61997CC0112_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
A - Indledning
1 Med den foreliggende sag har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser ifoelge faellesskabsretten, idet den har indfoert og opretholdt regler, der er uforenelige med Raadets direktiv 90/396/EOEF af 29. juni 1990 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om gasapparater (1) (herefter »direktivet«).
2 Det er Kommissionens opfattelse, at Italien stiltiende forbyder indendoers installation af ikke-isolerede varmegeneratorer, der er tilladt i henhold til direktivet, da det bestemmes, at saadanne apparater enten skal installeres i det fri eller i teknisk egnede lokaler.
3 I den foreliggende sag er det foerst og fremmest direktivets artikel 4, stk. 1, der er relevant. Det hedder heri: »Medlemsstaterne kan ikke forbyde, begraense eller hindre, at apparater som opfylder de vaesentlige krav i dette direktiv, markedsfoeres og tages i brug.« De naevnte vaesentlige krav vedroerer »... de forskrifter, der er noedvendige for at opfylde ufravigelige og vaesentlige krav med hensyn til sikkerhed, sundhed og energibesparelse i forbindelse med gasapparater« (2). Disse er opregnet i direktivets bilag I.
4 Ifoelge Kommissionen er de italienske krav til anvendelsen af bestemte gasapparater ikke i samklang med direktivet. I den forbindelse henvises til artikel 5, stk. 10, i dekret nr. 412 af 26. august 1993 fra Den Italienske Republiks praesident (herefter »DPR nr. 412/93«). Det foreskrives heri, at der ved nyindretning eller ombygning af varmesystemer, som medfoerer installation af varmegeneratorer til individuelt forbrug, skal anvendes isolerede varmegeneratorer, bortset fra ved almindelig udskiftning. Drejer det sig om andre apparater (der menes hermed ikke-isolerede apparater), skal disse anbringes eller opstilles enten i det fri eller i teknisk egnede lokaler (3).
5 Efter Kommissionens opfattelse indeholder disse regler et stiltiende forbud mod installation og anvendelse af ikke-isolerede varmegeneratorer, dvs. varmegeneratorer af den »aabne« type i beboelseslokaler. Da disse er omfattet af direktivets bestemmelser, kan medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 4 ikke forbyde, begraense eller hindre, at apparater, som opfylder de vaesentlige krav i dette direktiv, markedsfoeres og tages i brug. Artikel 5, stk. 10, i DPR nr. 412/93 er saaledes uforenelig med direktivets artikel 4.
6 I oktober 1994 indledte Kommissionen foelgelig en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 169. Under den indledende administrative procedure gjorde Italien gaeldende, at varmegeneratorer af den »aabne type«, efter italiensk opfattelse, under visse omstaendigheder kunne udgoere en fare, naar de blev installeret i beboelseslokaler. De ville nemlig kunne foere til en farlig koncentration af forbraendingsgasser og en forringelse af iltkoncentrationen i boligen.
7 Den Italienske Republik svarede forsinket paa Kommissionens begrundede udtalelse af november 1995 og forelagde endelig et udkast til aendring af de omtvistede regler.
8 Da Kommissionen ikke har modtaget oplysning om, at denne aendring i mellemtiden er blevet vedtaget, og da den ansaa de italienske argumenter under den administrative procedure for utilstraekkelige, har den herefter anlagt sag for Domstolen, hvorunder den har nedlagt foelgende paastande:
»Samtlige modpaastande, indsigelser og anbringender forkastes, hvorefter
- det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser ifoelge faellesskabsretten, idet den har indfoert og opretholdt regler om, at der i beboelseslokaler alene kan installeres varmegeneratorer af den 'taetsluttende' type, hvorved det stiltiende forbydes at installere andre typer af varmegeneratorer, som opfylder betingelserne i direktiv 90/396/EOEF (4).
- Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.«
9 Den Italienske Republik har nedlagt foelgende paastande:
- Frifindelse.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
B - Gennemgang
10 Ifoelge Kommissionen er DPR nr. 412/93's artikel 5, stk. 10, uforenelig med direktivets artikel 4, da bestemmelsen indeholder et stiltiende forbud mod installation af ikke-isolerede varmegeneratorer i beboelseslokaler. Disse apparater maa kun opstilles i det fri eller i teknisk egnede lokaler. Der foreligger saerlige krav, der ikke er i samklang med direktivet.
11 De krav, der er naevnt i bilaget til direktivet, er udtoemmende og erstatter de nationale forskrifter paa dette omraade. Alle andre nationale krav med hensyn til gasapparaters sikkerhed maa derfor paa forhaand betragtes som uforenelige med faellesskabsretten. Kommissionen har i den forbindelse henvist til direktivets femte betragtning, hvor det i sidste led bestemmes: »Disse krav boer, fordi de er vaesentlige, erstatte nationale forskrifter paa dette omraade.« At nationale sikkerhedskrav er uforenelige med faellesskabsretten, fremgaar efter Kommissionens opfattelse desuden af tankegangen bag direktivets artikel 3 (5) og 4.
