62018CC0427
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. SZPUNAR
представено на 16 октомври 2019 година (
1
)
Дело C‑427/18 P
Европейска служба за външна дейност
срещу
Ruben Alba Aguilera
Simone Barenghi
Massimo Bonannini
Antonio Capone
Stéphanie Carette
Alejo Carrasco Garcia
Francisco Carreras Sequeros
Carl Daspect
Nathalie Devos
Jean-Baptiste Fauvel
Paula Cristina Fernandes
Stephan Fox
Birgitte Hagelund
Chantal Hebberecht
Karin Kaup-Laponin
Terhi Lehtinen
Sandrine Marot
David Mogollon
Clara Molera Gui
Daniele Morbin
Charlotte Onraet
Augusto Piccagli
Gary Quince
Pierre-Luc Vanhaeverbeke
Tamara Vleminckx
Birgit Vleugels
Robert Wade
Luca Zampetti
„Обжалване — Публична служба — Длъжностни лица и служители — Европейска служба за външна дейност — Възнаграждения — Персонал на служба в трета страна — Надбавка за условия на живот, изплащана на персонала на служба в Етиопия — Намаляване от 30 % на 25 %“
1.
С жалбата си Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) иска да се отмени решението на Общия съд на Европейския съюз от 13 април 2018 г., Alba Aguilera и др./ЕСВД (
2
), с което същият отменя решението на генералния директор по въпросите, свързани с бюджета и администрацията на ЕСВД, от 19 април 2016 г. относно определянето на надбавката за условия на живот по член 10 от приложение X към Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз — 2016 г. (ADMIN (2016) 7), в частта му, в която надбавката за условия на живот (наричана по-нататък „НУЖ“), изплащана на персонала на Европейския съюз на служба в Етиопия, се намалява, считано от 1 януари 2016 г., от 30 % на 25 % от референтната сума (наричано по-нататък „спорното решение“).
I. Правна уредба
А.
Правилникът за персонала и Условията за работа на другите служители на Европейския съюз
2.
Правилникът за длъжностните лица на Европейския съюз, в приложимата му към спора редакция (наричан по-нататък „Правилникът за персонала“), уточнява в член 1б, буква а), че освен ако в Правилника за персонала не е предвидено друго, ЕСВД по смисъла на този правилник се счита за институция на Съюза.
3.
С член 10 от Правилника за персонала се учредява комитет по Правилника за персонала, който се състои от представители на институциите на Съюза и от равен брой представители на техните комитети по персонала.
4.
Единствената разпоредба на дял VIIIб от Правилника за персонала е член 101а. Последният предвижда, че без да се засягат останалите разпоредби на Правилника за персонала, в приложение X към него се определят особените и дерогиращите разпоредби, приложими за длъжностните лица на служба в трета страна.
5.
Член 110 от Правилника за персонала гласи:
„1.   [Общите] [р]азпоредби[…] за прилагане на настоящия правилник се приемат от органа по назначаването на всяка институция след консултации с комитета по персонала и с комитета по Правилника за персонала.
2.   Правилата за прилагане на настоящия правилник, приети от Комисията, включително [общите] разпоредби[…] за прилагане[…], посочени в параграф 1, се прилагат по аналогия спрямо агенциите. […]“.
6.
Член 1, първа и трета алинея от приложение X към Правилника за персонала, озаглавено „Особени и дерогиращи разпоредби, приложими по отношение на длъжностните лица на служба в трета страна“, гласи:
„В настоящото приложение се съдържат особените и дерогиращите разпоредби, приложими спрямо длъжностните лица [на Европейския съюз] на служба в трета страна.
[…]
Общите разпоредби за [прилагане] се приемат в съответствие с член 110 от Правилника за персонала“.
7.
Член 10 от това приложение гласи:
„1.   Размерът на [НУЖ] се определя като процент от референтна сума в зависимост от мястото на работа на длъжностното лице. Референтната сума се състои от цялата основна заплата заедно с надбавката за експатриране, надбавката за жилищни нужди и надбавката за дете на издръжка, като се приспаднат задължителните удръжки съгласно Правилника за персонала или регламентите за неговото прилагане.
Ако длъжностното лице работи в държава, в която условията на живот се считат за еквивалентни на обичайните в Европейския съюз, този вид надбавка не се отпуска.
За други места на работа [НУЖ] се определя, като се вземат предвид, наред с другото, следните параметри:
–
здравна и болнична среда,
–
сигурност,
–
климат,
–
степен на изолираност,
–
други местни условия на живот.
Определената за всяко място на работа [НУЖ] подлежи на преглед и ако е необходимо, се адаптира ежегодно от органа по назначаване след получаване на становището на комитета по персонала.
[…]
3.   Подробните правила за прилагане на настоящия член се определят от органа по назначаване“.
8.
В член 10, параграф 5 от Условията за работа на другите служители на Европейския съюз, в приложимата им към спора редакция (наричани по-нататък „УРДС“), се уточнява, че дял VIIIб от Правилника за персонала се прилага по аналогия към срочно наетия персонал на служба в трета страна. Освен това член 118 от УРДС предвижда, че приложение X към Правилника за персонала се прилага по аналогия към договорно наетия персонал на служба в трета страна, без да се засягат, при определени обстоятелства, условията по член 21 от същото.
