62002CC0304_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. Deze procedure is ingeleid door de Commissie ingevolge artikel 228, lid 2, tweede alinea, EG als vervolg op het arrest van het Hof van 11 juni 1991 in zaak C-64/88, Commissie/Frankrijk.(2) In dat arrest heeft het Hof verklaard dat de Franse Republiek, door van 1984 tot en met 1987 niet te zorgen voor een controle die de naleving waarborgt van de communautaire technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden(3), de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 1 van verordening (EEG) nr. 2057/82 van de Raad van 29 juni 1982 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de activiteiten van vissersvaartuigen uit de lidstaten(4) en artikel 1 van verordening (EEG) nr. 2241/87 van de Raad van 23 juli 1987 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de visserijactiviteiten(5) (hierna: „controleverordeningen”).
2. Het Hof verklaarde in het bijzonder dat de Franse Republiek had nagelaten te zorgen voor passende controle op de naleving van de communautaire voorschriften inzake:
– minimummaaswijdte,
– aan netten bevestigde voorzieningen,
– bijvangsten, en
– de minimummaat waarmee vis mag worden verkocht.
Het Hof verklaarde tevens dat de Franse Republiek niet had voldaan aan haar verplichting om op te treden tegen overtreders van de desbetreffende gemeenschapsbepalingen, zoals in de controleverordeningen werd geëist.
3. Enkele maanden na het arrest van het Hof heeft de Commissie de Franse regering verzocht, haar in kennis te stellen van de maatregelen die zij had genomen ter uitvoering van het arrest, zoals in artikel 228, lid 1, EG wordt geëist. Dit bleek het begin van een langdurige dialoog tussen de Commissie en de Franse regering, die ongeveer elf jaar heeft geduurd, over de inspanningen van Frankrijk tot handhaving van de communautaire visserijverordeningen. Ofschoon de Commissie in de loop van deze dialoog heeft erkend dat er op de meeste van deze punten verbeteringen waren aangebracht, is zij er nog altijd niet van overtuigd dat de Franse Republiek volledig voldoet aan haar verplichtingen betreffende de vangst en de verkoop van ondermaatse vis, in het bijzonder heek, en de vervolging van overtreders van de desbetreffende voorschriften.
4. De Commissie verzoekt het Hof daarom thans, te verklaren dat de Franse Republiek, door nog altijd geen controle uit te oefenen om de naleving te waarborgen van de technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden en door bijgevolg de communautaire controleverordeningen niet na te leven, niet alle maatregelen heeft genomen die nodig zijn voor de uitvoering van het arrest van 11 juni 1991, en derhalve haar verplichtingen krachtens artikel 228, lid 1, EG niet is nagekomen. Tevens verzoekt de Commissie het Hof, de Franse Republiek ertoe te veroordelen op de rekening „eigen middelen van de EG” een dwangsom te storten van 316 500 EUR per dag vertraging bij het nemen van de noodzakelijke maatregelen ter uitvoering van dit arrest, te beginnen op de dag van uitspraak in de onderhavige zaak tot de uitvoering van het arrest van 11 juni 1991. Ten slotte verzoekt zij het Hof, de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.
5. De Franse Republiek verzoekt het Hof primair, de vordering van de Commissie ongegrond te verklaren. Subsidiair, ingeval het Hof aanleiding zou zien tot de oplegging van een dwangsom, verzoekt de Franse Republiek het Hof om bij zijn beoordeling rekening te houden met alle omstandigheden van het geval.
II – De relevante gemeenschapsbepalingen
6. De in deze zaak aan de orde zijnde gemeenschapsbepalingen inzake de controle op de visserijsector zijn aanvankelijk vastgesteld bij verordening nr. 2057/82 en vervolgens bij verordening nr. 2241/87, beide genoemd in punt 1. De thans geldende controleverordening is verordening (EEG) nr. 2847/93 van de Raad van 12 oktober 1993 tot invoering van een controleregeling voor het gemeenschappelijk visserijbeleid (hierna: „verordening nr. 2847/93”).(6)
7. Artikel 1 van verordening nr. 2847/93 bepaalt dat een communautaire regeling wordt ingevoerd om te waarborgen dat de regelingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid worden nageleefd. Deze regeling bevat met name bepalingen voor de technische controle op onder meer instandhoudings- en beheersmaatregelen, alsmede een aantal bepalingen inzake de doeltreffendheid van sancties wanneer deze maatregelen niet in acht worden genomen. Artikel 1, lid 2, bevat de hoofdverplichting van de lidstaten met betrekking tot de controle op de naleving van de communautaire visserijvoorschriften:
„Hiertoe stelt iedere lidstaat, in overeenstemming met de communautaire regeling, passende maatregelen vast om de doeltreffendheid van de regeling te waarborgen. Iedere lidstaat stelt zijn bevoegde autoriteiten voldoende middelen ter beschikking om de in deze verordening aangegeven inspectie- en controletaken te kunnen uitvoeren.”
8. Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2847/93 werkt dit als volgt uit:
„Teneinde te waarborgen dat alle geldende regelingen in verband met de instandhoudings- en controlemaatregelen worden nageleefd, verricht iedere lidstaat op zijn grondgebied en in de onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende maritieme wateren controles op de uitoefening van de visserij en aanverwante activiteiten. Hij inspecteert de vissersvaartuigen en onderzoekt alle activiteiten op basis waarvan de naleving van deze verordening kan worden geverifieerd, waaronder de aanvoer, de verkoop, het vervoer en de opslag van visserijproducten, alsmede de registratie van de aanvoer en de verkoop.”
9.
Inzake de door de lidstaten ten aanzien van overtredingen van de communautaire visserijvoorschriften te nemen handhavingsmaatregelen bepaalt artikel 31, leden 1 en 2, van verordening nr. 2847/93 ten slotte:
„1. Wanneer de lidstaten, met name na een controle of inspectie op grond van deze verordening, constateren dat de voorschriften van het gemeenschappelijk visserijbeleid niet zijn nageleefd, zien zij erop toe dat passende maatregelen worden getroffen, daaronder begrepen de inleiding, overeenkomstig hun nationale wetgeving, van een administratieve of strafrechtelijke actie tegen de verantwoordelijke natuurlijke of rechtspersonen.[(7) ]
2. De krachtens lid 1 ingeleide actie moet er, overeenkomstig de relevante bepalingen van de nationale wetgeving, voor kunnen zorgen dat het economisch voordeel van de verantwoordelijke personen wordt tenietgedaan, of leiden tot resultaten die in verhouding staan tot de ernst van de overtreding, zodat verdere overtredingen van hetzelfde type effectief worden ontraden.”
10. In casu stelt de Commissie dat de controle en handhaving door de Franse autoriteiten ontoereikend is geweest met betrekking tot de communautaire instandhoudingsmaatregelen die de aanvoer en verkoop van ondermaatse vis, in het bijzonder heek, moesten verhinderen. De desbetreffende communautaire maatregelen zijn neergelegd in opeenvolgende verordeningen van de Raad inzake technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden.(8) De thans geldende verordening is verordening (EG) nr. 850/98 van de Raad van 30 maart 1998 voor de instandhouding van de visbestanden via technische maatregelen voor de bescherming van jonge exemplaren van mariene organismen.(9) Zonder dat de relevante bepalingen in extenso behoeven te worden geciteerd, kan meer in het algemeen worden gezegd dat deze verordening verschillende bepalingen bevat ter voorkoming van de vangst, aanvoer en verkoop van ondermaatse vis. Daaronder zijn bepalingen inzake de minimummaaswijdte van netten, een verbod op het bevestigen van voorzieningen aan netten waardoor de mazen worden versperd of anderszins de feitelijke afmetingen daarvan verkleind, en een verbod op onder meer de aanvoer of verkoop van ondermaatse vis, met uitzondering van vangsten die slechts een beperkt percentage van de totale vangst uitmaken.
III – De precontentieuze procedure
11. Zoals reeds uiteengezet, is de vraag of de Franse Republiek maatregelen heeft genomen om een einde te maken aan de overtredingen die door het Hof zijn vastgesteld in zijn arrest van 11 juni 1991, het onderwerp geweest van een lange dialoog tussen de Commissie en de Franse autoriteiten, die heeft geduurd van november 1991 tot de instelling van het onderhavige beroep op 27 augustus 2002. Tijdens deze gehele precontentieuze periode is het standpunt van de Commissie onderbouwd met rapporten van communautaire visserij-inspecteurs(10), waarin de tijdens geregelde bezoeken aan havens en veilingen in verschillende kuststreken van Frankrijk gedane feitelijke constateringen waren neergelegd.
12. In de aanvankelijke briefwisseling tussen de Commissie en de Franse Republiek over de door deze laatste genomen maatregelen ter beëindiging van de in het arrest van 11 juni 1991 vastgestelde inbreuken, verklaarden de Franse autoriteiten dat zij „al het mogelijke deden om in overeenstemming te handelen met de relevante bepalingen van het Verdrag teneinde uitvoering te geven aan het arrest”. Zij noemden onder meer een „action de longue haleine”, gericht op vermindering van de aanvoer van ondermaatse vis.
13. Na bezoeken aan een aantal Franse havens in 1992 rapporteerden inspecteurs van de Gemeenschap dat de situatie was verbeterd, vooral wat de wettelijke bepalingen inzake de controle op de naleving van de communautaire visserijvoorschriften betreft. Niettemin waren de controles in een aantal opzichten nog steeds onbevredigend. Problemen betroffen met name de meetinstrumenten voor het meten van maaswijdten en de controle op bijvangsten en vismaten. De Commissie zond de Franse Republiek daarom op 11 oktober 1993 een officiële aanmaning waarin zij op deze punten wees en de Franse regering verzocht, haar opmerkingen in te dienen.
14. Op grond van de daarop door de Franse regering verschafte informatie en uitleg kon de Commissie concluderen dat de inbreuk met betrekking tot de controle op naleving van de communautaire regels betreffende bijvangsten, was beëindigd. Zij hield echter vol dat er nog steeds manco’s waren, met name op het punt van het meten van maaswijdten en de aanvoer en veiling van ondermaatse vis. Uit dit laatste leidde de Commissie af dat de Franse autoriteiten een tolerante houding aannamen ten aanzien van de aanvoer en verkoop van ondermaatse vis in strijd met de communautaire regels. Bovendien was de „action de longue haleine” in een deel van Bretagne, Pays Bigouden(11), kennelijk opgeschort vanwege de moeilijke sociaal-economische situatie in die regio en de politieke gevoeligheid van het probleem. De „tolerante opstelling” rond de controles werd versterkt doordat bij vervolgingen over het algemeen geen straffen werden opgelegd die evenredig waren aan de ernst van de overtreding.
15. De Commissie zond de Franse Republiek daarom ingevolge artikel 171, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 228, lid 2, EG) op 14 april 1996 een met redenen omkleed advies, waarin het erop wees dat het arrest van het Hof van 11 juni 1991 nog niet volledig was uitgevoerd op de volgende punten:
– niet-naleving van de communautaire voorschriften inzake het meten van minimummaaswijdten;
– ontoereikende controle, waardoor verkoop van ondermaatse vis mogelijk was;
– tolerante houding van de Franse autoriteiten, die werd aangemoedigd doordat bij de vervolging van overtredingen over het algemeen geen straffen werden opgelegd die evenredig waren aan de ernst van de overtreding en dus geen afschrikkende werking hadden.
De Commissie wees de Franse Republiek erop dat het Hof financiële sancties kon opleggen indien zij het arrest van 11 juni 1991 niet uitvoerde. De Franse Republiek werd verzocht te reageren binnen twee maanden na kennisgeving van het met redenen omkleed advies.
