62010CC0130
GENERALINIO ADVOKATO
YVES BOT IŠVADA,
pateikta 2012 m. sausio 31 d. (
1
)
Byla C-130/10
Europos Parlamentas
prieš
Europos Sąjungos Tarybą
„Bendra užsienio ir saugumo politika — Reglamentas (EB) Nr. 881/2002 — Reglamentas (ES) Nr. 1286/2009 — Ribojamosios priemonės, taikomos asmenims ir subjektams, susijusiems su Usama bin Ladenu, Al-Qaida tinklu ir Talibanu — Lėšų ir ekonominių išteklių įšaldymas — Teisinio pagrindo pasirinkimas — SESV 75 ir 215 straipsniai — Lisabonos sutarties įsigaliojimas — Pereinamojo laikotarpio nuostatos — BUSP bendrosios pozicijos ir sprendimai — Sąjungos vyriausiojo įgaliotinio užsienio reikalams ir saugumo politikai ir Komisijos bendras pasiūlymas“
I – Įvadas
1.
Savo skunde Europos Parlamentas Teisingumo Teismo prašo panaikinti 2009 m. gruodžio 22 d. Tarybos reglamentą (ES) Nr. 1286/2009, iš dalies keičiantį Reglamentą (EB) Nr. 881/2002, nustatantį tam tikras specialias ribojančias priemones, taikomas tam tikriems asmenims ir subjektams, susijusiems su Usama bin Ladenu, Al-Qaida tinklu ir Talibanu (
2
), iš esmės dėl to, kad jis buvo priimtas remiantis netinkamu teisiniu pagrindu.
2.
Ginčijamas reglamentas priimtas remiantis SESV 215 straipsnio 2 dalimi. Parlamentas teigia, kad jis turėjo būti priimtas remiantis SESV 75 straipsniu.
3.
SESV 215 straipsnis įtvirtintas ESV sutarties penktosios dalies „Europos Sąjungos išorės veiksmai“ IV antraštinėje dalyje „Ribojančios priemonės“.
4.
Šiame straipsnyje nurodyta:
„1.
Kai sprendimas, priimtas pagal Europos Sąjungos sutarties V antraštinės dalies 2 skyrių, numato ekonominių ir finansinių santykių su viena ar keletu trečiųjų šalių visišką nutraukimą ar dalinį apribojimą, Taryba kvalifikuota balsų dauguma, remdamasi bendru Sąjungos vyriausiojo įgaliotinio užsienio reikalams ir saugumo politikai (
3
) ir Komisijos pasiūlymu, patvirtina reikiamas priemones. Apie tai ji praneša Europos Parlamentui.
2.
Kai pagal Europos Sąjungos sutarties V antraštinės dalies 2 skyrių priimtas sprendimas taip numato, Taryba pagal 1 dalyje nurodytą procedūrą gali patvirtinti ribojančias priemones, nukreiptas prieš fizinius ar juridinius asmenis, grupes ar nevalstybinius subjektus.
3.
Šiame straipsnyje nurodyti aktai apima reikalingas nuostatas dėl teisinių apsaugos priemonių.“
5.
ES sutarties V antraštinės dalies 2 skyriuje, į kurį nukreipiama SESV 215 straipsnyje, numatytos „konkrečios nuostatos dėl bendros užsienio ir saugumo politikos“.
6.
Savo ruožtu SESV 75 straipsnis įtvirtintas ESV sutarties trečiosios dalies (Sąjungos politikos sritys ir vidaus veiksmai) V antraštinės dalies (Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė) 1 skyriuje (Bendrosios nuostatos). Pagal šį straipsnį:
„Kai to reikia, kad būtų pasiekti 67 straipsnyje nurodyti tikslai užkertant kelią terorizmui ir susijusioms veikoms bei kovojant su jomis, Europos Parlamentas ir Taryba, priimdami reglamentus pagal įprastą teisėkūros procedūrą, apibrėžia administracinių priemonių sistemą, susijusią su kapitalo judėjimu ir mokėjimais, pavyzdžiui, lėšų, finansinio turto ar ekonominio pelno, priklausančio fiziniams arba juridiniams asmenims, grupėms ar nevalstybiniams subjektams arba jų valdomo, įšaldymą.
Taryba, remdamasi Komisijos pasiūlymu, patvirtina priemones, įgyvendinančias pirmojoje pastraipoje minimą sistemą.
Šiame straipsnyje minėti aktai apima būtinas nuostatas dėl teisinių apsaugos priemonių.“
7.
Jeigu Teisingumo Teismas patvirtintų, kad SESV 215 straipsnio 2 dalis yra tinkamas ginčijamo reglamento teisinis pagrindas, Parlamentas papildomai nurodo, kad nebuvo laikomasi šios nuostatos taikymo sąlygų.
8.
Parlamento nurodytu pagrindiniu pagrindu Teisingumo Teismui suteikiama galimybė nurodyti metodą ir kriterijus, kuriais remiantis būtų galima atskirti ribojamąsias priemones, patenkančias į laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės sritį (
4
), nuo ribojamųjų priemonių, kurių reikia imtis įgyvendinant bendrą užsienio ir saugumo politiką (BUSP).
9.
Būtina paaiškinti, kad nors Lisabonos sutartimi panaikinta anksčiau galiojusi ramsčių struktūra, Sąjungos politikos sričių atskyrimas išlieka svarbus. Apie tai liudija ESS 40 straipsnis, kuriame numatyta:
„[BUSP] įgyvendinimas nedaro poveikio Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 3–6 straipsniuose nurodytų Sąjungos kompetencijų vykdymui Sutartyse nustatytų procedūrų taikymui ir numatytų institucijų įgaliojimų atitinkamai apimčiai.
Taip pat minėtuose straipsniuose nurodytos politikos įgyvendinimas nedaro poveikio Sąjungos kompetencijų pagal šį skyrių vykdymui Sutartyse nustatytų procedūrų taikymui ir numatytų institucijų įgaliojimų atitinkamai apimčiai.“ (
5
)
10.
Prieš nagrinėdamas šį ieškinį trumpai apibūdinsiu įvykius, vykusius prieš priimant ginčijamą reglamentą.
11.
2002 m. sausio 16 d. Jungtinių Tautų Saugumo Taryba (
6
) priėmė Rezoliuciją 1390 (2002), kuria nustatomos priemonės, taikytinos Usama bin Ladenui, Al-Qaida organizacijos ir Talibano nariams bei kitiems su jais susijusiems asmenims, grupėms ar subjektams. Šios rezoliucijos 1 ir 2 punktuose, be kita ko, iš esmės numatyta palikti galioti Rezoliucijos 1267 (1999) 4 punkto b papunktyje ir Rezoliucijos 1333 (2000) 8 punkto c papunktyje nustatytas lėšų įšaldymo priemones. Pagal Rezoliucijos 1390 (2002) 3 punktą praėjus dvylikai mėnesių nuo priemonių priėmimo Saugumo Taryba turi jas peržiūrėti ir nuspręsti jas palikti galioti arba patobulinti.
12.
Taryba nusprendė, kad šiai rezoliucijai įgyvendinti Europos bendrija turi imtis veiksmų, ir 2002 m. gegužės 27 d., remdamasi ES 15 straipsniu, priėmė Bendrąją poziciją 2002/402/BUSP dėl ribojančių priemonių prieš Usamą bin Ladeną, Al-Qaida organizacijos ir Talibano narius bei su jais susijusius kitus asmenis, grupes, susivienijimus ir subjektus, panaikinančią bendrąsias pozicijas 96/746/BUSP, 1999/727/BUSP, 2001/154/BUSP ir 2001/771/BUSP (
7
). Bendrosios pozicijos 2002/402 3 straipsnyje konkrečiai numatyta įšaldyti pagal Saugumo Tarybos rezoliucijas 1267 (1999) ir 1333 (2000) parengtame sąraše nurodytų asmenų, grupių, organizacijų ir subjektų lėšas bei kitą finansinį turtą ar ekonominius išteklius.
13.
Tą pačią dieną EB 60, 301 ir 308 straipsnių pagrindu buvo priimtas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 881/2002, nustatantis tam tikras specialias ribojančias priemones, taikomas tam tikriems asmenims ir subjektams, susijusiems su Usama bin Ladenu, Al-Qaida tinklu ir Talibanu, ir panaikinantis Tarybos reglamentą (EB) Nr. 467/2001, uždraudžiantį tam tikrų prekių ir paslaugų eksportą į Afganistaną, sustiprinantį skrydžių uždraudimą ir pratęsiantį Afganistano Talibano lėšų ir kitų finansinių išteklių įšaldymą (
8
). Reglamento Nr. 881/2002 I priede pateiktas asmenų, įmonių ar grupių, kurioms pagal jo 2 straipsnį numatytas lėšų įšaldymas, sąrašas (toliau – sąrašas).
14.
