OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PRIITA PIKAMÄE
przedstawiona w dniu 3 lutego 2022 r.(1)
Sprawa C‑121/21
Republika Czeska
przeciwko
Rzeczypospolitej Polskiej
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 259 TFUE – Przedłużenie terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie działalności kopalni Turów w Polsce w pobliżu granicy czeskiej – Zaistniały między Republiką Czeską a Rzecząpospolitą Polską spór dotyczący oddziaływania na środowisko w Republice Czeskiej – Dyrektywa 2011/92/UE – Ocena skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia na środowisko naturalne (OOŚ) – Sprzeczność z prawem Unii prawa krajowego, decyzji OOŚ i koncesji na prowadzenie działalności
I.      Wprowadzenie
1.        W skardze złożonej na podstawie art. 259 TFUE Republika Czeska, popierana przez Komisję Europejską, wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Rzeczpospolita Polska, poprzez przyjęcie środków w ramach postępowania administracyjnego mającego na celu przedłużenie do 2026 r. terminu obowiązywania koncesji wydobywczej dla kopalni węgla brunatnego Turów (Polska), naruszyła szereg przepisów Unii w dziedzinie ochrony środowiska.
2.        Spór w niniejszej sprawie dotyczy skutków transgranicznych wynikających z działalności wydobywczej polskiego operatora w wyżej wymienionej kopalni, stanowiących przedmiot niezgody między tymi dwoma państwami członkowskimi. Z jednej strony Republika Czeska twierdzi, że jej obywatele mieszkający blisko granicy ponoszą w nieuzasadniony sposób konsekwencje środowiskowe prowadzenia działalności wydobywczej, którymi są znaczne obniżanie się poziomu zwierciadła wód podziemnych oraz osiadanie gruntu. Z drugiej strony Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że zamknięcie kopalni spowodowałoby poważne straty gospodarcze zarówno w kategoriach zaopatrzenia w energię, jak i zatrudnienia.
3.        Ponieważ jest to pierwszy zawisły przed Trybunałem spór międzypaństwowy dotyczący wyłącznie dziedziny unijnego prawa ochrony środowiska, wyrok, który zostanie wydany przez Trybunał w niniejszej sprawie, może istotnie przyczynić się do rozwoju orzecznictwa sądów międzynarodowych(2). W tym kontekście należy oczekiwać, że ustalenia poczynione przez Trybunał w tym wyroku staną się pomocne w poszukiwaniu przez oba te państwa członkowskie polubownego rozwiązania, pozwalającego na pogodzenie ich odpowiednich interesów w duchu dobrego sąsiedztwa, przy jednoczesnym zapewnieniu pełnego poszanowania prawa Unii.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
1.      Dyrektywa 2000/60
4.        Artykuł 4 ust. 1, 4 i 5 dyrektywy 2000/60/WE(3) stanowi:
„1.      Czyniąc operacyjnymi programy działań określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu:
a)      dla wód powierzchniowych
[…]
(ii)      państwa członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania [ppkt] iii) dla sztucznych i silnie zmienionych części wód, mając na celu osiągnięcie dobrego stanu wód powierzchniowych najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, zgodnie z przepisami ustanowionymi w załączniku V, z zastrzeżeniem stosowania przedłużeń czasowych ustalonych zgodnie z ust. 4 i stosowania ust. 5, 6 i 7 oraz bez uszczerbku dla ust. 8;
[…]
b)      dla wód podziemnych
[…]
(ii)      państwa członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód podziemnych, zapewniają równowagę między poborami a zasilaniem wód podziemnych, w celu osiągnięcia dobrego stanu wód podziemnych najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, zgodnie z przepisami ustanowionymi w załączniku V, z zastrzeżeniem stosowania przedłużeń czasowych ustalonych zgodnie z ust. 4 i stosowania ust. 5, 6 i 7 bez uszczerbku dla ust. 8 niniejszego artykułu oraz z zastrzeżeniem stosowania art. 11 ust. 3 lit. j);
[…].
4.      Terminy określone w ust. 1 mogą być przedłużone dla stopniowego osiągnięcia celów dla części wód, pod warunkiem że nie zachodzi dalsze pogarszanie się stanu zmienionej części wód, gdy spełnione są wszystkie z następujących warunków:
a)       państwa członkowskie ustalają, że wszystkie niezbędne poprawy stanu części wód nie mogą być w sposób racjonalny osiągnięte w okresie czasu wymienionym w tym ustępie ze względu na przynajmniej jedną z następujących przyczyn:
(i)       ze względu na możliwości techniczne skala wymaganych popraw może być osiągnięta tylko w etapach przekraczających określony czas;
(ii)       zakończenie poprawy w tej skali czasowej byłoby nieproporcjonalnie kosztowne;
(iii)       naturalne warunki nie pozwalają na zgodne z czasem poprawienie się stanu części wód.
b)       Przedłużenie terminu oraz jego przyczyny są szczegółowo określone i wyjaśnione w planie gospodarowania wodami w dorzeczu wymaganym na mocy art. 13.
c)       Przedłużenie powinno być ograniczone do maksimum dwóch dalszych uaktualnień planu gospodarowania wodami w dorzeczu, z wyjątkiem przypadków gdy warunki naturalne uniemożliwiają osiągnięcie celów w tym okresie.
d)       Podsumowanie środków wymaganych na mocy art. 11, które są przewidywane jako konieczne do spowodowania, żeby część wód przywracana była stopniowo do wymaganego stanu w przedłużonym terminie, przyczyny dla każdego znacznego opóźnienia w czynieniu tych działań operacyjnymi, oraz oczekiwany harmonogram ich wdrożenia jest wymieniony w planie gospodarowania wodami w dorzeczu. Przegląd wdrożenia tych środków i podsumowanie każdych dodatkowych jest włączane w uaktualnienia planu gospodarowania wodami w dorzeczu.
5.      Państwa członkowskie mogą zmierzać do osiągnięcia mniej restrykcyjnych celów środowiskowych niż te wymagane na mocy ust. 1, dla określonych części wód, w przypadku gdy jest on tak zmieniony przez działalność człowieka, jak ustalono zgodnie z art. 5 ust. 1, lub jego warunki naturalne są takie, że osiągnięcie tych celów byłoby niemożliwe lub nieproporcjonalnie kosztowne, a wszystkie z następujących warunków są spełnione:
a)       potrzeby ekologiczne lub społeczno-ekonomiczne zaspakajane przez taką działalność człowieka nie mogą być osiągnięte za pomocą innych środków, które są znacznie korzystniejszą opcją środowiskową, niepowodującą nieproporcjonalnych kosztów;
b)       państwa członkowskie zapewniają, że:
–        dla wód powierzchniowych jest osiągnięty najlepszy możliwy stan ekologiczny i chemiczny przy wpływach, których nie można było racjonalnie uniknąć na skutek charakteru działalności człowieka czy zanieczyszczenia,
–        dla wód podziemnych zachodzą możliwie najmniejsze zmiany dobrego stanu wód podziemnych, przy wpływach, których nie można było racjonalnie uniknąć na skutek charakteru działalności człowieka czy zanieczyszczenia;
c)       nie zachodzi dalsze pogorszenie stanu części wód;
d)       ustalenie mniej rygorystycznych celów środowiskowych i powody ich ustalenia są szczegółowo wymienione w planie gospodarowania wodami w dorzeczu wymaganym na mocy art. 13, a cele te poddawane są kontroli co sześć lat”.
2.      Dyrektywa 2003/4
5.        Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 i 2 dyrektywy 2003/4/WE(4):
„1.      Państwa członkowskie podejmują konieczne środki, by zapewnić, że organy władzy publicznej porządkują informacje o środowisku, które są w zakresie ich kompetencji oraz które znajdują się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone, w taki sposób, aby je aktywnie i systematycznie rozpowszechniać w społeczeństwie, w szczególności wykorzystując komunikację teleinformatyczną i/lub technologię elektroniczną, jeśli są one dostępne.
[…]
2.      Informacje, które mają być udostępniane i rozpowszechniane, są odpowiednio uaktualniane i obejmują przynajmniej:
[…]
f)      pozwolenia mające znaczny wpływ na środowisko oraz porozumienia dotyczące środowiska lub informację, gdzie, w ramach przepisów art. 3, można występować o takie informacje lub je znaleźć;
[…]”.
3.      Dyrektywa OOŚ
6.        Artykuł 1 dyrektywy 2011/92/UE(5) stanowi:
„1.      Niniejszą dyrektywę stosuje się do oceny skutków środowiskowych wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne, które mogą powodować znaczące skutki w środowisku.
2.      Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
a)      »przedsięwzięcie« oznacza:
–        wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów,
–        inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych;
[…]
c)      »zezwolenie na inwestycję« oznacza decyzję właściwego organu lub organów, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia;
[…]”.
7.        Artykuł 2 ust. 1 i 2 tej dyrektywy stanowi:
„1.      Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków na środowisko, przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te określa art. 4.
2.      Ocena oddziaływania na środowisko może być zintegrowana z istniejącymi procedurami udzielania zezwolenia na przedsięwzięcia w państwach członkowskich lub, jeżeli takie nie istnieją, z innymi procedurami albo z procedurami, które będą ustanowione do realizacji celów niniejszej dyrektywy”.
8.        Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. c) rzeczonej dyrektywy ocena oddziaływania na środowisko określa, opisuje i ocenia we właściwy sposób dla każdego indywidualnego przypadku, bezpośrednie i pośrednie skutki przedsięwzięcia dla, między innymi, wód.
9.        Artykuł 4 tej dyrektywy w związku z tym brzmi:
„1.      Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4 przedsięwzięcia wymienione w załączniku I podlegają ocenie zgodnie z art. 5–10.
2.      Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4, w odniesieniu do przedsięwzięć wymienionych w załączniku II, państwa członkowskie ustalają, czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5–10. Państwa członkowskie dokonują tego ustalenia za pomocą:
a)      badania indywidualnego;
lub
b)      progów lub kryteriów ustalonych przez państwo członkowskie.
Państwa członkowskie mogą postanowić o stosowaniu obydwu procedur, o których mowa w lit. a) i b).
[…]
4.      W przypadku gdy państwa członkowskie postanowią o wprowadzeniu wymogu podjęcia rozstrzygnięcia dla przedsięwzięć wymienionych w załączniku II, wykonawca podaje informacje o cechach przedsięwzięcia oraz jego znaczącym potencjalnym wpływie na środowisko. Szczegółowy wykaz informacji, które należy podać, znajduje się w załączniku II.A. W stosownych przypadkach wykonawca bierze pod uwagę dostępne wyniki innych odnośnych ocen wpływu na środowisko przeprowadzanych na podstawie przepisów prawa unijnego innych niż niniejsza dyrektywa. Wykonawca może również przedstawić opis wszelkich cech przedsięwzięcia lub środków przewidzianych w celu uniknięcia lub zapobieżenia ewentualnemu znaczącemu negatywnemu wpływowi na środowisko.
5.      Właściwy organ podejmuje rozstrzygnięcie na podstawie informacji podanych przez wykonawcę zgodnie z ust. 4, z uwzględnieniem, w stosownych przypadkach, wyników wstępnych weryfikacji lub ocen wpływu na środowisko wynikających z przepisów prawa unijnego innych niż niniejsza dyrektywa. Rozstrzygnięcie to podawane jest do publicznej wiadomości, oraz:
a)      w przypadkach, w których postanowiono, że ocena oddziaływania na środowisko jest konieczna, zawiera główne powody, dla których wymaga się przeprowadzania takiej oceny, ze wskazaniem na odpowiednie kryteria podane w załączniku III; lub
b)      w przypadkach, w których postanowiono, że ocena oddziaływania na środowisko nie jest konieczna, zawiera główne powody, dla których nie wymaga się przeprowadzenia takiej oceny, ze wskazaniem na odpowiednie kryteria podane w załączniku III, a w przypadkach, gdy proponuje to wykonawca, zawiera informacje o wszelkich cechach przedsięwzięcia lub środkach, jakie przewidziano w celu uniknięcia lub zapobieżenia ewentualnemu znaczącemu negatywnemu wpływowi na środowisko.
6.      Państwa członkowskie zapewniają, by właściwy organ podjął rozstrzygnięcie możliwie jak najszybciej, w terminie nieprzekraczającym 90 dni od dnia, w którym wykonawca przedstawił wszystkie informacje wymagane zgodnie z ust. 4. W wyjątkowych przypadkach, przykładowo w zależności od charakteru, stopnia złożoności, lokalizacji lub wielkości przedsięwzięcia, właściwy organ może przedłużyć termin dla wydania rozstrzygnięcia; w takim przypadku właściwy organ pisemnie informuje wykonawcę o powodach przedłużenia i o przewidywanym terminie podjęcia decyzji”.
10.      Artykuł 5 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ ma następujące brzmienie:
„1.      W przypadku gdy wymagana jest ocena oddziaływania na środowisko, wykonawca przygotowuje i składa raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wykonawca dostarcza przynajmniej następujące informacje:
[…]
2.      W przypadkach gdy jest to wymagane przez wykonawcę, właściwy organ, biorąc pod uwagę informacje przekazane przez wykonawcę, zwłaszcza informacje dotyczące szczególnych cech przedsięwzięcia (w tym jego lokalizację i charakterystykę techniczną), a także jego prawdopodobny wpływ na środowisko, wydaje opinię na temat zakresu i poziomu szczegółowości informacji, które wykonawca musi podać w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu. Przed wydaniem opinii właściwy organ konsultuje się z organami, o których mowa w art. 6 ust. 1.
Państwa członkowskie mogą również żądać od właściwych organów wydania takiej opinii, niezależnie od tego, czy wystąpił o nią wykonawca”.
11.      Artykuł 6 tej dyrektywy stanowi:
„1.      Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki, aby zapewnić organom, których przedsięwzięcie może dotyczyć z powodu ich szczególnej odpowiedzialności w odniesieniu do środowiska lub z powodu ich właściwości terytorialnej na szczeblu lokalnym lub regionalnym, możliwość wyrażenia opinii na temat informacji dostarczonych przez wykonawcę i na temat wniosku o zezwolenie na inwestycję, uwzględniając w razie konieczności przypadki, o których mowa w art. 8a ust. 3. W tym celu państwa członkowskie wyznaczają organy, które są konsultowane albo w sposób ogólny, albo w odniesieniu do poszczególnych przypadków. Informacje zebrane na podstawie art. 5 są przekazywane tym organom. Państwa członkowskie ustalają szczegółowe warunki konsultacji.
2.      Aby zapewnić rzeczywisty udział zainteresowanych grup społeczeństwa w procesie decyzyjnym, ogół społeczeństwa jest informowany elektronicznie, przez ogłoszenia publiczne lub za pomocą innych właściwych środków o poniżej określonych kwestiach, we wstępnej fazie procedur podejmowania decyzji w dziedzinie ochrony środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2, a najpóźniej, gdy można zasadnie oczekiwać przedłożenia tego rodzaju informacji:
[…]
3.      Państwa członkowskie zapewniają, by w odpowiednich ramach czasowych udostępniane były zainteresowanej społeczności następujące informacje:
[…]
c)      zgodnie z przepisami [dyrektywy 2003/4], informacje inne niż te, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, które mają związek z decyzją zgodnie z art. 8 niniejszej dyrektywy oraz które stają się dostępne dopiero po czasie, kiedy zainteresowana społeczność została poinformowana zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu.
4.      Zainteresowana społeczność otrzymuje wczesne i skuteczne możliwości udziału w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2, i w tym celu uprawniona jest do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy właściwy organ lub organy dysponują wszystkimi opcjami, zanim podjęta zostanie decyzja w sprawie wniosku o zezwolenie na inwestycję.
5.      Państwa członkowskie dokonują szczegółowych ustaleń dotyczących informowania społeczeństwa na przykład poprzez rozlepianie plakatów w określonym promieniu lub publikację w lokalnych gazetach oraz konsultowania się z zainteresowaną społecznością na przykład poprzez uwagi na piśmie lub w drodze publicznego wysłuchania. Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by odnośne informacje były dostępne dla społeczeństwa w formie elektronicznej, przynajmniej za pośrednictwem centralnego portalu lub łatwo dostępnych punktów dostępu na odpowiednim szczeblu administracyjnym.
6.      Zapewnia się odpowiednie ramy czasowe realizacji poszczególnych etapów, przy czym należy przewidzieć wystarczającą ilość czasu:
a)      na przekazanie informacji organom, o których mowa w ust. 1, oraz społeczeństwu; oraz
b)      aby organy, o których mowa w ust. 1, oraz zainteresowana społeczność przygotowały się do procedury podejmowania decyzji w zakresie ochrony środowiska i rzeczywiście w niej uczestniczyły z zastrzeżeniem przepisów niniejszego artykułu.
7.      Ramy czasowe konsultacji z zainteresowaną społecznością, dotyczących raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w art. 5 ust. 1, nie są krótsze niż 30 dni”.
12.      Artykuł 7 omawianej dyrektywy stanowi:
„1.      Jeżeli państwo członkowskie ma świadomość, że przedsięwzięcie może powodować znaczące skutki w środowisku innego państwa członkowskiego lub na żądanie państwa członkowskiego, które może być dotknięte takimi skutkami, państwo członkowskie, na którego terytorium przedsięwzięcie ma być zrealizowane, przesyła państwu członkowskiemu dotkniętemu skutkami danego przedsięwzięcia, jak najszybciej, nie później jednak niż w terminie poinformowania własnego społeczeństwa, między innymi:
a)      opis przedsięwzięcia wraz z wszelkimi dostępnymi informacjami o jego możliwym oddziaływaniu transgranicznym;
b)      informacje o charakterze decyzji, która może być podjęta.
Państwo członkowskie, na którego terytorium przedsięwzięcie ma być zrealizowane, przyznaje innemu państwu członkowskiemu rozsądny termin na wyrażenie woli wzięcia udziału w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2, i może też załączyć informacje, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu.
2.      Jeżeli państwo członkowskie, które otrzymuje informacje na podstawie ust. 1 wyrazi wolę uczestnictwa w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2, państwo członkowskie, na którego terytorium przedsięwzięcie ma być zrealizowane, o ile do tej pory tego nie uczyniło, przesyła państwu członkowskiemu dotkniętemu skutkami przedsięwzięcia informacje, których udzielenie jest wymagane na podstawie art. 6 ust. 2 oraz informacje, których udostępnienie jest wymagane na podstawie art. 6 ust. 3 lit. a) i b).
[…]
5.      Szczegółowe zasady wdrażania ust. 1–4 niniejszego artykułu, w tym ustalanie ram czasowych dla konsultacji, określają zainteresowane państwa członkowskie na podstawie zasad i ram czasowych, o których mowa w art. 6 ust. 5–7; zasady te umożliwiają zainteresowanej społeczności na terytorium narażonego państwa członkowskiego skuteczne uczestnictwo w procedurach podejmowania decyzji w zakresie ochrony środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2, w odniesieniu do danego przedsięwzięcia”.
13.      Artykuł 8 tej dyrektywy stanowi:
„Wyniki konsultacji oraz informacje zebrane na podstawie art. 5–7 są należycie brane pod uwagę w procedurze zezwolenia na inwestycję”.
14.      Artykuł 8a dyrektywy OOŚ brzmi następująco:
„1.      Decyzja o udzieleniu zezwolenia na inwestycję zawiera co najmniej następujące informacje:
[…]
b)      wszelkie warunki dotyczące środowiska przedstawione wraz z decyzją, opis wszelkich cech przedsięwzięcia lub środków przewidzianych w celu uniknięcia, zapobieżenia lub ograniczenia i, w miarę możliwości, zrównoważenia znaczących niekorzystnych skutków dla środowiska oraz, w stosownych przypadkach, środki w zakresie monitorowania.
[…]
3.      W przypadku gdy państwa członkowskie stosują procedury, o których mowa w art. 2 ust. 2, inne niż te dotyczące zezwolenia na przedsięwzięcia, uznaje się, że odpowiednio wymogi ust. 1 i 2 niniejszego artykułu zostały spełnione, gdy którekolwiek decyzje wydane w kontekście tych procedur zawierają informacje, o których mowa w tych ustępach, oraz wprowadzono mechanizmy umożliwiające spełnienie wymogów ust. 6 niniejszego artykułu.
[…]”.
15.      Artykuł 9 tej dyrektywy jest sformułowany następująco:
„1.      Kiedy podjęta zostaje decyzja o udzieleniu lub nieudzieleniu zezwolenia na inwestycję, właściwy organ lub organy niezwłocznie informują o niej społeczeństwo oraz organy, o których mowa w art. 6 ust. 1, zgodnie z procedurami krajowymi, i zapewniają podanie następujących informacji do wiadomości społeczeństwa i do wiadomości organów, o których mowa w art. 6 ust. 1, w stosownych wypadkach uwzględniając przypadki wymienione w art. 8a ust. 3:
a)      treść decyzji i przedstawione wraz z nią warunki, o których mowa w art. 8a ust. 1 i 2;
b)      główne przyczyny i okoliczności, na których oparta jest decyzja, w tym informacje dotyczące udziału społeczeństwa; obejmuje to również streszczenie wyników konsultacji oraz informacji zgromadzonych na mocy art. 5–7 oraz sposobu ich uwzględnienia lub wykorzystania, w szczególności uwag od narażonego państwa członkowskiego, o którym mowa w art. 7.
2. Właściwy organ lub organy powiadamiają każde państwo członkowskie, które było konsultowane na podstawie art. 7, przekazując mu informacje, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu.
Konsultowane państwa członkowskie zapewniają, by te informacje zostały udostępnione we właściwy sposób zainteresowanej społeczności na ich własnym terytorium”.
16.      Artykuł 11 ust. 1 i 2 wspomnianej dyrektywy stanowi:
„1.      Państwa członkowskie zapewniają, by zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym członkowie zainteresowanej społeczności:
a)      mający wystarczający interes lub ewentualnie;
b)      podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego,
mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa.
2.      Państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania”.
17.      W załączniku I do dyrektywy OOŚ, zatytułowanym „Przedsięwzięcia, o których mowa w art. 4 ust. 1”, wskazane są w pkt 19 „kamieniołomy i kopalnie odkrywkowe, w przypadku gdy powierzchnia zakładów przekracza 25 ha lub wydobycia torfu w zakładzie o powierzchni przekraczającej 150 ha”, a w pkt 24 „[j]akakolwiek zmiana lub poszerzenie przedsięwzięć wymienionych w niniejszym załączniku, gdy taka zmiana lub poszerzenie samo w sobie napotyka progi podane w niniejszym załączniku”.
18.      W załączniku II do tej dyrektywy, zatytułowanym „Przedsięwzięcia, o których mowa w art. 4 ust. 2”, wskazane są w pkt 2 lit. a) „kamieniołomy, kopalnie odkrywkowe, wydobycie torfu (przedsięwzięcia niewymienione w załączniku I)”, w pkt 2 lit. e) – „powierzchniowe urządzenia przemysłowe dla wydobywania węgla, ropy naftowej, gazu ziemnego i rud, a także łupków bitumicznych”, a w pkt 13 lit. a) – „[w]szelkie zmiany bądź rozbudowa przedsięwzięć wymienionych w załączniku I lub niniejszym załączniku, już zatwierdzonych, zrealizowanych lub będących w trakcie realizacji, które mogą powodować znaczące niekorzystne skutki w środowisku (zmiany lub rozbudowa niewymienione w załączniku I)”.
B.      Prawo polskie
1.      Ustawa o informacji o środowisku
19.      Artykuł 72 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227, zwanej dalej „ustawą o informacji o środowisku”), stanowi:
„1.      Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem:
[…]
4)      […] koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż […];
[…]
2.      Wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany:
[…]
2)      koncesji lub decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 4 i 5, polegających także na:
[…]
k)      jednokrotnym wydłużeniu terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 6 lat, wyłącznie w przypadku gdy wydłużenie koncesji uzasadnione jest racjonalną gospodarką złożem oraz bez rozszerzenia zakresu koncesji;
[…]”.
