62010CJ0131_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑131/10,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Rechtbank van eerste aanleg te Brussel (België) bij beslissing van 26 februari 2010, ingekomen bij het Hof op 12 maart 2010, in de procedure
Corman NV
tegen
Belgisch Interventie ‑ en Restitutiebureau (BIRB),
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: J.‑C. Bonichot, kamerpresident, K. Schiemann, L. Bay Larsen, C. Toader (rapporteur), en E. Jarašiūnas, rechters,
advocaat-generaal: E. Sharpston,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van
– Corman NV, vertegenwoordigd door L. Defalque, advocaat,
– de Belgische regering, vertegenwoordigd door J.‑C. Halleux als gemachtigde,
– de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door E. Riedl als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door F. Clotuche-Duvieusart als gemachtigde,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3, leden 1 en 3, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1) juncto verordening (EG) nr. 2571/97 van de Commissie van 15 december 1997 betreffende de verkoop van boter tegen verlaagde prijs en de toekenning van steun voor room, boter en boterconcentraat voor de vervaardiging van banketbakkerswerk, consumptie-ijs en andere voedingsmiddelen (PB L 350, blz. 3), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1550/98 van de Commissie van 17 juli 1998 (PB L 202, blz. 27; hierna: „verordening nr. 2571/97”).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Corman NV (hierna: „Corman”) en het Belgisch Interventie‑ en Restitutiebureau (BIRB) met betrekking tot de niet-terugbetaling door laatstgenoemde van meerdere door Corman gestelde zekerheden in het kader van gunningsoperaties die vallen onder verordening nr. 2571/97.
Toepasselijke bepalingen
Wettelijke regeling van de Unie
Verordening nr. 2988/95
3. In de derde overweging van de considerans van verordening nr. 2988/95 wordt bepaald dat „het […] van belang is de fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden”.
4. De vijfde overweging van deze verordening verklaart dat „de gedragingen die als onregelmatigheden worden aangemerkt, evenals de administratieve maatregelen en sanctie die erop van toepassing zijn, overeenkomstig deze verordening in sectoriële regelingen worden bepaald”.
5. Artikel 1 van die verordening bepaalt:
„1. Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het gemeenschapsrecht aangenomen.
2. Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.”
6. Artikel 3, leden 1 en 3, van verordening nr. 2988/95 luidt:
„1. De verjaringstermijn van de vervolging bedraagt vier jaar vanaf de datum waarop de in artikel 1, lid 1, bedoelde onregelmatigheid is begaan. De sectoriële regelingen kunnen echter een kortere termijn bepalen, die niet minder dan drie jaar mag bedragen.
Voor voortdurende of voortgezette onregelmatigheden gaat de verjaringstermijn in op de dag waarop de onregelmatigheid is geëindigd. [...]
De verjaring van de vervolging wordt gestuit door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is gebracht. Na de stuiting vangt een nieuwe verjaringstermijn aan.
[...]
3. Het staat de lidstaten vrij langere termijnen toe te passen dan de in [lid] 1 [...] bepaalde.”
7. Artikel 4 van verordening nr. 2988/95 bepaalt:
„1. Iedere onregelmatigheid leidt in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel:
[...]
– door het volledige of gedeeltelijke verlies van de zekerheid die is gesteld ter ondersteuning van het verzoek om het toegekende voordeel of bij de inning van het voorschot.
[...]
4. De in dit artikel bedoelde maatregelen worden niet als sancties beschouwd.”
De regeling inzake de gemeenschappelijke ordening in de sector melk en zuivelproducten
– Verordening (EEG) nr. 804/68
8. Artikel 6 van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 148, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2807/94 van de Raad van 14 november 1994 (PB L 298, blz. 1), bepaalt:
„1. Gedurende het gehele melkprijsjaar koopt het door elke lidstaat aangewezen interventiebureau tegen de interventieprijs, onder nader vast te stellen voorwaarden, de hem aangeboden boter die in een erkende onderneming in de Gemeenschap rechtstreeks en uitsluitend uit gepasteuriseerde room is bereid [...]
[...]
3. De door de interventiebureaus aangekochte boter wordt afgezet tegen een minimumprijs en onder zodanige nader vast te stellen voorwaarden, dat het evenwicht op de markt niet wordt verstoord en dat de kopers een gelijke behandeling en gelijke toegang tot de te koop aangeboden boter wordt gegarandeerd. [...]
[...]
6. De bepalingen ter uitvoering van dit artikel, en met name het bedrag van de steun voor de particuliere opslag, worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 30.”
– Verordening nr. 2571/97
9. Artikel 1 lid 1, van verordening nr. 2571/97 luidt als volgt:
„1. Onder de in deze verordening vastgestelde voorwaarden wordt overgegaan tot:
a) de verkoop van interventieboter die overeenkomstig artikel 6, lid 1, van verordening [...] nr. 804/68 is aangekocht en vóór een nader te bepalen datum is ingeslagen;
b) de toekenning van steun voor het gebruik van boter, boterconcentraat en room, als bedoeld in lid 2.”
