62006CJ0220_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑220/06,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por la Audiencia Nacional, mediante resolución de 15 de marzo de 2006, recibida en el Tribunal de Justicia el 15 de mayo de 2006, en el procedimiento entre
Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia
y
Administración General del Estado,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. P. Jann (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. R. Schintgen, A. Borg Barthet, M. Ilešič y E. Levits, Jueces;
Abogado General: Sr. Y. Bot;
Secretario: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 14 de junio de 2007;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de la Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, por la Sra. J.M. Piqueras Ruíz, abogado;
– en nombre del Gobierno español, por el Sr. F. Díez Moreno, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno belga, por la Sra. A. Hubert, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno austriaco, por el Sr. M. Fruhmann, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. X. Lewis y K. Simonsson, en calidad de agentes, asistidos por las Sras. C. Fernández e I. Moreno-Tapia Rivas, abogadas,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 20 de septiembre de 2007;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación de los artículos 43 CE y 49 CE, en relación con el artículo 86 CE, en el contexto del proceso de liberalización de los servicios postales y a la luz de las normas comunitarias en materia de contratación pública.
2. Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre la Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia (en lo sucesivo, «Asociación Profesional») y la Administración General del Estado, Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (en lo sucesivo, «Ministerio»), en relación con la decisión de este último de adjudicar los servicios postales, sin licitación pública previa, a la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A. (en lo sucesivo, «Correos»), sociedad que es el proveedor del servicio postal universal en España.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
Directiva 97/67/CE
3. La Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio (DO 1998, L 15, p. 14), establece, en su artículo 1, normas comunes relativas, entre otros extremos, a la prestación de un servicio postal universal en el interior de la Comunidad Europea y a los criterios que delimitan los servicios que pueden forman parte del sector reservado a los proveedores del servicio universal.
4. En virtud del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 97/67, los Estados miembros garantizarán a los usuarios el derecho a un servicio universal que corresponda a una oferta de servicios postales de calidad determinada prestados de forma permanente en todos los puntos del territorio a precios asequibles a todos los usuarios.
5. A tenor del artículo 3, apartado 4, de dicha Directiva:
«Cada Estado miembro adoptará las medidas necesarias para que el servicio universal incluya por lo menos las siguientes prestaciones:
– la recogida, clasificación, transporte y distribución de los envíos postales de hasta 2 kg;
– la recogida, clasificación, transporte y distribución de los paquetes postales de hasta 10 kg;
– los servicios de envíos certificados y envíos con valor declarado.»
6. El artículo 7 de la misma Directiva, que figura en el capítulo 3 de ésta, titulado «Armonización de los servicios que pueden formar parte del sector reservado», dispone, en sus apartados 1 y 2, lo siguiente:
«1. En la medida en que sea necesario para el mantenimiento del servicio universal, los servicios que los Estados miembros podrán reservar al proveedor o los proveedores del servicio universal serán la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de los envíos de correspondencia interna, tanto si se trata de distribución urgente como si no, cuyo precio sea inferior a cinco veces la tarifa pública de un envío de correspondencia de la primera escala de pesos de la categoría normalizada más rápida, cuando ésta exista, siempre que su peso sea inferior a 350 g. […]
2. En la medida en que sea necesario para el mantenimiento del servicio universal, el correo transfronterizo y la publicidad directa podrán seguir formando parte del sector reservado, con las limitaciones de precios y pesos establecidas en el apartado 1.»
Directiva 92/50/CEE
7. Según el artículo 1, letra a), de la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios (DO L 209, p. 1), en su versión modificada por la Directiva 2001/78/CE de la Comisión, de 13 de septiembre de 2001 (DO L 285, p. 1) (en lo sucesivo, «Directiva 92/50»), se entenderá por «contratos públicos de servicios» los contratos a título oneroso celebrados por escrito entre un prestador de servicios y una entidad adjudicadora, con exclusión de los contratos enumerados en los incisos i) a ix) de dicha disposición.
8. A tenor del artículo 1, letra b), de la Directiva 92/50, se entenderá por «entidad adjudicadora»: «el Estado, los entes territoriales, los organismos de Derecho público y las asociaciones formadas por uno o varios de dichos organismos de Derecho público o de dichos entes». La letra c) de ese mismo artículo define como «prestador de servicios» «toda persona física o jurídica, incluidos los organismos públicos, que ofrezca servicios».
9. El artículo 3, apartado 2, de la citada Directiva precisa que las entidades adjudicadoras velarán por que no se cometa discriminación alguna entre los diferentes prestadores de servicios.
10. El artículo 6 de la Directiva 92/50 tiene la siguiente redacción:
«La presente Directiva no se aplicará a los contratos públicos de servicios adjudicados a una entidad que sea, a su vez, una entidad adjudicadora con arreglo a la letra b) del artículo 1, sobre la base de un derecho exclusivo del que goce en virtud de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas publicadas, siempre que dichas disposiciones sean compatibles con el Tratado [CE]».
11. El artículo 7, apartado 1, letra a), segundo guión, inciso ii), de la Directiva 92/50, en relación con la categoría 4 del anexo I A de dicha Directiva, prevé que ésta se aplicará a los contratos públicos de servicios que tengan por objeto el transporte de correo por vía terrestre y aérea, adjudicados por las entidades adjudicadoras designadas en el artículo 1, letra b), de la misma Directiva que no sean las mencionadas en el anexo I de la Directiva 93/36/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de suministro (DO L 199, p. 1), y cuyo valor estimado, excluido el impuesto sobre el valor añadido, iguale o sobrepase 200.000 DEG [derechos especiales de giro].
