62009CC0115_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. De onderhavige prejudiciële verwijzing van het Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (hoogste bestuursrechter voor het land Nordrhein-Westfalen, Duitsland) heeft betrekking op een niet-gouvernementele milieuorganisatie (hierna ook: „milieuorganisatie”) die rechterlijke toetsing verlangt van een bestuursbesluit dat gevolgen kan hebben voor het milieu. Het beroep is niet ingesteld door een actiegroep (zoals plaatselijke inwoners die zich in een groep hebben georganiseerd en betogen dat een bepaald project in hun woongebied voor hen nadelige gevolgen zal hebben). Het ingestelde beroep keert zich eerder tegen het bestreden bestuursbesluit voor zover daarin toestemming wordt verleend voor activiteiten die, naar wordt gesteld, het milieu als zodanig nadelig zullen beïnvloeden. In die zin kan gezegd worden dat de milieuorganisatie beoogt op te komen namens het milieu zelf.
2. Naar Duits recht dient een partij die een besluit aan rechterlijke toetsing wil onderwerpen de schending in te roepen van een materieel individueel recht. De verwijzende rechter verzoekt om uitlegging van artikel 10 bis van richtlijn 85/337/EEG (hierna: „MEB-richtlijn”)(2) zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/35/EG.(3) Daarmee vraagt de verwijzende rechter in feite of de MEB-richtlijn en het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: „Verdrag van Aarhus”) aan niet-gouvernementele milieuorganisaties een recht verlenen, dan wel de lidstaten verplichten een recht te verlenen, om bij de nationale rechter beroep in te stellen zonder de schending van een materieel individueel recht te hoeven aantonen of inroepen.
Het internationale recht
Het Verdrag van Aarhus
3. Op 25 juni 1998 ondertekenden de Europese Gemeenschap, de afzonderlijke lidstaten en 19 andere staten het Verdrag van Aarhus, dat in werking trad op 30 oktober 2001. Het werd op 17 februari 2005 namens de Gemeenschap goedgekeurd(4) en op 15 januari 2007 door Duitsland bekrachtigd.
4. De 7e, 8e, 13e en 18e overweging in de preambule van het Verdrag van Aarhus luiden als volgt:
„[7] [...] erkennend dat eenieder het recht heeft te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn en de plicht heeft, zowel individueel als tezamen met anderen, het milieu te beschermen en te verbeteren in het belang van de huidige en toekomstige generaties”,
„[8] Overwegende dat, om dit recht te kunnen doen gelden en deze plicht te kunnen vervullen, burgers toegang tot informatie, recht op inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden moeten hebben, en in dit verband erkennend dat burgers bijstand nodig kunnen hebben om hun rechten uit te oefenen”,
„[13] Voorts het belang erkennend van de onderscheiden rollen die individuele burgers, niet-gouvernementele organisaties en de particuliere sector kunnen spelen in het beschermen van het milieu”,
„[18] Geleid door de wens het publiek, met inbegrip van organisaties, toegang te geven tot doelmatige mechanismen van rechtspraak, opdat zijn rechtmatige belangen worden beschermd en het recht wordt toegepast”.
5. Artikel 2, lid 5, definieert „het betrokken publiek” als „het publiek dat gevolgen ondervindt, of waarschijnlijk ondervindt van, of belanghebbende is bij, milieubesluitvorming; voor de toepassing van deze omschrijving worden niet-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor milieubescherming en voldoen aan de eisen van nationaal recht geacht belanghebbende te zijn”.
6. Artikel 9 bevat bepalingen betreffende de toegang tot de rechter voor zowel particulieren als niet-gouvernementele organisaties, alsmede regels met betrekking tot de gerechtelijke procedures. Artikel 9, lid 2, luidt met name:
„2. Elke partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat leden van het betrokken publiek
a) die een voldoende belang hebben, dan wel
b) stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht[(5) ], wanneer het bestuursprocesrecht van een partij dit als voorwaarde stelt,
toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 en, wanneer het nationale recht hierin voorziet en onverminderd het navolgende lid 3, andere relevante bepalingen van dit Verdrag.
Wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt, wordt vastgesteld in overeenstemming met de eisen van nationaal recht en strokend met het doel aan het betrokken publiek binnen het toepassingsgebied van dit Verdrag ruim toegang tot de rechter te verschaffen. Hiertoe wordt het belang van elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de in artikel 2, lid 5, gestelde eisen voldoende geacht in de zin van het voorgaande onder a). Dergelijke organisaties worden tevens geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het voorgaande onder b).
De bepalingen van dit lid 2 sluiten niet de mogelijkheid uit van een herzieningsprocedure voor een bestuursrechtelijke instantie en laten onverlet de eis van het uitputten van de bestuursrechtelijke beroepsgang alvorens over te gaan tot rechterlijke herzieningsprocedures, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.”
Het recht van de Europese Unie
De MEB-richtlijn zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/35
7. Het Verdrag van Aarhus is opgenomen in de communautaire rechtsorde door middel van (onder meer) richtlijn 2003/35. Met deze richtlijn werden twee milieurichtlijnen gewijzigd, te weten de MEB-richtlijn en de IPPC-richtlijn(6), teneinde „ervoor te zorgen dat zij volledig stroken met de bepalingen van het Verdrag van Aarhus, met name [...] artikel 9, [lid] 2 [...]”.(7)
8. De punten 3 en 4 van de considerans van richtlijn 2003/35 hebben betrekking op inspraak van het publiek. Punt 4 van de considerans noemt uitdrukkelijk de rol van niet-gouvernementele milieuorganisaties:
„(3) Werkelijke inspraak bij het nemen van beslissingen biedt het publiek de gelegenheid zijn mening en bezorgdheid die van belang kunnen zijn voor die beslissingen, te uiten en stelt de besluitvormers in staat daarmee rekening te houden, hetgeen de verantwoording en de transparantie van de besluitvorming vergroot en bijdraagt tot de bewustheid bij het publiek van milieuvraagstukken en steun aan de genomen beslissingen.
(4) Inspraak, waaronder inspraak van verenigingen, organisaties en groepen, in het bijzonder niet-gouvernementele organisaties die de milieubescherming bevorderen, moet derhalve worden aangemoedigd, onder meer door het stimuleren van scholing van het publiek op milieugebied.”
9. Artikel 1, lid 2, van de MEB-richtlijn, zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/35, weerspiegelt artikel 2, lid 5, van het Verdrag van Aarhus met de definitie van het „betrokken publiek” als „het publiek dat gevolgen ondervindt of waarschijnlijk ondervindt van of belanghebbende is bij de in artikel 2, lid 2, bedoelde milieubesluitvormingsprocedures; voor de toepassing van deze omschrijving worden niet-gouvernementele organisaties die zich voor milieubescherming inzetten en voldoen aan de eisen van nationaal recht, geacht belanghebbende te zijn”.(8)
10. Bij richtlijn 2003/35 werd voorts een nieuw artikel, artikel 10 bis, ingevoegd in de MEB-richtlijn, dat bepalingen bevat inzake de toegang tot de rechter. Het luidt als volgt:
„De lidstaten zorgen ervoor dat, in overeenstemming met het toepasselijke nationale rechtsstelsel, leden van het betrokken publiek die:
a) een voldoende belang hebben, dan wel
b) stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een lidstaat dit als voorwaarde stelt,
in beroep kunnen gaan bij een rechtbank of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan om de materiële of formele rechtmatigheid van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen betreffende de inspraak van het publiek van deze richtlijn aan te vechten.
De lidstaten bepalen in welk stadium de besluiten, handelingen of nalatigheden kunnen worden aangevochten.
Wat een voldoende belang dan wel een inbreuk op een recht vormt, wordt bepaald door de lidstaten in het licht van de doelstelling om het publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen. Te dien einde wordt het belang van een niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de vereisten van artikel 1, lid 2, geacht voldoende te zijn in de zin van punt a) van dit artikel. Tevens worden die organisaties geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van punt b) van dit artikel.
De bepalingen van dit artikel sluiten een toetsingsprocedure in eerste instantie bij een bestuursrechtelijke instantie niet uit en doen niet af aan de eis dat de bestuursrechtelijke toetsingsprocedures doorlopen moeten zijn alvorens beroep bij een rechterlijke instantie kan worden ingesteld, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.
