61975C0007
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ALBERTO TRABUCCHI
presentadas el 10 de junio de 1975 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Las cuestiones de interpretación planteadas con carácter prejudicial por el tribunal du travail de Nivelles, que tienen por objeto el Reglamento (CEE) no 1612/68, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, y el Reglamento (CEE) no 1408/71, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, están ligadas a la aplicación de la Ley belga de 27 de junio de 1969, que se refiere a la concesión de subsidios en favor de los minusválidos. La aplicación de esta Ley ya dio lugar a otras dos cuestiones prejudiciales: se trata del asunto 187/73 (Callemeyn, Rec. 1974, pp. 553 y ss., especialmente p. 560) y del asunto 39/74 (Costa_— Rec. 1974, pp. 1251 y ss., especialmente p. 1259). De esta jurisprudencia se desprende que tal normativa entra dentro del ámbito de la Seguridad Social, regulado por el artículo 51 del Tratado, y, más en concreto, que las prestaciones contempladas en la letra b) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento no 1408/71 incluyen las establecidas por dicha legislación nacional sobre subsidios en favor de los minusválidos físicos, en la medida en que ésta se refiere a los trabajadores, en el sentido de la letra a) del artículo 1 de este Reglamento.
A pesar de que la normativa belga de que se trata contempla a toda la población del Estado y, por tanto, no ha sido concebida para los trabajadores como tales, el Tribunal de Justicia, en la jurisprudencia que acabamos de recordar, ha reconocido a éstos últimos el derecho a beneficiarse de ella.
En el presente caso se plantea la cuestión de si tal derecho puede extenderse también a los familiares del trabajador residentes en el país de inmigración, incluidos en el concepto de miembros de la familia del propio trabajador, tal y como se define en la letra f) del artículo 1 del Reglamento no 1408/71.
2.
La situación que ha dado lugar a las cuestiones prejudiciales, que, en conjunto, tienen fundamentalmente por objeto aclarar este problema, es bastante simple. Los esposos F., de nacionalidad italiana, residentes en Bélgica desde 1947, país en el que el Sr. F. se halla empleado como trabajador por cuenta ajena, tuvieron un hijo en 1959 que nació aquejado de una grave minusvalía. La solicitud, presentada por los progenitores en nombre de su hijo ante el ministère de la prévoyance social belga, con el fin de obtener los subsidios ordinarios para minusválidos, con arreglo a la Ley belga de 27 de junio de 1969, fue denegada porque el menor no poseía la nacionalidad belga y, como extranjero, no cumplía los requisitos exigidos para obtener tal derecho de acuerdo con el Acuerdo provisional europeo de 11 de diciembre de 1953, según la interpretación de dicho Acuerdo habitualmente realizada por las Autoridades belgas: es decir, faltaba el requisito de haber residido al menos durante 15 años en Bélgica a partir de la edad de 20 años. La ley reconoce el derecho a tales subsidios, a partir del decimocuarto año, a los ciudadanos belgas residentes en Bélgica que sufran una incapacidad laboral permanente de, al menos, un 30 % y que no dispongan de recursos que excedan de ciertos límites. El menor de que se trata, nacido y residente en Bélgica, como se ha dicho, parece estar aquejado de una invalidez del 100 %.
En relación con esta situación, el Juez belga, al considerar la posibilidad de interpretar el citado Acuerdo en el sentido de exigir el requisito de la residencia únicamente al padre, pregunta al Tribunal de Justicia si el Derecho comunitario y, en particular, el artículo 12 del Reglamento no 1612/68 o el Reglamento no 1408/71, no pueden aportar una solución más cierta que pueda evitar discriminaciones injustas.
