Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 30. oktober 2025 (1)
Sag C-770/23 P
Europa Kommissionen
mod
HB
» Appel – offentlige tjenesteydelseskontrakter – Kommissionens inddrivelse af et kontraktmæssigt tilgodehavende ved modregning i medkontrahentens tilgodehavende over for Kommissionen – kontrakt, der henhører under en national rets kompetence – Kommissionens beføjelse til at vedtage modregningsafgørelsen – Unionens retsinstansers kompetence til at træffe afgørelse i en sag om anfægtelse af modregningsafgørelsen «
Indholdsfortegnelse
I.
Indledning
II.
Retsforskrifter
III.
Baggrunden for appellen
A.
De faktiske omstændigheder, der ligger forud for retsforhandlingerne for Retten
B.
Sagen for Retten og den appellerede dom
C.
Omstændigheder efter afsigelsen af den appellerede dom og iværksættelsen af den foreliggende appel
IV.
Appelproceduren og parternes påstande
V.
Bedømmelse
A.
Appellen
1.
Spørgsmålet om, hvorvidt appelsagens genstand fortsat består
2.
Realiteten
a)
Muligheden for at inddrive en bestridt fordring ved modregning (det første appelanbringende)
b)
Muligheden for at inddrive en kontraktmæssig fordring, der henhører under en national rets kompetence, ved modregning (det andet appelanbringende)
1)
Afgørelser om modregning af kontraktmæssige fordringer er anfægtelige retsakter som omhandlet i artikel 263 TEUF
2)
Det er ikke desto mindre muligt at træffe en afgørelse om modregning med henblik på at inddrive en kontraktmæssig fordring, der henhører under en national rets kompetence
3.
Konklusion vedrørende appellen
B.
Søgsmålet for Retten
C.
Delkonklusion
VI.
Sagsomkostninger
A.
Omkostningerne i forbindelse med appelsagen
B.
Omkostningerne i forbindelse med sagen i første instans
VII.
Forslag til afgørelse
I.      Indledning
1.        I henhold til artikel 272 TEUF har Den Europæiske Unions Domstol kompetence til at træffe afgørelse i henhold til en voldgiftsbestemmelse, som indeholdes i en af Unionen eller i en på dens vegne indgået offentligretlig eller privatretlig aftale. Det følger af artikel 274 TEUF, at med forbehold af den kompetence, der er tillagt Domstolen ved traktaterne, er de tvister, i hvilke Unionen er part, ikke af den grund unddraget de nationale dømmende myndigheders kompetence.
2.        Uden en voldgiftsbestemmelse til fordel for Unionens retsinstanser henhører tvister vedrørende kontrakter indgået af Europa-Kommissionen følgelig under de nationale domstoles kompetence (2).
3.        Trods den vildledende enkelhed i denne kompetencefordeling har Domstolen allerede ved flere lejligheder beskæftiget sig med spørgsmålet om, hvorvidt en tvist vedrørende en kontrakt indgået af Kommissionen skal indbringes for EU-domstolen eller for den nationale ret (3).
4.        I denne forbindelse fastslog Domstolen i dommen i sagen ADR Center mod Kommissionen (herefter »ADR-dommen«) (4), at Kommissionen kun kan gøre brug af sin beføjelse til selv at gøre sine afgørelser om inddrivelse af kontraktmæssige fordringer eksigible som omhandlet i artikel 299 TEUF, hvis den pågældende kontrakt indeholder en voldgiftsbestemmelse til fordel for Unionens retsinstanser.
5.        En sådan afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, udgør nemlig en retsakt, der kan anfægtes ved et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, inden for rammerne af hvilket Unionens retsinstanser skal undersøge, om der er grundlag for den således inddrevne fordring. Vedtagelse af et sådant grundlag for inddrivelse af en fordring, der udspringer af en kontrakt, som henhører under en national rets kompetence, ville følgelig unddrage tvisten fra den kompetente ret og omgå den kompetencefordeling, der er fastsat i traktaten (5).
6.        Gælder en sådan begrænsning også, hvis Kommissionen inddriver en kontraktmæssig fordring, der henhører under de nationale retsinstansers kompetence, ved modregning og ikke ved vedtagelse af et grundlag for tvangsfuldbyrdelse? Er Kommissionen med andre ord forhindret i gennem modregning at opnå dækning af en fordring, som den gør gældende i henhold til en kontrakt, der ikke indeholder en voldgiftsbestemmelse til fordel for Unionens retsinstanser?
7.        I den appellerede dom (6) fastslog Retten, at dette var tilfældet. Ifølge Retten udgør en afgørelse om modregning på samme måde som en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 299 TEUF, en retsakt, der kan anfægtes i henhold til artikel 263 TEUF. En fordring, der udspringer af en kontrakt, som ikke indeholder en voldgiftsklausul, henhører imidlertid under en national domstols kompetence med hensyn til prøvelse af fordringens berettigelse. Vedtagelsen af en afgørelse om modregning med henblik på at inddrive en sådan fordring udgør derfor ligeledes en omgåelse af den kompetencefordeling, der er fastsat i traktaten (7).
8.        I den foreliggende appelsag skal Domstolen tage stilling til, om denne løsning er begrundet.
9.        Før Domstolen kan tage stilling til denne problemstilling, skal den tage stilling til, om genstanden for den foreliggende appel fortsat består. Dette spørgsmål opstår, fordi HB’s fordring mod Kommissionen, med hvilken Kommissionen har foretaget den omtvistede modregning, ikke længere eksisterer, hvilket fratager den afgørelse om modregning, som blev anfægtet i første instans, dens genstand.
II.    Retsforskrifter
10.      Den foreliggende tvist er omfattet af bestemmelserne i forordning (EU, Euratom) 2018/1046 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget (herefter »finansforordningen af 2018«) (8).
11.      Artikel 98 i finansforordningen af 2018 med overskriften »Fastlæggelse af fordringer« bestemmer bl.a.:
»1.      Med henblik på at fastlægge en fordring skal den ansvarlige anvisningsberettigede:
a)      verificere eksistensen af debitors gæld
b)      fastslå eller verificere gældens tilstedeværelse og størrelse og
c)      verificere, at gælden er forfalden.
Fastlæggelse af en fordring udgør en anerkendelse af Unionens rettigheder over for en debitor samt af grundlaget for at kræve, at den pågældende debitor betaler gælden.
2.      Enhver fordring, der er konstateret sikker, opgjort og forfalden til betaling, fastlægges ved en indtægtsordre, hvorved den ansvarlige anvisningsberettigede giver regnskabsføreren instruks om at inddrive fordringen. Den følges op af en debetnota, der sendes til debitor, undtagen i de tilfælde, hvor der umiddelbart gives afkald herpå i overensstemmelse med stk. 4, andet afsnit. Både indtægtsordren og debetnotaen udarbejdes af den ansvarlige anvisningsberettigede.
Den anvisningsberettigede sender debetnotaen umiddelbart efter, at fordringen er fastlagt, og senest inden for en frist på fem år regnet fra det tidspunkt, hvor EU-institutionen under normale omstændigheder kunne gøre sin fordring gældende. [...]
3.      Til fastlæggelsen af en fordring sikrer den ansvarlige anvisningsberettigede sig:
a)      at fordringen er sikker i den forstand, at den ikke er undergivet nogen betingelse
b)      at fordringen er opgjort og nøjagtigt fastsat
c)      at fordringen er forfalden og ikke er undergivet nogen frist
[...]
4.      Debetnotaen er en underretning af debitor om følgende:
a)      Unionen har fastlagt fordringen
[...]«
12.      Artikel 101, stk. 1, tredje afsnit, i finansforordningen af 2018 bestemmer, at »Regnskabsføreren inddriver beløb, der skyldes til budgettet, ved at modregne dem i overensstemmelse med artikel 102«.
13.      Artikel 102 i finansforordningen af 2018, der har overskriften »Inddrivelse ved modregning«, har følgende ordlyd:
»1.      Når debitor har en fordring på Unionen eller på et forvaltningsorgan, der gennemfører budgettet, som er sikker, jf. artikel 98, stk. 3, litra a), opgjort og forfalden til betaling, og som vedrører et beløb, der er fastlagt ved en betalingsordre, inddriver regnskabsføreren efter udløbet af den frist, der er omhandlet i artikel 98, stk. 4, første afsnit, litra b), fastlagte fordringer ved modregning.
