61989J0342
ΈΚΘΕΣΗ ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ
στην υπόθεση C-342/89 (
*1
)
Ι — Πραγματικά περιστατικά
1.
Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 729/70 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/005, σ. 93 ), προβλέπει, στα άρθρα 1, παράγραφος 2, 2 και 3, ότι το Τμήμα Εγγυήσεων του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (στο εξής: ΕΓΤΠΕ) χρηματοδοτεί τις επιστροφές κατά την εξαγωγή προς τρίτες χώρες καθώς και τις παρεμβάσεις για τη ρύθμιση των γεωργικών αγορών.
Στο άρθρο 4, παράγραφος 2, πρώτο και δεύτερο εδάφιο, του εν λόγω κανονισμού ορίζεται ότι η Επιτροπή θέτει στη διάθεση των κρατών μελών τις αναγκαίες πιστώσεις για την πραγματοποίηση των πληρωμών.
Κατά την παράγραφο 2, τρίτο εδάφιο, του εν λόγω άρθρου, το οποίο προστέθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 3183/87 του Συμβουλίου, της 19ης Οκτωβρίου 1987, για τη θέσπιση ιδιαιτέρων κανόνων σχετικά με τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 304, σ. 1 ), και τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2048/88 του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 1988, για τροποποίηση του κανονισμού ( ΕΟΚ) 729/70 ( ΕΕ L 185, σ. 1 ),
« Εν τούτοις, μετά την εξάντληση των πιστώσεων που έχουν εγκριθεί για το ΕΓΤΠΕ τμήμα εγγυήσεων, για το οικονομικό έτος 1987 (... ) οι χρηματικοί πόροι που προορίζονται να καλύψουν τις δαπάνες που αναφέρονται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, συγκεντρώνονται από τα κράτη μέλη σε συνάρτηση με τις ανάγκες των υπηρεσιών πληρωμής. »
Στο άρθρο 5, παράγραφος 2, στοιχείο α, του κανονισμού 729/70 προβλέπεται ότι η Επιτροπή, κατόπιν διαβουλεύσεως με την επιτροπή του Ταμείου, αποφασίζει στην αρχή του έτους τη χορήγηση προκαταβολής και κατά τη διάρκεια του έτους τη χορήγηση συμπληρωματικών καταβολών. Κατά το τελευταίο εδάφιο του εν λόγω άρθρου, το οποίο προστέθηκε με τον κανονισμό 3183/87 και τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2048/88,
« Από τον Ιανουάριο 1988, η Επιτροπή αποφασίζει μόνο σχετικά με τη χορήγηση των μηνιαίων προκαταβολών για την ανάληψη δαπανών που πραγματοποιούνται με τα χρηματοδοτικά μέσα που αναφέρονται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο (... ) »
Στην παράγραφο 2, σημείο β, του ιδίου άρθρου 5, προβλέπεται η σύσταση συστήματος ετησίας εκκαθαρίσεως των λογαριασμών των εθνικών υπηρεσιών και οργανισμών οι λεπτομέρειες του συστήματος αυτού καθορίζονται στον κανονισμό ( ΕΟΚ ) 1723/72 της Επιτροπής, της 26ης Ιουλίου 1972, περί εκκαθαρίσεως λογαριασμών για το ΕΓΤΠΕ, Τμήμα Εγγυήσεων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/008, σ. 115).
Ο τρόπος πληρωμής των μηνιαίων προκαταβολών καθορίζεται με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2776/88 της Επιτροπής, της 7ης Σεπτεμβρίου 1988, για τα στοιχεία που πρέπει να διαβιβάζουν τα κράτη μέλη για την ανάληψη των δαπανών που χρηματοδοτούνται στα πλαίσια του συστήματος εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ ( ΕΕ L 249, σ. 9 ), με τον οποίο αντικαταστάθηκε ο κανονισμός ( ΕΟΚ) 3184/83 της Επιτροπής, της 31ης Οκτωβρίου 1983, περί του συστήματος των προκαταβολών για τις δαπάνες που χρηματοδοτούνται από το Τμήμα Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ ( ΕΕ L 320, σ. 1 ).
Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού,
« Τα κράτη μέλη γνωστοποιούν με τηλεαντί-γραφο στην Επιτροπή, το αργότερο τη δεύτερη εργάσιμη ημέρα κάθε εβδομάδας, το συνολικό ποσό των δαπανών που καταβλήθηκαν από την αρχή του μήνα μέχρι το τέλος της προηγούμενης εβδομάδας. »
Κατά την παράγραφο 5 του ιδίου άρθρου,
« Τα κράτη μέλη διαβιβάζουν κάθε μήνα στην Επιτροπή σε τρία αντίτυπα και το αργότερο στις 20 κάθε μηνός, φάκελο στοιχείων που προορίζονται για την ανάληψη από τον κοινοτικό προϋπολογισμό των δαπανών που καταβλήθηκαν κατά τη διάρκεια του προηγούμενου μήνα. »
Στο άρθρο 4, παράγραφος 1, προβλέπεται ότι η Επιτροπή καταβάλλει, βάσει των στοιχείων που έχουν διαβιβαστεί, τις μηνιαίες προκαταβολές. Κατά την παράγραφο 2, δεύτερο εδάφιο, του εν λόγω άρθρου,
« (...) η Επιτροπή, μετά από συνεννόηση με τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη, μπορεί να καθυστερήσει τη χορήγηση των προκαταβολών στα κράτη μέλη των οποίων οι ανακοινώσεις που αναφέρονται στο άρθρο 3 έφθασαν με καθυστέρηση ή περιέχουν σημεία για τα οποία υπάρχει διαφωνία και για τα οποία απαιτούνται συμπληρωματικές διευκρινίσεις ».
Στο άρθρο 9, παράγραφος 1, διευκρινίζεται ότι οι δαπάνες οι οποίες δηλώνονται για ένα μήνα πρέπει να αντιστοιχούν στις πληρωμές και εισπράξεις που έχουν πραγματοποιηθεί κατά τη διάρκεια του μήνα αυτού.
Στην απόφαση 88/377/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 1988, τη σχετική με τη δημοσιονομική πειθαρχία ( ΕΕ L 185, σ. 29), προβλέπεται, στο άρθρο 6, ότι η Επιτροπή καθιερώνει ένα σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης, σχετικά με την πορεία των δαπανών του ΕΓΤΠΕ, Τμήμα Εγγυήσεων η Επιτροπή χρησιμοποιεί τα διαχειριστικά μέσα που διαθέτει, όταν ο ρυθμός εξέλιξης των δαπανών υπερβαίνει τον αναμενόμενο ή υπάρχει κίνδυνος να τον υπερβεί για κάθε κεφάλαιο του προϋπολογισμού του ΕΓΤΠΕ, Τμήμα Εγγυήσεων.
Ο δημοσιονομικός κανονισμός της 21ης Δεκεμβρίου 1977, που εφαρμόζεται στο γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ ειδ. έκδ. 01/002, σ. 77), προβλέπει, στο άρθρο 97, το οποίο αφορά την ανάληψη των δαπανών και τον καταλογισμό τους στο ΕΓΤΠΕ, Τμήμα Εγγυήσεων, ότι η διάταξη αυτή εφαρμόζεται υπό την επιφύλαξη της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών που προβλέπει ο κανονισμός 729/70. Στο άρθρο 99 του δημοσιονομικού κανονισμού, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2049/88 του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 1988 (ΕΕ L 185, σ. 3 ), τονίζεται ότι η διαδικασία εκκαθαρίσεως των λογαριασμών, που προβλέπεται στο άρθρο 5 του κανονισμού 729/70, αποβλέπει στον καθορισμό του ύψους των δαπανών που αναγνωρίζονται ως επιβαρύνουσες τον ΕΓΤΠΕ.
Στο άρθρο 7 της εν λόγω αποφάσεως τονίζεται ότι η πληρωμή των μηνιαίων προκαταβολών του ΕΓΤΠΕ, Τμήμα Εγγυήσεων, πραγματοποιείται βάσει των στοιχείων που παρέχουν τα κράτη μέλη.
2.
Με τηλετύπημα της 28ης Ιουλίου 1989, η Επιτροπή ειδοποίησε τα κράτη μέλη ότι, κατ' εφαρμογή του κανονισμού (ΕΟΚ) 1546/88 της Επιτροπής, της 3ης Ιουνίου 1988, για τον καθορισμό των λεπτομερειών εφαρμογής της συμπληρωματικής εισφοράς στον τομέα του γάλακτος ( ΕΕ L 139, σ. 12), οι εισφορές που εισπράττονται στο πλαίσιο του συστήματος γαλακτοκομικών ποσοστώσεων κατά την περίοδο των 12 παρελθόντων μηνών, δηλαδή για την περίοδο εμπορίας 1988/1989, έπρεπε να τακτοποιηθούν λογιστικώς το βραδύτερο μέχρι της 30ής Ιουνίου 1989.
3.
Κρίνοντας ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέλειψε να προβεί στην είσπραξη ορισμένων εισφορών κατά την περίοδο εμπορίας 1988/1989 και να καταβάλει τα αντίστοιχα ποσά πριν από την 30ή Ιουνίου 1989, η Επιτροπή, με την απόφαση της της 30ής Αυγούστου 1989, τη σχετική με προκαταβολή για τον συνυπολογισμό δαπανών χρηματοδοτούμενων από το Τμήμα Εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ, αφαίρεσε ποσό 34236729,47 γερμανικών μάρκων ( DM ) από τις δαπάνες στις οποίες η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας είχε δηλώσει ότι υποβλήθηκε κατά τον μήνα Ιούλιο 1989.
