62015CC0379
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 28. aprillil 2016 (
1
)
Kohtuasi C‑379/15
Association France Nature Environnement
versus
Premier ministre
ja
Ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus))
„Liikmesriigi kohtu pädevus — Liidu õigusega vastuolus olev liikmesriigi õigusnorm — Sellise õigusnormi tagajärgede ajutine kehtima jätmine — Ajaline mõju — Euroopa Kohtu poole pöördumise kohustus — Keskkonnakaitse — Direktiiv 2001/42/EÜ — Teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine — Liidu õiguses kehtestatud menetlusnõuete rikkumine”
I. Sissejuhatus
1.
Kas liikmesriigi kohus peab direktiivi ebaõige ülevõtmise tagasiulatuvalt tühistama või võib ta nõuda ebaõigete sätete ajutist kehtima jätmist, kuni seadusandja on vea (tuleviku jaoks) parandanud? See küsimus esitatakse käesolevas asjas Euroopa Kohtule.
2.
Eelotsusetaotluse lähtepunkt on normikontrolli menetlus Conseil d’État’s (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus), mille ese on Prantsuse õigusesse ülevõtmist käsitlevate sätete kooskõla direktiiviga teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta (
2
) (edaspidi „direktiiv 2001/42“). Selles menetluses on Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) tuvastanud, et nimetatud direktiivis sätestatud nõuded nende asutuste autonoomia suhtes, kellega tuleb keskkonnamõju hindamisel konsulteerida, ei ole õigesti üle võetud. Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) tahab nüüd vältida olukorda, et selle direktiiviga vastuolus oleva õigusliku olukorra kohaldamise alusel vastu võetud kavade ja programmide kehtivust saaks kahtluse alla seada.
3.
Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) tugineb seejuures küll kohtuotsusele Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne, (
3
) mis puudutas samamoodi nagu eelotsusetaotlus direktiivi 2001/42 ja lubab sedalaadi kavade ja programmide teatavatel tingimustel säilitamist. Täpsemal vaatlusel tulevad siiski ilmsiks suured erinevused.
4.
Nimetatud kohtuotsuses oli nimelt tegemist direktiivi 91/676/EMÜ (
*1
) rakendamisel võetavate meetmete tõhususega, mis võeti direktiivis 2001/42 menetlusele esitatavaid nõudeid rikkudes. Käesoleva menetluse ese on seevastu direktiivi 2001/42 enda ülevõtmine. Varasema kohtuotsuse lihtne ülekandmine on seetõttu välistatud. Pigem tõstatab käesolev menetlus üldisemad küsimused direktiivide mõju kohta.
5.
Käesolev eelotsusetaotlus on lähtepunkt ilusaks sõrmeharjutuseks liidu mitmetasandilise õiguse klaviatuuril, mis tuletab meelde ülimuslikkuse, eelotsusetaotluse ja menetlusvigade tagajärgedega seotud tuntud motiive. Siiski ei saa oodata, et sellest tulenev meloodia Conseil d’État’le (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) meeldib.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
6.
Vastavalt direktiivi 2001/42 artiklile 1 on selle direktiivi peamine eesmärk tagada (teatavate) tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine nende koostamise käigus ja enne nende vastuvõtmist. See direktiiv sätestab keskkonnaaruande koostamise, konsultatsioonimenetluse läbiviimise, keskkonnamõju hindamistulemustega arvestamise ning hindamistulemuste otsustest teavitamise miinimumnõuded.
7.
Direktiivi 2001/42 artikli 6 lõige 3 puudutab asjaomaste asutustega konsulteerimist:
„Liikmesriigid määravad asutused, kellega tuleb konsulteerida ja keda nende ainuomaste keskkonnaalaste tööülesannete tõttu kavade või programmide rakendamisega kaasnev keskkonnamõju tõenäoliselt puudutab.“
B. Prantsuse õigus
8.
Keskkonnaseadustiku (Code de l’environnement) artikkel L. 122‑7, mida on muudetud 2. mai 2012. aasta dekreediga nr 2012‑616, mis käsitleb teatavate kavade ja dokumentide keskkonnamõju hindamist [Décret no2012‑616 du 2 mai 2012 relatif à l’évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l’environnement], sätestab järgmist:
„[k]ava või dokumendi väljatöötamise eest vastutav avalik-õiguslik juriidiline isik esitab vastavalt artiklile L.122‑4 koostatud kava või dokumendi riigi keskkonnavaldkonna pädevale ametiasutusele arvamuse saamiseks, lisades keskkonnaküsimusi puudutava aruande. […].“
III. Põhikohtuasi ja eelotsusetaotlus
9.
