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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Il signor Ambry, amministratore della SARL «A» Tours, è stato sottoposto ad un procedimento penale avviato dal pubblico ministero dinanzi alla Sezione penale del Tribunal de grande instance di Metz. Egli è imputato di aver svolto o partecipato ad un'attività relativa all'organizzazione e alla vendita di viaggi o di soggiorni senza essere in possesso della licenza richiesta dalla normativa francese per l'esercizio di tale attività. Non vi è contestazione sul fatto che il signor Ambry abbia richiesto alla prefettura della Mosella il rilascio della licenza e che questa gli sia stata negata in quanto la garanzia finanziaria di cui disponeva, concessa da una società finanziaria italiana, la «Compagnia cauzioni SpA», con sede in Roma, non soddisfaceva le condizioni di cui all'art. 14 del decreto 15 giugno 1994, n. 490 (1), emanato in attuazione dell'art. 31 della legge 13 luglio 1992, n. 645 (2), che determina le condizioni per l'esercizio delle attività relative all'organizzazione ed alla vendita di viaggi o di soggiorni.
2 E' opportuno precisare innanzi tutto il contenuto delle disposizioni relative alla garanzia di cui ogni agente di viaggi deve disporre. L'art. 4 della legge n. 92/645 prevede che l'organizzazione o la vendita di viaggi o di soggiorni individuali o collettivi può essere esercitata, a fini commerciali, soltanto da una persona fisica o giuridica che abbia la qualità di commerciante, titolare di una licenza di agente di viaggi, e precisa le condizioni per il rilascio di tale licenza, tra le quali, alla lett. c), figura quella secondo cui occorre:
«dimostrare, nei confronti dei clienti, il possesso di una sufficiente garanzia finanziaria, specificamente destinata al rimborso delle somme ricevute come corrispettivo delle prestazioni elencate all'art. 1 ed alla fornitura di prestazioni sostitutive, garanzia risultante dall'impegno di un organismo di garanzia pubblica, di un istituto di credito o di un'impresa assicurativa, e includente le eventuali spese di rimpatrio, per la cui copertura essa deve essere immediatamente operativa nel territorio nazionale».
3 L'art. 12 del decreto n. 94/490 dispone quanto segue:
«La garanzia finanziaria prevista alla lett. c) dell'art. 4 della legge 13 luglio 1992 di cui sopra è fornita per iscritto da:
1, un organismo di garanzia pubblica dotato di personalità giuridica tramite un fondo di garanzia costituito a tale scopo;
2, da un istituto di credito o da un'impresa assicurativa abilitati a fornire una garanzia finanziaria.
La garanzia finanziaria è specificamente destinata al rimborso delle somme ricevute dall'agenzia di viaggi come corrispettivo degli impegni assunti nei confronti della clientela per prestazioni in corso o future e permette di garantire il rimpatrio dei viaggiatori, particolarmente in caso di cessazione di pagamenti che abbia cagionato il fallimento.
La garanzia finanziaria deve soddisfare tutte le disposizioni del presente capitolo».
4 L'art. 14 del decreto in questione, sul quale l'autorità prefettizia si è basata per rifiutare il rilascio della licenza al signor Ambry, dispone:
«La garanzia finanziaria prestata da un istituto di credito o da un'impresa di assicurazioni è ammessa solo se questo istituto o questa impresa ha la propria sede nel territorio di uno Stato membro della Comunità europea o una succursale in Francia. Questa garanzia finanziaria deve in ogni caso essere immediatamente operativa per assicurare, alle condizioni previste dall'art. 16 qui di seguito, il rimpatrio della clientela. Se l'istituto di credito o l'impresa di assicurazioni ha sede in uno Stato membro della Comunità europea diverso dalla Francia, un accordo a tal fine deve essere concluso tra questo istituto e un istituto di credito o un'impresa di assicurazioni con sede in Francia. Un'attestazione redatta in tal senso dall'istituto di credito o dall'impresa di assicurazioni con sede in Francia viene trasmessa al prefetto dall'agente di viaggi interessato.
