62008CC0507_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. W skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE Komisja zarzuca Republice Słowackiej, że nie odzyskała ona pomocy państwa uznanej przez Komisję za niezgodną ze wspólnym rynkiem, która to pomoc została udzielona w formie umorzenia zobowiązania podatkowego na rzecz spółki Frucona Košice a.s. (zwanej dalej „Frucona”) w ramach postępowania układowego z wierzycielami zatwierdzonego orzeczeniem sądowym objętym powagą rzeczy osądzonej. Powstaje zatem ponownie problem zakresu zobowiązania ciążącego na państwach członkowskich w odniesieniu do odzyskiwania pomocy uznanych przez Komisję za nienależne. A dokładniej chodzi tu o możliwość usprawiedliwienia niewykonania tego obowiązku poprzez powołanie się na istnienie krajowych orzeczeń sądowych objętych powagą rzeczy osądzonej, które zgodnie z prawem krajowym uniemożliwiają odzyskanie tej pomocy.
I – Okoliczności faktyczne
2. W drodze decyzji z dnia 7 czerwca 2006 r. w sprawie pomocy państwa C 25/2005 (ex NN 21/2005) udzielonej przez organy skarbowe Republiki Słowackiej na rzecz Frucony(2), Komisja uznała, iż działania podjęte przez Republikę Słowacką na rzecz Frucony stanowiły niezgodną ze wspólnym rynkiem pomoc państwa.
3. Jak wynika z przywołanej decyzji, Frucona, będąca przedsiębiorstwem działającym w sektorze produkcji alkoholi, napojów alkoholowych, napojów bezalkoholowych, przetworów owocowo-warzywnych i octu, otrzymała pomoc państwa w postaci umorzenia przez miejscowy urząd skarbowy w Koszycach (zwany dalej „urzędem skarbowym”) zobowiązania podatkowego w kwocie 416 515 990 SKK (11 mln EUR) w ramach „układu” zawartego przez wspomniane przedsiębiorstwo z wierzycielami, zgodnie z procedurą zawartą w ustawie nr 328/91 o postępowaniu upadłościowym i układowym, zgodnie z którą, podobnie jak w postępowaniu upadłościowym, nastąpić ma uregulowanie sytuacji finansowej zadłużonych spółek. Postępowanie to, wszczęte przez zadłużoną spółkę, ma na celu zawarcie układu z wierzycielami, zgodnie z którym spółka ta spłaci część swoich długów w zamian za umorzenie pozostałych wierzytelności. Układ ten powinien zawsze zostać zatwierdzony przez sąd kontrolujący to postępowanie.
4. W dniu 8 marca 2004 r. Frucona złożyła w Krajský súd w Koszycach, właściwym sądzie okręgowym, projekt układu obejmującego wiele długów, wśród których znajdowało się również zobowiązanie podatkowe z tytułu podatku akcyzowego od alkoholu. Postępowanie układowe zostało za zgodą urzędu skarbowego zatwierdzone przez wspomniany sąd w dniu 14 lipca 2004 r. Orzeczenie sądu okręgowego zostało następnie potwierdzone przez Najvyšší súd Republiki Słowackiej(3) orzeczeniem wydanym w dniu 25 października 2004 r.
5. Stosownie do układu, Frucona miała spłacić 35% długów w terminie jednego miesiąca w zamian za umorzenie pozostałych 65% długów. W odniesieniu do zobowiązania podatkowego Frucony, jego wysokość wynosiła łącznie 640 793 831 SKK (16,86 mln EUR). Zgodnie z układem, urząd skarbowy mógł odzyskać kwotę 224 277 841 SKK (5,86 mln EUR), zatem kwota umorzenia zobowiązania podatkowego wyniosła 416 515 990 SKK (11 mln EUR). Należy wskazać, iż po zapłaceniu uzgodnionych kwot Frucona kontynuuje swoją działalność.
6. Po zbadaniu spornego umorzenia zobowiązania podatkowego, Komisja stwierdziła, iż (a) urząd skarbowy znajdował się w sytuacji prawnej i gospodarczej korzystniejszej, niż wierzyciele prywatni i (b) Republika Słowacka w sposób niezgodny z prawem zgodziła się na umorzenie zobowiązania podatkowego Frucony. A dokładnie w decyzji z dnia 7 czerwca 2006 r., Komisja stwierdziła:
„Artykuł 1
Pomoc państwa, której Republika Słowacka udzieliła na rzecz Frucona Košice, a.s., w wysokości 416 515 990 SKK, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem.
Artykuł 2
1. Republika Słowacka podejmie wszelkie niezbędne środki, aby odzyskać od beneficjenta bezprawnie przyznaną pomoc, o której mowa w art. 1.
2. Zwrot pomocy nastąpi zgodnie z procedurami prawa krajowego, pod warunkiem że umożliwiają one natychmiastowe i skuteczne wykonanie niniejszej decyzji.
3 Do sum podlegających zwrotowi doliczone zostaną odsetki za cały okres od dnia przyznania pomocy spółce Frucona Košice, a.s. aż do jej faktycznego odzyskania.
4. Odsetki zostaną naliczone zgodnie z przepisami określonymi w rozdziale V rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 […]. Stopę procentową stosuje się narastająco przez cały okres wymieniony w ust. 3.
Artykuł 3
Republika Słowacka w ciągu do dwóch miesięcy od powiadomienia o niniejszej decyzji poinformuje Komisję o już podjętych i planowanych środkach służących jej realizacji. Informacje te przedstawi posługując się kwestionariuszem dołączonym do załącznika I do niniejszej decyzji”.
7. W dniu 12 stycznia 2007 r. Frucona wniosła skargę do Sądu Pierwszej Instancji domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Komisji, nie wnosząc przy tym o zarządzenie środków tymczasowych. Republika Słowacka, ze swej strony, nie wniosła skargi. W chwili obecnej oczekiwane jest wydanie orzeczenia w tej sprawie po przeprowadzeniu rozprawy w grudniu 2009 r.
8. W odniesieniu do środków egzekucyjnych podjętych przez Słowację, w dniu 4 lipca 2006 r. urząd skarbowy wezwał Fruconę do zwrotu w terminie ośmiu dni niezgodnej z prawem pomocy powiększonej o odsetki. Wskutek niewykonania tego żądania, urząd skarbowy w dniu 21 lipca 2006 r. wniósł powództwo do drugiego sądu rejonowego w Koszycach.
9. Orzeczeniem z dnia 11 czerwca 2007 r. drugi sąd rejonowy w Koszycach oddalił powództwo urzędu skarbowego uznając, iż Frucona nie jest zobowiązana do zwrotu tej pomocy. Zdaniem tego sądu (a) zobowiązanie Frucony wobec organów skarbowych wygasło ex lege z chwilą uiszczenia kwoty należnej stosownie do warunków przewidzianych w układzie z wierzycielami; (b) nawet jeżeli Komisja zobowiązuje Republikę Słowacką do podjęcia wszelkich środków niezbędnych dla odzyskania pomocy, nie przyznaje to organom skarbowym uprawnienia do żądania zwrotu wierzytelności od beneficjenta tej pomocy oraz (c) nie można przyjąć, iż beneficjent tej pomocy jest zobowiązany bezpośrednio przez ustawę do jej zwrotu, bowiem art. 26 ust. 1 ustawy nr 231/1999 o pomocy państwa zakłada, iż jej beneficjent był świadom, iż udzielono mu pomocy, zatem, ponieważ organy skarbowe działały w granicach prawa, beneficjent nie mógł zakładać, iż przyznano mu pomoc niezgodną z prawem.
