62012CJ0525_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C‑525/12
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingereicht am 19. November 2012,
Europäische Kommission, vertreten durch E. Manhaeve und G. Wilms als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch T. Henze und J. Möller als Bevollmächtigte,
Beklagte,
unterstützt durch
Königreich Dänemark, vertreten durch M. Wolff und V. Pasternak Jørgensen als Bevollmächtigte,
Ungarn, vertreten durch M. Z. Fehér und K. Szíjjártó als Bevollmächtigte,
Republik Österreich, vertreten durch C. Pesendorfer als Bevollmächtigte,
Republik Finnland, vertreten durch J. Heliskoski und H. Leppo als Bevollmächtigte,
Königreich Schweden, vertreten durch A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson und S. Johannesson als Bevollmächtigte,
Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, vertreten durch S. Behzadi-Spencer und J. Beeko als Bevollmächtigte im Beistand von G. Facenna, Barrister,
Streithelfer,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta sowie der Richter J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis, J.‑C. Bonichot (Berichterstatter) und A. Arabadjiev,
Generalanwalt: N. Jääskinen,
Kanzler: C. Strömholm, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 5. März 2014,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 22. Mai 2014
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 2006/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. L 327, S. 1), insbesondere aus deren Art. 2 Nr. 38 und Art. 9, verstoßen hat, dass sie bestimmte Dienstleistungen (u. a. die Aufstauung für die Stromerzeugung aus Wasserkraft, die Schifffahrt und den Hochwasserschutz, die Entnahme für Bewässerung und industrielle Zwecke sowie den Eigenverbrauch) von der Anwendung des Begriffs „Wasserdienstleistungen“ ausnimmt.
Rechtlicher Rahmen
Richtlinie 2000/60
2. Die Richtlinie 2000/60 enthält u. a. folgende Erwägungsgründe:
„(1) Wasser ist keine übliche Handelsware, sondern ein ererbtes Gut, das geschützt, verteidigt und entsprechend behandelt werden muss.
…
(11) Gemäß Artikel 174 des Vertrags soll die gemeinschaftliche Umweltpolitik zur Verfolgung der Ziele der Erhaltung und des Schutzes der Umwelt sowie der Verbesserung ihrer Qualität und der umsichtigen und rationellen Verwendung der natürlichen Ressourcen beitragen; diese Politik hat auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, sowie auf dem Verursacherprinzip zu beruhen.
…
(13) Aufgrund der unterschiedlichen Gegebenheiten und des unterschiedlichen Bedarfs innerhalb der Gemeinschaft werden spezifische Lösungen benötigt. Bei der Planung und Durchführung von Maßnahmen zum Schutz und nachhaltigen Gebrauch von Wasser im Rahmen eines Einzugsgebiets muss diese Diversität berücksichtigt werden. Entscheidungen sollten auf einer Ebene getroffen werden, die einen möglichst direkten Kontakt zu der Örtlichkeit ermöglicht, in der Wasser genutzt oder durch bestimmte Tätigkeiten in Mitleidenschaft gezogen wird. Deshalb sollten von den Mitgliedstaaten erstellte Maßnahmenprogramme, die sich an den regionalen und lokalen Bedingungen orientieren, Vorrang genießen.
…
(19) Ziele der vorliegenden Richtlinie sind die Erhaltung und die Verbesserung der aquatischen Umwelt in der Gemeinschaft, wobei der Schwerpunkt auf der Güte der betreffenden Gewässer liegt. Die mengenmäßige Überwachung spielt bei dem Versuch, eine angemessene Wassergüte zu gewährleisten, eine zusätzliche Rolle, so dass im Hinblick auf das Ziel einer angemessenen Güte auch Maßnahmen in Bezug auf die Wassermenge erlassen werden sollten.
(20) Der mengenmäßige Zustand eines Grundwasserkörpers kann sich auf die ökologische Qualität der mit diesem Grundwasserkörper verbundenen Oberflächengewässer und Landökosysteme auswirken.
…
(33) Das Ziel eines guten Gewässerzustands sollte für jedes Einzugsgebiet verfolgt werden, so dass eine Koordinierung der Maßnahmen für Grundwässer und Oberflächengewässer ein und desselben ökologischen, hydrologischen und hydrogeologischen Systems erreicht wird.
…
(38) In den Maßnahmenprogrammen sollten die Mitgliedstaaten auch den Einsatz wirtschaftlicher Instrumente vorsehen. Der Grundsatz der Deckung der Kosten der Wassernutzung einschließlich umwelt- und ressourcenbezogener Kosten im Zusammenhang mit Beeinträchtigungen oder Schädigungen der aquatischen Umwelt sollte insbesondere entsprechend dem Verursacherprinzip berücksichtigt werden. Hierzu bedarf es einer wirtschaftlichen Analyse der Wassernutzung auf der Grundlage langfristiger Voraussagen für das Angebot und die Nachfrage von Wasser in der Flussgebietseinheit.
…“
3. In Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2000/60 heißt es:
„Im Sinne dieser Richtlinie gelten folgende Begriffsbestimmungen:
…
38. ‚Wasserdienstleistungen‘: alle Dienstleistungen, die für Haushalte, öffentliche Einrichtungen oder wirtschaftliche Tätigkeiten jeder Art Folgendes zur Verfügung stellen:
a) Entnahme, Aufstauung, Speicherung, Behandlung und Verteilung von Oberflächen- oder Grundwasser;
b) Anlagen für die Sammlung und Behandlung von Abwasser, die anschließend in Oberflächengewässer einleiten;
39. ‚Wassernutzung‘: die Wasserdienstleistungen sowie jede andere Handlung entsprechend Artikel 5 und Anhang II mit signifikanten Auswirkungen auf den Wasserzustand.