Een dergelijke procedure moet eerlijk, billijk en snel zijn en mag niet buitensporig kostbaar zijn.
Ter verhoging van de effectiviteit van het bepaalde in dit artikel dragen de lidstaten er zorg voor dat het publiek praktische informatie wordt verstrekt over toegang tot beroepsprocedures bij bestuursrechtelijke en rechterlijke instanties.”
Het nationale recht
11. Artikel 19, lid 4, van het Grundgesetz (Duitse basiswet) bepaalt:
„[W]anneer de rechten van een persoon worden geschonden door het openbaar gezag, kan hij zich tot de rechter wenden [...]”.
12. § 42 van de Verwaltungsgerichtsordnung (Duits wetboek van bestuursprocesrecht; hierna: „VwGO”) luidt:
„1. Een beroep kan strekken tot nietigverklaring van een bestuurshandeling [Anfechtungsklage (vordering tot nietigverklaring)] alsmede tot veroordeling tot het verrichten van een handeling die het bestuur heeft geweigerd of nagelaten te verrichten [Verpflichtungsklage (vordering tot verkrijging van een rechterlijk bevel)].
2. Voor zover de wet niet anders bepaalt, is het beroep enkel ontvankelijk wanneer de verzoekende partij stelt dat haar rechten zijn geschonden door de bestuurshandeling of door de weigering of het nalaten een bestuurshandeling te verrichten.”
13. § 113, lid 1, eerste zin, VwGO luidt:
„Voor zover de bestuurshandeling in strijd is met de wet en de rechten van de verzoekende partij daardoor zijn geschonden, vernietigt de rechter de bestuurshandeling en de eventuele uitspraak op bezwaar.”
14. § 1, lid 1, van het Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-richtlinie 2003/35/EG – Umwelt-Rechtsbehelfgesetz (Duitse wet houdende aanvullende bepalingen inzake rechtsmiddelen bij milieuaangelegenheden krachtens richtlijn 2003/35/EG; hierna: „UmwRG”) bepaalt onder meer:
„Deze wet is van toepassing op rechtsmiddelen tegen
1) Beschikkingen in de zin van § 2, lid 3, van het Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung [wet op de milieueffectbeoordeling; hierna: „UPVG”] betreffende de geoorloofdheid van projecten waarvoor krachtens
a) het [UPVG]
[...]
een verplichting tot het opstellen van een milieueffectbeoordeling kan bestaan.”
15. § 2, lid 1, UmwRG bepaalt met name:
„Een krachtens § 3 erkende nationale of buitenlandse vereniging kan, zonder schending van haar rechten te behoeven aan te voeren, met inachtneming van de [VwGO] beroep instellen tegen een beschikking in de zin van § 1, lid 1, eerste zin, of het niet-geven daarvan, wanneer de vereniging
1) aanvoert dat een beschikking in de zin van § 1, lid 1, eerste zin, of het niet-geven daarvan, in strijd is met bepalingen ter bescherming van het milieu, die individuele rechten verlenen en voor de beschikking van belang kunnen zijn”.
16. § 2, lid 5, UmwRG bepaalt:
„Beroepen ingesteld krachtens lid 1 zijn gegrond,
1) voor zover de beschikking krachtens § 1, lid 1, eerste zin, of het niet-geven daarvan, bepalingen ter bescherming van het milieu, die individuele rechten verlenen en voor de beschikking van belang kunnen zijn, schendt en de schending belangen van milieubescherming raakt die tot de doelstellingen behoren, die de vereniging volgens haar statuten nastreeft”.
17. § 2, lid 1, eerste zin, van het UVPG luidt als volgt:
„De milieueffectbeoordeling vormt een onzelfstandig deel van de bestuursrechtelijke procedures waarin wordt beslist over de toelaatbaarheid van plannen [...].”
18. § 2, lid 3, UVPG, bepaalt met name:
„Beschikkingen in de zin van lid 1, eerste zin, zijn
1) [...] vergunningen, planologische besluiten en overige besluiten van autoriteiten omtrent de toelaatbaarheid van plannen, die in een administratieve procedure worden vastgesteld, [...]”.
19. In § 61, leden 1 en 2, van het Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege – Bundesnaturschutzgesetz (Duitse wet betreffende natuurbescherming en landschapszorg; hierna: „BNatSchG”) wordt bepaald:
„1. Een [...] erkende vereniging kan, zonder dat haar rechten zijn geschonden, met inachtneming van de [VwGO] beroep instellen tegen
1) vrijstellingen van verboden en vereisten ter bescherming van natuurbeschermingsgebieden, nationale parken en overige beschermde gebieden in het kader van § 33, lid 2, alsmede
2) planologische besluiten betreffende voornemens die verbonden zijn met ingrepen in de natuur en het landschap, alsmede aanlegvergunningen, voor zover er wordt voorzien in een publieke deelneming.
[...]
2. Beroepen ingesteld krachtens lid 1 zijn alleen ontvankelijk wanneer de vereniging
1) aanvoert dat de vaststelling van een in lid 1, eerste zin, genoemde bestuurshandeling in strijd is met bepalingen van deze wet, bepalingen die op grond of in het kader van deze wet zijn vastgesteld of van kracht blijven, of andere bepalingen die bij de vaststelling van de bestuurshandeling in acht moeten worden genomen en althans mede bedoeld zijn om de belangen van de natuurbescherming en de landschapszorg te dienen,
2) in haar statutaire doelstelling, voor zover de erkenning daarop betrekking heeft, wordt geraakt,
[...]”
Feiten, procedure en prejudiciële vragen
20. Trianel Kohlekraftwerk Lünen (hierna: „Trianel”, interveniënte in het hoofdgeding) wil een op steenkolen gestookte warmtekrachtcentrale bouwen en exploiteren te Lünen, Nordrhein-Westfalen. Voor het plan is een milieueffectbeoordeling verplicht.
21. Binnen 8 kilometer van de projectlocatie bevinden zich vijf gebieden die krachtens nationaal recht zijn aangewezen als beschermingszones.
22. Op 6 mei 2008 heeft de Bezirksregierung Arnsberg (het districtsbestuur van Arnsberg) een voorlopige beschikking en een eerste deelvergunning voor het plan afgegeven aan Trianel. Bij de voorlopige beschikking werd vastgesteld dat er geen juridische bezwaren tegen de projectlocatie bestonden.
23. Op 16 juni 2008 heeft een niet-gouvernementele milieuorganisatie, bekend onder de naam Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen e.V. (de plaatselijke organisatie voor Nordrhein-Westfalen van Friends of the Earth Germany; hierna: „BUND”), beroep ingesteld tegen het districtsbestuur van Arnsberg waarin deze nietigverklaring van de voorlopige beschikking en de deelvergunning vordert. De BUND is een milieuorganisatie die is erkend krachtens § 3 van het UmwRG (de bepaling waarin de „voorschriften van de nationale wetgeving” worden uitgewerkt waaraan een milieuorganisatie dient te voldoen voor de toepassing van artikel 1, lid 2, van de MEB-richtlijn).
24. BUND voert formele en materiële gebreken in de voorlopige beschikking en de deelvergunning aan en stelt dat het project inbreuk maakt op de beschermings‑ en voorzorgsbeginselen van de wetgeving tegen de milieuvervuiling, alsmede op de vereisten van de wetgeving inzake de water‑ en natuurbescherming.
25. De nationale rechter stelde zich op het standpunt dat BUND geen recht toekwam tot instelling van het bewuste beroep, omdat BUND geen inbreuk op een materieel individueel recht aanvoerde, zoals in het Duitse recht wordt vereist voor procesbevoegdheid. Dezelfde rechter vraagt zich echter af of het Duitse vereiste dat een milieuorganisatie inbreuk op een dergelijk recht moet aanvoeren, op zichzelf wel verenigbaar is met het recht van de Europese Unie en met name met artikel 10 bis van de MEB-richtlijn.
26. De nationale rechter heeft de procedure derhalve geschorst en het Hof de volgende vragen voorgelegd:
„1) Vereist artikel 10 bis van [de MEB-richtlijn] zoals gewijzigd bij [richtlijn 2003/35], dat niet-gouvernementele organisaties die toegang wensen tot de rechter van een lidstaat waarvan het bestuursprocesrecht het aanvoeren van een inbreuk op een recht als voorwaarde stelt, de schending van alle voor de goedkeuring van het voornemen beslissende milieubepalingen kunnen aanvoeren, dus ook bepalingen die uitsluitend zijn bedoeld om de belangen van het algemene publiek te dienen en niet althans mede ter bescherming van de rechtsbelangen van individuele personen?
