Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 21. svibnja 2026.(1)
Predmet C-189/25
Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales i dr.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Austrija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktiva 2001/42/EZ – Procjena učinaka određenih planova i programa na okoliš – Područje primjene – Plan ili program u području prometa – Okvir za buduće odobravanje projekata – Prvi formalni pripremni akt – Odobravanje projekta za izgradnju ceste na nekoliko razina – Posljedice nepostojanja procjene učinaka plana ili programa na okoliš za naknadna odobravanja – Popis saveznih cesta – S 1 Wiener Außenring (Bečki vanjski prsten S 1)”
I.      Uvod
1.        Ubrzo nakon isteka roka za prenošenje Direktive o SPUO-u (SPUO je kratica za stratešku procjenu utjecaja na okoliš)(2) Austrija je promijenila stacionaže planirane brze ceste za istočnu obilaznicu Beča. U okviru spora o vodopravnim dozvolama za dionicu te obilaznice postavlja se pitanje bi li ta promjena stacionaža zahtijevala procjenu utjecaja na okoliš. Stoga austrijski Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) pita Sud
–        je li ta promjena kao takva zahtijevala procjenu utjecaja na okoliš,
–        je li ta obveza bila primjenjiva ratione temporis i
–        bi li povreda obveze procjene imala posljedice za zakonitost vodopravne dozvole.
2.        Osobito potonje pitanje može imati znatno praktično značenje, jer je riječ o tome može li propust da se provede procjena utjecaja na okoliš dovesti i nakon dugo vremena u pitanje učinkovitost naknadnih odluka.
II.    Pravni okvir
3.        Ciljevi Direktive o SPUO-u proizlaze osobito iz članka 1.:
„Cilj ove Direktive je osigurati visok stupanj zaštite okoliša i doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa s ciljem poticanja održivog razvoja, osiguravajući, u skladu s ovom Direktivom, da se za određene planove i programe koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš provede procjena okoliša.”
4.        Planovi i programi definirani su člankom 2. točkom (a) Direktive o SPUO-u:
„Za potrebe ove Direktive:
(a)       ‚planovi i programi’ znači planovi i programi, uključujući i one koje sufinancira Europska zajednica, kao i sve njihove promjene:
–        koji podliježu izradi i/ili usvajanju od strane tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili koje je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku Parlamenta ili Vlade, i
–        koji su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama.”
5.        Obveza provedbe strateške procjene utjecaja na okoliš uređena je u članku 3. Direktive o SPUO-u:
„1. Procjena [učinaka na okoliš] u skladu s člancima 4. do 9. provodi se za planove i programe iz stavaka 2. do 4. koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš.
2. Podložno stavku 3., procjena [učinaka na okoliš] provodi se za sve planove i programe:
(a)       koji su izrađeni za poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo, energetiku, industriju, prijevoz, gospodarenje otpadom, gospodarenje vodama, telekomunikacije, turizam, prostorno planiranje ili uporabu zemlje i koji određuju okvir za buduće odobravanje za provedbu projekata navedenih u prilozima I. i II. [Direktivi o PUO-u(3)] ili
(b)       […]”
6.        „Izgradnja autocesta i brzih cesta” zahtijeva procjenu utjecaja na okoliš u skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive o PUO-u i podtočkom (b) točke 7. Priloga I. toj direktivi.
7.        Člankom 4. Direktive o SPUO-u utvrđena je opća obveza u vezi s provedbom procjene utjecaja na okoliš:
„1.      Procjena [učinaka na okoliš] iz članka 3. obavlja se tijekom izrade plana ili programa, te prije njegovog usvajanja ili upućivanja u zakonodavni postupak.
2.      […]
3.      Kada planovi i programi čine dio hijerarhije, s ciljem izbjegavanja udvostručivanja procjene države članice uzimaju u obzir činjenicu da se, u skladu s ovom Direktivom, procjena provodi na različitim razinama hijerarhije. Radi, inter alia, izbjegavanja udvostručivanja procjene države članice primjenjuju članak 5. stavke 2. i 3.”
8.        Člankom 13. stavcima 1. i 3. Direktive o SPUO-u uređena je njezina primjenjivost ratione temporis:
„1. Države članice donose zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s odredbama ove Direktive prije 21. srpnja 2004. O tome odmah obavješćuju Komisiju.
2.      […]
3.      Obveza iz članka 4. stavka 1. primjenjuje se na planove i programe čiji je prvi formalni pripremni akt kasniji od datuma navedenog u stavku 1. Planovi i programi čiji je prvi formalni pripremni akt raniji od tog datuma, a koji su usvojeni ili upućeni u zakonodavni postupak više od 24 mjeseca nakon toga, podliježu obvezi iz članka 4. stavka 1., osim ako države članice odluče u svakom pojedinačnom slučaju da to nije izvedivo, te informiraju javnost o svojoj odluci.”
III. Činjenično stanje i zahtjev za prethodnu odluku
9.        Austrijsku nacionalnu mrežu saveznih cesta čine cestovne dionice opisane u popisu 1. (autoceste) i 2. (brze ceste) iz Bundesstraßengesetza 1971 (Zakon o saveznim cestama iz 1971., u daljnjem tekstu: BStG). One su tamo opisane u obliku topografskih fiksnih točaka, takozvanih stacionaža, koje povezuje savezna cesta. Oba ta popisa iz BStG-a predstavljaju plan iz prometnog sektora koji obvezno treba izraditi.
