62017CJ0404
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
25. července 2018 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Azylová politika – Směrnice 2013/32/EU – Článek 31 odst. 8 a článek 32 odst. 2 – Zjevně nedůvodná žádost o mezinárodní ochranu – Pojem bezpečné země původu – Neexistence vnitrostátních právních předpisů týkajících se tohoto pojmu – Prohlášení žadatele, která jsou považována za hodnověrná, avšak nedostatečná vzhledem k tomu, že ochrana poskytovaná zemí původu žadatele má dostatečnou povahu“
Ve věci C‑404/17,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Förvaltningsrätten i Malmö – Migrationsdomstolen (Správní soud se sídlem v Malmö rozhodující v otázkách imigrace, Švédsko) ze dne 3. července 2017, došlým Soudnímu dvoru dne 6. července 2017, v řízení
A
proti
Migrationsverket,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení R. Silva de Lapuerta, předsedkyně senátu, J.-C. Bonichot (zpravodaj), A. Arabadžev, S. Rodin a E. Regan, soudci,
generální advokát: M. Wathelet,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za švédskou vládu A. Falk, C. Meyer-Seitz, H. Shev a L. Zettergren, jako zmocněnkyněmi,
–
za vládu Spojeného království R. Fadoju a C. Crane, jakož i S. Brandonem, jako zmocněnci, ve spolupráci s D. Blundellem, barrister,
–
za Evropskou komisi K. Simonssonem a M. Condou-Durande, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 31 odst. 8 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi A a Migrationsverket (Imigrační úřad, Švédsko) (dále jen „Úřad“) ve věci rozhodnutí tohoto Úřadu, jímž byla zamítnuta žádost A o přiznání postavení uprchlíka a o povolení k pobytu, byl nařízen jeho návrat do země jeho původu a bylo mu zakázáno, aby se vrátil do Švédska po dobu dvou let.
Právní rámec
Unijní právo
3
Článek 23 odst. 4 písm. g) směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (Úř. věst. 2005, L 326, s. 13) zní následovně:
„Členské státy mohou rovněž stanovit, že se posuzovací řízení v souladu se základními zásadami a zárukami uvedenými v kapitole II upřednostní nebo urychlí, pokud:
[…]
g)
žadatel uvedl nesouvislé, protichůdné, nepravděpodobné nebo nedostatečné údaje, které jsou zjevně nepřesvědčivé, pokud jde o jeho tvrzení, že je vystaven pronásledování […].“
4
Směrnice 2013/32 v bodech 11, 12, 18, 40, 41 et 42 odůvodnění uvádí:
„(11)
Aby bylo možné komplexně a účinně posoudit potřeby žadatelů v oblasti mezinárodní ochrany ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany [(Úř. věst. 2011, L 337, s. 9)], měl by rámec Unie týkající se řízení pro přiznání a odnímání mezinárodní ochrany vycházet z pojetí jednotného azylového řízení.
(12)
Hlavním cílem této směrnice je stanovit další normy řízení v členských státech pro přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany s cílem zavést v Unii společné azylové řízení.
[…]
(18)
Je v zájmu členských států i žadatelů o mezinárodní ochranu, aby bylo rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu přijato co možná nejdříve, aniž by tím bylo dotčeno provedení přiměřeného a úplného posouzení.
[…]
(40)
Rozhodujícím faktorem pro posouzení odůvodněnosti žádosti o mezinárodní ochranu je míra bezpečnosti žadatele v zemi jeho původu. Pokud lze třetí zemi pokládat za bezpečnou zemi původu, měly by mít členské státy možnost označit ji za bezpečnou a vycházet z domněnky, že je pro daného žadatele bezpečná, pokud žadatel neprokáže opak.
(41)
Vzhledem k dosažené úrovni harmonizace při uznávání státních příslušníků třetích zemí a osob bez státní příslušnosti za osoby požívající mezinárodní ochrany, by měla být stanovena společná kritéria pro označování třetích zemí za bezpečné země původu.
