61987CJ0190_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nel procedimento 190/87,
avente ad oggetto la domanda di pronunzia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell' art . 177 del trattato CEE, dal Bundesverwaltungsgericht ( organo giurisdizionale federale supremo in materia amministrativa ) nella causa dinanzi ad esso pendente fra
1 ) Oberkreisdirektor ( capo dell' amministrazione ) des Kreises Borken,
2 ) Vertreter des oeffentlichen Interesses ( commissario del governo ) beim Oberverwaltungsgericht fuer das Land Nordrhein-Westfalen
e
Handelsonderneming Moormann BV, società di diritto olandese con sede in Goor ( Paesi Bassi ),
Oberbundesanwalt ( procuratore federale ) presso il Bundesverwaltungsgericht,
interveniente
domanda vertente sull' interpretazione degli artt . 5, 30 e 189 del trattato CEE, dell' art . 11, n . 2, del regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n . 2777, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore del pollame, e degli artt . 1 e 2 della direttiva 83/643 del Consiglio, del 1° dicembre 1983, relativa all' agevolazione dei controlli fisici e delle formalità amministrative nei trasporti di merci tra Stati membri,
LA CORTE ( quinta sezione ),
composta dai signori G . Bosco, presidente di sezione, U . Everling, Y . Galmot, R . Joliet e F.A . Schockweiler, giudici,
avvocato generale : M . Darmon
cancelliere : sig.ra D . Louterman, amministratore
viste le osservazioni presentate :
- per l' Oberkreisdirektor des Kreises Borken, ricorrente per cassazione ( Revision ) nella causa principale, dall' avv . Curt Lutz Laessig, nella fase scritta del procedimento;
- dal Vertreter des oeffentlichen Interesses presso l' Oberverwaltungsgericht fuer das Land Nordrhein-Westfalen, interveniente e ricorrente per cassazione ( Revision ) nella causa principale, nella fase scritta del procedimento;
- per la società Handelsonderneming Moormann BV, resistente in cassazione ( Revision ) nella causa principale, dall' avv . Volker Schiller;
- per il governo della Repubblica federale di Germania dal sig . Martin Seidel, nella fase scritta, e dall' avv . Dietmar Knopp, del foro di Colonia, nella fase orale del procedimento;
- per il governo del regno di Spagna dal sig . F . Javier Conde de Saro, nella fase scritta, e dalla sig.ra Rosario Silva de Lapuerta nella fase orale del procedimento;
- per la Commissione delle Comunità europee dal sig . Joern Sack;
vista la relazione d' udienza e a seguito della trattazione orale del 21 aprile 1988,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 14 giugno 1988,
ha pronunziato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 26 febbraio 1987, pervenuta in cancelleria il 16 giugno 1987, il Bundesverwaltungsgericht ha sottoposto a questa Corte, a norma dell' art . 177 del trattato CEE, sei questioni pregiudiziali vertenti sull' interpretazione degli artt . 5, 30 e 189 del trattato CEE, dell' art . 11, n . 2, del regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n . 2777, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore del pollame ( GU L 282, pag . 77 ), e degli artt . 1 e 2 della direttiva 83/643 del Consiglio, del 1° dicembre 1983, relativa all' agevolazione dei controlli fisici e delle formalità amministrative nei trasporti di merci tra Stati membri ( GU L 359, pag . 8 ).
2 Dette questioni sono state sollevate nell' ambito di una controversia fra la società di diritto olandese Handelsonderneming Moormann BV ( in prosieguo : "Moormann ") e l' Oberkreisdirektor des Kreises Borken ( in prosieguo : "Oberkreisdirektor "), sostenuto dal Vertreter des oeffentlichen Interesses, a proposito della compatibilità col diritto comunitario delle ispezioni sistematiche alla frontiera alle quali è assoggettata la carne di pollame importata dai Paesi Bassi nella Repubblica federale di Germania .
