ORDONNANCE DE LA COUR (huitième chambre)
30 janvier 2014 (*)
«Renvoi préjudiciel – Réseaux et services de communications électroniques – Directive 2002/20/CE – Taxe pour l’utilisation privative ou l’exploitation spéciale du domaine public local imposée aux opérateurs fournissant des
services de communications électroniques – Article 99 du règlement de procédure de la Cour – Réponse pouvant être clairement déduite de la jurisprudence»
Dans l’affaire C‑25/13,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Juzgado de lo Contencioso-Administrativo
n° 17 de Barcelona (Espagne), par décision du 8 janvier 2013, parvenue à la Cour le 21 janvier 2013, dans la procédure
France Telecom España SA
contre
Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona,
LA COUR (huitième chambre),
composée de M. C. G. Fernlund, président de chambre, MM. A. Ó Caoimh et E. Jarašiūnas (rapporteur), juges,
avocat général: Mme E. Sharpston,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées:
–        pour France Telecom España SA, par Mes J. Buendía Sierra, Á. García Ruiz et E. Zamarriego Santiago, abogados,
–        pour l’Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona, par Me E. Más López, abogado,
–        pour le Royaume d’Espagne, par Mme S. Centeno Huerta, en qualité d’agent,
–        pour la Commission européenne, MM. J. Rius Riu et G. Braun, ainsi que par Mme L. Nicolae, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement
de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du droit de l’Union en matière de réseaux et de services de
communications électroniques.
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant France Telecom España SA (ci-après «France Telecom España»)
à l’Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona (organisme de gestion des impôts du Conseil régional de
la province de Barcelone, ci-après l’«Organismo»), au sujet d’une taxe imposée par l’Ayuntamiento de Guardiola de Berguedà
(municipalité de Guardiola de Berguedà) pour l’utilisation privative ou l’exploitation spéciale du domaine public local.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3        Les considérants 30 à 32 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation
de réseaux et de services de communications électroniques (directive «autorisation») (JO L 108, p. 21), énoncent:
«(30) Des taxes administratives peuvent être imposées aux fournisseurs de services de communications électroniques afin de financer
les activités de l’autorité réglementaire nationale en matière de gestion du système d’autorisation et d’octroi de droits
d’utilisation. Ces taxes devraient uniquement couvrir les coûts administratifs réels résultant de ces activités. À cet effet,
la transparence en ce qui concerne les recettes et les dépenses des autorités réglementaires nationales devrait être assurée
par la publication d’un rapport annuel indiquant la somme totale des taxes perçues et des coûts administratifs supportés.
Les entreprises pourront ainsi vérifier que les coûts administratifs et les taxes s’équilibrent.
(31)      Les régimes de taxes administratives ne devraient pas créer de distorsions de la concurrence ni de barrières à l’entrée sur
le marché. Avec un régime d’autorisation générale, il ne sera plus possible d’imposer des frais administratifs ni, partant,
de taxes à des entreprises individuelles, sauf dans le cadre de l’octroi de droits d’utilisation de numéros ou de radiofréquences
et de droits de mettre en place des ressources. Toute taxe administrative applicable devrait être conforme aux principes régissant
un régime d’autorisation générale. Une clé de répartition liée au chiffre d’affaires pourrait, par exemple, remplacer de manière
équitable, simple et transparente ces critères de répartition des taxes. Lorsque les taxes administratives sont très peu élevées,
des taxes forfaitaires ou des taxes combinant une base forfaitaire et un élément lié au chiffre d’affaires pourraient également
convenir.
(32)      Outre les taxes administratives, des redevances peuvent être prélevées pour l’utilisation des radiofréquences et des numéros,
afin de garantir une exploitation optimale des ressources. Ces redevances ne devraient pas empêcher le développement de services
novateurs ni la concurrence sur le marché. La présente directive ne préjuge pas du but dans lequel des redevances sont perçues
pour les droits d’utilisation. Ces redevances peuvent, par exemple, servir à financer les activités des autorités réglementaires
nationales qui ne peuvent être couvertes par des taxes administratives. Lorsque, dans le cas de procédures de sélection concurrentielles
ou comparatives, les redevances relatives aux droits d’utilisation des radiofréquences consistent, pour la totalité ou en
partie, en un montant unique, les modalités de paiement devraient garantir que ces redevances n’aboutissent pas, dans la pratique,
à une sélection opérée sur la base de critères sans lien avec l’objectif d’une utilisation optimale des radiofréquences. La
Commission peut publier, à intervalles réguliers, des études comparatives concernant les meilleures pratiques en matière d’assignation
de radiofréquences et d’assignation de numéros ou d’octroi de droits de passage.»