Il prefetto deve essere informato, immediatamente e alle stesse condizioni, delle modifiche apportate a questo accordo e eventualmente della sottoscrizione di un nuovo accordo avente lo stesso oggetto.
(...)».
5 Le modalità di esecuzione della garanzia finanziaria sono previste dall'art. 16 del decreto il quale dispone:
«La garanzia interviene sulla base dei soli documenti giustificativi presentati dal creditore all'organismo garante da cui risulti che il credito è certo ed esigibile e che l'agenzia garantita è inadempiente, senza che il garante possa opporre al creditore il beneficio di divisione e di escussione.
L'inadempienza dell'agente garantito può risultare o da un fallimento o da un'ingiunzione di pagamento effettuata tramite ufficiale giudiziario o lettera raccomandata con ricevuta di ritorno, seguita dal rifiuto o rimasta senza effetto per quarantacinque giorni a decorrere dalla notifica dell'ingiunzione.
In caso di azione in giudizio, il richiedente deve dare al garante comunicazione della citazione mediante lettera raccomandata con ricevuta di ritorno.
Se il garante contesta l'esistenza delle condizioni del sorgere del diritto al pagamento o l'importo del credito, il creditore può convenirlo direttamente dinanzi al giudice competente.
In deroga alle disposizioni che precedono, l'attuazione, in caso di urgenza, della garanzia al fine di assicurare il rimpatrio dei clienti di un'agenzia di viaggi viene decisa dal prefetto che richiede al garante di svincolare, immediatamente e in via prioritaria, i fondi necessari per coprire le spese inerenti all'operazione di rimpatrio. Tuttavia, se la garanzia finanziaria risulta da un organismo di garanzia collettiva di cui sopra all'art. 13, questo organismo assicura l'attuazione immediata della garanzia con ogni mezzo in caso di urgenza debitamente constatata dal prefetto».
6 Il signor Ambry fa valere innanzi al giudice nazionale l'incompatibilità con il diritto comunitario dei requisiti di cui all'art. 14 del citato decreto qualora la garanzia sia prestata all'agente di viaggi da un istituto di credito o da un'impresa assicurativa con sede in un altro Stato membro dell'Unione europea. A suo parere tali requisiti costituiscono un ostacolo alla libera circolazione dei capitali ed alla libera prestazione dei servizi nel settore della concessione delle garanzie finanziarie previste dal Trattato e dal diritto derivato, di modo che il mancato rilascio della licenza sarebbe incompatibile col diritto comunitario, e l'illegittimità stessa di questo rifiuto si opporrebbe, secondo la sua tesi, al procedimento penale avviato nei suoi confronti.
7 Ritenendo che la compatibilità con il diritto comunitario dell'art. 14 del decreto soprammenzionato condizioni effettivamente la valutazione della fondatezza del procedimento penale avviato contro il signor Ambry, il Tribunal de grande instance di Metz sottopone alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se le disposizioni dell'art. 14 del decreto 15 giugno 1994, n. 490, adottato in attuazione dell'art. 31 della legge 13 luglio 1992, n. 645, debbano considerarsi non conformi alla direttiva 73/183/CEE, alla direttiva di coordinamento 15 dicembre 1989, all'art. 59 del Trattato CE e all'art. 73 S del Trattato di Maastricht, in quanto impongono, in caso di costituzione di una garanzia finanziaria in uno Stato membro della CE diverso dalla Francia, la stipulazione di un accordo tra l'istituto di credito o l'impresa assicurativa con sede in uno Stato membro della CE diverso dalla Francia e un istituto di credito o un'impresa assicurativa con sede in Francia».
Il contesto normativo comunitario
8 E' d'uopo osservare innanzi tutto che il riferimento all'art. 73 S del Trattato CE è un errore materiale poiché tale articolo non esiste. Suppongo, tenuto conto del contesto, che il giudice nazionale abbia inteso riferirsi all'art. 73 B del Trattato CE che vieta le restrizioni ai movimenti di capitali e quelle sui pagamenti.
