null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
TAMARY ĆAPETA
přednesené dne 12. února 2026(1)
Věc C‑225/24
Evropský parlament
proti
Evropské komisi
„ Žaloba na neplatnost – Rozhodnutí Komise C(2023) 9014 ze dne 13. prosince 2023 – Nařízení (EU) 2021/1060 – Článek 9 odst. 1 a článek 15 – Příloha III – Horizontální základní podmínka ‚Účinné provádění a uplatňování Listiny základních práv‘ – Legislativní reformy týkající se nedostatků v nezávislosti soudnictví v Maďarsku“
I.      Úvod
1.        Podmíněnost dodržováním zásad právního státu byla poprvé zakotvena ve víceletém finančním rámci (dále jen „VFR“) na období 2021 až 2027 a od té doby je součástí všech finančních nástrojů, jejichž prostřednictvím je řízen rozpočet Unie a jsou vypláceny finanční prostředky z tohoto rozpočtu.
2.        Projednávaná věc se týká uplatňování takové podmíněnosti v rozsahu, v němž se týká nezávislosti soudnictví v rámci finančních pravidel upravených nařízením o společných ustanoveních (dále jen „nařízení o společných ustanoveních“)(2).
3.        Soudnímu dvoru byla předložena žaloba, kterou podal Evropský parlament, který se domáhá
zrušení rozhodnutí Komise C(2023) 9014 (dále jen „napadené rozhodnutí“)(3), kterým Komise zrušila v prosinci 2023 pozastavení vyplácení finančních prostředků, jež se řídí nařízením o společných ustanoveních, u několika programů schválených pro financování v Maďarsku.
4.        V projednávané věci však vyvstávají nové otázky týkající se posuzovací pravomoci a povinností Komise při posuzování toho, zda určitý členský stát splnil zvláštní sjednané podmínky pro výplatu finančních prostředků – takové otázky mohou být relevantní i pro jiné finanční rámce.
II.    Skutkové okolnosti projednávané věci
A.      Institut podmíněnosti v různých finančních nástrojích Unie
5.        Než přistoupím k objasnění a analýze žalobních důvodů vznesených Parlamentem v rámci projednávané žaloby, považuji pro lepší pochopení kontextu věci za nezbytné krátce osvětlit vztah mezi různými finančními nástroji, v nichž je financování z rozpočtu Unie pro Maďarsko podmíněno nezávislostí soudnictví(4).
6.        Jak jsem již uvedla v úvodu, platby z rozpočtu Unie dohodnuté v rámci VFR na období 2021 až 2027 byly podmíněny dodržováním zásad právního státu ze strany přijímajícího členského státu. Jedná se o obecnou podmínku stanovenou v nařízení o podmíněnosti(5), které „stanoví pravidla nezbytná k ochraně rozpočtu Unie v případě porušování zásad právního státu v členských státech“(6).
7.        Součástí podmíněnosti dodržováním zásad právního státu je povinnost členských států zajistit řádné fungování a nezávislost soudnictví jakožto prostředku k zajištění toho, aby finanční prostředky Unie byly využívány k zamýšleným účelům a tím byly chráněny finanční zájmy Unie(7).
8.        Uvedená povinnost zajistit nezávislost soudnictví byla v různých podobách zakotvena v podrobnějších finančních rámcích. V nařízení o společných ustanoveních, o které se jedná v projednávané věci, je uvedená podmínka stanovena jako jedna z horizontálních základních podmínek (dále jen „horizontální základní podmínky“), označovaná jako „účinné provádění a uplatňování Listiny základních práv“ (dále jen „horizontální základní podmínka podle Listiny“)(8).
9.        V jiném finančním rámci, nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost (dále jen „nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost“)(9), se podmínky vyplácení plateb v rámci uvedeného nástroje nazývají „cíle a „milníky“(10). Horizontální podmínky, bez nichž nelze v rámci uvedeného finančního rámce zahájit vyplácení plateb, jsou obvykle nazývány „supermilníky“.
10.      Nařízení o společných ustanoveních a Nástroji pro oživení a odolnost obsahují finanční pravidla upravující jednotlivé fondy využívané k přidělování prostředků z rozpočtu Unie. Nařízení o společných ustanoveních sdružuje pravidla týkající se většiny „tradičních“ fondů Unie používaných k financování různých unijních politik, včetně unijní politiky soudržnosti. Nástroj pro oživení a odolnost byl zřízen na základě čl. 175 třetího pododstavce SFEU, který umožňuje financování činností mimo fondy a představuje hlavní výdajový program Nástroje Evropské unie na podporu oživení (dále jen „NGEU“)(11).
11.      Pokud jde o Maďarsko, byla v rámci nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost dohodnuta řada zvláštních podmínek a opatření s cílem zajistit dosažení nezávislého soudnictví(12). Z celkového počtu 27 supermilníků, jež jsou v něm uvedeny a bez jejichž splnění nemůže Maďarsko obdržet žádnou platbu podle nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost, se 4 supermilníky týkají nezávislosti soudnictví(13). Uvedené milníky jsou (s výjimkou podmínky projednání se zúčastněnými stranami) totožné s požadavky přijatými podle nařízení o společných ustanoveních jakožto součást horizontální základní podmínky podle Listiny, jež byla stanovena pro Maďarsko(14).
12.      K
dnešnímu dni nebyly dosud podle nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost vyplaceny Maďarsku žádné platby, neboť Komise konstatovala, že nezbytné reformy požadované v rámci supermilníků provedeny nebyly(15). Uvedené pozastavení dosud nebylo zrušeno(16).
13.      Konečně, podmíněnost dodržováním zásad právního státu byla ve vztahu k Maďarsku uplatněna i na základě nařízení o podmíněnosti. Pozastavení plateb či jiná opatření podle uvedeného nařízení představují podpůrná opatření ve vztahu k opatřením, která lze na ochranu rozpočtu přijmout na základě jiných právních předpisů, včetně nařízení o společných ustanoveních a nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost(17).
14.      Na základě nařízení o podmíněnosti přijala Rada dne 12. prosince 2022 rozhodnutí(18), kterým se stanoví opatření na ochranu rozpočtu Unie před porušováním zásad právního státu v Maďarsku. Komise navrhla(19) zmíněná opatření z důvodu závažných, systémových, rozšířených a vzájemně propojených nesrovnalostí, nedostatků a slabin v postupech zadávání veřejných zakázek v Maďarsku, jakož i z důvodu omezování stíhání korupce v uvedeném členském státě(20). Uvedeným rozhodnutím Rada pozastavila 55 % rozpočtových závazků(21) pro tři programy politiky soudržnosti(22) na období 2021–2027(23).
15.      Ačkoli zmíněné pozastavení podle nařízení o podmíněnosti dosud zrušeno nebylo, pozastavení plateb pro tři totožné programy podle nařízení o společných ustanoveních zrušeno bylo, a to napadeným rozhodnutím ze dne 13. prosince 2023.
16.      Téhož dne přijala Komise na základě čl. 7 odst. 2 nařízení o podmíněnosti a bez písemného oznámení Maďarska požadujícího zrušení dotčených opatření, tedy z vlastního podnětu, rozhodnutí, v němž provedla nové posouzení situace v Maďarsku(24). Dospěla k závěru, že Maďarsko nenapravilo situaci, která vedla k přijetí rozpočtových opatření podle nařízení o podmíněnosti. V důsledku toho Komise nenavrhla Radě, aby byla opatření stanovená podle uvedeného nařízení zrušena nebo upravena(25).
B.      Kroky, které vedly k vydání napadeného rozhodnutí
1.      Postup podle nařízení o společných ustanoveních a rozhodnutí o schválení
17.      Nařízení o společných ustanoveních stanoví, že Komise schvaluje programy financování navržené členskými státy(26).
18.      Finanční prostředky z rozpočtu Unie se podle uvedeného finančního rámce přidělují podle zásady sdíleného řízení v souladu s podrobnými pravidly stanovenými v článku 63 finančního nařízení(27). Při provádění rozpočtu zajistí členské státy a Komise dodržování horizontálních zásad, včetně dodržování základních práv a souladu s Listinou, jak vyžaduje čl. 9 odst. 1 nařízení o společných ustanoveních.
19.      Článek 10 nařízení o společných ustanoveních stanoví, že každý členský stát připraví dohodu o partnerství (dále jen „dohoda o partnerství“), která stanoví strategické směry pro programování a opatření pro účinné a efektivní využívání finančních prostředků podle nařízení o společných ustanoveních. Článek 12 nařízení o společných ustanoveních stanoví, že dohody o partnerství musí být poté posouzeny Komisí, pokud jde o soulad s uvedeným nařízením a pravidly, jež se vztahují k danému fondu.
20.      Podle čl. 15 odst. 2 nařízení o společných ustanoveních musí členské státy při přípravě dohod o partnerství samy posoudit, zda jsou splněny základní podmínky, které souvisí s vybraným specifickým cílem. Pokud se členský stát domnívá, že je základní podmínka splněna, vyrozumí Komisi, která v souladu s čl. 15 odst. 4 nařízen o společných ustanoveních provede posouzení, a to co nejdříve a nejpozději do tří měsíců od obdržení uvedené informace a uvědomí členský stát, zda s jeho posouzením souhlasí. Základní podmínka je splněna, „pokud jsou splněna všechna související kritéria“(28), což je pravidlo, které při posuzování splnění základní podmínky zavazuje jak členský stát, tak i Komisi.
21.      Příloha III nařízení o společných ustanoveních obsahuje horizontální základní podmínky, které se podle čl. 15 odst. 1 uvedeného nařízení vztahují na všechny specifické cíle. Uvedené podmínky musí být splněny před provedením jakékoli platby z fondů. Jednou z horizontálních základních podmínek stanovených v příloze III nařízení o společných ustanoveních je horizontální základní podmínka podle Listiny, v níž je stanoveno že členské státy přijímající finanční prostředky jsou mimo jiné povinny zavést „[o]patření k zajištění souladu programů podporovaných z fondů a jejich provádění s příslušnými ustanoveními Listiny“.
22.      Dne 22. července 2022 v okamžiku podání žádosti o financování z fondů, jež jsou upraveny podle
nařízení o společných ustanoveních, byly podle Maďarska splněny všechny horizontální základní podmínky, včetně horizontální základní podmínky podle Listiny(29).
23.      Dne 22. prosince 2022 přijala Komise rozhodnutí o schválení týkající se 10 operačních programů financovaných z fondů podle nařízení o společných ustanoveních v Maďarsku na období let 2021 až 2027(30).
24.      Při posuzování uvedených programů však Komise zjistila čtyři závažné nedostatky v rámci horizontální základní podmínky podle Listiny v Maďarsku, které se týkaly i) nezávislosti soudnictví, ii) akademické svobody, iii) tzv. „zákona o ochraně dětí“ a iv) práva na azyl.
25.      Pokud jde o horizontální základní podmínku podle Listiny v souvislosti s nedostatky v nezávislosti soudnictví v Maďarsku, v bodech odůvodnění rozhodnutí o schválení se připouští, že „v rámci evropského semestru a mechanismu právního státu byly opakovaně vznášeny pochybnosti o nezávislosti soudnictví v Maďarsku“(31). Zmíněné body odůvodnění poté uvedené pochybnosti podrobněji popisují a odkazují na postupy dohodnuté v rámci nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost, kde se Maďarsko zavázalo provést určité reformy s cílem dosáhnout nezávislosti soudnictví.
26.      Komise tudíž všech 10 programů schválila a stanovila výši finanční podpory a míru spolufinancování(32), avšak pozastavila vyplácení uvedených plateb do doby, než Maďarsko splní horizontální základní podmínku týkající se Listiny.
27.      V článku 3 každého rozhodnutí o schválení je zakotvena totožná úprava horizontálních základních podmínek. Konkrétně se v čl. 3 odst. 2 uvedených rozhodnutí stanoví podrobné podmínky, které musí Maďarsko splnit, aby napravilo porušení horizontální základní podmínky podle Listiny, pokud jde o nedostatky v nezávislosti soudnictví. Uvedené ustanovení zní následovně:
„Pokud jde o horizontální základní podmínku ‚3.
Účinné provádění a uplatňování Listiny základních práv‘, platí následující:
V případě nedostatků v nezávislosti soudnictví bude základní podmínka splněna, jakmile Maďarsko zavede následující změny a uvedené změny budou uplatňovány:
a)      legislativní změny posilující úlohu a pravomoci Národní soudní rady (NSR) s cílem účinně vyvážit pravomoci předsedy Národního soudního úřadu (NSÚ), jak jsou uvedeny v odstavci 3;
b)      legislativní změny, kterými se mění pravidla pro volbu předsedy Kúrie (Nejvyšší soud, Maďarsko), legislativní změny a další změny pravidel systému přidělování věcí u Kúrie (Nejvyšší soud), jakož i legislativní pravidla, jimiž se mění pravidla fungování Kúrie (Nejvyšší soud), jak jsou uvedena v odstavci 4;
c)      legislativní změny, jimiž se mění:
i)      ustanovení § 666 a násl. maďarského trestního řádu s cílem odstranit možnost Kúrie (Nejvyšší soud) přezkoumávat zákonnost rozhodnutí soudce o podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru Evropské unie;
ii)      ustanovení § 490 maďarského trestního řádu o přerušení řízení s cílem odstranit překážky bránící soudu v podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v souladu s článkem 267 SFEU;
d)      legislativní změny, jimiž se odstraňuje možnost orgánů veřejné moci napadnout konečná soudní rozhodnutí u Ústavního soudu, která byla zavedena v roce 2019 změnou § 27 zákona CLI z roku 2011“(33).
