62022CJ0626_RES
Zaak C‑626/22
C. Z. e.a.
tegen
Ilva SpA in Amministrazione StraordinariaenAcciaierie d’Italia Holding SpAenAcciaierie d’Italia SpA
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Tribunale di Milano)
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 25 juni 2024
„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Artikel 191 VWEU – Industriële emissies – Richtlijn 2010/75/EU – Geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging – Artikelen 1, 3, 8, 11, 12, 14, 18, 21 en 23 – Artikelen 35 en 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Procedures voor de verlening en de toetsing van een vergunning voor de exploitatie van een installatie – Maatregelen ter bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid – Recht op een schoon, gezond en duurzaam milieu”
Lidstaten – Verplichtingen – Gezag van gewijsde – Verplichtingen van de nationale rechterlijke instanties – Verplichting om terug te komen op een in kracht van gewijsde gegane beslissing – Geen – Nationale rechtspraak waarin een nationale bepaling op een met het Unierecht onverenigbare wijze wordt uitgelegd – Verplichting om deze bepaling uit te leggen in overeenstemming met het Unierecht – Verzoek om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van het Unierecht – Ontvankelijkheid
(Art. 267 VWEU)
(zie punten 53, 54)
Prejudiciële vragen – Ontvankelijkheid – Verzoek om uitlegging van een richtlijn dat is ingediend in het kader van een geding tussen particulieren en een industriële inrichting van nationaal strategisch belang – Hoofdgeding dat betrekking heeft op specifieke regels die voor deze inrichting zijn vastgesteld en die binnen de werkingssfeer van de in het verzoek om een prejudiciële beslissing bedoelde richtlijn vallen – Ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek
(Art. 267 en 288, derde alinea, VWEU)
(zie punten 56‑64)
Milieu – Geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging – Richtlijn 2010/75 – Verlening en toetsing van een vergunning voor de exploitatie van een installatie – Voorwaarden – Verplichting tot voorafgaande evaluatie van de gevolgen van de activiteiten van de installatie voor het milieu en de gezondheid van de mens
(Art. 191 en 192 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 35 en 37; richtlijn 2010/75 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 2, 27 en 45, art. 3, punten 2 en 3, art. 4, lid 1, art. 5, lid 1, art. 8, lid 2, tweede alinea, en art. 10‑27, alsmede bijlagen I en VII, deel 1, daarbij)
(zie punten 67‑95, 104, 105, dictum 1)
Milieu – Geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging – Richtlijn 2010/75 – Verlening en toetsing van een vergunning voor de exploitatie van een installatie – Vaststelling van emissiegrenswaarden voor de verontreinigende stoffen – Inaanmerkingneming van de schadelijke stoffen die door de betrokken installatie kunnen worden uitgestoten – Omvang
[Richtlijn 2010/75 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 15 en art. 3, punt 6, art. 12, lid 1, onder f), art. 14, lid 1, onder a), art. 18 en art. 21, lid 5, onder a)]
(zie punten 109‑122, dictum 2)
Milieu – Geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging – Richtlijn 2010/75 – Vergunning voor de exploitatie van een installatie – Termijn voor de installatie om te voldoen aan de in de vergunning bepaalde maatregelen ter bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens – Nationale regeling waarbij deze termijn herhaaldelijk is verlengd – Ontoelaatbaarheid in geval van ernstige en significante gevaren voor de integriteit van het milieu en de menselijke gezondheid
(Richtlijn 2010/75 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 43 en art. 8, leden 1 en 2, art. 13, lid 5, art. 21, lid 3, en art. 82, lid 1)
(zie punten 125‑128, 130, 132, dictum 3)
Samenvatting
Het Hof (Grote kamer), dat door de Tribunale di Milano (rechter in eerste aanleg Milaan, Italië) is verzocht om een prejudiciële beslissing, verduidelijkt de vergunningsvoorwaarden voor de exploitatie van een installatie op grond van richtlijn 2010/75 inzake industriële emissies (
1
).
De staalfabriek Ilva (hierna: „Ilva-fabriek”) is gevestigd in de gemeente Taranto (Italië) en wordt geëxploiteerd op basis van een in 2011 verleende „geïntegreerde milieuvergunning”.
