62017CJ0221
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 12 marca 2019 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii Europejskiej – Artykuł 20 TFUE – Artykuły 7 i 24 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Obywatelstwo państwa członkowskiego i obywatelstwo państwa trzeciego – Utrata z mocy prawa obywatelstwa państwa członkowskiego i obywatelstwa Unii – Konsekwencje – Proporcjonalność
W sprawie C‑221/17
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Raad van State (radę stanu, Niderlandy) postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2017 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 27 kwietnia 2017 r., w postępowaniu:
M.G. Tjebbes,
G.J.M. Koopman,
E. Saleh Abady,
L. Duboux
przeciwko
Minister van Buitenlandse Zaken,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, A. Prechal, M. Vilaras, K. Jürimäe i C. Lycourgos (sprawozdawca), prezesi izb, A. Rosas, E. Juhász, J. Malenovský, E. Levits, L. Bay Larsen i D. Šváby, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Mengozzi,
sekretarz: M.A. Gaudissart, zastępca sekretarza,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 24 kwietnia 2018 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
–
w imieniu M.G. Tjebbes przez A. van Rosmalena,
–
w imieniu G.J.M. Koopman i L. Duboux przez E. Derksen, advocaat,
–
w imieniu E. Saleh Abady przez N. van Bremena, advocaat,
–
w imieniu rządu niderlandzkiego przez K. Bulterman i H.S. Gijzen oraz przez J. Langera, działających w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Irlandii przez M. Browne i L. Williams oraz przez A. Joyce’a, działających w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu greckiego przez T. Papadopoulou, działającą w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Komisji Europejskiej przez H. Kranenborga oraz przez E. Montaguti, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 12 lipca 2018 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 20 i art 21 TFUE, a także art. 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
2
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między M.G. Tjebbes, G.J.M. Koopman, E. Saleh Abady i L. Duboux a Minister van Buitenlandse Zaken (ministrem spraw zagranicznych, Niderlandy) (zwanym dalej „ministrem”) w przedmiocie odmowy przez tego ostatniego rozpatrzenia wniosków każdej z nich o wydanie paszportu krajowego.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
Konwencja w sprawie ograniczania bezpaństwowości
3
Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie ograniczania bezpaństwowości przyjęta w Nowym Jorku w dniu 30 sierpnia 1961 r., która weszła w życie w dniu 13 grudnia 1975 r. (zwana dalej „konwencją w sprawie ograniczania bezpaństwowości”), ma zastosowanie wobec Królestwa Niderlandów od dnia 11 sierpnia 1985 r. Artykuł 6 tej konwencji stanowi:
„Jeżeli ustawodawstwo państwa strony przewiduje, że utrata obywatelstwa przez daną osobę lub pozbawienie jej obywatelstwa pociąga za sobą utratę tego obywatelstwa przez jej małżonka lub dzieci, utrata tego obywatelstwa jest uzależniona od posiadania lub nabycia przez tych ostatnich innego obywatelstwa”. [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej konwencji poniżej]
4
Artykuł 7 ust. 3–6 rzeczonej konwencji przewidują:
„3.   Z zastrzeżeniem postanowień ust. 4 i 5 niniejszego artykułu nikt nie może utracić swojego obywatelstwa, jeżeli wskutek tego stałaby się bezpaństwowcem w przypadku wyjechania z państwa, którego jest obywatelem, zamieszkania za granicą, niezarejestrowania się lub z innego podobnego powodu.
4.   Utrata obywatelstwa w przypadku osoby, która nabyła obywatelstwo w drodze naturalizacji, może być uzasadniona zamieszkaniem za granicą w okresie, którego długość ustalona przez umawiające się państwo nie może być krótsza niż siedem kolejnych lat, jeżeli zainteresowany nie poinformował właściwych władz o zamiarze zachowania obywatelstwa.
5.   Jeżeli chodzi o osoby urodzone poza terytorium państwa strony, którego obywatelstwo posiadają, zachowanie tego obywatelstwa po upływie roku od uzyskania przez nie pełnoletności może zostać uzależnione przez ustawodawstwo państwa strony od warunków zamieszkania w tej dacie na terytorium tego państwa lub rejestracji we właściwym organie.
6.   Z wyjątkiem przypadków przewidzianych w niniejszym artykule dana osoba nie może utracić obywatelstwa umawiającego się państwa, jeżeli wskutek tego stanie się bezpaństwowcem, nawet wówczas gdy taka utrata nie została wyraźnie wykluczona w postanowieniach niniejszej konwencji” .
