Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ANDREA BIONDI
26 päivänä maaliskuuta 2026 (1)
Asia
C‑888/24
Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda
vastaan
Metro do Porto, S.A.,
Betar Consultores, Lda
[Supremo Tribunal Administrativon (ylin hallintotuomioistuin, Portugali) esittämä ennakkoratkaisupyyntö]
Ennakkoratkaisupyyntö – Julkiset hankinnat – Direktiivi 2014/24/EU – 82 artikla – Suunnittelukilpailumenettely – Etukäteiskuulemisen järjestämättä jättäminen – Ehdokkaiden nimettömyyden suoja – Oikeus tulla kuulluksi
I       Johdanto
1.        Tämä ennakkoratkaisupyyntö, jonka on esittänyt Supremo Tribunal Administrativo (ylin hallintotuomioistuin, Portugali), ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden tulkita ensimmäistä kertaa julkisista hankinnoista annetun direktiivin 2014/24/EU(2) säännöksiä, jotka koskevat erityisesti
”suunnittelukilpailuja”.
2.        Suunnittelukilpailut
ovat hankintamenettelyistä erillisiä menettelyjä, joiden tarkoituksena on tuottaa hankintaviranomaiselle idea, suunnitelma tai hanke (tyypillisesti
kaupunkisuunnittelun, insinööritaidon tai arkkitehtuurin alalla), jonka valintalautakunta valitsee kilpailun perusteella. Suunnittelukilpailujen erityispiirre on esitettyjen suunnitelmien ja hankkeiden luova ja käsitteellinen luonne, ja niissä ehdotettujen ratkaisujen laatu ja omaperäisyys ovat arvioinnissa ratkaisevassa asemassa.
3.        Nyt esillä olevassa asiassa kyse on lyhyesti sanoen siitä, onko tällaisissa menettelyissä tarpeen tai edes sallittua järjestää ehdokkaiden etukäteiskuuleminen ennen
valintalautakunnan
lopullista päätöstä. Tätä kysymystä tarkastellaan sekä direktiivin 2014/24 sääntelykehyksen että unionin oikeuden yleisen, oikeutta tulla kuulluksi koskevan periaatteen valossa.
4.        Tämän ratkaisuehdotuksen kohteena oleva ennakkoratkaisukysymys liittyy riita-asiaan, jonka insinööritoimisto
Adão da Fonseca – Engenheiros Consultores, Lda. (jäljempänä Adão da Fonseca) on pannut vireille ja joka koskee Metro do Porto S.A
‑yhtiön hankintaviranomaisena järjestämää suunnittelukilpailua Douro-joen ylittävän sillan rakennussuunnitelman laatimisesta.
5.        Mainitussa suunnittelukilpailussa valintalautakunta ei valinnut Adão da Fonsecan suunnitelmaa kolmen parhaan ehdotuksen joukkoon. Tästä syystä yhtiö vetosi portugalilaisiin hallinto-oikeuksiin vaatien kumoamaan lautakunnan päätöksen sekä myöhemmän päätöksen, joka koskee toisen toimijan valintaa palveluhankintasopimuksen sopimuspuoleksi.
6.        Kun alemman asteen hallinto-oikeudet olivat hylänneet valituksen kahdesti, Adão da Fonseca valitti viimeisenä oikeusasteena toimivaan, ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen. Tässä tuomioistuimessa yhtiö vetoaa muun muassa, että sen väitettyä oikeutta etukäteiskuulemiseen loukattiin.(3) Se väittää, että etukäteiskuulemisen järjestämättä jättäminen, erityisesti valintalautakunnan edessä, oli olennaisen menettelyllisen vaatimuksen laiminlyönti,
jonka vuoksi sekä suunnittelukilpailumenettely että myöhempi palveluhankintasopimuksen sopimuspuolen valinta(4) olivat virheellisiä.
7.        Tässä asiayhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin
pohtii, onko suunnittelukilpailun ehdokkaille tunnustettava oikeus tulla kuulluksi valintalautakunnan
edessä ennen kuin tämä lautakunta tekee sille esitettyjen suunnitelmien ja hankkeiden arviointia ja paremmuusjärjestykseen asettamista koskevan päätöksensä. Mainittu tuomioistuin
toteaa, ettei se, että asianomaisten osapuolten kuuleminen on Portugalin oikeudessa kaikkien menettelyjen olennainen osa, sulje pois sitä, että tietyissä asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa etukäteiskuulemisen toteuttamatta jättäminen saattaa olla perusteltua. Se korostaa, että suunnittelukilpailuissa ehdokkaiden etukäteiskuulemisen järjestämättä jättäminen voitaisiin perustella ehdokkaiden tällaisissa menettelyissä keskeisellä
nimettömyyden periaatteella, jonka nojalla ehdokkaiden henkilöllisyys voidaan paljastaa vasta valintalautakunnan
kertomuksen laatimisen jälkeen. Tämän todettuaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin
huomauttaa, että vaikka missään suunnittelukilpailumenettelyä koskevassa nimenomaisessa säännöksessä ei Portugalin oikeudessa säädetä tällaisen kuulemisen järjestämisestä, siitä kuitenkin säädetään avoimia menettelyjä koskevissa yleisissä säännöksissä, joihin viitataan toissijaisesti aihetta koskevassa kansallisessa lainsäädännössä.
