Asia T-260/21
E. Breuninger GmbH & Co.
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu toinen jaosto) 21.12.2022
Valtiontuki – Puiteohjelma tuen myöntämiseksi kattamattomiin kiinteisiin kustannuksiin covid-19-pandemian aikana Saksassa – Vastustamatta jättämistä koskeva päätös – Tilapäiset puitteet valtiontuille – Ilmoitetun tukiohjelman tutkiminen tapauskohtaisesti – Jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen tähtäävä toimenpide – Oikeasuhteisuus
1.      Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Tuki jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen – Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen – Tukiohjelma tuen myöntämiseksi yrityksille niiden kattamattomiin kiinteisiin kustannuksiin covid-19-pandemian aikana – Tukiohjelmaan sisältyvän tukikelpoisuusperusteen asianmukaisuus, tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta)
(ks. 24, 42, 43 ja 50–75 kohta)
2.      Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Tuki jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen – Yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattaminen – Tukiohjelma tuen myöntämiseksi yrityksille niiden kattamattomiin kiinteisiin kustannuksiin covid-19-pandemian aikana – Tiettyjen yritysten erilaiseen kohteluun johtava tukiohjelma – Oikeutusperuste – Tukiohjelmaan sisältyvän tukikelpoisuusperusteen asianmukaisuus, tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta)
(ks. 24 ja 44–75 kohta)
3.      Lainvastaisuusväite – Väitteen liitännäinen luonne – Implisiittinen mutta selkeä esittäminen kannekirjelmässä – Tutkittavaksi ottaminen
(SEUT 277 artikla)
(ks. 30–33 kohta)
4.      Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Laillisuusolettama – Soveltamisala – Laillisuusolettamaa ei sovelleta toimeen, jolla komissio antaa harkintavaltansa käyttämistä rajoittavia käytännesääntöjä
(komission tiedonanto 2020/C 91 I/01)
(ks. 34–38 kohta)
5.      Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Komission antamat tiedonannot – Tilapäiset puitteet valtiontukitoimenpiteille talouden tukemiseksi covid-19-pandemian yhteydessä – Oikeudellinen luonne – Ohjeelliset käytännesäännöt, jotka merkitsevät komission oman harkintavallan rajoittamista – Komission velvollisuus tutkia kyseessä olevat tuet tapauskohtaisesti tilapäisten puitteiden kannalta – Ulottuvuus
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta; komission tiedonanto 2020/C 91 I/01)
(ks. 36, 37 ja 78–86 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanteet, jotka yritykset Breuninger ja Falke nostivat komission päätöksestä, jolla hyväksyttiin Saksan myöntämät tuet sellaisille yrityksille, joiden liikevaihto oli pienentynyt vähintään 30 prosenttia covid-19-pandemian yhteydessä.
Komission päätöksessä ei loukata suhteellisuusperiaatetta eikä yhdenvertaisen kohtelun periaatetta
Saksan liittotasavalta ilmoitti 17.11.2020 komissiolle tukiohjelmasta tuen myöntämiseksi yrityksille niiden kattamattomiin kiinteisiin kustannuksiin alueellaan covid-19-pandemian aikana. Kyseisen tukiohjelman mukaan tukea voitiin myöntää enintään 3 miljoonaa euroa sellaisille yrityksille, joiden liikevaihto oli viiteajanjakson aikana pienentynyt vähintään 30 prosenttia.
Komissio viittasi tiedonantoonsa tilapäisistä puitteista valtiontukitoimenpiteille talouden tukemiseksi tämänhetkisessä covid-19-epidemiassa(1) ja totesi ilmoitetun tukiohjelman soveltuvan sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti.(2) Kyseisen määräyksen mukaan jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen myönnettäviä tukia voidaan tietyin edellytyksin pitää sisämarkkinoille soveltuvina.
Saksan liittotasavalta ilmoitti 2.2.2021 komissiolle tukiohjelmansa muutoksesta, jossa oli kyse tuen enimmäismäärän korottamisesta 10 miljoonaan euroon yritystä kohden ja ohjelman voimassaolon jatkamisesta 31.12.2021 saakka. Komissio hyväksyi 12.2.2021 kyseisen muutoksen, joka vastasi komission tilapäisiin puitteisiin tekemiä muutoksia.(3)
Saksalaiset yhtiöt E. Breuninger GmbH & Co. ja Falke KGaA nostivat kanteet, joissa ne vaativat kumoamaan komission päätöksen, sellaisena kuin se on muutettuna, jossa todetaan Saksan tukiohjelma sisämarkkinoille soveltuvaksi (jäljempänä riidanalainen päätös). Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kanteen ja täsmensi muun muassa valvonnan laajuutta siltä osin kuin on kyse komission SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla tekemien päätösten oikeasuhteisuudesta.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin yleinen tuomioistuin arvioi aluksi riidanalaisen päätöksen lainmukaisuutta SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan kannalta.
