62000CC0339_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En el presente asunto, Irlanda ha solicitado, de conformidad con el artículo 230 CE, la anulación parcial de la Decisión 2000/449/CE de la Comisión, de 5 de julio de 2000, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del FEOGA. En particular, se solicita la anulación de la parte en que, en relación con los ejercicios 1997 y 1998, la Decisión no ha reconocido con cargo al FEOGA el importe total de 4.844.345,35 euros, correspondiente a la cuota de cofinanciación comunitaria de algunas ayudas a la forestación abonadas por Irlanda al Coillte Teoranta (Irish Forestry Board Limited, servicio forestal irlandés; en lo sucesivo, «Servicio de Bosques»).
I. Marco jurídico
A. Normativa en materia de liquidación de las cuentas del FEOGA
2. El Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común, dispone, en los artículos 1, apartado 2, letra b), y 3, apartado 1, que la sección de Garantía del FEOGA financia las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.
3. El artículo 5, apartado 2, letra c), de dicho Reglamento, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995, establece el procedimiento que debe seguir la Comisión cuando compruebe que ciertos gastos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias (comprobación de la conformidad). Esta disposición concede a la Comisión, previa consulta con el Comité del FEOGA, la facultad de decidir la eventual denegación de la financiación comunitaria de los gastos de que se trate. No obstante, antes de adoptar una decisión denegatoria de este tipo, la Comisión y el Estado miembro interesado deben negociar sobre los resultados de las comprobaciones realizadas por la institución, con objeto de alcanzar un acuerdo entre las partes acerca de la solución procedente. A falta de acuerdo, el Estado miembro puede solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar sus respectivas posiciones. Los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que la Comisión ha de examinar antes de adoptar una decisión denegatoria de la financiación.
4. El Reglamento nº 729/70 ha sido posteriormente derogado y sustituido por el Reglamento (CE) nº 1258/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la política agrícola común. En virtud de su artículo 20, este último Reglamento entró en vigor el 3 de julio de 1999, pero se aplica «a los gastos que se realicen a partir del 1 de enero de 2000».
5. El procedimiento de conciliación previsto en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 se regula en la Decisión 94/442/CE de la Comisión, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA. Conforme al artículo 1, apartado 1, de dicha Decisión, el procedimiento de que se trata es sustanciado por un organismo (órgano de conciliación), establecido en el seno de la Comisión, que intenta aproximar las posiciones divergentes de las partes y elabora un informe sobre el resultado del procedimiento, en el que incluye las observaciones oportunas sobre la controversia en caso de que el intento de conciliación no consiga los efectos esperados. En el apartado 2, letra a), de dicho artículo se especifica al respecto que la posición adoptada por el órgano de conciliación «no prejuzgará la decisión definitiva de la Comisión sobre la liquidación de cuentas».
B. Normativa en materia de ayudas a las medidas forestales
6. El Reglamento (CEE) nº 2080/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, ha establecido un régimen comunitario de ayudas a las medidas forestales en la agricultura, cofinanciado por la sección de Garantía del FEOGA. Como se desprende de su artículo 1, párrafo segundo, letra a), este régimen comunitario de ayudas está destinado, en particular, a promover «la utilización alternativa de las tierras agrarias a través de la forestación».
7. El artículo 2 del Reglamento nº 2080/92 enumera las medidas de ayuda que puede comprender el régimen y determina los potenciales beneficiarios de tales medidas. En particular, dispone:
«1. El régimen de ayudas podrá comprender:
a) ayudas destinadas a cubrir los gastos de forestación;
b) primas anuales por hectárea forestada, destinadas a cubrir durante los cinco primeros años los gastos de mantenimiento de las superficies forestadas;
c) primas anuales por hectárea destinadas a compensar las pérdidas de ingresos derivadas de la forestación de las superficies agrarias;
[...]
2.
a) Las ayudas contempladas en las letras a) y b) del apartado 1 podrán ser concedidas a cualquier persona física o jurídica que efectúe la forestación de tierras agrícolas.
b) Las ayudas contempladas en la letra c) del apartado 1 sólo serán subvencionables en caso de concederse:
- a titulares de explotaciones agrarias que no se beneficien del régimen de jubilación anticipada previsto en el Reglamento (CEE) nº 2079/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura;
- a cualquier otra persona física o jurídica de Derecho privado.
[...]
3. El régimen podrá comprender, además, una contribución comunitaria a los gastos de forestación de tierras agrarias efectuados por las autoridades públicas competentes de los Estados miembros.»
8. Según el artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 2080/92:
«1. Los Estados miembros pondrán en ejecución el régimen de ayudas mencionado en el artículo 2 a través de programas nacionales o regionales destinados a la consecución de los objetivos establecidos en el artículo 1 y que determinen en particular:
- los importes y la duración de las ayudas mencionadas en el artículo 2 en función de los gastos reales de forestación y de mantenimiento de especies o tipos de árboles utilizados para la forestación, o en función de la pérdida de ingresos.
[...]»
9. El artículo 5 del Reglamento regula el procedimiento de examen de tales programas. En particular, en los apartados 1 a 3 de dicho artículo se prevé:
«1. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión los proyectos de los programas de zona mencionados en el artículo 4, así como las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas ya existentes o que tengan previsto adoptar para la aplicación del presente Reglamento, antes del 30 de julio de 1993, acompañadas de una estimación de los gastos anuales previstos para la realización de los programas.
2. La Comisión examinará las comunicaciones de los Estados miembros, a fin de determinar:
- su conformidad con el presente Reglamento, teniendo en cuenta los objetivos de éste así como la relación entre las distintas medidas,
- las características de las medidas cofinanciables,
- el importe total de los gastos cofinanciables.
