62016CJ0111
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
13. september 2017 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – landbrug – genetisk modificerede fødevarer og foderstoffer – beredskabsforanstaltninger – national foranstaltning om forbud mod dyrkning af genetisk modificeret majs af sorten MON 810 – opretholdelse eller fornyelse af foranstaltningen – forordning (EF) nr. 1829/2003 – artikel 34 – forordning (EF) no 178/2002 – artikel 53 og 54 – betingelser for anvendelse – forsigtighedsprincippet«
I sag C-111/16,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Tribunale di Udine (tribunal d’Udine, Italien) ved afgørelse af 10. december 2015, indgået til Domstolen den 24. februar 2016, i straffesagen mod
Giorgio Fidenato,
Leandro Taboga,
Luciano Taboga,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, L. Bay Larsen (refererende dommer), og dommerne M. Vilaras, J. Malenovský, M. Safjan og D. Šváby,
generaladvokat: M. Bobek,
justitssekretær: fuldmægtig R. Schiano,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. februar 2017,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Girogio Fidenato samt Leandro og Luciano Taboga ved avvocato F. Longo
–
den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato, P. Gentili,
–
den græske regering ved G. Kanellopoulos og D. Ntourntoureka, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved C. Zadra, K. Herbout-Borczak og C. Valero, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 30. marts 2017,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse angår fortolkningen af artikel 34 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1829/2003 af 22. september 2003 om genetisk modificerede fødevarer og foderstoffer (EUT 2003, L 268, s. 1) samt artikel 53 og 54 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 178/2002 af 28. januar 2002 om generelle principper og krav i fødevarelovgivningen, om oprettelse af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet og om procedurer vedrørende fødevaresikkerhed (EFT 2002, L 31, s. 1).
2
Denne anmodning er blevet fremsat i forbindelse med en straffesag mod Girogio Fidenato samt Leandro og Luciano Taboga, hvori de er tiltalt for at have iværksat dyrkning af genetisk modificeret majs af sorten MON 810 i strid med den nationale lovgivning, som forbyder denne dyrkning.
Retsforskrifter
Forordning nr. 1829/2003
3
Følgende fremgår af første til tredje betragtning til forordning nr. 1829/2003:
»(1)
Den frie bevægelighed for sikre og sunde fødevarer og foderstoffer er et afgørende aspekt af det indre marked og bidrager i høj grad til beskyttelsen af borgernes sundhed og helbred og af deres sociale og økonomiske interesser.
(2)
Der bør ved gennemførelsen af Fællesskabets politik sikres et højt niveau for beskyttelse af menneskers liv og sundhed.
(3)
For at beskytte menneskers og dyrs sundhed bør fødevarer og foder, der består af, indeholder eller er fremstillet af genetisk modificerede organismer […], underkastes en sikkerhedsvurdering efter en fællesskabsprocedure, inden de markedsføres i Fællesskabet.«
4
I henhold til forordningens artikel 1, litra a) og b), har denne forordning i overensstemmelse med de generelle principper fastlagt i forordning (EF) nr. 178/2002 navnlig til formål at sikre et højt niveau for beskyttelsen af menneskers liv og sundhed, af dyrs sundhed og velfærd, af miljøet og af forbrugerinteresser i relation til genetisk modificerede fødevarer og foderstoffer, samtidig med at det sikres, at det indre marked fungerer tilfredsstillende, og at fastlægge fællesskabsprocedurer for godkendelse og overvågning af genetisk modificerede fødevarer og foderstoffer.
5
Forordningens artikel 34 med overskriften »Beredskabsforanstaltninger« bestemmer:
»Hvis det er åbenbart, at produkter, som er tilladt ved denne forordning, eller er i overensstemmelse hermed, må formodes at udgøre en alvorlig risiko for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet […], træffes der foranstaltninger efter procedurerne i artikel 53 og 54 i forordning […] nr. 178/2002.«
Forordning nr. 178/2002
6
Følgende fremgår af 20. og 21. betragtning til forordning nr. 178/2002:
»(20)
Forsigtighedsprincippet er blevet anvendt for at sikre sundhedsbeskyttelsen i Fællesskabet, hvilket har resulteret i hindringer for den frie bevægelighed for fødevarer eller foder. Det er derfor nødvendigt at vedtage et ensartet grundlag for hele Fællesskabet med henblik på anvendelsen af dette princip.
