62013CJ0402
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (első tanács)
2014. november 5. (
*1
)
„Előzetes döntéshozatal iránti kérelem — Mezőgazdaság — Állategészségügy — 854/2004/EK rendelet — Emberi fogyasztásra szánt állati eredetű termékek — Hatósági ellenőrzések — Hatósági állatorvos kijelölése — Állatok levágása”
A C‑402/13. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet az Anotato Dikastirio Kyprou (Ciprus) a Bírósághoz 2013. július 16‑án érkezett, 2013. június 5‑i határozatával terjesztett elő az előtte
a Cypra Ltd
és
a Kypriaki Dimokratia
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (első tanács),
tagjai: A. Tizzano tanácselnök, A. Borg Barthet (előadó), M. Berger, S. Rodin és F. Biltgen bírák,
főtanácsnok: P. Cruz Villalón,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
—
a Cypra Ltd képviseletében T. Andreou dikigoros,
—
a Kypriaki Dimokratia képviseletében M. Chatzigeorgiou, meghatalmazotti minőségban,
—
a ciprusi kormány képviseletében M. Chatzigeorgiou, meghatalmazotti minőségben,
—
a görög kormány képviseletében I. Chalkias és A. Vasilopoulou, meghatalmazotti minőségben,
—
a lengyel kormány képviseletében B. Majczyna, meghatalmazotti minőségben,
—
az Európai Bizottság képviseletében D. Bianchi és D. Triantafyllou, meghatalmazotti minőségben,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2006. november 20‑i 1791/2006/EK tanácsi rendelettel (HL L 363., 1. o.) módosított, az emberi fogyasztásra szánt állati eredetű termékek hatósági ellenőrzésének megszervezésére vonatkozó különleges szabályok megállapításáról szóló, 2004. április 29‑i 854/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 139., 206. o.; a továbbiakban: 854/2004 rendelet) rendelkezéseinek az értelmezésére vonatkozik.
2
E kérelmet a Cypra Limited (a továbbiakban: Cypra), a Nicosia (Ciprus) tartományban található magán sertés‑, juh‑ és kecske‑vágóhíd tulajdonosa és üzemeltetője, valamint a Mezőgazdasági, Természeti Erőforrási és Környezetvédelmi Minisztérium és az Állategészségügyi Szolgálat igazgatója által képviselt Kypriaki Dimokratia (Ciprusi Köztársaság) között annak tárgyában folyamatban lévő eljárásban terjesztették elő, hogy ez utóbbi elutasította a Cypra arra irányuló kérelmét, hogy e vágóhídra hatósági állatorvost küldjenek ki az előre meghatározott napokon és időpontokban történő vágás ellenőrzése céljából.
Jogi háttér
Az uniós jog
3
A 854/2004 rendelet (4)–(6), (8) és (9) preambulumbekezdése a következőképpen szól:
„(4)
Az állati eredetű termékek hatósági ellenőrzésének minden, a közegészség, és – adott esetben – az állatok egészségének és jólétének védelme szempontjából fontos szempontra ki kell terjednie. Ezeknek a rendelkezésre álló legfrissebb információkra kell alapulniuk, és ezért kiigazíthatóknak kell lenniük, mihelyt új információk állnak rendelkezésre.
(5)
Az élelmiszer‑biztonságról szóló közösségi jogszabályoknak tudományosan megalapozottaknak kell lenniük. E célból szükség esetén konzultálni kell az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatósággal.
(6)
A hatósági ellenőrzések jellegének és intenzitásának a közegészségügyi kockázatok, az állatok egészsége és jóléte – adott esetben – az elvégzett folyamatok típusa és mértéke, valamint az érintett élelmiszer‑ipari vállalkozó értékelésén kell alapulnia.
[...]
(8)
Szükség van a hús előállításának hatósági ellenőrzésére annak igazolása érdekében, hogy az élelmiszer‑ipari vállalkozók betartják a higiéniai szabályokat, és tiszteletben tartják a közösségi jogszabályokban megállapított kritériumokat és célokat. E hatósági ellenőrzéseknek ki kell terjedniük az élelmiszer‑ipari vállalkozók tevékenységeinek és ellenőrzéseinek felülvizsgálataira, beleértve az élelmiszer‑ipari vállalkozók saját ellenőrzéseinek ellenőrzését.
