61990CC0313_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Introducción
1. El recurso directo que nos ocupa hoy está comprendido en el ámbito de las ayudas previstas en los artículos 92 y siguientes del Tratado CEE y plantea cuestiones relativas a la protección jurídica de los particulares frente a los actos adoptados por la Comisión en su calidad de autoridad de vigilancia, así como a las normas básicas del régimen de ayudas cuando dichas normas se aplican a una situación jurídica en la que confluyen los criterios regionales y sectoriales de apreciación de un proyecto de ayuda. En concreto, las demandantes, una asociación de productores de fibras sintéticas [el Comité international de la rayonne et des fibres synthétiques (en lo sucesivo, "CIRFS")] y algunos de sus miembros, imputan a la Comisión no haber intervenido contra una proyecto de ayuda regional relativo al sector de las fibras sintéticas.
2. Dado que el marco jurídico, los hechos y las alegaciones de las partes ya han sido expuestos con detalle en el informe para la vista, tan sólo recordaremos aquí los elementos principales que siguen a continuación.
3. La medida de ayuda francesa de la que se trata en el presente caso consiste en una ayuda en favor de un proyecto de establecimiento de una nueva unidad de producción de hilos de gran resistencia en la región de Longwy (Meurthe-et-Moselle). Este tipo de fibras se utiliza para usos industriales, en particular el refuerzo de neumáticos. La inversión, cuya realización ha comenzado entretanto según las indicaciones aportadas por el Gobierno francés en la vista, la efectúa la sociedad Allied Signal Fibers Europe SA, con domicilio social en Francia, por cuenta de su sociedad matriz Allied Signal Inc., con domicilio social en Estados Unidos. (1) Mediante carta de 28 de junio de 1989, la primera recibió a tal fin la promesa de las autoridades francesas de otorgarle una ayuda regional de 160 millones de FF en concepto de contribución a una inversión total de 840 millones de FF. No obstante, las partes no están de acuerdo sobre la intensidad exacta de la ayuda, ya que, en opinión de las demandantes, ésta se ve influida por el precio del terreno, por determinados trabajos de descontaminación del suelo y por las condiciones de suministro de electricidad por parte de Electricité de France (EDF).
4. La cuestión central del presente litigio es la aplicación de los textos que regulan la apreciación de las ayudas desde el punto de vista regional y sectorial.
5. Estos textos son, por una parte, la Decisión 85/18/CEE de la Comisión, (2) por la que declara compatible con el mercado común la concesión de primas de ordenación del territorio en determinadas zonas del territorio francés, entre ellas la región de Longwy. Ninguna de las partes ha discutido que se cumplan los requisitos de carácter regional establecidos en dicha Decisión para determinar la legalidad sustantiva de dicha ayuda. Los techos de las ayudas previstos en la Decisión fueron elevados para las zonas incluidas dentro del "polo de desarrollo europeo", al que también pertenece la región de Longwy, mediante la Decisión de la Comisión que fue comunicada a los Gobiernos de los Estados miembros interesados (3) por carta de 1 de diciembre de 1986. (4)
6. No obstante, la Decisión 85/18 establece en su artículo 7 que se aplicará "sin perjuicio de la observancia de las normas específicas existentes o futuras aplicables a determinados sectores". En el marco de esta disposición, las partes no están de acuerdo sobre el alcance, en el momento de la concesión de la ayuda, de la disciplina de ayudas a la industria de las fibras sintéticas instaurada por la Comisión. Si bien los detalles de la evolución de esta disciplina se deducen del informe para la vista [véase el apartado 1 b) del mismo], en el curso de mis conclusiones tendré ocasión de profundizar en su naturaleza jurídica exacta. Baste con recordar aquí que el contenido de la disciplina se desprende de una serie de cartas periódicas de la Comisión a los Estados miembros, en las que expone su política en materia de ayudas a dicho sector, cuyo objetivo principal consiste en evitar o, cuando menos, reducir los excesos de capacidad de producción. Por consiguiente, la Comisión señala ante todo que no son deseables determinadas ayudas en dicho sector, e insta a los Estados miembros a que procedan a la notificación previa de todos los proyectos que estén comprendidos en el ámbito de aplicación de la disciplina. Por lo demás, la Comisión les exhorta a que aprueben los principios formulados por dicha Institución.
7. La disciplina, cuyo contenido básico ha sido publicado, desde 1985, en la Serie C del Diario Oficial de las Comunidades Europeas, (5) fue aprobada siempre para un período determinado, de modo que al término de su período de vigencia debía decidirse sobre su renovación o su adaptación. Así sucedió también en 1989, cuando la Comisión decidió prorrogar por dos años la disciplina que expiraba el 19 de julio de dicho año, mediante un texto que difería en cierto sentido del aprobado en 1987.
8. La controversia antes mencionada en torno a la aplicación de esta disciplina se refiere, por una parte, a su ámbito de aplicación antes de la prórroga que entró en vigor el 19 de julio de 1989. A diferencia de las demandantes, la Comisión y las partes coadyuvantes °la República Francesa y la empresa Allied Signal° sostienen que, en el momento de la concesión de la ayuda °antes de la referida prórroga de su período de vigencia°, la disciplina no era aplicable a las fibras del tipo fabricado por la empresa Allied Signal, sino tan sólo a las fibras destinadas a la industria textil y de la confección. Por otra parte, también se discute el momento en que la ayuda fue "otorgada", antes o después del 19 de julio de 1989.
9. Las demandas de anulación de las demandantes afectan a dos cartas de la Comisión de 1 de agosto de 1990 y 4 de octubre de 1990, cuyo contenido se explica por la correspondencia anterior. A este respecto, resultan de especial significación dos cartas dirigidas a la Comisión, una del CIRFS de 20 de junio de 1990 al responsable de la dirección competente en materia de ayudas nacionales (6) y otra de la parte demandante AKZO de 29 de junio de 1990 al Vicepresidente de la Comisión, Sir Leon Brittan, (7) a las que respondían las cartas impugnadas.
10. Las cartas de las dos demandantes fueron escritas manifiestamente sin conocer el hecho de que la mencionada promesa de las autoridades francesas de conceder una ayuda ya había sido formulada el 28 de junio de 1989.
11. En la carta del CIRFS de 20 de junio de 1990, se señala que existían motivos para suponer que las autoridades francesas mantenían su oferta de subvencionar a Allied Signal a pesar de que no estaban obligadas por ningún contrato formal con dicha sociedad. De acuerdo con las informaciones del CIRFS, la decisión de las autoridades francesas en favor de Allied Signal podía producirse "en los próximos días". En su opinión, una ayuda de varias decenas de millones de USD para una inversión de 150 millones de USD violaba la disciplina en materia de "fibras sintéticas". El CIRFS solicita a la Comisión que advierta sin demora a las autoridades francesas de las consecuencias de su eventual decisión de subvencionar a Allied Signal. La carta expresa, asimismo, el deseo de los productores europeos de que se ponga fin de inmediato a todo tipo de negociaciones que puedan existir entre determinados Gobiernos y Allied Signal.
12. En la carta impugnada de 1 de agosto de 1990, la Comisión declara, entre otras cosas, que, según sus informaciones, las autoridades francesas habían comunicado a Allied Signal su decisión de conceder una ayuda a su proyecto de inversión con anterioridad a la última ampliación de la disciplina aplicable al sector de las fibras sintéticas, y que, por este motivo, no estaban obligadas a una notificación previa. La Comisión señala también que ha considerado satisfactorios el contenido y la intensidad de la ayuda otorgada a Allied Signal, pues constituye un caso de aplicación del programa regional de la "prima de ordenación del territorio" y se mantiene dentro de los límites permitidos por la Comisión para el polo europeo de desarrollo.
13. Por lo que respecta a la carta de la demandante AKZO de 29 de junio de 1990, en ella se recuerda, en primer lugar, que el CIRFS y AKZO ya habían informado en diferentes oportunidades a la Comisión sobre proyectos de ayudas a Allied Signal en fase de negociación para el establecimiento, previsto en Francia o en otros países, de unidades de producción de hilos de poliéster de uso industrial. A continuación, la carta se refiere a los esfuerzos de reestructuración de este sector realizados en el pasado. AKZO señala que el 19 de julio de 1989 se precisó que la disciplina relativa a las ayudas comprendía también las fibras de uso industrial. "Por ello", continúa, se sintió "muy preocupada" al conocer a través del periódico "Les Echos" (edición de 28 de junio de 1990) (8) que Allied Signal iba a recibir una ayuda considerable para la creación en Francia de una unidad de producción de hilos de uso industrial, con la aprobación de las autoridades comunitarias. AKZO considera la concesión de una ayuda a una empresa que es su competidora en el sector de las fibras de uso industrial como una seria amenaza a los principios de la libre empresa. Por último, AKZO declara en su carta que agradecería a la Comisión que se pronunciara en relación con el mencionado artículo de prensa.
14. De la respuesta de Sir Leon Brittan de 4 de octubre de 1990, la segunda de las cartas impugnadas, se desprende en primer lugar que la empresa AKZO ya le había dirigido "en los últimos meses" ("in recent months") otras cartas (además de la mencionada) relativas al proyecto de ayuda objeto de litigio. Además, en ella se refiere a que, si bien la carta de 29 de junio de 1990 no había tenido respuesta, desde principios de septiembre funcionarios de la Dirección General IV (competente en esta materia) y de su propio Gabinete se habían mantenido en contacto con representantes de la empresa AKZO para tratar el asunto en detalle. En su carta, indica también que ha examinado personalmente el asunto a la luz de las cuestiones alegadas por AKZO, pero que aun así considera correcta la posición adoptada a principios de agosto por la Dirección General IV. En opinión del Comisario Sir Leon Brittan, aunque la disciplina en materia de ayudas tenía alcance general incluso según su tenor, hasta la prórroga que entró en vigor el 19 de julio de 1989 sólo se aplicaba a las fibras artificiales destinadas a la industria textil y de la confección conforme a una práctica reiterada de la Comisión. Hasta ese momento, los Estados miembros no estaban obligados a la notificación de las medidas de ayuda que estuvieran comprendidas, como en este caso, en un sistema de ayudas general o regional ya autorizado por la Comisión, cuando tales medidas afectaran a la producción de fibras artificiales fuera de dicho sector. Dado que, según Sir Leon Brittan, las autoridades francesas habían probado que la decisión de conceder ayudas a Allied Signal había sido adoptada en junio de 1989, la Comisión no podía oponer ninguna objeción al respecto.
15. Las partes demandantes solicitan al Tribunal de Justicia que:
° Anule la Decisión de la Comisión de 1 de agosto de 1990 y, en la medida en que sea necesario, la carta de Sir Leon Brittan de 4 de octubre de 1990 relativa a la ayuda otorgada por el Gobierno francés a Allied Signal. (9)
16. Asimismo, solicitan que se proceda a determinadas diligencias de prueba relativas al momento de la concesión de la ayuda y dirigidas a determinar "la naturaleza exacta, el contenido, la cronología y el resultado de las conversaciones entre el Gobierno francés y Allied Signal a propósito de la ayuda impugnada". Este Tribunal no ha estimado esta pretensión, a lo que tendré ocasión de referirme de nuevo más adelante.
17. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
° Desestime el recurso.
° Condene en costas a las demandantes.
18. En la fase escrita del procedimiento previa a la dúplica, no se discutió la admisibilidad del recurso. Sin embargo, las partes coadyuvantes plantearon una excepción de inadmisibilidad en sus escritos presentados con posterioridad a la réplica, habiendo sido expresamente solicitado por el Gobierno francés que el Tribunal de Justicia se pronuncie en primer término sobre la admisibilidad del recurso. En consecuencia, las pretensiones de las partes coadyuvantes, cuyo tenor exacto se desprende del informe para la vista, tienden ante todo a la declaración de inadmisibilidad del recurso.
B. Definición de postura
I. Consideración preliminar
19. 1. Para poder evaluar correctamente la admisibilidad y el fundamento del recurso, es necesario determinar en primer lugar su objeto.
