61982C0040
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
F. CAPOTORTI
VAN 7 JULI 1982 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Bij op 4 februari van dit jaar ingediend verzoekschrift verzocht de Commissie het Hof vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk zijn verplichtingen krachtens artikel 30 EEG-Verdrag niet is nagekomen door in de sector pluimvee-produkten een invoerverbod en een stelsel van invoervergunningen in te voeren.
Volgens de Britse regering zijn deze maatregelen op grond van artikel 36 van het Verdrag gerechtvaardigd omdat zij deel uitmaken van een pakket van voorzieningen, ter bescherming van de gezondheid en het leven van pluimvee, dat door de pseudo-vogelpest wordt bedreigd. Het betreft hier een virusinfectie die pluimvee, inzonderheid kippen en kalkoenen, kunnen oplopen en die leidt tot ademhalings- en andere stoornissen, vertraagde groei, stagnering van de eierproduktie en meestal de dood van het zieke dier. In tal van landen worden uit voorzorg inentingen uitgevoerd met vaccin, geproduceerd uit levend of gedesactiveerd virus. De inenting wordt echter doorgaans vrijwillig toegepast en heeft derhalve slechts betrekking op een gedeelte van de pluimveestapel in een bepaald land; bovendien kunnen het ingeënte pluimvee, en het vlees en de eieren daarvan latente dragers zijn van het besmettelijke virus (virulent virus). Om deze reden geven sommige landen er de voorkeur aan de preventieve inenting te verbieden — zodat een eventueel uitbreken van de ziekte gemakkelijker en sneller is vast te stellen —, het pluimvee in het gebied waar enig geval van de ziekte zich openbaart, af te slachten en de invoer van pluimvee of vlees of produkten daarvan, afkomstig uit landen waar het stelsel van preventieve inenting wordt toegepast, te verbieden of slechts op bepaalde voorwaarden toe te staan.
In Groot-Brittannië was tot 1962 de gedragslijn geweest tot slachting over te gaan, wanneer en waar een ziektehaard werd ontdekt, met schadeloosstelling van de gedupeerde producenten; doch wegens de aan dit stelsel klevende bezwaren gingen de autoriteiten over op vrijwillige inenting met een gedesactiveerd vaccin, zulks overeenkomstig de aanbevelingen van een commissie onder voorzitterschap van Sir Arnold Plant (zie het rapport van die commissie, bijlage 1 van het verweerschrift). Het nieuwe stelsel gold evenwel niet voor Noord-Ierland en dientengevolge was — en is nog steeds — de invoer van pluimvee uit andere delen van het Verenigd Koninkrijk aldaar verboden ter vermijding van besmettingsgevaar.
De resultaten van het inentingssysteem waren goed in de jaren waarin het vaccin op grote schaal werd gebruikt, vooral in de periode 1965-1969; de jaarlijks vastgestelde gevallen van de ziekte liepen namelijk aanmerkelijk terug. In 1970 kwam er een negatieve kentering door het uitbreken van een epidemie die ernstige economische schade deed ontstaan, en die grotendeels werd toegeschreven aan een minder ruime toepassing van de inenting (zie par. 22-24 van het deskundigenrapport over de epidemie, bijlage 2 bij het verweerschrift). Men leidde hieruit af, dat die methode op de grootst mogelijke schaal moest worden toegepast, en dat het wenselijk was het gebruik van levend vaccin toe te staan. Een feit is dat van 1971 op 1972 het aantal gevallen van de ziekte van meer dan 4200 slonk tot 400 en in de daaropvolgende jaren snel verder terugliep (zie bijlage 4 bij het verweerschrift). Tenslotte breng ik in herinnering, dat volgens de statistieken van het Internationaal Bureau voor Besmettelijke Veeziekten, door de Commissie als bijlage bij haar met redenen omkleed advies overgelegd, in de laatste vijf jaren in het Verenigd Koninkrijk slechts één ziektehaard is vastgesteld (in 1978).
Desondanks werd op 27 augustus 1981 door de Permanente Vertegenwoordiger van het Verenigd Koninkrijk bij de Gemeenschappen aan de Commissie meegedeeld, dat de Britse regering als uitvloeisel van een heroverweging van haar beleid ter bestrijding van de pseudo-vogelpest had besloten de preventieve inenting te verbieden en de verplichte slachting van pluimvee in de mogelijkerwijs besmette gebieden wederom in te voeren, een en ander met ingang van 1 september 1981. Door deze maatregelen zou de Britse pluimveestapel buitengewoon vatbaar worden voor besmetting ten gevolge van de eventuele invoer uit landen waarin inenting nog was toegestaan. Derhalve zou de invoer van vers of bevroren vlees van pluimvee, eieren en eierprodukten worden verboden, behalve uit landen die volkomen vrij waren van pseudo-vogelpest, waar het gebruik van vaccin verboden was en waar bij uitbreken van de ziekte het verplicht slachten werd toegepast (aan deze voorwaarden wordt, voor wat de Gemeenschap betreft, alleen in Denemarken en Ierland voldaan).
De korte termijn van kennisgeving werd gerechtvaardigd met de overweging, dat bij een langere termijn de exporteurs de gelegenheid zouden hebben gehad grote partijen van niet aan de nieuwe normen beantwoordende produkten in Groot-Brittannië in te voeren en in koelhuizen op te slaan, waardoor nog maandenlang de gezondheid van de niet-ingeënte Britse pluimveestapel gevaar zou lopen.
Het invoerverbod werd inderdaad op de aangekondigde datum van kracht. Na besprekingen in het Permanent Veterinair Comité van de Gemeenschap, gevoerd op 1 september 1981 te Brussel, besloot de Britse regering vervolgens de invoer van eierprodukten die tijdens het produktieproces een thermische behandeling hadden ondergaan, toe te laten: voor partijen van die produkten, vergezeld van een veterinair certificaat waaruit van bedoelde behandeling bleek, geldt een stelsel van bijzondere vergunningen, Anderzijds worden voor de invoer uit Denemarken en de Ierse Republiek evenals voorheen algemene invoervergunningen voor vers of bevroren vlees van pluimvee verleend.
De door de Commissie bij brief van 11 september 1981 geuite bezwaren tegen de Britse mededeling van 27 augustus 1981 brachten de regering van het Verenigd Koninkrijk niet tot andere gedachten: zij herhaalde haar standpunt, dat de betwiste maatregelen als krachtens artikel 36 geoorloofd waren te beschouwen, en beriep zich bovendien op artikel 11, lid 1, van richtlijn nr. 71/118 van de Raad van 15 februari 1971. Op 12 oktober 1981 bracht de Commissie haar met redenen omkleed advies in de zin van artikel 169 EEG-Verdrag uit, waarin zij het Verenigd Koninkrijk schending van artikel 30 van het Verdrag verweet. Bij brief van 30 oktober 1981 bevestigde de Britse Permanente Vertegenwoordiger nog eens de zienswijze van zijn regering.
Daarop stelde de Commissie het onderhavige beroep in. De Franse en de Ierse regering vonden hierin aanleiding te interveniëren, onderscheidenlijk aan de zijde van verzoekster en van de verwerende staat.
2.
In juridische termen is het geschil eenvoudig. Het staat buiten kijf dat een maatregel die het zeven Lid-Staten volledig onmogelijk maakt hun vers of bevroren vlees van pluimvee naar Groot-Brittannië uit te voeren, zolang zij hun stelsel van preventieve inenting houden, en die tegelijkertijd voor iedere invoer van eierprodukten een bijzondere vergunning verlangt, gelijke werking heeft'als een kwantitatieve invoerbeperking. Even duidelijk is, dat een dergelijke maatregel met het gemeenschapsrecht verenigbaar zou zijn, wanneer zij onder de in artikel 36 neergelegde uitzondering op het verbod van artikel 30 zou vallen.
