61992CC0305_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. afdelingsformand,
De herrer dommere,
1. Den foreliggende sag vedroerer en anmodning om praejudiciel afgoerelse, der i henhold til EOEF-traktatens artikel 177 er indgivet af Sozialgericht Muenster i sagen Albert Hoorn mod Landesversicherungsanstalt Westfalen (herefter benaevnt "LVA Westfalen").
Spoergsmaalet, der er forelagt Domstolen, angaar i det vaesentlige foreneligheden af en tillaegsoverenskomst til overenskomsten om social sikring, der blev afsluttet mellem Forbundsrepublikken Tyskland og Kongeriget Nederlandene den 29. marts 1951, med EOEF-traktatens artikel 48, stk. 2, og artikel 51 samt med forordning (EOEF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa vandrende arbejdstagere (1). Naermere bestemt drejer det sig om tillaegsoverenskomst nr. 4 af 21. december 1956 vedroerende afgoerelse af spoergsmaalet om rettigheder erhvervet af nederlandske arbejdstagere inden for den tyske ordning for social sikring mellem den 13. maj 1940 og den 1. september 1945.
2. Af relevans for den foreliggende sag bemaerkes det, at artikel 2, stk. 1, i tillaegsoverenskomsten fastsaetter, at forsikringsperioder, der er tilbagelagt af arbejdstagere med nederlandsk statsborgerskab inden for den tyske ordning for social sikring mellem den 13. maj 1940 og den 1. september 1945, betragtes som tilbagelagt efter nederlandsk lovgivning, saafremt arbejdstagerne ophoerte i arbejdsforholdet inden den 1. september 1945 og senest vendte tilbage til Nederlandene den 31. december 1945. Ifoelge artikel 2, stk. 2, betragtes nederlandske statsborgere, der ikke forud var tilsluttet den sociale sikringsordning i Nederlandene, som tilsluttet denne ordning fra den dag, de paabegyndte beskaeftigelse i Tyskland; denne bestemmelse finder dog kun anvendelse - praeciseres det imidlertid - hvis dette er mere fordelagtigt for den berettigede.
3. Herefter vil jeg gennemgaa de faktiske omstaendigheder, der ligger til grund for den foreliggende sag.
LVA Westfalen afslog ved afgoerelse af 24. november 1989 under henvisning til artikel 2, stk. 1, i den naevnte tillaegsoverenskomst den ansoegning om pension, som sagsoegeren, en nederlandsk statsborger, havde indgivet. Sagsoegeren havde under Anden Verdenskrig, naermere bestemt fra den 31. juli 1943 til den 31. marts 1945, vaeret beskaeftiget som tvangsarbejder hos et tysk firma i Dortmund.
Sagsoegeren har anfaegtet denne afgoerelse, idet han for det foerste har gjort gaeldende, at tillaegsoverenskomst nr. 4 i henhold til tillaegsoverenskomstens artikel 2, stk. 2, ikke laengere finder anvendelse paa ham.
Han har herved henvist til, at efter lovgivningsreformen vedroerende social sikring, der blev gennemfoert i Nederlandene ved en raekke love, der traadte i kraft fra 1957 til 1967, var de rettigheder, som arbejdstagere, der endnu ikke modtog alderspension, havde erhvervet under den tidligere ordning, lidt efter lidt blevet afloest af betaling af en engangsgodtgoerelse for de forsikringsperioder, der var daekket af det tidligere system. Anvendelsen af denne ordning betoed for ham, at han modtog et beloeb, der var betydeligt mindre end den pension, som han ville faa tilkendt efter den tyske invaliditets- og alderspensionsforsikring. Heraf foelger efter sagsoegerens opfattelse, at tillaegsoverenskomst nr. 4 ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, idet henvisningen til nederlandsk lovgivning i henhold til det naevnte forbehold i artikel 2, stk. 2, kun gaelder for dem, der som han ikke var tilsluttet den sociale sikringsordning foer maj 1940, hvis den foerer til et mere fordelagtigt resultat for de paagaeldende.
Sagsoegeren har derudover anfoert, at artikel 2 i tillaegsoverenskomsten er i strid med artikel 3 i forordning nr. 1408/71, idet han bliver forskelsbehandlet i forhold til tyske tvangsarbejdere og nederlandske graensearbejdere, som har mulighed for at blive omfattet af den tyske forsikring. Den er endvidere i strid med forordningens artikel 8, hvorefter overenskomster, der i givet fald indgaas mellem medlemsstater inden for dette omraade, skal stemme overens med forordningens principper og grundtanker.
