62013CC0689(01)
DOPLŇUJÍCÍ STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA MELCHIORA WATHELETA
přednesené dne 15. října 2015 (
1
)
Věc C‑689/13
Puligienica Facility Esco SpA (PFE)
proti
Airgest SpA
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Rada pro správní soudnictví pro region Sicílie, Itálie)]
„Znovuotevření ústní části řízení — Článek 267 SFEU — Pojem ‚soud’ — Organizační přístup — Funkční přístup“
I – Úvod
1.
Toto stanovisko je druhým stanoviskem předneseným ve věci PFE (C‑689/13, EU:C:2015:263). Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká jednak výkladu čl. 1 odst. 3 směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (
2
), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES ze dne 11. prosince 2007 (
3
), a jednak výkladu článku 267 SFEU, jakož i zásady přednosti unijního práva a zásady konformního výkladu.
2.
Rozhodnutím ze dne 20. ledna 2015 Soudní dvůr přidělil věc pátému senátu. Na jednání konaném dne 11. března 2015 mohly Puligienica Facility Esco SpA (PFE), Gestione Servizi Ambientali Srl, italská vláda, jakož i Evropská komise předložit vyjádření. Dne 23. dubna 2015 jsem přednesl první stanovisko (
4
) ve věci. Nicméně uvedený senát na zasedání dne 10. června 2015 na základě čl. 60 odst. 3 jednacího řádu Soudního dvora rozhodl vrátit věc před Soudní dvůr, který ji přidělil velkému senátu.
3.
Usnesením PFE (C‑689/13, EU:C:2015:521) Soudní dvůr nařídil znovuotevření ústní části řízení a vyzval zúčastněné uvedené v článku 23 statutu Soudního dvora Evropské unie, aby zaujali stanovisko k následující otázce: „[v]ztahuje se pojem ‚soud’ ve smyslu článku 267 SFEU a povinnost aplikovat unijní právo, tak jak je vyloženo Soudním dvorem Evropské unie, v souladu s funkčním pojetím na senát soudu členského státu, kterému je předložen spor, nebo v souladu s organizačním pojetím pouze na tento soud pojímaný jako celek, jehož je tento senát organizační součástí?“
4.
V tomto stanovisku se tedy soustředím pouze na tuto otázku a omezím se na připomenutí poznatků užitečných k její analýze. Nakonec uvádím, že pouze italská, nizozemská a polská vláda, jakož i Komise, odpověděly na otázku položenou Soudním dvorem po znovuotevření ústní části řízení. Pouze italská vláda a Komise si přály přednést ústní vyjádření na jednání konaném dne 15. září 2015.
II – Právní rámec
5.
Legislativním nařízením č. 104 ze dne 2. července 2010 (řádný doplněk ke GURI č. 156 ze dne 7. července 2010) byl zaveden soudní řád správní.
6.
Podle čl. 99 odst. 3 uvedeného řádu, „[p]okud senát, kterému byl opravný prostředek přidělen, nesouhlasí s právní zásadou formulovanou v plénu, postoupí prostřednictvím odůvodněného usnesení rozhodnutí o opravném prostředku tomuto plénu“.
7.
Článek 99 odst. 4 uvedeného řádu stanoví, že „[p]lénum rozhoduje o celém sporu s výjimkou situace, kdy se rozhodne formulovat právní zásadu a ve zbývající části vrátit věc k řízení zpět senátu, který mu ji postoupil“.
III – Analýza
A – Připomenutí výkladu navrhovaného v prvním stanovisku
8.
Úvodem poznamenávám, že italská vláda, jakož i obě další vlády, které odpověděly na otázku položenou Soudním dvorem, podporují funkční výklad pojmu „soud“.
9.
V prvním stanovisku jsem implicitně, avšak s jistotou zastával stejný postoj. Po analýze druhé předběžné otázky položené předkládajícím soudem jsem dospěl k závěru, že „[č]lánek 267 SFEU brání takovému ustanovení, jako je čl. 99 odst. 3 soudního řádu správního, vykládanému v tom smyslu, že senát soudu, proti jehož rozhodnutím nelze podat opravný prostředek, má povinnost v případě, že nesouhlasí s právní zásadou formulovanou plénem téhož soudu, postoupit tomuto plénu rozhodnutí, které je předmětem opravného prostředku, aniž může předtím položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru (
5
)“.