Het geschil moet echter, behalve in het licht van de artikelen 30 en 36, ook worden beoordeeld aan de hand van de aangehaalde richtlijn van de Raad nr. 71/118 „inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het handelsverkeer in vers vlees van pluimvee”. Artikel 11, lid 1, van de richtlijn bepaalt namelijk dat de nationale bepalingen inzake het sanitaire toezicht op dat handelsverkeer „van kracht (blijven) tot aan de inwerkingtreding van eventuele communautaire bepalingen”, terwijl in de leden 2 tot 5 van dat artikel een regeling voor de Lid-Staten is getroffen in het geval dat „er gevaar bestaat voor verbreiding van dierziekten door de overbrenging van vers vlees van pluimvee uit een andere Lid-Staat naar zijn grondgebied.”
Aangaande de feiten van het geschil die het Hof heeft te beoordelen, dient men in aanmerking te nemen dat de inbreukprocedure waarvan het onderhavige beroep een uitvloeisel is, door de Commissie is begonnen naar aanleiding van de Britse maatregelen van 27 augustus 1981, en inzonderheid de ingrijpende invoerbeperkingen waartoe op die dag werd besloten. Weliswaar bestond het stelsel van niet-inenting, gepaard met een invoerverbod voor vlees van pluimvee uit landen of gebieden waar inenting wordt toegepast, in Noord-Ierland reeds vóór 27 augustus 1981, maar dit betrof een beperking van het verkeer van goederen, die alleen voor een gedeelte van het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk gold, doch de invoer in Groot-Brittannië onverlet liet, en de Commissie had het niet opportuun geacht daartegen op grond van artikel 169 EEG-Verdrag op te treden. Anderzijds kon men menen dat ingevolge het aangehaalde artikel 11, lid 1, van richtlijn nr. 71/118, waarbij het de Lid-Staten werd toegestaan hun onderscheiden bepalingen inzake het sanitaire toezicht op het handelsverkeer in levend pluimvee en vers vlees daarvan voorlopig te handhaven, het ten tijde van de toetreding van het Verenigd Koninkrijk aldaar geldende stelsel in al zijn onderdelen als wettig was te beschouwen.
Ik meen dan ook dat het in dit stadium van het geding noodzakelijk en voldoende is dat het Hof zich erover uitspreekt, of de Britse maatregelen van 27 augustus 1981 naar gemeenschapsrecht al dan niet wettig zijn. Daarbij zal het Hof geen rekening behoeven te houden met de in Noord-Ierland geldende regeling die, al is haar inhoud dezelfde als die welke Groot-Brittannië met de genoemde maatregelen heeft ingevoerd, afzonderlijke beoordeling verdient, vooral omdat zij al ten tijde van de toetreding van kracht was. Een aparte uitspraak daarover kan op een later tijdstip volgen, bij voorkeur wanneer het Hof zal beslissen op het beroep van de Commissie tegen de Ierse Republiek: het in het Noorden en het Zuiden van dit eiland gevolgde stelsel is immers, voor wat de sector pluimvee betreft, in wezen identiek.
3.
Namens de Franse Republiek is ter terechtzitting betoogd, dat artikel 11 van richtlijn nr. 71/118 de onwettigheid van de Britse maatregelen meebrengt, behoudens voor wat het handelsverkeer in eieren betreft, dat niet door de richtlijn wordt bestreken. In de eerste plaats zou namelijk lid 1 van artikel 11 moeten worden opgevat als een bepaling ter „bevriezing” van de nationale voorschriften betreffende het sanitaire toezicht op het handelsverkeer in levend pluimvee en vers vlees van pluimvee; bijgevolg zou het de Lid-Staten verboden zijn, tot de inwerkingtreding van communautaire harmonisatiemaatregelen die voorschriften in enig opzicht te wijzigen. In de tweede plaats zouden de leden 2 tot 5 van artikel 11, doordat zij voorzien in het treffen van maatregelen met het oog op de bestrijding van het „gevaar ... voor verbreiding van dierziekten door de overbrenging van vers vlees van pluimvee uit een andere Lid-Staat naar zijn grondgebied”, elke regelende bevoegdheid terzake aan de Lid-Staten ontnemen, en hun vrijheid om op sanitaire gronden een verbod of beperking van de invoer van vlees uit andere Lid-Staten in te stellen, zou strikt onderworpen zijn aan de onder a) en b) van lid 2 gestelde voorwaarden. Nu de Britse maatregelen in de bovenomschreven categorie vallen en niet aan de voorwaarden van de richtlijnen beantwoorden, zouden zij ook uit dit oogpunt onwettig zijn.
Bij het onderzoek van deze stelling moet allereerst de verhouding tussen het toepassingsgebied van artikel 36 van het Verdrag en de betrokken richtlijn in het licht worden gesteld, om na te gaan of de door laatstgenoemde voorgeschreven regeling al dan niet moet prevaleren boven de door artikel 36 aan de Lid-Staten gelaten bevoegdheid. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het antwoord stellig bevestigend (arresten van 5 oktober 1977, zaak 5/77, Tedeschi, r.o. 34-35; 5 april 1979, zaak 148/78, Ratti, r.o. 36; 8 november 1979, zaak 251/78, Denkavit Futtermittel, r.o. 14; Jurispr. 1977, blz. 1555; 1979, blz. 1629 en 3369). Zoals in het arrest-Denkavit wordt verklaard, „heeft artikel 36 niet ten doel bepaalde onderwerpen voor te behouden aan de uitsluitende bevoegdheid van de Lid-Staten, doch (laat het) slechts (toe) dat in de nationale wetgevingen een uitzondering wordt gemaakt op het beginsel van het vrije verkeer van goederen, voor zover zulks gerechtvaardigd is en blijft ter bereiking van de in dit artikel genoemde doelstellingen. Wanneer met toepassing van artikel 100 EEG-Verdrag door comunautaire richtlijnen wordt voorzien in de harmonisatie van de maatregelen die nodig zijn ter bescherming van de gezondheid van mens en dier, en procedures worden ingesteld voor het toezicht op de naleving ervan, is dientengevolge het beroep op artikel 36 niet meer gerechtvaardigd en vormen de harmonisatierichtlijnen het kader waarbinnen de passende controles moeten worden uitgevoerd en de beschermende maatregelen moet worden getroffen.”
In het thans ter beoordeling staande geval hebben wij zonder twijfel met een harmonisatierichtlijn te maken: dit volgt niet alleen uit de aanhaling van artikel 100 EEG-Verdrag in het begin van de considerans, maar ook uit de derde, vijfde en laatste overweging daarvan. Inzonderheid de laatste overweging stelt, na te hebben vermeld dat „ten aanzien van de voorschriften inzake het sanitair toezicht op het handelsverkeer in levend pluimvee en in vers vlees van pluimvee andere communautaire richtlijnen zullen worden gegeven”, dat het „nu reeds noodzakelijk is gebleken een eerste onderlinge aanpassing van de nationale voorschriften op het gebied van de gezondheidsbescherming te bewerkstelligen, waarbij bepaalde voorwaarden worden vastgesteld waaronder de Lid-Staten de overbrenging van vlees van pluimvee naar hun grondgebied om redenen van gezondheidsbescherming mogen verbieden of beperken en waarbij voor bovenbedoeld Permanent Veterinair Comité wordt voorzien in een communautaire spoedprocedure volgens welke de door een Lid-Staat getroffen maatregelen in nauwe samenwerking tussen Lid-Staten en Commissie kunnen worden bestudeerd en eventueel gewijzigd of ingetrokken.” Deze passage dient te worden gelegd naast het tweede lid van genoemd artikel 11 — waar de maatregelen zijn aangegeven die een Lid-Staat kan treffen, indien er zich in een andere Lid-Staat een epizoötische ziekte voordoet — en naast lid 4, tweede alinea, volgens welke bepaling de overlegprocedure van het Permanent Veterinair Comité kan worden gevolgd met het oog op een communautair besluit, dat de in een Lid-Staat op grond van lid 2 genomen beperkende maatregelen moeten worden ingetrokken of gewijzigd. Uit deze bepaling blijkt dat richtlijn nr. 71/118 een controleprocedure kent voor de inachtneming ervan, althans voor zover het de regels van artikel 11, lid 2, betreft.
