62009CJ0209
DOMSTOLENS DOM (Ottende Afdeling)
25. februar 2010 (
*1
)
»Direktiv 2000/76/EF — affaldsforbrænding — forbrændingsanlæg — kombineret forbrændingsanlæg — kompleks bestående af et gasanlæg og et kraftværk — forbrænding i kraftværket af urenset gas, der hidrører fra termisk behandling af affald i gasanlægget«
I sag C-209/09,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Korkein hallinto-oikeus (Finland) ved afgørelse af 8. juni 2009, indgået til Domstolen den, i sagen indledt af
Lahti Energia Oy
har
DOMSTOLEN (Ottende Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C. Toader (refererende dommer), og dommerne C.W.A. Timmermans og K. Schiemann,
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: R. Grass,
efter at der er afgivet indlæg af:
—
Lahti Energia Oy ved administrerende direktør J. Savelainen
—
Salpausselän luonnonystävät ry ved direktør M. Vikberg
—
den finske regering ved J. Heliskoski, som befuldmægtiget
—
den belgiske regering ved T. Materne og L. Van den Broeck, som befuldmægtigede
—
den tyske regering ved M. Lumma og B. Klein, som befuldmægtigede
—
den østrigske regering ved E. Riedl, som befuldmægtiget
—
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved I. Koskinen og A. Marghelis, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/76/EF af 4. december 2000 om forbrænding af affald (EFT L 332, s. 91).
2
Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Lahti Energia Oy (herefter »Lahti Energia«), som er et selskab, der ejes af byen Lahti, og Itä-Suomen ympäristölupavirasto (miljøstyrelsen Østfinland, herefter »ympäristölupavirasto«) vedrørende anvendelsen af kravene i direktiv 2000/76 på et kompleks bestående af et gasanlæg og et kraftværk.
Retsforskrifter
Direktiv 2000/76
3
Femte og syvogtyvende betragtning til direktiv 2000/76 har følgende ordlyd:
»(5)
I overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet og proportionalitetsprincippet, jf. traktatens artikel 5, er der behov for at handle på fællesskabsplan. Forsigtighedsprincippet udgør grundlaget for yderligere foranstaltninger. Dette direktiv begrænser sig til at opstille de minimale krav til forbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg.
[…]
(27)
Kombineret forbrænding af affald i anlæg, der ikke er direkte beregnet til affaldsforbrænding, bør ikke kunne forårsage højere emissioner af forurenende stoffer i den del af røggasmængden, der stammer fra sådan kombineret forbrænding, end dem, der er tilladt for egentlige forbrændingsanlæg, og der bør derfor gælde passende begrænsninger herfor.«
4
Direktivets artikel 3 bestemmer følgende:
»I dette direktiv forstås ved:
1)
»Affald«: enhver form for fast eller flydende affald som defineret i artikel 1, litra a), i [Rådets] direktiv 75/442/EØF [af 15.7.1975 om affald (EFT L 194, s. 39)].
[…]
4)
»Forbrændingsanlæg«: enhver stationær eller mobil teknisk enhed samt udstyr, der udelukkende anvendes til varmebehandling af affald med eller uden genanvendelse af forbrændingsvarmen. Dette omfatter forbrænding af affald ved oxidering samt andre varmebehandlingsprocesser såsom pyrolyse, forgasning eller nedsmeltning, når produkterne af denne behandling derefter forbrændes.
Denne definition omfatter hele forbrændingsanlægget med dertil hørende område, herunder samtlige forbrændingslinjer, aflæsnings- og oplagringsanlæg samt forbehandlingsanlæg på stedet, affalds-, brændsels- og lufttilførselssystemer, kedel, anlæg til behandling af røggas, anlæg på stedet til behandling eller oplagring af restprodukter og spildevand, skorsten, udstyr og systemer til kontrol med forbrændingen og overvågning og registrering af forbrændingsforholdene.
5)
»Kombineret forbrændingsanlæg«: ethvert stationært eller mobilt anlæg, hvis hovedformål er at producere energi eller fremstille materielle produkter, og
—
som benytter affald som normalt brændsel eller tilskudsbrændsel, eller
—
hvor affald behandles termisk med henblik på bortskaffelse.
Hvis medforbrændingen finder sted på en sådan måde, at anlæggets hovedformål ikke er at producere energi eller fremstille materielle produkter, men snarere termisk behandling af affald, betragtes anlægget som et forbrændingsanlæg som defineret i nr. 4.
