Vec T‑653/16
Maltská republika
proti
Európskej komisii
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty, ktoré má Komisia k dispozícii – Dokumenty pochádzajúce od členského štátu – Dokumenty vymenené v rámci kontroly zameranej na dodržiavanie pravidiel spoločnej politiky rybolovu – Článok 113 nariadenia (ES) č. 1224/2009 – Prístup verejnosti k dokumentom v nadväznosti na žiadosť, ktorú podala mimovládna organizácia – Žaloba o neplatnosť – Prípustnosť – Povinnosť odôvodnenia – Lojálna spolupráca – Voľba právneho základu“
Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (deviata komora) z 3. mája 2018
1.      Žaloba o neplatnosť – Metodika – Žaloba podaná proti rozhodnutiu inštitúcie, ktorým sa poskytuje prístup k dokumentom pochádzajúcim od členského štátu – Žalobné dôvody, ktoré môže uvádzať tento členský štát
(Článok 263 ES; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 5)
2.      Žaloba o neplatnosť – Žalobné dôvody – Porušenie podstatných formálnych náležitostí – Porušenie povinnosti odôvodnenia – Preskúmanie súdom bez návrhu
(Článok 263 ZFEÚ)
3.      Akty inštitúcií – Dôvody – Povinnosť – Rozsah – Rozhodnutie vyplývajúce z predchádzajúcich rozhodnutí – Nevyhnutnosť výslovného odôvodnenia len v prípade vzdialenia sa od predchádzajúcej rozhodovacej praxe
(Článok 296 ZFEÚ)
4.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Povinnosti dotknutej inštitúcie v oblasti vybavovania žiadosti o prístup k dokumentom – Porušenie – Dôsledky v prípade výsledku, ktorým sa vyhovie žiadosti
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, články 6 až 8)
5.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Dokumenty pochádzajúce z členského štátu – Povinnosti dotknutej inštitúcie v oblasti konzultovania s členským štátom pred prijatím rozhodnutia – Porušenie – Dôsledky
(Článok 4 ods. 3 ZEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 4 a 5)
6.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Dokumenty pochádzajúce od členského štátu – Povinnosti dotknutej inštitúcie v oblasti konzultovania s členským štátom pred prijatím rozhodnutia – Lehota na odpoveď poskytnutá členskému štátu
(Článok 4 ods. 3 ZEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, články 7 a 8)
7.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Žiadosť o prístup k dokumentom pochádzajúcim od členských štátov v rámci režimu kontroly zameranej na dodržiavanie pravidiel spoločnej politiky rybolovu – Uplatnenie nariadenia č. 1224/2009 ako lex specialis vo vzťahu k nariadeniu č. 1049/2001 – Vylúčenie
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001; nariadenie Rady č. 1224/2009, článok 113 ods. 2 a 3)
8.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Rozsah pôsobnosti – Uplatnenie na dokumenty pochádzajúce od členských štátov v rámci režimu kontroly zameranej na dodržiavanie pravidiel spoločnej politiky rybolovu – Celková uplatniteľnosť ustanovení nariadenia č. 1224/2009
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4; nariadenie Rady č. 1224/2009, článok 113 ods. 2 a 3)
9.      Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Dokumenty pochádzajúce z členského štátu – Žiadosť o prístup k dokumentom pochádzajúcim od členských štátov v rámci režimu kontroly zameranej na dodržiavanie pravidiel spoločnej politiky rybolovu – Uplatniteľnosť pravidla autorstva zakotveného v nariadení č. 1224/2009
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 až 3; nariadenie Rady č. 1224/2009, článok 102 ods. 2 a článok 113 ods. 2 až 4)
10.    Akty inštitúcií – Výber právneho základu – Kritériá – Akt Únie sledujúci dvojaký účel alebo majúci dve zložky – Odkaz na hlavný alebo prevažujú účel alebo na hlavnú alebo prevažujúcu zložku – Nariadenie, ktorým sa zriaďuje systém kontroly Spoločenstva na zabezpečenie dodržiavania pravidiel spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva – Prijatie výlučne na základe článku 43 ZFEÚ
(Článok 43 ZFEÚ; nariadenie Rady č. 1224/2009, články 112 a 113)
11.    Rybolov – Spoločná rybárska politika – Kontroly – Oznámenie údajov Komisii zo strany členských štátov – Možnosť prístupu tretích strán k údajom podliehajúca súhlasu dotknutého členského štátu – Porušenie základného práva na prístup k údajom – Žiadne
(Článok 15 ods. 3 ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 42; nariadenie Rady č. 1224/2009, článok 113 ods. 2 a 3)
1.      Členské štáty môžu napadnúť žalobou o neplatnosť akýkoľvek rozhodovací akt Komisie, ktorý má regulačnú alebo individuálnu povahu, a pri tejto príležitosti na podporu svojich návrhov uviesť akýkoľvek dôvod založený okrem iného na porušení podstatných formálnych náležitostí alebo na porušení právnych pravidiel prijatých na uplatňovanie Zmlúv.