10. Orzeczenie sądu rejonowego zostało utrzymane w mocy orzeczeniem sądu okręgowego w Koszycach z dnia 21 kwietnia 2008 r., w którym poza podtrzymaniem stanowiska sądu pierwszej instancji dodano, iż (a) nie jest możliwe wzruszenie orzeczenia o układzie z wierzycielami, ponieważ jest ono objęte powagą rzeczy osądzonej; (b) Komisja nie uwzględniła przepisów kolizyjnych prawa krajowego dotyczących postępowania układowego i egzekucyjnego oraz (c) zasada niezawisłości sądu jest podstawą m.in. zasady swobodnej oceny okoliczności faktycznych, zgodnie z którą sądy krajowe – w oparciu o wiedzę, którą Komisja przypuszczalnie nie dysponowała – uznały, iż kwota wierzytelności organów skarbowych wskazana w układzie z wierzycielami była proporcjonalna.
11. Pismem z dnia 2 lipca 2008 r. organy skarbowe zwróciły się do Prokuratora Generalnego Republiki Słowackiej o wniesienie skargi nadzwyczajnej. Komisja potwierdziła w swojej skardze, iż nie posiada dokładniejszych informacji na ten temat.
12. W ramach niniejszego postępowania Komisja ponownie domaga się niezwłocznego i skutecznego wykonania swojej decyzji zarzucając władzom słowackim, iż zamiast przystąpić bezpośrednio do wykonania tej decyzji zgodnie z prawem krajowym, uznały za konieczne pośrednictwo sądu.
13. Wobec powyższego władze słowackie przywołały, w istocie, dwa główne argumenty: (A) postępowanie sądowe było niezbędne dla odzyskania pomocy, ponieważ słowackie prawo podatkowe nie przewiduje podstawy prawnej dla odzyskania wierzytelności organów skarbowych, która była przedmiotem umorzenia na podstawie układu z wierzycielami, a niezbędne było uzyskanie tytułu egzekucyjnego. Stosownie do prawa słowackiego, decyzja administracyjna urzędu skarbowego nie może „uchylić” orzeczenia sądu, który dokonał kontroli układu pomiędzy Fruconą a jej wierzycielami; (B) decyzja Komisji nie wiązała bezpośrednio Frucony, lecz będąc adresowaną do Republiki Słowackiej, zobowiązywała to państwo do podjęcia wszelkich środków niezbędnych dla odzyskania pomocy przyznanej w sposób niezgodny z prawem. Zatem, decyzja Komisji jako „zagraniczna” decyzja administracyjna nie zobowiązywała Frucony do zwrotu pomocy, w związku z czym nie była możliwa egzekucja tej decyzji na podstawie procedury krajowej.
14. W następstwie wymiany korespondencji oraz wezwań wystosowanych po upływie przewidzianego decyzją terminu dwóch miesięcy na poinformowanie o środkach podjętych i planowanych w celu jej wykonania, Komisja, uznając, że Republika Słowacka nie wykonała decyzji w sposób niezwłoczny i skuteczny, zdecydowała o wniesieniu niniejszej skargi.
II – Stanowiska stron
15. Komisja wskazuje w pierwszej kolejności na orzecznictwo, zgodnie z którym zniesienie bezprawnej pomocy w drodze zwrotu tej pomocy stanowi logiczną konsekwencję stwierdzenia jej bezprawności (wyroki: z dnia 21 marca 1990 r. w sprawie Belgia przeciwko Komisji(4), pkt 66; z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji(5), pkt 41). Komisja przywołuje także orzecznictwo, zgodnie z którym ciążące na państwie członkowskim zobowiązanie do zniesienia pomocy, którą Komisja uznała za niezgodną ze wspólnym rynkiem, wymaga przywrócenia sytuacji poprzedniej, ponieważ dopóki beneficjent pomocy nie przywróci stanu poprzedniego, korzysta z nienależnej pomocy (wyrok z dnia 5 października 2006 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji(6), pkt 47).
16. Przywołując art. 288 TFUE Komisja przypomina o wiążącym charakterze decyzji i skutkach, jakie z tego wynikają dla państwa będącego adresatem decyzji (wyrok z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii(7), pkt 21) i wskazuje, iż po upływie ponad 29 miesięcy od dnia otrzymania decyzji przez władze słowackie nie odzyskano pomocy przyznanej Fruconie, co skutkuje utrzymaniem pomocy, którą decyzja ta miała znieść.
17. W rezultacie Komisja przyjmuje, iż Republika Słowacka nie wykonała zobowiązań ciążących na niej zgodnie z decyzją i art. 14 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 659/1999, bowiem nie jest wystarczającym, jak twierdzą władze krajowe, podjęcie wszelkich właściwych środków w celu zapewnienia wykonania decyzji, ponieważ zobowiązanie to polega na tym, iż podjęte środki doprowadzą do rezultatu w postaci niezwłocznego i skutecznego wykonania decyzji. W każdym przypadku, zastosowanie procedur przewidzianych w prawie krajowym w celu wykonania decyzji uzależnione jest od warunku, iż procedury te pozwalają na wykonanie decyzji na określonych warunkach (wyroki: z dnia 5 października 2006 r. w ww. sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 49 oraz z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji(8), pkt 35 i 44).
18. Komisja przypomina, iż ponieważ nie zostało wydane orzeczenie Sądu, które zgodnie z art. 278 TFUE orzekałoby o zawieszeniu zaskarżonej decyzji (co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ ani Frucona, ani władze słowackie nie zastosowały tego środka), zawisła przed Sądem skarga o stwierdzenie nieważności nie wpływa na wykonalność niewykonanej decyzji. W niniejszej sprawie, zdaniem Komisji, powody wskazane przez sądy krajowe stanowią przeszkodę dla skutecznego i niezwłocznego wykonania decyzji. Komisja kwestionuje w szczególności argument, jakoby Frucona nie mogła wiedzieć, że umorzenie części zobowiązania podatkowego ma charakter pomocy państwa, ponieważ niezależnie od tego, że w zakresie pomocy państwa brak jest możliwości podniesienia zarzutu braku wiedzy (wyrok z dnia 20 września 1990 r. w sprawie Niemcy przeciwko Komisji(9), pkt 14), sama ustawa nr 231/1999 przywołana przez władze słowackie stanowi, w wersji obowiązującej w czasie, kiedy zachodziły okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie, iż obniżenie podatku jest pośrednią formą pomocy państwa.
19. Komisja nie akceptuje również argumentu o wygaśnięciu zobowiązania podatkowego ex lege, bowiem kwestionując jego istnienie sąd słowacki zaprzecza także istnieniu bezpośredniego skutku decyzji, co jest sprzeczne z ustalonym orzecznictwem (wyroki: z dnia 19 czerwca 1973 r. w sprawie Carmine Capolongo przeciwko Azienda Agricole Maya(10) oraz z dnia 22 marca 1977 r. w sprawie Steinike & Weinling przeciwko Republice Federalnej Niemiec(11) ).
