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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Il rinvio pregiudiziale del giudice svedese pone nuovamente la Corte di fronte al problema di interpretare l'art. 100 A del Trattato, in particolare il suo n. 4. Il tema è quello, già affrontato in una precedente pronuncia (1) e nelle mie conclusioni rese nella causa Burstein (2), del rapporto tra misura comunitaria di armonizzazione intesa alla realizzazione del mercato interno e disciplina nazionale derogatoria.
Il quadro normativo nazionale
2 L'ordinamento svedese, e in particolare la legge n. 511 del 1971, dispone che possano essere utilizzati come additivi alimentari soltanto quelli espressamente autorizzati per lo specifico prodotto, salvo una diversa disposizione da parte dell'autorità competente. La violazione del precetto integra gli estremi di una fattispecie penalmente rilevante, la cui sanzione è aggravata se l'entità dell'infrazione è importante.
3 La normativa di attuazione della legge n. 511/1971, e in particolare il decreto n. 33 del 1993 in vigore dal 1, gennaio 1994, vietava ogni utilizzazione del colorante E 124 o rosso cocciniglia nei prodotti alimentari, eccezion fatta per le bevande alcooliche. Identica disposizione era contenuta nel precedente decreto n. 1 del 1993, le cui disposizioni, in virtù di un regime transitorio, rimanevano in vigore sino al giugno 1995.
Il 1, dicembre 1995 l'amministrazione competente adottava un decreto (n. 31) relativo agli additivi alimentari che, nel dare attuazione alla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 giugno 1994, 94/36/CE, sulle sostanze coloranti destinate ad essere utilizzate nei prodotti alimentari (in prosieguo: la «direttiva») (3), confermava il divieto di utilizzare il colorante E 124 nelle confetture.
Il quadro normativo comunitario
4 La direttiva è finalizzata ad armonizzare le normative nazionali concernenti le condizioni d'impiego delle sostanze coloranti negli alimenti, la cui diversità è d'ostacolo alla libera circolazione dei prodotti alimentari ed è suscettibile di creare condizioni di concorrenza sleale. La base giuridica della direttiva risiede, pertanto, nell'art. 100 A del Trattato, il cui primo comma, com'è noto, abilita il Consiglio ad adottare, in conformità alla procedura di cui all'art. 189 B, «(...) misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno».
5 In relazione al merito della disciplina introdotta dalla direttiva, va osservato che essa trova principalmente fondamento nell'esigenza di tutelare e di informare il consumatore, consentendo l'uso dell'additivo alimentare solo laddove sia dimostrato che esso è tecnicamente necessario e che il suo impiego non è nocivo alla salute (4). Questa filosofia di base che ispira il regime comunitario si traduce, sul piano dei contenuti precettivi, innanzitutto nella previsione di un «numero chiuso» di sostanze utilizzabili come coloranti per prodotti alimentari. Infatti, l'art. 2, n. 1, della direttiva dispone che «possono essere impiegate come coloranti per prodotti alimentari soltanto le sostanze che figurano all'allegato I». L'allegato I menziona tra le sostanze utilizzabili il colorante E 124, il cui nome comune è «Ponceau 4R, Rosso cocciniglia A».
Al di là dell'indicazione dei coloranti utilizzabili, la disciplina è molto articolata. Infatti, le sostanze coloranti ammesse (allegato I) possono essere utilizzate solo nei prodotti alimentari elencati negli allegati III, IV e V e alle condizioni ivi specificate. Nei prodotti elencati nell'allegato II è fatto divieto di utilizzare sostanze coloranti, salvo i casi specificamente contemplati negli altri allegati. Vi sono poi sostanze coloranti consentite solo per usi specifici ed elencate, con il relativo uso autorizzato, nell'allegato IV. Le sostanze coloranti generalmente ammesse, ovvero suscettibili di essere impiegate quantum satis (5) in tutti i prodotti alimentari, salvo quelli di cui agli allegati II e III, sono indicate nell'allegato V, parte 1: tra di esse non figura il colorante E 124. Al contrario, il colorante in questione è utilizzabile fino ad un dato livello massimo negli alimenti indicati nella parte 2 dell'allegato V.
6 In virtù del suo art. 10, la direttiva è entrata in vigore il 10 settembre 1994, giorno della pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale. Gli Stati erano tenuti ad adottare, entro il 31 dicembre 1995, le necessarie disposizioni di recepimento al fine di: a) consentire, entro la medesima data, la commercializzazione e l'uso dei prodotti conformi alla direttiva; b) vietare, entro il 30 giugno 1996, la commercializzazione e l'uso dei prodotti non conformi alla direttiva (6). In altre parole, e per quanto qui rileva, entro il 31 dicembre 1995 gli ordinamenti nazionali dovevano permettere l'uso e la commercializzazione dei prodotti contenenti i coloranti consentiti dalla direttiva.
L'adesione della Svezia
7 Il Trattato di adesione del Regno di Norvegia, della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia all'Unione europea e l'unito Atto relativo alle condizioni di adesione e di adattamento dei trattati sui quali si fonda l'Unione europea sono entrati in vigore il 1, gennaio 1995 (7). Da tale data, il Trattato e gli atti comunitari di diritto derivato sono, in linea di principio, applicabili anche ai nuovi Stati membri e alle stesse condizioni, salvo gli adattamenti previsti dagli stessi strumenti di adesione. L'art. 151 del Trattato di adesione consente ai nuovi di Stati membri di richiedere deroghe agli atti adottati dalle istituzioni tra il 1, gennaio 1994 e la data di stipulazione del medesimo Trattato di adesione. Su tali domande decide il Consiglio all'unanimità, su proposta della Commissione. Ai sensi del predetto art. 151, la Svezia ha sottoposto una domanda di deroga alla direttiva in data 26 luglio 1994. Sulla base di quanto espongono la Commissione e il governo svedese nelle rispettive osservazioni, la Svezia avrebbe ottenuto un'informale valutazione negativa circa l'esito della propria domanda e, quindi, avrebbe fatto sapere di rinunciare ad una decisione formale sulla richiesta di deroga.