Б.
Решенията на ЕСВД
9.
В решението на Върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност от 17 декември 2013 г. относно надбавката за условия на живот и допълнителната надбавка по член 10 от приложение X към Правилника за персонала (HR DEC(2013) 013) (наричано по-нататък „решението от 17 декември 2013 г.“), се прави позоваване на Правилника за персонала и на УРДС, и по-специално на самия член 10, и се посочва, че същото е прието след консултации с комитета по персонала. Съгласно неговото първо и единствено съображение целта на решението от 17 декември 2013 г. е да се приемат вътрешни указания, по-специално относно НУЖ.
10.
Съгласно член 2 от това решение:
„След като получи становищата на комитетите по персонала на ЕСВД и на Комисията, [органът по назначаването (ОН)] определя процента на [НУЖ] за различните места на работа. […]“.
11.
Съгласно член 12, първа алинея от него разпоредбите на посоченото решение се прилагат по аналогия към срочно наетите и договорно наетите служители.
12.
На основание решението от 17 декември 2013 г. и приложение X към Правилника за персонала, и по-специално членове 8 и 10 от него, и след консултации с комитета по персонала на ЕСВД и с комитета по персонала на Комисията временно изпълняващият длъжността генерален директор на ЕСВД по административните въпроси приема решение EEAS DEC(2014) 049 от 3 декември 2014 г. относно насоките, с които се въвежда методика за определяне по-специално на НУЖ (наричано по-нататък „решението от 3 декември 2014 г.“).
II. Обстоятелствата по спора и спорното решение
13.
Г‑н Ruben Alba Aguilera и другите лица, чиито имената се съдържат в списъка на жалбоподателите в първоинстанционното производство, са длъжностни лица или служители, назначени в Делегацията на Европейския съюз в Етиопия.
14.
На 19 април 2016 г. генералният директор по въпросите, свързани с бюджета и администрацията на ЕСВД, приема на основание член 10 от приложение X към Правилника за персонала спорното решение, с което се адаптира размерът на НУЖ, изплащана на служителите на служба в трети страни. С това решение процентът на НУЖ, приложим към персонала на Съюза на служба в Етиопия, е намален от 30 % на 25 % от референтната сума. Освен това съгласно решението, прието същия ден от генералния директор по въпросите, свързани с бюджета и администрацията на ЕСВД, и отнасящо се до разрешаването на отпуск за почивка на длъжностните лица, срочно наетите и договорно наетите служители на служба в трети страни, отпуск за почивка се разрешава само ако условията на живот в мястото на работа се считат за трудни или за много трудни. Поради това че приложимият към персонала на служба в Етиопия размер на НУЖ е бил намален, жалбоподателите губят и правото си на отпуск за почивка.
15.
На основание член 90, параграф 2 от Правилника за персонала всеки от жалбоподателите в първоинстанционното производство подава в периода между 13 и 18 юли 2016 г. пред ОН или пред органа, оправомощен да сключва договори (ООСД), жалби срещу спорното решение.
16.
С решение от 9 ноември 2016 г. ОН и ООСД отхвърлят тези подадени по административен ред жалби.
III. Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
17.
С жалбата си жалбоподателите в първоинстанционното производство искат от Общия съд да отмени спорното решение в частта му, в която НУЖ, изплащана на персонала на Съюза на служба в Етиопия, се намалява, считано от 1 януари 2016 г., от 30 % на 25 % от референтната сума, да осъди ЕСВД да изплати като обезщетение за претърпяната неимуществена вреда обща сума, определена по справедливост от Общия съд, и да осъди ЕСВД да заплати съдебните разноски.
18.
ЕСВД иска тази жалба да се отхвърли и жалбоподателите да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски.
19.
Общият съд отменя спорното решение, отхвърля жалбата в останалата ѝ част и осъжда ЕСВД да заплати съдебните разноски.
IV. Производството пред Съда и исканията на страните
20.
На 26 юни 2018 г. ЕСВД подава настоящата жалба в секретариата на Съда. В тази жалба ЕСВД иска от Съда да отмени обжалваното съдебно решение, да уважи исканията ѝ, представени в първоинстанционното производство, и да осъди жалбоподателите в първоинстанционното производство да заплатят съдебните разноски.
21.
Тези жалбоподатели искат от Съда да отхвърли жалбата и да осъди ЕСВД да заплати съдебните разноски, а при условията на евентуалност, в случай че жалбата бъде уважена, да върне делото на Общия съд за ново разглеждане.
V. Анализ
22.
В подкрепа на жалбата си ЕСВД изтъква две основания за обжалване, а именно, първо, неправилно тълкуване на член 1 от приложение X към Правилника за персонала, и второ, неправилно тълкуване на член 10 от това приложение. С тези основания за обжалване тя изтъква по същество, че Общият съд неправилно е приел, че когато привежда в действие разпоредбите относно предоставянето на НУЖ, предвидени в член 10 от приложение X към Правилника за персонала, ЕСВД е длъжна да приеме общи разпоредби за прилагане (наричани по-нататък „ОРП“) в съответствие с член 1, трета алинея от това приложение.
