62022CJ0747
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 7 maj 2026 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa – Asylpolitik – Status som subsidiärt skyddsbehövande – Direktiv 2011/95/EU – Artikel 26 – Tillträde till arbetsmarknaden – Artikel 29 – Social förmån – Likabehandling – Åtgärd innebärande social förmån och tillträde till arbetsmarknaden – Krav på bosättning i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott – Indirekt diskriminering”
I mål C‑747/22,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunale ordinario di Bergamo (Distriktsdomstolen i Bergamo, Italien) genom beslut av den 15 november 2022, som inkom till domstolen den 7 december 2022, i målet
KH
mot
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, vice ordföranden T. von Danwitz, avdelningsordförandena F. Biltgen, K. Jürimäe, I. Jarukaitis (referent), I. Ziemele, J. Passer och O. Spineanu-Matei samt domarna S. Rodin, E. Regan, D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, N. Fenger och R. Frendo,
generaladvokat: N. Emiliou,
justitiesekreterare: handläggaren C. Di Bella,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 17 juni 2025,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
KH, genom A. Guariso, G. Maggi och I. Traina, avvocati,
–
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), genom M. Boccia Neri, M. Sferrazza och V. Stumpo, avvocati,
–
Italiens regering, genom S. Fiorentino och G. Palmieri, båda i egenskap av ombud, biträdda av M. Cherubini och P. Gentili, avvocati dello Stato,
–
Europeiska kommissionen, genom A. Azéma, M. Debieuvre och E. Montaguti, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 30 oktober 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 26 och 29 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan KH, som beviljats status som subsidiärt skyddsbehövande i Italien, och Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Nationella institutet för social trygghet, Italien), angående INPS beslut att återkalla den ”medborgarlön” som KH hade beviljats.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
I skälen 12, 41, 42 och 45 i direktiv 2011/95 anges följande:
”(12)
Huvudsyftet med detta direktiv är dels att garantera att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd, dels att garantera att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater.
…
(41)
För att personer som beviljats internationellt skydd på ett bättre sätt ska kunna tillgodogöra sig de rättigheter och förmåner som föreskrivs i detta direktiv i praktiken är det nödvändigt att ta hänsyn till deras specifika behov och de integrationsproblem de ställs inför. Ett sådant hänsynstagande bör normalt inte leda till en förmånligare behandling än den som de ger sina egna medborgare, utan att det påverkar medlemsstaternas möjligheter att införa eller behålla förmånligare bestämmelser.
(42)
I detta sammanhang bör ansträngningar göras för att i synnerhet komma till rätta med sådana problem som hindrar personer som beviljats internationellt skydd att i praktiken ha tillgång till arbetsmarknadsrelaterade utbildningsmöjligheter och fortbildning, bland annat avseende ekonomiska hinder.
…
(45)
Särskilt för att undvika socialt lidande är det lämpligt att personer som beviljats internationellt skydd tillhandahålls tillräckliga sociala förmåner och medel för uppehälle, utan diskriminering och inom ramen för det sociala stödet. … Möjligheten att begränsa sådant stöd till att omfatta endast grundläggande förmåner bör tolkas så, att detta begrepp omfattar åtminstone minimiinkomststöd, bistånd vid sjukdom eller graviditet samt föräldraersättning, i den mån dessa förmåner beviljas medborgare i enlighet med nationell rätt.”
4
I artikel 1 i direktivet, med rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:
”Syftet med detta direktiv är att införa normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar och person som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet.”
5
I artikel 2 i direktivet, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
a)
internationellt skydd: flyktingstatus och status som subsidiärt skyddsbehövande enligt definitionerna i leden e och g.
b)
person som beviljats internationellt skydd: person som har beviljats flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande i enlighet med definitionerna i leden e och g.
…
f)
person som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande: en tredjelandsmedborgare eller statslös person som inte uppfyller kraven för att betecknas som flykting, men där det finns grundad anledning att förmoda att den berörda personen, om han eller hon återsänds till sitt ursprungsland, eller, i fråga om en statslös person, till det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort, skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada enligt artikel 15 och som inte omfattas av artikel 17.1 och 17.2 och som inte kan, eller på grund av en sådan risk inte vill begagna sig av det landets skydd.
…
m)
uppehållstillstånd: tillstånd som utfärdats av myndigheterna i en medlemsstat i enlighet med den statens lagstiftning och som ger en tredjelandsmedborgare eller statslös person rätt att uppehålla sig på dess territorium.
…”
6
I artikel 26 i samma direktiv, med rubriken ”Tillträde till arbetsmarknaden”, föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna ska ge personer som beviljats internationellt skydd rätt att vara anställda eller bedriva verksamhet som egenföretagare, med förbehåll för de bestämmelser som allmänt tillämpas för yrket och för anställning i offentlig tjänst, omedelbart efter det att skyddet har beviljats.
2.   Medlemsstaterna ska se till att personer som beviljats internationellt skydd erbjuds aktiviteter såsom arbetsmarknadsrelaterad utbildning för vuxna, yrkesutbildning, inklusive fortbildningskurser för uppdatering av yrkeskunskaper, arbetsplatspraktik och rådgivningstjänster som tillhandahålls av arbetsförmedlingar på likvärdiga villkor som egna medborgare.