In sostanza, la Svezia avrebbe implicitamente rinunciato alla domanda di vedersi accordare delle deroghe alla direttiva in virtù della disciplina contenuta nel Trattato di adesione, con la conseguenza che essa avrebbe dovuto trasporla nel proprio ordinamento entro il 31 dicembre 1995 per assicurare che, entro quella data, i prodotti conformi alla direttiva potessero essere liberamente commercializzati e utilizzati.
L'art. 100 A, n. 4
8 In base all'art. 100 A, n. 4, del Trattato «[a]llorché, dopo l'adozione di una misura di armonizzazione da parte del Consiglio a maggioranza qualificata, uno Stato membro ritenga necessario applicare disposizioni nazionali giustificate da esigenze importanti previste dall'articolo 36 o relative alla protezione dell'ambiente di lavoro o dell'ambiente esso notifica tali disposizioni alla Commissione.
La Commissione conferma le disposizioni in questione dopo aver verificato che esse non costituiscano uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri».
9 La Svezia ha notificato in data 5 novembre 1995 le proprie disposizioni in materia di additivi alimentari (in base alle quali è vietato l'utilizzo del colorante E 124) che riteneva necessario continuare ad applicare per ragioni di tutela della salute umana. La Commissione non ha adottato alcun provvedimento.
I fatti di causa e i quesiti pregiudiziali
10 Risulta dall'ordinanza di rinvio che, in data 15 settembre 1995, la competente amministrazione nazionale rinveniva, nel corso di un'ispezione nei locali di un esercizio commerciale di proprietà del signor Kortas, una rilevante quantità di confezioni di prodotti dolciari contenenti il colorante E 124. Conseguentemente, veniva radicato procedimento penale nei confronti del signor Kortas, imputato del reato di aver commercializzato prodotti alimentari contenenti un colorante vietato dalla normativa svedese. Nelle proprie difese davanti al giudice nazionale, il signor Kortas ha rilevato che il colorante E 124 viene lecitamente impiegato in altri Stati membri della Comunità europea, come la Germania, appunto in conformità alle norme comunitarie che ne consentono l'utilizzo.
11 Il giudice nazionale, tenuto conto della direttiva comunitaria e dell'intervenuta notificazione della più restrittiva normativa svedese ai sensi dell'art. 100 A del Trattato, nonché dell'assenza di ogni risposta da parte della Commissione, ha sottoposto alla Corte i seguenti quesiti pregiudiziali:
«1) Se una direttiva emanata ai sensi dell'art. 100 A del trattato di Roma possieda effetti diretti.
2) In caso affermativo, se una siffatta direttiva possieda effetti diretti anche nel caso in cui uno Stato membro abbia proceduto ad una notificazione ai sensi dell'art. 100 A, n. 4, del trattato di Roma.
3) In caso di soluzione affermativa al secondo quesito, in quali termini la notificazione operata dallo Stato membro incida sulla questione degli effetti diretti nei seguenti periodi:
a) nel periodo intercorrente tra la notificazione e la risposta;
b) nel periodo successivo alla risposta».
L'applicabilità della normativa comunitaria
12 Per quanto nulla osservi in proposito il giudice nazionale nell'ordinanza di rinvio, occorre preliminarmente porsi il problema della rilevanza ratione temporis della direttiva comunitaria rispetto ai fatti di causa. Infatti, l'illecito penale è stato commesso, al più tardi, il 15 settembre 1995, data del suo accertamento da parte delle competenti autorità svedesi. A quella data, il termine per il recepimento della direttiva non era ancora decorso, potendo gli Stati provvedervi sino al 31 dicembre 1995. Né è possibile ricavare, dalla giurisprudenza della Corte, un obbligo dello Stato di attribuire in qualche modo rilevanza alla norma della direttiva prima della scadenza del termine (8). Solo di recente la Corte ha dedotto, dal combinato disposto degli artt. 5 e 189 del Trattato, l'obbligo per gli Stati di astenersi dall'adottare, nel periodo di tempo intercorrente tra l'entrata in vigore della direttiva e il termine assegnato per il suo recepimento, disposizioni che possano gravemente compromettere la realizzazione del risultato che la direttiva prescrive (9). Nel caso specifico, tuttavia, la Svezia non ha adottato alcuna nuova normativa pregiudizievole per gli obiettivi della direttiva, limitandosi a dare applicazione alla normativa preesistente.
13 In realtà, la rilevanza della norma comunitaria per il caso di specie discende dalla circostanza che l'ordinamento svedese, come quasi tutti gli ordinamenti degli Stati membri, accoglie il principio secondo il quale un soggetto non può essere punito per aver commesso un fatto che, secondo una norma successiva, non costituisce reato (10). Ne consegue che l'eventuale attribuzione di rilevanza alla direttiva, successivamente alla scadenza del termine per la sua trasposizione nel diritto interno degli Stati membri, incidendo la medesima, con norma più favorevole, sulla configurazione della fattispecie incriminatrice, vincolerà il giudice nazionale nell'accertamento della responsabilità penale del signor Kortas.
