62021TJ0377_RES
(Asia T-377/21)
Eurecna SpA
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (yhdeksäs jaosto) 12.7.2023
Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – EKR:n rahoittaman palvelusopimuksen toteuttamista koskeva OLAFin tutkinnan loppukertomus – Tutustumisoikeuden epääminen – Päätöksentekomenettelyn suojaa koskeva poikkeus – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa koskeva poikkeus – Yleinen olettama – Perusteluvelvollisuus
Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Toimielimellä ei ole velvollisuutta tutkia asiakirjoja konkreettisesti eikä asiakirjakohtaisesti – Mahdollisuus perustaa päätös tiettyihin asiakirjaryhmiin sovellettaviin yleisiin olettamiin – Perusteluvelvollisuus – Perustelu, joka rajoittuu kyseessä olevaan poikkeukseen vetoamiseen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohta)
(ks. 26–28, 40, 60, 61 ja 84 kohta)
Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suoja – Soveltaminen Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkintaan liittyviin asiakirjoihin – Yleinen olettama siitä, että tällaisten asiakirjojen sisältämien tietojen julkaisemisella loukataan tällaiseen tutkintaan liittyvien intressien suojaa – Soveltaminen kyseisten toimien päättämisen jälkeen – Edellytykset
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta)
(ks. 32–36, 43, 50–53 ja 57 kohta)
Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Jo päättyneen menettelyn yhteydessä laadittujen asiakirjojen suoja – Ulottuvuus – Tutustumisoikeuden epääminen – Perusteluvelvollisuus – Ulottuvuus
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toinen alakohta)
(ks. 64–66, 68 ja 69 kohta)
Tiivistelmä
Kantajana oleva Eurecna SpA on yhtiö, joka tarjoaa tietotekniikkaan liittyviä palveluja. Euroopan unionin merentakaisten maiden ja alueiden liitto (OCTA) allekirjoitti vuonna 2014 sen kanssa palvelusopimuksen, joka rahoitettiin Euroopan kehitysrahastosta (EKR) ja jonka tarkoituksena oli vahvistaa kestävää kehitystä ja talouden monipuolistamista sekä parantaa merentakaisten maiden ja alueiden kilpailukykyä.
Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) aloitti Euroopan komission pyynnöstä vuonna 2020 tutkinnan mahdollisista sääntöjenvastaisuuksista kyseisen sopimuksen toteuttamisessa.
OLAF ilmoitti kantajalle 4.12.2020 päivätyllä kirjeellä, että tutkinnan loppukertomus oli toimitettu Venetsian (Italia) syyttäjäviranomaiselle ja komission kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosastolle. Tähän kertomukseen oli liitetty suosituksia jatkotoimista, jotka edellyttivät muun muassa rikostutkinnan aloittamista petoksen vuoksi ja sellaisten maksettujen summien takaisinperintää, jotka oli todettu tukikelvottomiksi puuttuvien palkkiolaskelmien ja kantajan perusteettomien kulujen vuoksi. Vuonna 2021 kantaja pyysi saada tutustua OLAFin loppukertomukseen ja sen liitteisiin. Pian tämän pyynnön esittämisen jälkeen kantaja sai komissiolta ennakkoilmoituskirjeen, jossa sille ilmoitettiin takaisinperintää koskevan menettelyn aloittamisesta. OLAF epäsi 26.4.2021 tekemällään päätöksellä oikeuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin vedoten yleisen luottamuksellisuusolettaman soveltamiseen sen tutkintoihin liittyvien asiakirjojen osalta (jäljempänä riidanalainen päätös).
Tämän päätöksen kumoamiskanne nostettiin unionin yleisessä tuomioistuimessa, joka analysoi perusteluvelvollisuutta koskevasta oikeuskäytännöstä johtuvien periaatteiden ja tutkintatoimien tarkoituksen suojaa koskevan poikkeuksen (
1
) nojalla OLAFin tutkintoihin liittyvien asiakirjojen yleistä luottamuksellisuusolettamaa koskevien periaatteiden välistä suhdetta. Unionin yleinen tuomioistuin tukeutuu oikeuskäytäntöön, jonka mukaan tällaisten tutkintojen suoja ulottuu niiden jatkotoimiin, kunhan ne suoritetaan kohtuullisessa ajassa, ja se toteaa, että tutustumisoikeuden epäämispäätöksen perustelujen on sisällettävä seikkoja, joista ilmenee OLAFin päättelyt tämän yleisen luottamuksellisuusolettaman ajallisesta soveltamisesta (
2
). Unionin yleinen tuomioistuin toteaa nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisen päätöksen olevan riittämättömästi perusteltu tältä osin ja siten kumoaa sen.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa ensinnäkin, että kantaja saattoi riidanalaisen päätöksen perustelujen perusteella ymmärtää, että kieltäytyessään ilmaisemasta pyydettyjen asiakirjojen sisältämiä tietoja OLAF vetosi yleiseen luottamuksellisuusolettamaan. Riidanalaisesta päätöksestä nimittäin ilmenee, että OLAF katsoi, että pyydetyt asiakirjat kuuluivat tutkintatoimien tarkoitusten suojaa koskevan poikkeuksen soveltamisalaan sitä koskevan yleisen olettaman vuoksi, että oikeus tutustua OLAFin tutkintoja koskeviin asiakirjoihin evätään.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa, että koska tarvittavat tiedot puuttuivat, kantaja ei päinvastoin voinut ymmärtää syitä, joiden vuoksi OLAF katsoi riidanalaisen päätöksen tekemisajankohtana, että pyydettyihin asiakirjoihin sovellettiin kyseistä yleistä luottamuksellisuusolettamaa.
