61972C0036
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
VAN 13 DECEMBER 1973 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
I — De feiten
Na enige jaren als free-lance corrector bij de Europese Gemeenschappen gewerkt te hebben, werd de heer Meganck op 1 juni 1970 als tijdelijk functionaris aangeworven door het Bureau voor Officiële Publikaties van de Europese Gemeenschappen; op 1 december 1971 verkreeg hij zijn vaste aanstelling als corrector.
Verzoeker had een minderjarige dochter te zijnen laste die in juni 1970 nog studeerde. Bij zijn aanwerving werd op hem derhalve de regeling voor de gezinstoelagen van bijlage VII van het Statuut toegepast.
Deze regeling houdt in:
—
de gezinshoofdtoelage (artikel 1, paragraaf 1) die 5 % van het basissalaris bedraagt;
—
de toelage voor een te zijnen laste komend kind en de schooltoelage; het betreft hier forfaitaire bedragen.
Tenslotte ontving hij nog een dagvergoeding welke krachtens artikel 10, sub 1, van bijlage VII voor de tijd van 12 maanden wordt toegekend aan ambtenaren „die aantonen dat zij niet meer in hun gewone verblijfplaats kunnen blijven en die hun verhuizing naar hun standplaats niet hebben volbracht”. De hoogte van deze dagvergoeding varieert naar gelang van de samenstelling van het gezin. Verzoeker ontving de voor gezinshoofden voorziene vergoeding overeenkomstig zijn rang.
Toen zijn dochter echter aan het eind van het schooljaar 1969/1970 haar studie onderbrak om een bezoldigde betrekking te aanvaarden, bracht verzoeker dit feit in oktober daaropvolgende ter kennis van de administratie. Bij nota van 25 november 1970 deelde de afdeling Personeelszaken hem mede dat de gezinshoofdtoelage alsmede de toelage voor het te zijnen laste komend kind en de schooltoelage met ingang van 1 juli 1970 waren ingetrokken. Van de dagvergoeding werd in die nota niet gesproken. Verzoekers recht daarop bleef bestaan, maar tegen het lagere voor ongehuwde ambtenaren geldende tarief.
Ingevolge deze nota besloot verzoeker — naar hij ons mededeelt krachtens een mondelinge regeling tussen hem en een vertegenwoordiger van de afdeling Personeelszaken — een bedrag terug te betalen dat naar zijn mening overeenstemde met de over de maanden juli tot september 1970 ten onrechte ontvangen toelage. Hij bleef zijn salaris verder ontvangen, kennelijk zonder de afrekeningen te verifiëren. Zoveel is zeker, dat hij ongeveer 15 maanden later, begin februari 1972, de mondelinge waarschuwing ontving dat zijn financiële positie nog niet geregulariseerd was, dat weliswaar de toelage voor een ten laste komend kind alsmede de schooltoelage waren ingetrokken, doch dat de administratie bij vergissing de gezinshoofdtoelage had doorbetaald, dat men bovendien verzuimd had de dagvergoeding te verlagen tot het voor ongehuwden voorziene bedrag.
Bij nota van 10 maart 1972 bevestigde het hoofd van de afdeling Personeelszaken deze feiten en besloot op verzoeker artikel 85 van het Statuut toe te passen waarin wordt bepaald: „Een onverschuldigd betaald bedrag kan worden teruggevorderd, indien de bevoordeelde kennis droeg van de onregelmatigheid van de betaling of indien deze onregelmatigheid zo voor de hand lag dat de bevoordeelde daarvan kennis had moeten dragen”; voorts deelde hij hem mede dat het teveel ontvangene, globaal vastgesteld op 69519 Bfr, zou worden ingevorderd door inhouding op zijn bezoldiging.
