62017CC0127
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
YVES BOT
prezentate la 19 septembrie 2018 (
1
)
Cauza C‑127/17
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Polone
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Directiva 96/53/CE – Articolele 3 și 7 – Transport – Trafic rutier internațional – Vehicule – Greutăți maxime autorizate pe osie – Limitări pe anumite drumuri sau structuri de lucrări de construcții – Regim de autorizare specială”
1.
Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții să declare că, prin faptul că impune întreprinderilor de transport obligația de a deține autorizații speciale pentru a putea circula pe anumite drumuri publice, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dispozițiilor combinate ale articolelor 3 și 7 din Directiva 96/53/CE a Consiliului din 25 iulie 1996 de stabilire, pentru anumite vehicule rutiere care circulă în interiorul Comunității, a dimensiunilor maxime autorizate în traficul național și internațional și a greutății maxime autorizate în traficul internațional (
2
), astfel cum a fost modificată prin Directiva (UE) 2015/719 a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2015 (
3
), coroborate cu punctele 3.1 și 3.4 din anexa I la Directiva 96/53.
2.
Această cerere are o importanță deosebită ca urmare, pe de o parte, a caracterului său inedit, deși Directiva 96/53 este în vigoare de peste 20 de ani, și, pe de altă parte, a mizelor economice pe care le implică obligația de a respecta standarde armonizate în Uniunea Europeană începând cu anul 1985, menite să faciliteze circulația între statele membre, într‑un context de creștere rapidă a transportului rutier european de mărfuri (
4
). Astfel, este esențial pentru dezvoltarea comerțului internațional și național ca mărfurile să poată fi transportate cu rapiditate, în condiții de siguranță deplină și cu costuri controlate, în special ca urmare a anumitor practici economice, printre care și delocalizarea. Astfel, se impune o vigilență deosebită în ceea ce privește temeiul constrângerilor la care sunt supuși operatorii de transport, în măsura în care acestea nu trebuie să împiedice realizarea obiectivelor europene, în special în materie de mediu și de concurență.
3.
În prezentele concluzii, vom indica motivele pentru care considerăm că această acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor este întemeiată.
I. Cadrul juridic
A.
Dreptul Uniunii
1. Directiva 96/53
4.
Considerentele (1), (2), (3), (5), (7) și (12) ale Directivei 96/53 enunță:
„(1)
[…] Directiva 85/3/CEE a Consiliului din 19 decembrie 1984 privind greutatea, dimensiunile și anumite alte caracteristici tehnice ale anumitor vehicule rutiere[ (
5
)] a stabilit, în cadrul politicii comune în domeniul transportului, standarde comune care permit îmbunătățirea utilizării vehiculelor rutiere în traficul dintre statele membre;
(2)
[…] Directiva 85/3[…] a fost modificată în mod semnificativ de multe ori; […] cu ocazia modificării sale ulterioare, din motive de claritate și logică, ar trebui reformulată într‑un singur text împreună cu Directiva 86/364/CEE a Consiliului din 24 iulie 1986 privind certificatul de conformitate a vehiculelor cu Directiva 85/3[ (
6
)];
(3)
[…] diferențele dintre standardele aflate în vigoare în statele membre privind greutatea și dimensiunile vehiculelor rutiere comerciale ar putea avea un efect negativ asupra condițiilor de concurență și constituie un obstacol în calea traficului dintre statele membre;
[…]
(5)
[…] standardele menționate mai sus reflectă un echilibru între utilizarea rațională și economică a vehiculelor rutiere comerciale și cerințele întreținerii infrastructurii, siguranței rutiere, protejării mediului și a structurii încărcăturii utile;
[…]
(7)
[…] vehiculelor comerciale înregistrate sau puse în circulație într‑unul dintre statele membre li se pot aplica cerințe tehnice suplimentare legate de greutatea și dimensiunile vehiculelor; […] aceste cerințe nu trebuie să constituie un obstacol în calea circulației vehiculelor comerciale între statele membre;
[…]
(12)
[…] pentru celelalte caracteristici ale vehiculelor, statele membre sunt autorizate să aplice pe teritoriul lor valori diferite de cele stabilite în prezenta directivă numai la vehiculele utilizate în traficul național.”
5.
Potrivit articolului 1 alineatul (1) din această directivă:
„Prezenta directivă se aplică pentru:
(a)
dimensiunile autovehiculelor din categoriile M2 și M3 și ale remorcilor acestora din categoria 0 și cele ale autovehiculelor din categoriile N2 și N3 și ale remorcilor acestora din categoriile 03 și 04, definite în anexa II la Directiva 2007/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului [din5 septembrie 2007 de stabilire a unui cadru pentru omologarea autovehiculelor și remorcilor acestora, precum și a sistemelor, componentelor și unităților tehnice separate destinate vehiculelor respective (Directivă‑cadru) (
7
)];
(b)
greutatea și anumite alte caracteristici ale vehiculelor definite la litera (a) și specificate în anexa I alineatul (2)[ (
8
)] la prezenta directivă.”
6.
Articolul 2 din directiva menționată prevede:
„În înțelesul prezentei directive:
–
[…]
–
«un ansamblu de vehicule» înseamnă fie:
–
un autotren constând dintr‑un autovehicul cuplat cu o remorcă; fie
–
un vehicul articulat constând dintr‑un autovehicul cuplat la o semiremorcă,
–
[…]
–
«greutatea maximă autorizată» înseamnă greutatea maximă de utilizare în traficul internațional a unui vehicul încărcat;
–
«greutatea maximă autorizată pe osie» înseamnă greutatea maximă de utilizare în traficul internațional a unei osii sub sarcină sau a unui grup de osii sub sarcină;
–
«încărcătură indivizibilă» înseamnă o încărcătură care, în scopul transportului rutier, nu poate fi divizată în două sau mai multe încărcături fără costuri inutile sau riscul deteriorării și care, datorită dimensiunilor sau masei sale, nu poate fi transportată de un autovehicul, o remorcă, un autotren sau de un vehicul articulat în așa fel încât acesta să îndeplinească în orice privință cerințele prezentei directive;
[…]”
7.
Articolul 3 alineatul (1) din aceeași directivă prevede:
„Un stat membru nu poate respinge sau interzice utilizarea pe teritoriul său:
–
în traficul internațional, a vehiculelor înregistrate sau puse în circulație în oricare alt stat membru, din motive referitoare la greutatea și dimensiunile lor,
–
în trafic intern, a vehiculelor înmatriculate sau puse în circulație în orice alt stat membru din motive care țin de dimensiunile acestora;
cu condiția ca aceste vehicule să respecte valorile limită specificate în anexa I.
Această dispoziție se aplică fără a aduce atingere faptului că:
(a)
vehiculele menționate mai sus nu sunt conforme cu cerințele respectivului stat membru cu privire la anumite caracteristici referitoare la greutate și dimensiuni, care nu sunt cuprinse în anexa I;
(b)
autoritatea competentă din statul membru în care sunt înregistrate sau puse în circulație vehiculele a autorizat limite care nu sunt prevăzute la articolul 4 alineatul (1) și care depășesc limitele stabilite în anexa I.”
8.
Articolul 7 din Directiva 96/53 are următorul cuprins:
„Prezenta directivă nu exclude aplicarea dispozițiilor cu privire la traficul rutier în vigoare în fiecare stat membru, care permit limitarea maselor și/sau dimensiunilor vehiculelor pe anumite drumuri sau structuri de lucrări de construcții, indiferent de statul de înmatriculare al unor astfel de vehicule sau de statul unde aceste vehicule au fost puse în circulație.
Aceasta include posibilitatea de a impune restricții locale asupra dimensiunilor și/sau maselor maxime admise pentru vehiculele care pot fi utilizate în anumite zone sau pe anumite drumuri unde infrastructura nu este adecvată pentru vehicule lungi sau grele, cum ar fi centrele orașelor, satele mici sau locurile de interes natural deosebit.”
9.
Anexa I la această directivă este intitulată „Greutatea maximă, dimensiunile maxime și caracteristicile aferente ale vehiculelor” (
9
).
10.
Punctul 3 din această anexă este intitulat „Greutatea maximă autorizată pe osie a vehiculelor prevăzute în articolul 1 alineatul 1 litera (b) (în tone)”. Punctele 3.1 și 3.4 prevăd:
„3.1.
O singură osie
O singură osie nemotoare
10 tone
[…]
3.4.
Osia motoare[ (1)]
3.4.1.