2.      Prawo górnicze
20.      Artykuł 33 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze
(Dz.U. nr 163, poz. 981, zwanej dalej „prawem górniczym”) ma następujące brzmienie:
„[…] Jeżeli koncesja jest poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych”.
3.      Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
21.      Zgodnie z art. 50
§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270):
„Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym”.
22.      W odpowiedzi na skargę Rzeczpospolita Polska powołuje się na pewne zmiany, jakie zostały wprowadzone w regulacjach zawartych w przepisach prawnych, o których mowa w poprzednich punktach, ustawą z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o informacji o środowisku. Zmiany te mają na celu ułatwienie członkom
zainteresowanych społeczności realizację ich uprawnień określonych w art. 11 dyrektywy OOŚ. Członkowie takiej społeczności mogą obecnie uzyskać informacje dotyczące wydania pewnych decyzji bez konieczności zwracania się do organu, który je wydał. Uzyskali oni nowe środki prawne do
zaskarżania zezwoleń przyznanych po przeprowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w których uczestniczyli. Artykuł 33 prawa górniczego zmieniono w taki sposób, że nowe uprawnienia wynikające z ustawy o informacji o środowisku mają zastosowanie także do postępowania koncesyjnego prowadzonego na podstawie przepisów owego prawa, które to postępowanie było poprzedzone uzyskaniem
decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.
III. Okoliczności powstania sporu i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
23.      Kopalnia odkrywkowa węgla brunatnego Turów znajduje się na terytorium Polski w pobliżu granicy z Republiką Czeską i Republiką Federalną Niemiec.
24.      W dniu 27 kwietnia 1994 r. właściwe organy polskich władz
udzieliły,
w drodze koncesji nr 65/94, PGE Elektrownia Bełchatów S.A., obecnie PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. (zwanemu dalej „operatorem”) koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej w tej kopalni na okres 26 lat, czyli do dnia 30 kwietnia 2020 r.
25.      W dniu 2 marca 2015 r. operator złożył do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu (Polska) wniosek o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla realizacji przedsięwzięcia określonego jako kontynuacja eksploatacji złoża węgla brunatnego Turów do 2044 r. W procedurze konsultacyjnej zapoczątkowanej owym wnioskiem uczestniczyły zarówno Republika Czeska, jak i Republika Federalna Niemiec.
26.      W dniu 24 października 2019 r. operator na podstawie art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku złożył wniosek o wydłużenie terminu obowiązywania tej koncesji o sześć lat.
27.      W dniu 21 stycznia 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego (zwaną dalej „decyzją OOŚ”), a w dniu 23 stycznia 2020 r. nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu 24 stycznia 2020 r. operator dołączył tę decyzję OOŚ do swojego złożonego w dniu 24 października 2019 r. wniosku o wydłużenie terminu obowiązywania koncesji wydobywczej.
28.      Decyzją z dnia 20 marca 2020 r.
Minister Klimatu Rzeczypospolitej Polskiej udzielił koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. (zwaną dalej „decyzją 2026”).
29.      Te
wymienione w dwóch poprzednich punktach
decyzje zostały zakwestionowane na drodze administracyjnej lub sądowej przez
szereg podmiotów czeskiego prawa, w tym organizacje pozarządowe.
30.      Uznając, że udzieliwszy tej koncesji, Rzeczpospolita Polska dopuściła się szeregu naruszeń prawa Unii, Republika Czeska wniosła w dniu 30 września 2020 r. sprawę do Komisji Europejskiej zgodnie z art. 259 TFUE.
31.      W dniu 30 października 2020 r. Rzeczpospolita Polska podała do wiadomości swoje uwagi. W dniu 13 listopada 2020 r. podczas zorganizowanego przez Komisję przesłuchania oba te państwa członkowskie przedstawiły ustnie swoje uwagi.
32.      W dniu 17 grudnia 2020 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, w której zarzuciła Rzeczypospolitej Polskiej szereg naruszeń prawa Unii. Komisja uznała w szczególności, że przyjmując art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku, pozwalający na przedłużenie do sześciu lat obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, państwo to naruszyło art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ.
33.      W dniu 28 kwietnia 2021 r.
została wydana decyzja o przedłużeniu terminu obowiązywania koncesji nr 65/94 do 2044 r. (zwana dalej „decyzją 2044”).
IV.    Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
34.      W dniu 26 lutego 2021 r. Republika Czeska wniosła niniejszą skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Rzeczpospolita Polska wnosi o oddalenie tej skargi i obciążenie Republiki Czeskiej kosztami postępowania.
35.      Uwzględniając skierowany przez Republikę Czeską wniosek o zastosowanie środka tymczasowego,
wiceprezes Trybunału nakazała, postanowieniem z dnia 21 maja 2021 r.(6), Rzeczypospolitej Polskiej natychmiastowe zaprzestanie wydobycia węgla brunatnego w kopalni Turów do chwili ogłoszenia wyroku kończącego postępowanie w sprawie C‑121/21.
36.      Decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. prezes Trybunału dopuścił Komisję do udziału w sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Czeskiej.
37.      Decyzją z dnia 14 lipca 2021 r. prezes Trybunału uwzględnił wniosek Rzeczypospolitej Polskiej o rozpoznanie niniejszej skargi w trybie przyspieszonym na podstawie art. 133 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
38.      Pismami sekretarza Trybunału z dnia 20 lipca 2021 r. wezwano,
w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 62 § 1 regulaminu postępowania, Rzeczpospolitą Polską do zajęcia stanowiska w przedmiocie uzasadnionej opinii Komisji, a do tej ostatniej instytucji zwrócono się o przedstawienie tej opinii w języku postępowania, czyli polskim, a także o zajęcie stanowiska w przedmiocie niektórych żądań zawartych w skardze. Adresaci tych wezwań ustosunkowali się do nich w należyty sposób.
39.      Uwzględniając skierowany przez Republikę Czeską wniosek
o zastosowanie środka tymczasowego, wiceprezes Trybunału zobowiązała, postanowieniem z dnia 20 września 2021 r.(7), Rzeczpospolitą Polską do zapłaty na rzecz Komisji okresowej kary pieniężnej w wysokości 500 000 EUR dziennie, począwszy od dnia doręczenia temu państwu członkowskiemu owego postanowienia aż do chwili, w której zastosuje się ono do treści postanowienia wiceprezes Trybunału z dnia 21 maja 2021 r. W tym samym postanowieniu wiceprezes oddaliła wniosek Rzeczypospolitej Polskiej oparty na art. 163 regulaminu postępowania
i mający na celu uchylenie tego postanowienia.
40.      W rozprawie, która odbyła się w dniu 9 listopada 2021 r.,
uczestniczyły,
należycie reprezentowane, Republika Czeska, Rzeczpospolita Polska i Komisja.
41.      Podczas rozprawy Republika Czeska w odpowiedzi na zadane jej w tej kwestii pytanie wyjaśniła, że podtrzymuje żądanie zaprzestania zarzucanych uchybień.
V.      Analiza prawna
A.      Uwagi wstępne
42.      Uważam, że przed zbadaniem poszczególnych zarzutów podniesionych przez Republikę Czeską konieczne jest przypomnienie zasad regulujących postępowanie w sprawie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego niezależnie od tego, czy postępowanie to, którego celem jest stwierdzenie i doprowadzenie do zaprzestania przez państwo członkowskie zachowania naruszającego prawo Unii, jest prowadzone
na podstawie art. 258 TFUE, czy też art. 259 TFUE(8). W tym względzie należy zauważyć, że pomimo występowania drobnych różnic proceduralnych charakteryzujących dane postępowanie w zależności od tego, kto – Komisja czy państwo członkowskie – jest wszczynającą je stroną skarżącą, która wnosi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, istnieją obowiązujące te strony bezwarunkowo wspólne zasady, takie jak te dotyczące rozkładu ciężaru dowodu czy też związane z datą odniesienia dla oceny tego, czy w konkretnym przypadku doszło do uchybienia.
43.      Przywołanie tych zasad wydaje mi się szczególnie istotne w ramach niniejszej analizy, a to ze względu na złożoność okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz fakt, że uchybienia zarzucane przez Republikę Czeską dotyczą wielu aspektów polskiego porządku prawnego, mianowicie przyjmowania aktów ustawodawczych, ale także wydawania decyzji administracyjnych, które z biegiem czasu ulegały zmianom. Stosowanie tych wspólnych zasad ma na celu zagwarantowanie zbadania zgodności wspomnianych aktów krajowych z prawem Unii, którego pierwszeństwo wszystkie państwa członkowskie mają obowiązek respektować, w dokładny i spójny sposób(9).
1.      Zasady dotyczące rozkładu ciężaru dowodu w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
44.      Ponieważ postępowanie przed Trybunałem w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 i 259 TFUE
podlega zasadzie kontradyktoryjności, to na skarżącej spoczywa
ciężar dowiedzenia istnienia zarzucanego uchybienia poprzez przedstawienie Trybunałowi informacji niezbędnych mu do stwierdzenia zaistnienia tego uchybienia. Zatem pod tym względem proceduralnym te dwa przewidziane w traktacie tryby nie różnią się(10).
45.      Ponadto z art. 120 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem, jak i z odnoszącego się do niego orzecznictwa wynika, że skarga wszczynająca postępowanie musi wskazywać przedmiot sporu oraz zawierać zwięzłe przedstawienie zarzutów, zaś owo przedstawienie przedmiotu sporu i zarzutów musi być wystarczająco zrozumiałe i precyzyjne, tak aby pozwalało stronie pozwanej na przygotowanie obrony, a Trybunałowi na dokonanie kontroli. Wynika z tego, że istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się skarga, muszą wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi oraz że żądania w niej zawarte powinny być sformułowane w sposób pozbawiony dwuznaczności w celu uniknięcia orzekania przez Trybunał ultra petita lub z pominięciem któregoś zarzutu(11). Do pozwanego państwa członkowskiego należy natomiast rzeczowe i szczegółowe zakwestionowanie przedstawionych danych i wynikających z nich wniosków(12).
46.      Argumenty przedstawione przez strony w niniejszej sprawie zostaną zatem skrupulatnie rozpatrzone w świetle przedstawionych w poprzednim punkcie zasad rządzących rozkładem ciężaru dowodu.
2.      Data odniesienia dla oceny istnienia uchybienia
47.      Inny istotny aspekt, który należy wziąć pod uwagę w ramach przeprowadzanej analizy, dotyczy daty odniesienia, jaką należy zastosować, oceniając istnienie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że jeśli chodzi o postępowanie przewidziane w art. 258 TFUE, istnienie uchybienia ocenia się według stanu w dniu, w którym upłynął termin wyznaczony w uzasadnionej opinii wydanej przez Komisję na podstawie tego artykułu. Konieczność przyjęcia takiej daty odniesienia dla oceny istnienia uchybienia jest szczególnie oczywista w przypadkach, gdy okoliczności sprawy ulegały w toku postępowania zmianom, często w następstwie interwencji
ze strony dopuszczającego się naruszenia
państwa członkowskiego, na przykład w następstwie zmiany przepisów krajowych uznawanych za sprzeczne z prawem Unii.
48.      Datę tę należy ustalać w odniesieniu do określonego etapu postępowania, aby uniknąć sytuacji, w której skarga o stwierdzenie uchybienia stałaby się bezprzedmiotowa z powodu tego, że okoliczności sprawy uległy zmianie. Konieczność jasnego określenia przedmiotu sporu jest oczywista, biorąc pod uwagę cel skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, czyli umożliwienie Trybunałowi stwierdzenia naruszenia prawa Unii przez państwo członkowskie. Co więcej, przyjęcie takiego
podejścia ma tę zaletę, że gwarantuje przestrzeganie praw procesowych państw członkowskich, w sytuacji gdy to Komisja interweniuje w celu położenia kresu takiemu naruszeniu prawa Unii, co byłoby trudne, gdyby państwa członkowskie musiały w swojej obronie zajmować stanowisko w przedmiocie każdej zmiany przedmiotu sporu spowodowanej zmianą okoliczności.
49.      Oczywiste jest, że bezpośrednie zastosowanie tego orzecznictwa do procedury przewidzianej w art. 259 TFUE nie jest możliwe, ponieważ niniejsze postępowanie zostało wszczęte nie przez Komisję, lecz jedno z państw członkowskich. Należy zatem zadać pytanie, jaka jest data odniesienia dla oceny istnienia uchybienia w ramach takiego właśnie postępowania. W tym względzie należy zauważyć, że uprzednie skierowanie sprawy do Komisji, przewidziane w akapicie drugim tego artykułu, stanowi wymóg proceduralny, od
którego spełnienia
jest uzależniona możliwość późniejszego wniesienia skargi do Trybunału. Należy bowiem pamiętać o znaczeniu, jakie ma ten etap postępowania ze względu na wywoływane przezeń skutki prawne, a mianowicie obowiązek wysłuchania przez Komisję obu stron, które z kolei powinny przedstawić swoje uwagi na piśmie i ustnie, a także rozpoczęcie biegu trzymiesięcznego terminu, po którego upływie, w przypadku gdyby Komisja nie wydała uzasadnionej opinii, państwo członkowskie może wnieść sprawę do Trybunału.
50.      Moim zdaniem poszanowanie zasady kontradyktoryjności charakteryzującej ten etap postępowania, jak wyraźnie zostało
to wskazane w akapicie trzecim tego artykułu, wiąże się z wymogiem, aby wszystkie zarzuty oparte na podnoszonym naruszeniu prawa Unii i wszystkie związane z tym dowody zostały przedstawione przez skarżące państwo członkowskie już w piśmie, za pomocą którego sprawa zostaje wniesiona
do Komisji. Ponadto musi z niego jasno wynikać, że skarżące państwo członkowskie zamierza wnieść skargę na podstawie art. 259 TFUE, a nie
jedynie zwrócić się do Komisji o wszczęcie postępowania na podstawie art. 258 TFUE. Z powyższego wynika, że przedmiot sporu jest określany właśnie na tym etapie postępowania(13).
51.      Ponieważ skarżące państwo członkowskie, po pierwsze, nie jest związane z ustaleniami dokonanymi przez Komisję w uzasadnionej opinii, i, po drugie
– w odróżnieniu od Komisji działającej w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE – nie jest zobowiązane do przejścia przez inne etapy postępowania, z proceduralnego punktu widzenia wydaje mi się logiczne, aby jako datę odniesienia dla oceny istnienia uchybienia przyjąć datę wniesienia sprawy do Komisji przez skarżące państwo członkowskie(14). Analogiczne zastosowanie orzecznictwa Trybunału, przy jednoczesnym uwzględnieniu specyfiki postępowania przewidzianego w art. 259 TFUE, wydaje mi się właściwe, tym bardziej
że przyjęcie takiego podejścia jest logicznym następstwem przywołanych powyżej względów dotyczących postępowania, o którym mowa w art. 258 TFUE, a mianowicie konieczności określenia w sposób wystarczająco dokładny przedmiotu sporu niezależnie od ewentualnych zmian jego okoliczności oraz obowiązku poszanowania praw proceduralnych państw członkowskich.
52.      Z przedstawionych powyżej powodów wydaje mi się, że przedmiot niniejszego sporu powinien zostać ograniczony, co do zasady, do sytuacji ustawowej i administracyjnej istniejącej w chwili wniesienia sprawy do Komisji przez Republikę Czeską. Przyjęcie takiego podejścia nie wyklucza, że za istotne można by
uznać również pewne okoliczności faktyczne zaistniałe po tej dacie. Pragnę jednak przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału to uwzględnienie późniejszych okoliczności faktycznych jest możliwe jedynie wyjątkowo, a mianowicie gdy okoliczności te mają taki sam charakter, co zarzucane zachowanie, lub nie zmieniają znacząco istoty zarzucanego czynu(15). Orzecznictwo to opiera się na logicznym argumencie, zgodnie z którym państwo członkowskie nie może uchylić się od konsekwencji wniesienia skargi opartej na naruszeniu prawa Unii poprzez wybieg formalny, to znaczy poprzez zmianę ustawodawstwa lub przyjęcie nowej decyzji, która jednak nadal zawiera te same elementy sprzeczne z prawem Unii.
B.      W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1, 2, 4 i 6, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 6–9 dyrektywy OOŚ (przedłużenie o sześć lat terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko)
1.      Argumenty stron
53.      W zarzucie pierwszym Republika Czeska utrzymuje, że zawarta w art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku regulacja, wyłączająca w przypadku jednokrotnego przedłużenia o sześć lat terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej wymóg przeprowadzenia jakiejkolwiek oceny oddziaływania na środowisko, narusza art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ w zakresie, w jakim zezwala się w niej na
udzielenie takiego przedłużenia bez przeprowadzania przewidzianych w tych przepisach całościowej oceny oddziaływania na środowisko lub tzw. procedury „preselekcji”. Ponadto brak przeprowadzania owej oceny skutkuje tym, że zainteresowana społeczność oraz, w stosownych przypadkach, sąsiednie państwa członkowskie, na których terytorium przedsięwzięcie może mieć wpływ, zostają wykluczone z udziału w procedurach przewidzianych w art. 4 ust. 4–6 oraz w art. 5–9 tej dyrektywy.
54.      Zdaniem tego państwa członkowskiego, rzeczony przepis prawa polskiego w oczywisty sposób wykorzystano do przedłużenia terminu obowiązywania udzielonych koncesji na wydobycie węgla brunatnego w dwóch innych kopalniach w Polsce. Posłużono się nim w rzeczywistości jako podstawą
dla koncesji na wydobywanie węgla brunatnego w Turowie do 2026 r.
55.      Rzeczpospolita Polska uważa, że zarzut ten stał się bezprzedmiotowy, ponieważ w dniu 28 kwietnia 2021 r. wydano decyzję 2044. Ze względu na okres jej obowiązywania decyzja 2044 nie mogła zostać przyjęta na podstawie art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku. Ponadto decyzję 2044 wydano na podstawie decyzji OOŚ, którą operator załączył do wniosku.
56.      Co więcej, zdaniem pozwanego państwa członkowskiego, zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. Na wstępie państwo to zauważa, że z żądań skargi wynika, iż jej zakres ogranicza się do kwestii ważności koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r., a zatem dotyczy niezgodności prawa polskiego z dyrektywą OOŚ jedynie w zakresie, w jakim prawo to rzeczywiście znalazło zastosowanie do tej koncesji.
57.      Rzeczone państwo członkowskie twierdzi zaś, że przy wydawaniu tejże koncesji nie zastosowano art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku, ponieważ, jak wyjaśnił w uzasadnieniu koncesji organ udzielający koncesji, miał obowiązek przy jej wydawaniu wziąć pod uwagę decyzję OOŚ ze względu na możliwe istotne oddziaływanie tego przedsięwzięcia na środowisko.
58.      W tym względzie Rzeczpospolita Polska podnosi, że w prawie polskim na postępowanie w sprawie wydania „zezwolenia na inwestycję” w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. c) dyrektywy OOŚ składa się szereg etapów, w tym wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Ta ostatnia decyzja wiąże organy wydające następcze decyzje inwestycyjne. Wiąże ona również bezpośrednio operatora, podobnie jak sama koncesja, w związku z czym, wbrew założeniu, na którym opiera się Republika Czeska, nie ma konieczności włączenia
jej do koncesji.
59.      W niniejszym przypadku decyzję OOŚ, o której wydanie wnioskował operator dla potrzeb realizacji przedsięwzięcia określonego jako kontynuacja eksploatacji złoża węgla brunatnego w kopalni Turów do 2044 r., wydano w dniu 21 stycznia
2020 r. po przeprowadzeniu konsultacji i z udziałem społeczeństwa przewidzianych w dyrektywie OOŚ. W dniu 24 stycznia
2020 r. została ona załączona do wniosku o przedłużenie terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej o sześć lat. Udzielenie koncesji na okres krótszy niż okres przewidziany w decyzji OOŚ jest zaś w prawie polskim dozwolone, a ponadto jest zgodne z zasadą a maiori ad minus. W konsekwencji udzielenie koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. zostało poprzedzone przeprowadzeniem
oceny oddziaływania na środowisko i, z tego względu, nie spowodowało naruszenia przepisów dyrektywy OOŚ przywołanych w zarzucie pierwszym.
2.      Ocena
a)      W przedmiocie naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ
60.      W zarzucie pierwszym Republika Czeska podnosi w szczególności, że doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ ze względu na to, iż art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku wyłącza wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w przypadku jednokrotnego przedłużenia o sześć lat terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej.
61.      Na wstępie należy wyjaśnić, że zarzut ten dotyczy przyjęcia aktu ustawodawczego, a nie praktyki administracyjnej. Zatem, wbrew temu, co sugeruje Rzeczpospolita Polska, nie chodzi tu o zastosowanie wskazanej w poprzednim punkcie podstawy prawnej do konkretnego przypadku. W konsekwencji pozbawiony znaczenia wydaje mi się podniesiony przez nią argument, zgodnie z którym zarzut ten jest oczywiście bezzasadny ze względu na fakt, że wspomnianego przepisu krajowego nie zastosowano przy wydawaniu koncesji na wydobywanie węgla brunatnego w Turowie do 2026 r.
62.      W ramach badania tego zarzutu kluczową pod względem prawnym kwestią
jest raczej ustalenie, czy państwo członkowskie może w drodze ustawodawczej zezwolić właściwym organom władz na powstrzymanie się od przyjęcia szeregu środków administracyjnych związanych z koncesją na prowadzenie działalności wydobywczej. Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy najpierw ustalić, czy prawo Unii, w niniejszym przypadku dyrektywa OOŚ, nakłada na państwo członkowskie obowiązek przyjęcia takich środków administracyjnych. W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej należy uznać, że państwo członkowskie bez wątpienia uchybiło ciążącym na nim zobowiązaniom.
63.      W tym względzie należy przypomnieć, że „przedsięwzięcia” w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ, jeżeli mogą powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, muszą przed uzyskaniem zezwolenia zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 2 ust. 1 tej dyrektywy. W art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ nie ustanowiono bowiem
wymogu, aby procedurze oceny przewidzianej w tej dyrektywie podlegały wszelkie przedsięwzięcia mogące powodować znaczące skutki w środowisku, lecz jedynie te z nich, które wymieniono w art. 4 tej dyrektywy, zawierającym odesłanie do przedsięwzięć wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy.
64.      Z art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ wynika, że w przypadku przedsięwzięć wskazanych w załączniku I do tej dyrektywy istnieje, ze względu na sam ich charakter, prawdopodobieństwo spowodowania znaczących skutków w środowisku i muszą one bezwzględnie podlegać OOŚ. W tym kontekście należy zauważyć w pierwszej kolejności, że w art. 1 ust. 2 lit. c) tej dyrektywy zostało określone pojęcie „zezwolenia na inwestycję” i zdefiniowano je tam jako „decyzję właściwego organu lub organów, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia”. W drugiej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że w pkt 19 załącznika I zostały wymienione „kamieniołomy i kopalnie odkrywkowe, w przypadku gdy powierzchnia zakładów przekracza 25 ha”, to znaczy kopalnie o powierzchni podobnej do kopalni Turów. Dla potrzeb niniejszej analizy ważny jest też pkt 24 tego załącznika, ponieważ przewidziano w nim, że procedurze oceny powinna podlegać „[j]akakolwiek zmiana lub poszerzenie
przedsięwzięć wymienionych w niniejszym załączniku, gdy taka zmiana lub poszerzenie samo w sobie napotyka [osiągają] progi podane w niniejszym załączniku” [wyróżnienie własne]. Innymi słowy, ustanowiony w dyrektywie OOŚ wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ma zastosowanie nie tylko wówczas, gdy należy wydać
zezwolenie pierwotne, ale również w przypadku niektórych decyzji związanych z tym pierwotnym zezwoleniem.
