61998CJ0357_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-357/98,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του Court of Appeal (England & Wales) (Ηνωμένο Βασίλειο) προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 234 ΕΚ), με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου μεταξύ
The Queen
και
Secretary of State for the Home Department,
ex parte: Nana Yaa Konadu Yiadom,
η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως ως προς την ερμηνεία των άρθρων 8 και 9 της οδηγίας 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 16),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),
συγκείμενο από τους Μ. Wathelet, πρόεδρο του πρώτου τμήματος, προεδρεύοντα του πέμπτου τμήματος, D. A. O. Edward και L. Sevón (εισηγητή), δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: P. Léger
γραμματέας: L. Hewlett, υπάλληλος διοικήσεως,
λαμβάνοντας υπόψη τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσαν:
- η Ν. Yiadom, εκπροσωπούμενη από τους P. Duffy, QC, και T. Eicke, barrister, κατόπιν παραγγελίας της A. Stanley, solicitor,
- η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, εκπροσωπούμενη από τον J. E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, επικουρούμενο από την E. Sharpston και τον S. Kovats, barristers,
- η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον P. J. Kuijper, νομικό σύμβουλο, και τη N. Yerrell, δημόσιο υπάλληλο κράτους μέλους αποσπασμένη στη Νομική Υπηρεσία,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις προφορικές παρατηρήσεις της Ν. Yiadom, εκπροσωπούμενης από τους D. Anderson, QC, και T. Eicke, της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου, εκπροσωπούμενης από τον J. E. Collins, επικουρούμενο από την E. Sharpston και τον S. Kovats, και της Επιτροπής, εκπροσωπούμενης από τη N. Yerrell, κατά τη συνεδρίαση της 20ής Ιανουαρίου 2000,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 30ής Μαρτίου 2000,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με διάταξη της 13ης Μαΐου 1998, που περιήλθε στο Δικαστήριο την 1η Οκτωβρίου 1998, το Court of Appeal (England & Wales) υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 234 ΕΚ), έξι προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία των άρθρων 8 και 9 της οδηγίας 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 16, στο εξής: οδηγία).
2 Τα ερωτήματα αυτά ανέκυψαν στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της Ν. Yiadom και του Secretary of State for the Home Department (Υπουργού Εσωτερικών, στο εξής: Secretary of State) σχετικά με απόφαση του τελευταίου με την οποία αυτός αρνήθηκε να της χορηγήσει άδεια εισόδου στο βρετανικό έδαφος.
Η κανονιστική ρύθμιση που έχει εφαρμογή
Η οδηγία
3 Κατά το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας:
«Η απόφαση για την χορήγηση ή την άρνηση χορηγήσεως της πρώτης αδείας διαμονής πρέπει να λαμβάνεται εντός συντομοτάτης προθεσμίας, το αργότερο δε εντός έξι μηνών από της αιτήσεως.
Επιτρέπεται στον ενδιαφερόμενο να διαμείνει προσωρινά στην επικράτεια, έως ότου αποφασισθεί η χορήγηση ή η άρνηση χορηγήσεως της αδείας διαμονής.»
4 Το άρθρο 8 της οδηγίας προβλέπει:
«Ο ενδιαφερόμενος πρέπει να δύναται να ασκήσει κατά της αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου, αρνήσεως εκδόσεως ή ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή κατά της αποφάσεως περί απομακρύνσεως από την επικράτεια, τις προσφυγές που δύνανται να ασκήσουν οι ημεδαποί κατά των πράξεων της διοικήσεως.»
5 Το άρθρο 9 της οδηγίας προβλέπει:
«1. Αν δεν χωρεί προσφυγή σε δικαστήριο ή αν η προσφυγή αυτή αναφέρεται μόνο στην νομιμότητα της αποφάσεως ή αν δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα, η απόφαση περί αρνήσεως ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή η απόφαση περί απομακρύνσεως του κατόχου αδείας διαμονής από την επικράτεια λαμβάνεται από την διοικητική αρχή - εκτός επειγουσών περιπτώσεων - μόνο κατόπιν γνώμης αρμοδίας αρχής της χώρας υποδοχής, ενώπιον της οποίας ο ενδιαφερόμενος πρέπει να δύναται να προβάλλει τα μέσα υπερασπίσεώς του και να δύναται να επικουρείται ή να εκπροσωπείται κατά τους διαδικαστικούς όρους που προβλέπονται από την εθνική νομοθεσία.
Η αρχή αυτή πρέπει να είναι άλλη από εκείνη που έχει αρμοδιότητα να λαμβάνει την απόφαση περί αρνήσεως ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή την απόφαση περί απομακρύνσεως.
