62011CC0135_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. I due motivi nei quali si articola il presente ricorso d’impugnazione avverso la sentenza del Tribunale del 13 gennaio 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissione (2), devono anzitutto consentire alla Corte di giustizia di approfondire la dottrina sull’accesso ai documenti provenienti da uno Stato membro stabilita con la sentenza della Corte del 18 dicembre 2007, Svezia/Commissione (3), la cui osservanza da parte del Tribunale nella sentenza impugnata è oggetto di discussione tra le parti intervenute nel presente procedimento. In senso figurato, si potrebbe quasi affermare che la presente impugnazione costituisce un incidente di esecuzione della sentenza Svezia/Commissione e fornisce pertanto alla Corte l’opportunità di dedicarsi al delicato compito di interpretare l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (4) .
2. D’altra parte, il secondo motivo d’impugnazione consentirà alla Corte di pronunciarsi in merito a due questioni più generali riguardanti, da un lato, la portata del sindacato giurisdizionale sugli atti dell’Unione elaborati sulla base di documenti nazionali che ne hanno determinato, in maggiore o in minor misura, il contenuto materiale; dall’altro, il grado di immediatezza che si può esigere dal controllo giurisdizionale di un documento la cui divulgazione è oggetto di discussione.
I – Quadro normativo
3. Ai sensi dell’articolo 2 del regolamento n. 1049/2001:
«1. Qualsiasi cittadino dell’Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni, secondo i principi, le condizioni e le limitazioni definite nel presente regolamento.
(…)
3. Il presente regolamento riguarda tutti i documenti detenuti da un’istituzione, vale a dire i documenti formati o ricevuti dalla medesima e che si trovino in suo possesso concernenti tutti i settori d’attività dell’Unione europea.
(…)».
4. L’articolo 3 del regolamento n. 1049/2001 contiene le seguenti definizioni:
«Ai fini del presente regolamento, valgono le presenti definizioni
a) “documento”, qualsiasi contenuto informativo, a prescindere dal suo supporto (testo su supporto cartaceo o elettronico, registrazione sonora, visiva o audiovisiva) che verta su aspetti relativi alle politiche, iniziative e decisioni di competenza dell’istituzione;
b) “terzo”, qualsiasi persona fisica o giuridica, o qualsiasi entità esterna all’istituzione interessata, compresi gli Stati membri, le altre istituzioni e gli altri organi comunitari o non comunitari, nonché i paesi terzi».
5. Ai sensi dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, vigono in quest’ambito le seguenti eccezioni:
«1. Le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela di quanto segue:
a) l’interesse pubblico in ordine:
– alla sicurezza pubblica,
– alla difesa e alle questioni militari,
– alle relazioni internazionali,
– alla politica finanziaria, monetaria o economica della Comunità o di uno Stato membro;
(…)
3. (…)
L’accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
4. Per quanto concerne i documenti di terzi, l’istituzione consulta il terzo al fine di valutare se sia applicabile una delle eccezioni di cui ai paragrafi 1 o 2, a meno che non sia chiaro che il documento può o non deve essere divulgato.
5. Uno Stato membro può chiedere all’istituzione di non comunicare a terzi un documento che provenga da tale Stato senza il suo previo accordo.
6. Se solo alcune parti del documento richiesto sono interessate da una delle eccezioni, le parti restanti del documento sono divulgate.
7. Le eccezioni di cui ai paragrafi 1, 2 e 3 si applicano unicamente al periodo nel quale la protezione è giustificata sulla base del contenuto del documento. Le eccezioni sono applicabili per un periodo massimo di 30 anni. Nel caso di documenti coperti dalle eccezioni relative alla vita privata o agli interessi commerciali di documenti sensibili, le eccezioni possono continuare ad essere applicate anche dopo tale periodo, se necessario».
II – Fatti
A – Prima domanda di accesso a documenti di origine nazionale contenuti in un fascicolo della Commissione
6. L’IFAW Internationaler Tierscutz-Fonds gGmbH (in prosieguo: l’«IFAW») è un’organizzazione non governativa che agisce nel settore della protezione del benessere degli animali e della tutela della natura.
7. In seguito ad una domanda della Repubblica federale di Germania, presentata sulla base dell’articolo 6, paragrafo 4, secondo comma, della direttiva 92/43/CEE (5), il 19 aprile 2000 la Commissione ha emesso parere favorevole alla realizzazione di un progetto industriale nel sito di Mühlenberger Loch, zona protetta ai sensi di tale direttiva. Tale progetto consisteva nell’ampliamento della fabbrica della società D. per l’assemblaggio finale dell’airbus A3XX.
8. Con lettera 20 dicembre 2001, inviata alla Commissione, la ricorrente ha chiesto di poter accedere a diversi documenti ricevuti da tale istituzione nell’ambito dell’esame del citato progetto industriale, e cioè alla corrispondenza proveniente dalla Repubblica federale di Germania e dal comune di Amburgo, nonché dal Cancelliere tedesco.
9. La Commissione, ritenendo che l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 le vietasse di divulgare i documenti in questione, con decisione del 26 marzo 2002 ha negato l’accesso a determinati documenti.
10. Il Tribunale ha respinto con sentenza del 30 novembre 2004 il ricorso di annullamento proposto dall’IFAW contro tale decisione (6) .
11. Il Regno di Svezia, intervenuto nel procedimento di annullamento, ha impugnato la sentenza del Tribunale dinanzi alla Corte di giustizia.
