61995CC0292_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
A. Hechos
1 Mediante el presente recurso, el Reino de España impugna una Decisión de la Comisión que se refiere a las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector de los vehículos de motor. (1) Estas Directrices prevén, entre otros aspectos, la notificación previa de todas las ayudas importantes, independientemente del fin al que estén destinadas. Las Directrices adoptadas por la Comisión ya fueron objeto de un recurso interpuesto por el Reino de España contra esta Institución. (2) En aquella ocasión, el Reino de España impugnó la prórroga de las Directrices por tiempo indefinido. Las Directrices iniciales, adoptadas en 1988, preveían un plazo de vigencia de dos años. La primera prórroga decidida posteriormente contenía, en su lugar, la siguiente formulación:
«Al cabo de dos años, dichas Directrices serán revisadas por la Comisión. En el caso de que se estime necesaria la introducción de modificaciones (o la supresión de las Directrices) corresponderá a la Comisión decidir al respecto, tras consultar con los Estados miembros.» (3)
Después de una reunión con los Estados miembros celebrada en diciembre de 1992, la Comisión decidió no introducir ninguna modificación en las Directrices. En la segunda prórroga que se adoptó a continuación, se dispuso que, en lo sucesivo, las Directrices serían válidas hasta la próxima reunión que organizara la Comisión. (4)
2 El Gobierno español consideró que, de ese modo, la Comisión había prorrogado las Directrices por tiempo indefinido. Por consiguiente, interpuso un recurso contra dicha Decisión basándose en que la Comisión no estaba autorizada para prorrogar las Directrices por tiempo indefinido.
3 Para el Tribunal de Justicia, la formulación controvertida contenida en la última Decisión de prórroga de las Directrices admite más de una interpretación. El Tribunal de Justicia se remite, por ello, a reiterada jurisprudencia según la cual, cuando un texto de Derecho comunitario derivado es susceptible de varias interpretaciones, procede dar preferencia a aquella que hace que la disposición se ajuste al Tratado, y no a la que conduce a considerarla incompatible con él. La sentencia del Tribunal de Justicia continúa indicando que la obligación de cooperación regular y periódica resultante del apartado 1 del artículo 93 del Tratado no permite que el examen de los regímenes de ayudas existentes se fije para un período de tiempo indefinido que dependa solamente de la voluntad unilateral de la Comisión o de los Estados miembros. Estos motivos condujeron al Tribunal de Justicia a interpretar la Decisión de la Comisión de diciembre de 1992 en el sentido de que prorrogaba las Directrices hasta la próxima revisión de las mismas, que debía producirse, como las anteriores, al cabo de dos años. Es decir que mediante la Decisión de diciembre de 1992 las Directrices sólo se prorrogaron por otros dos años. (5) Así, en su sentencia de 29 de junio de 1995, el Tribunal de Justicia declaró que las Directrices habían dejado de estar en vigor el 1 de enero de 1995.
4 Al día siguiente de dictarse la sentencia, es decir, el 30 de junio de 1995, la Comisión envío a los Estados miembros un escrito redactado en francés en el que les comunicaba su intención de someter a debate, en la reunión multilateral que estaba prevista para el 4 de julio, un conjunto de medidas destinadas, por una parte, a proporcionar las futuras Directrices para las ayudas en el sector de los vehículos de motor y, por otra, a regular transitoriamente la situación creada a partir de la sentencia del Tribunal de Justicia. La Representación Permanente del Reino de España recibió la traducción de este escrito al español el 3 de julio. El mismo 3 de julio, al mediodía, dicha Representación recibió la versión inglesa de una comunicación que debía ser objeto de consultas al día siguiente, en la reunión multilateral. La traducción de dicha comunicación al español no se distribuyó hasta el día siguiente, al comienzo de la reunión.
5 En la primera parte de la comunicación, la Comisión se refería a la sentencia y a sus graves implicaciones, tanto políticas como legales. Proponía, por ello, la reintroducción de las Directrices.
6 Pero lo que interesa en el presente asunto es la segunda propuesta de la Comisión, es decir, la adopción de medidas transitorias que garantizasen la aplicación efectiva e ininterrumpida del control introducido por las Directrices. Según lo propuesto por la Comisión, estas medidas transitorias consistían en prorrogar las Directrices con efectos retroactivos a partir del 1 de enero de 1995. Esta medida sólo tendría validez hasta la adopción de nuevas Directrices y, a más tardar, hasta el 31 de diciembre de 1995.
7 Como justificación de esta medida, la Comisión indicaba la salvaguardia de intereses fundamentales para la Comunidad. Se trataba de garantizar una competencia no falseada en el sector del automóvil, que se veía amenazada por el hecho de que la Comisión no pudiera ejercer un control continuado. Afirmaba que los efectos perjudiciales derivados de ello sólo podían combatirse adoptando una medida como la propuesta. Dicha medida, por ser una mera prórroga, por un período limitado, de las Directrices aceptadas por los Estados miembros, se basaría en el apartado 1 del artículo 93 del Tratado CE.
