61986CC0068_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
A - Factos
1. Em 31 de Julho de 1981, foi adoptada a Directiva 81/602, "relativa à interdição de certas substâncias de efeito hormonal e de substâncias de efeito tireostático" (1). Esta directiva prevê, especificamente, a proibição da administração a animais de exploração das substâncias mencionadas no seu artigo 2.°, e dispõe no artigo 4.°, que os Estados-membros poderão autorizar a administração a animais de exploração de determinadas substâncias com vista ao tratamento terapêutico (e a finalidades semelhantes). De acordo com o seu artigo 5.°, o Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, tomará, o mais brevemente possível, uma decisão relativa à administração aos animais de exploração de cinco tipos de hormonas, para efeitos de engorda. Além disso, o artigo 7.° impunha aos Estados-membros assegurar que os animais de exploração, a carne desses animais bem como os produtos à base de carne elaborados a partir dessa carne sejam submetidos a um controlo, cujas modalidades deviam igualmente ser adoptadas pelo Conselho, deliberando por unanimidade.
2. Isso aconteceu com a Directiva do Conselho 85/358, de 16 de Julho de 1985 (2). No seu artigo 14.° foi novamente previsto que o Conselho, deliberando por unanimidade e sob proposta da Comissão, adoptasse a decisão prevista no artigo 5.° da Directiva 81/602 - e isto até 31 de Dezembro de 1985.
3. A Comissão, que, de acordo com a missão de que fora encarregada no artigo 8.° da Directiva 81/602, criara um grupo de trabalho de cientistas com vista à investigação dos efeitos das cinco substâncias referidas no artigo 5.° da Directiva 81/602, actuou, pela primeira vez, para efeitos do disposto no artigo 5.°, com a elaboração de uma proposta apresentada em Junho de 1984 (3). Segundo ela, os Estados-membros deviam poder autorizar que três das cinco substâncias fossem administradas aos animais de exploração, para efeitos de engorda. Consultado, o Comité Económico e Social declarou a este respeito, em parecer de Dezembro de 1984, que não podia concordar com a proposta (4). No mesmo sentido se pronunciou o Parlamento Europeu, numa resolução de 11 de Outubro de 1985, quando afirmou que devia recusar-se a autorização do uso de hormonas artificiais e naturais para efeitos de crescimento, e exortou a Comissão a introduzir na sua proposta as alterações propostas pelo Parlamento (5).
4. A Comissão que também já tinha alterado a sua proposta inicial, em Abril de 1985, num ponto (6), apresentou, então, nova proposta, em Novembro de 1985, desta vez com vista à adopção de um regulamento (7). De acordo com ela, deviam ser admissíveis desvios ao previsto no artigo 2.° da Directiva 81/602 (proibição da administração de determinadas substâncias a animais de exploração), apenas em conformidade com o artigo 4.° dessa directiva (administração de determinadas substâncias a animais de exploração para fins de tratamento terapêutico ou semelhante) e estava previsto que três hormonas naturais pudessem ser administradas a animais de exploração para fins de tratamento terapêutico. Sobre isso - mais exactamente: sobre um texto algo alterado de 18 de Dezembro de 1985 (8) - discutiu-se durante várias horas no Conselho de 19 de Dezembro de 1985, como se disse. Deve ter sido obtido um acordo político sobre esta matéria (no extracto da acta relativa à sessão do Conselho de 19 de Dezembro de 1985 refere-se que o texto apresentado em último lugar pela Comissão seria aceitável para a maioria das delegações). Porém não se chegou à adopção imediata, por maioria (era inatingível a unanimidade), e isto - como nos foi dito - porque a última proposta da Comissão foi apresentada em 19 de Dezembro apenas em francês e a tradução nas outras línguas oficiais tinha apenas carácter provisório, devendo portanto ser ainda revista por juristas linguistas. A votação devia, por isso, realizar-se "por processo escrito, a concluir até 31 de Dezembro de 1985 (tradução não oficial) ("by written procedure to be completed by 31 December 1985").
5. Assim aconteceu, depois de oito Estados-membros terem manifestado o seu acordo (o Reino Unido e o Reino da Dinamarca votaram contra a utilização do processo escrito), e foi de seguida declarado, numa nota do secretário-geral do Conselho, de 31 de
Dezembro de 1985, que a Directiva 85/649 foi adoptada mediante processo escrito.
6. Quanto ao conteúdo desta directiva, publicada no Jornal Oficial (1985, L 382, p. 228 e seguintes), diz-se, por agora, apenas que dá (no artigo 1.°) uma definição do tratamento terapêutico e estabelece, que será proibido ministrá-lo a animais de engorda (artigo 1.°); prevê que desvios ao disposto no artigo 2.° da Directiva 81/602, sejam apenas admitidos desde que em conformidade com o artigo 4.° dessa directiva, e determina apenas que determinadas substâncias possam ser administradas a animais de exploração para fins de tratamento terapêutico; que continua a exigir (no artigo 5.°) que os Estados-membros assegurem que não sejam expedidos do seu território para o de outro Estado-membro animais a que tenham sido administradas determinadas substâncias, ou carnes provenientes desses animais; e que (no artigo 6.°) exige também dos Estados-membros que proibam a importação, de países terceiros, de animais de exploração a que tenham sido administradas determinadas substâncias, bem como a de carnes desses animais.
7. É esta directiva, a cujo processo de elaboração e conteúdo foram dirigidas críticas relativamente a diversos aspectos, e que, porém, ao que parece, foi, entretanto, transposta para o direito interno de todos os Estados-membros (à excepção de um) que o Reino Unido impugna no Tribunal de Justiça, pedindo a sua anulação. Nisto foi apoiado pelo Reino da Dinamarca, que fez suas grande parte das críticas formuladas pelo Reino Unido.
8. A minha tarefa agora consistirá em analisar se essas críticas são legítimas ou se - como pensam o Conselho e a Comissão que o apoia - deve ser negado provimento ao recurso.
B - Tomada de posição
1 - Questões da admissibilidade
9. Não foi excepcionada a inadmissibilidade do recurso. Nos memorandos do Conselho, porém, encontram-se notas que - em sentido amplo - se podem incluir neste âmbito. Abordá-las-ei antes de mais nada.
10. 1) Assim, foi afirmado, que o recorrente não pôde demonstrar que tenha sido lesado mediante a circunstância por ele invocada - de, na verdade, a directiva impugnada ter sido adoptada apenas com fundamento no artigo 43.° do Tratado CEE, por maioria qualificada. Uma vez que não podia ser alcançada unanimidade, deveria ter-se ficado na situação existente depois da Directiva 81/602, isto é, face às divergentes disposições legislativas nos diversos Estados-membros sobre as hormonas referidas no artigo 5.° da Directiva 81/602, ter-se-ia ficado na situação de distorções da concorrência e de entraves ao comércio, o que certamente teria sido desvantajoso também para o Reino Unido.
11. A isto foi, porém, contraposto, com razão, que um Estado-membro recorrente não tem de justificar a existência de qualquer interesse (9), portanto que dele se exija (nisso redunda de facto a objecção), como se afirma no acórdão do processo 230/81 (10), a prova de interesse em agir. Por isto, ainda que se devesse assentar na correcção da referida conclusão (de que a situação jurídica resultante da Directiva 81/602 era mais desfavorável para o recorrente) isso não poderia significar que ao Reino Unido fosse proibido pedir a fiscalização da legalidade da directiva agora em causa.
12. 2) O Conselho alegou também - quanto às acusações de violação de disposições relativas às formalidades (portanto, insuficiência de fundamentação, inobservância do regulamento interno do Conselho e falta de consulta de outros órgãos da Comunidade) - que deveria ser negado interesse na revogação da directiva com base nessas razões, dado que era de supor que, após eventual anulação, seria adoptada uma nova medida de igual conteúdo.
