Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
apresentadas em 5 de fevereiro de 2026 (1)
Processo C‑813/24
Smartflats SA
contra
Région de Bruxelles Capitale
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Recurso de Bruxelas, Bélgica)]
« Reenvio prejudicial — Livre prestação de serviços — Diretiva 2006/123 — Serviços no mercado interno — Exploração de alojamento turístico — Regime de autorização — Requisitos de concessão de autorização — Exploração sujeita a declaração prévia e a registo — Exigência de um certificado de conformidade urbanística — Necessidade de licença urbanística — Intervenção das autoridades regionais e municipais no procedimento — Ausência de prazos de decisão e de recursos jurisdicionais no procedimento para a obtenção de atestado de conformidade urbanística »
1.        O presente reenvio prejudicial tem por objeto a análise da compatibilidade das normas que regulam a autorização e o registo dos alojamentos turísticos na Région de Bruxelles‑Capitale (Região de Bruxelas‑Capital Bélgica), com a Diretiva 2006/123/CE (2).
2.        A complexa regulamentação regional, cuja aplicação pelas autoridades municipais suscita não poucas dúvidas, inclui entre os requisitos exigíveis para autorizar um alojamento turístico a emissão de um atestado de conformidade urbanística.
3.        No Acórdão Cali Apartments (3), o Tribunal de Justiça abordou problemas jurídicos mais ou menos semelhantes aos do presente reenvio, por referência à regulamentação francesa relativa aos alojamentos turísticos sujeitos a um regime de autorização prévia (4).
4.        Com este processo, o Tribunal de Justiça tem a oportunidade de clarificar a sua jurisprudência no que diz respeito à compatibilidade de disposições de direito nacional que restringem a prestação de serviços turísticos com a Diretiva 2006/123. É suscetível de contribuir para uma melhor compreensão do tema um novo instrumento regulamentar posterior ao Acórdão Cali Apartments, designadamente, o Regulamento (UE) 2024/1028 (5).
5.        O litígio na origem do reenvio prejudicial enquadra‑se num contexto em que numerosas cidades europeias com atratividade turística se veem afetadas pela expansão deste tipo de alojamentos. Os problemas de diversa índole (económicos, sociais, urbanísticos) causados pela sua proliferação estão na ordem do dia do debate político dos Estados‑Membros (6).
I.      Quadro jurídico:
A.      Direito da União: Diretiva 2006/123
6.        Remeto para a transcrição dos considerandos e das disposições da Diretiva 2006/123 que constam nos n.os 3 a 11 do Acórdão Cali Apartments.
B.      Direito belga
1.      Decreto de 8 de maio de 2014 (7)
7.        O artigo 2.° refere transpor parcialmente a Diretiva 2006/123 para o direito belga.
8.        O artigo 3.°, n.° 2, define alojamento (hébergement) turístico como «qualquer alojamento [(logement)] proposto a turistas por uma ou mais noite[s], a título oneroso, de forma regular ou ocasional».
9.        Por força do artigo 3.°, n.° 6, incluem‑se entre as diferentes categorias de alojamento as «residências de turismo».
10.      Nos termos do artigo 4.°, a exploração de um alojamento turístico está sujeita a «declaração prévia» e a registo, bem como ao cumprimento dos requisitos previstos, em particular, no artigo 5.°, ponto 2 (8).
11.      Os requisitos referidos no artigo 5.°, n.° 2, são, nomeadamente:
–        A obtenção de um certificado de segurança contra incêndios, emitido pelo presidente da câmara do município onde o alojamento turístico se situa, após emissão de parecer do serviço competente (9). Para determinados estabelecimentos, entre os quais as residências de turismo, pode ser suficiente um certificado de inspeção simplificada, em conformidade com as condições fixadas pelo Governo [alínea a)].
–        A obtenção de um atestado emitido pelo município onde se situa o alojamento turístico, que confirme que o referido alojamento «é estabelecido em cumprimento da regulamentação relativa ao ordenamento do território e às regras urbanísticas em vigor» [alínea b)].
2.      Decreto de 24 de março de 2016 (10)
12.      No que diz respeito ao certificado de segurança contra incêndios, o artigo 27.° especifica quais os requisitos para obter um certificado de inspeção simplificada, na aceção do artigo 5.°, n.° 2, alínea a), da Lei de 8 de maio de 2014.
13.      O artigo 27.° prevê que a capacidade máxima do alojamento seja inferior a dez pessoas e que não haja outro alojamento no mesmo prédio, ou que o estabelecimento esteja situado num prédio com vários alojamentos turísticos cuja capacidade combinada seja inferior a dez pessoas, desde que, no entanto, no caso das residências de turismo, o alojamento turístico não seja explorado por um operador que simultaneamente explora mais de cinco alojamentos.
3.      Plano Regional de Utilização do Solo (11)
14.      O atestado de conformidade urbanística implica que a autoridade municipal confirme que a exploração projetada se ajusta à situação urbanística do imóvel.
15.      A este respeito, o documento de referência é o glossário (12) do PRAS, que distingue entre:
–        «alojamento» (logement), definido como um «conjunto de locais destinados à [estadia] ou à residência de uma ou mais pessoas, desde que outra afetação não tenha sido legalmente implementada, incluindo as casas de repouso e os alojamentos aprovados ou subvencionados, e excluindo os estabelecimentos hoteleiros», e
–        «estabelecimento hoteleiro», definido como um «estabelecimento de acolhimento de pessoas que pode oferecer prestações de serviços à clientela, tais como como [um] hotel, albergue, pousada de juventude, motel, pensão, apart‑hotel, flat‑hotel...».
4.      Código do Ordenamento do Território de Bruxelas (13)
16.      O artigo 98.° exige, no seu n.° l, ponto 5, a obtenção de uma licença de urbanização caso se pretenda alterar a finalidade (isto é, a função para a qual o imóvel deve ser utilizado segundo a licença de construção ou de urbanização correspondente) ou a utilização (que se entende, no âmbito da finalidade referida, como a atividade específica que é exercida no imóvel ou sobre o mesmo) de um imóvel.
5.      Circular ministerial explicativa, de 10 de maio de 2016 (14)
17.      Nos termos do seu n.° 2:
–        «Do ponto de vista urbanístico, o critério principal que distingue um estabelecimento hoteleiro de um alojamento é o facto de a função de residência/moradia dar lugar ao conceito de alojamento para uma clientela de passagem».
–        O conceito de estabelecimento hoteleiro «deve ser interpretado em sentido amplo e abrange qualquer forma de estabelecimento destinado a alojar uma população de passagem, o que o distingue do conceito de alojamento».
–        «Há que verificar, em concreto, se a atividade de alojamento turístico exercida no imóvel exige — ou não — que o imóvel esteja classificado como “estabelecimento hoteleiro” na aceção do PRAS».
–        «Se o imóvel em que se situa o estabelecimento de alojamento turístico mantiver uma função principal de alojamento residencial, não deve ser afeto a um estabelecimento hoteleiro. É o caso, por exemplo, do alojamento para arrendamento turístico ocasional ou do alojamento no qual o operador reside habitualmente e, em simultâneo, explora em parte como alojamento turístico».
–        «Inversamente, quando o imóvel é inteiramente destinado ao alojamento turístico, de modo que nele não residam habitantes de forma habitual, a atividade de alojamento turístico já não é acessória e o imóvel deve ser considerado um estabelecimento hoteleiro na aceção do PRAS».
–        «Evidentemente, os municípios conservam todo o seu poder de apreciação para decidir em concreto acerca da conformidade da utilização dada ao imóvel em causa».
II.    Matéria de facto, litígio e questões prejudiciais
18.      A Smartflats é uma empresa do setor imobiliário em Bruxelas que se dedica, nomeadamente, ao arrendamento de imóveis por períodos de curta duração.
19.      Em 10 de setembro de 2020, a Smartflats apresentou uma declaração prévia no Service Economie et Emploi du Service Public Régional de Bruxelles (15), ao abrigo do artigo 4.° da Lei de 8 de maio de 2014, com vista ao registo de uma atividade de alojamento turístico num imóvel situado em Bruxelas.
20.      Em 11 de novembro de 2021, o Departamento de Economia e Emprego de Bruxelas declarou inadmissível o pedido, devido ao caráter incompleto do processo. Especificou que, na ausência de emissão de um número de registo, não era autorizada a exploração.
21.      Em 24 de junho de 2022, a Smartflats dirigiu‑se por escrito ao presidente da Câmara da cidade de Bruxelas para denunciar que, aparentemente, os pedidos de certificados de segurança contra incêndios não estavam a ser processados nos casos em que o município considerava que o atestado de conformidade urbanística não podia ser emitido (não obstante a Lei de 8 de maio de 2014 não fazer depender a emissão de um desses documentos da emissão do outro) (16).
22.      Em 24 de setembro de 2022, convocada pelo Departamento de Economia e Emprego de Bruxelas, a Smartflats confirmou que explorava no imóvel quatro «unidades» de alojamento para arrendamento de curta duração.