20. Komisja zaprzecza ponadto, aby miała znaczenie okoliczność, iż sądy krajowe, w ramach swojej niezawisłości, jako organy jedynie właściwe dla oceny okoliczności faktycznych, doszły na podstawie uzyskanych wiadomości do wniosku, że kwota zobowiązania podatkowego wskazana w układzie z wierzycielami była proporcjonalna. Zdaniem Komisji, przeciwnie, jeżeli pomoc państwa została uznana za niezgodną z prawem, rola władz krajowych ogranicza się do wykonania decyzji, która o tym stanowi bez prawa do dokonywania jakiejkolwiek oceny (wyrok z dnia 20 marca 1997 r. w sprawie Alcan Deutschland(12), pkt 34).
21. Komisja zaprzecza również temu, aby powaga rzeczy osądzonej, którą objęte są orzeczenia sądów wydane w niniejszej sprawie miała znaczenie dla usprawiedliwienia stwierdzonego niewykonania decyzji, powołując się w tym zakresie na stanowisko zawarte w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie Lucchini(13), pkt 63, odnotowując przy tym, iż stanowisko to nie zostało w żaden sposób skomentowane przez sądy słowackie.
22. Wreszcie Komisja uznaje, iż w niniejszej sprawie nie poszanowano zasady równoważności, ponieważ jej decyzji nie przyznano mocy wykonawczej, która, jak należy przypuszczać, jest typowa dla aktów słowackich organów skarbowych. Ponieważ postępowanie w celu uzyskania tytułu wykonawczego odbyło się na drodze sądowej, decyzja ta nie mogła zostać wykonana w sposób analogiczny do orzeczeń krajowych.
23. Republika Słowacka podniosła w odpowiedzi na skargę, że wykładnia literalna art. 2 ust. 1 i 2 decyzji Komisji, a konkretnie użycie słowa „vymáhanie” („récuperation” w wersji francuskiej) w miejsce słowa „vymoženie” („recouvrement” w wersji francuskiej) nie pozwala wywieść, wbrew temu, co utrzymuje Komisja, iż Republika Słowacka została zobowiązana do skutecznego odzyskania pomocy w określonym terminie, lecz jedynie do podjęcia wszelkich środków niezbędnych dla jej odzyskania, co faktycznie miało miejsce na drodze właściwego postępowania podatkowego i sądowego, włączając w to wniosek urzędu skarbowego do Prokuratora Generalnego Republiki z dnia 2 lipca 2008 r. o wniesienie skargi nadzwyczajnej, w przedmiocie którego ów prokurator jeszcze nie rozstrzygnął w dacie przedstawienia Trybunałowi przez Republikę Słowacką odpowiedzi na skargę (8 stycznia 2009 r.).
24. Republika Słowacka utrzymuje, iż w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności, które istotnie odróżniają ją od spraw zwykle związanych z pomocą państwa: (A) pomoc została udzielona na podstawie orzeczenia sądu, które objęte jest powagą rzeczy osądzonej, a nie decyzji administracyjnej, co uniemożl iwia zastosowanie stanowiska przyjętego w wyroku w sprawie Lucchini, który to wyrok jest wyrokiem późniejszym w stosunku do chwili, kiedy Republika Słowacka wszczęła właściwe procedury w celu odzyskania pomocy; (B) w związku z tym, że właściwym zgodnie z decyzją organem do odzyskania pomocy, jest organ administracji, który jej udzielił, nie może on uzurpować sobie (i nie czyni tego prawo Unii) prawa do uchylenia ostatecznego orzeczenia sądowego. Sytuacja taka nie ma miejsca nawet w przypadku, kiedy wyrok Trybunału Sprawiedliwości należy zastosować wstecz (z wyjątkiem przypadków, kiedy zachodzą nadzwyczajne okoliczności uzasadniające dokonanie wyjątku od zasady tak istotnej dla bezpieczeństwa prawnego, jaką jest trwałość rzeczy ostatecznie osądzonych; wyroki: z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie Kühne i Heitz(14), pkt 28; z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie Kapferer(15), pkt 20 i 21), w związku z czym Komisja żąda dla swej decyzji skutków, których nie wywierają, co do zasady, wyroki Trybunału.
25. Nie było zatem, zdaniem Republiki Słowackiej, innej drogi, niż zastosowana, to jest wytoczenie przeciwko Fruconie powództwa sądowego. Ten sposób odzyskania pomocy nie stanowił naruszenia zasady równoważności. Wedle stanowiska Republiki Słowackiej podniesiony w tym względzie zarzut opiera się na stwierdzeniach o charakterze ogólnym oraz nieprecyzyjnym i powinien zostać odrzucony również dlatego, że odzyskanie pomocy należy pogodzić z zasadą autonomii procesowej państw. Wreszcie, decyzja nie może stanowić tytułu egzekucyjnego, ponieważ (a) nie została ona adresowana do jednostki, lecz do państwa członkowskiego; (b) nie zobowiązuje ona beneficjenta pomocy, lecz państwo, które jej udzieliło oraz (c) nie posiada ona niezbędnej precyzji, aby stanowić tytuł egzekucyjny. Ponadto władze słowackie wskazały, iż zakres zastosowania zasady równoważności obejmuje ochronę praw jednostek, nie zaś zobowiązania państw wobec Komisji.
26. W swojej replice Komisja odrzuca argument dotyczący wykładni literalnej decyzji podniesiony przez władze słowackie, bowiem nie ulegało wątpliwości, iż zobowiązaniem państwa było skuteczne odzyskanie pomocy w wyznaczonym terminie, chyba że zachodzą wyjątkowe okoliczności, które by to uniemożliwiały, a których rząd słowacki nie przywołał.
27. Komisja przyznaje, iż wobec braku przepisów wspólnotowych dotyczących procedury odzyskiwania pomocy, do państw członkowskich należy określenie trybu, w jakim należy ją odzyskać, jednak zawsze pod warunkiem że pomoc zostaje skutecznie odzyskana i oczywiście w taki sposób, iż przepisy krajowe stosowane są w sposób, który nie uniemożliwia praktycznie odzyskania pomocy wymaganego przez prawo wspólnotowe. Poza tym, Komisja nie miała zamiaru narzucać władzom słowackim sposobu odzyskania pomocy; w szczególności, nie wymagała, aby urząd skarbowy uchylał orzeczenie sądu, lecz jedynie zaproponowała, jako jedną z możliwych procedur, aby właściwy organ cofnął decyzję o przyznaniu pomocy.
28. Powołując się na zasadę pierwszeństwa prawa Unii i stanowisko zawarte w wyroku w sprawie Lucchini (które, ograniczając się do wykładni prawa obowiązującego, ma zastosowanie w niniejszej sprawie, wbrew temu, co twierdzą władze słowackie), Komisja utrzymuje, iż zasada ta wymaga niestosowania każdego przepisu krajowego, który stałby na przeszkodzie skutecznemu i niezwłocznemu wykonaniu decyzji. W tym celu nie należy dokonywać wyjątków, kiedy chodzi o orzeczenie sądu objęte powagą rzeczy osądzonej; w każdym razie należy rozważyć znaczenie niewzruszalności orzeczenia sądowego w zależności od zakresu, w którym je rozpatrujemy, a w szczególności w zależności od stopnia, w jakim strony procesu sądowego mogą dysponować jego przedmiotem. W tym przypadku ten stopień jest minimalny, biorąc po uwagę kompetencję organów wspólnotowych, co sądy krajowe są zobowiązane uwzględnić i stosować. Wreszcie, wszystko to nie wpływa na okoliczność, iż samo prawo słowackie przewiduje przypadki uchylenia powagi rzeczy osądzonej (art. 228 kodeksu postępowania cywilnego).