Men kan dan ook niet stellen dat de betrokken richtlijn in casu irrelevant is, op de enkele grond dat de Lid-Staat waar het om gaat, heeft verklaard een hem door artikel 36 EEG-Verdrag toegekende bevoegdheid te hebben uitgeoefend; integendeel, de primaire vraag is of de richtlijn is nageleefd, uiteraard voor zover artikel 11 toepasselijk blijkt te zijn.
Op dit punt moet ik evenwel zeggen, dat de door de Franse regering aan artikel 11 gegeven uitlegging mij niet overtuigt. Het doet mijns inziens de tekst en de strekking van lid 1 van het artikel geweld aan om daarin een verbod voor de Lid-Staten te lezen, hun regeling van het sanitair toezicht in de onderhavige materie te wijzigen. De communautaire wetgever is niet verder gegaan dan toepassing van de reeds bestaande regeling toe te laten „tot aan de inwerkingtreding van eventuele communautaire bepalingen”; maar juist het feit dat deze als een eventualiteit zijn voorzien — en dus niet bedoeld om op korte termijn te worden ingevoerd, zoals trouwens de ervaring heeft bewezen — draagt ertoe bij een verbod van iedere wijziging van de nationale regeling uit te sluiten. Dit is door de Commissie erkend, die met recht het standpunt te ver vond gaan, dat een Lid-Staat in zijn recht zelfs geen wijzigingen gebaseerd op, bij voorbeeld, nieuwe wetenschappelijke gegevens, zou kunnen invoeren.
Overigens hebben deze overwegingen, al brengen zij mij ertoe de door de Franse regering voorgestane zienswijze te verwerpen, niet tot gevolg dat iedere nationale wijzigingsmaatregel op grond van genoemd artikel 11, lid 1, van de richtlijn wettig is te achten. Naar mijn mening zijn de door dat voorschrift bestreken bepalingen, die dus niet behoeven te worden getoetst aan de eisen van artikel 36 van het Verdrag, uitsluitend de bepalingen die op de datum van de richtlijn reeds toepasselijk waren (zoals de woorden „... blijven ... van kracht” aangeven).
Blijft te bezien, wat de draagwijdte van de leden 2 tot 5 van artikel 11 van de richtlijn is. Erkend dient te worden dat de geciteerde laatste overweging van de considerans, waar wordt gesteld dat (kennelijk in die artikelleden) „bepaalde voorwaarden worden vastgesteld waaronder de Lid-Staten de overbrenging van vlees ... naar hun grondgebied om redenen van gezondheidsbescherming mogen verbieden of beperken”, een argument ten gunste van de Franse zienswijze bevat, daar aldus aan die artikelleden de functie wordt toegekend het probleem van de invoerbeperkingen voor vlees van pluimvee om gezondheidsredenen in zijn geheel te regelen. Indien zulks het geval ware, dan zouden de Britse maatregelen, die zeker niet voldoen aan de in lid 2 gestelde voorwaarden, reeds op die grond onwettig moeten worden geacht. Men dient evenwel mijns inziens het eerste onderdeel van die overweging niet te vergeten, waar wordt aangekondigd dat „ten aanzien van de voorschriften inzake het sanitair toezicht op het handelsverkeer in levend pluimvee en in vers vlees van pluimvee andere communautaire richtlijnen zullen worden gegeven”: deze passage suggereert een restrictieve uitlegging van lid 2 van artikel 11. Een restrictieve uitlegging leidt tot de opvatting dat onder de door dat en de erop volgende artikelleden geregelde nationale maatregelen uitsluitend zijn te verstaan de maatregelen ter bestrijding van een epizoötische ziekte die zich daadwerkelijk in een andere Lid-Staat heeft voorgedaan. Zulks is in het bijzonder af te leiden uit de aard van de sub a) en b) van lid 2 voorziene gevallen: („indien ... zich ... een epizoötische ziekte voordoet ...”, „indien een epizoötische ziekte zich snel uitbreidt of in geval van een nieuwe ernstige, besmettelijke dierziekte”). Dit wordt bovendien bevestigd door lid 3, volgens hetwelk iedere Lid-Staat aan de overige Lid-Staten en de Commissie mededeling moet doen van „het optreden op zijn grondgebied van elke in lid 2 bedoelde ziekte en van de door hem genomen bestrijdingsmaatregelen”, alsmede van het verdwijnen van de ziekte. Tenslotte is ook nog van belang, dat lid 5 moet worden toegepast „indien de in lid 2 bedoelde toestand zich voordoet ...”; slechts indien de term „toestand” op het geval van het uitbreken van de epizoötische ziekte betrekking heeft en niet op een algemeen besmettingsgevaar, komen de in dat lid voorziene maatregelen gerechtvaardigd voor.
Ik kom tot de slotsom, dat artikel 11, leden 2 tot 5, geen betrekking heeft op maatregelen die een nieuw nationaal stelsel invoeren inzake het sanitaire toezicht op het handelsverkeer in levend pluimvee en vers vlees van pluimvee — anders gezegd, op het soort maatregelen waartoe de Britse regeling van augustus 1981 is te rekenen. Ik heb reeds gezegd dat lid 1 van artikel 11 evenmin zulk een situatie bestrijkt: deze moet derhalve aan de hand van artikel 36 worden beoordeeld. Wij zullen overigens hierna zien, dat uit artikel 11, lid 2, van richtlijn nr. 71/118 een argument te putten is voor de uitlegging van artikel 36 in verband met de onderhavige zaak.
4.
Het is welbekend dat artikel 36 EEG-Verdrag, in afwijking van de artikelen 30 en 34, onder meer toelaat „verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van ... de gezondheid en het leven van ... dieren”, mits deze geen „middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de Lid-Staten vormen.”
Allereerst is het op zijn plaats enige resultaten van de door het Hof aan artikel 36 gegeven uitlegging te recapituleren. In de eerste plaats heeft het Hof erop gewezen, dat het uitzonderingskarakter van die bepaling tot een enge interpretatie dwingt (zie arrest van 12 oktober 1978, zaak 13/78, Eggers, Jurispr. 1978, blz. 1935, r.o. 30: „dat artikel 36 een uitzondering vormt op het fundamentele beginsel van het vrije verkeer van goederen en derhalve aldus moet worden uitgelegd dat de gevolgen ervan niet verder reiken dan noodzakelijk is voor de bescherming van de belangen die het beoogt te waarborgen”).
In de tweede plaats heeft het de uitdrukking „verboden of beperkingen ..., welke gerechtvaardigd zijn” opgevat in de zin van noodzakelijke ja zelfs onmisbare beperkingen (zie arrest van 15 december 1976, zaak 35/76, Simmenthal, Jurispr. 1976, blz. 1871, r.o. 19: „dat de door artikel 36 geoorloofde beperkingen ... slechts zijn te rijmen met het verdrag, voor zover zij zijn gerechtvaardigd, dat wil zeggen noodzakelijk ter bereiking van de doelstellingen dezer bepalingen ...”, in dezelfde zin het arrest van 12 juli 1979, zaak 153/78, Commissie t. Duitsland, Jurispr. 1979, blz. 2555, r.o. 5, waar sprake is van „toegestane beperkingen ... slechts ... voor zover zij ... noodzakelijk ... zijn”).
Het Hof heeft daaraan tweeërlei toegevoegd: enerzijds besliste het dat artikel 36 niet ten doel heeft bepaalde onderwerpen voor te behouden aan de uitsluitende bevoegdheid van de Lid-Staten (zie de aangehaalde arresten Simmenthal, r.o. 24, Tedeschi, r.o. 34, Commissie/Duitsland, r.o. 5); anderzijds preci- seerde het dat „een nationale regeling of handelwijze niet onder de uitzondering van artikel 36 valt wanneer de gezondheid en het leven ... even doeltreffend kunnen worden beschermd door maatregelen die het intracommunautaire handelsverkeer minder beperken” (arrest van 20 mei 1976, zaak 104/75, De Peijper, Jurispr. 1976, blz. 613, r.o. 16-18; 8 december 1979, Denkavit Futtermittel, reeds aangehaald, r.o. 23).
