62011TJ0151_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa T‑151/11,
Telefónica de España, SA, kotipaikka Madrid (Espanja) ja
Telefónica Móviles España, SA, kotipaikka Madrid,
edustajinaan asianajajat F. González Díaz ja F. Salerno,
kantajina,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään G. Valero Jordana ja C. Urraca Caviedes,
vastaajana,
jota tukevat
Espanjan kuningaskunta, asiamiehinään aluksi abogado del Estado M. Muñoz Pérez, sittemmin abogado del Estado S. Centeno Huerta ja abogado del Estado N. Díaz Abad, sittemmin abogado del Estado Díaz Abad ja lopulta abogado del Estado M. Sampol Pucurull,
ja
Corporación de Radio y Televisión Española, SA (RTVE), kotipaikka Madrid, edustajinaan asianajajat A. Martínez Sánchez, A. Vázquez-Guillén Fernández de la Riva ja J. Rodríguez Ordóñez,
väliintulijoina,
jossa on kyse tukijärjestelmästä C 38/09 (ex NN 58/09), jonka Espanja aikoo toteuttaa Corporación de Radio y Televisión Españolan (RTVE) hyväksi, 20.7.2010 annetun komission päätöksen 2011/1/EU (EUVL 2011, L 1, s. 9) kumoamisvaatimuksesta,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja O. Czúcz (esittelevä tuomari) sekä tuomarit I. Labucka ja D. Gratsias,
kirjaaja: hallintovirkamies T. Weiler,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 15.10.2013 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Kantajat Telefónica de España, SA ja Telefónica Móviles España, SA vaativat nyt käsiteltävänä olevalla kanteella tukijärjestelmästä C 38/09 (ex NN 58/09), jonka Espanja aikoo toteuttaa Corporación de Radio y Televisión Españolan (RTVE) hyväksi, 20.7.2010 annetun komission päätöksen 2011/1/EU (EUVL 2011, L 1, s. 9; jäljempänä riidanalainen päätös) kumoamista. Kyseisessä päätöksessä komissio totesi, että Corporación de Radio y Televisión Española, SA:n (jäljempänä RTVE) rahoitusjärjestelmä, jota Espanjan kuningaskunta muutti RTVE:n rahoituksesta 28.8.2009 annetulla lailla nro 8/2009 (Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española; BOE nro 210, 31.8.2009, s. 74003; jäljempänä laki nro 8/2009), jolla muutettiin valtion radio- ja televisioyhtiöstä 5.6.2006 annettua lakia nro 17/2006 (Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal; BOE nro 134, 6.6.2006, s. 21270; jäljempänä laki nro 17/2006), soveltui sisämarkkinoille SEUT 106 artiklan 2 kohdan nojalla.
Asian tausta ja riidanalainen päätös
2. Telefónica de España on Espanjan televiestintäalan perinteinen toiminnanharjoittaja muun muassa kiinteän puhelinverkon palvelujen osalta, jotka voivat käsittää maksullisten televisiolähetysten välittämisen kaapeliteitse, yhteenliittämisen ja linjojen vuokraamisen. Telefónica Móviles España on espanjalainen matkapuhelinoperaattori. Nämä yhtiöt ovat 100-prosenttisesti Telefónica de España, SA:n omistuksessa. Telefónica de España toimii audiovisuaalisen sisällöntarjonnan markkinoilla Internet Protocol Television ‑verkkonsa kautta tarjoamalla Imagenio‑nimistä palvelua.
3. RTVE on Espanjan julkinen yleisradio- ja televisiolähetystoiminnan harjoittaja, jolle on lailla nro 17/2006 uskottu julkisen palvelun tehtävä näillä aloilla.
4. Laissa nro 17/2006 säädettiin RTVE:n sekarahoitusjärjestelmästä. Tämän lain nojalla RTVE sai yhtäältä tuloja kaupallisesta toiminnastaan, muun muassa mainosajan myynnistä. Toisaalta yhtiö sai Espanjan valtiolta korvauksen julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä. Euroopan yhteisöjen komissio hyväksyi tämän rahoitusjärjestelmän (jäljempänä RTVE:n voimassa ollut rahoitusjärjestelmä) RTVE:lle myönnetystä valtiontuesta (E 8/05) 20.4.2005 tehdyllä komission päätöksellä K(2005) 1163 lopullinen (tiivistelmä EUVL 2006, C 239, s. 17) ja RTVE:n henkilöstön vähentämistoimenpiteiden rahoittamisesta (NN 8/07) 7.3.2007 tehdyllä komission päätöksellä K(2007) 641 lopullinen (tiivistelmä EUVL 2007, C 109, s. 2).