28.      Článek 3 odst. 3 a 4 rozhodnutí o schválení pak dále upřesňuje konkrétní kroky, jež se od Maďarska očekávají, pokud jde o reformy uvedené v jeho čl. 3 odst. 2 písm. a) a b)(34).
29.      Konečně čl. 3 odst. 5 rozhodnutí o schválení uvádí, že „jakmile Maďarsko informuje Komisi o tom, že byla zavedena a jsou uplatňována opatření k nápravě nedostatků v nezávislosti soudnictví uvedená v odstavcích 2, 3 a 4, provede se nové posouzení“(35).
2.      Události předcházející napadenému rozhodnutí
30.      Dne 18. července 2023 Maďarsko informovalo Komisi, že má za to, že reformy, které provedlo, splňují horizontální základní podmínku podle Listiny.
31.      Konkrétně dne 3. května 2023 přijalo Országgyűlés (Národní shromáždění, Maďarsko) zákon X z roku 2023(36), který vstoupil v platnost dne 1. června 2023. Uvedený zákon změnil řadu jiných právních předpisů týkajících se organizace a fungování maďarského soudního systému, včetně zákona LXVIII o služebním poměru pracovníků v soudnictví (zákon LXVIII z roku 1997(37)), zákona o Ústavním soudu (zákon CLI z roku 2011)(38), zákona o organizaci a správě soudů (zákon CLXI z roku 2011)(39), zákona o postavení a odměňování soudců (zákon CLXII z roku 2011)(40) a zákona o trestním řízení (zákon XC z roku 2017)(41).
32.      Komise měla za to, že informace, které obdržela, jí neumožňují plně posoudit, zda byla splněna horizontální základní podmínka týkající se Listiny ve vztahu k nezávislosti soudnictví, a vyžádala si tudíž od Maďarska další informace, a to dne 26. září 2023 a znovu dne 1. listopadu 2023. Maďarsko na uvedené žádosti odpovědělo v prosinci téhož roku.
33.      V reakci na určité přetrvávající problémy v maďarském systému organizace soudnictví, na které Komise poukázala, přijalo Maďarsko další právní předpisy. Dne 7. prosince 2023 přijalo vyhlášku 18/2023(42), kterou byly zavedeny změny administrativních soudních pravidel týkajících se systému přidělování věcí. Uvedená vyhláška nabyla účinnosti 61. dnem po vyhlášení, tj.
dne 6. února 2024.
34.      Dne 13. prosince 2023 přijalo Maďarsko § 35 zákona, kterým se mění právní předpisy o vysokých školách
(zákon LXXXV
z roku 2023)(43), kterým byl změněn
§ 490 odst. 1 zákona o trestním řádu (zákon XC z roku 2017) s cílem odstranit omezení pravidel použitelných v trestním řízení, která se týkají žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce. Ustanovení § 35 uvedeného zákona nabylo účinnosti 61. dnem po vyhlášení, tj.
dne 13. února 2024.
35.      Evropský parlament odkazuje v žalobě na další dvě legislativní změny, které předcházely napadenému rozhodnutí a které považuje pro projednávanou žalobu za relevantní.
36.      Ustanovením § 3 zákona,
kterým se mění právní předpisy o vysokých školách (zákon LXXXV z roku 2023), tak byl do zákona o Ústavním soudu (zákon CLI z roku 2011) vložen nový § 16/A, který zavádí novou pravomoc Alkotmánybíróság (Ústavní soud, Maďarsko) poskytovat Soudnímu dvoru v rámci řízení o předběžné otázce stanovisko k záležitostem týkajícím se svrchovanosti státu.
37.      Dne 12. prosince 2023 přijalo Maďarsko zákon o ochraně státní svrchovanosti (zákon LXXXVIII z roku 2023)(44).
3.      Napadené rozhodnutí(45)
38.      Dne 13. prosince 2023 přijala Komise napadené rozhodnutí, v němž dospěla k závěru, že Maďarsko splňuje horizontální základní podmínku podle Listiny ve vztahu k nezávislosti soudnictví. Ukončila tedy pozastavení vyplácení finančních prostředků na programy, které se týkalo pouze této části horizontální základní podmínky podle Listiny. Na uvedeném základě se Maďarsko stalo způsobilým k tomu, aby obdrželo přibližně 10,2
miliardy eur z několika fondů Unie uvedených v nařízení o společných ustanoveních.
39.      Článek 1 napadeného rozhodnutí uvádí, že Komise schvaluje dopis připojený k dotčenému rozhodnutí, v němž je obsaženo její (opětovné) posouzení horizontální základní podmínky podle Listiny na základě čl. 15 odst. 4 nařízení o společných ustanoveních, pokud jde o nedostatky v nezávislosti soudnictví v Maďarsku.
40.      V uvedeném dopise o posouzení je v návaznosti na zmínku o 10 dotčených programech zopakován výčet změn uvedených v rozhodnutích o schválení, které mělo Maďarsko povinnost zavést a na jejichž základě bude Komise posuzovat splnění horizontální základní podmínky podle Listiny ve vztahu k nezávislosti soudnictví.
41.      Dopis o posouzení rovněž popisuje časovou posloupnost formální komunikace mezi Komisí a Maďarskem(46).
42.      Dopis o posouzení dále bez dalšího upřesnění uvádí, že Komise provedla v souladu s čl. 15 odst. 4 nařízení o společných ustanoveních posouzení informací, které jí byly předloženy, na jejichž základě dospěla k závěru, že horizontální základní podmínka podle Listiny byla v Maďarsku ve vztahu k nezávislosti soudnictví splněna. Z uvedeného důvodu mohou být Maďarsku proplaceny jeho výdaje související s některými programy, u nichž horizontální základní podmínka týkající se Listiny nebyla původně považována za splněnou z důvodu nedostatků v oblasti nezávislosti soudnictví(47).
43.      V uvedeném dopise o posouzení se dále opakuje, že Komise neschválila vyplacení finančních prostředků na několik programů v rámci nařízení o společných ustanoveních, a to z důvodu přetrvávajících nedostatků týkajících se akademických svobod v Maďarsku, maďarské právní úpravy v oblasti ochrany dětí a práva na azyl(48).
44.      Napadené rozhodnutí adresované Maďarsku nebylo zveřejněno.
45.      Tiskovou zprávou uveřejněnou dne 13. prosince 2023, téhož dne, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí, informovala Komise veřejnost o napadeném rozhodnutí, prostřednictvím kterého uvolnila finanční prostředky na několik programů podle nařízení o společných ustanoveních. V téže tiskové zprávě rovněž informovala veřejnost o svém dalším rozhodnutí, vydaném téhož dne, v němž se rozhodla zachovat pozastavení rozpočtových závazků podle nařízení o podmíněnosti(49).
III. Návrhová žádání účastníků řízení
46.      Žalobou podanou dne 25. března 2024 Evropský parlament navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil napadené rozhodnutí a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
47.      Komise navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl a uložil Evropskému parlamentu náhradu nákladů řízení.
IV.    Řízení před Soudním dvorem
48.      Dne 26. července 2024 umožnil předseda Soudního dvora Maďarsku, aby vstoupilo do řízení jako vedlejší účastník na podporu návrhových žádání Komise.
49.      Dne 14. října 2025 se konalo jednání, na němž Evropský parlament, Komise a maďarská vláda přednesly ústní vyjádření.
V.      Analýza
50.      Na podporu žaloby na neplatnost napadeného rozhodnutí uplatňuje Evropský parlament tři žalobní důvody, z nichž první je rozdělen na šest částí. Uvedenými žalobními důvody Parlament vytýká Komisi, že i) porušila čl. 9 odst. 1 a článek 15, jakož i přílohu III nařízení o společných ustanoveních a dopustila se zjevně nesprávného posouzení,
ii) porušila povinnost uvést odůvodnění a iii) zneužila svou pravomoc.
51.      Než přistoupím k analýze jednotlivých žalobních důvodů, budu se nejprve věnovat několika úvodním otázkám, jež jsou relevantní pro určení dalšího postupu soudního přezkumu ze strany Soudního dvora.
A.      Úvodní otázky
52.      Parlament a Komise mají různé názory, pokud jde o náležitý rozsah přezkumu, který by měl Soudní dvůr uplatnit při posuzování rozhodnutí Komise o splnění základních podmínek v nezávislosti soudnictví podle nařízení o společných ustanoveních.
53.      Parlament má za to, že takové posouzení vyžaduje přezkum v plné jurisdikci ze strany Soudního dvora. Komise je naopak toho názoru, že přezkum vykonávaný Soudním dvorem by měl určit pouze, zda se Komise dopustila zjevně nesprávného posouzení(50).
54.      Rozsah přezkumu prováděného Soudním dvorem bude v zásadě záviset na míře respektu, s nímž by měl Soudní dvůr přistupovat k orgánu, jehož rozhodnutí je předmětem přezkumu. Tato míra pak bude záviset na tom, zda a v jakém rozsahu ponechává použitelné právo dotčenému orgánu prostor pro uvážení při přijímání uvedeného rozhodnutí. V zásadě platí, že čím širší je posuzovací pravomoc orgánu, tím užší by měl být přezkum ze strany Soudního dvora.
55.      V tomto ohledu lze podle všeho říci, že ve vztahu ke kritériu právního státu jakožto součásti rozpočtové podmíněnosti lze rozlišovat dvě různé fáze.
56.      V první fázi stanoví orgány Unie (pouze Komise podle nařízení o společných ustanoveních, popřípadě Rada na návrh Komise v rámci Nástroje pro oživení a odolnost a nařízení o podmíněnosti) zvláštní požadavky, které musí daný členský stát splnit, aby si zajistil platbu z rozpočtu, tak aby byly chráněny finanční zájmy Evropské unie.
57.      V uvedené fázi, jak se shodli účastníci řízení v projednávané věci, má Komise posuzovací pravomoc, aby posoudila situaci v členském státě a rozhodla, jaké podmínky jsou nezbytné a dostatečné pro ochranu rozpočtových zájmů Evropské unie. Zmíněná posuzovací pravomoc je zaprvé omezena účelem podmíněnosti dodržováním zásad právního státu v rozpočtovém kontextu, kterým je zajistit řádné využívání unijních fondů(51). Ve druhé řadě se uvedená posuzovací pravomoc v kontextu nařízení o společných ustanoveních řídí čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení, který ukládá členským státům i Komisi povinnost zajistit při provádění fondů dodržování základních práv a soulad s Listinou, jakož i ustanoveními článku 15 a přílohy III nařízení o společných ustanoveních, v nichž je uveden výčet horizontálních základních podmínek, včetně horizontální základní podmínky podle Listiny. Uvedená ustanovení ukládají Komisi, aby zajistila dodržování Listiny, neupřesňují však konkrétní prostředky, jež se k tomu mají použít.
58.      Komise má tedy určitou posuzovací pravomoc, aby určila, co je nezbytné k zajištění splnění horizontální základní podmínky podle Listiny v daném členském státě, a v mezích své posuzovací pravomoci může stanovit zvláštní požadavky, které musí uvedený stát splnit před tím, než je umožněno provádění plateb z rozpočtu.
59.      Ve vztahu k 10 programům navrženým Maďarskem Komise při přijímání rozhodnutí o schválení takovou posuzovací pravomoc vykonala. Jak Komise zdůraznila na jednání, uvedená rozhodnutí nebyla zpochybněna. Otázka způsobu výkonu posuzovací pravomoci Komisí při přijímání uvedených rozhodnutí a při stanovení konkrétních požadavků pro Maďarsko v rámci horizontálních základních podmínek podle Listiny není v projednávané věci předmětem sporu.
60.      Projednávaná věc vyžaduje provedení soudního přezkumu rozhodnutí, které Komise přijala v rámci druhé fáze.
61.      Ve druhé fázi, poté, co členský stát, který byl povinen přijmout opatření k zajištění souladu s horizontální základní podmínkou podle Listiny, informoval Komisi, že dotčená opatření jsou přijata, musí Komise v souladu s čl. 15 odst. 4 nařízení o společných ustanoveních posoudit, zda jsou dohodnuté podmínky splněny.
62.      V uvedené fázi nemá Komise v zásadě žádnou posuzovací pravomoc. Článek 15 odst. 2 nařízení o společných ustanoveních stanoví, že základní podmínka je splněna, pokud jsou splněna všechna související kritéria, což podle mého názoru zahrnuje i zvláštní požadavky horizontální základní podmínky podle Listiny, jež byly stanoveny pro daný členský stát v rozhodnutích o schválení.
63.      Jinými slovy, jakmile Komise stanoví zvláštní požadavky v rozhodnutích o schválení, může rozhodnout o povolení platby, pouze jsou-li všechny uvedené požadavky splněny.
64.      To znamená, že soudní přezkum prováděný Soudním dvorem se musí zaměřit na otázku, zda je posouzení Komise, jež se týká splnění jednotlivých
požadavků členským státem. Jedná se o posouzení věcné, jež v projednávané věci vyžaduje analýzu maďarských reforem. Část z tvrzení Parlamentu
[například tvrzení týkající se nových právních předpisů o bodovém systému pro výběr soudců nebo jeho tvrzení týkající se nových pravidel volby předsedy Kúrie (Nejvyšší soud)] vyžaduje takové posouzení vhodnosti maďarských reforem. Vzhledem k tomu, že Komise v tomto ohledu nemá žádnou posuzovací pravomoc, mělo by již pouhé konstatování nesprávného posouzení vést ke zrušení rozhodnutí. Jinými slovy, zajištění finančních zájmů Unie vyžaduje, aby měl Soudní dvůr za prokázané, že nedošlo k žádnému nesprávnému posouzení, nikoli pouze, že nedošlo ke zjevně nesprávnému posouzení změn provedených Maďarskem.
