DESPACHO DO TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
18 de outubro de 2023 (*)
«Auxílios de Estado — Zona Franca da Madeira — Regime de auxílios aplicado por Portugal — Decisão que declara a não conformidade do regime com as Decisões C(2007) 3037 final e C(2013) 4043 final, declara esse regime incompatível com o mercado interno e ordena a recuperação dos auxílios pagos ao abrigo do mesmo — Dever de fundamentação — Conceito de “auxílio existente” na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento (UE) 2015/1589 — Prazo razoável — Recuperação — Confiança legítima — Segurança jurídica — Direito a um processo equitativo — Recurso manifestamente desprovido de fundamento jurídico»
No processo T‑668/22,
Nagolimad – Serviços Internacionais, S. A., com sede no Funchal (Portugal), representada por M. Afonso e J. Ferreira Faria, advogadas,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por I. Barcew e P. Caro de Sousa, na qualidade de agentes,
recorrida,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção),
composto por: J. Svenningsen (relator), presidente, J. Martín y Pérez de Nanclares e M. Stancu, juízes,
secretário: V. Di Bucci,
vistos os autos, nomeadamente a Decisão de 17 de janeiro de 2023 de não suspender o presente processo enquanto se aguarda
decisão do Tribunal de Justiça que ponha termo à instância no processo C‑736/22 P, Portugal/Comissão,
profere o presente
Despacho
1        Com o seu recurso baseado no artigo 263.° TFUE, a recorrente, a Nagolimad – Serviços Internacionais, S. A., pede a anulação da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, de 4 de dezembro de 2020, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III (JO 2022, L 217, p. 49; a seguir «decisão recorrida»).
Antecedentes do litígio
2        O regime da Zona Franca da Madeira (Portugal) (a seguir «ZFM») assume a forma de diversos benefícios fiscais concedidos no âmbito do Centro Internacional de Negócios da Madeira, do Registo Internacional de Navios da Madeira e da Zona Franca Industrial.
3        Este regime foi inicialmente aprovado em 1987 pela Decisão da Comissão Europeia de 27 de maio de 1987 no processo N 204/86 [SG(87) D/6736] enquanto auxílio com finalidade regional compatível com o mercado único. A sua prorrogação foi posteriormente autorizada pela Decisão da Comissão de 27 de janeiro de 1992 no processo E 13/91 [SG (92) D/1118] e, em seguida, pela Decisão da Comissão de 3 de fevereiro de 1995 no processo E 19/94 [SG (95) D/1287].
4        O regime que lhe sucedeu (a seguir «Regime II») foi aprovado por uma Decisão da Comissão de 11 de dezembro de 2002 no processo N 222A/01 (a seguir «Decisão de 2002»).
5        Com base nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007‑2013 (JO 2006, C 54, p. 13; a seguir «Orientações de 2007»), foi aprovado um terceiro regime (a seguir «Regime III») pela Decisão da Comissão de 27 de junho de 2007 no processo N 421/2006 (a seguir «Decisão de 2007»), para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013. A Comissão aprovou este regime como auxílio ao funcionamento compatível com o mercado interno destinado à promoção do desenvolvimento regional e à diversificação da estrutura económica da Madeira, enquanto região ultraperiférica na aceção do artigo 299.°, n.° 2, CE (atual artigo 349.° TFUE).
6        O Regime III assume a forma de uma redução do imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (a seguir «IRC») sobre os lucros resultantes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira (3 % de 2007 a 2009, 4 % de 2010 a 2012 e 5 % de 2013 a 2020), de uma isenção de impostos municipais e locais, bem como de uma isenção do imposto sobre a transmissão de bens imóveis para a criação de uma empresa na ZFM, até montantes máximos de auxílio baseados nos limites máximos da base tributável aplicáveis à base tributável anual dos beneficiários. Esses limites máximos são fixados em função do número de postos de trabalho mantidos pelo beneficiário em cada exercício. Em determinadas condições, as sociedades registadas na Zona Franca Industrial da ZFM podem beneficiar de uma redução adicional de 50 % sobre o IRC.
7        O acesso ao Regime III foi restringido às atividades que figuravam numa lista incluída na Decisão de 2007. Além disso, todas as atividades de intermediação financeira, seguros e atividades auxiliares financeiras e de seguros, bem como todas as atividades do tipo «serviços intragrupo» (centros de coordenação, de tesouraria e de distribuição), enquanto «serviços prestados a empresas, sobretudo», foram excluídas do âmbito de aplicação do Regime III.
8        A Decisão da Comissão de 2 de julho de 2013 no processo SA.34160 (2011/N) (a seguir «Decisão de 2013») aprovou uma versão alterada do Regime III para o período compreendido entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de 2013. Esta mantém condições idênticas às previstas no Regime III, sob reserva de um aumento de 36,7 % dos limites máximos da base tributável a que é aplicável a redução do IRC.
9        Em seguida, a Decisão da Comissão de 26 de novembro de 2013 no processo SA.37668 (2013/N) aprovou a prorrogação até 30 de junho de 2014 do Regime III alterado. A Decisão da Comissão de 8 de maio de 2014 no processo SA.38586 (2014/N) aprovou a prorrogação do referido regime até final de 2014.
10      Em 12 de março de 2015, a Comissão iniciou, ao abrigo do artigo 108.°, n.° 1, TFUE e do artigo 17.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.° TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), um exercício de monitorização do Regime III relativo aos anos de 2012 e 2013.
11      Por Ofício de 6 de julho de 2018, a Comissão informou a República Portuguesa da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.°, n.° 2, TFUE relativamente ao Regime III (JO 2019, C 101, p. 7; a seguir «decisão de dar início ao procedimento formal»).
12      Este procedimento foi aberto devido às dúvidas da Comissão quanto, por um lado, à aplicação das isenções de imposto sobre os rendimentos provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas na Região Autónoma da Madeira (a seguir «RAM») e, por outro, à ligação entre o montante do auxílio e a criação ou a manutenção de postos de trabalho efetivos na Madeira.
13      No termo do referido procedimento, a Comissão adotou a decisão recorrida, cujo dispositivo tem a seguinte redação:
«Artigo 1.°
O regime de auxílios “Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III”, na medida em que foi aplicado por Portugal em violação da Decisão [de 2007] e da Decisão [de 2013], foi executado ilegalmente por Portugal em violação do artigo 108.o, n.o 3, [TFUE], e é incompatível com o mercado interno.
Artigo 2.°
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° não constituem auxílios se, no momento da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas num regulamento adotado nos termos do artigo 2.° do Regulamento (UE) 2015/1588, aplicável à data da concessão do auxílio.
Artigo 3.o
Os auxílios individuais concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° que, à data da respetiva concessão, preencherem as condições estabelecidas nas decisões referidas no artigo 1.° ou num regulamento adotado nos termos do artigo 1.° do Regulamento [...] 2015/1588, são compatíveis com o mercado interno até ao limite das intensidades máximas de auxílio aplicáveis a este tipo de auxílios.
Artigo 4.o
1. Portugal deve proceder à recuperação dos auxílios incompatíveis concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.° junto dos beneficiários.
[...]
4. Portugal deve revogar o regime de auxílios incompatível na medida referida no artigo 1.° e cancelar todos os pagamentos pendentes relativos aos auxílios, com efeitos a partir da data de notificação da presente decisão.
Artigo 5.°
1. A recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do regime previsto no artigo 1.° deve ser imediata e efetiva.
2. Portugal deve assegurar a execução da presente decisão no prazo de oito meses a contar da data da respetiva notificação.
[...]»
Pedidos das partes
14      A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne anular a decisão recorrida.
15      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        negar provimento
ao recurso;
–        condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
Quanto à aplicação do artigo 126.° do Regulamento de Processo
16      A recorrente invoca cinco fundamentos de recurso, relativos, primeiro, a erros de direito cometidos pela Comissão por ter declarado que o Regime III foi aplicado pela República Portuguesa em violação das Decisões de 2007 e de 2013, segundo, à violação do prazo razoável, terceiro, à violação do dever de fundamentação, quarto, à violação do direito a um processo equitativo e, quinto, à violação dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica.