10.
Ačkoli jsem výslovně neuvedl myšlenku „funkčního“ pojetí soudu ve smyslu článku 267 SFEU, je toto pojetí nicméně v souladu s navrhovaným řešením. Je to navíc pojetí, které zachovávám v tomto doplňujícím stanovisku.
B – Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Rada pro správní soudnictví pro region Sicílie) a vliv čl. 99 odst. 3 soudního řádu správního na konečnou povahu jejích rozhodnutí
11.
Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Rada pro správní soudnictví pro region Sicílie) je složena ze dvou senátů, jež jsou odloučenými senáty Consiglio di Stato (
6
) (Státní rada, Itálie); mám za to, že nelze zpochybnit, že má povahu soudu ve smyslu článku 267 SFEU. Podle čl. 6 odst. 1 soudního řádu správního totiž „Consiglio di Stato [Státní rada] je orgánem správního soudnictví rozhodujícím v posledním stupni“.
12.
Italská vláda na jednání konaném dne 15. září 2015 potvrdila, že jednak rozhodnutí přijatá Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Rada pro správní soudnictví pro region Sicílie) nemohou být napadena žádným opravným prostředkem, a jednak, že ani neuplatnění čl. 99 odst. 3 soudního řádu správního nelze napadnout opravným prostředkem či penalizovat procesní sankcí (
7
).
13.
Jak jsem již uvedl v prvním stanovisku, sám Corte suprema di cassazione (Nejvyšší kasační soud, Itálie) měl v rozsudku č. 2403 vydaném v plénu dne 4. února 2014 za to, že „že v italském systému správního soudnictví rozhodují senáty i plénum Consiglio di Stato [Státní rada] bez rozdílu jakožto soudy posledního stupně ve smyslu článku 267 třetího pododstavce SFEU (
8
)“.
14.
Kromě toho možnost, že uvedený soud položí Soudnímu dvoru předběžnou otázku, není ničím nevídaným, neboť Soudní dvůr již několikrát odpověděl na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou mu podala Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Rada pro správní soudnictví pro region Sicílie) (
9
).
15.
Zastávat vůči uvedenému soudu organizační přístup by tedy znamenalo, že by soud ve smyslu článku 267 SFEU mohl ztratit postavení soudu kvůli úpravě organizace soudů členského státu.
C – Dopady upuštění od projednání věci ze strany senátu ve prospěch jinak složeného senátu téhož soudu
16.
Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že článek 267 SFEU brání právním předpisům členského státu, které zavádějí incidenční řízení kontroly ústavnosti vnitrostátních zákonů, pokud přednostní povaha tohoto řízení ve svém důsledku brání vnitrostátním soudům, jak před předložením otázky ústavnosti vnitrostátnímu soudu pověřenému výkonem kontroly ústavnosti zákonů, tak případně po vydání rozhodnutí uvedeného soudu o této otázce, ve výkonu jejich pravomoci nebo v plnění jejich povinnosti obrátit se na Soudní dvůr s předběžnými otázkami (
10
). Z uvedené judikatury plyne, že soud, kterému byl spor předložen, musí mít vždy možnost v daném okamžiku položit Soudnímu dvoru předběžnou otázku.
17.
V projednávané věci čl. 99 odst. 3 soudního řádu správního neukládá postoupit věc jinému soudu, ale témuž soudu v jiném složení. Podle mého názoru ale není podstatné jiné složení, nýbrž skutečnost, že pokud Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Rada pro správní soudnictví pro region Sicílie) [nebo jakýkoli jiný senát Consiglio di Stato (Státní rada)] rozhodne na základě čl. 99 odst. 3 soudního řádu správního o postoupení věci plénu, v zásadě tím upouští od projednání věci, a v důsledku toho již nemůže položit Soudnímu dvoru předběžnou otázku, ať současně či později (
11
).
18.
Avšak nic v čl. 99 odst. 3 soudního řádu správního nebrání senátu Consiglio di Stato (Státní rada), aby před tímto upuštěním od projednání věci využil článku 267 SFEU (
12
). Nepochybně je užitečné uvést, že jde rovněž o výklad navrhovaný italskou vládou.
19.
