62010CC0053_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Il Bundesverwaltungsgericht tedesco (Corte amministrativa federale) chiede chiarimenti in merito agli obblighi delle autorità incaricate della pianificazione in una situazione in cui è stata rilasciata una licenza edilizia preliminare per aprire un centro di giardinaggio su un terreno precedentemente occupato da uno stabilimento adibito al riciclaggio di rottami metallici, che è situato in una zona in cui sono già presenti esercizi per il commercio al minuto e all’ingrosso, alcune officine ed un hotel, ma che si trova nelle vicinanze di uno stabilimento in cui sono presenti sostanze pericolose e che, quindi, rientra nell’ambito di applicazione della direttiva Seveso II (2) .
2. Le questioni sollevate nel presente procedimento riguardano l’obbligo di assicurare che, nell’elaborazione e nell’attuazione delle politiche di assetto del territorio, si tenga conto della necessità, a lungo termine, di mantenere opportune distanze tra gli stabilimenti che presentano rischi e gli edifici e le zone frequentati dal pubblico.
3. Si chiede, in particolare, se il suddetto obbligo si applichi unicamente nell’ambito della pianificazione dell’occupazione dei suoli (3) – ossia se incomba a livello delle politiche di utilizzazione delle aree di vaste dimensioni – oppure se esso viga anche quando vengono adottate decisioni riguardanti un progetto edilizio individuale. E qualora esistano già edifici frequentati dal pubblico all’interno di una determinata «zona pericolosa» nei pressi di uno stabilimento, si chiede se un cambiamento di destinazione della detta zona debba rispettare l’obiettivo a lungo termine di mantenere opportune distanze, oppure se basti assicurare semplicemente che la nuova destinazione risulti conforme alla situazione esistente.
4. Tali questioni sono sorte nell’ambito di una situazione in cui, da una parte, non esiste un piano regolatore per la zona interessata e, dall’altra, la normativa nazionale prevede che la licenza edilizia debba essere rilasciata qualora l’insediamento di un edificio soddisfi alcune condizioni specifiche. In particolare, nel caso presente, l’insediamento in questione non comporterebbe prescrizioni più rigorose per la prevenzione degli incidenti a carico del gestore dello stabilimento esistente.
La direttiva Seveso II
5. Come indica l’art. 1, «scopo della (…) direttiva è la prevenzione degli incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose e la limitazione delle loro conseguenze per l’uomo e per l’ambiente, al fine di assicurare in modo coerente ed efficace un elevato livello di protezione in tutta la Comunità». Le disposizioni della direttiva sono, per la maggior parte, volte ad assicurare che i gestori degli stabilimenti in cui sono presenti determinate sostanze pericolose in quantità superiori rispetto a determinate soglie adottino tutte le precauzioni necessarie per prevenire incidenti e che siano predisposti piani di emergenza per gli incidenti che eventualmente si verifichino, nonostante le precauzioni. Un’altra esigenza consiste nell’assicurare che gli stabilimenti siano ubicati in maniera tale da limitare le conseguenze di siffatti incidenti.
6. Al riguardo, il quarto ‘considerando’ della direttiva indica che «nella risoluzione del 16 ottobre 1989, il Consiglio ed i rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, tenendo conto degli incidenti di Bhopal e Messico, che hanno evidenziato il pericolo rappresentato dalla prossimità dei siti pericolosi alle zone residenziali, hanno invitato la Commissione a inserire nella direttiva 82/501/CEE [ (4) ]
delle disposizioni inerenti al controllo della pianificazione dell’occupazione dei suoli nell’autorizzare nuovi impianti e sviluppare aree urbane intorno a impianti già esistenti».
7. A tenore del ventiduesimo ‘considerando’ della direttiva «per proteggere maggiormente le zone residenziali, le zone frequentate dal pubblico e le zone di particolare interesse naturale o particolarmente sensibili, è necessario che le politiche in materia di destinazione o utilizzazione dei suoli e/o altre politiche pertinenti applicate negli Stati membri tengano conto della necessità, a lungo termine, di mantenere opportune distanze tra dette zone e gli stabilimenti che presentano tali rischi e per gli stabilimenti esistenti tengano conto di misure tecniche complementari per non accrescere i rischi per le persone».
8. L’art. 12 della direttiva è intitolato «Controllo dell’urbanizzazione». L’art. 12, n. 1, dispone:
«Gli Stati membri provvedono affinché nelle rispettive politiche in materia di controllo dell’urbanizzazione, destinazione e utilizzazione dei suoli e/o in altre politiche pertinenti si tenga conto degli obiettivi di prevenire gli incidenti rilevanti e limitarne le conseguenze. Essi perseguono tali obiettivi mediante un controllo:
a) dell’insediamento degli stabilimenti nuovi;
b) delle modifiche degli stabilimenti esistenti di cui all’articolo 10 [(5) ];
c) dei nuovi insediamenti attorno agli stabilimenti esistenti, quali vie di comunicazione, luoghi frequentati dal pubblico, zone residenziali, qualora l’ubicazione o gli insediamenti possano aggravare il rischio o le conseguenze di un incidente rilevante.