8.        Tässä asiayhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin
on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko direktiivin 2014/24 82 artiklan 4 kohdassa säädettyä ehdokkaiden nimettömyyden sääntöä suhteessa saman artiklan 5 ja 6 kohdassa säädettyyn valintalautakunnan ja ehdokkaiden mahdollisuuteen käydä vuoropuhelua esitettyjen suunnitelmien selventämiseksi ja 80 artiklan 1 kohdassa tehtyyn viittaukseen I osaston säännöksiin tulkittava siten, että se on esteenä ehdokkaiden etukäteiskuulemisen toteuttamiselle pakollisena osana menettelyä?
II     Tarkastelu
9.        Kuten jo alustavasti todettiin, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymys koskee ehdokkaiden nimettömyyttä koskevan, suunnittelukilpailujen sääntelyssä keskeisen säännön ja tällaiseen menettelyyn osallistuvien ehdokkaiden kuulluksi tulemisen oikeuden välistä suhdetta.
10.      Alustavasti on ensinnäkin
todettava, ettei ennakkoratkaisukysymys vaikuta hypoteettiselta, niin kuin Metro do Porto S. A.
huomautuksissaan väittää. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen päätöksestä ilmenee nimittäin selkeästi, että Adão da Fonseca vetosi tässä tuomioistuimessa siihen, että väitetysti lainvastainen
asianomaisten osapuolten etukäteiskuulemisen järjestämättä jättäminen suunnittelukilpailun yhteydessä merkitsi olennaisen menettelymääräyksen rikkomista, jonka vuoksi koko menettely oli pätemätön.(5) Ennakkoratkaisukysymys on näin ollen ratkaiseva ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa ja voidaan siten ottaa käsiteltäväksi.
11.      Toiseksi totean, että esillä oleva suunnittelukilpailumenettely koskee Metro do Porto S.A:n, Porton
metroverkon infrastruktuurin hallinnoinnista vastavan julkisoikeudellisen yhtiön käynnistämää Douro-joen ylittävän sillan rakennushanketta. Ennakkoratkaisupyynnön tekemistä koskevasta päätöksestä tai osapuolten huomautuksista ei kuitenkaan näytä käyvän selvästi ilmi, onko tarkoitus, että tämän sillan yli kulkisi metro. Näin ollen ei ole selvää, koskeeko kyseessä oleva suunnittelukilpailu direktiivin 2014/25(6) 11 artiklassa tarkoitettua ”toiminta[a, jonka] tarkoituksena on tarjota yleisölle kuljetuspalveluja rautateitse”. Jos näin olisi, kyseessä olevaan suunnittelukilpailuun voitaisiin soveltaa viimeksi mainitun direktiivin säännöksiä direktiivin 2014/24 säännösten asemesta. Tältä osin on kuitenkin todettava, että näiden kahden direktiivin nyt esillä olevaan asiaan liittyvät suunnittelukilpailuja koskevat säännöt ovat olennaisesti samat,(7) joten unionin tuomioistuimen päätelmät eivät muuttuisi, vaikka asiassa sovellettaisiin direktiiviä 2014/25.
12.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykseen
vastatakseni hahmottelen ensinnäkin direktiivissä 2014/24 tarkoitettujen suunnittelukilpailujen erityispiirteet, jotta
alan oikeudellisen sääntelyn perusteena olevat seikat kävisivät ymmärrettäviksi (A.); seuraavaksi tarkastelen sitä, onko oikeus etukäteiskuulemiseen tunnustettava tällaisissa menettelyissä direktiivin 2014/24 nojalla (B.); lopuksi tarkastelen sitä, onko oikeus etukäteiskuulemiseen tällaisissa menettelyissä tunnustettava oikeutta tulla kuulluksi koskevan unionin oikeuden yleisen periaatteen perusteella ©.
A       I Suunnittelukilpailut direktiivissä 2014/24
13.      Direktiivin 2014/24 2 artiklan 1 kohdan 21 alakohdan määritelmän mukaan ”suunnittelukilpailut” ovat ”menettelyjä, joilla hankintaviranomainen voi hankkia pääasiassa kaavoituksen, kaupunkisuunnittelun, arkkitehtuurin ja teknisen suunnittelun tai tietojenkäsittelyn tarpeisiin suunnitelman tai hankkeen, jonka valintalautakunta valitsee kilpailulla, jossa saatetaan antaa palkintoja.”(8)
14.      Suunnittelukilpailut ovat ”joustavia välineitä”,(9) joita hankintaviranomaiset
käyttävät valitakseen yhden tai useamman hankesuunnitelman määrätyillä aloilla. Niiden tarkoituksena on kerätä ideoita ja löytää paras luova ehdotus ilman, että menettelyn kautta välttämättä hankitaan suunnitelman toteutustyö tai annetaan tehtäväksi hankkeen toteuttaminen.
