Affaire T‑305/13
Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE)
etSace BT SpA
contre
Commission européenne
« Aides d’État – Assurance crédit à l’exportation – Couverture de réassurance accordée par une entreprise publique à sa filiale – Apports en capital pour couvrir les pertes de la filiale – Notion d’aides d’État – Imputabilité à l’État – Critère de l’investisseur privé – Obligation de motivation »
Sommaire – Arrêt du Tribunal (septième chambre) du 25 juin 2015
1.      Aides accordées par les États – Notion – Aides accordées par une entreprise publique – Entreprise contrôlée par l’État – Imputabilité à l’État de la mesure d’aide – Inclusion – Ensemble des indices à prendre en considération
(Art. 107, § 1, TFUE)
2.      Aides accordées par les États – Notion – Aides accordées par une entreprise publique – Entreprise contrôlée par l’État – Imputabilité à l’État de la mesure d’aide – Inclusion – Indices à prendre en considération – Nomination des membres du conseil d’administration par plusieurs ministères – Caractère insuffisant
(Art. 107, § 1, TFUE)
3.      Aides accordées par les États – Notion – Aides accordées par une entreprise publique – Entreprise contrôlée par l’État – Imputabilité à l’État de la mesure d’aide – Inclusion – Non‑exercice par cette entreprise de ses activités sur le marché dans des conditions normales de concurrence avec les opérateurs privés – Indices à prendre en considération
(Art. 107, § 1, TFUE)
4.      Aides accordées par les États – Décision de la Commission – Contrôle juridictionnel – Limites – Appréciation de la légalité en fonction des éléments d’information disponibles au moment de l’adoption de la décision
(Art. 108, § 2, TFUE et 263 TFUE)
5.      Aides accordées par les États – Notion – Appréciation selon le critère de l’investisseur privé – Prise en considération du contexte et des informations disponibles au moment de l’adoption des mesures de soutien
(Art. 107, § 1, TFUE)
6.      Aides accordées par les États – Procédure administrative – Obligations de la Commission – Examen diligent et impartial – Prise en compte des éléments les plus complets et fiables possibles – Portée de l’obligation
(Art. 108, § 2, TFUE)
7.      Aides accordées par les États – Notion – Appréciation selon le critère de l’investisseur privé – Appréciation au regard de tous les éléments pertinents de l’opération litigieuse et de son contexte – Obligation de l’État membre de fournir des éléments objectifs et vérifiables faisant ressortir le caractère économique de son activité
(Art. 107, § 1, TFUE)
8.      Aides accordées par les États – Procédure administrative – Détermination du montant de l’aide – Renvoi à une pratique décisionnelle antérieure – Inadmissibilité
(Art. 107, § 1, TFUE et 296 TFUE)
9.      Aides accordées par les États – Notion – Critère d’appréciation – Caractère raisonnable de l’opération pour un investisseur privé poursuivant une politique à moyen ou long terme
(Art. 107, § 1, TFUE)
1.      Le seul fait qu’une entreprise publique soit sous contrôle étatique ne suffit pas pour imputer des mesures prises par celle-ci à l’État. Il est encore nécessaire d’examiner si les autorités publiques doivent être considérées comme ayant été impliquées, d’une manière ou d’une autre, dans l’adoption de ces mesures.
À cet égard, la notion d’implication concrète de l’État doit être comprise dans le sens que la mesure en cause a été adoptée sous l’influence ou le contrôle effectif des autorités publiques ou que l’absence d’une telle influence ou d’un tel contrôle est improbable, sans qu’il soit nécessaire d’examiner l’incidence de cette implication sur le contenu de la mesure. En particulier, il ne saurait être exigé, pour satisfaire à la condition d’imputabilité, de démontrer que le comportement de l’entreprise publique aurait été différent si elle avait agi de manière autonome. Quant aux objectifs poursuivis par la mesure en cause, s’ils peuvent être pris en considération aux fins de l’appréciation de l’imputabilité, ils ne sont pas décisifs.