10.      Prije isteka roka za prenošenje Direktive o SPUO-u 29. ožujka 2002., bečki vanjski prsten brza cesta S 1 uvršten je na popis 2. iz BStG-a sa sljedećim opisom trase dionice: „Čvor Vösendorf (A 2, A 21) – čvor Schwechat (A 4) – Beč (Albern – Lobau/Ölhafen (A 22)) – Großebersdorf (A 5) – Korneuburg (A 22).”
11.      Nakon isteka roka za prenošenje Direktive o SPUO-u 9. svibnja 2006., trasa bečkog vanjskog prstena brze ceste S 1 nanovo je opisana u popisu 2. BStG-a kako slijedi: „Čvor Vösendorf (A 2, A 21) – čvor Rothneusiedl (A 24) – čvor Rustenfeld – čvor Schwechat (A 4) – čvor kod Raasdorfa (A 23) – čvor kod Raasdorfa (S 8) – čvor Beč/Süßenbrunn (S 2) – čvor Eibesbrunn (A 5) – čvor Korneuburg/West (A 22), uključujući čvor Rustenfeld – Leopoldsdorf (B 16)”. Međutim, za te izmjene BStG-a nije provedena ni procjena utjecaja na okoliš ni provjera, to jest preliminarna procjena potrebe za procjenom utjecaja na okoliš.
12.      Nositelj projekta, društvo Autobahnen- und Schnellstraßen Finanzierungs-Aktiengesellschaft (ASFINAG), zatražio je 26. ožujka 2009. od (tadašnjeg) Bundesministera für Verkehr, Innovation und Technologie (savezni ministar prometa, inovacija i tehnologije, Austrija) odobrenje za projekt „Bečki vanjski prsten brza cesta S 1, dionica Schwechat – Süßenbrunn” u saveznim zemljama Beč i Donja Austrija. Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie (Savezni ministar prometa, inovacija i tehnologije) proveo je u vezi s tim projektom procjenu utjecaja na okoliš (PUO) i postupak odobrenja. Rješenjem od 26. ožujka 2015. godine izdao je odobrenje u skladu s Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetza 2000 (Zakon o procjeni utjecaja na okoliš iz 2000., u daljnjem tekstu: UVP-G iz 2000.) i Forstgesetzom 1975 (Zakon o šumarstvu iz 1975.). U njemu je odredio trasu ceste u skladu s BStG-om, odobrio preliminarni projekt tunela u skladu sa Straßentunnel-Sicherheitsgesetzom (Zakon o sigurnosti cestovnih tunela) i izdao odobrenje u skladu s Luftfahrtgesetzom (Zakon o zrakoplovstvu) (u daljnjem tekstu: odobrenje u skladu s PUO-om).
13.      Dana 18. svibnja 2018. Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) izmijenio je odobrenje u skladu s PUO-om i utvrdio nove sporedne odredbe odnosno preinačio postojeće sporedne odredbe. Na pitanje jesu li promjene trase od 9. svibnja 2006. trebale biti podvrgnute strateškoj procjeni utjecaja na okoliš odnosno provjeri prema Direktivi o SPUO-u, te ako jesu, bi li to imalo utjecaja na odobrenje, sud je u toj odluci o odobrenju u skladu s PUO-om odgovorio niječno uz obrazloženje da su postojale samo redakcijske izmjene odnosno da nije riječ o promjenama mreže u smislu Direktive o SPUO-u. Odobrenje u skladu s PUO-om je pravomoćno.
14.      Nakon toga, daljnja odobrenja su izdana prema vodopravnim propisima i propisima o zaštiti prirode za 1. izvedbenu dionicu od Süßenbrunna do Groß-Enzersdorfa. Ta su odobrenja također pravomoćna.
15.      Landeshauptmann von Wien (guverner Beča) i Landeshauptfrau von Niederösterreich (guvernerka Donje Austrije) izdali su vodopravne dozvole koje se pobijaju u glavnom postupku i odnose se na 2. izvedbenu dionicu od Schwechata do Groß-Enzersdorfa.
16.      Nekoliko organizacija za zaštitu okoliša i pojedinaca (tužitelji) vode glavni postupak povodom tužbe protiv tih odobrenja.
17.      Tužitelji osporavaju, među ostalim, unos brze ceste S 1 u popis 2. uz BStG u verziji iz svih njegovih izmjena, na kojemu se zasniva odobrenje za projekt. Za taj plan nije provedena ni strateška procjena utjecaja na okoliš ni provjera prema Direktivi o SPUO-u, što je pogrešno.
18.      ASFINAG zastupa, naprotiv, stajalište da je prvi formalni pripremni akt o izmjenama unosa brze ceste S 1 donesen prije isteka roka za prenošenje Direktive o SPUO-u, tako da ona nije primjenjiva. Naime, o tim je izmjenama provedeno savjetovanje na brojnim stručnim saslušanjima od 31. ožujka 2003., a odluka o njima donesena je na sastanku vlada saveznih zemalja sudionica s „Vijećem stručnjaka” 8. ožujka 2004. U zapisniku s tog sastanka izričito je zabilježeno da neće biti čvora Ölhafen. Na tom je sastanku, nakon uključivanja tijela i stručnjaka, odlučeno, osim toga, da treba i dalje ustrajati u varijanti s tunelom bez priključka na autocestu A 22. ASFINAG dodatno upućuje na pravomoćno odobrenje u skladu s PUO-om kako ga je izmijenio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud).
