61973C0131
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
VAN 22 NOVEMBER 1973 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Inleiding
Zoals de Raad overwoog in de considerans van zijn verordening nr. 14/64 van 5 februari 1964, houdende de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, kunnen de moeilijkheden om de Gemeenschap te voorzien van ter verwerking bestemd rundvlees „worden opgelost door middel van tariefcontingenten voor de invoer van bevroren vlees uit derde landen”.
De techniek van de tariefcontingenten wordt in de gemeenschappelijke markt veelvuldig toegepast. Het doel ervan is de invoer van een zekere hoeveelheid produkt (contingentvolume) gedurende een bepaalde periode tegen een gereduceerd tarief (contingenttarief) mogelijk te maken.
Daartoe wordt voor een bepaalde tijd en een beperkte hoeveelheid produkt een tarieflijn vastgesteld.
In tegenstelling tot de nationale contingenten gelden de communautaire voor de gehele Gemeenschap zonder regionale beperkingen; alle importeurs moeten er onder dezelfde voorwaarden gebruik van kunnen maken; de ingevoerde waar wordt aan een uniform recht onderworpen.
Deze tariefcontingenten kunnen hetzij eenzijdig door de bevoegde communautaire organen, hetzij bij overeenkomst worden vastgesteld.
Het laatste is met name het geval bij de contingenten die geconsolideerd zijn in het kader van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel (GATT).
De deelnemers aan het economisch verkeer behouden de mogelijkheid hetzelfde produkt buiten de tariefcontingenten om te importeren, maar dan onder de normale condities van het gemeenschappelijk douanetarief en eventueel van de landbouwverordeningen.
Ten aanzien van bevroren vlees werd een eerste jaarlijks contingent van 22000 ton, geconsolideerd op een recht van 20 %, geopend bij een tariefprotocol dat in 1962, na de zogenaamde „Dillon-onderhandelingen”, in het kader van het GATT te Genève werd ondertekend.
Aangezien het recht van het gemeenschappelijk douanetarief voor bevroren vlees precies 20 % bedraagt, houdt de consolidatie op dit percentage in dat onder dit contingent geïmporteerd vlees is vrijgesteld van de bij de gemeenschappelijke marktordening voorziene heffing. In afwijking van wat gebruikelijk is voor andere in het gemeenschappelijk douanetarief opgenomen waren, is de bestemming van het produkt niet nader aangegeven.
Artikel 4, lid 1, van 's Raads verordening nr. 14/64 verwijst naar dat eerste tariefcontingent en bepaalt voorts dat „een extra contingent (kan) worden vastgesteld voor de invoer uit derde landen van bevroren vlees”, doch stelt daarbij uitdrukkelijk dat dit vlees is „bestemd voor de verwerking onder douanetoezicht.”
Het gaat in dit geval om een eenzijdig vastgesteld contingent.
Aldus bestaan naast elkaar de bijzondere regeling voor de invoer van ter verwerking bestemd bevroren vlees van artikel 4 van verordening nr. 14/64 — overgenomen in artikel 14 van verordening nr. 805/68 betreffende de definitieve marktordening — en de regeling welke speciaal geldt voor het jaarlijkse GATT-contingent.
Voor de verdeling en het beheer van laatstgenoemd contingent heeft de Raad met name voor de jaren 1968 en 1969 verordeningen vastgesteld, krachtens welke „iedere Lid-Staat zijn aandeel beheert volgens zijn eigen bestuursrechtelijke bepalingen” (artikel 3 van verordening nr. 92/68), en „de Lid-Staten ten aanzien van hun quotum bepalen onder welke voorwaarden van het onderhavige tariefcontingent gebruik kan worden gemaakt, en (…) hun aandeel beheren volgens hun eigen bestuursrechtelijke bepalingen …” (artikel 2 van verordening nr. 110/69).
In Italië, het land dat in de betrokken jaren het grootste deel van het contingent heeft verkregen, heeft de minister van Buitenlandse Handel bi] circulaire de verdeling van het nationale quotum geregeld en met name beslist dat de importeurs zich „moeten verbinden de hoeveelheden vlees die hun worden toegewezen, uitsluitend voor onmiddellijke consumptie te gebruiken en zich te onderwerpen aan de controles die daartoe worden ingesteld”.