65.      Artykuł 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku, którego dotyczy zarzut pierwszy, może wchodzić w zakres zastosowania pkt 24 załącznika I
do dyrektywy OOŚ, ponieważ ten przepis krajowy dotyczy przedłużenia terminu obowiązywania
koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej. Powstaje zatem pytanie, czy takie „przedłużenie terminu obowiązywania
koncesji” może być rozumiane jako „poszerzenie przedsięwzięcia” w rozumieniu dyrektywy OOŚ. Co do zasady, na podstawie samej tylko wykładni językowej, termin „poszerzenie” można rozumieć zarówno jako „zwiększenie zasięgu terytorialnego”, jak i „przedłużenie istnienia w czasie” określonego przedsięwzięcia.
66.      Moim zdaniem, na to pytanie należy jednoznacznie udzielić odpowiedzi twierdzącej. Jak orzekł Trybunał w wyroku Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen(16), środki skutkujące przedłużeniem terminu obowiązywania zezwolenia na przedsięwzięcie wymienione już w załączniku I
do dyrektywy OOŚ wchodzą w zakres zastosowania
pkt 24 tego załącznika. Z wyroku tego wynika, że norma ustanowiona w art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ ma
zastosowanie nawet wówczas, gdy termin, o który zostało
przedłużone
obowiązywanie
rozpatrywanego zezwolenia, nie przekracza dziesięciu lat(17), tak jak ma to właśnie miejsce w przypadku,
którego dotyczą rozpatrywane przepisy polskiego prawa. Wynika stąd wniosek, że jednokrotne przedłużenie terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej o sześć lat stanowi przedsięwzięcie, które zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
67.      W świetle powyższego należy stwierdzić, że art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku nie jest zgodny z prawem Unii w zakresie, w jakim ów przepis krajowy ustanawia uregulowanie będące dokładnie przeciwieństwem tego, czego wymaga art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ.
68.      Następnie należy zbadać, czy doszło również do naruszenia art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ.
69.      W tym względzie należy zauważyć w pierwszej kolejności, że przepis ten zawiera odniesienie do załącznika II, w którego
pkt 2 lit. a), wśród przedsięwzięć mogących podlegać ocenie oddziaływania na środowisko,
zostały wymienione „kamieniołomy” i „kopalnie odkrywkowe”, w przypadku gdy są to „przedsięwzięcia niewymienione w załączniku I”. Jak już zaś wyjaśniłem, kopalnie o powierzchni podobnej do powierzchni kopalni Turów są już wymienione w załączniku I. W konsekwencji ten rodzaj kopalni jest już objęty zakresem
zastosowania art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ, co skutkuje tym, że, przynajmniej w odniesieniu do tej kategorii kopalni, nie ma możliwości zastosowania art. 4 ust. 2 dyrektywy.
70.      Mimo to art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ jest jednak, jak sądzę, przepisem, który jest istotny w przypadku kopalni, których powierzchnia nie przekracza progu określonego w pkt 19 załącznika I, to znaczy kopalni o powierzchni nieprzekraczającej 25 ha. Wydaje się bowiem, że przepisy polskiego prawa mają również na celu uregulowanie zarządzania przedsięwzięciami dotyczącymi mniejszych
powierzchni. W tym kontekście należy zauważyć, że art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku, po pierwsze, jest sformułowany w sposób dość ogólny, jeśli chodzi o rodzaj przedsięwzięć, które są zwolnione z obowiązku przeprowadzania oceny ich oddziaływania na środowisko, i, po drugie, nie wprowadza takiego samego jak dyrektywa OOŚ rozróżnienia pomiędzy przedsięwzięciami, które muszą, a tymi,
które ewentualnie mogą podlegać takiej ocenie. Na tym etapie analizy należy zatem przyjąć, że zakres zastosowania tego przepisu krajowego jest bardzo szeroki.
71.      W drugiej kolejności należy zauważyć, że art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ wyraźnie upoważnia państwa członkowskie do samodzielnego ustalenia, czy dane przedsięwzięcie
wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko(18). Zgodnie z motywem 9 tej dyrektywy, „przedsięwzięcia innych rodzajów”, to znaczy przedsięwzięcia wymienione w załączniku II, „mogą nie powodować w każdym przypadku znaczących skutków w środowisku”, co oznacza, że rzeczone przedsięwzięcia powinny być oceniane tylko wówczas, „gdy państwa członkowskie uznają, że mogą one powodować znaczące skutki w środowisku” [wyróżnienie własne]. Jak wynika z art. 4 ust. 2 tej dyrektywy, państwa członkowskie dokonują tego ustalenia,
przeprowadzając indywidualne
badanie poszczególnych przypadków lub też na podstawie ustalonych przez nie same progów lub kryteriów. Państwa członkowskie mogą postanowić o stosowaniu obydwu wymienionych procedur. W art. 4 ust. 3
został ustanowiony wymóg, aby podczas badania indywidualnego przypadku czy też ustalania progów lub kryteriów uwzględniać odpowiednie kryteria selekcji wymienione w załączniku III. Z uwag tych jasno wynika, że przy transpozycji tego przepisu do prawa krajowego państwa członkowskie dysponują znacznym zakresem uznania.
72.      Jednakże w niniejszym kontekście nie można zapominać, że o ile art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ przyznaje właściwemu organowi pewną swobodę w zakresie uznania, czy dane przedsięwzięcie należy poddać ocenie, o tyle z utrwalonego orzecznictwa Trybunału(19) wynika, że granice owego zakresu uznania wyznacza przewidziany w art. 2 ust. 1 tej dyrektywy OOŚ obowiązek poddania ocenie oddziaływania, przed wydaniem zezwolenia, przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji. Tak więc państwo członkowskie, które ustala kryteria bądź progi,
nie
uwzględniając lokalizacji przedsięwzięć, lub wyznacza je na takim poziomie, że w praktyce cała dana kategoria przedsięwzięć zostaje z góry zwolniona z obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, przekracza przysługujący mu zakres uznania.
73.      Zdaniem Trybunału fakt, że państwu członkowskiemu przysługuje ten zakres uznania, nie jest sam w sobie wystarczający do tego, aby wykluczyć dane przedsięwzięcie z procedury oceny w rozumieniu dyrektywy OOŚ. W przeciwnym razie zakres uznania przyznany państwom członkowskim na mocy art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ mógłby być przez nie wykorzystywany do uniknięcia obowiązku poddania danego przedsięwzięcia ocenie, pomimo że z powodu jego charakteru, rozmiarów lub lokalizacji może ono wywrzeć znaczące skutki w środowisku. W konsekwencji, bez względu na to, jaką metodę obrało państwo członkowskie w celu ustalenia, czy dane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny, czy też nie, tj. wskazania danego przedsięwzięcia w ustawie czy też w wyniku przeprowadzenia indywidualnego
badania poszczególnego
przedsięwzięcia, metoda ta nie może zagrażać realizacji celów dyrektywy OOŚ, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki w środowisku w rozumieniu tej dyrektywy, nie zostało wyłączone z takiej oceny, z wyjątkiem przypadku, gdy dane podlegające wyłączeniu przedsięwzięcie mogło, na podstawie ogólnej oceny, zostać uznane za niemogące
wywierać znaczących skutków w środowisku(20).
74.      Względy te mają jeszcze większą wagę w przypadku środków krajowych, które odnoszą się do całych kategorii przedsięwzięć. Dokładniej rzecz ujmując, Trybunał uznał, że w art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ nie przyznano państwom członkowskim uprawnienia do „całkowitego i definitywnego wyłączenia” możliwości dokonania oceny jednej lub kilku kategorii przedsięwzięć, o których mowa w tym przepisie, ponieważ rozpatrywane kryteria lub progi nie mają na celu zwolnienia z obowiązku dokonania oceny z założenia całych określonych kategorii przedsięwzięć wymienionych w załączniku II, które mogą być planowane na terytorium danego państwa członkowskiego, lecz jedynie ułatwienie oceny konkretnych cech charakterystycznych danego przedsięwzięcia, w celu ustalenia, czy podlega ono temu obowiązkowi(21).
75.      W niniejszym kontekście powstaje zatem pytanie, czy rozpatrywane przepisy polskiego prawa ustanawiają wymóg przeprowadzenia przewidzianej w orzecznictwie Trybunału „oceny oddziaływania”, jeżeli takie podejście wydaje się uzasadnione ze względu na cechy charakterystyczne niektórych przedsięwzięć, a konkretnie z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji. Uważam, że na to pytanie należy udzielić jednoznacznie odpowiedzi przeczącej, ponieważ art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku znajduje zastosowanie do wszystkich
bez wyjątku kopalni. W zakresie, w jakim ten przepis krajowy skutkuje całkowitym i definitywnym wyłączeniem z obowiązku dokonania takiej „oceny oddziaływania” wszystkich kopalni, bez należytego uwzględnienia swoistych cech charakterystycznych każdego przedsięwzięcia mogących mieć znaczące skutki dla środowiska, należy go uznać za niezgodny z wymogami art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ, zgodnie z ich przyjętą w orzecznictwie wykładnią.
76.      Stwierdzenie to odnosi się również do ewidentnej niemożności poddania kopalni należących do „innych rodzajów” przedsięwzięć w rozumieniu motywu 9 dyrektywy OOŚ czy to badaniu indywidualnemu, czy to ocenie na podstawie odpowiednich progów lub kryteriów selekcji, jak tego wymaga art. 4 ust. 2 lit. a) i b) tej dyrektywy, co pozwoliłoby ustalić, czy przedsięwzięcia wymienione w załączniku II powinny być przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko. Pragnę podkreślić, że wspomniany przepis polskiego prawa skutkuje zwolnieniem właściwych organów z obowiązku dokonania takiego ustalenia w odniesieniu do wszystkich kopalni_nie dając im jednak możliwości uwzględnienia specyfiki każdego z poszczególnych przypadków. Jest zatem oczywiste, że przyjęcie takiego sztywnego
podejścia, charakteryzującego się niewystarczającą świadomością problemów w dziedzinie ochrony środowiska, z jakimi wiąże się prowadzenie każdej kopalni, nie może stanowić prawidłowej transpozycji art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ.
77.      Należy zatem stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska przekroczyła zakres uznania przysługujący jej na podstawie art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ ze względu na to, że w jej przepisach krajowych nie uwzględniono procedur przewidzianych dla oceny oddziaływania na środowisko kopalni wchodzącej w zakres zastosowania załącznika
II do tej dyrektywy.
78.      Z powodów przedstawionych w poprzednich punktach uważam, że, przyjmując art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku, Rzeczpospolita Polska naruszyła również art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ.
b)      W przedmiocie naruszenia wymogów proceduralnych w dziedzinie oceny oddziaływania na środowisko
79.      Stwierdzenie w ramach obecnej analizy naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ musi rodzić pytanie, jak zbadać podnoszony zarzut z punktu widzenia prawnego, skoro jest on oparty również na naruszeniu art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 6–9 tej dyrektywy. W tym względzie należy przypomnieć, że przepisy te ustanawiają zasady proceduralne, których państwa członkowskie muszą przestrzegać, gdy
poddają przedsięwzięcia wymienione w załączniku I
ocenie oddziaływania na środowisko. Konkretnie chodzi tu, między innymi, o ciążący na wykonawcy obowiązek przygotowania i przedstawienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek skonsultowania się z organami, których przedsięwzięcie może dotyczyć, a także zapewnienie publicznego dostępu do informacji dotyczących przedsięwzięcia, w tym do procesu podejmowania decyzji.
80.      Podobnie jak Komisja uważam, że stwierdzenie uchybienia obowiązkowi poddania przedsięwzięcia przewidzianej w art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ
ocenie oddziaływania na środowisko, logicznie rzecz biorąc, obejmuje nieprzestrzeganie konkretnych wymogów proceduralnych obowiązujących w odniesieniu do takiej oceny. Wydaje mi się, że wniosek ten płynie również ze skargi Republiki Czeskiej, ponieważ, czytając ją uważnie, można odnaleźć w niej wzmiankę o przepisach określających wymogi proceduralne obowiązujące w odniesieniu do takiej oceny, dodaną najwyraźniej w trosce o kompletność.
81.      Ponadto chciałbym zauważyć, że art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku ogranicza się do ogólnego zwolnienia niektórych rodzajów działalności wydobywczej z nałożonego przez prawo Unii obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, przy czym nie odnosi się jednak do związanych z procedurą oceny
konkretnych obowiązków ustanowionych w art. 5 ust. 1 i 2 oraz w art. 6–9 dyrektywy OOŚ, co mogłoby ewentualnie uzasadniać przeprowadzenie odrębnego
badania zgodności z każdym spośród wyżej wskazanych przepisów. Nie wydaje mi się to jednak w niniejszym przypadku konieczne, ponieważ przesłanki takiego indywidualnego badania zgodności niewątpliwie nie zostały spełnione.
82.      Ponieważ przepisy przywołane przez Republikę Czeską zawierają w istocie wymogi proceduralne, których należy przestrzegać przy ocenie oddziaływania na środowisko, w tych okolicznościach należy stwierdzić, że naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ wiąże się siłą rzeczy z naruszeniem tychże wymogów proceduralnych.
c)      W przedmiocie zmian ustawodawczych, jakie zaszły po wniesieniu skargi
83.      W trosce o kompletność wywodu należy zwrócić uwagę na niedawne zmiany, jakie wprowadzono w ustawodawstwie polskim, w szczególności na uchylenie art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku. Jak wskazuje Komisja w uwagach z dnia 13 sierpnia 2021 r., wydaje się, że w przyszłości jednokrotne przedłużenie o sześć lat
terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego nie będzie na mocy ustawodawstwa polskiego możliwe bez przeprowadzenia uprzedniej oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z informacjami dostarczonymi przez Komisję instytucja ta obecnie analizuje, czy ta zmiana przepisów ustawy może położyć kres niewłaściwemu stosowaniu dyrektywy OOŚ, wynikającemu ze stosowania art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) wspomnianej ustawy.
84.      W tym względzie wystarczy wskazać, że,
ze względu na to, iż te zmiany przepisów ustawy zostały przyjęte w lipcu 2021 r., czyli po wniesieniu przez Republikę Czeską
sprawy do Komisji, nie mogą one zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu bez nieuzasadnionej zmiany przedmiotu sporu(22). W związku z tym uważam, że przy ocenie naruszenia popełnionego przez Rzeczpospolitą Polską Trybunał nie może brać pod uwagę tych późniejszych zmian ustawodawczych.
C.      W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 6 ust. 2–7, art. 7 ust. 5, art. 8 i 9 oraz art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ (wyłączenie zainteresowanej społeczności z procedury udzielania koncesji na działalność wydobywczą)
1.      Argumenty stron
85.      Republika Czeska podnosi, że obowiązki określone w tych przepisach dyrektywy OOŚ, które dotyczą udziału społeczeństwa w procedurach przewidzianych w owej dyrektywie oraz kontroli decyzji, które są przyjmowane po ich przeprowadzeniu, mają zastosowanie na wszystkich etapach tych procedur, w tym również ostatnim, a mianowicie w ramach procedury udzielania zezwolenia na przedsięwzięcie i jego rezultatu.
86.      Wynika to, po pierwsze, z faktu, że niektóre przepisy, w szczególności art. 6 ust. 2 lit. a), c) i d) dyrektywy OOŚ, odnoszą się albo do „zezwolenia na inwestycję” w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. c) tej dyrektywy, albo do wszystkich decyzji przyjętych w ramach procedury udzielania zezwolenia. Po drugie, dyrektywa ta nie przewiduje
żadnego zwolnienia z ustanowionych w niej obowiązków, w tym również z racji wywiązania
się z nich na wcześniejszym etapie postępowania. Po trzecie, cel włączenia społeczeństwa w procedurę udzielania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. różni się od celu jego włączenia w postępowanie OOŚ, ponieważ jego uczestnictwo w procedurze udzielania koncesji służy ustaleniu, czy wyniki oceny OOŚ zostały należycie uwzględnione w ostatecznej koncesji. Podobnie, gdyby nie można było skontrolować tego, czy wyniki tej oceny zostały uwzględnione, przewidziana w art. 11 dyrektywy OOŚ możliwość wniesienia środka odwoławczego utraciłaby swą skuteczność (effet utile).
87.      Republika Czeska uważa zatem, że art. 33 prawa górniczego, zgodnie z którym w przypadkach, gdy, po przeprowadzeniu z udziałem społeczeństwa postępowania w sprawie oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, zostaje wydana decyzja OOŚ, zainteresowana społeczność zostaje wyłączona z procedury udzielania zezwolenia na przedsięwzięcie, a także z kontroli sądowej tej procedury, jest sprzeczny z ww. przepisami dyrektywy OOŚ.
88.      Rzeczpospolita Polska odpiera, że w świetle art. 2 ust. 2 dyrektywy OOŚ, przewidującego możliwość zastosowania zintegrowanej procedury udzielania zezwolenia na przedsięwzięcie, państwa członkowskie są uprawnione do określenia procedury, zgodnie z którą udział społeczeństwa musi być zapewniony na tym etapie wydawania tego zezwolenia, w ramach którego
rozpatrywane są zagadnienia dotyczące wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Nie istnieje jednak obowiązek zagwarantowania tego udziału na kolejnych etapach tej procedury, na których badane są inne aspekty funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia.
89.      W Polsce na postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na przedsięwzięcie składa się zaś szereg etapów, a operatorowi można udzielić takiego zezwolenia dopiero po uzyskaniu uprzedniej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, w odniesieniu do którego to zezwolenia decyzja ta jest wiążąca. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, jeżeli prawo krajowe przewiduje wieloetapową procedurę udzielania zezwolenia, w ramach
której wydano więcej decyzji, z których jedna jest decyzją główną, a druga – decyzją wykonawczą, która nie może wykraczać poza zakres ustaleń poczynionych w głównej decyzji, możliwe oddziaływanie danego przedsięwzięcia na środowisko należy określać i oceniać w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji głównej.
90.      Tak więc w odniesieniu do procedury udzielenia koncesji na wydobycie węgla brunatnego do 2026 r. nie obowiązywał wymóg powtórnego zapewnienia udziału społeczeństwa ani powtórnego
przeprowadzenia konsultacji transgranicznych, ponieważ ze związanych z tym obowiązków
wywiązano się w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji OOŚ. Komisja potwierdziła to podejście w uzasadnionej opinii, stwierdzając brak naruszenia odnośnych przepisów dyrektywy OOŚ.
91.      Co się tyczy twierdzenia skarżącego państwa członkowskiego, zgodnie z którym w art. 11 ust. 1 tej dyrektywy OOŚ ustanowiony został wymóg, aby w ramach procedury udzielania zezwolenia możliwe było przeprowadzenie sądowej kontroli tego, czy zostały uwzględnione wyniki oceny oddziaływania na środowisko, Rzeczpospolita Polska utrzymuje, po pierwsze, że, co do zasady, prawo polskie gwarantuje zainteresowanej społeczności możliwość wniesienia takiego środka odwoławczego. W tym względzie należy zauważyć, że organizacje takie jak Greenpeace ČR zaskarżyły przed sądem
koncesję na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r., w efekcie czego kwestia zawieszenia tej koncesji została zbadana co do istoty.
92.      Po drugie, z art. 11 ust. 2, zgodnie z którym państwa członkowskie określają, na jakim etapie decyzje mogą być kwestionowane, wynika, że państwa te mają prawo zagwarantować możliwość odwołania się wyłącznie na etapie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, skoro nie ma możliwości nieuwzględnienia w decyzji o udzieleniu zezwolenia tej pierwszej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Tak jest w przypadku Polski, ponieważ w art. 86 ustawy o informacji o środowisku przewidziano, że ta pierwsza decyzja wiąże organy wydające decyzję, o której mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy. Ponieważ decyzja OOŚ podlega bezpośredniemu stosowaniu, zagwarantowanie organizacjom pozarządowym możliwości kwestionowania decyzji o udzieleniu koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. byłoby nieuzasadnione i bezcelowe.
93.      Rzeczpospolita Polska dodaje, że w każdym razie zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ stał się bezprzedmiotowy, ponieważ art. 33 prawa górniczego zmieniono i obecnie umożliwia on zainteresowanym stronom zaskarżenie przed sądem decyzji inwestycyjnej w celu zbadania jej zgodności z decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych.
2.      Ocena
94.      W zarzucie drugim Republika Czeska twierdzi, że art. 33 prawa górniczego, który w istocie nie przewiduje udziału organizacji publicznych w procedurze udzielania koncesji, w przypadku
gdy organizacje te uczestniczyły w procedurze oceny oddziaływania na środowisko, narusza szereg przepisów dyrektywy OOŚ. Również ten zarzut dotyczy aktu ustawodawczego, a nie – określonej praktyki administracyjnej.
95.      Obowiązki określone w przepisach art. 6 ust. 2–7, art. 7 ust. 5, art. 8,
9 i art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ dotyczą dopuszczenia zainteresowanej społeczności, a także innych państw członkowskich, na których terytorium przedsięwzięcie mogłoby mieć znaczące skutki, do udziału w postępowaniach przewidzianych w dyrektywie OOŚ, w tym również procedurach kontroli decyzji, które są wydawane po przeprowadzeniu tych postępowań. Obowiązki te dotyczą przebiegu i wyniku „procedur podejmowania decyzji” w rozumieniu art. 2 ust. 2 dyrektywy OOŚ, których celem jest udzielenie „zezwolenia”, za które zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. c) dyrektywy OOŚ należy uznać decyzję uprawniającą do wykonania przedsięwzięcia.
a)      W przedmiocie naruszeniaprzysługującego społeczeństwu i innympaństwom członkowskim prawa do publicznego dostępu do procedury wydawania zezwolenia
96.      Pragnę przede wszystkim podkreślić, że nie przekonuje mnie broniona przez Republikę Czeską wykładnia, zgodnie z którą art. 6–9 dyrektywy OOŚ mają na celu zagwarantowanie społeczeństwu i innym państwom członkowskim
bezwzględnego i nieograniczonego prawa publicznego dostępu do procedury wydawania zezwolenia na wszystkich jego etapach. Moim zdaniem, stanowisko to należy zniuansować, przypominając o autonomii proceduralnej, jaką dyrektywa OOŚ przyznaje państwom członkowskim. Jak słusznie wskazuje Rzeczpospolita Polska, art. 2 ust. 2 dyrektywy OOŚ przewiduje możliwość zintegrowania oceny oddziaływania na środowisko z istniejącymi procedurami udzielania zezwolenia na przedsięwzięcia w państwach członkowskich lub, jeżeli takie nie istnieją, z innymi procedurami albo z procedurami, które będą ustanowione do realizacji celów tej dyrektywy.
97.      Innymi słowy, przepisy prawa Unii nie dokonują ujednolicenia procedur poprzedzających udzielenie zezwoleń na przedsięwzięcie. Można raczej stwierdzić, że państwa członkowskie dysponują swobodą wyboru co do formy i środków, które mają przyczyniać się do realizacji celów dyrektywy OOŚ. W konsekwencji regulacje krajowe poszczególnych państw członkowskich mogą się istotnie różnić co do sposobu ukształtowania postępowań administracyjnych w sprawach decyzji zezwalających na realizację przedsięwzięć, które mogą powodować znaczące skutki w środowisku.