2. Οι αποφάσεις περί αρνήσεως εκδόσεως της πρώτης αδείας διαμονής, καθώς και οι αποφάσεις περί απομακρύνσεως προ της εκδόσεως της εν λόγω αδείας υποβάλλονται προς εξέταση, κατόπιν αιτήσεως του ενδιαφερομένου, στην αρχή εκείνη, η προηγουμένη γνώμη της οποίας προβλέπεται από την παράγραφο 1. Ο ενδιαφερόμενος επιτρέπεται τότε να αναλάβει αυτοπροσώπως την υπεράσπισή του, εκτός αν λόγοι ασφαλείας του κράτους αντιτίθενται στην υπεράσπιση αυτή.»
Το εθνικό δίκαιο
6 Το άρθρο 3, παράγραφος 1, του Immigration (European Economic Area) Order 1994 (νόμου περί μεταναστεύσεως στον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο) του Ηνωμένου Βασιλείου διαλαμβάνει:
«Υπό την επιφύλαξη του άρθρου 15, παράγραφος 1, επιτρέπεται η είσοδος στο Ηνωμένο Βασίλειο σε πολίτη χώρας του ΕΟΧ αν αυτός επιδείξει, κατά την άφιξή του, έγκυρο δελτίο ταυτότητας ή διαβατήριο που εκδόθηκε από άλλη χώρα του ΕΟΧ.»
7 Το άρθρο 15, παράγραφος 1, του ίδιου νόμου διευκρινίζει:
«Δεν δικαιούται να λάβει άδεια εισόδου στο Ηνωμένο Βασίλειο βάσει του άρθρου 3 άτομο του οποίου ο αποκλεισμός δικαιολογείται για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας (...) το άτομο αυτό μπορεί να προσφύγει κατά της αρνήσεως να του δοθεί άδεια ως να επρόκειτο για άτομο στο οποίο δεν δόθηκε άδεια και δικαιούται να ασκήσει προσφυγή δυνάμει του άρθρου 13, παράγραφος 1, του νόμου του 1971, δεν μπορεί όμως να πράξει τούτο εφόσον βρίσκεται στο Ηνωμένο Βασίλειο.»
8 Δυνάμει του άρθρου 13, παράγραφος 1, του Immigration Act 1971 (νόμου περί μεταναστεύσεως), το άτομο στο οποίο απαγορεύθηκε η είσοδος στην επικράτεια του Ηνωμένου Βασιλείου έχει δικαίωμα προσφυγής κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον Adjudicator. Κατά την παράγραφο 3 της ίδιας διατάξεως, το δικαίωμά του προσφυγής χαρακτηρίζεται ως «out of country», πράγμα που σημαίνει ότι το δικαίωμα μπορεί να ασκηθεί μόνον όταν ο ενδιαφερόμενος εγκαταλείψει το Ηνωμένο Βασίλειο, εκτός αν είναι κάτοχος έγκυρης άδειας εισόδου ή άδειας εργασίας.
9 Εξάλλου, ο Immigration Act 1971 προβλέπει, στην παράγραφο 16 του παραρτήματος 2 αυτού, ότι κάθε άτομο κατά του οποίου διεξάγεται έρευνα μπορεί να κρατείται υπό τον έλεγχο υπαλλήλου της υπηρεσίας μεταναστεύσεως εν αναμονή εξετάσεως της περιπτώσεώς του και λήψεως της αποφάσεως να του επιτραπεί ή όχι η είσοδος στην επικράτεια. Δυνάμει της παραγράφου 21 του παραρτήματος αυτού, αν δεν επιβληθεί κράτηση, σε κάθε άτομο το οποίο είναι έτσι δυνατό να κρατείται μπορεί, με γραπτή άδεια υπαλλήλου της υπηρεσίας μεταναστεύσεως, να επιτραπεί προσωρινά η είσοδος στο Ηνωμένο Βασίλειο χωρίς να κρατηθεί ή να αφεθεί ελεύθερο. Ωστόσο, αυτή η προσωρινή είσοδος μπορεί να συνεπάγεται περιορισμούς, ειδικότερα, ως προς την απασχόλησή του ως μισθωτού ή την άσκηση οποιασδήποτε άλλης δραστηριότητας.
10 Δυνάμει του άρθρου 11, παράγραφος 1, του Immigration Act 1971, θεωρείται ειδικότερα ότι δεν έχει εισέλθει στο έδαφος του Ηνωμένου Βασιλείου το πρόσωπο το οποίο δεν έχει εισέλθει στο εθνικό έδαφος, εφόσον χρόνον κρατείται ή του επετράπη προσωρινά η είσοδος ή αφέθηκε προσωρινά ελεύθερο, βάσει των εξουσιών που παρέχει το παράρτημα 2 του νόμου αυτού.