Bij controles in de provincie Trente constateerde de fiscale recherche dat bevroren vlees dat uit de GATT-contingenten voor 1968 en 1969 was toegewezen aan de importfirma Grosoli en Cie, gevestigd te Cadoneghe (provincie Padua), door de afnemers van deze firma deels was verwerkt tot gerookt en gezouten vlees of tot worst.
Bijgevolg werd bij het Tribunale penale van Trente een aanklacht ingediend tegen de firmanten G. en A. Grosoli wegens overtreding van artikel 110 van het Italiaanse wetboek van strafrecht en artikel 102 van de douanewet, door, als medeplegers, een zekere hoeveelheid bevroren rundvlees te hebben bestemd voor ander gebruik dan onmiddellijke consumptie en aldus de landbouwheffingen op importen uit derde landen te hebben ontdoken.
Het Tribunale penale van Trente heeft het geding geschorst en U de vraag voor gelegd of de Lid-Staten, krachtens artikel 3 van verordening nr. 92/68, juncto artikel 2 van verordening nr. 110/69, voorschriften konden vaststellen over de bestemming van hun aandeel van het GATT-contingent bevroren vlees. Subsidiair, ingeval Uw Hof de eerste vraag bevestigend zou beantwoorden, vraagt de Italiaanse rechter of een Lid-Staat aan importeurs die zich niet aan de voorgeschreven bestemming hielden, boeten kon opleggen, berekend naar het bedrag van de ontdoken heffing.
Bespreking
Eén van de beginselen welke door 's Hofs rechtspraak in het licht zijn gesteld, luidt dat de Lid-Staten „voor zover (zij), ten einde de goede werking van de gemeenschappelijke landbouwmarkt te waarborgen, aan de Gemeenschap op het stuk van de tarieven verordenende bevoegdheden hebben toegekend, niet langer de bevoegdheid (hebben) tot het uitvaardigen van verbindende voorschriften op dit gebied.”
Aldus de formule in het arrest van 18 februari 1970 (zaak 40-69, Hauptzollamt Hamburg-Oberelbe/Bollmann, Jurisprudentie 1970, blz. 69).
Behoudens een andersluidende bepaling is het dus uitgesloten dat de Lid-Staten, voor de tenuitvoerlegging van een rechtstreeks toepasselijk communautair voorschrift, maatregelen nemen die ten doel hebben de strekking ervan te wijzigen of aanvullende voorschriften te geven.
Ook al is echter de uitvoering van communautaire voorschriften gewoonlijk aan de nationale instanties opgedragen, en zulks in beginsel „met eerbiediging van de nationale vorm- en procedurevoorschriften”, toch dient, vanuit datzelfde standpunt gezien, de activiteit van die instanties beperkt te blijven tot het nemen van de maatregelen welke, zoals Uw Hof herhaaldelijk heeft beslist, voor de enkele uitvoering der communautaire voorschriften noodzakelijk zijn.
Evenmin strekt een bevoegdheid, door de communautaire regeling aan de Lid-Staten toegekend, zich uit tot maatregelen die afwijken van een nauwkeurige gemeenschappelijke regel, die van wezenlijk belang is voor de werking van een marktordeningsmechanisme (arrest van 30 november 1972, zaak 32-72, Wasaknäcke, Jurisprudentie 1972, blz. 1188).
Indien dus de op het jaarlijkse communautaire GATT-contingent betrekking hebbende lijn van het gemeenschappelijk douanetarief een bindende bestemming voor het onder dat contingent ingevoerde vlees had voorgeschreven — zoals de verwerkende industrie in het geval van het extra contingent bevroren rundvlees, oorspronkelijk voorzien bij artikel 4 van verordening nr. 14/64 en metterdaad ingesteld bij een latere beschikking van de Raad —, dan had stellig geen enkele Lid-Staat kunnen bepalen dat dat vlees alleen voor onmiddellijke consumptie mocht worden bestemd.
