TRIBUNALENS DOM (sjunde avdelningen)
19 mars 2015(*)
”Dumpning – Import av cyklar som avsänts från Indonesien, Malaysia, Sri Lanka och Tunisien – Utvidgning av den slutgiltiga antidumpningstull som infördes på import av cyklar med ursprung i Kina – Kringgående – Bristande samarbetsvilja – Artiklarna 13 och 18 i förordning (EG) nr 1225/2009 – Motiveringsskyldighet – Felaktig bedömning”
I mål T‑412/13,
Chin Haur Indonesia, PT, Tangerang (Indonesien), företrätt av advokaterna T. Müller-Ibold och F.-C. Laprévote,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av S. Boelaert, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten R. Bierwagen,
svarande,
med stöd av
Europeiska kommissionen, företrädd av J.-F. Brakeland och M. França, båda i egenskap av ombud,
och
Maxcom Ltd, med säte i Plovdiv (Bulgarien), företrätt av advokaten L. Ruessmann och J. Beck, solicitor,
intervenienter,
angående en talan om delvis ogiltigförklaring av rådets genomförandeförordning (EU) nr 501/2013 av den 29 maj 2013 om utvidgning av den slutgiltiga antidumpningstull som infördes genom genomförandeförordning (EU) nr 990/2011 om import av cyklar med ursprung i Folkrepubliken Kina till att även omfatta import av cyklar som avsänts från Indonesien, Malaysia, Sri Lanka och Tunisien, oavsett om produktens deklarerade ursprung är Indonesien, Malaysia, Sri Lanka och Tunisien eller inte (EUT L 153, s. 1),
meddelar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen),
sammansatt av ordföranden M. van der Woude (referent), samt domarna I. Wiszniewska-Białecka och I. Ulloa Rubio,
justitiesekreterare: handläggaren S. Spyropoulos,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 3 september 2014,
följande
Dom
Bakgrund till målet
1        Sökanden Chin Haur Indonesia, PT är ett företag med ursprung i Taiwan som importerar cyklar med ursprung i Indonesien till Europeiska unionen. Företaget har bestritt utvidgningen av den slutgiltiga antidumpningstull som infördes genom rådets genomförandeförordning (EU) nr 990/2011 av den 3 oktober 2011 på import av cyklar med ursprung i Folkrepubliken Kina, efter en översyn vid utgången av giltighetstiden för de åtgärder som vidtagits med stöd av artikel 11.2 i förordning (EG) nr 1225/2009 (EGT L 261, s. 2) mot vissa indonesiska företag.
Huvudsakliga antidumpningsförfaranden och inledande antisubventionsförfaranden
2        Genom förordning (EEG) nr 2474/93 av den 8 september 1993 om införande av en slutgiltig antidumpningstull på import till gemenskapen av cyklar som har sitt ursprung i Kina och slutgiltigt uttag av preliminär antidumpningstull (EGT L 228, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 23, s. 25) införde Europeiska gemenskapernas råd en slutgiltig antidumpningstull på 30,6 procent på import av cyklar med ursprung i Kina.
3        Efter en översyn vid utgången av giltighetstiden för åtgärderna enligt förordning (EG) nr 384/96 av den 22 december 1995 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (EGT L 56, 1996, s. 1), i ändrad lydelse (ersatt av rådets förordning (EG) nr 1225/2009 av den 30 november 2009 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (EUT L 343, s. 51, rättelse EUT L 7, 2010, s. 22) (nedan kallad grundförordningen)) och särskilt enligt artikel 11.2 i förordning nr 384/96 (nu artikel 11.2 i grundförordningen), beslutade rådet genom förordning (EG) nr 1524/2000 av den 10 juli 2000 om införande av en slutgiltig antidumpningstull på import av cyklar med ursprung i Folkrepubliken Kina (EGT L 175, s. 39) att bibehålla antidumpningstullen på 30,6 procent.
4        Efter en interimsöversyn enligt artikel 11.3 i förordning nr 384/96 (nu artikel 11.3 i grundförordningen) beslutade rådet genom förordning (EG) nr 1095/2005 av den 12 juli 2005 om införande av en slutgiltig antidumpningstull på import av cyklar med ursprung i … Vietnam och om ändring av förordning … nr 1524/2000… (EUT L 183, s. 1) att den gällande antidumpningstullen skulle höjas till 48,5 procent.
5        I oktober 2011, efter en översyn vid utgången av giltighetstiden för åtgärderna enligt artikel 11.2 i grundförordningen, beslutade rådet genom genomförandeförordning nr 990/2011 att bibehålla antidumpningstullen på 48,5 procent.
6        I april 2012 meddelade Europeiska kommissionen att den skulle inleda ett antisubventionsförfarande beträffande import till unionen av cyklar med ursprung i Kina enligt artikel 10 i rådets förordning (EG) nr 597/2009 av den 11 juni 2009 om skydd mot subventionerad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (EGT L 188, s. 93).
7        Den 22 maj 2013 antog kommissionen beslut 2013/227/EU om avslutande av antisubventionsförfarandet beträffande import av cyklar med ursprung i Folkrepubliken Kina (EUT L 136, s.15) utan att införa nya antisubventionsåtgärder. Den 29 maj 2013 antog rådet förordning (EU) nr 502/2013 om ändring av genomförandeförordning nr 990/2011 (EUT L 153, s. 17) efter en interimsöversyn enligt artikel 11.3 i grundförordningen.
Undersökning avseende kringgående
8        Den 14 augusti 2012 mottog kommissionen en begäran från Europeiska federationen av cykeltillverkare (EBMA), på vägnar av tre unionstillverkare av cyklar, om undersökning av ett eventuellt kringgående av de antidumpningsåtgärder som införts på import av cyklar med ursprung i Kina och om registrering av import av cyklar som avsänts från Indonesien, Malaysia, Sri Lanka och Tunisien, oavsett om produktens deklarerade ursprung är Indonesien, Malaysia, Sri Lanka och Tunisien eller inte.
9        Den 25 september 2012 antog kommissionen förordning (EU) nr 875/2012 om inledande av en undersökning beträffande ett eventuellt kringgående av de antidumpningsåtgärder som infördes genom rådets genomförandeförordning (EU) nr 990/2011 på import av cyklar som avsänts från Indonesien, Malaysia, Sri Lanka och Tunisien, oavsett om produktens deklarerade ursprung är Indonesien, Malaysia, Sri Lanka och Tunisien eller inte, och om registrering av sådan import (EUT L 258, s. 21).
10      Undersökningen avsåg bland annat att studera om det skett någon förändring i handelsmönstret efter höjningen av antidumpningstullen år 2005. Den omfattade perioden från och med den 1 januari 2004 till och med den 31 augusti 2012 (nedan kallad undersökningsperioden). Mer detaljerade uppgifter inhämtades för perioden från den 1 september 2011 till den 31 augusti 2012 (nedan kallad referensperioden) för att undersöka ett eventuellt undergrävande av de positiva verkningarna av de gällande åtgärderna och eventuell förekomst av dumpning.
11      Sökanden informerades om att en undersökning avseende kringgående hade inletts och mottog formulär för ansökan om befrielse från tull den 26 september 2012. Sökanden ombads att besvara nämnda formulär genom e-post senast den 2 november 2012.
12      Den 5 november 2012 mottog kommissionen ett pappersexemplar av formuläret för ansökan om befrielse av sökanden. I formuläret påpekade sökanden bland annat att den inte hade låtit utföra någon sammansättningsverksamhet i tredje land i den mening som avses i artikel 13.2 i grundförordningen.
13      Den 27 november 2012 skickade kommissionen en skrivelse till sökanden i vilken sökanden ombads att tillhandahålla kommissionen vissa handlingar vid kontrollbesöket, bland annat det arbetsunderlag som använts för att utforma svaret på formuläret om ansökan om befrielse. Sökanden mottog skrivelsen den 28 november 2012.
14      Den 29 november 2012 skickade kommissionen en ny skrivelse till sökanden i vilken sökanden ombads att senast den 3 december 2012 tillhandahålla kommissionen nya upplysningar avseende 13 omständigheter som inte hade angetts i formuläret för ansökan om befrielse. Sökanden tillhandahöll kommissionen vissa handlingar den 3 och den 4 december 2012.
15      Kontrollbesöket ägde rum den 6 och den 7 december 2012 i sökandens lokaler. Sökanden ingav vid detta tillfälle ett omarbetat formulär för ansökan om befrielse till kommissionen.
16      Den 28 januari 2013 underrättade kommissionen sökanden om att den ämnade tillämpa artikel 18 i grundförordningen i förhållande till sökanden. Sökanden inkom med sina synpunkter den 4 februari 2013.
17      Den 21 mars 2013, skickade kommissionen till sökanden, samt till indonesiska och kinesiska myndigheter, ett dokument med allmän information om sina slutsatser rörande omlastning och sammansättningsverksamhet och angav att kommissionen ämnade föreslå att de antidumpningsåtgärder som införts på import av cyklar med ursprung i Kina skulle utvidgas till att även omfatta import av cyklar med ursprung i Indonesien. I bilaga B till nämnda dokument avslog kommissionen sökandens ansökan om befrielse från tull, framför allt beroende på att de upplysningar som lämnats inte varit tillförlitliga.