65.      S
ohledem na výše uvedené je nicméně zároveň třeba poukázat na skutečnost, že řada z tvrzení Parlamentu v projednávané věci uvedenou povahu nevykazuje. Uvedený orgán nenapadá, alespoň v případě většiny svých argumentů skutková zjištění Komise, ač popisuje žalobní důvody výrazem „vadné posouzení“(52). Například není sporné, zda
byly v okamžiku přijetí sporného rozhodnutí v platnosti určité maďarské právní předpisy. Spor, který je základem těchto tvrzení parlamentu se v podstatě týká otázky, zda měla Komise určitý prostor k uvolnění prostředků za situaci, v níž nebyly splněny stanovené požadavky do posledního detailu.
66.      Podle mého názoru lze odpověď na tuto otázku nalézt pouze tehdy, bude-li posuzována ve světle účelu, který vedl ke stanovení základních horizontálních podmínek podle Listiny, jímž je zajistit ochranu finančních zájmů Evropské unie.
Komise musí rovněž zohlednit veškeré další relevantní vývojové trendy, ať už se jedná o legislativní nebo praktické změny v posuzovaném členském státě, a musí mít pravomoc odmítnout uvolnění finančních prostředků na základě toho, že tyto změny oslabují nebo podkopávají konkrétní reformy prováděné podle Listiny. Komisi musí být dán k dispozici tento prostor pro uvážení, aby bylo možné řešit konkrétní situace, je nelze předvídat v předstihu.
67.      Soudní dvůr nicméně musí mít možnost provést soudní přezkum při zohlednění „úprav podle skutečného stavu“ prováděných Komisí. Pokud se Komise v rozhodnutí o ukončení pozastavení plateb odchýlí od některé z konkrétních podmínek stanovených v rámci základních horizontálních podmínek podle Listiny, musí uvést důvody, proč měla přesto za to, že byl každý požadavek v zásadě splněn, takže nejsou ohroženy finanční zájmy Evropské unie.
68.      Komise by měla uvést takové vysvětlení k okamžiku přijetí rozhodnutí, neboť bez něj by bylo obtížné posoudit, zda je třeba provést nejprve soudní přezkum.
I když je takové rozhodnutí formálně určeno pouze dotčenému členskému státu, týká se jej řada obecných veřejných zájmů, totiž vyplácení veřejných prostředků. Z uvedeného důvodu a zejména v situacích, v nichž bylo vyplácení peněžních prostředků dříve pozastaveno, má Komise povinnost vysvětlit své důvody nejen Maďarsku, ale obecně i unijním občanům. Uvedený argument svědčí i ve prospěch zveřejnění takového rozhodnutí(53).
69.      S ohledem na výše uvedené musí Soudní dvůr v projednávané věci posoudit, zda se Komise opravdu rozhodla uvolnit finanční prostředky, ač nebyly splněny konkrétní požadavky základních horizontálních podmínek podle Listiny pro Maďarsko a zda je její odůvodnění, proč se od některých z těchto požadavků odchýlila, dostatečné k tomu, aby Soudní dvůr mohl konstatovat, že již nejsou ohroženy finanční zájmy Evropské unie.
70.      Hlavní argumenty, které Parlament vznesl v prvním žalobním důvodu, jsou: i) Komise neprovedla důkladné posouzení legislativních reforem v Maďarsku, které v rozhodnutích o schválení sama požadovala, ii) v okamžiku přijetí sporného rozhodnutí Komisí nebyly zavedeny všechny reformy a iii) Komise nezohlednila další relevantní vývoj, kterým se v rozhodnutích o schválení nezabývala. Parlament ve druhém žalobním důvodu zejména tvrdí, že chybí odůvodnění, jež je u sporného rozhodnutí vyžadováno.
71.      Soudnímu dvoru navrhuji, aby při posuzování těchto argumentů postupoval podle níže uvedeného.
72.      Zaprvé považuji za zřejmé, že Komise je vázána požadavky, které sama Maďarsku uložila v rozhodnutích o schválení. Jak Komise uvedla, každý ze zvláštních požadavků, které měly reagovat na jeden nebo několik zjištěných nedostatků, musí mít přímou vazbu na řízení a čerpání finančních prostředků. Je tedy nutno předpokládat, že bez splnění uvedených požadavků by byly finanční zájmy Evropské unie i nadále ohroženy. V tomto ohledu musí Maďarsko provést všechny reformy zmíněné v uvedených rozhodnutích a Komise v zásadě nemůže platby uvolnit před
tím, než je tato podmínka splněna.
73.      Zadruhé, jak je uvedeno výše, trvání na tom, aby byly reformy provedeny až do posledního detailu, by mohlo být považováno za příliš rigidní přístup, neboť Komise musí být schopna přizpůsobit posouzení každé individuální situaci. Pokud však Komise dospěje k závěru, že Maďarsko obecně požadavky v oblasti nezávislosti soudnictví splňuje, takže finanční prostředky mohou být uvolněny, musí vysvětlit, proč nesplnění některých podmínek nepředstavuje riziko pro finanční zájmy Evropské unie.
74.      Zatřetí, pokud Komise požaduje, aby členský stát přijal určitý právní předpis, jak Komise požadovala v rozhodnutích o schválení(54), neměla by v zásadě přijmout rozhodnutí o ukončení pozastavení do té doby, než požadovaný právní předpis nabude účinnosti. Podobně platí, že týká-li se požadavek provádění právního předpisu v praxi, musí Komise před přijetím rozhodnutí o zrušení pozastavení platby posoudit a považovat za prokázané, že k provádění dotčeného právního předpisu skutečně dochází. Pokud se naopak Komise domnívá, že uložené požadavky splňuje již pouhý návrh nebo přijetí právního předpisu před tím, než nabude účinnosti nebo je proveden, měla by vysvětlit, proč tomu tak je.
75.      Začtvrté Komise v zásadě nemůže ukládat dodatečné požadavky, které nebyly uvedeny v rozhodnutích o schválení, jakožto dodatečné podmínky pro vyplacení finančních prostředků. Pokud však v době mezi přijetím rozhodnutí o schválení a přijetí rozhodnutí o ukončení pozastavení platby dojde k novému vývoji v oblasti práva (nové právní předpisy, judikatura apod.), musí jej Komise zohlednit, a to za předpokladu, že takový vývoj může ovlivnit účel reforem požadovaných v rozhodnutích o schválení. Odhlížení od takového vývoje by bylo v rozporu s účelem podmíněnosti dodržováním zásad právního státu. Rovněž by to bylo v rozporu s čl. 15 odst. 6 nařízení o společných ustanoveních, který ukládá členským státům a Komisi povinnost zajistit nepřetržité plnění a dodržování základních podmínek po celé programové období.
76.      Ve světle výše uvedených skutečností se budu nyní věnovat posouzení jednotlivých tvrzení Parlamentu v pořadí, v němž je Parlament v žalobě podané k Soudnímu dvoru uvedl.
B.      K prvnímu žalobnímu důvodu: porušení čl. 9 odst. 1 a článku 15 a přílohy III nařízení o společných ustanoveních a zjevně nesprávná posouzení
77.      První žalobní důvod Parlamentu je tvořen šesti částmi, jež vycházejí z toho, že i) ke dni přijetí napadeného rozhodnutí dosud nenabyly účinnosti všechny změny, ii) posouzení reforem týkajících se Národní soudní rady (dále jen „NSR“) bylo nesprávné, iii) posouzení reforem týkajících se nezávislosti Kúrie (Nejvyšší soud) bylo nesprávné, iv) posouzení reforem týkajících se jmenování soudců bylo nesprávné, v) posouzení reforem týkajících se žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce bylo nesprávné a vi) Komise nezohlednila všechny poznatky relevantní pro účely posouzení.
1.      K první části prvního žalobního důvodu: ke dni přijetí napadeného rozhodnutí dosud nenabyly účinnosti všechny změny
a)      Hlavní otázky a argumenty účastníků řízení
78.      V článku 3 odst. 2 rozhodnutí o schválení se uvádí, že horizontální základní podmínka podle Listiny bude považována za splněnou, jakmile Maďarsko „zavede změny [uvedené v rozhodnutí o schválení] a tyto změny budou uplatňovány“.
79.      Parlament tvrdí, že se Komise dopustila nesprávného posouzení, když přijala napadené rozhodnutí před tím, než nabylo účinnosti nařízení 18/2023 o systému přidělování věcí u Kúrie (Nejvyšší soud), které upravuje podrobná pravidla zapisování věcí do rejstříku a stanoví povinnost soudu zveřejňovat každý týden aktuální stav na svých internetových stránkách, a § 35 zákona o změně právních předpisů o vysokých školách (zákon LXXXV z roku 2023), který vypustil slova „použitelným v trestním řízení“ z § 490 odst. 1 trestního řádu, o nichž měla Komise za to, že představují překážku pro podávání žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru. Oba právní předpisy nabyly účinnosti 61
dní po vyhlášení, tj.
nařízení 18/2023 dne 6. února 2024 a § 35 zákona LXXXV dne 13. února 2024.
80.      Komise tvrdí, že na základě zákona o soudních reformách (zákon X z roku 2023) „téměř všechny“ změny požadované rozhodnutími o schválení nabyly účinnosti a byly uplatňovány od 1. června 2023. Uvedené dvě změny, které v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí ještě nenabyly účinnosti, představují podle Komise pouze doplňující upřesnění opatření, která již účinnosti nabyla. Maďarská vláda, vystupující jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Komise, tvrdí, že zmíněné dvě změny, na které Parlament poukazuje, byly provedeny s cílem zajistit přijetí dodatečných podrobných pravidel, která již byla vypracována a navržena na základě důkladného posouzení provedeného Komisí.
81.      Kromě toho se Komise domnívá, že nemohla požadovat další vysvětlení, jak je stanoveno v čl. 15 odst. 4 nařízení o společných ustanoveních, neboť to by bylo možné pouze v případě záporného posouzení. Dodává, že o objasnění požádala při dvou přechozích příležitostech, což již vedlo k odkladu přijetí jejího rozhodnutí o mnohem delší dobu, než jsou ony tři měsíce požadované dotčeným ustanovením.
b)      Analýza
82.      Článek 15 odst. 4 nařízení o společných ustanoveních vyžaduje, aby Komise „co nejdříve a nejpozději do tří měsíců“ od obdržení relevantních informací provedla posouzení a uvědomila dotčený členský stát, zda souhlasí s jeho hodnocením, pokud jde o splnění základní horizontální podmínky. Pokud však Komise nemá k dispozici dostatečné informace, aby vydala buď kladné, nebo záporné rozhodnutí, nic jí nebrání v tom, aby si vyžádala další informace, což ostatně Komise v řízení v projednávané věci učinila již při dvou předchozích příležitostech (viz bod 32 tohoto stanoviska).
83.      Druhý, třetí a čtvrtý pododstavec čl. 15 odst. 4 nařízení o společných ustanoveních upravují postup pouze v případě záporného posouzení ze strany Komise. Uvedené ustanovení a obecně nařízení o společných ustanoveních se však nevyjadřuje k možnosti Komise požádat o další vysvětlení.
84.      Podle mého názoru je nejen v zájmu účinného a rychlého průběhu řízení, ale i v zájmu dotčeného členského státu, aby Komise měla možnost požádat o další vysvětlení před vydáním kladného, resp. záporného rozhodnutí. Pokud Komise nemá k dispozici dostatečné informace, nemůže dospět ke kladnému rozhodnutí a v zájmu řádného plnění rozpočtu Unie může přijmout pouze záporné rozhodnutí. V takovém případě by celé řízení muselo být znovu zahájeno, čímž by Komise získala další tři měsíce na přijetí rozhodnutí od okamžiku, kdy ji dotčený členský stát vyrozuměl o tom, že provedl požadované reformy.
85.      V tomto smyslu tedy požadavek na vysvětlení neprodlužuje nutně lhůtu v neprospěch členského státu, nýbrž umožňuje, aby Komise přijala kladné rozhodnutí rychleji. Z tohoto důvodu a na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, přerušení řízení do okamžiku, kdy bude poskytnuto objasnění nebo k němuž nabydou účinnosti nové právní předpisy, nezakládá porušení práva členského státu obdržet co nejdříve odůvodněné posouzení.
86.      To znamená, že podle nařízení o společných ustanoveních Komisi nic nebránilo v tom, aby si před přijetím kladného rozhodnutí vyžádala další objasnění nebo aby vyčkala, až dotčené reformy nabydou účinku.
87.      V této souvislosti je vhodné připomenout, že vyhláška 18/2023 i § 35 zákona, kterým se mění právní předpisy o vysokých školách (zákon LXXXV z roku 2023), nabyly účinnosti v únoru 2024. Skutečnost, že Komise trvala na tom, aby byly tyto dodatečné změny doplněny do právních předpisů, znamená, že Komise u nich měla za to, že nejsou „doplňující“ nýbrž zcela nezbytné, a tudíž jsou součástí opatření, jež „musí být uplatněna“ před přijetím jakéhokoli kladného posouzení.
