EUROOPA KOHTU OTSUS21. veebruar 1991(*)Siseriikliku
kohtu õigus esialgse õiguskaitse raames peatada ühenduse määrusel
põhineva siseriikliku õigusakti kohaldamine – Suhkrusektoris ette nähtud
kõrvaldamise erimaksu kehtivusLiidetud kohtuasjades C-143/88 ja C-92/89_mille
esemeks on EMÜ asutamislepingu artikli 177 alusel Finanzgericht
Hamburg’i (Saksamaa Liitvabariik) ja Finanzgericht Düsseldorf’i
(Saksamaa Liitvabariik) taotlused Euroopa Kohtule nendes kohtutes
pooleliolevates kohtuvaidlustes järgmiste poolte vahel:Zuckerfabrik Süderdithmarschen AGjaHauptzollamt ItzehoeningZuckerfabrik Soest GmbHjaHauptzollamt Paderborn_eelotsuse
tegemiseks asutamislepingu artikli 189 tõlgendamise (kohtuasi
C­143/88) ja nõukogu 2. juuli 1987. aasta määruse (EMÜ)
nr 1914/87, millega kehtestatakse suhkrusektoris
1986/87. turustusaastaks kõrvaldamise erimaks, (EÜT L 183,
lk 5) kehtivuse küsimustes (kohtuasjad C­143/88 ja C­92/89)_EUROOPA KOHUS_koosseisus:
president O. Due, kodade esimehed G. F. Mancini,
J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias
ja M. Díez de Velasco, kohtunikud Sir Gordon Slynn,
C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler,
F. Grévisse ja M. Zuleeg_kohtujurist: C. O. Lenz_kohtusekretär: vanemametnik H. A. Rühl_arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:–        Zuckerfabrik
Süderdithmarschen ja Zuckerfabrik Soest, esindaja: advokaadid Ehle,
Schiller ja partnerid, Köln_–        Itaalia
valitsus, esindaja: välisministeeriumi diplomaatiaosakonna juhataja,
professor L. Ferrari Bravo, keda abistas avvocato dello Stato I. M. Braguglia_–        Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: Treasory Solicitor J. A. Gensmantel_–        Euroopa Ühenduste Nõukogu, esindaja: õigustalituse ametnik A. Bräutigam_–        Euroopa
Ühenduste Komisjon, esindajad: õigusnõunikud D. Booß ja
G. zur Hausen_arvestades kohtuistungi ettekannet_olles
20. märtsi 1990. aasta kohtuistungil ära kuulanud suulised
märkused, mille esitasid Zuckerfabrik Süderdithmarschen ja Zuckerfabrik
Soest (esindajad: advokaadid D. Ehle ja J. Sedemund, Kölni
advokatuur), Itaalia valitsus, Ühendkuningriigi valitsus (esindaja
C. Bellamy), Euroopa Ühenduste Nõukogu ja Euroopa Ühenduste
Komisjon_olles 8. novembri 1990. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku_on teinud järgmiseotsuse1        Finanzgericht
Hamburg esitas 31. märtsi 1988. aasta määrusega, mis saabus
Euroopa Kohtusse 20. mail 1988, EMÜ asutamislepingu
artikli 177 alusel kaks küsimust, mis käsitlevad esiteks
siseriikliku kohtu pädevust esialgse õiguskaitse raames peatada ühenduse
määrusel põhineva siseriikliku õigusakti kohaldamine ning teiseks
nõukogu 2. juuli 1987. aasta määruse (EMÜ) nr 1914/87,
millega kehtestatakse suhkrusektoris 1986/87. turustusaastaks
kõrvaldamise erimaks (EÜT L 183, lk 5), kehtivust.2        Need
küsimused kerkisid suhkrutootja äriühingu Zuckerfabrik
Süderdithmarschen ja Hauptzollamt Itzehoe (Itzehoe peatolliasutus)
vahelises kohtuvaidluses. Hauptzollamt Itzehoe nõudis 19. oktoobri
1987. aasta otsusega Zuckerfabrik Süderdithmarschen’ilt
1986/87. turustusaasta eest kõrvaldamise erimaksu tasumist summas
1 982 942,66 Saksa marka.3        Asutamislepingu
artikli 43 alusel vastu võetud määrusega nr 1914/87
kehtestatud maksu eesmärk on katta täielikult kahju, mida ühendus kandis
suhkrusektoris 1. juulist 1986 kuni 30. juunini 1987 kestnud
turustusaastal. Kõnealuse kahju põhjustasid eriti kõrged
eksporditoetused, mida ühendus pidi nimetatud turustusaastal maksma
selleks, et tagada ühenduses toodetud suhkru ülejäägi realiseerimine
kolmandates riikides.4        Zuckerfabrik
Süderdithmarschen esitas Hauptzollamt Itzehoe otsuse peale vaide, mis
jäeti rahuldamata. Seejärel palus Zuckerfabrik Finantzgericht Hamburg’il
selle otsuse täitmine peatada. Ta esitas samasse kohtusse kaebuse
nimetatud otsuse tühistamise nõudes. Oma taotluste põhjendamiseks väitis
Zuckerfabrik, et määrus nr 1914/87, millel põhineb Hauptzollamt’i
otsus, on tühine.5        Finantzgericht
Hamburg rahuldas taotluse Hauptzollamt Itzehoe otsuse täitmise
peatamiseks ja esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:„1.      a)
Kas EMÜ asutamislepingu artikli 189 teist lõiku tuleb tõlgendada
nii, et määruste üldkohaldatavus liikmesriikides ei välista siseriiklike