Ühendus France Nature Environnement (Prantsusmaa keskkonnakaitseorganisatsioonide ühendus) palub Conseil d’État’l (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) tühistada dekreet nr 2016‑616.
10.
Kõnealuses normikontrolli menetluses on Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) juba sedastanud, et vaidlustatud dekreediga on rikutud direktiivist 2001/42 tulenevaid nõudeid, nagu neid on tõlgendanud Euroopa Kohus. Samale ametiasutusele on nimelt antud nii kavade ja dokumentide väljatöötamise ja heakskiitmise pädevus kui ka keskkonnaalane konsulteerimispädevus. Puuduvad aga sätted, mis tagaksid, et keskkonnaalane konsulteerimispädevus kuuluks selles ametiasutuses üksusele, mis on tegelikult autonoomne.
11.
Selline õiguslik olukord ei ole Conseil d’État’ (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) arvates kooskõlas direktiivi 2001/42 artikli 6 lõikega 3, nagu seda on tõlgendanud Euroopa Kohus.
12.
Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) lähtub sellest, et vaidlustatud dekreedi sätete osalise tagasiulatuva tühistamisega kaasneb risk, et seeläbi seatakse kahtluse alla kõikide nende sätete alusel koostatud kavade ja programmide õiguspärasus, ning samuti, arvestades võimalust tugineda – ilma, et selle suhtes kehtiksid tähtajad – Prantsuse haldusõiguse raames võetud õigusaktide õigusvastasusele, kõikide nende kavade ja programmide meetmete alusel vastu võetud aktide õiguspärasus.
13.
Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) soovib seda vältida ja esitab seetõttu Euroopa Kohtule järgmised küsimused:
„1.
Kas liikmesriigi kohus, kes kohaldab Euroopa Liidu õigust üldkohaldatavana, peab igal juhul pöörduma eelotsusetaotlusega Euroopa Liidu Kohtusse, et viimati nimetatu annaks hinnangu sellele, kas ajutiselt tuleb säilitada niisuguste sätete mõju, mille liikmesriigi kohus on tunnistanud liidu õigusega vastuolus olevateks?
2.
Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis kas otsus, mille Conseil d’État võib teha tema poolt õigusvastaseks tunnistatud 2. mai 2012. aasta dekreedi, mis käsitleb teatavate keskkonnamõjuga kavade ja dokumentide hindamist, artikli 1 sätete mõju säilitamise kohta kuni 1. jaanuarini 2016, saab eelkõige olla põhjendatud ülekaalukatel keskkonnakaitsega seotud kaalutlustel?“
14.
Käesolevas menetluses esitasid kirjalikud seisukohad ja osalesid 24. veebruaril 2016 toimunud kohtuistungil Association France Nature Environnement, Prantsuse Vabariik ja Euroopa Komisjon.
IV. Hinnang
15.
Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) küsib küll kõigepealt võimaluse kohta liidu õigusega vastuolus olevaks tunnistatud sätted esialgu tühistamata jätta, kuid tegelikult ei ole asi sätetes kui sellistes, vaid selles, et säilitada nende mõju eelisjärjekorras kohaldatava liidu õiguse suhtes. Sellele on sõnaselgelt suunatud teine küsimus.
16.
Seetõttu kontrollin ma kõigepealt, millise mõjuga on tegemist (selle kohta allpool punkt A), enne kui ma selgitan, et selle mõju säilitamine ei ole kooskõlas Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikaga (selle kohta allpool punkt B). Lõpuks arutan ma seda, kuidas tuleb praktiliselt käsitleda probleemi, mis ajendas Conseil d’État’d (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) esitama eelotsusetaotlust. Ainult selles raamistikus kerkib üldse Conseil d’État’ (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) tõstatatud küsimus, kas tuleb pöörduda Euroopa Kohtu poole (selle kohta allpool punkt C).
A. Kõnealuse sätte mõju
17.
Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) soovib jätta ajutiselt kehtima keskkonnaseadustiku (Code de l’environnement) artikli L. 122‑7 mõju, mis näeb ette, et „[k]ava või dokumendi väljatöötamise eest vastutav avalik-õiguslik isik esitab vastavalt artiklile L. 122‑4 koostatud kava või dokumendi riigi keskkonnavaldkonna pädevale ametiasutusele arvamuse saamiseks, lisades keskkonnaküsimusi puudutava aruande. See säte vastab sisuliselt direktiivi 2001/42 artikli 6 lõike 3 sõnastusele.
