61994CC0054_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
A - Inledning
1 I mars och april 1993 genomförde tjänstemän vid en italiensk hälsovårdsmyndighet kontroller i några livsmedelsaffärer. Vid kontrollerna konstaterades i ett fall att ett parti potatis innehöll rester av kloroprofam (ett ogräsmedel). Analysen visade att den oskalade potatisen innehöll så hög halt rester att de, enligt de italienska föreskrifterna, högsta tillåtna gränsvärdena överskreds, medan halten rester i den skalade potatisen var lägre än de högsta tillåtna gränsvärdena. I ett andra fall konstaterade hälsovårdsmyndigheterna att ett parti djupfryst pommes frites innehöll rester av klorprofam och profam (ett annat ogräsmedel) i så hög halt att de, enligt italiensk rätt, högsta tillåtna gränsvärdena överskreds.
2 På grund av dessa omständigheter inleddes vid Pretura circondariale di Macerata förundersökning mot var och en av de ansvariga (Cacchiarelli i det ena fallet och Stanghellini i det andra).
3 Beslutet om förundersökning grundar sig väsentligen på en ministerialkungörelse av den 18 juli 1990(1), i vilken »de högsta tillåtna gränsvärdena för resthalter av för hälsoskyddet relevanta ämnen som tillåtes på och i livsmedel» fastställs. Ministerialkungörelsen utfärdades i det uttalade syftet att genomföra en rad direktiv i nationell rätt. Till dessa hör särskilt rådets direktiv 76/895/EEG av den 23 november 1976 om fastställandet av högsta tillåtna gränsvärden för halter av bekämpningsmedelsrester på och i frukt och grönsaker(2).
4 Den 27 november 1990 utfärdade rådet direktivet 90/642/EEG om fastställandet av högsta tillåtna gränsvärden för halter av bekämpningsmedelsrester på och i vissa produkter av vegetabiliskt ursprung, inklusive frukt och grönsaker(3). I syfte att genomföra detta direktiv utfärdade den italienske hälsovårdsministern den 23 december 1992 ett motsvarande dekret(4).
5 Granskningen av de ovan nämnda italienska rättsföreskrifterna och de bakomliggande gemenskapsrättsliga bestämmelserna resulterade i att den italienska myndigheten ställde sig två frågor.
6 För det första konstaterade Pretura Circondariale di Macerata, att såväl direktivet 76/895 som direktivet 90/642 hänför sig till »bekämpningsmedel», medan de italienska rättsföreskrifterna talar om »för hälsoskyddet relevanta ämnen». Dessa omfattar därför inte endast bekämpningsmedel i egentlig mening, utan också ogräsmedel såsom kloroprofam och profam. Den nationella myndigheten frågar sig därför om den italienske lagstiftaren, vid genomförandet av gemenskapsrättsdirektivet, inte har gått för långt, när denne även fastställde högsta tillåtna gränsvärden för ogräsmedel. Pretura circondariale di Macerata intar därvid den ståndpunkten, att den italienska rättsakten, som går utöver sitt »institutionella syfte» - nämligen att genomföra direktivet i nationell rätt - inte kan utgöra grund för domstols dom.
7 För det andra konstaterar den nationella myndigheten, att ministerialkungörelsen anger att halten av kloroprofam och profam skall undersökas i skalad potatis. I direktivet 90/642 anges däremot att de högsta tillåtna gränsvärdena för rester när det gäller potatis hänför sig till hela produkten »efter det att jorden (om sådan finns) avlägsnats (avlägsnande av jord genom avspolning under rinnande vatten respektive genom skonsam borstning av den torra produkten)». I dekretet av den 23 december 1992, genom vilket detta direktiv skulle genomföras, finns i bilaga 3 en motsvarande bestämmelse. I punkt 4 i bilaga 1 till detta dekret anges dessutom, att resultatet av dessa analyser bildar underlag för »kontrollen av iakttagandet av hälsovårdsministerns föreskrifter av den 18 juli 1990». Den nationella myndigheten frågar sig därför om undersökningen av halten av rester skall göras på hel potatis eller på skalad potatis.
