62024TJ0188_RES
Zadeva T‑188/24
Compagnie générale des établissements Michelin
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (drugi senat) z dne 9. julija 2025
„Konkurenca – Omejevalni sporazumi – Upravni postopek – Sklep o odreditvi pregleda – Člen 20(4) Uredbe (ES) št. 1/2003 – Predmet in namen pregleda – Obveznost obrazložitve – Dovolj resni indici – Varstvo zasebnosti – Sodni nadzor“
Ničnostna tožba – Nadzor zakonitosti – Merila – Sklep Komisije o odreditvi pregleda – Nezakonitost, nastala v okviru izvajanja tega sklepa – Neobstoj vpliva na zakonitost sklepa o odreditvi pregleda
(člen 263 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 20(4))
(Glej točki 19 in 20.)
Konkurenca – Upravni postopek – Pooblastilo Komisije za pregled – Sklep o odreditvi pregleda – Obveznost obrazložitve – Obseg – Obveznost navedbe predmeta in namena pregleda – Obveznost podaje natančne razmejitve trga – Neobstoj – Obveznost pravne kvalifikacije domnevnih kršitev – Neobstoj – Obveznost navedbe domnevnega obdobja kršitve – Neobstoj
(člen 101 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 20(4))
(Glej točke od 24 do 48.)
Konkurenca – Upravni postopek – Pooblastilo Komisije za pregled – Pravica do nedotakljivosti stanovanja – Sklep o odreditvi pregleda – Spoštovanje načela sorazmernosti – Obveznost Komisije, da ima dovolj resne indice za sum o kršitvi – Obveznost razkritja navedenih indicev – Neobstoj
(Uredba Sveta št. 1/2003, člen 20(4))
(Glej točke od 51 do 58 in od 74 do 84.)
Konkurenca – Upravni postopek – Pooblastilo Komisije za pregled – Sklep o odreditvi pregleda – Obveznost obrazložitve – Obseg – Jasna navedba resnih indicev, ki omogočajo sum o kršitvi – Sodni nadzor
(Uredba Sveta št. 1/2003, člen 20(4))
(Glej točke od 78 do 84.)
Konkurenca – Upravni postopek – Pooblastilo Komisije za pregled – Pravica do nedotakljivosti stanovanja – Obveznost Komisije, da ima dovolj resne indice za sum o kršitvi – Vsebina indicev, na katerih je temeljil sklep o pregledu – Javne izjave podjetja, s katerimi se glavnim konkurentom predlagajo prihodnje cenovne strategije – Dovolj resni indici o usklajevanju cen v glavnem obdobju – Neobstoj dovolj resnih indicev glede predhodnega obdobja – Kršitev pravice do nedotakljivosti stanovanja
(Uredba Sveta št. 1/2003, člen 20(4))
(Glej točke od 106 do 154 in 190.)
Konkurenca – Upravni postopek – Pooblastilo Komisije za pregled – Uporaba sklepa o pregledu – Diskrecijska pravica Komisije – Meje – Spoštovanje načela sorazmernosti – Tveganje prikrivanja ali uničenja dokazov – Nujnost pregleda
(Uredba Sveta št. 1/2003, člen 20(4))
(Glej točke od 156 do 158, od 162 do 172, 176 in 177.)
Povzetek
Splošno sodišče je razglasilo delno ničnost sklepa Evropske komisije, (
1
) s katerim je bilo družbi Compagnie générale des établissements Michelin (v nadaljevanju: Michelin) odrejeno, naj se podredi pregledu v zvezi z njenim morebitnim sodelovanjem pri protikonkurenčnih sporazumih ali praksah v sektorju pnevmatik. S tem je opozorilo na merila, ki omogočajo presojo resnosti indicev, na katerih lahko temelji tak sklep.
Komisija je sumila o protikonkurenčnih praksah glede usklajevanja cen glavnih proizvajalcev pnevmatik v Evropskem gospodarskem prostoru (EGP), zato je 10. januarja 2024 v okviru preiskave, ki jo je začela po uradni dolžnosti, sprejela sklep, s katerim je družbi Michelin odredila, naj se podredi pregledu (v nadaljevanju: izpodbijani sklep). Ta sklep je bil sprejet na podlagi člena 20(4) Uredbe št. 1/2003 (
2
) o izvajanju pravil konkurence, ki določa pooblastila Komisije na področju pregledov.