Gli Stati membri provvedono affinché la loro politica in materia di assetto del territorio e/o le altre politiche pertinenti, nonché le relative procedure di attuazione tengano conto della necessità, a lungo termine, di mantenere opportune distanze tra gli stabilimenti di cui alla presente direttiva da un lato e le zone residenziali, gli edifici e le zone frequentate dal pubblico, le vie di trasporto principali, per quanto possibile, le aree ricreative e le aree di particolare interesse naturale o particolarmente sensibili dal punto di vista naturale, dall’altro e, per gli stabilimenti esistenti, delle misure tecniche complementari a norma dell’articolo 5 [(6) ], per non accrescere i rischi per le persone» (7) .
Normativa tedesca applicabile
9. L’art. 1, n. 3, del codice edilizio tedesco (8) prevede che le autorità comunali debbano elaborare piani regolatori non appena e nei limiti in cui ciò risulti necessario per lo sviluppo urbano. L’art. 1, n. 7, stabilisce che, nell’elaborazione dei suddetti piani, si deve operare una giusta ponderazione dei vari interessi pubblici e privati contrapposti.
10. L’art. 34 del codice edilizio tedesco, intitolato «Ammissibilità di progetti all’interno di comparti edilizi», al n. 1, recita:
«All’interno di un comparto edilizio un progetto è ammissibile se, sotto il profilo del tipo e della portata dell’impiego edilizio, delle modalità di costruzione e della superficie del terreno da edificare, esso si integra nella particolarità dell’ambiente circostante e se viene garantita l’offerta di servizi. Devono essere preservati i requisiti di salubrità delle condizioni abitative e lavorative. Non può essere pregiudicata l’immagine complessiva dei luoghi».
11. È pacifico che, quando una determinata zona non è inclusa in un piano regolatore, le autorità incaricate della pianificazione non hanno alcuna facoltà di negare una licenza edilizia preliminare qualora il progetto in questione soddisfi le condizioni di cui all’art. 34 del codice edilizio; esse non hanno né l’obbligo né la facoltà di operare un’ulteriore ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco, ponderazione che è invece necessaria quando elaborano un piano urbanistico.
12. Per quanto riguarda i progetti e i provvedimenti di pianificazione territoriale a livello regionale, l’art. 50 della legge sulla prevenzione dell’inquinamento (9) esige che le superfici destinate ad un uso specifico siano distribuite in modo tale da prevenire, per quanto possibile, gli effetti nocivi per l’ambiente e le conseguenze provocate da incidenti rilevanti, ai sensi dell’art. 3, n. 5, della direttiva Seveso II (10), in zone industriali ad aree destinate in via esclusiva o prevalente ad uso residenziale nonché ad altre aree bisognose di tutela – in particolare, zone frequentate dal pubblico, importanti vie di comunicazione, aree destinate al tempo libero e zone di particolare interesse naturale o particolarmente sensibili ed edifici frequentati dal pubblico.
13. In fine, a tenore dell’art. 3 del dodicesimo regolamento di attuazione della legge sulla prevenzione dell’inquinamento (11), il gestore di uno stabilimento che presenta un rischio ha segnatamente l’obbligo di adottare le precauzioni necessarie per prevenire gli incidenti rilevanti e per ridurre al minimo gli effetti di siffatti incidenti.
Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
14. La società Franz Mücksch OHG (in prosieguo: la «Mücksch») ha ottenuto dal Comune di Darmstad una licenza edilizia preliminare (12) per costruire un centro di giardinaggio con un’area di vendita di 9 368 m², su un terreno finora occupato da un impianto di riciclaggio di rottami metallici, che la detta società possiede in una zona industriale situata a nord-ovest della città. L’area circostante ospita esercizi di commercio al minuto ed all’ingrosso, alcune officine ed un hotel. Il terreno è delimitato a nord da varie rotaie ferroviarie, al di là delle quali sono situati alcuni impianti industriali della società Merck KG aA (in prosieguo: la «Merck»), che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva Seveso II e del dodicesimo regolamento di attuazione della legge sulla prevenzione dell’inquinamento (13) . Pare che non sia stato redatto un piano di sviluppo per l’utilizzo di tale zona (14) e che il progetto in questione non sia considerato «rilevante a livello regionale» ai sensi dell’art. 50 della legge sulla prevenzione dell’inquinamento.
15. La Merck ha presentato opposizione contro il rilascio della licenza edilizia preliminare dinanzi al Land Hessen (l’autorità regionale nel cui territorio si trova la città di Darmstad). La Mücksch chiede il rigetto dell’opposizione.
16. In corso di causa, è stata effettuata una valutazione d’impatto ambientale che ha delimitato alcune aree di compatibilità rispetto ai potenziali pericoli riscontrati, provenienti dal terreno della Merck, sulla base degli orientamenti del Ministero federale dell’ambiente. Il terreno della Mücksch è situato interamente all’interno delle dette aree.
17. In primo grado, al Land Hessen è stato imposto di respingere l’opposizione della Merck. Gli appelli interposti dalla Merck e dal Land Hessen sono stati respinti, e tali parti hanno quindi proposto un ricorso per cassazione dinanzi al giudice del rinvio. Esse sostengono che il giudice d’appello non ha interpretato la normativa nazionale in conformità dell’art. 12, n. 1, della direttiva Seveso II, che vieterebbe di autorizzare il progetto della Mücksch.
