62018CC0621
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
C. SÁNCHEZ-BORDONA
fremsat den 4. december 2018 (
1
)
Sag C-621/18
Andy Wightman,
Ross Greer,
Alyn Smith,
David Martin,
Catherine Stihler,
Jolyon Maugham,
Joanna Cherry
mod
Secretary of State for Exiting the European Union,
øvrige procesdeltagere:
Chris Leslie,
Tom Brake
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Court of Session, Inner House, First Division (Scotland) (Skotlands øverste domstol i civile sager, appelkammer, første afdeling, Det Forenede Kongerige))
»Præjudicielt spørgsmål – antagelse til realitetsbehandling – artikel 50 TEU – ret til at udtræde af Unionen – meddelelse om beslutningen om at udtræde – Det Forenede Kongeriges udtræden (Brexit) – spørgsmålet, om meddelelsen om beslutningen om at udtræde kan tilbagekaldes – ensidig tilbagekaldelse – betingelser for ensidig tilbagekaldelse – tilbagekaldelse med samtykke«
1.
Den 29. marts 2017 meddelte Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland (herefter »Det Forenede Kongerige«) Det Europæiske Råd sin beslutning om at udtræde af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab (herefter »meddelelsen om beslutningen om at udtræde«) (
2
).
2.
Denne meddelelse banede for første gang i Den Europæiske Unions historie vej for proceduren i henhold til artikel 50 TEU, som (i stk. 2 og 3) fastsætter, at der forhandles og indgås en »udtrædelsesaftale« mellem Unionen og den udtrædende medlemsstat. Foreligger en sådan aftale ikke, ophører traktaterne med at finde anvendelse på den nævnte medlemsstat to år efter meddelelsen om beslutningen om at udtræde, medmindre Det Europæiske Råd med enstemmighed beslutter at forlænge denne frist.
3.
Domstolen er af en skotsk domstol blevet anmodet om, som den øverste fortolkningsinstans for så vidt angår EU-retten, at løse et tvivlsspørgsmål, som artikel 50 TEU ikke giver svar på. Domstolen skal således afklare, om en medlemsstat, efter at have meddelt sin beslutning om at udtræde af Den Europæiske Union, kan (eventuelt ensidigt) tilbagekalde denne meddelelse.
4.
Ud over det forelagte spørgsmåls principielle betydning og dets betydning for fremtiden er dets praktiske konsekvenser såvel som dets betydning for tvisten i hovedsagen, som jeg vil gøre rede for i det følgende, hævet over enhver tvivl. Hvis Domstolen anerkender, at der kan ske ensidig tilbagekaldelse, vil Det Forenede Kongerige kunne tilstille Det Europæiske Råd en meddelelse herom og dermed forblive medlem af Unionen. Da Det Forenede Kongeriges parlament skal give sin endelige godkendelse, hvad enten der indgås en udtrædelsesaftale, eller der ikke opnås en sådan aftale, er det flere parlamentsmedlemmers opfattelse, at i tilfælde af, at meddelelsen om beslutningen om at udtræde kan tilbagekaldes, vil det åbne for en tredje mulighed, nemlig muligheden for, stillet over for en utilfredsstillende Brexit, at forblive i Unionen. Den forelæggende ret synes at tilslutte sig denne opfattelse, idet den anfører, at Domstolens svar vil indebære en afklaring af de alternativer, medlemmerne af Det Forenede Kongeriges parlament vælger imellem, når de afgiver deres stemme.
I. Relevante retsforskrifter
A.
EU-retten
5.
Artikel 50 TEU har følgende ordlyd:
»1.   Enhver medlemsstat kan i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser beslutte at udtræde af Unionen.
2.   Hvis en medlemsstat beslutter at udtræde, meddeler den det til Det Europæiske Råd. På baggrund af Det Europæiske Råds retningslinjer forhandler og indgår Unionen en aftale med den pågældende stat om de nærmere bestemmelser for statens udtræden under hensyn til rammen for dens fremtidige forbindelser med Unionen. Denne aftale forhandles i overensstemmelse med artikel 218, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Den indgås på Unionens vegne af Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal efter Europa-Parlamentets godkendelse.
3.   Traktaterne ophører med at finde anvendelse på den pågældende medlemsstat på datoen for udtrædelsesaftalens ikrafttræden eller, hvis en sådan aftale ikke foreligger, to år efter meddelelsen i stk. 2, medmindre Det Europæiske Råd efter aftale med den pågældende medlemsstat med enstemmighed beslutter at forlænge denne frist.
4.   Ved anvendelsen af stk. 2 og 3 deltager det medlem af Det Europæiske Råd og Rådet, der repræsenterer den udtrædende medlemsstat, ikke i Det Europæiske Råds eller Rådets drøftelser eller afgørelser vedrørende denne stat.
Kvalificeret flertal defineres som angivet i artikel 238, stk. 3, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
5.   Hvis en stat, der er udtrådt af Unionen, på ny anmoder om medlemskab, behandles dens anmodning efter proceduren i artikel 49.«
B.
International ret
6.
Wienerkonventionen om traktatretten, som blev vedtaget i Wien den 23. maj 1969 (
3
) (herefter »Wienerkonventionen«), fastsætter regler om fremgangsmåden for indgåelse af traktater mellem stater.
7.
Wienerkonventionens artikel 54 bestemmer:
»En traktats ophør eller en deltagers tilbagetræden kan ske:
(a)
i overensstemmelse med traktatens bestemmelser eller
(b)
når som helst med samtykke fra alle deltagerne efter samråd med de øvrige kontraherende stater.«
8.
Wienerkonventionens artikel 65 (»fremgangsmåde, som skal følges med hensyn til ugyldighed, ophør, tilbagetræden fra eller suspension af en traktat«) bestemmer:
»1.   En deltager, som i henhold til denne konventions bestemmelser enten påberåber sig en mangel ved sit samtykke til at være bundet af en traktat eller en grund til at anfægte traktatens gyldighed, bringe den til ophør, træde tilbage fra den eller suspendere den, skal give de øvrige deltagere meddelelse om sit forlangende. Meddelelsen skal angive, hvilken forholdsregel der agtes taget vedrørende traktaten og grundene herfor.
2.   Hvis der efter udløbet af et tidsrum, som, bortset fra særlig hastende tilfælde, skal være på ikke mindre end tre måneder efter modtagelsen af meddelelsen, ikke er rejst indsigelse fra nogen deltager, kan den deltager, som har fremsat meddelelsen, iværksætte den foreslåede forholdsregel på den i artikel 67 foreskrevne måde.
3.   Hvis indsigelse imidlertid er rejst af en anden deltager, skal deltagerne søge en løsning ved hjælp af de i De Forenede Nationers Pagt, artikel 33, anviste midler.
[…]«
9.
Wienerkonventionens artikel 67 bestemmer:
»1.   Den i artikel 65, stk. 1, foreskrevne meddelelse skal foreligge skriftligt.
2.   Enhver handling med henblik på at erklære en traktat ugyldig, bringe den til ophør, træde tilbage fra den eller suspendere den i medfør af traktatens bestemmelser eller af artikel 65, stk. 2 eller 3, skal udføres ved hjælp af et instrument, som tilstilles de øvrige deltagere. Hvis instrumentet ikke er undertegnet af statsoverhovedet, regeringschefen eller udenrigsministeren, kan den statsrepræsentant, der overbringer det, afkræves fuldmagt.«
10.
I artikel 68 (»tilbagekaldelse af de i artiklerne 65 og 67 foreskrevne meddelelser og instrumenter«) er det fastsat:
»En meddelelse eller et instrument som foreskrevet i artiklerne 65 og 67 kan tilbagekaldes når som helst, inden de har fået virkning.«
C.
Det Forenede Kongeriges lovgivning. European Union (Withdrawal) Act 2018 (
4
)
11.
Section 13 har følgende ordlyd:
»(1)   Udtrædelsesaftalen kan kun ratificeres, såfremt:
(a)
en minister under Kronen for hvert af Parlamentets kamre har fremlagt
(i)
en erklæring om, at der er indgået en politisk aftale
(ii)
en genpart af den forhandlede udtrædelsesaftale og
(iii)
en genpart af rammen for de fremtidige forbindelser
(b)
den forhandlede udtrædelsesaftale og rammen for de fremtidige forbindelser er blevet godkendt ved en beslutning vedtaget af House of Commons (underhuset) efter indstilling fra en minister under Kronen
(c)
en minister under Kronen i House of Lords (overhuset) har indstillet over for House of Lords, at dette tager den forhandlede udtrædelsesaftale og rammen for de fremtidige forbindelser til efterretning, og
(i)
House of Lords har debatteret indstillingen, eller
(ii)
House of Lords ikke har afsluttet debatten om indstillingen inden udgangen af en periode på fem samlingsdage regnet fra og med den første samlingsdag efter den dag, hvor House of Commons vedtager den i litra (b) nævnte beslutning, og
(d)
Parlamentet har vedtaget en lov, der indeholder bestemmelser om gennemførelsen af udtrædelsesaftalen.
(2)   Så vidt det er praktisk muligt, sikrer en minister under Kronen, at House of Commons debatterer og stemmer om den i subsection (1)(b) nævnte indstilling, inden Europa-Parlamentet beslutter, hvorvidt det samtykker i, at udtrædelsesaftalen indgås på vegne af EU i henhold til artikel 50, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union.
(3)   Subsection (4) finder anvendelse, såfremt House of Commons beslutter ikke at vedtage den i subsection (1)(b) nævnte beslutning.
(4)   En minister under Kronen afgiver inden for en periode på 21 dage regnet fra og med den dag, hvor House of Commons beslutter ikke at vedtage beslutningen, en tilkendegivelse om, hvilken fremgangsmåde Hendes Majestæts regering foreslår at følge for forhandlingerne om Det Forenede Kongeriges udtrædelse af EU efter artikel 50, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union.
[…]
(6)   En minister under Kronen sikrer,
(a)
at en minister under Kronen inden for en periode på syv samlingsdage regnet fra og med den dag, hvor den i subsection 4 nævnte tilkendegivelse afgives, i House of Commons fremsætter en neutralt affattet erklæring om, at House of Commons har behandlet spørgsmålet om denne tilkendegivelse, og
(b)
at en minister under Kronen inden for en periode på syv samlingsdage regnet fra og med den dag, hvor tilkendegivelsen afgives, i House of Lords fremsætter en indstilling om, at House of Lords tager denne tilkendegivelse til efterretning.
(7)   Subsection (8) finder anvendelse, såfremt premierministeren inden udgangen af den 21. januar 2019 afgiver en erklæring om, at der ikke gennem forhandlingerne efter artikel 50, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union kan indgås nogen principaftale om indholdet af
(a)
de nærmere bestemmelser om Det Forenede Kongeriges udtrædelse af EU, og
(b)
rammen for de fremtidige forbindelser mellem EU og Det Forenede Kongerige efter udtrædelsen.
(8)   En minister under Kronen skal inden for en periode på 14 dage regnet fra og med den dag, hvor den i subsection (7) nævnte erklæring afgives,
(a)
afgive en tilkendegivelse om, hvilken fremgangsmåde Hendes Majestæts regering foreslår at følge, og
(b)
sikre
(i)
at en minister under Kronen inden for en periode på syv samlingsdage regnet fra og med den dag, hvor den i paragraph (a) nævnte tilkendegivelse afgives, i House of Commons fremsætter en neutralt affattet erklæring om, at House of Commons har behandlet spørgsmålet om den i paragraph (a) nævnte tilkendegivelse, og
(ii)
at en minister under Kronen inden for en periode på syv samlingsdage regnet fra og med den dag, hvor den i paragraph (a) nævnte tilkendegivelse afgives, i House of Lords fremsætter en indstilling om, at House of Lords tager den i paragraph (a) nævnte tilkendegivelse til efterretning.
[…]
(10)   Subsection (11) finder anvendelse, såfremt der ved udgangen af den 21. januar 2019 ikke gennem forhandlingerne efter artikel 50, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union er indgået nogen principaftale om indholdet af
(a)
de nærmere bestemmelser om Det Forenede Kongeriges udtrædelse af EU, og
(b)
rammen for de fremtidige forbindelser mellem EU og Det Forenede Kongerige efter udtrædelsen.
(11)   En minister under Kronen skal inden for en periode på fem dage regnet fra og med udgangen af den 21. januar 2019
(a)
afgive en tilkendegivelse om, hvilken fremgangsmåde Hendes Majestæts regering foreslår at følge, og
(b)
sikre
(i)
at en minister under Kronen inden for en periode på fem samlingsdage regnet fra og med udgangen af den 21. januar 2019 i House of Commons fremsætter en neutralt affattet erklæring om, at House of Commons har behandlet spørgsmålet om den i paragraph (a) nævnte tilkendegivelse, og
(ii)
at en minister under Kronen inden for en periode på fem samlingsdage regnet fra og med udgangen af den 21. januar 2019 i House of Lords fremsætter en indstilling om, at House of Lords tager den i paragraph (a) nævnte tilkendegivelse til efterretning.
[…]«
II. De faktiske omstændigheder, forløbet af tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
12.
Ved en folkeafstemning den 23. juni 2016 stemte Det Forenede Kongeriges borgere for (med 51,9% mod 48,1%), at deres land skulle forlade Den Europæiske Union.
13.
United Kingdom Supreme Court (øverste domstol, Det Forenede Kongerige) fastslog ved dom af 24. januar 2017, Miller (
5
), at Det Forenede Kongeriges regering skulle have parlamentets forudgående godkendelse for at kunne meddele Det Europæiske Råd beslutningen om at udtræde af Unionen. Dommen tog imidlertid ikke stilling til, om denne meddelelse kunne tilbagekaldes, idet dette spørgsmål dengang ikke var omtvistet: Sagens parter var enige om, at meddelelsen ikke kunne tilbagekaldes (
6
).
14.
Den 13. marts 2017 vedtog Det Forenede Kongeriges parlament European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 (
7
), hvorved det bemyndigede premierministeren til at meddele Det Forenede Kongeriges beslutning om at udtræde af Unionen i henhold til artikel 50, stk. 2, TEU.
15.
Den 29. marts 2017 tilstillede Det Forenede Kongeriges premierminister Det Europæiske Råd meddelelsen om beslutningen om at udtræde.
16.
Den 29. april 2017 vedtog Det Europæiske Råd (artikel 50) de retningslinjer, der udstikker rammerne for forhandlingerne i henhold til artikel 50 TEU og fastlægger de overordnede holdninger og principper, som Unionen vil forfølge under forhandlingerne (
8
). På grundlag af Kommissionens henstilling af 3. maj 2017 vedtog Rådet den 22. maj 2017 i overensstemmelse med artikel 50 TEU og artikel 218, stk. 3, TEUF den afgørelse, der bemyndigede Kommissionen til at indlede forhandlinger med Det Forenede Kongerige med henblik på at opnå en aftale om udtræden af Unionen og af Euratom (
9
).
17.
Den 14. november 2018 mundede forhandlingerne ud i et udkast til aftale om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtrædelse af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab (
10
). Den 22. november 2018 blev der opnået enighed om den politiske erklæring, der fastlægger rammen for de fremtidige forbindelser mellem Den Europæiske Union og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland (
11
). Denne aftale og erklæringen blev godkendt af Det Europæiske Råd den 25. november 2018.
18.
Så længe procedurerne for godkendelse af dette udkast til aftale ikke er ført til ende i Det Forenede Kongerige og i Den Europæiske Union og en aftale indgået, står begge muligheder i artikel 50, stk. 3, TEU åbne.
19.
Den 19. december 2017 indledte en række medlemmer af det skotske parlament, af Det Forenede Kongeriges parlament og af Europa-Parlamentet et søgsmål med henblik på »judicial review« ved Court of Session, Outer House (Skotlands øverste domstol i civile sager, førsteinstanskammer, Det Forenede Kongerige), for at opnå en afklaring af, om meddelelsen om beslutningen om at udtræde kan tilbagekaldes ensidigt inden udløbet af fristen på to år i henhold til artikel 50 TEU, med den virkning, at Det Forenede Kongerige, såfremt en sådan tilbagekaldelse finder sted, forbliver i Den Europæiske Union.
