61999CC0132_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Al amparo del artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación), los Países Bajos impugnan la Decisión 1999/187/CE de la Comisión, de 3 de febrero de 1999, sobre la liquidación de las cuentas presentadas por los Estados miembros con relación a los gastos de 1995 de la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA).
En concreto, la acción entablada persigue la anulación del citado acto en la medida en que impone a los Países Bajos, por las razones indicadas en el informe de síntesis, una corrección de 117.277 NLG, que representa el 50 % de los gastos declarados al FEOGA en el marco de las ayudas a la producción de cáñamo para el ejercicio de 1995, que ascendieron a 234.553 NLG.
I. La normativa comunitaria
2. El Reglamento (CEE) nº 729/70, sobre la financiación de la política agrícola común, determina los gastos de los Estados miembros que corren a cargo de la Sección de Garantía del FEOGA y las condiciones bajo las que puede tener lugar la financiación. En virtud del artículo 3 se abonan las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas emprendidas según las normas comunitarias. El artículo 8 impone a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo, prevenir y perseguir las irregularidades, y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de tales irregularidades o de negligencias.
3. Según establece el Reglamento (CEE) nº 1723/72, relativo a la liquidación de las cuentas del FEOGA, Sección de Garantía, los Estados miembros deben remitir a la Comisión, cada año, las correspondientes a los gastos objeto de financiación, para que sean aprobadas.
4. En junio de 1993 la Comisión adoptó una Comunicación al FEOGA, denominada «Evaluación de las consecuencias financieras en el momento de preparar la decisión sobre liquidación de cuentas del FEOGA, Sección de Garantía», que contiene las líneas directrices aplicables a la elaboración del informe de síntesis de los ejercicios 1990 y siguientes. El anexo I trata de las «Consecuencias financieras de las investigaciones realizadas fuera del programa de liquidación de cuentas», mientras que el anexo II lleva por título «Consecuencias financieras, para la liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA, de la falta de rigor en los controles efectuados por los Estados miembros. Correcciones a tanto alzado». En este anexo se precisa que, por regla general, cuando la Comisión adopta una decisión sobre correcciones financieras, debe determinar en qué medida la pérdida para la Comunidad se debe a controles ineficaces, teniendo en cuenta la naturaleza, la calidad y la frecuencia con la que se efectuaron. Se contemplan tres porcentajes de corrección a tanto alzado: el 2 %, el 5 % y el 10 % de los gastos, según que el fallo afecte a elementos del sistema de control más o menos importantes o a la realización de controles destinados a apreciar la regularidad del gasto.
5. La organización común de mercados en el sector del cáñamo está regulada por el Reglamento (CEE) nº 1308/70 y se aplica a esta planta de la familia de las cannabáceas (cannabis sativa) en bruto o trabajada, pero sin hilar, a estopas y desperdicios, incluidos los de hilados, y a las hilachas. Las normas generales de aplicación de la ayuda para el cáñamo producido en la Comunidad figuran en el Reglamento (CEE) nº 619/71. De acuerdo con el artículo 3, la ayuda se concede únicamente al productor, para el cáñamo obtenido a partir de semillas certificadas de las variedades enumeradas en una lista establecida de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 12 del Reglamento nº 1308/70. A tenor del artículo 6, el importe de la ayuda se calculará con arreglo a la superficie sembrada y cosechada. El artículo 4 obliga a los Estados miembros a establecer un régimen de control administrativo que garantice que el producto para el que se haya solicitado la ayuda reúne las condiciones exigidas para su concesión, a través de declaraciones de las superficies sembradas y cosechadas. Según el artículo 5, hay que realizar un control por muestreo sobre el terreno de la exactitud de las declaraciones y de las solicitudes de ayudas.
6. Las disposiciones de aplicación de la ayuda para el cáñamo figuran en el Reglamento (CEE) nº 1164/89. El artículo 3 exige que la ayuda se conceda únicamente para las superficies de cáñamo sembradas con las variedades enumeradas en el anexo B. De conformidad con el artículo 5, el productor debe declarar, antes del 15 de julio de cada año, las superficies sembradas, además de, como mínimo, sus datos personales, la especie botánica utilizada y la referencia catastral. Con arreglo al artículo 6, el control por muestreo se efectuará, al menos, sobre el 5 % de las declaraciones de superficies sembradas. Los artículos 5, 7 y 8 establecen las consecuencias de las diferencias que se pongan de manifiesto entre la superficie indicada en la declaración y la que conste en la solicitud de ayuda.
7. El artículo 4 del Reglamento nº 1164/89 regula las condiciones de concesión de la ayuda en relación con la superficie. En su redacción original disponía:
«Únicamente se concederá la ayuda respecto de las superficies
a) que hayan sido totalmente sembradas y cosechadas, y en las que se hayan efectuado las faenas normales de cultivo;
b) que hayan sido objeto de una declaración de superficie sembrada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.»
8. El Reglamento (CE) nº 1469/94 completó la redacción de la letra a) de ese artículo 4, añadiéndole el siguiente texto:
«Para ser consideradas como cosechadas, las superficies [deberán haber sido] sometidas a una operación:
- efectuada después de la formación de semillas,
- destinada a poner fin al ciclo vegetativo de la planta, y
- realizada para aprovechar el tallo, en su caso, desprovisto de las semillas.
Se considerará que se ha querido efectuar el aprovechamiento a que se refiere el tercer guión, cuando la planta haya sido arrancada o segada con una barra guadañadora situada, como máximo, a 10 cm del suelo, en el caso del lino, y a 20 cm, en el del cáñamo.
[...]»