12 Da varmegeneratorer af den »aabne« type falder ind under direktivets anvendelsesomraade, skal ogsaa disse efter direktivets ikrafttraeden (6) vaere sikret fri markedsfoering og fri ibrugtagning, dersom de opfylder direktivets krav. Ganske vist er det ikke ifoelge artikel 5, stk. 10, i DPR nr. 412/93 forbudt at markedsfoere eller installere varmegeneratorer af den »aabne« type, men det er i hvert tilfaelde - om end stiltiende - forbudt at installere disse apparater i beboelseslokaler, naar et varmeanlaeg skal fornyes eller et eksisterende varmesystem aendres. Da dette hindrer en ibrugtagning af disse apparater, selv om de opfylder direktivets krav, er direktivets artikel 4 tilsidesat.
13 Den italienske regering finder derimod, at der ikke foreligger en direkte tilsidesaettelse af direktivets artikel 4. De italienske regler forbyder ikke installation af varmegeneratorer af den »aabne« type, men indeholder alene forskrifter om, hvorledes de skal installeres. De bestemmer blot, at alle apparater, uanset type, skal isoleres i forhold til beboelseslokaler. Det staar forbrugeren frit, om han installerer en allerede isoleret varmegenerator eller foranstalter en tilsvarende indretning af en »aaben« varmegenerator. I alle tilfaelde medfoerer en udendoers montage ikke yderligere omkostninger, saaledes at man kan gaa ud fra, at markedsfoeringen af apparater af den »aabne« type ikke hindres. En saadan hindring ville kun foreligge, dersom det ikke paa en eller anden maade var muligt at isolere apparater af den »aabne« type, henholdsvis at anbringe dem uden for beboelseslokalerne.
14 I denne forbindelse har Kommissionen anfoert, at artikel 5, stk. 10, i DPR nr. 412/93 i hvert fald udgoer en hindring for saa vidt angaar installation af apparater af den »aabne« type i beboelseslokaler. Dette er tilstraekkeligt til, at bestemmelsen bliver uforenelig med direktivets artikel 4, der under alle omstaendigheder afskaerer medlemsstaterne fra at forbyde, begraense eller hindre markedsfoering eller installation af saadanne apparater. Ifoelge Kommissionen er der med andre ord, hvad angaar gennemfoerelse og anvendelse af harmoniseringsdirektiverne, der (som her) skal fremme gennemfoerelsen af det indre marked, heller ikke tale om en bagatel-regel, hvorefter hindringer kan betragtes som forenelige med direktivet, naar de blot er af mindre betydning.
15 Den italienske regering har ikke ubetinget gjort gaeldende, at der er tale om en bagatel-regel, men at der hverken foreligger nogen direkte tilsidesaettelse af artikel 4 eller nogen begraensning af det indre marked for apparater af den »aabne« type. Dette kan ikke tiltraedes. Ganske vist forbyder den italienske forskrift ikke udtrykkeligt installation af apparater af den »aabne« type, men som den italienske regering selv har anfoert, maa en indendoers installation paa en eller anden maade efterfoelgende isoleres. Det betyder, at et apparat af den »aabne« type senere i realiteten bliver til et isoleret apparat. Dette er ikke alene forbundet med visse omkostninger, men udelukker i sidste ende, at der - bortset fra den undtagelse, at varmegeneratoren blot udskiftes - overhovedet findes apparater af den »aabne« type i beboelseslokaler. Naar apparater af den »aabne« type dermed ikke laengere kan benyttes som saadanne uden yderligere teknisk indsats - hvor ringe denne end maatte vaere - betyder dette et indgreb i deres markedsfoering. Hvorfor skulle en forbruger installere et apparat af den »aabne« type og derefter isolere det i stedet for straks at installere et isoleret apparat?
16 Endvidere henvises til direktivets anden betragtning, hvorefter forskellige nationale regler, der, uanset at de eventuelt fastlaegger helt det samme sikkerhedsniveau, alene paa grund af deres indbyrdes uoverensstemmelse anses for at udgoere en hindring for samhandelen inden for Faellesskabet.
17 En forudsaetning for at slutte, at direktivets artikel 4 er tilsidesat, er ganske vist, at disse regler overhovedet kommer til anvendelse. Det kunne vaere spoergsmaalet, hvis, som den italienske regering har anfoert, et apparat, der uisoleret er installeret i beboelseslokaler, ikke kan opfylde direktivets vaesentlige krav.
18 Italien henviser i den forbindelse til punkt 3.4.3 i bilag I til direktivet, som bestemmer: »Et apparat, der er forbundet med en traekkanal for forbraendingsprodukter, skal vaere fremstillet saaledes, at der under unormale traekforhold ikke sker en udstroemning af forbraendingsprodukter i farlige maengder i det paagaeldende lokale.« Da direktivet ikke definerer begrebet »unormale traekforhold«, maa dette forstaas saaledes, at der under ingen omstaendigheder maa stroemme farlige maengder af forbraendingsprodukter ud i lokalet. En saadan fare bestaar imidlertid ved alle apparater af den »aabne« type, ogsaa selv om de er udstyret med en sikkerhedsanordning, og der er soerget for tilstraekkelig udluftning.