18. Il Bundesverwaltungsgericht afferma che, secondo il mero diritto nazionale, la costruzione del centro di giardinaggio in questione è ammissibile e quindi i ricorsi in cassazione dovrebbero essere respinti. Il centro di giardinaggio si «integra» nell’ambiente circostante ai sensi dell’art. 34, n. 1, del codice edilizio e gli stabilimenti situati nei pressi, inclusi quelli della Merck, sono stati tenuti in debita considerazione; l’eventuale costruzione del centro di giardinaggio non comporterebbe una modifica delle prescrizioni già imposte alla Merck in base alla normativa sulla prevenzione degli incidenti rilevanti. Inoltre, il progetto in questione rispetta i requisiti di salubrità delle condizioni abitative e lavorative. Neppure la legge sulla prevenzione dell’inquinamento fornisce ragioni valide per negare la detta autorizzazione. Di conseguenza, la decisione dell’autorità competente per la pianificazione, che, in tali circostanze non è discrezionale, deve essere favorevole.
19. Tuttavia, secondo il giudice a quo non è certo se, ai sensi dell’art. 12, n. 1, della direttiva Seveso II, ogni modifica della destinazione di una zona situata in prossimità di uno stabilimento soggetto all’applicazione della direttiva debba conformarsi alla necessità di una «distanza opportuna». Se così fosse, la normativa nazionale dovrebbe essere interpretata ed applicata conformemente a tale requisito. In merito a ciò, sorge la questione se l’art. 12, n. 1, si applichi unicamente a livello delle politiche di pianificazione del territorio oppure se riguardi anche l’applicazione concreta delle norme urbanistiche in ciascun caso specifico. In quest’ultima ipotesi, è importante sapere se, nel caso di una destinazione d’uso mista, come accade nella fattispecie, la direttiva vieti una modifica dell a destinazione d’uso che non favorisce l’obiettivo vincolante a lungo termine di mantenere le opportune distanze, ovvero se le disposizioni nazionali che richiedono l’autorizzazione per tale modifica di destinazione tengano sufficientemente conto del detto obiettivo.
20. Il Bundesverwaltungsgericht ha pertanto proposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’art. 12, n. 1, della [direttiva Seveso II] debba essere interpretato nel senso che gli obblighi incombenti agli Stati membri in forza di quest’ultima, segnatamente l’obbligo di tenere conto, nella loro politica in materia di utilizzazione dei suoli e nelle procedure di attuazione di questa politica, della necessità, a lungo termine, di mantenere un’opportuna distanza tra gli stabilimenti soggetti alla direttiva, da un lato, e gli edifici frequentati dal pubblico, dall’altro, abbiano quali destinatari gli organi incaricati della pianificazione, ai quali compete decidere in merito all’utilizzazione dei suoli sulla base di un bilanciamento degli interessi pubblici e privati coinvolti, o se abbiano quali destinatari anche le autorità competenti per il rilascio delle licenze edilizie, tenute ad adottare una decisione vincolata in merito all’autorizzazione di un progetto in un comparto edilizio.
2) Nel caso in cui l’art. 12, n. 1, della direttiva Seveso II dovesse avere quali destinatari anche le autorità competenti per il rilascio delle licenze edilizie, tenute ad adottare una decisione vincolata in merito all’autorizzazione di un progetto in un comparto edilizio:
se gli obblighi summenzionati comprendano il divieto di autorizzare l’insediamento di un edificio frequentato dal pubblico che, in base ai principi applicabili alla pianificazione in generale, non mantenga una distanza opportuna da uno stabilimento esistente, qualora non lontano ovvero appena più lontano da detto stabilimento esistano già vari edifici analoghi frequentati dal pubblico, il gestore non debba aspettarsi prescrizioni supplementari per limitare le conseguenze di un incidente in seguito al nuovo progetto e siano preservati i requisiti di salubrità delle condizioni abitative e lavorative.
3) In caso di soluzione negativa a tale questione:
se una normativa che, alle condizioni menzionate nella precedente questione, imponga l’autorizzazione dell’insediamento di un edificio frequentato dal pubblico, tenga conto a sufficienza della necessità del mantenimento delle distanze».
21. Osservazioni scritte sono state presentate alla Corte dalla Mücksch, dalla Merck, dal governo tedesco e dalla Commissione europea. Tutte le suddette parti erano rappresentate all’udienza del 27 gennaio 2011.
Valutazione
22. Come ho rilevato, l’ordinanza di rinvio solleva due problemi fondamentali. In primo luogo, si tratta di stabilire se gli obblighi di cui all’art. 12, n. 1, della direttiva si impongano unicamente al livello della pianificazione del territorio o anche al livello delle decisioni individuali di rilascio o diniego dell’autorizzazione per determinati progetti (prima questione). In secondo luogo, si chiede in che misura tali obblighi possono ostare al rilascio di un’autorizzazione, in particolare non discrezionale, di un progetto che non riduce – ma che, anzi, aumenta – la presenza del pubblico nei pressi di uno stabilimento che presenta rischi, sebbene altri edifici situati nelle vicinanze siano comunque frequentati dal pubblico e il progetto in questione non implichi l’adozione di ulteriori misure di sicurezza (seconda e terza questione). Esaminerò tali problemi uno alla volta.
Livello cui si applicano gli obblighi
23. L’art. 12, n. 1, della direttiva Seveso II impone agli Stati membri, inter alia, di provvedere «affinché nelle rispettive politiche in materia di controllo dell’urbanizzazione, destinazione e utilizzazione dei suoli e/o in altre politiche pertinenti si tenga conto degli obiettivi di prevenire gli incidenti rilevanti e limitarne le conseguenze» e «affinché la loro politica in materia di destinazione e utilizzazione dei suoli e/o le altre politiche pertinenti, nonché le relative procedure di attuazione» tengano conto della necessità, a lungo termine, di mantenere opportune distanze tra gli stabilimenti soggetti alla direttiva e le zone residenziali e le zone frequentate dal pubblico.