10. Volgens artikel 2 van verordening nr. 2571/97 „[wordt] de interventieboter [...] verkocht en de steun voor de in artikel 1, lid 2, bedoelde producten [...] toegekend bij een door elk van de interventiebureaus te houden permanente openbare inschrijving”.
11. Artikel 3 van verordening nr. 2571/97 bepaalt:
„Een gegadigde kan slechts aan de inschrijving deelnemen, indien hij zich schriftelijk ertoe verbindt de boter of het boterconcentraat, in voorkomend geval onverminderd verwerking in de in artikel 8 bedoelde tussenproducten, [...] uitsluitend in de in artikel 4 bedoelde eindproducten of, voor room, uitsluitend en rechtstreeks in de in artikel 4, lid 1, formule B, bedoelde eindproducten te verwerken of te laten verwerken [...]
[...]”.
12. Volgens de bewoordingen van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 2571/97 vinden „[d]e vervaardiging van het in artikel 1, lid 2, sub b, bedoelde boterconcentraat, de in artikel 5 bedoelde verwerking van boter tot boterconcentraat, de in artikel 6 bedoelde toevoeging van verklikstoffen, de in artikel 7, lid 1, tweede alinea, bedoelde herverpakking van het boterconcentraat, de in artikel 8 bedoelde bijmenging in tussenproducten en, in geval van toepassing van artikel 3, sub b, de bijmenging van de boter, het boterconcentraat, de tussenproducten en de room in de eindproducten [...] plaats in een erkend bedrijf”.
13. De oorspronkelijke versie van artikel 11 van deze verordening bepaalde dat de in artikel 1 bedoelde producten binnen zes maanden na de maand waarin de in artikel 14, lid 2, vastgestelde termijn voor de indiening van de offertes voor de bijzondere inschrijving verstrijkt, in de Gemeenschap worden bewerkt en in de eindproducten bijgemengd. Na verschillende wijzigingen van dit artikel, met name bij verordening (EG) nr. 494/1999 van de Commissie van 5 maart 1999 (PB L 59, blz. 17), is deze termijn beperkt tot vier maanden.
14. Artikel 12 van verordening nr. 2571/97 luidt:
„1. Degene aan wie is toegewezen, moet:
a) de bewerkingen met het oog op de vervaardiging van het boterconcentraat en de toevoeging van de verklikstoffen in eigen naam en voor eigen rekening uitvoeren of laten uitvoeren;
b) een boekhouding voeren waarin voor iedere levering de namen en de adressen van de kopers en de betrokken hoeveelheden alsmede de bestemming ervan (formule A of formule B) en hetzij de in artikel 11 bedoelde termijn voor de bijmenging, hetzij het nummer van de inschrijving, eventueel in code, worden vermeld. Wanneer degene aan wie is toegewezen producten verwerkt waarvoor op grond van verschillende communautaire regelingen steun wordt verleend of een verlaagde prijs geldt, moet voor elke regeling een afzonderlijke boekhouding worden gevoerd;
c) ervoor zorgen dat elk verkoopcontract de verplichting bevat:
i) bij vervaardiging van tussenproducten, de in artikel 8 en artikel 9 vastgestelde voorwaarden na te leven;
ii) in voorkomend geval, de in artikel 3, sub b, bedoelde verbintenis na te komen;
iii) 	het product binnen de in artikel 11 vastgestelde termijn in de eindproducten bij te mengen en de bestemming ervan (formule A of formule B) aan te geven;
iv) in voorkomend geval, de sub b bedoelde boekhouding te voeren;
v) de bepalingen van artikel 10 in acht te nemen;
vi) in geval van bijmenging van producten waaraan een verklikstof is toegevoegd, in de eindproducten, dezelfde registers bij te houden als die welke zijn bedoeld in artikel 10, lid 2, sub c;
vii) 	voor de koper, op de door de lidstaat vast te stellen wijze de hem betreffende gegevens als bedoeld in de bijlagen IX tot en met XIII aan de bevoegde instantie mede te delen;
viii) 	in voorkomend geval, het productieprogramma mede te delen.
2. Indien degene aan wie is toegewezen, de fabrikant van de eindproducten is, moet hij de in artikel 10, lid 2, sub c, bedoelde registers bijhouden en zijn productieprogramma mededelen overeenkomstig artikel 10, lid 2, sub d.”
15. Artikel 13 van verordening nr. 2571/97 bepaalt:
„1. Ten minste acht dagen vóór het verstrijken van de eerste termijn voor de indiening van de offertes verschijnt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
een bericht van permanente verkoop bij openbare inschrijving.
2. Het interventiebureau stelt een bericht van verkoop bij openbare inschrijving op, waarin met name de termijn voor de indiening van de offertes wordt aangegeven, alsmede de plaats waar deze moeten worden ingediend.
[...]”
16. Artikel 14 van verordening nr. 2571/97 bepaalt:
„1. Het interventiebureau houdt, gedurende de geldigheidsperiode van de permanente verkoop bij openbare inschrijving, bijzondere inschrijvingen.
