62004CC0508_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Въведение
1. В рамките на настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължения Комисията на Европейските общности критикува транспонирането на определени разпоредби от Директива 93/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 г. за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна(2) (наричана по-нататък „Директива „Местообитания“) в множество австрийски провинции.
2. Производството е открито на 13 април 2000 г. с покана за представяне на становища (покана за изпълнение) и е последвано от мотивирано становище от 17 октомври 2003 г. Накрая на 8 декември 2004 г. Комисията предявява настоящия иск.
3. Предвид многобройните изменения на австрийското право, приети в хода на производството, към настоящия момент Комисията моли Съда:
1. да установи, че Република Австрия не е изпълнила задължението си да транспонира изцяло и правилно Директива „Местообитания“, като не е транспонирала нито правилно, нито изцяло в австрийското право член 1, член 6, параграфи 1 и 2, членове 12 и 13, член 16, параграф 1 и член 22, буква б) от посочената директива, и
2. да осъди Република Австрия да заплати съдебните разноски.
4. Република Австрия иска от Съда:
1. да отхвърли иска на Комисията като неоснователен, като вземе предвид, че действащото в Австрия законодателство междувременно е било съобразено, и
2. да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
II – Преценка
5. Искът следва да бъде преценен с оглед на действащото право към датата на изтичане на срока, определен от Комисията в мотивираното становище. Тъй като мотивираното становище е получено от Постоянното представителство на Република Австрия към Европейския съюз на 17 октомври 2003 г., в случая този срок е 17 декември 2003 г.
6. Република Австрия не оспорва твърдението на Комисията, че Австрия не е транспонирала или е транспонирала в недостатъчна степен членове 12 и 13 от Директива „Местообитания“, и обявява изменение на действащото законодателство. Същото се отнася и до твърдението за неправилно транспониране на член 16, параграф 1 в провинции Щирия(3) и Тирол. Тъй като изменението на законодателството не е извършено в посочения в мотивираното становище срок, следва да се счита, че Република Австрия признава наличие на неизпълнението в това отношение.
7. Следва да се напомни, че видно от четвърто и единадесето съображение от преамбюла на Директива „Местообитания“, застрашените естествени местообитания и видове са част от природното наследство на Европейската общност и тяхната застрашеност често има трансграничен характер, така че приемането на консервационни мерки е обща отговорност на всички държави-членки. Следователно точното транспониране е особено важно в случай като настоящия, когато управлението на общото наследство е поверено на държавите-членки за съответните им територии(4) .
А – По член 1 от Директива „Местообитания“
8. Комисията упреква Република Австрия, че провинция Залцбург не е транспонирала определен брой дефиниции, посочени в член 1 от Директива „Местообитания“: „състояние на запазване на естествено местообитание“, (буква д); „видове от интерес за Общността“, (буква ж); „състояние на запазване на вид“, (буква и) и „специална защитена зона [другаде в текста: „територия със специален режим на защита“]“, (буква л). Съдът вече е приел, че дефинициите по член 1 от Директива „Местообитания“ следва да бъдат транспонирани(5) .
9. Република Австрия изтъква, че посредством приложението на понятието за интервенция във връзка с целите на опазването горепосочените дефиниции са отразени в достатъчна степен.
1. По член 1, букви д) и и) от Директива „Местообитания“
10. Тези две дефиниции имат за предмет състоянието на запазване на естествените местообитания и на видовете, както и условията, при които това състояние на запазване се квалифицира като „благоприятно“. Те гласят, както следва:
„д)	състояние на запазване на естествено местообитание означава
съвкупността от въздействия върху естественото местообитание и характерните за него видове и които могат да повлияят дългосрочно на естественото му разпространение, структура и функции, както и на дългосрочното оцеляване на характерните видове в рамките на територията, посочена в член 2.
Състоянието на запазване на едно естествено местообитание се счита за „благоприятно“, ако:
– неговият естествен район на разпространение в рамките на територията, която тази област заема, е постоянен или се разширява, и
– са налице необходимите структура и функции за дългосрочното му поддържане и предпоставките за по-нататъшното му съществуване в обозримо бъдеще,
и
– състоянието на запазване на характерните за него видове по смисъла на буква и) е благоприятно;
[...]
и) състояние на запазване на вид означава
съвкупността от въздействия, които могат дългосрочно да повлияят върху разпространението и гъстотата на популациите на съответните видове на територията, посочена в член 2.
„Състоянието на запазване“ се счита за „благоприятно“, ако:
– въз основа на данните от динамиката на вида може да се приеме, че този вид е жизнеспособен елемент на естественото си местообитание и ще продължи да бъде такъв в дългосрочен аспект, и
– естественият район на разпространение на този вид нито намалява, нито е вероятно да намалее в обозримо бъдеще, и
– налице е и вероятно ще продължава да бъде налице достатъчно голямо местообитание, което може в дългосрочен аспект да поддържа популацията на този вид“.
11. Република Австрия е на мнение, че тези дефиниции са възпроизведени в достатъчна степен в § 5, точки 8 и 9 и от § 22а, алинеи 3 и 4 от Закона за защита на природата в провинция Залцбург (Salzburger Naturschutzgesetzes).
12. Тези разпоредби определят понятията „интервенция“ и „цели на опазването“ (§ 5, точки 8 и 9), съдържанието на нормите относно териториите с режим на защита и условията за дерогиране на установените в тях забрани, и в частност оценката на въздействието (§ 22a, алинеи 3 и 4). Изразът „благоприятно състояние на запазване“ е използван, но не е дефиниран.