12. El artículo 7, apartado 5, de la Directiva 92/50 dispone lo siguiente:
«En el caso de que un contrato no especifique su precio total, su valor estimado se calculará tomando como base:
– cuando sean contratos de duración determinada, y siempre que ésta sea igual o inferior a cuarenta y ocho meses, el valor total del contrato durante ese período;
– cuando sean contratos de duración indeterminada o superior a cuarenta y ocho meses, un importe equivalente a 48 veces el valor mensual».
13. Con arreglo al artículo 8 de la Directiva 92/50, los contratos que tengan por objeto servicios enumerados en el anexo I A se adjudicarán con arreglo a lo dispuesto en los títulos III a VI de dicha Directiva, lo que implica, entre otras cosas, que deberán adjudicarse en virtud de un procedimiento de licitación y ser objeto de adecuada publicidad.
Normativa nacional
14. Según la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales, que tiene por objeto adaptar el Derecho interno español a la Directiva 97/67, los servicios postales son servicios de interés general que se prestan en régimen de competencia. Sólo tiene la consideración de servicio público o está sometido a obligaciones de servicio público el servicio postal universal. El artículo 18 de la citada Ley reserva, con carácter exclusivo, determinados servicios al operador al que se encomienda la prestación del servicio postal universal.
15. El proveedor en España del mencionado servicio postal universal, a saber, Correos, es una sociedad anónima pública, cuyo capital es público en su integridad.
16. En virtud del artículo 11 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (en lo sucesivo, «Ley de Contratos de las Administraciones Públicas»), los contratos de las Administraciones públicas se ajustarán a los principios de publicidad y concurrencia, salvo las excepciones establecidas en la referida Ley, y, en todo caso, a los de igualdad y no discriminación.
17. Del artículo 206, apartado 4, de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas resulta que, en principio, la adjudicación de contratos para la prestación de servicios postales forma parte de los contratos públicos que regula dicha Ley.
18. No obstante, en virtud del artículo 3, apartado 1, letra d), de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, quedan fueran del ámbito de aplicación de dicha Ley los convenios de colaboración que, con arreglo a las normas específicas que los regulan, celebre la Administración con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado, siempre que su objeto no esté comprendido en los contratos regulados en dicha Ley o en normas administrativas especiales.
19. Según el análisis que el órgano jurisdiccional remitente ha efectuado sobre el marco jurídico en el que se inscribe el litigio del que conoce, los convenios de colaboración de este tipo se configuran como actos jurídicos que quedan al margen de las normas legales aplicables a los contratos públicos y, en consecuencia, los principios de concurrencia, publicidad y libre competencia, que caracterizan la contratación pública, no resultan aplicables a los referidos actos.
20. El artículo 58 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (en lo sucesivo, «Ley 14/2000»), prevé que las Administraciones públicas podrán celebrar los convenios de colaboración a los que se refiere el artículo 3 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, con Correos, para la prestación de las actividades que corresponden a su objeto social.
21. Según los razonamientos jurídicos del órgano jurisdiccional remitente, habida cuenta del objeto social de Correos, tal como se define en el artículo 58 de la Ley 14/2000, la posibilidad de celebrar los convenios de colaboración de que se trata no se circunscribe a los servicios postales no liberalizados o reservados, sino que comprende la gestión y explotación de cualesquiera servicios postales, sin distinguir ni limitarse, por tanto, al servicio postal universal y dentro de éste a los reservados.
22. Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente indica que, en virtud del artículo 58 de la Ley 14/2000, la prestación de determinados servicios postales le viene impuesta a Correos con carácter obligatorio. En efecto, entre sus funciones destaca la asunción obligatoria de los servicios relacionados con su objeto social que puedan encargarle las Administraciones públicas. De este modo, faltaría la voluntad en la contratación para una de las partes.
Litigio principal y cuestión prejudicial
23. A resultas de un procedimiento negociado que se tramitó sin haberse convocado licitación pública previa, el Ministerio y Correos firmaron, el 6 de junio de 2002, un convenio de colaboración para la prestación de servicios postales y telegráficos (en lo sucesivo, «convenio de colaboración»).
24. El mencionado convenio de colaboración prevé la prestación por Correos, en beneficio del Ministerio, de los servicios postales y telegráficos relacionados con los siguientes objetos:
– Cartas (ordinarias, certificadas y urgentes), urbanas, interurbanas e internacionales, sin limitación de peso o volumen.
– Paquetes (postal, azul e internacional) sin limitación de peso o volumen.
– Postal exprés nacional y EMS («Express Mail Service») internacional, sin limitación de peso o volumen.
– Entrega de libros, correo bibliotecario, revistas y el Boletín Oficial del Ministerio a nivel nacional (urbana e interurbana) e internacional (por vía terrestre y aérea), sin limitación de peso o volumen.
25. La contraprestación económica de la prestación de servicios depende del volumen de facturación. Ante el órgano jurisdiccional remitente se estimó, sin que ello fuera objeto de controversia, que el importe anual de dicha contraprestación es superior a 12.020,42 euros.
