62018TJ0406_RES
Zaak T‑406/18
de Volksbank NV
tegen
Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR)
Arrest van het Gerecht (Tiende kamer – uitgebreid) van 12 februari 2025
„Economische en monetaire unie – Bankenunie – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen (GAM) – Gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) – Besluit van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) over de berekening van de vooraf te betalen bijdragen voor bijdrageperiode 2018 – Artikelen 4, 14 en 16 van gedelegeerde verordening (EU) 2015/63 – Beginsel van behoorlijk bestuur”
Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Vooraf te betalen bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) – Berekening van deze bijdragen op basis van de laatste goedgekeurde en gecertificeerde jaarrekening die op 31 december van het jaar voorafgaand aan de bijdrageperiode beschikbaar was – Jaarrekening die betrekking heeft op een boekjaar dat is aangevangen in de loop van het voorlaatste jaar voorafgaand aan die bijdrageperiode en is afgesloten in het jaar voorafgaand aan die bijdrageperiode
(Verordening 2015/63 van de Commissie, art. 12, lid 2, en art. 14, leden 1 tot en met 3)
(zie punten 65‑67)
Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Vooraf te betalen bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) – Bepaling van de bijdrage van een instelling – Methode om de nettopassiva te bepalen – Fusie van kredietinstellingen in de loop van de bijdrageperiode – Aanzienlijke verhoging van de passiva als gevolg van deze fusie – Gebruik van gegevens die betrekking hebben op verschillende tijdstippen in de bijgedrageperiode – Beginsel van behoorlijk bestuur – Verplichting voor de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) om alle voor de berekening van de bijdragen relevante omstandigheden zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken – Verzuim om die relevante omstandigheden in aanmerking te nemen – Schending van het beginsel van behoorlijk bestuur – Ontoelaatbaarheid
[Verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 70, lid 2, tweede alinea, a); verordening 2015/63 van de Commissie, art. 4, lid 1, en art. 14, lid 1; richtlijn 2014/59 van het Europees Parlement en de Raad, art. 103, lid 2]
(zie punten 72, 85‑87, 90‑92)
Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Vooraf te betalen bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) – Bepaling van de vooraf te betalen bijdrage – Voor de vaststelling van de totale passiva van een kredietinstelling relevant tijdstip – Beoordelingsbevoegdheid van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) – Grenzen – Beginsel van behoorlijk bestuur – Verplichting dat de omvang van de betrokken instellingen en het aan hun passiva verbonden risico nauwkeurig wordt weerspiegeld
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41; verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 70, lid 2, tweede alinea, a); verordening 2015/63 van de Commissie, art. 4, lid 1, en art. 14, lid 1; richtlijn 2014/59 van het Europees Parlement en de Raad, art. 103, lid 2]
(zie punten 73, 74, 77, 78, 80‑83)
Samenvatting
Het Gerecht wijst het ingestelde beroep tot nietigverklaring toe. Het buigt zich daarbij voor het eerst over de berekening door de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) van de vooraf te betalen bijdragen van de bijdrageplichtige instellingen en de stappen in deze berekening in geval van fusie van twee kredietinstellingen.
Verzoekster, de Volksbank NV, voorheen SNS Bank NV, is een in Nederland gevestigde kredietinstelling.
In 2016 is de groep die bestond uit SNS Bank en haar twee dochterondernemingen geherstructureerd, waarna die twee dochterondernemingen op 31 december 2016 zijn opgegaan in SNS Bank, die op 1 januari 2017 is herdoopt tot de Volksbank (hierna: „fusie van 2016”). Door deze overname zijn de bankvergunningen van die twee dochterondernemingen ingetrokken, zodat verzoekster in 2017 nog als enige instelling onder de werkingssfeer van verordening nr. 806/2014 (
1
) viel.
Bij besluit van 12 april 2018 (
2
) heeft de GAR de vooraf te betalen bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) (hierna: „vooraf te betalen bijdragen”) (
3
) voor 2018 vastgesteld voor de onder deze verordening vallende instellingen, waaronder verzoekster. Bij brief van 23 april 2018 heeft De Nederlandsche Bank NV (DNB), in haar hoedanigheid van nationale afwikkelingsautoriteit, verzoekster gelast haar vooraf te betalen bijdrage voor bijdrageperiode 2018, zoals vastgesteld door de GAR, te voldoen.
