CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
Juliane Kokott
del 16 maggio 2013 (1)
Causa C‑298/12
Confédération paysanne
contro
Ministre de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche
[domanda di pronuncia pregiudiziale del Conseil d’État (Francia)]
«Politica agricola comune – Regolamento (CE) n. 1782/2003 – Regime di pagamento unico – Calcolo dei diritti all’aiuto – Misure agroambientali – Danno alla produzione – Periodo di riferimento – Parità di trattamento»
I –    Introduzione
1.        La politica agricola comune viene tradizionalmente associata alla produzione agricola eccedentaria, i cosiddetti laghi di latte e montagne di burro. Con il regolamento (CE) n. 1782/2003 (2) il sostegno all’agricoltura europea è stato però sganciato dalla produzione delle singole aziende. La normativa in esame ha introdotto il pagamento unico indipendente dalla produzione.
2.        Nel passaggio al nuovo regime, l’ammontare del pagamento unico è determinato sulla base dei pagamenti diretti che l’azienda considerata ha ricevuto durante determinati periodi di riferimento in base alla normativa precedentemente in vigore. Questi pagamenti si basavano ancora sull’entità della produzione.
3.        Tuttavia, durante detti periodi, le aziende coinvolte in misure agroambientali avevano verosimilmente una produzione più contenuta e ricevevano pertanto pagamenti diretti inferiori rispetto ad aziende equiparabili. Il regolamento (CE) n. 1782/2003 contiene quindi, per questi casi, una disciplina delle circostanze eccezionali in forza della quale, ai fini del calcolo del pagamento unico, sono considerati soltanto periodi di riferimento non interessati dalla partecipazione a misure agroambientali.
4.        La domanda di pronuncia pregiudiziale in esame verte sulle disposizioni francesi di attuazione di detta disciplina delle circostanze eccezionali. La Confédération paysanne si oppone a che i pagamenti unici vengano calcolati, per le aziende coinvolte in misure agroambientali, sulla base dei pagamenti diretti conseguiti in periodi precedenti e lamenta il fatto che la Francia tiene conto di periodi di riferimento anteriori a quelli previsti nel regolamento. A questo proposito, occorre inoltre chiarire se la disciplina delle circostanze eccezionali operi soltanto laddove la produzione di un’azienda sia danneggiata «gravemente» dalle misure agroambientali, come prevede la versione francese del regolamento, o se sia sufficiente un semplice danno in linea con le altre versioni linguistiche.
II – Contesto normativo
A –    Il diritto dell’Unione
5.        Per quanto attiene al calcolo degli aiuti agricoli a norma del regolamento n. 1782/2003, il considerando 29 stabilisce quanto segue:
«Al fine di determinare l’importo cui l’agricoltore ha diritto in forza del nuovo regime, è opportuno riferirsi agli importi corrispostigli durante un periodo di riferimento (...)».
6.        La norma corrispondente è prevista all’articolo 37, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003:
«L’importo di riferimento è la media triennale degli importi dei pagamenti complessivamente percepiti da un agricoltore (...) per ogni anno civile del periodo di riferimento di cui all’articolo 38».
7.        A norma dell’articolo 38 del regolamento n. 1782/2003, il periodo di riferimento comprende gli anni civili 2000, 2001 e 2002.
8.        L’articolo 40 del regolamento n. 1782/2003 contiene una disciplina delle circostanze eccezionali:
«1.      In deroga all’articolo 37, gli agricoltori la cui produzione durante il periodo di riferimento è stata danneggiata per cause di forza maggiore o per circostanze eccezionali verificatesi prima o nel corso di detto periodo possono chiedere che l’importo di riferimento sia calcolato sulla base dell’anno civile o degli anni civili del periodo di riferimento non interessati dal caso di forza maggiore o dalle circostanze eccezionali.
2.      Se il caso di forza maggiore o le circostanze eccezionali interessano l’intero periodo di riferimento, lo Stato membro calcola l’importo di riferimento sulla base del periodo 1997‑1999.
(...) In questo caso, il paragrafo 1 si applica mutatis mutandis.
(...)
5.      I paragrafi 1, 2 e 3 del presente articolo si applicano, mutatis mutandis, agli agricoltori soggetti, nel corso del periodo di riferimento, ad impegni agroambientali nell’ambito dei regolamenti (CEE) n. 2078/92 [(3)] e (CE) n. 1257/1999 [(4)] del Consiglio (...).
Qualora gli impegni coprano sia il periodo di riferimento sia il periodo di cui al paragrafo 2 gli Stati membri stabiliscono, secondo criteri oggettivi e in modo tale da garantire la parità di trattamento tra gli agricoltori ed evitare distorsioni del mercato e della concorrenza, un importo di riferimento in base alle modalità di applicazione (...)».
9.        Le succitate modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 795/2004 (5) sono prive di rilievo ai fini della presente domanda di pronuncia pregiudiziale.