8 La Comisión señalaba además que, si bien tal aplicación retroactiva era contraria al principio de seguridad jurídica, en este caso estaba justificada por concurrir circunstancias excepcionales. Como tales, la Comisión indicaba el hecho de que la sentencia hubiera sido dictada con posterioridad a la fecha prevista para la revisión y, en su caso, prórroga de las Directrices y la imposibilidad de garantizar una competencia no falseada, así como los efectos irreversibles que podrían derivarse de la existencia de tal competencia falseada. Por último, la Comisión aludía a que había dado por supuesto que su Decisión de diciembre de 1992 era válida y había prorrogado las Directrices por tiempo indefinido.
9 Según datos facilitados por el demandante, en el transcurso de la reunión multilateral varias Delegaciones indicaron que no habían tenido conocimiento de la sentencia ni de la correspondiente comunicación de la Comisión hasta el comienzo de la reunión; además, ocho Delegaciones se pronunciaron en contra de la propuesta de la Comisión y otras cuatro se reservaron su decisión.
10 Ahora bien, estos datos han sido matizados por la Comisión, que ha señalado que las Delegaciones se reservaron su posición en relación con las medidas de reintroducción de las Directrices porque, para su discusión, se había previsto una reunión ad hoc y que la mayoría de las Delegaciones estuvieron de acuerdo con las medidas transitorias. Así, a excepción de la Delegación española, ninguna Delegación se manifestó en contra de la posición de la Comisión.
11 Por lo demás, continúa la Comisión, ya se había informado a los Estados miembros, mediante escrito de 30 de junio de 1995, de la inclusión en el orden del día de la reunión del 4 de julio de un nuevo punto relativo a las Directrices.
12 Finalmente, la Comisión acordó, el 6 de julio de 1995, prorrogar su Decisión de diciembre de 1992 con efectos al 1 de enero de 1995. En su motivación, se limitó a los argumentos expuestos en la comunicación de 3 de julio. La medida se justificaba por un interés comunitario fundamental, es decir, la necesidad de mantener una competencia no falseada en el sector del automóvil; sólo así podían evitarse daños irreparables.
13 La Decisión se consideraba como una mera prórroga por un período limitado, de conformidad con el apartado 1 del artículo 93. Asimismo se hacía referencia al artículo 5 del Tratado CE.
14 Como fundamento de su retroactividad se señalaba la concurrencia de circunstancias excepcionales.
15 La parte demandante impugna esta Decisión y solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Anule la Decisión de la Comisión de 6 de julio de 1995, por la que se acuerda prorrogar la Decisión de 23 de diciembre de 1992, con carácter retroactivo, a partir del 1 de enero de 1995.
2) Condene en costas a la Comisión.
16 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Desestime el recurso de anulación interpuesto por el Reino de España.
2) Condene a dicho Estado al pago de las costas dimanantes del presente procedimiento.
B. Análisis
17 En opinión del demandante, para pronunciarse sobre el fundamento del recurso de anulación es decisivo determinar cuál debe ser la calificación jurídica del acto adoptado por la Comisión en julio de 1995, es decir, si debe considerarse como una prórroga retroactiva de las Directrices o como una reimplantación retroactiva de éstas. Por su parte, la Comisión considera que tal calificación de la Decisión no es necesaria. Reconoce que, por tratarse de un supuesto excepcional, no había seguido el procedimiento prescrito en el apartado 1 del artículo 93 del Tratado CE. En su opinión, la Comisión tendría que haber sometido a los Estados miembros la correspondiente propuesta, que debería haber sido objeto de discusión durante una reunión con los representantes de los Estados miembros, y sobre la que, a continuación, debería haber existido un acuerdo formal de los Estados miembros. Ahora bien, el objetivo de la Decisión de julio de 1995 no fue sino solucionar con carácter urgente y transitorio el vacío jurídico que se había producido como consecuencia de la sentencia del Tribunal de Justicia. Por estos motivos, no era razonable ni, habida cuenta de las circunstancias excepcionales, necesario respetar el dilatado procedimiento normal.
18 Por consiguiente, estima que, independientemente de cuál sea la calificación jurídica de su Decisión, la cuestión que se plantea es si la Comisión puede, en tales circunstancias excepcionales, eludir el procedimiento previsto en el apartado 1 del artículo 93, es decir, si puede adoptar una decisión sin el acuerdo formal de los Estados miembros.