98.      Zgodnie z informacjami dostarczonymi przez Rzeczpospolitą Polską, w jej krajowym porządku prawnym
przewidziano wieloetapową procedurę zezwolenia, która rozpoczyna się od przeprowadzenia
oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Rzeczpospolita Polska wyjaśnia, że, w przypadku przedsięwzięć polegających na wydobywaniu kopalin ze złóż, podmiot planujący prowadzić tego rodzaju działalność powinien uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji takiego przedsięwzięcia, a dopiero w dalszej kolejności – koncesję na wydobywanie kopalin ze złoża. Rzeczpospolita Polska podkreśla, że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych jest wiążąca dla organu administracyjnego, który udziela koncesji na wydobycie minerałów ze złoża.
99.      W tym kontekście należy przypomnieć, że Trybunał wyraźnie uznaje przysługującą państwu członkowskiemu swobodę ustanowienia takiej wieloetapowej procedury udzielania zezwolenia. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, jeżeli prawo krajowe przewiduje wieloetapową procedurę udzielania zezwolenia, w ramach
której wydano więcej decyzji, z których jedna jest decyzją główną, a druga –decyzją wykonawczą, która nie może wykraczać poza zakres ustaleń poczynionych w głównej decyzji, możliwe oddziaływanie danego przedsięwzięcia na środowisko należy określić i ocenić w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji głównej(23). Jedynie w przypadku gdy oddziaływanie to można określić dopiero w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji wykonawczej, oceny tej należy dokonać w trakcie tego ostatniego postępowania(24). Trybunał wyjaśnił, że ocena skutków wywieranych przez przedsięwzięcie na środowisko naturalne powinna, co do zasady, zostać dokonana już wtedy, gdy możliwe jest określenie i ocena wszystkich skutków, jakie przedsięwzięcie to może wywierać na środowisko naturalne(25). Wstępny charakter takiej oceny wynika z potrzeby, aby w procesie podejmowania decyzji właściwy organ we wszystkich technicznych procesach planowania i podejmowania decyzji uwzględnił w możliwie najwcześniejszej fazie skutki dla środowiska, w celu raczej zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń lub zagrożeń u źródła niż późniejszego przeciwdziałania ich skutkom(26).
100. Opisana przez Rzeczpospolitą Polską procedura zezwolenia przewidziana w prawie krajowym wydaje mi się zgodna z przytoczonymi powyżej wymogami określonymi przez Trybunał w jego orzecznictwie. W szczególności nie można zarzucać Rzeczypospolitej Polskiej, że ustanowiła wieloetapową procedurę udzielania zezwolenia, mając na względzie zwłaszcza autonomię proceduralną, jaką dyrektywa OOŚ przyznaje państwom członkowskim. W tym kontekście wydaje się, że Rzeczpospolita Polska przyjęła wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia
mogące powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, podlegają, zanim zezwolenie na inwestycję zostanie udzielone,
wymogom procedury jego uzyskiwania oraz
ocenie w odniesieniu do ich skutków na środowisko, zgodnie z obowiązkiem nałożonym na nią w art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ.
101. W związku z tym wydaje mi się logiczne, że, w przypadku gdy ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została już przeprowadzona na etapie postępowania administracyjnego poprzedzającego udzielenie zezwolenia, po spełnieniu przewidzianych w dyrektywie OOŚ wymogów proceduralnych, nie istnieje żadne obiektywne uzasadnienie, ze względu na które należałoby wymagać od państwa członkowskiego powtórzenia tej fazy na etapie wydawania zezwolenia. Taki wymóg prowadziłby do naruszenia autonomii państw członkowskich w zakresie ustanawiania procedur administracyjnych
i stanowiłby niepotrzebny formalizm mogący tworzyć nadmierne przeszkody w realizacji danego przedsięwzięcia. Zgadzam się zatem z opinią wyrażoną przez Komisję, że, w przypadku gdy społeczeństwo i ewentualnie inne państwa członkowskie mogły uczestniczyć w procedurze oceny oddziaływania na środowisko, ponowny ich udział na etapie wydawania zezwolenia nie wydaje się konieczny. Tak więc w ramach procedury przedłużenia terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie
działalności kopalni Turów do 2026 r. nie było wymogu powtórnego
zapewnienia udziału społeczeństwa ani powtórnego
przeprowadzenia konsultacji transgranicznych, ponieważ obowiązki w powyższym zakresie zostały wypełnione w toku postępowania zakończonego wydaniem
decyzji OOŚ.
102. Argumenty podniesione przez Republikę Czeską, sugerujące niezgodność art. 33 prawa górniczego z dyrektywą OOŚ nie wydają mi się przekonujące, ponieważ opierają się na samej tylko wykładni językowej art. 6 ust. 2 dyrektywy OOŚ, który ma odnosić się do ostatecznego „zezwolenia”, jednak nie wyjaśniają w sposób precyzyjny i szczegółowy, dlaczego przewidziane w polskim porządku prawnym wieloetapowe postępowanie administracyjne miałoby nie być zgodne z wymogami dyrektywy OOŚ. Przyjęcie tej argumentacji sprowadzałoby się do twierdzenia, że absolutnie nie można
ustanowić wieloetapowej procedury administracyjnej mającej na celu dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co wyraźnie przeczy rozwiązaniu istniejącemu w orzecznictwie Trybunału. W konsekwencji argumenty te należy oddalić.
b)      W przedmiocie naruszenia prawa do wniesienia odwołania do sądu
103. Co się tyczy zarzucanego naruszenia art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ dotyczącego prawa do wniesienia odwołania do sądu, należy przede wszystkim zauważyć, że należy uznać, iż to nie art. 33 prawa górniczego jako taki wyłącza możliwość
wniesienia takiego odwołania od decyzji o wydaniu koncesji, w sytuacji
gdy zainteresowany podmiot nie uczestniczył w postępowaniu prowadzącym do udzielenia tej koncesji, tylko art. 50
§ 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak wskazuje to sama Republika Czeska w ramach zarzutu siódmego.
104. Ponadto należy przypomnieć, że, zgodnie z wyrokiem Flausch(27), skargi wyłącznie na decyzje o wydaniu zezwolenia nie dotyczą, co do zasady, kwestii udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji, chociaż inaczej jest w szczególności w przypadku, gdy ewentualne uchybienia proceduralne dotyczące tego udziału społeczeństwa należy podnieść w ramach skargi na ostateczną decyzję o wydaniu zezwolenia.
105. Wynika stąd logicznie, że, w przypadku gdy prawo krajowe przewiduje procedurę wieloetapową, składającą się z etapu oceny oddziaływania na środowisko i etapu wydawania zezwolenia na przedsięwzięcie, tak jak ma to miejsce w polskim porządku prawnym, państwa członkowskie mogą w sposób ważny postanowić, że uchybienia dotyczące udziału społeczeństwa należy podnieść na pierwszym z tych etapów.
106. Jak bowiem jednoznacznie wynika z art. 11 ust. 2 dyrektywy OOŚ, to państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania. Innymi słowy, wbrew temu, co twierdzi Republika Czeska, państwo członkowskie nie jest zobowiązane do zapewnienia możliwości ponownego zakwestionowania ewentualnych uchybień dotyczących udziału społeczeństwa na etapie wydawania zezwolenia.
107. Wreszcie, w odniesieniu do podnoszonego przez Republikę Czeską argumentu, iż istnieje
prawdopodobieństwo, że wyniki procedury oceny oddziaływania na środowisko nie zostaną uwzględnione w późniejszym czasie, uważam, że ani art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ, ani żaden inny przepis prawa Unii przyznający prawo równoważne, nie stoi na
przeszkodzie ukształtowaniu procedury i przepisów krajowych w ten sposób, żeby możliwość wnoszenia środków odwoławczych była zapewniona tylko na etapie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, jeżeli wykluczone jest, aby decyzja o wydaniu zezwolenia nie uwzględniała wyników procedury oceny oddziaływania na środowisko.
108. W tej kwestii należy zauważyć, że, zgodnie z informacjami dostarczonymi przez Rzeczpospolitą Polską(28), w jej prawie wewnętrznym, co do zasady, została zapewniona
możliwość wnoszenia przez członków zainteresowanej społeczności odwołań w toku postępowania administracyjnego i skarg do sądów administracyjnych na decyzje o wydaniu zezwolenia, w tym w szczególności w celu skontrolowania ich zgodności z warunkami określonymi w uprzednich decyzjach o uwarunkowaniach środowiskowych.
109. W braku konkretnych poszlak wskazujących na to, że prawo polskie nie umożliwia wystąpienia o przeprowadzenie
kontroli sądowej decyzji o wydaniu zezwolenia na przedsięwzięcie ze względu na to, że nie wzięto w niej pod uwagę wyników postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, argument ten należy oddalić.
110. W świetle powyższego proponuję oddalić zarzut drugi jako bezzasadny.
D.      W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ (nadanie decyzji OOŚ rygoru natychmiastowej wykonalności)
1.      Argumenty stron
111. W ramach zarzutu trzeciego Republika Czeska twierdzi, że nadanie decyzji OOŚ rygoru natychmiastowej wykonalności narusza art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ, ponieważ pozbawia ten przepis skuteczności (effet utile). W tym względzie to państwo członkowskie utrzymuje, że, mimo iż decyzja ta może w prawie polskim stanowić przedmiot kontroli sądowej, jej natychmiastowa wykonalność skutkuje tym, że dane przedsięwzięcie może otrzymać zezwolenie, a następnie zostać wykonane przed wydaniem rozstrzygnięcia sądowego w przedmiocie zgodności z prawem decyzji OOŚ, który to problem nabiera wagi, po pierwsze, ze względu na brak możliwości uzyskania przez społeczeństwo na drodze sądowej środków tymczasowych chroniących przed tą natychmiastową wykonalnością, i, po drugie, ze względu na to, że po upływie terminu jednego roku od jego rozpoczęcia zezwolenie na przedsięwzięcie staje się niewzruszalne.
112. W tym kontekście Republika Czeska twierdzi, że odwołania wniesione od decyzji OOŚ oraz decyzji o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności znajdują się nadal na etapie postępowania
administracyjnego, podczas gdy działalność wydobywcza w kopalni Turów jest kontynuowana. Podnosi również, że poziomy zwierciadła wód podziemnych obniżają się znacznie szybciej niż przyjęto to w założeniach, na których decyzja ta została oparta, oraz że, wbrew temu, co stwierdzono w tej decyzji, na terytorium Republiki Czeskiej doszło do znaczącego
osiadania gruntu na terenach zamieszkanych.
113. Rzeczpospolita Polska podnosi, że przepisy polskiego prawa umożliwiają nadanie nieostatecznej
decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w przypadkach, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarki narodowej przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Jednakże, jeżeli nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności następuje w drodze
odrębnego aktu, na akt ów można wnieść zażalenie, a następnie skargę do sądu. Ponadto na podstawie art. 135 kodeksu postępowania administracyjnego organ drugiej instancji może wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji albo z urzędu, albo na wniosek stron postępowania.
114. Rzeczone państwo członkowskie twierdzi, że w niniejszym przypadku, po pierwsze, nie złożono żadnego wniosku na podstawie art. 135 kodeksu postępowania administracyjnego. Po drugie, postępowanie dotyczące decyzji OOŚ trwało prawie pięć lat, do dnia 21 stycznia 2020 r., przy czym większość tego czasu poświęcono, ze względu na interwencję czeskich władz i społeczeństwa, oddziaływaniom transgranicznym,
efektem czego czas na uzyskanie koncesji przez operatora uległ znacznemu skróceniu, co miało wpływ na decyzję o nadaniu decyzji OOŚ rygoru natychmiastowej wykonalności. Po trzecie, ta ostatnia decyzja była przedmiotem odwołań, a następnie skarg zawisłych przed sądem administracyjnym.
115. Rzeczpospolita Polska podnosi ponadto, że zarzut trzeci jest bezprzedmiotowy, ponieważ, z powodu zmiany ram regulacyjnych, która nastąpiła w dniu 30 marca 2021 r., uprawnienia nadane zainteresowanej społeczności wyeliminowały
zarzucaną
bezskuteczność kontroli sądowej w przypadku nadania decyzji OOŚ rygoru natychmiastowej wykonalności. Obecnie organ drugiej instancji mógłby, rozpatrując wniesione na tę decyzję odwołanie, na wniosek i w uzasadnionych przypadkach, wstrzymać natychmiastowe jej wykonanie.
2.      Ocena
116. W zarzucie trzecim, skierowanym przeciwko nadaniu decyzji OOŚ rygoru natychmiastowej wykonalności, Republika Czeska podnosi naruszenie art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ ze względu na zarzucany nieskuteczny charakter przewidzianych w polskim porządku prawnym postępowań sądowych przeciwko nadaniu takiego rygoru, a to ze względu na okoliczność, że nadanie takiego rygoru może szybko doprowadzić do realizacji przedsięwzięcia pomimo zaskarżenia decyzji OOŚ, który to problem nabiera wagi ze względu na brak możliwości uzyskania środków tymczasowych chroniących przed tą natychmiastową wykonalnością. Zarzut ten wydaje się raczej skierowany przeciwko przepisom
prawa krajowego, podobnie jak dwa pierwsze zarzuty, a nie przeciwko nadaniu tego rygoru natychmiastowej wykonalności jako takiemu.
117. W tym względzie wydaje się konieczne przypomnienie na wstępie orzecznictwa Trybunału, z którego wynika spoczywający na państwach członkowskich obowiązek zapewnienia skuteczności środków odwoławczych od krajowych decyzji administracyjnych mogących mieć szkodliwy i nieodwracalny wpływ na środowisko. Trybunał uznał, że skuteczność środków odwoławczych zależy w szczególności od możliwości zwrócenia się przez członków zainteresowanej społeczności do sądu krajowego rozpatrującego spór podlegający prawu Unii o zarządzenie środków tymczasowych zawieszających tymczasowo obowiązywanie zezwolenia w oczekiwaniu na wydanie decyzji ostatecznej(29). Konieczność zapewnienia skutecznej ochrony sądowej okazuje się być szczególnie istotna w sytuacji, gdy decyzja taka jak decyzja OOŚ podlega natychmiastowemu wykonaniu. W celu zbadania zarzutu opartego na zarzucanej nieskuteczności przewidzianych w polskim porządku prawnym postępowań sądowych wydaje mi się konieczne przeprowadzenie oceny krajowych ram prawnych oraz aktualnego etapu toczących się postępowań.
a)      Krajowe ramy prawne
118. Odnośnie do krajowych ram prawnych Rzeczpospolita Polska wyjaśnia, że przepisy polskiego prawa umożliwiają nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności w szczególnych przypadkach, tj. gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarki narodowej przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Organ pierwszej instancji może nadać swej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności od razu w jej treści albo po jej wydaniu. W tym drugim przypadku nadawanie rygoru następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Rzeczpospolita Polska wskazuje, że w polskim prawie został przewidziany inny środek pozwalający na podważenie rygoru natychmiastowej wykonalności – mianowicie zgodnie z art. 135 kodeksu postępowania administracyjnego organ drugiej instancji może wstrzymać z urzędu natychmiastowe wykonanie decyzji. Organ ów może to również uczynić po zapoznaniu się z wnioskami stron postępowania.
b)      Aktualny stan toczących się postępowań
119. Jeśli chodzi o aktualny stan postępowań, Republika Czeska twierdzi, że kilka czeskich podmiotów wniosło odwołanie od decyzji OOŚ oraz zażalenie na decyzję z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie nadania decyzji OOŚ rygoru natychmiastowej wykonalności. Informację tę Rzeczpospolita Polska potwierdza, wyjaśniając przy tym, że szereg organizacji ochrony środowiska skierowało do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska
odwołanie od wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu decyzji OOŚ z dnia 21 stycznia 2020 r. Zgodnie z wyjaśnieniami Rzeczypospolitej Polskiej, po wydaniu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska
decyzji w drugiej instancji zainteresowane organizacje będą miały prawo wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (Polska).
120. Jeśli chodzi, w szczególności, o decyzję dotyczącą natychmiastowej wykonalności decyzji OOŚ, Rzeczpospolita Polska podnosi, że, po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego, obejmującego
analizę argumentacji przedstawioną przez stronę czeską, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowił w dniu 14 kwietnia 2021 r. utrzymać tę decyzję w mocy. Rzeczpospolita Polska zwraca uwagę na fakt, że do dnia dzisiejszego szereg organizacji ochrony środowiska wniosło skargę na tę ostatnią decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W tym kontekście pragnę zauważyć, że Republika Czeska poinformowała Trybunał na rozprawie, iż postępowanie to jest obecnie w toku, a rozprawa powinna się odbyć pod koniec 2021 r.
121. Ocena argumentów podniesionych przez obie strony prowadzi mnie do wyciągnięcia wniosku, że w polskim porządku prawnym rzeczywiście zostały przewidziane środki odwoławcze
umożliwiające przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych, w tym decyzji OOŚ, zarówno przez organy administracji, jak i organy sądowe. W szczególności zainteresowane podmioty mają możliwość wstrzymania
natychmiastowego wykonania decyzji. Wobec braku solidnych dowodów nie mogę zgodzić się z wątpliwościami, jakie podnosi
Republika Czeska w przedmiocie skuteczności istniejących środków odwoławczych. Okoliczność polegająca na tym, że wyżej wymienione organizacje ochrony środowiska nie wygrały sprawy, nie stanowi sama w sobie dowodu wystarczającego, aby móc stwierdzić brak skuteczności istniejących środków, tym bardziej że nie wykorzystano jeszcze całej drogi odwoławczej.
122. W świetle powyższych rozważań jestem skłonny oddalić zarzut trzeci jako bezzasadny.
E.      W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) i art. 4 lit. b) ppkt (ii) dyrektywy 2000/60 (niewłączenie do decyzji OOŚ ewentualnej procedury na wypadek braku udzielenia zgody na zastosowanie odstępstw w odniesieniu do wskazanych części wód)
1.      Argumenty stron
123. Zdaniem Republiki Czeskiej decyzja OOŚ nie gwarantuje przestrzegania obowiązków wynikających z art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) i art. 4 lit. b) ppkt (ii) dyrektywy 2000/60 w odniesieniu do wód powierzchniowych i podziemnych dotkniętych działalnością wydobywczą w kopalni Turów w całym
planowanym okresie tej działalności, aż do 2044 r., i, tym samym, narusza te przepisy.
124. W tym względzie rzeczone państwo członkowskie podnosi, że art. 4 ust. 4 i 5 dyrektywy 2000/60 przewiduje odstępstwa od nakazu osiągnięcia określonych w tym przepisie celów z maksymalnym terminem obowiązywania do 2021 r. lub 2027 r. i że, w szczególności, możliwość przedłużenia na podstawie ust. 4 okresu obowiązywania odstępstw określonych w ust. 5 nie obejmuje ewentualności udzielenia odmowy takiego
przedłużenia z powodu nieprzestrzegania warunków koniecznych do przyznania odstępstw, o których mowa w ust. 5.
125. Chociaż zaś Rzeczpospolita Polska przyznaje w dokumentacji OOŚ, że nie będzie możliwe osiągnięcie dobrego stanu rozpatrywanych części wód przed zakończeniem eksploatacji złoża Turów w 2044 r., w decyzji OOŚ nie wskazano, w jaki sposób rzeczone państwo członkowskie zamierza, w przypadku nieudzielenia zgody na zastosowanie tych odstępstw, zapewnić zgodność z prawem Unii. W szczególności, w decyzji tej nie zawarto zakazu kontynuowania działalności w takim przypadku.
126. Rzeczpospolita Polska odrzuca twierdzenie o naruszeniu art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) i art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (ii) dyrektywy 2000/60. Podkreśla, że ocena i stosowanie odstępstw określonych w art. 4 ust. 4 i 5 tej dyrektywy nie odbywa się za pośrednictwem poszczególnych zezwoleń na inwestycje, lecz w ramach aktualizacji konkretnych planów gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy, dokonywanych na podstawie art. 13 rzeczonej dyrektywy.
Takie aktualizacje na lata
2021–2027 przeprowadzane są dla poszczególnych obszarów dorzeczy, w tym dla obszaru dorzecza Odry. To właśnie w ramach tej aktualizacji planów podejmowane są, w związku z obecną sytuacją, decyzje dotyczące utrzymania czy też zmiany tych odstępstw lub rezygnacji z nich.
127. To państwo członkowskie uważa, powołując się również na uzasadnioną opinię Komisji, że dyrektywa 2000/60 nie ustanawia
wymogu, aby w decyzji o udzieleniu zezwolenia na inwestycję w rozumieniu dyrektywy OOŚ były określane zobowiązania wynikające z możliwych przyszłych rozstrzygnięć dotyczących przyznania jednolitym częściom wód odstępstw od osiągnięcia celów środowiskowych. Stanowiska tego nie podważa orzecznictwo przytoczone przez Republikę Czeską, z którego
wynika jedynie, że dokumentacja udostępniona społeczeństwu do celów konsultacji przed wydaniem zezwolenia powinna zawierać dane niezbędne do oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na wody w świetle art. 4 ust. 1 dyrektywy 2000/60. Orzecznictwo to nie wskazuje natomiast, że w decyzji o udzieleniu zezwolenia na przedsięwzięcie musi znaleźć się wiążące rozstrzygnięcie kwestii, czy przedsięwzięcie to może być realizowane w zależności od mających zapaść w przyszłości decyzji o udzieleniu bądź nieudzieleniu wyżej wymienionych odstępstw.
128. Rzeczpospolita Polska odrzuca również twierdzenie Republiki Czeskiej, zgodnie z którym przestrzeganie obowiązków, o których mowa w tym przepisie, nie jest zapewnione w żaden inny sposób. Potwierdza istnienie w prawie polskim mechanizmów dotyczących trzech aspektów działalności mogącej mieć wpływ na wody podziemne lub wody powierzchniowe, które gwarantują przestrzeganie art. 4 ust. 1 dyrektywy 2000/60 w przypadku odmowy udzielenia rozpatrywanych odstępstw. Mechanizmy te dotyczą, po pierwsze, postępowań związanych z uzyskiwaniem decyzji administracyjnych umożliwiających prowadzenie takiej działalności, po drugie, weryfikacji wpływu prowadzonej działalności na wody, a po trzecie, sankcjonowania negatywnego wpływu na wody przez podmioty prowadzące działalność na podstawie uzyskanych wcześniej decyzji. Ponadto naruszenie przez operatora warunków dotyczących ochrony środowiska jest podstawą do cofnięcia koncesji bez odszkodowania.
129. Jednocześnie Rzeczpospolita Polska wskazuje, po pierwsze, że czwarty zarzut dotyczy w istocie treści decyzji OOŚ. Zważywszy, że decyzja ta jest przedmiotem zażalenia administracyjnego, po rozpatrzeniu
którego można wnieść skargę do sądu administracyjnego, a postępowania te mogą prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, wydanie przez Trybunał Sprawiedliwości orzeczenia w przedmiocie zgodności decyzji OOŚ z dyrektywą 2000/60 naruszałoby prawidłowy podział ról pomiędzy Trybunałem Sprawiedliwości a sądami krajowymi.
130. Po drugie, z brzmienia art. 259 TFUE wynika, że w skardze wniesionej na podstawie tego postanowienia powinno się wykazać, iż dane państwo członkowskie uchybiło już zobowiązaniu ciążącemu na nim na mocy prawa Unii, a podniesiony w skardze zarzut nie może polegać na
hipotetycznym naruszeniu takiego zobowiązania, do którego
mogłoby dojść w przyszłości. Z tego względu zarzut czwarty jest niedopuszczalny.