13. Quanto a isto, há que dizer que, de facto, já aconteceu na jurisprudência (por exemplo, em processos relativos a funcionários - acórdão no processo 432/85 (11)) que o interesse na invocação de uma insuficiência na motivação foi negado com o fundamento de que, depois da anulação da decisão, seria de contar com a tomada de igual decisão. Porém, no presente caso, não me parece curial entrar com essas considerações. É mesmo de lembrar por um lado que, se se chegasse à revogação da directiva pelas razões
mencionadas, deveria ser adoptada uma resolução sobre a matéria, de agora em diante em colaboração com dois novos Estados-membros. Assim visto, não é seguro que realmente seria adoptada uma regulamentação com o mesmo conteúdo (mesmo assente que a Espanha e Portugal - como se pode deduzir da acta relativa à sessão do Conselho - tenham, nos finais de 1985, renunciado a um processo de consulta. De interesse poderia ser, além disso - a isto foi feito referência na audiência - que, no âmbito do GATT, haja agora, ao que parece, discussões com os EUA sobre os efeitos da directiva impugnada as quais não aprovam essa regulamentação. Isto poderia ter efeitos igualmente no conteúdo de uma nova directiva a adoptar.
14. Por isso não deveria pensar-se em deixar de lado as acusações relacionadas com a violação das disposições relativas às formalidades por motivos relacionados com o problema dos interesses em presença (pressuposto que isso poderia sempre ser tomado em consideração nos recursos interpostos pelos Estados - recordo as notas sobre o interesse em agir).
2 - Quanto ao mérito da causa
15. 1) Foi sobretudo criticado - já o referi - o facto de a Directiva 85/649 (tal como proposta pela Comissão) ter sido adoptada exclusivamente com base no artigo 43.° do Tratado CEE, portanto não com base também no artigo 100.°, que exige unanimidade em relação a medidas relativas à aproximação das legislações e prescreve a consulta do Parlamento Europeu, bem como do Comité Económico e Social.
16. Quanto a isto, o recorrente alegou que o recurso ao artigo 43.° não seria suficiente porque com a directiva impugnada se prosseguiram não apenas objectivos de política agrícola mas também objectivos que ultrapassam esse âmbito, designadamente a aproximação das disposições relativas à protecção dos interesses e da saúde dos consumidores. Considera, além disso, que de nenhuma forma seria possível, em tais medidas, distinguir entre objectivos principais e secundários, sendo tal distinção muitas vezes extraordinariamente difícil. No caso presente, aliás, resultaria claro dos trabalhos preparatórios da directiva que nela estaria em primeiro plano a ideia de tomar medidas de aproximação de legislações no domínio da protecção da saúde (o que relevaria do artigo 100.° do Tratado CEE). Finalmente, o recorrente referiu-se a uma extensa prática anterior do Conselho que mostra que as directivas - mesmo no caso de prossecução de objectivos de política agrícola - foram baseadas simultaneamente nos artigos 43.° e 100.°, criticando o facto de na directiva impugnada não ter sido dada qualquer explicação para o desvio a essa prática.
17. O Governo dinamarquês, que apoia o recorrente, invocou, além disso, a favor da opinião de que as disposições jurídicas relativas à política agrícola não seriam suficientes para a adopção da directiva, o artigo 38.° do Tratado CEE, segundo o qual as regras previstas para o estabelecimento do mercado comum são aplicáveis também à agricultura. Daí resultaria que o comércio dos produtos agrícolas se regeria pelas disposições gerais do Tratado aplicáveis ao mercado comum. Se se tratasse, portanto, de assegurar a livre circulação de mercadorias através da aproximação das legislações, seria necessário observar as disposições gerais previstas para o efeito no artigo 100.°; e isto, especialmente porque, assim, os Estados-membros ficariam privados das competências que lhes são devolvidas em conformidade com o artigo 36.° do Tratado (entre outras coisas para efeitos de protecção da saúde).
18. a) Com esta argumentação, o interveniente esquece a disposição do n.° 2 do artigo 38.° que diz que as regras previstas para o estabelecimento do mercado comum são aplicáveis aos produtos agrícolas, salvo disposição em contrário dos artigos 39.° a 46.°, inclusive. Isto significa que as disposições gerais referidas têm de recuar em certas circunstâncias, na medida em que, nos artigos 39.° a 46.° inclusive, sejam detectáveis normas especiais. O n.° 2 do artigo 38.° - como se afirma no acórdão do processo 177/78 (12) - assegura "a prioridade... das normas especiais adoptadas no âmbito da política agrícola comum sobre as normas gerais do Tratado relativas ao estabelecimento do mercado comum". (Tradução provisória).
19. Na audiência, as partes analisaram ainda a relação existente entre os artigos 100.° e 43.°, comparada com a existente entre os artigos 235.° e 113.° em ligação com o acórdão do Tribunal de 26 de Março de 1987 9 - preferências pautais generalizadas. Quanto a isto, o Tribunal afirmou no citado acórdão:
"Como resulta do seu teor, o recurso ao artigo 235.° como fundamento jurídico de um acto justifica-se apenas quando nenhuma outra disposição do Tratado conferir às instituições comunitárias a competência necessária para a prática desse acto." (Tradução provisória).
Isto significa que a aplicação do artigo 235.° não pode ser levada em consideração quando a competência da Comunidade resultar de outra disposição. No caso presente, o recorrente referiu com razão que semelhante limitação não está contida no texto do artigo 100.° A inaplicabilidade do artigo 100.° no nosso caso não resulta do seu teor, mas da sistemática do Tratado que, como temos visto, dá prioridade às disposições do capítulo relativo à agricultura face às disposições gerais do Tratado. Portanto, do teor do artigo 100.° o recorrente nada poderá extrair a favor da sua causa.
20. Das normas especiais do título relativo à agricultura parece em primeiro lugar de atender ao n.° 2 do artigo 40.° que prevê que, a fim de atingir os objectivos definidos no artigo 39.°, seja criada uma organização comum dos mercados agrícolas. Sem dúvida, através da consideração dos mencionados objectivos (dos quais ainda voltaremos a falar em particular), desenha um quadro muito amplo e, assim, como mostra uma prática incontestada e muito difundida, admite regulamentações muito profundas do mercado, com a inclusão de medidas de aproximação de legislações, (basta recordar as normas de qualidade para a fruta e para os produtos agrícolas fixadas no Regulamento n.° 1035/72 com base nos artigos 42.° e 43.°). De salientar ainda o artigo 43.° que respeita ao estabelecimento de uma política agrícola comum em conformidade com os objectivos previstos no artigo 39.° O facto de isto incluir extensas competências não se deduz apenas das passagens do artigo 43.° que tratam dos instrumentos colocados à disposição do Conselho, e falam da substituição das organizações de mercados nacionais (em que devem ser oferecidas garantias equiparáveis), acentuando que, assim, sejam garantidas condições correspondentes às de um mercado interno. Isto resulta claro também da jurisprudência relativa à matéria, por exemplo, quando, no acórdão do processo 138/78 (13), é sublinhado que o artigo 43.° deverá ser interpretado à luz dos artigos 39.° e 40.° do Tratado, quando, no acórdão do processo 108/81 (14), se aponta para o facto de, em conformidade com o n.° 3 do artigo 40.°, uma organização comum de mercado poder abranger todas as medidas necessárias para atingir os objectivos definidos no artigo 39.°, ou quando, no acórdão dos processos 80 e 81/77 (15), é acentuado que às instituições comunitárias foram atribuídas extensas competências no que respeita à política agrícola comum (no acórdão do processo 138/78 diz-se, neste sentido, que o Conselho teria um poder discricionário em conformidade com a responsabilidade política que lhe é imposta pelos artigos 40.° e 43.°).
