62000CC0157_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1. O presente recurso de anulação trata, por um lado, da questão de saber como é que foram efectuados determinados controlos, no âmbito do FEOGA, pelas autoridades nacionais e se os mesmos foram efectivamente realizados em conformidade com as disposições pertinentes; por outro, trata também da questão de saber se, durante o período transcorrido após a comunicação dos resultados de um inquérito efectuado pelo FEOGA e até à eliminação das irregularidades verificadas, a Comissão pode proceder a deduções nas restituições à exportação. Para além disto, versa sobre a observância das disposições relativas à regularização da produção comunitária de pêssegos e nectarinas e ao pagamento do preço mínimo ao produtor.
II - O enquadramento jurídico
2. Atendendo ao largo número das regras aplicáveis ao caso em apreço, entendemos ser de dispensar a sua citação pormenorizada e em separado. Em vez disso, enuncia-se o conteúdo essencial das mesmas, tanto nas alegações das partes como na subsequente apreciação jurídica. Numa palavra: em seu lugar, menciona-se apenas que o objecto do presente recurso se prende, em especial, com os seguintes actos comunitários:
1) O financiamento da política agrícola
- Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum, na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995, que altera o Regulamento (CEE) n.° 729/70 relativo ao financiamento da política agrícola comum (a seguir «Regulamento n.° 729/70») .
- Regulamento (CE) n.° 1663/95 da Comissão, de 7 de Julho de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.° 729/70 no que respeita ao processo de apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia» (a seguir «Regulamento n.° 1663/95») .
2) As restituições à exportação
- Regulamento (CEE) n.° 386/90 do Conselho, de 12 de Fevereiro de 1990, relativo ao controlo aquando da exportação de produtos agrícolas que beneficiem de uma restituição ou de outros montantes (a seguir «Regulamento n.° 386/90») .
- Regulamento (CE) n.° 2221/95 da Comissão, de 20 de Setembro de 1995, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.° 386/90 do Conselho no que diz respeito ao controlo físico aquando da exportação de produtos agrícolas que beneficiam de uma restituição (a seguir «Regulamento n.° 2221/95») .
3) As medidas de regularização da produção comunitária de pêssegos e nectarinas
- Regulamento (CE) n.° 2505/95 do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativo ao saneamento da produção comunitária de pêssegos e nectarinas (a seguir «Regulamento n.° 2505/95») .
- Regulamento (CE) n.° 2684/95 da Comissão, de 21 de Novembro de 1995, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE) n.° 2505/95 do Conselho, relativo à regularização da produção comunitária de pêssegos e nectarinas (a seguir «Regulamento n.° 2684/95») .
4) A transformação de pêssegos
- Regulamento (CEE) n.° 426/86 do Conselho, de 24 de Fevereiro de 1986, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (a seguir «Regulamento n.° 426/86») .
- Regulamento (CE) n.° 2201/96 do Conselho, de 28 Outubro de 1996, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (a seguir «Regulamento n.° 2201/96») .
- Regulamento (CEE) n.° 1558/91 da Comissão, de 7 de Junho de 1991, que estabelece normas de execução do regime de ajuda à produção para os produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (a seguir «Regulamento n.° 1558/91») .
- Regulamento (CE) n.° 504/97 da Comissão, de 19 de Março de 1997, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE) n.° 2201/96 do Conselho no que respeita ao regime de ajuda à produção no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (a seguir «Regulamento n.° 504/97») .
III - A matéria de facto
3. Entre 12 e 16 de Maio de 1997, a Comissão efectuou controlos nos serviços alfandegários de Tessalonica, Skydra, Pireu e Patras, tendo apurado diversas irregularidades em matéria de execução dos controlos físicos de mercadorias tendo em vista fiscalizar a concessão de restituições à exportação. Além disso, no âmbito dessas verificações da execução do financiamento das medidas de regularização no sector da produção comunitária de pêssegos e nectarinas, foram empreendidos controlos em três áreas administrativas, que cobrem 88% do território da Grécia, em que foram arrancados pessegueiros e nectarineiras. Acresce, ainda, ter a Comissão efectuado controlos da transformação de pêssegos na Grécia, nomeadamente, em Abril e Maio de 1997, bem como um controlo suplementar, em 26 e 27 de Agosto de 1998.
4. Pela carta n.° VI/35924, de 18 de Setembro de 1997, a Comissão informou a Grécia do resultado das suas averiguações. Por carta, de 24 de Novembro de 1998, a Comissão esclareceu a Grécia sobre os resultados das novas averiguações efectuadas em Agosto de 1998.
5. Através da Decisão 2000/216/CE, de 1 de Março de 2000, que foi impugnada, a Comissão (tomando em consideração as discussões bilaterais efectuadas, bem como os resultados do processo de conciliação realizado) certificou que uma parte das despesas declaradas pela Grécia não havia sido efectuada em conformidade com o disposto no direito comunitário. Por consequência, a Comissão excluiu do financiamento do FEOGA, Secção «Garantia», as seguintes despesas:
- Restituições à exportação: 339 028 666,00 GRD para os anos financeiros 1996-1998, devido a insuficiências nos controlos físicos das mercadorias exportadas.
- Número orçamental 1505-003 - frutas e produtos hortícolas: 659 967 504,00 GRD para os anos financeiros 1996-1997, devido a inobservância das regras aplicáveis.
- Número orçamental 1512-001 - frutas e produtos hortícolas: 1 966 954 869,00 GRD para os anos financeiros 1996-1997, devido a insuficiências nos controlos físicos.
6. As infracções do direito comunitário que foram verificadas são reproduzidas no relatório de síntese de 27 de Outubro de 1999 . Na adenda I ao relatório de síntese de 17 de Janeiro de 2000, completam-se as conclusões relativas aos controlos físicos no âmbito das restituições à exportação .
IV - Os pedidos das partes
7. Em 27 de Abril de 2000, a República Helénica interpôs recurso desta decisão, em que conclui pedindo ao Tribunal que:
- o recurso seja declarado admissível;
- seja anulada ou, a título subsidiário, reformada a Decisão C(2000) 488 final, da Comissão, de 1 de Março de 2000, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia» (publicada no JO L 67, p. 37, sob o número 2000/216/CE), no que se refere aos capítulos especificamente impugnados respeitantes às correcções financeiras a cargo da República Helénica.
8. A Comissão conclui pedindo ao Tribunal que:
1. seja negado provimento ao recurso;
2. a República Helénica seja condenada nas despesas do processo.
V - Fundamentos das partes e apreciação jurídica
A - As restituições à exportação
1) Os controlos nacionais
a) As alegações das partes
i) A República Helénica
9. Segundo o entendimento do Governo helénico, a exclusão do financiamento das restituições à exportação baseia-se tanto numa interpretação errada dos Regulamentos n.os 386/90 e 2221/95 como numa incorrecta apreciação dos factos. Dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 386/90 apenas resulta que tem de ser assegurada uma taxa mínima de 5% de controlo das declarações de exportação. Dos artigos 5.° e 7.° do Regulamento n.° 2221/95 não se infere qualquer exigência específica que os controlos devam satisfazer. O artigo 5.° apenas determina que se proceda à verificação da concordância entre a declaração de exportação e a mercadoria quanto à quantidade, natureza e características desta. O artigo 7.° exige a garantia de que sejam tomadas medidas que permitam verificar, em qualquer momento, se foi alcançada a taxa de controlo de 5% e se os controlos físicos foram objecto de relatório pormenorizado. Por isso, as exigências de ordem qualitativa estabelecidas pela Comissão não encontraram qualquer fundamento nas disposições referidas.
10. Para além disso, na opinião do Governo helénico, a qualidade dos controlos nacionais foi suficientemente assegurada, tendo sido comprovada a conformidade entre a declaração de exportação e a mercadoria de acordo com as mencionadas disposições. Foram colocados nos serviços aduaneiros funcionários, a nível de director, com a função de zelar pela qualidade dos controlos efectuados. Acresce que esses controlos foram logo complementados com a criação de um serviço especial na administração aduaneira. As medidas de transposição das disposições contidas nos Regulamentos n.os 386/90 e 2221/95 foram concretizadas segundo um calendário especial, no âmbito do Programa «Alfândega 2000». Por isso, na opinião da Grécia, a existência da infra-estrutura não devia constituir fundamento de correcção.