19 La Comisión considera como tales circunstancias excepcionales la necesidad de llenar el vacío jurídico creado por la sentencia del Tribunal de Justicia, y subsanar la consiguiente invalidez de las Directrices, antes de que los Estados miembros pudieran conceder ayudas según regímenes generales ya aprobados por la Comisión, por ejemplo en el ámbito de las ayudas regionales.
20 Sólo con carácter subsidiario, la Comisión alega que, para la validez de la Decisión, tampoco era necesario en el presente caso contar con el acuerdo de los Estados miembros. La Comisión se limitó a prorrogar por un período limitado y sin cambios unas Directrices que ya habían sido de aplicación durante seis años, lo cual no es contrario a la sentencia de 29 de junio de 1995. Es más, para la realización de una prórroga de duración limitada, la Comisión está facultada para proceder a una simple consulta de los Estados miembros, de conformidad con la obligación de cooperación regular prevista en el apartado 1 del artículo 93 del Tratado. Lo único que prohíbe la sentencia es prorrogar las Directrices por tiempo indefinido.
21 Finalmente, la Comisión aclara sin embargo que, en su opinión, se trata de una reintroducción retroactiva de las Directrices cuya consecuencia, en la práctica, es la prórroga con carácter retroactivo de éstas. Con carácter subsidiario alega que, aunque se tratara de una prórroga retroactiva, tampoco habría rebasado sus competencias, por una parte porque, como ya se ha expuesto, no incumplió la sentencia de 29 de junio de 1995 y, por otra, porque las circunstancias excepcionales por ella invocadas justificaban tanto una reintroducción retroactiva como una prórroga retroactiva.
22 En contra de la opinión de la Comisión, considero que es necesario examinar con exactitud cuál es la calificación jurídica de la Decisión. Sólo así será posible determinar qué requisitos procedimentales tendría que haber cumplido la Comisión. Sólo así, además, será posible analizar la alegación subsidiaria de la Comisión, en el sentido de que, para la validez de la Decisión, no era necesario contar con el acuerdo de los Estados miembros.
23 La alegación subsidiaria de la Comisión me parece muy importante, ya que, de acertar ésta en su valoración, sería posible adoptar una decisión como la de julio de 1995 siguiendo el procedimiento elegido por la Comisión. En ese caso, la Decisión tendría que cumplir las exigencias de tal procedimiento, pero también los requisitos para admitir la retroactividad. Estos se cumplen, como se analizará más detalladamente en otro punto de las presentes conclusiones, cuando el objetivo perseguido exige la retroactividad y se tiene debidamente en cuenta la confianza legítima de los interesados. Comenzaré mis reflexiones por las cuestiones de carácter procedimental.
24 Por lo que se refiere a la cuestión de cuál debe ser el procedimiento empleado, no sólo deben tenerse en cuenta las disposiciones del Tratado, sino también las previstas en las propias Directrices. La segunda prórroga de las Directrices, impugnada por el demandante, regulaba la validez de éstas indicando que estarían vigentes hasta su próxima revisión, que debía ser organizada por la Comisión. Por lo demás, se acordó no modificar las Directrices. Puesto que esta segunda prórroga no contiene ningún precepto que indique cómo debe actuarse en caso de que se considere necesario modificar las Directrices, hay que remitirse a este respecto al texto de la primera prórroga, que, como se acaba de ver, no fue modificado. En esa primera prórroga se establecía: «Al cabo de dos años, dichas Directrices serán revisadas por la Comisión. En el caso de que se estime necesaria la introducción de modificaciones [...] corresponderá a la Comisión decidir al respecto, tras consultar con los Estados miembros.» Así pues, el procedimiento previsto por las Directrices resulta ser el siguiente: la Comisión revisa las Directrices y, sólo en el caso de que se estime necesaria la introducción de modificaciones, realiza consultas con los Estados miembros. A continuación, la Comisión decide sobre la modificación de las Directrices.
25 En su momento, el demandante impugnó la segunda prórroga porque atribuía a las Directrices una vigencia indefinida, lo que suponía una modificación de éstas. En su opinión, ello no era posible sin consultar a los Estados miembros y obtener el posterior acuerdo de éstos. En su sentencia de 29 de junio de 1995, el Tribunal de Justicia no se pronuncia sobre la necesidad de que los Estados miembros manifiesten su acuerdo, sino que se basa en el requisito de cooperación regular y periódica entre la Comisión y los Estados miembros, de la que ninguno de los interesados pueden liberarse por un período de tiempo indefinido que dependa solamente de su voluntad unilateral. Por consiguiente, se manifiesta en contra de que uno de los interesados fije, para el examen de las ayudas, normas válidas por un período de tiempo indefinido. Es decir que lo decisivo para la sentencia del Tribunal de Justicia era la prórroga unilateral de la validez de las Directrices por un período indefinido, porque obstaculizaba la cooperación regular y periódica entre los Estados miembros y la Comisión. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia declaró que las Directrices sólo tendrían validez hasta la siguiente revisión, es decir durante dos años.
