62023CJ0092
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
26 de fevereiro de 2026 (
*1
)
Índice
I. Quadro jurídico
A. Direito da União
1. Diretiva Autorização
2. Diretiva‑Quadro
3. Diretiva Concorrência
4. Diretiva 2018/1972
B. Direito húngaro
II. Factos na origem da ação por incumprimento
III. Procedimento pré‑contencioso e tramitação processual no Tribunal de Justiça
IV. Quanto à ação
A. Quanto à aplicabilidade do direito da União
1. Quanto à aplicabilidade do quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas e da Carta
a) Argumentos das partes
b) Apreciação do Tribunal
1) Quanto ao quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas
2) Quanto à Carta
2. Quanto à aplicabilidade ratione temporis da Diretiva 2018/1972
a) Argumentos das partes
b) Apreciação do Tribunal
B. Quanto à admissibilidade
1. Quanto à admissibilidade das alegações feitas relativamente às decisões controvertidas
a) Argumentos das partes
b) Apreciação do Tribunal
2. Quanto à admissibilidade da alegação de violação do princípio da cooperação leal
C. Quanto ao mérito
1. Quanto às alegações relativas ao artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social e à decisão de indeferimento
a) Quanto à alegação de violação do princípio da proporcionalidade
1) Argumentos das partes
2) Apreciação do Tribunal
i) Quanto à aplicabilidade do artigo 10.o da Diretiva Autorização
ii) Quanto ao alcance do artigo 48.o, n.o 7, alínea a) da Lei dos Meios de Comunicação Social
iii) Quanto à violação do princípio da proporcionalidade pelo artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social;
b) Quanto à alegação de violação do princípio da não discriminação
1) Argumentos das partes
2) Apreciação do Tribunal
c) Quanto à alegação de falta de adoção em tempo útil da decisão de indeferimento
1) Argumentos das partes
2) Apreciação do Tribunal
d) Conclusão
2. Quanto às alegações relativas ao concurso controvertido e à decisão de nulidade
a) Quanto às alegações de violação dos princípios da transparência e da proporcionalidade
1) Argumentação das partes
2) Apreciação do Tribunal
i) Quanto às causas de nulidade relativas às emissões «Reggeli Gyors ismétlés» e «Kovátsműhely»
ii) Quanto ao fundamento de nulidade relativo ao plano empresarial e financeiro da Klubrádió
b) Quanto à alegação de não adoção em tempo útil da decisão de nulidade
1) Argumentação das partes
2) Apreciação do Tribunal
c) Conclusão
3. Quanto às alegações relativas ao artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social
a) Argumentação das partes
b) Apreciação do Tribunal
1) Quanto à alegação de violação do princípio da não discriminação
2) Quanto à alegação de violação do princípio da proporcionalidade
3) Quanto à alegação de violação da obrigação de velar por uma gestão eficaz do espetro de radiofrequências
4) Conclusão
4. Quanto às alegações de violação do artigo 11.o da Carta
a) Argumentação das partes
b) Apreciação do Tribunal
Quanto às despesas
«Incumprimento de Estado — Redes e serviços de comunicações eletrónicas — Espetro de radiofrequências — Diretivas 2002/20/CE, 2002/21/CE, 2002/77/CE e (UE) 2018/1972 — Direitos de utilização individuais — Legislação e decisões administrativas nacionais que privam uma rádio comercial da possibilidade de difundir os seus conteúdos numa frequência FM analógica terrestre — Princípios da proporcionalidade, da transparência, da não discriminação e da boa administração — Artigo 11.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Liberdade de expressão e de informação — Liberdade dos meios de comunicação social»
No processo C‑92/23,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, intentada em 17 de fevereiro de 2023,
Comissão Europeia, representada por A. de Gregorio Merino, U. Małecka, L. Malferrari e A. Tokár, na qualidade de agentes,
demandante,
apoiada por:
Reino da Bélgica, representado inicialmente por C. Jacob, M. Jacobs, C. Pochet, L. Van den Broeck e M. Van Regemorter, e, em seguida, por C. Jacob, M. Jacobs, C. Pochet e M. Van Regemorter, na qualidade de agentes,
Reino da Dinamarca, representado inicialmente por D. Elkan, J. F. Kronborg e C. A.‑S. Maertens, e, em seguida, por D. Elkan e C. A.‑S. Maertens e, finalmente, por C. A‑S. Maertens e J. Sandvik Loft, na qualidade de agentes,
Reino dos Países Baixos, representado por M. K. Bulterman e C. S. Schillemans, na qualidade de agentes,
intervenientes,
contra
Hungria, representada por M. Z. Fehér e G. Koós, na qualidade de agentes, assistidos por G. Trinn, ügyvéd,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, T. von Danwitz, vice‑presidente, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún (relatora), presidentes de secção, S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, D. Gratsias, M. Gavalec, S. Gervasoni, N. Fenger e R. Frendo, juízes,
advogado‑geral: A. Rantos,
secretário: I. Illéssy, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 2 de dezembro de 2024,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 3 de abril de 2025,
profere o presente
Acórdão
1
Na sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que a Hungria:
–
não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.°, 7.° e 10.° da Diretiva 2002/20/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa à autorização de redes e serviços de comunicações eletrónicas (Diretiva Autorização) (JO 2002, L 108, p. 21), conforme alterada pela Diretiva 2009/140/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009 (JO 2009, L 337, p. 37) (a seguir «Diretiva Autorização»), do artigo 4.o, ponto 2, da Diretiva 2002/77/CE da Comissão, de 16 de setembro de 2002, relativa à concorrência nos mercados de redes e serviços de comunicações eletrónicas (JO 2002, L 249, p. 21; a seguir «Diretiva Concorrência»), do artigo 9.o da Diretiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas (Diretiva‑Quadro) (JO 2002, L 108, p. 33), conforme alterada pela Diretiva 2009/140 (a seguir «Diretiva‑Quadro»), dos princípios da proporcionalidade, da não discriminação e da cooperação leal, bem como do artigo 11.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»):
–
devido à adoção pelo Médiatanács (Conselho dos órgãos de comunicação social, Hungria), em 8 de setembro de 2020, da decisão n.o 830/2020 (IX. 8), que recusou à Klubrádió a renovação dos seus direitos de utilização do espetro de radiofrequências;
–
devido à adoção do artigo 48.o, n.o 7, da médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény [Lei CLXXXV de 2010 relativa aos Serviços de Comunicação Social e aos Meios de Comunicação de Massas (Magyar Közlöny 2010/202., a seguir «Lei dos Meios de Comunicação Social»)], que, em caso de infração reiterada, exclui automaticamente a renovação dos direitos de utilização do espetro de radiofrequências relativos à radiodifusão, mesmo quando a infração não tenha particular gravidade e tenha caráter puramente formal, e
–
devido à impossibilidade daí resultante, de modo discriminatório e desproporcionado, de a Klubrádió continuar a sua atividade no setor dos serviços de radiodifusão,
–
não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 8.° e 9.° da Diretiva‑Quadro, do artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva Autorização, e do princípio da boa administração;
–
devido à ausência de decisão, no prazo de seis semanas previsto no artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva Autorização, acerca do pedido da Klubrádió de renovação do direito de utilização do espetro de radiofrequências e
–
devido à ausência de organização de um procedimento de atribuição da radiofrequência anteriormente utilizada pela Klubrádió em tempo útil que permitisse a adoção de uma decisão antes da caducidade dos direitos de utilização da Klubrádió;
–
não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva Autorização, do artigo 45.o da Diretiva (UE) 2018/1972 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, que estabelece o Código Europeu das Comunicações Eletrónicas (JO 2018, L 321, p. 36), e do artigo 11.o da Carta, devido ao facto de o Conselho dos Meios de Comunicação Social, no concurso relativo à utilização da possibilidade de prestar serviços de comunicação social na frequência 92.9 MHz, que publicou em 4 de novembro de 2020, e na decisão n.o 180/2021 (III. 10) que adotou em 10 de março de 2021, ter aplicado à atribuição dos direitos de utilização do espetro de radiofrequências requisitos desproporcionados, não ter fixado antecipadamente os critérios de atribuição desses direitos e não ter previsto qualquer margem de apreciação na avaliação da gravidade e da relevância dos erros constantes dos processos apresentados, suscetíveis de levar à exclusão dos candidatos, nem ter tomado em consideração o caráter menor dos erros;
–
não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 45.o, n.o 1, da Diretiva 2018/1972 e dos princípios da proporcionalidade e da não discriminação devido à adoção do artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social, que exclui a possibilidade de requerer direitos de utilização temporários no caso de os direitos de utilização do prestador de serviços de comunicação social não terem sido renovados anteriormente, ao passo que confere essa possibilidade aos prestadores cujos direitos de utilização já tenham sido renovados uma vez e não justifica essa diferença de tratamento, mesmo apesar de os motivos que excluem a renovação não excluírem a concessão de um novo direito de utilização.
I. Quadro jurídico
A. Direito da União
2
O quadro regulamentar comum aos serviços de comunicações eletrónicas, às redes de comunicações eletrónicas e aos recursos e serviços conexos, em vigor até 21 de dezembro de 2020, era composto pela Diretiva‑Quadro e por quatro diretivas específicas que a acompanham, entre as quais a Diretiva Autorização, que eram completadas pela Diretiva Concorrência. As Diretiva‑Quadro e autorização foram revogadas pela Diretiva 2018/1972 (a seguir, conjuntamente com a Diretiva Concorrência, «quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas»).
1.
Diretiva Autorização
3
O artigo 5.o da Diretiva Autorização previa:
«[...]
2.   Se for necessário conceder direitos individuais de utilização de radiofrequências e números, os Estados‑Membros concedem esses direitos, mediante pedido, a qualquer empresa para o fornecimento de redes ou serviços ao abrigo da autorização geral referida no artigo 3.o, sem prejuízo do disposto nos artigos 6.°, 7.° e na alínea c) do n.o 1 do artigo 11.o da presente diretiva e de quaisquer outras regras que garantam a utilização eficiente desses recursos, em conformidade com a [Diretiva 2002/21].
Sem prejuízo dos critérios e procedimentos específicos aprovados pelos Estados‑Membros para a concessão de direitos de utilização de radiofrequências aos fornecedores de serviços de conteúdos de radiodifusão sonora ou televisiva tendo em vista a realização de objetivos de interesse geral em conformidade com o direito comunitário, os direitos de utilização de radiofrequências e números são concedidos por procedimentos abertos, objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais e, no caso das radiofrequências, de acordo com o disposto no artigo 9.o da [Diretiva 2002/21]. Pode aplicar‑se uma exceção ao requisito de procedimentos abertos nos casos em que se demonstre que a concessão de direitos individuais de utilização das radiofrequências aos fornecedores de serviços de conteúdos de radiodifusão sonora ou televisiva é necessária para realizar um objetivo de interesse geral definido pelos Estados‑Membros em conformidade com o direito comunitário.
[...]
3.   As decisões sobre a concessão de direitos de utilização são tomadas, comunicadas e tornadas públicas logo que possível após a receção do pedido completo pela autoridade reguladora nacional, no prazo de três semanas, no caso dos números atribuídos para fins específicos no âmbito do plano nacional de numeração, e de seis semanas, no caso de radiofrequências que tenham sido atribuídas para serem utilizadas por serviços de comunicações eletrónicas no âmbito do plano nacional de frequências. Este último prazo não pode prejudicar os acordos internacionais eventualmente aplicáveis à utilização de radiofrequências ou de posições orbitais.
[...]»
4
O artigo 7.o da Diretiva Autorização tinha a seguinte redação:
«[...]
3.   Se a concessão de direitos de utilização de radiofrequências tiver de ser limitada, os Estados‑Membros concedem esses direitos com base em critérios de seleção objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais. Tais critérios de seleção devem atribuir a devida importância à consecução dos objetivos do artigo 8. da [Diretiva 2002/21] e às exigências do artigo 9.o dessa diretiva.
4.   No caso de serem usados procedimentos de seleção concorrenciais ou por comparação, os Estados‑Membros podem alargar o prazo máximo de seis semanas referido no n.o 3 do artigo 5.o pelo prazo que for necessário para garantir que tais procedimentos sejam justos, razoáveis, abertos e transparentes para todas as partes interessadas, mas sem que esse prazo exceda oito meses.
[...]»
5
O artigo 10.o da Diretiva Autorização dispunha:
«1.   As autoridades reguladoras nacionais acompanham e supervisionam o cumprimento das condições da autorização geral ou dos direitos de utilização, assim como das obrigações específicas referidas no n.o 2 do artigo 6.o, em conformidade com o disposto no artigo 11.o
[...]
3.   A autoridade em causa pode exigir a cessação do incumprimento referido no n.o 2 imediatamente ou num prazo razoável e toma medidas adequadas e proporcionais para garantir o cumprimento.
[...]
5.   Em caso de incumprimento reiterado e grave das condições da autorização geral, dos direitos de utilização ou das obrigações específicas previstas no n.o 2 do artigo 6.o, sempre que as medidas destinadas a garantir a observância das condições ou dos direitos, referidas no n.o 3 do presente artigo, não sejam bem sucedidas, as autoridades reguladoras nacionais poderão impedir a empresa de continuar a oferecer serviços ou redes de comunicações eletrónicas ou suspender ou revogar os direitos de utilização. Podem ser aplicadas sanções financeiras e administrativas eficazes, proporcionais e dissuasivas, que cubram o período do incumprimento, mesmo que este incumprimento tenha sido posteriormente sanado.
[...]»
2.
Diretiva‑Quadro
6
Nos termos do considerando 5 da Diretiva‑Quadro:
«A convergência dos setores das telecomunicações, meios de comunicação social e tecnologias da informação implica que todas as redes e serviços de transmissão sejam abrangidos por um único quadro regulamentar. Esse quadro regulamentar é composto pela presente diretiva e por quatro diretivas específicas: a Diretiva [2002/20], a Diretiva 2002/19/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa ao acesso e interligação de redes de comunicações eletrónicas e recursos conexos (diretiva acesso) [(JO 2002, L 108, p. 7)], a Diretiva 2002/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa ao serviço universal e aos direitos dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações eletrónicas (diretiva serviço universal) [(JO 2002, L 108, p. 7),] e a Diretiva 97/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de Dezembro de 1997, relativa ao tratamento de dados pessoais e à proteção da privacidade no setor das telecomunicações [(JO 1998, L 24, p. 1)] (a seguir denominadas «diretivas específicas»). É necessário separar a regulação da transmissão da regulamentação dos conteúdos. Assim, este quadro não abrange os conteúdos dos serviços prestados através das redes de comunicações eletrónicas recorrendo a serviços de comunicações eletrónicas, como sejam conteúdos radiodifundidos, serviços financeiros, ou determinados serviços da sociedade da informação e, por conseguinte, não prejudica as medidas tomadas a nível comunitário ou nacional relativamente a esses serviços, em conformidade com o direito comunitário, a fim de promover a diversidade cultural e linguística e garantir a pluralidade dos meios de comunicação. Os conteúdos dos programas de televisão são abrangidos pela Diretiva 89/552/CEE do Conselho, de 3 de outubro de 1989, relativa à coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros relativas ao exercício de atividades de radiodifusão televisiva [(JO 1989, L 298, p. 23)]. A separação entre a regulamentação da transmissão e a regulamentação dos conteúdos não impede que sejam tomadas em conta as ligações existentes entre elas, em especial para garantir o pluralismo dos meios de comunicação, a diversidade cultural e a proteção dos consumidores.»
7
O artigo 1.o da Diretiva‑Quadro dispunha:
«1.   A presente diretiva estabelece um quadro harmonizado para a regulação dos serviços de comunicações eletrónicas, das redes de comunicações eletrónicas e dos recursos e serviços conexos e de certos aspetos dos equipamentos terminais para facilitar o acesso dos utilizadores com deficiência. Define as funções das autoridades reguladoras nacionais e fixa um conjunto de procedimentos para assegurar a aplicação harmonizada do quadro regulatório em toda a Comunidade.
2.   A presente diretiva e as diretivas específicas não afetam as obrigações impostas pelo direito nacional em aplicação do direito comunitário, ou pelo direito comunitário, no que respeita aos serviços oferecidos através de redes e serviços de comunicações eletrónicas.
3.   A presente diretiva e as diretivas específicas não afetam as medidas tomadas a nível comunitário ou nacional, no respeito do direito comunitário, com vista a prosseguir objetivos de interesse geral, em especial relacionados com a regulamentação de conteúdos e a política audiovisual.
[...]»
8
O artigo 2.o desta diretiva dispunha:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
a)
“Rede de comunicações eletrónicas”: os sistemas de transmissão e, se for o caso, os equipamentos de comutação ou encaminhamento e os demais recursos, nomeadamente elementos da rede que não se encontrem ativos, que permitem o envio de sinais por cabo, feixes hertzianos, meios óticos, ou por outros meios eletromagnéticos, incluindo as redes de satélites, as redes terrestres fixas (com comutação de circuitos ou de pacotes, incluindo a Internet) e móveis, os sistemas de cabos de eletricidade, na medida em que são utilizados para a transmissão de sinais, as redes utilizadas para a radiodifusão sonora e televisiva e as redes de televisão por cabo, independentemente do tipo de informação transmitida;
[...]
c)
“Serviço de comunicações eletrónicas”: o serviço oferecido em geral mediante remuneração, que consiste total ou principalmente no envio de sinais através de redes de comunicações eletrónicas, incluindo os serviços de telecomunicações e os serviços de transmissão em redes utilizadas para a radiodifusão, excluindo os serviços que prestem ou exerçam controlo editorial sobre conteúdos transmitidos através de redes e serviços de comunicações eletrónicas; excluem‑se igualmente os serviços da sociedade da informação, tal como definidos no artigo 1.o da Diretiva 98/34/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (JO 1998, L 204, p. 37), tal como alterada pela Diretiva 98/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de julho de 1998 (JO 1998, L 217, p. 18)] que não consistam total ou principalmente no envio de sinais através de redes de comunicações eletrónicas.
[...]»
9
O artigo 8.o da Diretiva‑Quadro dispunha:
«1.   Os Estados‑Membros deverão assegurar que, no desempenho das funções de regulação constante[s] da presente diretiva e das diretivas específicas, as autoridades reguladoras nacionais tomem todas as medidas razoáveis para realizar os objetivos fixados nos n.os 2, 3 e 4. Tais medidas deverão ser proporcionais a esses objetivos.
[...]
As autoridades reguladoras nacionais poderão contribuir, no âmbito das suas competências, para assegurar a implementação de políticas destinadas a promover a diversidade cultural e linguística, bem como o pluralismo dos meios de comunicação social.
2.   As autoridades reguladoras nacionais devem promover a concorrência na oferta de redes de comunicações eletrónicas, de serviços de comunicações eletrónicas e de recursos e serviços conexos, nomeadamente:
a)
Assegurando que os utilizadores, incluindo os utilizadores com deficiência, os utilizadores idosos e os utilizadores com necessidades sociais especiais obtenham o máximo benefício em termos de escolha, preço e qualidade;
[...]
d)
Incentivando uma utilização eficiente e assegurando uma gestão eficaz das radiofrequências e dos recursos de numeração.
[...]»
10
Nos termos do artigo 9.o, n.o 1, desta diretiva:
«Tendo devidamente em conta que as radiofrequências são um bem público com um importante valor social, cultural e económico, os Estados‑Membros devem assegurar a gestão eficaz das radiofrequências para serviços de comunicações eletrónicas no seu território nos termos dos artigos 8.° e 8.°‑A. Devem assegurar que a atribuição do espetro utilizado para serviços de comunicações eletrónicas e a emissão de autorizações gerais ou de direitos individuais de utilização dessas radiofrequências pelas autoridades nacionais competentes se baseiem em critérios objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais.
[...]»
3.
Diretiva Concorrência
11
O artigo 4.o da Diretiva Concorrência dispõe:
«Este facto não prejudica os critérios e procedimentos específicos aprovados pelos Estados‑Membros para a concessão de direitos de utilização de radio frequências aos prestadores de serviços de difusão de conteúdos de rádio e televisão, para alcançar objetivos de interesse geral, em conformidade com o direito comunitário.
1.
Os Estados‑Membros não podem conceder direitos especiais ou exclusivos para a utilização de radiofrequências para a prestação de serviços de comunicações eletrónicas.
2.
A atribuição de radiofrequências para serviços de comunicações eletrónicas deve basear‑se em critérios objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais.»
4.
Diretiva 2018/1972
12
Nos termos do considerando 1 da Diretiva 2018/1972:
«As Diretivas [2002/20 e 2002/21] foram alteradas de modo substancial. Por razões de clareza, uma vez que são introduzidas novas alterações, deverá proceder‑se à reformulação das referidas diretivas.»
13
O artigo 2.o, n.o 4, da Diretiva 2018/1972 tem a seguinte redação:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[...]
4)
“Serviço de comunicações eletrónicas”, o serviço oferecido em geral mediante remuneração através de redes eletrónicas de comunicações, que engloba, com exceção de serviços que prestem ou exerçam controlo editorial sobre conteúdos transmitidos através de redes e serviços de comunicações eletrónicas, os seguintes tipos de serviços:
a)
O “serviço de acesso à Internet” [...];
b)
O “serviço de comunicações interpessoais”; e
c)
Os serviços que consistem total ou principalmente no envio de sinais, tais como os serviços de transmissão utilizados para a prestação de serviços máquina a máquina e para a radiodifusão»
14
O artigo 45.o desta diretiva dispõe:
«1.   Tendo devidamente em conta que o espetro de radiofrequências é um bem público com um importante valor social, cultural e económico, os Estados‑Membros asseguram a gestão eficaz do espetro de radiofrequências para redes e serviços de comunicações eletrónicas no seu território nos termos dos artigos 3.° e 4.° Os Estados‑Membros asseguram que a concessão de direitos individuais de utilização do espetro de radiofrequências para redes e serviços de comunicações eletrónicas, a emissão de autorizações gerais relativas a esses direitos, ou a concessão de tais direitos pelas autoridades competentes se baseiem em critérios objetivos, transparentes, favoráveis à concorrência, não discriminatórios e proporcionados.
[...]
2.   Os Estados‑Membros promovem a harmonização da utilização do espetro de radiofrequências por redes ou serviços de comunicações eletrónicas em toda a União [Europeia], de um modo coerente com a necessidade de garantir a sua utilização efetiva e eficiente e com o objetivo de obter benefícios para os consumidores, tais como concorrência, economias de escala e a interoperabilidade das redes e dos serviços. Ao fazê‑lo, os Estados‑Membros agem nos termos do artigo 4.o da presente diretiva e da Decisão n.o 676/2002/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa a um quadro regulamentar para a política do espetro de radiofrequências na Comunidade Europeia (decisão espetro de radiofrequências) (JO 2002, L 108, p. 1)], nomeadamente:
[...]
c)
Garantindo a previsibilidade e a coerência na concessão, renovação, alteração, restrição e supressão de direitos de utilização do espetro de radiofrequências, a fim de promover os investimentos a longo prazo;
[...]
g)
Aplicando as regras para a concessão, transferência, renovação, alteração e supressão de direitos de utilização do espetro de radiofrequências que são estabelecidas de forma clara e transparente, a fim de garantir a segurança regulamentar, a coerência e a previsibilidade;
[...]»
15
O artigo 48.o, n.o 3, da referida diretiva dispõe:
«Pode aplicar‑se uma exceção ao requisito de procedimentos abertos nos casos em que se demonstre que a concessão de direitos individuais de utilização do espetro de radiofrequências aos fornecedores de serviços de conteúdos de radiodifusão sonora ou televisiva é necessária para realizar um objetivo de interesse geral, tal como estabelecido pelos Estados‑Membros nos termos do direito da União.»
16
O artigo 124.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da mesma diretiva tem a seguinte redação:
«Os Estados‑Membros adotam e publicam, até 21 de dezembro de 2020, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva. Os Estados‑Membros comunicam imediatamente à Comissão o texto dessas disposições.»
17
Nos termos do artigo 125.o da Diretiva 2018/1972:
«As Diretivas [2002/20 e 2002/21] são revogadas com efeitos a partir de 21 de dezembro de 2020, sem prejuízo das obrigações dos Estados‑Membros no que respeita aos prazos de transposição para o direito interno e das datas de aplicação das diretivas indicadas no anexo XII, parte B.
[...]
As remissões para as diretivas revogadas devem entender‑se como remissões para a presente diretiva e ser lidas de acordo com a tabela de correspondência constante do anexo XIII.»
B. Direito húngaro
18
O artigo 22.o, n.o 8, da Lei dos Meios de Comunicação Social, na versão aplicável à data da adoção das decisões do Conselho dos Meios de Comunicação Social n.os 354/2017 (IV. 19.) (a seguir «Decisão n.o 354/2017») e 1224/2017 (XI. 14.) (a seguir «Decisão n.o 1224/2017»), previa:
«Os prestadores de serviços de comunicação social são obrigados a fornecer mensalmente ao Conselho para os Meios de Comunicação Social dados que permitam fiscalizar o respeito das quotas de difusão [...]»
19
O artigo 22.o, n.o 8, da Lei dos Meios de Comunicação Social, na versão atualmente em vigor, prevê:
«Incumbe, mensalmente, até ao último dia do mês seguinte ao mês em questão, aos prestadores de serviços de comunicação social lineares e, até 31 de janeiro do ano seguinte ao ano de referência, aos prestadores de serviços de comunicação social a pedido fornecer ao Conselho para os Meios de Comunicação Social dados que permitam fiscalizar o respeito das quotas de difusão [...]»
20
O artigo 48.o desta lei tem a seguinte redação:
«1.   Salvo disposição em contrário da presente lei, um serviço de comunicação social linear analógico que utilize recursos limitados detidos pelo Estado pode ser prestado com base num contrato administrativo adjudicado por concurso lançado e organizado pelo Conselho para a Comunicação Social.
[...]