Osia motoare a vehiculelor menționate în 2.2.1[ (2)] și 2.2.2[ (3)]
11,5 tone
3.4.2.
Osia motoare a vehiculelor menționate la punctele 2.2.3[ (4)], 2.2.4[ (5)], 2.3[ (6)] și 2.4[ (7)]
11,5 tone
[…]”
2. Decizia nr. 1692/96/CE
11.
Decizia nr. 1692/96/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 iulie 1996 privind orientările comunitare pentru dezvoltarea rețelei transeuropene de transport (
10
), care a fost înlocuită prin Decizia nr. 661/2010/UE (
11
), aceasta din urmă fiind înlocuită prin Regulamentul (UE) nr. 1315/2013 (
12
), prevedea la articolul 2, intitulat „Obiective”:
„(1)   Rețeaua transeuropeană de transport se constituie treptat până în 2010[ (
13
)] prin integrarea rețelelor de infrastructură de transport terestru, maritim și aerian, la nivel comunitar, conform planurilor arătate în hărțile din anexa I și/sau în specificațiile din anexa II.
(2)   Rețeaua trebuie:
(a)
să asigure mobilitatea durabilă a persoanelor și mărfurilor într‑un spațiu fără frontiere interne, în cele mai bune condiții sociale și de siguranță, care să contribuie la realizarea obiectivelor comunitare, în special cu privire la mediu și competiție și contribuind la strângerea coeziunii economice și sociale;
[…]”
3. Actul de aderare din 2003
12.
Articolul 24 din Actul privind condițiile de aderare la Uniunea Europeană a Republicii Cehe, a Republicii Estonia, a Republicii Cipru, a Republicii Letonia, a Republicii Lituania, a Republicii Ungare, a Republicii Malta, a Republicii Polone, a Republicii Slovenia și a Republicii Slovace și adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană (
14
) prevede:
„Măsurile enumerate în anexele V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII și XIV la prezentul act se aplică noilor state membre în condițiile prevăzute în anexele menționate.”
13.
Anexa XII la Actul de aderare din 2003 este intitulată „Lista prevăzută în articolul 24 din actul de aderare: Polonia”. Punctul 8 din această anexă, intitulat „Politica în domeniul transportului”, conține un alineat 3 care declară aplicabilă Directiva 96/53 după cum urmează:
„31996L0053: Directiva 96/53 […], modificată ultima dată de:
–
32002L0007: Directiva 2002/7/CE a Parlamentului European și a Consiliului din [18 februarie 2002 (
15
)].
Prin derogare de la articolul 3 alineatul (1) din Directiva 96/53[…], vehiculele care respectă valorile limită pentru categoria 3.4 din anexa I la respectiva directivă nu pot utiliza porțiunile nemodernizate ale rețelei rutiere poloneze până la 31 decembrie 2010 decât dacă respectă limitele stabilite în Polonia pentru sarcina pe osie. De la data aderării, nu mai pot fi impuse nici un fel de restricții cu privire la utilizarea, de către vehiculele care sunt conforme cu cerințele din Directiva 96/53[…], a principalelor rute stabilite în anexa I la Decizia [nr.] 1692/96 […].
Polonia își respectă calendarul de modernizare a principalei sale rețele rutiere, stabilit în tabelele de mai jos, în conformitate cu anexa I la Decizia [nr.]1692/96[…]. Toate investițiile de infrastructură care implică utilizarea de fonduri de la bugetul [Uniunii] asigură construcția sau modernizarea arterelor rutiere la o capacitate portantă de 11,5 tone pe osie.
Paralel cu încheierea lucrărilor de modernizare, se realizează o deschidere progresivă a rețelei rutiere poloneze, inclusiv a rețelei menționate în anexa I la Decizia [nr.]1692/96[…], pentru vehiculele în trafic internațional care corespund valorilor limită specificate în directivă. În scopul încărcării și descărcării, dacă este tehnic posibil, este permisă utilizarea porțiunilor nemodernizate ale rețelei rutiere secundare pe întreaga perioadă de tranziție.
[…]”
14.
Calendarul de modernizare a rețelei rutiere principale poloneze menționat în anexa XII punctul 8 alineatul 3 al treilea paragraf la Actul de aderare din 2003 este stabilit în opt tabele, care acoperă perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2004 și 1 ianuarie 2011.
B.
Dreptul polonez
15.
Articolul 41 din ustawa o drogach publicznych (Legea privind drumurile publice) (
16
) din 21 martie 1985, în versiunea în vigoare la data faptelor (
17
), prevede:
„1.   Este permis pe drumurile publice traficul vehiculelor cu o greutate autorizată pe o singură osie motoare de 11,5 tone, sub rezerva alineatelor 2 și 3.
2.   Minister właściwy do spraw transportu [ministrul transporturilor, Polonia] stabilește, prin regulament, lista:
1)
drumurilor naționale și regionale pe care pot circula vehiculele cu o greutate autorizată pe o singură osie de 10 tone,
2)
drumurilor naționale pe care pot circula vehiculele cu o greutate autorizată pe o singură osie de 8 tone,
ținând seama de necesitatea de a proteja drumurile și de a asigura tranzitul.
3.   Drumurile regionale, altele decât cele definite în conformitate cu alineatul 2 punctul 1), drumurile districtuale și drumurile comunale constituie o rețea rutieră pe care pot circula vehiculele cu o greutate autorizată pe o singură osie de 8 tone.”
16.
În temeiul articolului 41 alineatul 2 din Legea privind drumurile publice, Minister Infrastruktury i Rozwoju (ministrul infrastructurii și al dezvoltării, Polonia) a adoptat, la 13 mai 2015, rozporządzenie w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Regulamentul privind lista drumurilor naționale și regionale pe care pot circula vehiculele cu o greutate autorizată pe o singură osie de 10 tone și lista drumurilor naționale pe care pot circula vehiculele cu o greutate autorizată pe o singură osie de 8 tone) (
18
).
17.
Articolul 2 punctul 35a) din prawo o ruchu drogowym (Legea privind circulația rutieră) (
19
) din 20 iunie 1997, în versiunea în vigoare la data faptelor (
20
), definește un vehicul neconform cu standardele ca un vehicul sau un ansamblu de vehicule ale căror greutăți pe osie cu sau fără încărcătură sunt mai mari decât cele autorizate și prevăzute pentru un anumit drum de dispozițiile referitoare la drumurile publice, sau ale căror dimensiuni sau greutate totală reală cu sau fără încărcătură sunt mai mari decât cele autorizate și prevăzute de dispozițiile acestei legi.
18.
Articolul 2 punctul 35b) din Legea privind circulația rutieră stabilește o sarcină indivizibilă ca o sarcină care nu poate fi împărțită în două sau mai multe încărcături fără cheltuieli sau riscuri de deteriorare.
19.
Articolul 64 alineatele 1-3 din această lege prevede:
„1.   Vehiculele neconforme cu standardele sunt autorizate să circule, sub rezerva respectării următoarelor condiții:
1)
obținerea unei autorizații de circulație pentru vehicule neconforme cu standardele din categoria corespunzătoare, eliberată de autoritatea competentă prin decizie administrativă […];
2)
respectarea condițiilor de circulație prevăzute în autorizația menționată la punctul 1);
3)
conducerea vehiculului neconform cu standardele de către un pilot[ (
21
)] atunci când vehiculul depășește cel puțin una dintre următoarele dimensiuni:
a)
lungime: 23 m;
b)
lățime: 3,2 m;
c)
înălțime: 4,5 m;
d)
greutate reală totală: 60 tone;
4)
o atenție deosebită din partea conducătorului vehiculului neconform cu standardele.
2.   Se interzice transportul, cu ajutorul unui vehicul neconform cu standardele, a altor încărcături decât cele indivizibile, cu excepția vehiculelor neconforme cu standardele autorizate să circule în temeiul unei autorizații din categoria I sau II.
3.   Dimensiunile, greutatea și greutățile pe osie ale vehiculelor neconforme cu standardele autorizate să circule pe baza unei autorizații din categoriile I-VII, precum și drumurile pe care aceste vehicule sunt admise în circulație sunt indicate în tabelul[ (
22
)] din anexa 1 la prezenta lege.”
20.
Articolele 64a.-64d. din legea menționată definesc, pentru fiecare dintre cele șapte categorii de vehicule neconforme cu standardele, procedura privind depunerea unei cereri de autorizare, precum și procedura privind eliberarea sa. În ceea ce privește vehiculele cu o greutate autorizată pe o singură osie motoare de 11,5 tone, autorizația este din categoria I sau IV, în funcție de categoria de drumuri publice pe care vor circula aceste vehicule.