3 In base alla normativa vigente nella Repubblica federale di Germania, vale a dire la "Gefluegelfleischhygiene-Gesetz" ( legge recante norme igieniche in materia di carne di pollame ) del 12 luglio 1973 e il "Gefluegelfleischuntersuchungs-Verordnung" ( regolamento sulle ispezioni della carne di pollame ) del 3 novembre 1976, modificato da un regolamento del 27 luglio 1978, per l' importazione di carne fresca di pollame occorre seguire una procedura che comporta innanzitutto l' obbligo dell' importatore di dichiarare e di presentare la merce presso l' ufficio d' entrata nazionale competente per l' ispezione all' entrata e inoltre la verifica dei documenti che accompagnano la merce, della corrispondenza della merce effettivamente importata a quella descritta nei documenti e del contrassegno della merce .
4 A seguito della decisione dell' Oberkreisdirektor di non consentire più lo sdoganamento dalle ore 17 alle ore 24, il che era fino ad allora possibile dietro pagamento di un supplemento del 50% per le operazioni doganali, la Moormann adiva i giudici nazionali competenti contestando la normativa tedesca, a suo avviso contrastante con l' art . 30 del trattato CEE e con la direttiva 83/643 .
5 Adito con ricorso per cassazione ( Revision ) proposto avverso la sentenza dell' Oberverwaltungsgericht, che aveva accolto la domanda della Moormann, il Bundesverwaltungsgericht ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali :
"1 ) Se l' espressione 'misura di effetto equivalente', di cui all' art . 30 del trattato CEE, sia da interpretare nel senso che negli scambi commerciali tra gli Stati membri è vietato sottoporre le merci ad una sistematica ispezione all' entrata nel paese di destinazione, dopo l' attraversamento della frontiera, qualora tale ispezione consista :
a ) nell' obbligo dell' importatore di dichiarare tempestivamente presso uno degli uffici nazionali di entrata competenti per l' ispezione delle importazioni ognuna delle merci da esso importate;
b ) nell' obbligo di presentare le merci dichiarate per l' ispezione all' entrata presso l' ufficio di entrata,
c ) nella verifica dei documenti e delle carte di accompagnamento allegati alla merce, in particolare il prescritto certificato di commestibilità;
d ) nella verifica della corrispondenza della merce indicata nei documenti e nelle carte di accompagnamento con quella effettivamente importata;
e ) nella verifica del prescritto contrassegno della merce .
2 ) Se l' espressione 'misure di effetto equivalente', di cui all' art . 11, n . 2, 2° trattino, del regolamento ( CEE ) del Consiglio 29 ottobre 1975, n . 2777, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore del pollame, sia da interpretare allo stesso modo dell' analoga espressione contenuta nell' art . 30 del trattato CEE .
3 ) Se l' art . 189, 4° frase, o l' art . 5 del trattato CEE ovvero altra norma di diritto comunitario ( ed in tal caso quale ) costituisca il fondamento giuridico perché, in casi in cui uno Stato membro applichi a danno di un cittadino della Comunità una disposizione del diritto nazionale che non dovrebbe più mantenere in vigore in forza di una direttiva comunitaria vincolante nei suoi confronti, venga riconosciuta al cittadino stesso la facoltà di far valere, a fronte dell' applicazione della norma nazionale da parte dello Stato membro, che tale Stato non ha tempestivamente adempiuto l' obbligo a suo carico stabilito nella direttiva .
4 ) Se l' espressione 'controlli', di cui all' art . 1, n . 1, della direttiva 83/643/CEE del Consiglio, del 1° dicembre 1983, relativa all' agevolazione dei controlli fisici e delle formalità amministrative nei trasporti di merci tra Stati membri sia da interpretare nel senso che essa comprende
a ) l' obbligo dell' importatore di dichiarare tempestivamente presso uno degli uffici di entrata nazionali ognuna delle merci che egli importa;
b ) l' obbligo di presentare la merce dichiarata presso l' ufficio di entrata;
c ) la verifica dei documenti e delle carte di accompagnamento allegati alla merce, in particolare il prescritto certificato di commestibilità;
d ) la verifica della corrispondenza della merce indicata nei documenti e nelle carte di accompagnamento con quella effettivamente importata;
e ) la verifica del prescritto contrassegno della merce .
