61982C0314
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI,
PRÉSENTÉES LE7 FÉVRIER 1984 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Ce litige concerne la compatibilité, avec le droit communautaire, des règles belges relatives aux contrôles sanitaires sur les viandes de volaille importées d'autres Etats membres. Il vous est demandé d'établir si ces règles, qui soumettent l'importation desdits produits à un contrôle sanitaire et en imposent la charge aux importateurs, sont conformes aux articles 9 et 12 du traité CEE contenant l'interdiction de droits de douane et des taxes d'effet équivalent.
Décrivons brièvement la réglementation belge que, du reste, vous connaissez déja puisqu'elle a fait l'objet de deux litiges récents (affaire 132/80, NV United Foods et PVBA Aug. Van der Abeele/Belgique, arrêt du 7 avril 1981, Recueil 1981, p. 995, et affaires jointes 2-4/82, SA Delhaize frères «Le Lion» et autres/Belgique, arrêt du 6 octobre 1983, Recueil 1983, p. 2973). La loi du 15 avril 1965 a réglementé l'inspection sanitaire et le commerce du poisson, des volailles, des lapins et du gibier (Moniteur belge, 22.5.1965, p. 6173) notamment en autorisant le roi à contrôler, en vue de la protection de l'hygiène et de la santé, l'importation, l'exportation, l'abattage, la transformation, la distribution et le commerce des volailles. Les règles qui la mettent en application en ce qui concerne l'inspection sanitaire et le commerce des viandes de volaille ont été adoptées par un décret royal du 21 septembre 1970 (Moniteur belge, 30.10.1970, p. 10994).
Cette source prévoit que la volaille abattue en Belgique est soumise à une visite sanitaire avant et après l'abattage, tandis que la réglementation relative aux viandes importées varie selon qu'elles sont fraîches ou séchées, salées et fumées. L'importation de ces dernières est subordonnée à la possession d'un certificat délivré par un vétérinaire officiellement reconnu dans le pays où la viande a été abattue ou traitée. En revanche, un contrôle à l'importation est prévu pour les viandes fraîches. Il a pour objet les conditions dans lesquelles ces viandes ont été transportées et sont présentées à l'importation, leur état de conservation et leur conformité aux conditions prescrites par les règles relatives à l'inspection sanitaire.
L'article 6 de la loi du 15 avril 1965 prévoyait, en outre, que des charges destinées à couvrir les frais découlant de la visite et de l'inspection des viandes nationales ou du contrôle sur les viandes importées pouvaient être imposées aux importateurs et aux propriétaires. Pour la volaille importée, ces taxes ont été établies par le décret royal cité du 21 septembre 1970 (modifié ensuite par le décret royal du 20.3.1978, Moniteur belge, 26.7.1978, p. 8518) et pour les viandes abattues en Belgique, par le décret royal du 28 août 1981 (Moniteur belge, 1er septembre 1981, p. 10851). Il découle de cet ensemble de règles que :
a)
le droit de contrôle sanitaire sur les viandes importées est fixé à 80 francs par quintal et est payé par les importateurs aux bureaux de douane;
b)
le droit correspondant frappant la volaille nationale est calculé sur la base du nombre des visites et des têtes de bétail et est versé par le propriétaire au vétérinaire.
2.
Par une lettre du 27 mars 1981, la Commission a engagé contre le gouvernement belge la procédure visée à l'article 169 en affirmant que le droit perçu sur les viandes importées est une taxe d'effet équivalant à un droit de douane et tombe par conséquent sous le coup de l'interdiction des articles 9 et suivants. Le gouvernement a répondu le 10 juin 1981. La charge prévue pour les contrôles — a-t-il soutenu — est liée non à l'importation de marchandises, mais à l'inspection qui est effectuée conformément à la directive du Conseil 71/118 du 15 février 1971, relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges de viandes fraîches de volaille (JO L 55 P. 23). De toute façon, il est de fait que le droit versé par les importateurs équivaut à celui qui frappe les propriétaires de la volaille abattue en Belgique; on peut donc dire que sa prévision évite des discriminations au désavantage des produits nationaux.