21.
Articolul 64a. alineatul 3 din Legea privind circulația rutieră prevede că autorizația din categoria I (
23
) este eliberată de operatorul rutier competent pentru drumul pe care se efectuează traseul. Autorizația se eliberează în termen de șapte zile lucrătoare de la data depunerii cererii sale.
22.
La articolul 64c. alineatul 3 punctul 2) din această lege se arată că autorizația în special din categoria IV (
24
) se eliberează de Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (directorul general pentru drumuri naționale și autostrăzi, Polonia). În conformitate cu articolul 64c. alineatul 4, atunci când intră pe teritoriul Republicii Polone, această autorizație se eliberează și de naczelnik urzędu celno‑skarbowego (directorul biroului vamal și al impozitelor, Polonia). În conformitate cu articolul 64c. alineatul 7, autorizația din categoria IV se eliberează în termen de trei zile lucrătoare de la data depunerii cererii sale.
23.
În conformitate cu articolul 64d. alineatul 2 punctul 3) din Legea privind circulația rutieră, citat de Republica Polonă, autorizația se eliberează atunci când se poate defini un itinerar care garantează siguranța și eficiența circulației rutiere și în special atunci când:
„a)
intensitatea traficului permite o circulație sigură a vehiculului neconform cu standardele;
b)
starea calității tehnice a clădirilor situate pe itinerarul preconizat (această stare fiind determinată pe baza normelor de drept al construcțiilor) permite o asemenea circulație;
c)
respectiva circulație nu pune în pericol starea tehnică a clădirilor situate în apropierea itinerarului menționat mai sus.”
24.
Articolul 64f. din această lege stabilește, pentru fiecare categorie, plafonul taxei datorate pentru eliberarea autorizației, care variază între 240 de zloți polonezi (PLN) (aproximativ 55 de euro (
25
)) pentru categoria I și 5800 PLN (aproximativ 1326 de euro) pentru categoria VI. Pentru categoria IV, cuantumul maxim este fixat la 3600 PLN (aproximativ 823 de euro).
25.
În secțiunea 4 din aceeași lege, articolul 140aa și următoarele prevăd amenzi aplicate vehiculelor neconforme cu standardele care circulă fără autorizație sau cu încălcarea condițiilor definite în autorizație.
26.
Republica Polonă a precizat că cuantumul exact al taxei datorate pentru autorizație este stabilit prin rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie wysokości opłat za wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego (Regulamentul ministrului transporturilor, construcțiilor și economiei maritime privind cuantumul taxei datorate pentru autorizația de circulație a vehiculelor neconforme cu standardele) (
26
) din 28 martie 2012 și se ridică la:
„1)
pentru categoria I:
–
50 PLN [aproximativ 11,50 euro] pentru o autorizație valabilă o lună;
–
100 PLN [aproximativ 23 de euro] pentru o autorizație valabilă șase luni;
–
200 PLN [aproximativ 46 de euro] pentru o autorizație valabilă douăsprezece luni.
[…]
4)
pentru categoria IV:
–
500 PLN [aproximativ 115 euro] pentru o autorizație valabilă o lună;
–
1000 PLN [aproximativ 230 de euro] pentru o autorizație valabilă șase luni;
–
2000 PLN [aproximativ 460 de euro] pentru o autorizație valabilă douăsprezece luni;
–
3000 PLN [aproximativ 686 de euro] pentru o autorizație valabilă douăzeci și patru de luni.”
II. Procedura precontencioasă
27.
În urma unor plângeri depuse de întreprinderi de transport care își desfășoară activitatea pe teritoriul polonez și a colectării informațiilor de la Republica Polonă în cadrul unei proceduri EU Pilot (
27
), Comisia a adresat, la 30 aprilie 2015, acestui stat membru o scrisoare de punere în întârziere.
28.
Prin această scrisoare, Comisia a atras atenția Republicii Polone cu privire la faptul că anumite dispoziții din legislația sa națională nu erau conforme cu obligațiile care îi revin, pe de o parte, în temeiul articolului 3 din Directiva 96/53, pentru motivul că aproximativ 97 % din rețeaua rutieră poloneză era închisă pentru circulația vehiculelor care respectă limitele de greutate stabilite la punctele 3.1 și/sau 3.4 din anexa I la această directivă, precum și, pe de altă parte, în temeiul articolului 7 din directiva menționată, întrucât acest stat membru a invocat derogările prevăzute de această dispoziție fără a fi justificat motivele pentru care 97 % din rețeaua rutieră poloneză putea beneficia de acestea.
29.
În plus, prin scrisoarea de punere în întârziere, Comisia repunea în discuție regimul special de autorizare care permite vehiculelor care respectă limitele de greutate stabilite la punctele 3.1 și/sau 3.4 din anexa I la Directiva 96/53 să circule pe infrastructuri închise în mod obișnuit pentru aceste vehicule.
30.
Întrucât răspunsul Republicii Polone din 29 iunie 2015 nu a fost satisfăcător, Comisia a emis, prin scrisoarea din 26 februarie 2016, un aviz motivat. Aceasta a susținut că Republica Polonă încălca obligațiile care îi revin în temeiul dispozițiilor coroborate ale articolelor 3 și 7 din Directiva 96/53, prin limitarea circulației autovehiculelor a căror greutate maximă pe o singură osie motoare este de 11,5 tone la drumurile care constituie o parte a rețelei transeuropene de transport și la anumite alte drumuri naționale, precum și prin supunerea circulației acestor vehicule pe alte drumuri publice unui regim de autorizare special a cărui necesitate era de asemenea contestată de aceasta.
31.
Republica Polonă a prezentat Comisiei, la 26 aprilie 2016, o cerere de prelungire a termenului de răspuns la avizul motivat, care a fost respinsă de Comisie pentru motivul că nu conținea informații concrete cu privire la modificările legislative preconizate pentru a pune capăt încălcării.
32.
În răspunsul său din 30 august 2016 la avizul motivat, Republica Polonă a informat Comisia cu privire la eforturile sale în special pentru extinderea rețelei de drumuri publice pe care era permisă circulația vehiculelor a căror greutate maximă pe osie este de 11,5 tone, precum și pentru modificarea dispozițiilor legislative și administrative aplicabile privind reducerea numărului de secțiuni ale drumurilor naționale și regionale care fac obiectul limitelor de greutate ale vehiculelor. Republica Polonă a precizat că aceste modificări trebuiau să intre în vigoare în lunile mai 2017 și februarie 2018.
33.
Întrucât nu a fost convinsă de conformitatea cu dreptul Uniunii a modificărilor anunțate și nu a acceptat termenul în care trebuiau să intervină modificările textuale, Comisia a decis să sesizeze Curtea cu prezenta acțiune în temeiul articolului 258 al doilea paragraf TFUE.
34.
Prin intermediul unui motiv unic, Comisia reproșează Republicii Polone faptul că nu și‑a îndeplinit obligațiile care rezultă din dispozițiile combinate ale articolelor 3 și 7 din Directiva 96/53 coroborate cu punctele 3.1 și 3.4 din anexa I la aceasta, supunând în special circulația vehiculelor a căror greutate maximă pe osie motoare este de 11,5 tone pe un număr exorbitant de drumuri publice unui regim de autorizare special.
III. Argumentele părților
A.
Comisia
35.
În susținerea acțiunii sale, Comisia arată că limitarea accesului la drumurile publice pentru vehicule și remorcile acestora, menționate în Directiva 96/53 (
28
), care respectă greutatea maximă autorizată pe osie, și anume 10 tone pentru osia nemotoare și 11,5 tone pentru osia motoare, rezultă din combinarea a doi factori, și anume, în primul rând, deschiderea pentru traficul de vehicule a căror greutate maximă pe osie este de 11,5 tone doar a drumurilor care fac parte din rețeaua transeuropeană de transport și a altor drumuri naționale, care rezultă din articolul 41 alineatul 2 din Legea privind drumurile publice și, în al doilea rând, obligația de a deține o autorizație specială care permite circulația pe alte drumuri, în conformitate cu articolul 64 și următoarele din Legea privind circulația rutieră.
36.
Pentru a ilustra impactul economic al acestei obligații asupra activității uzinelor de importanță europeană și internațională, Comisia a citat în special exemplul drumurilor care permit accesul la orașul Kętrzyn (Polonia) în care sunt situate uzinele Plastivaloire și Philips, al căror regim de circulație ar obliga operatorii de transport să facă ocolișuri lungi pentru a transporta produsele fabricate în aceste uzine către piețele Europei de Vest.