3. La Comisión decidirá sobre la aprobación de los programas nacionales o regionales teniendo en cuenta los elementos indicados en el apartado 2. [...]»
II. Hechos y procedimiento
10. Como consecuencia de una comprobación efectuada en Irlanda entre el 30 de marzo y el 3 de abril de 1998, los servicios de la Comisión examinaron la conformidad con la normativa comunitaria de las ayudas concedidas al Servicio de Bosques en concepto de compensación de las pérdidas de ingresos derivadas de la forestación de terrenos agrarios con arreglo al artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 2080/92.
11. En este contexto, una vez llevado a cabo el procedimiento previsto en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, el 3 de agosto de 1999 los servicios de la Comisión comunicaron a Irlanda su intención de proponer la denegación de la cofinanciación comunitaria de las ayudas compensatorias abonadas al Servicio de Bosques a partir del 1 de agosto de 1996, puesto que dicho Servicio tiene carácter de entidad pública y, por tanto, no puede acogerse a tales ayudas conforme al artículo 2, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 2080/92. En esta misma ocasión, los servicios de la Comisión hicieron constar a las autoridades irlandesas -que sostenían haber depositado una confianza legítima en la legalidad de los pagos controvertidos- que no existían pruebas de que la Comisión hubiera autorizado anteriormente el abono de las ayudas de que se trata al Servicio de Bosques.
12. El 11 de octubre de 1999 Irlanda solicitó, por tanto, el inicio del procedimiento de conciliación con arreglo a la Decisión 94/442. En el informe final de 30 de marzo de 2000, el órgano de conciliación, sin tomar posición sobre el status jurídico del Servicio de Bosques ni sobre la existencia de una confianza legítima de Irlanda, se limitó a hacer constar la imposibilidad de conciliar las posiciones divergentes de las partes. A la vista de dicho informe, los servicios de la Comisión propusieron la corrección financiera ya anunciada en el escrito de 3 de agosto de 1999. El 5 de julio de 2000, la Comisión decidió acoger la propuesta.
13. Precisamente contra dicha Decisión ha interpuesto Irlanda el presente recurso.
III. Análisis jurídico
14. Irlanda invoca dos motivos como fundamento de su recurso:
- la falta de competencia de la Comisión para adoptar la Decisión impugnada, puesto que en la fecha de adopción de dicha Decisión ni el Reglamento nº 729/70 ni el posterior Reglamento nº 1258/1999 conferían a la Comisión las facultades necesarias;
- la vulneración de las normas jurídicas relativas a la aplicación del Tratado, al considerar erróneamente la Comisión que el Servicio de Bosques es una «autoridad pública» y no una «persona jurídica de Derecho privado» a efectos de la aplicación del Reglamento nº 2080/92 y puesto que la Comisión ha infringido sus deberes de cooperación leal, seguridad jurídica y buena administración, así como el principio de confianza legítima.
15. Examinaré por orden los dos motivos.
A. Sobre la supuesta falta de competencia de la Comisión para adoptar la Decisión impugnada
Alegaciones de las partes
16. El Gobierno irlandés sostiene que, el 5 de julio de 2000, ninguna disposición comunitaria confería a la Comisión las facultades necesarias para adoptar la Decisión impugnada. En efecto, no podía constituir una base jurídica adecuada para dicha Decisión el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, que se indicó como su fundamento, puesto que ese precepto ya había sido derogado por el artículo 16, apartado 1, del Reglamento nº 1258/1999 a partir del 3 de julio de 1999, fecha de entrada en vigor de este último Reglamento. Tampoco pudo servir como base jurídica de la Decisión impugnada el propio Reglamento nº 1258/1999, que, en virtud de su artículo 20, sólo es aplicable a los gastos realizados a partir del 1 de enero de 2000, mientras que la Decisión impugnada se refiere a los gastos correspondientes a los ejercicios 1997 y 1998.
17. Y ello con mayor motivo, añade el Gobierno demandante, por cuanto este último Reglamento no contiene ninguna disposición transitoria que permita aplicar el Reglamento nº 729/90, pese a su derogación, después del 3 de julio de 1999. Aunque pudiera dudarse de que tal omisión haya pretendido intencionadamente privar a la Comisión de facultades en materia de gastos agrícolas en el período comprendido entre la entrada en vigor del Reglamento nº 1258/1999 y el 1 de enero de 2000, esto no permite suponer una disposición implícita que atribuya dichas facultades a la Comisión. Tampoco cabe invocar a tal efecto la continuidad entre los Reglamentos nos 729/70 y 1258/1999, basándose en el tenor de la exposición de motivos de este último y en la presencia, en su anexo, de una tabla de correspondencias con las disposiciones del Reglamento derogado. Tales elementos, insiste Irlanda, no pueden suplir la falta de una disposición expresa.
18. La Comisión responde afirmando que la Decisión impugnada encuentra una base jurídica adecuada precisamente en el Reglamento nº 729/70, cuya derogación en virtud del Reglamento nº 1258/1999 no excluye su aplicabilidad a los gastos efectuados antes del 1 de enero de 2000. En efecto, según la demandada, del Reglamento nº 1258/1999 se deduce con claridad que está destinado a sustituir, sin solución de continuidad, al Reglamento nº 729/70, cuyas disposiciones ha pretendido modificar y reformular. Nada indica, en cambio, que mediante la derogación de este último Reglamento el legislador comunitario haya querido privar a la Comisión, en el período comprendido entre el 3 de julio y el 31 de diciembre de 1999, de la facultad de denegar, en caso de eventuales irregularidades, la financiación de gastos agrícolas efectuados antes del 1 de enero de 2000. Sin contar, añade además la Comisión, que si el Reglamento nº 729/70 no hubiera sido aplicable entre el 3 de julio y el 31 de diciembre de 1999, carecerían también de base jurídica las medidas adoptadas en ejecución de dicho Reglamento con el fin de garantizar a los Estados miembros el reembolso de los gastos agrícolas soportados en ese período.