Vaikka riidanalaisessa päätöksessä ilmoitetaan, että kyseiset asiakirjat kuuluvat OLAFin tutkinnan asiakirja-aineistoon, OLAF tyytyy kyseisessä päätöksessä ainoastaan toteamaan, että mainittu tutkinta oli päätetty ja että sen loppukertomus oli toimitettu komissiolle ja Venetsian syyttäjäviranomaiselle yhdessä mahdollisten jatkotoimisuositusten kanssa. Riidanalaisen päätöksen perusteluissa ei kuitenkaan mainita sitä seikkaa, että ennen mainitun päätöksen tekemistä – joka tapahtui sen jälkeen, kun OLAF oli antanut kertomuksensa – komissio lähetti kantajalle ennakkoilmoituskirjeen periäkseen takaisin suurimman osan maksetuista ja tukikelvottomiksi todetuista summista. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan sitä, että komissio aloitti takaisinperintämenettelyn, voidaan pitää OLAFin kertomuksen suositusten mukaisena jatkotoimenpiteenä ja siten tutkinnan päättämistä koskevana päätöksenä. Koska riidanalaisessa päätöksessä ei mainita mitään tästä seikasta, on mahdollista olettaa OLAFin katsoneen, ettei komission ennakkoilmoituskirjeen tarkoituksena eikä vaikutuksena ollut tutkinnan päättäminen ja että riidanalaisen päätöksen tekopäivänä viranomaiset, joille sen loppukertomus oli osoitettu, eivät olleet vielä päättäneet kohtuullisessa ajassa tämän kertomuksen johdosta toteutettavista jatkotoimista.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa tässä yhteydessä, että OLAFin olisi pitänyt ottaa kantaa kyseisen päätöksen perusteluissa siihen, oliko aikaa, joka oli kulunut sen kertomuksen toimittamisesta vastaanottaville viranomaisille riidanalaisen päätöksen tekemiseen, pidettävä kohtuullisena. Tältä osin se muistuttaa, että vaikka OLAFin tutkintaa, joka on juuri päätetty, koskeviin asiakirjoihin sovelletaan yleistä luottamuksellisuusolettamaa, jos toimivaltaiset viranomaiset eivät ole vielä päättäneet vastaavan tutkintakertomuksen jatkotoimista, edellytyksenä on, että kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen epäämistä koskevan päätöksen tekopäivänä OLAFin kertomuksen toimittamisesta toimivaltaisille viranomaisille kulunutta aikaa ei voida pitää kohtuuttomana (
3
). Vaikka nyt käsiteltävässä asiassa on mahdollista olettaa OLAFin katsoneen, ettei kulunut aika ollut kohtuuton, tällaisen tulkinnan syyt eivät ilmene riidanalaisesta päätöksestä.
Kolmanneksi ja viimeiseksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että kun otetaan huomioon riidanalaiseen päätökseen sisältyvien perustelujen puutteellisuus, unionin yleinen tuomioistuin ei voi sen perusteella arvioida kantajan toisen kanneperusteen – jonka mukaan OLAF ei ollut osoittanut pyydettyjen asiakirjojen luottamuksellisuutta koskevan olettaman olemassaoloa tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa koskevan poikkeuksen perusteella – perustelujen riittävyyttä eikä näin ollen harjoittaa laillisuusvalvontaansa.
Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että unionin toimielimillä ei ole oikeutta korjata unionin tuomioistuimissa puutteellisesti perusteltuja päätöksiään, eikä näillä tuomioistuimilla ole perusteluvelvollisuuden noudattamista arvioidessaan velvollisuutta ottaa huomioon lisäselvityksiä, jotka kyseessä olevan toimen antaja on toimittanut vasta oikeudenkäynnin aikana. Tällainen oikeustila saattaisi hämärtää unionin hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten välistä toimivallan jakoa, heikentää laillisuusvalvontaa ja vaarantaa kanneoikeuden käyttämisen (
4
).
Vaikka myönnettäisiinkin, että komission oikeudenkäynnin aikana esittämiä lisäselvityksiä ei voida pitää riidanalaisen päätöksen perustelujen täydentämisenä vaan välttämättöminä selvennyksinä OLAFin päättelyn taustalla olevan analyysin ymmärtämiseksi täysimääräisesti, unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että komissio ei ole oikeudenkäynnissä ottanut kantaa siihen, oliko ennakkoilmoituskirje jatkotoimi, joka edellyttää tutkinnan päättämistä, eikä – jos näin on – esittänyt syitä, joiden vuoksi pelkkä OLAFin kertomuksen toimittaminen Venetsian syyttäjäviranomaiselle olisi jatkanut yleisen luottamuksellisuusolettaman soveltamista. Komissio ei myöskään ole kirjelmissään ottanut kantaa siihen, oliko pyydettyjen asiakirjojen toimittamisesta komissiolle ja Venetsian syyttäjäviranomaiselle riidanalaisen päätöksen tekopäivänä kulunut aika kohtuullinen.
(
1
)	Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta.
(
2
)	Ks. vastaavasti tuomio 19.12.2019, EKP v. Espírito Santo Financial (Portugal) (C-442/18 P, EU:C:2019:1117, 55 kohta) ja tuomio 21.10.2020EKP v. Estate of Espírito Santo Financial Group (C-396/19 P, ei julkaistu, EU:C:2020:845, 62 kohta).
(
3
)	Ks. tuomio 1.9.2021, Homoki v. komissio (T-517/19, ei julkaistu, EU:T:2021:529, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
4
)	Ks. tuomio 11.6.2020, komissio v. Di Bernardo (C-114/19 P, EU:C:2020:457, 58 kohta).