3.   Medlemsstaterna ska sträva efter att underlätta för personer som beviljats internationellt skydd att få fullständig tillgång till sådan verksamhet som avses i punkt 2.
…”
7
Artikel 29 i direktiv 2011/95, vilken har rubriken ”Sociala förmåner”, har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna ska se till att personer som beviljats internationellt skydd i den medlemsstat som har beviljat sådant skydd får samma nödvändiga sociala stöd som det som tillhandahålls medborgare i den medlemsstaten.
2.   Genom undantag från den allmänna regel som fastställs i punkt 1 får medlemsstaterna begränsa det sociala stödet till personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande till att gälla endast grundläggande förmåner som då ska tillhandahållas på samma nivåer och på samma villkor som för medborgare.”
Italiensk rätt
8
I artikel 1.1 i decreto-legge n. 4 – Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni (lagdekret nr 4 om brådskande åtgärder avseende medborgarlön och pensioner) av den 28 januari 2019 (GURI nr 23 av den 28 januari 2019), omvandlat till lag genom legge n. 26 (lag nr 26) av den 28 mars 2019 (GURI nr 75 av den 29 mars 2019) (nedan kallat lagdekret nr 4/2019), föreskrivs följande:
”Från och med april 2019 införs medborgarlön … som en grundläggande åtgärd inom ramen för den aktiva arbetsmarknadspolitiken, för att garantera rätten till arbete, bekämpa fattigdom, ojämlikhet och socialt utanförskap, och för att främja rätten till information, utbildning, yrkesutbildning och kultur, genom en politik som syftar till ekonomiskt understödjande och social inkludering av människor som riskerar att utestängas från samhället och arbetslivet.
[Medborgarlönen] utgör en väsentlig förmånsnivå inom ramen för tillgängliga medel.”
9
I artikel 2 i detta lagdekret, med rubriken ”Förmånstagare”, fastställs villkoren för rätt till medborgarlön. Dessa villkor avser dels sökandens nationalitet, bosättning och vistelse, dels dennes inkomster, förmögenhet och innehav av varaktiga tillgångar i hushållet. Vad gäller de förstnämnda villkoren föreskrivs följande i artikel 2.1:
”[Medborgarlön] ska beviljas hushåll som vid tiden för ansökan och under hela den tid då förmånen utbetalas uppfyller samtliga nedan angivna villkor.
a)
Såvitt avser medborgarskap, bosättning och vistelse ska den person i hushållet som ansöker om förmånen uppfylla samtliga nedan angivna villkor:
1)
vara italiensk medborgare eller medborgare i en av [Europeiska] unionens medlemsstater, eller [vara] medlem av en sådan persons familj, och ha uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt, eller [vara] tredjelandsmedborgare med EU-uppehållstillstånd som varaktigt bosatt,
2)
ha varit bosatt i Italien i minst tio år, utan avbrott under de senaste två åren från tidpunkten för ansökan, och sedan vara bosatt i landet utan avbrott under hela den period då förmånen utbetalas.
…”
10
I artikel 3 i detta lagdekret, med rubriken ”Ekonomisk förmån”, föreskrivs följande:
”1.   Den ekonomiska förmånen i form av [medborgarlön] består, på årsbasis, av följande två delar:
a)
en del som är avsedd att komplettera familjeinkomsten …
b)
en del som är avsedd att komplettera inkomsten för hushåll vars bostad upplåts med hyresrätt, vilken ska motsvara den årliga hyra som anges i hyresavtalet … upp till ett belopp om 3360 euro per år.
…
6.   [Medborgarlön] ska beviljas för den tid som förmånstagaren uppfyller villkoren i artikel 2 och under alla omständigheter för en sammanhängande period på högst 18 månader.
[Medborgarlönen] kan förlängas …”.
11
I artikel 4.1 i lagdekret nr 4/2019 föreskrivs att beviljandet av medborgarlön bland annat förutsätter deltagande i ett individanpassat program för stöd vid inträde på arbetsmarknaden och social integrering, inbegripet omskolning, fortsatta studier och andra åtaganden som fastställts av de behöriga myndigheterna i fråga om inträde på arbetsmarknaden och social integrering.
12
I artikel 7 i lagdekretet, under rubriken ”Sanktioner”, föreskrivs i punkt 4 att ”om den myndighet som betalar ut förmånerna konstaterar att de deklarationer och uppgifter som lämnats till stöd för ansökan inte överensstämmer med verkligheten …, ska denna myndighet omedelbart återkalla förmånen med retroaktiv verkan. Till följd av återkallelsen är mottagaren skyldig att återbetala det belopp som erhållits på felaktiga grunder.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
13
Klaganden i målet vid den nationella domstolen anlände till Italien under år 2011 och beviljades där status som subsidiärt skyddsbehövande. Han innehar i denna egenskap ett uppehållstillstånd och har varit kontinuerligt bosatt i landet sedan år 2013. Efter att ha uppgett att han uppfyllde kravet på bosättning i Italien under minst tio år (nedan kallat bosättningskravet) i artikel 2.1 a.2 i lagdekret nr 4/2019, beviljades han den medborgarlön som föreskrivs i detta lagdekret.