2. De termijn voor het indienen van de offertes voor deze bijzondere inschrijvingen loopt af op de tweede en de vierde dinsdag van de maand om 12.00 uur [...].”
17. Artikel 17 van verordening nr. 2571/97 luidt als volgt:
„1. Primaire eisen, waarvan de nakoming wordt gewaarborgd door het stellen van een inschrijvingszekerheid van 350 ECU per ton, zijn het gestand doen van de offerte na afloop van de indieningstermijn en, naargelang van het geval:
a) voor interventieboter, het stellen van de in artikel 18, lid 2, bedoelde verwerkingszekerheid en de betaling van de prijs binnen de in artike l 20, lid 2, bedoelde termijn,
b) voor de in artikel 1, lid 2, bedoelde producten en bij toepassing van artikel 3, sub a, het stellen van de in artikel 18, lid 2, bedoelde verwerkingszekerheid, of, bij toepassing van artikel 22, lid 3, tweede alinea, de bijmenging ervan in de eindproducten,
c) voor de in artikel 1, lid 2, bedoelde producten en bij toepassing van artikel 3, sub b, de bijmenging ervan in de eindproducten,
2. De inschrijvingszekerheid wordt gesteld in de lidstaat waar de offerte wordt ingediend.
[...]”
18. Artikel 18 van verordening nr. 2571/97 bepaalt:
„1. Rekening gehouden met de voor elke bijzondere inschrijving ontvangen offertes wordt volgens de procedure van artikel 30 van verordening [...] nr. 804/68 een minimumverkoopprijs voor interventieboter en een maximumbedrag van de steun voor room, boter en boterconcentraat vastgesteld [...]
[...]
2. Tegelijk met de minimumverkoopprijs of ‑prijzen en het maximumbedrag of de maximumbedragen van de steun en volgens de procedure van artikel 30 van verordening [...] nr. 804/68 wordt of worden, per 100 kg, op basis van hetzij het verschil tussen de interventieprijs voor boter en de vastgestelde minimumprijzen, hetzij de steunbedragen, het bedrag of de bedragen van de verwerkingszekerheden vastgesteld.
De verwerkingszekerheid moet de inachtneming garanderen van de primaire eisen inzake:
a) hetzij, voor boter uit interventievoorraden:
i) de verwerking van de boter tot boterconcentraat overeenkomstig het bepaalde in artikel 5 en de eventuele toevoeging van verklikstoffen of de toevoeging van verklikstoffen aan de boter,
en
ii) de bijmenging van de boter of het boterconcentraat, waaraan al dan niet verklikstoffen zijn toegevoegd, in de eindproducten;
b) hetzij, voor de in artikel 1, lid 2, bedoelde producten en bij toepassing van artikel 3, sub a: de bijmenging in de eindproducten.
3. De bewijzen die voor het vrijgeven van de in lid 2 bedoelde verwerkingszekerheden vereist zijn, worden binnen twaalf maanden na het verstrijken van de in artikel 11 vastgestelde termijn overgelegd aan de bevoegde instantie die is aangewezen door de lidstaat waar de zekerheid wordt gesteld.
Ingeval de in artikel 11 vastgestelde termijn in totaal met minder dan 60 dagen wordt overschreden, wordt van de verwerkingszekerheid 6 ECU per ton en per dag verbeurd. Na afloop van deze periode geldt voor het resterende bedrag het bepaalde in artikel 23 van verordening (EEG) nr. 2220/85 van de Commissie [van 22 juli 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake de regeling voor het stellen van zekerheden voor landbouwproducten (PB L 205, blz. 5)].
4. Wanneer niet binnen de in artikel 11 vastgestelde termijn is voldaan aan de in lid 2, sub a, genoemde primaire eisen doordat de boter uit de interventievoorraden ongeschikt voor consumptie blijkt te zijn, worden de verwerkingszekerheden met instemming van de Commissie toch vrijgegeven indien onder controle van de autoriteiten van de betrokken lidstaat de passende maatregelen zijn genomen.”
19. Uit artikel 19, leden 1 en 2, van verordening nr. 2571/97 volgt dat degene aan wie de interventieboter is toegewezen de persoon is die de hoogste prijs biedt, voor zover deze niet beneden de minimumprijs ligt en de totale voorgestelde hoeveelheid voor de steun niet hoger is dan het maximumbedrag van de steun.
20. Artikel 19, lid 4, van dit artikel bepaalt dat „[d]e uit de inschrijving voortvloeiende rechten en verplichtingen [...] niet overdraagbaar [zijn]”.
21. Artikel 27 van verordening nr. 2571/97 luidt:
„Verordening [...] nr. 2220/85 is van toepassing behoudens andersluidende uitdrukkelijke bepalingen van deze verordening. De sanctie die in de onderhavige verordening bij niet-naleving van een ondergeschikte eis is voorzien, sluit de sancties van verordening [...] nr. 2220/85 uit.”