Under særlige omstændigheder kan regnskabsføreren foretage inddrivelsen ved modregning inden udløbet af den frist, der er omhandlet i artikel 98, stk. 4, første afsnit, litra b), hvis det er nødvendigt for at beskytte Unionens finansielle interesser, og hvis vedkommende har berettigede grunde til at antage, at det beløb, som skyldes til Unionen, ellers vil være tabt.
Regnskabsføreren kan også foretage inddrivelse ved modregning inden udløbet af den frist, der er omhandlet i artikel 98, stk. 4, første afsnit, litra b), hvis debitor samtykker.
2.      Inden regnskabsføreren foretager en inddrivelse efter stk. 1, hører han den ansvarlige anvisningsberettigede og underretter de pågældende debitorer, herunder om klagemulighederne i overensstemmelse med artikel 133.
[...]
3.      Den modregning, der er omhandlet i stk. 1, har samme virkning som en betaling og frigør Unionen for gældsbeløbet og i givet fald for de skyldige renter.«
14.      Artikel 103 i finansforordningen af 2018 har overskriften »Inddrivelsesprocedure i tilfælde af manglende frivillig betaling« og fastsætter følgende:
»1.      Uden at det berører artikel 102, skal regnskabsføreren, hvis det fulde beløb ikke har kunnet inddrives ved udløbet af den frist, som er omhandlet i artikel 98, stk. 4, første afsnit, litra b), underrette den ansvarlige anvisningsberettigede herom og straks iværksætte
[…] inddrivelsesproceduren ved hjælp af alle til rådighed værende legale midler, herunder, hvor det er relevant, ved at kræve eventuelle forhåndsgarantier indfriet.
2.       Uden at det berører artikel 102, foretager regnskabsføreren, hvis der ikke er mulighed for at foretage inddrivelsen på den måde, der er omhandlet i nærværende artikels stk. 1, og debitor ikke har betalt efter et af regnskabsføreren fremsendt påkrav om betaling, inddrivelse ved tvangsfuldbyrdelse af en afgørelse, der er opnået enten i overensstemmelse med artikel 100, stk. 2, eller ved retslige skridt.«
III. Baggrunden for appellen
A.      De faktiske omstændigheder, der ligger forud for retsforhandlingerne for Retten
15.      Sagens baggrund fremgår af den appellerede doms præmis 14-37 og kan sammenfattes som følger.
16.      Den 24. oktober 2007 iværksatte Unionen, repræsenteret ved Det Europæiske Genopbygningsagentur (EAR), et udbud med henblik på at indgå CARDS-aftalen, dvs. en tjenesteydelseskontrakt om levering af tjenesteydelser vedrørende teknisk bistand til Det Øverste Judicielle Råd i Serbien.
17.      Den 10. juni 2008 blev CARDS-aftalen tildelt et konsortium koordineret af HB. Den dertil knyttede kontrakt, med en maksimal værdi af 1 999 125 EUR, blev undertegnet den 30. juli 2008. Det fremgik bl.a. af denne kontrakt, at enhver tvist, der måtte opstå i forbindelse hermed, skulle afgøres af retterne i Bruxelles (Belgien) (9).
18.      Efter Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) havde konstateret uregelmæssigheder, vedtog Kommissionen den 15. oktober 2019 afgørelse C(2019) 7319 final. Ved denne afgørelse fastslog Kommissionen, at de betalinger, der var foretaget i henhold til CARDS-aftalen på 1 197 055,86 EUR, var blevet uretmæssigt udbetalt og skulle tilbagesøges hos HB (herefter »CARDS-inddrivelsesafgørelsen«).
19.      Den 19. november 2019 anlagde HB to sager ved Retten, hvori HB bl.a. anfægtede lovligheden af CARDS-inddrivelsesafgørelsen, som blev registreret under henholdsvis sagsnummer T-795/19 og T-796/19.
20.      Den 7. februar 2020 anlagde HB sag mod Unionen, repræsenteret ved Kommissionen, ved tribunal de première instance francophone de Bruxelles (den fransksprogede ret i første instans i Bruxelles). HB nedlagde i det væsentlige påstand om, at det blev fastslået bl.a., at Unionen ikke havde ret til at opsige CARDS-aftalen. Subsidiært nedlagde HB påstand om, at Unionen tilpligtedes at betale kontraktmæssig erstatning og renter svarende til beløbet i henhold til kontrakten.
21.      Den 19. februar 2021 afsagde tribunal de première instance francophone de Bruxelles (den fransksprogede ret i første instans i Bruxelles) dom, hvorved den fastslog, at den havde den nødvendige kompetence til at påkende den af HB anlagte sag. Den traf dog afgørelse om at udsætte afgørelsen af sagens realitet på at afvente afgørelserne i sag T-795/19 og sag T-796/19.
22.      Ved domme af 21. december 2021 i disse sager, HB mod Kommissionen (10) og HB mod Kommissionen (11) (herefter samlet »dommene i sagerne T-795/19 og T-796/19, HB mod Kommissionen«), afviste Retten søgsmålene, bl.a. for så vidt som de vedrørte annullation af CARDS-inddrivelsesafgørelsen. Retten pålagde endvidere Kommissionen at betale sagsomkostningerne, herunder omkostningerne i forbindelse med den sag om foreløbige forholdsregler, som HB havde anlagt.
23.      Ved skrivelse af 31. marts 2022 gav Kommissionen udtryk for, at den var indforstået med størrelsen af de sagsomkostninger, som den var blevet afkrævet i henhold til dommene i sag T-795/19 og sag T-796/19, dvs. et samlet beløb på 19 904,76 EUR. Den anførte imidlertid, at den havde til hensigt at foretage betaling af dette beløb ved modregning, for så vidt som bl.a. den fordring, der fulgte af CARDS-inddrivelsesafgørelsen, i det væsentlige fortsat var skyldig.
24.      Den 13. maj 2022 vedtog Kommissionen en afgørelse, hvorved den foretog modregning mellem på den ene side HB’s fordring over for Kommissionen i form af sagsomkostninger i sag T-795/19 og sag T-796/19 og på den anden side Kommissionens fordring på 1 197 055,86 EUR over for HB i henhold til CARDS-inddrivelsesafgørelsen (herefter »den omtvistede afgørelse«).
B.      Sagen for Retten og den appellerede dom
25.      Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 18. juli 2022 anlagde HB sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse og om, at Kommissionen tilpligtedes at erstatte HB’s økonomiske tab.
26.      Ved den appellerede dom annullerede Retten den omtvistede afgørelse (domskonklusionens punkt 1), frifandt i øvrigt Kommissionen (domskonklusionens punkt 2) og pålagde HB og Kommissionen at bære deres egne omkostninger (domskonklusionens punkt 3).
C.      Omstændigheder efter afsigelsen af den appellerede dom og iværksættelsen af den foreliggende appel
27.      Ved dom af 26. september 2024 i de forenede sager C-160/22 P og C-161/22 P, Kommissionen mod HB, ophævede Domstolen dommene i sag T-795/19 og sag T-796/19, hjemviste disse sager til Retten og udsatte afgørelsen om sagsomkostningerne (herefter »dommen i de forenede sager C-160/22 P og C-161/22 P, Kommissionen mod HB«) (12).
IV.    Appelproceduren og parternes påstande
28.      Ved processkrift af 13. december 2023, der blev berigtiget den 15. december 2023, har Kommissionen iværksat appel til prøvelse af den appellerede dom.
29.      Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–        Punkt 1 og 3 i den appellerede doms konklusion ophæves.
–        Der træffes endelig afgørelse i sagen i henhold til artikel 61 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, og Kommissionen frifindes for HB’s påstand i første instans om annullation af den omtvistede afgørelse.
–        HB tilpligtes at betale sagsomkostningerne i den foreliggende sag for Domstolen og i sagen for Retten.
30.      HB har nedlagt følgende påstande:
–        Kommissionens appel forkastes.
–        Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
31.      Ved anmodning i henhold til artikel 149 i Domstolens procesreglement, der blev fremsendt til parterne den 21. oktober 2024, har Domstolen anmodet parterne om at tage stilling til, om den foreliggende appel ikke længere har nogen genstand efter afsigelsen af dommen i de forenede sager C-160/22 P og C-161/22 P, Kommissionen mod HB. Parterne har efterkommet denne anmodning inden for den fastsatte frist.
32.      Domstolen har i henhold til procesreglementets artikel 76, stk. 2, besluttet ikke at afholde mundtlig forhandling.