14
Efter kontroller konstaterade INPS, genom skrivelse av den 13 oktober 2021, att detta krav inte var uppfyllt, återkallade beslutet om beviljande av medborgarlön, begärde återbetalning av de belopp som felaktigt hade utbetalats i medborgarlön och beslutade att klaganden inte skulle kunna beviljas denna förmån i framtiden.
15
Klaganden väckte talan vid Tribunale ordinario di Bergamo (Distriktsdomstolen i Bergamo, Italien), som är den domstol som hänskjutit tolkningsfrågorna till EU-domstolen, och yrkade att distriktsdomstolen skulle fastställa att INPS återkallande av medborgarlönen utgjorde diskriminering, följaktligen tillerkänna honom rätt till medborgarlön för perioden december 2020–april 2021 samt förplikta INPS att betala ut det belopp i medborgarlön som myndigheten var skyldig honom, motsvarande det belopp som han hade beviljats vid tidpunkten för återkallandet, ett belopp för perioden efter återkallandet och fram till dess att den 18-månadersperiod som föreskrivs i artikel 3.6 i lagdekret nr 4/2019 löpte ut.
16
Klaganden i det nationella målet yrkade i detta avseende att bosättningskravet inte skulle tillämpas på honom, eftersom detta krav strider mot artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95 – där det föreskrivs likabehandling av landets egna medborgare och personer som beviljats internationellt skydd när det gäller tillträde till arbetsmarknaden och socialförsäkringsförmåner – och att detta krav utgjorde indirekt diskriminering på grund av nationalitet. Av detta skäl, och eftersom det av INPS upprättade formuläret är utformat på ett sådant sätt att det inte går att ansöka om medborgarlön utan att bekräfta att detta krav är uppfyllt, så kunde lämnandet av en felaktig uppgift om detta krav enligt klaganden inte få några konsekvenser för beviljandet av medborgarlön.
17
INPS fann att klaganden saknade grund för sina krav och gjorde gällande att medborgarlön inte utgör ett sådant socialt stöd eller en sådan social förmån som avses i artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95, eftersom denna inkomst, såsom Corte costituzionale (Författningsdomstolen, Italien) har slagit fast, inte är en social åtgärd som syftar till att tillgodose ett primärt behov hos den enskilde, utan har inrättats för att uppnå andra och mer strukturella målsättningar som hänger samman med en aktiv sysselsättningspolitik och social integrering.
18
Den hänskjutande domstolen anser att den är tvungen att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen för att kunna avgöra det nationella målet; om EU-domstolen finner att bosättningskravet strider mot unionsrätten betyder det nämligen att regeln om bosättningskravet ska lämnas utan avseende och klagandens yrkanden bifallas.
19
Den hänskjutande domstolen har angett att medborgarlön omfattas av kategorin ”socialt bistånd”, i den mening som avses i artikel 29 i direktiv 2011/95, eftersom medborgarlönen finansieras med allmänna skattemedel, betalas ut av INPS, och beviljas för det fall det inte finns tillräckliga medel för att tillgodose grundläggande behov, vilket bland annat framgår av de talrika hänvisningarna i lagdekret nr 4/2019 till ”fattigdom” och ”social utestängning”, och att inkomsttaket för att beviljas sådan inkomst är anmärkningsvärt lågt. Den hänskjutande domstolen har även påpekat att enligt INPS praxis har även personer som beviljats internationellt skydd möjlighet att uppbära medborgarlön, även om de inte uttryckligen nämns i artikel 2 a.1 i lagdekret nr 4/2019.
20
Den hänskjutande domstolen anser dessutom att det, med hänsyn till att medborgarlönen har en sammansatt karaktär, även ska prövas huruvida den är förenlig med artikel 26 i direktiv 2011/95 om likabehandling i fråga om tillträde till arbetsmarknaden. Den hänskjutande domstolen finner att vissa av de verksamheter som föreskrivs i den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet till förmån för personer som uppbär medborgarlön omfattas av begreppet rådgivningstjänster i den mening som avses i nämnda artikel 26. Genom dessa bestämmelser införs i synnerhet ett individanpassat program för stöd vid inträde på arbetsmarknaden som omfattar åtgärder för omskolning, fortsatta studier och andra åtaganden som riktar sig till mottagarna av detta bidrag. Det föreskrivs även en skyldighet för bidragsmottagarna att gå på intervjuer för att testa deras psykologiska lämplighet och andra eventuella urvalsprov inför anställning, på anvisning av behöriga myndigheter, samt att godta anställningserbjudanden från Centro per l’impiego (arbetsförmedlingen, Italien).
21
Den hänskjutande domstolen har angett att bosättningskravet är tillämpligt utan åtskillnad på alla personer som ansöker om medborgarlön, men att denna neutrala karaktär endast är skenbar, eftersom det är svårare för en utlänning än en italiensk medborgare att uppfylla detta krav. Så är bland annat fallet för personer som ansöker om internationellt skydd och som kan förmodas vara medborgare i de tredjeländer där de har varit bosatta under åtminstone en del av sina liv. Andelen personer som inte var bosatta i Italien under perioden 2010–2020 var endast 0,48 procent för italienska medborgare, vilket ska jämföras med 56 procent för personer som beviljats internationellt skydd i nämnda medlemsstat.