5.   O direito de prestar serviços de comunicação social lineares analógicos que envolvam a utilização de recursos limitados pertencentes ao Estado tem um prazo de validade máximo de dez anos no que diz respeito à radiodifusão e de dez anos no que diz respeito aos serviços de comunicação social audiovisual; findo esse prazo, pode ser renovado uma vez sem concurso público, por iniciativa do prestador de serviços de comunicação social, pelo prazo máximo de sete anos, entendendo‑se que os contratos de prestação de serviços de comunicação social audiovisual terminam na data prevista no artigo 38.o, n.o 1, da a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvény [(Lei LXXIV, de 2007, relativa às Normas de Radiodifusão e de Transição para o Digital) (Magyar Közlöny 2007/80.)].
[...] O Conselho para os Meios de Comunicação Social deve ser notificado da iniciativa destinada à renovação catorze meses antes do termo do prazo. Em caso de incumprimento do referido prazo, não será concedida qualquer renovação. No âmbito do exercício dos direitos de propriedade em nome do Estado, o Conselho para os Meios de Comunicação Social informa o prestador de serviços de comunicação social da renovação do direito em questão, ou de que não pretende renová‑lo, num prazo não superior a seis meses nem inferior a quatro meses antes de os direitos caducarem. O prestador de serviços de comunicação social não tem um direito potestativo à renovação do direito de prestar serviços de comunicação social, e a iniciativa destinada a essa renovação não impõe ao Conselho para os Meios de Comunicação Social qualquer obrigação de celebrar um contrato.
[...]
7.   O direito não pode ser renovado:
a)
se, por decisão final do Conselho para os Meios de Comunicação Social, o prestador de serviços de comunicação social tiver sido declarado culpado de violações repetidas ou graves do contrato ou das disposições da sajtószabadságról és a mediatartalmak Alapvető szabályairól szóló 2010. évi Civ. törvény [(Lei CIV de 2010 relativa à Liberdade de Imprensa e às Regras Fundamentais relativas aos Conteúdos Meios de Comunicação Social) (Magyar Közlöny 2010/170., a seguir “Lei da Liberdade de Imprensa”)] ou da presente lei, ou
b)
se, no momento da apresentação ou da apreciação da iniciativa, o prestador de serviços de comunicação social tiver em dívida algum montante relativo à taxa dos serviços de comunicação social.
[...]»
21
O artigo 55.o, n.o 1, da Lei dos Meios de Comunicação Social dispõe:
«Pode participar no procedimento de concurso público qualquer empresa:
a)
que não tenha vencida há mais de 60 dias qualquer dívida aduaneira ou a título de contribuições para a segurança social, qualquer dívida fiscal vencida constante dos registos da Administração Fiscal Central, nem qualquer obrigação de pagamento vencida para com um fundo estatal especializado, a menos que o credor tenha concedido, por escrito, um diferimento do pagamento;
b)
que não seja objeto de processo de insolvência, liquidação por cessação de pagamentos ou liquidação voluntária, nem de qualquer outro processo destinado à sua dissolução, e
c)
que não tenha sido objeto, nos cinco anos anteriores à publicação do anúncio de concurso público,
ca)
de qualquer decisão administrativa definitiva que declare uma infração grave que se traduza no incumprimento do contrato administrativo, ou
cb)
de qualquer resolução do seu contrato administrativo pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social,
d)
que não tenha qualquer dívida vencida para com o Conselho para os Meios de Comunicação Social.»
22
O artigo 59.o desta lei dispõe:
«1.   Ao examinar a validade material da proposta, o Conselho para os Meios de Comunicação Social avalia a proposta apresentada pelo candidato registado no concurso no seu conjunto e no que respeita a cada um dos seus elementos e examina o seu mérito.
[...]
3.   A proposta está ferida de nulidade material
[...]
c)
se, devido à sua falta de fundamento, a proposta não for adequada para atingir os objetivos definidos na presente lei ou no concurso, ou
[...]»
23
Nos termos do artigo 63.o da referida lei:
«1.   No momento em que a decisão referida no artigo 62.o, n.o 1, alínea b), é notificada ao candidato declarado adjudicatário, o Conselho para os Meios de Comunicação Social inicia oficiosamente um procedimento administrativo com vista à celebração de um contrato administrativo com este último. O prazo de tramitação desse procedimento administrativo é de 45 dias.
[...]
12.   O prestador de serviços de comunicação social tem o direito e a obrigação de difundir programas em conformidade com os termos do contrato administrativo, utilizando a sua própria rede, equipamento e instalações ou recorrendo aos serviços (de radiodifusão) de um prestador de serviços de comunicações eletrónicas. Não é necessária autorização para a prestação de serviços de telecomunicações para as atividades de radiodifusão e distribuição realizadas pelo prestador de serviços de comunicação social através dos seus próprios equipamentos, sem prejuízo das autorizações que devam ser obtidas ao abrigo de outras disposições legislativas ou regulamentares.
[...]»
24
O artigo 65.o da Lei dos Meios de Comunicação Social dispõe:
«1.   O Conselho para os Meios de Comunicação Social pode, mediante pedido, atendendo a considerações relativas ao mercado e à política de comunicação social, celebrar um contrato administrativo temporário, com uma duração máxima de 180 dias, para a exploração de uma possibilidade de prestação de serviços de comunicação social:
[...]
c)
relativamente à qual [a Nemzeti média‑ és Hírközlési Hatóság (Autoridade Nacional das Comunicações e dos Meios de Comunicação Social, Hungria) (a seguir “NMHH”)], demonstrar que é possível prestar os serviços de comunicação social sem causar interferências a terceiros e sem violar as normas internacionais.
[...]
11.   Se o direito de prestar serviços de comunicação social radiofónicos lineares caducar depois de já ter sido renovado uma vez pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social e o procedimento de concurso público relativo à possibilidade de prestar serviços de comunicação social já tiver sido lançado, o Conselho para os Meios de Comunicação Social pode, eventualmente mesmo várias vezes, celebrar com o prestador de serviços de comunicação social anteriormente titular do direito, e a pedido deste, um contrato administrativo temporário com uma duração máxima de 60 dias. Com base no presente número, um contrato administrativo temporário só pode ser celebrado até ao encerramento do procedimento de concurso público ou, se o despacho que ponha termo ao procedimento de concurso público tiver sido objeto de impugnação administrativa, até que o processo tenha sido definitivamente decidido. O contrato administrativo temporário termina na data de celebração do contrato administrativo com o candidato selecionado.
[...]»
25
O artigo 66.o, n.o 4, desta lei enuncia:
«O serviço de comunicação social comunitário linear:
[...]
g)
apresenta programas que respondam aos objetivos de serviço público referidos no artigo 83.o durante mais de dois terços do seu tempo de difusão semanal, incluindo programas de informação relativos à comunidade visada, programas de informação política, programas culturais e outros conteúdos semelhantes que não se destinem principalmente a uma determinada comunidade,
h)
dedica, quando se trata de um serviço de comunicação social radiofónica, pelo menos cinquenta por cento do seu tempo de difusão anual destinado a programas musicais à apresentação de programas musicais húngaros.»
26
O artigo 185.o dessa lei tem a seguinte redação:
«1.   O Conselho para os Meios de Comunicação Social ou o Instituto [da NMHH (a seguir “Instituto”)] podem aplicar consequências jurídicas aos autores de infrações às regras relativas à administração dos meios de comunicação social, nos termos dos artigos 186.° a 189.°
2.   Na aplicação das consequências jurídicas, o Conselho para os Meios de Comunicação Social e o Instituto devem agir no respeito do princípio da igualdade de tratamento, tendo em conta os princípios da progressividade e da proporcionalidade; aplicam o princípio da progressividade em função da gravidade e do caráter repetido da infração e impõem uma consequência jurídica que seja proporcionada tendo em conta todas as circunstâncias específicas e o objetivo visado por essa consequência.
[...]»
27
O artigo 187.o da mesma lei prevê:
«1.   Em caso de infração reiterada, o Conselho para os Meios de Comunicação Social e o Instituto aplicam uma coima até 2000000 [forints húngaros (HUF) (cerca de 5240 euros)] ao responsável da entidade infratora, em função da gravidade e da natureza da infração, bem como das especificidades do caso concreto.
2.   O Conselho para os Meios de Comunicação Social e o Instituto determinam a consequência jurídica tendo em conta, além dos critérios de apreciação previstos na a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény [(Lei CXXV de 2017 que aprova as Sanções Aplicáveis em caso de Infrações Administrativas) (Magyar Közlöny 2017/171.)], e em função da natureza da infração, da gravidade e da continuidade da infração, da violação dos interesses e dos direitos de personalidade resultantes da infração e do impacto da infração no mercado.
[...]
5.   Para efeitos dos n.os 1 a 4, considera‑se que existe uma infração reiterada quando o infrator reproduza, no prazo de 365 dias, o mesmo comportamento — com a mesma base jurídica e abrangido pela mesma disposição jurídica e pelo mesmo domínio — que tenha sido declarado ilícito por decisão administrativa definitiva, com exceção das infrações leves. Em caso de infração ao disposto nos artigos 20.° e 21.°, no artigo 22.o, n.o 2, no artigo 22.o, n.o 3, no artigo 22.o, n.o 5, e no artigo 22.o, n.o 6, considera‑se que uma infração é reiterada quando o infrator reproduz, no prazo de três anos, o mesmo comportamento ilícito declarado numa decisão administrativa final, com a mesma base jurídica, a mesma disposição jurídica e o mesmo domínio, com exceção das infrações mínimas.
[...]»
28
O artigo 187.o, n.o 4, da Lei dos Meios de Comunicação Social, na versão aplicável à data da adoção das Decisões n.os 354/2017 e 1224/2017, dispunha:
«Para efeitos dos n.os 1 a 3, considera‑se que existe uma infração reiterada quando o infrator reproduza, no prazo de 365 dias, o mesmo comportamento — com a mesma base jurídica e abrangido pela mesma disposição jurídica e pelo mesmo domínio — que tenha sido declarado ilícito por decisão administrativa definitiva, com exceção das infrações leves. Em caso de infração ao disposto nos artigos 20.° e 21.°, no artigo 22.o, n.o 2, no artigo 22.o, n.o 3, no artigo 22.o, n.o 5, e no artigo 22.o, n.o 6, considera‑se que uma infração é reiterada se o infrator reproduzir, no prazo de três anos, o mesmo comportamento ilícito declarado numa decisão administrativa final, com a mesma base jurídica, a mesma disposição jurídica e o mesmo domínio.»
II. Factos na origem da ação por incumprimento
29
A Klubrádió é uma estação de rádio comercial húngara que, desde 1999, difundia as suas emissões na frequência analógica 95.3 MHz, na zona de difusão de Budapeste (Hungria).
30
Em 13 de fevereiro de 2014, o Conselho para os Meios de Comunicação Social e a Klubrádió puseram termo ao contrato de radiodifusão relativo a essa frequência e celebraram um contrato relativo ao direito de prestar serviços de comunicação social na frequência 92.9 MHz, na zona de difusão de Budapeste (a seguir «frequência 92.9 MHz»), para o período compreendido entre 14 de fevereiro de 2014 e 14 de fevereiro de 2021 (a seguir «contrato de radiodifusão da Klubrádió»). Este último contrato era renovável por um período de cinco anos.
31
Em 8 de novembro de 2019, a Klubrádió pediu a sua renovação nos termos do artigo 48.o, n.o 5, da Lei dos Meios de Comunicação Social.
32
Pela Decisão n.o 830/2020 (IX. 8), de 8 de setembro de 2020, o Conselho para os Meios de Comunicação Social indeferiu o pedido (a seguir «decisão de indeferimento»).
33
O Conselho para os Meios de Comunicação Social baseou‑se no facto de, na sua Decisão n.o 1224/2017, ter declarado que a Klubrádió tinha violado a obrigação de informação mensal relativa às quotas de difusão, prevista no artigo 22.o, n.o 8, da Lei dos Meios de Comunicação Social (a seguir «obrigação de transmissão dos dados relativos às quotas de difusão»), que essa infração não era menor e que, de acordo com o artigo 187.o, n.o 4, dessa lei, na versão aplicável à data dessa decisão, a referida infração era reiterada, uma vez que essa estação de rádio já tinha violado essa obrigação no período de 365 dias, como o Conselho para os Meios de Comunicação Social já tinha declarado na sua Decisão n.o 354/2017. O Conselho para os Meios de Comunicação Social concluiu assim que, nos termos do artigo 48.o, n.o 7, da referida lei, o contrato de radiodifusão da Klubrádió não podia ser renovado.
34
Em 4 de novembro de 2020, o Conselho para os Meios de Comunicação Social publicou o anúncio de concurso relativo à utilização da possibilidade de prestar serviços de comunicação social na frequência 92.9 MHz (a seguir «concurso controvertido»). A Klubrádió e dois outros prestadores de serviços de comunicação social, a saber, a Közösségi Rádiózásért Egyesület e a LBK Misaszolgáltató 2020 Kft., apresentaram a sua candidatura a esse concurso.
35
Por duas decisões de 22 de dezembro de 2020, o Conselho para os Meios de Comunicação Social declarou que as candidaturas apresentadas por estes dois últimos prestadores estavam feridas de nulidade formal.
36
Por outro lado, pela Decisão n.o 180/2021(III. 10.), de 10 de março de 2021, o Conselho para os Meios de Comunicação Social declarou que a candidatura da Klubrádió estava ferida de nulidade material e, por conseguinte, declarou infrutífero o concurso controvertido (a seguir «decisão de nulidade»).
37
Esta decisão baseou‑se em três fundamentos, a saber, primeiro, a falta de descrição, no ponto III.3 do formulário, apresentado pela Klubrádió na sua proposta, de uma emissão inscrita na grelha de programação semanal constante do ponto III.2 desse formulário, segundo, a existência, em relação a outra emissão, de uma diferença de cinco minutos entre a duração indicada no ponto III.2 desse formulário e a mencionada no ponto III.3 do mesmo formulário e, terceiro, a existência de fundos próprios negativos nas contas desta última durante os cinco anos anteriores à data de apresentação da sua candidatura e a impossibilidade de essa estação de rádio cobrir as suas despesas apenas com o seu volume de negócios líquido.
38
Segundo o Conselho para os Meios de Comunicação Social, em conformidade com a Lei dos Meios de Comunicação Social e as normas do concurso controvertido, as deficiências relativas à grelha de programação não podiam ser regularizadas após a data de apresentação dessa candidatura. No que respeita à existência de fundos próprios negativos, tal circunstância não permite alcançar o objetivo visado no ponto 1.2 do anúncio de concurso controvertido, a saber, assegurar a presença nos mercados dos meios de comunicação social de uma estação de rádio estável e previsível quanto ao seu funcionamento.
39
Em 30 de março de 2021, o Conselho para os Meios de Comunicação Social e a Közösségi Rádiózásért Egyesület celebraram, nos termos do artigo 65.o da Lei dos Meios de Comunicação Social, um contrato administrativo temporário para a exploração da frequência 92.9 MHz durante o período de 3 de maio a 29 de outubro de 2021.
40
Tanto a decisão de indeferimento como a decisão de nulidade (a seguir, conjuntamente, «decisões controvertidas») foram impugnadas em juízo pela Klubrádió. Cada uma destas decisões foi confirmada, primeiro, pelo Fővárosi Törvényszék (Tribunal de Budapeste‑Capital, Hungria) e, seguidamente, pela Kúria (Supremo Tribunal, Hungria). Por outro lado, a Klubrádió submeteu ao Alkotmánybíróság (Tribunal Constitucional, Hungria) uma questão de inconstitucionalidade, que foi julgada improcedente por este último órgão jurisdicional.
III. Procedimento pré‑contencioso e tramitação processual no Tribunal de Justiça
41
Em 22 de outubro de 2020, a Comissão enviou uma carta às autoridades húngaras a fim de obter esclarecimentos sobre os fundamentos da decisão de indeferimento e sobre a legislação húngara aplicável.
42
Em resposta a essa carta, em 12 de novembro de 2020, a presidente da NMHH indicou que o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social não confere ao Conselho para os Meios de Comunicação Social qualquer margem de apreciação que lhe permita examinar, na avaliação de um pedido de renovação do direito de prestar serviços de comunicação social, se esse direito pode ser renovado em caso de infração de menor gravidade, mas reiterada. Precisou que, de acordo com as disposições desta lei, uma vez declarado, por decisão definitiva do Conselho para os Meios de Comunicação Social, que o prestador em causa cometeu uma infração reiterada ou uma infração grave, o referido direito não pode ser renovado.
43
Em 12 de fevereiro de 2021, a Comissão enviou uma nova carta às autoridades húngaras, na qual manifestou as suas preocupações quanto aos atrasos na atribuição das radiofrequências para fins de radiodifusão e à questão de saber se a decisão de indeferimento era conforme com o direito da União, lido à luz do direito à liberdade de expressão e de informação consagrado no artigo 11.o da Carta.
44
Em resposta a essa carta, em 19 de fevereiro de 2021, a presidente da NMHH indicou que não existia nenhuma possibilidade jurídica de a Klubrádió, na situação em causa, prestar serviços de comunicação social a título temporário. Além disso, reiterou as explicações contidas na sua resposta de 12 de novembro de 2020.
45
Em 9 de junho de 2021, a Comissão, considerando que as decisões controvertidas e as regras nacionais que serviram de fundamento à sua adoção constituíam uma violação de várias disposições do quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas e do artigo 11.o da Carta, enviou um ofício de notificação para cumprir à Hungria.
46
A Hungria respondeu a esse ofício por ofício de 9 de agosto de 2021, no qual sustentou que a regulamentação nacional em causa e o resultado dos dois procedimentos administrativos instaurados com base nessa regulamentação não eram contrários ao direito da União.
47
Em 21 de dezembro de 2021, a Comissão emitiu um parecer fundamentado no qual, em primeiro lugar, considerou que a Hungria não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam por força dos artigos 5.°, 7.° e 10.° da Diretiva Autorização, do artigo 4.o, ponto 2, da Diretiva Concorrência, do artigo 5.o, n.o 2, e do artigo 9.o da Diretiva‑Quadro, dos princípios da proporcionalidade, da não discriminação e da cooperação leal, bem como do artigo 11.o da Carta. Entendia que esses incumprimentos resultavam, primeiro, da adoção, pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social, da decisão de indeferimento, segundo, no caso de a interpretação dada ao direito húngaro pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social ser correta, da adoção de uma lei que, em caso de infração reiterada, exclui automaticamente a renovação dos direitos de utilização do espetro de radiofrequências, mesmo quando a infração em causa não apresenta especial gravidade e tem caráter puramente formal, terceiro, da falta de transmissão das informações pedidas pela Comissão para determinar se o indeferimento do pedido de renovação apresentado pela Klubrádió era conforme com o princípio da não discriminação e, quarto, da impossibilidade que daí resulta, de forma discriminatória e desproporcionada, de esta estação de rádio prosseguir a sua atividade no domínio da radiodifusão.
48
Em segundo lugar, a Comissão considerou que, devido, primeiro, à falta de decisão, no prazo de seis semanas previsto na Diretiva Autorização, sobre o pedido da Klubrádió de renovação dos seus direitos de utilização do espetro de radiofrequências, segundo, à falta de organização de um procedimento para a atribuição da radiofrequência anteriormente utilizada pela Klubrádió em tempo útil para permitir a adoção de uma decisão antes de expirarem os direitos de utilização da Klubrádió e, terceiro, à suspensão do procedimento de adjudicação pelo facto de a Klubrádió ter exercido o seu direito de recurso, a Hungria violou os artigos 4.°, 8.° e 9.° da Diretiva‑Quadro, o artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva Autorização e o princípio da boa administração.
49
Em terceiro lugar, a Comissão afirmou que, devido ao facto de o Conselho para os Meios de Comunicação Social ter previsto condições desproporcionadas para a adjudicação dos direitos de utilização do espetro de radiofrequências, não ter fixado antecipadamente os critérios de adjudicação desses direitos, não ter previsto qualquer margem de apreciação que permitisse avaliar a gravidade e a relevância dos erros de que pudessem estar viciados os processos apresentados pelos candidatos, suscetíveis de implicar a sua exclusão, e de ter ignorado a pequena importância dos erros que viciaram a proposta apresentada pela Klubrádió, a Hungria violou o artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva Autorização, o artigo 45.o da Diretiva 2018/1972 e o artigo 11.o da Carta.
50
Em quarto lugar, a Comissão alegou que, ao excluir a possibilidade de os prestadores de serviços de comunicação social cujos direitos de utilização de radiofrequências não tenham sido renovados celebrarem um contrato administrativo temporário para efeitos de exploração de uma radiofrequência, ao mesmo tempo que confere essa possibilidade aos prestadores de serviços cujos direitos de utilização de radiofrequências já foram renovados uma vez, e ao não justificar essa diferença de tratamento, a Hungria violou o artigo 45.o, n.o 1, da Diretiva 2018/1972, bem como os princípios da proporcionalidade e da não discriminação.
51
A Comissão convidou, portanto, a Hungria a dar cumprimento ao parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da sua receção.
52
Em 2 de fevereiro de 2022, a Hungria respondeu a esse parecer fundamentado, por um lado, contestando a aplicação das disposições e dos princípios do direito da União invocados pela Comissão ao caso presente e, por outro, alegando que nem as regras de direito húngaro aplicáveis nem as decisões controvertidas violavam o direito da União.
53
Não tendo ficado convencida com a resposta da Hungria, a Comissão decidiu propor a presente ação.
54
Por Decisões do presidente do Tribunal de Justiça de 17 de agosto de 2023, foram admitidas as intervenções do Reino da Bélgica, do Reino da Dinamarca e do Reino dos Países Baixos em apoio dos pedidos da Comissão.
IV. Quanto à ação
A. Quanto à aplicabilidade do direito da União
1.
Quanto à aplicabilidade do quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas e da Carta
a)
Argumentos das partes
55
A Hungria alega, em primeiro lugar, que o quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas não se aplica às decisões controvertidas nem aos procedimentos que deram origem à adoção dessas decisões, uma vez que esses procedimentos e essas decisões não dizem respeito à concessão de direitos de utilização de radiofrequências, mas sim ao direito de prestar serviços de comunicação social.
56
A este respeito, antes de mais, este Estado‑Membro invoca o considerando 5, o artigo 1.o, n.os 2 e 3, e o artigo 2.o, alíneas a) e c), da Diretiva‑Quadro, que refletem a distinção entre, por um lado, o direito de prestar serviços de comunicação social, que diz respeito ao fornecimento de conteúdos e é abrangido pelo direito dos meios de comunicação social, e, por outro, o direito de utilizar radiofrequências, que diz respeito à atribuição de radiofrequências relacionadas com o direito de prestar serviços de comunicação social e que pertence às regras relativas às comunicações eletrónicas. Decorre destas disposições que a prestação de serviços de comunicação social e, consequentemente, as autorizações e os respetivos procedimentos estão excluídos do âmbito de aplicação do quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas.
57
Neste contexto, a Hungria refere que, no direito húngaro, as autorizações de prestar serviços de comunicação social são da competência do Conselho para os Meios de Comunicação Social e regem‑se pela Lei dos Meios de Comunicação Social, enquanto as autorizações de utilização das radiofrequências são da competência da NMHH e regem‑se pela a nemzeti frekvenciafelosztásról, valamint a frekvenciasávok felhasználási szabályairól szóló 7/2015. (XI. 13.) NMHH rendelet [Regulamento 7/2015. (XI. 13.) da Autoridade Nacional dos Meios de Comunicação Social e das Telecomunicações, que aprova as normas de atribuição das frequências nacionais e de utilização das frequências,] bem como pela a polgári frekvenciagazdálkodás egyes hatósági eljárásairól szóló 7/2012. (I. 26.) NMHH rendelet [Regulamento 7/2012. (I. 26.) da Autoridade Nacional dos Meios de Comunicação Social e das Telecomunicações, relativo a certos procedimentos de gestão das frequências civis].
58
Os procedimentos que conduzem a estas duas categorias de autorização são, por outro lado, diferentes e autónomos.
59
Com efeito, no que respeita, por um lado, ao procedimento que leva à concessão de uma autorização para prestar serviços de comunicação social, de acordo com a Lei dos Meios de Comunicação Social, o Conselho para a Comunicação Social lança um processo de concurso público, em que decide unicamente sobre as propostas apresentadas com vista a obter a possibilidade de prestar esses serviços. No termo deste processo de concurso, o Conselho para os Meios de Comunicação Social dá início a um procedimento com vista à celebração de um contrato administrativo com o adjudicatário, que obtém o direito de prestar serviços de comunicação social se esse contrato vier a ser celebrado (a seguir «contrato de radiodifusão»). Esse contrato não contém quaisquer disposições relativas à utilização de radiofrequências ou às comunicações eletrónicas, uma vez que o seu âmbito de aplicação abrange apenas os direitos e as obrigações ligados ao direito de prestar serviços de comunicação social.
60
No que respeita, por outro lado, ao procedimento relativo à concessão de uma autorização de utilização de radiofrequências relacionada com a possibilidade de prestar serviços de comunicação social, de acordo com os regulamentos mencionados no n.o 57 do presente acórdão, os direitos de utilização das frequências nas faixas de frequências atribuídas à radiodifusão só podem ser obtidos por um prestador de serviços de comunicação social que tenha ganho um concurso lançado pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social e que lhe tenha sido concedida, através da celebração de um contrato de radiodifusão, uma autorização para prestar serviços de comunicação social ou por um radiodifusor que celebrou um contrato com esse prestador de serviços. A pedido, a NMHH emitiria autorizações individuais de radiodifusão, examinando para esse efeito apenas o respeito de condições técnicas.
61
Em seguida, a Hungria alega que as condições relativas às autorizações de prestação de serviços de comunicação social radiofónica e as regras relativas aos respetivos procedimentos foram definidas de forma a alcançar objetivos de interesse geral, como a promoção do direito à informação e às informações sobre os assuntos públicos, bem como a promoção da cultura.