12. Con la citata sentenza del 18 dicembre 2007, Svezia/Commissione, la Corte di giustizia ha annullato la sentenza del Tribunale e la decisione del 26 marzo 2002. Secondo la Corte di giustizia «nel momento in cui uno Stato membro ha esercitato la facoltà, ad esso riconosciuta dall’art. 4, n. 5, del regolamento n. 1049/2001, di chiedere che uno specifico documento da esso proveniente non sia divulgato senza il suo previo accordo, l’eventuale divulgazione di tale documento da parte dell’istituzione necessita (…) del previo ottenimento dell’accordo di tale Stato membro» (punto 50). Orbene, la Corte di giustizia ha dichiarato che «interpretare l’art. 4, n. 5, del regolamento n. 1049/2001 nel senso che esso conferisce allo Stato membro un diritto di veto generale e incondizionato per opporsi, in modo puramente discrezionale e senza dover motivare la propria decisione, alla divulgazione di ogni documento in possesso di un’istituzione comunitaria per il solo fatto che il documento in questione proviene da tale Stato membro, non è compatibile con gli obiettivi» del regolamento n. 1049/2001 (punto 58). È pertanto necessario che l’opposizione dello Stato membro si fondi su una delle eccezioni materiali stabilite dall’articolo 4, paragrafi 1-3 del regolamento n. 1049/2001, rientrando «nella competenza del giudice comunitario verificare, su domanda dell’interessato che si è visto opporre un rifiuto di accesso da parte dell’istituzione interpellata, se il rifiuto potesse validamente fondarsi sulle dette eccezioni, e ciò indipendentemente dal fatto che esso sia la conseguenza della valutazione di queste ultime effettuata dall’istituzione stessa oppure di quella compiuta dallo Stato membro in questione», tenuto presente che «per quanto riguarda l’interessato in questione, l’intervento dello Stato membro non intacca il carattere comunitario della decisione a lui successivamente indirizzata dall’istituzione in risposta alla domanda di accesso che egli le ha rivolto in relazione a un documento da essa detenuto» (punto 94).
B – Nuova domanda di accesso ai documenti negati
13. Sulla scia della sentenza Svezia/Commissione, l’IFAW ha reiterato la domanda di accesso ai documenti provenienti dalle autorità tedesche che la Commissione aveva ricevuto nell’ambito dell’esame del progetto Mühlenberger Loch.
14. Dopo varie vicissitudini, con decisione 19 giugno 2008, la Commissione ha divulgato tutti i documenti richiesti dalla ricorrente, salvo una lettera del 15 marzo 2000, indirizzata al Presidente della Commissione dal Cancelliere federale tedesco (in prosieguo: la «lettera del Cancelliere tedesco»), poiché le autorità tedesche si erano opposte alla divulgazione di tale documento (7) .
15. In base alla decisione del 19 giugno 2008, le autorità tedesche avevano dichiarato che la divulgazione della lettera del Cancelliere tedesco avrebbe potuto pregiudicare la tutela dell’interesse pubblico riguardo alle relazioni internazionali e alla politica economica della Repubblica federale di Germania, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001.
16. D’altro lato, le autorità tedesche avrebbero sottolineato che la divulgazione della lettera del Cancelliere tedesco poteva mettere gravemente a rischio la tutela del processo decisionale della Commissione, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.
17. Avverso la decisione del 19 giugno 2008 l’IFAW ha proposto il ricorso di annullamento che ha dato luogo alla sentenza impugnata nel presente procedimento. Nel detto ricorso venivano dedotte alcune violazioni dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo e quarto trattino, nonché dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, entrambi del regolamento n. 1049/2001.
C – La sentenza del Tribunale impugnata nel presente procedimento
18. Il Tribunale ha esaminato anzitutto la portata dell’opposizione formulata dalle autorità tedesche in virtù dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, osservando che tale paragrafo trasforma il consenso previo dello Stato membro in un requisito necessario per la divulgazione del documento, sebbene, conformemente alla giurisprudenza risultante dalla sentenza Svezia/Commissione, l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 non conferisca allo Stato membro interessato un diritto di veto generale e assoluto che gli permetta di opporsi in forma squisitamente discrezionale, e senza dover motivare la propria decisione, alla divulgazione di qualsiasi documento in possesso di un’istituzione, per il mero fatto che tale documento proviene dal detto Stato membro.
19. Applicando alla fattispecie tale tesi (secondo la quale peraltro – non dobbiamo dimenticarlo – chi richiede le informazioni si rivolge all’Unione e riceve, per ciò stesso, un atto comunitario), il Tribunale si è soffermato sul contenuto della motivazione necessaria fornita dallo Stato e sulla portata, per l’Unione, della facoltà di sindacare tale motivazione, giungendo alla conclusione che il controllo del giudice dell’Unione non si limita ad un controllo prima facie, poiché nulla gli impedisce di procedere ad un controllo pieno della decisione di rifiuto della Commissione, la quale deve rispettare, in particolare, l’obbligo di motivazione e basarsi su una valutazione nel merito, da parte dello Stato membro interessato, dell’applicabilità delle eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafi 1-3, del regolamento n. 1049/2001.
20. Di seguito, il Tribunale ha esaminato il motivo di rigetto basato sull’eccezione relativa alla tutela dell’interesse pubblico relativamente alla politica economica di uno Stato membro, di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), quarto trattino, del detto regolamento, rilevando che, nella fattispecie, si doveva riconoscere alla Repubblica federale di Germania un ampio potere discrezionale in proposito, e che quindi il controllo del giudice dell’Unione doveva limitarsi alla verifica dell’osservanza delle norme di procedura e sulla motivazione, dell’esattezza materiale dei fatti, nonché dell’assenza sia di un errore manifesto nella valutazione dei medesimi sia di uno sviamento di potere.
21. Riguardo all’eccezione relativa alla tutela dell’interesse pubblico concernente la politica economica di uno Stato membro, prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001, il Tribunale ha sostenuto che, seppur succinta, la motivazione offerta dalle autorità tedesche era sufficiente a permettere all’IFAW di valutare le ragioni del diniego di accesso al documento in questione ed al giudice dell’Unione di effettuare il controllo di legittimità ad esso incombente.
22. Il Tribunale ha constatato che l’esame della domanda di accesso ai documenti era stato effettuato per ciascun documento oggetto di tale domanda. Esso ha sottolineato, in particolare, che il lasso di tempo trascorso non ha fatto venir meno i motivi che giustificavano la riservatezza, addotti dalle autorità tedesche.
III – Il ricorso d’impugnazione: il procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
23. Il 18 marzo 2011 l’IFAW ha proposto un ricorso avverso la sentenza del Tribunale. Il ricorso è basato su due motivi d’impugnazione:
a) errore di diritto per non aver considerato che la Commissione avrebbe dovuto effettuare un controllo completo del diniego da parte della Germania, al fine di verificare se i motivi invocati da tale Stato membro rientrassero nell’ambito di applicazione delle eccezioni di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001;
b) errore di diritto riguardo alla natura e alla portata del controllo che lo stesso Tribunale deve esercitare sul diniego opposto dallo Stato membro. Tale motivo si articola in due parti: 1) inadeguatezza di un controllo ridotto, limitato agli aspetti procedurali, al rispetto dell’obbligo di motivazione, all’esattezza materiale dei fatti, all’assenza di errore manifesto o di sviamento di potere; 2) la necessità che il Tribunale avesse direttamente accesso al documento controverso.