13. Следователно дефинициите по член 1, букви д) и и) от Директива „Местообитания“ не са транспонирани, но тяхното съществуване може да бъде презумирано, доколкото са залегнали в основата на посочените разпоредби. Все пак тази техника на правна уредба не гарантира, че всички елементи на дефиницията действително са взети предвид при прилагането на въпросните разпоредби. Тези елементи обаче са решаващи за обхвата на защитата на естествените местообитания и видовете.
14. Така например при оценката на въздействието върху естествените местообитания трябва да се има предвид не само общата картина, но и типичните за това естествено местообитание видове (споменати в член 1, буква д). Следователно проекти, които не намаляват площта на даден тип естествено местообитание в даден район, не застрашават неговото съществуване, но са вредни за определени характерни видове, действително оказват въздействие върху състоянието на запазване на този тип естествено местообитание.
15. Поради това § 5, точки 8 и 9 и § 22a, алинеи 3 и 4 от Закона за защита на природата в провинция Залцбург не могат да се считат за транспониране в достатъчна степен на член 1, букви д) и и) от Директива „Местообитания“.
2. По член 1, буква ж) от Директива „Местообитания“
16. Член 1, буква ж) от Директива „Местообитания“ гласи:
„ж) видове от интерес за Общността
означава видове, които на територията, посочена в член 2:
i) са застрашени, освен онези, чието естествено разпространение е незначително на тази територия и които нито са застрашени, нито са потенциално застрашени в западния палеарктически ра йон; или
ii) са потенциално застрашени, т.е. се счита за вероятно скорошното им преминаване в категорията на застрашените видове, ако факторите, причинили заплахата, продължават да съществуват, или
iii) са редки, т.е. чиито популации са малки и ако не непосредствено, то все пак косвено са застрашени или потенциално застрашени. Тези видове се срещат или в ограничени географски райони, или са нарядко разпространени в по-голям район, или
iv) са ендемични и вследствие на особените признаци на своето местообитание и/или на потенциалното въздействие на тяхното използване изискват особено внимание по отношение състоянието на запазване.
Тези видове са изброени или могат да бъдат изброени в приложение II и/или приложение IV или V“.
17. Транспонирането на това понятие е необходимо, тъй като с него е свързано определянето на целта, посочена в член 2, параграф 2 от Директива „Местообитания“. По смисъла на този член взетите в изпълнение на Директивата мерки имат за цел да запазят или възстановят благоприятното състояние на запазване на естествените местообитания и видовете диви животни и растения от интерес за Общността. На свой ред тези цели са важни за определяне на обхвата на задължението за наблюдение по член 11 от Директива „Местообитания“, което следва да бъде обект на подробно, ясно и точно транспониране(6) .
18. Република Австрия поддържа, че § 3a, § 22a, § 22b, § 29 и § 30 от Закона за защита на природата в провинция Залцбург в достатъчна степен възпроизвеждат тези дефиниции.
19. Тези разпореди обаче се отнасят единствено до баланса на интересите и компенсаторните мерки (§ 3a), до европейските територии с режим на защита (§ 22a и § 22b) и до защитата на растенията (§ 29 и § 30). Понятието „видове от интерес за Общността“ дори не е споменато. Следователно не може да се приеме, че споменатите разпоредби транспонират член 1, буква ж) от Директива „Местообитания“.
3. По член 1, буква л) от Директива „Местообитания“
20. Член 1, буква л) от Директива „Местообитания“ гласи:
„л) специална защитена зона
означава територия от значение за Общността, определена от държавите-членки чрез законова или административна разпоредба и/или договор, в която се провеждат мероприятията, необходими за опазване или възстановяване на благоприятно състояние на запазване на естествените местообитания и/или популации на видовете, за които тя е определена“.
21. Република Австрия счита, че тази дефиниция е транспонирана в достатъчна степен с § 5, точка 9 и § 22a от Закона за защита на природата в провинция Залцбург. Тези разпоредби са посветени на целите на защита на европейските територии с режим на защита (§ 5, точка 9) и на режима за защита, който следва да бъде въведен в тези територии. Освен разпоредбите, на които се позовава Република Австрия, следва да се вземе предвид и определението за „европейски територии с режим на защита“, посочено в § 5, точка 10 от горепосочения закон.
22. Законът на Залцбург за защита на природата не използва израза „територии със специален режим на защита“. На негово място той използва израза „европейска територия с режим на защита“. За разлика от определението по член 1, точка 1 от Директива „Местообитания“, § 5, точка 10 от Закона не се отнася до териториите, определени от държавите-членки чрез законова или административна разпоредба и/или договор, а до териториите, които са вписани от Комисията в списъка на териториите от значение за Общността в приложение на член 4, параграф 2 от Директива „Местообитания“, както и до териториите, които провинция Залцбург е предложила за вписване в този списък в съответствие с член 4, параграф 1 от Директивата. Това все пак не накърнява точността на транспониране на дефиницията, тъй като единствена последица е удължаване във времето на защитата на „европейските територии с режим на защита“ (което дори е желателно).
23. Вярно е, че § 5, точка 10 от Закона за защита на природата в провинция Залцбург се отнася само до съответните територии, а не както член 1, буква л) от Директива „Местообитания“ — до мерките, които следва да бъдат приложени към тях. Тази разпоредба обаче следва да се разглежда във връзка с § 5, точка 9, който като цели на опазване на една европейска територия с режим на защита посочва „запазването или възстановяването в благоприятно състояние на запазване“ на естествените местообитания, посочени в приложение І към Директива „Местообитания“, както и на животинските и растителни видове, посочени в приложение ІІ към тази директива. § 22, алинея 2 от Закона за защита на природата в провинция Залцбург посочва мерките, които следва да бъдат взети с оглед на постигането на тези цели посредством нормативни актове, приети от правителството на съответната провинция.