20. A este respecto, debe señalarse que las partes demandantes consideran ante todo que la ayuda objeto de litigio es una nueva ayuda a efectos del apartado 3 del artículo 93, debido a que, por su objeto y por el momento de su concesión, está comprendida en el ámbito de aplicación de la disciplina, y por lo tanto no le es aplicable la Decisión 85/18. Sin valorar la situación jurídica que se produciría en el caso de que la ayuda estuviera comprendida en el ámbito de aplicación de la disciplina, las cartas impugnadas se limitan a explicar que dicha ayuda no se encuentra comprendida en el ámbito de aplicación de la disciplina y por qué motivos, y que, por consiguiente, no existe ninguna obligación de notificación.
21. De la estructura de las dos primeras frases de apartado 3 del artículo 93 se desprende que la notificación tiene por objeto principal permitir a la Comisión examinar si procede iniciar un procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93 (10) (si bien, como ha reconocido este Tribunal, ello no siempre es un requisito para iniciar un procedimiento). (11) Así pues, cuando la Comisión manifiesta a este respecto su opinión de que no es necesaria una notificación, ello solamente puede significar que no encuentra motivos para incoar un procedimiento. La misma conclusión puede extraerse de la afirmación de la carta de Sir Leon Brittan (en la que se confirma expresamente la postura adoptada por la Comisión conforme a la carta de 1 de agosto de 1990) en el sentido de que la Comisión no puede oponer objeciones a la decisión de Francia de otorgar la ayuda.
22. Por consiguiente, la admisibilidad y el fundamento del presente recurso de anulación deben examinarse desde la perspectiva de que las cartas impugnadas expresan la negativa a incoar un procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93.
23. 2. Con independencia de esta aclaración, me parece lógico °por las razones que explicaré de inmediato° analizar previamente la importancia de la disciplina controvertida como fuente de Derecho, en particular en relación con la Decisión 85/18.
24. En relación con el problema que plantea a este respecto el presente asunto, las partes parecen sostener interpretaciones diferentes, sin apreciar, sin embargo, la necesidad de explicar sus respectivas posiciones. Las partes demandantes y el Gobierno francés son de la opinión de que la disciplina de ayudas reviste el carácter de una norma sectorial específica a efectos del artículo 7 de la Decisión 85/18. Desde este punto de vista, un proyecto de ayuda que afecte a un producto sujeto a la disciplina constituye una nueva ayuda. Por el contrario, Allied Signal parece suponer que la disciplina de ayudas no contradice la Decisión 85/18 como medida de autorización para el proyecto de ayuda objeto de litigio. En efecto, tanto en sus escritos como en la vista, Allied Signal ha supuesto que se trata de una ayuda existente a efectos del apartado 1 del artículo 93 del Tratado, y que esta naturaleza jurídica no se ve afectada por el hecho de que el producto controvertido pueda estar comprendido en el ámbito de aplicación de la disciplina.
25. No cabe excluir a priori que esta cuestión pueda resultar relevante en relación con la admisibilidad o con el fundamento del recurso. Aun cuando no fuera así, procedería desarrollar las consideraciones respectivas a estas dos cuestiones aplicando sucesivamente las dos hipótesis antes mencionadas. Así pues, parece lógico abordar previamente este problema. Para ello, procede examinar en primer lugar la tesis de las demandantes y del Gobierno francés, puesto que es la que mayor alcance atribuye a la disciplina de ayudas.
26. Si examinamos con este fin la jurisprudencia, veremos que, en el pasado, este Tribunal tan sólo ha tenido que pronunciarse en una ocasión sobre cuestiones relativas al alcance jurídico de una disciplina en materia de ayudas, en el asunto Deufil. (12) En aquel caso, se trataba de una ayuda otorgada en 1983 para el cambio de una instalación de producción de fibras sintéticas, mediante el cual, de acuerdo con la solicitud de ayuda presentada por la demandante, la nueva instalación serviría para la sustitución parcial de la producción de hilos de poliamida por la de hilos de polipropileno. En contra del mandamiento dirigido por la Comisión a dicho Estado miembro (relacionado con la declaración de su incompatibilidad con el mercado común) para que exigiera la restitución de la ayuda por parte de la demandante, ésta alegó que la decisión era incompatible con el principio de protección de la confianza legítima. Según la parte demandante, dicha ayuda le había sido entregada mediante decisiones definitivas basadas en informaciones exactas y la había utilizado para reconvertir su producción, orientándola hacia un producto (los hilos de polipropileno no fueron incorporados a la disciplina de ayudas hasta 1985) que todavía no estaba sujeto al código de ayudas (la disciplina de ayudas).
27. Este Tribunal se pronunció como sigue (apartados 21 y 22 de la sentencia):
"En síntesis, este motivo plantea la cuestión de si el hecho de que los hilos de polipropileno no estuvieran incluidos en el código de ayudas podía generar en aquellas empresas que habían procedido a reconvertir su producción, orientándola hacia este producto, una confianza legítima oponible a un mandamiento dirigido por la Comisión a las autoridades nacionales para que éstas exigieran la restitución de una ayuda concedida a estos efectos.
Sin embargo, esto no es así. El código de ayudas está integrado por normas indicativas que definen las líneas de actuación que la Comisión se compromete a seguir y cuyo respeto solicita a los Estados miembros en el ámbito de las ayudas al sector de las fibras y de los hilos sintéticos. El código de ayudas no afectaba, ni podía hacerlo, a los dispuesto en los artículos 92 y 93 del Tratado."
28. Me parece importante destacar el limitado alcance de estas consideraciones, referidas únicamente al problema objeto de aquel asunto. Este Tribunal °tras haber desestimado los motivos basados en la incorrecta aplicación de los apartados 1 y 3 del artículo 92 como disposiciones materiales en materia de ayudas° respondió así a la cuestión de si la disciplina en materia de ayudas podía generar una confianza legítima digna de protección en el caso de una excepción a dichas disposiciones.
29. Sin lugar a dudas, esta cuestión es claramente diferente a la que aquí nos ocupa. La primera se refiere a la situación de la disciplina en relación con las disposiciones materiales del Tratado en materia de ayudas o, más exactamente, a su eventual carácter de excepción a dichas normas que debe ser tomada en consideración. La cuestión que nos importa, por el contrario, está relacionada con las decisiones de la Comisión por las cuales ésta declara la compatibilidad de los sistemas de ayudas nacionales con el mercado común.
30. Por lo que se refiere a la respuesta del Tribunal a la cuestión planteada en aquella ocasión, el único elemento aplicable al presente asunto reside en la declaración en el sentido de que la disciplina en materia de ayudas está integrada por "normas indicativas que definen las líneas de actuación que la Comisión se compromete a seguir" en el sector de que se trata, "cuyo respeto solicita a los Estados miembros". Sin embargo, es obvio, a este respecto, que las comunicaciones de la Comisión en las que expone su política futura no tienen el carácter, en cuanto tales, de actos jurídicos vinculantes. Teniendo en cuenta que, con arreglo al apartado 2 del artículo 93, su competencia se limita a la adopción de decisiones, la Comisión no podría adoptar una norma que contuviera los principios de la disciplina en materia de ayudas con el rango de disposiciones vinculantes de alcance general. Además, el defectuoso formalismo jurídico de la disciplina y la solicitud a los Estados miembros para que manifestaran su acuerdo con ella ponen de manifiesto que la Comisión tampoco pretendía adoptar una norma de este tipo. Por lo demás, las partes parecen estar de acuerdo sobre este extremo. (13)
31. Con esto puedo dar por concluido el examen de la jurisprudencia y apuntar como resultado indiscutible e indiscutido que, por sí sola, una declaración unilateral de la Comisión sobre su futura política en materia de ayudas a un sector determinado no contiene "normas específicas" a efectos del artículo 7 de la Decisión 85/18.
32. ¿Significa esto que en ningún caso puede tomarse en consideración el contenido de la disciplina en el marco del mencionado artículo 7?
33. A la pregunta formulada a este respecto durante la vista, la Comisión respondió que los principios enumerados en la comunicación de la Comisión habían recibido la aprobación de los Estados miembros; cuando no se produce tal aprobación, la Comisión inicia contra el correspondiente Estado miembro un procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93 referido a los sistemas nacionales de ayuda considerados y, en su caso, adopta una decisión vinculante, como hizo con la República Federal de Alemania (14) en el caso de las "Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector de los vehículos de motor". (15)
34. Por su parte, el Gobierno francés ha declarado que se considera vinculado por la disciplina en materia de ayudas por más que, de hecho, el tenor del artículo 7 de la Decisión 85/18 (cuando se refiere a "normas específicas [...] en sectores determinados") no apunta en esa dirección.
35. En mi opinión, los argumentos presentados por la Comisión justifican la atribución a los principios expresados en la disciplina en materia de ayudas considerada del carácter de normas específicas a efectos del artículo 7 de la Decisión 85/18.
36. Debe observarse, en primer lugar, que el texto de la carta de 19 de julio de 1977 (Anexo 2 del recurso), que instauró la disciplina, solicita a los Estados miembros que se abstengan de conceder ayudas que tengan como resultado aumentos de capacidad de producción aun en los casos de regímenes de ayudas regionales que pueden otorgarse automáticamente sin necesidad de notificación previa. Con esta formulación, que, a falta de otras referencias, fue parte integrante del objeto de las posteriores "prórrogas" (16) de la disciplina, se pide a los Estados miembros que renuncien al ejercicio de sus derechos a otorgar ayudas regionales en el ámbito (temporal y sectorial) definido, derivados de una eventual decisión de la Comisión sobre la compatibilidad de los sistemas nacionales de ayudas con el mercado común.
37. Así pues, tal petición persigue que la decisión de la Comisión, mediante la renuncia de los Estados miembros, deje de servir de justificación comunitaria para tales ayudas, de modo que, en lo sucesivo, tuvieran el carácter de nuevas ayudas.
38. En la misma dirección apunta también el modo en que la Comisión se refiere al apartado 3 del artículo 93 del Tratado, y el hecho mismo de que lo haga, al final del extracto de la disciplina publicado en el Diario Oficial.
39. Así, el texto publicado en 1985 reza como sigue:
"La Comisión desea también informar a terceros interesados que es necesario notificarle previamente, con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado, todas las propuestas de ayuda (sea cual fuere su naturaleza) en favor de empresas pertenecientes al sector de las fibras sintéticas y que una medida nacional en este sentido podrá aplicarse únicamente si la Comisión lo aprueba y sólo en ese momento."
40. Referencias muy similares se encuentran en los textos publicados en 1987, 1989 y 1991.
41. En todos ellos se pone de manifiesto, por su tenor y por su referencia al apartado 3 del artículo 93, que la Comisión considera las ayudas comprendidas en el ámbito de aplicación de la disciplina, en todo caso, como nuevas ayudas.
42. Sin embargo, cuando, como en este caso, las ayudas están comprendidas dentro de un sistema de ayudas regionales declarado por la Comisión compatible con el mercado común, para que esta situación tenga efectos jurídicos es necesaria la aprobación previa de la disciplina por parte del Estado miembro interesado. En otras palabras, la renuncia (parcial) a las ventajas derivadas de las decisiones de la Comisión relativas a la compatibilidad de los sistemas nacionales de ayudas con el mercado común que solicitó la Comisión debe surtir efecto mediante la aprobación del correspondiente Estado miembro, ya sea mediante una medida unilateral o como parte de un acuerdo con la Comisión. De lo contrario, persistiría el carácter no vinculante de la disciplina, tal y como se ha indicado antes.
43. En este contexto, debe señalarse también, en aras de la exhaustividad, que esta conclusión no está en contradicción con la sentencia del asunto Deufil/Comisión. En ella, este Tribunal se refiere a líneas de actuación cuyo respeto solicita a los Estados miembros. Estas líneas de actuación ni pueden ni deben en ningún caso constituir excepciones a los artículos 92 y 93, lo que no impide que un Estado miembro renuncie a los derechos que le hayan sido (o que le puedan ser) concedidos al acceder a la "solicitud" de la Comisión.
