62022CJ0106_RES
Sprawa C‑106/22
Xella Magyarország Építőanyagipari Kft.
przeciwko
Innovációs és Technológiai Miniszter
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Fővárosi Törvényszék)
Wyrok Trybunału (druga izba) z dnia 13 lipca 2023 r.
Odesłanie prejudycjalne – Swobodny przepływ kapitału – Swoboda przedsiębiorczości – Rozporządzenie (UE) 2019/452 – Przepisy państwa członkowskiego ustanawiające mechanizm monitorowania inwestycji zagranicznych w przedsiębiorstwach będących rezydentami uznanych za „strategiczne”– Decyzja podjęta na podstawie tych przepisów zakazująca nabywania przez spółkę będącą rezydentem wszystkich udziałów innej spółki będącej rezydentem – Nabyte przedsiębiorstwo, które zostało uznane za „strategiczne” z uwagi na fakt, że jego główna działalność obejmuje wydobycie określonych podstawowych surowców, takich jak żwir, piasek i glina – Nabywające przedsiębiorstwo uznane za „inwestora zagranicznego” z uwagi na fakt, że stanowi ono część grupy spółek, w której spółka wiodąca ma siedzibę w państwie trzecim – Naruszenie lub ryzyko naruszenia interesu narodowego, bezpieczeństwa lub porządku publicznego państwa członkowskiego – Cel obejmujący zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw podstawowych surowców dla sektora budowlanego, w szczególności na szczeblu regionalnym
Wspólna polityka handlowa – Monitorowanie bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Unii – Rozporządzenie 2019/452 – Zakres stosowania – Inwestycje dokonywane przez przedsiębiorstwa z państwa członkowskiego, na które wywiera dominujący wpływ przedsiębiorstwo z państwa trzeciego – Wyłączenie
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/452)
(zob. pkt 32–34)
Swoboda przedsiębiorczości – Spółka utworzona zgodnie z przepisami państwa członkowskiego i mająca w nim siedzibę statutową lub rzeczywistą siedzibę – Ustalenie powiązania z porządkiem prawnym państwa członkowskiego – Miejsce położenia siedziby statutowej, zarządu głównego lub głównego miejsca działalności spółek – Ustalenie prawa spółki do powołania się na swobodę przedsiębiorczości – Kryteria – Miejsce siedziby spółki i powiązanie z porządkiem prawnym – Przynależność państwowa akcjonariuszy – Brak wpływu
(art. 54 TFUE)
(zob. pkt 45–49)
Pytania prejudycjalne – Właściwość Trybunału – Granice – Pytanie zadane w odniesieniu do sporu zamykającego się w obrębie jednego państwa członkowskiego – Spółka nabywającą i spółka nabywana będące spółkami rezydentami tego samego państwa członkowskiego – Spółka nabywająca należąca do grupy spółek mających siedziby, w szczególności, w różnych państwach członkowskich – Właściwość z uwzględnieniem transgranicznej struktury własnościowej nabywającej spółki będącej rezydentem wewnątrz Unii
(art. 54 TFUE)
(zob. pkt 50–52, 56)
Swoboda przedsiębiorczości – Spółki – Monitorowanie bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Unii – Przedsiębiorstwa będące rezydentami uznane za strategiczne – Interes polegający na zagwarantowaniu dostaw podstawowych surowców – Nabycie przez spółkę będącą rezydentem wszystkich udziałów innej spółki będącej rezydentem – Przedsiębiorstwo nabywane uznane za strategiczne z uwagi na swą główną działalność związaną z dostawą podstawowych surowców – Przedsiębiorstwo nabywające uznane za inwestora zagranicznego z uwagi na swoją przynależność do grupy spółek, których spółka wiodąca ma siedzibę w państwie trzecim – Nabycie zakazane ze względu na ewentualne naruszenie interesu polegającego na zagwarantowaniu dostaw – Niedopuszczalność
(art. 49 –54 TFUE)
(zob. pkt 58, 60, 61, 64–68, 74; sentencja)
Streszczenie
Janes és Társa jest spółką prawa węgierskiego, której główna działalność obejmuje wydobycie żwiru, piasku i gliny w należącym do niej kamieniołomie znajdującym się w Lázi (komitat Győr-Moson-Sopron, powiat Pannonhalma, Węgry).
Z uwagi na tę działalność Janes és Társa jest uznana za „przedsiębiorstwo strategiczne” w rozumieniu ustawy wprowadzającej mechanizm monitorowani inwestycji zagranicznych. Jej udział w węgierskim rynku produkcji odnośnych podstawowych surowców wynosi 0,52 %.
Xella Magyarország, jest inną spółką prawa węgierskiego, należącą do grupy spółek, której spółka wiodąca ma siedzibę na Bermudach i należy faktycznie do obywatela irlandzkiego. Działa ona na węgierskim rynku materiałów budowlanych, a jej główna działalność obejmuje produkcję budowlanych wyrobów betonowych. Nabywa około 90 % rocznej produkcji Janes és Társa w celu przetworzenia tych surowców na cegły wapienno-piaskowe w jej fabryce znajdującej się w pobliżu kamieniołomu.