2.      Ocena
131. W zarzucie czwartym Republika Czeska podnosi w istocie, że decyzja OOŚ narusza art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) i art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (ii) dyrektywy 2000/60 w sprawie celów środowiskowych dla wód powierzchniowych i podziemnych, ponieważ nie określono w niej środków, które należy podjąć, w sytuacji gdy mające obecnie zastosowanie na podstawie art. 4 ust. 4 i 5 tej dyrektywy odstępstwa od tych przepisów nie zostaną przedłużone w czasie realizacji przedsięwzięcia. Zarzut ten różni się od zarzutów wcześniej zbadanych ze względu na to, że nie dotyczy on aktu ustawodawczego, lecz raczej określonego aktu administracyjnego.
132. Wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, nie uważam, aby zarzut ten był niedopuszczalny ze względu na to, że dotyczy on hipotetycznego i przyszłego
uchybienia. Moim zdaniem należy uznać, że uchybienie zarzucane przez Republikę Czeską ma
właśnie
teraźniejszy i wystarczająco konkretny charakter, zważywszy, że to państwo członkowskie zarzuca w istocie organom polskich nieprzestrzeganie zobowiązań nałożonych
na nie dyrektywą 2000/60, a mianowicie niewywiązanie się z obowiązku
uczynienia wszystkiego, co jest konieczne do osiągnięcia określonych w tej dyrektywie celów środowiskowych, w wyznaczonych terminach, lecz raczej oparcie się na odstępstwach, co do których nie ma pewności, że zostaną one przyznane.
133. Co do istoty zarzutu podniesionego przez Republikę Czeską na wstępie należy przypomnieć, że dyrektywa 2000/60 jest dyrektywą ramową wydaną na podstawie art. 175 ust. 1 WE (obecnie art. 192 ust. 1 TFUE). Ustanawia ona wspólne zasady i ogólne ramy działania na rzecz ochrony wód i zapewnia koordynację, integrację, jak i – długoterminowo – rozwój zasad ogólnych i struktur pozwalających na ochronę i zrównoważone korzystanie z wód w ramach Unii Europejskiej. Wspólne zasady i ogólne ramy działania, które ustanawia ta dyrektywa, mają być następnie rozwijane przez państwa członkowskie poprzez wydanie przepisów szczególnych w terminach przewidzianych w owej dyrektywie. Dyrektywa ta nie zmierza jednak do całkowitej harmonizacji obwiązujących w państwach członkowskich uregulowań w dziedzinie wód(30).
134. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) i art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (ii) dyrektywy 2000/60, państwa członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód powierzchniowych i podziemnych, z zastrzeżeniem stosowania ppkt (iii) dla sztucznych i silnie zmienionych części wód, mając na celu osiągnięcie dobrego stanu wód powierzchniowych i podziemnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. c) dyrektywy OOŚ elementem składowym oceny oddziaływania na środowisko jest również ocena wpływu przedsięwzięcia na wody. Z tego względu konieczne jest, aby wnioski z procedury OOŚ – w tym przypadku w postaci decyzji OOŚ – obejmowały również zobowiązania wynikające z dyrektywy 2000/60, która stanowi dla sektora wodnego przepis szczególny w stosunku do dyrektywy OOŚ(31).
135. Niemniej jednak pragnę zauważyć, że, zgodnie z art. 4 ust. 7 dyrektywy 2000/60, państwa członkowskie nie dopuszczają się
naruszenia tej dyrektywy, jeżeli spełnione są wszystkie warunki przewidziane w lit. a)–d) tego przepisu. Jak niedawno orzekł Trybunał w wyroku
Land Nordrhein-Westfalen, jeżeli przedsięwzięcie może wywrzeć negatywne skutki dla wód, może być ono przedmiotem zezwolenia jedynie wówczas, gdy rzeczone warunki są spełnione. Na organach krajowych właściwych w zakresie udzielenia zezwolenia na przedsięwzięcie spoczywa bowiem obowiązek kontroli przed wydaniem takiego zezwolenia, czy te warunki zostały spełnione, bez uszczerbku dla ewentualnej kontroli sądowej(32). W związku z tym analiza wszelkich zarzutów dotyczących naruszenia przez państwo członkowskie przepisów dyrektywy 2000/60 wymaga, co do zasady, sprawdzenia, czy powyższe warunki zostały uwzględnione.
136. Jednak zarzut podniesiony przez Republikę Czeską dotyczy innego aspektu, który należy wyjaśnić. Skarżące państwo członkowskie nie podnosi bowiem uchybienia obowiązkowi uwzględnienia warunków, o których mowa w art. 4 ust. 7 dyrektywy 2000/60. Republika Czeska stawia natomiast organom polskich władz zarzut, że te
wyszły z założenia, iż odstępstwa, z których korzysta Rzeczpospolita Polska na podstawie art. 4 ust. 4 i 5 dyrektywy 2000/60, zostaną utrzymane w mocy.
137. W tym względzie należy zauważyć, że podnosząc ten argument,
to państwo członkowskie nie uwzględnia faktu, iż stosowanie odstępstw określonych w art. 4 ust. 4 i 5 dyrektywy 2000/60 nie odbywa się za pośrednictwem decyzji w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, lecz
w ramach aktualizacji konkretnych planów gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy, dokonywanych na podstawie art. 13–15 dyrektywy 2000/60(33). Owe plany gospodarowania określają cele dla wszystkich części wód. W odniesieniu do części wód, które nie osiągnęły jeszcze celu środowiskowego w postaci „dobrego stanu” lub „potencjalnego dobrego stanu”, plany gospodarowania powinny przewidywać termin jego osiągnięcia zgodnie z art. 4 ust. 4 tej dyrektywy. Jeżeli osiągnięcie tego celu dla części wód nie jest możliwe, może być realizowany mniej restrykcyjny cel środowiskowy, pod warunkiem spełnienia kryteriów określonych w art. 4 ust. 5 tej dyrektywy(34).
138. Zgodnie z informacjami dostarczonymi przez Komisję i Rzeczpospolitą Polską kolejny plan gospodarowania wodami w dorzeczu powinien był
zostać przyjęty przed dniem 22 grudnia 2021 r., zgodnie z art. 13 ust. 7 dyrektywy 2000/60. Rzeczpospolita Polska wskazuje, że obecnie trwają prace związane z aktualizacją wspomnianego planu gospodarowania wodami w dorzeczu oraz że podjęto wszelkie niezbędne środki administracyjne mające na celu utrzymanie rozpatrywanych odstępstw. Władze polskie miały
przeprowadzić
konsultacje społeczne dotyczące projektów planów
zgodnie z wymogami określonymi w dyrektywie 2000/60.
139. W konsekwencji należy stwierdzić, że przy przyjmowaniu decyzji OOŚ organy polskich władz nie były zobowiązane do uwzględnienia tego, że wyłączenia przewidziane w art. 4 ust. 4 i 5 dyrektywy 2000/60 nie zostaną utrzymane w mocy. Miały natomiast obowiązek dokonania oceny, czy istniało prawdopodobieństwo pogorszenia stanu części wód w wyniku działalności wydobywczej, które nie
byłoby do zaakceptowania w świetle warunków przewidzianych w art. 4 ust. 7 tej dyrektywy.
140. Ponadto wydaje mi się konieczne zwrócenie uwagi na przedstawione przez Rzeczpospolitą
Polską wyjaśnienia, zgodnie z którymi w polskim prawie krajowym zostały ustanowione skuteczne mechanizmy gwarantujące zgodność z art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) oraz art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (ii) dyrektywy 2000/60 w przypadku nieudzielenia zgody na zastosowanie przedmiotowych odstępstw. Konkretnie rzecz ujmując, wspomniane mechanizmy upoważniają organy polskie do przeglądu lub cofnięcia wydanych zezwoleń. W związku z tym, wbrew twierdzeniom Republiki Czeskiej, organy polskich władz, jak się wydaje, dysponują odpowiednimi środkami do zapewnienia przestrzegania obowiązków wynikających z prawa Unii.
141. Z powodów przedstawionych powyżej proponuję oddalić ten zarzut jako bezzasadny.
F.      W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia art. 6 ust. 2–7, art. 7 ust. 1, 2 i 5 oraz art. 8 dyrektywy OOŚ (wyłączenie zainteresowanej społeczności i Republiki Czeskiej z procedury udzielania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r.)
1.      Argumenty stron
142. W zarzucie piątym Republika Czeska podnosi, że wyłączając udział zainteresowanej społeczności i tego państwa członkowskiego w procedurze udzielania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r., Rzeczpospolita Polska naruszyła art. 6 ust. 2–7, art. 7 ust. 1, 2 i 5 oraz art. 8 dyrektywy OOŚ.
143. Podobnie jak w przypadku zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia tych przepisów przez art. 33 prawa górniczego, Republika Czeska jest zdania, że procedura prowadząca do wydania tej koncesji jest „procedurą podejmowania decyzji”, o której mowa w art. 2 ust. 2 dyrektywy OOŚ, w związku z czym do procedury tej mają również zastosowanie obowiązki, wskazane w art. 6 ust. 2–7, art. 7 ust. 1, 2 i 5 oraz w art. 8 tej dyrektywy. Udział zainteresowanej społeczności oraz wspomnianego państwa członkowskiego musiał być bowiem niezbędny do tego, aby sprawdzić, czy w tej koncesji uwzględniono warunki określone w decyzji OOŚ. W procedurze udzielania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r., która została przeprowadzona bez udziału społeczeństwa, nie dochowano zaś żadnego z tych obowiązków.
144. Rzeczpospolita Polska uważa ten zarzut za bezzasadny i odsyła do argumentów dotyczących zarzutu drugiego. Podkreśla ona, że obowiązkom, o których mowa w odpowiednich przepisach dyrektywy OOŚ, uczyniono już zadość na etapie postępowania zakończonego wydaniem decyzji OOŚ.
145. Ponadto przepisy te nie wymagają zapewnienia możliwości skontrolowania, czy w decyzji
inwestycyjnej (koncesji) uwzględniono
warunki określone w decyzji OOŚ, ponieważ należy pamiętać, że udział społeczności oraz zainteresowanego państwa członkowskiego w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska polega, zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy OOŚ, na wyrażaniu komentarzy i opinii kierowanych do organów przed podjęciem przez nie decyzji w sprawie wniosku o udzielenie
zezwolenia na inwestycję. W świetle tego celu taki udział na etapie procedury udzielania zezwolenia jest zbędny, tym bardziej że organ prowadzący tę procedurę był związany decyzją OOŚ.
146. Rzeczpospolita Polska utrzymuje ponadto, że wydanie decyzji 2044 oraz zmiana przepisów prawa polskiego, przewidujących teraz możliwość skierowania odwołania od decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia poprzedzonych wydaniem decyzji OOŚ, w której to procedurze społeczeństwo mogło uczestniczyć, spowodowały, że zarzut piąty stał się bezprzedmiotowy.
2.      Ocena
147. Zarzut piąty dotyczy uchybienia zobowiązaniom wynikającym z art. 6 ust. 2–7, art. 7 ust. 1, 2 i 5 oraz art. 8 dyrektywy OOŚ wskutek zarzucanego uniemożliwienia przez Rzeczpospolitą Polską dopuszczenia zainteresowanej społeczności i Republiki Czeskiej do udziału w procedurze udzielania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r.
148. Wydaje mi się, że na wstępie trzeba oddalić podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską argument, zgodnie z którym zarzut ten stał się bezprzedmiotowy ze względu na to, iż organy polskich władz przyjęły nową decyzję, skutkującą przedłużeniem terminu obowiązywania koncesji do 2044 r. W celu odparcia tego argumentu wystarczy
wskazać, że decyzję tę wydano dopiero w dniu 28 kwietnia 2021 r., czyli po dacie odniesienia dla oceny istnienia uchybienia w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 259 TFUE(35).
149. Ze względu na zbieżność z zagadnieniami prawnymi podniesionymi przez Republikę Czeską w ramach zarzutu drugiego, pozwolę sobie odesłać do mojej analizy zawartej w pkt 95 i nast. niniejszej opinii, w której wyjaśniłem, że zobowiązania określone w ww. przepisach zostały wypełnione na etapie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zakończonej
wydaniem decyzji OOŚ, i że dyrektywa OOŚ nie stoi na przeszkodzie istnieniu takiej konstrukcji prawnej jak ta przewidziana w polskim porządku prawnym, w której owe zobowiązania są wypełniane na jednym z wcześniejszych etapów procedury zezwolenia na inwestycję, czyli na etapie, na którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a ostatni etap, mianowicie etap wydawania decyzji dotyczącej przedsięwzięcia, odbywa się już bez udziału zainteresowanej społeczności i narażonego na te oddziaływanie państwa członkowskiego.
150. W odniesieniu do argumentu podniesionego przez Republikę Czeską, zgodnie z którym dodatkowy udział na etapie udzielania zezwolenia jest konieczny w celu późniejszej „kontroli” tego, czy w tym zezwoleniu na przedsięwzięcie uwzględniono warunki określone w decyzji OOŚ, należy wyjaśnić, że art. 11 dyrektywy OOŚ przyznaje prawo do odwołania wyłącznie po to, „by zakwestionować materialną i proceduralną legalność decyzji, aktów lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów [tej] dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa”(36). Natomiast w tym art. 11 nie przyznano uprawnienia do żądania przeprowadzenia sądowej kontroli tego, czy wzięto pod uwagę względy
leżące u podstaw decyzji OOŚ.
151. Chciałbym zresztą podkreślić w tym kontekście, że prawa takiego nie przyznaje żaden z przepisów przywołanych przez Republikę Czeską na poparcie zarzutu drugiego. Przeciwnie, jak wynika z art. 6 ust. 4 dyrektywy OOŚ, przepisy te mają raczej na celu, aby zainteresowana społeczność była „uprawniona […] do wyrażania komentarzy i opinii” kierowanych do właściwych organów przed podjęciem decyzji w sprawie wniosku o zezwolenie. Ponadto z art. 8 tej dyrektywy wynika, że „wyniki konsultacji oraz informacje zebrane na podstawie art. 5–7 [rzeczonej dyrektywy] są należycie brane pod uwagę
w procedurze zezwolenia na inwestycję” (wyróżnienia własne). Ten nałożony na organy władz krajowych obowiązek nie wiąże się jednak z przysługującym zainteresowanej społeczności prawem do „kontrolowania” decyzji, co sugeruje Republika Czeska. Wydaje mi się zatem, że zarzut drugi jest oparty na błędnej wykładni przepisów dyrektywy OOŚ.
152. Powyższe ustalenia dotyczące stosowania dyrektywy OOŚ nie pozostają bez wpływu na istniejącą – zgodnie z informacjami dostarczonymi przez Rzeczpospolitą Polską – w jej prawie krajowym możliwość wnoszenia przez członków zainteresowanej społeczności odwołań w toku postępowania administracyjnego i skarg do sądów administracyjnych na decyzje o wydaniu zezwolenia, w tym w szczególności w celu skontrolowania ich zgodności z warunkami określonymi w uprzednich decyzjach o uwarunkowaniach środowiskowych(37).
153. Uwzględniając powyższe,
uważam, że zarzut piąty, dotyczący uchybienia zobowiązaniom wynikającym z art. 6 ust. 2–7, art. 7 ust. 1, 2 i 5 oraz art. 8 dyrektywy OOŚ wskutek zarzucanego uniemożliwienia przez Rzeczpospolitą Polską dopuszczenia zainteresowanej społeczności i Republiki Czeskiej do udziału w procedurze udzielania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r., jest bezzasadny.
G.      W przedmiocie zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ (brak opublikowania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. i podania jej do wiadomości Republice Czeskiej w zrozumiałej formie)
1.      Argumenty stron
154. Zdaniem Republiki Czeskiej Rzeczpospolita Polska w ramach udzielania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. uchybiła zobowiązaniom informacyjnym, ciążącym na niej na mocy art. 9 dyrektywy OOŚ, których celem jest, między innymi, zapewnienie zainteresowanej społeczności możliwości sprawdzenia, czy warunki określone w decyzji OOŚ zostały należycie włączone do tej koncesji.
155. W zakresie
dotyczącym art. 9 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy treść decyzji o udzieleniu koncesji i warunki, na jakich została ona udzielona, nie zostały opublikowane. Ze względu na fakt, że koncesja ta zmieniła koncesję nr 65/94, która ze swej strony była już wielokrotnie
zmieniana, w celu wypełnienia obowiązków wynikających z tego przepisu należało opublikować jednolitą wersję koncesji wraz ze wskazaniem
wszystkich informacji przewidzianych w art. 8a rzeczonej dyrektywy. Koncesja przekazana do wiadomości społeczeństwu zawiera w sentencji jedynie informacje dotyczące przedłużenia terminu obowiązywania koncesji pierwotnej. Późniejsze przekazanie do wiadomości
Republiki Czeskiej wszystkich decyzji, na mocy których koncesja ta ulegała zmianom, nie umożliwiło jednoznacznego
zrozumienia, jaka jest aktualnie obowiązująca wersja koncesji. W tym względzie w koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. nie wskazano obecnych granic
wyrobiska ani też nie zawarto w niej jednoznacznego i wiążącego odesłania do warunków określonych w decyzji OOŚ.
156. W zakresie dotyczącym art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy OOŚ decyzja OOŚ powinna, logicznie rzecz biorąc, stanowić główny element „przyczyn i okoliczności, na których oparta jest decyzja [o wydaniu zezwolenia]”, jednak koncesja nie zawiera żadnej oceny zgodności dozwolonej działalności wydobywczej z decyzją OOŚ.
157. Jeśli chodzi o art. 9 ust. 2 dyrektywy OOŚ, w świetle celu tej dyrektywy konieczne jest jak najszybsze przekazanie wymaganych informacji danemu państwu członkowskiemu. Tymczasem Rzeczpospolita Polska podała koncesję na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. do wiadomości Republiki Czeskiej dopiero pięć miesięcy po jej udzieleniu, a przekazany dokument nie spełniał wymogów art. 9 ust. 1 tej dyrektywy.
158. Rzeczpospolita Polska odpiera, że obwieszczenia publiczne udostępnione na stronach
internetowych biuletynu informacji publicznych służb zainteresowanej gminy oraz organu koncesyjnego dotyczyły wszystkich etapów postępowania dotyczącego przedłużenia terminu obowiązywania koncesji nr 65/94, co pozwoliło społeczeństwu oraz Republice Czeskiej na zapoznanie się z nimi.
159. Co się tyczy twierdzenia, że należało przekazać do wiadomości ujednoliconą wersję owej koncesji, możliwość taką wyklucza przyjęty w Polsce mechanizm aktualizacji koncesji, ponieważ taka wersja skonsolidowana stanowiłaby nową decyzję administracyjną, której zakres wykraczałby poza złożony wniosek o zmianę, co jest sprzeczne z polskim prawem administracyjnym. W tym kontekście Rzeczpospolita Polska jest zdania, że art. 9 dyrektywy OOŚ nie ustanawia w przypadku decyzji o wydaniu zezwolenia wymogu zachowania szczególnej formy.
160. To państwo członkowskie uważa, że obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji, o których mowa w art. 8a tej dyrektywy i w zdaniu drugim
zawartym w art. 9 ust. 1 lit. b) tego aktu, został spełniony poprzez upublicznienie, w szczególności na oficjalnej stronie internetowej ministerstwa środowiska Republiki Czeskiej i w Niemczech, zarówno decyzji OOŚ, jak i postanowienia nadającego jej rygor natychmiastowej wykonalności.
161. Co się tyczy art. 9 ust. 2 dyrektywy OOŚ, Rzeczpospolita Polska uważa, że wymagane informacje zostały przekazane do wiadomości Republice Czeskiej w terminie umożliwiającym zainteresowanej społeczności skorzystanie z prawa do procedury odwoławczej na podstawie art. 11 ust. 1 tej dyrektywy.
162. Wreszcie Rzeczpospolita Polska uważa, że zarzut szósty jest bezprzedmiotowy, ponieważ decyzja 2044 została opublikowana zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ.
2.      Ocena
163. W ramach zarzutu szóstego Republika Czeska zarzuca Rzeczypospolitej Polskiej, po pierwsze, że wbrew art. 9 ust. 1 dyrektywy OOŚ nie opublikowała treści decyzji o udzieleniu koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej do 2026 r. i dołączonych do niej warunków, ani też przyczyn i okoliczności, na których została oparta ta koncesja, i, po drugie, że wbrew art. 9 ust. 2 dyrektywy OOŚ, podała tekst decyzji do wiadomości
Republiki Czeskiej zbyt późno, a przekazany dokument nie spełniał wymogów określonych w art. 9 ust. 1 lit. a) i b) dyrektywy OOŚ. Zarzut ten dotyczy konkretnych środków o charakterze administracyjnym, to znaczy publikacji i podania do wiadomości, do których stosowania organy władz
krajowych są zobowiązane na mocy dyrektywy OOŚ.
164. Na wstępie trzeba oddalić podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską argument, zgodnie z którym zarzut ten stał się bezprzedmiotowy ze względu na to, że organy polskich władz przyjęły nową decyzję, skutkującą przedłużeniem koncesji do 2044 r. Jak już wyjaśniłem w ramach badania zarzutu piątego, decyzja ta została wydana już po dacie odniesienia dla oceny istnienia uchybienia(38).
165. Zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy OOŚ, kiedy podjęta zostaje decyzja o udzieleniu lub nieudzieleniu zezwolenia na inwestycję, właściwy organ lub organy niezwłocznie informują o niej społeczeństwo oraz organy, których przedsięwzięcie może dotyczyć z powodu ich odpowiedzialności [w odniesieniu do środowiska], zgodnie z procedurami krajowymi, i zapewniają podanie do wiadomości społeczeństwa i tych organów
niezbędnych informacji, a mianowicie treści decyzji i określonych w niej warunków, a także głównych przyczyn i okoliczności, na których oparta jest ta decyzja, w tym informacji dotyczących udziału społeczeństwa. Obejmuje to również streszczenie wyników konsultacji oraz informacji zgromadzonych na mocy art. 5–7 dyrektywy OOŚ oraz sposobu ich uwzględnienia lub wykorzystania, w szczególności uwag od narażonego państwa członkowskiego. Zgodnie z art. 9 ust. 2 tej dyrektywy właściwy organ lub organy informują każde państwo członkowskie, z którym przeprowadzone zostały konsultacje na podstawie art. 7 dyrektywy, przekazując mu do wiadomości powyższe informacje.
166. Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że informacje wymagane na podstawie wyżej wymienionego przepisu zostały upublicznione, w szczególności na oficjalnych stronach internetowych. Wydaje mi się jednak, że przedmiotem krytyki ze strony Republiki Czeskiej jest w istocie niezrozumiały i niekompletny charakter opublikowanych informacji. W szczególności, biorąc pod uwagę fakt, że koncesja ta stanowi ostatnią z szeregu zmian koncesji nr 65/94, zdaniem tego państwa powinno ono było otrzymać ujednoliconą wersję tej koncesji, co pozwoliłoby mu określić, które z przepisów tej koncesji były obowiązujące. Ponadto wydaje się, że uprzednie decyzje zmieniające, wydane jeszcze przed udzieleniem
koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r., nie zostały podane do wiadomości społeczeństwa.
167. W tym względzie stwierdzam, że Rzeczpospolita Polska nie kwestionuje treści informacji upublicznionej i przekazanej do wiadomości
Republiki Czeskiej. Ogranicza się raczej do twierdzenia, że udostępnienie wersji jednolitej nie jest warunkiem
koniecznym do spełnienia wymogów określonych w art. 9 ust. 1 dyrektywy OOŚ. Rzeczpospolita Polska podnosi, że sposób kształtowania decyzji administracyjnych przez organy administracji publicznej państw członkowskich nie należy do kompetencji Unii. To państwo członkowskie wyjaśnia, że mechanizm aktualizacji koncesji, przyjęty w krajowej praktyce administracyjnej, jest analogiczny do mechanizmu nowelizacji aktu prawnego, zgodnie z którym obowiązuje akt prawny w jego pierwotnej wersji, ale z uwzględnieniem późniejszych zmian.