2009 m. gruodžio 22 d. Taryba priėmė ginčijamą reglamentą. Šis reglamentas priimtas remiantis SESV 215 straipsnio 2 dalimi ir vadovaujantis vyriausiojo įgaliotinio ir Komisijos bendru pasiūlymu. Juo Reglamentas Nr. 881/2002 pakeičiamas atsižvelgiant į 2008 m. rugsėjo 3 d. Sprendimą Kadi ir Al Barakaat International Foundation prieš Tarybą ir Komisiją (
9
), numatant tokią įtraukimo į sąrašą tvarką, kuria užtikrinamos pagrindinės teisės į gynybą ir visų pirma teisė būti išklausytam. Pagal patikslintą tvarką numatyta į sąrašą įtrauktam asmeniui, subjektui, įstaigai arba grupei pateikti įtraukimo į sąrašą motyvus, laikantis Saugumo Tarybos komiteto dėl Al-Qaidos ir Talibano (
10
), įsteigto Saugumo Tarybos rezoliucija 1267 (1999), nurodymų, kad jiems būtų suteikta galimybė pareikšti savo nuomonę dėl šių motyvų.
II – Šalių reikalavimai
15.
Parlamentas Teisingumo Teismo prašo:
—
panaikinti ginčijamą reglamentą,
—
nurodyti, kad ginčijamas reglamentas išsaugo poveikį kol bus pakeistas, ir
—
priteisti iš Tarybos bylinėjimosi išlaidas.
16.
Taryba Teisingumo Teismo prašo:
—
atmesti ieškinį kaip nepagrįstą ir
—
priteisti iš Parlamento bylinėjimosi išlaidas.
17.
2010 m. rugpjūčio 10 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi Komisijai, Čekijos Respublikai, Švedijos Karalystei, Prancūzijos Respublikai ir Danijos Karalystei leista įstoti į bylą palaikyti Tarybos reikalavimus.
18.
2010 m. gruodžio 2 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi Danijos Karalystė buvo išbraukta iš į bylą įstojusių šalių sąrašo, nes atsiėmė prašymą leisti įstoti į bylą.
19.
Teisingumo Teismas išklausė šalis 2011 m. gruodžio 7 d. posėdyje.
20.
Pirmiausia išnagrinėsiu pagrindinį Parlamento pagrindą dėl tariamai klaidingai pasirinkto ginčijamo reglamento teisinio pagrindo, paskui – prireikus, papildomą pagrindą dėl SESV 215 straipsnio taikymo sąlygų nesilaikymo.
III – Dėl pagrindinio pagrindo, susijusio su tariamai klaidingai pasirinktu teisiniu pagrindu
A – Šalių argumentai
21.
Pateikdamas pirmąjį ieškinio pagrindą Parlamentas Teisingumo Teismo prašo pripažinti, kad ginčijamas reglamentas negalėjo būti priimtas teisėtai remiantis SESV 215 straipsniu. Šį pagrindą sudaro dvi dalys: pirma – dėl šio reglamento tikslo ir turinio, o antra – dėl Sutarčių bendros struktūros.
1. Dėl ginčijamo reglamento tikslo ir turinio
22.
Parlamentas teigia, kad pagal nusistovėjusią teismų praktiką Sąjungos akto teisinio pagrindo pasirinkimas turi būti pagrįstas objektyviomis ir teismine tvarka patikrinamomis aplinkybėmis, kurioms ypač priskirtinas teisės akto tikslas ir turinys. Atsižvelgiant į ginčijamo reglamento turinį ir tikslą, jo teisinis pagrindas turi sutapti su Reglamento Nr. 881/2002, priimto remiantis EB 60, 301 ir 308 straipsniais, teisiniu pagrindu. Tačiau kadangi šie straipsniai panaikinti arba netaikytini 2009 m. gruodžio 1 d. įsigaliojus Lisabonos sutarčiai, tinkamas teisinis pagrindas yra SESV 75 straipsnis, kuriuo užkertamas kelias terorizmui ir su juo susijusioms veikoms.
23.
Kalbant apie ginčijamo reglamento turinį, reikia nurodyti, jog šiuo reglamentu iš esmės tik performuluojamos ar patikslinamos Reglamento Nr. 881/2002 nuostatos arba supaprastinamas jų taikymas ir visai nekeičiamas pastarojo turinio pobūdis. Vienintelės tikrai naujos materialinės nuostatos susijusios su įtraukimo į sąrašą tvarka. Ginčijamas reglamentas patenka į „administracinių priemonių sistemą“, kaip tai suprantama pagal SESV 75 straipsnį, nes juo pakeičiama ar papildoma administracinių priemonių, skirtų įšaldyti atitinkamų šalių lėšas, priėmimo ir taikymo tvarka.
24.
Kalbant apie ginčijamo reglamento tikslą, pasakytina, kad juo, kaip ir Reglamentu Nr. 881/2002, siekiama kovoti su terorizmu ir jo finansavimu, o tai atitinka SESV 75 straipsnio tikslus. Šį teiginį patvirtina minėto Sprendimo Kadi ir Al Barakaat International Foundation prieš Tarybą ir Komisiją 169 punktas, kuriame nurodyta, kad Reglamento Nr. 881/2002 esminis tikslas ir dalykas yra kovoti su tarptautiniu terorizmu, pirmiausia atkirsti jo finansinius išteklius įšaldant asmenų ar subjektų, įtariamų dalyvaujant su juo susijusioje veikloje, lėšas ir ekonominius išteklius. Be to, šio sprendimo 199 punkte Teisingumo Teismas pripažino, kad Europos Bendrijų Pirmosios instancijos teismo nuomonė, jog Reglamentu Nr. 881/2002 siekiama vieno iš ES sutarties tikslų išorės santykių srityje, kuriai priklauso BUSP, prieštarauja EB 308 straipsnio tekstui.
25.
Kadangi minėtu reglamentu nesiekiama įgyvendinti BUSP tikslų, sunku suprasti, kaip šių tikslų būtų galima siekti ginčijamu reglamentu, kuris priimtas užtikrinant Reglamento Nr. 881/2002 taikymą. Parlamentas pažymi, kad Taryba gali remtis SESV 215 straipsniu tik imdamasi priemonių, kuriomis įgyvendinami BUSP tikslai, tiksliau – kai tai numatyta sprendime, kuriuo siekiama įgyvendinti šios politikos tikslus.
26.
Parlamentas mano, kad Tarybos požiūris neatitinka faktinių aplinkybių arba realios situacijos, nes jis pagrįstas tarptautinio ar „išorės“ ir vidaus terorizmo atskyrimu. Kad būtų veiksminga, kova su terorizmu turi būti tarptautinė. Vienintelis skirtumas, kurį būtų galima daryti šiuo atveju, yra nacionalinių kovos su terorizmu priemonių ir tarptautinių kovos su šiuo reiškiniu priemonių skirtumas. Ne visuomet įmanoma tiksliai nustatyti, ar teroristinė ir su ja susijusi Sąjungoje vykdoma veikla sukels grėsmę tik jos viduje, ar ir už jos ribų.
27.
Taryba teigia, kad atsižvelgiant į ginčijamo reglamento tikslus ir turinį jis patenka į Sutarčių nuostatų, susijusių su Sąjungos išorės veiksmais, taikymo sritį, būtent į BUSP sritį. SESV 215 straipsnis yra tinkamas šios priemonės teisinis pagrindas.
28.
Šiuo reglamentu, kaip ir Reglamentu Nr. 881/2002, stengiamasi kovoti su tarptautiniu terorizmu ir jo finansavimu, siekiant palaikyti tarptautinę taiką ir saugumą. Taryba primena Saugumo Tarybos rezoliucijos 1390 (2002), ją įgyvendinančio Reglamento Nr. 881/2002 ir minėto Sprendimo Kadi ir Al Barakaat International Foundation prieš Tarybą ir Komisiją formuluotes.
29.
Ginčijamo reglamento turinys atitinka šį tikslą. Juo į Reglamentą Nr. 881/2002 įterptais 7 a ir 7 c straipsniais patvirtinama, kad šiais reglamentais tiesiogiai įgyvendinami Sankcijų komiteto priimti sprendimai dėl įtraukimo į sąrašą ir nustatoma šio komiteto, Sąjungos ir į minėtą sąrašą įtrauktų asmenų ir subjektų bendravimo sistema.
30.
Reglamentas Nr. 881/2002 ir ginčijamas reglamentas nepatenka į nuostatas, skirtas sukurti Sąjungoje LSTE. Juose nereglamentuojami su kontrole pasienyje, vidaus saugumu ar teismų ir kitų institucijų sprendimų pripažinimu susiję klausimai.
31.
Taryba ir Prancūzijos Respublika tvirtina, kad Sutarčių redakcijose iki Lisabonos sutarties įsigaliojimo nebuvo jokio specialaus teisinio pagrindo, kuriuo remiantis būtų galima imtis teroristų, keliančių grėsmę visuomenės saugumui valstybėse narėse, t. y. „vidaus“ teroristų, lėšų įšaldymo priemonių. Vienintelis teisinis pagrindas imtis šių ribojamųjų priemonių buvo EB 60, 301 ir 308 straipsniai, taikomi tik „išorės“ teroristams skirtoms priemonėms vykdant Sąjungos išorės veiksmus.
32.