(42)
Označení třetí země jako bezpečné země původu pro účely této směrnice nemůže být absolutní zárukou bezpečnosti státních příslušníků dané země. Hodnocení, z něhož toto označení vychází, může ze své podstaty vzít v úvahu pouze všeobecnou občanskou, právní a politickou situaci v dané zemi a to, zda jsou původci pronásledování, mučení nebo nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestání v praxi postižitelní, jsou-li v této zemi shledáni odpovědnými. Proto je důležité, aby v případě, kdy žadatel prokáže, že v jeho konkrétní situaci existují oprávněné důvody nepokládat danou zemi za bezpečnou, nebylo označení této země jako bezpečné považováno v jeho případě za směrodatné.“
5
Článek 1 této směrnice stanoví:
„Účelem této směrnice je stanovit společná řízení pro přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany […]“
6
Článek 31 uvedené směrnice, nadepsaný „Řízení o posouzení žádosti“, jímž začíná kapitola III, nadepsaná „Řízení v prvním stupni“, stanoví následující:
„1.   Členské státy vyřizují žádosti o mezinárodní ochranu v řízení o posouzení žádosti v souladu se základními zásadami a zárukami uvedenými v kapitole II.
2.   Členské státy zajistí, aby řízení o posouzení žádosti bylo skončeno co nejdříve, aniž by tím byla dotčena přiměřenost a úplnost posouzení.
3.   Členské státy zajistí, aby řízení o posouzení žádosti bylo skončeno do šesti měsíců od podání žádosti.
[…]
8.   Členské státy mohou stanovit, že se řízení o posouzení žádosti v souladu se základními zásadami a zárukami stanovenými v kapitole II urychlí nebo uskuteční na hranicích nebo v tranzitním prostoru podle článku 43, pokud:
a)
žadatel při předkládání své žádosti a jejím zdůvodňování uvedl pouze záležitosti, které nejsou důležité pro posouzení toho, zda může být uznán za osobu požívající mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95], nebo
b)
žadatel pochází z bezpečné země původu ve smyslu této směrnice nebo
[…]
e)
žadatel uvedl zjevně nesouvislé a protichůdné, zjevně nepravdivé či očividně nepravděpodobné údaje, které jsou v rozporu s dostatečně ověřenými informacemi ze země původu, a jsou tudíž zjevně nepřesvědčivé, pokud jde o jeho tvrzení v souvislosti s tím, zda ho lze uznat za osobu požívající mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95], nebo
[…]“
7
Článek 32 odst. 2 směrnice 2013/32:
„V případech nedůvodných žádostí, které se vztahují k některým z okolností uvedených v čl. 31 odst. 8, mohou členské státy považovat žádost za zjevně nedůvodnou, je-li to stanoveno vnitrostátními právními předpisy.“
8
Článek 36 této směrnice, nadepsaný „Pojem bezpečné země původu“, zní takto:
„1.   Třetí zemi, která je v souladu s touto směrnicí označena za bezpečnou zemi původu, lze po jednotlivém posouzení žádosti považovat ve vztahu k určitému žadateli za bezpečnou zemi původu, pouze pokud:
a)
žadatel má státní příslušnost této země, nebo
b)
žadatel je osobou bez státní příslušnosti a dříve v této zemi běžně pobýval
a žadatel nepředložil žádné závažné důvody pro to, aby tuto zemi nebylo možno v jeho konkrétní situaci považovat za bezpečnou a mohl tak být uznán za osobu požívající mezinárodní ochrany podle směrnice [2011/95].
2.   Členské státy dále ve vnitrostátních právních předpisech stanoví pravidla a úpravy týkající se použití pojmu bezpečné země původu.“
9
Článek 37 směrnice 2013/32, nadepsaný „Vnitrostátní označení třetích zemí za bezpečné země původu“, stanoví:
„1.   Členské státy mohou za účelem posuzování žádostí o mezinárodní ochranu ponechat v platnosti nebo přijmout právní předpisy, které v souladu s přílohou I umožňují označit na vnitrostátní úrovni bezpečné země původu.
2.   Členské státy zajistí pravidelný přezkum situace ve třetích zemích označených jako bezpečné podle tohoto článku.
3.   Hodnocení, zda je země v souladu s tímto článkem bezpečnou zemí původu, se zakládá na řadě zdrojů informací, zejména informací z jiných členských států, od [Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (EASO)], [Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR)], Rady Evropy a jiných významných mezinárodních organizací.