Denne definition omfatter hele anlægget med dertil hørende område, herunder samtlige kombinerede forbrændingslinjer, aflæsnings- og oplagringsanlæg samt forbehandlingsanlæg på stedet, affalds-, brændsels- og lufttilførselssystemer, kedel, anlæg til behandling af røggas, anlæg på stedet til behandling eller oplagring af restprodukter og spildevand, skorsten, udstyr og systemer til kontrol med forbrændingen og overvågning og registrering af forbrændingsforholdene.
[…]
12)
»Godkendelse«: en skriftlig afgørelse (eller flere skriftlige afgørelser) udstedt af den kompetente myndighed, som giver tilladelse til drift af et anlæg på bestemte vilkår, der skal sikre, at anlægget opfylder alle dette direktivs krav. En godkendelse kan omfatte et eller flere anlæg eller dele af anlæg beliggende på samme område og drevet af samme driftsleder.
13)
»Restprodukter«: enhver form for flydende eller fast materiale (herunder bundaske og slagge, flyveaske og kedelstøv, faste reaktionsprodukter fra gasrensning, spildevandsslam fra spildevandsrensning, brugte katalysatorer og brugt aktivt kul), der i artikel 1, litra a), i direktiv 75/442/EØF defineres som affald, og som opstår ved forbrændingsprocessen eller medforbrændingsprocessen, røggas- eller spildevandsrensningen eller andre processer, der foregår inden for forbrændingsanlægget eller det kombinerede forbrændingsanlæg.«
5
Artikel 7 i direktiv 2000/76 med overskriften »Grænseværdier for emissioner til luften« bestemmer:
»1.   Forbrændingsanlæg udformes, udstyres, opføres og drives således, at grænseværdierne i bilag V for emissioner i røggassen ikke overskrides.
2.   Kombinerede forbrændingsanlæg udformes, udstyres, opføres og drives således, at grænseværdierne i overensstemmelse med eller fastsat i bilag II for emissioner i røggassen ikke overskrides.
[…]«
Direktiv 2006/12/EF
6
I artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/12/EF af 5. april 2006 om affald (EUT L 114, s. 9), hvorved der af hensyn til en klar og rationel lovgivning foretages en kodificering af direktiv 75/442, defineres »affald« som »ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med«.
Tvisten i hovedsagen og den præjudicielle forelæggelse i sag C-317/07
7
Lahti Energia indgav en ansøgning til ympäristölupavirasto om miljøgodkendelse af selskabets gasanlæg og kraftværk. Denne ansøgning om godkendelse vedrørte et kompleks bestående af to adskilte anlæg, der er opført på samme område, og som omfatter et anlæg, der fremstiller gas af affald, samt et kraftværk, i hvis dampkedel den i gasanlægget fremstillede og forinden rensede gas skulle forbrændes.
8
Ympäristölupavirasto udstedte en midlertidig miljøgodkendelse til Lahti Energia med angivelse af de vilkår, på hvilke godkendelsen blev givet. Myndigheden var således af den opfattelse, at gasanlægget, som fremstiller gassen, og kraftværket, hvori denne gas forbrændes, tilsammen udgør et kombineret forbrændingsanlæg som omhandlet i direktiv 2000/76.
9
Lahti Energia indbragte denne afgørelse for Vaasan hallinto-oikeus (forvaltningsretten i Vaasa) med påstand om, at det blev fastslået, at forbrænding i en hovedkedel af gas, der er renset og behandlet i et særskilt gasomdannelsesanlæg, ikke kan betragtes som kombineret affaldsforbrænding i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 2000/76.
10
Vaasan hallinto-oikeus gav ikke Lahti Energia medhold i sagen. Retten udtalte bl.a., at gennemførelsen af målet med direktiv 2000/76 kunne komme i fare, hvis direktivets anvendelsesområde blev fortolket så snævert, at kravene i direktivet ikke skulle gælde for forbrænding af nyttiggjort affald. Retten var ligeledes af den opfattelse, at gasanlægget som en særskilt funktionsenhed ikke kan betragtes som et forbrændingsanlæg som omhandlet i direktiv 2000/76, da gasfremstillingen udspringer af en termisk behandling, og da et anlæg — for at det kan anses for at være et forbrændingsanlæg — skal råde over en forbrændingslinje.
