61977C0096
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 24 JANUARI 1978 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Uit de onderhavige zaak blijkt weer eens, welke complicaties en onverwachte gevolgen uit het stelsel van monetaire compenserende bedragen kunnen voortvloeien. Dank zij dit stelsel, en met gebruikmaking van het uitvoercertificaat van de boven het maximumquotum geproduceerde suiker (waarvoor de Gemeenschap geen enkele last op zich had willen nemen) hebben enkele suikerproducenten aanzienlijke voordelen behaald uit de fluctuaties van de munteenheden van enkele Lid-Staten, waarbij de communautaire interventiemechanismen de betrokken financiële lasten kregen te dragen.
Volgens verordening nr. 3330/74 van de Raad van 19 december 1974, waarin de fundamentele bepalingen van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker werden gewijzigd, wordt aan elke suikerproducerende onderneming een basisquotum, het zogenaamde A-quotum toegekend (artikel 24), bestaande uit een hoeveelheid suiker die de betrokken onderneming rechtstreeks tegen de inerventieprijs op de gemeenschappelijke markt kan verkopen. Bovendien kunnen de suikerproducenten een aanvullend quotum van hun produktie tussen het basisquotum en een maximumquotum, dat wordt berekend door het basisquotum te vermenigvuldigen met een coëfficiënt (B-quotum) vrijelijk in de Gemeenschap op de markt brengen (artikel 25). Om de suiker van quotum B in de handel te brengen moeten de producenten echter een heffing betalen (artikel 27, lid 1). Ten slotte kan de suiker welke boven het maximumquotum is geproduceerd, de zogenaamde C-suiker, niet op de interne markt van de Gemeenschap worden afgezet, maar moet vóór 31 december volgende op het einde van het suikerverkoopseizoen tijdens hetwelk hij werd geproduceerd, op de wereldmarkt worden afgezet (artikel 26), zonder in aanmerking te komen voor enige restitutie of andere vorm van steun. Deze uitvoer vindt plaats op basis van een daartoe dienend certificaat, dat aan de producenten wordt afgegeven en voor de gehele Gemeenschap geldig is. Ingevolge artikel 5, lid 3, van verordening nr. 2929/76 van de Commissie van 9 december 1976 (houdende bijzondere uitvoeringsbepalingen inzake het stelsel van invoer- en uitvoercertificaten in de sector suiker) is de geldigheidsduur van dit soort 'certificaten beperkt.
Vanaf de inwerkingtreding van verordening nr. 2645/70 van de Commissie van 28 december 1970 tot aan de vaststelling van verordening nr. 458/73 door deze instelling op 2 februari 1973 konden de producenten van C-suiker slechts aan de hun opgelegde verplichting om deze suiker buiten de gemeenschappelijke markt af te zetten ontkomen door de uitvoer van door henzelf geproduceerde suiker. Overwegende dat dit vereiste van identiteit tussen de geproduceerde suiker en de uit te voeren suiker voor bepaalde suikerproducenten te belastend was gebleken, bood de Commissie bij genoemde verordening nr. 458/73 de fabrikanten van C-suiker de mogelijkheid aan bovengenoemde verplichting te voldoen door de export van door andere ondernemingen geproduceerde suiker. Om deze bepaling te begrijpen, behoeft slechts te worden bedacht dat bijvoorbeeld degene die suiker boven het maximumquotum had geproduceerd er belang bij kon hebben om in plaats van zijn eigen suiker het produkt van een onderneming die dichter bij een loshaven was gevestigd uit te voeren, zodat de complicaties, de kosten en het tijdverlies in verband met het transport van zijn eigen suiker werden voorkomen. De fabrikant die van deze mogelijkheid gebruik maakte moest een forfaitair bedrag betalen ter compensatie van de uit de substitutie voortvloeiende voordelen; dit bedrag werd op 2 rekeneenheden per 100 kg suiker vastgesteld.
Intussen had de Gemeenschap in 1971, en wel bij verordening nr. 974/71 van de Raad van 12 mei 1971, het stelsel van de monetaire compenserende bedragen ingevoerd, met de bedoeling, ondanks de fluctuaties van de wisselkoersen tussen de munteenheden van de. Lid-Staten, de kunstmatige handhaving van de koers dezer munteenheden ten opzichte van de rekeneenheid mogelijk te maken, door te voorkomen dat de fluctuaties automatisch doorwerkten in het prijsniveau van de landbouwprodukten in het handelsverkeer tussen deze Staten. Zoals bekend verlenen de Staten waarvan de munteenheid is gedevalueerd of in waarde daalt, met toepassing van dit stelsel, hetwelk bij 's Raads verordening nr. 2746/72 van 19 december 1972 werd uitgebouwd, monetaire compenserende bedragen bij de import en heffen zij analoge bedragen bij de export. Omgekeerd heffen de Staten waarvan de munteenheid is gerevalueerd of in waarde stijgt compenserende bedragen bij de import en kennen deze toe bij de export. Dit mechanisme heeft het mogelijk gemaakt, de in de nationale munteenheden uitgedrukte prijzen van landbouwprodukten te bevriezen zodat de producent van elk land dezelfde in zijn nationale munteenheid uitgedrukte prijs bleef ontvangen als vóór een devaluatie of revaluatie. Dit had echter tot gevolg dat de interventieprijzen, hoewel in de gehele Gemeenschap gehandhaafd op eenzelfde, in rekeneenheden uitgedrukt, peil, in de nationale munteenheden tot aanzienlijk verschillende werkelijke prijzen leidden, omdat deze waren gekoppeld aan wisselkoersen die vóór de revaluatie of devaluatie bestonden. Zo was bij voorbeeld de interventieprijs voor suiker op 20 januari 1977, uitgedrukt in rekeneenheden, in de gehele Gemeenschap 23,14 r.e. Anderzijds stond dit bedrag, als gevolg van de fictieve pariteiten, die door de compenserende bedragen moesten worden beschermd in Duitsland gelijk aan 49,63 dollar en in Frankrijk aan 37,83 dollar.