18      Sökanden förkastade slutsatserna i dokumentet med allmän information i skrivelse av den 9 april 2013. Sökanden inkom med nya synpunkter den 28 maj 2013.
19      Den 29 maj 2013 antog rådet genomförandeförordning (EU) nr 501/2013 om utvidgning av den slutgiltiga antidumpningstull som infördes genom genomförandeförordning (EU) nr 990/2011 om import av cyklar med ursprung i Folkrepubliken Kina till att även omfatta import av cyklar som avsänts från Indonesien, Malaysia, Sri Lanka och Tunisien, oavsett om produktens deklarerade ursprung är Indonesien, Malaysia, Sri Lanka och Tunisien eller inte (EUT L 153, s. 1) (nedan kallad den angripna förordningen).
Den angripna förordningen
20      I skälen 28–33 i den angripna förordningen påpekade rådet att fyra indonesiska företag som stod för 91 procent av den totala importen till unionen från Indonesien under referensperioden hade ansökt om befrielse enligt artikel 13.4 i grundförordningen. Rådet ansåg vidare att de uppgifter som ett av dessa företag skickat in inte kunde kontrolleras och var otillförlitliga. Rådet fann att de uppgifter som företaget hade lämnat inte skulle beaktas, trots de inkomna synpunkterna. Slutsatserna avseende företaget fastställdes därför på grundval av tillgängliga uppgifter enligt artikel 18 i grundförordningen. De andra tre företagen ansågs samarbetsvilliga.
21      I skälen 45–58 i den angripna förordningen drog rådet – efter att ha studerat utvecklingen i handelsmönstren mellan Kina, Indonesien och unionen samt utvecklingen i produktionsvolymen – slutsatsen att det förelåg en förändring i handelsmönstret mellan Indonesien och unionen i den mening som avses i artikel 13.1 i grundförordningen, efter det att antidumpningstullen hade höjts i juli 2005.
22      I skälen 59–67 i den angripna förordningen analyserade rådet de olika typer av kringgående som skett.
23      I skälen 60–64 i den angripna förordningen analyserade rådet förekomsten av omlastning. Rådet drog först slutsatsen att för tre av de företag som samarbetat visade inte undersökningen på någon omlastningsverksamhet. Däremot, vad gäller det fjärde företaget, var tillämpning av artikel 18 i grundförordningen, enligt rådet, motiverad, eftersom ”[u]ndersökningen visade att företaget inte ägde tillräckligt med utrustning för att motivera exportvolymerna till unionen under referensperioden” och ” i avsaknad av annan motivering kan slutsatsen dras att företaget därför var inblandat i kringgående via omlastning” (skäl 62 i den angripna förordningen). Sett till den förändring i handelsmönstret som fastställts, till vad som konstaterats avseende det företag för vilket det var motiverat att tillämpa artikel 18 i grundförordningen och till det faktum att inte alla indonesiska tillverkare/exportörer gav sig tillkänna och således samarbetade drog rådet slutsatsen att det kunde bekräftas att omlastning av produkter med kinesiskt ursprung via Indonesien förekom.
24      I skälen 65–67 i den angripna förordningen analyserade rådet förekomsten av sammansättningsverksamhet. Rådet kom fram till att för tre av de företag som samarbetat kunde sammansättningsverksamhet inte fastställas och vidare att det inte kunde fastställas om det fjärde företaget, avseende vilket artikel 18 i grundförordningen hade tillämpats, var inblandat i sammansättningsverksamhet. Förekomsten av sammansättningsverksamhet i den mening som avses i artikel 13.2 i grundförordningen fastställdes därför inte.
25      I skäl 92 i den angripna förordningen påpekade rådet att undersökningen inte kunde visa någon annan grund eller ekonomisk motivering än att man ville undvika de gällande åtgärderna för den berörda produkten.
26      I skälen 94 och 95 i den angripna förordningen påpekade rådet att jämförelsen mellan nivån för undanröjande av skada, som fastställdes i interimsöversynen 2005, och det viktade genomsnittliga exportpriset under referensperioden visade ett betydande målprisunderskridande. Rådet erinrade vidare om att den ökade importen från Indonesien till unionen ansågs betydande i fråga om kvantiteter. Rådet drog härav i skäl 96 i den angripna förordningen slutsatsen att de gällande åtgärderna undergrävts i fråga om kvantiteter och priser.
27      I skälen 99–102 i den angripna förordningen undersökte rådet i enlighet med artikel 13.1 i grundförordningen om det fanns några bevis för dumpning av det normalvärde som fastställdes i interimsöversynen 2005. För att fastställa exportpriser från Indonesien som är påverkade av kringgående beaktades därför enbart exporten från de icke samarbetsvilliga tillverkarna/exportörerna. Rådet använde sig här av de bästa tillgängliga uppgifterna, i detta fall det genomsnittliga exportpriset på cyklar från Indonesien till unionen under referensperioden, enligt rapporteringen i Eurostats databas Comext. Efter vissa justeringar av normalvärdet och exportpriset visade en jämförelse av dessa variabler, enligt rådet, att dumpning förekom.
28      Rådet drog härav slutsatsen att det skett ett kringgående i den mening som avses i artikel 13.1 i grundförordningen, genom omlastning via Indonesien. Rådet utvidgade därför den slutgiltiga antidumpningstull på 48,5 procent som föreskrivs i artikel 1.2 i genomförandeförordning nr 990/2011 till import av den berörda produkten som avsänts från Indonesien, oavsett om den ursprungsbetecknats som härrörande från detta land eller inte. Mot bakgrund av vad som konstaterats i punkt 20 ovan beviljade rådet befrielse från de utvidgade åtgärderna för tre av fyra exportörer som ansökt om befrielse från tull.
Förfarande och parternas yrkanden
29      Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 9 augusti 2013 väckte sökanden förevarande talan.
30      I en särskild handling, som inkom till tribunalens kansli samma dag, begärde sökanden att tribunalen skulle pröva denna ansökan enligt förfarandet för skyndsam handläggning enligt artikel 76a i tribunalens rättegångsregler.
31      Med hänsyn till att sammansättningen av tribunalens avdelningar hade ändrats, förordnades referenten att tjänstgöra på sjunde avdelningen. Förevarande mål tilldelades följaktligen den avdelningen.
32      Begäran om skyndsam handläggning bifölls genom beslut av tribunalens sjunde avdelning den 8 oktober 2013.
33      Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 17 oktober och den 8 november 2013 ansökte kommissionen och EBMA om att få intervenera till stöd för rådets yrkanden.
34      I beslut av den 11 november 2013 biföll ordföranden för tribunalens sjunde avdelning kommissionens interventionsansökan.
35      Genom beslut av den 17 december 2013 avslog tribunalen (sjunde avdelningen) EBMA:s interventionsansökan.
36      Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 19 mars 2014 ansökte Maxcom Ltd om att få intervenera till stöd för rådets yrkanden.
37      Genom skrivelser av den 27 mars och den 15 maj 2014 ställde tribunalen, som en åtgärd för processledning enligt artikel 64 i rättegångsreglerna, skriftliga frågor till sökanden och förelade rådet att besvara dessa frågor samt inkomma med vissa handlingar. Parterna har efterkommit dessa åtgärder för processledning inom föreskrivna frister.
38      Genom beslut av den 16 juli 2014 biföll tribunalens sjunde avdelning Maxcoms interventionsansökan.
39      Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–        ogiltigförklara artikel 1.1 och 1.3 i den angripna förordningen i de delar som dessa bestämmelser avser sökanden, och
–        förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
40      Rådet, med stöd av kommissionen och Maxcom, har yrkat att tribunalen ska
–        ogilla talan, och
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Upptagande till sakprövning
41      Rådet har i sina skriftliga svar med anledning av åtgärderna för processledning och därefter vid förhandlingen ifrågasatt om talan kan tas upp till sakprövning i dess helhet. Med stöd av en pressartikel som rådet haft tillgång till under det rättsliga förfarandet har rådet hävdat att sökanden inte är cykeltillverkare i egentlig mening och även att det är tveksamt om sökanden egentligen existerar. Rådet har från artikeln slutit sig till att enbart det kinesiska företaget F är tillverkare i Indonesien. Under sådana omständigheter har ansökan om befrielse från tull lämnats in i fel företags namn. Talan ska därför avvisas i sin helhet.
42      Sökanden har bestritt att rådets argument är välgrundat och har hävdat att det bygger på omständigheter som inte ingår i handlingarna.
43      Tribunalen konstaterar härvidlag att den korta pressartikel som rådet har åberopat, där enbart en enda sida avser sökanden, är oklar och att artikeln hur som helst inte stödjer rådets anklagelser.
44      Det framgår nämligen av den berörda pressartikeln att sökanden, ett företag av taiwanesiskt ursprung, har varit verksamt i Indonesien sedan år 1990. Sökanden tillverkar cykeldelar och säljer sina produkter i Sydostasien, Indonesien, Sydamerika och Italien. Vid en av sina fabriker bedriver bolaget även sammansättningsverksamhet avseende cyklar för det kinesiska företaget F. Efter att kinesiska cyklar belagts med europeisk antidumpningstull har sökanden hyrt ut sin fabrik till företaget F. Karaktären av sökandens relation med sistnämnda företag är inte helt klar.