24. L’IFAW sostiene anzitutto che il Tribunale non ha tenuto debitamente in considerazione il fatto che, come ha affermato la Corte di giustizia nel punto 76 della sentenza Svezia/Commissione, l’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 riconosce allo Stato membro «soltanto un potere di partecipazione alla decisione comunitaria», sottolineando che, in realtà, la decisione è in definitiva una decisione dell’Unione. Per l’IFAW tale decisione, conformemente alla sentenza Svezia/Commissione, deve essere adottata in base ai seguenti criteri: a) instaurazione di un dialogo leale tra l’istituzione e lo Stato membro interessato; b) accordo dello Stato membro o opposizione basata sulle eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafi 1-3, del regolamento n. 1049/2001; c) conclusione del dialogo leale; d) verifica, da parte dell’istituzione interessata, della sussistenza dei motivi invocati, cui si deve fare riferimento nella decisione finale; e) adozione della decisione finale. Nell’ambito di tale procedimento, continua l’IFAW, la Corte di giustizia esige che l’istituzione effettui un esame esaustivo e completo dell’opposizione fondata dello Stato membro. Detto esame comporta tre fasi: a) verificare se l’opposizione si basa sulle eccezioni previste dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001; b) verificare se lo Stato membro ha motivato la sua posizione; c) valutare se le eccezioni e i motivi invocati sono applicabili al documento interessato.
25. Il Tribunale avrebbe omesso il terzo ed ultimo passaggio, quando ha concluso, contrariamente a quanto dichiarato dalla Corte di giustizia, che «non è necessario stabilire se la Commissione fosse obbligata (…) a procedere ad un controllo prima facie o ad un controllo completo dei motivi di opposizione invocati dallo Stato membro» (punto 84 della sentenza impugnata). Secondo l’IFAW, il Tribunale ha applicato erroneamente la sentenza della Grande Sezione della Corte di giustizia, introducendo così, in modo implicito, un potere di veto dello Stato membro, al quale, in ultima istanza, spetterebbe prendere la decisione di non divulgare il documento richiesto.
26. Senza un esame completo – sempre secondo l’IFAW – l’istituzione rischia di negare al pubblico l’accesso a documenti per i quali potrebbero effettivamente non valere le eccezioni invocate dallo Stato membro. Ciò sarebbe accaduto, a suo giudizio, con la decisione impugnata, poiché l’eccezione basata sulle «relazioni internazionali» invocata dallo Stato membro e quindi dalla Commissione non sussisteva assolutamente, in quanto nessuno Stato terzo era coinvolto nei negoziati nell’ambito dei quali è stato prodotto il documento richiesto.
27. In subordine, l’IFAW sostiene che il Tribunale è obbligato a procedere ad un esame completo e in buona e debita forma. Nella sentenza impugnata si afferma che la vera questione da esaminare non riguarda «il tipo di controllo che la Commissione era autorizzata ad effettuare», bensì «il tipo di controllo (…) che il giudice dell’Unione può effettuare sulla decisione della Commissione di negare l’accesso al documento di cui trattasi» (punto 86). Con tale affermazione, secondo l’IFAW, il Tribunale pone in rilievo che, qualora la Commissione non svolga un esame completo dell’opposizione dello Stato membro, il Tribunale stesso ha la facoltà di effettuarlo. Supponendo che la Commissione non sia già obbligata ad effettuare tale esame (ipotesi respinta dall’IFAW), il Tribunale dovrebbe allora osservare le tre fasi menzionate nel precedente paragrafo 24. Tale ragionamento implica necessariamente che il Tribunale deve ordinare che il documento sia versato agli atti, al fine di poter verificare direttamente la sussistenza, e quindi l’applicabilità, delle eccezioni opposte dall’istituzione interessata e originariamente invocate dallo Stato membro.
28. Secondo l’IFAW, se il Tribunale è l’unica istituzione che è tenuta ad effettuare un esame completo, allora esso deve garantire la legittimità e l’autenticità della decisione della Commissione e non può adempiere tale obbligo senza aver preso visione e analizzato il documento in questione.
29. L’IFAW sostiene che il Tribunale non solo ha ritenuto che non fosse necessario ordinare che la lettera fosse versata agli atti, ma, inoltre, sarebbe caduto in contraddizione. E questo perché, dopo aver affermato di essere l’unica istituzione abilitata ad effettuare un esame completo, il Tribunale avrebbe fatto un passo indietro, quando ha affermato che, in caso di diniego da parte di uno Stato membro, esso deve rispettare l’ampio potere discrezionale conferito a quest’ultimo, limitando in tal modo la portata del suo controllo, che rimane circoscritto all’esame relativo all’osservanza delle norme di procedura, all’adempimento dell’obbligo di motivazione, all’esattezza materiale dei fatti e all’assenza di errore manifesto o sviamento di potere. In sostanza, con tale impostazione si riconosce allo Stato membro, in ultima analisi, un diritto di veto.
30. Si chiede pertanto l’annullamento della sentenza impugnata e della decisione della Commissione, nonché la condanna di quest’ultima alle spese.
31. Nel controricorso la Commissione afferma in primo luogo che non si oppone all’analisi della sentenza Svezia/Commissione fatta dall’IFAW circa gli obblighi di controllo della Commissione, sebbene, riguardo alle tre fasi della procedura di controllo, la Commissione mantenga la posizione assunta in precedenza dinanzi al Tribunale, sostenendo che a) aveva consultato le autorità nazionali, le quali b) si erano opposte invocando determinate eccezioni contenute nel regolamento n. 1049/2001 e che, c) dopo aver constatato che le eccezioni e la relativa motivazione erano prima facie conformi al diritto, la Commissione ha emanato una decisione motivata.
32. Per quanto riguarda la censura mossa al Tribunale per aver omesso di procedere alla terza fase della procedura, la Commissione ritiene che tale censura sia infondata e che evidenzi l’incomprensione, da parte della ricorrente, della posizione del Tribunale. Secondo la Commissione, quest’ultimo si sarebbe conformato fedelmente alla sentenza Svezia/Commissione.
