62013CJ0429
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
de 22 de octubre de 2014 (
*1
)
«Recurso de casación — Fondo de Cohesión — Reducción de la ayuda financiera — Irregularidades en la aplicación de la legislación sobre contratos públicos — Adopción de la decisión por la Comisión Europea — Incumplimiento del plazo señalado — Consecuencias»
En el asunto C‑429/13 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 26 de julio de 2013,
Reino de España, representado por el Sr. A. Rubio González, en calidad de agente,
parte recurrente,
y en el que la otra parte en el procedimiento es:
Comisión Europea, representada por la Sra. B. Conte y el Sr. A. Tokár, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. J. Rivas Andrés, abogado, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por el Sr. S. Rodin, Presidente de Sala, y los Sres. A. Borg Barthet y F. Biltgen (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. M. Wathelet;
Secretario: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 15 de mayo de 2014;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso de casación, el Reino de España solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea España/Comisión (T‑384/10, EU:T:2013:277; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), mediante la que éste desestimó su recurso dirigido a la anulación de la Decisión C(2010) 4147 de la Comisión, de 30 de junio de 2010, por la que se reduce la ayuda del Fondo de Cohesión a los siguientes (grupos de) proyectos: «Abastecimiento de agua a poblaciones ubicadas en la Cuenca Hidrográfica del Río Guadiana: Comarca de Andévalo» (2000.ES.16.C.PE.133), «Saneamiento y depuración en la Cuenca del Guadalquivir: Guadaira, Aljarafe y EE NN PP del Guadalquivir» (2000.ES.16.C.PE.066), «Abastecimiento de agua a sistemas supramunicipales de las provincias de Granada y Málaga» (2002.ES.16.C.PE.061) (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Marco jurídico
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A tenor del artículo 2, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1164/94 del Consejo, de 16 de mayo de 1994, por el que se crea el Fondo de cohesión (DO L 130, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) no 1264/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999 (DO L 161, p. 57), y por el Reglamento (CE) no 1265/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999 (DO L 161, p. 62) (en lo sucesivo, «Reglamento no 1164/94»):
«El Fondo aportará su participación financiera a proyectos, que contribuyan a la realización de los objetivos fijados en el Tratado de la Unión Europea, en los sectores del medio ambiente y de las redes transeuropeas de infraestructuras de transporte en los Estados miembros cuyo Producto Nacional Bruto per cápita sea inferior al 90 % de la media comunitaria, calculada a partir de las paridades del poder adquisitivo, y que cuenten con un programa cuyo objetivo sea cumplir las condiciones de convergencia económica a que se refiere el artículo [126 TFUE].»
3
El artículo 8, apartado 1, del Reglamento no 1164/94 establece lo siguiente:
«Los proyectos financiados por el Fondo deberán cumplir las disposiciones de los Tratados, los actos adoptados en virtud de los mismos y las políticas comunitarias, incluidas las de protección del medio ambiente, transporte, redes transeuropeas, competencia y adjudicación de contratos públicos.»
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El artículo 12 del Reglamento no 1164/94 está redactado como sigue:
«1.   Sin perjuicio de la responsabilidad de la Comisión en la ejecución del presupuesto, los Estados miembros serán los principales responsables del control financiero de los proyectos. Para ello adoptarán, entre otras, las medidas siguientes:
[…]
c)
garantizarán que los proyectos se gestionan de conformidad con el conjunto de la normativa comunitaria aplicable y que los fondos puestos a su disposición se utilizan de acuerdo con los principios de una buena gestión financiera;
[…]».
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El Reglamento no 1164/94 era aplicable en el período comprendido entre el año 2000 y el año 2006. De conformidad con el artículo 1, número 11, del Reglamento no 1264/1999, el Reglamento no 1164/1994 debía ser reexaminado el 31 de diciembre de 2006 a más tardar.
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A tenor del artículo 100, que lleva por título «Procedimiento», del Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión (DO L 210, p. 25):
«1.   Antes de adoptar una decisión respecto de la aplicación de una corrección financiera, la Comisión incoará el procedimiento informando al Estado miembro de sus conclusiones provisionales y solicitándole que remita sus observaciones en el plazo de dos meses.
Cuando la Comisión proponga la aplicación de una corrección financiera por extrapolación o a tanto alzado, se dará al Estado miembro la oportunidad de demostrar, a través de un examen de la documentación correspondiente, que el alcance efectivo de la irregularidad ha sido inferior al estimado por la Comisión. De acuerdo con esta última, el Estado miembro podrá limitar su examen a una proporción o una muestra adecuada de la documentación correspondiente. Salvo en casos debidamente justificados, el plazo concedido para el examen no deberá superar un período adicional de dos meses a partir del final del período de dos meses mencionado en el primer párrafo.