22
Vad gäller de skäl som eventuellt kan rättfärdiga bosättningskravet har den hänskjutande domstolen påpekat att syftet med detta krav är ”territoriell förankring”. Den hänskjutande domstolen anser emellertid, för det första, att eftersom syftet med medborgarlönen är förmånstagarnas integrering, kan detta syfte inte samtidigt vara en förutsättning för att erhålla den. För det andra är det möjligt att uppfylla bosättningskravet genom att inge bevis som styrker den sökandes närvaro i landet under avbrutna perioder, vilket således inte på något sätt kan bevisa den sökandes ”territoriella förankring” eller ses som en tillförlitlig prognos om huruvida han eller hon kommer att uppehålla sig i Italien i framtiden. Den hänskjutande domstolen har dessutom konstaterat att den sökande, för att komma i åtnjutande av medborgarlönen, under alla omständigheter måste vara stadigvarande bosatt i Italien åtminstone under den period då denna förmån betalas ut. Det krävs dessutom att de vuxna medlemmarna i det hushåll som den sökande tillhör står till förfogande för att omedelbart genomgå utbildning och för att svara på anställningserbjudanden, och att den sökande deltar i ett individanpassat program för att få hjälp med att ta sig in på arbetsmarknaden och integrera sig i samhället.
23
Den hänskjutande domstolen finner att nämnda bosättningskrav under alla omständigheter är oproportionerligt och alltför högt ställt, särskilt med hänsyn till domen av den 27 mars 1985, Scrivner och Cole (122/84, EU:C:1985:145), och domen av den 10 november 1992, kommissionen/Belgien (C‑326/90, EU:C:1992:419), som handlade om ett bosättningskrav på fem år för att kunna erhålla bland annat ett stöd motsvarande existensminimum (minimex). Såsom framgår av EU-domstolens praxis utgör dessutom uppställandet av ett kriterium som grundar sig på varaktig bosättning en indirekt diskriminering till nackdel för utlänningar, vilket är förbjudet om det inte grundar sig på objektiva hänsyn som är oberoende av de berörda personernas nationalitet eller om det inte står i proportion till det eftersträvade målet.
24
Bosättningskravet är enligt den hänskjutande domstolen dessutom alltför exkluderande, eftersom det inte tar hänsyn till andra möjliga faktorer som kan medföra anknytning till Italien för dem som ansöker om medborgarlön, såsom inskrivning i folkbokföringsregistret, förekomsten av hyresavtal med viss giltighetstid eller anställningsförhållanden eller utbildningar som föregått ansökan om medborgarlön, inskrivning av barn i skolan eller familjeåterförening som ägt rum i denna medlemsstat.
25
Mot denna bakgrund beslutade Tribunale ordinario di Bergamo (Distriktsdomstolen i Bergamo) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:
”Ska [artiklarna 26 och] 29 i direktiv 2011/95 tolkas på så sätt att de utgör hinder för nationella bestämmelser som de som följer av artikel 2.1 a i lagdekret nr 4/2019 där det föreskrivs att personer för att ha rätt till en förmån som är avsedd att bekämpa fattigdom, att underlätta tillträde till arbetsmarknaden och att främja social integrering såsom ’medborgarlön’ ska ha varit bosatta i landet i tio år, varav sammanhängande de senaste två åren före ansökan?”
Förfarandet vid domstolen
26
Med stöd av artikel 16 tredje stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol begärde Republiken Italien att förevarande mål skulle avgöras av stora avdelningen, vilket domstolen noterade den 13 maj 2025.
27
Genom domstolens ordförandes beslut av den 10 juli 2023 förklarades förevarande mål vilande i avvaktan på att domstolen skulle avgöra de förenade målen C‑112/22 och C‑223/22. Handläggningen av förevarande mål återupptogs den 5 augusti 2024 efter det att domstolen meddelat domen av den 29 juli 2024, CU och ND (Socialt bistånd – Indirekt diskriminering) (C‑112/22 och C‑223/22, EU:C:2024:636).
Domstolens behörighet
28
Den italienska regeringen har gjort gällande att domstolen inte är behörig att besvara den fråga som ställts, eftersom de nationella bestämmelser som är tillämpliga i det nationella målet avser en förmån som föreskrivs i nationella bestämmelser som faller under medlemsstaternas exklusiva behörighet. Den medborgarlön som är i fråga i de nationella målen är inte en åtgärd för socialt stöd, som endast syftar till att garantera de berörda personerna en viss inkomstnivå, utan en komplex åtgärd som framför allt syftar till att främja social inkludering och dessa personers återinträde på arbetsmarknaden.
29
Härvid kan det konstateras att begäran om förhandsavgörande i det förevarande fallet avser tolkningen av unionsrätten, närmare bestämt artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95, som uppenbart omfattas av domstolens behörighet (se, analogt, domen av den 29 juli 2024, CU och ND (Socialt bistånd – Indirekt diskriminering), C‑112/22 och C‑223/22, EU:C:2024:636, punkt 26 och där angiven rättspraxis).