V tomto případě přísluší tomuto senátu, aby vyvodil důsledky z rozsudku, který vydá Soudní dvůr, nebo případně – a až v tomto okamžiku – postoupil spor plénu Consiglio di Stato (Státní rada). Jemu by pak příslušelo rozhodnout věc v souladu s rozsudkem Soudního dvora nebo mu položit další předběžnou otázku.
20.
Takový výklad má mimoto tu výhodu, že snižuje riziko neuplatnění nebo nesprávného uplatnění unijního práva.
21.
Tyto úvahy o upuštění od projednání věci zakončím myšlenkou vyvolanou rozsudkem Syfait a další (C‑53/03, EU:C:2005:333). V prvním stanovisku (
13
) jsem navrhl paralelu s řešením přijatým v rozsudku Parfums Christian Dior (C‑337/95, EU:C:1997:517). Zdá se mi rovněž možné vyvodit úvahou a contrario závěr z rozsudku Syfait a další (C‑53/03, EU:C:2005:333).
22.
V uvedené věci Soudní dvůr odmítl svoji příslušnost zejména na základě skutečnosti, že úřad pro hospodářskou soutěž ztrácí příslušnost zahájením řízení ze strany Komise, podle čl. 11 odst. 6 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 [ES] a 82 [ES] (
14
). Přitom na rozdíl od úpravy organizace soudů, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, v oblasti hospodářské soutěže orgán pokládající předběžnou otázku nekontroluje ani rozhodnutí o zahájení řízení Komisí ani okamžik, kdy by k němu mohlo dojít. Naproti tomu v projednávaném případě rozhoduje senát Consiglio di Stato (Státní rada), po položení předběžné otázky Soudnímu dvoru, zda postoupí spis plénu. Tím si zachovává postavení soudu ve smyslu článku 267 SFEU až do vlastního rozhodnutí o upuštění o projednání věci.
23.
Na závěr se mi zdá, že soud je třeba vnímat prostřednictvím funkčního přístupu, a že tedy nemůže ztratit „postavení“ soudu navzdory možnosti upustit po vydání rozsudku Soudního dvora od projednání věci ve prospěch jiného složení téhož soudu.
D – Úvahy uváděné jen pro úplnost
24.
Jen pro úplnost uvádím, že mám za to, že jednak vlastní cíl spolupráce podle článku 267 SFEU a jednak praktická obtíž při uplatnění organizačního přístupu by měly Soudní dvůr rovněž vést k zamítnutí tohoto pojetí soudu ve smyslu článku 267 SFEU.
1. Zásada spolupráce mezi Soudním dvorem a soudy členských států
25.
Především se mi zdá, že organizační přístup k pojmu „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU je v rozporu se skutečností, že článek 267 SFEU podle ustálené judikatury zavádí „postup přímé spolupráce mezi Soudním dvorem a soudy členských států (
15
)“. Myšlenka spolupráce se opírá o zásadu totožného názvu. Jak totiž přiléhavě uvedl generální advokát Cruz Villalón, zásada loajální spolupráce zakotvená v čl. 4 odst. 3 SEU se vztahuje rovněž na soudy, „včetně obou soudů dotčených v tomto významném řízení (
16
)“. Jsem tedy nakloněn argumentu Komise, podle kterého je na základě zásady loajální spolupráce všechna ustanovení týkající se organizace soudů a soudního řízení třeba vykládat nejen tak, aby byla v souladu s článkem 267 SFEU, ale rovněž tak, aby byl usnadněn přístup k mechanismu řízení o předběžné otázce, který uvedený článek definuje (
17
).
26.
V důsledku toho, pokud soud rozhodující v posledním stupni – jímž je s ohledem na italské vnitrostátní právo předkládající soud (
18
) – vyjádří pochybnost o výkladu unijního práva a jeho uplatnění jiným soudem posledního stupně v rámci jeho právního řádu, nebo dokonce vlastním plénem, přísluší podle mého názoru Soudnímu dvoru, aby mu poskytl odpověď.
27.
Jak jsem již uvedl v prvním stanovisku, upřít senátu soudu, proti jehož rozhodnutím nelze podat opravný prostředek podle vnitrostátního práva, aby se obrátil na Soudní dvůr, pouze z toho důvodu, že tak bude muset učinit plénum onoho soudu, by bylo v rozporu s ustálenou judikaturou Soudního dvora, která vždy přiznávala „vnitrostátním soudům tu nejširší možnost obrátit se na Soudní dvůr, mají-li za to, že věc, kterou projednávají, vyvolává otázky týkající se výkladu či posouzení platnosti ustanovení unijního práva, nezbytných pro vyřešení sporu, který jim byl předložen (
19
)“.