Een van de abnormale gevolgen van het stelsel van monetaire compenserende bedragen, dat aanvankelijk, gezien het uitzonderingskarakter daarvan, als een tijdelijk stelsel was opgezet, was dat de producenten van suiker boven het maximumquotum in landen met een sterke munteenheid (bij voorbeeld de Bondsr-publiek Duitsland) werden bevoordeeld. Deze ondernemingen konden een goede winst maken door gebruik te maken van de bij genoemde verordening nr. 458/73 van de Commissie geboden mogelijkheid om aan de verplichting tot afzet van C-suiker buiten de Gemeenschap te voldoen door de overdracht van het desbetreffende uitvoercertificaat aan een fa-brikant van een andere Lid-Staat met een zwakke munteenheid (bij voorbeeld Frankrijk) welke een overeenkomstige hoeveelheid door hem binnen het maximumquotum geproduceerde suiker exporteerde. Nadat de producent van het land met een sterke munteenheid aldus zijn verplichting om de boven het maximumquotum geproduceerde suiker uit te voeren had vervuld, kon hij deze suiker verkopen alsof deze deel uitmaakte van zijn quotum. In geval van verkoop op de gemeenschappelijke markt profiteerde hij van de communautaire interventieprijzen die wat de werkelijke waarde betreft in Duitsland hoger zijn dan in Frankrijk; bij export behaalde hij een voordeel dank zij de toekenning van een monetair compenserend bedrag. Wat de economische gevolgen betreft, dient erop te worden gewezen, dat — zoals de Commissie heeft opgemerkt — deze transactie gelijk staat met een import in Duitsland met vrijstelling van elk monetair compenserend bedrag, van een hoeveelheid Franse A- of B-suiker, overeenkomend met de oorspronkelijke hoeveelheid Duitse C-suiker.
Het aanzienlijke voordeel dat de producenten in de Staten met een sterke munteenheid, die suiker boven het maximum-quotum hadden geproduceerd, konden behalen met deze vervanging door A- of B-suiker uit landen met een zwakke munteenheid was aanvankelijk over het hoofd gezien door de Commissie, maar niet door de suikerproducenten in de Bondsrepubliek. Halverwege het verkoopseizoen 1976-1977 was reeds twee derde van de Duitse suiker welke boven het maximumquotum was geproduceerd, in het kader van bovengenoemde verordening vervangen.
2.
Toen de Commissie uiteindelijk bemerkte wat er gebeurde besloot zij hieraan een einde te maken door op 19 januari 1977 verordening nr. 101/77 vast te stellen tot wijziging van verordening nr. 572/76 van 15 maart 1976 waarbij onder de monetaire compenserende bedragen in de sector suiker waren vastgesteld. In de tweede overweging van de nieuwe verordeningen beklemtoonde de Commissie dat de uitvoer van suiker die boven het maximumquotum van de onderneming is geproduceerd verleggingen van het handelsverkeer kan veroorzaken „wanneer hij in het intracommunautaire handelsverkeer kan worden vervangen door suiker die binnen het maximumquotum is geproduceerd en waarop compenserende bedragen worden toegepast” en dat „hieruit een ongerechtvaardigd voordeel voortvloeit voor de exporteur die tot dergelijke verlegging overgaat”. Om dit euvel te voorkomen schreef de Commissie de toepassing voor van monetaire compenserende bedragen op de betrokken suiker, welke uit een andere Lid-Staat dan waarin hij was geproduceerd werd uitgevoerd, waarbij zij anderzijds deze toepassing beperkte tot de Staten waarin een compenserend bedrag bij uitvoer werd geheven.
Overeenkomstig deze verordening gold voor de exporten van Franse A- of B-suiker uit Frankrijk op grond van een C-certificaat voor in een andere Lid-Staat geproduceerde suiker, een monetair compenserend bedrag in de vorm van een heffing die ten tijde van de in casu relevante feiten, 6 dollar per 100 kg bedroeg; dit bedrag was derhalve gelijk aan de heffing die reeds werd toegepast op alle exporten van Franse A- of B-suiker in die hoedanigheid. Het bedrag dekte niet geheel de monetaire marge bij de betrokken transacties, aangezien deze, naast de besparing van 6 dollar door de niet-betaling van het Franse monetaire compenserende bedrag, ook bestond uit het compenserend bedrag van circa 4 dollar, dat wegens export uit Duitsland werd geheven; anderzijds werd dit bijkomend voordeel dat voortvloeide uit de substitutietransactie goeddeels teniet gedaan door de invloed van het forfaitaire bedrag van twee rekeneenheden, ongeveer 3 dollar. Hoe dan ook, de Commissie heeft ter terechtzitting verklaard te hebben afgezien van een totale compensatie van de winstmarge, omdat dit een radikale verandering van het stelsel zou hebben teweeggebracht.
In feite zou het ter voorkoming van elke speculatieve kunstgreep van de vorenomschreven aard, hebben volstaan de bij genoemde verordening nr. 458/73 aan de producent van suiker boven het maximumquotum geboden mogelijkheid om zich van zijn verplichting tot afzet van deze suiker buiten de Gemeenschap te kwijten met de uitvoer van door derden geproduceerde suiker, geheel af te schaffen. Maar de Commissie gaf er de voorkeur aan, deze mogelijkheid open te laten en zich te beperken tot correcties van het misbruik waartoe zij aanleiding had gegeven door de invoering van genoemd monetair compenserend bedrag.
3.