19 Den italienske regering stoetter sin paastand paa forsoeg, som blev foretaget af selskabet Italgas' forsoegslaboratorium i foraaret 1993. Disse forsoeg havde ganske vist paavist, at sikkerhedsanordninger, der afbryder forbraendingen, kan vaere meget nyttige i tilfaelde af udstroemmende forbraendingsprodukter. Imidlertid havde heller ikke disse anordninger og en regelmaessig udluftning vaeret i stand til at hindre, at der under bestemte betingelser forekom en forhoejet gaskoncentration i det paagaeldende lokale. De saerlige betingelser, forsoegene var undergivet, var bl.a. et vindnedslag i traekkanalen paa over 0,5 m/s og en 88% tilstopning af varmeveksleren.
20 Paa grund af adskillelsen mellem braendkammer og beboelseslokaler er, ifoelge regeringen, de isolerede apparater i modsaetning hertil i saadanne situationer fuldstaendig sikre og opfylder kravene i direktivet.
21 Kravene i punkt 3.1.9 og 3.2.1 i bilag I til direktivet kan lige saa lidt opfyldes af apparater af den »aabne« type. Ifoelge punkt 3.1.9 skal et apparat vaere konstrueret og fremstillet paa en saadan maade, at en fejl i en sikkerheds-, kontrol- eller justeringsanordningen ikke kan udgoere en sikkerhedsrisiko. Punkt 3.2.1 foreskriver, at et apparat skal vaere fremstillet saaledes, at udsivning af gas er begraenset til en maengde, der ikke medfoerer nogen risiko. Den italienske regering finder, at samme betragtninger som vedroerende punkt 3.4.3 gaelder for disse krav, hvilket betyder, at man paa grundlag af de naevnte forsoeg heller ikke her kan gaa ud fra, at apparater af den »aabne« type opfylder direktivets krav.
22 Kommissionen har for det foerste heroverfor gjort gaeldende, at det paa faellesskabsrettens omraade i intet tilfaelde er tilladt, at en medlemsstat selv handler og ensidigt tilsidesaetter bestemte regler, som den anser for utilstraekkelige - som i dette tilfaelde direktivets artikel 4. Faellesskabets retsorden har for saadanne situationer forudset egnede midler, her direktivets artikel 6 og 7.
23 Den af Kommissionen paastaaede tilsidesaettelse af artikel 4 kan dog kun foreligge, dersom denne bestemmelse overhovedet er relevant. I den forbindelse skal det foerst undersoeges, hvilket formaal direktivet har. Efter titlen skal det tilgodese en tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om gasapparater. Efter dets femte betragtning boer denne tilnaermelse begraenses til de forskrifter, der er noedvendige for at opfylde ufravigelige og vaesentlige krav med hensyn til sikkerhed, sundhed og energibesparelse. For alle apparater, der er omfattet af direktivet, betyder det, at sikkerhedskravene er fastsat i bilaget til direktivet. I den foreliggende sag er apparater af den »aabne« type - dvs. de ikke-isolerede - i medfoer af artikel 1 omfattet af direktivet, hvilket heller ikke bestrides af den italienske regering. Herefter gaelder alene de sikkerhedskrav, der er anfoert i bilaget til direktivet, ogsaa for de naevnte apparater. Naar de opfylder disse krav, foelger det af artikel 4, at markedsfoering og ibrugtagning af dem herefter ikke kan forbydes, begraenses eller hindres.
24 Herved laegger Raadet, der er ophavsmand til direktivet, til grund, at det principielt er muligt at fremstille varmegeneratorer af den »aabne« type paa en saadan maade, at de opfylder direktivets krav. Saaledes er et af direktivets maal ogsaa en harmonisering af regler vedroerende varmegeneratorer af den »aabne« type, der opfylder direktivets krav.
25 Det betvivler den italienske regering. Efter dens opfattelse er det ikke muligt, at apparater af den »aabne« type kan fremstilles saaledes, at de opfylder direktivets krav. Heroverfor haevder Kommissionen, at saafremt det var tilfaeldet, havde direktivet taget hoejde herfor. Dette maa antages - fortsat ifoelge Kommissionen - da det fremgaar af direktivets sjette betragtning, at et af dets vigtigste maal er at opretholde og forbedre sikkerhedsniveauet i medlemsstaterne. Da direktivet ikke indeholder et forbud mod at installere »aabne« apparater i beboelseslokaler og ej heller sondrer mellem apparater af den »aabne« type og isolerede apparater, slutter Kommissionen, at man ikke kan tilslutte sig den italienske regering, naar den haevder, at apparater af den »aabne« type under ingen omstaendigheder kan opfylde direktivets krav.
26 Ud fra den kendsgerning, at direktivet ikke indeholder saerlige regler for apparater af den »aabne« type, kan man dog ikke slutte, at disse apparater allerede af den grund opfylder de almindelige sikkerhedskrav i direktivet. Man kan deraf alene udlede, at det ifoelge Raadet principielt er muligt, at saadanne apparater kan opfylde de almindelige sikkerhedskrav. Naar den italienske regering betvivler dette, er spoergsmaalet imidlertid herefter ikke, hvordan medlemsstaterne anvender henholdsvis omsaetter direktivet, men angaar det principielle spoergsmaal om, hvilke sikkerhedskrav der kan stilles til apparaterne, henholdsvis hvornaar disse er opfyldt. Naar Italien med hensyn til de anfoerte principielle spoergsmaal stiller videre krav end direktivet, skal dette ske efter den i direktivets artikel 7 forudsete procedure.