29. Komisja kwestionuje wreszcie stanowisko, iż w niniejszej sprawie uszanowano zasadę równoważności odrzucając pogląd Republiki Słowackiej, wedle którego zakres tej zasady obejmuje ochronę praw jednostek, bowiem właśnie w sprawie pomocy państwa Trybunał orzekł odmiennie w wyrokach z dnia 21 września 1983 r. w sprawie Deutsche Milchkontrol(16) oraz z dnia 20 marca 1997 r. w ww. sprawie Alcan Deutschland, pkt 24. Z drugiej strony, Komisja uważa za wystarczające przywołanie przez siebie słowackiego prawa podatkowego w celu wykazania, iż jej decyzję potraktowano w sposób mniej korzystny.
30. W swojej duplice władze słowackie ponownie stwierdziły, iż uczyniły wszystko co było możliwe dla odzyskania pomocy powołując się na literalne brzmienie wersji autentycznej decyzji. Twierdzą one ponownie, iż nie można nie uwzględnić ostatecznego wyroku sądowego. Wskazują wreszcie, iż nigdy nie zamierzały przywołać tej okoliczności w celu uzasadnienia niemożności odzyskania pomocy lub w celu uchylenia się od obowiązku jej odzyskania, lecz jedynie w celu wykazania trudności związanych z odzyskaniem pomocy w terminie dwóch miesięcy.
III – Ramy prawne
31. Motyw trzynasty rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE(17) stanowi:
„W przypadkach pomocy przyznanej niezgodnie z prawem, która nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem, skuteczna konkurencja powinna zostać przywrócona; w tym celu konieczne jest, by pomoc ta, włączając odsetki, została bezzwłocznie odzyskana; właściwe jest, by windykacja takiej pomocy została przeprowadzona zgodnie z procedurami prawa krajowego; zastosowanie tych procedur nie powinno, przez uniemożliwienie bezzwłocznego i efektywnego wykonania decyzji Komisji, utrudniać przywrócenia skutecznej konkurencji; dla osiągnięcia tego celu państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie konieczne środki zapewniające skuteczność decyzji Komisji”.
32. Artykuł 14 ust. 3 rozporządzenia WE nr 659/1999 stanowi:
„Bez uszczerbku dla jakiegokolwiek orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich wydanego zgodnie z art. 185 traktatu, windykacja zostaje przeprowadzona bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji. W tym celu oraz w wypadku postępowania przed sądami krajowymi, zainteresowane państwa członkowskie podejmują wszelkie konieczne kroki, jakie dostępne są w ich odpowiednich systemach prawnych, włącznie ze środkami tymczasowymi, bez uszczerbku dla prawa wspólnotowego”.
33. Artykuł 23 rozporządzenia WE nr 659/1999 stanowi:
„1. Jeżeli zainteresowane państwo członkowskie nie zastosuje się do decyzji warunkowej lub negatywnej, w szczególności w przypadkach określonych w art. 14, Komisja może przekazać sprawę bezpośrednio Trybunałowi Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich zgodnie z art. 93 ust. 2 traktatu.
2. Jeżeli Komisja uważa, że zainteresowane państwo członkowskie nie zastosowało się do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, Komisja może wnieść sprawę zgodnie z art. 171 traktatu”.
IV – Ocena
34. Okoliczność, iż decyzja dotycząca niewykonania zobowiązania, o której rozstrzyga się w niniejszym postępowaniu, jest przedmiotem skargi zawisłej przed Sądem (sprawa T‑11/07), bez wydania przez Sąd środków tymczasowych, nie uniemożliwia Trybunałowi Sprawiedliwości wypowiedzenia się w przedmiocie niewykonania decyzji bez konieczności oczekiwania na orzeczenie Sądu (wyrok z dnia 5 października 2006 r. w ww. sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 60).
35. Jedynym przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest postępowanie władz słowackich w związku z decyzją z dnia 7 czerwca 2006 r. w sprawie pomocy państwa C 25/05, wobec faktu, iż Komisja twierdzi, że Republika Słowacka uchybiła swemu zobowiązaniu do wykonania wspomnianej decyzji zgodnie z treścią art. 288 TFUE i art. 14 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. Należy zatem pozostawić na marginesie wszelkich rozważań, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, kwestie związane z ważnością przywołanej decyzji(18), założywszy dla naszych celów bezsporność zobowiązania do wykonania decyzji, które stanowi rzeczywisty i wyłączny przedmiot niniejszego postępowania.
36. Pierwszą kwestią, którą należy rozwiązać jest zidentyfikowanie niewykonanego zobowiązania. Republika Słowacka utrzymuje, iż zgodnie z treścią decyzji, nie była ona wprost zobowiązana dokładnie do odzyskania pomocy w każdym przypadku, lecz jedynie do przystąpienia do odzyskiwania. Dopuszczając możliwość, iż wersja słowacka decyzji mogła być podstawą do takiej wykładni(19), jest oczywiste, iż w świetle mających zastosowanie przepisów i utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa, władze słowackie powinny były wiedzieć, czego w rzeczywistości od nich żądano. Nie należy zatem obecnie rozstrzygać, czy wykonano lub nie zobowiązanie do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do odzyskania pomocy, lecz czy ją skutecznie odzyskano, bowiem taka jest treść nałożonego zobowiązania. Odmienną sprawą jest kwestia związana z tym, czy w przypadku ostatecznego nieodzyskania niezgodnej z prawem pomocy, okoliczność, iż dane państwo podjęło wszelkie niezbędne w tym celu środki, może zwolnić je z odpowiedzialności za niewykonanie decyzji, jeżeli wykaże się całkowitą niemożność wykonania tej decyzji (między innymi wyrok z dnia 26 czerwca 2003 r. w ww. sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 45‑47), jest jednak jasne, że zobowiązaniem pierwotnym zawsze było zobowiązanie do skutecznego odzyskania pomocy, a nie jedynie do podjęcia środków w celu jej odzyskania. Chodzi ostatecznie o typowe zobowiązanie rezultatu, które nie dotyczy niczego innego, niż przywrócenia równowagi rynkowej naruszonej przez niezgodną z prawem pomoc przyznaną jednemu z podmiotów (wyrok z dnia 5 czerwca 2006 r. w ww. sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 47). W każdym razie, jak zostanie wyjaśnione poniżej, osiągnięcie zamierzonego celu nie jest wymagane za wszelką cenę, a w szczególności, z poświęceniem zasad właściwych dla państwa prawa, uznanych jako podstawowe zasady Unii.
37. Przede wszystkim jest ewidentne, iż zobowiązanie, o którym mowa, nie zostało wykonane, bowiem faktem jest, iż pomoc ta nie została odzyskana. Należy zatem zbadać, czy to niewykonanie zobowiązania można usprawiedliwić, przy czym nie można uwzględnić uwag Republiki Słowackiej dotyczących krótkiego terminu określonego na odzyskanie pomocy. Zarzut ten powinien zostać podniesiony, w danym przypadku, podobnie jak wszystkie uwagi dotyczące treści decyzji wobec samej decyzji w osobnym postępowaniu odwoławczym, a nie w trakcie jej wykonywania. Ponadto władze słowackie popadają w pewną sprzeczność utrzymując, z jednej strony, iż okoliczności sprawy czynią odzyskanie pomocy niemożliwym, a z drugiej strony, iż w rzeczywistości chodziło jedynie o duże trudności (co uzasadniałoby konieczność wyznaczenia dłuższego terminu). W każdym razie, pewne i decydujące jest, iż jak wskazała Komisja, niniejsza skarga została wniesiona po 29 miesiącach od dnia otrzymania decyzji przez władze słowackie i po wielu wezwaniach.
38. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w braku przepisów wspólnotowych w zakresie procedury odzyskiwania przez odpowiednie władze krajowe nienależnej pomocy, należy, co do zasady, stosować właściwe przepisy prawa krajowego (zasada autonomii procesowej; wyrok z dnia 26 czerwca 2003 r. w ww. sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 22), które wspomniane władze krajowe, w tym sądy, zawsze muszą interpretować w sposób najbardziej sprzyjający wykonaniu prawa Unii (ww. wyrok w sprawie Lucchini, pkt 60). Zasada ta została sformalizowana w art. 14 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 659/1999, który odwołuje się do „procedur przewidziany[ch] w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego”, lecz zawsze pod warunkiem iż procedury te „przewidują […] bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji”. Jednocześnie należy jednak zauważyć, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 tego rozporządzenia, nie należy domagać się odzyskania pomocy, „jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa wspólnotowego”.
39. Jak wskazano, krajowa procedura zastosowana przez władze słowackie doprowadziła do tego, iż do chwili obecnej bezprawna pomoc nie została odzyskana. Prawdą jest, że Republika Słowacka nie wyklucza w żaden sposób, iż ostatecznie wspomniana pomoc będzie mogła zostać odzyskana, potwierdziwszy na rozprawie, że nie można wykluczyć możliwości wniesienia skargi rewizyjnej na podstawie art. 228 ust. 1 kodeksu postępowania cywilnego, do której w dalszej części się odniesiemy, a której skutkiem może być uchylenie prawomocnego orzeczenia sądowego, które do chwili obecnej uniemożliwia odzyskanie spornej pomocy. Jednakże, nawet w tym przypadku, Republika Słowacka nie wykonała nałożonego na nią zobowiązania, bowiem zobowiązaniem ciążącym na niej w ramach niniejszej sprawy jest wykonanie we wskazanym terminie postanowień decyzji z dnia 7 czerwca 2006 r.
40. Moim zdaniem, zasadniczą kwestią, jaka w niniejszej sprawie rzeczywiście ma miejsce, jest nie tyle to, czy procedura wewnętrzna zastosowana przez Republikę Słowacką była, czy też nie, właściwa dla celów odzyskania nienależnej pomocy, ile, ponownie, to, czy występowanie w niniejszej sprawie orzeczenia sądowego objętego powagą rzeczy osądzonej stanowi wystarczającą podstawę dla zwykłego uchylenia się od zobowiązania do przeprowadzenia danego postępowania. Powaga rzeczy osądzonej skutkuje bowiem co do zasady właśnie niemożnością wzruszenia w jakikolwiek sposób treści orzeczeń objętych wspomnianą powagą rzeczy osądzonej lub przynajmniej nadzwyczajną trudnością niezgodną również co do zasady z wiążącym charakterem terminów zwykle przyznawanych państwom członkowskim na skuteczne odzyskanie pomocy uznanych za niezgodne z prawem.
41. Istnienie w niniejszej sprawie ostatecznego orzeczenia sądowego prowadzi do podważenia założenia, zwykle czynionego w sprawach o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego, a mianowicie że akty i przepisy krajowe, które uniemożliwiają wykonanie nałożonego zobowiązania można uchylić bez większych trudności przy zastosowaniu właściwej procedury. Biorąc pod uwagę, iż Republika Słowacka przywołuje istnienie ostatecznego wyroku, który wprawdzie nie wyklucza zupełnie możliwości odzyskania nienależnie przyznanej pomocy, jednak niezwykle utrudnia osiągnięcie tego celu, a Komisja odpowiada w tym zakresie, iż powaga rzeczy osądzonej nie może stać na przeszkodzie skuteczności zobowiązania podlegającego wykonaniu zgodnie z decyzją i w terminie w niej określonym, jest oczywiste, że zasadniczym problemem prawnym jest, ponownie, kwestia znaczenia powagi rzeczy osądzonej w określeniu warunków odpowiedzialności państw za ich zobowiązania wobec Unii. Kwestię tę można ostatecznie sprowadzić do zdefiniowania systemu współdziałania prawa krajowego i prawa wspólnotowego.
42. Istnieją zatem następujące możliwości: jeżeli, z jednej strony, pominie się powagę rzeczy osądzonej jako element rozstrzygający o charakterze ostatecznych orzeczeń sądowych, który uzasadniałby ich szczególne traktowanie, odmienne od traktowania innych aktów i przepisów krajowych, należałoby stwierdzić, iż niniejszą sprawę należy rozstrzygnąć przy zastosowaniu znanego orzecznictwa w sprawach uchybień zobowiązaniom państw członkowskich w wyniku działania organów administracyjnych i ustawodawczych tych państw. Jeżeli, z drugiej strony, uzna się, iż powaga rzeczy osądzonej jest nadzwyczajną okolicznością mającą znaczenie dla określenia odpowiedzialności państwa, powstanie wówczas pytanie w jakim stopniu należy tę okoliczność uwzględnić. Być może należy to uczynić w stopniu pozwalającym na usprawiedliwienie niewykonania zobowiązania lub, przynajmniej, w stopniu pozwalającym na to, by przy dalszym istnieniu zobowiązania państwa, państwo to mogło podjąć ewentualne procedury uchylenia powagi rzeczy osądzonej, które z uwagi na ich skomplikowany charakter wymagają dłuższego terminu niż zwykle stosowane.
43. Niniejsza sprawa daje zatem możliwość pewnego sprecyzowania z określonej perspektywy definicji systemu współdziałania prawa Unii i prawa krajowego. O ile bowiem zasada pierwszeństwa jest wystarczająco trwała, zarówno w odniesieniu do niej samej, jak i logiki jej skutków(20), nieco mniej osiągnięto w odniesieniu do zakresu tej zasady w sytuacji, kiedy władzą uwikłaną w ewentualny konflikt pomiędzy prawem krajowym a prawem wspólnotowym jest sąd danego państwa członkowskiego.
44. Oczywiście, władza sądownicza jest integralną częścią państwa członkowskiego, jeżeli chodzi o odpowiedzialność państwa zarówno wobec jego obywateli z tytułu naruszenia praw jednostek uznawanych przez prawo Unii (między innymi wyrok z dnia 30 września 2003 r. w sprawie Köbler(21) ), jak i wobec samej Unii na podstawie art. 258 TFUE (wyrok z dnia 9 grudnia 2003 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom(22), pkt 29), w ten sposób, iż zgodnie z logiką tych zasad strukturalnych, orzeczenie sądu, włączając tu wyrok prawomocny (jak wynika ze sprawy rozstrzygniętej wyrokiem z dnia 12 listopada 2009 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii(23) ), nigdy nie może przeważyć nad normą, przepisem lub aktem wspólnotowym, podobnie jak ma to miejsce w przypadku ustawy lub w danym przypadku przepisu konstytucyjnego.