11. Relativamente ao tipo de controlos, o Governo helénico afirma que os controladores utilizaram os meios à sua disposição, como, por exemplo, instalações de pesagem, para fiscalizarem os dados constantes dos documentos de exportação. No que diz respeito à irregularidade censurada, que consiste na ausência de relatório de controlo pormenorizado e separado, a Grécia observa que os controladores estão obrigados a anotar os controlos na declaração de exportação. Através da carta circular T.998/84/A0019, de 15 de Fevereiro de 1999, foram transmitidas instruções a todas as estâncias aduaneiras no sentido de produzirem um relatório de controlo especial. Para além disto, foram remetidas instruções claras e inequívocas aos diversos serviços, instruções essas que, em alguns casos, foram completadas por instruções locais. O mesmo vale para a declaração de pré-aviso de carregamento a entregar pelo exportador às autoridades nacionais aduaneiras. Por outro lado, acrescenta o Governo helénico, a Comissão confirmou pela carta n.° VI/35924, de 18 de Setembro de 1997, que os controlos na Grécia tinham sido efectuados de forma satisfatória e que o número dos controlos realizados se situava acima da média.
12. No que concerne designadamente à estância aduaneira de Skydra, o Governo helénico alega que este serviço aplica a carta circular, de 18 de Dezembro de 1996, relativa às indicações que devem ser mencionadas pelo exportador no número 31 do documento administrativo único (document administratif unique - DAU), verificando a exactidão das indicações feitas pelo exportador sob o número 31 do DAU, sendo caso disso através de colheita de amostras representativas e de análises laboratoriais. Por outro lado, esta estância aduaneira recebe também declarações em separado do exportador desde o controlo efectuado pelo FEOGA.
13. O Governo helénico considera, ainda, que a decisão da Comissão configura abuso de poder. A Comissão exerceu de forma irregular o poder de apreciação que lhe é conferido pelo artigo 5.° n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, entendendo ser excessivamente elevada uma dedução fixa de 5% relativamente aos diversos controlos que a Comissão considera irregulares.
ii) Comissão
14. Ao invés, a Comissão é de opinião que do artigo 3.° do Regulamento n.° 386/90, bem como dos respectivos artigos 5.°, 6.° e 7.°, e ainda do anexo do Regulamento n.° 2221/95, resulta de forma bem clara os requisitos de ordem qualitativa que devem satisfazer os controlos nacionais.
15. A principal recriminação, que funda a dedução de 5%, reside na inexistência imprescindível da infra-estrutura, sem a qual os controlos não podem ser efectuados com fiabilidade. No caso de, por exemplo, não existirem equipamentos apropriados que permitam esvaziar determinado recipiente, com a consequência de as amostras representativas recolhidas abrangerem, quando muito, apenas e sempre, as últimas parcelas de um carregamento, não se pode garantir a representatividade dos controlos, nem a sua fiabilidade.
16. A Comissão considera igualmente insuficientes as medidas de organização tomadas. A nomeação de directores, em si mesma, não oferece qualquer garantia de qualidade dos controlos. Não foram efectuados quaisquer controlos internos inopinados. Muito menos estava garantido que os controlos fossem efectuados da mesma maneira em toda a parte. Além disso, aponta o facto de as instruções de serviço a que se refere o Governo helénico não terem sido indicadas de forma pormenorizada.
17. Aliás, acrescenta, se não existem relatórios de controlo não se pode verificar se os controlos satisfizeram os requisitos. Só pela instrução de 15 de Fevereiro de 1999 foram os serviços intimados a produzir relatórios de controlo.
18. Consequentemente, as alterações introduzidas não invalidam a verificação de irregularidades nos controlos nacionais efectuados, relativamente aos exercícios financeiros de 1996-1998. Quanto à estância de Skydra, a Comissão chama a atenção para o facto de, segundo a carta n.° 166593 das autoridades helénicas, de 2 de Abril de 1999, o despacho de 1996 só ter sido cumprido a partir de finais de 1998.
19. No que diz respeito ao valor da correcção fixa aplicada, a Comissão é de opinião que a qualidade muito fraca dos controlos justifica inteiramente uma dedução fixa de 5%. As irregularidades apuradas implicaram um risco acrescido para o FEOGA.
b) Apreciação
20. As questões em debate no âmbito deste fundamento podem ser divididas em dois grupos. Um, é constituído por situações de facto, como o controlo hierárquico das estâncias aduaneiras por um director, a existência de adequada infra-estrutura e a elaboração de relatórios de controlo. O outro, trata o problema fundamental de saber até que ponto os Regulamentos n.os 386/90 e 2221/95 definem o tipo ou a qualidade dos controlos a efectuar. Uma vez que a resposta a dar à primeira pergunta depende da que for dada à segunda, teremos de indagar, primeiro, quais os requisitos que devem satisfazer os controlos efectuados nos termos dos Regulamentos n.os 386/90 e 2221/95.
i) Os requisitos principais
21. Antes de mais, cabe referir que, segundo jurisprudência constante, o artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, que constitui uma expressão das obrigações impostas aos Estados-Membros pelo artigo 10.° do Tratado CE, impõe a estes últimos a obrigação geral de tomarem as medidas necessárias para verificar a realidade e a regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, mesmo que o acto comunitário específico não preveja expressamente a adopção de uma concreta medida de controlo . Apesar de ter esta jurisprudência como pano de fundo, a argumentação do Governo helénico não convence. Mesmo que consideremos correcta esta argumentação, e, portanto, mesmo que os Regulamentos n.os 386/90 e 2221/95 nada prevejam sobre a qualidade dos controlos a efectuar, o Governo helénico, com base no artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70, estaria obrigado a fazer tudo para garantir a regularidade da execução do financiamento comunitário das despesas do FEOGA através de controlos físicos eficazes.
22. A seguir e, portanto, só a título subsidiário, para a hipótese de o Tribunal de Justiça entender não ser de aplicar esta jurisprudência ao caso em apreço, cabe abordar a questão de saber até que ponto os Regulamentos n.os 386/90 e 2221/95 definem quais os controlos a efectuar.
23. Do já referido relatório de síntese da Direcção-Geral da Agricultura, de 27 de Outubro de 1999, resulta que o serviço de apuramento de contas da Comissão apresentou as suas conclusões relativas às verificações efectuadas em todos os Estados-Membros, em 1992 e 1993, num relatório especial, que foi publicado no JO C 218, de 12 de Agosto de 1993. Em 18 de Janeiro de 1994, enviou uma carta a todos os Estados-Membros, pedindo-lhes que, até 1 de Julho de 1994, introduzissem as medidas de correcção necessárias. Nesta carta chamou a atenção, entre outras medidas, para o facto de os Regulamentos n.os 386/90 e 2030/90 (este último foi substituído, em 1 de Janeiro de 1996, pelo Regulamento n.° 2221/95) serem aplicados da mesma maneira em todas as estâncias aduaneiras, para o facto de os serviços centrais de administração aduaneira desempenharem um papel de coordenação, desenvolvimento e fiscalização, explorando os dados comunicados pelos serviços locais e estabelecendo análises de risco, e para o facto de as estâncias aduaneiras em que se efectuam os controlos físicos de mercadorias terem de dispor das necessárias infra-estruturas (como, por exemplo, instalações de pesagem, plataforma elevatória, instalações de carne congelada, armazéns frigoríficos para a descarga, etc.) . Estas regras, segundo o exposto no relatório, tornaram-se parte integrante do Regulamento n.° 2221/95, em vigor desde Janeiro de 1996 .
24. O Regulamento n.° 386/90 fixa, como consta no artigo 1.°, n.° 1, determinadas regras de controlo da realidade e da regularidade das operações que conferem o direito ao pagamento das restituições e de todos os outros montantes relacionados com as operações de exportação. No artigo 3.°, n.° 1, prevê-se que os controlos físicos das mercadorias sejam efectuados com frequência e inopinadamente e que incidam, pelo menos, sobre uma amostra representativa de 5% das declarações de exportação que sejam objecto de um pedido de concessão dos referidos montantes. Nos termos do n.° 3 desta disposição, a concordância entre a mercadoria e a sua designação na nomenclatura das restituições deve ser examinada por meio de exame visual. Sempre que essa concordância não se revele dessa forma e que a classificação ou a qualidade das mercadorias exija um conhecimento muito exacto dos componentes nelas contidos, deve proceder-se a essa verificação das descrições de mercadorias, utilizando todos os sentidos e meios físicos, podendo ir até análises em laboratórios equipados para o efeito.