28.
Sdílím v tomto ohledu stanovisko polské vlády, podle kterého by jakákoli mezera v systému spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem mohla zpochybnit samotnou účinnost ustanovení smlouvy a sekundárního práva, vůči kterým chová vnitrostátní soud pochybnosti (
20
).
29.
Organizační pojetí pojmu „soud“ by totiž zvýšilo riziko, že by se v dotčeném členském státě utvořila judikatura, která není v souladu s unijním právem. V případě, že by „senát“ soudu rozhodujícího v posledním stupni nerozhodl o postoupení věci plénu a vydal rozhodnutí v rozporu s unijním právem, žádné kolegium uvedeného soudu by jej nemohlo změnit. Přitom jak jsem připomněl v prvním stanovisku, pokud mají vnitrostátní soudy, jejichž rozhodnutí nelze napadnout opravným prostředkem vnitrostátního práva, povinnost obrátit se na Soudní dvůr v případě, že před nimi vyvstane otázka výkladu unijního práva, je tomu tak proto, aby „předešly tomu, aby se v jakémkoliv členském státě utvořila vnitrostátní judikatura, která není v souladu s pravidly [unijního] práva (
21
)“.
2. Praktická obtíž při uplatňování organizačního přístupu
30.
Prosazovat organizační přístup k pojmu „soud“ při uplatňování článku 267 SFEU by mimoto bylo podle mého názoru pro Soudní dvůr obtížně proveditelné.
31.
Jak jsem dříve připomněl, Soudní dvůr již několikrát odpověděl na předběžné otázky položené Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Rada pro správní soudnictví pro region Sicílie) (
22
).
32.
Navíc z odpovědi italské vlády na otázku položenou Soudním dvorem po znovuotevření ústní části řízení plyne, že italský občanský soudní řád obsahuje ustanovení obdobné článku 99 soudního řádu správního pro Corte suprema di cassazione (Nejvyšší kasační soud). Podle čl. 273 odst. 3 občanského soudního řádu totiž „pokud řadový senát [Corte suprema di cassazione (Nejvyššího kasačního soudu)] má za to, že nesdílí právní zásadu formulovanou spojenými senáty, postoupí jim prostřednictvím odůvodněného usnesení rozhodnutí o opravném prostředku“. Soudní dvůr již přitom odpověděl na řadu žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce podaných uvedeným soudem.
33.
Pokud by Soudní dvůr zaujal organizační přístup k pojmu „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU, znamenalo by to, že všechny soudy členského státu, které mají obdobné procesní pravidlo, jako je pravidlo zavedené italským soudním řádem správním či italským občanským soudním řádem, by mohly položit Soudnímu dvoru předběžnou otázku pouze za podmínky, že nezpochybní právní zásadu formulovanou plénem uvedeného soudu.
34.
Taková definice „soudu“ ve smyslu článku 267 SFEU by byla nepraktická, neboť by pro Soudní dvůr znamenala obtížné ověření vlastní pravomoci. Mohl by ji totiž ověřit pouze na základě vyčerpávající informace týkající se jeho procesního práva poskytnuté předkládajícím soudem. Soudnímu dvoru přitom nejsou v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nezbytně sdělena všechna vnitrostátní procesní pravidla. Navíc nedostatek pravomoci Soudního dvora by závisel na skutečném uplatnění sporných procesních pravidel ve věci, při jejímž projednávání byla podána žádost o rozhodnutí o předběžné otázce. Mám-li se vrátit k případu italského soudního řádu správního, senát Consiglio di Stato (Státní rada) totiž nemusí nutně položit Soudnímu dvoru předběžnou otázku, pokud má za to, že právní zásada formulovaná plénem je v rozporu s unijním právem. Soudní dvůr by přitom neměl pravomoc pouze v tomto případě.
35.
Takové pojetí by dále bylo v rozporu s ustáleným přístupem Soudního dvora, který chápe soud jako jeden a tentýž subjekt bez ohledu na jeho vnitřní organizaci. Důkaz tohoto „celkového“ chápání soudů lze vidět ve způsobu, jakým Soudní dvůr identifikuje vnitrostátní soudy ve svých rozsudcích. Jsou totiž označovány výhradně svými „obecnými“ názvy, bez odkazu na jejich složení (senát, plénum, atd.).