18.
Euroopa Kohus on siiski otsustanud, et on küll lubatav, et ka kava või programmi välja töötava või vastu võtva asutuse (endaga) konsulteeritakse selle meetme suhtes vastavalt artikli 6 lõikele 3. Tavapäraselt keskkonnaalase konsulteerimise ülesannet täitvas asutuses peab aga ülesannete jaotus olema korraldatud nii, et (konsulteeriv) asutusesisene administratiivüksus on tegelikult autonoomne. (
4
)
19.
Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) jõudis seetõttu järeldusele, et keskkonnaseadustiku (Code de l’environnement) artikkel L. 122‑7 ei ole kooskõlas direktiivi 2001/42 artikli 6 lõikega 3, kuivõrd see säte ei taga nende asutuste piisavat autonoomiat, kellega tuleb kavade või programmide keskkonnamõju hindamise raames asutusesiseselt konsulteerida. Sellele vaatamata tahab Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) jätta kehtima kõnealuse sätte mõju kuni seda asendava sätte vastuvõtmiseni, mis on kooskõlas direktiiviga 2001/42.
20.
Seejuures on nende menetlusnormide ajutiselt jätkuvat kohaldamist uute kavade või programmide kontrollimisel küll võimalik ette kujutada, kuid see pakub praktikas vähe huvi. Võiks olla isegi mõistetav, et hindamine lükatakse edasi, kuni kõnealuste asutuste autonoomia on piisavalt tagatud.
21.
Conseil d’État’le (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) on pigem esmajärjekorras tähtsad juba vastu võetud kavad ja programmid, mille keskkonnamõju hindamine hõlmas konsultatsioone asutustega, mis ei olnud piisavalt autonoomsed. Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) kardab, et selliste kavade ja programmide kehtima jätmine on puuduva autonoomia tõttu ohustatud.
22.
See oht võib realiseeruda nii asjaomase kava või programmi peale esitatud otsestes kaebustes kui ka kaudse vaidlustamise korral. Viimati nimetatud vaidlustamine saab toimuda kaebuste raames, mis esitatakse asutuste otsuste peale, milles tuginetakse asjaomasele kavale või programmile. Conseil d’État’ (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) andmetel ei kohaldata Prantsuse õiguses sedalaadi kaudse vaidlustamise suhtes ajalist piirangut, nii et kavade ja plaanide jõustumine (
5
) ei ole sellise kohaldamisega vastuolus.
23.
Mõeldav on näiteks see, et kava keelab keskkonnakaitsekaitsega seonduvatel põhjustel teatavatel aladel ehitustööd. Kui ehitusloa taotlus lükatakse sel põhjusel tagasi, võib loa taotleja esitada järgneva kaebuse raames vastuväite, et kavaga on rikutud menetlusnorme, kuna asutusesisesed üksused, kellega tuli enne kava vastuvõtmist konsulteerida, ei olnud piisavalt autonoomsed. Kui kava oleks olnud ainus takistus ehitusloa saamiseks, siis oleks seega mõeldav, et ehituseks tuleks luba anda.
24.
Mõeldav oleks aga näiteks ka see, et keskkonnaorganisatsioonid seisavad projektide vastu, mis on sellise kava või programmiga kooskõlas, ja väidavad seejuures, et asutusesiseste konsulteerivate üksuste piisava autonoomia korral oleksid kavasse või programmi integreeritud rangemad kaitsetingimused.
25.
Kui edukas selline projekt tegelikult oleks, oleneb seevastu eeskätt liikmesriigi õigusest, kuna direktiiv 2001/42 nõuab küll konsulteerivate asutuste autonoomiat, (
6
) kuid ei sätesta sõnaselgelt ebapiisava autonoomia tagajärgi. (
7
)
26.
Eeskirjad, mis käsitlevad tuginemist konsulteerivate asutuste autonoomiale, mis on liidu õiguse kohaselt nõutav, ei või olla ebasoodsamad sarnaseid siseriiklike olukordi reguleerivatest eeskirjadest (võrdväärsuse põhimõte) ega muuta liidu õiguskorra alusel antud subjektiivsete õiguste kasutamist praktikas võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte). (
8
) Vastavalt tõhususe põhimõttele peavad kohtud, kelle poole on niisuguses asjas pöördutud, võtma oma siseriikliku õiguse alusel sellise direktiivi 2001/42 kohase kava või programmi peatamise või tühistamise meetmed, mis on võetud vastu keskkonnamõju hindamise läbiviimise kohustust eirates. (
9
)
27.