44. Por lo que se refiere al presente caso, no se discute que el Gobierno francés aprobara los principios formulados por la Comisión en todos los casos desde la instauración de la disciplina. En adelante supondremos, por consiguiente, que la disciplina en materia de ayudas es una de las "normas específicas [...] a determinados sectores" a efectos del artículo 7 de la Decisión 85/18, y que, por consiguiente, cualquier ayuda que esté comprendida en el ámbito de aplicación de la disciplina constituye una nueva ayuda a efectos del apartado 3 del artículo 93.
II. Sobre la admisibilidad
45. Como queda dicho, ambas coadyuvantes han negado desde perspectivas diferentes la admisibilidad del recurso, remitiéndose en este contexto a los artículos 91 y 92 del Reglamento de Procedimiento.
46. 1. a) Sobre esta cuestión, procede señalar, en primer lugar, que no se cumplen los requisitos formales para una excepción o incidente de procedimiento, pues no se ha presentado ninguna demanda en este sentido mediante escrito separado.
47. b) Por otra parte, estoy convencido de que, a la luz del apartado 4 del artículo 93 del Reglamento de Procedimiento, las partes coadyuvantes no están legitimadas para plantear °de cualquier forma° una excepción de inadmisibilidad del recurso; la opinión contraria que sostiene la Comisión no tiene ningún fundamento en la jurisprudencia que cita. Según la disposición mencionada, invocada expresamente por las partes demandantes en su escrito de oposición a los escritos de las partes coadyuvantes, el coadyuvante debe aceptar el litigio en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención. En el momento de la intervención, la Comisión ya había presentado su contestación, en la que, sin embargo, no planteaba ninguna objeción contra la admisibilidad del recurso.
48. Ciertamente, no se puede impedir a las partes coadyuvantes que formulen todas las alegaciones que no hayan sido invocadas por la parte en cuyo apoyo intervienen. (17) De este modo, las partes coadyuvantes pueden alegar, en apoyo de la excepción de inadmisibilidad planteada por la parte demandada, motivos distintos de los aducidos por ésta. (18) Por el contrario, la invocación de una excepción de inadmisibilidad cuando este motivo no haya sido planteado por la parte demandada constituye un nuevo motivo de defensa autónomo, que se encuentra prohibido por lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 93 del Reglamento de Procedimiento. Esta disposición pretende evitar que las alegaciones presentadas por un coadyuvante contra una parte principal afecten en mayor medida a su posición que los argumentos de la propia parte contraria. A este respecto, debe observarse que, de conformidad con el artículo 42 del Reglamento de Procedimiento, las partes principales (en este caso, la parte demandada) no pueden introducir nuevos motivos en el litigio una vez presentado su primer escrito (la demanda o el escrito de contestación), salvo en las excepciones previstas en dicho artículo. Esta prohibición se extiende también, por el sentido y la finalidad del apartado 4 del artículo 93, a las partes coadyuvantes. (19)
49. 2. No obstante, de conformidad con el apartado 2 del artículo 92 del Reglamento de Procedimiento, procede examinar de oficio la cuestión de la admisibilidad del recurso; desde esta perspectiva, el Tribunal de Justicia decidió con toda razón permitir a las partes demandantes y a la Comisión contestar a las alegaciones de las partes coadyuvantes.
50. Dividiré este examen en cuatro partes. En la primera [a)], examinaré la cuestión planteada por Allied Signal sobre si la negativa de la Comisión a iniciar un procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado constituye un acto recurrible a efectos del artículo 173 del Tratado CEE. En la segunda parte [b)], analizaré si las personas y, en particular, los competidores del destinatario de la ayuda y sus asociaciones, están legitimadas para interponer un recurso con arreglo al párrafo segundo del artículo 173, y con sujeción a qué requisitos. Tanto Francia como Allied Signal niegan la admisibilidad del recurso desde este punto de vista. En la tercera parte [c)], compararé la situación de las partes demandantes con los criterios de tal modo desarrollados. Por último [d)], analizaré la alegación adicional de Allied Signal, según la cual la admisión del recurso supondría una vulneración de la potestad discrecional de la Comisión en relación con el inicio de un procedimiento de examen de las ayudas, así como de las normas formales de los artículos 169 y 170 del Tratado CEE.
51. a) aa) Un requisito indispensable para que un acto sea recurrible con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE es que produzca efectos jurídicos. (20)
52. Contra la opinión de Allied Signal, no cabe duda de que se cumple dicho requisito.
53. 1) A este respecto, procede señalar, en primer lugar, los efectos producidos por la negativa impugnada en relación con la posibilidad de examinar la compatibilidad de la ayuda con el mercado común. La Comisión entiende, a diferencia de las partes demandantes, que la medida francesa se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la Decisión 85/18, de manera que subsiste su compatibilidad con el mercado común. Salvo que aparezcan nuevos elementos que justifiquen una modificación de la posición de la Comisión, queda pues excluido por anticipado que ésta declare la ayuda incompatible con el mercado común. Así pues, si se parte del punto de vista de las partes demandantes, relevante únicamente a efectos del examen de admisibilidad, (21) de que la ayuda debe considerarse una nueva ayuda al no poder justificarse en virtud de la Decisión 85/18, la medida impugnada equivale, por sus efectos, a una decisión de la Comisión por la que declara que el proyecto francés es compatible con el mercado común.
54. A estas alturas, procede examinar la alegación expuesta por Allied Signal en el sentido de que la negativa a adoptar un acto sólo es recurrible cuando el propio acto pueda ser objeto de recurso. Debe reconocerse que este Tribunal ha aplicado reiteradamente este principio de forma expresa o tácita. Sin embargo, hasta la excepción a la que me referiré de inmediato, se trató siempre de casos en los que la negativa se refería a la adopción de medidas que suponían la conclusión del procedimiento (interno) de la Comisión (y no el inicio de un procedimiento de este tipo). (22) En la medida en que fuese aplicado dicho principio en este contexto, no puede ser invocado para responder a la cuestión relativa a los efectos jurídicos de la negativa impugnada, puesto que precisamente dicha negativa, al excluir la adopción de nuevas medidas por parte de la Comisión, produce unos efectos que precisamente no hubiera producido la incoación del procedimiento.
55. La excepción antes mencionada la constituye la sentencia Luetticke y otros/Comisión, (23) en la que se trataba de la incoación de un procedimiento de declaración de incumplimiento del Tratado. (24) De acuerdo en este punto con las conclusiones del Abogado General, el Tribunal aplicó el mencionado principio y declaró lo siguiente: (25)
"[en vista de] que la fase del procedimiento previa al recurso al Tribunal de Justicia es una fase administrativa previa destinada a instar al Estado miembro a atenerse al Tratado, la Comisión sólo expresa su opinión mediante un dictamen después de haber permitido al Estado miembro que presente sus observaciones;
que ninguno de los actos que la Comisión puede adoptar en esta fase del procedimiento tiene carácter obligatorio;
que, en consecuencia, no procede admitir un recurso de anulación interpuesto contra el acto mediante el cual la Comisión se ha pronunciado sobre la solicitud".
56. A diferencia de lo que opina Allied Signal, no es posible trasladar estas consideraciones al presente caso, pues la Comisión está facultada, en el marco del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93, para adoptar decisiones vinculantes.
57. Por lo demás, el hecho de que la negativa de la Comisión produce efectos jurídicos ha sido confirmado de forma concluyente por la jurisprudencia.
58. En efecto, ya en el asunto Irish Cement/Comisión (26) este Tribunal calificó la negativa a iniciar un procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93 °a pesar de que el Abogado General Sr. Darmon defendió expresamente el principio de que la impugnabilidad de una negativa depende de la impugnabilidad del acto positivo° de medida con efectos jurídicos (apartado 11 de la sentencia):
"La carta [...] constituye [...] una Decisión adoptada por la Comisión en la que ésta desestima la queja referente a la ayuda concedida a SQQL. Por ello, produce efectos jurídicos definitivos para la demandante." (27)
59. En aras de la exhaustividad, debo ocuparme aún de las alegaciones °menos significativas° presentadas por Allied Signal para poner en duda el valor de la sentencia del asunto Irish Cement/Comisión como fundamento de mi tesis.
60. Allied Signal sostiene que la cita mencionada tan sólo contiene una consideración secundaria innecesaria para la decisión del Tribunal de Justicia, (28) y que éste se limitó a comprobar que había expirado el plazo para la presentación de un recurso de anulación.
61. Esto no me parece correcto. A mi entender, la lógica de los fundamentos de la sentencia establece que el demandante debería haber presentado un recurso de anulación contra la carta dentro del plazo señalado por el artículo 173, ya que precisamente dicha carta constituía la decisión con efectos jurídicos definitivos, y que la impugnación de una carta posterior que no hacía sino confirmar la mencionada medida no podía considerarse realizada dentro del plazo previsto (véase los apartados 11 a 16 de la sentencia).
62. Para sostener el presunto carácter secundario de la mencionada cita, Allied Signal alega también la circunstancia de que el Tribunal de Justicia, en el apartado 16 de su sentencia, plantea la cuestión de si el demandante de aquel procedimiento estaba afectado directa e individualmente (por la carta impugnada en su momento). Allied Signal argumenta que si la carta de la Comisión hubiera tenido efectivamente el carácter de una decisión, no habría procedido plantear esta cuestión, ya que Irish Cement hubiera sido el único destinatario posible de la medida y, en consecuencia, hubiera estado legitimada para presentar el recurso sin necesidad de estar afectada directa e individualmente.
63. Esta opinión es insostenible. En primer lugar, la afirmación que hace este Tribunal en el apartado 16 de la sentencia se refiere a la carta "impugnada" y no a aquella otra a la que el Tribunal había reconocido "efectos jurídicos definitivos".
64. En segundo lugar, si bien la negativa a iniciar un procedimiento había sido comunicada a la demandante, pues ésta había exigido su incoación, el destinatario de dicha decisión era, sin embargo, el Estado miembro, pues el objeto del procedimiento hubiera sido la legalidad de su conducta en materia de ayudas. (29)
65. El resto de las alegaciones presentadas por Allied Signal en este contexto se basan en la opinión errónea de que una medida únicamente produce efectos jurídicos cuando el demandante consigue probar que vulnera alguno de sus derechos subjetivos reconocidos por las disposiciones comunitarias. (30) Este razonamiento ignora la distinción entre el requisito de que una medida produzca efectos jurídicos y los requisitos que exige el párrafo segundo del artículo 173 para que los particulares puedan interponer un recurso. (31) Dado que estas alegaciones presentadas por Allied Signal afectan por su naturaleza al último punto, las abordaré en la parte dedicada al mismo.
66. 2) En segundo lugar, la negativa impugnada produce también efectos jurídicos en la medida en que resuelve sobre la prohibición de ejecución del proyecto de ayuda prevista en el apartado 3 del artículo 93. Mientras que, en opinión de la Comisión, el proyecto objeto de litigio está comprendido dentro del ámbito de aplicación de la Decisión 85/18, por lo que se rige por el apartado 1 del artículo 93, en opinión de las demandantes, está comprendido dentro del ámbito de aplicación de la disciplina en materia de ayudas y, en consecuencia, como se ha indicado, del apartado 3 del artículo 93, que contempla la prohibición de ejecutar las nuevas ayudas en tanto la Comisión no declare expresa o tácitamente (32) su compatibilidad con el mercado común. Tan sólo el hecho de que la Comisión decidiera de forma negativa sobre la aplicación de esta prohibición ya supone la adopción de un acto con efectos jurídicos. (33)
67. 3) Antes de dar por concluida la cuestión que estoy tratando, quisiera señalar que la opinión de la Comisión °expresada en otro contexto° en el sentido de que la carta de 4 de octubre de 1990 reviste exclusivamente carácter de confirmación de la carta de 1 de agosto de 1990 no afecta a la conclusión alcanzada. Con independencia de que las dos cartas estuvieran dirigidas a personas diferentes (una al CIRFS y la otra a AKZO), lo que, a mi entender, descarta su posible carácter de confirmación, el hecho es que el verdadero objeto del recurso de anulación no es una de las cartas ni ambas, sino la negativa expresada en ellas, cuyos efectos jurídicos acabamos de analizar. Jurídicamente, ésta existe una sola vez, por más que pueda haber sido manifestada en dos cartas diferentes. De este modo, el supuesto carácter confirmatorio de la segunda carta únicamente sería significativo a efectos de la formulación del fallo, puesto que no se plantea la cuestión de la observancia del plazo de presentación del recurso.
