62005CJ0134_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑134/05,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 22. března 2005,
Komise Evropských společenství, zastoupená E. Traversou, jako zmocněncem, s adresou pro účely doručování v Lucembursku,
žalobkyně,
proti
Italské republice, zastoupené I. M. Bragugliou, jako zmocněncem, ve spolupráci s P. Gentilim, Avvocato dello Stato, s adresou pro účely doručování v Lucembursku,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení P. Jann, předseda senátu, K. Lenaerts, E. Juhász, K. Schiemann a E. Levits (zpravodaj), soudci,
generální advokát: M. Poiares Maduro,
vedoucí soudní kanceláře: L. Hewlett, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 5. října 2006,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 14. prosince 2006,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Italská republika tím, že váže výkon činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek na řadu podmínek, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 43 ES a 49 ES.
Právní rámec
2. Konsolidované znění zákonů o veřejné bezpečnosti (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza), schválené královským nařízením č. 773 ze dne 18. června 1931 (GURI č. 146 ze dne 26. června 1931, dále jen „konsolidované znění“), stanoví následující.
3. Podle článku 115 konsolidovaného znění:
„Není povoleno otvírat a řídit zastavárny nebo jiné obchodní společnosti pro jakýkoli účel a na jakoukoli dobu, ani ve formě prodejních společností, výstav, salónů nebo obchodních veletrhů a jiných, bez povolení vydaného questore [místní orgán policie].
Povolení je rovněž třeba pro výkon povolání makléře a zprostředkovatele.
Tímto článkem jsou dotčeny zejména společnosti určené ke sběru informací, než budou šířeny s věstníky nebo jinými podobnými prostředky.
Povolení platí výlučně pro prostory v něm uvedené.
Zastoupení je povoleno.“
4. Podle článku 8 konsolidovaného znění:
„Policejní povolení jsou osobní: v žádném případě nejsou přenositelná ani nedávají vzniknout zastoupení, kromě případů výslovně stanovených zákonem.
V případě, že zastoupení je povoleno v rámci povolení policie, musí mít zástupce vlastnosti, které jsou třeba pro získání povolení, a musí obdržet schválení policejního orgánu, který povolení vydal.“
5. Článek 9 konsolidovaného znění stanoví:
„Každá osoba, která obdržela policejní povolení, musí kromě podmínek stanovených zákonem dodržovat příkazy, o kterých orgán veřejné bezpečnosti usoudí, že jí je musí ve veřejném zájmu uložit.“
6. Článek 11 konsolidovaného znění stanoví:
„Aniž jsou dotčeny zvláštní podmínky stanovené v každém případě zákonem, policejní povolení musí být odmítnuta:
1. osobám, které byly odsouzeny k trestu odnětí svobody vyššímu než tři roky za úmyslný trestný čin a které nebyly rehabilitovány;
2. osobám, kterým byla uložena výstraha nebo ochranné opatření, které byly prohlášeny za obvyklé nebo profesionální pachatele nebo které mají zločinecké sklony.
Policejní povolení může být odmítnuto osobám, které byly odsouzeny za trestné činy proti státu nebo veřejnému pořádku nebo za trestné činy proti osobám spáchané násilím nebo za krádež, krádež s přitěžujícími okolnostmi, vydírání, omezování osobní svobody za účelem krádeže nebo vydírání nebo za násilí nebo odpor vůči orgánu, stejně jako komukoli, kdo není schopen prokázat své řádné chování.
Povolení musí být odňata, pokud oprávněná osoba přestane úplně nebo částečně splňovat podmínky, kterým povolení podléhají, a mohou být odňata, pokud se objeví okolnosti, které by si vynutily nebo by umožnily odmítnutí povolení.“
7. Článek 16 konsolidovaného znění stanoví:
„Úředníci a příslušníci pořádkových sil mají kdykoli přístup do prostor určených k výkonu činností, k nimž je třeba policejního povolení, a mají oprávnění zajistit dodržování povinností uložených zákonem, právními předpisy nebo orgány.“
8. Článek 120 konsolidovaného znění stanoví:
„Obchodníci a veřejné společnosti uvedení v předchozích článcích musejí vést denní obchodní rejstřík způsobem, který bude stanoven nařízením, a musejí trvale a viditelným způsobem vyvěsit v prostorách společnosti seznam plnění, která provádí, a sazebník příslušných cen.
Uvedení obchodníci nemohou provádět jiná plnění, než která jsou uvedena na výše uvedeném seznamu ani uplatňovat vyšší ceny, než jsou uvedeny v sazebníku […]“
9. Oběžník ministerstva vnitra 559/C 22103.12015 ze dne 2. července 1996 (dále jen „oběžník“) určený všem questori italského státu doplňuje a vykládá některá ustanovení konsolidovaného znění.