16. In haar antwoorden van 26 juli 1996 en 27 mei 1997 op het met redenen omkleed advies stelde de Franse Republiek dat de communautaire verordeningen inzake minimummaaswijdten naar behoren werden toegepast en dat zij van communautaire visserij-inspecteurs geen klachten op dit punt had ontvangen. Zij verstrekte tevens informatie en cijfers over uitgevoerde inspecties, opgelegde sancties en de middelen die voor de controle op de naleving van de communautaire visserijvoorschriften waren vrijgemaakt. Ten slotte beklaagde de Franse Republiek zich erover dat de rapporten met de bevindingen van de communautaire visserij-inspecteurs haar niet ter beschikking waren gesteld, zodat zij niet in de gelegenheid was geweest om adequaat in te gaan op de feiten in het met redenen omkleed advies.
17. In latere brieven verschafte de Franse regering de Commissie aanvullende informatie over de verhoogde Franse controle-inspanningen en de maatregelen die waren genomen ter verbetering van de interne organisatie van de met de controle op de naleving van de communautaire visserijvoorschriften belaste diensten. In een van deze brieven (van 31 oktober 1997) wordt opgemerkt dat er een bevredigend evenwicht in de toepassing van de communautaire en nationale bepalingen lijkt te zijn bereikt, „afgezien van het resterend probleem van de maat van kleine heek (‚merluchon’) in de Pays Bigouden”.
18. In weerwil van deze opmerkingen en de positieve ontwikkelingen op organisatorisch gebied waarop door de Franse autoriteiten was gewezen, bleek bij latere bezoeken van communautaire visserij-inspecteurs aan Franse havens en veilingen in de kustgebieden van 1996 tot en met 2000 dat het probleem van de aanvoer en verkoop van ondermaatse vis hardnekkig was. Bij verschillende gelegenheden merkten de communautaire visserij-inspecteurs op dat er bij de aanvoer en op veilingen geen ambtenaren aanwezig waren, dan wel dat de aanwezige ambtenaren niets ondernamen tegen de verkoop van ondermaatse heek (bezoek aan Le Guilvinec en Concarneau in september 1997 en aan Marennes-Oleron, Arcachon en Bayonne in oktober 1997). In een van de rapporten (bezoek aan Lorient, Le Guilvinec en Concarneau in augustus 1996) wordt melding gemaakt van „een stilzwijgende afspraak tussen de industrie en de autoriteiten om de aanvoer van heek van 24 cm te accepteren, in plaats van de wettelijke maat van 27 cm”. In een ander rapport (bezoek aan Douarnenez, Lorient en Le Guilvinec in maart 1999) staat dat er mondelinge instructies waren dat de plaatselijke autoriteiten vis onder 17 cm van de veiling zouden halen, maar dat vis tussen 17 en 23 cm en tussen 23 en 26 cm verkocht mocht worden. Verder werd geconstateerd dat deze ondermaatse heek, dikwijls verkocht als „merluchon friture” (bakheek), meestal openlijk werd geveild onder code „00”, die uitsluitend bestemd was voor deze categorie vis alsook voor ondermaatse vis van andere soorten (bezoek aan Lorient, Benodet, Loctudy, Le Guilvinec, Lesconil en St. Guénolé in juli 1999). Ten slotte bleek bij een bezoek aan de middellandsezeehavens Sète, Agde en Port Vendres in april 2000 dat de beschreven praktijken niet beperkt bleven tot Bretagne, maar dat het probleem binnen de Franse Republiek wijder verspreid was.
19. Deze bevindingen van de communautaire visserij-inspecteurs waren voor de Commissie aanleiding tot het uitbrengen van een aanvullend met redenen omkleed advies op 6 juni 2000. De Commissie concludeert dat er sinds het met redenen omkleed advies van 17 april 1996 en het antwoord van de Franse regering, nog steeds ondermaatse vis wordt verkocht op veilingen en rechtstreeks aan kopers, dat nationale inspecteurs geen toezicht houden op de aanvoer en veiling met het oog op de opsporing van ondermaatse vis, met name heek, en dat overtredingen slechts sporadisch worden vervolgd. De Commissie acht het gebruik van code „00” in officiële veilingdocumenten bijzonder ernstig, aangezien dit een duidelijke schending is van verordening (EG) nr. 2406/96 van 26 november 1996 houdende vaststelling van gemeenschappelijke handelsnormen voor bepaalde visserijproducten(12), in het bijzonder artikel 2 daarvan. Het feit dat het probleem van de „merluchon” (kleine heek) politiek gevoelig ligt, dat het één regio in het bijzonder betreft en dat het probleem de laatste jaren aanzienlijk kleiner is geworden, kan volgens de Commissie niet rechtvaardigen dat technische instandhoudingsmaatregelen niet worden uitgevoerd. Aangezien de betrokken maatregelen de bescherming van jonge vis tot doel hebben, kan stelselmatige niet-inachtneming van de communautaire voorschriften rampzalige gevolgen hebben voor de toestand van de beschikbare bestanden. De overtreding van deze voorschriften is derhalve een ernstige zaak, vooral daar de Franse autoriteiten kennelijk instructies hebben gegeven om de voorschriften niet toe te passen. De Commissie verzocht de Franse regering om binnen twee maanden na de kennisgeving van het nadere met redenen omkleed advies de voor het opheffen van de daarin genoemde inbreuken noodzakelijke maatregelen te nemen.
20. In haar antwoord van 1 augustus 2000 heeft de Franse regering op drie punten speciaal de aandacht gevestigd. In de eerste plaats werd code „00” volgens haar nooit gebruikt als aanduiding van ondermaatse vis, maar werd deze gebruikt voor ongesorteerde vis van diverse maten. In de tweede plaats hadden de communautaire visserij-inspecteurs in hun rapport degenen die de commerciële afhandeling van de verkoop in handen hadden, kennelijk aangezien voor degenen die belast waren met de toepassing van de visserijvoorschriften, die als enigen bevoegd waren om een overtreding vast te stellen. De Franse regering vindt dat het te ver gaat en zelfs onrechtvaardig is om te concluderen dat de toezichthoudende diensten een tolerante houding tentoon hadden gespreid, gezien de aan de Commissie overgelegde cijfers over het optreden van de Franse autoriteiten bij overtreding van de regels voor minimumvismaten. In de derde plaats was sinds het rapport van de communautaire inspecteurs van juli 1999 het organisatorisch en wettelijk kader van de controle op de naleving van de visserijvoorschriften aanzienlijk verbeterd. Uit de reorganisatie van de controlediensten blijkt het vaste voornemen van de Franse autoriteiten om de effectiviteit van de controles in de visserijsector te vergroten.
21. De Commissie heeft (op 15 februari 2001) gereageerd met een verzoek om meer informatie over de door de Franse Republiek genomen maatregelen om een einde te maken aan het gebruik van code „00”. Daarnaast heeft de Commissie verklaard dat zij nota had genomen van de bereidheid van de Franse Republiek om haar toezichthoudende capaciteit te vergroten, maar dat haar aanvullend met redenen omkleed advies vooral betrekking had op het probleem van de aanvoer en verkoop van ondermaatse heek, in het bijzonder in de Bretonse regio’s Finistère en Morbihan. Zij heeft de Franse autoriteiten dan ook verzocht om overlegging van vonnissen die speciaal dit type overtreding betroffen. Deze informatie is door de Franse regering verstrekt op 16 oktober 2001. In de eerste plaats heeft zij een circulaire overgelegd waarin de regionale en departementale autoriteiten werd opgedragen om uiterlijk eind 2001 het gebruik van code „00” te beëindigen. Tevens heeft zij erop gewezen dat kopieën van officiële rapporten inzake overtredingen en inbeslagnames en van relevante vonnissen aan de Commissie waren gestuurd. Ook heeft zij verklaard dat sinds 1998 het aantal vervolgingen wegens overtreding van de regels inzake minimumvismaten is toegenomen en dat er afschrikkende straffen zijn opgelegd. Ten slotte heeft de Franse regering gewezen op een in 2001 aangenomen algemeen plan voor de controle op de visserijsector, waarin prioriteiten zijn gesteld voor het toezicht op de naleving van de visserijvoorschriften. Deze prioriteiten omvatten onder meer een plan voor het herstel van heek en een strikte controle op de minimumvismaat.
22. Intussen hadden de communautaire visserij-inspecteurs opnieuw (in juni 2001) een aantal havens in de Pays Bigouden bezocht en opnieuw geconstateerd dat het niveau en de kwaliteit van de controles nog ontoereikend waren. De inspecteurs concludeerden dat de naleving van technische maatregelen in deze streek nog niet aanvaardbaar kon worden geacht. Bij voortduring werd ondermaatse heek aangevoerd en verkocht, zonder dat waarneembare controle-inspanningen werden verricht om aan deze praktijken een einde te maken. Ook stelden zij vast dat de verantwoordelijke nationale autoriteiten over onvoldoende middelen beschikten, slecht waren toegerust en onvoldoende waren opgeleid. De administratieve procedures waren niet voldoende uitgewerkt om de situatie het hoofd te bieden. Ten slotte merkten zij op dat het niveau en de kwaliteit van de controles op veilingen en in de detailverkoop bijzonder laag waren.
23. Omdat de Commissie van mening was dat in de informatie van de Franse Republiek over de verbetering van haar inspanningen op het gebied van het toezicht in het algemeen, onvoldoende werd ingegaan op het probleem van de handhaving van de communautaire voorschriften voor ondermaatse heek in de Pays Bigouden, concludeerde zij dat de Franse Republiek nog altijd geen passende maatregelen had genomen ter uitvoering van het arrest van het Hof van 11 juni 1991. De Commissie stelde daarom op 27 augustus 2002 krachtens artikel 228, lid 2, EG het onderhavige beroep in. De conclusies van beide partijen zijn reeds weergegeven in de punten 4 en 5 van deze conclusie.
IV – De huidige situatie
24. Ter voorbereiding van de mondelinge behandeling heeft het Hof de Commissie en de Franse Republiek op 19 december 2003 een aantal schriftelijke vragen gesteld over de huidige situatie met betrekking tot het probleem van de aanvoer en verkoop van ondermaatse vis. De Commissie werd gevraagd of de communautaire visserij-inspecteurs sinds de instelling van het beroep inspecties ter plaatse hadden uitgevoerd, zo ja, de rapporten van deze inspecteurs over te leggen, en, voor het geval was gerapporteerd dat nog steeds grote hoeveelheden ondermaatse vis werden verkocht, aan te geven welke maatregelen de Franse autoriteiten moesten treffen om aan deze situatie een einde te maken. De Franse Republiek werd verzocht informatie te verschaffen over het aantal sinds de inleiding van de onderhavige procedure op zee en aan wal (zowel op veilingen als daarbuiten) verrichte controles om de naleving van de voorschriften voor minimumvismaten te garanderen, alsmede over het aantal overtredingen en de tegen deze overtredingen ondernomen juridische actie. Beide partijen hebben de gevraagde informatie overgelegd op 30 januari 2004.
25. De Commissie heeft geantwoord dat sinds de instelling van het beroep drie inspecties ter plaatse zijn verricht. Tijdens deze bezoeken is vastgesteld dat hoewel het aanbod van ondermaatse heek was verminderd in Bretagne, in het bijzonder in de Pays Bigouden, dit niet het geval was in het Middellandse-Zeegebied. De communautaire inspecteurs merkten op dat er geen controles werden verricht ter voorkoming van de verkoop van ondermaatse vis tijdens de aanvoer, en dat niet van alle overtredingen een officieel rapport werd opgemaakt. Ondanks de sinds 1998 door de Franse autoriteiten genomen maatregelen ter verbetering van de controle kon de Commissie niet vaststellen dat deze een reëel effect hadden gesorteerd. Integendeel, zij heeft reden om aan te nemen dat dit niet het geval is. Om te kunnen concluderen dat aan de inbreuk werkelijk een einde is gekomen, zou zij moeten beschikken over volledige en diepgaande informatie over alle controles in 2001, 2002 en 2003 met betrekking tot ondermaatse vis, in het bijzonder heek. Ter terechtzitting heeft de Commissie daaraan toegevoegd dat voor behoorlijke naleving van verordening nr. 2847/93 is vereist dat de gehele keten van activiteiten rond de visvangst wordt gecontroleerd en dat in die reeks activiteiten de controle op de aanvoer bijzonder belangrijk is. De door de Franse regering overgelegde informatie en cijfers zijn niet voldoende specifiek om te kunnen concluderen dat aan de inbreuk een einde is gekomen.