17      Nos termos do artigo 126.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, se um recurso for manifestamente desprovido de fundamento jurídico, o Tribunal pode, sob proposta do juiz‑relator, decidir a todo o tempo, por despacho fundamentado, pondo assim termo à instância.
18      A este respeito, a negação de provimento do recurso por despacho fundamentado proferido com base no artigo 126.° do Regulamento de Processo não só contribui para a economia processual, como evita que as partes efetuem despesas ligadas à eventual realização de uma audiência, quando, da leitura dos autos, o Tribunal Geral, considerando‑se suficientemente esclarecido pelas peças dos autos do referido processo, fica plenamente convencido da inadmissibilidade manifesta da petição ou de que o processo é manifestamente desprovido de fundamento jurídico e considera, além disso, que a realização de uma audiência não é suscetível de fornecer elementos novos que possam alterar a sua convicção.
19      No caso em apreço, o Tribunal Geral observa que os fundamentos invocados pela recorrente suscitam, no essencial, questões semelhantes ou idênticas àquelas sobre as quais o Tribunal Geral já se pronunciou no Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira) (T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567), que foi proferido antes da interposição do presente recurso.
20      Por conseguinte, o Tribunal Geral, considerando‑se suficientemente esclarecido pelas peças dos autos, decide pronunciar‑se, pondo assim termo à instância.
Quanto ao objeto do recurso
21      No seu recurso, a recorrente alega que as autoridades fiscais portuguesas
a identificaram como beneficiária de um regime de auxílios declarado incompatível com o mercado interno e que, por conseguinte,
sem que isso tenha sido contestado, foi destinatária de um projeto de correção à liquidação do imposto que, segundo estas autoridades, não é impugnável nos tribunais nacionais porque constitui a mera execução da decisão recorrida.
22      Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca, contudo, o facto de ter respeitado as Decisões de 2007 e 2013 e, por conseguinte, de ter beneficiado legitimamente dos auxílios previstos pelo Regime III, conforme autorizado pela Comissão, de modo que o auxílio que lhe foi concedido não foi pago em violação dessas decisões, não pode ser qualificado de «novo auxílio» e, como tal, não pode ser visado pela decisão recorrida e, em execução desta, ser recuperado pelas autoridades portuguesas.
23      Neste contexto, como a Comissão referiu no considerando 212 da decisão recorrida, quando é confrontada com um regime de auxílios, como o que está em causa, não é obrigada a identificar com precisão o montante do auxílio recebido por cada um dos beneficiários individuais. Isto implica que as circunstâncias que são específicas a cada um dos beneficiários do regime de auxílios só podem ser apreciadas na fase da recuperação dos auxílios pagos no âmbito desse regime,
a qual compete às autoridades nacionais [v., neste sentido, Acórdãos de 13 de fevereiro de 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, n.° 22, e de 31 de maio de 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Comissão, T‑354/99, EU:T:2006:137, n.° 67 e jurisprudência referida].
24      Consequentemente, mesmo admitindo que o auxílio concedido individualmente à recorrente ao abrigo do Regime III o tenha sido no respeito dos requisitos previstos nas Decisões de 2007 e de 2013 que o autorizam e, por conseguinte,
constitui um «auxílio existente» na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° TFUE (JO 2015, L 248, p. 9), esta constatação não pode afetar a legalidade da decisão recorrida, mas apenas a legalidade das medidas adotadas pelas autoridades da República Portuguesa com vista à recuperação do auxílio pago à recorrente.
25      Ora, o contencioso relativo a essas medidas nacionais de recuperação, suscetível de determinar a sua anulação, é da competência exclusiva do juiz nacional e deve ser considerado uma simples emanação do princípio da proteção jurisdicional efetiva que constitui, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, um princípio geral do direito da União Europeia (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de fevereiro de 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, n.° 34, e de 11 de setembro de 2014, Comissão/Alemanha, C‑527/12, EU:C:2014:2193, n.° 45 e jurisprudência referida).
26      Decorre do exposto que cabe ao órgão jurisdicional nacional, se for interpelado, pronunciar‑se sobre a questão de saber se os auxílios concedidos à recorrente ao abrigo do Regime III o foram em conformidade com as Decisões de 2007 e de 2013 que o autorizaram e, por conseguinte, constituem um «auxílio existente» na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, eventualmente após ter submetido uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 267.° TFUE.
27      Assim, no âmbito do presente recurso, o Tribunal Geral examinará os fundamentos invocados pela recorrente apenas na parte em que dizem respeito à decisão recorrida e não às medidas nacionais de recuperação adotadas pelas autoridades portuguesas em execução desta última decisão.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma insuficiência de fundamentação
28      Com o seu terceiro fundamento, que importa começar por examinar, a recorrente sustenta que a decisão recorrida
está insuficientemente fundamentada no que se refere à constatação de que a República Portuguesa violou o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho previsto nas Decisões de 2007 e de 2013.
29      A recorrente considera que a Comissão não fundamentou suficientemente em que medida a legislação nacional que previa a aplicação do Regime III pôde ser mantida sem que o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho estivesse cumprido. Durante todo o período de vigência do regime da ZFM, a Comissão não definiu
os postos de trabalho elegíveis, não deu a conhecer o seu entendimento
sobre a aplicação deste requisito, nem exigiu à República Portuguesa que introduzisse qualquer esclarecimento no texto do artigo 36.° do Estatuto dos Benefícios Fiscais.
30      A recorrente conclui que estas incongruências e inconsistências
de posição da Comissão não estão suficientemente fundamentadas na decisão recorrida, que é, por este motivo, inconsistente e confusa. Além disso, a ordem de recuperação revela as mesmas lacunas.
31      A Comissão contesta esta argumentação.
32      Segundo a jurisprudência, a fundamentação exigida pelo artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE, deve ser adaptada à natureza do ato em causa e revelar clara e inequivocamente o raciocínio da instituição, autora do ato, de modo que permita aos interessados conhecerem as justificações da medida tomada e à jurisdição competente exercer a sua fiscalização (v. Acórdão de 8 de março de 2017, Viasat Broadcasting UK/Comissão, C‑660/15 P, EU:C:2017:178, n.° 43 e jurisprudência referida). Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, uma vez que a questão de saber se a fundamentação de um ato satisfaz as exigências do artigo 296.° TFUE deve ser apreciada tendo em conta não só o seu teor mas também o seu contexto e o conjunto das regras jurídicas que regulam a matéria em causa (v. Acórdão de 25 de julho de 2018, Comissão/Espanha e o., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, n.° 82 e jurisprudência referida).
33      No caso em apreço, há que observar que a Comissão expôs de forma clara e inequívoca o seu raciocínio com base no qual concluiu, no considerando 179 da decisão recorrida, que a aplicação pela República Portuguesa do Regime III no que respeitava ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM violava as Decisões de 2007 e de 2013.
34      Em primeiro lugar, em apoio desta conclusão, a Comissão referiu, em substância, nos considerandos 168 a 174 da decisão recorrida, que este requisito era uma condição para aceder ao Regime III e que, enquanto parâmetro de cálculo do montante do auxílio, se devia basear num método objetivo, verificável e comprovado, como o subjacente às definições dos postos de trabalho como «unidades de trabalho anuais» (UTA) e «equivalente a tempo inteiro» (ETI). Segundo a Comissão, trata‑se do melhor método para incluir, sem discriminação, todos os tipos de relações e de contratos de trabalho, dado que o tempo de trabalho efetivo do trabalhador na empresa da ZFM é calculado de forma objetiva e verificável.
35      Ora, nos considerandos 175 e 176 da decisão recorrida, a Comissão salientou que, no entender das autoridades portuguesas, constituía um «posto de trabalho» para efeitos da aplicação do Regime III, qualquer emprego, de qualquer natureza jurídica, independentemente do número de horas, dias e meses de trabalho ativo por ano, declarado pelos beneficiários sem que essas autoridades pudessem verificar quanto tempo foi efetivamente despendido pelo titular do cargo no seu posto ou converter esse tempo em ETI.