9 L'esame del problema di compatibilità con il diritto comunitario dei requisiti posti dalla normativa francese, sollevato dal signor Ambry, induce, del resto, a modificare parzialmente la questione posta al fine di rispondere adeguatamente alle preoccupazioni del giudice nazionale. Infatti, l'eventuale incompatibilità con il diritto comunitario dell'art. 14 del citato decreto nascerebbe dal rifiuto di concedere ad una prestazione di servizi, nella fattispecie la garanzia, fornita da un istituto di credito o da una compagnia di assicurazioni con sede nel territorio di un altro Stato membro, lo stesso valore che viene attribuito ad una prestazione fornita da un'impresa dello stesso tipo con sede sul territorio francese, salvo che sia soddisfatta una condizione particolare cioè l'esistenza di un accordo con un istituto di credito o una società di assicurazione con sede in Francia. La mancata equiparazione tra la prestazione fornita da un operatore economico con sede in un altro Stato membro e la prestazione fornita da un operatore con sede sul territorio nazionale sembra prima facie violare il principio della libertà di prestazione di servizi e deve essere dunque esaminata alla luce dell'art. 59 del Trattato CE e, poiché trattasi di prestazioni in materia di servizi finanziari e di assicurazione, alla luce della seconda direttiva del Consiglio 15 dicembre 1989, 89/646/CEE, relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'accesso all'attività degli enti creditizi e del suo esercizio e che modifica la direttiva 77/780/CEE (3), nonché della direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/49/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dall'assicurazione sulla vita e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva «assicurazione non vita») (4), le quali rappresentano gli ultimi sviluppi della normativa comunitaria in materia.
10 Non mi sembra sostenibile, invece, e in questo condivido la posizione del governo francese e quella implicita del governo spagnolo, che l'art. 14 del citato decreto possa interferire nella libera circolazione dei capitali e nella libertà nei pagamenti di cui all'art. 73 B del Trattato. Tale disposizione, infatti, non crea alcun ostacolo al movimento di fondi tra un altro Stato membro e la Francia, a meno che non si voglia asserire che, rendendo meno attraente e dunque, verosimilmente, meno frequente il ricorso da parte di un'agenzia di viaggi francese ad un istituto di credito o ad una compagnia di assicurazioni con sede nel territorio di un altro Stato membro, si pervenga automaticamente ad una diminuzione dei flussi finanziari, che costituiscono la conseguenza inevitabile delle prestazioni di servizi transfrontaliere. Un tale ragionamento mi sembra però privo di interesse, poiché o i requisiti posti dall'art. 14 sono ammissibili sotto il profilo della normativa relativa alla libera prestazione di servizi, per cui sarebbe del tutto inaccettabile rimetterli in discussione sulla base dell'art. 73 B, o non lo sono e ciò è sufficiente a condannarli, senza che occorra far ricorso all'art. 73 B.
11 Per questi diversi motivi, condivido con il governo francese l'idea che la questione vada prospettata nel senso che occorre accertare se il principio della libera prestazione dei servizi ai termini dell'art. 59 del Trattato e, trattandosi di un'attività bancaria o di assicurazioni, ai termini delle direttive adottate in tale settore, cioè le direttive 89/646 e 92/49, si opponga all'art. 14 del decreto n. 94/490, il quale impone che, in caso di costituzione di una garanzia finanziaria presso un istituto di credito o un'impresa assicurativa con sede in uno Stato membro diverso dalla Francia, sia stipulato un accordo tra il garante e un istituto di credito o un'impresa assicurativa con sede in Francia al fine di assicurare il rimpatrio dei viaggiatori.
12 Allo scopo di valutare la compatibilità dell'art. 14 con il diritto comunitario, è necessario tenere conto del fatto che la legge n. 92/645, di cui il decreto n. 94/490 assicura l'esecuzione, ha trasposto nell'ordinamento giuridico nazionale la direttiva del Consiglio 13 giugno 1990, 90/314/CEE, concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti «tutto compreso» (5). Questo s'impone perché, supponendo che l'art. 14 sia incompatibile con le direttive 89/646 e 92/49, ma assicuri la trasposizione fedele di una disposizione della direttiva 90/314, potremmo trovarci di fronte ad un problema che si riferirebbe non più ad un conflitto tra norme nazionali e norme comunitarie, ma ad un conflitto tra diverse norme comunitarie della stessa natura e del medesimo rango, tutte emananti dal Consiglio.