Τα περιστατικά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
11 Στις 7 Αυγούστου 1995, η Ν. Yiadom, Ολλανδή υπήκοος με καταγωγή από την Γκάνα, έφθασε στο έδαφος του Ηνωμένου Βασιλείου, συνοδευόμενη από μία άλλη γυναίκα για την οποία ισχυρίστηκε ψευδώς ότι ήταν η κόρη της. Η τελευταία υποχρεώθηκε να επιστρέψει στην Γκάνα, ενώ στη Ν. Yiadom δόθηκε προσωρινή άδεια εισόδου στο Ηνωμένο Βασίλειο εν αναμονή εξετάσεως του φακέλου της.
12 Με απόφαση της 3ης Μαρτίου 1996, ο Secretary of State δεν της επέτρεψε την είσοδο στο Ηνωμένο Βασίλειο για λόγους δημοσίας τάξεως. ροέβαλε ότι, στο παρελθόν, η Ν. Yiadom είχε διευκολύνει την παράνομη είσοδο άλλων προσώπων και, εκτός αν δεν της δοθεί άδεια εισόδου, ήταν ικανή να επαναλάβει μια τέτοια παράβαση στο μέλλον. Ενώ εκκρεμούσε η απομάκρυνσή της, της δόθηκε πάλι προσωρινή άδεια εισόδου.
13 Η Ν. Yiadom άσκησε προσφυγή κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office) (Ηνωμένο Βασίλειο). Επειδή η προσφυγή αυτή απορρίφθηκε, η Ν. Yiadom άσκησε έφεση ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου.
14 Ενώπιον του τελευταίου αυτού δικαστηρίου, υποστήριξε ότι, αφενός, δεν υπάρχει ικανοποιητικός λόγος προς περιορισμό του δικαιώματός της περί της ελεύθερης κυκλοφορίας εντός της Κοινότητας, δεδομένου ότι η παρουσία της δεν αποτελεί αρκετά σοβαρή απειλή για ένα από τα θεμελιώδη συμφέροντα του Ηνωμένου Βασιλείου και, αφετέρου, σύμφωνα με τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας, μπορεί να απολαύει του δικαιώματος προσφυγής ενώπιον του Adjudicator εφόσον είναι φυσικά παρούσα στο Ηνωμένο Βασίλειο («in-country right of appeal»), και όχι μόνον του δικαιώματος προσφυγής που παρέχει το εθνικό δίκαιο όταν ο ενδιαφερόμενος δεν βρίσκεται επί του εθνικού εδάφους («out of country right of appeal»).
15 Εν όψει της δικογραφίας της οποίας επελήφθη, το αιτούν δικαστήριο θεωρεί ότι οι λόγοι δημοσίας τάξεως που επικαλείται ο Secretary of State δικαιολογούνται.
16 Ωστόσο, όσον αφορά τον λόγο που αντλείται από την παράβαση των άρθρων 8 και 9 της οδηγίας, το Court of Appeal (England & Wales) αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα εξής προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Έχουν εφαρμογή αμφότερα τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών τα οποία δικαιολογούνται από λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 16), σε αποφάσεις περί εισόδου στην επικράτεια κράτους μέλους ή οι αποφάσεις περί εισόδου καλύπτονται μόνον από τις διατάξεις του άρθρου 8;
2) Αν η απάντηση στο πρώτο ερώτημα είναι ότι το άρθρο 8, όχι όμως το άρθρο 9, της οδηγίας 64/221 έχει εφαρμογή σε αποφάσεις περί εισόδου στην επικράτεια κράτους μέλους, πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 8 με τις διατάξεις του εθνικού νόμου βάσει των οποίων παρέχεται στον υπήκοο κράτους μέλους στον οποίο δεν επιτρέπεται η είσοδος σε άλλο κράτος μέλος για λόγους εθνικής ασφαλείας το δικαίωμα προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου, το οποίο μπορεί να ασκηθεί μόνον εφόσον ο ενδιαφερόμενος δεν ευρίσκεται πλέον στο οικείο κράτος μέλος;
3) Για τους σκοπούς του άρθρου 8 και/ή 9 της οδηγίας 64/221, όταν το εθνικό δίκαιο:
- επιτρέπει στις αρμόδιες αρχές, ως εναλλακτική λύση στην κράτηση, να χορηγούν "προσωρινή άδεια εισόδου" σε υπήκοο άλλου κράτους μέλους ο οποίος δεν έχει κανονική άδεια διαμονής στην επικράτεια του κράτους μέλους υποδοχής, χωρίς να χορηγήσουν στο άτομο αυτό, βάσει του εθνικού δικαίου, "είσοδο" στο οικείο κράτος μέλος, και