Il primo quesito
14 La direttiva non ha trovato corretta attuazione nell'ordinamento svedese. Infatti, anche il decreto ministeriale n. 31 del 1995, relativo agli additivi alimentari, pur adottato in recepimento della direttiva, ha confermato il divieto di utilizzo del colorante E 124. L'eventuale rilevanza della difforme norma comunitaria dipende, pertanto, dalla sua efficacia diretta nell'ordinamento interno. Tuttavia, il giudice nazionale non interroga la Corte per sapere se la direttiva, in relazione al suo specifico contenuto precettivo, possa avere efficacia diretta negli ordinamenti nazionali. Il quesito del giudice investe, più in generale, l'idoneità di una direttiva adottata in base all'art. 100 A del Trattato a produrre effetti diretti.
L'idoneità di una disposizione contenuta in una direttiva a produrre effetti diretti nell'ordinamento nazionale non è mai stata costruita dalla Corte in relazione alla base giuridica che, nel Trattato, abilita l'istituzione ad adottarla. L'efficacia diretta di una tale disposizione dipende esclusivamente dalle caratteristiche del suo contenuto precettivo, individuate secondo un orientamento costante. In particolare, dovrà trattarsi di una norma chiara, precisa e suscettibile di applicazione immediata e, dunque, non condizionata ad alcun provvedimento formale dell'autorità nazionale (11). Presupposto indispensabile è poi il fatto che si tratti di una direttiva «scaduta», della quale, cioè, è decorso il termine utile per il recepimento nell'ordinamento nazionale. Resta invece del tutto indifferente la base giuridica in virtù della quale la direttiva è stata adottata. Del resto, che una direttiva di armonizzazione adottata in base all'art. 100 A possa contenere prescrizioni chiare, precise e incondizionate è confermato dalla formulazione letterale della norma, la quale non vincola il legislatore comunitario all'adozione di direttive, ma più genericamente, di «misure relative al ravvicinamento». Non è pertanto da escludersi il ricorso ad atti quali i regolamenti o le direttive c.d. dettagliate, che di fatto non lasciano alcuna area di discrezionalità all'ordinamento nazionale per stabilire i modi e i tempi necessari per conseguire il risultato che esse prescrivono. Se è astrattamente consentito dubitare della legittimità di tali atti laddove il Trattato, come nel caso dell'art. 100, prescrive il ricorso alla direttiva, non può negarsi la piena legittimità della direttiva particolareggiata laddove la stessa norma primaria non vincoli il legislatore comunitario nella scelta dell'atto da impiegare, com'è appunto il caso dell'art. 100 A.
Non può quindi dubitarsi del fatto che una direttiva adottata in base all'art. 100 A del Trattato possa essere dotata di efficacia diretta negli ordinamenti nazionali, subordinatamente alla sussistenza dei requisiti sopra ricordati.
15 Nel caso della direttiva in esame, non v'è dubbio che essa pone regole dal contenuto chiaro, preciso ed incondizionato circa l'identificazione dei coloranti che possono essere utilizzati nei prodotti alimentari. Paradigmatico, in questo senso, il già ricordato art. 2, secondo il quale «possono essere impiegate come coloranti (...) soltanto le sostanze che figurano nell'allegato». La norma, mentre vieta l'impiego di sostanze diverse, autorizza l'uso delle sostanze espressamente indicate e secondo le modalità (tipi di prodotti e quantità) descritte. Né può sostenersi che la norma, vietando le sostanze non indicate, ammetta un divieto più ampio, lasciato alla discrezione degli Stati. In tal caso, infatti, verrebbe definitivamente pregiudicato l'obiettivo di armonizzazione e di libera circolazione dei prodotti.
In base alla direttiva, dunque, il singolo ha diritto di utilizzare il colorante E 124 secondo le modalità dettate dalla norma comunitaria e può invocare tale diritto davanti al giudice nazionale, con conseguente obbligo per quest'ultimo di disapplicare la contrastante disposizione interna.
Il secondo ed il terzo quesito
16 Il secondo ed il terzo quesito, quest'ultimo nelle sue due articolazioni, attengono globalmente al tema dei rapporti tra la misura di armonizzazione, suscettibile di produrre effetti diretti, e la contrastante norma nazionale della quale lo Stato intenda avvalersi in virtù della clausola di salvaguardia prevista dall'art. 100 A, n. 4, del Trattato.
Sulla ricevibilità dei quesiti
17 Non ritengo fondata l'eccezione di irricevibilità dei quesiti sollevata dal governo francese, secondo il quale solo gli Stati che hanno preso parte ai negoziati, in seno al Consiglio, per l'adozione della misura di armonizzazione e non anche quelli che hanno aderito successivamente potrebbero avvalersi della procedura di cui all'art. 100 A, n. 4, del Trattato. L'eccezione non trova, innanzitutto, alcun riscontro nella formulazione della norma. L'art. 100 A, n. 4, rappresenta, in sostanza, una sorta di compensazione al quorum della maggioranza qualificata, il quale, se per un verso ha rappresentato un notevole incremento di efficienza del processo decisionale finalizzato alla realizzazione del mercato interno, per altro verso poteva comportare il sacrificio di interessi nazionali degni di protezione. Il n. 4 dell'art. 100 A consente così ad uno Stato che, successivamente all'adozione di una misura di armonizzazione, ritenga necessario applicare disposizioni nazionali giustificate da esigenze (non economiche) importanti previste dall'art. 36 o relative alla protezione dell'ambiente di lavoro o dell'ambiente di poterlo fare, a condizione di seguire un certo procedimento e sotto un duplice controllo, amministrativo (affidato alla Commissione) e, eventualmente, giurisdizionale.