2) Voor het geval dat de eerste vraag niet zonder meer bevestigend kan worden beantwoord:
Vereist artikel 10 bis van [de MEB-richtlijn] zoals gewijzigd bij [richtlijn 2003/35], dat niet-gouvernementele organisaties die toegang wensen tot de rechter van een lidstaat waarvan het bestuursprocesrecht het aanvoeren van een inbreuk op een recht als voorwaarde stelt, de schending van voor de goedkeuring van het voornemen beslissende milieubepalingen kunnen aanvoeren, die rechtstreeks zijn gebaseerd op het gemeenschapsrecht of die communautaire milieubepalingen in nationaal recht omzetten, dus ook bepalingen die uitsluitend zijn bedoeld om de belangen van het algemene publiek te dienen en niet althans mede ter bescherming van de rechtsbelangen van individuele personen?
a) Voor het geval dat de tweede vraag in principe bevestigend wordt beantwoord:
Moeten communautaire milieubepalingen aan bepaalde inhoudelijke eisen voldoen, voordat ertegen kan worden opgekomen?
b) Voor het geval dat vraag 2 a) bevestigend wordt beantwoord:
Om welke inhoudelijke eisen (bijvoorbeeld rechtstreekse werking, beschermingsdoel, doelstelling) gaat het?
3) Voor het geval dat de eerste of de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord:
Kan de niet-gouvernementele organisatie rechtstreeks op grond van de richtlijn een dergelijk, boven de vereisten van het nationale recht uitgaand recht op toegang tot de rechter inroepen?”
27. BUND, het districtsbestuur van Arnsberg, Trianel, de Duitse, de Griekse en de Italiaanse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Tijdens de mondelinge behandeling op 10 juni 2010 hebben BUND, Trianel, de Duitse regering en de Commissie pleidooi gehouden.
Inleidende opmerkingen
Niet-nakomingszaak tegen Duitsland
28. De Commissie merkt op dat er een zaak tegen Duitsland aanhangig is voor de Aarhus Convention Compliance Committee (commissie voor de naleving van het Verdrag van Aarhus), die in wezen betrekking heeft op dezelfde vraag als hier aan de orde is.(9) De behandeling van die zaak is echter aangehouden in afwachting van de uitkomst van de onderhavige prejudiciële verwijzing. Ik zal derhalve geen nadere beschouwing eraan wijden.
De stand van het recht in Duitsland
29. De schriftelijke opmerkingen van de Duitse regering hebben bijgedragen tot de verduidelijking van het in de verwijzingsbeslissing aan de orde gestelde probleem. De algemene regel inzake ontvankelijkheid in bestuursrechtelijke procedures in Duitsland is vervat in § 42, lid 2, van de VwGO. Als ik het goed begrijp, betekent deze bepaling dat rechtsmiddelen tegen bestuurshandelingen alleen ontvankelijk zijn wanneer a) zij gebaseerd zijn op een wettelijke bepaling die strekt ter bescherming van individuele rechten en b) de individuele verzoeker binnen de beschermingssfeer ervan valt.
30. De Duitse regering betoogt dat het recht om beroep bij de rechter in te stellen een „recht ter bescherming van individuele personen” is, zoals verankerd in artikel 19, lid 4, van het Grundgesetz. In het kader van de rechterlijke toetsing kan de rechter ambtshalve de feiten onderzoeken, nagaan of alle voor een besluit vereiste feitelijke bestanddelen aanwezig waren, de wettigheid van het besluit beoordelen (bijvoorbeeld of een beginsel als dat van de evenredigheid wordt geschonden) en zich ervan verzekeren dat het besluit zonder bevoegdheidsoverschrijding werd genomen. De rechter kan zijn toetsingsbevoegdheid zelfs uitoefenen wanneer het bestuursorgaan over een zekere mate van beoordelingsvrijheid beschikt. De Duitse regering stelt dat hiermee een bijzonder indringende rechterlijke toetsing wordt bereikt.(10)
31. De Duitse regering merkt echter eveneens op dat de middelen die de Duitse rechterlijke macht ter beschikking staan beperkt zijn. Het indringende karakter van toetsing dat noodzakelijk is voor doeltreffende rechtsbescherming heeft als praktische consequentie dat de toegang tot de rechter normaal gesproken beperkt blijft tot de personen die door een besluit rechtstreeks in hun rechten worden geraakt. Een toename in het aantal verzoekers dat een beroep bij de rechter kan instellen zou ertoe leiden dat het systeem zou „vastlopen”. Dat zou dan weer leiden tot een vermindering van de doeltreffendheid waarmee de Duitse rechter de rechten van aspirant-verzoekers kan beschermen. Een uitbreiding van de toegang tot een ruimere kring van verzoekers zou dus tot resultaat kunnen hebben dat een lager niveau van rechtsbescherming wordt geboden aan personen van wie de individuele rechten worden geschonden.
32. De Duitse regering tekent voorts aan, dat met het instellen van een beroep bij de rechter de bestuurlijke procedure in kwestie wordt opgeschort. Een toename van het aantal ingestelde beroepen zou de bestuurlijke procedures derhalve aanzienlijk vertragen.
33. De Duitse regering wijst erop dat, hoewel de algemene regel het „aanvoeren van een inbreuk” op een individueel recht door verzoekers vereist, § 2, lid 1, punt 1, van het UmwRG voorziet in een uitzondering ten behoeve van erkende milieuorganisaties. Deze mogen beroep instellen mits de bepalingen die volgens hen zijn geschonden individuele rechten verlenen. Deze uitzondering plaatst milieuorganisaties derhalve in een gunstiger positie dan individuele verzoekers.
34. Het lijkt niet te worden betwist dat in Duitsland de bescherming van het milieu niet geldt als bescherming van de belangen van individuen, maar als een algemeen openbaar belang.(11) Hieruit volgt dat, in de regel, wettelijke bepalingen ter bescherming van het milieu niet per definitie rechten toekennen aan individuele personen.
35. In de praktijk kan toetsing van een bestuursbesluit derhalve niet worden gevorderd door milieuorganisaties, noch worden verricht door de Duitse rechter, op grond dat het een bepaling schendt die strekt ter bescherming van het milieu zelf. Zij kunnen slechts optreden wanneer zij een materieel individueel recht kunnen aanwijzen dat geschonden wordt of dreigt te worden.
36. Tegen deze achtergrond zal ik de eerste vraag behandelen.
De eerste vraag
37. Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 10 bis van de MEB-richtlijn de lidstaten verplicht om niet-gouvernementele milieuorganisaties toe te staan beroep bij de rechter in te stellen op grond van schending van een milieubepaling die relevant is voor de goedkeuring van een project, met inbegrip van bepalingen die uitsluitend strekken ter bescherming van de belangen van het algemene publiek in plaats van de wettige belangen van individuele personen.
38. Biedt de tekst van de MEB-richtlijn grond voor de opvatting dat toegang tot de rechter mag worden gekoppeld aan het bestaan van materiële individuele rechten?
39. De Commissie benadrukt het verband dat de MEB-richtlijn legt tussen de bescherming van het milieu en de bescherming van een individueel recht op gezondheid. Naar mijn mening dient dat verband echter in algemene termen te worden verstaan. De bevoegdheid om in rechte op te komen tegen een beweerde onjuiste toepassing van bepaalde milieurechtelijke bepalingen zou niet afhankelijk moeten worden gemaakt van het aantonen van een bepaald of specifiek verband met de menselijke gezondheid.(12)
40. Ten eerste wordt een dergelijk verband niet specifiek vereist door artikel 10 bis van de MEB-richtlijn. Ten tweede behandelen zowel artikel 191 VWEU(13) als richtlijn 2003/35 de milieubescherming als een afzonderlijke doelstelling, te onderscheiden van de bescherming van de menselijke gezondheid.(14) Daarom zou een lezing van wettelijke bepalingen die zijn opgesteld ter bescherming van het milieu als zouden deze onlosmakelijk zijn gekoppeld aan de menselijke gezondheid, naar mijn mening een onnodige en ontoelaatbare beperking van de werkingssfeer van die bepalingen zijn.