Verzoeker had deze nota evenwel niet afgewacht en zich reeds op 23 februari 1972 met inachtneming van artikel 90 van het Statuut tot de voorzitter van de Commissie gewend met een klacht daartoe strekkende dat artikel 85 niet op hem zou worden toegepast en dat de hem bij vergissing uitgekeerde bedragen hem zouden worden gelaten.
Het stilzwijgen dat de Commissie daarop, buiten een laconieke ontvangstbevestiging, gedurende twee maanden bewaarde, leverde een stilzwijgende afwijzing op. Krachtens artikel 91 van het toen geldende Statuut had verzoeker een termijn van twee maanden om zich bij Uw Hof te voorzien. Dit deed hij door op 22 juni 1972 een beroep aanhangig te maken met verzoek te verstaan dat de door hem ten onrechte ontvangen bedragen niet konden worden teruggevorderd nu de voorwaarden voor de toepassing van artikel 85 in casu niet waren vervuld.
Dit beroep is ontvankelijk.
II — De bevoegdheid van de auteur der bestreden handeling
Het is nodig een vraag te behandelen die eerst ter terechtzitting is opgeworpen. De vertegenwoordiger van verzoeker heeft namelijk mondeling een middel voorgedragen gegrond op de onbevoegdheid van het hoofd der te Luxemburg gevestigde afdeling Personeelszaken om krachtens artikel 85 van het Statuut een besluit tot terugvordering van onverschuldigde bedragen te nemen; hij betoogde dat krachtens een besluit van de Commissie betreffende „de uitoefening van de aan het tot aanstelling bevoegde gezag toekomende bevoegdheden” slechts de adjunct-directeur-generaal Algemeen Beheer voor de te Luxemburg verblijf houdende ambtenaren van de Commissie zodanig besluit bevoegdelijk kon nemen.
In de eerste plaats: is verzoeker ontvankelijk wanneer hij dit middel in de loop der mondelinge behandeling voordraagt, terwijl hij zulks noch in zijn verzoekschrift noch ook in zijn conclusie van repliek gedurende de schriftelijke behandeling heeft gedaan?
Ingevolge artikel 38 van het Reglement voor de procesvoering dient het inleidend verzoekschrift met name „het onderwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting der aangevoerde middelen” te bevatten.
Met andere woorden, het verzoekschrift moet met redenen zijn omkleed en het ter berechting voorgelegde geschil is reeds bij de aanvang der schriftelijke behandeling bepaald zowel door de petita als de aangevoerde middelen. Weliswaar mogen partijen krachtens artikel 42 van bedoeld Reglement nog in de repliek en dupliek aanbieden haar stellingen nader te bewijzen, maar het tweede lid van dit artikel verbiedt dat nieuwe middelen in de loop van het geding worden voorgedragen tenzij zij steunen op gegevens, rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop der schriftelijke behandeling is gebleken.
Alleen in zodanig geval mag de president, na het verstrijken der normale procestermijnen, een termijn bepalen waarbinnen de wederpartij op dit nieuwe middel zal kunnen antwoorden.
A fortiori kan derhalve zodanig middel niet voor de eerste maal gedurende de mondelinge behandeling worden voorgedragen.
Deze bepalingen vinden haar rechtvaardiging in het feit dat de ontvankelijkheid van een beroep in rechte afhankelijk wordt gesteld van het inachtnemen van een strikte termijn die van openbare orde is. Liet men toe dat een verzoeker bepaalde rechtsmiddelen eerst bij repliek, of zelfs ter terechtzitting, kan inroepen, dan zou dit betekenen dat aan de beroepstermijn dit aldus omschreven karakter werd ontzegd.
Tenslotte kan evenmin worden aangenomen dat, wanneer de schriftelijke behandeling is afgesloten en de proceselementen in het rapport ter terechtzitting zijn vastgelegd, hierin door het formuleren van een nieuw en mondeling voorgedragen middel nog wijziging zou kunnen worden gebracht. Zulks zou een inbreuk betekenen op het regelmatige procesverloop.