Ondanks een inbeslagneming in 2012 werd aan deze fabriek op grond van specifieke afwijkende regels toestemming verleend om haar productie gedurende 36 maanden voort te zetten, op voorwaarde dat een plan met maatregelen voor het milieu en de gezondheid werd nageleefd. De uiterste datum voor de naleving van dit plan werd over een totale periode van meerdere jaren herhaaldelijk uitgesteld, terwijl de betrokken activiteit ernstige en significante gevaren voor de integriteit van het milieu en de gezondheid van de omwonenden meebracht.
In die omstandigheden hebben verzoekers, die de rechten van ongeveer 300000 inwoners van de gemeente Taranto en de aangrenzende gemeenten doen gelden, een collectieve vordering ingesteld bij de verwijzende rechter om met name de exploitatie van de Ilva-fabriek of bepaalde delen ervan stop te zetten, wegens de verontreiniging door haar industriële emissies en de daaruit voortvloeiende schade voor de menselijke gezondheid.
Aangezien de Italiaanse regeling de verlening en de toetsing van een vergunning voor de exploitatie van een industriële installatie niet afhankelijk stelt van een voorafgaande evaluatie van de gevolgen van de installatie voor de menselijke gezondheid, heeft de verwijzende rechter besloten het Hof te vragen of een dergelijke evaluatie noodzakelijk is, wat de omvang is van het onderzoek door de bevoegde autoriteiten en binnen welke termijn de exploitant van een installatie moet voldoen aan de voorwaarden van de verleende vergunning.
Beoordeling door het Hof
Wat in de eerste plaats de vraag betreft of het noodzakelijk is een evaluatie te maken van de gevolgen van de activiteiten van de betrokken installatie voor de gezondheid van de mens, brengt het Hof in herinnering dat de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu en de bescherming van de menselijke gezondheid twee nauw met elkaar verbonden componenten zijn van het milieubeleid van de Unie. Door regels inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging vast te stellen vormt richtlijn 2010/75 de concretisering van de verplichtingen van de Unie inzake de bescherming van het milieu en de volksgezondheid, die voortvloeien uit met name artikel 191 VWEU, en draagt zij aldus bij tot de bescherming van het recht van elke persoon om te leven in een milieu dat passend is voor zijn gezondheid en zijn welzijn. Het Hof verwijst in dit verband naar de artikelen 35 en 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en stelt vast dat er een nauw verband bestaat tussen de bescherming van het milieu en de bescherming van de menselijke gezondheid.
Een van de in deze richtlijn vastgestelde voorwaarden voor de vergunning van een exploitatie bestaat erin dat de exploitant alle passende preventieve maatregelen tegen „verontreiniging” alsook maatregelen ter controle van de emissies in het milieu moet treffen. De exploitant moet er ook voor zorgen dat zijn installatie geen „significante verontreiniging” veroorzaakt. Bovendien worden de vergunningsvoorwaarden getoetst wanneer de door de installatie veroorzaakte „verontreiniging” dit rechtvaardigt. De frequentie van deze toetsing moet worden aangepast aan de omvang en de aard van de installatie en dient met name rekening te houden met de specifieke plaatselijke kenmerken van de locatie waar de industriële activiteiten plaatshebben en in het bijzonder met de nabijheid van woningen.
Dienaangaande merkt het Hof op dat het begrip „verontreiniging” in de zin van richtlijn 2010/75 slaat op – mogelijke – aantastingen van zowel het milieu als de gezondheid van de mens. Dit nauwe verband tussen de bescherming van het milieu en de bescherming van de menselijke gezondheid wordt overigens niet alleen bevestigd door de bepalingen van het primaire Unierecht, maar ook door verschillende bepalingen van richtlijn 2010/75 en door de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Juist met betrekking tot de verontreiniging door de Ilva-fabriek heeft laatstgenoemde rechterlijke instantie schending van het recht van verzoekers op de eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven vastgesteld op basis van de verontreinigende gevolgen van de emissies van deze fabriek voor zowel het milieu als de gezondheid van de mens. (
2
)
Hieruit volgt dat de exploitant van een installatie die binnen de werkingssfeer van richtlijn 2010/75 valt, in zijn vergunningsaanvraag met name passende informatie moet verstrekken over de emissies van zijn installatie en eveneens gedurende de gehele exploitatieperiode van deze installatie moet zorgen voor de naleving van zijn verplichtingen op grond van deze richtlijn en van de in dat verband genomen maatregelen, door middel van een voortdurende evaluatie van de gevolgen van de activiteiten van de installatie voor zowel het milieu als de menselijke gezondheid.