19. Por consiguiente, aun reconociendo el silencio del legislador comunitario sobre el régimen transitorio, la Comisión considera que en el Reglamento nº 1258/1999 se recoge una disposición transitoria implícita, destinada a permitir que los gastos efectuados hasta el 1 de enero de 2000 sigan regulándose por el Reglamento precedente. En apoyo de esta interpretación, la Comisión cita la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de marzo de 2001, Países Bajos/Comisión, en la que el Tribunal declaró que, en materia de liquidación de las cuentas del FEOGA, es necesaria cierta flexibilidad al determinar el período en el que es aplicable una regulación, puesto que el procedimiento de control de los gastos agrícolas se prolonga durante bastantes años después de la realización de dichos gastos.
Apreciación
20. De las dos tesis antes expuestas, estoy de acuerdo con la segunda. En efecto, no creo que la interpretación de los artículos 16 y 20 del Reglamento nº 1258/1999 pueda llevar al resultado que indica Irlanda, que, sobre todo, estimo se opone abiertamente a los objetivos del régimen establecido en dicho Reglamento y, aún antes, en el Reglamento nº 729/70.
21. Procede recordar, a este respecto, que tales Reglamentos no se limitan a regular las facultades de la Comisión en materia de liquidación de las cuentas del FEOGA -es decir, en materia de comprobación de la regularidad formal de las cuentas de los organismos pagadores de los Estados miembros y de la conformidad con la normativa comunitaria de los gastos realizados por dichos organismos- sino que versan, más en general, sobre la totalidad de los mecanismos de financiación de la política agrícola común. Ahora bien, como ha señalado acertadamente la Comisión, la tesis sostenida por Irlanda no sólo implicaría que, a raíz de la entrada en vigor del Reglamento nº 1258/1999, esa institución ya no podría comprobar la conformidad con la normativa comunitaria de los gastos agrícolas soportados por los Estados miembros durante la vigencia del Reglamento nº 729/70, al faltar la base jurídica para denegar su imputación al FEOGA. Dicha tesis tendría también el efecto de privar de base jurídica a los actos adoptados por la Comisión después de la entrada en vigor del Reglamento nº 1258/1999, si bien de conformidad con el Reglamento nº 729/70, con el fin de garantizar la cobertura financiera de los gastos agrícolas efectuados hasta el 31 de diciembre de 1999, principalmente el abono de los anticipos mensuales a los Estados miembros. En efecto, si esta tesis fuera fundada, los mecanismos de financiación de la política agrícola común sólo habrían podido volver a funcionar para los gastos efectuados a partir del 1 de enero de 2000.
22. En otros términos, de acogerse la interpretación propugnada por el Gobierno irlandés, debería admitirse que, al derogar el Reglamento nº 729/70, el Reglamento nº 1258/1999 no sólo ha suprimido, en el período comprendido entre el 3 de julio y el 31 de diciembre de 1999, la posibilidad de controlar la regularidad de los gastos agrícolas soportados por los Estados miembros durante la vigencia del Reglamento nº 729/70, sino que incluso ha suspendido temporalmente la financiación comunitaria de la política agrícola común, vulnerando el principio formulado en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 25 del Consejo, en virtud del cual las cargas financieras derivadas de la realización de dicha política corresponden precisamente a la Comunidad. Pues bien, he de coincidir con la demandada sobre el hecho de que una decisión tan radical debería encontrar una corroboración normativa al menos en el marco de la exposición de motivos del Reglamento nº 1258/1999. No obstante, este Reglamento se limita a precisar, en su decimosexto considerando, que la derogación del Reglamento nº 729/70 viene impuesta por meras razones de claridad, ante las numerosas modificaciones introducidas en él hasta ese momento.
23. En mi opinión, el artículo 16, apartado 1, del Reglamento nº 1258/1999 debe interpretarse a la luz de estas consideraciones. Desde este punto de vista, hay que señalar que, aunque no prevé expresamente la aplicabilidad del Reglamento nº 729/70 con posterioridad al 3 de junio de 1999, esta disposición tampoco excluye tal posibilidad. Por el contrario, tal resultado parece totalmente coherente con la intención expresamente manifestada por el legislador de derogar el Reglamento nº 729/70 con el único fin de reformular sus disposiciones en aras de una mayor claridad. En mi opinión, esto está en consonancia con lo declarado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Klomp, en la que se afirma que, «conforme a un principio común a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros [...], cuando se modifica la ley y el legislador no manifiesta una voluntad distinta, conviene favorecer la continuidad de las instituciones jurídicas».
24. A mi juicio, por tanto, en virtud de lo dispuesto en el Reglamento nº 1258/1999 en relación con el Reglamento nº 729/70 y a la luz de los principios citados, la Comisión era competente para adoptar la Decisión impugnada. Por tales motivos, considero que el primer motivo de recurso es infundado y debe desestimarse.
B. Sobre la supuesta vulneración de las normas jurídicas relativas a la aplicación del Tratado
25. Irlanda formula el segundo motivo de recurso dividiéndolo en cuatro partes. En las partes primera y segunda, que requieren un tratamiento conjunto, sostiene que el Servicio de Bosques no puede considerarse una «autoridad pública» en el sentido del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2080/92, sino como una «persona jurídica de Derecho privado» en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra b), del mismo Reglamento, y por tanto está legitimado para percibir las ayudas previstas en el apartado 1, letra c), de dicho artículo.
26. En las partes tercera y cuarta, que requieren asimismo un tratamiento conjunto, Irlanda censura además la violación, por parte de la Comisión, de los deberes de cooperación leal y buena administración, así como de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.