Tältä osin kantajat väittivät, että komissio oli loukannut suhteellisuusperiaatetta ja yhdenvertaisen kohtelun periaatetta hyväksyessään Saksan tukiohjelmassa määrätyn tukikelpoisuusperusteen. Kyseisen tukikelpoisuusperusteen mukaan tukiohjelman piiriin pääsivät ainoastaan sellaiset yritykset, joiden liikevaihto oli viiteajanjakson aikana pienentynyt vähintään 30 prosenttia verrattuna samaan ajanjaksoon vuonna 2019.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkää ensin komission esittämän oikeudenkäyntiväitteen, joka perustuu siihen, että riidanalaisessa päätöksessä sovellettiin oikein tilapäisten puitteiden, joiden pätevyyttä kantajat eivät ole riitauttaneet, 87 kohdassa mainittua tukikelpoisuusperustetta. Tältä osin oikeuskäytännöstä ilmenee, että unionin toimien laillisuusolettaman noudattaminen voi olla esteenä sellaisen päätöksen perusteltavuuden tutkimiselle, jolla ainoastaan sovelletaan sellaista yleisesti sovellettavaa toimea, jolla on sitovia oikeusvaikutuksia kolmansiin nähden, kun kyseisen soveltamisalaltaan yleisen toimen pätevyyttä ei ole riitautettu. Tästä ei kuitenkaan ole kyse silloin, kun – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – komissio antaa käytännesääntöjä, joilla se rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä SEUT 107 artiklan 3 kohtaa soveltaessaan ja joilla ei itsessään ole sitovaa oikeusvaikutusta.
Siltä osin kuin on kyse Saksan tukiohjelmassa määrätyn ja riidanalaisella päätöksellä hyväksytyn tukikelpoisuusperusteen yhteensopivuudesta suhteellisuusperiaatteen kanssa, unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että kysymys siitä, onko toimenpide kyseisen periaatteen mukainen, jakautuu kolmeen osaan. Ensimmäinen osa koskee toimenpiteen asianmukaisuutta eli sitä, soveltuuko se oikeutetun tavoitteen saavuttamiseen. Toinen osa koskee toimenpiteen tarpeellisuutta ja edellyttää, että oikeutettua tavoitetta ei voida saavuttaa vähemmän rajoittavilla mutta aivan yhtä asianmukaisilla toimenpiteillä. Kolmas osa koskee toimenpiteen oikeasuhteisuutta eli sitä, ettei siitä aiheudu suhteetonta haittaa tavoiteltuihin päämääriin nähden.
Yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista koskevasta väitteestä unionin yleinen tuomioistuin toteaa lisäksi, että se seikka, että Saksan tukiohjelman tukikelpoisuusperuste, joka perustuu arvioituun liikevaihdon pienentymiseen asianomaisten yritysten tasolla, johtaa erilaiseen kohteluun yritysten välillä sen perusteella, onko covid-19-pandemia vaikuttanut niiden koko toimintaan vai ainoastaan osaan toiminnasta, ei sinänsä merkitse sitä, että tukikelpoisuusperuste olisi lainvastainen. Sen sijaan on selvitettävä, onko tällainen erilainen kohtelu oikeutettua SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan kannalta, mikä edellyttää, että tukikelpoisuusperusteen on oltava asianmukainen, tarpeellinen ja oikeasuhteinen asianomaisen jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseksi. Väite, joka koskee yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista, on siten päällekkäinen sen väitteen kanssa, jonka mukaan suhteellisuusperiaatetta on loukattu sen eri osien suhteen.
Näiden täsmennysten jälkeen unionin yleinen tuomioistuin hylkää väitteet, joiden mukaan riidanalaisella päätöksellä hyväksytyn tukiohjelman tukikelpoisuusperuste ei olisi asianmukainen, tarpeellinen ja oikeasuhteinen.
Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin korostaa muun muassa sitä, että vaikka kantajat voivat riitauttaa kyseisen tilapäisiin puitteisiin perustuvan tukikelpoisuusperusteen tarpeellisuuden ehdottamalla komission muissa päätöksissä käyttämää vaihtoehtoista perustetta, tällaiseen vaihtoehtoiseen perusteeseen voidaan vedota ainoastaan siinä tapauksessa, että sillä voidaan osoittaa ilmeisellä tavalla, että riidanalainen tukikelpoisuusperuste ei ole tarpeellinen. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että kantajien ehdotus soveltaa vaihtoehtoisena tukikelpoisuusperusteena tappioita, jotka ovat toteutuneet covid-19-pandemian koettelemilla liiketoiminta-aloilla, ottamatta huomioon asianomaisen yrityksen kokonaistilannetta, vaikuttaisi voimakkaammin Saksan talousarvioon kuin komission soveltama tukikelpoisuusperuste. Näin ollen on todettava, että kantajien ehdottama vaihtoehtoinen peruste ei ole ”aivan yhtä asianmukainen” toimenpide, jolla voitaisiin osoittaa, että komission soveltama tukikelpoisuusperuste ei ollut tarpeellinen.
Siltä osin kuin kantajat väittävät hyväksytyn tukiohjelman tukikelpoisuusperusteen aiheuttavan kilpailua rajoittavia vaikutuksia sellaisille yrityksille, joiden osalta covid-19-pandemia vaikutti ainoastaan tiettyihin toimintoihin ja joiden oli tämän seurauksena käytettävä sellaisista toiminnoista, joihin pandemia ei vaikuttanut, saamiaan tuloja sellaisten toimintojen rahoittamiseen, joihin pandemia vaikutti, unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että kyseinen peruste ei missään tapauksessa aiheuta kilpailua rajoittavia vaikutuksia, jotka olisivat ilmeisen suhteettomia siihen Saksan riidanalaisella tukiohjelmalla tavoiteltuun päämäärään nähden, jolla pyritään varmistamaan niiden yritysten elinkelpoisuus, joihin covid-19-pandemia vaikutti.
Toisin kuin kantajat väittivät, ei voida myöskään katsoa, että komissio laiminlöi velvollisuutensa tutkia ilmoitettu tukiohjelma tapauskohtaisesti. Tältä osin kantajat eivät ole osoittaneet, että hyväksyttyä tukiohjelmaa koskisivat poikkeukselliset olosuhteet, joiden johdosta komissio olisi perustellusti voinut olla soveltamatta tilapäisissä puitteissa mainittua tukikelpoisuusperustetta riidanalaisessa päätöksessä.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin hylkää myös kantajien kanneperusteen, joka koskee SEUT 108 artiklan 2 kohdan rikkomista. Kantajat väittivät lähinnä, että hyväksyessään ilmoitetun tukiohjelman aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä komissio loukkasi kantajille kyseisen määräyksen nojalla kuuluvia menettelyllisiä oikeuksia.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa tästä, että kyseinen kanneperuste on tosiasiallisesti toissijainen ja olisi esitetty siinä tapauksessa, että unionin yleinen tuomioistuin ei olisi tutkinut väitteitä, jotka liittyvät siihen, onko ilmoitettua tukiohjelmaa arvioitu oikein. Koska mainitut väitteet on kuitenkin tutkittu, kyseinen kanneperuste on vailla sille ilmoitettua tarkoitusta. Kanneperusteella ei myöskään ole itsenäistä sisältöä, koska siinä toistetaan suppeasti perustelut, jotka on esitetty niiden väitteiden yhteydessä, jotka liittyvät siihen, onko tukea arvioitu oikein.
Edellä esitetyn perusteella unionin yleinen tuomioistuin hylkää kantajien nostamat kanteet.
1      Komission 19.3.2020 antama tiedonanto ”Tilapäiset puitteet valtiontukitoimenpiteille talouden tukemiseksi tämänhetkisessä covid-19-epidemiassa” (EUVL 2020, C 91 I, s. 1; jäljempänä tilapäiset puitteet), jota on muutettu ensimmäisen kerran 3.4.2020 (EUVL 2020, C 112 I, s. 1), toisen kerran 8.5.2020 (EUVL 2020, C 164, s. 3), kolmannen kerran 29.6.2020 (EUVL 2020, C 218, s. 3), neljännen kerran 13.10.2020 (EUVL 2020, C 340 I, s. 1) ja viidennen kerran 28.1.2021 (EUVL 2021, C 34, s. 6).
2      Valtiontuesta SA.59289 (2020/N) – Saksa Covid-19 – Tuki kattamattomiin kiinteisiin kustannuksiin – 20.11.2020 annettu komission päätös C(2020) 8318 final (EUVL 2022, C 124, s. 1).
3      Valtiontuesta SA.61744 (2021/N) – Yhteinen ilmoitus muutoksesta, joka koskee tilapäisten puitteiden nojalla hyväksyttyjen tukiohjelmien mukauttamista erityisesti tilapäisten puitteiden viidennen muutoksen johdosta – 12.2.2021 annettu komission päätös C(2021) 1066 final (EUVL 2021, C 77, s. 18).