V.      Bedømmelse
33.      Den foreliggende tvist kræver, at der først tages stilling til appellen (A) og dernæst til søgsmålet for Retten (B).
A.      Appellen
34.      Inden jeg behandler realiteten i den foreliggende appel (2), vil jeg undersøge, om genstanden for appellen fortsat består, selv om den omtvistede afgørelse, der blev anfægtet i første instans, har mistet sin genstand (1).
1.      Spørgsmålet om, hvorvidt appelsagens genstand fortsat består
35.       Indledningsvis anføres, at ved en modregningstransaktion kan en debitor (i den foreliggende sag Kommissionen), mod hvem en kreditor (her HB) har et såkaldt »hovedkrav« eller »passivt« krav, foretage modregning i et »modkrav« eller »aktivt« krav, som debitoren selv har mod hovedfordringshaveren. I stedet for at betale hovedkravet til kreditor fradrager debitor med andre ord dette beløb fra modkravet for at undgå, at to udbetalinger mellem de samme parter krydser hinanden.
36.      Modregning er således en særlig måde at afvikle en debitors forpligtelser på og samtidig og omvendt en måde at inddrive fordringer, som debitoren hævder at have over for sin kreditor (13).
37.      I det foreliggende tilfælde udgjorde det hovedkrav, som Kommissionen på den ene side skyldte HB, som anført i punkt 22-24 i dette forslag til afgørelse, 19 904,76 EUR, hvilket krav hidrørte fra sagsomkostningerne, som Retten havde pålagt Kommissionen at betale i sagerne T-795/19 og T-796/19, HB mod Kommissionen. Det modkrav, som Kommissionen påberåbte sig over for HB, og som den delvist havde dækket gennem den omtvistede afgørelse, udgjorde på den anden side 1 197 055,86 EUR og bestod af det beløb, som Kommissionen krævede af HB på grundlag af CARDS-aftalen.
38.      Som nævnt i punkt 27 i dette forslag til afgørelse ophævede Domstolen ved dommen i de forenede sager C-160/22 P og C-161/22 P, Kommissionen mod HB, dommene i sagerne T-795/19 og T-796/19, HB mod Kommissionen, hjemviste disse sager til Retten og udsatte afgørelsen om sagsomkostningerne. Følgelig skal Kommissionen ikke længere betale HB disse sagsomkostninger, og hovedkravet består dermed ikke længere.
39.      Som Kommissionen har anerkendt i sit svar på Domstolens spørgsmål, har den omtvistede afgørelse, der blev anfægtet i første instans, mistet sin genstand og bør trækkes tilbage.
40.      I dommen i de forenede sager C-160/22 P og C-161/22 P, Kommissionen mod HB, fastslog Domstolen endvidere, at CARDS-inddrivelsesafgørelsen skulle kvalificeres som en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF, og at det var med urette, at Retten havde fastslået, at den var et led i et kontraktforhold. Det modkrav, som Kommissionen havde rejst over for HB i den omtvistede afgørelse, henhørte således under Rettens kompetence. Det følger heraf, at ADR-dommens resultat, som vedrører inddrivelse af en kontraktmæssig fordring, der henhører under en national rets kompetence, og som udgør grundlaget for resultatet i den appellerede dom, ikke længere er relevant i den foreliggende sag.
41.      Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at den foreliggende appel ikke har mistet sin genstand, navnlig fordi Domstolen skal afklare, om det resultat, som Retten nåede frem til i den appellerede dom, gælder for vedtagelse af fremtidige afgørelser om inddrivelse ved modregning med fordringer hidrørende fra kontrakter, der ikke indeholder voldgiftsbestemmelser til fordel for Unionens retsinstanser.
42.      Under disse omstændigheder skal det anføres, at det følger af Domstolens faste praksis, at sagens genstand, ligesom søgsmålsinteressen, skal bestå indtil retsafgørelsen, idet det i modsat fald findes ufornødent at træffe afgørelse (14).
43.      Det følger endvidere af artikel 56, stk. 2 og 3, i statutten for den Europæiske Unions Domstol, at privilegerede appellanter som Kommissionen ikke skal godtgøre en søgsmålsinteresse for at kunne appellere (15). Der kan dog kun tages stilling til en verserende retstvist, såfremt de rejste retsspørgsmål ikke er af ren hypotetisk karakter som følge af, at tvisten er blevet uden genstand (16). De privilegerede appellanter har altså ikke en ubegrænset mulighed for at indbringe Rettens domme for Domstolen (17), og de er heller ikke fritaget for enhver forpligtelse med hensyn til, at tvistens genstand skal bestå (18).
44.      Det tilkommer således ikke Domstolen inden for rammerne af en appel, at behandle generelle og abstrakte spørgsmål eller at give en »lektion i jura« (19). Følgelig afviser Domstolen at behandle en appel, hvis den dom, den ville komme til at afsige, kun ville have hypotetisk interesse for lignende situationer i fremtiden (20).
45.      Ikke desto mindre har Domstolen i forbindelse med vurderingen af ikke-privilegerede sagsøgeres søgsmålsinteresse anerkendt, at sådanne sagsøgere under visse omstændigheder fortsat kan have interesse i at påstå annullation af en under retssagen ophævet retsakt for at udvirke, at den, der har udstedt den anfægtede retsakt, i fremtiden foretager passende ændringer, og dermed forhindre risikoen for gentagelse af den ulovlighed, hvormed den anfægtede retsakt påstås behæftet (21). En sådan interesse består bl.a., hvis det kan forudses, at den pågældende institution inden for kort tid vil vedtage nye retsakter baseret på nøjagtigt samme juridiske fortolkning, som sagsøgeren har anfægtet (22).
46.      Et sådant ræsonnement må så meget desto mere finde anvendelse ved vurderingen af, om genstanden for en tvist, som i dette tilfælde den foreliggende appel, fortsat består, når sagen er anlagt af en privilegeret sagsøger, der ikke skal godtgøre en søgsmålsinteresse.
47.      Som anført i punkt 7 i dette forslag til afgørelse fastslog Retten i den appellerede dom, at i en sag som den foreliggende, hvor det modkrav, der anvendes til modregning, hidrører fra en kontrakt, der ikke indeholder en voldgiftsbestemmelse til fordel for Unionens retsinstanser, har Kommissionen ikke kompetence til at anvende denne inddrivelsesmetode.
48.      Som Kommissionen har anført i sine skriftlige indlæg, følger det heraf, at den i henhold til den retstilstand, der er fastlagt i den appellerede doms præmisser, som den er forpligtet til at efterkomme (23), ikke længere kan anvende modregning til at inddrive de fordringer, som den påberåber sig over for medkontrahenter, med hvilke den er forbundet ved kontrakter, der ikke indeholder en voldgiftsbestemmelse til fordel for Unionens retsinstanser. Kommissionen har imidlertid med støtte i tal påvist, at det drejer sig om et meget stort antal fordringer, som udgør en betydelig budgetpost.
49.      Det følger heraf, at den omstændighed, at genstanden for den omtvistede afgørelse, som blev annulleret ved den appellerede doms konklusion, er bortfaldet, ikke fjerner de konsekvenser, som den løsning, der er valgt i denne doms præmisser, har for Kommissionen (24) og mere generelt for Unionens retsorden. Bortfaldet af denne genstand ændrer nemlig ikke ved den retlige vurdering, hvorpå den appellerede doms konklusion (25), der er genstand for den foreliggende appelsag, er baseret. Hvis dette fører til, at det fastslås, at det er ufornødent at træffe afgørelse, vil denne løsning, der er indeholdt i de præmisser, der udgør det nødvendige grundlag for den appellerede doms konklusion, således få retskraft (26).
50.      Under disse omstændigheder ville det være i strid med ikke blot retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse og god forvaltning af Unionens finanser, men også med princippet om procesøkonomi og god retspleje at fastslå, at den foreliggende appel har mistet sin genstand, og at forpligte Kommissionen til at søge en afklaring af retstilstanden vedrørende modregning af kontraktmæssige fordringer ved at iværksætte efterfølgende appelsager.
51.      Desuden og under alle omstændigheder fremgår det heller ikke, at bortfaldet af genstanden for den omtvistede afgørelse har til følge, at tvisten mellem parterne er bragt til ophør, og at appellen derfor af denne grund ikke længere skulle have nogen genstand (27).