26. El convenio de colaboración se celebró por tiempo indefinido y seguía vigente en la fecha de la resolución de remisión.
27. La Asociación Profesional interpuso recurso ante el Ministerio contra la resolución administrativa que, mediante el convenio de colaboración, había adjudicado servicios postales liberalizados sin licitación pública previa.
28. Mediante resolución de 20 de marzo de 2003, el Ministerio desestimó dicho recurso, basándose en que el procedimiento de adjudicación de los servicios postales que tramitó se fundaba en la existencia de un convenio de colaboración, convenio que queda fuera del ámbito de aplicación de la normativa sobre contratación pública y que, por este motivo, no está sujeto a los principios de publicidad y libre competencia.
29. A este respecto, el Ministerio consideró que no había celebrado ningún contrato con Correos, sino que esta entidad presta sus servicios en virtud de un convenio de colaboración celebrado con arreglo al artículo 3, apartado 1, letra d), de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y al artículo 58, apartado 2, párrafo quinto, de la Ley 14/2000.
30. Contra esta resolución denegatoria del Ministerio de 20 de marzo, de 2003, la Asociación Profesional interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional.
31. Según este último Tribunal, la solución del litigio del que conoce depende de la interpretación del Derecho comunitario. En efecto, el Tribunal de Justicia podría entender que la utilización de los convenios de colaboración es incompatible con los principios de publicidad y libre concurrencia aplicables a la contratación administrativa, considerando, bien que tales convenios tan sólo pueden ser utilizados en el ámbito de los servicios postales reservados por la ley al proveedor del servicio universal, bien que son incompatibles con los referidos principios también en este ámbito. En el supuesto de tal constatación, habría que llegar a la conclusión del carácter ilegal de un convenio de colaboración como el controvertido en el caso de autos, cuyo contenido sería nulo en su totalidad o sólo en lo que excediera de los servicios postales en relación con los cuales el Tribunal de Justicia considerase que es procedente la utilización de tal convenio de colaboración.
32. En tales circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Deben interpretarse los artículos 43 [CE] y 49 [CE], en relación con el artículo 86 [CE], en su aplicación en el marco de la liberalización de los servicios postales establecida por las Directivas [97/67] y 2002/38/CE y en el marco de los criterios rectores de la contratación pública que establecen las Directivas “ad hoc”, en el sentido de que no admiten un convenio cuyo objeto incluye la prestación de servicios postales, tanto reservados como no reservados y, por tanto, liberalizados, suscrito entre una sociedad estatal de capital íntegramente público que además es el operador habilitado para la prestación del servicio postal universal y un órgano de la Administración del Estado?»
Sobre la cuestión prejudicial
33. Con carácter liminar, procede hacer constar que, aun cuando el órgano jurisdiccional remitente menciona en el enunciado de su cuestión la Directiva 2002/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de junio de 2002, por la que se modifica la Directiva 97/67/CE con el fin de proseguir la apertura a la competencia de los servicios postales de la Comunidad (DO L 176, p. 21), dicha Directiva no es aplicable al litigio principal. En efecto, con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la misma, el plazo concedido a los Estados miembros para adaptar sus ordenamientos jurídicos internos a la Directiva no finalizó hasta el 31 de diciembre de 2002.
Sobre la admisibilidad
34. El Gobierno español estima que la petición de decisión prejudicial es inadmisible en la medida en que, en realidad, se interroga al Tribunal de Justicia sobre la cuestión de si el convenio de colaboración resulta conforme con las Directivas sobre adjudicación de contratos públicos y liberalización de los servicios postales, cuestión que corresponde a la competencia del órgano jurisdiccional nacional.
35. Procede hacer constar, de entrada, que ni el tenor literal de la cuestión planteada ni los razonamientos jurídicos en que se fundamenta, tal como se exponen en la resolución de remisión, ponen de relieve que el órgano jurisdiccional remitente haya pedido al Tribunal de Justicia que resuelva él mismo la cuestión de determinar si el convenio de colaboración resulta conforme con el Derecho comunitario.
36. Por otra parte, procede recordar que, si bien el Tribunal de Justicia no es competente, en el marco del artículo 234 CE, para aplicar las normas del Derecho comunitario a un caso concreto ni para enjuiciar la compatibilidad de las disposiciones del Derecho nacional con esas normas, dicho Tribunal puede, no obstante, proporcionar al órgano jurisdiccional nacional los elementos de interpretación del Derecho comunitario que pudieran ser útiles para la valoración de los efectos de las disposiciones del mismo (véase la sentencia de 9 de julio de 2002, Flightline, C‑181/00, Rec. p. I‑6139, apartado 20).
37. Por consiguiente, procede declarar la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial.
Sobre el fondo
38. Mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pide en lo sustancial que se dilucide si el Derecho comunitario debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro que permite que las Administraciones públicas, actuando al margen de las normas de adjudicación de los contratos públicos, encarguen la prestación de servicios postales –tanto reservados como no reservados– a una sociedad anónima pública de capital íntegramente público y que es el proveedor del servicio postal universal en dicho Estado miembro.
