62011CJ0061_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza C‑61/11 PPU,
având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Corte d’appello di Trento (Italia), prin decizia din 2 februarie 2011, primită de Curte la 10 februarie 2011, în procedura penală împotriva
Hassen El Dridi, alias Soufi Karim,
CURTEA (Camera întâi),
compusă din domnul A. Tizzano, președinte de cameră, domnii J.‑J. Kasel, M. Ilešič (raportor), E. Levits și M. Safjan, judecători,
avocat general: domnul J. Mazák,
grefier: doamna A. Impellizzeri, administrator,
având în vedere cererea instanței de trimitere din 2 februarie 2011, primită de Curte la 10 februarie 2011 și completată la 11 februarie 2011, de judecare a trimiterii preliminare potrivit procedurii de urgență, conform articolului104b din Regulamentul de procedură al Curții,
având în vedere decizia din 17 februarie 2011 a Camerei întâi de a admite această cerere,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 30 martie 2011,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru domnul El Dridi, de M. Pisani și de L. Masera, avvocati;
– pentru guvernul italian, de doamna G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de domnul L. D’Ascia, avvocato dello Stato;
– pentru Comisia Europeană, de doamna M. Condou‑Durande și de domnul L. Prete, în calitate de agenți,
după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
Motivele
1. Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea articolelor 15 și 16 din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (JO L 348, p. 98).
2. Această cerere a fost formulată în cadrul unei proceduri declanșate împotriva domnului El Dridi, care este condamnat la pedeapsa închisorii de un an pentru infracțiunea constând în a rămâne în mod ilegal pe teritoriul italian, fără motive justificate, încălcând un ordin de îndepărtare emis împotriva sa de questore di Udine (șeful poliției din Udine).
Cadrul juridic
Reglementarea Uniunii
3. Considerentele (2), (6), (13), (16) și (17) ale Directivei 2008/115 prevăd:
„(2) Consiliul European de la Bruxelles din 4 și 5 noiembrie 2004 a recomandat instituirea unei politici eficiente de îndepărtare și returnare, bazată pe standarde comune, pentru ca persoanele în cauză să fie returnate într‑o manieră umană și cu respectarea deplină a drepturilor lor fundamentale și a demnității lor.
[…]
(6) Statele membre ar trebui să ia toate măsurile necesare pentru a asigura că încetarea situației de ședere ilegală a resortisanților țărilor terțe se efectuează printr‑o procedură transparentă și echitabilă. […]
[…]
(13) Folosirea măsurilor coercitive ar trebui să facă în mod expres obiectul principiilor proporționalității și eficienței în privința mijloacelor adoptate și a obiectivelor urmărite. […]
[…]
(16) Folosirea luării în custodie publică în scopul îndepărtării ar trebui limitată și ar trebui să facă obiectul aplicării principiului proporționalității în privința mijloacelor utilizate și a obiectivelor urmărite. Luarea în custodie publică este justificată numai pentru pregătirea returnării sau în efectuarea procesului de îndepărtare, și dacă aplicarea unor măsuri mai puțin coercitive nu ar fi suficientă.
(17) Resortisanții țărilor terțe luați în custodie publică ar trebui tratați în mod uman și demn, cu respectarea deplină a drepturilor lor fundamentale și în conformitate cu dreptul intern și internațional. Fără a se aduce atingere reținerii inițiale de către autoritățile de aplicare a legii, reglementată prin legislația națională, luarea în custodie publică ar trebui să se efectueze, în general, în centre specializate de cazare.”
4. Articolul 1 din Directiva 2008/115, intitulat „Obiectul”, prevede:
„Prezenta directivă stabilește standarde[le] și proceduri[le] comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în conformitate cu drepturile fundamentale ca principii generale ale dreptului comunitar, precum și cu dreptul internațional, inclusiv obligațiile în materie de protecție a refugiaților și de drepturi ale omului.”
5. Articolul 2 alineatele (1) și (2) din directiva respectivă prevede:
„(1) Prezenta directivă se aplică resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru.
(2) Statele membre pot decide să nu aplice prezenta directivă resortisanților țărilor terțe care:
[…]
(b) fac obiectul returnării ca sancțiune de drept penal sau ca urmare a unei sancțiuni de drept penal, în conformitate cu dreptul intern, sau fac obiectul unor proceduri de extrădare.”
6. Articolul 3 punctul 4 din Directiva 2008/115 definește termenul „decizie de returnare”, în sensul acestei directive, drept „decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară prin care șederea unui resortisant al unei țări terțe este stabilită sau declarată ca fiind ilegală și prin care se impune sau se stabilește obligația de returnare”.