62
Ora, resulta do artigo 5.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva Autorização e do artigo 4.o da Diretiva Concorrência que tais processos estão excluídos da aplicação do quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas.
63
Por último, a Hungria sublinha que, no estado atual do direito da União, as condições e os procedimentos associados à concessão de direitos de fornecimento de conteúdos de rádio são da competência exclusiva dos Estados‑Membros.
64
Assim, na opinião da Hungria, com a sua ação, a Comissão tenta alargar o âmbito de aplicação do direito da União em matéria de comunicações eletrónicas a questões relativas à conceção do sistema de comunicação social nos Estados‑Membros, que são da competência destes.
65
Em segundo lugar, a Hungria sustenta que, uma vez que as decisões controvertidas e os procedimentos que deram origem à adoção dessas decisões não constituem uma aplicação do direito da União, a Carta não é aplicável a essas decisões e a esses procedimentos. Na tréplica, precisa que, como resulta do artigo 51.o, n.o 1, da Carta, a questão de saber se esta pode ser invocada num determinado processo não depende das circunstâncias e do contexto específicos em que foram adotadas as medidas nacionais em causa, mas sim da questão de saber se o direito da União, no caso, o quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas, é aplicável.
66
A Comissão, em primeiro lugar, não deixando de admitir que há que fazer uma distinção entre a regulamentação relativa ao conteúdo dos serviços de comunicação social e a regulamentação relativa à transmissão, alega, porém, que as decisões controvertidas e as normas nacionais que serviram de fundamento à sua adoção se referem aos procedimentos relativos à utilização, pela Klubrádió, da frequência 92.9 MHz e, por conseguinte, estão abrangidas pelo quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas.
67
Com efeito, este quadro é aplicável a todos os procedimentos através dos quais os Estados‑Membros garantem direitos de utilização de radiofrequências a radiodifusores de conteúdos sonoros e televisivos. Os Acórdãos de 31 de janeiro de 2008, Centro Europa 7 (C‑380/05, EU:C:2008:59), e de 26 de julho de 2017, Persidera (C‑112/16, EU:C:2017:597), demonstram que o referido quadro é aplicável a prestadores de serviços de comunicações eletrónicas que são simultaneamente prestadores de serviços de comunicação social.
68
Ora, por um lado, resulta do artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social que o direito de prestar serviços de comunicação social inclui o direito de utilizar o espetro de radiofrequências, isto é, radiofrequências. Por outro lado, embora, segundo a Hungria, no direito húngaro, a atribuição das radiofrequências se efetue no termo de um procedimento diferente do relativo à concessão do direito de prestar serviços de comunicação social e ao abrigo de uma regulamentação nacional diferente da Lei dos Meios de Comunicação Social, nada indica que, no caso, tenha sido iniciado um procedimento diferente do concurso controvertido para selecionar o operador autorizado a utilizar a frequência 92.9 MHz.
69
Por outro lado, o artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva Autorização, tal como o artigo 48.o, n.o 3, da Diretiva 2018/1972, prevê apenas uma exceção, relativa à realização de um objetivo de interesse geral, ao princípio da concessão de direitos de utilização de radiofrequências através de procedimentos abertos. Por conseguinte, o procedimento de concessão de direitos individuais de utilização de radiofrequências deve, em todo o caso, ser objetivo, transparente, não discriminatório e proporcionado, o que é corroborado pelo Acórdão de 26 de julho de 2017, Persidera (C‑112/16, EU:C:2017:597).
70
Além disso, a Comissão contesta o argumento da Hungria de que, no estado atual, o direito da União não é aplicável às decisões controvertidas nem às normas nacionais que serviram de fundamento à sua adoção. Com efeito, entende, por um lado, que a atribuição de radiofrequências não é da competência exclusiva dos Estados‑Membros. Por outro, o facto de os critérios relativos ao conteúdo dos serviços de comunicação social, como a grelha de programação, terem igualmente sido avaliados no âmbito do concurso controvertido não torna inaplicável o quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas. Neste contexto, a Comissão, baseando‑se no Acórdão de 3 de setembro de 2020, Vivendi (C‑719/18, EU:C:2020:627), sublinha que as competências nacionais em matéria de regulamentação dos meios de comunicação social devem ser exercidas no respeito do direito da União.
71
Por último, o argumento da Hungria de que a Comissão tenta alargar o âmbito de aplicação do quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas é desprovido de fundamento, uma vez que esta instituição só contesta as decisões controvertidas e as normas nacionais que serviram de fundamento à sua adoção na medida em que dizem respeito às redes de comunicações eletrónicas e aos direitos de utilização das radiofrequências.
72
Em segundo lugar, segundo a Comissão, uma vez que, ao adotar as decisões controvertidas, o Conselho para os Meios de Comunicação Social aplicou normas do quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas, era obrigado a respeitar a Carta, nomeadamente o direito à liberdade de expressão e de informação consagrado no seu artigo 11.o
73
O Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca e o Reino dos Países Baixos apoiam a argumentação da Comissão.
b)
Apreciação do Tribunal
1) Quanto ao quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas
74
Como já resultava do artigo 1.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro, o quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas institui um regime harmonizado no domínio das redes e dos serviços de comunicações eletrónicas, a fim de garantir a criação de um mercado interno neste domínio. Para o efeito, esse quadro define, nomeadamente, as regras relativas à concessão de direitos de utilização de radiofrequências.
75
A este respeito, os artigos 5.° e 7.° da Diretiva Autorização, o artigo 9.o da Diretiva‑Quadro, o artigo 4.o da Diretiva Concorrência e o artigo 45.o da Diretiva 2018/1972, cuja violação é alegada pela Comissão, preveem que esses direitos devem ser atribuídos com base em critérios objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais. Como o Tribunal de Justiça já precisou, estes critérios devem ser respeitados não só na atribuição inicial das radiofrequências mas também em qualquer atribuição posterior (Acórdão de 26 de julho de 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, n.o 40). Por conseguinte, esses critérios devem igualmente ser respeitados na renovação dos referidos direitos.
76
No caso, embora as decisões controvertidas, os procedimentos que deram origem à adoção dessas decisões e as normas nacionais controvertidas (a seguir «medidas nacionais controvertidas») digam respeito à prestação de serviços de comunicação social, os autos submetidos ao Tribunal de Justiça permitem, porém, considerar, como faz o advogado‑geral no n.o 31 das suas conclusões, que as medidas nacionais controvertidas dizem igualmente respeito à atribuição de direitos de utilização de radiofrequências.
77
Com efeito, primeiro, resulta, antes de mais, da redação da parte introdutória e da exposição de motivos da decisão de indeferimento, junta com a petição da Comissão, que o objeto dessa decisão é a não renovação do direito de prestar serviços de comunicação social «na frequência 92.9 MHz». Em seguida, resulta do título do concurso controvertido, igualmente junto com a petição da Comissão, que esse concurso dizia respeito à utilização da possibilidade de prestar serviços de comunicação rádio na zona de cobertura de «Budapeste 92.9 MHz». O quadro informativo que figura no anúncio de concurso controvertido menciona igualmente esta radiofrequência. Por outro lado, o ponto 1.2.1 desse anúncio de concurso prevê que o objetivo deste último é garantir «que o Conselho para os Meios de Comunicação Social assegura uma gestão responsável, adequada e eficaz da possibilidade de prestar serviços de comunicação social para a frequência Budapeste de 92 MHz, enquanto propriedade do Estado». Além disso, o artigo 48.o da Lei dos Meios de Comunicação Social visa «um serviço de comunicação social linear analógico que utiliza recursos limitados detidos pelo Estado» e «o direito de prestar serviços de comunicação social lineares analógicos que recorrem a recursos limitados pertencentes ao Estado». Por último, o artigo 65.o dessa lei refere‑se à celebração de um contrato administrativo temporário para a exploração de uma possibilidade de prestação de serviços de comunicação social para a qual a NMHH demonstra ser possível prestar os serviços de comunicação social, nomeadamente, «sem causar interferências a terceiros».
78
Decorre, assim, dos próprios termos da decisão de indeferimento, do concurso controvertido e do artigo 48.o da Lei dos Meios de Comunicação Social que essa decisão, esse concurso e esse artigo dizem respeito não só à prestação de serviços de comunicação social mas também à atribuição do direito de utilização de uma radiofrequência, no caso, a frequência 92.9 MHz. Os termos do artigo 65.o da Lei dos Meios de Comunicação Social demonstram igualmente que o contrato administrativo temporário que pode ser celebrado com base neste último artigo diz respeito não só à prestação de serviços de comunicação social mas também à utilização das radiofrequências.
79
Segundo, resulta da redação da decisão da NMHH de 13 de fevereiro de 2014 relativa à concessão à Klubrádió da autorização de utilização da frequência 92.9 MHz, anexa à tréplica da Hungria, que o período de validade dessa autorização era o mesmo que o do contrato de radiodifusão da Klubrádió, a saber, o período compreendido entre 14 de fevereiro de 2014 e 14 de fevereiro de 2021. Por outro lado, nessa decisão, indica‑se que a referida autorização terminava na data do termo do prazo fixado nesse contrato ou, em caso de rescisão deste último, quer de comum acordo quer pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social, na data dessa rescisão, sem qualquer procedimento administrativo específico de revogação material nem decisão administrativa.
80
Os termos dessa decisão revelam, assim, que a validade da autorização em causa dependia da validade do direito de prestar serviços de comunicação social, pelo que a perda desse direito implicava automaticamente a perda do direito de utilizar a frequência 92.9 MHz.
81
Terceiro, as explicações prestadas pela Hungria, tanto na fase escrita do processo como na audiência, no que respeita às modalidades de aplicação dos procedimentos de concessão de direitos de prestação de serviços de comunicação social e de direitos de utilização de radiofrequências, indicam igualmente a existência de uma relação direta, na Hungria, entre o direito de prestar serviços de comunicação social e o direito de utilização de uma radiofrequência.
82
Com efeito, resulta destas explicações que, para efeitos da atribuição de radiofrequências, o Conselho para os Meios de Comunicação Social deve previamente lançar um concurso público para o fornecimento de serviços de comunicação social numa dada radiofrequência. Ao adjudicatário desse concurso é concedido o direito de prestar esses serviços, ao abrigo de um contrato administrativo celebrado com o Conselho para os Meios de Comunicação Social, a saber, o contrato de radiodifusão. Seguidamente, a pedido, a NMHH, após verificação das condições técnicas, autoriza a utilização da referida radiofrequência por esse adjudicatário ou pelo radiodifusor com quem o referido adjudicatário celebra um contrato para a difusão dos seus conteúdos de rádio.
83
Daí resulta que, na Hungria, o acesso às radiofrequências com vista à difusão de conteúdos de rádio está, na prática, limitado apenas aos titulares do direito de prestar serviços de comunicação social, independentemente de difundirem por si próprios os seus conteúdos na radiofrequência em causa ou de essa difusão ser efetuada por um radiodifusor que tenha celebrado um contrato para esse efeito com esses titulares.
84
Por conseguinte, nesse Estado‑Membro, as decisões que, à semelhança da decisão de nulidade, são proferidas no âmbito de um concurso como o concurso controvertido, dizem respeito, em definitivo, à atribuição de direitos de utilização de radiofrequências.
85
Tendo em conta todos estes elementos, verifica‑se que o sistema húngaro de concessão de direitos relativos à prestação de serviços de comunicação social radiofónica e à utilização de radiofrequências é concebido e configurado de tal forma que esses direitos estão diretamente ligados. Daí resulta que qualquer medida nacional relativa à concessão de direitos de fornecimento desses serviços, como as medidas nacionais controvertidas, produz necessariamente efeitos em relação aos direitos de utilização de radiofrequências e pertence, assim, ao âmbito de aplicação material do quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas.
86
Por conseguinte, as medidas nacionais controvertidas fazem parte do âmbito de aplicação material do quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas.
87
Esta conclusão não é posta em causa pelo facto de essas medidas nacionais dizerem igualmente respeito à prestação de serviços de comunicação social radiofónica e de, como a Hungria alegou, a regulamentação relativa a essa prestação estar excluída do âmbito de aplicação do quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas, como resulta nomeadamente do artigo 2.o, alínea c), da Diretiva‑Quadro e do artigo 2.o, ponto 4, da Diretiva 2018/1972.
88
Com efeito, basta observar que, quando um Estado‑Membro, como a Hungria, no exercício da margem de apreciação de que dispõe no que respeita à natureza e às modalidades dos procedimentos de atribuição das radiofrequências que organiza, decide que a seleção dos utilizadores destas últimas seja efetuada tendo em conta critérios ligados ao fornecimento de serviços de conteúdos de rádio, esse Estado‑Membro não pode subtrair‑se às exigências previstas no quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas para efeitos da atribuição do espetro de radiofrequências, nomeadamente ao princípio da concessão de direitos de utilização das radiofrequências com base em critérios objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionados (v., por analogia, Acórdão de 20 de abril de 2023, DIGI Communications, C‑329/21, EU:C:2023:303, n.o 31).
89
Como, em substância, refere o advogado‑geral no n.o 33 das suas conclusões, caso contrário, os Estados‑Membros poderiam contornar facilmente as regras desse quadro relativas à concessão de direitos de utilização de radiofrequências e comprometer assim os objetivos prosseguidos pelo referido quadro, conforme definidos no artigo 8.o, n.os 2 a 4, da Diretiva‑Quadro, nomeadamente o relativo à promoção da concorrência no fornecimento de redes de comunicações eletrónicas, de serviços de comunicações eletrónicas e de recursos e serviços conexos, bem como à utilização e à gestão eficazes das radiofrequências. Essas normas ficariam assim privadas de efeito útil.
90
Por outro lado, uma vez que o quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas só é aplicável às medidas nacionais controvertidas na medida em que digam respeito à atribuição de direitos de utilização de radiofrequências, não se pode sustentar que as competências dos Estados‑Membros em matéria de regulamentação dos meios de comunicação foram afetadas.
91
Por último, também não colhe o argumento da Hungria de que os procedimentos que deram origem à adoção das decisões controvertidas se integram na exceção à aplicação do quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas, prevista no artigo 5.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva Autorização.
92
Com efeito, como alega a Comissão, esta disposição, tal como o artigo 48.o, n.o 3, da Diretiva 2018/1972, só prevê a possibilidade de derrogar o princípio da concessão de direitos de utilização de radiofrequências através de procedimentos abertos quando a concessão de direitos individuais de utilização do espetro de radiofrequências aos prestadores de serviços de conteúdos de rádio ou televisão seja necessária para a realização de um objetivo de interesse geral fixado pelos Estados‑Membros em conformidade com o direito da União.
93
Ora, no caso, como resulta nomeadamente do n.o 34 do presente acórdão, não se pode considerar que o procedimento de concurso controvertido não era «aberto» na aceção do artigo 5.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva Autorização e do artigo 48.o, n.o 3, da Diretiva 2018/1972.
94
De qualquer forma, a exceção prevista nessas disposições não implica afastar a aplicação de todo o quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas. Em particular, mesmo nos casos em que essa exceção seja aplicável, os direitos de utilização de radiofrequências devem ser concedidos, de acordo com o artigo 9.o da Diretiva‑Quadro, com base em critérios objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais (v., neste sentido, Acórdão de 31 de janeiro de 2008, Centro Europa 7, C‑380/05, EU:C:2008:59, n.o 125).
2) Quanto à Carta
95
Há que lembrar que o âmbito de aplicação da Carta, no que respeita à ação dos Estados‑Membros, está definido no seu artigo 51.o, n.o 1, nos termos do qual as disposições da Carta têm por destinatários os Estados‑Membros, «quando apliquem o direito da União», confirmando esta disposição a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça no sentido de que os direitos fundamentais garantidos pela ordem jurídica da União são aplicáveis em todas as situações reguladas pelo direito da União, mas não fora delas [Acórdão de 19 de novembro de 2019, A. K. e o. (Independência da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal), C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, n.o 78 e jurisprudência aí referida].
96
No caso, uma vez que as medidas nacionais controvertidas constituem uma aplicação do quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas, não se pode deixar de observar que, ao adotar essas medidas, a Hungria era obrigada a respeitar os direitos fundamentais garantidos pela Carta, nomeadamente o direito à liberdade de expressão e de informação consagrado no seu artigo 11.o, invocado pela Comissão.
97
Daí resulta que as medidas nacionais controvertidas podem ser objeto de fiscalização à luz tanto do quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas como da Carta.
98
Por conseguinte, há que rejeitar a argumentação da Hungria relativa à inaplicabilidade deste quadro e da Carta a essas medidas.
2.
Quanto à aplicabilidade ratione temporis da Diretiva 2018/1972
a)
Argumentos das partes
99
A Comissão, baseando‑se no princípio tempus regit actum, considera que as diretivas «autorização» e «quadro» são aplicáveis à decisão de indeferimento e ao concurso controvertido, ao passo que a Diretiva 2018/1972 é aplicável à decisão de nulidade.
100
Em contrapartida, a Hungria alega que este princípio não é aplicável a um procedimento administrativo já em curso. Segundo este Estado‑Membro, tal procedimento é regulado pelas normas em vigor à data em que foi iniciado. Assim, no caso, uma vez que o concurso controvertido foi lançado antes da data de entrada em vigor da Diretiva 2018/1972, tanto este concurso como a decisão de nulidade são regulados pelas diretivas «autorização» e «quadro», apesar de essa decisão ter sido adotada após o termo do prazo de transposição da Diretiva 2018/1972. Assim, no que respeita à referida decisão, a Comissão não pode basear a sua ação numa violação da Diretiva 2018/1972.
101
O Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca e o Reino dos Países Baixos apoiam a argumentação da Comissão.
b)
Apreciação do Tribunal
102
Há que especificar que a divergência dos pontos de vista da Comissão e da Hungria quanto à aplicabilidade ratione temporis da Diretiva 2018/1972 apenas diz respeito às alegações relativas ao concurso controvertido e à decisão de nulidade. A este respeito, a Comissão invocou, em especial, uma violação, pela Hungria, da obrigação de os Estados‑Membros assegurarem que a atribuição dos direitos individuais de utilização do espetro de radiofrequências se baseie, nomeadamente, em critérios transparentes e proporcionais, obrigação que resulta do artigo 5.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva Autorização e, a partir da data de aplicabilidade da Diretiva 2018/1972, do seu artigo 45.o, n.o 1.
103
Por outro lado, há que ter em conta o facto de, como resulta do seu considerando 1, a Diretiva 2018/1972 proceder à reformulação de várias diretivas, entre as quais, nomeadamente, as diretivas «autorização» e «quadro». A este respeito, o artigo 125.o da Diretiva 2018/1972 especifica, por um lado, que essas diretivas são revogadas com efeitos a partir de 21 de dezembro de 2020 e, por outro, que as remissões para as diretivas revogadas devem entender‑se como feitas para a Diretiva 2018/1972. Ora, o artigo 45.o, n.o 1, da Diretiva 2018/1972 corresponde ao artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro, que prevê, nomeadamente, a obrigação de os Estados‑Membros assegurarem que a atribuição do espetro de radiofrequências para efeitos de serviços de comunicações eletrónicas se baseie em critérios transparentes e proporcionais.
104
Esta obrigação, recordada no artigo 5.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva Autorização, é equivalente à obrigação de respeitar os princípios da transparência e da proporcionalidade, na atribuição das radiofrequências, que o artigo 45.o, n.o 1, da Diretiva 2018/1972 impõe aos Estados‑Membros.
105
Nestas condições, a argumentação da Hungria relativa à aplicabilidade ratione temporis da Diretiva 2018/1972 deve, em todo o caso, ser rejeitada.
B. Quanto à admissibilidade
1.
Quanto à admissibilidade das alegações feitas relativamente às decisões controvertidas
a)
Argumentos das partes
106
A Hungria contesta a admissibilidade da ação na parte em que diz respeito às decisões controvertidas.
107
Em primeiro lugar, segundo este Estado‑Membro, embora, formalmente, a Comissão alegue uma violação de disposições do direito da União, na realidade, põe em causa a conformidade dessas decisões com as disposições da Lei dos Meios de Comunicação Social ou com as regras do concurso controvertido.
108
Ora, a questão de saber se uma decisão do Conselho para os Meios de Comunicação Social respeita determinadas disposições da Lei dos Meios de Comunicação Social ou o concurso controvertido ultrapassa largamente o objeto da ação por incumprimento, cuja única finalidade é permitir ao Tribunal de Justiça declarar que um Estado‑Membro não cumpriu uma obrigação que lhe incumbe por força do direito da União e fazer cessar esse incumprimento.
109
Em segundo lugar, ao alegar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, só uma prática administrativa estabelecida, constante e geral pode ser objeto de uma ação por incumprimento, a Hungria contesta a admissibilidade da presente ação na medida em que visa duas decisões administrativas individuais, que, por outro lado, foram confirmadas, na sequência de recursos interpostos nos tribunais nacionais, por decisões judiciais transitadas em julgado.
110
Na tréplica, a Hungria especifica que, ao contrário das decisões referidas nos acórdãos a que se refere a Comissão, as decisões controvertidas não são decisões gerais relativas a um grupo de operadores não definidos com precisão, que revelem uma prática coerente e homogénea, mas sim decisões que visam um operador bem preciso.
111
A Comissão alega, em primeiro lugar, que, na sua ação, invoca unicamente uma violação do direito da União. A este respeito, precisa que, no procedimento pré‑contencioso, foram consideradas duas opções. A primeira opção assenta nas afirmações da Hungria de que, por força da Lei dos Meios de Comunicação Social, o Conselho para os Meios de Comunicação Social não dispunha de qualquer margem de apreciação quando adotou as decisões controvertidas. Nesse caso, a Lei dos Meios de Comunicação Social seria contrária ao direito da União, uma vez que imporia ao Conselho para os Meios de Comunicação Social a adoção de decisões incompatíveis com esse direito. A segunda opção assenta na interpretação que, na opinião da Comissão, resulta da redação da Lei dos Meios de Comunicação Social, segundo a qual o Conselho para os Meios de Comunicação Social tinha margem de apreciação quando adotou as decisões controvertidas. Nesse caso, ao adotá‑las, o Conselho para os Meios de Comunicação Social teria exercido essa margem de apreciação de forma incompatível com o direito da União.
112
Em segundo lugar, a Comissão alega que, segundo jurisprudência constante, pode iniciar um processo de incumprimento não só em relação a uma prática administrativa, mas também em casos individuais de aplicação incorreta do direito da União.
113
Por outro lado, o facto de uma decisão ter sido objeto de uma ação a nível nacional não obsta a que a Comissão possa invocar, no âmbito de um processo por incumprimento, a desconformidade dessa decisão com o direito da União, em especial quando, como no caso, os órgãos tribunais em causa não submeteram ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial.
114
O Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca e o Reino dos Países Baixos apoiam a argumentação da Comissão.
b)
Apreciação do Tribunal
115
No que respeita, em primeiro lugar, à causa de inadmissibilidade referida nos n.os 107 e 108 do presente acórdão, embora seja verdade que, em algumas partes da sua petição, a Comissão evoca a possibilidade de uma contradição entre as decisões controvertidas e as normas nacionais que serviram de fundamento à sua adoção, nomeadamente, no que respeita à decisão de indeferimento, resulta, todavia, claramente dessa petição que a Comissão visa unicamente obter a declaração de desconformidade das decisões controvertidas ou dessas normas com várias disposições do quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas e com o artigo 11.o da Carta.
116
No que respeita, em segundo lugar, à exceção de inadmissibilidade por não poderem as decisões individuais ser objeto de ação por incumprimento, refira‑se, antes de mais, que os artigos 258.° e 259.° TFUE não limitam a fiscalização do Tribunal de Justiça em sede de ação por incumprimento só às disposições ou atos de alcance geral adotados pelos Estados‑Membros. Assim, pode deduzir‑se daí que as decisões e atos individuais adotados por estes podem igualmente ser objeto de ação por incumprimento, quando a Comissão considera que a sua adoção ocorreu em violação do direito da União.
117
Seguidamente, o Tribunal de Justiça considerou que, tendo em conta o seu papel de guardiã dos Tratados, só a Comissão é competente para decidir se é oportuno mover um processo de declaração de incumprimento e em razão de qual ação ou omissão imputável ao Estado‑Membro em causa deve ser movido o processo. Neste contexto, o Tribunal de Justiça precisou que a Comissão pode, nomeadamente, pedir‑lhe que declare um incumprimento que consiste em não ter alcançado, num caso determinado, o resultado visado por uma diretiva (Acórdão de 10 de abril de 2003, Comissão/Alemanha, C‑20/01 e C‑28/01, EU:C:2003:220, n.o 30 e jurisprudência aí referida).
118
Ora, a esse respeito, refira‑se que resulta nomeadamente do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro prevê que os Estados‑Membros têm a obrigação de garantir que a atribuição do espetro das radiofrequências pelas autoridades competentes se baseie em critérios objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais. Esta disposição precisa que essa obrigação se aplica tanto à concessão das autorizações gerais como à concessão dos direitos individuais de utilização dessas radiofrequências.
119
Assim, sem prejuízo da obrigação da Comissão de cumprir o ónus da prova que sobre ela impende, o Tribunal de Justiça já reconheceu que uma ação por incumprimento pode ter por objeto um ato ou uma decisão individuais.
120
Por outro lado, na sua jurisprudência relativa à possibilidade de intentar uma ação por incumprimento relativamente a uma prática administrativa, o Tribunal de Justiça limitou‑se a enunciar as condições que essa prática deve preencher para poder ser objeto de uma ação por incumprimento, sem se pronunciar sobre a possibilidade ou não de propor tal ação relativamente a um ato ou a uma decisão individuais.
121
Por último, nada nos artigos 258.° e 259.° TFUE nem na jurisprudência do Tribunal de Justiça permite considerar que a improcedência de ações nacionais propostas contra uma decisão individual por decisões judiciais nacionais transitadas em julgado obsta a que tal decisão individual possa dar origem a uma ação por incumprimento.