15.      Suunnittelukilpailut
eroavat siten hankintasopimuksista, jotka direktiivissä 2014/24 määritellään eri tavalla.(10) Suunnittelukilpailujen tarkoituksena ei nimittäin ole palvelusopimuksen tekeminen, vaan ainoastaan yhden tai useamman hankesuunnitelman valitseminen, ja siinä saatetaan antaa palkintoja. Tämä ei kuitenkaan sulje pois mahdollisuutta järjestää suunnittelukilpailu julkisen palveluhankintamenettelyn yhteydessä.(11)
16.      Kuten jo edellä todettiin, suunnittelukilpailujen erityispiirre on siis niiden luova ja käsitteellinen luonne, ja ratkaisevia arviointiperusteita ovat esitettyjen ratkaisujen laatu ja innovatiivisuus. Toisin kuin tarjouspyyntömenettelyissä, suunnittelukilpailuissa ehdokkaat eivät tee taloudellisia tarjouksia, vaan esittävät viimeisteltyjä suunnitteluvisioita (tyypillisesti kaupunkisuunnittelun, insinööritaidon, arkkitehtuurin
tai muihin aloihin liittyviä suunnitelmia ja kaavioita). Näin ollen hankintaviranomainen ei tee varsinaista hankintasopimusta, vaan vain valitsee ja mahdollisesti palkitsee uusia ideoita sisältävän ehdotuksen. Vertailun kohteena ei siten ole sopimustarjous, vaan esitettyjen hankkeiden tekninen sisältö. Tällaisissa menettelyissä tilaajaa kiinnostaa erityisesti suunnittelu- ja kaavoitustoiminnan
lopputulos, jonka on vastattava tilaajan etukäteen määrittelemiä vaatimuksia. Tavoitteena ei sen sijaan ole löytää tahoa, jolla on annetun tehtävän suorittamisen edellyttämä ammattitaito.
17.      Suunnittelukilpailut olivat erityissääntelyn kohteena jo direktiivissä 2004/18/EY.(12) Direktiivillä 2014/24 niitä koskevaa sääntelyä kuitenkin vahvistettiin ja niistä säädetiin omassa, erityisiä hankintamenetelmiä koskevassa III osaston II luvussa (78–82 artikla).(13)
18.      Tämän luvun säännöksissä ei säädetä erityisestä suunnittelukilpailuja
koskevasta yleisestä menettelystä. Ne sisältävät vain joitakin menettelysäännöksiä, joiden tarkoitus on ottaa huomioon tällaisten kilpailujen edellä mainitut erityispiirteet sekä hankintaviranomaiselle asetettu – ennakkoratkaisukysymyksessä mainittuun
direktiivin 2014/24 80 artiklan 1 kohtaan sisältyvä – velvoite soveltaa menettelyjä, jotka sopivat yhteen saman direktiivin
I osastossa todettujen periaatteiden ja yleisten säännösten kanssa. Tästä verrattain
rajoitetusta sääntelystä seuraa, että direktiivillä 2014/24 ei pyritä
täysin yhdenmukaistamaan suunnittelukilpailuja koskevaa sääntelyä.
19.      Direktiivin 2014/24 säännösten osalta 78 artiklassa täsmennetään suunnittelukilpailuja koskevien sääntöjen täsmällistä soveltamisalaa. Säännöksen sanamuodosta käy ilmi, että suunnittelukilpailut voidaan järjestää kolmella tavalla: ensinnäkin kokonaan julkisista hankintamenettelyistä erillisinä;(14) toiseksi
alustavana vaiheena hankintamenettelyssä, joka saatetaan järjestää myöhemmin;(15) kolmanneksi suoraan julkisen palveluhankintamenettelyn täydentävänä osana.(16) Lisäksi suunnittelukilpailut
voivat olla joko avoimia kaikille tai ehdokkaiden määrää voidaan rajoittaa.(17)
20.      Direktiivin 2014/24 79 artiklassa säädetään suunnittelukilpailun järjestävien hankintaviranomaisten velvollisuudesta julkaista sitä koskeva ilmoitus.(18) Direktiivin 2014/24 80 artiklassa säädetään eräistä suunnittelukilpailujen järjestämistä ja osallistujien valintaa koskevista säännöistä.(19) Direktiivin 2014/24 81 artiklassa säädetään erityisesti valintalautakunnan kokoonpanosta.(20)
21.      Lopuksi direktiivin 2014/24 82 artiklassa, jonka tulkintaa ennakkoratkaisukysymys koskee, säädetään valintalautakunnan
päätöksistä.
22.      Erityisesti tämän artiklan 1 ja 2 kohdassa vahvistetaan
nimettömyyttä koskeva sääntö. Direktiivin 2014/24 82 artiklan 2 kohdan mukaan valintalautakunnan on tarkasteltava ehdokkaiden esittämiä suunnitelmia ja hankkeita nimettöminä ja yksinomaan kilpailuilmoituksessa esitetyin perustein. [Saman artiklan] 4 kohdan mukaan nimettömyyttä on noudatettava siihen asti, kun valintalautakunta on antanut lausuntonsa tai tehnyt päätöksensä.
23.      Nimettömyyden tarkoituksena on taata esitettyjen hankkeiden arviointimenettelyn objektiivisuus ja puolueettomuus. Nimettömyydellä näet varmistetaan, että
valintalautakunta arvioi hankkeita yksinomaan niiden ansioiden perusteella, ennalta asetettujen, selkeiden ja syrjimättömien valintaperusteiden nojalla ja
ilman, että ehdokkaiden henkilöllisyys tai maine vaikuttaisi tietoisesti tai tiedostamatta arviointiin. Kuten edellä todettiin, suunnittelukilpailun tarkoituksena on arvioida luovien töiden esteettisiä, käsitteellisiä, toiminnallisia tai teknisiä ominaisuuksia, ja koska nämä työt ovat luonteeltaan taiteellisia ja käsitteellisiä, niiden arviointi on vääjäämättä jossain määrin subjektiivista erityisesti esteettisten seikkojen ja luovien sisältöjen osalta. Tästä syystä vaarana on, että valintalautakunta saattaa olla puolueellinen ja suosia jopa tiedostamattaan maineikkaita ammatinharjoittajia. Nimettömyys takaa valintalautakunnan
objektiivisuuden ja yhdenvertaisen kohtelun ja reilun kilpailun periaatteiden noudattamisen. Näin ollen ehdoton nimettömyys hankkeiden
arvioinnin kestäessä takaa osallistujien yhdenvertaisen kohtelun, vahvistaa menettelyn oikeutusta ja avoimuutta ja on siten keskeisessä asemassa tällaisissa menettelyissä.