20.
Søgsmålet blev afvist af Lord Ordinary (enedommer i første instans) ved afgørelse af 6. februar 2018 (
12
) med den begrundelse, at det gjorde indgreb i Det Forenede Kongeriges parlaments suverænitet og rejste et hypotetisk spørgsmål, idet der ikke var noget belæg for, at Det Forenede Kongeriges regering eller parlament agtede at tilbagekalde meddelelsen om beslutningen om at udtræde.
21.
Sagsøgerne iværksatte appel ved Court of Session, Inner House (Skotlands øverste domstol i civile sager, appelkammer), som tog appellen til følge ved afgørelse af 20. marts 2018 (
13
) og hjemviste sagen til førsteinstansen med henblik på afgørelse af sagens realitet.
22.
Ved afgørelse af 8. juni 2018 (
14
) afslog Lord Ordinary (enedommer i første instans) ved Court of Session (Skotlands øverste retsinstans i civile sager) at indgive en anmodning om præjudiciel afgørelse til Domstolen og forkastede søgsmålet (
15
).
23.
Sagsøgerne iværksatte appel til prøvelse af denne afgørelse ved Court of Session, Inner House, First Division (Skotlands øverste domstol i civile sager, appelkammer, første afdeling), som antog appellen til realitetsbehandling og ved afgørelse af 21. september 2018 (
16
) tog sagsøgernes begæring om forelæggelse af et præjudicielt spørgsmål i henhold til artikel 267 TEUF til følge.
24.
Den forelæggende ret har i det væsentlige:
–
givet udtryk for den opfattelse, at det hverken er for tidligt eller akademisk at rejse spørgsmålet, om meddelelsen lovligt ville kunne trækkes ensidigt tilbage, således at Det Forenede Kongerige ville forblive i Unionen
–
understreget den uvished, som omgærder dette emne, idet den finder, at svaret vil gøre det muligt for Det Forenede Kongeriges parlamentsmedlemmer at opnå en afklaring af de alternativer, de vælger imellem, når de afgiver deres stemme. Efter den forelæggende rets opfattelse har medlemmerne af Det Forenede Kongeriges parlament, uanset hvilken interesse medlemmer af det skotske parlament og medlemmer af Europa-Parlamentet måtte have, en interesse i, at dette spørgsmål bliver afgjort.
25.
For at nå til denne konklusion tog den forelæggende ret hensyn til den omstændighed, at European Union (Withdrawal) Act 2018 (lov af 2018 om Den Europæiske Union (udtræden)) den 26. juni 2018 blev stadfæstet af dronningen, og at denne lovs Section 13 udførligt fastsætter, på hvilken måde der skal søges parlamentarisk godkendelse af resultatet af forhandlingerne mellem Det Forenede Kongerige og Den Europæiske Union i henhold til artikel 50 TEU. Navnlig kan udtrædelsesaftalen kun ratificeres, hvis den og rammen for de fremtidige forbindelser mellem Det Forenede Kongerige og Unionen er blevet godkendt ved en beslutning vedtaget af House of Commons (underhuset) og blevet drøftet i House of Lords (overhuset). Hvis der ikke opnås godkendelse, skal regeringen tilkendegive, hvilken videre fremgangsmåde den foreslår med henblik på forhandlingerne. Hvis premierministeren inden udgangen af den 21. januar 2019 tilkendegiver, at der ikke kan opnås principiel enighed, skal regeringen atter tilkendegive, hvilken fremgangsmåde den foreslår. Den skal fremlægge dette forslag for begge parlamentets kamre.
26.
Section 13 i European Union (Withdrawal) Act 2018 fastsætter, at såfremt House of Commons forkaster udtrædelsesaftalen, og der ikke sker yderligere, ophører traktaterne med at finde anvendelse på Det Forenede Kongerige den 29. marts 2019. Det samme gælder, hvis der ikke opnås en udtrædelsesaftale mellem Det Forenede Kongerige og Unionen inden denne dato.
27.
På denne baggrund har Court of Session, Inner House, First Division (Scotland) (Skotlands øverste domstol i civile sager, appelkammer, første afdeling), forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål (
17
):
»I en situation, hvor en medlemsstat i overensstemmelse med artikel 50 i traktaten om Den Europæiske Union har meddelt Det Europæiske Råd, at den har besluttet at udtræde af Den Europæiske Union, tillader EU-retten da, at denne meddelelse ensidigt trækkes tilbage af den meddelende medlemsstat, og i givet fald på hvilke betingelser og med hvilken virkning for medlemsstatens forbliven i Den Europæiske Union?«
III. Forløbet af retsforhandlingerne ved Domstolen
28.
Forelæggelsesafgørelsen indgik til Domstolens Justitskontor den 3. oktober 2018.
29.
Den forelæggende ret har anmodet om fremskyndet behandling af det præjudicielle spørgsmål i henhold til artikel 105, stk. 1, i Domstolens procesreglement under henvisning til sagens hastende karakter, idet drøftelserne og den efterfølgende parlamentariske afstemning om Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen skal finde sted i tilstrækkeligt god tid inden den 29. marts 2019.
30.
Domstolens præsident tog denne anmodning til følge den 19. oktober 2018, idet han begrundede vedtagelsen af den fremskyndede procedure med behovet for en afklaring af rækkevidden af artikel 50 TEU, inden de nationale parlamentsmedlemmer skulle tage stilling til udtrædelsesaftalen, og med denne bestemmelses grundlæggende betydning for såvel Det Forenede Kongerige som for Unionens forfatningsorden (
18
).
31.
Sagsøgerne i hovedsagen (Wightman m.fl. samt Tom Brake og Chris Leslie), Det Forenede Kongeriges regering, Kommissionen og Rådet har indgivet skriftlige bemærkninger under den præjudicielle procedure. Alle disse parter deltog i retsmødet for Domstolen, som blev afholdt den 27. november 2018.
IV. Spørgsmålet, om det præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling
32.
Det Forenede Kongeriges regering er af den opfattelse, at det præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling. Kommissionen har udtrykt tvivl i denne henseende, men har ikke udmøntet tvivlen i en formel afvisningspåstand.
33.
Det Forenede Kongeriges regering er sammenfattende af den opfattelse, at
–
spørgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling, henset til dets hypotetiske og teoretiske (akademiske) karakter, eftersom intet tyder på, at Det Forenede Kongeriges regering eller parlament vil tilbagekalde meddelelsen om beslutningen om at udtræde
–
antagelse af det præjudicielle spørgsmål til realitetsbehandling ville være i strid med den søgsmålsordning, som er fastsat i de grundlæggende traktater, der ikke tager den mulighed i betragtning, at Domstolen afgiver rådgivende udtalelser om spørgsmål af forfatningsmæssig betydning, såsom en medlemsstats udtræden af Unionen.
34.
Ifølge fast retspraksis tilkommer det udelukkende den nationale retsinstans, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, både om et præjudicielt svar er nødvendigt for, at den kan afsige kendelse, og relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når disse spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten eller gyldigheden af en EU-retlig regel, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse. Det følger heraf, at der gælder en formodning for, at et præjudicielt spørgsmål vedrørende EU-retten er relevant.
35.
Ifølge den samme retspraksis kan Domstolen alene afvise at besvare et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten eller afgørelsen af en EU-retlig regels gyldighed savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske eller retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (
19
).
36.
Efter min opfattelse opfylder den foreliggende sag ingen af disse betingelser, som er afgørende for, at en præjudiciel forelæggelse kan afvises a limine.
37.
For det første må Domstolen lægge til grund, at den forelæggende ret har vedtaget forelæggelsesafgørelsen i overensstemmelse med gældende processuelle regler, kompetenceregler og regler om domstolenes organisation i national ret (
20
). Navnlig er der ingen anledning til at drage i tvivl, at den processuelle mekanisme judicial review, således som den finder anvendelse i Skotland (
21
), i det foreliggende tilfælde (ligesom i andre tilfælde, der allerede er afgjort af Domstolen (
22
)) giver grundlag for såvel forelæggelsen af det præjudicielle spørgsmål som den afgørelse, der efterfølgende træffes af den ret, som har forelagt spørgsmålet (
23
).
38.
For det andet er tvisten reel, og der er tale om en klar konfrontation mellem modstridende juridiske synspunkter, som forsvares af henholdsvis den ene og den anden part. Der foreligger således en faktisk verserende retstvist, hvor der er fremsat indbyrdes modstridende argumenter og krav:
–
Sagsøgerne har for den forelæggende ret nedlagt påstand om, at det fastslås, at artikel 50 TEU tillader ensidig tilbagekaldelse af meddelelsen om beslutningen om at udtræde, og har fremsat begæring om, at den forelæggende ret søger forudgående vejledning fra Domstolen vedrørende dette spørgsmål.
–
Det Forenede Kongeriges regering har rejst indsigelse mod dette krav.
39.
For det tredje er den forelæggende rets spørgsmål nødvendigt for en løsning af tvisten i hovedsagen. Dette spørgsmål kan endog siges at udgøre selve genstanden for denne tvist. Beføjelsen til at foretage en endelig og ensartet fortolkning af artikel 50 TEU tilkommer Domstolen, og det kræver et betydeligt fortolkningsarbejde at afgøre, hvorvidt denne artikel tillader, at meddelelsen om beslutningen om at udtræde ensidigt tilbagekaldes. Uden støtte af Domstolens autoritet ville den forelæggende ret kun vanskeligt kunne løse den tvist, som den er forpligtet til at afgøre.
40.
For det fjerde er det forelagte spørgsmål ikke rent akademisk (
24
). Domstolen er blevet anmodet om at afsige en dom med henblik på at fortolke en bestemmelse (artikel 50 TEU), der faktisk er i færd med at blive anvendt, og hvis fremtidige retlige følger nærmer sig ubønhørligt. Den præjudicielle anmodning har netop til formål at afklare denne bestemmelses egentlige rækkevidde i en henseende, der er præget af usikkerhed (
25
).
41.
Den praktiske, og ikke blot teoretiske, betydning af Domstolens svar er åbenbar, i betragtning af de enorme juridiske, økonomiske, sociale og politiske følgevirkninger af Brexit for såvel Det Forenede Kongerige som Unionen og for de britiske og ikke-britiske borgere, der bliver påvirket af Brexit. Jeg vil understrege, at der ikke er tale om et rent retsteoretisk spørgsmål, der er forbeholdt nogle få EU-retlige specialister: Det spørgsmål, som er forelagt Domstolen, kan have en reel vidtrækkende betydning i Det Forenede Kongerige og i Den Europæiske Union selv.
42.
For det femte er jeg enig med den forelæggende ret i, at spørgsmålet ikke er rejst for tidligt. Desuden er jeg, i lighed med den forelæggende ret (
26
), af den opfattelse, at det relevante tidspunkt at bortvejre tvivlen vedrørende spørgsmålet om tilbagekaldelse af meddelelsen om beslutningen om at udtræde er før, og ikke efter, at Brexit har fundet sted, og Det Forenede Kongerige ubønhørligt befinder sig midt i konsekvenserne heraf.
43.
For det sjette kan spørgsmålet heller ikke kvalificeres som overflødigt eller unødvendigt, eftersom svaret vil gøre det muligt for medlemmerne af Det Forenede Kongeriges parlament at opnå en afklaring af deres valgmuligheder, før de afgiver deres stemme (
27
).
44.
Ifølge Section 13 i European Union (Withdrawal) Act 2018 skal Det Forenede Kongeriges parlament inden udgangen af den 21. januar 2019 godkende eller forkaste en eventuel udtrædelsesaftale mellem Det Forenede Kongerige og Unionen og, såfremt der ikke indgås en sådan aftale, tilkendegive, hvilken videre fremgangsmåde Det Forenede Kongeriges regering skal følge. Hvis en sådan aftale forkastes, eller der ikke opnås en aftale, ophører Det Forenede Kongerige med at være medlem af Den Europæiske Union den 29. marts 2019, medmindre Det Europæiske Råd, efter aftale med denne stat, med enstemmighed beslutter at forlænge denne frist (artikel 50, stk. 3, TEU).
45.
Svaret på det præjudicielle spørgsmål gør det således muligt for medlemmerne af Det Forenede Kongeriges parlament at vide, om de har en tredje mulighed til rådighed og ikke blot de alternativer, der på nuværende tidspunkt står åbne for dem (forkastelse eller godkendelse af udtrædelsesaftalen og tilkendegivelse om Det Forenede Kongeriges regerings videre fremgangsmåde, hvis der ikke er opnået en sådan aftale). Denne tredje mulighed ville sætte parlamentet i stand til at henstille til Det Forenede Kongeriges regering at tilbagekalde meddelelsen om beslutningen om at udtræde, således at Det Forenede Kongerige ville forblive part i traktaterne om oprettelse af Den Europæiske Union og medlem af Unionen (
28
).
46.
For det syvende er det, der ønskes af Domstolen, ikke blot en udtalelse af rent rådgivende karakter, således som Kommissionen (med visse forbehold) synes at hævde. I sine skriftlige bemærkninger accepterer Kommissionen, at Domstolens svar er nødvendigt, for at den forelæggende ret kan afsige den »declarator« (
29
), der er nedlagt påstand om, men at denne er rent rådgivende og ikke har umiddelbare virkninger for parterne.
47.
Jeg deler ikke denne opfattelse, eftersom den forelæggende rets afgørelse, således som jeg netop har påpeget, kan have retsvirkninger, for så vidt som den måtte give de parter i sagen, der er medlemmer af Det Forenede Kongeriges parlament, grundlag for at tage et initiativ, baseret på EU-retten, til fordel for ensidig tilbagekaldelse af meddelelsen om beslutningen om at udtræde.
48.
Det Forenede Kongeriges regering har også gjort gældende, at Domstolen er blevet anmodet om en rådgivende udtalelse om en hypotetisk tilbagekaldelse, som denne regering ikke er indstillet på at foretage. Efter denne regerings opfattelse tillader de grundlæggende traktater ikke, at den præjudicielle procedure anvendes i denne sammenhæng, eftersom artikel 50 TEU ikke, i modsætning til bestemmelserne i artikel 218, stk. 11, TEUF, fastsætter en mulighed for at indhente en udtalelse fra Domstolen. Den har tilføjet, at lovligheden af en sådan (eventuel) tilbagekaldelse bør anfægtes ved et direkte søgsmål – et traktatbrudssøgsmål eller et annullationssøgsmål – når tilbagekaldelsen er sat i værk. En rådgivende udtalelse fra Domstolen i en i politisk henseende så følsom sag som Brexit vil ifølge denne regering indebære en indblanding i vedtagelsen af beslutninger, som stadig er under forhandling, og som skal træffes af Det Forenede Kongeriges udøvende og lovgivende magt.
49.
Jeg er heller ikke enig i disse argumenter. Som jeg allerede har påpeget, skal Domstolen ikke afgive en rådgivende udtalelse, men samarbejde med den forelæggende ret med henblik på, at denne løser en reel tvist mellem to parter med veldefinerede retlige standpunkter, som kræver en fortolkning af artikel 50 TEU. Henset til den usikkerhed, der foreligger med hensyn til, hvorvidt den procedure, som er fastsat i denne bestemmelse, giver mulighed for ensidigt at tilbagekalde meddelelsen om beslutningen om at udtræde, skal den forelæggende ret afsige en konstaterende kendelse med betydelige afledte følger, der på sin side afhænger af fortolkningen af en bestemmelse i traktaten om Den Europæiske Union.
50.