68. Así pues, procede afirmar que la objeción de Allied Signal en el sentido de que la negativa impugnada no produce efectos jurídicos carece de fundamento.
69. bb) Como segundo requisito para que un acto sea recurrible con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE, este Tribunal ha establecido que dicho acto no debe constituir una simple medida (34) preparatoria. (35)
70. Por lo que respecta a la significación de este criterio, a mi entender se ha registrado un cambio en el sentido de la jurisprudencia. Mientras que, en un principio, (36) el Tribunal atendía al criterio formal de la conclusión de un procedimiento específico, posteriormente (37) ha considerado determinante un criterio material orientado a la eficacia de la protección jurídica. En efecto, el Tribunal ha examinado si la posibilidad de recurrir la decisión de poner fin al procedimiento ofrece suficiente protección jurídica contra la ilegalidad de la medida. Por lo demás, este último criterio, que debido al carácter de comunidad de Derecho que tiene la Comunidad goza de mi preferencia, es también el más general. En efecto, cuando una medida supone la conclusión de un procedimiento específico, como, por ejemplo, el de examen provisional con arreglo al apartado 6 del artículo 15 del Reglamento nº 17, (38) ello nos indica que, para que exista una protección jurídica eficaz, tal medida debe ser recurrible; (39) por el contrario, cuando la imposibilidad de recurrir una medida adoptada con anterioridad a la conclusión del procedimiento ordinario origina una laguna en la protección jurídica, esta circunstancia no puede tomarse como indicio de que la medida haya sido adoptada en virtud de un procedimiento específico.
71. Aplicando al caso presente el criterio así definido, se comprueba que la impugnación de una medida posterior por la que se pone fin al procedimiento como alternativa de protección jurídica queda necesariamente excluida, precisamente porque el inicio del procedimiento ha sido denegado.
72. Tampoco constituye ningún argumento favorable a la inadmisibilidad del recurso, en este contexto, el principio invocado por Allied Signal en el sentido de que la impugnabilidad de una negativa depende de la impugnabilidad del propio acto positivo. Por un lado, en lo que se refiere a la impugnación de la medida que la Comisión hubiera podido adoptar en el caso de haber incoado el procedimiento y haber adoptado así el acto positivo objeto de comparación, tal medida sólo es posible tras el inicio del procedimiento, (40) mientras que, por el contrario, queda descartada por la negativa impugnada. Por otro lado, la negativa implica, al igual que hubiera sucedido en el caso de iniciarse un procedimiento, una decisión sobre la aplicación de la prohibición del apartado 3 del artículo 93; en este último caso, el Estado miembro interesado hubiera resultado afectado y hubiera podido impugnar la medida.
73. Coincidiendo plenamente con la jurisprudencia del asunto Irish Cement, (41) procede observar que la negativa a incoar un procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93 objeto del presente litigio no reviste el carácter de medida preparatoria.
74. Por todos estos motivos, mi conclusión es que la negativa impugnada por las demandantes constituye un acto recurrible.
75. b) A continuación, procede examinar la legitimación de las partes demandantes para interponer un recurso con arreglo al párrafo segundo del artículo 173. En efecto, esta legitimación es dudosa y se discute en relación con una cuestión, la de si las demandantes están individualmente afectadas.
76. Según se desprende de la jurisprudencia reiterada de este Tribunal, una medida afecta individualmente a un sujeto cuando la misma le concierne en razón de ciertas cualidades que le son propias o de una situación de hecho que le caracteriza en relación con cualesquiera otras personas y, por ello, le individualiza de una manera análoga a la del destinatario. (42)
77. aa) Antes de ocuparme de la excepción de inadmisibilidad planteada por las partes coadyuvantes en este contexto, quisiera señalar que, por regla general, sólo está afectado individualmente quien puede alegar un interés propio. Aplicado a la fórmula antes citada, este principio puede explicarse en el sentido de que sólo conforme a este requisito se justifica la equiparación con el destinatario de la medida. Así, este Tribunal (43) ha calificado correctamente de insostenible
"el principio según el cual la asociación, en su calidad de representante de un grupo de empresas, está afectada individualmente por un acto que afecte a los intereses generales de dicha categoría".
78. En efecto, de ello se derivaría que
"dicho principio, que tiene el efecto de concentrar en un único sujeto de derecho los intereses propios de los miembros de una categoría que se vean afectados en cuanto tales por auténticos Reglamentos, vulneraría el sistema del Tratado, que sólo admite el recurso de anulación de los particulares contra las decisiones individuales que les atañen en calidad de destinatarios o contra los actos que les afectan de manera análoga". (44)
79. Posteriormente, este Tribunal ha hecho una excepción a la regla de tal modo definida en los casos (como en los procedimientos sobre normativa antidumping y sobre prohibición de subvenciones) (45) en que los intereses de las empresas pueden ser representados en el procedimiento administrativo por sus asociaciones. (46) Estos principios entran en juego en el examen de la admisibilidad que procede realizar (de oficio) en el asunto presente, a saber, en relación con el propio recurso del CIRFS. Sin embargo, reservo su aplicación para un punto posterior de mis conclusiones, en el que analizaré la situación de las demandantes en relación con el conjunto de los criterios de admisibilidad.
80. bb) En virtud de las consideraciones formuladas por este Tribunal en el asunto Cofaz y otros/Comisión, (47) las partes coadyuvantes consideran que procede declarar la inadmisibilidad del recurso. Sobre la admisibilidad del recurso interpuesto, por los productores franceses de abonos nitrogenados, contra la decisión de la Comisión por la que se declaró no haber lugar al procedimiento incoado con motivo de una ayuda presuntamente otorgada a sus competidores neerlandeses mediante un sistema de tarifas preferenciales para los suministros de gas natural, este Tribunal se pronunció como sigue (apartados 23 a 25 de la sentencia):
"Por lo que se refiere más particularmente a dicha situación de hecho, el Tribunal de Justicia ha establecido reiteradas veces que, en aquellos casos en los que un reglamento otorgue a las empresas denunciantes garantías procesales que les legitimen para solicitar de la Comisión que dé por probada una infracción a la normativa comunitaria, dichas empresas deben disponer de una vía de recurso destinada a proteger sus intereses legítimos [referencias a las sentencias Metro I, (48) FEDIOL/Comisión (49) y Demo-Studio Schmidt/Comisión. (50)]
A este respecto, procede recordar que el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 20 de marzo de 1985, Timex Corporation/Consejo y Comisión (264/82, Rec. p. 849), precisó que procede examinar desde esta perspectiva el papel desempeñado por la empresa en el marco del procedimiento precontencioso. El Tribunal de Justicia admitió como elementos determinantes de que el acto en cuestión afecta a la empresa, a efectos del párrafo 2 del artículo 173 [del Tratado], el hecho de que esta empresa haya sido autora de la reclamación que dio lugar a la apertura del procedimiento de investigación, que haya sido oída en sus observaciones y que el curso del procedimiento haya sido ampliamente influido por dichas observaciones.
Las mismas consideraciones se aplican a las empresas que han desempeñado un papel similar en el marco del procedimiento contemplado en el artículo 93 del Tratado, si, en todo caso, su posición en el mercado ha sido sustancialmente afectada por la ayuda objeto de la decisión impugnada. En efecto, el artículo 93, apartado 2, reconoce en términos generales a las empresas interesadas la facultad de presentar sus observaciones a la Comisión, sin proporcionar, sin embargo, precisiones suplementarias."
81. Las partes coadyuvantes estiman que, en este caso, se trata únicamente del procedimiento preliminar en el que la Comisión examina si procede incoar el procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93, pero sin llegar a iniciar este último procedimiento, razón precisamente por la cual las demandantes no tuvieron oportunidad de ejercer su derecho a presentar observaciones contemplado en dicha disposición. Por ello, los criterios aplicados en la sentencia Cofaz y otros/Comisión, antes citada, conducen, en su opinión, a declarar la inadmisibilidad del presente recurso.
82. Por más que las partes coadyuvantes partan de una premisa correcta al calificar el derecho a presentar observaciones como un derecho limitado al procedimiento propiamente dicho (apartado 2 del artículo 93), (51) no puedo compartir sus conclusiones.
83. Con el fin de explicar mi posición, situaré el criterio de las "garantías procesales", (52) al que se refieren las consideraciones de este Tribunal sobre el derecho a presentar observaciones y las objeciones de las partes coadyuvantes, en el marco que le corresponde. Además, ello nos servirá de punto de partida para examinar de manera concreta la legitimación de las partes demandantes para interponer un recurso.
84. El referido marco viene definido por el principio mencionado en el apartado 23 de la sentencia Cofaz y otros/Comisión, antes citada, aplicado de manera reiterada a partir de la sentencia Metro I (53) por este Tribunal, tal y como confirma en dicha sentencia, en su jurisprudencia relativa a la legitimación de las terceras empresas para interponer recursos en materia de Derecho de la competencia, (54) normativa antidumping, (55) sobre prohibición de subvenciones (56) y sobre ayudas. (57) De acuerdo con dicho principio, los recursos interpuestos por terceras empresas contra una aplicación de las normas sobre competencia que a su juicio sea insuficiente o no suficientemente rigurosa debe considerarse como una vía "destinada a proteger sus intereses legítimos".
85. Los intereses defendidos por estas empresas en sus recursos consisten en evitar que otras empresas obtengan o mantengan ventajas no justificadas con arreglo a las normas en materia de competencia, lo que supondría una desventaja para el demandante. Cuando el Tribunal se refiere en este contexto a un interés "legítimo", sólo puede significar que las disposiciones correspondientes tienen por objeto la protección de dicho interés, ya que en la fase de examen de la admisibilidad aún no ha quedado acreditado el fundamento de la demanda. Esta conclusión se desprende con especial claridad de las consideraciones de este Tribunal y de su Abogado General en el asunto FEDIOL/Comisión. (58)
86. Es fácil de comprender el motivo del Tribunal para referirse especialmente a esta circunstancia. Para que una persona pueda considerarse afectada de manera análoga al destinatario (y, por ende, individualmente), debe comprobarse que, mediante la medida impugnada, las disposiciones pertinentes le han sido aplicadas precisamente a dicha persona. Desde este punto de vista, la mencionada referencia pone de manifiesto que circunstancias meramente externas, como, en especial, la intervención en el procedimiento, no bastan para poder equiparar al demandante a un destinatario: a ello debe añadirse también que el demandante esté comprendido, con carácter de persona protegida, dentro del ámbito de aplicación de la norma sobre la competencia.
87. En este contexto, también es preciso que el acto de la Comunidad pueda producir efectos en los intereses de tal modo protegidos del demandante, que caractericen su situación en relación con la de cualquier otro agente económico. Esto se comprueba °de forma negativa° sobre la base de los efectos producidos por la actuación estatal o privada impugnada, tomando en consideración su trascendencia económica y la actividad y posición del demandante en el mercado. Puede tratarse, en particular, de las consecuencias de una decisión por la que se excluya al demandante de un sistema de distribución selectivo en el caso del artículo 85, (59) de los perjuicios ocasionados por prácticas de dumping (60) o por subvenciones (61) o de la situación de desventaja causada por las ayudas concedidas a empresas competidoras. (62) Si bien en ocasiones este Tribunal ni siquiera ha mencionado expresamente este requisito °en casos en los que no había duda de que se cumplía°, (63) o lo ha examinado tan sólo sumariamente, (64) desde la sentencia Cofaz y otros/Comisión consta que es imperativo.