18 Mi sembra evidente che tale esigenza si pone tanto con riferimento agli Stati che hanno partecipato alla negoziazione della misura, quanto con riferimento agli Stati che non vi hanno partecipato perché, in quell'epoca, Stati terzi, ma che successivamente hanno aderito alla Comunità. In ogni caso, essi si trovano a doversi confrontare con una misura di armonizzazione che potrebbe sacrificarne esigenze importanti. Anzi, forse, ciò potrebbe accadere in misura ancora maggiore che per gli Stati già membri, i quali, nel corso del procedimento di adozione, hanno certo avuto occasione di evidenziare le specificità meritevoli di tutela dei rispettivi ordinamenti nazionali.
19 Del resto, se il ricorso all'art. 100 A, n. 4, è oggi ammesso, dalla dottrina dominante anche a vantaggio degli Stati che hanno votato a favore della misura di armonizzazione, non vi è ragione di negarlo allo Stato terzo che all'adozione di quella misura non ha in alcun modo partecipato. Nel caso della Svezia vi è anche da sottolineare come essa abbia tentato, senza esito, di ottenere una deroga in sede di strumenti di adesione, mediante il ricorso alla procedura di cui all'art. 151 del Trattato di adesione. L'atteggiamento negativo delle istituzioni comunitarie non può però impedire che il nuovo Stato porti nuovamente all'attenzione delle istituzioni comunitarie, in un contesto maggiormente «istituzionalizzato», quelle stesse esigenze avvalendosi della procedura di deroga prevista all'art. 100 A, n. 4.
Nel merito
20 Il problema di fondo che viene posto dal giudice nazionale con il secondo ed il terzo quesito attiene alla sorte delle disposizioni nazionali difformi dalla misura di armonizzazione che lo Stato intende applicare a tutela di proprie esigenze rilevanti. In particolare, si chiede alla Corte di chiarire se, una volta che lo Stato ha provveduto alla notifica di tali disposizioni alla Commissione, esse possano trovare applicazione immediata nell'ordinamento nazionale ovvero se la loro applicabilità sia subordinata alla conferma della Commissione. Nel caso in esame, poi, si chiede alla Corte di confrontare la «tenuta» della seconda soluzione che eventualmente si ritenga di dare al quesito precedente con l'ipotesi, puntualmente verificatasi nella fattispecie, del ritardo in cui incorra la Commissione nel confermare o no le misure nazionali notificate.
21 Come nel caso Burstein, ritengo che alla soluzione non possa pervenirsi se non esaminando la ratio dell'art. 100 A, e in particolare del suo n. 4, in correlazione con altre disposizioni del Trattato.
La norma in esame ha attribuito alle istituzioni comunitarie uno strumento per la «realizzazione degli obiettivi dell'art. 7 A» e, quindi, per il conseguimento del mercato interno, inteso come spazio misurato dalle libertà fondamentali disciplinate dal diritto comunitario. In linea di fatto, l'art. 100 A si è rivelato determinante per il raggiungimento dell'obiettivo indicato dagli artt. 3, lett. c), e 7 A del Trattato, tanto che, da più parti, se ne lamenta l'inutilizzabilità per talune materie, ad esempio la fiscalità diretta, la cui rilevanza è cresciuta con il progresso dell'integrazione (12), ma che, allo stato, vede l'armonizzazione della relativa disciplina rimessa al meno efficace strumento dell'art. 100.
22 Caratteristica delle norme «che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno» (art. 100 A, n. 1) è la loro dimensione trasversale, con la conseguenza che la misura di armonizzazione può, accessoriamente o incidentalmente, avere riflessi in altre materie, come quella ambientale, che trovano disciplina in specifiche politiche comunitarie. Tale considerazione, appunto per la centralità che assume la realizzazione del mercato interno, non incide sulla scelta della base giuridica che resta, anche in tal caso, l'art. 100 A del Trattato (13).
23 In tale contesto, la «compensazione» costituita dal n. 4 dell'art. 100 A non può che essere intesa come regola eccezionale rispetto all'obiettivo di ravvicinamento delle legislazioni nazionali perseguito dalle altre disposizioni dello stesso articolo. Come ogni eccezione a principi fondamentali del processo di integrazione comunitaria (14), anche l'art. 100 A, n. 4, deve essere interpretato restrittivamente, subordinandone l'operatività a condizioni rigorose sia con riferimento all'area delle giustificazioni previste, sia con riferimento al procedimento di «amministrazione» della clausola di salvaguardia, procedimento che consegna alla Commissione un ruolo che, lungi dall'essere inteso come meramente «notarile», deve essere pienamente valorizzato affinché sia consentito un effettivo controllo dei presupposti per l'invocabilità della deroga.
24 Alla base vi è l'esigenza di tutelare l'uniforme applicazione del diritto comunitario, strumento principale per la creazione e il mantenimento di un mercato interno che è, innanzitutto, uno spazio giuridico omogeneo. Diametralmente opposto a tale prospettiva è il potere degli Stati di apportare alla misura di ravvicinamento deroghe unilaterali, al di fuori della procedura di controllo prevista dalla norma. Il rispetto della ratio della norma esige, dunque, che la decisione di «conferma», che deve essere adottata dalla Commissione dopo aver verificato che le misure nazionali non costituiscano «uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio fra gli Stati membri», sia dotata di efficacia costitutiva, conditio sine qua non dell'applicabilità delle norme nazionali maggiormente restrittive rispetto alla misura comunitaria. Se è vero che l'art. 100 A, n. 4, risponde ad un'esigenza di bilanciamento di interessi contrapposti, quello all'armonizzazione delle discipline nazionali che direttamente incidono sul funzionamento del mercato interno e quello di tutelare valori a cui gli Stati prestano particolare attenzione, è altrettanto vero che buona parte di tali esigenze (sanità, sicurezza, protezione dell'ambiente e protezione dei consumatori) devono trovare adeguata protezione fin dallo stadio di elaborazione della norma di armonizzazione, dovendo la Commissione in quei settori formulare proposte basandosi su di un «livello di protezione elevato» (art. 100 A, n. 3) (15). Anche per tale considerazione, dunque, appare giustificata l'interpretazione restrittiva della clausola di salvaguardia: se la norma di armonizzazione consente già un livello di protezione elevato, non vi è ragione di estendere la tutela dell'interesse dello Stato.