30
I den mån den italienska regeringen genom denna invändning om bristande behörighet har gjort gällande att den medborgarlön som är aktuell i det nationella målet inte omfattas av tillämpningsområdet för artiklarna 26 och 29, konstaterar domstolen vidare att en sådan anmärkning inte kan ha någon betydelse för domstolens behörighet att besvara den ställda frågan. Ett fastställandet av tillämpligheten och räckvidden för artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95 ingår nämligen i sakprövningen av tolkningsfrågan (se, för ett liknande resonemang, domen av den 29 juli 2024, CU och ND (Socialt bistånd – Indirekt diskriminering), C‑112/22 och C‑223/22, EU:C:2024:636, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
31
Härav följer att domstolen är behörig att pröva begäran om förhandsavgörande.
Prövning av tolkningsfrågan
32
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tredjelandsmedborgare som beviljats status som subsidiärt skyddsbehövande endast kan komma i åtnjutande av en nationell åtgärd som syftar till att bekämpa fattigdom, att underlätta tillträde till arbetsmarknaden och att främja social integrering om de uppfyller ett krav – som även gäller för landets egna medborgare – på att ha varit bosatta i den aktuella medlemsstaten i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott.
Tillämpningsområdet för artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95
33
Den italienska regeringen och INPS hävdar att en sådan åtgärd som medborgarlönen inte omfattas av tillämpningsområdet för artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95. De har hävdat att medborgarlönen inte enbart utgör ett socialt stöd som syftar till att tillgodose ett ekonomiskt behov, utan att den utgör en bredare individanpassad åtgärd som ingår i en vidare ram och innefattar såväl stöd till fattiga hushåll som hushållens åtaganden för att uppnå specifika mål, i syfte att hjälpa dem att bli självförsörjande. Den italienska regeringen och INPS har bland annat påpekat att ett villkor för att denna förmån ska beviljas är att de vuxna medlemmarna av hushållet intygar att de omedelbart står till arbetsmarknadens förfogande och att en ”pakt för sysselsättning” med ett arbetsförmedlingskontor skrivs under. De har härav dragit slutsatsen att medborgarlönen i huvudsak utgör en åtgärd för återinträde på arbetsmarknaden och social inkludering, och påpekat att Corte costituzionale (Författningsdomstolen, Italien) har fastställt att det rör sig om en åtgärd av sammansatt karaktär.
34
EU-domstolen gör följande bedömning. Vad för det första gäller artikel 26 i direktiv 2011/95, med rubriken ”Tillträde till arbetsmarknaden”, så föreskrivs där i punkt 2 att medlemsstaterna ska se till att personer som beviljats internationellt skydd – vilket enligt artikel 2 f inbegriper personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande – erbjuds aktiviteter såsom arbetsmarknadsrelaterad utbildning för vuxna, yrkesutbildning, inklusive fortbildningskurser för uppdatering av yrkeskunskaper, arbetsplatspraktik och rådgivningstjänster som tillhandahålls av arbetsförmedlingar på likvärdiga villkor som egna medborgare. Det faktum att de flesta språkversioner av artikel 26.2 innehåller uttrycket ”såsom” visar att uppräkningen av dessa verksamheter inte är uttömmande, utan av exemplifierande karaktär. Denna bestämmelse omfattar även annan rådgivnings- och utbildningsverksamhet för sysselsättning och inträde på arbetsmarknaden. I artikel 26.3 anges dessutom att medlemsstaterna ska sträva efter att underlätta för personer som beviljats internationellt skydd att få fullständig tillgång till nämnda verksamheter.
35
De skyldigheter som föreskrivs i artikel 26.2 och 26.3 i direktiv 2011/95 syftar således till att säkerställa den ändamålsenliga verkan av den princip som anges i punkt 1 i denna artikel, enligt vilken medlemsstaterna ska ge personer som beviljats internationellt skydd rätt att vara anställda eller bedriva verksamhet som egenföretagare omedelbart efter det att skyddet har beviljats. För detta ändamål är medlemsstaterna enligt punkterna 2 och 3 inte bara skyldiga att, på villkor som är likvärdiga med dem som gäller för de egna medborgarna, erbjuda personer som beviljats internationellt skydd rådgivnings- och utbildningsverksamhet för sysselsättning och inträde på arbetsmarknaden, såsom de verksamheter som avses i nämnda punkt 2, utan de ska även sträva efter att underlätta för dessa personer att få fullständig tillgång till dessa verksamheter, vilket bland annat kan kräva initiativ för att undanröja hinder som kan försvåra tillgången till dessa.
36
Såsom framgår av bland annat skälen 41 och 42 i direktiv 2011/95 är det nämligen nödvändigt att ta hänsyn till de särskilda behoven och de särskilda integreringssvårigheterna för personer som beviljats internationellt skydd och följaktligen att göra ansträngningar för att komma till rätta med de problem som hindrar dessa personer från att i praktiken ha tillgång till arbetsmarknadsrelaterade utbildningsmöjligheter och fortbildning.