Par ailleurs, l’autonomie conférée, par sa forme juridique, à une entreprise publique ne fait pas obstacle à la possibilité pour l’État d’exercer une influence dominante pour l’adoption de certaines mesures. L’implication concrète éventuelle de l’État n’étant pas exclue par l’autonomie dont bénéficie en principe l’entreprise publique, la preuve d’une telle implication peut être apportée sur la base de tous les éléments juridiques ou factuels pertinents susceptibles de former un faisceau d’indices suffisamment précis et convergents de l’exercice d’une influence ou d’un contrôle effectifs par l’État.
(cf. points 41, 48, 51)
2.      En matière d’aides d’État accordées par le biais d’une entreprise publique, la circonstance que, à tout le moins, la nomination initiale des membres du conseil d’administration d’une telle entreprise doit, en vertu d’une disposition législative spécifique, être effectuée en accord avec plusieurs ministères importants atteste des liens particuliers entre cette entreprise et les autorités publiques et est susceptible de constituer un indice de l’implication des pouvoirs publics dans l’activité de cette entreprise. Cependant, ces indices organiques, bien que significatifs dans la mesure où ils montrent une marge d’indépendance limitée de l’entreprise publique en cause à l’égard de l’État, ne suffisent pas, à eux seuls, pour établir l’implication concrète de l’État dans l’adoption des mesures litigieuses et doivent être appréciés avec les autres indices.
(cf. points 61, 63)
3.      S’agissant de l’exercice, par une entreprise publique d’assurance-crédit à l’exportation, de ses activités sur le marché dans des conditions normales de concurrence avec les opérateurs privés et de l’appréciation de la question de savoir si les autorités publiques utilisent cette entreprise pour soutenir le système des entreprises dans l’État membre en cause et favoriser ainsi le développement économique de ce dernier, les indices généraux suivants relatifs au contexte dans lequel ont été adoptées des mesures qualifiées d’aides d’État par la Commission, pris dans leur ensemble, permettent d’établir à suffisance de droit que ces mesures sont imputables à un État membre, eu égard à leur importance pour l’économie de ce dernier.
En premier lieu, l’indice relatif à la couverture des risques de caractère politique, des risques de catastrophe, des risques économiques, commerciaux et de change, ainsi que des risques complémentaires, auxquels sont exposés, directement ou indirectement, les opérateurs et les sociétés, y compris étrangères, auxquelles ils sont liés ou qu’ils contrôlent, dans leur activité à l’étranger et concernant l’internationalisation de l’économie de l’État membre en cause, relève d’une mission d’intérêt général, qui dépasse la seule mission de couverture des risques non cessibles, laquelle ne relève pas du secteur concurrentiel.
En deuxième lieu, en ce qui concerne l’indice relatif à la garantie de l’État dont bénéficie ladite entreprise publique, même s’il ne se rapporte qu’à l’activité de celle-ci dans le secteur de l’assurance des risques qui ne relèvent pas du secteur concurrentiel, il confirme cependant que les activités de cette entreprise ne sont pas celles qu’exerce une compagnie commerciale d’assurance-crédit à l’exportation dans les conditions du marché, mais qu’elles sont celles d’une compagnie d’assurance publique bénéficiant d’un statut dérogatoire et poursuivant des objectifs de soutien à l’économie définis par les pouvoirs publics, en servant d’instrument pour la promotion des exportations, grâce en particulier à la garantie de l’État.
En troisième lieu, l’indice qui se rapporte au contrôle annuel des comptes de ladite entreprise par la Cour des comptes nationale et à l’obligation du ministère de l’Économie et des Finances de cet État de présenter chaque année le rapport d’activité de l’entreprise en question au parlement de l’État membre concerné, même s’il n’est pas déterminant en lui-même, n’en atteste pas moins de l’intérêt de l’État membre concerné dans les activités de ladite entreprise et est donc pertinent comme élément du faisceau d’indices sur lequel la Commission peut se fonder pour qualifier une mesure d’aide d’État.