kohtute õigust esialgse õiguskaitse tagamiseks peatada määruse alusel
vastu võetud haldusakti täitmine kuni põhikohtuasjas otsuse tegemiseni?b)
Kui vastus esimese küsimuse punktile a on jaatav, siis millistel
tingimustel võivad siseriiklikud kohtud tagada esialgse õiguskaitse? Kas
leidub mõni asjakohases valdkonnas kohaldatav ühenduse õiguse tingimus
ning kui jah, siis millised on need tingimused? Või tuleb esialgset
õiguskaitset määratleda siseriiklikust õigusest lähtudes?2.      Kas
nõukogu 2. juuli 1987. aasta määrus nr 1914/87, millega
kehtestatakse suhkrusektoris 1986/87. turustusaastaks kõrvaldamise
erimaks, on kehtiv? Eelkõige, kas nimetatud määrus on tühine, sest rikub
põhimõtet, mille kohaselt makse kehtestavatel määrustel ei tohi olla
tagasiulatuvat jõudu?”6        Ühtlasi
tegi Finanzgericht Hamburg määruse, millega peatas asja sisulise
menetlemise, kuni Euroopa Kohus annab neile kahele eelotsuse küsimusele
vastuse.7        Peale
selle esitas Finanzgericht Düsseldorf 19. oktoobri
1988. aasta määrusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 20. märtsil
1989, EMÜ asutamislepingu artikli 177 alusel viis eelotsuse
küsimust, mis samuti käsitlevad nõukogu määruse nr 1914/87
kehtivust.8        Need
viis küsimust kerkisid suhkrutootja Zuckerfabrik Soest GmbH ja
Hauptzollamt Paderborn’i (Paderborni peatolliasutus) vahelises
kohtuvaidluses. Hauptzollamt Paderborn nõudis 20. oktoobri
1987. aasta otsusega Zuckerfabrik Soest’ilt kõnealuse
kõrvaldamismaksu tasumist summas 1 675 013,71 Saksa
marka.9        Zuckerfabrik
Soest esitas selle otsuse peale vaide, mis jäeti rahuldamata. Seejärel
palus Zuckerfabrik Soest Finantzgericht Düsseldorf’il peatada
Hauptzollamt Paderborn’i otsuse täitmine. Peale selle esitas ta samasse
kohtusse kaebuse nimetatud otsuse tühistamise nõudes. Nagu Zuckerfabrik
Süderdithmarschen teises kohtus, väitis ka Zuckerfabrik Soest oma
taotluse ja kaebuse põhjendamiseks, et kõrvaldamise erimaksu kehtestanud
määrus, millel põhineb Hauptzollamt Paderborn’i otsus, on tühine.10      Finanzgericht
Düsseldorf rahuldas 10. veebruari 1988. aasta esialgse
õiguskaitse määrusega taotluse Hauptzollamt Paderborn’i otsuse täitmise
peatamiseks põhjendusel, et kõrvaldamise erimaksu kehtestamise määruse
kehtivus äratab temas tõsiseid kahtlusi.11      Finanzgericht
Düsseldorf peatas 19. oktoobri 1988. aasta määrusega asja
sisulise menetlemise ja taotles Euroopa Kohtult eelotsust järgmistes
küsimustes:„1.      Kas
määrus nr 1914/87, millega kehtestatakse suhkrusektoris
1986/87. turustusaastaks kõrvaldamise erimaks (EÜT L 183,
3.7.1987, lk 5), on tühine põhjusel, et kõrvaldamise erimaks on
rahastamise eesmärki taotlev maks, mida võib kehtestada üksnes EMÜ
asutamislepingu artikli 201 alusel?Täiendava võimalusena:2.      Kas
suhkrusektoris 1986/87. turustusaastaks nõukogu määrusega
nr 1914/87 kehtestatud kõrvaldamise erimaks on kooskõlas määruse
nr 1785/81 artiklis 28 sätestatud omafinantseerimise
piiramisega ja põhimõttega, mille kohaselt ühenduse seadusandlikku
süsteemi ei sekkuta?Täiendava võimalusena:3.      Kas
suhkrusektoris 1986/87. turustusaastaks kehtestatud kõrvaldamise
erimaks on kooskõlas põhimõttega, mille kohaselt majandusharu koormamine
turukorralduse seisukohast väliste riskide ja ebamõistlike rahaliste
kohustustega on keelatud?Täiendava võimalusena:4.      Kas
määruse nr 1914/87 artikkel 1, mis kehtestas suhkrusektoris
1986/87. turustusaastaks kõrvaldamise erimaksu, rikub
diskrimineerimiskeeldu (asutamislepingu artikli 40 lõike 3
teine lõik), sest B-suhkrule kohaldatav maks on märgatavalt kõrgem
A-suhkrule kohaldatavast?Täiendava võimalusena:5.      Kas
määrus nr 1914/87, millega kehtestatakse suhkrusektoris
1986/87. turustusaastaks kõrvaldamise erimaks, rikub eespool
nimetatud asjaoludel ühenduse õiguses kohaldatavaid omandiõiguse kaitse
ja õiguse tegutseda vabalt valitud kutsealal põhimõtteid, kui maksu ei
ole enam võimalik tasuda teenitud kasumist, vaid üksnes reservist,
mistõttu seatakse ohtu isegi asjaomase ettevõtja olemasolu?”12      Mõlema
põhikohtuasja faktilised asjaolud, ühenduse õiguse asjassepuutuvad
sätted, mõlema menetluse käik ja Euroopa Kohtule esitatud kirjalikud
märkused on ulatuslikumalt esitatud kohtuistungi ettekannetes.