10.      Con effetto dal 1° gennaio 2009, il regolamento n. 1782/2003 è stato abrogato ai sensi degli articoli 146 e 149 del regolamento (CE) n. 73/2009 (6) ed è stato sostituito da quest’ultimo regolamento. In virtù dell’articolo 33, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 73/2009, i pagamenti unici sono determinati sulla base dei diritti all’aiuto a norma del regolamento n. 1782/2003.
B –    Diritto francese
11.      L’articolo 1, paragrafo 9, del decreto n. 2006-710 del 19 giugno 2006, relativo all’attuazione dell’aiuto al reddito previsto dal regolamento n. 1782/2003, dà attuazione alla disciplina delle circostanze eccezionali prevedendo che essa trovi applicazione nel caso di misure agroambientali soltanto quando queste ultime comportano una riduzione dei pagamenti diretti del 20% rispetto a periodi nei quali l’azienda non era coinvolta in siffatte misure:
«Ai fini dell’applicazione dell’articolo 40, paragrafo 5, del [regolamento n. 1782/2003], possono essere presi in considerazione solo gli impegni agroambientali il cui elenco è fissato con ordinanza del Ministre chargé de l’agriculture [Ministro incaricato dell’agricoltura] e che, secondo i casi, hanno portato a una diminuzione equivalente almeno al 20%:
–        dell’importo di aiuti percepito per gli anni interessati, calcolato secondo modalità fissate da questa stessa ordinanza, rispetto a quello versato per gli anni del periodo di riferimento non interessati, o
–        (…)».
12.      L’articolo 7 dell’ordinanza del 20 novembre 2006, recante applicazione del decreto n. 2006-710 del 19 giugno 2006, nella versione dell’ordinanza del 23 febbraio 2010, integra detta norma sulle modalità di calcolo e chiarisce che occorre tener conto, come periodo di riferimento, dell’ultimo anno nel quale non trovava applicazione ancora nessuna misura agroambientale. Detto anno non può tuttavia essere anteriore al 1992:
«Articolo 7.-1. Se un agricoltore era soggetto a uno degli impegni agroambientali definiti all’articolo 3 della presente ordinanza durante ciascuno dei tre anni del periodo di riferimento, la percentuale di diminuzione calcolata per l’applicazione dell’articolo 1, paragrafo 9, del succitato decreto del 19 giugno 2006 corrisponde al rapporto tra:
–        la differenza tra l’importo degli aiuti percepito nel corso dell’ultimo anno non interessato da un impegno agroambientale e la media degli importi degli aiuti percepiti nel corso del periodo di riferimento;
–        e la somma di tale differenza e dell’importo di riferimento, calcolato conformemente alle disposizioni dell’articolo 37 del regolamento n. 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003 di cui sopra.
(…)
2.      Se la percentuale di diminuzione calcolata conformemente al paragrafo 1 raggiunge la soglia del 20% di cui all’articolo 1, paragrafo 9, del succitato decreto del 19 giugno 2006, al suo importo di riferimento è aggiunto un importo, calcolato conformemente all’articolo 37 del regolamento n. 1782/2003 (...).
L’importo da aggiungere è pari alla differenza tra l’importo degli aiuti percepito nel corso dell’ultimo anno non interessato da un impegno agroambientale, calcolato conformemente all’ultimo comma del paragrafo 1, e la media degli importi degli aiuti percepiti nel corso del periodo di riferimento.
3.      Per l’applicazione del presente articolo, l’ultimo anno non interessato da un impegno agroambientale non può essere anteriore al 1992».
III – Procedimento nazionale e domanda di pronuncia pregiudiziale
13.      La Confédération paysanne è un’associazione che rappresenta gli interessi degli agricoltori francesi. Essa si oppone dinanzi al Conseil d’État (Consiglio di Stato), nell’ambito di una procedura di controllo di legittimità, alle succitate diposizioni francesi di attuazione della disciplina delle circostanze eccezionali di cui all’articolo 40 del regolamento n. 1782/2003. Nel farlo, essa contesta il calcolo del pagamento unico compiuto sulla base dei pagamenti diretti percepiti durante periodi pregressi e critica il fatto che si tenga conto di periodi anteriori rispetto ai periodi di riferimento indicati nel regolamento.
14.      Nell’ambito del presente procedimento, il Consiglio di Stato francese sottopone quindi alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
1.      Se i paragrafi 1 e 5 dell’articolo 40 del regolamento n. 1782/2003 autorizzino gli Stati membri, alla luce della loro formulazione, ma anche della loro finalità, a fondare il diritto a rivalutazione dell’importo di riferimento degli agricoltori la cui produzione è stata gravemente pregiudicata a causa degli impegni agroambientali ai quali essi sono stati soggetti per tutto il periodo di riferimento o parte di esso sul raffronto tra gli importi dei pagamenti diretti percepiti durante gli anni interessati da tali impegni e quelli percepiti durante gli anni non interessati.