(9)
Tekintetbe véve a hatósági állatorvosok sajátos szakismeretét, helyénvaló, hogy felülvizsgálatokat és vizsgálatokat végezzenek a vágóhidakon, a vadfeldolgozó‑létesítményekben és egyes darabolóüzemekben. A tagállamok saját belátásuk szerint dönthetik el, hogy a más típusú létesítmények felülvizsgálataihoz és vizsgálataihoz mely személyzet a legmegfelelőbb.”
4
E rendelet „Fogalommeghatározások” című 2. cikke előírja:
„(1)   E rendelet alkalmazásában az alábbi fogalommeghatározásokat kell alkalmazni:
a)
»hatósági ellenőrzés«: a hatáskörrel rendelkező hatóság által az élelmiszerjog, valamint az állat‑egészségügyi és állatjóléti szabályok betartásának vizsgálata érdekében végrehajtott bármilyen ellenőrzés;
b)
»igazolás«: meghatározott követelmények teljesülésének ellenőrzése vizsgálat és objektív bizonyíték bemutatása révén;
c)
»hatáskörrel rendelkező hatóság«: egy tagállam állat‑egészségügyi ellenőrzések elvégzésére hatáskörrel rendelkező központi hatósága vagy bármely más hatóság, amelyre a fenti hatóság ezt a hatáskört átruházta;
d)
»felülvizsgálat«: módszeres és független vizsgálat annak megállapítása érdekében, hogy a tevékenységek és az azokkal kapcsolatos eredmények megfelelnek‑e a tervezett rendelkezéseknek, és hogy e rendelkezéseket hatékonyan hajtják‑e végre, és alkalmasak‑e a célkitűzések elérésére;
[...]
f)
»hatósági állatorvos«: ilyen minőségben való eljárásra e rendelettel összhangban megfelelően képesített és a hatáskörrel rendelkező hatóság által kijelölt állatorvos;
[...]”
5
E rendelet 4. cikkének (7) és (9) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(7)   A friss húst forgalomba hozó vágóhidak, vadfeldolgozó‑létesítmények és darabolóüzemek esetében a (3) és (4) bekezdésben említett felülvizsgálati feladatokat hatósági állatorvos végzi el.
[...]
(9)   Az egyes intézmények esetében a felülvizsgálati feladatok jellege és intenzitása a becsült kockázattól függ. E célból a hatáskörrel rendelkező hatóság rendszeresen felméri az alábbiakat:
a)
köz‑ és – adott esetben – állat‑egészségügyi kockázatok;
b)
a vágóhidak esetében az állatjóléti szempontok;
c)
az elvégzett folyamatok típusa és mértéke, és
d)
az élelmiszer‑ipari vállalkozónak az élelmiszerjog betartására vonatkozó korábbi nyilvántartása.”
6
Az említett rendelet „Friss hús” című 5. cikke értelmében:
„A tagállamok biztosítják a friss húsnak az I. melléklettel összhangban történő hatósági ellenőrzéseinek elvégzését.
(1)
A friss húst forgalomba hozó vágóhidakon, vadfeldolgozó‑létesítményekben és darabolóüzemekben a hatósági állatorvos vizsgálatot végez az I. melléklet II. fejezetének I. szakaszában [helyesen: I. melléklet I. szakaszának II. fejezetében] foglalt általános követelményekkel és a IV. szakasz különleges követelményeivel összhangban, különös tekintettel az alábbiakra:
az élelmiszerláncra vonatkozó információ;
levágást megelőző vágóhídi élőállat‑vizsgálat;
állatjólét;
d)
levágást követő húsvizsgálat;
e)
különleges fertőzési veszélyt jelentő anyagok és egyéb állati melléktermékek, és
f)
laboratóriumi vizsgálat.
[...]
(5)
a)
A tagállamoknak biztosítani kell, hogy elegendő számú hatósági személyzet áll rendelkezésre az I. mellékletben megkövetelt hatósági ellenőrzések II. fejezet III. szakaszában [helyesen: III. szakasz II. fejezetében] meghatározott gyakoriságú elvégzésére.
b)
Kockázatalapú megközelítést kell alkalmazni annak felmérése érdekében, hogy milyen számú hatósági személyzet jelenléte szükséges bármely adott vágóhíd vágóvonalán. Az érintett hatósági személyzet számát a hatáskörrel rendelkező hatóság határozza meg, és annak lehetővé kell tennie e rendelet minden követelményének teljesülését.
[…]”
7
A 854/2004 rendelet „Friss hús” című I. melléklete az I. szakasza II. fejezetének B. részében kimondja:
„1.
