62008CJ0453_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-453/08,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Symvoulio tis Epikrateias (Grækenland) ved afgørelse af 3. september 2008, indgået til Domstolen den 17. oktober 2008, i sagen:
Panagiotis I. Karanikolas m.fl.
mod
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis,
procesdeltagere:
Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (Makedonia),
Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias (PEPMA),
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J.N. Cunha Rodrigues, og dommerne P. Lindh (refererende dommer), A. Rosas, A. Ó Caoimh og A. Arabadjiev,
generaladvokat: J. Mazák
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 19. november 2009,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Panagiotis I. Karanikolas m.fl. ved dikigoros A. Charokopou
– Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (Makedonia) ved dikigoros M. Filippidou
– den græske regering ved I. Chalkias og A. Vasilopoulou, som befuldmægtigede
– den italienske regering ved I. Bruni, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato F. Arena
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved E. Tserepa-Lacombe og A. Szmytkowska, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 29. april 2010,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1, stk. 2 og 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1626/94 af 27. juni 1994 om tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne i Middelhavet (EFT L 171, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 2550/2000 af 17. november 2000 (EFT L 292, s. 7, herefter »forordning nr. 1626/94«).
2. Denne anmodning er fremsat inden for rammerne af en sag, der føres af Panagiotis I. Karanikolas og 18 andre fiskere samt kooperativet af kystfiskere i Kavala mod Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (ministeriet for landbrug og fødevarer) og Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis (amtsforvaltningen i Drama-Kavala-Xanthi), vedrørende et afslag på fiskeritilladelser på grundlag af nationale bestemmelser, der forbyder udstedelse af tilladelser til fiskeri med små not.
Retsforskrifter
EU-retlige forskrifter
Forordning (EF) nr. 2371/2002
3. Artikel 1 i Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 af 20. december 2002 om bevarelse og bæredygtig udnyttelse af fiskeressourcerne som led i den fælles fiskeripolitik (EFT L 358, s. 59), der har overskriften »Anvendelsesområde«, har følgende ordlyd:
»1. Den fælles fiskeripolitik omfatter bevarelse, forvaltning og udnyttelse af levende akvatiske ressourcer, akvakultur og forarbejdning og afsætning af fiskevarer og akvakulturprodukter, for så vidt disse aktiviteter udøves på medlemsstaternes område eller i EF-farvande eller af EF-fiskerfartøjer eller, med forbehold af flagstatens primære ansvar, af borgere i medlemsstaterne.
2. Den fælles fiskeripolitik fastsætter sammenhængende foranstaltninger vedrørende:
a) bevarelse, forvaltning og udnyttelse af levende akvatiske ressourcer
b) begrænsning af fiskeriets indvirkning på miljøet
c) betingelser for adgang til farvande og ressourcer
d) strukturpolitik og forvaltning af flådekapacitet
e) kontrol og håndhævelse
f) akvakultur
g) den fælles markedsordning, og
h) internationale forbindelser.«
4. Forordningens artikel 2 med overskriften »Mål« er affattet således:
»1. Den fælles fiskeripolitik skal sikre, at de levende akvatiske ressourcer udnyttes på en økonomisk, miljømæssigt og socialt bæredygtig måde.
Med henblik herpå anvender EF en forsigtighedstilgang ved at træffe foranstaltninger til at beskytte og bevare de levende akvatiske ressourcer, sikre en bæredygtig udnyttelse af disse ressourcer og begrænse fiskeriets indvirkning på de marine økosystemer mest muligt. EF skal tilstræbe, at fiskeriet efterhånden forvaltes efter økosystembaserede principper. EF skal tilstræbe at bidrage til at skabe et effektivt fiskeri i en økonomisk levedygtig og konkurrencedygtig fiskeri- og akvakultursektor, hvor de, der er afhængige af fiskeriet, sikres en rimelig levestandard, samtidig med at der tages hensyn til forbrugerinteresserne.