24.      Direktiivissä 2014/24 ei myöskään ehdottomasti suljeta pois valintalautakunnan
ja ehdokkaiden välisen vuoropuhelun mahdollisuutta. 82 artiklan 5 kohdassa säädetään nimittäin, että ”ehdokkaita voidaan tarvittaessa pyytää vastaamaan valintalautakunnan pöytäkirjaansa merkitsemiin kysymyksiin hankkeisiin liittyvien näkökohtien selventämiseksi.” Saman artiklan 6 kohdassa säädetään, että ”valintalautakunnan jäsenten ja ehdokkaiden välisestä vuoropuhelusta on laadittava täydellinen pöytäkirja”.
25.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ennakkoratkaisukysymystä
on siis tarkasteltava edellä hahmotellun direktiivin 2014/24 sääntelykehyksen puitteissa.
B       Oikeus suunnittelukilpailun yhteydessä toteutettavan etukäteiskuulemiseen direktiivin 2014/24 puitteissa
26.      Tämän kysymyksen ratkaisemiseksi on ennen kaikkea selvitettävä, voidaanko kyseisen sääntelykehyksen puitteissa katsoa, että suunnittelukilpailuissa on ehdottomasti järjestettävä ehdokkaiden etukäteiskuuleminen ennen kuin valintalautakunta tekee töiden arviointia koskevan päätöksensä.
27.      Tältä osin on ensinnäkin todettava, ettei edellä mainituissa direktiivin 2014/24 III osaston II luvun säännöksissä nimenomaisesti säädetä asianomaisten osapuolten etukäteiskuulemisen järjestämisestä suunnittelukilpailujen yhteydessä.
28.      Adão da Fonsecan väitteeseen viitaten
ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin
pohtii kuitenkin, voiko direktiivin 2014/24 82 artiklan 5 ja 6 kohdassa tarkoitettu mahdollisuus käynnistää ehdokkaiden ja valintalautakunnan
vuoropuhelu oikeuttaa ehdokkaiden esittämien hankkeiden tarkastelun ja niihin tutustumisen mahdollisuuden kuulemistilaisuudessa ilman, että luottamuksellisuutta ja nimettömyyttä loukataan.
29.      Tältä osin katson kuitenkin, ettei direktiivin 2014/24 82 artiklan 5 ja 6 kohdan säännöksiä voida tulkita siten, että niillä vahvistettaisiin ehdokkaiden oikeus etukäteiskuulemiseen
suunnittelukilpailuissa.
30.      Saman artiklan 5 kohdan sanamuodosta ilmenee, että
ehdokkaita ”voidaan tarvittaessa” pyytää vastaamaan valintalautakunnan pöytäkirjaansa merkitsemiin kysymyksiin hankkeisiin liittyvien näkökohtien selventämiseksi. Tällä säännöksellä annetaan siten nimenomaisesti valintalautakunnalle harkintavalta pyytää ehdokkaita selventämään hankkeisiin liittyviä näkökohtia, eikä suinkaan ehdokkaille oikeutta vaatia tilaisuutta tällaisten selvennysten antamiseen.
31.      Mahdollista täsmennyspyyntöä koskevan säännöksen tarkoituksena on hälventää epäilykset, joita valintalautakunnalla saattaa olla esitetyn hankkeen tietyistä yksityiskohdista, ja edistää siten valistuneempaa ja oikeudenmukaisempaa arviointia. Lisäksi kyseessä on yksinkertaisesti täsmennyspyyntö. Missään tapauksessa mainitulla säännöksellä ei sen sijaan tarkoiteta sitä, että ehdokkaat voisivat täydentää hanketta jälkikäteen tavalla, joka menee valintalautakunnan pyytämiä täsmennyksiä pidemmälle.
32.      Lisäksi kun valintalautakunta käyttää sillä olevaa harkintavaltaa, sen on kohdeltava kaikkia ehdokkaita yhdenvertaisesti ja lojaalisti, jotta suunnittelukilpailumenettelyn päätyttyä täsmennyspyynnöstä ei voisi saada sellaista vaikutelmaa, että sillä on perusteettomasti suosittu tai syrjitty ehdokasta tai ehdokkaita, joille kyseinen pyyntö on osoitettu.(21)
33.      Lisäksi on ilmeistä, että valintalautakunnan
mahdollisuus pyytää tällaisia selvennyksiä yhdeltä tai useammalta ehdokkaalta on sovitettava yhteen nimettömyyttä koskevan säännön kanssa, jota on
direktiivin 2014/24 82 artiklan 4 kohdan mukaisesti noudatettava, kunnes päätös on tehty. Kuten Portugalin hallitus perustellusti huomauttaa, jos näin ei olisi, täsmennyspyyntö saattaisi vaarantaa nimettömyyttä koskevan säännön tehokkaan vaikutuksen. Ehdokkaiden nimettömyyttä koskevan säännön noudattaminen voidaan varmistaa, kuten komissio huomautuksissaan esittää, esimerkiksi käyttämällä välittäjää (kuten
hankintaviranomaista tai riippumatonta kolmatta osapuolta) tai käyttämällä teknisiä/tietoteknisiä
välineitä (esimerkiksi sovellusalusta).