5 ) Nel caso in cui le questioni 4 ), lett . a ), b ), c ), d ) o e ) vengano risolte in senso negativo :
Se l' espressione 'formalità' di cui all' art . 1, n . 1, della direttiva 83/643/CEE sia da interpretare nel senso che comprenda le verifiche escluse nella soluzione data alla questione sub 4 ).
6 ) Se l' espressione 'controlli' di cui all' art . 2, 2° trattino, della direttiva 83/643/CEE sia da interpretare nel senso che soltanto i controlli ai sensi dell' art . 1, n . 1, della direttiva possono ancora eseguirsi solo mediante sondaggio, mentre nulla può desumersi per quanto riguarda l' ammissibilità di formalità sistematiche ".
6 Per una più ampia esposizione degli antefatti, dello svolgimento del procedimento e dei mezzi e degli argomenti delle parti si rinvia alla relazione d' udienza . Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte .
Sulla prima questione
7 Ai fini della soluzione della prima questione del giudice di rinvio, relativa all' interpretazione dell' art . 30 del trattato CEE, si deve ricordare che, secondo la costante giurisprudenza della Corte ( vedasi in primo luogo la sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville, Racc . pag . 837 ), dev' essere considerata misura d' effetto equivalente a una restrizione quantitativa ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari .
8 La normativa nazionale che prescriva l' ispezione sistematica delle merci all' entrata nel paese di destinazione ed imponga gli adempimenti descritti nella prima questione può, con le costrizioni e i ritardi che comporta, rendere più difficili le importazioni e, di conseguenza, dev' essere considerata misura d' effetto equivalente a una restrizione quantitativa ai sensi dell' art . 30 del trattato CEE .
9 Nelle osservazioni scritte presentate alla Corte il governo della Repubblica federale di Germania ha fatto valere che la normativa tedesca può essere giustificata, in base all' art . 36 del trattato CEE, da motivi di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali .
10 A questo proposito si deve rilevare che, secondo la costante giurisprudenza della Corte, quando, in attuazione dell' art . 100 del trattato, direttive comunitarie dispongano l' armonizzazione dei provvedimenti necessari, fra l' altro, per garantire la tutela della salute delle persone e degli animali e approntino procedimenti comunitari per il controllo della loro osservanza, il ricorso all' art . 36 cessa di essere giustificato e gli opportuni controlli vanno effettuati e i provvedimenti di tutela vanno adottati secondo lo schema tracciato dalla direttiva di armonizzazione ( sentenze 5 ottobre 1977, causa 5/77, Tedeschi, Racc . pag . 1555; 5 aprile 1979, causa 148/78, Ratti, Racc . pag . 1629; 8 novembre 1979, causa 251/78, Denkavit, Racc . pag . 3369 ).
11 Come la Corte ha già considerato nella sentenza 6 ottobre 1983 ( cause riunite da 2 a 4/82, Delhaize, Racc . pag . 2973 ), la direttiva 71/118 del Consiglio, del 15 febbraio 1971, relativa a problemi sanitari in materia di scambi di carni fresche di volatili da cortile ( GU L 55, pag . 23 ), ha istituito un sistema di controlli sanitari armonizzato . Detto sistema, armonizzato a livello comunitario e basato su di un controllo completo della merce nello Stato speditore, si sostituisce al controllo dello Stato destinatario e deve consentire la libera circolazione delle merci di cui trattasi in condizioni analoghe a quelle di un mercato interno .
12 Di conseguenza, nel commercio di carne fresca di pollame un controllo sanitario effettuato sistematicamente all' atto dell' attraversamento della frontiera non può essere più giustificato da considerazioni relative alla tutela della salute in base all' art . 36 del trattato .
