Asunto T‑195/21
Oleksandr Viktorovych Klymenko
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Quinta) de 21 de diciembre de 2021
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos — Lista de personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de fondos y de recursos económicos — Mantenimiento del nombre del demandante en la lista — Obligación del Consejo de comprobar que la resolución de una autoridad de un Estado tercero se ha adoptado respetando el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva»
1.      Unión Europea — Control judicial de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Inmovilización de fondos implicadas en la apropiación indebida de fondos públicos y de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos asociados con ellas — Alcance del control
[Art. 275 TFUE, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 47 y 48; Decisión (PESC) 2021/394 del Consejo; Reglamento de Ejecución (UE) 2021/391 del Consejo]
(véanse los apartados 65 a 67)
2.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Decisión de inmovilización de fondos — Adopción o mantenimiento sobre la base de un procedimiento judicial incoado por las autoridades de un Estado tercero en materia de apropiación indebida de fondos públicos o de abuso de cargo ejercido por titular de empleo o cargo público — Procedencia — Requisito — Resolución nacional adoptada respetando el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva — Obligación de comprobación que incumbe al Consejo — Obligación de motivación — Alcance — Estado tercero que se adhirió al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos — Irrelevancia — Objetivo de medidas restrictivas cuyo objeto es consolidar el Estado de Derecho y los derechos humanos
[Art. 21 TFUE, ap. 2, letra b); Decisión 2014/119/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2021/394 del Consejo, considerando 2 y anexo; Reglamentos (UE) del Consejo n.º 208/2014, anexo I, y de Ejecución n.º 2021/391]
(véanse los apartados 69 a 74)
3.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Formalidad sustancial distinta de la fundamentación de la decisión
(Art. 296 TFUE)
(véase el apartado 77)
4.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Decisión de inmovilización de fondos — Adopción o mantenimiento sobre la base de un procedimiento judicial incoado por las autoridades de un Estado tercero en materia de apropiación indebida de fondos públicos o de abuso de cargo ejercido por titular de empleo o cargo público — Requisitos — Resolución nacional adoptada respetando el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva — Obligación de la autoridad competente de la Unión de acreditar, en caso de impugnación, que los motivos usados en contra las personas o entidades afectadas son fundados — Obligación del Consejo de comprobar el respeto de los citados derechos — Incumplimiento
[Decisión 2014/119/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2021/394 del Consejo, anexo; Reglamentos (UE) del Consejo n.º 208/2014, anexo I, y de Ejecución n.º 2021/391]
(véanse los apartados 79 a 87, 89 a 96 y 100)
5.      Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Decisión de inmovilización de fondos — Adopción o mantenimiento sobre la base de una resolución nacional de congelación de fondos de una autoridad de un Estado tercero — Procedencia — Requisito — Resolución nacional adoptada respetando el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva — Obligación de comprobación que incumbe al Consejo — Prueba de la comprobación — Carga de la prueba
[Decisión 2014/119/PESC del Consejo, en su versión modificada por la Decisión (PESC) 2021/394 del Consejo; Reglamentos (UE) del Consejo n.º 208/2014 y de Ejecución n.º 2021/391]
(véanse los apartados 97 y 98)
6.      Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho a la tutela judicial efectiva — Observancia de un plazo razonable — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Procedimiento judicial en un país tercero que sirve de base a la decisión de adopción de las medidas restrictivas — Obligación de comprobación del Consejo — Alcance
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 47 y 52, ap. 3)
(véanse los apartados 101 a 108)
Resumen
A raíz de la represión de las manifestaciones de la plaza de la Independencia en Kiev (Ucrania) en febrero de 2014, el Consejo de la Unión Europea adoptó, el 5 de marzo de 2014, la Decisión 2014/119/PESC (1) y el Reglamento n.º 208/2014. (2) Estos actos tienen por objeto, en particular, la inmovilización de fondos de las personas identificadas como responsables de apropiación indebida de fondos públicos. El demandante fue incluido en la lista de personas y entidades sujetas a esas medidas el 14 de abril de 2014, debido a que era objeto de investigaciones preliminares en Ucrania por delitos relacionados con la apropiación indebida de fondos públicos y su transferencia ilegal fuera de Ucrania. A continuación, el Consejo prorrogó esta inclusión en varias ocasiones (3) debido a que el demandante estaba incurso en procedimientos penales por parte de las autoridades ucranianas por apropiación indebida de fondos o activos públicos.