1. Sobre la consideración del Servicio de Bosques como «persona jurídica de Derecho privado» en el sentido del Reglamento nº 2080/92
Alegaciones de las partes
27. En lo que respecta a las partes primera y segunda del segundo motivo de recurso, el Gobierno irlandés expone que el Servicio de Bosques fue constituido en 1988 bajo la forma de «private limited company», regulada por la legislación irlandesa sobre sociedades, con el fin de realizar los objetivos enunciados en la Ley forestal del mismo año (la Irish Forestry Act; en lo sucesivo, «Ley forestal»). Esta Ley, en efecto, había previsto la constitución de una sociedad a la que encomendar las funciones de ejercer, con carácter comercial, la silvicultura y actividades conexas, crear y mantener una industria forestal, así como participar con otros en actividades forestales compatibles con los referidos objetivos. Simultáneamente a la constitución del Servicio de Bosques, el Gobierno irlandés le transfirió la propiedad de aproximadamente 400.000 hectáreas de bosques y otros bienes necesarios para iniciar las actividades encomendadas por la Ley, recibiendo como contraprestación la totalidad de sus acciones.
28. Así pues, Irlanda sostiene que la Comisión ha cometido un error al excluir al Servicio de Bosques de la categoría de beneficiarios de la prima prevista en el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 2080/92, puesto que, en opinión del Gobierno demandante, está comprendido en tal categoría cualquier entidad que pueda considerarse una «persona jurídica de Derecho privado» en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 2080/92, con independencia del hecho de que dicha entidad pueda actuar además como «autoridad pública» en el sentido del artículo 2, apartado 3, del mismo Reglamento. En efecto, según el Gobierno irlandés no existe en el Reglamento una disposición específica destinada a excluir a las autoridades públicas del beneficio de la prima prevista en el artículo 2, apartado 1, letra c).
29. El Gobierno demandante alega además que tal conclusión es coherente con el objetivo del Reglamento nº 2080/92, que pretende promover en la mayor proporción posible la forestación de tierras agrarias. Una interpretación restrictiva del artículo 2, apartado 2, letra b), como la que conduce a excluir al Servicio de Bosques del grupo de beneficiarios de la prima prevista en el artículo 2, apartado 1, letra c), implicaría de modo inevitable una limitación del ámbito de aplicación de dicho Reglamento, en detrimento de la realización plena de las finalidades indicadas.
30. Pero, añade Irlanda, tal interpretación sería contraria al tenor literal del artículo 2, apartado 2, letra b), y al concepto de «persona jurídica de Derecho privado» que se desprende de esta disposición. En efecto, según el Gobierno demandante, mediante esta expresión el legislador comunitario ha pretendido referirse fundamentalmente a las sociedades por acciones que no pueden solicitar la suscripción pública de sus acciones como es el caso, en el ordenamiento jurídico irlandés, de la «private limited company», es decir, la forma societaria bajo la cual se ha constituido el Servicio de Bosques.
31. Además, afirma el Gobierno irlandés, el concepto de «persona jurídica de Derecho privado» en el sentido del Reglamento nº 2080/92 puede deducirse sensu contrario del concepto de «organismo de Derecho público» utilizado en la normativa comunitaria en materia de contratos públicos. En efecto, según esta normativa, para ser considerado «de Derecho público» un organismo debe estar constituido con el objetivo específico de atender a necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o comercial. El Servicio de Bosques no cumple tales requisitos, puesto que desarrolla su actividad sobre bases exclusivamente industriales y comerciales.
32. Irlanda admite que, dado que el Estado irlandés posee casi la totalidad de las acciones del Servicio de Bosques, éste está comprendido en el concepto comunitario de «empresa pública». No obstante, esto carece de pertinencia en el caso de autos, puesto que, según el Gobierno demandante, el Reglamento nº 2080/92 determina las categorías de beneficiarios de las medidas de ayuda que prevé exclusivamente en función de la naturaleza jurídica de éstos, prescindiendo de quién sea su propietario.
33. Con carácter subsidiario a las consideraciones anteriores, Irlanda señala además que, aun cuando el Servicio de Bosques no fuera una «persona física o jurídica de Derecho privado» en el sentido del Reglamento nº 2080/92, no podría, sin embargo, ser considerado una «autoridad pública» en el sentido del artículo 2, apartado 3, de dicho Reglamento. A este respecto, Irlanda rechaza las referencias realizadas por la Comisión a las sentencias Comisión/Irlanda y Connemara Machine Turf, en las que se declaró que el Servicio de Bosques es un «poder adjudicador» a efectos de la normativa sobre contratos públicos de suministro (Directiva 77/62/CEE). En primer lugar, según el Gobierno irlandés, dichas sentencias carecen de pertinencia en el presente asunto, puesto que no existe en Derecho comunitario un concepto unitario de «autoridad pública». En segundo lugar, dichas resoluciones se dictaron per incuriam, por cuanto el Tribunal de Justicia cometió un error bien al aplicar el denominado criterio «funcional» a la apreciación de la posición jurídica del Servicio de Bosques, o bien al estimar que el Estado irlandés ejerce un control, al menos indirecto, sobre la adjudicación de los contratos públicos de suministro por dicho Servicio.
34. Por su parte, la Comisión recuerda en primer lugar, con carácter general, que el Reglamento nº 2080/92 establece una distinción clara entre las ayudas destinadas a las «personas físicas o jurídicas de Derecho privado» con arreglo al artículo 2, apartado 1, letra c), y las ayudas dirigidas, en cambio, a las «autoridades públicas» en virtud del artículo 2, apartado 3. Los considerandos sexto y séptimo del Reglamento precisan con claridad que las ayudas previstas en el artículo 2, apartado 1, letra c), están destinadas a los agricultores y a los particulares que no sean titulares de explotaciones agrarias; en cambio, el octavo considerando sitúa en un contexto distinto las iniciativas en materia de forestación emprendidas por las autoridades públicas. Si el legislador comunitario, hace notar la Comisión, no hubiera tenido la intención de excluir a las autoridades públicas del beneficio de las ayudas controvertidas, carecería de sentido la distinción que ha establecido, en el artículo 2, apartado 2, letras a) y b), entre los beneficiarios de las diversas medidas de ayuda previstas en el Reglamento nº 2080/92.