A (4) és (5) cikkre is figyelemmel:
a)
hatósági állatorvosnak levágás előtt minden állaton levágást megelőző vágóhídi élőállat‑vizsgálatot kell végeznie;
b)
az ilyen vizsgálatnak a vágóhídra való megérkezést követő 24 órán belül és a levágást megelőző 24 órán belül kell megtörténnie.
A hatósági állatorvos ezen felül bármikor elrendelhet vizsgálatot.
[...]”
8
E melléklet „Felelősségek és az ellenőrzések gyakorisága” című III. szakasza a II. fejezetében a következőket írja elő:
„1.
A hatáskörrel rendelkező hatóságnak biztosítania kell, hogy legalább egy hatósági állatorvos jelen legyen:
a)
a vágóhidakon a levágást megelőző vágóhídi élőállat‑vizsgálat és a levágást követő húsvizsgálat során egyaránt, és
b)
a vadfeldolgozó‑létesítményekben a levágást követő húsvizsgálat során.
[...]”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
9
A Cypra a 2007. március 5‑i levélben közölte a hatáskörrel rendelkező állat‑egészségügyi szolgálatokkal a 2007 március–áprilisi vágási programját, és e szolgálatoktól kérte az e levélben többek között azon oknál fogva megjelölt napokon és időpontokban zajló vágások ellenőrzésének megszervezését, hogy vasárnapokon is szükség volt vágások végzésére a sertéshús Görögországba történő exportjára irányuló szerződéses kötelezettség teljesítése céljából.
10
2007. március 9‑én a Cypra megismételte kérelmét, és egyúttal pontosította, hogy ő maga határozza meg a vágóhídja működésének programját és időpontjait.
11
Mivel e kérelmet elutasították, a Cypra keresetet nyújtott be e határozattal szemben.
12
Az első fokon eljáró bíróság elsősorban az alperesek által előzetesen emelt azon kifogásnak helyt adva utasította el a keresetet, miszerint a felperes kérelme kedvező elbírálásának megtagadása „nem a törvény által előírt kötelezettség megszegésének, hanem az eljárástól a diszkrecionális jogkör értelmében történő tartózkodásnak” minősül, és következésképen nem tekinthető olyan végrehajtható aktusnak, amely ellen az Alkotmány 146. cikke alapján kereset indítható.
13
A fellebbezésben eljáró Anotato Dikastirio Kyprou (legfelsőbb bíróság) úgy véli, hogy a 854/2004 rendelet értelmezéséről van szó. Azt kérdezi, hogy melyek azok a kötelezettségek, amelyeknek a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak eleget kell tenniük, és melyek azon diszkrecionális jogkör korlátai, amellyel e hatóságok az említett rendelet alkalmazásának keretében rendelkeznek.
14
Ilyen körülmények között az Anotato Dikastirio Kyprou úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„1)
A 854/2004/EK rendelet rendelkezései diszkrecionális jogkört biztosítanak‑e a hatáskörrel rendelkező hatóság számára, hogy az állatok levágásának napját és időpontját meghatározzák, tekintettel arra, hogy e hatóságnak kötelessége hatósági állatorvos kijelölése a levágások ellenőrzése céljából, vagy e hatóságnak ilyen állatorvost a levágás vágóhíd által meghatározott napjára és időpontjára kell kijelölnie?
2)
A 854/2004/EK rendelet rendelkezései diszkrecionális jogkört biztosítanak‑e a hatáskörrel rendelkező hatóság számára, hogy megtagadja hatósági állatorvosnak az állatorvosi ellenőrzés céljából történő kijelölését, amennyiben e hatósággal közlik az engedélyezett vágóhídon végzendő vágás pontos időpontját?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
15
Két kérdésével, amelyeket együtt kell vizsgálni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy a 854/2004 rendelet rendelkezéseit úgy kell‑e értelmezni, hogy a hatósági állatorvosnak a vágás ellenőrzése céljából történő kijelölésére tekintettel a hatáskörrel rendelkező hatóság feladata meghatározni azt az időpontot, amelyben az állatok vágásának történnie kell, vagy e hatóság köteles‑e ilyen állatorvost a vágóhíd által meghatározott napon és időpontban kiküldeni anélkül, hogy ez ellen kifogása lehetne.
16
A 854/2004 rendelet rendelkezéseinek értelmezése céljából mindenekelőtt meg kell jegyezni, hogy e rendeletnek az EUMSZ 168. cikk (4) bekezdésének b) pontja képezi az alapját, amely rendelkezésnek a célja a közegészség védelme.