(21)
I de særlige tilfælde, hvor der eksisterer en risiko for liv eller sundhed, men hvor der hersker videnskabelig usikkerhed, er forsigtighedsprincippet en mekanisme, der kan anvendes ved afgørelsen af, hvilke risikostyringsforanstaltninger eller andre foranstaltninger der bør iværksættes for at sikre det høje sundhedsbeskyttelsesniveau, som Fællesskabet ønsker.«
7
Denne forordnings artikel 6 har følgende ordlyd:
»1.   For at opfylde den generelle målsætning om et højt niveau for beskyttelse af menneskers sundhed og liv skal fødevarelovgivningen være baseret på risikoanalyser, medmindre dette vil være uhensigtsmæssigt under hensyn til foranstaltningens karakter eller omstændighederne i øvrigt.
2.   Risikovurderinger skal være baseret på tilgængelig videnskabelig dokumentation og skal være uafhængige, objektive og gennemskuelige.
3.   Ved risikostyringen skal der tages hensyn til risikovurderingens resultater, herunder navnlig de udtalelser, der er afgivet af [Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet], som omhandlet i artikel 22, til andre forhold af relevans i det pågældende tilfælde og til forsigtighedsprincippet, hvis betingelserne i artikel 7, stk. 1, er relevante, med henblik på at nå de generelle målsætninger for fødevarelovgivningen, der er fastlagt i artikel 5.«
8
Nævnte forordnings artikel 7 med overskriften »Forsigtighedsprincippet« har følgende ordlyd:
»1.   I de særlige tilfælde, hvor det på baggrund af en vurdering af eksisterende oplysninger påvises, at der er mulighed for skadelige virkninger for sundheden, men hvor der stadig er videnskabelig usikkerhed, kan der vedtages sådanne midlertidige risikostyringsforanstaltninger, som er nødvendige for at sikre det høje sundhedsbeskyttelsesniveau, som Fællesskabet ønsker, medens det afventes, at der fremskaffes yderligere videnskabelige oplysninger med henblik på en mere fuldstændig risikovurdering.
2.   Foranstaltninger vedtaget i henhold til stk. 1 må ikke være mere vidtgående end nødvendigt og ikke hindre handelen mere end nødvendigt for at sikre det høje sundhedsbeskyttelsesniveau, som Fællesskabet ønsker, idet der tages hensyn til, hvad der er teknisk og økonomisk muligt og andre legitime aspekter i den pågældende situation. En revurdering af sådanne foranstaltninger foretages inden for en rimelig tid under hensyn til arten af den risiko, der er konstateret for liv eller sundhed, og den type videnskabelige oplysninger, der er nødvendige for, at der kan ske en afklaring af den videnskabelige usikkerhed, og for, at der kan foretages en mere omfattende risikovurdering.«
9
Artikel 53 i forordning nr. 178/2002 med overskriften »Beredskabsforanstaltninger for fødevarer og foder med oprindelse i Fællesskabet eller importeret fra et tredjeland« har følgende ordlyd:
»1.   Hvis det er åbenbart, at fødevarer eller foder med oprindelse i Fællesskabet eller importeret fra et tredjeland må formodes at udgøre en alvorlig risiko for menneskers sundhed, dyresundheden eller miljøet, og at denne risiko ikke kan styres på tilfredsstillende vis ved hjælp af de foranstaltninger, der træffes af den eller de berørte medlemsstater, vedtager Kommissionen efter proceduren i artikel 58, stk. 2, på eget initiativ eller efter anmodning fra en medlemsstat straks – afhængigt af situationens alvor – en eller flere af følgende foranstaltninger:
a)
for fødevarer eller foder med oprindelse i Fællesskabet:
i)
suspension af markedsføringen eller brugen af den pågældende fødevare
ii)
suspension af markedsføringen eller anvendelsen af det pågældende foder
iii)
fastsættelse af særlige betingelser for den pågældende fødevare eller det pågældende foder
iv)
andre hensigtsmæssige midlertidige foranstaltninger.
b)
for fødevarer eller foder importeret fra et tredjeland:
i)
suspension af importen af den pågældende fødevare eller det pågældende foder fra det berørte tredjeland eller dele deraf, og i givet fald fra det tredjeland, der er transitland
ii)
fastsættelse af særlige betingelser for den pågældende fødevare eller det pågældende foder fra det berørte tredjeland eller dele deraf
iii)
andre hensigtsmæssige midlertidige foranstaltninger.
2.   I krisesituationer kan Kommissionen dog midlertidigt vedtage de i stk. 1 nævnte foranstaltninger efter at have hørt den eller de berørte medlemsstater og efter at have underrettet de øvrige medlemsstater.