11
Vaasan hallinto-oikeus fastslog imidlertid, at gasanlægget og kraftværket tilsammen udgør et kombineret forbrændingsanlæg som omhandlet i direktiv 2000/76.
12
Lahtia Energia appellerede derefter afgørelsen til Korkein hallinto-oikeus (den øverste forvaltningsret), som besluttede at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 3, nr. 1), i direktiv 2000/76/EF fortolkes således, at direktivet ikke finder anvendelse på forbrænding af affald i luftform?
2)
Skal et gasanlæg, hvori der ved hjælp af pyrolyse frembringes gas af affald, anses for et forbrændingsanlæg i henhold til artikel 3, nr. 4), i direktiv 2000/76/EF, selv om der ikke findes nogen forbrændingslinje i dette anlæg?
3)
Skal forbrænding af produktgas, der er frembragt i et gasanlæg og er renset efter gasfrembringelsesprocessen, i et kraftværks kedel betragtes som en behandling, der er omfattet af artikel 3 i direktiv 2000/76/EF? Har det herved betydning, at den rensede produktgas erstatter fossilt brændsel, og at emissionerne fra kraftværket pr. produceret energienhed ved anvendelsen af den rensede produktgas, der er fremstillet af affald, er lavere end ved anvendelsen af andet brændsel? Har det betydning for fortolkningen af rækkevidden af direktiv 2000/76/EF, om gasanlægget og kraftværket ud fra teknisk-funktionelle synspunkter og under hensyn til deres indbyrdes afstand udgør et enkelt anlæg, eller om den rensede produktgas, der er fremstillet i gasanlægget, kan transporteres og anvendes andetsteds, f.eks. til levering af energi, som brændsel eller til andre formål?
4)
Under hvilke betingelser kan produktgas, der er frembragt og renset i et gasanlæg, betragtes som et produkt, således at den ikke længere er omfattet af bestemmelserne om affald?«
13
Denne anmodning om præjudiciel afgørelse gav anledning til dommen af 4. december 2008, Lahti Energia (sag C-317/07, Sml. I, s. 9051), hvori Domstolen kendte for ret:
»1)
Begrebet »affald« i artikel 3, nr. 1), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/76 […] omfatter ikke stoffer i luftform.
2)
Begrebet »forbrændingsanlæg« i artikel 3, nr. 4), i direktiv 2000/76 vedrører enhver stationær eller mobil teknisk enhed samt udstyr, der anvendes til varmebehandling af affald, såfremt de stoffer, der opstår ved anvendelsen af varmebehandlingsmetoden, efterfølgende forbrændes, og tilstedeværelsen af en forbrændingslinje er i denne forbindelse ikke et nødvendigt kriterium for en sådan kvalifikation.
3)
Under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder
—
skal et gasanlæg, hvis formål er at frembringe produkter i luftform, i det konkrete tilfælde rågas, ved hjælp af varmebehandling af affald, kvalificeres som et »kombineret forbrændingsanlæg« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, nr. 5), i direktiv 2000/76
—
er et kraftværk, der som tilskudsbrændsel udnytter den rågas, der er frembragt ved kombineret forbrænding af affald i et gasanlæg, hvilken rågas i vidt omfang erstatter fossilt brændsel, der ellers anvendes i produktionen, ikke omfattet af direktivets anvendelsesområde.«
Den senere udvikling i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt i denne sag
14
Efter afsigelsen af Lahti Energia-dommen anmodede Korkein hallinto-oikeus parterne i hovedsagen om at fremsætte deres bemærkninger.
15
Lahti Energia oplyste herefter, i modsætning til hvad selskabet havde anført i ansøgningen om miljøgodkendelse og under retssagerne ved Vaasan hallinto-oikeus og den forelæggende ret, at det ikke længere ville gennemføre sit projekt vedrørende rensning af den gas, der hidrører fra den termiske behandling af affaldet, i gasanlægget. Sagsøgeren i hovedsagen gjorde imidlertid gældende, at det kunne udledes af Lahti Energia-dommen, at forbrænding af et stof i luftform i et kraftværk ikke kan udgøre en forbrænding af affald som omhandlet i direktiv 2000/76. Efter selskabets opfattelse kan et sådant kraftværk kun betragtes som et kombineret forbrændingsanlæg, såfremt det i overvejende grad anvender syntesegas, der er frembragt ved hjælp af affald. Lahti Energia-kraftværket anvender imidlertid kun en sådan form for gas som tilskudsbrændsel, dvs. som supplement, hvorfor værkets virksomhed efter selskabets opfattelse falder uden for direktivets anvendelsesområde.