Al parecer, como resultado de esta modificación, el texto en neerlandés de este artículo difiere de la formulación de la norma en el resto de las versiones lingüísticas: la primera frase y el tercer guión se refieren al lino, por lo que habría podido interpretarse que la regla no se aplicaba al cáñamo. Examinaré las consecuencias prácticas de esa diferencia a lo largo del razonamiento.
II. Los hechos que han suscitado el presente litigio
9. Los servicios del FEOGA llevaron a cabo una inspección en los Países Bajos, entre el 11 y el 15 de septiembre de 1995. Las autoridades nacionales habían sido informadas con anterioridad del objeto de la visita, que consistía en comprobar si se respetaban los Reglamentos nos 1308/70, 619/71 y 1164/89. Se quería verificar, en concreto, si los gastos declarados por el Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten para las campañas de 1993, 1994 y 1995, en el sector del lino y del cáñamo, eran correctos.
10. Las comprobaciones efectuadas se incorporaron a un informe, que fue comunicado a las autoridades neerlandesas el 31 de julio de 1996. Se afirmaba que las superficies sembradas de cáñamo en los Países Bajos no podían, en principio, beneficiarse de la ayuda, porque la planta se había cosechado antes de la formación de las semillas. Se declaraba, además, que los Países Bajos incumplían la obligación de controlar las importaciones de cañamones procedentes de terceros países.
11. Los Países Bajos se opusieron al contenido de ese informe, lo que dio lugar a una reunión bilateral de concertación el 30 de enero de 1997, a la que siguieron varios intercambios de correspondencia entre las partes en abril, mayo y agosto de 1997 hasta que, en el mes de octubre, la Comisión confirmó: que en 1994 el cáñamo había sido cosechado antes de la formación de las semillas, con infracción del artículo 4 del Reglamento nº 1164/89; que, por esa razón, las superficies cultivadas con cáñamo no podían beneficiarse de ninguna ayuda; y que procedía una corrección a tanto alzado del 50 % de los gastos declarados por el Estado para la partida presupuestaria 1402, correspondiente al cáñamo.
12. En diciembre de 1997, el Estado miembro presentó una solicitud motivada de conciliación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2, apartado 1, de la Decisión 94/442/CE.
En su informe, el Órgano de Conciliación alberga dudas sobre el enfoque dado por los servicios de la Comisión y sobre el alcance de algunos de sus argumentos. Admite que, desde el momento en que las condiciones para la concesión de la ayuda no se han cumplido en su totalidad, la Comisión puede denegar el abono. Pero considera que las bases que se tuvieron en cuenta para delimitar las superficies afectadas carecen del suficiente valor probatorio. En efecto, al no haber realizado controles adecuados sobre el estado real de las plantas al tiempo de la cosecha, la información suministrada por el único productor comunitario de semillas no basta para determinar, con certeza, cuál era el estado real de cada parcela, teniendo en cuenta, además, la variación de la climatología cada año y de una a otra región, así como las diferencias que se dan entre las parcelas, en las mismas condiciones. El Órgano confirma que no ha podido comprobar si existe una definición aceptada por todos los expertos del concepto de semilla «formada». Por esos motivos consideró que las correcciones que propusiera la Comisión tendrían una base más sólida si se apoyaran principalmente en las deficiencias comprobadas con ocasión de los controles, con porcentajes adaptados a su gravedad.
13. En enero de 1999 la Comisión aprobó el informe de síntesis sobre los resultados de los controles para la liquidación de cuentas del FEOGA, Sección de Garantía, para el ejercicio de 1995, cuyo apartado 4.7.4.1.2. está dedicado a las ayudas a la producción de cáñamo en los Países Bajos. En dicho informe, la Comisión reconoce haber comprobado, sobre el terreno y en la empresa encargada de transformar la producción, que la cosecha había sido recolectada antes de que los cañamones estuvieran completamente formados y que las autoridades nacionales no ejercían un control suficiente sobre este particular.
14. Con el fin de tener en cuenta las observaciones formuladas por el Órgano de Conciliación en su informe, la Comisión procedió a un nuevo examen del alcance de la noción de «formación de las semillas» y del método aplicable para calcular las superficies que no podían beneficiarse de la ayuda.
Respecto al primero de estos dos puntos, en lugar de exigir que la cosecha se hubiera efectuado con todas las semillas formadas, consideró que bastaba con que la mitad hubiera llegado a ese estado, interpretando que la modificación introducida por el Reglamento (CE) nº 466/96 a partir de la campaña 1996/1997 era una precisión de la norma antes en vigor.
En cuanto al segundo, la Comisión estimó acreditado que el momento en el que el 50 % de las semillas están formadas oscila según el año y la variedad sembrada. Sin embargo, habida cuenta de que para la cosecha de 1994 no se había comprobado si se cumplía esta condición, a partir de las informaciones técnicas disponibles y de los resultados de las inspecciones sobre el terreno en otros Estados miembros, la Comisión llegó al convencimiento de que, para las variedades de cáñamo sembradas en los Países Bajos ese año, y dadas las condiciones climáticas allí imperantes, el 50 % de las semillas no estarían formadas antes del 1 de septiembre, fecha que se adoptó como tope para identificar las parcelas de cáñamo susceptibles de recibir una subvención parcial. Para precisar las superficies sembradas de cáñamo cosechadas antes de hora, la Comisión pidió, en agosto de 1998, a las autoridades neerlandesas que indicaran las fechas de recolección. De los datos proporcionados resultó que, en la campaña 1994/1995, el conjunto de los sembrados de cáñamo en los Países Bajos, que ascendieron a 138,50 ha, se cosechó antes del 1 de septiembre de 1994. Por esa razón decidió que, al total de 234.553 NLG de gastos declarados, había que aplicarle una corrección del 50 %, de manera que el importe correspondiente a la partida presupuestaria 1402 en la liquidación de cuentas pasó a ser de 117.277 NLG.
III. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia
15. Los Países Bajos presentaron su demanda el 17 de abril de 1999 y la Comisión contestó el 8 de julio. La réplica y la dúplica se depositaron en la Secretaría el 22 de octubre de 1999 y el 28 de enero de 2000, respectivamente.
16. Mediante auto del presidente del Tribunal de Justicia de 26 de enero de 2000, se admitió la solicitud del Reino de España de intervenir en el litigio en apoyo de las tesis del Estado demandante. En el mismo auto se accedió al tratamiento confidencial de una parte de los documentos aportados por los Países Bajos.
17. Ninguna de las partes introdujo, dentro del plazo concedido al efecto, una solicitud indicando las razones por las que deseaba presentar observaciones orales, por lo que el Tribunal de Justicia acordó, según lo que dispone el artículo 44 bis del Reglamento de Procedimiento, resolver el asunto sin celebrar vista.
IV. Los motivos del recurso de anulación
18. Los Países Bajos han articulado su recurso en cuatro motivos. Por el primero reprochan a la Comisión el efectuar una interpretación errónea del Reglamento nº 1308/70, porque entienden que no establece distinción alguna entre la producción de fibras y la de semillas, y porque consideran haber respetado la obligación contemplada en el artículo 8, relativa al control de las importaciones de cañamones procedentes de otros Estados miembros; con el segundo alegan la violación del Reglamento nº 1164/89, al no haber tenido en cuenta que la versión neerlandesa del artículo 4 difiere de la del resto de las lenguas y al dar una interpretación errónea al concepto de «formación de semillas»; mediante el tercero, censuran el incumplimiento de la obligación de motivación; y en el cuarto critican la infracción del principio de igualdad.
A. El primer motivo, primera parte: interpretación errónea del Reglamento nº 1308/70, porque no distingue entre la producción de fibras y la de semillas
19. Los Países Bajos afirman que el Reglamento nº 1308/70 no obliga a cosechar la fibra y las semillas de la misma planta. Por esa razón, es errónea la interpretación de la Comisión cuando afirma en el informe de síntesis que, a los efectos del abono de la ayuda, sólo puede contabilizar las parcelas cosechadas antes de la formación de las semillas al 50 %, alegando que la ayuda para el cáñamo se compone de dos elementos que son la producción de fibra y la de cañamones. Y esa obligación no puede existir en la norma, porque, en la práctica, resulta casi imposible cosechar a la vez las semillas y la fibra de manera rentable. España sostiene que el Reglamento nº 1308/70 no obliga a recolectar las fibras y las semillas de la misma planta, y tampoco prevé un reparto porcentual de la ayuda a la producción entre semillas y fibras.
20. La Comisión mantiene que la parte demandante confunde los requisitos que hay que cumplir para que se conceda la ayuda con la modulación de la sanción pecuniaria cuando no se han satisfecho todas las condiciones.
21. Opino que tiene razón la Comisión. Según el artículo 4, letra a), tercer guión, del Reglamento nº 1164/89, en la versión que le dio el Reglamento nº 1469/94, la ayuda se concede respecto de las superficies sembradas de cáñamo que se cosechan para aprovechar el tallo, que puede estar desprovisto de semillas, de manera que se paga íntegramente cuando se cumplen todos esos requisitos, aunque no se recolecten los cañamones.
Al haber comprobado que ninguna de las superficies dedicadas al cultivo del cáñamo había cumplido todas las condiciones exigidas para obtener la ayuda del FEOGA, la Comisión habría podido negarse a abonar la totalidad de los gastos. A este respecto, el Tribunal de Justicia interpreta que los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70 sólo permiten que la Comisión acepte la financiación por el FEOGA de las cantidades pagadas de conformidad con las normas vigentes en los diferentes sectores de los productos agrícolas. En el supuesto de que la normativa comunitaria supedite la liquidación de una ayuda al requisito de que se hayan observado determinadas formalidades de prueba o de control, ninguna ayuda abonada con incumplimiento de dicho requisito resultará conforme con el derecho comunitario y, por consiguiente, el gasto correspondiente no podrá ser financiado por el FEOGA.
Con el fin de paliar la severidad de esa medida, la Comisión optó por reducir la financiación al 50 %, pues, a pesar de que la recolección se efectuó antes de tiempo, hubo producción de fibra de cáñamo. Utilizó el criterio de considerar que el total de la ayuda tiene como componentes la producción de fibra, por una parte, y la de semillas, por otra. Pero no ha sostenido, en ninguno de sus escritos, que la normativa obligue a cosechar la fibra y las semillas de la misma planta, cuando es sabido, además, que tal actividad no resultaría económicamente rentable.
22. Los Países Bajos consideran que el riesgo de que el cáñamo subvencionado con arreglo al Reglamento nº 1164/89 se desvíe para ser usado como estupefaciente es muy limitado, ya que, conforme al artículo 3, la ayuda se concede únicamente para las superficies sembradas con las variedades enumeradas en el anexo B; la solicitud de ayuda debe ir acompañada de una copia de la etiqueta oficial para las semillas utilizadas; la comprobación del nivel de tetrahidrocanabinol y la toma de muestras se han de efectuar según un método uniforme, descrito en el anexo C; y, en virtud del artículo 4, letra a), la cosecha debe haberse realizado después de la formación de las semillas.
