's Laws of England, 4. udgave, bind 6, § 803.
(
21
) – På dette punkt er Spaniens og Det Forenede Kongeriges synspunkter sammenfaldende (jf. punkt 2.4, andet afsnit, i Spaniens indlæg og s. 22 i protokollatet fra retsmødet).
(
22
) – I den udstrækning der i det folgende henvises til de af sagsogeren påberåbte rettigheder og interesser, sker det på grundlag af sagsogerens argumenter. Det er ikke min hensigt — og det er heller ikke nodvendigt — i dette forslag til afgorelse at tage stilling til uoverensstemmelsen mellem de to medlemsstater.
(
23
) – S. 6, 7 og 8 samt s. 11 i Rådets indlæg.
(
24
) – S. 36 i Spaniens indlæg.
(
25
) – S. 25, punkt IV.4 og 5.
(
26
) – S. 6 i den fælles sagkyndige erklæring fra Sir William Wade og Eli Lauterpacht, der indgår som led i besvarelsen af Domstolens spørgsmål.
(
27
) – Jf. s. 3 i Kenneth W. Harris' erklæring og s. 1, punkt A og B, i den fælles erklæring fra Sir W. Wade og E. Lauterpacht. Begge erklæringer er vedlagt som bilag til sagsøgerens indlæg vedrørende afvisningspåstanden.
(
28
) – Dom af 8.10.1974, sag 18/74. Den Almindelige Fagforening for Personalet mod Kommissionen, Sml. s. 933.
(
29
) – Præmis 7, min fremhævelse.
(
30
) – Jf. generaladvokat Mancini's forslag til afgorelse af 11.6.1986 i sag 282/85 (dom af 10.7.1986, DEFI mod Kommissionen, Sml. s. 2469, på s. 2470), punkt 2.
(
31
) – Jf. ovenfor i punkt 33.
(
32
) – Den nævnte »Despatch« (jf. ovenfor i punkt 30) fastlægger tilsyneladende i dette tilfælde í punkt 4 en regel, der Henlægger kompetencen til guvernøren:
»Der er grund til... at henlede opmærksomheden på nogle generelle undtagelser fra fortegnelsen over bestemt afgrænsede indre anliggender, idet overordnede hensyn kræver, at guvernøren fortsat har kompetencen, selv om forholdet umiddelbart forekommer at være et ’indre anliggende’. Sådanne undtagelser bør efter min opfattelse omfatte alle forhold vedrørende Kronen (ordensvæsen, flag etc.), anvendelsen af internationale aftaler på Gibraltar, gennemførelsen af internationale forpligtelser på Gibraltar og Gibraltars deltagelse i særlige internationale organisationer ...«
Praksis synes dog for tiden generelt at være at opretholde de selvforvaltningsbeføj eiser, der tilkommer centralforvaltningen (jf den britiske repræsentants erklæring af 6.8.1979 over for en FN-komité; erklæringen er citeret på s. 9 i den fælles sagkyndige erklæring (jf. fodnote 26), og den blev nævnt under den mundtlige forhandling (jf. s. 60 í protokollatet). Der kan dog ikke drages præcise konklusioner af en sådan generel praksis —som desuden kan ændres —i forhold til, hvilken retlig status der indehaves af Gibraltars regering.
(
33
) – Jf. punkt 5.5 i Det Forenede Kongeriges bemærkninger til afvisningspåstanden.
(
34
) – Jf. også punkt 7 i Det Forenede Kongeriges svar på Domstolens spørgsmål.
(
35
) – Jf. punkt 38 i Det Forenede Kongeriges svar på Domstolens sporgsmal.
(
36
) – Jf. f.eks. kendelse af 8.12.1987, sag 152/87, Montgomery mod Parlamentet, Sml. s. 4899, præmis 9. Bevisbyrden kan i visse tilfælde vendes om, især hvad angår beviset for sogsmâlsfristcns begyndelse, når denne afhænger af en meddelelse fra sagsogte (jf. f.cks. dom af 13.7.1989, sag 58/88, Olbrechts mod Kommissionen, Sml. s. 2643).
(
37
) – Punkt 6 og 7 i den fælles sagkyndige erklæring (jf. fodnote 26).
(
38
) – Jf. s. 21, punkt II.8, i sagsøgerens indlæg vedrørende afvisningspåstanden.
(
39
) – Under rubrikken: »Offentlige serviceydelser«.
(
40
) – Under rubrikken: »Tjenesteydelser til opnåelse af indtægter«.
(
41
) – Jf. nærmere stævningens s. 31, 32 og 33. Det er ejendommeligt, at sagsøgeren ikke påviser nogen forbindelse mellem de påberåbte interesser, som er knyttet til sagsøgerens retsstilling som offentlig myndighed, og de »bestemt afgrænsede indre anliggender«, der hævdes at være berørt.