24. Già da tale formulazione emerge chiaramente che l’obbligo in questione vige non solo per le politiche in materia di utilizzazione dei suoli ma anche per le «altre politiche pertinenti». Queste ultime devono necessariamente includere le politiche che riguardano la concessione o il diniego delle autorizzazioni edilizie nei casi individuali, che risultano di importanza fondamentale per le politiche in materia di utilizzazione dei suoli. È inoltre evidente che le «relative procedure di attuazione» devono tenere conto della necessità, a lungo termine, di mantenere opportune distanze. Di nuovo, tali procedure devono necessariamente includere quelle che si concludono con la concessione o con il diniego di un’autorizzazione nei casi individuali, e che costituiscono, per eccellenza, l’attuazione delle politiche in materia di utilizzazione dei suoli.
25. Data la trasparenza con cui è formulata tale disposizione, dovrebbero indubbiamente sussistere motivi più che validi per poter concludere che l’art. 12, n. 1, della direttiva non riguarda le decisioni individuali in materia di pianificazione né la politica di utilizzazione dei suoli in generale.
26. La Mücksch cerca di dedurre tali motivi dai ripetuti riferimenti alle «politiche di destinazione e utilizzazione dei suoli» e alla «pianificazione», presenti nella direttiva, nei lavori preparatori e negli orientamenti della Commissione (15), nonché dalla natura espressamente di lungo termine dell’obiettivo in parola. Il governo tedesco avanza argomenti analoghi, sebbene ammetta che l’art. 12, n. 1, potrebbe vincolare le decisioni di pianificazione individuali, nel caso in cui, per una determinata zona, non sia stata adottata una politica globale di uso del territorio e non esista un piano regolatore.
27. Anche se i suddetti argomenti non sono del tutto infondati, ritengo che non possano indurre ad affermare che gli obblighi di cui all’art. 12, n. 1, non vincolano anche le decisioni di pianificazione individuali, a prescindere dalla circostanza che esista o meno una pianificazione globale.
28. È chiaro infatti che la direttiva prevede – e addirittura esige – la predisposizione di un sistema in cui gli obiettivi di cui all’art. 12, n. 1, siano raggiunti, principalmente, attraverso la pianificazione territoriale (a livello di politiche di assetto del territorio). Se si vuole che tali obiettivi siano adeguatamente raggiunti è necessario un approccio coerente e coordinato, ed un obbligo che riguardasse principalmente le decisioni individuali difficilmente risulterebbe compatibile con tale approccio. D’altra parte, una volta adottato un approccio coerente e coordinato, ci si deve attendere che le decisioni di pianificazione individuali vi si conformino e che i detti obiettivi siano raggiunti nel caso concreto e non solo sulla carta.
29. Tuttavia, non è difficile immaginare casi in cui tale scenario non si verifica. Nella causa principale, infatti, per la zona in questione non esiste un piano regolatore. In altri casi, può accadere che un piano sia stato redatto ma che non tenga adeguatamente conto della necessità di mantenere opportune distanze. Orbene, a seconda della normativa nazionale applicabile, il piano regolatore potrebbe non porre obblighi vincolanti a carico delle autorità competenti a decidere sulle domande di licenze edilizie individuali.
30. Orbene, l’art. 12, n. 1, secondo comma, della direttiva obbliga espressamente gli Stati membri a provvedere affinché, in particolare, la necessità a lungo termine di mantenere opportune distanze sia
tenuta in considerazione dalle procedure di attuazione delle politiche rilevanti. Tale disposizione può significare soltanto che un sistema nazionale, a prescindere dai dettagli sul suo funzionamento, deve garantire che l’esigenza in questione sia tenuta in considerazione in una qualsivoglia fase – e al più tardi, nella fase finale – della procedura che si conclude con il rilascio o con il diniego di ciascuna singola domanda di licenza edilizia riguardante una zona situata nei pressi di uno stabilimento soggetto alla direttiva. Altrimenti si correrebbe il rischio di privare la direttiva di ogni effetto utile al riguardo.
31. Ritengo necessario chiarire, tuttavia, che tale conclusione non pregiudica in alcun modo l’obbligo principale di assicurare che la necessità di mantenere opportune distanze sia adeguatamente presa in considerazione in una fase precedente, e in particolare, in quella di pianificazione (16) .
Portata dell’obbligo in questione
32. Dalla mia analisi relativa alla prima questione discende che le autorità incaricate di valutare la domanda di licenza edilizia della Mücksch, quando decidono di accogliere o di rifiutare la domanda, devono «tenere conto della necessità, a lungo termine, di mantenere opportune distanze» tra gli stabilimenti della Merck e il centro di giardinaggio progettato dalla Mücksch.