19.      Stoga, Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) upućuje Sudu sljedeća pitanja:
1.       Treba li pravo Unije, osobito članak 2. točku (a) i članak 3. stavak 2. točku (a) Direktive o SPUO-u, tumačiti na način da prilog nacionalnoj zakonskoj odredbi (popis) kojim se dionice utvrđivanjem određenih geografskih točaka (početne točke, međutočke (stacionaže), krajnje točke) proglašavaju „saveznim cestama”, pri čemu se tim utvrđivanjem na obvezujući način definiraju pravo na podnošenje zahtjeva za određivanje trase u okviru konkretnog projekta koji ubuduće treba podnijeti na odobravanje i nadležnost tijela za izdavanje odobrenja, određuje „okvir za buduće odobravanje” za provedbu projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi o procjeni učinaka na okoliš, čak i ako je točno da se tom zakonskom odredbom predviđaju posebni uvjeti odobravanja projekta, što osobito uključuje sigurnost na cestama, funkcionalnu ulogu ili utjecaje na okoliš, ali se ti uvjeti odobravanja više ne odnose na utvrđivanje dionice na temelju geografskih točaka?
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje:
2.       Treba li članak 13. stavak 3. Direktive o SPUO-u tumačiti na način da prvi formalni pripremni akt u smislu te odredbe postoji već ako su dokumenti koje u skladu s mjerodavnim pravom koje se u državi članici primjenjuje na određenu struku treba izraditi prije izmjene plana bili u izradi i tijekom izrade nekoliko su puta podneseni i uključenim javnopravnim tijelima, općinama u kojima će se provesti projekt i tijelima za izdavanje odobrenja i u pogledu kojih je provedeno savjetovanje sa savjetodavnim stručnim tijelom?
3.      Treba li članak 3. stavak 2. točku (a) Direktive o SPUO-u tumačiti na način da, u slučaju da se konkretan projekt u skladu s Direktivom o PUO-u odobrava na nekoliko razina, plan čiji su kriteriji i uvjeti izravno samo osnova za prvo odobrenje određuje i okvir za sva daljnja odobrenja nužna za provedbu projekta?
20.      VIRUS, ASFINAG, Republika Austrija i Europska komisija očitovali su se u pisanom dijelu postupka pred Sudom. Dvije druge udruge podnijele su podneske u kojima su se pridružile VIRUS-ovoj argumentaciji, a da se nisu očitovale u pogledu sadržaja. Sud je na temelju članka 76. stavka 2. Poslovnika odlučio da neće održati raspravu jer je procijenio da raspolaže dovoljnim informacijama.
IV.    Pravna ocjena
21.      Prethodna pitanja odnose se na to spada li utvrđivanje stacionaža u područje primjene ratione materiae obveze procjene prema Direktivi o SPUO-u jer određuje okvir za buduće odobravanje projekata (o tome u točki A) i, ovisno o okolnostima, je li obveza procjene bila primjenjiva i ratione temporis (o tome u točki B). Ako je postojala obveza procjene, postavlja se posljedično pitanje je li nepostojanje takve procjene zapreka za daljnja odobrenja u vezi s tim projektom (o tome u točki C).
A.      Prvo pitanje: Nužnost strateške procjene utjecaja na okoliš za utvrđivanje stacionaža
22.      Prvim pitanjem Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) želi doznati je li promjena stacionaža od 9. svibnja 2006. spadala u područje primjene ratione materiae obveze provedbe strateške procjene utjecaja na okoliš.
23.      Prema članku 2. točki (a) Direktive o SPUO-u izraz planovi i programi uključuje njihove promjene koje je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku Parlamenta i koje su propisane zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama.
24.      Stoga procjena utjecaja na okoliš može biti pretpostavka za promjenu planova i programa(4). Ostale pretpostavke iz te odredbe također su ispunjene. Izmjenu stacionaža izradilo je tijelo za usvajanje u zakonodavnom postupku Parlamenta. Iako obveza da se izmjena provede nije razvidna, prema sudskoj praksi Suda dovoljno je da je donošenje uređeno nacionalnim zakonodavnim ili regulatornim odredbama kojima se određuju tijela nadležna za njihovo usvajanje i postupak njihove izrade(5). To je bio slučaj i sa spornom izmjenom.
25.      Prema članku 3. stavku 2. točki (a) Direktive o SPUO-u procjena utjecaja na okoliš provodi se za sve planove i programe koji su, među ostalim, izrađeni za prijevoz i koji određuju okvir za buduće odobravanje za provedbu projekata navedenih u prilozima I. i II. Direktivi o PUO-u.
26.      Nesporno je da brza cesta koja je predmet spora spada u prometni sektor i predstavlja projekt u smislu podtočke (b) točke 7. Priloga I. Direktivi o PUO-u.
27.      Dvojbe Bundesverwaltungsgerichta (Savezni upravni sud) odnose se prije na to obuhvaća li utvrđivanje tih stacionaža samo po sebi već dovoljno podrobna pravila o sadržaju, izradi i provedbi takvog projekta da bi ga se smatralo okvirom.
28.      Sud je pojasnio uvjete pod kojim se pravnim aktom određuje okvir za buduće odobravanje projekata. Radi toga se njime moraju definirati pravila i postupci nadzora primjenjivi na određeni sektor i time uspostaviti značajan skup kriterija i uvjeta za odobravanje i provedbu jednog ili više projekata koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš(6). Takvo je tumačenje namijenjeno tomu da se osigura da odredbe koje bi mogle imati značajne učinke na okoliš budu predmet procjene učinaka na okoliš(7). Stoga pojam „značajan skup kriterija i uvjeta” treba shvatiti na kvalitativan, a ne kvantitativan način(8). Dakle, nije odlučujuće koliko odredbi postoji, nego kakve bi učinke one mogle imati na okoliš.