17
E tekintetben az említett rendelet (4) preambulumbekezdése előírja, hogy „az állati eredetű termékek hatósági ellenőrzésének minden, a közegészség, és – adott esetben – az állatok egészségének és jólétének védelme szempontjából fontos szempontra ki kell terjednie”. A (8) és (9) preambulumbekezdésből kitűnik, hogy „szükség van a hús előállításának hatósági ellenőrzésére annak igazolása érdekében, hogy az élelmiszer‑ipari vállalkozók betartják a higiéniai szabályokat, és tiszteletben tartják a közösségi jogszabályokban megállapított kritériumokat és célokat”, és hogy „tekintetbe véve a hatósági állatorvosok sajátos szakismeretét, helyénvaló, hogy felülvizsgálatokat és vizsgálatokat végezzenek a vágóhidakon […]”.
18
A 854/2004/EK rendelet 1. cikke megállapítja az állati eredetű termékek hatósági ellenőrzésének megszervezésére vonatkozó különleges szabályokat.
19
Ami a hatósági állatorvos által elvégzendő ellenőrzéseket illeti, a 854/2004 rendelet 5. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a hatósági állatorvos vizsgálatot végez a vágóhidakon az e rendelet I. melléklete I. szakaszának II. fejezetében foglalt általános követelményekkel összhangban. E cikk az (5) bekezdésében továbbá előírja, hogy elegendő számú hatósági állatorvosnak kell rendelkezésre állnia az I. mellékletben megkövetelt hatósági ellenőrzések III. szakasz II. fejezetében meghatározott gyakoriságú elvégzésére.
20
Konkrétabban a 854/2004 rendelet I. melléklete I. szakasza II. fejezete B. része 1. pontjának b) alpontja előírja, hogy a tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságának ügyelnie kell arra, hogy a hatósági állatorvos jelen legyen a vágóhidakon a levágást megelőző vágóhídi élőállat‑vizsgálat lefolytatása céljából, amelynek az állatok vágóhídra történő megérkezést követő 24 órán belül és a levágást megelőző 24 órán belül kell megtörténnie.
21
Így a 854/2004 rendelet rendelkezései nemcsak közegészségügyi, valamint állat‑egészségügyi kockázatokra vonatkozó mérlegelési jogkört állapítanak meg, hanem a hatáskörrel rendelkező hatóságok számára előírják azt a kötelezettséget is, hogy ügyeljenek az előírt eljárások jellegére és gyorsaságára, valamint hogy rendelkezzenek a szükséges személyzettel.
22
E tekintetben, amint mind a lengyel és a ciprusi kormány, mind az Európai Bizottság helyesen jelezte, a 854/2004 rendelet nem tartalmaz semmiféle rendelkezést a hatáskörrel rendelkező hatóságok működésének időpontjára és szabadnapjaira vonatkozóan, és a fortiori sehol nem határozza meg azt, hogy ez utóbbiak kötelesek‑e vasárnap és szabadnapokon személyzettel rendelkezni. E rendelet I. melléklete I. szakasza II. fejezete B. része 1. pontjának b) alpontja ugyanis kizárólag egy időbeli keretet állapít meg a hatósági állatorvosok bizonyos tevékenységeire vonatkozóan.
23
E tekintetben az Európai Unió alapját képező, és az Unió és a tagállamok közötti viszonyokat szabályozó általános elveknek megfelelően az EU‑Szerződés 5. cikke értelmében a tagállamoknak kell biztosítaniuk területükön az uniós jogszabályok végrehajtását. Amennyiben az uniós jog – általános elveit is beleértve – e tekintetben nem tartalmaz közös szabályokat, e jogszabályok végrehajtása során a nemzeti hatóságok saját nemzeti joguk eljárási és anyagi szabályainak megfelelően járnak el (lásd többek között: Dominikanerinnen‑Kloster Altenhohenau ítélet, C‑285/93, EU:C:1995:398, 26. pont; Karlsson és társai ítélet, C‑292/97, EU:C:2000:202, 27. pont; Azienda Agricola Giorgio, Giovanni és Luciano Visentin és társai ítélet, C‑495/00, EU:C:2004:180, 39. pont).
24
Mivel a 854/2004 rendelet e tekintetben nem tartalmaz semmiféle közös szabályt, főszabály szerint nincs akadálya annak, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóságok döntsék el, melyek a szabadnapok, és megtagadják a hatósági állatorvosnak a vágóhidakra e napokon történő kiküldését. Ráadásul a hatáskörrel rendelkező hatóság nem kötelezhető arra, hogy a vágóhidak által benyújtott valamennyi ellenőrzési kérelemnek eleget tegyen, mivel a 854/2004 rendelet nem ír elő ilyen kötelezettségeket a tagállamok számára.