Diese Definition gilt für die Zwecke des Artikels 1 und der wirtschaftlichen Analyse gemäß Artikel 5 und Anhang III Buchstabe b);
…“
4. Art. 9 („Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen“) der Richtlinie 2000/60 bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten berücksichtigen unter Einbeziehung der wirtschaftlichen Analyse gemäß Anhang III und insbesondere unter Zugrundelegung des Verursacherprinzips den Grundsatz der Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen einschließlich umwelt- und ressourcenbezogener Kosten.
Die Mitgliedstaaten sorgen bis zum Jahr 2010 dafür,
– dass die Wassergebührenpolitik angemessene Anreize für die Benutzer darstellt, Wasserressourcen effizient zu nutzen, und somit zu den Umweltzielen dieser Richtlinie beiträgt;
– dass die verschiedenen Wassernutzungen, die mindestens in die Sektoren Industrie, Haushalte und Landwirtschaft aufzugliedern sind, auf der Grundlage der gemäß Anhang III vorgenommenen wirtschaftlichen Analyse und unter Berücksichtigung des Verursacherprinzips einen angemessenen Beitrag leisten zur Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen.
Die Mitgliedstaaten können dabei den sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Kostendeckung sowie [den] geografischen und klimatischen Gegebenheiten der betreffenden Region oder Regionen Rechnung tragen.
(2) Die Mitgliedstaaten berichten in ihren Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete die geplanten Schritte zur Durchführung von Absatz 1, die zur Verwirklichung der Umweltziele dieser Richtlinie beitragen werden, sowie über den Beitrag der verschiedenen Wassernutzungen zur Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen.
(3) Dieser Artikel steht der Finanzierung besonderer Vorbeuge- oder Abhilfemaßnahmen zur Verwirklichung der Ziele dieser Richtlinie in keiner Weise entgegen.
(4) Die Mitgliedstaaten verstoßen nicht gegen diese Richtlinie, wenn sie beschließen, in Übereinstimmung mit eingeführten Praktiken die Bestimmungen von Absatz 1 Unterabsatz 2 und damit zusammenhängend die einschlägigen Bestimmungen von Absatz 2 auf eine bestimmte Wassernutzung nicht anzuwenden, sofern dadurch die Zwecke dieser Richtlinie und die Verwirklichung ihrer Ziele nicht in Frage gestellt werden. Die Mitgliedstaaten stellen in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete dar, aus welchen Gründen sie Absatz 1 Unterabsatz 2 nicht in vollem Umfang anwenden.“
5. Art. 11 („Maßnahmenprogramm“) der Richtlinie 2000/60 enthält u. a. folgende Absätze:
„(1) Jeder Mitgliedstaat sorgt dafür, dass für jede Flussgebietseinheit oder für den in sein Hoheitsgebiet fallenden Teil einer internationalen Flussgebietseinheit unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Analysen gemäß Artikel 5 ein Maßnahmenprogramm festgelegt wird, um die Ziele gemäß Artikel 4 zu verwirklichen. Diese Maßnahmenprogramme können auf Maßnahmen verweisen, die sich auf Rechtsvorschriften stützen, welche auf nationaler Ebene erlassen wurden, und sich auf das gesamte Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats erstrecken. Die Mitgliedstaaten können gegebenenfalls Maßnahmen ergreifen, die für alle Flussgebietseinheiten und/oder für alle in ihrem Hoheitsgebiet liegenden Teile internationaler Flussgebietseinheiten gelten.
(2) Jedes Maßnahmenprogramm enthält die ‚grundlegenden‘ Maßnahmen gemäß Absatz 3 und gegebenenfalls ‚ergänzende‘ Maßnahmen.
(3) ‚Grundlegende Maßnahmen‘ sind die zu erfüllenden Mindestanforderungen und beinhalten
a) Maßnahmen zur Umsetzung gemeinschaftlicher Wasserschutzvorschriften einschließlich der Maßnahmen gemäß den Rechtsvorschriften nach Artikel 10 und Anhang VI Teil A;
b) Maßnahmen, die als geeignet für die Ziele des Artikels 9 angesehen werden;
…“
6. Anhang III („Wirtschaftliche Analyse“) der Richtlinie 2000/60 lautet:
„Die wirtschaftliche Analyse muss (unter Berücksichtigung der Kosten für die Erhebung der betreffenden Daten) genügend Informationen in ausreichender Detailliertheit enthalten, damit
a) die einschlägigen Berechnungen durchgeführt werden können, die erforderlich sind, um dem Grundsatz der Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen gemäß Artikel 9 unter Berücksichtigung der langfristigen Voraussagen für das Angebot und die Nachfrage von Wasser in der Flussgebietseinheit Rechnung zu tragen; erforderlichenfalls wird auch Folgendem Rechnung getragen:
– den Schätzungen der Menge, der Preise und der Kosten im Zusammenhang mit den Wasserdienstleistungen,
– den Schätzungen der einschlägigen Investitionen einschließlich der entsprechenden Vorausplanungen;
b) die in Bezug auf die Wassernutzung kosteneffizientesten Kombinationen der in das Maßnahmenprogramm nach Artikel 11 aufzunehmenden Maßnahmen auf der Grundlage von Schätzungen ihrer potentiellen Kosten beurteilt werden können.“
Richtlinie 2006/123/EG
7. Art. 4 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376, S. 36) sieht vor:
„Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck:
1. ‚Dienstleistung‘ jede von Artikel 50 des Vertrags erfasste selbstständige Tätigkeit, die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird;
2. ‚Dienstleistungserbringer‘ jede natürliche Person, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt, und jede in einem Mitgliedstaat niedergelassene juristische Person im Sinne des Artikels 48 des Vertrags, die eine Dienstleistung anbietet oder erbringt;
3. ‚Dienstleistungsempfänger‘ jede natürliche Person, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt oder die in den Genuss von Rechten aus gemeinschaftlichen Rechtsakten kommt, oder jede in einem Mitgliedstaat niedergelassene juristische Person im Sinne des Artikels 48 des Vertrags, die für berufliche oder andere Zwecke eine Dienstleistung in Anspruch nimmt oder in Anspruch nehmen möchte;
…“
Richtlinie 2004/35/EG
8. Nach Nr. 13 von Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2004/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden (ABl. L 143, S. 56) bezeichnet der Begriff „Funktionen“ im Sinne dieser Richtlinie die Funktionen, die eine natürliche Ressource zum Nutzen einer anderen natürlichen Ressource oder der Öffentlichkeit erfüllt.