4        L’article 12 de la directive «autorisation» prévoit:
«1.      Les taxes administratives imposées aux entreprises fournissant un service ou un réseau au titre de l’autorisation générale
ou auxquelles un droit d’utilisation a été octroyé:
a)      couvrent exclusivement les coûts administratifs globaux qui seront occasionnés par la gestion, le contrôle et l’application
du régime d’autorisation générale, des droits d’utilisation et des obligations spécifiques visées à l’article 6, paragraphe
2, qui peuvent inclure les frais de coopération, d’harmonisation et de normalisation internationales, d’analyse de marché,
de contrôle de la conformité et d’autres contrôles du marché, ainsi que les frais afférents aux travaux de réglementation
impliquant l’élaboration et l’application de législations dérivées et de décisions administratives, telles que des décisions
sur l’accès et l’interconnexion, et
b)      sont réparties entre les entreprises individuelles d’une manière objective, transparente et proportionnée qui minimise les
coûts administratifs et les taxes inhérentes supplémentaires.
2.      Lorsque les autorités réglementaires nationales imposent des taxes administratives, elles publient un bilan annuel de leurs
coûts administratifs et de la somme totale des taxes perçues. Les ajustements nécessaires sont effectués en tenant compte
de la différence entre la somme totale des taxes et les coûts administratifs.»
5        L’article 13 de cette directive dispose:
«Les États membres peuvent permettre à l’autorité compétente de soumettre à une redevance les droits d’utilisation des radiofréquences
ou des numéros ou les droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés, afin de tenir compte
de la nécessité d’assurer une utilisation optimale de ces ressources. Les États membres font en sorte que ces redevances soient
objectivement justifiées, transparentes, non discriminatoires et proportionnées eu égard à l’usage auquel elles sont destinées
et tiennent compte des objectifs fixés à l’article 8 de la directive 2002/21/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 7
mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive
‘cadre’) (JO L 108, p. 33, ci-après la ‘directive-cadre’)].»
Le droit espagnol
6        La loi générale 32/2003 relative aux télécommunications (Ley 32/2003 General de Telecomunicaciones), du 3 novembre 2003 (BOE
n° 264, du 4 novembre 2003, p. 38890, ci-après la «loi relative aux télécommunications»), a, ainsi que cela ressort de son
préambule, transposé en droit espagnol l’ensemble des directives en matière de réseaux et de services de communications électroniques
adoptées au cours de l’année 2002.
7        Aux termes de l’article 49 de la loi relative aux télécommunications:
«1.      Les opérateurs et les titulaires de droits d’utilisation du domaine public radioélectrique ou de ressources de numérotation
sont tenus de s’acquitter des taxes établies dans l’ordre juridique.
2.      Ces taxes visent à couvrir:
a)      les frais administratifs occasionnés par le travail de réglementation relatif à la préparation et à la mise en œuvre du droit
communautaire dérivé et des actes administratifs, notamment en matière d’interconnexion et d’accès;
b)      les frais liés à la gestion, au contrôle et à l’application du régime établi dans la présente loi;
c)      les frais liés à la gestion, au contrôle et à l’application des droits d’occupation du domaine public et des droits d’utilisation
du domaine public radioélectrique et de la numérotation;
d)      la gestion des notifications régies par l’article 6 de la présente loi;
e)      les frais de coopération internationale, d’harmonisation et de normalisation ainsi que d’analyse du marché.
3.      Sans préjudice des dispositions du paragraphe 2, les taxes relatives à l’utilisation du domaine public radioélectrique, à
la numérotation et au domaine public nécessaire pour l’installation de réseaux de communications électroniques ont pour but
d’assurer l’utilisation optimale de ces ressources en tenant compte de la valeur et de la rareté du bien dont l’utilisation
est autorisée. Ces taxes doivent être non discriminatoires, transparentes, objectivement justifiées et proportionnées à leur
objectif. Elles doivent aussi favoriser la réalisation des objectifs et le respect des principes établis à l’article 3 conformément
aux conditions fixées par la réglementation.