13 Sono ammissibili soltanto controlli sanitari saltuari, a condizione che essi non si moltiplichino fino a costituire una restrizione dissimulata del commercio fra Stati membri ( si veda la citata sentenza 6 ottobre 1983, Delhaize ).
14 La nozione "ispezione sanitaria" ai sensi della direttiva 71/118 dev' essere interpretata come riferentesi a tutte le ispezioni di natura sanitaria effettuate da un veterinario ufficiale elencate nell' allegato I della direttiva e la cui esecuzione sia attestata da un veterinario ufficiale nel certificato sanitario e nel certificato di sanità di cui agli allegati III e IV della direttiva . Essa comprende anche ogni controllo effettuato dallo Stato importatore allo scopo di accertare il rispetto delle prescritte condizioni d' indole sanitaria quando detto controllo comporti l' intervento di un veterinario o di un perito sanitario .
15 I suddetti controlli sanitari vanno distinti dalla verifica generale della conformità delle merci trasportate ai documenti d' accompagnamento, segnatamente attraverso il controllo dei documenti ( certificato sanitario e certificato di sanità ) che accompagnano obbligatoriamente le merci ( vedasi sentenza 15 settembre 1976, causa 35/76, Simmenthal, Racc . pag . 1871 ).
16 Di conseguenza, le merci che rientrano nell' ambito di applicazione della direttiva 71/118, quando varcano una frontiera intracomunitaria, possono essere assoggettate sistematicamente ai soli controlli di natura amministrativa ai quali sono assoggettate tutte le merci che varcano la frontiera .
17 Pertanto, la prima questione dev' essere risolta nel senso che costituiscono misure d' effetto equivalente a restrizioni quantitative ai sensi dell' art . 30 del trattato CEE le ispezioni di carni di pollame effettuate sistematicamente all' entrata nel paese destinatario da un veterinario o da un perito sanitario . Dette ispezioni, in quanto siano intese a verificare sistematicamente il rispetto delle condizioni d' indole sanitaria prescritte dalla direttiva 71/118, non possono essere giustificate in base all' art . 36 del trattato CEE .
Sulla seconda questione
18 Con la seconda questione il giudice di rinvio chiede se la nozione "misure d' effetto equivalente" ai sensi dell' art . 11, n . 2, del regolamento n . 2777/75 debba essere interpretata allo stesso modo dell' analoga nozione figurante nell' art . 30 del trattato .
19 Occorre rilevare che l' art . 11, n . 2, del regolamento n . 2777/75 figura fra le disposizioni riguardanti esclusivamente gli scambi commerciali con i paesi terzi, mentre la causa principale riguarda gli scambi intracomunitari .
20 Pertanto, la seconda questione dev' essere risolta nel senso che l' art . 11, n . 2, del regolamento n . 2777/75, che vieta le misure d' effetto equivalente, riguarda gli scambi commerciali con i paesi terzi e non si applica al commercio intracomunitario .
Sulla terza questione
21 Con la terza questione il giudice di rinvio solleva il problema del fondamento giuridico del diritto del cittadino della Comunità di invocare una disposizione di una direttiva nei confronti dello Stato che abbia omesso di recepire la direttiva o non l' abbia recepita correttamente .
22 L' art . 189, 3° comma, del trattato stabilisce che la direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere . L' art . 5 del trattato fa obbligo agli Stati membri di adottare tutti i provvedimenti di carattere generale o particolare atti a garantire l' adempimento degli obblighi derivanti dal trattato stesso o determinati dagli atti delle istituzioni comunitarie . Dall' efficacia vincolante attribuita alla direttiva dall' art . 189, 3° comma, e dall' obbligo di cooperazione stabilito dall' art . 5 deriva che lo Stato membro destinatario non può sottrarsi agli obblighi impostigli dalla direttiva .