[…]«
10
Forordningens artikel 54, der har overskriften »Andre beredskabsforanstaltninger«, bestemmer:
»1.   Såfremt en medlemsstat officielt informerer Kommissionen om behovet for at iværksætte beredskabsforanstaltninger, og Kommissionen ikke har handlet i overensstemmelse med artikel 53, kan medlemsstaten vedtage midlertidige beskyttelsesforanstaltninger. I så fald underretter den straks de andre medlemsstater og Kommissionen herom.
2.   Kommissionen forelægger senest ti arbejdsdage herefter sagen for [Den Stående Komité for Fødevarekæden og Dyresundhed] med henblik på forlængelse, ændring eller ophævelse af de midlertidige nationale beskyttelsesforanstaltninger.
3.   Medlemsstaten kan opretholde de midlertidige nationale beskyttelsesforanstaltninger, indtil der er blevet vedtaget fællesskabsforanstaltninger.«
11
Forordningens artikel 58, stk. 1, lyder:
»Kommissionen bistås af en stående komité for fødevarekæden og dyresundhed, […], bestående af repræsentanter for medlemsstaterne og med Kommissionens repræsentant som formand. Komitéen opdeles i afdelinger, der skal tage sig af alle relevante sager.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
12
Ved Kommissionens beslutning af 22. april 1998 om markedsføring af genetisk modificeret majs (Zea mays L. linje MON 810) i henhold til Rådets direktiv 90/220/EØF (EFT 1998, L 131, s. 32) gav Kommissionen tilladelse til markedsføring af MON 810-majs.
13
Den 11. april 2013 anmodede den italienske regering Kommissionen om at iværksætte de i artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 fastsatte beredskabsforanstaltninger efter proceduren i artikel 53 i forordning nr. 178/2002 med henblik på at forbyde dyrkning af denne majs. Til støtte for sin anmodning forelagde regeringen en række videnskabelige undersøgelser foretaget af Consiglio per la Ricerca e la sperimentazione in Agricoltura (rådet for forskning og eksperimenter i landbruget, CRA) og Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (instituttet for miljøbeskyttelse og ‑forskning, ISPRA).
14
I sit svar dateret den 17. maj 2013 anførte Kommissionen, at den efter at have foretaget en foreløbig vurdering af de elementer, der var blevet forelagt for den, fandt, at der ikke var godtgjort et hastende behov for at iværksætte beredskabsforanstaltninger i overensstemmelse med artikel 53 og 54 i forordning nr. 178/2002.
15
For at foretage en mere indgående analyse af de videnskabelige elementer fra denne medlemsstat anmodede Kommissionen dog den 29. maj 2013 Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet om at vurdere de pågældende elementer inden udgangen af september 2013.
16
Ved Adozione delle misure d’urgenza ai sensi dell’art. 54 del regolamento (CE) no 178/2002 concernente la coltivazione di varietà di mais geneticamente modificato MON 810 (dekret af 12.7.2013 om vedtagelse af beredskabsforanstaltninger som omhandlet i artikel 54 i forordning (EF) nr. 178/2002 om dyrkning af genetisk modificeret majs af sorten MON 810 (GU, almindelig serie nr. 187 af 10.8.2013)) forbød den italienske regering dyrkning af genetisk modificeret majs af sorten MON 810.
17
Den 24. september 2013 afgav Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet udtalelse nr. 3371, hvori det blev anført, at arbejdsgruppen angående genetisk modificerede organismer (herefter »GMO«) ikke i den dokumentation, som var blevet tilvejebragt af den italienske regering til støtte for beredskabsforanstaltningerne vedrørende majs MON 810, havde fundet nye videnskabelige beviser, der understøttede de anmeldte beredskabsforanstaltninger. Gruppen var derfor af den opfattelse, at dens tidligere konklusioner vedrørende risikovurderingen med hensyn til majs MON 810 fortsat var gældende.
18
Det fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, og af de præciseringer, som Kommissionen er fremkommet med under retsmødet, at sidstnævnte underrettede Den Stående Komité for Fødevarekæden og Dyresundhed om den italienske regerings meddelelse af de af denne trufne beskyttelsesforanstaltninger, uden dog at forelægge Kommissionen et udkast til afgørelse med henblik på forlængelse, ændring eller ophævelse af de midlertidige nationale beskyttelsesforanstaltninger i henhold til artikel 54, stk. 2, i forordning nr. 178/2002.
19
På denne baggrund blev Giorgio Fidenato, Leandro Taboga og Luciano Taboga ved Tribunale di Udine (retten i Udine, Italien) tiltalt for på en ikke nærmere angivet dato at have dyrket genetisk modificeret majs, dvs. af sorten MON 810, i strid med den nationale lovgivning, som forbyder denne sort.