27 Heri er det reguleret, hvorledes der skal forholdes, naar en medlemsstat konstaterer, at apparater, som er forsynet med EF-maerket, ved normal anvendelse frembyder en risiko for mennesker, husdyr eller ejendom. I saa tilfaelde traeffer medlemsstaten alle fornoedne foranstaltninger til at traekke apparater tilbage fra markedet eller forbyde eller begraense deres markedsfoering samt underretter omgaaende Kommissionen om disse foranstaltninger og anfoerer begrundelsen for sin afgoerelse. Under den videre procedure hoerer Kommissionen de beroerte parter snarest muligt og inddrager efter omstaendighederne - saafremt det goeres gaeldende, at der er mangler ved de omhandlede standarder - det staaende udvalg i sagen. I saa fald indledes procedurerne ifoelge direktivets artikel 6, der regulerer den situation, at en medlemsstat eller Kommissionen er af den opfattelse, at standarder ikke fuldt ud opfylder direktivets vaesentlige krav.
28 Under proceduren ifoelge artikel 7 skulle de oevrige medlemsstater af Kommissionen have haft underretning om procedurens forloeb og resultater (7). Det fremgaar imidlertid ikke af sagens akter, at Italien saaledes har inddraget Kommissionen i sagen.
29 Kommissionen goer yderligere gaeldende, at Italien paa intet tidspunkt under den administrative procedure udtrykkeligt har paaberaabt sig direktivets artikel 7, men alene har forbeholdt sig muligheden herfor paa et senere tidspunkt af proceduren. Dette bestrides ikke udtrykkeligt af Italien. Det ville imidlertid heller ikke vaere tilstraekkeligt, saafremt en medlemsstat alene kunne paaberaabe sig direktivets artikel 7 uden at indlede dennes procedure. Kommissionen henviser med rette til, at man ikke efter artikel 7 kan undlade at underrette Kommissionen, saaledes at denne kan traeffe de fornoedne foranstaltninger til at hoere de beroerte parter.
30 I denne forbindelse henvises endvidere til Tedeschi-dommen (8). Det i den sag omtvistede direktiv om fastsaettelse af stoersteindhold af uoenskede stoffer og produkter i foderstoffer (9) indeholdt en bestemmelse svarende til artikel 7. Det var i artikel 5 i direktiv 74/63/EOEF bestemt, at naar en medlemsstat er af den opfattelse, at et i bilaget til direktivet fastsat stoersteindhold, eller at et stof eller produkt, som ikke er naevnt i dette bilag som vaerende uoensket, udgoer en fare for menneskers eller dyrs sundhed, kan denne medlemsstat midlertidigt nedsaette dette indhold, fastsaette et stoersteindhold, eller forbyde forekomsten af dette stof eller produkt. Den skulle straks give Kommissionen og de oevrige medlemsstater underretning om de trufne foranstaltninger. Domstolen henviste herved til, at medlemsstaterne kunne vedtage foranstaltninger ifoelge den omhandlede regel (artikel 5 i direktiv 74/63) »under iagttagelse af de materielle og formelle betingelser, som direktivet angiver«, idet der stedse blev henvist til, at det kun drejede sig om midlertidige foranstaltninger (10).
31 Kommissionen har endvidere henvist til, at artikel 7 kun undtagelsesvist giver medlemsstaterne adgang til at fastsaette egne regler. Normalt boer de faellesskabsretlige forskrifter erstatte de nationale forskrifter inden for rammerne af direktivet (11). I dette tilfaelde kan medlemsstaten alene paaberaabe sig en regel som artikel 7, naar alle betingelserne for at anvende den deri omhandlede procedure er opfyldt. Domstolen har saaledes i relation til EF-traktatens artikel 100 A, stk. 4, fastslaaet, at ogsaa denne procedure kun kan finde anvendelse, saafremt alle betingelser er opfyldt (12). Denne dom kan anvendes paa den foreliggende sag, og det kan saaledes ogsaa her kraeves, at Italien overholder alle betingelserne for proceduren ifoelge artikel 7. Det har Italien - som allerede naevnt - ikke gjort.
32 Uanset om de af Italien fremfoerte betaenkeligheder er berettigede eller ej, maa det fastholdes, at Italien ikke har overholdt den foreskrevne procedure. Desuden drejer det sig i sagen her om tekniske spoergsmaal, og man maa medgive Kommissionen, at en traktatbrudssag for Domstolen ikke er den egnede procedure til afklaring af disse spoergsmaal.
33 Endelig bliver Italiens argumentation ogsaa med hensyn til det tekniske betvivlet af Kommissionen. Efter dennes opfattelse indeholder direktivet allerede regler med hensyn til alle de risici og farer, som Italien opregner.
34 Hvad angaar den italienske regerings betaenkeligheder om, at der bestaar fare for udstroemning af forbraendingsprodukter i beboelseslokaler fra apparater af den »aabne« type, henviser Kommissionen til punkt 1.2.1, 1.2.3, 3.4.1, 3.4.2 samt 3.4.3 i direktivets bilag I. Saaledes skal den tekniske anvisning til installatoeren ifoelge punkt 1.2.1 navnlig tillige indeholde betingelserne for udledning af forbraendingsprodukterne. Punkt 1.2.3 angaar advarslerne paa apparatet og emballagen. Det bestemmes, at disse saerligt skal angive, at apparatet kun maa installeres i tilstraekkeligt udluftede lokaler.