Los servicios postales reservados con arreglo a la Directiva 97/67
39. Con carácter liminar, procede recordar que el artículo 7 de la Directiva 97/67 autoriza a los Estados miembros a reservar determinados servicios postales al proveedor o proveedores del servicio postal universal, en la medida en que sea necesario para el mantenimiento de dicho servicio postal universal. Por consiguiente, siempre que se hayan reservado, de conformidad con la citada Directiva, servicios postales a un único proveedor del servicio postal universal, será inevitable que tales servicios queden al margen de la competencia, ya que ningún otro operador económico estará autorizado a prestarlos.
40. Por lo tanto, es preciso declarar que, en lo que atañe a tales servicios reservados, no resultan aplicables las normas comunitarias en materia de adjudicación de contratos públicos, cuyo objetivo principal es la libre circulación de las mercancías y de los servicios y su apertura a la competencia no falseada en todos los Estados miembros (sentencias de 11 de enero de 2005, Stadt Halle y RPL Lochau, C‑26/03, Rec. p. I‑1, apartado 44, y de 11 de mayo de 2006, Carbotermo y Consorzio Alisei, C‑340/04, Rec. p. I‑4137, apartado 58).
41. Procede, pues, responder a la cuestión planteada que el Derecho comunitario debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa de un Estado miembro que permite que las Administraciones públicas, actuando al margen de las normas de adjudicación de los contratos públicos, encarguen la prestación de servicios postales reservados, con arreglo a la Directiva 97/67, a una sociedad anónima pública de capital íntegramente público y que es el proveedor del servicio postal universal en dicho Estado miembro.
Los servicios postales no reservados con arreglo a la Directiva 97/67
42. Determinar si la celebración de un convenio de colaboración como el controvertido en el litigio principal debe atenerse a las normas comunitarias en materia de contratos públicos es una cuestión que tan sólo procede examinar en lo que atañe a los servicios postales no reservados con arreglo a la Directiva 97/67.
– Directiva 92/50
43. En primer lugar, procede dilucidar si un convenio como el controvertido en el litigio principal estaba comprendido dentro del ámbito de aplicación de la Directiva pertinente en materia de contratos públicos de servicios postales en la fecha de los hechos del litigio del que conoce el órgano jurisdiccional remitente, a saber, la Directiva 92/50.
44. La citada Directiva supedita la adjudicación de los contratos públicos a los que se aplica a la observancia de determinadas exigencias de procedimiento y de publicidad.
45. Según el propio tenor literal del artículo 1, letra a), de la Directiva 92/50, un contrato público de servicios presupone la existencia de un contrato a título oneroso celebrado por escrito entre un prestador de servicios y una entidad adjudicadora en el sentido de la letra b) de ese mismo artículo 1.
46. Tal como el Abogado General señala en el punto 63 de sus conclusiones, procede admitir que el Ministerio es una entidad adjudicadora y Correos un prestador de servicios en el sentido de las disposiciones mencionadas en el apartado anterior. Por otro lado, consta en autos que el convenio de colaboración se celebró por escrito y a título oneroso.
47. No obstante, al haberse limitado el órgano jurisdiccional remitente a indicar que el importe anual de los servicios prestados en aplicación del referido convenio es superior a 12.020,42 euros, se suscita la cuestión de determinar si este importe alcanza el umbral de 200.000 DEG fijado en el artículo 7, apartado 1, letra a), segundo guión, inciso ii), de la Directiva 92/50, cuyo equivalente en la fecha de los hechos del litigio principal ascendía a 249.681 euros.
48. Incumbe al órgano jurisdiccional nacional verificar si, a la vista de las disposiciones nacionales que adaptaron el Derecho interno al artículo 7, apartado 5, segundo guión, de la Directiva 92/50, se ha alcanzado el umbral de 249.681 euros.
49. En el supuesto de que se haya alcanzado el referido umbral, se suscita la cuestión de determinar si el convenio de colaboración constituye efectivamente un contrato en el sentido del artículo 1, letra a), de la Directiva 92/50. En efecto, el Gobierno español considera que el citado convenio de colaboración no reviste carácter contractual sino instrumental, dado que Correos no tiene ninguna posibilidad de negarse a celebrar tal convenio, sino que debe aceptarlo obligatoriamente.
50. A este respecto, procede recordar que la definición de un contrato público de servicios es materia del Derecho comunitario, de modo que la calificación del convenio de colaboración en Derecho español no es pertinente para dilucidar si este último está incluido en el ámbito de aplicación de la Directiva 92/50 (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de octubre de 2005, Comisión/Francia, C‑264/03, Rec. p. I‑8831, apartado 36, y de 18 de de julio de 2007, Comisión/Italia, C‑382/05, Rec. p. I-0000, apartado 30).
51. Es verdad que, en el apartado 54 de la sentencia de 19 de abril de 2007, Asemfo (C‑295/05, Rec. p. I‑2999), el Tribunal de Justicia declaró que el requisito de aplicabilidad de las Directivas en materia de adjudicación de contratos públicos relativo a la existencia de un contrato no se cumple cuando la sociedad estatal controvertida en el asunto que dio lugar a aquella sentencia no dispone de libertad alguna ni en lo que atañe a la aceptación y ejecución de los encargos de las autoridades competentes ni en cuanto a la tarifa aplicable a los servicios que presta, extremo que incumbía verificar al órgano jurisdiccional remitente.