7. Articolul 4 alineatul (3) din această directivă prevede:
„Prezenta directivă nu aduce atingere dreptului statelor membre de a adopta sau de a menține dispoziții mai favorabile pentru persoanele cărora li se aplică prezenta directivă, cu condiția ca acestea să fie în conformitate cu prezenta directivă.”
8. În temeiul articolului 6 alineatul (1) din aceeași directivă, „[s]tatele membre emit o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor, fără a aduce atingere excepțiilor menționate la alineatele (2)-(5)”.
9. Articolul 7 din Directiva 2008/115, intitulat „Plecarea voluntară”, are următorul cuprins:
„(1) Decizia de returnare prevede un termen adecvat, între șapte și treizeci de zile, pentru plecarea voluntară, fără a aduce atingere excepțiilor menționate la alineatele (2) și (4). Statele membre pot să prevadă în legislația națională că un astfel de termen este acordat numai pe baza unei cereri din partea resortisantului unei țări terțe. În acest caz, statele membre informează resortisanții în cauză ai țărilor terțe asupra posibilității prezentării unei astfel de cereri.
[…]
(3) În cursul termenului pentru plecare voluntară pot fi impuse o serie de obligații în scopul de a evita riscul de sustragere, cum ar fi aceea de a se prezenta, la intervale de timp periodice, autorităților, de a depune o garanție financiară corespunzătoare, de a prezenta documente sau obligația de a rămâne într‑un anumit loc.
(4) În cazul existenței unui risc de sustragere, sau în cazul în care o cerere de permis de ședere a fost respinsă ca neîntemeiată în mod evident sau frauduloasă sau în cazul în care persoana în cauză prezintă un risc pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională, statele membre pot să nu acorde un termen pentru plecarea voluntară sau pot să acorde o perioadă mai scurtă de șapte zile.”
10. Articolul 8 alineatele (1) și (4) din directiva menționată prevede:
„(1) Statele membre iau toate măsurile necesare pentru a executa decizia de returnare dacă nu a fost acordat un termen pentru plecarea voluntară în conformitate cu articolul 7 alineatul (4), sau dacă obligația de returnare nu a fost îndeplinită în timpul perioadei pentru plecarea voluntară acordată în conformitate cu articolul 7.
[…]
(4) În cazul în care statele membre aplică – în ultimă instanță – măsuri coercitive pentru a proceda la îndepărtarea unui resortisant al unei țări terțe care se opune îndepărtării, aceste măsuri sunt proporționale și recurgerea la forță nu trebuie să depășească limitele rezonabile. Aceste măsuri se aplică astfel cum este prevăzut în legislația națională în conformitate cu drepturile fundamentale și cu respectarea demnității și integrității fizice a resortisantului în cauză al unei țări terțe.”
11. Articolul 15 din această directivă, care face parte din capitolul IV din aceeași directivă, referitor la luarea în custodie publică în scopul îndepărtării, are următorul cuprins:
„(1) Cu excepția cazului în care se pot aplica în mod eficient alte măsuri suficiente dar mai puțin coercitive într‑un caz concret, statele membre pot ține în custodie publică un resortisant al unei țări terțe care face obiectul unor proceduri de returnare doar în vederea pregătirii procesului de returnare și/sau în vederea desfășurării procesului de îndepărtare, în special în cazul în care:
(a) există riscul de sustragere sau
(b) resortisantul în cauză al unei țări terțe evită sau împiedică pregătirea returnării sau procesul de îndepărtare.
Orice măsură de luare în custodie publică este pentru o perioadă cât mai scurtă cu putință și se menține numai pe durata desfășurării și executării, în mod adecvat, a dispozițiilor de îndepărtare.
[…]
(3) În toate cazurile, luarea în custodie publică face obiectul unor revizuiri la intervale rezonabile de timp, fie la cererea resortisantului în cauză al unei țări terțe, fie din oficiu. În cazul unor perioade prelungite de luare în custodie publică, revizuirile fac obiectul controlului judiciar.
(4) În cazul în care există indicii conform cărora nu mai există posibilitatea rezonabilă a îndepărtării din motive legale sau de altă natură sau există indicii privind încetarea condițiilor stabilite la alineatul (1), luarea în custodie publică nu mai este justificată și persoana în cauză este eliberată imediat.
(5) Luarea în custodie publică se menține pe toată durata în care se îndeplinesc condițiile stabilite la alineatul (1) și în măsura în care este necesar pentru a asigura punerea în aplicare cu succes a măsurii de îndepărtare. Fiecare stat membru stabilește o perioadă limitată de custodie publică, care nu poate depăși șase luni.