35 Punkt 3.4.1, 3.4.2, og 3.4.3 angaar forbraendingen i apparatet. Efter de to foerste bestemmelser skal apparatet bl.a. vaere fremstillet saaledes, at forbraendingsprodukterne ved forskriftsmaessig anvendelse ikke indeholder uacceptable koncentrationer af sundhedsskadelige stoffer, og at der ikke forekommer uforudsete udslip af forbraendingsprodukter. Endelig bestemmer punkt 3.4.3, at et apparat, der er forbundet med en traekkanal for forbraendingsprodukter, skal vaere fremstillet saaledes, at der under unormale traekforhold ikke sker en udstroemning af forbraendingsprodukter i farlige maengder i det paagaeldende lokale.
36 Ved vurderingen af Kommissionens anbringende maa det ganske vist ogsaa tages i betragtning, at den laegger til grund, at apparater af den »aabne« type kan fremstilles paa en maade, saa de opfylder direktivets krav og under denne forudsaetning kan anses for sikre, hvilket Italien principielt bestrider. Ifoelge de af Kommissionen naevnte krav skal aftraekket af forbraendingsprodukter nemlig sikres paa en bestemt maade. Saaledes skal der ogsaa sikres en tilstraekkelig udluftning af de lokaler, hvori apparatet anbringes. Den italienske regering finder, at i visse tilfaelde er selv en fornoeden udluftning ikke i stand til at hindre en forgiftning i forbindelse med apparater af den »aabne« type, naar der trods sikkerhedsanordninger traenger forbraendingsprodukter ind i beboelseslokaler.
37 Paa den anden side er det netop ved direktivets krav sikret, at forbraendingsprodukterne fra apparater, der opfylder disse krav, ikke indeholder sundhedsskadelige stoffer i uacceptable koncentrationer. Idet begrebet »uacceptabel« ikke er naermere forklaret, kan man ikke deraf udlede, at der aldrig kan opstaa sundhedsskader. De af Kommissionen naevnte regler i punkt 3.4.2 kan lige saa lidt forringe risikoen, eftersom Italien netop betvivler, at udstroemning af forbraendingsprodukter af apparater af den »aabne« type i alle tilfaelde kan forhindres. Modsat henfoerer den italienske regering sine anbringender til punkt 3.4.3, der vedroerer situationer med unormalt aftraek. Punkt 3.4.2, der vedroerer den forskriftsmaessige anvendelse, bliver saaledes ikke beroert.
38 Med hensyn til udstroemning af forbraendingsprodukter ved unormalt aftraek henviser Kommissionen til den tekniske standard EN 297. Denne standard angaar navnlig fyrkedler af den »aabne« type. Den bestemmer, at fyrkedlerne skal vaere forsynet med en sikkerhedsanordning, der standser apparatet, saafremt udslippet af forbraendingsprodukter over et bestemt tidsrum ikke er normalt. Medlemsstaterne maa derfor, medmindre andet bevises, laegge til grund, at apparater af den »aabne« type, der er forsynet med en saadan anordning, opfylder det i punkt 3.4.3 i bilag I til direktivet fastsatte vaesentlige krav. Dette foelger af direktivets artikel 5.
39 Artikel 5, stk. 1, har foelgende ordlyd: »Medlemsstaterne formoder, at apparater og udstyr er i overensstemmelse med de i artikel 3 omhandlede vaesentlige krav, naar de er i overensstemmelse med:
a)
de relevante nationale standarder, der gennemfoerer de harmoniserede standarder, hvis referencer er blevet offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende ...«
Saafremt der altsaa som i det foreliggende tilfaelde findes en saadan norm, maa det laegges til grund, at et apparat - ogsaa et apparat af den »aabne« type - der er udstyret med den i normen naevnte sikkerhedsanordning, opfylder direktivets sikkerhedskrav for saa vidt angaar farer ved unormale traekforhold. Det vil sige, at det maa laegges til grund, at ogsaa apparater af den »aabne« type paa dette punkt principielt opfylder eller kan opfylde direktivets krav.
40 Saafremt en medlemsstat finder, at de i artikel 5, stk. 1, omhandlede standarder ikke fuldt ud opfylder de vaesentlige krav, er den paa den anden side henvist til at foelge proceduren ifoelge direktivets artikel 6, hvorefter den med angivelse af begrundelse underretter det staaende udvalg, der straks afgiver udtalelse.
41 Den italienske regering har endvidere fremfoert betaenkeligheder med hensyn til, at apparater af den »aabne« type ikke kan vaere fremstillet henholdsvis konstrueret paa en saadan maade, at en fejl i en sikkerheds-, kontrol- og justeringsanordning ikke kan udgoere en sikkerhedsrisiko (13), henholdsvis at udsivning af gas er begraenset til en maengde, der ikke medfoerer nogen risiko (14). Under betingelserne i de tidligere naevnte forsoeg kunne disse krav kun opfyldes, naar apparaterne blev isoleret (i forhold til beboelseslokaler).