Vorverfahren und Verfahren vor dem Gerichtshof
9. Im August 2006 wurde die Kommission mit einer Beschwerde befasst, wonach die Bundesrepublik Deutschland den Begriff „Wasserdienstleistungen“ in Art. 2 Nr. 38 der Richtlinie 2000/60 so auslege, dass sich die fraglichen Dienstleistungen auf die Wasserversorgung und die Abwassersammlung, ‑behandlung und ‑beseitigung beschränkten, und dadurch den Anwendungsbereich von Art. 9 dieser Richtlinie, der die Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen betreffe, verringere.
10. Insbesondere stellten Aufstauungen, u. a. für die Elektrizitätserzeugung aus Wasserkraft, die Schifffahrt und den Hochwasserschutz, nach dieser Auslegung keine Wasserdienstleistungen dar und würden somit bei der Anwendung des Grundsatzes der Deckung der Kosten nach Art. 9 und Anhang III Buchst. a der Richtlinie nicht berücksichtigt.
11. Am 7. November 2007 übermittelte die Kommission der Bundesrepublik Deutschland ein Aufforderungsschreiben des Inhalts, dass die deutschen Rechtsvorschriften mit mehreren Bestimmungen der Richtlinie 2000/60 nicht im Einklang stünden und dass sie den Begriff „Wasserdienstleistungen“ nicht ordnungsgemäß anwende. Die Kommission war nämlich der Auffassung, dass im Interesse des Schutzes der Ressource Wasser die verschiedenen Nutzungen des Wassers zu bepreisen seien. Daraus folge für die Mitgliedstaaten die Verpflichtung, eine Bepreisung der verschiedenen Nutzungen des Wassers vorzusehen, auch wenn diese nicht als Dienstleistungen im klassischen Sinne des Begriffs anzusehen seien. Daher müsse beispielsweise die reine Schifffahrt gebührenpflichtig sein.
12. Die Bundesrepublik Deutschland antwortete auf das Aufforderungsschreiben am 6. März 2008 und am 24. September 2009.
13. Am 30. September 2010 richtete die Kommission ein ergänzendes Aufforderungsschreiben an die Bundesrepublik Deutschland, auf das diese mit Schreiben vom 18. November 2010 antwortete. Am 27. Juli 2011 übermittelte sie der Kommission die Verordnung zum Schutz der Oberflächengewässer vom 20. Juli 2011, mit der Art. 5 der Richtlinie 2000/60 umgesetzt wird.
14. Am 30. September 2011 übersandte die Kommission der Bundesrepublik Deutschland eine mit Gründen versehene Stellungnahme.
15. Nach zweimaliger Fristverlängerung antwortete die Bundesrepublik Deutschland am 31. Januar 2012 auf diese Stellungnahme und teilte der Kommission sodann im Juli 2012 mit, dass Art. 2 Nrn. 38 und 39 und Art. 9 der Richtlinie 2000/60 in innerstaatliches Recht umgesetzt worden seien.
16. Die fraglichen Bestimmungen wurden somit zwar umgesetzt, doch ist die Kommission der Ansicht, dass das Problem der unterschiedlichen Auslegung der Definition der „Wasserdienstleistungen“ und mithin der ihres Erachtens lückenhaften Anwendung von Art. 9 der Richtlinie 2000/60 bestehen bleibe. Sie hat daher die vorliegende Klage erhoben.
17. Mit Beschlüssen des Präsidenten des Gerichtshofs vom 2., 5., 8., 11. und 15. April 2013 sind die Republik Österreich, das Königreich Schweden, die Republik Finnland, Ungarn, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland und das Königreich Dänemark als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Bundesrepublik Deutschland zugelassen worden.