2.   La Comisión deberá tomar en consideración cualquier prueba aportada por el Estado miembro dentro de los plazos mencionados en el apartado 1.
3.   Cuando el Estado miembro no acepte las conclusiones provisionales de la Comisión, será invitado por esta última a una audiencia en la que ambas partes, aplicando el principio de asociación, tratarán de alcanzar un acuerdo sobre las observaciones y las conclusiones que deban extraerse de las mismas.
4.   En caso de acuerdo, el Estado miembro podrá volver a utilizar los fondos comunitarios de que se trate con arreglo al artículo 98, apartado 2, párrafo segundo.
5.   De no llegarse a un acuerdo, en el plazo de seis meses a partir de la fecha de la audiencia, la Comisión adoptará una decisión sobre la corrección financiera, teniendo en cuenta toda la información y las observaciones presentadas durante todo el procedimiento. Si la audiencia no llega a producirse, el período de seis meses empezará a correr dos meses después de la fecha que conste en la carta de invitación enviada por la Comisión.»
7
El artículo 108 del Reglamento no 1083/2006, que lleva por título «Entrada en vigor», dispone, en sus párrafos primero y segundo, lo siguiente:
«El presente Reglamento entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
Las disposiciones de los artículos 1 a 16, 25 a 28, 32 a 40, 47 a 49, 52 a 54, 56, 58 a 62, 69 a 74, 103 a 105 y 108 serán de aplicación a partir de la fecha de entrada en vigor del presente Reglamento únicamente para los programas correspondientes al período 2007‑2013. Las demás disposiciones serán de aplicación a partir del 1 de enero de 2007.»
Antecedentes del litigio y Decisión controvertida
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Los antecedentes del litigio se recogen en los apartados 28 a 57 de la sentencia recurrida y pueden resumirse como sigue.
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En 2001 y 2002, la Comisión concedió una ayuda del Fondo de Cohesión a los proyectos o grupos de proyectos siguientes:
—
Proyecto relativo al abastecimiento de agua a poblaciones ubicadas en la Cuenca Hidrográfica del Río Guadiana: Comarca de Andévalo (2000.ES.16.C.PE.133) (en lo sucesivo, «proyecto Andévalo»), respecto al cual el coste público subvencionable se fijó en 11419216 euros y la ayuda financiera del Fondo de Cohesión asciende a 9 135 373 euros.
—
Grupo de proyectos relativo al saneamiento y depuración en la Cuenca Hidrográfica del Río Guadalquivir: Guadaira, Aljarafe y EE NN PP del Guadalquivir (2000.ES.16.C.PE.066) (en lo sucesivo, «grupo de proyectos Guadalquivir»), respecto al cual el coste público subvencionable se fijó en 40430000 euros y la ayuda financiera del Fondo de Cohesión asciende a 32 079 293 euros.
—
Grupo de proyectos relativo al abastecimiento de agua a sistemas supramunicipales de las provincias de Granada y Málaga (2002.ES.16.C.PE.061) (en lo sucesivo, «grupo de proyectos Granada y Málaga»), respecto al cual el coste público subvencionable se fijó en 22406817 euros y la ayuda financiera del Fondo de Cohesión asciende a 17 925 453 euros.
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Así pues, la cofinanciación por la Unión Europea de los proyectos de que se trata representó el 80 % del coste total de la ayuda pública o del equivalente subvencionable.
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El organismo responsable de la ejecución del proyecto Andévalo y del grupo de proyectos Granada y Málaga era la Dirección General de Obras Hidráulicas de la Junta de Andalucía. La ejecución del grupo de proyectos Guadalquivir correspondía a la Agencia Andaluza del Agua de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía. Estos dos organismos delegaron dicha ejecución en la empresa pública Gestión de Infraestructuras de Andalucía, S.A.
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Entre 2004 y 2006, los Servicios de la Comisión, asistidos por una sociedad de auditoría externa, llevaron a cabo unas auditorías de los proyectos o grupos de proyectos de que se trata. La Comisión remitió los distintos informes de auditoría a las autoridades españolas. En estos informes se hacían constar determinadas irregularidades detectadas en cada uno de dichos proyectos o grupos de proyectos y relativas al incumplimiento de las normas reguladoras de la adjudicación de los contratos públicos y, más concretamente, al fraccionamiento de dichos contratos y a la falta de publicación de éstos en el Diario Oficial de la Unión Europea.