20
Forundersøgelsesdommeren ved Tribunale di Udine (retten i Udine, Italien) udstedte på en ikke nærmere angivet dato et bødeforlæg mod de pågældende.
21
Disse sidstnævnte har gjort indsigelse mod dette forlæg ved at gøre gældende, at den nationale lovgivning, i henhold til hvilken bødeforlægget blev vedtaget, er ulovlig, med henvisning til, at denne lovgivning er i strid med artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 og artikel 53 og 54 i forordning (EF) nr. 178/2002.
22
På denne baggrund har Tribunale di Udine (retten i Udine, Italien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er Kommissionen i henhold til [artikel] 54, stk. 1, i [forordning] nr. 178/2002 forpligtet til iværksættelse af beredskabsforanstaltninger efter procedurerne i [artikel] 53 i [forordning] nr. 178/2002, såfremt en medlemsstat anmoder herom, selv om Kommissionen vurderer, at der med hensyn til bestemte fødevarer og foderstoffer ikke foreligger en alvorlig og åbenbar risiko for menneskers sundhed, dyresundheden eller miljøet?
2)
Har den anmodende medlemsstat beføjelse til at vedtage midlertidige beskyttelsesforanstaltninger efter procedurerne i artikel 53 i forordning nr. 178/2002, såfremt Kommissionen meddeler medlemsstaten sin modsatte vurdering af medlemsstatens anmodning, idet denne vurdering rent konceptuelt er til hinder for, at der skulle være behov for iværksættelse af beredskabsforanstaltninger, og Kommissionen derfor ikke iværksætter de af medlemsstaten krævede beredskabsforanstaltninger i henhold til artikel 34 i forordning nr. 1829/2003?
3)
Kan overvejelser med relation til forsigtighedsprincippet, som ikke vedrører parametre om alvorlig og åbenbar risiko for menneskers sundhed, dyresundheden eller miljøet ved brug af en fødevare eller et foderstof, begrunde en medlemsstats iværksættelse af midlertidige beskyttelsesforanstaltninger i henhold til artikel 34 i forordning nr. 1829/2003?
4)
Kan den anmodende medlemsstat opretholde gyldigheden af nationale midlertidige beskyttelsesforanstaltninger og/eller forny gyldigheden heraf efter udløbet af den midlertidige periode, for hvilken foranstaltningerne er blevet iværksat, såfremt det er utvetydigt og åbenbart, at Europa-Kommissionen har vurderet, at de materielle betingelser for iværksættelse af beredskabsforanstaltninger for en fødevare eller et foderstof ikke foreligger, hvilket efterfølgende er blevet bekræftet af en videnskabelig udtalelse fra Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet, og disse vurderinger er blevet fremsendt skriftligt til medlemsstaten?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
23
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 34 i forordning nr. 1829/2003, sammenholdt med artikel 53 i forordning nr. 178/2002, skal fortolkes således, at Kommissionen er forpligtet til iværksættelse af beredskabsforanstaltninger som omhandlet i sidstnævnte artikel, når en medlemsstat officielt informerer den om behovet for at iværksætte sådanne foranstaltninger i henhold til sidstnævnte forordnings artikel 54, stk. 1, når det ikke er åbenbart, at et produkt, som er tilladt ved forordning nr. 1829/2003, eller er i overensstemmelse hermed, må formodes at udgøre en alvorlig risiko for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet.
24
Forordning nr. 1829/2003 og nr. 178/2002 har begge navnlig til formål at sikre et højt niveau for beskyttelsen af menneskers sundhed og for beskyttelsen af forbrugernes interesser i relation til fødevarer, samtidig med at det sikres, at det indre marked fungerer tilfredsstillende.
25
Selv om den frie bevægelighed for sikre og sunde fødevarer og foderstoffer er et afgørende aspekt af det indre marked, således som det fremgår af første betragtning til forordning nr. 1829/2003, kan et forbud mod eller en begrænsning i dyrkningen af GMO’er, der er tilladt i henhold til forordning nr. 1829/2003 og opført på den fælles sortsliste i henhold til Rådets direktiv 2002/53/EF af 13. juni 2002 om den fælles sortsliste over landbrugsplantearter (EFT 2002, L 193, s. 1), således fastsættes af en medlemsstat i de tilfælde, som udtrykkeligt er fastsat i EU-retten (jf. i denne retning dom af 6.9.2012, Pioneer Hi Bred Italia, C-36/11, EU:C:2012:534, præmis 63 og 70).
26
Blandt disse undtagelser findes navnlig foranstaltninger, der træffes i medfør af artikel 34 i forordning nr. 1829/2003.
