62012CJ0093_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C-93/12,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Administrativen sad Sofia-grad (Bulharsko) ze dne 9. února 2012, došlým Soudnímu dvoru dne 21. února 2012, v řízení
ET Agrokonsulting-04-Velko Stojanov
proti
Izpalnitelen direktor na Daržaven fond „Zemedelje“ – Razplaštatelna agencia,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení M. Ilešič, předseda senátu, K. Lenaerts, místopředseda Soudního dvora, vykonávající funkci soudce třetího senátu, E. Jarašiūnas, A. Ó Caoimh (zpravodaj) a C. G. Fernlund, soudci,
generální advokát: Y. Bot,
vedoucí soudní kanceláře: M. Aleksejev, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 6. února 2013,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za ET Agrokonsulting-04-Velko Stojanov R. Trifonova, advokat,
– za Izpalnitelen direktor na Daržaven fond „Zemedelje“ Razplaštatelna agencia R. Porožanovem a I. Bojanovem, jako zmocněnci,
– za bulharskou vládu E. Petranova, jako zmocněnkyní,
– za německou vládu T. Henzem, jako zmocněncem,
– za Evropskou komisi H. Tserepa-Lacombe a N. Nikolova, jako zmocněnkyněmi,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 14. března 2013,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu zásad rovnocennosti a efektivity, jakož i článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
2. Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi ET Agrokonsulting-04-Velko Stojanov (dále jen „Agrokonsulting“) a Izpalnitelen direktor na Daržaven fond „Zemedelje“ ¬ Razplaštatelna agencia (výkonný ředitel státního zemědělského fondu – platební agentura, dále jen „Direktor“), jehož předmětem je žádost o podporu za účelem financování z titulu společné zemědělské politiky Evropské unie.
Právní rámec
Unijní právo
3. Nařízení Rady (ES) č. 73/2009 ze dne 19. ledna 2009, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a zrušuje nařízení (ES) č. 1782/2003 (Úř. věst. L 30, s. 16), jak vyplývá z jeho čl. 1 písm. c) a čl. 2 písm. g), zavádí zejména v hlavě V, kapitole 2 režim tzv. „jednotné platby na plochu“, tedy přechodný zjednodušený režim podpory příjmů pro zemědělce v nových členských státech, které přistoupily k Unii v roce 2004 a 2007.
4. Toto nařízení, jak vyplývá z jeho čl. 1 písm. e), rovněž stanoví rámec umožňující těmto členským státům „doplňovat přímé platby“. Tento rámec je upraven článkem 132 uvedeného nařízení, nazvaným „Doplňkové vnitrostátní přímé platby a přímé platby“, podle něhož mají dotyčné členské státy na základě zmocnění Evropské komise možnost, při dodržení podrobných pravidel obsažených v tomto článku, doplňovat přímé platby poskytnuté zemědělcům v rámci jednoho z režimů podpor vyjmenovaných v příloze I tohoto nařízení. Tato příloha obsahuje zejména režim jednotné platby na plochu.
5. Podle článku 14 nařízení č. 73/2009, ve spojení s touto posledně uvedenou přílohou, každý členský stát zavede a provozuje zejména pro účely režimu jednotné platby na plochu „integrovaný administrativní a kontrolní systém“. Tento systém musí v souladu s čl. 15 odst. 1 tohoto nařízení zahrnovat počítačovou databázi, systém identifikace zemědělských pozemků, systém identifikace a evidence platebních nároků, žádosti o podporu, integrovaný kontrolní systém, jakož i jednotný systém identifikace každého zemědělce předkládajícího žádost o podporu.
6. Článek 16 uvedeného nařízení stanoví:
„1. Do počítačové databáze se pro každý zemědělský podnik zaznamenávají údaje získané ze žádostí o podporu.
Tato databáze zejména umožní přístup prostřednictvím příslušného orgánu členského státu k údajům za kalendářní nebo hospodářské roky od roku 2000. Rovněž umožní přímý a bezprostřední přístup k údajům za čtyři předchozí roky.
2. Členské státy mohou vytvářet decentralizované databáze pod podmínkou, že tyto databáze, jakož i administrativní postupy pro evidenci a zpřístupňování údajů budou upraveny stejně pro celé území členského státu a budou vzájemně slučitelné, aby bylo možné provádět křížové kontroly.“
7. Článek 17 nařízení č. 73/2009 stanoví, že „systém identifikace zemědělských pozemků je vytvořen na základě map a dokumentů evidence pozemků nebo dalších kartografických údajů“. Využívá se postupů „počítačového zeměpisného informačního systému zahrnujících nejlépe letecké nebo družicové snímky“.