10. Tento oběžník mimo jiné uvádí, že je nezbytné stanovit objektivní a stejnorodé parametry, aby se zamezilo přílišnému rozdílu mezi cenami uplatňovanými v jedné a téže provincii.
11. Pokud jde o slučitelnost výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek s výkonem jiných činností podléhajících odlišným pravidlům, oběžník upřesňuje, že společnosti zabývající se vymáháním pohledávek „nemají právo provádět finanční činnosti upravené nařízením s mocí zákona č. 385/93 ze dne 1. září 1993, [kterým se stanoví konsolidované znění zákonů v bankovní a úvěrové oblasti (řádný doplněk ke GURI č. 230 ze dne 30. září 1993, dále jen ‚zákon o bankovní a úvěrové činnosti‘)], které jsou vyhrazeny pouze finančním zprostředkovatelům výslovně zapsaným v ad hoc
rejstříku ministerstva financí“.
Postup před zahájením soudního řízení
12. Jelikož se Komise domnívala, že některá ustanovení konsolidovaného znění upřesněná a doplněná oběžníkem jsou neslučitelná s články 43 ES a 49 ES, zaslala dne 21. března 2002 Italské republice výzvu dopisem.
13. Třebaže popíraly existenci porušení výše uvedených článků Smlouvy o ES, italské orgány odpověděly, že byla pověřena pracovní skupina, aby přistoupila k důkladnému přezkumu dotčené právní úpravy za účelem její změny.
14. Komise poté, co uvedené orgány požádala, aby jí sdělily výsledky práce této skupiny, obdržela v průběhu měsíce května 2004 dopis oznamující přípravu návrhu zákona týkajícího se změny dotčené právní úpravy.
15. Jelikož jí nebylo sděleno ani znění, ani plán přijetí tohoto návrhu, zaslala Komise dne 7. července 2004 Italské republice odůvodněné stanovisko, v němž tento členský stát vyzvala, aby vyhověl tomuto stanovisku ve lhůtě dvou měsíců od jeho obdržení. Jelikož Komise usoudila, že situace zůstala neuspokojivá, podala tuto žalobu.
K žalobě
16. Na podporu své žaloby Komise uplatňuje osm žalobních důvodů týkajících se podmínek a povinností uložených právní úpravou platnou v Itálii pro výkon činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek v tomto členském státě.
17. Tyto žalobní důvody vycházejí:
– z neslučitelnosti s článkem 49 ES podmínky týkající se obdržení povolení vydaného questore;
– z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES územního omezení platnosti povolení;
– z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES povinnosti zajistit si prostory na území pokrytém povolením;
– z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES povinnosti udělit pověření zástupci oprávněnému k výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek v provincii, pro kterou subjekt nemá povolení;
– z neslučitelnosti s článkem 49 ES povinnosti vyvěsit v prostorách plnění, která mohou být pro zákazníky provedena;
– z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES oprávnění questore ukládat v obecném zájmu dodatečné požadavky na dodržování veřejné bezpečnosti;
– z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES omezení svobody určovat si ceny a
– z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES zákazu vykonávat rovněž činnosti stanovené zákonem o bankovní a úvěrové činnosti.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neslučitelnosti s článkem 49 ES podmínky týkající se obdržení povolení vydaného questore
Argumentace účastníků řízení
18. Komise uplatňuje, že italská právní úprava tím, že váže výkon činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek na obdržení povolení vydaného questore, představuje omezení volného pohybu služeb. Toto omezení nemůže být slučitelné s článkem 49 ES z důvodu, že se vztahuje na subjekty usazené v jiném členském státě, aniž by se zohlednilo, že dodržují povinnosti stanovené právní úpravou jejich členského státu původu za účelem ochrany veřejného zájmu.
19. Italská republika v tomto ohledu nejprve tvrdí, že činnost mimosoudního vymáhání pohledávek představuje vyšší obecný zájem. Tato skutečnost odůvodňuje, že článek 115 konsolidovaného znění ukládá jak italským státním příslušníkům, tak státním příslušníkům jiných členských států mít k výkonu této činnosti povolení. Takové povolení je vydáváno questore.
20. Uvedená vláda poté upřesňuje, že se vnitrostátní právní úprava používá stejným způsobem na italské státní příslušníky a na státní příslušníky s bydlištěm v jiných členských státech a nijak se nezakládá na podmínkách, jako je bydliště, které by mohly vést k nepřímé diskriminaci státních příslušníků jiných členských států ve srovnání s italskými státními příslušníky. Mimoto trvá na skutečnosti, že ani článek 115 konsolidovaného znění, ani oběžník nestanoví, a to ani implicitně, že se v rámci postupu udělení povolení nezohledňuje právní situace dotyčného v jeho členském státě původu.