(
42
) – Jf. mit forslag til afgørelse af 19.1.1988 i de forenede sager 62/87 og 72/87 (dom af 8.3.1988, Exécutif régional Wallon mod Kommissionen, Smi. s. 1573, på s. 1581), punkt 13.
(
43
) – Jf. foregående note samt dom af 11.7.1984, sag 222/83, Differdange kommune, Sml. s. 2889.
(
44
) – De af sagsøgeren og Det Forenede Kongerige fremlagte bestemmelser indeholder ifølge deres ordlyd kun en hjemmel for Secretary of State's ret til at blive hørt (jf. regulation 16 i CAA Regulations 1983 og regulation 21 i CAÁ Regulations 1991). Ifølge de af sagsøgeren fremlagte skrivelser (bilag B og C til svarene på Domstolens spørgsmål) er det imidlertid fast praksis ligeledes at høre sagsøgeren.
(
45
) – Dom af 17.1.1985, sag 11/82, Piraiki-Patraiki mod Kommissionen, Sml. s. 207.
(
46
) – Jf. bilag 8 i.f. til den spanske regerings indtag.
(
47
) – Det samme gor sig gældende for den spanske luftfartsmyndighed inden for dens kompetenceområde. Kompetencefordelingen mellem den britiske og den spanske luftfartsmyndighed vedrorende flyvning tit og fra Gibraltar synes at være hovedemnet for fælleserklæringen.
(
48
) – Jf. tredje betragtning til direktiv 83/461.
(
49
) – Dom af 28.1.1986, sag 169/84, Cofaz mod Kommissionen, Sml. s. 391, præmis 30. Min fremhævelse.
(
50
) – Jf. generaladvokat Warner's forslag til afgørelse af 13.12.1978 i de forenede sager 103/78-109/78 (dom af 18.1.1979, Société des Usines de Bcauport mod Rådet, Sml. s. 17), på s. 31.
(
51
) – Jf. ovenfor i punkt 41.
(
52
) – Dette punkt blev drøftet under retsmodet, uden at nogen af parterne var i stand til at påvise en konkret national søgsmålsadgang.
(
53
) – Domstolen har allerede i sin dom af 1.7.1965, forenede sager 106/63 og 107/63, Töpfer mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 67, org. ref.: Rec. s. 525, forkastet et tilsvarende argument, jf. dels Domstolens gennemgang (s. 68 f.), dels generaladvokatens gennemgang (s. 73 ff.).
(
54
) – Jf. — ud over kendelserne i de følgende 3 noter — kendelse af 8.4.1987, sag 65/87 R, Pfizer mod Kommissionen, Sml. s. 1691. Domstolens præsident traf i denne kendelse afgørelse om en begæring om foreløbige forholdsregler, idet han udtrykkeligt tog forbehold med hensyn til, om hovedsagen kunne antages ol realitetsbehandling (præmis 15).
(
55
) – Domstolens kendelse af 27.4.1988, sag 352/87, Farzoo og Kortmann mod Kommissionen, Sml. s. 2281.
(
56
) – Kendelse afsagt af Domstolens præsident den 13.7.1988, sag 160/88 R, FEDESA mod Rådet, Sml. s. 4121.
(
57
) – Domstolens kendelser af 7.12.1988, sag 138/88, Flourez mod Rådet, Sml. s. 6393, og sag 160/88, FEDESA mod Rådet, Sml. s. 6399.
(
58
) – Fast praksis i sager, hvor den anfægtede bestemmelse er indeholdt i en forordning, jf. f.eks. dom af 5.5.1977, sag 101/76, Koninklijke Scholten Honig mod Rådet og Kommissionen, Sml. s. 797, præmis 6.
(
59
) – Jf. dom af 22.5.1990, sag C-70/88, Parlamentet mod Rådet (»Tjernobyl«), Sml. I, s. 2041, præmis 26.
(
60
) – Jf. ovenfor i note 56 og 57.
(
61
) – Jf. ovenfor i punkt 68, 69 og 70.
(
62
) – Hermed er det ikke nødvendigvis sagt, at den pågældende bestemmelse kan anfægtes som »en beslutning rettet til en anden person« i artikel 173, stk. 2's forstand. Ifølge det ræsonnement, der er fulgt i sag 160/88 R, kan et direktiv, selv om det er rettet til medlemsstaterne, have virkninger som en generel retsakt, nemlig gennem de nationale gennemførelsesforanstaltninger. En beslutning, der er rettet til medlemsstaterne, kan heller ikke holdes ude fra dette — ganske vist problematiske —ræsonnement. Under min synsvinkel er det dog ikke nødvendigt at uddybe dette punkt, da kravet i henhold til artikel 173, stk. 2, om, at der skal være tale om en beslutning —som jeg straks skal omtale det (i punkt 97) — indgår i det yderligere krav om, at sagsøgeren skal være individuelt berørt af den anfægtede foranstaltning. Anvendelsen af dette princip sikrer samtidig, at der altid gælder samme objektive kriterier for adgangen til at få efterprøvet bestemmelser i den afledte ret, uanset i hvilken form for retsakt de findes (dvs. forordning, direktív elier beslutning).