I denne sammenhæng er en præjudiciel forelæggelse i henhold til artikel 267 TEUF egnet til ex ante at afklare den nævnte tvivl, dvs. uden at afvente, at tilbagekaldelsen finder sted. Selve det at anerkende, at en sådan tilbagekaldelse er mulig, kan, såfremt Domstolen bekræfter dette, i sig selv have betydelige retsvirkninger, for så vidt som det giver mulighed for, at de sagsøgende parlamentsmedlemmer kan påberåbe sig denne mulighed med henblik på at indtage det ene eller det andet standpunkt.
51.
Ved at besvare det præjudicielle spørgsmål vil Domstolen derfor ikke udøve en rådgivende funktion, men den vil give et svar i overensstemmelse med dens dømmende funktion (dvs. den funktion, der består i at kende for ret), således at den forelæggende ret på grundlag heraf, i en dom med faktiske retlige konsekvenser, træffer afgørelse vedrørende den påstand om en konstaterende erklæring, som sagsøgerne har nedlagt for den.
52.
Ved at afgøre det præjudicielle spørgsmål på denne baggrund går Domstolen ikke ud over den beføjelse, som den er tillagt i artikel 19 TEU og artikel 267 TEUF. Dens fortolkning af artikel 50 TEU indebærer ikke en indblanding i den politiske forhandlingsproces vedrørende Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen. Denne fortolkning tjener endvidere til at afklare, fra et EU-retligt synspunkt, de retlige konturer af denne udtræden, hvis aktive hovedaktører er Det Forenede Kongeriges udøvende og lovgivende magt.
53.
Desuden kan Domstolen, ligesom i andre for medlemsstaterne særligt følsomme tilfælde, ikke afstå fra at opfylde sine forpligtelser og undvige at besvare et spørgsmål, som er korrekt formuleret (dvs. i overensstemmelse med artikel 267 TEUF), alene fordi dens svar kan blive læst i et politisk og ikke et strengt judicielt perspektiv af den ene eller den anden part.
54.
Jeg skal endelig komme ind på American Express-dommen (
30
), hvortil der henvises i forelæggelsesafgørelsen, om ikke for andet, så for at tilbagevise en tilsyneladende modsætning mellem mit nuværende standpunkt og det standpunkt, jeg indtog i mit forslag til afgørelse i den pågældende sag (
31
). Samtidig med at jeg lovpriste fleksibiliteten af judicial review-procedurer, gav jeg også udtryk for mine forbehold og kritiserede Domstolens overdrevne storsind over for at antage præjudicielle spørgsmål, som er rejst inden for rammerne af denne type af procedure, »og som vedrører en bedømmelse af gyldigheden af EU-retlige bestemmelser«, til realitetsbehandling.
55.
I denne sag argumenterede jeg for, at der ikke forelå en egentlig konfrontation mellem American Express og Det Forenede Kongeriges regering: Disse to parter henvendte sig efter gensidig aftale til den forelæggende ret, for at den skulle forelægge Domstolen de spørgsmål, som de selv havde udformet. Det forhold, at parterne ikke havde modstridende synspunkter, fremhævede, at der, frem for en reel tvist, var tale om en processuel forestilling, som parterne havde indledt udelukkende med henblik på at opnå Domstolens afgørelse.
56.
Som jeg har påpeget i mine betragtninger ovenfor, er ingen af disse faktorer imidlertid til stede i den foreliggende sag. Jeg vil tilføje, at Domstolen under alle omstændigheder fandt, at den præjudicielle forelæggelse i American Express-sagen, selv under de omstændigheder, som jeg netop har redegjort for, kunne antages til realitetsbehandling.
57.
Af alle disse grunde er jeg tilbøjelig til at anse det præjudicielle spørgsmål for at kunne antages til realitetsbehandling.
V. Bedømmelse af det præjudicielle spørgsmål
58.
Kan en medlemsstat (i det foreliggende tilfælde Det Forenede Kongerige) tilbagekalde meddelelsen om sin beslutning om at udtræde af Unionen, når først den er tilstillet Det Europæiske Råd?
59.
Da artikel 50 TEU ikke giver noget udtrykkeligt svar på dette så tilsyneladende enkle spørgsmål, er der tre mulige løsninger: a) nej, ikke under nogen omstændigheder, b) ja, ubetinget eller c) ja, under visse betingelser. Det ræsonnement, der skal begrunde et hvilket som helst af disse svar, er uden tvivl komplekst, hvilket den debat, der har fundet sted i medlemsstaterne (navnlig i Det Forenede Kongerige) og i retslitteraturen (
32
), vidner om.
60.
Det omstridte spørgsmål har fundet vej til denne præjudicielle procedure, hvor
–
sagsøgerne (Wightman m.fl.) og de parter, der er indtrådt i sagen til støtte for dem (Tom Brake og Chris Leslie), gør gældende, at ensidig tilbagekaldelse på visse betingelser er mulig, mens
–
Kommissionen og Rådet opponerer mod ensidig tilbagekaldelse, men er af den opfattelse, at artikel 50 TEU tillader en tilbagekaldelse (som jeg vil betegne som tilbagekaldelse med samtykke), der er godkendt af Det Europæiske Råd med enstemmighed.
61.
Faktisk afspejler debatten en polemik, der går tilbage til oprindelsen af retten, som vi kender den i dag, vedrørende virkningerne af ensidige viljeserklæringer, når de rettes til tredjemand, og deres eventuelle efterfølgende tilbagekaldelse. I romerretten eksisterede rigide synspunkter (optione facta, ius eligendi consumitur (
33
)) side om side med andre og mere fleksible opfattelser, som accepterede tilbagekaldelse eller frafald af disse erklæringer (mutatio consilii), forudsat at de ikke forvoldte tredjemand skade eller tab.
62.
Ved gennemgangen af sagens realitet vil jeg gå frem på følgende måde:
–
Først vil jeg undersøge de folkeretlige regler om staters tilbagetræden fra internationale traktater, herunder reglerne om tilbagekaldelse af tilbagetræden. På grundlag af denne undersøgelse vil det kunne udledes, om disse regler finder anvendelse i det foreliggende tilfælde.
–
Dernæst vil jeg foretage en fortolkning af artikel 50 TEU som lex specialis med henblik på at afgøre, om der i henhold til denne bestemmelse ikke er noget til hinder for ensidig tilbagekaldelse af meddelelsen om beslutningen om at udtræde. I bekræftende fald vil jeg undersøge de krav, som medlemsstaterne skal overholde med henblik på at gennemføre en sådan ensidig tilbagekaldelse.
–
Endelig vil jeg komme ind på den af Kommissionen og Rådet fremførte mulighed for en tilbagekaldelse med samtykke.
A.
Tilbagetræden fra traktater i international ret
1. Wienerkonventionens regler, sædvaneregler og staternes praksis vedrørende retten til tilbagetrædelse
63.
Da grundlaget for reguleringen af internationale traktater er princippet om pacta sunt servanda, som er fastslået i Wienerkonventionens artikel 26, har staterne været utilbøjelige til at acceptere retten til ensidig tilbagetræden for en stat, der er part i en international traktat. Derfor er det i Wienerkonventionens artikel 42 fastsat, at »[e]n traktats ophør, dens opsigelse, eller en deltagers tilbagetræden fra traktaten kan kun ske som følge af en anvendelse af traktatens bestemmelser eller af denne konvention«.
64.
Muligheden for at træde tilbage fra en traktat er udtrykkeligt fastsat i Wienerkonventionen:
–
Artikel 54 tillader en stats tilbagetræden »i overensstemmelse med [den pågældende traktats] bestemmelser« (
34
) eller »når som helst med samtykke fra alle deltagerne efter samråd med de øvrige kontraherende stater« (
35
).
–
Artikel 56 fastsætter, at hvis en traktat ikke indeholder udtrykkelige regler om opsigelse eller tilbagetræden, er tilbagetræden kun mulig, hvis det er godtgjort, at deltagerne havde til hensigt at indrømme en mulighed for tilbagetræden, eller retten til opsigelse eller tilbagetræden følger af traktatens natur (
36
).
65.
International praksis i form af ensidig tilbagetræden fra multilaterale traktater har ikke været særligt udbredt, men der mangler ikke eksempler på det. I de seneste år har denne praksis været tiltagende på grund af betænkeligheder hos visse regeringer, som er modstandere af internationale traktater og deltagelse i internationale organisationer (
37
).
66.
Der har også været tilfælde af tilbagetræden fra en traktat i en periode, efterfulgt af senere tiltrædelse af den samme traktat. De europæiske kommunistiske lande spillede hovedrollen i et af de mest fremtrædende tilfælde, da de i begyndelsen af den kolde krig forlod Verdenssundhedsorganisationen (WHO) og De Forenede Nationers Organisation for Uddannelse, Videnskab og Kultur (UNESCO). Da de traktater, hvorved disse to internationale organisationer var oprettet, ikke indeholdt nogen bestemmelse om tilbagetræden, gjorde de vestlige stater gældende, at tilbagetræden var betinget af samtykke fra de øvrige stater, som var parter i den pågældende traktat. Til støtte for deres standpunkt anførte de kommunistiske lande, at stater som et almindeligt folkeretligt princip ikke kan være forpligtede til at forblive part i en traktat mod deres vilje (
38
).
67.
Som følge af disse begivenheder blev den traktat, hvorved UNESCO var oprettet, ændret med henblik på at indsætte en bestemmelse, der fastslog retten til ensidig udtræden (
39
). Denne bestemmelse er blevet anvendt af Det Forenede Kongerige (som forlod UNESCO den 31.12.1985 og vendte tilbage den 1.7.1997) og af De Forenede Stater (der udtrådte den 31.12.1984 og vendte tilbage den 3.10.2003). I 2017 udtrådte De Forenede Stater atter af denne internationale organisation, og det samme gjorde Israel (
40
).
68.
Hvad angår tilbagekaldelse af meddelelser om tilbagetræden fra internationale traktater er der, ud over nogle historiske fortilfælde (
41
), også tilfælde af nyere dato, der kan være af interesse i denne sag. Jeg vil nærmere komme ind på eksempler, der vedrører Panama, Gambia og Den Sydafrikanske Republik (
42
).
69.
Den 19. august 2009 gav Panama meddelelse (
43
) om sin tilbagetræden fra traktaten om oprettelse af Det Centralamerikanske Parlament og andre politiske organer (herefter »Parlacen«) (
44
) under henvisning til Wienerkonventionens artikel 54, litra b). Stillet over for Parlacen-medlemmernes afvisning heraf, anmodede Panamas regering nationalforsamlingen om at vedtage lov nr. 78 af 11. december 2011, som afspejlede indholdet af denne meddelelse og indebar annullation af Panamas ratifikationsinstrumenter til denne traktat. Imidlertid erklærede Corte Suprema de Justicia de Panamá (Panamas øverste domstol) denne lov forfatningsstridig, idet den tilsidesatte artikel 4 i Panamas forfatning (»Republikken Panama overholder folkerettens regler«), for så vidt som Parlacen-traktaten ikke indeholdt nogen udtrykkelig bestemmelse om tilbagetræden, og tilbagetræden ikke var mulig i henhold til Wienerkonventionens artikel 54 og 56 (
45
). Som følge af denne dom blev meddelelsen om Panamas tilbagetræden tilbagekaldt, og dette land deltog atter i Parlacen (
46
).
70.
De to andre tilfælde angår traktaten om oprettelse af Den Internationale Straffedomstol (ICC), dvs. Romstatutten af 1998 (
47
):
– Gambias regering tilbagekaldte i februar 2017, efter at en ny præsident var kommet til magten, den meddelelse om udtræden, som den havde afgivet i november 2016 (
48
).
– Den Sydafrikanske Republiks regering, som i oktober 2016 havde meddelt sin tilbagetræden fra Romstatutten (
49
), tilbagekaldte i marts 2017 (
50
) denne meddelelse, efter at den var blevet annulleret af den sydafrikanske High Court (
51
).
71.
I lyset af denne internationale praksis er det relevant at rejse spørgsmålet, om muligheden for at tilbagekalde meddelelser om tilbagetræden har opnået karakter af en folkeretlig sædvaneregel. Eller med andre ord, om Wienerkonventionens artikel 68, hvorefter en meddelelse eller et instrument som foreskrevet i artiklerne 65 og 67 kan tilbagekaldes når som helst, inden de har fået virkning, gengiver en folkeretlig sædvaneregel.
72.
Artikel 65-68 udgør afsnit 4 i Wienerkonventionens kapitel V, der indeholder bestemmelserne om den fremgangsmåde, som skal følges med hensyn til ugyldighed, ophør, tilbagetræden fra eller suspension af en traktat.
–
Artikel 65 forpligter en medlemsstat, der ønsker at træde tilbage fra en traktat, til at give de øvrige deltagende stater meddelelse om sit forlangende og herved angive, hvilken forholdsregel der agtes taget vedrørende traktaten og grundene herfor. Disse øvrige deltagende stater har et tidsrum på mindst tre måneder til rådighed til at rejse indsigelse mod tilbagetrædelsen.
–
Hvis der ikke rejses indsigelse, tillader artikel 67 den stat, der ønsker at træde tilbage fra traktaten, at formalisere sit tilbagetrædelsesinstrument i skriftlig form og tilstille de øvrige deltagende stater det.
–
Artikel 68 bestemmer, at »[e]n meddelelse eller et instrument som foreskrevet i artiklerne 65 og 67 kan tilbagekaldes når som helst, inden de har fået virkning«.
73.
Wienerkonventionens artikel 68 blev vedtaget, uden at der blev afgivet stemmer imod af de stater, der deltog i regeringskonferencen, hvor denne konvention blev konciperet på grundlag af udkastet til artikler fra Folkeretskommissionen, hvor der heller ikke havde været uenighed om udkastet (
52
).
74.
Denne omstændighed kunne lede til at antage, at artikel 68 kodificerer en sædvaneregel (
53
). Denne bestemmelse, som er knyttet til artikel 65 og 67, kan imidlertid snarere betragtes som en regel af proceduremæssig karakter, der er udtryk for en fremadskridende udvikling og ikke kodificeringen af en folkeretlig sædvane (
54
). Dette var Domstolens vurdering for så vidt angår Wienerkonventionens artikel 65 i Racke-dommen (
55
), og det er min opfattelse, at den samme vurdering kan overføres til Wienerkonventionens artikel 68 (selv om jeg anerkender, at der er meningsforskelle i denne henseende (
56
)).
75.
I denne situation med relativ usikkerhed, som staternes praksis i den senere tid vedrørende tilbagekaldelse af tilbagetræden fra internationale traktater ikke gør det af med, falder det mig vanskeligt at se, hvordan Domstolen kan erklære indholdet af Wienerkonventionens artikel 68, dvs. reglen om, at en medlemsstats meddelelser om tilbagetræden fra en traktat kan tilbagekaldes indtil det tidspunkt, hvor de har fået virkning, for en gældende sædvaneregel.
76.
Wienerkonventionens artikel 68 udgør imidlertid, hvad enten der er tale om en folkeretlig sædvaneregel eller ej, en ikke ubetydelig kilde til inspiration for fortolkningen, således som jeg vil redegøre for nedenfor.
2. Anvendelse af Wienerkonventionens bestemmelser om tilbagetræden fra traktater på Den Europæiske Union og dens medlemsstater
77.
Finder Wienerkonventionens bestemmelser om tilbagetræden fra internationale traktater anvendelse på en medlemsstats udtræden af Den Europæiske Union? Hvis dette er tilfældet, hvad er da forholdet mellem Wienerkonventionen og bestemmelserne i artikel 50 TEU?
78.
Traktaten om Den Europæiske Union er en international traktat, der er indgået mellem stater, og samtidig stiftelsesdokument for en international organisation (Den Europæiske Union). Som sådant er den undergivet Wienerkonventionen ifølge dennes artikel 5 (
57
). Det skal imidlertid erindres, at Unionen ikke er part i Wienerkonventionen, ligesom flere af dens medlemsstater (Frankrig, Rumænien) ikke er det. Følgelig finder Wienerkonventionens bestemmelser om tilbagetræden fra en traktat og den mulige tilbagekaldelse heraf, navnlig konventionens artikel 68, ikke anvendelse i EU-retten som internationale konventionsbestemmelser.