21. V praxi je situace následující: každá osoba, která si přeje vykonávat činnost mimosoudního vymáhání pohledávek, veřejných dražeb, styku s veřejností nebo seznamovací kanceláře, musí předložit u questore žádost o povolení podle článku 115 konsolidovaného znění. Tato žádost se podává předložením formuláře, který je dostupný na internetu a jehož výtisk byl předložen Soudnímu dvoru na jednání konaném dne 5. října 2006, kterým dotyčný v podstatě prohlašuje, že případy absolutních překážek stanovené v článku 11 konsolidovaného znění se ho nedotýkají.
22. Podle článku 1 zákona č. 241/90 ze dne 7. srpna 1990, kterým se stanoví nové normy ve správní oblasti, co se týče práva na přístup ke správním dokumentům (nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) (GURI č. 192, ze dne 18 srpna 1990, s. 7), je toto prohlášení přezkoumáno ve lhůtě třiceti dnů od předložení žádosti o povolení. Pokud není dána žádná skutečnost vedoucí k tomu, že by questore pochyboval o správnosti uvedeného prohlášení, povolení vydá. V opačném případě se provedou ověření, která jsou považována za nezbytná. Za tímto účelem se v případě potřeby obrací questore na orgány žadatelova členského státu původu. Informace a dokumenty poskytnuté při této příležitosti posledně uvedenými jsou zohledněny bez dalšího přezkumu a bez jakéhokoli zpochybňování.
Závěry Soudního dvora
23. Nejprve je namístě konstatovat, že z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že vnitrostátní právní úprava, podle které poskytování služeb na vnitrostátním území podnikem se sídlem v jiném členském státě podléhá vydání správního povolení, představuje omezení volného pohybu služeb ve smyslu článku 49 ES (viz zejména rozsudky ze dne 7. října 2004, Komise v. Nizozemsko, C‑189/03, Sb. rozh. s. I‑9289, bod 17, a ze dne 21. září 2006, Komise v. Rakousko, C‑168/04, Sb. rozh. s. I‑9041, bod 40).
24. Z toho vyplývá, že takové právní předpisy, jaké jsou dotčené v projednávané věci, jsou v zásadě v rozporu s článkem 49 ES, a tedy tímto článkem zakázány, pokud nejsou odůvodněny zejména naléhavými důvody obecného zájmu.
25. V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr rozhodl, že vnitrostátní právní úprava tím, že vylučuje, aby byly zohledněny povinnosti, které jsou přeshraničnímu poskytovateli služeb již uloženy ve členském státě, ve kterém je usazen, jde nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, kterým je zajistit přísnou kontrolu nad dotčenými činnostmi (rozsudky ze dne 29. dubna 2004, Komise v. Portugalsko, C‑171/02, Recueil, s. I‑5645, bod 60, a výše uvedený Komise v. Nizozemsko, bod 18).
26. Je třeba poukázat na to, že Italská republika během jednání přesně popsala praxi používanou v rámci vydávání povolení podle článku 115 konsolidovaného znění. Tato praxe popsaná v bodech 21 a 22 tohoto rozsudku je ve skutečnosti omezena pouze na požadavek vůči dotyčnému, aby prostřednictvím formuláře dostupného na internetu předložil pouhé prohlášení o „řádném chování“ ve smyslu článku 11 konsolidovaného znění, přičemž příslušný orgán má třicetidenní lhůtu, aby obsah tohoto prohlášení ověřil.
27. Existence takto popsané praxe nebyla Komisí na jednání zpochybněna a Soudní dvůr nemá žádný důkaz, který by umožňoval zpochybnit skutečnou existenci této pr axe.
28. Vzhledem k tomu, že dotyčný formulář je dostupný zejména na internetu, lze usoudit, že systém udělování povolení k výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek je přiměřeným způsobem zveřejněn.
29. Požadavek na prohlášení o „řádném chování“ ve smyslu článku 11 konsolidovaného znění přitom zůstává zdaleka menší, než je požadavek na poskytnutí dokumentů příslušnému orgánu. V rozsahu, v němž poskytovateli služeb přísluší prohlásit, že se nenachází v některé ze situací uvedených v tomto článku, aniž by bylo rozlišováno mezi situací osoby usazené v Itálii a osoby usazené v ostatních členských státech, nelze tvrdit, že uvedený postup nezohledňuje, že poskytovatel dodržuje povinnosti stanovené právními předpisy jejího státu původu.
30. V důsledku toho se nelze domnívat, že italská praxe jde nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle, kterým je zajistit přísnou kontrolu nad činnostmi mimosoudního vymáhání pohledávek. Tato praxe je tedy v souladu se zásadou proporcionality.
31. Z výše uvedeného vyplývá, že taková podmínka týkající se předchozího obdržení povolení vyžadovaná k výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek, jaká je stanovena italskou právní úpravou a prováděna v praxi, je odůvodněna důvody obecného zájmu.