5. Komissiolle tehtiin 22.6.2009 kantelu lakiesityksestä, joka johti lain nro 8/2009 antamiseen. Komissio pyysi 5.8.2009 Espanjan kuningaskuntaa toimittamaan sille tietoja tästä lakiesityksestä.
6. Lailla nro 8/2009, joka tuli voimaan 1.9.2009, muutettiin RTVE:n voimassa ollutta rahoitusjärjestelmää.
7. Ensiksikin laissa nro 8/2009 säädettiin, että alkaen vuoden 2009 lopusta mainonta, teleostokset, sponsorointi ja kertamaksupalvelut eivät enää olleet RTVE:n rahoituslähteitä. Tämän jälkeen RTVE:n ainoiksi kaupallisiksi tulonlähteiksi jäivät tulot palvelujen tarjoamisesta kolmansille ja tulot sen omien tuotantojen myynnistä (lain nro 8/2009 2 §:n 1 momentin e alakohta). Nämä tulot rajoittuivat noin 25 miljoonaan euroon (ks. riidanalaisen päätöksen yhdeksäs perustelukappale).
8. Lisäksi muiden kaupallisten tulonlähteiden menettämisen korvaamiseksi lain nro 8/2009 2 §:n 1 momentin b ja d alakohdassa sekä 4–6 §:ssä säädettiin seuraavan kolmen verotuksellisen toimenpiteen käyttöönotosta tai muuttamisesta:
– uusi 3 prosentin tulovero Espanjaan sijoittautuneilta maksuttoman televisiotoiminnan harjoittajilta ja 1,5 prosentin tulovero Espanjaan sijoittautuneilta maksutelevisioyhtiöiltä. Näiden verotulojen osuus RTVE:lle vuosittain maksettavasta kokonaistuesta RTVE:n talousarviossa ei saa olla enempää kuin 15 prosenttia (maksuttomat televisiokanavat) ja 20 prosenttia (maksutelevisio) ja mahdollinen ylijäämä tilitetään Espanjan valtion talousarvioon (lain nro 8/2009 2 §:n 1 momentin d alakohta ja 6 §).
– Uusi 0,9 prosentin tulovero sellaisten Espanjaan sijoittautuneiden, televiranomaisen operaattorirekisteriin kirjattujen televiestintäalan palveluoperaattorien, joiden maantieteellinen toiminta-alue kattaa koko Espanjan valtion tai on yhtä itsehallintoaluetta laajempi ja jotka tarjoavat audiovisuaalisia tai muita palveluja, joihin liittyy mainontaa, toiminnan bruttotuotoista (lukuun ottamatta viitetukkumarkkinoilta saatuja tuloja) seuraavien palvelujen osalta: kiinteän puhelinverkon palvelut, matkaviestintäverkon palvelut ja internetyhteyksien tarjoaminen. Veron osuus RTVE:lle vuosittain maksettavasta kokonaistuesta ei saa ylittää 25:tä prosenttia ja mahdolliset tämän prosenttiosuuden ylittävät tulot tilitetään Espanjan valtion talousarvioon (lain nro 8/2009 2 §:n 1 momentin c alakohta ja 5 §).
– 80 prosentin osuus, enintään 330 miljoonaan euroon asti, olemassa olevan radiotaajuuksien käyttömaksun tuotosta; loput tuotoista tilitetään Espanjan valtion talousarvioon ja tätä prosenttiosuutta voidaan muuttaa valtion talousarvioon sovellettavien lakien mukaisesti (lain nro 8/2009 2 §:n 1 momentin b alakohta ja 4 §).
9. Lisäksi laissa nro 17/2006 säädetty korvaus julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä pidettiin voimassa (lain nro 8/2009 2 §:n 1 momentin a alakohta). Jos siis edellä mainitut rahoituslähteet (ja eräät toiset, suuruudeltaan vähäiset rahoituslähteet, joista säädettiin lain nro 8/2009 2 §:n 1 momentin f–i alakohdassa) eivät riittäneet kattamaan kaikkia RTVE:n julkisen palvelun velvoitteiden täyttämiseen tarkoitettuja kustannuksia, Espanjan valtiolla oli lain nro 8/2009 2 §:n 2 momentin ja lain nro 17/2006 33 §:n nojalla velvollisuus kattaa tämä erotus. Tästä seuraa, että RTVE:n sekarahoitusjärjestelmä muuttui lähes yksinomaan julkiseksi rahoitusjärjestelmäksi (jäljempänä lähes yksinomaan julkinen rahoitusjärjestelmä).