29.      Sud je iz toga izveo zaključak da se okvir uspostavlja kada se mjerom utvrđuju osobito kriteriji i uvjeti u odnosu na lokaciju, prirodu, veličinu i radne uvjete tih projekata ili alociranje sredstava u vezi s njima(9).
30.      Opći cilj zaštite područja očuvanja prema nacionalnom pravu, koji u bitnome odgovara zakonskoj zaštitnoj odredbi, nije, međutim, dosegao taj prag prema stajalištu Suda jer je mogao imati samo određeni utjecaj na lokaciju projekata na način da ga je otežavao unutar područja očuvanja i, nasuprot tomu, da ga je olakšavao izvan tog područja(10).
31.      Osobito s obzirom na ova potonja utvrđenja u vezi s određivanjem područja očuvanja Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) dvoji predstavlja li utvrđivanje stacionaža za brzu cestu dovoljno značajan skup kriterija i uvjeta za odobravanje i provedbu projekta. Sa stacionažama nisu još povezani ni konkretni zahtjevi za odobrenje i provedbu cestovnog projekta.
32.      Međutim, prema zahtjevu za prethodnu odluku, stacionažama se određuje koridor unutar kojeg cesta treba prolaziti. To je bitan zahtjev u vezi s lokacijom. Do daljnje konkretizacije projekta mora doći unutar tog koridora i ona treba imati za cilj izvedbu cjelokupnog projekta određenog stacionažama.
33.      Međutim, najveći potencijal za (nepovoljan) utjecaj tog projekta na okoliš leži u odabiru trase brze ceste. Iako će se ti učinci kasnije konkretizirati, puno je važnije o kojoj se vrsti ceste radi, gdje cesta prolazi i gdje stoga nastaju njezini učinci na okoliš.
34.      Kao što i sam Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) utvrđuje, projektom se, između ostalog, utječe na biološku raznolikost, tlo i zauzimanje površine u području trase. Osim toga, ceste uzrokuju u svojoj blizini buku i onečišćenje zraka. Budući da je riječ o brzoj cesti, dakle o velikom projektu sa znatnom količinom prometa, očekuju se ozbiljni nepovoljni učinci na okoliš.
35.      Stoga, kao što i Austrija priznaje, utvrđivanje određenih stacionaža za projekt izgradnje ceste, koje na obvezujući način dopušta podnošenje zahtjeva za određivanje trase ceste u sklopu konkretnog projekta koji ubuduće treba podnijeti na odobravanje, određuje okvir za buduće odobravanje projekata u smislu članka 3. stavka 2. točke (a) Direktive o SPUO-u.
36.      Međutim, prema tvrdnji Austrije i ASFINAG-a, izmjena stacionaža u ožujku 2006. bila je toliko neznatna u odnosu na njihovo prvotno utvrđivanje da promjena nije zahtijevala procjenu utjecaja na okoliš.
37.      U tom pogledu treba ponajprije napomenuti da to pitanje nije predmet zahtjeva za prethodnu odluku. Sud je slijedom toga slobodan odlučiti hoće li ga raspraviti, kako bi sudu koji je uputio zahtjev pružio koristan odgovor(11).
38.      Austrija uvjerljivo tvrdi da i izmjene zahtijevaju procjenu utjecaja na okoliš samo ako kvalitativno uspostavljaju značajan skup kriterija i uvjeta koji mogu imati znatne učinke na okoliš(12). To također proizlazi a contrario iz članka 3. stavka 3. Direktive o SPUO-u(13).
39.      Međutim, iz zahtjeva za prethodnu odluku nije razvidno bi li izmijenjene stacionaže mogle dovesti do značajnih učinaka na okoliš. S jedne strane, prema stajalištu Austrije i ASFINAG-a, riječ je samo o redakcijskim izmjenama. Prema navodima iz zahtjeva za prethodnu odluku, u ranijoj odluci suda koji je uputio zahtjev došlo se do sličnog zaključka(14). S druge strane, nisu dodane samo stacionaže, nego i čvorovi, to jest mjesta s priključkom na druge ceste. Prije svega, stacionaža „Beč (Albern – Lobau/Ölhafen (A 22))”, koja je ukinuta prema navodima iz zahtjeva za prethodnu odluku, odnosi se na osobito osjetljiv aspekt ceste. Naime, tamo cestovni projekt prelazi Dunav i nacionalni park Dunav-Auen. Čini se da je uklanjanje te stacionaže povezano sa značajnim promjenama u planiranju tog prijelaza. Stoga sud koji je uputio zahtjev mora ispitati mogu li te izmjene dovesti do značajnih učinaka na okoliš.
40.      Treba samo dodatno napomenuti da bi taj prijelaz preko Dunava u koridoru između stacionaža „čvor Schwechat (A 4) – čvor kod Raasdorfa (A 23)” prima facie mogao imati značajne učinke na područja iz mreže Natura 2000. Kao što je navedeno, tamo se nalazi nacionalni park Dunav-Auen (bečki dio) (AT1301000) i možda također postoji utjecaj na područje Dunav-Auen istočno od Beča (AT1204000 i AT1204V00). Da je izmjena stacionaža utjecala na učinke tog prijelaza, ona bi posljedično u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima(15) bila predmet ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogla imati na ta područja, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U ovom se slučaju na temelju članka 3. stavka 2. točke (b) Direktive o SPUO-u procjena utjecaja na okoliš trebala obvezno provesti prilikom izmjene stacionaža.