Siiski võiks järele mõelda selle üle, kas menetlusnormide rikkumist käsitlevat kohtupraktikat on võimalik üle kanda direktiivi 2011/92/EL (
10
) kohaldamisel.
28.
Vastavalt kohtupraktikale ei nõua menetlusnõuete rikkumine vaidlustatud otsuse tühistamist, kui kohtul on võimalik asuda seisukohale – ilma, et seejuures oleks kaebaja õlule asetatud vastavat tõendamiskoormist, vaid vastavalt olukorrale kas ehitustööde juhataja või pädeva ametiasutuse esitatud tõendite alusel ning üldisemalt kohtule või organile esitatud toimiku materjalidest lähtuvalt –, et vaidlustatud otsus ei oleks olnud teistsugune, kui ei oleks toimunud menetlusnõuete rikkumist. (
11
) Peale selle peab asjaomane kohus sellise hinnangu andmisel muu hulgas arvesse võtma nende õigusnormide rikkumise raskust, millele tuginetakse. (
12
)
29.
Järgnevalt oleks tarvis siiski kontrollida, kas neid seisukohti saab üldse direktiivi 2011/92 alusel väljastatud individuaalsetelt lubadelt üle kanda paratamatult üldisematele kavadele ja programmidele, mille puhul on loomulikult suurem kaalutlusõigus, mida saab konsultatsioonidega mõjutada. Seda ei tuleks arutada abstraktselt käesoleva menetluse raames, vaid üksikuid kavasid ja plaane puudutavate konkreetsete menetluste alusel, mis illustreerivad tegelikult kerkivaid küsimusi.
30.
Järelikult kardab Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) õigusega, et keskkonnamõju kontrollimise raames võib direktiivi 2001/42 kohaste konsulteerivate asutuste ebapiisav autonoomia seada kahtluse alla asjaomaste kavade ja programmide kehtima jätmise.
B. Liidu õigusega vastuolus olevate sätete mõju säilitamine
31.
Sellega on seletatav eelotsusetaotluse eesmärk teada saada, kas Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) saab säilitada direktiivi 2001/42 artikli 6 lõikega 3 vastuolus olevate Prantsuse õigusnormide mõju, mis on vastu võetud liidu õiguse ülevõtmiseks. Sellega soovitakse välistada, et ülevõtmissätete kohaldamisel vastu võetud kavad ja programmid seatakse nende vastuolu tõttu liidu õigusega kahtluse alla.
32.
Küsimust, milline mõju on siseriiklikel sätetel, mis on vastuolus liidu õigusega, on aga juba ammu põhjalikult selgitatud. Liikmesriigi kohtul tuleb oma pädevuse raames kohaldada liidu õigusnorme ning tagada nende normide täielik mõju, jättes kohaldamata mis tahes sätte, mille tõttu see kohus teeks direktiiviga vastuolus oleva otsuse. (
13
) Selles väljendub liidu õiguse ülimuslikkuse põhimõte. (
14
)
33.
Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) küsimuse eesmärk on seega teada saada, kas ta võib ajutiselt peatada ülimuslikult kohaldatava nõude mõju, mille kohaselt tuleb tagada konsulteeriva asutuse piisav autonoomia, Prantsuse õigusnormide kasuks, mis seda autonoomiat ette ei näe.
34.
Selles osas kehtib, et ainult (
15
) Euroopa Kohus võib liidu õiguskorra lahutamatuks osaks olevat õiguskindluse üldpõhimõtet kohaldades erandlikult otsustada piirata huvitatud isikute võimalust tugineda kohtu tõlgendatud sättele, et vaidlustada heas usus rajatud õigussuhteid. (
16
) Seevastu juhul, kui liikmesriikide kohtutel oleks õigus pidada siseriiklikke sätteid, kas või ainult ajutiselt, ülimuslikuks liidu õiguse suhtes, millega need sätted on vastuolus, kahjustaks see liidu õiguse ühtset mõju.
35.
Isegi Euroopa Kohus võib sellise piirangu teha ainult samas kohtuotsuses, milles otsustatakse taotletud tõlgenduse üle. (
17
) See põhimõte tagab liikmesriikide ja teiste õigussubjektide võrdse kohtlemise liidu õiguses ning täidab samas õiguskindluse põhimõttest tulenevad nõuded. (
18
)
36.