33. Ma il giudice a quo vuole sapere con maggior precisione cosa implichi tale obbligo, prima di statuire sul ricorso di cassazione di cui è investito. Quando espone ed illustra la seconda e la terza questione, il detto giudice individua una serie di fattori, che possono risultare rilevanti a tal riguardo: i) il fatto che non esiste un piano regolatore, e quindi il compito delle autorità incaricate del rilascio della licenza si limita alla verifica della compatibilità con il codice edilizio; ii) il fatto che il progetto del centro di giardinaggio è conforme al codice edilizio e deve pertanto essere autorizzato ai sensi della normativa nazionale vigente; iii) il fatto che, indipendentemente dalla realizzazione di tale progetto, nelle vicinanze sono presenti altri edifici e zone che sono e continueranno ad essere frequentati dal pubblico; iv) la realizzazione del progetto in questione comporterebbe una maggiore e non una minore affluenza di pubblico e v) la realizzazione del detto progetto non comporterebbe l’imposizione alla Merck di maggiori misure di sicurezza rispetto a quelle attuali.
34. Tra i suddetti fattori, quelli indicati sub i) e sub ii) appaiono rilevanti al fine di stabilire se il quadro procedurale nazionale, che impone l’adozione di una decisione favorevole in circostanze come quelle della causa a qua, sia conforme alle prescrizioni della direttiva. I fattori sub iii), iv) e v), d’altro canto, riguardano le prescrizioni della direttiva di carattere sostanziale piuttosto che procedurale; si tratta di stabilire se, separatamente o congiuntamente, essi possano imporre l’adozione di una decisione favorevole o sfavorevole in circostanze come quelle della causa principale.
35. Prima di esaminare i due suddetti gruppi di fattori, ritengo utile analizzare più da vicino la formulazione della disposizione in parola.
La formulazione dell’art. 12, n. 1, della direttiva
36. Nella relazione finale sulla valutazione d’impatto che ha preceduto l’attuale proposta diretta a sostituire la direttiva Seveso II (17) si afferma che quest’ultima direttiva «contiene prescrizioni per la pianificazione del territorio applicabili ai nuovi stabilimenti e la prescrizione generica “di tenere conto della necessità, a lungo termine, di mantenere opportune distanze” che potrebbe includere gli stabilimenti esistenti». Nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la proposta (18) si legge che «la questione degli stabilimenti esistenti che si trovano già nelle immediate vicinanze di aree residenziali e di altre zone frequentate dal pubblico, che è stata affrontata a livello nazionale da alcuni Stati membri, non è, al momento, regolata».
37. Benché sia legittimo descrivere la detta prescrizione come «generica», non concordo sul fatto che possano esistere dubbi circa la sua applicazione agli stabilimenti esistenti. Tale disposizione si riferisce espressamente agli «stabilimenti soggetti alla presente direttiva» ed è pacifico che la direttiva contempla gli stabilimenti esistenti. Né, evidentemente, è stata espressa un’opinione diversa in una qualsiasi fase del presente procedimento.
38. Tuttavia, una forma di esegesi è pur sempre necessaria.
39. In primo luogo, l’espressione «opportune distanze» lascia un considerevole spazio di interpretazione. Ciò è naturale ed inevitabile, poiché non possono esistere limiti precisi, assoluti ed oggettivi della «zona pericolosa» intorno ad uno stabilimento, limiti che, comunque, varieranno in funzione, inter alia, della natura del rischio e delle misure di sicurezza che sono state adottate. Sarà pertanto necessario, nei casi in cui si debba tenere conto di tali distanze, sottoporre queste ultime ad una valutazione. A seconda delle circostanze, tale valutazione può essere effettuata in astratto, seguendo criteri standard basati su fattori rilevanti, oppure in concreto caso per caso, qualora intervenga nella fase di rilascio della licenza edilizia individuale. Essa può dunque portare alla fissazione di un limite arbitrario e assoluto (per esempio, il divieto di accesso per il pubblico a terreni o edifici situati ad una data distanza dallo stabilimento) oppure all’adozione di un approccio più flessibile, basato su circostanze specifiche (quali le caratteristiche geografiche, le principali direzioni dei venti o la frequenza e l’intensità della presenza del pubblico). Nessuno dei due suddetti approcci sembra essere precluso dalla direttiva.
40. Inoltre, l’espressione «a lungo termine» non soltanto è di per sé indefinita, ma potrebbe riferirsi sia ad un imprecisato termine futuro sia alla necessità di mantenere le distanze necessarie su base sostanzialmente permanente. Nelle sue osservazioni, la Commissione ha posto in evidenza quest’ultima interpretazione, suggerendo che gli Stati membri devono mantenere le distanze opportune esistenti, adesso ed in futuro. Mi sembra che le due suddette interpretazioni in realtà convergano e che la formulazione della disposizione in parola possa avallare entrambe. Perciò, se le opportune distanze sono già osservate, esiste la necessità di mantenerle (a lungo termine) in futuro; se non lo sono ancora, devono essere introdotte quale obiettivo di lungo termine. Tuttavia, in nessun caso, viene fissato un termine preciso.
41. Si deve in fine osservare che, considerati i termini in cui è formulato l’art. 12, n. 1, la «necessità» di mantenere opportune distanze non costituisce di per sé un obbligo o un requisito a carico degli Stati membri o delle rispettive autorità nazionali. Ciò che si chiede agli Stati membri è di provvedere affinché le politiche territoriali nazionali e le relative procedure di attuazione «tengano conto» della detta necessità. In altre parole, la necessità di cui si discute deve essere inserita nel bilanciamento, come di fatto è accaduto; essa deve essere ponderata insieme alle altre esigenze e agli interessi rilevanti allorché vengono elaborate o attuate le politiche in questione. Tale processo non si presta a decisioni automatiche, predeterminate dalla legge e ricavate attraverso la mera applicazione di una formula.