Konwencja o obywatelstwie
5
Europejska konwencja o obywatelstwie przyjęta w dniu 6 listopada 1997 r. w ramach Rady Europy, która weszła w życie w dniu 1 marca 2000 r. (zwana dalej „konwencją o obywatelstwie”), ma zastosowanie wobec Królestwa Niderlandów od dnia 1 lipca 2001 r. Artykuł 7 konwencji o obywatelstwie stanowi:
„1.   Państwo strona nie może przewidywać w swym prawie wewnętrznym utraty obywatelstwa ex lege ani z inicjatywy państwa strony, z wyjątkiem następujących przypadków:
[…]
e)
braku rzeczywistego związku między państwem stroną a obywatelem mającym zwykłe miejsce zamieszkania za granicą;
[…]
2.   Państwo strona może przewidzieć utratę obywatelstwa przez dzieci, których rodzice utracą to obywatelstwo, z wyjątkiem przypadków określonych w ust. l lit. c) oraz d). Jednakże dzieci nie tracą tego obywatelstwa, jeżeli co najmniej jedno z rodziców zachowa to obywatelstwo.
[…]” [tłumaczenie nieoficjalne].
Prawo Unii
6
Artykuł 20 TFUE stanowi:
„1.   Ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca obywatelstwo państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego nie zastępując go jednak.
2.   Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w traktatach. Mają między innymi prawo do:
a)
swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich;
[…]
c)
korzystania na terytorium państwa trzeciego, w którym państwo członkowskie, którego są obywatelami, nie ma swojego przedstawicielstwa, z ochrony dyplomatycznej i konsularnej każdego z pozostałych państw członkowskich, na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa;
[…]”.
7
Zgodnie z art. 7 karty każdy ma prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, domu i komunikowania się.
8
Artykuł 24 ust. 2 karty przewiduje:
„We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, zarówno podejmowanych przez władze publiczne, jak i instytucje prywatne, należy przede wszystkim uwzględnić najlepszy interes dziecka”.
Prawo niderlandzkie
9
Artykuł 6 ust. 1 lit. f) Rijkswet op het Nederlanderschap (ustawy o obywatelstwie niderlandzkim, zwanej dalej „ustawą o obywatelstwie”) stanowi:
„Po złożeniu stosownego pisemnego oświadczenia obywatelstwo niderlandzkie w drodze potwierdzenia w rozumieniu ust. 3 nabywa: pełnoletni obcokrajowiec, który kiedykolwiek posiadał obywatelstwo niderlandzkie […] i od co najmniej roku ma niegraniczone prawo pobytu oraz mieszka […] w Niderlandach […], o ile nie utracił obywatelstwa niderlandzkiego na podstawie art. 15 ust. 1 lit. d) lub lit. f)”.
10
Artykuł 15 ustawy o obywatelstwie stanowi:
„1.   Pełnoletni traci obywatelstwo niderlandzkie:
[…]
c)
jeżeli jednocześnie posiada obywatelstwo innego państwa i podczas swojej pełnoletności w trakcie nieprzerwanego okresu dziesięciu lat, będąc w posiadaniu obu obywatelstw, ma swoje główne miejsce zamieszkania poza Niderlandami i terytoriami, do których ma zastosowanie [traktat UE] […]
[…]
3.   Termin określony w ust. 1 lit. c) uważa się za nieprzerwany, jeżeli zainteresowany posiada przez okres krótszy niż rok swoje główne miejsce zamieszkania w Niderlandach […] lub na terytoriach, do których ma zastosowanie [traktat UE].
4.   Bieg terminu, o którym mowa w ust. 1 lit. c), ulega przerwaniu przez wydanie oświadczenia o posiadaniu obywatelstwa niderlandzkiego lub dokumentu podróży, lub niderlandzkiego dowodu osobistego w rozumieniu [Paspoortwet (ustawy o paszportach)]. Od dnia wydania rozpoczyna bieg nowy termin”.
11
Artykuł 16 ustawy o obywatelstwie stanowi:
„1.   Małoletni traci obywatelstwo niderlandzkie:
[…]
d)
w razie utraty obywatelstwa niderlandzkiego przez jego ojca lub jego matkę zgodnie z art. 15 ust. 1 lit. b), c) lub d) […]
[…]
2.   Utrata obywatelstwa niderlandzkiego na podstawie ust. 1 nie następuje:
a)
jeżeli i tak długo, jak jedno z rodziców posiada obywatelstwo niderlandzkie;
[…]
e)
jeżeli małoletni urodził się w państwie, którego obywatelstwo nabył i posiadał tam główne miejsce pobytu w chwili jego nabycia […];
f)
jeżeli małoletni posiada lub posiadał nieprzerwanie przez okres pięciu lat główne miejsce pobytu w państwie, którego obywatelstwo nabył […];
[…]”.