33. La Commissione osserva che, al punto 81 della sentenza impugnata, il Tribunale ha affermato che «[q]ualora la Commissione non si opponga alla divulgazione del documento di cui trattasi e menzioni nella sua decisione i motivi invocati dallo Stato membro, i motivi dedotti da tale Stato membro, richiamati in detta decisione, devono essere esaminati dal giudice dell’Unione». Pertanto, quando lo stesso Tribunale rileva che «non è necessario stabilire se la Commissione fosse obbligata (…) a procedere ad un controllo prima facie o ad un controllo completo dei motivi di opposizione invocati dallo Stato membro» (punto 84) o che non è questa la questione «rilevante», in realtà, ciò che sta facendo il Tribunale non è tanto creare un diritto di veto, quanto piuttosto affermare che la decisione dell’istituzione deve fondarsi sulle eccezioni stabilite dal regolamento n. 1049/2001, indipendentemente dalla questione se tali eccezioni si basino su una valutazione operata dalla stessa istituzione ovvero dallo Stato membro interessato. Allorché l’istituzione esamina («valuta») se le eccezioni e i motivi invocati dallo Stato membro risultino prima facie conformi al diritto, alla luce delle circostanze del caso specifico, ed espone tali motivi nella decisione finale di rifiuto, tali motivi sono ormai propri dell’istituzione e possono essere sottoposti a sindacato giurisdizionale, indipendentemente dalla loro origine. Di conseguenza, il Tribunale avrebbe adottato una posizione molto classica nell’affermare che l’istituzione deve esporre i motivi della propria decisione e che il giudice dell’Unione deve esaminarli. Con tale affermazione, il Tribunale si sarebbe conformato ai criteri indicati dalla sentenza Svezia/Commissione.
34. In merito al secondo motivo d’impugnazione, la Commissione sostiene che esso si basa su un fraintendimento. Secondo tale istituzione, la ricorrente sembra confondere il concetto di «controllo» con quello di «divulgazione». Ciò che sostiene in definitiva è che il giudice dell’Unione non può effettuare un esame completo senza esaminare i documenti di cui trattasi. A parte la mole di lavoro che da ciò conseguirebbe per il giudice dell’Unione e indipendentemente dal fatto che tale affermazione non tiene conto della discrezionalità del potere decisionale rispetto alle misure istruttorie, compresa la produzione di documenti, la Commissione ritiene che siffatta affermazione equivarrebbe a distorcere la natura di un’azione di annullamento e del controllo esercitato dal giudice dell’Unione rispetto alle disposizioni stabilite all’articolo 263 del Trattato. In sostanza, il presente motivo d’impugnazione richiederebbe al giudice dell’Unione di sostituirsi sistematicamente all’istituzione abilitata ad adottare la decisione.
35. La Commissione sostiene che, data la natura del controllo esercitato dal Tribunale, la ricorrente fa confusione riguardo alla posizione del Tribunale, poiché quest’ultimo non ritiene di doversi limitare all’esercizio di un controllo limitato, nel rispetto dell’ampio potere discrezionale attribuito allo Stato membro. Al contrario, secondo la Commissione, dai punti 87 e 88 della sentenza impugnata emergerebbe che il Tribunale non ritiene di non avere il diritto di effettuare un esame completo.
36. In conclusione, la Commissione afferma che l’eccezione citata nella decisione di rifiuto e che è stata esaminata dal Tribunale è quella contenuta nell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1049/2001, ossia attinente «alla politica finanziaria, monetaria o economica della Comunità o di uno Stato membro». Nella causa Sisón/Consiglio (8), relativa ad una decisione del Consiglio che negava la divulgazione di un documento basandosi su un’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), la Corte ha affermato che «occorre riconoscere alla detta istituzione un’ampia discrezionalità per determinare se la divulgazione di documenti relativi agli ambiti soggetti all’applicazione delle eccezioni in questione possa arrecare pregiudizio all’interesse pubblico» (punto 34) e ha poi aggiunto che il controllo di legittimità esercitato dal Tribunale su una siffatta decisione deve limitarsi alla verifica dell’osservanza delle norme di procedura e di motivazione, dell’esattezza dei fatti materiali, nonché dell’assenza sia di un errore manifesto nella valutazione dei medesimi sia di uno sviamento di potere. Posizione, questa, cui si riferisce la sentenza impugnata ai punti 104 e 105. Pertanto, è a motivo della natura dell’eccezione invocata che il Tribunale ha riconosciuto l’ampio margine discrezionale attribuito allo Stato membro. Per tale ragione, la Commissione ritiene che anche il secondo motivo di impugnazione debba essere respinto.
37. Per le suesposte ragioni, la Commissione chiede il rigetto dell’impugnazione e la condanna della ricorrente alle spese.
IV – Valutazione
38. La presente impugnazione pone sostanzialmente il problema del controllo dell’attività amministrativa da due prospettive diverse. Da un lato (primo motivo), il «controllo» che le istituzioni dell’Unione possono o devono esercitare sulle decisioni degli Stati membri riguardanti l’accesso ai loro documenti in possesso dell’Unione. D’altro lato (secondo motivo), il controllo giurisdizionale che può o deve essere esercitato dai giudici dell’Unione sulla decisione finale in merito ad una domanda di accesso a detti documenti rivolta alle istituzioni dell’Unione.
A – Primo motivo d’impugnazione: natura e portata del controllo esercitato dalla Commissione sulle ragioni invocate dallo Stato membro interessato per opporsi alla divulgazione
39. Come ho appena indicato nel paragrafo 23 a), con il primo motivo d’impugnazione l’IFAW deduce un presunto errore di diritto da parte del Tribunale per non aver riconosciuto che la Commissione avrebbe dovuto procedere ad un esame esaustivo della decisione di diniego della Germania, per verificare se i motivi che giustificavano tale decisione rientrassero nelle eccezioni di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001.