Requisiti procedurali stabiliti dalla direttiva
42. I tratti fondamentali della fattispecie per la quale è stato adito il giudice del rinvio sono i seguenti. Ai sensi della legge tedesca, ove una determinata zona non sia inclusa in un piano regolatore, l’autorità competente a decidere sulle domande di licenza edilizia che interessano tale zona deve verificare la conformità di ciascuna domanda con il codice edilizio tedesco e con altre disposizioni di legge. La detta autorità non ha la facoltà di prendere in considerazione altri fattori – come la necessità, a lungo termine, di mantenere opportune distanze – ma deve accogliere la domanda (almeno per quanto riguarda la licenza edilizia preliminare), qualora ne abbia accertato la conformità con la normativa tedesca applicabile. Nella causa principale, poiché tale conformità è stata accertata, la licenza edilizia preliminare è stata necessariamente rilasciata.
43. Alla luce della mia analisi, tale situazione non risulta conforme all’art. 12, n. 1, della direttiva. Quest’ultima disposizione prevede che, in generale, verranno redatti piani di assetto territoriale. Qualora vengano redatti, tali piani devono tenere conto della necessità di mantenere opportune distanze. Nel caso in cui tali piani non vengano redatti, la detta necessità dovrà essere presa in considerazione – come qualsiasi altra prescrizione imposta dal codice edilizio o da altre disposizioni nazionali applicabili – nel corso del procedimento che si concluderà con il rilascio o con il rifiuto della licenza edilizia individuale. Ciò non è avvenuto nel procedimento principale.
44. Di conseguenza, mi sembra che il Bundesverwaltungsgericht, come indica esso stesso, debba interpretare ed applicare la normativa nazionale in modo da dare effetto alla direttiva. Comunque sia, il rilascio automatico della licenza avvenuto nella causa a qua non appare compatibile con la direttiva.
45. Quanto detto non significa tuttavia che la licenza edilizia in questione dovesse essere rifiutata. Un rifiuto opposto senza tenere in debito conto la necessità di mantenere opportune distanze sarebbe risultato altrettanto illegittimo quanto il rilascio avvenuto in tali circostanze. Nel momento in cui adotterà una nuova decisione, quindi tenendo conto della necessità in parola, l’autorità competente dovrà ponderare gli altri tre fattori menzionati nell’ordinanza di rinvio, e cioè la presenza di altri edifici e di aree frequentate dal pubblico, l’aumento dell’affluenza di pubblico nei luoghi situati nei pressi dello stabilimento della Merck ed il fatto che non sia necessario imporre alla Merck l’adozione di maggiori misure di sicurezza, qualora venga approvato il progetto della Mücksch.
I requisiti sostanziali stabiliti dalla direttiva
46. Nella causa principale, è stata effettuata una valutazione d’impatto che ha delimitato la zona intorno allo stabilimento della Merck, i cui confini presumibilmente sono stati considerati come un’«opportuna distanza», ai sensi della direttiva (19) . Tale zona si estende su un terreno destinato ad uso misto ed ospita numerosi altri edifici ed aree frequentate dal pubblico (20) . Pertanto, al momento attuale, non sembra soddisfatta la necessità della distanza opportuna ai sensi della direttiva. Tuttavia, qualora non devesse essere presa alcuna decisione in merito all’utilizzo degli edifici e delle aree esistenti, non sussiste la possibilità di tenere conto della necessità, a lungo termine, di mantenere tali distanze (se non emanando ordini di esproprio o di demolizione, che tuttavia non sono previsti dalla direttiva).
47. D’altra parte, la necessità in parola deve essere presa in considerazione durante la valutazione del progetto della Mücksch, che implica un cambiamento nella destinazione di un lotto di terreno compreso nella zona considerata. Si può presumere che l’attuale utilizzo di tale zona come impianto di riciclaggio di rottami metallici implichi la presenza regolare del personale dipendente che gestisce l’impianto ed una presenza più saltuaria di persone che consegnano i rottami da riciclare o che ritirano i prodotti riciclati. Il progettato centro di giardinaggio implicherà probabilmente una maggiore affluenza dei membri del pubblico, quali (potenziali) clienti, senza che sia prevedibile una riduzione del numero dei dipendenti o dei fornitori. La presenza di un maggior numero di persone nella cosiddetta «zona pericolosa» situata nei pressi dello stabilimento della Merck, anche se ovviamente non aumenta il rischio di incidente, può aggravare le conseguenze di un eventuale incidente. Tuttavia, è pacifico che le misure di sicurezza adottate attualmente dalla Merck sono considerate adeguate anche per il caso in cui la frequenza del pubblico nella zona considerata dovesse aumentare secondo le aspettative, se il progetto della Mücksch prosperasse. Tale considerazione ci suggerisce due possibili conclusioni: o che una maggiore affluenza di pubblico è un fattore marginale nel contesto dell’area industriale globalmente considerata (che, lo ricordiamo, ospita già esercizi commerciali al minuto e all’ingrosso, alcune officine ed un hotel), oppure che le misure di sicurezza adottate sono qualcosa in più rispetto al minimo richiesto.
48. Ritengo che tutti i suddetti fattori siano rilevanti ai fini della dovuta valutazione, da parte dell’autorità incaricata della pianificazione, della necessità, a lungo termine, di mantenere opportune distanze. Tuttavia, nessuno di essi mi sembra determinante per l’esito di tale valutazione.