45      Oberoende av frågan huruvida en kort pressartikel, i avsaknad av annan bevisning, kan anföras som stöd för att en talan inte ska tas upp till sakprövning konstaterar tribunalen följaktligen att rådets påståenden – återgivna i punkt 41 ovan – inte på något sätt underbyggs av nämnda pressartikel.
46      Eftersom rådet inte har lagt fram någon annan bevisning till stöd för sina påståenden ska talan prövas i sak.
Prövning i sak
47      Sökanden har åberopat tre grunder till stöd för sin talan. Den första grunden om åsidosättande av artikel 13.1 och artikel 18.1 i grundförordningen avser att rådet gjort en felaktig rättstillämpning och en felaktig bedömning i fråga om huruvida kringgående föreligger och de tillgängliga upplysningarnas karaktär. Den andra grunden om åsidosättande av artikel 18 i grundförordningen, av proportionalitetsprincipen och av motiveringsskyldigheten avser konstaterandet om bristande samarbetsvilja. Den tredje grunden om åsidosättande av artikel 13.1 i grundförordningen och principen om likabehandling avser förekomsten av dumpning.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 13.1 och artikel 18.1 i grundförordningen
48      Sökandens första grund består av två delar och avser först frågan huruvida en förändring i handelsmönstret faktiskt har skett och därefter rådets slutsats att sökanden lastat om cyklar.
–       Förändring i handelsmönstret
49      Sökanden har för det första hävdat att den kinesiska statistik om export av cyklar till Indonesien som rådet bland annat har lagt till grund för sin bedömning att det förelåg en förändring i handelsmönstret är felaktig. Enligt sökanden var exportrestitutionssatsen för cyklar högre än för cykeldelar vilket utgjorde ett incitament för kinesiska exportörer att deklarera export av cykeldelar som export av hela cyklar. Under dessa omständigheter var den kinesiska statistiken om export av cyklar konstlat hög, eftersom den största delen av de exporterade cyklarna i själva verket var cykeldelar. Folkrepubliken Kina hade således exporterat betydligt färre cyklar till Indonesien än vad som anges i tabell 2 i den angripna förordningen.
50      Sökanden anser för det andra att de upplysningar som använts för att påvisa en förändring i handelsmönstret är otillräckliga för att utgöra stöd för att omlastning skett, såtillvida som det inte föreligger ett tydligt samband mellan exporten av cyklar från Kina till Indonesien och exporten från Indonesien till unionen.
51      För det tredje har rådet underlåtit att beakta alternativa förklaringar till den förmodade förändringen i handelsmönstret. Särskilt rådets analys av produktionsvolymerna är föga övertygande och avser fel period.
52      Rådet har anfört att samtliga sökandens argument saknar grund.
53      Tribunalen erinrar härvidlag först om att det framgår av den handling som sökanden tillhandahållit och som återger de olika restitutionssatserna för cyklar och cykeldelar att det förefaller som om det faktiskt föreligger olika restitutionssatser med avseende på mervärdesskatt för cykeldelar och hela cyklar.
54      Sökanden har emellertid inte lagt fram några bevis som kan visa att kinesiska exportörer eller tullmyndigheter som en följd av detta deklarerade export av cykeldelar som export av hela cyklar. Sökanden har enbart lagt fram handlingar rörande ett begränsat antal transaktioner. Även om det antas att handlingarna har ett bevisvärde rörande förekomsten att denna praxis kan de inte i sig själva utgöra bevis för att nämnda praxis var tillräckligt frekvent för att ge upphov till tvivel om den statistik som rådet har använt. Sökanden har hur som helst inte visat att nämnda praxis var tillräckligt frekvent för att det ska kunna ifrågasättas huruvida den kinesiska statistiken var korrekt.
55      Sökanden har för det andra hävdat att kommissionen vid undersökningen enkelt hade kunnat fastställa förekomsten av en sådan praxis, såtillvida som den var känd bland aktörerna inom branschen. Sökanden har härvidlag hävdat att kommissionen har åsidosatt sin omsorgsplikt.
56      Rådet har härvidlag – utan att sökanden har protesterat – gjort gällande att ingen av de övriga parterna i undersökningen eller i de andra undersökningarna som skedde samtidigt förefaller ha nämnt förekomsten av en sådan praxis. Dessutom har de indonesiska och kinesiska myndigheter som tillställdes undersökningsresultatet inte vid någon tidpunkt ifrågasatt att den statistik som användes var trovärdig med avseende på deras egna sifferuppgifter. Rådet hade således ingen anledning att betvivla att nämnda statistik var trovärdig.
57      Tribunalen erinrar vidare om att sökanden först omtalade förekomsten av denna påstådda praxis den 28 maj 2013, det vill säga dagen innan den angripna förordningen antogs och mer än 40 dagar efter att den första fristen för att inkomma med synpunkter på dokumentet med allmän information löpt ut. Sökanden hade aldrig nämnt denna praxis tidigare. Sökandens argument framfördes således i ett synnerligen sent skede av undersökningen.
58      Sökanden har under nämnda omständigheter inte visat att unionens institutioner gjorde en felaktig bedömning eller åsidosatte sin omsorgsplikt i fråga om den statistik som använts.
59      Tribunalen kan för det andra konstatera att de sifferuppgifter som rådet angav i skälen 45–55 i den angripna förordningen visar att det skett en förändring i handelsmönstret i den mening som avses i artikel 13.1 i grundförordningen mellan Kina och unionen, mellan Kina och Indonesien samt slutligen mellan Indonesien och unionen.
60      Det framgår nämligen för det första av skäl 45 och tabell 1 i den angripna förordningen att exporten av cyklar från Kina till unionen minskade med över 80 procent under undersökningsperioden. Från det att tullen höjdes år 2005 och fram till slutet av referensperioden minskade importen till en tredjedel. För det andra ökade exporten av cyklar från Kina till Indonesien såsom framgår av skäl 51 och tabell 2 i den angripna förordningen med mer än 83 procent under undersökningsperioden. För det tredje ökade exporten av cyklar från Indonesien till unionen med 2,6 gånger den tidigare volymen under undersökningsperioden. Även om importen från Indonesien förvisso minskade år 2009 förblev den, såsom framgår av skäl 46 och tabell 1 i den angripna förordningen, högre än år 2004 och 2005 och dessutom ökade den på nytt under perioden 2010–2012.
61      Förvisso minskade, såsom sökanden har påpekat, den indonesiska importen från Kina med 10,1 procent medan den indonesiska exporten till unionen ökade med 18,6 procent år 2007. En sådan årlig variation innebär emellertid inte i sig att den tendens som påvisas i siffermaterialet från unionens institutioner kan ifrågasättas. Såsom rådet korrekt har påpekat kan det förekomma en tidsmässig förskjutning mellan förändringen i handelsmönstret mellan Kina och Indonesien och mellan Indonesien och unionen, bland annat på grund av lagerhållning.
62      Rådet gjorde under dessa omständigheter inte fel när det med stöd av nämnda siffermaterial drog slutsatsen att det skett en förändring i handelsmönstret.
63      Rådet har enligt sökanden för det tredje underlåtit att beakta alternativa förklaringar till kringgåendet vid sin bedömning av hur exporten från Indonesien till unionen utvecklats.
64      Tribunalen erinrar härvidlag om att kommissionen inte ges några undersökningsbefogenheter i grundförordningen som möjliggör för den att tvinga företag att delta i undersökningen eller att lägga fram uppgifter. Rådet och kommissionen är under dessa omständigheter beroende av att parterna samarbetar frivilligt för att lämna nödvändiga upplysningar inom utsatta frister (dom av den 24 maj 2012, JBF RAK/rådet, T‑555/10, EU:T:2012:262, punkt 80).
65      Det kan för det första konstateras att det framgår av handlingarna i målet att det inte lagts fram någon alternativ förklaring under undersökningen. Rådet har särskilt påpekat att indonesiska myndigheter inte framfört några iakttagelser som motsäger vad som slagits fast i fråga om orsaken till förändringen i handelsmönstret.
66      Tribunalen erinrar för det andra om att inte heller sökanden under det administrativa och det rättsliga förfarandet har framfört någon alternativ förklaring som kan förklara förändringen i handelsmönstret på annat sätt än genom införandet av den ursprungliga antidumpningstullen. Sökanden har nöjt sig med att påpeka att rådet underlät att beakta andra förklaringar, utan att precisera detta närmare, med undantag av sökandens kritik av rådets analys av utvecklingen i produktionsvolymer.
67      Vad beträffar utvecklingen i produktionsvolymer anser sökanden att rådets analys är ofullständig, eftersom den varken avser hela undersökningsperioden eller samtliga indonesiska exportföretag.
68      Det framgår av skäl 56 och av tabell 3 i den angripna förordningen att unionens institutioner undersökte utvecklingen i produktionsvolymerna från år 2009 och fram till slutet av referensperioden avseende de företag som samarbetade. Det framgår av denna analys att de indonesiska företag som samarbetade ökade sin produktion med 54 procent under denna period.