26 Ahora bien, esto significa que, tras la segunda prórroga, las Directrices eran válidas durante otros dos años. Después, normalmente la Comisión tendría que haber procedido a una revisión y, en caso de que se estimara necesaria la introducción de modificaciones, tendría que haber adoptado la correspondiente Decisión, previa consulta a los Estados miembros. Se plantea, pues, la cuestión de si la Decisión de la Comisión de julio de 1995 cumplió estos requisitos. De ser así, la Decisión debería ser considerada como una prórroga de las Directrices con carácter retroactivo.
27 El demandante considera, sin embargo, que las Directrices no pueden prorrogarse, puesto que ya desde enero de 1995 dejaron de estar en vigor. Afirma que no es posible devolver a la vida, mediante una prórroga retroactiva, algo que jurídicamente está «muerto». Ahora bien, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, por ejemplo, una licencia de exportación cuya validez ya ha expirado puede prorrogarse a posteriori, es decir tras expirar su período de validez, con carácter retroactivo, siempre que concurran determinados requisitos. (6)
28 Por consiguiente, en principio no es imposible prorrogar retroactivamente un acto jurídico que ya no tiene validez y hacer, así, que vuelva a estar vigente. No obstante, tal prórroga retroactiva tendría que cumplir, al menos, los requisitos ya indicados, que se contienen en las Directrices. Según dichos requisitos, es necesario en primer lugar revisar éstas. En opinión del demandante, tal revisión debería comprender una evaluación global de los resultados y un análisis del funcionamiento de las Directrices, en comparación con otros sectores, así como un análisis de sus criterios y métodos de aplicación. Para poder adoptar unilateralmente tal medida, no basta con hacer, con ocasión de una consulta a los Estados miembros, una indicación puramente formal de la importancia de tal medida para evitar el falseamiento de la competencia. Ello sería sólo un modo de eludir los requisitos de procedimiento fijados en el apartado 1 del artículo 93.
29 Ahora bien, no es posible examinar las Directrices y su validez sin tener en cuenta la situación concreta. Al proceder a tal valoración y revisión, hay que comprobar si, en una situación como la que se produjo tras la sentencia del Tribunal de Justicia, es necesario ante todo que las Directrices continúen vigentes.
30 Como ha señalado acertadamente la Comisión, era importante llenar el vacío jurídico existente tras la sentencia e impedir que, entretanto, los Estados miembros concedieran ayudas a sus empresas del sector del automóvil sobre la base de regímenes de ayudas existentes y aprobados por la Comisión y distorsionaran con ello la competencia.
31 En este contexto, no debe olvidarse que las Directrices constituyen una medida apropiada en el sentido del apartado 1 del artículo 93 del Tratado CE. Pero, además, en aquella situación concreta las Directrices eran lo más apropiado, siempre que, al margen de las modificaciones que fueran, en su caso, necesarias, pudieran continuar aplicándose sin interrupción.
32 No creo que en todos los casos pueda exigirse, como afirma el demandante, la realización de un examen exhaustivo. Antes bien, el alcance y la orientación de tal examen deberán adaptarse a la situación concreta.
33 Para pronunciarse sobre la prórroga de las Directrices es necesario, además, realizar consultas con los Estados miembros. En el texto de las Directrices (en particular, la primera prórroga) estas consultas sólo se prevén expresamente para el caso de que las Directrices deban modificarse; sin embargo, de la sentencia del Tribunal de Justicia de junio de 1995 resulta que es necesario consultar a los Estados miembros. La sentencia hace hincapié en la obligación de cooperación regular y periódica entre los Estados miembros y la Comisión, que no puede interrumpirse unilateralmente y por tiempo indefinido. Por consiguiente, también para prorrogar las Directrices sin modificarlas es necesario realizar consultas con los Estados miembros.
34 Los debates mantenidos el 4 de julio de 1995 podrían considerarse tal consulta. Sin embargo, en sus alegaciones, el demandante alude a las condiciones, en su opinión, inaceptables en que se celebró la reunión del 4 de julio de 1995. Según el demandante, los Estados miembros no habían sido suficientemente informados con la debida antelación sobre los planes de la Comisión, lo cual es contrario tanto al apartado 1 del artículo 93 del Tratado CE como a la obligación de cooperación entre los Estados miembros y la Comisión.