12
Zgodnie z art. IV Rijkswet tot wijziging Rijkswet op het Nederlanderschap (verkrijging, verlening en verlies van het Nederlanderschap) [ustawy o zmianie ustawy o obywatelstwie niderlandzkim (nabycie, przyznanie i utrata obywatelstwa niderlandzkiego)] z dnia 21 grudnia 2000 r. okres dziesięciu lat, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o obywatelstwie rozpoczyna bieg dopiero od dnia 1 kwietnia 2003 r.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
13
M.G. Tjebbes urodziła się w dniu 29 sierpnia 1984 r. w Vancouver (Kanada) i od urodzenia posiada obywatelstwa niderlandzkie i kanadyjskie. W dniu 9 maja 2003 r. wydano jej paszport niderlandzki. Ważność tego paszportu upływała w dniu 9 maja 2008 r. W dniu 25 kwietnia 2014 r. M.G. Tjebbes wystąpiła do niderlandzkiego konsulatu w Calgary (Kanada) z wnioskiem o wydanie paszportu.
14
G.J.M. Koopman urodziła się w dniu 23 marca 1967 r. w Hoorn (Niderlandy). W dniu 21 maja 1985 r. zamieszkała w Szwajcarii, a w dniu 7 kwietnia 1988 r. zawarła związek małżeński z P. Duboux, który posiadał obywatelstwo szwajcarskie. Wskutek zawarcia tego związku G.J.M. Koopman nabyła również obywatelstwo szwajcarskie. Posiadała ona paszport niderlandzki, który został jej wydany w dniu 10 lipca 2000 r. i który był ważny do dnia 10 lipca 2005 r. W dniu 8 września 2014 r. G.J.M. Koopman wystąpiła do ambasady Królestwa Niderlandów w Bernie (Szwajcaria) z wnioskiem o wydanie paszportu.
15
E. Saleh Abady urodziła się w dniu 25 marca 1960 r. w Teheranie (Iran). Posiada ona obywatelstwo irańskie nabyte przez urodzenie. Na mocy rozporządzenia królewskiego z dnia 3 września 1999 r. nabyła ona również obywatelstwo niderlandzkie. W dniu 6 października 1999 r. został jej po raz ostatni wydany paszport niderlandzki, który był ważny do dnia 6 października 2004 r. W dniu 3 grudnia 2002 r. z powodu jej wyemigrowania zaprzestano kontynuowania dotyczących jej wpisów w rejestrze meldunkowym. Od tego dnia E. Saleh Abady miała, jak się wydaje, nieprzerwanie swoje główne miejsce zamieszkania w Iranie. W dniu 29 października 2014 r. wystąpiła ona do ambasady Królestwa Niderlandów w Teheranie (Iran) z wnioskiem o wydanie paszportu.
16
L. Duboux urodziła się w dniu 13 kwietnia 1995 r. w Lozannie (Szwajcaria). Nabyła ona przez urodzenie obywatelstwo niderlandzkie w związku z podwójnym obywatelstwem swej matki G.J.M. Koopman oraz obywatelstwo szwajcarskie w związku z obywatelstwem szwajcarskim swego ojca P. Duboux. Nigdy nie został L. Duboux wydany paszport niderlandzki. Jako niepełnoletnia była ona jednakże wpisana w paszporcie swojej matki wydanym w dniu 10 lipca 2000 r., który był ważny do dnia 10 lipca 2005 r. W dniu 13 kwietnia 2013 r. L. Duboux osiągnęła pełnoletność. W dniu 8 września 2014 r. wystąpiła jednocześnie ze swoją matką do ambasady Królestwa Niderlandów w Bernie (Szwajcaria) z wnioskiem o wydanie paszportu.
17
W drodze czterech decyzji wydanych odpowiednio w dniach 2 maja i 16 września 2014 r. oraz 20 stycznia i 23 lutego 2015 r. minister odmówił rozpatrzenia wniosków M.G. Tjebbes, G.J.M. Koopman, E. Saleh Abady i L. Duboux o wydanie paszportu. Minister stwierdził w istocie, że osoby te utraciły obywatelstwo niderlandzkie z mocy prawa zgodnie z art 15 ust. 1 lit. c) lub art. 16 ust. 1 lit. d) ustawy o obywatelstwie.
18
Z uwagi na to, że złożone na te decyzje zażalenia zostały oddalone przez ministra, skarżące w postępowaniu głównym złożyły cztery oddzielne skargi do rechtbank Den Haag (sądu rejonowego w Hadze, Niderlandy). Wyrokami wydanymi odpowiednio w dniach 24 kwietnia, 16 lipca i 6 października 2015 r. rechtbank Den Haag (sąd rejonowy w Hadze) swierdził bezzasadność skarg wniesionych przez M.G. Tjebbes, G.J.M. Koopman i E. Saleh Abady. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r. sąd ten uznał natomiast za zasadną skargę wniesioną przez L. Duboux i uchylił wydaną wskutek jej zażalenia decyzję ministra, podtrzymując jednak skutki prawne tej decyzji.