8. Článek 18 tohoto nařízení stanoví:
„1. Systém identifikace a evidence platebních nároků je zaveden tak, aby umožnil ověřování nároků a křížové kontroly s žádostmi o podporu a systémem identifikace zemědělských pozemků.
2. Systém uvedený v odstavci 1 musí prostřednictvím příslušného orgánu členského státu umožnit přímý a bezprostřední přístup k údajům přinejmenším za poslední čtyři po sobě následující kalendářní roky.“
9. Podle článku 19 uvedeného nařízení se žádosti o podporu ve formě přímých plateb, zejména z titulu režimu jednotné platby na plochu, předkládají každý rok.
10. Článek 20 odst. 1 a 2 téhož nařízení stanoví:
„1. Členské státy provádějí administrativní kontroly žádostí o podporu, aby ověřily podmínky pro poskytnutí podpory.
2. Administrativní kontroly doplňuje systém kontrol na místě za účelem ověření podmínek pro poskytnutí podpory. Za tím účelem stanoví členské státy plán výběru zemědělských podniků.
Členské státy mohou pro provádění kontroly zemědělských pozemků na místě využívat techniky dálkového průzkumu Země a globální družicový navigační systém (GNSS).“
11. Článek 29 odst. 2 a 3 nařízení č. 73/2009 stanoví, že:
„2. Platby se provádějí nejvýše ve dvou splátkách za rok během období, které začíná dne 1. prosince a končí dne 30. června následujícího kalendářního roku.
3. Platby v rámci režimů podpor uvedených v příloze I se neuskuteční, dokud nebude dokončeno ověření podmínek požadovaných pro poskytnutí podpory, které podle článku 20 provádí členský stát.“
12. Podle článku 122 tohoto nařízení se jednotná platba na plochu poskytuje jednou za rok.
13. Článek 124 odst. 1 a 2 uvedeného nařízení stanoví:
„1. [...]
V Bulharsku a Rumunsku se však zemědělskou plochou v režimu jednotné platby na plochu rozumí ta část jeho využité zemědělské plochy, která je udržována v dobrém zemědělském stavu, bez ohledu na to, zda byla k tomuto dni využívána k zemědělské produkci, případně upravená v souladu s objektivními a nediskriminačními kritérii, která Bulharsko a Rumunsko stanoví po schválení Komisí.
2. Pro účely poskytnutí plateb v rámci režimu jednotné platby na plochu, […] [v] případě Bulharska a Rumunska, […] lze platby poskytnout na všechny zemědělské pozemky splňující kritéria stanovená v odstavci 1, jakož i na zemědělské pozemky osázené rychle rostoucími dřevinami pěstovanými ve výmladkových plantážích […].
[…]“
14. Nařízení Komise (ES) č. 1122/2009 ze dne 30. listopadu 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 73/2009, pokud jde o podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém v rámci režimů přímých podpor pro zemědělce stanovených v uvedeném nařízení, a k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde podmíněnost v rámci režimu přímé podpory pro odvětví vína (Úř. věst. L 316, s. 65), jak vyplývá z jeho názvu, stanoví zejména prováděcí pravidla k uvedenému nařízení č. 73/2009, pokud jde o podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém v rámci režimů přímých podpor pro zemědělce stanovených v tomto posledně uvedeném nařízení.
15. Článek 58 nařízení č. 1122/2009 upravuje snížení a vyloučení, která se uplatní v případě ohlášení větší rozlohy v rámci žádostí o podporu z titulu režimů podpor „na plochu“, které, jak vyplývá z čl. 2 odst. 12 tohoto nařízení, zahrnují zejména režim jednotné platby na plochu stanovený v hlavě V nařízení č. 73/2009.
Bulharské právo
16. Zákon o poskytování podpor zemědělcům (Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli, DV č. 58, ze dne 22. května 1998), ve znění platném pro spor ve věci v původním řízení, podle svého čl. 1 odst. 1 a 6 upravuje zejména „státní podpory zemědělcům na výrobu zemědělských výrobků […] a opatření zahrnutá ve vnitrostátním plánu rozvoje zemědělství a zemědělských oblastí“, jakož i „provádění režimu jednotné platby na plochu v souladu se společnou zemědělskou politikou Evropské unie“.