52.      Det følger heraf, med forbehold for bortfald af genstanden for sagen i første instans (jf. punkt 105 og 106 i dette forslag til afgørelse), at den foreliggende appel ikke har mistet sin genstand, og at sagens realitet derfor skal behandles.
2.      Realiteten
53.      Ifølge Kommissionen er Rettens ræsonnement i den appellerede dom behæftet med retlige fejl af to grunde.
54.      For det første har Kommissionen foreholdt Retten, at den fejlagtigt fastslog, at Kommissionen ikke ved modregning kunne inddrive en kontraktmæssig fordring, hvis rigtighed var bestridt for den kompetente nationale ret (a).
55.      For det andet har Kommissionen gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at sidestille afgørelser om modregning med afgørelser, der kan tvangsfuldbyrdes, og ved at overføre ADR-dommens betragtninger herom til afgørelser om modregning (b).
a)      Muligheden for at inddrive en bestridt fordring ved modregning (det første appelanbringende)
56.      Kommissionen har i forbindelse med det første appelanbringende gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl i den appellerede doms præmis 60 og 61. Retten sammenblandede heri undersøgelsen af, om en fordring er sikker, opgjort og forfalden til betaling, med undersøgelsen af, om den er begrundet og fastslog med urette, at bestridelsen er et forhold, der skal tages i betragtning ved vurderingen af, om fordringen er sikker, opgjort og forfalden til betaling.
57.      I de nævnte præmisser fastslog Retten, at Kommissionen, da den vedtog den omtvistede afgørelse, tilsidesatte kompetencefordelingen mellem Unionens retsinstanser og de nationale retsinstanser med henblik på at bedømme lovligheden af en modregning med en fordring af kontraktmæssig karakter, der var blevet bestridt ved den nationale ret, som var enekompetent til at afgøre, om nævnte fordring var begrundet, og om den mere generelt var sikker, opgjort og forfalden til betaling, således at den kunne tages i betragtning i forbindelse med en modregning (28).
58.      Som Kommissionen med rette har anført, følger det faktisk af dette ræsonnement, at Retten implicit, men nødvendigvis, fandt, at spørgsmålet om, hvorvidt en fordring var bestridt eller ej, skulle tages i betragtning ved undersøgelsen af, om denne fordring var sikker, opgjort og forfalden til betaling som omhandlet i bestemmelserne i finansforordningen af 2018.
59.      Denne fortolkning kan imidlertid ikke stå for en nærmere undersøgelse af de relevante bestemmelser i denne forordning, henset til bestemmelsernes ordlyd, opbygning og formål.
60.      For det første udgør fastlæggelsen af en fordring en anerkendelse af Unionens rettigheder over for en debitor samt af grundlaget for at kræve, at den pågældende debitor betaler gælden (artikel 98, stk. 1, andet afsnit, i finansforordningen af 2018). Til fastlæggelsen af en fordring sikrer den ansvarlige anvisningsberettigede sig bl.a., a) at fordringen er sikker i den forstand, at den ikke er undergivet nogen betingelse, b) at fordringen er opgjort og nøjagtigt fastsat, og c) at fordringen er forfalden og ikke undergivet nogen frist [forordningens artikel 98, stk. 3, litra a) -c)].
61.      For det andet fastlægger den ansvarlige anvisningsberettigede enhver fordring, der er konstateret sikker, opgjort og forfalden til betaling, ved en indtægtsordre, hvorved den pågældende giver regnskabsføreren instruks om at inddrive fordringen. Denne indtægtsordre følges op af en debetnota, der sendes til debitor, hvorved denne underrettes om fastlæggelsen af fordringen og om betalingsfristen (artikel 98, stk. 2, første afsnit, og artikel 98, stk. 4, første afsnit, samt artikel 100, stk. 1, i finansforordningen af 2018).
62.      For det tredje kan den ansvarlige anvisningsberettigede, medmindre denne beslutter at annullere fordringen helt eller delvist, kun give afkald på at inddrive en fastlagt fordring i behørigt begrundede tilfælde, hvor inddrivelsen er umulig eller uforholdsmæssig (artikel 101, stk. 2-6, i finansforordningen af 2018).
63.      Endelig skal det for det fjerde anføres, at når debitor på sin side har en fordring på Unionen, inddriver regnskabsføreren Unionens fastlagte fordring ved modregning efter at have givet debitor lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger (artikel 101, stk. 1, tredje afsnit, artikel 102, stk. 1, og artikel 102, stk. 2, første afsnit, samt artikel 133 i finansforordningen af 2018).
64.      En samlet læsning af disse bestemmelser viser, at fordringens sikre karakter kun henviser til den omstændighed, at den ikke er underlagt en betingelse (punkt 60 ovenfor), og at dette ikke må forveksles med dens ubestridte karakter (29).
65.      Det fastslås således, at en fordring er sikker, og indtægtsordren udstedes, inden debitor underrettes om fastlæggelsen af denne fordring ved debetnotaen, som kan give anledning til, at fordringen bestrides (punkt 61 ovenfor). Regnskabsføreren skal ganske vist give debitor lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger, inden den fastlagte fordring inddrives ved modregning (punkt 63 ovenfor). Regnskabsføreren kan dog ikke give afkald på inddrivelse af en fordring, når den først er fastslået, selv om den bestrides, medmindre regnskabsføreren beslutter at annullere fordringen (punkt 62 ovenfor).
66.      Det er således ikke en betingelse for at fastslå en fordring og inddrive den ved modregning, at fordringen er ubestridt. Når en fordring er fastlagt, kan den ansvarlige anvisningsberettigede og regnskabsføreren tværtimod ikke give afkald på inddrivelsen heraf ved modregning.
67.      Dette er fuldt ud i overensstemmelse med formålet med finansforordningen fra 2018, som er at beskytte de finansielle interesser og sikre en forsvarlig forvaltning af Unionens budget, hvilket er afgørende for Unionens funktion (30).
68.      Retten har derfor med rette i tidligere sager forud for nærværende sag fastslået, at bestridelsen af en fordring ikke er til hinder for, at der foretages modregning for at inddrive den (31).
69.      Det følger heraf, at det var med urette, at Retten i den appellerede doms præmis 60 og 61 implicit, men nødvendigvis, baserede sin argumentation på den betragtning, at bestridelsen af en fordring, som Unionen havde fastslået, var til hinder for inddrivelse af denne fordring ved modregning. Kommissionens første appelanbringende er således begrundet og skal tages til følge.
b)      Muligheden for at inddrive en kontraktmæssig fordring, der henhører under en national rets kompetence, ved modregning (det andet appelanbringende)
70.      I forbindelse med det andet appelanbringende har Kommissionen gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at vedtagelsen af en afgørelse om modregning med henblik på at inddrive en kontraktmæssig fordring, der henhører under en national rets kompetence, ville føre til en omgåelse af den kompetencefordeling, der er fastsat i den primære ret. Selv om en sådan afgørelse om modregning udgør en retsakt, der kan anfægtes ved Unionens retsinstanser, kan den i denne henseende ikke sidestilles med en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes som omhandlet i artikel 299 TEUF, såsom den, der var genstand for ADR-dommen.
71.      For at vurdere disse klagepunkter er det for det første nødvendigt at bekræfte, at det var med rette, at Retten kvalificerede afgørelserne om modregning som anfægtelige retsakter som omhandlet i artikel 263 TEUF (den appellerede doms præmis 52 og 54) (1).
72.      For det andet vil jeg vurdere, om Kommissionen ikke desto mindre har kompetence til at træffe sådanne afgørelser med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer, der for så vidt angår undersøgelsen af, om de er begrundede, henhører under en national rets kompetence (2).
1)      Afgørelser om modregning af kontraktmæssige fordringer er anfægtelige retsakter som omhandlet i artikel 263 TEUF
73.      Det følger af retspraksis, at når der foreligger en kontrakt mellem en sagsøger og en af institutionerne, kan der kun anlægges sag ved Unionens retsinstanser på grundlag af artikel 263 TEUF, hvis den anfægtede akt har til formål at afføde bindende retsvirkninger, der ligger uden for det kontraktmæssige forhold mellem parterne, og som indebærer udøvelse af de offentligretlige beføjelser, som er tillagt den kontraherende institution i sin egenskab af administrativ myndighed (32).