Evenzo staat het aan de bevoegde nationale autoriteiten om te bepalen dat een dergelijke evaluatie integrerend deel uitmaakt van de procedures voor de verlening en de toetsing van een vergunning en een voorafgaande voorwaarde vormt voor de verlening en de toetsing van die vergunning. De betrokken vergunning moet onverwijld worden getoetst wanneer de resultaten van een dergelijke evaluatie wijzen op onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voor een significante bevolkingsgroep die aan de verontreinigende emissies is blootgesteld. In casu zijn de gevolgen voor het milieu en de menselijke gezondheid van emissies van verontreinigende stoffen uit de Ilva-fabriek, te weten PM2_5- en PM10-deeltjes, koper, kwik en naftaleen uit diffuse bronnen, evenwel niet beoordeeld in het kader van de geïntegreerde milieuvergunningen in kwestie.
Wat in de tweede plaats de omvang van de evaluatie door de bevoegde autoriteiten betreft, moeten deze autoriteiten niet alleen rekening houden met de verontreinigende stoffen die voorzienbaar zijn gelet op de aard en het type van de betrokken industriële activiteit, maar ook met alle andere verontreinigende stoffen waarvan wetenschappelijk is vastgesteld dat zij schadelijk zijn en die in significante hoeveelheden uit de betrokken installatie kunnen vrijkomen, gelet op hun aard en hun potentieel voor overdracht van verontreiniging tussen milieucompartimenten. Overeenkomstig het preventiebeginsel moet de vaststelling van de hoeveelheid verontreinigende stoffen waarvan de emissie kan worden toegestaan, worden gekoppeld aan de mate van schadelijkheid van de betrokken stoffen.
Bijgevolg is de exploitant van een installatie verplicht om in zijn vergunningsaanvraag voor de exploitatie van die installatie informatie te verstrekken over de aard, de hoeveelheid en de mogelijke nadelige gevolgen van de emissies die door die installatie kunnen ontstaan, zodat de bevoegde autoriteiten emissiegrenswaarden kunnen vaststellen, met als enige uitzondering emissies die door hun aard of hoeveelheid geen risico voor het milieu of de menselijke gezondheid kunnen vormen.
De procedure voor de toetsing van een vergunning kan niet worden beperkt tot de vaststelling van grenswaarden voor de verontreinigende stoffen waarvan de emissie voorzienbaar was en in aanmerking was genomen tijdens de oorspronkelijke vergunningsprocedure. In dit verband moet tevens rekening worden houden met de ervaring die is opgedaan tijdens de exploitatie van de betrokken installatie en dus met de feitelijk vastgestelde emissies. Wanneer de naleving van de milieukwaliteitsnormen vereist dat aan de betrokken installatie strengere emissiegrenswaarden worden opgelegd, moeten dan ook extra voorwaarden in de vergunning worden gesteld, onverminderd andere maatregelen die getroffen kunnen worden om aan de milieukwaliteitsnormen te voldoen.
Wat in de derde plaats de termijn betreft waarover de exploitant van een installatie beschikt om te voldoen aan de exploitatievergunning, merkt het Hof vooraf op dat de bevoegde nationale autoriteiten voor installaties als de Ilva-fabriek overeenkomstig richtlijn 2010/75 de vergunningsvoorwaarden uiterlijk op 28 februari 2016 dienden aan te passen aan de nieuwe beschikbare technieken. In geval van een inbreuk op de voorwaarden van de exploitatievergunning van een installatie moeten de lidstaten op grond van deze richtlijn de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat onmiddellijk aan deze voorwaarden wordt voldaan.
Gelet op een en ander is het Hof van oordeel dat richtlijn 2010/75 zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de termijn waarover de exploitant van een installatie beschikt om te voldoen aan de maatregelen ter bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens, herhaaldelijk is verlengd, ook al zijn er ernstige en significante gevaren voor de integriteit van het milieu en de menselijke gezondheid vastgesteld. Het Hof voegt daaraan toe dat wanneer de activiteiten van de betrokken installatie dergelijke gevaren opleveren, deze richtlijn vereist dat de exploitatie van de betrokken installatie wordt opgeschort.
(
1
)	Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (PB 2010, L 334, blz. 17, met rectificatie in PB 2012, L 158, blz. 25).
(
2
)	EHRM, 24 januari 2019, Cordella e.a. tegen Italië, CE:ECHR:2019:0124JUD 005441413.