Los Países Bajos sostienen asimismo que la Comisión no atemperó la reducción de la ayuda a la gravedad de la violación del Reglamento nº 1164/89, pues la condición de que la cosecha tenga lugar después de la formación de las semillas no es una de las más importantes. El contenido de tetrahidrocanabinol disminuye apenas un 10 % después de la floración, lo que significa una reducción de 0,27 % para un contenido máximo de 0,3 %, siendo la diferencia entre el contenido más alto y el más bajo muy escasa. Resulta, por tanto, desproporcionado imponer una reducción de la mitad cuando se ha incumplido una condición de importancia menor, teniendo en cuenta que el interés protegido relativo a la salud pública queda a salvo por las demás condiciones, cuyo cumplimiento la Comisión no ha puesto en duda.
23. No puedo estar de acuerdo con el Gobierno demandante por varias razones.
La primera es que el peligro de que el cáñamo se desvíe para ser usado como estupefaciente no debe ser tan desdeñable cuando, con ánimo de controlar el peligro potencial que supone para la salud pública, el legislador comunitario ha reducido del 0,3 % al 0,2 % el límite máximo de sustancias narcóticas admisible en las variedades autorizadas, a partir de la campaña de comercialización 2001/2002. Por esta razón, la legislación aplicable para la concesión de las ayudas debe ser interpretada de manera estricta y sin perder de vista que tanto la condición relativa a la formación de las semillas antes de la cosecha, como el control que los Estados miembros deben ejercer sobre la importación de cañamones se basan en la necesidad de preservar la salud pública.
La segunda es que no veo ningún indicio en el artículo 4, letra a), del Reglamento nº 1164/89 que permita establecer una gradación en importancia de las condiciones que impone para que una superficie pueda considerarse como cosechada.
En cuanto a la alegación relativa a la poca incidencia que tiene el momento de la recolección sobre el contenido de tetrahidrocanabinol, el Tribunal ha interpretado que, al no poder reconocer la Comisión a cargo del FEOGA los gastos efectuados infringiendo la normativa aplicable, la regla de minimis, según la cual una práctica sólo puede considerarse contraria al mercado común si tiene carácter apreciable, que se emplea en otros sectores del derecho comunitario, no puede ser tomada en consideración para la liquidación de cuentas del FEOGA.
24. Y, en lo que se refiere a la falta de proporción entre la infracción cometida y la corrección aplicada, hay que recordar que, al haberse recolectado la totalidad de las superficies sembradas de cáñamo antes de la formación de las semillas, la Comisión podría haber excluido que se imputase al FEOGA el total correspondiente a la partida presupuestaria 1402. Por consiguiente, el Gobierno neerlandés difícilmente puede quejarse de que la Comisión se haya limitado a efectuar una reducción a tanto alzado del 50 %.
25. Por todas las razones que acabo de exponer, pienso que la Comisión no hizo una interpretación errónea del Reglamento nº 1308/70 cuando adoptó la Decisión recurrida. El primer motivo, en su primera parte, es, por tanto, infundado y debe ser desestimado.
B. El primer motivo, segunda parte: interpretación errónea del Reglamento nº 1308/70, porque se respetó la obligación contemplada en el artículo 8, relativa al control de las importaciones de cañamones procedentes de otros Estados miembros
26. Los Países Bajos mantienen que, al conceder la ayuda, siempre comprueban que el cáñamo cosechado pertenezca a una de las variedades que figuran en el anexo B del Reglamento nº 1308/70, por medio de las etiquetas de las semillas que deben acompañar a las solicitudes y de controles por muestreo de las parcelas. Por otra parte, la importación de cañamones de la partida arancelaria 1207 99 10 y de la partida 1207 99 91 en los Países Bajos, que se destinan casi exclusivamente a alimentos para pájaros, sólo puede llevarse a cabo mediante autorización, estando también sometida a control por parte de la administración. Así pues, la afirmación hecha por la Comisión, en el informe de síntesis, respecto a que los controles sobre la importación de semillas procedentes de países terceros eran insuficientes carece de pertinencia. Y sin embargo, en su opinión, la Comisión la ha tenido en cuenta para aplicar un 50 % de reducción a la ayuda, a pesar de declarar lo contrario.
27. La Comisión no admite haber valorado negativamente la falta de control sobre las importaciones de semillas de cáñamo procedentes de terceros países, a la hora de decidir la corrección del 50 % sobre los gastos declarados. Alega que esa observación fue fruto de las comprobaciones efectuadas a lo largo de la investigación en los Países Bajos, que se hizo con ánimo de llamar la atención de las autoridades sobre la importancia de realizar esos controles de manera eficaz en aras de la protección de la salud pública.
28. De nuevo estoy de acuerdo con la argumentación de la Comisión. En efecto, la realización de controles específicos sobre la importación de semillas no es una condición para la obtención de la ayuda a la producción de cáñamo y, en consecuencia, un control deficiente no podía acarrear ninguna sanción económica en el marco de la liquidación de cuentas.
El Gobierno neerlandés quiere rebatir la observación de la Comisión sobre la falta de controles a la importación de semillas, indicando que disponían de una legislación que regulaba la entrada en el país de cañamones, tanto si se destinaban a la siembra, como si iban a utilizarse para otras finalidades. Ahora bien, el hecho de que hubiera una legislación no significa que se aplicara correctamente, sobre todo si, en la época en la que se realizó la inspección, las autoridades se enfrentaban a problemas organizativos. El demandante no ha proporcionado información sobre la naturaleza ni la frecuencia de los controles realizados. Tampoco ha probado que la Comisión tuviera en cuenta las deficiencias en el control de las importaciones a la hora de cuantificar la corrección que hizo en la partida presupuestaria 1402.