Atsižvelgiant į Lisabonos sutartimi pakeistų Sutarčių struktūrą ir tekstą, darytina išvada, kad priimant sprendimą dėl ribojamosios priemonės teisinio pagrindo reikia atsižvelgti į numanomos grėsmės kilimo vietą ir į sąrašą įtraukto asmens ar grupės politinius siekius. SESV 75 straipsnis nuo šiol yra teisinis pagrindas imtis lėšų įšaldymo priemonių dėl „vidaus“ teroristų, kaip antai asmenų ir grupių, kurių pavardė ar pavadinimas, pažymėtas žvaigždute, įtrauktas į prie 2001 m. gruodžio 27 d. Tarybos bendrosios pozicijos 2001/931/BUSP dėl konkrečių priemonių taikymo kovojant su terorizmu (
11
) pridėtą sąrašą. Atvirkščiai, jeigu grėsmė iš esmės kyla vienai ar kelioms trečiosioms valstybėms ar apskritai tarptautinei bendruomenei, tinkamas teisinis pagrindas yra SESV 215 straipsnis. Būtų neteisėta, jeigu Sąjunga, remdamasi ESV sutarties trečiosios dalies V antraštinės dalies nuostatomis, kuriomis reglamentuojama LSTE, nuspręstų įšaldyti turtą, kurį naudojant prisidedama prie trečiosios valstybės saugumo ir kuris neskirtas palaikyti vidaus saugumo.
33.
Be to, Taryba mano, ir jai iš esmės pritaria Švedijos Karalystė, kad taikant Parlamento požiūrį neatsižvelgiama į atvejus, kai kovodama su terorizmu Sąjunga siekia imtis kitų nei turto įšaldymas priemonių, nukreiptų prieš asmenis ar grupes, susijusius su „išorės“ terorizmu, kaip antai taikyti draudimą keliauti.
34.
Švedijos Karalystė patikslina, kad taikant Parlamento požiūrį Jungtinių Tautų nustatytų sankcijų taikymas teroristams būtų pagrįstas skirtingais teisiniais pagrindais, susijusiais su skirtingomis vienos ir tos pačios sankcijų sistemos priemonėmis. Sąjungos teisės aktų leidėjas to nesiekė, nes pagal tokią tvarką reikėtų taikyti skirtingas sprendimų priėmimo procedūras atitinkamai BUSP ir Sąjungos vidaus politikos srityse.
35.
Komisija teigia, kad siūlydama priimti pakeitimo aktą rėmėsi nuostata ar nuostatomis, kuriomis remiantis priimtas pirminis aktas. Tarybos reglamento pasiūlyme, kurį Komisija pateikė 2009 m. balandžio 22 d. (
12
), kaip teisinis pagrindas nurodyti EB 60, 301 ir 308 straipsniai. Komisija paaiškina: kadangi šis pasiūlymas 2009 m. gruodžio 1 d. buvo svarstomas Tarybos, ji turėjo išnagrinėti tik teisines ir technines Lisabonos sutarties įsigaliojimo pasekmes šiam aktui. Ji padarė išvadą, kuriai pritarė vyriausiasis įgaliotinis, kad SESV 215 straipsnio 2 dalis apima visus EB 60, 301 ir 308 straipsniuose nurodytus aspektus. Šis požiūris atitinka Teisingumo Teismo išvadas, padarytas minėtame Sprendime Kadi ir Al Barakaat International Foundation prieš Tarybą ir Komisiją.
36.
Kiek tai susiję su šio teismo sprendimo įtaka teisinio pagrindo pasirinkimui, Komisija ginčija Parlamento teiginį, kad kiek tai susiję su šio sprendimu, remiantis EB 308 straipsniu priimtu aktu negalima siekti BUSP tikslo. Komisija tvirtina, kad Teisingumo Teismas nepaneigė, jog EB 60 ir 301 straipsniai gali būti Bendrijos priemonių, kuriomis siekiama BUSP tikslų, teisiniai pagrindai. Kalbėdamas apie Reglamentą Nr. 881/2002, jis nurodė jame antrą Bendrijos tikslą, susijusį su bendrosios rinkos veikimu, kad pagrįstų EB 308 straipsnio, kaip trečiojo teisinio pagrindo, nurodymą. Be to, jis patvirtino, kad EB sutartimi reikalaujama remtis šia nuostata taikant ribojamąsias priemones fiziniams ar juridiniams asmenims, kai nėra ryšio su trečiosios valstybės valdymo tvarka.
37.
Komisija mano, kad SESV 215 straipsnis ir 75 straipsnis kartu negali būti ginčijamo reglamento teisiniai pagrindai. Neįmanoma grįsti akto šiais dviem straipsniais, nes juose numatytos skirtingos procedūros ir sprendimo priėmimo tvarka, įskaitant Protokolo Nr. 21 dėl Jungtinės Karalystės ir Airijos pozicijos dėl laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės, pridėto prie ES ir ESV sutarčių, ir Protokolo Nr. 22 dėl Danijos pozicijos, pridėto prie šių Sutarčių, taikymą. Ji pažymi, kad vienas esminių SESV 215 straipsnio ir SESV 75 straipsnio skirtumų susijęs su būtinu ryšiu su pagal ES sutarties V antraštinės dalies 2 skyrių priimtais sprendimais (
13
) siekiant palaikyti tarptautinę taiką ir saugumą, nesvarbu, kokioje konkrečioje geografinėje teritorijoje kiltų nagrinėjama teroro aktų grėsmė ir kokia būtų jų apimtis. Kai su terorizmu susijusių ribojamųjų priemonių turi būti imamasi pagal ESV sutartį įgyvendinant BUSP sprendimą, priimtą vykdant Saugumo Tarybos rezoliuciją, SESV 215 straipsnis yra vienintelis įmanomas teisinis pagrindas.
2. Dėl bendros Sutarčių struktūros
38.
Parlamentas mano, kad į Sutarčių bendrą struktūrą ir prasmę galima atsižvelgti aiškinant jų nuostatas. Šiuo atveju jomis būtų galima pagrįsti SESV 75 straipsnio, kaip ginčijamo reglamento teisinio pagrindo, pasirinkimą.
39.
Pirma, ginčijamas reglamentas susijęs su asmenų ir grupių apsauga. Įsigaliojus Lisabonos sutarčiai Sąjunga gali imtis su pagrindinėmis teisėmis susijusių priemonių tik pagal įprastą teisėkūros procedūrą arba Parlamentui patvirtinus. SESV 215 straipsnio 2 dalis taikoma tik toms priemonėms, kurios neturi tokio ryšio su pagrindinėmis teisėmis.
40.
Antra, SESV 75 straipsniu Sąjungai leidžiama imtis su kapitalo ir mokėjimų judėjimu susijusių priemonių, taip pripažįstant, kad tokios priemonės gali turėti įtakos geram kapitalo vidaus rinkos veikimui ir finansinių paslaugų teikimui. Minėto Sprendimo Kadi ir Al Barakaat International Foundation prieš Tarybą ir Komisiją 229 punkte Teisingumo Teismas pripažino, kad „[ribojamosios ekonominio pobūdžio priemonės] dėl savo pobūdžio susijusios su bendrosios rinkos veikimu“. Be to, paties Reglamento Nr. 881/2002 4 konstatuojamojoje dalyje minima būtinybė išvengti konkurencijos iškraipymo.
41.
Trečia, ginčijamas reglamentas susijęs su LSTE kūrimu. Juo prisidedama prie kovos su nusikalstamumu, būtent terorizmu ir jo finansavimu, o tai yra vienas iš šios erdvės tikslų, nurodytų ESS 3 straipsnio 2 dalyje.
42.
Galiausiai Parlamentas remiasi tuo, jog nėra ryšio tarp ginčijamo reglamento ir BUSP. Pagal ESS 24 straipsnio 1 dalį BUSP taikomos konkrečios taisyklės ir procedūros. Šių taisyklių ir procedūrų taikymas peržengiant jų taikymo srities ribas pažeistų ESS 1 straipsnio antroje pastraipoje įtvirtintus tikslus ir atimtų iš nacionalinių parlamentų galimybę taikyti protokolus dėl jų vaidmens ir subsidiarumo bei proporcingumo principų taikymo, o iš Parlamento galimybę taikyti įprastą teisėkūros procedūrą.
43.
Grįsdamas savo požiūrį Parlamentas taip pat remiasi minėto Sprendimo Kadi ir Al Barakaat International Foundation prieš Tarybą ir Komisiją 235 punktu, kuriame Teisingumo Teismas nurodė, kad EB 308 straipsnio įtraukimas į Reglamento Nr. 881/2002 teisinį pagrindą pateisinamas, nes „Parlamentas gavo teisę dalyvauti sprendimo dėl aptariamų priemonių, taikomų būtent privatiems asmenims, priėmimo procedūroje, nors pagal EB 60 ir 301 straipsnius ši institucija neatlieka jokio vaidmens“.
44.