4. Af disse grunde har den tyske ret ved kendelse af 19. juni 1992 udsat sagen og anmodet Domstolen om en afgoerelse vedroerende gyldigheden af den paagaeldende tillaegsoverenskomst, for saa vidt den udelukker muligheden for, at den personkreds, der omfattes af den, kan goere krav gaeldende over for den tyske invaliditets- og alderspensionsforsikring for arbejdere.
5. Naar dette er sagt, skal det straks paapeges, at Sozialgericht Muenster' s spoergsmaal, for saa vidt det angaar gyldigheden og fortolkningen af tillaegsoverenskomst nr. 4 til overenskomsten mellem Tyskland og Nederlandene, falder uden for Domstolens kompetence. Det hoerer nemlig til de nationale domstoles fortolkningsvirksomhed at afgoere, om - hvis den retlige fiktion i artikel 2, stk. 2, i tillaegsoverenskomsten viser sig ikke at vaere mere fordelagtig for de paagaeldende - princippet i artiklens stk. 1 om overfoersel af pensionsrettigheder ikke skal finde anvendelse paa dem.
For saa vidt er det tilstraekkeligt at henvise til Domstolens omfangsrige praksis, hvori det er fastslaaet, at inden for rammerne af den i EOEF-traktatens artikel 177 fastsatte kompetencefordeling tilkommer det den nationale ret og ikke Domstolen at fortolke national ret (2), og dermed ogsaa de retsforskrifter, der udstedes til gennemfoerelse af bilaterale overenskomster, der afsluttes mellem to medlemsstater. Endvidere tilkommer det de nationale retter i henhold til deres retsorden at tage stilling til forholdet mellem regler, der foelger af overenskomster, og den oevrige lovgivning.
I oevrigt kan man vel gaa ud fra, at forelaeggelsen af spoergsmaalet for Domstolen faktisk forudsaetter, at Sozialgericht Muenster har loest fortolkningsproblemet, der er opstaaet vedroerende artikel 2, stk. 2, saaledes, at den har forkastet sagsoegerens opfattelse. I modsat fald ville det vaere svaert at forstaa, hvad anmodningen om en praejudiciel afgoerelse skulle tjene til.
6. Af disse grunde skal det forelagte spoergsmaal aabenbart forstaas saaledes, at det har til formaal at afgoere, om EOEF-traktatens artikel 48 og 51, og i saerdeleshed artikel 3 og 8 i forordning nr. 1408/71, skal fortolkes saaledes, at de er til hinder for anvendelsen af artikel 2 i tillaegsoverenskomst nr. 4.
7. Hvad angaar foreneligheden af tillaegsoverenskomst nr. 4 med forordning nr. 1408/71, saa kan man ikke komme udenom, at der i virkeligheden ikke bestaar noget modsaetningsforhold mellem de to regelsaet, eller rettere sagt, naar man abstrakt kan forestille sig en konflikt, er den allerede fuldstaendig loest ved forordningens bestemmelser.
Forordningens artikel 3, der bekraefter det grundlaeggende princip i faellesskabsretsordenen, der er fastsat i EOEF-traktatens artikel 48 - dvs. forbuddet mod forskelsbehandling begrundet i nationalitet - bestemmer, at "personer, der er bosat paa en medlemsstats omraade, og som er omfattet af denne forordning, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere", og tager et udtrykkeligt forbehold for, hvor andet foelger af "saerlige bestemmelser" i denne forordning. Paa grund af saerlige forhold ved visse situationer tillades der altsaa undtagelser fra princippets generelle anvendelse. Til disse "saerlige bestemmelser" hoerer utvivlsomt artikel 7, der sammen med artikel 6 og 8 regulerer forholdet mellem forordningen og de overenskomster om social sikring, der afsluttes mellem medlemsstater.