Kan men nu echter uit het ontbreken van zodanig voorschrift van communautaire draagwijdte a contrario concluderen dat de Lid-Staten met betrekking tot hun aandeel bindende voorschriften kunnen vaststellen inzake de bestemming van het ingevoerde produkt?
Wij menen van niet en zullen trachten aan te tonen dat:
1.
waar de aan de Lid-Staten verbleven bevoegdheden op het stuk van tarieven strikt moeten worden geïnterpreteerd, de bevoegdheid tot het nemen van zodanige maatregelen hun door de communautaire instellingen uitdrukkelijk moet worden toegekend;
2.
een communautair contingent door de staten aldus moet worden beheerd, dat, ten aanzien van zowel de onderdanen van een zelfde staat als de economische subjecten in de verschillende Lid-Staten, het beginsel van non-discriminatie tussen importeurs of gebruikers intact blijft;
3.
de regeling, welke geldt voor het tariefcontingent in het kader van het GATT, in haar doelstelling nauw gekoppeld blijft aan de regeling ingevolge de gemeenschappelijke marktordening in de sector rundvlees.
Wat het eerste punt betreft, wil de Italiaanse Regering uit artikel 3 van verordening nr. 92/68 en artikel 2 van verordening nr. 110/69 de — haars inziens voor de hand liggende — conclusie trekken dat een Lid-Staat aan de bevoegdheid om zijn aandeel van het contingent volgens zijn eigen bestuursrechtelijke bepalingen te beheren en vooral om de voorwaarden vast te stellen waaronder van het contingent gebruik kan worden gemaakt, het recht ontleent om ook voorschriften te geven inzake de uiteindelijke bestemming van het produkt.
Nog afgezien van het betoog van de raadsman der firmanten Grosoli met betrekking tot het begrip gestio negociorum, neigen wij er met de Commissie toe de vaststelling van bepaalde voorwaarden om van het contingent gebruik te kunnen maken, noodzakelijk en a priori begrepen te achten in het beheer van een aandeel van een tariefcontingent.
Want of nu de methode van de chronologische volgorde wordt toegepast dan wel een stelsel van verdeling vooraf door toewijzing van een quotum aan iedere importeur — voor het beheer van zijn aandeel moet de staat administratieve maatregelen nemen waartoe ook de vaststelling behoort van de voorwaarden voor het gebruik van het contingent. In het eerste geval hangen die voorwaarden af van het moment waarop de waar bij de douane wordt aangeboden; in het tweede geval van het opstellen van een lijst van importeurs en van de afgifte van invoervergunningen aan ieder van hen.
Maar bij geen van beide methoden ligt in het beheer van het contingent de eis — of zelfs de machtiging — besloten dat de staat een bepaalde exclusieve bestemming voor de ingevoerde waar vaststelt, ook niet indien de Raad, met het oog op de geringe omvang van het GATT-contingent vergeleken met de totale invoer van vlees door de Lid-Staten, het zijnerzijds onnodig heeft geacht een uiteindelijke bestemming van het onder dat contingent ingevoerde bevroren vlees voor te schrijven.
Wat de bevoegdheden van de Lid-Staten betreft, is het dan ook niet aannemelijk dat de verordening van 1969, enkel en alleen omdat daarin wordt gesproken van „voorwaarden waaronder van het contingent gebruik kan worden gemaakt”, ruimer kan worden uitgelegd dan die van 1968.
De enige overweging immers die in de considerans van de tweede verordening is te vinden, herhaalt alleen maar „dat het dienstig is elke Lid-Staat vrij te laten in de keuze van het stelsel voor het beheer van zijn quotum”. Het begrip beheer schijnt dus wel de bevoegdheid te omvatten om de voorwaarden voor gebruikmaking vast te stellen.
Ten slotte kan worden aangevoerd dat de Raad ten aanzien van het extra tariefcontingent, bedoeld in artikel 4 van verordening nr. 14/64, waarbij het geïmporteerde bevroren vlees uitdrukkelijk voor de verwerkende industrie wordt bestemd, in artikel 5 van zijn beschikking van 13 oktober 1964 de volgende formule gebruikt:
„De toegewezen hoeveelheden worden door elke Lid-Staat beheerd volgens zijn eigen bestuursrechtelijke regelingen.”