168. Rzeczpospolita Polska dodaje, że w polskim prawie administracyjnym zasadą jest, że w razie wydawania decyzji administracyjnej zmieniającej decyzję wydaną wcześniej organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji zmieniającej nie tylko nie ma obowiązku, ale nawet nie może powtarzać całości decyzji zmienianej w wydawanej przez siebie decyzji. Decyzja zmieniająca powinna precyzyjnie wskazywać elementy decyzji zmienianej, które ulegają modyfikacji. Jeżeli w pozostałym zakresie decyzja zmieniana zachowuje moc, to organ wydający decyzję zmieniającą nie może powtarzać w swojej decyzji kwestii, które nie są zmieniane. Odmienna praktyka prowadziłaby do tego, że mimo ograniczonego zakresu wniosku o zmianę wcześniejszej decyzji, w istocie dochodziłoby do wydania nowej decyzji administracyjnej.
169. Lektura spornej decyzji, skutkującej przedłużeniem terminu obowiązywania koncesji na wydobycie węgla brunatnego do 2026 r., potwierdza praktykę administracyjną Rzeczypospolitej Polskiej opisaną w poprzednim punkcie. Wydaje się bowiem, że zmianie uległ jedynie ten punkt tej koncesji, który określa jej termin obowiązywania, tak aby uwzględnić jego przedłużenie. Mając powyższe na uwadze, wydaje mi się, że uwagi Rzeczypospolitej Polskiej są pozbawione znaczenia w niniejszym kontekście, ponieważ w żaden sposób nie chodzi o podważenie określonej krajowej praktyki administracyjnej. Kluczowa dla analizy zarzutu szóstego kwestia dotyczy raczej tego, jaka powinna
być dokładna treść informacji, którą należy podać do publicznej wiadomości społeczeństwa i przekazać państwu członkowskiemu biorącemu udział w konsultacjach przewidzianych w art. 7 dyrektywy OOŚ.
170. Choć organy polskich władz znają specyfikę swojego prawa administracyjnego, nie musi być ona wiadoma ogółowi społeczeństwa ani też
organom władz innych państw członkowskich. Jak już zauważyłem w niniejszej opinii, regulacje krajowe poszczególnych państw członkowskich mogą się istotnie różnić co do sposobu ukształtowania postępowań administracyjnych w sprawach decyzji zezwalających na realizację przedsięwzięć, które mogą powodować znaczące skutki w środowisku(39). W konsekwencji, przedstawienie informacji pełnych luk, powodujących, że ogół społeczeństwa i organy sąsiednich państw członkowskich narażonych na oddziaływanie danego przedsięwzięcia na środowisko, są zmuszone do przeprowadzania samodzielnych analiz zagranicznego prawa krajowego w celu uzyskania informacji niezbędnych do wykonywania praw przyznanych im przez prawo Unii, wydaje mi się nie tylko niewłaściwe, ale także niezgodne z duchem solidarności, współpracy i wzajemnego wsparcia przenikającym art. 9 dyrektywy OOŚ.
171. Moim zdaniem nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że, ze względu na to, iż obowiązki
informacyjne zostały ustanowione w celu umożliwienia skutecznego odwołania się od decyzji, do których się one odnoszą, informacje podawane do wiadomości społeczeństwa i organów władz sąsiednich państw członkowskich narażonych na oddziaływanie danego przedsięwzięcia na środowisko, powinny być kompletne i zrozumiałe. Innymi słowy, informacje te powinny być przedstawione w sposób wystarczająco precyzyjny i dostosowany do specyficznych potrzeb adresatów, tak aby zapewnić skuteczne rozpropagowanie tychże informacji. Z tego względu uważam, że „treść decyzji” zezwalającej na prowadzenie działalności wydobywczej w kopalni Turów, przeznaczona do podania do wiadomości społeczeństwa i rzeczonych organów władz krajowych zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. a) dyrektywy OOŚ, nie może obejmować wyłącznie decyzji o przedłużeniu terminu obowiązywania koncesji, lecz musi obejmować wszystkie dokumenty, które stanowią istotę tejże koncesji. Jedynie taki środek może umożliwić społeczeństwu i organom władz sąsiednich państw członkowskich zrozumienie zakresu tej decyzji administracyjnej i, w razie potrzeby, zareagowanie na nią w odpowiedni sposób i we właściwym czasie.
172. W tym względzie należy dodać, że, jak wyraźnie wynika z art. 9 ust. 1 lit. b) dyrektywy OOŚ, rozpatrywana informacja powinna zawierać „główne przyczyny i okoliczności, na których oparta jest decyzja”, co moim zdaniem wyklucza możliwość, by państwo członkowskie takie jak Rzeczpospolita Polska wstrzymało się od podania do wiadomości społeczeństwa i organów władz sąsiednich państw członkowskich istotnej dokumentacji związanej z koncesją, określającej podstawy jej udzielenia i przedłużenia terminu jej obowiązywania, uzasadniając to tym, że taka praktyka administracyjna nie jest znana w wewnętrznym porządku prawnym tego państwa członkowskiego. Biorąc pod uwagę fakt, że art. 9 dyrektywy OOŚ niewątpliwie ma na celu ustanowienie wysokich standardów przejrzystości i współpracy między państwami członkowskimi Unii w tak szczególnie wrażliwej dziedzinie, jaką jest ochrona środowiska, która – o czym świadczą zresztą okoliczności niniejszej sprawy(40) – wykracza poza granice krajowe, uważam, że państwo członkowskie nie może skutecznie powoływać się na swoje wewnętrzne przepisy i zwyczaje administracyjne, traktując je jako wymówkę od wywiązania się z ciążących na nim obowiązków w zakresie publikowania informacji i podawania ich do wiadomości zainteresowanym społecznościom.
173. Z powodów przedstawionych powyżej uważam, że Rzeczpospolita Polska naruszyła art. 9 ust. 1 dyrektywy OOŚ.
174. Jeśli chodzi, w szczególności, o zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 dyrektywy OOŚ mającego
polegać na tym, że Rzeczpospolita Polska przekazała rzeczoną koncesję Republice Czeskiej dopiero pięć miesięcy po jej udzieleniu, a i to w sposób niekompletny, pragnę powtórzyć przedstawione w poprzednich punktach wyjaśnienia dotyczące znaczenia, jakie ma dla sąsiedniego państwa członkowskiego narażonego na oddziaływanie na środowisko określonego przedsięwzięcia, możliwość dysponowania wszelkimi niezbędnymi informacjami dotyczącymi zezwolenia na to przedsięwzięcie w odpowiedni sposób i we właściwym czasie.
175. Oznacza to zwłaszcza możliwość skorzystania z prawa do skutecznego odwołania do sądu na podstawie art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ, co, biorąc pod uwagę upływ czasu oraz konieczność przestrzegania terminów przewidzianych w krajowym prawie procesowym, może stać się szczególnie trudne, a nawet niemożliwe(41). Gdyby zainteresowana strona została pozbawiona możliwości dochodzenia swoich praw przed sądami krajowymi z powodu zbyt późnego wniesienia skargi, spowodowanego zachowaniem organów władz krajowych, uważam, że należałoby stwierdzić naruszenie art. 9 ust. 2 dyrektywy OOŚ.
176. Wydaje się, że tak właśnie jest w sytuacji leżącej u źródła niniejszego sporu. Okres pięciu miesięcy, który zajęło samo tylko podanie rozpatrywanej koncesji do wiadomości, stanowi bowiem znaczne opóźnienie, jeśli weźmie się pod uwagę, z jednej strony, istotne wchodzące w grę interesy, i, z drugiej strony, czysto administracyjny charakter takiego zadania, które wymaga jedynie zwykłego przekazania dokumentów. Taka sytuacja jest poważna, tym bardziej że do udostępnienia informacji żądanych przez Republikę Czeską doszło dopiero w wyniku jej nalegań, a i tak miało jedynie częściowy charakter. Jak wskazuje Republika Czeska, nadal nie dysponuje ona dokumentem ujednoliconym, który pozwoliłby jej zapoznać się w zrozumiały sposób z dokładnym rozmiarem i kształtem przedsięwzięcia. Pragnę stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska nie przedstawiła żadnego przekonującego uzasadnienia dla takiego opóźnienia w podaniu do wiadomości żądanych informacji.
177. W świetle powyższych rozważań uważam, że doszło również do naruszenia art. 9 ust. 2 dyrektywy OOŚ.
178. Ze względów przedstawionych powyżej proponuję uznać zarzut szósty za zasadny.
H.      W przedmiocie zarzutu siódmego, dotyczącego naruszenia art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ (uniemożliwienie wszczęcia sądowej procedury odwoławczej od koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r.)
1.      Argumenty stron
179. Republika Czeska utrzymuje, że zgodnie z art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ zainteresowana społeczność musi mieć dostęp do sądowej procedury odwoławczej od decyzji, na mocy której udzielono zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, bez względu na jej wcześniejsze dopuszczenie do udziału w procedurze prowadzącej do udzielenia takiego zezwolenia. Wskazuje jednak, że zgodnie z polskim prawem zainteresowana społeczność nie może wystąpić o przeprowadzenie
kontroli koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r., ponieważ nie uczestniczyła w postępowaniu w sprawie udzielenia tej koncesji.
180. Ponadto, po pierwsze, możliwość kontroli rzeczonej koncesji przez zainteresowaną społeczność była również ograniczona ze względu na brak jej oficjalnej publikacji. Po drugie, postępowania zapoczątkowane skargami wniesionymi przez czeskie organizacje pozarządowe do polskiego sądu w celu kontroli tejże koncesji zostały zawieszone do czasu wydania decyzji w przedmiocie zgodności z prawem niedopuszczenia tych organizacji do udziału w samym postępowaniu koncesyjnym, efektem czego nie ma pewności, czy w ogóle dojdzie do wydania
orzeczenia co do istoty sprawy. Ponadto obowiązujący zakaz uchylania koncesji po upływie roku pozbawia art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ skuteczności (effet utile).
181. W odpowiedzi Rzeczpospolita Polska odsyła do swojej argumentacji przedstawionej w odniesieniu do zarzutu drugiego i stwierdza, że art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ nie stoi na przeszkodzie ukształtowaniu procedury krajowej w ten sposób, iż możliwość wnoszenia środków odwoławczych jest zapewniona tylko na etapie wydawania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.
182. To państwo członkowskie uważa również, że argumenty Republiki Czeskiej są wewnętrznie sprzeczne: z jednej strony to państwo członkowskie twierdzi, że zainteresowana społeczność nie ma możliwości podważenia koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r., z drugiej zaś strony przyznaje, że organizacje pozarządowe skutecznie skorzystały z przysługujących im praw wynikających z tego przepisu.
183. W tym względzie fakt, że postępowania zapoczątkowane
wniesionymi skargami zostały zawieszone, odzwierciedla swobodę wyboru środków organizacji postępowania, z którego skorzystał polski sąd rozpatrujący sprawę, i nie oznacza ograniczenia praw stron skarżących.
184. Ponadto, zgodnie z art. 42 prawa górniczego, brak możliwości uchylenia koncesji po upływie rocznego terminu dotyczy jedynie możliwości uchylenia koncesji w następstwie wznowienia postępowania koncesyjnego, które stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych. Brak tej możliwości nie dotyczy zatem uchylenia koncesji w następstwie zwykłej kontroli administracyjnej wynikającej z wniesionego w terminie odwołania.
185. Rzeczpospolita Polska podnosi również, że zarzut siódmy stał się bezprzedmiotowy w związku z wydaniem decyzji 2044 i wprowadzeniem w prawie polskim zmian umożliwiających zainteresowanej społeczności składanie odwołań i skarg na decyzje inwestycyjne.
2.      Ocena
186. W ramach zarzutu siódmego Republika Czeska wskazuje, że Rzeczpospolita Polska dopuściła się naruszenia art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ ze względu na to, że nie umożliwiła wszczęcia sądowej procedury odwoławczej od koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. Zarzut ten dotyczy zarówno praktyki stosowanej przez
organy władzy, jak i obowiązujących w pozwanym państwie członkowskim ram prawnych.
187. Na wstępie trzeba oddalić podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską argument, zgodnie z którym zarzut ten stał się bezprzedmiotowy ze względu na to, że organy polskie przyjęły nową decyzję, skutkującą przedłużeniem terminu obowiązywania koncesji do 2044 r. Jak już wyjaśniłem, decyzja ta została wydana już po dacie odniesienia dla oceny istnienia uchybienia. To samo dotyczy wprowadzonych po tej dacie odniesienia zmian legislacyjnych, które zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej umożliwiają obecnie zainteresowanej społeczności składanie odwołań i skarg na decyzje inwestycyjne(42).
188. Następnie należy przypomnieć, że, jeśli chodzi o cel art. 11 dyrektywy OOŚ, to przepis ten był interpretowany w orzecznictwie Trybunału w ten sposób, iż zakres jego stosowania jest ograniczony do aspektów sporu polegających na dochodzeniu przysługującego zainteresowanej społeczności prawa do uczestniczenia w procesie podejmowania decyzji zgodnie ze szczegółowymi zasadami wskazanymi w tym zakresie w dyrektywie. Wnoszenie skarg opierających się na jakiejkolwiek innej wyrażonej w tej dyrektywie normie, a tym bardziej – na jakichkolwiek innych przepisach prawa, czy to Unii, czy też państw członkowskich, nie jest natomiast objęte zakresem tego artykułu(43). Należy zatem wyjść z założenia, że przedstawiona przez Republikę Czeską
argumentacja dotyczy jedynie kontroli zgodności z prawem w zakresie poszanowania przysługującego społeczeństwu prawa do uczestniczenia w postępowaniu.
189. Co się tyczy organizacji środków odwoławczych przez państwa członkowskie, w ramach badania zarzutu drugiego wyjaśniono już szczegółowo, że ani art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ, ani żaden inny przepis prawa Unii przyznający prawo równoważne, nie stoi na przeszkodzie ukształtowaniu procedury i przepisów krajowych w ten sposób, że możliwość wnoszenia środków odwoławczych jest zapewniona tylko na etapie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, jeżeli wykluczone jest, aby
wyniki procedury oceny oddziaływania na środowisko nie zostały uwzględnione w decyzji o udzieleniu zezwolenia.
190. Jeżeli zatem przewidziane w art. 6–9 dyrektywy OOŚ prawo społeczeństwa do udziału [w procesie decyzyjnym] zostało zagwarantowane w trakcie procedury wydawania decyzji OOŚ, wystarczy przewidzieć środek odwoławczy dotyczący tego etapu. Innymi słowy, państwo członkowskie nie jest zobowiązane do zapewnienia możliwości ponownego zakwestionowania ewentualnych uchybień dotyczących udziału społeczeństwa na etapie wydania zezwolenia(44). Przedstawione przeze mnie argumenty wystarczą, moim zdaniem, aby oddalić zarzut siódmy jako bezzasadny.
191. Dla pełności wywodu pragnę zauważyć pewną sprzeczność charakteryzującą argumentację Republiki Czeskiej. Z jednej strony twierdzi ona, że zainteresowana społeczność nie miała możliwości zakwestionowania rozpatrywanej koncesji, a z drugiej strony sama przyznaje, że trzy organizacje społeczne (Greenpeace ČR, Frank Bold i Eko-Unia) skutecznie skorzystały z uprawnień przysługujących im jako zainteresowanej społeczności na mocy art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ. Chociaż Republika Czeska wskazuje, że wszczęte przez nie postępowania zawieszono do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczenia tych organizacji do udziału w procedurze udzielania koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej do 2026 r., to należy zaznaczyć, że ona sama nie jest w stanie wykluczyć tego, iż istnieje możliwość przeprowadzenia
kontroli sądowej. Republika Czeska, zapytana w tej kwestii przez Trybunał na rozprawie, przyznała bowiem, że skargi wniesione przez czeskie stowarzyszenia ochrony środowiska nie zostały jeszcze ostatecznie oddalone przez sądy polskie.
192. W tym kontekście za szczególnie użyteczne uważam przedstawione przez Rzeczpospolitą Polską w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia dotyczące rozstrzygnięć, jakie może wydać Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
(Polska), jeżeli sąd ten postanowi uwzględnić lub oddalić skargi wniesione przez wyżej wymienione organizacje. Wbrew temu, co twierdzi Republika Czeska w skardze, art. 42 prawa górniczego nie stanowi, jak się wydaje, przeszkody dla możliwości ewentualnego uchylenia przez ów sąd administracyjny rozpatrywanej koncesji. Zgodnie bowiem z informacjami przekazanymi przez Rzeczpospolitą Polską przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie uchylenia, zmiany bądź stwierdzenia nieważności decyzji w ramach postępowań innych niż przewidziane w prawie polskim wznowienie postępowania.
193. Wobec braku przekonujących dowodów na poparcie tezy, że porządek prawny Rzeczypospolitej Polskiej nie przewiduje żadnego skutecznego środka odwoławczego umożliwiającego zagwarantowanie przysługującego społeczeństwu prawa do udziału w procesie podejmowania decyzji, w szczególności w okolicznościach niniejszej sprawy, wydaje mi się, że trudno przychylić się do argumentacji przedstawionej przez Republikę Czeską. Uważam, że okoliczność polegająca na tym, iż wyżej wymienione organizacje ochrony środowiska nie wygrały sprawy, nie stanowi sama w sobie dowodu wystarczającego, aby móc stwierdzić brak skuteczności istniejących środków, tym bardziej że nie wykorzystano jeszcze całej drogi odwoławczej.
194. W świetle powyższych rozważań uważam, że zarzut siódmy należy oddalić jako bezzasadny.
I.      W przedmiocie zarzutu ósmego, dotyczącego naruszenia art. 7 dyrektywy 2003/4 (brak opublikowania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r.)
1.      Argumenty stron
195. Republika Czeska podnosi, że zgodnie z art. 7 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2003/4 państwo członkowskie jest zobowiązane do zapewnienia publicznego dostępu do pozwoleń, które mają znaczący wpływ na środowisko. Zważywszy, że koncesja na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. stanowi takie pozwolenie, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ musi podlegać procedurze oceny oddziaływania na środowisko, Rzeczpospolita Polska naruszyła art. 7 dyrektywy 2003/4 przez to, że nie opublikowała ani samej koncesji, ani informacji, gdzie można o nią wystąpić.
196. Rzeczpospolita Polska odpiera, że Minister Klimatu obwieszczeniem z dnia 20 marca 2020 r., opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej ministerstwa, wywieszonym na tablicy ogłoszeń w Ministerstwie Klimatu oraz opublikowanym w sposób zwyczajowo przyjęty w Urzędzie Miasta i Gminy w Bogatyni (Polska), poinformował publicznie o wydaniu koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy.
197. W konsekwencji rzeczone państwo członkowskie uważa, że nie doszło do naruszenia art. 7 dyrektywy 2003/4. Dodaje, że zarzut ten jest bezprzedmiotowy, ponieważ decyzja 2044 podlegała nowym zasadom, w szczególności w zakresie publikacji, gdyż jej treść została opublikowana na stronie
internetowej ministra klimatu.
2.      Ocena
198. W zarzucie ósmym Republika Czeska twierdzi, że brak opublikowania samej koncesji czy też informacji o tym, gdzie można o nią wystąpić, jest sprzeczny z art. 7 dyrektywy 2003/4, natomiast Rzeczpospolita Polska kładzie nacisk na fakt, że na
stronie internetowej Ministerstwa Klimatu została zamieszczona informacja o udzieleniu koncesji oraz możliwościach zapoznania się z jej treścią.
199. Przede wszystkim należy przypomnieć, że, jak stwierdzono w ramach badania zarzutu szóstego, Rzeczpospolita Polska naruszyła art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ ze względu na to, że nie opublikowała koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. i nie podała jej do wiadomości Republice Czeskiej w zrozumiałej formie(45). Naruszenie to polegało na tym, że organy polskie nie uwzględniły wszystkich dokumentów, które stanowią istotę koncesji, lecz ograniczyły się do opublikowania dokumentu ogłaszającego przedłużenie terminu obowiązywania dotychczas obowiązującej koncesji, bez wyjaśniania szczegółów koncesji przyznanej operatorowi kopalni Turów.
200. Pytanie, które nasuwa się konkretnie w niniejszym kontekście, brzmi: czy to naruszenie prawa Unii może stanowić również naruszenie przepisów dyrektywy 2003/4? Dyrektywie tej podlegają, zgodnie z jej art. 2 pkt 1 lit. c), działania wpływające lub mogące wpłynąć na elementy środowiska, takie jak powietrze i atmosfera, woda, gleba, powierzchnia ziemi, krajobraz oraz stan obszarów naturalnych, włączając w to bagna, obszary nadmorskie i morskie, biologiczną różnorodność i jej składniki. W ramach tych działań państwo członkowskie ma, zgodnie z art. 7 dyrektywy 2003/4, zapewnić publiczny dostęp do pozwoleń mających znaczny wpływ na środowisko albo poprzez ich bezpośrednią publikację lub opublikowanie informacji o tym, gdzie społeczeństwo może wystąpić o udostępnienie takiego pozwolenia.
201. Ze względu na to, że działalność wydobywcza w kopalni Turów należy do kategorii działalności, które, z powodu znaczących skutków dla środowiska, podlegają obowiązkowej procedurze oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ(46), nie ulega wątpliwości, że jest to działalność, która może wpływać na elementy środowiska, a zatem
jest objęte zakresem zastosowania
dyrektywy 2003/4.
202. Koncesja na prowadzenie działalności wydobywczej do 2026 r. jest ostatecznym zezwoleniem na prowadzenie tej działalności i jako taka stanowi „pozwolenie mające znaczny wpływ na środowisko” w rozumieniu art. 7 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2003/4. Mają więc do niego zastosowanie wyżej wymienione przepisy, na mocy których państwo członkowskie jest zobowiązane do publicznego udostępnienia informacji o takim pozwoleniu. W braku przedstawienia przeciwnego dowodu żadne z przewidzianych w art. 4 dyrektywy 2003/4 odstępstw, w ramach których państwa członkowskie mogą w pewnych okolicznościach oddalić
wnioski o udzielenie informacji o środowisku, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
203. Uważam, że w interesie spójnej wykładni prawa Unii art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ i art. 7 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2003/4 należy interpretować w ten sposób, że zmierzają one do osiągnięcia tego samego celu polegającego na
zagwarantowaniu przysługującego społeczeństwu prawa do otrzymywania informacji
w możliwie najbardziej zrozumiały i kompletny sposób, w szczególności w przypadku przedłużenia terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej.
204. Należy bowiem zauważyć, po pierwsze, że art. 7 dyrektywy 2003/4 chroni interes publiczny i umożliwia każdemu obywatelowi dostęp do informacji o środowisku, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej, niezależnie od jakiegokolwiek interesu indywidualnego(47), a po drugie, że zgodnie z motywem 16 tej dyrektywy prawo do informacji oznacza, iż ujawnianie ich powinno stanowić regułę ogólną(48). Oczywiste jest, że realizacja tych celów byłaby poważnie zagrożona, gdyby informacja, o której mowa w art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/4, została udostępniona społeczeństwu jedynie w niezrozumiały i niepełny sposób. W konsekwencji uważam, że okoliczności te również przemawiają za rozpowszechnieniem informacji o środowisku w taki sposób, aby należycie uwzględnić wysokie standardy przejrzystości i współpracy wymagane przez dyrektywę OOŚ w dziedzinie takiej jak ochrona środowiska, która wykracza poza granice krajowe(49).
205. Z tego punktu widzenia skłaniam się do wniosku, podobnie jak Komisja w uzasadnionej opinii, że naruszenie art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ pociąga za sobą naruszenie art. 7 ust. 2 lit. f) dyrektywy 2003/4.