2.      Se i paragrafi 2 e 5 dell’articolo 40 del regolamento n. 1782/2003 autorizzino gli Stati membri a fondare il diritto a rivalutazione dell’importo di riferimento degli agricoltori la cui produzione è stata gravemente pregiudicata a causa degli impegni agroambientali ai quali essi sono stati soggetti durante l’intero periodo di riferimento sul raffronto tra l’importo di pagamenti diretti percepito nell’ultimo anno non interessato da un impegno agroambientale, anche se tale anno è anteriore di otto anni al periodo di riferimento, e l’importo medio annuale di pagamenti diretti percepito durante il periodo di riferimento.
15.      La Confédération paysanne, la Repubblica francese e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte nel corso del procedimento e osservazioni orali all’udienza del 18 aprile 2013.
IV – Analisi
16.      Per rispondere alla domanda di pronuncia pregiudiziale occorre anzitutto illustrare il sistema previsto dalla norma in materia di circostanze eccezionali di cui all’articolo 40 del regolamento n. 1782/2003 (v. sub A). Per sviluppare una risposta utile alla domanda di pronuncia pregiudiziale (7), occorre in seguito esaminare, più nel dettaglio, il requisito del danno alla produzione (v. punto B). È da ultimo necessario verificare in che misura possa essere determinante l’entità dei pagamenti diretti e non il danno alla produzione (v. sub C) e quali periodi di riferimento debbano essere presi in considerazione (v. sub D).
A –    Sul sistema istituito dall’articolo 40 del regolamento n. 1782/2003
17.      I pagamenti diretti a norma del regolamento n. 1782/2003, i cosiddetti pagamenti unici, vengono calcolati, ai sensi degli articoli 37 e 38, sulla base di importi di riferimento. Essi si fondano sui pagamenti diretti che sono stati versati agli agricoltori considerati negli anni civili 2000, 2001 e 2002 in forza delle disposizioni precedentemente in vigore.
18.      Il nuovo pagamento unico non dipende dall’entità attuale della produzione. Tuttavia, la produzione precedente influenza indirettamente il suo ammontare, in quanto i pagamenti diretti compiuti in passato si fondavano sulla produzione di quel periodo.
19.      L’importo di detti pagamenti diretti poteva tuttavia risultare più ridotto se, durante il periodo di riferimento considerato, gli agricoltori erano coinvolti in misure agroambientali. Siffatte misure comportano spesso, infatti, una riduzione della produzione. Per questo motivo l’articolo 40, paragrafo 5, primo comma, del regolamento n. 1782/2003 equipara il periodo di partecipazione a determinate misure agroambientali ai periodi nei quali la produzione dell’agricoltore è stata influenzata da cause di forza maggiore o da circostanze eccezionali.
20.      Se cause di forza maggiore o circostanze eccezionali hanno arrecato danno alla produzione, l’agricoltore può richiedere, ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003, che nel calcolo dell’importo di riferimento non si tenga conto dei periodi interessati dal danno. In virtù dell’articolo 40, paragrafo 5, primo comma, in caso di un danno determinato da misure agroambientali i periodi di partecipazione a tali misure non vengono presi in considerazione (8). La nozione di danno verrà esaminata più dettagliatamente nel prosieguo (9).
21.      Tuttavia, anche se negli anni civili 2000, 2001 e 2002 la produzione dell’azienda era danneggiata permanentemente a causa delle misure agroambientali, occorre prendere in considerazione un diverso periodo di riferimento. A norma dell’articolo 40, paragrafo 2, del regolamento n. 1782/2003, detto periodo è costituito dagli anni compresi tra il 1997 e il 1999.
22.      Se però la partecipazione alle misure agroambientali si estendeva anche a questo periodo sostitutivo, l’importo di riferimento deve essere computato in modo diverso. Per questi casi, l’articolo 40, paragrafo 5, secondo comma, del regolamento n. 1782/2003 prevede che gli Stati membri stabiliscano un importo di riferimento secondo criteri oggettivi e in modo tale da garantire la parità di trattamento tra gli agricoltori ed evitare distorsioni del mercato e della concorrenza.
B –    Sul necessario danno alla produzione
23.      Le questioni pregiudiziali del Conseil d’État vertono sull’ammissibilità di determinati metodi di rivalutazione dell’importo di riferimento a norma dell’articolo 40, paragrafi 1, 2 e 5, del regolamento n. 1782/2003. A tal proposito, basandosi sulla versione francese del regolamento, esso presume che una circostanza eccezionale ai sensi della norma in parola presupponga un danno grave. La Commissione ne desume, in particolare, un’ampia discrezionalità in capo agli Stati membri.
24.      Tuttavia, tra le versioni linguistiche originali del regolamento n. 1782/2003, che è stato emanato in altre undici lingue, soltanto la versione francese qualifica il danno con l’aggettivo «grave». Le versioni spagnola, italiana, portoghese e finlandese sono invece conformi alla versione tedesca che richiede soltanto un danno. Le altre versioni, ovvero quella danese, greca, inglese, neerlandese e svedese, presuppongono un «danno svantaggioso» e non richiedono pertanto, neppure queste, un danno grave.