17. Podle čl. 32 odst. 1 uvedeného zákona se žádosti o podpory předkládají u oblastních poboček platební agentury.
18. Článek 1 nařízení č. 5/2009 o podmínkách a způsobech podávání žádostí v rámci režimů podpory na plochu (La Naredba n° 5/2009 g. za usloviata i reda za podavane na zajavlenia po šemi i merki za podpomagane na plošt), ve znění platném pro spor ve věci v původním řízení, stanoví:
„Tímto nařízením se upravují podmínky a způsoby podávání žádostí o podporu v rámci následujících režimů a opatření společné zemědělské politiky:
1. režim jednotné platby na plochu;
2. režim doplňkových vnitrostátních plateb;
[...]“
19. Podle článku 128 soudního řádu správního (Administrativnoprocesualen kodex, dále jen „APK“) je k řízení zejména o návrzích na vydání, změnu nebo zrušení správních aktů, popř. jejich prohlášení za neplatné, věcně příslušný správní soud.
20. Podle čl. 133 odst. 1 APK:
„K řízení je místně příslušný Administrativen sad [správní soud], v jehož obvodu je sídlo orgánu, který napadený správní akt vydal […]“
21. Podle čl. 135 odst. 1 APK spory o příslušnost mezi správními soudy rozhoduje Varhoven administrativen sad (nejvyšší správní soud).
22. Článek 1 zákona o vlastnictví a užívání zemědělských pozemků (Zakon za sobstvenostta i polzuvaneto na zemedelskite zemi, DV č. 17, ze dne 1. března 2001), ve znění platném pro spor ve věci v původním řízení (dále jen „ZSPZZ“), stanoví, že tento zákon upravuje vlastnictví a užívání zemědělských pozemků.
23. Ustanovení § 19 přechodných a závěrečných ustanovení zákona o změně a doplnění APK stanoví:
„1) Individuální správní akty vydané podle [ZSPZZ] a jeho prováděcího nařízení, jakož i odmítnutí vydání takových aktů – s výjimkou těch, které vydal ministr zemědělství a výživy – mohou být podle [APK] napadeny žalobou podanou k Rajonen sad (okresní soud), v jehož obvodu se nachází nemovitost.
[...]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
24. Agrokonsulting se sídlem v Burgasu (Bulharsko) je zaregistrován jako zemědělský podnik. Dne 11. května 2010 podal žádost o podporu z titulu režimu jednotné platby na plochu a režimu doplňkových vnitrostátních plateb na hektar zemědělské půdy, ve které zejména uvedl, že pěstuje různé druhy obilí, zeleniny a ovoce. Dotyčné zemědělské pozemky se nacházejí na území obce Merdanja, v oblasti Veliko Tarnovo (Bulharsko), přibližně 250 kilometrů od Sofie.
25. Direktor dopisem ze dne 2. října 2011 zamítl žádost Agrokonsulting z toho důvodu, že plochy ohlášené tímto podnikem neodpovídají požadavkům nařízení č. 1122/2009.
26. Agrokonsulting podal proti tomuto rozhodnutí žalobu k Administrativen sad – Burgas, ve které uvedl, že pokládá závěry Direktora, podle nichž určité části ohlášených pozemků leží mimo území, na které lze poskytnout podporu, za nesprávné. Argumenty, jež Agrokonsulting v této souvislosti předložil, v zásadě vycházejí z toho, že rozhodnutím Direktora údajně došlo k porušení bulharských předpisů vydaných k provedení unijního práva v oblasti společné zemědělské politiky. Agrokonsulting rovněž tvrdil, že uvedené rozhodnutí je důsledkem nesprávného použití článku 58 nařízení č. 1122/2009.
27. Předkládající soud upřesňuje, že Agrokonsulting rovněž uvedl, že k řízení je místně příslušný Administrativen sad – Burgas, neboť žádost o podporu byla podána u Obštinska služba „Zemedelie“ (odbor zemědělství) oblasti Burgas. Podle Agrokonsulting dodržení zásady rychlého řízení vyžaduje, aby věc spadala do obvodu Administrativen sad – Burgas. Agrokonsulting v této souvislosti dále tvrdil, že průtahy v řízení jsou v rozporu s cíli společné zemědělské politiky.