10. Lopuksi lain nro 8/2009 3 §:n 2 momentissa säädettiin RTVE:n tulojen ylärajasta. Vuosina 2010 ja 2011 näiden tulojen vuotuinen kokonaismäärä ei saanut ylittää 1 200:aa miljoonaa euroa, mikä vastasi myös RTVE:n menojen ylärajaa kyseisinä varainhoitovuosina. Vuosien 2012–2014 aikana tämä kokonaismäärä sai kasvaa enintään yhden prosentin ja sitä seuraavina vuosina enimmäismäärä määräytyi kuluttajahintaindeksin vuotuisen kehityksen perusteella.
11. Lailla nro 8/2009 muutettiin myös RTVE:lle uskotun yleisradiotoiminnan julkisen palvelun tehtävän määritelmää. Laissa säädettiin muun muassa uusista RTVE:hen kohdistuvista lastenohjelmia koskevista lisävelvoitteista. Lisäksi siinä säädettiin rajoista urheilutapahtumien lähetysoikeuksien hankinnalle sekä suurten kansainvälisten elokuvayhtiöiden tuottamien elokuvien näyttämiselle parhaaseen lähetysaikaan.
12. Komissio ilmoitti 2.12.2009 Espanjan kuningaskunnalle päätöksestään aloittaa RTVE:n rahoitusjärjestelmän muuttamisesta SEUT 108 artiklassa tarkoitettu menettely (jäljempänä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeva päätös; tiivistelmä EUVL 2010, C 8, s. 31). Päätöksessä komissio pyysi asianomaisia kolmansia esittämään huomautuksensa kyseisestä toimenpiteestä.
13. Komissio aloitti 18.3.2010 SEUT 258 artiklassa tarkoitetun jäsenyysvelvoitteen noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn sillä perusteella, että sähköistä viestintää koskeva vero rikkoi sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista (valtuutusdirektiivi) 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY (EYVL L 108, s. 21) 12 artiklaa. Komissio vaati 30.9.2010 antamassaan lausunnossa Espanjan kuningaskuntaa luopumaan tästä verosta, koska se oli mainitun direktiivin vastainen.
14. Komissio teki 20.7.2010 riidanalaisen päätöksen, jossa se totesi, että laissa nro 8/2009 säädetty RTVE:n rahoitusjärjestelmän muuttaminen soveltui sisämarkkinoille SEUT 106 artiklan 2 kohdan nojalla. Komissio nojautui muun muassa siihen toteamukseen, että ne kolme verotuksellista toimenpidettä, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, eivät olleet erottamaton osa uusia kyseisessä laissa säädettyjä tukielementtejä ja että näin ollen näiden verotuksellisten toimenpiteiden mahdollinen valtuutusdirektiivin vastaisuus ei vaikuttanut sen arviointiin, soveltuiko laki sisämarkkinoille. Lisäksi komissio katsoi, että RTVE:n muutettu rahoitusjärjestelmä oli SEUT 106 artiklan 2 kohdan mukainen, koska se oli oikeasuhteinen.
Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa
15. Kantajat nostivat tämän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 11.3.2011 toimittamallaan kannekirjelmällä.
16. Espanjan kuningaskunta toimitti 25.5.2011 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komissiota.
17. RTVE toimitti 16.6.2011 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komissiota.
18. Unionin yleisen tuomioistuimen kolmannen jaoston puheenjohtaja hyväksyi nämä väliintulovaatimukset 30.6. ja 22.9.2011 antamillaan määräyksillä.
19. Kantajat toimittivat 20.7.2011 unionin yleisen tuomioistuimeen kirjeen, jossa ne pyysivät tiettyjen kanteen liitteiden sisältämien tietojen käsittelemistä luottamuksellisesti RTVE:hen nähden.
20. Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 10.10.2011 toimittamallaan kirjeellä RTVE vastusti kantajien esittämää luottamuksellista käsittelyä koskenutta pyyntöä kokonaisuudessaan.
21. Unionin yleisen tuomioistuimen kolmannen jaoston puheenjohtaja hylkäsi 7.12.2011 antamallaan määräyksellä kyseisen luottamuksellista käsittelyä koskeneen pyynnön.