Derhalve kan de staat die zich op artikel 36 beroept en die de bewijslast draagt, dat de beperkende maatregelen aan de door die bepaling gestelde vereisten voldoet (zie het aangehaalde arrest-Denkavit Futtermittel, r.o. 24), zich niet ertoe beperken te stellen dat inderdaad sprake is van maatregelen die op een der opgesomde gronden berusten — bijvoorbeeld, de bescherming van de gezondheid en het leven van dieren —, doch hij dient aan te tonen dat de maatregelen ter bereiking van het gestelde doel onontbeerlijk zijn, en dat geen mogelijkheid bestond een alternatieve oplossing te kiezen, die even doeltreffend was en van dien aard dat het handelsverkeer minder belemmering zou ondervinden. Wanneer het Hof over de wettigheid van de betrokken maatregelen heeft te oordelen, zal het deze inhoudelijk moeten toetsen, met als maatstaf of zij geboden waren en het evenredigheidsbeginsel in acht is genomen, naast een onderzoek van de vraag of zij een willekeurige discriminatie inhouden dan wel dienen ter verhulling van een „protectionistische” beperking van het handelsverkeer.
5.
Wanneer ik thans tot de onderhavige zaak kom, merk ik allereerst op, dat de aan het Verenigd Koninkrijk verweten schending van zijn communautaire verplichtingen twee aspecten van de maatregelen van 27 augustus 1981 betreft: te weten het invoerverbod van vlees van pluimvee uit die Lid-Staten die het in Groot-Brittannië gevolgde stelsel niet toepassen, en de hantering van bijzondere vergunningen voor eierprodukten. Het gaat er dus om, na te gaan of die twee aspecten al dan niet ingevolge artikel 36 gerechtvaardigd zijn, afgezien van enige standpuntbepaling over de omschakeling van een stelsel van preventieve inenting (zogenoemd „controlestelsel”) op een stelsel van niet-inenting (zogenoemd „uitroeiingsstelsel”); de Commissie schijnt namelijk geen discussie te willen over de geoorloofdheid van de Britse wijziging van het veterinair beleid op zichzelf, dat wil zeggen, voor zover de uitwerking daarvan op het intracommunautaire handelsverkeer buiten beschouwing kan worden gelaten. Men dient echter rekening te houden met het feit dat bepaalde invoerbeperkingen een wezenlijk bestanddeel uitmaken van ieder beleid waarbij preventieve inenting wordt verboden en de pseudo-vogelpest wordt „uitgeroeid”. Hoezeer de te beantwoorden vraag is, of de maatregelen betreffende de invoer al dan niet met artikel 36 verenigbaar zijn, toch kan men moeilijk afzien van een globale beoordeling, eveneens in het licht van dat artikel, van de Britse maatregelen van 27 augustus 1981. Wanneer deze, getoetst aan artikel 36, geheel en al ongerechtvaardigd zouden zijn, zou zulks uiteraard ook gelden voor het stelsel van invoerbeperkingen in het bijzonder; maar mogelijkerwijs is alleen dat stelsel niet gerechtvaardigd, gezien de aanwezigheid van andere, voor het handelsverkeer minder nadelige alternatieven.
Alvorens mijn onderzoek aan te vangen, wens ik nog een argument van het toneel te verwijderen dat namens de Britse regering, vooral ter terechtzitting, is beklemtoond: het zou niet juist zijn van een „verbod” op de invoer van pluimvee te spreken, omdat de andere Lid-Staten die de pseudo-vogelpest op dezelfde wijze bestrijden als thans in het Verenigd Koninkrijk wordt gedaan, volledig vrij zijn hun pluimveeprodukten in dat land te doen invoeren. Eerlijk gezegd lijkt mij dit argument onhoudbaar. Toen de Britse regering tot haar nieuwe beleid besloot, wist zij wel degelijk dat in slechts twee Lid-Staten de in haar brief van 27 augustus 1981 omschreven omstandigheden bestonden en dat, waar voor de invoerbeperkingen een nagenoeg onmiddellijke inwerkingtreding was voorzien, die beperkingen in ieder geval de intracommunautaire handel zouden belemmeren totdat alle andere Lid-Staten eventueel zouden besluiten op het andere stelsel over te gaan. Toen bovendien een der Lid-Staten, en wel Frankrijk, dat een bijzonder belang had bij de uitvoer van vlees van pluimvee naar het Verenigd Koninkrijk en dat geheel vrij was van pseudo-vogelpest, te kennen gaf dat het de inenting had verboden en tot verplichte slachting had besloten voor het geval de ziekte zich zou voordoen (16 september 1981), voegde de Britse regering nog een voorwaarde toe aan die welke in de genoemde brief van 27 augustus 1981 waren vervat. Zij verklaarde namelijk dat de invoer uit Frankrijk hoe dan ook niet kon worden toegestaan, omdat Frankrijk op zijn beurt pluimvee invoerde uit landen waar de zogenoemde uitroeiingsmethode niet wordt toegepast. Indien dus alle andere Lid-Staten zich zouden willen richten naar het nieuwe Britse veterinaire beleid, zouden de communautaire grenzen gesloten moeten worden voor invoer uit alle derde landen waar de preventieve inenting wordt toegepast. Het is echter duidelijk — afgezien van de repercussies van een dergelijke gedragslijn op de handelsbetrekkingen met derde landen —, dat dit een zaak van communautaire besluiten zou zijn, en niet van koerswijziging door afzonderlijke Lid-Staten. Tenslotte lijkt het door mij bestreden argument in tegenspraak te zijn met het door het Verenigd Koninkrijk in deze zaak ingenomen standpunt: het beroept zich op artikel 36, daarmee impliciet erkennend dat de op 27 augustus 1981 genomen maatregelen door het verbod van artikel 30 zouden worden getroffen, indien zij niet ingevolge eerstgenoemd artikel wettig zouden zijn; anderzijds heeft het slechts zin een verbod op de invoer te ontkennen wanneer men de niet-toepasselijkheid van hetzelfde artikel 30 staande wenst te houden. Is dit laatste niet het geval, dan is de discussie over dit punt zuiver terminologisch en heeft zij geen invloed op het kader waarbinnen het geding wordt gevoerd.
6.
Laten wij thans het nieuwe Britse beleid ter bestrijding van de pseudo-vogelpest bezien vanuit het oogpunt van de noodzakelijkheid ervan voor de bescherming van de gezondheid en het leven van het pluimvee. Het Britse standpunt is als volgt samen te vatten: alleen de „uitroeiingsmethode” (verbod van preventieve inenting, verplichte slachting van pluimvee in de streken waar de ziekte zich openbaart, invoerverbod van ingeënt pluimvee) garandeert de hoogste mate van gezondheid van het pluimvee doordat ieder dier, juist vanwege zijn verhoogde kwetsbaarheid, als een signaal voor het eventueel weer opkomen van de ziekte fungeert. De preventieve inenting daarentegen vermindert weliswaar het besmettingsgevaar voor de ingeente dieren, maar vergroot het door die dieren gevormde verborgen gevaar, want zij kunnen drager zijn van virulent virus en zo het niet-ingeënte pluimvee aansteken; in dat geval zou het weer opkomen van de ziekte minder prompt en doeltreffend kunnen worden vastgesteld.
Deze opvatting wordt bestreden door de Commissie, die stelt dat het controlestelsel door middel van preventieve inenting tenminste hetzelfde garantieniveau biedt, en door de Franse regering, die dat stelsel doeltreffender acht en die beklemtoont, dat het om die reden dan ook spoedig opnieuw in Frankrijk werd ingevoerd toen het in september 1981 gewijzigde veterinaire beleid niet het gewenste resultaat — de hervatting van de uitvoering naar het Verenigd Koninkrijk — had.