79.
Folkeretlige sædvaneregler er imidlertid bindende for medlemsstaterne og Den Europæiske Union og kan være en kilde til rettigheder og forpligtelser i EU-retten (
58
).
80.
Da jeg har tilkendegivet mine forbehold over for muligheden for, at reglen i Wienerkonventionens artikel 68, hvorefter meddelelser om tilbagetræden fra traktater kan tilbagekaldes, kan kvalificeres som en folkeretlig sædvaneregel, mener jeg ikke, det er muligt at anvende den som retligt grundlag for, at en medlemsstat udtræder af Unionen uden for proceduren i henhold til artikel 50 TEU.
81.
I traktaterne om oprettelse af Den Europæiske Union findes der således en udtrykkelig bestemmelse om udtræden (artikel 50 TEU), der indebærer en lex specialis i forhold til de folkeretlige konventionsbestemmelser herom (Wienerkonventionens artikel 54, 56 og 64-68). Følgelig skal en medlemsstats tilbagetræden fra traktaterne om oprettelse af Den Europæiske Union principielt ske i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 50 TEU.
82.
Der er imidlertid ikke noget til hinder for at anvende Wienerkonventionens artikel 54, 56, 65, 67 og, navnlig, artikel 68 til at udlede nogle retningslinjer for fortolkningen, der kan bidrage til at afklare tvivlen vedrørende spørgsmål, der ikke udtrykkeligt er reguleret i artikel 50 TEU. Dette gælder spørgsmålet om tilbagekaldelse af meddelelser om udtræden, som artikel 50 TEU forholder sig tavs over for.
83.
Der er intet usædvanligt i dette samspil. Domstolen har anvendt Wienerkonventionens bestemmelser om fortolkning af traktater, navnlig dens artikel 31 og 32 (
59
), med henblik på at afklare betydningen af bestemmelser i traktaterne om oprettelsen af Unionen (
60
), af internationale traktater indgået af Unionen med tredjelande, af bestemmelser i afledt ret (
61
) og endog af bilaterale traktater mellem medlemsstater, når en tvistighed forelægges den i henhold til en voldgiftsaftale (artikel 273 TEUF (
62
)).
84.
I den foreliggende sag skal der foretages en fortolkning af artikel 50 TEU, der regulerer retten til udtræden. Udtræden har, ligesom revision (artikel 48 TEU), tiltrædelse (artikel 49 TEU) og ratificering (artikel 54 TEU) af traktaterne om oprettelse af Den Europæiske Union, tilknytning til disse traktaters oprindelse og udgør et typisk folkeretligt spørgsmål.
85.
Artikel 50 TEU, hvis affattelse var inspireret af Wienerkonventionens artikel 65-68 (
63
), er som tidligere nævnt lex specialis i forhold til de almindelige folkeretlige regler om tilbagetræden fra traktater, men er ikke en autonom bestemmelse, der udtømmende regulerer hver eneste detalje i denne udtrædelsesproces (
64
). Der er derfor ikke noget til hinder for med henblik på at udfylde lakunerne i artikel 50 TEU at vende blikket mod Wienerkonventionens artikel 68, selv om denne bestemmelse ikke stricto sensu afspejler en folkeretlig sædvaneregel.
B.
Ensidig tilbagekaldelse af meddelelsen om beslutningen om at udtræde inden for rammerne af artikel 50 TEU
86.
Proceduren i henhold til artikel 50 TEU, som blev indføjet i traktaten om Den Europæiske Union ved den reform, der blev gennemført med Lissabontraktaten, indledes med beslutningen om at udtræde, som medlemsstaten skal træffe »i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser«.
87.
Procedurens senere faser er blevet sammenfattet af Domstolen således: »[Udtrædelsesproceduren] omfatter [for det første] en meddelelse til Det Europæiske Råd af beslutningen om at udtræde, for det andet forhandling og indgåelse af en aftale om de nærmere bestemmelser for denne udtræden under hensyn til de fremtidige forbindelser mellem den pågældende stat og Unionen og for det tredje selve denne udtræden af Unionen på datoen for den nævnte aftales ikrafttræden eller, hvis en sådan aftale ikke foreligger, to år efter den meddelelse, som er blevet foretaget for Det Europæiske Råd, medmindre sidstnævnte efter aftale med den pågældende medlemsstat med enstemmighed beslutter at forlænge denne frist« (
65
).
88.
Med henblik på at afgøre, om artikel 50 TEU, henset til dens tavshed i denne henseende, tillader ensidig tilbagekaldelse af meddelelsen om beslutningen om at udtræde, skal de fortolkningsteknikker, som sædvanligvis anvendes af Domstolen (
66
), og subsidiært dem, der er fastsat i Wienerkonventionens artikel 31 og 32, bringes i anvendelse.
89.
Jeg vil allerede nu tilkendegive, at artikel 50 TEU efter min opfattelse tillader den meddelende medlemsstats ensidige tilbagekaldelse indtil tidspunktet for indgåelsen af aftalen om udtræden af Unionen.
1. Ordlyds- og kontekstuel fortolkning af artikel 50 TEU
90.
Det kan helt overordnet såvel hævdes, at alt, hvad en bestemmelse ikke forbyder, er tilladt, som at den omstændighed, at loven forholder sig tavs, indebærer, at der ikke foreligger en ret (
67
). Henset til, at artikel 50 TEU ikke giver et direkte svar på den forelæggende rets spørgsmål, kan ordlydskriteriet reelt ikke anvendes, og denne artikel må analyseres i sin kontekst, dvs. at dens betydning må undersøges under hensyn til dens ratio, inden for den videre retlige ramme, hvori den indgår.
91.
Artikel 50, stk. 1, TEU regulerer procedurens første fase og fastslår, at »[e]nhver medlemsstat kan i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser beslutte at udtræde af Unionen«. Denne første (nationale) fase er således udelukkende et anliggende for den udtrædende medlemsstat, eftersom udtræden er en ret, der anerkendes for enhver stat, der er part i traktaterne om oprettelse af Unionen.
92.
Beslutningen om at udtræde, som træffes ensidigt under den udtrædende medlemsstats udøvelse af sin suverænitet (
68
), er ifølge artikel 50 TEU alene betinget af, at den er vedtaget i overensstemmelse med medlemsstatens forfatningsmæssige bestemmelser. Forpligtelsen til at meddele Det Europæiske Råd beslutningen om at udtræde og fristen på to år til forhandling af den aftale, hvormed denne beslutning får sin konkrete udformning, er udelukkende elementer af formel karakter og begrænser ikke den ensidige karakter af den oprindelige beslutning om at udtræde.
93.
Som jeg allerede har redegjort for, er udformningen af retten til at udtræde i artikel 50 TEU inspireret af de folkeretlige regler (navnlig Wienerkonventionens artikel 54 og 56). Det forekommer mig logisk, at det forholder sig sådan, da tilbagetræden fra en international traktat pr. definition er en ensidig handling fra en deltagende stats side. Ligesom beføjelsen til at indgå en traktat (treaty making power) er retten til ikke længere at være bundet (tilbagetræden eller opsigelse) af en traktat, som en stat er part i, en manifestation af denne stats suverænitet. Er en stats beslutning om at indgå en traktat ensidig, er dens beslutning om at træde tilbage fra den det også.
94.
Den ensidige karakter af beslutningen om at udtræde taler for muligheden for ensidigt at tilbagekalde meddelelsen om denne beslutning indtil det tidspunkt, hvor den får endelig virkning. Set i dette perspektiv ville ensidig tilbagekaldelse også være en manifestation af den udtrædende medlemsstats suverænitet, når den vælger at trække sin oprindelige beslutning tilbage.
95.
Den ensidige karakter af den første fase udstrækker sig således efter min opfattelse også til det andet trin i artikel 50-proceduren, dvs. til forhandlingsfasen, der indledes med meddelelsen til Det Europæiske Råd om beslutningen om at udtræde og kulminerer efter to års forløb, medmindre Det Europæiske Råd med enstemmighed beslutter at forlænge fristen. Det er imidlertid rigtigt, at den ensidige karakter i denne anden fase synes at blive modvirket af EU-institutionernes rolle, hvilket jeg vil vende tilbage til senere.
96.
Efter min opfattelse kan de nedenfor anførte grunde, der taler for den opfattelse, at meddelelser om udtræden kan tilbagekaldes, fremsættes med større vægt end de grunde, der taler imod en sådan tilbagekaldelse (også selv om jeg må medgive, at de sidstnævnte ikke savner vægt).
97.
For det første pålægger artikel 50 TEU en medlemsstat, der bestemmer sig for at udtræde, meget begrænsede materielle og proceduremæssige forpligtelser:
–
Den skal (skriftligt, forstås, selv om dette ikke er præciseret) meddele Det Europæiske Råd sin beslutning om at udtræde, men er ikke forpligtet til at retfærdiggøre den eller anføre de grunde, der foranlediger den til at forlade Unionen.
–
Den skal vente i to år fra meddelelsen, idet den ved udløbet af dette tidsrum kan forlade Unionen uden videre (
69
), da indgåelsen af en aftale ikke er en betingelse for gennemførelsen af udtrædelsen (
70
).
98.
Disse kendetegn ved forhandlingsfasen giver et første fingerpeg om, at en stat, der har meddelt sin beslutning om at udtræde, i dette tidsrum på to år så at sige bevarer herredømmet over den vilje, der er kommet til udtryk i meddelelsen. Som det er tilfældet på andre retsområder, kan en person, der har fremsat en ensidig viljeserklæring rettet til en anden person, såfremt der ikke foreligger et udtrykkeligt forbud eller en regel, der fastsætter andet, trække viljeserklæringen tilbage indtil det tidspunkt, hvor den ved adressatens accept, der resulterer i en retshandel eller indgåelsen af en aftale, får virkning.
99.
For det andet fremgår det af artikel 50 TEU, at »[h]vis en medlemsstat beslutter at udtræde, meddeler den det til Det Europæiske Råd« og aktiverer dermed procedurens anden fase [o.a.: Den spanske sprogversion (»notificará su intención al Consejo Europeo«), den engelske (»shall notify the European Council of its intention«), den franske (»notifie son intention au Conseil européen«) og flere andre sprogversioner af artikel 50, stk. 2, første punktum, andet sætningsled, TEU lyder direkte oversat til dansk: »meddeler den sin hensigt til Det Europæiske Råd«. Det er denne ordlyd, der altså ikke genfindes i den danske version af artikel 50 TEU, som generaladvokatens analyse i dette og de følgende punkter (99-102) er baseret på]. Bestemmelsen henviser til meddelelsen om »hensigten« om at udtræde og ikke selve udtrædelsen, fordi udtrædelsen alene kan finde sted, efter at der er indgået en aftale, eller, hvis en aftale ikke indgås, efter udløbet af et tidsrum på to år.
100.
Hensigter er ikke endelige og kan ændre sig. Den, der meddeler tredjemand sin hensigt, kan skabe en forventning hos tredjemand, men påtager sig ikke en forpligtelse til uigenkaldeligt at holde fast ved sin hensigt. For at kunne have en sådan virkning skal meddelelsen om denne hensigt udtrykkeligt henvise til denne uigenkaldelige karakter.
101.
Dette argument, der mere er baseret på bestemmelsens ordlyd, har ganske vist ikke så stor vægt, som det ved første øjekast synes at have, eftersom artikel 50, stk. 2, TEU også anvender ordet beslutning (»[h]vis en medlemsstat beslutter at udtræde, meddeler den [sin hensigt]«), ligesom stk. 1 gør det (»Enhver medlemsstat kan […] beslutte«). Imidlertid kunne stk. 2 have anvendt formuleringen »meddeler den denne beslutning« (eller en anden tilsvarende formulering) i stedet for »meddeler den [sin hensigt]«. Der må være en betydning af den sidstnævnte vending, som utvivlsomt ikke kan tilskrives manglende opmærksomhed.
102.
Det kan derfor antages, at anvendelsen af ordet »hensigt« og af verbet i præsens (»beslutter« og ikke »har besluttet«) i artikel 50, stk. 2, TEU tillader staten at »fortryde« under proceduren og ikke realisere sin oprindelige hensigt om at udtræde, så længe det sker i overensstemmelse med dens forfatningsmæssige bestemmelser (
71
).
103.
For det tredje er der et indbyrdes afhængighedsforhold mellem procedurens første og anden fase, som også fremhæver, hvordan dominansen af det ensidige aspekt i den indledende fase påvirker den efterfølgende fase. Forhandlingen kan kun indledes efter meddelelsen om beslutningen om at udtræde, med hensyn til hvilken det er et krav, at medlemsstaten har handlet i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser.
104.
Imidlertid kan beslutningen om udtræden annulleres, hvis den myndighed, der har beføjelse til det (i almindelighed den pågældende medlemsstats øverste domstole), fastslår, at denne beslutning ikke blev truffet i overensstemmelse med de forfatningsmæssige bestemmelser. I denne sammenhæng giver det efter min opfattelse næppe anledning til tvivl, at den stat, der har meddelt sin beslutning, også skal tilkendegive, at den ensidigt tilbagekalder denne meddelelse, eftersom dens oprindelige beslutning ikke opfyldte denne afgørende betingelse.
105.
Selv om situationen ikke er nøjagtigt den samme som den, der er beskrevet i det foregående punkt, er det min opfattelse, at såfremt medlemsstatens oprindelige beslutning som følge af en handling, der foretages i overensstemmelse med dens forfatningsmæssige bestemmelser (eksempelvis en folkeafstemning, en betydningsfuld afstemning (»meaningful vote«) i parlamentet, afholdelse af almindelige valg, der resulterer i et flertal til oppositionen, blandt andre situationer), kuldkastes, og det forfatningsretlige grundlag, som den var baseret på, dermed forsvinder, er det logisk, at den nævnte stat i medfør af artikel 50, stk. 1, TEU kan og skal meddele denne ændring til Det Europæiske Råd.
106.
I begge situationer mister procedurens første fase sit grundlag, enten fordi den oprindelige beslutning ikke blev gyldigt vedtaget, eller fordi anvendelsen af nationale forfatningsmæssige mekanismer har undergravet den eller gjort den virkningsløs (
72
). Logisk betragtet må det andet trin af proceduren også blive påvirket, eftersom den forudsætning, som den bygger på, er bortfaldet. Da der ikke længere er et forfatningsmæssigt grundlag for udtrædelsen, skal staten informere Det Europæiske Råd om, at den dermed tilbagekalder sin tidligere meddelelse om beslutningen om at udtræde (
73
).
107.
Den internationale praksis, som jeg har redegjort for ovenfor (
74
), støtter denne konklusion. De fortilfælde, som jeg har henvist til, viser klart, at en meddelelse om tilbagetræden fra en international traktat kan tilbagekaldes, når det klarlægges, at der foreligger en tilsidesættelse af statens forfatningsmæssige bestemmelser, eller når der indtræffer en politisk ændring, der fremkalder en ændring af den udtrædende stats vilje, og denne vælger fortsat at være bundet af den nævnte traktat.
108.
Disse fortilfælde følger linjen i Wienerkonventionens artikel 68, der, som jeg har redegjort for ovenfor, tillader tilbagekaldelse af meddelelser om tilbagetræden indtil det tidspunkt, hvor tilbagetrædelsen får virkning. Uanset om Wienerkonventionens artikel 68 er udtryk for en folkeretlig sædvaneregel, står det fast, at Wienerkonventionen tjente som inspiration for artikel 50 TEU, og jeg ser ingen grund til ikke at anvende den samme regel analogt inden for rammerne af proceduren for udtræden af Unionen.
109.
At insistere på at forhandle aftalen om tilbagetræden fra traktaterne om oprettelse af Den Europæiske Union med en medlemsstat, der ikke længere ønsker at forlade Unionen, efter at den har aktiveret sine forfatningsmæssige mekanismer med henblik på at trække den oprindelige beslutning tilbage, forekommer mig i øvrigt at være et resultat, der strider mod sund fornuft, hvilket en systematisk fortolkning af artikel 50 TEU ikke burde føre til.