29. Debo señalar, por tanto, que la segunda parte del primer motivo también es infundada, por lo que se impone desestimarlo en su totalidad.
C. El segundo motivo, primera parte: violación del Reglamento nº 1164/89, al no haberse tenido en cuenta que la versión neerlandesa del artículo 4 difiere de las versiones en las restantes lenguas
30. Los Países Bajos sostienen que la Comisión, al redactar el informe de síntesis, aplicó una versión errónea del Reglamento nº 1164/89. En efecto, la corrección recurrida se refiere a los gastos del presupuesto de 1995, que se inició el 16 de octubre de 1994 y terminó el 15 de octubre de 1995.
Ahora bien, según el artículo 3 del Reglamento nº 1308/70, la campaña de comercialización comenzó el 1 de agosto de 1994 y concluyó el 31 de julio de 1995. Durante esta campaña se comercializó la cosecha de 1994, de manera que el cáñamo que se tomó en cuenta para el presupuesto de 1995 fue el que se recogió en 1994, año en el que la versión del artículo 4, letra a), del Reglamento nº 1164/89 resultaba de la modificación efectuada por el Reglamento nº 1469/94, cuya redacción en neerlandés difería de las versiones en las restantes lenguas. La diferencia consistía en que, en la versión neerlandesa, el ámbito de aplicación de dicha disposición, que impone la condición relativa a la formación de las semillas antes de la cosecha, se circunscribía al lino, de manera que era legítimo interpretar que la obligación de cosechar el producto después de la formación de las semillas no se aplicaba al cáñamo.
El Reglamento nº 1469/94 se publicó el 27 de junio de 1994 y entró en vigor el 4 de julio de 1994, es decir, poco antes de la cosecha de ese año y sólo se descubrió esta diferencia en la redacción, una vez que el cáñamo ya se había recogido. El Estado miembro recurrente considera que, para la determinación de las consecuencias financieras, la Comisión habría debido tomar en cuenta, como factor de ponderación, las dificultades de interpretación que supusieron la traducción errónea de esa norma de derecho comunitario y el no haber detectado a tiempo la equivocación.
31. La Comisión sostiene que esa diferencia entre la versión neerlandesa y todas las demás es un error manifiesto del que no puede prevalerse el Gobierno demandante.
32. Coincido también con la Comisión en este punto por las razones siguientes:
33. En primer lugar, es cierto que la versión de la norma en neerlandés parece circunscribir su aplicación al lino. Así, cuando en el resto de las versiones lingüísticas, la primera frase del texto añadido al artículo 4, letra a), por el Reglamento nº 1469/94 indica que «para ser consideradas como cosechadas las superficies deberán haber sido sometidas a una operación [...]», la versión en neerlandés dispone que «para que el lino, en una superficie determinada, sea considerado como cosechado, la superficie habrá debido ser sometida a una operación [...]». De la misma manera, cuando el tercer guión prevé «realizada para aprovechar el tallo [...]», en la versión neerlandesa figura «realizada para aprovechar el tallo del lino [...]».
Sin embargo, no es menos cierto que la frase siguiente está redactada, en todas las lenguas comunitarias, con el siguiente tenor: «se considerará que se ha querido efectuar el aprovechamiento a que se refiere el tercer guión cuando la planta haya sido arrancada o segada con una barra guadañadora situada como máximo a 10 cm del suelo, en el caso del lino, y a 20 cm, en el del cáñamo». Al distinguir entre el método de recolección del lino y el del cáñamo, hay que deducir que la modificación introducida por el Reglamento nº 1469/94 afectaba tanto al uno como al otro. Además, visto que esta oración sigue de inmediato a la frase introductoria y a los tres guiones, que imponen condiciones cumulativas, el lector medianamente avisado podía darse cuenta de la incongruencia y preguntarse si, desde un punto de vista lógico, esas condiciones se referían sólo al lino. Para aclarar las dudas suscitadas por esa redacción, las autoridades neerlandesas deberían haberla comparado con algunas de las otras versiones lingüísticas y se habrían dado cuenta de que no contenían la referencia expresa al lino. A este respecto, el Tribunal de Justicia estima que la necesidad de una aplicación y, por consiguiente, de una interpretación uniformes no permite que un texto se considere aisladamente en una de sus versiones, sino que exige que se analice en función tanto de la voluntad real de su autor como del fin perseguido, a la vista de las versiones adoptadas en todas las lenguas.
34. En segundo lugar, las autoridades neerlandesas se vieron asociadas a la elaboración del Reglamento nº 1469/94, puesto que, según indica la Comisión, se las consultó en el marco del Comité de gestión del lino y del cáñamo, de manera que habrían debido darse cuenta de inmediato, de que el proyecto se refería a ambas plantas. Además, tuvieron tiempo de apercibirse de su contenido, pues se les remitió el proyecto en neerlandés bastante antes de que tuviera lugar la cosecha, participaron en la reunión del Comité de gestión que aprobó el proyecto el 8 de junio de 1994 y votaron a favor. Estoy, por tanto, de acuerdo con la Comisión en que la alegación del Gobierno recurrente de que no se dio cuenta de la discordancia hasta después de la cosecha carece de fuerza convincente. De la misma forma que el Tribunal de Justicia considera que el hecho de que los Estados miembros hayan estado estrechamente asociados al proceso de elaboración del acto objeto de litigio y conozcan las razones de su adopción es determinante para apreciar, cuando lo recurre un Estado miembro, si la motivación cumple las exigencias del artículo 253 CE, la consulta de las autoridades neerlandesas en el seno del Comité de gestión del lino y del cáñamo, la circunstancia de que dispusieran del proyecto de reglamento y la de que participaran en la reunión en la que fue aprobado me inclinan a pensar que estaban en posición de apercibirse de la discordancia entre la versión neerlandesa del texto publicado y la que habían manejado en la fase de proyecto.