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Mediante escrito de 9 de febrero de 2009, la Comisión informó a las autoridades españolas de que dichas irregularidades se consideraban confirmadas y manifestó su intención de iniciar el procedimiento de suspensión de los pagos intermedios y de aplicar las correcciones financieras pertinentes con arreglo al Reglamento no 1164/94. La Comisión solicitó asimismo a las autoridades españolas que le remitieran sus observaciones en un plazo de dos meses.
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Las autoridades españolas respondieron mediante escritos de los días 11 y 18 de mayo y 29 de octubre de 2009, negando las infracciones reprochadas.
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Mediante escrito de 7 de julio de 2009, las autoridades españolas solicitaron asimismo que no se aplicase la suspensión de los pagos.
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El 10 de noviembre de 2009, la Comisión organizó una audiencia con las autoridades españolas con objeto de alcanzar un acuerdo sobre las cuestiones controvertidas. En dicha audiencia, las autoridades españolas solicitaron la concesión de un plazo de quince días para presentar nuevos documentos, que remitieron posteriormente a la Comisión el 2 de diciembre de 2009.
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El 30 de junio de 2010, la Comisión adoptó la Decisión controvertida.
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En dicha Decisión, de la que fue notificado el Reino de España el 1 de julio de 2010, la Comisión redujo las cantidades concedidas como ayuda financiera del Fondo de Cohesión para los distintos proyectos, por importe de 1642572,60 euros para el proyecto Andévalo, de 3837074,52 euros para el grupo de proyectos Guadalquivir y de 2295581,47 euros para el grupo de proyectos Granada y Málaga.
Recurso ante el Tribunal General y sentencia recurrida
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Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 8 de septiembre de 2010, el Reino de España interpuso un recurso de anulación de la Decisión controvertida.
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En apoyo de dicho recurso, el Reino de España invocó, con carácter principal, dos motivos, basados, en primer lugar, en la aplicación indebida de correcciones financieras fundadas en la infracción de la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (DO L 199, p. 54), siendo así que los contratos de que se trata no están comprendidos, por razón de su valor, en el ámbito de aplicación de dicha Directiva, y, en segundo lugar, en la inexistencia de fraccionamiento —contrario al artículo 6, apartado 4, de la citada Directiva— de algunos de los contratos públicos en cuestión. Asimismo formuló, con carácter subsidiario, un motivo basado en la falta de transparencia de la Comisión en la determinación de las correcciones financieras y en una violación del principio de proporcionalidad.
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Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó todos y cada uno de estos motivos y, por lo tanto, el citado recurso en su totalidad.
Pretensiones de las partes ante el Tribunal de Justicia
22
En su recurso de casación, el Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule la sentencia recurrida.
—
Resuelva definitivamente el litigio anulando la Decisión controvertida.
—
Condene en costas a la Comisión.
23
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso de casación.
—
Condene en costas al Reino de España.
Sobre el recurso de casación
24
En apoyo de su recurso de casación, el Reino de España invoca un único motivo, basado en la interpretación errónea por el Tribunal General del concepto de «obra» en el sentido del artículo 1, letra c), de la Directiva 93/37, en relación con el artículo 6, apartado 4, de ésta.
25
El Reino de España alega, en esencia, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar que algunos de los contratos en cuestión constituían una obra única, siendo así que no reunían los requisitos exigidos al efecto por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
26
La Comisión considera que este motivo carece de fundamento, de modo que procede desestimar el recurso de casación.
27
De entrada, es preciso señalar que, en la sentencia recurrida, el Tribunal General se pronunció sobre el recurso de anulación interpuesto por el Reino de España desestimándolo, tras haber declarado infundados los tres motivos invocados en su apoyo por dicho Estado miembro.
28
De este modo, el Tribunal General admitió, implícita pero necesariamente, la regularidad formal de la Decisión controvertida.
29
A este respecto, de los apartados 56 a 89 y del apartado 93 de las sentencias España/Comisión (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156) y España/Comisión (C‑197/13 P, EU:C:2014:2157) se desprende no obstante que la adopción por parte de la Comisión de una decisión de corrección financiera está supeditada, desde el año 2000, a la observancia de un plazo legal.
30
Así pues, conforme al artículo 100, apartado 5, del Reglamento no 1083/2006, en el plazo de seis meses a partir de la fecha de la audiencia, la Comisión adoptará una decisión sobre la corrección financiera y, si la audiencia no ha llegado a producirse, el período de seis meses empezará a correr dos meses después de la fecha que conste en la carta de invitación enviada por la Comisión.