32. Za těchto podmínek není první žalobní důvod Komise opodstatněný.
K šestému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES oprávnění questore ukládat v obecném zájmu dodatečné požadavky na dodržování veřejné bezpečnosti
Argumentace účastníků řízení
33. Podle Komise skutečnost, že podle článku 9 konsolidovaného znění může questore ukládat v obecném zájmu dodatečné požadavky, mimo těch uložených zákonem, na dodržování veřejné bezpečnosti, které nejsou dotyčným subjektům dopředu známy, porušuje články 43 ES a 49 ES.
34. Pokud jde o tyto požadavky uvedené pod nadpisem „Výstraha“ ve formuláři zmíněném v bodě 21 tohoto rozsudku, Italská republika podotýká, že jelikož je posuzovací pravomoc správního orgánu jasně omezena článkem 11 konsolidovaného znění, jsou příkazy stanovené v článku 9 konsolidovaného znění okrajové a zbytkové. Nejsou tedy takové povahy, aby dotyčné skutečně odradily od působení v Itálii. Mimoto s ohledem na měnící se a nepředvídatelné okolnosti je nevyhnutelné, že se správní orgán ocitne v situaci, kdy je třeba provádět zvláštní hodnocení případ od případu. Požadovat tudíž po zákonu, aby striktně stanovil všechna kritéria, kterými se správní orgán musí řídit, by bylo přehnané.
Závěry Soudního dvora
35. Je nepochybné, jak uvádí Italská republika, že vnitrostátní orgán veřejné bezpečnosti musí požívat pravomoci pro posouzení situací případ od případu a že může být nucen uložit držitelům policejního povolení příkazy, aniž by je bylo možno určit dopředu.
36. Jak vyplývá ze samotného textu článku 9 konsolidovaného znění, tento stanoví, že každá osoba, která obdržela policejní povolení, musí dodržovat příkazy, o kterých orgán veřejné bezpečnosti usoudí, že jí je musí ve veřejném zájmu uložit.
37. I  když toto ustanovení neupřesňuje podmínky, které mohou být uloženy osobě při výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek v Itálii, Komise neprokázala, že existuje situace právní nejistoty, kterou by byl dotčen přístup na italský trh se službami mimosoudního vymáhání pohledávek.
38. Komise totiž nepředložila žádný příklad výkonu uvedené pravomoci, na jehož základě by bylo možné tvrdit, že usazení se v Itálii podniku, který si tam přeje vykonávat činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek, a výkon těchto činností v tomto členském státě podnikem usazeným v jiném členském státě by byly narušeny.
39. Existence překážky svobodám pohybu a usazování přitom nemůže být odvozena ze samotné skutečnosti, že vnitrostátní orgán má pravomoc doplnit právní rámec upravující hospodářskou činnost v určitém okamžiku tím, že tuto činnost později podřídí dodatečným podmínkám.
40. Z toho vyplývá, že šestý žalobní důvod Komise není rovněž opodstatněný.
Ke třetímu (zčásti) a pátému žalobnímu důvodu, vycházejícím z neslučitelnosti s článkem 49 ES povinnosti zajistit si prostory na území pokrytém povolením a vyvěsit v nich plnění, která mohou být pro zákazníky provedena
Argumentace účastníků řízení
41. Komise poukazuje, že povinnost zajistit si prostory na území pokrytém povolením vyplývající z článku 115 čtvrtého pododstavce konsolidovaného znění je rovnocenná požadavku, aby se tam subjekt usadil, což je podle ustálené judikatury Soudního dvora radikálně v rozporu se zásadou volného pohybu služeb zaručeného článkem 49 ES. Z toho podle Komise vyplývá, že doplňková povinnost vyvěsit v těchto prostorách seznam plnění, která mohou být pro zákazníky provedena, uložená článkem 120 konsolidovaného znění je rovněž v rozporu s článkem 49 ES.
42. Italská republika soudí, že povinnost zajistit si prostory na území pokrytém povolením je odůvodněna potřebou umožnit v obecném zájmu orgánu veřejné bezpečnosti, aby měl přístup k dokumentům týkajícím se činností prováděných v Itálii. Doplňková povinnost týkající se vyvěšení seznamu plnění, která mohou být provedena, stanovená pro všechny veřejné společnosti, jejichž činnosti podléhají obdržení povolení, je tudíž rovněž slučitelná s volným pohybem služeb zaručeným Smlouvou.
Závěry Soudního dvora
43. Je třeba rovnou připomenout, že podle ustálené judikatury podmínka, podle které poskytovatel služeb musí mít provozovnu v členském státě, kde je služba poskytována, je v přímém rozporu s volným pohybem služeb v rozsahu, v němž v uvedeném státě znemožňuje poskytování služeb poskytovateli usazenými v jiných členských státech (rozsudek ze dne 14. prosince 2006, Komise v. Rakousko, C‑257/05, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 21 a uvedená judikatura). Italská republika ostatně nepopírá, že povinnost zajistit si prostory na území pokrytém povolením představuje v zásadě zakázanou překážku volnému pohybu služeb zaručenému článkem 49 ES.