21. Deve ser ainda particularmente recordado que a alínea f) do artigo 3.° (estabelecimento de um regime que garanta que a concorrência não seja falseada no mercado comum) é aplicável também no âmbito da agricultura. Isto não resulta apenas do artigo 42.°; neste sentido, pode também remeter-se para o artigo 40.°, segundo o qual uma organização comum do mercado agrícola pode assumir a forma de regras comuns em matéria de concorrência, o que, como pensa a Comissão, significa regras que vão além das disposições previstas nos artigos 92.° a 95.° do Tratado).
22. Depois disto, pode, sem mais, admitir-se que, pela natureza das coisas, a política agrícola comum abrange também medidas de aproximação e que, por isso, neste âmbito não é necessária uma referência ao artigo 100.°
23. a) Quanto à opinião expressa pelo Governo britânico pode, sem mais, admitir-se que, com a medida impugnada, são prosseguidos diversos interesses, designadamente a uniformização das condições de produção sob um ponto de vista determinado (para garantir um comércio livre de entraves e sem distorções da concorrência) e assegurar a protecção da saúde do consumidor bem como, de uma maneira geral, a garantia dos seus interesses. Esta impressão pode resultar do conjunto dos trabalhos preparatórios e dos pontos de vista manifestados por todas as partes; quanto a isto também não existiu qualquer conflito no processo.
24. Não obstante, não parece necessário - digo isto em relação à opinião do recorrente no sentido de que seria extraordinariamente difícil distinguir entre objectivos principais e objectivos secundários de uma regulamentação - tentar estabelecer hierarquia e determinar apenas, segundo o ou os mais importantes objectivos, a base jurídica correspondente. Pois, tendo em consideração a configuração do título do Tratado relativo à agricultura e a jurisprudência proferida sobre a matéria, pode ter-se inteiramente a impressão de que a totalidade dos interesses mencionados, uma vez que se relacionam inequivocamente com produtos agrícolas na acepção do anexo II ao Tratado, pode incluir-se sem dificuldades no âmbito da agricultura.
25. A favor desta maneira de ver pode remeter-se para alguns dos objectivos mencionados no artigo 39.° que são do maior interesse para o artigo 43.°, como já foi demonstrado. Assim, foi afirmado, com razão, sobre a alínea a), do n.° 1 do artigo 39.°, que o incremento da produtividade da agricultura devia entender-se também no sentido de uma melhoria da produção e, quando, paralelamente, se fala de racionalização da produção agrícola, portanto de uma utilização racional dos factores de produção, tinha-se em mente uma produção adequada ao mercado, portanto aquela que tem em conta os interesses do consumidor já referidos no preâmbulo da Directiva 81/602 e que se tornaram particularmente claros na referida resolução do Parlamento Europeu bem como no parecer do Comité Económico e Social. (Que essas reflexões não tenham sido expressamente ponderadas na discussão da directiva impugnada, como afirmou o recorrente, não pode ser agora naturalmente decisivo, pois que, para nós, se trata de procurar objectivamente os fundamentos de direito para a adopção da directiva impugnada). Foi também tornado claro, com razão, sobre a alínea c), do n.° 1 do artigo 39.° (estabilização dos mercados) que, num domínio caracterizado por produção excedentária, isso envolve seguramente uma orientação da produção em conformidade com os desejos comprovados do consumidor. E, quanto à alínea d), do n.° 1 do artigo 39.° (garantia e segurança dos abastecimentos), foi acentuado que não se trata apenas de um abastecimento quantitativamente suficiente e a preços favoráveis (como o pensava o representante do Governo dinamarquês), mas também da garantia de qualidade (o que, de resto, quanto à nota de que a proibição da utilização de hormonas não torna os produtos em causa "mais sãos", não é sinónimo de "isento de perigos para a saúde", mas vai mais longe).
26. Além disso, quanto a esse ponto, podem ser extraídos importantes ensinamentos da jurisprudência. Recordo, por exemplo, o acórdão do processo 45/82 (16), em que se tratava da fixação de exigências mínimas de qualidade na transformação do leite desnatado em alimento composto para animais, regulada em regulamentos comunitários. Recordo (quanto ao objectivo da criação de uma circulação comercial livre de entraves, isenta de distorções da concorrência) também o acórdão dos processos 80 e 81/77 no qual foi salientado que as organizações comuns de mercado garantem às trocas no interior da Comunidade condições análogas às que existem num mercado interno e que também sublinhou que as extensas competências concedidas às instituições da Comunidade, no âmbito da política agrícola comum desde o termo do período de transição, deviam ser exercidas na perspectiva da unidade do mercado (17). Recordo ainda as declarações, nos processos 83/78 (18) e 177/78 (19), no sentido de que as disposições do Tratado relativas à eliminação de entraves ao comércio no interior da Comunidade devem "ser consideradas como elementos da organização comum dos mercados" e que, no acórdão mencionado em último lugar, foi declarado, quanto à regulamentação do mercado introduzida pelo Regulamento n.° 2759/75, que devia garantir a liberdade das trocas dentro da Comunidade, pela eliminação dos entraves e de quaisquer perturbações no comércio no seu interior.
27. Por isso, em relação a uma regulamentação uniforme das condições de produção de gado (portanto de um produto agrícola), num aspecto específico (a utilização de hormonas) pode apenas considerar-se que se trata de uma medida de política económica no domínio da agricultura e que, por isso, (mesmo se existe certa ligação com outros domínios, protecção do consumidor de um tipo que foi considerado irrelevante no acórdão do processo 45/86), não era igualmente de invocar o artigo 100.° do Tratado CEE como base jurídica. Perante isto, diga-se ainda para se ser exaustivo, que, a meu ver, nada de decisivo pode extrair-se do acórdão do processo 28/84 (20) igualmente invocado no processo. Na verdade, declarou, quanto às directivas relativas às rações, que foram baseadas nos artigos 43.° e 100.° do Tratado CEE e afirmou que pertenciam simultaneamente tanto ao âmbito da política agrícola comum como ao da harmonização das disposições legislativas susceptíveis de influenciar directamente o mercado comum. Mas não pode esquecer-se que, nessa ocasião, se tratava apenas do desrespeito da directiva por um Estado-membro e portanto que o problema que agora interessa, com todos os seus aspectos e argumentos, não foi objecto do processo e por isso do acórdão do Tribunal.
28. a) Na medida em que o recorrente, remeteu, neste contexto, para uma longa e constante prática anterior do Conselho, diferente, (invocação tanto do artigo 43.° como do 100.° em situações semelhantes) não me parece necessário, neste aspecto, continuarmos a ocupar-nos isoladamente da questão de saber se se tratava realmente de uma situação comparável e se realmente poderá falar-se de uma prática corrente desse tipo (diga-se, ainda assim, que o Conselho fez esforços no sentido de demonstrar que uma série de regulamentações comparáveis foram adoptadas igualmente apenas com base no artigo 43.°).