Imidlertid traeder forordningen i henhold til artikel 6 principielt i stedet for alle overenskomster om social sikring, der alene er afsluttet mellem to eller flere medlemsstater foer tidspunktet for denne forordnings anvendelse (3). I modsaetning hertil bestemmes det dog i artikel 7, at anvendelsen af visse multilaterale overenskomster om social sikring og de forskellige bestemmelser i bilaterale overenskomster, der er anfoert i bilag III til den paagaeldende forordning ikke beroeres. Blandt disse naevnes saerligt artikel 2 og 3 i tillaegsoverenskomst nr. 4 til overenskomst af 29. marts 1951 afsluttet mellem Tyskland og Nederlandene. Disse bestemmelser er efter ordlyden af artikel 7, stk. 2, derfor "fortsat gaeldende".
8. Paa denne maade er eventuelle konflikter mellem bestemmelserne i forordningen og bestemmelserne i overenskomster, der tidligere er afsluttet mellem medlemsstater, loest forebyggende. Der kan saaledes ikke opstaa noget problem med hensyn til foreneligheden af saerlige og i givet fald afvigende ordninger i disse overenskomsters bestemmelser med forordningens bestemmelser, idet overenskomsternes bestemmelser ifoelge artikel 7, stk. 2, fortsat er gaeldende.
9. Derudover skal det bemaerkes, at den paagaeldende tillaegsoverenskomst regulerer den saerlige situation for nederlandske statsborgere, der under Anden Verdenskrig var noedt til at udfoere tvangsarbejde, og tilsigter med reguleringen af de paagaeldendes forsoergelsesretlige stilling at afboede de skadelige foelger af tildragelserne under krigen. I den sammenhaeng har Domstolen med hensyn til national lovgivning, der ikke fulgte af overenskomster, netop fastslaaet, at princippet om ligebehandling ikke uden videre gaelder for de saerlige ordninger med hensyn til perioder foer 1945 (4). De saerlige forhold ved saadanne situationer anerkendes i oevrigt ogsaa i forordning nr. 1408/71, der i artikel 4, stk. 4, udelukker "ordninger til fordel for ofre for krig eller dens foelger" fra sit anvendelsesomraade.
10. Det forekommer mig i den foreliggende sag heller ikke relevant at henvise til forordningens artikel 8, der bemyndiger medlemsstaterne til, saafremt der maatte vaere behov derfor, at afslutte overenskomster med hinanden paa grundlag af denne forordnings principper og grundtanker. Af artikel 6, sammenholdt med artikel 7 og 8, fremgaar det nemlig, at artikel 8 vedroerer de overenskomster, der maatte afsluttes mellem medlemsstaterne til gennemfoerelse af denne forordnings bestemmelser efter ikrafttraedelsen af forordning nr. 1408/71, og at der ikke deri opstilles nogen kriterier for forenelighed, efter hvilke det skulle afgoeres, om de i artikel 7 undtagne overenskomster skulle anvendes.
Under disse forudsaetninger ville - ogsaa hvis denne fortolkning foelges - artikel 2 i tillaegsoverenskomsten vel i hvert fald ikke stride mod "forordningens principper og grundtanker". Selv om overenskomstens ordning i det vaesentlige bygger paa principperne for sammenlaegning af forsikringsperioder og eksport af sociale sikringsydelser, saa anerkendes dog i overenskomsten - om end kun undtagelsesvis - princippet om overfoersel af krav paa ydelser. Saafremt den samlede laengde af de efter en medlemsstats lovgivning tilbagelagte forsikringsperioder er under et aar, og saafremt der paa grundlag af disse perioder ikke er erhvervet ret til sociale sikringsydelser, skal den kompetente institution i hver af de oevrige beroerte medlemsstater ifoelge artikel 48 ved fastsaettelsen af arbejdstagerens krav samt ved beregningen af det beloeb, der skyldes, faktisk medregne disse perioder. I dette tilfaelde er enhver forholdsmaessig beregning af disse ydelser udelukket.
Naar princippet om overfoersel af krav paa ydelser saaledes inden for de naevnte graenser anerkendes i forordning nr. 1408/71, kan det vel vanskeligt haevdes, at en ordning, der foelger dette princip, strider mod forordningens principper og grundtanker.
11. Endelig kunne man rejse det spoergsmaal, om det er foreneligt med traktatens artikel 48, stk. 2, og artikel 51, at forordning nr. 1408/71 ikke beroerer gyldigheden af tillaegsoverenskomst nr. 4, og at sagsoegeren som foelge heraf mister de fordele, han ville have haft ved anvendelsen af de andre bestemmelser i denne forordning.