Med januarjem in marcem 2024 je Komisija opravila pregled v prostorih družbe Michelin. V tem okviru je obiskala pisarne, zbrala opremo (prenosne računalnike, mobilne telefone, tablice, naprave za shranjevanje podatkov), zaslišala več oseb in izdelala kopije vsebin zbrane opreme.
Družba Michelin je s tožbo pred Splošnim sodiščem predlagala razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, pri čemer se je sklicevala na kršitev obveznosti obrazložitve in na kršitev pravice do nedotakljivosti stanovanja.
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče je uvodoma opozorilo, da se nekatere trditve tožeče stranke nanašajo na potek pregleda, ki ga je Komisija opravila na podlagi izpodbijanega sklepa. V zvezi s tem je ugotovilo, da se podjetje ne more sklicevati na nezakonitost poteka postopkov pregleda, da bi izpodbijalo zakonitost akta, na podlagi katerega je Komisija opravila navedeni pregled.
Ob tem je družba Michelin opozorila na potek pregleda le zato, da bi ponazorila nejasnosti ali nenatančnosti v zvezi z obrazložitvijo ali obsegom posega, dovoljenega s sklepom o odreditvi pregleda. Zato je Splošno sodišče s tega vidika presodilo trditve, ki jih je navedla v utemeljitev razlogov za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa.
Splošno sodišče je, na prvem mestu, preučilo tožbeni razlog, da izpodbijani sklep ne izpolnjuje obveznosti obrazložitve iz člena 296 PDEU. Najprej je opozorilo, da mora biti obrazložitev akta Unije prilagojena naravi zadevnega akta in mora jasno ter nedvoumno izražati razlogovanje njegovega avtorja. V obrazložitvi ni treba podrobno navesti vseh upoštevnih dejanskih in pravnih elementov, ker je treba obrazložitev presojati ne samo glede na njeno besedilo, ampak tudi glede na njen kontekst in glede na celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje.
Na področju konkurence so z Uredbo št. 1/2003 pooblastila za pregled podeljena Komisiji zato, da se ji omogoči, da izpolni nalogo varovanja notranjega trga pred izkrivljanjem konkurence in sankcioniranja morebitnih kršitev pravil o konkurenci na tem trgu. Iz člena 20(4) navedene uredbe izhaja, da morata biti v sklepih Komisije o pregledih navedena med drugim predmet in namen pregleda. Ta posebna obveznost obrazložitve je temeljna zahteva, katere namen ni samo izkazati utemeljenost nameravanega posega znotraj zadevnih podjetij, temveč jim tudi omogočiti, da razumejo obseg svoje dolžnosti sodelovanja in hkrati obdržijo pravico do obrambe.
Če pa sklep o pregledu vsebuje bistvene elemente, navedene zgoraj, ni nujno, da se v njem natančno razmeji zadevni trg, niti da se navede natančna pravna opredelitev domnevnih kršitev ali obdobje, v katerem naj bi bile te kršitve storjene. Ker se pregledi opravijo na začetku preiskave, Komisija na splošno še nima natančnih informacij za podajo posebnega pravnega mnenja ter mora najprej preveriti utemeljenost svojih sumov in obseg dejanskega stanja.
Splošno sodišče je ob upoštevanju teh načel analiziralo trditve družbe Michelin, v skladu s katerimi sta zaradi uporabe izrazov „in/ali“, „zlasti“, „vključno z“ in „vsaj“ v izpodbijanem sklepu materialni in časovni obseg domnevne kršitve dvoumna, neutemeljena ali nerazumna.
Navedlo je, da uporaba alternativnega veznika „in/ali“ v opisu oblike, ki naj bi jo imelo domnevno usklajevanje (protikonkurenčni sporazumi in/ali usklajena ravnanja), nima posebnih posledic za tožečo stranko, saj je natančna pravna opredelitev domnevnega usklajevanja kot sporazuma med podjetji ali usklajenega ravnanja odvisna od presoje, ki je ob pripravi sklepa o pregledu ni mogoče zahtevati.
Kar zadeva uporabo izrazov „zlasti“ oziroma „vključno z“ za opis suma Komisije, je z njuno uporabo poenostavljeno razumevanje navedb, katerih del sta, in sicer usklajevanje cen „zlasti veleprodajne cene“ in izmenjava poslovno občutljivih informacij „vključno z uporabo vsem dostopnih javnih kanalov“. Ta izraza tožeči stranki omogočata, da je lahko bolje opredelila to, kar se ji je očitalo. Ponazarjata vsebino domnevnega usklajevanja, pri čemer je pojasnjeno, da navedeni ponazoritvi nista izčrpni navedbi materialnega obsega domnevne kršitve.