2. Den fælles fiskeripolitik skal følge nedenstående principper om god forvaltningspraksis:
a) klar afgrænsning af ansvaret på EF-plan, nationalt plan og lokalt plan
b) en beslutningsproces, der er baseret på sund videnskabelig rådgivning, som giver rettidige resultater
c) udstrakt inddragelse af de berørte parter i alle stadier af politikken lige fra udarbejdelse til gennemførelse
d) overensstemmelse med andre EF-politikker, navnlig miljø-, social-, regional-, udviklings-, sundheds- og forbrugerbeskyttelsespolitikken.«
5. Nævnte forordnings artikel 4, stk. 1, har følgende ordlyd:
»For at nå målene i artikel 2, stk. 1, træffer Rådet EF-foranstaltninger for adgang til farvande og ressourcer og for bæredygtigt fiskeri.«
Forordning nr. 1626/94
6. Anden, fjerde og ottende betragtning til forordning nr. 1626/94 lyder:
»imidlertid bør der nu gøres noget ved de konkrete ressourceproblemer i Middelhavet ved, at der indføres en harmoniseret forvaltning, der er tilpasset situationen i Middelhavsområdet og tager højde for de gældende nationale bestemmelser, og som samtidig indebærer sådanne afbalancerede og eventuelt gradvise justeringer af disse bestemmelser, som beskyttelsen af bestandene nødvendiggør
[…]
det bør forbydes at anvende redskaber i Middelhavet, som i ekstrem grad medvirker til at forringe havmiljøet og bestandenes tilstand; i en del af kystzonen bør der kun anvendes meget selektive redskaber, som bruges af småfiskere; […]
[…]
der bør være mulighed for at anvende nationale foranstaltninger, som supplerer eller er mere vidtgående end mindstekravene i [den indførte ordning], eller som giver forskrifter for forbindelserne mellem de forskellige aktører inden for fiskerisektoren; sådanne foranstaltninger kan opretholdes eller indføres på betingelse af, at Kommissionen har undersøgt, om de er forenelige med fællesskabsretten og i overensstemmelse med den fælles fiskeripolitik«.
7. Forordningens artikel 1 er affattet således:
»1. Denne forordning finder anvendelse på alt fiskeri og alle dertil knyttede aktiviteter, som udøves på den del af medlemsstaternes område og i de farvande i Middelhavet, der ligger øst for 5° 36' vestlig længde, med undtagelse af laguner og damme, og som hører under medlemsstaternes højhedsområde eller jurisdiktion. Den finder ligeledes anvendelse på sådanne aktiviteter, som EF-fartøjer udøver i Middelhavet uden for disse farvande.
2. For de aktiviteter, der er omhandlet i stk. 1, herunder ikke-erhvervsmæssigt fiskeri, kan medlemsstater med kyst ud til Middelhavet lovgive ved at træffe foranstaltninger, som supplerer eller er mere vidtgående end mindstekravene i denne forordning, og som er i overensstemmelse med fællesskabsretten og den fælles fiskeripolitik.
Når medlemsstaterne træffer sådanne foranstaltninger, skal de drage omsorg for at bevare sårbare eller truede arter og områder […]
3. Kommissionen underrettes om alle planer om indførelse eller ændring af nationale foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af ressourcerne […]«
8. Forordningens artikel 2, stk. 3, er affattet således:
»Det er forbudt at anvende indespærringsgarn og slæberedskaber, der sættes fra et fartøj og håndteres fra kysten (landdragningsvod), efter den 1. januar 2002, medmindre Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen træffer anden afgørelse på baggrund af videnskabelige oplysninger, hvoraf det fremgår, at anvendelsen af sådanne redskaber ikke indvirker negativt på ressourcerne.«
9. Samme forordnings artikel 3, stk. 1, 1a og 4, har følgende ordlyd:
»1. Det er forbudt at anvende trawl, vod eller lignende redskaber inden for en kystzone på 3 sømil eller på en vanddybde under 50 m, hvis en sådan dybde nås tættere på kysten, uanset slæbe- eller indhalingsmetoden, med forbehold af dispensation fastsat i den nationale lovgivning i tilfælde, hvor kystzonen på 3 sømil ikke ligger inden for medlemsstaternes territorialfarvand.
Fiskeredskaber, der anvendes i en kortere afstand fra kysten end den, der er fastsat i første afsnit, og som anvendes i overensstemmelse med national lovgivning, der var gældende den 1. januar 1994, kan anvendes til den 31. december 2002, medmindre Rådet med kvalificeret flertal på forslag fra Kommissionen beslutter andet i lyset af videnskabelige oplysninger, der beviser, at anvendelsen heraf ikke har negativ virkning på ressourcerne.