34.      Toiseksi tarvetta järjestää asianomaisten osapuolten etukäteiskuuleminen suunnittelukilpailuissa ennen valintalautakunnan päätöksen tekemistä ei voida päätellä myöskään mistään direktiivin 2014/24 I osaston, johon saman direktiivin 80 artiklan 1 kohdassa viitataan, säännöksestä.
35.      On erityisesti todettava, että tämä tarve ei johdu mistään direktiivin 2014/24 18 artiklassa mainituista hankintamenettelyjen perusperiaatteista eikä
varsinkaan yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteista, jotka päinvastoin näyttävät olevan ristiriidassa sen kanssa, että ehdokkaiden oikeus etukäteiskuulemiseen
tällaisissa menettelyissä voitaisiin tunnustaa.
36.      Oikeuskäytännöstä ilmenee, että yhdenvertaisen kohtelun periaatteella pyritään edistämään julkiseen hankintamenettelyyn osallistuvien toimijoiden välisen terveen ja toimivan kilpailun kehittymistä, ja näiden toimijoiden on oltava yhdenvertaisessa asemassa sekä silloin, kun ne valmistelevat suunnitelmiaan, että silloin, kun näitä suunnitelmia arvioidaan. Avoimuuden periaatteella on tarkoitus taata, ettei valintalautakunta harjoita suosintaa tai käytä mielivaltaa.(22)
37.      Etukäteiskuulemiseen liittyy sen toteuttamistavasta riippumatta aina ainakin potentiaalinen riski osallistujien nimettömyyden vaarantumisesta, vaikka se, kuten edellä on todettu, on suunnittelukilpailujen erityinen luonne huomioon ottaen keskeisessä asemassa niihin liittyvissä menettelyissä.(23) Suunnittelukilpailujen erityisessä asiayhteydessä ehdokkaiden etukäteiskuulemisen järjestämiseen liittyy siten aina sekä ehdokkaiden yhdenvertaisen kohtelun että valintalautakunnan
arvion riippumattomuuden vaarantumisen uhka, mikä on vastoin näitä molempia periaatteita.
38.      Kolmanneksi, koska direktiivissä 2014/24 ei ole nimenomaista asiaa koskevaa säännöstä, on kysyttävä, sallitaanko kyseisessä direktiivissä erityisesti nimettömyyttä koskeva sääntö huomioon ottaen, että jäsenvaltio säätää kansallisessa oikeudessaan asianomaisten osapuolten pakollisesta etukäteiskuulemisesta suunnittelukilpailuissa ennen kuin valintalautakunta tekee töiden arviointia koskevan päätöksensä, vai ovatko mainittu direktiivi ja sääntö sille esteenä.
39.      Tältä osin ja, kuten edellä 18 kohdassa todettiin, sikäli kun
direktiivillä 2014/24 ei pyritä
täysin yhdenmukaistamaan suunnittelukilpailuja koskevaa sääntelyä,
vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on kunkin jäsenvaltion tehtävä säätää hallinnollisten menettelyjen toteuttamistavoista jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatteen nojalla, kunhan se noudattaa
direktiivin 2014/24 18 artiklassa tarkoitettuja julkisia hankintoja koskevia perusperiaatteita. Nämä menettelysäännöt eivät kuitenkaan saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia oikeussuojakeinoja jäsenvaltion sisäiseen oikeusjärjestykseen perustuvien oikeuksien suojaamiseksi (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate).(24)
40.      Katson kuitenkin, että kansallisessa lainsäädännössä tunnustettu oikeus ehdokkaiden pakolliseen etukäteiskuulemiseen
suunnittelukilpailujen yhteydessä olisi vastoin direktiivissä 2014/24 säädettyjen
tällaisia kilpailuja koskevien sääntöjen logiikkaa, erityisesti kun otetaan huomioon keskeinen vaatimus nimettömyyden säilyttämisestä, kunnes
valintalautakunta on tehnyt päätöksensä.
41.      Kuten jo edellä on abstraktilla tasolla huomautettu, ei ole pois suljettua, että voidaan kehittää tapoja järjestää etukäteiskuuleminen niin, että nimettömyyden säilyminen voidaan taata, mutta mikä hyvänsä yhteys valintalautakunnan
ja ehdokkaiden välillä lisää nimettömyyden loukkaamisen riskiä ja vaarantaa näin nimettömyyttä koskevan säännön
tehokkaan vaikutuksen.