1. În ceea ce privește limitarea traficului internațional doar la drumurile din rețeaua transeuropeană de transport și la anumite drumuri naționale
37.
Comisia susține un prim argument potrivit căruia limitarea prevăzută de legislația poloneză este contrară articolului 3 alineatul (1) din Directiva 96/53, care stabilește un regim de liberă circulație a vehiculelor a căror greutate maximă pe osie motoare este de 11,5 tone.
38.
În această privință, Comisia arată, în primul rând, că, deși articolul 41 alineatul 1 din Legea privind drumurile publice stabilește principiul circulației vehiculelor a căror greutate maximă pe osie motoare este de 11,5 tone pe toate drumurile publice, alineatele 2 și 3 ale acestui articol introduc derogări care lipsesc alineatul 1 de conținut, din moment ce acestea conduc la excluderea a aproximativ 97 % din rețeaua rutieră pentru vehiculele respective.
39.
Aceasta subliniază, în al doilea rând, că rezultă din informațiile furnizate de Republica Polonă la 29 iunie 2015 că mai puțin de 40 % din rețeaua de autostrăzi și de drumuri naționale este deschisă fără restricții pentru circulația vehiculelor a căror greutate maximă pe osie motoare este de 11,5 tone, ceea ce reprezintă mai puțin de 4 % din rețeaua rutieră constituită din autostrăzile, drumurile naționale și drumurile regionale cele mai importante de pe teritoriul polonez.
40.
În al treilea rând, Comisia contestă argumentul Republicii Polone potrivit căruia doar drumurile pe care se concentrează traficul internațional, și anume traficul transfrontalier pe rețeaua de transport rutier transeuropean, țin de cerințele Directivei 96/53. Aceasta arată, pe de o parte, furnizând mai multe exemple, că secțiunile de drumuri care permit accesul la orașe importante, vizate de transportul internațional și în special de încărcare și de descărcare (
29
), nu sunt utilizabile în mod liber.
41.
Pe de altă parte, aceasta arată că, contrar celor susținute de Republica Polonă, nicio restricție nu apare în Directiva 96/53, în conformitate cu obiectivele pe care le urmărește, de la intrarea sa în vigoare și că domeniul său de aplicare nu a fost modificat după crearea rețelei transeuropene de transport prin Decizia nr. 1692/96, chiar dacă aceasta contribuie la realizarea aceluiași obiectiv de facilitare a circulației mărfurilor. Ea precizează că, deși articolul 2 din această directivă nu conține o definiție a traficului internațional, considerentele (3) și (7) ale directivei menționate, care fac trimitere la circulația dintre statele membre, coroborate cu considerentul (12) al acesteia arată că această noțiune trebuie interpretată ca privind orice circulație transfrontalieră, fără a ține seama de tipul de drumuri. Orice altă interpretare ar lipsi de sens articolul 7 din Directiva 96/53.
42.
În al patrulea rând, în ceea ce privește argumentele Republicii Polone întemeiate pe starea infrastructurii rutiere, Comisia subliniază că, deși Directiva 96/53 nu prevede obligația de a construi toate drumurile publice, astfel încât criteriile de la punctele 3.1 și 3.4 din anexa I să poată fi respectate, statele membre trebuie totuși să le respecte. În plus, drumurile care pot suporta o greutate de 10 tone ar putea să suporte un trafic limitat de vehicule a căror greutate pe osie motoare este de 11,5 tone.
43.
Aceasta adaugă că Republica Polonă nu poate să se sustragă respectării standardelor adoptate în Directiva 96/53, referitoare la greutatea maximă autorizată pe osie, invocând căutarea echilibrului, menționat în considerentul (5), în măsura în care acestea rezultă din directiva menționată.
44.
În ceea ce privește categoria și localizarea drumurilor publice, în mare parte negudronate, invocate de Republica Polonă, Comisia consideră că nu este vorba despre un argument operant, din moment ce discuția nu privește drumurile unde nu există puncte importante de încărcare și de descărcare a căror stare ar putea justifica faptul că acestea intră sub incidența articolului 7 din Directiva 96/53, ci majoritatea drumurilor gudronate care pot fi utilizate.
45.
În al cincilea rând, Comisia contestă argumentul Republicii Polone întemeiat pe anexa XII punctul 8 alineatul 3 din Actul de aderare din 2003, pentru motivul că primul paragraf al acestuia impunea în mod clar o adaptare la traficul internațional a celorlalte drumuri decât cele din rețeaua de transport rutier transeuropeană, după 31 decembrie 2010, fără a mai aștepta modernizarea treptată a rețelei rutiere naționale, astfel cum a fost recunoscut în perioada de tranziție.
46.
Cu titlu suplimentar, aceasta precizează că, începând din anul 2004, mai multe mii de kilometri de drumuri altele decât drumurile naționale sau din rețeaua transeuropeană de transport au fost modernizate în cadrul programului național de reconstrucție a drumurilor locale, finanțat din fonduri europene. Or, potrivit reglementării poloneze, în principiu, aceste drumuri comunale sau districtuale implică limitarea greutății pe o singură osie de 8 tone, fără vreo distincție în funcție de modernizarea lor. Acesta este situația și de la intrarea în vigoare a rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Regulamentul ministrului infrastructurii și construcțiilor privind lista drumurilor naționale și regionale pe care pot circula vehiculele cu greutatea autorizată pe o singură osie de 10 tone și lista drumurilor naționale pe care pot circula vehiculele cu greutatea autorizată pe o singură osie de 8 tone) (
30
) din 21 aprilie 2017, la care se referă Republica Polonă, care a intrat în vigoare ulterior depunerii acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, prin efectul căruia vehiculele cu o greutate maximă pe osie conformă cu cerințele prevăzute de Directiva 96/53 nu pot circula în continuare fără autorizație pe aproximativ 45 % din drumurile naționale. De asemenea, aceasta consideră că, întrucât circulația este totuși posibilă în schimbul unei autorizări cu plată, motivul în apărare întemeiat pe modernizarea în curs a rețelei rutiere este lipsit de temei.
47.
Comisia invocă un al doilea argument potrivit căruia restricțiile prevăzute la articolul 41 alineatele 2 și 3 din Legea privind drumurile publice se întemeiază pe o interpretare eronată a articolului 7 din Directiva 96/53, care prevede o excepție de la principiul liberei circulații a vehiculelor a căror greutate maximă pe osie motoare este de 11,5 tone. Comisia amintește, mai întâi, că Republica Polonă nu poate susține că limitarea privește drumurile pe care nu are loc un trafic internațional, pentru motivul principal că niciun act al Uniunii nu prevede o asemenea distincție.
48.
În continuare, aceasta precizează că singura derogare posibilă de la principiul liberei circulații pe toate drumurile trebuie să se întemeieze pe caracterul inadecvat al acestora la circulația vehiculelor a căror greutate maximă pe osie motoare este de 11,5 tone. Criteriile care trebuie luate în considerare ar trebui să fie siguranța acestui trafic, capacitatea portantă a structurilor de lucrări de construcții și intensitatea traficului rutier. Ea subliniază, în această privință, că articolul 7 din Directiva 96/53, care prevede posibilitatea de a deroga de la principiul liberei circulații „pe anumite drumuri sau structuri de lucrări de construcții”, trebuie interpretat în sens restrictiv. În aceste condiții, derogările cu privire la 97 % din rețeaua rutieră poloneză sau în special cu privire la toate drumurile locale ar fi lipsite de temei.
49.
În sfârșit, Comisia observă că restricțiile privind accesul la anumite drumuri publice poloneze nu se întemeiază pe considerații privind starea acestora sau a secțiunilor acestora, astfel cum rezultă din sistemul de eliberare a unor autorizații de circulație nelimitate.
2. În ceea ce privește cerința referitoare la deținerea unei autorizații speciale de a circula pe alte drumuri
50.
Comisia susține că regimul de interzicere a circulației sub rezerva obținerii unei autorizații este contrar Directivei 96/53, în măsura în care limitează și împiedică libertatea de circulație a vehiculelor.
51.