Με ενημερωτικό σημείωμα της 12ης Οκτωβρίου 1989, η Επιτροπή αιτιολόγησε την απόφαση της αυτήν διατυπώνοντας τρία επιχειρήματα:
—
στην ανακοίνωσή της που δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΕΕ 1983, C 318, σ. 3), είχε δηλώσει ότι επιφυλάσσει το δικαίωμά της να αρνηθεί τη χορήγηση μηνιαίων προκαταβολών του ΕΓΤΠΕ εάν πρόκειται για δαπάνες οι οποίες προκλήθηκαν από παράνομες ενέργειες των κρατών μελών, που επηρεάζουν άμεσα τα κοινοτικά μέτρα'
—
κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το ΕΓΤΠΕ, Τμήμα Εγγυήσεων, επιβαρύνεται μόνον με δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με την ισχύουσα κανονιστική ρύθμιση στον γεωργικό τομέα'
—
κατά το άρθρο 6 της αποφάσεως 88/377, η Επιτροπή έχει δικαίωμα να χρησιμοποιήσει τα διαχειριστικά μέσα που διαθέτει όταν υπάρχει κίνδυνος οι δαπάνες να υπερβούν τα προβλεφθέντα όρια.
II — Έγγραφη διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
1.
Η προσφυγή που άσκησε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 3 Νοεμβρίου 1989.
2.
Το Δικαστήριο κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και αφού άκουσε το γενικό εισαγγελέα αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
3.
Η Ομοοπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, προσφεύγουσα, ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει την απόφαση C( 89)1525 της Επιτροπής, της 30ής Αυγούστου 1989, καθόσον δι' αυτής μειώθηκε κατά 34236729,47 DM η προκαταβολή ύψους 636274825,97 DM που ζήτησε η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση για τον μήνα Σεπτέμβριο 1989·
—
να καταδικάσει την καθής στα δικαστικά έξοδα.
4.
Η Επιτροπή, ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή ·
—
να καταδικάσει την προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.
III — Λόγοι και επιχειρήματα των διαδίκων
1.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υπογραμμίζει ότι το κύριο ζήτημα είναι αν η Επιτροπή μπορεί να περικόπτει τις προκαταβολές που ζητούν τα κράτη μέλη βάσει των δαπανών που όντως πραγματοποιήθηκαν κατά τη διάρκεια του υπό εξέταση μήνα.
Τονίζει ότι η μνεία προηγουμένων κρατήσεων επί προκαταβολών δεν προσφέρεται για την εκτίμηση του βασίμου της επίδικης απόφασης.
Η Επιτροπή, εξάλλου, δεν μπορεί να συναγάγει από την υποχρέωση που υπέχουν τα κράτη μέλη να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της εισπράξεως των γαλακτοκομικών εισφορών ότι υφίσταται τεκμήριο αλληλεγγύης μεταξύ του οφείλοντος να καταβάλει εισφορά και του κράτους μέλους, δυνάμει της οποίας το κράτος μέλος θα έφερε αυτό την υποχρέωση καταβολής της εισφοράς έναντι της Επιτροπής.
Το σύστημα προκαταβολών που είχε εισαχθεί με τους κανονισμούς 729/70 και 3184/84, βασιζόμενο στις υποβαλλόμενες από τα κράτη αιτήσεις, αντικαταστάθηκε, μετά από τα σοβαρά προβλήματα που ανέκυψαν ως προς τον προϋπολογισμό του 1987, από ένα νέο σύστημα το οποίο προσδιορίστηκε με τους κανονισμούς 3183/87, 2048/88 και 2776/88, στο πλαίσιο του οποίου οι προκαταβολές δεν καθορίζονται βάσει προϋπολογισμού των μελλοντικών δαπανών, αλλά βάσει των πληρωμών που έχουν ήδη πραγματοποιηθεί κατά τη διάρκεια του συγκεκριμένου μήνα. Ωστόσο, η τροποποίηση αυτή δεν μετέβαλε τη νομική φύση των προκαταβολών σε σύστημα εκ των υστέρων αποδόσεως δαπανών.