36      Assim, ao considerar que o Regime III, por si autorizado, tinha sido aplicado em moldes substancialmente diferentes dos previstos no projeto de regime de auxílios notificado pela República Portuguesa e, por isso, substancialmente diferentes dos tomados em consideração para apreciar a compatibilidade desse regime, a Comissão considerou que o Regime III, conforme aplicado, não podia ser considerado autorizado e, como tal, não podia ser qualificado de regime de auxílios existente. Consequentemente, nos considerandos 180, 211 e 228, assim como no artigo 1.° da decisão recorrida, a Comissão qualificou o Regime III, conforme aplicado, de «auxílio ilegal» e, por conseguinte, de «novo auxílio» na aceção do artigo 1.°, alínea c), do Regulamento 2015/1589, pago em violação do artigo 108.°, n.° 3, TFUE.
37      Em segundo lugar, no que respeita à fundamentação da ordem de recuperação, a Comissão expôs de forma clara, desde logo, nos considerandos 213 e 214 da decisão recorrida, de que modo as autoridades portuguesas deveriam distinguir, de entre os beneficiários dos benefícios fiscais previstos no Regime III, os que tinham beneficiado do auxílio declarado ilegal e incompatível com o mercado interno daqueles que poderiam provar, nomeadamente, ter recebido um auxílio em conformidade com os requisitos previstos nas Decisões de 2007 e de 2013 que autorizaram este regime.
38      Em seguida, no caso de ser identificado um beneficiário do auxílio declarado ilegal e incompatível com o mercado interno, a Comissão esclareceu, no considerando 216 da decisão recorrida, o método segundo o qual o montante do auxílio a recuperar devia ser calculado.
39      Por último, nos considerandos 220 a 227 da decisão recorrida, a Comissão examinou se os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, invocados pela República Portuguesa e por um número reduzido de partes interessadas, se opunham à adoção de uma decisão de recuperação. Nesse âmbito, indicou, nomeadamente, no considerando 225 da decisão recorrida, que o facto de ter aprovado o Regime III não permitia concluir que tinha dado garantias precisas, incondicionais e concordantes de que o Regime III, aplicado em moldes substancialmente diferentes dos notificados pela República Portuguesa, seria considerado um auxílio compatível com o mercado interno.
40      Com esta fundamentação, a Comissão permitiu aos interessados conhecer as justificações da conclusão a que tinha chegado e ao Tribunal Geral exercer a sua fiscalização.
41      À luz do que precede, a Comissão não violou, assim, o artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE.
42      Esta conclusão não é afastada pela argumentação da recorrente segundo a qual a Comissão não justificou a sua pretensa inação em clarificar as condições de aplicação do requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho durante o período de vigência do regime da ZFM.
43      Com efeito, a Comissão não estava sujeita a nenhum dever de fundamentação a este respeito, uma vez que essa explicação não tinha de ser fornecida na perspetiva de demonstrar a violação, pela República Portuguesa, do requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho previsto nas Decisões de 2007 e de 2013.
44      Daqui decorre que o terceiro fundamento deve ser julgado manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a erros de direito cometidos pela Comissão ao concluir que o Regime III foi aplicado pela República Portuguesa em violação das Decisões de 2007 e de 2013
Quanto ao objeto do primeiro fundamento
45      Com o seu primeiro fundamento, a recorrente alega, em substância, que as autoridades portuguesas interpretaram e aplicaram corretamente o Regime III, conforme autorizado pela Comissão nas Decisões de 2007 e de 2013 e, por conseguinte, que a Comissão cometeu erros de direito ao considerar que, por um lado, o requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC e, por outro, o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, ambos introduzidos pelo Regime II, não tinham sido corretamente aplicados pelas autoridades portuguesas no âmbito da aplicação do Regime III.
46      A este respeito, importa recordar que, quando um recorrente entende que a Comissão considerou, erradamente, que as modalidades de pagamento de auxílios individuais ao abrigo de um regime de auxílios previamente autorizado não eram conformes com essa autorização prévia, a argumentação dessa parte deve ser compreendida no sentido de que critica o facto de a Comissão ter recusado reconhecer aos referidos auxílios a qualificação jurídica de «auxílio existente», na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, a saber, as dos regimes de auxílios ou de auxílios individuais autorizados pela Comissão ou pelo Conselho da União Europeia [Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.° 100].
47      Por conseguinte, há que entender o primeiro fundamento no sentido de que visa, em substância, contestar o facto de, nos considerandos 150 a 180 e 228 da decisão recorrida, a Comissão não ter equiparado o Regime III, conforme aplicado, a um «auxílio existente» na aceção do artigo 1.°, alínea b), ii), do Regulamento 2015/1589, cuja compatibilidade deveria ter sido apreciada no âmbito do exame permanente dos regimes de auxílios existentes, previstos no artigo 108.°, n.° 1, TFUE, tendo‑o antes qualificado, no considerando 180 da decisão recorrida, de «auxílio ilegal» e, assim, de «novo auxílio» na aceção do artigo 1.°, alínea c), do Regulamento 2015/1589, em violação do artigo 108.°, n.° 3, TFUE.
Quanto ao mérito do primeiro fundamento
48      No que respeita, em primeiro lugar, ao requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC, a recorrente sustenta que a interpretação deste requisito adotada pela Comissão na decisão recorrida é incompatível com a finalidade do regime da ZFM enquanto centro internacional de negócios, uma vez que este regime foi concebido com o objetivo de promover e atrair os investimentos estrangeiros na RAM, sem, todavia, limitar o exercício da atividade decorrente desses investimentos à referida região.
49      A interpretação deste requisito pela Comissão também não decorre da letra da lei portuguesa que instituiu o Regime III, aprovado pela Comissão através das suas Decisões de 2007 e de 2013, que previa que atividades económicas de caráter internacional podiam beneficiar da aplicação deste regime.
50      Assim, o requisito de que as atividades das empresas titulares de uma licença na ZFM devem ser exercidas efetiva e materialmente na RAM é cumprido pelas empresas cujos centros de decisão estejam situados nesta região e desde que a atividade seja efetivamente aí realizada, com uma sede social, pessoal próprio e recursos adequados, o que é o caso da recorrente.
51      A recorrente acrescenta que, no que lhe diz respeito, todo o seu lucro tributável foi gerado por referência a atividades executadas geograficamente na RAM e que todos os seus trabalhadores residiam e trabalhavam no território desta região. Nestas condições, o Tribunal Geral deve considerar que a sua atividade foi efetiva e materialmente realizada a partir da ZFM.
52      No que respeita, em segundo lugar, ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, o mesmo foi introduzido pelo Regime II com o objetivo de combater a erosão da base tributária das pessoas coletivas e a evasão fiscal. O seu objetivo histórico consistiu, assim, em evitar que as empresas abusassem do regime da ZFM e não em promover o emprego na RAM, que não tinha um problema de desemprego como era o caso nas ilhas Canárias (Espanha).
53      Daqui decorre que este requisito não tem por objetivo assegurar uma compensação rigorosa dos custos que decorrem da realização de uma atividade económica na RAM, o que é também
confirmado pelo facto de a estrutura do benefício fiscal em causa não ser proporcional ao número de trabalhadores contratados por uma empresa titular de uma licença para operar na ZFM.
54      Além disso, este requisito não se aplica aos restantes benefícios concedidos no âmbito do Regime III, que são, por isso, concedidos independentemente do número de postos de trabalho criados. Tal discrepância não faria sentido se o objetivo do Regime III fosse fomentar a criação de postos de trabalho.
55      Por último, dado que a Comissão não definiu o método para calcular o número de postos de trabalho criados ou mantidos na RAM, há que remeter para o direito português, que permite, nomeadamente, contabilizar qualquer relação de trabalho, incluindo no caso de
trabalhadores com vários empregadores. De qualquer modo, uma vez que o Regime III é um auxílio ao funcionamento na aceção da secção 5 das Orientações de 2007 e não um auxílio ao investimento na aceção da secção 4 das referidas orientações, o método de cálculo em UTA do número de postos de trabalho criados ou mantidos, mencionado exclusivamente nesta última secção, não pode ser aplicável aos auxílios ao funcionamento.