8 Pretura circondariale di Macerata begärde därför förhandsbesked av EG-domstolen beträffande följande frågor(5):
»1) Skall rådets direktiv 90/642/EEG av den 27 november 1990 om
fastställandet av högsta tillåtna gränsvärden för bekämpningsmedelsrester på och i vissa produkter av vegetabiliskt ursprung, inklusive frukt och grönsaker, förstås på så sätt att den också omfattar det [de] ogräsmedel som är föremål för föreliggande process?
2) Har den italienska republikens regering efter officiell tolkning av direktivet
genomfört detsamma noggrant och i laga ordning i nationell rätt genom hälsovårdsministerns dekret av den 23 december 1992, vilket utfärdats i syfte att genomföra direktivet, så vitt rör det sätt på vilket prover skall tas och analyser genomföras för att kontrollera iakttagandet av de högsta tillåtna gränsvärdena för rester av för hälsoskyddet relevanta ämnen?»
B - Ställningstagande
Inledande anmärkning
9 Innan den fråga som ställts i begäran om förhandsavgörande behandlas må det tillåtas mig att påpeka att den hänskjutande myndigheten tycks utgå ifrån att de föreskrifter rörande de högsta tillåtna gränsvärdena för rester i potatis, vilka nu skall behandlas, också gäller för pommes frites. Med hänsyn till den följande redogörelsen, är det inte nödvändigt att gå in på om så verkligen är fallet.
Förhållandet mellan direktiv 76/895 och direktiv 90/642
10 För att kunna besvara de frågor som hänskjutits till EG-domstolen är det till att börja med nödvändigt att klargöra förhållandet mellan de båda gemenskapsdirektiv på detta område som nämnts ovan.
11 Det - numera flera gånger ändrade(6) - direktivet 76/895 fastställer högsta tillåtna gränsvärden för bekämpningsmedelsrester på och i frukt och grönsaker. Direktivet skall emellertid, enligt dess första artikel, endast tillämpas på de produkter som anges i dess bilaga 1. Bekämpningsmedelsrester i direktivets mening är därvid endast de rester som räknas upp i bilaga 2 till direktivet. Bilaga 2 till direktivet innehöll i sin ursprungliga version varken klorprofam eller profam. Genom rådets direktiv 82/528/EEG av den 19 juli 1982(7) fogades klorprofam till listan. Direktiv 76/895 skall likväl inte tillämpas på föreliggande fall, eftersom potatis inte nämns i bilaga 1 till detta direktiv.
12 Direktivet 76/895 föreskrev visserligen högsta tillåtna gränsvärden för vissa bekämpningsmedelsrester, men tillät (i artikel 3.2) medlemsstaterna att även tillåta omsättningen av produkter på sina territorier då halten av rester översteg dessa högsta tillåtna gränsvärden. Denna reglering var - vilket lätt kan inses - inte till fördel för den fria rörligheten av varor på den inre marknaden.
13 Gemenskapsnormgivaren utfärdade därför år 1990 direktivet 90/642 som hade som mål att fastställa »bindande högsta tillåtna gränsvärden för vissa aktiva ämnen»(8). Detta direktiv har till syfte att successivt ersätta direktiv 76/895(9). I likhet med detta direktiv kan direktiv 90/642 endast tillämpas på de produkter och bekämpningsmedel som finns upptagna i bilagan. Övergången från direktiv 76/895 till direktiv 90/642 sker - vilket kommissionen i sitt ställningstagande med rätta påpekat - successivt. Bekämpningsmedel kan inte tas upp i bilagan till direktiv 90/642, så länge som de faller under direktiv 76/895(10). Direktivet 90/642 påverkar därför inte direktivet 76/895(11).