En tercer lugar, si la lectura de la versión neerlandesa del Reglamento nº 1469/94 suscitaba dudas en el ánimo de las autoridades encargadas de aplicar la norma, el Estado miembro habría debido, en virtud del principio de leal cooperación que figura en el artículo 10 CE, plantear el problema a la Comisión. Al no haberlo hecho, considero que el error en el que podrían haber incurrido dichas autoridades debería serles imputable, a pesar de que la traducción del texto la hiciera la Comisión. Tal y como ha indicado el Tribunal de Justicia, en el momento de la liquidación de las cuentas presentadas por los Estados miembros en relación con el FEOGA, la Comisión sólo está obligada a hacerse cargo de los gastos, si la aplicación errónea del derecho comunitario es imputable a una de las Instituciones de la Unión. Pero en este caso, a suponer que duda hubiera, podría ser fácilmente resuelta por la Comisión o mediante una simple comparación con otra de las versiones lingüísticas publicadas, por lo que las autoridades neerlandesas no pueden alegar la diferente redacción de la norma para justificar que, al cosechar el cáñamo en 1994, se incumpliera uno de los requisitos impuestos por el artículo 4, letra a), del Reglamento nº 1164/89, en la versión que le dio el Reglamento nº 1469/94.
35. Se desprende del razonamiento que antecede que el segundo motivo, en su primera parte, debe ser desestimado por infundado.
D. El segundo motivo, segunda parte: violación del Reglamento nº 1164/89, por haberse dado una interpretación errónea al concepto de «formación de semillas»
36. Los Países Bajos defienden que, cuando se cosechó el cáñamo de 1994, el artículo 4, letra a), sólo obligaba a que la recolección se realizara después de la formación de las semillas, que es lo que hicieron los productores neerlandeses. Ahora bien, los cañamones empiezan a brotar con la floración y, cuando la flor ya está casi abierta aparecen también en la parte más baja. Al final de la floración, la mayoría de las semillas están completamente formadas en grosor y en volumen, pero sólo alcanzan la madurez plena una a dos semanas después. Si los cañamones brotan durante la floración y la cosecha de 1994 se realizó más tarde, consideran que se respetaron las condiciones impuestas por el artículo 4, letra a), del Reglamento nº 1164/89. Subrayan, además, que en los Países Bajos el cáñamo se cultiva para aprovechar las fibras, no las semillas, y que su calidad disminuye tras la floración. La recolección se realiza mientras dura este proceso o inmediatamente después de terminado.
Asegura que, en un clima como el de los Países Bajos, el momento en el que las semillas de las variedades de cáñamo autorizadas adquieren su madurez oscila poco. Los cañamones más tempranos la alcanzan el 7 de septiembre, mientras que los de la variedad más tardía, el 20 del mismo mes, fechas entre las que no median más que dos semanas. De las cuatro variedades sembradas, hay dos que deben considerarse tempranas (Felina 34 y Fibrimon 56). Añade que en 1994 la floración principal de las variedades Felina 34, Fibrimon 56, Futura 77 y Fedrina 74 tuvo lugar entre el 21 de julio y el 6 de agosto, es decir, bastante antes de lo que afirma la Comisión, cuyos datos la sitúan entre el 12 y el 22 de agosto. Si el 50 % de los cañamones alcanzan la madurez entre tres y cuatro semanas después de la floración, resulta que llegan a ese estado entre el 18 y el 29 de agosto, por lo que la afirmación de la Comisión, cuando sostiene que el 50 % de las semillas sólo podían estar maduras a partir del 1 de septiembre, es errónea. Indica que la floración principal ocurrió entre el 22 de julio y el 1 de agosto, que el 50 % de los cañamones habían alcanzado la madurez entre el 19 y el 29 de agosto, y que la cosecha se efectuó entre el 1 y el 26 de agosto, es decir, inmediatamente o poco después de la floración. En ese momento, las semillas ya han alcanzado el estado de madurez pastosa y están formadas del todo. Si se secan en ese estado, producen cañamones con capacidad de germinación.
Indica que los conceptos de «formación de las semillas» y de «semillas maduras» no tienen un significado unívoco en botánica y pueden dar lugar a varias interpretaciones. La que propone la Comisión consiste en que sólo se puede proceder a la recolección cuando, por lo menos, un 50 % de los cañamones están maduros, lo que significa que sólo los Estados miembros del sur podrían beneficiarse del régimen de ayudas establecido por el Reglamento nº 1164/89, pues es donde las condiciones climáticas permiten un cultivo de semillas fiable.
37. La Comisión expone, partiendo de un artículo de doctrina que los Países Bajos adjuntan a la réplica y de los datos proporcionados por la Federación Nacional de Productores de Cáñamo de Francia, anexos a la dúplica, que la cronología de la floración en la planta controvertida se desarrolla en tres estadios: empieza con la floración propiamente dicha, sigue con la floración plena, que tiene lugar de siete a diez días después, y acaba con el final de la floración, que ocurre al cabo de entre siete y diez días, momento en el que las semillas empiezan a tomar la forma descrita como estado lechoso. La fructificación de los cañamones acaece en dos tiempos: el primero, cuando brota el 50 %, adquiriendo el estado pastoso, que comienza de siete a diez días después del final de la floración; y el segundo se produce cuando la totalidad de las semillas llega a dicho estado, que se alcanza unos veinticinco días después del anterior. Describe que, sobre la base de los datos técnicos que poseía, fijó con prudencia el 1 de septiembre como fecha de formación del 50 % de las semillas en la cosecha neerlandesa, de manera que, haciendo la media de la floración para las diversas variedades, el final de ese proceso o estado lechoso de los cañamones pudo llegar a su apogeo, como muy pronto, el 22 de agosto de 1994, fecha en la que ese año la mayor parte del cáñamo ya había sido recolectado.