Zur Klage
Zur Zulässigkeit
Vorbringen der Parteien
18. Die Bundesrepublik Deutschland hält die Klage der Kommission für unzulässig, da mit ihr lediglich die Klärung einer rein theoretischen Frage angestrebt werde, ohne darzulegen, inwiefern konkret gegen die Verpflichtungen aus den Verträgen und der Richtlinie 2000/60 verstoßen worden sein solle. Das Vorbringen der Kommission, die Bundesrepublik Deutschland habe gegen diese Verpflichtungen verstoßen, weil sie bestimmte Dienstleistungen von der Anwendung des Begriffs „Wasserdienstleistungen“ ausgenommen habe, sei unbestimmt, da kein konkretes Verhalten genannt werde, das zu ändern sei.
19. Die Liste der von der Kommission in ihrem Antrag beispielhaft angeführten Dienstleistungen behebe diesen Mangel an Präzision nicht, da die Bundesrepublik Deutschland, sollte der Gerichtshof diesem Antrag folgen, nicht wüsste, welche weiteren Dienstleistungen als Wasserdienstleistungen zu qualifizieren seien. Die Beispiele seien im Übrigen nicht in der mit Gründen versehenen Stellungnahme angeführt worden, so dass deren Tenor vom Klageantrag abweiche.
20. Die Kommission macht geltend, ihre Klage sei vollkommen klar; mit ihr werde die Feststellung begehrt, dass die Bundesrepublik Deutschland die Voraussetzungen von Art. 2 Nr. 38 der Richtlinie 2000/60 kumulativ anwende, so dass eine Vielzahl von Wasserdienstleistungen nicht unter die dort genannte Definition falle. Infolgedessen seien die in der Klage genannten Tätigkeiten im Gebiet des beklagten Mitgliedstaats von vornherein von der Bepreisung ausgenommen.
Würdigung durch den Gerichtshof
21. Vorab ist daran zu erinnern, dass im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens das Vorverfahren dem betreffenden Mitgliedstaat Gelegenheit geben soll, zum einen seinen dem Unionsrecht zu entnehmenden Verpflichtungen nachzukommen und sich zum anderen gegenüber den Rügen der Kommission wirksam zu verteidigen. Der Gegenstand einer Klage nach Art. 258 AEUV wird folglich durch das in dieser Bestimmung vorgesehene Vorverfahren eingegrenzt. Der ordnungsgemäße Ablauf dieses Verfahrens ist eine vom AEU-Vertrag vorgeschriebene wesentliche Garantie nicht nur für den Schutz der Rechte des betreffenden Mitgliedstaats, sondern auch dafür, dass ein etwaiges streitiges Verfahren einen eindeutig festgelegten Streitgegenstand hat (vgl. u. a. Urteil Kommission/Niederlande, C‑508/10, EU:C:2012:243, Rn. 33 und 34).
22. Nach Art. 21 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 120 Buchst. c seiner Verfahrensordnung obliegt es der Kommission, in jeder nach Art. 258 AEUV erhobenen Klage genau die Rügen anzugeben, über die der Gerichtshof entscheiden soll, und zumindest in gedrängter Form die rechtlichen und tatsächlichen Umstände darzulegen, auf die diese Rügen gestützt sind. Daraus folgt, dass die Klage der Kommission eine zusammenhängende und detaillierte Darlegung der Gründe enthalten muss, aus denen sie zu der Überzeugung gelangt ist, dass der betreffende Mitgliedstaat gegen eine der ihm nach den Verträgen obliegenden Verpflichtungen verstoßen hat (vgl. u. a. Urteil Kommission/Niederlande, EU:C:2012:243, Rn. 35 und 36).
23. Im Rahmen der vorliegenden Klage ist festzustellen, dass sie eine zusammenhängende Darstellung der Gründe enthält, die die Kommission zu der Annahme veranlasst haben, dass die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 2 Nr. 38 und Art. 9 der Richtlinie 2000/60 verstoßen habe. Sowohl im Vorverfahren, insbesondere in der von der Kommission an diesen Mitgliedstaat gerichteten mit Gründen versehenen Stellungnahme, als auch in der beim Gerichtshof eingereichten Klageschrift hat die Kommission nämlich im Wesentlichen gerügt, aufgrund der von diesem Mitgliedstaat vorgenommenen Auslegung des Begriffs „Wasserdienstleistungen“ würden einige dieser Dienstleistungen zu Unrecht von vornherein der durch die Richtlinie geschaffenen Verpflichtung entzogen, sie dem Grundsatz der Deckung der Kosten einschließlich umwelt- und ressourcenbezogener Kosten zu unterwerfen.
24. Bei Meinungsverschiedenheiten über Auslegungsfragen bietet jedoch das Vertragsverletzungsverfahren die Möglichkeit, den genauen Umfang der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten zu bestimmen (vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/Spanien, C‑196/07, EU:C:2008:146, Rn. 28).
25. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass unbeschadet der Verpflichtung der Kommission, den ihr im Rahmen des Verfahrens nach Art. 258 AEUV obliegenden Nachweis zu führen, nichts dagegen spricht, dass sie den Gerichtshof aufgrund einer solchen Meinungsverschiedenheit über Auslegungsfragen mit einer ihres Erachtens bestehenden Vertragsverletzung des betreffenden Mitgliedstaats befasst und dabei zahlreiche Situationen anführt, die sie für unionsrechtswidrig hält, auch wenn sie nicht alle erschöpfend angibt (vgl. entsprechend u. a. Urteil Kommission/Italien, C‑135/05, EU:C:2007:250, Rn. 20 bis 22).