Kohtutoimikute materjalid leiavad alljärgnevalt käsitlemist vaid
niivõrd, kuivõrd see on Euroopa Kohtu arutluskäigu seisukohalt vajalik.13      Arvestades
mõlema kohtuasja esemete sarnasust ja nendevahelist seost, mis leidis
kinnitust suulisel arutamisel, tuleb need kohtuasjad kohtuotsuse
tegemise huvides vastavalt kodukorra artiklile 43 liita. Ühenduse määrusel põhineva siseriikliku õigusakti täitmise peatamine Põhimõte14      Esmalt
küsib Finanzgericht Hamburg sisuliselt seda, kas EMÜ asutamislepingu
artikli 189 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et see välistab
siseriikliku kohtu õiguse peatada ühenduse määruse põhjal vastu võetud
siseriikliku haldusakti täitmine.15      Niisuguse
peatamise õiguse andmise poolt räägib Finanzgericht Hamburg’i väitel
asjaolu, et see meede lükkab siseriikliku otsuse rakendamist üksnes
edasi ega tee küsitavaks ühenduse määruse kehtivust. Siseriikliku kohtu
sellist pädevust vastustades toob ta aga oma küsimuse põhjendamiseks
esile, et selline peatamine, millel võivad olla ulatuslikud tagajärjed,
võib takistada määruste täielikku toimet kõigis liikmesriikides,
rikkudes nii asutamislepingu artikli 189 teist lõiku.16      Kõigepealt
tuleb rõhutada, et asutamislepingu artikli 189 teine lõik ei saa
takistada kohtulikku kaitset, mida ühenduse õigus õigussubjektidele
pakub. Juhul kui siseriiklikud asutused vastutavad ühenduse määruste
halduskorras rakendamise eest, hõlmab ühenduse õigusega tagatud kohtulik
kaitse õigussubjekti õigust vaidlustada nende määruste seaduslikkus
siseriiklikus kohtus ja paluda sellel kohtul esitada eelotsuse küsimused
Euroopa Kohtule.17      Et
ainult Euroopa Kohus on pädev ühenduse määrust tühiseks tunnistama (vt
22. oktoobri 1987. aasta otsus kohtuasjas 314/85: Foto-Frost,
EKL 1987, lk 4199, punkt 20), oleks eespool nimetatud
õigus kahjustatud, kui õigussubjektil ei oleks enne Euroopa Kohtu otsust
võimalik teatud tingimuste täitmise korral saada peatamise otsust, mis
võimaldab vaidlustatud määruse toimet tema suhtes tõkestada.18      Nagu
Euroopa Kohus eespool viidatud 22. oktoobri 1987. aasta
kohtuotsuses Foto-Frost (punkt 16) märkis, on kehtivuse
kontrollimist puudutav eelotsusetaotlus nagu ka tühistamishagi ühenduse
institutsioonide õigusaktide seaduslikkuse kontrolli vahendid. Seoses
tühistamishagiga võimaldab EMÜ asutamislepingu artikkel 185 hagejal
taotleda vaidlustatud akti kohaldamise peatamist ja annab kohtule
õiguse peatamist määrata. Seega nõuab esialgse õiguskaitse süsteemi
terviklikkus, et siseriiklikul kohtul oleks õigus peatada ka ühenduse
määrusel põhineva siseriikliku haldusakti täitmine, kui selle määruse
seaduslikkus on vaidlustatud.19      Oma
19. juuni 1990. aasta otsuses kohtuasjas C-213/89:
Factortame (EKL 1990, lk I-2433), mis käsitleb siseriikliku
seaduse vastavust ühenduse õigusele, asus Euroopa Kohus artikli 177
kasulikule mõjule osutades seisukohale, et siseriiklikul kohtul, kes on
esitanud Euroopa Kohtule tõlgendamise kohta eelotsuse küsimused, mis
võimaldaksid tal lahendada vastavuse küsimuse, peab olema võimalus
määrata esialgsed meetmed ja peatada vaidlustatud siseriikliku seaduse
kohaldamine seniks, kuni ta teeb oma otsuse, arvestades artikli 177
alusel antud tõlgendust.20      Ühenduse
õigusega õigussubjektile siseriiklikus kohtus tagatud esialgne
õiguskaitse ei tohi olla erinev sõltuvalt sellest, kas ta vaidlustab
siseriiklike õigusnormide vastavuse ühenduse õigusele või ühenduse
teiseste õigusaktide kehtivuse, kuna mõlemal juhul põhineb vaidlus
ühenduse õigusel endal.21      Eelnevatest
kaalutlustest lähtudes tuleb esimese küsimuse esimesele osale vastata,
et asutamislepingu artiklit 189 tuleb tõlgendada nii, et see ei
välista siseriikliku kohtu õigust peatada ühenduse määruse alusel vastu
võetud siseriikliku haldusakti täitmine. Peatamise tingimused22      Edasi
küsib Finanzgericht Hamburg, millistel tingimustel võib siseriiklik
kohus peatada ühenduse määrusel põhineva siseriikliku haldusakti
täitmise, kui tal on kahtlusi asjaomase määruse kehtivuse suhtes.23      Kõigepealt
tuleb märkida, et vaidlustatud akti kohaldamist peatavaid meetmeid võib
rakendada üksnes siis, kui kohus on faktiliste ja õiguslike asjaolude
alusel, millele hagejad tuginevad, veendunud, et vaidlustatud haldusakti
aluseks oleva ühenduse määruse kehtivuse suhtes on tõsine kahtlus.