23.      Em 5 de outubro de 2022, um inspetor do Departamento de Economia e Emprego de Bruxelas constatou que era explorado um alojamento turístico no imóvel, sem que fossem cumpridas as exigências da Lei de 8 de maio de 2014.
24.      Em 8 de novembro de 2022, o Departamento de Economia e Emprego de Bruxelas emitiu uma ordem de cessação imediata da atividade de exploração do alojamento turístico, com o fundamento de que a Smartflats não tinha feito uma declaração prévia à sua atividade.
25.      Em 10 de novembro de 2022, a Smartflats apresentou ao presidente da Câmara da cidade de Bruxelas um pedido de certificado de inspeção simplificada relativo à proteção contra incêndios para o alojamento turístico em questão.
26.      Em 7 de dezembro de 2022, o ministro‑presidente do Governo da Região de Bruxelas‑Capital, encarregado da pasta do turismo, confirmou a ordem de cessação da atividade, de 8 de novembro de 2022, por considerar que a Smartflats não dispunha do certificado de segurança contra incêndios visado no artigo 5.°, n.° 2, alínea a) da Lei de 8 de maio de 2014, nem do número de registo de autorização à exploração do estabelecimento, em conformidade com o artigo 4.° desta Lei.
27.      A Smartflats prosseguiu a atividade de exploração dos imóveis, o que conduziu a que, em 7 de fevereiro de 2023, fosse lavrado auto no qual se constatava o incumprimento da ordem de cessação imediata da atividade.
28.      A Smartflats solicitou então um certificado simplificado de segurança contra incêndios. Este certificado foi recusado em 22 de maio de 2023 pelo município de Bruxelas, com o fundamento de que não tinha sido apresentado um pedido de licença de urbanização para alteração da finalidade do imóvel. Este certificado acabou por ser emitido após a interposição de recurso.
29.      Em 15 de junho de 2023, o serviço de inspeção do Departamento de Economia e Emprego de Bruxelas informou a Smartflats da sua intenção de executar a ordem de cessação imediata da atividade. Procedeu à selagem do imóvel em 23 de junho de 2023.
30.      Em 3 de julho de 2023, a Smartflats intentou uma ação no Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Língua Francesa de Bruxelas, Bélgica) e peticionou a revogação da ordem de cessação imediata da atividade, emitida em 8 de novembro de 2022.
31.      A Região de Bruxelas‑Capital alegou que o pedido da Smartflats carecia de fundamentação e apresentou um pedido reconvencional para que, em substância, a proibição da exploração do bem imóvel fosse acompanhada de uma sanção pecuniária compulsória.
32.      Por Despacho de 13 de novembro de 2023, o Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de Primeira Instância de Língua Francesa de Bruxelas) julgou a ação da Smartflats improcedente por infundada e acolheu o pedido reconvencional da Région de Bruxelles‑Capitale.
33.      A Smartflats interpôs recurso desse despacho para a Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Recurso de Bruxelas, Bélgica), órgão jurisdicional que ora apresenta um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça para o efeito da saber a resposta a sete questões, das quais transcrevo as terceira, quarta, quinta e sexta questões.
34.      Estas quatro questões têm a seguinte redação:
«3)      O artigo 9.° da Diretiva [2006/123] opõe‑se, do ponto de vista da exigência de proporcionalidade, a um regime jurídico que sujeita a uma declaração prévia e a um registo a exploração de qualquer alojamento equipado com o mobiliário necessário para se hospedar e cozinhar e que inclui, se for caso disso, serviços de tipo hoteleiro mediante um custo suplementar, proposto a turistas por uma ou mais noite[s], a título oneroso, de forma regular ou ocasional, com o fundamento principal de que os turistas devem ser protegidos e com fundamento subsidiário (e implícito) de que permite a proteção do ambiente urbano, o que implica a proteção do alojamento?
4)      O artigo 10.° da Diretiva [2006/123] opõe‑se a um regime jurídico que sujeita a uma declaração prévia e a um registo a exploração de qualquer alojamento equipado com o mobiliário necessário para se hospedar e cozinhar e que inclui, se for caso disso, serviços de tipo hoteleiro mediante um custo suplementar, proposto a turistas por uma ou mais noite[s], a título oneroso, de forma regular ou ocasional, o que implica, nomeadamente, apresentar um atestado do município onde se localiza o alojamento turístico em questão confirmando que esse alojamento é estabelecido em cumprimento da regulamentação relativa ao ordenamento do território e às regras urbanísticas em vigor, uma vez que a regulamentação nacional relativa ao ordenamento do território e ao urbanismo impõe a obtenção de uma licença de urbanização no caso de alteração de afetação ou de finalidade de um bem imóvel de “alojamento” para “estabelecimento hoteleiro” e que a exploração de um alojamento no sentido acima referido é qualificada de estabelecimento hoteleiro, tendo em conta a forma como este último conceito e o de alojamento turístico são, respetivamente, definidos nas regulamentações em causa?
5)      A resposta à questão anterior é diferente consoante a qualificação do que constitui um “estabelecimento hoteleiro” seja ou não deixada à discrição da autoridade municipal, tal como enquadrada numa circular ministerial?
6)      O artigo 13.° da Diretiva [2006/123] opõe‑se a um regime jurídico que sujeita a uma declaração prévia e a um registo a exploração de qualquer alojamento equipado com o mobiliário necessário para se hospedar e cozinhar e que inclui, se for caso disso, serviços de tipo hoteleiro mediante um custo suplementar, proposto a turistas por uma ou mais noite[s], a título oneroso, de forma regular ou ocasional, o que implica, nomeadamente, apresentar um atestado do município onde se localiza o alojamento turístico em questão confirmando que esse alojamento é estabelecido em cumprimento da regulamentação relativa ao ordenamento do território e às regras urbanísticas em vigor, quando não esteja previsto nenhum prazo para a emissão desse atestado, não seja imposto nenhum dever especial de fundamentação e não esteja previsto nenhum recurso específico?»
III. Processo no Tribunal de Justiça
35.      O pedido de decisão prejudicial deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 27 de novembro de 2024.
36.      A Smartflats, os Governos Belga e Neerlandês, e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. Compareceram em audiência, realizada em 12 de novembro de 2025, a Smartflats, o Governo Belga e a Comissão.
37.      Por indicação do Tribunal de Justiça, as minhas conclusões circunscrevem‑se às terceira, quarta, quinta e sexta questões prejudiciais.
IV.    Apreciação
A.      Observações preliminares
38.      As premissas em que se baseia o órgão jurisdicional de reenvio contribuem para delimitar o objeto do litígio.
39.      Em síntese, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que interprete os artigos 9.°, 10.° e 13.° da Diretiva 2006/123, a fim de determinar se é compatível com eles o regime de autorização dos alojamentos turísticos em vigor na Região de Bruxelas‑Capital, em particular, quanto à imposição da obrigatoriedade de apresentar um atestado de conformidade urbanística (17) para afetar um bem imóvel ao alojamento turístico (18).
40.      Segundo o órgão jurisdicional de reenvio:
–        Não se contesta que o Decreto de 8 de maio de 2014 se encontra abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2006/123 e que as atividades como as da Smartflats (que consistem em arrendar, mediante remuneração e por períodos curtos, imóveis mobilados destinados à habitação, para uma clientela de passagem que aí não fixa domicílio), constituem serviços na aceção do artigo 4.° desta diretiva;
–        Também não é contestado que a Lei de 8 de maio de 2014 introduz um regime de autorização, na aceção do artigo 9.° da Diretiva 2006/123, e não um regime de «requisitos» como o visado nos artigos 14.° e 15.° desta diretiva.
–        No que diz respeito às exigências impostas pelo artigo 9.° da Diretiva 2006/123, o regime da Região de Bruxelas‑Capital não é discriminatório e baseia‑se em razões imperiosas de interesse geral cuja proporcionalidade é discutível.
–        Embora a exigência de um atestado de segurança contra incêndios pareça cumprir as condições do artigo 10.° da Diretiva 2006/123, é duvidoso que também seja esse o caso quanto à exigência de apresentar um atestado de conformidade urbanística.
B.      Terceira questão prejudicial
41.      O órgão jurisdicional de reenvio pretende obter uma interpretação do artigo 9.° da Diretiva 2006/123, «do ponto de vista da exigência de proporcionalidade», para determinar se se opõe a um regime jurídico como o que está em causa, que:
–        sujeita a declaração prévia e a registo a exploração de qualquer alojamento equipado com o mobiliário necessário para dormir e cozinhar e que inclua, se for caso disso, serviços de tipo hoteleiro mediante um custo suplementar, proposto a turistas por uma ou mais noites, a título oneroso, de forma regular ou ocasional, a turistas;
–        assenta no «fundamento principal de que os turistas devem ser protegidos e [no] fundamento subsidiário (e implícito) de que permite a proteção do ambiente urbano, o que implica a proteção do alojamento».
42.      A conformidade de um regime nacional de autorização com a Diretiva 2006/123 deve ser avaliada à luz do artigo 9.° n.° 1 desta. O referido regime pode ser implementado pelos Estados‑Membros apenas se não for discriminatório, se for justificado por uma razão imperiosa de interesse geral e proporcionado em relação ao seu objetivo.