Non convaincue par ces arguments, la Commission a émis l'avis motivé (10 février 1982) en confirmant l'opinion initialement exprimée et, quelques mois plus tard (9 décembre 1982), elle a introduit un recours juridictionnel. Elle vous demande de déclarer qu'en imposant une taxe pour des contrôles sanitaires sur l'importation de la volaille, le royaume de Belgique a violé les articles 9 et 12 du traité CEE.
3.
Comme ces données le font apparaître clairement, le problème qui vous est soumis consiste à constater si une règle interne qui met à la charge de l'importateur les frais causés par le contrôle exercé sur les marchandises en provenance d'autres États membres est légitime du point de vue communautaire. Ce n'est donc pas le régime belge des contrôles sanitaires qui est en question, mais — nous le répétons — uniquement la licéité de la charge exigée des importateurs.
Nous avons dit que la réglementation belge a déjà été examinée par la Cour dans le cadre de deux procédures préjudicielles. Il nous paraît donc utile de rappeler les résultats auxquels vous êtes parvenus dans ces occasions.
Dans l'affaire 132/80, vous deviez apprécier la réglementation des contrôles sanitaires pratiqués sur les importations de poissons et la perception des droits y afférents à la lumière des articles 9 et suivants, 30 et suivants, 36 et 95 du traité. Vous avez rappelé avant tout le principe, déjà affirmé dans l'arrêt du 8 novembre 1979, affaire 251/78, Denkavit (Recueil 1979, p. 3369), selon lequel un double contrôle dans le pays exportateur et dans le pays d'importation peut ne pas être justifié à la lumière de l'article 36. Puis, en en venant au cas d'espèce, vous avez affirmé que, lorsque dans l'État d'exportation les animaux ont déjà été soumis à un contrôle exercé selon les critères en vigueur dans l'État destinaire, «le contrôle à l'importation doit en tout cas être limité aux mesures destinées à parer aux risques du transport, ou découlant d'éventuelles manipulations postérieures au contrôle opéré au départ» (attendu 29).
Dans les affaires jointes 2-4/82, il vous était demandé par contre de décider si les contrôles effectués en Belgique sur l'état des viandes après le transport étaient légitimes. Vous les avez considérés comme des répétitions injustifiées en observant que différentes dispositions de la directive 71/118, concernant les contrôles effectués dans le pays exportateur, s'étendent également à «l'état ... desdites viandes durant tout le trajet» (attendu 17).
4.
Le gouvernement défendeur soutient la légalité communautaire du droit de visite sur la volaille importée par les États membres en se fondant sur quatre arguments. Ce droit, affirme-t-il, 1) constitue une imposition interne et c'est donc l'article 95 qui lui est applicable; 2) est soustrait à l'interdiction de l'article 9 parce qu'il représente la contrepartie d'un service rendu à l'importateur à titre individuel; 3) se réfère à des contrôles imposés par la réglementation communautaire elle-même et en particulier par la directive 71/118; 4) concerne des contrôles non prévus par la directive citée, laissés, par conséquent, à la compétence des États, et qui ont pour objet de vérifier si les viandes contiennent des substances particulières dangereuses.
A l'appui de l'argement sous 1) — la charge représente une imposition interne — la Belgique allègue:
a)
que les droits de contrôle relatifs à la volaille importée et à la volaille nationale sont fondés sur la même loi;
b)
que les contrôles sanitaires effectués sur les volailles nationales et sur les volailles importées sont du même genre;
c)
que les taxes imposées respectivement aux importateurs et aux propriétaires des animaux sont équivalentes sur le plan comptable;
d)
que les différences éventuelles que l'on peut rencontrer dans leur montant découlent d'un fait marginal: la charge sur la volaille belge se réfère globalement à toutes les phases du contrôle.