La primera cuestión planteada por el Juez belga pretende determinar si lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento no 1612/68 comprende prestaciones tales como los subsidios previstos por la Ley belga de 27 de junio de 1969, en la medida en que sus destinatarios son los hijos minusválidos de los trabajadores por cuenta ajena; evidentemente, me parece que se impone una respuesta negativa. De hecho, el artículo 12 contempla prestaciones cuyo objeto es permitir a los hijos de los trabajadores migrantes asistir a cursos de enseñanza general, de aprendizaje y de formación profesional en las mismas condiciones que los nacionales. No pueden entrar en el ámbito de aplicación de esta norma prestaciones que, en la medida en que también están previstas en favor de minusválidos irrecuperables, tienen una función de apoyo netamente distinta de la que expresamente contempla el artículo 12. En el caso concreto de un minusválido con una invalidez del 100 %, ni siquiera podría plantearse la cuestión de prestaciones del tipo de las contempladas en dicha norma, que no tendrían objeto alguno.
3.
La pregunta formulada en la segunda cuestión, que se refiere a la calificación objetiva de una legislación nacional como la que el Juez de remisión ha de aplicar en relación con el Reglamento no 1408/71 del Consejo, ha sido ya respondida por la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia. En efecto, como ya hemos visto, de los criterios expuestos en las sentencias de los asuntos prejudiciales nos 187/73 y 39/74 se desprende que una legislación de este tipo cae en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento y que las prestaciones que ésta prevé en favor de los minusválidos pueden calificarse de prestaciones de invalidez, contempladas en la letra b) del apartado 1 del artículo 4 del citado Reglamento.
Pero estas sentencias no resuelven el problema concreto que ahora se plantea al Juez belga, y que se deriva del examen conjunto de la primera y segunda cuestiones; es decir, no resuelven la cuestión de la aplicación a los hijos del trabajador migrante, ya sea antes o después del cumplimiento de la mayoría de edad, de una legislación de este tipo, que no se refiere, ni a la condición de trabajador, ni a la de miembro de su familia: y ello, en virtud de la normativa comunitaria en materia social.
4.
Con arreglo a la ya citada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el trabajador migrante que, prescindiendo de su nacionalidad, se halle en la situación prevista por la Ley de que se trata para los ciudadanos belgas, se beneficia de ella en condiciones de igualdad con éstos.
Dicho Reglamento, con arreglo a su artículo 2, se aplica también a los miembros de la familia del trabajador y a sus supervivientes. Con arreglo al apartado 1 del artículo 3 las personas residentes en el territorio del Estado y a las cuales sean aplicables las disposiciones de este Reglamento, podrán acogerse a la legislación nacional en las mismas condiciones que los nacionales.
En las observaciones presentadas en el citado asunto 3 9/74 la Comisión, no obstan te, negó que los familiares del trabajador, en cuanto tales, estuvieran asegurados, en el ámbito de un régimen general de Seguridad Social como el analizado en este caso por el Juez belga. Llegó a esta conclusión basando su argumentación, entre otras, en la sentencia del Tribunal de Justicia relativa al «ingreso garantizado» (Frilli, 1/72_- Rec. 1972, pp. 457 y ss., especialmente p. 464).
Según la Comisión, el Derecho comunitario en materia de Seguridad Social se aplica a los miembros de la familia del trabajador migrante, en la medida en que la legislación social nacional confiera derechos a los nacionales en su calidad de familiares de un trabajador, y por tanto, en la medida en que estos derechos puedan derivarse del seguro del trabajador. En prueba de ello, recordó las normas especiales que hubo que adoptar para aplicar a los miembros de la familia del trabajador migrante los sistemas de protección social vigentes en los nuevos Estados miembros. Según la Comisión, la legislación de aquellos Estados que atribuyen, no ya a los miembros de la familia del trabajador como tal, sino a todos los nacionales residentes, un derecho personal a la mayoría de las prestaciones sociales, no habría podido aplicarse, de otro modo, a los familiares del trabajador migrante, ni siquiera en el caso de prestaciones elementales, como son por ejemplo las relativas al seguro de enfermedad o a las pensiones de viudedad.
El hecho de que se hayan adoptado a este respecto normas especiales [véase el Reglamento (CEE) no 2864/72 del Consejo, DO L 306, p. 1] que modifican el Anexo V del Reglamento no 1408/71, es ciertamente conforme a las exigencias de claridad y de seguridad jurídica, pero no me parece que pueda constituir un argumento de peso para mantener una interpretación restrictiva del alcance del Reglamento no 1408/71. El argumento a contrario que se podría extraer de ello, basado exclusivamente en una presunta voluntad del legislador, no posee en modo alguno, como en general los argumentos de este tipo, un carácter probatorio.