4.   Členské státy oznámí Komisi země, které v souladu s tímto článkem označily za bezpečné země původu.“
10
Příloha I této směrnice, nadepsaná „Určení bezpečných zemí původu pro účely čl. 37 odst. 1“, uvádí:
„Země se považuje za bezpečnou zemi původu, pokud lze na základě tamější právní situace, uplatňování práva v rámci demokratického systému a obecné politické situace prokázat, že v ní obecně a soustavně nedochází k pronásledování podle článku 9 směrnice [2011/95], k mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení či trestům a k hrozbě z důvodu svévolného násilí v případě mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu.
Při tomto hodnocení se vezme v úvahu mimo jiné rozsah, v jakém je poskytována ochrana proti pronásledování nebo špatnému zacházení prostřednictvím:
a)
příslušných právních předpisů země a způsobu, jakým se uplatňují;
b)
dodržování práv a svobod stanovených v Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod [, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950,] nebo Mezinárodním paktu o občanských a politických právech [, přijatém dne 16. prosince 1966 Valným shromážděním OSN,] nebo Úmluvě OSN proti mučení, a to zejména práv, od nichž se podle čl. 15 odst. 2 uvedené evropské úmluvy nelze odchýlit;
c)
dodržování zásady nenavracení podle [Úmluvy o právním postavení uprchlíků, podepsané v Ženevě dne 28. července 1951];
d)
systému účinných opravných prostředků proti porušování těchto práv a svobod.“
11
Článek 46 směrnice 2013/32, nadepsaný „Právo na účinný opravný prostředek“, obsahuje odstavce 5 a 6, které znějí takto:
„5.   Aniž je dotčen odstavec 6, umožní členské státy žadatelům setrvat na území, dokud neuplyne lhůta, v níž mohou uplatnit právo na účinný opravný prostředek, nebo v případě, že v dané lhůtě toto právo uplatní, dokud nebude znám výsledek řízení o opravném prostředku.
6.   V případě rozhodnutí:
a)
o tom, že je žádost zjevně nedůvodná, podle čl. 32 odst. 2 […]
[…]
musí mít soud pravomoc rozhodnout, zda žadatel smí či nesmí setrvat na území členského státu, dokud nebude znám výsledek řízení o opravném prostředku, buď na žádost dotyčného žadatele, nebo v případě jednání z moci úřední pokud v důsledku rozhodnutí již žadatel není oprávněn setrvat v daném členském státě a pokud v takových případech vnitrostátní právo nezakládá jeho právo setrvat v členském státě.“
Švédské právo
12
Předkládající soud uvádí, že švédské právo neobsahuje žádné právní předpisy týkající se bezpečných zemí původu ve smyslu směrnice 2013/32.
13
Ustanovení § 19 obsažené v kapitole 8 utlänningslag (cizineckého zákona) (SFS 2005, č. 716) ve znění platném do 31. prosince 2016 stanovilo, že Úřad může nařídit bezodkladný výkon svých rozhodnutí o vyhoštění, a to i ještě předtím, než nabyla právní moci, pokud jde o zjevně nedůvodnou žádost o azyl a pokud zjevně nelze udělit povolení k pobytu ani z jiného důvodu.
14
Podle předkládajícího soudu bylo toto ustanovení změněno s účinností od 1. ledna 2017 s cílem zohlednit ve švédských právních předpisech reformu azylových řízení provedenou směrnicí 2013/32 a zejména čl. 31 odst. 8. Úřad může od tohoto data nařídit bezodkladný výkon svých rozhodnutí o vyhoštění, a to i ještě předtím, než nabyla právní moci, pokud skutečnosti, které uvedl cizí státní příslušník, jsou „irelevantní“ pro účely jeho žádosti o azyl, nebo jsou „nevěrohodné“, v důsledku čehož je třeba jeho žádost o azyl považovat za zjevně nedůvodnou a zjevně nelze udělit povolení k pobytu ani z jiného důvodu.
Spor v původním řízení a předběžná otázka
15
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že A, srbský státní příslušník, podal v březnu roku 2017 žádost o azyl a o povolení k pobytu ve Švédsku.
16
Na podporu této žádosti tvrdil, že mezi lety 2001 a 2003 byl obětí vyhrožování a násilí páchaného nezákonnou polovojenskou skupinou a že v roce 2003 podal na tuto skupinu trestní oznámení. Zmínil skutečnost, že mu do roku 2012 byla jako svědkovi poskytnuta ochrana, kterou mu zajišťovaly srbské orgány a Prozatímní správní mise OSN v Kosovu (UNMIK), ale že v důsledku této ochrany byl přemísťován na různá místa v Srbsku a byl umístěn zejména ve vězení. Za těchto podmínek se od roku 2012 rozhodl vzdát postavení chráněného svědka a místo toho se začal skrývat ve své rodné vesnici, a to navzdory výhružkám zabitím, které nadále dostával.