In deze geest heeft Uw Hof beslist dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen „het voordragen van nieuwe middelen in de loop van het geding enerzijds en het aanvoeren van bepaalde nieuwe argumenten ter nadere ontwikkeling van de reeds in het verzoekschrift ingeroepen middelen anderzijds”. Het Hof heeft toen beslist dat er geen enkel bezwaar bestaat deze argumenten te onderzoeken (arrest van 13 juni 1958, zaak 2-57, Jurisprudentie IV, blz. 152).
Uw Hof heeft eveneens beslist dat een nieuwe grief door een verzoeker voor de eerste maal bij repliek mag worden opgeworpen wanneer daardoor een reeds in het verzoekschrift voorgedragen middel van détournement de pouvoir slechts nader wordt ontwikkeld (arrest van 10 mei 1960, zaak 19-58, Jurisprudentie VI, blz. 507).
Daarentegen heeft Uw Hof een middel gegrond op het algemene beginsel krachtens hetwelk bestuurshandelingen kunnen worden ingetrokken, verworpen op grond van de overwegingen „dat de aldus omschreven nietigheidsgrond noch rechtstreeks noch impliciet in het inleidende verzoekschrift is aangevoerd; dat deze grond geen uitbreiding vormt van een reeds aangevoerd middel, doch een geheel nieuw middel is” (arrest van 15 december 1961, gevoegde zaken 19 en 21-60, Jurisprudentie VII, blz. 622).
Deze rechtspraak mag evenwel niet op alle mogelijk aan te voeren middelen worden toegepast. Er zijn er die naar hun aard van openbare orde zijn in die zin dat het daarbij gaat om vragen van zodanig gewicht dat de rechter „de door hem te eerbiedigen rechtsregel zou miskennen indien hij in zijn uitspraak daarmee geen rekening hield” (R. Odent, Cours de Contentieux administratif).
Hieruit volgt niet alleen dat een middel van openbare orde te allen tijde kan worden voorgedragen, doch ook dat de rechter gehouden is hierop ambtshalve acht te slaan indien het door de verzoeker niet werd aangevoerd.
Wij vinden in Uw rechtspraak voorbeelden hiervan. Zo heeft Uw Hof beslist dat ambtshalve kan en moet worden ingegaan op een gebrek in de motivering van een beschikking van de Hoge Autoriteit (arrest van 20 maart 1959, zaak 18-57, Jurisprudentie V, blz. 89), en dat de vraag of wezenlijke vormvoorschriften van het EGKS-Verdrag betreffende de totstandkoming van de litigieuze beschikkingen in acht zijn genomen, door het Hof moet worden onderzocht (arrest van 21 maart 1955, zaak 6-54, Jurisprudentie I, blz. 217). Toen een verwerende partij U verzocht een middel, gegrond op het feit dat een raadgevend orgaan niet overeenkomstig de voorschriften van het Verdrag was geraadpleegd, niet-ontvankelijk te verklaren daar het in het verzoekschrift niet voorkwam, heeft U beslist „dat dit middel in ieder geval ambtshalve moet worden onderzocht” (arrest van 21 december 1954, zaak 2-54, Jurisprudentie I, blz. 107).
Het valt echter niet te betwijfelen dat middelen die de bevoegdheid raken van openbare orde zijn, onverschillig of het de bevoegdheid van de rechter dan wel van het bestuursgezag betreft. Iedere rechter — en dit geldt eveneens voor Uw Hof — moet ambtshalve onderzoeken of hij bevoegd is van het hem voorgelegde geschil kennis te nemen (arrest van 17 februari 1970, Commissie tegen Italië, zaak 31-69, Jurisprudentie XVI, blz. 34). Wat hu betreft de verdeling over de bestuursautoriteiten van de bevoegdheid om executoire beschikkingen te nemen en dusdoende gebruik te maken van een aan het openbaar gezag toekomend prerogatief, deze is bij uitstek van openbaar belang.