22. Väliintulijat toimittivat kirjelmänsä ja kantajat toimittivat niitä koskevat huomautuksensa annetuissa määräajoissa.
23. Kantajat toimittivat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 8.3.2012 kirjeen, jossa ne pyysivät tiettyjen tietojen, jotka sisältyivät niiden RTVE:n väliintulokirjelmää koskeneisiin huomautuksiin, luottamuksellista käsittelyä Espanjan kuningaskuntaan ja RTVE:hen nähden.
24. Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 10.4. ja 11.4.2012 toimittamillaan kirjeillä Espanjan kuningaskunta ja RTVE riitauttivat kantajien esittämät luottamuksellista käsittelyä koskeneet pyynnöt.
25. Unionin yleisen tuomioistuimen kolmannen jaoston puheenjohtaja hylkäsi 4.6.2013 antamallaan määräyksellä kyseisen luottamuksellista käsittelyä koskeneen pyynnön.
26. Työjärjestyksensä 64 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena unionin yleinen tuomioistuin pyysi 9.6.2013 päivätyillä kirjeillä asianosaisia vastaamaan eräisiin kysymyksiin. Asianosaiset vastasivat näihin kysymyksiin asetetussa määräajassa.
27. Unionin yleinen tuomioistuin (kolmas jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn. Asianosaisten lausumat ja niiden vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 15.10.2013 pidetyssä istunnossa.
28. Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen SEUT 263 artiklan nojalla
– joka tapauksessa velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut
– velvoittaa Espanjan kuningaskunnan korvaamaan kaikki sen väliintuloon liittyvät oikeudenkäyntikulut, mukaan lukien kantajille aiheutuneet kulut, ja
– velvoittaa RTVE:n korvaamaan kaikki sen väliintuloon liittyvät oikeudenkäyntikulut, mukaan lukien kantajille aiheutuneet kulut.
29. Komissio, Espanjan kuningaskunta ja RTVE vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
– jättää kanteen osittain tutkimatta
– joka tapauksessa hylkää kanteen perusteettomana ja
– velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
30. Kanne perustuu viiteen kanneperusteeseen, jotka koskevat ensiksi sitä, että olisi rikottu SEUT 108 artiklan 2 kohdassa turvattuja menettelyllisiä oikeuksia, toiseksi sitä, että olisi rikottu SEUT 108 artiklaa sekä [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL L 83, s. 1) 1 artiklan c alakohtaa, kolmanneksi sitä, ettei tältä osin olisi noudatettu perusteluvelvollisuutta, neljänneksi sitä, että olisi tehty SEUT 107 artiklassa tarkoitettua tuen käsitettä koskeva virhe, ja viidenneksi sitä, että olisi rikottu SEUT 106 artiklan 2 kohtaa ja jätetty noudattamatta perusteluvelvollisuutta.
1. Kanteen ja kanneperusteiden tutkittavaksi ottaminen
31. Komissio esittää Espanjan kuningaskunnan ja RTVE:n tukemana, että kanne on jätettävä osittain tutkimatta. Sen mukaan kantajilla on oikeussuojan tarve vain siltä osin kuin niiden kumoamiskanne koskee riidanalaisen päätöksen niitä osia, jotka liittyvät maksuihin, jotka niiden on suoritettava. Komission mukaan niillä ei siis ole tarvetta vaatia kyseisen päätöksen kumoamista siltä osin kuin se koskee maksuja, jotka niiden on maksettava joka tapauksessa riippumatta siitä, mihin niiden tuotot osoitetaan, tai maksuja, joita niiden ei ole maksettava. Kaikki lain nro 8/2009 4–6 §:ssä säädetyt maksut ovat komission mukaan erotettavissa toisistaan. Sillä, että yksi niistä kumotaan, ei siis ole vaikutusta muihin.
32. Espanjan kuningaskunta vetoaa osaltaan siihen, että toinen, kolmas, neljäs ja viides kanneperuste on jätettävä tutkimatta, koska kantajilla ei ole oikeussuojan tarvetta. Espanjan kuningaskunnan mukaan nämä kanneperusteet koskevat sitä, onko riidanalainen päätös perusteltu. Se, että kantajien katsotaan olevan tahoja, joita asia koskee SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla, ei siis riitä, vaan mainitun päätöksen on koskettava niitä erikseen. Lailla nro 8/2009 ei kuitenkaan ole olennaisesti vaikutettu kantajien asemaan markkinoilla.