23.
Във връзка с тези основания за обжалване ЕСВД има предвид точки 28 и 29 от обжалваното съдебно решение, в които Общият съд, като се позовава на съдебната си практика, напомня, че приемането на ОРП е задължително в две хипотези — когато законодателят изрично предвижда това (изрично задължение за приемане на ОРП) или когато то се налага поради самото естество на подлежащата на приложение разпоредба (имплицитно задължение за приемане на ОРП). Това тълкуване е вече утвърдено от Съда в неговата практика (
3
).
А.
По първото основание за обжалване
24.
С първото си основание за обжалване, а именно неправилно тълкуване на член 1 от приложение X към Правилника за персонала, ЕСВД упреква Общия съд, че е приел, основно в точки 30 и 31 от обжалваното съдебно решение, че трета алинея от този член изрично предвижда задължение да се приемат ОРП за цялото това приложение.
25.
Главното възражение на жалбоподателите в първоинстанционното производство се отнася до допустимостта на твърденията по първото основание за обжалване. Ето защо, преди да се прецени дали твърденията по това основание за обжалване са основателни, следва да се разгледат доводите на тези жалбоподатели, с които по същество се иска отхвърляне на тези твърдения като недопустими.
1. По допустимостта
26.
Според жалбоподателите в първоинстанционното производство твърденията по първото основание за обжалване са недопустими, тъй като задължението за приемане на ОРП за член 10 от приложение X към Правилника за персонала в изпълнение на член 1, трета алинея от това приложение почивало на съдебната практика, установена с решение Vanhalewyn/ЕСВД (
4
), която не била оспорена от ЕСВД пред Общия съд. Така първото основание за обжалване променяло предмета на спора.
27.
Не споделям съмненията на жалбоподателите в първоинстанционното производство по този въпрос.
28.
Несъмнено, в точка 25 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва, че ЕСВД не е поставила под съмнение факта, че както произтича от решение Vanhalewyn/ЕСВД (
5
), тя е била длъжна да приема ОРП относно член 10 от приложение X към Правилника за персонала, като се има предвид, че задължението по член 1, трета алинея от това приложение обхваща и разпоредбите, отнасящи се до НУЖ.
29.
Както е видно от точка 27 от обжалваното съдебно решение обаче, ЕСВД изтъква пред Общия съд по-специално че решенията от 17 декември 2013 г. и от 3 декември 2014 г. могат да бъдат приравнени на ОРП, приети в съответствие с изискванията на член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала. От това заключавам, че ЕСВД твърди по същество, че член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала не предвижда „неизменно“ задължение за приемане на ОРП преди приемането на решение на основание член 10 от това приложение. В решение Vanhalewyn/ЕСВД (
6
) обаче Общият съд изрично отхвърля тълкуването на член 1 от приложение X към Правилника за персонала в смисъл че решения, приети, без да са спазени процесуалните изисквания по член 110 от този правилник, могат да бъдат приравнявани на ОРП. Следователно, противно на поддържаното от жалбоподателите в първоинстанционното производство, не би могло да се счита, че ЕСВД не е оспорила установената с това решение съдебна практика.
30.
Поради това считам, че твърденията по първото основание за обжалване са допустими. При това положение следва да се прецени основателни ли са тези твърдения, свеждащи се до това, че Общият съд неправилно е приел, че член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала предвижда изрично задължението да се приемат ОРП за цялото това приложение.
2. По същество
31.
В самото начало следва да се отбележи, че за настоящото дело е важно да се отговори на въпроса не дали приемането на ОРП е необходимо за цялото това приложение, а дали приемането им е необходимо за привеждането в действие на член 10, параграф 1, трета и четвърта алинея от приложение X към Правилника за персонала, състоящо се в адаптиране на размера на НУЖ, изплащана на служителите на служба в трети страни. Именно това е гледната точка, от която ще анализирам първото основание за обжалване, което така или иначе обхваща и възраженията срещу обжалваното съдебно решение по този конкретен въпрос.
32.
Нека припомня, че в точки 30 и 31 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала изрично предвижда задължението за приемане на ОРП за цялото това приложение. Следователно според Общия съд институцията на Съюза, прилагаща разпоредбите относно предоставянето на НУЖ, предвидени в член 10 от приложение X към Правилника за персонала, е длъжна да приеме ОРП в съответствие с член 1, трета алинея от това приложение.
33.
В подкрепа на извода си, че преди да приеме спорното решение, ЕСВД е била длъжна да приеме ОРП, Общият съд се основава на съображението, че макар и член 10 от приложение X към Правилника за персонала, който е правното основание за спорното решение, да не съдържа изрична клауза за приемане на ОРП, член 1, трета алинея от това приложение предвижда изрично такова задължение, което се отнася до посоченото приложение в неговата цялост. Обстоятелството, че член 1, трета алинея е сред „общите разпоредби“ на приложение X към Правилника за персонала, му придавало общ характер, поради което посочената разпоредба се отнасяла до всички разпоредби на това приложение, включително тези относно предоставянето на НУЖ, предвидени в член 10 от приложение X към Правилника за персонала. Следва да се отбележи, че тази логика на разсъждение съвпада с логиката на разсъждение, следвана от Общия съд в решение Vanhalewyn/ЕСВД (
7
), на което впрочем той многократно се позовава в обжалваното съдебно решение.