23 Secondo la costante giurisprudenza della Corte, in tutti i casi in cui le disposizioni di una direttiva risultino, dal punto di vista del contenuto, incondizionate e sufficientemente precise, esse possono essere fatte valere nei confronti dello Stato che si sia astenuto dal recepire la direttiva o non l' abbia recepita correttamente entro il termine prescritto . In tale ipotesi il giudice nazionale deve far prevalere le disposizioni della direttiva su quelle della normativa nazionale confliggente ( vedasi la citata sentenza 5 aprile 1979, Ratti ).
24 Pertanto, la terza questione dev' essere risolta nel senso che il diritto del cittadino della Comunità di far valere una disposizione incondizionata e sufficientemente precisa di una direttiva nei confronti dello Stato membro che si sia astenuto dal recepire detta direttiva o non l' abbia recepita correttamente è basato sul combinato disposto degli artt . 189, 3° comma, e 5 del trattato CEE .
Sulla quarta e sulla quinta questione
25 Con la quarta e la quinta questione il giudice nazionale chiede se le misure di verifica prescritte dalla normativa tedesca debbano essere considerate "controlli fisici" o "formalità amministrative" ai sensi della direttiva 83/643 .
26 La suddetta direttiva stabilisce talune norme per l' espletamento dei controlli fisici delle merci e delle formalità amministrative prescritte relativamente al passaggio delle frontiere allo scopo - come si afferma nel suo preambolo - di abbreviare i tempi d' attesa alle frontiere e di garantire una maggiore fluidità dei trasporti di merci fra Stati membri .
27 Conformemente allo scopo della direttiva consistente nell' agevolare il passaggio delle frontiere comunitarie e nell' abolire la sistematicità dei controlli dispendiosi, le nozioni in essa contenute devono essere interpretate in modo che possano effettivamente contribuire alla realizzazione di detto scopo .
28 Di conseguenza, la nozione "controlli fisici" dev' essere intesa come riferentesi a tutti i controlli che sono effettuati sulla merce e che implicano un' azione fisica su di essa .
29 La nozione "formalità amministrative" dev' essere intesa come comprendente tutte le operazioni consistenti nella verifica dei documenti e dei certificati che accompagnano la merce e miranti ad accertare, mediante una semplice ispezione visiva, che essa corrisponda ai documenti e ai certificati, qualora dette operazioni possano essere effettuate dai pubblici dipendenti aventi competenza generale a controllare le merci alla frontiera .
30 Pertanto, la quarta e la quinta questione vanno risolte come segue : la nozione "controlli fisici" ai sensi della direttiva 83/643 dev' essere intesa nel senso che essa si riferisce a tutti i controlli che sono effettuati sulla merce e che implicano un' azione fisica su di essa . La nozione "formalità amministrative" dev' essere intesa nel senso che essa comprende tutte le operazioni consistenti nella verifica dei documenti e dei certificati che accompagnano la merce e miranti ad accertare, mediante una semplice ispezione visiva, che la merce corrisponda ai documenti e ai certificati, qualora dette operazioni possano essere effettuate dai pubblici dipendenti aventi competenza generale a controllare le merci alla frontiera . Spetta al giudice nazionale stabilire, in base a queste definizioni, in quale categoria debbano essere classificati i provvedimenti menzionati nella quarta questione, prendendo in considerazione le modalità degli stessi .
Sulla sesta questione
31 Con la sesta questione il giudice di rinvio chiede se l' art . 2 della direttiva 83/643 debba essere interpretato nel senso che la norma secondo cui i controlli possano essere effettuati solo mediante sondaggio vale soltanto per i controlli fisici di cui all' art . 1, n . 1, della direttiva e non per le formalità amministrative .
32 Per risolvere la questione occorre ricordare che, allo scopo di agevolare l' attraversamento delle frontiere, l' art . 2 dispone che gli Stati membri devono provvedere affinché i vari controlli e le varie formalità siano effettuati nel minor tempo necessario e, se possibile, nello stesso luogo . Per quanto riguarda i controlli, l' art . 2 precisa che essi possono essere effettuati solo mediante sondaggio, salvo che in circostanze debitamente giustificate .