Το άρθρο 5, παράγραφος 2, σημείο α, του κανονισμού 729/70, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2048/88, τόσο στην απόδοση του στη γερμανική γλώσσα όσο και στις αποδόσεις του στη γαλλική και αγγλική γλώσσα, προβλέπει, κατά τρόπο που δεν επιδέχεται αμφισβήτηση, ότι η Επιτροπή οφείλει να καταβάλλει προκαταβολές αποκλειστικώς και μόνο βάσει των δαπανών που πραγματοποίησαν τα κράτη. Η διάταξη αυτή έρχεται σε αντίθεση με τη διάταξη της ιδίας παραγράφου 2, σημείο α, πρώτο εδάφιο, πρώτη περίπτωση, κατά την οποία η Επιτροπή αποφασίζει, στην αρχή του κάθε έτους, την πληρωμή προκαταβολής υπέρ των εθνικών υπηρεσιών και οργανισμών, υπό την έννοια ότι το περιθώριο διακριτικής εξουσίας που είχε πριν η Επιτροπή καθίσταται μηδενική. Η δήλωση δαπανών την οποία οφείλουν να υποβάλλουν τα κράτη δυνάμει του άρθρου 3 του κανονισμού 2776/88, δεν λαμβάνεται υπόψη προκειμένου να κριθεί αν οι εν λόγω πληρωμές πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο. Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 2776/88, η Επιτροπή υποχρεούται να καταβάλει τις προκαταβολές εντός μιας ορισμένης προθεσμίας μετά την πραγματοποίηση των δηλουμένων δαπανών, εκτός εάν πρόκειται για εκπρόθεσμη υποβολή της δηλώσεως ή για διαφορές οι οποίες δεν διαπιστώθηκαν στην προκειμένη περίπτωση.
Δεδομένου ότι, εκτός από τις περιπτώσεις αυτές, η Επιτροπή δεν έχει δικαίωμα να προβαίνει σε κρατήσεις επί των προκαταβολών, δεν είναι βάσιμος ο ισχυρισμός της ότι θα μπορούσε να παρακρατηθεί μεγαλύ-, τερο ποσό και ότι, κατά συνέπεια, δεν εθίγη η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
Το γεγονός ότι το ισχύον σύστημα προκαταβολών στηρίζεται αποκλειστικώς στη λογιστική εγγραφή των πληρωμών που πραγματοποιήθηκαν υπογραμμίζεται επίσης από το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν προέβη στην απόδοση των γαλακτοκομικών εισφορών που εισέπραξαν ορισμένα κράτη, όπως η Δανία ή το Ηνωμένο Βασίλειο, στην περίπτωση των οποίων οι εισπράξεις από τις εισφορές υπερέβησαν τις αρχικές προβλέψεις.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δέχεται ότι τα άρθρα 2 και 3 του κανονισμού 729/70 διατυπώνουν τη θεμελιώδη αρχή ότι το ΕΓΤΠΕ χρηματοδοτεί μέτρα παρεμβάσεως που είναι σύμφωνα προς το κοινοτικό δίκαιο. Οι διατάξεις αυτές, ωστόσο, δεν προσδιορίζουν τη στιγμή κατά την οποία η Επιτροπή αποφασίζει σχετικώς.
Όπως συνάγεται από το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 729/70, το οποίο αναφέρεται στους οικονομικούς πόρους που προορίζονται να καλύψουν τις δαπάνες, σκοπός του συστήματος προκαταβολών είναι να θέσει στη διάθεση των κρατών, βάσει απλουστευμένης λογιστικής εκτιμήσεως, τις πιστώσεις που απαιτούνται για την ανάληψη των εν λόγω δαπανών. Αυτός ο σκοπός του συστήματος δεν επιτρέπει στην Επιτροπή να μειώνει προκαταβολές στην περίπτωση που τεκμαίρει παραβίαση του κοινοτικού δικαίου. Μία τέτοια παραβίαση θα μπορούσε να διαπιστωθεί μόνο στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθαρίσεως των λογαριασμών. Η διαδικασία αυτή, η οποία είναι σύνθετη και στο πλαίσιο της οποίας τα μέρη έχουν την ευκαιρία να αναπτύσσουν τις απόψεις τους, αφορά δε τον έλεγχο της νομιμότητας των δαπανών που δηλώνουν τα κράτη μέλη, διαφέρει, τόσο τυπικώς όσο και κατ' ουσίαν, από τη συνοπτική διαδικασία των προκαταβολών. Από αυτής της απόψεως δεν υπάρχει καμία διαφορά μεταξύ θετικών δαπανών και δαπανών χαρακτηριζομένων ως αρνητικών, του τύπου των εισφορών.