19
Skarżące w postępowaniu głównym wniosły osobno apelacje od tych wyroków do Raad van State (rady stanu, Niderlandy).
20
Sąd ten wskazuje, że zwrócono się do niego z pytaniem, czy utrata z mocy prawa obywatelstwa niderlandzkiego jest zgodna z prawem Unii, a w szczególności z art. 20 i 21 TFUE, interpretowanymi w świetle wyroku z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104). Uważa on w tym względzie, że artykuły te mają zastosowanie do sprawy w postępowaniu głównym, nawet wówczas gdy w tej sprawie utrata statusu obywatela Unii następuje wskutek utraty z mocy prawa obywatelstwa państwa członkowskiego, a nie na podstawie wyraźnej indywidulnej decyzji skutkującej wycofaniem obywatelstwa, jak miało to miejsce w sprawie, która zakończyła się wydaniem tego wyroku.
21
Raad van State (rada stanu) zastanawia się, czy możliwe jest zbadanie zgodności z zasadą proporcjonalności, do której odnosi się Trybunał w pkt 55 wspomnianego w poprzednim punkcie wyroku, uregulowania krajowego, które przewiduje utratę z mocy prawa obywatelstwa państwa członkowskiego, oraz w jaki sposób, w danym wypadku, należy przeprowadzić takie badanie. Chociaż ocena proporcjonalności konsekwencji, jakie ma utrata obywatelstwa niderlandzkiego dla sytuacji danych osób, w świetle prawa Unii, mogłaby wymagać analizy każdego indywidualnego przypadku, sąd ten nie wyklucza jednak, jak podniósł to minister, że tego rodzaju ocena proporcjonalności może być nierozłącznie związana z ogólną regulacją ustawową, a mianowicie, w niniejszym przypadku, z regulacją przewidzianą w ustawie o obywatelstwie.
22
Raad van State (rada stanu) uważa, że gdy chodzi o sytuację osób pełnoletnich, istnieją argumenty przemawiające za tym, aby przyjąć, że art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie jest zgodny z zasadą proporcjonalności oraz z art. 20 i 21 TFUE. Sąd ten zaznacza w tym względzie, że przepis ten przewiduje znaczny okres dziesięciu lat zamieszkania za granicą, po upływie którego następuje utrata obywatelstwa niderlandzkiego, co pozwalałoby na założenie, że zainteresowani nie mają już związku lub mają jedynie bardzo słaby związek z Królestwem Niderlandów, a tym samym z Unią Europejską. Ponadto obywatelstwo niderlandzkie można zachować we względnie łatwy sposób, z uwagi na to, że bieg dziesięcioletniego terminu zostaje przerwany, jeżeli zainteresowany w tym okresie przez co najmniej rok nieprzerwanie mieszka w Niderlandach lub w Unii lub jeżeli zostanie mu wydane oświadczenie o posiadaniu obywatelstwa niderlandzkiego, dowód osobisty lub niderlandzki dokument podróży w rozumieniu ustawy o paszportach. Ponadto sąd odsyłający zaznacza, że każda osoba, która spełnia warunki wymagane do skorzystania z tak zwanej „opcji” w rozumieniu art. 6 ustawy o obywatelstwie, ma prawo do nabycia w drodze potwierdzenia wcześniej posiadanego obywatelstwa niderlandzkiego.
23
W dodatku Raad van State (rada stanu) wyraża wstępną opinię, że ustawodawca niderlandzki nie działał w sposób arbitralny, przyjmując art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie, a zatem nie naruszył art. 7 karty dotyczącego ochrony życia prywatnego i rodzinnego.
24
Jednak w opinii Raad van State (rady stanu), mając na uwadze fakt, iż nie jest wykluczone, że ocena proporcjonalności konsekwencji, jakie ma utrata obywatelstwa niderlandzkiego dla sytuację zainteresowanych osób, wymaga analizy każdego indywidualnego przypadku, nie można stwierdzić z wystarczającą pewnością, że ogólna regulacja ustawowa, taka jak przewidziana ustawą o obywatelstwie, jest zgodna z art. 20 i 21 TFUE.