26. Im vorliegenden Verfahren führt die vom betroffenen Mitgliedstaat vorgenommene Auslegung einer Bestimmung des Unionsrechts, die von der der Kommission abweicht, im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats zu einer Verwaltungspraxis, deren Vorliegen unstreitig ist, mag sie auch nicht generalisiert sein. Daher hat der Umstand, dass die Kommission zur Begründung ihres Vorbringens nur einige Beispiele dieser Praxis angeführt hat, nicht dazu geführt, dass es der Klage an der für die Beurteilung ihres Gegenstands erforderlichen Bestimmtheit fehlt.
27. Insoweit ist ferner festzustellen, dass die Kommission zwar im Klageantrag beispielhaft Situationen anführt, die ihrer Ansicht nach die der Bundesrepublik Deutschland vorgeworfene Vertragsverletzung veranschaulichen, während solche Beispiele im Tenor der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht enthalten waren; gleichwohl kann eine solche Ergänzung nicht als Erweiterung des Gegenstands der Klage angesehen werden; dieser bleibt auf die Feststellung einer Verletzung der Verpflichtungen aus Art. 2 Nr. 38 und Art. 9 der Richtlinie 2000/60 beschränkt.
28. Somit ist die Klage der Kommission zulässig.
Zur Begründetheit
Vorbringen der Parteien
29. Die Kommission macht geltend, dass die Bundesrepublik Deutschland wegen der einschränkenden Auslegung, die sie dem Begriff „Wasserdienstleistungen“ im Sinne von Art. 2 Nr. 38 der Richtlinie 2000/60 gebe, Art. 9 dieser Richtlinie, dessen Anwendungsbereich die Deckung der Kosten dieser Dienstleistungen, die Wassergebührenpolitik und die Anwendung des Verursacherprinzips auf die Wassernutzer betreffe, nicht ordnungsgemäß anwende.
30. Entgegen dem Vorbringen des beklagten Mitgliedstaats umfasse der Begriff „Wasserdienstleistungen“ nicht nur die Wasserversorgung und die Abwasserbehandlung. Aufgrund des Wortlauts von Art. 2 Nr. 38 der Richtlinie 2000/60, seines Kontexts und den mit der Richtlinie verfolgten Zielen sei davon auszugehen, dass die Definition dieser Dienstleistungen weitere Tätigkeiten wie die Schifffahrt, die Elektrizitätserzeugung durch Wasserkraft und den Hochwasserschutz umfasse.
31. Mit der Nennung von Entnahme, Aufstauung, Speicherung, Behandlung und Verteilung zähle Art. 2 Nr. 38 der Richtlinie 2000/60 verschiedene Tätigkeiten auf, von denen eine Bestandteil der erbrachten Wasserdienstleistung sein müsse, ohne dass die Verwendung von Kommata zwischen diesen Begriffen und der Konjunktion „und“ auf eine andere Bedeutung schließen lasse. Für eine Wasserdienstleistung sei es nicht erforderlich, dass alle in Art. 2 Nr. 38 Buchst. a oder b der Richtlinie aufgezählten Tätigkeiten kumulativ vorhanden seien.
32. Der Zweck der Richtlinie bestehe darin, eine effiziente Nutzung der Wasserressourcen sicherzustellen, indem für einen angemessenen Beitrag der verschiedenen Wassernutzungen zur Deckung der damit verbundenen Kosten unter Berücksichtigung des Verursacherprinzips gesorgt werde. Dieser Zweck würde nicht erreicht, wenn, wie der beklagte Mitgliedstaat vorbringe, Unternehmen, die außerhalb der Wasserversorgung oder der Abwasserbehandlung Wasser entnähmen, wie etwa Tagebauunternehmen in einigen Bundesländern, nicht für die Kosten der Wasserentnahme aufkommen müssten.
33. Die Richtlinie 2000/60 und die Richtlinie 2004/35 hätten die gleiche Rechtsgrundlage und dienten beide dem Umweltschutz, was es entgegen der von der Bundesrepublik Deutschland vertretenen Ansicht nicht erlaube, den in der deutschen Sprachfassung der letztgenannten Richtlinie verwendeten Begriff „Funktion“ und den Begriff „Dienstleistung“ in der Richtlinie 2000/60 unterschiedlich auszulegen und daraus abzuleiten, dass Letztere eine menschliche Tätigkeit voraussetze. Darüber hinaus setzten Dienstleistungen im Umweltrecht nicht unbedingt die Beteiligung eines Menschen voraus, wie sich aus einer Studie zur Evaluierung von Ökosystem-Dienstleistungen mit dem Titel „Millennium Ecosystem Assessment“ ergebe, die von den Vereinten Nationen im Jahr 2001 in Auftrag gegeben worden sei (CREDOC, Biotope, Asconit Consultants, 2009).
34. Eine weite Auslegung des Begriffs „Wasserdienstleistungen“ mache die in Art. 2 Nr. 39 der Richtlinie 2000/60 beim Begriff der Wassernutzung getroffene Unterscheidung nicht überflüssig. Letzterer umfasse nicht nur die Wasserdienstleistungen, sondern darüber hinaus auch jede Handlung mit signifikanten Auswirkungen auf den Wasserzustand, wie z. B. die Sportfischerei, das Baden oder die Schifffahrt in natürlichen Gewässern ohne Aufstauung.