B.      Drugo pitanje: prvi formalni pripremni akt
41.      Budući da je moguće da utvrđivanje stacionaža spada u područje primjene ratione materiae obveze provedbe procjene utjecaja na okoliš, valja raspraviti drugo pitanje. Ono se odnosi na primjenu ratione temporis obveze provedbe procjene utjecaja na okoliš.
42.      Izmjene u utvrđivanju stacionaža usvojene su 9. svibnja 2006., to jest nakon što je 21. srpnja 2004. istekao rok za prenošenje Direktive o SPUO-u.
43.      No, ASFINAG se poziva na to da se o tim izmjenama stacionaža provodilo savjetovanje na brojnim stručnim saslušanjima još od sastanka povodom pokretanja projekta 31. ožujka 2003. Osobito su na sastanku vlada saveznih zemalja sudionica s „Vijećem stručnjaka” 8. ožujka 2004. bile donesene određene odluke.
44.      Taj bi se argument mogao protiviti obvezi provođenja procjene utjecaja na okoliš jer ne vrijedi za sve planove i programe donesene nakon roka za prenošenje. Procjena utjecaja na okoliš potrebna je, naprotiv, u skladu s člankom 13. stavkom 3. Direktive o SPUO-u za planove i programe čiji je prvi formalni pripremni akt bio izrađen nakon isteka roka za prenošenje. Ako je prvi formalni pripremni akt donesen prije tog datuma, mjera je podlijegala toj obvezi samo ako je usvojena ili uvedena u zakonodavni postupak više od 24 mjeseca nakon toga. No, ovdje to nije slučaj jer su izmjene provedene već 9. svibnja 2006., to jest unutar 24 mjeseca nakon roka za prenošenje.
45.      Prema tvrdnji ASFINAG-a, izmjene stacionaža bile su pripremljene i na sastanku povodom pokretanja projekta i na naknadnim stručnim saslušanjima te sastanku 8. ožujka 2004.
46.      Međutim, dvojbeno je je li se pritom radilo o „formalnim pripremnim aktima”. Tužitelji u glavnom postupku takav akt vide prije samo u ministarskom nacrtu za izmjenu stacionaža iz 2005.
47.      ASFINAG zasniva svoje stajalište na smjernicama Komisije. U skladu s njima riječ „formalno” ne znači nužno da priprema akta mora biti propisana nacionalnim zakonodavstvom. Ne govori ništa o pravnom učinku akta u nacionalnom pravu. Svaki slučaj treba ocijeniti zasebno. Pritom treba uzeti u obzir čimbenike poput vrste predmetnog akta, vrste prethodnih mjera i činjenicu da bi prijelaznom odredbom trebalo zajamčiti pravnu sigurnost i dobro upravljanje(16).
48.      Takve se smjernice mogu, doduše, uzeti u obzir prilikom tumačenja Direktive o SPUO-u, ali nisu obvezujuće(17).
49.      S gore navedenim izjavama Komisije treba se složiti utoliko što je pravna sigurnost od ključne važnosti prilikom tumačenja pojma „prvi formalni pripremni akt”(18). To je razvidno iz povijesti nastanka članka 13. stavka 3. Direktive o SPUO-u, upotrebe pojma „formalno” i sustavnog konteksta u kojem se taj izraz upotrebljava.
50.      Članak 13. stavak 3. Direktive o SPUO-u nadovezuje se na sudsku praksu Suda kojom je on sličnu prijelaznu odredbu tumačenjem izveo iz izvorne Direktive o PUO-u(19). Tada je Sud odlučio da ne postoji obveza provođenja procjene utjecaja na okoliš u postupku odobravanja, ako formalni zahtjev nosi datum prije isteka roka za prenošenje(20). Taj je zaključak obrazložio time da se Direktiva pretežito odnosi na projekte većeg opsega, čija provedba vrlo često zahtijeva puno vremena. Ti su postupci već složeni na nacionalnoj razini. Ne bi bilo prikladno dodatno ih opteretiti i odgoditi posebnim zahtjevima Direktive, ako su formalno pokrenuti prije isteka roka za prenošenje Direktive. Primjena Direktive o PUO-u može u ovom slučaju negativno utjecati na već postojeće pravne situacije(21). Zakonodavac je potom ugradio slične prijelazne odredbe u neke(22), ali ne u sve(23) naknadne izmjene Direktive o PUO-u.
51.      Doduše, Sud je neformalne kontakte i razgovore između nadležnog tijela i nositelja projekta prije isteka roka za prenošenje odbio priznati kao početak postupka odobravanja. Takvi kontakti ne bi se u svrhu provedbe Direktive mogli koristiti kao pouzdan kriterij za određivanje trenutka u kojem je postupak pokrenut. Oni bi se, doduše, odnosili na sadržaj i namjeravano podnošenje zahtjeva za odobrenje projekta. No, trenutak formalnog podnošenja zahtjeva jedini je dopušteni kriterij. Taj je kriterij u skladu s načelom pravne sigurnosti i prikladan je za očuvanje praktičnog učinka Direktive(24).
52.      Već zbog toga što je članak 13. stavak 3. Direktive o SPUO-u očito nadahnut tom sudskom praksom, formalni pripremni akt u smislu te odredbe mora biti usporedive kvalitete kao i formalni zahtjev kojim se pokreće postupak odobrenja. Jasni kriteriji moraju se primjenjivati i na nastanak obveze provođenja procjene utjecaja na okoliš iz razloga pravne sigurnosti i radi sprječavanja zaobilaženja.