Op 8 augustus 2022 heeft de GAR het bestreden besluit (
4
) vastgesteld waarbij het oorspronkelijke besluit is ingetrokken en vervangen voor bepaalde instellingen, waaronder verzoekster, teneinde de ontoereikende motivering van dat besluit aan te vullen in het licht van een aantal uitspraken van het Hof (
5
). De GAR heeft voor de berekening van verzoeksters nettopassiva, en dus haar jaarlijkse basisbijdrage, gebruikgemaakt van, ten eerste, het bedrag van haar totale passiva op 31 december 2016, waarbij hij zich dus op gegevens van na de fusie van 2016 heeft gebaseerd, en, ten tweede, het op kwartaalbasis berekende gemiddelde bedrag van haar gedekte deposito’s in de loop van 2016, een bedrag dat dus is vastgesteld op basis van gegevens die grotendeels van voor die fusie dateren (hierna: „door de GAR gebruikte methode”). In die context heeft verzoekster, gezien de door de GAR gebruikte methode, ter ondersteuning van haar beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit de GAR met name verweten dat hij bij de berekening van haar vooraf te betalen bijdrage gebruik heeft gemaakt van gegevens die betrekking hebben op verschillende tijdstippen.
Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen herinnert het Gerecht eraan dat uit artikel 4, lid 1, van gedelegeerde verordening 2015/63 (
6
) blijkt dat de GAR de vooraf te betalen bijdrage van elke instelling moet berekenen op basis van de informatie die de instelling heeft verstrekt, en specifiek aan de hand van de laatste goedgekeurde jaarrekening die vóór 31 december van het jaar voorafgaand aan de bijdrageperiode („jaar N-1”) beschikbaar was, samen met het oordeel van de wettelijke auditor of het wettelijke auditkantoor. Het Gerecht stelt ook vast dat deze inlichtingen, gelet op de tijd die nodig is om dergelijke jaarrekeningen op te stellen, over het algemeen betrekking hebben op het voorlaatste jaar voorafgaand aan de betrokken bijdrageperiode of, in uitzonderlijke omstandigheden, op een boekjaar dat is aangevangen in de loop van dat voorlaatste jaar en is afgesloten in de loop van jaar N-1 (hierna, voor deze twee perioden: „referentiejaar N-2”).
In verband met het feit dat de GAR bij de berekening van de nettopassiva en dus de vooraf te betalen bijdrage van verzoekster gegevens heeft gebruikt die betrekking hebben op verschillende tijdstippen, onderzoekt het Gerecht of de GAR, indien hij voor de berekening van de nettopassiva het op kwartaalbasis berekende gemiddelde bedrag van de gedekte deposito’s van referentiejaar N-2 in aanmerking neemt, voor die berekening het bedrag van de totale passiva aan het einde van referentiejaar N-2 in aanmerking mag nemen in plaats van het gemiddelde bedrag van de op kwartaalbasis berekende totale passiva, dat overigens de gedekte deposito’s omvat.
Dienaangaande merkt het Gerecht op dat noch gedelegeerde verordening 2015/63, noch richtlijn 2014/59, noch verordening nr. 806/2014 specifieke voorschriften bevat betreffende de vraag of de GAR voor de vaststelling van het bedrag van de nettopassiva het bedrag van de totale passiva aan het einde van referentiejaar N-2 dan wel het gemiddelde bedrag daarvan in de loop van dat jaar in aanmerking dient te nemen. Bijgevolg verleent gedelegeerde verordening 2015/63 (
7
) de GAR een beoordelingsbevoegdheid om te bepalen wat het relevante tijdstip is voor de vaststelling van het bedrag van de totale passiva met het oog op de berekening van de nettopassiva.