43.      As condições de obtenção da autorização devem respeitar o artigo 10.° da Diretiva 2006/123. De acordo com este artigo, os regimes de autorização devem basear‑se em critérios que delimitem o exercício do poder de apreciação das autoridades competentes e reúnam as características enunciadas no seu n.° 2.
44.      Tanto o artigo 9.°, n.° 1, relativo à justificação, como o artigo 10.°, n.° 2, da Diretiva 2006/123, sobre os critérios de concessão das autorizações, enunciam obrigações claras, precisas e incondicionais que lhes conferem efeito direto (19).
45.      O regime de autorização administrativa deve estar, assim, em conformidade com estes dois artigos (20). A observância dos mesmos exige que se verifique que a restrição «antes de mais, não seja discriminatória em razão da nacionalidade, em seguida, seja justificada por uma razão imperiosa de interesse geral e, por último, seja adequada para garantir a consecução do objetivo prosseguido, não indo além do necessário para atingir esse objetivo e sem que seja possível obter o mesmo resultado por meio de outras medidas menos restritivas» (21).
46.      É ao órgão jurisdicional de reenvio que compete, em última instância, apreciar se as três condições exigidas pelo artigo 9.° da Diretiva 2006/123 estão preenchidas, por ser quem melhor conhece os factos do litígio (22).
47.      Todavia, o Tribunal de Justiça, chamado a formular uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, tem competência para prestar indicações suscetíveis de lhe permitir que se pronuncie sobre o litígio que lhe foi submetido (23).
1.      Discriminação
48.      Das informações que constam dos autos não é possível deduzir que o regime de autorização seja discriminatório, por ser aplicado de forma igual aos operadores económicos estabelecidos na Região de Bruxelas‑Capital e aos nacionais de outros Estados‑Membros, ou nestes residentes, que pretendam exercer a atividade económica independente em causa na referida região.
49.      Esta apreciação é corroborada pelo órgão jurisdicional de reenvio. No entendimento do órgão jurisdicional de reenvio, este regime não estabelece discriminação entre os prestadores de serviços de alojamento turístico (24).
2.      Justificação por razões imperiosas de interesse geral
50.      O órgão jurisdicional de reenvio explica que a regulamentação controvertida visa proteger os turistas e o ambiente urbano (25).
51.      Nos termos do artigo 4.°, ponto 8, da Diretiva 2006/123, entende‑se por «razões imperiosas de interesse geral» as «razões reconhecidas como tal pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente pelos seguintes motivos: [...] defesa dos consumidores, dos destinatários dos serviços [...], proteção do ambiente e do ambiente urbano [...]».
52.      Em princípio, a proteção dos turistas, enquanto utilizadores dos alojamentos turísticos, poderia ser incluída no conceito mais amplo da proteção dos consumidores e dos destinatários do serviço. E a proteção do ambiente urbano está expressamente prevista na Diretiva 2006/123.
53.      A dupla justificação invocada estaria, assim, em conformidade com algumas das razões admissíveis nos termos da Diretiva 2006/123 e da jurisprudência do Tribunal de Justiça (26).
54.      Além disso, o Regulamento 2024/1028 faz menção, como já referi, ao eventual impacto dos alojamentos turísticos na política de habitação. O Tribunal de Justiça «reconheceu que requisitos em matéria de política da habitação social, destinados a lutar contra a pressão imobiliária, especialmente quando um mercado específico conhece uma escassez estrutural de habitação e uma densidade populacional particularmente elevada, podem constituir razões imperiosas de interesse geral» (27).
3.      Necessidade e proporcionalidade do regime de autorização baseado no objetivo de proteção dos turistas
55.      Em conformidade com o artigo 9.°, n.° 1, da Diretiva 2006/123, há que determinar se o regime de autorização em causa: a) é necessário para a proteção dos turistas; e b) respeita as exigências do princípio da proporcionalidade.
56.      As restrições à prestação de serviços impostas pelos Estados‑Membros devem respeitar o princípio da proporcionalidade. Será o caso se essas restrições forem adequadas para garantir a realização do objetivo prosseguido, não vão além do necessário para o alcançar e outras medidas menos restritivas não permitam atingir o mesmo resultado (28).
57.      Além disso, uma legislação nacional só é adequada a garantir a realização do objetivo pretendido se responder verdadeiramente à intenção de o alcançar de uma maneira coerente e sistemática (29).
58.      É ao Estado‑Membro que pretende invocar um objetivo adequado para legitimar o entrave à livre prestação de serviços que cabe apresentar ao tribunal que vai julgar essa questão todos os elementos suscetíveis de permitir que esse tribunal se assegure de que essa medida preenche efetivamente os requisitos resultantes do princípio da proporcionalidade (30).
59.      O Governo Belga:
–        Alega que a proteção dos turistas foi a razão imperiosa de interesse geral que a legislação controvertida visava principalmente salvaguardar.
–        Justifica a necessidade e a proporcionalidade desta legislação invocando que permite proteger melhor os turistas, em comparação com um sistema de simples registo e controlo a posteriori, que seria menos eficaz. A autorização prévia garante ao turista que o imóvel locado é explorado licitamente e, por conseguinte, cumpre todas as exigências impostas pela legislação (normas mínimas de habitabilidade, de salubridade e de segurança, normas urbanísticas e outras normas que garantem a integridade do prestador do serviço).
60.      A Comissão e a Smartflats consideram, pelo contrário, que o regime de autorização dos alojamentos turísticos instituído na Região de Bruxelas‑Capital não é necessário nem proporcionado para proteger os turistas, por existirem alternativas menos restritivas (31).
61.      Embora caiba ao órgão jurisdicional de reenvio a última palavra quanto a esta questão, considero mais convincentes os argumentos da Smartflats e da Comissão.
62.      Primeiro, como alega a Comissão, a garantia do cumprimento das normas mínimas de habitabilidade, de salubridade e de segurança não requer a aplicação do regime de autorização prévia controvertido. A observância destas exigências por todos os alojamentos na Região de Bruxelas‑Capital já é imposta, nomeadamente, pelos artigos 4.° e 219.° do Code du logement (32).
63.      A exigência de um certificado de conformidade urbanística no âmbito do regime de autorização prévia também não fornece elementos adicionais quanto ao cumprimento das normas mínimas de habitabilidade, de salubridade e de segurança pelos alojamentos turísticos. Este certificado atesta que o imóvel se destina (está afeto) a uma determinada utilização, residencial ou hoteleira.
64.      Segundo, situado o problema no prisma das informações prestadas aos utilizadores dos alojamentos turísticos, estas pessoas dispõem, no contexto da economia colaborativa associada às plataformas de intermediação mais utilizadas (por exemplo, Airbnb), de instrumentos de controlo e avaliação da qualidade dos alojamentos (33).
65.      Tais ferramentas permitem «a quem procura alojamento, proceder a uma escolha plenamente esclarecida entre as ofertas de alojamento propostas pelos locadores na plataforma» (34).
66.      Para proteger os turistas quando arrendam alojamentos de curta duração, os instrumentos (informais) ligados às plataformas eletrónicas são geralmente eficazes no contexto de uma economia de mercado como a subjacente à Diretiva 2006/123 e, desde logo, menos restritivos do que um regime de autorização prévia.
67.      Por último, na Bélgica, a Região da Flandres e a Região da Valónia aplicam modalidades de controlo a posteriori dos alojamentos turísticos. Resulta das informações disponíveis que estas modalidades de controlo produzem melhores resultados, na sua aplicação prática, do que o regime de autorização prévia da Região de Bruxelas‑Capital (35).
68.      Por conseguinte, sem prejuízo da apreciação final pelo órgão jurisdicional de reenvio, tudo parece indicar que o regime controvertido, na prossecução do objetivo da proteção dos turistas, não cumpre plenamente os critérios da necessidade e da proporcionalidade.
4.      Necessidade e proporcionalidade do regime de autorização baseado no objetivo de proteção dos turistas
69.      O Governo Belga alega que o regime controvertido é necessário e proporcionado para proteger o ambiente urbano e a habitação na Região de Bruxelas‑Capital.
70.      Invoca, neste sentido, vários estudos (36) que revelam que, em Bruxelas, o «fenómeno Airbnb» desencadeou a proliferação de alojamentos turísticos, devido à sua maior rentabilidade, que provocou uma deterioração do mercado do alojamento para os residentes.
71.      Os efeitos negativos do «fenómeno Airbnb» são percetíveis, segundo o Governo Belga, no aumento do preço das rendas habitacionais e dos imóveis para venda. Os residentes teriam dificuldades para aceder a habitações arrendadas ou para adquirir imóveis e aumentariam as listas de espera para as habitações sociais.
72.      A Smartflats faz uma leitura diferente dos estudos e dos dados sobre o mercado da habitação na Região de Bruxelas‑Capital:
–        O número de alojamentos retirados do mercado de arrendamento residencial nessa região, devido ao arrendamento de alojamentos turísticos, é estimado em 2 400, ou seja, apenas 0,7  % do parque privado para arrendamento. As restrições à exploração dos alojamentos turísticos não são a solução para a crise imobiliária, cujas causas são a falta de construção de habitações a preços acessíveis e a existência de numerosos alojamentos vazios (37).