13 Le disposizioni della direttiva 90/314 pertinenti per valutare la compatibilità dell'art. 14 con il diritto comunitario sono gli artt. 7 e 8. L'art. 7 dispone che
«l'organizzatore e/o il venditore parte del contratto danno prove sufficienti di disporre di garanzie per assicurare, in caso di insolvenza o di fallimento, il rimborso dei fondi depositati e il rimpatrio del consumatore».
14 L'art. 8 dispone invece che
«nel settore disciplinato dalla presente direttiva gli Stati membri possono adottare o mantenere in vigore disposizioni più rigorose ai fini della protezione del consumatore».
Analisi
15 Il contesto normativo di cui sopra ci permette ora di analizzare gli elementi rilevanti al fine di risolvere la questione sottoposta alla Corte. Credo che non occorra dilungarsi sul fatto che costituisce un evidente ostacolo alla libera prestazione di servizi il requisito della stipula di un accordo con un istituto avente sede nel territorio francese, allorché la garanzia è fornita, nell'ambito della libera prestazione dei servizi, da un istituto con sede in un altro Stato membro. Vero è che siffatto requisito non arriva al punto di impedire che l'istituto sia presente sul mercato francese e offra i suoi servizi a partire da un altro Stato membro, cosa che si verificherebbe soltanto ove fosse previsto l'obbligo di agire attraverso una succursale o un'agenzia con sede nel territorio francese. Cionondimeno, non condivido il punto di vista del governo francese allorché esso afferma che non vi sarebbe alcuna difformità col principio della libera prestazione dei servizi, poiché non vi è alcun obbligo né di disporre di uno stabilimento in Francia né di un corrispondente permanente o di una consociata, né di immobilizzarvi fondi. L'art. 14 obbliga l'istituto straniero a superare due ostacoli: in primo luogo, esso dovrà trovare un istituto con sede in Francia disposto a stipulare un accordo senza il quale la garanzia che esso offre non sarà riconosciuta, cosa che non sarà necessariamente semplice poiché esso dovrà assicurarsi la cooperazione di un eventuale concorrente, e, in secondo luogo, atteso che l'istituto in Francia difficilmente presterà la sua collaborazione a titolo gratuito, dovrà sostenere le spese afferenti alla stipula di tale accordo e quindi mantenere i prezzi bassi per restare competitivo rispetto ad un istituto francese. La restrizione è pertanto incontestabile.
16 Ci si può tuttavia domandare se essa sia inevitabile nel senso che, come sostiene il governo francese, il requisito di cui all'art. 14 è praticamente imposto dall'art. 7 della direttiva 90/314. Secondo il governo francese, infatti, il dispositivo della garanzia che tale articolo prevede deve presentare tre caratteristiche: funzionare in caso di insolvenza dell'organizzatore o del venditore di viaggi, assicurare il rimborso dei fondi depositati ed il rimpatrio del consumatore, «dare prove sufficienti» per «assicurare» il rimborso ed il rimpatrio.
17 Sempre secondo la tesi del governo francese, che invoca in appoggio la sentenza della Corte 8 ottobre 1996 (6), gli Stati membri sarebbero tenuti, allorché attuano una direttiva, ad un vero e proprio obbligo di risultato e dovrebbero, mediante misure di cui hanno la scelta, pervenire ad un livello di efficacia ottimale e ad un certo grado di automatismo nell'attuazione del meccanismo della garanzia.
18 Non potrei non essere d'accordo sul fatto che gli Stati membri sono tenuti ad un vero e proprio obbligo di risultato per quanto concerne la garanzia di cui deve disporre il cliente dell'agenzia di viaggi, ma devo al tempo stesso constatare che, come il governo francese riconosce, gli Stati membri rimangono liberi nella scelta dei mezzi per realizzare tale risultato. Del resto, il governo francese non sostiene affatto che il legislatore comunitario imporrebbe agli Stati membri di ricorrere a mezzi che costituiscono violazione di altri loro obblighi risultanti dal Trattato o dalle norme di diritto derivato.