35. Dicho esto, en lo que respecta al caso de autos la Comisión pone de manifiesto, con referencias precisas a la normativa y a la práctica irlandesa, que, a diferencia de lo sostenido por la demandante, el Servicio de Bosques está sujeto, en el ejercicio de sus actividades, a fuertes poderes de control del Estado irlandés y no es equiparable a una sociedad privada ordinaria.
36. La Comisión sostiene, por último, que de las sentencias Comisión/Irlanda y Connemara Machine Turf se desprende que el Servicio de Bosques está encargado de prestar un servicio público. En efecto, no sólo es propietario de doce parques nacionales de acceso gratuito, sino que también entre sus objetivos se incluyen el acondicionamiento de instalaciones de carácter recreativo, deportivo, educativo, científico y cultural.
Apreciación
37. A mi juicio, para determinar si el Servicio de Bosques tenía derecho a la prima de compensación de las pérdidas de ingresos prevista en el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 2080/92, es preciso entender en primer lugar el significado del concepto de «persona jurídica de Derecho privado» utilizado en el artículo 2, apartado 2, letra b), de dicho Reglamento. Sólo una vez que se comprenda el significado de tal concepto podrá dilucidarse si el Servicio de Bosques está comprendido en él y, por tanto, si se ha acogido de modo legítimo a dicha prima.
38. A tal efecto, señalaré en primer lugar que el concepto de que se trata no puede configurarse haciendo referencia únicamente a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. No sólo porque podría presentar un significado distinto en algunos de ellos, sino también porque, como ha recordado el propio Gobierno irlandés, podría ser totalmente desconocido en otros, como por ejemplo en el ordenamiento irlandés y del Reino Unido, y en general en los ordenamientos de common law.
39. No obstante, en un intento de encontrar también una base para la definición del concepto en su propio ordenamiento, el Gobierno irlandés sostiene que de algunas versiones lingüísticas del Reglamento nº 2080/92 puede deducirse que dicho concepto coincide con el de «private limited company» existente en el Derecho societario irlandés. Sin embargo, está claro que, de acogerse esta interpretación, se correría el riesgo de que el artículo 2, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 2080/92 no hallara aplicación en los Estados miembros en los que no existen formas societarias semejantes a la «private limited company» irlandesa. Ello sería contrario a los principios de efecto útil y de aplicación uniforme de las normas de Derecho comunitario.
40. Ciertamente, como sucede en tantos otros casos, también el concepto de «persona jurídica de Derecho privado» sólo puede ser, en mi opinión, un concepto de Derecho comunitario, que debe interpretarse en relación con el contexto en el que se utiliza, es decir sobre la base de la finalidad del Reglamento nº 2080/92 y de las disposiciones contenidas en él. Sólo cuando no sea posible interpretar de este modo el significado de dicho concepto, cabría acudir eventualmente a expresiones semejantes contenidas en otras normas de Derecho comunitario.
41. Desde este punto de vista, considero que no es posible compartir la interpretación atribuida por la Comisión al concepto de «persona jurídica de Derecho privado» previsto en el artículo 2, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 2080/92. En efecto, como ha explicado la Comisión, mediante tal expresión el legislador comunitario ha pretendido limitar el beneficio de la prima de compensación de las pérdidas de ingresos derivadas de la forestación de tierras agrarias únicamente a los agricultores y a las personas físicas y jurídicas que no emanen del Estado, excluyendo por tanto de la categoría de los beneficiarios no sólo a las «autoridades públicas» que se mencionan en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento, sino también a cualquier otra entidad sometida al control público.
42. Como indica la Comisión, dicha exclusión está justificada por el hecho de que la prima de que se trata se enmarcaba en las iniciativas destinadas a incentivar la retirada del cultivo de tierras agrarias. Para ampliar su eficacia, el Consejo ha reconocido no sólo a los agricultores, sino también a otros particulares, la posibilidad de acogerse a tal medida. No obstante, el Consejo no ha estimado oportuno extender esta posibilidad ni a las autoridades públicas, que pueden beneficiarse en cualquier caso de las ayudas a los gastos de forestación previstas en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento, ni a las empresas públicas, que pueden acogerse a las ayudas a los gastos de forestación y a los gastos de mantenimiento de las superficies forestadas previstas en el artículo 2, apartado 1, letras a) y b), del Reglamento.
43. Que fue ésta la intención del legislador se desprende además, como observa acertadamente la Comisión, de los considerandos sexto y séptimo del Reglamento, que aclaran los motivos que han inducido al Consejo a establecer la prima por pérdidas de ingresos prevista en el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento.
44. En efecto, el sexto considerando menciona la oportunidad de «[...] conceder unas primas que permitan compensar las pérdidas de ingresos de los agricultores durante el período no productivo de las tierras agrarias forestadas». El séptimo considerando añade que, dado que «[...] las actividades de forestación de tierras agrarias pueden ser realizadas por particulares que no sean titulares de explotaciones agrarias [...] conviene tomar medidas destinadas a incentivar a esas personas, [estableciendo] una prima por hectárea para su concesión a los particulares que, sin ser titulares de explotaciones agrarias, efectúen tareas de forestación de tierras agrarias». Pues bien, a mi juicio está claro que aquí la expresión «particulares» no puede referirse ni a las autoridades públicas ni a las «empresas públicas», es decir a las empresas cuya gestión está caracterizada por la influencia, siquiera meramente potencial, del Estado.