Het Gerecht wijst er evenwel op dat het beginsel van behoorlijk bestuur (
8
) verlangt dat de instellingen en organen van de Unie bij de uitoefening van die beoordelingsbevoegdheid zorgvuldig en onpartijdig alle relevante omstandigheden van het geval onderzoeken. Daarnaast merkt het specifiek met betrekking tot de betrokken materie op dat de jaarlijkse basisbijdrage waarin richtlijn 2014/59 en verordening nr. 806/2014 (
9
) voorzien, berust op een verhoudingsgetal tussen de nettopassiva van elke instelling en de nettopassiva van de andere instellingen. Dat verhoudingsgetal beantwoordt aan de algemene opzet van de regeling van de vooraf te betalen bijdragen, volgens welke de jaarlijkse basisbijdrage vooral de omvang van elke instelling op basis van haar passiva moet weerspiegelen. (
10
)
De omvang van een instelling is dus een eerste indicator van haar risicoprofiel; hoe groter een instelling, hoe waarschijnlijker het is dat de GAR het in geval van moeilijkheden in het algemeen belang acht om de betrokken instelling af te wikkelen en van het GAF gebruik te maken om een doeltreffende toepassing van de afwikkelingsinstrumenten te waarborgen. In die context heeft het Gerecht reeds geoordeeld dat de jaarlijkse basisbijdrage de omvang van de instellingen moest weerspiegelen teneinde te waarborgen dat het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme met het oog op de efficiënte toepassing van de afwikkelingsinstrumenten toereikende financiële middelen ontvangt. In die omstandigheden staat het aan de GAR om de jaarlijkse basisbijdragen op een zodanige wijze te berekenen dat de omvang van de betrokken instellingen en het aan hun passiva verbonden risico voldoende nauwkeurig worden weerspiegeld, zodat instellingen met aanzienlijke passiva hogere vooraf te betalen bijdragen betalen dan instellingen met beperktere passiva – mits die bijdragen aan de hand van de betrokken risico-indicatoren worden aangepast – en de instellingen ertoe worden aangezet om minder risicovolle werkwijzen te kiezen, onder meer door hun nettopassiva te verminderen.
Hoewel de door de GAR gebruikte methode in het algemeen de omvang van de betrokken instellingen voldoende nauwkeurig weerspiegelt, kan dat anders zijn in bepaalde specifieke gevallen waarin de totale passiva en de gedekte deposito’s van een bepaalde instelling in de loop van referentiejaar N-2 sterke veranderingen ondergaan die verder gaan dan de normale schommelingen tijdens het jaar. Die veranderingen kunnen onder meer het gevolg zijn van een wijziging van de structuur van die instelling, zoals na een fusie of een overname. Uit het beginsel van behoorlijk bestuur volgt dat de GAR, wanneer hij met een dergelijke bijzondere situatie wordt geconfronteerd, in het kader van de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid zorgvuldig en onpartijdig alle relevante omstandigheden van het geval moet onderzoeken.
Wanneer een instelling concrete, becijferde en verifieerbare gegevens aan de GAR voorlegt waaruit blijkt dat haar totale passiva en het bedrag van haar gedekte deposito’s door een substantiële wijziging van de structuur in de loop van referentiejaar N-2 sterk zijn veranderd, zodat de methode voor de berekening van de nettopassiva haar omvang niet meer voldoende nauwkeurig weerspiegelt, dient de GAR met die gegevens rekening te houden teneinde ervoor te zorgen dat de berekening van de nettopassiva van de betrokken instelling voldoet aan de hierboven genoemde vereisten.
In het onderhavige geval stelt het Gerecht eerst en vooral vast dat de fusie van 2016 tussen verzoekster en de overgenomen dochterondernemingen tot gevolg heeft gehad dat het bedrag van de totale passiva van verzoekster op 31 december 2016 aanzienlijk is gestegen nu daarin – anders dan in de eerste drie kwartalen van 2016 – het bedrag van de totale passiva en dat van de gedekte deposito’s van haar vroegere dochterondernemingen is opgenomen.
Voorts heeft de GAR bij de berekening van de nettopassiva en de jaarlijkse basisbijdrage van verzoekster het totale bedrag van de passiva op 31 december 2016 gebruikt, terwijl hij voor het bedrag van de gedekte deposito’s, dat van het bedrag van de totale passiva wordt afgetrokken, het op kwartaalbasis berekende gemiddelde bedrag van haar gedekte deposito’s in de loop van 2016 in aanmerking heeft genomen.