33. Kantajat riitauttavat nämä väitteet.
34. Tältä osin riittää, kun palautetaan mieleen, että unionin tuomioistuimet voivat kunkin asian olosuhteet huomioon ottaen arvioida, voidaanko kanne tai kanneperuste hylätä hyvän oikeudenhoidon perusteella aineellisesti lausumatta ensin sen tutkittavaksi ottamisesta (tuomio 26.2.2002, neuvosto v. Boehringer, C‑23/00 P, Kok., EU:C:2002:118, 51 ja 52 kohta; tuomio 15.6.2005, Regione autonoma della Sardegna v. komissio, T‑171/02, Kok., EU:T:2005:219, 155 kohta).
35. Unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että nyt käsiteltävän asian tilanteessa on prosessiekonomisista syistä tutkittava kerralla kantajien kumoamisvaatimus ja se, ovatko sen tueksi esitetyt kanneperusteet perusteltuja, lausumatta ensin kanteen tutkittavaksi ottamisesta kokonaisuudessaan tai sen toisen, kolmannen, neljännen ja viidennen kanneperusteen osalta, koska kanne on joka tapauksessa ja jäljempänä esitettävistä syistä perusteeton.
2. Pääasia
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee sitä, että SEUT 108 artiklan 2 kohdassa turvattuja menettelyllisiä oikeuksia olisi rikottu
36. Ensimmäisenä kanneperusteenaan kantajat esittävät, että komissio on loukannut niiden SEUT 108 artiklan 2 kohdassa turvattuja menettelyllisiä oikeuksia. Komissio totesi kantajien mukaan muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen 29 perustelukappaleessa, että ne kolme verotuksellista toimenpidettä, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, olivat erotettavissa RTVE:n voimassa olleesta rahoitusjärjestelmästä, siitä huolimatta, että tästä oli epäilyjä. Kantajien mukaan komissio rajasi täten muodollisen tutkintamenettelyn kohteen. Tästä rajaamisesta seurasi, että niiden menettelyllisiä oikeuksia rajoitettiin, koska komissiolla on ainoastaan velvollisuus ottaa huomioon asianomaisten kolmansien huomautukset muodollisen tutkintamenettelyn kohteesta. Näin ollen siitä kysymyksestä, voitiinko kyseiset verotukselliset toimenpiteet erottaa tukielementeistä, kantajat huomauttavat, etteivät ne saaneet siihen verrattavissa olevaa oikeussuojaa, jonka ne olisivat saaneet, jos tämä kysymys olisi otettu osaksi menettelyn kohdetta. Tämä vastaa siis sellaista tilannetta, jossa komissio tekee toimenpiteestä lopullisen päätöksen aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä siitä huolimatta, että vakavia, kyseistä toimenpidettä koskevia epäilyjä on olemassa.
37. Komissio Espanjan kuningaskunnan ja RTVE:n tukemana kiistää nämä väitteet.
38. Tästä on muistutettava, että SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn tarkoituksena on muun muassa suojella niiden kolmansien oikeuksia, joita asia mahdollisesti koskee, ja että se on välttämätön silloin, kun komissio kohtaa vakavia vaikeuksia arvioidessaan tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille (tuomio 27.10.2011, Itävalta v. Scheucher-Fleisch ym., C‑47/10 P, Kok., EU:C:2011:698, 70 kohta ja tuomio 10.2.2009, Deutsche Post ja DHL International v. komissio, T‑388/03, Kok., EU:T:2009:30, 87 kohta).
39. On myös huomautettava, että nyt käsiteltävässä asiassa kantajat eivät väitä, että komissio ei olisi aloittanut muodollista tutkintamenettelyä laista nro 8/2009. Ne väittävät, että vaikka komissio päättikin aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn kyseisestä laista, se loukkasi niiden SEUT 108 artiklan 2 kohdassa turvattuja menettelyllisiä oikeuksia, kun se totesi muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että ne kolme verotuksellista toimenpidettä, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, olivat erotettavissa RTVE:n voimassa olleesta rahoitusjärjestelmästä.
40. Tämä väite on hylättävä.
41. Komission muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen 29 perustelukappaleessa tekemät arviot niistä kolmesta verotuksellisesta toimenpiteestä, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, näet eivät voi vahingoittaa kantajien SEUT 108 artiklan 2 kohdassa turvattuja menettelyllisiä oikeuksia.
42. Toisin kuin kantajat väittävät, nyt käsiteltävän asian tilannetta ei voida verrata tilanteeseen, jossa komissio olisi päättänyt olla aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä laista nro 8/2009.
43. Jos näet komissio olisi päättänyt olla aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä laista nro 8/2009, kantajat eivät olisi voineet käyttää SEUT 108 artiklan 2 kohdassa niille kolmansina, joita asia koskee, turvattuja menettelyllisiä oikeuksia.