74.      Modregning udgør ganske vist en mekanisme, som er sædvanligt anvendt i den borgerlige ret mellem privatpersoner, der ikke har offentligretlige beføjelser (33). Vedtagelsen af en afgørelse om modregning i henhold til den ordning, der er indført ved finansforordningen af 2018, med henblik på at inddrive en kontraktmæssig fordring, er imidlertid en retsakt, der ligger uden for det kontraktmæssige forhold mellem parterne, og som indebærer udøvelse af offentligretlige beføjelser, som er tillagt den kontraherende institution i sin egenskab af administrativ myndighed.
75.      Dels gælder, at når Kommissionen modregner med et modkrav, som den hævder at have mod sin medkontrahent ifølge en kontrakt, med et hovedkrav, som medkontrahenten har mod Kommissionen i henhold til et andet kontraktforhold eller ensidigt (34), har denne afgørelse bindende retsvirkninger, der går ud over det kontraktforhold, som modkravet udspringer af.
76.      Dels indebærer vedtagelsen af en sådan afgørelse udøvelse af offentligretlige beføjelser, der er tillagt Kommissionen i dens egenskab af administrativ myndighed. I denne henseende går de bindende retsvirkninger af en sådan afgørelse videre end ethvert kontraktforhold mellem parterne, uanset om hovedkravet og modkravet, der er genstand for afgørelsen om modregning, hidrører fra den samme kontrakt.
77.      Som jeg forklarede i ADR-sagen, er de bindende retsvirkninger af en afgørelse, der er truffet i medfør af offentligretlige beføjelser, som den kontraherende institution er tillagt i sin egenskab af administrativ myndighed, nemlig aldrig begrænset til parternes kontraktmæssige forhold. En sådan afgørelse afføder også altid retsvirkninger, som ligger uden for kontraktforholdet, i og med at disse virkninger er baseret på den kontraherende institutions generelle og vidtgående beføjelse uden for kontraktforholdet (35).
78.      Hvad angår afgørelserne om modregning henhører disse i det væsentlige af to grunde under beføjelserne til udøvelse af en sådan offentlig myndighed.
79.      For det første har vedtagelsen af en afgørelse om modregning karakter af udøvelse af offentlig myndighed, fordi Kommissionen, som anført i punkt 64-66 i dette forslag til afgørelse, er forpligtet til at vedtage en sådan afgørelse, selv om den således dækkede fordring bestrides.
80.      For det andet og frem for alt kan Kommissionens medkontrahent, i modsætning til det civilretlige forhold mellem private parter, ikke foretage modregning over for denne institution, hvis Kommissionen bestrider den fordring, der er gjort gældende over for den. Finansforordningen indeholder ikke nogen modregningsmekanisme, der gør det muligt for medkontrahenten at foretage modregning under sådanne omstændigheder.
81.      Det følger endvidere af artikel 102, stk. 1, sammenholdt med artikel 111, stk. 3-5, i finansforordningen af 2018, at en medkontrahent til Kommissionen kun kan have en fordring på Unionen, der er sikker, opgjort og forfalden til betaling, hvis det tilsvarende pengebeløb er blevet fastlagt ved en betalingsordre. En sådan betalingsordre udstedes kun, når den ansvarlige anvisningsberettigede på forhånd har godkendt, at en udgift afholdes over budgettet, efter bl.a. at have kontrolleret, at de betingelser, der er fastsat i den retlige forpligtelse, hvori denne udgift er fastsat, er opfyldt. Hvis Kommissionen vurderer, at en udgift, som den afkræves af en medkontrahent, ikke er begrundet, vil en sådan betalingsordre således ikke blive udstedt, og medkontrahenten vil derfor ikke råde over en fordring, der er sikker, opgjort og forfalden til betaling, og som kan gøres gældende i forbindelse med en modregning.
82.      Det følger heraf, at det var med rette, at Retten inden for rammerne af en fast retspraksis fastslog, at Kommissionens afgørelser om modregning udgør retsakter, der kan anfægtes ved Unionens retsinstanser ved et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF (36).
2)      Det er ikke desto mindre muligt at træffe en afgørelse om modregning med henblik på at inddrive en kontraktmæssig fordring, der henhører under en national rets kompetence
83.      I forbindelse med den foreliggende appel har Kommissionen ganske vist tilsluttet sig det synspunkt, som Retten gav udtryk for i den appellerede dom, hvorefter en afgørelse om modregning af en kontraktmæssig fordring, der henhører under en national rets kompetence, er en retsakt, der kan anfægtes ved Unionens retsinstanser i henhold til artikel 263 TEUF. Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at Retten begik en fejl, da den udledte heraf, at vedtagelsen af en sådan afgørelse indebærer omgåelse af den kompetencefordeling, der er fastsat i traktaten. Den begrundelse, der ligger til grund for ADR-dommen, kan i denne henseende ikke overføres på afgørelser om modregning.
84.      I ADR-dommen præciserede Domstolen, at Kommissionen ikke har kompetence til at vedtage afgørelser, der kan tvangsfuldbyrdes som omhandlet i artikel 299 TEUF med henblik på at inddrive kontraktmæssige fordringer, der henhører under de nationale domstoles kompetence. Kommissionen kan derfor ikke vedtage sådanne afgørelser med henblik på at inddrive fordringer, der hidrører fra kontrakter, som ikke indeholder en voldgiftsbestemmelse til fordel for Unionens retsinstanser (37).
85.      Begrundelsen for denne begrænsning beror imidlertid ikke kun på den omstændighed, at en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes som omhandlet i artikel 299 TEUF, udgør en retsakt, der kan anfægtes i henhold til artikel 263 TEUF, men også og især på den omstændighed, at Unionens retsinstanser inden for rammerne af et sådant søgsmål skal undersøge, om kravet er begrundet.
86.      Som jeg anførte i ADR-sagen, kan tvangsfuldbyrdelsen af en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes i henhold til artikel 299, stk. 4, TEUF, kun udsættes på grundlag af en afgørelse fra Domstolen, mens de nationale retsinstanser alene har kompetence til at efterprøve fuldbyrdelsesforanstaltningernes lovlighed. Desuden bestemmer både Rettens og Domstolens procesreglementer, at anmodninger i henhold til artikel 299 TEUF om udsættelse af tvangsfuldbyrdelse af retsakter kun kan antages til realitetsbehandling i forbindelse med anlæggelse af søgsmål ved Retten eller Domstolen (38).
87.      Under disse omstændigheder kræver retten til en effektiv domstolsprøvelse, at Unionens retsinstanser, når de behandler et sådant søgsmål, ligeledes undersøger grundlaget for den krævede fordring (39). I modsat fald kunne tvangsinddrivelsen af en fordring finde sted uden nogen form for domstolskontrol.
88.      Vedtagelsen af en eksigibel afgørelse med henblik på inddrivelse af en kontraktmæssig fordring, der henhører under en national rets kompetence, svarer således til at unddrage prøvelsen af, om fordringen er begrundet, fra den kompetente nationale rets kompetence og dermed en omgåelse af den ved traktaten fastsatte orden for domstolskompetence.
89.      Som Kommissionen med rette har gjort gældende, gælder dette ræsonnement imidlertid ikke for afgørelser om modregning som omhandlet i artikel 102 i finansforordningen af 2018, såsom den omtvistede afgørelse, der er genstand for den appellerede dom.
90.      Artikel 102, stk. 3, i finansforordningen af 2018 bestemmer således ganske vist, at den modregning, der er omhandlet i denne artikels stk. 1, har samme virkning som en betaling og fritager Unionen for gældsbeløbet og i givet fald de skyldige renter.
91.      I tilfælde af inddrivelse af en kontraktmæssig fordring, der med henblik på påkendelse af, om den er begrundet, er forelagt en national ret, fordi der ikke findes en voldgiftsbestemmelse i den pågældende kontrakt, skal denne bestemmelse imidlertid begrænses teleologisk, dvs. fortolkes restriktivt, således at modregning ikke frigør Unionen for gælden (hovedkravet). Den fritager kun Unionen for forpligtelsen til at betale hovedkravet i afventning af udfaldet af afgørelsen om en eventuel bestridelse af grundlaget for det modkrav, der er genstand for modregning.