25.      Le diverse versioni linguistiche di una disposizione del diritto dell’Unione devono essere interpretate uniformemente. In caso di divergenza tra le versioni stesse, la disposizione deve essere pertanto intesa, in linea di principio, in funzione dell’economia generale e delle finalità della normativa di cui essa fa parte (10). Una disposizione diversa nelle varie versioni linguistiche deve essere interpretata anche sulla base della reale volontà del suo autore (11).
26.      Nelle informazioni disponibili sui lavori preparatori non è menzionata la gravità del danno richiesta. Le diverse versioni linguistiche erano presenti già nell’articolo 43, paragrafo 1, della proposta della Commissione che prevedeva essenzialmente già la disciplina generale delle circostanze eccezionali di cui all’articolo 40, paragrafi da 1 a 4, del regolamento n. 1782/2003 (12). La documentazione relativa alle discussioni del Consiglio contiene tuttavia un richiamo all’obiettivo dell’inserimento dei danni derivanti da misure agroambientali nella disciplina delle circostanze eccezionali (13). Infatti, è stato riconosciuto un parallelo con la fattispecie degli agricoltori che avevano diritto a quote latte aggiuntive se, durante determinati periodi di riferimento, avevano sospeso la propria produzione a fronte del pagamento di un premio (14).
27.      Come i suddetti allevatori, anche un agricoltore che abbia sottoscritto impegni agroambientali a norma dei regolamenti n. 2078/92 e n. 1257/1999 non può essere penalizzato nell’ambito di un regime successivo di aiuti dell’Unione proprio a causa di siffatti impegni poiché egli non era in grado di prevedere che la sua decisione avrebbe potuto avere conseguenze sui futuri pagamenti diretti ai sensi di una normativa adottata successivamente (15). C’è tuttavia da temere un tale svantaggio se, ai fini della quantificazione del premio unico, ormai sganciato dalla produzione, vengono presi in considerazione pagamenti diretti che avevano subito una riduzione a causa della partecipazione a misure agroambientali.
28.      L’inserimento delle misure agroambientali nell’articolo 40 del regolamento n. 1782/2003 non mira quindi soltanto a evitare rigori eccessivi. Secondo la Corte l’articolo 40, paragrafi 5 e 1, del regolamento n. 1782/2003 realizza invece il principio di certezza del diritto. In base a detto principio generale del diritto dell’Unione, una disciplina dell’Unione vigente nei confronti dei singoli deve essere chiara e precisa affinché questi ultimi possano conoscere senza ambiguità i loro diritti ed i loro obblighi e possano agire di conseguenza (16). Detti principi si impongono con particolare rigore in presenza di una normativa idonea a comportare conseguenze finanziarie (17).
29.      Dal momento che all’atto della partecipazione alle misure agroambientali non era possibile sapere che ciò avrebbe pregiudicato un futuro diritto all’aiuto, la norma sulla quantificazione del pagamento unico dovrebbe essere integrata dall’articolo 40, paragrafo 5, del regolamento n. 1782/2003 nel senso che gli agricoltori che hanno sottoscritto impegni agroambientali non sono penalizzati nell’ambito del regime di pagamento unico per essere stati soggetti a impegni siffatti durante il periodo di riferimento (18).
30.      Qui si tratta, correttamente, oltre che del principio di certezza del diritto, soprattutto del principio di tutela del legittimo affidamento poiché gli agricoltori potrebbero contare sul fatto di non subire, a causa della partecipazione a misure agroambientali provvisorie, alcun danno in relazione a futuri sostegni dell’Unione (19). Trattare allo stesso modo aziende che hanno preso parte a misure agroambientali e aziende che producono in condizioni normali potrebbe inoltre violare il principio di uguaglianza. Gli agricoltori verrebbero infine disincentivati dal partecipare in futuro a misure agroambientali se tale partecipazione potesse determinare una riduzione dell’aiuto successivamente all’attuazione della misura. Ciò contrasterebbe con l’obiettivo dell’Unione di garantire, a norma dell’articolo 191 TFUE e dell’articolo 37 della Carta dei diritti fondamentali, un alto livello di tutela dell’ambiente. Ai sensi dell’articolo 11 TFUE (20) questo obiettivo deve essere perseguito nell’ambito di tutte le politiche dell’Unione e, quindi, anche nella politica agricola comune.
31.      Ciò premesso, in presenza di misure agroambientali non vi è alcun motivo di circoscrivere la disciplina delle circostanze eccezionali ai casi di danni gravi. È necessario invece compensare, in linea di principio, anche pregiudizi contenuti. L’obiettivo deve essere quello di far sì che le aziende che hanno partecipato a misure agroambientali si trovino, ai fini del calcolo dell’importo di riferimento ai sensi dell’articolo 40 del regolamento n. 1782/2003, nella posizione che avrebbero avuto se avessero prodotto in condizioni normali.