(6) Statele membre nu pot extinde perioada menționată la alineatul (5) decât cu o perioadă limitată de timp, care să nu depășească o perioadă suplimentară de 12 luni, în conformitate cu legislația sa națională, în cazurile în care, în pofida tuturor eforturilor rezonabile depuse de către acestea, este probabil ca operațiunea de îndepărtare să dureze mai mult, datorită:
(a) lipsei de cooperare a resortisantului în cauză al unei țări terțe sau
(b) întârzierilor în obținerea documentației necesare din partea țărilor terțe.”
12. Articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115, intitulat „Condițiile de luare în custodie publică”, prevede:
„Luarea în custodie publică se efectuează, în general, în centre specializate de cazare. Dacă un stat membru nu poate oferi cazare într‑un centru specializat de cazare și trebuie să recurgă la cazarea în cadrul unui penitenciar, resortisanții țărilor terțe luați în custodie publică sunt separați de deținuții obișnuiți.”
13. În temeiul articolului 18 din Directiva 2008/115, intitulat „Situații de urgență”:
„(1) În situațiile în care trebuie returnați un număr excepțional de mare de resortisanți ai țărilor terțe, caz care reprezintă o sarcină neprevăzută și dificilă pentru capacitatea de primire a centrelor de cazare a unui stat membru sau pentru personalul său administrativ sau judiciar, respectivul stat membru poate, atâta timp cât situația excepțională durează, să decidă […] să adopte măsuri de urgență cu privire la condițiile de luare în custodie publică care derogă de la cele prevăzute la articol[ul] 16 alineatul (1) […].
(2) În situația în care se recurge la astfel de măsuri excepționale, statul membru în cauză informează Comisia. De asemenea, statul respectiv informează Comisia de îndată ce motivele care au dus la punerea în aplicare a măsurilor excepționale încetează să existe.
(3) Nicio dispoziție a prezentului articol nu poate fi interpretată în sensul că permite statelor membre să deroge de la obligația generală de a lua toate măsurile adecvate, la nivel general sau particular, pentru a garanta îndeplinirea obligațiilor care le revin în temeiul prezentei directive.”
14. În temeiul articolului 20 alineatul (1) primul paragraf din Directiva 2008/115, statele membre trebuiau să asigure intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma acesteia, cu excepția articolului 13 alineatul (4), până cel târziu la 24 decembrie 2010.
15. În conformitate cu articolul 22, directiva respectivă a intrat în vigoare la 13 ianuarie 2009.
Reglementarea națională
16. Articolul 13 din Decretul legislativ nr. 286/1998 din 25 iulie 1998, Textul unic al dispozițiilor privind reglementarea imigrației și normele referitoare la condiția străinilor (supliment ordinar la GURI nr. 191 din 18 august 1998), astfel cum este modificat prin Legea nr. 94 din 15 iulie 2009 de stabilire a dispozițiilor în materie de siguranță publică (supliment ordinar la GURI nr. 170 din 24 iulie 2009, denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 286/1998”), prevede la alineatele 2 și 4:
„2. Prefectul ia măsura expulzării atunci când străinul:
a) a intrat pe teritoriul statului sustrăgându‑se de la controalele de frontieră și nu a fost returnat […];
b) a rămas pe teritoriul statului […] fără a solicita permisul de ședere în termenul prevăzut, cu excepția situației în care întârzierea se datorează unui caz de forță majoră, sau atunci când permisul de ședere a fost revocat sau anulat sau nu s-a solicitat reînnoirea acestuia, deși expirase de mai mult de 60 de zile. […]
[…]”
4. Questore‑le execută măsura expulzării cu escortarea la frontieră de către forțele de ordine publică, cu excepția cazurilor prevăzute la alineatul 5.”
17. Articolul 14 din Decretul legislativ nr. 286/1998 are următorul cuprins:
„1. Atunci când nu este posibilă executarea imediată a expulzării prin escortarea la frontieră sau returnare, întrucât trebuie să i se acorde ajutor străinului, să se efectueze controale suplimentare privind identitatea sau cetățenia acestuia sau să se întocmească documente de călătorie sau din cauza lipsei unui operator de transport sau a unui alt mijloc de transport adecvat, questore‑le dispune luarea în custodie publică a străinului, pentru perioada strict necesară, în centrul de cazare cel mai apropiat dintre centrele indicate sau constituite prin decretul ministrului de interne, de comun acord cu miniștrii solidarității sociale, bugetului și planificării economice.