En quatrième lieu, en ce qui concerne l’indice relatif à l’approbation par le comité interministériel de programmation économique d’un plan prévisionnel des engagements d’assurance de l’entreprise en cause et des besoins financiers relatifs à des risques déterminés, et à la définition par ce comité des limites globales des engagements liés aux risques non cessibles que l’entreprise en cause peut assumer, l’approbation du plan prévisionnel par ledit comité, qui est l’organe supérieur de coordination et de direction de la politique économique de l’État membre concerné, montre que cette entreprise n’exerce pas ses activités dans des conditions d’autonomie totale de gestion et peut ainsi être considérée comme agissant sous le contrôle des autorités publiques, pour le moins en ce qui concerne l’adoption des décisions importantes.
Dans ces conditions, compte tenu de l’ampleur et de l’objet des mesures qualifiées d’aides d’État par la Commission, l’ensemble de ces indices démontre que l’absence d’implication des autorités publiques dans l’adoption des mesures litigieuses est improbable.
(cf. points 66, 67, 71-74, 76, 77, 81, 82)
4.      Voir le texte de la décision.
(cf. points 83, 94, 133)
5.      En matière d’aides d’État, l’application du critère de l’investisseur privé en économie de marché vise à déterminer si l’avantage accordé à une entreprise, sous quelque forme que ce soit, au moyen de ressources d’État est, en raison de ses effets, de nature à fausser ou à menacer de fausser la concurrence et à affecter les échanges entre les États membres. À cet égard, l’article 107, paragraphe 1, TFUE n’établit pas de distinction selon les causes ou les objectifs de l’intervention d’une entité publique, mais définit celle-ci en fonction de ses effets.
Pour rechercher si l’État membre ou l’entité publique concernée a adopté le comportement d’un opérateur privé avisé dans une économie de marché, il faut se replacer dans le contexte de l’époque au cours de laquelle les mesures en cause ont été prises, pour évaluer la rationalité économique du comportement de l’État membre ou de l’entité publique et donc s’abstenir de toute appréciation fondée sur une situation postérieure. La comparaison entre les comportements des opérateurs publics et privés doit ainsi être établie par rapport à l’attitude qu’aurait eue dans des circonstances similaires, lors de l’opération en cause, un opérateur privé eu égard aux informations disponibles et aux évolutions prévisibles à ce moment-là. Partant, le constat rétrospectif de la rentabilité effective de l’opération réalisée par l’État membre ou l’entité publique concernée est privé de pertinence. Il en va ainsi, en particulier, lorsque la Commission examine l’existence d’une aide d’État par rapport à une mesure qui ne lui a pas été notifiée et qui a déjà été mise en œuvre par l’entité publique concernée au moment où elle effectue son examen.
(cf. points 92-94)
6.      Conformément aux principes relatifs à la charge de la preuve dans le secteur des aides d’État, il appartient à la Commission de rapporter la preuve de l’existence d’une aide. À cet égard, la Commission est tenue de conduire la procédure d’examen des mesures en cause de manière diligente et impartiale, afin qu’elle dispose, lors de l’adoption d’une décision finale établissant l’existence et, le cas échéant, l’incompatibilité ou l’illégalité de l’aide, des éléments les plus complets et fiables possibles.
Par conséquent, lorsqu’il apparaît que le critère de l’investisseur privé pourrait être applicable, il appartient à la Commission de demander à l’État membre concerné de lui fournir toutes les informations pertinentes lui permettant de vérifier si les conditions d’applicabilité et d’application de ce critère sont remplies. Si l’État membre lui fait parvenir des éléments de la nature requise, la Commission est tenue d’effectuer une appréciation globale prenant en compte tout élément pertinent, lui permettant de déterminer si l’entreprise bénéficiaire n’aurait manifestement pas obtenu des facilités comparables d’un opérateur privé.
(cf. points 95, 96, 112, 184-186)
7.      Au cours de la procédure administrative de contrôle d’une aide d’État, et plus particulièrement lors de l’application du critère de l’investisseur privé, il incombe à l’État membre concerné de communiquer à la Commission les éléments objectifs et vérifiables faisant apparaître que sa décision est fondée sur des évaluations économiques préalables comparables à celles que, dans les circonstances de l’espèce, un opérateur privé rationnel se trouvant dans une situation la plus proche possible de celle de cet État ou de cette entité aurait fait établir, avant d’adopter la mesure en cause, en vue de déterminer la rentabilité future de cette mesure.