- επιτρέπει στις αρμόδιες αρχές να χορηγούν στον ενδιαφερόμενο προσωρινή άδεια εισόδου έως ότου συμπληρώσουν τις έρευνές τους επί του ζητήματος αν τα πραγματικά περιστατικά δικαιολογούν ή όχι μέτρα προς απομάκρυνση του ατόμου αυτού από το κράτος μέλος για λόγους δημοσίας τάξεως,
είναι η συνακόλουθη απόφαση περί "αρνήσεως εισόδου" του ατόμου αυτού και της απομακρύνσεώς του από την επικράτεια του κράτους μέλους για λόγους δημοσίας τάξεως απόφαση περί εισόδου στην επικράτεια του κράτους μέλους ή απόφαση περί απομακρύνσεως από την επικράτεια του κράτους μέλους;
4) Είναι η απάντηση στο ερώτημα 3 διαφορετική αν η εθνική νομοθεσία επιτρέπει στις αρμόδιες εθνικές αρχές να αίρουν τους περιορισμούς απασχολήσεως οι οποίοι είχαν επιβληθεί αρχικά ως όρος για μια τέτοια προσωρινή άδεια εισόδου και επιτρέπει στις αρχές αυτές να ενεργήσουν κατ' αυτόν τον τρόπο αφού έχει ληφθεί η απόφαση να μην χορηγηθεί άδεια εισόδου στην εθνική επικράτεια, ενώ εκκρεμεί η απόφαση σε διαδικασία δικαστικού ελέγχου με αίτημα την ακύρωση της αρνήσεως αυτής;
5) Μπορεί η χρονική περίοδος που παρήλθε προς λήψη της αποφάσεως (α) περί "αρνήσεως εισόδου" και/ή (β) προς εφαρμογή μιας τέτοιας αποφάσεως με την πραγματική απομάκρυνση του ενδιαφερομένου από την επικράτεια του κράτους μέλους να επηρεάζει την απάντηση στο ερώτημα 3 και, αν ναι, υπό ποια έννοια;
6) Μπορεί, αντιθέτως, το ότι η καθυστέρηση εφαρμογής της αποφάσεως περί "αρνήσεως εισόδου" οφείλεται στην προσβολή της νομιμότητάς της να επηρεάζει την απάντηση στο ερώτημα 5 και, αν ναι, υπό ποια έννοια;»
17 Με τα ερωτήματα αυτά, τα οποία πρέπει να εξεταστούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ερωτά ουσιαστικά αν τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι συνιστά «απόφαση περί εισόδου», όπως ορίζεται στο εν λόγω άρθρο 8, η απόφαση που έλαβαν οι αρχές κράτους μέλους με την οποία αρνήθηκαν σε κοινοτικό υπήκοο, στερούμενο τίτλου παραμονής, το δικαίωμα εισόδου στην επικράτεια του κράτους αυτού, σε περίπτωση όπως εκείνη της διαφοράς της κύριας δίκης, στην οποία:
- στον ενδιαφερόμενο επετράπη προσωρινά η είσοδος στην επικράτεια, εν αναμονή της αποφάσεως που πρέπει να ληφθεί μετά τις έρευνες που είναι αναγκαίες για την εξέταση του φακέλου του,
- παρά την αρνητική απόφαση περί εισόδου και εν αναμονή του αποτελέσματος της δικαστικής προσφυγής που ασκήθηκε κατ' αυτής, επετράπη στον ενδιαφερόμενο να εργάζεται, και
- αρκετοί μήνες παρήλθαν μεταξύ της αφίξεως του τελευταίου στην επικράτεια του εν λόγω κράτους μέλους και της αρνητικής αποφάσεως περί εισόδου, η οποία δεν εκτελέστηκε ακόμη λόγω της ασκήσεως της δικαστικής προσφυγής.
18 Η Ν. Yiadom και η Επιτροπή προβάλλουν ότι, εφόσον επετράπη στον ενδιαφερόμενο να εισέλθει στην επικράτεια, έστω και προσωρινά, οποιαδήποτε μεταβολή της καταστάσεώς του με μεταγενέστερη απόφαση συνιστά, στην πράξη, αρνητική απόφαση περί της αδείας διαμονής και, καθόσον συνεπάγεται αποκλεισμό του ενδιαφερομένου από την επικράτεια, απόφαση περί απομακρύνσεως. Κατά τη Ν. Yiadom, τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο αφού η προθεσμία απομακρύνσεως μετά το πέρας της οποίας εκδίδεται η απόφαση αυτή είναι μεγάλη. Συναφώς, η Επιτροπή διευκρινίζει ότι αν η διαφορά της κύριας δίκης θεωρηθεί ως αναφερόμενη σε απόφαση περί εισόδου ενός κοινοτικού υπηκόου στο έδαφος άλλου κράτους μέλους, μια τέτοια ερμηνεία θα ήταν αντίθετη προς την οικονομία της οδηγίας, η οποία προβαίνει σε μια σημαντική διάκριση μεταξύ, αφενός, της «αποφάσεως περί εισόδου» και, αφετέρου, της «αρνήσεως εκδόσεως» ή της «αρνήσεως ανανεώσεως» της άδειας διαμονής.