37
Såsom den hänskjutande domstolen har angett föreskrivs i det förevarande fallet i artikel 4.1 i lagdekret nr 4/2019 att beviljandet av medborgarlön bland annat förutsätter deltagande i ett individanpassat program för stöd vid inträde på arbetsmarknaden och social integrering, inbegripet omskolning, fortsatta studier och andra åtaganden som fastställts av de behöriga myndigheterna. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 34–36 i sitt förslag till avgörande sammanfaller de verksamheter som räknas upp i denna bestämmelse således i stor utsträckning med dem som nämns i artikel 26.2 i direktiv 2011/95. Vidare har artikel 4.1 i lagdekret nr 4/2019, med förbehåll för vad den hänskjutande domstolen kommer fram till vid sin prövning, samma syfte som artikel 26.2 i direktiv 2011/95, nämligen att underlätta de berörda personernas inträde på arbetsmarknaden.
38
I skäl 42 i direktiv 2011/95 understryks uttryckligen att ansträngningar bör göras för att komma till rätta med sådana problem – bland annat ekonomiska problem – som hindrar personer som beviljats internationellt skydd att i praktiken ha tillgång till arbetsmarknadsrelaterade utbildningsmöjligheter och fortbildning, och i artikel 1.1 i lagdekret nr 4/2019 anges att medborgarlönen är en grundläggande åtgärd inom ramen för den aktiva arbetsmarknadspolitiken som bland annat syftar till att garantera rätten till anställning, genom en politik för ekonomiskt understödjande av människor som riskerar att utestängas från samhället och arbetslivet. Av detta följer, med förbehåll för vad den hänskjutande domstolen kommer fram till vid sin prövning, att lagdekretet erkänner det i direktivet identifierade behovet av att bevilja de berörda personerna en form av ekonomiskt stöd, då dessa annars skulle riskera att utestängas från den utbildnings- och rådgivningsverksamhet som riktar sig till dem.
39
Vad för det andra gäller artikel 29 i direktiv 2011/95, så föreskrivs det där att medlemsstaterna ska se till att personer som beviljats internationellt skydd i den medlemsstat som har beviljat sådant skydd får samma nödvändiga sociala stöd som det som tillhandahålls medborgare i den medlemsstaten.
40
Domstolen har redan slagit fast att begreppet ”socialt stöd” avser samtliga biståndssystem som inrättats av offentliga myndigheter oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå, och som en person vänder sig till om han eller hon inte har tillräckliga tillgångar för att försörja sig och sin familj (dom av den 28 oktober 2021, ASGI m.fl., C‑462/20, EU:C:2021:894, punkt 34).
41
Enligt artikel 1.1 i lagdekret nr 4/2019 utgör medborgarlön just en väsentlig förmånsnivå inom ramen för tillgängliga medel som bland annat syftar till att bekämpa fattigdom och social utestängning. Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat utgör denna förmån en stödåtgärd, som har som en av dess huvudsakliga målsättningar att ”bekämpa fattigdom”, bland annat genom att komplettera förmånstagarnas inkomster så att dessa kan tillgodose sina grundläggande behov. Dessutom konstaterar EU-domstolen att den hänskjutande domstolen också har angett att denna åtgärd finansieras med allmänna skattemedel, betalas ut av INPS och beviljas personer som saknar tillräckliga medel i form av inkomst och förmögenhet.
42
Den italienska regeringen har dock hävdat att medborgarlön inte utgör en ”grundläggande förmån” i den mening som avses i artikel 29.2 i direktiv 2011/95, vilket i huvudsak innebär att personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande inte behöver behandlas på samma sätt som italienska medborgare när det gäller denna nationella åtgärd.
43
Det är förvisso riktigt att medlemsstaterna enligt artikel 29.2 i direktiv 2011/95 får begränsa det sociala stödet till personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande till att gälla endast grundläggande förmåner. Det ska dock påpekas, för det första, att denna punkt 2 innehåller ett undantag från huvudregeln i punkt 1 i samma artikel, och således ska tolkas strikt (dom av den 29 april 2004, Kapper, C‑476/01, EU:C:2004:261, punkt 72). Dessutom framgår det av ordalydelsen i skäl 45 i direktivet att begreppet grundläggande förmåner åtminstone omfattar minimiinkomststöd. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 53 i sitt förslag till avgörande, och med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, framgår det av ingressen i lagdekret nr 4/2019 att syftet med den aktuella åtgärden är att tillförsäkra människor en viss lägsta inkomst.
44
För det andra framgår det under alla omständigheter inte av handlingarna i målet att Republiken Italien skulle ha uttryckt att den haft för avsikt att tillämpa det undantag från principen om likabehandling som föreskrivs i nämnda punkt 2 och att begränsa likabehandlingen av personer som beviljats status som subsidiärt skyddsbehövande till att endast avse grundläggande förmåner (se, analogt, dom av den 24 april 2012, Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, punkterna 87 och 88, och dom av den 29 juli 2024, CU och ND (Socialt bistånd – Indirekt diskriminering), C‑112/22 och C‑223/22, EU:C:2024:636, punkt 42).
45
Av det ovan anförda följer att den medborgarlön som föreskrivs i den italienska lagstiftningen i det nationella målet – som är en förmån av sammansatt karaktär, eftersom den dels är en åtgärd som omfattar sådana verksamheter och tjänster som avses i artikel 26 i direktiv 2011/95, dels utgör ett socialt stöd i den mening som avses i artikel 29 i direktivet – omfattas av tillämpningsområdet för dessa artiklar, vilket det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera med beaktande av övervägandena i punkterna 34–44 ovan.