Peatamismeetme määramist võib õigustada üksnes kehtetuse tuvastamise
võimalus, mis on jäetud Euroopa Kohtu otsustada.24      Järgmisena
tuleb märkida, et täitmise peatamine peab jääma esialgset laadi
meetmeks. Seetõttu võib siseriiklik kohus esialgse õiguskaitse
tagamiseks määrata peatamise üksnes seniks, kuni Euroopa Kohus on teinud
kehtivuse kontrollimise küsimuses otsuse. Järelikult, kui küsimust ei
ole varem Euroopa Kohtule saadetud, peab siseriiklik kohus selle
küsimuse ise esitama koos kehtetuse põhjendustega, millest tema arvates
tuleks lähtuda.25      Seoses
haldusakti täitmise peatamise muude tingimustega tuleb märkida, et
kohtumenetluse normid on kehtestatud siseriikliku õigusega ning
peatamise tingimused erinevad sõltuvalt neid kehtestavast siseriiklikust
õigusest, mis võib ohustada ühenduse õiguse ühetaolist kohaldamist.26      Ühetaolise
kohaldamise nõue on üks ühenduse õiguskorra alustest; see eeldab, et
vähemalt ühenduse määrusel põhineva haldusakti täitmise peatamise
tingimused on kõigis liikmesriikides ühetaolised, kuigi peatamine on
eriti taotluse esitamise ja läbivaatamise osas reguleeritud siseriiklike
menetlusnormidega.27      Kuna
siseriikliku kohtu õigus niisugust peatamist määrata vastab õigustele,
mis on artikliga 185 antud Euroopa Kohtule seoses artikli 173
alusel esitatud hagi lahendamisega, võib siseriiklik kohus määrata
peatamise ainult neil tingimustel, mida järgib Euroopa Kohus ajutiste
meetmete kohaldamise taotluse rahuldamisel.28      Euroopa
Kohtu väljakujunenud praktikast nähtub, et vaidlustatud akti
kohaldamise peatamise meetmeid võib rakendada vaid siis, kui need on
kiireloomulised, teiste sõnadega siis, kui on vaja võtta meetmeid ja
neid kohaldada enne asja sisulist lahendamist selleks, et ära hoida
olulise ja korvamatu kahju tekkimist meetmete kohaldamist taotleval
poolel.29      Kiireloomulisuse
osas tuleb täpsustada, et kahju, millele hageja osutab, peab saama
tekkida enne seda, kui Euroopa Kohus on jõudnud teha otsuse vaidlustatud
ühenduse õigusakti kehtivuse kohta. Mis puutub kahju iseloomu, siis on
Euroopa Kohus korduvalt leidnud, et puhtmajanduslikku kahju ei saa
põhimõtteliselt käsitleda korvamatuna. Esialgse õiguskaitse taotlust
lahendav kohus peab siiski uurima iga kohtuasja konkreetseid asjaolusid.
Sellega seoses peab ta hindama elemente, mille põhjal saab kindlaks
teha, kas niisuguse õigusakti viivitamatu täitmine, mille täitmise
peatamise taotlus on esitatud, toob hagejale kaasa korvamatu kahju, mida
ei ole võimalik heastada ühenduse õigusakti tühiseks tunnistamise
korral.30      Samuti
tuleb lisada, et siseriiklikul kohtul, kelle ülesanne on oma pädevuse
piires kohaldada ühenduse õiguse sätteid, lasub kohustus tagada ühenduse
õiguse täielik mõju ning järelikult, kui on kahtlusi ühenduse määruse
kehtivuse suhtes, siis ka kohustus arvestada ühenduse huvi selle vastu,
et neid määrusi ei jäetaks kohaldamata ilma asjakohase tagatiseta.31      Nimetatud
kohustuse täitmiseks peab peatamise taotlust lahendav siseriiklik kohus
kõigepealt kontrollima, kas vaidlusalune ühenduse õigusakt minetaks
kogu oma kasuliku mõju, kui seda viivitamata ei rakendata.32      Kui
kohaldamise peatamisega võib ühendusele kaasneda finantsrisk, peab
siseriiklikul kohtul olema ka võimalus nõuda hagejalt piisavat tagatist,
näiteks kautsjoni maksmist või pandi andmist.33      Eelnevatest
kaalutlustest järeldub, et Finanzgericht Hamburg’i esitatud esimese
küsimuse teisele osale tuleb vastata, et siseriiklik kohus võib peatada
ühenduse määruse rakendamiseks vastu võetud siseriikliku õigusakti
täitmise üksnes siis, kui:–        siseriiklikul
kohtul on tõsine kahtlus ühenduse õigusakti kehtivuse suhtes ning kui
ta ise esitab vaidlustatud õigusakti kehtivuse küsimuse juhul, kui see
ei ole juba Euroopa Kohtu menetluses;–        asi on kiireloomuline ning hagejat ähvardab oluline ja korvamatu kahju;–        siseriiklik kohus arvestab nõuetekohaselt ühenduse huvidega.  Kehtivus34      Finanzgericht
Hamburg on seadnud kahtluse alla eespool viidatud määruse
nr 1914/87 kehtivuse põhjendusega, et see on vastuolus
tagasiulatuva jõu puudumise põhimõttega ega vasta seetõttu õiguskindluse
põhimõttele.35      Finanzgericht
Düsseldorf on oma kahtlust nimetatud määruse kehtivuse suhtes
väljendanud viies küsimuses, milles sisalduvad väited puudutavad
kõrvaldamise erimaksu kehtestamise õigusliku aluse nõuetekohasust,
nimetatud määruse vastavust alusmäärusele ehk nõukogu 30. juuni
1981. aasta määrusele (EMÜ) nr 1785/81 suhkrusektori turgude
ühise korralduse kohta (EÜT L 177, lk 4), majandusharu väliste
riskidega ja ebamõistlike rahaliste kohustustega koormamise keelu
rikkumist, samuti omandiõiguse kaitse ja õiguse tegutseda vabalt valitud
kutsealal põhimõtete rikkumist.36      Kuna
neis kahes kohtuasjas esitatud küsimused on üksnes ühe ja sama
õigusakti arvustamise erinevad vaatenurgad, tuleb neid käsitleda koos. EMÜ asutamislepingu artiklis 201 ette nähtud menetluse rikkumisel põhinev väide37      Finanzgericht
Düsseldorf leiab, et põllumajandusturu ühise korralduse raames saab EMÜ
asutamislepingu artikli 43 alusel maksu kehtestada vaid siis, kui
selle eesmärk on kõnealuse turu reguleerimine. Selline meede võib olla
seotud üksnes oleviku või tulevikuga. See ei kehti kõrvaldamise erimaksu
puhul, mille eesmärk on katta eelmisel turustusaastal tekkinud kahju.