Naar mijn mening dienen de navolgende punten in aanmerking te worden genomen:
a)
het op 27 augustus 1981 door het Verenigd Koninkrijk afgekondigde nieuwe beleid dat, zoals gezegd, onverbrekelijk met invoerbeperkende maatregelen samenhangt, had, wilde het gerechtvaardigd zijn in het licht van artikel 36 EEG-Verdrag, onontbeerlijk moeten zijn met het oog op de bescherming van de gezondheid en het leven van het pluimvee. Dat is zelfs door de Britse regering niet gesteld, die slechts heeft gepoogd aan te tonen dat het uitroeiingsstelsel technisch superieur is;
b)
Groot-Brittannië had reeds in het verleden (tot 1962, zoals ik in het begin vermeldde) het kortelings weer ingevoerde beleid gevolgd, en wel „met kracht en vastbeslotenheid”, zoals in 1962 het rapport van de door Sir Arnold Plant voorgezeten commissie meldde (paragraaf 252). Desondanks waren de acute en subacute vormen van pseudo-vogelpest blijven bestaan (paragraaf 253) en het rapport wijst op de problemen als gevolg van het bestaan van infectie-„reservoirs” waar de ziekte zich in zulke lichte vorm voordoet dat zij niet dadelijk herkenbaar is (eveneens paragraaf 253). Het schijnt dus dat na 15 jaar beleid van „uitroeiing” en niet-inenting (1947-1962), het thans aan de aanwezigheid van ingeënt pluimvee toegeschreven nadeel was blijven bestaan;
c)
ook na de epidemie van 1970-1971 bleven de Britse deskundigen overtuigd dat „het enige doeltreffende middel om de pluimvee-industrie tegen pseudo-vogelpest te beschermen is het uitvoeren van een algeheel inentingsprogramma, en het handhaven van een hoge standaard van hygiëne en waakzaamheid bij de pluimveehouderijen. Wat overigens ook wordt gedaan, al moge het wenselijk zijn, is relatief minder belangrijk” (paragraaf 2 van het rapport van deskundigen, belast met het onderzoek van de epidemie van oktober 1971);
d)
de methode van verplichte inenting, die door diezelfde deskundigen „hoogst wenselijk” werd geacht (par. 25 van het genoemde rapport), is nimmer gevolgd, wegens de praktische moeilijkheden verbonden aan de toepassing en controle ervan — en mogelijk ook wegens de kosten —, doch het lijkt duidelijk dat die methode het daadwerkelijk uitroeien van de acute vormen van de ziekte mogelijk zou hebben gemaakt. Dit wordt aangetoond door het feit dat, wanneer een ziektehaard zich bij kwetsbaar pluimvee openbaart, het thans in Groot-Brittannië gevolgde stelsel voorziet in „ring vaccination” (inenting van alle kwetsbare dieren die zich in een om de haard heen gelegen zone bevinden), teneinde de infectie te beperken en verspreiding ervan tegen te gaan;
e)
de mogelijkheid dat ingeval de ziekte zich voordoet, het noodzakelijk wordt tot „ring vaccination” over te gaan, bewijst dat ook in een land waar het uitroeiingsstelsel geldt, de situatie kan ontstaan dat ingeënt en niet-ingeënt pluimvee naast elkaar bestaat, hetgeen als het grootste nadeel van het controlestelsel wordt voorgesteld;
f)
uit de statistieken van het Internationaal Bureau voor Besmettelijke Veeziekten blijkt, dat gedurende de laatste drie jaar het gevaar van uitbreken van pseudo-vogelpest zich niet heeft verwezenlijkt, noch in de landen die het stelsel van uitroeiing aanhingen (Denemarken, Ierland), noch in bepaalde landen waar het controlestelsel gold (Frankrijk, Nederland, Luxemburg, Verenigd Koninkrijk); in ieder geval vertoonden de andere landen van de tweede groep een duidelijk dalende tendens in het aantal ziektegevallen, zelfs tot nul toe, en in 1981 meldde in West-Europa alleen Griekenland 12 gevallen.
Mij dunkt, dat uit het voorgaande met zekerheid twee gevolgtrekkingen kunnen worden gemaakt: een aantal objectieve gegevens weerspreekt de stelling dat het stelsel van uitroeiing van de ziekte superieur is; en in ieder geval komen geen redenen naar voren, welke het voor het Verenigd Koninkrijk onontkoombaar zouden maken op dat stelsel over te gaan. Naar mijn mening zou dit reeds voldoende grond opleveren voor het oordeel, dat de litigieuze Britse maatregelen niet door artikel 36 worden gerechtvaardigd.
7.
Zoals ik reeds heb betoogd, kan men ervan afzien de betwiste maatregelen in hun geheel te beschouwen, en zich ertoe beperken de invoerbeperkingen die door verzoekster specifiek worden bestreden, aan de hand van de criteria van het gemeenschapsrecht te beoordelen. Laten wij dus nagaan of die beperkingen in de opzet van het nieuwe Britse stelsel onontbeerlijk waren.
Wij kennen het standpunt van het Verenigd Koninkrijk: uit andere landen geïmporteerd vlees van ingeënt pluimvee kan latent drager zijn van het virulente virus. Men moet er uiteraard van uitgaan dat dat vlees, en zeker het pluimvee waarvan het afkomstig is, niet reeds gedurende de tijd dat het in het land van oorsprong in contact met niet-ingeënt pluimvee was, de ziekte heeft overgebracht of althans dat deze zich nog niet heeft geopenbaard (anders zou het eenvoudig zijn de haard te localiseren en alleen de invoer uit de besmette streek te blokkeren volgens het stelsel van genoemde richtlijn nr. 71/118). Een dergelijke situatie kan zich voordoen, doch is tamelijk zeldzaam: daardoor neemt het risico af. Blijft het feit dat de door de Britse regering gegeven motivering op zichzelf een invoerverbod van ingeënt pluimvee zou rechtvaardigen, doch niet een uitbreiding van dat verbod ook tot niet-ingeënt pluimvee. De Franse regering heeft nu gesteld — zonder op dit punt tegenspraak te ontmoeten —, dat de uitvoer van pluimveevlees van Frankrijk naar Groot-Brittannië vrijwel geheel afkomstig was van niet-ingeënt, en dus voor de ziekte ontvankelijk, pluimvee. Er is geen verklaring gegeven hoe ook in dat vlees een actief virulent virus latent aanwezig zou kunnen zijn.
Laten wij thans een ogenblik stilstaan bij artikel 11 van richtlijn nr. 71/118, met name lid 2. Al is dit voorschrift om de boven uiteengezette redenen in casu niet toepasselijk, toch acht ik het veelzeggend dat het nationale instanties toestaat om ingeval zich in een andere Lid-Staat een epizoötische ziekte voordoet, een verbod of beperking in te stellen — en wel als tijdelijke maatregel — alleen voor de overbrenging van vers vlees van pluimvee, afkomstig van de gebieden waar de ziekte zich heeft voorgedaan. De communautaire wetgever heeft een naar plaats en tijd beperkte, en aan controle van de communautaire organen onderworpen maatregel voldoende geacht om in geval van feitelijke ontdekking van de ziekte in de bestrijding ervan te voorzien. Het Verenigd Koninkrijk is, evenmin als de andere Lid-Staten gerechtigd verdergaande maatregelen te nemen wanneer zich in een andere Lid-Staat pseudo-vogelpest voordoet. Het zou hoogst ongerijmd zijn dat in een situatie waarin slechts een voortdurend en algemeen gevaar bestaat dat de ziekte zich zal voordoen, een veel strengere maatregel, namelijk het blokkeren voor onbepaalde tijd van alle invoer van pluimvee uit andere Lid-Staten waar het controlestelsel geldt, noodzakelijk zou zijn te achten, en mitsdien gerechtvaardigd zou zijn krachtens artikel 36! Die situatie (die nimmer geheel kan worden voorkomen gezien het grote aantal potentiële overbrengers van het virus) zou daarmee praktisch op één lijn komen te staan met het geval van een epizoötische ziekte op grote schaal, dat volgens de richtlijn een verbod van alle invoer uit een Lid-Staat rechtvaardigt (artikel 11, lid 2, sub b); en dan nog met dit belangrijke verschil, dat het door de richtlijn toegestane verbod tijdelijk is en handhaving ervan door de Commissie wordt gecontroleerd. Anderzijds is de door het Verenigd Koninkrijk gekozen oplossing niet de enig mogelijke. Er bestaat een alternatief dat de invoer minder aan banden legt; dat bewijst het in Denemarken — een andere Lid-Staat waar het stelsel van uitroeiing wordt gevolgd — toegepaste systeem, dat tot in bijzonderheden is beschreven in het antwoord van de Commissie op de door het Hof gestelde vragen (punt F). Mij lijken de volgende aspecten van dit systeem het meest belangwekkend: ten aanzien van vlees van pluimvee uit landen die preventieve inenting toepassing, wordt allereerst onderscheid gemaakt tussen produkten van ingeënte en van niet-ingeënte pluimveestapels; in beide gevallen wordt de eis gesteld dat het pluimvee afkomstig is uit zones van vrij geringe omvang (20 km), die in de zes aan de uitvoer voorafgaande maanden vrij van de ziekte zijn geweest, en dat van een aantal stuks pluimvee waarvan het vlees wordt ingevoerd, bij het slachten monsters zijn genomen, die in een laboratorium op de ziekte zijn onderzocht en negatief zijn bevonden. Voor wat betreft het pluimvee waarop inenting is toegepast, moeten daarbij bepaalde vaccins zijn gebruikt; terwijl voor het niet-ingeënte pluimvee het laboratoriumonderzoek bij wijze van alternatief verricht mag zijn op een steekproef uit elk pluimveebeslag.