41. De Duitse regering betoogt dat artikel 10 bis van de MEB-richtlijn niet van de lidstaten verlangt dat zij hun nationale stelsel wijzigen opdat een actio popularis wordt toegestaan waarin aan eenieder onbeperkt de mogelijkheid wordt geboden om op milieugronden bestuursbesluiten te bestrijden. Dat is juist. In de huidige procedure draait het echter om de vraag of het verenigbaar is met de MEB-richtlijn dat een lidstaat procedurele voorschriften over de procesbevoegdheid in stand houdt die ertoe leiden dat geen enkele partij in rechte kan opkomen tegen een beweerde schending van wetgeving die uitsluitend gericht is op de bescherming van het milieu.
42. In een actio popularis wordt voorzien door artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, welke bepaling nog niet is omgezet in EU-recht.(15) Derhalve bestaat er vooralsnog geen EU-rechtelijke verplichting voor de lidstaten om een actio popularis toe te staan.
43. Met artikel 10 bis, zoals ingevoegd in de MEB-richtlijn bij artikel 3, lid 7, van richtlijn 2003/35, werd beoogd artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus om te zetten in EU-recht. In tegenstelling tot artikel 9, lid 3, verlangt die bepaling slechts dat de lidstaten bepaalde leden van het „betrokken publiek” toegang verlenen tot een herzieningsprocedure om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van een bestuurlijk besluit, handelen of nalaten. Dit vereiste is naar behoren overgenomen in artikel 10 bis van de MEB-richtlijn.
44. De eerste alinea van artikel 10 bis legt de lidstaten op een beroepsrecht toe te kennen aan entiteiten die hetzij a) een voldoende belang hebben, dan wel b) stellen dat „inbreuk is gemaakt op een recht”. Deze alternatieve mogelijkheden zijn nodig om rekening te houden met verschillen in ontvankelijkheidsvereisten in de diverse nationale rechtsstelsels van de staten die het Verdrag van Aarhus hebben getekend.(16)
45. Volgens de derde alinea van artikel 10 bis bepalen de lidstaten wat een „voldoende belang” dan wel een „inbreuk op een recht” vormt, in het licht van de doelstelling om het betrokken publiek een ruime toega ng tot de rechter te verlenen. Het bepaalt vervolgens dat te dien einde milieuorganisaties(17) worden geacht voldoende belang te hebben in de zin van het criterium sub a) en geacht worden rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het criterium sub b).
46. Dit is waar het probleem om draait. Wat voor soort „recht” kan een niet-gouvernementele milieuorganisatie hebben waarvan het de schending kan inroepen? En verder: geeft artikel 10 bis de lidstaten de ruimte om de rechten waarvan de schending kan worden ingeroepen te beperken tot een subcategorie van rechten (te weten materiële individuele rechten)?
47. De Duitse regering betoogt dat de derde alinea van artikel 10 bis van de MEB-richtlijn de ruimte geeft om te bepalen dat een niet-gouvernementele verzoeker zich, zoals een particulier, alleen kan beroepen op bepalingen ter bescherming van de wettige belangen van individuen. De bewuste bepaling schrijft slechts voor dat de rechten van milieuorganisaties gelijkwaardig moeten worden geacht aan die van particulieren (terwijl zij dit in werkelijkheid niet zijn en ook niet kunnen zijn). Milieuorganisaties worden zo gelijkgesteld aan particulieren, zonder af te doen aan de aard van de rechten die milieuorganisaties moeten inroepen om procesbevoegd te zijn, of af te doen aan de bevoegdheid van de lidstaten om beperkingen te stellen aan het soort rechten dat bij het instellen van beroep kan worden ingeroepen. Voor zover milieuorganisaties wordt toegestaan bepalingen in te roepen die niet hun eigen individuele rechten maar de rechten van derden beschermen, genieten deze organisaties een verdergaand recht op toegang tot de rechter dan particulieren.
48. De Commissie stelt zich op het standpunt dat artikel 10 bis niet meer verlangt dan dat milieuorganisaties in rechte kunnen optreden op grond van een inbreuk op een recht. Het bestaan van dat recht, aldus de Commissie, hangt af van het nationale recht, al zal de noodzaak van een ruime toegang tot de rechter op passende wijze in aanmerking moeten worden genomen.
49. Op het eerste gezicht zijn de bewoordingen van artikel 10 bis („stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht”) min of meer neutraal. Er wordt niet gezegd dat het om een bepaald soort recht dient te gaan. Noch dat een bepaald soort recht, of elke soort rechten, voor procesbevoegdheid volstaat. Het geeft evenmin een formulering die nader bepaalt welke rechten een lidstaat een rechtzoekende mag laten inroepen.
50. In de zaak Djurgården(18) stelde ik mij op het standpunt dat artikel 10 bis van de MEB-richtlijn niet-gouvernementele milieuorganisaties die voldoen aan de definitie in artikel 1, lid 2, van die richtlijn automatisch toegang tot de nationale rechter verleent.(19)
51. Zoals ik in die conclusie naar voren heb gebracht(20) brengen de speciale rol en de daarmee corresponderende rechten die onder het Verdrag van Aarhus en de MEB-richtlijn aan milieuorganisaties worden toegekend een bijzonder sterk en doeltreffend mechanisme tot stand ter voorkoming van schade aan het milieu. Een milieuorganisatie geeft uitdrukking aan het collectieve belang en kan over een niveau van technische kennis beschikken dat een particulier meestal zal missen. In de mate waarin door milieuorganisaties ingestelde procedures in de plaats kunnen komen van de veelheid van procedures die anders zouden worden ingesteld door particulieren, kunnen zij leiden tot een stroomlijning van de rechtstrijd, een vermindering van het aantal aanhangige rechtszaken en een verhoogde doelmatigheid in de aanwending van de beperkte capaciteit van het rechterlijke apparaat en van de rechtsbescherming.
52. De vooraanstaande rol die milieuorganisaties is toebedeeld vormt tevens een tegenwicht voor de beslissing om geen verplichte actio popularis in te voeren voor milieuzaken. De betrokkenheid van milieuorganisaties bij zowel de bestuurlijke als de gerechtelijke stadia van de besluitvorming versterkt voorts de kwaliteit en de legitimiteit van overheidsbesluiten, en verhoogt de doeltreffendheid van de procedures gericht op de voorkoming van milieuschade.(21)
53. Ik zou zeggen dat het van nog vitaler belang is om een niet-gouvernementele milieuorganisatie toe te staan op te komen tegen een bestuursbesluit ter goedkeuring van een project wanneer – zoals in Duitsland het geval lijkt te zijn – een negatief besluit ter zake altijd kan worden bestreden door de projectontwikkelaars, die (per definitie) kunnen stellen dat hun materiële individuele rechten zijn geschonden.
54. In Djurgården concludeerde ik dat iedere milieuorganisatie (die valt binnen de overeenkomstig artikel 1, lid 2, van de MEB-richtlijn vastgestelde nationaalrechtelijke definitie) een automatisch recht van toegang tot de rechter heeft, met name omdat artikel 10 bis uitdrukkelijk bepaalt dat een niet-gouvernementele organisatie geacht wordt „rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt” of een „belang” dat „voldoende” wordt geacht. Dit toont naar mijn mening duidelijk aan dat milieuorganisaties zich in een unieke bevoorrechte positie bevinden.