34.
По-нататък, в точка 34 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че ЕСВД все още не е приела ОРП за член 10 от приложение X към Правилника за персонала в съответствие с член 110 от същия. Освен това в точка 35 от обжалваното съдебно решение Общият съд се произнася в смисъл, че решенията от 17 декември 2013 г. и от 3 декември 2014 г. не могат да се разглеждат като ОРП по смисъла на член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала. Според Общия съд за приемането на обикновени вътрешни указания, каквито са тези решения, институциите не са длъжни да спазват процесуалните изисквания, предвидени в член 110 от Правилника за персонала, и по-конкретно да получат становището на комитета по Правилника за персонала и да проведат консултации с комитета по персонала на институцията, засегната от текста. За сметка на това член 110 от Правилника за персонала предвиждал, че ОРП не могат да се приемат от дадена институция, без да е изпълнено двойното условие за консултации с комитета по персонала и получаване на становище от комитета по Правилника за персонала.
35.
В това отношение несъмнено е вярно, че член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала е част от общите разпоредби на това приложение. Следователно той може априори да се приложи по отношение на всички разпоредби на посоченото приложение.
36.
Тълкуването, представено от Общия съд в обжалваното съдебно решение, се основава на схващането, че член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала представлява независим и достатъчен източник на задължението за приемане на ОРП по отношение на цялото това приложение. ЕСВД обаче оспорва това схващане и застъпва тълкуването, че член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала предполага, в случаите, когато съответните разпоредби на това приложение изискват приемането на ОРП, същите да се приемат в съответствие с член 110 от този правилник. С други думи, ЕСВД счита, както обяснява в съдебното заседание, че член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала е просто процесуална препратка. Само ако дадена разпоредба на приложение X към Правилника за персонала предвижда задължение за приемане на ОРП, ЕСВД била длъжна да ги приеме преди привеждането в действие на тази разпоредба. В такъв случай ОРП трябвало да се приемат в съответствие с процесуалните изисквания по член 110 от Правилника за персонала.
37.
При тези условия, за да се определи дали в рамките на приложение X към Правилника за персонала е налице изрична разпоредба, налагаща задължение на ОН да приеме ОРП при упражняването на правомощието за вземане на решения, което му е предоставено с член 10, параграф 1, трета и четвърта алинея от това приложение, следва да се разгледа ролята на член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала спрямо другите разпоредби на този правилник.
38.
Още сега ще посоча, че според мен са налице редица доводи, подкрепящи тълкуването, съгласно което последната разпоредба не предвижда изрично задължение за приемане на ОРП преди приемането на решение за адаптиране на размера на НУЖ, изплащана на служителите на служба в трети страни. Това тълкуване на член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала се потвърждава например от изводите, изведени, първо, от разграничението между ОРП и подробните правила за прилагане, което законодателят прави в рамките на приложение X към този правилник (раздел a), второ, от използването на ОРП във връзка с други разпоредби на това приложение (раздел б), и накрая, трето, от зачитането на полезното действие на член 1, трета алинея от посоченото приложение (раздел в).
а) Разграничение между ОРП и подробните правила за прилагане
39.
Както ЕСВД отбелязва в жалбата си, от анализа на приложение X към Правилника за персонала в неговата цялост е видно, че член 3 от това приложение изрично предвижда възможността ОН да приеме решение въз основа на ОРП. В член 10, параграф 3 от посоченото приложение обаче е използвана различна терминология и се предвижда, че ОН определя подробните правила за прилагане на член 10 от същото приложение.
40.
Тази терминологична двойнственост се отразява на начините за приемане на ОРП и на подробните правила за прилагане. Така член 110 от Правилника за персонала гласи, че ОРП се приемат от ОН след консултации с комитета по персонала и с комитета по Правилника за персонала. От друга страна, в член 10, параграф 1, четвърта алинея от приложение X към Правилника за персонала се уточнява, че определената за всяко място на работа НУЖ подлежи на преглед и ако е необходимо, се адаптира ежегодно от ОН след получаване на становището на комитета по персонала; освен това в параграф 3 от този член се посочва, че подробните правила за прилагане на член 10 от приложение X към Правилника за персонала се определят от ОН.
41.
Да се следва тълкуването, възприето от Общия съд, подкрепян по този въпрос от жалбоподателите в първоинстанционното производство, означава да се стигне до умножаване на процесуалните изисквания. Всъщност, преди да пристъпи към адаптиране на НУЖ, приложима към служителите на служба в трети страни, ОН трябва, от една страна, да се консултира с комитета по персонала и да получи становището на комитета по Правилника за персонала, за да приеме ОРП, и от друга страна, да определи подробните правила за прилагане и отново да получи становището на комитета по персонала. При това положение, ако, както счита Общият съд, ОН трябва да приеме ОРП преди приемането на решение за адаптиране на размера на НУЖ, възниква въпросът какво налага споменаването на подробните правила за прилагане в член 10, параграф 3 от приложение X към Правилника за персонала, който поставя по-ниски процесуални изисквания в сравнение с предвидените в член 110 от този правилник.