–        Um estudo de 2024 (38) estimou existirem na Região de Bruxelas‑Capital cerca de 11 500 alojamentos devolutos (o número real depende da metodologia adotada para o seu cálculo). A este valor há que acrescentar 5 000 outras habitações sociais devolutas. Segundo a Smartflats, o número de alojamentos vazios é, por isso, cinco vezes superior ao dos alojamentos retirados do mercado residencial como consequência do arrendamento de alojamentos turísticos.
73.      A Smartflats refere também uma insuficiente aplicação do regime de autorização da Região de Bruxelas‑Capital em comparação com os das regiões da Flandres e da Valónia (39). No caso da Flandres, os alojamentos registados ascendiam a 60 % e na Valónia a 48 %, dispondo estas regiões de sistemas de simples registo e controlo a posteriori dos alojamentos turísticos.
74.      Por estas razões, a Smartflats argumenta que o regime controvertido não é necessário nem proporcionado para a proteção do ambiente urbano e da habitação na Região de Bruxelas‑Capital.
75.      Compreendo, pela minha parte, as legítimas preocupações do Governo Belga, na senda do que reflete o considerando 1 do referido Regulamento n.° 2024/1028. Não é fácil identificar um ponto de equilíbrio entre a satisfação das crescentes necessidades de alojamento turístico e as (eventuais) consequências negativas da proliferação deste tipo de alojamentos, cujos proprietários preferem esta fórmula de utilização dos seus imóveis ao arrendamento de longa duração das habitações.
76.      Do ponto de vista do direito da União (ao tomar a liberdade de estabelecimento enquanto princípio orientador), o precedente estabelecido por meio do Acórdão Cali Apartments vem introduzir clareza quanto à compatibilidade de um regime mais ou menos semelhante ao que está em causa com a Diretiva 2006/123.
77.      O regime francês superou o teste da necessidade e proporcionalidade aplicado pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Cali Apartments, por comportar três características relevantes:
–        Baseava‑se num estudo sobre o mercado habitacional em França e a pressão sobre ele exercida pela proliferação dos alojamentos turísticos. Este estudo foi apresentado ao Tribunal de Justiça pelo Governo Francês (40).
–        Não era aplicável às habitações que constituem a residência principal do locador, uma vez que a respetiva locação não tem consequências no mercado de locação de longa duração, por não haver necessidade de o locador em causa fixar a sua residência principal noutro local de habitação (41).
–        Do ponto de vista geográfico, o regime não era de aplicação geral, mas sim de âmbito de aplicação restrito, visando um número limitado de municípios densamente povoados que conhecem tensões no mercado de locação de imóveis mobilados destinados a habitação (42).
78.      O regime de autorização dos alojamentos turísticos da Região de Bruxelas‑Capital parece não apresentar nenhuma destas três características, embora caiba ao órgão jurisdicional de reenvio tecer as apreciações definitivas a este respeito.
a)      Estudos prévios
79.      Em primeiro lugar, não se verifica que a adoção da Lei de 8 de maio de 2014 (e das disposições que a complementaram) tenha sido precedida da realização de um estudo aprofundado do mercado dos alojamentos turísticos na Região de Bruxelas‑Capital e do impacto destes no alojamento residencial.
80.      Na audiência, as partes concordaram em que o objetivo de combater a escassez de habitações no mercado de arrendamento de longa duração na Região de Bruxelas‑Capital não se encontrava na base da adoção da Lei de 8 de maio de 2014, que apenas dizia respeito ao ordenamento do território.
81.      O Governo Belga indicou que esta lei visava prevenir a proliferação de alojamentos turísticos ligada ao desenvolvimento das plataformas de economia colaborativa, que ocorreu posteriormente noutras grandes cidades turísticas europeias. A Smartflats alegou, pelo contrário, que o seu objetivo real era proteger o setor hoteleiro tradicional.
82.      Estudos sobre o mercado habitacional na Região de Bruxelas‑Capital, mencionados pela Smartflats e pela Comissão, demonstram de forma clara que a tensão na habitação nesta região e a falta de alojamentos a preços acessíveis se devem a múltiplos fatores (o rápido crescimento demográfico, a pobreza de uma parte considerável dos habitantes, o aumento do preço das rendas e a escassez de novos alojamentos, nomeadamente, de habitação social).
83.      Nestes estudos, o desenvolvimento dos alojamentos turísticos é mencionado como um fator suplementar que, se provoca tensões no mercado habitacional, o faz com um impacto limitado, por não representar mais que 0,7 % dos alojamentos da região.
b)      Alojamentos turísticos na habitação do proprietário
84.      A legislação controvertida requer uma autorização prévia para os alojamentos turísticos também quando estejam em causa quartos na habitação do proprietário e este aí continue a residir.
85.      A proteção do ambiente urbano não justifica esta medida restritiva quando os proprietários das habitações continuam a nelas residir. Nesta conjuntura, o ambiente urbano não é em si alterado: O imóvel mantém a utilização principal a que já se destinava.
86.      É certo que a Circular Ministerial de 2016 prevê que, se o operador residir habitualmente no imóvel e apenas explorar uma parte deste como alojamento turístico, é o destino principal (habitação) que prevalece e não o acessório (alojamento turístico). Esta circunstância simplifica a obtenção de um atestado de conformidade urbanística, por não ser necessária a alteração da afetação do imóvel.
87.      Ora, não resulta dos autos que as autoridades da Região de Bruxelas‑Capital façam uso desta faculdade, que só é mencionada na Circular ministerial de 2016. A Circular reconhece às autoridades municipais nestes casos uma ampla margem de apreciação para exigir ou não a alteração da afetação do imóvel. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio determinar esta circunstância.
c)      Zonas geográficas afetadas
88.      A legislação controvertida aplica‑se indistintamente em toda a Região de Bruxelas‑Capital, sem fazer distinção entre zonas, por referência ao maior ou menor impacto da proliferação de alojamentos turísticos (43).
89.      O Governo Belga indica que o PRAS divide o território da Região de Bruxelas‑Capital em zonas, nas quais já promove diferentes utilizações dos imóveis. Entende que não seria útil fazer uma nova divisão para contemplar diferentes regimes de exploração dos alojamentos turísticos.
90.      Ora, as zonas do PRAS não são estabelecidas em função da maior ou menor proliferação dos alojamentos turísticos e, por conseguinte, são irrelevantes para o efeito de análise da necessidade e proporcionalidade do regime de autorização prévia que é aplicável de forma geral, ou seja, sem ter em conta a situação real de cada zona.
91.      A Comissão (44) acrescentou ao debate sobre este ponto a referência a um acórdão do mesmo órgão jurisdicional de reenvio (numa formação de julgamento distinta) de 16 de janeiro de 2023, proferido a propósito de uma atividade de alojamento turístico no município de Schaerbeek, da Região de Bruxelas‑Capital (45). O Governo Belga referiu‑se também a esse acórdão na audiência e confirmou o seu trânsito em julgado.
92.      A primeira Secção F da Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Recurso de Bruxelas) declarou nesse acórdão que o requisito relativo ao certificado de conformidade urbanística previsto na Lei de 8 de maio de 2014 para a exploração turística do território da Região de Bruxelas‑Capital não é conforme com o Acórdão Cali Apartments, porque «se aplica indistintamente a todos os municípios estabelecidos no território da região, ao passo que o Acórdão [do Tribunal de Justiça] requer a existência de uma tensão sobre as rendas “particularmente acentuada”, o que implica […] uma abordagem diferenciada e comparativa entre os municípios do território da região» (46).
93.      Tendo em conta estas considerações, pode dar‑se uma dupla resposta à terceira questão prejudicial:
–        O artigo 9.° da Diretiva 2006/123 não se opõe, em princípio, a um regime jurídico que sujeita a declaração prévia e a registo a exploração de um imóvel afeto ao alojamento turístico, de forma regular ou ocasional, nos casos em que esse regime seja necessário e proporcionado para a proteção dos turistas e do ambiente urbano.
–        Compete ao órgão jurisdicional nacional apreciar a necessidade e a proporcionalidade desse regime, tendo em conta o seu alcance geográfico, o seu fundamento em estudos e informações exatas, bem como o seu impacto nas necessidades residenciais das zonas urbanas às quais seja aplicável.
C.      Quarta e quinta questões prejudiciais
94.      A quarta e quinta questões prejudiciais podem ser tratadas conjuntamente. Com estas questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância:
–        Se o artigo 10.° da Diretiva 2006/123 se opõe a um regime jurídico como o regime em apreço, que exige a apresentação de um atestado municipal de conformidade urbanística. O órgão jurisdicional de reenvio clarifica, para este efeito, que «a legislação nacional em matéria de ordenamento do território e de urbanismo exige a obtenção de uma licença de urbanização em caso de alteração da utilização ou da finalidade de um imóvel de “habitação” para a de “estabelecimento hoteleiro” e que [um imóvel destinado ao alojamento turístico] se qualificaria como estabelecimento hoteleiro, dada a forma como este último conceito e o de alojamento turístico são definidos, respetivamente, pela legislação em causa».