Aceasta observă că, potrivit regimului restrictiv la care sunt supuse drumurile regionale, districtuale sau comunale, autorizațiile trebuie solicitate, pentru fiecare dintre ele, de la mai multe autorități pentru o singură călătorie. Aceasta consideră că, în lipsa unui ghișeu unic și date fiind termenele de obținere a autorizației, precum și tarifele stabilite, sistemul pus în aplicare necesită resurse de bani și de timp și este de natură să creeze o discriminare indirectă în defavoarea operatorilor de transport nerezidenți și care provin din statele membre. Comisia precizează că, în conformitate cu articolul 64 alineatul 2 din Legea privind circulația rutieră, autorizațiile din categoria IV, care permit vehiculelor a căror greutate pe osie motoare este de 11,5 tone să circule pe drumurile naționale, nu pot fi utilizate în cazul transportului de încărcături divizibile, deși acestea constituie cea mai mare parte din încărcătura transportată pe cale rutieră. Astfel, activitatea întreprinderilor de transport este complicată de obligația de a utiliza un număr mai mare de camioane. Ea subliniază că toate aceste inconveniente au justificat depunerea unor plângeri aflate la originea acțiunii sale în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. Aceasta invocă de asemenea o gravă restricție privind libera prestare de servicii rutiere.
52.
Ea susține că argumentul Republicii Polone potrivit căruia acest regim de autorizare nu ar fi contrar Directivei 96/53, din moment ce se aplică fără restricții sau discriminări și cu bunăvoință, este nu numai inoperant ca urmare a principiului liberei circulații enunțat de această directivă, ci reflectă și faptul că protecția infrastructurii rutiere și controlul numărului de vehicule care circulă în cadrul acesteia nu sunt de natură să justifice sistemul instituit de legiuitorul polonez.
53.
Comisia adaugă că nu se poate susține de către Republica Polonă că obligația de a obține o autorizație urmărește să stimuleze operatorii de transport să circule pe drumuri paralele care sunt mai bine adaptate la traficul de camioane, această justificare fiind contrară articolului 3 din directiva menționată.
54.
De altfel, aceasta observă, pe de o parte, cu titlu de exemplu, că, pentru drumul național DK 92 între Berlin (Germania) și Varșovia (Polonia), acest obiectiv a fost atins printr‑un alt mijloc, și anume acela al colectării unei taxe pentru camioane, care este un mod de gestionare rezonabilă a traficului, contrar sistemului de autorizații. Pe de altă parte, Comisia amintește că, pe anumite drumuri, pentru a avea acces la locul de încărcare și de descărcare a mărfurilor, nu există altă soluție decât obținerea unei autorizații.
B.
Republica Polonă
55.
Republica Polonă consideră că acțiunea Comisiei se întemeiază pe o interpretare eronată a articolelor 3 și 7 din Directiva 96/53 și solicită Curții respingerea acesteia.
1. În ceea ce privește încălcarea articolului 3 din Directiva 96/53
a) Cu privire la drumurile avute în vedere de obligația de a admite în circulație vehiculele grele utilizate „în traficul internațional”
56.
Cu privire la acest aspect, Republica Polonă susține, cu titlu principal, că Comisia consideră în mod eronat că noțiunea „trafic internațional” vizează întreaga rețea rutieră din statele membre, deși aceasta se referă numai la traficul transfrontalier și la drumurile care susțin traficul pe care acesta se concentrează. Aceasta susține că interpretarea extensivă de către Comisie a traficului internațional, care conduce la deschiderea oricărei rute din statele membre, chiar și locală, pentru vehicule a căror greutate maximă pe osie motoare este de 11,5 tone, nu rezultă din nicio dispoziție și din niciun considerent al Directivei 96/53, nici chiar din dezbaterile în vederea modificării acesteia. Potrivit acestui stat membru, o asemenea interpretare ar lipsi de sens articolul 3 alineatul (1) a doua liniuță din această directivă, care limitează traficul național în funcție de dimensiunile vehiculelor.
57.
Republica Polonă invocă de asemenea obligația de a interpreta Directiva 96/53 în conformitate cu Decizia nr. 1692/96 privind rețeaua transeuropeană de transport, ale căror obiective sunt convergente, aceste două instrumente devenind obligatorii în același timp odată cu aderarea sa la Uniune.
58.
Republica Polonă deduce din aceasta că ea nu încalcă articolul 3 din Directiva 96/53 prin derogarea de la principiul general al liberei circulații a vehiculelor a căror greutate maximă pe osie motoare este de 11,5 tone pentru utilizarea anumitor drumuri naționale și locale, cum ar fi drumurile regionale, districtuale și comunale. Alegerile pe care le‑a efectuat vizează îndeplinirea obiectivului enunțat în considerentul (5) al directivei menționate. Astfel, aceasta ar fi căutat un echilibru între utilizarea rațională și economică a vehiculelor rutiere comerciale și cerințele întreținerii infrastructurii, siguranței rutiere, protejării mediului și a structurii încărcăturii utile.
59.
În subsidiar, Republica Polonă invocă dispozițiile tranzitorii din Actul de aderare din 2003, care figurează în anexa XII, care reglementează, la punctul 8 alineatul 3, aspectele legate de punerea în aplicare a Directivei 96/53 și a Deciziei nr. 1692/96, și în special al doilea și al treilea paragraf ale acestui alineat din care ar rezulta că nu îi era impus niciun termen pentru a adapta alte drumuri în afara celor din rețeaua transeuropeană de transport la nivelul maxim de capacitate portantă.
60.
Aceasta subliniază, pe de o parte, că, în conformitate cu punctul 8 alineatul 3 al treilea paragraf din această anexă, deschiderea progresivă a rețelei rutiere pentru vehicule în traficul internațional trebuia să aibă loc în paralel cu finalizarea procesului de modernizare a acestor drumuri. Aceasta nu este de acord cu opinia Comisiei potrivit căreia această interpretare ar fi contrară dispozițiilor celei de a doua teze a acestui al treilea paragraf, care prevede autorizarea utilizării porțiunilor nemodernizate ale rețelei secundare pentru încărcare și descărcare, pe toată perioada de tranziție, pentru motivul că este vorba despre o excepție de la principiu.
61.
Pe de altă parte, Republica Polonă contestă argumentul Comisiei potrivit căruia interpretarea sa privind dispozițiile tranzitorii ar conduce la a accepta ca deschiderea rețelei rutiere poloneze, în conformitate cu Directiva 96/53, să nu aibă loc înainte de trecerea mai multor decenii. Aceasta arată că eforturile de modernizare trebuie să privească drumurile gudronate și că, în urma celor depuse deja, 54,2 % din toate drumurile naționale sunt disponibile pentru circulația vehiculelor în cauză.
62.
În această privință, Republica Polonă amintește, mai întâi, că aproximativ 91 % din drumurile publice au fost construite în Polonia înainte de aderarea sa la Uniune cu limita, pentru drumurile naționale, de 10 tone pentru greutatea maximă pe o singură osie și de 8 tone pentru celelalte drumuri și că legislația poloneză a fost modificată pentru a respecta obligațiile care decurg din dreptul Uniunii.
63.
În continuare, aceasta precizează că drumurile naționale, care reprezintă 5 % din drumurile publice, suportă până la 60 % din trafic. Restul de 95 % din drumurile publice sunt drumuri locale, din care 88 % sunt drumuri districtuale și comunale. Acestea sunt utilizate pentru nevoi locale și o treime din drumurile publice nu sunt gudronate, astfel cum reiese din statisticile oficiale ale Eurostat citate de Comisie. În consecință, Republica Polonă consideră că aceasta nu poate afirma că 97 % din rețeaua rutieră poloneză este închisă pentru circulația vehiculelor a căror greutate maximă pe osie motoare este de 11,5 tone, fără să țină seama de caracteristicile acestei rețele.
64.
În sfârșit, aceasta oferă informații cu privire la eforturile constante, de la aderarea sa la Uniune, pentru deschiderea unor drumuri naționale noi, ținând seama de nevoile traficului internațional și ale mediului și subliniază sarcina financiară semnificativă pe termen lung, reprezentată de adaptarea excepțională într‑un stat membru al Uniunii a întregii sale rețele rutiere la circulația vehiculelor a căror greutate maximă pe osie motoare este de 11,5 tone.
b) Cu privire la cerința referitoare la deținerea unei autorizații de a circula pe alte drumuri
65.
Pornind de la principiul că restricția privind utilizarea rețelei rutiere nu este contrară articolului 3 din Directiva 96/53, Republica Polonă adaugă că tocmai datorită contribuției financiare pentru întreținerea drumurilor deteriorate de vehiculele grele care circulă pe acestea, prevăzută la articolul 64 și următoarele din Legea privind circulația rutieră, se asigură, pe termen lung, libera circulație a vehiculelor a căror sarcină pe osie nu este adaptată la posibilitățile tehnice ale drumurilor.