Thans de feiten in de onderhavige zaak. Op 27 juni 1977 hieven de Franse autoriteiten krachtens verordening nr. 101/77 compenserende bedragen op 800 ton suiker, geproduceerd door de Franse onderneming Bauche binnen de grenzen van het aan haar toegekende maximumquotum, en geëxporteerd op basis van een certificaat voor C-suiker, dat door de Duitse vennootschap Töpfer bij contract van 6 januari 1977 aan de Duitse onderneming Man was overgedragen. Uit de originele, in het Engels gestelde tekst van dit contract blijkt dat dit betrekking had op een uitvoercertificaat voor 800 ton communautaire witte suiker die door Töpfer overeenkomstig het reeds genoemde artikel 26 van verordening nr. 3330/74 boven zijn maximumquotum was geproduceerd. De onderneming Man verbond zich een overeenkomstige hoeveelheid suiker vóór 30 juni 1977 te exporteren, overeenkomstig de ten tijde van de export geldende gemeenschapsverordeningen, zodat de firma Töpfer werd ontslagen van de verplichting de door haar geproduceerde C-suiker buiten de Gemeenschap af te zetten. Aangezien er geen restitutie bij de export van deze suiker op basis van het C-certificaat bestond, verbond Töpfer zich aan Man 42,50 DM per 100 kg uitgevoerde suiker te betalen. Volgens de berekening van de vertegenwoordiger van de betrokken ondernemingen ter terechtzitting was dit bedrag een beetje lager dan het bedrag van de restitutie bij export die destijds voor exporten van A- of B-suiker uit Frankrijk, vóór aftrek van het monetair compenserend bedrag toepasselijk was. Het nettobedrag van deze restitutie was 42,75 DM. De advocaat van de betrokken ondernemingen heeft verklaard, dat de firma Man had besloten het uitvoercertificaat van C-suiker van de firma Töpfer over te nemen om de eenvoudige reden dat zij de vijf à zes dagen welke nodig waren om zich van een andere mogelijkheid tot uitvoer van suiker uit Frankrijk te verzekeren, niet wilde wachten.
Uit de overgelegde stukken blijkt niet dat ook de vennootschap Bauche vanaf het begin deel uitmaakte van deze transactie, maar dit lijkt waarschijnlijk. Men kan zich anders afvragen hoe de firma Man in staat was de uitvoering van de tegenover Töpfer aangegane verplichting om vóór de vooraf vastgestelde datum het uitvoercertificaat voor de 800 ton suiker te gebruiken, te garanderen.
In dit verband is het interessant dat in de dagvaarding van de firma Bauche tegen de administratie der douane wordt gesteld dat de firma Bauche zelf, door een akkoord met de firma Töpfer, voor derde landen geldende uitvoercertificaten voor 800 ton witte suiker van het C-quotum van haar had „verworven”. Maar zoals wij hebben gezien blijkt uit de tekst van de brief annex contract die Töpfer op 6 januari 1977 aan Man richtte, dat de firma Man rechtstreeks cessionaris van dit certificaat was.
Het staat vast dat de uitvoercertificaten voor C-suiker welke het voorwerp hadden uitgemaakt van het contract van 6 januari tussen Man en Töpfer, op 14 februari daaraan volgend door het Duitse interventiebureau aan Töpfer zijn afgegeven en vervolgens door Man aan de firma Bauche zijn overgedragen, die aan Man 800 ton suiker, behorend tot het door haar geproduceerde maximumquotum, had verkocht.
Hoewel het contract betreffende de overdracht van de uitvoercertificaten derhalve werd gesloten vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 101/77, dat wil zeggen vóór 20 januari 1977, werden de uitvoercertificaten eerst later afgegeven. Daardoor kon de firma Man niet profiteren van de overgangsbepaling van artikel 2, tweede alinea, van deze verordening, krachtens hetwelk de verordening niet van toepassing is op uitvoer die plaatsvindt met certificaten die vóór de datum van inwerkingtreding van de verordening zijn afgegeven.
4.
Voor het Tribunal d'instance te Valenciennes, hebben de producent, de firma Bauche, de douaneagent die de uitvoertransactie had verzorgd, namelijk de firma Delquignies, en de Engelse afnemer Man de rechtmatigheid van de heffing door de Franse douane van het compenserend bedrag op de genoemde 800 ton, zijnde 241920 FF betwist en veroordeling gevorderd van de Franse administratie der douane, in haar hoedanigheid van mandataris van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, tot terugbetaling van de genoemde som vermeerderd met interessen. Bij vonnis van 21 juli 1977 besloot het Franse Tribunal, op instigatie van verzoeksters, het Hof van Justitie krachtens artikel 177 EEG-Verdrag de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
„1.
Vormt verordening nr. 101/77 geen basisverordening tot wijziging van verordening nr. 3330/74, houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker, voor zover daarbij een monetair compenserend bedrag voor een uitdrukkelijk van interventiemaatregelen uitgesloten produkt wordt ingevoerd?
2.
Was de Commissie gerechtigd deze maatregel te nemen zonder uitdrukkelijke machtiging van de Raad?
3.
Ingeval de beide voorgaande vragen ontkennend worden beantwoord, mocht dan de Commissie verordening nr. 101/77, welke een bij verordening nr. 458/73 uitdrukkelijk toegestane verrichting aanmerkte als „verlegging van het handelsverkeer” waaruit een „ongerechtvaardigd voordeel” voor de handelaar zou voortvloeien, vaststellen, zonder genoemde verordening nr. 458/73, welke voorziet in een forfaitaire compensatie van 2 rekeneenheden per 100 kg suiker voor ieder mogelijk voordeel dat uit de toegestane substitutie zou kunnen voortvloeien, in te trekken?
4.
Mocht de Commissie voor produkten die uitdrukkelijk van het interventiemechanisme en de gemeenschappelijke suikermarktordening waren uitgesloten, monetaire compenserende bedragen bij uitvoer naar derde landen invoeren?
5.
Was de Commissie gerechtigd voor een van het interventiestelsel uitgesloten produkt een monetair compenserend bedrag in te voeren, waar deze bedragen uitsluitend ertoe dienen een verstoring van het interventiestelsel te voorkomen door de eenheid van de suikerprijs binnen de gemeenschappelijke marktordening te bewaren?
6.
Gaf de vaststelling van een nieuwe regeling tijdens een suikerverkoopseizoen, met onmiddellijke toepassing op lopende transacties, daaraan geen terugwerkende kracht, in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel?
7.
Wordt verordening nr. 101/77 onder deze omstandigheden niet door nietigheid getroffen?
8.
Ingeval verordening nr. 101/77 niet nietig zou worden verklaard, is zij dan wel van toepassing op handelaars die vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 101/77 vaste en definitieve contracten hebben gesloten, waarbij zij zich onder vaste en definitieve bedingen hebben verbonden suiker van quotum C te betrekken of certificaten quotum C over te nemen?”