122
Em face destas considerações, há que julgar improcedentes as exceções de inadmissibilidade invocadas pela Hungria no que respeita às alegações suscitadas a respeito das decisões controvertidas.
2.
Quanto à admissibilidade da alegação de violação do princípio da cooperação leal
123
No enunciado do primeiro pedido na sua petição, a Comissão evoca uma violação do princípio da cooperação leal pela Hungria.
124
Ora, esta instituição não menciona esse princípio nem quando enuncia as alegações em que se baseia a presente ação nem quando desenvolve a argumentação invocada em apoio dessas alegações.
125
Por conseguinte, esta ação é inadmissível na parte que pede a declaração de uma violação do princípio da cooperação leal pela Hungria.
C. Quanto ao mérito
126
Em apoio da sua ação, a Comissão suscita quatro alegações.
127
A primeira série de alegações, que visa o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social e a decisão de indeferimento, é relativa à violação dos artigos 5.°, 7.° e 10.° da Diretiva Autorização, do artigo 4.o da Diretiva Concorrência, do artigo 9.o da Diretiva‑Quadro, bem como dos princípios da proporcionalidade, da não discriminação e da boa administração. A segunda, que visa o concurso controvertido e a decisão de nulidade, é relativa à violação do artigo 5.o, n.os 2 e 3, da Diretiva Autorização, dos artigos 8.° e 9.° da Diretiva‑Quadro e do artigo 45.o da Diretiva 2018/1972. A terceira, que visa o artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social, é relativa à violação do artigo 45.o, n.o 1, da Diretiva 2018/1972, bem como dos princípios da proporcionalidade e da não discriminação. A quarta série de alegações é relativa à violação do artigo 11.o da Carta.
1.
Quanto às alegações relativas ao artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social e à decisão de indeferimento
128
A Comissão alega, no essencial, que a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.°, 7.° e 10.° da Diretiva Autorização, do artigo 4.o da Diretiva Concorrência, do artigo 9.o da Diretiva‑Quadro, bem como dos princípios da proporcionalidade e da não discriminação. Estes incumprimentos resultam, primeiro, da adoção, pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social, da decisão de indeferimento, segundo, da adoção do artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social, que exclui automaticamente a renovação dos direitos de utilização do espetro de radiofrequências relativo à radiodifusão FM se o titular tiver violado reiteradamente a sua obrigação de transmissão dos dados relativos às quotas de difusão, incluindo quando as infrações cometidas sejam menores, puramente formais e já tenham sido punidas com coimas que conduziram seguidamente a uma conformidade integral, bem como, terceiro, da impossibilidade que daí decorre, de forma discriminatória e desproporcionada, de a Klubrádió prosseguir a sua atividade no domínio da radiodifusão.
129
Por outro lado, a Comissão acusa a Hungria de não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva Autorização e do princípio da boa administração devido à falta de decisão, no prazo de seis semanas previsto nesta disposição, sobre o pedido da Klubrádió de renovação dos seus direitos de utilização do espetro de radiofrequências.
a)
Quanto à alegação de violação do princípio da proporcionalidade
1) Argumentos das partes
130
A Comissão alega que o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social ou, pelo menos, a forma como o Conselho para os Meios de Comunicação Social aplicou esta disposição à Klubrádió não respeita os artigos 5.°, 7.° e 10.° da Diretiva Autorização, o artigo 4.o da Diretiva Concorrência e o artigo 9.o da Diretiva‑Quadro e, em especial, o princípio da proporcionalidade previsto nesses artigos.
131
Em primeiro lugar, a Comissão sustenta que a decisão de indeferimento é contrária ao princípio da proporcionalidade pelo facto de a recusa da renovação do direito da Klubrádió de prestar serviços de comunicação social se basear unicamente no facto de, durante os sete anos de validade do contrato de radiodifusão da Klubrádió, esta estação de rádio ter violado por duas vezes a sua obrigação de transmissão dos dados relativos às quotas de difusão.
132
A Comissão considera que a recusa da renovação do direito de prestar serviços de comunicação social é equiparável a uma sanção. Baseia‑se, a este respeito, na gravidade das consequências que, de acordo com a lei húngara, resultam, para um prestador de serviços de comunicação social, dessa recusa, a saber, por um lado, a impossibilidade de continuar a fornecer os seus conteúdos numa radiofrequência, salvo se ganhar num novo concurso, e, por outro, no caso de esse concurso ser infrutífero, a impossibilidade de celebrar um contrato administrativo temporário para continuar a fornecer esses conteúdos na radiofrequência em causa até ao encerramento de outro novo concurso.
133
Neste contexto, a Comissão remete para a jurisprudência do Tribunal de Justiça, da qual resulta, por um lado, que, para efeitos da apreciação da proporcionalidade de uma sanção, há que ter em conta a natureza e a gravidade da infração que essa sanção visa punir e, por outro, que a sanção deve ser suficientemente modulável em função da gravidade da infração.
134
Por outro lado, a Comissão considera que a recusa da renovação do direito de prestar serviços de comunicação social é comparável à revogação ou suspensão desse direito. Ora, essa revogação ou essa suspensão constituem uma das sanções mais graves, que, segundo o artigo 10.o, n.o 5, da Diretiva Autorização, só podem ser aplicadas se respeitarem o princípio da proporcionalidade e em caso de incumprimentos graves ou reiterados, nomeadamente, das condições dos direitos de utilização das radiofrequências.
135
Neste contexto, a Comissão sublinha que a recusa da renovação do direito da Klubrádió de prestar serviços de comunicação social não é uma consequência jurídica proporcionada em relação à gravidade das infrações cometidas por esta estação de rádio.
136
Com efeito, em primeiro lugar, à data dos factos constitutivos das infrações em causa, o artigo 22.o, n.o 8, da Lei dos Meios de Comunicação Social não fixou um prazo relativo ao cumprimento da obrigação de transmissão dos dados relativos às quotas de difusão. Segundo, nos dois casos visados pelas Decisões n.os 354/2017 e 1224/2017, a Klubrádió cumpriu esta obrigação durante o procedimento sancionatório. Terceiro, o Conselho para os Meios de Comunicação Social não declarou, com base nos dados fornecidos pela Klubrádió para dar cumprimento à referida obrigação, que as emissões difundidas por esta não respeitavam as obrigações em matéria de licenças de difusão que incumbiam a essa estação de rádio. Quarto, o Conselho para os Meios de Comunicação Social puniu cada uma das duas infrações declaradas nessas decisões com uma coima de um montante que se situa entre 30000 HUF (cerca de 75 euros) e 36000 HUF (cerca de 90 euros), ao passo que, segundo o artigo 187.o, n.o 1, da Lei dos Meios de Comunicação Social, a coima máxima prevista em caso de infração reiterada ascende a 2000000 HUF (5420 euros), o que demonstra que as referidas infrações constituem infrações menores. Quinto, a Klubrádió pagou as coimas aplicadas e a sanção aplicada atingiu o seu objetivo, uma vez que, posteriormente às referidas decisões, o Conselho para os Meios de Comunicação Social deixou de dar por provada a prática de outras infrações pela Klubrádió.
137
Em segundo lugar, a Comissão alega que, se o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social viesse a ser interpretado no sentido de que exclui automaticamente a renovação do direito de prestar serviços de comunicação social em todos os casos em que o prestador em causa cometeu uma infração reiterada, incluindo quando se atrasou várias vezes no cumprimento da sua obrigação de transmissão dos dados relativos às quotas de difusão, esta disposição seria contrária ao princípio da proporcionalidade.
138
Com efeito, tal interpretação da referida disposição não deixaria ao Conselho para os Meios de Comunicação Social nenhuma margem para apreciar o caráter insignificante ou insuficientemente grave da infração em causa e a conformidade com o princípio da proporcionalidade das decisões relativas à renovação do direito de prestar serviços de comunicação social e teria assim por efeito obrigar o Conselho dos Meios de Comunicação Social a adotar decisões incompatíveis com esse princípio.
139
Em contrapartida, se o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social, lido em conjugação com o artigo 185.o, n.o 2, desta lei, vier a ser interpretado no sentido de que o Conselho para os Meios de Comunicação Social tem margem de apreciação na adoção das decisões relativas à renovação do direito de prestar serviços de comunicação social, tendo em conta os elementos enunciados no n.o 136 do presente acórdão, o Conselho para os Meios de Comunicação Social exerceu a sua margem de apreciação de forma incompatível com o princípio da proporcionalidade quando adotou a decisão de indeferimento. Nesse caso, só essa decisão seria contrária a este princípio.
140
Na contestação, em primeiro lugar, a Hungria alega que a recusa da renovação do direito de prestar serviços de comunicação social não visa punir o comportamento de um prestador que pediu a renovação desse direito, sendo sim a consequência do incumprimento, por esse prestador, de um requisito previamente definido para ter direito a essa renovação. Essa recusa não pode, em especial, ser equiparada à sanção de revogação, prevista no artigo 10.o, n.o 5, da Diretiva Autorização, uma vez que essa sanção poria termo ao contrato de radiodifusão em causa, antes do termo da duração desse contrato. A recusa da renovação do direito de prestar serviços de comunicação social, por sua vez, só produz efeitos em relação a um período posterior à data do termo do referido contrato.
141
Assim, nem as exigências resultantes do artigo 10.o, n.o 5, da Diretiva Autorização nem a jurisprudência relativa ao princípio da proporcionalidade em matéria de sanções são relevantes para o caso presente.
142
Em segundo lugar, quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade pelo artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social, a Hungria sustenta que o direito da União não se opõe a uma regulamentação nacional que fixe condições de exclusão da possibilidade de renovação do direito de prestar serviços de comunicação social sem se poder exercer qualquer poder de apreciação, pois as condições objetivas fixadas antecipadamente numa lei excluem a possibilidade de aplicação arbitrária e discriminatória do direito.
143
Ora, os critérios de recusa da renovação do direito de prestar serviços de comunicação social definidos na Lei dos Meios de Comunicação Social são objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais, uma vez que essa renovação só está excluída no caso de infrações graves ou reiteradas, declaradas por decisões definitivas.
144
A proporcionalidade é assegurada pelo facto de, como resulta do artigo 187.o, n.o 5, da Lei dos Meios de Comunicação Social, as infrações menores não poderem constituir infrações reiteradas. Do mesmo modo, a definição legal dos requisitos cumulativos que permitem qualificar uma infração de «infração reiterada» garante, através do princípio da progressividade, que a recusa da renovação do direito de prestar serviços de comunicação social só possa ocorrer nos casos das infrações mais graves e mais flagrantes.
145
Por outro lado, a Hungria precisa que a gravidade da infração em causa não é objeto de apreciação no âmbito do procedimento de renovação do direito de prestar serviços de comunicação social, uma vez que esse procedimento não é um procedimento sancionatório. A gravidade de uma dada infração é apreciada por ocasião deste último processo pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social, devendo este, nomeadamente, determinar se essa infração é grave ou reiterada, o que lhe impõe que examine, em especial, se a referida infração não é de menor gravidade.
146
Por último, a Hungria acrescenta que conferir margem de apreciação ao Conselho para os Meios de Comunicação Social implica que este deve reexaminar o caráter grave ou reiterado das infrações, declarado por uma decisão definitiva, quando decide sobre a renovação do direito de prestar serviços de comunicação social, o que é contrário aos princípios do Estado de direito, da segurança jurídica e da igualdade de tratamento.
147
Em terceiro lugar, no que respeita à violação do princípio da proporcionalidade pela decisão de indeferimento, a Hungria refere que a recusa da renovação do direito de prestar serviços de comunicação social da Klubrádió não resulta da aplicação de disposições desproporcionadas da regulamentação húngara ou de uma decisão arbitrária do Conselho para os Meios de Comunicação Social, mas unicamente de este, em decisões definitivas, declarar uma série de infrações reiteradas cometidas pela Klubrádió.
148
A este respeito, a Hungria contesta o argumento da Comissão de que as infrações declaradas nas Decisões n.os 354/2017 e 1224/2017 constituem infrações menores.
149
Com efeito, primeiro, o facto de as coimas aplicadas serem de montante reduzido não demonstra que se trata de infrações menores. Por um lado, o montante dessas coimas não dá qualquer indicação sobre a gravidade das infrações em causa, sobretudo na falta de dados comparativos. Por outro lado, na determinação desse montante, o Conselho para os Meios de Comunicação Social tomou em consideração a situação financeira da Klubrádió para não aplicar uma sanção que tornasse impossível ou difícil a exploração dessa estação de rádio, em conformidade não só com os princípios da proporcionalidade e da progressividade mas também com o Código de Processo aplicável à data da adoção das Decisões n.os 354/2017 e 1224/2017.
150
Segundo, afirma ser errada a afirmação da Comissão de que, à data dos factos constitutivos das infrações em causa, o artigo 22.o, n.o 8, da Lei dos Meios de Comunicação Social não fixava um prazo para o cumprimento da obrigação de transmissão dos dados relativos às quotas de difusão. Com efeito, o legislador nacional alterou esta disposição com efeitos a partir de 3 de agosto de 2011, prevendo que «[o]s prestadores de serviços de comunicação social são obrigados a fornecer mensalmente ao Conselho para a Comunicação Social dados que permitam controlar o cumprimento das quotas de difusão». O facto de, no âmbito dos procedimentos que deram origem à adoção das Decisões n.os 354/2017 e 1224/2017, a Klubrádió não ter formulado qualquer declaração ou objeção no respeitante à alegada inexistência de prazo fixado para efeitos do cumprimento dessa obrigação nem ter interposto recurso dessas decisões demonstra que conhecia as suas obrigações em matéria de transmissão dos dados relativos às quotas de difusão, bem como a prática decisória do Conselho para os Meios de Comunicação Social a este respeito.
151
Terceiro, entende que a importância da obrigação de transmissão dos dados relativos às quotas de difusão justifica que se conclua pelo caráter não menor das infrações cometidas pela Klubrádió. A este respeito, a Hungria refere que a não transmissão ou a transmissão tardia desses dados entrava o controlo, pelo Conselho dos Meios de Comunicação Social, do cumprimento das obrigações do prestador em matéria de quotas de difusão e permite assim a esse prestador escapar mais facilmente à declaração de outra eventual infração.
152
Quarto, o facto de a Klubrádió ter cumprido, no âmbito dos processos que deram origem à adoção das Decisões n.os 354/2017 e 1224/2017, a obrigação de transmissão dos dados relativos às quotas de difusão que lhe incumbe, bem como o facto de ter pago, em seguida, as coimas aplicadas, é irrelevante para o facto de essa estação de rádio ter violado essa obrigação.
153
O Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca e o Reino dos Países Baixos apoiam a argumentação da Comissão.
2) Apreciação do Tribunal
i) Quanto à aplicabilidade do artigo 10.o da Diretiva Autorização
154
Com a sua alegação de violação do princípio da proporcionalidade, a Comissão afirma que a decisão de indeferimento e, eventualmente, o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social não respeitam o princípio da proporcionalidade, conforme refletido não só nos artigos 5.° e 7.° da Diretiva Autorização, no artigo 9.o da Diretiva‑Quadro e no artigo 4.o da Diretiva Concorrência, mas também no artigo 10.o da Diretiva Autorização.
155
Como foi exposto nos n.os 74 e 75 do presente acórdão, os artigos 5.° e 7.° da Diretiva Autorização, o artigo 9.o da Diretiva‑Quadro e o artigo 4.o da Diretiva Concorrência definem as regras relativas à concessão de direitos de utilização das radiofrequências.
156
Por seu turno, o artigo 10.o da Diretiva Autorização estabelece as regras relativas à obrigação de os Estados‑Membros controlarem e supervisionarem o respeito das condições que podem ser associadas aos direitos de utilização das radiofrequências, nomeadamente as medidas que lhes é permitido adotar a fim de garantir o respeito dessas condições.
157
Ora, resulta da análise efetuada no exame da aplicabilidade do quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas às medidas nacionais controvertidas e, nomeadamente, do n.o 76 do presente acórdão, que o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social e a decisão de indeferimento constituem a aplicação das disposições desse quadro relativas à atribuição de direitos de utilização de radiofrequências.
158
Por conseguinte, é só à luz do princípio da proporcionalidade conforme refletido nos artigos 5.° e 7.° da Diretiva Autorização, no artigo 9.o da Diretiva‑Quadro e no artigo 4.o da Diretiva Concorrência que há que apreciar a conformidade da decisão de indeferimento e do artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social.
ii) Quanto ao alcance do artigo 48.o, n.o 7, alínea a) da Lei dos Meios de Comunicação Social
159
Como resulta dos n.os 137 a 139 do presente acórdão, a alegação de violação do princípio da proporcionalidade pela Hungria assenta numa argumentação da Comissão baseada em duas hipóteses alternativas. Segundo a primeira hipótese, na adoção das decisões relativas aos pedidos de renovação do direito de prestar serviços de comunicação social, o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social confere ao Conselho para a Comunicação Social uma margem para apreciar a gravidade e o caráter reiterado das infrações cometidas pelo prestador em causa, pelo que só a decisão de indeferimento será contrária ao princípio da proporcionalidade, na medida em que, tendo em conta os elementos enunciados no n.o 136 do presente acórdão, o Conselho para a Comunicação Social violou este princípio quando exerceu a sua margem de apreciação. De acordo com a segunda hipótese, esta disposição não concede essa margem de apreciação ao Conselho para os Meios de Comunicação Social, pelo que a própria disposição viola o referido princípio, na medida em que dá origem à adoção de decisões contrárias a este.
160
Assim, há que determinar previamente, à luz dos elementos que figuram nos autos submetidos ao Tribunal de Justiça, o alcance reconhecido, no direito húngaro, no artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social.
161
Esta disposição prevê que o direito de prestar serviços de comunicação social não pode ser renovado, nomeadamente, se, por decisão definitiva do Conselho para os Meios de Comunicação Social, o prestador em causa tiver sido considerado culpado de violações reiteradas ou graves do contrato em causa ou das disposições da Lei da Liberdade de Imprensa ou da Lei dos Meios de Comunicação Social.
162
De acordo com o artigo 187.o, n.o 5, da Lei dos Meios de Comunicação Social, uma infração considera‑se reiterada quando o infrator reproduza, num período de 365 dias, o mesmo comportamento ilícito — com a mesma base jurídica e abrangido pela mesma disposição jurídica e pelo mesmo domínio — que tenha sido declarado por decisão administrativa definitiva, com exceção das infrações leves.
163
Resulta das explicações fornecidas pela Hungria na fase escrita do processo que o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social é interpretado no sentido de que, na adoção das decisões relativas aos pedidos de renovação do direito de prestar serviços de comunicação social, como a decisão de indeferimento, o Conselho para os Meios de Comunicação Social não dispõe de qualquer margem para apreciar a gravidade das infrações cometidas pelo prestador em causa e o caráter reiterado dessas infrações. O Conselho para os Meios de Comunicação Social limita‑se a verificar se, durante o período de validade do direito cuja renovação é pedida, adotou, em relação a esse prestador, uma decisão definitiva que declarasse a prática de uma infração grave ou reiterada. Em caso afirmativo, é obrigado, por força dessa disposição, a recusar a renovação desse direito. Resulta igualmente destas explicações que é no momento da adoção das decisões relativas aos procedimentos sancionatórios, como as Decisões n.os 354/2017 e 1224/2017, que o Conselho para os Meios de Comunicação Social aprecia, e eventualmente declara, o caráter grave ou reiterado das infrações cometidas pelo prestador em causa.
164
Os documentos apresentados pelas partes confirmam que o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social é interpretado e aplicado no sentido enunciado no número anterior.
165
Com efeito, antes de mais, na decisão de indeferimento, o Conselho para os Meios de Comunicação Social limita‑se a enumerar as decisões definitivas adotadas no âmbito dos processos punitivos instaurados contra a Klubrádió e indica que, na Decisão n.o 1224/2017, tinha declarado a violação, por esta estação de rádio, da obrigação de transmissão dos dados relativos às quotas de difusão e o caráter reiterado dessa infração.
166
Em seguida, resulta do quadro relativo aos fundamentos das decisões de indeferimento relativas à renovação do direito de prestar serviços de comunicação social proferidas pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social, apresentado pela Hungria no procedimento pré‑contencioso e junto com a petição da Comissão (a seguir «quadro dos fundamentos de indeferimento»), que a apreciação do caráter grave ou reiterado das infrações cometidas pelos prestadores em causa não é efetuada nas decisões de recusa da renovação desse direito, mas sim nas decisões definitivas adotadas no âmbito dos processos sancionatórios.
167
Por último, a Decisão n.o 265/18 (III.29), de 27 de março de 2018, adotada no âmbito de um processo sancionatório instaurado contra a estação de rádio Kun‑Média, junta com a réplica da Comissão, corrobora que é no momento da adoção das decisões relativas aos procedimentos punitivos que o Conselho para os Meios de Comunicação Social aprecia tanto a gravidade de uma infração como, se resultar dessa apreciação que essa infração não é menor, o caráter reiterado ou não reiterado desta última.
168
Por conseguinte, tendo em conta a falta de margem de apreciação conferida ao Conselho para os Meios de Comunicação Social pela Lei dos Meios de Comunicação Social, o exame da alegação de violação do princípio da proporcionalidade impõe que se verifique o mérito da argumentação da Comissão relativa à violação desse princípio, não pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social, mas sim pelo artigo 48.o, n.o 7, desta lei.
iii) Quanto à violação do princípio da proporcionalidade pelo artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social;
169
Como resulta do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro, tendo em conta que as radiofrequências são um bem público com grande valor social, cultural e económico, os Estados‑Membros garantirão uma gestão eficiente dessas radiofrequências para os serviços de comunicações eletrónicas no seu território, em conformidade com as tarefas de regulamentação especificadas no quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas e com vista à realização dos objetivos definidos, nomeadamente no artigo 8.o dessa diretiva.
170
Nos termos do artigo 4.o, ponto 2, da Diretiva Concorrência, do artigo 5.o, n.o 2, segundo parágrafo, e do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva Autorização, bem como do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro, os direitos de utilização de radiofrequências devem ser atribuídos com base em critérios objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais (Acórdão de 26 de julho de 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, n.o 39 e jurisprudência aí referida). Estes critérios, que, como se refere no n.o 75 do presente acórdão, são aplicáveis na renovação dos referidos direitos, devem, por outro lado, ser aplicados tendo em conta os objetivos enunciados no artigo 8.o da Diretiva‑Quadro. (v., neste sentido, Acórdão de 26 de julho de 2017, Europa Way e Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, n.o 72).
171
Resulta dos n.os 161 a 163 do presente acórdão que o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social tem por efeito privar automaticamente certos prestadores, a saber, aqueles relativamente aos quais o Conselho para os Meios de Comunicação Social, por decisão definitiva, declarou uma violação grave ou reiterada do contrato de radiodifusão em causa ou das disposições da Lei da Liberdade de Imprensa ou da Lei dos Meios de Comunicação Social, da possibilidade de obterem a renovação do seu direito de prestar serviços de comunicação social, o qual, como foi constatado no âmbito da análise da aplicabilidade do quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas às medidas nacionais controvertidas, diz igualmente respeito à utilização de uma radiofrequência.
172
Por conseguinte, há que considerar que o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social contribui para definir os critérios aplicáveis, no direito húngaro, à atribuição de direitos de utilização de radiofrequências, pelo que deve respeitar as exigências previstas nas disposições do direito da União mencionadas no n.o 170 do presente acórdão, e, em especial, a relativa à proporcionalidade desses critérios.
173
A este respeito, refira‑se que a observância dos requisitos ligados aos direitos de utilização das radiofrequências é essencial para assegurar uma utilização e uma gestão eficazes destas. Assim, um fundamento de recusa da renovação desses direitos, assente na inobservância, durante o período da sua vigência, das obrigações a cargo do prestador em causa pode ser considerado constitutivo de um critério de seleção dos utilizadores das radiofrequências associado ao objetivo de promover a concorrência encorajando a utilização e a gestão eficazes das radiofrequências, a que se refere o artigo 8.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva‑Quadro.
174
Todavia, como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, a exigência de proporcionalidade recordada no n.o 170 do presente acórdão implica que os critérios de atribuição dos direitos de utilização de radiofrequências sejam adequados a garantir a realização do objetivo que prosseguem e não vão além do necessário para o alcançar (Acórdão de 26 de julho de 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, n.o 39 e jurisprudência aí referida).
175
Embora seja certo que a consideração, no exame de um pedido de renovação de direitos de utilização de radiofrequências, de violações passadas do contrato ou da regulamentação aplicável à utilização das radiofrequências é suscetível de contribuir para o objetivo da utilização e gestão eficazes destas, não é menos verdade que o dano que essas violações podem causar a esse objetivo depende da gravidade destas. Assim, para garantir que a consideração dessas violações não vai além do necessário para atingir esse objetivo, deve existir uma adequação entre a gravidade da violação anteriormente cometida e a decisão decretada no respeitante à renovação desses direitos de utilização.
176
No caso, refira‑se que o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social não prevê que a existência de violações passadas do contrato de radiodifusão em causa, da Lei dos Meios de Comunicação Social ou da Lei da Liberdade de Imprensa constitui um dos critérios a ter em conta no exame de um pedido de renovação de direitos de prestação de serviços de comunicação social, mas sim que essa renovação está automaticamente excluída para os operadores que cometeram uma violação reiterada desse contrato ou dessas leis, pelo que, como referiu a Comissão, a aplicação desta disposição tem por efeito impedir esses prestadores de continuarem a difundir os seus conteúdos numa radiofrequência.
177
Assim, a recusa da renovação do direito de prestar serviços de comunicação social de um prestador que cometeu uma infração reiterada só pode ser proporcionada na medida em que se verifique que, tendo em conta a gravidade dessa infração, essa recusa é necessária para garantir a realização do objetivo da utilização e na gestão eficazes das radiofrequências.