56      A recorrente acrescenta que, no que lhe diz respeito, todos os seus trabalhadores executaram as suas atividades na RAM e
o número de postos de trabalho que criou ou manteve foi contabilizado em conformidade com a legislação portuguesa em vigor, pelo que não beneficiou de qualquer auxílio indevidamente concedido.
57      A Comissão contesta esta argumentação.
58      Antes de mais, importa observar que decorre dos n.os 23 a 26,
supra, que a alegação da recorrente segundo a qual a sua atividade foi exercida efetiva e materialmente na Madeira, admitindo‑a demonstrada, não afeta a legalidade da decisão recorrida.
59      Com efeito, cabe ao juiz nacional, caso lhe seja submetida uma contestação das medidas nacionais adotadas pelas autoridades fiscais portuguesas para proceder à recuperação dos auxílios em causa, pronunciar‑se sobre a questão de saber se o auxílio concedido à recorrente foi concedido no respeito
das Decisões de 2007 e 2013, conforme
são interpretadas pela Comissão.
–       Quanto ao requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC
60      Na medida em que a argumentação da recorrente possa ser entendida como dirigida contra a decisão recorrida, a mesma implica que se determine se, apesar da redação do Regime III e das Decisões de 2007 e de 2013, que sujeitam a concessão dos auxílios autorizados à condição de os lucros das sociedades registadas na ZFM resultarem de atividades «efetiva e materialmente realizadas na Madeira», as autoridades portuguesas podiam, sem violar estas decisões, conceder os auxílios previstos neste regime também a lucros provenientes de atividades realizadas fora da RAM.
61      A este respeito, é jurisprudência constante que a determinação do significado e do alcance dos termos para os quais o direito da União não forneça nenhuma definição se deve fazer de acordo com o seu sentido habitual, tendo em conta o contexto em que são utilizados e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte (v. Acórdão de 27 de janeiro de 2022, Zinātnes parks, C‑347/20, EU:C:2022:59, n.° 42 e jurisprudência referida).
62      Ora, a expressão «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira», na sua aceção habitual, não pode ser interpretada no sentido de que visa atividades realizadas fora da RAM, ainda
que por sociedades registadas na ZFM.
63      Esta conclusão é corroborada pelo contexto da decisão recorrida, bem como pelos objetivos prosseguidos pela regulamentação da União em matéria de auxílios de Estado e, especialmente, pela regulamentação aplicável aos auxílios regionais.
64      Antes de mais, resulta das decisões que autorizam os Regimes II e III que, nos procedimentos administrativos que deram origem a essas decisões, a Comissão e as autoridades portuguesas partilharam sempre a interpretação a dar à expressão «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira». Ora, o juiz da União não pode ignorar este elemento para definir com precisão o âmbito de aplicação de um regime de auxílios notificado, conquanto não tenha sido levado ao conhecimento da recorrente (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comissão, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, n.° 45).
65      Com efeito, resulta da Decisão de 2002 que, no procedimento administrativo que lhe deu origem, as autoridades portuguesas indicaram que «os benefícios fiscais ser[iam] limitados às atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira, o que dever[ia] permitir excluir as atividades que fossem exercidas fora da Madeira».
66      De igual modo, como resulta do considerando 226 da decisão recorrida, a Comissão «tinha solicitado a introdução, no projeto de lei notificado [pela República Portuguesa] em 28 de junho de 2006, de uma disposição expressa nos termos da qual as reduções do imposto apenas seriam aplicáveis aos lucros resultantes de atividades realizadas na Madeira» e a República Portuguesa recusou fazê‑lo por considerar «que essa disposição não era necessária, uma vez que a restrição em causa decorria da base jurídica da ZFM».
67      Em seguida, os termos das Decisões de 2007 e de 2013, mesmo admitindo que possam ser considerados ambíguos, devem ser interpretados em conformidade com as suas bases jurídicas, a saber, respetivamente, o artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE [atual artigo 107.°, n.° 3, alínea a), TFUE] e o artigo 107.°, n.° 3, alínea a), TFUE, bem como com as Orientações de 2007.
68      Ora, qualquer derrogação ao princípio geral da incompatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado interno, enunciado no artigo 107.°, n.° 1, TFUE, deve ser objeto de interpretação estrita (v. Acórdão de 29 de abril de 2004, Alemanha/Comissão, C‑277/00, EU:C:2004:238, n.° 20 e jurisprudência referida).
69      Além disso, como salientou acertadamente a Comissão nos considerandos 153 e 154 da decisão recorrida, as Orientações de 2007, mais concretamente os seus n.os 6 e 76, enunciam que excecionalmente podem ser concedidos auxílios ao funcionamento nas regiões que beneficiam da derrogação prevista no n.° 3, alínea a), do artigo 87.° CE [atual artigo 107.°, n.° 3, alínea a), TFUE], como a RAM, cujo estatuto de região ultraperiférica é reconhecido pela Comissão, desde que se justifiquem em função do seu contributo para o desenvolvimento regional e da sua natureza e o seu nível seja proporcional às desvantagens que pretendem atenuar.
70      Ora, como resulta do considerando 156 da decisão recorrida, a razão de ser dos auxílios regionais ao funcionamento para as regiões ultraperiféricas consiste em compensar os custos adicionais suportados pelas empresas nessas regiões devido às desvantagens que afetam estas últimas, como as enumeradas no considerando 155 da decisão recorrida. Isto implica que apenas as atividades afetadas pelas desvantagens e, por conseguinte, os custos adicionais específicos dessas regiões devem ser suscetíveis de beneficiar desses auxílios ao funcionamento.
71      Assim, podem ser excluídas do benefício desses mesmos auxílios as atividades exercidas fora das referidas regiões que, por esse facto, não são afetadas por esses custos adicionais, mesmo que sejam exercidas por sociedades estabelecidas nessas mesmas regiões.
72      Por último, como a Comissão indicou com razão no considerando 157 da decisão recorrida, a apreciação da compatibilidade do Regime III, na Decisão de 2007, foi efetuada com base nos custos adicionais suportados pelas empresas que exercem a sua atividade na RAM e não fora desta.
73      Com efeito, resulta dos considerandos 44 a 53 da Decisão de 2007 que a Comissão se baseou num estudo, apresentado pelas autoridades portuguesas, que quantificava os «custos adicionais suportados pelo setor privado na [RAM]». Além disso, os custos adicionais tomados em consideração, a saber, nomeadamente, as despesas de transporte, de existências, de recursos humanos, de financiamento ou de comercialização, são aqueles a que estão expostas as atividades exercidas efetiva e materialmente na RAM, e não as atividades exercidas fora dela por sociedades registadas nessa região. Por último, esta constatação é corroborada pelo facto de, no considerando 48 da Decisão de 2007, a Comissão ter tido em conta os custos adicionais em causa em percentagem apenas do valor acrescentado bruto do setor privado ou apenas do PIB da RAM.
74      Por conseguinte, além de não encontrar fundamento na redação e no contexto das Decisões de 2007 e de 2013, a interpretação lata da expressão «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira», defendida pela recorrente, é contrária não só aos objetivos prosseguidos pelo artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE e pelo artigo 107.°, n.° 3, alínea a), TFUE, que serviram de fundamento jurídico, respetivamente, às Decisões de 2007 e de 2013, mas também
às Orientações de 2007.
75      Foi, portanto, sem cometer um erro de direito que a Comissão pôde concluir, no considerando 167 da decisão recorrida, que o Regime III, conforme aplicado, no que respeitava ao requisito relativo à origem dos lucros aos quais a redução do IRC era aplicada, era contrário às referidas decisões.
76      Esta conclusão não pode ser posta em causa pela argumentação da recorrente de que, ao interpretar a expressão «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira» no sentido de que não visa as atividades exercidas fora dessa região por sociedades registadas na ZFM, a Comissão não teve suficientemente em conta o facto de o Regime III ter por objetivo essencial a promoção do investimento estrangeiro na RAM e a internacionalização da sua economia.