88.      Vzhledem k tomu, že uvedené právní předpisy nebyly zatím uplatňovány, což bylo součástí podmínek stanovených v rozhodnutích o schválení, porušila Komise své povinnosti tím, že sporné rozhodnutí přijala předčasně, aniž uvedené rozhodnutí jakkoli odůvodnila.
89.      Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr první části prvního žalobního důvodu vyhověl jako opodstatněné.
2.      Ke druhé části prvního žalobního důvodu: nesprávné posouzení reforem týkajících se NSR
a)      Hlavní otázky a argumenty účastníků řízení
90.      V rozhodnutích o schválení Komise konstatovala, že zřízení NSÚ, který provádí správu soudů a v jehož čele stojí předseda s širokými správními pravomocemi, představuje zjevné riziko vydávání svévolných rozhodnutí týkajících se postupu soudců, včetně přeložení a vyloučení ze seznamu soudců projednávajících správní věci(55). Z důvodu existence uvedeného rizika vyžaduje čl. 3 odst. 3 rozhodnutí o schválení přijetí legislativních změn zakládajících silnější pravomoci NSR, tak aby mohla účinně vykonávat ústavní funkci v rámci dohledu nad NSÚ. Konkrétně čl. 3 odst. 3 pátý pododstavec písm. b) rozhodnutí o schválení vyžaduje, aby byla NSR přiznána plná způsobilost k právnímu jednání a rozpočtová autonomie. Článek 3 odst. 3 rozhodnutí o schválení ukládá Maďarsku povinnost změnit pravidla upravující volbu soudců do NSR a čl. 3 odst. 3 třetí pododstavec písm. a) vyžaduje, aby byla NSR nadána pravomocí vydávat závazná stanoviska k předpisům týkajícím se bodového systému pro posuzování žádostí o jmenování na místa soudců.
91.      Aby uvedené požadavky splnilo, přijalo Maďarsko § 45 zákona o soudních reformách (zákon X z roku 2023), kterým posílilo správní a finanční nezávislost NSR(56). Uvedená změna však stanovila, že po dobu devíti měsíců od nabytí účinnosti této změny bude rozpočtové úkoly NSR prozatímně plnit NSÚ (dále jen „přechodné období“). Uvedené období skončilo dne 1. března 2024, tedy až poté, co bylo přijato napadené rozhodnutí.
92.      Evropský parlament se domnívá, že posouzení těchto tří reforem Komisí bylo nesprávné. Pokud jde o způsobilost k právnímu jednání a finanční nezávislost NSR, má Parlament za to, že napadené rozhodnutí bylo předčasné. Pokud jde o nová pravidla volby členů NSR, která měla nabýt účinnosti až v lednu 2024, má Parlament rovněž za to, že Komise nemohla přijmout napadené rozhodnutí před nabytím účinnosti uvedených pravidel. Pokud jde o závazné stanovisko k bodovému systému, je Parlament toho názoru, že dotčený zákon neznamená, že by stávající bodový systém měl být v určité konkrétní lhůtě nahrazen, což znamená, že stávající systém by mohl zůstat v platnosti po dobu neurčitou.
93.      Komise podporovaná Maďarskem tvrdí, že zákon o soudních reformách (zákon X z roku 2023), který nabyl účinnosti před přijetím napadeného rozhodnutí, zavedl nezbytné reformy zaměřené na přiznání rozšířených pravomocí NSR vůči NSÚ. Devítiměsíční přechodné období se týkalo pouze otázek řízení a organizace, což NSR nebránilo ve výkonu nových pravomocí vůči NSÚ. Požadavky týkající se volby členů NSR byly pouze okrajové a Komise v každém případě neměla důvod se domnívat, že způsobilost a nezávislost NSR jí brání ve výkonu požadovaných funkcí kontroly uplatňované vůči NSÚ. Konečně se Komise nedomnívá, že skutečnost, že nevyžadovala, aby byl bodový systém změněn v určité konkrétní lhůtě, představuje vadu ve vztahu k horizontální základní podmínce týkající se Listiny, což je důvod, proč Komise nezakotvila tomu odpovídající požadavek v rozhodnutích o schválení.
b)      Analýza
94.      První dvě výtky Parlamentu se týkají předčasnosti vydání napadeného rozhodnutí. V souladu s mým
návrhem prezentovaným v souvislosti s první částí prvního žalobního důvodu i vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí postrádá jakékoli odůvodnění, které by vysvětlovalo, proč Komise nevyčkala nabytí účinnosti nebo provedení uvedených reforem, mám za to, že by Soudní dvůr měl konstatovat, že Komise uplatnila právní předpisy nesprávně.
95.      Pokud jde o problematiku závazného stanoviska k úpravě bodového systému, souhlasím s Komisí, že rozhodnutí o schválení nevyžadovala okamžitou reformu uvedeného systému, ale bylo v nich stanoveno, že
NSR má být přiznána pravomoc vydávat závazná stanoviska k jakékoli reformě uvedeného systému. Vzhledem k tomu, že tento aspekt rozhodnutí o schválení nebyl po přijetí zmíněných rozhodnutí zpochybněn, navrhuji, aby Soudní dvůr tuto výtku druhé části prvního žalobního důvodu Parlamentu.
96.      S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr částečně vyhověl druhé části prvního žalobního důvodu jako opodstatněné.
3.      Ke třetí části prvního žalobního důvodu: nesprávné posouzení reforem týkajících se nezávislosti Kúrie (Nejvyšší soud)
a)      Hlavní otázky a argumenty účastníků řízení
97.      V rozhodnutích o schválení měla Komise za to, že nezávislost soudnictví byla obzvláště narušena v důsledku širokých posuzovacích pravomocí přiznaných předsedovi Kúrie (Nejvyšší soud), a to jak co se týče jmenování soudců do vedoucích funkcí, tak
přidělování věcí(57). Z tohoto důvodu čl. 3 odst. 4 rozhodnutí o schválení požadoval přijetí souboru změn týkajících se pravidel pro volbu předsedy Kúrie (Nejvyšší soud)(58) a systému přidělování věcí u uvedeného soudu(59).
98.      Pokud jde o volbu předsedy Kúrie (Nejvyšší soud), Parlament tvrdí, že Komise před přijetím napadeného rozhodnutí neposoudila náležitě možnost, že stávající předseda Kúrie (Nejvyšší soud) zůstane na základě rozhodnutí menšiny členů Országgyűlés (Národní shromáždění), konkrétně jedné třetiny jeho členů, ve funkci na dobu neurčitou(60).
99.      Pokud jde o systém přidělování věcí, Parlament vznáší čtyři výtky. Zaprvé nedošlo k úplné automatizaci přidělování věcí senátům bez lidského zásahu podle § 18 zákona o soudních reformách (zákon X z roku 2023)(61), což je postup, který nebyl proveden před přijetím napadeného rozhodnutí. V říjnu 2023 Komise navíc požádala Maďarsko, aby zajistilo písemné potvrzení nezávislého soudního znalce či jiné osoby vykonávající rovnocennou profesi, že elektronicky podávaným návrhům bude přidělována spisová značka bez lidského zásahu. Takový znalecký posudek nebyl ke dni napadeného rozhodnutí předložen. Zadruhé Parlament tvrdí, že systém není transparentní, neboť zprávy zveřejňované každý týden Kúria (Nejvyšší soud) na jeho internetových stránkách obsahují neúplné údaje a uvedený soud neuvažuje o tom, že by zveřejňoval důvody v případě změny spočívající v přidělení věci jinému senátu. V případech uplatnění výjimky bylo zveřejněno odůvodnění obsahující pouze uvedení ustanovení právního předpisu, které bylo v dané věci použito. Parlament dále tvrdí, že v případech, kdy dochází k přerozdělení věcí z důvodu vysokého pracovního vytížení, neexistuje žádná možnost ověřit, zda byl původně určený senát skutečně přetížen. Kromě toho by měl systém přidělování věcí v případě uplatnění výjimky zaznamenat příslušné rozhodnutí do spisu a zpřístupnit jej účastníkům řízení. Parlament ovšem uvádí, že není zřejmé, zda jsou takové záznamy vůbec vytvářeny, a pokud ano, zda obsahují dostatečně podrobné informace, které účastníkům řízení umožňují posoudit, zda je výjimka v souladu s obecnými pravidly. Zatřetí od 1. ledna 2024 umožnila pravidla pro přidělování věcí, aby byly zřízeny nové senáty, kterým přísluší projednávání věcí týkajících se voleb v souvislosti s parlamentními a obecními volbami v roce 2024(62). Parlament tvrdí, že pokud jde o složení těchto senátů, nejsou k dispozici žádné informace. Začtvrté Parlament tvrdí, že Komise v rozhodnutích o schválení opominula skutečnost, že může být problematický systém vedení věcí u soudů nižších stupňů, jak bylo uvedeno ve zprávě o právním státu 2023(63).
100. Komise podporovaná Maďarskem tvrdí, že rozhodnutí o schválení neobsahují požadavek dřívějšího odvolání předsedy Kúrie (Nejvyšší soud) a jeho funkční období každopádně skončí v roce 2028. Pokud jde o systém přidělování věcí, Komise tvrdí, že Maďarsko splnilo všechny požadavky stanovené v rozhodnutích o schválení a ve vztahu k přidělování věcí nebylo jako podmínka stanoveno absolutní vyloučení jakéhokoli lidského zásahu. Uvedená rozhodnutí naopak pouze vyžadovala, aby bylo bez lidského zásahu prováděno přidělování spisových značek elektronicky podávaným návrhům. Kromě toho záznamy zveřejňované každý týden na internetových stránkách uvedeného soudu dosvědčují, že elektronicky podávaným návrhům je přidělována spisová značka podle pořadí jejich podání a uvedené návrhy jsou ve stejném pořadí přidělovány jednotlivým senátům. Mimoto, je-li uplatněna konkrétní výjimka, jsou účastníci řízení vyrozuměni o použitelných důvodech pro takový postup.
Pokud jde o výjimku uplatňovanou v případě nadměrného pracovního vytížení, Komise uvádí, že rozhodnutí o schválení vyžadovala, aby byly k dispozici objektivní údaje, což bylo zajištěno, neboť NSR byla přiznána pravomoc vydávat závazná stanoviska k záznamovým listům a ke způsobům posuzování pracovního vytížení soudců. Dále Komise tvrdí, že v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí nemohla vědět o možnosti zřizování nových senátů v rámci systému přidělování věcí, neboť to bylo umožněno až od 1. ledna 2024. Konečně Komise uznává, že u soudů nižších stupňů je nezbytné provést určitá zlepšení, nicméně do rozhodnutí o schválení takový požadavek nezahrnula, neboť měla za to, že stačí, když se zaměří na řádné fungování Kúrie (Nejvyšší soud), které je pro ochranu finančních zájmů Unie v rámci dotčených programů nejdůležitější.
b)      Analýza
101. Podle § 36 odst. 1 zákona o soudních reformách (zákon X z roku 2023)(64) Maďarsko přijalo změny požadované Komisí v rozhodnutích o schválení. Uvedené změny nevyžadovaly odvolání stávajícího předsedy Kúrie (Nejvyšší soud), což Komise každopádně ani nemůže požadovat, neboť takový požadavek by byl v rozporu se zásadou neodvolatelnosti podle unijního práva(65). Podle mého názoru je skutečnost, že by stávající předseda mohl zůstat ve funkci po dobu neurčitou, nebude-li dosaženo nezbytné většiny v Országgyűlés (Národní shromáždění), aby mohl být jmenován nový předseda, nepřípustně hypotetická a neumožňuje dovodit závěr závěru, že se Komise dopustila nesprávného posouzení, když konstatovala, že nové právní předpisy splňují požadavky v rámci základní horizontální podmínky podle Listiny, jež by odůvodňovalo zrušení napadeného rozhodnutí. To platí tím spíše, že rozhodnutí o schválení nevyžadovala, aby byl
změněn systém volby předsedy Kúrie (Nejvyšší soud) ze strany Országgyűlés (Národní shromáždění).
102.  Domnívám se tedy, že by měl Soudní dvůr uvedený argument Parlamentu odmítnout.
103. Pokud jde o automatizaci přidělování věcí, splnilo Maďarsko přijetím § 18 zákona o soudních reformách (zákon X z roku 2023)(66) požadavek Komise stanovený v rozhodnutích o schválení. Před přijetím napadeného rozhodnutí však Maďarsko nepředložilo nezávislou odbornou zprávu, která by dosvědčovala, že elektronicky podávaným návrhům je skutečně přidělována spisová značka bez lidského zásahu, což je podmínka, na které Komise trvala. Komise neposkytla v napadeném rozhodnutí žádné vysvětlení, proč se splnění uvedeného požadavku vzdala(67).
104. Domnívám se tudíž, že Soudní dvůr by měl tomuto tvrzení Parlamentu vyhovět jako opodstatněnému.
105. Pokud jde o transparentnost systému přidělování věcí, dokončilo Maďarsko změny zákonu o soudních reformách (zákon X z roku 2023) přijetím vyhlášky 18/2023, jež v době, kdy Komise přijala napadené rozhodnutí, ještě nebylo uplatňováno (jak již bylo uvedeno v souvislosti s první částí prvního žalobního důvodu). Komise proto nemohla důvodně dospět k závěru, že požadavky stanovené v rozhodnutích o schválení byly splněny.