24. Чрез систематичния анализ на разпоредбите, съдържащи се в § 5, точки 9 и 10 и § 22a от Закона за защита на природата в провинция Залцбург, се извежда дефиниция за „европейска територия с режим на защита“, която действително взема предвид всички елементи на дефиницията за „територия със специален режим на защита“ по смисъла на член 1, буква л) от Директива „Местообитания“. От това следва, че дефиницията по член 1, точка 1 от Директива „Местообитания“ е транспонирана в достатъчна степен в провинция Залцбург.
Б – По член 6 от Директива „Местообитания“
1. По член 6, параграф 1 от Директива „Местообитания“
25. Член 6, параграф 1 от Директива „Местообитания“ задължава държавите-членки да определят необходимите консервационни мерки за териториите със специален режим на защита. Той гласи:
„Държавите-членки определят необходимите консервационни мерки, които при необходимост включват подходящи планове за управление, специално разработени за териториите или включени в други развойни планове, и подходящи мерки от правно [да се чете: „законово“], административно и договорно естество, които да отговарят на екологичните изисквания на типовете естествени местообитания от приложение I и видовете от приложение II, срещащи се в тези райони“.
а) Долна Австрия
26. Комисията изтъква, че по смисъла на член 6, параграф 1 от Директива „Местообитания“ необходимите консервационни мерки следва да бъдат приети във всички случаи, а не само „при необходимост“. Това не е направено в Долна Австрия. § 9, алинея 5 от Закона за защита на природата на Долна Австрия (Niederösterreichischen Naturschutzgesetzes) посочва, че „[з]а европейските територии с режим на защита при необходимост се приемат подходящи мерки за поддържане, развитие и опазване от административен или договорен характер“.
27. Във връзка с това Република Австрия посочва, че в член 6, параграф 1 от Директива „Местообитания“ се споменава единствено за „необходимите консервационни мерки“ и че § 9, алинея 5 от Закона за защита на природата в Долна Австрия се тълкува в смисъл, че във всички случаи, когато са необходими консервационни мерки, се счита, че е налице „необходимост“ и поради това се приемат консервационни мерки.
28. Както член 6, параграф 1 от Директива „Местообитания“, така и § 9, алинея 5 от Закона за защита на природата на Долна Австрия използват израза „при необходимост“. В разпоредбата от вътрешното право обаче този израз се отнася общо до консервационните мерки, докато в Директивата се отнася до отделните консервационни способи.
29. Съгласно член 6, параграф 1 от Директива „Местообитания“ консервационните мерки следва да бъдат приети, когато са необходими. Свобода на преценката е налице само относно избора на мерките, които следва да бъдат взети. За сметка на това съгласно § 9, алинея 5 от Закона за защита на природата на Долна Австрия прилагането на консервационни мерки не е задължително, а се извършва само „при необходимост“. Все пак въпросът кога е налице такава необходимост и следва ли да бъдат взети консервационни мерки остава неизяснен.
30. Следователно не може да се приеме, че § 9, алинея 5 от Закона за защита на природата на Долна Австрия транспонира в достатъчна степен задължението да се вземат във всички случаи необходимите консервационни мерки.
31. Възражението на Република Австрия, според което тълкуването на националната разпоредба осигурява вземане на консервационни мерки, когато са необходими такива, не променя този извод. Тълкуването на разпоредби на националното право в съответствие с Директивата само по себе си не може да гарантира яснотата и точността, необходими за удовлетворяване на изискването за правна сигурност(7) . Също така обикновени административни практики, които по естеството си подлежат на промяна по волята на администрацията и са лишени от подходяща публичност, не могат да се считат за надлежно изпълнение на задълженията по Договора(8) . Това се отнася с още по-голяма сила за случаи като този на Директива „Местообитания“, когато се изисква съвсем точно транспониране(9) .
б) Горна Австрия
32. Според Комисията § 15, алинея 2, първо изречение от Закона за защита на природата и на ландшафта на Горна Австрия (Oberösterreichischen Natur- und Landschaftsschutzgesetzes) не транспонира по подходящ начин член 6, параграф 1 от Директива „Местообитания“. Горепосочената разпоредба от вътрешното право има следната редакция:
„За защитените природни територии (§ 11), защитените ландшафтни елементи (§ 12), европейските територии с режим на защита (§ 24) и природните резервати (§ 25) правителството на провинцията може да изготвя планове за поддържане на ландшафта, описващи мерките, които в приложение на параграф 1 са необходими с оглед на обществения интерес и не затрудняват значително разрешеното икономическо използване на съответните терени“.
33. Комисията изтъква, че приемането на плановете за поддържане на ландшафта, или иначе казано, вземането на консервационни мерки, е оставено на преценката на властите. Съгласно член 6, параграф 1 от Директива „Местообитания“ обаче приемането на мерки от законово, административно и договорно естество, за разлика от изготвянето на планове за управление, е задължително.
34. По този въпрос Република Австрия посочва, че държавите-членки имат свобода на избора относно естеството на мерките, които следва да бъдат взети, тъй като уточнението „при необходимост“ в член 6, параграф 1 от Директива „Местообитания“ се отнася не само до изготвянето на планове за управление, но и до „подходящите мерки от правно [да се чете: „законово“], административно и договорно естество“.