Wat betreft de gedekte deposito’s die bij de berekening van verzoeksters nettopassiva van het bedrag van de totale passiva zijn afgetrokken, is ten gevolge van de door de GAR gebruikte methode slechts gedeeltelijk rekening gehouden met de fusie van 2016. Wat de vaststelling van het bedrag van verzoeksters totale passiva betreft, heeft de GAR zich daarentegen enkel gebaseerd op de stand van haar totale passiva op 31 december 2016, dat wil zeggen op het bedrag dat resulteerde uit de fusie van 2016. De GAR heeft dus geen rekening gehouden met de bedragen van de totale passiva van verzoekster aan het einde van de eerste drie kwartalen van 2016, die niet de totale passiva van de overgenomen dochterondernemingen omvatten.
Hieruit volgt dat bij de eerste stap in de berekening van verzoeksters nettopassiva haar totale passiva volledig op basis van haar situatie na de fusie van 2016 zijn berekend, terwijl bij de tweede stap in die berekening verzoeksters gedekte deposito’s, die vervolgens van de totale passiva moesten worden afgetrokken, grotendeels op basis van haar situatie vóór deze fusie zijn berekend. Gelet op de belangrijke wijzigingen die al deze passiva ingevolge de fusie van 2016 hebben ondergaan, weerspiegelde die methode om de nettopassiva te berekenen dan ook niet op voldoende nauwkeurige wijze de omvang van verzoekster en het daaraan verbonden risico. De GAR heeft in het kader van de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid dus niet alle relevante omstandigheden van het geval in aanmerking genomen om ervoor te zorgen dat de berekening van verzoeksters nettopassiva voldeed aan de hierboven genoemde vereisten.
Bijgevolg is het Gerecht van oordeel dat de GAR zijn beoordelingsbevoegdheid in het kader van de berekening van verzoeksters jaarlijkse basisbijdrage heeft uitgeoefend op een wijze die in strijd is met artikel 4, lid 1, van gedelegeerde verordening 2015/63 (
11
) en met het beginsel van behoorlijk bestuur, en verklaart het het bestreden besluit nietig voor zover dit betrekking heeft op verzoekster.
(
1
)	Verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 225, blz. 1).
(
2
)	Besluit SRB/ES/SRF/2018/03 van de GAR van 12 april 2018 over de berekening van de vooraf te betalen bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) voor 2018 (hierna: „oorspronkelijke besluit”).
(
3
)	Overeenkomstig artikel 70, lid 2, van verordening nr. 806/2014.
(
4
)	Besluit SRB/ES/2022/46 van de GAR van 8 augustus 2022 tot intrekking van besluit SRB/ES/SRF/2018/03 van de GAR van 12 april 2018 betreffende de vooraf te betalen bijdragen aan het GAF voor 2018 (hierna: „bestreden besluit”).
(
5
)	Arrest van 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR (C‑584/20 P en C‑621/20 P, EU:C:2021:601), en beschikkingen van 3 maart 2022, GAR/Hypo Vorarlberg Bank (C‑663/20 P, niet gepubliceerd, EU:C:2022:162), en 3 maart 2022, GAR/Portigon en Commissie (C‑664/20 P, niet gepubliceerd, EU:C:2022:161).
(
6
)	Gedelegeerde verordening (EU) 2015/63 van de Commissie van 21 oktober 2014 tot aanvulling van richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad wat de vooraf te betalen bijdragen aan afwikkelingsfinancieringsregelingen betreft (PB 2015, L 11, blz. 44).
(
7
)	Met name artikel 4, lid 1, en artikel 14, lid 1, van gedelegeerde verordening 2015/63.
(
8
)	Zoals neergelegd in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
(
9
)	Artikel 103, lid 2, van richtlijn 2014/59 en artikel 70, lid 2, tweede alinea, onder a), van verordening nr. 806/2014.
(
10
)	Zoals blijkt uit de voorbereidende werkzaamheden van richtlijn 2014/59 en uit overweging 5 van gedelegeerde verordening 2015/63.
(
11
)	Uitgelegd overeenkomstig artikel 103, lid 2, van richtlijn 2014/59 en artikel 70, lid 2, tweede alinea, onder a), van verordening nr. 806/2014.