26. In haar antwoord heeft de Franse regering cijfers overgelegd van de inspecties op zee en aan wal voor de jaren 2001 tot en met 2003. Uit deze cijfers blijkt dat in 2003 beide typen inspecties aanzienlijk zijn teruggelopen, vergeleken met de twee voorgaande jaren. Het teruglopen van het aantal inspecties op zee wordt verklaard doordat zeeschepen waren ingezet voor de bestrijding van de vervuiling na het vergaan van de olietanker Prestige. Volgens de Franse regering is de afname van het aantal controles aan wal toe te schrijven aan een verbeterde discipline bij de vissers, welke ook door de communautaire inspecteurs is opgemerkt tijdens een onaangekondigd bezoek in juni 2003. Bij die gelegenheid is geen ondermaatse vis aangetroffen. Ook de cijfers betreffende strafopleggingen geven voor 2002 een afname te zien ten opzichte van 2001. Deze is veroorzaakt door een amnestiewet(13) waarbij boetes beneden 750 EUR zijn kwijtgescholden, terwijl hogere boetes alleen zijn kwijtgescholden nadat deze waren betaald. De boetes wegens overtreding van de regels voor vismaten zijn aanzienlijk hoger geworden.
27.
Ter terechtzitting is de Franse regering ingegaan op de opmerking van de Commissie dat de aanvoer van ondermaatse heek in de streek die haar de meeste zorgen baarde, de Pays Bigouden in Bretagne, weliswaar was teruggelopen, maar de Middellandse-Zeekust nog steeds problematisch was. Haar commentaar luidt dat ten tijde van het arrest van het Hof van 11 juni 1991 voor de visserij op de Middellandse Zee geen specifieke instandhoudingsmaatregelen golden, zodat het feit dat de naleving van verordening nr. 2847/93 in die regio nog niet bevredigend is, niet kan worden beschouwd als niet-uitvoering van het arrest van het Hof.
V – Beoordeling
A – Opmerkingen vooraf: de handhavingsverplichting in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid
28. Alvorens de maatregelen van de Franse Republiek ter naleving van de relevante communautaire visserijvoorschriften na het arrest van het Hof van 11 juni 1991 aan een beoordeling te onderwerpen, zal ik eerst het aan de orde zijnde probleem in zijn context plaatsen, namelijk het belang van handhaving van de bepalingen van het gemeenschapsrecht, speciaal op het gebied van het gemeenschappelijk visserijbeleid.
29. In het algemeen gesproken is de communautaire rechtsorde, hoewel autonoom, een afhankelijke rechtsorde in die zin dat zij op de meeste gebieden afhankelijk is van de inspanningen van de lidstaten om volledige naleving van de verplichtingen die aan de deelnemers aan het economisch verkeer worden gesteld, te verzekeren. De lidstaten hebben krachtens artikel 10 EG de algemene plicht, alle maatregelen te nemen die nodig zijn om te garanderen dat het gemeenschapsrecht daadwerkelijk wordt toegepast en gehandhaafd en dat zijn „effet utile” wordt verwezenlijkt. In het bijzonder moeten de lidstaten garanderen dat een passend wettelijk kader aanwezig is voor de toepassing en handhaving van communautaire maatregelen, dat er bevoegde autoriteiten zijn aangewezen, dat voldoende middelen beschikbaar zijn gesteld en dat afdoende wordt opgetreden tegen overtreders. Wanneer de handhaving in de lidstaten ontoereikend is, zal het onmogelijk zijn de doelstellingen van de desbetreffende gemeenschapsbepalingen op min of meer uniforme wijze in de gehele Gemeenschap te verwezenlijken.
30. Ofschoon de lidstaten een ruime beleidsvrijheid hebben om te bepalen hoe zij dit doel willen bereiken, heeft het Hof in zijn rechtspraak bepaalde normen gesteld ten aanzien van de procedurevoorschriften met betrekking tot handhaving van de communautaire rechten en verplichtingen. Met name heeft het Hof in vaste rechtspraak uitgemaakt dat zulke regels niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken (effectiviteitsbeginsel).(14) Voorts heeft het Hof duidelijk gemaakt dat de lidstaten op grond van hun verplichtingen uit hoofde van artikel 10 EG met betrekking tot de handhaving, ervoor moeten zorgen dat „overtredingen van het gemeenschapsrecht onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van het nationale recht” en dat deze straffen „doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Verder dienen de nationale autoriteiten even energiek op te treden tegen overtredingen van het gemeenschapsrecht als wanneer het gaat om de handhaving van een overeenkomstige nationale wettelijke regeling.”(15)
31.
Strikte naleving van deze algemene verplichtingen tot effectieve afdwinging en handhaving van communautaire maatregelen is in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid van bijzonder belang, en wel om een aantal redenen. Deze betreffen het karakter van de visserij als economische activiteit, het feit dat de visbestanden in de communautaire wateren moeten worden beschouwd als natuurlijke hulpbronnen die de lidstaten gemeenschappelijk hebben, de onderlinge afhankelijkheid tussen de belangen van de lidstaten op dit gebied, en het morele risico dat aan het stellen van beperkingen aan de exploitatie van bepaalde rijkdommen verbonden is.
32. Het beheer van natuurlijke rijkdommen zoals visbestanden houdt in dat economische (kortetermijn‑)belangen gericht op een maximale exploitatie, moeten worden verenigd met het belang van de instandhouding van bestanden op een biologisch en ecologisch aanvaardbaar peil, zodat ook op langere termijn nog exploitatie mogelijk is. Deze fundamentele spanning komt ook tot uiting in artikel 2 van verordening (EG) nr. 2371/2002 van de Raad van 20 december 2002 inzake de instandhouding en de duurzame exploitatie van de visbestanden in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid(16), volgens hetwelk het gemeenschappelijk visserijbeleid „een exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen [garandeert] die voor duurzame omstandigheden op economisch, ecologisch en sociaal gebied zorgt”. In deze formule is het begrip duurzaamheid het Leitmotiv. Een van de bijzondere kenmerken van de visserij als economische activiteit is immers dat het product tevens het productiemiddel is. Het is een hernieuwbare natuurlijke hulpbron. Dit betekent dat er een natuurlijk, biologisch houdbaar maximum bestaat voor de mate van exploitatie van visbestanden. Worden maatregelen tot beperking van de visvangst of tot bescherming van jonge vis niet nageleefd, dan zal dit zonder meer nadelig zijn voor de reproductiecapaciteit van de bestanden op langere termijn. Dit basisgegeven is de reden waarom gedetailleerde voorschriften voor controle en naleving vanaf het begin integrerend deel hebben uitgemaakt van het gemeenschappelijk visserijbeleid.
33. Ook het Hof heeft de noodzaak van strikte naleving van de instandhoudingsmaatregelen in de visserijsector teneinde de productiecapaciteit op de lange termijn te kunnen behouden, benadrukt, waar het overwoog dat „[d]e naleving van de communautaire regeling inzake instandhouding en beheer van visbestanden voor de lidstaten een dringende verplichting [is], met het oog op de bescherming van de visgronden, de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee en de duurzame en evenwichtige exploitatie daarvan onder passende economische en sociale omstandigheden”.(17) In dezelfde lijn overwoog het Hof: „[z]ouden de bevoegde autoriteiten van een lidstaat stelselmatig afzien van vervolging van de voor […] overtredingen verantwoordelijke personen, dan zouden zowel het behoud en het beheer van de visbestanden als de eenvormige toepassing van het gemeenschappelijk visserijbeleid in gevaar komen”.(18)
34. Visbestanden moeten worden beschouwd als een gemeenschappelijke natuurlijke hulpbron van de lidstaten, die moet worden beheerd door alle lidstaten tezamen in het belang van eenieder. Niet-naleving van de communautaire instandhoudingsmaatregelen in een lidstaat benadeelt de belangen van (de visserij in) andere lidstaten. Er bestaat met andere woorden een hoge mate van interdependentie in deze sector, die impliceert dat de lidstaten een „gezamenlijke verantwoordelijkheid”(19) hebben voor de controle op het systeem van vangstbeperkingen en de handhaving van de bepalingen tot bescherming van de visbestanden tegen overbevissing.
35. Een ander aspect van deze interdependentie is dat de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid uiteraard in de eerste plaats afhangt van de medewerking van de visserijsector. Er mag van worden uitgegaan dat de bereidheid om beperkingen van de visvangst te accepteren en zich daaraan te houden, groter zal zijn wanneer de vissers mogen verwachten dat deze beperkingen gelijkelijk door alle lidstaten worden gehandhaafd en dat zij dus onder omstandigheden opereren die vergelijkbaar zijn met die welke gelden voor hun concurrenten uit andere lidstaten. Verschillen in de wijze waarop de voorschriften van het gemeenschappelijk visserijbeleid door de lidstaten ten uitvoer worden gelegd, kunnen als discriminatoir worden ervaren, leidend tot een verstoring van de mededinging. Gelijkheid bij de handhaving is een van de aspecten van de „level playing field” waarop zij moeten kunnen opereren.
36. Voorts moet men zich realiseren dat, wanneer de bevissing van een bepaald bestand uit instandhoudingsoogpunt is beperkt, dit het morele risico van niet-naleving meebrengt. Schaarste als gevolg van het feit dat kleinere hoeveelheden vis mogen worden aangevoerd, zal leiden tot hogere prijzen, wat het voor vissers op zich aantrekkelijk maakt om de desbetreffende regels te overtreden. Het stellen van beperkingen creëert aldus een economische prikkel tot verdergaande exploitatie van bestanden die al onder druk staan. Dit is op zich reeds reden om het toezicht en de handhaving met betrekking tot de visserij op met overbevissing bedreigde soorten te intensiveren.
37. Deze opmerkingen illustreren dat adequaat toezicht en handhaving in de visserijsector essentieel zijn om te verzekeren dat de visbestanden op duurzame wijze worden geëxploiteerd. Aangezien tekortkomingen op dit gebied hun weerslag hebben op de instandhouding van rijkdommen die alle lidstaten gemeen hebben, moeten hun inspanningen op het gebied van de handhaving voldoen aan hoge eisen. Dit betekent dat de door verordening nr. 2847/93 aan de lidstaten gestelde verplichtingen strikt moeten worden uitgelegd.
38. In zijn algemeenheid eist artikel 1 van verordening nr. 2847/93 dat de lidstaten „passende maatregelen vast[stellen] om de doeltreffendheid van de regeling te waarborgen”. Artikel 2 bepaalt vervolgens dat zij controles moeten verrichten op de uitoefening van de visserij en aanverwante activiteiten, de vissersvaartuigen moeten inspecteren en alle activiteiten op basis waarvan de naleving van de verordening kan worden geverifieerd, waaronder de aanvoer en de verkoop, moeten onderzoeken. Ten slotte verplicht artikel 31 de lidstaten om passende maatregelen te treffen tegen natuurlijke en rechtspersonen die zich niet hebben gehouden aan de voorschriften van het gemeenschappelijk visserijbeleid en hetzij het economisch voordeel van de verantwoordelijke personen teniet te doen, hetzij maatregelen te nemen „die in verhouding staan tot de ernst van de overtreding, zodat verdere overtredingen van hetzelfde type effectief worden ontraden”.
39. Het door de lidstaten ingevolge verordening nr. 2847/93 te bereiken resultaat is dus, ervoor te zorgen dat hun toezicht en activiteiten op het gebied van de handhaving daadwerkelijk doeltreffend zijn. „Doeltreffend” moet in dit verband aldus worden begrepen dat er een serieus te nemen mate van waarschijnlijkheid is dat vissers die zich niet aan de regels houden, een hoog risico lopen om betrapt te worden en dat er sancties worden opgelegd die hun ten minste het door de overtreding van de visserijvoorschriften opgebouwd economisch voordeel ontnemen. De intensiteit van de controle en de dreiging van repressie moeten voldoende druk opleveren om niet-naleving economisch onaantrekkelijk te maken en dus om te verzekeren dat de situatie die met de relevante visserijvoorschriften wordt beoogd, werkelijkheid wordt.