45. Interpretado entonces en este sentido, el concepto de «persona jurídica de Derecho privado» utilizado en el artículo 2, apartado 2, letra b), del Reglamento sólo puede referirse, según mi parecer, a cualquier persona jurídica que no forme parte de la Administración pública ni esté sujeta a su influencia, siquiera meramente potencial, con independencia de la forma jurídica bajo la que ha sido constituida.
46. A este último respecto debo subrayar que sería poco plausible considerar, como sostiene en cambio el Gobierno irlandés, que el legislador comunitario ha pretendido supeditar la concesión de la prima de que se trata únicamente a la forma jurídica adoptada por las personas jurídicas propietarias de tierras agrarias. Aparte del hecho de que Irlanda no ofrece ninguna explicación de los motivos por los que el legislador comunitario ha efectuado esa elección, un sistema de selección de los beneficiarios de las ayudas que se base exclusivamente en la forma jurídica adoptada por ellos, no tendría mucha utilidad, puesto que, como acertadamente ha señalado la Comisión, podría eludirse con demasiada facilidad. Por consiguiente, estimo que para determinar si la entidad de que se trata es una «persona jurídica de Derecho privado» debe prescindirse de la naturaleza jurídica de dicha entidad.
47. Una vez establecido, por tanto, el significado del concepto de «persona jurídica de Derecho privado» contenido en el artículo 2, apartado 2, letra b), del Reglamento, no resulta difícil excluir de él, en el presente asunto, al Servicio de Bosques, habida cuenta de que el propio Gobierno demandante ha admitido que dicho Servicio está incluido en el concepto comunitario de «empresa pública». En efecto, como he intentado explicar anteriormente, las empresas públicas no están comprendidas en el concepto de «persona jurídica de Derecho privado» previsto en el citado artículo.
48. Dicho esto, creo entonces poder prescindir de la cuestión de si el Servicio de Bosques constituye también una «autoridad pública» a efectos del artículo 2, apartado 3, de dicho Reglamento o un «organismo de Derecho público» en el sentido de la normativa comunitaria en materia de contratos públicos. En efecto, si se acepta que dicho Servicio es una empresa pública y que, por tanto, no puede beneficiarse, con arreglo al artículo 2, apartado 2, letra b), de la prima prevista en el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 2080/92, tal cuestión carece totalmente de pertinencia a efectos del presente recurso.
49. En conclusión, a la luz de todo lo expuesto, considero que la primera y la segunda parte del segundo motivo de recurso son infundadas y deben desestimarse.
2. Sobre la supuesta vulneración por la Comisión de los deberes de cooperación leal, seguridad jurídica y buena administración, así como del principio de confianza legítima
Alegaciones de las partes
50. Estas imputaciones constituyen, como ya he dicho, las partes tercera y cuarta del segundo motivo de recurso.
51. El Gobierno irlandés sostiene que, durante los contactos mantenidos entre julio y octubre de 1992 con vistas a la elaboración del programa plurianual de forestación de Irlanda, los servicios de la Comisión manifestaron dudas sobre la posibilidad de que el Servicio de Bosques, habida cuenta de su particular naturaleza jurídica, se acogiera a las ayudas compensatorias previstas en el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 2080/92 y solicitaron por tanto aclaraciones al respecto. Las aclaraciones solicitadas se facilitaron mediante escrito de 26 de enero de 1993, dirigido por el Sr. O'Flaherty, del Ministerio irlandés de Agricultura, Alimentación y Bosques, al Sr. Anz, jefe de división en la Dirección General de Agricultura de la Comisión. Según el Gobierno demandante, dicho escrito contenía una explicación precisa de la estructura y naturaleza jurídica del Servicio de Bosques y estaba acompañada de la documentación pertinente al efecto, en particular la Ley forestal de 1988.
52. La Comisión no respondió nunca al referido escrito. No obstante, el 27 de abril de 1994 aprobó el programa plurianual irlandés de forestación y, el 8 de diciembre de 1994, el Operational Programme for Agriculture, Rural Development and Forestry (en lo sucesivo, «programa operativo para la agricultura, el desarrollo rural y la silvicultura en Irlanda») correspondiente al período 1994-1999. Tales programas contenían, según el Gobierno demandante, referencias precisas al Servicio de Bosques. Referencias análogas al Servicio de Bosques como beneficiario de ayudas comunitarias en el ámbito de las medidas de apoyo al sector forestal aparecían además en el Strategic Plan for the Development of the Forestry Sector in Ireland (en lo sucesivo, «plan estratégico para el desarrollo del sector forestal en Irlanda») de 1996, que fue acogido favorablemente por la Comisión, hasta el punto de que el propio Sr. Fischler, Comisario de Agricultura, se encargó de redactar su prólogo.
53. En el marco de los programas mencionados, indica además el Gobierno irlandés, se pagaron al Servicio de Bosques las ayudas compensatorias previstas en el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 2080/92. Hasta 1997, el FEOGA no opuso ninguna dificultad al reembolso de la cuota de cofinanciación comunitaria a las ayudas de que se trata, ni los servicios de la Comisión formularon nunca objeciones al respecto durante las comprobaciones relativas al sector forestal que se efectuaron en Irlanda.