69      Härvidlag ska det först påpekas att unionens institutioner med fog kunde utgå enbart från de sifferuppgifter som avsåg samarbetsvilliga företag, eftersom sifferuppgifter från andra företag varken var tillgängliga eller tillförlitliga. Vidare framgår det, såsom rådet korrekt har påpekat, att de tabeller som ska fyllas i som bilaga till ansökningar om befrielse från tull att de som sökte sådan befrielse skulle inkomma med upplysningar om sina produktionsvolymer från år 2004 och framåt. Kommissionen har således undersökt produktionsvolymerna under hela undersökningsperioden. Rådet har skriftligen motiverat varför det begränsade sig till perioden från år 2009 till augusti 2012 med att upplysningarna för de första åren inte var fullständiga avseende samtliga företag.
70      Rådet kunde därför med rätta – eftersom ingen annan motivering än införandet av en antidumpningstull framfördes under undersökningen och då sökanden under det administrativa och rättsliga förfarandet inte lade fram något konkret bevis överhuvudtaget i detta avseende – dra slutsatsen att det inte fanns någon alternativ förklaring till förändringen i handelsmönstret.
71      Talan ska således ogillas såvitt avser den första grundens första del.
–       Omlastning
72      Inom ramen för grundens andra del har sökanden gjort tre anmärkningar.
73      Sökanden har för det första hävdat att rådet gjorde en felbedömning när det i skäl 62 i den angripna förordningen (se punkt 23 ovan) drog slutsatsen att sökanden inte ägde tillräckligt med utrusning för att motivera exportvolymerna till unionen.
74      Sökanden har för det andra gjort gällande att rådet gjorde en felaktig rättstillämpning genom att dra slutsatsen att omlastning förelåg uteslutande med stöd av förändringen i handelsmönstret. Rådet lade inte fram några bevis för denna omlastning och visade inte på ett orsakssamband mellan nämnda omlastningar och den påstådda förändringen i handelsmönstret.
75      Sökanden anser för det tredje att i avsaknad av annan bevisning skulle de bevis som lagts fram utgöra de tillgängliga uppgifter som avses i artikel 18.1 i grundförordningen.
76      Rådet har bestritt samtliga av sökandens argument.
77      Vad beträffar den första anmärkningen har sökanden hävdat att företaget tillverkar cyklar av indonesiskt ursprung och därför inte kan anses vara inblandat i kringgående. Det framgår av sökandens svar i formuläret för ansökan om befrielse från tull bland annat att [konfidentiellt](1). Sökanden har inte bestritt att företaget importerat ett visst antal delar av kinesiskt ursprung. Dessa delar användes därefter för cykeltillverkning vid sökandes fabrik Tangerang (Indonesien) som sysselsätter ungefär [konfidentiellt]. Enligt sökanden omfattade tillverkningsprocessen på nämnda fabrik samtliga skeden i cykeltillverkningen.
78      Sökanden har huvudsakligen stött sig på sitt svar på formuläret för ansökan om befrielse från tull och på sitt svar på firman V:s revisionsrapport av den 28 november 2011, som blev föremål för en översyn den 16 juli 2012, då den gjort gällande att rådet hade tillräckliga upplysningar för att dra slutsatsen att det inte förelåg någon omlastning.
79      Sökanden har för övrigt hävdat att den omständigheten att företagets utrustning inte visade tecken på slitage vid tidpunkten för kontrollbesöket och att fabriken inte var i bruk vid samma tidpunkt, i motsats till vad rådet har hävdat saknar bevisvärde. Sökanden har även påpekat att rådets konstaterande i skäl 29 i den angripna förordningen, med innebörden att sökanden tillhandahölls cykeldelar av en kinesisk tillverkare, strider mot konstaterandet att sökanden inte själv tillverkade cyklar och mot konstaterandet om omlastning.
80      Det ska härvidlag konstateras att kommissionen inte ges några undersökningsbefogenheter i grundförordningen som möjliggör för den att tvinga företag att delta i undersökningen eller lägga fram uppgifter. Rådet och kommissionen är under dessa förhållanden beroende av att parterna samarbetar frivilligt för att lämna nödvändiga upplysningar inom utsatta frister. De upplysningar som lämnas i formulären för ansökan om befrielse från tull och den efterföljande kontroll som kommissionen kan göra på plats är härvidlag avgörande för att förfarandet om kringgående ska kunna genomföras. Det ankommer på de företag som samarbetar att visa att de upplysningar och de bevis som de inger i svar på skriftliga och muntliga frågor samt under kontrollbesöket är precisa och korrekta (se, för ett liknande resonemang, dom JBF RAK/rådet, punkt 64 ovan, EU:T:2012:262, punkt 80 och där angiven rättspraxis).
81      Det kan i förevarande fall konstateras att sökanden faktiskt tillhandahållit ett visst antal relevanta upplysningar i formuläret för ansökan om befrielse från tull och i det omarbetade formuläret för ansökan om befrielse från tull. Sökanden har nämligen tillhandahållit sammanställda upplysningar i form av tabeller som bifogats i bilagor till formulären rörande företagets produktionskapacitet, dess faktiska produktion, dess exportförsäljning, dess omsättning, vissa finansiella och bokföringsmässiga upplysningar såsom fabrikens allmänna kostnader, lager, köp av delar och dessa delars ursprung, tillverkningsprocessen samt produktionskostnaderna. Sökanden har även lagt fram årsbokslut.
82      Tribunalen konstaterar emellertid först att de upplysningar som sökanden tillhandahöll i det första formuläret för ansökan om befrielse från tull, vilket ingavs den 5 november 2012, visade sig vara bristfälliga, eftersom de i stor omfattning var ofullständiga.
83      De upplysningar som lämnades i formuläret för ansökan om befrielse från tull av den 5 november 2012 möjliggjorde nämligen inte att fastställa i synnerhet de faktiska kostnaderna eller ursprunget för olika cykeldelar, vilket gjorde det omöjligt att i detta skede fastställa om sökanden var en indonesisk cykeltillverkare och således att bevilja sökanden befrielse från tull med stöd av artikel 13.2 i grundförordningen.
84      Kommissionen begärde i skrivelse av den 29 november 2012 genom tretton precisa frågor att sökanden skulle tillhandahålla kommissionen de upplysningar som saknades senast den 3 december 2012, det vill säga före kontrollbesöket. I skrivelse av den 3 december 2012 tillhandahöll sökanden enbart upplysningar rörande två av kommissionens tretton frågor, vilket sökanden inte har bestritt.
85      För det andra tillhandahöll sökanden under kontrollbesöket den 6 och 7 december 2012 en omarbetad utgåva av formuläret för ansökan om befrielse från tull, i vilken enbart vissa punkter hade uppdaterats, nämligen bland annat upplysningar om de cykeldelar som köpts in i andra länder än Kina. De upplysningar som tillhandahölls i det omarbetade formuläret för ansökan om befrielse var emellertid fortfarande ofullständiga, vilket sökanden för övrigt inte har bestritt. Vad beträffar uppgifter om sökandens export underlät sökanden nämligen fortfarande att tillhandahålla uppgifter om cif-priser (cost, insurance, freight) för vissa transaktioner till unionen. Sökanden lade inte heller fram upplysningar om kostnader för förpackning, garantier eller bankavgifter.
86      De upplysningar som tillhandahölls i det omarbetade formuläret för ansökan om befrielse från tull visade sig även vara självmotsägande och kunde inte prövas i efterhand.
87      Således var de sifferuppgifter som tillhandahölls i två tabeller i bilagor till de ingivna formulären för ansökan om befrielse avseende ursprung för cykeldelar som sökanden hade köpt osammanhängande, vilket sökanden inte har bestritt. Sådana sifferuppgifter är av avgörande betydelse i ett förfarande som avser ett möjligt kringgående av antidumpningstullar.
88      För det andra framgår det av handlingarna att sökandens anställda under kontrollbesöket inte kunde lägga fram de arbetsunderlag som hade möjliggjort ifyllandet av formulären för ansökan om befrielse från tull (se härvidlag punkt 112 nedan) och de förklarade inte hur de sifferuppgifter som tillhandahållits i formulären för ansökan om befrielse hade beräknats, vilket sökanden inte har bestritt. Det förefaller som om de sifferuppgifter sökanden har tillhandahållit har räknats ut manuellt med hjälp av en enkel miniräknare.
89      För det tredje framgår det även av handlingarna i målet att sökanden inte kunnat lägga fram några andra handlingar är sina skattedeklarationer, vissa tullblanketter och ett antal exemplar av fakturor. Sökanden hade inte tillgång till reviderade årsredovisningar eller till de kompatibilitetssystem som gör det möjligt att enkelt kontrollera de siffror som angetts i formuläret för ansökan om befrielse samt att förteckningen över transaktioner är fullständig. Det har exempelvis inte varit möjligt att stämma av produktionsvolymerna med försäljningen och lagren. Det ska därvid understrykas att kommissionen genom sin skrivelse av den 27 november 2012 hade underrättat sökanden i förväg om att sökanden vid kontrollbesöket var skyldig att tillhandahålla samtliga handlingar, särskilt underlagen, så att kommissionen kunde kontrollera de siffror som angetts i formuläret för ansökan om befrielse.