1a. Anvendelsen af fiskeredskaber på de i stk. 1, andet afsnit, omhandlede betingelser er forbudt, bortset fra fiskeri med gangui, medmindre den pågældende medlemsstat har vedtaget foranstaltninger, der sikrer:
– at det i stk. 3 omhandlede forbud ikke overtrædes ved denne form for fiskeri
– at fiskeriet ikke forstyrrer de aktiviteter, der udøves af fartøjer, som anvender andre redskaber end trawls, snurpenot eller lignende trukne redskaber
– at fiskeriet begrænses til målarter, for hvilke der ikke gælder et mindstemål i henhold til artikel 8
– at fiskeriet begrænses, således at fangsten af de i bilag IV omhandlede arter er minimal
– at fartøjerne har særlige fiskeritilladelser, der er udstedt i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1627/94 af 27. juni 1994 om generelle bestemmelser for de særlige fiskeritilladelser [EFT L 171, s. 7].
Disse foranstaltninger skal meddeles Kommissionen inden den 31. december 2000.
[…]
4. Det er forbudt at anvende nogen form for not inden for en kystzone på 300 m eller en vanddybde på 30 m, hvis en sådan dybde nås tættere på kysten.
10. Artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 1626/94 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne fastsætter restriktioner med hensyn til de vigtigste redskabstypers tekniske specifikationer i overensstemmelse med de mindstekrav, der er anført i bilag II.«
11. I henhold til ordlyden af bilag II til forordningen må nettet for not højst være 800 m langt og 120 m højt.
12. Forordningens artikel 6, stk. 1, bestemmer:
»Det er forbudt at anvende trawl og lignende slæberedskaber, hildingsgarn og indespærringsgarn, samt at opbevare sådanne om bord, medmindre maskestørrelsen i den del af redskabet, hvor maskestørrelsen er mindst, svarer til eller er større end en af de mindstemaskestørrelser, der er opregnet i bilag III.
[…]«
13. I forordningens bilag III er mindstemaskestørrelsen for not fastsat til 14 mm.
14. Forordning nr. 1626/94 blev ophævet ved Rådets forordning (EF) nr. 1967/2006 af 21. december 2006 (EUT L 409, s. 9).
Nationale bestemmelser
15. Ifølge den forelæggende rets oplysninger er de i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelser blevet ændret i flere omgange.
16. I henhold til kongeligt dekret af 15. august 1958, som regulerer fiskeri med små not (FEK A’ 132), blev fiskeri med alle former for små not tilladt på visse betingelser, herunder fiskeriredskabets samlede længde og højde og nettets mindstemaskestørrelse. Ved dekretet blev der også indført betingelser med hensyn til perioder og tidspunkter, hvor det var tilladt at fiske ved brug af sådanne net.
17. I henhold til præsidentielt dekret nr. 587/1984 (FEK A’ 210) ophørte alle tilladelser til fiskeri med små not, som tidligere var indrømmet fiskerfartøjer, med at være gyldige efter den 31. december 1986.
18. Præsidentielt dekret nr. 542/1985 (FEK A’ 191) ophævede præsidentielt dekret nr. 587/1984 og stadfæstede beslutningen om, at alle tilladelser til fiskeri med små not ophørte med at være gyldige efter den 31. december 1986, og forbød bl.a. fremtidig udstedelse af tilladelser til fiskeri med små not på fiskerfartøjer.
19. Der blev vedtaget en midlertidig undtagelse til dette forbud. Ved præsidentielt dekret nr. 526/1988 (FEK A’ 237) blev bestemmelserne i præsidentielt dekret nr. 542/1985 nemlig udelukket fra anvendelse på tilladelser til fiskeri med hornfiskegarn (Belone belone). Disse tilladelser blev kun givet til fiskeri med hornfiskegarn efter hornfisk og makrelgedder (Scomberesox saurus saurus) og var fortsat undergivet betingelserne vedrørende nettets kendetegn og fiskeriperioder. Efterfølgende ophævede præsidentielt dekret nr. 320/1997 (FEK A’ 224) præsidentielt dekret nr. 526/1988 med virkning fra den 31. december 1998 og bestemte, at udstedelse af tilladelser til at drive fiskeri med hornfiskegarn på fiskerfartøjer fremover ville være forbudt, og at alle tilladelser til at fiske med denne type fiskeredskaber ville ophøre med at være gyldige efter denne dato.