49. Il fatto che il progetto in questione non modifichi il carattere globale della superficie considerata, quale zona destinata ad uso misto, che inevitabilmente continuerà ad avere la stessa destinazione ancora per qualche tempo, ed il fatto che la Merck non sarà costretta ad adottare misure di sicurezza più rigide se il progetto venisse realizzato, sembrerebbero indicare che il progetto medesimo risulta per lo meno compatibile con lo status quo. Invece, non sembra altrettanto ovvio che un ipotizzabile aggravamento delle conseguenze di un eventuale incidente sia compatibile con l’obiettivo di lungo termine di mantenere opportune distanze; al contrario, i progetti in grado di ridurre tali conseguenze, sarebbero, di norma, preferibili.
50. Ciò detto, non trovo alcun elemento nell’art. 12, n. 1, della direttiva, che imponga di rifiutare automaticamente una licenza edilizia per un progetto che provochi direttamente un aumento dell’affluenza del pubblico nella «zona pericolosa» situata nei pressi di uno stabilimento in cui sono presenti sostanze pericolose. Invero, tale incremento potrebbe non risultare, in tutte le circostanze, sfavorevole al detto obiettivo di lungo termine: per esempio, un incremento dell’affluenza di pubblico in una parte della zona, se accompagnato, diciamo, da un decremento dell’affluenza in un’altra parte o dal graduale trasferimento di tutti i locali adibiti ad uso abitativo dalla zona in questione (21), potrebbe consentire l’applicazione di misure di prevenzione e di evacuazione più efficaci, contribuendo perciò al conseguimento dei fini generali della direttiva. Occorre inoltre tenere presente che, anche dopo aver determinato i parametri per valutare la «necessità, a lungo termine, di mantenere opportune distanze», tale necessità in sé e per sé è soltanto uno dei fattori – anche se molto importante – da prendere in considerazione al momento di adottare una decisione. Infatti, se la direttiva avesse stabilito un obbligo assoluto come quello descritto, sarebbe difficile immaginare in quale circostanza la seconda esigenza che lo stesso comma chiede di prendere in considerazione – ossia la necessità «per gli stabilimenti esistenti, delle misure tecniche complementari a norma dell’articolo 5, per non accrescere i rischi per le persone» – possa diventare rilevante.
51. In fine, occorre ricordare che la direttiva Seveso II realizza un certo equilibrio tra le responsabilità degli operatori degli stabilimenti che presentano rischi (responsabilità collegate soprattutto alle misure di sicurezza ed ai piani di emergenza) e le responsabilità delle autorità nazionali incaricate del controllo di tali stabilimenti e dei relativi rischi (inclusa la responsabilità delle autorità competenti per la pianificazione di tenere conto della necessità, a lungo termine, di mantenere opportune distanze). Mi sembra che l’approccio invocato dalla Merck nel presente procedimento, che richiederebbe l’attribuzione di un’importanza estrema agli interessi degli operatori degli stabilimenti che presentano rischi, sposterebbe eccessivamente l’ago della bilancia a favore di questi ultimi.
52. Concludo quindi nel senso che i fattori cui si riferisce il giudice nazionale nell’ambito della seconda e della terza questione, sebbene debbano essere presi in considerazione durante l’esame della domanda di licenza edilizia presentata dalla Mücksch, non possono di per sé determinare l’esito di tale esame, ma devono essere ponderati tra loro e insieme ad ogni altra considerazione rilevante, al momento di prendere una decisione.
Conclusione
53. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali poste dal Bundesverwaltungsgericht come segue:
«L’art. 12, n. 1, della direttiva del Consiglio 9 dicembre 1996, 96/82/CE, sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose, deve essere interpretato nel senso che
1) la necessità, a lungo termine, di mantenere opportune distanze tra gli stabilimenti in cui sono presenti sostanze pericolose e, in particolare, gli edifici e le zone frequentati dal pubblico, deve essere presa in considerazione non solo sul piano politico, al momento di elaborare i piani regolatori, ma anche nel corso di ogni procedura che implichi la valutazione di progetti specifici e di decisioni relative al rilascio o al rifiuto di una licenza edilizia individuale;
2) quando è chiesto il rilascio di una licenza edilizia per un progetto da realizzarsi in una zona che non è contemplata dalla politica in materia di destinazione e di utilizzazione dei suoli né da un piano regolatore, l’autorità chiamata a decidere sulla domanda di licenza deve garantire che terrà conto della detta necessità;
3) ciò facendo, la detta autorità deve tenere conto di fattori quali la presenza di edifici esistenti e di zone frequentate dal pubblico nei pressi dello stabilimento in questione nonché del fatto che tale progetto comporterà un aumento dell’affluenza di persone nell’aerea considerata senza richiedere l’imposizione di maggiori misure di sicurezza a carico del detto stabilimento; tuttavia, tali singoli fattori non sono di per sé determinanti ai fini dell’esito della domanda di licenza edilizia».
(1) .