35 A este respecto, debe señalarse que en el presente caso no son aplicables los requisitos generales del artículo 93, sino las exigencias especiales previstas por las propias Directrices. Según el apartado 1 del artículo 93, para que la Decisión fuera válida habría sido necesario que los Estados miembros hubieran prestado su consentimiento expreso. Como ya se ha indicado, este consentimiento no es preciso si la prórroga no incluye una modificación de las Directrices. Los Estados miembros tampoco manifestaron su acuerdo con la segunda prórroga de las Directrices. (7) Ninguno de los interesados, ni siquiera España, objetó nada al respecto. Tampoco la sentencia del Tribunal de Justicia consideró que la sentencia fuera nula por no haber contado con la aprobación de los Estados miembros. Por estos motivos, para la validez de la Decisión sólo era necesaria la consulta a los Estados miembros.
36 En opinión de la Comisión, esta exigencia se cumplió mediante la reunión celebrada el 4 de julio de 1995. Para el demandante, por el contrario, las exigencias de una cooperación regular no se satisfacen con una información facilitada con tan poca antelación. (El demandante alega que parte de la documentación no se presentó hasta el comienzo de la reunión.)
37 Ahora bien, debe observarse a este respecto que se trataba de prorrogar, sin introducir ninguna modificación, las Directrices que ya estaban vigentes desde hacía seis años. Por consiguiente, no era necesario proporcionar información adicional sobre el contenido de las Directrices. Además, la situación provocada por la sentencia era fácilmente explicable y comprensible. Se trataba simplemente de comunicar que, a raíz de la sentencia del Tribunal de Justicia, las Directrices habían dejado de estar en vigor hacía, aproximadamente, medio año. No era necesario, por lo tanto, disponer de una cuantiosa información previa para poder participar en los debates sobre las medidas que debían adoptarse. Por estos motivos, considero que la consulta efectuada en el marco de la reunión del 4 de julio de 1995 cumple las exigencias de una cooperación regular y periódica entre la Comisión y los Estados miembros. Máxime cuando, paralelamente a la medida transitoria objeto del presente recurso, se celebraron negociaciones, entre la Comisión y los Estados miembros, sobre la reintroducción de Directrices. (8)
38 En este contexto, el demandante alega además que, mediante su Decisión, la Comisión fijó unilateralmente el período de aplicación del régimen de ayudas, lo cual prohíbe precisamente la sentencia del Tribunal de Justicia. Ahora bien, el Tribunal de Justicia declaró que no puede fijarse unilateralmente un período de validez de los regímenes por tiempo indefinido. Ello es así porque, de lo contrario, uno de los interesados (ya sea la Comisión o los Estados miembros) podría eludir la obligación de cooperación regular. Por lo demás, el propio Tribunal de Justicia toma como referencia el plazo de dos años indicado inicialmente en las Directrices. Por consiguiente, desde esta perspectiva, no puede objetarse nada a la propuesta realizada por la Comisión en julio de 1995 según la cual las Directrices debían estar vigentes durante un período que finalizara, a más tardar, en diciembre de 1995.
39 Así pues, debe admitirse que la Decisión de la Comisión de julio de 1995 cumple las exigencias que las Directrices y la cooperación entre los Estados miembros y la Comisión imponen para la validez de una prórroga de aquéllas sin modificaciones.
40 Puesto que, en principio, también es posible prorrogar con efecto retroactivo un acto jurídico cuando ya ha expirado su validez, la Decisión de la Comisión no tiene, como alega el demandante, el carácter de introducción de una nueva normativa. Nadie discute que tal introducción no sería posible sin el consentimiento de los Estados miembros.
41 En el caso de que el Tribunal de Justicia no comparta mi opinión y considere necesaria para la Decisión una mayor participación de los Estados miembros seguida de un acuerdo formal, desearía examinar si la Comisión puede, cuando concurran circunstancias especiales, no aplicar dicho dilatado procedimiento. A este respecto, deseo referirme en primer lugar al hecho de que, paralelamente a la consulta de los Estados miembros sobre la prórroga retroactiva de las Directrices, se iniciaron las conversaciones sobre la reintroducción de las Directrices. Para esta segunda medida, la Comisión utiliza el procedimiento extenso, por lo que hay que deducir que, en todo caso, al seguir un procedimiento abreviado, la Comisión no pretendía eludir su obligación de cooperar con los Estados miembros. Su único objetivo era colmar de la forma más rápida posible el vacío normativo creado. Es decir, con ello se restableció la situación normalmente existente. Por regla general, debe considerarse que los debates sobre la prórroga o la modificación de las Directrices comienzan en un momento en el que éstas aún son válidas. La medida de la Comisión sólo pretendía que las Directrices continuaran existiendo en tanto se discutía la posible prórroga o modificación de éstas. Puesto que, de todas formas, hasta que se dictó la sentencia los Estados miembros consideraron que las Directrices continuaban vigentes, la medida de la Comisión tampoco tiene consecuencias decisivas para los interesados. Por el contrario, permite que las deliberaciones se vean libres de la presión que supone tener que adoptar un nuevo régimen en el menor tiempo posible, facilitando así un examen exhaustivo de las disposiciones. Habida cuenta de que, como garante de los intereses de la Comunidad, la Comisión está obligada a asegurar una competencia no falseada (9) y puesto que la medida tiene un período de validez corto y limitado y los Estados miembros disponen al mismo tiempo de la posibilidad de hacer valer expresamente su punto de vista en el marco de las negociaciones para la reintroducción de las Directrices, considero que en el presente caso puede afirmarse que la Comisión podía prescindir de realizar más amplias consultas y de recabar el posterior acuerdo de los Estados miembros.