IV – Závěry
36.
S ohledem na předchozí úvahy, jakož i na analýzu provedenou v bodech 63 až 89 prvního stanoviska předneseného v této věci dne 23. dubna 2015, mám za to, že pojem „soud“ ve smyslu článku 267 SFEU musí být vykládán na základě funkčního přístupu. Uvedený článek se tedy týká soudce či senátu soudu členského státu, kterému byl spor předložen.
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Úř. věst. L 395, s. 33; Zvl. vyd. 06/01, s. 246.
(
3
) – Úř. věst. L 335, s. 31.
(
4
) – C‑689/13, EU:C:2015:263.
(
5
) – Bod 91 prvního stanoviska.
(
6
) – Podle čl. 1 odst. 2 legislativního nařízení č. 373 ze dne 24. prosince 2003 nadepsaného „Úprava zvláštního postavení regionu Sicílie, pokud jde o výkon funkcí Consiglio di Stato v tomto regionu“ (řádný doplněk ke GURI č. 10 ze dne 14. ledna 2004).
(
7
) – Italská vláda neexistenci sankce uvedla již v písemném vyjádření. Viz bod 76 prvního stanoviska a citovanou judikaturu Consiglio di Stato (Státní rada).
(
8
) – Podle citace, kterou italská vláda uvedla v bodě 9 odpovědi na otázku položenou Soudním dvorem po znovuotevření ústní části řízení (zdůrazněno autorem tohoto stanoviska).
(
9
) – Viz rozsudek Valvo (C‑78/07, EU:C:2008:171); usnesení Rizzo (C‑107/11, EU:C:2012:96), jakož i rozsudek Ottica New Line di Accardi Vincenzo (C‑539/11, EU:C:2013:591). Poslední dvě uvedené žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce byly vydány po vstupu v platnost soudního řádu správního.
(
10
) – Rozsudek Melki a Abdeli (C‑188/10 a C‑189/10, EU:C:2010:363, bod 57 a výrok). Viz rovněž rozsudek A (C‑112/13, EU:C:2014:2195, bod 46 a výrok).
(
11
) – Podle čl. 99 odst. 4 soudního řádu správního totiž platí, že plénum Consiglio di Stato (Státní rada) „rozhoduje o všech sporech s výjimkou situace, kdy se rozhodne formulovat právní zásadu a ve zbývající části vrátit věc k řízení zpět senátu, který mu ji postoupil“.
(
12
) – Mimoto v souladu se závěrem, k němuž jsem dospěl v prvním stanovisku, druhému výkladu, podle kterého „senát soudu, proti jehož rozhodnutím nelze podat opravný prostředek, má povinnost v případě, že nesouhlasí s právní zásadou formulovanou plénem téhož soudu, postoupit mu rozhodnutí, které je předmětem opravného prostředku, aniž může předtím položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru[, článek 267 SFEU brání]“ (viz bod 91 prvního stanoviska). Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska.
(
13
) – Viz body 85 až 89 prvního stanoviska.
(
14
) – Úř. věst. L 1, s. 1
(
15
) – Rozsudek Gauweiler a další (C‑62/14, EU:C:2015:400, bod 15 a citovaná judikatura). Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska
(
16
) – Stanovisko generálního advokáta Cruz Villalóna ve věci Gauweiler a další (C‑62/14, EU:C:2015:7, bod 64).
(
17
) – Bod 12 odpovědi Komise na otázku položenou Soudním dvorem po znovuotevření ústní části řízení.
(
18
) – Viz body 66 a 69 až 76 prvního stanoviska, jakož i body 11 až 13 tohoto stanoviska.
(
19
) – Rozsudek Križan a další (C‑416/10, EU:C:2013:8, bod 64 a citovaná judikatura). Zdůrazněno autorem tohoto stanoviska. Viz bod 64 prvního stanoviska.
(
20
) – Viz bod 5 odpovědi polské vlády na otázku položenou Soudním dvorem po znovuotevření ústní části řízení.
(
21
) – Rozsudek Lyckeskog (C‑99/00, EU:C:2002:329, bod 14 a citovaná judikatura).
(
22
) – Viz judikatura citovaná v poznámce pod čarou č. 9.