Z toho v prvom rade vyplýva, že členský štát je oprávnený prostredníctvom žaloby o neplatnosť napadnúť rozhodnutie Komisie prijaté na základe nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, ktorým sa fyzickej alebo právnickej osobe umožňuje prístup k dokumentom v držbe tejto inštitúcie pochádzajúcim od daného členského štátu, a to bez toho, aby bolo potrebné identifikovať samostatné rozhodnutie Komisie, ktoré samotné by malo byť napadnuteľné, o nevyhovení námietke tohto členského štátu proti zverejneniu príslušných dokumentov. V druhom rade členský štát sa môže na podporu takejto žaloby odvolávať na akýkoľvek žalobný dôvod spojený s niektorým zo štyroch prípadov podania žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ, a osobitne na akýkoľvek žalobný dôvod založený na porušení hmotného alebo procesného pravidla, ktoré považuje za relevantné, a to bez toho, aby bola dotknutá účinnosť či neúčinnosť tohto žalobného dôvodu. Preto pokiaľ ide o prípustnosť žalobného dôvodu uplatneného voči takémuto rozhodnutiu, nie je potrebné rozlišovať, či pravidlo, ktorého porušenie sa uvádza, stanovuje nariadenie č. 1049/2001 alebo iný právny nástroj.
Okrem toho ohraničenie právomoci podieľať sa na rozhodnutí Únie priznanej dotknutému členskému štátu na základe článku 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 však tomuto členskému štátu nemôže brániť domáhať sa zrušenia rozhodnutia Komisie o poskytnutí prístupu k predmetným dokumentom a odvolávať sa na tento účel na iné protiprávne okolnosti, než sú okolnosti založené na porušení článku 4 uvedeného nariadenia.
(pozri body 35 – 37, 41)
2.      Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 47, 48)
3.      Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 53, 54, 57)
4.      Nič nebráni tomu, aby inštitúcia zverejnila dokumenty napriek tomu, že jej nebola predložená žiadna žiadosť v tomto zmysle, alebo aby v záujme transparentnosti a úplnosti oznámila osobe, ktorá podala žiadosť na základe nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, aj také dokumenty, ktoré táto osoba výslovne neoznačila a neuviedla vo svojej žiadosti.