(2)  –	Direttiva del Consiglio 9 dicembre 1996, 96/82/CE, sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose (GU 1997, L 10, pag. 13; in prosieguo: la «direttiva Seveso II» o «la direttiva»). Tale soprannome di uso comune deriva da una fuga accidentale di diossina industriale verificatasi nella città italiana di Seveso nel 1976, che ha ispirato l’adozione della precedente direttiva del Consiglio 24 giugno 1982, 82/501/CEE, sui rischi di incidenti rilevanti connessi con determinate attività industriali (GU L 230, pag. 1; la «direttiva Seveso I»). La direttiva Seveso II è stata modificata in varie occasioni (v., in particolare, infra, alla nota n. 7). Una proposta mirante a sostituire la direttiva Seveso II è stata presentata dalla Commissione al Consiglio il 21 dicembre 2010 [proposta di direttiva del Parlamento europeo e della Commissione sul controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose, COM(2010) 781 def.].
(3)
–	In merito al dibattito sul significato di «pianificazione dell’occupazione dei suoli» e sulle diverse terminologie usate dagli Stati membri, v. la sezione 2.1 di Land use planning guidelines in the context of Article 12 of the Seveso II Directive 96/82/EC as amended by Directive 105/2003/EC, European Commission Joint Research Centre, Institute for the Protection and Security of the Citizen, Hazard Assessment Unit, settembre 2006.
(4)
–	Direttiva Seveso I (v. supra, nota 2).
(5)
– L’art.10 stabilisce che gli Stati membri debbano provvedere affinché, in caso di modifiche di uno stabilimento, il gestore riesamini e, se necessario, modifichi la politica di prevenzione degli incidenti rilevanti, i sistemi di gestione e le procedure nonché il rapporto di sicurezza.
(6)
– L’art. 5 esige che gli Stati membri obblighino gli operatori 1) ad adottare tutte le misure necessarie per prevenire gli incidenti rilevanti e limitarne le conseguenze per l’uomo e l’ambiente e 2) a dimostrare di aver adottato tali misure.
(7)  – Secondo comma, quale modificato dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 dicembre 2003, 2003/105/CE (GU L 345, pag. 97). Tale emendamento sembra introdurre una «chiarificazione» piuttosto che una modifica sostanziale, come indica il quattordicesimo ‘considerando’ del preambolo della direttiva di modifica; anteriormente, «gli edifici e le zone frequentate dal pubblico», le «vie di trasporto principali, per quanto possibile» e le «aree ricreative» non erano menzionati nell’elenco delle zone in ordine alle quali dovevano essere mantenute opportune distanze.
(8)
–	Baugesetzbuch (BauGB), del 2004.
(9)
–	Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz or BImSchG), del 2002.
(10)
–	Ai sensi dell’art. 3, n. 5, della direttiva, per «incidenti rilevanti» s’intende «un evento quale un'emissione, un incendio o un’esplosione di grande entità, dovuto a sviluppi incontrollati che si verifichino durante l’attività di uno stabilimento soggetto alla presente direttiva e che dia luogo ad un pericolo grave, immediato o differito, per la salute umana e/o per l’ambiente, all’interno o all’esterno dello stabilimento, e in cui intervengano una o più sostanze pericolose».
(11)
–	Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes Immissionsschutzgesetzes (12. BlmSchV), del 2005.
(12)
–	«Bauvorbescheid»; nelle osservazioni scritte il governo tedesco spiega che si tratta di una decisione preliminare a carattere vincolante, che spesso riguarda soltanto la conformità con le leggi sulla pianificazione del territorio. Tale strumento garantisce una sorta di certezza giuridica ma non autorizza, di per sé, l’inizio dei lavori di costruzione.
(13)
–	All’udienza è stato affermato che tali impianti contengono considerevoli quantità di gas tossici del cloro usati soprattutto nella produzione di cristalli liquidi.
(14)
–	Nelle osservazioni il governo tedesco asserisce che difficilmente il dovere di elaborare un piano potrebbe far sorgere un obbligo di cui si possa esigere il rispetto.
(15)
–	V. supra, nota 3.
(16)
–	Nella sentenza 30 settembre 2010, causa C‑36/10, Commissione/Belgio, la Commissione ha sostenuto, senza essere contraddetta su questo punto dallo Stato membro interessato, che non era sufficiente recepire l’art. 12, n. 1, secondo comma, della direttiva Seveso II con l’obbligo di tenere conto dell’esigenza di mantenere opportune distanze solo al momento di decidere sulle domande di licenza edilizia.
(17)
–	Impact assessment study into possible options for amending the Seveso Directive, Commissione europea, Direzione generale per l’ambiente, settembre 2010. (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso%20IA_Final%20report.pdf), pag. 94. (Traduzione libera). La proposta di direttiva è citata alla precedente nota 2.
(18)
–	SEC(2010) 1590 def., sezione 2.5, pag. 13.
(19)
–	V. il precedente paragrafo 16. Come ho avuto modo di osservare, non può esistere una definizione prefissata di cosa debba intendersi per «distanza opportuna», poiché occorre lasciare un margine di discrezionalità all’autorità competente che determina tale distanza ed al giudice che eventualmente debba riesaminare la valutazione operata dalla detta autorità.
(20)
–	È pacifico che lo stabilimento della Merck si trovava originariamente ad una distanza maggiore dalla città, una parte della quale lo ha poi raggiunto – ricordando all’agente del governo tedesco, come ha dichiarato all’udienza, la foresta di Birnam che aveva raggiunto Dunsinane ( Macbeth, atto V).
(21)
–	In tale contesto, si deve ricordare che le abitazioni sono spesso utilizzate per 24 ore al giorno e per sette giorni alla settimana, mentre i locali adibiti ad uso commerciale o industriale sono frequentati per periodi più limitati.