28. Usnesením ze dne 16. listopadu 2011 Administrativen sad – Burgas rozhodl o své místní nepříslušnosti, přerušil řízení a postoupil věc k vyřízení předkládajícímu soudu. Toto usnesení bylo odůvodněno tím, že podle čl. 133 odst. 1 APK je k řízení místně příslušný správní soud, v jehož obvodu je sídlo Direktora, tedy Administrativen sad Sofia-grad (správní soud Sofie-město).
29. Předkládající soud má za to, že je k řízení ve věci v původním řízení místně nepříslušný a že je nutné podle čl. 135 odst. 3 APK předložit věc k rozhodnutí o příslušnosti Varhoven administrativen sad. Považuje však za nutné předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce „ohledně výkladu a významu v judikatuře Soudního dvora formulovaných zásad procesní autonomie vnitrostátních soudů, efektivity a rovnocennosti v rámci použití takových procesních ustanovení, jako je článek 133 APK“.
30. Předkládající soud uvádí, že podle ustálené bulharské správní praxe jsou akty platební agentury v souvislosti se společnou zemědělskou politikou vydávány Direktorem se sídlem v Sofii, nezávisle na tom, u kterého oblastního orgánu byla žádost o podporu podána a kde se nacházejí zemědělské pozemky, pro které je podpora požadována. Článek 133 odst. 1 APK tedy ukládá Administrativen sad Sofia-grad povinnost rozhodovat o všech žalobách napadajících akty Direktora. Z toho vyplývá, že se všechny spory o podpory pro zemědělce v rámci režimů a opatření společné zemědělské politiky soustřeďují u předkládajícího soudu.
31. Předkládající soud se domnívá, že řízení ve věci, která mu byla postoupena, je komplikované z důvodu vzdálenosti zemědělských pozemků, jichž se týká rozhodnutí Direktora ze dne 2. října 2011. Podle tohoto soudu bude shromažďování důkazů, vyhotovení znaleckých posudků a návštěvy pozemků, které jsou od Sofie často vzdáleny desítky kilometrů, spojeno se značnými prodlevami a dodatečnými náklady, což se dotkne práva na účinný procesní prostředek zemědělců, které uvedený soud kvalifikuje jako „zranitelnou společenskou skupinu“.
32. Administrativen sad Sofia-grad se táže, zda zásada rovnocennosti nebrání vnitrostátnímu pravidlu, které váže soudní příslušnost v oblasti správních aktů souvisejících se subjektivními právy vyplývajícími z unijního práva pouze na sídlo správního orgánu, který napadený akt vydal. V tomto ohledu předkládající soud uvádí, že obecné pravidlo o místní příslušnosti obsažené v čl. 133 odst. 1 APK nezohledňuje umístění předmětných zemědělských pozemků, a to na rozdíl od zvláštního pravidla o místní příslušnosti obsaženého v § 19 přechodných a závěrečných ustanovení zákona o změně a doplnění APK v případě aktů přijatých podle ZSPZZ.
33. Za těchto podmínek se Administrativen sad Sofia-grad rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být zásada efektivity formulovaná v unijní judikatuře a zásada práva na účinný procesní prostředek před soudem zakotvená v článku 47 [Listiny] vykládány tak, že brání takovému vnitrostátnímu procesnímu pravidlu, jako je čl. 133 odst. 1 [APK], které váže soudní příslušnost pro správní spory v oblasti provádění společné zemědělské politiky [Unie] pouze na sídlo správního orgánu, který napadený akt vydal, přičemž toto pravidlo nezohledňuje místo, kde se nacházejí nemovitosti a bydliště žalobce?
2) Musí být zásada rovnocennosti stanovená v judikatuře Soudního dvora vykládána tak, že brání takovému vnitrostátnímu procesnímu pravidlu, jako je čl. 133 odst. 1 [APK], které váže soudní příslušnost pro správní spory v oblasti provádění společné zemědělské politiky [Unie] pouze na sídlo správního orgánu, který napadený akt vydal, přihlédne-li se k pravidlu uvedenému v § 19 přechodných a závěrečných ustanovení zákona o změně a doplnění [APK], který se týká příslušnosti pro vnitrostátní správní spory o zemědělských pozemcích?“
K předběžným otázkám
34. Podstatou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda musí být právo Evropské unie, a konkrétně zásady rovnocennosti a efektivity, jakož i článek 47 Listiny, vykládány tak, že brání takovému vnitrostátnímu pravidlu o soudní příslušnosti, jaké je obsaženo v čl. 133 odst. 1 APK, v jehož důsledku je rozhodování o všech sporech, jež se týkají rozhodnutí vnitrostátního orgánu odpovědného za vyplácení zemědělských podpor na základě provádění společné zemědělské politiky, svěřeno jedinému soudu.