Tras la adopción de la Decisión 2021/394 (4) y del Reglamento 2021/391, (5) mediante los cuales el Consejo había prorrogado la inclusión de su nombre en la lista controvertida manteniendo los mismos motivos en su contra, el demandante interpuso un recurso de anulación contra dichos actos.
Mediante su sentencia, el Tribunal anula esos dos actos en la medida en que afectan al demandante y recuerda que corresponde al Consejo, cuando se basa en decisiones de un Estado tercero para adoptar medidas restrictivas, asegurarse él mismo de que, al adoptar dichas decisiones, las autoridades del Estado tercero en cuestión respeten los derechos fundamentales reconocidos por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y, concretamente, el derecho de defensa y la tutela judicial efectiva de la persona sujeta a dichas medidas.
Apreciación del Tribunal
El Tribunal comienza recordando que los tribunales de la Unión Europea deben controlar la legalidad de todos los actos de la Unión desde el punto de vista de los derechos fundamentales. El juez de la Unión debe cerciorarse, en particular, de que el acto impugnado reposa sobre una base fáctica suficientemente sólida. A este respecto, si bien el Consejo puede basar la adopción o el mantenimiento de medidas restrictivas en una decisión de un Estado tercero de incoar e instruir procedimientos de investigación penal por infracciones consistentes en la apropiación indebida de fondos públicos, debe comprobar que tal decisión se tomó respetando el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva. Tanto más imperioso es ese deber si se tiene en cuenta que las decisiones adoptadas por el Consejo habida cuenta de la situación existente en Ucrania se enmarcaban en una política de consolidación y apoyo al Estado de Derecho y al cumplimiento de los derechos humanos en ese país.
Por otra parte, aun cuando el hecho de que el Estado tercero se encuentre entre los Estados adheridos al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH») supone que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos controle el respeto de los derechos fundamentales garantizados por el CEDH, tal circunstancia no convierte en superfluo el requisito de comprobación que le corresponde al Consejo.
En el caso de autos, el Tribunal declara, en primer lugar, por lo que respecta a las resoluciones del juez de instrucción del tribunal de Pechersk (Kiev), de 1 de marzo de 2017 y de 5 de octubre de 2018, ya objeto de las sentencias del Tribunal dictadas en los asuntos Klymenko/Consejo (T‑295/19) y Klymenko/Consejo (T‑258/20), que no pueden, por sí solas, demostrar que la decisión de las autoridades ucranianas de tramitar los procedimientos penales, en la que se basa el mantenimiento de las medidas restrictivas, se adoptara respetando el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva. En efecto, las resoluciones judiciales mencionadas se adoptaron más de dos años y medio, en un caso, y más de cuatro años, en el otro, antes de la adopción de los actos recurridos. A continuación, el Tribunal observa que, como son resoluciones de orden procesal, solo son incidentales con respecto a los procesos penales que habían justificado la inclusión y el mantenimiento del nombre del demandante en la lista. Por último, el Tribunal declara que la mera referencia por parte del Consejo a las tomas de posición reiteradas de las autoridades ucranianas en relación con el cumplimiento de los derechos fundamentales del demandante y la mera posibilidad de que este invoque la vulneración de sus derechos ante los tribunales ucranianos no son a este respecto suficientes.