90      För det tredje gav kommissionen efter kontrollbesöket genom skrivelse av den 28 januari 2013, där den underrättade sökanden om att den avsåg att tillämpa artikel 18.1 i grundförordningen på företaget, på nytt sökanden tillfälle att tillhandahålla de nödvändiga handlingarna. Sökandens svar av den 4 februari 2013, som var en enda sida långt, redovisade härvid inga nya omständigheter. Sökanden bekräftade endast ånyo att företaget hade samarbetat på ett korrekt sätt. I sitt svar på handlingen med allmän information av den 9 april 2013 lämnade sökanden fortfarande inte sådana konkreta uppgifter som kunde motivera de siffror som angetts i formulären för ansökan om befrielse, och det gjorde den heller inte i den försenade skrivelsen av den 28 maj 2013.
91      Vad för det fjärde gäller granskningsrapporten från firman V av den 28 november 2011, som följdes upp den 16 juli 2012, konstaterar tribunalen att den i alla händelser inte visar att sökanden själv tillverkade cyklar med ursprung i Indonesien eller kunde uppfylla villkoren i artikel 13.2 i grundförordningen, något som rådet också med fog påpekat.
92      Granskningsrapporten rör inte frågan huruvida sökanden ägnade sig åt sådant bruk, sådana processer eller sådan bearbetning för vilka ingen annan tillräcklig grund eller ekonomisk motivering fanns än införandet av den ursprungliga antidumpningstullen. Rapporten visar på sin höjd att sökanden, vid den tidpunkt då den lades fram, deltog i cykeltillverkning, vilket inte har bestritts. Rapporten rör väsentligen arbetsvillkoren och organisationen. Den innehåller alltså inga relevanta uppgifter om utvecklingen av produktionsvolymerna eller om cykeldelarnas ursprung.
93      De fotografier och den videofilm som sökanden gett in till tribunalen visar inte heller att företaget var en indonesisk cykeltillverkare och därmed inte delaktig i ett kringgående i den mening som avses i artikel 13 i grundförordningen. Det materialet räcker dock inte för att exakt kunna specificera i synnerhet ursprunget för de råvaror som använts.
94      Formulären för ansökan om befrielse, granskningsrapporten från firman V och de fotografier som vid olika tillfällen under rättsprocessen getts in och som sökanden stöder sig på kan således inte visa att företaget faktiskt var en exportör av indonesiskt ursprung eller uppfyllde villkoren i artikel 13.2 i grundförordningen.
95      Tribunalen konstaterar ändå att rådet utifrån handlingarna i ärendet inte hade tillräckligt underlag för att uttryckligen slå fast, i skäl 62 i den angripna förordningen, att sökanden saknade tillräcklig produktionskapacitet, sett till de volymer som exporterades till unionen, och följaktligen inte heller att sökanden var delaktig i omlastning, det vill säga försändelse via tredjeländer av de varor som omfattades av åtgärderna.
96      Tribunalen noterar att rådets resonemang i hög grad vilar på de konstateranden som kommissionens utsända gjorde vid kontrollbesöket.
97      Enligt kommissionens utsända framkom bland annat att sökanden inte hade den maskinpark som skulle vara nödvändig för att tillverka tillräckligt med delar i förhållande till de deklarerade volymerna. De noterade att tillverkningslokalerna var låsta när de anlände och att vissa maskiner för tillverkning var nya eller sannolikt inte hade använts på länge. Det fanns heller inga maskiner för skärning eller svetsning. Kommissionens utsända begärde förgäves att få se råvarorna till fälgarna samt obearbetade ramar. Däremot fann de lådor med färdigtillverkade cyklar märkta ”tillverkade i Indonesien”, utan att sökandens kinesiska leverantör var nämnd, liksom andra lådor innehållande ramar utan specificerat ursprung. Inspektörerna påpekade att alla de ramar de sett hade levererats av leverantörer och var redan målade. Slutligen kunde sökandens anställda inte förklara hur tillverkningsprocessen gick till.
98      Inget av de konstaterandena räcker dock, vart och ett för sig eller gemensamt, för att bevisa omlastning av varor.
99      Då företagets verksamhet minskat kraftigt efter att undersökningen om kringgående inleddes, kan inga slutsatser dras av de omständigheterna att fabriken var i gott skick och att råvarulagren var relativt tomma vid kontrollbesöket. Sökandeföretaget har för övrigt betonat att det hade avyttrat vissa delar av produktionskedjan, eftersom verksamheten hade minskat. Sökanden har också nämnt, och hänvisat till fakturor som stöd för detta, att vissa maskiner för tillverkning hade köpts nyligen, efter en brand i fabriken den 23 april 2009. Sökanden gjorde som en följd av detta nyinvesteringar vid två tillfällen, i maj 2009 och i juli 2011, bland annat vad gällde produktionslinjerna.
100    Vissa konstateranden – såsom att sökandens kinesiska leverantör inte fanns nämnd någonstans eller att vissa lådor innehöll cykelramar utan något nämnt ursprung – bidrog till att så tvivel angående sökandens faktiska verksamhet, tvivel som också förstärktes av att sökanden inte kunde motivera de sifferuppgifter som företaget lämnat på formuläret för ansökan om befrielse. Dessa omständigheter visade dock inte alls att sökanden hade omlastat varor.
101    Vad beträffar att de av sökandens anställda som var på plats vid kontrollbesöket inte kunde klargöra tillverkningsprocessen, vilket sökanden för övrigt har bestritt, framgår det av rådets skriftliga svar på tribunalens skriftliga frågor att kommissionens utsända enbart talat med anställda vid försäljningsavdelningen och inte med någon specialist på produktionen.
102    Beträffande de konstateranden om faktiska omständigheter som nämns i punkt 97 ovan grundade sig rådet nästan uteslutande på rapporten från kommissionens utsända och knappast alls på några andra uppgifter i sak. Flertalet av konstaterandena i denna rapport har dock bestritts av sökanden, särskilt att produktionslinjerna inte fungerade eller att vissa råvarulager inte existerade. Rådet har förvisso i sina inlagor och vid förhandlingen hänvisat till vissa fotografier som sökanden gett in eller som kommissionens utsända tog vid kontrollbesöket. Dessa fotografier ger dock inga upplysningar om huruvida sökanden deltog i omlastningar.
103    För det tredje grundar rådet även sitt resonemang på att sökanden aldrig lagt fram någon bevisning ens för att företaget var en indonesisk tillverkare eller uppfyllde villkoren i artikel 13.2 i grundförordningen. Även om detta bekräftats i punkt 94 ovan, visar det dock inte i sig att sökanden deltog i omlastningar.
104    Med hänsyn till vad som anförts i punkterna 95–103 ovan hade rådet inte tillräckligt underlag för slutsatsen att sökanden saknade tillräcklig produktionskapacitet för de volymer som exporterades till unionen och att företaget följaktligen ägnade sig åt omlastningar.
105    Det kan inte uteslutas att sökanden, bland allt sådant bruk, sådana processer eller sådan bearbetning för vilka ingen annan tillräcklig grund eller ekonomisk motivering fanns än införandet av den ursprungliga antidumpningstullen, i den mening som avses i artikel 13.1 andra stycket i grundförordningen, ägnade sig åt omlastningar. I motsats till vad kommissionen anförde vid förhandlingen kan rådet dock inte redan av den omständigheten att sökandeföretaget inte kunnat visa att det faktiskt var en indonesisk tillverkare eller uppfyllde villkoren i artikel 13.2 i grundförordningen dra slutsatsen att sökanden utfört omlastningar. Någon sådan möjlighet framgår nämligen på intet sätt av grundförordningen eller av rättspraxis.
106    Under dessa omständigheter ska talan bifallas såvitt avser den första grundens andra del. Det finns därmed inte anledning att pröva sökandens övriga anmärkningar.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 18 i grundförordningen, av proportionalitetsprincipen och av motiveringsskyldigheten
107    Den andra grunden för sökandens talan består av fyra delgrunder, vilka syftar till att visa bland annat att rådet gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning och oriktig bedömning i skälen 29–33 i den angripna förordningen när det fann att sökanden inte hade samarbetat i den mening som avses i artikel 18 i grundförordningen. Enligt den första delgrunden samarbetade sökanden efter bästa förmåga, vilket rådet i strid med artikel 18 i grundförordningen inte beaktat. Den andra delgrunden, som också avser åsidosättande av artikel 18 i grundförordningen, riktar sig mot slutsatsen att sökanden inte samarbetat. I den tredje delgrunden har sökanden gjort gällande att rådet åsidosatt sin motiveringsskyldighet, bland annat genom att inte förklara vilka tillgängliga uppgifter i den mening som avses i artikel 18.1 i grundförordningen som rådet beaktat. Inom ramen för den fjärde delgrunden har sökanden anfört att rådet i strid med artikel 18.3 i grundförordningen underlåtit att beakta upplysningar som sökanden lämnat under undersökningen. Att inte beakta samtliga upplysningar som sökanden lämnat strider mot proportionalitetsprincipen.
108    Rådet har bestritt samtliga sökandens argument.
109    Tribunalen ska först pröva den andra delgrunden och därefter i tur och ordning den första, den tredje och den fjärde delgrunden.