178
Essa verificação deve, pois, ser efetuada caso a caso, tendo em conta, nomeadamente, a natureza da infração reiterada cometida pelo prestador em causa e as circunstâncias específicas do caso concreto que, no exame de um pedido de renovação do direito de prestar serviços de comunicação social, tenham incidência na determinação da gravidade dessa infração e das consequências dessa infração para o acesso desse prestador às radiofrequências com vista à difusão de conteúdos.
179
Importa acrescentar que, como decorre do número anterior, a verificação que o Conselho para os Meios de Comunicação Social tem de efetuar no exame dos pedidos de renovação do direito de prestar serviços de comunicação social é diferente do exame que deve efetuar no âmbito dos procedimentos punitivos, nos quais deve nomeadamente verificar, unicamente para efeitos desses processos, a adequação entre a gravidade da infração e a sanção a aplicar para a reprimir.
180
Assim, é infundado o argumento da Hungria de que a atribuição de uma margem de apreciação ao Conselho dos Meios de Comunicação Social na apreciação dos pedidos de renovação do direito de prestar serviços de comunicação social viola os princípios do Estado de direito, da segurança jurídica e da igualdade de tratamento, pelo facto de o Conselho para os Meios de Comunicação Social dever reexaminar o caráter grave ou reiterado das infrações, declarado por uma decisão definitiva.
181
Por conseguinte, ao impor ao Conselho para os Meios de Comunicação Social que recuse, automaticamente e em todos os casos, a renovação do direito de prestar serviços de comunicação social quando o prestador em causa cometeu uma infração reiterada, sem lhe conceder qualquer margem de apreciação para verificar, no exame dos pedidos de renovação desse direito, se existe uma adequação entre a gravidade da infração em causa e a gravidade das consequências da recusa dessa renovação para o acesso desse prestador às radiofrequências, o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social viola a exigência decorrente do artigo 4.o, ponto 2, da Diretiva Concorrência, do artigo 5.o, n.o 2, segundo parágrafo, e do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva Autorização, bem como do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro, segundo a qual a renovação dos direitos de utilização das radiofrequências deve basear‑se em critérios proporcionais.
182
Por conseguinte, sem que seja necessário examinar os argumentos da Comissão expostos no n.o 136 do presente acórdão, há que declarar que a decisão de indeferimento, na medida em que foi adotada ao abrigo do artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social e, por conseguinte, com base num regime nacional relativo à concessão de direitos de utilização de radiofrequências que não respeita a exigência de proporcionalidade imposta pelas disposições do direito da União mencionadas no número anterior do presente acórdão, viola igualmente esta exigência.
183
Assim, é procedente a alegação de violação do princípio da proporcionalidade, tal como refletida nos artigos 5.° e 7.° da Diretiva Autorização, no artigo 4.o da Diretiva Concorrência e no artigo 9.o da Diretiva‑Quadro.
b)
Quanto à alegação de violação do princípio da não discriminação
1) Argumentos das partes
184
A Comissão alega que o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social, ou, pelo menos, a forma como o Conselho para os Meios de Comunicação Social aplicou esta disposição à Klubrádió, viola os artigos 5.° e 7.° da Diretiva Autorização, o artigo 4.o da Diretiva Concorrência e o artigo 9.o da Diretiva‑Quadro, e, em especial, o princípio da não discriminação previsto nesses artigos.
185
A Comissão refere‑se aos dados que figuram no quadro dos fundamentos de indeferimento, dos quais resulta que o Conselho para os Meios de Comunicação Social nunca recusou, com exceção do caso da Klubrádió, a renovação do direito de prestar serviços de comunicação social exclusivamente pelo facto de o prestador em causa não ter cumprido a sua obrigação de transmissão dos dados relativos às quotas de difusão.
186
Por outro lado, a Comissão sustenta que certas estações de rádio, a saber, a Inforádió, a Rádió Smile e a Kun‑Média, obtiveram a renovação do seu direito de prestar serviços de comunicação social apesar de terem cometido infrações comparáveis às cometidas pela Klubrádió, ou mesmo mais graves.
187
A Hungria alega que as disposições húngaras garantem a transparência, a objetividade e a não discriminação, estabelecendo critérios objetivos aplicáveis a todos os prestadores de serviços de comunicação social para efeitos da renovação do seu direito de prestar serviços de comunicação social.
188
Neste contexto, a Hungria impugna, em especial, a afirmação da Comissão de que, com exceção da Klubrádió, o Conselho para os Meios de Comunicação Social nunca recusou renovar o direito de prestar serviços de comunicação social pelo simples facto de o prestador em causa não ter respeitado a obrigação de transmissão dos dados relativos às quotas de difusão. Com efeito, o quadro dos fundamentos de indeferimento revela que o Conselho para os Meios de Comunicação Social não renovou o direito da Fehérvár médiacentrum Kft. de prestar serviços de comunicação social com o fundamento de que tinha anteriormente declarado, numa decisão definitiva, que esse prestador tinha incumprido de forma reiterada essa obrigação.
189
No que respeita às decisões relativas à Inforádió, à Rádió Smile e à Kun‑Média, a Hungria sustenta que os factos na origem dessas decisões são diferentes dos relativos à Klubrádió e que os processos que deram origem à adoção dessas decisões decorreram num contexto jurídico diferente, pelo que não são comparáveis ao procedimento seguido no âmbito da renovação do direito da Klubrádió de prestar serviços de comunicação social. Por outro lado, uma vez que a Comissão não esclareceu se procedeu a uma avaliação de todas as decisões suscetíveis de ser tomadas em consideração para demonstrar uma discriminação ou se só as decisões que citou são suscetíveis de ser tomadas em consideração para esse efeito, as decisões relativas à Inforádió, à Rádió Smile e à Kun‑Média constituem apenas exemplos. Além disso, tendo em conta que a Comissão só juntou com a sua petição uma destas últimas decisões, a saber, a relativa à Kun‑Média, o Tribunal de Justiça não está em condições de verificar se as situações em causa são comparáveis. Assim, em todo o caso, a Comissão não demonstrou que a prática decisória do Conselho para os Meios de Comunicação Social era efetivamente discriminatória.
190
O Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca e o Reino dos Países Baixos apoiam a argumentação da Comissão.
2) Apreciação do Tribunal
191
Nos termos do artigo 4.o, ponto 2, da Diretiva Concorrência, do artigo 5.o, n.o 2, segundo parágrafo, e do artigo 7.o, n.o 3, da Diretiva Autorização, bem como do artigo 9.o, n.o 1, da diretiva—quadro, os critérios de atribuição dos direitos de utilização das radiofrequências devem respeitar o princípio da não discriminação.
192
De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o princípio da igualdade de tratamento, do qual o princípio da não discriminação constitui uma expressão particular, exige que as situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que as situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, a menos que esse tratamento seja objetivamente justificado. O pressuposto do caráter comparável das situações, para determinar a existência de uma violação do princípio da igualdade de tratamento, deve ser apreciado em face de todos os elementos que as caracterizam, nomeadamente à luz do objeto e da finalidade prosseguida pelo ato que institui a distinção em causa, devendo ser tidos em conta, para esse efeito, os princípios e os objetivos do domínio em que esse ato se integra (v., neste sentido, Acórdão de 26 de julho de 2017, Europa Way e Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, n.o 69 e jurisprudência aí referida).
193
No caso, resulta do quadro dos fundamentos de indeferimento que, através da Decisão n.o 1203/2019 (X.8), o Conselho para os Meios de Comunicação Social indeferiu a renovação do direito da Mediacentrum de prestar serviços de comunicação social pelo simples facto de, na sua Decisão n.o 1115/2016, ter constatado que, entre 23 e 31 de maio de 2016, esse prestador não tinha cumprido a obrigação de transmissão dos dados relativos às quotas de difusão e que essa infração era reiterada.
194
Por outro lado, as decisões adotadas relativamente às estações de rádio Inforádió, Radio Smile e Kun‑Média foram adotadas num contexto jurídico e factual diferente daquele que presidiu à adoção da decisão de indeferimento.
195
Assim, como observa o advogado‑geral no n.o 65 das suas conclusões, os elementos de prova fornecidos pela Comissão não permitem demonstrar que a decisão de indeferimento continha uma discriminação em detrimento da Klubrádió.
196
Deste modo, a alegação de violação do princípio da não discriminação, tal como refletido nos artigos 5.° e 7.° da Diretiva Autorização, no artigo 4.o da Diretiva Concorrência e no artigo 9.o da Diretiva‑Quadro, deve ser julgada improcedente.
c)
Quanto à alegação de falta de adoção em tempo útil da decisão de indeferimento
1) Argumentos das partes
197
A Comissão refere que o processo que deu origem à adoção da decisão de indeferimento teve início em 8 de novembro de 2019, data da apresentação do pedido de renovação da Klubrádió, e terminou em 8 de setembro de 2020, data da decisão de indeferimento, ou seja, dez meses.
198
Assim, ao adotar a decisão de indeferimento, o Conselho para os Meios de Comunicação Social violou o artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva Autorização, que prevê um prazo de seis semanas para a adoção das decisões relativas à concessão de direitos de utilização no caso das radiofrequências atribuídas para utilização pelos serviços de comunicações eletrónicas no âmbito do plano nacional de frequências, salvo se esses direitos forem concedidos através de procedimentos de seleção concorrenciais ou comparativos, o que, segundo a Comissão, não era o caso da decisão de indeferimento.
199
Por outro lado, o Conselho para os Meios de Comunicação Social violou igualmente o princípio da boa administração, uma vez que o respeito dos prazos é a expressão desse princípio.
200
A Hungria sustenta que o procedimento que deu origem à adoção da decisão de indeferimento não é um procedimento de atribuição de radiofrequências, mas sim um procedimento de renovação do direito de prestar serviços de comunicação social. Ora, nenhuma disposição do direito da União fixa um prazo para a renovação desse direito.
201
Por acréscimo, a Hungria esclarece que o artigo 48.o, n.o 5, da Lei dos Meios de Comunicação Social estabelece prazos precisos tanto para pedir a renovação do referido direito como para a adoção das decisões relativas a esse pedido. Esses prazos permitem garantir não só que essas decisões sejam tomadas em tempo útil mas também que não possa haver nenhuma situação em que o Conselho para os Meios de Comunicação Social defira esse pedido antes da data do termo do contrato de radiodifusão em causa e que venha depois a verificar‑se que o prestador de serviços de comunicação social em causa cometeu uma infração que exclui essa renovação.
202
O Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca e o Reino dos Países Baixos apoiam a argumentação da Comissão.
2) Apreciação do Tribunal
203
Na medida em que, como resulta dos n.os 74 a 94 do presente acórdão, o procedimento que deu origem à adoção da decisão de indeferimento diz respeito à concessão de direitos de utilização de radiofrequências, há que observar que este procedimento está sujeito às disposições que fazem parte do quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas, entre as quais, nomeadamente a relativa aos prazos para a adoção das decisões relativas à concessão desses direitos, a saber, o artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva Autorização.
204
De acordo com esta disposição, a decisão de indeferimento deveria ter sido adotada no prazo de seis semanas a contar da data de receção do pedido completo da Klubrádió de renovação do seu direito de prestar serviços de comunicação social.
205
Ora, dado que, como se refere no n.o 31 do presente acórdão, a Klubrádió apresentou esse pedido em 8 de novembro de 2019 e a decisão de indeferimento data de 8 de setembro de 2020, não se pode deixar de observar que esta decisão foi adotada dez meses após a apresentação do referido pedido e, por conseguinte, muito tempo após o termo do prazo previsto no artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva Autorização.
206
Importa acrescentar, tendo em conta o alcance do artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social e a forma como esta disposição é aplicada na Hungria, que, no momento da adoção da decisão de indeferimento, o Conselho para os Meios de Comunicação Social só era chamado a verificar se, durante a vigência do contrato de radiodifusão da Klubrádió, tinha adotado em relação a essa estação de rádio uma decisão definitiva que declarava a prática de uma infração grave ou de uma infração reiterada. Nestas condições, não há explicação razoável que possa justificar um atraso de cerca de oito meses e meio na adoção da decisão de indeferimento.
207
Neste contexto, há que lembrar que, como já declarou o Tribunal de Justiça, quando um Estado‑Membro aplica o direito da União, as exigências decorrentes do princípio da boa administração, enquanto princípio geral do direito da União, nomeadamente o direito de todas as pessoas a que os seus assuntos sejam tratados de forma imparcial e num prazo razoável, são aplicáveis no âmbito do procedimento conduzido pela autoridade nacional competente (Acórdão de 6 de março de 2025, Obshtina Veliko Tarnovo e Obshtina Belovo, C‑471/23 e C‑477/23, EU:C:2025:155, n.o 73 e jurisprudência aí referida).
208
Por conseguinte, ao adotar a decisão de indeferimento muito tempo após expirar o prazo de seis semanas a contar da data de receção do pedido completo da Klubrádió de renovação do seu direito de prestar serviços de comunicação social, o Conselho para a Comunicação Social violou o artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva Autorização e o princípio da boa administração.
d)
Conclusão
209
Em face destas considerações, há que julgar parcialmente procedentes as alegações relativas ao artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social e à decisão de indeferimento e declarar que a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem:
–
por força dos artigos 5.° e 7.° da Diretiva Autorização, do artigo 4.o da Diretiva Concorrência, do artigo 9.o da Diretiva‑Quadro e do princípio da proporcionalidade, devido, primeiro, à adoção, pelo Conselho dos Meios de Comunicação Social, da decisão de indeferimento, pela qual este recusou à Klubrádió a renovação dos seus direitos de utilização do espetro de radiofrequências, segundo, à adoção do artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social, que exclui automaticamente a renovação dos direitos de utilização do espetro de radiofrequências relativo à radiodifusão FM se o titular tiver violado reiteradamente a sua obrigação de transmissão dos dados relativos às quotas de difusão, incluindo quando as infrações cometidas sejam menores, puramente formais e já tenham sido punidas com coimas que levaram seguidamente a uma conformidade integral, bem como, terceiro, à impossibilidade que daí decorre, de forma desproporcionada, de a Klubrádió prosseguir a sua atividade no domínio da radiodifusão, e
–
por força do artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva Autorização e do princípio da boa administração, devido à adoção da decisão de indeferimento muito tempo após o termo do prazo de seis semanas previsto nesta disposição.
2.
Quanto às alegações relativas ao concurso controvertido e à decisão de nulidade
210
A Comissão alega, em substância, que a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva Autorização e do artigo 45.o da Diretiva 2018/1972, uma vez que, no concurso controvertido e na decisão de nulidade, o Conselho para os Meios de Comunicação Social previu condições desproporcionadas para a atribuição dos direitos de utilização do espetro de radiofrequências, não fixou antecipadamente os critérios de atribuição desses direitos, não previu qualquer margem de apreciação que permitisse avaliar a gravidade e a relevância dos erros de que pudessem eventualmente estar viciados os processos apresentados pelos candidatos, suscetíveis de implicar a sua exclusão, e ignorou a importância menor dos erros de que estaria viciada a proposta apresentada pela Klubrádió.
211
Por outro lado, a Comissão acusa a Hungria de não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 8.° e 9.° da Diretiva‑Quadro e do princípio da boa administração, por não ter realizado um procedimento para a atribuição da frequência 92.9 MHz em tempo útil para permitir a adoção de uma decisão antes de caducarem os direitos de utilização dessa radiofrequência pela Klubrádió.
a)
Quanto às alegações de violação dos princípios da transparência e da proporcionalidade
1) Argumentação das partes
212
A Comissão alega que a decisão de nulidade, que se baseia em três fundamentos, é contrária aos princípios da transparência e da proporcionalidade, referidos no artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva Autorização e no artigo 45.o da Diretiva 2018/1972.
213
Com efeito, no que respeita ao primeiro fundamento de nulidade, a Comissão refere que, de acordo com o anúncio de concurso controvertido, os candidatos eram obrigados a juntar às suas propostas o formulário que continha, no ponto III.2, a grelha de programação semanal prevista, especificando a duração de cada emissão, e indicava, no ponto III.3, para cada emissão, o título, uma descrição sucinta e a duração da mesma.
214
Resulta da decisão de nulidade que, na grelha de programação semanal referida no ponto III.2 do formulário apresentado pela Klubrádió, figuravam, por um lado, a emissão «Reggeli Gyors», cuja difusão estava prevista para todos os dias da semana, entre as 6 h 10 e as 10 h 00 e, por outro, uma emissão com a duração de 55 minutos, intitulada «Reggeli Gyors ismétlés», cuja difusão estava prevista para o fim de semana. Ora, para esta última emissão, que consiste numa seleção de momentos relevantes e interessantes das emissões «Reggeli Gyors» difundidas durante a semana, a Klubrádió não preencheu o ponto III.3 desse formulário.
215
Na decisão de nulidade, o Conselho para os Meios de Comunicação Social declarou que, quando uma emissão é objeto de uma intervenção técnica ou quando os elementos dessa emissão são cortados, a emissão que daí resulta é uma nova «emissão», na aceção do concurso controvertido, e deve, por conseguinte, ser descrita no ponto III.3. do formulário. Baseando‑se no ponto 1.11.10.3 do anúncio de concurso controvertido, que exclui a possibilidade de completar os elementos das propostas que devem ser submetidos a avaliação, como a grelha de programação, o Conselho para os Meios de Comunicação Social não pediu as informações relativas à emissão «Reggeli Gyors ismétlés» para completar o ponto III.3 do formulário apresentado pela Klubrádió.
216
Ora, na opinião da Comissão, uma vez que o conceito de «retransmissão» que figura no concurso controvertido visa a retransmissão de um «material sonoro registado», a Klubrádió podia legitimamente considerar que a emissão «Reggeli Gyors ismétlés», na medida em que constituía a retransmissão de materiais sonoros, dos extratos escolhidos, de uma emissão já difundida, estava abrangida por este conceito e que, por conseguinte, não havia que descrever essa retransmissão no ponto III.3 do formulário.
217
Por outro lado, mesmo admitindo que a emissão «Reggeli Gyors ismétlés» não fosse equiparável a uma retransmissão, o Conselho para os Meios de Comunicação Social poderia ter pedido à Klubrádió que completasse a descrição em falta. A impossibilidade de completar os dados relativos à grelha de programação, que, segundo o Conselho para os Meios de Comunicação Social, resulta do ponto 1.11.10.3 do concurso controvertido, viola o princípio da proporcionalidade, na medida em que essa impossibilidade não permite aos candidatos corrigir imprecisões, mesmo menores e de natureza puramente formal, nem dissipar as dúvidas do Conselho para os Meios de Comunicação Social.
218
Quanto ao segundo fundamento de nulidade, resulta da decisão de nulidade que, na grelha de programação semanal referida no ponto III.2 do formulário apresentado pela Klubrádió, figurava uma emissão intitulada «Kovátsműhely» com a duração de 45 minutos, ao passo que, para essa emissão, o ponto III.3 desse formulário indicava uma duração de 50 minutos. O Conselho para os Meios de Comunicação Social constatou que, de acordo com o ponto 1.11.10.3 do anúncio de concurso controvertido, esta discordância não podia ser corrigida.
219
Na opinião da Comissão, a menção destes dois períodos diferentes assemelha‑se a um simples erro administrativo cuja correção não teve qualquer incidência nos elementos de fundo da candidatura da Klubrádió. Ora, invalidar uma candidatura com base nesse erro, em vez de pedir esclarecimentos ao candidato, é contrário ao princípio da proporcionalidade.
220
No que respeita à terceira causa de nulidade, que diz respeito ao plano empresarial e financeiro da Klubrádió, assenta na constatação do Conselho para os Meios de Comunicação Social de que a Klubrádió, cujos fundos próprios eram negativos nos anos anteriores à data de apresentação da sua candidatura, estava impossibilitada de cobrir as suas despesas só com o seu volume de negócios líquido.
221
A Comissão sublinha que a violação dos requisitos de viabilidade financeira do candidato, previstos no ponto 1.8.2 do anúncio de concurso controvertido, não foi invocada pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social, pelo que é pacífico que a Klubrádió preenchia esses requisitos.
222
A decisão de nulidade baseia‑se no ponto 1.11.9.2, alínea c), do anúncio de concurso controvertido, segundo o qual a candidatura estava ferida de nulidade material se, por falta de fundamento, a proposta fosse inadequada para atingir os objetivos definidos na Lei dos Meios de Comunicação Social ou no concurso público. Segundo o Conselho para os Meios de Comunicação Social, a candidatura da Klubrádió não permitia alcançar o objetivo especificado no ponto 1.2 do referido concurso, a saber, assegurar a presença no mercado dos meios de comunicação social de uma estação de rádio estável e previsível quanto ao seu funcionamento.
223
Na opinião da Comissão, ao adotar a decisão de nulidade com base no fundamento mencionado no n.o 220 do presente acórdão, em primeiro lugar, o Conselho para os Meios de Comunicação Social violou a exigência de transparência prevista no artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva Autorização e no artigo 45.o, n.o 1, da Diretiva 2018/1972, uma vez que se baseou em critérios de avaliação do conteúdo das candidaturas que não figuravam no concurso controvertido. Com efeito, as condições de admissibilidade das candidaturas não fazem alusão a um requisito específico de viabilidade financeira relativo à situação dos fundos próprios da empresa em causa.
224
Em segundo lugar, a rejeição da candidatura da Klubrádió é desproporcionada, uma vez que se baseia em argumentos hipotéticos. Com efeito, o Conselho para os Meios de Comunicação Social considerou que o funcionamento estável da Klubrádió não estava garantido pelo facto de, por força da legislação húngara em vigor, uma sociedade com capitais próprios negativos poder ser automaticamente cancelada do registo das sociedades. Ora, segundo a Comissão, o funcionamento deficitário da Klubrádió durante os cinco anos anteriores à data de apresentação da sua candidatura não implica, por si só, a falta de viabilidade financeira desse candidato no futuro, uma vez que não foi obrigado a interromper os seus programas e não foi cancelado do registo das sociedades.
225
Por outro lado, o Conselho para os Meios de Comunicação Social não teve em conta as medidas tomadas pela Klubrádió para regularizar a situação dos seus fundos próprios. A este respeito, o Conselho para os Meios de Comunicação Social rejeitou o sistema de assunção dos custos da Klubrádió pelo proprietário dessa estação de rádio e por patrocinadores, alegando que, no passado, a Klubrádió não estava em condições de cobrir os seus custos de exploração com o seu próprio volume de negócios líquido.
226
Ora, a Comissão observa que o recurso a patrocinadores ou participantes externos (crowdfunding) é um meio legítimo de financiamento dos meios de comunicação social. Por conseguinte, segundo esta instituição, a decisão de nulidade não está ligada ao objetivo público declarado, não é adequada e vai além do necessário para atingir esse objetivo.
227
Em face do exposto, o critério de que a Klubrádió deveria ter coberto os seus custos de exploração apenas com o seu volume de negócios líquido não pode ser considerado um requisito objetivo, transparente e proporcionado à luz do direito da União.
228
Em sua defesa, a Hungria, no que respeita, em primeiro lugar, aos fundamentos de nulidade relativos às emissões «Reggeli Gyors ismétlés» e «Kovátsműhely», refere que, para garantir o caráter equitativo e não discriminatório de um processo de concurso, tanto a Lei dos Meios de Comunicação Social como o concurso controvertido assentam no princípio de que a proposta em causa só pode ser alterada, corrigida ou completada quando se trate de deficiências sanáveis ou não significativas ou quando essa correção não viole a exigência de um processo equitativo, transparente e não discriminatório. Neste contexto, a Hungria evoca as disposições da Lei dos Meios de Comunicação Social e as regras do concurso controvertido que precisam os defeitos ou as lacunas que não podem ser corrigidos após a data de apresentação de uma candidatura e que implicam a nulidade da proposta em causa, das quais fazem parte as irregularidades constatadas no que respeita às emissões acima referidas.
229
Segundo a Hungria, no caso de uma falta previamente definida de forma vinculativa e que implica a nulidade da oferta em causa, admitir a possibilidade de o Conselho para os Meios de Comunicação Social decidir, consoante a natureza da falta e com base na sua própria avaliação subjetiva, se há que aplicar as consequências jurídicas da nulidade seria contrário aos princípios do Estado de direito e da segurança jurídica, bem como à exigência de uma avaliação transparente, objetiva e não discriminatória.
230
Por outro lado, a Hungria contesta a argumentação da Comissão de que os defeitos relativos às emissões «Reggeli Gyors ismétlés» e «Kovátsműhely» eram de pouca importância, bem como de natureza formal e administrativa.
231
Com efeito, no que respeita, por um lado, à emissão «Reggeli Gyors ismétlés», a Klubrádió não respeitou a condição de validade prevista no ponto 2.5.5.2 do anúncio de concurso controvertido, que prevê a obrigação de descrever todos os programas que figuram na grelha de programação semanal. A este respeito, a Hungria sublinha que esta emissão não deve ser considerada uma retransmissão da emissão «Reggeli Gyors», mas sim uma emissão diferente, na aceção do anúncio de concurso controvertido, uma vez que existe uma diferença de 825 minutos no total entre as duas emissões e que, em caso de simples retransmissão, a emissão retransmitida deve ser integralmente idêntica à emissão original. Ora, na falta de precisões sobre uma emissão que não pode ser qualificada de «retransmissão», a proposta em causa impede uma avaliação quanto ao mérito, uma vez que não permite verificar o respeito dos compromissos em matéria de quotas de difusão.
232
No que respeita, por outro lado, à emissão «Kovátsműhely», segundo a Hungria, a diferença relativa à duração indicada nos pontos III.2 e III.3 do formulário apresentado pela Klubrádió constitui uma contradição intransponível que torna impossíveis de conciliar esse ponto III.2, que contém a grelha de programação semanal, e esse ponto III.3, relativo à descrição dessa emissão. Assim, a proposta apresentada pela Klubrádió não está em conformidade com a condição de validade prevista no ponto 2.5.5.6 do anúncio de concurso controvertido. Uma correção da duração dos programas teria necessariamente implicado uma alteração dos compromissos e das declarações essenciais constantes da proposta apresentada pela Klubrádió, o que seria contrário ao concurso controvertido.