88. Sin embargo, en la mayoría de los casos, (65) las circunstancias que deben ser examinadas desde esta perspectiva no bastan para que la medida aparezca como un caso de aplicación de las normas sobre competencia precisamente al demandante. (66) Este Tribunal exige asimismo que la demandante haya intervenido en el procedimiento, en ejercicio de las garantías procesales con que cuenta en este contexto, y que haya influido en el mismo. Por lo que se refiere a la influencia en el procedimiento, parece una exigencia lógica, ya que el procedimiento administrativo de las autoridades comunitarias tiene por objeto precisamente recabar las bases para la decisión a través de sus distintas fases. (67)
89. ¿Qué papel desempeña entonces, en este contexto, el criterio según el cual la intervención del demandante debe haberse producido en ejercicio de sus garantías procesales?
90. A mi entender, ante todo, esta cuestión está estrechamente relacionada con el examen del objetivo de protección propio de la norma sobre la competencia, del que son expresión las garantías procesales. Con ello se exige además que dicha protección prevista en las disposiciones aplicables se haga realidad precisamente mediante la participación del interesado en el procedimiento administrativo. En efecto, en este caso, las autoridades comunitarias deben tomar en consideración los argumentos del interesado, no sólo en interés de una correcta aplicación del Derecho comunitario, sino también en el propio interés de aquél.
91. Pese a las apariencias, estos principios apuntan hacia la inadmisibilidad del recurso no sólo debido a que la fase del procedimiento en la que se hacen efectivas estas garantías no llegó a producirse: una empresa que disfruta de la protección de las disposiciones en materia de ayudas precisamente como competidora de la empresa favorecida no pierde dicha condición por el hecho de que la Comisión deniegue la incoación de un procedimiento con arreglo al apartado 2 del articulo 93. Además, si se hubiera incoado el procedimiento, tal empresa hubiera disfrutado de las garantías previstas en dichas disposiciones para el ejercicio de la referida protección. Desde este punto de vista, semejante negativa, siempre y cuando se haya producido tras una intervención eficaz del demandante en el procedimiento previo, constituye una aplicación (negativa), dirigida precisamente a él, de las normas sobre competencia con los mismos efectos que la decisión de poner fin al procedimiento una vez iniciado. En realidad, la diferencia más llamativa entre ambos casos reside en el hecho de que, en el caso que nos ocupa, se adoptó además una decisión negativa sobre la aplicación de las garantías procesales. Sería improcedente y contradictorio reprochar al demandante esta circunstancia: improcedente, porque no tiene ninguna influencia directa sobre ella, y contradictorio, porque con su recurso exige precisamente el inicio de la fase en la que le corresponden dichas garantías.
92. Por lo demás, procede observar que la tesis de las partes coadyuvantes daría lugar a lagunas considerables en el sistema de protección jurídica. Este sistema se refiere no sólo al control del Tribunal de Justicia sobre la aplicación de las disposiciones en materia de ayudas, sino también a la eficacia directa de la prohibición de ejecución de las ayudas previstas, contemplada en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado. Cuando la Comisión, como en el presente caso, haya adoptado una decisión negativa al respecto, el criterio de las partes coadyuvantes impediría al competidor afectado, en caso de error de la Comisión, ejercer los derechos que le reconoce el Tribunal de Justicia.
93. Mi desacuerdo, por estas razones, con la opinión de las partes coadyuvantes sobre la legitimación para recurrir en modo alguno se ve alterado por la decisión de este Tribunal en el asunto Lord Bethell/Comisión, (68) invocado por Allied Signal. En dicha sentencia, el Tribunal desestimó el recurso interpuesto por un usuario de servicios de líneas aéreas (y diputado al Parlamento Europeo) contra la Comisión por no haber incoado, a pesar de sus requerimientos, un procedimiento con arreglo al artículo 89 contra empresas de navegación aérea con objeto de examinar su estructura de tarifas a la luz de los artículos 85 y 86 del Tratado CEE. El Tribunal no aclaró en el marco de este recurso, basado en el artículo 175 y, subsidiariamente, en el artículo 173, si la conducta de la Comisión tenía el carácter de una negativa (extremo relevante para la elección entre ambas disposiciones), sino que examinó los dos artículos conjuntamente. En el pasaje decisivo de la sentencia (apartado 16), declara:
"Así pues, el demandante no exige a la Comisión que adopte una decisión con respecto a él, sino que inicie un procedimiento de investigación y adopte una decisión con respecto a terceros. Si bien en su doble condición de usuario de las líneas aéreas y promotor de un movimiento de pasajeros de líneas aéreas el demandante está directamente interesado en dicha actuación de la Comisión y en su eventual resultado, al igual que podría estarlo cualquier otro usuario, no por ello se encuentra en la posición jurídica, claramente delimitada, de destinatario efectivo de un acto recurrible con arreglo al párrafo segundo del artículo 173, ni en la de destinatario potencial de un acto jurídico cuya adopción con respecto a él por la Comisión fuera obligatoria según lo previsto en el párrafo tercero del artículo 175."
94. A este respecto, debe señalarse, en primer lugar, que este Tribunal no se ha pronunciado expresamente sobre la cuestión de si el demandante estaba afectado individualmente por el acto de la Comisión, sino que se limitó a manifestar que no podía ser considerado destinatario de dicho acto. En segundo lugar, por lo que se refiere a la contestación a esta cuestión, el demandante tenía la condición de consumidor y no de tercera empresa (perjudicada); el Tribunal puede haber visto en esta circunstancia una diferencia significativa en relación con la cuestión de la individualización del demandante, en la medida en que dicha cuestión dependía de las repercusiones de la conducta contraria a la competencia. (69) En tercer y último lugar, en aquellos momentos no existía ninguna disposición en el ámbito del transporte aéreo que contemplara garantías procesales para la intervención de particulares: tales garantías no se desprenden del texto del artículo 89, ni se aplicaba en este sector el Reglamento nº 17, cuyo ámbito de aplicación fue limitado a este respecto por el Reglamento nº 141, (70) ni había entrado en vigor el Reglamento (CEE) nº 3975/87, (71) que prevé garantías análogas a las del Reglamento nº 17 en el ámbito del transporte aéreo [véase en especial la letra b) del apartado 2 del artículo 3].
95. Así pues, las consideraciones contenidas en dicha sentencia no pueden trasladarse al presente caso.
96. c) aa) En la aplicación al presente recurso de los criterios precedentes, debe observarse, en primer lugar, que no procede admitir este recurso en la medida en que ha sido interpuesto por el CIRFS. A mi entender, ello se desprende claramente de los principios expuestos sobre la legitimación de las asociaciones de empresas para interponer un recurso.
97. La sentencia Van der Kooy y otros/Comisión, (72) invocada por las demandantes, en nada modifica esta conclusión, puesto que no se refiere a un recurso de una asociación en el sentido aquí expuesto. En aquel caso, entre otros demandantes, la Landbouwschap, organismo neerlandés constituido para garantizar la protección de los intereses comunes de los operadores económicos en el sector agrícola, había solicitado la anulación de una decisión de la Comisión por la que declaraba incompatible con el mercado común una ayuda presuntamente otorgada en forma de tarifas de gas natural preferenciales aplicadas a empresas de horticultura. Después de que su Abogado General Sir Gordon Slynn (73) considerara (y rechazase) la admisión de recursos en materia de ayudas interpuestos por asociaciones de empresas, el Tribunal, por su parte, manifestó claramente su voluntad de atenerse a los principios desarrollados hasta entonces. En efecto, en el apartado 21 de la sentencia, este Tribunal confirma que la legitimación con arreglo al párrafo segundo del artículo 173 presupone la existencia de un interés propio. Así, en dicho apartado se declara que
"la Landbouwschap no puede considerarse directa e individualmente afectada por la Decisión [...] en su condición de beneficiaria de la ayuda objeto de litigio".
98. Inmediatamente, el Tribunal se ocupa de la posición de la Landbouwschap, que equipara en cierta manera a la de la autoridad que ha otorgado la ayuda (74) (apartados 21 a 24):
"[...] tampoco es menos cierto, como ha alegado este organismo, con razón, que su posición se ve lesionada por la Decisión 85/215, dada su condición de negociadora de las tarifas del gas en interés de los horticultores.
Procede observar, por otra parte, que la Landbouwschap ha participado activamente en calidad de tal en el procedimiento incoado en virtud del apartado 2 del artículo 93, presentando observaciones escritas a la Comisión y manteniéndose en estrecho contacto con los servicios competentes a lo largo del procedimiento.
Finalmente, la Landbouwschap figura entre los signatarios del acuerdo por el que se estableció la tarifa impugnada por la Comisión y en concepto de tal aparece varias veces mencionada en la Decisión 85/215.
Siempre en el mismo concepto, y para dar cumplimiento a esta Decisión, se ha visto obligada a emprender una nueva ronda de negociaciones con Gasunie y a celebrar un nuevo acuerdo.
Por consiguiente, es preciso concluir que, dadas las circunstancias del caso de autos, la Landbouwschap estaba legitimada para, amparándose en el párrafo segundo del artículo 173, interponer un recurso de anulación contra la Decisión 85/215 de la Comisión".
99. La situación del CIRFS no es en modo alguno comparable a la del referido caso. En consecuencia, procede declarar la inadmisibilidad del recurso en la medida en que lo ha interpuesto dicha asociación.
100. bb) De igual modo, procede declarar la inadmisibilidad del recurso en la medida en que lo han interpuesto otras empresas distintas de AKZO. Estas empresas no comparecieron en el procedimiento que condujo a la negativa impugnada, ni directamente ni representadas por el CIRFS. Ninguna de las dos cartas impugnadas va dirigida a ellas. Por último, no hay ningún motivo para suponer que los efectos de las ayudas, por sí solos, bastan para individualizarlas como destinatarias.
101. cc) Por el contrario, el recurso de AKZO sí satisface los comentados requisitos.
102. Debe observarse, en primer lugar, que AKZO produce una amplia gama de materiales, entre los que se cuentan las fibras de poliéster utilizadas para el refuerzo de neumáticos. (75) Según las estimaciones de un operador de este mercado, la proporción de fibras de poliéster de uso industrial destinadas al refuerzo de neumáticos aumentará a escala mundial del 38 % (en 1988) al 42 % (en 1992). (76) Por otra parte, Allied Signal ha reconocido que en el sector de fibras viscosas, utilizadas en la mayoría de los neumáticos de Europa occidental, AKZO es el principal productor. En consecuencia, la producción de Allied Signal en Longwy constituiría una competencia considerable para la empresa AKZO, cuyos intereses legítimos son, en consecuencia, objeto de la protección de la normativa en materia de ayudas.
103. También procede observar, en este contexto, que en 1990 la capacidad de producción de este tipo de fibras existente en la Comunidad ascendía a 109.000 toneladas. (77) Teniendo en cuenta la incertidumbre de las estimaciones de evolución de la demanda y la futura importancia de otros materiales competidores, en principio, no puede considerarse insignificante el aumento de esta capacidad en 25.000 toneladas que se produciría, hasta 1993, como consecuencia de la inversión de Allied Signal; ni siquiera si se deducen de dicha cifra las 7.000 toneladas anuales que Allied Signal importaba hasta ahora de Estados Unidos a la Comunidad.
104. Por último, la proporción de la inversión representada por la ayuda asciende, sin discusión, como mínimo a un 19 % en términos brutos (160 millones de FF frente a 840 millones de FF), lo que, según las informaciones de la Comisión, que ha tenido en cuenta a este respecto las diferencias entre los distintos sistemas fiscales de los Estados miembros, corresponde a un equivalente subvención neto del 16,5 %.
105. Estas consideraciones bastan para determinar que la empresa AKZO está sustancialmente afectada (a los efectos de los criterios de la sentencia Cofaz y otros/Comisión, antes citada).