40. È opportuno cominciare la nostra analisi ricordando che, ai sensi del regolamento n. 1049/2001, quando si tratta di documenti delle istituzioni dell’Unione, solo queste ultime sono competenti a stabilire se, in un caso concreto, siano applicabili le eccezioni previste dall’articolo 4 del regolamento. Al contrario, quando si tratta di «documenti di terzi», l’articolo 4, paragrafo 4, riconosce a questi ultimi il diritto di essere consultati «al fine di valutare se sia applicabile una delle eccezioni di cui ai paragrafi 1 o 2» dello stesso articolo 4.
41. Infine, se il terzo in questione è uno Stato membro, l’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento conferisce a quest’ultimo la facoltà di «chiedere (…) di non comunicare a terzi (…) senza il suo previo accordo» il documento in possesso dell’Unione. Si tratta della disposizione specifica la cui interpretazione è nuovamente oggetto del presente ricorso.
42. In buona parte, le spinose questioni suscitate da tale paragrafo sono state esaminate dalla Corte di giustizia nell’ambito della sentenza Svezia/Commissione del 18 dicembre 2007, dalla quale deriva direttamente la sentenza del Tribunale impugnata nel presente procedimento. Non si può dire che la Corte, oltre ad averle esaminate, abbia anche risolto tali questioni, poiché la disposizione in parola pone alcuni problemi interpretativi che non sono affatto trascurabili (9) .
43. L’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001 conferisce allo Stato membro la facoltà di chiedere che non venga divulgato un suo documento senza il suo previo accordo. A prima vista, tale disposizione sembra avere un senso solo se si riferisca a due possibili comportamenti che, peraltro, si escluderebbero a vicenda: a) ove si tratti di una semplice richiesta, accoglibile o meno; b) ove si tratti di una pretesa che si impone da sé come un potere di veto e per il cui esercizio non è necessaria una diversa volontà se non quella dello stesso Stato membro.
44. A mio giudizio, la sentenza Svezia/Commissione ha cercato, tuttavia, di superare tale alternativa e lo ha fatto attraverso una pronuncia che, a sua volta, presenta proprie difficoltà di interpretazione. Indipendentemente da ciò, si deve riconoscere che la tale decisione ha comportato un passo avanti verso la razionalizzazione della disciplina dell’Unione in tale ambito (10) . In sostanza, la Corte di giustizia ha voluto dedurre dallo spirito del regolamento n. 1049/2001 il fondamento normativo e concettuale per configurare, nonostante tutto, una terza possibilità in grado di ridurre ad un’unità i termini di tale contraddizione.
45. Pur riconoscendo che si tratta di un tentativo rischioso, ritengo che la dottrina elaborata dalla Corte nella sentenza Svezia/Commissione si possa riassumere, grosso modo, nei seguenti punti.
46. In primo luogo, la Corte interpreta la disposizione in parola come una norma che istituisce un procedimento, e non come una norma sulla separazione delle competenze (punto 93). In pratica, si tratta di un procedimento in cui «partecipano» lo Stato membro e la Commissione (punto 93). L’eventuale diniego di accesso al documento – lo si deve evidenziare – è però un atto strettamente ascrivibile alla Commissione (punto 94).
47. In secondo luogo, e conformemente a quanto esposto in precedenza, la «domanda» dello Stato membro non corrisponde ad un diritto di veto «generale e incondizionato» (punto 75). Di conseguenza, allo Stato membro si chiede anzitutto di «motivare» un suo eventuale diniego (punto 87). Per di più, tale diniego deve essere motivato con riferimento precisamente ad una delle eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafi 1-3, del regolamento n. 1049/2001 (punto 88).
48. D’altra parte, in terzo luogo, e questo è indubbiamente l’aspetto più delicato e sul quale si incentra il presente motivo d’impugnazione, la Corte di giustizia sembra aver limitato la partecipazione della Commissione alla «verifica» (punto 89) delle condizioni precedentemente imposte allo Stato membro. In altri termini, che la motivazione esista, che sia stata esposta e che si basi sulle summenzionate eccezioni. È pur vero che la Commissione deve dare una propria motivazione, tuttavia, in fin dei conti, tale motivazione non può, o non deve, essere diversa da quella che le trasmette lo Stato membro (punto 90).
49. Infine, in quarto luogo, si rammenta che la decisione emanata dalla Commissione è suscettibile di controllo giurisdizionale (punti 89 e 90). Tuttavia, quest’ultimo elemento si collega già al secondo motivo d’impugnazione.
50. L’IFAW sostiene che la sentenza del Tribunale impugnata nel presente procedimento reintroduce un potere di veto che si doveva già considerare abolito con l’abbandono della «regola dell’autore», in conseguenza dell’entrata in vigore del regolamento n. 1049/2001, come è stato espressamente dichiarato al punto 59 della sentenza Svezia/Commissione. Secondo l’IFAW, siffatta involuzione deriverebbe dal fatto che il Tribunale ha ritenuto che il «controllo» esercitato dalla Commissione sul diniego di uno Stato membro alla comunicazione di un suo documento possa tranquillamente limitarsi all’esame delle questioni formali e procedurali, senza doversi convertire in un esame esaustivo e rigoroso del fondamento di tale diniego alla luce delle eccezioni di cui al regolamento n. 1049/2001.
51. A mio parere, e come sostiene la Commissione, siffatta conclusione è frutto di un’interpretazione errata della sentenza impugnata. Infatti, la ricorrente ha concentrato l’attenzione sull’affermazione del Tribunale secondo cui «non è necessario stabilire se la Commissione fosse obbligata (…) a procedere ad un controllo prima facie o ad un controllo completo dei motivi di opposizione invocati dallo Stato membro» (punto 84 della sentenza impugnata), dalla quale l’IFAW deduce che, secondo il giudizio del Tribunale, la Commissione non era tenuta a verificare se le eccezioni del regolamento n. 1049/2001 invocate dallo Stato membro ricorrano effettivamente nella fattispecie.
52. Tuttavia, secondo me, tale conclusione non è ciò che si deduce dal tenore della sentenza impugnata.
53. Infatti, al punto 79 della sentenza il Tribunale rileva anzi tutto che «[l]a Commissione, in quanto autore di una decisione di diniego di accesso a documenti, è responsabile della legittimità di quest’ultima».