De vragen 1, 2, 4 en 5 hebben alle betrekking op de bevoegdheid van de Commissie om monetaire compenserende bedragen in te stellen voor produkten die niet aan het interventiesysteem zijn onderworpen. Vraag 3 betreft een beweerde tegenstelling tussen verordening nr. 458/73 en verordening nr. 101/77. In de overige vragen wordt ingegaan op het probleem van de eerbiediging van de algemene beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gerechtvaardigd vertrouwen van de handelaren.
In het kort kan men zeggen dat het gaat om twee groepen problemen:
—
enerzijds of het tot de bevoegdheid van de Commissie behoort en verenigbaar is met de voorafgaande regeling om de monetaire compenserende bedragen in te voeren bij de export van C-suiker;
—
anderzijds, of de beginselen van rechtszekerheid en van bescherming van het gerechtvaardigd vertrouwen zijn geschonden.
5.
Voor de oplossing van de eerste groep problemen dient verordening nr. 101/77 te worden onderzocht in verband met de daaraan voorafgaande communautaire bepalingen en bovendien in het licht van de bij 's Raads verordeningen vastgestelde bepalingen, waaraan de uitoefening van de verordeningsbevoegdheid van de Commissie uiteraard ondergeschikt is.
Zoals gezegd zijn zowel de bepalingen betreffende het stelsel van de monetaire compenserende bedragen ('s Raads verordening nr. 974/71 en verordening nr. 572/76 van de Commissie) als die inzake de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker ('s Raads verordening nr. 3330/74 en de verordening nr. 458/73 van de Commissie) relevant. Verzoeksters in het hoofdgeding betogen: a) dat verordening nr. 974/71 het de Commissie niet toestond, monetaire compenserende bedragen in te voeren voor produkten, zoals boven het maximumquotum geproduceerde suiker, die aan een communautair interventiestelsel zijn onttrokken; b) dat de Commissie niet door de invoering van monetaire compenserende bedragen verordening nr. 3330/74 inhoudelijk mocht wijzigen; c) dat de overdracht van uitvoercertificaten voor C-suiker, welke in verordening nr. 458/73 was toegestaan en afhankelijk was gesteld van de betaling van een forfaitaire compensatie voor de daaruit voortvloeiende voordelen, niet nog eens bij verordening nr. 101/77 met een last kon worden bezwaard, zonder dat verordening nr. 458/73 werd ingetrokken. Wij zullen ons in deze volgorde met de drie argumenten bezighouden.
Wat de in punt a) genoemde stelling betreft, zij in de eerste plaats opgemerkt dat het bij verordening nr. 101/77 voorgeschreven compenserende bedrag niet op globale en willekeurige wijze betrekking heeft op alle hoeveelheden boven het maximumquotum geproduceerde suiker („C-suiker”). Integendeel, de C-suiker is onderworpen aan het mechanisme van de compenserende bedragen voor zover deze wordt geëxporteerd vanuit een andere Lid-Staat dan waarin hij werd gefabriceerd; bovendien is het mechanisme alleen van toepassing wanneer de compenserende bedragen moeten worden betaald op het moment van de export (dat wil zeggen alleen in geval van export uit landen met een zwakke munteenheid). Deze beperkende voor waarden vinden hun grond in de vaststelling in de tweede overweging bij verordening nr. 101/77 dat de export van C-suiker de oorzaak kan zijn van verleggingen van het handelsverkeer „wanneer hij in het intracommunautaire handelsverkeer kan worden vervangen door suiker die binnen het maximumquotum is geproduceerd en waarop compenserende bedragen worden toegepast”. Kortom, suiker die in verordening nr. 101/77 wordt belast met een heffing in de vorm van een compenserend bedrag is in werkelijkheid dus A-suiker of B-suiker, welke onder de fictieve dekking van een uitvoercertificaat voor C-suiker wordt uitgevoerd. Bijgevolg bestaat de wijziging welke in artikel 1 van de be trokken verordening wordt aangebracht op voetnoot 1, bijlage I, deel 7 van verordening nr. 572/76 niet uit de afschaffing van de bepaling dat de compenserende bedragen niet van toepasssing zijn op C-suiker (letterlijk: „op suiker die overeenkomstig artikel 26 van verordening EEG nr. 3330/74 wordt uitgevoerd naar derde landen”). Deze bepaling blijft van kracht, en wordt in verordening nr. 101/77 uitdrukkelijk herhaald, doch wordt in de aangeduide zin beperkt, dat wil zeggen het compenserend bedrag wordt wel geheven „wanneer de douaneformaliteiten bij uitvoer in een andere Lid-Staat worden vervuld dan die waarin het uitvoercertificaat is afgegeven”.
Deze overwegingen zijn van belang voor de vaststelling van de rechtmatigheid van verordening nr. 101/77 in het licht van artikel 1, lid 2, van 's Raads verordening nr. 974/71. Volgens lid 2, sub a, van deze bepaling, zijn de monetaire compenserende bedragen vooral van toepassing op „produkten waarvoor in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten is voorzien in interventiemaatregelen”. Weliswaar was de boven het maximumquotum geproduceerde C-suiker op het moment van de vaststelling van verordening nr. 101/77 uitgesloten van communautaire interventiemaatregelen en was — juist om te voorkomen dat deze de interventiemechanismen zou belasten — in het kader van de gemeenschappelijke ordening der suikermarkt de fabrikanten ervan de verplichting opgelegd om deze uit te voeren naar derde landen. Maar het produkt waarop verordening nr. 101/77 betrekking heeft is, zoals gezegd, A- of B-suiker, uitgevoerd op basis van certificaten betreffende C-suiker. Hier deed zich het geval voor dat tegelijkertijd met een dergelijke export (dat wil zeggen de export van Franse suiker met een certificaat voor Duitse C-suiker) een even grote hoeveelheid buiten het quotum geproduceerde Duitse suiker in de categorie van binnen het quotum geproduceerde suiker kon vallen. Zo gezien zou men alleen vanuit een strikt formeel standpunt kunnen stellen dat het monetair compenserend bedrag werd geheven op een produkt dat aan interventiemaatregelen was onttrokken (C-suiker); in werkelijkheid belette de heffing dat een aan interventiemaatregelen onderworpen produkt aan de toepassing van het mechanisme van compenserende bedragen ontsnapt.