Οι παραβιάσεις του κοινοτικού δικαίου που επικαλείται η Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθαρίσεως λογαριασμών θέτουν, κατά κανόνα, ζητήματα ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου τα οποία απαιτούν επισταμένες αναλύσεις. Ο κοινοτικός νομοθέτης εκουσίως απέκλεισε, από το πλαίσιο διαδικασίας προκαταβολών, τη δυνατότητα της Επιτροπής να προδικάζει το αποτέλεσμα της διαδικασίας εκκαθαρίσεως των λογαριασμών. Η άποψη που υποστηρίζει η Επιτροπή καθιστά περίπλοκη τη διαδικασία προκαταβολών λόγω της εξετάσεως δυσχερών νομικών ζητημάτων και της ενδεχόμενης δημιουργίας διαφορών που θα μπορούσαν να καταλήξουν ενώπιον του Δικαστηρίου, αποτέλεσμα αντίθετο προς το σκοπό της συγκεκριμένης αυτής διαδικασίας.
Κατά το άρθρο 9, παράγραφος 7, σε συνδυασμό με το άρθρο 6 του κανονισμού 2776/88, άμεσες διορθώσεις στο πλαίσιο της διαδικασίας προκαταβολών είναι δυνατές μόνο ως προς τις δαπάνες της δεύτερης κατηγορίας, δηλαδή ως προς τις διαφορές μεταξύ των τιμών αγοράς και πωλήσεως, δεδομένου ότι οι διορθώσεις αυτές αφορούν λάθη που μπορούν να διαπιστωθούν εύκολα και να επαληθευθούν αριθμητικά και δεν απαιτούν επισταμένη εξέταση στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθαρίσεως των λογαριασμών.
Η απόφαση 88/377, για τη δημοσιονομική πειθαρχία, δεν συνιστά αυτοτελή νομική βάση που να επιτρέπει περιορισμό των προκαταβολών. Το άρθρο 6 της εν λόγω αποφάσεως παραπέμπει, σε περίπτωση υπερβάσεως των δαπανών που είχαν προβλεφθεί, στα υφιστάμενα μέτρα εξομαλύνσεως, όπως, μεταξύ άλλων, τα μέτρα σταθεροποιήσεως και μεταφοράς πιστώσεων. Όπως σαφώς συνάγεται από το πνεύμα των πορισμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, του Φεβρουαρίου 1988, στη διάρκεια του οποίου αποφασίστηκε η έκδοση αυτής της αποφάσεως, οι διαχειριστικές εξουσίες της Επιτροπής αφορούν μόνο μέτρα οργανώσεως της αγοράς. Η απόφαση αυτή δεν παρέχει νέες εξουσίες στην Επιτροπή, αλλά αναφέρεται στις υφιστάμενες αρμοδιότητές της. Εξάλλου, στο άρθρο 7 της αποφάσεως αυτής αναφέρεται ρητώς ότι η πληρωμή των μηνιαίων προκαταβολών ΕΓΤΠΕ, Τμήμα Εγγυήσεων, πραγματοποιείται από την Επιτροπή βάσει των στοιχείων που της παρέχουν τα κράτη μέλη.
Το ίδιο ατελέσφορη είναι η επίκληση του άρθρου 97 του δημοσιονομικού κανονισμού, δεδομένου ότι η διάταξη αυτή δεν παρέχει εξουσιοδότηση στην Επιτροπή, αλλά συνιστά διάταξη που αφορά την εσωτερική λειτουργία του οργάνου. Εξάλλου, κατά το άρθρο 99 του δημοσιονομικού κανονισμού, ο καθορισμός του ποσού των δαπανών που βαρύνει το ΕΓΤΠΕ και του ποσού των δαπανών που βαρύνει το κράτος μέλος πραγματοποιείται κατά το στάδιο της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών.
Κατά παράβαση του άρθρου 190 της Συνθήκης ΕΟΚ, η επίδικη απόφαση δεν παρέχει κανένα στοιχείο ως προς τις αιτίες και την έκταση της μειώσεως των προκαταβολών. Η ανταλλαγή εγγράφων μεταξύ της Επιτροπής και των γερμανικών υπηρεσιών πριν από την έκδοση της επίδικης απόφασης, δεν καλύπτει το κενό αυτό.
Το τηλετύπημα της 28ης Ιουλίου 1987 που υπενθύμιζε στα κράτη μέλη την υποχρέωσή τους να εμφανίσουν λογιστικώς, πριν από τις 30 Ιουνίου 1989, τις γαλακτοκομικές εισφορές που εισέπραξαν, δεν αφορούσε την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας η οποία είχε εμπροθέσμως εμφανίσει λογιστικώς όλες τις εισφορές.