20. Ifølge den forelæggende ret følger det af disse bestemmelser, at tildelingen af tilladelser til at fiske med små not blev forbudt fra den 1. januar 1987 for alle fiskearter, og at udstedelse af tilladelser til fiskeri af hornfisk og makrelgedder kun var mulig i perioden fra den 26. oktober 1988 til den 31. december 1998.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
21. Det fiskeredskab, der er reguleret i de nationale bestemmelser, er af typen små not. Denne type net anvendes til at fange små pelagiske arter, såsom makrel eller sardiner. Teknikken består i at omringe fiskestimen med nettet og at lukke den nederste del ved hjælp af en snurpeline for derved at lukke nettet som en sæk og tilbageholde alle de således omringede fisk. I Grækenland anvender fiskere tilsyneladende flere forskellige typer små not, nemlig not til sardiner og stamsild samt not til hornfisk og makrelgedder. De sidstnævnte er kortere, lavere og har finere masker. Der findes desuden snurrevod, der anvendes til sardinfangst, det såkaldte »gri-gri-fiskeri«, der ikke er omfattet af forbuddet.
22. Ved ansøgning af 20. maj 2003 ansøgte Panagiotis Ioannis Karanikolas og 18 andre erhvervsfiskere og ejere af fiskerfartøjer, som var bosiddende i Kavala, samt kooperativet af kystfiskere i Kavala, som de er medlemmer af, om tilladelse til at fiske efter sardiner med små not med de restriktioner og de tekniske kendetegn, der er fastsat i forordning nr. 1626/94.
23. Deres ansøgning blev fremsendt til Nomarchiaki Aftodioikisi Dramas, Kavalas, Xanthis, som indhentede oplysninger om muligheden for at give sådanne tilladelser hos Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon. Landbrugsministeriets generaldirektorat for havfiskeri anførte i skrivelse nr. 172603 af 8. august 2003, at den omhandlede ansøgning ikke kunne imødekommes på grund af forbuddet, der er genstand for hovedsagen, hvilket forbud er en supplerende fiskeriforanstaltning som omhandlet i forordning nr. 1626/94.
24. Denne afgørelse blev meddelt sagsøgerne i hovedsagen ved skrivelse nr. 19/760 af 29. august 2003 fra den nævnte amtsforvaltning.
25. Sagsøgerne i hovedsagen har anlagt søgsmål ved den forelæggende ret med påstand om annullation af skrivelse nr. 172603 og nr. 19/760.
26. Alieftikos Agrotikos Synetairismos gri-gri nomou Kavalas (Makedonia) (kooperativet af fiskere med såkaldte »gri-gri«-fiskerfartøjer i Kavala) og Panellinia Enosi Ploioktiton Mesis Alieias (PEPMA) (den græske sammenslutning af kystfiskere) har interveneret i hovedsagen.
27. Symvoulio tis Epikrateias er af den opfattelse, at medlemsstaterne kan vedtage supplerende foranstaltninger, som er mere vidtgående end forordning nr. 1626/94, i havområder, hvor de udøver suverænitet, med henblik på at beskytte følsomme eller truede arter af havets fauna. De omhandlede foranstaltninger begrænser sig ikke til fastsættelsen af strengere tekniske specifikationer vedrørende fiskeredskaber eller til fastsættelse af de perioder, hvor fiskeri er tilladt i de omhandlede havområder, men kan tillige omfatte et absolut forbud mod at anvende bestemte typer fiskeredskaber. Endvidere berøres de forbud mod anvendelse af visse fiskeredskaber, som blev indført ved de nationale bestemmelser inden forordning nr. 1626/94’s ikrafttrædelse, ikke af de efterfølgende bestemmelser i forordningen, og disse forbud forbliver gyldige, selv om anvendelsen af disse fiskeredskaber er tilladt i henhold til forordningen.
28. Symvoulio tis Epikrateias, som er i tvivl om fortolkningen af forordning nr. 1626/94, har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»1) Kan en medlemsstat i henhold til artikel 1, stk. 2, i […] forordning nr. 1626/94 vedtage supplerende foranstaltninger bestående i et absolut forbud mod at anvende fiskeredskaber, som det i princippet ifølge forordningens bestemmelser er tilladt at anvende?
2) Er det i henhold til bestemmelserne i forordning nr. 1626/94 tilladt i en medlemsstats territorialfarvand i Middelhavet at anvende fiskeredskaber, som ikke henhører under de redskaber, det i henhold til forordningens artikel 2, stk. 3, og artikel 3, stk. 1 og 1a, i princippet er forbudt at anvende, og som det ifølge en national bestemmelse i en medlemsstat blev forbudt at anvende før forordningens ikrafttrædelse?«
Om de præjudicielle spørgsmål
29. Med disse spørgsmål, der behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 1, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1626/94 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national foranstaltning som den, der er genstand for hovedsagen, hvorefter anvendelsen af små not er forbudt, når dels denne foranstaltning blev vedtaget før forordningens ikrafttræden, dels forordningen ikke forbyder anvendelse af denne type net.