Parlamentas daro išvadą, kad Sąjungos teisė būtų pažeista, jeigu tiesioginį poveikį fizinių asmenų ir grupių pagrindinėms teisėms, vidaus rinkai ir kovai su nusikalstamumu turinčių priemonių būtų galima imtis taikant procedūrą, kurioje Parlamentas nedalyvauja, nors imantis priemonių šiose srityse yra taikoma įprasta teisėkūros procedūra. Lisabonos sutartis atspindi valstybių narių siekį sustiprinti Sąjungos demokratinį pobūdį. Ji yra atsakas į poreikį skubiai numatyti įtraukiant į sąrašą taikytiną Parlamento kontrolę. Jeigu būtų pripažinta, kad SESV 215 straipsnio 2 dalis yra tinkamas tokių priemonių, kaip antai ginčijamas reglamentas, teisinis pagrindas, praktiškai SESV 75 straipsnio veiksmingumas labai sumažėtų. Parlamentas taip pat atkreipia dėmesį, kad SESV 75 straipsnis yra konkretesnis teisinis pagrindas nei SESV 215 straipsnis.
45.
Taryba teigia, kad Parlamento pateikti argumentai dėl Sutarčių bendros struktūros nėra svarbūs kriterijai nustatant tinkamą ginčijamo reglamento teisinį pagrindą.
46.
Institucijų kompetencija įtvirtinta Sutartyse ir skiriasi atsižvelgiant į įvairias Sąjungos veikimo sritis. Parlamento ginamas požiūris galiausiai reiškia, kad teisinio pagrindo pasirinkimą lemia procedūros, o ne atvirkščiai. Skirtingo Parlamento vaidmens procedūroje veiksnys yra svarbus tik esant išimtinėms aplinkybėms. Taip būtų tuo atveju, jei priemone būtų siekiama kelių tikslų arba ją sudarytų kelios neatskiriamai tarpusavyje susijusios dalys ir nė viena jų kitos atžvilgiu nebūtų papildoma. Tokiomis aplinkybėmis būtų galima remtis skirtingais atitinkamais teisiniais pagrindais su sąlyga, kad jie yra suderinami. Nustatant, ar jie suderinami, reikėtų įvertinti, ar abiejų šių teisinių pagrindų nurodymas galėtų pažeisti Parlamento teises. Šiuo klausimu Taryba nurodo būtent 2008 m. lapkričio 6 d. Sprendimą Parlamentas prieš Tarybą (
14
).
47.
Taryba pažymi, kad teisinio pagrindo pasirinkimas turi būti grindžiamas objektyviomis aplinkybėmis, būtent akto tikslu ir turiniu. Šis principas patvirtintas minėtame Sprendime Kadi ir Al Barakaat International Foundation prieš Tarybą ir Komisiją. Nors šio sprendimo 235 punkte Teisingumo Teismas pažymėjo, kad EB 308 straipsnio nurodymas leistų Parlamentui dalyvauti teisėkūros procedūroje, tai nereiškia, kad šis teiginys buvo pateiktas tik tam, kad papildytų pagrindinius Teisingumo Teismo argumentus, kurie grindžiami EB sutarties tikslais.
48.
Be to, Parlamento argumentas, kad Sąjunga gali imtis veiksmų, susijusių su žmogaus teisių apsauga, tik jam dalyvaujant, prieštarauja SESV 215 straipsnio 3 daliai, pagal kurią „šiame straipsnyje nurodyti aktai apima reikalingas nuostatas dėl teisinių apsaugos priemonių“. Iš šios nuostatos akivaizdžiai matyti, kad pagal šį straipsnį priimtas aktas gali turėti poveikį pagrindinėms teisėms.
49.
Taryba taip pat teigia, kad SESV 215 straipsniu siekiama leisti Tarybai imtis tiesiogiai ūkio subjektams taikytinų priemonių. Šia nuostata prisidedama prie tinkamo bendrosios rinkos veikimo.
50.
Dėl ginčijamo reglamento ir BUSP ryšio Taryba nurodo ypatingą Al-Qaidos keliamą grėsmę. Šiame reglamente nustatyta tvarka Sąjunga įgyvendina pagal Jungtinių Tautų chartiją jai kylančias pareigas. Pagrįsta atsižvelgti į Saugumo Tarybos priimtų rezoliucijų tikslą nustatant tinkamą teisinį pagrindą.
51.
Galiausiai Taryba pažymi, kad Lisabonos sutartimi nepažeidžiamas BUSP ir LSTE atskyrimas. Atvirkščiai, abi sritis aiškiai skiriančios ribos svarba nurodyta ESS 40 straipsnio antroje pastraipoje. Todėl jeigu Teisingumo Teismas nuspręstų, kad ginčijamu reglamentu siekiama BUSP tikslo, SESV 215 straipsnio 2 dalis būtų vienintelis jam priimti tinkamas teisinis pagrindas.
B – Vertinimas
52.
Vienas Lisabonos sutarties tikslų – papildyti teisines priemones, kuriomis remdamasi Sąjunga galėtų patvirtinti ribojamąsias priemones, nukreiptas prieš fizinius ar juridinius asmenis, grupes ar nevalstybinius subjektus. Kadangi šie subjektai tiesiogiai numatyti SESV 75 straipsnio pirmoje pastraipoje ir SESV 215 straipsnio 2 dalyje, rėmimasis EB 308 straipsnį atitinkančiu pagrindu, t. y. SESV 352 straipsniu, neturi reikšmės (
15
).
53.
Šioje byloje ginčas kyla dėl atitinkamai SESV 75 straipsnio ir SESV 215 straipsnio taikymo sričių. Parlamento ir kitų šalių šiuo klausimu išsakytos nuomonės radikaliai skiriasi.
54.
Parlamento pagrindinį požiūrį vienu sakiniu būtų galima apibendrinti taip: kovai su terorizmu skirtos ribojamosios priemonės gali būti patvirtintos remiantis tik SESV 75 straipsniu.
55.
Iš karto sakau, kad šis požiūris neįtikina.
56.
Priminsiu, kad pagal nusistovėjusią teismų praktiką Sąjungos akto teisinio pagrindo pasirinkimas turi būti pagrįstas objektyviomis ir teismine tvarka patikrinamomis aplinkybėmis, prie kurių ypač priskirtinas teisės akto tikslas ir turinys (
16
).
57.
Ginčijamo reglamento siekiamą tikslą reikia vertinti ne atskirai, o atsižvelgiant į aktus, kuriais jis pagrįstas ir su kuriais susijęs (
17
), t. y. chronologine tvarka į Saugumo Tarybos rezoliuciją 1390 (2002), Bendrąją poziciją 2002/402 ir Reglamentą Nr. 881/2002, kurio kelios nuostos pakeistos ginčijamu reglamentu.
58.
Visais šiais teisės aktais iš tiesų siekiama vieno tikslo – kovoti su tarptautiniu terorizmu. Viena pagrindinių priemonių tokiam tikslui pasiekti – atkirsti teroristinių organizacijų finansinius išteklius įšaldant asmenų ar subjektų, įtariamų dalyvaujant su terorizmu susijusioje veikloje, lėšas ir ekonominius išteklius.
59.
Kaip nurodė Teisingumo Teismas minėtame Sprendime Kadi ir Al Barakaat International Foundation prieš Tarybą ir Komisiją, Reglamento Nr. 881/2002 esminis tikslas ir dalykas yra kovoti su tarptautiniu terorizmu (
18
). Ginčijamo reglamento 11 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad „Reglamento <…> Nr. 881/2002 tikslas – užkirsti kelią teroristiniams nusikaltimams, įskaitant teroristų finansavimą, siekiant palaikyti tarptautinę taiką ir saugumą“. Manau, kad čia kalbama apie galutinį tiek nurodytų tarptautinių teisės aktų, tiek Sąjungos teisės aktų tikslą.
60.
Kalbėdamas konkrečiai apie ginčijamą reglamentą, manau, kad dėl tikslo ir turinio jis visiškai atitinka nurodytuosius ir, atsižvelgiant į išvadas, kurias galima padaryti remiantis minėtu Sprendimu Kadi ir Al Barakaat International Foundation prieš Tarybą ir Komisiją, jį papildo suderindamas kovą su tarptautiniu terorizmu su pagrindinių teisių apsauga. Vykdant šį sprendimą ginčijamu reglamentu nustatoma įtraukimo į sąrašą tvarka, kuria užtikrinama pagrindinių teisių į gynybą, visų pirma teisės būti išklausytam, apsauga.
61.
Dabar reikia nustatyti prie kurios Sąjungos politikos po Lisabonos sutarties galima būtų priskirti tikslą kovoti su tarptautiniu terorizmu siekiant palaikyti tarptautinę taiką ir saugumą.
62.
Manau, kad šis tikslas atitinka Sąjungos išorės veiksmų tikslus, konkrečiai išvardytus ESS 21 straipsnio 2 dalies a ir c punktuose. Pagal kurį:
„Sąjunga nustato ir įgyvendina bendrą politiką ir veiksmus bei siekia aukšto lygio bendradarbiavimo visose tarptautinių santykių srityse, kad:
a)
apgintų savo vertybes, pagrindinius interesus, saugumą, nepriklausomybę ir vientisumą;
b)
įtvirtintų ir remtų demokratiją, teisinę valstybę, žmogaus teises ir tarptautinės teisės principus;
c)
išsaugotų taiką, užkirstų kelią konfliktams ir stiprintų tarptautinį saugumą pagal Jungtinių Tautų Chartijos tikslus ir principus, taip pat pagal Helsinkio baigiamojo akto principus ir Paryžiaus Chartijos tikslus, įskaitant susijusiuosius su išorės sienomis.“
63.