54. Irlanda subraya que, en tales circunstancias, la Comisión tenía la obligación precisa de comunicarle todas las dudas que albergaba sobre la posibilidad de conceder ayudas al Servicio de Bosques con arreglo al artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 2080/92. El comportamiento omisivo de la Comisión en el período anterior a la adopción de la Decisión impugnada constituye, a juicio de Irlanda, una violación de los principios de seguridad jurídica y de buena administración, que vinculan a la Comisión en la administración y gestión del FEOGA. Un comportamiento de este tipo, señala Irlanda, constituye además un incumplimiento de la obligación de cooperación leal que el artículo 10 CE impone, como ha declarado el Tribunal de Justicia en el asunto Zwartveld y otros, no sólo a los Estados miembros frente a las instituciones comunitarias, sino también a éstas frente a los Estados miembros.
55. Por último, según el Gobierno demandante, de las circunstancias antes mencionadas se desprende que la Decisión impugnada infringe también el principio de confianza legítima. En efecto, aun cuando la Comisión fue informada de la naturaleza jurídica del Servicio de Bosques y de la intención de las autoridades irlandeses de conceder a éste ayudas compensatorias de las pérdidas de ingresos, la Comisión nunca formuló objeciones al respecto y, en cambio, aprobó los programas de forestación presentados. Irlanda dedujo de ello de modo legítimo que la Comisión consideraba que las ayudas controvertidas eran conformes con la normativa comunitaria. A su vez, también el Servicio de Bosques confió en la legalidad de dichas ayudas, contrayendo préstamos para financiar su actividad, préstamos cuyo reembolso estaba garantizado por la percepción de las ayudas mencionadas. Si ahora fuera obligado a renunciar a dichas ayudas, o incluso a restituirlas, el Servicio de Bosques se vería expuesto a graves pérdidas, que le exigirían reducir algunas de sus actividades, entre ellas las que el Reglamento nº 2080/92 pretende incentivar.
56. Por su parte, la Comisión niega que la falta de respuesta al escrito de 26 de enero de 1993 pueda interpretarse como un asentimiento implícito a la intención manifestada por las autoridades irlandesas de pagar al Servicio de Bosques las primas compensatorias de pérdidas de ingresos previstas en el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 2080/92. En apoyo de sus argumentos, la Comisión invoca la sentencia Cooke del Tribunal de Justicia, de la que debe inferirse el principio según el cual la falta de respuesta de la Comisión a las preguntas de un Estado miembro acerca de la interpretación que éste atribuye a una normativa comunitaria no autoriza a este último a deducir que tal interpretación es correcta. Por otra parte, añade la demandada, el escrito de 26 de enero de 1993 no ha permitido en ningún caso determinar si el Servicio de Bosques es efectivamente una «persona jurídica de Derecho privado» en el sentido del artículo 2, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 2080/92, al no contener información completa sobre las relaciones existentes entre ese organismo y el Gobierno irlandés. Según la Comisión, la falta de respuesta al escrito citado debe considerarse en este contexto.
57. La Comisión señala que, aparte de dicho escrito, posteriormente no se le volvió a solicitar que se pronunciara al respecto.
58. Por último, por lo que respecta a la aprobación del programa nacional de forestación conforme al Reglamento nº 2080/92, la Comisión alega que tal circunstancia no puede haber generado de ningún modo una confianza legítima de Irlanda puesto que, si bien es cierto que el programa de que se trata menciona al Servicio de Bosques, no indica en absoluto que tal organismo vaya a poder recibir las ayudas compensatorias controvertidas.
Apreciación
59. A la luz de los argumentos precedentes, estimo que en el caso de autos son pertinentes fundamentalmente el principio de la protección de la confianza legítima y, con carácter subsidiario, el deber de cooperación leal impuesto a la Comisión por el artículo 10 CE.
60. En cuanto a dicho principio, procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia, puede ser invocado por la persona que «se halla en una situación de la que resulte que la Administración comunitaria, al proporcionarle seguridades precisas, genera en ella esperanzas fundadas». De modo aún más específico, el Tribunal de Primera Instancia ha declarado que «el silencio que guardó la Comisión [en relación con una solicitud de confirmación que se le había presentado], por lamentable que sea, no [...] puede considerarse como una seguridad concreta dada por la Administración» idónea para generar una confianza legítima.
61. Dicho esto, estimo que, a la luz de la citada jurisprudencia, Irlanda no puede invocar la vulneración del principio de confianza legítima. En efecto, sobre la base de todo lo expuesto por las partes, me parece evidente que la Comisión no ha dado nunca «seguridades precisas» a Irlanda sobre el hecho de que el Servicio de Bosques pudiera percibir las primas de compensación de las pérdidas de ingresos previstas en el artículo 2 del Reglamento nº 2080/92. Antes bien, en la única ocasión en que, con anterioridad al inicio del procedimiento que ha dado lugar a la adopción de la Decisión impugnada, los funcionarios de la Comisión se pronunciaron al respecto, a saber durante las reuniones bilaterales con los funcionarios del Gobierno irlandés en el segundo semestre de 1992, se plantearon dudas y, ciertamente, no se dieron seguridades sobre la legitimación del Servicio de Bosques para percibir dichas primas.
62. Excluyo pues que del comportamiento que la Comisión ha adoptado tras recibir el escrito de 26 de enero de 1993 puedan deducirse «seguridades precisas» en tal sentido.
63. En lo que respecta, en primer lugar, a la falta de respuesta a dicho escrito, me parece evidente que no puede representar una «seguridad precisa» proporcionada al Gobierno irlandés en cuanto al derecho del Servicio de Bosques a percibir las primas previstas en el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 2080/92. En efecto, como ha afirmado el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia antes citada, la falta de respuesta de la Comisión a un escrito, por lamentable que sea, no puede generar por sí sola una confianza legítima a favor de quien lo ha remitido.
64. Tampoco la aprobación por la Comisión del programa plurianual de forestación (anexo 5 del recurso), del programa operativo para la agricultura, el desarrollo rural y la silvicultura (anexo 6 del recurso) y del plan estratégico para el desarrollo del sector forestal (anexo 7 del recurso) puede considerarse, en mi opinión, una «seguridad precisa» proporcionada por la Comisión a Irlanda en cuanto a la legitimidad del pago de las primas de que se trata.