35. Unter diesen Umständen fielen unter den Begriff der Wasserdienstleistungen Entnahmen für die Bewässerung, die eine signifikante Belastung für den Zustand des Wasserkörpers darstellten, Entnahmen für industrielle Zwecke, die Eigenversorgung, die Aufstauung für die Nutzung von Wasserkraft, für die Schifffahrt und für den Hochwasserschutz sowie die Speicherung, die Behandlung und die Verteilung von Wasser. Es habe sich aber u. a. herausgestellt, dass einige Bundesländer keine Wasserentnahmeentgelte erhöben oder sehr weitreichende Ausnahmen vorsähen.
36. Die Bundesrepublik Deutschland führt aus, die Klage der Kommission beruhe auf einem falschen Gesamtverständnis der Richtlinie 2000/60, insbesondere des Instruments der Bepreisung von Wassernutzungen, das, obschon es ein wichtiges Mittel sei, um zu einem sparsameren und schonenderen Umgang mit der Ressource Wasser anzuregen, nicht die einzige in der Richtlinie vorgesehene Maßnahme zur Erreichung dieses Ziels sei. Die Auslegung von Art. 2 Nr. 38 und Art. 9 der Richtlinie 2000/60 durch die Kommission löse sich vom Bewirtschaftungssystem dieser Richtlinie, deren Leitgedanke es sei, Belange des Gewässerschutzes in den Einzugsgebieten in Einklang mit den legitimen Nutzungsansprüchen zu bringen. Die Kommission hebe damit das Gleichgewicht zwischen den verschiedenen Bewirtschaftungsinstrumenten auf, die diese Richtlinie sowohl aus Gründen der Subsidiarität als auch aus Gründen der Effizienz vorsehe.
37. Der Aufbau von Art. 2 Nr. 38 Buchst. a und b der Richtlinie 2000/60 beruhe auf einer klaren Aufteilung in Tätigkeiten der Wasserversorgung und Tätigkeiten der Abwasserentsorgung. Erstere seien typischerweise notwendige Teilschritte der Wasserversorgung (Beschaffung, Aufbereitung, Speicherung, Zuführung, Verteilung), und wenn sie einzeln aufgegliedert seien, so diene dies der Klarstellung, dass alle diese Teilschritte bei der Berechnung der Kosten zu berücksichtigen seien.
38. Der Begriff „Wasserdienstleistungen“ erfasse nicht die verschiedenen Tätigkeiten der Wasserversorgung, sondern die Wasserversorgung als Ganzes. Eine Einbeziehung der genannten Tätigkeiten in diesen Begriff liefe darauf hinaus, dessen Anwendungsbereich unzulässig auszudehnen. Diese Definition nehme der Richtlinie 2000/60 nicht ihre praktische Wirksamkeit, die sich aus einem Gleichgewicht zwischen Gewässerschutzanforderungen auf der einen Seite und legitimen Wassernutzungen auf der anderen Seite ergebe. Allein aus dem Umstand, dass in Art. 9 der Richtlinie 2000/60 das Verursacherprinzip erwähnt werde, lasse sich nicht ableiten, dass das Instrument der Kostentragungspflicht auf alle die Gewässer beeinträchtigenden Nutzungen und Eingriffe ausgedehnt werden müsse, da ergänzende Maßnahmen, etwa die in Anhang VI Teil B der Richtlinie aufgeführten, vorgesehen seien.
39. Zur Bestimmung des Begriffs „Dienstleistungen“ sei die in Art. 57 AEUV enthaltene Definition heranzuziehen, die ein bipolares Verhältnis voraussetze, das z. B. nicht in der Wassernutzung für die Schifffahrt oder in Maßnahmen zum Hochwasserschutz zu finden sei, wohl aber bei Tätigkeiten der Wasserversorgung und der Abwasserbehandlung.
40. Die Definition der Dienstleistungen könne nicht aus der Richtlinie 2004/35 hergeleitet werden, die vier Jahre nach der Richtlinie 2000/60 erlassen worden sei und insoweit keine Bezugnahme auf diese enthalte, wobei zudem darauf hinzuweisen sei, dass Erstere sich auf etwas beziehe, das in der deutschen Sprachfassung nicht als „Dienstleistung“, sondern als „Funktionen“ eingestuft werde, die keine menschliche Tätigkeit voraussetzten. Bei der Definition könne auch nicht auf den Begriff „Ökosystem-Dienstleistungen“ zurückgegriffen werden, der geraume Zeit nach der Richtlinie 2000/60 entstanden sei.
41. Überdies sei darauf hinzuweisen, dass die weite Auslegung des Begriffs „Wasserdienstleistungen“ durch die Kommission praktisch dazu führe, die Existenz anderer Wassernutzungen – die aber Gegenstand von Art. 2 Nr. 39 der Richtlinie 2000/60 seien – zu leugnen. Aus der Entstehungsgeschichte von Art. 2 Nr. 38 dieser Richtlinie, die bei dessen Auslegung herangezogen werden könne, gehe u. a. hervor, dass die Kommission selbst die Anwendung des Grundsatzes der Kostendeckung allein auf die Trinkwasserversorgung und die Abwasserbehandlung befürwortet habe.
42. In ihren Streithilfeschriftsätzen haben das Königreich Dänemark, Ungarn, die Republik Österreich, die Republik Finnland, das Königreich Schweden und das Vereinigte Königreich Stellungnahmen zur Unterstützung der Anträge der Bundesrepublik Deutschland abgegeben.