Nors ESS 21straipsnio 2 dalyje išvardyti tikslai yra bendri Sąjungos išorės veiksmų tikslai, nepaisant to, kad kai kurie jų aiškiai priskirtini tik BUSP, manau, kad a–c punktuose nurodyti tikslai yra tradiciškai šiai politikai priskirtų tikslų dalis. Priminsiu, kad ESS 21straipsnio 2 dalies a–c punktuose nurodyti tikslai iš esmės atitinka pagal ES 11 straipsnio 1 dalį BUSP priskirtus tikslus (
19
). Be to, šie tikslai atitinka ESS 24 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos nuostatas, pagal kurias „Sąjungos kompetencija [BUSP] srityje apima visas užsienio politikos sritis ir visus su Sąjungos saugumu susijusius klausimus, įskaitant laipsnišką bendros gynybos politikos formavimą, kuris sudarytų sąlygas pereiti prie bendros gynybos“.
64.
Atsižvelgdamas į šias aplinkybes, manau, kad Sąjungos veiksmai tarptautinėje arenoje, kuriais siekiama vieno ar kelių ESS 21 straipsnio 2 dalies a–c punktuose išvardytų tikslų, pirmiausia išsaugoti taiką ir stiprinti tarptautinį saugumą, turi būti vertinami kaip kylantys iš BUSP srities, todėl šių veiksmų turi būti imamasi laikantis ES sutarties V antraštinės dalies 2 skyriuje numatytų konkrečių taisyklių ir procedūrų.
65.
Taip pat noriu pridurti, kad, priešingai, nei galima manyti remiantis kai kuriais Parlamento pateiktais argumentais, Sąjunga gali kovoti su terorizmu vykdydama BUSP veiksmus. Nors BUSP vaidmuo pripažintas keliuose Sąjungoje priimtuose politiniuose dokumentuose (
20
), jis taip pat įtvirtintas Sutartyse. Be SESV 215 straipsnio, kuris, manau, liudija apie BUSP vaidmens pripažinimą kovos su tarptautiniu terorizmu srityje, nurodysiu ESS 43 straipsnio 1 dalį, kurioje įtvirtinta, kad visos bendros saugumo ir gynybos politikos misijos (
21
)„gali prisidėti kovojant su terorizmu, taip pat remiant trečiąsias šalis, savo teritorijose kovojančias prieš terorizmą“. Dar daugiau, iš SESV 222 straipsnyje įtvirtintos solidarumo sąlygos, kuri, be kita ko, turi būti įgyvendinta, jei valstybė narė patiria teroro aktą, matyti, kad ši sąlyga susijusi su BUSP, ypač kiek tai susiję su BSGP.
66.
Nagrinėjamu atveju tai, kad ginčijamas reglamentas yra viena priemonių, kuriomis Sąjunga įgyvendino Saugumo Tarybos priimtą sprendimą imtis tarptautinių veiksmų, kuri neginčytinai skirta išsaugoti tarptautinę taiką ir saugumą (
22
), yra svarbus veiksnys, remiantis kuriuo galima daryti išvadą, kad šis reglamentas gali būti susijęs su BUSP sritimi. Įgyvendinant būtent šią politiką buvo įdiegta sistema, leidžianti Jungtinių Tautų ir Sąjungos priimtų sprendimų sąveiką siekiant neleisti naudotis ištekliais su teroristine veikla susijusiems asmenims ir subjektams. Todėl nagrinėjant šį ieškinį reikia atsižvelgti į tai, kad asmenis ir subjektus, kuriems taikomos lėšų ir ekonominių išteklių įšaldymo priemonės, nustato Sankcijų komitetas, o Sąjunga vadovaujasi šio komiteto parengtu sąrašu.
67.
Padarius tokią išvadą, mano nuomone, tampa akivaizdu, kad SESV 215 straipsnio 2 dalis yra vienintelė nuostata, pagal kurią Sąjungai suteikiami įgaliojimai patvirtinti ginčijamajame reglamente nurodytas ribojamąsias priemones. Skirtingai nei SESV 75 straipsnis, SESV 215 straipsnio 2 dalis gali būti naudojama tik jei tokie veiksmai numatyti įgyvendinant BUSP priimtame sprendime. Kai Sąjunga priima sprendimą imtis veiksmų tarptautinėje arenoje, kaip antai nagrinėjamas šioje byloje, įgyvendinant BUSP akivaizdu, kad turi būti remiamasi teisiniu pagrindu, nustatančiu ryšį su šia politika. Kito teisinio pagrindo pasirinkimas pažeistų ESS 40 straipsnio antrą pastraipą, kurioje, priminsiu, pripažintas principas, pagal kurį SESV 3–6 straipsniuose nurodytos politikos įgyvendinimas nedaro poveikio Sąjungos kompetencijų BUSP srityje vykdymui, Sutartyse nustatytų procedūrų taikymui ir numatytų institucijų įgaliojimų atitinkamai apimčiai.
68.
Taip pat primenu, kad, skirtingai nuo SESV 75 straipsnio, SESV 215 straipsnio 2 dalis taikoma apskritai „ribojamosioms priemonėms“, o ne tik su kapitalo ir mokėjimų judėjimu susijusioms priemonėms. Todėl SESV 215 straipsnio 2 dalis yra teisinis pagrindas, kuriuo remiantis Sąjungai leidžiama imtis priemonių, kaip antai ribojančių atitinkamų asmenų judėjimą ar draudžiančių parduoti ginklus tokiems asmenims (
23
). Taigi atrodo, kad ši nuostata geriau suderinama su įvairiais veiksmais, kurių gali imtis Sąjunga, kai įgyvendina BUSP kovoje su tarptautiniu terorizmu.
69.
Be to, nurodysiu: kadangi SESV 75 straipsniu ir SESV 215 straipsniu įgyvendinamos skirtingos Sąjungos politikos kryptys, kuriomis siekiama nors ir papildomų, bet nebūtinai tokios pačios apimties tikslų ir kurioms taikomos skirtingos taisyklės ir procedūros (
24
), manau, netikslinga įtvirtinti šių dviejų teisinių pagrindų ryšį, priskiriant vienam lex generalis, o kitam lex specialis funkciją. SESV 75 straipsnio ir SESV 215 straipsnio ryšį reikia vertinti kaip papildomą. Be to, skirtingos SESV 75 straipsnio ir SESV 215 straipsnio taikymo procedūros, kurios atspindi jais įgyvendinamas skirtingas politikos kryptis, mano nuomone, prieštarauja tam, kad šiais teisiniais pagrindais būtų galima remtis kartu.
70.
Tiesa, pagal SESV 215 straipsnį Parlamentui nesuteikiami tokie dideli įgaliojimai kaip pagal SESV 75 straipsnį, kuriame numatyta įprasta teisėkūros procedūra. Tačiau ši aplinkybė nėra lemiama pasirenkant ginčijamo reglamento teisinį pagrindą. Kaip teisingai nurodo Taryba, ne procedūros apibrėžia teisinį pagrindą, o atvirkščiai. Be to, SESV 215 straipsniui būdingas „BUSP“ aspektas paaiškina ESV sutarties rengėjų padarytą pasirinkimą dėl Parlamento vaidmens.
71.
Parlamento vaidmuo BUSP srityje nėra mažas. Vyriausiajam įgaliotiniui tenkančios pareigos bendradarbiaujant su Parlamentu tam tikra dalimi leidžia kompensuoti įprastos teisėkūros procedūros netaikymą. ESS 36 straipsnio pirmoje pastraipoje numatyta, kad šis vyriausiasis įgaliotinis „reguliariai konsultuojasi su <…> Parlamentu svarbiausiais [BUSP] bei [BSGP] aspektais bei esminiais pasirinkimo klausimais ir jį informuoja apie šių politikos krypčių raidą. Jis užtikrina, kad būtų tinkamai atsižvelgta į <…> Parlamento požiūrį. Specialieji atstovai gali dalyvauti informuojant <…> Parlamentą“. Taigi vyriausiasis įgaliotinis turi kuo daugiau įtraukti Parlamentą į sprendimų BUSP srityje priėmimo procesą, kiek tai leidžiama įgyvendinant šiai Sąjungos politikai taikytinus konfidencialumo ir skubos reikalavimus. ESS 36 straipsnio antroje pastraipoje taip pat nurodyta, kad Parlamentas „gali teikti Tarybai ir vyriausiajam įgaliotiniui paklausimus arba rekomendacijas. Jis du kartus per metus svarsto pažangą, padarytą įgyvendinant [BUSP], įskaitant [BSGP]“.