19 Η Ν. Yiadom επικαλείται επίσης την απόφαση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων στην υπόθεση D. κατά Ηνωμένου Βασιλείου, της 26ης Ιουνίου 1996, με την οποία κρίθηκε ότι το γεγονός ότι αντιτάσσεται στον ενδιαφερόμενο άρνηση του δικαιώματος εισόδου μετά την προσωρινή άδεια εισόδου στην επικράτεια του ενδιαφερόμενου κράτους αποτελεί τεχνητή κατασκευή.
20 Θεωρεί, εξάλλου, ότι η ενδεχόμενη άδεια ασκήσεως επαγγέλματος κατά την περίοδο της προσωρινής άδειας, καθώς και η προθεσμία λόγω του ότι ο ενδιαφερόμενος άσκησε προσφυγή κατά της αρχικής αποφάσεως, δεν έχουν επίπτωση στον χαρακτηρισμό της αποφάσεως αυτής εν όψει της οδηγίας. Επί του τελευταίου αυτού σημείου, η Επιτροπή συμμερίζεται μια τέτοια επιχειρηματολογία προβάλλοντας, ωστόσο, ότι η σημαντική χρονική περίοδος που παρήλθε μεταξύ της αφίξεως στην επικράτεια και της ημερομηνίας λήψεως της αποφάσεως περί εισόδου μπορεί να επιτείνει τον χαρακτηρισμό της ως αρνήσεως χορηγήσεως της αδείας διαμονής και ως μέτρου απομακρύνσεως της ενδιαφερομένης.
21 Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστηρίζει, αντιθέτως, ότι η αρνητική απόφαση περί εισόδου διατηρεί την ιδιότητα αυτή έστω και αν, σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο, ελήφθη μετά την περίοδο προσωρινής άδειας διαμονής του ενδιαφερομένου στην επικράτεια. Έτσι, ο ενδιαφερόμενος δεν θα πρέπει να θεωρηθεί ως εισελθών στο κράτος μέλος από το απλό γεγονός της φυσικής του παρουσίας στο έδαφος του κράτους αυτού.
22 Η Κυβέρνηση αυτή προβάλλει μεταξύ άλλων ότι η προσωρινή άδεια διαμονής κατά την εξέταση της περιπτώσεως ενός κοινοτικού υπηκόου είναι μέτρο ευνοϊκότερο γι' αυτόν παρά η κράτηση, η οποία επίσης προβλέπεται από το εθνικό δίκαιο. Η χορήγηση άδειας εργασίας κατά την περίοδο της προσωρινής άδειας διαμονής συνεπάγεται ανάμειξη στην κατάσταση του ενδιαφερομένου λιγότερο σημαντική από εκείνη που προκύπτει από τη διατήρηση της απαγορεύσεως εργασίας. Όσον αφορά τη χρονική περίοδο που διανύθηκε μεταξύ της λήψεως της αρνητικής αποφάσεως περί εισόδου και της εκτελέσεώς της, η εν λόγω κυβέρνηση θεωρεί ότι, καταρχήν, δεν έχει επίπτωση στον χαρακτηρισμό της αποφάσεως αυτής, με εξαίρεση την ενδεχόμενη σημαντική καθυστέρηση, χωρίς ωστόσο να μπορεί να ληφθεί υπόψη η καθυστέρηση που οφείλεται στην άσκηση προσφυγής με την οποία βάλλεται η νομιμότητα της αποφάσεως αυτής.
23 Επιβάλλεται η υπόμνηση ότι από το άρθρο 8 Α της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 18 ΕΚ) προκύπτει ότι κάθε πολίτης της Ενώσεως έχει το δικαίωμα να κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών, υπό την επιφύλαξη των περιορισμών και με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στην παρούσα Συνθήκη και στις διατάξεις που θεσπίζονται για την εφαρμογή της.
24 Σύμφωνα με πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων πρέπει να ερμηνεύεται ευρέως (βλ., κατά την έννοια αυτή, αποφάσεις της 26ης Φεβρουαρίου 1991, C-292/89, Antonissen, Συλλογή 1991, σ. Ι-745, σκέψη 11, και της 20ής Φεβρουαρίου 1997, C-344/95, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 1997, σ. Ι-1035, σκέψη 14), ενώ οι παρεκκλίσεις από την αρχή αυτή πρέπει, αντιθέτως, να τυγχάνουν αυστηρής ερμηνείας [βλ., κατά την έννοια αυτή, αποφάσεις της 4ης Δεκεμβρίου 1974, 41/74, Van Duyn, Rec. 1974, σ. 1337, σκέψη 18 (συνοπτική μετάφραση στα ελληνικά, Συλλογή τόμος 1974, σ. 537)· της 26ης Φεβρουαρίου 1975, 67/74, Bonsignore, Rec. 1975, σ. 297, σκέψη 6 (συνοπτική μετάφραση στα ελληνικά, Συλλογή τόμος 1975, σ. 111), και της 3ης Ιουνίου 1986, 139/85, Kempf, Συλλογή 1986, σ. 1741, σκέψη 13].