42 En apoyo de la nulidad de la Decisión, el demandante alega, además, que ésta es desproporcionada. A tal efecto considera que, por el procedimiento seguido para su adopción, la medida de la Comisión infringe el Derecho comunitario. Afirma que tal medida anormal no es necesaria, puesto que también se disponía de otras medidas «normales». El Gobierno español se refiere, por un lado, a la correcta aplicación del procedimiento previsto en el apartado 1 del artículo 93, seguida, en su caso, de un procedimiento conforme al apartado 2 de éste. Señala que, por lo demás, la Comisión tenía la posibilidad de introducir de nuevo las Directrices con el consentimiento de los Estados miembros, dotándolas simultáneamente, y también con el acuerdo de éstos, de efectos retroactivos, con el fin de colmar el vacío jurídico temido por la Comisión.
43 Dejando al margen que considero que la conducta de la Comisión fue conforme con el Derecho comunitario, debe añadirse lo siguiente en relación con la necesidad de adoptar las medidas controvertidas. Como señala acertadamente la Comisión, era urgente llenar -por un tiempo limitado y con un objetivo concreto- el vacío jurídico creado. En este sentido, los procedimientos propuestos por el demandante habrían sido demasiado dilatados. Hubiera habido un período no reglamentado, durante el cual los Estados miembros habrían podido conceder ayudas en virtud de regímenes ya existentes y aprobados, lo que habría podido conducir a distorsiones en la competencia. Si la validez de la Decisión de la Comisión se hubiera hecho depender del acuerdo de todos los Estados miembros, la continuidad de las Directrices habría quedado totalmente en manos de cada uno de ellos. Ya no se habría estado en condiciones de actuar lo más rápido posible, puesto que hubiera habido que esperar a la decisión de todos y cada uno de los Estados miembros. Por lo demás, según sus propios datos, la Comisión había conseguido el consentimiento todos los restantes Estados miembros.
44 El demandante alega, además, que la medida tampoco era necesaria por consideraciones prácticas. Durante el tiempo transcurrido hasta que se dictó la sentencia, ninguno de los Estados miembros concedió ayudas contrarias a las Directrices; es decir que los Estados respetaron las Directrices incluso en el período durante el cual éstas ya no eran válidas.
45 A este respecto debe señalarse que, por entonces, ninguno de los interesados podía dar por sentado que las Directrices ya no fueran aplicables. Por el contrario, a la vista del principio de presunción de legalidad de los actos de las Instituciones comunitarias, (10) podía suponerse que las Directrices continuaban vigentes. Por este motivo, el hecho de que se respetaran las Directrices hasta la fecha en que se dictó sentencia no implica necesariamente que tal respeto se mantendría también después de dicha fecha, lo cual resulta además dudoso, puesto que España -según ha alegado la Comisión- no aceptó desde el principio las nuevas Directrices que, entretanto, se habían adoptado.
46 Es verdad que la propia Comisión señala que, también en virtud del artículo 5, los Estados miembros probablemente estaban obligados a respetar las Directrices durante el período de transición. Ahora bien, aun cuando tal obligación pudiera deducirse del artículo 5, ello no cambia en nada la necesidad que existía de precisar tal obligación y de colmar lo más rápido posible el vacío jurídico existente. Por esta razón, debe afirmarse que la medida adoptada por la Comisión era necesaria.
47 Tampoco puede ponerse en duda que dicha prórroga retroactiva de las Directrices era apropiada para colmar el vacío jurídico existente.
48 Por lo demás, se trata, como se ha expuesto, de un procedimiento conforme con el Derecho comunitario, por lo cual la medida tampoco puede considerarse desproporcionada en sentido estricto. Considero que lo anterior implicaría incluso que una medida que no se ajustara al procedimiento normal fuera proporcionada cuando el procedimiento normal resultara demasiado lento y, por ello, no se hubiera estimado apropiado.
49 Por último, debe examinarse aún la cuestión de si la Comisión podía dotar a su Decisión de carácter retroactivo. El demandante se remite al respecto al apartado 2 del artículo 93. En su Guía de procedimiento, la propia Comisión ha señalado que, en este ámbito, no pueden adoptarse medidas retroactivamente, sino que debe fijarse un plazo para que el Estado miembro disponga de tiempo para ajustarse a las medidas.