45. Prostota powyższej uwagi jest jednak myląca z wielu względów: a) przede wszystkim władza sądownicza państwa członkowskiego jest także, funkcjonalnie, władzą sądowniczą Unii, dlatego współdziałanie, któremu służą te zasady nie działa już w odniesieniu do systemów władzy i systemów normatywnych odrębnych i odmiennych, lecz w odniesieniu do organów władzy, które w swych aktach łączą stosowanie przepisów należących do tych, równoległych systemów; b) po drugie, co istotniejsze, z uwagi na niezależność instytucjonalną i funkcjonalną sądów, wykluczone są wszelkie próby interwencji i wywierania na nie wpływu przez rządy, czyli przez te organy, które reprezentują państwo wobec Unii i są wobec niej bezpośrednio zobowiązane w zakresie przyjęcia środków krajowych niezbędnych dla należytego wykonania zobowiązań wspólnotowych. To zobowiązanie, które pośrednio może dotyczyć władzy ustawodawczej, ponieważ parlamentarne systemy demokratyczne państw członkowskich zapewniają zgodność woli rządu z większością parlamentarną, istnieje zasadniczo całkowicie niezależnie od woli sądów. Wreszcie, c) zasady bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, którym służy instytucja powagi rzeczy osądzonej nie są całkowicie obce prawu Unii, a wręcz przeciwnie, stanowią fundamentalne i niezbywalne zasady tego prawa.
46. Ponadto, jakkolwiek ww. wyrok w sprawie Lucchini, który zostanie omówiony poniżej, mógłby być podstawą innej wykładni, pewne jest, iż Trybunał Sprawiedliwości nigdy nie odmówił znaczenia należnego instytucji powagi rzeczy osądzonej jako zasadzie typowej dla państwa prawa, przejętej zatem także przez Unię, będącej wspólnotą państw opartych na zasadach charakterystycznych dla państwa prawa. Odnosi się do tego niedawny wyrok z dnia 3 września 2009 r. w sprawie Fallimento Olimpiclub(24), pkt 22 (przywołujący ww. wyroki w sprawie Köbler, pkt 38 i w sprawie Kapferer, pkt 20), w którym podkreśla się „znaczenie, jakie zasada powagi rzeczy osądzonej ma zarówno we wspólnotowym, jak i w krajowych porządkach prawnych”, bowiem „[d]la zapewnienia stabilności prawa i stosunków prawnych, jak też prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości istotne jest, aby orzeczenia sądowe, które stały się prawomocne po wyczerpaniu przysługujących środków odwoławczych lub po upływie przewidzianych dla tych środków terminów, były niepodważalne”.
47. Podobnie Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że państwa nie są, co do zasady, zobowiązane do nieuwzględnienia ostatecznych orzeczeń sądowych, nawet w przypadku, kiedy umożliwiałoby to naprawienie naruszenia prawa Unii (wyrok z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawie Eco Swiss(25) i ww. wyrok w sprawie Kapferer). Aby dokonać tego naprawienia należy wnieść skargę zgodnie z wewnętrznymi procedurami odwoławczymi, przewidzianymi ewentualnie w odpowiednich krajowych porządkach prawnych, dotyczącymi orzeczeń objętych powagą rzeczy osądzonej (ww. wyrok w sprawie Kühne & Heitz). Gdyby nie było to możliwe, Trybunał wolał zakwalifikować ostateczne orzeczenie sądowe jako naruszenie prawa prowadzące do odpowiedzialności państwa (ww. wyrok w sprawie Köbler), niż przełamać powagę rzeczy osądzonej. Mimo wszystko, nie jest to wolne od dalszego doprecyzowania, bowiem „ze względu na szczególny charakter działalności orzeczniczej oraz zasadne wymogi pewności prawa, odpowiedzialność państwa w takich przypadkach nie jest nieograniczona” i „tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji naruszył w sposób oczywisty obowiązujące prawo” (wyrok z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie Traghetti del Mediterraneo(26), pkt 32). Zdecydowano się zatem ostatecznie na drogę warunkowego naprawienia szkody, a nie na przywrócenie za wszelką cenę porządku wspólnotowego w drodze zwykłego i prostego uchylenia prawomocnego orzeczenia.
48. Powyższe jest rezultatem uznania pewności prawa za jedną z głównych zasad uznanych przez prawo Unii (wyrok z dnia 12 lutego 2008 r. w sprawie Kempter(27), pkt 37) i w związku z tym stanowi jedną z granic wyznaczonych przez art. 14 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 w odniesieniu do wymogu odzyskania pomocy państwa przez Komisję. Nie chodzi, jak już wspomniałem, o orzecznictwo, które zostało zasadniczo zrewidowane w sprawie Lucchini. Jak już wskazał rzecznik generalny Geelhoed w opinii przedstawionej w dniu 14 września 2006 r. (pkt 16) sprawa Lucchini, z uwagi na całość okoliczności prawnych i faktycznych była sprawą „nadzwyczaj wyjątkową”(28) . Sprawa ta była w istocie szczególna z uwagi na fakt, że w przeciwieństwie do wcześniejszych spraw rozpoznawanych przez Trybunał, sporne ostateczne orzeczenie sądowe było późniejsze w stosunku do sprzecznego z nim aktu wspólnotowego. Nie chodziło zatem o akt lub przepis wspólnotowy, którego wykonanie było utrudnione w prawie wewnętrznym z uwagi na już istniejące ostateczne orzeczenie krajowe, lecz przeciwnie, o decyzję Komisji, która będąc wydana w sprawie należącej do wyłącznej właściwości Unii Europejskiej napotkała na przeszkodę w postaci orzeczenia ostatecznego wydanego ex post przez niewłaściwy sąd. W tych okolicznościach, konflikt nie dotyczył, z jednej strony, bezpieczeństwa i pewności rzeczy osądzonej, a z drugiej strony, pierwszeństwa i skuteczności prawa Unii. Spór dotyczył natomiast, z jednej strony, bezpieczeństwa i pewności warunków, na jakich buduje się związek prawa Unii z prawem państw oraz, z drugiej strony, nieuprawnionego usiłowania zawarcia w wewnętrznym porządku prawnym orzeczenia krajowego pozbawionego jakiejkolwiek podstawy kompetencyjnej. Z tego względu Trybunał skoncentrował wówczas swoją analizę na podziale właściwości pomiędzy Unią a państwami, pomijając w dużym stopniu analizę sprawy z punktu widzenia powagi rzeczy osądzonej.
49. Jednakże, jeżeli chciałoby się bardziej szczegółowo rozpatrzyć ten drugi aspekt, należałoby się zgodzić, iż ściśle rzecz biorąc, ostateczny wyrok będący przedmiotem analizy w sprawie Lucchini zapadł w postępowaniu, w którym przekroczono formalne granice ściśle krajowego postępowania sądowego. Można bowiem stwierdzić, iż ponieważ postępowanie to biorąc za przedmiot sferę przypisaną do wyłącznej właściwości Unii, wszystkie orzeczenia sądów dotyczące wykonania decyzji Komisji włączały się w proces funkcjonalnie wspólnotowy. W rezultacie można powiedzieć, iż sąd krajowy, jako organ, który wydał wspomniane orzeczenia, był do tego uprawniony jedynie jako ściśle podporządkowany wspólnotowemu porządkowi prawnemu sąd Unii. Wynika z tego wreszcie, iż z orzeczeń takich nigdy nie mógłby w sposób ważny wynikać taki wyrok, jak ten, który tak otwarcie sprzeciwił się decyzji wydanej przez Komisję. Bowiem w ramach tego procesu sądowego, formalnie krajowego, lecz funkcjonalnie i materialnie wspólnotowego, mógłby zostać wydany wyrok bez wątpienia prawomocny z punktu widzenia prawa krajowego, lecz pozbawiony wszelkiej skuteczności prawnej w ramach postępowania materialnie wspólnotowego. W tym ostatnim przypadku i w sprawie takiej, jak wspomniana, ostatnie słowo (ostateczne i nieodwołalne), konsekwentnie, należy zawsze do Trybunału Sprawiedliwości (ponownie należy przywołać niedawny wyrok z dnia 12 listopada 2009 r. w ww. sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii).