4.      Les taxes visées aux paragraphes précédents sont appliquées d’une manière objective, transparente et proportionnée afin de
minimiser les coûts administratifs supplémentaires et les taxes connexes.
[...]»
8        Le décret royal législatif 2/2004, portant refonte du texte de la loi régissant les finances locales (Real Decreto Legislativo
2/2004, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales), du 5 mars 2004 (BOE n° 59,
du 9 mars 2004, p. 10284, ci-après le «décret royal législatif 2/2004»), prévoit le droit pour les autorités locales d’instaurer
des taxes pour l’utilisation privative ou l’exploitation spéciale du domaine public local, notamment du sous-sol et de la
surface des voies publiques municipales ainsi que de l’espace surplombant celles-ci.
9        Conformément à la loi relative aux télécommunications ainsi qu’au décret royal législatif 2/2004, l’Ayuntamiento de Guardiola
de Berguedà a adopté, au cours de l’année 2006, une ordonnance fiscale instituant une taxe pour l’utilisation privative ou
l’exploitation spéciale du domaine public local imposée aux entreprises fournissant des réseaux et des services de communications
électroniques pour l’année 2007 (ci-après l’«ordonnance fiscale de 2006»).
10      Le Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 17 de Barcelona (tribunal du contentieux administratif n° 17 de Barcelone)
indique, dans sa décision saisissant la Cour, que l’article 1er de l’ordonnance fiscale de 2006 régit la taxe pour l’utilisation privative ou l’exploitation spéciale du sous-sol et de la
surface des voiries publiques municipales, ainsi que de l’espace surplombant celles-ci, par des entreprises fournissant des
services d’approvisionnement qui sont d’intérêt général ou qui concernent la majorité ou une partie importante de la population.
Elle précise que le fait imposable consiste dans cette utilisation privative ou cette exploitation spéciale.
11      Selon l’article 2, paragraphe 2, de l’ordonnance fiscale de 2006, il y a «exploitation spéciale du domaine public» lorsque,
pour la fourniture du service d’approvisionnement, il est nécessaire d’utiliser des antennes ou des réseaux qui occupent matériellement
la surface, le sous-sol des voiries publiques municipales ou l’espace surplombant celles-ci, quel que soit le propriétaire
desdites installations.
12      L’article 3, paragraphe 1, de l’ordonnance fiscale de 2006 prévoit que sont assujetties à ladite taxe les entités publiques
ou privées qui fournissent des services ou exploitent un réseau de communications électroniques sur le marché, conformément
aux dispositions correspondantes de la loi relative aux télécommunications.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
13      France Telecom España est une entreprise fournissant des réseaux et des services de communications électroniques sur le territoire
espagnol.
14      L’Organismo a, conformément à l’ordonnance fiscale de 2006, émis, à charge de France Telecom España, des avis d’imposition
relatifs à la taxe pour l’utilisation privative ou l’exploitation spéciale du domaine public local couvrant les troisième
et quatrième trimestres de l’année 2007. Par décision du 3 mars 2009, l’Organismo a rejeté le recours gracieux contre ces
avis d’imposition dont il avait été saisi par France Telecom España.
15      Cette dernière a alors introduit, devant la juridiction de renvoi, un recours contentieux contre la décision de l’Organismo
dans le cadre duquel elle a, à titre subsidiaire, contesté la légalité de l’ordonnance fiscale de 2006.
16      Dans la décision de renvoi, le Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 17 de Barcelona, procédant à une analyse du droit
de l’Union en matière de réseaux et de services de communications électroniques ainsi que de l’arrêt du 12 juillet 2012, Vodafone
España et France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 et C‑58/11, non encore publié au Recueil), se demande si la taxe instituée
par l’Ayuntamiento de Guardiola de Berguedà relève de la notion de «redevance sur les droits de mettre en place des ressources
sur ou sous les biens publics ou privés», telle qu’elle a été interprétée dans cet arrêt.
17      À cet égard, cette juridiction relève, en premier lieu, que, au point 34 de l’arrêt Vodafone España et France Telecom España,
précité, la Cour a jugé que ne saurait être admise au titre de «redevance sur les droits de mettre en place des ressources
sur ou sous des biens publics ou privés», au sens de l’article 13 de la directive «autorisation», la perception de redevances
qui s’appliquent aux opérateurs qui, sans être propriétaires de ces ressources, les utilisent pour la fourniture de services
de téléphonie mobile et exploitent ainsi ce domaine public.