40. Dit is de maatstaf die moet worden aangelegd bij de beoordeling of de gestelde inbreuk door de Franse Republiek voortduurt.
B – Twee algemene punten: de referentiedatum en het bewijs
41. Om te beginnen moet in procedures ingevolge artikel 228, lid 2, EG de vraag of een lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen, worden beantwoord aan de hand van de situatie die in die lidstaat bestond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies van de Commissie genoemde periode. In de onderhavige zaak heeft de Commissie een eerste met redenen omkleed advies tot de Franse Republiek gericht op 14 april 1996. Dit werd aangevuld met een tweede met redenen omkleed advies op 6 juni 2000. Aangezien de uiterste termijn die in dit laatste document voor beëindiging van de inbreuk werd gesteld twee maanden bedroeg, is 6 augustus 2000 het tijdstip aan de hand waarvan moet worden vastgesteld of de Franse Republiek heeft voldaan aan haar verplichting krachtens artikel 228, lid 1, EG om het arrest van het Hof van 11 juni 1991 uit te voeren.(20)
42. Dit betekent dat voor de vaststelling of de gestelde niet-nakoming voortduurt, geen rekening kan worden gehouden met ontwikkelingen van na die datum.(21) Wel zijn deze ontwikkelingen relevant voor de vraag of een forfaitaire som of dwangsom moet worden opgelegd als bedoeld in artikel 228, lid 2, derde alinea, EG. Ik kom daarop hierna terug.
43. Het tweede punt betreft het bewijs. De stelling van de Commissie dat de controles en de vervolging van overtredingen van de communautaire regels voor minimumvismaten ontoereikend waren, is grotendeels gebaseerd op de (in het dossier aanwezige) rapporten die door communautaire visserij-inspecteurs zijn opgesteld bij hun regelmatige inspecties ter plaatse in Franse kustgebieden. Deze rapporten beslaan de jaren van mei 1994 tot en met juli 2003.
44. De Franse regering maakt er bezwaar tegen dat de Commissie zich ertoe beperkt te stellen dat de door de Franse autoriteiten genomen maatregelen tot beëindiging van de resterende overtredingen niet passend waren, zonder aan te geven welke maatregelen dan wel gepast waren geweest. Zij klaagt tevens dat de Commissie de door de Franse regering overgelegde feiten en cijfers eenvoudig als onvoldoende van de hand wijst, zonder deze te weerleggen, terwijl het aan de Commissie is om aan te tonen dat de betrokken lidstaat zijn verplichtingen uit hoofde van het Verdrag nog steeds niet nakomt.(22) Bovendien stelt zij dat de rapporten van de communautaire visserij-inspecteurs waarop de Commissie zich beroept, haar niet zijn overgelegd, zodat zij niet op de bevindingen in deze rapporten heeft kunnen reageren. Volgens haar zijn de verschillende argumenten van de Commissie niet onderbouwd met exacte feiten en berusten zij slechts op vermoedens, waardoor zij een subjectieve indruk wekken.
45. Inderdaad moet het aantonen van een niet-nakoming in de zin van de artikelen 226 EG en 228 EG gebaseerd zijn op de objectieve vaststelling(23) dat de lidstaat een van de verplichtingen die het Verdrag of afgeleid recht hem oplegt, niet is nagekomen. De vraag is in dit verband of de informatie in de rapporten van de communautaire visserij-inspecteurs voldoende is om tot zulk een objectieve vaststelling te komen.
46.
In de omstandigheden van het geval ben ik inderdaad van mening dat deze rapporten een betrouwbare bron zijn voor de toestand van de controlepraktijk in de door hen bezochte Franse havens en veilingen. Alles bijeen geven deze rapporten een algemeen en consistent beeld van de praktijk van de controle op de naleving van de communautaire beheersmaatregelen in de Franse Republiek in de afgelopen tien jaar. Ofschoon de Franse regering stelt dat de rapporten zelf haar niet zijn toegezonden, bevatten zij wel verslagen van slotbijeenkomsten waarop de bevoegde nationale autoriteiten in kennis werden gesteld van de resultaten van de controlebezoeken. Verder zij eraan herinnerd dat het Hof in zijn arrest van 11 juni 1991 vergelijkbare rapporten van communautaire inspecteurs heeft geaccepteerd als bewijs dat de controlevoorschriften niet waren nageleefd, in het licht van het feit dat de Franse regering door haar eigen diensten rapporten over de in geding zijnde inspecties had laten opmaken en derhalve in staat was vraagtekens te zetten bij de juistheid van de bevindingen van de communautaire visserij-inspecteurs.(24)
C – De eerste grief: onvoldoende controle
47. Over de eerste grief van de Commissie merkt de Franse regering op dat zij sinds het arrest van het Hof van 11 juni 1991 haar surveillancecapaciteit onophoudelijk heeft vergroot. Zij wijst daarbij in het bijzonder op drie aspecten: a) de toename van het aantal inspecties, b) de opstelling van controleplannen, en c) het feit dat tijdens een bezoek van communautaire visserij-inspecteurs in september 2002 geen ondermaatse vis is aangetroffen.
48. De Commissie brengt daartegen in dat de cijfers over toename van het aantal inspecties betrekking hebben op inspecties op zee en dat deze niet even geschikt zijn als de controle op aangevoerde vangsten en geveilde vis. Zij juicht de opstelling van de controleplannen voor 2001 en 2002 wel toe, maar merkt op dat deze op zichzelf geen einde aan de niet-nakoming kunnen maken, aangezien dit afhangt van de wijze waarop zij in de praktijk worden uitgevoerd. De Commissie heeft niet kunnen vaststellen dat de situatie werkelijk is verbeterd. Wat het feit betreft dat bij het bezoek in september 2002 geen ondermaatse vis is aangetroffen, verklaart de Commissie dat dit bezoek het beheer van de visquota betrof en dat dit feit niet moet worden gezien als een stilzwijgende constatering in verband met de controle op de naleving van de regels betreffende ondermaatse vis.
49. De Franse regering maakt er bezwaar tegen dat de Commissie niet uitlegt waarom inspecties op zee minder effectief zijn dan aan wal, en zij acht haar argumenten voor haar eerste grief onsamenhangend en ongegrond. Zij wijst erop dat de controleplannen voor 2001 en 2002 voorzien in controles in alle fasen van de productieketen, zowel op zee als aan wal, en in alle stadia van de handel. De toename van het aantal controles blijkt uit cijfers over de periode van september 2001 tot en met februari 2002. De Franse regering betoogt dat het antwoord van de Commissie betreffende het bezoek van september in tegenspraak is met het feit dat zij zich beroept op de bevindingen die tijdens dit bezoek zijn gedaan om aan te tonen dat de controles ondermaats waren.
50. Volgens verordening nr. 2847/93 moeten de lidstaten alle activiteiten die verband houden met de visserij, van het vangen tot de verkoop op doeltreffende wijze controleren. Erkend moet worden dat de Franse Republiek verschillende maatregelen heeft genomen om de controle op de naleving van de voorschriften van het gemeenschappelijk visserijbeleid in het algemeen, te verbeteren, zoals de verhoging van het aantal controles op zee, het uittrekken van extra middelen voor controle, het reorganiseren van haar interne controlediensten, het verbeteren van haar wet- en regelgeving en het opstellen van controleplannen, programma’s en circulaires, het instrueren van regionale ambtenaren om de naleving van de communautaire voorschriften voor minimumvismaten te controleren. Hoewel dergelijke maatregelen duidelijk noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de controleverordening, kunnen zij alleen als effectief worden beschouwd wanneer zij, zoals in punt 39 van deze conclusie is uiteengezet, in de praktijk resulteren in een situatie die overeenkomt met die welke met de voorschriften van het gemeenschappelijk visserijbeleid wordt beoogd.
51. Voor de beoordeling of dit het geval is, zijn de rapporten van de communautaire visserij-inspecteurs een waardevolle bron van informatie. Deze rapporten bevatten talloze, steeds terugkerende aanwijzingen dat de naleving niet op efficiënte en doeltreffende wijze werd gecontroleerd in de hiervoor bedoelde zin. Ofschoon de rapporten melding maken van verbeteringen in de wet- en regelgeving en van inspanningen om de controle te verbeteren, registreren zij bij voortduring de aanvoer en veiling van ondermaatse vis, met name in Bretagne, in de Pays Bigouden, maar ook in andere regio’s zoals Normandië en het Middellandse-Zeegebied. In sommige gevallen gebeurde dit zonder dat er tot opsporing van overtredingen van de visserijbepalingen bevoegde nationale autoriteiten aanwezig waren. In andere gevallen waren nationale ambtenaren wel aanwezig maar traden zij niet tegen overtreders op. In het algemeen werd meer dan eens geconstateerd dat de kwaliteit en de intensiteit van de controles laag waren, dat er te weinig personeel was en dat wanneer er al inspecties werden verricht, deze niet efficiënt werden uitgevoerd. Ook werd soms gerapporteerd dat de nationale inspecteurs in verband met de politieke gevoeligheid van het probleem mondelinge instructies hadden gekregen om alleen in te grijpen bij de aanvoer en verkoop van extreme gevallen van ondermaatse heek (minder dan 17 cm), maar daarboven de verkoop van ondermaatse heek toe te staan. Ook werd melding gemaakt van een stilzwijgende afspraak tussen de vissers en de autoriteiten om de aanvoer van ondermaatse heek toe te staan. Het feit dat er een markt was voor ondermaatse heek bleek uit het gebruik van het verkleinwoord voor heek (merlu), „merluchon” of „merluchon friture”, die gewoonlijk, in strijd met de communautaire regels betreffende de verkoopnormen voor visserijproducten, werd geveild onder de speciale code „00”.
52. Op deze basis lijkt het mij volstrekt gerechtvaardigd dat de communautaire inspecteurs als hun algemene indruk rapporteerden dat de Franse autoriteiten blijk gaven van een tolerante of oogluikende houding ten opzichte van de controle op de naleving van de communautaire voorschriften inzake de maat van vis. Waar de Franse regering betoogt dat de Commissie haar beroep op vermoedens baseert, wijst mijns inziens het feit dat er voortdurend ondermaatse vis kon worden aangevoerd en verkocht, duidelijk op een inadequate en ineffectieve controle.(25) Veelzeggend is bovendien dat de Franse Republiek op zeker moment in de precontentieuze procedure in haar correspondentie met de Commissie, zelf heeft erkend dat er in de Pays Bigouden nog een „resterend” probleem was.
53. Het voortbestaan van deze onbevredigende situatie is bevestigd in een rapport na een bezoek aan de Bretons kust in juni 2001, dat wil zeggen na het verstrijken van de termijn in het nadere met redenen omkleed advies. Ik citeer de belangrijkste conclusies van dit rapport:
„– Hoewel zeer kleine heek (minder dan 20 cm) in de regio van de Pays Bigouden niet meer wordt verhandeld, wordt aldaar voortdurend ondermaatse heek aangevoerd, geveild en doorverkocht.
– De voor controle beschikbare middelen in de Pays Bigouden zijn duidelijk onvoldoende.
– Zelfs wanneer de verantwoordelijke autoriteiten tijdens de aanvoer aanwezig zijn, verrichten zij geen effectieve aanvoercontroles.
– Er wordt onvoldoende aandacht besteed aan de verwijdering van ondermaatse vis uit de handel.
– In de indelingsprocedures in Le Guilvinec en Lesconsil worden de aanduidingen NT en 00 gebruikt voor de kleinste maat heek, die reeds vóór de aanvoer is gesorteerd.
– De controle op de veilingactiviteiten wordt niet adequaat uitgevoerd. […]”
54. De rapporten over de afgelopen tien jaar registreren mijns inziens geen geïsoleerde voorvallen. Zij getuigen van een structurele situatie die vele jaren heeft geduurd, vooral in de Bretonse regio de Pays Bigouden. Van meer belang voor de onderhavige procedure is dat deze situatie bij het verstrijken van de in het aanvullend met redenen omkleed advies van 6 juni 2000 gestelde termijn nog steeds bestond.
55. Ter onderbouwing van haar standpunt dat zij aan de niet-nakoming een einde heeft gemaakt, wijst de Franse regering op het verhoogde toezicht op zee, de algemene controleplannen voor 2001 en 2002 en het speciale controleplan voor 2002 gericht op ondermaatse vis, alsook op het feit dat de communautaire visserij-inspecteurs bij een bezoek in september 2002 geen ondermaatse vis hebben aangetroffen.
56. Deze argumenten zijn naar mijn mening geen van alle voldoende om het door de rapporten van de communautaire visserij-inspecteurs geleverde bewijs te weerleggen. De Franse regering werpt weliswaar tegen dat de Commissie slechts beweert dat inspecties op zee minder effectief zijn dan inspecties aan wal, maar dit argument kan als niet terzake van de hand worden gewezen aangezien artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2847/93 de lidstaten niet alleen verplicht om vissersvaartuigen te inspecteren, maar alle activiteiten te onderzoeken aan de hand waarvan de naleving van deze verordening kan worden geverifieerd, ook de aanvoer, de verkoop, het vervoer en de opslag van vis. De lidstaten moeten dus zowel op zee als aan wal controle uitoefenen, ongeacht hun eigen opvattingen over welk type controle het meest effectief is. Wat de controleplannen voor 2001 en 2002 betreft, wijs ik erop dat, willen deze kunnen bijdragen tot de beëindiging van de gestelde niet-nakoming, moet worden aangetoond dat zij in de praktijk effectief zijn. Hoe dan ook zijn deze plannen pas vastgesteld na het verstrijken van de in het aanvullend met redenen omkleed advies gestelde termijn, zodat zij alleen al om die reden niet in de beoordeling kunnen worden betrokken.(26) Om dezelfde reden is het bezoek van september 2002 niet relevant.
57. Alles bijeen volgt uit de aan het Hof overgelegde stukken en informatie dat de Franse Republiek pas geleidelijk maatregelen is gaan treffen ter uitvoering van het arrest van het Hof van 11 juni 1991 en dat de controleplannen in een zeer laat stadium zijn vastgesteld. Uit de steeds terugkerende rapportage van de aanvoer en verkoop van ondermaatse heek wordt duidelijk dat de maatregelen die zij wel heeft genomen niet effectief waren in die zin dat zij de naleving van de communautaire voorschriften inzake de maat van vis verzekerden. In de jaren waar het hier om gaat zijn de heekbestanden dermate achteruit gegaan dat de maximaal toelaatbare vangst voor heek eind 2000 aanzienlijk moest worden verlaagd, speciale instandhoudingsmaatregelen moesten worden genomen en een programma voor het herstel van heek vastgesteld. In zulke omstandigheden hebben de lidstaten een bijzondere verantwoordelijkheid tot handhaving van de desbetreffende instandhoudingsmaatregelen.
58. Op grond van het voorgaande ben ik van mening dat de Franse Republiek, door vanaf 6 augustus 2000 geen afdoende controle uit te oefenen op de naleving van technische instandhoudingsmaatregelen op het gebied van de minimummaten van vis overeenkomstig de artikelen 1, lid 2, en 2, lid 1, van verordening nr. 2847/93, het arrest van het Hof van 11 juni 1991 niet heeft uitgevoerd bij het verstrijken van de in het aanvullend met redenen omkleed advies van 6 juni 2000 gestelde termijn.
59. Gezien het feit dat deze procedure is ingeleid krachtens artikel 228, lid 2, EG en de Commissie heeft verzocht om oplegging van een dwangsom vanaf de dag van wijzing van het arrest totdat de Franse Republiek de in geding zijnde verplichtingen volledig zal zijn nagekomen, moet voorts worden bezien of de huidige situatie met verordening nr. 2847/93 in overeenstemming is.
60. Sinds het verstrijken van de in het aanvullend met redenen omkleed advies gestelde termijn wordt blijkens de vaststelling van de controleplannen in 2001 en 2002 het probleem van de controle op de naleving van de communautaire instandhoudingsmaatregelen op beleidsniveau in de Franse Republiek ernstiger genomen. Zoals hiervóór opgemerkt, is het de vraag of de uitvoering van deze plannen (waarvan moet worden gezegd dat zij, gelet op de duur van de niet-nakoming, uitermate laat zijn vastgesteld) heeft geleid tot een situatie die strookt met hetgeen met de communautaire bepalingen voor de instandhouding van de visbestanden wordt beoogd.
61. De door de Commissie in antwoord op de schriftelijke vragen van het Hof verstrekte informatie wijst erop dat de situatie in de Pays Bigouden weliswaar is verbeterd, maar dat in andere kustgebieden nog steeds problemen bestaan, met name in het Middellandse-Zeegebied. De Franse Republiek wijst anderzijds op cijfers die voor 2003 een daling in het aantal op zee en aan wal uitgevoerde inspecties ten opzichte van 2002 te zien geven. Zij schrijft de daling van het aantal aan wal uitgevoerde inspecties weliswaar toe aan een verbeterde discipline bij de vissers, maar ik acht dit tegenstrijdig. Zo de naleving van de communautaire visserijverordeningen in de Pays Bigouden is verbeterd door effectievere controle, lijkt het logischer de controleactiviteit op dat peil te houden, vooral in een regio die meer dan een decennium lang gekenmerkt werd door overbevissing van de heekbestanden.
62. Ter terechtzitting heeft de Franse Republiek opgemerkt dat de Commissie weliswaar van mening is dat de situatie in de Pays Bigouden is verbeterd, maar nu kennelijk bezorgd is over de in het Middellandse-Zeegebied verrichte controles. Dat probleem kan volgens de Franse Republiek echter niet worden gezien als niet-uitvoering van het arrest van het Hof van 11 juni 1991, daar eerst enkele jaren na dat arrest communautaire instandhoudingsmaatregelen voor die regio zijn vastgesteld.
63. In dit verband wijs ik erop dat het Hof in zijn arrest van 11 juni 1991 heeft vastgesteld dat de Franse Republiek zijn verplichtingen niet was nagekomen uit hoofde van de destijds geldende controleverordeningen, verordening nr. 2057/82/EEG en verordening nr. 2241/87/EEG. Bedacht moet worden dat het gemeenschappelijk visserijbeleid in de loop der tijd evolueert, zowel ratione loci als ratione materiae, in het licht van de ontwikkelingen in de visserijsector en de toestand van de visbestanden. Ofschoon materieel gezien de verplichtingen tot controle op en handhaving van de naleving van de instandhoudingsmaatregelen uiteraard te allen tijde het bereik van deze maatregelen volgen, gaat het hierbij om op zichzelf staande verplichtingen. De bezwaren van de Commissie zijn gericht tegen de ontoereikendheid van de controles als zodanig. Dit werd bijzonder nadrukkelijk geïllustreerd door de controle op de vangst van ondermaatse heek in met name de Pays Bigouden. Zowel zaak C-64/88 als de huidige zaak hebben echter als onderwerp de ontoereikendheid van de controles. De uitspraak van het Hof in zijn arrest van 11 juni 1991 hield in dat de controle ten aanzien van de destijds geldende visserijvoorschriften ontoereikend was, ongeacht het territoriale bereik van die voorschriften. Het feit dat de voorschriften waarop die controleverplichtingen betrekking hebben, zelf kunnen worden gewijzigd, doet niet af aan de centrale verplichting om de naleving te controleren en deze voorschriften te handhaven. Het betoog van de Franse regering dat geen rekening mag worden gehouden met de situatie in het Middellandse-Zeegebied, een punt dat zij bovendien niet eerder naar voren heeft gebracht ofschoon het door de Commissie in de precontentieuze procedure aan de orde is gesteld (zie punt 18 van deze conclusie), acht ik dan ook niet relevant voor de beoordeling of de niet-nakoming nog voortduurt.
64. Volgens de meeste recente informatie in het dossier over de huidige situatie, hebben de communautaire inspecteurs tijdens een bezoek aan de Pays Bigouden in juni 2003 geen ondermaatse vis aangetroffen. Wel rapporteerden zij een duidelijk tekortschietende controle op de aanvoer, naar men kan stellen het belangrijkste controlemoment in de keten van visserijactiviteiten. Vergelijkbare constateringen werden gedaan voor het Middellandse-Zeegebied na bezoeken in mei en juli 2003, waarbij ondermaatse heek werd aangetroffen. Anderzijds betrof een van deze missies voor een deel de naleving van de minimummaat van blauwvintonijn en werden daarbij geen ondermaatse exemplaren aangetroffen.
65. De Commissie verklaart in antwoord op de schriftelijke vragen van het Hof dat zij niet heeft kunnen vaststellen dat de door de Franse autoriteiten opgestelde plannen een reëel effect hebben gesorteerd. Op grond van de meest recente rapporten van haar visserij-inspecteurs is zij geneigd het tegendeel aan te nemen. Tegelijkertijd wijst zij erop dat zij om te kunnen concluderen dat de niet-nakoming is geëindigd, zou moeten beschikken over accurate en volledige informatie op een aantal punten.
66. In deze zaak is reeds vastgesteld dat de Franse Republiek bij het verstrijken van de in het aanvullend met redenen omkleed advies gestelde termijn, het arrest van het Hof van 11 juni 1991 nog niet had uitgevoerd. Op basis van de informatie waarover het Hof beschikt en gelet op het structurele en langdurige karakter van deze niet-nakoming, kan niet overtuigend worden vastgesteld dat de Franse Republiek op dit moment, dat niet geïsoleerd van het verleden kan worden gezien, haar praktijk van controle op de naleving en handhaving van de communautaire instandhoudingsmaatregelen voor de visbestanden in overeenstemming heeft gebracht met de in verordening nr. 2847/93 gestelde norm.
D – De tweede grief: onvoldoende optreden tegen overtreders
67.
In antwoord op de tweede grief van de Commissie wijst de Franse regering op de toename van het aantal vervolgingen en de zwaarte van de opgelegde sancties.
68. De Commissie merkt op dat de door de Franse regering overgelegde cijfers erg algemeen zijn, aangezien zij betrekking hebben op het gehele Franse grondgebied, en dat de meeste veroordelingen zijn uitgesproken inzake op zee geconstateerde overtredingen en geen betrekking hebben op de vangst van ondermaatse vis. Blijkens statistische gegevens over in 2001 ingeleide strafzaken wegens ernstige overtredingen van de voorschriften van het gemeenschappelijk visserijbeleid, zijn slechts in 11 % van de gevallen inzake ondermaatse vis, straffen opgelegd. Wat de zwaarte van de opgelegde sancties betreft, kan de Commissie uit de over 2001 overgelegde cijfers niet afleiden dat er een strikt beleid is gevoerd tot vervolging van overtredingen van de regels voor minimumvismaten. Het enige geval waarin een hoge boete is opgelegd, betrof een Spaans schip en hield verband met zes afzonderlijke overtredingen, waarvan slechts één de vangst van ondermaatse heek was. De Commissie erkent dat een circulaire van de Minister van Justitie van 16 oktober 2002 aan de Officieren van Justitie in de kustgebieden, waarin zij werden opgeroepen streng op te treden tegen overtreders van de verordeningen inzake vismaten, een stap in de goede richting van beëindiging van de niet-nakoming is. Deze circulaire alleen kan echter niet garanderen dat afschrikkende straffen worden opgelegd. Zowel de uitvoering als het geografische bereik ervan moeten worden geverifieerd.
69. De Franse Republiek is van mening dat, gezien de cijfers over het optreden tegen overtredingen die zij had geconstateerd in het kader van haar plan voor 2001 voor het herstel van de heekbestanden, niet kan worden gesteld dat de Franse autoriteiten overtreders van de communautaire bepalingen inzake vismaten, met name van heek, niet vervolgen. Een louter statistische a nalyse van het aantal vervolgingen volstaat niet om de effectiviteit van een geheel van controles en handhaving te beoordelen. De Commissie gaat af op één statistiek, zonder aan te tonen waarom de nationale maatregelen geen „passende maatregelen” zijn in de zin van artikel 31 van verordening nr. 2847/93. Wat de strengheid van het optreden betreft, merkt de Franse regering op dat uit de aan de Commissie overgelegde informatie duidelijk blijkt dat overtredingen stelselmatig worden vervolgd. De circulaire van de Minister van Justitie van 16 oktober 2002, die uitvoering geeft aan het plan voor het toezicht op de minimumvismaten, vraagt om i) de stelselmatige vervolging van overtredingen, ii) een beperkt gebruik van de mogelijkheid om overtreders een transactie aan te bieden, en iii) de oplegging van afschrikkende straffen. Overtredingen van de zeevisserijverordeningen kunnen ingevolge de amnestiewet van 2002 niet als zodanig worden kwijtgescholden, dit hangt af van de hoogte van de boete. De eerste rapporten over de uitvoering van de circulaire in de periode tot maart 2003 wijzen erop dat deze werkelijk effectief is.
70. Opnieuw moet bij de beoordeling of de Franse Republiek een einde aan de niet-nakoming heeft gemaakt in het licht van dit tweede middel, onderscheid worden gemaakt tussen de situatie bij het verstrijken van de in het aanvullend met redenen omkleed advies gestelde termijn, en de thans bestaande situatie.
71. Er zij aan herinnerd dat volgens artikel 31, lid 1, van verordening nr. 2847/93 de lidstaten „passende maatregelen” moeten treffen wanneer zij een overtreding van de voorschriften van het gemeenschappelijk visserijbeleid hebben geconstateerd. De term „passend” kan in deze context alleen betekenen dat zulke maatregelen moeten kunnen leiden tot naleving van deze voorschriften, zoals in de punten 37 tot en met 39 van deze conclusie reeds is uiteengezet. De getroffen maatregelen moeten van dien aard zijn dat zij niet alleen specifiek voor de overtreder, maar ook meer in het algemeen een preventieve werking hebben. Dit blijkt uit artikel 31, lid 2, dat bepaalt dat vervolging van overtredingen „er […] voor [moet] kunnen zorgen dat het economisch voordeel van de verantwoordelijke personen wordt tenietgedaan, of leiden tot resultaten die in verhouding staan tot de ernst van de overtreding, zodat verdere overtredingen van hetzelfde type effectief worden ontraden.” Met het laatste deel van deze bepaling wordt mijns inziens deze meer algemene preventieve werking beoogd.
72. Ik moet er daarbij dadelijk op wijzen dat de Engelse versie van artikel 31, lid 1, van verordening nr. 2847/93 onderscheid maakt tussen „administrative action” en „criminal proceedings” (Nederlands: „administratieve of strafrechtelijke actie”), waarmee de indruk wordt gewekt dat het tweede lid (waarin van „proceedings” wordt gesproken) alleen betrekking heeft op strafrechtelijke actie, maar de meeste andere taalversies maken dit onderscheid niet, zodat het tweede lid beide typen vervolging betreft. Gezien het doel van verordening nr. 2847/93, ervoor te zorgen dat de voorschriften van het gemeenschappelijk visserijbeleid effectief worden nageleefd, is het duidelijk dat de andere taalversies de bedoeling van artikel 31 preciezer weergeven.
73. Om de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid te kunnen verwezenlijken, moet ten aanzien van overtredingen een duidelijk en geloofwaardig handhavingsbeleid worden gevoerd. Dit houdt in dat op overtreding van de voorschriften van het gemeenschappelijk visserijbeleid stelselmatig administratieve of strafrechtelijke actie wordt genomen, die leidt tot de oplegging van effectieve sancties. Dit handhavingsbeleid moet voldoende geloofwaardig zijn om afschrikkend te werken. De potentiële negatieve gevolgen van overtreding van de visserijvoorschriften moeten worden gevoeld als zwaarder wegend dan de economische voordelen van niet-naleving van deze regels.
74. In de loop van de precontentieuze procedure heeft de Franse Republiek de Commissie allerlei statistieken overgelegd om aan te tonen dat zij in de jaren na het arrest van het Hof van 11 juni 1991 geleidelijk steeds meer stappen had ondernomen tegen personen die de visserijverordeningen hadden overtreden en dat de opgelegde straffen zwaarder waren geworden. De Commissie heeft daartegen ingebracht dat deze cijfers te algemeen waren, daar zij het gehele Franse grondgebied betroffen en verschillende soorten overtredingen van de visserijvoorschriften betroffen. Zij betroffen niet het specifieke probleem dat haar zorgen baarde, namelijk de aanvoer en verkoop van ondermaatse heek in het zuidwesten van Bretagne.
75. Zoals de Franse regering heeft betoogd, kan de effectiviteit van een stelsel van controles en handhaving niet louter aan de hand van statistieken worden beoordeeld. Daarvoor moet worden gekeken naar de resultaten die ermee worden beoogd. Opnieuw ben ik van mening dat de bevindingen in de rapporten van de communautaire visserij-inspecteurs doorslaggevend zijn wat de situatie bij het verstrijken van de in het nadere met redenen omkleed advies gestelde termijn betreft. Ofschoon de door de Franse Republiek verstrekte cijfers aanwijzingen bevatten dat het aantal vervolgingen van overtredingen is toegenomen en dat de opgelegde straffen zwaarder zijn, blijft staande dat op dat moment het fundamentele probleem van de aanvoer en verkoop van ondermaatse vis, in het bijzonder heek in de Pays Bigouden, niet van de baan was. Dit is op zich al een duidelijk teken dat het streven naar intensievere handhaving niet effectief was in bovenbedoelde zin.
76. Hieraan voeg ik toe dat waar de Franse regering klaagt dat de Commissie niet heeft aangegeven welke maatregelen dan wel passend waren geweest om een einde te maken aan de resterende overtredingen, het primair de verantwoordelijkheid van de betrokken lidstaat is om te zorgen dat hij met de tot zijn beschikking staande middelen zijn verplichtingen krachtens het Verdrag en de secundaire wetgeving nakomt.
77. Ik concludeer dan ook dat de Franse Republiek, door op 6 augustus 2000 niet te hebben gezorgd dat passende maatregelen waren getroffen tegen natuurlijke of rechtspersonen die verantwoordelijk waren voor de overtreding van de voorschriften van het gemeenschappelijk visserijbeleid, zoals vereist bij artikel 31 van verordening nr. 2847/93, bij het verstrijken van de in het aanvullend met redenen omkleed advies van 6 juni 2000 gestelde termijn het arrest van het Hof van 11 juni 1991 niet had uitgevoerd.
78. De huidige toestand van de handhaving moet worden bezien in het licht van de informatie, zoals toegelicht ter terechtzitting, die door beide partijen is verstrekt in antwoord op de schriftelijke vragen van het Hof.
79. De rapporten van de Commissie over bezoeken in 2003 bevatten verschillende aanwijzingen dat, anders dan voorgeschreven in de circulaire van de Minister van Justitie van 16 oktober 2002, na vaststelling van een overtreding niet steeds een officieel rapport wordt opgemaakt en deze gevallen bijgevolg ook niet voor de rechter worden gebracht. De meest recente statistische gegevens die door de Franse regering zijn overgelegd kunnen niet geheel en al representatief worden geacht, daar de cijfers voor 2002 zijn beïnvloed door een amnestiewet, de cijfers voor 2003 onvolledig zijn en deze cijfers hoe dan ook niet voldoende specifiek zijn. De cijfers over de gemiddelde hoogte van de opgelegde straffen geven wel de indruk van een effectiever optreden. Tegelijkertijd betreffen zij alleen de verkoop, de opslag en de inkoop van ondermaatse vis en geven zij dus geen inzicht in de vangst, de aanvoer of het vervoer van ondermaatse vis.
80. Op basis van de meest recente informatie concludeer ik dat niet met voldoende zekerheid kan worden vastgesteld dat de huidige praktijk in de Franse Republiek van handhaving van de voorschriften van het gemeenschappelijk visserijbeleid in overeenstemming is met verordening nr. 2847/93. De Franse Republiek heeft dus ook in dit opzicht het arrest van het Hof van 11 juni 1991 nog niet volledig uitgevoerd.
E – Consequenties van deze constateringen
81. Volgens artikel 228, lid 2, derde alinea, EG kan het Hof, indien het vaststelt dat een lidstaat een ingevolge artikel 226 EG uitgesproken arrest waarin is vastgesteld dat die lidstaat zijn verplichtingen krachtens het EG-Verdrag niet is nagekomen, die staat een forfaitaire som of een dwangsom opleggen.
82. De Commissie is van mening dat de oplegging van een dwangsom het meest geschikte middel is om een lidstaat ertoe aan te zetten zo snel mogelijk een einde te maken aan de niet-nakoming van zijn verdragsverplichtingen. Overeenkomstig de in haar mededelingen van 21 augustus 1996(27) respectievelijk 28 februari 1997(28) bekendgemaakte gedragslijn en berekeningsmethode, stelt zij thans voor dat het Hof de Franse Republiek een dwangsom oplegt van 316 500 EUR per dag. Dit bedrag is berekend op basis van een vast bedrag van 500 EUR, vermenigvuldigd met een aantal coëfficiënten die de ernst van de niet-nakoming (op een schaal van 1-20), de duur van de niet-nakoming (op een schaal van 1-3) en de draagkracht van de lidstaat (berekend op basis van het bruto nationaal product en het aantal stemmen in de Raad) tot uitdrukking brengen. In casu verklaart de Commissie dat, gelet op de ernstige gevolgen die de niet-naleving van de communautaire voorschriften inzake vismaten heeft voor de visbestanden, een factor 10 om de ernst van de niet-nakoming aan te geven gerechtvaardigd is. De zone ten zuiden van Bretagne is een paaigebied van heek en dus van groot belang voor de instandhouding van deze bestanden. Gezien de tijd die sinds het arrest van 11 juni 1991 is verstreken en in verband met de inwerkingtreding van artikel 228, lid 2, EG (ex-artikel 171, lid 2, EG-Verdrag) op 1 november 1993, stelt zij een coëfficiënt van 3 voor om de duur van de niet-nakoming aan te geven. Aangezien de draagkracht van de Franse Republiek een coëfficiënt van 21,1 oplevert, is de uitkomst een dwangsom van 10 x 3 x 21,1 x 500 EUR = 316 500 EUR per dag.
83. De Franse Republiek stelt dat, voor het geval het Hof een dwangsom noodzakelijk acht, het door de Commissie voorgestelde bedrag onevenredig hoog is. Zij wijst op het arrest van het Hof in de zaak Commissie/Griekenland(29), waarin een coëfficiënt van 6 werd toegepast om de ernst van een niet-nakoming aan te geven die een ernstige bedreiging voor de volksgezondheid inhield. Wat de duur van de niet-nakoming betreft, stelt zij dat aangezien de maatregelen die ter uitvoering van het arrest van het Hof zijn genomen, niet dadelijk effect konden sorteren, het Hof geen rekening dient te houden met de gehele periode tussen het eerste arrest en het arrest in de onderhavige zaak.
84. Het Hof heeft in de twee arresten die het tot op heden krachtens artikel 228, lid 2, EG heeft gewezen reeds duidelijk gemaakt dat het niet gebonden is aan de voorstellen van de Commissie inzake de financiële consequenties die moeten worden verbonden aan de vaststelling dat een lidstaat zijn eerdere arrest niet heeft uitgevoerd.(30) Deze voorstellen zijn voor het Hof slechts een nuttige referentiebasis bij de uitoefening van zijn beslissingsbevoegdheid ingevolge deze bepaling. De toepassing van deze bepaling behoort met andere woorden tot de volledige rechtsmacht van het Hof.
85. In mijn beoordeling heb ik onderscheid gemaakt tussen de op twee tijdstippen bestaande situatie om vast te stellen of de Franse Republiek het arrest van 11 juni 1991 heeft uitgevoerd: de situatie bij het verstrijken van de in het aanvullend met redenen omkleed advies en de huidige situatie. Dit onderscheid is volgens mij relevant om te bepalen hoe artikel 228, lid 2, EG in dit geval moet worden toegepast.
86. Het primaire doel van artikel 228, lid 2, EG is, te verzekeren dat de lidstaten uiteindelijk hun verdragsverplichtingen nakomen door niet-nakomingen zo snel mogelijk te beëindigen. Benadrukt moet echter worden dat de kwestie van de oplegging van een dwangsom zich slechts voordoet nadat het Hof in een procedure krachtens artikel 226 EG heeft verklaard dat de lidstaat zijn verdragsverplichtingen niet is nagekomen en nadat deze in een tweede precontentieuze procedure in de gelegenheid is gesteld om de situatie, zoals artikel 228, lid 1, EG vereist, te herstellen. In de tijd tussen het eerste arrest en het tweede, waarin wordt vastgesteld dat het eerste niet is uitgevoerd, duurt de niet-nakoming voort, meestal met ondermijning van de effectiviteit van de desbetreffende gemeenschapsbepalingen en waarschijnlijk met benadeling van de belangen van andere lidstaten of andere partijen.
87. Gelet op de potentieel schadelijke consequenties van voortdurende niet-nakoming van de verdragsverplichtingen voor de verwezenlijking van de doelstellingen van door de gemeenschapsinstellingen genomen maatregelen, ben ik van mening dat artikel 228, lid 2, EG aldus moet worden toegepast dat in bepaalde omstandigheden de financiële maatregelen niet alleen geschikt zijn om nakoming te verkrijgen, maar ook preventieve werking moeten hebben. Zij zouden in deze zin een afschrikkende werking moeten hebben die vergelijkbaar is met die welke in punt 73 van deze conclusie is bedoeld.
88. Een dwangsom behoeft geen afschrikkende werking te hebben voor niet-nakoming van de betrokken communautaire bepalingen in de toekomst, daar het een sanctie met een voorwaardelijk karakter betreft. Wanneer een lidstaat aan zijn aanvankelijk verzuimde verplichtingen weet te voldoen voordat de dwangsom vervalt, kan het resultaat zijn dat er geen sanctie wordt opgelegd. Ofschoon een dwangsom effectief is doordat daarmee de nakoming wordt verzekerd, is de oplegging van een dwangsom dus wellicht niet steeds een passend antwoord op de niet-nakoming. Om een afschrikkende werking te hebben moet een krachtens artikel 228, lid 2, EG op te leggen financiële sanctie worden gebaseerd op alle relevante omstandigheden van de niet-nakoming waar het om gaat.
89. In deze zaak heb ik in de eerste plaats geconcludeerd dat de Franse Republiek bij het verstrijken van de in het aanvullend met redenen omkleed advies van 6 juni 2000 gestelde termijn het arrest van het Hof van 11 juni 1991 nog niet had uitgevoerd, en in de tweede plaats dat de toepassing van verordening nr. 2847/93 sindsdien weliswaar verbeterd is, maar dat de verbeteringen nog niet zodanig zijn dat zij als volledige nakoming kunnen worden beschouwd.
90. Ofschoon in artikel 228, lid 1, EG geen termijn wordt gesteld, moet volgens vaste rechtspraak „wegens het belang van een onmiddellijke en uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht dadelijk met die uitvoering worden begonnen en moet zij zo snel mogelijk worden voltooid”.(31) Aangezien het vangen van ondermaatse vis bijzonder schadelijk is voor de duurzaamheid van de exploitatie, had mogen worden verwacht dat de Franse autoriteiten na vaststelling van deze niet-nakoming snel zouden handelen, in overeenstemming met artikel 228, lid 1, EG, om te verzekeren dat zij de naleving van de relevante bepalingen binnen hun grondgebied controleerden en op gepaste wijze tegen overtreders van deze bepalingen zouden optreden. Het feit dat communautaire visserij-inspecteurs bij bezoeken aan Franse kustgebieden vaststelden dat in 2000 nog steeds ondermaatse vis werd aangevoerd en verkocht, vaak zonder dat nationale inspecteurs aanwezig waren, is een duidelijke aanwijzing dat aan de verplichting om „zo snel mogelijk” een einde te maken aan de niet-nakoming in elk geval niet is voldaan. Deze conclusie is ook gerechtvaardigd wanneer er rekening mee wordt gehouden dat het nemen van maatregelen om de controleverordeningen volledig effect te geven een kwestie van „longue haleine” is, zoals de Franse autoriteiten in de precontentieuze procedure eens hebben opgemerkt.
91. Hoewel het uiteraard tijd kost om de bestaande situatie in overeenstemming te brengen met de gemeenschapsverplichtingen, blijkt uit de aan het Hof overgelegde documenten dat de Franse Republiek slechts geleidelijk maatregelen heeft getroffen en dat de belangrijkste maatregelen waarop de Franse regering wijst de in 2001 en 2002 vastgestelde controleprogramma’s en de instructies van de Minister van Justitie aan de Officieren van Justitie in oktober 2002, dus na de inleiding van het onderhavige beroep, zijn geweest. Bovendien waren deze maatregelen over het algemeen van administratieve aard en hoe dan ook niet te kwalificeren als effectieve maatregelen in de in de controleverordeningen bedoelde zin. Bovendien hebben de Franse autoriteiten het specifieke probleem dat de Commissie herhaaldelijk onder hun aandacht had gebracht, niet adequaat aangepakt. De Franse autoriteiten hebben zich in dit opzicht naar mijn mening ontwijkend opgesteld.
92. Er mag niet aan worden voorbijgezien dat de Commissie de Franse Republiek in de context van de precontentieuze procedure ruimschoots de gelegenheid heeft gegeven om de maatregelen te nemen die nodig waren om een einde te maken aan de niet-nakoming van verordening nr. 2847/93. Eerst vijf jaar na het arrest van het Hof van 11 juni 1991 werd een aanvullend met redenen omkleed advies uitgebracht en dit werd weer vier jaar later gevolgd door een nader met redenen omkleed advies, dat procedureel gezien onnodig was. In deze periode hebben de Franse autoriteiten alleen in formele zin met de Commissie samengewerkt door te antwoorden op verzoeken om informatie en verduidelijking, maar geen concrete stappen te ondernemen die de situatie werkelijk zouden oplossen. Dit gebrek aan de door artikel 10 EG verlangde loyale samenwerking(32) zie ik als een verzwarende omstandigheid.
93. Het bijna twee decennia durende structurele verzuim van de Franse Republiek om de communautaire bepalingen betreffende minimumvismaten te controleren en te handhaven moet worden beschouwd als een bijzonder ernstige inbreuk op haar communautaire verplichtingen. Zoals ik in de punten 31 tot en met 37 van deze conclusie heb uiteengezet, is de strikte naleving van de maatregelen ter instandhouding van de visbestanden, essentieel om duurzame exploitatie op de lange termijn te verzekeren. Ik heb er tevens op gewezen dat aangezien de visbestanden moeten worden beschouwd als natuurlijke hulpbronnen die de lidstaten gemeenschappelijk hebben, de verwaarlozing van deze verplichtingen de belangen schaadt van (de deelnemers aan het economisch verkeer in) andere lidstaten. Wanneer de visbestanden worden bedreigd door ernstige overbevissing, zoals het geval was met de heekbestanden waar het in casu om gaat, hebben de lidstaten een bijzondere verantwoordelijkheid om maatregelen te nemen die de volledige naleving van de bepalingen gericht op hun instandhouding moeten verzekeren.
94. Meer in het algemeen ben ik van mening dat, wanneer eenmaal is vastgesteld dat een lidstaat in strijd heeft gehandeld met zijn communautaire verplichtingen, hoe langer hij deze situatie laat voortbestaan, naar alle waarschijnlijkheid ten voordele van zijn eigen onderdanen en ten nadele van die van andere lidstaten, des te meer hij de oplegging van een strafsanctie over zich afroept.
95. In deze omstandigheden ben ik van mening dat het passend is om als reactie op het verzuim van de Franse Republiek om het arrest van het Hof van 11 juni 1991 uit te voeren, een forfaitaire som als bedoeld in artikel 228, lid 2, EG op te leggen. Aangezien de huidige situatie nog steeds niet is zoals het hoort, moet bovendien een dwangsom met passende voorwaarden worden opgelegd totdat zal zijn aangetoond dat de niet-nakoming is geëindigd.
96. De voorwaarden voor en de bedragen van beide sancties moeten worden bepaald aan de hand van de criteria en beginselen die het Hof reeds heeft toegepast in de twee arresten die het krachtens artikel 228, lid 2, EG heeft gewezen. Deze arresten hielden weliswaar geen van beide de oplegging van een forfaitaire som in, maar deze criteria en beginselen zijn mutatis mutandis voor beide categorieën financiële sancties relevant.
97. Elke financiële sanctie moet worden bepaald aan de hand van de ernst en de duur van de niet-nakoming en op zodanige hoogte worden vastgesteld dat zij afschrikkend werkt ten aanzien van de voortzetting van een niet-nakoming en verdere niet-nakoming in de toekomst. Deze benadering is voorgesteld door de Commissie en sindsdien door het Hof in grote lijnen overgenomen(33), al behoudt het Hof de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het bepalen van de berekeningsmethode en de hoogte van de straf en voor het vaststellen van de voorwaarden waaronder deze wordt opgelegd.
98. Het door de Commissie voorgestelde bedrag is een nuttige referentiebasis voor de berekening van zowel de forfaitaire som als de dwangsom. Dit bedrag is tot stand gekomen door op een vast basisbedrag coëfficiënten toe te passen voor ernst, duur en draagkracht (zie punt 82 van deze conclusie). De Franse regering betwist de gehanteerde maatstaf voor de ernst van de niet-nakoming en wijst op de gedragslijn die in de zaak Commissie/Griekenland is gevolgd. Meer impliciet bestrijdt zij ook het feit dat de Commissie de maximale duurcoëfficiënt heeft toegepast. Naar mijn mening lijdt het geen twijfel dat de toepassing van een coëfficiënt van 3 om de duur van de niet-nakoming aan te geven, volstrekt gerechtvaardigd is, gezien het feit dat deze in wezen al voortduurt vanaf 1984. Wat de ernst betreft, acht ik de toepassing van een coëfficiënt van 10 op een schaal van 20 nog soepel. De vergelijking die de Franse regering trekt met de situatie die in de zaak Commissie/Griekenland aan de orde was, geeft blijk van een verregaande onderschatting van de ernst van deze niet-nakoming. Waar bovendien het Hof in die zaak heeft verklaard dat bij de toepassing van deze criteria rekening diende te worden gehouden met de gevolgen van de verzuimde uitvoering voor de particuliere en publieke belangen en met de spoedeisendheid waarmee de betrokken lidstaat moet worden aangezet om zijn verplichtingen na te komen(34), meen ik dat in dit geval het bedrag van 316 500 EUR per dag moet worden toegepast dat de Commissie als berekeningsgrondslag heeft voorgesteld.
99. Wat de forfaitaire som betreft, moet allereerst worden opgemerkt dat de Commissie in de onderhavige zaak de oplegging van een dergelijke sanctie niet heeft voorgesteld en ook geen specifieke berekeningswijze voor de hoogte van dergelijke sancties heeft ontwikkeld. In zijn arrest Commissie/Griekenland heeft het Hof opgemerkt dat de richtsnoeren van de Commissie voor de berekening van een dwangsom ertoe bijdragen dat de Commissie te werk gaat met doorzichtigheid, voorspelbaarheid en overeenkomstig de rechtszekerheid, en dat zij beogen te verzekeren dat de bedragen die zij voorstelt, evenredig zijn.(35) Daar deze richtsnoeren verwijzen naar de door de Commissie gevolgde gedragslijn krachtens artikel 228, lid 1, EG en zij het Hof niet binden, dienen zij als een algemeen kader voor de toepassing van deze verdragsbepaling dat voor de lidstaten een zekere mate van duidelijkheid schept.
100. Mijns inziens dient het ontbreken van specifieke richtsnoeren het Hof er niet van te weerhouden in dit geval een forfaitaire som op te leggen. Zoals ik in punt 29 van deze conclusie heb opgemerkt, is de communautaire rechtsorde afhankelijk van de inspanningen van de lidstaten om de naleving van de communautaire voorschriften te controleren en tegen overtreding van deze voorschriften op te treden. Deze inspanningen zijn essentieel voor de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag. Indien niet zou worden gereageerd op een structureel verzuim van een lidstaat om aan deze fundamentele verplichting te voldoen, zou dit de effectiviteit en geloofwaardigheid van de communautaire rechtsorde in gevaar brengen. Zoals het Hof meermaals heeft overwogen: „Waar het Verdrag de lidstaten in staat stelt van de voordelen van de Gemeenschap te profiteren, legt het hen tevens de verplichting op zijn regelen te eerbiedigen; wanneer een lidstaat eenzijdig, naar zijn opvatting van het nationaal belang, het uit zijn lidmaatschap der Gemeenschap voortvloeiende evenwicht tussen voordelen en lasten verbreekt, wordt de gelijkheid van de lidstaten ten opzichte van het gemeenschapsrecht in gevaar gebracht en een discriminerende behandeling van hun onderdanen in het leven geroepen. Deze niet-nakoming van de solidariteitsverplichtingen die de lidstaten door hun toetreding tot de Gemeenschap op zich hebben genomen, tast de communautaire rechtsorde tot in haar grondvesten aan.”(36)
101.
Wanneer in de omstandigheden van het onderhavige geval geen sanctie zou worden opgelegd, zou dit bovendien neerkomen op aanvaarding dat na een aanvankelijke vaststelling door het Hof dat een lidstaat zijn verdragsverplichtingen niet is nagekomen, deze lidstaat die situatie vrijelijk kan laten voortbestaan, hoogstwaarschijnlijk met nadelige gevolgen voor de communautaire belangen en de belangen van andere lidstaten, totdat de Commissie besluit een tweede niet-nakomingsprocedure in te leiden, ditmaal op grond van artikel 228, lid 2, EG.
102. Wel is het feit dat de oplegging van een forfaitaire som thans voor het eerst sinds de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie aan de orde wordt gesteld, dat de Commissie de oplegging van deze sanctie niet heeft voorgesteld en dat er nog geen praktijk bestaat die in dezen als leidraad kan dienen, goede gronden vormen om het bedrag milder vast te stellen dan in het licht van de ernst van de niet-nakoming gerechtvaardigd zou zijn.
103. Het door de Commissie berekende bedrag per dag als basis voor de dwangsom brengt de ernst en de duur van de niet-nakoming tot uitdrukking, alsook de afschrikkende werking van de betaling. De hoogte van een forfaitaire som moet normaal gesproken worden berekend op basis van dezelfde algemene criteria, in het bijzonder de lange duur en de ernst van de niet-nakoming. In dit geval stel ik voor om als forfaitaire som het door de Commissie voorgestelde dwangsombedrag op te leggen, berekend over slechts één jaar. Dit geeft een bedrag van 365 x 316 500 EUR = 115 522 500 EUR.
104. Wat de dwangsom betreft, moet de omvang daarvan en de voorwaarden waaronder deze wordt opgelegd, gericht zijn op de volledige, effectieve en blijvende naleving van de in geding zijnde communautaire verplichtingen, rekening houdend met de meest recente informatie over de huidige stand van zaken.
105. De Franse Republiek heeft thans kennelijk een aantal wettelijke en bestuurlijke maatregelen getroffen ter verbetering van de toepassing van de controleverordeningen, maar deze maatregelen moeten in de praktijk nog wel worden ingevuld op een wijze dat het door het gemeenschappelijk visserijbeleid voorgeschreven resultaat in de praktijk op heel haar grondgebied wordt verwezenlijkt. De Commissie heeft laten weten dat zij nadere gedetailleerde informatie nodig heeft over onder meer de controles, vervolgingen en opgelegde straffen, om te kunnen bepalen of de Franse autoriteiten aan de structurele niet-nakoming van de communautaire controleverordeningen een einde hebben gemaakt.
106. Daar de controle- en handhavingspraktijk niet met onmiddellijke ingang kan worden aangepast, is in deze omstandigheden duidelijk dat de vaststelling van een dwangsom per dag niet op haar plaats zou zijn.(37) Enerzijds moet de Franse Republiek een redelijke, zij het nauwkeurig bepaalde termijn worden gelaten om de voor naleving noodzakelijke maatregelen te treffen, terwijl anderzijds de Commissie voldoende tijd moet worden gegeven om op basis van de gevraagde nadere informatie en verdere verificaties ter plaatse, te beoordelen of deze maatregelen werkelijk effectief zijn in de in punt 39 van deze conclusie aangegeven zin.
107. Ik ben van mening dat om te beginnen een periode van zes maanden voldoende is om de Franse Republiek in staat te stellen de nodige stappen te nemen, zodat de dwangsom elke zes maanden verschuldigd is, onder voorbehoud van verificaties door de Commissie. Deze periode zou ook ruimschoots voldoende moeten zijn voor de Franse Republiek om de Commissie de informatie te verschaffen die zij nodig heeft om tot een definitief standpunt te komen over de huidige situatie betreffende de naleving van verordening nr. 2847/93.
108. Bijgevolg dient de dwangsom te worden vastgesteld op een bedrag van 182,5 x 316 500 EUR = 57 761 250 EUR voor elk periode van zes maanden waarvan de Commissie vaststelt dat de niet-nakoming voortduurt, te beginnen op de datum van de uitspraak van het Hof in de onderhavige zaak.
VI – Conclusie
109. Ik geef het Hof derhalve in overweging:
– te verklaren dat de Franse Republiek, door bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van de Commissie van 6 juni 2000 gestelde termijn niet het arrest van het Hof van 11 juni 1991 te hebben uitgevoerd, haar verplichtingen uit hoofde van artikel 228, lid 1, EG niet is nagekomen;
– op deze grond een forfaitaire som vast te stellen van 115 522 500 EUR;
– te verklaren dat de Franse Republiek, door thans nog niet de volledige uitvoering van dat arrest te hebben verzekerd, nog steeds niet alle maatregelen heeft getroffen die nodig zijn om het arrest van het Hof van 11 juni 1991 volledig uit te voeren;
– teneinde volledige uitvoering van dat arrest te garanderen, een dwangsom op te leggen van 57 761 250 EUR voor elke periode van zes maanden waarvan de Commissie vaststelt dat de niet-nakoming voortduurt, te beginnen op de datum van de uitspraak van het Hof in de onderhavige zaak;
de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.
(1) .
(2)  –	Jurispr. blz. I-2727.
(3)  –	Verordening (EEG) nr. 171/83 van de Raad van 25 januari 1983 houdende bepaalde technische maatregelen voor het behoud van de visbestanden (PB L 24, blz. 14) en verordening (EEG) nr. 3094/86 van 7 oktober 1986 houdende technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden (PB L 288, blz. 1).
(4)  –	PB L 220, blz. 1.
(5)  –	PB L 207, blz. 1.
(6)  –	PB L 261, blz. 1.
(7)  – Voetnoot niet relevant voor de Nederlandse tekst (vert.).
(8)  –	De eerste verordening op dit gebied was verordening nr. 171/83, aangehaald in voetnoot 3. Nadat de verordening herhaaldelijk was gewijzigd, werd zij ingetrokken en vervangen door verordening nr. 3094/86, eveneens aangehaald in voetnoot 3, welke ook weer werd ingetrokken, en vervangen door verordening (EG) nr. 894/97 van 29 april 1997 (PB L 132, blz. 1).
(9)  –	PB L 125, blz. 1.
(10)  –	Artikel 29 van verordening nr. 2847/93 bepaalt dat de toepassing van de controleverordening door inspecteurs van de Gemeenschap wordt geverifieerd door het bestuderen van documenten en het afleggen van bezoeken ter plaatse.
(11)
–	 Pays Bigouden ligt in Finistère, in het zuidwesten van Bretagne. De havens van Le Guilvinec, Loctudy, Lesconil en St. Guénolé liggen in deze regio.
(12)
–	PB L 334, blz. 1.
(13)
–	Loi no. 2002-1062 van 6 augustus 2002 (Loi portant amnistie).
(14)
–	Ik noem hier slechts een van de meest recente gelegenheden waarbij dit beginsel is geformuleerd, in het arrest van 7 januari 2004, C-63/01, Evans, Jurispr. blz. I‑0000, punt 45.
(15)
–	Zie arrest van 21 september 1989, 68/88, Commissie/Griekenland, punten 24 en 25.
(16)
–	PB L 358, blz. 59.
(17)
–	Zie arrest van 25 april 2002, C-418/00 en C-419/00, Commissie/Frankrijk, Jurispr. blz. I-3969, punt 57.
(18)
–	Zie arresten van 7 december 1995, C‑52/95, Commissie/Frankrijk, Jurispr. blz. 4443, punt 35; 14 november 2002, C-454/99, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. blz. I-10323, punt 60, en 14 november 2002, C-140/00, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. blz. I-10379, punt 57.
(19)
–	Arrest van 27 maart 1990, C-9/89, Spanje/Raad, Jurispr. blz. I-1383, punten 10 en 31.
(20)
–	Arresten van 13 juni 2002, C-474/99, Commissie/Spanje, Jurispr. blz. I-5293, punt 27, en C-33/01, Commissie/Griekenland, Jurispr. blz. I-5447, punt 13.
(21)
–	Arresten van 15 maart 2001, C-147/00, Commissie/Frankrijk, Jurispr. blz. I-2387, punt 26, en C-418/00 en C-419/00, Commissie/Frankrijk, aangehaald in voetnoot 17, punt 66.
(22)
–	Arrest van 4 juli 2000, Commissie/Griekenland, C-387/97, Jurispr. blz. I-5017, punten 72 e.v.
(23)
–	Arresten van 1 oktober 1998, Commissie/Spanje, C-71/97, Jurispr. blz. I-5991, punt 14, en 1 februari 2001, Commissie/Frankrijk, C-333/99, Jurispr. blz. I-1025, punt 33.
(24)
–	Arrest aangehaald in voetnoot 2, punt 11.
(25)
–	Zie arrest, Commissie/Frankrijk, aangehaald in voetnoot 23, punt 35.
(26)
–	Zie de in voetnoot 21 genoemde zaken.
(27)
–	PB C 242, blz. 6.
(28)
–	PB C 63, blz. 2.
(29)
–	Arrest aangehaald in voetnoot 22.
(30)
–	Arrest Commissie/Griekenland aangehaald in voetnoot 22, punt 89, en arrest Commissie/Spanje van 24 november 2003, C-278/01, Jurispr. blz. I‑0000, punt 41.
(31)
–	Arrest Commissie/Griekenland, aangehaald in voetnoot 22, punt 82, en arrest Commissie/Spanje, aangehaald in voetnoot 30, punt 27.
(32)
–	Zie beschikking van het Hof van 13 juli 1990, 2/88 Imm., Zwartveld, Jurispr. blz. I-3365, punt 17.
(33)
–	Zie de berekening van de dwangsom in arrest Commissie/Spanje, aangehaald in voetnoot 30, punten 52-62.
(34)
–	Arrest Commissie/Griekenland, aangehaald in voetnoot 22, punt 92.
(35)
–	Arrest Commissie/Griekenland aangehaald in voetnoot 22, punt 87.
(36)
–	Arresten van 7 februari 1973, Commissie/Italië, 39/72, Jurispr. blz. 101, punten 24 en 25, en 7 februari 1979, Commissie/Verenigd Koninkrijk, 128/78, Jurispr. blz. 419, punt 12.
(37)
–	Zie de benadering van het Hof in arrest Commissie/Spanje, aangehaald in voetnoot 30, punten 42-46.