25 Quanto appena osservato è pienamente coerente con la collocazione sistematica della norma in esame. Il Capo sul ravvicinamento delle legislazioni è affiancato dalle norme sulla concorrenza e, tra queste, da quelle sugli aiuti di Stato, rispetto ai quali può porsi una problematica per certi versi analoga. L'erogazione dell'aiuto rappresenta un'eccezione al funzionamento delle regole sulla concorrenza ed è ammessa allorquando si riscontrino determinate esigenze che l'aiuto tende a soddisfare (art. 92, nn. 2 e 3, del Trattato) e subordinatamente ad un procedimento di controllo affidato alla Commissione. L'art. 93, n. 3, prevede per gli aiuti di nuova istituzione un procedimento non dissimile da quello di cui all'art. 100 A, n. 4. Lo Stato deve comunicare il progetto di aiuto alla Commissione in tempo utile affinché questa presenti le sue osservazioni. La Commissione, se ritiene il progetto incompatibile, è tenuta ad avviare «senza indugio» la procedura prevista dal 93, n. 2, ma nel frattempo lo Stato membro non può dare esecuzione alle misure progettate e ciò fintanto che la procedura non abbia condotto ad una decisione finale. L'espressa previsione dell'interdizione di eseguire, medio tempore, l'aiuto progettato trova spiegazione in una ratio non dissimile da quella sottesa al meccanismo dell'art. 100 A, sì che non pare ingiustificato estendere anche in quest'ultima ipotesi la soluzione più restrittiva.
26 Ovviamente, quanto osservato circa la preferenza per un'interpretazione restrittiva delle clausole di salvaguardia vale nella misura in cui si operi nella logica del mercato interno, dove all'esigenza di armonizzazione deve essere assicurata la prevalenza. Fuori da tale logica le clausole di salvaguardia possono operare diversamente, così implicitamente confermando il maggior rigore che deve essere assicurato al rapporto tra misura di armonizzazione e deroga unilaterale nel quadro dell'art. 100 A, n. 4.
E' il caso delle misure di protezione che il Consiglio adotti per il conseguimento degli obiettivi di politica ambientale, ai sensi dell'art. 130 S del Trattato, dove, nonostante l'eventuale misura di armonizzazione, resta intatto il potere degli Stati di «mantenere e di prendere provvedimenti per una protezione ancora maggiore», sulla base del successivo art. 130 T. Rispetto a tali provvedimenti, lo Stato ha solo un onere di notifica alla Commissione, senza che sia previsto alcun ulteriore intervento degli organi comunitari. Diversamente da quanto accade nel settore del mercato interno, in questa ipotesi la misura di armonizzazione e la più restrittiva norma nazionale hanno un identico obiettivo di fondo: la protezione dell'ambiente. Ciò giustifica il diverso regime e, al contempo, fornisce un ulteriore elemento per differenziare rispetto a questa disciplina gli strumenti finalizzati alla realizzazione del mercato interno.
27 L'inapplicabilità della norma nazionale prima della conferma da parte della Commissione è, del resto, soluzione già fatta propria dalla giurisprudenza della Corte, che, nella sentenza Francia/Commissione (16), ha precisato che «uno Stato membro è autorizzato ad applicare le disposizioni nazionali notificate solo dopo aver ottenuto una decisione di conferma da parte della Commissione». La tesi veniva appunto giustificata con l'esigenza di evitare che potesse venire vanificata unilateralmente l'opera di armonizzazione delle legislazioni nazionali e, quindi, la realizzazione del mercato interno.
Questa soluzione merita, a mio avviso, di venire confermata, nonostante l'assenza di precisi dati testuali desumibili dall'art. 100 A, n. 4. Se è vero che la norma utilizza il verbo «confermare» per indicare il contenuto della decisione della Commissione, è altrettanto vero che tale conferma è subordinata ad una «verifica» delle disposizioni notificate e dei loro effetti rispetto al commercio fra gli Stati membri. La verifica implica, necessariamente, la valutazione di tali effetti sul funzionamento del mercato interno e solo dopo l'esito positivo di tale controllo potrà farsi luogo all'applicazione delle norme nazionali. In caso contrario, lo Stato diverrebbe unico gestore della clausola di salvaguardia, potendo applicare comunque la propria disposizione nazionale una volta assolto l'obbligo di notifica. Il risultato sarebbe quello di paralizzare il mercato interno e, segnatamente, la libera circolazione delle merci sulla base di scelte unilaterali verificabili esclusivamente a posteriori, con grave compromissione delle aspettative degli operatori, in ultima analisi destinati a confrontarsi con le scelte divergenti degli ordinamenti nazionali. Si pensi alla situazione in cui lo Stato tardi, magari sino all'ultimo giorno utile per la trasposizione della direttiva nel proprio ordinamento nazionale (17), a notificare alla Commissione le disposizioni maggiormente restrittive che intende continuare ad applicare: in tal caso, accettando la soluzione prospettata dagli Stati intervenuti nel procedimento, sarebbe inevitabile l'applicazione delle disposizioni nazionali a scapito di quelle armonizzate, con conseguente frammentazione dell'omogeneità giuridica che, al contrario, la direttiva si proponeva di perseguire.