54. Tale legittimità dipende dall’esistenza debitamente motivata di una delle eccezioni previste dal regolamento n. 1049/2001. In qualità di «autrice» della decisione di diniego, è ovvio che la Commissione è il soggetto cui spetta valutare se effettivamente le dette eccezioni siano presenti o meno. A tal fine essa può formulare un giudizio autonomo oppure far proprio il giudizio dello Stato membro interessato. In entrambi i casi è evidente che, a prescindere dalla loro origine, i motivi sui quali si basa la decisione di diniego devono essere sufficienti a motivare una decisione imputabile all’Unione. E questo è precisamente il punto sul quale il Tribunale ha incentrato la sua attenzione, sottolineando che qualora, come accade nel caso in esame, la Commissione abbia fatto propri i motivi addotti dallo Stato membro, essa è tenuta ad esporre tali motivi nella decisione di diniego.
55. Ciò facendo, il Tribunale si è attenuto rigorosamente alla soluzione adottata dalla Grande Sezione nella sentenza Svezia/Commissione.
56. Difatti, al punto 88 della sentenza Svezia/Commissione è stato chiarito che, al termine del dialogo leale tra l’istituzione e lo Stato membro interessato circa l’eventuale applicazione delle eccezioni previste dal regolamento, «[l]’istituzione non può (…) accogliere l’opposizione manifestata da uno Stato membro alla divulgazione di un documento da esso proveniente qualora tale opposizione sia priva di qualunque motivazione, o qualora la motivazione dedotta non sia articolata con riferimento alle eccezioni indicate all’art. 4, nn. 1-3, del regolamento n. 1049/2001. Nel caso in cui, nonostante l’invito esplicito in tal senso [rivolto] dall’istituzione allo Stato membro interessato, quest’ultimo continui a non fornire tale motivazione, l’istituzione deve, qualora ritenga che non sia applicabile alcuna delle eccezioni in parola, concedere l’accesso al documento richiesto».
57. A termini del punto 89 della sentenza Svezia/Commissione «l’istituzione è a sua volta tenuta a motivare la decisione di rifiuto da essa opposta all’autore della domanda di accesso». Ciò significa che la motivazione del diniego è indispensabile. Orbene, se i motivi sui quali in definitiva si fonda il diniego sono quelli invocati dallo Stato membro, è necessario «che l’istituzione comunichi, nella sua decisione, non soltanto l’opposizione fatta valere dallo Stato membro interessato alla divulgazione del documento richiesto, ma anche i motivi invocati dallo Stato stesso per chiedere l’applicazione di una delle eccezioni al diritto di accesso previste dall’art. 4, nn. 1-3, del medesimo regolamento. Tali indicazioni sono infatti in grado di consentire al richiedente di comprendere l’origine e i motivi del rifiuto che gli è stato opposto, ed al giudice competente di svolgere eventualmente il controllo che gli è affidato» (loc. cit.).
58. Vale a dire che, ai fini della motivazione di una decisione di diniego, è necessario – e anche sufficiente – che l’istituzione esponga i motivi addotti dallo Stato membro per giustificare l’esistenza di una delle eccezioni previste dal regolamento n. 1049/2001. E ciò è accaduto nella fattispecie, poiché la Commissione ha indicato i motivi invocati dalla Repubblica federale di Germania, considerandoli propri e sufficienti a giustificare la decisione ultima di diniego di cui, in quanto atto dell’Unione, essa è responsabile.
59. Questo è il contesto in cui si deve interpretare l’affermazione contenuta al punto 86 della sentenza impugnata, nel senso che, date le circostanze del caso di specie, ciò che rileva non è tanto il tipo di controllo esercitato dalla Commissione sui motivi addotti dallo Stato membro, quanto piuttosto il controllo giurisdizionale di merito su tale motivazione.
60. In definitiva, a mio giudizio, è chiaro che la Commissione si è attenuta alla dottrina stabilita con la sentenza Svezia/Commissione quando, a fronte dei motivi invocati dalla Repubblica federale di Germania, ha fatto propri tali motivi per giustificare la decisione finale di diniego, consentendo quindi «al richiedente di comprendere l’origine e i motivi del rifiuto che gli è stato opposto, ed al giudice competente di svolgere eventualmente il controllo che gli è affidato», nei termini del citato punto 89 della sentenza Svezia/Commissione.
61. Di conseguenza, ritengo che il primo motivo d’impugnazione debba essere respinto poiché, contrariamente a quanto sostiene l’IFAW, il Tribunale – nel considerare che la Commissione aveva agito in conformità al diritto, avendo esposto i motivi addotti dallo Stato membro interessato per impedire l’accesso al documento di cui trattasi – si è attenuto alla dottrina stabilita con la sentenza Svezia/Commissione, che circoscrive a tale esposizione dei motivi l’obbligo incombente alla Commissione nell’ambito del processo decisionale stabilito dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 1049/2001, che la obbliga a non tener conto di motivi diversi da quelli fondati sulle eccezioni previste dal detto regolamento.
B – Secondo motivo d’impugnazione: natura e portata del sindacato giurisdizionale
62. Con il secondo motivo d’impugnazione si addebita alla sentenza impugnata un errore di diritto circa la natura e la portata del controllo che il Tribunale deve effettuare rispetto alla decisione di diniego dello Stato membro. Una prima parte del motivo critica il carattere limitato del controllo effettuato dal Tribunale su tale decisione di diniego, che sarebbe stato, secondo l’IFAW, indebitamente ristretto agli aspetti formali del processo decisionale ed alla constatazione dell’esistenza di una motivazione coerente con i fatti ed immune da errore o sviamento di potere.
63. La sentenza Svezia/Commissione ha già dissipato ogni possibile dubbio circa la tutela giurisdizionale garantita all’autore della domanda di accesso che è stata respinta da un’istituzione. Infatti, al punto 90 della sentenza, la Grande Sezione ha precisato che: «nel caso in cui lo Stato membro rifiuti motivatamente di autorizzare l’accesso al documento in questione e l’istituzione si trovi pertanto obbligata a negare l’accesso, l’autore della domanda gode di una tutela giurisdizionale, contrariamente a quanto paventato, in particolare, dall’IFAW».
64. In quanto tutela giurisdizionale, conforme quindi al contenuto del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva sancito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, essa comprende un giudizio concreto e di merito della legittimità dell’atto o della disposizione impugnati, poiché non è casuale che la Grande Sezione abbia ricordato che, in definitiva, la decisione di diniego è un atto dell’Unione e pertanto interamente soggetta al diritto dell’Unione.