53.      Ostali kriteriji mjerodavni za primjenu članka 13. stavka 3. Direktive o SPUO-u, to jest kraj roka za prenošenje, rok od 24 mjeseca nakon toga i usvajanje plana ili programa ili njegovo uvođenje u zakonodavni postupak imaju tu kvalitetu. Riječ je o datumima koji se jasno mogu utvrditi i koji se u pravilu objavljuju. Stoga bi bilo nedosljedno prihvatiti manje stroge zahtjeve za potonji kriterij, to jest pripremni akt koji mora izričito biti „formalne” naravi.
54.      To je također potkrijepljeno člankom 2. točkom (a) drugom alinejom Direktive o SPUO-u. U skladu s njom planovi ili programi koji podliježu procjeni propisani su zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama. Donošenje mjere posljedično je uređeno nacionalnim zakonodavnim ili regulatornim odredbama kojima se određuju tijela nadležna za njihovo usvajanje i postupak njihove izrade(25). Ako to nije utvrđeno, tada ni ne postoji plan ili program koji bi zahtijevao procjenu(26). Međutim, ako je postupak za izradu utvrđen, mora postojati i pripremni akt kojim se formalno pokreće taj postupak.
55.      Posljedično, prvi formalni pripremni akt mora biti dio „formalnog” postupka. Takav postupak sadržava određene korake koji su definirani u svojem obliku, a osobito prvi korak koji nedvosmisleno označava početak postupka.
56.      Sud koji je uputio zahtjev mora odlučiti treba li jedan od pripremnih akata navedenih u drugom pitanju smatrati formalnim pripremnim aktom prema tim kriterijima.
57.      Pri tome se osobito mora ispitati jesu li, prema mjerodavnom nacionalnom pravu, ti akti dio formalnog postupka za izradu izmjena stacionaža projekta za izgradnju ceste.
58.      Za takav postupak nije dovoljno da tijela koja sudjeluju imaju zakonsku osnovu i da pripremni akti načelno spadaju u njihovo područje odgovornosti. Naime, čak i zakonski predviđena tijela mogu djelovati neformalno prilikom ispunjavanja svojih zadaća.
59.      Umjesto toga, okolnost da je izmjena stacionaža utvrđena u zakonodavnom postupku ide u prilog tomu da bi uvođenje zakonodavnog nacrta trebalo smatrati prvim formalnim pripremnim aktom, osim ako nacionalnim pravom nisu predviđeni raniji formalni pripremni akti za tu izmjenu.
60.      Prvim formalnim pripremnim aktom u smislu članka 13. stavka 3. Direktive o SPUO-u mora se posljedično, u skladu s nacionalnim zakonodavnim ili regulatornim odredbama, pokrenuti postupak koji je u njima predviđen za izradu dotičnog plana ili programa.
C.      Treće pitanje: Posljedice nepostojanja procjene utjecaja na okoliš
61.      Trećim pitanjem Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) želi doznati određuje li, prema članku 3. stavku 2. točki (a) Direktive o SPUO-u, plan čiji su kriteriji i uvjeti izravno samo osnova za prvo odobrenje projekta koji se odobrava na nekoliko razina prema Direktivi o PUO-u i okvir za sva daljnja odobrenja nužna za provedbu projekta.
62.      Tim se pitanjem treba razjasniti utječu li pogreške u primjeni Direktive o SPUO-u s obzirom na izmjenu stacionaža također na zakonitost vodopravnih dozvola koje su predmet spora u glavnom postupku.
63.      Te su dozvole zadnja razina u nizu odluka koje su sve nužne kako bi se omogućila izgradnja ceste. Prvo je austrijski Parlament u zakonu utvrdio odnosno izmijenio stacionaže, potom je austrijski ministar prometa odredio, među ostalim, točnu trasu odobrenjem u skladu s PUO-om od 26. ožujka 2015. kako ga je Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) izmijenio 18. svibnja 2018. te su, kao posljednji korak, dvije austrijske savezne zemlje izdale vodopravne dozvole za projekt.
64.      Slijedom toga, cilj je prethodnog pitanja utvrditi može li se tužbom protiv ovih potonjih dozvola zbog pogreške na prvoj razini izazvati „domino efekt” koji sprječava korištenje svih odluka prethodno donesenih u korist projekta.
65.      Polazište za davanje odgovora na to pitanje je načelo lojalne suradnje utvrđeno u članku 4. stavku 3. UEU-a. U skladu s njim države članice moraju ukloniti posljedice povrede prava Unije(27). Ako je Direktiva o SPUO-u povrijeđena jer plan ili program nije podvrgnut potrebnoj strateškoj procjeni utjecaja na okoliš, tada se plan ili program mora suspendirati ili poništiti(28), kako bi se procjena mogla provesti(29).
66.      Na temelju toga Sud je odlučio da nacionalni sudovi moraju poduzeti mjere koje su predviđene njihovim nacionalnim pravom i prikladne su da onemoguće da se takav plan ili program, uključujući projekte koji se trebaju razvijati u okviru tog programa, provede bez procjene utjecaja na okoliš(30). Iz toga je zaključio da je nacionalni sud u pravilu dužan povući ili suspendirati odobrenje izdano na temelju plana ili programa koji je i sâm donesen povredom obveze provedbe procjene učinaka na okoliš(31).