Würdigung durch den Gerichtshof
43. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts nach ständiger Rechtsprechung nicht nur ihr Wortlaut und die mit ihr verfolgten Ziele zu berücksichtigen sind, sondern auch ihr Zusammenhang und das gesamte Unionsrecht, und dass die Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift ebenfalls relevante Anhaltspunkte für ihre Auslegung liefern kann (vgl. u. a. Urteil Inuit Tapiriit Kanatami u. a./Parlament und Rat, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, Rn. 50 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
44. Im vorliegenden Fall ergibt sich aus dem Wortlaut von Art. 9 der Richtlinie 2000/60, dass die Mitgliedstaaten den Grundsatz der Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen einschließlich umwelt- und ressourcenbezogener Kosten unter Einbeziehung der wirtschaftlichen Analyse gemäß Anhang III der Richtlinie und insbesondere unter Zugrundelegung des Verursacherprinzips berücksichtigen. Sie sorgen insbesondere dafür, dass die Wassergebührenpolitik angemessene Anreize für die Benutzer darstellt, Wasserressourcen effizient zu nutzen, und somit zu den Umweltzielen der Richtlinie 2000/60 beiträgt. Art. 2 Nr. 38 dieser Richtlinie definiert als „Wasserdienstleistungen“ alle Dienstleistungen, die für Haushalte, öffentliche Einrichtungen oder wirtschaftliche Tätigkeiten jeder Art zum einen die Entnahme, Aufstauung, Speicherung, Behandlung und Verteilung von Oberflächen- oder Grundwasser zur Verfügung stellen und zum anderen Anlagen für die Sammlung und Behandlung von Abwasser, die anschließend in Oberflächengewässer einleiten.
45. Diese Bestimmungen, in denen der Begriff „Dienstleistungen“ nicht definiert wird, reichen nicht aus, um ohne Weiteres festzustellen, ob der Unionsgesetzgeber dem Grundsatz der Kostendeckung – wie die Kommission im Wesentlichen geltend macht – alle Dienstleistungen unterwerfen wollte, die sich auf eine der in Art. 2 Nr. 38 Buchst. a der Richtlinie 2000/60 genannten Tätigkeiten beziehen, neben den von Nr. 38 Buchst. b erfassten Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Behandlung von Abwasser, oder nur – wie die Bundesrepublik Deutschland geltend macht – zum einen Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Wasserversorgung, wobei alle in Nr. 38 Buchst. a aufgezählten Teilschritte dieser Tätigkeiten zu berücksichtigen sind, und zum anderen Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Abwasserbehandlung im Sinne von Nr. 38 Buchst. b.
46. Daher sind erstens der Zusammenhang und die Systematik der in Rede stehenden Bestimmungen zu analysieren, um zu klären, ob – wie die Kommission im Wesentlichen geltend macht – die Bepreisung der Kosten für alle Tätigkeiten der Entnahme, Aufstauung, Speicherung, Behandlung und Verteilung von Oberflächen- und Grundwasser verlangt wird.
47. Wie sich zunächst aus der vom Generalanwalt in den Nrn. 68 und 69 seiner Schlussanträge zusammengefassten Entstehungsgeschichte der Richtlinie 2000/60 ergibt, wollte der Unionsgesetzgeber es zum einen den Mitgliedstaaten überlassen, auf der Grundlage einer wirtschaftlichen Analyse die Maßnahmen festzulegen, die zur Anwendung des Grundsatzes der Kostendeckung zu ergreifen sind, und zum anderen die Bepreisung dieser Kosten fördern, ohne sie auf alle Wasserdienstleistungen auszudehnen, da die Praxis in den Mitgliedstaaten insoweit sehr unterschiedlich war, insbesondere in Bezug auf die Bepreisung von Dienstleistungen der Wasserversorgung und der Abwasserbehandlung.
48. Sodann schreibt die Richtlinie 2000/60, wenn sie in ihrem Art. 9 verlangt, dass die Mitgliedstaaten den Grundsatz der Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen berücksichtigen und dafür sorge n, dass die Wassergebührenpolitik Anreize für die Benutzer darstellt, Wasserressourcen effizient zu nutzen, und somit zu den Umweltzielen der Richtlinie beiträgt, als solche keine allgemeine Pflicht zur Bepreisung sämtlicher Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Wassernutzung vor.
49. Daher ist zweitens die Bedeutung dieser Bestimmungen im Hinblick auf die mit der Richtlinie 2000/60 verfolgten Ziele zu beurteilen.
50. Insoweit ist daran zu erinnern, dass die Richtlinie 2000/60 eine auf der Grundlage von Art. 175 Abs. 1 EG (jetzt Art. 192 AEUV) erlassene Rahmenrichtlinie ist. Sie legt gemeinsame Grundsätze und einen allgemeinen Handlungsrahmen für den Gewässerschutz fest und stellt die Koordinierung, die Integration und die langfristige Weiterentwicklung der grundlegenden Prinzipien und Strukturen für den Schutz und einen ökologisch nachhaltigen Gebrauch von Wasser in der Europäischen Union sicher. Die gemeinsamen Grundsätze und der allgemeine Handlungsrahmen, die von ihr vorgegeben werden, sollen später von den Mitgliedstaaten weiterentwickelt werden, die eine Reihe besonderer Maßnahmen innerhalb der in der Richtlinie vorgesehenen Fristen erlassen müssen. Die Richtlinie zielt jedoch nicht auf eine vollständige Harmonisierung der wasserrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten ab (Urteil Kommission/Luxemburg, C‑32/05, EU:C:2006:749, Rn. 41).