77      Com efeito, a argumentação da recorrente baseia‑se na premissa errada de que o Regime III só acessoriamente tinha por objetivo compensar os custos adicionais próprios daquela região.
78      Ora, como já foi salientado acima nos n.os 62 a 73, resulta claramente tanto da redação das Decisões de 2007 e de 2013 como dos objetivos da regulamentação da União em matéria de auxílios regionais de Estado, na qual se baseiam estas decisões, que a compensação na devida proporção dos custos adicionais próprios da RAM constitui um elemento central que levou a Comissão a declarar a compatibilidade do Regime III.
79      De qualquer modo, esta interpretação do requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC não impede as sociedades registadas na ZFM de prestarem serviços a clientes situados fora da RAM, visando simplesmente garantir que os lucros provenientes de atividades efetiva e materialmente realizadas fora da RAM não possam ser tidos em conta na base tributável à qual se aplica a medida fiscal em causa.
80      Tendo em conta o que precede, a Comissão não cometeu nenhum erro de direito ao interpretar o requisito, previsto nas Decisões de 2007 e de 2013, segundo o qual as reduções do IRC previstas no Regime III só podem ter por objeto os lucros resultantes de atividades «efetiva e materialmente realizadas na Madeira».
–       Quanto ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM
81      A recorrente acusa essencialmente a Comissão de ter imposto, erradamente, à República Portuguesa o recurso aos métodos ETI e UTA, à exceção do conceito de «posto de trabalho» na aceção do direito português, para verificar se o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM estava preenchido.
82      Todavia, esta argumentação resulta de uma leitura errada da decisão recorrida.
83      Com efeito, a conclusão de que o Regime III, conforme aplicado, viola as Decisões de 2007 e de 2013 não se baseia no facto de as autoridades portuguesas não terem recorrido aos métodos ETI e UTA para verificar se estava cumprido o requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM. Esta conclusão assenta na constatação, que figura no considerando 176 da decisão recorrida, de que o método adotado pelas autoridades portuguesas para calcular o número de postos de trabalho criados ou mantidos na RAM não permitia verificar a realidade e a permanência dos postos de trabalho declarados pelos beneficiários do referido regime.
84      Ora, esta conclusão tem suporte suficiente nos considerandos 28 e 175 da decisão recorrida, segundo os quais, em aplicação do método adotado pelas autoridades portuguesas, constituía um posto de trabalho para efeitos da aplicação do Regime III qualquer emprego, de qualquer natureza jurídica, independentemente do número de horas, dias e meses de trabalho ativo por ano, declarado pelos beneficiários, incluindo os empregos a tempo parcial ou os de membros do conselho de administração que desenvolvem a sua atividade em mais do que uma sociedade beneficiária do Regime III.
85      Uma vez que a decisão recorrida não se baseou na constatação de que as autoridades portuguesas não recorreram aos métodos ETI e UTA para calcular o número de postos de trabalho, os argumentos apresentados pela recorrente para acusar a Comissão de ter imposto, erradamente, o recurso a esses métodos devem
ser rejeitados.
86      Além disso, o argumento da recorrente de que a criação ou a manutenção de postos de trabalho na RAM não constitui a finalidade principal do Regime III também deve ser afastado.
87      Com efeito, por um lado, como a Comissão salientou, com razão, no considerando 169 da decisão recorrida, resulta expressamente da Decisão de 2007 (v., em especial, o seu considerando 64) e da Decisão de 2013 (v., em especial, o seu considerando 28) que aquele requisito era uma condição para aceder ao Regime III e que constituía um parâmetro de cálculo dos montantes de auxílio pagos ao abrigo do referido regime, conforme notificado pela República Portuguesa e aprovado por estas duas decisões [v., neste sentido, Acórdão de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca de Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.° 160].
88      A este respeito, o argumento da recorrente, segundo o qual os plafonds da base tributável a que se aplica a redução do IRC não aumentam de forma proporcional em relação ao número de postos de trabalho criados, não demonstra que a criação ou a manutenção de postos de trabalho não constitui a finalidade principal do Regime III. Com efeito, nos considerandos 60 e 61 da Decisão de 2007, a Comissão apreciou a proporcionalidade dos auxílios previstos no Regime III especificamente em relação ao número de postos de trabalho criados e, após ter observado que o benefício em causa diminuía com o número de postos de trabalho criados, concluiu que o mesmo era proporcionado às desvantagens que visava atenuar.
89      Por outro lado, como já foi salientado acima no n.° 68, as derrogações ao princípio geral da incompatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado interno, enunciado no artigo 107.°, n.° 1, TFUE, devem ser objeto de interpretação estrita. Esta exigência implica que a interpretação dos requisitos de concessão de um regime de auxílios autorizado pela Comissão não pode ficar inteiramente ao critério do Estado‑Membro em causa, sob pretexto, nomeadamente, do respeito do princípio da autonomia institucional e processual.
90      Tanto mais que, no caso em apreço, não se pode sustentar validamente que a obrigação de recorrer a um método de cálculo objetivo do tempo de trabalho efetivamente despendido por cada titular de um posto de trabalho para beneficiar do Regime III colide com o direito português. Com efeito, esta obrigação de recorrer a um método de cálculo objetivo não impede a tomada em consideração de todos os tipos de relações de trabalho previstas no direito português. Além disso, a referida obrigação de recorrer a esse método de cálculo impõe‑se apenas para efeitos de apreciação da compatibilidade do Regime III e da boa execução das Decisões de 2007 e de 2013.
91      Por último, também não pode ser acolhido o argumento relativo, em substância, ao facto de a Comissão ter demorado a apresentar a sua posição sobre o método utilizado pelas autoridades portuguesas para calcular o número de postos de trabalho criados ou mantidos pelas sociedades registadas na ZFM.
92      Com efeito, basta observar que este argumento não é suscetível de pôr em causa a apreciação da Comissão quanto à não conformidade do Regime III, conforme aplicado, nas Decisões de 2007 e de 2013 e, assim, a qualificação jurídica deste regime de «novo auxílio» na aceção do artigo 1.°, alínea c), do Regulamento 2015/1589, concedido em violação do artigo 108.°, n.° 3, TFUE.
93      Por conseguinte, a Comissão não cometeu um erro de direito ao declarar, no considerando 179 da decisão recorrida, que o Regime III, conforme aplicado, violava o requisito de criação e de manutenção de postos de trabalho na RAM.
94      Tendo em conta o que precede, a Comissão concluiu com razão que o Regime III, conforme aplicado, não respeitava vários dos requisitos exigidos pelas Decisões de 2007 e de 2013.
95      Uma vez que este regime foi executado em violação das Decisões de 2007 e de 2013, dado que foi substancialmente alterado em relação ao regime autorizado pelas referidas decisões, a Comissão também teve razão ao concluir, no considerando 180 da decisão recorrida, pela existência de um novo auxílio ilegal (v., neste sentido, Acórdão de 25 de outubro de 2017, Comissão/Itália, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, n.° 48).
96      Daqui decorre que o primeiro fundamento deve ser julgado manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação, pela Comissão, do prazo razoável na adoção da decisão recorrida
97      Com o seu segundo fundamento, a recorrente sustenta que a decisão recorrida não foi adotada num prazo razoável, em violação do artigo 41.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e do artigo 6.°, n.° 1, da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»).
98      Tendo em conta o dever da Comissão de avaliar, monitorizar e apresentar relatórios para que possa aferir a correta execução de um auxílio autorizado, afigura‑se que a inação desta instituição durante vinte anos, que decorreram entre as primeiras diligências de avaliação da execução dos auxílios concedidos no âmbito do regime da ZFM e a adoção da decisão recorrida, bem como, eventualmente, durante sete anos, que decorreram entre o início do exercício de monitorização e a publicação da decisão recorrida, é injustificada.