16
På denne baggrund har Korkein hallinto-oikeus på ny besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er en forbrænding som tilskudsbrændsel i et kraftværks kedel af en gas, der stammer fra et gasanlæg, en foranstaltning, der er omfattet af artikel 3 i direktiv 2000/76/EF, hvis gassen ikke bliver renset efter forgasningen?
2)
Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende: Har forbrændingsaffaldets egenskaber eller indholdet af partikler eller andre urenheder i den gas, der skal forbrændes, betydning for bedømmelsen?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
17
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om direktiv 2000/76 finder anvendelse på et kraftværk, der som tilskudsbrændsel, dvs. som supplement til det fossile brændsel, der i overvejende grad anvendes i produktionen, anvender en gas, der er frembragt ved termisk behandling af affald i et anlæg, hvor denne gas ikke er blevet renset.
18
Herved bemærkes, at Domstolens besvarelse af det tredje præjudicielle spørgsmål i Lahti Energia-dommen — hvilket den forelæggende ret, den finske, den belgiske og den tyske regering samt Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber med rette har fremhævet — hvorefter aktiviteten i kraftværket var udelukket fra anvendelsesområdet for direktiv 2000/76, var forbundet med den omstændighed, at den gas, der anvendtes i dette kraftværk, uagtet at den var fremstillet af affald, skulle renses i gasanlægget i forbindelse med den kombinerede forbrænding af dette affald.
19
Som Domstolen understregede i dommens præmis 29, skulle de stoffer, der frembringes ved den termiske behandling af affaldet i gasanlægget, i det foreliggende tilfælde rågas, nemlig filtreres ved hjælp af en renseanordning, der ville gøre det muligt at opnå en gas, der er renset for uønskede molekyler af fast karakter, og som af denne årsag er velegnet som brændsel.
20
Som det fremgår af dommens præmis 35, 36 og 41, fastslog Domstolen, at i en sådan kontekst — i det omfang den i gasanlægget producerede gas bl.a. på grund af den filtrering, der finder sted i renseanordningen, har tilsvarende egenskaber som fossilt brændsel — kan aktiviteten i kraftværket ikke henhøre under anvendelsesområdet for direktiv 2000/76 med den begrundelse alene, at kraftværket skulle anvende tilskudsbrændsel hidrørende fra affald.
21
Når processen var blevet fuldført i gasanlægget, måtte det nemlig antages, at den rensede gas, der blev anvendt i kraftværket, havde karakter af et »produkt« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, nr. 5), i direktiv 2000/76.
22
Som generaladvokat Kokott dengang understregede i punkt 91 og 93 i sit forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til Lahti Energia-dommen, tilsagde den omstændighed, at det var et egentligt »produkt«, der blev forbrændt i kraftværket, uagtet at det var frembragt af affald, at det ikke kunne lægges til grund, at der var en teknisk-funktionel forbindelse mellem gasanlægget og kraftværket.
23
Det forholder sig anderledes i en situation som den, der er opstået i hovedsagen, hvor den gas, der er frembragt ved termisk behandling af affald i gasanlægget, ikke længere renses i dette anlæg, men ledes ubehandlet videre til kraftværket for dér at blive anvendt som tilskudsbrændsel.
24
Hvis der udelukkende henses til aktiviteten i gasanlægget, består den proces, der nu påtænkes udført, i en sådan situation ikke af en simpel proces med henblik på en bortskaffelse af affald ved termisk behandling, der — såfremt de stoffer, der derved frembringes, efterfølgende forbrændes — ville gøre det muligt at kvalificere en sådan enhed som »forbrændingsanlæg« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, nr. 4), i direktiv 2000/76 (jf. i denne retning Lahti Energia-dommen, præmis 20).
25
Gasanlægget kan desuden heller ikke længere blot kvalificeres som kombineret forbrændingsanlæg, dvs. i henhold til artikel 3, nr. 5), første afsnit, i direktiv 2000/76 som et anlæg, hvis hovedformål er at producere energi eller fremstille materielle produkter, og som enten benytter affald som normalt brændsel eller tilskudsbrændsel, eller hvor affald behandles termisk med henblik på bortskaffelse (jf. dom af 11.9.2008, sag C-251/07, Gävle Kraftvärme, Sml. I, s. 7047, præmis 35, og Lahti Energia-dommen, præmis 26).