44. Tato překážka nemůže být odůvodněna cílem, který uplatňuje Italská republika.
45. Podle ustálené judikatury Soudního dvora mohou být totiž opatření omezující volný pohyb služeb odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu, jen pokud jsou tato opatření nezbytná pro ochranu zájmů, které mají zaručit, a jen potud, pokud tyto cíle nemohou být dosaženy méně omezujícími opatřeními (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek ze dne 14. prosince 2006, Komise v. Rakousko, bod 23 a uvedená judikatura).
46. Kontrola činností podniků zabývajících se mimosoudním vymáháním pohledávek a jejich dokumentů týkajících se operací prováděných v Itálii není přitom nijak podmíněna existencí prostor, které by si uvedené podniky měly zajistit v tomto členském státě. Rovněž plnění prováděná posledně uvedenými mohou být dána zákazníkům na vědomí takovými méně omezujícími způsoby, než je vyvěšení v prostorách zřízených mimo jiné k tomuto účelu, jako je otištění v místních novinách nebo přiměřené zveřejnění.
47. Je tedy třeba konstatovat, že Italská republika tím, že nutí osoby, které chtějí vykonávat činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek, aby si zajistily prostory na území pokrytém povolením a vyvěsily v těchto prostorách plnění, která mohou být pro zákazníky provedena, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 49 ES.
Ke druhému a čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícím z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES územního omezení platnosti povolení k výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek a povinnosti udělit pověření zástupci oprávněnému k výkonu této činnosti v provincii, pro kterou subjekt nemá povolení, jakož i ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neslučitelnosti s článkem 43 ES povinnosti zajistit si prostory v každé provincii
Argumenty účastníků řízení
48. Komise se domnívá, že skutečnost, že povolení vydané questore je platné pouze v provincii, na kterou se vztahuje jeho pravomoc, tvoří omezení jak svobody usazování, tak volného pohybu služeb. Jelikož je italské území rozděleno do 103 provincií, představuje počet povolení potřebných k výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek na celém tomto území pro hospodářský subjekt z jiného členského státu téměř nepřekonatelnou překážku.
49. Podle Komise není toto omezení, doprovázené následky, co se týče jak zastoupení, tak prostor, které si subjekt musí zajistit v každé provincii, odůvodněno imperativy spojenými s veřejnou bezpečností, zvláště vyšší účinností kontroly dotyčných činností.
50. Komise tvrdí, že tato kontrola může být vykonávána na celostátní úrovni, případně s některými kontrolami prováděnými na místní úrovni, ale aniž by bylo nutné subjektům ukládat, aby měly povolení pro každou provincii, kde vykonávají svoji činnost. Mimoto může být uvedená kontrola prováděna účinným způsobem díky výměně informací mezi orgány veřejné bezpečnosti v různých provinciích, kde subjekty zamýšlí vykonávat svoji činnost.
51. Navíc Komise popírá schopnost italského režimu dosáhnout sledovaného cíle, jelikož počet zúčastněných orgánů s ohledem na soubor potřebných povolení a počet prostor jednoho subjektu ke kontrole se může pro účely účinné kontroly ukázat jako kontraproduktivní.
52. Italská republika vyjadřuje s názorem Komise nesouhlas. S ohledem na svoji zvláštní povahu je totiž dotyčná činnost spojena s místními hospodářskými podmínkami. Je tedy nezbytné, aby questore zhodnotil před vydáním povolení situaci v místě, které spadá do jeho pravomoci. Kdyby povolení měla územní platnost širší, než je území provincie, pro kterou jsou žádána, uvedené hodnocení by se v jiné provincii konat nemohlo, zatímco situace by tam mohla být odlišná.
53. Italská republika dodává, že jakmile se připouští, že dotčená činnost může být kontrolována orgánem veřejné bezpečnosti, což Komise nepopírá, nepřísluší posledně uvedené ani Soudnímu dvoru stanovovat konkrétní technické způsoby, podle kterých se taková kontrola musí provádět.
54. Co se týče počtu orgánů zúčastněných na uvedené kontrole, Italské republice není zřejmé, jak by tento údaj mohl mít vliv na posouzení schopnosti kontrolního systému dosáhnout svého cíle.
55. Italská republika uzavírá, že systém místních povolení je odůvodněn naléhavými důvody obecného zájmu a že je přiměřený s ohledem na sledovaný cíl, i když si lze představit jiné systémy.
Závěry Soudního dvora
56. Podle dotčené právní úpravy může podnik vykonávat činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek pouze v provincii, pro kterou mu bylo uděleno povolení, ledaže udělí pověření zástupci oprávněnému k výkonu těchto činností v jiné provincii. Mimoto podnik nemůže obdržet povolení pro výkon uvedených činností v jiných provinciích, pokud si v každé z těchto provincií nezajistí prostory.