50. Oczywiście, państwo członkowskie będące adresatem decyzji nakładającej na nie obowiązek odzyskania pomocy przyznanej w sposób niezgodny z prawem jest zobowiązane, zgodnie z art. 288 TFUE, do podjęcia wszelkich środków niezbędnych do wykonania tej decyzji, to jest bezzwłocznego odzyskania nienależnej pomocy (ww. wyrok z dnia 5 października 2006 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 42‑43). Jednakże obowiązek ten za wyjątkiem przypadków tak nadzwyczajnych, jak powyżej opisany, nie może prowadzić do poświęcenia wartości, jakimi są pewność i bezpieczeństwo, którym służy instytucja powagi rzeczy osądzonej, o ile nie odbywa się to w drodze postępowania przeprowadzonego zgodnie z wymogami i warunkami charakterystycznymi dla proceduralnej zgodności z prawem i tym samym z poszanowaniem zasad pewności, bezpieczeństwa i przewidywalności, na których opiera się niewzruszalność ostatecznych orzeczeń sądowych. Innymi słowy, Unia nigdy nie może twierdzić, iż odzyskanie niezgodnej z prawem pomocy może być osiągnięte w drodze naruszenia przez państwo przepisów postępowania, bowiem w przeciwnym razie zarzucono by mu naruszenie podstawowej zasady państwa prawa. Unia bowiem nigdy nie odrzucała określonych wartości i zasad wynikających z tradycji konstytucyjnych podzielanych przez państwa i tym samym zaakceptowanych przez nią. Odmienną sprawą jest, jak zobaczymy, iż Unia może wymagać od państw, aby ich regulacje proceduralne umożliwiały w określonych przypadkach uchylenie orzeczenia sprzecznego z prawem wspólnotowym nawet w przypadku, kiedy nabrało ono powagi rzeczy osądzonej. Jednym słowem, Unia może nakazać uchylenie w sposób przewidziany prawem, nie może natomiast doprowadzić do naruszenia ad casum.
51. Wracając do rozpatrywanej sprawy: należy wymagać od państw rezultatu
w postaci odzyskania pomocy, jednak bez poświęcenia podstawowych gwarancji procesowych,
których należy przestrzegać dążąc do tego celu, a także, w zasadzie, również bez poświęcenia zasady autonomii procesowej państw, pod warunkiem że postanowienia prawa krajowego stosuje się w sposób, który nie uniemożliwia w praktyce odzyskania pomocy (ww. wyrok w sprawie Alcan Deutschland, pkt 24), i że przepisy wspólnotowe są traktowane w taki sam sposób, jak akty i przepisy krajowe (ww. wyrok w sprawie Fallimento Olimpiclub, pkt 24).
52. Tym samym, uważam, iż zobowiązanie państw do osiągnięcia rezultatu w postaci odzyskania pomocy przyznanych niezgodnie z prawem zawiera nieuchronnie obowiązek ukształtowania swych przepisów proceduralnych w taki sposób, by ogólnie umożliwić osiągnięcie tego rezultatu bez konieczności poddawania w wątpliwość zasad typowych dla państwa prawa. Ściśle rzecz biorąc, chodzi o to, aby w przypadku takim, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie, państwa posiadały uregulowania przewidujące wśród klauzul dotyczących uchylenia orzeczeń objętych powagą rzeczy osądzonej, zwykle ujętych w swoich uregulowaniach, istnienie klauzuli dotyczącej niezgodności z prawem wspólnotowym aktu lub orzeczenia objętych powagą rzeczy osądzonej.
53. Zaistnienie tej tendencji można stwierdzić w niektórych państwach, w których w trosce o wypełnianie zobowiązań międzynarodowych pewne sprawy rozstrzygnięto ze względu na ich okoliczności w sposób ułatwiający wewnętrzne wykonanie i skuteczność międzynarodowych orzeczeń sądowych, pomimo istnienia krajowych orzeczeń sądowych objętych powagą rzeczy osądzonej. Jako przykład może służyć przypadek wyroku włoskiego Sądu Kasacyjnego z dnia 3 października 2006 r. (Somogyi), który postanowił o ponownym wszczęciu postępowania karnego zakończonego prawomocnym wyrokiem w celu właściwego zastosowania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Także w związku z konwencją rzymską można wskazać orzecznictwo zapoczątkowane przez wyrok hiszpańskiego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 1991 r. (Bultó) zezwalający wyjątkowo na zastosowanie skargi konstytucyjnej jako trybu służącego wewnętrznemu wykonaniu określonych wyroków trybunału strasburskiego dopóki ustawodawca nie wprowadzi zmian w prawie procesowym niezbędnych do tego, aby w pewnych przypadkach wykonanie to mogło zostać dokonane z pierwszeństwem przed orzecznictwem zwykłych sądów.
54. Przede wszystkim jednak, zgodnie ze stanowiskiem, które popieram, określone porządki prawne, a dokładnie słowacki, wprowadziły zmiany ustawodawcze do swoich postępowań sądowych. Zatem, w drodze noweli z dnia 15 października 2008 r. dodano lit. e) w art. 228 ust. 1 kodeksu postępowania cywilnego Republiki Słowackiej, zgodnie z którym podstawą rewizji ostatecznego orzeczenia sądowego może być okoliczność, iż „orzeczenie to jest sprzeczne z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii lub innego organu Unii Europejskiej”. Podobny przepis został już wprowadzony w odniesieniu do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nowelą z dnia 1 września 2005 r. Jest to najlepszym rozwiązaniem, szanującym zarówno zobowiązania międzynarodowe państw, jak i gwarancje formalne zgodności z prawem przyrodzone państwu prawa.
55. Z tej perspektywy, należy stwierdzić, iż Republika Słowacka dokonała znaczącego wysiłku w celu wykonania swoich zobowiązań jako państwa członkowskiego, ułatwiając strukturalne połączenie swojego porządku prawnego z wymogami prawa Unii w zakresie pomocy państwa. W przyszłości istnieć będzie bowiem adekwatny i satysfakcjonujący tryb wykonywania decyzji Komisji w tych sprawach przy wyeliminowaniu trudności występujących do chwili obecnej wskutek istnienia orzeczeń sądowych objętych powagą rzeczy osądzonej.
56. Wniosek jest odmienny, jeżeli rozpatrzymy, co należy uczynić, okoliczności niniejszej sprawy i przejdziemy do zbadania działań podjętych przez władze słowackie w celu wykonania decyzji z dnia 7 czerwca 2006 r. Jest okolicznością bezsporną, której nie kwestionuje również Republika Słowacka, że do dnia dzisiejszego nie było możliwe odzyskanie pomocy przyznanej w sposób nienależny Fruconie. Okres czasu, jaki upłynął, potwierdza w sposób niezaprzeczalny wniosek, iż zarzucane w niniejszym postępowaniu uchybienie zobowiązaniom jest okolicznością pewną. W tym względzie w żadnym przypadku nie podniesiono istnienia ostatecznego orzeczenia sądowego jako przyczyny usprawiedliwiającej niemożność wykonania zobowiązania, bowiem władze słowackie, jak widzieliśmy, przywołują jedynie trudności wiążące się z odzyskaniem pomocy, nigdy natomiast nie podniosły, iż odzyskanie pomocy było niemożliwe.