30. Med henblik på besvarelsen af disse spørgsmål skal det for det første undersøges, om bestemmelserne i forordning nr. 1626/94 tillader opretholdelsen af »foranstaltninger, som supplerer eller er mere vidtgående end mindstekravene«, der er fastsat i denne forordning, som omhandlet i nævnte forordnings artikel 1, stk. 2. For det andet og i bekræftende fald skal det undersøges, om den i hovedsagen omtvistede nationale foranstaltning opfylder betingelserne i nævnte artikel 1, stk. 2.
31. Hvad for det første angår muligheden for at opretholde supplerende foranstaltninger efter forordning nr. 1626/94’s ikrafttræden er det i denne forordnings artikel 1, stk. 3, præciseret, at Kommissionen underrettes om alle planer om indførelse eller ændring af nationale foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af ressourcerne. Det følger af en ordlydsfortolkning af denne bestemmelse, at pligten til at underrette Kommissionen kun angår nationale foranstaltninger, der vedtages eller ændres efter datoen for forordningens ikrafttræden, og ikke foranstaltninger, der allerede var gældende før denne dato.
32. Denne fortolkning støttes, således som generaladvokaten har anført i punkt 31 i forslaget til afgørelse, af den omstændighed, at det fremgår af anden betragtning til forordning nr. 1626/94, at der bør indføres »en harmoniseret forvaltning, der er tilpasset situationen i Middelhavsområdet og tager højde for de gældende nationale bestemmelser«.
33. Det fremgår ganske vist af ottende betragtning til denne forordning, at nationale foranstaltninger, som supplerer eller er mere vidtgående end mindstekravene i den indførte ordning, kan opretholdes eller indføres på betingelse af, at Kommissionen har undersøgt, om de er forenelige med EU-retten og i overensstemmelse med den fælles fiskeripolitik.
34. Det fremgår imidlertid af Kommissionens indlæg, dels at den ved udarbejdelsen af forordning nr. 1626/94 tog højde for eksisterende nationale foranstaltninger, dels at forordningens ikrafttræden ikke har påvirket anvendelsen af det i hovedsagen omhandlede forbud. Således som generaladvokaten har anført i punkt 32 i forslaget til afgørelse, fremgår det af det forklarende memorandum til forslag til Rådets forordning (EØF) af 11. december 1992 om harmonisering af visse gældende tekniske foranstaltninger i Middelhavet (KOM(92) 533 endelig, EFT 1993 C 5, s. 6), som lå til grund for vedtagelsen af forordning nr. 1626/94, at den »på grundlag af ca. 400 lovtekster, indsendt af fire Middelhavslande til Kommissionens tjenestegrene, har gennemført en sammenlignende analyse af de gældende fiskeribestemmelser i Middelhavet for at uddrage en kerne af bestemmelser, der kan gennemføres på EF-niveau.«
35. Artikel 1, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1626/94 skal derfor fortolkes således, at forordningens ikrafttræden er uden betydning for gyldigheden af en national supplerende foranstaltning, der er vedtaget inden denne ikrafttræden. Denne foranstaltning skal imidlertid være i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat i nævnte artikel 1, stk. 2.
36. Hvad for det andet angår kvalifikationen af en national foranstaltning som en »supplerende foranstaltning« som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1626/94 fremgår det af ordlyden af denne bestemmelse, at medlemsstater med kyst ud til Middelhavet kan lovgive ved at træffe foranstaltninger, som supplerer eller er mere vidtgående end mindstekravene i den ordning, som er indført ved denne forordning, og som er i overensstemmelse med EU-retten og den fælles fiskeripolitik. Når medlemsstaterne træffer sådanne foranstaltninger, skal de drage omsorg for at bevare sårbare eller truede arter og områder.
37. Med henblik på afgørelsen af, om forbuddet mod anvendelse af små not, der er genstand for hovedsagen, er i overensstemmelse med betingelserne i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 1626/94, skal det først undersøges, om denne type net er blandt de typer net, der er forbudt i henhold til forordningen. I benægtende fald skal det herefter undersøges, om dette forbud er en foranstaltning, som er mere vidtgående end dem, der er fastsat ved forordningen. Såfremt dette er tilfældet, er det i henhold til ordlyden af artikel 1, stk. 2, nødvendigt at undersøge, om foranstaltningen er i overensstemmelse med EU-retten, om den er i overensstemmelse med den fælles fiskeripolitik, og om Den Hellenske Republik ved vedtagelsen heraf har draget omsorg for at bevare sårbare eller truede arter og områder.