66.
În această privință, Republica Polonă subliniază că Comisia a prezentat sistemul de autorizare într‑un mod în parte inexact și precizează că autorizațiile se eliberează de operatorul rutier, în ceea ce privește autorizațiile din categoria I (
31
), sau de directorul general pentru drumuri naționale și autostrăzi, în ceea ce privește autorizațiile din categoria IV destinate drumurilor naționale în cauză. Autorizațiile din categoria I se eliberează operatorului de transport, în funcție de cerere, pentru o perioadă de o lună, de șase luni sau de douăsprezece luni, fără nicio indicație a vehiculelor respective. Autorizația se eliberează în termen de cel mult șapte zile lucrătoare de la data depunerii cererii. Aceleași norme se aplică autorizațiilor din categoria IV, acestea din urmă putând fi totuși, de asemenea, eliberate pe o perioadă de douăzeci și patru de luni, în termen maxim de trei zile lucrătoare de la data depunerii cererii.
67.
Potrivit Republicii Polone, pentru a garanta securitatea juridică a persoanelor interesate, cuantumul maxim al taxei pentru autorizațiile din categoria I a fost stabilit la 240 PLN (aproximativ 55 de euro), în timp ce, pentru autorizațiile din categoria IV, acesta se ridică la 3600 PLN (aproximativ 850 de euro). Cu toate acestea, cuantumul real al taxei, stabilit prin regulamentul ministrului transporturilor, construcțiilor și economiei maritime privind cuantumul taxei datorate pentru autorizația de circulație a vehiculelor neconforme cu standardele, diferă în funcție de durata fiecărei autorizații. În consecință, conform acestui barem neschimbat din 2012, autorizația cea mai scumpă din categoria I, valabilă douăsprezece luni, costă 200 PLN (aproximativ 50 de euro), în timp ce autorizația din categoria IV, valabilă douăsprezece luni, costă 2000 PLN (aproximativ 470 de euro), iar cea valabilă douăzeci și patru de luni costă 3000 PLN (aproximativ 710 euro) (
32
).
68.
Republica Polonă se pronunță cu privire la acest aspect, în memoriul în apărare, indicând că nu este de acord cu analiza Comisiei potrivit căreia acest sistem necesită resurse de bani și de timp, întrucât este transparent și facilitează deplasarea operatorilor de transport în întreaga rețea. În plus, aceasta respinge teza Comisiei potrivit căreia o interdicție de circulație se aplică în cazul lipsei unei autorizații, întrucât se poate alege drumul pe care se va efectua transportul internațional.
69.
În memoriul în duplică, aceasta invocă inadmisibilitatea, ca urmare a noutății lor, a motivelor întemeiate pe o discriminare indirectă față de operatorii de transport din alte state membre și pe o restricție privind libera prestare a serviciilor rutiere, invocate de Comisie în observațiile formulate în replică (
33
). Ea adaugă că, în orice caz, acestea sunt lipsite de temei întrucât cererile de autorizare pot fi obținute cu ușurință prin intermediul unei pagini de internet, se eliberează pentru o perioadă determinată, independent de numărul operațiunilor de transport, iar costul acestora este relativ scăzut în raport cu nevoile operatorilor de transport. Ea arată că acest sistem transparent și practic este în conformitate cu așteptările lor și nu a făcut obiectul criticilor înaintea depunerii plângerii cu care a fost sesizată Comisia.
2. În ceea ce privește încălcarea articolului 7 din Directiva 96/53
70.
Republica Polonă prezintă argumentele sale, tot cu titlu subsidiar, pentru motivul că ea consideră că reglementarea sa este conformă cu articolul 3 din Directiva 96/53.
71.
Aceasta susține că motivul întemeiat pe încălcarea articolului 7 din Directiva 96/53 rezultă dintr‑o interpretare excesiv de restrictivă a acestei dispoziții care este contrară modului său de redactare, din moment ce, pe de o parte, domeniul de aplicare al primului paragraf al acesteia nu limitează restricțiile privind caracterul inadecvat al drumurilor la vehiculele în cauză, precum și la „secțiuni de drum determinate”, și că, pe de altă parte, situațiile menționate la al doilea paragraf nu constituie decât exemple.
72.
Aceasta deduce de aici că poate limita circulația nu numai pe drumuri neadaptate la traficul de vehicule grele, ci și pe secțiuni din rețeaua rutieră pe care, dată fiind configurația lor, trecerea unor astfel de vehicule ar fi periculoasă sau chiar ca urmare a existenței a numeroase poduri a căror capacitate portantă redusă în limita de sarcină de 20 de tone și de 30 de tone a fost ignorată de Comisie.
73.
În plus, Republica Polonă consideră că, în ceea ce privește o mică parte a drumurilor locale, care au fost deja adaptate la traficul de vehicule a căror greutate autorizată pe o singură osie motoare este de 11,5 tone, posibilitatea de a introduce limitări intră în domeniul de aplicare al articolului 7 primul paragraf din Directiva 96/53, pentru motivul că nu există niciun interes practic să se permită circulația acestora, din moment ce este vorba, în general, despre secțiuni care nu sunt legate de restul sistemului rutier și nu pot asigura fluiditatea traficului.
74.
Aceasta precizează, în ceea ce privește exemplele de limitări pe teritoriul polonez privind traficul vehiculelor grele, furnizate de Comisie, că circulația lor este autorizată în prezent în majoritatea acestor situații și că, în caz contrar, la data depunerii observațiilor (
34
), sunt prevăzute modificări adecvate.
75.
Pe de altă parte, aceasta observă că traficul internațional, în sensul articolului 3 din Directiva 96/53, nu este concentrat pe aceste secțiuni și amintește că dispozițiile tranzitorii din Actul de aderare din 2003 impun numai o deschidere progresivă a drumurilor care nu fac parte din rețeaua transeuropeană de transport la traficul de vehicule grele.
IV. Analiza noastră
76.
Acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introdusă de Comisie privește în esență condițiile de punere în aplicare, la 26 aprilie 2016, de către Republica Polonă a principiului liberei circulații a vehiculelor grele prevăzute de Directiva 96/53 (
35
), enunțat la articolul 3 alineatul (1) din această directivă, pentru traficul internațional, în limitele specificate în anexa I la aceasta.
77.
Discuția dintre părți are în esență ca obiect domeniul de aplicare al acestei dispoziții, reglementarea poloneză condiționând accesul vehiculelor grele pe toate drumurile publice de obținerea unei autorizații speciale, cu excepția drumurilor care fac parte din rețeaua transeuropeană de transport și a anumitor alte drumuri naționale.
78.
În opinia noastră, rezultă în mod clar din cuprinsul articolului 3 din Directiva 96/53 și din obiectivele urmărite, menționate în considerentele (3), (7) și (12) ale acesteia, că expresia „trafic internațional” are în vedere circulația între statele membre și nu deplasările pe anumite drumuri naționale sau din cadrul rețelei transeuropene. Singurele limitări ale acestui trafic se referă la greutățile și dimensiunile ale căror valori sunt precizate în anexa I la această directivă, rezultate din căutarea echilibrului menționat în considerentul (5) al acesteia.
79.
Această lipsă a unei distincții între tipul de drumuri a determinat astfel legiuitorul Uniunii să ia în considerare o excepție de la principiul liberei circulații pentru a ține seama de lipsa adaptării unora dintre ele sau a anumitor structuri de lucrări de construcții. Articolul 7 din Directiva 96/53 urmărește atingerea acestui obiectiv. În mod foarte clasic, fiind vorba despre o derogare, aceasta trebuie interpretată în sens restrictiv.
80.
Având în vedere obiectul acestei dispoziții, aplicarea sa necesită de asemenea justificări exacte pentru fiecare situație specială și trebuie să conducă la alegerea de măsuri destinate protejării infrastructurii atunci când aceasta nu este adaptată la circulația vehiculelor ale căror dimensiuni sau greutăți ating valorile limită cele mai ridicate. În consecință, deși este corect să se considere, astfel cum susține Republica Polonă, că articolul 7 al doilea paragraf furnizează doar un exemplu de măsuri care ar putea fi luate, acesta vine totuși să confirme ceea ce este prevăzut la articolul 7 primul paragraf, și anume că aceste măsuri trebuie să constea doar în limitarea maselor sau a dimensiunilor vehiculelor în funcție de caracterul inadecvat al anumitor locuri pentru circulația lor.
81.
Prin urmare, trebuie să se aprecieze temeinicia motivului Comisiei în lumina acestor elemente.