50 A este respecto debe observarse que, en el presente caso, no se trata de suprimir o modificar una ayuda concedida. En ese caso, tal como prevé expresamente el apartado 2 del artículo 93, debe señalarse el correspondiente plazo. Lo que se discute aquí es el hecho de que unas Directrices existentes desde hace seis años y sobre las que, casi hasta la Decisión de la Comisión objeto del presente recurso, existió una presunción de legalidad, se vean prorrogadas a posteriori, es decir, por el período de aplicación de la presunción de legalidad. Este supuesto se distingue esencialmente del contemplado en el apartado 2 del artículo 93.
51 El demandante alega asimismo que tal prórroga retroactiva es incompatible con la obligación de cooperación regular entre los Estados miembros y la Comisión y tampoco puede justificarse por circunstancias excepcionales.
52 La Comisión había invocado dichas circunstancias excepcionales. Por una parte, alegó que la sentencia del Tribunal de Justicia fue dictada en una fecha posterior a la prevista en la propia sentencia para una nueva revisión y para la expiración de la validez de las Directrices. En contra de esta afirmación, el demandante expone que la Comisión no procedió a ninguna revisión de las Directrices hasta que el Tribunal de Justicia dictó sentencia, es decir, seis meses después de que aquellas dejaran de estar en vigor. Por consiguiente, no puede invocar su propia inactividad como circunstancia excepcional que justifique la retroactividad.
53 No puede compartirse dicha argumentación, puesto que hasta que no se dictó la sentencia no hubo constancia de que a finales de 1994 habría sido necesario revisar las Directrices. Hasta que se dictó la sentencia, todos los interesados podían suponer, basándose en la presunción de legalidad, que no se había fijado una fecha determinada para proceder a una nueva revisión. No puede considerarse manifiestamente errónea la interpretación de lo dispuesto en la segunda prórroga de las Directrices efectuada por la Comisión, que estimó que se trataba de una prórroga por tiempo indefinido. Por estos motivos, no puede reprocharse a la Comisión que, hasta que se dictó la sentencia, considerara que no era necesario realizar una nueva revisión al cabo de dos años.
54 En opinión de la Comisión, en el presente caso también se cumplen los criterios establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para la validez de la retroactividad de un acto.
55 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, como regla general, el principio de seguridad jurídica se opone a que un acto comunitario comience a producir efectos en una fecha anterior a la de su publicación. Puede ocurrir lo contrario, con carácter excepcional, cuando así lo exija el objetivo perseguido y se respete adecuadamente la confianza legítima de los interesados. (11) En opinión de la Comisión, sólo con una medida retroactiva era posible impedir que se produjeran graves perturbaciones de la competencia en el ámbito del sector del automóvil, lo cual, a primera vista, no era totalmente evidente respecto al período comprendido entre enero de 1995 y la fecha de la sentencia, dictada en junio del mismo año. Como la propia Comisión ha declarado, todos los Estados miembros respetaron las Directrices durante dicho período. Respecto a qué ocurrió después de la sentencia, la Comisión no ha aportado ninguna indicación. Sea como fuere, en aquel momento, en que todos los interesados conocían que las Directrices no eran válidas, era necesario establecer una normativa transitoria con carácter retroactivo.
56 Ahora bien, tampoco puede prohibirse a la Comisión ampliar retroactivamente las Directrices al período comprendido entre enero de 1995 y la fecha de la sentencia, puesto que no podía estar segura de si realmente todos los Estados miembros habían respetado las Directrices. Si posteriormente hubiera resultado que en aquellas fechas se había concedido una ayuda que no era compatible con las terceras Directrices, no se hubiera podido hacer nada al respecto, ya que para dicho período no habría existido normativa alguna. Si tales ayudas se enmarcaran en un régimen de ayudas general que ya hubiera sido aprobado por la Comisión, habrían sido automáticamente compatibles con el mercado común. (12) Por consiguiente, como alega la Comisión, la retroactividad era la única posibilidad de impedir las consecuencias irreparables que podría haber provocado la concesión de ayudas sin tener en cuenta sus repercusiones en un ámbito tan sensible como es el sector del automóvil, en el que, a pesar del exceso de capacidad existente, son precisas grandes inversiones.
57 Ahora bien, debe examinarse si se respetó suficientemente la confianza legítima de los interesados. Según ha afirmado la Comisión, ni desde el punto de vista subjetivo, ni desde el punto de vista objetivo puede presuponerse una confianza legítima. Señala, por lo que se refiere a las condiciones objetivas de tal confianza, que no parece que exista ninguna norma o ningún acto jurídico de la Comisión que pudiera haber servido de base para confiar en que las Directrices iban a expirar a finales de 1994; todo lo contrario, puesto que las propias Directrices no preveían ningún plazo de expiración de su validez. Esta alegación es acertada. Hasta que el Tribunal de Justicia dio su interpretación en contrario, todos los interesados tenían que dar por sentado que, de acuerdo con lo dispuesto en las Directrices, éstas habían sido prorrogadas por tiempo indefinido.