–        A resposta a esta pergunta alterar‑se‑ia se a qualificação do que constitui um «estabelecimento hoteleiro» fosse deixada à discrição da autoridade municipal, segundo o que estabelece uma circular ministerial.
95.      O artigo 10.°, n.° 1, da Diretiva 2006/123 indica que «[o]s regimes de autorização devem basear‑se em critérios que obstem a que as autoridades competentes exerçam o seu poder de apreciação de forma arbitrária».
96.      O n.° 2 do mesmo artigo 10.° dispõe que os critérios para a concessão das autorizações devem reunir os requisitos de não ser discriminatórios, ser justificados por uma razão imperiosa de interesse geral, ser proporcionados em relação a esse objetivo de interesse geral, ser claros e inequívocos, objetivos, ser publicados com antecedência e ser transparentes e acessíveis (47).
97.      O órgão jurisdicional de reenvio já declarou não existir discriminação no regime de autorização controvertido. Na minha análise à questão anterior, examinei a justificação do órgão jurisdicional de reenvio baseada na proteção dos turistas e do ambiente urbano.
98.      Importa agora perguntar se o requisito relativo ao certificado de conformidade urbanística, sobre o qual assenta o regime de autorização em causa, respeita as demais exigências do artigo 10.°, n.° 2, da Diretiva 2006/123.
99.      Concretamente, há que verificar se a legislação que impõe este requisito é clara, inequívoca e objetiva, se foi publicada com antecedência e se é transparente e acessível (48).
100. O requisito de publicidade prévia encontra‑se preenchido, uma vez que a Lei de 8 de maio de 2014 foi oficialmente publicada. O mesmo não se verifica quanto à Circular ministerial de 2016, que não foi publicada oficialmente e apenas se encontra disponível num sítio Internet.
101. No que respeita aos demais requisitos, o Tribunal de Justiça pronunciou‑se nos seguintes termos (em resumo):
–        Os requisitos para a autorização são claros e inequívocos se forem facilmente compreensíveis, evitando qualquer ambiguidade.
–        O requisito de objetividade visa que os pedidos de autorização sejam apreciados com base nos seus méritos próprios, para garantir às partes interessadas que o seu pedido será tratado com objetividade e imparcialidade, como exige o artigo 13.°, n.° 1, da referida diretiva (49).
102. Com base nas informações de que o Tribunal de Justiça dispõe, considero que o regime controvertido não se pode qualificar de claro, inequívoco e transparente. Cabe, em última instância, ao órgão jurisdicional de reenvio decidir sobre esta questão, tendo em conta as orientações que lhe sejam fornecidas pelo Tribunal de Justiça.
103. Se bem compreendi a legislação controvertida, existem duas situações distintas no que diz respeito à emissão do atestado de conformidade urbanística:
–        Quando o imóvel já se encontra afeto a uma utilização turística, o seu proprietário tem direito a que lhe seja emitido pelo município um certificado de conformidade urbanístico, sem que seja necessário proceder a diligências suplementares. Nesta hipótese, não é necessário pedir uma licença de urbanização para que a utilização turística do imóvel seja reconhecida em conformidade com as regras do CoBAT (50). Neste caso, o atestado de conformidade urbanística é um «puro formalismo» e está em conformidade com o artigo 10.°, n.° 2, da Diretiva 2006/123.
–        A situação é diferente nos casos em que o imóvel não se destina a utilização turística e a sua exploração como alojamento turístico requer uma alteração da sua afetação. Nesta hipótese, a emissão do certificado de conformidade urbanística pelo município deve ser precedida da obtenção de uma licença de urbanização, em conformidade com o artigo 98.° do CoBAT.
104. Neste segundo caso, bem como no caso em apreço e no da maior parte dos interessados em exercer a atividade de prestação de serviços de alojamento turístico, o certificado de conformidade urbanística não é um mero documento comprovativo da afetação do imóvel (como alegou o Governo Belga na audiência), uma vez que a sua emissão está sujeita a uma ação administrativa prévia das autoridades municipais.
105. Há que salientar, em todo o caso, que não se trata aqui da aplicação pura e simples de disposições em matéria de urbanismo, às quais não se aplica a Diretiva 2006/123 (51), mas sim de um critério aplicável no âmbito de um regime de autorização para o exercício de uma atividade de prestação de serviços turísticos, que está sujeito à Diretiva 2006/123 (52).
106. A exigência de um atestado de conformidade urbanística implica a aplicação conjugada do artigo 98.° do CoBAT (necessidade de uma licença de urbanização para a alterar a finalidade ou a utilização de um imóvel) e do artigo 5.°, n.° 2, alínea b), da Lei de 8 de maio de 2014 (o certificado deve confirmar que o alojamento «foi emitido em conformidade com a legislação relativa ao ordenamento do território e com as disposições de urbanismo em vigor»).
107. Assim, quando o imóvel está afeto a uma utilização habitacional, a obtenção do atestado de conformidade urbanística para, posteriormente, obter o número de registo junto das autoridades regionais complica‑se: é necessária uma intervenção do município, que, segundo as informações disponíveis, se revela complexa por exigir a emissão de uma (nova) licença de urbanização.
108. O artigo 5.°, n.° 5, alínea b), da Lei de 8 de maio de 2014 não contém orientações claras acerca das prescrições técnicas que as autoridades municipais devem fiscalizar para emitir um certificado de conformidade urbanística com a finalidade de registo e autorização de um alojamento turístico.
109. O artigo 98.° do CoBAT, que não faz referência às atividades de alojamento turístico, não fornece clarificação adicional.
110. A distinção do PRAS entre o conceito de «habitação» e o de «estabelecimento hoteleiro» (53) implica que, se o imóvel for urbanisticamente afeto à habitação, será necessária uma licença de urbanização para que a sua utilização se altere para a de estabelecimento hoteleiro.
111. As autoridades municipais dispõem, além disso, de uma ampla margem de apreciação para determinar se aceitam ou não a alteração da afetação e os critérios parecem variar de um município para outro.
112. Também não é clara a relação entre os conceitos de «alojamento turístico» (54) da Lei de 8 de maio de 2014 e de «estabelecimento hoteleiro» do PRAS, disposições que os municípios da Região de Bruxelas‑Capital aplicam de forma divergente.
113. Para o órgão jurisdicional de reenvio, o problema consiste em determinar se todos os alojamentos turísticos (na aceção do artigo 3.° da Lei de 8 de maio de 2014) devem ser qualificados de «estabelecimentos hoteleiros» (na aceção do PRAS) e se, por conseguinte, a transformação de um imóvel em alojamento turístico exige ou não uma licença de urbanização (55).
114. A prática dos municípios da Região de Bruxelas‑Capital, segundo resulta das informações disponíveis, tende maioritariamente a considerar todo o alojamento turístico como um estabelecimento hoteleiro, para efeito do PRAS. Esta prática implicará, normalmente, uma (não fácil) alteração da afetação dos imóveis para obter a emissão de uma licença de urbanismo.
115. Uma vez que as regras urbanísticas limitam a possibilidade de criar estabelecimentos hoteleiros, é difícil obter a licença de urbanização que, repito, abriria a possibilidade de obter o atestado de conformidade urbanística indispensável para o registo de um alojamento turístico.
116. Nestas condições:
–        Uma pessoa que pretenda explorar como alojamento turístico um quarto na sua própria habitação, na qual permanece enquanto residente, tem necessidade de obter uma licença de estabelecimento hoteleiro, o que parece manifestamente desproporcionado. Como já referi anteriormente, essa pessoa poderia apenas eximir‑se desta exigência no caso de as autoridades considerarem a atividade turística do imóvel como acessória em face da sua função principal de habitação. Mas esta exceção, que é mencionada apenas na Circular ministerial de 2016, não parece ser aplicada de forma sistemática e homogénea pelas autoridades municipais para emitirem atestados de conformidade urbanística.
–        Uma pessoa que pretenda explorar como alojamento turístico um imóvel que não corresponde, segundo as regras urbanísticas, a um estabelecimento hoteleiro é confrontada com o dilema de qualificar urbanisticamente a exploração turística perspetivada, devendo afetá‑la a uma das categorias do PRAS que não foram concebidas para esse fim. O órgão jurisdicional de reenvio (56) faz menção à doutrina que critica o hiato conceptual resultante desta dificuldade.
117. A isto acresce uma exigência que foi revelada na audiência: a alteração total ou parcial da afetação de um imóvel para estabelecimento hoteleiro, exigida pelo PRAS para a exploração desse imóvel como alojamento turístico, exige uma compensação pelo proprietário, que consiste na manutenção da mesma superfície de habitação na zona, em conformidade com a regra 0.12, ponto 1, das «Prescrições gerais relativas ao conjunto das zonas» do PRAS.