25. O Regulamento n.° 2221/95 define, no artigo 5.°, n.° 1, o conceito de controlo físico, na acepção do artigo 3.° do Regulamento n.° 386/90, como «a verificação da concordância entre a declaração de exportação [...] e a mercadoria quanto à quantidade, natureza e características desta.» Para além disto, o artigo 5.°, n.° 1, remete para o anexo do regulamento, bem como para o artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87. O anexo do Regulamento n.° 2221/95 distingue mercadorias a granel e mercadorias acondicionadas e ainda mercadorias não abrangidas pelo Anexo II. As exportações de mercadorias a granel têm de ser controladas, no que diz respeito à quantidade, por um sistema de pesagem automática aferido e, no que diz respeito à sua natureza e características, através de amostras representativas. Caso seja necessário, deverão comparar-se as indicações das cadernetas de pesagem com os documentos de carregamento. Nas exportações de mercadorias, em cujo acondicionamento tenham sido utilizadas instalações automáticas de ensacamento, enlatamento, engarrafamento, etc., o número de sacos, latas ou garrafas deverá ser contado, na totalidade, e a natureza e características das mercadorias deverão ser controladas através de amostras representativas. Se forem exportadas paletes carregadas de caixas, latas, etc., deverão seleccionar-se paletes representativas, para ser controlado o número de caixas que nelas se encontre. Destas paletes, por sua vez, deverá seleccionar-se uma série de caixas representativas, etc., e controlar-se o número de peças nelas encontradas.
26. Com base nestas disposições, torna-se pouco convincente a posição defendida pelo Governo helénico de que os Regulamentos n.os 386/90 e 2221/95 não estipulam em pormenor a qualidade dos controlos a efectuar. Em especial, os métodos de controlo e os objectivos visados, especificados no anexo do Regulamento n.° 2221/95, fornecem indicações quanto ao modo como os controlos devem ser efectuados. Para o efeito, deve distinguir-se a mercadoria a controlar conforme se trate de mercadorias a granel ou acondicionadas ou de mercadorias abrangidas pelo Anexo II. Os dois primeiros grupos de mercadorias são importantes para o presente processo.
27. No que diz respeito ao controlo da quantidade exportada, o anexo do Regulamento n.° 2221/95 determina que deve ser efectuado através de pesagem e contagem. Tal deve aplicar-se não só à quantidade total, mas também, se for caso disso, a paletes, caixas, etc. Conforme previsto no n.° 1, alínea b), em casos excepcionais deverá utilizar-se qualquer outro meio de controlo que seja satisfatório do ponto de vista comercial.
28. No que diz respeito ao controlo das características, nos termos do artigo 3.°, n.° 3, do Regulamento n.° 386/90, deverá efectuar-se um exame visual ou, se necessário, utilizando todos os sentidos ou, até, através de análises em laboratórios. O artigo 13.° do Regulamento n.° 3665/87, que remete para o artigo 5.° do Regulamento n.° 2221/95, exige ainda a verificação de que se trate de produto de qualidade sã, leal e comerciável, cujo carácter inofensivo para a alimentação humana tem de ser garantido, caso necessário.
29. De acordo com posição defendida pela Comissão, os controlos devem, pois, ser efectuados, entre outros meios, através da utilização de instalações de pesagem e do controlo das cadernetas de pesagem. A colheita de amostras representativas pode tornar necessário que pelo menos uma parte das mercadorias acondicionadas tenha de ser controlada descarregada ou antes do carregamento, o que pressupõe a infra-estrutura para tal necessária, como seja, por exemplo, plataforma elevatória, armazenagem e meios de transporte para chegar ao local do descarregamento, recipientes em que possam ser transvazadas mercadorias a granel.
30. Com base no exposto, deve, pois, ser rejeitada a objecção do Governo helénico de que os Regulamentos n.os 386/90 e 2221/95 não determinam a qualidade dos controlos a efectuar.
ii) Os controlos efectuados
31. Por conseguinte, sendo que os controlos a efectuar têm de corresponder a determinada qualidade, teremos de examinar se os controlos físicos de mercadorias empreendidos pelas autoridades helénicas para verificação das restituições à exportação, no período aqui em questão, ou seja, entre 1996 e 1998, satisfazem o preceituado nas disposições dos Regulamentos n.os 386/90 e 2221/95. Trata-se, a este respeito, das alegadas irregularidades apuradas em especial nas estâncias aduaneiras de Tessalonica e de Skydra.
32. Relativamente à ausência de medidas internas para garantir a qualidade dos controlos, apontada pela Comissão, o Governo helénico invoca a nomeação de funcionários, a nível de director, tendo por função zelar pela qualidade dos controlos. Quanto a esta argumentação, pode aceitar-se que tal medida organizacional é susceptível de constituir um passo necessário para assegurar a qualidade dos controlos em cada um dos serviços, mas não é por si só suficiente. O que se nos afigura determinante é a questão de saber qual o modo como os titulares desta função exercem os seus cargos. Porém, o Governo helénico nada aduz para demonstrar que, através da nomeação destes funcionários, algo de concreto se alterou na qualidade dos controlos efectuados pelos serviços no período em causa.
33. Neste contexto, importa recordar que, em princípio, existe uma atenuação da exigência da prova a favor da Comissão, no quadro da imputação de despesas ao FEOGA. Segundo jurisprudência constante, a Comissão, nos termos dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70, só pode imputar ao FEOGA os montantes pagos segundo as regras estabelecidas nos diferentes sectores de produtos agrícolas, deixando a cargo dos Estados-Membros qualquer outro montante pago, nomeadamente os montantes que as autoridades nacionais consideraram erradamente estar autorizadas a pagar no âmbito da organização comum de mercado . Embora incumba à Comissão provar a existência de violação das regras comunitárias, basta, para tanto, que prove de forma plausível que tem dúvidas sérias e razoáveis face à inexistência ou irregularidade dos controlos efectuados pelos Estados-Membros. Se for esse o caso, incumbe ao Estado-Membro demonstrar serem erradas as dúvidas da Comissão e as consequências que dela retirou . Esta atenuação da exigência da prova a favor da Comissão explica-se pela repartição das competências entre a Comunidade e os Estados-Membros no quadro da política agrícola comum. Efectivamente, a gestão do financiamento do FEOGA assenta principalmente nas administrações nacionais, às quais incumbe zelar pelo estrito cumprimento das regras comunitárias. Este regime, fundado na confiança entre as autoridades nacionais e comunitárias, não implica qualquer controlo sistemático por parte da Comissão - que esta estaria, aliás, materialmente impossibilitada de efectuar. Só o Estado-Membro está em condições de conhecer e determinar com precisão os dados necessários à elaboração das contas do FEOGA, não estando a Comissão suficientemente próxima para obter as informações de que necessita junto dos agentes económicos . A este propósito, verifica-se, pois, uma inversão do ónus da prova.
34. Com base nesta jurisprudência, pode observar-se, no caso dos autos, que a Comissão, nomeadamente no relatório de síntese, também especificou as irregularidades que havia circunstanciadamente apurado, nos controlos das exportações, e que, quanto a este aspecto, enunciou circunstâncias concretas que geraram dúvidas sérias e razoáveis sobre a regularidade da execução dos controlos físicos prescritos nos Regulamentos n.os 386/90 e 2221/95. Por seu lado, o Governo helénico não demonstrou que a nomeação de funcionários especiais com a função de zelar pela qualidade dos controlos, no período aqui pertinente, ou seja, entre 1996 e 1998, tenha conduzido a uma melhoria efectiva dos controlos efectuados por cada um dos serviços, em relação às irregularidades apuradas pela Comissão. Quanto a este aspecto, a exposição feita pela Comissão não foi infirmada. Este fundamento baseado na ilegalidade da decisão impugnada deve, pois, ser rejeitado.
35. Do mesmo modo, a objecção de que eram claras e inequívocas as instruções dirigidas aos serviços para aplicação das normas de direito comunitário também não anula as irregularidades apuradas pela Comissão. A existência de tais disposições, tal como a nomeação de funcionários especiais, tão-pouco oferece qualquer garantia de que os controlos a realizar nos termos do disposto nos Regulamentos n.os 386/90 e 2221/95 o sejam efectivamente da forma requerida, por forma a evitar irregularidades. Para tanto, como a Comissão legitimamente observa, seriam necessários, por exemplo, mecanismos de controlo internos que zelassem pelo cumprimento das instruções. Estes mecanismos garantiriam, precisamente, uma correcta e uniforme aplicação dos controlos. O Governo helénico não refere a existência de medidas deste género. Por conseguinte, também quanto a este aspecto, a sua posição não justifica a anulação da decisão impugnada.