Nazadnje, Komisija je z navedbo, da naj bi se ravnanje začelo „vsaj“ v glavnem obdobju in da naj bi elementi kazali na predhodno usklajevanje „vsaj“ v predhodnem obdobju, na lastno pobudo predložila nekatere informacije o časovni razsežnosti domnevnega usklajevanja. Te navedbe, ki so del obrazložitve, torej omogočajo ugotovitev, da tožeča stranka ni bila v položaju, v katerem ne bi mogla jasno razumeti suma Komisije, in naj bi bila torej prikrajšana za možnost celovitega varstva svoje pravice do obrambe.
Tako je v skladu s členom 296 PDEU tožeča stranka iz obrazložitve izpodbijanega sklepa lahko razbrala razloge za sprejeti ukrep, Splošno sodišče pa je lahko opravilo svoj nadzor. V skladu s členom 20(4) Uredbe št. 1/2003 je zadostno navedla tudi predmet in namen pregleda.
Splošno sodišče je, na drugem mestu, obravnavalo tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo pravice do nedotakljivosti stanovanja tožeče stranke.
Najprej je opozorilo, da se lahko pravna oseba sklicuje na to pravico, ki spada v okvir varstva zasebnega življenja. Zahteva po varstvu pred samovoljnimi ali nesorazmernimi posegi javnih organov na področje zasebne dejavnosti osebe je namreč splošno načelo prava Unije, ki je izraženo v členu 7 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina). Člen 52(1) Listine v zvezi s tem določa, da mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja te pravice predpisano z zakonom in mora spoštovati njeno bistveno vsebino in načelo sorazmernosti.
V praksi mora biti namen sklepa o odreditvi pregleda zbrati dokumentacijo, ki je potrebna za preverjanje obstoja in obsega posameznih dejanskih in pravnih položajev, o katerih Komisija že ima informacije, ki vsebujejo dovolj resne indice za sum kršitve pravil o konkurenci. Razpolaganje s takimi indici je torej nujen pogoj za to, da lahko Komisija odredi pregled na podlagi člena 20(4) Uredbe št. 1/2003.
Ker obrazložitev sklepa o odreditvi pregleda tudi omejuje pooblastila, ki so podeljena uslužbencem Komisije, se smejo iskati le dokumenti, ki so zajeti v predmetu pregleda. V takem sklepu se torej ne smejo uporabiti formulacije, ki razširjajo to področje prek tega, kar izhaja iz dovolj resnih indicev, ki jih ima Komisija na datum sprejetja takega sklepa.
Po navedenih opozorilih je Splošno sodišče preverilo, ali je izpodbijani sklep samovoljen, kot je to zatrjevala tožeča stranka.
V zvezi s tem je najprej spomnilo, da ni nujno, da sklep o odreditvi pregleda vsebuje vse informacije, ki jih ima Komisija na voljo v tej fazi preiskave, poiskati je treba ravnotežje med varstvom učinkovitosti preiskave in varstvom pravice zadevnega podjetja do obrambe.
Komisija mora tako v sklepu o odreditvi pregleda karseda natančno navesti domneve, ki jih namerava preveriti, in sicer to, kaj se išče, in elemente, na katere se mora nanašati pregled. Vendar ji ni mogoče naložiti, da navede tudi indice, torej elemente, ki so jo privedli do tega, da sklepa o kršitvi člena 101 PDEU.
V obravnavani zadevi Komisiji torej ni mogoče očitati, da je „im[el]a na voljo informacije“ in „dokaze“ v zvezi z domnevnim usklajevanjem ali nekaterimi od njegovih vidikov, brez dodatnih pojasnil o naravi ali obliki teh elementov ali o njihovem datumu ali avtorju.
Analiza Splošnega sodišča se je nato nanašala na zadostno resnost indicev, ki jih je predložila Komisija za utemeljitev izpodbijanega sklepa.
Splošno sodišče je uvodoma navedlo, da mora Splošno sodišče, kadar podjetje, ki je naslovnik sklepa o pregledu, predloži nekatere elemente, ki omogočajo dvom o zadostni resnosti indicev, ki jih ima na voljo Komisija, te indice preučiti in preveriti, ali so dovolj resni.