106. Por último, AKZO también influyó de forma eficaz en el procedimiento previo a la adopción de la medida. La negativa, tal y como le fue comunicada a AKZO, fue decidida tomando en consideración la carta de 29 de junio de 1990 y otra correspondencia, a la que se refiere la carta impugnada de 4 de octubre de 1990. En esta última se confirma asimismo que el asunto fue tratado en profundidad entre miembros de diferentes servicios de la Comisión y representantes de la empresa AKZO, y que su redactor lo examinó personalmente a la luz de las observaciones de esta empresa.
107. d) Las restantes objeciones de Allied Signal tampoco afectan en nada a la admisibilidad del recurso de la empresa AKZO.
108. Según la primera objeción, al admitir el recurso se vulnera la potestad discrecional de la Comisión para iniciar un procedimiento. A esta alegación cabe replicar que, evidentemente, el Tribunal de Justicia también examina las medidas adoptadas en ejercicio de una potestad discrecional. (78) A este respecto, este Tribunal analiza en particular si la Comisión ha aplicado correctamente "los principios del Derecho vigente" en el marco de su valoración. (79) Desde este punto de vista, no se comprende cómo la existencia de dicha potestad discrecional puede dar lugar, en el caso de un recurso que precisamente pone en tela de juicio el cumplimiento del Derecho comunitario en el ejercicio de dicha potestad, (80) a la inadmisibilidad del recurso. (81) Por consiguiente, debe desestimarse esta objeción.
109. Mediante la otra objeción se afirma que este Tribunal, al examinar el fundamento del recurso, debe decidir también necesariamente si la República Francesa ha vulnerado su obligación de notificación; sin embargo, en tal caso no se respetarían las garantías procesales de los artículos 169 y 170 del Tratado CEE.
110. Un argumento así puede estar justificado cuando la propia valoración del recurso de anulación exige, en última instancia, comprobaciones relativas al incumplimiento del Tratado, esto es, cuando el recurso se dirige contra la negativa de la Comisión a iniciar un procedimiento por dicho incumplimiento del Tratado. No obstante, el examen del presente recurso no requiere este tipo de comprobación. En todo caso, podría plantearse °inversamente° que la sentencia pusiera de manifiesto un eventual error de la Comisión que, a su vez, revelara un incumplimiento del Tratado por parte del Estado miembro. Evidentemente, tales conclusiones no pueden atribuirse a este Tribunal, y menos aún pueden participar de la fuerza de cosa juzgada de la sentencia. Una sentencia de este tipo no cuestionaría ni el tenor ni el espíritu de las normas formales de los artículos 169 y 170.
III. Sobre el fundamento
111. Estimo que el recurso de AKZO, cuya admisibilidad procede, en consecuencia, declarar, está asimismo fundado.
112. La parte demandante (82) alega, con razón, que la disciplina (el cumplimiento de cuyas condiciones, por lo demás, no se discute) comprendía, en el momento de la concesión de la ayuda, las fibras del tipo cuya producción tenía prevista Allied Signal en Longwy, y que, por consiguiente, la Comisión se basó, en el ejercicio de su potestad discrecional, en una interpretación jurídica incorrecta.
113. En primer lugar, contra la opinión del Gobierno francés, nada impide a la demandante, en virtud de la naturaleza jurídica de la disciplina, remitirse al contenido de ésta. Como ya ha quedado expuesto, (83) la aprobación de los Estados miembros interesados confiere a la disciplina influencia directa en las consecuencias jurídicas que se desprendan de la Decisión 85/18 para los proyectos de ayudas concretos. Así pues, una imputación basada en el contenido de la disciplina tiene el mismo valor que cualquier otra imputación fundada en una aplicación incorrecta de dicha Decisión que pueda alegarse. En consecuencia, procede desestimar esta objeción, con independencia de la apreciación que merecería si la naturaleza jurídica de la disciplina fuera otra.
114. Así pues, por lo que se refiere al controvertido alcance de la disciplina, me adhiero plenamente a la tesis de la parte demandante: ni en el momento de su introducción en el año 1977 su alcance se limitaba (en contra de la opinión de las coadyuvantes) a las fibras destinadas a la industria textil y de la confección, ni experimentó tal limitación (en contra de lo sostenido por la Comisión) como consecuencia de la decisión de la Comisión en el caso de la fábrica de fibras "Bottrop".
115. Como objeto de un acto jurídico vinculante, la disciplina debe interpretarse con arreglo a criterios objetivos. Desde luego, es posible considerar a este respecto el objetivo y la génesis de la disciplina, y determinar éstos con ayuda de declaraciones y medidas ulteriores de la Comisión, en la medida que éstas tengan valor indiciario. Sin embargo, este Tribunal no queda obligado, como pretende Allied Signal, por la interpretación de la disciplina que pueda haber hecho la Comisión en un momento u otro.
116. Teniendo en cuenta estos criterios de interpretación, debe recordarse, en primer lugar, el tenor de la carta de 1977. En ella se habla en general de fibras sintéticas, sin establecer ninguna distinción entre las fibras de uso industrial y las fibras destinadas a la industria textil y de la confección. Este tenor se corresponde también con el objetivo de la disciplina: evitar que se agudicen los problemas derivados de una escasa utilización de la capacidad. En efecto, la propia Comisión ha reconocido, sobre la base de datos numéricos, que en el transcurso de los años setenta, y en particular en 1977, existían en la Comunidad excesos de capacidad también en el sector de las fibras de uso industrial. Si bien Allied Signal niega que en esa época existieran excesos de capacidad en este ramo industrial, no aporta ninguna precisión que desvirtúe el argumento de la Comisión.
117. El hecho de que el tenor y el objetivo de la disciplina impongan la interpretación que defiendo se ve confirmado, asimismo, por el anexo a la carta de 1978 en la que la Comisión explicó a los Estados miembros el contenido exacto de la disciplina. (84) Al final del anexo, se indica que el régimen de referencia se aplicaba a las ayudas a proyectos de inversión "en el sector de fibras sintéticas de todo tipo, y en particular las fibras acrílicas, de poliéster y de poliamida destinadas a su utilización en el sector textil o a otros usos industriales". (85) En la carta se indica, además, que las explicaciones recogidas en el anexo habían sido elaboradas tomando en consideración las respuestas de los Estados miembros. En el propio anexo se indica: "Sobre la base de las respuestas obtenidas, la Comisión ha llegado a la conclusión de que sus exigencias serán atendidas". Así pues, todo indica que estas explicaciones reflejan la interpretación de la disciplina realizada conjuntamente por la Comisión y los Estados miembros, y que ambas partes consideraban la medida económicamente justificada también en relación con las fibras de uso industrial.
118. Es posible que las circunstancias relativas a la utilización de la capacidad hayan variado posteriormente, si bien no es algo que nos interese resolver. Tampoco necesitamos aclarar si, como sostiene Allied Signal, teniendo en cuenta la situación actual y las características de las fibras que tiene previsto producir Allied Signal, no se origina ningún exceso de capacidad. En efecto, ninguna de estas circunstancias puede afectar a la interpretación del acto jurídico de que se trata. Por supuesto, permanece intacta la obligación de la Comisión de tomar en consideración todos los elementos que puedan ser de importancia a efectos del examen con arreglo al apartado 3 del artículo 92.
119. Los argumentos presentados por las partes coadyuvantes contra esta interpretación no bastan para quebrantar mi convicción.
120. Es irrelevante que la carta de 1977 haga referencia de forma general a la delimitación comunitaria de las ayudas a la industria textil y de la confección. Es indiscutible que existe una relación entre la disciplina y la delimitación comunitaria, sin que por ello haya ningún elemento que permita concluir que la primera afectaba exclusivamente a las fibras destinadas a este sector.
121. Tampoco la carta dirigida por la Comisión a los Estados miembros con objeto de preparar la prórroga de la disciplina contiene ningún elemento convincente a estos efectos, en contra de la opinión del Gobierno francés. Es cierto que en ella se mencionan exclusivamente las fibras textiles al expresar la Comisión sus predicciones en el sentido de que la evolución de la demanda en un futuro inmediato seguiría, en el mejor de los casos, estancada. Aun en el caso de que esto permitiera deducir las conclusiones inversas para el sector de las fibras de uso industrial, tales conclusiones únicamente afectan a la situación actual del mercado y no al contenido de la disciplina instaurada en 1977.
122. Las dos partes coadyuvantes se refieren, asimismo, a la decisión adoptada en 1988 por la Comisión en relación con un proyecto de ayuda en favor de una nueva unidad de producción de fibras de polipropileno y polietileno destinadas a usos industriales. Esta unidad debía establecerse en Bottrop (por lo que, en lo sucesivo, la denominaré "decisión fábrica de fibras Bottrop"). (86) En dicha decisión, la Comisión llegó a la conclusión °sin incoar un procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93° de que la ayuda era compatible con el mercado común. En la decisión se formulan esencialmente dos consideraciones relativas a las fibras de polipropileno (según indica correctamente la Comisión en la decisión, las fibras de polietileno no están comprendidas en el ámbito de aplicación de la disciplina) para justificar su compatibilidad con la disciplina:
° Se trata de un producto nuevo en el que no existe exceso de capacidad de producción, de modo que la ayuda no podía perjudicar a los otros productores de fibras tradicionales. Por este motivo, no se infringía la finalidad de la disciplina, consistente en evitar los aumentos de capacidad en los sectores en que existía un exceso de oferta.
° La disciplina "se refería y se refiere [...] a las fibras e hilos destinados a la industria textil y de la confección. Sin embargo, el único mercado significativo se encuentra en el presente caso fuera de este sector."
123. Esta última consideración es interesante para los fines del presente asunto.
124. No obstante, a las preguntas formuladas en la vista, la Comisión declaró que ésta es la única decisión (en todo caso, antes de la adopción de la decisión impugnada) en la que se partió del criterio de que el ámbito de aplicación de la disciplina se limitaba a las fibras textiles. Esta contestación °creíble° (87) debe situarse en el contexto del argumento adicional de la Comisión, según el cual se trataba de un caso de excepción a la aplicación de la disciplina.
125. No es necesario que determine si la decisión se basó efectivamente en la idea de que el ámbito de aplicación de la disciplina se limitaba a las fibras textiles. Con todo, dicha decisión no es más que un caso aislado que la propia Comisión califica, en la medida en que afecta al punto controvertido de la disciplina, como un caso de excepción. Por consiguiente, no ofrece ningún indicio favorable a la interpretación estricta de esta disciplina que he rechazado.
126. Por el contrario, cuando el CIRFS sostuvo en su correspondencia (88) con la Comisión, con anterioridad a la prórroga aprobada en 1989, el criterio de que la disciplina debía ser "extendida" a las fibras para usos industriales, se puede deber al hecho de que, según comunica en su carta de 27 de octubre de 1988, (89) algunos de sus miembros habían manifestado su deseo de que se produjera tal "extensión". De hecho, como consecuencia de la decisión fábrica de fibras Bottrop, contra la cual el CIRFS ciertamente se opuso °desde la perspectiva que nos interesa en el presente asunto°, pero que no llegó a impugnar, es posible que cundiera un cierto grado de incertidumbre jurídica entre sus miembros. En estas circunstancias, podía parecer aconsejable proponer, con carácter cautelar, una "extensión" de la disciplina. En ultima instancia, tampoco detecto en ello ningún indicio que contradiga mi interpretación.
127. Esta iniciativa del CIRFS explica, por último, que en el texto de la disciplina aprobado para su entrada en vigor a partir del 19 de julio de 1989 se mencionara que:
"su opinión [de la Comisión] sobre las ayudas propuestas por los Estados miembros (sean éstas sectoriales, regionales o generales), que tengan como resultado incrementar la capacidad neta de producción de empresas pertenecientes al sector de las fibras sintéticas (hilados y fibras acrílicas, de poliéster, polipropileno y poliamida, así como texturado de estos filamentos, sea cual fuere la naturaleza o clase del producto y su utilización final (90)), seguirá siendo a priori desfavorable".
128. Como se desprende de mis consideraciones, no es posible deducir de este texto, pese a lo que afirman las partes coadyuvantes, conclusiones a contrario sobre la situación jurídica anterior al 19 de julio de 1989.