110.
Fra en anden synsvinkel bør de principper, der ligger til grund for artikel 4 TEU, såfremt de nævnte mekanismer indbefatter en beslutning truffet af et nationalt parlament, som derved bidrager til at fastslå kendetegnene ved dens egen »nationale identitet, som den kommer til udtryk i [dens] grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer« og knytter denne identitet til dens medlemskab af Unionen, være befordrende for en accept af denne nye beslutning som et tegn på den »respekt«, som der henvises til i denne artikels stk. 2.
111.
For det fjerde er jeg enig i bemærkningerne fra Wightman m.fl., hvorefter en afvisning af, at meddelelser om en beslutning om at udtræde kan tilbagekaldes, når medlemsstaten har ændret sin vilje i overensstemmelse med dens forfatningsmæssige bestemmelser og ønsker at forblive i Unionen, de facto ville indebære, at den blev tvunget til at forlade Unionen.
112.
Denne afvisning ville således svare til en indirekte eksklusion fra Unionen, selv om intet i artikel 50 TEU giver grundlag for at antage, at udtrædelsesproceduren kan konverteres til et middel til at ekskludere en medlemsstat. Desuden forkastedes på konventet om Den Europæiske Unions fremtid et ændringsforslag, hvorefter medlemsstaternes ret til frivillig udtræden skulle suppleres med en ret for Unionen til at ekskludere medlemsstater, der vedvarende tilsidesætter Unionens værdier (
75
).
113.
For det femte kan muligheden for at tilbagekalde meddelelsen om beslutningen om at udtræde ikke afvises med henvisning til, at en medlemsstat, der ønsker at forblive i Unionen, har mulighed (artikel 50, stk. 5, TEU) for på ny at anmode om medlemskab af Unionen efter proceduren i artikel 49.
114.
Der er efter min mening intet i artikel 50 TEU, der tyder på, at der er tale om en procedure, der kun fører i én retning uden nogen anden udvej (»one way street with no exits«), i medfør af hvilken det eneste, en medlemsstat kunne gøre efter at have meddelt sin beslutning om at udtræde og efterfølgende have taget sin beslutning op til fornyet overvejelse, skulle være at vente i to år for at kunne forlade Unionen og umiddelbart derefter ansøge om medlemskab (
76
). Det forekommer mig i lige så høj grad at stride imod hensigten med artikel 50 TEU at forhandle en fremtidig tiltrædelse under procedurens anden fase, inden for fristen på to år, når medlemsstatens vilje har ændret sig, og den ikke ønsker at forlade Den Europæiske Union. Den systematiske fortolkning af artikel 50 TEU kan ikke give anledning til så lidet logiske (eller ligefrem selvmodsigende) situationer som disse, alene på grund af, at det antages, at det ikke er muligt ensidigt at tilbagekalde meddelelsen om beslutningen om at udtræde.
115.
For det sjette ændrer den forhandlingsfase, der indledes ved meddelelsen om beslutningen om at udtræde, ikke den meddelende medlemsstats stilling som EU-medlemsstat i enhver henseende. Dette blev bekræftet af Domstolen i RO-dommen, hvor den fastslog, at meddelelsen »ikke har til virkning at bringe anvendelsen af EU-retten til ophør i den medlemsstat, der har meddelt sin beslutning om at udtræde af Unionen, og at EU-retten […] følgelig fortsat finder fuld anvendelse i denne stat indtil dennes faktiske udtræden af Unionen« (
77
).
116.
Følgelig kan en medlemsstat, der har aktiveret artikel 50 TEU med henblik på at udtræde af Unionen, deaktivere den, når dens vilje ændrer sig, i overensstemmelse med dens forfatningsmæssige bestemmelser, eftersom artikel 50, stk. 1, TEU, her fortolket sensu contrario, fortsat finder anvendelse på den. Meddelelsen om beslutningen om at udtræde indleder en forhandlingsperiode på to år, men den fratager ikke den meddelende stat dens stilling som medlemsstat og alle de rettigheder, der er forbundet med denne stilling, med undtagelse af begrænsningen med hensyn til dens deltagelse i Det Europæiske Råds og Rådets drøftelser og afgørelser vedrørende dens egen udtræden (artikel 50, stk. 4, TEU).
117.
Jeg er af den opfattelse, at de argumenter, som jeg netop har anført i forbindelse med denne gennemgang af artikel 50 TEU, har større vægt end de argumenter i modsat retning, som forsvares af Kommissionen og Rådet i deres skriftlige bemærkninger, såvel som i en del af retslitteraturen (
78
).
118.
Hvis jeg har forstået Kommissionens og Rådets – i det væsentlige sammenfaldende – argumentation ret, anlægger disse to institutioner en fortolkning af artikel 50 TEU, der tillægger udtrædelsesprocedurens indledende fase og dens mellemliggende og afsluttende faser radikalt forskellige kendetegn.
119.
Efter deres opfattelse er den indledende fase fuldstændigt ensidig og under medlemsstatens kontrol. Derimod er den mellemliggende fase (forhandlingen) af bilateral eller multilateral karakter, således at EU-institutionernes beføjelser har forrang. Så snart denne anden fase går i gang, mister den meddelende medlemsstat kontrollen over proceduren, med den konsekvens, at den ikke ensidigt kan tilbagekalde sin meddelelse om udtræden. Tilbagekaldelse kan kun ske med samtykke, gennem en enstemmig afgørelse truffet af Det Europæiske Råd.
120.
Jeg er ikke enig i denne fortolkning.
121.
Institutionerne spiller ganske vist en betydningsfuld rolle i udtrædelsesprocedurens anden fase, hvor forhandlingen foregår:
–
Det Europæiske Råd modtager meddelelsen om beslutningen om at udtræde, som den udtrædende medlemsstat tilstiller det.
–
EU-institutionerne er beføjede til at forhandle udtrædelsesaftalen med den udtrædende medlemsstat under hensyn til rammen for dens fremtidige forbindelser med Unionen.
–
Proceduren omfatter forhandling i overensstemmelse med artikel 218, stk. 3, TEUF og Rådets (eventuelle) indgåelse af aftalen på Unionens vegne, idet det træffer afgørelse med kvalificeret flertal efter Europa-Parlamentets godkendelse. Beføjelsen til at forlænge forhandlingsperioden på to år tilkommer Det Europæiske Råd efter aftale med den udtrædende medlemsstat.
122.
Disse beføjelser for EU-institutionerne, der giver udtrædelsesproceduren en multilateral karakter, eliminerer imidlertid ikke fuldstændigt det ensidige aspekt i denne anden fase, dels fordi den forudsætning, der ligger til grund for dette trin, er meddelelsen om beslutningen (eller snarere hensigten) om at udtræde, som påhviler medlemsstaten, og hvis ugyldighed eller ensidige tilbagetrækning fjerner grundlaget for de efterfølgende trin i proceduren. Dels er denne stat ikke forpligtet til at opnå en aftale for at kunne udtræde af Unionen, og den ville blot kunne lade den obligatoriske forhandlingsperiode på to år udløbe for at fuldføre sin udtræden, hvilket giver det ensidige element vægt også på dette trin af proceduren.
123.
Fristen på to år (som er et maksimum, medmindre der sker forlængelse) for at forhandle vilkårene for udtrædelsen er sædvanlig i bestemmelser i andre internationale traktater (
79
). Den omstændighed, at der findes en sådan frist, giver ikke grundlag for at udlede, at det ikke er muligt ensidigt at tilbagekalde meddelelsen om beslutningen om at udtræde. Desuden tjener dette tidsrum ikke blot til at forberede udtrædelsen, men også som »cooling off period«, således at den udtrædende medlemsstat, om nødvendigt, kan tage sin oprindelige hensigt op til fornyet overvejelse og ændre standpunkt (
80
).
124.
Den omstændighed, at Det Europæiske Råd har beføjelsen til at forlænge det nævnte tidsrum, betyder heller ikke, at denne forlængelse unddrager sig den meddelende medlemsstats kontrol og ubønhørligt fører til, at den skal udtræde af Unionen, selv om den har skiftet mening. Forlængelse af fristen på to år besluttes i henhold til artikel 50, stk. 3, TEU af Det Europæiske Råd med enstemmighed, men »efter aftale med den pågældende medlemsstat«. Med andre ord kan Det Europæiske Råd ikke pålægge medlemsstaten en forlængelse, idet medlemsstaten har mulighed for såvel at lade sin udtræden af Unionen få virkning ved fristens udløb som at tilbagekalde sin meddelelse inden indgåelsen af udtrædelsesaftalen.
125.
Rådet har endvidere, som et argument mod muligheden for ensidig tilbagekaldelse, gjort gældende, at meddelelsen om beslutningen om at udtræde begynder at få visse retsvirkninger fra begyndelsen af procedurens anden fase og i løbet af denne fase (
81
). Jeg mener imidlertid, at de retsakter, der vedtages af Unionen under forhandlingsfasen, ikke i egentlig forstand er virkninger af meddelelsen om udtræden, men foranstaltninger, der er uløseligt forbundet med forhandlingen (således Det Forenede Kongeriges fravær fra de sammensætninger af Det Europæiske Råd og Rådet, som drøfter forhandlingsprocessen, eller de retningslinjer, som skal være ledende for denne proces), eller aftaler indgået med henblik på den fremtidige udtræden (flytningen af hjemstedet for visse agenturer for at sikre deres kontinuitet uden afbrydelser (
82
)).
126.
Disse EU-retsakter, hvoraf hovedparten er af formel karakter, er som nævnt forbundet med forhandlingsprocessen (
83
), og deres eksistens giver ikke anledning til at afvise muligheden for at tilbagekalde meddelelsen om beslutningen om at udtræde. De tilknyttede retsakter, såsom retsakterne vedrørende flytningen af EU-agenturer, påvirkes ikke af denne tilbagekaldelse, og alene de økonomiske omkostninger, som de har medført, vil kunne give anledning til tvister.
127.
Udarbejdelsen og anvendelsen af de formelle retsakter, der er forbundet med forhandlingerne om Det Forenede Kongeriges udtræden, og af de tilknyttede retsakter har medført økonomiske omkostninger for Unionen, ligesom oprettelsen af et forhandlingsteam udelukkende med henblik på Brexit har gjort det. Rådet har gjort gældende, at Unionen i tilfælde af en ensidig tilbagekaldelse ville skulle bære disse omkostninger, hvilket efter dets opfattelse udgør et argument, der taler imod denne mulighed.
128.
Jeg finder ikke dette ræsonnement overbevisende. Den løsning på problemet om, hvem der bærer omkostningerne (som »collateral damage«), som Rådet synes at forudsætte, er ikke den eneste mulige løsning. Forhandling om indgåelse af eller tilbagetræden fra en international traktat genererer omkostninger, som bæres af de deltagende stater, og dette bør ikke være anderledes, fordi der er tale om ensidig tilbagekaldelse af en meddelelse om udtræden. Når alt kommer til alt, tror jeg ikke, at jeg tager fejl, hvis jeg hævder, at de økonomiske omkostninger (for Unionen og for dens borgere) som følge af en medlemsstats udtræden vil være meget større end de (minimale) omkostninger som følge af tilbagekaldelsen.
2. Formålsfortolkning af artikel 50 TEU
129.
Artikel 1, stk. 2, TEU fastslår, at »[d]enne traktat udgør en ny fase i processen hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk […]«.
130.
Som jeg allerede har anført, har Unionen i henhold til artikel 4, stk. 2, TEU pligt til at respektere medlemsstaternes nationale identitet, »som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer«. Af tredje afsnit i præamblen til Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) fremgår, at Unionen handler under hensyn til medlemsstaternes nationale identitet.
131.
Artikel 50, stk. 1, TEU er i realiteten et vigtigt eksempel på respekten for medlemsstaternes nationale identitet, idet den anerkender medlemsstaternes ret til at udtræde af Unionen i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser. På samme måde som en medlemsstat på et givet tidspunkt kan finde, at dens nationale identitet er uforenelig med tilhørsforholdet til Unionen, er der intet til hinder for, at den forbinder denne samme identitet (der ikke skal forstås som et uforanderligt, forstenet begreb) med dens integration i Unionen.
132.
Jeg har ovenfor redegjort for, hvordan princippet om respekt for staternes forfatningsmæssige identitet styrker den systematiske fortolkning af artikel 50 TEU, som jeg foreslår. En formålsfortolkning fører til samme resultat. Efter min opfattelse er en fortolkning af artikel 50 TEU, som er til fordel for muligheden for at tilbagekalde beslutningen om at udtræde, i højere grad i overensstemmelse med den hensigt, som dette princip er udtryk for, eftersom den tillader, at der tages hensyn til en ændring af medlemsstatens suveræne vilje, som er vedtaget i overensstemmelse med dens forfatningsmæssige bestemmelser (
84
), med henblik på at standse en proces med sigte på udtræden af Unionen, som denne stat har besluttet ikke at forfølge.
133.
Målet om at opnå »en stadig snævrere union mellem de europæiske folk […]« taler også for en fortolkning af artikel 50 TEU, hvorefter meddelelsen om beslutningen om at udtræde kan tilbagekaldes. Dette mål taler for en fortolkning af EU-retlige forskrifter, der går i retning af at styrke selve Unionen og ikke opløse den. Ikke at lægge hindringer i vejen for fortsat medlemskab af Den Europæiske Union for en medlemsstat, der bestemmer sig for at forlade den, men derefter, i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser, skifter mening og ønsker fortsat at være medlem, forekommer mig derfor at være en i særlig grad relevant tilgang ved fortolkningen.
134.
En medlemsstats udtræden er derimod altid udtryk for, at målet om integration er slået fejl. Når der foreligger lige vægtige argumenter, der går i hver sin retning, er princippet om favor societatis (gavn for samfundet) sædvanligvis blevet betragtet som et nøglekriterium med henblik på at nå frem til den løsning, der bedst er i overensstemmelse med den fortsatte eksistens, og ikke (delvise) opløsning, af ethvert fænomen, der har form af en sammenslutning, hvor der er skabt meget dybe relationer.
135.
Hertil kommer, at denne fortolkning er den, som er til størst fordel for beskyttelsen af unionsborgeres velerhvervede rettigheder, som en medlemsstats udtræden uundgåeligt vil begrænse. For så vidt som den standser den meddelende medlemsstats udtrædelse af Unionen, sikrer muligheden for at tilbagekalde meddelelsen om udtræden, at denne stats og andre medlemsstaters borgere bevarer de rettigheder, der er knyttet til unionsborgerskabet, og som er fastslået i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og i chartret.
136.
Såfremt meddelelsen ikke kunne tilbagekaldes, selv om medlemsstaten har besluttet at skifte kurs, ville det derimod føre til en tvungen udtræden for denne stats vedkommende med heraf følgende indskrænkning eller bortfald af disse rettigheder for statsborgere i den udtrædende medlemsstat, der er bosiddende i Unionen, og for statsborgere i de øvrige medlemsstater, der er bosiddende i den stat, der udtræder.
137.
Alt i alt er den fortolkning af artikel 50 TEU, som jeg foreslår (at meddelelsen om beslutningen om at udtræde kan tilbagekaldes), den, der bedst forener respekten for medlemsstaternes forfatningsmæssige identitet med målet om udvikling af integrationsprocessen (
85
), samtidig med, at den tilgodeser beskyttelsen af unionsborgernes rettigheder.
3. Historisk fortolkning af artikel 50 TEU
138.
Forløberen for artikel 50 TEU var artikel I-60 i den ikke-ratificerede traktat om en forfatning for Europa, hvis forarbejder (
86
) blev til inden for rammerne af konventet om Den Europæiske Unions fremtid.
139.