42 Hvad angaar fejl i sikkerhedsanordningerne, dvs. punkt 3.1.9, har den italienske regering ikke fremfoert yderligere bemaerkninger om, hvorfor netop apparater af den »aabne« type ikke kan opfylde disse krav. Den taenker muligvis paa den sikkerhedsanordning, der skal forhindre en udstroemning af forbraendingsprodukter. Da man imidlertid - som allerede paavist - kan gaa ud fra, at en saadan anordning kan forhindre udstroemning af forbraendingsprodukter saavel ved isolerede apparater som ved apparater af den »aabne« type, er der i denne henseende ingen forskel mellem de to apparater. Lige saa lidt er der heller ikke forskel for saa vidt angaar bestemmelsen i punkt 3.1.9, da man for begge apparater kan laegge til grund, at der ved unormal brug uden sikkerhedsanordning kan forekomme udstroemning af forbraendingsprodukter.
43 Endnu mindre er det aabenbart, hvorfor apparater af den »aabne« type - i modsaetning til isolerede apparater - efter den italienske regerings opfattelse ikke kan fremstilles saaledes, at de opfylder kravene i punkt 3.2.1 med hensyn til gasudsivning. Heller ikke paa dette punkt har regeringen fremfoert yderligere bemaerkninger. Det staar saaledes fast, at de af Italien fremfoerte betaenkeligheder med hensyn til risici er tilgodeset af direktivets krav.
44 Kommissionen har endelig henvist til, at de italienske regler bestemmer, at fyrkedler af den »aabne« type skal vaere udstyret med en sikkerhedsanordning (15), og at ingen anden teknisk loesning er tilladt. Desuden omtaler dette dekret en yderligere standard (16), der indeholder betingelserne for installation af specielt apparater af den »aabne« type. Det er heri fastsat, at apparater af den »aabne« type ikke maa installeres i sovevaerelser og under visse betingelser heller ikke i badevaerelser eller brusekabiner. Kommissionen slutter deraf med rette, at den omtvistede norm tillader installation af apparater af den »aabne« type i andre beboelseslokaler og i bestemte tilfaelde i badevaerelser og brusekabiner. Dette kan dog kun tjene som holdepunkt for at antage, at de af regeringen her fremfoerte sikkerhedsbetaenkeligheder i hvert fald ikke ved udstedelsen af standard UNI-CIG 7129 havde et omfang som det, der nu goeres gaeldende under den foreliggende sag. Noget tilsvarende foelger af den omstaendighed, at installation af apparater af den »aabne« type i beboelseslokaler i undtagelsestilfaelde - ved simpel udskiftning af varmegeneratoren - fortsat er tilladt.
45 Saafremt Domstolen skulle bekraefte, at der er tale om en tilsidesaettelse af direktivets bestemmelser, fremfoerer den italienske regering, at de i dekretet indeholdte regler er begrundet i selve direktivets artikel 7. Det er heri bestemt - som allerede naevnt - at en medlemsstat kan traeffe alle de fornoedne foranstaltninger til at traekke apparater, som er forsynet med EF-maerket, og som den mener frembyder en risiko for mennesker, husdyr eller ejendom, tilbage fra markedet eller forbyde eller begraense deres markedsfoering. Disse foranstaltninger kan kun ses i sammenhaeng med proceduren i sin helhed ifoelge artikel 7 - som Italien ikke har indledt - og deres berettigelse skulle endvidere foerst have vaeret proevet af Kommissionen.
46 Videre henviser Kommissionen med rette til, at Italien ikke foerst under sagen for Domstolen kan paaberaabe sig artikel 7. Dette skulle have vaeret sket under den administrative procedure, henholdsvis under korrespondancen med Kommissionen. Specielt kan den ifoelge artikel 7 fastsatte procedure ikke gennemfoeres inden for rammerne af en sag for Domstolen.
47 Efter den italienske regerings opfattelse er reglerne i dekretet ligeledes retfaerdiggjort af EF-traktatens artikel 36.
48 Kommissionen har heroverfor med rette henvist til Domstolens faste praksis, navnlig dommene i Tedeschi- og Motte-sagerne (17). Domstolen udtalte saaledes i Tedeschi-sagen: »Formaalet med artikel 36 er imidlertid ikke at forbeholde medlemsstaterne en enekompetence paa visse omraader, men at give medlemsstaterne mulighed for i deres nationale lovgivninger at goere undtagelser fra princippet om de frie varebevaegelser, for saa vidt som dette fortsat er begrundet for at naa de i denne artikel omhandlede maal. Naar de i medfoer af traktatens artikel 100 udstedte faellesskabsdirektiver foreskriver harmonisering af foranstaltninger, som er noedvendige for at sikre beskyttelsen af menneskers og dyrs sundhed og indfoerer faellesskabsprocedurer for at kontrollere, om disse foranstaltninger respekteres, ophoerer begrundelsen for at anvende artikel 36, og de egnede kontrolforanstaltninger og beskyttelsesforanstaltninger maa traeffes inden for de rammer, som harmoniseringsdirektiverne angiver« (18).
49 I Motte-sagen naevnte Domstolen kriteriet »fuldstaendig harmonisering«. Det hedder heri, at »det foelger af Domstolens faste praksis ... at begrundelsen for at anvende [EOEF-traktatens] artikel 36 foerst bortfalder, naar faellesskabsdirektiver foreskriver fuldstaendig harmonisering af alle de foranstaltninger, som er noedvendige for at sikre beskyttelsen af sundheden og desuden foreskriver faellesskabsprocedurer til kontrol af disse foranstaltningers overholdelse« (19).