129. Así pues, dado que la disciplina se aplicaba desde un principio también a las fibras destinadas a usos industriales, procede examinar la opinión de la Comisión según la cual ella misma limitó el alcance de la disciplina a las fibras destinadas a la industria textil y de la confección mediante la decisión fábrica de fibras Bottrop.
130. Puedo desestimar sin más esta opinión. La disciplina, como objeto de un acto jurídico vinculante que tan sólo surte efecto tras la aprobación de los Estados miembros, no puede ser modificada mediante un acto unilateral de la Comisión. El hecho de que la mencionada decisión no fuera impugnada a pesar de haber sido comunicada a todos los Estados miembros nada modifica a este respecto. En efecto, los Estados miembros no estaban en situación de comprender que su "silencio" produciría semejante consecuencia jurídica. Por consiguiente, dicho silencio tampoco puede considerarse un consentimiento.
131. De todo ello se deduce que la disciplina comprendía desde un principio las fibras del tipo de que se trata en el presente asunto, sin que el ámbito de aplicación se hubiera reducido temporalmente °hasta la aprobación de la disciplina en su versión de 1989° a este respecto. Así pues, era aplicable también, en esta medida, el 28 de junio de 1989, fecha considerada por la Comisión como la de concesión de la ayuda. La parte demandante reprocha también a la Comisión haber aceptado dicha fecha en su decisión. Sin embargo, en realidad no menciona, por su parte, la fecha que considera correcta, sino que se limita a exponer las circunstancias acaecidas en la primera mitad de 1990, de las que presuntamente se desprende que la ayuda no pudo haber sido otorgada ya en junio de 1989. De todos modos, el punto de vista de la Comisión no puede considerarse discutido, en la medida en que sitúa el momento determinante con anterioridad a la adopción de la decisión impugnada. Así pues, habida cuenta de las consideraciones expuestas, no es necesario examinar ni la cuestión de la fecha correcta ni las pruebas propuestas por la parte demandante en relación con esta cuestión.
132. De este modo, la Comisión no apreció que la ayuda estaba comprendida dentro del ámbito de aplicación de la disciplina y que, en consecuencia, se trataba de una nueva ayuda. En esta opinión errónea, a la que atribuyó una importancia decisiva, basó su decisión sobre si incoar un procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93. No cabe excluir que, de haber aplicado correctamente el Derecho comunitario, la Comisión °tomando en consideración los criterios acordes con la sentencia del asunto Alemania/Comisión° (91) hubiera adoptado un punto de vista diferente. Por lo tanto, la Decisión impugnada de la Comisión se basa en un ejercicio de su potestad discrecional incompatible con el Derecho comunitario. En consecuencia, debe ser anulada.
IV. Costas
133. De conformidad con el apartado 3 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, procede repartir las costas de las partes demandantes y de la Comisión, excepto en lo relativo a las costas del procedimiento sobre medidas provisionales, que, según ha sido solicitado, deben ser soportadas por las demandantes. Para la aplicación del apartado 3 del artículo 69, es relevante el hecho de que la empresa AKZO ha ganado el proceso, si bien no presentó oportunamente (con el recurso) la solicitud sobre costas exigida de conformidad con el apartado 2 de este artículo. En consecuencia, procede señalar que la Comisión no ha incurrido en ningún coste adicional por la participación del resto de las demandantes en el procedimiento, pues sus alegaciones constan en los mismos escritos que las de la empresa AKZO.
134. Por lo que se refiere a las partes coadyuvantes, la República Francesa deberá soportar sus propias costas de conformidad con el apartado 4 del artículo 69, con independencia del resultado del proceso. Con arreglo a la solicitud de las partes demandantes, Allied Signal debe cargar con sus propias costas por haber perdido el proceso; el reparto de estas costas no procede por las razones ya indicadas.
C. Conclusión
135. A la luz de todas las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal que:
° acuerde la inadmisión del recurso en la medida en que ha sido interpuesto por el CIRFS y por las empresas Hoechst Aktiengesellschaft, Imperial Chemical Industries PLC y SNIA Fibre SPA;
° estime el recurso de la empresa AKZO NV y anule la decisión de la Comisión comunicada a esta parte demandante mediante la carta de 4 de octubre de 1990;
y
° reparta las costas de las partes demandantes y de la Comisión, excepto las costas del procedimiento sobre medidas provisionales, que deberán ser soportadas exclusivamente por las partes demandantes;
° decida que las partes coadyuvantes carguen con sus propias costas.
(*) Lengua original: alemán.
(1) - En lo sucesivo no haré distinción entre estas dos sociedades, a las que me referiré simplemente con la denominación Allied Signal .
(2) - Decisión de 10 de octubre de 1984 relativa a la delimitación de las zonas que pueden beneficiarse del régimen de la prima de ordenación del territorio en Francia (DO 1985, L 11, p. 28).
(3) - Bélgica, Francia y Luxemburgo.
(4) - Anexo 8 del escrito de contestación.
(5) - Véanse: DO 1985, C 171, p. 2; DO 1987, C 183, p. 4; DO 1989, C 173, p. 5; DO 1991, C 186, p. 11, y DO 1992, C 179, p. 3.
(6) - Anexo 12 del recurso.
(7) - Anexo 14 del recurso.
(8) - Anexo 13 del recurso.
(9) - En la réplica, solicitan también que se condene en costas a la Comisión; véase el punto 133, infra.
(10) - Sentencias de 11 de diciembre de 1973, Lorenz (120/73, Rec. p. 1471), apartado 3; de 9 de octubre de 1984, Heineken Brouwerijen (asuntos acumulados 91/83 y 127/83, Rec. p. 3435), apartado 14, y de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión (C-301/87, Rec. p. 307), apartado 17.
(11) - Sentencia de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión (173/73, Rec. p. 709), apartado 16, y sentencia Francia/Comisión, antes citada en la nota 10, apartado 22.
(12) - Sentencia de 24 de febrero de 1987, Deufil/Comisión (310/85, Rec. p. 901).
(13) - En la vista, la Comisión calificó la disciplina como una propuesta a efectos de la segunda frase del apartado 1 del artículo 93 (referida a la expresión medidas apropiadas ). Esta cuestión no me parece tan sencilla como pretende la Comisión, ya que, a tenor de la disciplina, ésta se aplica no sólo a las ayudas existentes, sino también a las nuevas ayudas, y las primeras comprenden también todas las ayudas otorgadas con arreglo a un régimen de ayudas proyectado, declarado compatible con el mercado común y autorizado después de la aprobación o prórroga de la disciplina. Con todo, no es necesario en el presente caso profundizar en este problema; véanse al respecto los puntos 35 y ss., infra.
(14) - Decisión 90/381/CEE de la Comisión de 21 de febrero de 1990, por la que se modifican los regímenes de ayuda alemanes al sector automóvil (DO L 188, p. 55).
(15) - DO 1989, C 123, p. 3.
(16) - Véanse los textos publicados en la Serie C del Diario Oficial, antes citados en la nota 5.
(17) - Sentencia de 23 de febrero de 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad (30/59, Rec. p. 3).
(18) - Véase la sentencia de 22 de marzo de 1961, SNUPAT/Alta Autoridad (asuntos acumulados 42/59 y 49/59, Rec. p. 103).
(19) - Conclusiones del Abogado General Sr. Lagrange en el asunto 30/59, antes citado en la nota 17, pp. 63 y ss., especialmente p. 71.
(20) - Jurisprudencia reiterada: véanse las recientes sentencias de 30 de junio de 1992, España/Comisión (C-312/90, Rec. p. I-4117), e Italia/Comisión (C-47/91, Rec. p. I-4145).
(21) - El examen de la cuestión relativa al contenido de la disciplina en el momento de la concesión de la ayuda se deja para la decisión del Tribunal de Justicia sobre el fundamento del recurso.
(22) - Véanse, en especial, las sentencias de 23 de febrero de 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad, citada en la nota 17; de 8 de marzo de 1972, Nordgetreide/Comisión (42/71, Rec. p. 105), y de 26 de abril de 1988, Asteris y otros y Grecia/Comisión (asuntos acumulados 97/86, 193/86, 99/86 y 215/86, Rec. p. 2181).
(23) - Sentencia de 1 de marzo de 1966, Luetticke y otros/Comisión (48/65, Rec. 1966, p. 27).
(24) - La sentencia de 17 de mayo de 1990, Sonito y otros/Comisión (C-87/89, Rec. p. I-1981), se refiere a un caso con las mismas características. Con todo, las consideraciones formuladas en dicha sentencia no apuntan al principio al que me estoy refiriendo, sino al paralelismo existente entre un recurso de anulación y un recurso por omisión; volveré más adelante sobre esta cuestión (en el punto 108, nota 81).
(25) - Sentencia Luetticke y otros/Comisión, citada en la nota 23, apartados 39 y ss.
(26) - Sentencia de 15 de diciembre de 1988, Irish Cement/Comisión (asuntos acumulados 166/86 y 220/86, Rec. p. 6473).
(27) - Debe señalarse también que el Tribunal de Justicia no rechazó la tesis del Abogado General en el sentido de que se trataba de una ayuda existente. Sin embargo, la actuación de la Comisión en relación con las ayudas existentes se limita al futuro, limitación que lógicamente no se aplica a las nuevas ayudas. Puede afirmarse, así, que los efectos jurídicos producidos por la negativa a iniciar un procedimiento (al excluir la adopción de nuevas medidas por parte de la Comisión) son aún más significativos en el caso de una nueva ayuda que en el caso de una ayuda existente. Por ello, la solución elegida en el asunto de Irish Cement debe prevalecer °con mayor razón, podría decirse° en el presente asunto.
(28) - Apartado 19 del escrito.
(29) - Toda la jurisprudencia en materia de Derecho de la competencia relativa a la legitimación recurrir de las terceras empresas descansa (tácitamente) en esta distinción entre el destinatario de la medida propiamente dicha y el destinatario de la carta que expone la medida [véanse, más adelante, las notas 48, 50 y 54 °sentencia Metro II° de estas conclusiones; la única excepción al respecto parece constituirla la sentencia de 17 de noviembre de 1987, BAT II (asuntos acumulados 142/84 y 145/84, Rec. p. 4487), apartado 12]; lo mismo sucede en el ámbito de las disposiciones antidumping y sobre prohibición de subvenciones (véase la nota 49), infra, y la sentencia Timex Corporation/Consejo y Comisión, citada en el punto 80).
(30) - Allied Signal se refiere con esto en especial, citando la sentencia de 28 de enero de 1986 Cofaz y otros/Comisión (169/84, Rec. p. 391), al derecho a participar en un procedimiento que, en su opinión, sólo se genera tras haberse iniciado el procedimiento.
(31) - Ciertamente, no es casual que el Tribunal de Justicia no haya seguido en su jurisprudencia más reciente la fórmula utilizada en el apartado 9 de la sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión (60/81, Rec. p. 2639), según la cual la medida debe producir efectos jurídicos vinculantes que puedan afectar a los intereses del demandante modificando de forma caracterizada su posición jurídica : véanse las sentencias España/Comisión, apartado 11, e Italia/Comisión, apartado 19, antes citadas en la nota 20.
(32) - Véase la sentencia Lorenz, citada en la nota 10, apartado 4.
(33) - Véanse, a este respecto, las sentencias España/Comisión e Italia/Comisión, antes citadas en la nota 20.
(34) - En la sentencia de 14 de marzo de 1990, Nashua Corporation y otros/Comisión y Consejo (asuntos acumulados C-133/87 y C-150/87, Rec. p. I-719), apartado 9, se hace referencia a una medida intermedia, cuyo objeto es preparar la Decisión final ; en el mismo sentido se pronunció el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia de 10 de julio de 1990, Automec/Comisión (T-64/89, Rec. p. II-367).
(35) - Sentencias España/Comisión e Italia/Comisión, antes citadas en la nota 20.