[…]
5bis.	Atunci când nu este posibilă plasarea străinului într‑un centru de cazare sau atunci când șederea într‑un astfel de centru nu a permis executarea expulzării sau a returnării cu escortare la frontieră, questore‑le somează străinul să părăsească teritoriul statului în termen de cinci zile. Ordinul este scris și menționează sancțiunile aplicabile în caz de ședere ilegală pe teritoriul statului, inclusiv în cazul recidivei. Ordinul questore‑lui poate fi însoțit de înmânarea persoanei interesate a documentelor necesare pentru a se deplasa la biroul reprezentanței diplomatice a statului acesteia în Italia, inclusiv dacă reprezentanța are caracter onorific, și pentru a se întoarce în statul de apartenență sau, dacă acest lucru nu este posibil, în statul de proveniență.
5 ter.	Străinul care rămâne în mod ilegal pe teritoriul statului, fără motive justificate, încălcând ordinul adoptat de questore conform alineatului 5bis, este pasibil de pedeapsa închisorii de la 1 la 4 ani dacă expulzarea sau returnarea s‑a dispus pentru intrarea ilegală pe teritoriul național […] sau pentru faptul că nu a solicitat permis de ședere sau nu și‑a declarat prezența pe teritoriul statului în termenul prevăzut, în lipsa cazurilor de forță majoră, sau dacă i‑a fost revocat sau anulat permisul de ședere. În cazul în care s‑a dispus expulzarea întrucât permisul de ședere expirase de mai mult de 60 de zile și nu s‑a solicitat reînnoirea acestuia sau în cazul în care cererea privind permisul de ședere a fost respinsă […], se aplică pedeapsa închisorii de la 6 luni la 1 an. În orice caz, cu excepția situației în care străinul este lipsit de libertate, se va adopta o nouă măsură a expulzării cu escortare la frontieră de către forțele de ordine publică, pentru încălcarea ordinului de îndepărtare adoptat de questore conform alineatului 5bis. În cazul în care escortarea la frontieră nu mai este posibilă, dispozițiile alineatelor 1 și 5bis ale prezentului articol se aplică în mod corespunzător […].
5 quater.	Străinul care este destinatar al măsurii de expulzare prevăzute la alineatul 5ter și al unui nou ordin de îndepărtare prevăzut la alineatul 5bis, care rămâne în mod ilegal pe teritoriul statului, este pasibil de pedeapsa cu închisoarea de la 1 la 5 ani. În orice caz, dispozițiile alineatului 5ter a treia și ultima teză se aplică în mod corespunzător.
5quinquies.	În cazul infracțiunilor prevăzute la alineatul 5ter prima teză și la alineatul 5quater, se aplică procedura simplificată («rito direttissimo») și este obligatorie arestarea autorului faptei.”
Acțiunea principală și întrebarea preliminară
18. Domnul El Dridi este un resortisant al unei țări terțe care a intrat în mod ilegal în Italia și care nu are permis de ședere. Domnul El Dridi a făcut obiectul unui decret de expulzare emis de prefectul din Torino la 8 mai 2004.
19. Un ordin de îndepărtare de pe teritoriul național, emis la 21 mai 2010 de questore d’Udine, în aplicarea acestui decret de expulzare, i‑a fost comunicat în aceeași zi. Acest ordin de îndepărtare a fost motivat prin lipsa unui vehicul sau a altui mijloc de transport, prin lipsa documentelor de identitate, precum și prin imposibilitatea de a‑l găzdui în mod provizoriu pe acesta într‑un centru de cazare, din lipsă de locuri în structurile prevăzute în acest sens.
20. Cu ocazia unui control efectuat la 29 septembrie 2010, a reieșit că domnul El Dridi nu se conformase ordinului respectiv de îndepărtare.
21. Domnul El Dridi a fost condamnat de Tribunale di Trento, în complet format din judecător unic, în cadrul unei proceduri simplificate, la pedeapsa închisorii de 1 an pentru infracțiunea prevăzută la articolul 14 alineatul 5ter din Decretul legislativ nr. 286/1998.
22. Domnul El Dridi a declarat apel împotriva acestei decizii la Corte d’appello di Trento.
23. Aceasta din urmă ridică problema posibilității de a pronunța o sancțiune penală în cursul procedurilor administrative de returnare a unui străin în țara de origine a acestuia, având în vedere nerespectarea etapelor acestei proceduri, întrucât o astfel de sancțiune pare contrară principiului cooperării loiale, necesității de a se realiza obiectivele Directivei 2008/115 și de a asigura efectul util al acesteia, precum și principiului proporționalității, al caracterului adecvat și al individualizării pedepsei.