–       Bristande samarbete
110    Till stöd för den andra grundens andra del har sökanden anfört ett antal argument som syftar till att visa att konstaterandet om bristande samarbete är felaktigt. Sökanden har bland annat gjort gällande att det inte i sig räcker att företaget inte gett in arbetsunderlagen för att kunna konstatera att det inte samarbetat.
111    Tribunalen erinrar om att artikel 18.1 första meningen i grundförordningen ger institutionerna möjlighet att fatta beslut på grundval av tillgängliga uppgifter om en part vägrar att ge tillgång till eller på något annat sätt inte lämnar nödvändiga uppgifter inom den föreskrivna tidsfristen enligt denna förordning eller väsentligen hindrar undersökningen. Tillgängliga uppgifter kan också användas om en berörd part lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter. Det framgår av själva lydelsen av denna bestämmelse att de fyra villkoren är alternativa. Det räcker alltså att ett av dem är uppfyllt för att institutionerna ska kunna fatta slutgiltiga eller preliminära avgöranden på grundval av tillgängliga uppgifter (dom av den 22 maj 2014, Guangdong Kito Ceramics m.fl./rådet, T‑633/11, EU:T:2014:271, punkt 44).
112    I detta fall konstaterades bristande samarbete i den angripna förordningen inte bara på grundval av att inget av arbetsunderlagen, som gav möjlighet att stämma av svaren på formuläret för ansökan om befrielse med exportörens finansiella dokumentation och räkenskaper, hade getts in. Den slutsatsen grundades även på dröjsmålet med att ge in begärda upplysningar, på att de upplysningar som faktiskt lämnades var motstridiga och föga tillförlitliga och på svårigheterna i samband med kontrollbesöket. Tribunalen har redan, inom ramen för den första grunden, konstaterat att de uppgifter som lämnades av sökanden visade sig vara ofullständiga, motstridiga och omöjliga att bekräfta. Sökanden har således inte gett tillgång till nödvändiga uppgifter i den mening som avses i ovan i punkt 111 nämnda rättspraxis.
113    För det andra har sökanden hävdat att de inkonsekventa produktionssiffrorna berodde på förskjutningar mellan det att tillverkningen faktiskt ägde rum och det att den bokfördes. Enligt sökanden ger dess skrivelse av den 4 februari 2013 tillräckligt underlag för den slutsatsen. Tribunalen konstaterar dock att denna skrivelse inte innehåller någon bevisning i frågan.
114    För det tredje har sökanden betonat att åtminstone en del av de upplysningar som lämnats var riktiga, då rådet självt medgett att de siffror för exportförsäljningen som uppgetts var korrekta. Det framgår av skäl 31 i den angripna förordningen att rådet bekräftade att dessa siffror var korrekta. Emellertid avser dessa, enligt rådet, den samlade exportförsäljningen, inte bara exporten till unionen. Någon uppskattning av sistnämnda siffra har inte kunnat göras, vilket sökanden inte har bestritt. Att exportsiffrorna är riktiga och kan bekräftas betyder inte att även siffrorna rörande de exporterade varornas ursprung kan konstateras stämma.
115    För det fjärde, vad gäller den omständigheten att en försäljningschef hos sökandeföretaget samtidigt var anställd av en kinesisk tillverkare som var sökandens huvudleverantör av cykeldelar, stämmer det att detta i sig inte räcker för att konstatera bristande samarbete i den mening som avses i artikel 18 i grundförordningen. De förklaringar som sökanden lämnat beträffande denna persons ställning har dock varit ytterst otydliga, vilket är relevant för bedömningen av sökandens samarbete. Sökanden har också i formuläret för ansökan om befrielse förklarat sig sakna koppling till kinesiska företag. Med hänsyn till den betydelse det kan ha att en försäljningschef hos sökanden även var anställd hos ett kinesiskt cykelbolag, när det gäller att genomföra ett kringgående via Indonesien, var det i alla händelser berättigat för kommissionen att fråga sökanden om detta och att denna omständighet nämndes i den angripna förordningen.
116    För det femte har sökanden hävdat att det bristande samarbetet enbart gäller hopsättning, inte omlastning. Sökanden har betonat att det påstått otillräckliga samarbetet endast rör värdet av delarna med kinesiskt ursprung. Enligt företaget behövs den informationen dock enbart för att avgöra huruvida det ägnade sig åt hopsättning, det vill säga om det följde bestämmelserna i artikel 13.2 i grundförordningen rörande värdet av de delar som importerades från Kina i förhållande till det sammanlagda värdet av den tillverkade varan. Eftersom slutsatsen i den angripna förordningen att det skett ett kringgående via Indonesien bara var grundad på omlastningar, avser det påstådda bristande samarbetet enligt sökanden konstateranden som saknar relevans för rådets anmärkning om kringgående.
117    Tribunalen vill därvid först påpeka att det framgår av det formulär för ansökan om befrielse som sökanden gett in att företaget sökt visa att det uppfyllde villkoren i artikel 13.2 i grundförordningen. Det var alltså berättigat att kommissionen, i bilaga B till dokumentet med allmän information, motiverade sitt beslut att inte bevilja sökanden något undantag med att den inte kunnat göra de för dessa villkor relevanta beräkningarna utifrån den information som lämnats. Det ska erinras om att undersökningen avsåg förekomsten av ett kringgående via Indonesien, inte förekomsten av en specifik form av kringgående. Kommissionen nämner för övrigt i skäl 9 i förordning nr 875/2012, som inledde undersökningen om kringgående, beträffande Indonesien, möjlig förekomst av omlastning och hopsättning.
118    Vidare har sökanden aldrig visat att företaget tillverkade cyklar med ursprung i Indonesien eller uppfyllde villkoren i artikel 13.2 i grundförordningen. Det har med andra ord aldrig bevisat ursprunget för de cyklar som företaget exporterade i betydande antal till unionen. De upplysningar som sökanden lämnat är i alla händelser otillräckliga, eftersom syftet med undersökningen var att avgöra huruvida sökanden hade deltagit i ett kringgående via Indonesien av den ursprungliga antidumpningstullen, oberoende av hur rådet senare kvalificerade denna verksamhet.
119    Under dessa omständigheter måste denna anmärkning förkastas.
120    Följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens andra del.
–       Effekterna av sökandens samarbete
121    Sökanden har beträffande den första delgrunden gjort gällande att rådet, i strid med artikel 18 i grundförordningen, inte beaktat att företaget hade samarbetat efter bästa förmåga. Sökanden har betonat bland annat att företaget begärt undantag och lämnat in ett omarbetat frågeformulär samt tagit emot kommissionens utsända för ett kontrollbesök. Detta samarbete har dessutom ägt rum under svåra omständigheter, eftersom sökanden haft begränsade administrativa resurser och inte varit bekant med kommissionens administrativa förfaranden.
122    Tribunalen erinrar därvid om att möjligheten enligt artikel 18.1 andra meningen i grundförordningen att grunda sig på tillgängliga uppgifter bland annat om ett företag vägrar att samarbeta eller lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter inte fordrar uppsåtligt handlande. Hur stora ansträngningar en berörd part gör för att dela med sig av vissa upplysningar har inte nödvändigtvis något samband med upplysningarnas inneboende kvalitet och är i alla händelser inte den enda avgörande faktorn. Om de begärda upplysningarna inte slutgiltigt erhållits, har kommissionen rätt att använda sig av tillgängliga uppgifter vad gäller de begärda upplysningarna (dom av den 4 mars 2010, Sun Sang Kong Yuen Shoes factory, T‑409/06, REG, EU:T:2010:69, punkterna 103 och 104).
123    Det ankommer dessutom på unionsinstitutionerna att besluta om de anser att det är nödvändigt för att kontrollera uppgifter som lämnats av en berörd part att bekräfta dessa uppgifter genom ett kontrollbesök i denna parts lokaler. Om en berörd part motsätter sig en kontroll av de uppgifter som parten lämnat är artikel 18 i grundförordningen tillämplig och tillgängliga uppgifter kan användas. Att vägra ta emot ett kontrollbesök strider förvisso mot syftet att främja lojalt och omsorgsfullt samarbete, som artikel 18.1 i grundförordningen avser att säkerställa. Det räcker emellertid inte att bara ta emot ett sådant besök för att samarbete ska anses föreligga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2011, Transnational Company ”Kazchrome” och ENCR Marketing/rådet, T‑192/08, REG, EU:T:2011:619, punkterna 273 och 275).
124    Att ha gett in ett formulär för ansökan om befrielse, och senare en omarbetad version av detta, och att ha tagit emot kommissionens utsända för ett kontrollbesök räcker således inte för att företaget ska anses ha samarbetat eller för att unionsinstitutionerna ska vara skyldiga att beakta bristfälliga upplysningar. De upplysningar som kommissionen begärt i detta fall kan dessutom inte betraktas som en särskilt tung administrativ börda. För övrigt bestod sökandens försäljningsavdelning och administrativa personal, enligt rådet, av 16 personer, vilket sökanden inte bestritt.