92.      Som jeg anførte i ADR-sagen, har en afgørelse om modregning under disse omstændigheder kun praktisk og ikke nogen retlig effekt med hensyn til det modkrav, der er genstand for modregning (40). En sådan afgørelse kan ganske vist blive endelig, enten fordi medkontrahenten ikke anfægter den for Unionens retsinstanser, eller fordi sidstnævnte bekræfter dens gyldighed i en dom, som får retskraft. Dette foregriber imidlertid ikke spørgsmålet om, hvorvidt der er grundlag for det modkrav, der er genstand for denne afgørelse. Denne kan nemlig ikke give retskraft til fastlæggelsen af modkravet. De betingelser, hvorunder fastlæggelsen af modkravet får retskraft, afgøres derimod af den retlige og kontraktmæssige ordning, som det nævnte krav er underlagt, og henhører under den kompetente rets bedømmelse.
93.      Under disse omstændigheder er den kontrol, der udøves af Unionens retsinstanser i et annullationssøgsmål til prøvelse af en afgørelse om modregning, der er vedtaget i henhold til artikel 102 i finansforordningen af 2018, begrænset til en efterprøvelse af de betingelser, der er fastsat i denne forordning for vedtagelsen af en sådan afgørelse (jf. punkt 60-66 i dette forslag til afgørelse). Hverken denne kontrol eller den således afsagte doms retskraft kan imidlertid omfatte spørgsmålet, om det kontraktmæssige modkrav, der er genstand for modregning,
er begrundet (41). Dette spørgsmål henhører nemlig ikke under Unionens retsinstansers kompetence på grund af fraværet af en voldgiftsbestemmelse i den omhandlede kontrakt (42).
94.      Følgelig indebærer den domstolsprøvelse, som Unionens retsinstanser udøver med hensyn til afgørelsen om modregning, ikke en omgåelse af den ordning for domstolskompetence, der er fastsat i den primære ret. I modsætning til, hvad der gælder for afgørelser, der kan tvangsfuldbyrdes, og som var genstand for ADR-dommen, er det således tænkeligt, at det ikke er den samme retsinstans, som på området for afgørelser om modregning skal træffe afgørelse om lovligheden af modregningsafgørelsen, og som skal tage stilling til, om den fordring, som Kommissionen har påberåbt sig, og som inddrives ved denne modregning, er begrundet.
95.      Samtidig udgør begrænsningen af Unionens retsinstansers kontrol til de betingelser for vedtagelsen af en afgørelse om modregning, der er fastsat i finansforordningen af 2018, hvilket ikke omfatter efterprøvelsen af, om det omhandlede modkrav er begrundet, ikke en tilsidesættelse af retten til effektive retsmidler. Dette følger af den i punkt 91 og 92 ovenfor anførte omstændighed, at afgørelsen om modregning ikke indebærer en endelig fastlæggelse af det rejste modkrav. Den indebærer alene, at udbetalingen af medkontrahentens hovedkrav udskydes indtil afslutningen af sagen for den kompetente nationale ret om kontrol af, at modkravet er begrundet.
96.      Som Kommissionen med rette har anerkendt, ville den naturligvis, hvis den kompetente nationale ret konstaterer, at dette krav ikke eksisterer, være forpligtet til at betale det tilbageholdte beløb af modkravet til sin medkontrahent, i givet fald med tillæg af renter (43). Som Retten allerede har anerkendt under lignende omstændigheder, ville den også, i det omfang det er muligt i henhold til dens procesreglement, kunne udsætte en sag om en modregningsafgørelse, indtil den nationale ret har truffet afgørelse om, hvorvidt det omhandlede krav er begrundet (44).
97.      Vedtagelsen af afgørelsen om modregning, for så vidt som det modkrav, som Kommissionen har gjort krav på (på grund af den manglende betaling af medkontrahentens hovedkrav), i praksis inddrives med denne afgørelse, indebærer ganske vist, at byrden ved at indbringe sagen for den ret, der har kompetence med hensyn til kontraktforholdet, med henblik på at få afgjort spørgsmålet, om modkravet er begrundet, vendes om. Det er således ikke op til Kommissionen at anlægge sag ved denne ret for at få efterprøvet, om der er grundlag for denne institutions angivelige fordring og opnå et fuldbyrdelsesgrundlag med henblik på inddrivelse heraf. I stedet påhviler det medkontrahenten at indbringe sagen for denne ret med henblik på at få prøvet, om den fordring, som Kommissionen har gjort krav på, er begrundet, og i givet fald opnå en dom, der forpligter Kommissionen til at udbetale det hovedkrav, der er tilbageholdt i medfør af afgørelsen om modregning.
98.      Imidlertid er det forhold, at medkontrahenten pålægges en ulempe i forhold til Kommissionen ved, at denne institution har fået denne mulighed for at inddrive sine fordringer, begrundet i behovet for at beskytte Unionens finansielle interesser (45). Som jeg allerede har anført i ADR-sagen, vil det ikke være i overensstemmelse med dette princip at forpligte Kommissionen til at udbetale EU-midler til debitorer, som ikke har opfyldt, ikke kan opfylde eller simpelthen ikke vil opfylde deres betalingsforpligtelser (46).
99.      Det er i øvrigt af samme grund, at modregning i henhold til finansforordningen af 2018 udgør det vigtigste obligatoriske middel til inddrivelse af Unionens fordringer før enhver anden inddrivelsesmåde (47). Som Retten med rette har fastslået i andre sager, kan regnskabsføreren ikke undlade modregning, hvis en debitor ikke frivilligt har betalt og har et krav mod Unionen (48). Har kravet derimod ikke kunnet inddrives gennem modregning eller indfrielse af forhåndsgarantier, kan regnskabsføreren foretage inddrivelse af dette krav enten ved at vedtage en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes, eller alternativt ved retslige skridt (49).
100. Det er således også derved, at afgørelser, som kan tvangsfuldbyrdes som omhandlet i artikel 299 TEUF, og som er genstand for ADR-dommen, adskiller sig fra afgørelser om modregning, der er genstand for den foreliggende sag. For så vidt som de førstnævnte er en mulighed for Kommissionen på samme måde som opnåelse af et fuldbyrdelsesgrundlag ad rettens vej, er det begrundet, at anvendelsen heraf begrænses på grundlag af artikel 272 TEUF og 274 TEUF (jf. punkt 1-5 i dette forslag til afgørelse). Eftersom anvendelsen af de sidstnævnte er obligatorisk og ikke valgfri, kan deres virkninger derimod ikke tillægge retskraft i forhold til fastlæggelsen af en fordring, som i henhold til disse bestemmelser i den primære ret henhører under en national ret for så vidt angår prøvelsen af, om fordringen er begrundet.
101. Det følger af disse betragtninger, at Retten begik en fejl, da den fastslog, at Kommissionen under de foreliggende omstændigheder ikke havde beføjelse til at vedtage den omtvistede afgørelse på grundlag af den løsning, der blev valgt i ADR-dommen. Kommissionens andet appelanbringende er således også begrundet og skal tages til følge.
3.      Konklusion vedrørende appellen
102. Det følger af ovenstående undersøgelse, at Rettens ræsonnement, der ligger til grund for punkt 1 i den appellerede doms konklusion, er behæftet med retlige fejl. Denne dom bør derfor ophæves for så vidt angår domskonklusionens punkt 1 om annullation af den omtvistede afgørelse.
B.      Søgsmålet for Retten
103. I henhold til artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, når den ophæver den af Retten trufne afgørelse, selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse.
104. Dette krav er opfyldt i den foreliggende sag.
105. Som anført i punkt 37-39 i dette forslag til afgørelse har den omtvistede afgørelse mistet sin genstand, for så vidt som HB’s hovedkrav mod Kommissionen, som denne har modregnet i sit angivelige modkrav mod HB i henhold til CARDS-aftalen, ikke længere eksisterer.
106. Der er derfor ikke længere anledning til at træffe afgørelse om den påstand om annullation af denne afgørelse, som HB har fremsat for Retten.
C.      Delkonklusion
107. Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at den appellerede dom bør ophæves, for så vidt som den i punkt 1 i konklusionen annullerede den omtvistede afgørelse, og at det bør fastslås, at der ikke er anledning til at træffe afgørelse om HB’s påstand for Retten om annullation af den omtvistede afgørelse.
VI.    Sagsomkostninger
A.      Omkostningerne i forbindelse med appelsagen
108. I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 2, træffer Domstolen afgørelse om sagens omkostninger, såfremt appellen ikke tages til følge, eller såfremt appellen tages til følge, og Domstolen selv endeligt afgør sagen. I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
109. Da HB har tabt appelsagen, og Kommissionen har nedlagt påstand herom, bør det pålægges HB at betale omkostningerne i forbindelse med denne appelsag.