25 Κατά τον ίδιο τρόπο, οι διατάξεις που προστατεύουν τους κοινοτικούς υπηκόους οι οποίοι ασκούν αυτή τη θεμελιώδη ελευθερία πρέπει να ερμηνεύονται υπέρ αυτών.
26 Εξάλλου, επιβάλλεται η υπόμνηση ότι από την ανάγκη τόσο της ενιαίας εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου όσο και της εφαρμογής της αρχής της ισότητας προκύπτει ότι στο περιεχόμενο μιας διατάξεως του κοινοτικού δικαίου, η οποία δεν παραπέμπει ρητώς στο δίκαιο των κρατών μελών για τον προσδιορισμό της εννοίας και του περιεχομένου της, πρέπει κανονικά να δίδεται, σε όλη την Κοινότητα, αυτοτελής και ενιαία ερμηνεία, η οποία πρέπει να ανευρίσκεται με βάση τα συμφραζόμενα της διατάξεως και τον σκοπό που επιδιώκει η σχετική κανονιστική ρύθμιση (αποφάσεις της 18ης Ιανουαρίου 1984, 327/82, Ekro, Συλλογή 1984, σ. 107, σκέψη 11, και της 19ης Σεπτεμβρίου 2000, C-287/98, Linster, Συλλογή 2000, σ. Ι-6917, σκέψη 43).
27 Τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας έχουν ως σκοπό τον καθορισμό των ελάχιστων διαδικαστικών εγγυήσεων που μπορούν να απολαύουν οι κοινοτικοί υπήκοοι επικαλούμενοι την ελεύθερη κυκλοφορία σε συνάρτηση με την κατάσταση στην οποία βρίσκονται.
28 Το άρθρο 8 της οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να παρέχουν τη δυνατότητα σε κάθε υπήκοο των κρατών αυτών να ασκήσουν κατά της αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου, αρνήσεως εκδόσεως ή ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή κατά της αποφάσεως περί απομακρύνσεως από την επικράτεια, τις ίδιες προσφυγές που δύνανται να ασκήσουν οι ημεδαποί κατά των πράξεων της διοικήσεως.
29 Οι διατάξεις του άρθρου 9 της οδηγίας είναι συμπληρωματικές των διατάξεων του άρθρου 8. Σκοπούν να διασφαλίσουν μια ελάχιστη διαδικαστική εγγύηση στα άτομα που θίγονται με ένα από τα μέτρα που προβλέπονται στις τρεις περιπτώσεις που ορίζει η παράγραφος 1 του ιδίου άρθρου, ήτοι εφόσον δεν χωρούν δικαστικές προσφυγές ή οι προσφυγές αυτές αφορούν μόνον τη νομιμότητα της αποφάσεως ή δεν έχουν ανασταλτικό αποτέλεσμα (απόφαση της 17ης Ιουνίου 1997, C-65/95 και C-111/95, Shingara και Radiom, Συλλογή 1997, σ. Ι-3343, σ. 34).
30 Το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι οι τρεις αυτές περιπτώσεις πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τόσο για τα μέτρα που αναφέρει το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας όσο και αυτά της παραγράφου 2 της διατάξεως αυτής (προαναφερθείσα απόφαση Shingara και Radiom, σκέψη 37).
31 Έτσι, το άρθρο 9, παράγραφος 1, προβλέπει ότι, στις εν λόγω περιπτώσεις, η απόφαση περί αρνήσεως ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή η απόφαση περί απομακρύνσεως του κατόχου αδείας διαμονής από την επικράτεια λαμβάνεται από τη διοικητική αρχή - εκτός επειγουσών περιπτώσεων - μόνο κατόπιν γνώμης αρμοδίας αρχής της χώρας υποδοχής, ενώπιον της οποίας ο ενδιαφερόμενος πρέπει να δύναται να προβάλλει τα μέσα υπερασπίσεώς του και να δύναται να επικουρείται ή να εκπροσωπείται κατά τους διαδικαστικούς όρους που προβλέπονται από την εθνική νομοθεσία.
32 Κατά το άρθρο 9, παράγραφος 2, στις ίδιες περιπτώσεις, οι αποφάσεις περί αρνήσεως εκδόσεως της πρώτης αδείας διαμονής, καθώς και οι αποφάσεις περί απομακρύνσεως προ της εκδόσεως της αδείας, υποβάλλονται προς εξέταση, κατόπιν αιτήσεως του ενδιαφερομένου, στην αρμοδία αρχή, ενώπιον της οποίας ο ενδιαφερόμενος επιτρέπεται να αναλάβει αυτοπροσώπως την υπεράσπισή του, εκτός αν λόγοι ασφαλείας του κράτους αντιτίθενται στην υπεράσπιση αυτή.