106. Parlament dále tvrdí, že nová pravidla týkající se systému přidělování věcí, která nahradila pravidla z prosince 2023, nabyla účinnosti dne 1. ledna 2024 a upravují i ustavování nových senátů k projednávání věcí týkajících se voleb do Parlamentu a obecních voleb. Komise tvrdí, že o změnách nevěděla, nicméně z její korespondence s Maďarskem vyplývá, že Komise o nich byla informována. Rovněž jí bylo známo, že nový systém přidělování věcí nabude účinnosti až s příští změnou systému přidělování věcí u Kúrie (Nejvyšší soud), která měla nabýt účinnosti až po přijetí napadeného rozhodnutí. Existují tudíž objektivní poznatky o tom, že Komise si byla vědoma toho, že se systém přidělování věcí bude lišit od systému, který požadovala, a přesto si pospíšila s vydáním kladného posouzení, aniž by se ujistila, že je uplatňován řádný systém, nebo alespoň uvedla, proč je taková odchylka přijatelná.
107. Z uvedeného důvodu navrhuji, aby Soudní dvůr uvedeným dvěma výtkám Parlamentu vyhověl.
108. Konečně vzhledem k tomu, že Komise nestanovila žádné požadavky týkající se vedení věcí u soudů nižších stupňů, nemělo Maďarsko povinnost takové reformy na základě nařízení o společných ustanoveních zavést.
109. Tato výtka Parlamentu by tudíž měla být zamítnuta.
110. Na základě výše uvedeného navrhuji, aby Soudní dvůr třetí části prvního žalobního důvodu částečně vyhověl jako opodstatněné.
4.      Ke čtvrté části prvního žalobního důvodu: nesprávné posouzení reforem týkajících se jmenování soudců
a)      Hlavní otázky a argumenty účastníků řízení
111. Článek 3 odst. 4 rozhodnutí o schválení ukládá Maďarsku mimo jiné povinnost zrušit možnost, aby byli členové Alkotmánybíróság (Ústavní soud) jmenováni ke Kúrii (Nejvyšší soud), aniž by byl použit obvyklý postup jmenování.
112. Parlament vytýká Komisi, že nepožadovala, aby Maďarsko zrušilo pro členy
Alkotmánybíróság (Ústavní soud), kteří působili na uvedeném soudu před zavedením soudních reforem prostřednictvím § 59 zákona o soudních reformách (zákon X z roku 2023), možnost pokračovat v kariéře ve funkcích soudců odvolacích soudů dle vlastního výběru. Zároveň platí, že členové Alkotmánybíróság (Ústavní soud) jmenovaní po nabytí účinnosti zákona o soudních reformách (zákon X z roku 2023) nemohou být přeloženi k odvolacím soudům, zatímco ti, kteří již u Alkotmánybíróság (Ústavní soud) působili před přijetím zmíněného zákona, takto přeloženi být mohou.
113. Komise podporovaná Maďarskem tvrdí, že se v posouzení zaměřila na postup jmenování soudců ke Kúrii (Nejvyšší soud), nikoli na členy Alkotmánybíróság (Ústavní soud). Dodává, že možnost členů Alkotmánybíróság (Ústavní soud) bez předchozích zkušeností v soudnictví pokračovat v kariéře u odvolacích soudů, aniž by museli podstoupit řádný proces jmenování, není způsobilá narušit nezávislost soudnictví v Maďarsku.
b)      Analýza
114. Domnívám se, že reformu požadovanou Komisí provedlo Maďarsko pouze částečně, neboť nová pravidla se uplatní pouze na budoucí členy Alkotmánybíróság (Ústavní soud), nedotýkají se ale těch, kteří již u uvedeného soudu působí. Komise měla zajistit, aby Maďarsko plně splnilo požadavky, které Komise pro uvedený členský stát stanovila v rozhodnutích o schválení, přičemž podle mého názoru se mají tyto požadavky vztahovat stejným způsobem na všechny členy Alkotmánybíróság (Ústavní soud), kteří u uvedeného soudu působí, bez ohledu na to, zda k němu nastoupili před nabytím účinnosti příslušného ustanovení zákona o soudních reformách (zákon X z roku 2023), nebo až poté.
115. Domnívám se tedy, že Komise nepoužila požadavek, jenž byl stanoven Maďarsku, a navrhuji tudíž, aby Soudní dvůr vyhověl čtvrté části prvního žalobního důvodu jako opodstatněné.
5.      K páté části prvního žalobního důvodu: nesprávné posouzení reforem týkajících se žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce
a)      Hlavní otázky a argumenty účastníků řízení
116. Článek 3 odst. 2 písm. c) rozhodnutí o schválení ukládá Maďarsku [v čl. 3 odst. 2 písm. c) bodě i)] povinnost změnit § 666 a násl. trestního řádu tak, aby byla zrušena možnost Kúrie (Nejvyšší soud) přezkoumávat zákonnost rozhodnutí soudů nižších stupňů, jimiž uvedené soudy rozhodly o předložení žádosti Soudnímu dvoru o rozhodnutí o předběžné otázce, a [v čl. 3 odst. 2 písm. c) bodě ii)] změnit § 490 uvedeného trestního řádu týkající se přerušení řízení, a to s cílem odstranit veškeré překážky, jež soudům znemožňují, aby podávaly žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU.
117. Parlament tvrdí, že reformy zavedené § 63(68) a 64(69) zákona o soudních reformách (zákon X z roku 2023) výslovně nezrušují precedenční rozhodnutí Kúrie (Nejvyšší soud) sp. zn. Bt.III.838/2019/11, o němž Soudní dvůr rozhodl, že je v rozporu s unijním právem(70), a které by mohlo mít odrazující účinek na soudce, kteří zvažují podání žádosti Soudnímu dvoru o rozhodnutí o předběžné otázce. Na podporu uvedeného argumentu se Parlament dovolává § 3 zákona, kterým se mění právní předpisy o vysokých školách (zákon LXXXV
z roku 2023), který zavedl možnost Alkotmánybíróság (Ústavní soud) předložit Soudnímu dvoru v rámci řízení o předběžné otázce stanovisko k takovým otázkám, jako je národní identita, bezpečnost a svrchovanost. Podle názoru Parlamentu, a je-li uvedený zákon vykládán ve spojení se zákonem o státní svrchovanosti (zákon LXXXVIII z roku 2023), který byl přijat na témže zasedání Országgyűlés (Národní shromáždění), by uvedenou změnu bylo možno chápat jako signál pro řadové soudce, že o otázkách týkajících se uvedených záležitostí má rozhodovat Alkotmánybíróság (Ústavní soud), což by mohlo mít odrazující účinek na soudce, kteří zvažují podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se související problematiky. Parlament dále tvrdí, že ty části reformy, jejichž cílem bylo odstranit překážky podávání žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, zejména část týkající se vypuštění formulace, „které jsou použitelné v trestním řízení“, z ustanovení § 490 odst. 1 trestního řádu, nebyly ke dni přijetí napadeného rozhodnutí ještě použitelné, neboť byly zavedeny až § 35 zákona, kterým se mění právní předpisy o vysokých školách (zákon LXXXV
z roku 2023), který nabyl účinnosti v roce 2024.
118. Komise podporovaná Maďarskem má za to, že legislativní změny, které nabyly účinnosti dne 1. června 2023, kdy byly přijaty § 63 a 64 zákona o soudních reformách (zákon X z roku 2023), již rozptýlily veškeré pochybnosti o žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce, na které žalobce poukazuje. Komise má rovněž za to, že na základě uvedených legislativních reforem i rozsudku Soudního dvora ve věci IS (Protiprávnost předkládacího rozhodnutí) nelze tvrdit, že by rozhodnutí Kúrie (Nejvyšší soud) sp. zn. Bt.III.838/2019/11 mělo i nadále odrazující účinek na soudce. Za tímto účelem a ve snaze odstranit veškeré rozumné pochybnosti přijalo Maďarsko § 35 zákona, kterým se mění právní předpisy o vysokých školách (zákon LXXXV z roku 2023), kterým vypustilo z ustanovení § 490 odst. 1 trestního řádu slova „které jsou použitelné na trestní řízení“. Ač uvedená konkrétní změna nabyla účinnosti až po vydání napadeného rozhodnutí, Komise má za to, že hlavní překážky podávání žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, které vytvořilo precedenční rozhodnutí Kúrie (Nejvyšší soud), již byly odstraněny ustanoveními § 63 a § 64 zákona o soudních reformách (zákon X z roku 2023), což Parlament nezpochybnil. Pokud jde o opožděné odstranění potenciálně zavádějícího znění trestního řádu prostřednictvím § 35 zákona, kterým se mění právní předpisy o vysokých školách (zákon LXXXV z roku 2023), Komise vysvětluje, že již z důvodové zprávy k trestnímu řádu vyplývalo, že Soudnímu dvoru lze položit jakoukoli otázku(71). Konečně Komise tvrdí, že Parlament neprokázal, jakým způsobem je legislativní změnou, která Alkotmánybíróság (Ústavní soud umožňuje předkládat Soudnímu dvoru své výkladové stanovisko, vnitrostátním soudcům bráněno v podávání žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru.
b)      Analýza
119. Mám za to, že ustanovení § 63 zákona o soudních reformách (zákon X z roku 2023) neodstranilo podle mého názoru překážky týkající se podávání žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce v plném rozsahu, což je důvod, proč Maďarsko následně přijalo § 35 zákona, kterým se mění právní předpisy o vysokých školách (zákon LXXXV
z roku 2023, kterým vypustilo slova „které jsou použitelné v trestním řízení“. Parlament tudíž správně uvádí, že ke dni přijetí napadeného rozhodnutí nebyla nezbytná legislativní reforma zavedena. Vysvětlení Komise, že s jejími hlavními obavami týkajícími se předběžných otázek se Maďarsko vypořádalo již prostřednictvím jiných jím provedených reforem a přijetí § 35, který v době, kdy Komise přijímala napadené rozhodnutí, nenabyl účinnosti, bylo pouze dodatečným upřesněním potenciálně zavádějícího znění trestního řádu, by v zásadě mohlo být přijato. Komise však neposkytla v napadeném rozhodnutí žádné odůvodnění toho, proč s přijetím napadeného rozhodnutí nevyčkala, dokud zákona, kterým se mění právní předpisy o vysokých školách (zákon LXXXV z roku 2023)
nenabyde účinnosti.
120.  Z uvedeného důvodu považuji tuto výtku Parlamentu za opodstatněnou.
121. Maďarsko navíc přijetím § 3 zákona, kterým se mění právní předpisy o vysokých školách (zákon LXXXV z roku 2023),
umožnilo Alkotmánybíróság (Ústavní soud), aby vydával stanoviska k otázkám týkajícím se svrchovanosti státu, jakmile taková otázka vyvstane v souvislosti s žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce předložené Soudnímu dvoru. Komise si uvedené změny, která nabyla účinnosti dne 14. prosince 2023, tedy den po přijetí napadeného rozhodnutí, byla vědoma. V okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí
ani dnes není zřejmé, jakými záměry bylo zakotvení této nové pravomoci Ústavního soudu vydávat stanoviska ve věcech týkajících se svrchovanosti státu vedeno, ani jak bude tato nová pravomoc uplatňována. V tomto světle, jak zdůrazňuje Parlament, skutečně může mít takové ustanovení odrazující účinek na vnitrostátní soudce a může je odrazovat od podávání žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce Soudnímu dvoru v případech, kdy takovou otázku považují za nezbytnou pro účely rozhodnutí sporu, jehož součástí je použití unijního práva.
122. Komise tudíž nemohla vydat kladné posouzení legislativní reformy Maďarska, aniž by vymezila skutečné účinky uvedeného nového pravidla.
123. Na základě výše uvedeného navrhuji, aby Soudní dvůr vyhověl páté části prvního žalobního důvodu jako opodstatněné.
6.      K šesté části prvního žalobního důvodu: v posouzení Komise nebyly zohledněny relevantní poznatky
a)      Hlavní otázky a argumenty účastníků řízení
124. Parlament tvrdí, že Komise omezila posouzení na výčet podmínek stanovených v rozhodnutích o schválení, aniž zohlednila další významný vývoj, ke kterému došlo mezi přijetím rozhodnutí o schválení a napadeným rozhodnutím. Parlament zejména tvrdí, že neexistuje žádný důkaz o tom, že Komise posuzovala maďarský zákon o ochraně státní svrchovanosti (zákon LXXXVIII z roku 2023)(72), který podle názoru Parlamentu zasahuje do ústavních pravomocí státních orgánů, včetně soudů, a to tím, že zřizuje Úřad na ochranu svrchovanosti státu (dále jen „Úřad“)(73) s širokými pravomocemi k vyšetřování jakékoli činnosti, kterou uvedený úřad považuje za neslučitelnou se svrchovaností státu. Ustanovení § 8 odst. 2 uvedeného zákona kvalifikuje vyšetřování Úřadu jako postup, který nemá povahu správního řízení, takže jej nelze napadnout u správního soudu. Mimoto jeho závěry či zprávy nepodléhají soudnímu přezkumu. Parlament tudíž tvrdí, že Komise si měla před vydáním kladného posouzení vyžádat záruky. Dále Parlament tvrdí, že posouzení Komise nezohlednilo pochybnosti vznesené v rámci evropského semestru a mechanismu právního státu 2023, které vyvstaly až po přijetí rozhodnutí o schválení. Konečně Parlament dále tvrdí, že uvedené posouzení též opominulo skutečnost, že soudní reformy byly provedeny bez odpovídajícího projednání se zúčastněnými stranami.