B.      Omkostningerne i forbindelse med sagen i første instans
110. Procesreglementets artikel 149 bestemmer, at såfremt Domstolen fastslår, at en sag ikke længere har nogen genstand, og at der ikke er anledning til at træffe afgørelse, træffer den afgørelse om sagsomkostningerne. I henhold til procesreglementets artikel 142 er Domstolen frit stillet i sin afgørelse om sagsomkostninger, hvis der ikke er anledning til at træffe afgørelse i sagen.
111. I det foreliggende tilfælde fremgår det, at der ikke længere er anledning til at træffe afgørelse om HB’s annullationspåstand i første instans, eftersom den omtvistede afgørelse har mistet sin genstand.
112. Denne analyse har vist, at Retten med urette annullerede den omtvistede afgørelse, selv om Kommissionen havde beføjelse til at vedtage den, således at Kommissionens påstande i denne henseende i første instans skulle tages til følge. Endvidere skal punkt 2 i den appellerede doms konklusion, hvorved Kommissionen blev frifundet for HB’s påstand om erstatning for det økonomiske tab, ikke ophæves.
113. Den foreliggende analyse har imidlertid også vist, at retsmidlerne til prøvelse af en afgørelse om modregning vedrørende en kontraktmæssig fordring, der henhører under en national rets kompetence, er komplekse. HB udviste desuden den fornødne omhu ved i forbindelse med den omtvistede modregning at anlægge sag både ved Retten og ved den nationale ret, der havde kompetence til at tage stilling til, om det pågældende krav var begrundet.
114. Under disse omstændigheder vil det under hensyn til sagens omstændigheder være rimeligt at pålægge hver part at bære sine egne omkostninger i forbindelse med sagen i første instans, således som det var tilfældet i den appellerede dom. Kommissionens påstand om ophævelse af punkt 3 i denne doms konklusion og om, at HB tilpligtes at betale omkostningerne i forbindelse med sagen for Retten, bør derfor ikke tages til følge.
VII. Forslag til afgørelse
115. På grundlag af det ovenfor anførte foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»1)      Punkt 1 i domskonklusionen i Den Europæiske Unions Rets dom af 4. oktober 2023, HB mod Kommissionen (T-444/22, EU:T:2023:604), ophæves.
2)      Der er ikke længere anledning til at træffe afgørelse om annullationspåstanden i sag T-444/22.
3)      HB bærer sine egne omkostninger og betaler Europa-Kommissionens omkostninger i forbindelse med appelsagen.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      Dom af 11.7.1985, Maag mod Kommissionen (43/84, EU:C:1985:328, præmis 26), af 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen (C-506/13 P, EU:C:2015:562, præmis 19), og af 28.2.2019, Alfamicro mod Kommissionen (C-14/18 P, EU:C:2019:159, præmis 49).
3 –      Jf. for blot at nævne de mest typiske eksempler på de talrige sager på dette område dom af 18.4.2013, Kommissionen mod Systran og Systran Luxembourg (C-103/11 P, EU:C:2013:245), af 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen (C-506/13 P, EU:C:2015:562), af 16.7.2020, ADR Center mod Kommissionen (C-584/17 P, EU:C:2020:576), og af 26.9.2024, Kommissionen mod HB (C-160/22 P og C-161/22 P, EU:C:2024:799). Jf. ligeledes i denne henseende mine forslag til afgørelse i ADR Center mod Kommissionen (C-584/17 P, EU:C:2019:941, punkt 95 ff.) og i Kommissionen mod HB (C-160/22 P, C-161/22 P og C-597/22 P, EU:C:2024:84, punkt 60 ff.).
4 –      Dom af 16.7.2020 (C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 73).
5 –      Jf. også mit forslag til afgørelse i ADR Center mod Kommissionen (C-584/17 P, EU:C:2019:941, punkt 48-58 og 95-105).
6 –      Dom af 4.10.2023, HB mod Kommissionen (T-444/22, herefter »den appellerede dom«, EU:T:2023:604).
7 –      Den appellerede dom, præmis 56, 57, 60 og 61.
8 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 18.7.2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget, om ændring af forordning (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 og afgørelse 541/2014/EU og om ophævelse af forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 (EUT 2018, L 193, s. 1). Denne forordning er nu blevet erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2024/2509 af 23.9.2024 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget (EUT L, 2024/2509).
9 –      Dom af 21.12.2021, HB mod Kommissionen (T-795/19, EU:T:2021:917, præmis 4).
10 –      T-795/19, EU:T:2021:917.
11 –      T-796/19, EU:T:2021:918.
12 –      EU:C:2024:799.
13 –      Se generaladvokat Légers forslag til afgørelse i Kommissionen mod CCRE (C-87/01 P, EU:C:2002:501, punkt 26), og generaladvokat Spielmanns forslag til afgørelse i E. (Modregning af krav) (C-481/24, EU:C:2025:632, punkt 22 ff.).
14 –      Jf. dom af 19.9.2024, Coppo Gavazzi m.fl. mod Parlamentet (C-725/20 P, EU:C:2024:766, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
15 –      Dom af 8.7.1999, Kommissionen mod Anic Partecipazioni (C-49/92 P, EU:C:1999:356, præmis 171), af 22.2.2005, Kommissionen mod max.mobil (C-141/02 P, EU:C:2005:98, præmis 48), og af 21.12.2016, Rådet mod Front Polisario (C-104/16 P, EU:C:2016:973, præmis 69 og 70). Disse privilegerede sagsøgere skal heller ikke godtgøre en retlig interesse i at anlægge et annullationssøgsmål, jf. dom af 13.10.2011, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen (C-463/10 P og C-475/10 P, EU:C:2011:656, præmis 36).
16 –      Jf. mit forslag til afgørelse i Rådet mod Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C-337/09 P, EU:C:2012:22, punkt 35).
17 –      Generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse i de forenede sager Kommissionen mod Siemens Österreich m.fl. og Siemens Transmission & Distribution m.fl. mod Kommissionen (C-231/11 P - C-233/11 P, EU:C:2013:578, punkt 33).
18 –      Jf. i denne forbindelse generaladvokat Poiares Maduros forslag til afgørelse i Kommissionen mod max.mobil (C-141/02 P, EU:C:2004:646, punkt 19).
19 –      Generaladvokat Poiares Maduros forslag til afgørelse i Kommissionen mod max.mobil (C-141/02 P, EU:C:2004:646, punkt 21).
20 –      Jf. i denne retning dom af 19.7.2012, Rådet mod Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C-337/09 P, EU:C:2012:471, præmis 50).
21 –      Jf. bl.a. dom af 6.3.1979, Simmenthal mod Kommissionen (92/78, EU:C:1979:53, præmis 32), af 7.6.2007, Wunenburger mod Kommissionen (C-362/05 P, EU:C:2007:322, præmis 55-62), af 28.5.2013, Abdulrahim mod Rådet og Kommissionen (C-239/12 P, EU:C:2013:331, præmis 63), af 4.9.2018, ClientEarth mod Kommissionen (C-57/16 P, EU:C:2018:660, præmis 48), og af 19.9.2024, Coppo Gavazzi m.fl. mod Parlamentet (C-725/20 P, EU:C:2024:766, præmis 42).
22 –      Jf. bl.a. domme af 19.9.2024, Coppo Gavazzi m.fl. mod Parlamentet (C-725/20 P, EU:C:2024:766, præmis 43-47), Santini m.fl. mod Parlamentet (C-198/21 P, EU:C:2024:768, præmis 38-42) og Falqui mod Parlamentet (C-391/21 P, EU:C:2024:769, præmis 41-44).
23 –      Dom af 26.4.1988, Asteris m.fl. mod Kommissionen (97/86, 99/86, 193/86 og 215/86, EU:C:1988:199, præmis 27), af 3.10.2000, Industrie des poudres sphériques mod Rådet (C-458/98 P, EU:C:2000:531, præmis 81), og af 20.6.2024, EUIPO mod Indo European Foods (C-801/21 P, EU:C:2024:528, præmis 92).
24 –      Jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran (C-27/09 P, EU:C:2011:853, præmis 49), og af 19.7.2012, Rådet mod Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C-337/09 P, EU:C:2012:471, præmis 47).