Bijgevolg mag verzoeker, zelfs tardief, een middel van onbevoegdheid voordragen, dat Uw Hof trouwens ambtshalve zou moeten onderzoeken.
Derhalve moet worden nagegaan of het hoofd van de afdeling Personeelszaken bevoegd was tegen verzoeker de procedure tot terugvordering van het onverschuldigde overeenkomstig de regels van artikel 85 van het Statuut aan te vangen.
In beginsel dienen besluiten met betrekking tot de individuele positie van de onder dit Statuut vallende personeelsleden uit te gaan van „het tot aanstelling bevoegde gezag”. Deze regel vloeit voort uit de artikelen 1 en 2 en vindt toepassing in vele andere bepalingen, zoals die betreffende de tewerkstelling van de ambtenaar (artikel 7), de benoeming van jury's voor het aan de aanwerving voorafgaande vergelijkend onderzoek (artikel 30), de detachering (artikel 38), de positie „ter beschikking” (artikel 41), de besluiten tot definitieve beëindiging van de dienst (artikel 38 tot 54).
In casu is dit gezag de Commissie.
Het is niettemin duidelijk dat de Commissie — zoals trouwens ook de overige instellingen — zelf niet alle individuele maatregelen voor het beheer van een personeel dat duizenden ambtenaren omvat die zich bovendien nog op verschillende standplaatsen bevinden, kan nemen. De beslissingsbevoegdheid moet noodzakelijkerwijs worden gedecentraliseerd. Artikel 2 van het Statuut van de ambtenaren zegt dan ook: „Iedere instelling bepaalt welke gezagsorganen bij haar de bevoegdheden uitoefenen die volgens dit statuut aan het tot aanstelling bevoegde gezag toekomen.”
Ingevolge deze bepaling heeft de Commissie bij een besluit van 26 februari 1971 de beslissingsbevoegdheid ten aanzien van haar ambtenaren verdeeld.
Zij heeft daartoe een volledig overzicht gemaakt van alle in het Statuut voorziene bevoegdheden en voor zich slechts die voorbehouden welke zij van bijzonder gewicht achtte. Deze zijn te vinden in artikel 2 van genoemd besluit van 26 februari 1971. Zij heeft vervolgens bepaalde bevoegdheden toevertrouwd aan het met beheersvragen belaste lid der Commissie (artikel 3). Zij heeft tenslotte de overige beheersbevoegdheden — naar gelang van de materie en naar een hiërarchisch aflopende schaal —, verdeeld over de directeur-generaal Personeelszaken en Algemeen Beheer (artikel 4), de te Luxemburg gevestigde adjunct-directeur-generaal voor de aldaar tewerkgestelde ambtenaren en hetzij de directeur Personeelszaken hetzij de directeur Financieel Beheer voor de overige ambtenaren (artikelen 5 en 6) en tenslotte de afdelingshoofden van het directoraat-generaal Personeelszaken en Algemeen Beheer (artikel 7).
Maar zij heeft eveneens beheersbevoegdheden toegekend aan de directeur van het Bureau voor officiële publikaties van de Europese Gemeenschappen voor de bij die dienst werkzame ambtenaren; gelijk U uit een vroegere zaak (19-70, Almini) bekend is, werd dit Bureau ingesteld bij artikel 8 van een aan het Fusieverdrag van 1965 gehecht besluit van de vertegenwoordigers der regeringen van de Lid-Staten. De organisatie van het Bureau is geregeld bij een besluit van 16 januari 1969 dat in feite een akkoord tussen de voorzitters der verschillende instellingen is. Het Bureau is een aan alle instellingen gemeenschappelijke technische dienst; het bezit een zekere huishoudelijke autonomie maar is onder beheer van de Commissie gesteld.