En lo que respecta a la referencia hecha a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el asunto 1/72, hay que señalar que las consideraciones de orden práctico que pueden alegarse para fundamentar la limitación, únicamente al trabajador migrante, de las ventajas de una legislación relativa al ingreso mínimo garantizado, no pueden aplicarse a una legislación que, como la relativa a la integración de los ingresos de los minusválidos necesitados, está destinada a aplicarse, no ya potencialmente a toda la población, sino sólo a una categoría muy especial y, afortunadamente, bien delimitada de personas.
No obstante, en el presente caso, la Comisión ha intentado llegar a una solución favorable al minusválido, hijo de trabajador migrante, proponiendo la subsunción de las asignaciones del tipo a que hace referencia el Juez belga, en la categoría de las prestaciones familiares contempladas en la letra u) del artículo 1 del Reglamento no 1408/71. Sin embargo, la demandada en el litigio principal precisó que la legislación belga establece expresamente prestaciones familiares independientes de las asignaciones ordinarias, en favor de los hijos minusválidos de un trabajador. El pago de dichas asignaciones está subordinado al requisito de que los hijos minusválidos estén afectados por una incapacidad laboral de, al menos, el 66 % y, además, generalmente sólo se pagan hasta la edad de 14 años, o, como máximo, hasta la edad de 25 años, cuando los beneficiarios puedan seguir cursos de capacitación profesional. Por consiguiente, la existencia de una prestación específica de carácter familiar en favor de los hijos minusválidos, adoptada en el marco de una legislación que entra en la categoría de la letra h) del apartado 1 del artículo 4, lleva a descartar que, propiamente, puedan clasificarse en la misma categoría otras prestaciones establecidas en favor de los minusválidos. Se trata aquí de una legislación cuyas ventajas únicamente se conceden, en principio, a partir del decimocuarto año, es decir, a partir del momento en que las asignaciones familiares pueden dejar de percibirse, y que no tiene por objeto especialmente compensar las cargas familiares, sino que, más bien, se establece en favor de los minusválidos directamente considerados, quienes podrán continuar disfrutando de ella sin límite de tiempo.
A pesar de que una prestación de este tipo deba inscribirse en la categoría de las prestaciones de invalidez, subsiste, no obstante, el hecho de que el minusválido que no es nacional del Estado de residencia no podría disfrutar de ella en virtud de la normativa comunitaria, más que como consecuencia de su vínculo familiar con el trabajador, en la medida en que sea necesario para evitar que el trabajador migrante sea discriminado respecto al nacional que se halle en una situación económica y familiar equivalente.
5.
El ámbito de aplicación subjetivo de la normativa comunitaria de que se trata se basa en el concepto de «trabajador» y de «miembros de su familia». El hecho de que una legislación social no haya sido expresamente concebida para los trabajadores como tales y de que, por el contrario, se aplique a la mayoría de nacionales que no tienen ingresos suficientes, no excluye necesariamente la posibilidad de que los trabajadores y sus familias se beneficien también de ella en las mismas condiciones que los nacionales.
Desde el momento en que la referencia del Reglamento no 1408/71 al concepto de trabajador no ha impedido que se admitiese el derecho de un trabajador migrante a disfrutar de prestaciones sociales no concebidas específicamente para los trabajadores, debería también descartarse que la referencia del mismo Reglamento al concepto de «miembros de la familia» del trabajador impida a éstos beneficiarse de la misma legislación social -incluso si ésta prescinde del concepto de familia- en condiciones de igualdad con los nacionales del Estado de acogida, en virtud del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento antes citado. Por otra parte, tal conclusión parece que ya se desprende de la sentencia dictada en el asunto 39/74, antes citado, en la cual el Tribunal de Justicia afirmó que «una legislación nacional que establezca un derecho, legalmente protegido, a una prestación a favor de minusválidos está comprendida, en lo que respecta a las personas contempladas por el Reglamento no 3, [notemos que el Tribunal de Justicia no habla únicamente de los trabajadores, sino que emplea una expresión que engloba también a los miembros de su familia] dentro del ámbito de la Seguridad Social, en el sentido del artículo 51 del Tratado y de la normativa comunitaria adoptada para desarrollar esta norma».