125. Komise podporovaná Maďarskem tvrdí, že otázky zmiňované Parlamentem nejsou relevantní, neboť nevedou k závěru o tom, že přijaté změny neposkytují nezbytné záruky k zajištění souladu s Listinou při vynakládání finančních prostředků Unie. Komise dále tvrdí, že Parlament neprokázal, že má zákon o ochraně státní svrchovanosti (zákon LXXXVIII z roku 2023) jakoukoli souvislost s nezávislostí soudnictví v Maďarsku. Podle názoru Komise Parlament dále nevymezil nové nedostatky vznesené v rámci evropského semestru a mechanismu právního státu 2023 a nevysvětlil, jak by mohly být považovány za systémové a dostatečně závažné na to, aby bylo možno dospět k závěru, že není splněna horizontální základní podmínka podle Listiny. Konečně má Komise za to, že skutečnost, že soudní reformy byly provedeny bez odpovídajícího projednání se zúčastněnými stranami, nemůže právně odůvodnit závěr, že není splněna horizontální základní podmínka týkající se Listiny.
126. Maďarská vláda ve vyjádření vedlejšího účastníka uvádí, že rozhodnutí o schválení nepožadovala, aby byly vedeny konzultace se zúčastněnými stranami, což je důvod, proč Maďarsko ve svém vlastním posouzení splnění základních podmínek nepředložilo žádný důkaz o tom, že taková projednání proběhla. Návrh zákona o soudních reformách (zákon X z roku 2023) byl nicméně předložen k projednání v rámci sociálního dialogu v období od 18. ledna do 3. února 2023 a Maďarsko vyrozumělo Komisi o písemných stanoviscích, která obdrželo, přičemž se zástupci organizací, včetně organizací občanské společnosti, byly vedeny ústní konzultace.
b)      Analýza
127. Jak bylo potvrzeno na jednání, Komise si byla v roce 2023 vědoma přijetí zákona o ochraně státní svrchovanosti (zákon LXXXVIII z roku 2023(74). Komise však tvrdí, že při přijímání napadeného rozhodnutí neměla k dispozici žádné důkazy, na jejichž základě by mohla mít za to, že uvedený zákon mohl narušit účinnost mechanismů určených k zajištění dodržování Listiny v Maďarsku. Napadené rozhodnutí neposkytuje žádný důkaz o tom, že Komise uvedený zákon zohlednila, ani nevysvětluje, jak dospěla Komise k závěru, že uvedený vývoj právních předpisů neoslabuje ani nepopírá cíle reforem provedených Maďarskem po vydání rozhodnutí o schválení.
128. Podle mého názoru byla Komise přinejmenším povinna požádat Maďarsko o vysvětlení, aby se ujistila o případných důsledcích uvedeného zákona. Jak je již uvedeno výše (viz bod 75 tohoto stanoviska), Komise nemůže ignorovat vývoj, který by mohl ovlivnit cíle reforem, jež uložila v rozhodnutích o schválení. Ačkoli tedy nemohou být uloženy žádné nové podmínky, Komise se měla ujistit, že Maďarsko nezavedlo právní předpisy, které by mohly oslabit účinky reforem provedených za účelem splnění podmínek stanovených v rozhodnutích o schválení.
129. Navrhuji tudíž, aby Soudní dvůr této výtce vznesené Parlamentem vyhověl.
130. Pokud jde o tvrzení Parlamentu, že posouzení Komise opominulo zohlednit otázky vznesené v rámci evropského semestru a mechanismu právního státu 2023, sdílím názor Komise, podle kterého Parlament přesně nevymezil, které body údajně nebyly zohledněny (obavy vznesené v souvislosti s mechanismem přidělování věcí u soudů nižších stupňů již byly posouzeny v bodě 97 tohoto stanoviska).
131. Pokud jde o konzultace se zúčastněnými stranami, je pravda, že Komise tento požadavek do rozhodnutí o schválení nezahrnula(75). Maďarsko zároveň ve vyjádření vedlejšího účastníka uvádí, že požadované konzultace se zúčastněnými stranami vedlo v případě zákona o soudních reformách (zákon X z roku 2023) v souladu s plánem pro oživení a odolnost. Komise ani Parlament uvedené tvrzení nezpochybnily.
132. Na základě výše uvedeného navrhuji, aby Soudní dvůr šesté části prvního žalobního důvodu vyhověl částečně, a to pouze ve vztahu k zákonu o ochraně státní svrchovanosti (zákona z roku 2023) LXXXVIII.
C.      Ke druhému žalobnímu důvodu: porušení povinnosti uvést odůvodnění Komisí
1.      Hlavní otázky a argumenty účastníků řízení
133. V rámci druhého žalobního důvodu Parlament vytýká Komisi, že porušila povinnost uvést odůvodnění stanovenou v článku 296 SFEU, neboť napadené rozhodnutí obsahuje pouze výčet změn přijatých Maďarskem a neuvádí žádné věcné vysvětlení, které by čtenáři umožnilo pochopit důvody, z nichž kladné posouzení Komise vychází. Parlament dále tvrdí, že odpovědné využívání rozpočtu Unie je založeno na zásadě vzájemné důvěry mezi členskými státy, která je ohrožena, pokud Komise uvolní finanční prostředky, aniž poskytne dostatečné odůvodnění, které by dalo záruky ostatním unijním orgánům, členským státům i občanům Unie.
134. Komise podporovaná Maďarskem tvrdí, že Parlament nepoužil vhodné právní kritérium a neuplatnil správně judikaturu týkající se povinnosti uvést odůvodnění. Podle uvedené judikatury musí být povinnost uvést odůvodnění posuzována s ohledem na okolnosti každé jednotlivé věci, neboť z odůvodnění musí jasně a jednoznačně vyplývat důvody, které vedly k přijetí napadeného rozhodnutí nebo dotčeného opatření(76). Pokud však byla zúčastněná osoba úzce zapojena do procesu vypracovávání napadeného rozhodnutí, a znala tedy důvody, proč orgán přijal toto rozhodnutí, je rozsah povinnosti uvést odůvodnění významně omezen(77). V tomto ohledu Komise vysvětluje, že napadené rozhodnutí představuje její odpověď Maďarsku, pokud jde o odůvodnění týkající se legislativních reforem zavedených na základě rozhodnutí o schválení. Pokud tedy přijetí rozhodnutí předchází rozsáhlá diskuse s osobou, které se toto rozhodnutí právně dotýká, stačí, že jsou v takovém rozhodnutí uvedeny hlavní skutkové a právní okolnosti relevantní pro kladné posouzení. Kromě toho je Komise povinna poskytnout posouzení v souladu s čl. 15 odst. 4 druhým pododstavcem nařízení o společných ustanoveních pouze v případě, že nesouhlasí s posouzením členského státu, pokud jde o soulad jím přijatých opatření se základními podmínkami.
2.      Analýza
135. Jaké odůvodnění je Komise povinna uvést v rozhodnutí, kterým ukončuje pozastavení platby z rozpočtu, pro které předtím stanovila určité podmínky, a komu má být takové rozhodnutí určeno?
136. Jednou z funkcí povinnosti uvést odůvodnění podle článku 296 SFEU je umožnit soudní přezkum. Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že „odůvodnění vyžadované čl. 296 druhým pododstavcem SFEU [musí být] přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl vykonávat přezkum“(78).
137. Z toho vyplývá, že odůvodnění musí nejen umožňovat provedení přezkumu Soudním dvorem, ale rovněž musí být způsobilé umožnit potenciálním žalobcům rozhodnout o tom, zda se vůbec na Soudní dvůr s žalobou obrátí.
138. Komise na svou obranu uvádí pouze skutečnost, že Maďarsko má k dispozici odůvodnění dostačující k tomu, aby uvedenému rozhodnutí porozumělo. Odůvodnění by však mělo, byť není nutné, aby bylo podrobné, uspokojit i zájmy jiných subjektů na uvedeném rozhodnutí, i když jim není určeno. To platí zejména v projednávané věci, pokud jde o odůvodnění, proč požadavky, jež nebyly dosud splněny, nebránily Komisi v tom, aby rozhodla o uvolnění finančních prostředků z rozpočtu Unie.
139. Napadené rozhodnutí uvedlo pouze výčet požadavků uložených rozhodnutími o schválení a vyjmenovalo maďarské reformy přijaté za účelem splnění zmíněných požadavků, nezmínilo se však o požadavcích, které v okamžiku přijetí rozhodnutí splněny nebyly, ani o vývoji, k němuž v mezidobí došlo. Komise vůbec nevysvětlila, proč nesplněné požadavky již nejsou nadále považovány za překážku bránící uvolnění finančních prostředků z rozpočtu Unie. Dotčená část odůvodnění byla nejen nedostatečná k tomu, aby umožnila jakékoli zpochybnění jeho věcné přijatelnosti, ale ve skutečnosti zcela chyběla, čímž byla v rozporu s článkem 296 SFEU.
140. S
ohledem na výše uvedené jsem toho názoru, že část odůvodnění Komise, jež bylo vyžadováno, v napadeném rozhodnutí nebylo vůbec uvedena, a navrhuji, aby Soudní dvůr druhému žalobnímu důvodu Parlamentu vyhověl.
D.      Ke třetímu žalobnímu důvodu: zneužití pravomoci Komisí
1.      Hlavní otázky a argumenty účastníků řízení
141. Parlament tvrdí, že ač nemohl posoudit korespondenci vedenou mezi Komisí a Maďarskem ve dnech 11. až 13. prosince 2023, dostupné indicie dokládají, že se Komise dopustila zneužití pravomoci, když ve vztahu ke splnění horizontální základní podmínky podle Listiny vydala kladné posouzení. Parlament namítá, že takové příznivé posouzení bylo učiněno výměnou za rozhodnutí maďarského předsedy vlády opustit místnost a tím ostatním členům Evropské rady umožnit rozhodnout o zahájení přístupových jednání s Ukrajinou ve dnech 14. a 15. prosince 2023. K důkazu lze podpůrně poukázat na přístup uvedeného předsedy vlády, který opakovaně spojoval poskytnutí finančních prostředků Ukrajině s blokováním finančních prostředků Unie pro Maďarsko, na příspěvky v sociálních médiích, v nichž je zachyceno, jak během hlasování odchází, dále na prohlášení učiněná členem Komise, skutečnost, že rozhodnutí bylo sepsáno pouze v angličtině, jakož i na platbu poskytnutou Maďarsku dne 27. prosince
2023 – v den, který v Komisi není pracovním dnem. Konečně Parlament tvrdí, že Komise neměla žádnou povinnost poskytnout posouzení do uvedeného dne a napadené rozhodnutí nevysvětluje, proč Komise nepočkala, dokud požadované reformy nenabydou účinnosti.
142. Komise podporovaná Maďarskem tvrdí, že Parlament neprokázal, že se napadené rozhodnutí odchyluje od cílů odůvodňujících pravomoci Komise. Dodává, že musela dodržet tříměsíční lhůtu, která začala běžet dne 18. července 2023, byla dvakrát přerušena a znovu začala běžet až poté, co Maďarsko předložilo vysvětlení; lhůta uplynula před koncem roku. Skutečnost, že rozhodnutí bylo přijato 10 pracovních dnů před koncem uvedené lhůty, nesvědčí podle Komise o uspíšeném postupu, neboť věc byla posuzována po dobu téměř pěti měsíců, což značně překračuje lhůtu tří měsíců a jde nad rámec čl. 15 odst. 4 nařízení o společných ustanoveních, který vyžaduje, aby bylo stanovisko přijato „co nejdříve a nejpozději do tří měsíců“ po obdržení vlastního posouzení členského státu. Komise tudíž tvrdí, že jednala v souladu s čl. 15 odst. 4 nařízení o společných ustanoveních. Konečně interní rozhodnutí zmocňující generálního ředitele k předání dopisu bylo přijato písemným postupem a vyhotoveno pouze v angličtině v souladu se zmocněním předsedkyně Komise podle jednacího řádu Komise, přičemž přiložený dopis byl následně přeložen do maďarštiny.
2.      Analýza
143. Podle ustálené judikatury Soudního dvora „je akt stižen vadou spočívající ve zneužití pravomoci pouze tehdy, pokud se na základě objektivních, relevantních a shodujících se nepřímých důkazů ukáže, že byl přijat za výlučným nebo přinejmenším rozhodujícím účelem dosáhnout jiných cílů, než jsou uváděné cíle, nebo vyhnout se postupu zvláště upravenému Smlouvou pro vyrovnání se s okolnostmi daného případu“(79).
144. Skutečnost, že finanční prostředky byly uvolněny v okamžiku, k němuž nebyly splněny veškeré konkrétní požadavky, a tudíž předčasně, a že k tomu došlo bez jakéhokoli vysvětlení, vyvolává u rozumné osoby pochybnosti o skutečných důvodech stojících za napadeným rozhodnutím. Nicméně domněnky či „indicie“, jak je nazývá Parlament, že finanční prostředky EU byly Maďarsku ve skutečnosti uvolněny výměnou za politické ústupky, jsou založeny převážně na příspěvcích zveřejněných v sociálních médiích, rozhovorech a novinových zprávách. Takové podklady podle mého názoru nepostačují k prokázání toho, že Komise přijala napadené rozhodnutí za výlučným nebo primárním účelem dosáhnout jiného cíle, než je prokázání toho, že Maďarsko provedlo požadované legislativní reformy týkající se nezávislosti soudnictví, což je právě tou podmínkou, jejíž splnění by mu zajistilo výplatu finančních prostředků podle nařízení o společných ustanoveních.