25 –      Jf. for så vidt angår betydningen af de i den appellerede dom anførte grunde i forbindelse med vurderingen af genstanden for appellen generaladvokat Poiares Maduros forslag til afgørelse i Kommissionen mod max.mobil (C-141/02 P, EU:C:2004:646, punkt 22) og generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse i de forenede sager Kommissionen mod Siemens Österreich m.fl. og Siemens Transmission & Distribution m.fl. mod Kommissionen (C-231/11 P - C-233/11 P, EU:C:2013:578, punkt 34-38).
26 –      Dom af 14.9.1999, Kommissionen mod AssiDomän Kraft Products m.fl. (C-310/97 P, EU:C:1999:407, præmis 54), af 1.6.2006, P & O European Ferries (Vizcaya) og Diputación Foral de Vizcaya mod Kommissionen (C-442/03 P og C-471/03 P, EU:C:2006:356, præmis 44), og af 19.4.2012, Artegodan mod Kommissionen (C-221/10 P, EU:C:2012:216, præmis 87).
27 –      Jf. bedømmelsen af dette aspekt ved vurderingen af, om appelsagens genstand fortsat består, kendelse af 1.12.2004, KHIM mod Zapf Creation (C-498/01 P, EU:C:2004:760, præmis 12, samt dom af 21.12.2011, Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran (C-27/09 P, EU:C:2011:853, præmis 48), og af 19.7.2012, Rådet mod Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C-337/09 P, EU:C:2012:471, præmis 51).
28 –      Min fremhævelse.
29 –      Jf. vedrørende definitionen af et krav, der anses for ubestridt, artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 805/2004 af 21.4.2004 om indførelse af et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument for ubestridte krav (EUT 2004, L 143, s. 15).
30 –      Jf. i denne retning artikel 317 TEUF og artikel 322, stk. 1, TEUF samt ADR-dommen, præmis 100 og den deri nævnte retspraksis. Jf. i denne retning allerede inden kodificeringen af modregning som inddrivelsesmetode for Unionens fordringer ved artikel 73 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25.6.2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT 2002, L 248, s. 1) generaladvokat Légers forslag til afgørelse Kommissionen mod CCRE (C-87/01 P, EU:C:2002:501, punkt 68).
31 –      Jf. dom af 17.1.2007, Grækenland mod Kommissionen (T-231/04, EU:T:2007:9, præmis 118), og af 21.9.2017, Eurofast mod Kommissionen (T-87/16, EU:T:2017:641, præmis 65). Jf. ligeledes i denne retning dom af 8.11.2011, Walton mod Kommissionen (T-37/08, EU:T:2011:640, præmis 60).
32 –      Dom af 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen (C-506/13 P, EU:C:2015:562, præmis 20), og ADR-dommen, præmis 65.
33 –      Jf. generaladvokat Légers forslag til afgørelse i Danværn Production (C-341/93, EU:C:1995:139, punkt 27-31) og i Kommissionen mod CCRE (C-87/01 P, EU:C:2002:501, punkt 44 og 45), samt generaladvokat Spielmanns forslag til afgørelse i E. (Modregning af krav) (C-481/24, EU:C:2025:632, punkt 22 ff.).
34 –      I den foreliggende sag var der tale om omkostninger, som Kommissionen var blevet pålagt i en anden sag, jf. som andre eksempler den sag, der gav anledning til dom af 10.7.2003, Kommissionen mod CCRE (C-87/01 P, EU:C:2003:400) (Tilskud tildelt Kommissionens medkontrahent fra anden side), eller den sag, der gav anledning til dom af 11.7.2019, IPPT PAN mod Kommissionen og REA (T-805/16, EU:T:2019:496) (Kommissionens medkontrahents fordring i henhold til en anden kontrakt).
35 –      ADR-dommen, præmis 69 og 70. Jf. også mit forslag til afgørelse i ADR Center mod Kommissionen (C-584/17 P, EU:C:2019:941, punkt 100-104). Jf. ligeledes i denne retning dom af 17.1.2019, Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis mod ERCEA (T-348/16 OP, EU:T:2019:14, præmis 165), og af 11.7.2019, IPPT PAN mod Kommissionen og REA (T-805/16, EU:T:2019:496, præmis 175).
36 –      Jf. bl.a. dom af 8.10.2008, Helkon Media mod Kommissionen (T-122/06, EU:T:2008:418, præmis 46-52), af 6.10.2015, Technion og Technion Research Development Foundation mod Kommissionen (T-216/12, EU:T:2015:746, præmis 53), og af 14.11.2017, Alfamicro mod Kommissionen (T-831/14, EU:T:2017:804, præmis 191-193). Retten har bl.a. baseret denne retspraksis på dom af 10.7.2003, Kommissionen mod CCRE (C-87/01 P, EU:C:2003:400, præmis 42 og 45 samt domskonklusionen).
37 –      ADR-dommens præmis 73.
38 –      Jf. samlet bestemmelserne i artikel 161, stk. 1, og artikel 156, stk. 1 og 2, i Rettens procesreglement samt artikel 165, stk. 1, og artikel 160, stk. 1 og 2, i Domstolens procesreglement, samt mit forslag til afgørelse i ADR Center mod Kommissionen (C-584/17 P, EU:C:2019:941, punkt 49).
39 –      ADR-dommens præmis 88. Jf. også mit forslag til afgørelse i ADR Center mod Kommissionen (C-584/17 P, EU:C:2019:941, punkt 133-136).
40 –      Jf. mit forslag til afgørelse ADR Center mod Kommissionen (C-584/17 P, EU:C:2019:941, fodnote 41).
41 –      Jf. vedrørende en lignende løsning, § 322, stk. 1, i Zivilprozessordnung (den tyske retsplejelov), hvorefter domme kun kan få retskraft, for så vidt som de tager stilling til de fremsatte krav.
42 –      Lignende spørgsmål opstår generelt i det tilfælde, hvor prøvelsen af, om der er grundlag for den fordring, der er genstand for modregning, (potentielt) henhører under en anden retsinstans’ kompetence end Rettens, jf. i denne henseende domme af 5.2.2025, Polen mod Kommissionen (T-830/22 og T-156/23, EU:T:2025:131, præmis 23-31) (under appel i sag C-296/25 P), og Polen mod Kommissionen (T-1033/23, EU:T:2025:129, præmis 18-26) (under appel i sag C-297/25 P). Det forholder sig anderledes i det tilfælde, hvor Retten selv har kompetence til at tage stilling til, om modkravet er begrundet, jf. f.eks. dom af 11.7.2019, IPPT PAN mod Kommissionen og REA (T-805/16, EU:T:2019:496, præmis 33 ff.), jf. dog i denne henseende ADR-dommen, præmis 80-89, samt mit forslag til afgørelse ADR Center mod Kommissionen (C-584/17 P, EU:C:2019:941, punkt 113 ff.).
43 –      Jf. i denne retning dom af 17.1.2019, Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis mod ERCEA (T-348/16 OP, EU:T:2019:14, præmis 175 og 176). På samme måde kan det tænkes, at medkontrahenten i givet fald for den kompetente ret anfægter størrelsen af det hovedkrav, som Kommissionen erkender at skylde medkontrahenten, hvis medkontrahenten ikke er enig i dette beløb. En afgørelse om modregning, som i givet fald er tiltrådt af Retten, vil heller ikke give fastsættelsen af dette beløb endelig retsvirkning, hvis kompetencen til stillingtagen til beløbet henhører under en anden retsinstans end Retten.
44 –      Jf. i denne retning mutatis mutandis dom af 4.5.2017, Meta Group mod Kommissionen (T-744/14, EU:T:2017:304, præmis 47, 49 og 258).
45 –      Jf. i denne henseende mit forslag til afgørelse ADR Center mod Kommissionen (C-584/17 P, EU:C:2019:941, punkt 111).
46 –      Jf. mit forslag til afgørelse ADR Center mod Kommissionen (C-584/17 P, EU:C:2019:941, fodnote 41). Jf. ligeledes i denne forbindelse generaladvokat Légers forslag til afgørelse Kommissionen mod CCRE (C-87/01 P, EU:C:2002:501, punkt 57).
47 –      Jf. artikel 101, stk. 1, tredje afsnit, artikel 102, stk. 1, første afsnit, og artikel 103 i finansforordningen af 2018.
48 –      Jf. dom af 15.4.2011, Den Tjekkiske Republik mod Kommissionen (T-465/08, EU:T:2011:186, præmis 129 og 130), og af 21.9.2017, Eurofast mod Kommissionen (T-87/16, EU:T:2017:641, præmis 67 og 68).
49 –      Jf. artikel 103 i finansforordningen af 2018.