18      Elle en déduit, a contrario, que la perception des taxes à un autre titre que celui de «redevances sur les droits de mettre
en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés» peut être admise.
19      En second lieu, la juridiction de renvoi indique que, au point 31 de l’arrêt Vodafone España et France Telecom España, précité,
la Cour a relevé qu’il résulte de l’article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive-cadre que les droits pour permettre
la mise en place de ressources sur, au-dessus ou au-dessous de propriétés publiques ou privées sont octroyés à l’entreprise
autorisée à fournir des réseaux de communications publics, c’est-à-dire à celle qui est habilitée à mettre en place les ressources
nécessaires sur le sol, dans le sous-sol ou dans l’espace situé au-dessus du sol.
20      Au regard du point 34 de cet arrêt et de l’article 11, paragraphe 1, premier tiret, de la directive-cadre, la juridiction
de renvoi estime qu’il existe un doute quant à la question de savoir si les redevances pour les droits de mettre en place
des ressources sur, au-dessus ou au-dessous de propriétés publiques ou privées sont des redevances générées par l’utilisation
desdites propriétés ou s’il s’agit de redevances nées de l’octroi par l’État, ou, le cas échéant, par l’autorité municipale,
d’un droit de mettre en place des ressources sur une propriété publique ou privée. Dans ce second cas, il ne s’agirait pas,
selon elle, d’une «redevance d’utilisation, mais d’une redevance pour cession de droit».
21      Elle penche en faveur de cette seconde hypothèse en considérant que la redevance visée à l’article 13 de la directive «autorisation»
rétribue l’action de l’État ou de l’entité publique autorisant les droits de mise en place. Cette redevance serait donc distincte
de la contrepartie que le propriétaire des terrains, du sol, du sous-sol ou de l’espace surplombant ceux-ci sur lesquels les
ressources sont mises en place devrait recevoir pour l’utilisation desdits terrains, sol, sous-sol ou espace les surplombant
pour la durée de cette utilisation.
22      La juridiction de renvoi relève que l’arrêt Vodafone España et France Telecom España, précité, semble se référer à des redevances
imposées au titre de la cession des droits de mise en place de ressources et non à des redevances pour l’utilisation de ces
ressources.
23      Il convient donc, selon elle, de déterminer, dans l’affaire dont elle est saisie, si la taxe en cause doit être considérée
comme relevant de l’article 13 de la directive «autorisation» en tant que contrepartie des droits de mise en place de ressources,
ou si elle correspond à la gestion de l’utilisation du domaine public, auquel cas elle relèverait des articles 20, paragraphe
1, sous a), et 24, paragraphe 1, sous a), du décret royal législatif 2/2004.
24      C’est dans ces conditions que la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions
préjudicielles suivantes:
«1)      La limitation de l’applicabilité des redevances de l’article 13 de la directive ‘autorisation’ aux seuls propriétaires des
réseaux de [communications électroniques], conformément à l’arrêt [Vodafone España et France Telecom España, précité], peut-elle
s’étendre à toute autre rémunération ou contrepartie que les propriétaires de propriétés publiques ou privées recevraient
en échange de la mise en place, sur leurs terrains ou propriétés, de ressources de réseaux de [communications électroniques]?
2)      De telles contreparties et ceux devant les acquitter sont-ils déterminés par le droit national?»
Sur les questions préjudicielles
25      Par ses questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le droit de l’Union
doit être interprété, au regard de l’arrêt Vodafone España et France Telecom España, précité, en ce sens qu’il s’oppose à
l’application d’une taxe, imposée non pas au titre de l’octroi des droits de mise en place des ressources sur ou sous des
biens publics ou privés, au sens de l’article 13 de la directive «autorisation», mais au titre de l’utilisation desdites ressources,
aux opérateurs fournissant des services de communications électroniques qui ne sont pas propriétaires desdites ressources.
26      La Cour estime que la réponse à cette question peut être clairement déduite de l’arrêt Vodafone España et France Telecom España,
précité, de sorte qu’il y a lieu, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour, de statuer sur le présent
renvoi préjudiciel par voie d’ordonnance motivée.