27
Som det fremgår af ordlyden af artikel 34 i forordning nr. 1829/2003, træffes der foranstaltninger efter procedurerne i artikel 53 og 54 i forordning nr. 178/2002, hvis det er åbenbart, at produkter, som er tilladt ved denne forordning eller er i overensstemmelse hermed, må formodes at udgøre en alvorlig risiko for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 53 i forordning nr. 178/2002 vedrører beredskabsforanstaltninger, som kan træffes af Kommissionen, idet medlemsstaternes vedtagelse af sådanne foranstaltninger henhører under denne forordnings artikel 54.
28
Er det ikke godtgjort, at et produkt, som er tilladt ved forordning nr. 1829/2003 eller er i overensstemmelse hermed, må formodes at udgøre en alvorlig risiko for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet, er Kommissionen derfor ikke i henhold til denne forordnings artikel 34, sammenholdt med artikel 53 i forordning nr. 178/2002, forpligtet til at iværksætte beredskabsforanstaltninger som omhandlet i disse artikler.
29
Den omstændighed, at det er en medlemsstat, der har anmodet om vedtagelsen af sådanne foranstaltninger, har ikke nogen betydning for det skøn, som Kommissionen råder over i denne henseende.
30
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 34 i forordning nr. 1829/2003, sammenholdt med artikel 53 i forordning nr. 178/2002, skal fortolkes således, at Kommissionen ikke er forpligtet til iværksættelse af beredskabsforanstaltninger som omhandlet i sidstnævnte artikel, når en medlemsstat officielt informerer Kommissionen om behovet for at iværksætte sådanne foranstaltninger i henhold til sidstnævnte forordnings artikel 54, stk. 1, når det ikke er åbenbart, at et produkt, som er tilladt ved forordning nr. 1829/2003, eller er i overensstemmelse hermed, må formodes at udgøre en alvorlig risiko for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet.
Det andet og det fjerde spørgsmål
31
Med det andet og det fjerde spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 34 i forordning nr. 1829/2003, sammenholdt med artikel 54 i forordning nr. 178/2002, skal fortolkes således, at en medlemsstat efter officielt at have informeret Kommissionen om behovet for at iværksætte beredskabsforanstaltninger, og såfremt Kommissionen ikke har handlet i overensstemmelse med artikel 53 i forordning nr. 178/2002, dels kan vedtage sådanne nationale foranstaltninger, dels kan opretholde eller forny disse, så længe Kommissionen ikke i henhold til sidstnævnte forordnings artikel 54, stk. 2, har vedtaget nogen afgørelse om forlængelse, ændring eller ophævelse heraf.
32
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 bemyndiger en medlemsstat til iværksættelse af beredskabsforanstaltninger i henhold til denne artikel, forudsat at de proceduremæssige betingelser – ud over de materielle betingelser, som følger af denne bestemmelse – som er fastsat i artikel 54 i forordning nr. 178/2002, ligeledes overholdes (jf. i denne retning dom af 8.9.2011, Monsanto m.fl., C-58/10 – C-68/10, EU:C:2011:553, præmis 66-69).
33
Såfremt en medlemsstat ifølge denne forordnings artikel 54, stk. 1, officielt informerer Kommissionen om behovet for at iværksætte beredskabsforanstaltninger, og Kommissionen ikke har handlet i overensstemmelse med forordningens artikel 53, kan medlemsstaten vedtage midlertidige beskyttelsesforanstaltninger.
34
De proceduremæssige betingelser præciseres i artikel 54, stk. 1, som for det første pålægger medlemsstaterne »officielt« at informere Kommissionen om behovet for at iværksætte beredskabsforanstaltninger, og for det andet i tilfælde, hvor Kommissionen ikke har truffet nogen foranstaltninger i henhold til denne artikel 53, »straks« at underrette Kommissionen og de øvrige medlemsstater om de midlertidige nationale foranstaltninger, som medlemsstaten har truffet. Henset til den hastende karakter af den pågældende medlemsstats indgriben og formålet med beskyttelse af den offentlige sundhed, som forfølges med forordning nr. 1829/2003, skal artikel 54, stk. 1, i forordning nr. 178/2002 derfor fortolkes således, at den foreskriver, at den underretning af Kommissionen, som bestemmelsen fastsætter i tilfælde af uopsættelighed, skal ske senest samtidig med vedtagelsen af den pågældende medlemsstats beredskabsforanstaltninger (jf. i denne retning dom af 8.9.2011, Monsanto m.fl., C-58/10 – C-68/10, EU:C:2011:553, præmis 73).