Per quanto sia possibile giungere ad una simile soluzione interpretando la lettera del n. 4 dell'art. 100 A, non va dimenticato che quella disposizione si inserisce in un quadro normativo coordinato che eleva ad obiettivo principale il conseguimento dell'armonizzazione (art. 100 A, n. 1), non certo la garanzia di misure derogatorie in favore degli Stati.
Il secondo quesito del giudice nazionale deve quindi trovare risposta nell'affermazione del valore costitutivo della pronuncia della Commissione, sì che la semplice notificazione della misura non vale a consentirne l'applicazione successivamente al decorso del termine previsto dalla direttiva per il suo recepimento. Ne discende che, ove la direttiva sia idonea a produrre effetti diretti nell'ordinamento nazionale, questi devono ammettersi anche successivamente alla notifica della misura nazionale derogatoria.
Il ritardo della Commissione nell'adozione della decisione di conferma
28 Il profilo più rilevante della presente causa, che è sotteso al terzo quesito sottoposto dal giudice nazionale e ben evidenziato nelle osservazioni presentate alla Corte, è quello della ragionevolezza della soluzione che si è appena proposta nel caso in cui la Commissione ritardi, anche significativamente, l'adozione di ogni decisione sulle misure nazionali che le sono state notificate. Gli Stati intervenuti nella procedura hanno tutti espresso l'opinione che, ove la Commissione ritardi la propria pronuncia oltre un termine ragionevole, dovrebbero potersi applicare le misure nazionali derogatorie, dando per acquisita, implicitamente, la decisione di conferma della Commissione.
La giustificazione di tale soluzione interpretativa riposerebbe, sostanzialmente, nelle esigenze di certezza del diritto e di legittimo affidamento che non potrebbero tollerare l'irragionevole attesa di una decisione della Commissione, specie allorché siano in gioco interessi rilevanti quali quelli menzionati dall'art. 100 A, n. 4.
29 Nel tentativo di concretizzare il termine ragionevole entro cui deve intervenire la decisione della Commissione, è stata proposta una gamma assai articolata di soluzioni, che vanno dal termine di due mesi individuato dalla giurisprudenza della Corte, come quello entro cui la Commissione è tenuta a decidere la compatibilità di un aiuto nell'ambito della procedura di cui all'art. 93 (18), al generico «breve termine» previsto dalla direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/107/CEE, per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti gli additivi autorizzati nei prodotti alimentari destinati al consumo umano (19), sino al termine di sei mesi previsto dal nuovo testo dell'art. 100 A, come novellato dal Trattato di Amsterdam, il cui decorso senza che la Commissione si sia pronunciata importa che «(...) le disposizioni nazionali di cui ai paragrafi 4 e 5 sono considerate approvate» (20).
La rilevante diversità delle soluzioni che vengono proposte è indice del fatto che attraverso un'operazione ermeneutica si vorrebbe creare una norma che, in effetti, non esiste. L'art. 100 A, n. 4, del Trattato non pone alcun limite espresso al lasso temporale entro cui la Commissione deve verificare le disposizioni nazionali notificate. Ovviamente, la Commissione ha l'onere di provvedere tempestivamente alla verifica delle norme nazionali, non diversamente da come lo Stato ha l'obbligo di notificare al più presto le disposizioni nazionali che intende continuare ad applicare (21). In questa dimensione, per così dire fisiologica, dei rapporti tra Stato e Commissione nell'applicazione di una direttiva adottata ai sensi dell'art. 100 A, il termine ultimo entro il quale la Commissione deve valutare le norme notificate potrebbe essere ragionevolmente individuato nella data entro la quale la direttiva deve essere recepita; verrebbero così evitate situazioni di incertezza, in quanto, sino a quel momento, lo Stato avrebbe legittimamente applicato le proprie disposizioni nazionali. Da quel momento in poi, lo Stato dovrebbe applicare le disposizioni armonizzate se la valutazione della Commissione è stata negativa, ovvero le proprie disposizioni notificate se, al contrario, è intervenuta una decisione di conferma.
30 Il mancato rispetto del termine da parte della Commissione, anche con considerevoli ritardi rispetto alla data di trasposizione della direttiva, può rappresentare una violazione del Trattato, in particolare del termine ragionevole che deriva dagli artt. 5 e 100 A, n. 4, del Trattato. Il rimedio ad una situazione di mancato rispetto degli obblighi che discendono dal Trattato non può essere individuato nello snaturamento dei rapporti tra Stati e istituzioni e nella privazione di una competenza che il Trattato attribuisce, così come si verificherebbe se si ritenesse implicitamente confermata la norma nazionale notificata.
Il sistema offre strumenti per una corretta «gestione» della situazione: l'omissione della Commissione implica uno stato di carenza, valutabile ai sensi dell'art. 175 del Trattato e censurabile dalla Corte di giustizia in seguito al ricorso di uno Stato. Lo strumento giudiziario garantisce una certa «flessibilità» al sistema, ben potendo la Corte valutare se il tempo decorso senza che la Commissione si sia pronunciata violi il termine ragionevole che discende dagli artt. 5 e 100 A, n. 4, dando luogo a colpevole omissione rilevante nel giudizio per carenza. L'inevitabile area di discrezionalità che deriva in tal caso alla Corte dalla necessità di dover interpretare la ragionevolezza del termine consentirebbe al giudice comunitario di tenere in adeguata considerazione le circostanze del caso concreto e, in particolare, la tempestività della notifica a suo tempo effettuata dallo Stato membro, così evitando ogni rigido automatismo, foriero di non sempre giustificabili compressioni dell'esigenza di armonizzazione che la puntuale applicazione della direttiva deve garantire.