17
Úřad zamítl uvedenou žádost, neboť ji považoval za zjevně nedůvodnou z důvodu, že z informací poskytnutých samotným žadatelem vyplývá, že Republika Srbsko mu mohla poskytnout účinnou ochranu a že přísluší v zásadě orgánům země původu, aby zajistily ochranu proti takovým výhrůžkám, kterým je žadatel údajně vystaven.
18
Toto rozhodnutí o zamítnutí současně ukládalo i povinnost opustit státní území a stalo se okamžitě vykonatelným, a to vzhledem ke zjevné neexistenci skutečností, které by umožnily vyhovět žádosti o azyl, a vzhledem k tomu, že A nepředložil relevantní argumentaci na podporu své žádosti o povolení k pobytu.
19
A podal proti tomuto rozhodnutí Úřadu žalobu k Förvaltningsrätten i Malmö – Migrationsdomstolen (Správní soud se sídlem v Malmö rozhodující v otázkách imigrace, Švédsko), který nařídil odklad výkonu povinnosti opustit státní území.
20
Tento soud se táže, jakým způsobem je třeba vykládat čl. 31 odst. 8 směrnice 2013/32, který ve spojení s čl. 32 odst. 2 této směrnice dovoluje členským státům zamítat určité žádosti jako zjevně nedůvodné.
21
Za těchto okolností se Förvaltningsrätten i Malmö – Migrationsdomstolen (Správní soud se sídlem v Malmö rozhodující v otázkách imigrace, Švédsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být žádost, která obsahuje informace poskytnuté [žadatelem], které jsou považovány za hodnověrné – a proto slouží jako základ k posouzení uvedené žádosti – avšak nejsou dostatečné pro prokázání potřeby mezinárodní ochrany z důvodu, že informace o zemi [původu] naznačují, že orgány poskytují přijatelnou ochranu, považována za zjevně nedůvodnou ve smyslu čl. 31 odst. 8 přepracované směrnice 2013/32?“
K předběžné otázce
22
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 31 odst. 8 písm. b) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. 32 odst. 2 této směrnice vykládán v tom smyslu, že umožňuje považovat žádost o mezinárodní ochranu za zjevně nedůvodnou v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, kdy z informací týkajících se země původu žadatele vyplývá, že mu v ní může být zaručena přijatelná ochrana, a dále, kdy tento žadatel poskytl nedostatečné informace pro účely odůvodnění poskytnutí mezinárodní ochrany, když členský stát, v němž byla podána žádost, nepřijal právní předpisy upravující pojem bezpečné země původu.
23
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že Úřad v podstatě zamítl žádost A jako zjevně nedůvodnou na základě vnitrostátních právních předpisů, které provádějí směrnici 2013/32, a sice proto, že v jeho zemi původu, jíž je Srbsko, byla k dispozici účinná ochrana a současně proto, že neprokázal, že mu tato země neposkytla dostatečnou ochranu před výhrůžkami, jimž podle vlastních vyjádření čelil.
24
Úřad přitom založil své rozhodnutí na podobné úvaze, jako je úvaha uvedená v článcích 36 a 37 směrnice 2013/32 v souvislosti se zpracováváním žádostí o mezinárodní ochranu podaných státními příslušníky bezpečných zemí původu.
25
Tato ustanovení zavádějí zvláštní režim přezkumu založeného na určité formě vyvratitelné domněnky dostatečné ochrany v zemi původu, která může být vyvrácena žadatelem, pokud uvede naléhavé důvody týkající se jeho konkrétní situace.
26
V případě neexistence takových naléhavých důvodů lze žádost zamítnout jako zjevně nedůvodnou na základě čl. 31 odst. 8 písm. b) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. 32 odst. 2 této směrnice, pokud daná situace – v projednávané věci skutečnost, že žadatel pochází z bezpečné země původu – je jako taková definována ve vnitrostátním právním řádu.