25
Co się tyczy sytuacji małoletnich, sąd odsyłający wskazuje, że art. 16 ust. 1 lit. d) ustawy o obywatelstwie jest wyrazem znaczenia, jakie przyznał ustawodawca krajowy jednolitości obywatelstwa w obrębie rodziny. W tym względzie zastanawia się on, czy pozbawienie małoletniego statusu obywatela Unii i związanych z nim praw wyłącznie w celu zachowania jednolitości obywatelstwa w obrębie rodziny jest proporcjonalne oraz w jakim zakresie rolę odgrywa w tym względzie najlepszy interes dziecka w rozumieniu art. 24 ust. 2 karty. Sąd ten zauważa, że małoletni ma jedynie niewielki wpływ na zachowanie swojego obywatelstwa niderlandzkiego i że możliwości przerwania biegu niektórych terminów lub wydania, przykładowo, oświadczenia o posiadaniu obywatelstwa niderlandzkiego nie stanowią dla małoletnich żadnych powodów ustanawiających odstępstwa. Zatem zgodność art. 16 ust. 1 lit. d) ustawy o obywatelstwie z zasadą proporcjonalności nie jest wyraźnie ustalona.
26
W takich okolicznościach Raad van State (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy art. 20 i 21 TFUE należy interpretować w szczególności w świetle art. 7 [karty] w ten sposób, że ze względu na brak w indywidualnym przypadku oceny w oparciu o zasadę proporcjonalności – jeżeli chodzi o konsekwencje, jakie pociąga za sobą utrata obywatelstwa w odniesieniu do sytuacji zainteresowanej osoby z punktu widzenia prawa Unii – stoją one na przeszkodzie uregulowaniom ustawowym takim jak te sporne w postępowaniu głównym, które przewidują, że:
a)
pełnoletni, który posiada jednocześnie obywatelstwo państwa trzeciego, traci z mocy prawa swoje obywatelstwo i tym samym status obywatela Unii z tego powodu, że przez nieprzerwany okres dziesięciu lat miał swoje główne miejsce zamieszkania za granicą i poza terytorium Unii, mimo że istnieją możliwości przerwania biegu tego dziesięcioletniego terminu;
b)
małoletni traci w określonych okolicznościach z mocy prawa obywatelstwo swojego państwa członkowskiego i tym samym status obywatela Unii w związku z utratą obywatelstwa przez jednego z jego rodziców w rozumieniu uwag w pkt a)?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
27
W swoim pytaniu sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 20 i 21 TFUE w związku z art. 7 karty należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu państwa członkowskiego, takiemu jak ustawodawstwo będące przedmiotem postępowania głównego, które przewiduje, pod pewnymi warunkami, utratę z mocy prawa obywatelstwa tego państwa członkowskiego powodującą w odniesieniu do osób nieposiadających również obywatelstwa innego państwa członkowskiego utratę statusu obywatela Unii i związanych z tym praw, bez dokonania indywidualnej oceny, w oparciu o zasadę proporcjonalności, konsekwencji, jakie ma taka utrata dla sytuacji tych osób z punktu widzenia prawa Unii.
28
Należy zaznaczyć na wstępie, że ze względu na to, iż z postanowienia odsyłającego nie wynika, że skarżące w postępowaniu głównym nie skorzystały z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się wewnątrz Unii, nie trzeba odpowiadać na pytanie zadane w świetle art. 21 TFUE.
29
Po dokonaniu takiego sprecyzowania należy stwierdzić, że ustawa o obywatelstwie stanowi w art. 15 ust. 1 lit. c), że pełnoletni traci obywatelstwo niderlandzkie, jeżeli jednocześnie posiada obywatelstwo innego państwa i podczas swojej pełnoletności w trakcie nieprzerwanego okresu dziesięciu lat, będąc w posiadaniu obu obywatelstw, ma swoje główne miejsce zamieszkania poza Niderlandami i terytoriami, do których ma zastosowanie traktat UE. Ponadto art. 16 ust. 1 lit. d) tej ustawy przewiduje, że małoletni traci, co do zasady, obywatelstwo niderlandzkie, jeśli jego ojciec lub matka traci obywatelstwo niderlandzkie na podstawie w szczególności art. 15 ust. 1 lit. c) tej ustawy.
30
W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, że chociaż określanie przesłanek nabycia i utraty obywatelstwa należy zgodnie z prawem międzynarodowym do kompetencji państw członkowskich, to jednak fakt, że dana dziedzina należy do zakresu właściwości państw członkowskich, nie stoi na przeszkodzie temu, żeby w sytuacjach objętych prawem Unii rozpatrywane normy prawa krajowego były zgodne z tym prawem (wyrok z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, pkt 39, 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
31
Artykuł 20 TFUE przyznaje zaś wszystkim osobom posiadającym obywatelstwo państwa członkowskiego status obywatela Unii, który ma stanowić, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, podstawowy status obywateli państw członkowskich [wyrok z dnia 8 maja 2018 r., K.A. i in., C‑82/16, EU:C:2018:308, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo].