99      No entender da recorrente, a Comissão conhecia, pelo menos desde a Decisão de 2002, o contexto jurídico do regime. Ora, antes de adotar a decisão recorrida, a Comissão não se pronunciou sobre o caráter alegadamente incorreto do método de concessão dos benefícios em questão. Pelo contrário, não usou da possibilidade de alterar o método de concessão dos auxílios em causa ou, em caso de dúvidas sérias, de o suspender até adotar uma decisão. Acresce que a Comissão aprovou, durante vários anos, a manutenção e a aplicação de diversos regimes da ZFM.
100    Além disso, a recorrente acrescenta que, primeiro, o tempo decorrido para adotar a decisão de dar início ao procedimento formal, segundo, a duração desse procedimento e, terceiro, o tempo que mediou entre a adoção da decisão recorrida e a sua publicação constituem uma violação do seu direito a obter uma decisão num prazo razoável. Em particular, a apreciação da compatibilidade do Regime III com o mercado interno demorou mais de sete anos, o que excede os limites da razoabilidade.
101    Neste contexto, a recorrente alega que o seu direito a um processo equitativo foi violado pelo facto de não terem obtido uma decisão em tempo útil. Com efeito, tendo em conta o tempo despendido pela Comissão para adotar a decisão recorrida, os prazos de vinte e cinco dias, por um lado, para apresentar as suas observações à Autoridade Tributária portuguesa e, por outro, de dois meses para interpor o presente recurso são insuficientes para lhes permitir assegurar a sua defesa.
102    Por último, se a decisão recorrida tivesse sido adotada no prazo de dezoito meses previsto no artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento 2015/1589 ou, pelo menos, se a Comissão tivesse adotado ordens de suspensão do regime ou de recuperação provisória dos auxílios em causa, a carga fiscal da recorrente teria sido sensivelmente menor.
103    A Comissão contesta esta argumentação.
104    A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou, no âmbito de um processo instaurado por uma empresa beneficiária de um regime de auxílios de Estado ilegal declarado incompatível pela Comissão, a qual ordenou também
a sua recuperação, que a inobservância do princípio do prazo razoável, na falta de uma violação dos direitos de defesa, não afeta a validade do procedimento administrativo levado a cabo com base no artigo 108.°, n.° 2, TFUE (Acórdão de 1 de fevereiro de 2017, Portovesme/Comissão, C‑606/14 P, não publicado, EU:C:2017:75, n.° 40).
105    Ora, no caso em apreço, a recorrente não invoca de
maneira nenhuma uma violação dos seus direitos de defesa,
de que, segundo jurisprudência constante, não dispõe, aliás, no âmbito de um procedimento instaurado com base no artigo 108.°, n.° 2, TFUE (Acórdãos de 24 de setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão, C‑74/00 P e C‑75/00 P, EU:C:2002:524, n.° 83, e de 8 de maio de 2008, Ferriere Nord/Comissão, C‑49/05 P, não publicado, EU:C:2008:259, n.° 69). Também não invoca uma violação dos direitos processuais que tenha retirado do estatuto de «parte interessada» no procedimento que conduziu à adoção da decisão recorrida, no qual, aliás, não refere ter participado.
106    Assim, a eventual violação pela Comissão da sua obrigação resultante do artigo 41.°, segundo parágrafo, da Carta de tratar os processos num prazo razoável deve, se for caso disso, ser punida mediante uma ação de indemnização intentada no Tribunal Geral, uma vez que essa ação constitui uma solução eficaz [v., neste sentido, Acórdãos de 18 de janeiro de 2012, Djebel — SGPS/Comissão, T‑422/07, não publicado, EU:T:2012:11, n.° 175, e de 16 de outubro de 2014, Portovesme/Comissão, T‑291/11, EU:T:2014:896, n.° 73 (não publicado)].
107    No entanto, dado que a alegação relativa à ultrapassagem do prazo razoável é, em substância, também invocada em apoio do quinto fundamento, relativo à violação dos princípios da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica, a procedência desta argumentação será examinada em seguida.
108    Por último, a recorrente não pode invocar utilmente o artigo 6.°, n.° 1, da CEDH para criticar o caráter razoável do prazo que conduziu à adoção da decisão recorrida, uma vez que esta convenção não constitui, enquanto a União a ela não aderir, um instrumento jurídico formalmente integrado na ordem jurídica da União (v. Acórdão de 14 de setembro de 2017, K., C‑18/16, EU:C:2017:680, n.° 32 e jurisprudência referida). De resto, esta disposição diz respeito à tramitação dos processos judiciais e não à tramitação dos procedimentos administrativos.
109    Quanto ao caráter alegadamente insuficiente do prazo de recurso da decisão recorrida, há que observar que a recorrente pôde interpor o seu recurso no prazo de dois meses, acrescido do prazo de dilação fixo, em razão da distância, de dez dias. Além disso, este prazo deve ser contado a partir do termo do décimo quarto dia seguinte ao da publicação da decisão recorrida no Jornal Oficial da União Europeia, o que tem precisamente por objetivo garantir aos interessados um lapso de tempo suficiente para interpor recurso dos atos publicados e, portanto, o respeito do direito a uma proteção jurisdicional efetiva, conforme consagrado no artigo 47.° da Carta (Acórdão de 26 de setembro de 2013, PPG e SNF/ECHA, C‑625/11 P, EU:C:2013:594, n.° 34).
110    Quanto à alegada violação do prazo de dezoito meses previsto no artigo 9.°, n.° 6, do Regulamento 2015/1589, há que observar que este artigo se insere no capítulo 2 do referido regulamento, que diz respeito ao procedimento aplicável aos auxílios notificados. Ora, não tendo o Regime III, conforme aplicado, sido notificado à Comissão, constitui, por conseguinte, um auxílio ilegal. A este respeito, o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento 2015/1589 prevê que, no caso de um auxílio eventualmente ilegal, a Comissão não está vinculada pelos prazos aplicáveis em matéria de auxílios notificados.
111    Por último, o argumento relativo ao facto de a Comissão não ter adotado nenhuma medida de injunção para suspender ou recuperar provisoriamente o auxílio não pode ser acolhido.
112    Com efeito, na fase inicial do exercício de monitorização relativo a auxílios ou a regimes de auxílios autorizados, não se podia considerar que a Comissão devesse demonstrar especial diligência, uma vez que o princípio da cooperação leal, enunciado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, implicava que a República Portuguesa assegurasse que não aplicaria o Regime III em violação das Decisões de 2007 e de 2013 que o autorizavam. Além disso, na fase da adoção da decisão de dar início ao procedimento formal prevista no artigo 108.°, n.° 2, TFUE, que determinou a obrigação de suspender o Regime III, conforme aplicado (v., neste sentido, Acórdão de 16 de março de 2021, Comissão/Polónia, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, n.° 53), a recorrente não alegou que todos os critérios previstos no artigo 13.°, n.° 2, do Regulamento 2015/1589 relativos às ordens de recuperação estavam preenchidos.
113    Daqui decorre que o segundo fundamento deve ser julgado manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima
114    Com o seu quinto fundamento, a recorrente sustenta que, ao ordenar à República Portuguesa que procedesse à recuperação dos auxílios pagos em violação das Decisões de 2007 e de 2013, a Comissão violou os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.
115    No que se refere ao princípio da proteção da confiança legítima, esta violação decorre do facto de terem decorrido vinte anos sem que tenham sido
imputados vícios à recorrente. A ausência de uma decisão a declarar os auxílios ilegais e incompatíveis com o mercado interno criou uma confiança legítima de que a sua
atuação não era censurável e que, por conseguinte, a Comissão estaria impedida de ordenar a recuperação dos auxílios pagos. Embora a Comissão conhecesse todas as regras utilizadas pela República Portuguesa para calcular o número de postos de trabalho, nunca tomou posição sobre essas regras nem pediu esclarecimentos ou
se pronunciou sobre as regras internas aplicáveis.
116    No que respeita ao princípio da segurança jurídica, a recorrente sustenta que as Decisões de 2007 e de 2013 não fazem qualquer referência ao tipo de relação de trabalho a tomar em consideração ou ao método de cálculo do número de postos de trabalho a utilizar. Na falta destes critérios, a recorrente limitou‑se a cumprir
a legislação em vigor à data dos factos.