145. Vzhledem k tomu, že Soudní dvůr uplatňuje na
tvrzení vycházející ze zneužití pravomoci přísné požadavky z hlediska dokazování(80), navrhuji, aby Soudní dvůr třetí žalobní důvod zamítl jako neopodstatněný.
VI.    K nákladům řízení
146. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
147. Vzhledem k tomu, že Evropský parlament požadoval uložení náhrady nákladů řízení Komisi a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit Komisi náhradu nákladů řízení vynaložených Parlamentem.
148. Podle čl. 140 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora Maďarsko, které vstoupilo do řízení jako vedlejší účastník, nese vlastní náklady řízení.
VII. Závěry
149. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby:
–        zrušil prováděcí rozhodnutí Komise C(2023) 9014 ze dne 13. prosince 2023 o schválení a podpisu posouzení Komise podle čl. 15 odst. 4 nařízení (EU) 2021/1060 souhlasícím s tím, že pokud jde o nedostatky v nezávislosti soudnictví v Maďarsku, je horizontální základní podmínka „3. Účinné provádění a uplatňování Listiny základních práv“ splněna;
–        uložil Evropské komisi, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropským parlamentem;
–        uložil Maďarsku, že ponese vlastní náklady řízení.
1–      Původní jazyk: angličtina.
2–      Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1060 ze dne 24. června 2021 o společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky (Úř. věst. 2021, L 231, s. 159).
3–      Rozhodnutí Komise ze dne 13. prosince 2023 o schválení a podpisu posouzení Komise podle čl. 15 odst. 4 nařízení (EU) 2021/1060 souhlasícím s tím, že pokud jde o nedostatky v nezávislosti soudnictví v Maďarsku, je horizontální základní podmínka „3. Účinné provádění a uplatňování Listiny základních práv“ splněna, Brusel, 13. prosince 2023 (nezveřejněno).
4–      Jasný přehled a vysvětlení různých nástrojů financování Unie podává Witte, B., „Integration through funding? The Union's finances as policy instrument“, in: Weber, R., (ed.), The Financial Constitution of European Integration: Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, s. 221 až 236.
5–      Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2020/2092 ze dne 16. prosince 2020 o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie (Úř. věst. 2020, L 433I, s. 1; dále jen „nařízení o podmíněnosti“).
6–      Viz článek 1 nařízení o podmíněnosti.
7–      V tomto ohledu viz čl. 4 odst. 2 písm. d) a body 8, 9 a 10 odůvodnění nařízení o podmíněnosti. Viz rovněž rozsudky ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97), a ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada (C‑157/21, EU:C:2022:98).
8–      Viz článek 15 a příloha III nařízení o společných ustanoveních. Příslušná část horizontální základní podmínky podle Listiny vyjádřená v příloze III zní následovně: „Jsou zavedeny účinné mechanismy k zajištění souladu s Listinou základních práv Evropské Unie (dále jen „Listina“), které zahrnují: 1. Opatření k zajištění souladu programů podporovaných z fondů a jejich provádění s příslušnými ustanoveními Listiny […]“
9–      Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/241 ze dne 12. února 2021, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost (Úř. věst. 2021, L 57, s. 17).
10–      Viz čl. 2 odst. 4 Nástroje pro oživení a odolnost.
11–      NGEU je dočasný finanční program – spuštěný v reakci na hospodářský dopad pandemie covidu-19 – ve výši 750 miliard eur, na jehož financování získala Unie finanční prostředky na finančních trzích. Ačkoli je však NGEU prezentován jako naléhavá reakce na pandemii covidu-19, je ve skutečnosti plánem, který podporuje strukturální transformaci hospodářství členských států se zvláštním důrazem na ekologickou a digitální transformaci. Viz van Middelaar, L., „Investment politics, A new capacity to project Union action into the future?“, in Weber, R., (ed.), The Financial Constitution of European Integration: Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, s. 237 až 257, viz zejména s. 251.
12–      Postup podle nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost vyžaduje, aby členský stát nejprve připravil národní plán pro oživení a odolnost (dále jen „plán pro oživení a odolnost“), který je „v souladu s relevantními výzvami a prioritami pro jednotlivé země“, jež jsou vymezeny v rámci Evropského semestru a dalších mechanismů (viz články
17 a 18 nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost). Komise poté plán v úzké spolupráci s dotčeným členským státem posoudí a dohodne se na milnících a cílech a navrhne dohodnutý plán pro oživení a odolnost Radě ke schválení (viz články
19 a 20 nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost). Komise předložila návrh týkající se Maďarska dne 30. listopadu 2022 a Rada schválila maďarský plán pro oživení a odolnost, který obsahoval 111 milníků a cílů, dne 5. prosince 2022. Viz prováděcí rozhodnutí Rady o schválení posouzení plánu pro oživení a odolnost Maďarska, 15447/22, přijaté dne 5. prosince 2022 (dále jen „prováděcí rozhodnutí Rady o plánu pro oživení a odolnost Maďarska“), k dispozici na adrese https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15447-2022-INIT/cs/pdf. Dne 7. prosince 2023 přijala Rada na návrh Komise změny uvedeného prováděcího rozhodnutí, tak aby zahrnovalo žádost o dodatečné financování v rámci plánu REPowerEU, který byl vytvořen v mezidobí (k dispozici na adrese: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15964-2023-REV-1/en/pdf).
13–      Viz supermilníky 213 až 216 v příloze prováděcího rozhodnutí Rady o plánu pro oživení a odolnost Maďarska.
14–      Jak podrobněji vysvětlím níže (viz body 16 až 28 tohoto stanoviska), podle nařízení o společných ustanoveních se uvedené požadavky staly součástí rozhodnutí o schválení (viz poznámka pod čarou 31 tohoto stanoviska), jimiž Komise dne 22. prosince 2022 schválila 10 programů navržených Maďarskem a zároveň pozastavila platby do doby, než budou splněny základní podmínky.
15–      Viz tisková zpráva Komise, která je k dispozici na adrese: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/cs/ip_22_7273.
16–      Komise na jednání vysvětlila, že Maďarsko o žádnou platbu z Nástroje pro oživení a odolnost nepožádalo, přestože žádost o platbu je předpokladem pro výplatu jakékoli částky z uvedeného nástroje.
17–      Komise vysvětluje, že se uchyluje k opatřením stanoveným zmíněným nařízením pouze v případech, kdy jsou taková opatření účinnější. V tomto ohledu viz sdělení Evropské komise: Pokyny k uplatňování nařízení (EU, Euratom) 2020/2092 o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie (2022/C)) 132/02, s. 12], k dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022XC0318(02).
18–      Viz prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/2506 ze dne 15. prosince 2022 o opatřeních na ochranu rozpočtu Unie před porušováním zásad právního státu v Maďarsku (Úř. věst. 2022, L 325, s. 94).
19–      Viz návrh prováděcího rozhodnutí Rady o opatřeních na ochranu rozpočtu Unie před porušováním zásad právního státu v Maďarsku (COM/2022/485 final), k dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=celex:52022PC0485. První oznámení Komise podle nařízení o podmíněnosti bylo Maďarsku zasláno dne 27. dubna 2022, čímž byl s Maďarskem zahájen proces posuzování.
20–      Viz body 11 a 12 odůvodnění prováděcího rozhodnutí Rady (EU) 2022/2506.
21–      Toto pozastavení se týkalo částky ve výši přibližně 6,3 miliardy eur.
22–      Uvedenými programy jsou Operační program Životní prostředí a energetická účinnost Plus, Operační program Integrovaná doprava Plus a Operační program Rozvoj území a osídlení Plus. Jsou financovány z fondů, na něž se vztahuje nařízení o společných ustanoveních.
23–      Stejným rozhodnutím Rada zakázala Komisi uzavírat nové právní závazky s veřejně prospěšnými fundacemi a subjekty, které jsou jimi spravovány, při plnění rozpočtu Unie v přímém nebo nepřímém řízení. V Maďarsku tyto veřejně prospěšné fundace ovládají 21 maďarských veřejných institucí. Jejich správní rady mají pravomoc určovat strategii, rozpočet, personální politiku, organizační strukturu a instituce a mohou vybírat výkonné řídicí pracovníky, jako jsou osoby ve vedoucích akademických a správních řídicích funkcích.
24–      Viz rozhodnutí Komise ze dne 13. prosince 2023 o opětovném posouzení splnění podmínek stanovených v článku 4 nařízení (EU, Euratom) 2020/2092 provedeném z podnětu Komise v návaznosti na prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/2506 ze dne 15. prosince 2022 týkající se Maďarska [C(2023) 8999 final], k dispozici na adrese: https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf.
25–      Je třeba podotknout, že mezitím Maďarsko oznámilo Komisi změny, které se týkaly veřejně prospěšných fundací vykonávajících veřejnou povinnost, a požádalo, aby Komise navrhla Radě, aby byla upravena nebo zrušena opatření přijatá na základě nařízení o podmíněnosti, ovšem pouze ve vztahu k veřejně prospěšným fundacím. V návaznosti na rozhodnutí Komise, kterým tato popřela dostatečnost dotčených reforem, podalo Maďarsko dne 26. února 2025 proti uvedenému rozhodnutí žalobu na neplatnost, kterou v současné době projednává Tribunál ve věci T‑138/25, Maďarsko v. Komise.
26–      Viz články 21 až 23 nařízení o společných ustanoveních.
27–      V době přijetí napadeného rozhodnutí bylo použitelným předpisem nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014 a (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (Úř. věst. 2018, L 193, s. 1; dále jen „finanční nařízení“).
28–       Viz čl. 15 odst. 2 druhá věta nařízení o společných ustanoveních (kurzivou zvýraznila autorka stanoviska).
29–      Uvedené vlastní posouzení bylo nahlášeno ve vztahu ke všem 10 programům, o které bylo žádáno. Viz například bod 5 odůvodnění Operačního programu Životní prostředí a energetická účinnost Plus, v němž bylo žádáno o podporu z Evropského fondu pro regionální rozvoj, Fondu soudržnosti a Fondu pro spravedlivou transformaci v rámci cíle Investice pro zaměstnanost a růst v Maďarsku.
30–      Uvedenými rozhodnutími jsou: rozhodnutí C(2022) 10004, který se schvaluje
operační program Životní prostředí a energetická účinnost Plus pro podporu z Evropského fondu pro regionální rozvoj, Fondu soudržnosti a Fondu pro spravedlivou transformaci v rámci cíle Investice pro zaměstnanost a růst v Maďarsku, rozhodnutí C(2022) 10007, kterým se schvaluje
operační program Digitální obnova Plus pro podporu z Evropského fondu pro regionální rozvoj a z Evropského sociálního fondu plus v rámci cíle Investice pro zaměstnanost a růst v Maďarsku, rozhodnutí C(2022) 10008, kterým se schvaluje
operační program Rozvoj území a osídlení Plus pro podporu z Evropského fondu pro regionální rozvoj a z Evropského sociálního fondu plus v rámci cíle Investice pro zaměstnanost a růst v Maďarsku, rozhodnutí C(2022) 10009, kterým se schvaluje
operační program Hospodářský rozvoj a inovace Plus pro podporu z Evropského fondu pro regionální rozvoj a z Evropského sociálního fondu plus v rámci cíle Investice pro zaměstnanost a růst v Maďarsku, rozhodnutí C(2022) 10010, kterým se schvaluje Operační program Rozvoj lidských zdrojů Plus pro podporu z Evropského fondu pro regionální rozvoj a z Evropského sociálního fondu plus v rámci cíle Investice pro zaměstnanost a růst v Maďarsku, rozhodnutí C(2022) 10011, kterým se schvaluje Operační program Rozvoj integrované dopravy Plus pro podporu z Evropského fondu pro regionální rozvoj, Fondu soudržnosti v rámci cíle Investice pro zaměstnanost a růst v Maďarsku, rozhodnutí C(2022) 10018, kterým se schvaluje Program Rybářství v Maďarsku Plus (HFP Plus) pro podporu z Evropského námořního, rybářského a akvakulturního fondu v Maďarsku, rozhodnutí C(2022) 10019, kterým se schvaluje program Maďarska
pro podporu z Fondu pro vnitřní bezpečnost na období 2021 až 2027, rozhodnutí C(2022) 10020, kterým se schvaluje
program Maďarska
pro podporu z Nástroje pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky na období 2021–2027, a rozhodnutí C(2022) 10022, kterým se schvaluje program Maďarska pro podporu z Azylového, migračního a integračního fondu na období 2021–2027 (společně dále jen „rozhodnutí o schválení“).
31–      Viz například bod 8 odůvodnění prováděcího rozhodnutí, kterým se schvaluje operační program „Životní prostředí a energetická účinnost Plus“.
32–      Viz články 1 a 2 každého z rozhodnutí o schválení.
33–      Článek 3 odst. 2 všech 10 rozhodnutí o schválení má totožné znění. Kurzivou zvýraznila autorka stanoviska.
34–      K uvedeným zvláštním požadavkům, které údajně nebyly splněny, se ještě vrátím při posuzování konkrétních částí prvního žalobního důvodu Parlamentu (viz oddíl V
pododdíl B tohoto stanoviska).
35–      Kurzivou zvýraznila autorka stanoviska.
36      Egyes igazságügyi tárgyú törvényeknek a magyar helyreállítási és ellenállóképességi tervhez kapcsolódó módosításáról szóló 2023. évi X. törvény [zákon X z roku 2023, kterým se mění některé zákony v oblasti soudnictví v souvislosti s plánem pro oživení a odolnost Maďarska: zákon o soudních reformách (zákon X z roku 2023)].