Verordening nr. 2220/85
22. Artikel 29 van verordening nr. 2220/85, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 3403/93 van de Commissie van 10 december 1993 (PB L 310, blz. 4; hierna: „verordening nr. 2220/85”), bepaalt:
„1. Wanneer de bevoegde autoriteit kennis draagt van de elementen die tot volledige of gedeeltelijke verbeurdverklaring van de zekerheid leiden, eist zij onverwijld van betrokkene betaling van het bedrag van de verbeurde zekerheid, welke betaling dient te geschieden binnen een maximumtermijn van dertig dagen te rekenen vanaf de dag waarop de eis tot betaling is ontvangen.
Wanneer de betaling niet binnen de voorgeschreven termijn is geschied, moet de bevoegde autoriteit:
a) onverwijld de in artikel 8, lid 1, sub a, bedoelde zekerheid innen;
b) onverwijld van de in artikel 8, lid 1, sub b, bedoelde borg betaling eisen, welke betaling dient te geschieden binnen een maximumtermijn van dertig dagen te rekenen vanaf de dag waarop de eis tot betaling is ontvangen;
c) onverwijld de nodige maatregelen nemen:
i) om de in artikel 8, lid 2, sub a, c, d en e, bedoelde zekerheden om te zetten in een zodanig bedrag in geld dat zij daaruit het verschuldigde bedrag kan dekken;
ii) om de beschikking te krijgen over de [...] bij de bank tot zekerheid gedeponeerde kasdeposito’s.
De bevoegde autoriteit kan, zonder vooraf van betrokkene betaling te eisen, onverwijld definitief de in artikel 8, lid 1, sub a, bedoelde vormen van zekerheid innen.
[...]”
Verordening (EEG) nr. 4045/89
23. Verordening (EEG) nr. 4045/89 van de Raad van 21 december 1989 inzake de door de lidstaten uit te voeren controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw en houdende intrekking van richtlijn 77/435/EEG (PB L 388, blz. 18), bepaalt in artikel 4 dat de ondernemingen bepaalde handelsdocumenten zoals de boeken, registers, nota’s en bewijsstukken, gedurende ten minste drie jaren, ingaande na afloop van het jaar waarin zij zijn opgesteld moeten bewaren en dat de lidstaten een langere periode van bewaring van deze documenten kunnen voorschrijven.
Nationaal recht
24. Artikel 2262 bis van het Belgische Burgerlijk Wetboek, dat is ingevoerd bij de wet van 10 juni 1998 tot wijziging van sommige bepalingen betreffende de verjaring ( Belgisch Staatsblad
van 17 juli 1998, blz. 23544), luidt:
„§ 1.	Alle persoonlijke rechtsvorderingen verjaren door verloop van tien jaar.
In afwijking van het eerste lid verjaren alle rechtsvorderingen tot vergoeding van schade op grond van buitencontractuele aansprakelijkheid door verloop van vijf jaar vanaf de dag volgend op die waarop de benadeelde kennis heeft gekregen van de schade of van de verzwaring ervan en van de identiteit van de daarvoor aansprakelijke persoon.
De in het tweede lid vermelde vorderingen verjaren in ieder geval door verloop van twintig jaar vanaf de dag volgend op die waarop het feit waardoor de schade is veroorzaakt, zich heeft voorgedaan.
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
25. Gedurende de jaren 1998 tot en met 2000 heeft Corman, een erkend bedrijf in de zin van artikel 10 van verordening nr. 2571/97, deelgenomen aan verschillende bijzondere openbare inschrijvingen die waren georganiseerd door het BIRB, een interventiebureau in de zin van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 804/68. De door haar gedane offertes zijn aanvaard.
26. Corman moest als onderneming waaraan is toegewezen meerdere zekerheden stellen ter waarborging dat aan de vereisten van genoemde verordening is voldaan. Deze zekerheden betroffen zowel de uitvoering van de handelingen inzake de vervaardiging van boterconcentraat en de toevoeging van verklikstoffen door Corman, als het correcte gebruik van de boter, het boterconcentraat of de room, alsook de inmenging ervan door de eindgebruikers aan wie deze onderneming haar producten zou verkopen in de eindproducten, zoals banketbakkerswerk, ijs, koekjes of chocolade.
27. Na te hebben vastgesteld dat deze eindgebruikers zijn overgegaan tot het mengen van het boterconcentraat dat onder de steunregeling viel met marktboter of ‑room, heeft het BIRB twijfels geuit omtrent de regelmatigheid van dergelijke praktijken in het licht van verordening nr. 2571/97. Dit heeft het BIRB op 26 april 2000 officieel aan Corman meegedeeld.
28. Het BIRB heeft deze vraag tweemaal aan de Commissie voorgelegd gedurende de maanden maart en augustus 2002. De Commissie gaf in haar antwoorden van juni 2002 en van het jaar 2006 uitleg, waarna het BIRB sommige door Corman gestelde verwerkingszekerheden heeft vrijgegeven.