32
W związku z tym sytuacja obywateli Unii, którzy, tak jak skarżące w postępowaniu głównym, posiadają jedynie obywatelstwo jednego państwa członkowskiego i którzy w wyniku utraty tego obywatelstwa tracą status nadany w art. 20 TFUE i związane z nim prawa, należy, ze względu na swój charakter i skutki, do zakresu prawa Unii. Państwa członkowskie winny zatem wykonywać swoje kompetencje z dziedziny dotyczącej obywatelstwa z poszanowaniem prawa Unii (wyrok z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, pkt 42, 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
33
W tym kontekście Trybunał orzekł już, że państwo członkowskie ma prawo chronić szczególny stosunek solidarności i lojalności pomiędzy tym państwem a jego obywatelami oraz wzajemność praw i obowiązków leżących u podstaw więzi obywatelstwa (wyrok z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, pkt 51).
34
W tym wypadku z postanowienia odsyłającego wynika, że przyjmując art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie, ustawodawca niderlandzki zamierzał wprowadzić system mający zwłaszcza na celu usunięcie niepożądanych skutków posiadania przez tę samą osobę wielu obywatelstw. Rząd niderlandzki uściśla ponadto w swoich uwagach, które przedłożył Trybunałowi, że pośród celów ustawy o obywatelstwie figuruje cel wykluczenia zaistnienia sytuacji uzyskania lub utrzymania obywatelstwa niderlandzkiego przez osoby, które nie posiadają lub już nie posiadają związku z Królestwem Niderlandów. Cel art. 16 ust. 1 lit. d) tej ustawy polegałby, sam w sobie, na odzyskaniu jednolitości obywatelstwa w obrębie rodziny.
35
Jak wskazuje zatem rzecznik generalny w pkt 53 i 55 opinii, w ramach wykonywania swojej kompetencji do określania przesłanek nabycia i utraty obywatelstwa państwo członkowskie ma prawo uznać, że obywatelstwo stanowi wyraz rzeczywistego związku między państwem a jego obywatelami, i w konsekwencji z brakiem lub zaprzestaniem posiadania takiego rzeczywistego związku powiązać utratę obywatelstwa. Podobnie państwo członkowskie ma prawo dbać o ochronę jednolitości obywatelstwa w obrębie rodziny.
36
W tym względzie kryterium, takie jak przewidziane w art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie, oparte na posiadaniu zwykłego miejsca zamieszkania przez obywateli Królestwa Niderlandów w trakcie nieprzerwanego okresu dziesięciu lat poza tym państwem członkowskim i terytoriami, do których ma zastosowanie traktat UE, można uważać za odzwierciedlenie braku tego rzeczywistego związku. Podobnie można uznać, jak zaznacza rząd niderlandzki w odniesieniu do art. 16 ust. 1 lit. d) tej ustawy, że brak rzeczywistego związku rodziców małoletniego z Królestwem Niderlandów oznacza, co do zasady, brak tego związku między tym dzieckiem a tym państwem członkowskim.
37
W samym swym założeniu legalność utraty obywatelstwa danego państwa członkowskiego w tego rodzaju sytuacjach znajduje ponadto potwierdzenie w przepisach art. 6 i art. 7 ust. 3–6 konwencji w sprawie ograniczania bezpaństwowości, która przewiduje w podobnych sytuacjach, że dana osoba może utracić obywatelstwo państwa strony, o ile nie stanie się bezpaństwowcem. To ryzyko bezpaństwowości eliminują w tym wypadku przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania głównego, ponieważ ich zastosowanie jest uzależnione od posiadania przez zainteresowaną osobę, poza obywatelstwem niderlandzkim, obywatelstwa innego państwa. Podobnie art. 7 ust. 1 lit. e) i art. 7 ust. 2 konwencji o obywatelstwie stanowi, że państwo strona może przewidzieć utratę obywatelstwa, między innymi, w przypadku pełnoletniego w sytuacji braku rzeczywistego związku między tym państwem a obywatelem mającym zwykłe miejsce zamieszkania za granicą, a w przypadku małoletniego w odniesieniu do dziecka, którego rodzice utracą obywatelstwo tego państwa.
38
Legalność tę wzmacnia jeszcze fakt, iż, jak zaznacza sąd odsyłający, w sytuacji gdy dana osoba ubiega się w okresie dziesięciu lat, o którym mowa w art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie, o wydanie oświadczenia o posiadaniu obywatelstwa niderlandzkiego, dokumentu podróży lub niderlandzkiego dowodu osobistego w rozumieniu ustawy o paszportach, ustawodawca niderlandzki uważa, że osoba ta zdaje się w ten sposób zachowywać rzeczywisty związek z Królestwem Niderlandów, o czym świadczy fakt, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o obywatelstwie, wydanie jednego z tych dokumentów przerywa bieg rzeczonego okresu i wyklucza w konsekwencji utratę obywatelstwa niderlandzkiego.