32.      Diversamente da quanto ritenuto dalla Commissione, non può neppure essere accordata agli Stati membri una più ampia discrezionalità nella concreta definizione della nozione di danno. Discutibile è in particolare la soglia del 20% di riduzione dei pagamenti diretti prevista in Francia. Gli Stati membri possono tutt’al più, applicando i criteri de minimis, escludere dall’ambito di applicazione della disciplina delle circostanze eccezionali danni irrilevanti qualora gli oneri amministrativi ad essi connessi fossero del tutto sproporzionati rispetto ai vantaggi per le aziende interessate (21).
33.      In questa sede non occorre decidere se simili considerazioni possano essere trasposte anche alle ipotesi di cause di forza maggiore o di circostanze eccezionali a norma dell’articolo 40, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003. Contrariamente a quanto ritenuto dalla Francia, il fatto di trattare le aziende che ne sono colpite in modo diverso rispetto a quelle che avevano partecipato a misure agroambientali non integrerebbe tuttavia una violazione del principio della parità di trattamento. Solo queste ultime, infatti, possono richiamarsi ai principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento e alla tutela dell’ambiente, circostanza questa che potrebbe giustificare delle differenze in occasione del passaggio al pagamento unico.
34.      In sintesi, occorre constatare che i diritti ai sensi dell’articolo 40, paragrafi 1 e 5, del regolamento n. 1782/2003 presuppongono che la produzione di un agricoltore nel periodo di riferimento abbia subito dei danni a causa degli impegni agroambientali; il danno non deve necessariamente essere grave.
C –    Sulla prima questione pregiudiziale
35.      Con la prima questione pregiudiziale il Conseil d’État chiede se l’articolo 40, paragrafi 1 e 5, del regolamento n. 1782/2003 autorizzi gli Stati membri a fondare il diritto alla rivalutazione dell’importo di riferimento per gli agricoltori la cui produzione è stata pregiudicata a causa degli impegni agroambientali da essi assunti per l’intero periodo di riferimento o per parte di esso sul raffronto tra gli importi dei pagamenti diretti percepiti durante gli anni interessati da tali impegni e quelli percepiti durante gli anni non interessati.
36.      La questione considerata sembra riferirsi all’entità del diritto alla compensazione in virtù dell’articolo 40, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003, vale a dire all’effetto della disciplina in parola. Essa riguarda tuttavia anche una delle sue condizioni, il danno alla produzione, dal momento che la rivalutazione dell’importo di riferimento è volta proprio a compensare le conseguenze di detto danno.
37.      La Confédération paysanne sottolinea correttamente che l’articolo 40, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003 non presuppone una riduzione dei pagamenti diretti, bensì un danno alla produzione.
38.      Tuttavia, come osservato dalla Commissione, questa disposizione non stabilisce come debba essere determinato detto danno. La Francia e la Commissione affermano peraltro, senza essere contraddette, che i pagamenti diretti si basavano, prima del 2003, sulla produzione dell’azienda. Detti pagamenti diretti sono pertanto un criterio adeguato per l’entità della produzione.
39.      Come altresì evidenziato dalla Francia, anche il legislatore dell’Unione ha fatto ricorso all’ammontare dei pagamenti effettuati in passato come criterio per il futuro pagamento unico. A norma della prima frase del considerando 29 del regolamento n. 1782/2003, al fine di determinare l’importo cui l’agricoltore ha diritto in forza del nuovo regime, è opportuno riferirsi agli importi corrispostigli durante un periodo di riferimento. Questo obiettivo viene attuato dall’articolo 37 nella parte in cui prevede che, di norma, l’importo di riferimento determinante sia la media degli importi dei pagamenti percepiti da un agricoltore nel periodo di riferimento di cui all’articolo 38. Se un danno ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 1, riguarda tutto il periodo di riferimento, occorre invece far riferimento, in forza dell’articolo 40, paragrafo, 2, ai pagamenti del periodo 1997-1999.
40.      Il calcolo del pagamento unico sulla base dei pagamenti diretti del periodo 2000‑2003 o, in subordine, del periodo 1997-1999, corrisponde, quindi, proprio al meccanismo del regolamento n. 1782/2003. Nel rispondere alla seconda questione pregiudiziale analizzerò in che misura sia possibile rifarsi ad anni precedenti.
41.      La Confédération paysanne eccepisce effettivamente che il regolamento n. 1257/1999 e il regolamento di attuazione (CE) n. 445/2002 (22) quantificano gli aiuti per l’applicazione di misure agroambientali sulla base dei vincoli alla produzione. Si tratta tuttavia di un sistema diverso che il legislatore dell’Unione non ha fatto proprio nella disciplina delle circostanze eccezionali di cui al regolamento n. 1782/2003.