29. Com efeito, pode, por um lado, achar-se esclarecedora a explicação dada sobre esse ponto no sentido de que, se, mesmo assim, houvesse desvios às propostas da Comissão, tratar-se-ia simplesmente de compromissos políticos, e não, portanto, de uma aplicação restritiva do Tratado (quanto a isto é interessante notar, como resulta de um documento do Conselho, de Julho de 1964, anexado à tréplica, designadamente, que representantes dos Estados-membros que consideraram suficiente a invocação do artigo 43.° aceitaram a referência adicional do artigo 100.° apenas para chegarem a uma solução rápida e que as delegações de todos os Estados-membros reservaram o respectivo ponto de vista para casos futuros). Por outro lado, é importante o reconhecimento de que para a interpretação do Tratado, a examinar agora, não pode naturalmente ser decisiva uma prática repetida em certas circunstâncias pelo Conselho, mas unicamente o que resulta objectivamente do Tratado. Em relação a isto, procedeu-se, no presente caso, de modo completamente semelhante ao utilizado no processo 230/81, onde foi acentuado que a prática do Parlamento de realizar sessões plenárias no Luxemburgo não poderia ter criado um costume que a vinculasse.
30. Porém, se assim é, resulta, além disso, claro, e com isto entro brevemente na falta de fundamentação invocada pelo recorrente - que não existia qualquer razão para, na directiva impugnada, dar uma fundamentação para o desvio de uma prática precedente. De fundamentar, apenas a medida adoptada na directiva e, uma vez que, quanto a isso, resulta claro que são prosseguidos interesses no âmbito dos objectivos da política agrícola, não se justifica a invocação, pelo recorrente, da violação de formalidades.
31. 2) Abordarei agora uma série de outras acusações, resumidas pela designação "vícios de processo", que se relacionam com a fundamentação da directiva impugnada (desta vez sob um outro aspecto), com a sua adopção por maioria qualificada e processo escrito, bem como sem consulta do Parlamento e do Comité Económico e Social.
32. a) Quanto ao que à fundamentação da directiva respeita, o recorrente - além dos pontos já tratados - critica igualmente o facto de não terem sido referidos os verdadeiros motivos da sua adopção (harmonização de disposições adoptadas no interesse dos consumidores para a protecção da sua saúde); lamenta, além disso, a falta de referência à Directiva 81/602 (quando se tratava de a completar e do cumprimento das obrigações previstas no seu artigo 5.°); critica o facto de a competente proposta da Comissão não ser exactamente visada; e critica a falta de uma referência ao relatório científico mandado elaborar pela Comissão (que o Conselho teria de levar em consideração), tal como as indicações das razões por que não foi seguido.
33. aa) Quanto a isto, é de recordar, antes de mais, a jurisprudência correspondente, segundo a qual uma fundamentação deve ser adequada à natureza jurídica do acto adoptado e, por conseguinte, não têm de ser esclarecidos todos os detalhes de uma regulamentação, devendo indicar-se apenas o essencial do objectivo prosseguido (21). É de salientar igualmente que, no presente caso, se trata de uma directiva dirigida aos Estados-membros, em cuja elaboração participaram representantes de todos eles e sobre a qual pode, consequentemente, ser suposto que os interessados estiveram o mais exactamente possível ao corrente de todas as particularidades do caso em todas as fases do processo de decisão.
34. ba) Perante isto, não se afigura, a priori, compreensível como poderá o recorrente alegar, em tom de crítica, que os verdadeiros motivos da adopção da directiva teriam sido dissimulados. Porém - de um ponto de visto objectivo - também não pode dizer-se que com a directiva seriam prosseguidos interesses diferentes dos nela indicados. Parece-me evidente que, para o Conselho, se tratava sobretudo da criação de iguais condições de produção na engorda de animais, (na medida em que as hormonas têm influência) e de garantir uma livre circulação de mercadorias dentro da Comunidade, sem distorções da concorrência (como se diz com clareza suficiente nos dois primeiros parágrafos do preâmbulo). Se, além disso, foram também, de algum modo, tidos em conta problemas de saúde, isso teve, com suficiente clareza, igualmente expressão no primeiro considerando (onde se trata dos efeitos na saúde humana). Uma falta de fundamentação do tipo que o recorrente crê reconhecer não existe, em minha opinião, nesta situação.
35. ca) Na medida em que o recorrente invoca a falta de referência, na fundamentação da directiva em causa, à Directiva 81/602, considero igualmente, - à luz da jurisprudência referida - que isso não tem qualquer relevância. Para os destinatários era perfeitamente claro que com a directiva impugnada devia pelo menos ser preenchida uma lacuna da Directiva 81/602.
36. Além disso, não deve esquecer-se que no texto da própria directiva ganha repetidamente expressão a sua ligação à Directiva 81/602 e o seu encadeamento com ela (por exemplo, nos artigos 1.° e 2.°). Exigir, além disto, ainda uma referência correspondente no preâmbulo da directiva significaria certamente levar a obrigação de fundamentar demasiado longe.
37. da) Além disso, quanto à circunstância de no preâmbulo da directiva se fazer apenas uma referência geral à "proposta da Comissão" (sem mais indicações), a afirmação de que a proposta tenha sido repetidamente alterada pode possivelmente considerar-se explicação não totalmente convincente para o efeito (uma vez que isso não torna manifestamente impossível uma identificação). Todavia pode no entanto estar-se inteiramente de acordo em que uma exacta identificação - como esperava o recorrente - não teve lugar justificadamente no preâmbulo de um acto dirigido aos Estados-membros sobre cujo processo de adopção os destinatários foram informados em particular. Neste contexto, falar de uma falta de fundamentação é tão inoportuno como no processo Comissão/Conselho (22), em que à Comissão foi contraposto que já tinha obtido, através da sua participação nos trabalhos do Conselho, todas as garantias jurídicas que o artigo 190.° deve assegurar a terceiros afectados por actos nele mencionados.
38. ea) Finalmente, quanto ao relatório científico referido pelo recorrente (tem em vista, manifestamente, o relatório do grupo de trabalho criado pela Comissão em obediência ao artigo 8.° da Directiva 81/602), é de notar que, abstraindo do facto de ter apresentado um parecer apenas quanto a parte do problema, se destina à Comissão, como entidade solicitadora e consequentemente, por ela era de incluir nas reflexões que formulou na elaboração de uma proposta de directiva. Pelo contrário, o Conselho, atendendo ao disposto no artigo 8.° da Directiva 81/602, não teria certamente nada a ver directamente com isso. Resulta, aliás, também claro, de acordo com as afirmações feitas no processo, que, perante a reacção do Comité Económico e Social e do Parlamento à primeira proposta da Comissão de Junho de 1984, para a Comissão, e por consequência igualmente para o Conselho, já não esteve tanto em primeiro plano a protecção da saúde do consumidor (um problema, com o qual se via sobretudo confrontado o grupo de trabalho), mas sim a tomada em consideração dos interesses do consumidor em geral (era reconhecível que a carne de animais tratados à base de hormonas é em larga medida rejeitada). Isto cabe também, sem problemas, no âmbito da "experiência adquirida", à qual, aliás, se faz referência no artigo 8.° da Directiva 81/602. Porém, acentuada assim a acção tida em vista, não existia, de facto, qualquer razão para abordar especificamente a problemática da saúde, que antes evidentemente foi o objecto principal de atenção, e não se pode seguramente, nesta circunstânica, ver qualquer falta de fundamentação por o Conselho não ter feito referência na fundamentação da directiva impugnada, aos resultados parciais obtidos pelo grupo de trabalho que lhe foram seguramente comunicados pela Comissão.
39. a) No âmbito do seu segundo fundamento do recurso, o recorrente tomou, de seguida, também em consideração o já referido artigo 5.° da Directiva 81/602 e o artigo 14.° da Directiva 85/358, onde, como se sabe, se diz, respectivamente, que o Conselho toma, por unanimidade, uma decisão sobre a administração de cinco hormonas a animais de exploração para fins de engorda. No facto de a directiva impugnada não ter sido adoptada por unanimidade o recorrente (que votou contra) vê uma violação destas disposições, e, além disso, fala do não respeito do princípio de que o Conselho não podia iludir a confiança dos Estados-membros baseada em actos precedentes.