Pealegi on nimetatud maksu kohustatud tasuma üksnes suhkrutootjad, samal
ajal kui turu reguleerimiseks võetud meede peaks peamiselt mõjutama
suhkrupeedikasvatajaid. Finanzgericht Düsseldorf on seisukohal, et
vaidlustatud maks on oma olemuselt rahastamise eesmärki taotlev maks,
mida saab õiguspäraselt kehtestada üksnes asutamislepingu
artikli 201 alusel.38      Vastuseks
sellele väitele tuleb märkida, et nõukogu 7. mai 1985. aasta
otsuse 85/257/EMÜ ühenduste omavahendite süsteemi kohta (EÜT L 128,
lk 15), mis oli vaidlustatud määruse vastuvõtmise ajal kehtiv,
artiklis 2 on kooskõlas asutamislepingute sätetega tehtud vahet
„suhkruturu ühise korralduse raames ette nähtud toetuste ja muude
tollimaksude”, mis juba on ühenduse omavahendid, ja „ühise poliitika
raames kehtestatud muudest maksudest saadud tulu” vahel, mis muutub
omavahenditeks ainult siis, kui EMÜ asutamislepingu artiklis 201 ja
muude asutamislepingute vastavates sätetes ette nähtud menetlus on
lõpule viidud.39      Arvestades
suhkru tootmises ja ühenduse suhkruturul paratamatult toimuvat arengut,
ei ole võimalik, et eespool viidatud 7. mai 1985. aasta
otsuse artikli 2 esimese lõigu punktis a oli mõeldud otsuse
kohaldamist piirata nii, et see kehtiks üksnes otsuse vastuvõtmise ajal
juba kehtinud maksude suhtes, nimelt eespool viidatud nõukogu määrusega
nr 1785/81 (edaspidi „alusmäärus”) selleks ajaks kehtestatud
maksude suhtes. Kuna kõrvaldamise erimaks on täienduseks 7. mai
1985. aasta otsuse vastuvõtmise ajal juba kehtinud maksudele, tuleb
seda nimetatud otsuse tähenduses käsitleda kuuluvana „suhkruturu ühise
korralduse raames kehtestatud toetuste ja muude tollimaksude” hulka.40      Igal
juhul tuleb rõhutada, nagu Euroopa Kohus, käsitledes nõukogu
21. aprilli 1970. aasta otsust liikmesriikide osamaksete
asendamise kohta ühenduste omavahenditega (EÜT L 94, lk 19),
on juba leidnud oma 30. septembri 1982. aasta otsuses
kohtuasjas 108/81: Amylum (EKL 1982, lk 3107), et
7. mai 1985. aasta otsuse kui eelarveõiguse meetme eesmärk on
ühenduse eelarvesse kavandatud omavahendite kindlaksmääramine, mitte aga
ühenduse nende institutsioonide täpsustamine, kes on pädevad kehtestama
tollimakse, makse, tasusid, lõivusid või muid tuluvorme.41      Sellest
tuleneb, et määrusega nr 1914/87 ette nähtud kõrvaldamise erimaksu
taolise meetme vastuvõtmiseks ei olnud vaja kasutada artiklis 201
sätestatud menetlust isegi siis, kui see meede oli oma olemuselt
rahastamise eesmärki taotlev maks.42      Küsimus,
kas EMÜ asutamislepingu artikkel 43 võib olla juba lõppenud
ajavahemikul aset leidnud majandustoimingute maksustamiseks mõeldud
maksu kehtestamise õiguslik alus, taandub küsimusele, kas osutatud
artikli alusel võib kehtestada tagasiulatuva mõjuga maksu. See väide
kattub tagasiulatuva jõu puudumise põhimõtte rikkumist käsitleva
väitega, mida analüüsitakse edaspidi. Määruse nr 1914/87 alusmäärusele vastavust käsitlev väide43      Osutades
Euroopa Kohtu 29. märtsi 1979. aasta otsusele
kohtuasjas 113/77: NTN Toyo Bearing Company (EKL 1979,
lk 1185), väidab Finanzgericht Düsseldorf, et kui nõukogu on juba
kord alusmääruse artiklis 28 kehtestanud maksude ülemmäära, mille
tasumist võib suhkrutootjatelt nõuda, siis on keelatud vahetult
asutamislepingu artiklil 43 põhineva teise määrusega kehtestada
maksu, mis ületab nimetatud ülemmäära.44      Sellega
seoses tuleb meelde tuletada, et nii alusmäärus kui ka vaidlustatud
määrus nr 1914/87 on vastu võetud asutamislepingu artikli 43
alusel. Seetõttu ei saa määrust nr 1914/87 käsitleda kui
alusmääruse rakendusmäärust, nagu see oli määruse puhul, mida arvustati
16. juuni 1987. aasta otsuses kohtuasjas 46/86: Romkes
(EKL 1987, lk 2671).45      Nõukogu
võib EMÜ asutamislepingu artikli 43 alusel vastu võetud
alusmäärust muuta, täiendada või selle tühistada, kui muutmise,
täiendamise või tühistamise sätted on vastu võetud sama korra kohaselt,
ilma et neid sätteid oleks vaja sisse viia alusmäärusesse.46      Käesolevas
kohtuasjas erineb olukord sellest, millest lähtus eespool viidatud
29. märtsi 1979. aasta otsus kohtuasjas NTN Toyo Bearing
Company. Viimati nimetatud juhul võttis nõukogu ühe asutamislepingu
artiklis 113 sätestatud eesmärgi saavutamiseks vastu üldmääruse
ning tegi hiljem erijuhtumi käsitlemiseks mõeldud rakendusmääruses
erandi üldmääruses sätestatud eeskirjadest.47      Neil
asjaoludel tuleb sedastada, et alusmäärus ei keelanud nõukogul määruse
nr 1914/87 vastuvõtmist, sest ta järgis asutamislepingu
artiklis 43 ette nähtud menetlust. Tagasiulatuva jõu puudumise põhimõtte rikkumisel põhinev väide48      Nagu
Finanzgericht Düsseldorf, leiab ka Finanzgericht Hamburg, et määrus
nr 1914/87 on vastuolus tagasiulatuva jõu puudumise põhimõttega,
sest see võeti vastu 2. juulil 1987, seega pärast 30. juunil
1987 lõppenud 1986/87. turustusaastat, mille kahjude katmiseks oli
määrus mõeldud. Määrus seob maksude tasumise minevikus aset leidnud
faktidega, nimelt suhkrutoodanguga nimetatud turustusaastal.