Za týchto podmienok, hoci môže porušenie pravidiel preskúmavania žiadostí o prístup k dokumentom stanovených v článkoch 6 až 8 nariadenia č. 1049/2001 za určitých okolností ovplyvniť zákonnosť rozhodnutia, ktorým sa zamieta prístup k dokumentom, nemôže ovplyvniť zákonnosť rozhodnutia o poskytnutí prístupu k dokumentom. Osobitne, pokiaľ ide v prvom rade o článok 6 nariadenia č. 1049/2001, hoci inštitúcia nemôže odmietnuť žiadosť ako nedostatočne presnú bez toho, aby predtým požiadala žiadateľa o objasnenie jeho žiadosti, na druhej strane inštitúcii nemožno vytýkať, že poskytla prístup k dokumentom na základe údajne nepresnej žiadosti bez predchádzajúcej výzvy adresovanej žiadateľovi na objasnenie jeho žiadosti. Keď totiž žiadateľ nebol vyzvaný na objasnenie svojej žiadosti, ani inštitúcia, a o to viac ani tretia strana sa nemôžu účinne odvolávať na údajne neurčitú povahu žiadosti žalobcu. Preto keď sa inštitúcia domnieva, že dokáže sama aj bez toho, aby znášala neprimeranú pracovnú záťaž, identifikovať všetky dokumenty, ktorých by sa mohla týkať žiadosť, hoci aj sformulovaná všeobecne a týkajúca sa množstva dokumentov, je prípustné, aby táto inštitúcia rozhodla o tejto žiadosti aj bez toho, aby predtým vyzvala žiadateľa na spresnenie tejto žiadosti, a aby prípadne umožnila prístup k všetkým identifikovaným dokumentom, a to s výhradou, že na tieto dokumenty sa nevzťahujú výnimky upravené najmä v článku 4 nariadenia č. 1049/2001.
V druhom rade, pokiaľ ide o články 7 a 8 nariadenia č. 1049/2001, jediným cieľom tu stanovených lehôt je umožniť rýchle spracovanie žiadostí o prístup k dokumentom a urýchliť zverejnenie požadovaných dokumentov, ak je takéto zverejnenie možné. Prekročenie týchto lehôt nezbavuje inštitúciu právomoci prijať rozhodnutie a samo osebe nemôže mať za následok nezákonnosť rozhodnutia o zamietnutí prístupu k dokumentom, odôvodňujúcu jeho zrušenie. Táto neexistencia vplyvu prekročenia vyššie uvedených lehôt je nevyhnutná o to viac v prípade rozhodnutia, ktorým sa poskytuje prístup k dokumentom, keďže v takom prípade žiadateľ získal uspokojenie aj napriek prekročeniu týchto lehôt, ktoré boli zavedené práve v jeho prospech.
(pozri body 80 – 83, 85 – 87)
5.      Z ustanovení článku 4 ods. 4 a 5 nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie vykladaných v súlade s povinnosťou lojálnej spolupráce uvedenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ vyplýva, že tieto pravidlá sa vzťahujú tak na konzultáciu zo strany inštitúcie s tretími stranami, od ktorých pochádzajú dokumenty, ako aj na účasť členských štátov, od ktorých pochádzajú dokumenty, v rámci postupu prijímania rozhodnutia inštitúcie o prístupe k dokumentom. Preto sa uvedené týkajú vzťahov medzi inštitúciou a tretími stranami, a osobitne členskými štátmi, pokiaľ ide o dokumenty, ktoré pochádzajú od nich, pričom cieľom týchto ustanovení je chrániť záujem uvedených tretích strán a členských štátov namietať voči zverejneniu uvedených dokumentov.
Za týchto podmienok je porušenie ustanovení článku 4 ods. 4 a 5 nariadenia č. 1049/2001, ako aj povinnosti lojálnej spolupráce zo strany inštitúcie voči niektorému z členských štátov spôsobilé ovplyvniť zákonnosť rozhodnutia, ktorým sa poskytuje prístup k dokumentom pochádzajúcim od tohto členského štátu.
(pozri body 98 – 100)
6.      Hoci články 7 a 8 nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie ukladajú inštitúciám povinnosť reagovať na pôvodné a opakované žiadosti o prístup k dokumentom v stanovených lehotách, žiadne ustanovenie tohto nariadenia nestanovuje lehotu, v ktorej má inštitúcia informovať členský štát o podaní žiadosti o prístup k dokumentom pochádzajúcim od tohto štátu a doručiť mu uvedenú žiadosť. Nariadenie č. 1049/2001 bezpochyby nespresňuje, akú lehotu na odpoveď by mala inštitúcia poskytnúť tomuto členskému štátu, aby mohol tejto inštitúcii oznámiť svoje prípadné námietky proti zverejneniu predmetných dokumentov. Napriek tomu však z povinnosti lojálnej spolupráce vyplýva, že Komisia je povinná vo svojich vzťahoch s príslušným členským štátom konať s náležitou starostlivosťou, a to tak, aby mohla ona sama rozhodnúť v rámci jej stanovených lehôt podľa článkov 7 a 8 nariadenia č. 1049/2001.