38. Parece cierto que el concepto de «formación de las semillas» no está fijado en botánica. Si lo estuviera, una de las partes, por lo menos, lo habría hecho saber. El Órgano de Conciliación, cuya actuación fue solicitada por los Países Bajos, afirmó en su dictamen que no había podido comprobar, con certeza, si existía una definición aceptada por todos los expertos del concepto de semilla «formada». Tampoco lo aclaraba la legislación comunitaria vigente aplicable a los hechos y hubo que esperar hasta la adopción del Reglamento nº 466/96, que en la exposición de motivos explica que las palabras «después de la formación de las semillas» pueden ser objeto de diferentes interpretaciones en los Estados miembros productores y, para garantizar la aplicación uniforme de este régimen de ayuda, es necesario precisar los términos citados. Por esa razón, inserta en la letra a) del artículo 4 del Reglamento nº 1164/89, después del tercer guión, un párrafo del siguiente tenor: «se considerará que ha concluido la formación de las semillas contemplada en el primer guión, si el número de semillas de cáñamo o de cápsulas de semillas de lino que han alcanzado su forma y volumen definitivos es superior al de otras semillas de cáñamo o de cápsulas de semillas de lino».
39. Habida cuenta de que el derecho comunitario no definía en ese momento el concepto «formación de las semillas», es necesario determinar su significado y su alcance a partir del contexto general en el que se utiliza, y de conformidad con su sentido habitual en el lenguaje corriente.
40. En cuanto al contexto, coincido con la Comisión en que la inserción en el Reglamento nº 1164/89 del requisito de que la recolección debía efectuarse después de la formación de las semillas se explica porque el Reglamento (CEE) nº 1557/93 había suprimido las medidas especiales para los cañamones instauradas por el Reglamento (CEE) nº 3698/88. A partir de junio de 1993, las ayudas al cáñamo comprendieron tanto la producción de fibras como la de semillas, de manera que la exigencia impuesta por el artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 3164/89 para tener derecho a la ayuda, a saber, que el cáñamo hubiera sido arrancado o segado sólo después de la formación completa de las semillas, pasó a integrarse en el Reglamento nº 1164/89.
Estoy también de acuerdo en que si el contenido en tetrahidrocanabinol de la planta está en su punto álgido durante la floración, la protección de la salud pública exige que la recolección tenga lugar en la época lo más alejada posible de ese periodo, es decir, después de la formación de los cañamones, con el fin de limitar al máximo la presencia de esa sustancia. Y, según admite el Gobierno de los Países Bajos, en 1994 el cáñamo se cosechó cuando las semillas se encontraban todavía en estado lechoso, o sea, entre el final de la floración y el primer estadio de la fructificación.
41. En cuanto al sentido habitual de la expresión «operación efectuada después de la formación de las semillas», debe ser que hay que esperar a que las semillas puedan calificarse como tales, es decir, cuando, una vez separadas de la planta, tengan las propiedades germinativas necesarias para ser destinadas a la siembra. Y, al parecer, éste no es el caso de las que todavía se hallan en estado lechoso.
Además de ser la que aconseja el sentido común, esta interpretación garantiza que la cosecha se haga en las mismas condiciones en todos los Estados miembros y permite recolectar simultáneamente a quienes han sembrado con el fin de aprovechar las fibras y a quienes se inclinan por la producción de cañamones.
42. A mi juicio, el requisito exigible en 1994 era que la recolección se efectuara después de la «formación de las semillas»; este concepto significa que los granos han de poder ser utilizados una vez separados de la planta, por lo que deben haber alcanzado el estado pastoso; y, a la vista del tenor de la norma aplicable en ese momento, la formación debía abarcar la práctica totalidad de las semillas.
Los Países Bajos, aparte de las afirmaciones que he recogido anteriormente, no han aportado ninguna prueba de los controles que habrían debido efectuar para asegurarse de que las semillas estaban formadas antes de la cosecha y admiten que la recolección de todo el cáñamo en 1994 tuvo lugar a finales de agosto. La Comisión ha acreditado, no obstante, que tres de las variedades que se utilizaron esa temporada eran tardías y que el 50 % de las semillas no podían estar formadas, es decir, que no habían alcanzado el estado pastoso, antes del 1 de septiembre, por lo que considero que la Comisión no violó el Reglamento nº 1164/89 con la interpretación que dio al concepto de «formación de semillas», cuando decidió que sólo la mitad de los gastos efectuados por los Países Bajos en 1994, en la partida presupuestaria 1402, podía correr a cargo del FEOGA.
43. En consecuencia, el segundo motivo, en su segunda parte, debe ser también desestimado por infundado.
E. El tercer motivo: violación de la obligación de motivación
44. El Estado miembro recurrente indica que resulta imposible conocer, leyendo la motivación de la Decisión impugnada, el razonamiento que ha llevado a la Comisión a imponerle una corrección del 50 % para la partida presupuestaria 1402. Para averiguarlo, hay que recurrir al informe de síntesis de 1995, en el que se invocan el Reglamento nº 1308/70 y las «líneas directrices». Sin embargo, estas últimas sólo contemplan porcentajes de corrección a tanto alzado del 2 %, el 5 % y el 10 %, y la Comisión no ha explicado por qué no ha optado por uno de esos tipos. Además, la aplicación de una corrección del 50 %, porque la cosecha se recogió antes de que se formaran las semillas, tampoco puede apoyarse en los Reglamentos nos 1308/70, 619/71 y 1164/89.