52. Tal razonamiento debe entenderse, no obstante, en su contexto específico. En efecto, es el corolario de la constatación según la cual, en virtud de la legislación española, la citada sociedad estatal es un medio propio instrumental y un servicio técnico de la Administración General del Estado y de la Administración de cada una de las Comunidades Autónomas interesadas, habiendo ya considerado el Tribunal de Justicia, en un contexto que no es el del asunto que dio lugar a la sentencia Asemfo, antes citada, que la sociedad en cuestión, en cuanto medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración española, está obligada a realizar con carácter exclusivo los trabajos que le encarguen la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los organismos públicos dependientes de ellas (sentencia Asemfo, antes citada, apartados 49 y 53).
53. Ahora bien, Correos, en cuanto proveedor del servicio postal universal, tiene un cometido totalmente distinto, que implica en particular que su clientela está compuesta por cualquier persona interesada en utilizar el servicio postal universal. El mero hecho de que Correos no disponga de libertad alguna ni en lo que atañe a la aceptación y ejecución de los encargos del Ministerio ni en cuanto a la tarifa aplicable a los servicios que presta no puede tener como consecuencia automática el que no se haya celebrado ningún contrato entre ambas entidades.
54. En efecto, tal situación no es necesariamente diferente de la que existe cuando un cliente privado quiere utilizar los servicios de Correos que forman parte del servicio postal universal, puesto que del propio cometido del proveedor de este servicio se desprende que, en tal supuesto, también está obligado a prestar el servicio solicitado, y ello, en su caso, a tarifas fijas o, de todos modos, a tarifas transparentes y no discriminatorias. Pues bien, no cabe duda alguna de que tal relación debe calificarse de contractual. Tan sólo en el supuesto de que el convenio celebrado entre Correos y el Ministerio fuera en realidad un acto administrativo unilateral que impusiera obligaciones exclusivamente a cargo de Correos, acto que se apartaría sensiblemente de las condiciones normales de la oferta comercial de dicha sociedad –extremo que incumbe verificar al órgano jurisdiccional remitente–, podría llegarse a la conclusión de que no existe contrato alguno y de que, por consiguiente, no resulta aplicable la Directiva 92/50.
55. En el marco de tal verificación, el órgano jurisdiccional remitente habrá de examinar, entre otros extremos, si Correos dispone de la capacidad de negociar con el Ministerio el contenido concreto de los servicios que debe prestar y las tarifas aplicables a tales servicios, así como si dicha sociedad tiene, en lo que atañe a los servicios no reservados, la facultad de liberarse de las obligaciones derivadas del convenio de colaboración, observando el preaviso que dicho convenio establece.
56. Procede asimismo desestimar los restantes argumentos alegados por el Gobierno español para demostrar que un convenio de colaboración como el controvertido en el litigio principal no está sujeto a las normas aplicables en materia de contratos públicos.
57. El Gobierno español sostiene concretamente que, en todo caso, el convenio de colaboración no puede estar sujeto a las normas que regulan los contratos públicos, dado que concurren los criterios «in house» establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
58. A este respecto, es preciso recordar que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, de conformidad con las Directivas relativas a la adjudicación de contratos públicos, la licitación no es obligatoria, aunque la otra parte contratante sea una persona jurídicamente distinta de la entidad adjudicadora, cuando se cumplan dos requisitos. Por una parte, la autoridad pública que es entidad adjudicadora debe ejercer sobre la persona distinta de que se trate un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios y, por otra parte, dicha persona debe realizar la parte esencial de su actividad con el ente o entes públicos que la controlan (véanse las sentencias de 18 de noviembre de 1999, Teckal, C‑107/98, Rec. p. I‑8121, apartado 50; Stadt Halle y RPL Lochau, antes citada, apartado 49; Carbotermo y Consorzio Alisei, antes citada, apartado 33, así como Asemfo, antes citada, apartado 55).
59. Sin que resulte necesario analizar con mayor detenimiento la cuestión de si se cumple el primero de los dos requisitos mencionados en el apartado anterior, basta con declarar que en el litigio principal no se cumple el segundo requisito. En efecto, consta que Correos, en cuanto proveedor del servicio postal universal en España, no realiza la parte esencial de su actividad con el Ministerio ni con la Administración Pública en general, sino que dicha sociedad presta servicios postales a un número indeterminado de clientes del referido servicio postal.
60. El Gobierno español alega, no obstante, que las relaciones que vinculan a la Administración Pública con una sociedad titular de un derecho exclusivo son, por su propia naturaleza, relaciones de exclusiva, lo que supone un estadio superior al de «actividad esencial». Pues bien, añade dicho Gobierno, Correos es titular de un derecho exclusivo debido al hecho de que dicha sociedad está obligada, en virtud del artículo 58 de la Ley 14/2000, a prestar a las Administraciones públicas los servicios que constituyen su objeto social, objeto social que incluye tanto los servicios reservados como los no reservados.
61. A este respecto, es preciso declarar que, aun suponiendo que la referida obligación pudiera calificarse efectivamente de derecho exclusivo –extremo cuya apreciación incumbiría al órgano jurisdiccional remitente–, tal derecho no es idóneo para, en el marco del análisis que debe efectuarse en lo que atañe a los dos requisitos recordados en el apartado 58 de la presente sentencia, satisfacer la exigencia según la cual el proveedor de servicios de que se trate debe realizar la parte esencial de su actividad con el ente o entes públicos que lo controlan.