Een niet louter letterlijke en formele uitlegging van artikel 1, lid 2, sub a, van verordening nr. 974/71 leidt derhalve tot het oordeel dat deze bepaling geschikt is om de bij verordening nr. 101/77 vastgestelde maatregelen te rechtvaardigen. Maar evenmin mag over het hoofd worden gezien dat artikel 1, lid 2, sub b, van genoemde verordening van de Raad bepaalt dat de monetaire compenserende bedragen ook van toepassing zijn op „de produkten waarvan de prijs afhankelijk is van die van de sub a) bedoelde produkten en die … onder de gemeenschappelijke ordening der markten vallen”. Het staat vast dat alle suiker, ook die welke boven het maximumquotum is geproduceerd, binnen de gemeenschappelijke ordening der markten valt; en het is juist op grond daarvan dat C-suiker die in het algemeen buiten de Gemeenschap moet worden afgezet, met hetzelfde doel kan worden vervangen door A- of B-suiker van een andere producent. Zowel het bestaan van deze verplichting, als de genoemde mogelijkheid van substitutie, tonen aan dat suiker van het C-quotum is onderworpen aan de gemeenschappelijke marktordening.
Maar ingevolge bovengenoemde bepaling moet de prijs van het produkt (verondersteld dat dit is onttrokken aan interventiemaatregelen) ook afhankelijk zijn van die der produkten waarvoor is voorzien in interventiemaatregelen. Welnu, door het feit dat C-suiker op de wereldmarkt moet worden verkocht zonder dat daarvoor enige restitutie van de Gemeenschap kan worden verkregen, richt de prijs ervan zich alleen naar het prijsniveau van de wereldmarkt. In dit verband zij er echter nogmaals op gewezen dat de waar die voorwerp uitmaakt van de bij verordening nr. 101/77 vastgestelde maatregelen, A- of B-suiker van een Lid-Staat met een zwakke munteenheid is, geëxporteerd op basis van een certificaat voor C-suiker. Hoewel dit produkt wordt gelijkgesteld met boven het maximumquotum geproduceerde suiker, kan het daarmee niet eenvoudigweg worden vereenzelvigd. De werkelijke prijs ervan, dat wil zeggen de werkelijke tegenwaarde die men ontvangt bij export in plaats van C-suiker uit een Lid-Staat met een gerevalueerde munteenheid, is ongetwijfeld hoger dan de op de wereldmarkt gemaakte prijs. Het is immers redelijk om, zoals de Commissie heeft opgemerkt, te veronderstellen dat de producent van A- of B-suiker slechts aan de substitutietransactie zal meewerken wanneer hij daarmee een voordeel behaalt. Hij profiteert derhalve gedeeltelijk van de winst welke door de producent van C-suikerdoor middel van de bovengenoemde substitutie ten koste van de interventiemechanismen is behaald. Zo gezien komt de werkelijke prijs van het geëxporteerde goed, opgevat als het totaalbedrag van de verkoop voor de export als C-suiker, uiteindelijk ook af te hangen van de prijs der produkten waarvoor in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten is voorzien in interventiemaatregelen. De producent in de Staat met een zwakke munteenheid zal zodoende een prijs kunnen krijgen, die niet alleen hoger is dan de prijs van het produkt op de wereldmarkt maar zelfs ligt boven de prijs die hem is gegarandeerd door de interventiemechanismen, doordat moet worden verondersteld, dat de combinatie van deze mechanismen met het stelsel van de monetaire compenserende bedragen hem meer voordeel brengt dan hij gehad zou hebben door zijn A- of B-suiker als zodanig te verkopen.
Indien men derhalve genoegzaam rekening houdt met de economische werkelijkheid, zal men moeten toegeven dat in het onderhavige geval de werkelijke prijs van A- of B-suiker die in de plaats komt van C-suiker voor de export naar derde landen feitelijk afhangt van de prijs van de produkten waarvoor communautaire interventiemaatregelen zijn voorzien. Zodoende kan verordening nr. 101/77 althans op grond van artikel 1, lid 2, sub b, van 's Raads verordening nr. 974/71 — indien dit al niet het geval was op grond van artikel 1, lid 2, sub a — gerechtvaardigd worden geacht.
6.
Thans dan het tweede argument van de betrokken ondernemingen, namelijk dat verordening nr. 101/77 op onrechtmatige wijze 's Raads verordening nr. 3330/74 betreffende de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker zou hebben gewijzigd. Blijkens de opmerkingen van de verzoekende firma's in de onderhavige procedure, vindt deze stelling steun in artikel 26, lid 1, van genoemde verordening nr. 3330, volgens hetwelk de geproduceerde hoeveelheid suiker die het maximumquotum van de onderneming overschrijdt, niet op de interne markt mag worden afgezet, maar moet worden geëxporteerd. Hieruit leiden de betrokken firma's af dat verordening nr. 3330 C-suiker had onttrokken aan de toepassing van elk communautair interventie-mechanisme en derhalve aan de toepassing van de monetaire compenserende bedragen; bijgevolg zou verordening nr. 101/77 van de Commissie, waarbij de heffing van deze bedragen werd ingevoerd, een ongeoorloofde wijziging in de Raadsverordening hebben aangebracht.
Het is duidelijk dat deze redenering aansluit bij wat wij naar aanleiding van het onderwerp van verordening nr. 101/77 hebben gesteld.
De algemene regel blijft dat C-suiker is onttrokken aan toepassing van de mone taire compenserende bedragen; de Commissie heeft er alleen voor gezorgd hieraan grenzen te stellen, voor zover de export van suiker op basis van een certificaat voor het boven het maximum-quotum geproduceerde produkt, plaatsvindt door C-suiker te vervangen door A- of B-suiker, en onder omstandigheden die het de ondernemingen welke deze transactie verrichten mogelijk maken, profijt te trekken van de uit het mechanisme van de compenserende bedragen afgeleide monetaire marges. Men kan volgens mij derhalve niet spreken van een wijziging van verordening nr. 3330/74, te meer niet daar het de eigenlijke functie van deze verordening is de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker te regelen, waarvan de kenmerken onverlet blijven. Wat een verandering of liever een marginale correctie heeft ondergaan, is het stelsel van de monetaire compenserende bedragen, neergelegd in genoemde verordening nr. 974/71, maar daarover hebben wij reeds gesproken.