35. Вярно е, както посочва Република Австрия, че по този въпрос Директива „Местообитания“ оставя определена свобода на действие на държавите-членки при избора на правния инструмент. Формулировката на § 15, алинея 2 от Закона за защита на природата и ландшафта на Горна Австрия все пак не изключва възможността правото на преценка на правителството на провинцията да се отнася и до въпроса дали да бъдат приети консервационни мерки. Както вече отбелязах, този избор не се включва в дискреционните правомощия на държавите-членки(10) . По тази причина оспорваната разпоредба не транспонира правилно член 6, параграф 1 от Директива „Местообитания“.
36. Освен това Комисията изразява несъгласие, че предвидените мерки не трябва да затрудняват значително разрешеното икономическо използване на съответните терени. Посоченото условие не е предвидено в член 6, параграф 1 от Директива „Местообитания“. В това отношение Република Австрия посочва, че икономическото използване е „разрешено“ само ако е в съответствие с правилата за защита, приложими в територията с режим на защита.
37. От една страна, горепосочената национална разпоредба не уточнява какво се разбира под „разрешено икономическо използване“. Тълкуването, направено от Република Австрия, е възможно, но същевременно има вероятност законното икономиче ско използване да възпрепятства необходимите консервационни мерки. Следователно тази разпоредба е най-малкото неясна и не транспонира достатъчно точно член 6, параграф 1 от Директива „Местообитания“.
38. От друга страна, тази формулировка повдига въпроса до каква степен икономическите критерии могат да бъдат взети предвид при определяне на консервационните мерки в приложение на член 6, параграф 1 от Директива „Местообитания“.
39. Досега Съдът е имал случай да се произнесе относно възможността да бъдат взети предвид интереси, които не са от екологично естество, единствено при избора на защитени зони в съответствие с член 4 от Директива 79/409/ЕИО на Съвета от 2 април 1979 г. относно опазването на дивите птици(11) (наричана по-нататък „Директива „Птици“), както и в съответствие с член 4, параграф 1 от Директива „Местообитания“. При избора и при определянето на специални защитени зони изискванията, които са посочени в други членове от гореспоменатите директиви и не са от екологично естество, не могат да бъдат взети предвид(12) . Някои обобщават това правило, като посочват, че по принцип интереси, които не са от екологично естество, не могат да бъдат взети предвид, освен ако това не е изрично предвидено в Директива „Местообитания“ (както например в рамките на член 6, параграф 1 от тази директива)(13) .
40. От друга страна, генералният адвокат Fenelly очевидно приема, че при определяне на необходимите консервационни мерки по силата на член 6, параграф 1 от Директива „Местообитания“ държавите-членки трябва да намерят баланс между екологичните изисквания и „икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености“, посочени в член 2, параграф 3 от Директива „Местообитания“(14) .
41. В подкрепа на това становище inter alia е необходимостта при определянето на консервационните мерки да се държи надлежна сметка за принципа на пропорционалност — принцип, който съгласно постоянната съдебна практика е част от общите принципи на общностното право(15) . Следователно критериите по член 6, параграф 4 от Директива „Местообитания“ следва при необходимост да бъдат приложени в контекста на член 6, параграф 1 и параграф 2 (16) от същата директива. По този начин икономическите изисквания и другите интереси, посочени в член 2, параграф 3 от Директива „Местообитания“, а именно икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености, могат да бъдат взети предвид при определяне на необходимите консервационни мерки.
42. От това обаче не произтича, че законното икономическо използване автоматично взема превес над целите на защита, както може да се заключи от § 15, алинея 2, първо изречение от Закона за защита на природата и ландшафта на Горна Австрия. Обратно на това, винаги е необходимо да се търсят алтернативни решения и да се преценява конкретния случай, както и при необходимост да бъдат взети други мерки, с цел да се гарантира кохерентността на „Натура 2000“. Това е друга причина въпросната разпоредба да не транспонира в достатъчна степен член 6, параграф 1 от Директива „Местообитания“.
2. По член 6, параграф 2 от Директива „Местообитания“
43. Член 6, параграф 2 от Директива „Местообитания“ гласи:
„Държавите-членки вземат подходящи мерки за предотвратяване в специалните защитени територии на влошаването на състоянието на естествените местообитания на видовете, както и обезпокояване на видовете, за които са определени териториите, доколкото това обезпокояване може да има значително въздействие с оглед на целите на настоящата директива“.
44. Комисията изтъква, че от нито една от разпоредбите от Закона за защита на природата на Tirol (Tiroler Naturschutzgesetz) не позволява да се заключи, че тази разпоредба от Директива „Местообитания“ е транспонирана. Тя отбелязва, че § 14, алинея 1 от горепосочения закон, добавен със Закон LGBl 50/2004, е също една обща разпоредба, чиято прокламирана цел е сравнима по съдържание с преамбюла на Директива „Местообитания“.
45. Република Австрия признава, че Законът за защита на природата на Тирол не съдържа разпоредба, предвиждаща изрична забрана за влошаване. При все това целта на § 14, алинея 1 от този закон, добавен във връзка с териториите по „Натура 2000“, е да вземе предвид забраната за влошаване.
46. Следва да се отбележи на първо място, че § 14, както например и § 22a от Закона за защита на природата на Тирол, е добавен едва със Закона за изменение LGBl. 50/2004, т.е. след изтичане на срока, установен с мотивираното становище. Затова тези разпоредби нямат отношение към разглеждането на настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения. Доводите на Комисията по този въпрос очевидно служат само като допълнителна аргументация, което става ясно от факта че в исковата си молба тя акцентира върху датата на влизане в сила на изменения § 14 от Закона за защита на природата на Тирол. Ето защо тези искания следва да бъдат тълкувани като допустими искания, чиято цел е да се установи, че разпоредбите на Закона за защита на природата на Тирол, с последните му изменения със Закона LGBl. 89/2002, неправилно транспонират член 6, параграф 2 от Директива „Местобитания“.