233
Em segundo lugar, no que respeita à causa de nulidade relativa ao plano empresarial e financeiro da Klubrádió, em primeiro lugar, a Hungria sublinha que os requisitos formais e materiais a que estão sujeitas as propostas estão enunciados tanto na Lei dos Meios de Comunicação Social como nos concursos correspondentes, no caso, nos pontos 1.11.7 e 1.11.9.2 do concurso controvertido.
234
Segundo a Hungria, o exame da validade de uma proposta quanto ao mérito exige que se efetue uma análise complexa do conteúdo dessa proposta no seu conjunto, no âmbito da qual, em conformidade com o artigo 59.o da Lei dos Meios de Comunicação Social, o Conselho para os Meios de Comunicação Social deve verificar, em especial, se a referida proposta permite garantir a realização do objetivo de interesse público visado pelo concurso em causa, no caso, assegurar a presença no mercado dos meios de comunicação social de uma estação de rádio estável e previsível quanto ao seu funcionamento.
235
Ora, a apresentação da situação financeira e económica do candidato e a apresentação do seu plano financeiro, económico e prospetivo são requisitos impostos para esse efeito pelo anúncio de concurso controvertido. Assim, não se pode admitir que a causa de nulidade relativa ao plano empresarial e financeiro da Klubrádió e os critérios de apreciação dessa causa não sejam transparentes.
236
Segundo, a afirmação da Comissão de que o Conselho para os Meios de Comunicação Social tomou em consideração critérios de apreciação que não figuravam no concurso controvertido é desprovida de qualquer fundamento, uma vez que esse concurso, que reproduz palavra por palavra as disposições da Lei dos Meios de Comunicação Social, enuncia os critérios de exame das propostas, as regras relativas à invalidade material das mesmas, os critérios de aptidão impostos às propostas, as condições de verificação da sua invalidade formal, as exigências relativas ao plano de negócios e ao plano financeiro, bem como as exigências relativas às declarações dos candidatos, respetivamente, nos pontos 1.11.6, 1.11.9, 2.1.4 a 2.1.6, 2.2, 2.5.4 e 2.5.8.
237
Terceiro, segundo a Hungria, a Comissão sustenta erradamente que as apreciações efetuadas pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social na decisão de nulidade no que respeita à situação financeira da Klubrádió são desproporcionadas.
238
Antes de mais, a Hungria precisa que, contrariamente ao que afirma a Comissão, não foi porque o estado dos fundos próprios da Klubrádió era negativo desde há vários anos que o Conselho para os Meios de Comunicação Social declarou inválida a oferta desta estação de rádio, mas sim porque esse estado negativo dos fundos próprios afetaria necessariamente a estabilidade futura da referida estação de rádio. As declarações contidas na proposta relativas à regularização desta situação são, por outro lado, divergentes e contraditórias e nenhum dos compromissos assumidos foi respeitado.
239
Em seguida, não é desproporcionado exigir que a estação de rádio que vai obter uma autorização para prestar serviços de comunicação social seja economicamente viável, uma vez que existe um interesse público fundamental em que essa estação de rádio, que utiliza, gratuitamente e durante dez anos, uma frequência exclusiva pertencente ao Estado, seja estável e previsível quanto ao seu funcionamento.
240
Ora, uma estação de rádio que não preenche os requisitos legais mais elementares no que respeita à forma e à gestão de uma sociedade não preenche os requisitos de estabilidade e de previsibilidade que lhe permitam atingir os objetivos prosseguidos pelo concurso controvertido, pois uma gestão irregular de longa duração teria repercussões evidentes na gestão futura dessa estação de rádio ou, pelo menos, efeitos potenciais nessa gestão, na prossecução da atividade dessa estação de rádio e na continuidade da sua exploração (going concern). Segundo a Hungria, era esse o caso da Klubrádió, uma vez que o caráter claramente ilícito do seu estado de fundos próprios era suscetível de levar à sua liquidação coerciva e, eventualmente, ao seu cancelamento oficioso do registo das sociedades.
241
Além disso, a situação dos fundos próprios não é uma questão de apreciação subjetiva, mas sim uma questão objetiva, a propósito da qual se pode demonstrar que a Klubrádió cometeu conscientemente, durante vários anos, infrações à lei que só a ela são imputáveis, como demonstra a declaração de auditoria junta às contas anuais da Klubrádió. Ora, o plano de empresa, o plano financeiro e o balanço que esta estação de rádio era obrigada a apresentar de acordo com o concurso controvertido não demonstram que a Klubrádió corrigisse esta situação num prazo razoável.
242
Por último, a Hungria sustenta que a afirmação da Comissão de que os proprietários da Klubrádió tinham tomado medidas adequadas para solucionar a situação dos capitais próprios negativos desta estação de rádio não tem fundamento. Com efeito, as declarações relativas aos fundos próprios, ao financiamento e às recuperações de créditos feitas pela pessoa singular que se exprimiu em nome da referida estação de rádio são contraditórias, hipotéticas e condicionais, pelo que não são conformes com os requisitos legais e com os critérios de avaliação definidos nas regras do concurso controvertido.
243
O Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca e o Reino dos Países Baixos apoiam a argumentação da Comissão.
2) Apreciação do Tribunal
244
Há que lembrar que, por força do artigo 5.o, n.o 2, segundo parágrafo, da Diretiva Autorização, os direitos de utilização de radiofrequências são concedidos através de procedimentos abertos, objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionados e de acordo com o disposto no artigo 9.o da Diretiva‑Quadro. Este artigo 9.o, n.o 1, que, como se refere no n.o 103 do presente acórdão, corresponde ao artigo 45.o, n.o 1, da Diretiva 2018/1972, prevê igualmente que esses direitos são atribuídos com base em critérios objetivos, transparentes, não discriminatórios e proporcionais.
245
Importa igualmente recordar que o princípio da proporcionalidade exige que as regras estabelecidas pelos Estados‑Membros ou pelas autoridades adjudicantes no âmbito da aplicação destas disposições não vão além do necessário para atingir os objetivos visados pelas diretivas de que fazem parte (v., por analogia, Acórdão de 26 de setembro de 2024, Luxone e Sofein, C‑403/23 e C‑404/23, EU:C:2024:805, n.o 55 e jurisprudência aí referida).
246
Por outro lado, num processo de concurso, o princípio da igualdade de tratamento confere aos proponentes as mesmas oportunidades na formulação dos termos das suas propostas, o que implica que essas propostas estejam sujeitas às mesmas condições para todos os proponentes. A obrigação de transparência, que constitui o seu corolário, tem por finalidade garantir a inexistência de risco de favoritismo e de arbitrariedade por parte da entidade pública. Esta obrigação implica que todas as condições e modalidades do processo de adjudicação sejam formuladas de forma clara, precisa e unívoca no concurso, de forma, primeiro, a permitir que todos os candidatos razoavelmente informados e normalmente diligentes compreendam o seu alcance exato e as interpretem da mesma maneira e, segundo, a dar à autoridade competente a possibilidade de verificar efetivamente se as propostas que lhe são apresentadas correspondem aos critérios que regem a atribuição desses direitos (n, neste sentido, Acórdão de 26 de setembro de 2024, Luxone e Sofein, C‑403/23 e C‑404/23, EU:C:2024:805, n.o 56 e jurisprudência aí referida).
247
Segundo jurisprudência constante, os princípios da transparência e da igualdade de tratamento que regem os processos de atribuição de direitos de utilização das radiofrequências exigem que as condições materiais e processuais respeitantes à participação nesses procedimentos sejam claramente definidas previamente e tornadas públicas, em especial as obrigações das empresas candidatas, a fim de poderem conhecer exatamente os condicionalismos do processo em causa e certificar‑se de que as mesmas exigências se aplicam a todos os concorrentes (v., por analogia, Acórdão de 26 de setembro de 2024, Luxone e Sofein, C‑403/23 e C‑404/23, EU:C:2024:805, n.o 57 e jurisprudência aí referida).
248
É à luz desta jurisprudência que há que verificar se, como sustenta a Comissão, os três fundamentos de nulidade com base nos quais a candidatura da Klubrádió foi rejeitada são contrários aos princípios da proporcionalidade e da transparência, na aceção enunciada pela Comissão, pelo que tanto a decisão de nulidade como, sendo caso disso, as regras do concurso controvertido que serviram de fundamento à sua adoção são igualmente contrárias a esses princípios.
i) Quanto às causas de nulidade relativas às emissões «Reggeli Gyors ismétlés» e «Kovátsműhely»
249
Como resulta da redação do ponto 1.11.10.3 do anúncio de concurso controvertido e da decisão de nulidade, juntas com a petição da Comissão, não é admitida qualquer correção no que respeita aos elementos da proposta submetidos a avaliação. Entre esses elementos figura, de acordo com o ponto 1.12.2.1 desse concurso, a grelha de programação do candidato, conforme descrita nos pontos III.2 e III.3 do formulário apresentado por este último.
250
Ora, no caso de, no que respeita aos referidos elementos, um candidato ter cometido erros mínimos, cuja correção não tivesse nenhuma incidência nos elementos de fundo da sua candidatura nem tivesse, por conseguinte, violado a exigência relativa a uma avaliação equitativa e não discriminatória dos candidatos, a impossibilidade de o Conselho para os Meios de Comunicação Social, em aplicação das regras do concurso controvertido, convidar o candidato em causa a corrigir esses erros revela‑se desproporcionada.
251
No caso, é pacífico que os pontos III.2 e III.3 do formulário apresentado pela Klubrádió enfermavam de duas irregularidades no que respeita às emissões «Reggeli Gyors ismétlés» e «Kovátsműhely».
252
No que respeita, em primeiro lugar, à emissão «Reggeli Gyors ismétlés», a irregularidade detetada resultava do facto de a Klubrádió, tendo considerado que essa emissão constituía uma «retransmissão», na aceção do concurso controvertido, da emissão «Reggeli Gyors», não ter preenchido, para a primeira emissão, o ponto III.3 do formulário, que indicava, nomeadamente, a sua descrição e a sua duração. O Conselho para os Meios de Comunicação Social, após ter constatado, em substância, que a emissão «Reggeli Gyors ismétlés» não podia ser considerada uma «retransmissão», na aceção do concurso controvertido, da emissão «Reggeli Gyors», que devia, portanto, ser objeto de uma descrição no ponto III.3 desse formulário e que a falta dessa descrição, na medida em que dizia respeito a um dos elementos sujeitos a avaliação referidos no ponto 1.12.2.1 desse concurso, não podia, de acordo com o disposto no ponto 1.11.10.3 desse concurso, ser corrigida ou sanada, concluiu que essa irregularidade devia levar à nulidade da proposta da Klubrádió.
253
Ora, há que observar que, como resulta da decisão de nulidade, de acordo com as regras do concurso controvertido, o conceito de «retransmissão» é definido como um «material sonoro registado, anteriormente difundido no âmbito da emissão, que pode ser retransmitido sem qualquer intervenção técnica específica», ao passo que o conceito de «emissão» é definido como «uma sucessão de sons ou de imagens em movimento ou fixos, combinadas ou não com som, que constitua, independentemente da sua duração, uma unidade distinta numa programação ou num catálogo estabelecido por um prestador de serviços de comunicação social».
254
Tendo em conta estas definições e na falta, no anúncio de concurso controvertido, de outras regras interpretativas relativas a estes conceitos, não se pode considerar que a interpretação do conceito de «retransmissão» preconizada pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social, no sentido de se considerar que uma emissão constitui uma retransmissão se for difundida na íntegra e durante todo o seu período sem qualquer intervenção técnica específica, resulta de forma clara, precisa e unívoca desse concurso, de modo que todos os proponentes razoavelmente informados e normalmente diligentes deviam dar a este conceito essa interpretação.
255
Pelo contrário, tendo em conta que o referido conceito assenta na difusão não de uma «emissão» anterior, mas sim de um «material sonoro registado», anteriormente difundido «no âmbito da emissão», como a Comissão alegou, a Klubrádió podia razoavelmente considerar que a emissão «Reggeli Gyors ismétlés», na medida em que consistia na difusão de extratos de uma emissão anteriormente difundida, a saber, «Reggeli Gyors», constituía uma «retransmissão» desta última emissão, na aceção do concurso controvertido. Nestas condições, o facto, invocado pela Hungria, de existir uma diferença de 825 minutos no total entre essas duas emissões é irrelevante.
256
No que respeita, em segundo lugar, à emissão «Kovátsműhely», a irregularidade de que enfermavam os pontos III.2 e III.3 do formulário apresentado pela Klubrádió resultava do facto de, enquanto na grelha de programação referida no ponto III.2 desse formulário, essa estação de rádio ter inscrito essa emissão, indicando que a difusão estava prevista para domingo entre as 17 h 05 e as 17 h 50, pelo que, segundo esse ponto, a duração da referida emissão era de 45 minutos, em contrapartida, a duração indicada para a mesma emissão, no ponto III.3 desse formulário apresentado, era de 50 minutos.
257
Ora, importa ter em conta que, como o Conselho para os Meios de Comunicação Social referiu na decisão de nulidade, a Klubrádió não cometeu qualquer erro no que respeita às outras emissões que figuram nos pontos III.2 e III.3 do formulário apresentado por essa estação de rádio, nomeadamente, no que respeita à sua duração. Assim, a diferença de cinco minutos relativa à duração da emissão «Kovátsműhely» que resulta desses pontos não parece ter qualquer incidência nas outras emissões que figuram na grelha de programação apresentada pela Klubrádió.
258
Por conseguinte, há que considerar que essa diferença se assemelha a um erro de escrita, suscetível, assim, de fazer parte dos erros sanáveis e não significativos referidos no n.o 228 do presente acórdão.
259
Por conseguinte, há que observar, à luz da apreciação que figura no n.o 250 do presente acórdão, que as irregularidades relativas às emissões «Reggeli Gyors ismétlés» e «Kovátsműhely» deveriam ter podido ser objeto de uma correção.
260
Nestas condições, a decisão de nulidade que declarou, com base nas regras do concurso controvertido que excluem qualquer possibilidade de correção das propostas, a nulidade da proposta da Klubrádió devido a essas irregularidades é desproporcionada.
ii) Quanto ao fundamento de nulidade relativo ao plano empresarial e financeiro da Klubrádió
261
Há que observar que, como resulta da decisão de nulidade, o fundamento de nulidade relativo ao plano empresarial e financeiro da Klubrádió se baseia no caráter negativo dos fundos próprios desta estação de rádio nos cinco anos anteriores à data de apresentação da sua candidatura, bem como na impossibilidade de cobrir as suas despesas só com o seu volume de negócios líquido. À luz destes elementos, constatados com o auxílio, nomeadamente, dos dados das contas anuais da Klubrádió relativos aos exercícios anteriores àquele em que essa estação de rádio apresentou a sua proposta, o Conselho para os Meios de Comunicação Social considerou que esta proposta não podia, tendo em conta a sua «falta de fundamento», realizar o objetivo previsto no ponto 1.2 do concurso controvertido, a saber, assegurar a presença no mercado dos meios de comunicação social de uma estação de rádio estável e previsível quanto ao seu funcionamento. Por conseguinte, o Conselho para os Meios de Comunicação Social concluiu que a proposta apresentada pela Klubrádió estava ferida de nulidade material por força do artigo 59.o, n.o 3, alínea c), da Lei dos Meios de Comunicação Social e do ponto 1.11.9.2, alínea c), do anúncio de concurso controvertido, nos termos do qual «a proposta está ferida de nulidade material [...] se, devido à sua falta de fundamento, não for adequada para alcançar o objetivo definido na Lei dos Meios de Comunicação Social e no concurso público».
262
Refira‑se que tanto a situação dos fundos próprios como os dados relativos ao volume de negócios líquido constituem elementos relacionados com a viabilidade financeira de uma empresa.
263
A este respeito, importa sublinhar que é certo que, no seu ponto 1.8.2, o anúncio de concurso controvertido enunciava as regras relativas às condições relativas à viabilidade financeira dos candidatos, cuja inobservância durante qualquer das fases do processo desse concurso implicava a nulidade da proposta, em aplicação do ponto 1.11.7, alínea a), do referido concurso.
264
Todavia, este ponto 1.8.2 impunha aos candidatos, primeiro, que não tivessem nenhuma dívida vencida há mais de 60 dias em matéria aduaneira ou a título de contribuições para a segurança social, nenhuma dívida fiscal vencida que constasse dos registos da Administração Fiscal Central, nem nenhuma obrigação de pagamento vencida para com um fundo de Estado especializado, segundo, que não fossem objeto de um processo de insolvência, de liquidação ou de qualquer outro processo destinado à sua dissolução, terceiro, não ter sido objeto, nos cinco anos anteriores à publicação do concurso, de nenhuma decisão administrativa definitiva que declarasse uma infração grave que se traduzisse no incumprimento do contrato de radiodifusão ou de nenhuma rescisão deste pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social e, quarto, de não ter qualquer dívida vencida para com o Conselho para os Meios de Comunicação Social.
265
Há que concluir, pois, que nenhuma exigência relativa ao estado dos fundos próprios dos candidatos ou à necessidade de cobrir as suas despesas só com o seu volume de negócios líquido figurava entre as condições relativas à viabilidade financeira impostas a esses candidatos pelo concurso controvertido.
266
É certo que, como alegou a Hungria, esse concurso impunha aos candidatos a apresentação de um plano empresarial e financeiro que abrange o período que termina a 31 de dezembro de 2024, indicando os elementos que figuravam no ponto 2.5.4 do referido concurso. Todavia, de modo nenhum resulta destes elementos que esse plano tivesse de revelar, sob pena de nulidade da proposta em causa, fundos próprios positivos nos anos anteriores à data de apresentação das candidaturas e um volume de negócios líquido que permitisse, por si só, cobrir as despesas durante esses anos.
267
De resto, no que respeita aos dados financeiros e históricos a apresentar no âmbito do plano empresarial e financeiro, de acordo com o ponto 2.5.4.3.5 do anúncio de concurso controvertido, os candidatos só tinham de apresentar as suas «últimas demonstrações financeiras encerradas (balanço, demonstração de resultados e anexos [...])», a saber, em suma, como resulta da leitura desse ponto no seu conjunto, as contas anuais do exercício anterior àquele em que é apresentada a proposta em causa.
268
Nestas condições, como refere o advogado‑geral no n.o 79 das suas conclusões, a utilização, a título de causa de nulidade relativa à inaptidão do candidato para efeitos da realização do objetivo prosseguido pelo concurso controvertido, de um critério ligado à viabilidade financeira dos candidatos, quando este não faz parte dos critérios relativos a essa viabilidade estabelecidos por esse concurso e não se pode razoavelmente deduzir de nenhuma regra deste último, não preenche as exigências relativas ao princípio da transparência, conforme precisadas pela jurisprudência referida nos n.os 246 e 247 do presente acórdão.
269
Além disso, independentemente do exposto, em condições em que a viabilidade do operador em causa não é posta em causa, a adoção de uma norma que permita ao Conselho dos Meios de Comunicação Social declarar a nulidade da proposta de um candidato devido ao caráter negativo dos seus fundos próprios e à impossibilidade de cobrir as suas despesas só com o seu volume de negócios líquido é contrária ao princípio da proporcionalidade. Com efeito, tendo em conta a diversidade das possíveis fontes de financiamento de uma estação de rádio, essa norma vai além do necessário para assegurar a presença no mercado dos meios de comunicação social de uma estação de rádio estável e previsível quanto ao seu funcionamento.
270
No caso, tendo em conta o facto de a Klubrádió operar no domínio das comunicações eletrónicas, difundir os seus conteúdos em radiofrequências desde 1999 e, apesar do caráter negativo dos fundos próprios dessa estação de rádio, declarado na decisão de nulidade, a referida estação nunca ter sido obrigada a interromper a sua atividade, não se pode razoavelmente considerar que a rejeição da oferta apresentada pela Klubrádió por causa dos seus fundos próprios negativos era necessária para assegurar a presença no mercado dos meios de comunicação social de uma estação de rádio estável e previsível quanto ao seu funcionamento.
271
Neste contexto, não colhe a argumentação da Hungria de que o estado dos fundos próprios da Klubrádió não permite alcançar o referido objetivo por esse estado ser suscetível de implicar a liquidação coerciva dessa estação de rádio e, eventualmente, o seu cancelamento oficioso no registo das sociedades.
272
Com efeito, não só na data da apresentação da sua proposta e na data do exame da sua candidatura, essa estação de rádio não era objeto de tais processos de liquidação ou de cancelamento, o que, aliás, como se refere nos n.os 263 e 264 do presente acórdão, teria implicado a nulidade da sua proposta, mas, mesmo depois dessas datas, a Klubrádió não foi objeto de tais processos e continua a estar ativa.
273
Também não se pode razoavelmente considerar que o facto de a Klubrádió não poder cobrir as suas despesas só com o seu volume de negócios líquido e ter de recorrer ao patrocínio e a subvenções obstava à realização do objetivo visado no ponto 1.2 do concurso controvertido e recordado, nomeadamente, nos n.o os 261 e 270 do presente acórdão. Como refere a Comissão, sem impugnação da Hungria, o modelo comercial da Klubrádió baseava‑se nesses meios de financiamento, que lhe permitiram, no passado, compensar situações financeiras negativas, sem que isso a tivesse impedido de exercer a sua atividade de forma estável e de respeitar as condições associadas aos direitos de utilização das radiofrequências a que estava sujeita.
274
Por conseguinte, sem que seja necessário examinar os outros argumentos da Comissão, entre os quais, nomeadamente, o relativo ao alegado caráter arbitrário do fundamento dessa nulidade e da decisão de nulidade, à luz das decisões adotadas no passado relativamente a outros candidatos, há que declarar que o concurso controvertido, na medida em que permite ao Conselho para a Comunicação Social declarar, com base no seu ponto 1.11.9.2, alínea c), a nulidade da proposta de um candidato devido ao caráter negativo dos seus fundos próprios e à impossibilidade de cobrir as suas despesas só com o seu volume de negócios líquido, é contrário aos princípios da transparência e da proporcionalidade. O mesmo se aplica à decisão de nulidade, tendo em conta, nomeadamente, os elementos relativos à situação da Klubrádió acima expostos.
275
Resulta de todas estas considerações que a alegação de violação dos princípios da transparência e da proporcionalidade, conforme refletidos no artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva Autorização e no artigo 45.o, n.o 1, da Diretiva 2018/1972, é procedente.
b)
Quanto à alegação de não adoção em tempo útil da decisão de nulidade
1) Argumentação das partes
276
A Comissão refere que, tendo a decisão de indeferimento sido tomada em 8 de setembro de 2020, no termo de um processo de dez meses, em violação do artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva Autorização, o Conselho para os Meios de Comunicação Social só lançou o concurso controvertido em 4 de novembro de 2020, deixando assim pouco tempo para encerrar esse concurso antes de 14 de fevereiro de 2021, data do termo do contrato de radiodifusão da Klubrádió. Tendo em conta que, segundo o ponto 1.11.3.1 do anúncio de concurso controvertido, o prazo de apresentação das propostas era de 40 dias a contar da data de publicação desse anúncio de concurso, pelo que esse prazo expirou em 14 de dezembro de 2020, o Conselho para os Meios de Comunicação Social só dispôs, portanto, de dois meses para avaliar as propostas e celebrar um novo contrato de radiodifusão. Finalmente, em 10 de março de 2021, o Conselho para os Meios de Comunicação Social, através da decisão de nulidade, declarou deserto o concurso e, em 30 de março de 2021, celebrou um contrato administrativo temporário para a utilização da frequência 92.9 MHz durante o período entre 3 de maio e 29 de outubro de 2021.
277
Na opinião da Comissão, ao proceder deste modo, o Conselho para os Meios de Comunicação Social não assegurou a gestão eficaz das frequências, em violação do artigo 8.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva‑Quadro, nem incentivou a utilização eficaz do espetro de radiofrequências, em violação do artigo 9.o, n.o 1, desta diretiva. Por outro lado, o Conselho para os Meios de Comunicação Social também não garantiu o direito da Klubrádió a um processo equitativo e rápido em conformidade com o princípio geral da boa administração. Além disso, o Conselho para os Meios de Comunicação Social não respondeu às necessidades dos utilizadores com deficiência, dos utilizadores idosos e dos utilizadores com necessidades sociais especiais, como exige o artigo 8.o, n.o 2, alínea a), da referida diretiva, dado que os utilizadores finais pertencentes a essas categorias eram mais suscetíveis do que outros de depender da difusão terrestre dos programas de Klubrádió e podiam ter dificuldades particulares em passar a uma escuta em linha desses programas.
278
Em sua defesa, a Hungria alega, antes de mais, que, mesmo admitindo que o concurso controvertido estivesse abrangido pelo quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas, a argumentação da Comissão é infundada, uma vez que o prazo de seis semanas previsto no artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva Autorização pode, por força do artigo 7.o, n.o 4, dessa diretiva, ser prorrogado até oito meses no âmbito de processos de seleção concorrenciais ou comparativos.
279
Em seguida, a Hungria sublinha que o Conselho para os Meios de Comunicação Social conduziu o procedimento de concurso controvertido durante o período compreendido entre 4 de novembro de 2020 e 10 de março de 2021, a saber, um pouco mais de quatro meses, apesar da regularização e da suspensão do procedimento, o que constitui uma duração correspondente a metade da duração do processo de concurso previsto na Diretiva 2018/1972.
280
Por outro lado, a Hungria lembra que o procedimento de concurso controvertido tinha por objeto um direito para cuja renovação a Klubrádió tinha apresentado um pedido, pelo que não era possível organizar um procedimento de concurso para a concessão desse direito antes do exame desse pedido e da adoção da respetiva decisão. Ora, o Conselho para os Meios de Comunicação Social começou a preparar o concurso controvertido imediatamente a seguir a ter proferido a decisão de indeferimento.