42.
Това умножаване на процесуалните изисквания може да е знак, че член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала не предвижда изрично задължение, що се отнася до приемането на решение за адаптиране на размера на НУЖ, приложима към служителите на служба в трети страни, каквото е спорното решение. Този извод не се поставя под съмнение от доводите, представени от жалбоподателите в първоинстанционното производство, които изтъкват, въз основа на решение Osorio и др./ЕСВД (
8
), че предложеното от ЕСВД тълкуване не се потвърждава от прочита на разпоредбите на приложение X към Правилника за персонала като цяло, и по-конкретно на член 3 от това приложение.
б) Споменаванията на ОРП в приложение X към Правилника за персонала
43.
Вярно е, че член 3 от приложение X към Правилника за персонала е тълкуван от Съда на публичната служба в решение Osorio и др./ЕСВД (
9
) и че след обжалването на това съдебно решение се стига до решението на Общия съд по дело Vanhalewyn/ЕСВД (
10
). В първото решение Съдът на публичната служба приема, че тази разпоредба, както личи от нейния текст, е изрично предвидена като дерогация от член 1, първа алинея от това приложение. Следователно според Съда на публичната служба ОРП, за които става дума в член 3 от приложение X към Правилника за персонала и които се отнасят до положението на длъжностните лица, преназначени временно в седалището или в друго място на работа в рамките на Съюза, не се прилагат по отношение на „особените и дерогиращите разпоредби, приложими спрямо длъжностните лица на служба в трета страна“ по член 1, първа алинея от това приложение, и съответно не препращат към ОРП, предвидени в член 1, трета алинея от същото приложение (
11
).
44.
В това отношение следва да се отбележи, че като посочва, че в приложение X към Правилника за персонала се съдържат особените и дерогиращите разпоредби, приложими спрямо длъжностните лица на Съюза на служба в трета страна, член 1, първа алинея от това приложение определя неговото приложно поле, което означава, че разпоредбите на посоченото приложение по принцип не са приложими спрямо длъжностните лица на служба в рамките на Съюза. На основание член 3 от приложение X към Правилника за персонала обаче ОН може да реши, чрез дерогация от член 1, първа алинея от това приложение, да приложи някои разпоредби на същото спрямо длъжностно лице, временно преназначено в рамките на Съюза, макар това приложение да е предназначено да урежда положението на длъжностните лица на служба в трета страна.
45.
Впрочем дерогацията, предвидена в член 3 от приложение X към Правилника за персонала, се отнася само до първа алинея на член 1 от това приложение. Следователно тази дерогация дава възможност на ОН да разшири приложното поле ratione personae на посоченото приложение (
12
). Няма основания да се смята, че член 3 от приложение X към Правилника за персонала е извън обхвата на изискванията по член 1, трета алинея от това приложение, който гласи, че ОРП трябва да се приемат в съответствие с член 110 от този правилник.
46.
От тези съображения следва, че член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала не представлява независим и достатъчен източник на задължение за приемане на ОРП в съответствие с член 110 от този правилник. Според мен подобно изрично или имплицитно задължение може да произтича само от прочита на тази разпоредба във връзка с друга разпоредба на приложение X към Правилника за персонала. Всъщност, както следва от точка 23 от настоящото заключение, задължение за приемане на ОРП е налице, когато законодателят изрично предвижда това или когато то се налага поради самото естество на подлежащата на приложение разпоредба.
47.
Изложените по-горе съображения следва да се съпоставят с тезата, поддържана в съдебното заседание от жалбоподателите в първоинстанционното производство, съгласно която това тълкуване на член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала би лишило тази разпоредба от всякакво полезно действие.
в) По полезното действие на член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала
48.
Очевидно е, че тълкуването, съгласно което член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала е, ако използвам думите на ЕСВД, просто „процесуална препратка“, може да породи съмнения относно системата на това приложение, и по-специално относно причините за включването на член 1, трета алинея в него. Всъщност би могло да се изтъкне, че още в член 110 от Правилника за персонала става ясно, че ОРП се приемат в съответствие с процедурата, предвидена в тази разпоредба. Впрочем в Правилника за персонала се съдържат и разпоредби, в които ОРП се споменават, без приемането им при спазване на член 110 от този правилник да е изрично предвидено в тях (
13
).
49.
Законодателната техника на препращане към член 110 от Правилника за персонала обаче не е запазена само за приложение X към този правилник. Всъщност в Правилника за персонала се срещат редица разпоредби, в които се посочва приемането на ОРП в съответствие с член 110 от него (
14
). Следователно от гледна точка на законодателя винаги има смисъл от препращане към член 110 от Правилника за персонала, за да се уточни, че ОРП се приемат в съответствие с процедурата, предвидена в тази разпоредба.
50.