Είναι, επίσης, ατελέσφορο το επιχείρημα της Επιτροπής ότι η υποχρέωση αναμονής της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών προκειμένου να επιβληθούν κυρώσεις για παραβιάσεις που διέπραξαν ορισμένα κράτη μέλη ζημιώνει έμμεσα άλλα κράτη μέλη στα οποία δεν σημειώθηκαν παραβιάσεις. Μια τέτοια ζημία έχει καθαρώς θεωρητικό χαρακτήρα· πράγματι, ενόψει του σφαιρικού χαρακτήρα των προκαταβολών του ΕΓΤΠΕ, καθώς και της δυνατότητας μεταφοράς πιστώσεων και καταρτίσεως συμπληρωματικού προϋπολογισμού, ουδέποτε σημειώνεται μείωση πιστώσεων εγγεγραμμένων σε άλλα κεφάλαια ή στο κεφάλαιο ενισχύσεως των σταθεροποιητικών στοιχείων.
2.
Η Επιτροπή τονίζει τη σημασία που έχει η διαφορά, καθόσον ζητείται να καθοριστεί αν η Επιτροπή έχει τη δυνατότητα να εξακριβώνει, κατά την πορεία της διαδικασίας χορηγήσεως προκαταβολών, αν οι σχετικές δαπάνες πραγματοποιήθηκαν εκ μέρους των κρατών μελών σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες, ή αν η Επιτροπή έχει το δικαίωμα να προβαίνει στον έλεγχο αυτό μόνο κατά το στάδιο εκκαθαρίσεως των λογαριασμών.
Επικαλείται, εξάλλου, προηγούμενες περιπτώσεις κατά τις οποίες προέβη σε μειώσεις στο πλαίσιο της χορηγήσεως μηνιαίων προκαταβολών.
Αναλύοντας το σύστημα εισφορών η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι το κράτος μέλος είναι υπεύθυνο για τη σύμφωνη με τους κανόνες είσπραξη της εισφοράς και τον καθορισμό της κοινοτικής ποσότητας αναφοράς. Δεν πρόκειται, κατά συνέπεια, για καθορισμό αλληλέγγυας ευθύνης μεταξύ του προσώπου που οφείλει να καταβάλει την εισφορά και του κράτους μέλους.
Κατά την Επιτροπή, οι γαλακτοκομικές εισφορές που δεν έχουν εισπραχθεί δεν μπορεί να θεωρηθούν ως πληρωμές που δεν έχουν ακόμα πραγματοποιηθεί, αλλά ως αρνητικές δαπάνες · τα κράτη μέλη οφείλουν να επιβάλλουν τις εν λόγω εισφορές στους αγοραστές γάλακτος, εντός ορισμένης προθεσμίας, και κατόπιν να εμφανίζουν τα ποσά αυτά στους σχετικούς λογαριασμούς. Δεδομένου ότι συνιστούν αρνητικές δαπάνες, οι μη εισπραχθείσες εισφορές πρέπει να καταλογίζονται εις βάρος των κρατών μελών.
Το ποσό των αρνητικών δαπανών που λαμβάνεται υπόψη ισοδυναμεί μόλις προς το 44,6% του πραγματικού ποσού που αντιστοιχεί στις υπερβάσεις των γαλακτοκομικών ποσοστώσεων που όντως πραγματοποιήθηκαν. Η μείωση των οικονομικών συνεπειών της υπερβάσεως των ποσοστώσεων, που πραγματοποιείται ομοιόμορφα για όλα τα κράτη μέλη, εξηγείται από τη βούληση της Επιτροπής να εξασφαλίσει ένα ορισμένο περιθώριο ασφαλείας και όχι από την προσπάθειά της να περιορίσει τη διόρθωση του ποσού που είναι αναγκαία ώστε οι σχετικές με την οργάνωση της γαλακτοκομικής αγοράς δαπάνες, για τον συγκεκριμένο μήνα, να αντιστοιχούν στις προβλεφθείσες δαπάνες.
Η Επιτροπή τονίζει ότι το νέο άρθρο 4, παράγραφος 2, που προστέθηκε στον κανονισμό 729/70 με τον κανονισμό 3183/87, μετέβαλε το παλαιό σύστημα των προκαταβολών της Επιτροπής σε σύστημα προχρηματοδοτήσεως από τα κράτη μέλη. Προκειμένου να περιορίσει τις επιβαρύνσεις που συνεπάγεται για τα κράτη το νέο αυτό σύστημα, οι οφειλόμενοι τόκοι για τα ποσά που οφείλουν να καταβληθούν για την προχρηματοδότηση, βαρύνουν, δυνάμει του άρθρου 5 α, την Κοινότητα.