37      Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. Törvény [zákon LXVIII z roku 1997 o služebním poměru pracovníků v soudnictví (zákon o služebním poměru pracovníků v soudnictví) (zákon LXVIII z roku 1997)].
38      Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. Törvény [zákon CLI z roku 2011 o Ústavním soudu (zákon o Ústavním soudu) (zákon CLI z roku 2011)].
39      A bíróságok szervezetésről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény [zákon CLXI z roku 2011 o organizaci a správě soudů (zákon o organizaci soudů) (zákon CLXI z roku 2011)].
40      A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény [zákon CLXII z roku 2011 o postavení a odměňování soudců (zákon o postavení soudců) (zákon CLXII z roku 2011)].
41      A büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény [zákon XC z roku 2017 o trestním řízení (zákon o trestním řízení) (zákon XC z roku 2017)].
42      18/2023. (XII. 7.) IM rendelet a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1) [vyhláška ministra spravedlnosti 18/2023 ze dne 7. prosince 2023, kterou se mění vyhláška o správě soudních věcí (vyhláška 18/2023)].
43      Az egyetemek és a kutatóintézetek, valamint a gazdaság összekapcsoltságának erősítéséhez szükséges egyes törvények, továbbá egyes felnőttképzési és kulturális tárgyú törvények módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény [zákon LXXXV
z roku 2023, kterým se mění určité právní předpisy s cílem posílit vzájemné propojení vysokých škol a výzkumných ústavů s hospodářstvím, jakož i určité právní předpisy o vzdělávání dospělých a kultuře (zákon o změně právních předpisů o vysokých školách) (zákon LXXXV z roku 2023)].
44      A nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény [zákon o ochraně státní svrchovanosti; „zákon o ochraně státní svrchovanosti“ (zákon LXXXVIII z roku 2023)].
45–       V tomto stanovisku používám výraz „napadené rozhodnutí“ k označení jak samotného rozhodnutí, tak dopisu o posouzení přiloženého k uvedenému rozhodnutí.
46–      Dne 18. července 2023 Maďarsko poprvé informovalo Komisi o vlastním kladném posouzení splnění horizontální základní podmínky týkající se Listiny v oblasti nezávislosti soudnictví. Vzhledem k tomu, že Komise nebyla schopna dospět k závěru, zda se legislativní změny zavedené Maďarskem vypořádaly se všemi podmínkami stanovenými v rozhodnutích o schválení, požádala Komise dne 26. září 2023 Maďarsko o vysvětlení. Dne 19. října 2023 Maďarsko odpovědělo a poskytlo další vysvětlení. Dne 1. listopadu 2023 si Komise vyžádala další vysvětlení, na něž Maďarsko odpovědělo dopisy ze dne 11., 12. a 13. prosince 2023.
47–      Uvedenými programy jsou: program pro podporu z Fondu pro vnitřní bezpečnost stanovený v prováděcím rozhodnutí C(2022)10019, program pro podporu z Nástroje pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky stanovený v prováděcím rozhodnutí C(2022)10020, operační program Rozvoj území a osídlení Plus stanovený v prováděcím rozhodnutí C(2022)10008, operační program Rozvoj integrované dopravy Plus stanovený v prováděcím rozhodnutí C(2022)10011, operační program Životní prostředí a energetická účinnost Plus stanovený v prováděcím rozhodnutí C(2022)10004 a program Rybářství v Maďarsku Plus stanovený v prováděcím rozhodnutí C(2022)10018.
48–      Uvedenými programy jsou: program na podporu z Azylového, migračního a integračního fondu upravený v prováděcím rozhodnutí Komise C(2022)10022, Operační program Rozvoj lidských zdrojů Plus upravený v prováděcím rozhodnutí Komise C(2022)10010, ve znění opravy provedené prováděcím rozhodnutím Komise (2023)1483 ze dne 8. března 2023, Operační program Digitální obnova Plus upravený v prováděcím rozhodnutí Komise C(2022)10007 a Operační program Hospodářský rozvoj a inovace Plus upravený v prováděcím rozhodnutí Komise C(2022)10009.
49–       Viz tisková zpráva Komise, Commission considers that Hungary‘s judicial reform addressed deficiencies in judicial independence, but maintains measures on budget conditionality (Komise se domnívá, že maďarská reforma soudnictví se vypořádala s nedostatky v nezávislosti soudnictví, ale ponechává v platnosti opatření týkající se rozpočtové podmíněnosti), ze dne 13. prosince 2023, která je k dispozici na adrese: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/ip_23_6465/IP_23_6465_EN.pdf.
50–      Parlament sice označil pochybení Komise za zjevná, nicméně na jednání vysvětlil, že chce pouze vyjádřit, že pochybení byla zřejmá; nemá v úmyslu tvrdit, že se jedná o kritérium, které by měl Soudní dvůr uplatňovat při přezkumu legality rozhodnutí.
51–      Jak vysvětlil Soudní dvůr ve dvou „rozsudcích o podmíněnosti“, požadavky vyplývající ze zásady právního státu jakožto součásti rozpočtové podmíněnosti umožňují unijním orgánům přezkoumávat situace v členských státech pouze v rozsahu, v němž jsou relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie. Viz rozsudky ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, body 144 a 145), a ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada (C‑157/21, EU:C:2022:98, body 162 a 163).
52      Ač uvedený výraz nemusí odpovídajícím způsobem vyjadřovat obsah všech žalobních důvodů Parlamentu, použiji jej, abych zachovala vazbu k jednotlivým částem prvního žalobního důvodu Parlamentu. Nicméně tvrzení týkající se „vadného posouzení“ ve druhé, čtvrté a páté části prvního žalobního důvodu Parlamentu je třeba vykládat tak, že se netýkají nesprávného stanovení skutkových okolností, nýbrž nesprávného uplatnění právních předpisů.
53      Musím poznamenat, že projednávaná věc odhalila nedostatečnou transparentnost u řady kroků, jež se týkají využití finančních prostředků EU a souvisejících uplatnění různých forem podmíněnosti. To je v rozporu se zásadou demokracie, neboť občané Unie kvůli tomu obtížně chápou, jak a proč je přijímána řada rozhodnutí týkajících se rozpočtu.
54–      Viz například článek 3 prováděcího rozhodnutí C(2022)10004, kterým se schvaluje Operační program Životní prostředí a energetická účinnost Plus.
55–       Viz bod 9 odůvodnění rozhodnutí o schválení.
56–      Kterým se mění oddíl 63 zákona o organizaci soudů (zákon CLXI z roku 2011).
57–       Viz body 10 a 11 odůvodnění rozhodnutí o schválení.
58–      Konkrétně musí mít uchazeči o uvedené místo alespoň pětiletou praxi ve funkci soudce, nemohou být voleni opakovaně a NSR musí vydat závazné stanovisko k vhodnosti jmenování uchazeče na dotčené místo.
59–      Zejména platí, že spisové značky musí být přidělovány bez lidského zásahu, věci by měly být senátům přidělovány podle předem stanovených a objektivních kritérií, senát soudu musí být obsazován podle předem stanoveného algoritmu, účastníci řízení by měli mít možnost na základě soudního spisu ověřit, zda byla řádně uplatněna pravidla pro přidělování věcí, a soudní rada Kúrie (Nejvyšší soud) a Kollegium (oddělení soudců) by měly mít možnost vydat závazné stanovisko k systému přidělování věcí.
60–      Jak je uvedeno ve zprávě Komise o právním státu 2023, kapitola o stavu právního státu v Maďarsku 2023, s. 7 (dále jen zpráva o právním státu z roku 2023“) „blokační menšina v Parlamentu může zabránit volbě nového předsedy, takže stávající předseda zůstává ve funkci po neurčitou dobu“.
61–      Kterým se mění § 10 odst. 4 písm. c) zákona o organizaci soudů (zákon CLXI z roku 2011).
62–      Ustanovení VI.4 systému přidělování věcí stanoví, že vedoucí správního oddělení může zvláštním příkazem přidělit věci související s volbami tříčlenným senátům VIII, IX, X a XI, pokud je Kúrii (Nejvyššímu soudu) během tří kalendářních dnů předloženo více než 15 volebních případů. Čtyři senáty VIII, IX, X a XI jsou nové senáty, které byly zřízeny výhradně pro volební spory a mimo ně nefungují, proto se těmto konkrétním senátům říká senáty „duchů“. Bez těchto změn by o volebních sporech rozhodovaly stávající tříčlenné senáty.
63–       Viz zpráva o právním státě 2023, s. 6.
64–      Kterým se mění § 114 odst. 1 zákona CLXI z roku 2011 o organizaci a správě soudů.
65–      Viz rozsudky ze dne 5. listopadu 2019, Komise v. Polsko (Nezávislost obecných soudů) (C‑192/18, EU:C:2019:924, bod 115), a ze dne 7. května 2024, NADA a další (C‑115/22, EU:C:2024:384, body 43 a 44).
66–      Kterým se mění § 10 odst. 4 zákona o organizaci soudů (zákon CLXI z roku 2011). V něm je stanoveno, že „spisové značky, které byly návrhům přiděleny elektronicky, se přidělují automatizovaným způsobem bez lidského zásahu“.
67–      V dopise Komisi ze dne 11. prosince 2023 Maďarsko upřesnilo, že na základě návrhu, který předložila Komise během dvoustranných jednání konaných dne 2. listopadu 2023 se Maďarsko zavázalo předložit Komisi do 30. června 2024 zprávu nezávislého auditora.
68–      Ustanovení § 63 odst. 1 zákona o soudních reformách (zákon X z roku 2023) stanoví, že „soud může i bez návrhu zahájit řízení o rozhodnutí o předběžné otázce u Soudního dvora […] podle pravidel Smluv, na nichž je založena Evropská unie, považuje-li to za nezbytné ve vztahu k jakémukoli unijnímu právnímu aktu nebo předpisu, které jsou použitelné na trestní řízení“.
69–      Ustanovení § 64 zákona o soudních reformách (zákon X z roku 2023) stanoví, že „proti usnesení vydanému podle § 490 nelze podat odvolání“.
70–      Viz rozsudek ze dne 23. listopadu 2021, IS (Protiprávnost předkládacího rozhodnutí) [C‑564/19, EU:C:2021:949, dále jen „rozsudek IS
(Protiprávnost předkládacího rozhodnutí)].
71–      Důvodová zpráva k § 63 zákona o soudních reformách (zákon X z roku 2023) uvádí: „[…] nelze rozhodovat o přezkumu zákonnosti rozhodnutí o předložení žádosti Soudnímu dvoru Evropské unie o rozhodnutí o předběžné otázce“ a „že právo maďarských soudců podávat Soudnímu dvoru žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce na základě unijních Smluv není omezeno vnitrostátními nástroji“.
72      Uvedený zákon
byl přijat dne 12. prosince 2023 na stejném zasedání Országgyűlés (Národní shromáždění), na kterém byl přijat § 35 zákona, kterým se mění právní předpisy o vysokých školách (zákon LXXXV z roku 2023).
73      Szuverenitásvédelmi Hivatal (Úřad pro ochranu státní svrchovanosti).
74–       Rovněž je nutno vzít v úvahu skutečnost, že Komise zahájila u Soudního dvora v souvislosti se zákonem o svrchovanosti dne 7. února 2024 řízení o nesplnění povinnosti. Viz projednávaná věc C‑829/24, Komise v. Maďarsko. Viz rovněž stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci C‑829/24, přednesené ve stejný den jako toto stanovisko.
75      Takové konzultace byly nicméně vyžadovány
podle čtyř milníků totožného znění uvedených v nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost.
76–       Komise vycházela z rozsudků ze dne 29. září 2011, Elf Aquitaine v. Komise (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, body 146 až 148 a citovaná judikatura), a ze dne 11. července 2013, Ziegler v. Komise (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, body 114 a 115).
77–       Komise vycházela z rozsudků ze dne 11. prosince 1980, Acciaierie e Ferriere Lucchini v. Komise (1252/79, EU:C:1980:288, bod 14); ze dne 14. ledna 1981, Německo v. Komise (819/79, EU:C:1981:2, body 19 až 21); ze dne 14. listopadu 1989, Itálie v. Komise (14/88, EU:C:1989:421, bod 11); ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, bod 63); ze dne 22. března 2001, Francie v. Komise (C‑17/99, EU:C:2001:178, bod 35); ze dne 10. září 2015, Fliesen-Zentrum Deutschland (C‑687/13, EU:C:2015:573, body 75 a 76); a ze dne 27. září 2012, Applied Microengineering v. Komise (T‑387/09, EU:T:2012:501, bod 67).
78–      Viz mimo jiné
rozsudek ze dne 11. července 2013, Ziegler v Komise (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, bod 115 a citovaná judikatura) nebo rozsudek ze dne 23. ledna 2025, Neos v. Ryanair a Komise (C‑490/23 P, EU:C:2025:32, bod 34 a citovaná judikatura) (kurzivou zvýraznila autorka stanoviska).
79–      Viz rozsudek ze dne 8. prosince 2020, Maďarsko v. Parlament a Rada (C‑620/18, Groupe Canal + v. Komise (C‑620/18, EU:C:2020:1001, bod 82 a citovaná judikatura).
80–      Viz Lenaerts, K., Gutman, K., Nowak, J., T., EU Procedural Law, Oxford University Press, 2023, body 7.191 až 7.194.