(
63
) – Jf. nedenfor i punkt 71.
(
64
) – Forslag til afgørelse af 27.10.1992 i sag C-309/89 (dom af 18.5.1994, Codorniu mod Rådet, Sml. I, s. 1853, på s. 1856), punkt 22-37.
(
65
) – Den i mellemtiden afsagte dom i Buckl-sagen (dom af 24.11.1992, forenede sager C-15/91 og C-108/91, Buckl mod Kommissionen, Sml. I, s. 6061) stemmer efter min opfattelse overens med denne anskuelse. I dommen lagde Domstolen ganske vist i første omgang vægt på, at den foranstaltning, sagsøgerne stillede krav om, var en »almengyldig forordning« (præmis 24, 25 og 26), men i de følgende præmisser (27-30) behandlede den, når man betragter foroldet nærmere, spørgsmålet om, hvorvidt afslaget på at træffe foranstaltningen berørte sagsøgerne individuelt.
(
66
) – Dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 411, org. ref.: Rec. s. 197, på s. 223.
(
67
) – Jf. dom af 16.3.1978, sag 123/77, UNICME mod Rãdet, Sml. s. 845, præmis 16.
(
68
) – Jf., nærmere mit forslag til afgorelse i Codorniu-sagen, a.st., punkt 39 ff.
(
69
) – Jf. ovenfor i punkt 55 og 56.
(
70
) – Jf. nærmere nedenfor i punkt 122.
(
71
) – Jf. ovenfor i punkt 64 og 65.
(
72
) – Jf. ovenfor i punkt 61, 64 og 65.
(
73
) – Jf. ovenfor i punkt 58 og 59.
(
74
) – Jf. f.cks. dom af 17.1.1985, sag 11/82, Piraiki-Patraiki, a.st., præmis 28-31; jf. også mit forslag ti! afgorelse i Codorniu-sagen, a.st. (note 64), punkt 40.
(
75
) – Töpfer-dommen, a.st.
(
76
) – Dom af 23.11.1971, sag 62/70, Bock mod Kommissionen, Sml. s. 239, org. ref.: Rec. s. 897.
(
77
) – Jf. punkt I.2 i sagsfremstillingen.
(
78
) – Jf. mit forslag til afgørelse af 17.9.1992, sag C-313/90 (dom af 24.3.1993, CIRFS mod Kommissionen, Sml. I, s. 1127, på s. 1148), punkt 83-86 og 88, 89 og 90.
(
79
) – Jf. dom af 26.6.1990, sag C-152/88, Sofrimport mod Kommissionen, Sml. I, s. 2477, samt Buckl-dommen, note 65 ovenfor.
(
80
) – Dom af 16.5.1991, sag C-358/89, Extramet mod Rådet, Sml. I, s. 2501.
(
81
) – Også i Codorniu-sagen drejede det sig om et indgreb i en bestående retsposition, fordi den tidligere benyttede mulighed for at anvende betegnelsen »crémant« om mousserende vine blev frataget sagsøgeren. Dette indgreb havde desuden, som i Extramet-sagen, direkte betydning for sagsøgerens konkurrencemuligheder (jf. punkt 49, 50 og 51 i mit forslag til afgørelse i Codorniu-sagen, a.st. (note 64)).
(
82
) – Buckl-dommen (jf. ovenfor i note 58), hvori det blev fastslået, at sagsøgeren ikke havde en retsbeskyttet interesse i, at de krævede beskyttelsesforanstaltninger blev truffet, går efter min mening i samme retning. Derfor blev Extramet-dommen, logisk nok, ikke påberåbt i dette tilfælde.
(
83
) – Jf. ovenfor i punkt 105, 106 og 107.
(
84
) – Jf. ovenfor i punkt 114.
(
85
) – Kendelse af 23.2.1983, forenede sager 91/82 og 200/82, Chris Internationa! Foods mod Kommissionen, Sml. s. 417.
(
86
) – DEFI-dommen, a.st., Sml. 1986, s. 2-169, præmis 16.
(
87
) – Jf. Wolfs gennemgang af artikel 37 i EØF-Domstolens statut i: Von der Groeben, Thiesing, Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 4. udgave 1991.