Selv under hensyn til den absolut saerlige karakter af den situation, som den omtvistede tillaegsoverenskomst skal regulere, synes tillaegsoverenskomsten paa ingen maade at vaere i strid med det maal, der bestaar i at fremme arbejdskraftens frie bevaegelighed i stoerst mulig udstraekning. Naar artikel 51 nemlig med henblik paa opnaaelsen af dette maal saerligt kraever, at rettigheder vedroerende social sikring erhvervet i forskellige medlemsstater skal anerkendes og tages i betragtning ved beregningen af den samlede forsikringsperiode, udgoer overenskomstens ordning, hvorefter de forsikringsperioder, som er tilbagelagt under den sociale forsikring i en anden stat end den paagaeldendes hjemland, tages i betragtning, og som begraenser sig til at betro den sidstnaevnte stat fastsaettelsen af de paagaeldende ydelser, ingen hindring for gennemfoerelsen af det maal, der forfoelges med denne bestemmelse. Derudover kan den forskellige behandling af de tyske tvangsarbejdere samt af de nederlaendere, der er graensearbejdere eller i hvert fald forblev i Tyskland efter krigens slutning, sagligt begrundes med, at tilslutningen til den tyske sociale sikringsordning i disse tilfaelde ikke var af den midlertidige og usaedvanlige art, som kan konstateres ved de forhold, der reguleres af tillaegsoverenskomsten. Ligebehandlingsforpligtelsen i traktatens artikel 48, stk. 2 - der anvender det almindelige princip om forbud mod forskelsbehandling i artikel 7 paa arbejdskraftens frie bevaegelighed - kan ikke entydigt siges at vaere kraenket ved en ordning, der behandler forskellige situationer forskelligt.
Endelig er det naeppe noedvendigt at fremhaeve, at den paastaaede forskelsbehandling i det foreliggende tilfaelde paa ingen maade havde sammenhaeng med sagsoegerens nationalitet.
Der kunne - som Kommissionen har anfoert i sine indlaeg - maaske i givet fald vaere et problem med foreneligheden med faellesskabsretten af den nederlandske ordning til aendring af den sociale sikringsordning, men det er ganske aabenbart, at en saadan problematik ligger uden for det praejudicielle spoergsmaal, der er forelagt Domstolen.
12. Af ovennaevnte grunde skal jeg derfor foreslaa Domstolen at besvare det af Sozialgericht Muenster forelagte spoergsmaal saaledes:
"Hverken EOEF-traktatens artikel 48 og 51 eller bestemmelserne i forordning (EOEF) nr. 1408/71 er til hinder for anvendelsen af artikel 2 i tillaegsoverenskomst nr. 4 til overenskomsten mellem Forbundsrepublikken Tyskland og Kongeriget Nederlandene om social sikring af 29. marts 1951, hvorefter de forsikringsperioder, der er tilbagelagt af nederlandske tvangsarbejdere i henhold til tysk lovgivning under Anden Verdenskrig, betragtes som tilbagelagt efter nederlandsk lovgivning."
(*) Originalsprog: italiensk.
(1) - Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (EFT 1971 II, s. 366).
(2) - Jf. herved bl.a. dom af 23.11.1977 (sag 38/77, Enka, Sml. s. 2203), af 13.3.1986 (sag 296/84, Sinatra, Sml. s. 1047), af 29.6.1988 (sag 240/87, Deville, Sml. s. 3513) og af 7.2.1991 (sag C-227/89, Roenfeldt, Sml. I, s. 323).
(3) - Det skal dog hertil bemaerkes, at som Domstolen har fastslaaet, skal EOEF-traktatens artikel 48, stk. 2, og artikel 51 fortolkes saaledes, at de ikke tillader, at arbejdstagere mister sociale sikringsrettigheder, fordi overenskomster mellem to eller flere medlemsstater, som er gennemfoert i national ret, er blevet uanvendelige (dom af 7.2.1991, Roenfeldt, a.st.).
(4) - Jf. herved dom af 31.3.1977 (sag 79/76, Fossi, Sml. s. 667), af 6.7.1978 (sag 9/78, Gillard, Sml. s. 1661) og af 31.5.1979 (sag 207/78, Even, Sml. s. 2019).