Несъмнено в тези разпоредби на Правилника за персонала препратката към член 110 от него е придружена от уточнението, че става въпрос за ОРП за определен член или алинея (
15
). За сметка на това член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала не съдържа подобно уточнение, че става дума за ОРП за това приложение или за всички негови разпоредби. Впрочем считам, че не може да се изземват функциите на законодателя и да се добавя подобно общо уточнение по отношение на всички разпоредби на съответното приложение. Както отбелязва ЕСВД, подобно тълкуване може да лиши иначе самодостатъчните разпоредби на приложение X към Правилника за персонала от техния смисъл и да ги направи непълни.
51.
В крайна сметка въпросното приложение X е единственото, в което изрично се предвижда, че разпоредбите му са дерогиращи по отношение на останалите разпоредби на Правилника за персонала. Вярно е, че съгласно член 101а от Правилника за персонала в това приложение X се определят особените и дерогиращите разпоредби, приложими за длъжностните лица на служба в трета страна, без да се засягат останалите разпоредби на този правилник. Ето защо би могло да се изтъкне, че препотвърждаването на приложимостта на член 110 от Правилника за персонала с член 1, трета алинея от приложение X към този правилник е излишно. Същевременно без това препотвърждаване би било трудно да се определи дали със споменаването на ОРП в член 3 от приложение X към Правилника за персонала последното дерогира и процедурата, предвидена в член 110 от този правилник.
52.
По-нататък, задължението за приемане на ОРП може да бъде изрично или имплицитно. Не е изключено, в допълнение към член 3, приложение X към Правилника за персонала да съдържа и разпоредби, които да се нуждаят от приемането на ОРП поради самото си естество. В подобен случай съгласно член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала ще се наложи да се изпълнят процесуалните изисквания по член 110 от този правилник.
53.
Накрая, член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала може да се тълкува в смисъл, че дори когато ОРП се приемат, без да е налице каквото и да било задължение, процесуалните изисквания по член 110 от този правилник пак трябва да се спазват.
54.
От тези съображения следва, че тълкуването, съгласно което член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала не представлява независим и достатъчен източник на задължение за приемане на ОРП, не води до лишаване на тази разпоредба от нейния смисъл.
55.
Между другото трябва да се отбележи, че това тълкуване се потвърждава в известна степен от неотдавнашната практика на Общия съд.
56.
Несъмнено в решение Vanhalewyn/ЕСВД (
16
), което многократно се посочва в обжалваното съдебно решение, Общият съд признава, че е налице изрично задължение за приемане на ОРП по отношение на цялото приложение X към Правилника за персонала, включително разпоредбите относно предоставянето на НУЖ.
57.
Въпреки това съдържащото се в горепосоченото решение съображение за ОРП по отношение на цялото приложение може да се разглежда само като obiter dictum. Всъщност решение Vanhalewyn/ЕСВД (
17
) се отнася до административно решение, с което се актуализира списъкът на третите страни, за които условията на живот се считат за еквивалентни на обичайните в Съюза. Следователно това административно решение е по член 10, параграф 1, втора алинея от приложение X към Правилника за персонала, в който се посочва само, че НУЖ не се отпуска, ако длъжностното лице работи в държава, в която условията на живот се считат за еквивалентни на обичайните в Съюза. Спорното решение обаче е по член 10, параграф 1, трета и четвърта алинея от приложение X към Правилника за персонала — разпоредба с по-обстоятелствено съдържание от това на член 10, параграф 1, втора алинея от същото приложение.
58.
Освен това в решение PO и др./ЕСВД (
18
), постановено след решение Vanhalewyn/ЕСВД (
19
), самият Общ съд изглежда ограничава в известна степен обхвата на своята практика, като приема, че член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала не може да се тълкува в смисъл, че задължава ЕСВД да приеме ОРП относно упражняването на правомощието за вземане на решения, предоставено с член 15, второ изречение от това приложение. В решение PO и др./ЕСВД (
20
) Общият съд уточнява, че съображенията, които излага в него, са в съответствие със съображенията, формулирани в решение Vanhalewyn/ЕСВД (
21
). Предвид обстоятелствата по настоящото дело считам, че не е необходимо произнасяне по този въпрос. Релевантно в случая, пак с оглед на решение PO и др./ЕСВД (
22
), е обстоятелството, че член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала не предвижда задължение от общ характер по отношение на цялото приложение X.
59.
Предвид изложените по-горе съображения считам, че твърденията по първото основание за обжалване са основателни, доколкото ЕСВД изтъква, че Общият съд неправилно е приел, че член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала предвижда изрично задължение за приемане на ОРП преди приемането на решение за адаптиране на размера на НУЖ, изплащана на служителите на служба в трети страни, на основание член 10, параграф 1, трета алинея от това приложение. Не мисля обаче, че това съображение е достатъчно, за да може обжалваното съдебно решение да се отмени, без да се разгледа второто основание за обжалване.
Б.
По второто основание за обжалване
60.
Нека припомня, че в точки 28 и 29 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва, че приемането на ОРП е задължително в две хипотези — когато законодателят изрично предвижда това или когато то се налага поради самото естество на подлежащата на приложение разпоредба.
61.