72.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, galėčiau savo pasiūlymą reziumuoti taip. Manau, kad ginčijamas reglamentas tinkamai priimtas remiantis SESV 215 straipsnio 2 dalimi dėl jo BUSP aspekto. Šis aspektas pasireiškia, pirma, tuo, kad papildant nuostatas dėl ribojamųjų priemonių taikymo asmenims ir subjektams, susijusiems su Usama bin Ladenu, Al-Qaida tinklu ir Talibanu, šiuo reglamentu iš esmės siekiama kovoti su tarptautiniu terorizmu, kad būtų palaikyta tarptautinė taika ir saugumas. Antra, ginčijamas reglamentas patenka į Sąjungos sistemą, įdiegtą įgyvendinti Saugumo Tarybos patvirtintas tarptautines priemones ir, konkrečiai kalbant, įšaldyti Sankcijų komiteto nurodytų asmenų ir subjektų lėšas ir ekonominius išteklius.
73.
Analizė, kuria remiantis patvirtinau Sąjungos teisės aktų leidėjo SESV 215 straipsnio 2 dalies, kaip ginčijamo reglamento teisinio pagrindo, pasirinkimą, reikalauja kelių papildomų pastabų.
74.
Pirmiausia noriu atkreipti dėmesį į tai, kad Teisingumo Teisme nagrinėjamame ieškinyje nurodytas atvejis nėra vienintelis, kuomet SESV 215 straipsnio 2 dalis gali būti teisinis pagrindas. Šia nuostata Sąjungai iš tiesų galėtų būti suteikta teisė taikyti ribojamąsias priemones su teroristinėmis organizacijomis susijusiems asmenims ir subjektams, papildant Sąjungos vykdant BUSP priimtus veiksmus trečiųjų valstybių atžvilgiu, kad padėtų joms kovoti su terorizmu. Laikantis ESS 43 straipsnio 1 dalies nuostatų, be įvairių Sąjungos įgyvendinant BSGP vykdomų civilinių ir karinių misijų, tokiomis ribojamosiomis priemonėmis galėtų būti remiami trečiųjų valstybių veiksmai kovojant su terorizmu jų teritorijoje. Kadangi šios priemonės yra dalis Sąjungos įgyvendinant BUSP vykdomų veiksmų, jos turi būti pagrįstos SESV 215 straipsnio 2 dalimi.
75.
Tačiau nepritariu Tarybos argumentams, kad SESV 75 straipsnio ir SESV 215 straipsnio 2 dalies taikymo sričių atskyrimas turi būti pagrįstas skirtumu tarp vadinamųjų „vidaus“, „išorės“ ir „tarptautinių“ teroristų. Iš tiesų suskirstymas į šias kategorijas prieštarauja pačiam terorizmo, kuriuo kėsinamasi į bendras vertybes ir teisinės valstybės pagrindus, pobūdžiui ir kuris gresia visai tarptautinei bendruomenei, nepaisant šios grėsmės geografinės taikymo srities. Be to, kadangi tokiu Tarybos ginamu suskirstymu sukuriamas teisinis nesaugumas, jis prieštarauja veiksmingos kovos su terorizmu reikalavimui.
76.
Terorizmas neturi sienų. Nors iš pirmo žvilgsnio teroristinės organizacijos taikinys gali būti nukreiptas į apibrėžtą geografinę teritoriją, dažnai ši organizacija turi savo padalinius užsienyje, be kita ko, kad finansuotų savo veiksmus. Be to, neaišku, ar kai teroristų grupė, paprastai veikianti Sąjungos viduje, tam tikru momentu nusprendžia bendradarbiauti su kitomis panašių tikslų siekiančiomis teroristinėmis grupėmis, veikiančiomis už Sąjungos ribų, pirmoje grupėje dalyvaujantys asmenys ir subjektai praranda „vidaus“ teroristų statusą ir tampa „išorės“ arba „tarptautiniais“ teroristais? Manau, kad vien šių veiksnių pakanka, jog būtų įrodyta, jog neįmanoma tokį suskirstymą taikyti praktiškai.
77.
Be to, kovos su terorizmu svarba reikalauja mobilizuoti visas teisines priemones, kurios Sąjungai suteikiamos Sutartimis. Šiuo atžvilgiu atkreipiu dėmesį į tai, kad analizė, kuria remdamasis šioje byloje ginčijamą reglamentą priskyriau prie BUSP srities, visiškai nereiškia, kad visi Sąjungos išorės veiksmai, kuriais siekiama kovoti su terorizmu, visais atvejais turi būti vykdomi įgyvendinant BUSP.
78.
Konkrečiai kalbant, negalima nepaisyti išorinio aspekto, kurį gali turėti Sąjungos veiksmai įgyvendinant politiką, kuria siekiama įkurti LSTE. Kaip pavyzdį noriu nurodyti, kad Tarybos sprendimo dėl Jungtinių Amerikos Valstijų ir Europos Sąjungos susitarimo dėl keleivio duomenų įrašų (PNR duomenų) naudojimo ir perdavimo Jungtinių Valstijų Vidaus saugumo departamentui sudarymo, kurį Komisija pateikė 2011 m. lapkričio 23 d., pasiūlymas (
25
) yra pagrįstas SESV 82 straipsnio 1 dalies d punktu ir 87 straipsnio 2 dalies a punktu, atitinkamai susijusiais su teismų ir policijos bendradarbiavimu baudžiamosiose bylose, ir SESV 218 straipsnio 6 dalies a punktu, taikomu Sąjungai sudarant tarptautines sutartis.
79.
Galiausiai primenu, kad, mano nuomone, SESV 75 straipsnis ir 215 straipsnio 2 dalis nagrinėtini ne kaip tarpusavyje prieštaraujantys, o kaip papildantys. Manau, šiuo atžvilgiu darant išvadą, kad ginčijamas reglamentas teisingai pagrįstas SESV 215 straipsnio 2 dalimi, nepanaikinamas SESV 75 straipsnio turinys. Iš tiesų šis straipsnis yra tinkamas teisinis pagrindas Sąjungai imtis bet kokių autonominių ir nuo BUSP srities nepriklausomų asmenų ir nevalstybinių subjektų, vykdančių teroro ar su jomis susijusias veikas, lėšų ir ekonominių išteklių įšaldymo priemonių, nesant reikalo kvalifikuoti šiuos asmenis ir subjektus kaip „vidaus“, „išorės“ ar „tarptautinius“ teroristus.
80.
Papildomas SESV 215 straipsnio 2 dalies ir SESV 75 straipsnio pobūdis leidžia išspręsti pagrindinę kovos su terorizmu problemą ir panaikinti sistemos trūkumus, kuriais gali būti trukdoma siekiamam tikslui, – apsaugoti demokratiją nuo veiksmų, iš esmės skirtų ją panaikinti.
81.
Tokiomis aplinkybėmis SESV 215 straipsnio 2 dalis turi būti laikoma tinkamu teisiniu pagrindu patvirtinti tokias asmenims ir nevalstybiniams subjektams taikytinas ribojamąsias priemones:
—
priemones, kuriomis remiami trečiųjų valstybių veiksmai kovojant su terorizmu jų teritorijoje (
26
) arba apskritai užkertamas kelias žmogaus teisių pažeidimams šiose valstybėse, nes šios priemonės, kaip ir numatytosios SESV 215 straipsnio 1 dalyje, pagal pobūdį priskiriamos BUSP,
—
priemones, taikomas Saugumo Tarybos ar jos sudaryto Sankcijų komiteto aiškiai išvardytiems asmenims ir subjektams, atitinkančias nagrinėjamas šioje byloje, ir
—
Sąjungos įgyvendinamas Saugumo Tarybos patvirtintas priemones, taikomas asmenims ir subjektams, kuriuos nustatyti diskrecija paliekama valstybėms narėms. Šiuo atveju SESV 215 straipsnio 2 daliai, kaip manau, turi būti teikiama pirmenybė, kai Sąjunga turi imtis veiksmų, kai įgyvendina Saugumo Tarybos rezoliuciją, nes tai yra vienas iš veiksnių, dėl kurių šie veiksmai patenka į BUSP sritį.
82.
Atvirkščiai, kitose nei BUSP srityse, kuriose Sąjunga naudojasi visiška diskrecija, nesvarbu, ar kalbama apie LSTE sukūrimą, policijos ar teismų bendradarbiavimo vystymą su trečiomis valstybėmis, ar apie Sankcijų komiteto parengtų sąrašų papildymą savo nuožiūra, kai tie sąrašai, kaip ji mano, nėra išsamūs, Sąjunga turi veikti remdamasi SESV 75 straipsniu.
83.
Atlikęs šią analizę, siūlau Teisingumo Teismui nuspręsti, kad reikia atmesti Parlamento pirmąjį ieškinio pagrindą kaip nepagrįstą.
IV – Dėl papildomo ieškinio pagrindo, susijusio su SESV 215 straipsnio taikymo sąlygų nesilaikymu
A – Šalių argumentai
84.
Papildomą Parlamento pateiktą ieškinio pagrindą reikia nagrinėti, jeigu Teisingumo Teismas, kaip siūlau, nuspręstų, kad SESV 215 straipsnio 2 dalis yra tinkamas ginčijamo reglamento teisinis pagrindas; jį sudaro dvi dalys. Pirma dalis susijusi su tariamu vyriausiojo įgaliotinio ir Komisijos bendro pasiūlymo sąlygos nesilaikymu, o antra – su tariamai iki ginčijamo reglamento priėmimo nepriimtu BUSP sprendimu.