40. aa) Quanto a isto foi alegado, em meu entender com razão (isto tem a ver com a primeira parte da acusação), que o Conselho não podia estabelecer com força vinculativa, em anteriores directivas, a forma como o tratamento do problema aqui em causa tinha de ser levado a cabo no futuro. Para esse efeito são apenas determinantes as disposições do Tratado sobre a matéria e a sua interpretação vinculativa incumbe apenas a este Tribunal. Portanto não poderá falar-se de uma violação de direito pelo simples facto de haver desvio de uma orientação antes considerada correcta pelo Conselho; tal violação existiria apenas se tivesse sido violada uma disposição do Tratado, o que todavia - como foi demonstrado - não aconteceu por se não ter aplicado o artigo 100.° do Tratado CEE.
41. Neste contexto, tem de afigurar-se errado nomeadamente recordar o caso tratado no processo 81/72 (23). Se, neste processo, no quadro da adaptação dos salários do pessoal das Comunidades Europeias, foi recriminado ao Conselho ter desrespeitado uma resolução dele próprio, válida para três anos, não pode ser esquecido que essa resolução foi adoptada com referência a uma disposição que confere um amplo poder discricionário em cujo exercício teve importância um processo de concertação social com organizações de pessoal, em que se chegou a uma autovinculação do Conselho em relação à aplicação de determinados critérios. Uma situação comparável não existe certamente agora, e, por isso, é antes natural pensar na norma geral no sentido de que um órgão legislativo pode também alterar uma regulamentação por ele adoptada (ou na jurisprudência, já mencionada, do acórdão no processo 230/81, segundo a qual da prática repetida ao longo de vários anos pelo Parlamento não resulta qualquer obrigação em relação à sua manutenção).
42. ba) Por outro lado, se o recorrente fala de violação do princípio da confiança dos Estados-membros através do desvio ao procedimento previsto nas referidas disposições da directiva, então é mais uma vez significativo neste contexto que, para o direito comunitário e para as relações entre o Conselho e os Estados-membros, não se prove a existência de um princípio (que é provavelmente tido em vista) como o "estoppel" do direito inglês, (isto é, de um princípio segundo o qual uma pessoa que provocou noutra uma atitude de boa fé em relação a uma determinada situação e a levou a actuar nessa base, não pode invocar uma alteração dessa situação).
43. Tal princípio é, aliás, apenas aplicável se os interessados puderem dispor do objecto em relação ao qual se exige protecção da confiança legítima. Isto não é, porém, o caso quanto aos processos de votação no Conselho, no que toca aos seus membros. As regras de votação são adoptadas também no interesse da Comunidade e não estão na disponibilidade das respectivas instituições. Estas podem adoptar apenas disposições que estejam em sintonia com o direito do Tratado mas não disposições que estejam em contradição com ele. Os Estados-membros e as instituições podem confiar no Tratado, mas não em acordos que não se coadunem com ele e, na verdade, nem mesmo quando, como acontece aqui, assumam a forma de uma acto jurídico. Um Conselho posterior não está vinculado a deliberações que não estejam de acordo com o direito do Tratado.
44. A isto não se opõe que o recorrente estivesse de boa fé em relação à regra da unanimidade. Esta circunstância de carácter subjectivo não prejudica a ilimitada validade das disposições do Tratado. Aliás, o recorrente sabia que a sua perspectiva jurídica era contestada; podia e devia preparar-se, por isso, para o caso de a sua perspectiva não prevalecer e isto fê-lo de facto também, na medida em que fez a transposição da directiva.
45. Não se vê também como o recorrente teria podido, confiando na execução da Directiva 81/602, ter levado a cabo negociações com organismos nacionais e associações (como referiu) que não podiam ser posteriormente privadas da sua base. Em todo o caso tratou-se, certamente, de consultas e análises de situação de interesses e, neste contexto, dificilmente desempenhará um papel determinante o tipo e o modo como se deve adoptar uma regulamentação a nível comunitário.
46. Mas, se resulta assim claro que a acusação relacionada com as mencionadas disposições da directiva é já, em princípio, falsa, não é preciso continuar a examinar a questão - igualmente discutida - de saber se a directiva impugnada é realmente o acto previsto no artigo 5.° da Directiva 81/602 ou se a isto - como pensam a Comissão e o Conselho - deve ser respondido negativamente, dado que a directiva impugnada excede o âmbito do artigo 5.° da Directiva 81/602 (uma vez que ela regula não apenas a utilização de hormonas, mas estabelece uma proibição de carácter geral de utilização de hormonas e contém, além disso, disposições relativas a controlos e importações).
47. a) Outra acusação do recorrente, a discutir no presente contexto, relaciona-se com o facto de a directiva impugnada ter sido adoptada por "processo escrito", ainda que não existisse o acordo de todos os membros do Conselho, necessário para o efeito, tendo em conta o disposto no artigo 6.° do regulamento interno do Conselho (o recorrente e o Reino da Dinamarca, como se sabe, votaram contra) e, de resto, não se teria dado qualquer caso de urgência. Neste contexto foi sublinhado que a mencionada disposição do regulamento interno é de grande importância para a protecção das minorias e por isso deve ser aplicada restritivamente e foi também acentuado que não deveria ter-se receado, no caso de cumprimento do regulamento interno, para cujo incumprimento de resto não teria sido dado também qualquer fundamento, qualquer lesão dos interesses comunitários.
48. Se se tiver em atenção o teor literal do artigo 6.° do regulamento interno, poderá estar-se inclinado a considerar a acusação do Governo britânico fundamentada. Em todo o caso, dificilmente poderia proceder uma justificação - como foi aliás tentada - com a referência ao facto de o regulamento interno ser sobretudo "of a directory nature" (de carácter indicativo) (portanto mais ou menos facultativo), tendo em conta uma declaração não publicada feita na altura da adopção do regulamento interno (segundo a qual as regras estabelecidas podem ser alteradas ou corrigidas através de aditamentos) ou com o argumento de que o regulamento interno foi adoptado, de acordo com o artigo 5.° do Tratado de Fusão, apenas por maioria simples e por isso, em casos excepcionais, através de maioria qualificada, poderia haver desvios às suas regras (não pretendo analisar detalhadamente esta questão).
49. Com razão foi, porém, recordado que, na interpretação de textos comunitários contestados, não é conveniente apegar-se demasiado ao seu teor e que se deve antes pôr em primeiro plano o sentido e finalidade da regulamentação, a ratio legis. Há pouco tempo, nas conclusões sobre o processo de um funcionário (24), tive de defrontar este problema de interpretação (tratava-se de uma disposição aparentemente inequívoca que figura no regulamento interno do Comité Económico e Social). Quanto a isto, pode referir-se também o acórdão do processo 9/70 (25) (no qual foi salientado que uma interpretação literal não corresponderia ao objectivo das directivas a analisar nessa ocasião), o acórdão 7/77 (26) adoptado justamente no contexto do direito relativo ao estatuto dos funcionários (no qual foi admitido um desvio ao teor claro do artigo 91.° do estatuto dos funcionários), ou o acórdão do processo 23/75 (27) (no qual se declara que, se o Conselho conferiu à Comissão uma extensa competência, os seus limites deveriam apreciar-se mais em função dos objectivos gerais da organização de mercado do que da letra daquela atribuição).