35. Podle ustálené judikatury Soudního dvora je při neexistenci unijní právní úpravy v dané oblasti na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby podle zásady procesní autonomie těchto států určil příslušné soudy a upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, v každém případě jsou však členské státy zodpovědné za zajištění účinné ochrany těchto práv (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 30. září 2003, Köbler, C-224/01, Recueil, s. I-10239, bod 47; ze dne 15. dubna 2008, Impact, C-268/06, Sb. rozh. s. I-2483, body 44 a 45; ze dne 16. července 2009, Mono Car Styling, C-12/08, Sb. rozh. s. I-6653, bod 48, jakož i ze dne 18. března 2010, Alassini a další, C-317/08 až C-320/08, Sb. rozh. s. I-2213, bod 47).
36. Podle zásady loajální spolupráce zakotvené od nynějška v čl. 4 odst. 3 SEU nesmějí být z tohoto důvodu procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), a nesmějí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity) (v tomto smyslu zejména viz rozsudky ze dne 16. prosince 1976, Rewe-Zentralfinanz a Rewe-Zentral, 33/76, Recueil, s. 1989, bod 5; ze dne 14. prosince 1995, Peterbroeck, C-312/93, Recueil, s. I-4599, bod 12, jakož i ze dne 15. ledna 2013, Križan a další, C-416/10, bod 85).
37. Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že požadavky zásad rovnocennosti a efektivity platí jak pro určení soudů příslušných k rozhodování o žalobách založených na tomto právu, tak i pro stanovení procesních podmínek upravujících takové žaloby (viz výše uvedené rozsudky Impact, bod 47, jakož i Alassini a další, bod 49).
38. Dodržování uvedených požadavků musí být analyzováno s ohledem na postavení daných pravidel v řízení jako celku, na průběh řízení a zvláštnosti těchto pravidel před jednotlivými vnitrostátními orgány (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Peterbroeck, bod 14; rozsudek ze dne 1. prosince 1998, Levez, C-326/96, Recueil, s. I-7835, bod 44, jakož i rozsudek ze dne 29. října 2009, Pontin, C-63/08, Sb. rozh. s. I-10467, body 46 a 47, včetně citované judikatury).
39. Pokud jde nejprve o zásadu rovnocennosti, z judikatury Soudního dvora vyplývá, že dodržení této zásady předpokládá, že se dotčené vnitrostátní pravidlo použije bez rozdílu na žaloby, které jsou založeny na právech, jež jednotlivcům vyplývají z unijního práva, a na žaloby, které jsou založeny na porušení vnitrostátního práva, mají-li podobný předmět a důvody. Je na vnitrostátním soudu, který je přímo obeznámen s použitelnými procesními podmínkami, aby posoudil podobnost dotyčných žalob z hlediska jejich předmětu, důvodu a základních prvků (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Pontin, bod 45 a citovaná judikatura, jakož i rozsudek ze dne 19. července 2012, Littlewoods Retail Ltd a další, C-591/10, bod 31).
40. Administrativen sad Sofia-grad pro ilustraci svých obav ohledně dodržování zásady rovnocennosti srovnává v předkládacím rozhodnutí spory spojené s prováděním společné zemědělské politiky Unie a bulharské vnitrostátní spory týkající se restituce vlastnického práva a práva užívání k zemědělským pozemkům. U posledně uvedených sporů se v souladu s § 19 přechodných a závěrečných ustanovení zákona o změně a doplnění APK žaloba podává k Rayonen sad, v jehož obvodu se nachází nemovitost.