(36) - Sentencias IBM/Comisión, antes citada en la nota 31, apartado 11, y de 4 de marzo de 1982, Gauff/Comisión (182/80, Rec. 799), apartado 18.
(37) - Sentencia de 24 de junio de 1986, AKZO/Comisión (53/85, Rec. p. 1965), apartado 19, y sentencias España/Comisión e Italia/Comisión, antes citadas en la nota 20.
(38) - Reglamento del Consejo de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado CEE (DO 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22).
(39) - Puede verse, a este respecto, la sentencia de 15 de marzo de 1967, Cimenteries y otros/Comisión (asuntos acumulados 8/66 a 11/66, Rec. pp. 93 y ss., especialmente p. 124); esta línea jurisprudencial ha sido continuada por el Tribunal de Primera Instancia: sentencia de 27 de febrero de 1992, Vichy/Comisión (T-19/91, Rec. p. II-415), apartado 38.
(40) - Por una consideración similar se justifica, en última instancia, la inadmisibilidad del recurso contra el inicio de un procedimiento con arreglo al Reglamento nº 17, declarada por el Tribunal de Justicia en la sentencia IBM/Comisión, antes citada en la nota 31.
(41) - Sentencia citada en la nota 26, apartado 11, donde se habla de efectos jurídicos definitivos .
(42) - Véase, por ejemplo, la sentencia Cofaz y otros/Comisión, antes citada en la nota 30, apartado 22.
(43) - Sentencia de 14 de diciembre de 1962, Conféderation nationale des producteurs de fruits et légumes y otros/Consejo (asuntos acumulados 16/62 y 17/62, Rec. p. 901).
(44) - Véanse, en el mismo sentido, la sentencia de 18 de marzo de 1975, Union syndicale Euratom/Consejo (72/74, Rec. p. 401); el auto de 11 de julio de 1979, Fédération nationale des producteurs de vins de table et vins de pays/Comisión (60/79, Rec. p. 2429); la sentencia de 10 de julio de 1986, DEFI/Comisión (282/85, Rec. p. 2469), y el auto de 5 de noviembre de 1986, UFADE/Consejo (117/86, Rec. p. 3255). La doctrina de la sentencia de 28 de octubre de 1982, Groupement des agences de voyages/Comisión (135/81, Rec. p. 3799), en la que se trata de una cuestión relativa al requisito de estar directamente afectado, no se ha reiterado en otras sentencias.
(45) - Véase la sentencia de 4 de octubre de 1983, FEDIOL/Comisión (191/82, Rec. p. 2913).
(46) - Por lo que se refiere al ámbito de aplicación de los artículos 85 y 86, debe mencionarse, en aras de la exhaustividad, la sentencia de 28 de marzo de 1985, CICCE/Comisión (298/83, Rec. p. 1105). Dado que en aquel caso la Comisión no planteó objeciones a la admisibilidad del recurso desde el punto de vista de la legitimación de la asociación de empresas demandante, dicho problema no aparece mencionado ni en mis conclusiones ni en la sentencia. Véase, a este respecto, el texto (alemán) de la letra b) del apartado 2 del artículo 3 del Reglamento del Consejo nº 17, citado en la nota 38, que reconoce el derecho a recurrir a las personas jurídicas .
(47) - Sentencia Cofaz y otros/Comisión, citada en la nota 30.
(48) - Sentencia de 25 de octubre de 1977, Metro/Comisión (26/76, Rec. p. 1875).
(49) - Sentencia FEDIOL/Comisión, citada en la nota 45.
(50) - Sentencia de 11 de octubre de 1983, Demo-Studio Schmidt/Comisión (210/81, Rec. p. 3045).
(51) - Sentencia de 20 de marzo de 1984, Alemania/Comisión (84/82, Rec. p. 1451), y sentencia Heineken Brouwerijen, citada en la nota 10.
(52) - Sentencia Cofaz y otros/Comisión, citada en la nota 30, apartado 23.
(53) - Véase la nota 48, supra.
(54) - Véase la nota anterior, así como la sentencia Demo-Studio Schmidt/Comisión, antes citada en la nota 50; posterior a la sentencia Cofaz y otros/Comisión, antes citada: sentencia de 22 de octubre de 1986, Metro/Comisión, denominada Metro II (75/84, Rec. p. 3021).
(55) - Sentencia Timex Corporation/Consejo y Comisión, antes citada en el punto 80 (dentro del texto referente a la sentencia Cofaz y otros/Comisión).
(56) - Sentencia FEDIOL/Comisión, antes citada en la nota 45.
(57) - Sentencia Cofaz y otros/Comisión, antes citada en la nota 30.
(58) - Apartado 25 de la sentencia, en relación con las consideraciones del Abogado General Sra. Rozès (Rec. pp. 2937 y ss., especialmente p. 2949, columna derecha).
(59) - Sentencias Metro I y Metro II, citadas respectivamente en las notas 48 y 54, y Demo-Studio Schmidt/Comisión, antes citada en la nota 50.
(60) - Sentencia Timex Corporation/Consejo y Comisión, antes citada en el punto 80.
(61) - Sentencia FEDIOL/Comisión, antes citada en la nota 45.
(62) - Sentencia Cofaz y otros/Comisión, antes citada en la nota 30.
(63) - Véanse las sentencias Metro I y Demo-Studio Schmidt/Comisión, antes citadas, en las que la situación del demandante se caracteriza por el hecho de que la negativa de admisión en un sistema de distribución selectivo se dirigía precisamente a él (véase, en este sentido, el apartado 21 de la sentencia Metro II). En la sentencia FEDIOL/Comisión, antes citada, este Tribunal no tuvo necesidad de pronunciarse sobre los efectos de las subvenciones a la industria de la soja de un país tercero impugnadas, ya que la demandante representaba a todo el sector de extracción de aceite de la Comunidad, de manera que podía alegar el conjunto de las repercusiones sobre la situación competitiva de las empresas integradas en ella (véase el punto 79 de las presentes conclusiones).
(64) - Véase la sentencia Timex Corporation/Consejo y Comisión, antes citada, en la que el Tribunal de Justicia se limitó a analizar la posición de la demandante en el mercado.
(65) - A estos efectos, la sentencia de 16 de mayo de 1991, Extramet Industrie/Consejo (358/89, Rec. p. I-2501) constituye una excepción. A pesar de las apariencias, se trababa allí, en cierta manera, de un recurso interpuesto por una tercera empresa. En efecto, el recurso de la demandante se refería al hecho de que las importaciones de las que dependía en gran medida su actividad empresarial se habían visto encarecidas por la imposición de derechos antidumping justificados por un perjuicio ocasionado a su competidor, mientras que, en su opinión, el perjuicio tenía su origen en el propio competidor. De este modo, alegaba que los derechos antidumping actuaban en la práctica como una ayuda °no justificada° en favor de su competidor. En este caso, el Tribunal de Justicia, en virtud de las particularidades del asunto, consideró que la demandante estaba afectada individualmente únicamente debido a las repercusiones económicas de los derechos antidumping sobre su empresa.
(66) - Véase una consideración similar (en este caso, relativa a una ayuda de la Comunidad) en la sentencia de 10 de diciembre de 1969, Eridania/Comisión (asuntos acumulados 10/68 y 18/68, Rec. p. 459), apartado 7.
(67) - Véase la sentencia de 30 de enero de 1985, Comisión/Francia (290/83, Rec. p. 439).
(68) - Sentencia de 10 de junio de 1982, Lord Bethell/Comisión (246/81, Rec. p. 2277).
(69) - Véase el punto 87 de las presentes conclusiones.
(70) - Reglamento del Consejo de 26 de noviembre de 1962 sobre la no aplicación del Reglamento nº 17 del Consejo al sector de los transportes (DO 1962, 124, p. 2751; EE 07/01, p. 57).
(71) - Reglamento del Consejo de 14 de diciembre de 1987 por el que se establecen las normas de desarrollo de las reglas de competencia para empresas del sector del transporte aéreo (DO L 374, p. 1), modificado en último lugar por el Reglamento (CEE) nº 2410/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, que modifica el Reglamento (CEE) nº 3975/87 por el que se establecen las normas de desarrollo de las reglas de competencia para empresas del sector del transporte aéreo (DO L 240, p. 18).
(72) - Sentencia de 2 de febrero de 1988, Van der Kooy y otros/Comisión (asuntos acumulados 67/85, 68/85 y 70/85, Rec. p. 219).
(73) - Conclusiones de 2 de abril de 1987 (Rec. pp. 240 y ss., especialmente p. 246).
(74) - Véase a este respecto la sentencia de 8 de marzo de 1988, Exécutif régional wallon/Comisión (asuntos acumulados 62/87 y 72/87, Rec. p. 1573).
(75) - Véanse el Anexo 13 del escrito de Allied Signal y el Anexo 10 del escrito de oposición de las demandantes a las demandas de intervención.
(76) - Anexo 13 del escrito de Allied Signal.
(77) - Escrito de Allied Signal, apartado 63; escrito de oposición de las demandantes, apartado 47.
(78) - Supongo aquí, en favor de la Comisión, que la incoación del procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93 está comprendida dentro del ámbito de su discrecionalidad. En relación con esta cuestión, hasta ahora lo único que ha quedado claro es que la Comisión está jurídicamente obligada a incoar el procedimiento en los casos en que efectivamente tenga graves dificultades en relación con el examen de la compatibilidad de la ayuda con el mercado común (véase la sentencia Alemania/Comisión, antes citada en la nota 51). Dado que en el caso presente no concurre dicha circunstancia, únicamente podía plantearse la cuestión de si la Comisión dispone de tal potestad discrecional en los casos en que debe juzgar si existen tales dificultades. No obstante, no se trata de una cuestión importante en este caso, pues la decisión impugnada adolece de un defecto de aplicación del Derecho comunitario y, por consiguiente, debe ser anulada con independencia de que la Comisión disponga de dicha potestad discrecional o no: véase el apartado 132 de las presentes conclusiones.
(79) - Véase la sentencia de 13 de julio de 1966, Consten y Grundig/Comisión (asuntos acumulados 56/64 y 58/64, Rec. p. 429).
(80) - Si bien es cierto que al final del recurso se afirma que la Comisión estaba obligada a incoar el procedimiento, las alegaciones se centran ante todo en el argumento de que la Comisión supuso erróneamente que la ayuda no estaba comprendida dentro del ámbito de aplicación de la disciplina (véase el apartado 24 del recurso).
(81) - No ignoro que aquí se plantea un problema de coherencia entre el artículo 173 y el artículo 175. Este último -en el caso de una simple omisión, sin negativa a actuar-, no permite un examen de la potestad discrecional, sino que se aplica únicamente cuando existe una obligación jurídica de actuar. Con el fin de resolver esta contradicción en el transcurso del desarrollo del Derecho comunitario, mi parecer es que la línea de actuación más correcta es aplicar el párrafo tercero del artículo 175 a la luz del párrafo segundo del artículo 173, en lugar de a la inversa (véase, en este sentido, también la opinión del Abogado General Sr. Gulman, conclusiones de 8 de julio de 1992, Buckl y otros/Comisión, asuntos acumulados C-15/91 y C-108/91, sentencia de 24 de noviembre de 1992, Rec. p. I-6061, apartado 19; en un sentido notablemente diferente, sentencia Sonito y otros/Comisión, citada en la nota 24, apartados 6 y 7).
(82) - Dado que únicamente procede admitir el recurso en relación con la empresa AKZO, en lo sucesivo se utilizará el singular.
(83) - Puntos 23 y ss., infra.
(84) - Anexo 5 del recurso.
(85) - El subrayado es mío.
(86) - Anexo 11 del escrito de contestación.
(87) - Pues con ella se reconoce que la línea de actuación permanente a la que se refiere la carta impugnada de 4 de octubre de 1990, no es tal.
(88) - Véanse los Anexos 14 y 15 del escrito de contestación.
(89) - Anexo 14 del escrito de contestación.
(90) - El subrayado es mío.
(91) - Sentencia Alemania/Comisión, antes citada en la nota 78.