Βάσει των κανονισμών 3183/87 και 2048/88 οι συμπληρωματικές πληρωμές μετατράπηκαν σε μηνιαίες πληρωμές κατά τη διάρκεια του έτους, οι οποίες δεν σχετίζονται πλέον με εκτιμώμενες μελλοντικές δαπάνες, αλλά με δαπάνες που έχουν όντως πραγματοποιηθεί. Προκειμένου να καθορισθούν οι δαπάνες αυτές, η κανονιστική ρύθμιση αναφέρεται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, και στα άρθρα 2 και 3 του κανονισμού 729/70, κατά τα οποία μπορούν να χρηματοδοτηθούν εκείνες μόνο οι παροχές οι οποίες χορηγούνται σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες. Η μετατροπή του συστήματος προκαταβολών σε σύστημα ετεροχρονισμένης αναλήψεως, συνεπάγεται την εκ των υστέρων εξακρίβωση του συμφώνου των πραγματοποιηθεισών δαπανών με το κοινοτικό δίκαιο. Ο κανονισμός 2776/88 δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει μόνο τυπικούς ελέγχους· πράγματι, η ρύθμιση αυτή πρέπει να εφαρμοστεί σε συμφωνία με το άρθρο 5, παράγραφος 2, στοιχείο α, αλλά, επίσης, και σε συμφωνία με τα άρθρα 2 και 3 του κανονισμού 729/70, δηλαδή σε συμφωνία με διατάξεις οι οποίες επιτρέπουν χρηματοδότηση εκείνων μόνο των δαπανών που έχουν πραγματοποιηθεί σύμφωνα με τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου.
Το γεγονός ότι το άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 729/70 εξαρτά την απόφαση της Επιτροπής τη σχετική με τη χορήγηση προκαταβολών από τη γνωμοδότηση της Επιτροπής του Ταμείου αποδεικνύει ότι η απόφαση αυτή δεν συνιστά καθαρώς τυπική διδι-κασία, αλλά διαδικασία ουσιαστική.
Η Επιτροπή μπορούσε και όφειλε, χωρίς να εξομοιώνει πλήρως τη διαδικασία προκαταβολών με τη διαδικασία εκκαθαρίσεως των λογαριασμών, να προβαίνει, σε περίπτωση προφανούς πλάνης των κρατών μελών, σε διόρθωση, ήδη από το στάδιο διαδικασίας προκαταβολών. Βεβαίως, η διαδικασία αυτή δεν πρέπει να δυσχεραίνεται με την παρεμβολή της εξετάσεως πολυπλόκων νομικών ζητημάτων, και δεν τίθεται ζήτημα μη αναγνωρίσεως του δικαιώματος των κρατών μελών να αναπτύσσουν τις απόψεις τους. Ωστόσο, στη συγκεκριμένη περίπτωση, επρόκειτο για αρκετά απλό νομικό ζήτημα, ως προς το οποίο εξάλλου δεν υπήρχε διαφορά μεταξύ των διαδίκων.
Εξάλλου, το σύστημα που θεσπίστηκε με τον κανονισμό 2776/88 παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα, ιδίως ως προς τις προθεσμίες καταβολής, να προβαίνει σε ουσιαστικό έλεγχο των δαπανών που της κοινοποιούν τα κράτη μέλη.
Η φράση « μηνιαίες προκαταβολές επί της αναλήψεως των δαπανών που πραγματοποιούνται », που επαναλαμβάνεται στους κανονισμούς 3183/87 και 2048/88, σημαίνει σαφώς, παρά την κάποια ασάφεια της αποδόσεως στη γερμανική γλώσσα του κανονισμού 2048/88, ότι η Επιτροπή δεν χορηγεί πλέον κατά κυριολεξία προκαταβολές για μελλοντικές δαπάνες, αλλά απλώς μηνιαίες προκαταβολές έναντι δαπανών που έχουν ήδη παραγματοποιηθεί.
Από νομικής απόψεως, η επιλογή του όρου « προκαταβολή » εξηγείται στο κείμενο του άρθρου 96 του δημοσιονομικού κανονισμού. Στην πραγματικότητα, βεβαίως, πρόκειται μάλλον για εκ των υστέρων πληρωμή. Δεν θα ήταν σύμφωνο προς τους σκοπούς της μετατροπής του συστήματος προκαταβολών σε σύστημα εκ των υστέρων αποδόσεως δαπανών ο εκμηδενισμός της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει η Επιτροπή.
Εξάλλου, στην ανακοίνωση της του 1983η Επιτροπή ανέφερε ότι, στο πλαίσιο της διαδικασίας χορηγήσεως προκαταβολών, δεν λαμβάνει υπόψη της τις δαπάνες που πραγματοποιούνται κατά παράβαση του κοινοτικού δικαίου.
Σκοπός του άρθρου 9, παράγραφος 7, του κανονισμού 2776/88 είναι να διευκολύνει τις διορθώσεις που επιβάλλεται να γίνουν μετά από κάθε ετήσια εκκαθάριση λογαριασμών για τις χαρακτηριζόμενες ως δαπάνες δεύτερης κατηγορίας, ως προς τις οποίες διαπιστώθηκαν συχνά λάθη.