42.      Occorre quindi rispondere alla prima questione pregiudiziale nel senso che l’articolo 40, paragrafo 1, paragrafo 2, e paragrafo 5, primo comma, nonché gli articoli 37 e 38 del regolamento n. 1782/2003 impongono agli Stati membri di fondare il diritto alla rivalutazione dell’importo di riferimento per gli agricoltori la cui produzione è stata pregiudicata a causa degli impegni agroambientali ai quali essi sono stati soggetti per l’intero periodo di riferimento o per parte di esso sul raffronto tra gli importi dei pagamenti diretti percepiti durante gli anni interessati da tali impegni e quelli percepiti durante gli anni non interessati.
D –    Sulla seconda questione pregiudiziale
43.      La seconda questione pregiudiziale è volta a chiarire se l’articolo 40, paragrafi 2 e 5, del regolamento (CE) n. 1782/2003 autorizzi gli Stati membri a fondare il diritto alla rivalutazione dell’importo di riferimento per gli agricoltori la cui produzione è stata pregiudicata a causa degli impegni agroambientali ai quali essi sono stati soggetti tra il 1997 e il 2002 sul raffronto tra l’importo di pagamenti diretti percepito nell’ultimo anno non interessato da un impegno agroambientale e l’importo medio annuale di pagamenti diretti percepito durante il periodo di riferimento. In virtù dell’articolo 7, paragrafo 3, dell’ordinanza del 20 novembre 2006, nella versione dell’ordinanza del 23 febbraio 2010, possono essere presi in considerazione, quali anni non interessati, gli anni civili tra il 1992 e il 1996.
44.      La normativa francese si fonda sull’articolo 40, paragrafo 5, secondo comma, del regolamento n. 1782/2003. In base ad esso la Francia deve indicare un importo di riferimento secondo criteri oggettivi e in modo tale da garantire la parità di trattamento tra gli agricoltori ed evitare distorsioni del mercato e della concorrenza.
45.      Come osservato dalla Francia e dalla Commissione, il riferimento a periodi ammissibili precedenti costituisce in linea di principio un criterio oggettivo. Dubbio è tuttavia se venga assicurata anche la parità di trattamento tra gli agricoltori. Si tratta quindi di chiarire quale potere discrezionale sia riconosciuto agli Stati membri nel garantire la parità di trattamento.
46.      La Corte ha accordato agli Stati membri un margine di discrezionalità relativamente ampio in relazione a una disciplina analoga all’articolo 40, paragrafo 5, secondo comma, del regolamento n. 1782/2003. Si tratta dell’articolo 42, paragrafo 4, che rimette ad essi la determinazione di ulteriori importi di riferimento per gli agricoltori che si trovano in una situazione particolare. Questa disposizione prevede, come l’articolo 40, paragrafo 5, secondo comma, l’applicazione di criteri oggettivi in modo tale da garantire la parità di trattamento tra gli agricoltori ed evitare distorsioni del mercato e della concorrenza. Nel farlo, gli Stati membri possono prevedere un importo di riferimento pari a EUR 0 e una soglia di EUR 500 (23).
47.      Nonostante le somiglianze nel testo, gli obiettivi perseguiti dall’articolo 40, paragrafo 5, secondo comma, e dall’articolo 42, paragrafo 4, del regolamento n. 1782/2003 non sono comparabili. La prima disposizione citata è volta a realizzare i principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto (24), mentre la seconda si riferisce a situazioni nelle quali non sussiste alcun legittimo affidamento (25).
48.      Il margine di discrezionalità ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 4, del regolamento n. 1782/2003 non può pertanto essere trasposto all’articolo 40, paragrafo 5, secondo comma. Per quest’ultima norma valgono invece le conclusioni ricavate dalla nozione di danno (26). La discrezionalità degli Stati membri è quindi limitata.
49.      Nel valutare se una disciplina nazionale garantisca la parità di trattamento delle aziende occorre pertanto applicare criteri rigorosi. Occorre in particolare attenersi fedelmente alle valutazioni compiute dal legislatore dell’Unione. Esso ha previsto espressamente che si possa tener conto soltanto di precedenti periodi ammissibili compresi tra il 1997 e il 2002, mentre avrebbe potuto agevolmente ricomprendere anche periodi anteriori. Si deve pertanto presumere che esso ritenga che gli aiuti concessi in tutti i periodi anteriori al 1997 non sono equiparabili agli aiuti previsti tra il 2000 e il 2002. Questa valutazione verrebbe disattesa se gli Stati membri potessero fare ricorso a periodi anteriori nella propria disciplina delle circostanze eccezionali a norma dell’articolo 40, paragrafo 5, secondo comma, del regolamento n. 1782/2003.
50.      Per quanto riguarda in particolare gli anni 1992 e 1993, le considerazioni della Commissione confermano questa valutazione. In base ad esse, la somma complessiva dei pagamenti diretti effettuati in Francia in quegli anni era pari a circa il 10% dei pagamenti degli anni successivi. È quindi pressoché escluso che un’adeguata compensazione dei danni possa essere attuata sulla base dei pagamenti compiuti nei suddetti anni.