Siseriiklike kohtute arvates ei arvestatud suhkrutootjate õiguspäraseid
ootusi, kuivõrd neil oli õigus loota, et alusmäärusega ette nähtud makse
ei suurendata ja kui suurendatakse, siis saab nende tasumise kohustuse
täielikult üle kanda suhkrupeeditootjatele.49      Euroopa
Kohus on juba eelkõige 25. jaanuari 1979. aasta otsustes
kohtuasjas 98/78: Racke (EKL 1979, lk 69) ja
kohtuasjas 99/78: Decker (EKL 1979, lk 101) ning
30. septembri 1982. aasta otsuses eespool viidatud
kohtuasjas 108/81: Amylum leidnud, et kuigi üldreeglina on ühenduse
õigusakti ajalise kehtivuse alguse määramine akti avaldamisele eelnenud
ajale õiguskindluse põhimõttega vastuolus, võib see erandjuhtudel olla
teisiti, kui taotletav eesmärk seda nõuab ja kui huvitatud isikute
õiguspäraseid ootusi on nõuetekohaselt arvestatud.50      Kahest
tingimusest esimese suhtes on vaja meelde tuletada mõningaid faktilisi
ja õiguslikke asjaolusid. Ühendusesisesest suhkru tootmise ja tarbimise
suhtest tulenevad ülejäägid tuleb realiseerida kolmandate riikide
turgudel. Maailmaturu hindade ja ühenduse hindade vahe kaetakse
eksporditoetusega. Alusmäärus nägi ette, et kõiki selleks vajalikke
kulusid rahastavad tootjad ise.51      Et
olla võimalikult lähedal majanduslikule reaalsusele ja võimaldada seega
turul stabiliseeruda, mis on üks asutamislepingu artikli 39
eesmärkidest, nähti alusmääruse artiklis 28 ette, et
põhimõtteliselt tuleb maksud tasuda enne iga turustusaasta lõppu ning et
järelikult tuleb need arvutada jooksva turustusaasta ekspordikohustuste
puhul prognoositava kahju põhjal.52      Maksude
kindlaksmääramise ajal ei olnud siiski võimalik piisava täpsusega ette
näha mõju, mida avaldasid teatavad erakorralised sündmused, käesoleval
juhul dollari väärtuse järsk kukkumine ja suhkru maailmaturu hinna väga
suur langus, mis mõlemad toimusid kõnealusel turustusaastal. Sellisel
juhul on õiguspärane, et tootjate rahastatavad kulud määratakse kindlaks
alles pärast kõnealuste sündmuste kõikide tagajärgede selgumist ja
vajaduse korral ka pärast selle turustusaasta lõppu, mil sündmused aset
leidsid.53      Kui
nõukogu pärast kõigi 1986/87. turustusaasta kahjude selgumist ei
võtnud ühtegi meedet tootjate poolt juba kantud kulude täiendamiseks,
siis oleks saanud taotletavat eesmärki, nimelt suhkruturu
stabiliseerimist üldistes huvides, mida tehakse eelkõige eksporditoetuse
abil, saavutada üksnes ühenduse eelarve koormamise kaudu, samas kui
tootjatepoolne täieulatuslik rahastamine on suhkruturu ühise korralduse
põhimõte.54      Seega
oli nõukogul õigus arvata, et üldistes huvides taotletava eesmärgi
saavutamiseks, täpsemalt ühenduse suhkruturu stabiliseerimiseks tuleb
vaidlustatud määrust kohaldada 1986/87. turustusaasta suhtes.