19 In altri termini, non si può ravvisare nell'art. 7, e ancor meno nell'art. 8, una sorta di «carta bianca» ispirata al principio secondo cui il fine giustifica i mezzi, che il legislatore comunitario, nell'intento di assicurare una protezione ottimale del consumatore, avrebbe concesso agli Stati membri per affrancarsi dalle norme che disciplinano il mercato comune. Quanto sopra non pregiudica, tuttavia, la facoltà di ricorrere, ma alle condizioni stabilite dalla giurisprudenza della Corte, a misure che possano comportare restrizioni alle libertà garantite dal Trattato, se ciò fosse necessario per pervenire al risultato di cui all'art. 7.
20 In tale prospettiva, occorre ora accertare se si giustifichi l'innegabile restrizione alla libertà di prestazione di servizi che deriva dall'art. 14 del decreto n. 94/490, atteso che l'obbligo di stipulare un accordo con un istituto con sede in Francia non può trovare fondamento né nella direttiva 89/646 (istituti di credito) né nella direttiva 92/49 (assicurazioni). Come osserva la Commissione, secondo la giurisprudenza costante tale restrizione può essere giustificata da esigenze imperative di pubblico interesse a condizione che si tratti di una misura non discriminatoria, proporzionata, obiettivamente necessaria e che l'interesse da proteggere non sia salvaguardato dalle norme alle quali è soggetto il prestatore nello Stato membro in cui è stabilito (7) e purché non vi sia stata armonizzazione a livello comunitario (8).
21 Occorre, dunque, verificare se nella fattispecie le diverse condizioni siano soddisfatte. Passerò rapidamente in rassegna i requisiti che sono manifestamente soddisfatti per poi esaminare in dettaglio gli aspetti più problematici per la normativa francese. E' evidente che i requisiti che l'art. 14 pone per il ricorso da parte di un agente di viaggi alla garanzia concessa da un prestatore con sede in uno Stato membro diverso dalla Francia si giustificano nel quadro della tutela del consumatore che si trovi esposto all'inadempimento dell'organizzatore o del venditore di viaggi, completando l'obbligo assunto dal garante situato fuori dalla Francia con l'impegno di un istituto con sede in Francia, di modo che esiste un obiettivo di interesse generale che viene perseguito (9).
22 Le norme francesi non sono, del resto, in contrasto con un'armonizzazione comunitaria, perlomeno quelle che si applicano alle agenzie di viaggi. Infatti, come sostiene la Commissione, da un lato, l'art. 7 della direttiva 90/314 non definisce le modalità di costituzione della garanzia che esso prevede, dall'altro, l'art. 8 della stessa direttiva autorizza, al fine di proteggere il consumatore, l'adozione di misure nazionali più restrittive di quelle imposte dalla direttiva. Non crea ulteriori difficoltà il presupposto che l'interesse da proteggere non sia già tutelato dalle norme cui è soggetto il prestatore nello Stato membro in cui è stabilito, poiché non si discute della solvibilità del garante ma della sua capacità di intervenire efficacemente per sostituirsi ad un agente di viaggi francese inadempiente. In definitiva, pertanto, occorre domandarsi se la disposizione francese sia o meno discriminatoria, obiettivamente necessaria e proporzionata.
23 Sul primo punto la valutazione è meno semplice di quanto non appaia. Il garante situato in un altro Stato membro è soggetto ad un obbligo specifico, di cui si duole il signor Ambry, che gli deriva dal fatto di non avere sede in Francia. Sussisterebbero tutti gli elementi di una discriminazione. Alla stregua della Commissione, si può nondimeno sostenere che non esiste discriminazione atteso che questa consiste nel trattare in maniera diversa situazioni identiche ovvero in maniera identica situazioni diverse, in quanto uno stabilimento con sede fuori dalla Francia non è nella medesima situazione di uno stabilimento situato in Francia per quanto riguarda la possibilità di liquidare immediatamente la garanzia, cosa a cui sono tenuti tutti i garanti a norma dell'art. 14. Sotto tale profilo, la Commissione fa valere che una banca francese può far pervenire immediatamente dei fondi ad un istituto situato in Francia, che partecipa per questo fatto al medesimo sistema di compensazione, mentre un istituto straniero che non abbia stipulato un accordo con una banca francese non sarebbe nella medesima situazione. Il governo francese, riferendosi a studi diversi ed alla circostanza che il legislatore comunitario sia stato costretto a intervenire con la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 27 gennaio 1997, 97/5/CE, sui bonifici transfrontalieri (10), fa valere, al riguardo, che il trasferimento di fondi da uno Stato membro all'altro è avvenuto finora in condizioni che non sono sempre soddisfacenti.