57. I  když se tato pravidla používají stejným způsobem na subjekty usazené v jedné italské provincii, které si přejí rozšířit svoji činnost do dalších provincií, a na subjekty pocházející z jiných členských států, které si přejí vykonávat svoji činnost ve více italských provinciích, vytvářejí nicméně pro každý subjekt, který není usazen v Itálii, vážnou překážku při výkonu jeho činnosti v tomto členském státě, která ovlivňuje jeho přístup na trh.
58. V rozsahu, v němž totiž tato pravidla vyžadují, aby subjekt pocházející z jiného členského státu, který si přeje vykonávat své činnosti ve více italských provinciích, neměl pouze jediné usídlení na italském území, ale aby si zajistil prostory v každé z uvedených provincií, ledaže udělí pověření oprávněnému zástupci, ho tato pravidla staví do méně výhodné situace ve srovnání s italskými subjekty tradičně působícími v Itálii, které již mají prostory alespoň v jedné z uvedených provincií a obyčejně disponují většími výhodami než cizí subjekt k navázání kontaktů se subjekty oprávněnými k výkonu v jiných provinciích, za účelem svěřit jim v případě potřeby pověření k zastupování (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 5. října 2004, Caixa Bank France, C‑442/02, Sb. rozh. s. I‑8961, body 12 a 13).
59. Pokud jde o důvody uvedené Italskou republikou k odůvodnění této překážky svobod zaručených články 43 ES a 49 ES, je nutno konstatovat, že ani územní omezení povolení, ani povinnost zajistit si prostory v provincii, pro niž bylo povolení vydáno, nemohou být bez dalšího kvalifikovány jako nenáležité k dosažení cíle účinnosti kontroly dotyčných činností, který jim je určen.
60. Jak nicméně uvádí Komise, jdou tato pravidla nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení tohoto cíle, jelikož ten může být dosažen méně omezujícími prostředky.
61. Jak bylo uvedeno v bodě 27 tohoto rozsudku, italský systém upravuje udělení územního povolení na základě prohlášení o „řádném chování“ ve smyslu článku 11 konsolidovaného znění. Pokud toto prohlášení bylo ověřeno příslušným orgánem v provincii, kde bylo předloženo, a tento orgán vydal dotyčnému povolení, předkládání téhož prohlášení jiným provinčním orgánům nemá důvod.
62. Povolení vydané questore jedné provincie by totiž mělo stačit k tomu, aby bylo možné vyvíjet činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek na celém italském území, ledaže by se prohlášení vedoucí k tomuto povolení stalo nesprávným, což je jeho držitel povinen ohlásit.
63. V rozsahu, v němž Italská republika uplatňuje, že uznání příslušnými orgány jedné provincie povolení, které bylo vydané v jiné provincii, by naráželo na skutečnost, že udělení takového povolení záleží navíc na hodnocení místních hospodářských podmínek questore každé provincie, stačí připomenout, že v souladu s ustálenou judikaturou musí být každý režim předchozího povolení založen na objektivních, nediskriminačních a dotyčnému předem známých kritériích (rozsudky ze dne 13. května 2003, Komise v. Španělsko, C‑463/00, Recueil, s. I‑4581, bod 69 a uvedená judikatura, a ze dne 16. května 2006, Watts, C‑372/04, Sb. rozh. s. I‑4325, bod 116). Jestliže toto hodnocení postrádá objektivní, dotyčným podnikům předem známá kritéria, nemůže tento argument odůvodnit neuznání, ze strany questore jedné provincie, povolení vydaného questore jiné provincie.
64. Je tedy namístě konstatovat, že Italská republika tím, že nutí podnik mimosoudního vymáhání pohledávek, který má povolení pro výkon této činnosti vydané questore jedné provincie, aby žádal o nové povolení v každé další provincii, kde chce vyvíjet své činnosti, ledaže udělí pověření zástupci oprávněnému v této další provincii, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 43 ES a 49 ES.
65. Co se týče povinnosti podniků mimosoudního vymáhání pohledávek zajistit si prostory v každé provincii, kde zamýšlejí vykonávat svoji činnost, stačí připomenout, jak bylo uvedeno v bodě 46 tohoto rozsudku, že kontrola činností uvedených podniků a jejich dokumentů týkajících se prováděných činností není nijak podmíněna existencí prostor, které by si uvedené podniky měly zajistit v této provincii.
66. Italská republika tím, že nutí podniky mimosoudního vymáhání pohledávek zajistit si prostory v každé provincii, kde zamýšlejí vykonávat svoji činnost, nesplnila tedy povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 43 ES.