Järelikult võib lugeda täidetuks esimese tingimuse, mida tuleb järgida
ühenduse õigusakti kohaldamisel tagasiulatuvalt enne selle
avaldamiskuupäeva.55      Et
teha kindlaks, kas ka teine eespool nimetatud tingimus on täidetud, on
vaja uurida, kas nõukogu võetud meede rikkus õiguspärast ootust, mis
huvitatud isikutel oli alusmäärusega ette nähtud maksude ülemmäära
suhtes ja kas määruse nr 1914/87 avaldamine 2. juulil 1987
pettis neid ootusi.56      Põhikohtuasjades
ei saa vaidluse pooled siiski tugineda kaitset väärivale õiguspärasele
ootusele.57      Kõigepealt
teavitas alusmääruse üheteistkümnes põhjendus suhkrutootjaid sellest,
et neil tuleb ühenduse tarbimist ületava tootmise ülejääkide
realiseerimise kulud katta täies ulatuses.58      Teiseks
avaldas komisjon 9. septembril 1986 viitenumbrit VI PC 2 –
408 kandva prognoosi, millest ilmneb selgelt 1986/87. turustusaasta
puudujäägi tõenäosus.59      Kolmandaks
teadsid suhkrutootjad enne turustusaasta lõppu Euroopa Ühenduste
Teatajas 3. aprillil 1987 avaldatud ettepaneku põhjal, et komisjon
tegi nõukogule ettepaneku võtta vastu määrus
1986/87. turustusaastaks suhkrusektoris kõrvaldamise erimaksu
kehtestamise kohta, millest hiljem sai vaidlustatud määrus
nr 1914/87.60      Sellest
järeldub, et tagasiulatuva jõu puudumise põhimõtte rikkumisel põhinevat
väidet ei saa toetada. Väide, mis
käsitleb keeldu koormata majandusharu turukorralduse seisukohast väliste
riskide ja ebamõistlike rahaliste kohustustega61      Finanzgericht
Düsseldorf’i hinnangul võivad turuhäired, mis on kõrvaldatavad ühise
turukorralduse raames võetud meetmetega, tuleneda sama turu enda
sisemistest põhjustest. Kui suhkruturg välja arvata, siis teiste turgude
korraldamisel rahastab maailmaturu hindade langusest ja dollari
väärtuse vähenemisest tulenevaid riske üksnes Euroopa Põllumajanduse
Arendus- ja Tagatisfond (EPATF). See näitab, et seadusandja käsitleb
seda kui riski, mis ei allu ettevõtjate kontrollile ja mida ei saa seega
jätta ettevõtjate kanda.62      Esiteks
tuleb sedastada, et selliseid riske rahastab tõepoolest kõige
sagedamini EPATF. See ei ole siiski ette nähtud asutamislepingus, mille
artikli 40 lõige 4 võimaldab luua niisugust fondi, ilma et
paneks sellele kohustust osaleda turukorralduse igas meetmes. Isegi kui
omafinantseerimise põhimõtet kohaldatakse ainult suhkrusektoris, siis
nagu väitis nõukogu vastuseks Euroopa Kohtu küsimusele, on selle
põhjuseks asjaolu, et põllumajanduse muudes sektorites on tootjatele
tagatud madalamad hinnad, mis selgitab, miks neile ei tohiks panna
rahastamise kohustust.63      Järgmisena
tuleb märkida, et ühenduse suhkrutootjatel on tänu eksporditoetustele
juurdepääs maailmaturule, et realiseerida osa oma toodangust. Tootjate
riske tuleb hinnata maailmaturgu silmas pidades. Sellised asjaolud nagu
suhkru ületootmine või Euroopa vääringute ja dollari vahetuskursside
kõikumine võivad mõjutada nõudmist või pakkumist ning järelikult
toodangu hinda. Nende asjaoludega seotud riski ei saa seetõttu käsitleda
kõnealuse turu suhtes välisena.64      Kõrvaldamise
erimaks ei pane suhkrutootjatele mingil viisil ebamõistlikke rahalisi
kohustusi. Esiteks on see maks vastutasuks eeliste eest, mida pakub
võimalus saada ühenduse tarbimist ületavate koguste realiseerimiseks
antavat eksporditoetust. Teiseks võivad suhkrutootjad määruse
nr 1914/87 artikli 1 lõike 3 alusel nõuda ühenduses
kasvatatud suhkrupeedi või -roo müüjatelt kõnealuse maksu suurema osa
hüvitamist.65      Neist kaalutlustest lähtudes ei saa siseriikliku kohtu esitatud väidet toetada. Diskrimineerimist käsitlev väide66      Asjaolu,
et kõrvaldamise erimaks mõjutab B-suhkru tootjaid suuremal määral kui
A-suhkru tootjaid, kuigi mõlemal juhul on tegemist ühe ja sama tootega,
tähendab Finanzgericht Düsseldorf’i arvates diskrimineerimist, mis on
keelatud asutamislepingu artikli 40 lõike 3 teise lõiguga.67      Sellega
seoses tuleb märkida, et alusmäärus kinnitas iga suhkru
tootmispiirkonna ja turustusaasta jaoks A-põhikoguse ja B-põhikoguse.
Liikmesriigid jaotavad oma A-põhikogused ettevõtjatele A-kvootidena ja
B-põhikogused B-kvootidena. Konkreetseks turustusaastaks jagatud
A-kvootide summa vastab ligikaudselt ühenduses kõnealusel aastal
inimeste poolt tarbitava suhkru kogusele. A- ja B­kvootide piires
toodetud suhkrut (A-suhkur ja B-suhkur) võib ühenduse piires vabalt
turustada: hinnad ja realiseerimine tagatakse sekkumissüsteemi kaudu.