58 La Comisión alega asimismo que ninguno de los Estados miembros, sobre todo aquellos que no habían impugnado la prórroga, podría pretender haber interpretado que la Decisión de 1992 sólo tenía una vigencia de dos años. La Comisión señala, acertadamente, que el Reino de España interpuso un recurso contra dicha Decisión precisamente porque había visto en ella una prórroga por tiempo indefinido. Además, también otros Estados miembros podían legítimamente haber dado por sentada la validez de las Directrices, conforme al principio de presunción de legalidad de los actos de las Instituciones. Por último, el hecho de que todos los Estados respetaron las Directrices hasta que el Tribunal de Justicia dictó sentencia se opone a la existencia de una confianza legítima en la invalidez de éstas.
59 Por estas razones, no puede considerarse que existiera una confianza legítima por parte de los interesados.
60 Otro aspecto más en favor de admitir la retroactividad en el presente caso resulta de la sentencia Fedesa. En aquel caso, se trataba de una Directiva que, debido a un vicio de procedimiento, había sido anulada y sustituida por una nueva Directiva, que debía aplicarse retroactivamente. El Tribunal de Justicia consideró que el período transcurrido entre la anulación de la primera Directiva y la notificación y/o la publicación de la segunda había sido muy breve. Lo mismo ocurre en el presente caso. Entre la sentencia del Tribunal de Justicia y la Decisión de prorrogar las Directrices no transcurrieron ni siquiera cuatro semanas.
61 Por lo demás, en la sentencia Fedesa el Tribunal de Justicia tuvo en cuenta que la anterior Directiva había sido anulada debido a un vicio de procedimiento y que los interesados no podían prever un cambio de actitud en cuando al fondo por parte del Consejo. (13) La situación en el presente caso es similar. Las Directrices no fueron anuladas o declaradas inválidas por su contenido, sino sólo porque se habían prorrogado por tiempo indefinido, lo cual no era posible, y entre tanto no podía efectuarse una nueva prórroga. Por consiguiente, a la vista de la sentencia, los interesados no podían confiar en que el contenido de las Directrices tendría que ser modificado. Por estas razones, no parece que se haya vulnerado la confianza legítima de los interesados. Así pues, la medida de la Comisión podía adoptarse retroactivamente.
62 Para concluir, debo por lo tanto señalar que la medida de la Comisión no infringió normas de procedimiento, que fue proporcionada y que, a pesar de su carácter retroactivo, no vulneró la confianza legítima de los interesados.
Costas
63 Conforme al apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso, en este caso el Reino de España, será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte.
C. Conclusión
64 Por consiguiente, propongo:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Reino de España.
(1) - 89/C 123/03 (DO 1989, C 123, p. 3).
(2) - Sentencia de 29 de junio de 1995, España/Comisión (C-135/93, Rec. p. I-1651).
(3) - Párrafo quinto de la primera prórroga de las Directrices, 91/C 81/05 (DO 1991, C 81, p. 4).
(4) - 93/C 36/06 (DO 1993, C 36, p. 17).
(5) - Sentencia España/Comisión, citada en la nota 2.
(6) - Sentencia de 16 de diciembre de 1982, Brueggen (71/82, Rec. p. 4647)
(7) - Conclusiones de 14 de marzo de 1995 en el asunto España/Comisión, citado en la nota 2 (Rec. p. I-1653), punto 54.
(8) - Véase el punto 10.
(9) - Sobre la extraordinaria importancia del concepto de «competencia» para la arquitectura del Tratado, véanse la letra g) del artículo 3 y el artículo 3 A del Tratado CE, «Primera parte» del Tratado, bajo el epígrafe «Principios».
(10) - Sentencia de 15 de junio de 1994, Comisión/BASF y otros (C-137/92 P, Rec. p. I-2555), apartado 48.
(11) - Sentencias de 25 de enero de 1979, Racke (98/78, Rec. p. 69); de 25 de enero de 1979, Decker (99/78, Rec. p. 101); de 14 de julio de 1983, Meiko-Konservenfabrik (224/82, Rec. p. 2539), apartado 12; de 9 de enero de 1990, SAFA (C-337/88, Rec. p. I-1), apartado 13, y de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros (C-331/88, Rec. p. I-4023), apartado 45.
(12) - De manera que los honrados habrían quedado como necios.
(13) - Sentencia en el asunto Fedesa y otros, apartado 47 (véase la nota 11).