46
Detta konstaterande påverkas inte av de argument från den italienska regeringen och INPS som återgetts ovan i punkt 33 och som i huvudsak bygger på att medborgarlönen har en sammansatt karaktär och är av en komplex natur.
47
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 56–80 i sitt förslag till avgörande kan nämligen den sammansatta karaktären och den komplexa konstruktionen hos medborgarlönen inte medföra att den undantas från tillämpningsområdet för artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95. För det första finns det inget i dessa artiklars lydelse eller i direktivets systematik som tyder på att nämnda artiklar inte är tillämpliga på åtgärder som har ett dubbelt syfte vilket överensstämmer med syftena i respektive artikel. För det andra konstaterar domstolen att det framför allt på ett uppenbart sätt skulle strida mot syftet med artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95 att utesluta en sådan nationell åtgärd som medborgarlönen från tillämpningsområdet för direktiv 2011/95 på grund av att den har ett sådant dubbelt syfte.
Huruvida ett sådant bosättningskrav som det som är aktuellt i det nationella målet är förenligt med artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95
48
Vad gäller frågan huruvida ett sådant bosättningskrav som det som uppställs i artikel 2.1 a.2 i lagdekret nr 4/2019 för beviljande av medborgarlön är förenligt med artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95, erinrar domstolen om att det i de sistnämnda artiklarna föreskrivs likabehandling av personer som beviljats internationellt skydd och medborgare i den medlemsstat som beviljat detta skydd.
49
Artiklarna 26 och 29 utgör således ett uttryck för principen om likabehandling i artikel 20 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som utgör en allmän princip i unionsrätten. Denna princip innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan åtskillnad (dom av den 8 mars 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkt effekt), C‑205/20, EU:C:2022:168, punkt 54).
50
Denna princip innebär inte endast ett förbud mot öppen diskriminering utan också ett förbud mot varje form av dold diskriminering som, trots att den grundar sig på synbarligen neutrala särskiljningskriterier, i praktiken ger upphov till samma diskriminerande effekter (se, för ett liknande resonemang, domen av den 29 juli 2024, CU och ND (Socialt bistånd – Indirekt diskriminering), C‑112/22 och C‑223/22, EU:C:2024:636, punkt 48). EU-domstolen har i detta avseende redan slagit fast att nationella villkor som visserligen gäller oberoende av medborgarskapet men som väsentligen eller till största delen drabbar personer som inte är medborgare i landet, villkor som gäller utan åtskillnad men som lättare kan uppfyllas av landets egna medborgare än av icke-medborgare, samt villkor som riskerar att särskilt vara till nackdel för de sistnämnda ska anses vara indirekt diskriminerande (se, analogt, dom av den 5 december 2019, Bocero Torrico och Bode, C‑398/18 och C‑428/18, EU:C:2019:1050, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
51
I förevarande fall är det ostridigt att det bosättningskrav som är aktuellt i det nationella målet är tillämpligt på samma sätt på såväl personer som beviljats internationellt skydd som italienska medborgare.
52
EU-domstolen har dock, i samband med ett mål rörande samma nationella lagstiftning som den nu aktuella, redan slagit fast dels att ett sådant bosättningskrav främst drabbar personer som inte är medborgare i landet, däribland personer som beviljats internationellt skydd, dels att den skillnad i behandling mellan sistnämnda och medlemsstatens egna medborgare som följer av att det i nationell lagstiftning föreskrivs ett sådant krav utgör indirekt diskriminering (se, för ett liknande resonemang, domen av den 29 juli 2024, CU och ND (Socialt bistånd – Indirekt diskriminering), C‑112/22 och C‑223/22, EU:C:2024:636, punkterna 50 och 52).
53
Det saknar för övrigt betydelse att den åtgärd som är i fråga i det nationella målet i förekommande fall kan missgynna både nationella medborgare som inte uppfyller detta krav och personer som beviljats internationellt skydd. En åtgärd kan nämligen anses utgöra indirekt diskriminering utan att det är nödvändigt att den gynnar alla nationella medborgare eller endast missgynnar tredjelandsmedborgare (se, för ett liknande resonemang, domen av den 29 juli 2024, CU och ND (Socialt bistånd – Indirekt diskriminering), C‑112/22 och C‑223/22, EU:C:2024:636, punkt 51).
54
En sådan diskriminering är i princip förbjuden, såvida det inte finns sakliga skäl för den. Sakliga skäl föreligger om den indirekta diskrimineringen är ägnad att säkerställa att ett legitimt mål uppnås och den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (domen av den 29 juli 2024, CU och ND (Socialt bistånd – Indirekt diskriminering), C‑112/22 och C‑223/22, EU:C:2024:636, punkt 53).
55
Den italienska regeringen har i sitt skriftliga yttrande angett att medborgarlön är en ekonomisk förmån som endast kan beviljas under förutsättning att de vuxna medlemmarna i det berörda hushållet deltar i ett individanpassat program för sysselsättning och social inkludering som genomförs med stöd av särskilda avtal, och att beviljande av medborgarlön innebär en insats för social integrering och inträde på arbetsmarknaden som är mycket komplex ur såväl ett administrativt som ett ekonomiskt perspektiv.