42.      Tässä mielessä ei ole sattuma, että direktiivissä 2014/24 säädetään mahdollisuudesta valintalautakunnan
ja ehdokkaiden väliseen yhteydenpitoon vain ”tarvittaessa”.(25) Direktiivin 2014/24 82 artiklan säännösten kokonaisuudesta käy ilmi unionin lainsäätäjän tarkoitus löytää tasapaino yhtäältä valintalautakunnan
arvion puolueettomuuden takaamisen kannalta olennaisen nimettömyyden periaatteen ja toisaalta esitettyjen hankkeiden täydellisen ymmärtämisen edellyttämän joustavuuden
välillä siten, että olennainen nimettömyyden vaatimus, jota on pidettävä koskemattomana, koska se takaa riippumattoman arvioinnin, voidaan täyttää.
43.      Lisäksi on niin, että
vaikka menettelytapasääntöjen määrittämisen vapaus – julkisten hankintojen perusperiaatteita noudattaen – kuuluu menettelyllisen autonomian periaatteen nojalla jäsenvaltioille, ehdokkaiden esittämien hankkeiden on oltava viimeisteltyjä, ymmärrettäviä ja jossain määrin ”itseään kannattelevia” ja itsensä selittäviä. Ehdokas vastaa siitä, että hanke on täydellinen ja viimeistelty ja että sitä laadittaessa on noudatettu huolellisuusvelvoitetta, jotta se olisi selkeä.(26) Direktiivissä 2014/24 hahmotellussa menettelyssä ei 82 artiklan 5 kohdassa tarkoitettua täsmennyspyyntöä lukuun ottamatta säädetä mahdollisuudesta tehdä hankkeeseen myöhempiä muutoksia tai menettelyn myöhemmistä vaiheista. Pakollisen kuulemisen järjestäminen hankesuunnitelman jättämisen jälkeen olisi siten ristiriidassa myös direktiivissä 2014/24 hahmotetun menettelyjärjestelmän kanssa.
44.      Samasta näkökulmasta ja julkisia hankintoja koskevaa oikeuskäytäntöä analogisesti soveltaen direktiivin 2014/24 18 artiklassa mainitut yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteet, joita voidaan, kuten edellä on todettu, soveltaa myös suunnittelukilpailuihin, ovat esteenä kaikenlaiselle valintalautakunnan
ja osallistujan väliselle neuvottelulle suunnittelukilpailumenettelyssä, mikä merkitsee lähtökohtaisesti sitä, että kun hanke on esitetty, sitä ei voida muuttaa hankintaviranomaisen eikä ehdokkaan aloitteesta.(27)
45.      Näin ollen katson, että edellä esitetyn perusteella direktiivi 2014/24 on esteenä sille, että jäsenvaltio voisi säätää kansallisessa oikeudessaan asianomaisten osapuolten pakollisen etukäteiskuulemisen järjestämisestä suunnittelukilpailuissa ennen kuin valintalautakunta tekee arviointia koskevan päätöksensä.
C       Etukäteiskuulemisen tarpeellisuus suunnittelukilpailuissa kuulluksi tulemista koskevan oikeuden nojalla
46.      On vielä tarkasteltava, voiko suunnittelukilpailujen osallistujien oikeus etukäteiskuulemisen järjestämiseen ennen kuin valintalautakunta tekee
arviointia koskevan päätöksensä perustua jokaisen yksilön oikeuteen tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti.
47.      Tämä oikeus mainitaan nimenomaisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdassa, johon komissio ja Portugalin hallitus viittaavat huomautuksissaan, erityisenä ilmentymänä oikeudesta
hyvään hallintoon.
48.      Perusoikeuskirjan 41 artikla on kuitenkin osoitettu unionin toimielimille, elimille ja laitoksille eikä jäsenvaltioiden elimille tai yhteisöille, joten yksityinen ei voi vedota tähän artiklaan kansallisia hankintaviranomaisia vastaan. Kuitenkin silloin, kun jäsenvaltio panee täytäntöön unionin oikeutta, unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin kuuluvasta hyvän hallinnon periaatteesta seuraavia vaatimuksia, kuten jokaisen toimijan oikeutta tulla kuulluksi hallinnollisissa menettelyissä, sovelletaan toimivaltaisen kansallisen hankintaviranomaisen toteuttamassa menettelyssä.(28)
49.      Kuulluksi tulemista koskevan oikeuden sisällön osalta oikeuskäytännöstä ilmenee, että tämä oikeus takaa jokaiselle henkilölle tilaisuuden esittää hallintomenettelyn aikana hyödyllisellä ja tehokkaalla tavalla kantansa ennen sellaisen päätöksen tekemistä, joka saattaa vaikuttaa hänen intresseihinsä epäedullisesti, myös silloin, kun tällaisesta muodollisuudesta ei säädetä sovellettavassa säännöstössä.(29) Tämä oikeus merkitsee myös sitä, että hallintoviranomaiset kiinnittävät kaiken tarvittavan huomion asianomaisen näin esittämiin huomautuksiin tutkimalla huolella ja puolueettomasti kaikki käsiteltävän asian kannalta merkitykselliset seikat ja erittelemällä päätöksensä perustelut.(30) Kuulluksi tulemista koskevalla oikeudella pyritään erityisesti takaamaan, että henkilöön epäedullisesti vaikuttavat päätökset tehdään tietoisina kaikista asiaan vaikuttavista seikoista.(31)
50.      Tarkemmin sanottuna unionin tuomioistuin on todennut nimenomaisesti, että tavat, joilla asianomaisen osapuolen
on voitava käyttää oikeuttaan tulla kuulluksi ennen itseään koskevan päätöksen tekemistä, on arvioitava kyseessä olevan lainsäädännön päämäärään nähden.(32)
51.      Lisäksi perusoikeudet, kuten oikeus tulla kuulluksi, eivät kuitenkaan ole ehdottomia vaan niitä voidaan rajoittaa, kunhan rajoitukset tosiasiassa palvelevat yleisen edun mukaisia kyseisellä toimenpiteellä tavoiteltuja tavoitteita eikä niillä puututa näin suojattuihin oikeuksiin tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin näiden oikeuksien keskeistä sisältöä.(33)
52.      Nyt esillä olevassa asiassa on todettava ennen kaikkea, että tämän kaltaisessa suunnittelukilpailumenettelyssä tehtävä valintalautakunnan päätös on omiaan aiheuttamaan haittaa Adão da Fonsecan kaltaiselle osallistujalle. Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevasta päätöksestä käy nimittäin ilmi, että tällainen päätös sitoo hankintaviranomaista ja että vain hankkeet, jotka on asetettu mainitun lautakunnan laatiman paremmuusjärjestyksen kolmelle ensimmäiselle sijalle, valitaan osallistumaan suoraan sopimusmenettelyyn. Se, ettei ehdokkaan suunnitelmaa hyväksytä näiden kolmen hankkeen joukkoon johtaa näin ollen siihen, ettei ehdokas varmasti saa hankkeeseen liittyvää palvelusopimusta ja menettää siten taloudellisen tilaisuuden.