50 Der maa ligeledes gives Kommissionen medhold i, at sagen her angaar et direktiv til fuldstaendig harmonisering inden for ufravigelige og vaesentlige krav med hensyn til sikkerhed, sundhed og energibesparelse i forbindelse med gasapparater, som ogsaa regulerer kontrollen med overholdelsen af disse krav. Der henvises herved til direktivets femte betragtning, hvorefter harmonisering af lovgivningerne i de foreliggende tilfaelde boer begraenses til de forskrifter, der er noedvendige for at opfylde ufravigelige og vaesentlige krav. Det er heri endvidere bestemt, at disse vaesentlige krav erstatter de nationale forskrifter. Direktivets kapitel II indeholder yderligere regler om overensstemmelsesattestering, og kapitel III foreskriver indfoerelse af et EF-typegodkendelsesmaerke. Det maa saaledes fastholdes, at der her er tale om et direktiv til fuldstaendig harmonisering, saaledes at medlemsstaterne herefter ikke kan paaberaabe sig artikel 36.
51 Det er imidlertid den italienske regerings opfattelse, at medlemsstaterne ogsaa herefter kan paaberaabe sig EF-traktatens artikel 36, idet direktivet selv dels paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til at soerge for borgernes sikkerhed og sundhed i forbindelse med de risici, der opstaar ved anvendelse af gasapparater (20), og dels i artikel 7 bestemmer, at medlemsstaterne har ret til at traeffe alle fornoedne foranstaltninger for at traekke apparater tilbage fra markedet eller forbyde eller begraense deres markedsfoering, naar en medlemsstat konstaterer, at apparaterne frembyder en risiko for mennesker eller ejendom. Dette kan dog ikke tiltraedes. I Tedeschi-sagen var der ligeledes i det paagaeldende direktiv en bestemmelse svarende til artikel 7, og alligevel blev anvendelsen af artikel 36 afvist. Domstolen henviste blot til, at medlemsstaterne inden for direktivets rammer og »under iagttagelse af de materielle og formelle betingelser, som direktivet angiver« kunne traeffe midlertidige foranstaltninger (21). De af Italien trufne foranstaltninger er dog ikke blevet meddelt Kommissionen, saaledes at denne i henhold til artikel 7 ligeledes ikke har kunnet proeve foranstaltningernes berettigelse.
52 Den italienske regering begrunder endelig anvendeligheden af artikel 36 med, at saafremt beskyttelsen af medlemsstatens saerlige interesser ikke er tilstraekkelig sikret ved de faellesskabsretlige foranstaltninger, og disse interesser angaar situationer, der ikke er forudset i direktivet, kan en anvendelse af artikel 36 ikke vaere udelukket. Regeringen henviser i denne forbindelse til Campus Oil-dommen (22). I tilfaelde som det foreliggende, hvor der paa baggrund af en forsoegsraekke hos Italgas antages at bestaa en vaesentlig fare ved anvendelse af apparater af den »aabne« type i beboelseslokaler, maa en medlemsstat derfor vaere berettiget til paa grundlag af artikel 36 at traeffe beskyttelsesforanstaltninger for sikkerhed og sundhed, ogsaa selv om disse begraenser de frie varebevaegelser.
53 I den anfoerte dom fastslog Domstolen, at en medlemsstat, selv om der foreligger faellesskabsregler paa omraadet, ikke kan udelukkes fra at paaberaabe sig artikel 36 som begrundelse for passende supplerende foranstaltninger paa nationalt plan, naar den ikke i henhold til faellesskabsreglerne har ubetinget sikkerhed for, at olieleveringer, der svarer til statens minimumsbehov, opretholdes under alle forhold (23).
54 Kommissionen har heroverfor fremfoert, at faellesskabslovgivningen i Campus Oil-sagen ikke angik en harmonisering af lovgivningen, men i hoejere grad angik konjunkturpolitik. De direktiver og raadsbeslutninger, som dommen henviser til, er begrundet i EF-traktatens artikel 103, hvorefter medlemsstaterne betragter deres oekonomiske politikker som et spoergsmaal af faelles interesse og samordner dem i Raadet. Det fremgaar herefter klart, at Faellesskabets lovgivningsvirksomhed paa dette omraade er af en ganske anden art end den, hvis maal er lovgivningsharmonisering ifoelge traktatens artikel 100 A, der danner hjemmel for det her omtvistede direktiv.
55 Konjunkturpolitikken forbliver en national politik, hvis maal er at beskytte nationale interesser. Bestemte konkrete foranstaltninger skal koordineres paa faellesskabsplan. Direktiv 90/396 er derimod udstedt med hjemmel i traktatens artikel 100 A, hvis maal principielt og udelukkende angaar Faellesskabet, nemlig virkeliggoerelsen af det indre marked, der skal sikre en fri varebevaegelighed og ikke giver medlemsstaterne mulighed for at udstede supplerende nationale regler. Da det desuden drejer sig om et direktiv til fuldstaendig harmonisering, er det ikke muligt at paaberaabe sig artikel 36.