41. Z předkládacího rozhodnutí však vyplývá, že čl. 133 odst. 1 APK stanoví vnitrostátní pravidlo o soudní příslušnosti, které se obecně použije na žaloby podané vůči správním aktům, včetně správních aktů týkajících se přímých plateb zemědělcům na základě režimu jednotné platby na plochu stanového nařízením č. 73/2009. Ustanovení § 19 přechodných a závěrečných ustanovení zákona o změně a doplnění APK se naopak vztahuje výlučně na žaloby podané vůči určitým aktům vydaným podle ZSPZZ a jeho prováděcího nařízení. Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že správní akty vydané na základě ZSPZZ úzce souvisí s věcnými právy k nemovitostem a patří mezi ně například akty o restituci vlastnických práv a práv užívání k zemědělským pozemkům, o odškodnění vlastníků, jakož i o činnostech souvisejících s aktualizací mapy zemědělských pozemků, u nichž došlo k restituci vlastnického práva.
42. Za těchto podmínek a s ohledem na judikaturu citovanou v bodech 38 a 39 tohoto rozsudku se taková pravidla o příslušnosti, jako jsou pravidla stanovená v čl. 133 odst. 1 APK a v § 19 přechodných a závěrečných ustanovení zákona o změně a doplnění APK, nejeví, s výhradou ověření, jehož provedení přísluší v případě potřeby předkládajícímu soudu, jako srovnatelná pro účely použití zásady rovnocennosti.
43. Naopak, pro účely uplatnění judikatury citované v bodě 36 tohoto rozsudku, řízení určená k ochraně práv vyplývajících z případných režimů podpor ve prospěch zemědělců stanovených vnitrostátním právem patří jednoznačně mezi řízení, která lze považovat za podobná těm, která mají zajistit ochranu práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva.
44. V tomto ohledu je třeba připomenout, že pouhá skutečnost, že podle článku 132 nařízení č. 73/2009 poskytnutí doplňkových vnitrostátních přímých plateb podléhá schválení Komisí a je upraveno podmínkami stanovenými v tomto článku, nebrání tomu, aby byl pro účely uplatnění zásady rovnocennosti učiněn závěr, že se na režim doplňkových vnitrostátních přímých plateb vztahuje vnitrostátní právní řád dotyčného členského státu.
45. V této souvislosti ze spisu, který má Soudní dvůr v projednávané věci k dispozici, vyplývá, že v rámci stanoveném článkem 132 nařízení č. 73/2009, Bulharská republika využila možnosti poskytovat k přímým platbám stanoveným tímto nařízením doplňkové vnitrostátní přímé platby.
46. Direktor a bulharská vláda na jednání před Soudním dvorem v tomto ohledu uvedly, že řízení týkající přímých plateb stanovených nařízením č. 73/2009 rovněž podléhají obecnému pravidlu o místní příslušnosti stanovenému v čl. 133 odst. 1 APK.
47. Pokud se toto tvrzení v rámci ověření, které v tomto ohledu přísluší provést předkládajícímu soudu, ukáže pravdivým, nelze konstatovat porušení zásady rovnocennosti vyplývající z procesních podmínek týkajících se řízení o doplňkových vnitrostátních přímých platbách.
48. Pokud jde dále o zásadu efektivity, je třeba připomenout, že v rámci analýzy požadované judikaturou citovanou v bodě 38 tohoto rozsudku musí být otázka, zda vnitrostátní procesní ustanovení v praxi znemožňuje výkon práv přiznaných jednotlivcům unijním právním řádem nebo jej nadměrně ztěžuje, případně posouzena s ohledem na základní zásady dotyčného vnitrostátního právního systému, jako například zásadu ochrany práv obhajoby, zásadu právní jistoty a řádný průběh řízení (zejména viz výše uvedené rozsudky Peterbroeck, bod 14, a Pontin, bod 47).
49. Ve věci v původním řízení musí předkládající soudu, pokud jde o problémy zmiňované v bodech 30 a 31 tohoto rozsudku přihlédnout k následujícím faktorům.