39
W tych okolicznościach prawo Unii nie stoi na przeszkodzie, co do zasady, temu, aby w sytuacjach takich, o których mowa w art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie i w art. 16 ust. 1 lit. d) tej ustawy państwo członkowskie przewidywało, ze względów interesu ogólnego, utratę obywatelstwa, nawet jeśli utrata ta powoduje w odniesieniu do zainteresowanej osoby utratę statusu obywatela Unii.
40
Jednakże do właściwych organów krajowych i sądów krajowych należy zweryfikowanie tego, czy utrata obywatelstwa danego państwa członkowskiego, w sytuacji gdy powoduje ona utratę statusu obywatela Unii i praw, które z niego wynikają, jest zgodna z zasadą proporcjonalności co do konsekwencji, jakie pociąga ona za sobą w odniesieniu do sytuacji zainteresowanej osoby i w danym wypadku członków jej rodziny w świetle prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 2 marca 2010 r., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, pkt 55, 56).
41
Utrata z mocy prawa obywatelstwa danego państwa członkowskiego jest niezgodna z zasadą proporcjonalności, jeżeli właściwe przepisy krajowe w żadnym momencie nie pozwalają na dokonanie indywidualnej oceny konsekwencji, jakie pociąga za sobą ta utrata w odniesieniu do zainteresowanych osób w świetle prawa Unii.
42
Wynika stąd, że w sytuacji takiej jak ta, która jest przedmiotem sprawy w postępowaniu głównym, kiedy utrata obywatelstwa danego państwa członkowskiego następuje z mocy prawa i powoduje utratę statusu obywatela Unii, właściwe organy i sądy krajowe powinny być w stanie dokonać, w sposób incydentalny, oceny konsekwencji tej utraty obywatelstwa i, w danym wypadku, umożliwić odzyskanie ex tunc obywatelstwa przez zainteresowaną osobę w związku z ubieganiem się przez nią o wydanie dokumentu podróży lub każdego innego dokumentu poświadczającego jej obywatelstwo.
43
Ponadto sąd odsyłający wskazuje, zasadniczo, że zarówno przed ministrem, jak i właściwymi sądami stoi zadanie, zgodnie z prawem krajowym, zbadania możliwości zachowania obywatelstwa niderlandzkiego w kontekście postępowania dotyczącego wniosków o przedłużenie paszportów, poprzez przeprowadzenie pełnej oceny w świetle ustanowionej w prawie Unii zasady proporcjonalności.
44
Tego rodzaju badanie wymaga oceny indywidualnej sytuacji zainteresowanej osoby oraz sytuacji jej rodziny celem ustalenia, czy utrata obywatelstwa danego państwa członkowskiego, jeśli powoduje utratę statusu obywatela Unii, pociąga za sobą konsekwencje, które miałyby w sposób nieproporcjonalny wpływ, w stosunku do celu zamierzonego przez ustawodawcę krajowego, na normalny rozwój jej życia rodzinnego i zawodowego, w świetle prawa Unii. Tego rodzaju konsekwencje nie mogą być hipotetyczne lub przypadkowe.
45
W ramach tej oceny proporcjonalności, w szczególności do właściwych organów krajowych i w danym wypadku do sądów krajowych należy zapewnienie zgodności tego rodzaju utraty obywatelstwa z gwarantowanymi w karcie prawami podstawowymi, nad których przestrzeganiem czuwa Trybunał, a zwłaszcza z prawem do poszanowania życia rodzinnego, ustanowionym w art. 7 karty, przy czym artykuł ten należy rozpatrywać w związku z obowiązkiem uwzględnienia najlepszego interesu dziecka, o którym mowa w art. 24 ust. 2 wspomnianej karty (wyrok z dnia 10 maja 2017 r., Chavez-Vilchez i in., C‑133/15, EU:C:2017:354, pkt 70).