De Commissie en de Franse regering hebben verklaard dat hun inspanningen om het Verenigd Koninkrijk te overreden een soortgelijk stelsel als het Deense in te voeren, tevergeefs waren, ofschoon deze pogingen aantoonden dat de overgang op het stelsel van uitroeiing voor de Commissie aanvaardbaar was, en dat een invoerbeperking van geringe omvang teneinde het succes van het nieuwe stelsel te verzekeren, gerechtvaardigd leek. De Britse regering heeft ter terechtzitting betoogd, dat de omvang van de Britse invoer van pluimvee inzonderheid uit Frankrijk zoveel groter was in vergelijking met Denemarken, dat het toepassen van dezelfde maatregelen daardoor onmogelijk werd gemaakt. In werkelijkheid kon niet exact worden vastgesteld hoe groot het verschil was, berekend in precentages van de invoer ten opzichte van de totale consumptie; volgens de Franse regering zou het percentage voor het Verenigd Koninkrijk 5 %, en voor Denemarken 1 % bedragen. Het van Britse zijde gehanteerde argument overtuigt echter ook overigens geenszins.
Alles wat het Deense systeem vereist, is een certificering, dus een uitbreiding van de inhoud van het gezondheidscertificaat dat in artikel 8 van richtlijn nr. 71/118 wordt voorgeschreven; en het is niet in te zien welke bijzondere moeilijkheden voor de staat van invoer aan het onderzoek van een groter of kleiner aantal certificaten kunnen zijn verbonden. Zou men in het Britse standpunt een blijk van wantrouwen moeten zien ten aanzien van door laboratoria van andere landen verrichte onderzoekingen, dan zou het gehele stelsel van gezondheidscertificaten op losse schroeven komen te staan, waar dit immers berust op verklaringen van plaatselijke veeartsen. De zin van de Britse bezwaren lijkt evenwel deze te zijn, dat steekproefsgewijs laboratoriumonderzoek minder geschikt is om het virus te ontdekken wanneer het om grotere hoeveelheden produkten gaat. Ik geloof dat dit onjuist is; het volstaat dat van de ingevoerde partijen steeds een zelfde percentage monsters wordt genomen en onderzocht. Ik herhaal voorts dat het laboratoriumonderzoek één van de elementen van het Deense systeem is; het andere is de certificering van het feit dat het gebied waaruit het vlees afkomstig is, sedert zes maanden ziektevrij is.
Tenslotte dient gewag te worden gemaakt van het voorontwerp van een richtlijn van de Raad betreffende problemen bij het sanitaire toezicht op het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees van pluimvee, dat de heer Dalsager ter kennis van de Commissie heeft gebracht, maar dat nog niet aan de Raad is voorgelegd. Het Verenigd Koninkrijk heeft het als bijlage bij zijn memorie overgelegd (bijlage 6), en heeft het aangeduid als een goed voorbeeld van initiatief van de Commissie met het oog op de harmonisatie van de wetgeving op het onderhavige gebied.
De ratio van dit voorontwerp, zo betoogt verweerder, is dezelfde als de aan Britse zijde na de maatregelen van 1981 gehuldigde opvatting, en wel dat iedere exporterende staat zichzelf en de importerende landen dient te beschermen tegen de besmetting die door virusdragend pluimvee kan worden overgebracht. Doch daartegen is gemakkelijk in te brengen dat het weliswaar de gemeenschapsinstellingen geoorloofd is een bepaalde gedragslijn te kiezen bij de voorbereiding van harmonisatie van wetgeving, doch dat een Lid-Staat niet van de andere Lid-Staten mag eisen dat hij als model wordt genomen.
Daarnaast merk ik op, dat het bedoelde voorontwerp zich voor wat inenting betreft, beperkt tot het verbieden van het gebruik van twee typen vaccin (vaccin bereid uit virus van velogene of mesogene stammen — dit laatste indien het virus levend is), maar niets bepaalt over vaccin gewonnen van lentogene virusstammen, dat tegenwoordig als het minst schadelijk en het doeltreffendst wordt beschouwd (artikel 3). Bovendien wordt voorgeschreven dat de Lid-Staten bepaalde bestrijdingsmaatregelen moeten nemen ingeval de ziekte zich op hun grondgebied voordoet (artikel 4-9); dit laatste onderstelt dať de ziekte te localiseren is, dat bestrijding mogelijk is door het afmaken van zieke dieren en door ontsmetting en dat het verloop door laboratoriumonderzoek is na te gaan. Slechts wanneer de voorziene bestrijdingsmaatregelen niet worden nageleefd, kan het land van bestemming een verbod instellen om op zijn grondgebied vlees, afkomstig uit het besmette gebied, in het verkeer te brengen (artikel 13), terwijl een tijdelijk verbod van alle invoer uit een bepaald land is toegestaan wanneer de epidemie zich tot buiten bedoeld gebied uitbreidt (artikel 10, lid 1). De invoerbeperkingen die het voorontwerp toelaat, liggen dus, zoals de Commissie heeft opgemerkt, in dezelfde lijn als artikel 11 van richtlijn nr. 71/118, en men kan daaruit dan ook hetzelfde afleiden als waartoe het onderzoek van lid 2 van dat artikel heeft geleid, namelijk dat ernstiger situaties dan een algemeen en permanent gevaar voor terugkeer van de ziekte, slechts aanleiding kunnen geven tot minder strenge invoerbeperkingen dan de Britse maatregelen.
8.
Uit het voorgaande blijkt, dunkt mij, niet enkel dat die maatregelen, in zoverre zij het intracommunautaire handelsverkeer beperken, geenszins noodzakelijk waren, maar daarenboven dat zij al te beperkend waren in verhouding tot het gewenste resultaat, namelijk het succes te verzekeren van het stelsel van uitroeiing van pseudo-vogelpest. Het onderzoek van de vraag of het evenredigheidsbeginsel in acht is genomen, behoort zich echter ook uit te strekken tot een ander aspect, namelijk afweging van de aan de intracommunautaire handel toegebrachte schade tegen het voordeel dat het Verenigd Koninkrijk, uit veterinair oogpunt, van het nieuwe beleid mag verwachten. Het eerste element (schade) springt stellig in het oog: een exportstroom uit Frankrijk, die volgens de Eurostat-statistiek over 1980 in dat jaar een waarde van 4809000 ERE had bereikt, werd onderbroken. Het komt dus stellig geloofwaardig voor, wanneer de Franse regering verklaart dat een aantal pluimveefokkerijen gedwongen was hun produktie drastisch in te krimpen en dat andere op de rand van het faillissement belandden. Daarbij moet het nadeel worden geteld dat de Britse consument zeker heeft ondervonden, doordat de prijzen van pluimvee, en vooral van kalkoenen, na de invoerbeperkingen uiteraard zijn gestegen. Het tweede element — het voordeel voor de gezondheid van de pluimveestapel in Groot-Brittannië — heeft feitelijk bezien een waarde gelijk aan nihil: als het waar is, zoals wij hebben gesteld, dat zich de laatste jaren in Groot-Brittannië geen pseudo-vogelpest meer heeft voorgedaan, dan is het voortduren van die situatie — ofwel het best denkbare resultaat van het nieuwe stelsel — niet meer dan een consolidatie van een reeds bereikte gunstige toestand.