31 E' vero che le esigenze che, alla stregua dell'art. 100 A, n. 4, sono suscettibili di giustificare una deroga alla misura di armonizzazione sono valori di importanza essenziale che, astrattamente, potrebbero non tollerare alcun pregiudizio. Ma, in tal caso, allo Stato è consentito richiedere in via d'urgenza, nelle more del ricorso diretto ad accertare l'illegittima omissione della Commissione, l'adozione dei provvedimenti provvisori necessari alla protezione di quei valori in base al sistema di tutela cautelare previsto dagli artt. 185 e 186 del Trattato. Così, non sarebbe inconcepibile la sospensione dell'applicabilità della direttiva nei confronti di quel singolo Stato.
Ovviamente, nella valutazione del periculum, presupposto indefettibile della tutela d'urgenza, si porrà l'esigenza di un bilanciamento degli interessi contrapposti, che implica la necessità di considerare il livello di protezione già assicurato dalla direttiva. In casi come quello di specie, in cui è la stessa direttiva che armonizza per tutelare la salute umana, non è detto che l'esigenza dello Stato meriti necessariamente di essere salvaguardata a danno dell'omogeneizzazione dei mercati. Lo strumento giudiziario sembra dunque adatto a risolvere il problema che, ricordo, resta un problema legato ad una situazione di «patologico» funzionamento del sistema e che, come tale, non dovrebbe essere la regola nella gestione della clausola di salvaguardia in questione.
32 E' ben vero che la soluzione che si è così individuata crea una certa discontinuità nel regime giuridico della materia all'interno dell'ordinamento nazionale considerato. Infatti, fino alla scadenza del termine per il recepimento della direttiva troveranno applicazione le norme nazionali, successivamente la direttiva debitamente trasposta e, nel caso che poi intervenga la tardiva conferma della Commissione, nuovamente la norma nazionale. Ma, innanzitutto, tale conseguenza può essere limitata dal rimedio giudiziale che si è prospettato. Inoltre, ad una situazione non diversa si giunge aderendo all'opposta soluzione. Se, infatti, deve decorrere un termine ragionevole successivamente alla data ultima per la trasposizione della direttiva affinché le norme nazionali possano dirsi implicitamente confermate, durante quel termine, a rigore, lo Stato dovrebbe attuare la direttiva. Salvo ritenere, ma è conclusione contraria alla logica del sistema per le ragioni svolte più sopra, che la scadenza del termine di trasposizione implichi automaticamente l'applicazione delle disposizioni nazionali notificate.
Ne segue che la rilevanza della direttiva durante il tempo successivo alla notifica della disposizione nazionale maggiormente restrittiva ne comporta, sussistendo i presupposti, l'effetto diretto invocabile dal singolo nei cui confronti sia stato instaurato un procedimento penale sulla base della norma nazionale. Ovviamente, l'eventuale successiva decisione di conferma da parte della Commissione paralizzerà l'efficacia della direttiva assicurando l'applicabilità delle disposizioni nazionali.
Conclusione
33 In base alle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rispondere come segue ai quesiti posti dal Landskrona Tingsrätt:
«1) Una direttiva adottata sulla base dell'art. 100 A del Trattato è suscettibile di produrre effetti diretti nell'ordinamento nazionale, in presenza dei consueti requisiti di chiarezza, precisione e carattere incondizionato delle disposizioni e decorso il termine per la trasposizione della direttiva nell'ordinamento nazionale.
2) La notifica da parte dello Stato, ai sensi dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato, delle disposizioni nazionali che intende continuare ad applicare non preclude l'efficacia diretta della direttiva comunitaria adottata in base all'art. 100 A, sussistendo i requisiti di cui al punto precedente.
3) L'effetto diretto della direttiva comunitaria non viene meno nel periodo intercorrente tra la notificazione da parte dello Stato e la decisione della Commissione, salvo diversa valutazione effettuata, nel merito o in via d'urgenza, dalla Corte di giustizia [quesito sub a)]; nel periodo successivo alla decisione della Commissione l'effetto diretto viene meno solo a condizione che la Commissione abbia confermato le disposizioni nazionali notificate [quesito sub b)]».
(1) - Sentenza 17 maggio 1994, causa C-41/93, Francia/Commissione (Racc. pag. I-1829).
(2) - Decisa con sentenza 1, ottobre 1998, causa C-127/97, Burstein/Freistaat Bayern (Racc. pag. I-6005). Nella pronuncia, la Corte non ha avuto modo di affrontare il problema dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato, avendo ritenuto, come io stesso avevo suggerito in via principale, che la norma nazionale fosse estranea al campo di applicazione della direttiva di armonizzazione.
(3) - GU L 237, pag. 13.
(4) - V. il secondo ed il terzo `considerando' della direttiva.
(5) - In base all'art. 2, n. 7, l'espressione quantum satis significa che la direttiva non pone un livello massimo di impiego del colorante. Tuttavia, anche in tal caso, la sostanza colorante deve essere utilizzata secondo un corretto procedimento di lavorazione e a un livello non superiore a quello necessario per raggiungere lo scopo prefissato e a condizione che non traggano in inganno il consumatore.