K sedmému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES omezení svobody určovat si ceny
Argumenty účastníků řízení
67. Komise tvrdí, že ustanovení oběžníku určeného questori uvádějící, že je nezbytné stanovit objektivní a stejnorodé parametry, aby se zamezilo přílišnému rozdílu mezi cenami v jedné a téže provincii, postrádají transparentnost a předvídatelnost. Jsou překážkou svobod zakotvených články 43 ES a 49 ES, jelikož představují větší zátěž pro subjekty zahraniční než italské.
68. Komise navíc uplatňuje, že uvedená ustanovení neodpovídají cíli ochrany veřejné bezpe čnosti, a připomíná v tomto ohledu judikaturu Soudního dvora, podle které musejí být odůvodnění, která mohou být uplatňována členským státem, doprovázena analýzou účelnosti a přiměřenosti dotyčného omezujícího opatření. Italská republika přitom v tomto ohledu neuplatnila přesvědčivé argumenty.
69. Uvedená vláda naopak uplatňuje, že dotyčné subjekty nejsou zbaveny svobody určovat si ceny, protože oběžník obsahuje pouze doporučení určené questori, aby uvedeným subjektům uvedli sazebníky založené na objektivních skutečnostech, jako jsou náklady nebo vztah mezi nabídkou a poptávkou dotyčné služby. Tyto údaje mají za cíl vyhnout se tomu, aby v cenách plnění nevznikla nekontrolovaná konkurence, která by v tomto odvětví činnosti mohla být zdrojem možných narušení veřejného pořádku.
Závěry Soudního dvora
70. Co se týče článku 49 ES brání podle ustálené judikatury tento článek použití jakékoli vnitrostátní právní úpravy, která činí poskytování služeb mezi členskými státy obtížnějším než čistě vnitrostátní poskytování služeb v určitém členském státě (viz rozsudek ze dne 8. září 2005, Mobistar et Belgacom Mobile, C‑544/03 a C‑545/03, Sb. rozh. s. I‑7723, bod 30 a uvedená judikatura).
71. Co se týče povinných minimálních cen, Soudní dvůr již rozhodl, že právní úprava, která absolutně zakazuje odchýlit se smluvně od minimálních odměn stanovených tarifem odměn advokátů v případě úkonů, které mají jednak povahu úkonu v soudním řízení, a jednak jsou vyhrazeny advokátům, představuje omezení volného pohybu služeb stanoveného v článku 49 ES (rozsudek ze dne 5. prosince 2006, Cipolla a další, C‑94/04 a C‑202/04, Sb. rozh. s. I‑11421, bod 70).
72. Zákaz takové povahy totiž zbavuje hospodářské subjekty usazené v jiném členském státě možnosti prostřednictvím nabídky cen nižších, než jsou ceny stanovené nařízeným tarifem, účinněji konkurovat hospodářským subjektům usazeným stabilně v dotyčném členském státě, a tudíž disponujícím většími výhodami ohledně připoutání zákazníků než hospodářský subjekt usazený v zahraničí (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Cipolla a další, bod 59, a obdobně výše uvedený rozsudek CaixaBank France, bod 13).
73. Rovněž takový zákaz omezuje volbu příjemců dotčených služeb v dotyčném členském státě, protože tito nemohou použít služeb zahraničních hospodářských subjektů, které by v tomto členským státě nabízely své služby za nižší cenu, než je minimální cena stanovená uvedeným tarifem (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Cipolla a další, bod 60).
74. Je nutné nicméně uvést, že ve výše uvedeném rozsudku Cipolla a další vyplýval zákaz kvalifikovaný jako narušení článku 49 ES z platné právní úpravy zakazující přesným a absolutním způsobem jakékoli smluvní odchýlení od nařízeného tarifu, zatímco v projednávané věci se jedná o pouhý pokyn obsažený v oběžníku určeném questori, který je Italskou republikou kvalifikován jako „doporučení“ a který se omezuje na požadavek stanovení určitých „objektivních a stejnorodých parametrů“.
75. Mimoto je třeba konstatovat, jak uvádí sama Komise ve své žalobě, že italské orgány neposkytly upřesnění ohledně opatření přijatých na základě tohoto pokynu z oběžníku, který pochází z roku 1996. Není tak jistá ani existence sazebníků určených podnikům mimosoudního vymáhání pohledávek.
76. Z výše uvedeného vyplývá, že Komise neprokázala existenci omezení volného pohybu služeb zaručeného článkem 49 ES.
77. Je tomu tak stejně, pokud jde o tento žalobní důvod, jakožto vycházející z neslučitelnosti s článkem 43 ES omezení svobody určovat si ceny.