14 Till de produkter på vilka direktiv 90/642 kan tillämpas hör också potatis som upptagits i bilagan till det direktivet. Direktivet 90/642 innehöll emellertid ursprungligen ingen förteckning över bekämpningsmedel på vilka detta direktiv skulle tillämpas. Denna förteckning - och de motsvarande högsta tillåtna gränsvärdena - skulle, enligt artikel 1.1 andra stycket i direktivet, beslutas av rådet. En sådan förteckning fogades emellertid till direktivet först genom rådets direktiv 93/58/EEG av den 29 juni 1993(12). Eftersom direktivet 90/642 endast gäller för de bekämpningsmedel som finns upptagna i dess bilaga, kunde det få verkan först efter det att denna förteckning upprättats och fogats till detta direktiv. Detta betydde med andra ord, att detta direktiv i nästan tre år i stort sett endast existerade på papperet. Vad man ska tycka om en sådan normgivningsmetod behöver man inte gå närmare in på här. I det föreliggande fallet är det i alla fall avgörande, att den år 1993 upprättade förteckningen varken innehåller klorprofam eller profam. Såsom kommissionen med rätta påpekat, kan därför inte heller direktivet 90/642 tillämpas på det föreliggande fallet.
Angående den första tolkningsfrågan
15 Med det just gjorda konstaterandet är svaret på den första tolkningsfrågan givet. Eftersom de ämnen, som är föremål för processen i Pretura circondirale di Macerata - klorprofam och profam - inte upptagits i bilagan till direktiv 90/642, kan man inte tillämpa detta direktiv på dem. Av beslutet om att begära förhandsavgörande framgår emellertid också, att den nationella myndigheten önskar ett svar på den principiella frågan om ogräsmedel över huvud taget kan falla inom tillämpningsområdet för direktivet 90/642. Dessa tvivel stärks också av direktivets ordalydelse. Detta talar nämligen - i likhet med direktiv 76/895 - om bekämpningsmedel (»Schädlingsbekämpfungsmittel»). Såsom framgår vid en jämförelse med andra gemenskapsrättsliga bestämmelser på detta område, skiljer lagstiftaren i regel mellan aktiva substanser, som används vid bekämpning av skadliga organismer (bekämpningsmedel) och sådana som utrotar oönskade växter (ogräsmedel)(13). Såsom överordnat begrepp används växtskyddsmedel.
16 Det framgår inte med säkerhet av ordalydelsen om direktivet 90/642 endast omfattar bekämpningsmedel (»Schädlingsbekämpfungsmittel») eller om det också kan tillämpas på ogräsmedel (»Unkrautbekämpfungsmittel»). En definition av begreppet »bekämpningsmedel» fattas. Övervägandena i direktivet tyder emellertid på att detta skall tillämpas på alla växtskyddsmedel - naturligtvis under förutsättning att den aktuella aktiva substansen finns upptagen i bilagan till direktivet. I dessa överväganden påpekas också att skörden regelmässigt påverkas av »skadliga organismer och ogräs» och att det därför är nödvändigt, att skydda växter och vegetabiliska produkter mot dessa faror(14). Visserligen talas det här endast om skydd mot »skadliga organismer». Klart mer entydigt var på denna punkt direktivet 76/895, i vilket det talades om hot mot skörden genom »skadliga organismer av animal eller vegetabil art» och nödvändigheten av ett skydd mot »dessa skadliga organismer»(15). I bilagan till detta direktiv fanns - såsom redan nämnts - också klorprofam upptaget. Detta visar, att detta direktiv också kunde tillämpas på ogräsmedel. Eftersom direktivet 76/895 skall ersättas av direktiv 90/642, skulle man kunna hävda, att båda direktiven också borde gälla för ogräsmedel.
17 Kommissionen pekar också med rätta på att ändamålet med direktivet 90/642 är att befrämja den fria rörligheten för varor och samtidigt att förhindra att det uppstår fara för hälsan och miljön(16). Dessa mål kunde svårligen uppnås om endast högsta tillåtna gränsvärden för rester beträffande bekämpningsmedel kunde fastställas, men inte beträffande ogräsmedel.
18 Resultatet, enligt vilket direktivet 90/642 också kan tillämpas på ogräsmedel, kan emellertid även grundas på de gemenskapsrättsliga föreskrifterna. I rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om introduktionen på marknaden av växtskyddsmedel(17), bestäms i artikel 4.1 f, att medlemsstaterna skall se till att växtskyddsmedel (bekämpningsmedel och ogräsmedel) endast tillåts efter det att medlemsstaterna fastställt preliminära högsta tillåtna gränsvärden och meddelat kommissionen dessa. Dessa högsta tillåtna gränsvärden gäller till dess »motsvarande högsta tillåtna gränsvärden fastställs i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 1.1 andra stycket i direktiv 90/642/EEG ...»(18). Denna bestämmelse visar att gemenskapsnormgivaren är av den uppfattningen att det på grund av direktivet 90/642 även är möjligt att fastställa högsta möjliga gränsvärden för ogräsmedelsrester.