27
Jedním z důsledků pro žadatele, jehož žádost je zamítnuta na tomto základě, je, že mu na rozdíl od toho, co je stanoveno v případě prostého zamítnutí, nemusí být umožněno, aby zůstal na území státu, ve kterém byla podána žádost, dokud nebude znám výsledek řízení o opravném prostředku, jak vyplývá z ustanovení čl. 46 odst. 5 a 6 směrnice 2013/32.
28
V tomto kontextu přísluší každému členskému státu označit bezpečné země původu ve smyslu této právní úpravy v souladu s postupy uvedenými v článcích 36 a 37, jakož i v příloze I směrnice 2013/32, a to zejména tak, že vnitrostátní zákonodárce přijme seznam třetích zemí v souladu s kritérii stanovenými v příloze I, vydá další pravidla a postupy provádění a předloží Komisi seznam bezpečných zemí původu nebo jej pravidelně přehodnocuje.
29
Předkládající soud v této souvislosti uvádí, že ke dni přijetí rozhodnutí napadeného ve věci v původním řízení – kdy uplynula lhůta pro provedení relevantních ustanovení směrnice 2013/32 – Švédské království ani nepřijalo taková ustanovení, jako jsou ustanovení uvedená v předchozím bodě, a ani nestanovilo, že skutečnost, že žadatel pochází z bezpečné země původu, může vést k zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné ve smyslu čl. 32 odst. 2 této směrnice.
30
Je přitom třeba připomenout, že podle bodů 11 a 12 odůvodnění směrnice 2013/32, jakož i podle článku 1 této směrnice se rámec poskytnutí mezinárodní ochrany opírá o pojetí jednotného azylového řízení a vychází z minimálních společných pravidel (obdobně viz rozsudek ze dne 31. ledna 2013, D. a A., C‑175/11, EU:C:2013:45, bod 57).
31
Členský stát tedy nemůže uplatnit vyvratitelnou domněnku upravenou pravidly směrnice 2013/32 týkajícími se řízení, která jsou založena na pojmu bezpečné země původu, aniž současně zajistil úplné provádění těchto pravidel, pokud jde o právní a správní předpisy, které má přijmout.
32
Pokud jde o pochybnosti, které vnitrostátní soud vyjádřil v souvislosti s možností považovat na základě čl. 31 odst. 8 směrnice 2013/32 žádost za zjevně nedůvodnou proto, že prohlášení poskytnutá žadatelem byla nedostatečná, je třeba připomenout, že tato směrnice je přepracováním směrnice 2005/85.
33
Ačkoliv je pravda, že čl. 23 odst. 4 písm. g) směrnice 2005/85 se týkal případu „nedostatečných“ prohlášení poskytnutých žadatelem, čl. 31 odst. 8 písm. e) směrnice 2013/32, který nahradil toto ustanovení, již uvedený případ nezmiňuje.
34
Ze znění čl. 31 odst. 8 písm. e) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. s čl. 32 odst. 2 této směrnice tedy vyplývá, že členský stát nemůže považovat žádost o mezinárodní ochranu za zjevně nedůvodnou proto, že prohlášení poskytnutá žadatelem jsou nedostatečná.
35
Na položenou otázku je tudíž třeba odpovědět tak, že čl. 31 odst. 8 písm. b) směrnice 2013/32 ve spojení s čl. 32 odst. 2 této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že neumožňuje považovat žádost o mezinárodní ochranu za zjevně nedůvodnou v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, kdy z informací týkajících se země původu žadatele vyplývá, že mu v ní může být zaručena přijatelná ochrana, a dále, kdy tento žadatel poskytl nedostatečné informace pro účely odůvodnění poskytnutí mezinárodní ochrany, když členský stát, v němž byla podána žádost, nepřijal právní předpisy upravující pojem bezpečné země původu.
K nákladům řízení
36
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
Článek 31 odst. 8 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany ve spojení s čl. 32 odst. 2 této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že neumožňuje považovat žádost o mezinárodní ochranu za zjevně nedůvodnou v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, kdy z informací týkajících se země původu žadatele vyplývá, že mu v ní může být zaručena přijatelná ochrana, a dále, kdy tento žadatel poskytl nedostatečné informace pro účely odůvodnění poskytnutí mezinárodní ochrany, když členský stát, v němž byla podána žádost, nepřijal právní předpisy upravující pojem bezpečné země původu.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: švédština.