67.      Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) objašnjava da se prema austrijskom pravu vodopravne dozvole ne temelje izravno na utvrđivanju stacionaža. Ove potonje su samo osnova za odobrenje u skladu s PUO-om. Vodopravnim dozvolama više se ne bi moglo mijenjati to pravomoćno rješenje.
68.      Na tom je tragu i tvrdnja ASFINAG-a prema kojoj je u svojoj presudi o projektu izgradnje vjetroelektrana u Aalteru i Neveleu Sud zahtijevao samo poništenje dozvole koja je bila izdana na temelju dotičnog plana ili programa(32). Međutim, razmatranja u toj presudi mogu se objasniti činjeničnim stanjem na kojemu se ona zasnivala i koje se zapravo odnosilo na odobrenje izdano na temelju dotičnog plana ili programa.
69.      Pristup Suda seže ipak puno dalje. On se ne oslanja strogo na to predstavlja li plan ili program donesen uz povredu Direktive o SPUO-u pravnu osnovu prema nacionalnom pravu za odluku kojom se omogućuje provedba plana ili programa. Umjesto toga, Sud zahtijeva da sudovi poduzmu odgovarajuće mjere kako bi spriječili provedbu plana ili programa(33).
70.      Time treba učinkovito osigurati da se posljedice pogreške prilikom donošenja plana ili programa doista otklone. Nadležna tijela se ili sprječava u provedbi plana ili programa ili ona otklanjaju pogrešku prije provedbe tako da procjenu utjecaja na okoliš naknadno provedu(34).
71.      Vodopravne dozvole koje su predmet glavnog postupka nužne su za provedbu plana utvrđenog stacionažama, to jest za izgradnju brze ceste. To je, štoviše, njihova jedina svrha. Posljedično, zbog pogreške prilikom donošenja tog plana može otpasti „bitna svrha” vodopravnih dozvola. Istovremeno, poništavanje ili suspenzija dozvola bili bi prikladni za sprječavanje provedbe plana.
72.      Odluke koje spadaju u područje primjene plana ili programa, ali nemaju za cilj njegovu provedbu, možda treba drukčije ocijeniti. No, o tom pitanju ne treba odlučiti u ovom slučaju.
73.      Za razliku od tvrdnje ASFINAG-a, pravomoćnost odobrenja u skladu s PUO-om nije zapreka za obvezu poništenja ili suspenzije vodopravnih dozvola. Potonje dozvole nisu, naime, još postale pravomoćne, dok poništenje ili suspenzija ne bi izravno utjecali na pravomoćno odobrenje u skladu s PUO-om.
74.      Samo radi potpunosti treba napomenuti da obveza poništenja ili suspenzije naknadnih odluka o provedbi može otpasti. To pretpostavlja da je pogreška prilikom usvajanja plana ili programa već bila otklonjena kasnijom procjenom. Ona bi morala obuhvatiti sva pitanja koja bi također bila predmet procjene utjecaja plana ili programa na okoliš, u ovom slučaju, izmjenu stacionaža(35).
75.      ASFINAG i Austrija obavijestili su Sud da je takva procjena doista provedena u međuvremenu. Usto, u ovom bi slučaju mogla doći u obzir procjena utjecaja na okoliš koja je prema navodima iz zahtjeva za prethodnu odluku provedena u vezi s odobrenjem u skladu s PUO-om od 26. ožujka 2015.(36). Osim toga, Austrija spominje procjenu utjecaja na okoliš Grada Beča iz 2001. do 2003. koja je dobrovoljno provedena s obzirom na Direktivu o SPUO-u. Sud koji je uputio zahtjev mora odlučiti je li koja od tih procjena u skladu sa zahtjevima Direktive o SPUO-u.
76.      Podložno mogućnosti otklanjanja pogreške, nacionalni sudovi moraju stoga poduzeti mjere koje su predviđene njihovim nacionalnim pravom i prikladne su da djelotvorno onemoguće provedbu plana ili programa, uključujući projekte koji se trebaju razvijati u okviru tog plana ili programa, a da nije provedena procjena utjecaja plana ili programa na okoliš koja je nužna prema Direktivi o SPUO-u. U tu svrhu moraju, po potrebi, poništiti ili suspendirati naknadne odluke o provedbi plana ili programa, iako plan ili program stricto sensu nije bio ni pravna osnova ni pretpostavka za donošenje tih odluka.
V.      Zaključak
77.      Predlažem stoga Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku Bundesverwaltungsgerichta (Savezni upravni sud, Austrija) odgovori kako slijedi:
1.      Utvrđivanje određenih stacionaža za projekt izgradnje ceste, koje na obvezujući način dopušta podnošenje zahtjeva za određivanje trase ceste u sklopu konkretnog projekta koji ubuduće treba podnijeti na odobravanje, određuje okvir za buduće odobravanje projekata u smislu članka 3. stavka 2. točke (a) Direktive 2001/42/EZ o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš.
2.       Prvim formalnim pripremnim aktom u smislu članka 13. stavka 3. Direktive 2001/42 mora se, u skladu s nacionalnim zakonodavnim ili regulatornim odredbama, pokrenuti postupak koji je u njima predviđen za izradu dotičnog plana ili programa.
3.      Podložno mogućnosti otklanjanja pogreške, nacionalni sudovi moraju poduzeti mjere koje su predviđene njihovim nacionalnim pravom i prikladne su da djelotvorno onemoguće provedbu plana ili programa, uključujući projekte koji se trebaju razvijati u okviru tog plana ili programa, a da nije provedena procjena utjecaja plana ili programa na okoliš koja je nužna prema Direktivi 2001/42. U tu svrhu moraju, po potrebi, poništiti ili suspendirati naknadne odluke o provedbi plana ili programa, iako plan ili program stricto sensu nije bio ni pravna osnova ni pretpostavka za donošenje tih odluka.