La prohibición fundamental de toda discriminación entre los trabajadores de los Estados miembros basada en la nacionalidad, enunciada por el artículo 48 del Tratado CEE y también por el artículo 3 del Reglamento no 1408/71, en lo que se refiere a los miembros de su familia, ha encontrado asimismo su expresión concreta en el Reglamento no 1612/68 del Consejo, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, el cual, en su exposición de motivos se refiere expresamente a la necesidad de garantizar, de hecho y de Derecho, la igualdad de trato del trabajador migrante en lo que se refiere también a las condiciones de integración de la familia en la sociedad del país de acogida. Esta exigencia que corre paralela al derecho del trabajador de que su familia se reúna con él, adquiere una especial importancia cuando se pone en relación con el derecho generalmente reconocido a los miembros de la familia del trabajador migrante, de continuar residiendo en el Estado en el que su cónyuge haya ejercido una actividad, incluso tras la finalización de ésta [Reglamento (CEE) no 1251/70 de la Comisión, DO L 142, p. 24; EE 05/01, p. 93].
A estas consideraciones, basadas en normas concretas de Derecho comunitario, se puede añadir también una observación de carácter general, extraída directamente del Tratado y a la cual el Tribunal de Justicia se ha referido en varias ocasiones: para hacer progresivamente efectiva la libertad de circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, es necesario que éstos se sitúen, al menos en materia económica, y de prestaciones sociales en concreto, sobre un plano de igualdad real de trato con los nacionales. Desde esta óptica, el hecho de que la legislación de que se trata no haya sido expresamente concebida para los trabajadores en cuanto tales y para los miembros de su familia, sino que es aplicable de manera general a toda la población residente, no puede tener relevancia para descartar que el derecho a prestaciones como las previstas por la Ley interna en favor de los hijos minusválidos, y a las cuales se refiere el Juez belga, se extienda a los miembros de la familia de un trabajador. La utilización del criterio de la nacionalidad para distinguir la situación de un trabajador migrante de la de un nacional que se halle en una situación análoga, tendría aquí un carácter manifiestamente contrario a los principios y a las normas citadas anteriormente.
El Tribunal de Justicia ha admitido el derecho de los trabajadores migrantes a dichas prestaciones, en la medida en que éstas se consideran como un «complemento de los ingresos para los beneficiarios de prestaciones de Seguridad Social afectados por una incapacidad laboral permanente» (sentencias Callemeyn, apartado 8; Costa, apartado 8, y Frilli, apartado 15, antes citadas).
La necesidad de extender el derecho al trabajador extranjero y a su familia surge precisamente porque la Ley sólo afecta a los nacionales, ofreciendo a todos ellos y, así pues, tanto directamente a los minusválidos, como asimismo a los trabajadores y a sus familias, ventajas que, a causa de su generalidad, no era necesario especificar de manera concreta, como complemento de la Seguridad Social en el mundo del trabajo.
Por consiguiente, en la medida en que, una legislación nacional de Seguridad Social de aplicación general que, como tal, prescinda de la existencia de una relación laboral presente o pasada, pueda tener por función completar otras prestaciones de seguro que se reputan insuficientes, el trabajador comprendido en el ámbito de aplicación del Reglamento no 1408/71 podrá disfrutar de ellas.
Repitamos que dicha jurisprudencia se basa en la necesidad de lograr para el trabajador comunitario una plena igualdad de trato con los nacionales del Estado de inmigración, en todo lo que se refiera a las ventajas de la legislación de Seguridad Social. Esta jurisprudencia fundamentalmente, ha superado el criterio de la necesidad de un vínculo específico entre la prestación social y la relación laboral.