55. Ik gaf tevens aan dat, naar mijn mening, het feit dat een toegangsrecht tot de rechter dient te worden verleend „in overeenstemming met het [...] nationale rechtsstelsel” niet betekent dat lidstaten bij de omzetting van die bepaling over meer manoeuvreerruimte beschikken. Deze zinsnede dient er enkel toe, te benadrukken dat de bepalingen betreffende de toegang tot de rechter gelding hebben binnen het procedurele raamwerk van elke lidstaat.(22)
56. Het Hof deed de zaak in zijn arrest echter op iets beperktere gronden af.
57. De in Djurgården gestelde prejudiciële vraag had niet rechtstreeks betrekking op het vraagstuk of een lidstaat het soort rechten waarop een milieuorganisatie zich kan beroepen mag inperken. Wellicht is dat de reden waarom het Hof zich niet helemaal duidelijk uitspreekt op het punt dat hier aan de orde is. Zo overwoog het Hof dat „leden van het betrokken publiek die een voldoende belang hebben dan wel, indien de nationale wetgeving zulks vereist, stellen dat een van de in richtlijn 85/337 bedoelde werkzaamheden inbreuk maakt op hun rechten, derhalve een dergelijk beroep kunnen instellen” (punt 34) en dat „degenen [...] op wier rechten door [een dergelijk] project inbreuk wordt gemaakt, waaronder de verenigingen voor milieubescherming, in beroep moeten kunnen gaan bij de bevoegde rechterlijke instanties” (punt 45). In punt 44 oordeelde het dat „die [niet-gouvernementele] organisaties die ‚voldoen aan de eisen van nationaal recht’, worden geacht al naar het geval ‚een voldoende belang’ of een van de rechten te hebben waarop een binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallende werkzaamheid inbreuk kan maken” en vervolgens dat „leden van het betrokken publiek die een voldoende belang hebben om een werkzaamheid aan te vechten en wier rechten een werkzaamheid kan schaden, in beroep moeten kunnen gaan tegen de beslissing waarbij de werkzaamheid wordt toegestaan” (punt 48).
58. De onderhavige zaak is een goede gelegenheid voor het Hof om de na het arrest Djurgården resterende onzekerheid op te heffen.
59. Artikel 10 bis van de MEB-richtlijn bepaalt dat „de lidstaten [ervoor zorgen] dat [...] leden van het betrokken publiek die [...] stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een lidstaat dit als voorwaarde stelt, in beroep kunnen gaan bij een rechtbank [...]”.
60. Voor een particulier betekent dit dat hij moet stellen dat een bepaald project inbreuk maakt, of dreigt te maken, op een recht dat hij zelf geniet.
61. Wanneer dezelfde maatstaf zou worden toegepast op milieuorganisaties zou dit hen in exact dezelfde positie plaatsen als particulieren (wanneer het alleen hun eigen rechten betrof) of hen slechts in staat stellen op te treden in de plaats van particulieren (wanneer hun beroepsrecht afhankelijk was van de schending of dreigende schending van individuele rechten van anderen). Het lijkt mij echter de bedoeling dat milieuorganisaties ruimere beroepsmogelijkheden genieten.
62. De juiste uitlegging van artikel 10 bis komt duidelijker naar voren bij beschouwing van de derde alinea.
63. Die bepaling is gelijkelijk van toepassing op milieuorganisaties in rechtsstelsels waarin een beroepsrecht wordt toegekend op grond van criterium a) in de eerste alinea en die waarin een beroepsrecht wordt toegekend op grond van criterium b).
64. De werking ervan is niet dat het enig recht of belang aan zulke organisaties toekent maar dat zij, indien zij voldoen aan de eventueel naar nationaal recht geldende criteria, per definitie voldoen aan het vereiste van voldoende belang of van rechten waarop inbreuk kan worden gemaakt, al naargelang van welk van beide criteria van toepassing is.
65. Zo worden, wat criterium a) betreft, alle milieuorganisaties geacht voldoende belang te hebben om in beroep kunnen gaan bij een rechtbank of een ander onafhankelijk en onpartijdig orgaan. Zij hoeven niets te doen om te bewijzen dat zij een zodanig belang hebben, maar worden behandeld alsof zij dit wel hadden bewezen. Zij kunnen derhalve in rechte opkomen tegen de materiële of formele rechtmatigheid van ieder besluit, handelen of nalaten dat valt onder de bepalingen van de MEB-richtlijn.
66. Hetzelfde moet zeker ook gelden met betrekking tot criterium b). Een milieuorganisatie moet dezelfde onbelemmerde toegang tot de rechter hebben ongeacht het door een lidstaat toegepaste criterium. Als dat niet het geval zou zijn, hadden lidstaten die criterium b) toepasten meer marge om milieuorganisaties een beroepsrecht te ontzeggen dan die welke criterium a) toepassen, wat diepsnijdende verschillen tussen de lidstaten in de toegang tot de rechter zou meebrengen. De doeltreffende werking van de MEB-richtlijn als instrument om een afdoende toetsing te waarborgen van projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, zou worden ondergraven en de verschillen zouden een aanmerkelijke invloed kunnen hebben op de keuze van de locatie van de projecten, met name in grensgebieden.
67. De juiste uitlegging is naar mijn mening derhalve dat de derde alinea van artikel 10 bis, voor een lidstaat die criterium b) van de eerste alinea van artikel 10 bis toepast, betekent dat die lidstaat ervoor moet zorgen dat milieuorganisaties kunnen „stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht”, en dat het nationale stelsel dus dient te erkennen dat zij „een recht” hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt, zelfs wanneer dat een fictief recht is in een nationaal rechtstelsel dat anders alleen een inbreuk zou erkennen op materiële individuele rechten.
68. Hieruit volgt dat een nationale rechtsregel volgens welke een milieuorganisatie die wenst op te komen tegen een besluit dat het milieu kan aantasten, om ontvankelijk te kunnen worden verklaard een inbreuk op een materieel individueel recht moet kunnen aantonen, niet verenigbaar is met artikel 10 bis van de MEB-richtlijn.
69. Hiertegen zou kunnen worden ingebracht dat de eerste volzin van de derde alinea van artikel 10 bis de lidstaten toestaat vast te stellen wat een „voldoende belang dan wel een inbreuk op een recht” overeenkomstig de eisen van nationaal recht vormt. Geeft dat de lidstaten niet uitdrukkelijk het recht om hun eigen definities toe te passen?
70. Naar mijn mening is hun bevoegdheid daartoe (al even uitdrukkelijk) aan een belangrijke beperking onderworpen. Diezelfde zin maakt duidelijk dat de lidstaat deze vaststelling moet maken „in het licht van de doelstelling om het publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen”. De doelstelling om „ruime toegang” tot de rechter te verschaffen bepaalt de randvoorwaarden die de lidstaten bij de uitoefening van hun wetgevende beoordelingsvrijheid in acht moeten nemen.
71. Verruiming van de toegang tot de rechter is een van de uitdrukkelijke doelstellingen van het Verdrag van Aarhus. De 18e overweging van de preambule spreekt van de wens „het publiek, met inbegrip van organisaties, toegang te geven tot doelmatige mechanismen van rechtspraak, opdat zijn rechtmatige belangen worden beschermd en het recht wordt toegepast”. De considerans van richtlijn 2003/35 verwijst er op zijn beurt naar, in punt 3, dat „de verantwoording [...] van de besluitvorming [...] wordt vergroot”, en stelt dat „[i]nspraak, waaronder inspraak van verenigingen, organisaties en groepen, in het bijzonder niet-gouvernementele organisaties die de milieubescherming bevorderen, [derhalve moet] worden aangemoedigd” (punt 4).
72. Voorts zou, als de Duitse regering gelijk had, de procesbevoegdheid van een milieuorganisatie voor een deel afhangen van het toeval. Stel dat er twee meren zijn, met een vergelijkbare flora en fauna. Het eerste ligt midden in de vrije natuur, in een uithoek van een uitgestrekt gebied dat onder het algemene beheer staat van het plaatselijke gezag (dat ook zal besluiten over eventuele planologische aanvragen). Nergens in de omtrek wonen mensen. In de buurt van het tweede meer staan een paar huizen. Volgens de interpretatie van de Duitse regering zou een milieuorganisatie wel in rechte kunnen opkomen tegen een besluit tot goedkeuring van een bouwproject aan de rand van het tweede meer (door te stellen dat de rechten van de huiseigenaren werden of dreigden te worden geschonden), maar niet voor het eerste. Dat kan toch zeker niet de bedoeling van de MEB-richtlijn zijn. De toegang tot de rechter kan niet afhankelijk worden gesteld van externe factoren als de precieze ligging van het project waarvan een milieuorganisatie vreest dat het schade aan het milieu kan toebrengen.