65. Questo è proprio ciò che si afferma nella sentenza impugnata, al cui punto 87 si afferma: «[q]uanto al controllo giurisdizionale della legittimità di una siffatta decisione di rifiuto, dal punto 94 della sentenza Svezia/Commissione (…) risulta che rientra nella competenza del giudice dell’Unione verificare, su domanda del richiedente che si è visto opporre un diniego di accesso da parte dell’istituzione interpellata, se tale rifiuto potesse validamente fondarsi [(11) ] sulle eccezioni enunciate nell’art. 4, nn. 1-3, del regolamento n. 1049/2001, e ciò indipendentemente dal fatto che detto diniego sia la conseguenza della valutazione di queste ultime effettuata dall’istituzione stessa oppure di quella compiuta dallo Stato membro in questione».
66. «Ne consegue che, contrariamente a quanto afferma la Commissione, relativamente all’applicazione dell’art. 4, n. 5, del regolamento n. 1049/2001, il controllo del giudice dell’Unione non è limitato ad un controllo prima facie. L’applicazione di questa disposizione non gli impedisce quindi di procedere ad un controllo completo della decisione di rifiuto della Commissione, la quale deve rispettare, in particolare, l’obbligo di motivazione e basarsi sulla valutazione di merito, da parte dello Stato membro interessato, dell’applicabilità delle eccezioni di cui all’art. 4, nn. 1-3, del regolamento n. 1049/2001».
67. Nessuna delle precedenti considerazioni consente di avallare l’affermazione dell’IFAW secondo cui il Tribunale avrebbe ritenuto che il suo sindacato giurisdizionale sulla decisione di rifiuto non dovesse essere tanto incisivo ed esteso come quello esercitato su qualsiasi atto o disposizione dell’Unione sottoposto alla sua giurisdizione. In effetti, non potrebbe essere altrimenti, data l’importanza del diritto fondamentale di cui trattasi, poiché non si deve dimenticare che la tutela giurisdizionale a fronte di un atto dell’amministrazione costituisce, insieme al principio di legalità, uno dei pilastri fondamentali del processo storico di consolidamento dello Stato di diritto, la cui tradizione ed i cui principi sono anche posti a fondamento dell’Unione (articolo 2 TUE).
68. Diversa è la questione se poi, nel caso concreto che qui ci interessa, il Tribunale abbia effettivamente esercitato un controllo giurisdizionale degno di tale nome quale espressione del diritto alla tutela giurisdizionale, ora garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Ciò mi porta alla seconda parte del motivo d’impugnazione in esame, che impone che ci si ponga un’altra questione, ossia se era necessario che il Tribunale avesse direttamente accesso al documento controverso.
69. Su tale punto, a mio avviso, l’impugnazione deve essere accolta.
70. A mio parere, ha ragione l’IFAW quando sostiene che il Tribunale doveva ordinare, ai fini del suo esame a porte chiuse, di versare il documento controverso agli atti, per poter esso stesso verificare la sussistenza e quindi l’applicabilità delle eccezioni opposte dall’istituzione in parola e invocate all’origine dallo Stato membro interessato.
71. Posta in tali termini, la questione da stabilire non è se, come deduce l’IFAW, l’esame del Tribunale dovesse essere esaustivo o se, come ha sostenuto il Tribunale, nei casi come quello in discussione si debba riconoscere allo Stato membro interessato un ampio potere discrezionale allorché invoca le eccezioni alla divulgazione di un documento. La questione rilevante è a monte di tali interrogativi.
72. Infatti, senza dover precisare l’intensità che deve presentare il controllo giurisdizionale di una decisione di rifiuto d’accesso ad un documento, è ovvio che, per quanto ridotta essa possa essere, tale controllo deve comunque essere effettuato alla luce del documento controverso. Sarebbe altrimenti impossibile stabilire se i motivi invocati dallo Stato membro interessato, indipendentemente da quanto generosi si voglia essere nella valutazione, corrispondano in qualche misura al contenuto effettivo del documento di cui si nega la divulgazione.
73. Il controllo giurisdizionale della decisione di diniego deve vertere sulla motivazione che giustifica quest’ultima. E se tale motivazione si articola sulla ponderazione degli effetti che la divulgazione del documento produrrebbe su determinati beni, valori o interessi, tale controllo sarà possibile solo qualora il Tribunale possa formarsi un proprio giudizio circa il contenuto materiale del documento in questione. Solo se conosce il contenuto del documento il Tribunale potrà valutare la fondatezza dei motivi dedotti dalla Commissione e dallo Stato membro interessato per impedirne la diffusione. Altrimenti, il Tribunale si limiterebbe a dare un giudizio facendo riferimento ad una parte interessata, basando la propria decisione, in definitiva, sull’argomento dell’autorevolezza del soggetto la cui decisione deve essere sottoposta comunque ad un controllo giurisdizionale effettivo.
74. Solo dopo che abbia preso visione del documento, e quindi abbia potuto formarsi un giudizio sulla portata delle potenziali conseguenze della sua divulgazione, il Tribunale sarà in grado di esaminare e ponderare le ragioni invocate dalla Commissione e dallo Stato membro interessato per impedirla. È a questo punto che si potrà discutere la questione se il Tribunale debba lasciare a questi ultimi un potere discrezionale maggiore o minore; cioè se, in ultima analisi, debba imporsi la valutazione del Tribunale o quella della Commissione. Questo è il tipico dilemma che si pone in ogni procedimento di sindacato giurisdizionale riguardante l’azione amministrativa (12) . Tuttavia, affinché possa presentarsi, è evidente che devono essere presenti due valutazioni indipendenti: quella dell’organo giurisdizionale e quella della pubblica autorità il cui comportamento è oggetto di esame, entrambe basate su una valutazione diretta e immediata del fatto o del comportamento le cui conseguenze sono invocate per giustificare il contenuto dell’atto giuridico sottoposto al controllo del giudice.
75. È quindi fuori luogo, a mio parere, l’affermazione della Commissione secondo cui il fatto di imporre al Tribunale di esaminare direttamente il documento non soltanto sottoporrebbe il detto giudice ad un’indebita mole di lavoro e si porrebbe in contrasto con il carattere discrezionale dei suoi poteri in materia di adozione delle misure istruttorie, ma comporterebbe una «distorsione della natura del ricorso di annullamento (…) obbligando il giudice dell’Unione a sostituirsi sistematicamente all’istituzione abilitata ad adottare la decisione» (punto 10 della comparsa di risposta della Commissione).