33 Αντιθέτως, το άρθρο 9 δεν προβλέπει καμιά ειδική απαίτηση όσον αφορά τις προσφυγές κατά των αποφάσεων περί αρνήσεως εισόδου στην επικράτεια. Επομένως, στον κοινοτικό υπήκοο ο οποίος είναι αντικείμενο μιας τέτοιας αποφάσεως αναγνωρίζεται μόνον το δικαίωμα ασκήσεως κατά της αποφάσεως αυτής των ίδιων προσφυγών με εκείνες που δικαιούνται να ασκήσουν οι ημεδαποί κατά των πράξεων της διοικήσεως.
34 Ο περιορισμένος χαρακτήρας των διαδικαστικών εγγυήσεων που προβλέπονται υπέρ του υπηκόου ο οποίος βάλλει κατά αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου μπορεί να δικαιολογηθεί από το γεγονός ότι, καταρχήν, αυτός ο οποίος αποτελεί αντικείμενο μιας τέτοιας αποφάσεως δεν βρίσκεται φυσικά παρών στην επικράτεια του κράτους μέλους και, επομένως, είναι πρακτικά αδύνατον να αναλάβει αυτοπροσώπως την υπεράσπισή του ενώπιον της αρμοδίας αρχής.
35 Εξάλλου, το Δικαστήριο ερμήνευσε το άρθρο 8 της οδηγίας υπό την έννοια ότι από τη διάταξη αυτή δεν μπορεί να συναχθεί η υποχρέωση των κρατών μελών να ανέχονται την παρουσία αλλοδαπού στο έδαφός τους κατά τη διάρκεια της δίκης, επιφυλασσομένου, ωστόσο, του δικαιώματός του για δίκαιη δίκη και για παροχή της δυνατότητας να προβάλει όλα τα μέσα υπερασπίσεώς του (απόφαση της 5ης Μαρτίου 1980, 98/79, Pecastaing, Συλλογή τόμος 1980/Ι, σ. 367, σκέψη 13).
36 Η υπόθεση της κύριας δίκης αφορά κοινοτικό υπήκοο στον οποίο επετράπη προσωρινά η είσοδος στην επικράτεια κράτους μέλους προ πολλών μηνών και, επομένως, ήταν φυσικά παρών όταν οι αρμόδιες εθνικές αρχές τού κοινοποίησαν απόφαση με την οποία του απαγόρευαν την είσοδο στην επικράτεια αυτή σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο.
37 Λόγω νομικού πλάσματος του εθνικού δικαίου, κατά το οποίο ο υπήκοος ο οποίος είναι φυσικά παρών στην επικράτεια του κράτους μέλους υποδοχής θεωρείται ότι δεν υπήρξε ακόμα αντικείμενο αποφάσεως περί εισόδου, ο υπήκοος αυτός δεν απολαύει των διαδικαστικών εγγυήσεων που το άρθρο 9 αναγνωρίζει στους υπηκόους οι οποίοι θεωρούνται φυσικά παρόντες στην επικράτεια και είναι αντικείμενο αποφάσεως περί αρνήσεως εκδόσεως ή ανανεώσεως της αδείας διαμονής ή μέτρου απομακρύνσεως.
38 Εν όψει των αρχών ερμηνείας της οδηγίας που μνημονεύονται στις σκέψεις 24 έως 26 της παρούσας αποφάσεως, πρέπει να θεωρηθεί ότι το μέτρο το οποίο προσδιορίζει την κατάσταση ενός τέτοιου υπηκόου δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως «απόφαση περί εισόδου» κατά την έννοια της οδηγίας, αλλά ότι ο υπήκοος αυτός πρέπει να απολαύει των διαδικαστικών εγγυήσεων που προβλέπει το άρθρο 9 της οδηγίας.
39 ρέπει να προστεθεί ότι, στην υπόθεση της κύριας δίκης, παρήλθαν επτά σχεδόν μήνες μεταξύ της αφίξεως στην επικράτεια και της αποφάσεως περί αρνήσεως εισόδου.
40 Βεβαίως, είναι κατανοητό ότι ένα κράτος μέλος επιφυλάσσεται για τον χρόνο που είναι αναγκαίος προκειμένου να διενεργηθεί διοικητική εξακρίβωση της καταστάσεως του κοινοτικού υπηκόου προτού λάβει απόφαση με την οποία να αρνείται στον υπήκοο αυτό το δικαίωμα εισόδου στην επικράτειά του.