Doeltreffendheid
73. Trianel benadrukt in haar opmerkingen dat „ruime” toegang niet hetzelfde is als „onbeperkte” toegang, en betoogt dat milieuorganisaties geen automatisch beroepsrecht uit hoofde van artikel 10 bis van de MEB-richtlijn zou moeten toekomen. Ook de Duitse regering betoogt dat het EU-recht geen onbeperkte toegang tot de rechter verlangt voor milieuorganisaties. De Commissie aanvaardt dat het Verdrag van Aarhus milieuorganisaties niet het recht geeft de ontvankelijkheidscriteria van het nationale recht te omzeilen: hoewel een milieuorganisatie kan stellen dat er inbreuk op een recht is gemaakt, moet zo een recht eerst bestaan alvorens daarop inbreuk kan worden gemaakt. De Commissie steunt vervolgens echter op het doeltreffendheidsbeginsel om te constateren dat de term „inbreuk op een recht” ruim dient te worden uitgelegd.
74. Indien het Hof niet de overtuiging deelt dat zowel de tekst als het doel van artikel 10 bis van de MEB-richtlijn tot de gevolgtrekking leiden dat niet-gouvernementele milieuorganisaties automatische toegang tot de rechter dient te worden toegekend, moet het vraagstuk kort onderzocht worden vanuit het perspectief van het doeltreffendheidsbeginsel, gegeven het feit dat de wijzigingen van de MEB-richtlijn die werden doorgevoerd bij richtlijn 2003/35, onder meer bedoeld waren om een ruime toegang tot de rechter tot stand te brengen.
75. De Duitse regering verdedigt de opvatting dat het doeltreffendheidsbeginsel niet wordt geschonden door de koppeling van de procesbevoegdheid aan het bestaan van materiële individuele rechten.
76. Tijdens de mondelinge behandeling werd duidelijk dat in Duitsland een breed scala van milieuwetgeving van kracht is, dat niet in zijn geheel in verband kan worden gebracht met de bescherming van materiële individuele rechten. Zoals de Commissie terecht opmerkt, heeft het Hof de MEB-richtlijn bij verschillende gelegenheden ruim uitgelegd.(23) Tegen die achtergrond lijkt de uitsluiting van alle rechtsgangen die worden gebaseerd op milieubepalingen waarbij niet tevens materiële rechten aan particulieren worden toegekend, mij duidelijk geen doeltreffende tenuitvoerlegging van de MEB-richtlijn.
77. De Duitse regering heeft toegelicht dat het Duitse stelsel van rechterlijke toetsing een zorgvuldige en nauwkeurige beoordeling van bestuursbesluiten behelst en resulteert in een hoog beschermingsniveau van individuele rechten.(24) Net als een Ferrari waarvan de deuren op slot zijn, heeft een systeem van intensieve toetsing echter weinig nut wanneer het bepaalde vormen van beroep geheel onmogelijk maakt. Naar ik heb begrepen, heeft in een situatie waarin geen enkel materieel individueel recht geschonden dreigt te worden, noch een particulier noch een niet-gouvernementele milieuorganisatie de procesbevoegdheid om een beroep in te stellen. Niemand kan opkomen voor het milieu zelf. Er zijn echter omstandigheden – bijvoorbeeld wanneer de locatie van een project vermeld in bijlage I bij de MEB-richtlijn (en dus krachtens artikel 4, lid 1, daarvan onderworpen aan een verplichte milieueffectbeoordeling) is gelegen in een onaangetast gebied, ver van de bewoonde wereld – waar het voor een doeltreffende inspraak in de milieubesluitvorming en een doeltreffende controle op de inachtneming van de MEB-richtlijn wezenlijk is, dat een milieuorganisatie over de procesbevoegdheid beschikt om een rechterlijke toetsingsprocedure aanhangig te maken.
78. De Duitse regering betoogt dat het huidige niveau van zeer intensieve rechterlijke toetsing bij versoepeling van de ontvankelijkheidsvereisten teruggedraaid zou moeten worden, om overbelasting van de bestuursrechterlijke colleges te voorkomen. Dat zou, naar zij stelt, een zwakkere en minder effectieve uitvoering van de MEB-richtlijn als resultaat hebben.
79. Logisch gesproken komt dit argument niet tegemoet aan het feit dat (omdat geen enkele rechtszoekende procesbevoegd is) thans geen beroep kan worden ingesteld bij de Duitse rechter in bepaalde omstandigheden die niettemin binnen de werkingssfeer van de MEB-richtlijn vallen, en waarin (uit dien hoofde) door artikel 10 bis de mogelijkheid van rechterlijke toetsing wordt vereist. Ik voeg hieraan toe dat wanneer het milieuorganisaties wordt toegestaan om beroep in te stellen, dit in feite kan resulteren, om redenen die ik al heb uiteengezet(25), in een efficiëntere en financieel doelmatiger aanwending van beperkte judiciële middelen.
80. BUND heeft ter terechtzitting aangevoerd dat in feite slechts 0,1 % van alle milieuberoepen wordt ingesteld door niet-gouvernementele milieuorganisaties. Als dat inderdaad het geval is, lijkt het niet waarschijnlijk dat een kleine versoepeling van de ontvankelijksvereisten zal leiden tot een al te aanzienlijke toename van het totale aantal procederende partijen. Afgezien daarvan kunnen vermeend vexatoire of lichtzinnige beroepen, zelfs al zouden ze ontvankelijk zijn, ten gronde worden verworpen. Ik vind het argument dat zich een aanmerkelijke verzwaring van de werklast zou voordoen(26) derhalve geen overtuigende reden om een belangrijke lacune in het huidige systeem niet te verhelpen.
Richtlijnconforme uitlegging
81. De Duitse regering suggereert dat de onderhavige zaak de vraag opwerpt in hoeverre het recht van de Europese Unie beperkingen kan opleggen aan de manier waarop het Duitse rechtsstelsel vorm geeft aan de procesbevoegdheid.
82. Het is echter vaste leer, dat zelfs constitutionele normen van de lidstaten niet in de weg mogen staan aan de toepassing van EU-recht (in het bijzonder, door die toepassing zonder meer ervan afhankelijk te stellen of de appellant individuele rechten geldend kan maken). Wanneer artikel 10 bis van de MEB-richtlijn een bepaalde uitlegging oplegt van de woorden „stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht”, zal het Duitse rechtsstelsel die verplichting dan ook moeten respecteren.(27)
83. Trianel werpt op dat de door BUND voorgestane uitlegging van artikel 10 bis zou betekenen dat Duitsland verplicht zou worden om af te zien van de toets of er een recht bestaat als maatstaf voor procesbevoegdheid. Naar mijn mening is het bij lange na niet vanzelfsprekend dat dat beslist zou moeten.
84. Naar ik heb begrepen staan de zaken er aldus voor, dat een Duitse rechter wellicht de mogelijkheid heeft om het nationale recht uit te leggen in overeenstemming met de vereisten van artikel 10 bis van de MEB-richtlijn door milieuorganisaties toe te staan beroepen in te stellen op grond van de stelling dat inbreuk is gemaakt op milieurechten door deze als individuele rechten te beschouwen.(28) Duidelijk is, dat Duitsland moet voldoen aan zijn verplichtingen uit hoofde van de MEB-richtlijn zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/35. Hoe het dat doet is een zaak voor de wetgever en de nationale rechter.
Conclusie ten aanzien van de eerste vraag
85. In het licht van het voorgaande concludeer ik dat artikel 10 bis van de MEB-richtlijn vereist dat niet-gouvernementele milieuorganisaties die toegang wensen tot de rechter van een lidstaat waarvan het bestuursprocesrecht het aanvoeren van een inbreuk op een recht als voorwaarde stelt, wordt toegestaan aan te voeren dat inbreuk is gemaakt op een milieubepaling die beslissend is voor de goedkeuring van een project, met inbegrip van bepalingen die bedoeld zijn om de belangen van het algemene publiek te dienen en niet althans ten dele ter bescherming van de rechtsbelangen van individuele personen.
De tweede vraag
86. Aangezien ik heb voorgesteld de eerste vraag zonder meer bevestigend te beantwoorden, is het niet nodig antwoord te geven op de tweede vraag. Ik zou hier slechts aan toe willen voegen, dat de bepalingen van artikel 10 bis van de MEB-richtlijn alleen van toepassing zijn op aangelegenheden die naar hun voorwerp binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen.
De derde vraag
87. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de MEB-richtlijn milieuorganisaties rechtstreeks een recht van toegang tot de rechter toekent dat verder gaat dan wordt bepaald door de regels van het nationale recht. Met andere woorden, als de nationale regels van procesrecht een milieuorganisatie (zoals BUND) niet de mogelijkheid geven om haar procesbevoegdheid aan te tonen, mag die zich dan rechtstreeks beroepen op de bepalingen van artikel 10 bis?