53.      Ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa
vireillä olevan asian osalta on lisäksi todettava, että unionin oikeudessa ja erityisesti direktiivissä 2014/24 vahvistetaan joitakin ei-tyhjentäviä sääntöjä, joilla määritellään suunnittelukilpailujen järjestämisen ehdot ja tavat.
54.      Koska, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 50 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, kuulluksi tulemisen oikeuden käyttötapoja on arvioitava kyseessä olevaa alaa koskevien oikeussääntöjen sekä niiden
päämäärän perusteella, tapoja, joilla suunnittelukilpailun ehdokkaiden on
voitava käyttää oikeuttaan tulla kuulluksi ennen kuin valintalautakunta tekee päätöksensä,
on arvioitava direktiivin 2014/24 III osaston II luvun säännösten valossa. Näillä säännöksillä pyritään erityisesti vahvistamaan suunnittelukilpailumenettelyjen yhdenmukaistamista koskevat vähimmäissäännöt erityisesti ehdokkaiden yhdenvertaisen ja syrjimättömän kohtelun varmistamiseksi.
55.      Tältä osin tässä ratkaisuehdotuksessa esitetyistä, mainittujen säännöksiä koskevista huomautuksista ilmenee
ensinnäkin, että suunnittelukilpailussa esitettyjä hankkeita koskevaa päätöstä tehdessään
valintalautakunnan
on tarkasteltava
ehdokkaiden esittämiä suunnitelmia ja hankkeita nimettöminä ja yksinomaan kilpailuilmoituksessa esitetyin perustein.(34) Toiseksi
käy ilmi, että nimettömyyttä koskeva sääntö on koskematon, koska se on suunnittelukilpailumenettelyn erityispiirteiden vuoksi tarpeen valintalautakunnan
riippumattomuuden ja ehdokkaiden yhdenvertaisen kohtelun takaamiseksi.(35) Kolmanneksi olen todennut, että ehdokas on velvollinen noudattamaan huolellisuutta laatiessaan ehdotustaan, jonka on oltava selkeä, ymmärrettävä, kattava ja itsensä selittävä;(36) neljänneksi direktiivin 2014/24 säädöksissä säädetään kuitenkin selkeästi määritellystä mahdollisuudesta
ehdokkaiden
ja valintalautakunnan
vuoropuheluun, yksinomaan viimeksi mainitun aloitteesta ja nimettömyyttä koskevaa sääntöä noudattaen, hankkeisiin liittyvien näkökohtien selventämiseksi.(37) Kuten jo huomautettiin, lainsäätäjä on valinnut tämän ratkaisun taatakseen tasapainon nimettömyyden säilyttämisen
ja lautakunnalle esitettyjen töiden täydellisen ymmärtämisen edellyttämän joustavuuden
välillä.
56.      Tässä asiayhteydessä katson, että näiden säännösten kokonaisuus antaa ehdokkaalle mahdollisuuden esittää oman näkemyksensä kaikista suunnittelukilpailussa esittämänsä hankkeen olennaisista seikoista ja että oikeuden tulla kuulluksi ennen kuin valintalautakunta tekee päätöksensä, voidaan näin ollen katsoa toteutuvan tosiasiallisesti tällaisissa menettelyissä.
57.      Erityisesti se, että ehdokas voi esittää tällaisen olennaisen näkökantansa pääasiallisesti hankkeen esittelyn yhteydessä ja vain, jos valintalautakunta pitää sitä tarpeellisena, mahdollisesti jollain muilla tavoin, aina kuitenkin nimettömyyttä koskevaa sääntöä noudattaen, ei estä sitä, että hänen oikeuttaan tulla kuulluksi ennen suunnittelukilpailua koskevan päätöksen tekemistä tosiasiallisesti kunnioitetaan.(38)
58.      Edellä esitetystä seuraa, että unionin oikeuden yleinen periaate, jonka nojalla tunnustetaan oikeus tulla kuulluksi, ei edellytä suunnittelukilpailujen
osallistujien etukäteiskuulemisen järjestämistä ennen valintalautakunnan arviointia koskevan päätöksen tekemistä.