25
Ugyanis kizárólag a hatáskörrel rendelkező hatóság van a vágóhidak összességére vonatkozó információk birtokában, és következésképpen a különböző vágóhidakon fennálló feladatainak a figyelembevételével csak e hatóság döntheti el, hogy a vágóhíd által javasolt időpontokban el tudja‑e végezni a vágások egészségügyi ellenőrzését. Így a hatáskörrel rendelkező hatóságnak meg kell tudnia határozni – a vágóhidak felelőseivel egyeztetve – a hatósági állatorvos által a 854/2004 rendelet 5. cikkének (1) bekezdésében előírt ellenőrzések elvégzésének időpontját, amely rendelkezés az e rendelet I. melléklete I. szakaszának II. fejezetére hivatkozik.
26
Azonban, amennyiben a tagállamok az uniós szabályozás végrehajtására vonatkozó intézkedéseket fogadnak el, kötelesek a diszkrecionális jogkörük gyakorlása során tiszteletben tartani különösen az uniós jog általános elveit (lásd ebben az értelemben: Mulligan és társai ítélet, C‑313/99, EU:C:2002:386, 35. pont, valamint Azienda Agricola Giorgio, Giovanni és Luciano Visentin és társai ítélet, EU:C:2004:180, 40. pont), ezek között a jogbiztonságnak, a bizalomvédelemnek, az arányosságnak, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmának az elvét (Kurt und Thomas Etling és társai ítélet, C‑230/09 és C‑231/09, EU:C:2011:271, 74. pont).
27
Így a jelen ítélet 26. pontjában említett elvek tiszteletben tartása céljából és a 854/2004 rendelet 5. cikkében előírt hatósági ellenőrzések megtervezése érdekében a hatáskörrel rendelkező hatóság megtagadhatja a hatósági állatorvosnak a vágóhidak által kért napokon és időpontokban történő kiküldését, feltéve hogy a vágásoknak objektíve nem szükséges ilyen napon történniük.
28
Ellenben a vágás időpontjának a meghatározása céljából a vágóhidak feladata, hogy előre és ésszerű határidőn belül értesítsék a hatáskörrel rendelkező hatóságokat az állatok vágásának napjáról és időpontjáról, hogy az említett hatóságok a kért időpontban állatorvost küldhessenek ki. E tekintetben, és annak biztosítása céljából, hogy a 854/2004 rendelet rendelkezéseinek hatékony érvényesülése ne sérüljön, a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak értékelése, hogy a jelen ügyben a vágás iránti kérelmet mennyiben fogalmazták meg kellően előre ahhoz, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóság megszervezhesse egy hatósági állatorvos kiküldését, és hogy objektíve szükséges‑e a vágásnak vasárnap történnie.
29
A fenti megállapítások fényében az előterjesztett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy a 854/2004 rendelet rendelkezéseit úgy kell értelmezni, hogy főszabály szerint azokkal nem ellentétes az, hogy hatósági állatorvosnak a vágás ellenőrzése céljából történő kijelölésére tekintettel a hatáskörrel rendelkező hatóság meghatározza azt az időpontot, amikor az állatok vágásának történnie kell, és megtagadja ilyen állatorvosnak a vágóhíd által meghatározott napokon és időpontokban történő kiküldését, amennyiben a vágásoknak objektíve nem szükséges ilyen napon történniük, amit a kérdést előterjesztő bíróságnak kell vizsgálnia.
A költségekről
30
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:
A 2006. november 20‑i 1791/2006/EK tanácsi rendelettel módosított, az emberi fogyasztásra szánt állati eredetű termékek hatósági ellenőrzésének megszervezésére vonatkozó különleges szabályok megállapításáról szóló, 2004. április 29‑i 854/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet rendelkezéseit úgy kell értelmezni, hogy főszabály szerint azokkal nem ellentétes az, hogy hatósági állatorvosnak a vágás ellenőrzése céljából történő kijelölésére tekintettel a hatáskörrel rendelkező hatóság meghatározza azt az időpontot, amikor az állatok vágásának történnie kell, és megtagadja ilyen állatorvosnak a vágóhíd által meghatározott napokon és időpontokban történő kiküldését, amennyiben a vágásoknak objektíve nem szükséges ilyen napon történniük, amit a kérdést előterjesztő bíróságnak kell vizsgálnia.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: görög.