24 Tali argomenti non mi sembrano privi di interesse, ancorché i bonifici transfrontalieri che manifestamente sollevano problemi riguardino il trasferimento di fondi di un privato tramite banca e si possa supporre che la situazione sia migliore allorché sia una banca o un ente simile che intende inviare fondi direttamente in un altro Stato membro per proprio conto.
25 Tuttavia, tali argomenti non mi sembrano del tutto convincenti. Ci si può domandare, ed io riconosco di non saper rispondere, se, ove la garanzia fosse concessa ad un'agenzia di viaggi situata nel nord-est della Francia, come nella fattispecie, da una banca situata nella Sarre, i fondi che quest'ultima invierebbe per far fronte ai propri obblighi arriverebbero molto più tardi dei fondi inviati da una banca francese garante situata a Perpignan o a Bayonne. Ci si potrebbe altresì domandare, se è vero che i bonifici transfrontalieri sollevano tante difficoltà, come procedono le compagnie d'assistenza che da anni intervengono efficacemente a favore dei propri clienti vittime di disavventure in paesi lontani.
26 Non disponendo di una soluzione certa ammetto che l'esistenza di una diversità di situazione tra un istituto situato in Francia ed un altro situato in un altro Stato membro impedisca di concludere che i requisiti di cui all'art. 14 costituiscono una discriminazione, e passo all'esame delle altre condizioni che tali requisiti debbono soddisfare per essere compatibili col diritto comunitario. La questione che si prospetta è se essi siano obiettivamente necessari e proporzionati. Condividendo la tesi sostenuta dalla Commissione all'udienza, ritengo che non lo siano, e ciò per numerosi motivi.
27 Prima di esporli, tengo a precisare che gli argomenti presentati dal governo francese mi sembrano del tutto plausibili. In particolare sono perfettamente d'accordo nel ritenere essenziale che la garanzia sottoscritta dall'agenzia di viaggi debba essere immediatamente operativa nel territorio nazionale, quando si deve procedere al rimpatrio della clientela. Abbiamo ancora tutti in mente la situazione grottesca nella quale si sono trovati i clienti di un'agenzia di viaggi austriaca presi in ostaggio da un albergatore greco le cui disavventure hanno dato origine alla controversia di cui ci siamo occupati nella causa C-364/96, a seguito di una questione pregiudiziale sottoposta alla Corte dal Bezirksgericht für Handelssachen di Vienna.
28 Al di là dell'interesse evidente che presenta per il turista in attesa di rimpatrio l'operatività immediata della garanzia, la rapidità dell'intervento del garante presenta un altro vantaggio. Essa permette di limitare l'importo della garanzia richiesta dall'agenzia di viaggi e dunque di favorire la concorrenza in questo settore. Se la garanzia interviene tardivamente, il soggiorno del turista si prolunga, il che comporta spese supplementari che incomberanno sul garante e si aggiungeranno alle spese che egli deve comunque sostenere per assicurare il ritorno degli interessati. Se, per contro, il rimpatrio avviene assai rapidamente, il relativo intervento del garante si limiterà al pagamento delle spese di trasporto in sostituzione dell'agenzia di viaggi inadempiente. In definitiva, il rimpatrio immediato della clientela soddisfa al tempo stesso l'interesse degli operatori turistici e degli enti che li garantiscono.