56
Vad gäller den sista punkten har regeringen hävdat att en sådan åtgärd som den som är aktuell i det nationella målet förutsätter att betydande ekonomiska resurser mobiliseras, och är något mer än ett enkelt ekonomiskt bidrag som delas ut till behövande hushåll, eftersom den åtföljs av ytterligare kostnader. Regeringen finner det därför vara rimligt att den nationella lagstiftaren väljer att endast tillämpa denna åtgärd på personer som är fast etablerade i det italienska samhället och som kan betraktas som permanenta medlemmar av detta samhälle. Regeringen anser att den nationella lagstiftaren därför på ett korrekt sätt sett till att göra möjligheten att uppbära denna inkomst förbehållen sådana personer med internationellt skydd som är permanent etablerade och väl integrerade i Italien.
57
Att bevilja vissa personer sociala förmåner innebär kostnader för den institution som ska tillhandahålla förmånerna, oavsett om det rör sig om personer som har beviljats internationellt skydd eller medborgare i den berörda medlemsstaten. En skillnad i situation mellan dessa båda kategorier av personer kan således inte anses föreligga i det avseendet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 mars 2016, Alo och Osso, C‑443/14 och C‑444/14, EU:C:2016:127, punkt 55, och dom av den 21 november 2018, Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, punkt 34).
58
Att godta argumentet att den nationella lagstiftaren, med beaktande av de administrativa och ekonomiska kostnaderna för den berörda åtgärden, har rätt att begränsa möjligheten att komma i åtnjutande av åtgärden till att endast gälla sådana personer med internationellt skydd som är permanent etablerade och väl integrerade i den berörda medlemsstaten, skulle, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 92 i sitt förslag till avgörande, dessutom innebära att det infördes ett undantag från bestämmelserna i artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95 som inte har föreskrivits av unionslagstiftaren.
59
Domstolen har emellertid redan slagit fast att eftersom de rättigheter som tillerkänns enligt kapitel VII i direktivet, där artiklarna 26 och 29 ingår, är en följd av beviljandet av flyktingstatus och inte av utfärdandet av ett uppehållstillstånd, så kan dessa rättigheter endast inskränkas om de villkor som uppställs i nämnda kapitel iakttas. Detta innebär att medlemsstaterna inte har rätt att föreskriva begränsningar som inte anges i det kapitlet. Artiklarna 26 och 29 avser samtliga personer som beviljats internationellt skydd och således även personer som beviljats subsidiärt skydd, och innebär inte att de rättigheter som dessa personer tillerkänns är beroende av varaktigheten av deras närvaro i den berörda medlemsstaten eller av giltighetstiden för deras uppehållstillstånd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 november 2018, Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, punkterna 27 och 28).
60
Såsom generaladvokaten har angett i punkterna 101 och 102 i sitt förslag till avgörande är statusen som person som har beviljats internationellt skydd inte permanent, eftersom den berörda medlemsstaten, när en person upphör att vara en flykting eller inte längre anses uppfylla kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, nämligen ska återkalla, upphäva eller vägra att förnya hans eller hennes status, vilket kan medföra att uppehållstillståndet återkallas och att den berörda personen återvänder till sitt ursprungsland. Att ålägga dessa personer en skyldighet att visa att de är varaktigt bosatta i den berörda medlemsstaten eller att det finns en faktisk och tillräckligt nära anknytning till den medlemsstatens rättsordning som ett villkor för att artiklarna 26 och 29 i direktivet ska kunna tillämpas, strider således mot syftena med direktiv 2011/95, varav ett är att garantera att en miniminivå av förmåner är tillgänglig i samtliga medlemsstater för personer som har beviljats internationellt skydd, i enlighet med skäl 12.
61
Av detta följer att ett krav på bosättning i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott – såsom det villkor som gäller för beviljande av medborgarlön – utgör en indirekt diskriminering till nackdel för personer som beviljats status som subsidiärt skyddsbehövande, som inte framstår som motiverad av sakliga skäl.
62
Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artiklarna 26 och 29 i direktiv 2011/95 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tredjelandsmedborgare som beviljats status som subsidiärt skyddsbehövande endast kan komma i åtnjutande av en nationell åtgärd som syftar till att bekämpa fattigdom, att underlätta tillträde till arbetsmarknaden och att främja social integrering, om de uppfyller ett krav – som även gäller för landets egna medborgare – på att ha varit bosatta i den aktuella medlemsstaten i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott.
Rättegångskostnader
63
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
Artiklarna 26 och 29 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet
ska tolkas så,
att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tredjelandsmedborgare som beviljats status som subsidiärt skyddsbehövande endast kan komma i åtnjutande av en nationell åtgärd som syftar till att bekämpa fattigdom, att underlätta tillträde till arbetsmarknaden och att främja social integrering, om de uppfyller ett krav – som även gäller för landets egna medborgare – på att ha varit bosatta i den aktuella medlemsstaten i minst tio år, varav de senaste två åren utan avbrott.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.