Второто основание за обжалване е отражение на съображенията, формулирани от Общия съд в точки 28 и 29 от обжалваното съдебно решение. С това основание ЕСВД изтъква, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че член 10 от приложение X към Правилника за персонала е разпоредба, която поради естеството си се нуждае от приемането на ОРП, в смисъл че е до такава степен неясна и неточна, че не може да бъде приложена, без да се стигне до произволна преценка.
62.
Главното възражение на жалбоподателите в първоинстанционното производство пък е, че твърденията по второто основание за обжалване са неотносими. Тъй като Общият съд правилно приел, че член 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала предвижда изрично задължение за ЕСВД да приеме ОРП за член 10 от това приложение, твърдението, че този член 10 е ясен, било ирелевантно.
1. По относимостта на твърденията по това основание
63.
Споделям доводите на жалбоподателите в първоинстанционното производство относно относимостта на твърденията по второто основание за обжалване, доколкото при прочита на обжалваното съдебно решение може да останат съмнения относно източника на задължението, което според Общия съд има ЕСВД. Всъщност, най-напред, в точки 30 и 31 от обжалваното съдебно решение Общият съд отбелязва, що се отнася до цялото приложение X към Правилника за персонала, включително разпоредбите относно предоставянето на НУЖ, предвидени в член 10 от това приложение, че член 1, трета алинея от посоченото приложение изрично предвижда задължение за приемане на ОРП.
64.
След това обаче, в точка 32 от обжалваното съдебно решение Общият съд представя съображения в подкрепа на задължението за приемане на ОРП по отношение на член 10 от приложение X към Правилника за персонала. Според Общия съд това задължение се обяснява с обстоятелството, че тази разпоредба предоставя на ОН особено широко поле на преценка по отношение на определянето на условията на живот в третите страни. В този смисъл в точка 38 от обжалваното съдебно решение Общият съд изглежда счита, че приемането на ОРП е необходимо, за да се гарантира, че критериите, по които се определят условията на живот в третите страни, се избират абстрактно и независимо от всяка процедура по адаптиране на размера на НУЖ, така че изборът на тези критерии да не бъде повлиян от евентуално търсен от администрацията резултат.
65.
При тези обстоятелства не е изключено Общият съд да квалифицира, макар и имплицитно, член 10 от приложение X към Правилника за персонала и с оглед на втората хипотеза по точка 60 от настоящото заключение.
66.
Ако моят прочит на обжалваното съдебно решение е правилен и ако поради самото си естество член 10 от приложение X към Правилника за персонала налага задължение за приемане на ОРП, твърденията по второто основание за обжалване не биха били неотносими и обстоятелството, че твърденията по първото основание за обжалване са основателни, не би довело до отмяна на обжалваното съдебно решение. Поради това считам, че анализът на жалбата не може да приключи с преценката на първото основание за обжалване и че следва да се разгледа и второто основание за обжалване.
2. По същество
67.
Нека припомня, че с второто си основание за обжалване ЕСВД по същество изтъква, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че член 10 от приложение X към Правилника за персонала е разпоредба, която поради естеството си се нуждае от приемането на ОРП. В частност Общият съд приел, че тази разпоредба е до такава степен неясна и неточна, че не може да се приложи, без да се стигне до произволна преценка. Впрочем ЕСВД поддържа, че съгласно член 10, параграф 1, четвърта алинея от приложение X към Правилника за персонала при приемането на подробните правила за прилагане относно НУЖ трябва да се получи становището на комитета по персонала, което било направено при приемането на решенията от 17 декември 2013 г. и от 3 декември 2014 г. Този етап бил достатъчен, за да се изключи всяка опасност критериите за определяне на размера на НУЖ да бъдат така избрани от администрацията, че да се постигне определен резултат. Степента на подробност на този член 10, с който се установяват параметрите, вземани предвид при определянето на НУЖ, и се въвежда ежегоден преглед на същите, впрочем сама доказвала, че съответните разпоредби не оставят място за произволно прилагане.
68.
Според жалбоподателите в първоинстанционното производство твърденията по това основание за обжалване — в случай че бъдат приети за относими — са неоснователни, тъй като приемането на ОРП предполагало, че становището на комитета по Правилника за персонала може да повлияе на решението на ОН.
69.
В това отношение в член 10, параграф 1, трета алинея от приложение X към Правилника за персонала се посочва, че „[НУЖ] се определя, като се вземат предвид, наред с другото, следните параметри“. Несъмнено, изразът „наред с другото“ означава, че списъкът на посочените параметри не е изчерпателен. Тази разпоредба обаче трябва да се чете във връзка с член 10, параграф 3 от приложение X към Правилника за персонала, съгласно който „[п]одробните правила за прилагане на настоящия член се определят от [ОН]“. Освен това, както отбелязва ЕСВД, определената НУЖ подлежи на ежегоден преглед и ако е необходимо, се адаптира след получаване на становището на комитета по персонала. Следователно законодателят е предвидил редица мерки, позволяващи да се изключи опасността от субективност при привеждането в действие на член 10, параграф 1, трета и четвърта алинея от приложение X към Правилника за персонала.
70.