50. Se se procede de acordo com o regulamento interno do Conselho, então torna-se evidente a hipótese de o artigo 6.° ter em vista situações em que um assunto deve ser tratado apenas por escrito (sem discussão pelos membros do Conselho), o que, de vez em quando, pode acontecer em questões menos complexas ou depois da preparação aprofundada de um processo no seio de uma comissão de peritos. Não poderia, ao contrário, ser pensado para casos que foram abundantemente discutidos em sessões do Conselho. Se o Conselho se encontra "em sessão" (assim foi convincentemente demonstrado), em minha opinião, valem para a formação da sua vontade as regras gerais (portanto deliberações por maioria) (28) e, caso não o exija a matéria discutida, não existe por isso qualquer razão para a exigência de unanimidade de que fala o artigo 6.° do regulamento interno.
51. Para o caso presente, depois de tudo o que temos ouvido, deve dar-se por assente que o problema da autorização ou não de hormonas na alimentação de animais de exploração foi discutida pelo menos desde o Verão de 1984 em diversas comissões. Sobre esta matéria, houve nova proposta da Comissão no princípio de 1985 (que - como se disse - foi distribuída imediatamente aos Estados-membros de tal forma que - diga-se de passagem - podiam proceder às necessárias reflexões internas). Sobre ela discutiu-se tão pormenorizadamente em 18 de Novembro de 1985 que, no princípio de Dezembro, podia já supor-se que nove delegações seriam a favor da solução, como mais tarde se confirmou. Partindo dessa base, a Comissão apresentou, em 18 de Dezembro, uma proposta alterada em alguns pontos, sobre a qual se deve ter discutido já antes em sessão de alto nível. Sobre ela discutiu-se seguidamente, em 19 de Dezembro, durante horas (em particular, como nos foi explicado, sobre o problema da base jurídica a tomar em consideração); mais tarde consolidou-se o quadro tal como se tinha desenhado já no início de Dezembro. Por isso devia surgir a impressão de que o assunto não só foi suficientemente preparado a nível nacional como foi também discutido no Conselho estando, assim, maduro para votação.
52. De facto, também não nos foi indicado sobre que pontos concretos o recorrente (e o Reino da Dinamarca) desejava ainda um prosseguimento da discussão com vista a uma alteração do texto. Se, em carta da representação permanente do Reino Unido, de 31 de Dezembro de 1985, se fala do facto de o voto contra da Grã-Bretanha se apoiar na circunstância de o artigo 43.° por si só não bastar como base jurídica e de faltar uma justificação científica para a proibição da utilização de hormonas, poderia, em todo o caso, ser dito, neste contexto, que se tratava de aspectos suficientemente discutidos ou que - como acontece em relação ao segundo - já não eram relevantes para a formação da vontade, dado o acento ter sido deslocado para outros aspectos da regulamentação.
53. O encerramento da questão e a adopção formal da directiva não ocorreram apenas por o texto não existir na versão definitiva em todas as línguas oficiais, mas, em algumas apenas, em versão provisória. Em tal situação, seria de recorrer, evidentemente, ao n.° 6 do artigo 2.° do regulamento interno do Conselho (inscrição do ponto em causa na parte A da ordem do dia da sessão do Conselho seguinte, com a consequência de uma aprovação sem debate). No caso presente, não podia pensar-se nisto porque a próxima sessão do Conselho (e simultaneamente a última do ano de 1985) ocorreu no dia seguinte, para o qual não podiam ser preparadas traduções definitivas.
54. Se, perante esta situação, surgiu uma maioria qualificada, que apoia igualmente esse texto, em favor da adopção formal pelo processo escrito, então - correctamente entendido - isto não pode ser considerado como um caso de aplicação do artigo 6.° do regulamento interno do Conselho. Uma referência a essa disposição não se encontra nem nas actas da sessão do Conselho de 19 de Dezembro de 1985, nem no telex do secretário-geral, de 23 de Dezembro de 1985. A aprovação das traduções não constituía uma "deliberação do Conselho relativa a um assunto urgente" (29), mas "um processo escrito relativo à adopção nas línguas oficiais das Comunidades de uma directiva do Conselho..." (30). Não se tratava, portanto, aqui da versão de uma deliberação quanto ao fundo, isto é, sobre a proposta da Comissão, mas da aprovação das versões das diversas línguas, que o serviço de tradução da Secretaria-Geral tinha entretanto concluído. No fundo, tratava-se de uma variante do processo normal do ponto A, que é justamente um processo sem debate, verificando-se, apenas que, em lugar da data da sessão do Conselho seguinte, surgia a de 31 de Dezembro de 1985, indicada na deliberação do Conselho.
55. Para uma decisão de carácter processual deste teor é suficiente a maioria simples do Conselho (31).
56. Nestas condições, fica desprovido de objecto o diferendo das partes relativo à questão de saber se existiu uma violação das disposições do artigo 6.° do regulamento interno do Conselho. Para se ser completo, seja ainda acrescentado o seguinte.
57. O recorrente, pelos vistos, não levantou objecções contra as versões linguísticas, já não eram possíveis acusações do tipo das apresentadas na carta da representação permanente do recorrente, de forma que o secretário-geral do recorrido podia publicar a directiva no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, de acordo com o artigo 13.° do regulamento interno do Conselho.
58. Nesta valoração, então, também não é de importância saber se de facto (o que o recorrente põe em dúvida) pode falar-se de "um assunto urgente".
59. Se, porém, devesse considerar-se necessário resolver esta questão, seria assim de assentar em que o Conselho dispõe de um amplo poder discricionário na interpretação desse conceito jurídico indeterminado. O Conselho, para a justificação do seu procedimento, referiu-se à resolução de 10 de Maio de 1984 (32), em que tinha perspectivado uma regulamentação até 31 de Dezembro de 1985, bem como aos motivos económicos e políticos que, segundo a sua opinião, tornavam necessária uma regulamentação. Não é evidente que, com isto, tenha ultrapassado a sua margem de actuação.
60. Do mesmo modo é, além disso, sem importânica (justamente porque, na verdade, não deve falar-se de desrespeito do regulamento interno do Conselho) que no preâmbulo da directiva falte uma explicação quanto às exigências do artigo 6.° do regulamento interno.
61. Por fim, deve dizer-se, ainda neste contexto, que não é exactamente visível onde se pretende chegar com a referência feita pelo recorrente ao facto de o texto da directiva impugnada publicada no Jornal Oficial se desviar algo, em certos pontos, do texto distribuído. É, naturalmente, decisivo o texto distribuído, isto é, notificado aos destinatários, de acordo com o artigo 191.° do Tratado (não é necessária publicação; ao contrário, ao Conselho cabe decidir, nos termos do artigo 15.° do seu regulamento interno, se a ela se deve proceder, a título informativo). Porém, se se verificar que o texto distribuído não contém ainda uma tradução isenta de defeitos, este facto, que pode sempre acontecer - não prova certamente que o assunto resolvido não estivesse ainda realmente amadurecido, e por isso, não fosse susceptível de processo de votação por escrito.
62. a) Finalmente, o recorrente, no capítulo que interessa presentemente, critica ainda o facto de, quanto às propostas que a Comissão apresentou ao Conselho, em Novembro e Dezembro de 1985, não terem sido consultados o Parlamento e o Comité Económico e Social. Porém, tal consulta era necessária pois que a anteriormente ocorrida respeitava a uma proposta significativamente divergente (a de Junho de 1984).
63. aa) Quanto a esta acusação, no que toca à participação do Parlamento que, tendo em conta o artigo 43.° do Tratado CEE, é indispensável, é de admitir que o projecto de Junho de 1984, sobre o qual se pronunciou, se distinguia, quanto ao fundo, significativamente dos mencionados projectos posteriores, especialmente porque previa que pudesse ser admitida a utilização de três hormonas. Quanto a isto não pode invocar-se portanto a jurisprudência segundo a qual não é relevante a omissão de uma nova consulta quando a proposta submetida a parecer "vista no seu conjunto não foi alterada substancialmente" (33), ou segundo a qual uma nova consulta é dispensável quando a alteração da proposta inicial significa "uma alteração no método mais que uma alteração de conteúdo" (34).