76. È vero invece il contrario. In primo luogo, perché l’argomento relativo al carico di lavoro non può condizionare il corretto esercizio della giurisdizione. In secondo luogo, perché nel presente caso non si tratta dell’adozione di una misura istruttoria finalizzata alla produzione di un documento necessario per formarsi un giudizio sulle posizioni difese dalle parti rispetto all’oggetto della controversia, ma di una misura istruttoria necessaria per conoscere proprio l’oggetto sul quale si confrontano le parti del procedimento. Infine, perché rientra nella «natura» del ricorso di annullamento sottomettere a sindacato giurisdizionale la legittimità di una decisione dell’Unione, che dovrà essere stabilita a partire dall’esame dei motivi sui quali la decisione stessa si fonda. Un esame che, nella fattispecie, è possibile solo se il Tribunale può formarsi un proprio giudizio riguardo al contenuto del documento controverso, poiché solo a partire da tale giudizio sarà in grado di valutare la fondatezza dei motivi invocati dall’istituzione che si oppone alla divulgazione del documento medesimo.
77. In conclusione, ritengo che la seconda parte del secondo motivo d’impugnazione debba essere accolta.
V – Sulla soluzione definitiva della controversia da parte della Corte di giustizia
78. Ai sensi dell’articolo 61 dello Statuto della Corte di giustizia «quando l’impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale»; in tale caso, essa può «statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo».
79. A mio giudizio, non ci troviamo in uno dei casi in cui la Corte di giustizia può statuire definitivamente sulla controversia. Tenuto conto dei termini in cui propongo di accogliere l’impugnazione, si deve annullare la sentenza impugnata e rinviare la causa al Tribunale affinché si pronunci dopo un esame diretto del documento controverso.
VI – Sulle spese
80. Conformemente all’articolo 69, paragrafo 2, del regolamento di procedura, propongo alla Corte di giustizia di ordinare che ciascuna parte sopporti le proprie spese.
VII – Conclusione
81. Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di giustizia di:
Accogliere parzialmente l’impugnazione, dichiarando fondato il secondo motivo d’impugnazione, che si basa su un’errata interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 1049/2001 e, di conseguenza:
1) annullare la sentenza del Tribunale del 13 gennaio 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissione (T-362/08), che ha respinto il ricorso di annullamento avente ad oggetto la decisione della Commissione in data 19 gennaio 2008, con cui è stato negato l’accesso ad un documento trasmesso alla Commissione dalle autorità tedesche nell’ambito di un procedimento relativo al declassamento di un sito protetto ai sensi della direttiva 92/43.
2) Rinviare la causa al Tribunale affinché lo risolva dopo aver esaminato direttamente il documento controverso.
3) Disporre che le parti sopporteranno ciascuna le proprie spese.
(1) .
(2)  – Causa T-362/08 (Racc. pag. II-11; in prosieguo: la «sentenza impugnata»).
(3)  – Causa C-64/05 (Racc. pag. I-11389).
(4)  – GU L 145, pag. 43.
(5)  – Direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU L 206, pag. 7) (GU L 206, pag. 7).
(6)  – Sentenza IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commissione (T-168/02, Racc. pag. II-4135).
(7)  – I documenti prodotti erano otto in totale, e provenivano dalla città di Amburgo e dalla Repubblica federale di Germania.
(8)  –
Sentenza del 1º febbraio 2007 (C-266/05 P, Racc. pag. I-1233).
(9)  – Come osservava l’avvocato generale Poiares Maduro al paragrafo 32 delle sue conclusioni nella causa Svezia/Commissione, il governo danese aveva giustamente qualificato, all’epoca, l’ambiguità insormontabile del tenore letterale dell’articolo 4, paragrafo 5, come un «equivoco costruttivo», che era stato necessariamente introdotto per rendere possibile l’adozione del regolamento da parte del legislatore comunitario. Se tale esigenza costituisce un motivo sufficiente per dare un’interpretazione «politica» al significato della disposizione in parola, essa non può tuttavia bastare ai fini di un’interpretazione giuridica, l’unica che ci si può attendere da un giudice. Peraltro, la dottrina ha unanimemente riconosciuto le difficoltà interpretative di tale disposizione. Oltre al riferimento dell’avvocato generale Poiares Maduro nella nota 20 delle citate conclusioni [Heliskoski, J., e Leino, P., «Darkness at the break of noon: the case law on Regulation nº 1049/2001 on access to documents», CMLR, vol. 43 (2006), pagg. 735 e segg.], possiamo citare Guichot, E., Transparencia y acceso a la información en el Derecho Europeo, Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo, Siviglia, 2011, pagg. 123 e segg., che enuncia, altresì, le prospettive di riforma della normativa vigente. Su tale orientamento, v. Leino, P., «Case C-64/05 P, Kingdom of Sweden v. Comission of the European Communities and Others, Judgment of the European Court of Justice (Grand Chamber) of 18 December 2007», CMLR, vol. 45 (2008), pagg. 1469 e segg.
(10)  – Sono numerosi i commenti suscitati dalla sentenza Svezia/Commissione che espongono ed analizzano la detta decisione adottata dalla Corte di giustizia. Ai commenti citati nella nota precedente si aggiungono, tra gli altri, Diamandouros, N., «Openness and Acces to Documents», EStAL, 4/2008; Schadtle, K., «Informationsfreiheit und Verwaltungtransparenz in Europa: Das Recht auf Zugang zu Dokumenten aus den EG-Mitgliedstaaten auf dem Prüfstand – Zugleich eine Besprechung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 18 Dezember 2007, Rs. C-64/05 P», DöV
(2008), pagg. 455 e segg.; Wegener, W.B., «Art. 15, Rn. 19-22», en Callies/Ruffert, EUV. EGV Kommentar, C.H. Beck, Monaco di Baviera, 4ª ed., 2011.
(11)  – Il corsivo è mio.
(12)  – V., per tutti, Santamaría Pastor, J.A., Principios de Derecho Administrativo General, vol. II, 2ª ed., Iustel, Madrid, 2009, pagg. 686 e segg.