(pozri body 106, 107)
7.      Zo samotného znenia článku 113 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1224/2009, ktorým sa zriaďuje systém kontroly Spoločenstva na zabezpečenie dodržiavania pravidiel spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva, vyplýva, že údaje zhromaždené a poskytnuté zo strany členského štátu Komisii v rámci tohto nariadenia sa v zásade nemôžu zasielať iným osobám, ako sú osoby, ktorých funkcie si vyžadujú, aby mali prístup k týmto údajom, ani sa použiť na iné účely, ako sú účely stanovené v tomto nariadení, ak s tým členské štáty, ktoré tieto údaje poskytli, výslovne nesúhlasili. V tejto súvislosti tieto ustanovenia samy osebe nemajú za cieľ upraviť podmienky prístupu verejnosti k dokumentom zaslaným členským štátom Komisii v rámci tohto nariadenia. Tieto ustanovenia sa totiž týkajú výlučne len spresnenia podmienok, za akých môžu byť údaje, ktoré zhromaždil a odovzdal niektorý členský štát v rámci uvedeného nariadenia, postúpené a použité.
Z toho vyplýva, že ustanovenia článku 113 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1224/2009 nepredstavujú samy osebe lex specialis
odchyľujúci sa od všeobecných pravidiel prístupu verejnosti k dokumentom podľa nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, ale podobajú sa skôr na osobitné pravidlá zabezpečenia ochrany určitých údajov, či už majú alebo nemajú osobnú povahu, a bez ohľadu na ich stupeň dôvernosti, iba na základe toho dôvodu, že boli oznámené zo strany niektorého členského štátu.
(pozri body 133, 138, 139)
8.      Nariadenie č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie ani nariadenie 1224/2009, ktorým sa zriaďuje systém kontroly Spoločenstva na zabezpečenie dodržiavania pravidiel spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva, neobsahuje ustanovenie, ktoré by výslovne upravovalo prednosť jedného z nich pred druhým. Preto je potrebné zabezpečiť uplatňovanie každého z týchto nariadení v ich vzájomnom súlade, čím sa umožní ich koherentné uplatňovanie.
V tejto súvislosti sa pravidlá prístupu k dokumentom uvedené predovšetkým v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 nemôžu v prípade, keď dokumenty, ktorých sa týka žiadosť o prístup, patria do osobitnej oblasti práva Únie, ako je systém kontroly na zabezpečenie dodržiavania pravidiel spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva, uplatňovať a vykladať bez zohľadnenia osobitných pravidiel upravujúcich postúpenie a použitie údajov nachádzajúcich sa v týchto dokumentoch, ktoré sú uvedené v článku 113 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1224/2009. V dôsledku toho sa v prípade žiadosti na základe nariadenia č. 1049/2001, ktorá sa týka poskytnutia prístupu k dokumentom obsahujúcim údaje podľa nariadenia č. 1224/2009, v plnej miere uplatnia ustanovenia článku 113 ods. 2 a 3 posledného uvedeného nariadenia.
(pozri body 137, 141, 142)
9.      V prípade údajov oznámených niektorým z členským štátom v rámci nariadenia č. 1224/2009, ktorým sa zriaďuje systém kontroly Spoločenstva na zabezpečenie dodržiavania pravidiel spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva, bolo zámerom normotvorcu zachovať v určitej forme pravidlo autorstva, aj napriek tomu, že toto pravidlo bolo v oblasti prístupu verejnosti k dokumentom podľa nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie v zásade zrušené. Z tohto pravidla, ktoré platilo pred nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 1049/2001, vyplývalo, že ak bola autorom dokumentu v držbe inštitúcie tretia osoba, žiadosť o prístup k dokumentu bolo potrebné adresovať priamo autorovi tohto dokumentu.