64. Porém, é de concordar com o Conselho quando pensa que não se pode criticar, por motivos diferentes, que o Parlamento não tenha sido solicitado para nova intervenção no Outono de 1985. Assim, foi invocado, com razão, o segundo parágrafo do artigo 149.° do Tratado CEE, onde se diz: "até deliberação do Conselho a Comissão pode modificar a sua proposta inicial designadamente nos casos em que a Assembleia tenha sido consultada acerca dessa proposta". É também significativo que o Parlamento se tenha pronunciado contra o projecto da Comissão de Junho de 1984 e, quanto a isso, tenha manifestado, numa resolução de 11 de Novembro de 1985 5 que desaprovaria a autorização da utilização das três hormonas naturais, excepto para fins terapêuticos: dado que a proibição da utilização de hormonas artificiais e naturais para fins de engorda teria forçosamente efeitos no comércio de produtos de carne com países terceiros, pedia que se realizassem imediatamente conversações com os parceiros comerciais em causa, para chegar a uma completa proibição da importação de carne que tenha sido tratada com essas substâncias; e recusa a admissão de hormonas artificiais ou naturais para efeitos de crescimento. Em face disto, pode apenas declarar-se que a Comissão e o Conselho, na adopção da directiva impugnada, levaram em conta a tomada de posição do Parlamento e que, por isso, tal como no processo 1253/79, podia dispensar-se nova consulta uma vez que as alterações ocorridas correspondiam largamente a "um desejo expresso do Parlamento" 34. Porém, na medida em que se podem encontrar outras divergências nos diferentes projectos (nos memorandos são elas expressamente tratadas), deve dizer-se que dizem em parte respeito apenas a questões relativas ao processo ou a pontos que ficaram desprovidos de objecto com a adopção da Directiva 85/358, de 16 de Janeiro de 1985, relativa aos controlos. Nestas condições, não pode seguramente falar-se de um desrespeito dos direitos do Parlamento. Para isto é também significativo que o Parlamento, posto ao corrente pela Comissão, não tenha insistido numa nova tomada de posição e intervindo no processo como interveniente.
65. Portanto, quanto à participação do Parlamento, não posso considerar que haja um vício de processo e, neste contexto, é significativo também que o recorrente não tenha continuado a insistir nesse ponto na audiência (ainda que não o tenha expressamente suprimido).
66. ba) Depois disto, posso naturalmente ser breve quanto à questão de saber se o Comité Económico e Social deveria ter sido de novo consultado.
67. A este propósito, é suficiente a indicação de que, segundo o artigo 43.° do Tratado CEE, que, a meu ver, constitui uma base jurídica suficiente para a adopção da directiva impugnada, não está, de forma alguma, prevista a consulta do Comité Económico e Social. Além disso, o Conselho podia invocar o facto de o Comité Económico e Social, que, de facto, foi consultado antes da adopção da regulamentação, ter reagido como o Parlamento. Uma vez que a Comissão deu disso conta, não existia portanto (por exemplo, por considerações de carácter político) seguramente a mínima razão para submeter igualmente de novo o último projecto da Comissão ao Comité Económico e Social.
68. 3) Depois disto deve ainda abordar-se a crítica ao conteúdo das medidas adoptadas que, segundo a opinião do recorrente, não são justificáveis por diversas razões.
69. Quanto a isso, foi alegado que, na medida em que na directiva estaria em jogo a protecção da saúde do consumidor, se demonstrou que esta não corria risco com a utilização de hormonas na criação de animais de exploração. Foi declarado também que, de qualquer forma, os motivos alegados no preâmbulo da directiva (evitar uma distorção da concorrência e entraves ao comércio intracomunitário) não justificavam uma proibição geral da utilização de hormonas. Em conformidade com a Directiva 81/602 (de acordo com cujo artigo 5.° as regulamentações nacionais permanecerão aplicáveis em relação a cinco hormonas), teria, de facto, neste contexto, cabimento a obrigação da observância das disposições gerais do Tratado (tal como, por exemplo, os artigos 7.° e 30.°). Assim, apesar das diferentes situações jurídicas nos Estados-membros, se evitou que se tenha chegado a um entrave essencial ao comércio e, para isto, foi especialmente significativo que, de acordo com os dados do referido relatório científico (que o Conselho não levou em conta) não exista risco para a saúde (razão por que, com esta fundamentação, não podia chegar-se a uma proibição da importação). Quanto aos interesses do consumidor, podiam ser suficientemente protegidos com o estabelecimento da obrigação de marcar a carne tratada com hormonas.
70. Neste contexto, alegou-se ainda que a proibição contida na directiva não era adequada à prossecução da finalidade em vista (e, por isso, não tinha sentido), dado não ser possível distinguir entre carne de animais tratados com hormonas naturais e a de animais não tratados.
71. Finalmente, o recorrente vê também, na regulamentação adoptada, em especial uma violação do princípio da preferência comunitária. Com isso provocar-se-ia um agravamento das condições de produção (resultante do aumento dos custos de produção) na Comunidade; os produtores de países terceiros, pelo contrário, mesmo que tenham de respeitar as condições de produção válidas para a exportação para a Comunidade, ficam, no mais, livres para tornar as suas ofertas destinadas a clientes da Comunidade mais atractivas e poderiam utilizar, para isso, as vantagnes nos custos assim obtidas.
Quanto a esta alegação é, em minha opinião, de notar o seguinte.
72. a) Na medida em que o recorrente refere estar demonstrado que a saúde dos consumidores não periga no caso de utilização de hormonas na alimentação de animais de exploração, deve responder-se-lhe não só que esse aspecto não esteve em primeiro plano na adopção da directiva, como foi mencionado; verifica-se também que o relatório científico tomado por ele em consideração, se pronuncia apenas quanto a três hormonas naturais e que, além disso, não vai inequivocamente no sentido apontado pelo recorrente (dado que nas suas conclusões se fala, por um lado, de um uso "em condições apropriadas" e, por outro, se sublinha também a necessidade de programas de controlo).
73. É, além disso, significativo que o recorrente fale apenas de entraves importantes ao comércio que, segundo ele, não existiam na situação jurídica anterior (aponta, como também esclareceu, a referência, no contexto da preparação da directiva, a importantes entraves deste tipo ao comércio). Com isto parece admitir que, de acordo com a situação jurídica anterior tal como resultava da Directiva 81/602, eram inteiramente plausíveis determinados entraves e isto enquadra também com a explicação dada pela Comissão, segundo a qual contra um Estado-membro foi formulado um parecer fundamendo por causa do não respeito do statu quo, de acordo com o artigo 169.° do Tratado, e contra outro Estado-membro foi proposta acção, de acordo com o disposto no artigo 169.° do Tratado, tendo por objecto restrições à importação motivadas por tratamento com hormonas. Ora, isto basta para levar a Comunidade a actuar no sentido da criação de condições de trocas livres de entraves e da alteração da situação jurídica resultante da directiva precedente. Com efeito, o artigo 30.° do Tratado CEE exige, como a fórmula utilizada constantemente na jurisprudência esclarece, trocas totalmente livres de entraves e não podem excluir-se, nesta óptica, violações de pouca importância.