57. Należy przyznać, że reżim prawny układu z wierzycielami prowadzi w prawie słowackim, do tego, że jego zatwierdzenie przez sąd skutkuje wygaśnięciem umorzonego zobowiązania podatkowego, stanowiącego, zdaniem Komisji, nienależną pomoc. Prawdą jest jednak również, że wedle stanowiska rządu słowackiego przedstawionego w licznych pismach procesowych oraz na rozprawie, nie można było wykluczyć określonych środków procesowych, które należycie zastosowane prowadziłyby, z dużą dozą prawdopodobieństwa, do odzyskania niezgodnej z prawem pomocy w rozsądnym terminie.
58. Pomimo powagi rzeczy osądzonej, nie można bowiem wykluczyć, że wskazane orzeczenia sądowe nie stanowiłyby przeszkody w odzyskaniu pomocy, jeżeli domagano by się jej zwrotu przywołując jako szczególną causa petendi, odmienną od powyższej, decyzję Komisji, na mocy której żądano zwrotu kwoty pomocy, ponieważ art. 26 ustawy nr 231/1999 w sprawie pomocy państwa przewiduje, że „na podstawie decyzji Komisji w sprawie niezgodnej z prawem pomocy, udzielający pomocy zobowiązany jest do żądania jej zwrotu przez beneficjenta”. Nie można również pominąć, iż przed ww. nowelizacją kodeksu postępowania cywilnego, jaka miała miejsce w 2008 r., rozpatrywany przypadek był już podstawą rewizyjną przewidzianą w art. 228 ust. 1 lit. a), który jako podstawę ponownego wszczęcia postępowania sądowego przewidywał istnienie „okoliczności, decyzji lub dowodów”, które nie mogły być wykorzystane w głównym procesie, a które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można wreszcie pominąć, iż wspomniana nowelizacja z 2008 r., która wprowadziła szczególną podstawę rewizyjną dotyczącą orzeczeń unijnych, mogła być przydatna od chwili jej obowiązywania w celu odzyskania pomocy. W rzeczywistości takie wydaje się być stanowisko przyjęte przez Prokuratora Generalnego Republiki w sprawie skierowanego do niego żądania organów podatkowych celem podjęcia próby uchylenia ostatecznego wyroku.
V – Streszczenie
59. Z powyższego wynika, iż aczkolwiek Republika Słowacka przeprowadziła zmiany legislacyjne, które rozważane łącznie ułatwiają w przyszłości należyte wykonanie decyzji Komisji w przypadkach takich, jak niniejszy, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy i z uwagi na wyżej wskazane względy, państwo to nie wykonało zobowiązania polegającego na wypełnieniu we wskazanym terminie treści decyzji Komisji z dnia 7 czerwca 2006 r.
VI – Wnioski
60. Z uwagi na powyżej przedstawione rozważania proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości orzekł co następuje:
1) Nie wykonując decyzji Komisji z dnia 7 czerwca 2006 r. w sprawie pomocy państwa C 25/2005 (ex NN 21/2005) udzielonej przez Republikę Słowacką na rzecz Frucona Košice a.s. Republika Słowacka uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 288 ust. 4 TFUE i art. 2 wspomnianej decyzji;
2) Republika Słowacka zostaje obciążona kosztami postępowania.
(1) .
(2)  –	Notyfikowana jako dokument nr C(2006) 2082 i opublikowana w Dz.U. L 112, s. 14.
(3)  –	Sąd najwyższy Republiki Słowackiej w sprawach cywilnych.
(4)  –	C‑142/87, Rec. s. I‑959.
(5)  –	C‑305/89, Rec. s. I‑1603.
(6)  –	C‑232/05, Zb.Orz. s. I‑10071.
(7)  –	C‑404/00, Rec. s. I‑6695.
(8)  –	C‑415/03, Zb.Orz. s. I‑3875.
(9)  –	C‑5/89, Rec. s. I‑3437.
(10)  –	77/72, Rec. s. 611.
(11)  –	78/76, Rec. s. 595.
(12)  –	C‑24/95, Rec. s. I‑1595.
(13)  –	C‑119/95, Rec. s. I‑6199.
(14)  –	C‑453/00, Rec. s. I‑837.
(15)  –	C‑234/04, Zb.Orz. s. I‑2585.
(16)  –	205/82, Rec. s. 2633.
(17)  –	Dz.U. L 83, s.1.
(18)  –	Trybunał Sprawiedliwości stwierdził bowiem wielokrotnie, iż państwo członkowskie nie może powoływać się na niezgodność z prawem decyzji, jako na środek obrony wobec skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego opartej na niewykonaniu tej decyzji (wyrok z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie C‑196/07 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb. Orz. s. I‑0041, pkt 34) za wyjątkiem sytuacji, kiedy chodzi o szczególnie poważne wady mogące prowadzić do uznania decyzji za akt nieistniejący (wyrok z dnia 30 czerwca 1988 r. w sprawie C‑226/87 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. I‑3611, pkt 16).
(19)  –	Choć brak jest w tym zakresie wątpliwości, jak podnosi Komisja w swojej replice (pkt 10) odnosząc się do innych wersji językowych tej decyzji. Na przykład: wersja angielska: „to recover the aid”; wersja francuska: „récupérer l´aide”; wersja niemiecka: „Beihilfe zurückzufordern”; w tym wielojęzykowym kontekście powinny być interpretowane postanowienia decyzji (wyrok z dnia 17 lipca 1997 r. w sprawie C‑219/95 P Ferriere Nord przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4411, pkt 15).
(20)  –	W długim procesie zapoczątkowanym stwierdzeniami tak istotnymi, jak zawarte w wyrokach w sprawach Costa przeciwko Enel (wyrok z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie 6/64, Rec. s. 1141) i Simmenthal (wyrok z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77, Rec. s. 629). Od tej pory przyjęto, iż prawo Unii ma w przypadku konfliktu pierwszeństwo przed prawem krajowym bez możliwości odwoływania się przez państwa członkowskie nawet do swych norm najwyższej rangi.
(21)  –	C‑224/01, Rec. s. I‑10239.
(22)  –	C‑129/00, Rec. s. I‑14637.
(23)  –	C‑154/08, Zb.Orz. s. I‑187*.
(24)  –	C‑2/08, Zb.Orz. s. I‑7501.
(25)  –	C‑126/97, Rec. 1999 s. I‑3055.
(26)  –	C‑173/03, Zb.Orz. 2006 s. I‑5177.
(27)  –	C‑2/06, Zb.Orz. s. I‑411.
(28)  –	Takie stanowisko prezentowała duża część doktryny, zobacz C.F. Germelmann, EWS, 9/2007, s. 392; C. Kremer, EuZW, 23/2007, s. 726. Dominuje ponadto pogląd, iż w wyroku tym Trybunał Sprawiedliwości bardziej trzymał się logiki swojej tradycyjnej wykładni, niż zmienił wcześniejsze orzecznictwo, zobacz G. Peroni, Diritto del commercio internazionale,
22.1, 2008, s. 221; A. Biondi, Common Market Law Review, 2008, s. 1459; E. Fontana, Diritto del commercio internazionale, 22.1, 2008, s. 193.