Z toho vyplýva, že uplatňovanie obmedzenia stanoveného v článku 113 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1224/2009 nie je podmienené ani výslovným a predchádzajúcim prejavom vôle dotknutého členského štátu, ani odvolaním sa z jeho strany na hmotnoprávnu výnimku stanovenú podľa článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001 alebo podľa článku 113 ods. 4 nariadenia č. 1224/2009, a ani odôvodnením námietky, ako ho prípadne sformuloval členský štát. Okrem toho zákaz postúpenia alebo použitia nemôže skončiť v okamihu ukončenia správneho zisťovania podľa článku 102 ods. 2 nariadenia č. 1224/2009, ale až v okamihu, keď členský štát, ktorý oznámil predmetné údaje, výslovne súhlasí s ich postúpením alebo s ich použitím.
(pozri body 147, 151, 152)
10.    Voľba právneho základu aktu Únie musí byť založená na objektívnych prvkoch, ktoré možno preskúmať v rámci súdneho preskúmania, medzi ktoré patria cieľ a obsah tohto aktu. Ak preskúmanie aktu Únie preukáže, že tento akt sleduje dvojaký cieľ alebo obsahuje dve zložky, pričom jeden z týchto cieľov alebo jednu z týchto zložiek možno označiť za hlavný alebo prevažujúci cieľ, prípadne zložku, zatiaľ čo druhý cieľ alebo zložka má len doplňujúcu povahu, musí byť akt založený na jedinom právnom základe, a to na tom, ktorý si vyžaduje hlavný alebo prevažujúci cieľ alebo zložka.
Cieľom nariadenia č. 1224/2009, ktorým sa zriaďuje systém kontroly Spoločenstva na zabezpečenie dodržiavania pravidiel spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva, je zriadenie systému kontroly, inšpekcie a presadzovania, aby sa zabezpečilo dodržiavanie pravidiel spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva. Hmotnoprávny obsah tohto nariadenia sa prevažne týka spoločnej politiky rybolovu, a to aj prostredníctvom zhromažďovania a výmeny rôznych údajov týkajúcich sa tejto politiky. Nariadenie č. 1224/2009 teda vo svojich článkoch 112 a 113 obsahuje ustanovenia týkajúce sa ochrany údajov, a najmä ustanovenia, ktoré upravujú a obmedzujú postúpenie a použitie údajov poskytnutých členskými štátmi, len ako doplňujúce. Za týchto okolností mala Rada prijať nariadenie č. 1224/2009 len na základe článku 43 ZFEÚ, ktorý sa týka spoločnej poľnohospodárskej politiky, ktorá zahŕňa aj spoločnú politiku rybolovu.
(pozri body 156 – 158)
11.    Hoci ustanovenia článku 113 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1224/2009, ktorým sa zriaďuje systém kontroly Spoločenstva na zabezpečenie dodržiavania pravidiel spoločnej politiky v oblasti rybného hospodárstva, stanovujú výslovný a predchádzajúci súhlas dotknutého členského štátu ako absolútnu podmienku zverejnenia údajov, ktoré členský štát oznámil v rámci tohto nariadenia, neznemožňujú, ani nadmerne tým nesťažujú prístup k dokumentom obsahujúcim tieto údaje. V dôsledku toho tieto ustanovenia nespôsobujú neprimeraný zásah do práva na prístup k dokumentom zakotveného jednak v článku 42 Charty základných práv a jednak v článku 15 ods. 3 ZFEÚ.
Osobitne je potrebné poznamenať, že obmedzenia prístupu k údajom podľa článku 113 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1224/2009 sa vzťahujú len na údaje pochádzajúce od členských štátov, pričom vyplývajú z vôle normotvorcu Únie zachovať v určitej forme pravidlo autorstva umožňujúce podať žiadosť o prístup k dokumentu priamo jeho pôvodcovi. Nič teda nebráni tomu, aby osoba, ktorá chce získať prístup k dokumentu obsahujúcemu údaje, ktoré členský štát poskytol v rámci nariadenia č. 1224/2009, mohla požadovať tento dokument priamo od uvedeného členského štátu. V takom prípade sa žiadosť o prístup k dokumentom preskúma v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi dotknutého členského štátu.
(pozri body 161, 162)