27      En effet, il convient d’observer que la taxe en cause dans l’affaire au principal est de même nature que celle qui l’était
dans le cadre des affaires ayant donné lieu à l’arrêt Vodafone España et France Telecom España, précité. Comme cette dernière
taxe, celle instaurée par l’Ayuntamiento de Guardiola de Berguedà l’a été sur le fondement de la loi relative aux télécommunications,
qui a transposé en droit espagnol l’ensemble des directives en matière de réseaux et de services de communications électroniques
adoptées au cours de l’année 2002, et du décret royal législatif 2/2004. Ces deux taxes grèvent l’utilisation privative ou
l’exploitation spéciale du domaine public local, la juridiction de renvoi précisant que, selon l’article 2, paragraphe 2,
de l’ordonnance fiscale de 2006, il y a «exploitation spéciale du domaine public» lorsque, pour la fourniture du service d’approvisionnement,
il est nécessaire d’utiliser des antennes ou des réseaux qui occupent matériellement la surface, le sous-sol des voiries publiques
municipales ou l’espace surplombant celles-ci, quel que soit le propriétaire desdites installations.
28      Il en découle que la taxe en cause dans l’affaire au principal relève du champ d’application desdites directives et, plus
spécialement, de la directive «autorisation», son fait générateur étant lié à l’utilisation des ressources visées à l’article
13 de celle-ci.
29      Or, interrogée dans les affaires ayant donné lieu à l’arrêt Vodafone España et France Telecom España, précité, sur la question
de savoir si la possibilité pour les États membres de soumettre à redevance les «droits de mettre en place des ressources
sur ou sous des biens publics ou privés» en vertu de l’article 13 de la directive «autorisation» permet l’application de redevances
telles que celles en cause dans ces affaires, en ce qu’elles s’appliquent aux opérateurs qui, sans être propriétaires de ces
ressources, les utilisent pour la fourniture de services de téléphonie mobile et exploitent ainsi le domaine public, la Cour
a dit pour droit que ledit article doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à l’application d’une telle redevance à
ces opérateurs.
30      En outre, la Cour a rappelé, aux points 28 et 29 de cet arrêt, en premier lieu, que, dans le cadre de la directive «autorisation»,
les États membres ne peuvent percevoir d’autres taxes ou redevances sur la fourniture de réseaux et de services de communications
électroniques que celles prévues par cette directive et, en second lieu, qu’il ressort des considérants 30 à 32 ainsi que
des articles 12 et 13 de la directive «autorisation», que les États membres sont ainsi uniquement habilités à imposer soit
des taxes administratives destinées à couvrir les coûts administratifs globaux occasionnés par la gestion, le contrôle et
l’application du régime général d’autorisation, soit des redevances sur les droits d’utilisation des radiofréquences ou des
numéros ou encore sur les droits de mettre en place des ressources sur ou sous des biens publics ou privés.
31      Il se déduit, par conséquent, clairement de l’arrêt Vodafone España et France Telecom España, précité, que le droit de l’Union
s’oppose à l’application d’une taxe, telle que celle en cause au principal, imposée au titre de l’utilisation et de l’exploitation
des ressources mises en place sur ou sous des biens publics ou privés, au sens de l’article 13 de la directive «autorisation»,
aux opérateurs fournissant des services de communications électroniques qui ne sont pas propriétaires desdites ressources.
32      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il y a lieu de répondre aux questions posées que le droit de
l’Union doit être interprété, au regard de l’arrêt Vodafone España et France Telecom España, précité, en ce sens qu’il s’oppose
à l’application d’une taxe, imposée au titre de l’utilisation et de l’exploitation des ressources mises en place sur ou sous
des biens publics ou privés, au sens de l’article 13 de la directive «autorisation», aux opérateurs fournissant des services
de communications électroniques qui ne sont pas propriétaires desdites ressources.
Sur les dépens
33      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi,
il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que
ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) dit pour droit:
Le droit de l’Union doit être interprété, au regard de l’arrêt du 12 juillet 2012, Vodafone España et France Telecom España
(C‑55/11, C‑57/11 et C‑58/11, non encore publié au Recueil), en ce sens qu’il s’oppose à l’application d’une taxe, imposée
au titre de l’utilisation et de l’exploitation des ressources mises en place sur ou sous des biens publics ou privés, au sens
de l’article 13 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation
de réseaux et de services de communications électroniques (directive «autorisation»), aux opérateurs fournissant des services
de communications électroniques qui ne sont pas propriétaires desdites ressources.
Signatures
* Langue de procédure: l’espagnol.