36. No que diz respeito à estância de Skydra, o Governo helénico alude ao facto de ter sido aí aplicada a carta circular, de 18 de Dezembro de 1996, relativa à declaração a entregar pelo exportador, junta como anexo 14 à petição de recurso. Quanto a isto, a Comissão considera incontestável, de acordo com a carta n.° 166593 do Governo helénico, de 2 de Abril de 1999, apresentada como anexo 2 à tréplica, que tal aplicação apenas se concretizou a partir de 1998. Esta carta corrobora a verificação da Comissão de que não foi assegurada essa aplicação durante o período aqui pertinente, ou seja, entre 1996 e 1998. Deste modo, o Governo helénico não logrou demonstrar não existir a irregularidade apontada pela Comissão a este respeito. Por consequência, este fundamento deve também deve ser rejeitado.
37. No que diz respeito às insuficiências da infra-estrutura dos serviços, de que foi acusada pela Comissão, o Governo helénico observa que tal infra-estrutura será melhorada no quadro do Programa «Alfândega 2000». No relatório de síntese já mencionado, refere-se que o Governo helénico tem a intenção de tomar medidas nesse sentido, no quadro do Programa «Agenda 2000» . Pode deixar-se aqui em suspenso a questão de saber através de que medidas de incentivo da Comunidade será estabelecida a necessária infra-estrutura. Determinante, neste aspecto, é que esta posição do Governo helénico confirma as dúvidas, expressas pela Comissão, sobre a regularidade da execução dos controlos, devido à inexistência da necessária infra-estrutura. Conclui-se assim que, durante o período em que teve lugar uma correcção nas despesas a restituir, os serviços aduaneiros que foram objecto de controlo não dispunham da necessária infra-estrutura. Por isso, deve também ser rejeitado este fundamento deduzido contra a decisão impugnada.
38. O Governo helénico alega que a Comissão admitira que, em especial na Grécia, haviam sido efectuados muitos controlos. Tal é confirmado no já referido relatório de síntese da Comissão. Ignora porém a objecção de que a Comissão censurou, não a frequência dos controlos efectuados, mas a sua qualidade. A Comissão afirma que apenas foram efectuados controlos visuais, mas que, por falta da infra-estrutura apropriada e necessária, as mercadorias não tinham sido descarregadas. As amostras representativas só eram recolhidas das mercadorias facilmente acessíveis e no final do carregamento. Estas alegações não foram contestadas pelo Governo helénico. Por conseguinte, cabe verificar que a Comissão critica o facto de os controlos não poderem ter sido efectuados com a exigência requerida devido à ausência de infra-estruturas. Esta falta de infra-estruturas não foi colmatada pela execução de controlos, continuando estes a ser insuficientes e desadequados para evitar irregularidades nas restituições à exportação. Em consequência, não procede, igualmente, esta argumentação.
39. Relativamente à elaboração de relatórios sobre os controlos físicos efectuados, o Governo helénico alega que os controladores não estavam obrigados a mencionar a sua realização nas declarações de exportação. Referiu que, pelo contrário, de outra documentação, como por exemplo das ordens de missão dos controladores, pode concluir-se que foram efectuados. A Comissão não contesta tal afirmação. Antes assenta a correcção efectuada no facto de não existir qualquer documento, como por exemplo as ordens de missão, susceptível de comprovar a efectiva realização dos controlos. A posição defendida pelo Governo helénico também não invalida esta acusação.
40. Do mesmo modo, não procede a referência à carta circular de 15 de Fevereiro de 1999. O período pertinente diz respeito aos anos de 1996 a 1998 e uma circular de 1999 não pode fazer desaparecer as irregularidades verificadas em período anterior, podendo, quando muito, evitá-las para futuro. Assim, esta objecção também não pode ser acolhida.
41. Cabe, pois, concluir que os Regulamentos n.os 386/90 e 2221/95 definem as exigências de qualidade dos controlos a efectuar, e que os controlos físicos efectuados na Grécia, entre 1996 e 1998, não satisfazem esses requisitos.
2) Quanto ao período a considerar
a) Posição das partes
i) República Helénica
42. O Governo helénico é de opinião que, durante o período a seguir à comunicação dos resultados dos controlos do FEOGA, ou seja, depois de 18 de Setembro de 1997, a Comissão não devia ter procedido a qualquer dedução das despesas, por falta de fundamento jurídico. Nos termos do artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, na redacção dada pelo Regulamento n.° 1287/95, a Comissão decide que despesas devem ser excluídas do financiamento comunitário. Nos termos do artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95, a Comissão comunica o cálculo de qualquer despesa cuja exclusão eventualmente proponha. Destes enunciados resulta manifestamente que, depois da comunicação das verificações, não pode ser deduzida qualquer outra importância. Tal possibilidade só foi oferecida à Comissão com o Regulamento n.° 2245/99, que alterou o artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95. Porém, o Regulamento n.° 2245/99 apenas entrou em vigor em Outubro de 1999; por conseguinte, não é aplicável ao presente caso, que diz respeito às despesas de 1996 a 1998. As deduções empreendidas pela Comissão, depois de 18 de Setembro de 1997, não foram comunicadas nos termos do artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95. Por esta razão, o procedimento da Comissão violou também o princípio da segurança jurídica.
ii) Comissão
43. A esta objecção, a Comissão replica que o artigo 5.° do Regulamento n.° 729/70 e o artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95 não se opõem a uma dedução durante o período a seguir à comunicação dos resultados do controlo. Argumenta que há que distinguir entre o período em que a verificação é feita e o período em que se procede à correcção. A limitação a um período de 24 meses antes da comunicação, contida no artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, é imposta por motivos de segurança jurídica. A partir do momento em que uma anomalia tenha sido comunicada ao Estado-Membro, o princípio da segurança jurídica deixa de se opor à correcção das despesas. Ora, foi chamada a atenção da Grécia para a insuficiência dos controlos, por carta de 18 de Setembro de 1997, razão pela qual, a partir desse momento e até à eliminação das irregularidades, não existe confiança alguma digna de protecção que se oponha à correcção das despesas susceptíveis de restituição.
b) Apreciação
44. O Governo helénico funda-se no teor do artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, com a redacção dada pelo Regulamento n.° 1287/95, bem como no artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95. Por conseguinte, afigura-se-nos útil transcrever estas duas disposições.
45. O artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70 dispõe que:
«[A Comissão] decidirá das despesas a excluir do financiamento comunitário referido nos artigos 2.° e 3.°, quando concluir que estas não foram efectuadas nos termos das regras comunitárias. Antes de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão e as respostas do Estado-Membro em causa serão objecto de comunicações escritas, após o que as duas partes tentarão chegar a acordo sobre a atitude a adoptar. [...] A Comissão avaliará os montantes a excluir tendo em conta, nomeadamente, a importância da verificação de não conformidade. Para o efeito, a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infracção, bem como os prejuízos financeiros resultantes para a Comunidade. Não pode ser decidida uma recusa de financiamento quanto às despesas efectuadas antes dos vinte e quatro meses anteriores à comunicação escrita da Comissão ao Estado-Membro em causa dos resultados das referidas verificações. [...]
[...]»
46. O artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95, na redacção aplicável no caso presente, ou seja, anterior à adopção do Regulamento n.° 2245/99, reza assim:
«(1) Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efectuada de acordo com as regras comunitárias, comunicará ao Estado-Membro em causa as suas verificações, as medidas correctivas a tomar para garantir a futura observância dessas regras, bem como o cálculo de qualquer despesa cuja exclusão, em conformidade com o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento (CEE) n.° 729/70, eventualmente proponha. [...]
[...]»
47. Fazendo referência ao teor do artigo 5.° do Regulamento n.° 729/70 e ao do artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95, na redacção aplicável, ou seja, a anterior à entrada em vigor do Regulamento n.° 2245/99, o Governo helénico sustenta que a decisão controvertida da Comissão foi tomada sem fundamento jurídico, na medida em que nela se prevê uma correcção das despesas susceptíveis de restituição, por irregularidades verificadas durante o período seguinte à comunicação efectuada em conformidade com o artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95. A isto, a Comissão limita-se a responder que as disposições referidas não se opunham a uma correcção desse tipo. Mas não indica quais as disposições de que resulta a sua competência para proceder à correcção dos montantes em litígio.
48. A posição da Comissão não basta para atestar a legalidade da decisão atacada. O facto de uma regra, de acordo com a sua redacção, não se opor a um procedimento da Comissão não significa necessariamente que autoriza esse comportamento.