38. Hvad angår spørgsmålet, om små not er blandt de fiskeredskaber, der er forbudt i medfør af forordning nr. 1626/94, fremgår det af ordlyden af forordningens artikel 3, 5 og 6, idet de to sidstnævnte artikler skal læses i forening med forordningens bilag II og III, at not ikke er genstand for et absolut forbud, men at der blot opstilles restriktioner for deres anvendelse. Det følger heraf, at små not ikke er blandt de fiskeredskaber, hvis anvendelse er forbudt i medfør af forordning nr. 1626/94.
39. Hvad angår spørgsmålet, om forbuddet mod anvendelse af små not er en foranstaltning, som er mere vidtgående end de minimumskrav, der er fastlagt i forordning nr. 1626/94, skal det fastslås, at det fremgår af forordningens artikel 3, stk. 4, at anvendelsen af disse not er forbudt inden for en kystzone på 300 m eller en vanddybde på 30 m, hvis en sådan dybde nås tættere på kysten. Det fremgår desuden af forordningens artikel 5, stk. 1, i forening med bilag II til samme forordning, at for så vidt angår not må nettet højst være 800 m langt og 120 m højt. Endelig, i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1626/94 i forening med bilag III til denne forordning, er anvendelsen og opbevaringen om bord af not, hvis maskestørrelse er mindre end 14 mm, forbudt.
40. Det følger af disse betragtninger, at i overensstemmelse med forordning nr. 1626/94 er anvendelsen af not tilladt på den betingelse, at dette fangstredskab anvendes uden for en kystzone på 300 m eller en vanddybde på 30 m, hvis en sådan dybde nås tættere på kysten, at nettets maksimale længde er 800 m og maksimalt 120 m i højden, og at maskestørrelsen er mere end 14 mm. Forbuddet mod udstedelse af tilladelser til anvendelse af små not, uanset hvor de anvendes, nettets længde, højde eller maskestørrelse, er en foranstaltning, som er mere vidtgående end de minimumskrav, der er fastlagt i forordning nr. 1626/94, som omhandlet i denne forordnings artikel 1, stk. 2.
41. Hvad angår spørgsmålet, om det forbud, der er genstand for hovedsagen, er foreneligt med EU-retten, og navnlig den fælles fiskeripolitik, har sagsøgerne i hovedsagen fremsat en række anbringender. For det første har de gjort gældende, at de sardiner, der fanges ved hjælp af små not, kun udgør 6-9% af den samlede sardinmængde, der fanges i Kavala-regionen, og kun 30 fartøjer anvender disse not i regionen. Endelig gælder forbuddet mod anvendelse af små not kun små fartøjer og ikke store, dvs. fartøjer, der er længere end 14 m. Da de små fartøjer kun kan anvende små not, berøver forbuddet dem enhver mulighed for at fiske. Det anføres i fjerde betragtning til forordning nr. 1626/94, at i en del af kystzonen bør der kun anvendes meget selektive redskaber, som anvendes af småfiskere, hvilket er tilfældet med små not. Simple begrænsninger i anvendelsen ville have været at foretrække. Endelig er den omhandlede foranstaltning ikke begrænset i tid, diskriminerende i forhold til de fiskere, der anvender små not, og har en negativ indvirkning på deres virksomhed.
42. Den græske regering har gjort gældende, at de små not anvendes inden for en kystzone, der er et yngle- og udviklingsområde for visse akvatiske organismer samt overvintringssted for visse fiskearter, herunder sardiner. Små not ødelægger dette havområde og ynglestederne, hvilket påvirker fiskeressourcerne. Visse arter, der lever i disse kystzoner, er udrydningstruede, selv om sardiner ikke er det. Regeringen har nærmere anført, at forbuddet mod fiskeri ved hjælp af små not ikke er til hinder for udviklingen på fiskeriområdet, idet det fortsat er muligt at udøve denne virksomhed ved hjælp af andre redskaber, hvortil tilladelser udstedes. Forbuddet, der er genstand for hovedsagen, er således begrundet, egnet og forholdsmæssigt.