44. Toisaalta tässä asiassa komissio päätti aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn laista nro 8/2009. Kantajat olisivat siis voineet esittää huomautuksia kolmansina, joita asia koskee, ja komissio olisi voinut ottaa kyseiset huomautukset huomioon.
45. Ensiksikin muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen 29 perustelukappaleessa toistetut komission arviot eivät estäneet sitä, että kantajat olisivat voineet esittää epäilyjä niiden kolmen verotuksellisen toimenpiteen, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, erotettavuudesta. Silloin, kun komissio päättää muodollisesti tutkia toimenpidettä, se pyytää niitä kolmansia, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa kyseisestä toimenpiteestä. Mikään ei kuitenkaan estä sitä, että nämä asianomaiset kolmannet esittävät huomautuksia paitsi niistä epäilyistä, jotka komissio on maininnut muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, myös muista tutkinnan kohteena olevan toimen osista.
46. Lisäksi on huomattava, että vaikka komissio ei olisi muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä maininnut epäilyjä kyseisten verotuksellisten toimenpiteiden erotettavuudesta, tämä ei olisi estänyt sitä ottamasta huomioon kolmansien, joita asia koskee, muodollisen tutkintamenettelyn yhteydessä esittämiä epäilyjä. Mikään ei estä sitä, että kun asianomaisen kolmannen huomautuksissa on esitetty epäilyjä, komissio suorittaa laajemman tutkinnan, kerää lisätietoja ja tarvittaessa muuttaa kantaansa. Asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 4 kohdasta ja 6 artiklan 1 kohdasta näet seuraa, että muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaan päätökseen sisältyy alustava arvio, jonka perusteella komissio muodostaa ensimmäisen käsityksen siitä, ovatko tutkinnan kohteena olevat toimenpiteet SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukia, ja soveltuvatko ne sisämarkkinoille. Tällaisella päätöksellä on siis ainoastaan valmisteleva luonne (ks. vastaavasti määräys 25.11.2009, Andersen v. komissio, T‑87/09 ja T‑87/09, EU:T:2009:468, 53 kohta). Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä tehtyjen arviointien välttämätön väliaikaisuus vahvistetaan asetuksen N:o 659/1999 7 artiklassa, jonka mukaan komissio voi päättää lopullisessa päätöksessä, että tutkittu toimenpide ei ole tukea, että ilmoitettu tuki soveltuu yhteismarkkinoille, että ilmoitettua tukea voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvana, jos tietyt ehdot täytetään, tai että ilmoitettu tuki on yhteismarkkinoille soveltumaton (tuomio 27.11.2003, Regione Siciliana v. komissio, T‑190/00, Kok, EU:T:2003:316, 48 kohta).
47. Tästä seuraa, että kantajat eivät voi menestyksellisesti vedota siihen, että komission arvio muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen 29 perustelukappaleessa olisi vaikuttanut niiden SEUT 108 artiklan 2 kohdassa turvattuihin menettelyllisiin oikeuksiin.
48. Yksikään kantajan esittämistä väitteistä ei ole omiaan asettamaan tätä päätelmää kyseenalaiseksi.
49. Yhtäältä kantajat väittävät, että unionin tuomioistuimen 2.9.2010 antaman tuomion komissio v. Scott (C‑290/07 P, Kok., EU:C:2010:480, 90–99 kohdasta voidaan päätellä, että komissiolla ei ole velvollisuutta ottaa huomioon tutkinnan kohteena olevaa toimenpidettä koskevia asianomaisten kolmansien esittämiä epäilyjä siltä osin kuin komissio ei ole ilmaissut niitä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä. Tällainen edellä mainitun tuomion tulkinta on kuitenkin virheellinen. Kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin näet rajoittui toteamaan, että komissiolla ei ole velvollisuutta ottaa huomioon asiakirjoja, joita yhtäältä ei ollut toimitettu sille hallinnollisen menettelyn aikana vaan jälkikäteen ja jotka toisaalta sisälsivät vain ylimalkaisia väitteitä.
50. Toisaalta kantajat väittävät yhteisöjen ensimmäisen asteen tuomioistuimen 12.9.2007 antaman tuomion González y Díez v. komissio (T‑25/04, Kok., EU:T:2007:257) 124–137 kohdan perusteella, että komission on otettava huomioon se perusteltu luottamus, joka on voinut syntyä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen sisältämien tietojen perusteella.