Conseil d’État’ (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) eelotsusetaotluse seisukohalt pakub sisulist huvi tõlgendus, mille Euroopa Kohus andis kohtuotsuses Seaport (NI) jt. Selle kohtuotsuse mõju ei ole Euroopa Kohus piiranud. Seda ei ole tagantjärele enam võimalik teha.
37.
Kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne ei loo täiendavat erandit liidu õiguse ülimuslikkusest. Selles on küll juttu tühistatud õigusakti teatava mõju säilitamisest, (
19
) kuid see ei puuduta siiski õigusakti, mis on sisuliselt liidu õigusega vastuolus, vaid õigusakti, mis võeti vastu liidu õiguses kehtestatud menetlusnõudeid rikkudes. (
20
)
38.
Järelikult ei ole võimalik säilitada siseriiklike ülevõtmissätete mõju niimoodi, et oleks välistatud tuginemine direktiivi 2001/42 artikli 6 lõikele 3, nagu seda tõlgendas Euroopa Kohus kohtuotsuses Seaport (NI) jt, nende kavade ja programmide suhtes, mis võeti vastu seda sätet rikkudes.
C. Liidu õigusega vastuolus olevate sätete kohaldamisel vastu võetud kavade ja programmide säilitamine
39.
Eelotsusetaotlust võib siiski mõista ka nii, et selles küsitakse, kas Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) võib juba praegu, seoses otsuse tegemisega direktiivi 2001/42 ülevõtmiseks vastu võetud Prantsuse sätete kooskõla kohta liidu õigusega, teha otsuse asjaomaste kavade ja plaanide säilitamise kohta ning kas ta peab pöörduma Euroopa Kohtu poole.
40.
Selleks võib aluse leida kohtuotsuses Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne. Selle kohtuotsuse kohaselt võib kohtul erandkorras olla lubatud kohaldada oma siseriikliku õiguse sätet, mis võimaldab säilitada tühistatud kava või programmi teatava mõju, tingimusel et
—
on tegemist meetmega, mis võtab nõuetekohaselt üle direktiivi 91/676;
—
uue siseriikliku õigusakti – mis sisaldab tegevusprogrammi selle direktiivi artikli 5 tähenduses – vastuvõtmine ja jõustumine ei võimalda vältida vaidlustatud õigusakti tühistamisest tulenevat kahjulikku keskkonnamõju;
—
vaidlustatud õigusakti tühistamise tagajärjeks oleks keskkonnale kahjulikuma õiguslünga tekitamine seoses direktiivi 91/676 ülevõtmisega, kuna tühistamisega kaasneks vee kaitse vähenemine põllumajanduslikest allikatest pärineva lämmastikureostuse eest, mis läheks vastuollu kõnealuse direktiivi põhieesmärgiga; ja
—
niisuguse õigusakti mõju erandkorras säilitamine hõlmab üksnes ajavahemikku, mis on tingimata vajalik niisuguste meetmete vastuvõtmiseks, mis võimaldavad tuvastatud rikkumise heastada. (
21
)
41.
Selles mõttes kerkivad kaks küsimust. Esiteks tuleb selgitada, kas sellise säilitamise üle saab otsustada abstraktselt kõikide asjaomaste plaanide ja programmide või – nagu teeb ettepaneku Prantsusmaa – vähemalt kavade ja programmide teatavate kategooriate osas (selle kohta allpool jaotis 2). Teiseks tuleb arutada, mil määral on selleks tarvis esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotlus (selle kohta allpool jaotis 3). Enne seda tuleb siiski käsitleda selliselt mõistetud eelotsusetaotluse vastuvõetavust.
1. Selliselt mõistetud eelotsusetaotluse vastuvõetavus
42.
Kui mõista eelotsusetaotlust niimoodi, siis tuleb kõigepealt analüüsida, kas sellele vastamine on põhikohtuasjas otsuse tegemiseks vajalik, kas see on seega sellise tõlgenduse kohaselt vastuvõetav. Conseil d’État’s (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) ei ole nimelt pooleli menetlus, mille ese on otseselt selliste kavade või programmide kehtivus, mille vastuvõtmisel rikuti direktiivi 2001/42 artikli 6 lõiget 3.
43.
Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) on siiski märkinud, et tema sedastus, et liidu õiguse ülevõtmiseks vastu võetud Prantsuse õigusnormid on vastuolus direktiivi 2001/42 artikli 6 lõikega 3, võib seada kahtluse alla teatavate kavade ja programmide kehtivuse. Seetõttu ei ole ilmselt välistatud, et ta võib oma otsuses avaldada seisukoha selle vastuolu tagajärgede kohta asjaomastele kavadele ja programmidele.
44.
Järelikult on ka sel juhul õige eeldus, et esitatud eelotsuse küsimused on asjakohased (
22
) ja mõlemad eespool sõnastatud alaküsimused on vastuvõetavad.
2. Kõikide asjaomaste kavade ja programmide või teatavate kategooriate säilitamine
45.
Nagu komisjon õigesti märgib, ei olnud Euroopa Kohus juba seoses direktiiviga 85/337/EMÜ nõus sellega, et selles direktiivis sätestatud menetluseeskirju rikkudes antud load jäetakse üldiselt kehtima. (
23
) Kohtuotsuses Environnement Wallonie ja Terre wallonne kavade ja programmide jaoks välja töötatud kriteeriumid kalduvad samasse suunda. Seda seetõttu, et vastavalt sellele on ainult erandkorras lubatud säilitada üksikute õigusaktide mõju. (
24
) Seal märgitud neljast tingimusest on vähemalt kolme tingimuse eesmärk hinnata iga konkreetset õigusakti ja selle tühistamise tagajärgi.
46.
Nii on teise tingimuse kohaselt tarvis kontrollida, kas on vajalik kohtulik kehtima jätmine või on juba järgnev õigusakt, mis on vastu võetud õiges menetluses, sätestanud piisavad õigusnormid. (
25
) Sellega seoses tuleb märkida, et direktiivi 2001/42 seadusandlusesse ülevõtmisel tehtud vea tagantjärele parandamine ei saa kõrvaldada menetlusnormi rikkumist kavade ja programmide vastuvõtmisel. Konsulteeriva asutuse piisavat autonoomiat ei saa nimelt tagantjärele luua. Ainult tagantjärele õiges menetluses vastu võetud kavad ja programmid, mis asendavad menetlusnormi rikkudes võetud meetmeid, on selle tingimuse jaoks olulised.
47.
Kolmas tingimus puudutab spetsiifilist kahju keskkonnale, mis tuleneks õigusakti tühistamisest. (
26
) Neljanda tingimuse täitmiseks tuleb hinnata, kui kaua kestab asendusmeetme vastuvõtmine õiges menetluses. (
27
) Mõlemale küsimusele saab vastata üksnes seoses konkreetsete kavade või plaanidega.
48.
Seega saab ainult konkreetsel juhul otsustada selle üle, kas kavad või programmid, mis on vastu võetud direktiivis 2001/42 menetlusele esitatavaid nõudeid rikkudes, jäetakse ajutiselt kehtima.
3. Eelotsusetaotluse vajalikkus
49.
Siiani käsitletud kolm tingimust, mis on esitatud kohtuotsuses Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne, ei olene liidu õiguse tõlgendamisest, vaid sisuliselt tegelikust olukorrast ja asjaomase meetme sisust. Seetõttu võivad neid üldjuhul kontrollida liikmesriikide kohtud, ilma et oleks vaja esitada eelotsusetaotlust.
50.
Esmapilgul kehtib see seda enam Euroopa Kohtu kehtestatud esimese tingimuse kohta, et asjaomase õigusakti puhul peab olema tegu meetmega, mis võtab nõuetekohaselt üle direktiivi 91/676. (
28
)
51.
Raskused tulenevad siiski sellest, et Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) võtab vaatluse alla ka kavad ja programmid, mis ei võta üle direktiivi 91/676. Seetõttu kerkib küsimus, kas liikmesriikide kohtud võivad säilitada ka meetmeid, millel on muud eesmärgid.
52.
Nagu ma juba märkisin oma ettepanekus kohtuasjas Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne, võib ka direktiivi 91/676 ülevõtmisest olenemata leiduda põhjusi kava või programmi kehtima jätmiseks, vaatamata sellele, et see meede võeti vastu direktiivi 2001/42 rikkudes. Seda seetõttu, et sellise meetme äralangemine võib tekitada lünga keskkonnakaitses. (
29
) See kehtib nii liidu keskkonnaõiguse ülevõtmise meetmete kohta kui ka puht siseriiklike keskkonnakaitseks vastuvõetud meetmete kohta.
53.
Euroopa Kohtu sellist otsust pean ma käesolevas menetluses siiski ebamõistlikuks.