78. Za uvedených podmínek je namístě učinit závěr, že sedmý žalobní důvod Komise je v celém rozsahu neopodstatněný.
K osmému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neslučitelnosti s články 43 ES a 49 ES zákazu vykonávat rovněž činnosti stanovené nařízením s mocí zákona č. 385/93 (zákon o bankovní a úvěrové činnosti)
Argumenty účastníků řízení
79. Komise se domnívá, že neslučitelnost výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek s výkonem jiných činností stanovená oběžníkem je pro bankovní a úvěrové subjekty z jiných členských států rovnocenná zákazu vykonávat v Itálii uvedenou činnost vymáhání, který je v rozporu s články 43 ES a 49 ES.
80. Za předpokladu, že by oběžník byl italskými orgány vykládán odlišně, by sporné ustanovení nicméně porušovalo uvedené články z důvodu své velmi nejednoznačné formulace. Uvedené subjekty by totiž nebyly schopné jasně a přesně posoudit, zda jsou oprávněny vykonávat v Itálii činnost mimosoudního vymáhání pohledávek, nebo nikoli. Podle ustálené judikatury Soudního dvora tato skutečnost postačuje k určení porušení práva Společenství.
81. Italská republika tato tvrzení odmítá. Oběžník pouze připomíná, že činnost mimosoudního vymáhání pohledávek netvoří součást činností sběru vkladů a úvěrových činností upravených zákonem o bankovní a úvěrové činnosti, a že proto povolení vykonávat první činnost nemůže platit jako povolení vykonávat rovněž druhé činnosti.
82. Podle tohoto členského státu, i když je třeba se domnívat, že pojem „neslučitelnost“ je v oběžníku použit nenáležitým způsobem, nevyvstává žádná rozumná pochybnost ohledně skutečnosti, že nic nebrání osobě oprávněné vykonávat oba druhy dotyčných činností, aby je vykonávala současně.
Závěry Soudního dvora
83. Na jedné straně je namístě konstatovat, že oběžník pojednává o pravomocech podniků mimosoudního vymáhání pohledávek, pokud jde o finanční činnosti upravené zákonem o bankovní a úvěrové činnosti, a nikoli o zákazu pro bankovní a úvěrové subjekty vyvíjet v Itálii činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek.
84. Na straně druhé je namístě uvést, jak tvrdí Italská republika, že z textu oběžníku uvedeného v bodě 11 tohoto rozsudku vyplývá, že se omezuje na potvrzení, že povolení k výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek automaticky nezakládá povolení vykonávat činnosti upravené zákonem o bankovní a úvěrové činnosti.
85. Jelikož z oběžníku nevyplývá právní nejistota, co se týče výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek ve vztahu k výkonu činností dotčených zákonem o bankovní a úvěrové činnosti, nedochází k narušení svobod zaručených článkem 49 ES s ohledem na zahraniční subjekty, co se týče výkonu činnosti mimosoudního vymáhání pohledávek v Itálii.
86. Osmý žalobní důvod Komise tedy není opodstatněný.
87. S ohledem na výše uvedené je třeba určit, že Italská republika tím, že stanoví v rámci konsolidovaného znění povinnost pro všechny podniky vykonávající činnost mimosoudního vymáhání pohledávek:
– žádat, přestože podnik má povolení vydané questore jedné provincie, o nové povolení v každé další provincii, kde chce vyvíjet své činnosti, ledaže udělí pověření zástupci oprávněnému v této další provincii, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 43 ES a 49 ES;
– zajistit si prostory na území pokrytém povolením a vyvěsit v nich plnění, která mohou být pro zákazníky provedena, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 49 ES;
– zajistit si prostory v každé provincii, kde zamýšlí vykonávat své činnosti, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 43 ES.
88. Ve zbývající části je třeba žalobu zamítnout.
K nákladům řízení
89. Podle čl. 69 odst. 3 jednacího řádu může Soudní dvůr rozdělit náklady mezi účastníky řízení nebo rozhodnout, že každý z nich nese vlastní náklady, pokud každý účastník měl ve věci částečně úspěch i neúspěch.
90. Jelikož v projednávaném případě Komise a Italská republika měly ve věci částečně úspěch i neúspěch, je namístě rozhodnout, že každý účastník řízení ponese vlastní náklady.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1) Italská republika tím, že stanoví v rámci konsolidovaného znění zákonů o veřejné bezpečnosti (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza), schváleného královským nařízením č. 773 ze dne 18. června 1931, povinnost pro každý podnik vykonávající činnost mimosoudního vymáhání pohledávek:
– žádat, přestože podnik má povolení vydané questore jedné provincie, o nové povolení v každé další provincii, kde chce vyvíjet své činnosti, ledaže udělí pověření zástupci oprávněnému v této další provincii, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článků 43 ES a 49 ES;
– zajistit si prostory na území pokrytém povolením a vyvěsit v nich plnění, která mohou být pro zákazníky provedena, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 49 ES;
– zajistit si prostory v každé provincii, kde zamýšlí vykonávat své činnosti, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 43 ES.
2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3) Komise Evropských společenství a Italská republika ponesou každá vlastní náklady řízení.