125    Vidare föreskrivs det i artikel 18.3 i grundförordningen att även om de uppgifter som lämnas av en berörd part inte är fullkomliga i varje avseende bör de inte lämnas utan beaktande, under förutsättning att eventuella brister inte är sådana att de gör det orimligt svårt att komma fram till ett rimligt tillförlitligt avgörande, att uppgifterna lämnas på ett korrekt sätt i god tid och är kontrollerbara och att parten har handlat efter bästa förmåga. Det framgår av bestämmelsens lydelse att dessa fyra villkor är kumulativa. Om ett av dem inte är uppfyllt är bestämmelsen följaktligen inte tillämplig och uppgifterna i fråga ska inte beaktas (dom Guangdong Kito Ceramics m.fl./rådet, punkt 111, EU:T:2014:271, punkt 100).
126    I detta fall kunde artikel 18.3 i grundförordningen inte tillämpas, eftersom sökanden inte tillhandahållit nödvändiga uppgifter i den mening som avses i artikel 18.1 i förordningen för att visa att företaget verkligen var en tillverkare av indonesiskt ursprung eller uppfyllde villkoren i artikel 13.2 i förordningen, såsom konstaterats i punkterna 80–94 ovan. Även om sökanden skulle ha lämnat nödvändiga uppgifter och samarbetat efter bästa förmåga, har det dessutom redan slagits fast att de uppgifter som lämnades inte var kontrollerbara.
127    Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del.
–       Motiveringen
128    Sökanden anser att rådet borde ha skilt mellan samarbetet rörande anmärkningen om hopsättning och samarbetet rörande anmärkningen om omlastning. Rådet har inte specificerat om de uppgifter som lämnats avsåg omlastning eller hopsättning, och den angripna förordningen är därför bristfälligt motiverad.
129    Sökanden har framfört att rådet, efter att ha förkastat alla de uppgifter som lämnats, inte klargjort arten av de tillgängliga uppgifter, i den mening som avses artikel 18.1 i grundförordningen, som det grundat sig på för att finna att det skett ett kringgående. Sökanden anser också att rådet borde ha preciserat på vilket sätt de tillgängliga uppgifterna var de bästa möjliga.
130    Tribunalen erinrar om att unionsinstitutionerna ska motivera sina rättsakter så, att det klart och tydligt framgår hur institutionen har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och kan göra gällande sina rättigheter, och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt (dom av den 27 september 2005, Common Market Fertilizers/kommissionen, T‑134/03 och T‑135/03, REG, EU:T:2005:339, punkt 156). Frågan huruvida motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 FEUF ska inte enbart bedömas mot bakgrund av motiveringens lydelse, utan även mot bakgrund av det sammanhang i vilket motiveringen ingår samt alla rättsregler som reglerar den berörda frågan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 februari 1996, Belgien/kommissionen, C‑56/93, REG, EU:C:1996:64, punkt 86, och av den 27 november 1997, Kayersberg/kommissionen, T‑290/94, REG, EU:T:1997:186, punkt 150).
131    I detta fall har rådet iakttagit dessa principer, av de skäl som redovisas nedan.
132    Vad för det första gäller sökandens argument att rådet borde ha skilt mellan samarbete rörande hopsättning och samarbete rörande omlastning, har det slagits fast i punkt 117 ovan att undersökningen avsåg förekomsten av ett kringgående via Indonesien, inte förekomsten av en specifik form av kringgående. Dessutom var de omständigheter som behövde beaktas för att bedöma samarbetet likartade för omlastning och hopsättning. I motsats till vad sökanden har anfört fanns det alltså inte anledning att dela upp bedömningen av sökandens samarbete beträffande hopsättning respektive omlastning.
133    Den motivering som lämnats i skälen 29–33 i den angripna förordningen är korrekt underbyggd, sett till ovan i punkt 130 nämnda rättspraxis.
134    Det framgår av skäl 29 i den angripna förordningen att rådet inte såg de uppgifter som sökanden lämnat som tillförlitliga. Företaget hade inte behållit några av de arbetsunderlag som användes vid ifyllandet av formuläret för ansökan om befrielse. Företaget kunde därför inte visa att dessa siffror var korrekta. De uppgifter som företaget skickat in visade sig dessutom vara otillförlitliga vid de beräkningar som gjordes vid kontrollbesöket utifrån de handlingar som fanns tillgängliga i företagets lokaler. Slutligen visade undersökningen att sökandebolagets försäljningschef samtidigt var anställd av en kinesisk cykeltillverkare som var den främsta leverantören av cykeldelar till sökanden.
135    Det framgår av skälen 30 och 31 i den angripna förordningen att kommissionen, efter att ha underrättat sökanden om sin avsikt att bortse från de uppgifter som lämnats, gav företaget tillfälle att lämna synpunkter. Företaget menade i sina synpunkter att det visat sig mycket samarbetsvilligt genom att skicka in alla dokument som efterfrågats utom arbetsunderlagen, vilka enligt företaget inte hade efterfrågats tidigare. Rådet har därvid betonat att underlagen hade efterfrågats före kontrollen på plats. Vad gäller sökandens argument att de kontrollberäkningar som gjordes på plats inte stämde på grund av felaktiga förklaringar från en enda anställd, har rådet anfört att flera anställda tillfrågats om förklaringar och att de inte kunde förklara varifrån uppgifterna i ansökan om befrielse kom eller hur de hade beräknats.
136    Rådet fann således, i skälen 32 och 33 i den angripna förordningen, att de uppgifter som sökanden lämnat måste lämnas utan avseende och att slutsatserna rörande sökanden skulle grundas på de tillgängliga uppgifterna, i enlighet med artikel 18 i grundförordningen.
137    För det andra dokumenterade rådet i den angripna förordningen förvisso inte uttryckligen de tillgängliga uppgifternas närmare karaktär.
138    Det framgår dock av i synnerhet skälen 28–33, 45, 46, 50, 51, 55, 56, 92 och 98–102 i den angripna förordningen att de tillgängliga uppgifterna innefattar samtliga uppgifter som rådet lagt till grund för sin slutsats att sökanden deltagit i ett kringgående, det vill säga bland annat de uppgifter som påvisade förändringar i handelsmönstret, bristen på trovärdiga alternativa förklaringar och uppgifterna från Eurostats databas Comext, som låg till grund för slutsatsen att de positiva verkningarna av den ursprungliga antidumpningstullen undergrävts och visade att det förelåg dumpning i förhållande till tidigare fastställda normalvärden. De tillgängliga värdena innefattar också samtliga relevanta upplysningar i handlingarna i ärendet, inbegripet klagomålet (skälen 10–17 i den angripna förordningen).
139    Vad för det tredje gäller sökandens argument att rådet borde ha motiverat på vilket sätt de tillgängliga uppgifter som användes var de bästa möjliga, följer någon sådan skyldighet varken av artikel 18.1 i grundförordningen eller av rättspraxis. Artikel 18.1 i förordningen föreskriver att rådet får grunda sig på tillgängliga uppgifter när de uppgifter som lämnats är bristfälliga (se punkt 111 ovan). Eftersom de uppgifter som lämnats i detta fall var bristfälliga, fanns det således inte anledning för rådet att motivera på vilket sätt de tillgängliga uppgifter som användes var bättre än de uppgifter som lämnats. Sökanden har heller inte gjort gällande att andra tillgängliga uppgifter skulle varit bättre än de uppgifter som rådet använde sig av. Sökandens argument kan således inte godtas.
140    Talan kan därmed inte bifallas på den andra grundens tredje del.
–       Beaktande av kompletterande uppgifter från sökanden
141    Sökanden har inom ramen för den fjärde delgrunden anfört att rådet åsidosatt artikel 18.3 i grundförordningen samt proportionalitetsprincipen genom att inte beakta några av de uppgifter som lämnats utan att ha bedömt huruvida vissa upplysningar kunde användas beträffande anmärkningen om omlastning. Sökanden anser sig ha lämnat dessa upplysningar i tid och menar att de enkelt kunde kontrolleras vad gäller anmärkningen om omlastning.
142    Vad för det första gäller åsidosättande av artikel 18.3 i grundförordningen har tribunalen redan, i punkt 125 ovan, erinrat om att tillämpning av den bestämmelsen förutsätter att de fyra där föreskrivna kumulativa villkoren är uppfyllda, i synnerhet att eventuella brister inte är sådana att de gör det orimligt svårt att komma fram till ett rimligt tillförlitligt avgörande och att uppgifterna är kontrollerbara. I detta fall har det emellertid redan konstaterats, inom ramen för den första grunden, att de upplysningar som sökanden lämnade var och förblev ofullständiga, motstridiga och omöjliga att kontrollera. Därmed kan artikel 18.3 i grundförordningen inte tillämpas, oavsett vilken form av kringgående saken rör.
143    Talan kan således inte bifallas vad gäller åsidosättande av artikel 18.3 i grundförordningen.
144    För det andra följer det av proportionalitetsprincipen att unionsbestämmelser är rättsenliga endast om de medel som används är ägnade att uppnå det legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska, i princip, den åtgärd väljas som är minst ingripande (dom av den 5 juni 1996, NMB France m.fl./kommissionen, T‑162/94, REG, EU:T:1996:71, punkt 69).
145    I detta fall anser sökanden det oproportionerligt att inte beakta några av de upplysningar som lämnats, utan att ta ställning till om vissa av dessa kunde användas beträffande anmärkningen om omlastning.