La thèse est présentée avec habileté, mais elle ne nous persuade pas. Selon votre jurisprudence constante, pour échapper à l'interdiction de l'article 9 et être justifée selon l'article 95, la charge doit faire partie d'un système général de contributions internes, applicables indistinctement aux produits nationaux et aux produits importés du même type. En particulier, les taxes doivent être perçues sur la base de critères identiques et au cours d'une phase comparable du cycle de production ou au cours du même stade de commercialisation (voir les arrêts du 5.2.1976, affaire 87/75, Bresciani, Recueil 1976, p. 129, attendu 11; du 28 juin 1978, affaire 70/77, Simmenthal, Recueil 1978, p. 1453, attendu 1; du 31.5.1979, affaire 132/78, Denkavit, Recueil 1979, p. 1923, attendu 8; du 28.1.1981, affaire 32/80, Kortmann, Recueil 1981, p. 251, attendu 16). A la lumière de ces critères, on doit exclure, nous semble-t-il, que la charge demandée aux importateurs et celle exigée des producteurs nationaux entrent dans la même catégorie. Mais examinons un par un les points en lesquels s'articule la défense belge.
Sous a). Les deux charges, affirme-t-il, ont leur fondement dans la loi du 15 avril 1965. La remarque est exacte, mais, comme vous l'avez dit vous-mêmes, elle n'est pas suffisante. Le «droit d'expertise» — lit-on dans l'arrêt rendu dans l'affaire 132/80 — ... peut faire partie d'un système ... dérivé de la même loi de base»; toutefois, la prise en considération de ce critère purement formel «ne saurait suffire en vue de l'appréciation de la compatibilité avec le droit communautaire. Cette appréciation doit se faire au regard du contenu et des effets de la réglementation ...»
Sous b). Les deux types de contrôle sont du même genre. L'affirmation n'est pas conforme à la vérité. Nous avons rappelé, il y a un instant, que, pour faire partie d'un seul système général, les taxes doivent être perçues au cours d'une phase comparable du cycle de production. Or, tel n'est pas le cas de nos charges. En effet, en répondant à une question posée par la Cour, la Belgique a précisé que les contrôles exercés sur la volaille nationale s'effectuent à quatre moments; systématiquement lors de l'abattage; par échantillon lorsque la viande est coupée, au moment de la transformation et au cours de la phase de distribution. Par contre, les contrôles exercés sur la volaille importée sont effectués à la frontière ou dans l'entrepôt le plus voisin du lieu de destination de la marchandise.
Sous c). Les deux charges sont équivalentes sur le plan comptable. En particulier, ajoute la Belgique, dans le calcul des charges perçues des importateurs, on tient compte, ne fût-ce que forfaitairement, des taxes qu'ils paient au pays exportateur; il s'ensuit qu'ils versent 60 % des charges qu'acquittent les producteurs nationaux. L'argument ne tient pas. En effet, comme on le sait, les directives sur les échanges intracommunautaires de viandes fraîches ont institué un système que déplace le contrôle vers l'État exportateur, en le concentrant sur la phase d'abattage. Dans cette optique, les inspections ante et post mortem, qui sont effectuées systématiquement, sont les plus onéreuses tandis que les autres contrôles éventuels qui, pour être légitimes, doivent avoir lieu de manière sporadique, coûtent moins cher. Cette incidence différente devrait se refléter ponctuellement sur le calcul d'un droit demandé aux importateurs. Réduire ce droit d'une quote-part égale à 40 % par rapport à la charge qui grève les producteurs nationaux prouve donc que l'équivalence affirmée par la gouvernement belge n'existe pas du tout entre les deux taxes.
Sons d). La charge perçue des producteurs nationaux se réfère globalement à toutes les phases du contrôle, de sorte que la différence éventuelle entre les montants des deux taxes est peu importante. Cette affirmation, elle aussi, est inexacte. Selon l'article 1 du décret royal cité du 28 août 1981, ladite charge est destinée uniquement à couvrir les dépenses relatives à l'inspection ante et post mortem de la volaille. C'est uniquement à ce titre et pour ces contrôles que l'on peut percevoir des droits de visite sanitaire selon l'ordre juridique belge.