29. Inzake bepaalde andere bijmengingshandelingen heeft het BIRB echter geoordeeld dat de door Corman gestelde zekerheden in beslag moesten worden genomen wegens verstrijken van de termijn van vier maanden voor de bijmenging van de boter in de eindproducten, of eindgebruik dat niet in overeenstemming is met verordening nr. 2571/97, of ook nog productiegebreken voor bepaalde toegewezen hoeveelheden. Bijgevolg heeft het BIRB gedurende de jaren 2006 en 2007 aan deze onderneming debetberichten tot beslagneming van deze zekerheden ten belope van 202 999,58 EUR afgegeven. Deze bevelen zijn geformaliseerd in een beschikking van 17 januari 2007.
30. Bij dagvaarding van 22 mei 2007 is Corman bij de rechtbank van eerste aanleg te Brussel tegen deze beschikking opgekomen en heeft zij de terugbetaling van de betrokken verwerkingszekerheden ten belope van 173 361,88 EUR gevorderd. Tot staving van deze vordering voerde Corman aan dat de inbeslagnemingen van de betrokken zekerheden, gelet op de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 voorziene verjaringstermijn van vier jaar, onrechtmatig waren, omdat de verjaring eraan in de weg stond. Voor het geval deze termijn niet toepasselijk zou zijn, heeft Corman bovendien gesteld dat verordening nr. 2571/97, als een sectoriële regeling in de zin van artikel 3, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van verordening nr. 2988/95, zich op grond van lid 3 van dit artikel verzette tegen de toepassing van een langere nationale verjaringstermijn.
31. Het BIRB daarentegen was van mening dat in verband met de betrokken inbeslagnemingen niet kan worden aangevoerd dat de verjaring is ingetreden, omdat de lidstaten overeenkomstig artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 de mogelijkheid behouden om langere verjaringstermijnen toe te passen die voortvloeien uit bepalingen van gemeen recht, zoals de verjaringstermijn van dertig jaar die vóór 1998 in België toepasselijk was, en de termijn van tien jaar die nu toepasselijk is.
32. Daarop heeft de rechtbank van eerste aanleg te Brussel de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Kunnen de bepalingen van verordening [...] nr. 2571/97 [...] worden beschouwd als een communautaire sectoriële regeling die afwijkt van artikel 3, lid 1, van verordening [...] nr. 2988/95 [...] en die zich verzet tegen de toepassing van nationale verjaringsvoorschriften?
2) Moet artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 [...] aldus worden uitgelegd dat de toepassing ervan beperkt is tot gevallen waarin de onregelmatigheid door de steunontvanger is begaan, terwijl de algemene verjaringstermijn van vier jaar geldt voor alle gevallen van door de contractanten van de steunontvanger begane onregelmatigheden, dit rekening houdend met de maximumtermijn van vier jaar die geldt voor de reglementaire [aansprakelijkheid] voor de contractanten in het kader van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
33. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of verordening nr. 2571/97 kan worden beschouwd als een sectoriële regeling die in een verjaringstermijn in de zin van artikel 3, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van verordening nr. 2988/95 voorziet. Voor het geval dat deze vraag bevestigend wordt beantwoordt, vraagt deze rechterlijke instantie zich af of de lidstaten door het bestaan van een dergelijke sectoriële regeling de hun bij artikel 3, lid 3, van deze verordening geboden mogelijkheid verliezen om een langere verjaringstermijn dan deze van artikel 3, lid 1, eerste alinea, toe te passen.
34. Corman stelt in wezen dat de wetgever van de Unie met de vaststelling van verordening nr. 2571/97, ook al voorziet deze niet in een precieze verjaringstermijn voor de inning van inschrijvingszekerheden en/of verwerkingszekerheden, beoogde de verjaring van vier jaar die algemeen is voorgeschreven in artikel 3, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van verordening nr. 2988/95 op de gunningsprocedures uit deze verordening toepasselijk te maken. In die zin is verordening nr. 2571/97 een sectoriële regeling die in de weg staat aan de mogelijkheid voor de lidstaten om in deze sector overeenkomstig artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 een verjaringstermijn van meer dan vier jaar toe te passen.
35. De Belgische en de Oostenrijkse regering en de Commissie daarentegen zijn van mening dat verordening nr. 2571/97 geen sectoriële regeling is die in een kortere verjaringstermijn in de zin van artikel 3, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van verordening nr. 2988/95 voorziet. Gesteld zelfs dat verordening nr. 2571/97 een verjaringstermijn van minder dan vier jaar in de zin van deze bepaling invoert, stellen zij bovendien dat het bestaan van een dergelijke termijn niet afdoet aan de mogelijkheid die de lidstaten ingevolge artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 behouden om in langere verjaringstermijnen te voorzien.
36. Vooraf zij eraan herinnerd dat artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2988/95 een „algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het gemeenschapsrecht” invoert en wel, zoals uit de derde overweging van de considerans van deze verordening blijkt, teneinde „fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden” (arrest van 24 juni 2004, Handlbauer, C‑278/02, Jurispr. blz. I‑6171, punt 31).
37. Zoals volgt uit artikel 4, lid 1, van deze verordening, kunnen deze administratieve maatregelen bestaan uit, zoals in het hoofdgeding het geval is, de ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel door het volledige of gedeeltelijke verlies van de zekerheid die ter ondersteuning van het verzoek om het voordeel is gesteld.
38. Artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 stelt voor de vervolging een verjaringstermijn vast die met name geldt voor dergelijke administratieve maatregelen en die begint te lopen vanaf de datum waarop de onregelmatigheid is begaan. Onder onregelmatigheid wordt volgens artikel 1, lid 2, van de verordening verstaan „elke inbreuk op het gemeenschapsrecht [...] die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen [...] word[t] of [zou] kunnen worden benadeeld” (zie arrest Handlbauer, reeds aangehaald, punten 32 en 33, en arrest van 29 januari 2009, Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e.a., C‑278/07–C‑280/07, Jurispr. blz. I‑457, punten 21 en 22).
39. Met de vaststelling van verordening nr. 2988/95, en in het bijzonder artikel 3, lid 1, eerste alinea, heeft de Uniewetgever evenwel besloten tot invoering van een ter zake toepasselijke algemene verjaringsregel, waarmee hij enerzijds een in alle lidstaten toegepaste minimumtermijn wilde vaststellen, en anderzijds wilde afzien van de mogelijkheid om de onregelmatigheid waardoor de financiële belangen van de Europese Unie worden geschonden na het verstrijken van een periode van vier jaar na het begaan van deze onregelmatigheid te vervolgen (zie arrest Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e.a., reeds aangehaald, punt 27).
40. Hieruit volgt dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten vanaf de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 elke onregelmatigheid die de financiële belangen van de Unie schendt in beginsel en behoudens sectoren waarvoor de wetgever van de Unie een kortere termijn heeft voorzien, kunnen vervolgen binnen een termijn van vier jaar (zie arrest Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e.a., reeds aangehaald, punt 28).
41. In artikel 3, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van verordening nr. 2988/95 gaat het om sectoriële regelingen die op het niveau van de Unie zijn vastgesteld, zoals in de vijfde overweging van de considerans van deze verordening wordt bevestigd, en niet om nationale sectoriële regelingen (arrest Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e.a., reeds aangehaald, punt 44).
42. Aan de regel die voorziet in een verjaringstermijn van vier jaar die is vervat in artikel 3, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van verordening nr. 2988/95, welke verordening rechtstreeks toepasselijk is in de lidstaten, kan overigens slechts worden afgedaan door het bestaan van een sectoriële regeling in de zin van artikel 3, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, wanneer deze sectoriële regeling een kortere termijn bepaalt, die echter niet minder mag bedragen dan drie jaar (zie in die zin arrest Handlbauer, reeds aangehaald, punt 35).
43. Dienaangaande voorziet verordening nr. 2571/97 inderdaad in specifieke termijnen die afhankelijk van het geval worden opgelegd aan de gegadigde en aan degene aan wie is toegewezen in het kader van de steunregeling voor boter. Overeenkomstig artikel 11 van deze verordening moeten de in artikel 1 ervan bedoelde producten dus worden gebruikt en verwerkt binnen een termijn van vier maanden na de maand van het verstrijken van de termijn voor het indienen van de offertes, en overeenkomstig artikel 18, lid 3, van genoemde verordening staat het aan degene aan wie is toegewezen om binnen twaalf maanden na het verstrijken van de in artikel 11 vastgestelde termijn de bewijzen neer te leggen die voor het vrijgeven van de verwerkingszekerheden zijn vereist.
44. Zoals de Belgische en de Oostenrijkse regering en de Commissie hebben gesteld, moet worden opgemerkt dat deze verordening geen regel inzake de verjaring van de vervolging bevat die van toepassing is op het nationale interventiebureau wanneer dit bureau na vaststelling van een onregelmatigheid overgaat tot de inning van de door degene aan wie is toegewezen gestelde zekerheden.
45. Aan deze vaststelling kan niet worden afgedaan door de omstandigheid dat artikel 29 van verordening nr. 2220/85, dat door artikel 27 van verordening nr. 2571/97 op de steunregeling voor de botersector toepasselijk is verklaard, bepaalt dat de bevoegde autoriteit, wanneer zij kennis draagt van de elementen die tot volledige of gedeeltelijke verbeurte van de zekerheid leiden, van betrokkene onverwijld betaling van het bedrag van de verbeurde zekerheid eist en dat deze betaling dient te geschieden binnen een maximumtermijn van 30 dagen te rekenen vanaf de dag van ontvangst van de eis tot betaling.
46. Gesteld namelijk dat genoemd artikel 29 in het hoofdgeding van toepassing is, kan op grond van de omstandigheid dat de bevoegde autoriteit volgens dit artikel „onverwijld” moet handelen, anders dan Corman meent niet worden geoordeeld dat deze autoriteit een bepaalde termijn wordt opgelegd.
47. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de op de steunregeling voor de botersector toepasselijke regeling bij gunningsprocedures als die in het hoofdgeding, ook al kon zij een sectoriële regeling in de zin van verordening nr. 2988/95 uitmaken, niet in een verjaringstermijn van minder dan vier jaar in de zin van artikel 3, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van deze verordening voorzag. In het kader van de onderhavige procedure moet dus niet worden onderzocht of het bestaan van een dergelijke termijn zich zou verzetten tegen de toepassing door de lidstaten van langere verjaringstermijnen op grond van artikel 3, lid 3, van genoemde verordening.