54.
Esiteks ei ole täpselt näidatud, et Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) menetleb põhikohtuasjas üldse konkreetsete kavade või plaanide kehtima jätmist. Seetõttu ei ole Euroopa Kohtu sellekohane sedastus Conseil d’État’ (Prantsusmaa kõrgeim halduskohus) otsuse tegemise jaoks vajalik.
55.
Teiseks tegi kohtuotsuse Inter-Environnement Wallonie ja Terre Euroopa Kohtu suurkoda. Ta pidas otstarbekaks piirata kavade või programmide kehtima jätmise võimalust sõnaselgelt kohtuasjaga, mille kohta tuli konkreetselt otsus teha, nimelt direktiivi 91/676 ülevõtmiseks menetlusnormi rikkudes vastu võetud meetme kehtima jätmisega. Seetõttu ei peaks Euroopa Kohtu esimene koda tegema ilma vajaduseta tunduvalt kaugemale ulatuvaid avaldusi.
56.
Kolmandaks pean ma suurkoja ettevaatust põhjendatuks. Kaugemale ulatuvaid avaldusi kavade ja programmide kehtima jätmise kohta tuleks käesolevas menetluses teha ilma selleta, et oleksid teada konkreetsel juhul üksteisele vastukäivad huvid. Ühtlasi võivad need avaldused nõrgendada direktiivi 2001/42 ja võimalik et ka liidu õiguses sätestatud muude menetlusnõuete kasulikku mõju.
57.
Järelikult on liidu õiguse praeguse seisu juures veel ebaselge, kas kehtima võib jätta ka menetlusnormi rikkudes vastu võetud meetmeid, mille eesmärk ei olnud direktiivi 91/676 ülevõtmine. Liikmesriigi kohus, kelle otsuste peale ei ole võimalik selle riigi õiguse kohaselt edasi kaevata, on kohustatud seega ELTL artikli 267 lõike 3 kohaselt pöörduma Euroopa Kohtu poole, kui ta kaalub selliste meetmete kehtima jätmist.
V. Ettepanek
58.
Seega teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsusetaotlusele järgmiselt:
1.
Siseriiklike ülevõtmissätete mõju ei ole võimalik säilitada niimoodi, et oleks välistatud tuginemine direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta artikli 6 lõikele 3, nagu seda tõlgendas Euroopa Kohus kohtuotsuses Seaport (NI) jt (C‑474/10, EU:C:2011:681), nende kavade ja programmide suhtes, mis võeti vastu seda sätet rikkudes.
2.
Kohtuotsuse Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103) alusel võivad liikmesriikide kohtud ainult konkreetsel juhul jätta ajutiselt kehtima kava või programmi mõju, mis on vastu võetud direktiivi 2001/42 rikkudes.
3.
Liidu õiguse praeguse seisu juures on liikmesriigi kohus, kelle otsuste peale ei ole võimalik selle riigi õiguse kohaselt edasi kaevata, kohustatud ELTL artikli 267 lõike 3 kohaselt pöörduma Euroopa Kohtu poole, enne kui ta jätab kehtima kava või programmi mõju, mis on vastu võetud direktiivi 2001/42 rikkudes, kui selle meetme eesmärk ei ole üle võtta direktiiv 91/676/EMÜ veekogude kaitsmise kohta põllumajandusest lähtuva nitraadireostuse eest.
(
1
)	Algkeel: saksa.
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2001. aasta direktiiv 2001/42/EÜ (EÜT L 197, lk 30; ELT eriväljaanne 15/06, lk 157).
(
3
)	Vt 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus (C‑41/11, EU:C:2012:103).
(
*1
)	Nõukogu 12. detsembri 1991. aasta direktiiv 91/676/EMÜ veekogude kaitsmise kohta põllumajandusest lähtuva nitraadireostuse eest (EÜT 1991, L 375, lk 1; ELT eriväljaanne 15/02, lk 68), mida on muudetud Euroopa parlamendi ja nõukogu 29. septembri 2003. aasta määrusega (EÜ) nr 1882/2003 EÜ asutamislepingu artiklis 251 osutatud menetlusele vastavates õigusaktides sätestatud rakendusvolituste kasutamisel komisjoni abistavaid komiteesid käsitlevate sätete kohandamise kohta nõukogu otsusega 1999/468/EÜ (ELT 1999, L 284, lk 1; ELT eriväljaanne 01/04, lk 447).