La exigencia de igualdad de trato se deja sentir también más allá de lo que se refiere estrictamente a dicha relación. Al igual que los Derechos internos, el Derecho comunitario no podía considerar al trabajador migrante como un simple proveedor de trabajo, sino que debía contemplarlo en su complejidad humana. Desde esta perspectiva, el legislador comunitario no se preocupó únicamente de garantizarle el derecho a la igualdad de remuneración y de las prestaciones sociales inherentes a su relación laboral, sino que se preocupó de reconocer la necesidad de eliminar los obstáculos que se oponen a la movilidad de los trabajadores, especialmente, en cuanto a las «condiciones de integración de dicha familia en el país de acogida» (Reglamento no 1612/68 del Consejo, quinto considerando).
Conforme a esta tendencia general de la legislación y de la jurisprudencia comunitaria, estimo que, puesto que ninguna disposición de los textos vigentes se opone a ello, se debe reconocer al hijo minusválido, que se halla a cargo de un trabajador migrante, el derecho a percibir las prestaciones de seguro que la legislación del país de acogida otorga en favor de todos los nacionales residentes afectados por la misma invalidez. Será oportuno precisar el alcance de este principio al responder a la tercera pregunta del Juez de remisión.
6.
Podrían quizá existir plazos para la admisión de un principio general por el que se extiendan automáticamente, a los miembros de la familia del trabajador migrante, todas las ventajas previstas en favor de los nacionales por las legislaciones sociales de carácter general, como ocurre, por ejemplo, con la legislación relativa al ingreso mínimo garantizado considerado en el asunto Frilli.
Las posibles dificultades y la posibilidad de abuso podrían, no obstante, evitarse gracias a oportunas adaptaciones efectuadas por el legislador nacional, que establecieran, por ejemplo, de una manera no discriminatoria, una duración mínima de residencia en el Estado para el nacimiento del derecho.
Por otra parte, incluso a falta de tales adaptaciones y en el caso de que fuera necesario para evitar extensiones injustificadas, sería quizá posible limitar el acceso a tales ventajas, haciendo referencia a un concepto de miembro de la familia adecuado al tipo de legislación y de prestaciones sociales consideradas.
De cualquier modo, la aplicación de una legislación, como la que es actualmente objeto de análisis por parte del Juez belga, al caso que se le plantea en el asunto principal, no presenta ninguna de estas dificultades.
En el presente asunto, el organismo de Seguridad Social, parte demandada, tampoco invocó el peligro de dificultades prácticas de una posible admisión de los hijos de los trabajadores migrantes comunitarios a las prestaciones de que se trata. La dificultad de tipo técnico que podría surgir por la inexistencia, en legislaciones generales como la que aquí se contempla, de toda referencia al trabajador y, por consiguiente, al concepto de «miembro de la familia» de éste, no parece ciertamente insuperable.
En caso de que la legislación del Estado no contenga un concepto de «miembro de la familia», válido de manera general para la aplicación de la legislación social, se podría quizá hacer referencia, por analogía, al círculo de personas que, según el artículo 10 del Reglamento no 1612/68, tienen derecho a instalarse con el trabajador migrante en el territorio de un Estado miembro del cual no son nacionales y de permanecer allí, con arreglo al Reglamento del Consejo no 1251/70, incluso tras haberse extinguido la relación laboral de dicho trabajador.
De todos modos, si se presentaran problemas de definición, nunca afectarían a los hijos del trabajador, cuya pertenencia a la familia no podría ponerse en duda, incluso si se aceptara el concepto más restrictivo de «miembro de la familia».
El Juez belga, demostrando que siente vivamente la injusticia de la solución a la que conduciría el Derecho interno, conforme a la interpretación que normalmente se efectúa de las normas del Acuerdo provisional europeo de 11 de diciembre de 1953 relativo a los regímenes de Seguridad Social, no se ha dirigido únicamente al Tribunal de Justicia para disipar sus dudas en cuanto a la interpretación del Derecho comunitario, sino que pide algo más: que se le ayude a eliminar clara y definitivamente una situación que repugna a su conciencia.