35
Artikel 54, stk. 3, i forordning nr. 178/2002 bestemmer i øvrigt, at de af medlemsstaterne trufne midlertidige beskyttelsesforanstaltninger kan opretholdes, indtil der er blevet vedtaget EU-foranstaltninger.
36
Henvisningen i denne bestemmelse til opretholdelsen af disse foranstaltninger skal forstås således, at den også omfatter en fornyelse af de nævnte foranstaltninger, når de er blevet iværksat midlertidigt. Dels fremgår det nemlig ikke af denne forordning, at EU-lovgiver har haft til hensigt at begrænse, hvordan den pågældende medlemsstat bemyndiges til at opretholde gyldigheden af vedtagne foranstaltninger, dels kunne en modsatrettet fortolkning udgøre en hindring for kontrollen af den risiko for menneskers sundhed, dyresundheden eller miljøet, som fødevarer eller foder med oprindelse i Fællesskabet eller importeret fra et tredjeland kan udgøre.
37
Som understreget af Domstolen i præmis 78 i dom af 8. september 2011, Monsanto m.fl. (C-58/10 – C-68/10, EU:C:2011:553), i lyset af opbygningen af den ordning, der følger af forordning nr. 1829/2003, og formålet om at undgå kunstige uligheder i behandlingen af en alvorlig risiko, skal vurderingen og forvaltningen af en alvorlig og åbenlys risiko imidlertid i sidste instans henhøre under Kommissionens eller Rådet for Den Europæiske Unions kompetence under Unionens retsinstansers kontrol.
38
Det følger heraf, at i forbindelse med medlemsstaternes vedtagelse og gennemførelse af beredskabsforanstaltninger efter artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 – så længe der ikke er truffet nogen afgørelse herom på EU-plan – er de nationale retter, som skal træffe afgørelse om lovligheden af sådanne nationale foranstaltninger, kompetente til at vurdere lovligheden af sådanne foranstaltninger, henset til de materielle betingelser, som er fastsat i denne artikel 34, og om lovligheden af sådanne procedurer, som følger af artikel 54 i forordning nr. 178/2002, idet Domstolen via en præjudiciel forelæggelse kan sikre, at EU-retten anvendes ensartet, eftersom en national ret, hvis den er i tvivl om gyldigheden eller fortolkningen af en EU-retsakt, i henhold til artikel 267, stk. 2 og 3, TEUF, kan eller skal forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål (dom af 8.9.2011, Monsanto m.fl., C-58/10 – C-68/10, EU:C:2011:553, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis).
39
Det skal i denne henseende bemærkes, at det fremgår af de til Domstolen af Kommissionen indgivne skriftlige indlæg, at der i strid med kravene i artikel 54, stk. 2, i forordning nr. 178/2002 ikke er blevet truffet nogen afgørelse på EU-plan med henblik på at forlænge, ændre eller ophæve den midlertidige nationale beskyttelsesforanstaltning.
40
Det fremgår således af denne bestemmelse, at Kommissionen senest ti arbejdsdage senere forelægger sagen for Den Stående Komité for Fødevarekæden og Dyresundhed, der oprettes ved denne forordnings artikel 58, stk. 1, efter proceduren i den nævnte forordnings artikel 58, stk. 2, med henblik på forlængelse, ændring eller ophævelse af de midlertidige nationale beskyttelsesforanstaltninger.
41
Når Kommissionen derimod har forelagt en sag for den Stående Komité for Fødevarekæden og Dyresundhed, og der er blevet vedtaget en afgørelse på EU-plan, er bedømmelsen af de faktiske og retlige omstændigheder i en sådan afgørelse i medfør af artikel 288 TEUF bindende for alle organer i den medlemsstat, den er rettet til, herunder de nationale retter, som skal træffe afgørelse om lovligheden af de foranstaltninger, der er truffet på nationalt plan (jf. i denne retning dom af 8.9.2011, Monsanto m.fl., C-58/10 – C-68/10, EU:C:2011:553, præmis 80 og den deri nævnte retspraksis).
42
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet og det fjerde spørgsmål fortolkes således, at artikel 34 i forordning nr. 1829/2003, sammenholdt med artikel 54 i forordning nr. 178/2002, skal fortolkes således, at en medlemsstat efter officielt at have informeret Kommissionen om behovet for at iværksætte beredskabsforanstaltninger, og såfremt Kommissionen ikke har handlet i overensstemmelse med artikel 53 i forordning nr. 178/2002, dels kan vedtage sådanne nationale foranstaltninger, dels kan opretholde eller forny disse, så længe Kommissionen ikke i overensstemmelse med sidstnævnte forordnings artikel 54, stk. 2, har vedtaget nogen afgørelse om forlængelse, ændring eller ophævelse heraf.