Verweerder heeft de nadruk gelegd op de rampzalige economische gevolgen die een nieuwe epidemie zou hebben; maar gelukkig zijn er geen aanwijzingen dat een epidemie op komst is, en niemand kan zeggen welke economische gevolgen zij, zo zij zich voordeed, zou hebben in staten waar het controlestelsel geldt en in staten die de voorkeur geven aan het uitroeiingsstelsel. Kort gezegd komt dit hierop neer: de zekerheid van het Verenigd Koninkrijk, dat het zich doeltreffender zal kunnen weren wanneer in de toekomst eventueel weer pseudo-vogelpest zou uitbreken, is nogal duur betaald door de pluimveeproducenten van de andere Lid-Staten, en in het bijzonder van Frankrijk. Al kan men toegeven dat een optimale gezondheid van de Britse pluimveestapel in het voordeel van de gehele Gemeenschap is — een punt dat ter terechtzitting is aangevoerd —, het lijkt mij duidelijk dat er een wanverhouding bestaat tussen het met de Britse maatregelen beoogde toekomstige resultaat en het huidige en toekomstige offer dat van de exporteurs van de andere Lid-Staten wordt gevraagd. Ik meen dan ook dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden.
9.
De Commissie heeft voorts betoogd dat de Britse invoerbeperkingen een middel tot willekeurige discriminatie vormen, in strijd met hetgeen in het laatste deel van artikel 36 is bepaald. Deze stelling berust op twee feitelijke gegevens; enerzijds was, terwijl de invoerbeperkingen vanaf 1 september 1981 werden toegepast, de verkoop in Groot-Brittannië van ingeënt pluimvee afkomstig van de locale pluimveestapel, nog tenminste een jaar lang toegelaten; anderzijds was de invoer van exotische vogels — potentieel gevaarlijk omdat deze pseudo-vogelpest kunnen verspreiden — tot 1 oktober 1981 toegelaten, vervolgens opgeschort, en daarna pas vanaf 18 januari 1982 aan beperkingen onderworpen ingevolge een regeling die in ieder geval minder streng is dan bij pluimvee (zij gaat in feite niet verder dan het voorschrijven van veterinair onderzoek en een quarantaineperiode). Volgens de. verwerende staat zijn die verschillen in behandeling slechts een onderdeel van het nieuwe veterinaire stelsel ter bestrijding van pseudo-vogelpest en kunnen zij niet afzonderlijk aan de hand van artikel 36 worden beoordeeld.
Hieromtrent merk ik op, dat beide genoemde feiten in tegenspraak zijn met wat door het Verenigd Koninkrijk is aangevoerd om zijn maatregelen volgens artikel 36 te rechtvaardigen. Indien het besmettingsgevaar van ingeënt pluimvee zo ernstig was, dat het stopzetten van de invoer erdoor werd gerechtvaardigd, en die stopzetting noodzakelijk werd geacht voor de bescherming van de gezondheid van de betrokken dieren, dan is niet in te zien hoe de Britse regering tegelijkertijd kon menen gewapend te zijn tegen het gevaar, dat „nationaal” ingeënt en niet-ingeënt pluimvee verder naast elkaar bestond en dat het vlees ervan geleidelijk aan afgezet werd; en evenmin, hoe de regering ten aanzien van andere potentiële dragers van het virulente virus een aanmerkelijk soepeler beleid kon volgen.
De weergegeven omstandigheden bevestigen dus in de eerste plaats dat de noodzaak van een wijziging van het veterinaire beleid, en inzonderheid van een algehele stopzetting van de pluimvee-invoer, niet aanwezig was. In de tweede plaats tonen beide omstandigheden aan, dat er metterdaad een willekeurige discriminatie heeft plaatsgevonden — en niet een door het eerste deel van artikel 36 gerechtvaardigd verschil in behandeling — ten nadele van de exporteurs van pluimveeprodukten uit andere Lid-Staten, en ten voordele van de Britse fokkerijen alsmede de importeurs van wild gevogelte. In de derde plaats wordt het bestaan van alternatieven voor een algehele invoerstop bevestigd door het sanitaire controlebeleid, gevolgd ten aanzien van exotische vogels. Ook uit dit oogpunt dient derhalve te worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk artikel 36 heeft geschonden.
10.
Zoals ik in het begin heb aangestipt, bepaalt dat artikel aan het slot, dat de invoerverboden of -beperkingen waarop het ziet, geen „verkapte beperking van de handel tussen de Lid-Staten” mogen vormen.
Het doel van deze bepaling is, naar het Hof heeft uitgemaakt, „te voorkomen dat van de beperkingen van het handelsverkeer, die op de in artikel 36 genoemde gronden zijn gebaseerd, een oneigenlijk gebruik wordt gemaakt en wel dusdanig dat ... bepaalde nationale produkties zijdelings worden beschermd” (arrest van 14 december 1979, zaak 34/79, Henn en Darby, Jurispr. 1979, blz. 3795). De beperkende maatregelen die de betrokken staat rechtvaardigt met een beroep op één van de in artikel 36 opgesomde gronden mogen niet in wezen een verborgen andere bedoeling hebben, en een dekmantel zijn voor protectionisme of een boycot van produkten uit andere staten.
De Commissie heeft gesteld dat het Verenigd Koninkrijk met zijn maatregelen van augustus 1981 in werkelijkheid heeft beoogd de nationale pluimveeproduktie tegen de Franse concurrentie te beschermen. De invoer uit Frankrijk was inderdaad van een totaal van 28000 ERE in 1979 opgelopen tot de reeds genoemde 4809000 ERE in 1980, dat wil zeggen meer dan 85 % van de totale invoer in het Verenigd Koninkrijk van vlees van pluimvee uit andere Lid-Staten.
Deze geslaagde massale concurrentie had de Britse pluimvee-industrie gealarmeerd, en in het bijzonder de kalkoenproducenten, van wie in de loop van 1981 velen hun stem verhieven om regeringsmaatregelen ter blokkering of beheersing van de Franse invoer te vragen: dit blijkt uit kranteknipsels die de Commissie heeft overgelegd (bijlage 9 bij het verzoekschrift), en in het bijzonder de artikelen in de Financial Times van 8 februari 1981 („Turkey farmers threaten French imports blockade”), 18 mei („Poultry men seek imports curb”) en („Boycott call on French poultry”), 29 mei („Warning on French poultry”) en 16 juli („Minister urged to aid poultry men”). De Franse producenten werden vooral ervan beschuldigd overheidssubsidies te ontvangen en de sanitaire voorschriften niet met dezelfde nauwgezetheid na te leven als de Britse fokkers, al erkende een deel van de pers terzelf dertij d het bestaan van andere crisisfactoren van zuiver nationale aard (zie het artikel „British poultry firms face closure as French expand”, Daily Telegraph, 2 maart 1981). In de Britse pers beschouwde men dan ook de sanitaire gronden waarmee de op 27 augustus 1981 genomen maatregelen werden gerechtvaardigd, als een voorwendsel om de Franse concurrentie het hoofd te bieden (zie het artikel „Fowl play all around”, The Times, 29 augustus 1981).
Het Verenigd Koninkrijk van zijn kant, heeft in de loop van dit geding niet ontkend dat de maatregelen mogelijk ook een commercieel nut hebben gehad, doch betoogt dat zulks niet belet ze wettig te achten, aangezien zij hoofdzakelijk berusten op de noodzaak de gezondheid van de dieren te beschermen. Het antwoord daarop is eenvoudig: de bovengenoemde bepaling van artikel 36 noopt tot een vergelijking van de officieel verkondigde doelstellingen van de betrokken maatregelen met het in werkelijkheid mogelijkerwijs protectionistisch oogmerk ervan.