Terloops zij erop gewezen dat volgens artikel 6 van verordening nr. 974/71 de uitvoeringsbepalingen van deze verordening „ook andere afwijkingen van verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid zouden kunnen inhouden”. Indien het derhalve juist is — zoals wij in het voorgaande trachtten aan te tonen — dat de bij verordening nr. 101/77 voorziene maatregelen binnen het kader van de toepassingsmaatregelen van verordening nr. 974/71 vallen, volgt daaruit de bevoegdheid van de Commissie om op grond van genoemd artikel 6 af te wijken van de verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid, waartoe verordening nr. 3330/74 behoort.
7.
Onderzoeken wij ten slotte het argument dat het niet mogelijk was verordening nr. 101/77 uit te vaardigen zonder verordening nr. 458/73 in te trekken. Enerzijds werd immers beweerd, dat de in 1973 ingevoerde en de in 1977 vastgestelde regeling onverenigbaar waren: met verordening 458/73 werd beoogd de export van suiker boven het maximumquotum welke niet werd geproduceerd door de fabrikant die hem uitvoerde, mogelijk te maken, terwijl verordening nr. 101/77 ten doel had, de substitutietransacties te voorkomen. Anderzijds had verordening nr. 458/73 de ondernemingen die dergelijke transacties verrichten reeds belast met een forfaitaire betaling teneinde de uit de substitutie voortvloeiende voordelen te compenseren, terwijl verordening nr. 101/77, in strijd met de globale aard van deze compensatie, een aanvullende heffing in de vorm van een monetair compenserend bedrag oplegde.
Op de eerste dezer opmerkingen kan gemakkelijk worden geantwoord, dat de export van door een andere fabrikant geproduceerde suiker met een certificaat voor C-suiker door verordening nr. 101/77 noch is verboden noch onmogelijk gemaakt; het is nu juist om de substitutietransacties mogelijk te doen blijven dat de Commissie — gezien de verleggingen van het handelsverkeer die wij reeds hebben beschreven — er de voorkeur aan heeft gegeven monetaire compenserende bedragen in te voeren, waarbij zij bovendien duldde dat de betrokken ondernemingen nog een kleine winstmarge, afkomstig uit de verstoring van het monetaire evenwicht, blijven genieten (in dit verband zij verwezen naar mijn eerdere analyse). Men mag niet vergeten dat de substitutietransacties kunnen worden gerealiseerd door de export van door een andere fabrikant geproduceerde suiker uit ongeacht welke Lid-Staat, terwijl de bij verordening nr. 101/77 opgelegde lasten alleen van toepassing zijn op de transacties die plaatsvinden door middel van export uit Lid-Staten met een zwakke munteenheid. Wat voorts de doelstelling van de beide verordeningen betreft, lijken deze niet alleen verenigbaar maar ook complementair: verordening nr. 458/73 beoogde de normale stroom van het handelsverkeer te vergemakkelijken door een transactie toe te staan die op zichzelf het voordeel biedt het handelsverkeer te versnellen of te vereenvoudigen; met verordening 101/77 wilde men verleggingen van het handelsverkeer voorkomen, die niet hun oorsprong vinden in het mechanisme van substitutie van een hoeveelheid suiker, geproduceerd door de fabrikant die het uitvoercertificaat verkrijgt, door een hoeveelheid door derden geproduceerde suiker, maar in de speculatietransacties die door de substitutie in hét kader van het stelsel van compenserende bedragen, of liever van de zwakke kanten van dit stelsel, mogelijk worden gemaakt.
Wat betreft het tweede van de hiervoor genoemde argumenten dient te worden opgemerkt dat de voordelen van de substitutietransacties, ter compensatie waarvan de Commissie bij verordening nr. 458/73 een forfaitaire betaling van 2 r.e. per 100 kg suiker heeft ingevoerd, stellig niet bestonden uit speculatieve voordelen van monetaire aard. In de tweede overweging bij deze verordening wordt verwezen naar „ieder mogelijk voordeel dat uit een dergelijke substitutie zóu kunnen voortvloeien”; doch dit dient logischerwijze te worden opgevat als een verwijzing naar de voordelen welke rechtstreeks zijn verbonden met de substitutie, en wel met elke substitutietransactie, onafhankelijk van de onderscheiden monetaire situatie van het land waarin zich de onderneming bevindt die het uitvoercertificaat verkrijgt en van het land waarin zich de fabrikant van de feitelijk uitgevoerde suiker bevindt. Anderzijds bestonden er ten tijde van de vaststelling van verordening nr. 458/73 tussen de munteenheden van de Lid-Staten waarvan de producenten belang konden hebben bij de bovengenoemde substitutie, nog niet zodanige waardeverschillen dat het mogelijk werd profijt te trekken van de verscheidenheid van de niveaus, uitgedrukt in werkelijke monetaire waarden, van de in de verschillende Lid-Staten door de communautaire interventiebureaus verrichte uitkeringen. Door een forfaitair bedrag ter compensatie van het eventueel uit de substitutietransactie voortvloeiende voordeel te voorzien, kon de Commissie derhalve niet het oog hebben op een voordeel dat destijds niet bestond. Speculatieve voordelen werden eerst later gerealiseerd, toen het verschil tussen de door de Gemeenschap gehanteerde monetaire pariteiten om de in rekeneenheden vastgestelde „eenvormige” landbouwprijzen in de nationale munteenheid uit te drukken, en de werkelijke pariteiten van deze munteenheden, bepaald door de schommelingen daarvan in de zin van devaluatie van sommige en revaluatie van andere, groter werd. Er is derhalve geen enkele tegenstrijdigheid tussen de invoering van een monetair compenserend bedrag ten einde de zuiver monetaire voordelen die vreemd waren aan de doelstellingen van verordening nr. 458/73 ongedaan te maken, en de handhaving van het daarin voorziene forfaitaire bedrag van 2 r.e. per 100 kg suiker.