47. Що се отнася до законодателството, което е в сила преди включването на § 14 от Закона за защита на природата на Тирол, Република Австрия не оспорва твърдението, че член 6, параграф 2 от Директива „Местобитания“ е транспониран неправилно, поради което настоящият иск следва да бъде уважен в тази му част.
48. Освен това следва да се отбележи, че и новата редакция на Закона за защита на природата на Тирол, в съответствие със Закона за изменение LGBl. 50/2004, не транспонира в достатъчна степен член 6, параграф 2 от Директива „Местобитания“. Във връзка с член 6, параграф 2 от Директива „Местобитания“ Съдът постановява, че вътрешното право трябва да съдържа изрична разпоредба, задължаваща компетентните органи да избягват влошаването на състоянието на естествените местообитания и на местообитанията на видовете, тъй като в противен случай вътрешното право щяло да съдържа елемент на правна несигурност относно задълженията на тези органи(17) . Същото се отнася и до забраната за обезпокояване на видовете, съдържаща се в член 6, параграф 2 от Директива „Местообитания“.
49. Нито § 14, нито § 22—24 от Закона за защита на природата на Тирол отговарят на това изискване. § 14, алинея 1 от този Закон посочва единствено общата цел „да се осигури поддържането или, при необходимост, възстановяването в благоприятно състояние на запазване на засегнатите типове естествени местообитания и местообитания на видовете в техния естествен ареал“. Като оставим настрани факта че, тази разпоредба не съдържа забраната за обезпокояване на видовете, член 6, параграф 2 от Директива „Местообитания“ изисква влошаването и обезпокояването да бъдат избягвани във всяка една отделна територия. § 23 от Закона за защита на природата на Тирол също не въвежда забраната за обезпокояване на видовете, тъй като тя не се отнася до видовете в териториите с режим на защита, т.е. видовете, посочени в приложение ІІ към Директива „Местообитания“, и типичните видове за типовете местообитания, а до видовете, посочени в буква а) от приложение ІV към Директива „Местообитания“, които трябва да бъдат опазвани по силата на член 12.
В – По член 16 от Директива „Местообитания“
50. С член 16, параграф 1 от Директива „Местообитания“ се уреждат дерогациите от режима за защитата на видовете. Тази разпоредба е формулирана, както следва:
„В случай че няма друго задоволително решение и при условие че дерогацията няма вредно въздействие върху запазването на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение на задоволително равнище [другаде в текста: върху поддържането на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение в благоприятно състояние на запазване“], държавите-членки могат да предоставят дерогация от разпоредбите на членове 12, 13 и 14 и от член 15, букви а) и б):
а) с цел защита на представителите на дивата флора и фауна и за запазване на естествените местообитания;
б) за предпазване от сериозно увреждане, особено на селскостопански култури, добитък, както и гори, риболовни райони, водите и други форми на собственост;
в) в интерес на общественото здраве и безопасност или поради други наложителни причини от приоритетен обществен интерес [другаде в текста: „императивни съображения от значим обществен интерес“], включително и такива от социален или стопански характер, или с положителни последици за околната среда;
г) за целите на изследването и обучението при заселване или повторно въвеждане на видове [да се чете: „за целите на изследването и обучението, на повторното заселване или въвеждане на видове] и на необходимата за тази цел селекция, включително и изкуственото размножаване на растения;
д) за разрешаването при строг контрол, селективно и в ограничен размер, на залавяне или задържане на определен брой екземпляри от растителни или животински видове, посочени в приложение IV и анализирани от компетентните национални органи.“
1. Долна Австрия
51. По отношение на § 20, алинея 4 и § 21 от Закона за защита на природата в Долна Австрия Комисията твърди, че тези разпоредби не само не се позовават на критерия за „поддържане в благоприятно състояние на запазване“, но и не изброяват изчерпателно условията, при които могат да бъдат дерогирани членове 12—15 от Директива „Местообитания“.
52. Република Австрия твърди, че изискваната от Директива „Местообитания“ защита е гарантирана, предвид факта че националните органи са длъжни да действат в съответствие с Директивата и в съответствие с принципа на последователност в правоприлагането да спазват критериите, определени от Закона за лова. Последицата от това е, че на практика подходът при издаване на разрешенията за дерогиране е твърде ограничителен. Гаранция за това е и съдебната практика на висшите съдилища.
53. Вече беше посочено, че една обикновена административна практика в съответствие с директивата не е достатъчна, за да се осигури транспонирането(18) . Съдът вече се е произнесъл, както във връзка с член 16 от Директива „Местообитания“(19), така и във връзка със сходния нему член 9 от Директива „Птици“(20), че критериите, на базата на които държавите-членки могат да дерогират забраните, предвидени в съответната директива, трябва по-скоро да бъдат възпроизведени в конкретни разпоредби на националното право. Член 16 от Директива „Местообитания“ трябва да се тълкува ограничително, тъй като определя точно условията, при които държавите-членки могат да дерогират членове 12—14 и член 15, букви а) и б) от Директивата(21) .