88. Het Hof heeft bij meerdere gelegenheden uitgesproken dat wanneer de bepalingen van een richtlijn voldoende duidelijk, nauwkeurig omschreven en onvoorwaardelijk zijn, particulieren deze voor de nationale rechter kunnen inroepen tegenover een lidstaat, wanneer deze heeft verzuimd de richtlijn binnen de voorgeschreven termijn in nationaal recht om te zetten (hetzij dit op onjuiste wijze heeft gedaan).(29) Volgens de definitie van het Hof is een bepaling voldoende „nauwkeurig” „wanneer de erin vervatte verplichting in ondubbelzinnige bewoordingen is geformuleerd”.(30)
89. Artikel 10 bis van de MEB-richtlijn is zeker voldoende duidelijk en nauwkeurig omschreven om er rechtstreekse werking aan toe te kennen. Is het echter voldoende onvoorwaardelijk?
90. Het Hof heeft uitgesproken dat een bepaling in een richtlijn voldoende „onvoorwaardelijk” is, wanneer „zij een verplichting oplegt die aan geen enkele voorwaarde is gebonden en die voor haar uitvoering of werking niet afhangt van een handeling van de instellingen van de [Europese] Unie of van de lidstaten”.(31)
91. De onderhavige zaak geeft op drie punten aanleiding tot twijfel. Ten eerste verwijst artikel 10 bis naar milieuorganisaties zoals gedefinieerd in artikel 1, lid 2, het daarmee aan de lidstaat overlatend om te bepalen welke milieuorganisaties onder de werking van onder meer artikel 10 bis vallen. Ten tweede bepaalt de tweede alinea van artikel 10 bis dat de lidstaat bepaalt wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt. Ten derde noemt artikel 10 bis twee verschillende systemen voor het toekennen van procesbevoegdheid, en laat het opnieuw aan de lidstaat over om te beslissen welk systeem op zijn grondgebied zal gelden. Kan een van deze punten een obstakel opleveren om artikel 10 bis als voldoende onvoorwaardelijk te beschouwen om de toets voor directe werking te doorstaan?
92. Met betrekking tot het eerste punt heeft het Hof reeds geoordeeld dat een bepaling rechtstreeks kan werken wanneer gedeeltelijke uitvoering van een richtlijn in de lidstaat heeft plaatsgevonden.(32) Het feit dat Duitsland reeds de criteria gespecificeerd heeft waaraan een niet-gouvernementele organisatie moet voldoen om, in overeenstemming met artikel 1, lid 2, voor de doeleinden van de MEB-richtlijn te kunnen worden erkend als milieuorganisatie, betekent dat de categorie van „niet-gouvernementele milieuorganisaties” onvoorwaardelijk is aangewezen. Iedere niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan die criteria (zoals BUND) kan derhalve een beroep doen op de bepalingen van artikel 10 bis.
93. Met betrekking tot het tweede punt ben ik van oordeel, om redenen die ik al heb uiteengezet, dat de derde alinea van artikel 10 bis milieuorganisaties een automatisch recht van toegang tot de rechter toekent. De mogelijkheden voor een lidstaat om te bepalen wat een voldoende belang vormt of een inbreuk op een recht, zijn dienovereenkomstig beperkt. Zulke definities zijn, uit hoofde van de derde alinea van artikel 10 bis, voor milieuorganisaties van geen belang. Zulke organisaties kunnen zich derhalve beroepen op de directe werking van artikel 10 bis, ook al heeft de lidstaat in kwestie een „inbreuk op een recht” op zodanige wijze gedefinieerd dat particulieren dit niet kunnen.
94. Wat ten slotte het derde punt betreft – het feit dat artikel 10 bis een keuze biedt uit twee systemen – heeft het Hof in het arrest Gassmayr uitgesproken dat „[e]en unierechtelijke bepaling [...] onvoorwaardelijk [is], wanneer zij een verplichting oplegt die aan geen enkele voorwaarde is gebonden en die voor haar uitvoering of werking niet afhangt van een handeling van de instellingen van de Unie of van de lidstaten”.(33) De huidige situatie is zo, dat het rechtstelsel van iedere lidstaat reeds een van de twee onder a) en b) genoemde mogelijkheden laat zien. De betrokken lidstaat is niet verplicht tot het treffen van enige specifieke maatregel. Het feit dat twee verschillende mogelijkheden geboden worden, betekent evenmin dat de bepaling voorwaardelijk is.(34) Artikel 10 bis is, net als haar moederbepaling in het Verdrag van Aarhus (artikel 9, lid 2), juist in de huidige opzet geredigeerd om plaats te bieden aan de twee verschillende systemen aan de hand waarvan de procesbevoegdheid gemeenlijk in de lidstaten van de Europese Unie wordt beoordeeld (evenals in de staten die partij zijn bij het Verdrag van Aarhus). Artikel 10 bis dient niet louter om die reden te worden beschouwd als een voorwaardelijke bepaling in plaats van een onvoorwaardelijke.
Conclusie
95. Ik geef het Hof derhalve in overweging de prejudiciële vragen van het Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen als volgt te beantwoorden:
„1) Artikel 10 bis van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma’s betreffende het milieu en, met betrekking tot inspraak van het publiek en toegang tot de rechter, tot wijziging van de richtlijnen 85/337/EEG en 96/61/EG van de Raad, vereist dat niet-gouvernementele milieuorganisaties die toegang wensen tot de rechter van een lidstaat waarvan het bestuursprocesrecht het aanvoeren van een inbreuk op een recht als voorwaarde stelt, wordt toegestaan aan te voeren dat inbreuk is gemaakt op een milieubepaling die beslissend is voor de goedkeuring van een project, met inbegrip van bepalingen die bedoeld zijn om de belangen van enkel het algemene publiek te dienen, eerder dan de bepalingen die, althans ten dele de rechtsbelangen van individuele personen beschermen.
2) Bij ontbreken van volledige uitvoering in het nationale recht kan een niet-gouvernementele milieuorganisatie zich rechtstreeks beroepen op de bepalingen van artikel 10 bis van richtlijn 85/337/EEG, zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/35/EG.”
(1) .
(2)  – Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40).
(3)  – Richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma’s betreffende het milieu en, met betrekking tot inspraak van het publiek en toegang tot de rechter, tot wijziging van de richtlijnen 85/337/EEG en 96/61/EG van de Raad (PB L 156, blz. 17; hierna: „richtlijn 2003/35”).
(4)  – Besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 betreffende het sluiten, namens de Europese Gemeenschap, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (PB L 124, blz. 1; hierna: „Raadsbesluit 2005/370”). De tekst van het Verdrag van Aarhus is afgedrukt in hetzelfde nummer van het Publicatieblad, op blz. 4 e.v.
(5)  – De betekenis van de in het Engels gebruikte uitdrukking „maintaining impairment of a right” is wellicht niet zonder meer duidelijk. Hiermee komt misschien beter overeen „alleging the infringement of a right”, dat in het kort wil zeggen „alleging that a right is, or is at risk of being, impaired” [stellen dat inbreuk is gemaakt, of dreigt te worden gemaakt, op een recht]. Om de tekst trouw te blijven, gebruik ik verder in het algemeen, waar nodig, „maintaining the impairment of a right”.
(6)  – Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB L 257, blz. 26).
(7)  – Punt 11 van de considerans van richtlijn 2003/35.
(8)  – Volgens artikel 2, lid 2, kan de milieueffectbeoordeling worden geïntegreerd in de bestaande procedures voor het verlenen van vergunningen voor projecten in de lidstaten en in procedures die moeten worden ingesteld om aan de doelstellingen van de MEB-richtlijn te voldoen.
(9)  – Dossier nr. ACCCC/C/2008/31, in te zien op http://www.unece.org/env/pp/compliance/Compliance%20Committee/31TableGermany.htm.
(10)  – Zowel de BUND als de Commissie bestreden deze bewering in hun mondelinge opmerkingen.