8.
In de zesde plaats vraagt de Franse rechter, of de vaststelling van een nieuwe regeling tijdens het suikerverkoopseizoen, welke onmiddellijk zou moeten worden toegepast op lopende transacties, daaraan terugwerkende kracht verleende, hetgeen schending van het beginsel van de rechtszekerheid zou opleveren.
Het lijkt ons dienstig te wijzen op 's Hofs overweging in het arrest van 4 juli 1973 in de zaak 1/73, Westzucker (Jurispr. 1973, blz. 729): „dat volgens een algemeen erkend beginsel de wet waarbij een wettelijke bepaling wordt gewijzigd, van toepassing is, tenzij het te-gendeel is bepaald, op de toekomstige gevolgen van feitelijke situaties welke onder vigeur van de oude wet zijn ontstaan”.
Overeenkomstig dit criterium heeft het Hof in een latere zaak uitgesloten, dat een verordening welke de bij export toegekende monetaire compenserende bedragen afschafte en ook van toepassing was op transacties die ter uitvoering van vóór de vaststelling ervan aangegane verplichtingen werden verricht, kan worden geacht terugwerkende kracht te hebben; immers, waar de mogelijkheid van prefixatie dezer bedragen niet bestaat, „ontstaat het feitelijke recht op een compenserend bedrag bij uitvoer slechts door de verwezenlijking van de uitvoer en slechts vanaf het tijdstip waarop deze plaats heeft” (arrest van 14 mei 1975 in de zaak 74/74, CNTA/Commissie, Jurispr. 1975, blz. 548, overwegingen 29-32). Volgens ons moet dezelfde redenering worden gevolgd ingeval van de invoering van nieuwe monetaire compenserende bedragen.
In andere gevallen, waarin moest worden vastgesteld wat er moest gebeuren met de ten tijde van de wijziging van een landbouwregeling bestaande verbintenissen, is het Hof uitgegaan van de gedachte dat er slechts sprake kan zijn van niet-toepasselijkheid van een nieuwe re-geling op bepaalde bestaande situaties, wanneer een onderneming van de Gemeenschap een garantie heeft verkregen betreffende de juridische regeling van een bepaalde transactie, of het nu gaat om het bedrag van de aan export verbonden restituties en monetaire compenserende bedragen of om premies of verschillende vormen van steun in het kader van het communautaire interventiestelsel voor denatureringen of soortgelijke bewerkingen (zie bij voorbeeld het arrest van 25 juni 1975 in de zaak 5/75, Deuka, Jurispr. 1975, blz. 759).
Wanneer de garantie zodanig is dat een perfect recht wordt gecreëerd — zoals bij de vaststelling vooraf van het bedrag betreffende een transactie waarvan de uitvoering door de onderneming wordt gegarandeerd door middel van het stellen van een waarborg welke vervallen kan worden verklaard in geval van niet-uitvoering — zou de nieuwe regeling die het aldus vastgestelde bedrag met terugwerkende kracht wijzigt, ongetwijfeld in strijd zijn met een fundamentele eis van rechtszekerheid.
Een gemeenschapsgarantie kan ook worden toegekend bij een gerechtvaardigde verwachting en juist ingeval de mogelijkheid van prefixatie van een bedrag ontbreekt, wanneer een bepaalde transactie is toegestaan vóór de vaststelling van de nieuwe regeling. Dit zou het geval kunnen zijn — wij zullen dit terstond verduidelijken — bij exporten van C-suiker welke op basis van een vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 101/77 afgegeven certificaat moeten worden verricht. Verder mag men op het gebied van de bescherming van de rechtszekerheid niet gaan.
Het lijkt ons anderzijds duidelijk dat ten behoeve van de partijen die een exportcontract hadden afgesloten betreffende suiker van de categorie A of B welke als zodanig zou worden verkocht, geen recht of gerechtvaardigde verwachting kan worden erkend om in elk geval in het genot te blijven van de interventieregeling die ten tijde van de sluiting van het contract bestond. De enige manier om zich te beschermen tegen de eventuele wijzigingen van deze regeling en met name van de monetaire compenserende bedragen, zou volgens de vorengenoemde rechtspraak zijn om een uitvoercertificaat te verkrijgen. Verzoeksters in het hoofdgeding, die vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 101/77 een contract hebben gesloten voor de export van C-suiker, die tot dan toe volkomen was onttrokken aan de toepassing van de monetaire compenserende bedragen, kunnen dan ook niet beweren dat dit hun het recht verleent, in naam van de rechtszekerheid en het niet-terugwerkende karakter van de verordening, te profiteren van een regeling tot vrijstelling van de compenserende bedragen.
Kortom, het moet worden uitgesloten dat verordening nr. 101/77 van de Commissie door het feit dat zij van toepassing is op lopende transacties, zonder echter enig verworven recht aan te ta-sten, terugwerkende kracht heeft, die onverenigbaar is met het beginsel van de rechtszekerheid.
9.
De laatste door het Tribunal te Valenciennes aan Uw Hof voorgelegde vraag stelt een probleem van bescherming van het gerechtvaardigd vertrouwen aan de orde. De Franse rechterlijke instantie vraagt U of verordening nr. 101/77 van toepassing is op degenen die zich vóór de inwerkingtreding der verordening contractueel hebben verbonden, hoeveelheden C-suiker te betrekken, of certificaten quotum C over te nemen.
Uw Hof had reeds de gelegenheid op te merken, dat het stelsel van compenserende bedragen veeleer ten doel heeft het hoofd te bieden aan de moeilijkheden die de monetaire schommelingen kan meebrengen voor de goede werking van de gemeenschappelijke marktordeningen, dan bescherming te bieden aan de individuele belangen van de handelaren (genoemd arrest in de zaak 74/74, CNTA, Jurispr. 1975, blz. 549, overweging 38). In deze zaak heeft Uw Hof gepreciseerd dat „de voorwaarden inzake de toepassing en de intrekking van het stelsel der compenserende bedragen in een bepaalde sector geen rekening houden met de individuele omstandigheden der handelaren en hun geen waarborg bieden voor een duurzame toepassing van het stelsel”. Wij menen dat deze overweging ook geldt voor de invoering van een monetair compenserend bedrag in verband met een transactie waarop voordien geen compenserend bedrag van toepassing was.