29 Condivido, del resto, l'importanza attribuita all'intervento dell'autorità prefettizia previsto dall'art. 16 del decreto n. 94/490. Non vi è dubbio che, per il turista bloccato dall'altra parte del globo, sia preferibile veder agire l'autorità pubblica dello Stato membro ove ha acquistato il viaggio piuttosto che esser costretto ad attivarsi per far intervenire il garante.
30 D'altro canto, è indubbio che la normativa francese non ha optato, benché la direttiva 90/314 lo consentisse, per la soluzione che, ammettendo come unica garanzia l'adesione dell'agenzia di viaggi ad un ente collettivo di garanzia raggruppante l'insieme delle agenzie di viaggi francesi, avrebbe impedito de facto agli istituti di credito ed alle compagnie di assicurazione con sede in altri Stati membri di rivolgersi alla clientela delle agenzie di viaggi francesi.
31 Del resto, in materia di assicurazioni, il legislatore comunitario stesso ritiene che la presenza nello Stato membro ove risiede il consumatore di un rappresentante del prestatore di servizi stabilito in un altro Stato membro può certamente rivelarsi utile in numerose occasioni. Per tale motivo, gli Stati membri sono stati espressamente autorizzati a richiedere tale rappresentanza con l'art. 12 bis della direttiva 88/357/CEE, introdotto dall'art. 6 della direttiva del Consiglio 8 novembre 1990, 90/618/CEE, che modifica, in particolare per quanto riguarda l'assicurazione della responsabilità civile risultante dalla circolazione di autoveicoli, le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE relative al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dell'assicurazione sulla vita (11).
32 Accanto a questi aspetti positivi, la normativa francese presenta altresì degli aspetti negativi che la condannano. In primo luogo, l'accordo che il prestatore straniero è tenuto a stipulare con un istituto avente sede in Francia non deve limitarsi ad una mera cooperazione, in quanto tale istituto assiste il garante affinché effettivamente i fondi possano essere messi immediatamente a disposizione dell'autorità prefettizia che organizza il rimpatrio dei turisti, anticipando eventualmente i fondi ove risultasse impossibile effettuare il bonifico transfrontaliero entro un breve termine. Dai chiarimenti forniti dal governo francese emerge infatti che quello che si richiede è che il prefetto, qualora ritenga che l'intervento del garante non sia tempestivo, possa esperire una procedura d'urgenza innanzi alla giurisdizione francese nei confronti dell'istituto con sede in Francia. Ne consegue che non si tratta di un semplice impegno di questo istituto nei confronti del garante, ma di un vero e proprio impegno ad assumere nei confronti delle autorità francesi l'insieme degli obblighi che incombono sul garante stesso. Orbene, il requisito di un impegno di siffatta natura perviene, di fatto, ad imporre che alla garanzia concessa da un istituto di credito o da una società di assicurazioni con sede in un altro Stato membro si aggiunga una garanzia identica di un istituto dello stesso tipo situato in Francia, il che equivale ad un vero e proprio rifiuto di riconoscere alla garanzia offerta nell'ambito del regime di libera prestazione dei servizi istituito dalle direttive 89/646 e 92/49 un valore equivalente a quello di una garanzia offerta da un istituto con sede in Francia. Un tale rifiuto di ammettere la validità del «passaporto europeo», che tali direttive hanno inteso creare mediante un'autorizzazione valida in tutti gli Stati membri, mi pare sproporzionato ai bisogni di protezione del consumatore sui quali pretende di fondarsi.
33 Il secondo aspetto negativo concerne l'argomento dedotto dal governo francese circa l'impossibilità per il prefetto di esperire una procedura d'urgenza contro il garante poco diligente, se non per il tramite dell'accordo richiesto. Posso certo ammettere che il governo francese auspichi che il prefetto, qualora si veda costretto ad agire in giudizio, possa rivolgersi a un giudice francese e non sia costretto, nella situazione d'urgenza in cui deve intervenire, a far fronte a difficoltà e ritardi derivanti da un'azione esperita innanzi a giudici stranieri. Tuttavia, tale preoccupazione non giustifica, alla luce del principio di proporzionalità, il requisito di cui all'art. 14. Per offrire questa stessa agevolazione al prefetto sarebbe sufficiente imporre all'operatore economico con sede in un altro Stato membro di accettare, allorché rilascia una garanzia, una clausola contrattuale che riconosca la competenza dei giudici francesi per le controversie relative all'esecuzione della garanzia, atteso che l'esecuzione della sentenza resa dal giudice francese beneficierebbe di tutte le facilitazioni offerte dalla Convenzione di Bruxelles.