49. O Governo helénico retira a sua interpretação do teor, nomeadamente, das expressões «decidirá», inserta no artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, e «comunicará [o cálculo de qualquer despesa cuja exclusão eventualmente proponha]», contida no artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95. A este propósito, convém notar que o artigo 5.° toma posição expressa sobre a questão de saber até que momento pode remontar a exclusão, ou seja, até 24 meses antes da comunicação. Quanto à questão de saber até que momento futuro pode proceder-se à correcção, que se inicia a partir da comunicação e que é feita nos termos do artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95, o teor desta norma nada dispõe, em concreto. Do conceito «comunicará» decorre simplesmente a autorização de a Comissão estabelecer quais as despesas que deverão ser excluídas do financiamento comunitário. Este conceito é neutro, em termos de contagem de prazos. Não regula a questão de saber sobre que período de tempo pode incidir a correcção.
50. Relativamente ao mencionado teor do artigo 8.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1663/95, impõem-se considerações idênticas. Se a Comissão indica ser possível que determinadas despesas sejam excluídas do financiamento, este conceito, em si mesmo, é neutro em termos de contagem de prazos.
51. Quando muito, deve ponderar-se a possibilidade de o artigo 8.° levar à conclusão de que, seja como for, não devem poder descontar-se mais despesas do que as mencionadas na comunicação da Comissão. No entanto, uma interpretação deste tipo não está em sintonia com o sistema de financiamento do FEOGA, tal como expresso no Regulamento n.° 729/70.
52. Segundo jurisprudência constante, a Comissão, nos termos dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70, só pode imputar ao FEOGA os montantes pagos segundo as regras estabelecidas nos diferentes sectores de produtos agrícolas, deixando a cargo dos Estados-Membros qualquer outro montante pago, nomeadamente os montantes que as autoridades nacionais se consideraram erradamente autorizadas a pagar no âmbito da organização comum de mercado .
53. Perante o pano de fundo desta estrutura fundamental, a questão levantada pelo Governo helénico não parece ter sido correctamente colocada. Não cabe perguntar se a Comissão estava autorizada a efectuar uma correcção das despesas declaradas, mas se o estava a imputar ao FEOGA as despesas declaradas pelas autoridades helénicas como restituições à exportação. E só o estaria se as despesas tivessem sido realizadas em conformidade com as regras comunitárias. Na medida em que se verifiquem irregularidades, como as que ocorreram no presente caso sob a forma de controlos físicos insuficientes, a Comissão, por força dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70, tem o dever de excluir tais despesas do financiamento pelo FEOGA, nos termos do disposto no artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do mesmo regulamento . Neste aspecto, portanto, a Comissão não só é autorizada como até obrigada a excluir as despesas que não sejam conformes com as regras comunitárias.
54. Com base nestas considerações, o fundamento suscitado pelo Governo helénico de falta de base jurídica tem de ser julgado improcedente. Enquanto se mantiverem as irregularidades apuradas, a Comissão, nos termos dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70, não está autorizada a imputar ao FEOGA o financiamento das despesas invocadas. Ao contrário, a Comissão tem o dever de excluir tais despesas do financiamento comunitário, nos termos do preceituado no artigo 5.°, n.° 2, alínea c) do Regulamento n.° 729/70. Por conseguinte, a decisão atacada é válida, na medida em que prevê uma correcção por irregularidades a partir de 18 de Setembro de 1997 e até à respectiva eliminação.
3) A proporcionalidade da dedução
55. Relativamente às irregularidades verificadas, a Comissão procedeu a uma dedução fixa de 5% dos montantes declarados como restituições à exportação. O Governo helénico considera tal valor desproporcionado. A Comissão não mencionou, em lugar algum, que importâncias ficaram ameaçadas, nomeadamente por controlos físicos insuficientes. Ora, não se vislumbra o que pode justificar uma correcção deste valor.
56. Com base na jurisprudência acima mencionada relativa à inversão do ónus da prova, o Tribunal de Justiça chega à conclusão, em jurisprudência constante, que, caso o Estado-Membro não possa provar que as despesas foram realizadas com observância das regras comunitárias, a Comissão «[...] não [tem] outra alternativa senão recusar o financiamento da totalidade das despesas em questão» .
57. No acórdão que proferiu no processo 347/85, o Tribunal de Justiça concluiu que, em lugar de rejeitar a totalidade das despesas relacionadas com a infracção, como legitimamente podia fazer, o que a Comissão pode é esforçar-se por determinar o impacto financeiro da acção ilegal por meio de cálculos, que são baseados numa apreciação da situação que, se não tivesse existido a infracção, se teria verificado no mercado em questão. Em tal caso, o ónus de provar que estes cálculos não são exactos incumbe ao Estado que pede a anulação da recusa de financiamento . Esta jurisprudência foi confirmada mais tarde, mesmo após a adopção das «orientações relativas ao cálculo da dedução na preparação do apuramento das contas do FEOGA», documentos de trabalho VI/216/93, de 3 de Junho de 1993, e VI/5330/97, de 23 de Dezembro de 1997 (a seguir «linhas orientadoras») . Estes critérios baseiam-se nas conclusões de um grupo de trabalho, que a Comissão estabeleceu em 1990 sob a presidência de Jacques Belle. O relatório final do grupo de trabalho de Outubro de 1992 ficou conhecido pela designação «relatório Belle», que a Comissão adoptou na Decisão E/103/93, de 5 de Março de 1993 [SEC (93) 306], não publicada. Depois, com base neste relatório, foram adoptados, em Junho de 1993, os critérios citados, que, desde essa altura, constituem o fundamento do cálculo das correcções fixas a efectuar pela Comissão.
58. Desta jurisprudência resulta, em primeiro lugar, que a Comissão estava autorizada, no presente caso, a recusar a imputação da totalidade das despesas com as restituições à exportação. O ónus da prova da legalidade das despesas incumbe ao Governo helénico. Ora, de acordo com o acima exposto, o Governo helénico não produziu tal prova.
59. Por outro lado, tem de se tomar em consideração que, por carta de 24 de Novembro de 1998, a Comissão comunicou à Grécia que, devido à não apresentação de resultados de controlo susceptíveis de fiscalização, não era possível estabelecer, em concreto, os efeitos da má qualidade dos controlos efectuados e que, por esse motivo, tinha sido efectuada uma correcção fixa. Segundo a jurisprudência acima mencionada, estas explanações não podem ser juridicamente impugnadas.
60. No que diz respeito ao nível da correcção, convém recordar, em primeiro lugar, que o Tribunal de Justiça, no âmbito das insuficiências verificadas em controlos, admitiu já como legítimas deduções da totalidade como também de 10% . Neste contexto, a Comissão goza de um poder discricionário, cujo exercício concretizou em pormenor nas linhas orientadoras acima mencionadas.
61. Segundo essas linhas orientadoras, realiza-se uma correcção de 5% das despesas declaradas quando a irregularidade se referir a um elemento importante do sistema de controlo ou à execução de controlos que sejam importantes para garantir a regularidade da ordem das despesas, de modo que se possa razoavelmente concluir existir um risco grave de prejuízo em detrimento do FEOGA. As insuficiências apontadas pela Comissão prendem-se com o equipamento dos serviços aduaneiros, afectando assim um elemento importante do sistema de controlo. Para além disso, é criticada a má qualidade dos controlos efectuados pelos serviços nacionais aduaneiros helénicos. Neste aspecto, cabe pois, concluir que a correcção de 5% corresponde às linhas orientadoras. Em consequência, pode ser considerada proporcionada.
62. Em resumo, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
B - A verba 1505
1) O compromisso escrito de renúncia a qualquer replantação
a) Posição das partes
i) República Helénica
63. No que diz respeito à correcção devida à falta da entrega, por escrito, de um compromisso dos proprietários/arrendatários de renúncia a qualquer replantação, o Governo helénico argumenta que a Comissão interpretou erradamente o artigo 2.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 2505/95, bem como os artigos 3.° e 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2684/95. Nos termos destas disposições, refere, basta que o compromisso escrito acompanhe o pedido, não sendo, ao invés, necessário que conste do formulário do pedido.