117    A inação da Comissão e as sucessivas aprovações do regime da ZFM fizeram com que a República Portuguesa tivesse o direito de determinar as modalidades de concessão dos auxílios em causa, modalidades estas que foram repentinamente postas em causa pela decisão recorrida, a qual foi imprevisível e constituiu uma surpresa para a recorrente.
118    A Comissão contesta esta argumentação.
119    No que respeita à obrigação, imposta pela decisão recorrida à República Portuguesa, de proceder à recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do Regime III em violação das Decisões de 2007 e de 2013, importa recordar que a supressão de um auxílio ilegal e incompatível, através de recuperação, é a consequência lógica da declaração da incompatibilidade desse auxílio. Com efeito, a obrigação do Estado‑Membro em causa de suprimir um auxílio considerado pela Comissão incompatível com o mercado interno visa o restabelecimento da situação anterior, fazendo perder ao beneficiário a vantagem de que efetivamente beneficiou relativamente aos seus concorrentes [v., neste sentido, Acórdão de 29 de abril de 2021, Comissão/Espanha (TNT em Castela‑Mancha), C‑704/19, não publicado, EU:C:2021:342, n.° 48 e jurisprudência referida].
120    Contribui para esse mesmo objetivo o pagamento, pelo beneficiário de um auxílio ilegal declarado incompatível, de juros a contar da data em que o auxílio ilegal foi colocado à disposição desse beneficiário e até ao momento da sua recuperação, conforme resulta do artigo 16.°, n.° 2, do Regulamento 2015/1589, lido em conjugação com o considerando 25 deste regulamento (v., neste sentido, Acórdão de 3 de setembro de 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537, n.° 42).
121    Além disso, de acordo com o artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento 2015/1589, a Comissão é sempre obrigada a ordenar a recuperação de um auxílio que declara incompatível com o mercado interno, salvo se essa recuperação for contrária a um princípio geral do direito da União (Acórdão de 28 de julho de 2011, Mediaset/Comissão, C‑403/10 P, não publicado, EU:C:2011:533, n.° 124).
122    No que respeita, em primeiro lugar, ao princípio da proteção da confiança legítima, há que recordar que o direito de invocar este princípio pressupõe que tenham sido fornecidas ao interessado garantias precisas, incondicionais e concordantes, provenientes de fontes autorizadas e fiáveis, pelas autoridades competentes da União (v. Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, n.° 97 e jurisprudência referida).
123    Daqui resulta, desde logo, que o facto de terem sido eventualmente dadas garantias pelas autoridades portuguesas não pôde, em todo o caso, gerar qualquer confiança legítima na recorrente, na falta de origem num comportamento das autoridades competentes da União (v., por analogia, Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, n.° 104 e jurisprudência referida).
124    Além disso, no domínio dos auxílios de Estado, é jurisprudência constante que, tendo em conta o caráter imperativo da fiscalização dos auxílios de Estado operada pela Comissão nos termos do artigo 108.° TFUE, por um lado, as empresas beneficiárias de um auxílio só podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade de um auxílio se este tiver sido concedido no respeito do procedimento previsto no referido artigo e, por outro, um operador económico diligente deve normalmente poder assegurar‑se de que este procedimento foi respeitado (v. Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, n.° 98 e jurisprudência referida).
125    Ora, no caso em apreço, a recorrente não demonstra, no que respeita aos auxílios pagos em violação das Decisões de 2007 e de 2013, que, por este motivo, foram pagos em violação do artigo 108.°, n.° 3, TFUE, a Comissão lhe tenha fornecido garantias precisas, incondicionais e concordantes, mas também
conformes com as normas aplicáveis, suscetíveis de criar uma expectativa legítima no seu espírito, como exige a jurisprudência.
126    Com efeito, quando um regime de auxílios não é notificado à Comissão, a alegada inação desta é desprovida de sentido (v., neste sentido, Acórdão de 11 de novembro de 2004, Demesa e Territorio Histórico de Álava/Comissão, C‑183/02 P e C‑187/02 P, EU:C:2004:701, n.° 52, e Despacho de 7 de dezembro de 2017, Aughinish Alumina/Comissão, C‑373/16 P, não publicado, EU:C:2017:953, n.° 54). Assim, dado que o Regime III, conforme aplicado, não foi objeto de notificação à Comissão nem autorizado previamente pela
mesma, a recorrente não pode utilmente invocar, em apoio do seu fundamento relativo à violação do princípio da proteção da confiança legítima, eventuais inações por parte da Comissão.
127    É também
irrelevante o facto de o Regime III, conforme notificado, ter sido aprovado duas vezes pela Comissão, uma vez que foi aplicado em moldes substancialmente diferentes dos previstos no projeto de regime de auxílios notificado pela República Portuguesa.
128    Além disso, não equivale a garantias precisas, incondicionais e concordantes fornecidas pela Comissão o facto de que a recorrente ter podido considerar que o Regime III, conforme aplicado, devia ser qualificado de «auxílio existente» na aceção do artigo 1.°, alínea b), do Regulamento 2015/1589 e, por conseguinte, que tenha, ela própria, adotado uma interpretação das Decisões de 2007 e de 2013 — ou mesmo das decisões anteriores relativas ao regime da ZFM — diferente da adotada pela Comissão na decisão recorrida, por ocasião da qual decidiu que esse Regime III devia ser qualificado de «novo auxílio» na aceção do artigo 1.°, alínea c), do Regulamento 2015/1589.
129    Por conseguinte, não se pode concluir pela existência de uma violação do princípio da proteção da confiança legítima.
130    No que respeita, em segundo lugar, ao princípio da segurança jurídica, que se distingue do princípio da proteção da confiança legítima (v., neste sentido, Acórdão de 2 de fevereiro de 2023, Espanha e o./Comissão, C‑649/20 P, C‑658/20 P e C‑662/20 P, EU:C:2023:60, n.° 83), importa salientar que, em matéria de auxílios de Estado, os argumentos destinados a impugnar a obrigação de recuperação com fundamento numa violação do princípio da segurança jurídica só são acolhidos em circunstâncias absolutamente excecionais [v., neste sentido, Acórdãos de 22 de abril de 2008, Comissão/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, n.° 106, e de 21 de setembro de 2022, Portugal/Comissão (Zona Franca da Madeira), T‑95/21, pendente de recurso, EU:T:2022:567, n.° 204].
131    A este respeito, resulta da jurisprudência que há que examinar uma série de elementos a fim de apurar a existência de uma violação do princípio da segurança jurídica, designadamente a falta de clareza do regime jurídico aplicável (v., neste sentido, Acórdão de 14 de outubro de 2010, Nuova Agricast e Cofra/Comissão, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, n.° 77) ou a inação da Comissão durante um período prolongado sem justificação (v., neste sentido, Acórdãos de 24 de novembro de 1987, RSV/Comissão, 223/85, EU:C:1987:502, n.os 14 e 15, e de 22 de abril de 2008, Comissão/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, n.os 106 e 107).
132    No que se refere, em primeiro lugar, à alegação de falta de clareza das Decisões de 2007 e de 2013, foi salientado acima, em substância, nos n.os 62 a 74, que tanto a redação destas decisões como o contexto em que se inserem, e ainda os objetivos prosseguidos pela legislação aplicável aos auxílios regionais, não deixam margem para dúvidas quanto à interpretação do requisito relativo à origem dos lucros aos quais se aplica a redução do IRC.
133    Do mesmo modo, no que respeita ao requisito relativo à criação ou à manutenção de postos de trabalho na RAM, resulta das Decisões de 2002, 2007 e 2013 que o acesso aos benefícios fiscais previstos no Regime II, na senda do qual surge o Regime III, estava limitado às sociedades que criavam uma atividade realmente nova e respondia a requisitos de elegibilidade especiais, assentes no número de postos de trabalho novos criados por essas sociedades a título permanente (e nos seis primeiros meses de atividade)
(v. secção II da Decisão de 2002).
Assim, o limite máximo da matéria coletável objeto do benefício fiscal a título do IRC dependia do número de postos de trabalho criados pelo beneficiário (v. secção II da Decisão de 2002; considerandos 18, 19 e 60 da Decisão de 2007; considerandos 10 e 11 da Decisão de 2013).