Det tredje spørgsmål
43
Med sit tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 34 i forordning nr. 1829/2003, sammenholdt med forsigtighedsprincippet, skal fortolkes således, at den giver medlemsstaterne mulighed for iværksættelse af midlertidige beredskabsforanstaltninger i overensstemmelse med artikel 54 i forordning nr. 178/2002 alene på grundlag af dette princip, uden at de i artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 nævnte betingelser er opfyldt.
44
Det skal i denne henseende bemærkes, at artikel 7 i forordning nr. 178/2002 indeholder en definition af forsigtighedsprincippet på fødevarelovgivningsområdet. Ifølge denne artikels stk. 1 kan der i de særlige tilfælde, hvor det på baggrund af en vurdering af eksisterende oplysninger påvises, at der er mulighed for skadelige virkninger for sundheden, men hvor der stadig er videnskabelig usikkerhed, vedtages sådanne midlertidige risikostyringsforanstaltninger, som er nødvendige for at sikre det høje sundhedsbeskyttelsesniveau, som Unionen ønsker, mens det afventes, at der fremskaffes yderligere videnskabelige oplysninger med henblik på en mere fuldstændig risikovurdering.
45
I artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 fastsættes, således som det er anført i denne doms præmis 27, de betingelser, hvorunder et produkt, som er tilladt ved denne forordning, eller er i overensstemmelse hermed, kan gøres til genstand for beredskabsforanstaltninger ved således præcist at definere graden af det krav, som vedtagelsen af sådanne foranstaltninger er underlagt.
46
Selv om forsigtighedsprincippet, således som anført af generaladvokaten i punkt 78 i forslaget til afgørelse, i henhold til artikel 7 i forordning nr. 178/2002 er et generelt princip i fødevarelovgivningen, har EU-lovgiver i artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 fastsat en præcis regel med henblik på vedtagelsen af beredskabsforanstaltninger efter procedurerne i artikel 53 og 54 i forordning nr. 178/2002.
47
Domstolen fastslog ganske vist i præmis 71 i dom af 8. september 2011, Monsanto m.fl. (C-58/10 – C-68/10, EU:C:2011:553), at betingelserne i artikel 54, stk. 1, i forordning nr. 178/2002 for vedtagelsen af beredskabsforanstaltninger bl.a. skal fortolkes i lyset af forsigtighedsprincippet med henblik på at sikre et højt niveau for beskyttelse af menneskers liv og sundhed samtidig med, at den frie bevægelighed for sikre og sunde fødevarer og foderstoffer, som udgør et afgørende aspekt af det indre marked, sikres.
48
Dette princip kan imidlertid ikke fortolkes således, at det giver mulighed for at fravige eller ændre, herunder især ved at lempe, bestemmelserne i artikel 34 i forordning nr. 1829/2003.
49
I denne henseende skal det fremhæves, at de nationale retter, som skal træffe afgørelse om lovligheden af nationale beredskabsforanstaltninger efter artikel 34 i denne forordning, således som det er anført i denne doms præmis 38, er kompetente til at vurdere lovligheden af sådanne foranstaltninger, henset til de materielle betingelser, som er fastsat i denne artikel, og lovligheden af sådanne procedurer, som følger af artikel 54 i forordning nr. 178/2002.
50
Det skal desuden konstateres, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 68 i forslaget til afgørelse, at midlertidige risikostyringsforanstaltninger, som kan vedtages på grundlag af forsigtighedsprincippet, og beredskabsforanstaltninger, der træffes i medfør af artikel 34 i forordning nr. 1829/2003, ikke er omfattet af den samme ordning. Det fremgår af artikel 7 i forordning nr. 178/2002, at vedtagelsen af disse midlertidige foranstaltninger således er betinget af, at det på baggrund af en vurdering af eksisterende oplysninger påvises, at der er mulighed for skadelige virkninger for sundheden, men at der stadig er videnskabelig usikkerhed. Til gengæld giver artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 mulighed for at anvende beredskabsforanstaltninger, hvis det er åbenbart, at produkter, som er tilladt ved sidstnævnte forordning, »må formodes« at udgøre en »alvorlig« risiko for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet.