54. В § 20, алинея 4 Законът за защита на природата в Долна Австрия предви жда, че разрешения за дерогиране се издават, „когато не съществува значителна заплаха за защитената популация“. Член 16 от Директива „Местообитания“ обаче изисква дерогацията да няма вредно въздействие „върху запазването на популациите от засегнатия вид на задоволително равнище“. Формулировката на § 20, алинея 4 поражда опасения, че въздействия, които би трябвало да бъдат забранени, могат да бъдат разрешени по съображение, че са незначителни, докато съответната популация всъщност не се намира в благоприятно състояние на запазване. В случай на неблагоприятно състояние на запазване обаче въздействия от този вид са несъвместими с член 16 от Директива „Местообитания“.
55. Възможно е да съществуват изключителни обстоятелства, при които, независимо че състоянието на запазване е неблагоприятно, забраните, свързани с опазването на видовете(22), могат да бъдат дерогирани поради първостепенни съображения от обществен интерес, но критерият за незначителна заплаха за популацията не изисква наличието на такива обстоятелства.
56. Освен това, що се отнася до допустимите основания за дерогация, § 20, алинея 4 от Закона се ограничава до посочването на един пример и разрешава дерогацията „за научни или педагогически цели“. Следователно не е налице изчерпателно изброяване на основанията за дерогацията.
57. По нататък, Република Австрия се позовава на член 16, параграф 1 от Директива „Местообитания“. По силата на тази разпоредба държавите-членки могат по подобен на член 9, параграф 1, буква в) от Директива „Птици“ начин да допуснат дерогацията, за да разрешат, при строг контрол, селективно и в ограничен размер, залавяне или задържане на определен брой екземпляри от растителни или животински видове, посочени в приложение IV и анализирани от компетентните национални органи. Република Австрия правилно отбелязва, че тази разпоредба не изисква наличието на никакво основание за дерогация.
58. Все пак единствено в съответствие с член 16 от Директива „Местообитания“ е възможно да се прибегне до тази дерогация, ако не съществува друго задоволително решение и при условие че дерогацията няма вредно въздействие върху поддържането на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение в благоприятно състояние на запазване. Тези условия не са включени в § 20, алинея 4 от Закона за защита на природата в Долна Австрия.
59. Освен това § 20, алинея 4 от Закона за защита на природата в Долна Австрия би трябвало да изисква спазване на специфичните критерии по член 16, параграф 1, буква д) от Директива „Местообитания“, а именно залавянето или задържането на определен брой екземпляри от растителни или животински видове да се извършва при строг контрол, селективно и в ограничен размер. По конкретно, „ограничен[ят] размер“ би трябвало да бъде допълнително уточнен чрез използване на съответен индикатор(23) . Горепосоченият § 20, алинея 4 не отговаря и на тези изисквания.
60. Република Австрия не може да обори обвиненията, основани на § 20, алинея 4 от Закона за защита на природата в Долна Австрия, като се позовава на разпоредбите относно лова. Вярно е, че съществуват определени норми, които регулират методите и средствата за лов, но те се прилагат само в областта на лова и поради това не се оспорват от Комисията. Прилагането на § 20, алинея 4 може обаче да наруши членове 12—16 от Директива „Местообитания“ извън областта на лова.
61. § 21 от Закона за защита на природата в Долна Австрия, който Комисията също оспорва, изключва ползване за стопански, земеделски и горски цели от забраните, свързани с опазването на видовете. В случай на умишлено увреждане на защитена флора и фауна обаче приложението на тези дерогации е изрично изключено.
62. Член 16 от Директива „Местообитания“ не предвижда дерогиране на забраните, свързани с опазването на видовете, в полза на експлоатацията за стопански, земеделски и горски цели. Чрез изключването на дерогациите по § 21 от Закона за защита на природата в Долна Австрия обаче не се прилагат в случай на умишлено увреждане на защитената флора и фауна. Забраните, посочени в член 12, параграф 1, букви а)—в) и членове 13—15 от Директива „Местообитания“, изрично или имплицитно предполагат наличието на умишлено поведение(24) . По тази причина дерогациите по § 21, които са ограничени до неумишлено поведение, не биха могли да нарушат тези разпоредби. Следователно не е необходимо да бъдат разгледани условията, при които дерогациите следва да отговарят на изискванията на член 16 от тази директива(25) .
63. Положението е различно, що се отнася до член 12, параграф 1, буква г) от Директива „Местообитания“. Предвидената в него забрана за повреждане или унищожаване на места за размножаване или почивка не предполага наличието на умисъл(26) . В този случай дерогацията по § 21 от Закона за защита на природата в Долна Австрия на забраните, свързани с опазването на видовете, следва да бъде оправдана в съответствие с член 16 от Директива „Местообитания“. § 21 не отговаря на тези изисквания, тъй като не споменава липсата на друго задоволително решение, поддържането на популациите в благоприятно състояние на запазване и специфичните дерогации по член 16, параграф 1, букви а)—д) от Директива „Местообитания“.
64. Накрая в съответствие с § 21 от Закона за защита на природата в Долна Австрия Република Австрия се позовава и на разпоредбите относно лова, които следва да бъдат спазвани. Все пак дори националните органи да спазват критериите, установени в законодателството относно лова, с това не се създава правно положение, което от гледна точка на нивото на защита и правната сигурност може да бъде сравнено с правна норма, която изброява изчерпателно допустимите основания за дерогация. § 95 от Закона за лова в Долна Австрия, на който се позовава Република Австрия, не съдържа изчерпателен списък на допустимите основания за дерогация, а единствено забранява определени ловни методи за определени видове животни. Следователно що се отнася до Долна Австрия, твърдението за транспониране в недостатъчна степен на член 16, параграф 1 от Директива „Местообитания“ е добре обосновано.
2. Провинция Залцбург
65. Във връзка с § 34 от Закона за защита на природата в провинция Залцбург и § 104, алинея 4 от Закона за лова в провинция Залцбург Комисията твърди, че предвидените дерогации са подчинени не на условието за поддържане на популациите в благоприятно състояние на запазване, а на условието да не се влошава популацията на растителните или животински видове или на дивеча. Комисията приема, че тази формулировка е в противоречие със задължението, произтичащо от член 2, параграф 2 от Директива „Местообитания“, да се възстанови, ако е необходимо, благоприятното състояние на запазване.
66. Република Австрия отговаря, че терминът „запазване“ в член 16, параграф 1 от Директива „Местообитания“ се отнася само до опазването, а не и до възстановяването на благоприятното състояние на запазване. Би било неразбираемо и в противоречие с логиката на системата допускането на дерогация да бъде придружено със задължение за възстановяване на благоприятното състояние на запазване.
67. Терминът „запазване“ на първо място навежда на мисълта, че разпоредбата се отнася до опазване на състоянието. Състоянието, което следва да бъде запазено, е благоприятното състояние на запазване, определено в член 1, буква и) от Директива „Местообитания“. От това следва, че доколкото благоприятното състояние на запазване все още не е постигнато, дерогациите по член 16, параграф 1 от Директива „Местообитания“ по правило са недопустими, освен при изключителни обстоятелства.
68. Разпоредбата на националното право не отчита в достатъчна степен този факт, когато допуска дерогация единствено при условие да „не се влошава популацията на растителни или животински видове или на дивеча“, без да я подчини на абсолютната цел за поддържане на популацията в благоприятно състояние на запазване.
69. Всъщност Комисията изтъква, че по силата на § 34 от Закона за защита на природата в провинция Залцбург може да се допусне дерогиране с оглед на производството на напитки (параграф 1, точка 2) и на изграждането на инсталации (алинея 1, точка 9). Република Австрия не оспорва това твърдение за нарушение и обявява законодателни промени.
70. Ето защо това правно основание следва да се приеме в неговата цялост.
Г – По член 22 от Директива „Местообитания“
71. Член 22 от Директива „Местообитания“ гласи:
„При изпълнение на разпоредбите на настоящата директива държавите-членки:
[...]
б) осигуряват регулирането на умишленото въвеждане в природата на неместни видове да става по начин, който не би увредил нито естествените местообитания в тяхната естествена област на разпространение, нито местните представители на дивата флора и фауна, и в случай че считат това за необходимо, забраняват такова въвеждане; резултатите от изследванията се препращат на комитета за информация;
[…]“
72. Комисията изтъква, че член 17, параграф 5 от Закона за защита на природата в Долна Австрия позволява да се дерогира принципната забрана за засаждане и благоприятстване на разпространението на неместни растителни или животински видове, при условие че естествените (генни) характеристики на местните растителни или животински видове или красотата и специфичните особености на ландшафта не са „увредени дълготрайно“. По този начин се въвежда допълнителен критерий, който не е предвиден в Директива „Местообитания“.
73. Това становище следва да бъде споделено. За разлика от Директива „Местообитания“, тази разпоредба от вътрешното право не съдържа абсолютна забрана за увреждане, а забранява само дълготрайното увреждане на естествените местообитания или на местната дива флора и фауна, дължащо се на умишленото въвеждане на неместни видове. Това не може да се счете за правилно транспониране на разпоредбата на Директивата.
III – По съдебните разноски
74. По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Доколкото Съдът все още е сезиран с иска и исканията на Комисията са до голяма степен основателни, Република Австрия следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски. В съответствие с член 69, параграф 5 от Процедурния правилник същото се отнася и до основанията, които Комисията е оттеглила. С поведението си Република Австрия е причина за завеждане на иска, тъй като националното законодателство е съобразено с изискванията на общностното право със закъснение. Поради това Република Австрия следва да бъде осъдена да заплати всички съдебни разноски.
IV – Заключение
75. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да се произнесе, както следва:
„1) Република Австрия не е изпълнила задълженията си по членове 10 ЕО и 249 ЕО и по член 23 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна, като не е транспонирала правилно следните разпоредби на тази директива:
– член 1, букви д), ж) и и) по отношение на провинция Залцбург,
– член 6, параграф 1 по отношение на Долна и Горна Австрия,
– член 6, параграф 2 по отношение на Тирол,
– член 12 по отношение на Щирия и Тирол,
– член 13 по отношение на Каринтия, Щирия и Тирол,
– член 16, параграф 1 по отношение на Долна Австрия, провинция Залцбург, Щирия и Тирол и
– член 22, буква б) по отношение на Долна Австрия.
2 ) Отхвърля иска в останалата му част.
3 ) Осъжда Република Австрия да заплати съдебните разноски.
(1) .
(2)
–	ОВ L 206, стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109, изменена с Директива 97/62/ЕО на Съвета от 27 октомври 1997 г. (ОВ L 305, стр. 42).
(3)  –	Настоятелността на Комисията при поддържането на това твърдение за нарушение, независимо от направените междувременно изменения на критикувания закон, що се отнася до убиването на определени животни, се свързва с факта, че разрешените по този закон мерки, предназначени да предотвратят увреждането на дивеча, а не да убиват животни, могат да засегнат определени видове, защитени съгласно член 12 от Директива „Местообитания“, например под формата на умишлено смущаване, без да е налице оправдана дерогация по член 16 от Директивата.