62. En efecto, esta última exigencia tiene por objeto, en particular, garantizar que la Directiva 92/50 siga siendo aplicable en el caso de que una empresa controlada por uno o varios de estos entes opere en el mercado y pueda competir, por tanto, con otras empresas (véase, por analogía, la sentencia Carbotermo y Consorzio Alisei, antes citada, apartado 60). Pues bien, consta que Correos opera en el mercado postal español y que, salvo en lo que atañe a los servicios reservados con arreglo a la Directiva 97/67, compite en dicho mercado con otras empresas postales, cuyo número se eleva a unas 2.000 según las observaciones del Gobierno español.
63. Por consiguiente, procede concluir que un convenio de colaboración como el controvertido en el litigio principal no cumple los requisitos recordados en el apartado 58 de la presente sentencia y no puede, por ello, quedar al margen de la aplicación de la Directiva 92/50.
64. No obstante, la existencia de un derecho exclusivo puede justificar la no aplicación de la Directiva 92/50, dado que, a tenor de su artículo 6, dicha Directiva «no se aplicará a los contratos públicos de servicios adjudicados a una entidad que sea, a su vez, una entidad adjudicadora con arreglo a la letra b) del artículo 1, sobre la base de un derecho exclusivo del que goce en virtud de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas publicadas, siempre que dichas disposiciones sean compatibles con el Tratado».
65. Pues bien, sin que resulte necesario analizar si Correos cumple el primero de los tres requisitos enumerados en el citado artículo 6 –relativo a la condición de entidad adjudicadora de dicha sociedad–, y aun suponiendo que ésta goce, en virtud del artículo 58 de la Ley 14/2000, del derecho exclusivo a proporcionar a las Administraciones públicas los servicios postales que constituyen su objeto social, basta con observar que, en cualquier caso, no se cumple el tercero de los mencionados requisitos, según el cual la disposición que atribuya el derecho exclusivo debe ser compatible con el Tratado.
66. En efecto, aun suponiendo que la disposición nacional de que se trata atribuya al proveedor nacional del servicio postal universal el derecho exclusivo a prestar a las Administraciones públicas los servicios postales no reservados con arreglo al artículo 7 de la Directiva 97/67 –servicios a los que se circunscribe el presente análisis–, dicha disposición nacional es incompatible con la finalidad de esta Directiva.
67. Según resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros no pueden ampliar según su voluntad los servicios reservados a los proveedores del servicio postal universal en virtud del artículo 7 de la Directiva 97/67, ya que tal ampliación sería contraria a la finalidad de dicha Directiva, que, en virtud de su octavo considerando, persigue establecer una liberalización progresiva y controlada en el sector postal (sentencia de 11 de marzo de 2004, Asempre y Asociación Nacional de Empresas de Externalización y Gestión de Envíos y Pequeña Paquetería, C‑240/02, Rec. p. I‑2461, apartado 24).
68. Esta constatación no sólo es valida para una reserva horizontal, es decir, para la reserva de un determinado servicio postal en cuanto tal, sino que, en aras de garantizar el efecto útil del artículo 7 de la Directiva 97/67, también lo es para la reserva vertical de un servicio de este tipo que consista, como en el asunto principal, en la prestación exclusiva de servicios postales a determinados clientes. En efecto, tal como indica la Comisión de las Comunidades Europeas, la aplicación de la normativa española controvertida en el litigio principal supondría que, en la práctica, todos los servicios postales que cualquier entidad pública española necesitara podrían ser potencialmente prestados por Correos, con exclusión de cualquier otro operador postal, lo que resultaría manifiestamente contrario a la finalidad de la citada Directiva.
69. Procede, pues, responder a la cuestión plantada que la Directiva 92/50 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro que permite que las Administraciones públicas, actuando al margen de las normas de adjudicación de los contratos públicos, encarguen la prestación de servicios postales no reservados con arreglo a la Directiva 97/67 a una sociedad anónima pública de capital íntegramente público y que es el proveedor del servicio postal universal en dicho Estado, siempre que los convenios a los que tal normativa se aplique
– alcancen el umbral pertinente según lo previsto en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 92/50 y
– constituyan, con arreglo al artículo 1, letra a), de dicha Directiva, contratos celebrados por escrito y a título oneroso,
extremo cuya verificación corresponde al órgano jurisdiccional remitente.
– Las exigencias en materia de adjudicación de contratos públicos derivadas del Tratado
70. En la medida en que la normativa nacional controvertida en el litigio principal sea aplicable a convenios que no alcancen el umbral pertinente según lo previsto en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 92/50, procederá examinar, en segundo lugar, si tal normativa se atiene a las exigencias en materia de adjudicación de contratos públicos derivadas del Tratado.
71. En efecto, pese a que determinados contratos no están comprendidos en el ámbito de aplicación de las Directivas comunitarias sobre contratos públicos, las entidades adjudicadoras que los celebren están obligadas, no obstante, a respetar las normas fundamentales del Tratado y en particular el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad (sentencia Comisión/Francia, antes citada, apartado 32, y jurisprudencia que se cita).