82.
În primul rând, în ceea ce privește argumentul întemeiat pe limitarea traficului internațional pe anumite drumuri, trebuie să se constate că, deși articolul 41 alineatul 1 din Legea privind drumurile publice enunță principiul liberei circulații pe drumurile publice a vehiculelor a căror greutate maximă pe osie motoare este de 11,5 tone, în conformitate cu cerințele Directivei 96/53, acesta este însoțit de rezerve care reduc în mod considerabil domeniul de aplicare al acestuia.
83.
Astfel, din articolul 41 alineatele 2 și 3 din legea menționată rezultă că:
–
pe anumite drumuri naționale va putea circula orice vehicul cu „o singură osie” de 10 tone sau de numai 8 tone;
–
pe anumite drumuri regionale va putea circula orice vehicul cu „o singură osie” de 10 tone;
–
pe alte drumuri regionale, drumuri districtuale și drumuri comunale va putea circula orice vehicul cu „o singură osie” de 8 tone.
84.
Prin urmare, astfel cum a confirmat Republica Polonă în ședință, în lipsa unei distincții, în modul de redactare a articolului 41 alineatele 2 și 3 din Legea privind drumurile publice, între osia motoare și osia nemotoare, interzicerea circulației privește orice osie mai mare de 8 tone sau de 10 tone.
85.
Or, pe de o parte, în anexa I la Directiva 96/53, care stabilește valorile limită privind greutatea autorizată pe osie a vehiculelor în cauză, se face o distincție între greutatea pe „osie motoare” și greutatea pe „o singură osie nemotoare” sau „osi[i] simpl[e]”. Pe de altă parte, greutatea maximă autorizată pentru osie motoare este stabilită la 11,5 tone și, pentru o singură osie nemotoare, valoarea este de 10 tone. Prin urmare, limita nu poate fi stabilită pentru osiile motoare la 10 tone și pentru osiile nemotoare simple la 8 tone. Cu alte cuvinte, reluând terminologia legislației poloneze, vehiculele a căror greutate maximă pe osie motoare este de 11,5 tone nu pot fi considerate ca fiind neconforme cu standardele (
36
), deși această greutate este conformă cu cea prevăzută în anexa I la Directiva 96/53. Aceeași este situația pentru vehiculele a căror greutate maximă pe o singură osie nemotoare este de 10 tone, supuse pe anumite drumuri limitării fixate la 8 tone.
86.
În plus, astfel cum s‑a confirmat de asemenea în ședință, în cazul încărcăturii divizibile, interdicția de circulație privind transportul cu vehicul „neconform cu standardele”, în sensul legislației poloneze, este absolută în ceea ce privește anumite drumuri naționale (
37
), prin efectul articolului 64 alineatul 2 din Legea privind circulația rutieră, care organizează sistemul de autorizații de circulație pe drumuri supuse restricțiilor de acces, întemeiate pe articolul 41 alineatul 2 din Legea privind drumurile publice.
87.
În plus, este cert că, prin efectul legislației poloneze, pe 97 % dintre drumurile publice se interzice circulația vehiculelor a căror greutate maximă pe osie motoare este de 11,5 tone, sub rezerva obținerii unei autorizații speciale (
38
). Pentru a aprecia temeinicia prezentei acțiuni, nu este necesar să se soluționeze problema, invocată de Republica Polonă, a oportunității de a reține o astfel de proporție, având în vedere starea rețelei rutiere. Este suficient să se prezinte consecințele dispozițiilor legale poloneze în materie de circulație pe rețeaua de drumuri care pot fi utilizate în mod frecvent.
88.
Conform statisticilor de la sfârșitul anului 2015, furnizate de Republica Polonă, mai puțin de 40 % din rețeaua de autostrăzi și de drumuri naționale era disponibilă fără restricții pentru circulația vehiculelor în cauză, ceea ce reprezintă mai puțin de 4 % (
39
) din rețeaua rutieră constituită din autostrăzile, drumurile naționale și drumurile regionale cele mai importante de pe teritoriul polonez. În această privință, cu titlu de exemplu, rezultă din memoriul în răspuns depus de Republica Polonă că accesul liber la orașele Łomża, Nowy Sącz, Piła, Koszalin, Poznań (Polonia), citate de Comisie în cererea sa introductivă, prin drumuri naționale care permit libera circulație a vehiculelor a căror greutate autorizată pe osie motoare este de 11,5 tone, este posibil numai de la intrarea în vigoare a regulamentul ministrului infrastructurii și al construcțiilor din 21 aprilie 2017, citat la punctul 46 din prezentele concluzii. În plus, nu se contestă că, în împrejurimile orașelor Wrocław și Cracovia (Polonia), nu există un acces liber la punctele de încărcare și de descărcare, deși acestea sunt esențiale în materie de transport rutier internațional de mărfuri. De asemenea, nu se pune în discuție constatarea Comisiei potrivit căreia există, după anul 2017, pe traseul de la Kętrzyn către Europa de Vest, obligația de a solicita două sau trei autorizații de la două autorități diferite pentru o sumă de 100-150 PLN (aproximativ 23-35 de euro) pentru a efectua o singură dată un traseu de aproximativ 25 de kilometri.
89.
În plus, este necesar să se constate că, deși alte drumuri decât drumurile naționale sau din cadrul rețelei transeuropene de transport au fost modernizate în cadrul programului național de reconstrucție a drumurilor locale, finanțat din fonduri europene, acestea sunt, în principiu, interzise pentru circulația vehiculelor a căror greutate maximă pe osie motoare este de 11,5 tone în cazul în care este vorba despre drumuri comunale sau districtuale.
90.
În plus, se poate observa că extinderea rețelei prin efectul modernizării sale continuă să aibă consecințe limitate, având în vedere că, potrivit precizărilor făcute de Republica Polonă referitoare la reforma care a avut loc în 2017, doar 54,2 % din drumurile naționale, care reprezintă 5 % din drumurile publice, sunt deschise pentru libera circulație a vehiculelor a căror greutate maximă pe osie motoare este de 11,5 tone.
91.
Din ansamblul acestor constatări rezultă că accesul la ansamblul rețelei rutiere poloneze este limitat în condiții contrare principiului enunțat la articolul 3 din Directiva 96/53.
92.
În al doilea rând, în ceea ce privește argumentele, susținute cu titlu subsidiar de Republica Polonă, potrivit cărora restricțiile privind deschiderea rețelei sale rutiere pentru traficul internațional pe care le‑a instituit și regimul lor s‑ar putea întemeia pe o interpretare a dispozițiilor din Actul de aderare din 2003 sau ale articolului 7 din Directiva 96/53, se poate arăta, cu titlu introductiv, că, în mod concret, prin amploarea și caracterul lor general, aceste restricții conduc la o situație care ar putea fi comparată cu cea din perioada de tranziție, prevăzută de Actul de aderare din 2003. Or, pe de o parte, nu se poate deduce din termenii anexei XII punctul 8 alineatul 3 la acest act că regimul derogatoriu pe care îl prevedea era destinat să continue. Această dispoziție urmărea, dimpotrivă, să organizeze perioada cuprinsă între data aderării Republicii Polone până la 31 decembrie 2010 pentru ca principiul stabilit de Directiva 96/53 să poată fi respectat după această dată (
40
). De altfel, acest obiectiv a justificat alocarea de fonduri europene pentru realizarea sa.
93.
Pe de altă parte, rezultă că, pentru aceleași motive privind caracterul excesiv al consecințelor lor, nici aceste derogări nu se pot întemeia pe articolul 7 din directiva menționată, chiar dacă ar fi justificate de uzura infrastructurii rutiere, invocată de Republica Polonă.
94.
Astfel, un asemenea motiv general nu este prevăzut de Directiva 96/53, iar caracterul inadecvat al rețelei rutiere nu este avut în vedere la articolul 7 din această directivă decât pentru situații specifice.
95.
În consecință, nicio restricție în funcție de tipul de drumuri nu se poate întemeia pe această dispoziție. A fortiori, un sistem de autorizații generale menit să instituie asemenea limitări nu poate fi admis. În plus, se poate pune la îndoială justificarea concretă a restricțiilor privind circulația pe drumurile desemnate de ministrul transporturilor, potrivit articolului 41 alineatul 2 din Legea privind drumurile publice, dacă acestea pot fi înlăturate prin obținerea unei autorizații generale, cu plată, rezervată încărcăturilor indivizibile pentru drumurile cele mai aglomerate, cu o singură limitare a duratei, și, prin urmare, fără legătură cu gradul de deteriorare a drumurilor (
41
), precum și cu nevoile de finanțare, invocate de Republica Polonă pentru a justifica oportunitatea sistemului. Cu alte cuvinte, fie drumul poate suporta treceri al căror număr nu este controlat pentru o perioadă care poate varia de la un an la douăzeci și patru de luni, fie calea de circulație este inadecvată și, într‑un asemenea caz, plata unei autorizații al cărei cuantum este puțin ridicat nu este de natură să remedieze această situație.