26
I en situation som den, der nu foreligger i hovedsagen, fuldføres — i modsætning til det, som Domstolen anførte i præmis 36 i Lahti Energia-dommen — den proces bestående af termisk behandling af affald, der blev påbegyndt i gasanlægget nemlig ikke længere i dette anlæg, eftersom gassen ledes fra dette anlæg til kraftværket for dér at blive anvendt til energiproduktion, selv om den endnu ikke udviser egenskaber svarende til fossilt brændsel, bl.a. med hensyn til renhedsgrad.
27
Den aktivitet, der finder sted i to adskilte anlæg, skal ganske vist principielt undergives en særskilt bedømmelse ved anvendelsen af direktiv 2000/76 (jf. i denne retning Lahti Energia-dommen, præmis 24 og 25).
28
I den situation, der nu foreligger i hovedsagen, må det imidlertid konkluderes, at gasanlægget og kraftværket rent faktisk kan opfattes som en enkelt enhed, der forfølger et formål, som ikke længere består i at opnå et produkt, men derimod i energiproduktion. I denne enhed undergives affaldet nemlig med henblik på dets bortskaffelse samlet set en termisk behandling, der kan opdeles i to etaper: en, der finder sted i gasanlægget, og som består af en termisk behandling af affaldet, og en anden, der finder sted i kraftværket, og som består af forbrænding af de stoffer i luftform, der hidrører fra den termiske behandling af affaldet, der udføres i gasanlægget.
29
I en situation, hvor energiproduktionsprocessen eller produktfremstillingsprocessen først konkretiseres og fuldføres ved overførslen til kraftværket af stoffer i luftform, der fremkommer ved den termiske behandling af affaldet i gasanlægget, skal det kompleks, der består af gasanlægget og kraftværket, imidlertid — således som generaladvokat Kokott havde anført i sit forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til Lahti Energia-dommen — betragtes samlet ved anvendelsen af direktiv 2000/76 på grund af den teknisk-funktionelle forbindelse, der knytter de to anlæg sammen. Dette er desuden begrundet i den omstændighed, at de skadelige stoffer, der hidrører fra den termiske behandling af affaldet, hvilken behandling påbegyndes i gasanlægget, først udspredes og bortledes — i det mindste delvist — når rågassen er overført til kraftværket.
30
For så vidt angår Lahti Energias argumentation om, at det i hovedsagen omhandlede kraftværk kun kan henføres under begrebet »kombineret forbrændingsanlæg«, såfremt det i sin energiproduktion i overvejende grad anvendte den urensede gas, der produceres i gasanlægget, skal det blot bemærkes, at det fremgår af betragtning 27 til direktiv 2000/76, at kombineret forbrænding af affald i anlæg, der ikke er direkte beregnet til affaldsforbrænding, ikke bør kunne forårsage højere emissioner af forurenende stoffer i den del af røggasmængden, der stammer fra sådan kombineret forbrænding, end dem, der er tilladt for egentlige forbrændingsanlæg.
31
Det første præjudicielle spørgsmål skal derfor besvares med, at et kraftværk, der som tilskudsbrændsel anvender en gas, der er frembragt ved termisk behandling af affald i et anlæg, som supplement til det fossile brændsel, som det i overvejende grad anvender i produktionen, sammen med dette anlæg skal betragtes som et »kombineret forbrændingsanlæg« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, nr. 5), i direktiv 2000/76, når gassen ikke er blevet renset i nævnte anlæg.
Det andet spørgsmål
32
Korkein hallinto-oikeus har kun forelagt det andet spørgsmål for det tilfælde, at Domstolen skulle besvare det første spørgsmål benægtende.
33
Henset til besvarelsen af det første spørgsmål er det ufornødent at besvare den forelæggende rets andet spørgsmål.
Sagens omkostninger
34
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Ottende Afdeling) for ret:
Et kraftværk, der som tilskudsbrændsel anvender en gas, der er frembragt ved termisk behandling af affald i et anlæg, som supplement til det fossile brændsel, som det i overvejende grad anvender i produktionen, sammen med dette anlæg skal betragtes som et »kombineret forbrændingsanlæg« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, nr. 5), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/76/EF af 4. december 2000 om forbrænding af affald, når gassen ikke er blevet renset i nævnte anlæg.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: finsk.