281
Por último, não houve qualquer violação dos direitos dos utilizadores finais com deficiência, idosos ou que se encontrassem numa situação social especial, uma vez que a Klubrádió dispôs de mais de cinco meses para passar ao digital a partir do termo do seu direito de prestar serviços de comunicação social, o que não pode ser considerado um curto período.
282
O Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca e o Reino dos Países Baixos apoiam a argumentação da Comissão.
2) Apreciação do Tribunal
283
No que respeita, em primeiro lugar, ao argumento relativo à gestão e à utilização eficientes das radiofrequências, importa precisar que, contrariamente ao que a Hungria alega, resulta da petição da Comissão que esta instituição não acusa esse Estado‑Membro de ter adotado a decisão de nulidade num prazo superior ao imposto pelo quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas, a saber, oito meses, em conformidade com o artigo 7.o, n.o 4, da Diretiva Autorização.
284
Com efeito, a Comissão alega, em substância, que, devido ao atraso na adoção da decisão de indeferimento, o Conselho para os Meios de Comunicação Social só publicou o concurso controvertido em 4 de novembro de 2020, pelo que dispunha de pouco tempo para encerrar esse concurso antes da data do termo do contrato de radiodifusão da Klubrádió, a saber, 14 de fevereiro de 2021. Daqui resulta que a Hungria não incentivou a utilização eficiente do espetro de radiofrequências nem assegurou a gestão eficaz das radiofrequências, violando o artigo 8.o, n.o 2, alínea d), e o artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro, bem como o princípio da boa administração.
285
Este argumento da Comissão visa, em definitivo, a falta de diligência das autoridades nacionais na gestão da frequência 92.9 MHz, em violação das obrigações decorrentes das disposições e do princípio referidos no número anterior do presente acórdão.
286
A este respeito, importa recordar que o artigo 8.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva‑Quadro impõe às autoridades reguladoras nacionais que promovam a concorrência na oferta de redes de comunicações eletrónicas, de serviços de comunicações eletrónicas e de recursos e serviços conexos, incentivando uma utilização e gestão eficientes das radiofrequências e dos recursos de numeração.
287
Pela sua vez, o artigo 9.o, n.o 1, dessa diretiva dispõe que, tendo em conta que as radiofrequências são um bem público com um importante valor social, cultural e económico, os Estados‑Membros devem assegurar a gestão eficaz das radiofrequências para serviços de comunicações eletrónicas no seu território, nomeadamente nos termos do artigo 8.o dessa diretiva.
288
A obrigação de velar pela gestão e utilização eficientes das radiofrequências, enquanto bem público com grande valor social, cultural e económico, constitui, assim, um dos objetivos gerais do quadro regulamentar da União, cujo respeito as autoridades nacionais competentes são obrigadas a assegurar de acordo com o princípio da boa administração.
289
Ora, a inércia ou a lentidão na organização dos procedimentos para a concessão de direitos de utilização de radiofrequências são suscetíveis de comprometer a eficácia da gestão e da utilização do espetro de radiofrequências.
290
No caso, é pacífico que, em 8 de novembro de 2019, a Klubrádió apresentou um pedido de renovação do seu contrato de radiodifusão, que a decisão de indeferimento foi adotada em 8 de setembro de 2020, que o concurso controvertido foi lançado em 4 de novembro de 2020, que o contrato de radiodifusão da Klubrádió expirou em 14 de fevereiro de 2021, que a decisão de nulidade, pela qual o concurso controvertido foi declarado deserto, foi adotada em 10 de março de 2021 e foram celebrados contratos administrativos temporários em 30 de março de 2021, com a Közösségi Rádiózásért Egyesület, para o fornecimento de serviços de comunicação social na frequência 92.9 MHz para o período compreendido entre 3 de maio e 29 de outubro de 2021. Esta frequência não pôde, assim, ser utilizada durante o período compreendido entre 15 de fevereiro e 3 de maio de 2021.
291
Como se observa no n.o 205 do presente acórdão, a decisão de indeferimento foi adotada no prazo de dez meses, quando, segundo o artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva Autorização, deveria ter sido adotada no prazo de seis semanas, a contar da receção, pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social, desse pedido. Daí resulta que essa decisão foi tomada com um atraso de cerca de oito meses e meio, sem que nenhuma explicação razoável o pudesse justificar, como igualmente se observa no n.o 206 do presente acórdão.
292
Ora, se a decisão de indeferimento tivesse sido adotada no prazo de seis semanas previsto no quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas, o Conselho para os Meios de Comunicação Social poderia ter lançado o processo de concurso relativo ao direito de prestar serviços de comunicação social na frequência 92.9 MHz oito meses antes da data em que acabou por ser lançada e encerrar esse procedimento antes do termo do contrato de radiodifusão da Klubrádió, garantindo assim a utilização contínua dessa radiofrequência.
293
Por conseguinte, ao adotar a decisão de indeferimento oito meses e meio após o termo do prazo fixado no artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva Autorização, o Conselho para a Comunicação Social atrasou injustificadamente, violando assim o princípio da boa administração, a organização e o lançamento do concurso controvertido, com a consequência de uma radiofrequência, a saber, a frequência 92.9 MHz, não ter sido utilizada durante mais de dois meses.
294
Assim, a falta de diligência de que o Conselho para os Meios de Comunicação Social deu provas na adoção das medidas relativas à atribuição da frequência 92.9 MHz comprometeu a eficácia da gestão e da utilização do espetro de radiofrequências que tinha a obrigação de assegurar.
295
Por conseguinte, o argumento da Comissão relativo à violação do artigo 8.o, n.o 2, alínea d), e do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro e do princípio da boa administração, é procedente.
296
No que respeita, em segundo lugar, ao argumento relativo às necessidades dos utilizadores com deficiência, dos idosos e das pessoas com necessidades sociais especiais, há que lembrar que o artigo 8.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva‑Quadro impõe às autoridades reguladoras nacionais a obrigação de promoverem a concorrência na oferta de redes de comunicações eletrónicas, de serviços de comunicações eletrónicas e de recursos e serviços conexos, assegurando que os utilizadores, incluindo as pessoas com deficiência, os idosos e as pessoas com necessidades sociais especiais, obtenham o máximo benefício em termos de escolha, preço e qualidade.
297
Segundo a Comissão, ao atrasar indevidamente, devido à ultrapassagem injustificada do prazo previsto no artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva Autorização para a adoção das decisões relativas à concessão de direitos de utilização de radiofrequências, o lançamento do concurso controvertido, pelo que este não pôde ser encerrado antes da data do termo do contrato da Klubrádió, o Conselho para os Meios de Comunicação Social não respondeu às necessidades dos utilizadores com deficiência, dos idosos e das pessoas com necessidades sociais especiais.
298
Todavia, a Comissão não forneceu qualquer elemento que permita demonstrar que o atraso do Conselho para os Meios de Comunicação Social na adoção das medidas relativas à atribuição da frequência 92.9 MHz teve um impacto negativo, nomeadamente à luz das necessidades das categorias de pessoas mencionadas no artigo 8.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva‑Quadro.
299
Por conseguinte, o argumento da Comissão relativo à violação do artigo 8.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva‑Quadro a este respeito deve ser rejeitado.
300
Assim, a alegação relativa à não adoção em tempo útil da decisão de nulidade é procedente na medida em que visa a violação do artigo 8.o, n.o 2, alínea d), e do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro, bem como do princípio da boa administração.
c)
Conclusão
301
Em face destas considerações, há que julgar parcialmente procedente a segunda série de alegações relativas ao concurso controvertido e à decisão de nulidade, e declarar que a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem:
–
por força do artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva Autorização e do artigo 45.o, n.o 1 da Diretiva 2018/1972, devido ao facto de o Conselho para os Meios de Comunicação Social, no concurso controvertido e na decisão de nulidade, ter previsto requisitos desproporcionados para a atribuição dos direitos de utilização do espetro de radiofrequências, não ter fixado antecipadamente os critérios de atribuição desses direitos, não ter previsto qualquer margem de apreciação que permitisse avaliar a gravidade e a relevância dos erros de que pudessem eventualmente estar feridos os processos apresentados pelos candidatos, suscetíveis de gerar a sua exclusão, e ter ignorado a importância reduzida dos erros de que estaria ferida a proposta apresentada pela Klubrádió;
–
por força do artigo 8.o, n.o 2, alínea d), e do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro, bem como do princípio da boa administração, devido à falta de organização de um procedimento para efeitos da atribuição da frequência 92.9 MHz em tempo útil para permitir a adoção de uma decisão antes da data do termo dos direitos da Klubrádió de utilização dessa radiofrequência.
3.
Quanto às alegações relativas ao artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social
302
A Comissão alega, no essencial, que, ao adotar o artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social, que exclui a possibilidade de os prestadores de serviços de comunicação social cujo direito de utilização de radiofrequências não tenha sido renovado pedirem direitos de utilização temporários, quando, por um lado, confere essa possibilidade aos prestadores desses serviços cujo direito de utilização de radiofrequências foi renovado uma vez e, por outro, as razões pelas quais essa renovação não foi concedida não impedem a atribuição de um novo direito de utilização das radiofrequências, a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 45.o, n.o 1, da Diretiva 2018/1972, bem como dos princípios da proporcionalidade e da não discriminação.
a)
Argumentação das partes
303
A Comissão refere que o artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social não permite ao Conselho para a Comunicação Social celebrar um contrato administrativo temporário com empresas que, devido à prática de infrações menores, mas reiteradas, foram privadas da possibilidade de renovar o seu direito de utilização das radiofrequências. Em contrapartida, o artigo 55.o, n.o 1, alínea c), dessa lei só proíbe a participação num novo concurso público às empresas que tenham cometido, nos cinco anos anteriores à publicação desse concurso, uma infração grave na execução do seu contrato de radiodifusão ou cujo contrato de radiodifusão tenha sido rescindido pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social. Assim, a prática de infrações reiteradas é irrelevante para efeitos da participação nesse procedimento.
304
Antes de mais, a Comissão considera que a desigualdade de tratamento instituída pelo artigo 65.o, n.o 11, e pelo artigo 55.o, n.o 1, alínea c), da Lei dos Meios de Comunicação Social relativamente aos prestadores de serviços de comunicação social consoante o seu direito de prestar serviços de comunicação social tenha ou não sido renovado no passado não é justificada por fatores objetivos e constitui, portanto, uma discriminação.
305
Seguidamente, segundo a Comissão, admitindo que o artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social tivesse por objetivo impedir que uma radiofrequência fosse atribuída a um prestador de serviços de comunicação social que apresentasse um risco de infrações posteriores, esta disposição, aplicada em conjugação com o artigo 48.o, n.o 7, desta lei — que, em caso de infrações menores, mas repetidas, implicaria automaticamente a recusa dos pedidos de renovação — é desproporcionada, uma vez que vai além do necessário para atingir o objetivo prosseguido.
306
Com efeito, o efeito conjugado destas duas disposições teria como resultado que as empresas que cometeram infrações menores no passado, que estão em condições de continuar a prestar serviços de comunicação social sem qualquer problema, e as empresas que cometeram infrações graves, cuja capacidade para continuar a prestar serviços de comunicação social conformes com a regulamentação e as estipulações do contrato de radiodifusão possa razoavelmente ser posta em causa, seriam tratadas de maneira igual.
307
Por outro lado, a Lei dos Meios de Comunicação Social não prossegue o objetivo referido no n.o 305 do presente acórdão de forma coerente, uma vez que as condições de celebração de um contrato administrativo temporário são mais estritas do que as da participação num novo concurso, apesar de os dois procedimentos conduzirem a um resultado semelhante, a saber, a utilização de uma radiofrequência.
308
Por último, a Comissão sublinha que, devido à regulamentação nacional controvertida, a Klubrádió não pôde celebrar um contrato administrativo temporário e a sua frequência não foi utilizada de 15 de fevereiro a 3 de maio de 2021. Ora, a concessão de um direito de utilização temporária teria respeitado a obrigação de assegurar uma gestão eficaz do espetro de radiofrequências e as exigências de previsibilidade e de coerência da prorrogação e da alteração dos direitos de utilização do espetro de radiofrequências, bem como de segurança, coerência e previsibilidade regulamentares, previstas no artigo 45.o, n.o 1, e no artigo 45.o, n.o 2, alíneas c) e g), da Diretiva 2018/1972.
309
A Hungria, antes de mais, observa que, na medida em que não foi submetido ao Conselho dos Meios de Comunicação Social um pedido da Klubrádió destinado à celebração de um contrato administrativo temporário, esta última não pôde sofrer qualquer dano. Assim, não pode ser demonstrada qualquer discriminação.
310
Em seguida, segundo a Hungria, a existência de uma discriminação só pode ser examinada tendo em conta sujeitos de direito, situações jurídicas e factos comparáveis. Ora, não é esse o caso das situações referidas no artigo 65.o, n.o 11, e no artigo 55.o, n.o 1, alínea c), da Lei dos Meios de Comunicação Social.
311
Com efeito, o artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social confere ao antigo titular do direito de prestar serviços de comunicação social um direito temporário de prestar esses serviços, no máximo, até ao final do processo de concurso. Em contrapartida, o direito de prestar serviços de comunicação social concedido no âmbito do processo de concurso público tem uma duração de dez anos. Assim, a situação relativa à obtenção de um contrato administrativo temporário de prestação de serviços de comunicação social, prevista no artigo 65.o, n.o 11, dessa lei, e a situação relativa aos requisitos de obtenção do direito de prestar esses serviços no âmbito de um concurso público, nos termos do artigo 55.o, n.o 1, alínea c), da referida lei, não são comparáveis.
312
Por outro lado, o artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social não pode ser considerado desproporcionado, independentemente de ser apreciado isoladamente ou em conjugação com o artigo 48.o, n.o 7, desta lei. Com efeito, este artigo 65.o, n.o 11, diz respeito a um processo de concurso em curso e o direito ou a vantagem previstos nesta última disposição só se aplicam se o direito de prestar serviços de comunicação social já tiver sido renovado uma vez.
313
Neste contexto, a Hungria recorda que, por força do artigo 187.o, n.o 5, da Lei dos Meios de Comunicação Social, as infrações menores não são tidas em conta para demonstrar a existência de infrações reiteradas e que, por conseguinte, essas infrações menores não excluem nem a renovação nem, consequentemente, a possibilidade de beneficiar de um direito temporário. Assim, a afirmação da Comissão de que as empresas que cometeram infrações menores no passado, que estão em condições de continuar a prestar serviços de comunicação social sem qualquer problema, e as empresas que cometeram infrações graves são tratadas de forma igual não tem fundamento.
314
Além disso, a Hungria observa que não é possível comparar ou interpretar de forma conjugada os requisitos da renovação de um direito de prestar serviços de comunicação social com os da concessão de um direito temporário, uma vez que o caso previsto no artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social só pode ocorrer se o direito já tiver sido renovado. Se um prestador de serviços de comunicação social operar em condições que excluam a renovação do seu direito de prestar serviços de comunicação social, este cessará e esse prestador poderá obter um novo direito no âmbito de um processo de concurso. Esta regra aplica‑se da mesma forma a todos os prestadores de serviços de comunicação social, pelo que não há discriminação e a referida norma não é desproporcionada.
315
Por último, quanto ao argumento da Comissão de que, devido à regulamentação nacional controvertida, a frequência 92.9 MHz não foi utilizada, a Hungria refere que pode ser concedido um direito temporário até ao encerramento do processo de concurso. Assim, foi devido ao fracasso do procedimento de concurso controvertido e à falta de pedido da Klubrádió para a celebração de um contrato administrativo temporário que essa frequência não foi utilizada entre 15 de fevereiro e 3 de maio de 2021.
316
O Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca e o Reino dos Países Baixos apoiam a argumentação da Comissão.
b)
Apreciação do Tribunal
317
Nos termos do artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social, se o direito de prestar serviços de comunicação social radiofónicos lineares caducar depois de já ter sido renovado uma vez pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social e o procedimento de concurso público relativo à possibilidade de prestar serviços de comunicação social já tiver sido lançado, o Conselho para os Meios de Comunicação Social pode celebrar com o prestador de serviços de comunicação social anteriormente titular do direito, e a pedido deste, um contrato administrativo temporário com uma duração máxima de 60 dias.
318
Esta disposição tem assim por efeito privar os prestadores, como a Klubrádió, cujo direito de prestar serviços de comunicação social não foi renovado, por força do artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social, devido à existência de uma decisão definitiva do Conselho para os Meios de Comunicação Social que declara a prática de uma infração reiterada, da possibilidade de celebrar um contrato administrativo temporário, quando, como no caso, o direito que não foi renovado caducou quando o procedimento de concurso relativo à possibilidade de prestar esses serviços já foi lançado, mas não foi encerrado.
1) Quanto à alegação de violação do princípio da não discriminação
319
Como foi recordado no n.o 192 do presente acórdão, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o princípio da igualdade de tratamento, do qual o princípio da não discriminação constitui uma expressão particular, exige, nomeadamente, que as situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente.
320
Segundo as explicações prestadas pela Comissão nos seus articulados, a violação do princípio da não discriminação invocada resulta do facto de o artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social privar os prestadores de serviços de comunicação social, como a Klubrádió, cujo direito de prestar serviços de comunicação social não foi renovado devido à prática de uma infração reiterada, da possibilidade de celebrarem um contrato administrativo temporário com vista à concessão desse direito por um período não superior a 60 dias, quando o artigo 55.o, n.o 1, desta lei autoriza esses prestadores a participarem num procedimento de concurso público destinado à concessão desse direito por um período de dez anos.
321
Por outro lado, em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça na audiência, a Comissão alegou que a violação do princípio da não discriminação resulta do facto de, por um lado, a Lei dos Meios de Comunicação Social tratar de modo diferente as empresas que, no passado, já prestaram serviços de comunicação social e as que, no passado, nunca prestaram esses serviços, na medida em que, por força do artigo 65.o, n.o 11, dessa lei, só os prestadores de serviços que celebraram um contrato de radiodifusão e beneficiaram da renovação desse contrato são elegíveis para a celebração de um contrato administrativo temporário, ao passo que, no que respeita aos prestadores de serviços de comunicação social que não prestaram esses serviços no passado, o artigo 65.o, n.o 1, da referida lei permite ao Conselho para os Meios de Comunicação Social celebrar um contrato administrativo temporário tendo em conta considerações relativas ao mercado dos meios de comunicação social.
322
Por outro lado, a Lei dos Meios de Comunicação Social trata de forma diferente os prestadores de serviços de comunicação social, como a Klubrádió, cujo direito de prestar esses serviços não foi renovado devido à prática de uma infração reiterada e os prestadores que, após terem beneficiado da renovação do seu direito de prestar os referidos serviços, cometem uma infração reiterada, uma vez que, por força do artigo 65.o, n.o 11, desta lei, os primeiros estão privados da possibilidade de celebrar um contrato administrativo temporário, ao passo que os segundos beneficiam dessa possibilidade, uma vez que os seus contratos já foram objeto de renovação.
323
No que respeita, primeiro, ao argumento da Comissão exposto no n.o 320 do presente acórdão, este baseia‑se na premissa de que o regime relativo à concessão do direito de prestar serviços de comunicação social com base num contrato administrativo temporário e o regime relativo à concessão desse direito com base num contrato de radiodifusão celebrado na sequência de um concurso público são comparáveis, pelo que a imposição de condições mais rigorosas para a concessão do referido direito a título temporário viola o princípio da igualdade de tratamento.
324
Todavia, importa ter em conta o facto de que, como decorre do artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social, a celebração de um contrato administrativo temporário ao abrigo desta disposição está circunscrita a uma situação muito particular em que o direito de prestar serviços de comunicação social sobre uma radiofrequência expirou quando o processo de concurso para a concessão de um novo direito de prestar serviços de comunicação social sobre essa radiofrequência ainda não foi encerrado. Em tal situação, este artigo 65.o, n.o 11, visa garantir uma utilização ininterrupta dessa radiofrequência até que esse processo de concurso seja encerrado e o direito de utilização da mesma radiofrequência seja atribuído ao prestador que ganhou esse concurso. Tal situação, que reveste um caráter transitório e de urgência, é, assim, diferente daquela em que um direito de prestar serviços de comunicação social é concedido no âmbito de um concurso público, que não tem esse caráter.
325
Por conseguinte, uma vez que o artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social e o artigo 55.o, n.o 1, desta lei não visam situações comparáveis, o argumento da Comissão de que estas disposições violam o princípio da não discriminação é improcedente.
326
Segundo, quanto aos argumentos que figuram nos n.os 321 e 322 do presente acórdão, uma vez que estes argumentos não resultam dos articulados da Comissão e só foram invocados na audiência, há que julgá‑los inadmissíveis.
327
Por conseguinte, improcede a alegação de que o artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social viola o princípio da não discriminação, conforme refletido no artigo 45.o, n.o 1, da Diretiva 2018/1972.
2) Quanto à alegação de violação do princípio da proporcionalidade
328
Como se observa na análise da primeira série de alegações, o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social é contrário ao princípio da proporcionalidade, conforme refletido, nomeadamente, no artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva‑Quadro, uma vez que priva, de forma automática e em todos os casos, os prestadores que cometeram uma infração reiterada da possibilidade de obterem a renovação do seu direito de prestar serviços de comunicação social.
329
Assim, como alega a Comissão, na medida em que priva os prestadores cujo direito de prestar serviços de comunicação social não foi renovado, por força do artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social, devido à prática de uma infração reiterada, da possibilidade de celebrarem um contrato administrativo temporário, o artigo 65.o, n.o 11, dessa lei viola igualmente o princípio da proporcionalidade.
330
Por conseguinte, é procedente a alegação de que o artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social viola o princípio da proporcionalidade, conforme refletido no artigo 45.o, n.o 1, da Diretiva 2018/1972.
3) Quanto à alegação de violação da obrigação de velar por uma gestão eficaz do espetro de radiofrequências
331
A Comissão acusa, em substância, a Hungria de não ter cumprido a obrigação de assegurar uma gestão eficaz do espetro de radiofrequências, que lhe incumbe por força do artigo 45.o, n.o 1, e do artigo 45.o, n.o 2, alíneas c) e g), da Diretiva 2018/1972, na medida em que, devido à regulamentação nacional controvertida, a Klubrádió não pôde celebrar um contrato administrativo temporário, pelo que a frequência 92.9 MHz não foi utilizada de 15 de fevereiro a 3 de maio de 2021.
332
A este respeito, esta alegação deve ser julgada improcedente, uma vez que, por um lado, se baseia no facto de a Klubrádió não ter podido subscrever um contrato administrativo temporário e é pacífico que esta estação de rádio não pediu a subscrição desse contrato nem, consequentemente, lhe foi recusada a subscrição desse contrato e, por outro, não resulta de modo algum do quarto pedido da petição da Comissão.
4) Conclusão
333
Em face destas considerações, há que julgar parcialmente procedente a terceira série de alegações relativas ao artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social e declarar que a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 45.o, n.o 1, da Diretiva 2018/1972 e do princípio da proporcionalidade devido à adoção do artigo 65.o, n.o 11, da Lei dos Meios de Comunicação Social, que exclui a possibilidade de os prestadores de serviços de comunicação social cujo direito de utilização das radiofrequências não tenha sido renovado devido à prática de uma infração reiterada pedirem direitos de utilização temporários.
4.
Quanto às alegações de violação do artigo 11.o da Carta
a)
Argumentação das partes
334
A Comissão alega, em substância, que a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 11.o da Carta devido, por um lado, à adoção da decisão de indeferimento e do artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social e, por outro, à adoção da decisão de nulidade e do concurso controvertido.
335
Em primeiro lugar, a Comissão alega que a decisão de indeferimento e as normas nacionais que serviram de fundamento à sua adoção impediram a Klubrádió de difundir os seus programas numa frequência analógica. Na opinião da Comissão, trata‑se da violação mais grave da liberdade de expressão e da liberdade dos meios de comunicação social, que pode ser equiparada ao encerramento de um meio de comunicação social pelas autoridades nacionais. Tendo em conta a importância da rádio, nomeadamente o impacto que esse meio de comunicação social pode ter na população em relação a outros meios de comunicação social, como reconheceu o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, a Comissão é de opinião que o facto de a Klubrádió não poder difundir o seu programa nas radiofrequências analógicas constitui claramente uma ingerência na liberdade de expressão, mesmo que o seu programa esteja disponível na Internet.
336
A Comissão sustenta que, para garantir a liberdade e o pluralismo dos meios de comunicação social, é indispensável que a atribuição das radiofrequências utilizadas para a radiodifusão seja efetuada com base em critérios não discriminatórios e proporcionados.
337
Reconhecendo embora que a liberdade de expressão e a liberdade dos meios de comunicação social não constituem direitos absolutos, a Comissão lembra que qualquer restrição a essas liberdades deve respeitar as exigências previstas no artigo 52.o da Carta.
338
A este respeito, a Comissão alega que os objetivos prosseguidos pela Lei dos Meios de Comunicação Social, a saber, reforçar a identidade nacional e cultural, tendo em conta a evolução tecnológica, preservando a liberdade de expressão e de expressão, bem como a liberdade de imprensa e reconhecendo o peso cultural, social e económico dos serviços de comunicação social e a importância de garantir a concorrência no mercado dos meios de comunicação social, constituem objetivos de interesse geral suscetíveis de justificar uma restrição aos direitos e às liberdades consagrados no artigo 11.o da Carta. Contudo, segundo essa instituição, a decisão de indeferimento vai além do necessário para a realização desses objetivos.
339
Com efeito, essa decisão não foi adotada pelo Conselho para os Meios de Comunicação Social devido ao desrespeito dos tempos de difusão das obras musicais húngaras, mas apenas devido à violação da obrigação de transmissão dos dados relativos às quotas de difusão, violação que já foi punida com uma coima e que não se reproduziu após o pagamento desta última. Na réplica, a Comissão, baseando‑se nos elementos apresentados para descrever o contexto em que se inserem as decisões controvertidas, refere que, numa situação em que é recusado a um prestador de serviços de comunicação social independente e crítico do Governo, como a Klubrádió, o direito de utilizar radiofrequências por razões puramente formais, o que dificulta o seu acesso ao mercado, a fiscalização jurisdicional deve ser muito aprofundada. Com efeito, o risco de arbitrariedade e de discriminação em tal situação é particularmente elevado.