С оглед на изложените по-горе съображения считам, че твърденията по второто основание за обжалване са основателни. Така от анализа ми следва, че твърденията на ЕСВД по двете основания за обжалване са основателни.
71.
Следователно обжалваното съдебно решение трябва да бъде отменено поради опорочаващи го грешки при прилагане на правото, които се състоят в неправилно тълкуване на член 1, трета алинея и на член 10 от приложение X към Правилника за персонала, доколкото Общият съд е приел, че когато привежда в действие тази последна разпоредба и приема решение за адаптиране на размера на НУЖ, приложима към служителите на служба в трети страни, каквото е спорното решение, ЕСВД е длъжна да приеме ОРП. При тези обстоятелства следва да се уважи жалбата и да се отмени първата точка от диспозитива на обжалваното съдебно решение.
72.
Освен това съгласно член 61 от Статута на Съда на Европейския съюз, ако жалбата е основателна, Съдът отменя решението на Общия съд. Той може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това, или да върне делото на Общия съд за постановяване на решение.
73.
Смятам, че спорът не може да бъде решен по същество. Всъщност в жалбата, подадена пред Общия съд, жалбоподателите в първоинстанционното производство изтъкват три основания. Както обаче посочва Общият съд в точка 44 от обжалваното съдебно решение, същото е постановено, без да са разгледани изтъкнатите пред него второ и трето основание. Ето защо делото следва да се върне на Общия съд, за да може той да се произнесе по тези основания.
VI. Заключение
74.
Предвид изложените по-горе съображения считам, че твърденията по посочените от Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) основания за обжалване трябва да бъдат приети, и предлагам на Съда да постанови следното:
„1)
Отменя точка 1 от диспозитива на решението на Общия съд на Европейския съюз от 13 април 2018 г., Alba Aguilera и др./ЕСВД (T‑119/17, EU:T:2018:183), с която Общият съд отменя решението на Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) от 19 април 2016 г. за намаляване, считано от 1 януари 2016 г., на надбавката за условия на живот, изплащана на персонала на Европейския съюз с месторабота в Етиопия, от 30 % на 25 % от референтна сума, както и точка 3 от диспозитива на това решение, с която Общият съд осъжда ЕСВД да заплати съдебните разноски.
2)
Връща делото на Общия съд на Европейския съюз.
3)
Не се произнася по съдебните разноски“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	T‑119/17, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“, EU:T:2018:183.
(
3
)	Относно тези две хипотези вж. също решение от 8 юли 1965 г., Willame/Комисия (110/63, EU:C:1965:71).
(
4
)	Решение от 17 март 2016 г. (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
5
)	Решение от 17 март 2016 г. (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
6
)	Съгласно точка 35 от това решение обстоятелството, че ОН е определил „критерии, годни да го насочат при преценката на еквивалентността на условията на живот“, е ирелевантно, доколкото тези критерии не са записани в ОРП.
(
7
)	Решение от 17 март 2016 г. (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, т. 22 и 23).
(
8
)	Решение от 25 септември 2014 г. (F‑101/13, EU:F:2014:223).
(
9
)	Решение от 25 септември 2014 г. (F‑101/13, EU:F:2014:223, т. 24 и 25).
(
10
)	Решение от 17 март 2016 г. (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
11
)	Решение от 25 септември 2014 г., Osorio и др./ЕСВД (F‑101/13, EU:F:2014:223, т. 25).
(
12
)	Впрочем това, че член 3 от приложение X към Правилника за персонала предвижда възможността за разширяване на приложното поле на това приложение, обяснява и защо ОН е длъжен да приеме ОРП преди приемането на решение въз основа на тази разпоредба. Всъщност разширяването на приложното поле на това приложение, така че да обхване и длъжностните лица, назначени — макар и временно — в рамките на Съюза, може да се окаже в противоречие с целта на приложение X към Правилника за персонала и в разрез с принципа на равно третиране. Вж. в този смисъл решение от 29 май 1997 г., De Rijk/Комисия (C‑153/96 P, EU:C:1997:268, т. 28 и 29).
(
13
)	Вж. например член 9, параграф 1, трета алинея и член 13а от приложение VII към Правилника за персонала, както и член 11, параграф 2, втора алинея от приложение VIII към този правилник.
(
14
)	Вж. член 27, втора алинея и член 45а, параграф 5 от Правилника за персонала, както и член 2, параграф 3 от приложение IX към този правилник.
(
15
)	Вж. бележка под линия 13.
(
16
)	Решение от 17 март 2016 г. (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, т. 24 и 25).
(
17
)	Решение от 17 март 2016 г. (T‑792/14 P, EU:T:2016:156, т. 24 и 25).
(
18
)	Решение от 25 октомври 2018 г. (T‑729/16, EU:T:2018:721, т. 160—165).
(
19
)	Решение от 17 март 2016 г. (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
20
)	Решение от 25 октомври 2018 г. (T‑729/16, EU:T:2018:721, т. 166—170).
(
21
)	Решение от 17 март 2016 г. (T‑792/14 P, EU:T:2016:156).
(
22
)	Решение от 25 октомври 2018 г. (T‑729/16, EU:T:2018:721).