Il nous semble donc évident que l'on ne se trouve pas en présence d'un unique système général. Du reste, d'autres éléments militent en ce sens. Ainsi, les bases d'imposition des deux droits répondent à des critères différents: la charge qui grève la volaille importée est calculée d'après son poids (80 BFR par quintal ou fraction de quintal), celle relative à la volaille nationale, sur la base du nombre des visites et des animaux. Le fait générateur de l'impôt est différent: démentant ce que le gouvernement défendeur a affirmé au cours de la phase précontentieuse (ci-dessus no 2), l'article 59 du décret royal du 21 septembre 1970 le place dans le fait de l'importation; l'article 1 du décret royal du 28 août 1981 le situe dans le contrôle effectué avant et après l'abattage. Les organismes qui perçoivent les taxes sont différents: dans le cas de la volaille importée, ce sont les bureaux de douane, dans celui de la volaille nationale, les services sanitaires.
Tout cela démontre «ad abundantiam» que la charge de qua n'est pas une imposition interne. Nous ajoutons que cette conclusion est corroborée par une abondante jurisprudence de la Cour. Nous pourrions la résumer en ces termes: lorsqu'une taxe frappe les produits importés, est perçue à la frontière et se rapporte à des opérations spécifiques de contrôle effectuées sur ces produits, la prévision d'une autre taxe, analogue par certains aspects, mais fondée sur des critères différents, qui grève les produits nationaux correspondants, est sans importance pour l'interdiction établie par l'article 9 du traité (arrêts du 14.12.1972, affaire 29/72, Marimex, Recueil 1972, p. 1309, l'arrêt Bresciani déjà cité et l'arrêt du 15.12.1976, affaire 35/76, Simmenthal, Recueil 1976, p. 1871). L'élément significatif est surtout le fait de la perception à la frontière tant comme élément caractérisant les charges interdites par l'article 9 par rapport à celles courvertes par l'article 95 (voir arrêt Simmenthal, attendus 3 et 4) que par rapport au but spécifique de la première règle («éviter — comme le dit l'arrêt Bresciani, attendu 9 — toute charge pécuniaire ... basée sur le fait ... du passage de la frontière d'un État, de marchandises circulant à l'intérieur de la Communauté»).
5.
Passons à l'argument sous 2). La perception de la charge litigieuse — affirme la Belgique — doit être considérée comme soustraite à l'interdiction de l'article 9 parce que le contrôle a la nature d'un service rendu individuellement à l'importateur. A l'appui de cette thèse, le gouvernement défendeur invoque les arrêts du 1er juillet 1969, affaire 24/68, Commission/Italie, Recueil 1969, p. 193, attendu 11; du 11 octobre 1973, affaire 39/73, Rewe, Recueil 1973, p. 1039, attendu 4; du 5 février 1976, Bresciani, cité; du 25 janvier 1977, affaire 46/76, Bauhuis, cité, attendus 7/11; du 12 juillet 1977, affaire 89/76, Commission/Pays-Bas, Recueil 1977, p. 1355.
Mais cette jurisprudence est invoquée à tort. En effet, dans l'affaire Bresciani, vous avez affirmé que «l'activité de l'administration de lÉtat, destinée à maintenir un régime de contrôle sanitaire dans l'intérêt général, ne peut être considérée comme un service rendu à l'importateur de nature à justifier la perception d'une charge pécuniaire en contrepartie» (attendu 10). La situation n'est pas différente dans le cas d'espèce: ici également, le contrôle répond expressément (voir loi du 15.4.1965) à l'intention de protéger la santé, qui par définition constitue un intérêt général de l'État.
6.
Les deux derniers arguments se fondent sur la directive 71/118 citée. La Belgique relève tout d'abord que son article 9 impose au pays importateur d'organiser l'inspection des viandes importées pour établir si elles sont devenues impropres à la consommation humaine et si les prescriptions adoptées dans le pays exportateur ont été respectées. Il invoque ensuite votre jurisprudence selon laquelle les droits perçus à titre de contrepartie d'un contrôle prévu par des règles communautaires ne constituent pas des taxes d'effet équivalent (arrêt du 25.1.1977, affaire 46/76, Bauhuis, cité).