96.
Din considerațiile care precedă rezultă că, prin limitarea circulației autovehiculelor a căror greutate pe osia motoare este de 11,5 tone la drumurile care constituie o parte a rețelei transeuropene de transport și la anumite alte drumuri naționale, precum și prin supunerea circulației acestor vehicule pe alte drumuri publice unui sistem de autorizare specială, Republica Polonă și‑a încălcat obligațiile care îi revin în temeiul dispozițiilor coroborate ale articolelor 3 și 7 din Directiva 96/53.
97.
Prin urmare, este necesar să se constate că, prin faptul că impune întreprinderilor de transport obligația de a deține autorizații speciale pentru a putea circula pe anumite drumuri publice, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dispozițiilor combinate ale articolelor 3 și 7 din Directiva 96/53 coroborate cu punctele 3.1 și 3.4 din anexa I la Directiva 96/53.
V. Cu privire la cheltuielile de judecată
98.
În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții de Justiție, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată, iar Republica Polonă a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
VI. Concluzie
99.
Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează:
„1)
Prin faptul că a impus întreprinderilor de transport obligația de a deține autorizații speciale pentru a putea circula pe anumite drumuri publice, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dispozițiilor combinate ale articolelor 3 și 7 din Directiva 96/53/CE a Consiliului din 25 iulie 1996 de stabilire, pentru anumite vehicule rutiere care circulă în interiorul Comunității, a dimensiunilor maxime autorizate în traficul național și internațional și a greutății maxime autorizate în traficul internațional, astfel cum a fost modificată prin Directiva (UE) 2015/719 a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2015, coroborate cu punctele 3.1 și 3.4 din anexa I la Directiva 96/53.
2)
Obligă Republica Polonă la plata cheltuielilor de judecată.”
(
1
)	Limba originală: franceza.
(
2
)	JO 1996, L 235, p. 59, Ediție specială, 07/vol. 4, p. 79.
(
3
)	JO 2015, L 115, p. 1, denumită în continuare „Directiva 96/53”.
(
4
)	În 2016, acesta a crescut cu 5,1 % față de 2015, conform statisticilor furnizate de Eurostat.
(
5
)	JO 1985, L 2, p. 14.
(
6
)	JO 1986, L 221, p. 48.
(
7
)	JO 2007, L 263, p. 1. Categoria M corespunde, potrivit anexei II secțiunea A punctul 1.1 la Directiva 2007/46, „[a]utovehicule[lor] cu cel puțin patru roți, proiectate și construite pentru transportul pasagerilor”. Categoria N2 corespunde, potrivit anexei II secțiunea A punctul 1.2.2 la această directivă, „[v]ehicule[lor] proiectate și construite pentru transportul mărfurilor având o masă maximă care depășește 3,5 tone, dar care nu depășește 12 tone”. Categoria N3 corespunde, potrivit anexei II secțiunea A punctul 1.2.3 la directiva menționată, „[v]ehicule[lor proiectate și construite pentru transportul mărfurilor] având o masă maximă care depășește 12 tone”.
(
8
)	A se vedea nota de subsol 9 din prezentele concluzii.
(
9
)	Punctul 1 este intitulat „Dimensiunile maxime autorizate pentru vehiculele menționate la articolul 1 alineatul 1 litera (a)”. Punctul 2 se referă la „[g]reutatea maximă autorizată a vehiculului (în tone)”.
(
10
)	JO 1996, L 228, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 4, p. 3.
(
11
)	Decizia Parlamentului European și a Consiliului din 7 iulie 2010 privind orientările Uniunii pentru dezvoltarea rețelei transeuropene de transport (JO 2010, L 204, p. 1).
(
12
)	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 privind orientările Uniunii pentru dezvoltarea rețelei transeuropene de transport și de abrogare a Deciziei nr. 661/2010 (JO 2013, L 348, p. 1).
(
13
)	Prin articolul 1 alineatul (1) din Decizia nr. 884/2004/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 de modificare a Deciziei nr. 1692/96/CE privind orientările comunitare pentru dezvoltarea rețelei transeuropene de transport (JO 2004, L 167, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 14, p. 89), această dată a fost înlocuită cu „2020”. A se vedea de asemenea considerentele (1), (4) și (5) ale acestei decizii.
(
14
)	JO 2003, L 236, p. 33, denumit în continuare „Actul de aderare din 2003”.
(
15
)	JO 2002, L 67, p. 47, Ediție specială, 07/vol. 8, p. 208.
(
16
)	Dz. U. nr. 14, poziția 60.
(
17
)	Respectiv la 26 aprilie 2016, astfel cum s‑a confirmat în ședință.
(
18
)	Dz. U. din 2015, poziția 802.
(
19
)	Dz. U., nr. 98, poziția 602.
(
20
)	Respectiv la 26 aprilie 2016, astfel cum s‑a confirmat în ședință.
(
21
)	Articolul 2 punctul 35c) din Legea privind circulația rutieră, citat de Republica Polonă, definește termenul „pilot” ca fiind persoana responsabilă de garantarea siguranței circulației rutiere și reducerea la minimum a obstacolelor în calea circulației rutiere, în timpul circulației vehiculului în cauză.
(
22
)	Acest tabel indică dimensiunile (lungimea, lățimea și înălțimea) și greutățile pe osie pentru fiecare dintre aceste categorii.
(
23
)	Și anume autorizația de a utiliza drumurile municipale, districtuale și regionale.
(
24
)	Și anume autorizația de a utiliza drumurile naționale.
(
25
)	La cursul de schimb din 26 aprilie 2016. Acesta servește drept referință pentru sumele citate ulterior.
(
26
)	Dz. U. din 2012, poziția 366.
(
27
)	Dosar EU Pilot nr. 5913/13/MOVE. Republica Polonă a precizat în observațiile sale în duplică că Ogólnopolski Związek Pracodawców Transportu Drogowego (Asociația angajatorilor din sectorul transportului rutier, Polonia) a depus o plângere la Comisie.
(
28
)	A se vedea punctele 5 și 10 din prezentele concluzii.
(
29
)	Comisia precizează că acest loc este numit și „prima și ultima milă”.
(
30
)	Dz. U. din 2017, poziția 878.
(
31
)	Și anume pentru secțiunile de drumuri care țin de competența sa, respectiv drumurile comunale, districtuale sau regionale.
(
32
)	La cursul de schimb din 26 aprilie 2016 (a se vedea nota de subsol 32 din prezentele concluzii), aceste sume se ridicau la aproximativ 55 de euro, 823 de euro, 46 de euro, 460 de euro și 686 de euro.
(
33
)	A se vedea punctele 51 și 52 din prezentele concluzii.
(
34
)	Și anume la 25 mai 2017.
(
35
)	Pentru prezentarea categoriilor, a se vedea punctele 5 și 10 din prezentele concluzii.
(
36
)	A se vedea punctele 17 și 19 din prezentele concluzii.
(
37
)	Într‑o asemenea situație, autorizația necesară este din categoria IV. Or, singura excepție prevăzută în cazul unei încărcături divizibile privește vehiculele autorizate să circule în baza unei autorizații din categoria I sau II.
(
38
)	Cu excepția, în cazul încărcăturilor divizibile, a vehiculelor care circulă pe anumite drumuri naționale.
(
39
)	Potrivit răspunsului scris la cea de a patra întrebare adresată de Curte Republicii Polone, proporția era de 6 % pe baza cifrelor de la sfârșitul anului 2016.
(
40
)	A se vedea în acest sens Kronenberger, V., „Transport Policy”, în Die Verträge zur EU‑Osterweiterung. Kommentar mit systematischen Erläunterungen, Berliner Wissenschafts‑Verlag, Berlin, 2008, p. 297-322, în special punctele 33-36 și 54 (articol în limba engleză).
(
41
)	În această privință, trebuie amintit că anumite drumuri modernizate sunt supuse regimului de circulație sub rezerva obținerii unei autorizații (a se vedea punctul 89 din prezentele concluzii).