64. Relativamente ao compromisso escrito no sentido de informar um eventual cessionário/arrendatário sobre o compromisso de renúncia a qualquer replantação, o Governo helénico alega que o preenchimento deste requisito fica garantido pelo facto de a alienação e a locação de terrenos de produção agrícola carecerem de autorização. Por este meio, assegura-se que um eventual adquirente/arrendatário seja informado do compromisso de renúncia a qualquer replantação.
ii) Comissão
65. Pelo contrário, a Comissão defende a ideia de que as medidas tomadas pelas autoridades nacionais não satisfazem os requisitos do artigo 3.° do Regulamento n.° 2684/95. No formulário de pedido entregue falta, nomeadamente, uma declaração em que o transmitente/locador se obrigue, no momento da transmissão/locação do terreno, a informar sobre esse compromisso de renúncia a qualquer replantação. Nos controlos, a Comissão verificou que os serviços administrativos aplicavam o formulário de forma diferente. Em duas das três administrações regionais (Nomoi) controladas, a saber, em Imathias (Veria) e em Pella (Giannitsà), não foram exigidas quaisquer declarações de compromisso escrito. Pelo contrário, as autoridades nacionais consideraram suficiente o processo de autorização nos negócios jurídicos relativos às propriedades. Todavia, segundo o entendimento da Comissão, tal não basta para cumprir a obrigação resultante do artigo 3.° do Regulamento n.° 2684/95, por não garantir que o adquirente/cessionário tem conhecimento de todas as obrigações que impendem sobre o terreno.
b) Apreciação
66. Em primeiro lugar, deve observar-se que o Governo helénico não contesta as verificações realmente efectuadas pela Comissão. Não é, pois, objecto de contestação que a declaração em causa, visando informar o adquirente/arrendatário da renúncia a qualquer replantação, não foi exigida por todas as administrações aduaneiras examinadas, por algumas considerarem suficiente o processo de autorização estabelecido.
67. O artigo 2.°, alínea b), do Regulamento n.° 2505/95 determina a concessão do prémio de arranque, com a condição, entre outras coisas, de o beneficiário se obrigar a renunciar a qualquer replantação. O artigo 3.° do Regulamento n.° 2684/95 concretiza esta disposição, no sentido de que distinguir entre compromisso escrito do próprio declarante de renunciar a qualquer replantação e o de informar o adquirente/arrendatário do terreno em causa de que este está onerado pela referida obrigação. O Governo helénico sustenta, a justo título, que o pedido deve ser acompanhado das referidas declarações do compromisso. Desta redacção não resulta, pelo menos de forma vinculativa, que as referidas declarações de compromisso devam constar do formulário do pedido de prémio.
68. Nos termos do artigo 4.° do Regulamento n.° 2684/95, o organismo competente para receber o pedido de prémio de arranque registará o compromisso mencionado no artigo 3.° antes de decidir da admissibilidade do pedido. Isto pressupõe que, no momento da apresentação do pedido, esse compromisso seja conhecido. O processo de autorização pode eventualmente ser adaptado para informar o adquirente sobre as obrigações que oneram o terreno, como refere o Governo helénico. Todavia, não constitui ainda um compromisso escrito do proprietário/arrendatário, como exige o artigo 3.° do Regulamento n.° 2684/95, porque tal compromisso não acompanha a apresentação do pedido. Portanto, esta objecção do Governo helénico tem de ser rejeitada.
2) Indicação da data nas notas de controlo
a) Posição das partes
i) República Helénica
69. No que diz respeito à crítica da inexistência de data na nota de controlo, o Governo helénico suscita a objecção da errada interpretação do artigo 4.° do Regulamento n.° 2684/95, bem como da errónea apreciação dos factos. O artigo 4.° não exige que a data tenha de constar da nota de controlo. É suficiente que resulte de outros elementos, como por exemplo das ordens de missão.
ii) Comissão
70. Ao invés, a Comissão considera essencial a colocação desta data na nota de controlo. A data é particularmente importante, por se tratar da execução de um programa de incentivos limitado no tempo. À objecção de que a data pode resultar de outros elementos, a Comissão observa que, na administração regional de Imathias, os documentos relevantes não continham qualquer tipo de referência à data do controlo. Deles não faziam parte, nomeadamente, as ordens de missão. Os inspectores de controlo também não estavam em condições de indicar as datas com base em outros documentos. Quanto a este aspecto, cabe observar, que os documentos administrativos não fornecem qualquer prova quanto à realização dos controlos dentro dos prazos fixados.
b) Apreciação
71. O artigo 1.° do Regulamento n.° 2505/95 determina que, ao abrigo da campanha de 1995, é garantido um prémio único ao arranque de pessegueiros e nectarineiras. Nos termos do artigo 2, n.° 1, alínea a), esse arranque devia ter lugar antes de 30 de Abril de 1996. Esta disposição foi retomada no artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 2684/95. Para além disso, este regulamento estipula, no artigo 3.°, n.° 1, que o pedido de concessão do prémio de arranque teria de ser apresentado, o mais tardar, em 31 de Janeiro de 1996 e, por força do artigo 4.°, n.° 2, deveria ser decidido no prazo de dois meses após a apresentação. Nos termos do artigo 5.°, n.° 1, a autoridade nacional competente não só verificava que o arranque fora efectuado, como certificava a época em que se realizou. Nos termos do artigo 7.°, os Estados-Membros estavam obrigados a comunicar à Comissão, o mais tardar até 31 de Agosto de 1996, as superfícies abrangidas pelos pedidos de prémio de arranque, bem como as superfícies objecto de arranque.
72. Deste calendário apertado decorre o significado que a Comissão atribui à indicação da data na nota de controlo. É precisamente esse dever que incumbe às autoridades nacionais de certificarem o período do arranque que garante precisamente que não haja abusos. O Governo helénico também não parece contestar, em princípio, a necessidade de registar a data nos controlos nacionais do arranque. Defende, porém, a ideia de que a data do controlo não tem de ser aposta na nota de controlo.
73. Mesmo que se admita que a data não tem de ser necessariamente indicada na nota de controlo e se considere suficiente que resulte de outros documentos, a posição do Governo helénico não parece susceptível de invalidar a crítica da Comissão. Portanto, no presente caso, tomando como base os documentos apresentados pelas autoridades nacionais, não é de modo algum possível vislumbrar quando se realizaram os controlos. De acordo com a posição da Comissão, não contestada, os funcionários gregos também não conseguiram indicar as datas com base em outros documentos. Por conseguinte, atendendo ao disposto nas regras sobre o regime de prova acima referidas, tem de concluir-se que a posição do Governo helénico não é suficiente para refutar as verificações da Comissão sobre a impossibilidade de determinar qual o dia em que os controlos foram efectuados. Deste modo, não ficou demonstrado que os controlos foram efectuados. Daí que esta objecção deva ser igualmente rejeitada.
3) A comunicação da data de arranque
a) Posição das partes
i) República Helénica
74. No que diz respeito à comunicação da data de arranque, o Governo helénico é de opinião que a Comissão interpretou erradamente o artigo 5.° do Regulamento n.° 2684/95. Desta disposição não decorre que o prazo tenha de ser comunicado por escrito às autoridades nacionais. A comunicação pode também realizar-se através de outra forma, nomeadamente por via oral. Decisivo é apenas que os matos sejam efectivamente arroteados e que isso seja verificado pelos serviços competentes, uma vez que a concessão do incentivo depende da verificação desses requisitos.
ii) Comissão
75. Em contrapartida, a Comissão afirma que a comunicação da data do arranque pelo beneficiário não resulta dos documentos dos serviços administrativos competentes que foram objecto de controlo. E que a observância desta disposição é particularmente importante visto tratar-se de um programa limitado no tempo. Os dados relativos ao pedido deviam ter sido examinados e devia ter sido possível controlar o arranque. Em Nomos Imathias, por exemplo, não foi registada qualquer comunicação. Em Nomos Pellas não foi comunicada a data do arranque pelos beneficiários, pelo contrário, apenas foi comunicado o arranque. Ora, isto torna impossível o controlo do arranque pelas autoridades nacionais competentes.
b) Apreciação
76. Nos termos do artigo 5.° do Regulamento n.° 2684/95, o requerente comunicará às autoridades competentes a data prevista para o arranque. Na realidade, esta disposição não determina, expressamente, o modo de se proceder a essa comunicação.
77. Como já foi sublinhado, as autoridades nacionais têm, por força do artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70, uma obrigação geral de adoptar as medidas necessárias a verificar a realidade e a regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, mesmo que o acto comunitário específico não preveja expressamente a adopção de uma medida concreta de controlo . Com base nesta jurisprudência, deve exigir-se, mesmo se o artigo 5.° não reclame uma comunicação escrita da data do arranque, que resulte dos documentos das autoridades nacionais competentes, pelo menos por outra forma, que seja efectivamente comunicada pelo beneficiário a data de arranque. Por outro lado, também tem de se poder verificar a data em que se realizou. O Regulamento n.° 2684/95 estabeleceu um prazo muito curto para a aplicação de cada uma das medidas (apresentação do pedido até 31 de Janeiro; decisão do pedido dentro de dois meses; arranque até 30 de Abril; comunicação à Comissão antes de 31 de Agosto de 1996). Deste contexto geral resulta que, em separado, cada uma das etapas deste processo, em que se inclui igualmente a comunicação do interessado, deve, nos termos do artigo 5.°, resultar dos documentos das autoridades nacionais para que seja possível o seu controlo.