51
I denne henseende fastslog Domstolen i præmis 76 og 77 i dom af 8. september 2011, Monsanto m.fl. (C-58/10 – C-68/10, EU:C:2011:553), at udtrykkene »åbenbart« og »alvorlig risiko« som omhandlet i artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 skal fortolkes som en henvisning til en væsentlig risiko for åbenlyst at bringe menneskers eller dyrs sundhed eller miljøet i fare. Denne risiko skal være fastslået på grundlag af nye forhold, som bygger på videnskabeligt velunderbyggede oplysninger. Beskyttelsesforanstaltninger truffet i medfør af denne artikel 34 kan ikke gyldigt begrundes med en rent hypotetisk risikobetragtning, baseret på rene formodninger, som endnu ikke er videnskabeligt bevist. Sådanne beskyttelsesforanstaltninger må derimod, uanset deres midlertidige karakter, og selv om de har en forebyggende karakter, kun træffes, såfremt de under hensyn til tilfældets særlige omstændigheder bygger på en så omfattende risikovurdering som mulig, hvoraf det fremgår, at de pågældende foranstaltninger er nødvendige.
52
Det skal endvidere bemærkes, således som generaladvokaten anførte i punkt 74-76 i forslaget til afgørelse, at forskellen i det risikoniveau, der kræves i artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 på den ene side, og i artikel 7 i forordning nr. 178/2002 på den anden side, skal ses under hensyntagen til disse bestemmelsers proceduremæssige kontekst, nemlig anvendelsen af artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 på produkter, som er tilladt ved denne forordning, og af artikel 7 i forordning nr. 178/2002 på hele fødevarelovgivningsområdet, herunder produkter, der aldrig har været omfattet af en tilladelsesprocedure.
53
Som følge heraf og for at undgå, at artikel 7 i forordning nr. 178/2002 reducerer det nødvendige niveau af usikkerhed, der skal foreligge i henhold til reglen i artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 for iværksættelse af beredskabsforanstaltninger, kan en sådan selvstændig anvendelse af forsigtighedsprincippet, som fastsat i artikel 7 i forordning nr. 178/2002, uden at de materielle betingelser, som er fastsat i artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 med henblik på vedtagelsen af de i sidstnævnte artikel fastsatte beredskabsforanstaltninger, overholdes, ikke tillades.
54
Henset til det ovenstående skal det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 34 i forordning nr. 1829/2003, sammenholdt med forsigtighedsprincippet således som fastsat i artikel 7 i forordning nr. 178/2002, skal fortolkes således, at den ikke giver medlemsstaterne mulighed for iværksættelse af midlertidige beredskabsforanstaltninger i overensstemmelse med artikel 54 i forordning nr. 178/2002 alene på grundlag af dette princip, uden at de i artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 nævnte materielle betingelser er opfyldt.
Sagsomkostninger
55
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
1)
Artikel 34 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1829/2003 af 22. september 2003 om genetisk modificerede fødevarer og foderstoffer, sammenholdt med artikel 53 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 178/2002 af 28. januar 2002 om generelle principper og krav i fødevarelovgivningen, om oprettelse af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet og om procedurer vedrørende fødevaresikkerhed, skal fortolkes således, at Europa-Kommissionen ikke er forpligtet til iværksættelse af beredskabsforanstaltninger som omhandlet i sidstnævnte artikel, når en medlemsstat officielt informerer Kommissionen om behovet for at iværksætte sådanne foranstaltninger i henhold til sidstnævnte forordnings artikel 54, stk. 1, når det ikke er åbenbart, at et produkt, som er tilladt ved forordning nr. 1829/2003, eller er i overensstemmelse hermed, må formodes at udgøre en alvorlig risiko for menneskers eller dyrs sundhed eller for miljøet.
2)
Artikel 34 i forordning nr. 1829/2003, sammenholdt med artikel 54 i forordning nr. 178/2002, skal fortolkes således, at en medlemsstat efter officielt at have informeret Kommissionen om behovet for at iværksætte beredskabsforanstaltninger, og såfremt Kommissionen ikke har handlet i overensstemmelse med artikel 53 i forordning nr. 178/2002, dels kan vedtage sådanne nationale foranstaltninger, dels kan opretholde eller forny disse, så længe Kommissionen ikke i overensstemmelse med sidstnævnte forordnings artikel 54, stk. 2, har vedtaget nogen afgørelse om forlængelse, ændring eller ophævelse heraf.
3)
Artikel 34 i forordning nr. 1829/2003, sammenholdt med forsigtighedsprincippet således som fastsat i artikel 7 i forordning nr. 178/2002, skal fortolkes således, at den ikke giver medlemsstaterne mulighed for iværksættelse af midlertidige beredskabsforanstaltninger i overensstemmelse med artikel 54 i forordning nr. 178/2002 alene på grundlag af dette princip, uden at de i artikel 34 i forordning nr. 1829/2003 nævnte materielle betingelser er opfyldt.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk: