61992CC0387_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
A - Indledning
1. Naervaerende praejudicielle sag blev indledt med en anmodning fra Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Den rejser nogle spoergsmaal om fortolkningen og anvendelsen af artikel 90 i EOEF-traktaten (1) i forbindelse med dels de faellesskabsretlige konkurrenceregler for virksomhederne, dels bestemmelserne om statsstoette.
2. Ifoelge den forelaeggende ret er spoergsmaalene relevante med henblik paa at bedoemme gyldigheden af en bestemmelse i en medlemsstat om afgiftsfritagelse for offentlige kreditinstitutter. Hovedsagen, der verserer mellem Banco de Crédito Industrial SA, der senere er overtaget af Banco Exterior de España SA, og de kommunale myndigheder i Valencia, udspringer af en meddelelse om opkraevning af kommunal afgift for regnskabsaarene 1983-1986 paa anvendelse af faste ejendomme og husrum til erhvervsformaal.
3. Sagsoegeren i hovedsagen, Banco de Crédito Industrial SA, anlagde sag ved forvaltningsdomstolene vedroerende afgiftsopkraevningen. Herunder henviste sagsoegeren bl.a. til bestemmelserne om afgiftsfritagelse for offentlige kreditinstitutter i artikel 29 i lov nr. 13/71 (2), der lyder som foelger:
"Offentlige kreditinstitutter er fritaget for enhver form for afgift til stat, provins, kommune og til andre offentligretlige organer og virksomheder, selv om de i oevrigt opfylder betingelserne for afgiftspligt med hensyn til disse afgifter."
4. Den forelaeggende ret anfoerer, at det centrale punkt i spoergsmaalet er, om EOEF-traktatens artikel 90, stk. 1, 2 og 3, eventuelt er tilsidesat som foelge af artikel 29 i lov nr. 13/71, fordi den deri hjemlede afgiftsfritagelse for offentlige kreditinstitutter kan udgoere et misbrug af en dominerende stilling paa faellesmarkedet eller en vaesentlig del heraf fra en eller flere virksomheders side, og den derved kan vaere i strid med princippet om den frie konkurrence, eller fordi stoette, som ydes ved hjaelp af statsmidler under enhver taenkelig form, som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkaarene, er uforenelig med EOEF-traktaten. Offentlige virksomheder er med de begraensninger, der foelger af artikel 90, omfattet af forbuddet mod misbrug i artikel 86. Der maa imidlertid ogsaa tages hensyn til, at virksomheden ikke handler for egen regning, men som det offentliges repraesentant med henblik paa gennemfoerelsen af regeringens oekonomiske politik. I denne situation synes hovedreglen i artikel 86 ikke at finde anvendelse vedroerende artikel 90, stk. 2 - dog stadig kun for saa vidt angaar gennemfoerelsen af de naevnte opgaver.
5. Det fremgaar af anmodningen om praejudiciel afgoerelse, at Banco de Crédito Industrial er et erhvervsdrivende aktieselskab, hvis aktier tilhoerer Instituto de Crédito Oficial (ICO). Efter den forelaeggende rets opfattelse er det sikkert, at en offentlig institution, hvis aktier tilhoerer ICO, og hvis retsgrundlag og opgaver bl.a. er fastlagt i artikel 6 og 87 i Ley General Presupuestaria (den almindelige budgetlov), er et statsligt selskab, der uden for de omraader, hvor Ley General Presupuestaria finder anvendelse, er omfattet af handelsretten. Som det fremgaar af lovens artikel 6, stk. 3, er offentligretlige institutioner (og ikke selskaber) undergivet den offentlige ret for saa vidt angaar det aarlige program for deres virksomhed, investeringer og finansiering.
6. Den forelaeggende ret har forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal til besvarelse:
"Udgoer den fritagelse for enhver form for afgift til stat, provins, kommune og til andre offentligretlige organer og virksomheder, som efter loven tilkommer offentlige kreditinstitutter, selv om de i oevrigt opfylder betingelserne for afgiftspligt med hensyn til disse afgifter (artikel 29 i lov nr. 13/71 af 19.6.1971 om det offentlige kreditvaesens struktur og funktion), en tilsidesaettelse af princippet om den frie konkurrence, idet en eller flere virksomheder derved misbruger en dominerende stilling paa hele faellesmarkedet eller en vaesentlig del heraf?
Maa enhver form for statsstoette anses for uforenelig med traktaten, naar den ydes ved hjaelp af offentlige midler og fordrejer eller truer med at fordreje den frie konkurrence ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner?
Maa den naevnte fritagelse anses for en tilsidesaettelse af artikel 90 og foelgelig af artikel 7 og 85-94 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab, undertegnet i Rom den 25. marts 1957, og af artikel 2, 9, 35 og 51 i tiltraedelsesakten til traktaten, undertegnet i Madrid og Lissabon den 12. juni 1985, naar henses til de interne bestemmelser i spansk ret og konkret artikel 29 i lov nr. 13/71 af 19. juni 1971 om det offentlige kreditvaesens struktur og funktion?"
7. Der er i sagen afgivet indlaeg af sagsoegte i hovedsagen, af den spanske regering, af den graeske regering og af Kommissionen. Domstolen har stillet et spoergsmaal til procesdeltagerne.
8. Sagsoegte i hovedsagen, kommunalforvaltningen i Valencia, mener, at den praejudicielle anmodning er overfloedig. Opkraevningerne for regnskabsaarene 1983, 1984 og 1985 vedroerer en periode, der ligger foer Spaniens tiltraedelse af EOEF. Opkraevningen for 1986 er lovlig.
9. Kongeriget Spaniens regering har ogsaa anfoert, at de forelagte spoergsmaal kun kan vaere relevante for opkraevningen for regnskabsaaret 1986, da Spanien ikke var medlem af De Europaeiske Faellesskaber foer dette tidspunkt. Regeringen har endvidere gjort opmaerksom paa, at opkraevningerne for senere regnskabsaar ikke er blevet anfaegtet, og at de ved lov nr. 13/71 indfoerte skattefordele blev afskaffet med virkning fra den 31. december 1989 (3).
10. Vedroerende spoergsmaalet, om den omtvistede fritagelse kan anses for et misbrug af en dominerende stilling, har den spanske regering anfoert, at selv om der tages hensyn til, at staten kontrollerer de offentlige kreditinstitutter, og at disse staar under en faelles ledelse, der fastlaegger en ensartet politik, kan det ikke antages, at deres virksomhed inden for det almindelige spanske bankvaesen i 1986 var af saa vaesentlig betydning, at der forelaa en dominerende stilling. Deres aktuelle markedsandel er under 15%. Det kan dernaest naeppe heller antages, at de skattefordele, som de offentlige myndigheder har indroemmet, har foert til en dominerende stilling for de afgiftsfritagne banker eller kan vaere et misbrug af en dominerende stilling fra disses side.
11. Det er i oevrigt - stadig ifoelge den spanske regering - mere relevant at behandle det praejudicielle spoergsmaal under hensyn til bestemmelserne om stoette, da afgiftsfritagelsen gaelder til fordel for visse virksomheder inden for et bestemt erhvervsomraade. Der maa tages hensyn til, at en afgift, der alene gaelder for de offentlige banker, muligvis kan fordreje konkurrencen og foelgelig i medfoer af artikel 92 vaere uforenelig med faellesmarkedet. I denne forbindelse maa man ganske vist tage hensyn til det afgiftsfritagne selskabs opgaver saavel som til den omstaendighed, at det varetager disse opgaver alene og med eneret. Paa denne baggrund er den omtvistede afgiftsfritagelse ikke en stoette, der er uforenelig med artikel 92.
12. Den spanske regering henviser i denne forbindelse foerst til, at det offentlige kreditvaesen i praeamblen til lov nr. 13/71, som var i kraft i 1986, beskrives som en obligatorisk statslig opgave, hvis formaal er at kanalisere opsparingen til investeringer, der ud fra hensynet til samfundets interesser fortjener saerlig opmaerksomhed. Artikel 1 definerer det offentlige kreditvaesen i lovens forstand som "enhver virksomhed, der udoeves af de offentlige kreditinstitutter ...". Det fremgaar af bestemmelsen, at de offentlige kreditinstitutter kun maa udfoere saadanne former for virksomhed, der hoerer til det offentlige kreditvaesen, og at hele deres virksomhed er direkte reguleret i loven.
13. Med hensyn til fastlaeggelsen af de principper, som gaelder for det offentlige kreditvaesen, har den spanske regering i foerste raekke naevnt det princip, der i lovens artikel 2 defineres saaledes:
"a) fortrinsvis anvendelse til at opfylde maalene i de oekonomiske og sociale udviklingsplaner samt, under overholdelse af dette princip, valg af engagementer paa grundlag af projekternes rentabilitet og under hensyn til omraadernes oekonomiske og sociale betydning."
14. Det fremgaar af disse bestemmelser som helhed, at de offentlige kreditinstitutter varetager en opgave af almen interesse, nemlig forvaltningen af det offentlige kreditvaesen og alene denne opgave. Den omtvistede afgiftsfritagelse kan ikke foere til konkurrenceforvridninger uden for det offentlige kreditvaesen paa grund af afgraensningen af dette aktivitetsomraade. Laan til handel og industri saavel som laan til private er forbeholdt bankerne, der arbejder paa konkurrencevilkaar. Inden for det offentlige kreditvaesen har almene hensyn stoerre betydning end oensket om vinding, saaledes som det ogsaa fremgaar af angivelsen af selskabsformaalet i artikel 2 i vedtaegterne for Banco de Crédito Industrial. Endelig er den omtvistede afgiftsfritagelse heller ikke uforholdsmaessig.
15. Kongeriget Spanien har under henvisning til Domstolens dom i sag C-202/88 (4) paaberaabt sig artikel 90, stk. 2. Denne bestemmelse skal netop forene medlemsstaternes interesse i at anvende bestemte virksomheder, navnlig virksomheder inden for den offentlige sektor, som redskab for den oekonomiske politik eller skattepolitikken med Faellesskabets interesse i, at konkurrencereglerne overholdes og faellesmarkedets enhed sikres. Kongeriget Spanien har foreslaaet Domstolen at besvare de praejudicielle spoergsmaal saaledes:
"Den omstaendighed, at en virksomhed, som udelukkende har faaet overdraget forvaltningen af det offentlige kreditvaesen, er fritaget for en kommunal afgift, der opkraeves ved brug eller anden anvendelse af lokaler af enhver art til udoevelse af en virksomhed af almindelig oekonomisk interesse,
1) udgoer intet misbrug af en dominerende stilling
2) er ikke en statsstoette, der er uforenelig med EOEF-traktatens artikel 92, saafremt den ikke medfoerer en konkurrenceforvridning, og den udelukkende finder anvendelse inden for det offentlige kreditvaesens omraade, der udoeves med henblik paa almenvellet og ikke beroerer laan til handel og industri inden for bankernes konkurrencebaserede virksomhed, og
3) saafremt anvendelsen af fritagelsen maa anses for misbrug eller stoette, kan der under alle omstaendigheder goeres undtagelse fra de gaeldende bestemmelser i medfoer af EOEF-traktatens artikel 90, stk. 2, da det offentlige kreditvaesen for det foerste er en tjenesteydelse af almindelig oekonomisk interesse, der er blevet anmeldt som saadan og er et middel for statens oekonomiske politik i overensstemmelse med traktatens maal, og da afgiftsfritagelsen for det andet er et middel, hvormed de naevnte virksomheder bedre kan opfylde den opgave, de har faaet betroet, og som er forholdsmaessigt i forhold til det forfulgte maal og ikke paavirker samhandelen."
16. Den Hellenske Republiks regering finder, at Banco de Crédito Industrial SA ikke opfylder nogen af kriterierne for en dominerende stilling, som Domstolen har opstillet i sin praksis. Derfor kan der heller ikke foreligge misbrug af en saadan stilling.
17. Enhver nedsaettelse af statens indtaegter og dermed ogsaa en afgiftsfritagelse, der ydes i henhold til en statslig foranstaltning, er en form for stoette. Den i artikel 90, stk. 2, hjemlede undtagelse fra bestemmelserne i traktaten for virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, vedroerer ikke kun konkurrencereglerne, men ogsaa bestemmelserne om statsstoette. En stoette, der er ydet inden for rammerne af artikel 90, er lovlig, da artikel 90 gaar forud for artikel 92.
18. De offentlige kreditinstitutter er uden enhver tvivl virksomheder, der i henhold til lov eller ved en anden statslig foranstaltning har faaet overdraget en opgave af almindelig oekonomisk interesse, som bestaar i at gennemfoere statens oekonomiske politik, varetage den nationale pengepolitik samt opretholde ligevaegten paa markedet ved hjaelp af et program for planlaegning og oekonomisk styring. Foelgelig skal konkurrencereglerne og bestemmelserne om statsstoette finde anvendelse paa offentlige kreditinstitutter med de aendringer, der er noedvendige, for at de kan opfylde og varetage de saerlige opgaver, som er betroet dem. Den midlertidige afgiftsfritagelse af Banco de Crédito Industrial SA udgoer ingen tilsidesaettelse af EOEF-traktatens artikel 85-94.
19. Den graeske regering foreslaar Domstolen at besvare de praejudicielle spoergsmaal saaledes:
"Den i artikel 29 i lov nr. 13/71 af 19. juni 1971 om det offentlige kreditvaesens struktur og funktion hjemlede afgiftsfritagelse kan ikke i sig selv anses for en tilsidesaettelse af princippet om den frie konkurrence, saafremt den afgiftsfritagne virksomhed ikke indtager en dominerende stilling paa faellesmarkedet eller en vaesentlig del heraf, som den misbruger.
Bortset fra de i EOEF-traktaten hjemlede undtagelser maa enhver form for statsstoette, som ydes ved hjaelp offentlige midler og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkaarene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, anses for uforenelig med faellesmarkedet; den i artikel 29 i lov nr. 13/71 af 19. juni 1971 hjemlede afgiftsfritagelse er foelgelig ikke i strid med EOEF-traktatens artikel 85-94, da den vedroerer et offentligt kreditinstitut og dermed en afgiftspligtig, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, som omhandlet i EOEF-traktatens artikel 90, stk. 2."
20. Kommissionen har foerst anfoert, at henvisningen til tiltraedelsesaktens artikel 35 til 51 ikke har nogen sammenhaeng med forelaeggelseskendelsens begrundelse. Den foreslaar foelgelig, at denne del af det praejudicielle spoergsmaal ikke besvares. Den har endvidere foreslaaet, at der ikke tages hensyn til henvisningen til artikel 7, 85 og 91 i EOEF-traktaten, da sagens hovedspoergsmaal er, om afgiftsfritagelsen er forenelig med EOEF-traktatens artikel 86 og 92.
21. Kommissionen bemaerker, at Banco de Crédito Industrial SA i henhold til transparensdirektivet (5) er en offentlig virksomhed, som omhandlet i artikel 90, stk. 1, i EOEF-traktaten.
22. Den omtvistede afgiftsfritagelse skal snarere bedoemmes ud fra artikel 92 end ud fra artikel 86. Mens det at modtage en oekonomisk fordel i sig selv ikke er et misbrug i artikel 86' s forstand, er spoergsmaalet, om det er lovligt at yde saadanne fordele, udtrykkeligt reguleret i artikel 92 f. Da Banco de Crédito Industrial SA driver virksomhed paa markedet og konkurrerer med andre banker, som er afgiftspligtige, kan stoetten fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkaarene i det omfang, samhandelen mellem medlemsstaterne paavirkes.
23. Ved bedoemmelsen af foranstaltningens konsekvenser for konkurrencevilkaarene og samhandelen inden for Faellesskabet maa der tages hensyn til, at Spanien i forbindelse med tiltraedelsen af Faellesskabet fik en overgangsperiode indtil den 31. december 1992, hvorunder der ifoelge tiltraedelsesaktens artikel 378 og aktens bilag XXXII, kapitel II, paa det spanske kreditinstitutmarked fortsat kunne findes en raekke forhold, der behandles som begraensninger i Raadets direktiv 77/780/EOEF af 12. december 1977, foerste direktiv om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udoeve virksomhed som kreditinstitut (6).
24. For saa vidt angaar spoergsmaalet, om der muligvis foreligger en tilsidesaettelse af EOEF-traktatens artikel 92, har Kommissionen anfoert, at selv om en national domstol kan rette henvendelse til Domstolen og forelaegge spoergsmaalet, om en konkret foranstaltning efter sin art kan vaere en statsstoette i artikel 92, stk. 1' s forstand, skal spoergsmaalet, om betingelserne for anvendelsen af denne bestemmelse er opfyldt, undersoeges efter proceduren, der er fastsat herfor i artikel 93. Kommissionen har endvidere fremhaevet, at eftersom det er fastslaaet, at artikel 93, stk. 3, tredje punktum, har direkte virkning, kan det goeres gaeldende for den nationale domstol, at en medlemsstat har tilsidesat denne bestemmelse. Efter de oplysninger, der foreligger for Kommissionen, har den hverken modtaget underretning om artikel 29 i lov nr. 13/71 i medfoer af artikel 93 eller i forbindelse med de stoetteordninger, der gjaldt paa tidspunktet for Spaniens tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber.
25. Kommissionen foreslaar Domstolen at besvare de praejudicielle spoergsmaal saaledes:
"Den blotte omstaendighed, at der ydes en oekonomisk fordel af den art, som hjemles i artikel 29 i lov nr. 13/71 af 19. juni 1971 om det offentlige kreditvaesens struktur og funktion, er ikke en tilsidesaettelse af EOEF-traktatens artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86.
Fritagelsen af et offentligt kreditinstitut for afgiften paa virksomheders forretningssted (impuesto de radicación) kan udgoere en statsstoette, som er uforenelig med faellesmarkedet ifoelge EOEF-traktatens artikel 92, stk. 1, hvorved bedoemmelsen af, om betingelserne for anvendelsen af denne bestemmelse er opfyldt, skal ske efter den saerlige procedure herfor i EOEF-traktatens artikel 93."
26. Alle, der har afgivet indlaeg i sagen, har besvaret Domstolens spoergsmaal om, hvilke konsekvenser det foerst og fremmest ville have for anvendelsen af EOEF-traktatens artikel 92 og 93, saafremt ydelsen af en statsstoette var berettiget i medfoer af artikel 90, stk. 2, og navnlig om en medlemsstat, der vil paaberaabe sig denne bestemmelse, skal overholde den i artikel 93 foreskrevne procedure, samt om private kan paaberaabe sig artikel 90, stk. 2, for den nationale domstol. Jeg vender tilbage til besvarelsen af spoergsmaalene i forbindelse med den retlige bedoemmelse.
B - Stillingtagen
Afgraensning af sagens genstand
27. Med henblik paa besvarelsen af de praejudicielle spoergsmaal er det foerst noedvendigt naermere at afgraense sagens genstand. Som det med rette er anfoert af sagsoegte i hovedsagen saavel som af Kongeriget Spaniens regering, kan kun opkraevningen af kommunal afgift for aaret 1986 vaere faellesskabsretligt relevant. For tiden foer Spaniens tiltraedelse af De Europaeiske Faellesskaber finder faellesskabsretten ikke anvendelse. En yderligere tidsmaessig begraensning af de retlige foelger for hovedsagen af de svar, som Domstolen vil give, fremgaar deraf, at for det foerste er - efter hvad den spanske regering har forklaret - afgiftsopkraevningerne for aarene efter 1987 ikke blevet anfaegtet, og for det andet er bestemmelserne om den omtvistede afgiftsfritagelse blevet ophaevet med udgangen af 1989.
28. For saa vidt angaar de retsforskrifter, der skal undersoeges, er det praejudicielle spoergsmaal formuleret temmelig generelt. Med henvisning til formuleringen af artikel 90, stk. 1, spoerger den forelaeggende ret, om der ved den omtvistede afgiftsordning eventuelt foreligger en tilsidesaettelse af artikel 7, 90 og 85-94. Efter den praejudicielle anmodnings begrundelse maa det imidlertid antages, at der alene er anledning til at undersoege artikel 90 sammenholdt med artikel 86 og 92. Ogsaa spoergsmaalet, om der foreligger en tilsidesaettelse af tiltraedelsesaktens artikel 2, 9, 35 og 51, naevnes meget generelt. Artikel 35 og 51 har ingen forbindelse med begrundelsen for anmodningen om praejudiciel afgoerelse, hvilket Kommissionen med rette har anfoert. Artikel 2 i tiltraedelsesakten paalaegger derimod de tiltraedende medlemsstater at overholde "l' acquis communautaire", idet den bestemmer:
"Fra tiltraedelsen er bestemmelserne i de oprindelige traktater og de af Faellesskabernes institutioner foer tiltraedelsen vedtagne retsakter bindende for de nye medlemsstater og gaelder i disse stater paa de vilkaar, som er fastsat i disse traktater og i denne akt."
29. Fra denne hovedregel kan der goeres nogle tidsmaessigt begraensede undtagelser med hjemmel i tiltraedelsesaktens artikel 9, der er saalydende:
"Ved anvendelsen af de oprindelige traktater og af institutionernes retsakter gaelder de i denne akt fastsatte undtagelsesbestemmelser som overgangsforanstaltning."
30. Overgangsforanstaltningerne omfatter f.eks. ogsaa artikel 378, som Kommissionen har henvist til. Det hedder i bestemmelsens stk. 1:
"De retsakter, som er opfoert i listen i bilag XXXII til denne akt, anvendes i forholdet til de nye medlemsstater paa de i dette bilag fastsatte vilkaar."
31. I bilag XXXII naevnes i kapitel II, nr. 1, direktiv 77/780 (7) om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udoeve virksomhed som kreditinstitut, og de tilladte undtagelser fra direktivet anfoeres. Saaledes havde Kongeriget Spanien f.eks. ret til blandt betingelserne for tilladelse til kreditinstitutter med hjemsted i en af medlemsstaterne og filialer i andre medlemsstater at anvende kriteriet "oekonomisk behov" indtil udgangen af 1992. Der findes endvidere ogsaa saerlige bestemmelser om bl.a. antallet af yderligere filialer, der oprettes, eller om de naevnte kreditinstitutters procentvise andel i ressourcerne. I forbindelse med disse specielle undtagelsesbestemmelser hedder det:
"Saa laenge de ovennaevnte midlertidige undtagelsesforanstaltninger er i kraft, opretholdes de almindelige eller saerlige faciliteter, som foelger af spanske lovbestemmelser ...; de paagaeldende faciliteter anvendes uden forskelsbehandling paa alle de oevrige medlemsstater ..." (8).
32. Trods denne generelle formulering mener jeg, at undtagelsesbestemmelsen er uden betydning for det juridiske spoergsmaal, som Domstolen skal besvare, da undtagelsesbestemmelserne vedroerer procedurer for tilladelse (artikel 3 og 4 i direktiv 77/780), der ikke spiller nogen rolle i naervaerende sag. Ved besvarelsen af de praejudicielle spoergsmaal finder traktatens bestemmelser herefter anvendelse uden begraensninger.
33. Spoergsmaalene vedroerer udtrykkeligt en undersoegelse af, om artikel 29 i lov nr. 13/71 er forenelig med faellesskabsbestemmelserne. Efter Domstolens faste praksis (9) skal der under den praejudicielle procedure efter artikel 177 ikke tages stilling til, om national ret er forenelig med faellesskabsretten. Domstolen har dog altid i forbindelse med saadanne spoergsmaal vedroerende foreneligheden fortolket faellesskabsretten saaledes, at den med spoergsmaalenes besvarelse forsyner den forelaeggende ret med de kriterier, der er noedvendige for at kunne tage stilling til spoergsmaalet om den nationale rets forenelighed med faellesskabsretten.
34. Den forelaeggende ret oensker klarlagt, om en afgiftsfritagelse for offentlige kreditinstitutter, som den der hjemles i artikel 29 i lov nr. 13/71, kan anses for gyldig efter faellesskabsretten, hvorved der kan vaere spoergsmaal om en tilsidesaettelse af artikel 86, sammenholdt med artikel 90, eller af artikel 92.
Spoergsmaalet om tilsidesaettelse af artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86
35. Konkurrencereglerne finder principielt anvendelse paa banksektoren, saaledes som det fremgaar af dommen i Zuechner-sagen (10). Artikel 86 henvender sig umiddelbart til virksomhederne, idet den forbyder disse at misbruge en dominerende stilling paa faellesmarkedet eller en vaesentlig del heraf i den udstraekning, samhandelen mellem medlemsstater derved kan paavirkes. Den foreliggende sag drejer sig imidlertid om at bedoemme en retsforskrift, der er en statslig foranstaltning. Ifoelge artikel 90, stk. 1, skal medlemsstaterne for saa vidt angaar offentlige virksomheder afstaa fra at traeffe eller opretholde foranstaltninger, som bl.a. er i strid med artikel 86. Domstolen har indtil nu i en lang raekke sager (11) undersoegt medlemsstaternes foranstaltninger med henblik paa forbuddet i artikel 90, stk. 1, jf. artikel 86.
36. Konstateringen af, at de faktiske omstaendigheder foreligger, som er betingelsen for at anvende artikel 86, sammenholdt med artikel 90, henhoerer i sidste ende under den nationale ret (12). Saavel den forelaeggende ret som alle, der har ytret sig i sagen, antager, at Banco de Crédito Industrial SA er en offentlig virksomhed, som omhandlet i artikel 90, stk. 1, da den er kontrolleret af staten. Ved den videre undersoegelse skal det derfor laegges til grund, at der er tale om en saadan virksomhed.
37. Virksomheden skal have en dominerende stilling paa faellesmarkedet eller en vaesentlig del heraf, hvorved en medlemsstats omraade principielt skal betragtes som en vaesentlig del af faellesmarkedet (13). For at kunne vurdere virksomhedens styrke maa det relevante marked foerst bestemmes (14). Det relevante marked kan dels taenkes at vaere banksektoren i almindelighed, dels det offentlige kreditvaesen i saerdeleshed. Efter hvad den spanske regering har forklaret, maa det laegges til grund, at de offentlige kreditinstitutter i Spanien og foelgelig ogsaa Banco de Crédito Industrial SA i 1986 udelukkende udoevede deres virksomhed inden for det offentlige kreditvaesen. I det omfang de overhovedet konkurrerede med de private banker, skete det kun i meget begraenset omfang. Det synes herefter at vaere det rigtige at tage udgangspunkt i det offentlige kreditvaesen ved definitionen af det relevante marked. Herved maa det ganske vist overvejes, om der overhovedet er tale om et "marked" i bestemmelsens forstand eller alene udfoerelsen af en opgave af almen interesse.
38. Ved en virksomheds dominerende stilling skal der ifoelge Domstolens praksis forstaas en saa staerk oekonomisk stilling for virksomheden, at den har mulighed for at "hindre, at der opretholdes effektiv konkurrence paa det paagaeldende marked, idet den naevnte stilling giver virksomheden vide muligheder for uafhaengig adfaerd i forhold til konkurrenter, kunder og i sidste instans til forbrugerne" (15).
39. Det forekommer temmelig usandsynligt, at Banco de Crédito Industrial SA indtog en stilling, der var i overensstemmelse med disse kriterier, da det - efter hvad der blev fremfoert under den mundtlige forhandling - paa tidspunktet for de relevante omstaendigheder fandtes adskillige offentlige kreditinstitutter i Spanien, hver med et lidt forskelligt arbejdsomraade. Det er lige saa usandsynligt, at den omtvistede afgiftsfritagelse skulle have foert til at opbygge en dominerende stilling.
40. Saafremt virksomheden ikke indtager en dominerende stilling i bestemmelsens forstand, er der ikke anledning til at undersoege et misbrug af den. Det anfoerte i det foelgende om begrebet misbrug kan derfor kun vaere af betydning, saafremt den forelaeggende ret kvalificerer den stilling, som Banco de Crédito Industrial SA har paa markedet, som dominerende.
41. Det maa som udgangspunkt laegges til grund, at gerningsindholdet vedroerende misbrug realiseres ved den dominerende virksomheds adfaerd (16). Artikel 90, stk. 1, forbyder, at medlemsstaterne "ved lov eller ved administrativt fastsatte bestemmelser bringer offentlige virksomheder ... i en situation, som disse virksomheder ikke selv ville kunne bringe sig i ved selvstaendige handlinger uden at tilsidesaette bestemmelserne i artikel 86" (17). Det kraeves derfor ikke ved en foranstaltning, der er forbudt efter artikel 90, stk. 1, at den begunstiger et faktisk begaaet misbrug, men den kan ogsaa bestaa i en objektiv handling, som f.eks. udvidelsen af et monopol ved statslige foranstaltninger (18). Hovedsagen vedroerer dog hverken et monopol eller udvidelsen af en dominerende stilling ved en statslig foranstaltning (19). Kun saafremt der foreligger en foranstaltning, der er forbudt efter artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86, ville artikel 90, stk. 2' s forhold til disse bestemmelser have betydning.
42. I medfoer af artikel 90, stk. 2, kan der i begraenset omfang goeres undtagelse fra konkurrencereglerne for virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler. Traktatens bestemmelser, og isaer konkurrencereglerne, gaelder ganske vist ogsaa for saadanne virksomheder, dog kun i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de saerlige opgaver, som er betroet dem. Undtagelsen begraenses imidlertid derved, at udviklingen af samhandelen ikke maa paavirkes i et saadant omfang, at det strider mod Faellesskabets interesse. "Formaalet med artikel 90, stk. 2, der under visse omstaendigheder goer det muligt at fravige traktatens generelle regler, er at forlige medlemsstaternes interesse i at anvende visse, navnlig offentlige, virksomheder som oekonomiske eller skattepolitiske instrumenter med Faellesskabets interesse i, at konkurrencereglerne overholdes, og at faellesmarkedets enhed bevares." (20)
43. Vedroerende forholdet mellem artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86, og artikel 90, stk. 2, bemaerkes, at Domstolen altid har admitteret et anbringende stoettet paa artikel 90, stk. 2, inden for anvendelsesomraadet for artikel 90, stk. 2, sammenholdt med artikel 86, om end anbringendet normalt ikke er blevet taget til foelge (21), enten fordi opgaven ikke er blevet paalagt den offentlige virksomhed af staten (22), eller fordi der ikke er paavist nogen konflikt mellem virksomhedens saerlige opgave og konkurrencereglerne (23). Kun helt undtagelsesvis har Domstolen fundet, at betingelserne for at anvende artikel 90, stk. 2, forelaa (24). Der var i disse tilfaelde tale om praejudicielle sager i medfoer af artikel 177. Domstolen fastslog herved, at proevelsen af betingelserne i artikel 90, stk. 2, henhoerer under de nationale domstole (25). Det kan herefter laegges til grund, at artikel 90, stk. 2, er direkte anvendelig i forbindelse med bestemmelserne i artikel 90, sammenholdt med artikel 86.
44. Den foerste del af den forelaeggende rets spoergsmaal skal besvares med, at afgiftsfritagelsen - med forbehold for den forelaeggende rets endelige konstatering af de faktiske omstaendigheder - ikke opfylder kriterierne for, at en offentlig virksomhed som foelge af en statslig foranstaltning misbruger en dominerende stilling paa faellesmarkedet eller en vaesentlig del heraf.
Spoergsmaalet om tilsidesaettelse af artikel 92 og 93
45. Med spoergsmaalenes anden del oensker den forelaeggende ret at faa fastslaaet, om den naevnte afgiftsfritagelse skal betragtes som en stoette, der er uforenelig med faellesmarkedet i artikel 92' s forstand. Traktatens bestemmelser og navnlig konkurrencereglerne, hvorunder ogsaa hoerer afsnittet om statsstoette, finder ifoelge artikel 90, stk. 1, ligeledes anvendelse paa offentlige virksomheder. Udgangspunktet for undersoegelsen af, om der foreligger en forbudt stoette, er for saa vidt et andet end ved spoergsmaalet om misbrug af en dominerende stilling som foelge af nationale foranstaltninger, fordi stoetteforanstaltninger altid - direkte eller i nogle tilfaelde kun indirekte (26) - er statslige foranstaltninger. Den saerlige situation, som offentlige virksomheder befinder sig i i forhold til staten, og den dermed sammenhaengende mulighed for at skjule statsstoette, er baggrunden for, at Kommissionen i medfoer af artikel 90, stk. 3, har udstedt det saakaldte transparensdirektiv (27). Som det fremgaar af betragtningerne til direktivet og er blevet understreget af Domstolen, er direktivets vaesentligste formaal "at fremme en effektiv anvendelse af traktatens bestemmelser om statsstoette i artikel 92 og 93 paa de offentlige virksomheder" (28).
46. Stoettebegrebet skal principielt fortolkes vidt og omfatter alle former for lettelse af byrder for virksomhederne. Stoettebegrebet er herved videre end tilskudsbegrebet (29). En afgiftsmaessig fordel kan derfor falde ind under stoettebegrebet (30).
47. Foer undersoegelsen af bestemmelserne om stoette i artikel 92 og 93 maa der imidlertid tages stilling til spoergsmaalet om disse bestemmelsers forhold til artikel 90, stk. 2. Saafremt den begraensede undtagelsesordning fra konkurrencereglerne for offentlige virksomheder, der har faaet overdraget at udfoere tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, finder anvendelse, maa det fastslaas, om det dermed er overfloedigt at undersoege stoettebestemmelserne, eller om artikel 90, stk. 2, kun kan goeres gaeldende i forbindelse med stoettebestemmelserne, navnlig i forbindelse med proceduren for kontrol med stoette.
48. Spoergsmaalet om artikel 92 og 93' s forhold til artikel 90, stk. 2, haenger direkte sammen med spoergsmaalet, om artikel 90, stk. 2, er direkte anvendelig. Saafremt artikel 90, stk. 2, nemlig har forrang for artikel 92 og 93, er det af afgoerende betydning for en virksomhed, om den kan stoette ret paa undtagelsesbestemmelsen for domstolene i en medlemsstat.
49. Med henblik paa besvarelsen af disse spoergsmaal har Domstolen stillet parterne et spoergsmaal om, hvilke konsekvenser det foerst og fremmest vil have for EOEF-traktatens artikel 92 og 93, saafremt ydelsen af en statsstoette er lovlig i medfoer af artikel 90, stk. 2, og navnlig, om en medlemsstat, der paaberaaber sig denne bestemmelse, skal foelge proceduren i artikel 93, og om en privat for den nationale domstol umiddelbart kan stoette ret paa artikel 90, stk. 2, sammenholdt med artikel 92. Disse spoergsmaal har parterne i det vaesentlige besvaret som foelger.
50. Valencia kommune mener, at Banco de Crédito Industrial SA ikke kan paaberaabe sig artikel 90, stk. 2, sammenholdt med artikel 92, direkte over for den forelaeggende ret.
51. Kongeriget Spaniens regering har anfoert, at ordningen i artikel 90, stk. 2, er afgoerende forskellig fra den i tilknytning til artikel 92 foreskrevne ordning med anmeldelse af statslige stoetteordninger foer disses ikrafttraedelse, saaledes som den fremgaar af artikel 93, stk. 2 og 3. Saafremt man havde oensket at lade ordningen i artikel 93 finde anvendelse paa stoette til virksomheder i artikel 90, stk. 2' s forstand, havde det vaeret tilstraekkeligt at optage regelindholdet af sidstnaevnte bestemmelse sammen med de situationer, der naevnes i artikel 92, stk. 3. Desuden indeholder artikel 90, stk. 3, en saerlig procedure, ved hjaelp af hvilken Kommissionen kan kontrollere medlemsstaternes handlinger paa dette omraade. Der er en afgoerende forskel mellem procedurerne i artikel 90, stk. 3, og i artikel 93. Den spanske regering mener derfor, at proceduren i artikel 93 ikke gaelder for statsstoette, som kan vaere lovlig ifoelge artikel 90, stk. 2. En privat kan ikke paaberaabe sig artikel 90, stk. 2, sammenholdt med artikel 92, direkte for den nationale ret.
52. Regeringen for Den Hellenske Republik finder ligeledes, at artikel 93 ikke gaelder for stoette til virksomheder, der er omfattet af artikel 90, stk. 2. Bestemmelserne i EOEF-traktaten og isaer konkurrencereglerne gaelder ikke for saadanne virksomheder. Eftersom det tilkommer den nationale ret at bedoemme, hvorvidt betingelserne for at anvende artikel 90, stk. 2, er opfyldt, har den, der modtager en stoette, ret til at anlaegge sag for at faa fastslaaet, at den omtvistede stoette ikke falder ind under artikel 92 og 93, fordi traktatens bestemmelser ifoelge artikel 90, stk. 2, ikke finder anvendelse paa ham.
53. Kommissionen har foerst anfoert, at den loebende undersoegelse af statslige stoetteordninger, der foreskrives i artikel 93, og som - med forbehold for Domstolens kontrol - henhoerer under Kommissionens enekompetence, ogsaa omfatter bedoemmelsen af stoetten med henblik paa artikel 90, stk. 2. En medlemsstat kan ikke paaberaabe sig artikel 90, stk. 2, for at unddrage sig pligten til at give underretning i henhold til artikel 93. Medlemsstaten kan i anmeldelsen henvise til artikel 90, stk. 2. Kommissionen har endvidere anfoert, at Domstolen kun har tillagt artikel 90, stk. 2, direkte virkning i forbindelse med traktatens direkte anvendelige bestemmelser og isaer med artikel 86. En national ret kan derfor ikke anvende artikel 90, stk. 2, i forbindelse med artikel 92, da sidstnaevnte bestemmelse ikke er direkte anvendelig, og da retten, foer den anvender artikel 90, stk. 2, maatte undersoege, om stoetten strider mod artikel 92. Undersoegelsen heraf henhoerer under Kommissionens enekompetence og skal gennemfoeres som led i den i artikel 93 fastsatte procedure. Saafremt Kommissionens opfattelse ikke svarer til medlemsstatens, kan denne anlaegge sag ved Domstolen.
54. Domstolens hidtidige praksis vedroerende virkningerne af artikel 90, stk. 2, er for en umiddelbar betragtning ikke helt ensartet. I en aeldre dom tog Domstolen i en praejudiciel sag stilling til, om artikel 90, stk. 2, kan anvendes direkte (31). Spoergsmaalet var herved i sidste instans, om en privat kan paaberaabe sig artikel 90, stk. 2, for at opnaa, at en (konkurrerende) offentlig virksomhed overholder konkurrencereglerne. Domstolen fastslog herom:
"Artiklens [dvs. artikel 90] andet stykke indeholder ikke nogen ubetinget regel. Anvendelsen af denne regel indebaerer nemlig en bedoemmelse af de krav, der foelger dels af den saerlige opgave, som de paagaeldende virksomheder har faaet overdraget, dels af hensynet til Faellesskabets interesse. Denne bedoemmelse skal ske ud fra den almindelige oekonomiske politik, som staterne under Kommissionens tilsyn forfoelger. Foelgelig og uden at dermed noget praejudiceres med hensyn til Kommissionens udoevelse af sine befoejelser efter artikel 90, stk. 3, giver artiklens andet stykke ikke paa det nuvaerende stadium private rettigheder, som de nationale domstole skal beskytte." (32)
55. I en senere dom fra 1983 (33) fastslog Domstolen under henvisning til dommen i sag 10/71 (34), at artikel 90, stk. 2, ikke kunne paaberaabes i forbindelse med undersoegelsen af traktatens bestemmelser om de frie varebevaegelser. Domstolen anfoerte:
"Endelig gaelder det, at selv om den af medlemsstaten tildelte godkendelse maa betragtes som en eksklusiv rettighed efter EOEF-traktatens artikel 90, stk. 1, betyder dette ikke, at medlemsstaten kan undlade at overholde de oevrige bestemmelser i faellesskabsretten, herunder naermere bestemt reglerne om de frie varebevaegelser ... Med hensyn til artikel 90, stk. 2, har Domstolen allerede fastslaaet, at denne bestemmelse ikke paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin kan give private rettigheder, som de nationale domstole skal beskytte (dom af 14.7.1971, sag 10/71 ...)." (35)
56. Under juridisk analoge omstaendigheder traf Domstolen afgoerelse ved dommen i sag 72/83 (36), ganske vist mindre klart, men med samme indhold. Vedroerende henvisningen til artikel 90, stk. 2, bemaerkede Domstolen:
"Imidlertid fritager denne bestemmelse ikke den medlemsstat, der har overdraget en virksomhed en saadan opgave, fra forbuddet mod at traeffe foranstaltninger til fordel for denne virksomhed med henblik paa at beskytte dens aktivitet, der i strid med traktatens artikel 30 hindrer indfoersler fra andre medlemsstater." (37)
57. Det er klart, at Domstolen ikke med denne afgoerelse tillaegger artikel 90, stk. 2, nogen forrang i forhold til bedoemmelsen af traktatens bestemmelser om de frie varebevaegelser.
58. For saa vidt angaar virkningerne af artikel 90, stk. 2, set i sammenhaeng med artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86, har jeg allerede naevnt (38), at Domstolen har anerkendt, at artikel 90, stk. 2, i hvert fald potentielt er direkte anvendelig i denne sammenhaeng. Herved er artikel 90, stk. 2, altid blevet behandlet inden for rammerne af undersoegelsen af artikel 90, stk. 1, og artikel 86, saaledes at det ikke kan fastslaas, at artikel 90, stk. 2, har forrang.
59. Vedroerende forholdet mellem artikel 90, stk. 2, og artikel 92 og 93 er Domstolens hidtidige praksis meget sparsom. I den praejudicielle sag 52/76 (39) var der spoergsmaal om at kvalificere en stoette til en virksomhed, der maaske opfyldte betingelserne i artikel 90, stk. 2. I mangel af fornoedne oplysninger fra den forelaeggende ret om de faktiske omstaendigheder kunne Domstolen ikke tage stilling til virksomhedens karakter eller til de retlige konsekvenser heraf. Dog synes det at fremgaa af den raekkefoelge, spoergsmaalene undersoeges i (40), at saerreglen for offentlige virksomheder finder anvendelse som led i undersoegelsen af stoetten og ikke skal behandles paa forhaand.
60. Noget tydeligere er en stillingtagen fra Domstolen i Steinike & Weinlig-dommen (41). Spoergsmaalet, om en virksomhed i artikel 92' s forstand kun er private foretagender eller tillige offentligretlige institutioner uden erhvervsmaessigt formaal, besvarer Domstolen saaledes:
"Traktatens artikel 92 omfatter samtlige private eller offentlige virksomheder og samtlige produktioner i disse virksomheder alene med forbehold af artikel 90, stk. 2."
61. Desvaerre giver heller ikke dette udsagn et klart svar paa spoergsmaalet om forholdet mellem bestemmelserne, for den kan fortolkes. Dog kan "forbehold" maaske forstaas saaledes, at forbeholdet finder anvendelse ved bedoemmelsen af en anden bestemmelse.
62. Som resultat af den foregaaende oversigt over praksis vedroerende artikel 90, stk. 2, kan det fastslaas, at spoergsmaalet om virkningerne af artikel 90, stk. 2, ikke kan besvares abstrakt, men at det i hvert enkelt tilfaelde har betydning, hvilke regler det er, artikel 90, stk. 2, skal anvendes i sammenhaeng med.
63. Da naervaerende sag vedroerer anvendelsen af artikel 90, stk. 2, inden for omraadet af, henholdsvis i sammenhaeng med artikel 92 og 93, er indholdet af og formaalet med faellesskabsbestemmelserne om stoette samt disses karakter relevant. Artikel 92, stk. 1, opstiller princippet om, at statsstoette, som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkaarene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, er uforenelig med faellesmarkedet og foelgelig forbudt i det omfang, den paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
64. Dette princip goeres der i stk. 2 og 3 undtagelser fra derved, at der i stk. 2 naevnes former for stoette, der er forenelige med faellesmarkedet, og i stk. 3 naevnes former for stoette, der kan betragtes som forenelige med faellesmarkedet. Det er et vaesentligt traek ved artikel 92, at den ikke er direkte anvendelig, hverken for saa vidt angaar selve forbuddet mod stoette ifoelge stk. 1 (42) eller som en saerlig undtagelsesbestemmelse i medfoer af stk. 2. Det tilkommer ikke de nationale domstole at tage stilling til, om de paagaeldende stoetteforanstaltninger er forenelige med faellesmarkedet, idet Kommissionen er enekompetent til at traeffe den endelige afgoerelse herom under forbehold af Domstolens proevelsesret (43).
65. Kompetence- og procedurespoergsmaal i forbindelse med den undersoegelse af statsstoette, som Kommissionen foretager, reguleres i artikel 93. Det goer herved en afgoerende forskel, om der er tale om bestaaende stoetteordninger eller om nye, der paataenkes indfoert. Direkte anvendelighed og dermed proevelseskompetence for nationale retter har Domstolen alene anerkendt med henblik paa stoettebegrebet (44) og forbuddet i artikel 93, stk. 3, tredje punktum (45). Heraf foelger, at Kommissionens beslutningsbefoejelser i forbindelse med stoettekontrollen ikke beroeres.
66. Inden for reglerne om stoette, der er forenelig med, henholdsvis uforenelig med faellesmarkedet, kan artikel 90, stk. 2, efter sin karakter formentlig henfoeres til undtagelserne i artikel 92, stk. 2 og 3. Om der herved er tale om omstaendigheder, der snarere kan sammenlignes med forholdene i stk. 2 eller med dem i stk. 3, beror paa det skoen, som tilkommer Kommissionen i forbindelse med bedoemmelsen. Naar alt kommer til alt er det ikke noedvendigt at tage stilling til, hvilken af undtagelsesbestemmelserne der har stoerst lighed med artikel 90, stk. 2, da de alle anvendes under Kommissionens kontrol.
67. At den retlige struktur af artikel 90, stk. 2, og af artikel 92 kan sammenlignes, bekraeftes efter min mening af en bemaerkning fra Domstolen i dommen i sag 41/83 (46), der lyder som foelger:
"Det bemaerkes videre, at en medlemsstat, som har overdraget udfoerelsen af tjenesteydelser af almindelig oekonomisk interesse til en virksomhed, ikke frit kan bestemme, hvorledes traktatens artikel 90, stk. 2, skal anvendes. I henhold til artikel 90, stk. 3, har Kommissionen nemlig paa dette omraade tilsynsret under Domstolens kontrol." (47)
68. I forbindelse med denne afvejningsproces skal medlemsstaternes interesse i at anvende visse virksomheder som oekonomiske eller skattepolitiske instrumenter afvejes med Faellesskabets interesse i, at faellesmarkedets enhed bevares (48). Afvejningen kan foretages som led i stoettekontrollen. Domstolen har i dommen i de forenede sager C-48/90 og C-66/90 (49) taget stilling til spoergsmaalet om, hvorvidt kontrolprocedurerne i artikel 90, stk. 3, og i artikel 93 kan sammenlignes, saavel i formel som i materiel henseende. Det hedder i dommen:
"Det bemaerkes endvidere, at de befoejelser, som Kommissionen kan udoeve over for medlemsstaterne ved beslutninger i henhold til traktatens artikel 90, stk. 3, maa sammenholdes med dem, som den har i henhold til traktatens artikel 93 til at konstatere, at en statsstoette, som fordrejer eller kan fordreje konkurrencen, ikke er forenelig med faellesmarkedet.
I begge tilfaelde har Kommissionen nemlig kompetence til at gribe ind, ikke over for den virksomhed, som har faaet mulighed for at tilsidesaette konkurrencereglerne, men over for den medlemsstat, som er ansvarlig for det indgreb, der er sket i konkurrencen." (50)
69. Domstolen anfoerer dernaest, at artikel 90, stk. 3, "i lighed med traktatens artikel 93, som foreskriver, at Kommissionen skal foretage en loebende undersoegelse af offentlige stoetteordninger, giver ... Kommissionen hjemmel til ved en beslutning at bedoemme, om de foranstaltninger, som medlemsstaterne traeffer eller opretholder med hensyn til de i artikel 90, stk. 1, naevnte virksomheder, er i overensstemmelse med traktaten" (51).
70. Bedoemmelsen af artikel 90, stk. 2, som led i stoettekontrollen maa ogsaa antages at kunne ske, uden at der goeres indgreb i medlemsstaternes ret til kontradiktion. En beslutning i forbindelse med proceduren i henhold til reglerne om kontrol med stoette kan ligesom en beslutning i henhold til artikel 90, stk. 3, anfaegtes i medfoer af artikel 173.
71. For at konkludere er det min opfattelse, at det for saa vidt angaar forholdet mellem bestemmelserne i artikel 90, stk. 2, og artikel 92 og 93 ikke kan accepteres, at artikel 90, stk. 2, paaberaabes forlods, navnlig fordi anvendelsen af artikel 90, stk. 2, indebaerer en undersoegelse af faellesskabsretlige kriterier, hvorved Faellesskabets interesser beskyttes.
72. Proceduren for undersoegelse af, om nationale stoetteordninger er i overensstemmelse med Faellesskabet, er forskellig, alt efter om der er tale om eksisterende eller nye stoetteordninger.
73. Med hensyn til eksisterende stoetteordninger foretager Kommissionen en loebende undersoegelse i henhold til artikel 93, stk. 1 og 2, sammen med medlemsstaterne. Finder Kommissionen, at en stoetteordning er uforenelig med faellesmarkedet, fastsaetter den en tidsfrist, inden for hvilken medlemsstaten skal aendre eller ophaeve stoetteforanstaltningen (52). Saafremt medlemsstaten ikke retter sig efter opfordringen, kan saavel Kommissionen som en anden interesseret stat indbringe sagen direkte for Domstolen.
74. Derimod skal medlemsstaten, foer den aendrer eller indfoerer stoetteforanstaltninger, ifoelge artikel 93, stk. 3, give Kommissionen underretning om den paataenkte foranstaltning. Efter at denne pligt er opfyldt, gennemfoeres den videre procedure, henholdsvis udloeses retsvirkninger. En stoetteforanstaltning, hvorom der ikke er givet underretning, er i hvert fald formelt i strid med faellesskabsretten, men dette berettiger ikke Kommissionen til at anse stoetten for ulovlig uden at undersoege, om den er forenelig med faellesmarkedet (53).
75. Den vaesentlige forskel mellem eksisterende stoetteordninger og indfoerelse eller aendring af stoetteforanstaltninger er, at det i forbindelse med eksisterende stoetteordninger er Kommissionen, der skal tage initiativet, hvorimod der i forbindelse med indfoerelse af stoetteforanstaltninger paahviler medlemsstaten en retlig forpligtelse til at handle.
76. Ved eksisterende stoetteordninger forstaas alle de ordninger, der fandtes i de oprindelige medlemsstater ved Faellesskabets oprettelse ved Rom-traktaten, samt de ordninger, der fandtes i de senere tiltraadte medlemsstater paa tiltraedelsestidspunktet, og endelig alle nationale stoetteordninger, der er indfoert i overensstemmelse med faellesskabsreglerne. For saa vidt angaar den i naervaerende sag omhandlede ordning er der saaledes tale om en eksisterende stoetteordning, hvilket har den konsekvens, at Kommissionen skulle have taget initiativet, saafremt stoetten er uforenelig med faellesmarkedet.
77. Hvad denne sag angaar stillede Kommissionen under tiltraedelsesforhandlingerne den spanske regering et generelt spoergsmaal vedroerende de bestaaende stoetteordninger. Som svar herpaa overgav den spanske regering en fortegnelse over love, som imidlertid ikke indeholdt loven om afgiftsfritagelse for den davaerende Banco de Crédito Industrial SA. Den spanske regering har anfoert, at de spoergsmaal, der herved forelaa i forhold til artikel 90 og 93, var for komplicerede til, at de kunne loeses inden for rammerne af denne enkle procedure.
78. Kommissionen haevder ikke, at den spanske regering bevidst fortav den omtvistede afgiftsfritagelse og dermed skulle have tilsidesat artikel 93, stk. 1, sammenholdt med artikel 5, eller en tilsvarende retlig forpligtelse under tiltraedelsesforhandlingerne.
79. Den omtvistede afgiftsordning skal foelgelig betragtes som en eksisterende stoetteordning, hvis overensstemmelse med faellesskabsretten Kommissionen endnu ikke har undersoegt efter artikel 93, stk. 1.
C - Forslag til afgoerelse
80. Som resultat af det foran anfoerte foreslaar jeg, at de praejudicielle spoergsmaal besvares som foelger:
1. En afgiftsfritagelse som den, der er fastsat i artikel 29 i lov nr. 13/71, frembyder ikke - med forbehold for den forelaeggende rets endelige bedoemmelse af de faktiske omstaendigheder - kriterierne for, at der foreligger et misbrug af en dominerende stilling paa faellesmarkedet som foelge af en statslig foranstaltning.
2. En saadan afgiftsfritagelse skal bedoemmes paa grundlag af faellesskabsbestemmelserne om eksisterende statsstoetteordninger.
(*) Originalsprog: tysk.
(1) - Siden den 1.11.1993 EF-traktaten, jf. traktat om Den Europaeiske Union af 7.2.1992 (EFT C 191 af 29.7.1992).
(2) - Lov nr. 13/71 af 19.6.1971 om det offentlige kreditvaesens struktur og funktion; BOE af 21.6.1971.
(3) - Lov nr. 39/88 af 28.12.1988, Ley de Haciendas Locales (lov om kommunernes oekonomi).
(4) - Dom af 19.3.1991, sag C-202/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1223.
(5) - Kommissionens direktiv 80/723/EOEF af 25.6.1980 (EFT L 195, s. 35).
(6) - Jf. EFT L 322, s. 30.
(7) - Raadets foerste direktiv af 12.12.1977 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udoeve virksomhed som kreditinstitut (EFT L 322, s. 30); senest aendret ved Raadets andet direktiv 89/646/EOEF af 15.12.1989 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udoeve virksomhed som kreditinstitut og om aendring af direktiv 77/780 (EFT L 386, s. 1).
(8) - Bilag XXXII, kapitel II, nr. 1, litra b), fjerde led.
(9) - Jf. f.eks. dom af 27.3.1980, sag 61/79, Amministrazione delle Finanze dello Stato mod Denkavit italiana, Sml. s. 1205, praemis 12.
(10) - Dom af 14.7.1981, sag 172/80, Zuechner mod Bayerische Vereinsbank, Sml. s. 2021.