50. Zaprvé je třeba přezkoumat, zda se zemědělec, který si přeje napadnout správní akt Direktora, jenž se ho týká, musí osobně zúčastnit soudního řízení. V tomto ohledu z vyjádření předložených Soudnímu dvoru vyplývá, že jednotlivec v takovém postavení, v jakém je Agrokonsulting, není povinen se k soudu osobně dostavit, ale může se nechat zastoupit advokátem, manželem, příbuzným prvního stupně ve vzestupné nebo sestupné řadě, právním poradcem nebo zaměstnancem s právnickým vzděláním. Bulharská vláda dodává, že právní pomoc se poskytuje, pokud jednotlivec prokáže, že nedisponuje prostředky postačujícími na úhradu služeb advokáta. Mimoto jsou podle vyjádření této vlády náklady řízení, včetně nákladů na advokáta, přiznány straně, která měla v takovém řízení úspěch, pokud o to požádala. Náhrada nákladů řízení je žalobci přiznána rovněž v případě ukončení věci v důsledku zrušení napadeného správního aktu. Dále podle Direktora v rámci řízení týkajících se jim vydaných aktů postačuje, aby žalobce tvrdil, že je napadený akt protiprávní, v důsledku čehož nese správní orgán důkazní břemeno ohledně legality tohoto aktu. Předkládajícímu soudu, který má na rozdíl od Soudního dvora v rámci článku 267 SFEU pravomoc vykládat bulharské právo, přísluší, aby v případě potřeby ověřil tyto otázky.
51. Zadruhé ze spisu předloženého Soudnímu dvoru zajisté vyplývá, že v rámci žalob podaných zemědělci proti správním aktům vydaným státním zemědělským fondem, je obecně upřednostňovaným způsobem dokazování znalecký posudek. V tomto rámci úkol znalce jmenovaného příslušným soudem spočívá v seznámení se s podstatnými důkazy a poté ve vyjádření se k otázkám, které mu byly položeny.
52. V oblasti žalob proti snížení nebo zamítnutí podpor z titulu jednotné platby na plochu se však řízení nezdá být komplikované z důvodu vzdálenosti dotyčných zemědělských pozemků od příslušného vnitrostátního orgánu.
53. V souvislosti s žalobami podanými, podobně jako v původním řízení, za účelem popření závěrů, podle nichž leží určité části ohlášených pozemků mimo území, na které lze poskytnout takovou podporu, totiž zejména z čl. 16 odst. 1 a článků 17 a 18 nařízení č. 73/2009 vyplývá, že je třeba se obecně – dokonce vždy – seznámit s leteckými nebo družicovými snímky, jakož i s údaji z integrovaného administrativního a kontrolního systému upraveného v článku 14 tohoto nařízení.
54. Kromě toho, co se týče kontroly využívání daných zemědělských pozemků během roku, na který se vztahuje žádost, z článku 17 a čl. 20 odst. 2 nařízení č. 73/2009 vyplývá, že členské státy mohou pro provádění kontroly na místě využívat techniky dálkového průzkumu Země a globální družicový navigační systém. Mimoto, jak vyplývá zejména z článků 19, 29 a 122 tohoto nařízení, sporné řízení týkající se zamítnutí nebo snížení podpor z titulu režimu jednotné platby na plochu obvykle probíhá až po uplynutí roku, jehož se dotyčná žádost týká. Za takové situace nebude mít kontrola pozemků prostřednictvím jejich návštěvy velký význam pro účely ověření, jakým způsobem byly pozemky během předchozího roku přesně využívány. Článek 16 odst. 1 uvedeného nařízení tak zejména stanoví, že databáze, jež tvoří součást integrovaného administrativního a kontrolního systému, umožní přímý a bezprostřední přístup k údajům za čtyři předchozí roky.
55. Zatřetí jak Direktor, tak bulharská vláda před Soudním dvorem tvrdily, že podle jejich názoru Administrativen sad Sofia-grad obvykle rozhoduje o žalobách proti aktům vydaným Direktorem v rámci společné zemědělské politiky v rozmezí šesti až osmi měsíců. Taková průměrná délka řízení – přísluší ověřit předkládajícímu soudu, zda tomu tak ve skutečnosti je – se v zásadě nezdá být v kontextu režimu jednotné platby na plochu nepřiměřená.
56. Začtvrté v tomto posledně uvedeném ohledu nelze vyloučit, že soustředění sporů umožňuje předkládajícímu soudu rozhodovat o otázkách týkajících se zemědělských podpor s určitou zvláštní odborností, kterou tím získá, čímž zkracuje průměrnou délku řízení. Mimoto, jak zdůraznila konkrétně německá vláda, je centralizovaný soud specializující se na oblast zemědělských podpor patrně schopen zajistit jednotnou praxi na celém státním území a tak přispívat k právní jistotě.