24. Corte d’appello precizează în acest sens că sancțiunea penală prevăzută la articolul 14 alineatul 5ter din Decretul legislativ nr. 286/1998 intervine după constatarea unei încălcări a unei etape intermediare a procedurii graduale de punere în aplicare a deciziei de returnare, prevăzută de Directiva 2008/115, și anume numai nerespectarea ordinului de îndepărtare. Pe de altă parte, având în vedere că pedeapsa închisorii poate fi cuprinsă între 1 și 4 ani, această pedeapsă este foarte severă.
25. În aceste condiții, Corte d’appello di Trento a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„În lumina principiului colaborării loiale, care are ca efect util atingerea obiectivelor directivei, și a principiului proporționalității, al caracterului adecvat și al individualizării pedepsei, articolele 15 și 16 din Directiva 2008/115 […] se opun:
– posibilității de a sancționa penal nerespectarea unei etape intermediare a procedurii administrative de returnare, înainte de finalizarea acesteia, prin aplicarea celor mai stricte măsuri coercitive posibile încă din punct de vedere administrativ?
– posibilității de a sancționa cu pedeapsa cu închisoarea de până la 4 ani simpla lipsă de cooperare a persoanei în cauză la procedura de expulzare și în special [în] cazul nerespectării primului ordin de îndepărtare emis de autoritatea administrativă?”
Cu privire la procedura de urgență
26. Corte d’appello di Trento a solicitat ca prezenta trimitere preliminară să fie supusă procedurii de urgență prevăzute la articolul 104b din Regulamentul de procedură al Curții.
27. Instanța de trimitere și‑a motivat cererea arătând că domnul El Dridi este deținut în vederea executării pedepsei la care a fost condamnat de Tribunale di Trento.
28. După ascultarea avocatului general, Camera întâi a Curții a hotărât să admită cererea instanței de trimitere având ca obiect judecarea trimiterii preliminare potrivit procedurii de urgență.
Cu privire la întrebarea preliminară
29. Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă Directiva 2008/115, în special articolele 15 și 16, trebuie interpretată în sensul că se opune unei reglementări a unui stat membru, precum cea în discuție în acțiunea principală, care prevede aplicarea unei pedepse cu închisoarea unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pentru simplul motiv că, încălcând un ordin de a părăsi teritoriul acestui stat într‑un termen determinat, acesta rămâne pe teritoriul respectiv fără motive justificate.
30. În această privință, instanța de trimitere invocă principiul cooperării loiale prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE, precum și obiectivul de a asigura efectul util al dreptului Uniunii.
31. Trebuie amintit în acest sens că, în temeiul considerentului (2), Directiva 2008/115 urmărește instituirea unei politici eficiente de îndepărtare și de returnare, bazată pe standarde comune, pentru ca persoanele în cauză să fie returnate într‑o manieră umană și cu respectarea deplină a drepturilor lor fundamentale și a demnității lor.
32. Astfel cum rezultă atât din titlul acesteia, cât și din cuprinsul articolului 1, Directiva 2008/115 prevede „standarde[le] și proceduri[le] comune” care trebuie aplicate de fiecare stat membru pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală. Din expresia sus‑menționată, dar și din economia generală a acestei directive rezultă că statele membre nu pot deroga de la aceste standarde și proceduri decât în condițiile prevăzute de directivă, în special cele stabilite la articolul 4.
33. Rezultă că, deși articolul 4 alineatul (3) conferă statelor membre facultatea de a adopta sau de a menține dispoziții mai favorabile decât cele ale Directivei 2008/115 pentru resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, cu condiția ca aceste dispoziții să fie în conformitate cu directiva, totuși aceasta din urmă nu permite statelor să aplice norme mai stricte în domeniul pe care ea îl reglementează.
34. De asemenea, trebuie să se sublinieze că Directiva 2008/115 stabilește exact procedura aplicabilă de fiecare stat membru pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală și prevede ordinea desfășurării diferitelor etape succesive ale acestei proceduri.
35. Astfel, articolul 6 alineatul (1) din această directivă prevede mai întâi, în principal, obligația statelor membre de a emite o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor.
36. În cadrul acestei etape inițiale a procedurii de returnare, trebuie să se acorde prioritate, în afara excepțiilor, executării voluntare a obligației rezultate din această decizie de returnare, întrucât articolul 7 alineatul (1) din Directiva 2008/115 prevede că o astfel de decizie stabilește un termen adecvat, cuprins între șapte și treizeci de zile, pentru plecarea voluntară.
37. Din articolul 7 alineatele (3) și (4) din directiva menționată rezultă că numai în cazul unor circumstanțe speciale, precum existența unui risc de sustragere, statele membre pot, pe de o parte, să impună destinatarului unei decizii de returnare obligația de a se prezenta periodic autorităților, de a depune o garanție financiară corespunzătoare, de a prezenta documente sau obligația de a rămâne într‑un anumit loc sau, pe de altă parte, să prevadă un termen pentru plecarea voluntară mai scurt de șapte zile sau chiar să nu acorde un astfel de termen.