Het is duidelijk dat het gehele probleem van de bescherming van het gerechtvaardigd vertrouwen in de visie van de partijen die zich in casu op dit beginsel hebben beroepen, nauw verband houdt met de zoeven besproken kwestie van de rechtszekerheid. Dit is voor ons aanleiding erop te wijzen dat de vrijheid van de gemeenschapswetgever bij de bepaling van de betrekkingen welke onder de werking ratione temporis van een nieuwe regeling vallen, slechts wordt beperkt door de verplichting, rekening te houden met de contracten waarvoor de handelaar door het stellen van een waarborg uitvoercertificaten heeft verkregen waarin het bedrag van de restitutie vooraf werd vastgesteld. Ten aanzien van deze contracten mogen in beginsel geen onvoorzienbare wijzigingen optreden, die tot gevolg hebben dat de handelaar wordt blootgesteld aan koersrisico's en daardoor onvermijdelijk verliezen lijdt (genoemd arrest CNTA, overwegingen 41 en 42).
Daar in het onderhavige geval vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 101/77 een stelsel van compenserende bedragen voor de export van C-suiker ontbrak (en het derhalve onmogelijk was deze bedragen vooraf vast te stellen) bestond de enig mogelijke voorzorgsmaatregel voor de exporteur uit de verkrijging van het uitvoercertificaat. Want de eerbiediging van het algemene beginsel van de bescherming van het gerechtvaardigd vertrouwen eiste volgens de in 's Hofs rechtspraak neergelegde criteria, dat de transacties, verricht op basis van een vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 101/77 afgegeven uitvoercertificaat voor C-suiker, werden vrijgesteld van de toepassing van de bij deze verordening opgelegde nieuwe belastingen. En dat is nu juist wat in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 101/77 wordt bepaald.
De betrokken ondernemingen betogen, dat de bescherming van het gerechtvaardigd vertrouwen moet worden uitgebreid tot alle gevallen waarin een handelaar zich bij contract onherroepelijk heeft verbonden, tot export over te gaan, ook wanneer het betrokken certificaat nog niet is verkregen, en zelfs nog niet is aangevraagd. Met name beroepen de ondernemingen zich op het feit dat men voor C-suiker geen uitvoercertificaat kon verkrijgen dat langer dan drie maanden geldig was. Daar de export ingevolge het door hen in januari gesloten contract in juni had moeten plaatsvinden, hadden zij het desbetreffende certificaat juist wegens de beperkte geldigheidsduur ervan, nog niet kunnen aanvragen.
Er zij echter op gewezen dat de beperkte geldigheidsduur van het betrokken certificaat betekent, dat de gemeenschapswetgever slechts voor een korte tijdsduur een garantie als bovenomschreven wilde geven. De speculatieve manoeuvres waaraan de Commissie door middel van verordening nr. 101/77 een eind trachtte te maken, tonen aan dat de gemeenschapswetgever verstandig was geweest door de geldigheid van de uitvoercertificaten tot niet meer dan drie maanden te beperken. Deze geldigheidsduur werd bij verordening nr. 278/77 van 9 februari 1977 tot vijf maanden uitgebreid. Hoe dan ook, bij afsluiting van het contract (6 januari 1977) hadden de betrokkenen geen enkel recht op verkrijging van een uitvoercertificaat dat langer dan drie maanden geldig was. Daaruit hadden zij de logische conclusie moeten trekken, dat een contract, dat meer dan drie maanden vóór het voor de uitvoer vastgestelde tijdstip werd gesloten, risico's met zich meebracht wat betreft de gemeenschapsregeling die op het moment van de export zou worden toegepast. Zodoende kunnen de betrokkenen thans ook niet verlangen dat de Gemeenschap hen vrijwaart van de gevolgen van een risico, dat zij bewust zijn aangegaan.
De betrokken ondernemingen beweren voorts dat geen enkel hoger openbare belang de spoed rechtvaardigde waarmee de betrokken verordening werd vastgesteld en ingevoerd. Het lijkt ons overbodig te bespreken of een dergelijk belang aanwezig was — hetgeen wij door de motivering van verordening nr. 101/77 bewezen achten — of niet. Opgemerkt zij slechts dat de eis van een hoger openbaar belang, hetwelk een rechtvaardiging vormt voor de spoed waarmee een maatregel wordt toegepast waaruit een belasting voor de adressaten voortvloeit, door het Hof alleen wordt aangenomen wanneer de maatregel niet vergezeld gaat van een overgangsmaatregel, ten einde de transacties ten aanzien waarvan reeds een gerechtvaardigde verwachting was ontstaan, (bij voorbeeld ten gevolge van de afgifte van een uitvoercertificaat), te beschermen. Wanneer daarentegen dergelijke transacties zijn uitgezonderd van de toepassing der verordening, zoals in het onderhavige geval is gebeurd, is het zinloos een rechtvaardiging van de spoed te eisen zoals verzoeksters hebben gedaan.
10.
Op grond van het voorafgaande concluderen wij dat Uw Hof in antwoord op de door het Tribunal d'instance te Valenciennes geformuleerde prejudiciële vragen voor recht verklare dat verordening nr. 101/77 van de Commissie 's Raads verordening nr. 3330/74 niet wijzigt; dat de Commissie dit besluit rechtmatig kon nemen op grond van 's Raads verordening nr. 974/71, ook al bleven alle bepalingen van verordening nr. 458/73 van kracht; dat voorts de vaststelling en de toepassing van genoemde verordening nr. 101/77 gedurende het suikerverkoopseizoen daaraan geen terugwerkende kracht verleende; ten slotte dat deze maatregel niet in strijd is met het beginsel van bescherming van het gerechtvaardigd vertrouwen doordat zij eveneens van toepassing is op de exporten, verricht op basis van de vóór haar inwerkingtreding gesloten contracten, waarvoor het desbetreffende certificaat nog niet was verkregen.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.