78. A posição do Governo helénico não infirma as verificações da Comissão, no sentido de que, a partir dos documentos existentes, não é possível determinar se e quando foram efectuadas as declarações em causa e de que, em Nomos Pellas, não foi exigida qualquer declaração deste tipo. Pelo contrário, aí apenas se procedeu à comunicação do arranque. Ora, tal comunicação de forma alguma permite que as autoridades nacionais controlem se as parcelas incentivadas haviam realmente sido anteriormente plantadas com pessegueiros ou nectarineiras. Por isso, aquela comunicação não pode ser devidamente reconhecida como declaração, na acepção do artigo 5.° Também esta objecção do Governo helénico tem, pois, de ser rejeitada.
4) Dimensão das parcelas incentivadas
a) Posição das partes
i) República Helénica
79. O Governo helénico é de opinião que os artigos 1.° e 2.° do Regulamento n.° 2505/95, bem como o artigo 1.° do Regulamento n.° 2684/95, não exigem que exista um contrato de arrendamento de longo prazo ou sem prazo ou que este tenha sido celebrado muito antes de 31 de Janeiro 1996. Alega que, através da sua interpretação das normas, a Comissão introduz condições novas e suplementares para a concessão do incentivo.
ii) Comissão
80. Por seu lado, a Comissão contrapõe que uma parte considerável dos contratos celebrados em Janeiro de 1996 (ou seja, pouco antes da data-limite para o incentivo fixada pelo Regulamento n.° 2684/95 em 31 de Janeiro de 1996) respeitavam a superfícies inferiores a 0,5 ha, que, por essa razão, estavam em princípio excluídos do incentivo. Sem os contratos em questão, não teriam podido ser pagos quaisquer montantes a título de incentivo. Como estes casos representavam um risco mais elevado para a regularidade da execução do programa, deviam ter dado lugar a controlos suplementares. Em contrapartida, verificou-se que em Imathias e Edessa haviam sido aceites todos os contratos celebrados em Janeiro de 1996, mesmo que tivessem tido uma duração relativamente curta de um ou dois anos. De acordo com a opinião da Comissão, esta situação devia ter levado a reforçar os controlos.
b) Apreciação
81. As partes estão em desacordo sobre a questão de saber se foram ou não objecto de controlo as operações relativas às parcelas que beneficiaram do incentivo, ao abrigo do disposto no Regulamento n.° 2684/95, por terem sido objecto de contratos em Janeiro de 1996, pelos quais foram reunidas em superfícies globais de pelo menos 0,5 ha. A Comissão não demonstrou em concreto que determinadas superfícies haviam sido erradamente objecto de incentivo. Trata-se, antes, de saber se foram efectuados controlos susceptíveis de revelar eventuais irregularidades.
82. O Governo helénico considera a justo título que as disposições comunitárias não prevêem que as superfícies beneficiadas tenham de ser objecto de contratos de arrendamento a longo prazo de venda celebrados muito antes de 31 de Janeiro de 1996. Mas a Comissão não afirmou o contrário. Trata-se, sim, de saber se a circunstância de determinadas superfícies terem sido objecto de contratos celebrados pouco antes da data-limite foi ou não objecto de controlo reforçado.
83. A proximidade da data da celebração dos contratos em questão relativamente ao termo do prazo para apresentação do pedido, bem como o facto de, sem isso, as respectivas superfícies serem demasiado pequenas para poderem beneficiar do incentivo, conforme o preceituado no Regulamento n.° 2684/95, parecem constituir razão mais do que suficiente para controlos reforçados. Verifica-se aqui, no mínimo, uma maior probabilidade de eventual abuso dos montantes do incentivo do que relativamente a contratos a longo prazo ou que tenham sido celebrados menos próximos da data-limite. De acordo com a jurisprudência acima referida, segundo a qual os Estados-Membros têm de adoptar as medidas necessárias para se oporem a uma abusiva aplicação dos fundos do FEOGA, mesmo que o respectivo acto comunitário não preveja medidas de controlo determinadas, as circunstâncias descritas justificavam a intensificação dos controlos. Por conseguinte, este fundamento também não deve ser acolhido.
84. Como conclusão a título intercalar, deve considerar-se, assim, legítima a correcção efectuada na verba 1505.
C - A verba 1512
1) Os recibos de entrega
a) Posição das partes
i) República Helénica
85. No que diz respeito à terceira correcção nas despesas declaradas para efeitos de restituição, o Governo helénico contesta a errada interpretação do artigo 15.° do Regulamento n.° 1558/91 e do artigo 14.° do Regulamento n.° 504/97, bem como a incorrecta apreciação dos factos. Em seu entendimento, não existe qualquer obrigação de emitir recibos de entrega. Nos termos do artigo 15.° do Regulamento n.° 1558/91, a sua emissão é facultativa; também o artigo 14.° do Regulamento n.° 504/97 apenas fala em recibos eventualmente emitidos. Tão-pouco existe um dever de escriturar as cadernetas de pesagem.
86. O Governo helénico alega, todavia, que a regulamentação nacional de execução do Regulamento n.° 504/97 faz depender a obtenção das ajudas à transformação da prova da existência dos pressupostos dessa ajuda, através da apresentação dos recibos de entrega e da escrituração das cadernetas de pesagem.
ii) Comissão
87. Em contrapartida, a Comissão alega que as autoridades nacionais haviam informado os inspectores do FEOGA de que a totalidade do sistema de controlo helénico estava organizado com base nos recibos de entrega. Contudo, os recibos de entrega controlados estavam incompletos, porque não continham todas as assinaturas necessárias (produtor, transportador e transformador). Verificou-se, ainda, que as empresas de transformação nunca contestaram as quantidades indicadas pelo produtor no momento da recepção das mercadorias. A explicação para isto, como foi esclarecido pelo presidente da cooperativa «Axos», reside no facto de os recibos de entrega nunca serem preenchidos pelo produtor, mas pelo transformador. Por isso, a Comissão chega à conclusão de que existiu um risco acrescido para o FEOGA.
b) Apreciação
88. De facto, o teor dos artigos 15.° do Regulamento n.° 1558/91 e 14.° do Regulamento n.° 504/97 não exige a produção de prova por meio de recibo de entrega. Por outro lado, esta objecção baseada na redacção das disposições não invalida as verificações da Comissão, no relatório de síntese, de que a totalidade do sistema de controlo helénico se baseia nos recibos de entrega, tendo em vista controlar a observância do pagamento do preço mínimo ao produtor e se o rendimento da transformação corresponde às normas da legislação nacional . Esta circunstância é ainda sublinhada pela posição do Governo helénico, segundo o qual a apresentação de recibos de entrega se insere nas medidas execução que o Governo helénico reclama no âmbito da aplicação do Regulamento n.° 504/97. Igualmente, as considerações da Comissão de que as autoridades helénicas explicaram aos controladores do FEOGA que os recibos de entrega haviam sido elemento decisivo dos controlos nacionais, bem como o depoimento do presidente da cooperativa «Axos» referido na contestação, corroboram as indicações da Comissão de que os recibos de entrega tinham grande importância no sistema helénico. Estas considerações não foram contestadas.
89. Neste contexto, importa recordar que os artigos 15.° do Regulamento n.° 1558/91 e 14.° do Regulamento n.° 504/97 não contêm regras exaustivas quanto às provas a serem apresentadas pelos transformadores. O artigo 15.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1558/91, e respectiva regulamentação, bem como o artigo 14.°, n.° 3, do Regulamento n.° 504/97, estipulam que o transformador está sujeito a todas as medidas de inspecção e de controlo que se considerem necessárias e tem de proceder à escrituração complementar que for ordenada pelas autoridades nacionais. O Governo helénico não invalidou a verificação da Comissão de que os recibos de entrega constituíam a base do sistema de controlo helénico. Mas nada alegou (e era isso que importava) no sentido de serem incorrectas as irregularidades apuradas relativamente aos recibos de entrega (falta de assinaturas, diferenças sobre as quantidades entregues). Em consequência, as acusações do Governo helénico relativas aos recibos de entrega devem ser julgadas improcedentes.