Está persuadido de que, aunque haya participado en el procedimiento que desembocó en la adopción de la Decisión recurrida, la motivación de la Comisión para efectuar la corrección del 50 % nunca ha llegado a estar del todo clara, habiéndose escudado en declarar que, cuando se aplica el Reglamento nº 1164/89 a la producción de cáñamo, hay que respetar la obligación de cosechar después de la formación de los cañamones.
Añade que, aun en el supuesto de que no se hubieran respetado las obligaciones impuestas por el Reglamento nº 1308/70, la infracción habría sido de poca importancia y sus consecuencias para las obligaciones económicas de la Comunidad en el marco del régimen de ayudas a la producción de cáñamo serían mínimas.
45. El Reino de España entiende que el principio de audiencia sólo se ha respetado formalmente, ya que la Comisión ha hecho caso omiso de las explicaciones aportadas y que se ha violado el principio de buena administración, al no haberse tenido en cuenta ni valorado las explicaciones de las autoridades neerlandesas.
46. Contrariamente a lo que afirma el Gobierno de los Países Bajos, yo no veo que la Comisión, en el informe de síntesis, se haya basado en las «líneas directrices» para efectuar la corrección del 50 % de los gastos de la partida presupuestaria 1402. Tampoco ha alegado el Reglamento nº 1308/70 con esta finalidad, sino en relación con la insuficiencia de controles de las importaciones de cáñamo procedentes de terceros países, a la que la Comisión no ha atribuido ninguna consecuencia económica.
47. La Comisión sí se refiere, en cambio, y con razón, al Reglamento nº 1164/89, cuyo artículo 4 es el que establece las condiciones en las que debe efectuarse la recolección para que se conceda la ayuda, una de las cuales, a saber, que la cosecha se realice después de la formación de las semillas, no se cumplió en 1994, en los Países Bajos.
48. Según una jurisprudencia reiterada, la amplitud de la obligación de motivar depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en el que haya sido adoptado. Tratándose de decisiones sobre la liquidación de cuentas del FEOGA, no se exige una motivación detallada, en la medida en que son adoptadas sobre la base del informe o de los informes de síntesis, así como de toda la correspondencia entre el Estado miembro y la Comisión, lo que implica que el Gobierno interesado estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de la decisión y conocía, por consiguiente, la razón por la que la Comisión estimaba que no debía imputar al FEOGA las sumas controvertidas.
49. No estoy de acuerdo con el Gobierno de España respecto a la infracción de los principios de audiencia y de buena administración, ya que la Comisión indica, y así consta en los autos, que los Países Bajos fueron debidamente informados, a lo largo de todo el procedimiento, de las razones que la llevaron a adoptar la Decisión recurrida, en el marco de un diálogo leal entre ambas partes.
La Comisión no se formó una opinión definitiva hasta después de haber dado audiencia al Estado, de haber tomado conocimiento del dictamen del Órgano de Conciliación y de la deliberación que tuvo lugar en el seno del Comité del FEOGA.
50. A la luz de estas apreciaciones, opino que el Gobierno neerlandés estaba bien informado sobre los motivos por los que la Comisión procedió a efectuar una corrección del 50 % en los gastos de la partida presupuestaria 1402 y que la Decisión recurrida estaba, por tanto, sólidamente sustentada.
51. En consecuencia, este motivo es también infundado y debe ser desestimado.
F. El cuarto motivo: violación del principio de igualdad
52. Los Países Bajos alegan que, al apartarse de sus líneas directrices sin mayor explicación, la Comisión ha violado el principio de igualdad, aun cuando tales líneas carecen de fuerza obligatoria.
53. Como ya he apuntado al ocuparme del motivo anterior, las líneas directrices no eran aplicables a los hechos que han ocasionado el presente litigio, que suponían el incumplimiento de una de las condiciones impuestas por el artículo 4 del Reglamento nº 1164/89 para conceder la ayuda. Y la Comisión no las aplicó para efectuar la corrección del 50 % a la partida presupuestaria correspondiente al cáñamo.
54. Es jurisprudencia reiterada que una discriminación sólo puede consistir en la aplicación de normas distintas a situaciones comparables o en la aplicación de la misma norma a situaciones diferentes.
55. Como los hechos de autos no se regían por las líneas directrices, sino por el artículo 4 del Reglamento nº 1164/89, no se puede decir que la Comisión haya violado el principio de igualdad en relación a aquellos Estados que se han encontrado en una situación a la que sí le eran aplicables esas líneas directrices.
56. El motivo debe, por tanto, ser también desestimado por infundado.
V. Costas
57. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso ha de ser condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que propongo desestimar el recurso de los Países Bajos y que la Comisión ha pedido la imposición de los gastos judiciales, procede condenar al Estado miembro recurrente a pagar las costas del proceso. El Reino de España, que ha intervenido en apoyo de las tesis del Reino de los Países Bajos, correrá con sus propias costas.
VI. Conclusión
58. Conforme a los razonamientos que preceden, sugiero al Tribunal de Justicia:
1) Desestimar el recurso interpuesto por los Países Bajos contra la Decisión 1999/187/CE de la Comisión, de 3 de febrero de 1999, sobre la liquidación de las cuentas presentadas por los Estados miembros con relación a los gastos de 1995 de la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola.
2) Condenar en costas al Estado recurrente.
3) Decidir que el Reino de España cargue con sus propias costas.