38. În această din urmă ipoteză, dar și într‑o situație în care obligația de returnare nu a fost respectată în termenul acordat pentru plecarea voluntară, rezultă din articolul 8 alineatele (1) și (4) din Directiva 2008/115 că, în scopul de a asigura eficacitatea procedurilor de returnare, aceste dispoziții impun statului membru care a emis o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală obligația de a proceda la îndepărtare, luând toate măsurile necesare, inclusiv, dacă este cazul, măsuri coercitive, în mod proporțional și cu respectarea, în special, a drepturilor fundamentale.
39. În acest sens, din considerentul (16) al directivei respective, precum și din modul de redactare a articolului 15 alineatul (1) rezultă că statele membre trebuie să procedeze la îndepărtare prin intermediul măsurilor celor mai puțin coercitive cu putință. Numai în cazul în care executarea deciziei de returnare sub forma îndepărtării riscă să fie compromisă de comportamentul persoanei interesate, situația apreciindu‑se de la caz la caz, aceste state pot proceda la privarea de libertate a acesteia din urmă prin luare în custodie publică.
40. În conformitate cu articolul 15 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2008/115, această privare de libertate trebuie să fie pentru o perioadă cât mai scurtă cu putință și să fie menținută numai pe durata desfășurării și executării, cu diligența necesară, a dispozițiilor de îndepărtare. În temeiul articolului 15 alineatele (3) și (4), o astfel de privare de libertate face obiectul unor revizuiri la intervale rezonabile de timp și încetează în cazul în care există indicii conform cărora nu mai există posibilitatea rezonabilă a îndepărtării. Alineatele (5) și (6) ale aceluiași articol stabilesc durata maximă a acestei lipsiri de libertate la 18 luni, limită care se impune tuturor statelor membre. Pe de altă parte, articolul 16 alineatul (1) din această directivă impune ca persoanele în cauză să fie plasate într‑un centru specializat de cazare și, în orice caz, să fie separate de deținuții obișnuiți.
41. Din considerațiile precedente rezultă că ordinea desfășurării etapelor procedurii de returnare stabilită de Directiva 2008/115 corespunde unei graduări a măsurilor care se impun în vederea executării deciziei de returnare între măsura care lasă maximum de libertate persoanei interesate, respectiv acordarea unui termen pentru plecarea voluntară a acesteia, și măsuri care o restrâng la maximum, respectiv luarea în custodie publică într‑un centru specializat, în cursul tuturor acestor etape trebuind să se asigure respectarea principiului proporționalității.
42. Rezultă că și adoptarea acestei din urmă măsuri, care reprezintă cea mai gravă măsură restrictivă de libertate permisă de directiva respectivă în cadrul unei proceduri de returnare forțată, este reglementată în mod strict, în aplicarea articolelor 15 și 16 din directiva menționată, în special în scopul de a asigura respectarea drepturilor fundamentale ale resortisanților țărilor terțe vizați.
43. În special, durata maximă prevăzută la articolul 15 alineatele (5) și (6) din Directiva 2008/115 are drept obiectiv limitarea lipsirii de libertate a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de returnare forțată (Hotărârea din 30 noiembrie 2009, Kadzoev, C‑357/09 PPU, Rep., p. I‑11189, punctul 56). Astfel, Directiva 2008/115 înțelege să țină seama atât de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului potrivit căreia principiul proporționalității impune ca detenția unei persoane împotriva căreia are loc o procedură de expulzare sau de extrădare să nu se prelungească pentru o perioadă nerezonabilă, adică să nu depășească termenul necesar pentru atingerea scopului urmărit (a se vedea în special Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Saadi împotriva Regatului Unit din 29 ianuarie 2008, nepublicată încă în Recueil des arrêts et décisions, § 72 și 74), cât și de cea de a opta dintre cele „Douăzeci de orientări privind returnarea forțată”, adoptate la 4 mai 2005 de Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei, la care directiva face referire în cuprinsul considerentului (3). Potrivit acestui principiu, orice detenție anterioară îndepărtării trebuie să fie pentru o perioadă cât mai scurtă cu putință.
44. Având în vedere aceste considerații, trebuie să se aprecieze dacă normele comune instituite de Directiva 2008/115 se opun unei reglementări naționale precum cea în discuție în acțiunea principală.
45. În această privință, trebuie să se sublinieze în primul rând că, astfel cum rezultă din informațiile furnizate atât de instanța de trimitere, cât și de guvernul italian în observațiile scrise, Directiva 2008/115 nu a fost transpusă în ordinea juridică italiană.