A pesar de que los textos vigentes no contienen normas especialmente adecuadas para la solución del problema, ésta se deriva claramente de los principios y de los objetivos del Derecho social comunitario, de la tendencia general expresada por la normativa del Consejo y de la Comisión, así como de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Si queremos que el Derecho comunitario no sea únicamente una normativa mecánica de la economía, sino que constituya un ordenamiento jurídico a la medida de la sociedad que debe regular, si queremos que exista un Derecho conforme a la idea de justicia social y a las exigencias de la integración europea a nivel, no solamente de la economía sino también de los pueblos, no podemos defraudar las expectativas, más que legítimas, del Juez belga.
A falta de una disposición concreta en favor o en contra de esta solución del problema, que es la única que parece conforme a las exigencias del sistema comunitario en materia de libre circulación de los trabajadores, el Reglamento no 1408/71 deberá ser interpretado con arreglo a estas necesidades y a un principio superior de justicia.
El criterio que permite completar las prestaciones sociales que el Estado juzga insuficientes, criterio al cual el Tribunal de Justicia ya se refirió en las sentencias anteriormente citadas, para reconocer al trabajador el derecho a acogerse a legislaciones de Seguridad Social como la que es objeto actualmente de análisis por parte del Juez belga, parece apropiado para justificar el reconocimiento del mismo derecho también a los hijos del trabajador.
Respondiendo al Juez de remisión tal y como proponemos, hay que reconocer que, bajo la perspectiva concreta de las exigencias de la libre circulación de los trabajadores, el Derecho comunitario completa parcialmente, ampliándolo, el criterio fijado por la Ley belga: al elemento básico que constituye la posesión de la nacionalidad como título directo para los beneficiarios, se añade el de la pertenencia a la familia de un nacional de otro país miembro que ejerza en Bélgica una actividad asalariada.
7.
En relación con la tercera cuestión planteada por el Juez belga, observo, ante todo, que en la concepción del Reglamento no 1408/71, el hijo del trabajador extranjero tiene derecho a percibir el subsidio en favor de minusválidos, en razón, no de su propia condición, como ocurre en el caso de los minusválidos que poseen la nacionalidad del país de acogida, sino sólo como reflejo de la tutela del trabajador. La aplicación extensiva de una Ley social de carácter general a los hijos de los trabajadores se justifica en tanto en cuanto sirve para liberar al trabajador de una carga de la cual se halla liberado su homólogo belga. Se supone de hecho que, de otro modo, el hijo minusválido, aunque sólo lo fuera parcialmente, constituiría una carga para sus progenitores sobre los cuales recae la obligación legal de asistencia, incluso después de la mayoría de edad.
Desde esta perspectiva, el derecho del hijo es necesariamente accesorio respecto de la situación del padre en el país de que se trate, con la consecuencia de que si éste pone fin a la relación con dicho país (por ejemplo, cambia su domicilio a otro Estado), relación que es la única que justifica la pretensión del hijo, dejaría de existir el presupuesto de la obligación impuesta al Estado, en el ámbito del Derecho comunitario, de pagar el subsidio al minusválido no nacional.
En mi opinión, sería excesivo reconocer al minusválido el derecho a mantener el subsidio independientemente de la situación del padre respecto al Estado de cuya legislación se trate. Entre otras cosas, podrían producirse situaciones difícilmente aceptables, como sería el caso del trabajador migrante que, tras haber trabajado durante un corto período en el Estado de que se trate, decidiera ir a trabajar a otro Estado y dejar al hijo minusválido en el primero, a cargo del sistema social del mismo.
En conclusión, propongo que se responda al Juez belga declarando que los hijos minusválidos de los trabajadores por cuenta ajena o asimilados, residentes en un Estado miembro del cual no son nacionales, e incluidos en el ámbito de aplicación del Reglamento no 1408/71 del Consejo, tienen derecho a percibir los subsidios especiales para minusválidos previstos por una Ley de dicho Estado, aplicable a todos los nacionales residentes. Este derecho subsiste mientras el trabajador, progenitor del beneficiario minusválido, no ponga fin al vínculo con el Estado en virtud del cual se ha causado tal derecho.
(
*1
)	Lengua original: italiano.