34 Il terzo aspetto negativo concerne il fatto che la normativa francese parte dal presupposto che la messa a disposizione da parte del garante straniero dei fondi destinati a permettere il rimpatrio dei clienti dell'agenzia di viaggi che non è in grado di rispettare gli impegni assunti, intervenga immancabilmente troppo tardi per poter organizzare il rimpatrio in condizioni ottimali e sia effettuata sempre in maniera meno efficace di quanto non lo sarebbe se il garante fosse stabilito in Francia, senza che un garante straniero possa provare che, per quanto lo riguarda, tale presupposto non corrisponde in alcun modo alla realtà.
35 Come ho osservato in precedenza, un garante può avere sede in altro Stato membro ed essere nelle vicinanze geografiche immediate della prefettura competente a intervenire, il che gli offre certo numerose facilitazioni, mentre un garante con sede in Francia può, in realtà, essere geograficamente lontano e necessitare di un certo tempo per far pervenire materialmente i fondi necessari.
36 Sono d'accordo che il garante con sede in un altro Stato membro troverà nella maggior parte dei casi difficoltà maggiori rispetto al garante con sede in Francia. Tuttavia, la normativa francese avrebbe dovuto, secondo modalità che non mi spetta precisare, tener conto del fatto che in taluni casi l'efficacia dell'azione del garante straniero non può essere messa in dubbio. Sarebbe stata certamente meno restrittiva della libertà di prestazione di servizi una normativa che avesse consentito all'autorità nazionale di rifiutare le garanzie non conformi a determinati criteri di efficacia obiettivamente definiti e d'imporre al garante di fornire elementi concreti al fine di provare l'efficacia della garanzia. Anche sotto questo profilo, la normativa francese, imponendo una norma troppo generale che non consente di tener conto delle situazioni individuali, si discosta dai requisiti del principio di proporzionalità.
37 Alla luce delle considerazioni di cui sopra, propongo alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale sollevata dal Tribunal de Grande Instance di Metz, come segue:
«Il principio della libera prestazione dei servizi di cui all'art. 59 del Trattato CE e alla seconda direttiva del Consiglio 15 dicembre 1989, 89/646/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l'accesso all'attività degli enti creditizi e il suo esercizio, e che modifica la direttiva 77/780/CEE, nonché alla direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/49/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l'assicurazione diretta diversa dell'assicurazione sulla vita, e che modifica le direttive 73/239/CEE e 88/357/CEE (terza direttiva "assicurazione non vita"), si oppone ad una normativa nazionale che, come quella francese risultante dall'art. 14 del decreto n. 94/490, con riferimento alla garanzia di cui debbono disporre le agenzie di viaggi, imponga sistematicamente, allorché la garanzia finanziaria sia costituita presso un istituto di credito o una società di assicurazioni stabilita in un altro Stato membro, la conclusione di un accordo tra il garante e un istituto di credito o una società di assicurazioni con sede nel territorio nazionale al fine di assicurare il rimpatrio dei viaggiatori».
(1) - JORF, pag. 8746.
(2) - JORF, pag. 9457.
(3) - GU L 386, pag. 1.
(4) - GU L 228, pag. 1.
(5) - GU L 158, pag. 59.
(6) - Cause riunite C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 e C-190/94, Dillenkofer e a. (Racc. pag. I-4845).
(7) - Sentenza 25 luglio 1991, causa C-76/90, Säger (Racc. pag. I-4221, punto 15).
(8) - Sentenza 25 luglio 1991, causa C-353/89, Commissione/Paesi Bassi (Racc. pag. I-4069).
(9) - Sentenza 4 dicembre 1986, causa 205/84, Commissione/Germania (Racc. pag. 3755, punto 29 e seguenti).
(10) - GU L 43, pag. 25.
(11) - GU L 330, pag. 44.