Efter min opfattelse bekræfter disse forarbejder den ensidige karakter af retten til udtræden og understøtter den fortolkning af artikel 50 TEU, som jeg foreslår. Bemærkningerne til artikel 46 i udkastet fra konventets præsidium (
87
) bekræfter, at det ensidige aspekt er fremherskende i udtrædelsesproceduren, herunder i forhandlingsfasen, idet det anføres, at indgåelse af en aftale (ofte benævnt en skilsmisseaftale) ikke bør udgøre en betingelse for at udtræde, da begrebet frivillig udtræden ellers tømmes for indhold.
140.
Hertil kommer, at konventet om Den Europæiske Unions fremtid blev forelagt en række ændringsforslag, som tog sigte på at undergive beslutningen om udtræden materielle betingelser eller lade udtrædelsen være betinget af, at der opnåedes en aftale mellem den udtrædende stat og Unionen (
88
). Alle disse ændringsforslag blev forkastet, hvilket viser betydningen af det ensidige aspekt i proceduren i henhold til artikel 50 TEU.
141.
Den foregående gennemgang af artikel 50 TEU’s ordlyd, kontekst, formål og historie leder mig frem til den konklusion, at denne bestemmelse tillader en medlemsstat ensidigt at tilbagekalde meddelelsen om sin beslutning om at udtræde indtil tidspunktet for indgåelsen af udtrædelsesaftalen.
4. Betingelser og begrænsninger, der gælder for ensidig tilbagekaldelse af en meddelelse om udtræden
142.
Lægges det til grund, at det er muligt ensidigt at tilbagekalde meddelelsen om beslutningen om at udtræde inden for rammerne af artikel 50 TEU, står det tilbage at afgøre, om den ensidige tilbagekaldelse er undergivet bestemte betingelser og begrænsninger, hvilket efter min opfattelse er tilfældet.
143.
Den første betingelse er af formel karakter. I lighed med meddelelsen om beslutningen om at udtræde skal tilbagekaldelsen af denne meddelelse foretages ved hjælp af en formel handling fra medlemsstatens side, som er rettet til Det Europæiske Råd (artikel 50, stk. 2, TEU). Tilbagekaldelsen er ligesom meddelelsen om udtræden en formel handling vedrørende en traktats beståen, og der skal være en processuel parallelitet imellem dem (
89
).
144.
Den anden betingelse består i overholdelse af de nationale forfatningsmæssige bestemmelser. De krav i henhold til medlemsstatens forfatningsret, der finder anvendelse på vedtagelsen af beslutningen om udtræden, som herefter meddeles Det Europæiske Råd (artikel 50, stk. 1, TEU), bør også overholdes, hvis medlemsstaten vælger at tilbagekalde denne meddelelse.
145.
Skønt dette ret beset er et problem, som det tilkommer den enkelte medlemsstat at løse, forekommer det mig at være logisk, såfremt de interne forfatningsmæssige bestemmelser eksempelvis kræver parlamentets forudgående godkendelse af meddelelsen om beslutningen om at udtræde af Unionen (hvilket ifølge Miller-dommen er tilfældet i Det Forenede Kongerige (
90
)), at tilbagekaldelsen af denne meddelelse også kræver den samme parlamentariske godkendelse. Derved undgås det, at en medlemsstat meddeler tilbagekaldelser på skrømt eller tvetydige eller uklare tilbagekaldelser (
91
), hvoraf det ikke klart kan udledes, hvad der er medlemsstatens standpunkt.
146.
Hvad angår spørgsmålet, om det er nødvendigt at begrunde tilbagekaldelsen af meddelelsen om udtræden, bemærker jeg, at hvis artikel 50 TEU ikke kræver en sådan begrundelse for at meddele den oprindelige beslutning, er den heller ikke påkrævet for at kalde den tilbage. Ikke desto mindre ville det være rimeligt, at staten over for de øvrige medlemsstater redegør for grundene til, at den har ændret standpunkt, hvilket kræver en forklaring, eftersom det er i modstrid med dens forudgående handlinger.
147.
Af artikel 50, stk. 3, TEU kan udledes en tidsfrist for tilbagekaldelsen af meddelelser om beslutningen om udtræden: En sådan tilbagekaldelse er kun mulig inden for forhandlingsperioden på to år, der indledes ved meddelelsen om beslutningen om at udtræde til Det Europæiske Råd. Logisk betragtet er det ikke længere muligt, når først udtrædelsesaftalen er indgået, hvilket forudsætter begge parters samtykke, at tilbagekalde meddelelsen, eftersom meddelelsen på dette tidspunkt allerede har fået fuld virkning.
148.
En yderligere begrænsning for udøvelsen af retten til ensidig tilbagekaldelse er den, der følger af loyalitetsprincippet og princippet om loyalt samarbejde (artikel 4, stk. 3, TEU) (
92
).
149.
Kommissionen og Rådet har netop fremhævet, at det ville kunne give anledning til misbrug af proceduren i henhold til artikel 50 TEU at tillade ensidig tilbagekaldelse. Efter deres opfattelse ville muligheden for tilbagekaldelse sætte medlemsstaten i stand til at forhandle sin udtrædelsesaftale ud fra en fordelagtig position i forhold til EU-institutionerne og de øvrige medlemsstater, eftersom den ville kunne tilbagekalde sin meddelelse og standse forhandlingerne, hvis de ikke er til dens fordel.
150.
Endvidere ville medlemsstaten ifølge Kommissionen og Rådet kunne afgive sin meddelelse om beslutningen om at udtræde på ny og dermed indlede en ny forhandlingsperiode på to år. Ifølge Rådet ville medlemsstaten på denne måde kunne forlænge forhandlingsperioden og derved omgå artikel 50, stk. 3, TEU, hvorefter Rådet har beføjelse til, med enstemmighed, at forlænge denne periode. Muligheden for taktiske tilbagekaldelser ville ifølge Kommissionen være i strid med logikken bag proceduren i artikel 50 TEU.
151.
Disse argumenter (særligt det andet argument) er faktisk de væsentligste til støtte for standpunktet om, at ensidig tilbagekaldelse ikke er mulig. Jeg mener imidlertid ikke, at de i den grad er afgørende.
152.
For det første er muligheden for, at en ret kan misbruges eller anvendes utilbørligt, generelt ikke en grund til at nægte, at denne ret eksisterer. Det, der skal gøres, er at forhindre misbrug ved at anvende egnede retlige instrumenter.
153.
For det andet kan modgiften mod utilbørlig anvendelse af retten til tilbagekaldelse findes i det almindelige princip om forbud mod misbrug, som er fastslået af Domstolen, og hvorefter borgerne ikke kan gøre EU-retten gældende med henblik på at muliggøre svig eller misbrug, og anvendelsen af EU-retten ikke kan udvides til at dække erhvervsdrivendes retsstridige transaktioner (
93
). Dette almindelige princip ville kunne finde anvendelse inden for rammerne af artikel 50 TEU, hvis en medlemsstat begav sig af med misbrug i form af på hinanden følgende meddelelser og tilbagekaldelser med henblik på at forbedre vilkårene for dens udtræden af Unionen.
154.
Hvad angår taktiske tilbagekaldelser, som Kommissionen og Rådet taler om, er der to grunde til, at jeg ikke tillægger dem samme betydning, som disse to institutioner giver dem.
155.
Den første er, at intet i det præjudicielle spørgsmål, som er forelagt for Domstolen, og som er det eneste spørgsmål, som den skal besvare, tyder på en fordrejning af beføjelsen til at tilbagekalde den oprindelige beslutning (forstået som magtfordrejning i artikel 263 TEUF’s forstand som en ugyldighedsgrund i forhold til en retsakt vedtaget af en offentlig myndighed). Hertil kommer, at et eventuelt misbrug kun vil kunne finde sted med indgivelsen af en anden meddelelse om beslutningen om at udtræde, men ikke ved ensidigt at tilbagekalde den første meddelelse.
156.
Den anden grund er, at det forekommer mig, at taktiske tilbagekaldelser yderst vanskeligt vil kunne opnå større udbredelse i praksis og dermed devaluere en mulighed, der utvivlsomt har alvorlige konsekvenser. Tilbagekaldelse er en beslutning, som den udtrædende medlemsstat har måttet vedtage i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser. Eftersom der er tale om at omgøre en tidligere forfatningsmæssig beslutning, ville ændringen kræve en ændring af regeringsflertallet, afholdelse af en folkeafstemning, en afgørelse fra landets øverste domstol, der annullerer beslutningen om udtræden, eller en anden handling, hvis iværksættelse ville være vanskelig og kræve anvendelse af langvarige og komplekse retlige procedurer. Forpligtelsen til at foretage en tilbagekaldelse i overensstemmelse med medlemsstatens forfatningsmæssige bestemmelser udgør således et afskrækkende filter med henblik på at forhindre misbrug af udtrædelsesproceduren i henhold til artikel 50 TEU gennem sådanne taktiske tilbagekaldelser.
C.
Tilbagekaldelse med samtykke af meddelelsen om beslutningen om at udtræde inden for rammerne af artikel 50 TEU
157.
Den forelæggende ret har kun anmodet Domstolen om en fortolkning af artikel 50 TEU med henblik på at afgøre, om denne bestemmelse tillader en ensidig tilbagekaldelse af meddelelsen om beslutningen om at udtræde. Den har derfor ikke anmodet om en afgørelse af spørgsmålet, om en tilbagekaldelse med samtykke er i overensstemmelse med artikel 50 TEU (
94
).
158.
Ikke desto mindre har Kommissionen og Rådet, efter i deres skriftlige bemærkninger at have afvist, at artikel 50 TEU tillader en ensidig tilbagekaldelse, fremdraget muligheden for, at denne bestemmelse tillader en tilbagekaldelse, efter at Det Europæiske Råd har truffet afgørelse herom med enstemmighed.
159.
Hvis Domstolen anerkender ensidig tilbagekaldelse, er det ikke nødvendigt at tage stilling til dette synspunkt fra Kommissionens og Rådets side. Jeg vil dog for fuldstændighedens skyld gennemgå det i det følgende.
160.
Såfremt en medlemsstat måtte ønske at tilbagekalde sin meddelelse om beslutningen om at udtræde og at forblive i Unionen, vil det ifølge Kommissionen være nødvendigt at finde frem til en måde, hvorpå dens ønske kan efterkommes, idet ensidig tilbagekaldelse ikke er tilladt.
161.
Da artikel 50 TEU på ingen måde udtrykkeligt fastsætter en sådan fremgangsmåde, foreslår Kommissionen og Rådet, at tilbagekaldelse efter en afgørelse truffet med enstemmighed af Det Europæiske Råd betragtes som en farbar vej. Eftersom artikel 50, stk. 3 og 4, TEU tildeler Det Europæiske Råd beføjelsen til at forlænge forhandlingsfasen med enstemmighed og uden den udtrædende medlemsstats deltagelse, bør tilbagekaldelsen af meddelelsen om beslutningen om at udtræde også godkendes med enstemmighed af Det Europæiske Råd.
162.
Kommissionen har tilføjet, at denne beføjelse for Det Europæiske Råd må anerkendes, fordi det ikke er praktikabelt at opnå alle medlemsstaternes samtykke i overensstemmelse med deres forfatningsmæssige bestemmelser, henset til nødvendigheden af at træffe en hurtig beslutning om, hvorvidt tilbagekaldelsen skal accepteres. Når udtrædelsen har fundet sted, og staten ønsker at vende tilbage til Unionen, lægger artikel 50, stk. 5, TEU netop dens tilbagevenden i medlemsstaternes hænder gennem proceduren for tiltrædelse i artikel 49 TEU.
163.
Jeg er indforstået med, at artikel 50 TEU tillader en tilbagekaldelse efter fælles overenskomst mellem den udtrædende medlemsstat, der har ændret standpunkt, og de EU-institutioner, der forhandler med den om dens udtrædelse. Accepterer man det mere (ensidig tilbagekaldelse), må man også acceptere det mindre (tilbagekaldelse med samtykke). En sådan tilbagekaldelse med samtykke er endvidere i overensstemmelse med det princip, der ligger til grund for Wienerkonventionens artikel 54, litra b), hvorefter tilbagetræden fra en traktat kan ske »når som helst med samtykke fra alle deltagerne efter samråd med de øvrige kontraherende stater«.
164.
Muligheden for en sådan tilbagekaldelse med samtykke ville derfor ikke være til skade for den mulighed for ensidig tilbagekaldelse af meddelelsen om beslutningen om at udtræde, som den udtrædende medlemsstat altid bevarer i medfør af artikel 50 TEU.
165.
Hvad jeg imidlertid ikke finder foreneligt med artikel 50 TEU, er, at det alene skulle være muligt at tilbagekalde meddelelsen om beslutningen om at udtræde gennem en enstemmig afgørelse truffet af Det Europæiske Råd (i artikel 50 TEU-sammensætning), således som Kommissionen og Rådet synes at foreslå, og derved udelukke den ensidige tilbagekaldelse.
166.
Tilbagekaldelse gennem Det Europæiske Råds enstemmige afgørelse bør, for at være en tilbagekaldelse med samtykke, ske efter den udtrædende medlemsstats ønske, således at hvis denne medlemsstat ikke var enig, ville Det Europæiske Råd ikke kunne pålægge den tilbagekaldelsen, end ikke ved en enstemmig afgørelse.
167.
Artikel 50, stk. 3, TEU tillader ikke forlængelse af den anden fase, forhandlingsfasen, »medmindre Det Europæiske Råd efter aftale med den pågældende medlemsstat med enstemmighed beslutter at forlænge denne frist«. Det er min opfattelse, at en anmodning fra den udtrædende medlemsstat tilsvarende er nødvendig som en ufravigelig betingelse for, at Det Europæiske Råd med enstemmighed accepterer tilbagekaldelsen af dens meddelelse.
168.
Denne sikkerhedsforanstaltning sikrer den ensidige karakter af tilbagekaldelsen af beslutningen om udtræden. Hvis accepten af tilbagekaldelsen af meddelelsen om beslutningen om at udtræde alene afhang af en afstemning i Det Europæiske Råd i artikel 50 TEU-sammensætning og med enstemmighed, ville retten til udtræden af (og – omvendt – forbliven i) Unionen ikke længere være undergivet medlemsstatens kontrol, dens suverænitet og dens forfatningsmæssige bestemmelser, men være lagt i Det Europæiske Råds hænder.
169.
Accepteres det, at Det Europæiske Råd, med enstemmighed, skulle have det sidste ord med hensyn til tilbagekaldelse af meddelelsen om beslutningen om at udtræde, ville dette øge risikoen for, at medlemsstaten forlader Unionen mod sin vilje. Det ville være tilstrækkeligt, at én af de tilbageværende 27 medlemsstater blokerer for en enstemmig afgørelse fra Det Europæiske Råd (i artikel 50 TEU-sammensætning), til at forpurre den vilje, der er udtrykt af en stat, der har tilkendegivet, at den ønsker at forblive i Unionen. Denne stat ville forlade Unionen (blive ekskluderet) inden for fristen på to år fra meddelelsen om beslutningen om at udtræde, imod dens vilje og ønske om at forblive i denne internationale organisation.
VI. Forslag til afgørelse
170.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det af Court of Session, Inner House (Skotlands øverste domstol i civile sager, appelkammer), stillede spørgsmål således:
»Når en medlemsstat har meddelt Det Europæiske Råd, at den har besluttet at udtræde af Den Europæiske Union, tillader artikel 50 i traktaten om Den Europæiske Union ensidig tilbagekaldelse af denne meddelelse indtil tidspunktet for indgåelsen af udtrædelsesaftalen, forudsat at tilbagekaldelsen er blevet besluttet i overensstemmelse med dens forfatningsmæssige bestemmelser, den formelt meddeles Det Europæiske Råd og ikke indebærer misbrug.«
(
1
) – Originalsprog: spansk.
(
2
) – Prime Minister’s letter to Donald Tusk triggering Article 50, 29.3.2017 (hele teksten findes på http://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT-20001-2017-INIT/en/pdf).