118. A exigência de compensação, diferentemente da prevista na lei francesa analisada no Acórdão Cali Apartments (57), não está regulada de maneira clara e a sua aplicação é atribuída às autoridades municipais. Como a Smartflats alegou na audiência, os particulares que pretendam afetar o seu imóvel ao alojamento turístico durante curtos espaços de tempo, sem nela residirem, dificilmente poderão permitir‑se suportar as despesas inerentes à referida compensação.
119. A obrigação de adquirir outro imóvel na mesma zona residencial de Bruxelas para compensar a alteração da afetação do imóvel anterior, enquanto condição indispensável para o exercício da atividade de prestação de serviços de alojamento turístico (nos casos em que o imóvel não tem previamente uma qualificação urbanística de estabelecimento hoteleiro), parece‑me, sem prejuízo da apreciação do órgão jurisdicional de reenvio, desproporcionada.
120. Este complexo panorama legislativo gera uma insegurança jurídica considerável para quem pretende estabelecer‑se ou prestar serviços de alojamento turístico na Região de Bruxelas‑Capital. As pessoas ou empresas dificilmente poderão fazer previsões acerca da compatibilidade do seu projeto de exploração de alojamentos turísticos nessa região com a legislação controvertida(58).
121. A falta de clareza e a insegurança jurídica aumentam se se verificar que o poder de decisão dos municípios (59) não se encontra suficientemente delimitado, no que diz respeito ao tratamento das licenças de urbanização, indispensáveis (quando haja alteração da afetação do imóvel) para obter o atestado de conformidade urbanística que abre a porta ao registo de um alojamento turístico (60).
122. A circular ministerial de 2016 é manifestamente insuficiente para uniformizar a prática administrativa das autoridades municipais. Trata‑se de um texto desprovido de força jurídica vinculativa, que nem sequer foi publicado oficialmente e que deixa plena liberdade aos municípios para determinarem casuisticamente quando deve um imóvel ser considerado uma residência ou um estabelecimento hoteleiro, segundo o PRAS.
123. A circular ministerial de 2016 favorece, além disso, uma interpretação bastante ampla do conceito de estabelecimento hoteleiro, o que tem como consequência que a alteração da afetação dos imóveis seja imprescindível, previamente à obtenção de uma licença de urbanização e a um subsequente atestado de conformidade urbanística.
124. A redação da legislação controvertida, bem como a falta de uniformidade na sua aplicação pelos municípios da Região de Bruxelas‑Capital (61), geram, repito, insegurança jurídica e retiram transparência e objetividade à exigência de um atestado de conformidade urbanística. Quanto a este ponto, a clareza e a objetividade da legislação controvertida são postas em causa (62).
125. Em suma, considero que o artigo 10.° da Diretiva 2006/123 se opõe a um regime jurídico que sujeita a exploração de um alojamento turístico à apresentação de um atestado de conformidade urbanística, quando este certificado exija previamente a obtenção de uma licença de urbanização e seja emitido por autoridades municipais com uma ampla margem de apreciação, em aplicação de uma legislação nacional desprovida de clareza, objetividade e transparência.
D.      Sexta questão prejudicial
126. O órgão jurisdicional de reenvio pede a interpretação do artigo 13.° da Diretiva 2006/123, a fim de determinar se é compatível com esta disposição um regime jurídico que exige, nas circunstâncias já expostas, um atestado de conformidade urbanística para cuja emissão «não é imposto nenhum dever específico de fundamentação nem está previsto um recurso específico» (63).
127. Segundo o artigo 13.°, n.os 1 a 4, da Diretiva 2006/123, os procedimentos e formalidades de autorização:
–        devem ser claros, previamente divulgados e adequados a garantir aos requerentes um tratamento objetivo e imparcial do seu pedido;
–        não devem ter caráter dissuasivo nem complicar ou atrasar indevidamente a prestação do serviço;
–        devem ser facilmente acessíveis e ter custos razoáveis e proporcionais;
–        devem ser adequados para garantir aos interessados que o seu pedido seja tratado o mais rapidamente possível e, de qualquer modo, dentro de um prazo de resposta razoável, previamente fixado e tornado público antecipadamente.
128. O Governo Belga considera que o Decreto de 24 de março de 2016 complementou a Lei de 8 de maio de 2014 e que o procedimento de autorização e de registo dos alojamentos turísticos é conforme às exigências do artigo 13.° da Diretiva 2006/123.
129. Segundo o Governo Belga, o Decreto de 24 de março de 2016 prevê prazos específicos para as autoridades regionais tramitarem e decidirem acerca dos pedidos de autorização e de registo de alojamentos turísticos, bem como possibilidades de recurso. Com efeito, acrescenta que todos os pedidos apresentados foram tramitados de forma completa e que as decisões das autoridades regionais são geralmente fundamentadas e sujeitas a fiscalização jurisdicional. Na audiência, o Governo Belga insistiu na fraca litigiosidade que gera a aplicação da exigência de um atestado de conformidade urbanística, bem como no facto de as autoridades regionais não terem tido de exercer os seus poderes de supervisão sobre as autoridades municipais no que diz respeito à aplicação da Lei de 8 de maio de 2014 como consequência de participações apresentadas por particulares.
130. A explicação do Governo Belga é, no entanto, incompleta, uma vez que atende apenas à «fase regional» do procedimento de autorização, sem ter em conta o facto de o seu verdadeiro problema residir na «fase municipal», ou seja, na emissão do atestado de conformidade urbanística. É sobre este último ponto que incide o reenvio prejudicial: em especial, a sexta questão centra‑se neste atestado, cuja recusa não exige fundamentação nem é suscetível de recurso.
131. Como já foi explicado, a autorização e o registo dos alojamentos turísticos estão sujeitos a formalidades complexas, que englobam dois procedimentos concatenados:
–        o procedimento de autorização e registo do alojamento turístico, realizado perante as autoridades regionais; e
–        o processo de obtenção do atestado de conformidade urbanística dos alojamentos turísticos, que decorre perante as autoridades municipais. Para a sua obtenção, na maioria dos casos, é necessária uma licença de urbanização que, por sua vez, está sujeita à alteração da utilização do imóvel.
132. Não se pode argumentar, por conseguinte, como o faz o Governo Belga, que o atestado de conformidade urbanística é apenas um documento do procedimento e que os prazos e os demais requisitos do artigo 13.° da Diretiva 2006/123 se aplicam a partir do momento em que o pedido de autorização e de registo esteja completo.
133. O cumprimento dos requisitos do artigo 13.° da Diretiva 2006/123 deve ser verificado relativamente aos dois procedimentos em causa, uma vez que, na falta de um atestado de conformidade urbanística, é impossível conseguir obter o número de registo do alojamento turístico.
134. No caso de pedidos incompletos, o artigo 13.°, n.° 6, da Diretiva 2006/123 impõe às autoridades que informem os interessados de que devem apresentar documentação adicional e acerca dos eventuais efeitos sobre o prazo referido no n.° 3. Além disso, o prazo para decidir acerca de um pedido, nos termos do artigo 13.°, n.° 3, in fine, da mesma diretiva, só começa a contar‑se a partir do momento de apresentação de toda a documentação.
135. Ora, estes requisitos devem ser respeitados em ambos os procedimentos concatenados. E, como afirma a Comissão, a contagem do prazo (que se conta a partir do momento em que os pedidos estão completos) não pode aplicar‑se quando os requerentes não puderam apresentar a documentação por razões imputáveis à administração.
136. Segundo as informações prestadas pelo órgão jurisdicional de reenvio, às quais o Tribunal de Justiça se deve cingi, no âmbito do procedimento perante as autoridades municipais para a obtenção de um atestado de conformidade urbanística, não está previsto um prazo de decisão, não existe dever de fundamentação, nem se prevê um recurso específico. As garantias processuais previstas no Decreto de 24 de março de 2016, que complementou a Lei de 8 de maio de 2014, não abrangem o procedimento de obtenção do atestado de conformidade urbanística junto das autoridades municipais.
137. Acresce que, na falta de resposta da autoridade regional, a autorização e o registo do alojamento turístico consideram‑se indeferidos. Esta disposição não está em conformidade com a regra enunciada no artigo 13.°, n.° 4, da Diretiva 2006/123, segundo a qual, na falta de resposta no prazo fixado, a autorização considera‑se concedida, salvo regime distinto que seja justificado por uma razão imperiosa de interesse geral e que o Governo Belga não invocou no caso em apreço.
138. Por conseguinte, considero que o artigo 13.° da Diretiva 2006/123 se opõe a um regime jurídico que sujeita a exploração de um alojamento turístico à apresentação de um atestado de conformidade urbanística, quando não é fixado nenhum prazo para a emissão deste atestado, não é imposto nenhum dever específico de fundamentação, nem previsto nenhum recurso específico aplicável às decisões de indeferimento.