Mais ces remarques, elles non plus, ne sont pas acceptables. En premier lieu, il n'est pas exact — il est même manifestement faux — que l'article 9 impose aux États d'instituer des contrôles sanitaires à la frontière. Il ne fait que les autoriser à «refuser l'introduction de viandes ... qui s'avéreraient impropres à la consommation ... ou qui ne répondraient pas aux dispositions communautaires en matière sanitaire» (neuvième considérant).
Ensuite, la disposition doit être appréciée à la lumière du système institué sur le plan communautaire par différentes directives d'harmonisation, parmi lesquelles précisément la directive 71/118. Comme nous l'avons déjà dit, ce système vise à déplacer le contrôle vers l'État exportateur de manière à rendre superflu l'accomplissement méthodique d'inspections à la frontière, tout en laissant à l'État destinataire la possibilité de veiller au respect effectif des garanties qui lui sont offertes (voir l'arrêt cité du 6.10.1983, attendu 11). C'est justement en interprétant ces directives que vous avez précisé que le rapprochement qu'elles opèrent comporte le respect de conditions sanitaires uniformes en ce qui concerne le dépôt en magasin et le transport. Il s'ensuit que le contrôle frontalier multiple, concernant l'état des viandes en cours de transport et leur état de conservation, n'est pas nécessaire (arrêt Simmenthal, cité); en effet, on ne peut pas admettre l'argument selon lequel le passage d'une frontière accroît le risque d'insalubrité des viandes fraîches (arrêt du 12.7.1979, affaire 153/78, Commission /République fédérale d'Allemagne, Recueil 1979, p. 2555.
Cela dit, nous rappelons que, dans l'arrêt du 6 octobre 1983, vous avez explicitement repoussé l'argument tiré de l'article 9 de la directive 71/118. En effet, vous avez estimé qu'une série de prescriptions contenues dans la directive (article 3, lettres e, f et g, et annexe I, chapitres VII—XI) ont pour objet des contrôles effectués dans le pays d'exportation et relatifs au transport des produits. Ils s'appliquent également «à l'état de conservation (des viandes) durant tout le trajet» (attendu 17) de l'État exportateur vers le lieu de destination.
7.
L'argument sous 4) se fonde, lui aussi, sur la directive 71/118, mais sous un point de vue différent pour ne pas dire opposé. La Belgique observe que l'harmonisation effectuée par cette source est partielle. En particulier, elle ne prévoit pas de contrôles sur la présence des résidus d'antibiotiques et de certaines substances à effet bactériostatique et à action hormonale ou antihormonale.
La remarque — qui réaffirme la légalité non de la charge, mais du contrôle — est juste en soi. Toutefois, elle outrepasse son but. Le fait que certaines règles belges sont étrangères au champ d'application de la directive ne justifie pas par lui-même l'accomplissement de contrôles systématiques à l'importation. En effet, leur licéité devrait être appréciée dans le cadre de la protection de la santé qui est un point de vue sur lequel le gouvernement belge ne vous a pas demandé formellement de vous prononcer. Cependant, il est opportun d'observer qu'il ne lui aurait pas été utile de le faire: parce que, comme nous l'avons vu en citant l'arrêt Bresciani, on ne peut pas à la fois invoquer pour un contrôle l'exemption de l'article 36, qui sauvegarde un intérêt général, et en faire endosser les frais par les importateurs.
8.
En conclusion, nous suggérons que la Cour statue de la manière suivante sur le recours introduit par la Commission des Communautés européennes contre le royaume de Belgique par acte déposé le 10 décembre 1982:
Déclare qu'en percevant des droits de contrôle sanitaire sur les viandes de volaille importées d'autres États membres, le royaume de Belgique a violé les articles 9 et 12 du traité CEE.
Sur la base du critère applicable en cas de perte du procès, les dépens doivent être mis à la charge du royaume de Belgique.
(
1
)	Traduit de l'italien.