74. Como o seu preâmbulo mostra, a directiva aponta, além disso, para a eliminação das distorções da concorrência que resultam do facto de as substâncias por ela abrangidas terem sido autorizadas em alguns países e noutros não; isto é, trata-se da criação de condições de produção uniformes dentro da Comunidade. Porém, não pode, certamente, dizer-se que a situação jurídica resultante da Directiva 81/602 correspondia a este objectivo. Do mesmo modo resulta claro que, em relação a este objectivo essencial da directiva, se podia deixar de discutir o relatório científico referido pelo recorrente e que, tendo em conta esse objectivo, também não podia considerar-se que, no interesse do consumidor, fosse suficiente dotar de uma marca adequada os produtos importados produzidos com utilização de hormonas.
75. a) Por outro lado, quanto à opinião do recorrente de que, uma vez que, de qualquer modo, as hormonas naturais seriam abundantes na carne, não seria possível verificar, através da sua análise, a existência de aditivos, foi-lhe, com razão, objectado que não fez a demonstração dessa tese, e portanto, da ineficácia da proibição da administração de hormonas. Nestas circunstâncias, não pode certamente dar-se resposta afirmativa à questão, segundo a jurisprudência decisiva neste contexto, de saber se, em tais condições, de facto se trata de um caso em que uma medida é manifestamente inadequada em relação ao objectivo prosseguido (ver acórdão do processo 136/78 (35)). Além disso, acresce a isto o reconhecimento de que, na directiva impugnada, são previstas medidas que respeitam igualmente às circunstâncias que envolveram a utilização de hormonas na criação dos animais (ver as disposições estabelecidas no artigo 4.° para os produtores de hormonas) e que são também de importância para a apreciação global da problemática descrita pelo recorrente a Directiva 85/358 com as suas disposições relativas ao controlo (entre outras coisas, da produção de substâncias), tal como a Directiva 86/469 (36), "respeitante à pesquisa de resíduos nos animais e nas carnes frescas", uma e outra regulamentações devendo contribuir para garantir a proibição da utilização.
76. a) Em relação ao princípio da garantia da preferência comunitária, é de apontar finalmente o n.° 7 do artigo 6.° da directiva impugnada, de acordo com o qual será estabelecido um programa de controlo em relação às importações provenientes de países terceiros, para assegurar que os produtos importados não beneficiem de tratamento mais favorável que os comunitários. Por outro lado, em relação à hipótese de produtores de países terceiros poderem beneficiar de vantagens, no plano dos custos, especialmente nas exportações para a Comunidade, pode, antes de mais, ser levantada a questão de saber se se trata, de facto, de um autêntico risco ou de um receio infundado. Em todo o caso, a Comissão tem razão quando afirma que seria, sem mais, possível, opor-se a isso, se necessário, através de uma adequação correspondente dos mecanismos de organização de mercado que se aplicam também a importações provenientes de países terceiros. Por razões de garantia da preferência comunitária, portanto, dificilmente podia pensar-se em renunciar a uma medida essencial para a uniformização do mercado, exigida, insistentemente, na Comunidade, por organizações de consumidores.
C - Conclusão
Resumindo, apenas posso, por conseguinte, propor que ao recurso interposto pelo Reino Unido seja negado provimento. No caso de ser adoptada esta solução, o recorrente, além das suas próprias despesas, terá de suportar as efectuadas pelo recorrido e pela Comissão que o apoiou. Quanto ao Reino da Dinamarca, interveniente, considero justo que suporte as suas próprias despesas.
(*) Tradução do alemão.
(1) JO 1981, L 222, p. 32 e seguintes; EE 03 F23 p. 38.
(2) JO 1985, L 191, p. 46; EE 03 F36 p. 104.
(3) JO 1984, C 170, p. 4 e seguintes.
(4) JO 1985, C 44, p. 14 e seguintes.
(5) JO 1985, C 288, p. 158 e seguintes.
(6) JO 1985, C 106, p. 7.
(7) JO 1985, C 313, p. 4 e seguintes.
(8) JO 1985, C 351, p. 13 e seguintes.
(9) Acórdão de 26 de Março de 1987, no processo 45/86, Comissão/Conselho, Colect., p. 1493.
(10) Acordão de 10 de Fevereiro de 1983, no processo 230/81, Grão-Ducado do Luxemburgo/Parlamento Europeu, Recueil 1983, p. 255.
(11) Acórdão de 20 de Maio de 1987, no processo 432/85, Sr.a Souna/Comissão, Colect., p. 2229.
(12) Acórdão de 26 de Junho de 1979, no processo 177/78, Pigs and Bacon Commission/Mc Carren and Company Limited, Recueil, p. 2161, 2186, n.° 9 (tradução provisória).
(13) Acórdão de 21 de Fevereiro de 1979, no processo 138/78, Hans- Markus Stoetling/HZA Hamburg-Jonas, Recueil, 1979, p. 713, 720.
(14) Acórdão de 30 de Setembro de 1982, no processo 108/81, G.R. Amylum/Conselho, Recueil, p. 3107.
(15) Acórdão de 20 de Abril de 1978, nos processos apensos 80 e 81/77, Les Commissionnaires réunis Sàrl/Receveur des Douanes e Sàrl Les fils de Henri Ramel/Receveur des douanes, Recueil, p. 927, 947.
(16) Acórdão 15 de Março de 1983, no processo 45/82, Reino dos Países Baixos/Comissão, Recueil, p. 631
(17) Ver acórdão nos processos apensos 80 e 81/77, já citados, Recueil, p. 946 e 947, n.os 29 e 35.
(18) Acórdão de 29 de Novembro de 1978, no processo 83/78 Pigs Marketing Board/Raymond Redmond, Recueil, p. 2347.
(19) Recueil 1979, p. 2161, 2188, n.° 14 (tradução provisória).
(20) Acórdão de 3 de Outubro de 1985, no processo 28/84, Comissão/República Federal da Alemanha, Recueil, p. 3097.
(21) Ver, por exemplo, acórdão do processo 110/81, de 30 de Setembro de 1982, SA Roquette frères/Conselho, Recueil, p. 3159.
(22) Acórdão de 31 de Março de 1971, no processo 22/70, Comissão/Conselho, Recueil, p. 263, 283, n.os 98 e 99.°
(23) Recueil 1973, p. 575, 583, n.° 7.
(24) Conclusões de 21 de Janeiro de 1987, no processo 307/85, Antonios Gavanas/Conselho Recueil, p. 2435.
(25) Acórdão de 6 de Outubro de 1970, no processo 9/70, Franz Grad/Finanzamt Traunstein, Recueil, p. 825, n.° 13.
(26) Acórdão de 16 de Março de 1978, no processo 7/77, Bernhard Diether Ritter von Wuellerstorff und Urbain/Comissão, Recueil, p. 769, n.os 6-7.
(27) Acórdão de 30 de Outubro de 1975, no processo 23/75, Rey Soda/Cassa Conguaglio Zucchero, Recueil, p. 1279.
(28) N.° 1 do artigo 148.° do Tratado CEE.
(29) N.° 1 do artigo 6.°.
(30) Ver conteúdo do telex do secretário-geral do Conselho, de 23 de Dezembro de 1985; sublinhado do autor.
(31) N.° 1 do artigo 148.° do Tratado CEE.
(32) JO 1984, C 134, p. 1 e seguintes.
(33) Acórdão de 15 de Julho de 1970, no processo 41/69, ACF Chemiefarma NV/Comissão, Recueil, p. 661, 704, n.os 178 e 179 (tradução provisória).
(34) Acórdão de 4 de Fevereiro de 1982, no processo 1253/79, Dino Battaglia/Comissão, Recueil, p. 297, 319, n.° 24 (tradução provisória).
(35) Acórdão de 21 de Fevereiro de 1979 no processo 138/78, já citado, Recueil, p. 173.
(36) JO 1986, L 275, p. 36 e seguintes.