43. Kommissionen har gjort gældende, at for at sikre, at forbuddet, der er genstand for hovedsagen, er foreneligt med den fælles fiskeripolitik i Middelhavet, er det nødvendigt at undersøge, om denne foranstaltning, henset til dens absolutte karakter, er forholdsmæssig og effektiv for så vidt angår målet om bevarelse og forvaltning af levende akvatiske ressourcer. Med henblik herpå skal der tages hensyn til de økonomiske, sociale og miljømæssige aspekter på en afbalanceret måde. Det skal undersøges, om der blev konstateret en alvorlig mangel på kystfisk i forbindelse med vedtagelsen af forbuddet, der er genstand for hovedsagen, om det absolutte forbud var den eneste mulighed, eller om andre foranstaltninger, såsom forebyggelse af »sort« fiskeri eller begrænsning af fangster, ville have været tilsvarende effektive. Endelig skal det undersøges, om de erhvervsdrivende, dvs. de små kystfiskere og brugerne af »gri-gri«, er blevet behandlet ens. Det tilkommer den nationale ret at foretage disse undersøgelser under hensyn til de oplysninger, den råder over.
44. I retsmødet har Kommissionen gjort gældende, at det absolutte forbud forekommer den at være uforholdsmæssigt, henset til det ringe antal fartøjer, der anvender små not, og den beskedne procentdel af fangsterne, der sker ved hjælp heraf. Kommissionen er af den opfattelse, at det ville være tilstrækkeligt at begrænse anvendelsen af denne type net til et lille antal fartøjer og til en bestemt periode af året. Der forekommer at være enighed om, at sardinbestanden ikke er truet, men Kommissionen er ikke klar over, om de øvrige fiskearter er truede af fiskeri med små not. Endelig har Kommissionen bemærket, at det i hovedsagen omhandlede forbud stammer fra 1985, og at situationen bør vurderes på ny under hensyn til videnskabelig rådgivning.
45. Det bemærkes, at i henhold til ordlyden af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2371/2002 »[skal] [d]en fælles fiskeripolitik […] sikre, at de levende akvatiske ressourcer udnyttes på en økonomisk, miljømæssigt og socialt bæredygtig måde. Med henblik herpå anvender EF en forsigtighedstilgang ved at træffe foranstaltninger til at beskytte og bevare de levende akvatiske ressourcer, sikre en bæredygtig udnyttelse af disse ressourcer og begrænse fiskeriets indvirkning på de marine økosystemer mest muligt«.
46. Den forelæggende ret har anført, at præsidentielt dekret nr. 587/1984 blev vedtaget på grundlag af fiskerirådets udtalelse nr. 75 af 12. april 1984. Det blev i denne udtalelse fastslået, at forbuddet mod små not var nødvendigt, da disse fiskeredskaber blev anvendt i en zone på 1-2 sømil fra kysten, der er et område, hvor vandorganismer udvikles og yngler, og hvor der drives fiskeri med andre fiskeredskaber, hvilket havde bevirket en reduktion af fiskebestanden. På samme måde følger det af den græske regerings indlæg i retsmødet, at det er inden for denne zone, at visse akvatiske organismer reproducerer og udvikler sig og visse fiskearter, såsom sardin, overvintrer. Små not blev anvendt til fangst af denne fiskeart inden for denne zone, og denne anvendelse havde til virkning at ødelægge dette havområde. Forbuddet mod denne type fiskeredskaber havde således til formål at forhindre ødelæggelsen og udryddelsen af ressourcerne i dette kystområde.
47. Det fremgår af disse forklaringer, at det i hovedsagen omhandlede forbud ikke blev vedtaget med henblik på beskyttelsen af sardinbestanden, men med det formål at beskytte et skrøbeligt miljø og et marint økosystem. Den omstændighed, at kun en meget lille procentdel af de sardiner, der fanges i Kavala-regionen, fanges ved hjælp af små not, er således uden betydning for vurderingen af, om dette forbud er gyldigt.
48. Det følger således heraf, at det i hovedsagen omhandlede forbud er udtryk for det forsigtighedsprincip, som Unionen og medlemsstaterne skal anvende, når de vedtager foranstaltninger med det formål at beskytte og bevare levende akvatiske ressourcer, at tillade bæredygtig udnyttelse heraf eller at minimere virkningerne af fiskerivirksomhed på de marine økosystemer.
49. For at det nævnte forbud kan anses for foreneligt med EU-retten og i overensstemmelse med den fælles fiskeripolitik, skal det imidlertid være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger og på landbrugsområdet, der omfatter fiskeri, finder udtryk i artikel 34, stk. 2, andet afsnit, EF (jf. dom af 23.3.2006, sag C-535/03, Unitymark og North Sea Fishermen’s Organisation, Sml. I, s. 2689, præmis 53).