51. Myös tämä väite on hylättävä.
52. Edellä 50 kohdassa mainittu tuomio koskee näet tapausta, jossa yhteisöjen ensimmäisen asteen tuomioistuin tutki, oliko komissio muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään antanut tarpeeksi sellaisia tietoja, joiden perusteella myös toimenpiteen edunsaaja saattoi ymmärtää, että komissiolla oli epäilyjä tutkitun toimenpiteen jostakin piirteestä, esittää väitteensä ja toimittaa tietoja, jotka se saattoi tässä yhteydessä katsoa tarpeellisiksi, täysin tietoisena esillä olevasta kysymyksestä. Jos riittäviä tietoja ei kuitenkaan ole annettu, toimenpiteen edunsaaja ei voi odottaa joutuvansa hälventämään komissiolla olevia toimenpidettä koskevia epäilyjä. Näin ollen se voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen silloin, kun komissio perustelee lopullista päätöstään tällaisella epäilyllä.
53. Nämä perustelut eivät ole siirrettävissä nyt käsiteltävään tapaukseen, jossa kantajat saattoivat, jos ne olivat eri mieltä, esittää huomautuksensa komission muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen 29 perustelukappaleessa esittämästä arviosta, jonka mukaan ne kolme verotuksellista toimenpidettä, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, olivat erotettavissa RTVE:n voimassa olleesta rahoitusjärjestelmästä. Kun otetaan huomioon komission tällaisessa päätöksessä esittämien arvioiden välttämättä väliaikainen luonne, kantajat eivät voineet luottaa siihen, ettei komissio muuttaisi kantaansa menettelyn aikana muun muassa kantajien esittämien huomautusten jälkeen.
54. Ensimmäinen kanneperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.
Toinen kanneperuste, joka koskee sitä, että olisi tehty SEUT 108 artiklassa ja asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c alakohdassa tarkoitettua uuden tuen käsitettä koskeva virhe
55. Toinen kanneperuste koskee riidanalaisen päätöksen sitä osaa, jonka otsikko on ”Onko kyseessä olemassa oleva tuki?” ja joka koostuu päätöksen 48–55 perustelukappaleesta. Komissio vastasi Espanjan kuningaskunnan esittämään väitteeseen, jonka mukaan lailla nro 8/2009 ei olennaisesti muutettu voimassa ollutta tukijärjestelmää, jota oli muutettu komission asiassa E 8/05 tekemän päätöksen mukaisesti, ja ettei se siis ollut uusi tuki, josta olisi tehtävä uusi ilmoitus (ks. riidanalaisen päätöksen 48 perustelukappale).
56. Kantajat väittävät, että riidanalaisen päätöksen 48–55 perustelukappaleessa komissio rikkoi SEUT 108 artiklassa ja asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c alakohdassa tarkoitettua uuden tuen käsitettä, kun se katsoi, että lailla nro 8/2009 toteutettu RTVE:n rahoitusjärjestelmän muuttaminen oli erotettavissa sen voimassa olleesta rahoitusjärjestelmästä. Tätä lakia ei kantajien mukaan voida pitää pelkkänä lisäyksenä voimassa olleeseen järjestelmään. Lailla ei vain muutettu RTVE:n rahoitusta vaan sillä muutettiin myös tälle toiminnanharjoittajalle uskottua julkisen palvelun tehtävää. Kyseisen julkisen palvelun tehtävän rahoituksen ja kehityksen välillä on kuitenkin yhteys. Näin ollen komissio ei voinut katsoa, että RTVE:n rahoituksen muuttaminen mainitulla lailla oli erotettavissa voimassa olleesta järjestelmästä ja ettei sitä täytynyt tutkia erikseen.
57. Kantajat väittävät myös, että komissio loukkasi oikeusvarmuuden periaatetta. Kantajien mukaan komission riidanalaisessa päätöksessä tekemä erottelu rahoitusjärjestelmän muuttamista koskevan arvioinnin ja julkisen palvelun tehtävän muuttamista koskevan arvioinnin välillä oli vastoin sen päätöskäytäntöä.