Το άρθρο 6 της αποφάσεως 88/377, για τη δημοσιονομική πειθαρχία, παρέχει ρητώς στην Επιτροπή διαχειριστικές εξουσίες για τη σταθεροποίηση των δαπανών, περιλαμβανομένης της μειώσεως των μηνιαίων προκαταβολών, στην περίπτωση κατά την οποία οι δαπάνες δεν πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο. Δεν έχει σημασία εάν η διάταξη αυτή αποτελεί αυτοτελή νομική βάση για τη λήψη των μέτρων μειώσεως των προκαταβολών, δεδομένου ότι τη βάση αυτή την παρέχει το άρθρο 5, παράγραφος 2, στοιχείο α, σε συνδυασμό με τα άρθρα 2, 3 και 4 του κανονισμού 729/70. Διαφορετική ερμηνεία δεν θα σήμαινε μόνο ότι το κράτος το οποίο πραγματοποίησε τις δαπάνες κατά παράβαση του κοινοτικού δικαίου θα διέφευγε τις συνέπειες μιας τέτοιας παραβάσεως μέχρι της ετήσιας εκκαθαρίσεως των δαπανών, αλλ' ότι επίσης, η Επιτροπή θα βρισκόταν στην ανάγκη να επιβάλλει αδικαιολογήτως επιβαρύνσεις σε κράτη μέλη μη εμπλεκόμενα, προβαίνουσα σε μείωση των προβλεπομένων σε άλλα κεφάλαια του προϋπολογισμού πιστώσεων ή προτείνοντας ενίσχυση των σταθεροποιητικών στοιχείων.
Το άρθρο 7 της αποφάσεως 88/377 δεν σημαίνει ότι η Επιτροπή είναι υποχρεωμένη να πληρώνει προκαταβολές βάσει των στοιχείων που παρέχονται, αλλά απλώς ότι τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να κοινοποιούν τα στοιχεία που αφορούν κάθε μία από τις κοινές οργανώσεις αγοράς, τα δε στοιχεία αυτά συνιστούν τη βάση σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή προβαίνει στον έλεγχο, κατά το άρθρο 97 του δημοσιονομικού κανονισμού. Η διάταξη αυτή αναφέρεται ρητώς στις δαπάνες που πραγματοποιούν οι διάφορες υπηρεσίες και οργανισμοί, κατ' εφαρμογή του άρθρου 4, και κατά συνέπεια κατ' εφαρμογή των άρθρων 2 και 3 του κανονισμού 729/70, τα οποία προβλέπουν την ανάληψη των δαπανών που έχουν πραγματοποιηθεί σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες. Το άρθρο 99 του εν λόγω κανονισμού αφορά αποκλειστικώς τη διαδικασία καταλογισμού και δεν περιέχει στοιχεία ως προς τα μέσα και τις υποχρεώσεις της Επιτροπής στο πλαίσιο της διαδικασίας προκαταβολών. Κατά την Επιτροπή, η αιτιολογία της αποφάσεως είναι επαρκής. Πράγματι, το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι δεν απαιτείται λεπτομερέστερη αιτιολογία, εφόσον ο αποδέκτης της αποφάσεως έλαβε μέρος στη διαδικασία καταρτίσεως της αποφάσεως και γνωρίζει την αιτιολογία της Επιτροπής. Στο τηλετύπημά της της 28ης Ιουλίου 1989, η Επιτροπή ανέφερε επακριβώς τα πραγματικά περιστατικά που έλαβε υπόψη της προκειμένου να προβεί στις μειώσεις· εξάλλου, από τα έγγραφα που αντηλλάγησαν με την προσφεύγουσα συνάγεται σαφώς ότι η τελευταία κατανόησε πλήρως τη συνοπτική αιτιολογία της Επιτροπής. Η αιτίαση ότι η Επιτροπή δεν αιτιολόγησε το σχετικό ποσό δεν θεμελιώνει κανένα συμπέρασμα, δεδομένου ότι θα μπορούσε να καθοριστεί μεγαλύτερο ποσό_που δεν θα δημιουργούσε ζημία στην προσφεύγουσα.
Το γεγονός ότι η Επιτροπή προϋπολόγησε μικρότερο ποσό από εισπράξεις γαλακτοκομικών εισφορών στη Δανία και στο Ηνωμένο Βασίλειο δεν θέτει υπό αμφισβήτηση τη διαδικασία καταλογισμού στα κράτη μέλη των εισφορών που πράγματι εισπράχθηκαν.
F. Α. Schockweiler
εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.