De latere verordeningen en met name artikel 3 van verordening nr. 92/68 betreffende het GATT-contingent zijn in wezen identiek geformuleerd. Deze vergelijking van de teksten die respectievelijk op het extra contingent en het GATT-contingent betrekking hebben, zou voor zover nodig kunnen bevestigen dat de beheersbevoegdheden van de Lid-Staten zich niet uitstrekken tot het voorschrijven van een bepaalde bestemming voor het ingevoerde produkt.
Ten aanzien van het tweede punt: de algemene regel van non-discriminatie, die uit het EEG-Verdrag in zijn geheel volgt en voor de werking van de gemeenschappelijke landbouwmarkt uitdrukkelijk is neergelegd in artikel 40, lid 3, tweede alinea, houdt stellig in dat, juist omdat de tegen gereduceerd tarief ingevoerde hoeveelheden beperkt zijn, de verdeling van de communautaire contingenten over de handelaars in elke Lid-Staat volgens een uniforme regeling dient te geschieden.
Wanneer de nationale instanties echter voorwaarden mogen stellen nopens de . uiteindelijke bestemming van onder zodanige tariefregeling ingevoerde landbouwprodukten, leidt dat onvermijdelijk tot een ongelijke behandeling, aangezien het dan van elke staat afzonderlijk afhangt dat, als gevolg van de nationaal voorgeschreven bestemming, bepaalde binnenlandse verbruikers niet van het contingent gebruik kunnen maken en anderen alle voordelen ervan plukken. Als het elke staat vrijstond een dergelijke regeling naar eigen goeddunken op te leggen, vanwege de situatie op de binnenlandse markt of zelfs uit sociale overwegingen zoals de Italiaanse Regering voor Uw Hof heeft aangevoerd, zouden ook distorsies ontstaan tussen de importeurs en gebruikers in de verschillende Lid-Staten.
Zodanige situatie zou met de eisen van een gemeenschappelijke marktordening in strijd zijn.
Zoals de raadsman van de firmanten Grosoli duidelijk heeft aangetoond, komt de administratieve praktijk in Italië blijkens de betrokken circulaires er uiteindelijk op neer dat slechts een bepaalde groep recht heeft op een invoervergunning, ook al treedt dit eerst achteraf aan het licht. Een zodanige praktijk is in feite niets anders dan een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking. Zulke beperkingen zijn echter verboden, behoudens een bij verordening vastgestelde andersluidende bepaling of een ontheffing, verleend door de Raad op voorstel van de Commissie en volgens de stemprocedure van artikel 43, lid 2, van het Verdrag. Het is duidelijk dat de in geding zijnde verordeningen zulks niet beogen en ook niet volgens die procedure zijn vastgesteld. Als de Italiaanse Regering de onmiddellijke consumptie van bevroren vlees wilde bevorderen — een nieuw verschijnsel, dat volgens haar een zekere verbetering van de maatschappelijke situatie der armste gezinnen zou betekenen —, dan behoorde zij dat op andere wijze te doen dan door middel van het administratieve beheer van het contingent; men kan zich overigens af vragen of daardoor geen nadeel dreigde te worden toegebracht aan de producenten van vers, gekoeld of bevroren vlees in de andere Lid-Staten. Eventueel is het nog te accepteren dat het contingent bevroren vlees, dat oorspronkelijk voornamelijk voor de verwerkende industrie was bestemd, om sociale redenen ook voor rechtstreeks gebruik door de consumenten wordt vrijgegeven, maar dat deze als enigen ervan zouden profiteren, is onaanvaardbaar.
Er is echter meer. Stelt men de gemeenschappelijke marktordening voor de sector rundvlees tegenover de bijzondere regeling voor het GATT-contingent, zoals die in het relevante tijdvak gold, dan komen daaruit belangrijke argumenten naar voren om de bepalingen der verordeningen nrs. 92/68 en 110/69 aldus uit te leggen, dat zij de Lid-Staten niet de bevoegdheid toekennen om de gebruikmaking van het contingent afhankelijk te stellen van een eenzijdig opgelegde bestemming voor het geïmporteerde vlees.