El Tribunal estima, en segundo lugar, que el Consejo tampoco ha demostrado en qué medida la información de que disponía en relación, en particular, con el proceso de familiarización de la defensa con los procesos penales y con las resoluciones judiciales correspondientes le permitieron considerar que se garantizó la protección de los derechos en cuestión. De hecho, resulta acreditado que el Consejo dio por buenas las explicaciones sucintas de la Fiscalía General, pese a que los procedimientos penales ucranianos se encontraban aún en la fase de investigación preliminar y que los asuntos de que se trata, relativos a hechos supuestamente cometidos entre 2011 y 2014, aún no habían sido sometidos a un tribunal en cuanto al fondo. A este respecto, el Tribunal se remite al CEDH (6) y a la Carta, (7) de los que resulta que el derecho a la tutela judicial efectiva incluye, en particular, el derecho a ser juzgado dentro de un plazo razonable. El Tribunal pone de relieve que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ya ha considerado que la violación de ese principio puede constatarse, en particular, cuando la fase de instrucción de un proceso penal se caracteriza por varias fases de inactividad imputables a las autoridades competentes para dicha instrucción o por la falta de avance de las investigaciones preliminares. Sobre este particular, cuando una persona lleva ya varios años sujeta a medidas restrictivas, y ello por el mismo proceso penal instruido en el Estado tercero de que se trate, el Consejo está obligado a cerciorarse, antes de adoptar los actos impugnados, del cumplimiento del derecho de esa persona a ser juzgado dentro de un plazo razonable. A la vista del carácter cautelar de la inmovilización de fondos del demandante y de la jurisprudencia dictada por el Tribunal de Justicia a este respecto, (8) incumbe al Consejo evitar que la medida se alargue inútilmente, en perjuicio de los derechos y libertades del demandante, simplemente por el hecho de que los procedimientos penales en que se base, que siguen en fase preliminar, se dejen abiertos, en esencia, de forma indefinida. Por consiguiente, el Consejo debería haber indicado, como mínimo, los motivos por los que podía considerar, tras un análisis autónomo y detenido de los datos aportados por la Fiscalía General y por el demandante, que se habían respetado esos derechos en cuanto a si la causa del demandante había sido oída dentro de un plazo razonable.
El Tribunal concluye que no queda acreditado que el Consejo se cerciorara de que las autoridades ucranianas hubieran respetado el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva del demandante en los procesos penales en los que se basó y anula, por consiguiente, la Decisión 2021/394 y el Reglamento 2021/391 en la medida en que atañen al demandante.
1      Decisión 2014/119/PESC del Consejo, de 5 de marzo de 2014, relativa a medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Ucrania (DO 2014, L 66, p. 26).
2      Reglamento (UE) n.º 208/2014 del Consejo, de 5 de marzo de 2014, relativo a las medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Ucrania (DO 2014, L 66, p. 1).
3      Véase el auto de 10 de junio de 2016, Klymenko/Consejo (T‑494/14, EU:T:2016:360); sentencias de 8 de noviembre de 2017, Klymenko/Consejo (T‑245/15, no publicada, EU:T:2017:792); de 11 de julio de 2019, Klymenko/Consejo (T‑274/18, EU:T:2019:509); de 26 de septiembre de 2019, Klymenko/Consejo (C‑11/18 P, no publicada, EU:C:2019:786); de 25 de junio de 2020, Klymenko/Consejo (T‑295/19, EU:T:2020:287), y de 3 de febrero de 2021, Klymenko/Consejo (T‑258/20, EU:T:2021:52).
4      Decisión (PESC) 2021/394 del Consejo, de 4 de marzo de 2021, por la que se modifica la Decisión 2014/119/PESC relativa a medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Ucrania (DO 2021, L 77, p. 29).
5      Reglamento de Ejecución (UE) 2021/391 del Consejo, de 4 de marzo de 2021, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 208/2014 relativo a las medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Ucrania (DO 2021, L 77, p. 2).
6      Artículo 6, apartado 1, del CEDH.
7      Artículo 47 de la Carta.
8      Véase, en este sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2018, Azarov/Consejo (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031).