(
4
)	Vt 20. oktoobri 2011. aasta kohtuotsus Seaport (NI) jt (C‑474/10, EU:C:2011:681, punkt 43).
(
5
)	Vt õigust lõpetavate tähtaegade lubatavuse kohta 16. detsembri 1976. aasta kohtuotsus Rewe-Zentralfinanz ja Rewe-Zentral (33/76, EU:C:1976:188, punkt 5), 17. novembri 1998. aasta kohtuotsus Aprile (C‑228/96, EU:C:1998:544, punkt 19), 30. juuni 2011. aasta kohtuotsus Meilicke jt (C‑262/09, EU:C:2011:438, punkt 56) ja 29. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus BBVA (C‑8/14, EU:C:2015:731, punkt 28).
(
6
)	Vt 20. oktoobri 2011. aasta kohtuotsus Seaport (NI) jt (C‑474/10, EU:C:2011:681, punkt 43).
(
7
)	Vt 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 42).
(
8
)	Vt 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 45).
(
9
)	Vt 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 46).
(
10
)	Nüüd Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiv 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (ELT 2011, L 26, lk 1), mida on muudetud 16. aprilli 2014. aasta direktiiviga 2014/52/EL (ELT 2014, L 124, lk 1).
(
11
)	Vt 7. novembri 2013. aasta kohtuotsus Gemeinde Altrip jt (C‑72/12, EU:C:2013:712, punkt 53) ja 15. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C‑137/14, EU:C:2015:683, punkt 60).
(
12
)	Vt 7. novembri 2013. aasta kohtuotsus Gemeinde Altrip jt (C‑72/12, EU:C:2013:712, punkt 54).
(
13
)	Vt 9. märtsi 1978. aasta kohtuotsus Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49, punktid 21/23), 26. veebruari 2013. aasta kohtuotsus Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 45) ja 18. aprilli 2013. aasta kohtuotsus L (C‑463/11, EU:C:2013:247, punkt 44).
(
14
)	Vt 9. märtsi 1978. aasta kohtuotsus Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49, punkt 17), 8. septembri 2010. aasta kohtuotsus Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503, punkt 53) ja 4. veebruari 2016. aasta kohtuotsus Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, punkt 52).
(
15
)	Vt 8 septembri 2010. aasta kohtuotsus Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503, punkt 67).
(
16
)	Vt 8. aprilli 1976. aasta kohtuotsus Defrenne (43/75, EU:C:1976:56, punktid 71‑75), 6. märtsi 2007. aasta kohtuotsus Meilicke jt (C‑292/04, EU:C:2007:132, punkt 35) ja 23. oktoobri 2012. aasta kohtuotsus Nelson jt (C‑581/10 ja C‑629/10, EU:C:2012:657, punkt 89).
(
17
)	Vt 2. veebruari 1988. aasta kohtuotsus Barra jt (309/85, EU:C:1988:42, punkt 42), 15. detsembri 1995. aasta kohtuotsus Bosman (C‑415/93, EU:C:1995:463), 6. märtsi 2007. aasta kohtuotsus Meilicke jt (C‑292/04, EU:C:2007:132, punkt 36) ja 23. oktoobri 2012. aasta kohtuotsus Nelson jt (C‑581/10 ja C‑629/10, EU:C:2012:657, punkt 90).
(
18
)	Vt 6. märtsi 2007. aasta kohtuotsus Meilicke jt (C‑292/04, EU:C:2007:132, punkt 37) ja 23. oktoobri 2012. aasta kohtuotsus Nelson jt (C‑581/10 ja C‑629/10, EU:C:2012:657, punkt 91).
(
19
)	Vt 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 58).
(
20
)	Vt 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punktid 44‑48).
(
21
)	Vt 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 63).
(
22
)	Vt 7. septembri 1999. aasta kohtuotsus Beck ja Bergdorf (C‑355/97, EU:C:1999:391, punkt 22), 16. juuni 2005. aasta kohtuotsus Pupino (C‑105/03, EU:C:2005:386, punkt 30) ja 26. veebruari 2013. aasta kohtuotsus Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 40).
(
23
)	Vt 3. juuli 2008. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa (C‑215/06, EU:C:2008:380, punkt 57).
(
24
)	Vt 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 58).
(
25
)	Vt 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 60).
(
26
)	Vt 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 61).
(
27
)	Vt 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 62).
(
28
)	Vt 28. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 59).
(
29
)	Vt minu ettepanek, kohtuasi Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, ettepaneku punktid 42 ja 43).