(6) - V. art. 9, n. 1, della direttiva.
(7) - Entrambi gli strumenti vennero sottoscritti a Corfù il 24 giugno 1994 (GU C 241 del 29 agosto 1994), poi modificati a seguito del mancato deposito dello strumento di ratifica da parte del Regno di Norvegia entro il 31 dicembre 1994, con decisione del Consiglio del 1, dicembre 1994 (GU L 1 del 1, gennaio 1995).
(8) - Resta in questo senso attuale la sentenza 5 aprile 1979, causa 148/78, Ratti (Racc. pag. 1629 ss.), laddove la Corte ha escluso che il singolo potesse far valere il principio del legittimo affidamento prima della scadenza stabilita per l'attuazione della direttiva (v. punto 46).
(9) - V. sentenza 18 dicembre 1997, causa C-129/96, Inter-Environnement Wallonie (Racc. pag. I-7411), che, nel punto specifico, sembra ricordare il principio di diritto internazionale secondo il quale lo Stato deve astenersi dal compiere atti che priverebbero il Trattato del suo oggetto e del suo scopo prima della sua entrata in vigore (v. art. 18 della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati del 23 maggio 1969).
(10) - Ispirato a questo principio è l'art. 5 della legge relativa all'introduzione del codice penale [(Lag (1964:163) om införande av brottsbalken)], come, ad esempio, l'art. 2, n. 2, del codice penale italiano. Negli strumenti internazionali, v. l'art. 15 del Patto internazionale sui diritti civili e politici del 15 dicembre 1966. Il fondamento del principio risiede nel fatto che sarebbe irragionevole e contraddittorio punire l'autore di un fatto che viene ormai tollerato dall'ordinamento giuridico.
(11) - Nella vastissima giurisprudenza, v. sentenza 19 novembre 1991, cause riunite C-6/90 e C-9/90, Francovich (Racc. pag. I-5357).
(12) - La rilevanza del prelievo tributario per la realizzazione delle libertà fondamentali è oggetto di constatazione, con crescente frequenza, anche nella giurisprudenza comunitaria: v., tra le molte pronunce, sentenza 28 gennaio 1992, cause C-240/90, Bachmann (Racc. pag. I-249), e C-300/90, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-305); 14 febbraio 1995, causa C-279/93, Schumacker (Racc. pag. I-225); 11 agosto 1995, causa C-80/94, Wielcockx (Racc. pag. I-2493 ss.). Sentenza 16 luglio 1998, causa C-264/96, ICI (Racc. pag. I-4695).
(13) - V. sentenze 4 ottobre 1991, causa C-70/88, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I-4529, punto 17), e 17 marzo 1993, causa C-155/91, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I-939, punto 19).
(14) - Oggetto d'interpretazione restrittiva sono le eccezioni al regime di libera circolazione delle merci codificate dall'art. 36 del Trattato (v. sentenze 25 gennaio 1977, causa 46/76, Bauhuis, Racc. pag. 5, punti 5-12, e 5 giugno 1986, causa 103/84, Commissione/Italia, Racc. pag. 1759, punti 21 e 22). Identiche considerazioni possono essere fatte per le eccezioni al regime di libera circolazione dei lavoratori subordinati previste dall'art. 48, n. 3, del Trattato o dei lavoratori autonomi in base all'art. 56, richiamato per la libertà di prestazione dei servizi dal successivo art. 66.
(15) - Proprio nel caso che ci occupa la direttiva è ampiamente ispirata all'esigenza di tutela della salute umana, già dandosi quindi carico del valore posto a base della richiesta di deroga ex art. 100 A, n. 4.
(16) - Sentenza 17 maggio 1994, causa C-41/93 (citata alla nota 1), in particolare punti 29 e 30.
(17) - Nel caso di specie, la Svezia ha notificato le disposizioni alla Commissione in data 2 novembre 1995, mentre il termine per il recepimento della direttiva scadeva il successivo 31 dicembre.
(18) - V. sentenza 20 marzo 1984, causa 84/82, Germania/Commissione (Racc. pag. 1451, punto 11).
(19) - GU L 40, pag. 27.
(20) - A maggior chiarimento, riporto per esteso la disposizione rilevante dell'art. 95 (ex art. 100 A) come modificato dal Trattato di Amsterdam: «La Commissione, entro sei mesi dalle notifiche di cui ai paragrafi 4 e 5, approva o respinge le disposizioni nazionali in questione dopo aver verificato se esse costituiscano o no uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri e se rappresentino o no un ostacolo al funzionamento del mercato interno.
In mancanza di decisione della Commissione entro detto periodo, le disposizioni nazionali di cui ai paragrafi 4 e 5 sono considerate approvate». Va detto che neppure la nuova versione della norma chiarisce espressamente se la decisione della Commissione abbia una portata costitutiva oppure dichiarativa. Varranno, quindi, anche per il nuovo Trattato le osservazioni svolte più sopra.
(21) - Il dovere di agire tempestivamente discende dall'obbligo di leale cooperazione nell'esecuzione degli obblighi che derivano dal Trattato, previsto dall'art. 5 dello stesso. Sull'efficacia dell'art. 5 anche a carico delle istituzioni, v. ordinanza 13 luglio 1990, causa C-2/88, Imm. Zwartveld (Racc. pag. I-3365); sentenza 23 febbraio 1995, causa C-349/93, Commissione/Italia (Racc. pag. I-343), e, tra le pronunce del Tribunale, v. sentenza 11 febbraio 1992, causa T-16/90, Panagiotopoulou/Parlamento (Racc. pag. II-89, punto 51).