1. Dėl tariamai nepateikto Sutartis atitinkančio pasiūlymo
85.
Parlamentas teigia, kad 2009 m. gruodžio 22 d. priimant ginčijamą reglamentą nebuvo Komisijos, kuri teisiškai galėtų pateikti su vyriausiuoju įgaliotiniu bendrą pasiūlymą, nes 2004 m. lapkričio 22 d. paskirtos Komisijos kadencija baigėsi 2009 m. spalio 31 d., o nauja Komisija pradėjo dirbti tik 2010 m. vasario 10 d. Net jeigu siekiant užtikrinti jos darbo tęstinumą būtų pripažinta, kad 2004 m. lapkričio mėnesį paskirta Komisija ir toliau galėjo vykdyti kai kurias užduotis, jos įgaliojimai buvo apriboti einamųjų reikalų tvarkymu, t. y. kasdienių sprendimų priėmimu. Ji neturėjo įgaliojimų imtis svarbios politinės iniciatyvos ir pakeisti akto teisinį pagrindą, dėl ko šis prarado teisėkūros akto pobūdį ir nei Parlamentas nei nacionaliniai parlamentai negalėjo daryti jokio poveikio jo priėmimui.
86.
Parlamentas mano, kad negalima pripažinti, jog Komisijos ir vyriausiojo įgaliotinio pateiktas pasiūlymas yra tik 2009 m. balandžio 22 d. vienos Komisijos pateikto projekto tęsinys. Be to, pasiūlymo pateikimo būdas neatitiko Lisabonos sutartyje numatytų vyriausiojo įgaliotinio vaidmens ir kompetencijos. Nesuvokiama, kad pagal SESV 215 straipsnio 2 dalį reikalaujamą bendrą pasiūlymą galėtų pakeisti tik paprastas vyriausiojo įgaliotinio Komisijos iki Lisabonos sutarties įsigaliojimo parengto pasiūlymo patvirtinimas. Be to, vyriausiasis įgaliotinis, kaip už BUSP atsakingas asmuo, turėjo tinkamai motyvuoti pateiktą bendrą pasiūlymą.
87.
Taryba tvirtina, kad kai 2004 m. lapkričio mėnesį paskirtos Komisijos kadencija baigėsi 2009 m. spalio 31 d., ji ir toliau tęsė darbą, kol buvo paskirta nauja Komisija, tam, kad būtų užtikrintas būtinas institucijos darbo tęstinumas, kaip numatyta 2010 m. vasario 9 d. Europos Vadovų Tarybos sprendimo 2010/80/ES dėl Europos Komisijos paskyrimo (
27
) 1 konstatuojamojoje dalyje. Nuo 2009 m. lapkričio 1 d. iki 2010 m. vasario 10 d. Parlamentas palaikė su Komisija tokius pačius ryšius tarsi ji ir toliau teisėtai egzistavo.
88.
Taryba pažymi, kad ginčijamas reglamentas buvo priimtas remiantis 2009 m. balandžio 22 d. reglamento pasiūlymu, kurį vyriausiasis įgaliotinis patvirtino 2009 m. gruodžio 14 d. Šis pasiūlymas liko galioti ir po 2009 m. spalio 29 d., kai pasibaigė Komisijos kadencija. Dėl Lisabonos sutarties įsigaliojimo pasikeitė tik ginčijamo reglamento priėmimo procedūra.
89.
Taryba primena, kad 2009 m. gruodžio 2 d. Komisija Parlamentui ir Tarybai pateikė komunikatą dėl Lisabonos sutarties įsigaliojimo poveikio šiuo metu vykdomoms tarpinstitucinėms sprendimų priėmimo procedūroms (
28
), kuriame nurodytas orientacinis nepatvirtintų pasiūlymų, jos pateiktų iki Lisabonos sutarties įsigaliojimo, sąrašas ir šios Sutarties įsigaliojimo poveikis kiekvienam šių pasiūlymų. 2009 m. balandžio 22 d. reglamento pasiūlymas įtrauktas į šį sąrašą nurodant, kad pasikeitė jo teisinis pagrindas ir buvę EB 60, 301 ir 308 straipsniai pakeisti SESV 215 straipsniu.
90.
Net pripažinus, kad situacija, kurioje buvo Komisija, analogiška numatytajai SESV 246 straipsnio paskutinėje pastraipoje (visų Komisijos narių atsistatydinimas savo noru), remiantis teismo praktika nebūtų galima padaryti išvados, kad Komisija peržengė einamųjų reikalų tvarkymo ribas. 2003 m. kovo 6 d. Sprendimo Westdeutsche Landesbank Girozentrale ir Land Nordrhein-Westfalen prieš Komisiją (
29
) 96 punkte Pirmosios instancijos teismas nusprendė, kad Komisijos po kolektyvinio narių atsistatydinimo priimtas sprendimas dėl valstybės pagalbos „nėra nauja politinė iniciatyva, kurios imantis viršijami Komisijos įgaliojimai, apriboti tik einamųjų reikalų tvarkymu“. Jei tokia išvada taikoma per atitinkamą laikotarpį Komisijos priimtam naujam sprendimui, a fortiori ji turėtų būti taikoma atvejui, kai ankstesnis pasiūlymas lieka svarstytinas. Be to, kyla klausimas, ar EB 201 straipsnio antroje pastraipoje numatytas apribojimas einamųjų reikalų tvarkymu buvo taikomas, atsižvelgiant į tai, kad Parlamentas nepriėmė pasiūlymo pareikšti nepasitikėjimą dėl Komisijos vykdomo reikalų tvarkymo.
91.
Taryba mano, kad vyriausiojo įgaliotinio ir Komisijos bendras pasiūlymas pateiktas tinkamai. 2009 m. gruodžio 14 d. vyriausiasis įgaliotinis patvirtino 2009 m. balandžio 22 d. reglamento pasiūlymą. Jis neturėjo ir negalėjo pateikti atskiro motyvuojamojo rašto. Jis taip pat vienašališkai negalėjo papildyti šio pasiūlymo konstatuojamosiose dalyse nurodytų motyvų.
92.
Savo argumentuose Komisija pritaria visiems Tarybos argumentams. Ji pažymi, kad nurodytas 2009 m. gruodžio 2 d. komunikatas buvo tik teisinis ir techninis sprendimas, o ne politinio pobūdžio diskrecijos įgyvendinimas. Be to, šis sprendimas buvo būtinas, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas galėtų tęsti tuo metu vykdomas teisėkūros procedūras po Lisabonos sutarties įsigaliojimo. Komisija nurodo, kad 2009 m. balandžio 22 d. reglamento pasiūlymo tekstas nebuvo pakeistas ir kad vyriausiasis įgaliotinis patvirtino jį 2009 m. gruodžio 14 d., kaip tai numatyta SESV 215 straipsnyje.
2. Dėl tariamai nepriimto BUSP sprendimo
93.
Parlamentas teigia, kad ginčijamame reglamente nėra jokios nuorodos į BUSP sprendimą, nors to reikalaujama pagal SESV 215 straipsnį. Šio reglamento preambulėje nurodyta Bendroji pozicija 2002/402, tačiau ji nėra sprendimas, kaip tai suprantama pagal minėtą straipsnį. Iki Lisabonos sutarties įsigaliojimo priimta bendroji pozicija negali būti prilyginta tokiam sprendimui.
94.
Tarybos argumentai dėl šios bendrosios pozicijos teisinių padarinių išsaugojimo pagal Protokolą Nr. 36 dėl pereinamojo laikotarpio nuostatų, pridėto prie ES sutarties ir ESV sutarties (
30
), ir dėl šios institucijos vadinamojo „aktų tęstinumo principo“ yra netinkami Nėra jokios šio protokolo nuostatos ar Sąjungos teisės principo, remiantis kuriais bendrąja pozicija būtų galima pakeisti BUSP sprendimą. Taryba taip pat neatsižvelgė į tai, kad tokį sprendimą teisę pareikšti ieškinį turinti šalis gali apskųsti teisme, o Teisingumo Teismas gali net uždrausti Tarybai patvirtinti priemones pagal SESV 215 straipsnį.
95.
Bet kuriuo atveju ginčijamas reglamentas neteisėtas, nes nemotyvuotas, kaip to reikalaujama SESV 296 antroje pastraipoje.
96.
Taryba pažymi, kad po Bendrosios pozicijos 2002/402 priimtame Reglamente Nr. 881/2002 nurodytos konkrečios nuostatos ir procedūros, kurių būtina laikytis įšaldant lėšas. Net jei buvo nuspręsta pakeisti šį reglamentą po to, kai buvo priimtas minėtas Sprendimas Kadi ir Al Barakaat International Foundation prieš Tarybą ir Komisiją, ir papildyti jį nuostatomis dėl procedūros garantijų, nebuvo būtina keisti Bendrosios pozicijos 2002/402 ar priimti naują BUSP sprendimą. Iš esmės, kai BUSP sričiai priskiriamas aktas, kuriuo reikalaujama patvirtinti ribojamąsias priemones, jau egzistuoja (jis nepanaikintas, neanuliuotas ir iš dalies nepakeistas), negalima reikalauti priimti naują BUSP sprendimą pagal ES sutarties V antraštinės dalies 2 skyrių. Taikant tokį požiūrį būtų pažeistas Protokolo Nr. 36 9 straipsnyje įtvirtintas aktų tęstinumo principas.