65. En efecto, en cuanto al plan plurianual de forestación, Irlanda no ha respondido a la objeción de la Comisión de que no existía en él ninguna referencia expresa al Servicio de Bosques.
66. Por lo que respecta a los otros dos programas, como ha observado acertadamente la Comisión, si bien en ellos se hace referencia al Servicio de Bosques, sin embargo no se menciona a éste en calidad de beneficiario potencial de la ayuda específicamente prevista en el artículo 2, apartado 1, letra c), del Reglamento nº 2080/92. Ahora bien, como he explicado antes, en virtud de dicho Reglamento las empresas públicas pueden beneficiarse de diversos tipos de ayudas, como por ejemplo las ayudas previstas en el artículo 2, apartado 1, letras a) y b). Por tanto, el hecho de que en dichos programas se mencionara al Servicio de Bosques no basta ciertamente para considerar que su aprobación por la Comisión constituye una «seguridad precisa» proporcionada al Gobierno irlandés sobre la posibilidad de abonar a dicho Servicio las primas de compensación de las pérdidas de ingresos establecidas en el artículo 2, apartado 1, letra c).
67. Habría adoptado, en cambio, una opinión contraria si, en el momento de la presentación formal a la Comisión del programa de forestación, que tuvo lugar en julio de 1993, el Gobierno irlandés hubiera confirmado claramente, pese a las dudas planteadas por los funcionarios de tal institución y la falta de respuesta, hasta ese momento, al escrito de 26 de enero de 1993, su intención de pagar al Servicio de Bosques las primas de que se trata. En tal supuesto, la aprobación del programa por la Comisión habría sin duda generado en Irlanda una confianza legítima, puesto que, conforme al artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 2080/92, la Comisión ha de examinar esos programas «a fin de determinar su conformidad con [dicho] Reglamento, teniendo en cuenta los objetivos de éste así como la relación entre las distintas medidas».
68. Seguidamente, por lo que respecta a la afirmación del Gobierno irlandés según la cual los funcionarios de la Comisión habían tenido conocimiento del pago de dichas primas antes de la comprobación que dio lugar a la Decisión impugnada, si bien no formularon ninguna objeción, hay que señalar que dicha afirmación ha sido rechazada por la Comisión y que Irlanda no ha aportado ninguna prueba al respecto.
69. Por los motivos expuestos, considero por tanto que, con la Decisión impugnada, la Comisión no ha vulnerado el principio de confianza legítima.
70. Dicho esto, queda aún por examinar si, como sostiene Irlanda, al no responder al escrito de 26 de enero de 1993, la Comisión ha violado al menos el principio de cooperación leal establecido en el artículo 10 CE.
71. A este respecto, procede señalar en primer lugar que, como se desprende de las consideraciones anteriores, Irlanda no podía inferir de esa falta de respuesta de la Comisión la convicción sobre la legitimidad de las primas que pretendía pagar al Servicio de Bosques. No veo entonces cómo tal comportamiento podría impedir a la Comisión excluir de la financiación del FEOGA los gastos efectuados por Irlanda infringiendo el Reglamento nº 2080/92.
72. Además, aunque en un contexto parcialmente distinto, el Tribunal de Justicia se pronunció, según mi parecer, en este sentido en el asunto Comisión/Reino Unido. En efecto, en esta sentencia el Tribunal de Justicia declaró que un Estado miembro obligado a ejecutar una directiva no puede deducir del hecho de que, en un primer momento, la Comisión haya permanecido inactiva frente a una comunicación remitida por él sobre el modo en que pretendía garantizar dicha ejecución, que tal institución aprobó los términos de dicha comunicación, por no existir una obligación basada en una disposición de la directiva de responder en un plazo determinado. En efecto, según el Tribunal de Justicia, incumbe a la Comisión decidir cuándo tiene intención de formular objeciones y nada le impide iniciar posteriormente un procedimiento por incumplimiento.
73. En todo caso, al margen de estas consideraciones, me parece oportuno recordar que, si bien es cierto, como ha indicado el Gobierno irlandés, que el artículo 10 CE impone también a las instituciones comunitarias una obligación de cooperación leal con los Estados miembros, es igualmente importante subrayar que dicha obligación tiene, por su propia naturaleza, carácter recíproco.
74. Pues bien, aun admitiendo que la Comisión ha incumplido dicha obligación al no responder al escrito de 26 de enero de 1993, también Irlanda, con el comportamiento adoptado posteriormente, ha incurrido en el mismo incumplimiento.
75. En efecto, aunque estaba específicamente obligada en virtud del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, que constituye una expresión del artículo 10 CE, a adoptar todas las medidas necesarias para asegurarse de la conformidad de su programa de forestación con la normativa comunitaria, Irlanda omitió, en el momento de la presentación de dicho programa a la Comisión, en julio de 1993, la indicación expresa del tipo de ayudas que tenía intención de abonar al Servicio de Bosques. Tal omisión ha impedido a la Comisión pronunciarse formalmente, según lo previsto en el artículo 5, apartado 2, del Reglamento nº 2080/92, sobre la conformidad de las ayudas con dicho Reglamento.
76. Por los motivos expuestos, considero que el segundo motivo de recurso es infundado en todas sus partes y debe por consiguiente desestimarse junto con la totalidad del recurso.
IV. Costas
77. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión presentó una solicitud en este sentido y habida cuenta de lo anteriormente expuesto sobre la resolución del recurso, considero que procede acoger dicha solicitud.
V. Conclusión
78. A la luz de las consideraciones antes expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Desestime el recurso.
2) Condene en costas a Irlanda.