V.      Conclusão
139. Em face do exposto, sugiro ao Tribunal de Justiça que responda à Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Recurso de Bruxelas, Bélgica) do seguinte modo:
«A Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno
deve ser interpretada no sentido de que:
–        O artigo 9.° da Diretiva 2006/123 não se opõe a um regime jurídico que sujeita a exploração de uma moradia destinada ao alojamento turístico, de forma regular ou ocasional, a uma declaração prévia e a um registo, desde que esse regime seja necessário e proporcionado para proteger os turistas e o ambiente urbano. Compete ao órgão jurisdicional nacional apreciar a necessidade e a proporcionalidade desse regime, tendo em conta o seu alcance geográfico, o seu fundamento em estudos e informações exatas, bem como o seu impacto nas necessidades residenciais das zonas urbanas às quais seja aplicável.
–        O artigo 10.° da Diretiva 2006/123 opõe‑se a um regime jurídico que sujeita a exploração de um alojamento turístico à apresentação de um atestado de conformidade urbanística, quando este atestado exija a obtenção prévia de uma licença de urbanização e seja emitido por autoridades municipais com uma ampla margem de apreciação, em aplicação de uma legislação nacional desprovida de clareza, objetividade e transparência.
–        O artigo 13.° da Diretiva 2006/123 opõe‑se a um regime jurídico que sujeita a exploração de um alojamento turístico à apresentação de um atestado de conformidade urbanística, quando não é fixado nenhum prazo para a emissão desse atestado, não é imposto nenhum dever específico de fundamentação, nem previsto nenhum recurso específico aplicável às decisões de indeferimento».
1      Língua original: espanhol.
2      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO 2006, L 376, p. 36).
3      Acórdão de 22 de setembro de 2020, Cali Apartments (C‑724/18 e C‑727/18, EU:C:2020:743); a seguir «Acórdão Cali Apartments»). Ao longo da minha exposição, referir‑me‑ei inevitavelmente a este acórdão novamente.
4      Tratava‑se, neste caso, de «uma regulamentação nacional que exige uma autorização prévia para o exercício de atividades de locação, mediante remuneração, de imóveis mobilados destinados a habitação a uma clientela de passagem que aí não fixa domicílio, efetuadas de forma reiterada e por períodos de curta duração» (Acórdão Cali Apartments, n.° 2).
5      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de abril de 2024, sobre a recolha e a partilha de dados relativos aos serviços de arrendamento para alojamento de curta duração e que altera o Regulamento (UE) 2018/1724 (JO L 2024/1028).
6      O primeiro considerando do Regulamento 2024/1028 faz alusão ao impacto dos alojamentos turísticos nos seguintes termos: «[…] O volume de serviços de arrendamento para alojamento de curta duração está a registar um aumento significativo em toda a União, impulsionado pelo crescimento da economia das plataformas. Embora os serviços de arrendamento para alojamento de curta duração criem muitas oportunidades para os hóspedes, os anfitriões e todo o ecossistema do turismo, o seu rápido crescimento tem também dado azo a preocupações e a desafios, em especial para as comunidades locais e as autoridades públicas, nomeadamente por contribuir para a redução da oferta de habitação para arrendamento de longa duração e para o aumento dos preços das rendas e das casas para habitação. […]».
7      Ordonnance relative à l’hébergement touristique (Decreto relativo ao Alojamento Turístico), de 8 de maio de 2014 (Moniteur belge de 17 de junho de 2014, 2.ª ed., p. 45695) (a seguir «Lei de 8 de maio de 2014»).
8      O mecanismo combinado da declaração prévia e da atribuição de um número de registo sob determinados requisitos conduz, na realidade, a que seja necessária a «autorização» das autoridades regionais para que se possa afetar um imóvel ao alojamento turístico.
9      Que se trata do Service d’Incendie et d’Aide Médicale Urgente de la Région de Bruxelles‑Capitale (Serviço de Incêndios e de Emergência Médica da Região de Bruxelas‑Capital).
10      Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles‑Capitale portant exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique [Decreto do Governo da Região de Bruxelas‑Capital sobre a aplicação da Lei de 8 de maio de 2014 relativa ao alojamento turístico], de 24 de março de 2016 (Moniteur belge de 14 de abril de 2016, 2.ª ed., p. 24452) (a seguir «Decreto de 24 de março de 2016»).
11      Plan Régional d’Affectation du Sol [Plano Regional de Afetação do Solo] (a seguir «PRAS»).
12      Este glossário está disponível no seguinte endereço: https://perspective.brussels/fr/outils‑de‑planification/pras/les‑prescriptions‑litterales‑legales‑du‑pras/l‑glossaire‑des‑principaux‑termes‑utilises‑dans‑les‑prescriptions‑urbanistiques.
13      Code bruxellois de l’aménagement du territoire (Código do Ordenamento do Território de Bruxelas) (Moniteur belge de 26 de maio de 2004, p. 40738); a seguir «CoBAT»), na versão aplicável ratione temporis aos factos. Este Código foi alterado na sequência de uma reforma em 2017 https://urbanisme.irisnet.be/lesreglesdujeu/le‑code‑bruxellois‑de‑lamenagement‑du‑territoire‑cobat.
14      Circulaire ministérielle explicative du 10 mai 2016 relative aux missions de la Commune et du Bourgmestre dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 (Circular ministerial explicativa de 10 de maio de 2016 relativa às missões do município e do presidente da câmara municipal no âmbito da aplicação da Lei de 8 de maio de 2014; a seguir «Circular ministerial de 2016»), disponível em https://pouvoirs‑locaux.brussels/10‑mai‑2016‑circulaire‑explicative‑relative‑aux‑missions‑de‑la‑commune‑et‑du‑bourgmestre‑dans‑le.
15      Departamento de Economia e Emprego do Serviço Público Regional de Bruxelas («Departamento de Economia e Emprego de Bruxelas»).
16      A Smartflats remeteu, posteriormente, sete avisos suplementares, o último com data de 12 de janeiro de 2023.
17      Referir‑me‑ei à expressão «atestado de conformidade urbanística» para designar o certificado a que se refere o artigo 5.°, n.° 2, alínea b), do Lei de 8 de maio de 2014. Nele deve constar que o alojamento turístico «foi estabelecido em conformidade com a regulamentação em vigor em matéria de ordenamento do território e de urbanismo».
18      O órgão jurisdicional de reenvio recusou interrogar‑se acerca da exigência de um certificado de segurança contra incêndios, regular ou simplificado, para autorizar alojamentos turísticos. Não me irei referir, por conseguinte, a esta exigência, que aliás não parece colocar problemas de compatibilidade com o artigo 10.° da Diretiva 2006/123.
19      Acórdão Cali Apartments, n.° 58.
20      A conformidade com estes dois artigos da regulamentação de um Estado‑Membro que institui um regime de autorização pressupõe que se aprecie separada e sucessivamente, primeiro, o caráter justificado do princípio da instituição deste regime e, em seguida, os critérios de concessão das autorizações previstas por ele. Acórdão Cali Apartments, n.° 58.
21      Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843), n.° 55.
22      Em determinadas ocasiões, o próprio Tribunal de Justiça, ao responder a pedidos de decisão prejudicial relativos à Diretiva 2006/123, apreciou a justificação e a proporcionalidade das medidas nacionais. Assim, no Acórdão Cali Apartments (n.os 3 e 4 do dispositivo). No entanto, na maior parte dos casos, submete essa apreciação ao órgão jurisdicional de reenvio (Acórdão de 10 de julho de 2025, INTERZERO e o., C‑254/23, EU:C:2025:569, n.° 103), ou decide «sem prejuízo das verificações a efetuar pelo órgão jurisdicional de reenvio» (Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, n.° 70).
23      Acórdãos de 13 de fevereiro de 2014, Sokoll‑Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68), n.° 40; e de 1 de outubro de 2015, Trijber e Harmsen (C‑340/14 e C‑341/14, EU:C:2015:641, n.° 55).
24      Decisão anexa ao despacho de reenvio, n.os 43 e 44.
25      Decisão anexa ao despacho de reenvio, n.° 45.
26      Acórdãos de 15 de outubro de 2015, Grupo Itevelesa e o. (C‑168/14, EU:C:2015:685, n.° 74); de 4 de julho de 2019, Comissão/Alemanha (C‑377/17, EU:C:2019:562, n.° 70); e de 27 de fevereiro de 2025, AEON NEPREMIČNINE e o. (C‑674/23, EU:C:2025:113, n.° 54).
Ao mencionar como exigência imperativa a proteção dos consumidores, a Diretiva 2006/123 adequa‑se às exigências do artigo 38.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, o que é confirmado pelo considerando 40 desta diretiva.
27      Acórdãos Cali Apartments, n.° 68; de 8 de maio de 2013, Libert e o. (C‑197/11 e C‑203/11, EU:C:2013:288, n.os 50 a 52); e de 1 de outubro de 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, n.° 30).
28      Acórdão de 19 de dezembro de 2024, Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft (C‑295/23, EU:C:2024:1037, n.° 67).
29      Acórdãos de 21 de março de 2024, LEA (C‑10/22, EU:C:2024:254), n.° 85; e de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o. (C‑98/14, EU:C:2015:386, n.° 64).
30      Acórdãos de 11 de junho de 2015, Berlington Hungary e o. (C‑98/14, EU:C:2015:386, n.° 65); e de 30 de abril de 2014, Pfleger e o. (C‑390/12, EU:C:2014:281, n.° 50).