134    Ora, este requisito só pode ser interpretado no sentido de que visa a criação de postos de trabalho pelas empresas em causa, calculada com base em postos de trabalho a tempo inteiro.
135    Uma interpretação diferente levaria a dissociar a extensão do apoio às empresas previsto no Regime III da contribuição destas para a criação de atividades realmente novas na RAM, embora esse objetivo constitua um dos requisitos para aceder a este regime, como foi salientado acima no n.° 87, e a apreciação da proporcionalidade do referido regime pela Comissão tenha sido feita à luz deste requisito.
136    Em particular, a interpretação deste requisito realizada pelas autoridades portuguesas permitiu, com efeito, que empresas que criassem ou mantivessem postos de trabalho a tempo parcial beneficiassem injustificadamente dos benefícios fiscais correspondentes à criação ou à manutenção de postos de trabalho a tempo inteiro e, em termos mais gerais, que várias empresas que contratassem a tempo parcial o mesmo trabalhador por conta de outrem, beneficiassem, cada uma delas, dos benefícios fiscais correspondentes à criação ou à manutenção de postos de trabalho a tempo inteiro.
137    Além disso, cumpre observar que nem a Decisão de 2002 nem as Decisões de 2007 e de 2013 podem ser entendidas no sentido de que permitem ter em conta postos de trabalho que não correspondem a postos de trabalho a tempo inteiro, para efeitos da determinação do limite máximo da matéria coletável objeto do benefício fiscal a título do IRC.
138    Por outro lado, pelas mesmas razões, não é válido sustentar que a inexistência de prática decisória da Comissão ou de jurisprudência do juiz da União relativa aos conceitos de «manutenção ou criação de emprego» ou de «atividades efetiva e materialmente realizadas na Madeira» no âmbito de um regime de auxílios a favor de uma região ultraperiférica devesse levar a considerar que a recorrente podia confiar que o Regime III, conforme aplicado, estava em conformidade com as Decisões de 2007 e de 2013.
139    No que respeita, em segundo lugar, à alegação relativa a períodos prolongados de inação por parte da Comissão, importa recordar que esta instituição é obrigada a agir num prazo razoável no âmbito de um procedimento formal de investigação de auxílios de Estado e que não está autorizada a perpetuar um estado de inação durante a fase preliminar de investigação. Convém acrescentar que o caráter razoável do prazo do procedimento deve ser apreciado em função das circunstâncias próprias de cada processo, como a complexidade deste e o comportamento das partes (Acórdão de 13 de junho de 2013, HGA e o./Comissão, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, n.os 81 e 82).
140    Ora, em primeiro lugar, no que respeita ao tempo decorrido entre as Decisões de 2007 e de 2013, por um lado, e o início, em 12 de março de 2015, do exercício de monitorização do Regime III, ou mesmo a decisão de dar início ao procedimento formal, notificada à República Portuguesa em 6 de julho de 2018 e publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 15 de março de 2019, por outro, o mesmo não pode ser considerado irrazoável.
141    Com efeito, antes de mais e como já foi recordado acima no n.° 110, em conformidade com o artigo 15.°, n.° 2, do Regulamento 2015/1589, a Comissão não estava vinculada por prazos específicos, como os previstos no capítulo II deste regulamento, relativo ao processo aplicável aos auxílios notificados (v., neste sentido, Despacho de 20 de janeiro de 2021, KC/Comissão, T‑580/20, não publicado, EU:T:2021:14, n.° 26).
142    Em seguida, no que respeita aos exercícios de monitorização relativos a auxílios ou a regimes de auxílios autorizados, como no caso em apreço, não se pode considerar que a Comissão devia dar provas de especial diligência, uma vez que o princípio da cooperação leal, enunciado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, impõe aos Estados‑Membros que tomem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito da União.
143    No domínio dos auxílios de Estado, isso implica, em particular, que esses Estados devem providenciar no sentido de não implementar auxílios ou regimes de auxílios em violação de decisões de autorização prévia, muito especialmente, como no caso em apreço, quando a compreensão das condições de execução desses auxílios ou desses regimes de auxílios é inicialmente partilhada pela Comissão e pelo Estado‑Membro em causa, conforme referido acima nos n.os 65 e 66.
144    Por último, tendo em conta a descrição do procedimento prévio à decisão de dar início ao procedimento formal, exposta nos considerandos 1 e 2 da decisão recorrida, não é possível identificar no presente caso nenhuma inação da Comissão durante um período prolongado e sem justificação.
145    Em segundo lugar, quanto à duração de vinte e nove meses do procedimento formal de investigação, esta também não pode ser considerada irrazoável, tendo em conta, como resulta dos considerandos 3 a 9 e 96 da decisão recorrida, a necessidade de a Comissão tratar o pedido das autoridades portuguesas sobre a confidencialidade da decisão de dar início a esse procedimento, de pedir várias vezes a essas autoridades a comunicação de informações em falta, e de tratar as observações do enorme número de partes interessadas que participaram no procedimento.
146    Neste sentido, o procedimento que conduziu à decisão recorrida distingue‑se claramente do que estava em causa no procedimento que deu origem ao Acórdão de 24 de novembro de 1987, RSV/Comissão (223/85, EU:C:1987:502), que a recorrente não pode, assim, validamente invocar.
147    Ainda que considerados em conjunto, tanto os períodos prévios como os períodos posteriores à decisão de dar início ao procedimento formal não podem ser considerados irrazoáveis, visto que a recorrente — como todas as empresas que beneficiaram do Regime III, conforme aplicado —, estava em devidas condições de tomar conhecimento, o mais tardar em 15 de março de 2019, da decisão de dar início ao procedimento formal através da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia e dos riscos de recuperação a que estava sujeita.
148    Tendo em conta o que precede, não se pode concluir pela existência de uma violação do princípio da segurança jurídica.
149    Por conseguinte, o terceiro fundamento deve ser julgado manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do direito a um processo equitativo
150    Com o seu quarto fundamento, a recorrente sustenta que se não puder contestar o projeto de correção à liquidação do imposto elaborado pelas autoridades fiscais portuguesas
no Tribunal Geral ou nos órgãos jurisdicionais nacionais, tal
significa que está privada do direito de acesso a um juiz, previsto no artigo 6.°, n.° 1, da CEDH e no artigo 47.° da Carta.
151    A Comissão contesta esta argumentação.
152    A este título, basta observar que esta argumentação não diz respeito à legalidade da decisão recorrida, contra a qual, aliás, a recorrente pôde interpor recurso, o que é suficiente para demonstrar que o seu direito à ação, enunciado no artigo 47.° da Carta, o qual, segundo as Anotações relativas à Carta (JO 2007, C 303, p. 17), corresponde ao direito a um processo equitativo conforme decorre do artigo 6.°, n.° 1, da CEDH, não foi violado.
153    Quanto à alegada ausência de vias de recurso contra o projeto de correção à liquidação do imposto de que é destinatária, decorre dos n.os 23 a 26,
supra, que compete ao juiz nacional, caso seja interpelado, pronunciar‑se sobre o caráter impugnável desse ato e apreciar se os auxílios concedidos à recorrente ao abrigo do Regime III o foram em conformidade com as Decisões de 2007 e de 2013 que o autorizam, se for esse o caso, após ter submetido uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 267.° TFUE.
152
Por conseguinte, o quarto fundamento deve ser julgado manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
154    Tendo em conta tudo o que precede, há que negar provimento ao presente recurso na sua totalidade ao abrigo do artigo 126.° do Regulamento de Processo por ser manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
Quanto às despesas
155    Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas, conforme pedido pela Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
decide:
1)      É negado provimento ao recurso por ser manifestamente desprovido de fundamento jurídico.
2)      A Nagolimad – Serviços Internacionais, S. A. é condenada nas despesas.
Feito no Luxemburgo, em 18 de outubro de 2023.
O Secretário
O Presidente
V. Di Bucci
J. Svenningsen
*      Língua do processo: português.