97.
Taryba taip pat tvirtina, kad dėl to, jog nuo šiol į sąrašą įtraukti asmenys ir subjektai gali pareikšti ieškinį dėl BUSP sprendimų, kuriais patvirtinamos jiems taikytinos ribojamosios priemonės, panaikinimo, negalima daryti išvados, kad prieš pakeičiant esamą reglamentą būtina priimti naują BUSP sprendimą.
B – Vertinimas
98.
Manau, kad sąlygos, kuriomis priimtas ginčijamas reglamentas, nepažeidžia SESV 215 straipsnio 2 dalyje numatytos procedūros. Atsižvelgiant į konkrečias naujos Sutarties įsigaliojimo aplinkybes, Parlamento nurodytų argumentų, kuriais ginčijamas šio reglamento teisėtumas, kaip manau, nepakanka, kad būtų pripažinta nepaisyti SESV 215 straipsnio 2 dalies.
99.
Pirma, dėl tariamo Sutartis atitinkančio pasiūlymo nebuvimo manau, kad net jei Komisijos užduotis pasibaigus jos kadencijai 2009 m. spalio 31 d. reikėtų priskirti prie einamųjų reikalų tvarkymo, tai neužkirstų jai kelio išsaugoti 2009 m. balandžio 22 d. reglamento pasiūlymą ir padaryti jame formalų pakeitimą, t. y. pakeisti buvusį teisinį pagrindą naujuoju. Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad pasiūlymai, kuriuose nebuvo galima tiesiog pakeisti buvusio teisinio pagrindo naujuoju dėl aktų pobūdžio ar turinio, buvo atsiimti (
31
).
100.
Dėl būtino vyriausiojo įgaliotinio ir Komisijos bendro pasiūlymo reikia konstatuoti, kad vyriausiasis įgaliotinis oficialiai pritarė 2009 m. balandžio 22 d. pasiūlymui 2009 m. gruodžio 14 dieną. SESV 215 straipsnyje nereikalaujama, kad šis vyriausiasis įgaliotinis, kuris, priminsiu, yra Komisijos kolegijos narys ir vienas iš jos pirmininko pavaduotojų bei atsakingas už išorės santykius (
32
), pateiktų atskirą ar papildytų Komisijos pasiūlymo motyvuojamąjį raštą.
101.
Antra, dėl tariamai nepriimto BUSP sprendimo reikia pažymėti, kad pagal Protokolo Nr. 36 9 straipsnį Sąjungos institucijų, organų ir įstaigų aktų, priimtų remiantis ES sutartimi iki Lisabonos sutarties įsigaliojimo, teisinė galia išlieka tol, kol įgyvendinant Sutartis šie aktai nepanaikinami, neanuliuojami arba iš dalies nepakeičiami.
102.
Tai, kad ES sutartyje, kiek tai susiję su BUSP sritimi, nebeliko bendrųjų pozicijų, o numatyti sprendimai, nereiškia, kad remiantis šia Sutartimi (redakcija iki Lisabonos sutarties priėmimo) priimtos bendrosios pozicijos laikomos neegzistuojančiomis, nes priešingu atveju Protokolo Nr. 36 9 straipsnio veiksmingumas labai sumažėtų. Dėl tos pačios priežasties tai, kad nuo šiol BUSP sprendimų teisinis pagrindas nėra lygiai toks pats, kaip buvęs bendrųjų pozicijų teisinis pagrindas, neprieštarauja tam, kad abu teisinius pagrindus būtų galima laikyti panašiais taikant SESV 215 straipsnį. Šiame straipsnyje padaryta nuoroda į pagal ES sutarties V antraštinės dalies 2 skyrių priimamus sprendimus, skaitant jį kartu su Protokolo Nr. 36 9 straipsniu, būtinai apima iki Lisabonos sutarties įsigaliojimo priimtas bendrąsias pozicijas.
103.
Todėl Parlamento nurodytą antrąjį ieškinio pagrindą taip pat reikia atmesti kaip nepagrįstą.
V – Išvada
104.
Remiantis tuo, kas išdėstyta, Teisingumo Teismui siūlau:
—
atmesti ieškinį ir
—
priteisti iš Europos Parlamento bylinėjimosi išlaidas.
(
1
)	Originalo kalba: prancūzų.
(
2
)	OL L 346, p. 42, toliau – ginčijamas reglamentas.
(
3
)	Toliau – vyriausiasis įgaliotinis.
(
4
)	Toliau – LSTE.
(
5
)	Žr. A. Dashwood „Article 47 TEU and the relationship between first and second pillar competences“, Law and Practice of EU External Relations, Cambridge University Press, 2008, p. 70, kuris mano, kad „Article 40 TEU <…> makes clear that [Common Foreign and Security Policy] competences and the Union’s other competences are to be equally protected against each other“ (p. 100).
(
6
)	Toliau – Saugumo Taryba.
(
7
)	OL L 139, p. 4; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 18 sk., 1 t., p. 292.
(
8
)	OL L 139, p. 9; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 18 sk., 1 t., p. 294.
(
9
)	C-402/05 P ir C-415/05 P, Rink. p. I-6351.
(
10
)	Toliau – Sankcijų komitetas.
(
11
)	OL L 344, p. 93; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 18 sk., 1 t., p. 217.
(
12
)	Tarybos reglamento Nr. 881/2002 pasiūlymas [COM(2009) 187 galutinis, toliau – 2009 m. balandžio 22 d. reglamento pasiūlymas].
(
13
)	Toliau – BUSP sprendimai.
(
14
)	C-155/07, Rink. p. I-8103.
(
15
)	Be to, ESV sutarties rengėjai pasirūpino tuo, kad SESV 352 straipsnio 4 dalyje būtų numatyta, jog šis straipsnis „negali būti pagrindu siekiant su [BUSP] susijusių tikslų ir priimant kiekvieną aktą pagal šį straipsnį laikomasi apribojimų, nustatytų Europos Sąjungos sutarties 40 straipsnio antrojoje pastraipoje“.
(
16
)	Be kita ko, žr. 2011 m. lapkričio 16 d. Sprendimą Bank Melli Iran prieš Tarybą (C-548/09 P, Rink. p. I-11381, 66 punktas ir jame nurodyta teismų praktika).
(
17
)	Vadovaudamasis šiuo požiūriu 2010 m. birželio 29 d. Sprendime E ir F (C-550/09, Rink. p. I-6213) Teisingumo Teismas nurodė, kad „aiškinant [2001 m. gruodžio 27 d. Tarybos reglamentą (EB) Nr. 2580/2001 dėl specialių ribojančių priemonių, taikomų tam tikriems asmenims ir subjektams siekiant kovoti su terorizmu (OL L 344, p. 70; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 18 sk., 1 t., p. 207)], <…> reikia atsižvelgti į Rezoliucijos 1373 (2001), į kurią nuoroda daroma šio reglamento 3 konstatuojamojoje dalyje, sąvokas ir tikslą“ (72 punktas ir jame nurodyta teismo praktika).
(
18
)	169 ir 184 punktai.
(
19
)	Šiuo klausimu žr. A. Dashwood, op. cit., p. 101 ir 103; P. Van Elsuwege „EU external action after the collapse of the pillar structure: in search of a new balance between delimitation and consistency“, Common Market Law Review, 2010, Nr. 47, p. 987, ypač p. 1006; taip pat S. Becker-Alon „The Communitarian Dimension of the European Union’s Common Foreign and Security Policy“, Nomos, Baden Badenas, 2011, p. 250.
(
20
)	Šie pagrindiniai dokumentai išvardyti J. Auvret-Finck „Politique étrangère et de sécurité commune – Lutte contre le terrorisme“, Jurisclasseur Europe, 2009, 2612 numeryje. Taip pat žr. F. Terpan „La PESC et le terrorisme international“, La sécurité internationale entre rupture et continuité – Mélanges en l’honneur du professeur Jean-François Guilhaudis, Bruylant, Briuselis, 2007, p. 581.
(
21
)	Toliau – BSGP.
(
22
)	Žr. priešpaskutinį Rezoliucijos 1390 (2002) preambulės sakinį.
(
23
)	Šiuo klausimu žr. Bendrosios pozicijos 2002/402 2 straipsnio 1 dalį ir 4 straipsnį.
(
24
)	Šiuo klausimu žr. ESS 24 straipsnio 1 dalies antrą pastraipą, kurioje nurodyta, kad „[BUSP] taikomos konkrečios taisyklės ir procedūros“.
(
25
)	COM(2011) 807 galutinis.
(
26
)	Žr. šios išvados 74 punktą.
(
27
)	OL L 38, p. 7.
(
28
)	COM(2009) 665 galutinis.
(
29
)	T-228/99 ir T-233/99, Rink. p. II-435.
(
30
)	Toliau – Protokolas Nr. 36.
(
31
)	Žr. minėto 2009 m. gruodžio 2 d. komunikato 2 priedą.
(
32
)	Žr. ESS 18 straipsnio 4 dalį.