31      Vejam‑se as dúvidas manifestadas, quanto à proporcionalidade deste regime, por Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., e Servais, D., «La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique», Jurim Pratique: revue pratique de l’immobilier, 2020, n.° 3, pp. 54 a 59, disponível em https://hdl.handle.net/2078.3/251968.
32      Ordonnance modifiant l’ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du Logement (Despacho que altera o Código da Habitação de Bruxelas), de 11 de julho de 2013 (Moniteur belge de 26 de julho de 2013), https://www.ejustice.just.fgov.be/eli/ordonnance/2003/07/17/2013A31614/justel.
33      Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, n.° 59): «[…] antes de mais, no que se refere à circunstância de, além da sua atividade de mediação entre locadores e locatários através da plataforma eletrónica com o mesmo nome, a Airbnb Ireland fornecer aos locadores um modelo que define o conteúdo da sua oferta, um serviço de fotografia opcional do bem a locar e um sistema de classificação dos locadores e dos locatários acessível aos futuros locadores e locatários».
34      Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, n.° 60). As críticas ou elogios que estes alojamentos recebem dos utilizadores incidem provavelmente com maior impacto sobre a sua reputação do que a mera declaração conferida por um certificado oficial.
35      Como explicitarei adiante, o nível de incumprimento do regime em vigor na Região de Bruxelas‑Capital e a proliferação de alojamentos turísticos ilícitos podem constituir um indício da falta de proporcionalidade deste regime, mesmo que seja sempre possível, para contornar esta crítica, uma aplicação administrativa mais adequada.
36      Em especial, May, X., Pongi Nyuba, R., e Decroly, J.‑M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus n.° 62, fevereiro de 2024, https://ibsa.brussels/sites/default/files/publication/documents/Focus‑62_FRv4.pdf.
37      May, X., Pongi Nyuba, R., e Decroly, J.‑M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus n.° 62, fevereiro de 2024, https://ibsa.brussels/sites/default/files/publication/documents/Focus‑62_FRv4.pdf.
38      Rembert De Blander, R., Vandenbroucke, A., Marissal, P., e Wayens, B., Analyse de la faisabilité et l’opérationnalité d’un recensement des logements inoccupés en Région Bruxelles‑Capitale, Brussels Studies Institute, 29 de fevereiro de 2024, disponível em https://bsi.brussels/wp‑content/uploads/sites/2/2021/10/LI_SyntheseGlobale_final.pdf.
39      Dos 6 092 alojamentos disponíveis, em média, através de plataformas de economia colaborativa em linha, apenas 292 (27 aparthotéis, 93 residências turísticas e 172 alojamentos no domicílio do proprietário) estavam registados, ou seja, 4,7  %. Observatoire du tourisme à Bruxelles, Rapport annuel 2023, pp. 12 a 14, https://www.visit.brussels/content/dam/visitbrussels/pdf‑brochures/presse/studies/annual‑reports/Rapport  %20annuel  %202023  %20  %20FR.pdf.
40      Acórdão Cali Apartments, n.° 69.
41      Acórdão Cali Apartments, n.° 72.
42      Acórdão Cali Apartments, n.° 73. A legislação francesa dizia respeito à locação de imóveis mobilados destinados a habitação a uma clientela de passagem que aí não fixa domicílio, efetuada de forma reiterada e por períodos de curta duração.
43      A pressão existente em algumas zonas da Região de Bruxelas‑Capital (por exemplo, o «Pentagone» e o Bairro Europeu de Bruxelas) contrasta com a de outros municípios da região com poucos alojamentos turísticos.
44      Observações escritas da Comissão, nota da página n.° 22.
45      Decisão de 16 de janeiro de 2023, N.° de repertório 2023/390, 2022/KR/31, não publicada.
46      N.° 25 da decisão de 16 de janeiro de 2023. Nesta decisão, a Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de Recurso de Bruxelas) declarou, todavia que a obrigação de obter um atestado de conformidade urbanística se justificava pelo objetivo de proteger o destinatário dos serviços.
47      Acórdãos Cali Apartments, n.° 57; e de 3 de dezembro de 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980), n.° 86.
48      V. procedimento de incumprimento INFR (2018)4142, comunicado de imprensa IP/19/467, de 24 de janeiro de 2019, disponível em https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_19_467. Devido à eventual incompatibilidade do procedimento de autorização e dos requisitos gerais que a Região de Bruxelas‑Capital aplica aos prestadores de serviços de alojamento turístico com a Diretiva 2006/123, a Comissão enviou uma notificação para cumprir à Bélgica. Este procedimento continua em curso, segundo a Comissão confirmou na audiência.
49      Acórdãos Cali Apartments, n.° 96; de 26 de setembro de 2018, Van Gennip e o. (C‑137/17, EU:C:2018:771), n.° 85; e de 1 de junho de 1999, Konle (C‑302/97, EU:C:1999:271), n.° 44.
50      O despacho de reenvio, n.° 8, in fine, remete para a jurisprudência belga que confirma esta explicação. A Decisão do Conseil d’État (Conselho de Estado, em atuação enquanto Supremo Tribunal de Contencioso Administrativo, Bélgica) de 30 de setembro de 2021 (BE:RVSCE:2021:ARR.251.700) declara que o atestado de conformidade urbanística tem «por única função certificar que o alojamento turístico foi estabelecido em conformidade com a legislação em matéria de ordenamento do território e com as normas urbanísticas em vigor» e que «assenta inteiramente numa operação de apuramento dos factos e de qualificação jurídica e difere, a este respeito, de um certificado de urbanismo, que implica um poder discricionário no âmbito de uma apreciação de oportunidade à luz, nomeadamente, de um correto ordenamento dos imóveis». Nesta decisão acrescenta‑se que, se «o alojamento turístico estiver em conformidade com a legislação em matéria de ordenamento do território e com as normas urbanísticas em vigor, interpretadas em conformidade com o direito da União e, em particular, com a Diretiva Serviços, o município é obrigado a emitir um certificado de conformidade urbanística em relação ao imóvel em causa». A Lei de 8 de maio de 2014 consagraria efetivamente um direito subjetivo à obtenção do certificado.
51      Acórdãos Cali Apartments, n.os 41 e 42; e de 30 de janeiro de 2018, X e Visser (C‑360/15 e C‑31/16, EU:C:2018:44), n.° 123.
52      Considerando 9 da Diretiva 2006/123.
53      V. n.° 15 das presentes conclusões.
54      O artigo 3.°, n.° 2, da Lei de 8 de maio de 2014 define alojamento turístico como «qualquer alojamento proposto a turistas por uma ou mais noite[s], a título oneroso, de forma regular ou ocasional». Este mesmo artigo 3.°, n.os 4 a 9, distingue os seguintes tipos de alojamento turístico: hotéis, aparthotéis, residências turísticas, alojamentos em habitações particulares, centros de alojamento para turismo social e parques de campismo. O presente litígio diz respeito às «residências de turismo», definidas no n.° 6 como as «vivendas, casas ou apartamentos, estúdios ou quartos reservados para utilização exclusiva pelo locatário, equipados com o mobiliário necessário para se hospedar e cozinhar e que inclui, se for caso disso, serviços de tipo hoteleiro mediante um custo suplementar», e o «alojamento em habitações privadas», definido no n.° 7 como «estabelecimentos que dispõem de um ou mais quartos ou locais separados adaptados para o efeito, que façam parte da residência pessoal e habitual do proprietário ou de anexos contíguos».
55      Decisão anexa ao despacho de reenvio, n.° 35.
56      Decisão anexa ao despacho de reenvio, n.° 65.
57      Acórdão Cali Apartments, n.os 81 a 94.
58      Bernard, N., y Debroux, L., «Mise à disposition de logements à une “clientèle de passage”: les mesures nationales “anti-Airbnb” ne sont pas (nécessairement) contraires au droit européen», Revue de jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles, 2021, n.º 18, pp. 814 e 815.
59      A Diretiva 2006/123, em especial o seu artigo 10.°, não põe em causa a repartição das competências locais ou regionais das autoridades do Estado‑Membro habilitadas a conceder as autorizações. Aceita um regime de autorização de alojamentos turísticos no qual intervêm autoridades municipais às quais é conferida uma determinada margem de discricionariedade, desde que a sua atuação seja delimitada por uma regulamentação nacional que contenha parâmetros de atuação claros para as referidas autoridades (Acórdão Cali Apartments, n.os 97 e 98).
60      Acórdão Cali Apartments, n.° 99.
61      Esta circunstância é evidenciada pelo estudo sobre o regime de autorização encomendado pela Região de Bruxelas‑Capital ao Brussels Studies Institute, Mission d’évaluation de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique, Cahier spécial des charges, n.° 2018/ServECO/024, 21/05/2019, Secção 4.4, inédito.
62      V. Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., e Servais, D., «La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique», Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, n.° 3, pp. 59 a 64.
63      As insuficiências do procedimento de autorização são assinaladas com precisão por Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., e Servais, D., « La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique
», Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, n.° 3, pp. 71 a 78.