72. Este criterio se aplica con mayor razón aún cuando se trata de contratos públicos de servicios cuyo valor no supera los umbrales fijados por la Directiva 92/50. El mero hecho de que el legislador comunitario haya considerado que los procedimientos especiales y rigurosos previstos en las Directivas sobre contratos públicos no son adecuados cuando los contratos públicos son de escaso valor no significa que éstos estén excluidos del ámbito de aplicación del Derecho comunitario (auto de 3 de diciembre de 2001, Vestergaard, C‑59/00, Rec. p. I‑9505, apartado 19, y sentencia Comisión/Francia, antes citada, apartado 33).
73. Entre las disposiciones del Tratado aplicables específicamente a los contratos públicos de servicios cuyo valor no alcanza los umbrales fijados por la Directiva 92/50 figuran los artículos 43 CE y 49 CE.
74. Además del principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, el principio de igualdad de trato de los licitadores es también aplicable a tales contratos públicos aun cuando no exista una discriminación por razón de la nacionalidad (véanse, por analogía, las sentencias de 13 de octubre de 2005, Parking Brixen, C‑458/03, Rec. p. I‑8585, apartado 48, y de 6 de abril de 2006, ANAV, C‑410/04, Rec. p. I‑3303, apartado 20).
75. Los principios de igualdad de trato y de no discriminación por razón de la nacionalidad implican, en particular, una obligación de transparencia que permita que la autoridad pública adjudicadora se asegure de que los mencionados principios son respetados. Esta obligación de transparencia que recae sobre dicha autoridad consiste en garantizar, en beneficio de todo licitador potencial, una publicidad adecuada que permita abrir a la competencia los contratos de prestación de servicios y controlar la imparcialidad de los procedimientos de adjudicación (véanse, por analogía, las sentencias Parking Brixen, apartado 49, y ANAV, apartado 21, antes citadas).
76. En principio, la falta total de licitación en la adjudicación de un contrato público de servicios como el que es objeto del caso de autos no responde a los requisitos de los artículos 43 CE y 49 CE ni a los principios de igualdad de trato, no discriminación y transparencia (véanse, por analogía, las sentencias Parking Brixen, apartado 50, y ANAV, apartado 22, antes citadas).
77. Además, del artículo 86 CE, apartado 1, se desprende que los Estados miembros no deben mantener en vigor una normativa nacional que permita la adjudicación de contratos públicos de servicios sin licitación, puesto que tal adjudicación infringe los artículos 43 CE o 49 CE, o vulnera los principios de igualdad de trato, no discriminación y transparencia (véanse, por analogía, las sentencias Parking Brixen, apartado 52, y ANAV, apartado 23, antes citadas).
78. Pues bien, es verdad que de la lectura conjunta de los apartados 1 y 2 del artículo 86 CE resulta que el apartado 2 de éste puede invocarse para justificar la concesión, por parte de un Estado miembro, a una empresa encargada de la gestión de servicios de interés económico general, de derechos especiales o exclusivos contrarios a las normas del Tratado, en la medida en que el cumplimiento de la misión específica a ella confiada no pueda garantizarse sino mediante la concesión de tales derechos y siempre que el desarrollo de los intercambios comerciales no resulte afectado de una forma contraria al interés de la Comunidad (sentencia de 17 de mayo de 2001, TNT Traco, C‑340/99, Rec. p. I‑4109, apartado 52).
79. Ha de señalarse también que una empresa como Correos, a la que se ha encargado, con arreglo a la normativa de un Estado miembro, garantizar el servicio postal universal, constituye una empresa encargada de la gestión de un servicio de interés económico general en el sentido del artículo 86 CE, apartado 2 (véase, en este sentido, la sentencia TNT Traco, antes citada, apartado 53).
80. No obstante, aun suponiendo que la obligación de proporcionar a las Administraciones públicas los servicios que constituyen el objeto social de Correos –obligación impuesta a esta sociedad en virtud del artículo 58 de la Ley 14/2000– pudiera considerarse como un derecho exclusivo en beneficio de esta última, es preciso hacer constar que no puede invocarse el artículo 86 CE, apartado 2, para justificar una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, en la medida en que ésta se refiera a los servicios postales no reservados con arreglo a la Directiva 97/67.
81. En efecto, tal como indicaba el Abogado General en el punto 99 de sus conclusiones, la Directiva 97/67 desarrolla el artículo 86 CE, apartado 2, en lo que atañe a la posibilidad de reservar determinados servicios postales al proveedor del servicio postal universal. Pues bien, tal como se ha recordado en el apartado 67 de la presente sentencia, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que los Estados miembros no pueden ampliar según su voluntad los servicios reservados a los proveedores del servicio postal universal en virtud del artículo 7 de la Directiva 97/67, ya que tal ampliación sería contraria a la finalidad de dicha Directiva, que persigue establecer una liberalización progresiva y controlada en el sector postal.
82. En este contexto, procede recordar que, en el marco de la Directiva 97/67, se tiene
en cuenta la cuestión de saber si reservar determinados servicios postales al proveedor del servicio postal universal es necesario para que dicho servicio postal universal pueda prestarse en condiciones económicamente aceptables (sentencia de 15 de noviembre de 2007, International Mail Spain, C‑162/06, Rec. p. I-0000, apartado 50).
83. Por consiguiente, tratándose de los servicios postales no reservados con arreglo a la Directiva 97/67 –únicos servicios que son objeto del presente análisis–, el artículo 86 CE, apartado 2, no puede servir de fundamento para justificar el derecho exclusivo, en beneficio del proveedor del servicio postal universal, a prestar tales servicios a las Administraciones públicas.