146    Det räcker härvid att erinra om att sökanden underlåtit att lämna upplysningar som kunde visa att företaget var en indonesisk exportör eller uppfyllde villkoren i artikel 13.2 i grundförordningen. Att rådet bortsåg från sökandens upplysningar strider därför inte mot proportionalitetsprincipen.
147    Under dessa omständigheter kan talan inte bifallas såvitt avser den andra grundens fjärde del.
148    Talan kan därmed inte bifallas avseende den andra grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 13.1 i grundförordningen och av likabehandlingsprincipen
149    Sökanden har gjort gällande att rådet missuppfattat de faktiska omständigheterna och gjort en oriktig bedömning när den använde prisuppgifterna från Eurostats databas Comext. Enligt sökanden hade det under alla de olika faserna av undersökningen avseende antidumpningsförordningarna rörande cyklar och cykeldelar med ursprung i Kina, tillståtts att uppgifterna i Comext inte var tillförlitliga och inte kunde ligga till grund för avgörande jämförelser.
150    Vidare påstås rådet ha åsidosatt artikel 13.1 i grundförordningen samt likabehandlingsprincipen, genom att inte ha beaktat sökandens uppgifter om exportpriserna, vilkas tillförlitlighet bekräftats i skäl 31 i den angripna förordningen. Enligt sökanden snedvrids de siffror som påvisar dumpning av att uppgifterna rörande de bolag som samarbetat tas i beaktande.
151    Rådet har bestritt sökandens argument.
152    Tribunalen erinrar om att det framgår av artikel 13.1 i grundförordningen att ett kringgående endast kan konstateras om det finns bevisning för dumpning i förhållande till de normalvärden som fastställts i den ursprungliga antidumpningsundersökningen.
153    Det framgår också av grundförordningen att unionsinstitutionerna måste välja den lämpligaste metoden för att beräkna dumpningen och att det valet fordrar en bedömning av komplexa ekonomiska situationer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 mars 1992, Minolta Camera/rådet, C‑178/87, REG, EU:C:1992:112, punkt 41).
154    I detta fall har det redan slagits fast att sökanden inte samarbetat i den mening som avses i artikel 18 i grundförordningen, eftersom de uppgifter som lämnats inte var tillförlitliga och inte kunde kontrolleras.
155    Det framgår av skäl 31 i den angripna förordningen att kontrollräkningen förvisso stämde vad avser värdet på exportförsäljningen. Som rådet gjort gällande och som sökande inte bestritt, kunde dock endast de sammanlagda exportsiffrorna passas ihop med uppgifterna i bokföringen och bekräftas. De upplysningar som lämnades var dessutom ofullständiga, eftersom sökanden aldrig lämnade de upplysningar som var nödvändiga (se punkterna 85 och 114 ovan).
156    Under dessa omständigheter kunde rådet med fog stödja sig på tillgängliga uppgifter, eftersom det inte förfogade över tillförlitliga uppgifter om sökanden och om de bolag som inte gett sig till känna.
157    Sökanden har vidare ifrågasatt användningen av uppgifter från Eurostats databas Comext som tillgängliga uppgifter i den mening som avses i artikel 18.1 i grundförordningen. Sökanden har hänvisat till förordning nr 1095/2005, till genomförandeförordning nr 990/2011 och till förordning nr 502/2013, där sökanden menar att dessa uppgifters tillförlitlighet ifrågasätts.
158    Tribunalen vill därvid understryka att de tre förordningar som sökanden hänvisat till inte rörde förfaranden för att förhindra kringgående. De avsåg inrättandet av en slutlig antidumpningstull, en översyn vid utgången av giltighetstiden för åtgärder respektive en interimsöversyn.
159    Vidare har exportpriserna hos de producenter som inte samarbetat beräknats på olika sätt i dessa tre förordningar. I förordning nr 1095/2005 användes uppgifterna från de företag som samarbetat, medan uppgifterna från Comext inte ansågs tillräckligt exakta vid en fullständig omprövning av konstaterad dumpning och skada. I genomförandeförordning nr 990/2011 däremot användes uppgifterna från Comext, eftersom bara ett företag samarbetat. I förordning nr 502/2013 användes uppgifterna från Comext bara i viss mån, eftersom de på nytt inte ansågs tillräckligt exakta för det aktuella ändamålet, i det fallet en interimsöversyn.
160    Tvärtemot vad sökanden har hävdat, har uppgifter från Comext alltså inte ansetts som bristfälliga i de tre ovannämnda förordningarna. Dumpningen har dessutom beräknats på olika sätt beroende på undersökningens syfte och omständigheterna i det enskilda fallet.
161    De nämnda förordningarna gällde dessutom Kina och Vietnam, inte Indonesien. Sökanden har inte lagt fram någon bevisning till stöd för att slutsatserna däri skulle vara relevanta även för Indonesien.
162    Under dessa omständigheter kan sökandens argument om tillförlitligheten hos uppgifterna från Eurostats databas Comext inte anses befogade.
163    Vad gäller argumenten om åsidosättande av likabehandlingsprincipen, anser sökanden att om de siffror som rådet använt – det vill säga, enligt sökanden, väsentligen siffrorna från de exportörer som samarbetat – faktiskt utgjorde bevis för dumpning, borde kommissionen ha inlett en antidumpningsundersökning rörande de övriga indonesiska tillverkarna i stället för att peka ut sökanden som osannolik ensam ansvarig för de svårigheter företagen inom unionen har i denna bransch.
164    Tribunalen erinrar om att unionsinstitutionerna anser dumpning styrkt utifrån de normalvärden som fastställts vid den tidigare antidumpningsundersökningen, inte utifrån normalvärdet av nämnda exportörers försäljning på sin nationella marknad. Slutsatserna i den angripna förordningen säger alltså ingenting om behovet av att starta en oberoende antidumpningsundersökning rörande de indonesiska tillverkarna. Det ska också påminnas om att de tillverkare som samarbetade även kunde visa att de inte hade deltagit i kringgåendet, i motsats till sökanden.
165    För det andra har rådet som svar på en skriftlig fråga från tribunalen preciserat att volymerna och värdet av exporten för de tillverkare som samarbetat dragits av från de totalsiffror för de indonesiska exportörerna som fanns tillgängliga i databasen Comext. Rådet har följaktligen inte, i motsats till vad sökanden hävdat, använt uppgifterna från de tillverkare som samarbetat för att slå fast att dumpning var styrkt.
166    Av vad som anförts i punkterna 152–165 ovan, konstaterar tribunalen att sökanden inte visat att rådet gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning eller oriktig bedömning, och ej heller till åsidosättande av likabehandlingsprincipen, vad gäller förekomsten av bevis för dumpning.
167    Talan kan följaktligen inte bifallas avseende den tredje grunden.
168    Av vad som anförts, i synnerhet i punkt 106 ovan, ska artikel 1.1 och 1.3 i den angripna förordningen ogiltigförklaras i den mån den avser sökanden.
Rättegångskostnader
169    Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet, ska yrkandet bifallas.
170    Kommissionen och Maxcom ska bära sina rättegångskostnader, i enlighet med artikel 87.4 första och tredje styckena i rättegångsreglerna.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen)
följande:
1)      Artikel 1.1 och 1.3 i  rådets genomförandeförordning (EU) nr 501/2013 av den 29 maj 2013 om utvidgning av den slutgiltiga antidumpningstull som infördes genom genomförandeförordning (EU) nr 990/2011 om import av cyklar med ursprung i Folkrepubliken Kina till att även omfatta import av cyklar som avsänts från Indonesien, Malaysia, Sri Lanka och Tunisien, oavsett om produktens deklarerade ursprung är Indonesien, Malaysia, Sri Lanka och Tunisien eller inte, ogiltigförklaras, i den mån de bestämmelserna avser Chin Haur Indonesia, PT.
2)      Europeiska unionens råd ska ersätta Chin Haur Indonesias rättegångskostnader och bära sina rättegångskostnader.
3)      Europeiska kommissionen och Maxcom Ltd ska bära sina rättegångskostnader.
Van der Woude
Wiszniewska-Białecka
Ulloa Rubio
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 19 mars 2015.
Underskrifter
Innehållsförteckning
Bakgrund till måletII – 2
Huvudsakliga antidumpningsförfaranden och inledande antisubventionsförfarandenII – 2
Undersökning avseende kringgåendeII – 3
Den angripna förordningenII – 5
Förfarande och parternas yrkandenII – 7
Rättslig bedömningII – 8
Upptagande till sakprövningII – 8
Prövning i sakII – 8
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 13.1 och artikel 18.1 i grundförordningenII – 9
– Förändring i handelsmönstretII – 9
– OmlastningII – 12
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 18 i grundförordningen, av proportionalitetsprincipen och av motiveringsskyldighetenII – 17
– Bristande samarbeteII – 18
– Effekterna av sökandens samarbeteII – 20
– MotiveringenII – 21
– Beaktande av kompletterande uppgifter från sökandenII – 23
Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 13.1 i grundförordningen och av likabehandlingsprincipenII – 24
RättegångskostnaderII – 27
* Rättegångsspråk: engelska.
1 Dolda konfidentiella uppgifter.