206. Z powodów przedstawionych powyżej proponuję uwzględnić zarzut ósmy.
J.      W przedmiocie zarzutu dziewiątego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 3 TUE (brak udzielenia kompletnych informacji związanych z procedurą udzielenia koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r.)
1.      Argumenty stron
207. Republika Czeska przypomina, że, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy ustanowioną w art. 4 ust. 3 TUE państwa członkowskie są zobowiązane do udzielania sobie wzajemnego wsparcia w celu zapewnienia realizacji celów określonych w prawie Unii, w tym w prawie pochodnym. Ponieważ koncesja na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. jest objęta zakresem dyrektywy OOŚ i dyrektywy 2003/4, to, biorąc pod uwagę lokalizację kopalni Turów, z dyrektyw tych wynikają pewne obowiązki ciążące również na Republice Czeskiej, przy wykonywaniu których Rzeczpospolita Polska ma obowiązek ją wspierać.
208. Skarżące państwo członkowskie zarzuca Rzeczypospolitej Polskiej, że przez wiele miesięcy, pomimo ponawianych wielokrotnie wniosków,
odmawiała przekazania mu bardziej szczegółowych informacji na temat procedury udzielania tej koncesji, w tym jej tekstu, co uniemożliwiło wykonanie ciążących na tym państwie zgodnie z tymi dyrektywami obowiązków informacyjnych wobec jego własnej zainteresowanej społeczności. Skarżące państwo członkowskie
dodaje, że wypełnienie tych obowiązków uniemożliwiły jej również działania, na które skarży się w ramach zarzutu szóstego, w szczególności spóźnione powiadomienie o koncesji i brak jednolitej wersji koncesji nr 65/94.
209. Rzeczpospolita Polska twierdzi, że w pismach z dni 13 stycznia 2020 r., 5 marca 2020 r. i 28 maja 2020 r.
ustosunkowała się do
skierowanych przez Republikę Czeską żądań udzielenia
informacji dotyczących koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. W dniu 28 sierpnia 2020 r. przekazała temu państwu członkowskiemu dokumenty, o które zwróciło się
ono w dniu 17 kwietnia 2020 r., zaś ponownie w dniu 24 lipca 2020 r.
przekazała mu koncesję [na wydobywanie węgla brunatnego] do 2026 r. oraz koncesję nr 65/94. Biorąc pod uwagę przebieg epidemii
Covid-19 od marca 2020 r., co utrudniało wymianę korespondencji między stronami, Rzeczpospolita Polska dochowała
należytej staranności przy dostarczaniu Republice Czeskiej żądanych informacji.
210. Pozwane państwo członkowskie podkreśla ponadto, że począwszy od 2009 r. Republika Czeska uczestniczy w postępowaniach dotyczących oceny oddziaływania na środowisko kopalni Turów i zależnej od niej elektrowni.
211. Wreszcie Rzeczpospolita Polska jest zdania, że zarzut dziewiąty jest bezprzedmiotowy, ponieważ Republika Czeska została należycie poinformowana o wydaniu decyzji 2044, a także o innych istotnych okolicznościach dotyczących jej wydania.
2.      Ocena
212. W zarzucie dziewiątym Republika Czeska podnosi, że nie udzielając kompletnych informacji związanych z procedurą wydawania decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności wydobywczej do 2026 r., Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom wynikającym z zasady lojalnej współpracy, usankcjonowanej w art. 4 ust. 3 TUE.
213. Na wstępie trzeba jednak oddalić podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską argument, zgodnie z którym zarzut ten stał się bezprzedmiotowy ze względu na wydanie nowej decyzji, skutkującej przedłużeniem terminu obowiązywania koncesji do 2044 r., której treść Republika Czeska otrzymała. Jak już wyjaśniono w niniejszej opinii, zdarzenia te miały miejsce dopiero po dacie odniesienia dla oceny istnienia uchybienia w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 259 TFUE. W konsekwencji są one pozbawione znaczenia dla analizy tego zarzutu.
214. Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy ustanowioną w art. 4 ust. 3 TUE państwa członkowskie są zobowiązane do wzajemnego wsparcia w celu zapewnienia realizacji celów Unii. Jak wynika z art. 4 ust. 3 akapity drugi i trzeci TUE, oznacza to w szczególności obowiązek podejmowania wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z prawa pochodnego, ale również powstrzymanie się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii.
215. W ramach badania zarzutu szóstego(50) wyjaśniłem, że obowiązek, jaki został nałożony w art. 9 ust. 2 dyrektywy OOŚ na każde państwo członkowskie zamierzające realizować przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i wpływać na inne państwa członkowskie, polegający na poinformowaniu tych państw o decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zezwolenia, wynika z ideału solidarności i współpracy państw członkowskich oraz ich wzajemnego wspierania
się. Ponadto należy zauważyć, że współpraca ta rozpoczyna się już na wczesnym etapie, od przewidzianego w art. 7 dyrektywy OOŚ obowiązku poinformowania o planowanym przedsięwzięciu państw członkowskich, na które może ono mieć wpływ, a następnie obejmuje zobowiązanie do umożliwienia im udziału w procedurach podejmowania decyzji w dziedzinie środowiska. Jest zatem oczywiste, że przewidziana w prawie pochodnym współpraca między państwami członkowskimi ma ostatecznie na celu ochronę środowiska, czyli, innymi słowy, zapewnienie realizacji tego celu Unii wyrażonego, między innymi, w art. 3 ust. 3 TUE, w art. 11 i 191 TFUE, a także w art. 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
216. Ów ideał solidarności, współpracy i wzajemnego wsparcia państw członkowskich w interesie realizacji tego ważnego celu Unii leży również u podstaw przepisów dyrektywy 2003/4, gwarantujących publiczny dostęp do informacji o środowisku. Po pierwsze, jak już wskazano w ramach badania zarzutu ósmego(51), art. 7 ust. 1 i 2 tej dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia środków niezbędnych do zapewnienia, aby istotne informacje, w tym zezwolenia mające znaczny wpływ na środowisko, były podane do wiadomości społeczeństwa. Po drugie, art. 3 dyrektywy 2003/4 ustanawia wymóg, aby państwa członkowskie zapewniły, że organy władzy publicznej są obowiązane udostępnić informacje o środowisku, które znajdują się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone, każdemu wnioskodawcy na jego wniosek, bez konieczności wykazania przez niego interesu.
217. Ponieważ państwa członkowskie, które są narażone na wpływ określonego przedsięwzięcia, mają również prawo żądania wszelkich istotnych informacji – jak przewidziano w art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/4 – dotyczących takiego przedsięwzięcia, należy je uznać za „beneficjentów” przepisów prawa pochodnego, o których mowa w poprzednich punktach. Logiczną konsekwencją tego stwierdzenia jest, że państwo będące podmiotem, na którym rzeczone obowiązki spoczywają, jest, w sytuacji gdy inne państwo członkowskie zwraca się o wsparcie w formie prośby o informacje, związane zasadą lojalnej współpracy, o której mowa w art. 4 ust. 3 TUE.
218. W odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy bezsporne jest, że Rzeczpospolita Polska przekazała Republice Czeskiej decyzję zezwalającą na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. dopiero pięć miesięcy po jej przyjęciu. Ponadto należy stwierdzić, że, ze względu na to, iż uzyskane informacje były niekompletne, skarżące państwo członkowskie musiało zwrócić się do Rzeczypospolitej Polskiej z szeregiem ponawianych wielokrotnie wniosków o udzielenie informacji, do których państwo to dotychczas się nie ustosunkowało. Dopiero po wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 259 TFUE
Rzeczpospolita Polska przekazała Republice Czeskiej żądane dokumenty, a konkretnie – pierwotny wniosek o udzielenie koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej z 1994 r. Republika Czeska jednak nadal nie dysponuje dokumentem ujednoliconym, który pozwoliłby jej zapoznać się w jasny sposób z dokładnym rozmiarem i kształtem przedsięwzięcia.
219. Spóźnione i niekompletne przekazanie przez Rzeczpospolitą Polską żądanych informacji, w połączeniu z odmową ustosunkowania się do kierowanych przez
Republikę Czeską próśb o wsparcie, nie spełnia wymogów ducha solidarności, współpracy i wzajemnego wsparcia między państwami członkowskimi, ustanowionych w prawie Unii z myślą o skutecznym urzeczywistnianiu celu ochrony środowiska.
220. Uważam zatem, że takie podejście wobec sąsiedniego państwa członkowskiego, znajdującego się w identycznej sytuacji pod względem zagrożenia dla środowiska, stanowi naruszenie zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE.
221. W świetle powyższych rozważań uważam zarzut dziewiąty za zasadny.
K.      W przedmiocie zarzutu dziesiątego, dotyczącego naruszenia art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ w związku z jej art. 4 ust. 1 (nieuwzględnienie decyzji OOŚ w koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r.)
1.      Argumenty stron
222. Republika Czeska podnosi naruszenie art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ w związku z jej art. 4 ust. 1 przez to, że w koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. nie uwzględniono decyzji OOŚ.
223. Rzeczone państwo członkowskie przypomina, że, zgodnie z tym art. 2 ust. 1, przedsięwzięcia określone w art. 4 dyrektywy OOŚ wymagają uzyskania „zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków w środowisku”. Oznacza to, że zezwolenia na te przedsięwzięcia powinny zawierać lub przynajmniej uwzględniać taką ocenę.
224. Tymczasem od początku organy polskich władz nie przewidywały przeprowadzenia takiej oceny w odniesieniu do rzeczonej koncesji. Chociaż decyzja OOŚ została załączona do złożonego przez operatora wniosku, nie znalazła w żaden sposób odzwierciedlenia w procedurze udzielania tejże koncesji ani w samej koncesji. Ponadto wniosek ten został złożony na podstawie art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku; mimo że nie dołączono do niego oceny oddziaływania na środowisko, właściwe władze uznały go za kompletny; po późniejszym dołączeniu decyzji OOŚ do rzeczonego wniosku organ ten nie uznał za konieczne wezwania zainteresowanych podmiotów do uzupełnienia ich uwag; koncesja na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. nie zawierała żadnej wzmianki na temat analizy zgodności tego wniosku z decyzją OOŚ; w koncesji tej nie przytoczono ani nie opisano warunków określonych w decyzji OOŚ i nie zawarto też żadnych uściśleń co do ustanowionych w tej decyzji ograniczeń powierzchni wydobycia.
225. Republika Czeska wnioskuje z tego, że treść decyzji OOŚ nie znalazła odzwierciedlenia w procedurze udzielenia rzeczonej koncesji. Sam fakt, że koncesja ta była
objęta decyzją OOŚ zarówno pod względem
terminu jej obowiązywania, jak i powierzchni kopalni, nie oznacza, że koncesja ta rzeczywiście opiera się na decyzji OOŚ. Zdaniem Republiki Czeskiej te dwa dokumenty stanowią wzajemnie niezależne od siebie decyzje.
226. Przywołując swoją odpowiedź na zarzuty pierwszy i drugi, Rzeczpospolita Polska ponownie podkreśla wiążący charakter decyzji OOŚ dla operatora, który powinien wykonywać nałożone na niego obowiązki niezależnie od jakiejkolwiek ich transpozycji do tekstu koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r., i przekazać informacje i wyniki badań dotyczących, w szczególności, stężenia pyłów zawieszonych, uciążliwości związanych z hałasem i jakości wód. Rzeczpospolita Polska uważa, że Republika Czeska pomija obowiązki wynikające z prawa polskiego i wyciąga subiektywne wnioski na temat postawy i opinii organów polskich.
227. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej fakt dołączenia
przez operatora decyzji OOŚ do wniosku dotyczącego przedłużenia terminu obowiązywania koncesji dla kopalni Turów oznacza, że jest on zobowiązany do prowadzenia działalności wydobywczej zgodnie z postanowieniami tej decyzji. Z okoliczności zaistniałych w tamtym okresie wynika jasno, że koncesja na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. obejmuje to samo przedsięwzięcie co poprzedzająca ją decyzja OOŚ.
228. Jeśli chodzi o krytykę dotyczącą braku zawarcia w tej koncesji wzmianki o powierzchni przedsięwzięcia, pozwane państwo członkowskie podnosi, że granice obszaru górniczego określono w decyzji Ministra Klimatu z dnia 16 marca 2020 r., jeszcze przed wydaniem rzeczonej koncesji i z tego względu są one wiążące, tak że włączenie ich do koncesji nie było konieczne.
229. Zdaniem tego państwa członkowskiego, zarzut ten również jest bezprzedmiotowy ze względu na przyjęcie decyzji 2044, która była oparta na decyzji OOŚ.
2.      Ocena
230. W zarzucie dziesiątym Republika Czeska podnosi naruszenie art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ. Dokładniej rzecz ujmując, Republika Czeska kwestionuje fakt, że przedsięwzięcie będące przedmiotem decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności wydobywczej do 2026 r. zostało poprzedzone oceną oddziaływania na środowisko, gdyż uważa, że decyzja OOŚ nie została uwzględniona ani w postępowaniu dotyczącym wniosku o przedłużenie terminu obowiązywania koncesji nr 65/94 o sześć lat, ani w samej decyzji 2026.
231. Nawet jeśli rozumiem interes Republiki Czeskiej w zbadaniu tego zarzutu przez Trybunał, to zastanawiam się, czy zagadnienie to nie należy raczej do właściwości sądów polskich, które,
po wniesieniu do nich skargi przez członków zainteresowanej społeczności, będą miały okazję zbadać formalne aspekty postępowania zakończonego wydaniem decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności wydobywczej do 2026 r., jak również zbadać tę decyzję co do istoty w świetle obowiązków wynikających z decyzji OOŚ. Wydaje mi się bowiem, że sąd krajowy, ze względu na swoją znajomość kontekstu faktycznego oraz krajowych ram prawnych, jest a priori w najlepszej sytuacji, by wydać orzeczenie w przedmiocie podniesionych przez Republikę Czeską zagadnień. Niemniej jednak w trosce o wyczerpujący charakter wywodu przeprowadzę poniżej ich analizę.
232. Na wstępie trzeba oddalić podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską argument, zgodnie z którym zarzut ten stał się bezprzedmiotowy ze względu na wydanie nowej decyzji, skutkującej przedłużeniem koncesji do 2044 r. Ponieważ zdarzenia te miały miejsce dopiero po dacie odniesienia dla oceny istnienia uchybienia w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 259 TFUE, są one pozbawione znaczenia dla celów badania tego zarzutu(52).
233. Co się tyczy przepisów, które Rzeczpospolita Polska miała naruszyć, należy zauważyć, że, zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ, przedsięwzięcia określone zgodnie z art. 4 dyrektywy OOŚ wymagają uzyskania „zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków w środowisku”. Jak słusznie wskazuje Republika Czeska, sformułowanie to należy rozumieć tak, że zezwolenia na te przedsięwzięcia muszą zawierać lub przynajmniej uwzględniać ocenę ich oddziaływania na środowisko.
234. Przedsięwzięcie takie jak to będące przedmiotem zezwolenia udzielonego w decyzji o przedłużeniu działalności wydobywczej do 2026 r. spełnia kryteria określone w art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ (kopalnia o powierzchni przekraczającej 25 ha) (pkt 19 załącznika I do tej dyrektywy), i tak samo spełnia je jakakolwiek zmiana lub poszerzenie takich przedsięwzięć, które samo w sobie osiąga ustalone progi (pkt 24 załącznika I do tej dyrektywy)(53). W związku z tym art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ znajduje zastosowanie do zezwolenia takiego jak rozpatrywane w niniejszej sprawie.
235. Co się tyczy twierdzenia Republiki Czeskiej, zgodnie z którym decyzja OOŚ nie została uwzględniona w decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności wydobywczej do 2026 r., pragnę zwrócić uwagę na informacje dostarczone w tym względzie przez Rzeczpospolitą Polską, wedle których, zgodnie z obowiązującym polskim ustawodawstwem, decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych wiąże, między innymi, organy wydające decyzję zezwalającą na prowadzenie działalności wydobywczej, a także przedsiębiorstwo będące adresatem tej decyzji.
236. Jak wyjaśnia Rzeczpospolita Polska, fakt dołączenia decyzji OOŚ przez operatora kopalni Turów w postępowaniu dotyczącym przedłużenia terminu obowiązywania koncesji oznacza, że jest on zobowiązany do prowadzenia działalności wydobywczej zgodnie z postanowieniami tej decyzji. Stąd wniosek, że decyzja OOŚ, jak każda inna decyzja administracyjna wydana w polskim porządku prawnym, wiąże jej adresata, który na jej podstawie nabywa określone prawa i jest jednocześnie obciążony określonymi w niej obowiązkami. Ponadto Rzeczpospolita Polska zapewnia, że operator kopalni Turów w rzeczywistości realizuje obowiązki wynikające z decyzji OOŚ.
237. W braku przedstawienia dowodów przeciwnych nie widzę żadnego obiektywnego powodu, by zakładać, że decyzja administracyjna wydana przez właściwe organy, taka jak decyzja OOŚ, nie jest wiążąca dla operatora, który uzyskał koncesję na dalsze prowadzenie działalności wydobywczej. Pragnę stwierdzić, że Republika Czeska nie podważa również wyjaśnienia polskich ram prawnych przytoczonych w poprzednich punktach niniejszej opinii.
238. Ponadto, co się tyczy twierdzeń Republiki Czeskiej, zgodnie z którymi między decyzją OOŚ a decyzją zezwalającą na prowadzenie działalności wydobywczej do 2026 r. nie istnieje żaden związek, a to ze względu na to, że decyzje te nie wskazują tego samego obszaru przedsięwzięcia, pragnę zwrócić uwagę na pewne istotne aspekty faktyczne, które przedstawię poniżej.
239. Po pierwsze, należy zauważyć, że decyzję OOŚ wydano na okres 24 lat działalności wydobywczej, podczas gdy termin obowiązywania
koncesji przedłużono jedynie o sześć lat. Dlatego też logiczne jest, że decyzje te różnią się od siebie, ponieważ dotyczą różnych okresów. Ponieważ decyzja OOŚ dotyczy dłuższego okresu, koncesja na prowadzenie działalności wydobywczej mieści się w jej czasowym zakresie stosowania.
240. Po drugie, pragnę zauważyć, że o ile rozpatrywane decyzje wykazują nieznaczną różnicę co do obszaru, na którym działalność wydobywcza może być prowadzona (31 014 698 m² w koncesji, podczas gdy decyzja odnosi się do powierzchni około 30,9 km²), o tyle bezsporne jest, że w dniu 12 lutego 2020 r. organy polskie wydały sprostowanie decyzji OOŚ, w którym wyraźnie określiły współrzędne odnośnego obszaru. Dokumenty te świadczą o tym, że lokalizacja przedsięwzięcia objętego koncesją na działalność wydobywczą mieści się w granicach geograficznych przewidzianych w decyzji OOŚ. Płynie stąd wniosek, że zatwierdzona przez właściwe organy działalność wydobywcza nie wykracza poza zakres decyzji OOŚ.
241. Z uwag tych wynika, że koncesja, której dotyczy niniejszy zarzut, nie odbiega od tego, co zostało
przewidziane w decyzji OOŚ w odniesieniu do czasu trwania planowanej działalności wydobywczej i rozpatrywanego obszaru geograficznego. W konsekwencji, wobec braku przedstawienia przeciwnych dowodów, nie można zasadnie twierdzić, że między obiema decyzjami administracyjnymi nie istnieje żaden związek. W rezultacie uważam, że argumenty przedstawione przez Republikę Czeską należy oddalić.
242. W świetle powyższych rozważań dochodzę do wniosku, że Rzeczpospolita Polska nie naruszyła art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ w związku z jej art. 4 ust. 1.
243. Z powyższego wynika, że zarzut dziesiąty należy oddalić jako bezzasadny.
L.      W przedmiocie zarzutu jedenastego, dotyczącego naruszenia art. 8a ust. 1 lit. b) dyrektywy OOŚ (brak przyjęcia w koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. wszystkich warunków dotyczących środowiska)
1.      Argumenty stron
244. Republika Czeska podnosi naruszenie art. 8a ust. 1 lit. b) dyrektywy OOŚ ze względu na to, że pewne
określone w nim warunki środowiskowe nie zostały zawarte ani w koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r., ani w decyzji OOŚ, chociaż przepis ów, w związku z ust. 3 rzeczonego artykułu, ustanawia
taki wymóg. Chodzi tu, w szczególności, o obszar wyrobiska, który należy uznać za warunek środowiskowy.
245. Ponadto we
wspomnianej koncesji brak jest wzmianki o warunkach określonych w decyzji OOŚ w odniesieniu do przedsięwzięcia będącego przedmiotem zezwolenia. Ponadto z decyzji tej wynika, że w pewnej perspektywie czasowej, wykraczającej poza termin obowiązywania tej koncesji, należy wprowadzić w życie określone warunki, efektem czego nie jest jasne, w jaki sposób te warunki miałyby zostać wprowadzone w życie w okresie jej obowiązywania.
246. Rzeczpospolita Polska podnosi w pierwszej kolejności, że decyzja OOŚ wraz ze sprostowaniem z dnia 12 lutego 2020 r. zawiera współrzędne wyznaczające precyzyjnie obszar przedsięwzięcia, a powierzchnia planowanej działalności wydobywczej, określona w decyzji Ministra Klimatu z dnia 16 marca 2020 r., nie wykracza poza powierzchnię
ustaloną w decyzji OOŚ.
247. Co się tyczy drugiego elementu krytyki Republiki Czeskiej, pozwane państwo członkowskie jest zdania, że art. 8a ust. 1 lit. b) dyrektywy OOŚ – jak w nim wskazano – określa minimalne wymogi mające zastosowanie do treści zezwolenia na przedsięwzięcie. Ogólny charakter określonych w nim obowiązków sprawia, że trudno jest przesądzić, jakie konkretnie informacje należy w nim obowiązkowo zamieścić. Nie można twierdzić, że rozpatrywane zezwolenie narusza ten przepis przez to, że nie skonkretyzowano w nim możliwości zastosowania szczególnych warunków w określonej perspektywie czasowej. W tym względzie szczegółowe informacje dotyczące poszczególnych etapów prac związanych z postępem działalności wydobywczej będą stanowić przedmiot późniejszych ustaleń, związanych ściśle z organizacją i ze sposobem prowadzenia prac wydobywczych, i znajdują odzwierciedlenie w planie ruchu zakładu górniczego, będącego dokumentem technicznym uregulowanym w art. 108–111 prawa górniczego.
248. Z powodów przedstawionych w odpowiedzi na pozostałe zarzuty Rzeczpospolita Polska uważa, że zarzut jedenasty jest bezprzedmiotowy.
2.      Ocena
249. W zarzucie jedenastym Republika Czeska podnosi, że, nie uwzględniając w decyzji zezwalającej na działalność wydobywczą do 2026 r. w dostatecznym stopniu wszystkich warunków dotyczących środowiska, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom wynikającym z art. 8a ust. 1 dyrektywy OOŚ.
250. Zarzut ten opiera się na dwóch twierdzeniach. Po pierwsze, Republika Czeska uważa, że niektóre z wymaganych informacji odnoszących się do przedsięwzięcia objętego rzeczoną decyzją 2026 nie zostały ujęte ani w tej decyzji, ani w decyzji OOŚ, i wskazuje powierzchnię wyrobiska jako, jej zdaniem, istotny warunek dotyczący środowiska, który zasadniczo determinuje oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Po drugie, zdaniem Republiki Czeskiej w decyzji OOŚ nie skonkretyzowano możliwości zastosowania poszczególnych warunków, dotyczących o wiele większego przedsięwzięcia, ze względu na dłuższy o 18 lat okres jego funkcjonowania oraz odpowiadające mu wartości i zakres wydobycia.