Wat de bevoegdheid betreft om tot terugvordering van ten onrechte door de ambtenaren ontvangen bedragen te besluiten, leert het verordenende besluit van 26 februari 1971, dat nog steeds van kracht is, het volgende:
—
enerzijds dat hoofden van de afdeling Personeelszaken deze bevoegdheid niet mogen uitoefenen; de toepassing van artikel 85 van het Statuut komt niet voor in de limitatieve opsomming die het besluit van 26 februari 1971 van hun bevoegdheden geeft;
—
anderzijds dat in beginsel de te Luxemburg gevestigde adjunct-directeur-generaal Personeelszaken voor de in deze stad werkzame ambtenaren bevoegd is;
—
dat echter de directeur van het Bureau voor officiële publikaties der Gemeenschappen ten aanzien van de aldaar werkzame ambtenaren bevoegdelijk over terugvordering van het onverschuldigde kan besluiten.
Bijgevolg was het hoofd van de afdeling Personeelszaken die de litigieuze beschikking ondertekende stellig onbevoegd, maar verzoeker dwaalt wanneer hij stelt dat alleen de adjunct-directeur-generaal in zijn geval artikel 85 mocht toepassen; deze misvatting doet evenwel naar het ons voorkomt voor de berechting van het geschil niet terzake. Immers, indien Uw Hof moet vaststellen dat het in casu aan de directeur van het Bureau voor Publikaties stond deze bevoegdheid ten aanzien van een aan zijn dienst verbonden ambtenaar uit te oefenen, is het middel, ontleend aan de onbevoegdheid van de auteur der bestreden handeling, daarom niet minder gegrond en zal de bestreden beschikking niet aan vernietiging kunnen ontkomen.
Niettemin rijst nog de vraag of wij hier niet met een beroep in volle omvang als bedoeld in artikel 91 van het Statuut te doen hebben en of de zaak niet tevens ten principale moet worden onderzocht en uitspraak moet worden gedaan op verzoekers vordering te verstaan dat hij recht heeft op behoud der litigieuze bedragen.
Wij menen van niet. Immers de administratie heeft op het stuk van terugvordering van het onverschuldigde geen gebonden bevoegdheid. Zij is niet gehouden de terugbetaling te eisen van zelfs ten onrechte ontvangen bedragen. Artikel 85, althans zoals dit geredigeerd was toen de bestreden beschikking werd gegeven, gaf haar een bevoegdheid met bepaling der gevallen waarin die mocht worden uitgeoefend. Het stond de administratie vrij om zelfs op gronden van zuivere opportuniteit daarvan geen gebruik te maken.
Derhalve zal de nietigverklaring wegens onbevoegdheid van de auteur der handeling — waardoor de dingen weer in de vorige toestand worden teruggebracht — het wettig bevoegde gezag nopen tot een nieuw onderzoek van de zaak en tot een nieuw besluit.
Door thans reeds ten principale recht te doen — dat wil zeggen te beslissen over de vraag of toepassing van artikel 85 van het Statuut in het onderhavige geval wettelijk mogelijk was — zou Uw Hof de plaats van het bestuur innemen.
Tot welke twijfel de stelling van verzoeker ook aanleiding moge geven, wij achten het geboden dat U zich tot nietigverklaring der bestreden beschikking bepaalt.
Het is om diezelfde reden dat wij ons niet over de zaak ten principale zullen uitspreken.
Indien het bevoegde gezag besluit artikel 85 van het Statuut opnieuw op verzoeker toe te passen, is het verzoekers zaak het besluit eventueel te bestrijden. Hij zou dit bovendien kunnen doen — indien hij meent dat daartoe grond bestaat — met behulp van andere middelen dan die welke hij bij het onderhavige beroep heeft voorgedragen.
Wij concluderen dan ook:
—
tot nietigverklaring van het besluit neergelegd in de nota van het hoofd van de afdeling Personeelszaken van 10 maart 1972,
—
tot veroordeling van de Commissie in alle kosten van het geding.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.