(4)  –	Решение от 10 януари 2006 г. по дело Комисия/Германия (съвместимост) (C‑98/03, Recueil, стр. I‑53, точка 59) и Решение от 20 октомври 2005 г. по дело Комисия/Обединено кралство (съвместимост) (С‑6/04, Recueil, стр. I‑9017, точка 25).
(5)  –	Решение от 13 февруари 2003 г. по дело Комисия/Люксембург (съответствие) (C‑75/01, Recueil, стр. I‑1585, точка 22 и сл.) и Решение от 24 юни 2003 г. по дело Комисия/Португалия (съвместимост), С‑72/02, Recueil, стр. I‑6597, точка 17).
(6)  –	Решение по дело Комисия/Обединено кралство (посочено по-горе в бележка под линия 4, точка 65).
(7)  –	Решение от 19 септември 1996 г. по дело Комисия/Гърция (C‑236/95, Recueil, стр. I‑4459, точка 12 и сл.) и Решение от 10 май 2001 г. по дело Комисия/Нидерландия (C‑144/99, Recueil, стр.I‑3541, точка 21). Също така в областта на околната среда вж. точка 73 от заключението на генералния адвокат Stix-Hackl по дело Комисия/Франция (Решение от 26 юни 2003 г. по дело С‑233/00, Recueil, стр. I‑6625).
(8)  –	Решение от 13 март 1997 г. по дело Комисия/Франция (C‑197/96, Recueil, стр. I‑1489, точка 14), Решение от 9 март 2000 г. по дело Комисия/Италия (С‑358/98, Recueil, стр. I‑1255, точка 17), Решение от 7 март 2002 г. по дело Комисия/Италия (С‑145/99, Recueil, стр. I‑2235, точка 30) и Решение от 10 март 2005 г. по дело Комисия/Обединено кралство (С‑33/03, Recueil, стр. I‑1865, точка 25).
(9)  –	Вж. точка 7 по-горе.
(10)  –	Вж. точка 29 по-горе.
(11)  –	ОВ L 103, стр.1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 77.
(12)  –	Вж. относно Директива „Птици“ Решение от 2 август 1993 г. по дело Комисия/Испания (marais de Santoña) (С‑355/90, Recueil, стр. I‑4221, точка 17 и сл., както и точка 26) и Решение от 11 юли 1996 г. по дело Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank) (C‑44/95, Recueil, стр. I‑3805, точка 25 и сл.), както и, що се отнася до Директива „Местобитания“, Решение от 7 ноември 2000 г. по дело First Corporate Shipping (С‑371/98, Recueil, стр. I‑9235, точка 25).
(13)  –	Тази гледна точка се защитава например от Ennöckl, D., Natura 2000 – Die Vogelschutz- und Fauna-Flora-Habitatrichtlinie und ihre Umsetzung im österreichischen Naturschutzrecht, Vienne, 2002, стр. 66; пример в обратния смисъл e позицията на Комисията на Европейските общности в Управление на територии Натура 2000 — Разпоредбите на член 6 от
Директива „Местобитания“ (92/43/ЕИО), 2000, стр. 20 и 21.
(14)  –	Точка 22 от заключението по дело Комисия/Франция (съвместимост) (Решение от 6 април 2002 г. по дело С‑256/98, Recueil, стр. I‑2487).
(15)  –	Вж. например Решение от 2 април 1998 г. по дело Norbrook Laboratories (C‑127/95, Recueil, стр. I‑1531, точка 89), Решение от 12 март 2002 г. по дело Omega Air и др. (С‑27/00 и С‑122/00, Recueil, стр. I‑2569, точка 62) и Решение от 6 декември 2005 г. по дело ABNA и др. (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 и C‑194/04, Recueil, стр. I‑10423, точка 68).
(16)  –	В това отношение вж. точка 27 от моето заключение по дело Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee и др. (С‑127/02, Recueil, стр. I‑7405).
(17)  –	Решение по дело Комисия/Обединено кралство (съвместимост), посочено по-горе в бележка под линия 4 (точка 37).
(18)  –	Вж. точка 31 по-горе.
(19)  –	Решение по дело Комисия/Германия (съвместимост), посочено по-горе в бележка под линия 4 (точка 57 и сл.)
(20)  –	Решение от 15 март 1990 г. по дело Комисия/Нидерландия (С‑339/87, Recueil, стр. I‑851, точка 28).
(21)  –	Решение по дело Комисия/Обединено кралство (съвместимост), посочено по-горе в бележка под линия 4 (точка 111); вж. и Решение по дело Комисия/Германия (съвместимост), посочено по-горе в бележка под линия 4 (точка 61).
(22)  –	Вж. точка 51 и сл. от моето заключение, представено в заседание от 30 ноември 2006 г. по дело Комисия/Финландия (лов на вълци) (C‑342/05, висящо пред Съда).
(23)  –	Относно сходния член 9, параграф 1, буква в) от Директива „Птици“ вж. Решение от 8 юни 2006 г. по дело WWF Италия и др. (С‑60/05, Recueil, стр. I‑5083, точка 36).
(24)  –	Относно понятието за умишлен характер в този контекст вж. Решение от 18 май 2006 г. по дело Комисия/Испания (лов с капани) (С‑221/04, Recueil, стр. I‑4515, точка 71).
(25)  –	Относно съответните разпоредби от Директива „Птици“ вж. точка 130 от моето
заключение, също представено днес, по дело Комисия/Австрия (С‑507/04, висящо пред Съда).
(26)  –	Решение Комисия/Обединено кралство (съвместимост), посочено по-горе в бележка под линия 4 (точка 79) и Решение по дело Комисия/Германия, посочено по-горе в бележка под линия 4 (точка 55).