31
Del artículo 108, párrafo segundo, del Reglamento no 1083/2006 se desprende que el citado artículo 100 es de aplicación a partir del 1 de enero de 2007, también a los programas anteriores al período 2007‑2013.
32
Pues bien, en el presente caso, la audiencia se celebró el 10 de noviembre de 2009, mientras que la Comisión no adoptó la Decisión controvertida hasta el 30 de junio de 2010.
33
En consecuencia, la Comisión no respetó, en el caso de autos, el plazo de seis meses establecido en el artículo 100, apartado 5, del Reglamento no 1083/2006.
34
Además, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, por un lado, la inobservancia de las normas de procedimiento relativas a la adopción de un acto lesivo —como el hecho de que la Comisión no adoptara la Decisión controvertida en el plazo establecido por el legislador de la Unión— constituye un vicio sustancial de forma (véanse las sentencias Reino Unido/Consejo, 68/86, EU:C:1988:85, apartados 48 y 49; España/Comisión, EU:C:2014:2156, apartado 103, y España/Comisión, EU:C:2014:2157, apartado 103), y que, por otro lado, si el juez de la Unión comprueba, al examinar el acto de que se trate, que éste no ha sido regularmente adoptado, debe invocar de oficio el motivo basado en la existencia de un vicio sustancial de forma y anular, en consecuencia, el acto afectado por dicho vicio (véanse las sentencias Comisión/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, apartado 51; Comisión/Solvay, C‑287/95 P y C‑288/95 P, EU:C:2000:189, apartado 55; España/Comisión, EU:C:2014:2156, apartado 103, y España/Comisión, EU:C:2014:2157, apartado 103).
35
En la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia, las partes tuvieron ocasión de presentar sus observaciones sobre los aspectos mencionados en el apartado anterior. Por lo demás, en el marco de los asuntos que dieron lugar a las sentencias España/Comisión (EU:C:2014:2156) y España/Comisión (EU:C:2014:2157) y que versaban sobre cuestiones fácticas y jurídicas esencialmente idénticas, estas mismas partes ya debatieron con todo detalle el conjunto de problemas de que se trata.
36
En estas circunstancias, procede concluir que, toda vez que la Comisión adoptó la Decisión controvertida incumpliendo el plazo legal prescrito en un Reglamento del Consejo, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al desestimar el recurso interpuesto por el Reino de España en vez de sancionar el vicio sustancial de forma de que adolece la Decisión controvertida.
37
Por lo tanto, procede anular la sentencia recurrida.
Sobre el recurso en primera instancia
38
Conforme al artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, cuando se estime el recurso de casación, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del Tribunal General. En tal caso, el Tribunal de Justicia podrá resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita.
39
En el presente caso, el Tribunal de Justicia dispone de los elementos necesarios para resolver definitivamente el recurso que tiene por objeto la anulación de la Decisión controvertida interpuesto por el Reino de España ante el Tribunal General.
40
A este respecto, basta con señalar que, por las razones expuestas en los apartados 29 a 36 de la presente sentencia, procede anular la Decisión controvertida por vicio sustancial de forma.
Costas
41
En virtud del artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas cuando, siendo fundado el recurso de casación, dicho Tribunal resuelva definitivamente el litigio.
42
El artículo 138, apartado 1, del mismo Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de este Reglamento, dispone que la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber prosperado el recurso de casación del Reino de España y haber sido estimado el recurso ante el Tribunal General, procede condenar a la Comisión, conforme a lo solicitado por el Reino de España, a soportar, además de sus propias costas, aquellas en que haya incurrido dicho Estado miembro, tanto en primera instancia como en el marco del recurso de casación.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) decide:
1)
Anular la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea España/Comisión (T‑384/10, EU:T:2013:277).
2)
Anular la Decisión C(2010) 4147 de la Comisión, de 30 de junio de 2010, por la que se reduce la ayuda del Fondo de Cohesión a los siguientes (grupos de) proyectos: «Abastecimiento de agua a poblaciones ubicadas en la Cuenca Hidrográfica del Río Guadiana: Comarca de Andévalo» (2000.ES.16.C.PE.133), «Saneamiento y depuración en la Cuenca del Guadalquivir: Guadaira, Aljarafe y EE NN PP del Guadalquivir» (2000.ES.16.C.PE.066), «Abastecimiento de agua a sistemas supramunicipales de las provincias de Granada y Málaga» (2002.ES.16.C.PE.061).
3)
Condenar a la Comisión Europea a cargar con sus propias costas así como con aquellas en que haya incurrido el Reino de España, tanto en el procedimiento en primera instancia como en el marco del presente recurso de casación.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: español.