(
3
) – United Nations Treaty Series, bind 1155, s. 331.
(
4
) – Lov af 2018 om Den Europæiske Union (udtræden).
(
5
) – R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5.
(
6
) – R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5, præmis 26. Lord Neuberger anførte: »In these proceedings, it is common ground that notice under article 50(2) (which we shall call »Notice«) cannot be given in qualified or conditional terms and that, once given, it cannot be withdrawn. Especially as it is the Secretary of State’s case that, even if this common ground is mistaken, it would make no difference to the outcome of these proceedings, we are content to proceed on the basis that that is correct, without expressing any view of our own on either point […]«
(
7
) – European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017, c. 9, section 1 (lov af 2017 om Den Europæiske Union (meddelelse af udtræden)).
(
8
) – Dokument EUCO XT 20004/17 af 29.4.2017, Det Europæiske Råds retningslinjer efter Det Forenede Kongeriges meddelelse i henhold til artikel 50 TEU (http://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT-20004-2017-INIT/da/pdf).
(
9
) – Rådet for Den Europæiske Unions afgørelse (EU, Euratom) XT 21016/17 af 22.5.2017 om bemyndigelse til at indlede forhandlinger med Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland om en aftale om de nærmere bestemmelser for dets udtræden af Den Europæiske Union (http://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT-21016-2017-ADD-1-REV-2/da/pdf). En gruppe britiske statsborgere, der er bosiddende i forskellige EU-lande, anlagde et søgsmål ved Retten med påstand om annullation af denne afgørelse, som blev afvist af Retten ved dom af 26.11.2018, Schindler m.fl. mod Rådet (T-458/17, EU:T:2018:838).
(
10
) – Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community. Teksten skal undergives et juridisk gennemsyn og er kun tilgængelig i den engelske sprogversion på følgende adresse: https://www.consilium.europa.eu/media/37099/draft_withdrawal_agreement_incl_art132.pdf
(
11
) – Political declaration setting out the framework for the future relationship between the European Union and the United Kingdom. Teksten er kun tilgængelig på engelsk, på adressen https://www.consilium.europa.eu/media/37100/20181121-cover-political-declaration.pdf
(
12
) – [2018] CSOH 8, https://www.scotcourts.gov.uk/docs/default-source/cos-general-docs/pdf-docs-for-opinions/2018csoh8.pdf?sfvrsn=0
(
13
) – [2018] CSIH18, https://www.scotcourts.gov.uk/docs/default-source/cos-general-docs/pdf-docs-for-opinions/2018csih18.pdf?sfvrsn=0
(
14
) – https://www.scotcourts.gov.uk/docs/default-source/cos-general-docs/pdf-docs-for-opinions/2018csoh61.pdf?sfvrsn=0
(
15
) – For en kritisk analyse af denne afgørelse se R. Taylor og A. Wilson, »Brexit, the revocation of article 50, and the path not taken: Wightman and Others for Judicial Review against the Secretary of State for Exiting the European Union«, Edinburgh Law Review, 2018, bind 22, s. 417-422.
(
16
) – Afdelingens dommeres vota er vedlagt som bilag til afgørelsen [2018] CSIH 62 http://www.bailii.org/scot/cases/ScotCS/2018/[2018]_CSIH_62.html
(
17
) – Den 19.10.2018 indgav sagsøgte (Secretary of State for Exiting the European Union) en begæring om tilladelse til at iværksætte appel (permission to appeal) af afgørelsen om præjudiciel forelæggelse ved United Kingdom Supreme Court (øverste domstol, Det Forenede Kongerige). Begæringen blev afslået den 8.11.2018 af Court of Session, Inner House, First Division (Skotlands øverste domstol i civile sager, appelkammer, første afdeling) og den 20.11.2018 af United Kingdom Supreme Court (øverste domstol, Det Forenede Kongerige).
(
18
) – Kendelse afsagt af Domstolens præsident den 19.10.2018, Wightman m.fl. (C-621/18, EU:C:2018:851, præmis 9 og 11).
(
19
) – Dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 24 og 25), af 4.5.2016, Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, præmis 15 og 16), af 5.7.2016, Ognyanov (C-614/14, EU:C:2016:514, præmis 19), af 15.11.2016, Ullens de Schooten (C-268/15, EU:C:2016:874, præmis 54), af 28.3.2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, præmis 50 og 155), og af 7.2.2018, American Express (C-304/16, EU:C:2017:524, præmis 31 og 32).
(
20
) – Det tilkommer navnlig ikke Domstolen at blande sig i diskussionen – som afspejles i forelæggelsesafgørelsen – om betingelserne for, at der kan foretages judicial review i hovedsagen, eller i den bedømmelse af de faktiske omstændigheder, som den forelæggende ret har foretaget med henblik på anvendelsen af de kriterier, der er fastsat i skotsk ret. Se analogt dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 26), og af 7.2.2018, American Express (C-304/16, EU:C:2018:66, præmis 34).
(
21
) – En generel beskrivelse af proceduren for »judicial review« findes i S. Harvie-Clark, »Judicial Review«, SPICe Briefing 16/62, Scottish Parliament, 2016.
(
22
) – Domstolen besvarede præjudicielle spørgsmål, som var rejst inden for rammerne af et skotsk »judicial review«, uden at gøre ophævelser mod deres antagelse til realitetsbehandling, i dom af 23.12.2015, Scotch Whisky Association m.fl. (C-333/14, EU:C:2015:845). Generaladvokat Bot anlagde også udtrykkeligt dette synspunkt i sit forslag til afgørelse (C-333/14, EU:C:2015:527, punkt 19-24).
(
23
) – Domstolen har allerede antaget en række anmodninger om præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen eller gyldigheden af afledte retsakter, som er fremsat inden for rammerne af søgsmål med henblik på legalitetsprøvelse (»judicial review«), til realitetsbehandling, navnlig i de sager, der gav anledning til dom af 10.12.2002, British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741), af 3.6.2008, Intertanko m.fl. (C-308/06, EU:C:2008:312), af 8.7.2010, Afton Chemical (C-343/09, EU:C:2010:419), af 4.5.2016, Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324), og Philip Morris Brands m.fl. (C-547/14, EU:C:2016:325), og af 7.2.2018, American Express (C-304/16, EU:C:2018:66).
(
24
) – Ifølge Domstolens faste praksis er begrundelsen for en anmodning om præjudiciel afgørelse ikke, at der skal afgives responsa vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål, men at der skal foreligge et behov med henblik på selve afgørelsen af en retstvist, der vedrører EU-retten (jf. i denne retning dom af 24.4.2012, Kamberaj (C-571/10, EU:C:2012:233, præmis 41), af 26.2.2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 42), af 27.2.2014, Pohotovosť (C-470/12, EU:C:2014:101, præmis 29), og af 21.12.2016, Tele2 Sverige og Watson m.fl. (C-203/15 og C-698/15, EU:C:2016:970, præmis 130).
(
25
) – Kendelse af 14.3.2013, Loreti m.fl. (C-555/12, EU:C:2013:174, præmis 20), samt dom af 16.11.1981, Foglia (244/80, EU:C:1981:302, præmis 18), og af 12.6.2008, Gourmet Classic (C-458/06, EU:C:2008:338, præmis 26).
(
26
) – Lord Drummond Youngs votum, vedlagt som bilag til forelæggelsesafgørelsen, punkt 59: »[…] departure from the European Union using the mechanism in article 50 involves venturing into completely new territory. In these circumstances, ascertaining the legal principles that apply to the use of article 50 and its consequences are a matter of great practical importance; to suggest otherwise appears to me to be manifestly absurd. The present situation should be contrasted with the position before article 50 was invoked, when the consequences of that act and the possibility of revoking it were truly hypothetical. Furthermore, many of the consequences of the article 50 declaration will become material as soon as the two-year time limit specified in that declaration comes into effect, on 29 March 2019. After that, the possibility of revocation will plainly be hypothetical. If the rights and powers of interested parties cannot be determined before that date, the country, and its legislature and executive, will be, metaphorically, sleepwalking into the consequences. That is plainly an impractical and undesirable result.«
(
27
) – Forelæggelsesafgørelsen, præmis 10.
(
28
) – Se punkt 7 og 27 i Lord Carloways votum, vedlagt som bilag til forelæggelsesafgørelsen.
(
29
) – Ved »declarator« forstås en kendelse, der afsiges som svar på en påstand, der er nedlagt af en part med henblik på at opnå en erklæring til fordel for partens rettigheder eller retsstilling.
(
30
) – Dom af 7.2.2018 (C-304/16, EU:C:2018:66).
(
31
) – Forslag til afgørelse af 6.7.2017, American Express (C-304/16, EU:C:2017:524, punkt 42-47).
(
32
) – Blandt de forfattere, som er fortalere for, at meddelelsen om beslutningen om at udtræde kan tilbagekaldes, se P. Craig, »Brexit: A Drama in Six Acts«, European Law Review, 2016, bind 41, s. 447-468, P. Eeckhout og E. Frantziou, »Brexit and Article 50 TEU: A constitutionalist reading«, Common Market Law Review, 2017, bind 54 (3), s. 695-734, D. Edward, F. Jacobs, J. Lever, H. Mountfield og G. Facenna, »In the matter of Article 50 of the Treaty on European Union (»The Three Knights’ Opinion«)«, 2017, A. Sari, »Reversing a withdrawal notification under article 50 TEU: can a Member State change its mind?«, European Law Review, 2017, bind 42, s. 451-473, T. Tridimas, »Article 50: An Endgame without an End?«, King’s Law Journal, 2016, bind 27, s. 297-313.
Blandt de forfattere, som er fortalere for, at meddelelsen om beslutningen om at udtræde ikke kan tilbagekaldes, se M. Gatti, »The Article 50 Procedure for Withdrawal from the EU: A Well-Designed Secession Clause«, Paper presented at the EU Studies Association (EUSA) Conference, Miami, 4.-6.5.2017. Panel 3I – Brexit: Impact upon European Law and Integration, s. 10 (https://www.eustudies.org/conference/papers/download/431), I. Papageorgiou, »The (ir-)revocability of the withdrawal notification under Article 50 TEU«, Policy Department for Citizens’ Rights and Constitutional Affairs, European Parliament, 2018, P. Ostendorf, »The withdrawal cannot be withdrawn: the irrevocability of a withdrawal notification under art. 50(2) TEU«, European Law Review, 2017, bind 42(5), s. 767-776.
(
33
) – »Når valget er truffet, er retten til at vælge udtømt.« (Digesta 33.5.2.2 a 3.)
(
34
) – Dette er netop tilfældet for så vidt angår artikel 50 TEU.
(
35
) – Wienerkonventionens artikel 64-68 fastsætter reglerne for den procedure, der skal følges med henblik på tilbagetræden fra en multilateral traktat i henhold til Wienerkonventionens artikel 54 og 56.
(
36
) – I det sidstnævnte tilfælde skal parten give mindst 12 måneders varsel om, at den har til hensigt at træde tilbage fra traktaten.
(
37
) – Se referencearbejdet R.L. Helfer, »Exiting treaties«, Virginia Law Review, bind 91, november 2005, s. 1579-1648, samt C. Brölmann, R. Collins, S. El Droubi og R. Wessel, »Exiting International Organizations. A brief introduction«, draft to be published in International Organizations Law Review, 2018, n.o 2, og C. Bradley og R.L. Helfer, »Treaty Exit in the United States: Insights from the United Kingdom or South Africa?«, AJIL, 2018, bind 111, s. 428-433. Den Afrikanske Union har varslet masseudtræden af Den Internationale Straffedomstol: Decision on the International Criminal Court, AU Doc Assembly/AU/Dec. 622, (XXVIII), af 31.1.2017, og Annex-Withdrawal Strategy Document to the Decision on the International Criminal Court, AU Doc Assembly/AU/Dec.672 (XXX) (af 29.1.2018).
(
38
) – M.C. Dock, »Le retrait des membres des organisations internationales de la famille des Nations Unies«, Annuaire français de droit international, 1994, s. 111.
(
39
) – I artikel II, stk. 6 (hvilket stykke blev godkendt på UNESCO’s Generalkonferences ottende møde (1954) (8 C/Resolutions, s. 12)), i overenskomsten om oprettelse af De Forenede Nationers Organisation for Uddannelse, Videnskab og Kultur, vedtaget i London den 16.11.1945, er det fastsat: »Enhver medlemsstat eller ethvert associeret medlem af organisationen kan udtræde af denne ved opsigelse indgivet til generaldirektøren. Sådan opsigelse får virkning den 31. december i det efter opsigelsens indgivelse nærmest følgende år. Sådan udtrædelse berører ikke de finansielle forpligtelser over for organisationen på dagen for udtrædelsen. For et associeret medlem skal opsigelse på dettes vegne indgives af den medlemsstat eller den anden myndighed, som er ansvarlig for dets udenrigske anliggender.«
(
40
) – http://www.unesco.org/new/en/member-states/member-states-information/
(
41
) – Spanien forlod Folkeforbundet i 1926, men tilbagekaldte sin beslutning i 1928 og deltog aktivt i dets nye mødeperiode.
(
42
) – I. Papageorgiou, op.cit. i fodnote 32, s. 9 og 10.
(
43
) – https://www.mire.gob.pa/index.php/es/noticias-mire/4755
(
44
) – Teksten til denne traktat, som ikke indeholder nogen udtrykkelig bestemmelse om tilbagetræden, findes på adressen http://www.parlacen.int/Informaci%C3%B3nGeneral/MarcoPol%C3%ADticoyJur%C3%ADdico/TratadoConstitutivo.aspx
(
45
) – Dom afsagt af Corte Suprema de Justicia (Pleno) (øverste domstol (plenum), Panama) den 2.2.2012 (https://vlex.com.pa/vid/accion-inconstitucionalidad-sala-pleno-375091942?_ga=2.13901559 115975578 1539971406-1717765214 1539971406).
(
46
) – http://www.parlacen.int/Actualidad/Actualidad/tabid/146/EntryId/369/Reintegro-de-Panama-al-PARLACEN.aspx
(
47
) – Romstatuttens tekst blev distribueret som dokument A/CONF.183/9 af 17.7.1998, ændret ved procès-verbaux af 10.11.1998, 12.7.1999, 30.11.1999, 8.5.2000, 17.1.2001 og 16.1.2002. Statutten trådte i kraft den 1.7.2002. For relativt nylig truede Den Afrikanske Union ICC med masseudtræden (Decision on the International Criminal Court, AU Doc Assembly/AU/Dec. 622, (XXVIII), af 31.1.2017, og Annex-Withdrawal Strategy Document to the Decision on the International Criminal Court, AU Doc Assembly/AU/Dec.672 (XXX) (af 29.1.2018)).
(
48
) – »Assembly of States Parties President welcomes Gambia’s decision not to withdraw from the Rome Statute«, ICC (pressemeddelelse) af 17.2.2017 (https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=PR1274).
(
49
) – Grunden hertil var afvisningen af at anholde og stille den sudanesiske præsident Al Bashir til rådighed for Den Internationale Straffedomstol under hans deltagelse i Den Afrikanske Unions topmøde i Sydafrika i juni 2015.
(
50
) – »Assembly of States Parties President welcomes the revocation of South Africa’s withdrawal from the Rome Statute«, (pressemeddelelse) af 11.3.2017 (https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=pr1285).
(
51
) – Regeringen havde meddelt tilbagetrædelsen uden det sydafrikanske parlaments forudgående godkendelse, hvilket ifølge High Court udgjorde en tilsidesættelse af den sydafrikanske forfatning, hvorfor denne domstol pålagde regeringen at tilbagekalde denne meddelelse. Dom afsagt af High Court of South Africa (Gauteng Division, Pretoria), sag nr. 83145/2016, af 22.2.2017, Democratic Alliance v. Minister of International Relations and Cooperation, 2017 (3) SA 212 (GP).