51. Wie dem 19. Erwägungsgrund der Richtlinie 2000/60 zu entnehmen ist, zielt sie auf die Erhaltung und die Verbesserung der aquatischen Umwelt in der Union ab. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Güte der betreffenden Gewässer. Die mengenmäßige Überwachung spielt bei dem Versuch, eine angemessene Wassergüte zu gewährleisten, eine zusätzliche Rolle, so dass im Hinblick auf das Ziel einer angemessenen Güte auch Maßnahmen in Bezug auf die Wassermenge erlassen werden sollten.
52. Da nach den Feststellungen des Unionsgesetzgebers aufgrund der bestehenden Gegebenheiten und des bestehenden Bedarfs spezifische Lösungen benötigt werden, wollte er, wie insbesondere aus dem 13. Erwägungsgrund der Richtlinie 2000/60 hervorgeht, erreichen, dass diese Diversität von Lösungen bei der Planung und Durchführung von Maßnahmen zum Schutz und nachhaltigen Gebrauch von Wasser im Rahmen eines Einzugsgebiets berücksichtigt wird und dass Entscheidungen auf einer Ebene getroffen werden, die einen möglichst direkten Kontakt zu der Örtlichkeit ermöglicht, in der Wasser genutzt oder durch bestimmte Tätigkeiten in Mitleidenschaft gezogen wird. Folglich sollten – unbeschadet der in dieser Richtlinie bekräftigten Bedeutung der Wassergebührenpolitik und des Verursacherprinzips – von den Mitgliedstaaten erstellte Maßnahmenprogramme, die sich an den regionalen und lokalen Bedingungen orientieren, Vorrang genießen.
53. Wie der Generalanwalt insbesondere in Nr. 72 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, beruht die Richtlinie 2000/60 wesentlich auf den Grundsätzen einer Bewirtschaftung nach Einzugsgebiet, einer Festlegung von Zielen nach Wasserkörpern, einer Planung und Programmgestaltung, einer wirtschaftlichen Analyse der Modalitäten der Gebührenfestsetzung für Wasser sowie einer Berücksichtigung der sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Kostendeckung und der geografischen und klimatischen Gegebenheiten der betreffenden Region oder Regionen.
54. Unter diesem Blickwinkel sieht Art. 11 der Richtlinie 2000/60 vor, dass jeder Mitgliedstaat dafür sorgt, dass für jede Flussgebietseinheit oder für den in sein Hoheitsgebiet fallenden Teil einer Flussgebietseinheit unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Analysen gemäß Art. 5 der Richtlinie ein Maßnahmenprogramm festgelegt wird, um die Ziele ihres Art. 4 zu verwirklichen. Nach Art. 11 Abs. 3 Buchst. b gehören die in Art. 9 der Richtlinie 2000/60 vorgesehenen Maßnahmen zur Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen zu den Mindestanforderungen, die ein solches Programm enthalten muss.
55. Die Maßnahmen zur Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen gehören demnach zu den Instrumenten, die den Mitgliedstaaten für die qualitative Wasserbewirtschaftung zwecks rationeller Verwendung der Ressource zur Verfügung stehen.
56. Zwar können, wie die Kommission zu Recht vorträgt, die verschiedenen in Art. 2 Nr. 38 der Richtlinie 2000/60 aufgezählten Tätigkeiten, wie die Entnahme oder die Aufstauung, Auswirkungen auf den Zustand des Wasserkörpers haben und aus diesem Grund die Verwirklichung der mit der Richtlinie verfolgten Ziele gefährden, doch kann daraus nicht der Schluss gezogen werden, dass das Fehlen einer Bepreisung solcher Tätigkeiten in jedem Fall der Verwirklichung dieser Ziele zwangsläufig abträglich ist.
57. In diesem Zusammenhang sieht Art. 9 Abs. 4 der Richtlinie 2000/60 vor, dass die Mitgliedstaaten unter bestimmten Voraussetzungen befugt sind, die Kostendeckung auf eine bestimmte Wassernutzung nicht anzuwenden, sofern dadurch die Zwecke dieser Richtlinie und die Verwirklichung ihrer Ziele nicht in Frage gestellt werden.
58. Daraus folgt, dass die mit der Richtlinie 2000/60 verfolgten Ziele nicht zwangsläufig eine Auslegung der Bestimmungen in Art. 2 Nr. 38 Buchst. a in dem Sinne implizieren, dass sie alle dort genannten Tätigkeiten dem Grundsatz der Kostendeckung unterwerfen, wie dies die Kommission im Wesentlichen geltend macht.
59. Daher lässt der Umstand, dass die Bundesrepublik Deutschland einige der genannten Tätigkeiten nicht diesem Grundsatz unterwirft, für sich genommen und in Ermangelung jeder weiteren Rüge nicht die Feststellung zu, dass sie dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 2 Nr. 38 und Art. 9 der Richtlinie 2000/60 verstoßen hat.
60. Nach alledem ist die Klage der Kommission abzuweisen.
Kosten
61. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Bundesrepublik Deutschland die Kosten aufzuerlegen. Im Einklang mit Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung, wonach die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten tragen, ist zu entscheiden, dass das Königreich Dänemark, Ungarn, die Republik Österreich, die Republik Finnland, das Königreich Schweden und das Vereinigte Königreich ihre eigenen Kosten tragen.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Europäische Kommission trägt die Kosten.
3. Das Königreich Dänemark, Ungarn, die Republik Österreich, die Republik Finnland, das Königreich Schweden und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland tragen ihre eigenen Kosten.