340
Em segundo lugar, a Comissão sustenta que a decisão de nulidade constitui igualmente uma ingerência desproporcionada na liberdade e no pluralismo dos meios de comunicação social, na medida em que essa decisão não é adequada para atingir os objetivos prosseguidos e vai além do necessário para esses fins. Assim, as condições que permitem justificar essa ingerência, enunciadas no artigo 52.o da Carta, não são respeitadas.
341
Com efeito, no que respeita, por um lado, às duas causas de nulidade relativas às inexatidões de que padece a proposta apresentada pela Klubrádió no que respeita à sua grelha de programação, esta instituição recorda que estas se referiam a inexatidões formais de menor importância, que poderiam ter sido facilmente esclarecidas e que não incidiam em elementos essenciais da candidatura da Klubrádió e, portanto, não comprometiam a equidade da concorrência.
342
Por outro lado, no que respeita ao fundamento de nulidade relativo ao plano empresarial e financeiro da Klubrádió, a Comissão sustenta que o Conselho para os Meios de Comunicação Social, ao considerar que o volume de negócios líquido da estação de rádio em causa constitui o único indicador legítimo da sua viabilidade financeira, não só discrimina as estações que escolhem conscientemente apoiar‑se noutros modelos de financiamento, como também ignora um modelo comercial plenamente legítimo.
343
Além disso, a Comissão considera que os objetivos prosseguidos poderiam ter sido atingidos através de meios menos intrusivos. Com efeito, o Conselho para os Meios de Comunicação Social pode, nomeadamente, quando falta a descrição de um determinado programa, pedir esclarecimentos a este respeito e, se os recursos forem insuficientes, revogar os direitos de utilização das radiofrequências no caso de a empresa em causa entrar em liquidação ou falir.
344
Assim, a Comissão sustenta que tanto a decisão de nulidade como as regras do concurso controvertido que serviram de fundamento à sua adoção devem ser consideradas injustificadas e desproporcionadas em razão das suas consequências no direito à liberdade de expressão, uma vez que a sua aplicação equivale a excluir a Klubrádió do setor da radiodifusão e a reduzir essa estação de rádio ao silêncio no ambiente mediático húngaro, apesar de serem suficientes medidas menos restritivas que permitissem à Klubrádió continuar a emitir.
345
A Hungria alega, em primeiro lugar, que a decisão de indeferimento e as normas nacionais que serviram de fundamento à sua adoção não violam o artigo 11.o da Carta.
346
Este Estado‑Membro sublinha que o Conselho para os Meios de Comunicação Social não retirou à Klubrádió os seus direitos de difusão nem a excluiu do setor da radiodifusão, uma vez que esta estação de rádio, por um lado, pôde difundir o seu programa numa radiofrequência de forma contínua e ininterrupta durante todo o período de vigência do seu contrato de radiodifusão e, por outro, pode sempre prestar os seus serviços de comunicação social radiofónica através de outros sistemas de transmissão. Neste contexto, a Hungria refere que a Klubrádió presta atualmente esses serviços na Internet, o que demonstra que a decisão de indeferimento não a impossibilitou de prestar esses serviços.
347
Segundo a Hungria, o facto de a Lei dos Meios de Comunicação Social estabelecer requisitos objetivos para a renovação do direito de prestar serviços de comunicação social e de o Conselho para os Meios de Comunicação Social recusar essa renovação em caso de incumprimento desses requisitos não constitui uma ingerência desproporcionada e injustificada na liberdade de imprensa e no direito à difusão de informação.
348
Com efeito, em caso de incumprimento das exigências previstas nessa lei, esse Estado‑Membro não priva o prestador de serviços de comunicação social em causa do direito de emissão ou da possibilidade de prestar serviços de comunicação social, limitando‑se a aplicar os requisitos do regime de autorização. Assim, a recusa de renovação de um direito de prestar serviços de comunicação social não pode ser equiparada ao encerramento de um órgão de comunicação social, uma vez que essa recusa não dá origem à revogação desse direito de prestar serviços de comunicação social, dado que a autorização para o exercer caducou na data e da forma previstas na lei ou no contrato de radiodifusão.
349
Neste contexto, a Hungria refere que o simples facto de não ser concedido a um operador o direito de disponibilizar o seu serviço de comunicação social numa determinada plataforma de difusão não implica necessariamente uma violação dos direitos e liberdades consagrados no artigo 11.o da Carta. A questão de saber se a decisão de indeferimento e as normas nacionais que serviram de fundamento à sua adoção violam ou não esses direitos e liberdades não depende do facto de a Klubrádió ser ou não crítica para com o Governo húngaro ou das conclusões que a Comissão possa retirar do contexto em que se insere essa decisão, mas sim do facto de esta última ser ou não proporcionada à luz do objetivo visado.
350
Em segundo lugar, a Hungria alega que nem o presente processo nem o seu contexto regulamentar violam as exigências de uma informação equilibrada e o princípio da liberdade de imprensa e do pluralismo dos meios de comunicação social. O sistema húngaro de autorizações garante a igualdade de oportunidades no acesso às possibilidades de prestar serviços de comunicação social a todos os candidatos no âmbito de um processo de concurso e assegura a atribuição de frequências a todos os prestadores de serviços de comunicação social selecionados, em plena conformidade com os princípios da Convenção Europeia para a Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»), e da Carta.
351
No que respeita, em especial, à causa de nulidade relativa ao plano empresarial e financeiro da Klubrádió, este Estado‑Membro sustenta que decorrem da Lei dos Meios de Comunicação Social tanto a avaliação da adequação da proposta da Klubrádió ao concurso controvertido, nomeadamente a situação financeira e económica dessa estação de rádio, como a eventual ingerência na liberdade de expressão e de informação que resultaria, devido a uma avaliação negativa, da nulidade dessa proposta.
352
Ora, esta avaliação foi efetuada de forma transparente e objetiva, bem como com base nos requisitos não discriminatórios contidos nessa lei e no concurso controvertido, pelo que a consequência jurídica que se seguiu, a saber, a nulidade da referida proposta, é proporcionada e justificada.
353
Por último, a Hungria insiste no facto de a Klubrádió prestar atualmente um serviço de comunicação social radiofónica na Internet, pelo que a decisão de nulidade não teve por efeito silenciar esta estação de rádio.
354
O Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca e o Reino dos Países Baixos apoiam a argumentação da Comissão, sublinhando, nomeadamente, a importância do direito à liberdade de expressão e de informação numa sociedade democrática e pluralista, bem como a necessidade de tomar em consideração, na apreciação da alegada violação do artigo 11.o da Carta pela Hungria, o contexto em que se inscrevem as medidas nacionais controvertidas. A este respeito, o Reino da Bélgica refere, com base em diferentes relatórios relativos à liberdade e ao pluralismo dos meios de comunicação social na Hungria, adotados entre 2019 e 2023 pelo Centro para o Pluralismo e a Liberdade dos Meios de Comunicação Social, o Observatório Europeu do Audiovisual, o Comissário para os Direitos do Homem do Conselho da Europa e a Relatora Especial das Nações Unidas sobre a promoção e a proteção do direito à liberdade de opinião e de expressão, várias problemáticas relacionadas com a presente ação e pareceres negativos emitidos por essas organizações internacionais no que respeita à liberdade dos meios de comunicação social na Hungria.
b)
Apreciação do Tribunal
355
Nos termos do artigo 11.o, n.o 1, da Carta, «[t]odas as pessoas têm direito à liberdade de expressão», que inclui «a liberdade de opinião e a liberdade de receber e de transmitir informações ou ideias, sem que possa haver ingerência de quaisquer poderes públicos e sem consideração de fronteiras». De acordo com esse artigo 11.o, n.o 2, «[s]ão respeitados a liberdade e o pluralismo dos meios de comunicação social».
356
No que respeita aos organismos de radiodifusão, como as estações de rádio, a ingerência na liberdade de expressão e de informação assume a forma particular de uma ingerência na liberdade dos meios de comunicação social ou na liberdade de radiodifusão, especificamente protegida pelo artigo 11.o, n.o 2, da Carta (v., neste sentido, Acórdão de 3 de fevereiro de 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, n.o 83).
357
Ora, a liberdade dos meios de comunicação social associada à liberdade de radiodifusão inclui não só o direito de transmitir informações, mas também, e de forma indissociável, o direito de utilizar todos os meios adequados para difundir informações e as fazer chegar ao maior número possível de destinatários.
358
Entre esses meios de difusão figura o espetro de radiofrequências, que, tendo em conta o papel essencial que os meios de comunicação social audiovisual, como a rádio e a televisão, desempenham no que respeita à formação da opinião pública, constitui um canal essencial para o exercício do direito à liberdade de expressão e de informação.
359
A concessão de direitos de utilização de radiofrequências tem, assim, um impacto direto no direito à liberdade dos meios de comunicação social associada à liberdade de radiodifusão nas suas duas dimensões, a saber, o direito de fornecer livremente informações e o direito de receber informações.
360
Assim, no que respeita ao artigo 10.o da CEDH, que corresponde ao artigo 11.o da Carta e cuja interpretação pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem deve, de acordo com o artigo 52.o, n.o 3, da Carta, ser tomada em consideração na interpretação desse artigo 11.o, esse tribunal referiu que este artigo 10.o garante a liberdade de expressão e de informação a qualquer pessoa e diz respeito não só ao conteúdo das informações mas também aos meios da sua difusão, afetando qualquer restrição a esses meios o direito de receber e de transmitir informações (v., neste sentido, TEDH, 28 de setembro de 1999, Öztürk c. Turquia, CE:ECHR:1999:0928JUD002247993, § 49 e jurisprudência aí referida).
361
Como resulta das explicações relativas ao artigo 11.o da Carta, a ter em conta na interpretação desse artigo, as restrições que podem ser introduzidas ao direito à liberdade de expressão não podem, portanto, exceder as previstas no artigo 10.o, n.o 2, da CEDH. Os fundamentos legítimos de ingerência no exercício do direito da liberdade de expressão estão enumerados nesse artigo 10.o, n.o 2, e são relativos à segurança nacional, à integridade territorial ou à segurança pública, à defesa da ordem e à prevenção do crime, à proteção da saúde ou da moral, à proteção da reputação ou dos direitos de outrem e à necessidade de impedir a divulgação de informações confidenciais ou garantir a autoridade e a imparcialidade do poder judicial. Esta enumeração é taxativa (TEDH, 15 de março de 2022, OOO Memo c. Rússia, CE:ECHR:2022:0315JUD000284010, § 37). As restrições que os Estados‑Membros podem introduzir ao direito à liberdade de expressão não prejudicam, além disso, as restrições que o direito da concorrência da União pode impor à faculdade de os Estados‑Membros instituírem os regimes de autorização previstos nesse artigo 10.o, n.o 1, terceiro período.
362
Por conseguinte, qualquer medida nacional que limite ou restrinja o acesso dos organismos de radiodifusão às radiofrequências é suscetível de implicar uma ingerência no seu direito à liberdade dos meios de comunicação social associada à liberdade de radiodifusão e pertence, assim, ao âmbito de aplicação do artigo 11.o da Carta.
363
No caso, o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social, na medida em que tem por efeito restringir o acesso dos organismos de radiodifusão, neste caso a Klubrádió, às radiofrequências, impedindo‑os assim de continuar a difundir os seus conteúdos de rádio numa radiofrequência, contém uma ingerência no direito de os operadores em causa exercerem a sua liberdade de radiodifusão que constitui uma componente da liberdade dos meios de comunicação social, consagrada no artigo 11.o da Carta.
364
Contrariamente ao que a Hungria alega, o facto de esses operadores poderem difundir os seus conteúdos na Internet não é suscetível de pôr em causa a realidade dessa ingerência. Com efeito, independentemente da questão de saber se a radiodifusão na Internet constitui um meio de comunicação equivalente à radiodifusão em frequências analógicas, esses operadores são assim impedidos de prosseguir estratégias operacionais e comerciais experimentadas e devem, em todo o caso, reconstituir as suas audiências.
365
É certo que os direitos e liberdades consagrados no artigo 11.o da Carta não são prerrogativas absolutas, antes devendo ser tomados em consideração relativamente à sua função na sociedade (Acórdão de 4 de outubro de 2024, Real Madrid Club de Fútbol, C‑633/22, EU:C:2024:843, n.o 47 e jurisprudência aí referida).
366
Na medida em que permite limitar a concessão de direitos de utilização das radiofrequências com vista a assegurar uma gestão eficaz do espetro de radiofrequências, o quadro regulamentar da União relativo às comunicações eletrónicas reflete, precisamente, a inexistência do caráter absoluto, no que respeita às condições de utilização das radiofrequências, dos direitos e liberdades reconhecidos neste artigo 11.o
367
Contudo, de acordo com o artigo 52.o, n.o 1, da Carta, qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos por esta deve ser prevista por lei, respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades e, na observância do princípio da proporcionalidade, ser necessária e corresponder efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros.
368
Como foi recordado no n.o 361 do presente acórdão, as limitações que podem ser introduzidas ao direito à liberdade de expressão não podem, portanto, exceder as previstas no artigo 10.o, n.o 2, da CEDH, sem prejuízo das restrições que o direito da concorrência da União pode introduzir na faculdade de os Estados‑Membros instituírem os regimes de autorização previstos nesse artigo 10.o, n.o 1, terceiro período.
369
A esse respeito, há que lembrar que o artigo 11.o da Carta constitui um dos fundamentos essenciais de uma sociedade democrática e pluralista, que faz parte dos valores em que, nos termos do artigo 2.o TUE, se funda a União. As ingerências nos direitos e liberdades garantidos por este artigo 11.o devem, portanto, nesse contexto, ser limitadas ao estritamente necessário (Acórdão de 4 de outubro de 2024, Real Madrid Club de Fútbol, C‑633/22, EU:C:2024:843, n.o 49 e jurisprudência aí referida), o que implica que o objetivo prosseguido não possa ser razoavelmente atingido de maneira igualmente eficaz por outros meios menos atentatórios desses direitos e liberdades (v., neste sentido, Acórdão de 5 de dezembro de 2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, n.o 77 e jurisprudência aí referida).
370
Neste contexto, como se observa no n.o 173 do presente acórdão, o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social prevê uma causa de recusa de renovação dos direitos de utilização das radiofrequências que constitui um critério de seleção dos utilizadores de radiofrequências relacionado com o objetivo de promover a concorrência incentivando uma utilização e uma gestão eficientes das radiofrequências, previsto no artigo 8.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva‑Quadro. Na medida em que a recusa da renovação dos direitos de utilização das radiofrequências constitui uma ingerência no direito à liberdade dos meios de comunicação social dos prestadores em causa, essa ingerência só pode ser justificada se, nomeadamente, essa recusa não for além do necessário para atingir o objetivo de interesse geral prosseguido por essa disposição da Lei dos Meios de Comunicação Social e for limitada ao estritamente necessário.
371
Uma vez que, como decorre das considerações que figuram nos n.os 177 e 181 do presente acórdão, o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social vai além do necessário para realizar o objetivo de interesse geral que prossegue à luz das exigências das diretivas aplicáveis, a ingerência que implica no direito dos operadores em causa de exercerem a sua liberdade de radiodifusão não pode ser considerada proporcionada à luz do artigo 52.o, n.o 1, da Carta.
372
Por conseguinte, ao não conceder ao Conselho para os Meios de Comunicação Social qualquer margem para apreciar, no exame dos pedidos de renovação do direito de prestar serviços de comunicação social apresentados pelos prestadores que cometeram uma infração reiterada, a gravidade dessa infração e a sua adequação à ingerência que a recusa da renovação desse direito implica nos direitos e nas liberdades consagrados no artigo 11.o da Carta, o artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social é suscetível de conduzir à adoção de decisões contrárias a este artigo 11.o, de que a decisão de indeferimento constitui uma ilustração.
373
Com efeito, primeiro, a infração reiterada que está na base desta decisão não resulta de uma violação das obrigações que incumbem à Klubrádió no que respeita às quotas de difusão impostas pelo direito húngaro, mas apenas da obrigação de transmissão dos dados relativos a essas quotas. Segundo, durante os processos sancionatórios que deram origem à adoção das Decisões n.os 354/2017 e 1224/2017 e, por conseguinte, antes da adoção destas últimas decisões, a Klubrádió cumpriu esta obrigação ao fornecer ao Conselho dos Meios de Comunicação Social todos os dados relevantes. Terceiro, esses dados não revelaram o incumprimento dessas quotas pela Klubrádió. Quarto, esta estação de rádio pagou as coimas aplicadas nas Decisões n.os 354/2017 e 1224/2017. Quinto, desde 31 de maio de 2017, data da prática da infração reiterada que levou à recusa da renovação do direito da Klubrádió de prestar serviços de comunicação social, até à data da decisão de indeferimento, a saber, 8 de setembro de 2020, esta estação de rádio não violou a referida obrigação nem as obrigações relativas às quotas de difusão impostas pelo direito húngaro. Aliás, desde 31 de maio de 2017, não resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que a Klubrádió tenha cometido qualquer infração.
374
Nestas circunstâncias, não se pode razoavelmente considerar que a infração declarada na Decisão n.o 1224/2017 reveste uma gravidade tal que a recusa de renovação do direito da Klubrádió de prestar serviços de comunicação social é necessária para assegurar a realização do objetivo identificado no n.o 370 do presente acórdão.
375
Por conseguinte, como alega a Comissão, a decisão de indeferimento é desproporcionada em relação ao objetivo prosseguido e à gravidade da ingerência que contém no direito à liberdade dos meios de comunicação social da Klubrádió, pelo que, independentemente do contexto em que esta decisão se insere, viola o artigo 11.o da Carta.
376
Esta conclusão impõe‑se igualmente no que respeita à decisão de nulidade, que teve por efeito privar a Klubrádió da possibilidade de lhes serem atribuídos direitos de utilização da frequência 92.9 MHz e, desse modo, restringir o seu acesso às radiofrequências, impedindo‑a assim de continuar a difundir os seus conteúdos numa radiofrequência.
377
É certo que as três causas de nulidade em que a referida decisão se baseia podem ser justificados à luz do objetivo de promover a concorrência incentivando uma utilização e uma gestão eficazes das radiofrequências, em conformidade com o artigo 8.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva‑Quadro. Com efeito, por um lado, os dois fundamentos relativos às irregularidades de que enfermam os pontos III.2 e III.3 do formulário apresentado pela Klubrádió visam garantir a equidade da concorrência e, por outro, a causa de nulidade relativa ao plano empresarial e financeiro dessa estação de rádio visa assegurar a presença no mercado dos meios de comunicação social de uma estação de rádio estável e previsível quanto ao seu funcionamento.
378
Todavia, tendo em conta as constatações efetuadas no âmbito da alegação relativa à violação dos princípios da transparência e da proporcionalidade pela decisão de nulidade e pelas regras do concurso que serviram de fundamento à sua adoção, não se pode deixar de observar que, como alega a Comissão, os requisitos decorrentes do artigo 52.o, n.o 1, da Carta não estão preenchidos no caso presente.
379
Com efeito, tanto os fundamentos de nulidade relativos às irregularidades de que enfermam os pontos III.2 e III.3 do formulário apresentado pela Klubrádió como o fundamento de nulidade relativo ao plano empresarial e financeiro desta estação de rádio são desproporcionados face ao objetivo prosseguido e não podem, pois, justificar a ingerência que a decisão de nulidade comporta no direito da Klubrádió à liberdade dos meios de comunicação social.
380
Também não se pode deixar de observar que as infrações e as falhas imputadas à Klubrádió no caso presente, que fundamentam tanto a decisão de indeferimento como a decisão de nulidade e que impediram concretamente essa estação de rádio de prosseguir a sua atividade no domínio da radiodifusão, se referem a imprecisões menores de natureza formal ou a aspetos que, enquanto tais, não deveriam levar à impossibilidade de uma rádio prosseguir a sua atividade.
381
São procedentes, portanto, as alegações de violação do artigo 11.o da Carta.
382
Tendo em conta estas considerações, há que julgar procedentes estas alegações e declarar que a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 11.o da Carta devido, por um lado, à adoção da decisão de indeferimento e do artigo 48.o, n.o 7, da Lei dos Meios de Comunicação Social e, por outro, à adoção da decisão de nulidade e do concurso controvertido.
Quanto às despesas
383
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Por força do artigo 138.o, n.o 3, deste Regulamento, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas, a menos que, tendo em conta as circunstâncias do caso, o Tribunal de Justiça considere justificado que uma parte suporte, além das suas próprias despesas, uma fração das despesas da outra parte.
384
No caso, tendo a Comissão pedido a condenação da Hungria nas despesas e tendo esta sido vencida no essencial dos seus pedidos, há que condenar, vistas as circunstâncias do caso, esse Estado‑Membro a suportar, além das suas próprias despesas, quatro quintos das despesas da Comissão. Esta suportará um quinto das suas próprias despesas.
385
Nos termos do artigo 140.o, n.o 1, do mesmo Regulamento de Processo, segundo o qual os Estados‑Membros que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas, o Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca e o Reino dos Países Baixos suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1)
A Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem:
–
por força dos artigos 5.° e 7.° da Diretiva 2002/20/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa à autorização de redes e serviços de comunicações eletrónicas (Diretiva Autorização), conforme alterada pela Diretiva 2009/140/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de novembro de 2009, do artigo 4.o, ponto 2, da Diretiva 2002/77/CE da Comissão, de 16 de setembro de 2002, relativa à concorrência nos mercados de redes e serviços de comunicações eletrónicas, do artigo 9.o da Diretiva 2002/21/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de março de 2002, relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações eletrónicas (Diretiva‑Quadro), conforme alterada pela Diretiva 2009/140, e do princípio da proporcionalidade devido, primeiro, à adoção pelo Médiatanács (Conselho para os Meios de Comunicação Social, Hungria), em 8 de setembro de 2020, da Decisão n.o 830/2020 (IX. 8), que recusou à Klubrádió a renovação dos seus direitos de utilização do espetro de radiofrequências, segundo, à adoção do artigo 48.o, n.o 7, da a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (Lei CLXXXV de 2010 relativa aos Serviços de Comunicação Social e aos Meios de Comunicação de Massas), que exclui automaticamente a renovação dos direitos de utilização do espetro de radiofrequências relativo à radiodifusão FM se o titular tiver violado repetidamente a sua obrigação de transmissão dos dados relativos às quotas de difusão, incluindo quando as infrações sejam menores, puramente formais e já tenham sido punidas com coimas que levaram seguidamente a uma conformidade integral, bem como, terceiro, à impossibilidade que daí decorre, de forma desproporcionada, de a Klubrádió prosseguir a sua atividade no domínio da radiodifusão;
–
por força do artigo 5.o, n.o 3, da Diretiva 2002/20, conforme alterada pela Diretiva 2009/140, e do princípio da boa administração, devido à adoção desta decisão muito depois do termo do prazo de seis semanas previsto nessa disposição;
–
por força do artigo 5.o, n.o 2, da Diretiva 2002/20, conforme alterada pela Diretiva 2009/140, e do artigo 45.o, n.o 1 da Diretiva (UE) 2018/1972 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, que estabelece o Código Europeu das Comunicações Eletrónicas, devido ao facto de o Médiatanács (Conselho para os Meios de Comunicação Social, Hungria), no concurso relativo à utilização da possibilidade de prestar serviços de comunicação social na frequência 92.9 MHz, que publicou em 4 de novembro de 2020, e na Decisão n.o 180/2021 (III. 10.), que adotou em 10 de março de 2021, ter previsto requisitos desproporcionados para a atribuição dos direitos de utilização do espetro de radiofrequências, não ter fixado antecipadamente os critérios de atribuição desses direitos, não ter previsto qualquer margem de apreciação que permitisse avaliar a gravidade e a relevância dos erros de que pudessem eventualmente estar feridos os processos apresentados pelos candidatos, suscetíveis de gerar a sua exclusão e ter ignorado a importância menor dos erros de que estaria ferida a proposta apresentada pela Klubrádió;
–
por força do artigo 8.o, n.o 2, alínea d), e do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2002/21, conforme alterada pela Diretiva 2009/140, bem como do princípio da boa administração, devido à falta de organização de um procedimento para efeitos da atribuição da frequência 92.9 MHz em tempo útil para permitir a adoção de uma decisão antes da data do termo dos direitos da Klubrádió de utilização dessa radiofrequência;
–
por força do artigo 45.o, n.o 1, da Diretiva 2018/1972 e do princípio da proporcionalidade, devido à adoção do artigo 65.o, n.o 11, da a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (Lei CLXXXV de 2010 relativa aos Serviços de Comunicação Social e aos Meios de Comunicação de Massas), que exclui a possibilidade de os prestadores de serviços de comunicação social cujo direito de utilização das radiofrequências não tenha sido renovado devido à prática de uma infração reiterada solicitarem direitos de utilização temporários, e
–
por força do artigo 11.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, devido, por um lado, à adoção da Decisão n.o 830/2020 (IX. 8) e do artigo 48.o, n.o 7, da a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. Törvény (Lei CLXXXV, de 2010, relativa aos Serviços de Comunicação Social e aos Meios de Comunicação de Massas) e, por outro lado, da adoção da Decisão n.o 180/2021 (III 10.) e do concurso relativo à utilização da possibilidade de prestar serviços de comunicação social na frequência 92.9 MHz, publicado em 4 de novembro de 2020.
2)
É negado provimento ao recurso no restante.
3)
A Hungria suportará, além das suas próprias despesas, quatro quintos das despesas da Comissão Europeia.
4)
A Comissão Europeia suportará um quinto das suas próprias despesas.
5)
O Reino da Bélgica, o Reino da Dinamarca e o Reino dos Países Baixos suportarão as suas próprias despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: húngaro.