À cette fin, fournir lors de la procédure administrative des études de sociétés de conseil indépendantes commandées préalablement à l’adoption de la mesure considérée peut contribuer à démontrer que l’État membre ou l’entité publique a mis en œuvre cette mesure en sa qualité d’opérateur sur le marché.
Cependant, les éléments d’évaluation économique requis de la part de l’entité publique dispensatrice de l’aide doivent être appréciés in concreto et varient en fonction de la nature et de l’ampleur des risques économiques encourus. Ils doivent, en particulier, être modulés en fonction de la nature et de la complexité de l’opération en cause, de la valeur des actifs, des biens ou des services concernés et des circonstances de l’espèce.
(cf. points 97, 98, 121, 122, 178)
8.      Pour établir l’existence d’une aide, la Commission ne saurait se limiter à renvoyer à sa pratique décisionnelle. Elle est tenue de procéder à une analyse diligente et impartiale, au regard de la réglementation applicable, de l’ensemble des éléments objectifs à sa disposition. Il en est de même lorsque la Commission détermine le montant de l’aide dont elle ordonne la récupération. En effet, si la Commission décide d’ordonner la récupération d’un montant déterminé, elle doit déterminer, d’une façon aussi précise que les circonstances de l’affaire le permettent, la valeur de l’aide dont l’entreprise a bénéficié.
Il en résulte que la Commission ne saurait s’acquitter de son obligation de motivation en se référant simplement à une méthodologie développée dans une autre affaire, sans aucune explication relative à la pertinence de cette méthodologie pour apprécier une mesure comportant éventuellement une aide d’État dans un contexte factuel différent.
(cf. points 149, 152-154)
9.      En matière d’aides d’État, pour apprécier si l’intervention d’un investisseur public dans le capital d’une entreprise est conforme au critère de l’investisseur privé, le comportement de l’investisseur privé avec lequel doit être comparé celui d’un investisseur public n’est pas nécessairement celui de l’investisseur ordinaire plaçant des capitaux en vue de leur rentabilisation à plus ou moins court terme. Ce comportement doit, au moins, être celui d’un holding privé ou d’un groupe privé d’entreprises poursuivant une politique structurelle, globale ou sectorielle, et être guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme.
Dans la mesure où l’exigence d’une évaluation économique préalable tend uniquement à comparer le comportement de l’entreprise publique concernée à celui d’un investisseur privé rationnel placé dans une situation similaire, cette exigence est conforme au principe d’égalité de traitement entre les secteurs public et privé, impliquant que les États membres peuvent investir dans des activités économiques et que les capitaux mis à la disposition d’une entreprise, directement ou indirectement, par l’État, dans des circonstances qui correspondent aux conditions normales du marché, ne sauraient être qualifiés d’aides d’État.
Par ailleurs, la marge d’appréciation dont dispose l’investisseur public ne saurait le dispenser d’effectuer une évaluation économique préalable appropriée. Certes, une distinction peut être effectuée entre l’estimation du rendement probable du projet, dans laquelle une certaine marge d’appréciation existe pour l’investisseur public, et l’examen que cet investisseur fait pour déterminer si le rendement lui semble suffisant pour réaliser l’investissement en cause, pour lequel la marge d’appréciation est moins large, puisqu’il est possible de comparer l’opération en question avec d’autres possibilités de placement du capital à investir. Cependant, la marge d’appréciation dont dispose l’investisseur public en ce qui concerne l’estimation du rendement probable du projet ne saurait exonérer cet investisseur de l’obligation de procéder à une évaluation économique fondée sur une analyse des éléments disponibles et des évolutions prévisibles qui soit appropriée au regard de la nature, de la complexité, de l’importance et du contexte de l’opération.
(cf. points 181, 187, 188)