W październiku 2020 r. Xella Magyarország zawarła umowę sprzedaży w celu nabycia wszystkich udziałów Janes és Társa, i zwróciła się do właściwego ministra o przyjęcie do wiadomości odnośnej transakcji lub o potwierdzenie, że taka formalna czynność nie była konieczna z uwagi na jej strukturę własnościową. Decyzją przyjęta w lipcu 2021 r. rzeczony minister zakazał dokonania czynności prawnej będącej przedmiotem zawiadomienia, uznając Xella Magyarország za „inwestora zagranicznego” z uwagi na fakt, że należała ona pośrednio do LSF10 XL Investments, spółki zarejestrowanej na Bermudach.
Minister stwierdził ponadto, że bezpieczeństwo i przewidywalność wydobycia i dostaw surowców miały strategiczne znaczenie, w szczególności w świetle poważnych zakłóceń w funkcjonowaniu światowych łańcuchów dostaw spowodowanych przez pandemię Covid-19. Jego zdaniem produkcja kruszyw, takich jak piasek, żwir i kamień kruszony dla sektora budowlanego była już zdominowana przez producentów węgierskich z udziałem zagranicznym. W związku z tym sytuacja w której Janes és Társa pośrednio staje się własnością spółki zarejestrowanej na Bermudach wywoływała długoterminowe ryzyko dla bezpieczeństwa dostaw odnośnych surowców, co mogło szkodzić „interesowi narodowemu” w szerokim znaczeniu.
Trybunał orzekł w swym wyroku, że postanowienia traktatu FUE w dziedzinie swobody przedsiębiorczości stoją na przeszkodzie odnośnemu mechanizmowi monitorowania inwestycji zagranicznych. Mechanizm ten umożliwia bowiem zakazanie nabycia własności spółki będącej rezydentem, uznawanej za strategiczną, przez inną spółkę będącą rezydentem i należącą do grupy spółek mających siedziby w różnych państwach członkowskich, w której przedsiębiorstwo z państwa trzeciego posiada decydujący wpływ. Trybunał odrzucił zatem argument rządu węgierskiego, zgodnie z którym takie nabycie narusza lub może naruszyć interes narodowy polegający na zagwarantowaniu bezpieczeństwa dostaw dla sektora budowlanego, w szczególności na szczeblu lokalnym, w odniesieniu do podstawowych surowców.
Ocena Trybunału
W pierwszej kolejności Trybunał stwierdził, że przepisy krajowe umożliwiające organom państwa członkowskiego zakazanie spółce Unii ze względów bezpieczeństwa i porządku publicznego nabycia udziału w „strategicznej” spółce będącej rezydentem, który umożliwia jej wywieranie określonego wpływu na zarzadzanie nią i kontrolę nad nią stanowią w oczywisty sposób ograniczenie swobody przedsiębiorczości tej spółki Unii, a w tym przypadku bardzo poważne ograniczenie.
W drugiej kolejności Trybunał zbadał, czy to ograniczenie może być uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego. W tym względzie Trybunał przypomniał, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału takie uzasadnienie zakłada, że ograniczenie jest odpowiednie do tego, by zapewnić osiągnięcie zamierzonego w nim celu, i nie wykracza poza to, co konieczne do jego osiągnięcia.
W rozpatrywanym przypadku szczególny interes powołany w tej sprawie polegający na zapewnieniu bezpieczeństwa i ciągłości dostaw dla sektora budowlanego w odniesieniu do określonych podstawowych surowców mógł być objęty zakresem art. 52 ust. 1 TFUE. Przepis ten przewiduje bowiem, że ograniczenie swobody przedsiębiorczości może być uzasadnione względami porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego.
Jednakże, zgodnie z orzecznictwem, o ile państwa członkowskie mogą określać, zgodnie z krajowymi potrzebami, wymogi porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, o tyle można powołać się na nie tylko wtedy, gdy istnieje rzeczywiste i wystarczająco poważne zagrożenie dla fundamentalnego interesu społeczeństwa.
Co się tyczy w szczególności celu związanego z bezpieczeństwem dostaw na rzecz sektora budowlanego, przede wszystkim na szczeblu lokalnym, w odniesieniu do określonych podstawowych surowców Trybunał stwierdził, że cel ten nie może stanowić względu bezpieczeństwa publicznego i w rezultacie uzasadniać ewentualnej przeszkody w swobodzie przedsiębiorczości, będącej przedmiotem postępowania głównego, która w tym przypadku jest szczególnie poważna. Nie można bowiem uznać, że taki cel stanowi „fundamentalny interes społeczeństwa” w rozumieniu orzecznictwa Trybunału.
Ponadto nabycie zakazane na mocy decyzji będącej przedmiotem postępowania głównego nie może faktycznie wywołać „rzeczywistego i wystarczająco poważnego zagrożenia” w rozumieniu orzecznictwa Trybunału. Po pierwsze bowiem, przed tym nabyciem nabywająca spółka kupowała już około 90 % produkcji odnośnych podstawowych surowców z kamieniołomu nabywanej spółki, podczas gdy pozostałe 10 % tej produkcji było nabywane przez lokalne przedsiębiorstwa sektora budowlanego. Po drugie, wiadomo jest, że te podstawowe surowce mają ze swej natury stosunkowo niską wartość handlową przede wszystkim względem ich kosztów transportu. W związku z tym ryzyko wywozu znaczącej części produkcji tychże podstawowych surowców wydaje się mało prawdopodobne, a w praktyce wykluczone.