(11) - Dom af 30.4.1974, sag 155/73, Sacchi, Sml. s. 409, af 9.6.1977, sag 90/76, Van Ameyde mod UCI, Sml. s. 1091, af 16.11.1977, sag 13/77, INNO mod ATAB, Sml. s. 2115, af 4.5.1988, sag 30/87, Bodson mod Pompes funèbres des régions libérées, Sml. s. 2479, af 11.4.1989, sag 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen m.fl. mod Zentrale zur Bekaempfung unlauteren Wettbewerbs, Sml. s. 803, af 23.4.1991, sag C-41/90, Hoefner og Elser, Sml. I, s. 1979, af 18.6.1991, sag C-260/89, ERT, Sml. I, s. 2925, af 10.12.1991, sag C-179/90, Merci Convenzionali Porto de Genova, Sml. I, s. 5889, af 13.12.1991, sag C-18/88, GB-INNO-BM, Sml. I, s. 5941, af 17.11.1992, forenede sager C-271/90, C-281/90 og C-289/91, Spanien m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 5833, af 27.10.1993, forenede sager C-46/90 og C-93/91, Lagauche m.fl., Sml. I, s. 5267, og af 27.10.1993, sag C-69/91, Decoster, Sml. I, s. 5335.
(12) - Dom af 9.6.1977, sag 90/76, Van Ameyde mod UCI, Sml. s. 1091.
(13) - Dom af 2.3.1983, sag 7/82, GLV mod Kommissionen, Sml. s. 483, praemis 44 og af 9.11.1983, sag 322/81, Michelin mod Kommissionen, Sml. s. 3461, praemis 28.
(14) - Dom af 14.2.1978, sag 27/76, United Brands mod Kommissionen, Sml. s. 207, praemis 10 f. og af 13.2.1979, sag 85/76, Hoffmann-La Roche mod Kommissionen, Sml. s. 461, praemis 21 f.
(15) - Jf. sag 27/76 (United Brands mod Kommissionen, a.st., praemis 63-66); jf. ogsaa sag 85/76 (Hoffmann-La Roche mod Kommissionen, a.st., praemis 38).
(16) - Dom af 13.12.1991, sag C-18/88, GB-INNO-BM, a.st., praemis 20, og af 19.5.1993, sag C-320/91, Paul Corbeau, Sml. I, s. 2533, praemis 10.
(17) - Sag C-18/88 (GM-INNO-BM, a.st., praemis 20).
(18) - Sag C-18/88 (GB-INNO-BM, a.st., praemis 23 og 24).
(19) - Sag C-18/88 (GB-INNO-BM, a.st., praemis 21 og 24).
(20) - Dom af 19.3.1991, sag C-202/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1223, praemis 12.
(21) - Dom af 30.4.1974, sag 155/73, Sacchi, a.st., s. 409, af 11.4.1989, sag 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen m.fl. mod Zentrale zur Bekaempfung unlauteren Wettbewerbs, a.st., af 23.4.1991, sag C-41/90, Hoefner og Elser, a.st., af 18.6.1991, sag C-260/89, ERT, a.st., af 10.12.1991, sag C-179/90, Merci Convenzionali Porto di Genova, a.st., af 13.12.1991, sag C-18/88, GB-INNO-BM, a.st. og af 19.5.1993, sag C-320/91, Paul Corbeau, Sml. I, s. 2533.
(22) - Sag 66/86 (Ahmed Saeed Flugreisen m.fl., a.st., praemis 55).
(23) - Sag 155/73 (Sacchi, a.st., praemis 15), sag C-41/90 (Hoefner og Elser, a.st., praemis 24 og 25), sag C-260/89 (ERT, a.st., praemis 33 og 38) og sag C-179/90 (Merci Convenzionali Porto di Genova, a.st., praemis 27).
(24) - Sag C-320/91 (Paul Coubeau, a.st., praemis 15) og sag C-18/88 (GB-INNO-BM, a.st., praemis 16).
(25) - Saaledes udtrykkeligt i domskonklusionen i sag C-320/91 (Paul Corbeau, a.st.). Jf. ogsaa sag C-260/89 (ERT, a.st., praemis 34), sag 66/86 (Ahmed Saeed Flugreisen m.fl., a.st., praemis 55, 56 og 57). Se ogsaa dom af 27.3.1974, sag 127/73, BRT mod SABAM og Fonior, Sml. s. 313, praemis 22.
(26) - Dom af 17.3.1993, forenede sager C-72/91 og C-73/91, Sloman Neptun, Sml. I, s. 887, praemis 19, og af 30.11.1993, sag C-189/91, Kirsammer-Hack, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser, praemis 16.
(27) - Direktiv 80/723/EOEF om gennemskueligheden af de oekonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder (EFT L 195, s. 35), senest aendret ved Kommissionens direktiv 93/84/EOEF af 30.9.1993 (EFT L 254, s. 16).
(28) - Dom af 6.7.1982, forenede sager 188/80, 189/80 og 190/80, Frankrig, Italien og Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 2545, praemis 2.
(29) - Dom af 23.2.1961, sag 30/59, Steenkolenmijnen Limburg mod Den Hoeje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 211, org. ref.: Rec. s. 3, der vedroerer EKSF-traktaten og ogsaa er relevant for stoettebegrebet i henhold til faellesskabsretten.
(30) - Saaledes ogsaa Kommissionens svar paa et spoergsmaal fra parlamentsmedlem Burgbacher (org. ref.: JO nr. 125 af 17.8.1963, s. 2235), hvori Kommissionen udtrykkeligt naevner fritagelse for skatter og afgifter som potentielle former for stoette.
(31) - Dom af 14.7.1971, sag 10/71, Luxembourgs anklagemyndighed mod Mueller, Sml. 1971, s. 165, org. ref.: Rec. s. 723.
(32) - Sag 10/71 (Luxembourgs anklagemyndighed mod Mueller, a.st., praemis 13-16).
(33) - Dom af 10.3.1983, sag 172/82, Fabricants raffineurs d' huile de graissage mod Inter-Huiles, Sml. s. 555.
(34) - Jf. note 32.
(35) - Sag 172/82 (Fabricants raffineurs d' huile de graissage mod Inter-Huiles, a.st., praemis 15).
(36) - Dom af 10.7.1984, sag 72/83, Campus Oil Limited mod ministeren for industri og energi, Sml. s. 2727.
(37) - Jf. sag 72/83 (Campus Oil Limited mod ministeren for industri og energi, a.st., praemis 19).
(38) - Jf. punkt 42 f.
(39) - Dom af 3.2.1977, sag 52/76, Benedetti mod Munari, Sml. s. 163.
(40) - Foerst undersoegelsen af, om der forelaa en stoette, praemis 17, 18 og 19, derefter undersoegelsen af, om der forelaa en offentlig virksomhed, praemis 20, 21 og 22.
(41) - Dom af 22.3.1977, sag 78/76, Steinike & Weinlig mod Forbundsrepublikken Tyskland, Sml. s. 595, praemis 18.
(42) - Dom af 19.6.1973, sag 77/72, Capolongo mod Maya, Sml. s. 611, praemis 4, 5 og 6.
(43) - Dom af 21.11.1991, sag C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires og Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, Sml. I, s. 5505, praemis 14.
(44) - Forenede sager C-72/91 og C-73/91 (Sloman Neptun, a.st., praemis 12) og sag C-189/91 (Kirsammer-Hack, a.st., praemis 14).
(45) - Dom af 11.12.1973, sag 120/73, Lorenz mod Tyskland, Sml. s. 1471.
(46) - Dom af 20.3.1985, sag 41/83, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 873.
(47) - Jf. sag 41/83 (Italien mod Kommissionen, a.st., praemis 30).
(48) - Jf. sag C-202/88 (Frankrig mod Kommissionen, a.st., praemis 12).
(49) - Dom af 12.2.1992, forenede sager C-48/90 og C-66/90, Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 565.
(50) - Jf. forenede sager C-48/90 og C-66/90 (Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, a.st., praemis 31 og 32).
(51) - Forenede sager C-48/90 og C-66/90 (Nederlandene m.fl. mod Kommissionen, a.st., praemis 34).
(52) - Sag 78/76 (Steinike & Weinlig, a.st., praemis 9).
(53) - Dom af 21.11.1991, sag C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires og Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, a.st., praemis 13.