(11)  – In haar schriftelijke opmerkingen verwijst de Commissie naar een aantal artikelen waarin de gevolgen worden besproken van een dergelijke conceptualisering van de milieubescherming. Het onderwerp is blijkbaar niet onomstreden: zie bijvoorbeeld Spieth, F., en Appel, M., „Umfang und Grenzen der Einklagbarkeit von UVP-Fehlern nach Umwelt-Rechtsbehelfsgezetz”, NuR, 2009, blz. 312 en Koch, H.-J., „Die Verbandsklage im Umweltrecht”, NVwZ, 2007, blz. 369. Zie voorts Ladeur, K.-H., en Pelle, R., „Judicial Control of Administrative Procedural Mistakes in Germany: A Comparative European View of Environmental Impact Assessments” in Ladeur, K.-H., (ed.), The Europeanisation of administrative law, Aldershot (2002), en de daar aangehaalde artikelen.
(12)  – Er is verwezen naar de arresten van het Hof van 4 juni 2009, Mickelsson en Roos (C‑142/05, Jurispr. blz. I‑4273, punt 33), en 25 juli 2008, Janecek (C‑237/07, Jurispr. blz. I‑6221, punt 38), waar het Hof de beide concepten tezamen onderzocht. Deze zaken hadden echter geen betrekking op de MEB-richtlijn.
(13)  –	Oud artikel 174 EG.
(14)  – In de voorbereidingsfase van het Verdrag van Aarhus stelde de Belgische delegatie een uitdrukkelijke koppeling voor van het milieu aan de menselijke gezondheid: zie het verslag in de voorbereidende stukken van de eerste bijeenkomst van de werkgroep van de Economische en Sociale Raad (hierna: „ECOSOC”) (CEP/AC.3/2, blz. 2). Dit bleek omstreden [zie de details van de tweede bijeenkomst (CEP/A.C3/4, blz. 2)], al bevatte het embryonale Verdrag van Aarhus tegen de achtste bijeenkomst (CEP/AC.3/16, blz. 2) de tekst van artikel 1 zoals die uiteindelijk zou komen te luiden, die spreekt van „het recht van elke persoon van de huidige en toekomstige generaties om te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn [...]”.
(15)  – Zie de punten 76 e.v. van mijn conclusie in zaak C‑240/09, Lesoochranárske Zoskupenie (nog geen arrest gewezen).
(16)  – Zie in de travaux préparatoires het verslag van de vijfde sessie van de werkgroep van ECOSOC (CEP/AC.3/10, blz. 11), waar „een van de delegaties betoogde dat ieder toetsingsmechanisme onderworpen zou moeten zijn aan de relevante grondwettelijke en wettelijke bepalingen van elke verdragsluitende staat”. Men was het er in het algemeen over eens dat wie aan de besluitvormingsprocedure zelf kon deelnemen, toegang moest worden verleend tot een toetsingsmechanisme, maar „sommige delegaties waren van mening dat die personen of organisaties zouden moeten stellen dat inbreuk was gemaakt op hun individuele rechten”. Dit lijkt te hebben geleid tot de tekst die de criteria sub a) en b) bevat, waarvan de eerste opzet te vinden is in de travaux préparatoires met het verslag van de achtste bijeenkomst (reeds aangehaald, voetnoot 16, blz. 9). Intussen waren de woorden „inbreuk op hun individuele rechten” echter „inbreuk op een recht” geworden.
(17)  – Volgens de definitie in artikel 1, lid 2, van de MEB-richtlijn, zoals gewijzigd. Niet in geding is dat de BUND aan die definitie voldoet.
(18)  –	Arrest van 15 oktober 2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (C‑263/08, Jurispr. blz. I‑9967).
(19)  – Punten 42 tot en met 45 van mijn conclusie.
(20)  – Ibidem, punten 59 tot en met 65.
(21)  – Dit motief duikt op in de wetenschappelijke literatuur op dit rechtsgebied; zie bijvoorbeeld Ryall, A., „EIA and Public Participation: Determining the Limits of Member State Discretion”, Journal of Environmental Law, 2007, 19, Vol. 2, blz. 247, waarin kritiek wordt geleverd op het arrest van het Hof van 9 november 2006, Commissie/Ierland, C‑216/05, Jurispr. blz. I‑10787, omdat daarin geen rekening wordt gehouden met het te verwachten cumulatieve effect van de oplegging van een deelnameheffing aan milieuorganisaties. Het komt tevens tot uitdrukking in de toepassingsleidraad bij het Verdrag van Aarhus (blz. 31) en in de travaux préparatoires van dat verdrag [om twee voorbeelden te noemen: in de Draft Elements (CEP/AC.3/R.1, blz. 2) en in de resolutie van Aarhus (ECE/CEP/43/Add.1/Rev.1)] en van richtlijn 2003/35: zie bijvoorbeeld het voorstel van de Commissie, COM(2000) 839 def, blz. 2 – hoewel het Comité van de regio’s bij de bespreking van die richtlijn opmerkte, dat milieu‑ en pressiegroepen hierdoor wellicht meer ruimte zouden krijgen om de tenuitvoerlegging van noodzakelijke projecten op de lange baan te schuiven (PB 2001, C 357, blz. 58, punt 1.5). Bij de opstelling van het Verdrag van Aarhus hield de Economische en Sociale Raad van de VN (ECOSOC) rekening met de opinies van een aantal niet-gouvernementele organisaties op milieugebied (zie bijvoorbeeld het verslag van de eerste bijeenkomst, CEP/AC.3/2 blz. 1), waar deze in de resolutie worden geprezen voor hun „actieve en constructieve participatie in de totstandkoming van het verdrag”. Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat de opstellers van het Verdrag van Aarhus de inbreng van de milieuorganisaties in het totstandkomingsproces, en ook daarna, als waardevol beschouwden.
(22)  – Dat wil zeggen dat zowel natuurlijke als rechtspersonen en milieuorganisaties onderworpen blijven aan de normale regels inzake de rechtsmacht van de nationale gerechten, termijnen, rechtsbevoegdheid, enzovoort, die deel uitmaken van het nationale procesrecht.
(23)  – Arresten van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a. (C‑72/95, Jurispr. blz. I‑5403, punt 31); 16 september 1999, WWF e.a. (C‑435/97, Jurispr. blz. I‑5613, punt 40); 13 juni 2002, Commissie/Spanje (C‑474/99, Jurispr. blz. I‑5293, punt 46), en 25 juli 2008, Ecologistas en Acción-CODA (C‑142/07, Jurispr. blz. I‑6097, punt 28).
(24)  – Zie hierboven, punt 30.
(25)  – Zie mijn conclusie in Djurgården, hierboven reeds aangehaald in voetnoot 18, punt 51, en punt 62 hierboven.
(26)  – Het door de Duitse regering aangevoerde argument, hierboven genoemd in punt 31.
(27)  – Zie recentelijk, voor een meer algemene beschouwing van de verplichting tot uitlegging in overeenstemming met een communautaire verplichting, het arrest van 19 januari 2010, Kücükdeveci (C‑555/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 44 e.v.) en de daar aangehaalde rechtspraak.
(28)  – Zie het arrest van 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a. (C‑397/01–C‑403/01, Jurispr. blz. I‑8835, punten 113‑119), waar het Hof erop aandrong dat de verwijzende rechter elk tot zijn beschikking staand middel moest aanwenden om te komen tot een uitlegging die in overeenstemming was met de vereisten van de richtlijn.
(29)  – Zie arrest Pfeiffer e.a., aangehaald in voetnoot 28, punt 103.
(30)  – Zie, meest recentelijk, het arrest van 1 juli 2010, Gassmayr (C‑194/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 44 en 45).
(31)  –	Arrest Gassmayr, punt 45.
(32)  – Dit gaat terug tot tenminste het arrest van 10 april 1984, Von Colson en Kamann (14/83, Jurispr. blz. 1891, punt 10); en kan inmiddels worden beschouwd als onderdeel van het ruimere onderzoek naar „onjuiste wijze van uitvoering”, zoals dit wordt genoemd, meest recentelijk in het arrest van 14 oktober 2010, Fuß (C‑243/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 56).
(33)  – Reeds aangehaald in voetnoot 30, punt 45.
(34)  – In dit opzicht kan een parallel worden getrokken met de arresten van het Hof op het gebied van de externe betrekkingen van, bijvoorbeeld, 8 mei 2003, Deutscher Handballbund (C‑438/00, Jurispr. blz. I‑4135, punt 29), en 12 april 2005, Simutenkov (C‑265/03, Jurispr. blz. I‑2579, punten 24 en 25).