51.      Secondo la Commissione, nel 1995 e nel 1996 l’ammontare dei pagamenti diretti raggiunto in Francia era analogo a quello degli anni seguenti e nel 1994 era comunque già pari all’incirca al 75%.
52.      Da tali considerazioni non si può tuttavia desumere che, contrariamente a quanto ritenuto dal legislatore, i pagamenti effettuati nel 1995 e 1996, o forse addirittura nel 1994, possono essere presi in considerazione quale base di raffronto. Non vi è infatti alcuna garanzia che i singoli pagamenti diretti effettuati nel corso di detto periodo siano equiparabili a quelli compiuti tra il 1997 e il 2002.
53.      L’articolo 40, paragrafo 5, secondo comma, del regolamento n. 1782/2003 non permette pertanto agli Stati membri di prevedere periodi di riferimenti più ampi rispetto a quelli contemplati dall’articolo 38 e dall’articolo 40, paragrafo 2.
54.      A norma dell’articolo 40, paragrafo 5, secondo comma, del regolamento n. 1782/2003, l’obiettivo della normativa di uno Stato membro deve essere piuttosto quello di far sì che le aziende interessate si trovino, ai fini del calcolo dell’importo di riferimento, nella posizione in cui si troverebbero se, tra il 2000 e il 2002, non avessero partecipato a misure agroambientali.
55.      Il calcolo dell’importo di riferimento sulla base dell’effettivo danno alla produzione, privilegiato dalla Confédération paysanne, sembrerebbe in linea di principio adatto a conseguire questo obiettivo. Ai fini della determinazione del danno si potrebbero ad esempio considerare aziende o superfici equiparabili o la produzione precedente all’avvio delle misure agroambientali. Si potrebbero poi calcolare i pagamenti diretti che sarebbero stati effettuati negli anni 2000‑2002 in mancanza delle misure agroambientali. Dato che, in base alle informazioni fornite dalla Francia, i casi che non possono essere decisi in base ai pagamenti diretti effettuati durante gli anni 1997-2002 dovrebbero essere molto pochi, questo esame, un po’ più laborioso, dovrebbe risultare del tutto accettabile.
56.      Non si deve tuttavia escludere che altri metodi siano anch’essi adatti a raggiungere una completa compensazione delle conseguenze dei danni alla produzione. Non si può quindi affermare che il danno alla produzione sarebbe l’unico criterio ammissibile ai fini dell’attuazione dell’articolo 40, paragrafo 5, secondo comma, del regolamento n. 1782/2003.
57.      Occorre quindi rispondere alla seconda questione pregiudiziale nel senso che l’articolo 40, paragrafi 2 e 5, del regolamento (CE) n. 1782/2003 non autorizza gli Stati membri a fondare il diritto alla rivalutazione dell’importo di riferimento per gli agricoltori la cui produzione è stata pregiudicata a causa degli impegni agroambientali ai quali essi sono stati soggetti tra il 1997 e il 2002 sul raffronto tra l’importo di pagamenti diretti percepito nell’ultimo anno non interessato da un impegno agroambientale e l’importo medio annuale di pagamenti diretti percepito durante il periodo di riferimento. In applicazione dell’articolo 40, paragrafo 5, secondo comma, del regolamento (CE) n. 1782/2003, occorre invece far sì che le aziende interessate si trovino, ai fini del calcolo dell’importo di riferimento, nella posizione in cui si troverebbero se, tra il 2000 e il 2002, non avessero partecipato a misure agroambientali.
V –    Conclusioni
58.      Propongo pertanto alla Corte di decidere come segue:
1.      I diritti ai sensi dell’articolo 40, paragrafi 1 e 5, del regolamento (CE) n. 1782/2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, presuppongono che la produzione di un agricoltore nel periodo di riferimento abbia subito danni a causa degli impegni agroambientali; il danno non deve necessariamente essere grave.
2.      L’articolo 40, paragrafo 1, paragrafo 2 e paragrafo 5, primo comma, nonché gli articoli 37 e 38 del regolamento n. 1782/2003 impongono agli Stati membri di fondare il diritto alla rivalutazione dell’importo di riferimento per gli agricoltori la cui produzione è stata pregiudicata a causa degli impegni agroambientali ai quali essi sono stati soggetti per l’intero periodo di riferimento o per parte di esso sul raffronto tra gli importi dei pagamenti diretti percepiti durante gli anni interessati da tali impegni e quelli percepiti durante gli anni non interessati.
3.      L’articolo 40, paragrafi 2 e 5, del regolamento n. 1782/2003 non autorizza gli Stati membri a fondare il diritto alla rivalutazione dell’importo di riferimento per gli agricoltori la cui produzione è stata pregiudicata a causa degli impegni agroambientali ai quali essi sono stati soggetti tra il 1997 e il 2002 sul raffronto tra l’importo di pagamenti diretti percepito nell’ultimo anno non interessato da un impegno agroambientale e l’importo medio annuale di pagamenti diretti percepito durante il periodo di riferimento. In applicazione dell’articolo 40, paragrafo 5, secondo comma, del regolamento (CE) n. 1782/2003, occorre invece far sì che le aziende interessate si trovino, ai fini del calcolo dell’importo di riferimento, nella posizione in cui si troverebbero se, tra il 2000 e il 2002, non avessero partecipato a misure agroambientali.