57. Podle zásady procesní autonomie může Bulharská republika při dodržení zásad rovnocennosti a efektivity zajisté přijmout pravidlo o soudní příslušnosti, které se liší od pravidla vyplývajícího z čl. 133 odst. 1 APK. Nevyplývá však z toho, že takové ustanovení porušuje zásadu efektivity pouze tím, že v jeho důsledku je k projednávání žaloby proti správnímu aktu příslušný správní soud, v jehož obvodu je sídlo orgánu, který tento akt vydal.
58. Z výše uvedeného vyplývá, že existují důvody spojené zejména s řádným průběhem řízení, které mluví ve prospěch závěru, podle něhož uplatnění takového vnitrostátního pravidla o soudní příslušnosti, jako je uvedeno v čl. 133 odst. 1 APK, v jehož důsledku jsou všechny spory, jež se týkají rozhodnutí vnitrostátního orgánu odpovědného za vyplácení zemědělských podpor na základě provádění společné zemědělské politiky, svěřeny jedinému soudu, neporušuje zásadu efektivity. Je však na předkládajícím soudu, jenž má na rozdíl od Soudního dvora v rámci článku 267 SFEU pravomoc posoudit skutkové okolnosti sporu ve věci v původním řízení a vykládat bulharské právo, aby ověřil, zda tomu tak v tomto sporu skutečně je.
59. Konečně stran článku 47 Listiny z judikatury Soudního dvora vyplývá, že toto ustanovení je potvrzením zásady účinné soudní ochrany, jež představuje obecnou zásadu unijního práva, která vyplývá z ústavních tradic společných členským státům, která byla zakotvena v článcích 6 a 13 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (v tomto smyslu zejména viz rozsudky ze dne 15. května 1986, Johnston, 222/84, Recueil, s. 1651, bod 18; ze dne 13. března 2007, Unibet, C-432/05, Sb. rozh. s. I-2271, bod 37, jakož i ze dne 28. února 2013, Arango Jaramillo a další v. ECB, C-334/12 RX-II, bod 40).
60. V projednávaném případě stačí v tomto ohledu uvést, že s ohledem zejména na důvody uvedené v bodech 50 až 58 tohoto rozsudku a ve světle informací, jež má Soudní dvůr v tomto řízení k dispozici, se nejeví, že by jednotlivec v takovém postavení, v jakém je Agrokonsulting, neměl k dispozici účinný procesní prostředek před soudem, aby se mohl domáhat svých práv vyplývajících z unijního práva.
61. S ohledem na vše, co bylo uvedeno výše, je třeba na položené otázky odpovědět tak, že unijní právo, a konkrétně zásady rovnocennosti a efektivity, jakož i článek 47 Listiny, nebrání takovému vnitrostátnímu pravidlu o soudní příslušnosti, jako je stanoveno v čl. 133 odst. 1 APK, v jehož důsledku jsou všechny spory, jež se týkají rozhodnutí vnitrostátního orgánu odpovědného za vyplácení zemědělských podpor na základě provádění společné zemědělské politiky Unie, svěřeny jedinému soudu, pokud podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, nejsou méně příznivé než podmínky stanovené pro soudní řízení určená k ochraně práv vyplývajících z případných režimů podpor ve prospěch zemědělců upravených vnitrostátním právem, a pokud takové pravidlo o soudní příslušnosti nepřináší jednotlivcům procesní znevýhodnění, zejména pokud jde o délku řízení, jež mohou nadměrně ztěžovat výkon práv vyplývajících z unijního práva, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
K nákladům řízení
62. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudn í dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
Unijní právo, a konkrétně zásady rovnocennosti a efektivity, jakož i článek 47 Listiny základních práv Evropské unie, nebrání takovému vnitrostátnímu pravidlu o soudní příslušnosti, jaké je stanoveno v čl. 133 odst. 1 soudního řádu správního (Administrativnoprocesualen kodex), v jehož důsledku jsou všechny spory, jež se týkají rozhodnutí vnitrostátního orgánu odpovědného za vyplácení zemědělských podpor na základě provádění společné zemědělské politiky Evropské unie, svěřeny jedinému soudu, pokud podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, nejsou méně příznivé než podmínky stanovené pro soudní řízení určená k ochraně práv vyplývajících z případných režimů podpor ve prospěch zemědělců upravených vnitrostátním právem, a pokud takové pravidlo o soudní příslušnosti nepřináší jednotlivcům procesní znevýhodnění, zejména pokud jde o délku řízení, jež mohou nadměrně ztěžovat výkon práv vyplývajících z unijního práva, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.