Dit vooropgesteld, lijkt het mij dat enige onbetwistbare gegevens. steun verlenen aan de stelling van de „voorgewende” aard van de veterinaire maatregelen in kwestie. Ik verwijs naar de volgende omstandigheden:
a)
de protesten en boycotdreigementen van de Britse producenten tussen februari en juli 1981, en de door hen op de Britse regeringsinstanties uitgeoefende druk om te bereiken dat de Franse invoer op de een of andere manier zou worden bemoeilijkt;
b)
de door de Britse autoriteiten bij de Commissie ondernomen stappen, opdat deze de Franse uitvoer zou afremmen, met als motief de door de Franse regering aan de pluimveefokkers verleende steun (zie het vraaggesprek met de Britse minister van Landbouw Walker, in het genoemde artikel „Warning on French poultry”, waarin de handelaren werd gesuggereerd niet op de invoer van Franse kerstkalkoenen te rekenen;
c)
het falen van die stappen, gezien het standpunt van de Commissie dat de Franse steunmaatregelen met de communautaire voorschriften verenigbaar waren (zie het antwoord van de Commissie van 29 januari 1982 op schriftelijke vraag nr. 896/81 van het parlementslid Welsh, PB C 53 van 1981, blz. 2);
d)
de uiterst korte termijn tussen de afkondiging en de inwerkingtreding van de maatregelen van 27 augustus 1981: met het objectieve gevolg dat bestellingen en de verzending van Franse kalkoenen voor de kerstverkoop onmogelijk werden gemaakt;
e)
de absolute weigering naderhand om alternatieven voor de invoerbeperkende maatregelen in overweging te nemen.
Rekening houdend met deze gegevens, schijnt het mij toe, dat er voldoende redenen zijn om aan te nemen dat de litigieuze maatregelen onverenigbaar met artikel 36 waren, ook omdat zij in werkelijkheid een protectionistisch karakter hadden.
11.
Blijft nog het probleem te onderzoeken van de bijzondere invoervergunningen, door het Verenigd Koninkrijk voorgeschreven voor eierprodukten die een thermische behandeling hebben ondergaan. De Commissie meent dat deze belemmering van het vrije verkeer van goederen in het geheel niet gerechtvaardigd is op grond van artikel 36, gegeven het feit dat de bijzondere vergunningen in de pluimveesector geen enkele extra waarborg verschaffen boven de door de bevoegde autoriteiten van de uitvoerende Lid-Staat afgegeven certificaten. De desbetreffende beperking zou dan ook onevenredig zijn aan het nagestreefde doel en in strijd met artikel 30 EEG-Verdrag.
De Britse regering werpt allereerst tegen, dat de „gewraakte” maatregelen die zijn welke het Verenigd Koninkrijk op 27 augustus 1981 heeft afgekondigd (en die op 1 september in werking zijn getreden), en dat deze niet een vergunningenstelsel voor eierprodukten omvatten; de Commissie zou daarom op dit punt buiten het terrein van het onderhavige geding treden. Voor het overige zou de kwestie aan de orde komen in de bij het Hof aanhangige zaak 124/81.
Hiertegenover merk ik op, dat het algemene invoerverbod van eierprodukten, dat deel uitmaakte van de per 1 september toegepaste beperkende maatregelen enkele dagen daarna werd vervangen door het stelsel van bijzondere vergunningen; krachtens dit stelsel mochten die produkten, indien zij een passende thermische behandeling hadden ondergaan, in het Verenigd Koninkrijk worden ingevoerd onder dekking van een voor iedere partij afzonderlijk afgegeven vergunning (brief van 4 september 1981 van de Permanente Vertegenwoordiger van het Verenigd Koninkrijk aan de Commissie). Nadat zij door die brief van de gewijzigde regeling in kennis was gesteld, heeft de Commissie zowel in haar brief aan het Verenigd Koninkrijk van 11 september 1981 als in haar met redenen omkleed advies van 12 oktober 1981 de invoerbeperkingen voor eieren en eierprodukten uitdrukkelijk genoemd. Daarbij had de Commissie uiteraard ook het stelsel van bijzondere vergunningen op het oog, waarvan zij de onverenigbaarheid met het Verdrag aan de kaak wilde stellen. Zulks blijkt overigens met zoveel woorden uit de verwijzing, in de genoemde brief van 11 september, naar de door zaak 124/81 betreffende invoervergunningen opgeworpen problemen, en uit de uitdrukkelijke vermelding van het stelsel van bijzondere vergunningen voor eierprodukten in paragraaf 1 van het met redenen omkleed advies. In de conclusie van dat advies wordt duidelijk gesteld dat het Verenigd Koninkrijk door het stelsel van invoervergunningen voor eierprodukten toe te passen, inbreuk op artikel 30 van het Verdrag heeft gemaakt.
Het door het Verenigd Koninkrijk tegen deze grief gemaakte preliminaire bezwaar lijkt dus ongegrond. Ten gronde betoogt verweerder dat men bij de beoordeling van de betwiste maatregel niet alleen de bijzondere sector in aanmerking moet nemen waarin de vergunningen worden toegepast (in casu, de pluimveesector), maar ook de aard van de risico's waartegen zij bescherming bieden. Gezien het feit dat het beginsel van bijzondere vergunningen door de Gemeenschap is aanvaard in het kader van de bestrijding van mond- en klauwzeer en varkenspest) is er volgens verweerder geen enkele reden om diezelfde gedragslijn uit te sluiten met betrekking tot pseudo-vogelpest.
Hieromtrent is op te merken dat men, daargelaten of de bewering dat dit beginsel voor andere dierepidemieën „door de Commissie is aanvaard”, inderdaad juist is, niet over het hoofd moet zien dat mond- en klauwzeer en varkenspest het onderwerp van communautaire harmonisatierichtlijnen zijn geweest, waarbij alle aspecten van de bestrijding van die ziekten zijn geregeld. Zoals wij zagen is zulks voor pseudo-vogelpest nog niet gebeurd, afgezien van de beperkte regeling van richtlijn nr. 71/118. Het heeft dus geen zin, uit de communautaire richtlijnen die op andere dierziekten betrekking hebben, een „beginsel” van toelaatbaarheid van bijzondere vergunningen af te leiden, dat overeenkomstige toepassing zou vinden in een in wezen door artikel 36 van het Verdrag beheerste sector. De voorwaarden voor overeenkomstige toepassing ontbreken geheel.
Daarentegen dient men wel in aanmerking te nemen, dat de noodzaak voor de importeur om voor iedere partij produkten een bijzondere vergunning te verkrijgen, zowel een element van onzekerheid meebrengt of de transactie kan doorgaan, alsook het bezwaar heeft van vertraging en procedurele formaliteiten. Het Hof heeft zich op dit punt duidelijk uitgesproken en interne normen die, al is het enkel formeel, het vereiste van een invoer- of uitvoervergunning stellen, in strijd met de artikelen 30-34 verklaard (zie in het bijzonder de arresten van 15 december 1971, zaken 51-54/71, International Fruit, Jurispr. 1971, blz. 1107, r.o. 8 en 9; 16 maart 1977, zaak 68/76, Commissie t. Frankrijk, Jurispr, 1977, blz. 515, r.o. 14-16).
Deze belemmeringen voor de intracommunautaire handel lijken enerzijds niet gerechtvaardigd met het oog op de bescherming van de gezondheid van dieren, omdat de ter verkrijging van de bijzondere vergunning te volgen procedure niets toevoegt aan de waarborgen die geboden zouden worden indien men de produkten zou toelaten op basis van een maatregel van algemene strekking, waarbij documenten zouden worden verlangd die aantonen dat de produkten de gewenste thermische behandeling hebben ondergaan.
12.
Concluderend meen ik dat de Britse maatregelen van 27 augustus 1981, en de wijzigingsmaatregelen van 4 september 1981 betreffende de invoerregeling voor eierprodukten, om de talrijke door mij uiteengezette redenen niet door artikel 36 EEG-Verdrag worden gerechtvaardigd. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging, te verstaan dat het Verenigd Koninkrijk, door bovengenoemde maatregelen te nemen, de ingevolge artikel 30 van het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. Tenslotte, voor wat de reeds sinds ettelijke jaren in Noord-Ierland geldende regeling betreft, geef ik het Hof in overweging zijn uitspraak daaromtrent tot een later tijdstip aan te houden.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.