251. Artykuł 8a ust. 1 dyrektywy OOŚ określa minimalne wymogi odnoszące się do treści zezwolenia, dotyczące w szczególności wniosku płynącego z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i dotyczących środowiska warunków jego realizacji. Zgodnie z art. 8a ust. 3 dyrektywy OOŚ, wymogi dotyczące treści mogą być spełnione, między innymi, dzięki innym decyzjom wydanym w ramach tzw. procedury podejmowania decyzji w rozumieniu art. 2 ust. 2 dyrektywy OOŚ. Zgodnie z art. 8a ust. 1 lit. b) dyrektywy OOŚ do wymogów tych należą wszystkie warunki dotyczące środowiska przedstawione wraz z decyzją, opis wszelkich cech przedsięwzięcia lub środków przewidzianych w celu uniknięcia, zapobieżenia lub ograniczenia i, w miarę możliwości, zrównoważenia znaczących niekorzystnych skutków dla środowiska oraz, w stosownych przypadkach, środki w zakresie monitorowania.
252. Jeśli chodzi o pierwsze twierdzenie, zgodnie z którym w tekście koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej do 2026 r. organy polskich władz, jak się im zarzuca, nie określiły powierzchni wyrobiska, wydaje mi się, że stanowi ono jedynie powtórzenie zarzutu dziesiątego. W związku z tym pozwolę sobie odesłać do moich uwag poczynionych w ramach badania tego zarzutu w pkt 240 niniejszej opinii. Jak już szczegółowo wyjaśniłem, koncesja ta, jako decyzja administracyjna, nie odbiega od tego, co przewiduje decyzja OOŚ w odniesieniu do czasu trwania planowanej działalności wydobywczej i odnośnego obszaru geograficznego. W konsekwencji twierdzenie to należy oddalić.
253. Jeśli chodzi o drugie twierdzenie, oparte na podnoszonym błędnym zastosowaniu art. 8a ust. 1 lit. b) dyrektywy OOŚ ze względu na to, że koncesja na prowadzenie działalności wydobywczej do 2026 r. nie określała szczegółowo warunków ustanowionych w decyzji OOŚ dotyczącej przedsięwzięcia będącego przedmiotem zezwolenia, należy zauważyć, że o ile w przepisie
tym ustanowiono wymogi minimalne („co najmniej”) w odniesieniu do informacji, jakie należy dostarczyć na temat danego przedsięwzięcia, o tyle ogranicza się on do sformułowania obowiązku włączenia tej informacji do zezwolenia
w sposób raczej ogólny („Decyzja o udzieleniu zezwolenia na inwestycję zawiera […]”), pozostawiając w ten sposób właściwym organom pewien zakres swobody. Jak wynika z samego brzmienia tego przepisu („przedstawione wraz z decyzją”), obowiązek przedstawienia informacji ma również zastosowanie do ewentualnych warunków środowiskowych, które leżą u podstaw decyzji o udzieleniu zezwolenia.
254. Przyjęcie takiego podejścia wydaje mi się odpowiednie z uwagi na różnorodność przedsięwzięć mogących wchodzić w zakres stosowania dyrektywy OOŚ. W konsekwencji logiczne wydaje mi się interpretowanie tego przepisu w taki sposób, że nie jest wcale wymagane, aby rozpatrywana informacja została zawarta w określonym dokumencie, a tym bardziej – w dokumencie głównym stanowiącym część zezwolenia na przedsięwzięcie. Ponieważ, ogólnie rzecz biorąc, chodzi o informację o wysoce technicznym charakterze, konieczne może się okazać wyjaśnienie tej informacji w dokumencie sporządzonym specjalnie do tego celu, który zostanie załączony do zezwolenia. Wszystkie dokumenty
stanowiące podstawę decyzji administracyjnej wydanej przez właściwe organy i które włączono do niej w opisany powyżej sposób, stanowią zatem „zezwolenie na inwestycję” w rozumieniu art. 8a ust. 1 dyrektywy OOŚ.
255. Wydaje mi się, że właśnie tak postąpiła Rzeczpospolita Polska w niniejszej sprawie. Z jednej strony, istnieje decyzja OOŚ załączona do wniosku o udzielenie koncesji, której na mocy polskiego prawa operator kopalni Turów jest zobowiązany przestrzegać,
prowadząc swoją działalność wydobywczą. Ta decyzja OOŚ określa dokładnie obszar przedsięwzięcia i ustanawia warunki jego realizacji. Z drugiej strony, istnieje przywołany przez Rzeczpospolitą Polską plan ruchu zakładu górniczego, w którym
zostały określone organizacja i środki realizacji prac wydobywczych. Jak wyjaśnia Rzeczpospolita Polska, ten plan ruchu zakładu górniczego jest dokumentem technicznym, który określa, w szczegółowy sposób, jak powinien być prowadzony ruch zakładu górniczego, w tym eksploatacja złoża oraz przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia, między innymi, bezpieczeństwa powszechnego, ochrony środowiska i racjonalnej gospodarki złożem.
256. Republika Czeska podnosi ponadto, że przyjęte przez organy polskie podejście nie pozwala na ustalenie, w jaki sposób prowadzone będzie stałe wdrażanie wyżej wymienionych warunków w ramach przedsięwzięcia, którego okres realizacji jest o 18 lat krótszy. Jednak, wbrew temu, co twierdzi Republika Czeska, nie widzę powodu, dla którego okoliczność polegająca na tym, że decyzja OOŚ przewiduje okres działalności dłuższy niż samo zezwolenie na przedsięwzięcie, miałaby być sprzeczna z wymogami art. 8a ust. 1 lit. b) dyrektywy OOŚ. Nie wydaje mi się, aby przepis ten, który został zresztą sformułowany w sposób dość ogólny, nakładał obowiązek przedstawienia planu określającego w najmniejszych szczegółach przebieg działalności wydobywczej, i, w szczególności, dokładny sposób, w jaki należy realizować określone warunki środowiskowe. Przeciwnie, wydaje mi się, że co do zasady przebieg owej działalności w okresie ważności pozwala przewidzieć właśnie decyzja OOŚ, ponieważ zgodnie z prawem polskim operator jest zobowiązany do przestrzegania warunków środowiskowych określonych w stosunku do niego w owym
akcie administracyjnym.
257. Ponadto przyznaję, że jestem skłonny przychylić się do punktu widzenia przedstawionego przez Rzeczpospolitą Polską w odniesieniu do względnej niejasności twierdzeń przedstawionych przez Republikę Czeską w ramach tego zarzutu. Wobec braku bardziej szczegółowego uzasadnienia zarzucanych naruszeń wydaje mi się, że zarzut jedenasty należy oddalić jako bezzasadny.
M.      Podsumowanie analizy
258. Przeprowadzona analiza skargi prowadzi mnie do wniosku, że należy uznać za zasadne zarzuty pierwszy, szósty, ósmy i dziewiąty. W pozostałym zakresie skargę należy oddalić jako bezzasadną.
VI.    W przedmiocie kosztów
259. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Zgodnie z art. 138 § 3 tego regulaminu w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. Ponieważ w niniejszej sprawie żądania Republiki Czeskiej i Rzeczypospolitej Polskiej uwzględniono tylko częściowo, pokrywają one własne koszty.
260. Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania, na mocy którego instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, Komisja ponosi własne koszty.
VII. Wnioski
261. Mając na względzie powyższe uwagi, proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób:
1)      Przyjmując uregulowanie pozwalające właściwym organom administracyjnym na przedłużenie o sześć lat terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, Rzeczpospolita Polska naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r., w związku z art. 4 ust. 4–6, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 6–9 tej dyrektywy.
2)      Nie
publikując treści decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności wydobywczej do 2026 r. i dołączonych do niej warunków, ani przyczyn i okoliczności,
na których została oparta
ta
koncesja, oraz podając ową treść do wiadomości Republiki Czeskiej dopiero po upływie ponad pięciu miesięcy,
i to w sposób niekompletny, Rzeczpospolita Polska naruszyła art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy 2011/92, zmienionej dyrektywą 2014/52.
3)      Nie
publikując treści decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności wydobywczej do 2026 r. ani informacji o tym, gdzie można o nią wystąpić, Rzeczpospolita Polska naruszyła art. 7 dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG.
4)      Nie
udzielając kompletnych informacji związanych z procedurą wydawania decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności wydobywczej do 2026 r., Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom wynikającym z zasady lojalnej współpracy, zapisanej w art. 4 ust. 3 TUE.
5)      W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
6)      Republika Czeska, Rzeczpospolita Polska i Komisja Europejska pokrywają własne koszty.
1      Język oryginału: francuski.
2      Orzeczenia międzynarodowe w dziedzinie ochrony środowiska przez lata pozostawały względną rzadkością. Sprawa kotików z wysp Pribiłowa z 1893 r., a następnie sprawa huty Trail z 1941 r. lub, aby podać inny przykład, sprawa jeziora Lanoux z 1956 r., stanowią fundamenty międzynarodowego prawa ochrony środowiska, w szczególności jeśli chodzi o zanieczyszczenia transgraniczne i wspólnie wykorzystywane zasoby naturalne. Natomiast w ostatnich latach liczba tego rodzaju sporów znacznie wzrosła. W sprawie z 1997 r. dotyczącej zapory Gabčikovo-Nagymaros na Dunaju środowisko po raz pierwszy stało się podmiotem, który odegrał pierwszoplanową rolę w sporze zawisłym przed Międzynarodowym Trybunałem Sprawiedliwości w Hadze. Sprawa ta dała rozpatrującemu ją sądowi sposobność do ustanowienia pewnych podstawowych zasad międzynarodowego prawa ochrony środowiska, w szczególności zasady zapobiegania szkodom w środowisku naturalnym innych państw, zasady współpracy, jak również konieczności przyjmowania ewolucyjnej wykładni postanowień konwencji. Środowisko odegrało równie centralną rolę w sprawie zakładów celulozowo-papierniczych na rzece Urugwaj (Argentyna przeciwko Urugwajowi) z 2010 r. Szczególnie silny nacisk na ochronę środowiska został również położony w sprawie niektórych rodzajów działalności prowadzonej przez Nikaraguę w strefie przygranicznej (Kostaryka przeciwko Nikaragui) i sprawa budowy drogi w Kostaryce wzdłuż rzeki San Juan (Nikaragua przeciwko Kostaryce). To zwiększenie się liczby tego rodzaju orzeczeń jest spowodowane głównie zwiększeniem się liczby obowiązków ponoszonych przez państwa w dziedzinie ochrony środowiska.
3      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. 2000, L 327, s. 1).
4      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.U. 2003, L 41, s. 26).
5      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2012, L 26, s. 1), zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. (Dz.U. 2014, L 124, s. 1) (zwana dalej „dyrektywą OOŚ”).
6      Postanowienie wiceprezes Trybunału z dnia 21 maja 2021 r., Republika Czeska/Polska (C‑121/21 R, EU:C:2021:420).
7      Postanowienie wiceprezes Trybunału z dnia 20 września 2021 r., Republika Czeska/Polska (C‑121/21 R, EU:C:2021:752).
8      Zobacz wyroki: z dnia 6 grudnia 2007 r., Komisja/Niemcy (C‑456/05, EU:C:2007:755, pkt 25); z dnia 16 października 2012 r., Węgry/Słowacja (C‑364/10, EU:C:2012:630, pkt 67) w odniesieniu do dwóch trybów postępowania przewidzianych w art. 258 i 259 TFUE. Zobacz także moją opinię w sprawie Słowenia/Chorwacja (C‑457/18, EU:C:2019:1067, pkt 99).
9      Zasada pierwszeństwa prawa Unii, która ustanawia prymat prawa Unii wobec praw państw członkowskich, nakłada na wszystkie organy państw członkowskich obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności różnych norm prawa Unii, a prawo państw członkowskich nie może mieć wpływu na skuteczność przyznaną tym różnym normom w obrębie terytorium tych państw
[zob. w tym względzie wyroki: z dnia 4 grudnia 2018 r., Minister for Justice and Equality i Commissioner of An Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979, pkt 35–38); z dnia 24 czerwca 2019 r., Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, pkt 53,
54)].
10      Zobacz podobnie G. Butler, The Court of Justice as an Inter-State Court, Yearbook of European Law, vol. 36, No. 1, 2017, s. 189.
11      Zobacz wyroki: z dnia 11 lipca 2013 r., Komisja/Republika Czeska (C‑545/10, EU:C:2013:509, pkt 108); z dnia 23 lutego 2016 r., Komisja/Węgry (C‑179/14, EU:C:2016:108, pkt 141); z dnia 22 września 2016 r., Komisja/Republika Czeska (C‑525/14, EU:C:2016:714, pkt 16); z dnia 19 września 2017 r., Komisja/Irlandia (Opłata rejestracyjna) (C‑552/15, EU:C:2017:698, pkt 38); z dnia 31 października 2019 r., Komisja/Niderlandy (C‑395/17, EU:C:2019:918, pkt 52); a także z dnia 28 maja 2020 r., Komisja/Bułgaria (Dochodzeniowy organ kolejowy) (C‑33/19, niepublikowany, EU:C:2020:405, pkt 82).
12      Zobacz wyroki: z dnia 26 kwietnia 2005 r., Komisja/Irlandia (C‑494/01, EU:C:2005:250, pkt 44); z dnia 28 marca 2019 r., Komisja/Irlandia (System odprowadzania i oczyszczania ścieków) (C‑427/17, niepublikowany, EU:C:2019:269, pkt 39); a także z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, pkt 112).
13      Zobacz w tym względzie M. Burgi, Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, (Hrsg.) H.-W. Rengeling, A. Middeke i M. Gellermann, München, 2014, pkt 27; W. Frenz, Handbuch Europarecht, Bd. 5, Berlin, pkt 2685; U. Karpenstein, Artikel
259 AEUV, Das Recht der Europäischen Union (Hrsg.)
E. Grabitz, M. Hilf, M. Nettesheim, ,
München, 2021, pkt 9;
M. Pechstein, EU-Prozessrecht, Mohr Siebeck, Tübingen, 2011, pkt 312;
J. Schwarze, „Artikel
259 AEUV, EU-Kommentar, Baden-Baden, Nomos, 2019, pkt 4;
A. Thiele,
Europaïsches Prozessrecht, München, C.H. Beck, 2014, § 5, pkt 29.
14      Zobacz, podobnie, M. Burgi, Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, (Hrsg.) H.-W. Rengeling, A. Middeke i M. Gellermann, München, 2014, pkt 27, 28; W. Frenz, Handbuch Europarecht, Bd. 5, Berlin, 2010, pkt 2684; M. Kotzur, Artikel 259 AEUV, EUV/AEUV,
(Hrsg.) R. Geiger, D.-E. Khan, M. KotzurMünchen,
C. H. Beck, 2017, pkt 5; M. Pechstein, Artikel 259 AEUV, EU-Prozessrecht, Mohr Siebeck, Tübingen, 2011, pkt 313, 314; J. Schwarze,
, EU-Kommentar, Baden-Baden, Nomos, 2019, pkt 5.
15      W odniesieniu do zmiany ustawodawstwa zob. wyrok z dnia 4 marca 2010 r., Komisja/Francja (C‑241/08, EU:C:2010:114, pkt 12, 13); w odniesieniu do zmiany aktu administracyjnego, zob. wyrok z dnia 18 maja 2006 r., Komisja/Hiszpania (C‑221/04, EU:C:2006:329, pkt 28, 29).
16      Wyrok z dnia 29 lipca 2019 r.
(C‑411/17, EU:C:2019:622).
17      Wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, pkt 79).
18      Zobacz w tym względzie K. Messerschmidt, Europäisches Umweltrecht, München 2011, s. 535, pkt 53; K. Arabadjieva, Vagueness and Discretion in the Scope of the EIA Directive, Journal of Environmental Law, vol. 29, No. 3, 2017, s. 417, 425.
19      Zobacz wyroki: z dnia 24 października 1996 r., Kraaijeveld i in. (C‑72/95, EU:C:1996:404, pkt 50); z dnia 4 maja 2006 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (C‑508/03, EU:C:2006:287, pkt 88); z dnia 28 lutego 2008 r., Abraham i in.
(C‑2/07, EU:C:2008:133,
pkt 37); z dnia 20 listopada 2008 r., Komisja/Irlandia (C‑66/06, niepublikowany, EU:C:2008:637, pkt 61); z dnia 21 marca 2013 r., Salzburger Flughafen (C‑244/12, EU:C:2013:203, pkt 29, 30); z dnia 11 lutego 2015 r., Marktgemeinde Straßwalchen i in. (C‑531/13, EU:C:2015:79, pkt 40, 41).
20      Zobacz wyrok z dnia 16 września 1999 r., WWF i in. (C‑435/97, EU:C:1999:418, pkt 44, 45).
21      Zobacz wyrok z dnia 2 maja 1996 r., Komisja/Belgia (C‑133/94, EU:C:1996:181, pkt 42, 43).
22      Zobacz pkt 52 niniejszej opinii.
23      Zobacz wyrok z dnia 4 maja 2006 r., Barker (C‑290/03, EU:C:2006:286, pkt 47).
24      Zobacz wyrok z dnia 4 maja 2006 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (C‑508/03, EU:C:2006:287, pkt 104).
25      Zobacz wyrok z dnia 28 lutego 2008 r., Abraham i in. (C‑2/07, EU:C:2008:133, pkt 26).
26      Zobacz wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, pkt 83).
27      Zobacz wyrok z dnia 7 listopada 2019 r. (C‑280/18, EU:C:2019:928, pkt 46–49). Pragnę zauważyć, że Trybunał przyjął podejście bardziej restrykcyjne niż rzecznik generalna J. Kokott, która w opinii przedstawionej w tej samej sprawie podniosła, iż „[o]graniczenie skarg przewidzianych w art. 11 dyrektywy OOŚ do kwestii udziału społeczeństwa
i wykluczenie możliwości zaskarżania legalności zezwolenia pozbawiłoby je znaczenia i wszelkich praktycznych skutków” (EU:C:2019:449, pkt 115; wyróżnienie własne). Należy zaś stwierdzić, że art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ wyraźnie ustanawia wymóg, aby członkowie zainteresowanej społeczności „mieli dostęp do procedury odwoławczej […], by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań,
z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa”, co wyklucza w zasadzie możliwość powołania się na art. 11 dyrektywy OOŚ w celu uzyskania kontroli sądowej zezwolenia z powodów innych niż naruszenie prawa społeczeństwa do udziału w postępowaniu (wyróżnienie własne).
28      Rzeczpospolita Polska odnosi się do art. 31 §§ 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej „kodeksem postępowania administracyjnego”) (Dz.U.
z 2020 r. poz. 256, ze zm.) oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2019 r. poz. 2325, ze zm.).
29      Wyrok z dnia 15 stycznia 2013 r., Križan i in. (C‑416/10, EU:C:2013:8, pkt 110).
30      Zobacz wyroki: z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 34); z dnia 24 czerwca 2021 r., Komisja/Hiszpania (Pogorszenie się stanu obszaru przyrodniczego Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, pkt 35).
31      Zobacz wyrok z dnia 28 maja 2020 r., Land Nordrhein-Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, pkt 81, 84,
85).
32      Wyrok z dnia 28 maja 2020 r. (C‑535/18, EU:C:2020:391, pkt 75).
33      Zobacz w tym względzie sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 listopada 2012 r. w sprawie wykonania ramowej dyrektywy wodnej (2000/60/WE) – Plany gospodarowania wodami w dorzeczu, COM(2012) 670 final wersja ostateczna, s. 7, z którego wynika, że w dyrektywie 2000/60 „uznaje się, że w przypadku niektórych jednolitych części wód uzyskanie dobrego stanu może zająć więcej czasu. Z tego powodu państwa członkowskie mogą skorzystać z wyłączenia na podstawie naturalnych warunków jednolitej części wód i przedłużyć termin do 2027 r. lub późniejszej daty”. Zgodnie z tym sprawozdaniem, w przypadku gdy wyłączenia mają zastosowanie, dyrektywa 2000/60 „zawiera wymóg, aby w planach gospodarowania wodami w dorzeczu państwa członkowskie uzasadniły i wyjaśniły przyczyny skorzystania z wyłączenia. Oznacza to wyjaśnienie, na jakiej podstawie dokonano oceny warunków naturalnych, nieproporcjonalnych kosztów lub technicznej niewykonalności, oraz określenie sposobu działania na rzecz osiągnięcia celu, jakim jest dobry stan. To uzasadnienie ma zasadnicze znaczenie dla przejrzystości i rozliczalności procesu decyzyjnego” (wyróżnienie własne).
34      Zobacz, w odniesieniu do przewidzianych w dyrektywie 2000/60 różnych rodzajów odstępstw, które należy wskazać i wyjaśnić w planie gospodarowania wodami w dorzeczu, P. Quevauviller, Protection des eaux souterraines – Législation européenne et avancées scientifiques, Paris, Lavoisier, 2010, s. 63.
35      Zobacz pkt 52
niniejszej opinii.
36      Zobacz wyrok z dnia 7 listopada 2019 r., Flausch i in. (C‑280/18, EU:C:2019:928, pkt 46), w którym Trybunał dokonał wykładni art. 11 dyrektywy OOŚ w ten sposób, że „zakres jego stosowania jest ograniczony do aspektów sporu polegających na dochodzeniu przysługującego społeczeństwu prawa do uczestniczenia w procesie podejmowania decyzji zgodnie ze szczegółowymi zasadami wskazanymi w tym zakresie w dyrektywie. Wnoszenie skarg opierających się na jakiejkolwiek innej wyrażonej w tej dyrektywie normie, a tym bardziej – na jakichkolwiek innych przepisach prawa, czy to Unii, czy też państw członkowskich, nie jest natomiast objęte zakresem tego artykułu” (wyróżnienie własne), a także pkt 104 niniejszej opinii.
37      Zobacz pkt 108
niniejszej opinii.
38      Zobacz pkt 148 niniejszej opinii.
39      Zobacz pkt 97
niniejszej opinii.
40      Z decyzji OOŚ wynika, że działalność wydobywcza w Turowie ma wpływ na środowisko na terytorium trzech państw członkowskich, a mianowicie Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Czeskiej i Republiki Federalnej Niemiec.
41      Zobacz wyrok z dnia 7 listopada 2019 r., Flausch i in. (C‑280/18, EU:C:2019:928, pkt 50–51).
42      Zobacz pkt 52
niniejszej opinii.
43      Wyroki: z dnia 15 marca 2018 r., North East Pylon Pressure Campaign i Sheehy (C‑470/16, EU:C:2018:185, pkt 36, 39); z dnia 7 listopada 2019 r., Flausch i in. (C‑280/18, EU:C:2019:928, pkt 46). Zobacz też pkt 104 i 150 niniejszej opinii.
44      Zobacz pkt 105 niniejszej opinii.
45      Zobacz pkt 163–178 niniejszej opinii.
46      Zobacz pkt 69
niniejszej opinii.
47      Zobacz w tym względzie opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie East Sussex County Council (C‑71/14, EU:C:2015:234, pkt 52).
48      Wyroki: z dnia 28 lipca 2011 r., Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, pkt 22); z dnia 20 stycznia 2021 r., Land Baden-Württemberg (Materiały przeznaczone do wewnętrznego komunikowania się) (C‑619/19, EU:C:2021:35, pkt 33).
49      Zobacz pkt 172 niniejszej opinii.
50      Zobacz pkt 170 niniejszej opinii.
51      Zobacz pkt 200 i nast. niniejszej opinii.
52      Zobacz pkt 52 niniejszej opinii.
53      Zobacz pkt 62–67 niniejszej opinii.