46
Co się tyczy okoliczności związanych z indywidualną sytuacją zainteresowanej osoby, które mogą mieć znaczenie przy ocenie, jaką w tym wypadku winny dokonać właściwe organy krajowe i sądy krajowe, to należy zaznaczyć, między innymi, fakt, iż wskutek utraty z mocy prawa obywatelstwa niderlandzkiego i statusu obywatela Unii zainteresowana osoba zostałaby narażona na ograniczenia w korzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, polegające w danym wypadku na szczególnych trudnościach w ponownym udawaniu się do Niderlandów czy do innego państwa członkowskiego celem utrzymania rzeczywistych i regularnych związków z członkami swojej rodziny, wykonywania tam swojej działalności zawodowej lub podejmowania kroków koniecznych do wykonywania takiej działalności. Istotne znaczenie ma również, po pierwsze, fakt, że zainteresowana osoba nie mogłaby zrzec się obywatelstwa państwa trzeciego i tym samym objęta jest zakresem stosowania art. 15 ust. 1 lit. c) ustawy o obywatelstwie, oraz po drugie, poważne ryzyko znacznego pogorszenia jej bezpieczeństwa lub swobody przemieszczania się, na które byłaby narażona zainteresowana osoba ze względu na brak możliwości korzystania przez nią na terytorium państwa trzeciego, gdzie ta osoba zamieszkuje, z ochrony konsularnej na podstawie art. 20 ust. 2 lit. c) TFUE.
47
Co się tyczy małoletnich, to właściwe organy administracyjne lub sądowe muszą uwzględnić w ramach dokonywanej przez nie indywidualnej oceny ewentualne istnienie okoliczności, z których wynika, że utrata obywatelstwa niderlandzkiego przez zainteresowanego małoletniego, którą ustawodawca niderlandzki łączy z utratą obywatelstwa niderlandzkiego przez jednego z jego rodziców celem zachowania jednolitości obywatelstwa w obrębie rodziny, nie odpowiada, z uwagi na konsekwencje, jakie pociąga za sobą ta utrata dla tego małoletniego w świetle prawa Unii, najlepszemu interesowi dziecka, chronionemu w art. 24 karty.
48
W świetle powyższych rozważań na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że art. 20 TFUE w związku z art. 7 i 24 karty należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu państwa członkowskiego, takiemu jak ustawodawstwo będące przedmiotem postępowania głównego, które przewiduje, pod pewnymi warunkami, utratę z mocy prawa obywatelstwa tego państwa członkowskiego powodującą w odniesieniu do osób nieposiadających również obywatelstwa innego państwa członkowskiego utratę statusu obywatela Unii i związanych z tym praw, pod warunkiem że właściwe organy krajowe, w tym w danym wypadku sądy krajowe, są w stanie dokonać w sposób incydentalny oceny konsekwencji tej utraty obywatelstwa i ewentualnie umożliwić odzyskanie ex tunc obywatelstwa przez zainteresowane osoby w związku z ubieganiem się przez nie o wydanie dokumentu podróży lub każdego innego dokumentu poświadczającego ich obywatelstwo. W ramach tej oceny organy te i sądy powinny zweryfikować, czy utrata obywatelstwa danego państwa członkowskiego, która powoduje utratę statusu obywatela Unii, jest zgodna z zasadą proporcjonalności co do konsekwencji, jakie pociąga ona za sobą w odniesieniu do sytuacji każdej zainteresowanej osoby i w danym wypadku członków jej rodziny w świetle prawa Unii.
49
Mając na względzie odpowiedź udzieloną na zadane pytanie, nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie wniosku rządu niderlandzkiego przedstawionego na rozprawie, zmierzającego do tego, aby Trybunał ograniczył w czasie skutki swojego wyroku w przypadku stwierdzenia niezgodności ustawodawstwa niderlandzkiego z art. 20 TFUE.
W przedmiocie kosztów
50
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 20 TFUE w związku z art. 7 i 24 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu państwa członkowskiego, takiemu jak ustawodawstwo będące przedmiotem postępowania głównego, które przewiduje, pod pewnymi warunkami, utratę z mocy prawa obywatelstwa tego państwa członkowskiego powodującą w odniesieniu do osób nieposiadających również obywatelstwa innego państwa członkowskiego utratę statusu obywatela Unii Europejskiej i związanych z tym praw, pod warunkiem że właściwe organy krajowe, w tym w danym wypadku sądy krajowe, są w stanie dokonać w sposób incydentalny oceny konsekwencji tej utraty obywatelstwa i ewentualnie umożliwić odzyskanie ex tunc obywatelstwa przez zainteresowane osoby w związku z ubieganiem się przez nie o wydanie dokumentu podróży lub każdego innego dokumentu poświadczającego ich obywatelstwo. W ramach tej oceny organy te i sądy powinny zweryfikować, czy utrata obywatelstwa danego państwa członkowskiego, która powoduje utratę statusu obywatela Unii, jest zgodna z zasadą proporcjonalności co do konsekwencji, jakie pociąga ona za sobą w odniesieniu do sytuacji każdej zainteresowanej osoby i w danym wypadku członków jej rodziny w świetle prawa Unii.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niderlandzki.