D       Ratkaisuehdotus
59.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin vastaa Supremo Tribunal Administrativon esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU 82 artiklan 4, 5 ja 6 kohtaa sekä saman direktiivin 80 artiklan 1 kohtaa, yhdessä luettuna unionin oikeuteen kuuluvan, oikeutta tulla kuulluksi hallinnollisissa menettelyissä koskevan yleisen periaatteen kanssa,
on tulkittava siten, että
ne ovat esteenä asianomaisten osapuolten pakollisen etukäteiskuulemisen järjestämiselle mainitussa direktiivissä tarkoitetuissa suunnittelukilpailuissa.
1      Alkuperäinen kieli: italia.
2      Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU (EUVL 2014, L 94, s. 65).
3      Adão da Fonseca väittää myös, että kyseinen menettely on suunnittelukilpailu, mutta
ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on hylännyt tämän väitteen. Ks. ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan päätöksen III.B jakson 14 kohta.
4      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin
toteaa kuitenkin, että sen käsiteltävänä oleva riita-asia ei koske kyseisen palveluhankintasopimuksen myöhempää sopimuspuolen valintaa. Ks. ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan päätöksen III.B jakson 15.2 kohta.
5      Ks ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan päätöksen 4 kohta, jossa
viitataan
Adão da Fonsecan kanteen 63 kohtaan.
6      Vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/25/EU (EUVL 2014, L 94, s. 243).
7      Ks. erityisesti direktiivin 2014/24 80 artiklan 1 kohta ja 82 artikla
ja direktiivin 2014/25 97 artiklan 1 kohta ja 98 artikla.
8      Ks. myös direktiivin 2014/25
2 artiklan 17 kohta.
9      Ks. direktiivin 2014/24 johdanto-osan 120 perustelukappale.
10      Direktiivin 2014/24 2 artikla
1 kohdan 5 ja 9 alakohdassa määritellään ”hankintasopimukset” ja ”palveluhankintasopimukset”.
11      Ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 19 kohta.
12      Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (EUVL L 134, s. 114). Ks. erityisesti 66–74 artikla.
13      Myös direktiivissä 2014/25 suunnittelukilpailuista säädetään III osaston II luvussa (95–98 artikla).
14      Ks. direktiivin 2014/24 78 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohta.
15      Ks. direktiivin 2014/24 78 artiklan kolmas kohta suhteessa saman direktiivin 32 artiklan 4 kohtaan.
16      Ks. direktiivin 2014/24 78 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohta.
17      Ks. direktiivin 2014/24 80 artiklan 3 kohta.
18      Ks. myös direktiivin 2014/25 96 artikla.
19      Ks. myös direktiivin 2014/25 97 artikla.
20      Direktiivin 2014/24 81 artiklan mukaan
valintalautakuntaan saa kuulua vain luonnollisia henkilöitä, jotka ovat riippumattomia suunnittelukilpailun osallistujista. Jos suunnittelukilpailuun osallistujilta vaaditaan tiettyä ammatillista pätevyyttä, vähintään kolmasosalla valintalautakunnan jäsenistä on oltava kyseinen tai vastaava pätevyys. Tältä osin ks. myös direktiivin 2014/25 97 artiklan 4 kohta.
21      Ks. analogisesti tuomio 29.3.2012, SAG ELV Slovensko ym. (C‑599/10, EU:C:2012:191, 41 kohta).
22      Ks. tuomio 13.6.2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, 30 ja 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös tuomio
5.3.2026, AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145, 52 kohta).
23      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 18 ja 25 kohta.
24      Ks. tuomio 12.3.2015, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166, 39 kohta) ja tuomio 7.9.2021, ”Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras“ (C‑927/19, EU:C:2021:700, 146 kohta).
25      Ks. direktiivin 2014/24 82 artiklan 5 kohta ja tämän ratkaisuehdotuksen 31 kohta.
26      Ks. analogisesti ja vastaavasti tuomio 29.3.2012, SAG ELV Slovensko ym. (C‑599/10, EU:C:2012:191, 38 kohta).
27      Ks. analogisesti tuomio 13.6.2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
28      Ks. vastaavasti mm. ja analogisesti tuomio 6.3.2025, Obshtina Veliko Tarnovo ja Obshtina Belovo (C‑471/23 ja
C‑477/23, EU:C:2025:155, 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
29      Ks. tältä osin
mm.
ibidem, 74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
30      Tuomio 22.11.2012, M.M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, 88 kohta) ja tuomio 5.11.2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, 48 kohta).
31      Tältä osin ks. julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus
asiassa M (C‑560/14, EU:C:2016:320, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
32      Ks. analogisesti tuomio 9.2.2017, M (C‑560/14, EU:C:2017:101, 33 kohta).
33      Ks. mm.
tuomio 20.12.2017, Prequ' Italia (C‑276/16, EU:C:2017:1010, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
34      Ks. direktiivin 2014/24 82 artiklan 2 kohta ja edellä 22 kohta.
35      Ks. edellä 22, 23 ja 42 kohta.
36      Ks. edellä 43 kohta.
37      Ks. edellä 24 ja 29–33 kohta.
38      Ks. vastaavasti tuomio 9.2.2017, M (C‑560/14, EU:C:2017:101, 38 kohta).