46. Or, potrivit unei jurisprudențe constante, atunci când un stat membru nu a transpus o directivă în termenele stabilite sau atunci când a efectuat o transpunere incorectă, particularii sunt îndreptățiți să invoce împotriva acestui stat dispozițiile unei directive care sunt, din punctul de vedere al conținutului, necondiționate și suficient de precise (a se vedea în acest sens în special Hotărârea din 26 februarie 1986, Marshall, 152/84, Rec., p. 723, punctul 46, și Hotărârea din 3 martie 2011, Auto Nikolovi, C‑203/10, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 61).
47. Aceeași situație se regăsește în cazul articolelor 15 și 16 din Directiva 2008/115, care, astfel cum rezultă din cuprinsul punctului 40 din prezenta hotărâre, sunt necondiționate și suficient de precise, astfel încât să nu fie necesare alte elemente speciale pentru a permite punerea lor în aplicare de către statele membre.
48. Pe de altă parte, o persoană care se află în situația domnului El Dridi intră în domeniul de aplicare ratione personae
al Directivei 2008/115, întrucât aceasta din urmă se aplică, în temeiul articolului 2 alineatul (1), resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru.
49. Astfel cum a subliniat avocatul general în cuprinsul punctelor 22-28 din luarea de poziție, această concluzie nu poate fi repusă în discuție de articolul 2 alineatul (2) litera (b) din această directivă, care permite statelor membre să decidă să nu aplice această directivă resortisanților țărilor terțe care fac obiectul returnării ca sancțiune de drept penal sau ca urmare a unei sancțiuni de drept penal, în conformitate cu dreptul intern, sau fac obiectul unor proceduri de extrădare. Astfel, din decizia de trimitere rezultă că obligația de returnare rezultă, în cauza principală, dintr‑un decret al prefectului din Torino din 8 mai 2004. Pe de altă parte, sancțiunile penale menționate în această dispoziție nu privesc nerespectarea termenului acordat pentru plecarea voluntară.
50. În al doilea rând, trebuie să se constate că, deși decretul prefectului din Torino din 8 mai 2004 intră în noțiunea „decizie de returnare”, astfel cum este definită la articolul 3 punctul 4 din această directivă și menționată, în special, în articolele 6 alineatul (1) și 7 alineatul (1), întrucât instituie în sarcina domnului El Dridi obligația de a părăsi teritoriul național, procedura de îndepărtare prevăzută de reglementarea italiană în discuție în acțiunea principală se deosebește în mod semnificativ de cea prevăzută în Directiva 2008/115.
51. Astfel, în timp ce această directivă impune acordarea unui termen pentru plecarea voluntară cuprins între șapte și treizeci de zile, Decretul legislativ nr. 286/1998 nu prevede folosirea acestei măsuri.
52. În continuare, în ceea ce privește măsurile coercitive pe care statele membre le pot pune în aplicare în temeiul articolului 8 alineatul (4) din Directiva 2008/115, cum ar fi, în special, escortarea la frontieră prevăzută la articolul 13 alineatul 4 din Decretul legislativ nr. 286/1998, trebuie să se constate că, în situația în care prin astfel de măsuri nu s‑a reușit să se atingă rezultatul urmărit, respectiv îndepărtarea resortisantului unei țări terțe împotriva căruia au fost adoptate, statele membre sunt libere să ia măsuri, inclusiv cu caracter penal, care permit în special descurajarea acestor resortisanți să rămână în mod ilegal pe teritoriul acestor state membre.
53. Cu toate acestea, trebuie să se sublinieze că, deși, în principiu, legislația penală și normele de procedură penală sunt de competența statelor membre, acest domeniu poate fi totuși influențat de dreptul Uniunii (a se vedea în acest sens în special Hotărârea din 11 noiembrie 1981, Casati, 203/80, Rec., p. 2595, punctul 27, Hotărârea din 2 februarie 1989, Cowan, 186/87, Rec., p. 195, punctul 19, și Hotărârea din 16 iunie 1998, Lemmens, C‑226/97, Rec., p. I‑3711, punctul 19).
54. Rezultă că, în pofida faptului că nici articolul 63 primul paragraf punctul 3 litera (b) CE, dispoziție reluată la articolul 79 alineatul (2) litera (c) TFUE, nici Directiva 2008/115, adoptată în special în temeiul acestei dispoziții din Tratatul CE, nu exclud competența penală a statelor membre în domeniul imigrației clandestine și al șederii ilegale, acestea din urmă trebuie să î și adapteze legislația în acest domeniu astfel încât să asigure respectarea dreptului Uniunii.