(
52
) – Udkastet blev godkendt med 94 stemmer for og ingen stemmer imod, mens otte deltagere undlod at stemme. Se 28th Plenary Meeting (af 16.5.1969), i United Nations, Official Records of the United Nations Conference on the Law of Treaties, Second Session (New York: United Nations, 1970), s. 157.
(
53
) – Imod denne opfattelse, se A. Tzanakopoulos, »Article 68 of the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties«, i O. Corten og P. Klein, red., Oxford University Press, 2011, bind II, s. 1565. H. Krieger, »Article 68«, i O. Dörr og K. Schmalenbach (red.), Vienna Convention on the Law of Treaties – A Commentary, 2. udg., Springer, Berlin, 2018, s. 1259, er mere gunstigt stemt over for den sædvanemæssige karakter af artikel 68.
(
54
) – I dom af 3.2.2006, Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of the Congo v. Rwanda) (New Application: 2002), I.C.J. Reports, 2006, s. 6, præmis 125, fandt Den Internationale Domstol, at Wienerkonventionens artikel 66 ikke er en bestemmelse, der konstaterer, hvad der er folkeretlig sædvaneret (»declaratory of customary international law«). Ikke desto mindre erklærede den samme domstol i dom af 25.9.1997, Gabčíkovo – Nagymaros Project (Hungary v. Slovakia), I.C.J. Reports 1997, s. 7, præmis 109, at selv om Wienerkonventionens artikel 65 og 67 ikke udgør en kodificering af sædvaneretten, afspejler de i det mindste folkeretlig sædvaneret og indeholder visse proceduremæssige principper, der bygger på pligten til at optræde loyalt.
(
55
) – Dom af 16.6.1998 (C-162/96, EU:C:1998:293, præmis 59): »[D]e specifikke forskrifter af proceduremæssig karakter, der er fastsat [i Wienerkonventionens artikel 65], [er] ikke […] en del af den folkeretlige sædvaneret«. Generaladvokat Jacobs udtrykte sig endnu klarere i sit forslag til afgørelse i denne sag (EU:C:1997:582, punkt 96), idet han anførte, at »Wienerkonventionens artikel 65 opstiller de relevante regler om fremgangsmåden, men disse synes ikke præcist at svare til kravene efter den folkeretlige sædvaneret. Wienerkonventionens regler om de processuelle [betingelser] er tilsyneladende – som man kunne forvente – mere specifikke og konkrete end reglerne i den folkeretlige sædvaneret«.
(
56
) – Vedrørende dette spørgsmål, se de modsatte synspunkter, der forsvares af A. Sari, op.cit. i fodnote 32, n.o 3, s. 466-469, som støtter tanken om at anse artikel 68 for at være udtryk for en sædvaneregel, og I. Papageorgiou, op.cit. i fodnote 32, s. 13-16, efter hvis opfattelse artikel 68 er en regel, der er udtryk for den fremadskridende udvikling af folkeretten.
(
57
) – Wienerkonventionens artikel 5 om traktater, hvorved internationale organisationer stiftes, og traktater vedtaget inden for en international organisation fastslår, at denne konvention »finder anvendelse på enhver traktat, som er en international organisations stiftelsesdokument, samt på enhver traktat vedtaget inden for en international organisation med forbehold af organisationens relevante regler herom«.
(
58
) – Dom af 27.2.2018, Western Sahara Campaign UK (C-266/16, EU:C:2018:118, præmis 47): »Unionen [er] i overensstemmelse med fast retspraksis forpligtet til at udøve sine kompetencer i overensstemmelse med international ret som helhed, herunder ikke blot regler og generelle folkeretlige principper og sædvaneret, men også de bestemmelser i internationale konventioner, der er bindende (jf. i denne retning dom af 24.11.1992, Poulsen og Diva Navigation, C-286/90, EU:C:1992:453, præmis 9, af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 291, og af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl., C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 101 og 123).«
(
59
) – I henhold til Wienerkonventionens artikel 31, stk. 1, »[skal] en traktat […] fortolkes loyalt i overensstemmelse med den sædvanlige betydning, der måtte tillægges traktatens udtryk i deres sammenhæng og belyst af dens hensigt og formål«. Wienerkonventionens artikel 32 anerkender som supplerende fortolkningsmidler bl.a. forarbejderne til traktaten og omstændighederne ved dens indgåelse.
(
60
) – Det fremgår af dom af 15.9.2011, Kommissionen mod Slovakiet (C-264/09, EU:C:2011:580, præmis 41), at »[i]følge fast retspraksis har artikel 307, stk. 1, EF til formål i overensstemmelse med folkerettens principper, som de bl.a. fremgår af artikel 30, stk. 4, litra b), i Wienerkonventionen om traktatretten af 23. maj 1969, at fastslå, at anvendelsen af [EF-]traktaten ikke berører den pågældende medlemsstats forpligtelse til at respektere tredjestaters rettigheder, som følger af en ældre aftale, og til at overholde sine tilsvarende forpligtelser«. Jf. også dom af 14.10.1980, Burgoa (C-812/79, EU:C:1980:231, præmis 8).
(
61
) – Dom af 25.2.2010, Brita (C-386/08, EU:C:2010:91, præmis 43), af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 291), af 24.11.2016, SECIL (C-464/14, EU:C:2016:896, præmis 94), af 21.12.2016, Rådet mod Frente Polisario (C-104/16 P, EU:C:2016:973, præmis 86), og af 27.2.2018, Western Sahara Campaign UK (C-266/16, EU:C:2018:118, præmis 58). Af dom af 11.7.2018, Bosphorus Queen Shipping (C-15/17, EU:C:2018:557, præmis 67), fremgår følgende: »Med henblik på fortolkningen af disse bestemmelser i Montego Bay-konventionen henvises til reglerne i den folkeretlige sædvaneret som afspejlet i artikel 31 i Wienerkonventionen, der er bindende for EU-institutionerne og udgør en del af Unionens retsorden […], og hvoraf det fremgår, at en traktat skal fortolkes loyalt i overensstemmelse med den sædvanlige betydning, der måtte tillægges traktatens udtryk i deres sammenhæng og belyst af dens hensigt og formål.«
(
62
) – Dom af 12.9.2017, Østrig mod Tyskland (C-648/15, EU:C:2017:664, præmis 39).
(
63
) – Dette fremgår af Det Europæiske Konvents forarbejder, som ligger til grund for affattelsen af artikel 50 TEU. Jf. dokument CONV 648/03, afsnit X: Medlemskab af Unionen, 2.4.2003, bilag II, s. 9, http://european-convention.europa.eu/pdf/reg/da/03/cv00/cv00648.da03.pdf, hvor det anføres: »Denne bestemmelse findes ikke i de nuværende traktater. Den fastlægger den procedure, der skal følges, hvis en medlemsstat beslutter at udtræde af Den Europæiske Union. Proceduren i denne bestemmelse er delvis inspireret af proceduren i Wienerkonventionen om traktatretten.« (min fremhævelse).
(
64
) – For en modsat opfattelse, se J. Odermatt, »Brexit and International law: disentangling legal orders«, Emory International Law Review, bind 31, 2017, s. 1065.
(
65
) – Dom af 19.9.2018, RO (C-327/18 PPU, EU:C:2018:733, præmis 46).
(
66
) – I overensstemmelse med Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (dom af 25.1.2017, Vilkas, C-640/15, EU:C:2017:39, præmis 30, og af 16.11.2016, Hemming m.fl., C-316/15, EU:C:2016:879, præmis 27).
(
67
) – »Ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit« (når loven ønskede noget, sagde den det; når den ikke ønskede det, tav den).
(
68
) – Kommissionen anerkender, at »retten til at udtræde af Unionen er en ensidig ret, som tilkommer den enkelte medlemsstat« (skriftlige bemærkninger, punkt 17).
(
69
) – Det er derfor blevet hævdet, at retten til udtræden i artikel 50 TEU er ensidig og ubetinget, om end ikke umiddelbar. Se C. Closa Montero, »Interpreting Article 50: exit and voice and what about loyalty?«, EUI Working Paper RSCAS 2016/71, s. 12-16, og P. Mariani, Lasciare l’Unione Europea. Riflessioni giuridiche sul recesso nei giorni di Brexit, Egea, Milano, 2018, s. 94-101.
(
70
) – Princippet om loyalt samarbejde vil højst forpligte den udtrædende medlemsstat til at indlede forhandlinger med Unionen med henblik på at fastlægge vilkårene for udtrædelsen, men som en indsatsforpligtelse og ikke en resultatforpligtelse.
(
71
) – D. Edward, F. Jacobs, J. Lever, H. Mountfield og G. Facenna, op.cit. i fodnote 32, s. 18 og 19.
(
72
) – I denne retning P. Craig, op.cit. i fodnote 32, s. 464, og P. Eeckhout og E. Frantziou, op.cit. i fodnote 32, s. 712 og 713.
(
73
) – Jeg er ikke overbevist af argumentationen om, at når først meddelelsen til Det Europæiske Råd om beslutningen om at udtræde er foretaget, går proceduren i gang, og der er ingen vej tilbage, således at enhver ændring af statens oprindelige beslutning i overensstemmelse med dens forfatningsmæssige bestemmelser er irrelevant og ikke kan standse udtrædelsesprocedurens forløb, fordi det ikke er muligt at tilbagekalde meddelelsen (M. Gatti, op.cit. i fodnote 32).
(
74
) – Punkt 68-70 i dette forslag til afgørelse.
(
75
) – Alene muligheden for at suspendere visse af medlemsstaternes rettigheder i de tilfælde, som er fastsat i den gældende artikel 7 TEU, vandt tilslutning. Se http://european-convention.europa.eu/docs/Treaty/pdf/46/global46.pdf, s. 5.
(
76
) – Derrick Wyatt, QC, beskriver denne mulighed som en mulighed, der ikke giver mening, i »The Process of Withdrawing from the European Union«, House of Lords European Committee, 11th Report of Session 2015-16, maj 2016, punkt 10 (tilgængelig på adressen http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201516/ldselect/ldeucom/138/138.pdf).
(
77
) – Dom af 19.9.2018, RO (C-327/18 PPU, EU:C:2018:733, præmis 46).
(
78
) – Se bl.a. de i fodnote 32 nævnte forfattere.
(
79
) – Eksempelvis artikel II, stk. 6, i overenskomsten om oprettelse af De Forenede Nationers Organisation for Uddannelse, Videnskab og Kultur.
(
80
) – C. Closa Montero, op.cit. i fodnote 69, s. 15.
(
81
) – Medlemsstaten ophører med at deltage i Det Europæiske Råds og Rådets drøftelser og afgørelser vedrørende dens udtræden (der er fastlagt en »artikel 50-sammensætning« af Det Europæiske Råd, Rådet, COREPER og arbejdsgrupperne vedrørende Brexit med henblik på møder og afgørelser). Ligeledes er forhandlingsdirektiverne, som er vedtaget af Det Europæiske Råd, og Rådets afgørelser med henblik på gennemførelsen af forhandlingerne med den udtrædende medlemsstat nødvendige.
(
82
) – Jf. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1718 af 14.11.2018 om ændring af forordning (EF) nr. 726/2004 for så vidt angår Det Europæiske Lægemiddelagenturs hjemsted (EUT 2018, L 291, s. 3), og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1717 af 14.11.2018 om ændring af forordning (EU) nr. 1093/2010 for så vidt angår Den Europæiske Banktilsynsmyndigheds hjemsted (EUT 2018, L 291, s. 1).
Rådets afgørelse (FUSP) 2018/1083 af 30.7.2018 om ændring af fælles aktion 2008/851/FUSP om Den Europæiske Unions militæroperation med henblik på at bidrage til at afskrække fra, forebygge og bekæmpe piratvirksomhed og væbnede røverier ud for Somalias kyster (EUT 2018, L 194, s. 142) har endvidere fastsat bestemmelse om flytning af denne EU-operations hovedkvarter fra Northwood (Det Forenede Kongerige) til Rota (Spanien), med undtagelse af Centret for Maritim Sikkerhed på Afrikas Horn, der placeres i Brest (Frankrig).
(
83
) – Det samme kan siges om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fordelingen af toldkontingenter opført på Den Europæiske Unions WTO-liste under henvisning til Det Forenede Kongeriges udtræden af Den Europæiske Union og om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 32/2000, som er indeholdt i dokumentet COM(2018) 312 final af 22.5.2018.
(
84
) – I Den Europæiske Unions historie har der været (ensidige) ændringer af medlemsstaters tilgang til integrationsprocessen. Gode eksempler til illustration heraf er de danske folkeafstemninger om ratifikation af Maastrichttraktaten og folkeafstemningerne i Irland om ratifikation af Nicetraktaten og Lissabontraktaten.
(
85
) – A. Sari, op.cit. i fodnote 32, s. 472.
(
86
) – Jeg erindrer om, at ifølge Wienerkonventionens artikel 32 er forarbejderne til traktaten og omstændighederne ved dens indgåelse et supplerende fortolkningsmiddel ved fortolkningen af traktater.
(
87
) – Jf. dok. CONV 648/03, afsnit X: Medlemskab af Unionen, 2.4.2003, bilag II, s. 9, http://european-convention.europa.eu/pdf/reg/da/03/cv00/cv00648.da03.pdf, hvor det anføres: »Denne bestemmelse findes ikke i de nuværende traktater. Den fastlægger den procedure, der skal følges, hvis en medlemsstat beslutter at udtræde af Den Europæiske Union. Proceduren i denne bestemmelse er delvis inspireret af proceduren i Wienerkonventionen om traktatretten.
Konventets opmærksomhed henledes på følgende tre punkter:
– Selv om det er ønskeligt, at der indgås en aftale mellem EU og den udtrædende stat om de nærmere bestemmelser for udtrædelsen og om de fremtidige forbindelser, har man fundet, at en sådan aftale ikke bør udgøre en betingelse for at udtræde, da begrebet frivillig udtræden ellers tømmes for indhold. […]«
(
88
) – Dok. CONV 672/03 af 14.4.2003, Analytisk oversigt over ændringerne vedrørende medlemskab af Unionen: Udkast til artikler i afsnit X i første del (artikel 43-46) (http://european-convention.europa.eu/pdf/reg/da/03/cv00/cv00672.da03.pdf).
(
89
) – Da meddelelsen om udtræden i Det Forenede Kongeriges tilfælde blev foretaget ved en skrivelse fra Det Forenede Kongeriges premierminister, ville et tilsvarende instrument være tilstrækkeligt med henblik på at tilstille Det Europæiske Råd tilbagekaldelsen.
(
90
) – Se fodnote 5.
(
91
) – D. Benrath, »Bona fide and revocation of withdrawal: how Article 50 TEU handles the potential abuse of a unilateral revocation of withdrawal«, European Law Review, 2018, n.o 2, s. 243-245.
(
92
) – I medfør af det i artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU fastsatte princip om loyalt samarbejde respekterer Unionen og medlemsstaterne hinanden og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne (dom af 6.9.2016, Petruhhin, C-182/15, EU:C:2016:630, præmis 42, og af 25.7.2018, Generalstaatsanwaltschaft (Forholdene under frihedsberøvelse i Ungarn), C-220/18 PPU, EU:C:2018:589, præmis 109). Ifølge Domstolen »tillader [dette princip] ikke medlemsstaterne at omgå deres forpligtelser i henhold til EU-retten« (dom af 18.10.2016, Nikiforidis, C-135/15, EU:C:2016:774, præmis 54).
(
93
) – Jf. bl.a. dom af 22.11.2017, Cussens m.fl. (C-251/16, EU:C:2017:881, præmis 27).
(
94
) – Den juridiske litteratur har generelt været imødekommende over for at anerkende tilbagekaldelse med samtykke af meddelelsen om beslutningen om at udtræde, når der er enighed mellem den meddelende medlemsstat og Den Europæiske Unions øvrige medlemsstater. Jf. bl.a. D. Edward, F. Jacobs, J. Lever, H. Mountfield og G. Facenna, op.cit. i fodnote 32, s. 19.