48. In het hoofdgeding kon bij ontbreken van enige stuitingshandeling de mogelijkheid tot inning van de zekerheden na afloop van een termijn van vier jaar vanaf het tijdstip waarop de onregelmatigheid is begaan verjaren, op voorwaarde echter dat de lidstaat waarin de onregelmatigheden zijn begaan, van de hem door artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 geboden mogelijkheid om een langere verjaringstermijn vast te stellen geen gebruik heeft gemaakt (zie arrest Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e.a., reeds aangehaald, punt 36).
49. De lidstaten kunnen dus krachtens deze bepaling enerzijds langere verjaringstermijnen die op het tijdstip van de vaststelling van die verordening bestonden, blijven toepassen, en anderzijds na dit tijdstip nieuwe verjaringsregels invoeren waarin in dergelijke termijnen wordt voorzien. Deze bepaling kan bovendien niet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten in de context ervan, wanneer zij langere verjaringstermijnen vaststellen, dit in specifieke en/of sectoriële regelingen moeten doen. Deze termijnen kunnen dus voortvloeien uit bepalingen van gemeen recht (zie in die zin arrest Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e.a., reeds aangehaald, punten 42, 46 en 47).
50. Gelet op het voorgaande, moet op de eerste vraag worden geantwoord dat verordening nr. 2571/97, voor zover zij geen regel bevat inzake de verjaring van de vervolging inzake de inning van in het kader van openbare inschrijvingen in de sector van boter, boterconcentraat en room gestelde zekerheden, geen sectoriële regeling is die in een „kortere termijn” voorziet in de zin van artikel 3, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van verordening nr. 2988/95. De in artikel 3, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van laatstgenoemde verordening bedoelde verjaringstermijn van vier jaar, is dus op een dergelijke inning van toepassing, onder voorbehoud evenwel van de mogelijkheid die de lidstaten overeenkomstig artikel 3, lid 3, behouden om langere verjaringstermijnen vast te stellen.
Tweede vraag
51. Met de tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de langere verjaringstermijnen die de lidstaten mogen blijven toepassen op grond van artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95, uitsluitend betrekking kunnen hebben op de situaties waarin de onregelmatigheid is begaan door de ontvanger van het ten nadele van de begroting van de Unie onregelmatig verkregen voordeel.
52. De verwijzende rechter wenst met andere woorden te vernemen of de lidstaten, gesteld dat de regeling een bepaalde verjaringstermijn bevat die geldt voor door de begunstigde van een interventieregeling tegen zijn contractanten ingestelde vorderingen, nog de mogelijkheid behouden om langere verjaringstermijnen vast te stellen in de zin van genoemd artikel 3, lid 3, wanneer de onregelmatigheden door deze contractanten zijn begaan.
53. Corman stelt dat het BIRB, voor zover de toepasselijke regeling voorziet in termijnen wat betreft de overlegging van de bewijzen die nodig zijn voor de vrijgave van bepaalde zekerheden, zich had moeten inspannen om tijdig te reageren op de door de contractanten van deze vennootschap aan afnemerzijde begane onregelmatigheden. Door vier jaar nadat de onregelmatigheden zijn begaan te handelen, heeft het BIRB het Corman echter onmogelijk gemaakt om de bedragen van de in beslag genomen zekerheden op haar contractanten af te wentelen. Voor deze vordering geldt namelijk naar Belgisch recht inzake niet-contractuele aansprakelijkheid een verjaringstermijn van vijf jaar. Voor zover artikel 4 van verordening nr. 4045/89 bepaalt dat de ondernemingen die deelnemen aan door het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) gefinancierde acties hun handelsdocumenten slechts gedurende een periode van drie jaar moeten bewaren, zou de nationale autoriteiten bovendien de mogelijkheid moeten worden ontzegd deze onregelmatigheden na een dergelijke termijn nog te vervolgen.
54. Allereerst moet worden opgemerkt dat de lidstaten in het kader van de in artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 voorziene afwijking een ruime beoordelingsbevoegdheid behouden wat betreft de vaststelling van langere verjaringstermijnen die zij wensen toe te passen bij een onregelmatigheid die de financiële belangen van de Unie schendt.
55. Verordening nr. 2988/95 voorziet namelijk in geen enkel informatie‑ of aanmeldingsmechanisme met betrekking tot het gebruik dat de lidstaten maken van hun mogelijkheid om overeenkomstig artikel 3, lid 3, van de verordening langere verjaringstermijnen vast te stellen. Op het niveau van de Unie is dus niet in enige vorm van controle voorzien, noch wat de door de lidstaten krachtens deze bepaling toegepaste afwijkende verjaringstermijnen betreft, noch wat de sectoren betreft waarin deze tot toepassing van dergelijke termijnen hebben besloten (arrest Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e.a., reeds aangehaald, punt 45).