Ta celoviti naknadni sodni nadzor zakonitosti omogoča kompenziranje neobstoja predhodne odredbe sodnika in torej zagotavlja skladnost ukrepa pregleda s temeljno pravico do nedotakljivosti stanovanja. Njegov namen ni izvedeti, ali je mogoče s skladnimi indici dokazati obstoj domnevnega protikonkurenčnega ravnanja in ne le sumiti, da obstaja, saj je tako vprašanje v tej fazi preiskave prezgodnje.
Drugače kakor pri dokazih o kršitvi namreč ni potrebno, da indici, ki utemeljujejo sklep o odreditvi pregleda, dokazujejo obstoj in vsebino kršitve, sicer bi pooblastila Komisije za preiskavo izgubila svoj smisel. Zato okoliščina, da je zbrane elemente mogoče razlagati različno, ne more preprečiti, da lahko pomenijo dovolj resne indice, če se razlaga, ki jo zagovarja Komisija, zdi verjetna.
Splošno sodišče je, na eni strani, tudi poudarilo, da se različni indici, na podlagi katerih je mogoče sumiti o kršitvi, ne smejo presojati ločeno, ampak kot celota, in da se lahko vzajemno potrjujejo. Na drugi strani, ta zadeva spada v okvir predhodne preiskovalne faze, to je v trenutek, ko Komisija še ni zavzela stališča o resničnosti domnevne kršitve, za tožečo stranko pa velja domneva nedolžnosti.
V obravnavani zadevi je Komisija v odgovoru na tožbo posredovala pojasnila in materialne elemente, na podlagi katerih je Splošno sodišče lahko ugotovilo, ali je imela na voljo dovolj resne indice, da bi dokazala svoje sume in utemeljila pregled, kar je olajšalo nadzor Splošnega sodišča. Glede na te elemente je Splošno sodišče sklenilo, da je Komisija imela na voljo dovolj resne indice le v zvezi z domnevnim usklajevanjem v glavnem obdobju, ne pa v predhodnem obdobju, navedenem v izpodbijanem sklepu, ki ga je torej v tem delu treba razglasiti za ničnega.
Nazadnje, Splošno sodišče je zavrnilo očitek o kršitvi načela sorazmernosti. V zvezi s tem je opozorilo, da gre za eno od splošnih načel prava Unije, ki zahteva, da akti institucij Unije ne presežejo meja tistega, kar je primerno in nujno za uresničitev ciljev, ki jim zadevna ureditev legitimno sledi, pri čemer je treba takrat, kadar je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne glede na zastavljene cilje.
Kar zadeva sklep o odreditvi pregleda, to načelo zahteva, da predvideni ukrep ne povzroča čezmernih in nesprejemljivih neprijetnosti glede na zastavljeni cilj. Natančneje, izbira Komisije med zahtevo za informacije in pregledom, odrejenim s sklepom, ni odvisna od okoliščin, kot so posebna resnost položaja, izredna nujnost ali potreba po absolutni diskretnosti, ampak od potrebe po ustrezni preiskavi. Zato – kadar je namen sklepa o odreditvi pregleda le, da Komisija zbere vse elemente, potrebne za presojo morebitnega obstoja kršitve Pogodbe – tak sklep ne krši načela sorazmernosti.
V obravnavani zadevi Komisija ni mogla izključiti obstoja tveganja, da bodo iskani dokazi prikriti ali uničeni. Vendar tožeča stranka ni dokazala, da izpodbijani sklep ni bil nujen zaradi neobstoja tveganja za dokaze ali zaradi možnosti uporabe manj omejujočega ukrepa, niti da naj bi zaradi sklepa nastale čezmerne škodljive posledice.
Glede na navedeno je Splošno sodišče, ker ni bilo dovolj resnih indicev, s katerimi bi se lahko dokazali sumi v obdobju pred glavnim obdobjem, razglasilo ničnost izpodbijanega sklepa v tem delu, ker je samovoljen in je z njim kršena pravica tožeče stranke do spoštovanja njenega stanovanja in komunikacij. V preostalem je tožbo zavrnilo.
(
1
)	Sklep Komisije C(2024) 243 final z dne 10. januarja 2024, s katerim je bilo družbi Compagnie Générale des Etablissements Michelin in vsem družbam, ki jih ta družba neposredno ali posredno nadzoruje, odrejeno, naj se podredijo pregledu v skladu s členom 20(4) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 (zadeva AT.40863 – Hoops).
(
2
)	Uredba Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov [101] in [102 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 205, ter popravka v UL 2015, L 100, str. 81, in v UL 2019, L 142, str. 72).