84. No obstante, el Gobierno español alega que, debido a su carácter instrumental y no contractual, el convenio de colaboración no puede estar sujeto a las normas en materia de adjudicación de contratos públicos. Según dicho Gobierno, en efecto, Correos no tiene ninguna posibilidad de negarse a celebrar un convenio de colaboración como el controvertido en el litigio principal, sino que debe aceptarlo obligatoriamente.
85. A este respecto, procede declarar que, tal como se ha indicado en el apartado 54 de la presente sentencia, tan sólo en el supuesto de que el convenio de colaboración fuera en realidad un acto administrativo unilateral que impusiera obligaciones exclusivamente a cargo de Correos, acto que se apartaría sensiblemente de las condiciones normales de la oferta comercial de dicha sociedad –extremo que incumbe verificar al órgano jurisdiccional remitente–, podría llegarse a la conclusión de que tal convenio no está sujeto a las normas comunitarias en materia de adjudicación de contratos públicos.
86. En cuanto al argumento del Gobierno español según el cual el convenio de colaboración no puede estar sujeto a las normas que regulan los contratos públicos debido al hecho de que se trata de una situación «in house», cabe admitir que, en el ámbito de los contratos públicos de servicios, queda excluida la aplicación de las normas enunciadas en los artículos 12 CE, 43 CE y 49 CE, así como de los principios generales de los que constituyen expresión específica, si concurre el doble requisito de que el control ejercido por la Administración pública adjudicadora sobre la entidad en beneficio de la cual se ha producido la adjudicación sea análogo al que dicha Administración ejerce sobre sus propios servicios y de que dicha entidad realice la parte esencial de su actividad con la Administración que la controla (véase, por analogía, las sentencias Parking Brixen, apartado 62, y ANAV, apartado 24, antes citadas).
87. No obstante, tal como se ha declarado en el apartado 63 de la presente sentencia, un convenio de colaboración como el controvertido en el litigio principal no cumple el segundo de los requisitos mencionados en el apartado anterior y no puede, por ello, quedar al margen de la aplicación de las normas enunciadas en los artículos 12 CE, 43 CE y 49 CE, así como de los principios generales de los que constituyen expresión específica.
88. Procede, pues, responder también a la cuestión planteada que tanto los artículos 43 CE, 49 CE y 86 CE como los principios de igualdad de trato, no discriminación por razón de la nacionalidad y transparencia deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro que permite que las Administraciones públicas, actuando al margen de las normas de adjudicación de los contratos públicos, encarguen la prestación de servicios postales no reservados con arreglo a la Directiva 97/67 a una sociedad anónima pública de capital íntegramente público y que es el proveedor del servicio postal universal en dicho Estado, siempre que los convenios a los que tal normativa se aplique
– no alcancen el umbral pertinente según lo previsto en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 92/50 y
– no constituyan, en realidad, un acto administrativo unilateral que imponga obligaciones exclusivamente a cargo del proveedor del servicio postal universal y que se aparte sensiblemente de las condiciones normales de la oferta comercial de este último,
extremo cuya verificación corresponde al órgano jurisdiccional remitente.
Costas
89. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
1) El Derecho comunitario debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa de un Estado miembro que permite que las Administraciones públicas, actuando al margen de las normas de adjudicación de los contratos públicos, encarguen la prestación de servicios postales reservados, con arreglo a la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio, a una sociedad anónima pública de capital íntegramente público y que es el proveedor del servicio postal universal en dicho Estado miembro.
2) La Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios, en su versión modificada por la Directiva 2001/78/CE de la Comisión, de 13 de septiembre de 2001, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro que permite que las Administraciones públicas, actuando al margen de las normas de adjudicación de los contratos públicos, encarguen la prestación de servicios postales no reservados con arreglo a la Directiva 97/67 a una sociedad anónima pública de capital íntegramente público y que es el proveedor del servicio postal universal en dicho Estado, siempre que los convenios a los que tal normativa se aplique
– alcancen el umbral pertinente según lo previsto en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 92/50 y
– constituyan, con arreglo al artículo 1, letra a), de la Directiva 92/50, en su versión modificada por la Directiva 2001/78, contratos celebrados por escrito y a título oneroso,
extremo cuya verificación corresponde al órgano jurisdiccional remitente.
3) Tanto los artículos 43 CE, 49 CE y 86 CE como los principios de igualdad de trato, no discriminación por razón de la nacionalidad y transparencia deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro que permite que las Administraciones públicas, actuando al margen de las normas de adjudicación de los contratos públicos, encarguen la prestación de servicios postales no reservados con arreglo a la Directiva 97/67 a una sociedad anónima pública de capital íntegramente público y que es el proveedor del servicio postal universal en dicho Estado, siempre que los convenios a los que tal normativa se aplique
– no alcancen el umbral pertinente según lo previsto en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 92/50, en su versión modificada por la Directiva 2001/78, y
– no constituyan, en realidad, un acto administrativo unilateral que imponga obligaciones exclusivamente a cargo del proveedor del servicio postal universal y que se aparte sensiblemente de las condiciones normales de la oferta comercial de este último,
extremo c uya verificación corresponde al órgano jurisdiccional remitente.