41 άντως, αν το κράτος αυτό δέχθηκε τη φυσική παρουσία του υπηκόου αυτού στην επικράτειά του για διάστημα υπερβαίνον προφανώς τις απαιτήσεις μιας τέτοιας εξακριβώσεως, πρέπει να θεωρηθεί ότι μπορεί επίσης να δεχθεί την παρουσία του υπηκόου αυτού κατά τον χρόνο που είναι αναγκαίος για την άσκηση εκ μέρους του τελευταίου των ενδίκων μέσων προστασίας του άρθρου 9 της οδηγίας.
42 ρέπει να λαμβάνεται υπόψη αποκλειστικά ο χρόνος ο οποίος παρήλθε μεταξύ της πραγματικής εισόδου στην επικράτεια και της αποφάσεως της αρμοδίας αρχής περί αρνήσεως εισόδου, αφού ο χρόνος που παρήλθε λόγω της ασκήσεως δικαστικής προσφυγής που έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα και η άδεια ασκήσεως επαγγέλματος εν αναμονή εκδικάσεως της προσφυγής αυτής δεν ασκούν επιρροή για τον καθορισμό της φύσεως της εν λόγω αποφάσεως και τον χαρακτηρισμό που πρέπει να της δοθεί κατά την οδηγία (βλ., κατά την έννοια αυτή, απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 1990, C-192/89, Sevince, Συλλογή 1990, σ. Ι-3461, σκέψη 31).
43 Επομένως, στα υποβληθέντα ερωτήματα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι δεν μπορεί να χαρακτηρίζεται «απόφαση περί εισόδου», όπως νοείται κατά το εν λόγω άρθρο 8, η απόφαση που έλαβαν οι αρχές κράτους μέλους με την οποία αρνούνται σε κοινοτικό υπήκοο, στερούμενο τίτλο διαμονής, το δικαίωμα εισόδου στην επικράτεια, σε περίπτωση όπως εκείνη της κύριας δίκης, όπου στον ενδιαφερόμενο επετράπη προσωρινά η είσοδος στην εν λόγω επικράτεια, εν αναμονή της αποφάσεως που πρέπει να ληφθεί μετά τις έρευνες που είναι αναγκαίες προς εξέταση του φακέλου του, και έτσι παρέμεινε επί επτά σχεδόν μήνες στην επικράτεια αυτή προτού του κοινοποιηθεί η εν λόγω απόφαση, αφού ο υπήκοος αυτός πρέπει να μπορεί να απολαύει των διαδικαστικών εγγυήσεων του άρθρου 9 της οδηγίας.
Ο χρόνος που παρήλθε μετά την απόφαση της αρμοδίας αρχής λόγω ασκήσεως δικαστικής προσφυγής με ανασταλτικό αποτέλεσμα, αφενός, και η άδεια ασκήσεως επαγγέλματος εν αναμονή εκδικάσεως της προσφυγής αυτής, αφετέρου, δεν μπορούν να έχουν επίπτωση στον χαρακτηρισμό της εν λόγω αποφάσεως εν όψει της οδηγίας.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
44 Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου και η Επιτροπή, που κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος, που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε με διάταξη της 13ης Μαΐου 1998 το Court of Appeal (England & Wales), αποφαίνεται:
Τα άρθρα 8 και 9 της οδηγίας 64/221/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Φεβρουαρίου 1964, περί του συντονισμού των ειδικών μέτρων για τη διακίνηση και τη διαμονή αλλοδαπών, τα οποία δικαιολογούνται για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας ή δημοσίας υγείας, πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι δεν μπορεί να χαρακτηρίζεται «απόφαση περί εισόδου», όπως νοείται κατά το εν λόγω άρθρο 8, η απόφαση που έλαβαν οι αρχές κράτους μέλους με την οποία αρνούνται σε κοινοτικό υπήκοο, στερούμενο τίτλο διαμονής, το δικαίωμα εισόδου στην επικράτεια, σε περίπτωση όπως εκείνη της κύριας δίκης, όπου στον ενδιαφερόμενο επετράπη προσωρινά η είσοδος στην εν λόγω επικράτεια, εν αναμονή της αποφάσεως που πρέπει να ληφθεί μετά τις έρευνες που είναι αναγκαίες προς εξέταση του φακέλου του, και έτσι παρέμεινε επί επτά σχεδόν μήνες στην επικράτεια αυτή προτού του κοινοποιηθεί η εν λόγω απόφαση, αφού ο υπήκοος αυτός πρέπει να μπορεί να απολαύει των διαδικαστικών εγγυήσεων του άρθρου 9 της οδηγίας 64/221.
Ο χρόνος που παρήλθε μετά την απόφαση της αρμοδίας αρχής λόγω ασκήσεως δικαστικής προσφυγής με ανασταλτικό αποτέλεσμα, αφενός, και η άδεια ασκήσεως επαγγέλματος εν αναμονή εκδικάσεως της προσφυγής αυτής, αφετέρου, δεν μπορούν να έχουν επίπτωση στον χαρακτηρισμό της εν λόγω αποφάσεως εν όψει της οδηγίας 64/221.