Angående den andra tolkningsfrågan
19 Med sin andra tolkningsfråga önskar den nationella domstolen få veta vilka metoder som skall användas vid bestämmandet av halten av rester av växtskyddsmedel i potatis. I princip handlar det därvid om huruvida mätningen av halterna av klorprofam och profam skall göras på skalad eller oskalad potatis. Eftersom det vid bedömningen av den första tolkningsfrågan redan framkommit att direktivet 90/642 i sin nuvarande ordalydelse inte kan tillämpas på klorprofam och profam, synes det mig inte vara nödvändigt att gå in på den andra tolkningsfrågan.
20 Vad angår själva saken skall dock för fullständighetens skull påpekas, att artikel 6.1 första stycket i direktivet 90/642 vad beträffar genomförandet av kontrollerna hänvisar till den i kommissionens direktiv 79/700/EEG(19) angivna proceduren. Kommissionen har emellertid med rätta anfört att, enligt artikel 6.1 andra stycket i direktiv 90/642, hindrar förekomsten av gemenskapliga analysmetoder inte att medlemsstaterna använder sig av »andra beprövade och vetenskapligt erkända metoder», så länge detta inte gör intrång på den fria rörligheten för varor.
C - Förslag till avgörande
21 Jag föreslår därför att frågorna från Pretura circondariale di Macerata skall besvaras på följande sätt:
»Rådets direktiv 90/642/EEG av den 27 november 1990 om fastställandet av högsta tillåtna gränsvärden för halter av bekämpningsmedelsrester på och i vissa produkter av vegetabiliskt ursprung, inklusive frukt och grönsaker, omfattar också ogräsmedel, förutsatt att dessa förs upp på den förteckning som finns i bilagan till detta direktiv. Så länge som klorprofam och profam inte omnämns i förteckningen, är direktivet 90/642/EEG följaktligen inte tillämpligt på dessa.»
(1) - Bilaga till den italienska republikens officiella tidning (GURI) nr 202 av den 30 augusti 1990.
(2) - EGT nr L 340, s. 26.
(3) - EGT nr L 350, s. 71.
(4) - GURI nr 305 av den 30 december 1992, s. 46.
(5) - De frågor som ställs i de båda fallen av begäran om förhandsavgörande är till större delen identiska. Den något avvikande formuleringen av den första frågan i mål C-74/94 har markerats med parentestecken.
(6) - Senast genom rådets direktiv 93/58/EEG av den 29 juni 1993 (EGT nr L 211, s. 6).
(7) - EGT nr L 234, s. 1.
(8) - Direktivets tionde övervägande.
(9) - Jfr det 14:e övervägandet i direktiv 90/642.
(10) - Artikel 1.1 och 16:e övervägandet i direktiv 90/642.
(11) - Artikel 1.2 c i direktivet 90/642.
(12) - EGT nr L 211, s. 6.
(13) - Jfr exempelvis artikel 2.1 i rådets direktiv 79/117/EEG av den 21 december 1978 om förbudet mot saluhållning och användande av växtskyddsmedel som innehåller vissa aktiva substanser (EGT 1979 nr L 33, s. 36).
(14) - Andra och tredje övervägandena i direktivet 90/642.
(15) - Andra och tredje övervägandena i direktivet 76/895.
(16) - Jfr de sjätte och åttonde övervägandena i direktivet 90/642.
(17) - EGT nr L 230, s. 1.
(18) - Se också kommentarerna till begreppet högsta tillåtna gemenskapliga gränsvärden i fotnoten till 2.4.2.2. i del C, nr 2 i bilaga 6 i direktivet 91/414, tillagd genom rådets direktiv 94/43/EG av den 27 juli 1994 (EGT nr L 227, s. 31).
(19) - EGT nr L 207, s. 26.