Suhkrut võib eksportida ka kolmandatesse riikidesse, vajaduse korral
eksporditoetuste abil. Ettevõtja poolt toodetud suhkrut, mis ületab A-
ja B-kvoote (C-suhkur) võib turustada üksnes kolmandates riikides ja sel
juhul eksporditoetust ei maksta.68      Sellest
süsteemist tuleneb, et iga ettevõtja, kes toodab suhkrut üle talle
eraldatud A-kvoodi, ületades seega oma osa ühenduse tarbimiseks mõeldud
suhkrutoodangus, toodab paratamatult ülejääke, mille ainus normaalne
realiseerimisviis on eksport kolmandatesse riikidesse.69      Nagu
eespool märgitud, on kõrvaldamise erimaksu eesmärk katta erakorralised
kulud, mida on põhjustanud kõrged eksporditoetused, mis on antud
ühenduse suhkru ülejääkide müügi edendamiseks kolmandate riikide
turgudel.70      Nimetatud
põhjustel oli proportsionaalselt kõrgema maksu kehtestamine A-kvooti
ületavale suhkrule põhjendatud.71      Järelikult
tuleb ka asutamislepingu artikli 40 lõike 3 teise lõigu väidetaval
rikkumisel põhinev argument tagasi lükata. Omandiõiguse ja õiguse tegutseda vabalt valitud kutsealal rikkumisel põhinev väide72      Finanzgericht
Düsseldorf leiab, et selliseid põhiõigusi nagu omandiõigus ja õigus
tegutseda vabalt valitud kutsealal on õigusvastaselt kahjustatud, kui
ettevõtjal ei ole konkreetsel turustusaastal saadud tavalisest kasumist
võimalik maksta kõnealusel aastal kogunenud järjestikusi makse ja ta
peab tasuma need oma reservist, seega siis ettevõttest endast.73      Sellega
seoses tuleb meenutada, et Euroopa Kohus on juba leidnud (vt eelkõige
11. juuli 1989. aasta otsus kohtuasjas 265/87: Schräder,
EKL 1989, lk 2237, punkt 15), et omandiõigust ja õigust
tegutseda vabalt valitud kutsealal võib piirata eelkõige ühise
turukorralduse raames, tingimusel et need piirangud vastavad tegelikult
ühenduse poolt taotletavatele üldise huvi eesmärkidele ning et
taotletavat eesmärki silmas pidades ei kujuta need endast ülemäärast ja
talumatut sekkumist, mis rikuks tagatud õiguste olemust.74      Nagu
Ühendkuningriigi valitsus on õigesti märkinud, ei saa maksu maksmise
kohustust käsitleda omandiõigust piirava meetmena.75      Seetõttu
tuleb nentida, et kõrvaldamise erimaks ei kahjusta mingil viisil
suhkrutootjate omandiõigust.76      Seoses
õigusega tegutseda vabalt valitud kutsealal on eespool juba märgitud,
et kõrvaldamise erimaks vastab üldise huvi eesmärkidele, sest see tagab,
et ühendus ei kanna majandussektori kahjusid. Sellist sekkumist ei saa
lugeda ülemääraseks. Maks, mille tasumise võib osaliselt üle kanda
suhkrupeeditootjatele, kehtestati peamise eesmärgiga „mitte seada
tootmiskvootide korda kahtluse alla enne seda kuupäeva”, nagu on
täpsustatud määruse nr 1914/87 neljandas põhjenduses. Nagu komisjon
õigesti märkis, oleks kvootide vähendamine, mis pikemas ajavahemikus
põhjustaks ühenduse suhkrutööstuse osa vähenemise maailmaturul, palju
tõsisem sekkumine suhkrutootjate ja suhkrupeedikasvatajate huvidesse.77      Seetõttu
ei saa nõustuda argumendiga, mis põhineb õiguse tegutseda vabalt
valitud kutsealal rikkumisel.78      Kõigist
eespool toodud järeldustest tuleneb, et Finanzgericht Hamburg’ile ja
Finanzgericht Düsseldorf’ile tuleb vastata, et esitatud küsimuste
kaalumisel ei ole ilmnenud selliseid asjaolusid, mis võiksid mõjutada
nõukogu 2. juuli 1987. aasta määruse, millega kehtestatakse
suhkrusektoris 1986/87. turustusaastaks kõrvaldamise erimaks,
kehtivust. Kohtukulud79      Euroopa
Kohtule märkusi esitanud Itaalia valitsuse, Ühendkuningriigi valitsuse
ning Euroopa Ühenduste Nõukogu ja komisjoni kohtukulusid ei hüvitata. Et
põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus siseriiklikes kohtutes
poolelioleva asja üks staadium, otsustavad kohtukulude jaotuse need
kohtud.Esitatud põhjendustest lähtudesEUROOPA KOHUS_vastuseks
Finanzgericht Hamburg’i 31. märtsi 1988. aasta määrusega ja
Finanzgericht Düsseldorf’i 19. oktoobri 1988. aasta määrusega
esitatud küsimustele, otsustab:1.      Asutamislepingu
artiklit 189 tuleb tõlgendada nii, et see ei välista siseriikliku
kohtu õigust peatada ühenduse määruse alusel vastu võetud siseriikliku
haldusakti täitmine.2.      Siseriiklik
kohus võib peatada ühenduse õigusakti rakendamiseks vastu võetud
siseriikliku õigusakti kohaldamise üksnes siis, kui sel kohtul on tõsine
kahtlus ühenduse õigusakti kehtivuse suhtes ning kui ta ise esitab
vaidlustatud õigusakti kehtivuse küsimuse juhul, kui see ei ole juba
Euroopa Kohtu menetluses, kui asi on kiireloomuline ning hagejat
ähvardab oluline ja korvamatu kahju ja kui siseriiklik kohus arvestab
nõuetekohaselt ühenduse huvidega.3.      Esitatud
küsimuste kaalumisel ei ole ilmnenud selliseid asjaolusid, mis võiksid
mõjutada nõukogu 2. juuli 1987. aasta määruse (EMÜ)
nr 1914/87, millega kehtestatakse suhkrusektoris
1986/87. turustusaastaks kõrvaldamise erimaks, kehtivust.DueManciniMoitinho de AlmeidaRodríguez IglesiasDíez de VelascoSlynnKakourisJolietSchockweilerGrévisse ZuleegKuulutatud avalikul kohtuistungil 21. veebruaril 1991 Luxembourgis.Kohtusekretär       PresidentJ.-G. Giraud       O. Due* Kohtumenetluse keel: saksa.