1      Izvorni jezik: njemački
2      Direktiva 2001/42/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš (SL 2001., L 197, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 13., str. 17.)
3       Direktiva 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 2012., L 26, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.), zadnji put izmijenjena Direktivom 2014/52/EU (SL 2014., L 124, str. 1.)
4      Presude od 22. ožujka 2012., Inter-Environnement Bruxelles i dr. (C-567/10, EU:C:2012:159, t. 36. do 43.), od 10. rujna 2015., Dimos Kropias Attikis (C-473/14, EU:C:2015:582, t. 44.), i od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) (C-24/19, EU:C:2020:503, t. 43.)
5      Presuda od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) (C-24/19, EU:C:2020:503, t. 52.)
6      Presude od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) (C-24/19, EU:C:2020:503, t. 67. i 68.), i od 22. veljače 2022., Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, t. 60.)
7      Presude od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) (C-24/19, EU:C:2020:503, t. 68.), i od 22. veljače 2022., Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, t. 60. i 61.)
8      Presude od 7. lipnja 2018., Inter-Environnement Bruxelles i dr. (C-671/16, EU:C:2018:403, t. 55.) kao i Thybaut i dr. (C-160/17, EU:C:2018:401, t. 55.), i od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) (C-24/19, EU:C:2020:503, t. 70.)
9      Presuda od 22. veljače 2022., Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, t. 62.)
10      Presuda od 22. veljače 2022., Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, t. 66. do 69.)
11      Vidjeti presude od 12. prosinca 1990., SARPP (C-241/89, EU:C:1990:459, t. 8.), od 18. prosinca 2014., Centre public d’action sociale d’Ottignies-Louvain-La-Neuve (C-562/13, EU:C:2014:2453, t. 37.), i od 16. travnja 2026., Nitrogénművek (C-519/24, EU:C:2026:297, t. 20.).
12      Presude od 8. svibnja 2019., Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus i dr. (C-305/18, EU:C:2019:384, t. 52.), i od 12. lipnja 2019., CFE (C-43/18, EU:C:2019:483, t. 71.)
13      Presuda od 9. ožujka 2023., An Bord Pleanála i dr. (St Teresa’s Gardens) (C-9/22, EU:C:2023:176, t. 40.)
14      Prema točki 9. zahtjeva za prethodnu odluku, riječ je o odluci Bundesverwaltungsgerichta (Savezni upravni sud) od 18. svibnja 2018.
15      Direktiva Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL 1992, L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.)
16      Provedba Direktive 2001/42/EZ o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš (2003.), t. 3.65.
17      Vidjeti presudu od 22. veljače 2024., PO i Moesgaard Meat 2012 (C-311/22, EU:C:2024:145, t. 55.)
18      Vidjeti moje mišljenje u predmetu Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias i dr. (C-43/10, EU:C:2011:651, t. 162).
19      Direktiva Vijeća 85/337/EEZ od 27. lipnja 1985. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL 1985., L 175, str. 40.)
20      Presuda od 18. lipnja 1998., Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C-81/96, EU:C:1998:305, t. 23.)
21      Presuda od 18. lipnja 1998., Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C-81/96, EU:C:1998:305, t. 24.)
22      Članak 3. stavak 2. Direktive Vijeća 97/11/EZ od 3. ožujka 1997. (SL 1997., L 73, str. 5.) i članak 3. Direktive 2014/52/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. (SL 2014., L 124, str. 1.)
23      S tim u vezi vidjeti presudu od 7. studenoga 2013., Gemeinde Altrip i dr. (C-72/12, EU:C:2013:712, t. 21. do 31.).
24      Presuda od 11. kolovoza 1995., Komisija/Njemačka (Großkrotzenburg) (C-431/92, EU:C:1995:260, t. 32.)
25      Presude od 22. ožujka 2012., Inter-Environnement Bruxelles i dr. (C-567/10, EU:C:2012:159, t. 31.), i od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) (C-24/19, EU:C:2020:503, t. 52.)
26      Presuda od 4. listopada 2024., Friends of the Irish Environment (Project Ireland 2040) (C-727/22, EU:C:2024:825, t. 29. i 32.)
27      Presude od 28. veljače 2012., Inter-Environnement Wallonie i Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, t. 43.), i od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) (C-24/19, EU:C:2020:503, t. 83.)
28      Presuda od 28. veljače 2012., Inter-Environnement Wallonie i Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, t. 46.)
29      Presuda od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) (C-24/19, EU:C:2020:503, t. 83.)
30      Presuda od 28. veljače 2012., Inter-Environnement Wallonie i Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, t. 47.)
31      Presuda od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) (C-24/19, EU:C:2020:503, t. 83., 88. i 89.)
32      Presuda od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) (C-24/19, EU:C:2020:503, t. 88.)
33      Presuda od 28. veljače 2012., Inter-Environnement Wallonie i Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, t. 47.)
34      Vidjeti presudu od 25. lipnja 2020., A i dr. (Vjetroelektrane u Aalteru i Neveleu) (C-24/19, EU:C:2020:503, t. 83.).
35      Presuda od 22. rujna 2011., Valčiukienė i dr. (C-295/10, EU:C:2011:608, t. 62.), i od 10. rujna 2015., Dimos Kropias Attikis (C-473/14, EU:C:2015:582, t. 58.)
36      Vidjeti točku 12. ovog mišljenja.