55. În special, statele membre nu pot să aplice o reglementare, fie chiar în materie penală, care poate pune în pericol realizarea obiectivelor urmărite printr‑o directivă și, prin urmare, să o lipsească pe aceasta de efectul său util.
56. Astfel, în temeiul articolului 4 alineatul (3) al doilea și, respectiv, al treilea paragraf TUE, statele membre, printre altele, „adoptă orice măsură generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor care decurg din tratate sau care rezultă din actele instituțiilor Uniunii” și „se abțin de la orice măsură care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor Uniunii”, inclusiv cele urmărite de directive.
57. În ceea ce privește, mai concret, Directiva 2008/115, trebuie amintit că, în temeiul considerentului (13), aceasta condiționează în mod expres folosirea măsurilor coercitive de respectarea principiilor proporționalității și eficienței în privința mijloacelor adoptate și a obiectivelor urmărite.
58. În consecință, statele membre nu pot prevedea, pentru a remedia ineficiența măsurilor coercitive adoptate pentru a proceda la returnarea forțată în conformitate cu articolul 8 alineatul (4) din directiva respectivă, o pedeapsă privativă de libertate, precum cea prevăzută la articolul 14 alineatul 5ter din Decretul legislativ nr. 286/1998, pentru simplul motiv că un resortisant al unei țări terțe continuă, după ce i‑a fost notificat un ordin de a părăsi teritoriul național și după ce termenul acordat în acest ordin a expirat, să fie prezent în mod ilegal pe teritoriul unui stat membru, ci trebuie să continue să facă eforturi în vederea executării deciziei de returnare care continuă să își producă efectele.
59. Astfel, o asemenea pedeapsă, în special în considerarea condițiilor și a modalităților sale de aplicare, riscă să compromită realizarea obiectivului urmărit prin această directivă, respectiv instituirea unei politici eficiente de îndepărtare și de returnare a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală. În special, după cum a subliniat avocatul general la punctul 42 din luarea de poziție, o reglementare națională precum cea în discuție în acțiunea principală poate să împiedice aplicarea măsurilor prevăzute la articolul 8 alineatul (1) din Directiva 2008/115 și să întârzie executarea deciziei de returnare.
60. Aceasta nu exclude facultatea recunoscută statelor membre de a adopta, cu respectarea principiilor Directivei 2008/115 și a obiectivului acesteia, dispoziții care reglementează situația în care prin măsurile coercitive nu s‑a reușit să se realizeze îndepărtarea unui resortisant al unei țări terțe care se află în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor.
61. Având în vedere considerațiile precedente, instanța de trimitere, care trebuie să aplice, în cadrul competenței sale, dispozițiile de drept al Uniunii și să asigure efectul deplin al acestor norme, are obligația să înlăture aplicarea oricărei dispoziții din Decretul legislativ nr. 286/1998 contrare rezultatului Directivei 2008/115, în special articolul 14 alineatul 15ter din acest decret legislativ (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 martie 1978, Simmenthal, 106/77, Rec., p. 629, punctul 24, Hotărârea din 22 mai 2003, Connect Austria, C‑462/99, Rec., p. I‑5197, punctele 38 și 40, și Hotărârea din 22 iunie 2010 Melki și Abdeli, C‑188/10 și C‑189/10, Rep., p. I‑5665, punctul 43). Procedând astfel, instanța de trimitere va trebui să țină seama în mod corect de principiul aplicării retroactive a sancțiunii mai puțin severe, care face parte din tradițiile constituționale comune statelor membre (Hotărârea din 3 mai 2005, Berlusconi și alții, C‑387/02, C‑391/02 și C‑403/02, Rec., p. I‑3565, punctele 67-69, precum și Hotărârea din 11 martie 2008, Jager, C‑420/06, Rep., p. I‑1315, punctul 59).
62. Prin urmare, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că Directiva 2008/115, în special articolele 15 și 16, trebuie interpretată în sensul că se opune reglementării unui stat membru, precum cea în discuție în acțiunea principală, care prevede aplicarea unei pedepse cu închisoarea unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pentru simplul motiv că, încălcând un ordin de a părăsi teritoriul acestui stat într‑un termen determinat, acesta rămâne pe teritoriul respectiv fără motive justificate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
63. Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară:
Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în special articolele 15 și 16, trebuie interpretată în sensul că se opune reglementării unui stat membru, precum cea în discuție în acțiunea principală, care prevede aplicarea unei pedepse cu închisoarea unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pentru simplul motiv că, încălcând un ordin de a părăsi teritoriul acestui stat într‑un termen determinat, acesta rămâne pe teritoriul respectiv fără motive justificate.