50. Hvad angår proportionalitetsprincippet skal forbuddet være egnet til at nå det tilsigtede mål og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det (jf. dommen i sagen Unitymark og North Sea Fishermen’s Organisation, præmis 56).
51. Det tilkommer den nationale ret at afgøre, om forbuddet, der er genstand for hovedsagen, går videre end nødvendigt for at nå det tilsigtede mål. Da foranstaltningen indebærer et absolut forbud, skal det undersøges, om foranstaltninger, såsom bl.a. begrænsninger i anvendelsen af små not til visse årstider eller visse tider på dagen samt en begrænsning i antallet af udstedte tilladelser, ville være tilstrækkelige til at sikre økosystemet i kystzonen.
52. Hvad angår princippet om forbud mod forskelsbehandling skal det bemærkes, at dette princip indebærer, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan differentiering er objektivt begrundet (jf. dom af 17.10.1995, sag C-44/94, Fishermen’s Organisations m.fl., Sml. I, s. 3115, præmis 46).
53. Det bemærkes, at forbuddet, der er genstand for hovedsagen, omfatter tilladelser til fiskeri med en bestemt type net og ikke sondrer mellem de forskellige kategorier af brugere af dette fangstredskab. Derved forekommer denne foranstaltning ikke at indeholde direkte diskriminerende bestemmelser.
54. Det er i retsmødet blevet gjort gældende, at små kystfiskerfartøjer kun anvender små not og ingen anden type fiskeredskaber, og at det nævnte forbud faktisk berøver dem enhver mulighed for at drive fiskeri.
55. Den omstændighed, at en bestemt gruppe i højere grad end en anden berøres af en lovgivningsforanstaltning, indebærer imidlertid ikke nødvendigvis, at denne er uforholdsmæssig eller udtryk for forskelsbehandling, når der med foranstaltningen tilsigtes en samlet løsning på et problem af almen interesse (jf. dommen i sagen Unitymark og North Sea Fishermen’s Organisation, præmis 63).
56. I denne henseende er den omstændighed, som generaladvokaten har fremhævet i punkt 47 i forslaget til afgørelse, at det anføres i fjerde betragtning til forordning nr. 1626/94, at der i en del af kystzonen kun bør anvendes meget selektive redskaber, som bruges af småfiskere, i overensstemmelse med samme betragtning ikke til hinder for, at det forbydes at anvende redskaber, som i ekstrem grad medvirker til at forringe havmiljøet.
57. For så vidt som forbuddet, der er genstand for hovedsagen, kan berøve en kategori af fiskere muligheden for at udøve deres fiskerivirksomhed, tilkommer det den nationale ret at undersøge, om der er objektive forskelle på »gri-gri« og små not for så vidt angår deres kendetegn og deres anvendelse, og om disse forskelle begrunder forbuddet mod de sidstnævnte, men ikke de førstnævnte.
58. Det følger af alle disse betragtninger, at de præjudicielle spørgsmål skal besvares med, at artikel 1, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1626/94 skal fortolkes således, dels at forordningens ikrafttræden er uden betydning for gyldigheden af et nationalt supplerende forbud, der er vedtaget inden forordningens ikrafttræden, dels at forordningen ikke er til hinder for en sådan foranstaltning, forudsat at dette forbud er i overensstemmelse med den fælles fiskeripolitik, at den nævnte foranstaltning ikke går videre end nødvendigt for at opnå det tilsigtede mål, og at den ikke tilsidesætter princippet om ligebehandling, hvilket det tilkommer den nationale ret at undersøge.
Sagens omkostninger
59. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
Artikel 1, stk. 2 og 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1626/94 af 27. juni 1994 om tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne i Middelhavet, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 2550/2000 af 17. november 2000, skal fortolkes således, dels at forordningens ikrafttræden er uden betydning for gyldigheden af et nationalt supplerende forbud, der er vedtaget inden forordningens ikrafttræden, dels at forordningen ikke er til hinder for en sådan foranstaltning, forudsat at dette forbud er i overensstemmelse med den fælles fiskeripolitik, at den nævnte foranstaltning ikke går videre end nødvendigt for at opnå det tilsigtede mål, og at den ikke tilsidesætter princippet om ligebehandling, hvilket det tilkommer den nationale ret at undersøge.