1 – Lingua originale: il tedesco.
2 – Regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001 (GU L 270, pag. 1), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 1009/2008 del Consiglio, del 9 ottobre 2008 (GU L 276, pag. 1), abrogato dal regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003 (GU L 30, pag. 16).
3 –      Regolamento (CEE) n. 2078/92 del Consiglio, del 30 giugno 1992, relativo a metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze di protezione dell’ambiente e con la cura dello spazio naturale (GU L 215, pag. 85).
4 –      Regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e che modifica ed abroga taluni regolamenti (GU L 160, pag. 80).
5 – Regolamento (CE) n. 795/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003 (GU L 141, pag. 1), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 370/2009 della Commissione del 6 maggio 2009 (GU L 114, pag. 9), e abrogato dal regolamento (CE) n. 1120/2009 della Commissione, del 29 ottobre 2009, recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al titolo III del regolamento (CE) n. 73/2009 (GU L 316, pag. 1).
6 – V. la nota 2.
7 – V. sentenze del 12 luglio 1979, Union Laitière Normande (244/78, Racc. pag. 2663, punto 5); del 12 dicembre 1990, SARPP (C-241/89, Racc. pag. I‑4695, punto 8), e del 29 gennaio 2008, Promusicae (C‑275/06, Racc. pag. I‑271, punto 42).
8 – Sentenza dell’11 novembre 2010, Grootes (C‑152/09, Racc. pag. I‑11285, punto 60).
9 – V. infra, paragrafi 23 e segg.
10 – Sentenze del 5 dicembre 1967, van der Vecht (19/67, Racc. pag. 1967, pag. 408, in particolare pag. 417); del 27 ottobre 1977, Bouchereau (30/77, Racc. pag. 1999, punti 13 e 14); del 14 giugno 2007, Euro Tex (C‑56/06, Racc. pag. I‑4859, punto 27), e del 21 febbraio 2008, Tele2 Telecommunication (C‑426/05, Racc. pag. I‑685, punto 25).
11 – Sentenze del 12 novembre 1969, Stauder (29/69, Racc. pag. 419, punto 3); del 7 luglio 1988, Moksel Import und Export (55/87, Racc. pag. 3845, punto 49); del 20 novembre 2001, Jany e a. (C‑268/99, Racc. pag. I‑8615, punto 47); del 27 gennaio 2005, Junk (C‑188/03, Racc. pag. I‑885, punto 33), e del 22 ottobre 2009, Zurita García e Choque Cabrera (C‑261/08 e C‑348/08, Racc. pag. I‑10143, punto 54).
12 – COM (2003) 23 def.
13 – V. allegato IV del documento del Consiglio 9971/03 del 3 giugno 2003, «non-paper» stampato «Single payment scheme/Special cases/National Reserve», ivi punto 1, riga 1.
14 – Sentenza del 28 aprile 1988, Mulder (120/86, Racc. pag. 2321, punto 24).
15 – Sentenza Grootes (cit. alla nota 8, punto 44).
16 – Sentenze dell’11 giugno 2009, Nijemeisland (C‑170/08, Racc. pag. I‑5127, punto 44), e Grootes (cit. alla nota 8, punto 43).
17 – Sentenze del 16 marzo 2006, Emsland‑Stärke (C‑94/05, Racc. pag. I‑2619, punto 43); del 26 ottobre 2006, Koninklijke Coöperatie Cosun (C‑248/04, Racc. pag. I‑10211, punto 79), e del 13 marzo 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e a. (da C‑383/06 a C‑385/06, Racc. pag. I‑1561, punto 52).
18 – Sentenza Grootes (cit. alla nota 8, punto 36).
19 – V. sulla norma in esame le conclusioni dell’avvocato generale Mazák dell’8 luglio 2010 nella causa Grootes (C‑152/09, Racc. pag. I‑11285, paragrafo 30), e fondamentalmente la sentenza Mulder (cit. alla nota 14, punti 24, 26 e 27).
20 – V. anche il considerando 9 del preambolo del Trattato UE.
21 – V., in questo senso, sentenza del 22 ottobre 2009, Elbertsen (C‑449/08, Racc. pag. I‑10241, punto 43).
22 – Regolamento della Commissione del 26 febbraio 2002 recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1257/1999 (GU L 74, pag. 1).
23 – Sentenza Elbertsen (cit. alla nota 21, punti 34 e 46).
24 – V. sopra paragrafi 28 e segg.
25 – Sentenza Elbertsen (cit. alla nota 21, punto 45).
26 – V. supra, paragrafo 32.