33 Poiché nell' art . 1, n . 1, si dice espressamente che nelle successive disposizioni della direttiva i controlli fisici sono denominati "controlli" e le formalità amministrative "formalità", le nozioni "controlli" e "formalità" di cui all' art . 2 sono sinonimi delle nozioni "controlli fisici" e "formalità amministrative" figuranti nell' art . 1 .
34 Di conseguenza, l' art . 2, il quale prescrive il metodo del sondaggio solo nel caso dei controlli, si riferisce ai soli controlli fisici nel senso sopra precisato e non può riguardare le modalità dell' espletamento delle formalità amministrative .
35 Pertanto, la sesta questione va risolta dichiarando che la nozione "controlli" figurante nell' art . 2 della direttiva 83/643 dev' essere interpretata nel senso che soltanto i controlli fisici ai sensi dell' art . 1, n . 1, della direttiva non possono più essere effettuati altrimenti che mediante sondaggio, mentre nulla se ne può desumere per quanto riguarda le modalità dell' espletamento delle formalità amministrative .
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
36 Le spese sostenute dal governo della Repubblica federale di Germania, dal governo del regno di Spagna e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione . Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese .
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE ( quinta sezione ),
pronunziandosi sulle questioni sottopostele dal Bundesverwaltungsgericht, con ordinanza 26 febbraio 1987, dichiara :
1 ) Costituiscono misure d' effetto equivalente a restrizioni quantitative ai sensi dell' art . 30 del trattato CEE le ispezioni di carni di pollame effettuate sistematicamente all' entrata nel paese destinatario da un veterinario o da un perito sanitario . Dette ispezioni, in quanto siano intese a verificare sistematicamente il rispetto delle condizioni d' indole sanitaria prescritte dalla direttiva 71/118 del Consiglio, del 15 febbraio 1971, relativa a problemi sanitari in materia di scambi di carni fresche di volatili da cortile, non possono essere giustificate in base all' art . 36 del trattato CEE .
2 ) L' art . 11, n . 2, del regolamento del Consiglio 29 ottobre 1975, n . 2777, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore del pollame, che vieta le misure d' effetto equivalente, riguarda gli scambi commerciali con i paesi terzi e non si applica al commercio intracomunitario .
3 ) Il diritto del cittadino della Comunità di far valere una disposizione incondizionata e sufficientemente precisa di una direttiva nei confronti dello Stato membro che si sia astenuto dal recepire detta direttiva o non l' abbia recepita correttamente è basato sul combinato disposto degli artt . 189, 3° comma, e 5 del trattato CEE .
4 ) La nozione "controlli fisici" ai sensi della direttiva 83/643 del Consiglio, del 1° dicembre 1983, relativa all' agevolazione dei controlli fisici e delle formalità amministrative nei trasporti di merci tra Stati membri, dev' essere intesa nel senso ch' essa si riferisce a tutti i controlli che sono effettuati sulla merce e che implicano un' azione fisica su di essa . La nozione "formalità amministrative" dev' essere intesa nel senso ch' essa comprende tutte le operazioni consistenti nella verifica dei documenti e dei certificati che accompagnano la merce e miranti ad accertare, mediante una semplice ispezione visiva, che la merce corrisponda ai documenti e ai certificati, qualora dette operazioni possano essere effettuate dai pubblici dipendenti aventi competenza generale a controllare le merci alla frontiera . Spetta al giudice nazionale stabilire, in base a queste definizioni, in quale categoria debbano essere classificati i provvedimenti menzionati nella quarta questione, prendendo in considerazione le modalità degli stessi .
5 ) La nozione "controlli" figurante nell' art . 2 della direttiva 83/643 dev' essere interpretata nel senso che soltanto i controlli fisici ai sensi dell' art . 1, n . 1, della direttiva non possono più essere effettuati altrimenti che mediante sondaggio, mentre nulla se ne può desumere per quanto riguarda le modalità dell' espletamento delle formalità amministrative .