Uit de considerans van verordening nr. 14/64 kan immers worden afgeleid dat naar de bedoeling van de Raad het tekort aan voor verwerking bestemd rundvlees hoofdzakelijk, zo niet uitsluitend, moest worden gedekt door de invoer van bevroren vlees in het kader van de tariefcontingenten, zonder twijfel zowel het GATT-contingent als het extra contingent.
Vaststaat immers dat het extra contingent uitsluitend was bestemd voor de verwerking onder douanetoezicht. Dit blijkt duidelijk uit de tekst van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 14/64 en uit 's Raads beschikking tot instelling van dit contingent. Wat het GATT-contingent betreft, mag worden aangenomen dat dit eveneens, zij het niet uitsluitend, voor industriële verwerking bleef bestemd. Zeker, verordening nr. 805/68, die op 29 juli 1968 de voorlopige verordening van 1964 verving, noemt het niet meer uitdrukkelijk: het ter verwerking bestemde bevroren vlees viel voortaan onder de bijzondere invoerregeling van de artikelen 14 en 19 dezer verordening. En zeker, verordening nr. 110/69 vermeldt alleen artikel 111 van het Verdrag nog uitdrukkelijk en zwijgt over verordening nr. 805/68. Niettemin bevat haar considerans nog steeds de overweging dat „bij de verdeling (van het contingent) onder meer rekening moet worden gehouden met de behoeften van elke Lid-Staat en met de in sommige Lid-Staten ingevolge interventiemaatregelen aangelegde voorraden bevroren vlees; dat deze behoeften met name geraamd worden met inachtneming van de invoer van het betrokken vlees uit derde landen in de vorige jaren en van de te verwachten ontwikkeling in 1969”. Deze overweging kan alleen worden verklaard als een stilzwijgende verwijzing naar de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees.
Ofschoon wij dus mogen aannemen dat dit contingent gedeeltelijk voor onmiddellijke consumptie kon worden bestemd, was het geenszins uitgesloten dat het ook voor verwerking bestemd kon blijven. Dat het onder het contingent geïmporteerde bevoren vlees slechts met een recht van 20 % is belast en is vrijgesteld van de heffing, wil niet zeggen dat het niet onder de algemene regeling van de gemeenschappelijke marktordening valt.
Ook al heeft de Raad gemeend niet een bepaalde bestemming voor het onder het contingent ingevoerde vlees bindend te moeten voorschrijven, toch kon hij anderzijds de Lid-Staten niet vrijlaten zelf een dergelijke verplichting in te stellen.
Niet zonder belang tenslotte is de bepaling van artikel 10, lid 2, van verordening nr. 14/64, dat „vlees dat in een Lid-Staat is bevroren (…), zodanig moet worden afgezet dat de markt van de Gemeenschap van vers vlees niet wordt verstoord.” De bezorgdheid die uit deze tekst spreekt, is niet zonder invloed op de voorwaarden waaronder gebruik kan worden gemaakt van — ook in het kader van het GATT-contingent — geïmporteerd bevroren vlees.
Zou het immers de Lid-Staten vrijstaan om dat contingent bindend voor onmiddellijke consumptie te bestemmen, dan zou dat de prijzen van in de Gemeenschap geproduceerd vlees hebben gedrukt. De communautaire regeling van de vleesmarkt vormt een geheel, welks samenhang onmisbaar is voor de juiste werking van het stelsel. Bijgevolg kan niet worden aangenomen dat de Lid-Staten maatregelen zouden mogen nemen, waarvan het doel kennelijk tegengesteld is aan hetgeen de communautaire instanties nastreven.
Gezien al het voorgaande concluderen wij dat Uw Hof verklare voor recht, dat de Lid-Staten niet de bevoegdheid hadden aan de gebruikmaking van het in het kader van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel geopende contingent van 22000 ton de voorwaarde te verbinden dat het geïmporteerde bevroren vlees voor een bepaald gebruik zou worden bestemd.
Aangezien onze conclusie leidt tot een ontkennend antwoord op de eerste vraag van het Tribunale penale van Trente, achten wij een bespreking van de subsidiaire vraag onnodig.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.