56 Dette kan tiltraedes. Som det klart fremgaar af Domstolens praksis, er det i tilfaelde af fuldstaendig harmonisering ikke laengere muligt at anvende artikel 36. Hensigten med de regler, der fandt anvendelse i Campus Oil-sagen, var jo ikke harmonisering, og endnu mindre fuldstaendig harmonisering. Det kan saaledes ikke af denne dom udledes, at den faste praksis, som er udviklet inden for omraadet fuldstaendig harmonisering, ikke kan finde anvendelse her.
57 Som begrundelse for artikel 36's anvendelighed har den italienske regering endelig ogsaa henvist til traktatens artikel 100 A, stk. 4.
58 I denne sammenhaeng har Kommissionen med rette henvist til dommen i sagen Frankrig mod Kommissionen fra 1994 (24). Deri udtalte Domstolen, at den i artikel 100 A, stk. 4, fastsatte fremgangsmaade skal sikre, at ingen medlemsstat kan anvende nationale bestemmelser, som fraviger de harmoniserede regler, medmindre den har faaet Kommissionens bekraeftelse af de paagaeldende bestemmelser. Dersom medlemsstaterne fortsat havde mulighed for ensidigt at anvende nationale bestemmelser, der fraviger de harmoniserede regler, ville foranstaltninger til fremme af en tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivninger miste deres tilsigtede virkning. Domstolen fastholdt saaledes: »En medlemsstat har derfor foerst ret til at anvende nationale bestemmelser, der er givet meddelelse om, naar Kommissionen har truffet beslutning om at bekraefte dem« (25). Kommissionen har henvist til, at de italienske myndigheder aldrig har givet meddelelse om dekretet for at anvende nationale bestemmelser inden for rammerne af artikel 100 A, stk. 4. Dette goeres heller ikke gaeldende af den italienske regering. Den har alene henvist til artikel 100 A, stk. 4, for herigennem at begrunde artikel 36's anvendelighed, saaledes at den kan begrunde de afvigende regler.
59 I denne forbindelse bemaerkes tillige, at Italien ikke som foelge af direktivet er beroevet enhver handlemulighed. Saafremt Italien konstaterer, at en standard eller et tilladt apparat ikke overholder sikkerhedskravene i direktivet, har man ifoelge artikel 6, henholdsvis artikel 7, i direktivet, mulighed for at gribe til passende foranstaltninger. I den forbindelse skal de i de naevnte artikler fastsatte procedurer imidlertid overholdes. Som tidligere naevnt har Italien ikke indledt denne procedure. De i stedet af Italien fastsatte regler er saaledes i strid med artikel 4 i direktiv 90/396, hvorfor det maa tiltraedes, at Italien har begaaet et traktatbrud.
Sagens omkostninger
60 Ifoelge artikel 69, stk. 2, i Domstolens procesreglement paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom.
C - Forslag til afgoerelse
61 Det foreslaas, at
1) det fastslaas, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til faellesskabsretten, da den ved artikel 5, stk. 10, i dekret nr. 412/93 fra Den Italienske Republiks praesident har bestemt, at der udelukkende maa anvendes varmegeneratorer af den taetsluttende type i beboelseslokaler og hermed forudsaetningsvis har forbudt at installere varmegeneratorer af anden type, som opfylder de i direktiv 90/396/EOEF fastsatte krav, og at
2) det paalaegges Den Italienske Republik at betale sagens omkostninger.
(1) - EFT L 196, s. 15.
(2) - Direktivets femte betragtning.
(3) - Originalteksten lyder: »In tutti casi ... è prescritto l'impiego di generatori isolati rispetto all'ambiente abitato ... apparecchi di qualsiasi tipo se installati all'esterno o in locali tecnici adeguati ...«
(4) - Jf. fodnote 1.
(5) - Artikel 3 bestemmer, at apparater og udstyr, der er omfattet af direktivet, skal opfylde de vaesentlige krav, som er anfoert i bilag I.
(6) - Ifoelge direktivets artikel 14, stk. 1, er ikrafttraedelsesdatoen den 1.1.1992.
(7) - Direktivets artikel 7, stk. 4.
(8) - Dom af 5.10.1977, sag 5/77, Sml. s. 1555.
(9) - Raadets direktiv 74/63/EOEF af 17.12.1973 om fastsaettelse af stoersteindhold af uoenskede stoffer og produkter i foderstoffer (EFT 1974 L 38, s. 31).
(10) - Dommen i sag 5/77, praemis 37-40.
(11) -
Direktivets femte betragtning.
(12) - Dom af 17.5.1994, sag C-41/93, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1829.
(13) - Punkt 3.1.9 i direktivets bilag I.
(14) - Punkt 3.2.1 i direktivets bilag I.
(15) - Jf. standard UNI-CIG 7271/FA.2, som godkendt og offentliggjort ved ministerialdekret af 21.4.1993.
(16) - UNI-CIG 7129.
(17) - Dommen i sag 5/77, og dom af 10.12.1985, sag 247/84, Motte, Sml. s. 3887.
(18) - Dommen i sag 5/77, praemis 33, 34 og 35.
(19) - Dommen i sag 247/84, praemis 16.
(20) - Direktivets foerste betragtning.
(21) - Dommen i sag 5/77, praemis 37-40.
(22) - Dom af 10.7.1984, sag 72/83, Sml. s. 2727.
(23) - Dommen i sag 72/83, praemis 31.
(24) - Dommen i sag C-41/93.
(25) - Dommen i sag C-41/93, praemis 28, 29 og 30.