2) Os controlos nacionais
a) Posição das partes
i) República Helénica
90. No que diz respeito à qualidade dos controlos efectuados, o Governo helénico critica a errada interpretação do artigo 16.° do Regulamento n.° 1558/91 e a errada apreciação dos factos. Em sua opinião, os controlos foram efectuados com cuidado e em número elevado. Os relatórios sobre os controlos encontravam-se nos documentos administrativos. Quanto a esta questão, entende que a Comissão se limita a acusações pouco precisas. Embora os Regulamentos n.os 1558/91 e 504/97 não prevejam controlos das existências em armazém, tais controlos foram efectuados. Também o artigo 16.° do Regulamento n.° 1558/91 não prevê expressamente uma obrigação de controlo. Contudo, deve recordar-se que a Grécia, em vez de a 15%, como previsto no artigo 16.° do Regulamento n.° 1558/91, controlou a 100% a quantidade de produtos acabados, e que, posteriormente, após a alteração das normas, continuou a controlar a 100% em vez dos 25% previstos.
ii) Comissão
91. Por seu lado, a Comissão contrapõe que não existia nos processos em causa qualquer tipo de documento sobre os controlos alegadamente efectuados ou que, quando foram apresentados relatórios, os dados neles contidos não permitiam qualquer verificação. Em especial, não existiam quaisquer relatórios em Giannitsà e em Edessa foram apresentados relatórios sem indicação de resultados.
b) Apreciação
92. A crítica da Comissão dirige-se contra a impossibilidade de verificar os controlos a efectuar pelas autoridades nacionais com base no artigo 16.° do Regulamento n.° 1558/91. A asserção do Governo helénico de que tinha controlado a 100% a quantidade de produtos acabados em causa, em vez dos 15% ou 25% prescritos, e de que os relatórios de controlo tinham sido apresentados aos controladores do FEOGA com a demais documentação administrativa, não é, todavia, susceptível de invalidar as verificações da Comissão. Mesmo que a quantidade de produtos acabados tenha sido controlada a 100%, o certo é que não foram apresentados quaisquer relatórios ou, no mínimo, os relatórios não foram postos à disposição dos serviços da Comissão (daí a crítica à administração aduaneira de Giannitsà), ou, então, os relatórios apresentados estavam incompletos, pois não continham quaisquer resultados (daí a crítica à administração aduaneira de Edessa). Deste modo, verifica-se que os controlos prescritos foram quando muito realizados de forma insuficiente. O Governo helénico não demonstrou que estas duas administrações aduaneiras apresentaram relatórios de controlo conformes com as regras aplicáveis. Assim, não fica invalidada a crítica da Comissão de que não foram realizados controlos suficientes e susceptíveis de fiscalização. Por conseguinte, este fundamento deve ser rejeitado.
3) O pagamento do preço mínimo
a) Posição das partes
i) República Helénica
93. No que diz respeito à crítica da não observância do preço mínimo, o Governo helénico sublinha que o artigo 9.° do Regulamento n.° 504/97 não regula a forma como uma associação de produtores paga aos seus associados. Esta disposição apenas respeita à relação entre os transformadores e a associação de produtores. Se as associações de produtores procedem a deduções aos seus membros, por motivo de dívidas por estes contraídas para com ela, tal não representa uma infracção aos Regulamentos n.os 1558/91 e 504/97. Acresce que estas deduções são neutras em relação ao FEOGA. Mesmo que tenham sido apuradas infracções isoladas, não se justifica uma dedução de 10% das despesas declaradas. A título subsidiário, critica a natureza proporcionada do valor da correcção efectuada, que deve ser reduzido em pelo menos 2%.
ii) Comissão
94. A Comissão salienta que, de acordo com a regulamentação helénica, pode ser feita uma correcção até 5% do peso das matérias-primas entregues, quando a entrega para transformação não alcance a qualidade necessária. Esta hipótese comporta a possibilidade de não concessão do preço mínimo. De acordo com o parecer da Comissão, uma entrega deve ser ou não aceite na totalidade. Conforme a Comissão expôs, só na Grécia existe essa possibilidade de correcção. Ela conduz a excedentes de receitas para os transformadores. Foram realizadas correcções deste tipo em 1996 e 1997, mas em 1998 e 1999 deixaram de o ser. No que diz respeito à percentagem da correcção efectuada, a Comissão refere que tomou em consideração o parecer da comissão de conciliação relativamente à situação em Giannitsà, onde foi verificada uma divergência de 2 632 469 kg entre as existências efectivas em armazém e as declaradas. Em consequência, a Comissão propôs inicialmente uma correcção de 71 097 342 GRD nas despesas susceptíveis de restituição. Mas não chegou a efectuar esta correcção. Por conseguinte, estes montantes deixaram de fazer parte da correcção fixa de 10% sobre as despesas declaradas para a transformação de pêssegos na Grécia, devido à inobservância das disposições relativas ao preço mínimo e a insuficiências graves do sistema de controlo.
b) Apreciação
95. Em primeiro lugar, deve observar-se que as considerações do Governo helénico respeitam à relação entre as associações de produtores e os seus membros. Porém, a Comissão critica o preço que foi pago aos produtores pelos transformadores. Quanto a este aspecto, convém assinalar que o Governo helénico não apresentou argumentos concretos em resposta às verificações da Comissão.
96. Para além disto, a posição do Governo helénico não é compatível com o artigo 9.°, n.° 2, do Regulamento n.° 504/97. Segundo essa posição, a associação de produtores transfere integralmente aos seus associados o montante que lhe é pago pelos transformadores e que deve corresponder, pelo menos, ao preço mínimo. Ora, uma eventual dedução do preço mínimo efectuada pelas associações de produtores para com os seus associados não é, pois, compatível com o direito comunitário.
97. Além disto, o Governo helénico nada mais alegou que possa invalidar as verificações da Comissão, segundo as quais os transformadores podem efectuar uma dedução de 5% do peso de uma entrega, sempre que seja apurada uma falha na qualidade das mercadorias entregues. A Comissão entende que uma dedução deste tipo não está prevista nas disposições dos Regulamentos n.os 1558/91 e 504/97. Nos termos dos artigos 10.° do Regulamento n.° 1558/91 e 10.° do Regulamento n.° 504/97, o produtor tem de entregar matérias-primas de qualidade sã, íntegra e comercializável. Do artigo 14.°, n.° 2, alínea a), do Regulamento n.° 1558/91, bem como (de forma ainda mais clara) do artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 504/97, resulta que o transformador tem de pagar a matéria-prima à associação de produtores, pelo menos ao preço mínimo fixado, sem que, por conseguinte, seja possível proceder a deduções.
98. Uma dedução deste tipo efectuada pelo transformador também não é compatível com o Institut des Mindestpreises (Instituto do Preço Mínimo). Nos termos dos artigos 4.° do Regulamento n.° 426/86 e 3.° do Regulamento n.° 2201/96, o preço mínimo é fixado, antes do início de cada campanha de comercialização, em abstracto e tendo em conta o preço mínimo aplicável durante a campanha de comercialização anterior, a evolução do preço base e também a necessidade de garantir o escoamento normal do produto fresco, de acordo com o preceituado nas diversas disposições. Isto realiza-se sem atender à qualidade das matérias-primas entregues em cada caso aos transformadores.
99. Deduções deste tipo também não são neutras relativamente à gestão económica comunitária. O preço mínimo a pagar pelas matérias-primas apenas constitui um dos critérios a tomar em consideração, nos termos dos artigos 5.° do Regulamento n.° 426/86 e 4.° do Regulamento n.° 2201/96. Se o preço mínimo não for efectivamente pago, o montante da ajuda paga ao transformador, que foi também calculada em abstracto, deixa de ser ajustado.
100. Relativamente à proporcionalidade da correcção de 10%, importa observar que, de acordo com as linhas orientadoras, justifica-se uma dedução deste tipo quando a irregularidade afectar a totalidade ou partes essenciais do sistema ou a efectivação de controlos que são essenciais para assegurar a regularidade das despesas, de modo que seja admissível a conclusão de ter existido grande risco de grave prejuízo em detrimento do FEOGA.
101. No caso em apreço, são recibos de entrega errados que, segundo as verificações da Comissão, constituem a base dos controlos efectuados pelas autoridades helénicas. Do mesmo modo, não existem provas dos controlos alegadamente efectuados. Por último, as possibilidades de dedução do preço mínimo, não conformes com o direito comunitário, criam igualmente um risco grave para o FEOGA. Nesta medida, a correcção realizada corresponde às linhas orientadoras e não pode ser considerada como abuso de poder.
102. Em resumo, o último fundamento também não deve ser acolhido.
VI - Despesas
103. Do conjunto das considerações que antecedem resulta dever ser negado provimento ao recurso. Por força do disposto no artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Sendo que deve ser negado provimento ao recurso da República Helénica e que a Comissão o requereu, as despesas do processo devem ser suportadas pela Grécia.
VII - Conclusão
104. Com base no que ficou exposto, propomos que o Tribunal de Justiça decida da seguinte forma:
1. É negado provimento ao recurso.
2. A República Helénica é condenada nas despesas do processo.