56. Vervolgens kan artikel 4 van verordening nr. 4045/89, anders dan Corman stelt, aan deze vaststelling niet afdoen. Enerzijds moet namelijk worden opgemerkt dat deze bepaling, al heet het daarin dat de ondernemingen bepaalde handelsdocumenten gedurende een periode van minimum drie jaar moeten bewaren, preciseert dat de lidstaten kunnen voorschrijven dat deze documenten langer moeten worden bewaard. Anderzijds staat niets eraan in de weg dat een zorgvuldige onderneming haar handelsdocumenten langer dan de door de van kracht zijnde regeling opgelegde termijn bewaart.
57. Tot slot, voor zover artikel 19, lid 4, van verordening nr. 2571/97 bepaalt dat de „uit de inschrijving voortvloeiende rechten en verplichtingen [...] niet overdraagbaar [zijn]”, blijft degene aan wie is toegewezen verantwoordelijk voor de eindbestemming van de boter en is hij aansprakelijk voor het gedrag van zijn contractanten en de latere kopers (zie naar analogie arrest van 5 december 1985, Corman, 124/83, Jurispr. blz. 3777, punt 19).
58. Degene aan wie is toegewezen moet dus volgens artikel 12, lid 1, sub c, van verordening nr. 2571/97 ervoor zorgen dat in elk verkoopcontract de verplichting wordt opgenomen tot bijmenging van het product in de eindproducten, alsmede de verplichting om met name de bepalingen van artikel 10 van deze verordening en de in artikel 3, sub b, van deze verordening bedoelde verbintenis na te leven.
59. Dienaangaande heeft het Hof reeds benadrukt dat een zorgvuldige inschrijver verschillende middelen kan aanwenden, zoals eisen dat een waarborg wordt gesteld of dat in de aannemingsovereenkomst of de verkoopovereenkomst een schadebeding wordt opgenomen, om te voorkomen dat latere kopers hun verplichtingen niet nakomen. Bovendien heeft het Hof reeds vastgesteld dat een door de koper uit voorzorg in de verkoopovereenkomst opgenomen beding niet de enige maatregel is waarmee de koper zich tegen de mogelijke niet-naleving door latere kopers van hun verplichtingen kan wapenen (zie naar analogie arrest van 1 oktober 1985, Corman, 125/83, Jurispr. blz. 3039, punten 29 en 30).
60. De controle die degene aan wie is toegewezen vervolgens kan uitoefenen op de naleving van deze verplichtingen, is in elk geval uitsluitend in zijn belang en verandert niets aan zijn aansprakelijkheid jegens het interventiebureau dat hem de boter heeft verkocht (zie naar analogie arrest van 5 december 1985, Corman, reeds aangehaald, punt 20).
61. De omstandigheid dat een lidstaat van de hem bij artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 geboden mogelijkheid gebruikmaakt en een langere verjaringstermijn vaststelt dan de in artikel 3, lid 1, voorziene termijn, waardoor het voor degene aan wie is toegewezen als Corman moeilijker wordt om de financiële gevolgen van de door zijn contractanten begane onregelmatigheden op hen af te wentelen, kan dus in ieder geval deze mogelijkheid niet beperken.
62. Gelet op het voorgaande moet op de tweede vraag worden geantwoord, dat de lidstaten bij vervolging wegens een onregelmatigheid in de zin van artikel 1 van verordening nr. 2988/95, de mogelijkheid behouden om langere verjaringstermijnen in de zin van artikel 3, lid 3, van deze verordening toe te passen, zulks ook, in de context van verordening nr. 2571/97, in situaties waarin de onregelmatigheden waarvoor degene aan wie is toegewezen aansprakelijk is, zijn begaan door diens contractanten.
Kosten
63. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
1) Voor zover verordening (EG) nr. 2571/97 15 december 1997 betreffende de verkoop van boter tegen verlaagde prijs en de toekenning van steun voor room, boter en boterconcentraat voor de vervaardiging van banketbakkerswerk, consumptie-ijs en andere voedingsmiddelen geen regel bevat inzake de verjaring van de vervolging inzake de inning van in het kader van openbare inschrijvingen in de sector van boter, boterconcentraat en room gestelde zekerheden, is deze geen sectoriële regeling die in een „kortere termijn” voorziet in de zin van artikel 3, lid 1, eerste alinea, tweede volzin, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen. De in artikel 3, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van laatstgenoemde verordening bedoelde verjaringstermijn van vier jaar is dus op een dergelijke inning van toepassing, onder voorbehoud van de mogelijkheid die de lidstaten overeenkomstig artikel 3, lid 3, behouden om langere verjaringstermijnen vast te stellen.
2) Wanneer de lidstaten vervolging instellen wegens een onregelmatigheid in de zin van artikel 1 van verordening nr. 2988/95, behouden zij de mogelijkheid om langere verjaringstermijnen in de zin van artikel 3, lid 3, van deze verordening toe te passen, zulks ook, in de context van verordening nr. 2571/97, in situaties waarin de onregelmatigheden waarvoor degene aan wie is toegewezen aansprakelijk is zijn begaan door diens contractanten.