58. Tätä vastoin komissio katsoo Espanjan kuningaskunnan ja RTVE:n tukemana, että tämä kanneperuste on hylättävä. Niiden mukaan lailla nro 8/2009 tehdyt muutokset ovat erotettavissa voimassa olleesta järjestelmästä. Vain sellaiset muutokset, jotka vaikuttavat voimassa olevan järjestelmän olennaiseen sisältöön eli sen olennaiseen toimintaan, eivät ole erotettavissa itse järjestelmästä. Laissa nro 8/2009 säädetyt muutokset eivät kuitenkaan vaikuttaneet voimassa olleen rahoitusjärjestelmän toimintaan. Ensiksikään ne kolme verotuksellista toimenpidettä, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, eivät vaikuttaneet muiden RTVE:lle myönnettyjen tukielementtien arviointiin eivätkä siihen vaikutukseen, joka valtiontuella saattoi olla markkinoihin. Toiseksi se, että kyseiset verotukselliset toimenpiteet vahvistivat julkisen palvelun riippumattomuutta, ei vaikuttanut voimassa olleen järjestelmän olennaiseen toimintaan eivätkä siihen vaikutukseen, joka tuella saattoi olla markkinoihin. Lopuksi julkisen palvelun tehtävän mukautuksilla oli otettu käyttöön aikaisempaa rajoitetumpi kyseisen julkisen palvelun tehtävän määritelmä, mikä ei vaikuttanut sen soveltuvuuden tutkintaan eikä muuttanut sitä, että RTVE:n voimassa ollut rahoitusjärjestelmä luokiteltiin voimassa olevaksi tueksi.
59. Komissio huomauttaa lisäksi, että sen päätöskäytäntöön perustuva väite on tehoton, koska tällaisen päätöskäytännön olemassaolo ei voi vaikuttaa riidanalaisen päätöksen lainmukaisuuteen. Komission mukaan sen käytäntö ei missään tapauksessa ole epäjohdonmukainen.
60. Tässä yhteydessä on aluksi palautettava mieleen voimassa olevan tukijärjestelmän muuttamista koskevat oikeussäännöt, ennen kuin tarkastellaan sitä, noudattiko komissio näitä sääntöjä riidanalaisen päätöksen 48–55 perustelukappaleessa.
Voimassa olevan tukijärjestelmän muuttamista koskevat säännöt
61. Voimassa olevan tukijärjestelmän muuttamista koskevista säännöistä on aluksi muistutettava, että asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c alakohdan mukaan uudella tuella tarkoitetaan kaikkia tukijärjestelmiä ja yksittäisiä tukia, jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen muutokset.
62. Kuitenkin neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 täytäntöönpanosta 21.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (EUVL L 140, s. 1) 4 artiklan mukaan kaikki voimassa olevan tuen muutokset eivät välttämättä ole uusia tukia. Kuten kyseisestä säännöksestä käy ilmi, sellaisia puhtaan muodollisia tai hallinnollisia muutoksia, jotka eivät vaikuta tukitoimenpiteen arviointiin, ei näet pidetä voimassa olevan tuen muutoksina. Jotta voimassa olevan tuen muutosta on pidettävä uutena tukena, tällaisen muutoksen on siis oltava olennainen.
63. Silloin, kun voimassa olevan tukijärjestelmän muutosta on mahdollisesti pidettävä uutena tukena, komission on tutkittava, missä määrin se vaikuttaa voimassa olevaan tukijärjestelmään. Periaatteessa uutena tukena on pidettävä vain ja ainoastaan muutosta sellaisenaan. Alkuperäinen tukijärjestelmä on muuttunut uudeksi tukijärjestelmäksi ainoastaan siinä tapauksessa, että muutos on vaikuttanut sen olennaiseen sisältöön. Muutos ei kuitenkaan vaikuta alkuperäisen järjestelmän olennaiseen sisältöön, jos uusi elementti on selvästi erotettavissa alkuperäisestä järjestelmästä (tuomio 30.4.2002, Government of Gibraltar v. komissio, T-195/01 ja T‑207/01, Kok., EU:T:2002:111, 109–111 kohta).
64. Näin ollen sellainen tukijärjestelmän muutos, jolla voimassa oleva tukijärjestelmä laajennetaan koskemaan uusia edunsaajia, merkitsee alkuperäisestä järjestelmästä selvästi erotettavissa olevaa muutosta, koska voimassa olevan tukijärjestelmän soveltaminen tähän uuteen edunsaajien ryhmään ei vaikuta alkuperäisen järjestelmän soveltuvuutta koskevaan arviointiin (tuomio 11.6.2009, ASM Brescia v. komissio, T‑189/03, Kok., EU:T:2009:193, 106 kohta).
65. Tässä yhteydessä on myös täsmennettävä, että voimassa olevan tukijärjestelmän muutosta on pidettävä asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c alakohdassa tarkoitettuna uutena tukena vain siltä osin kuin se vaikuttaa tukijärjestelmän olennaiseen sisältöön. Tästä seuraa, että komissio voi rajoittua arvioimaan pelkästään niitä voimassa olevan järjestelmän osia, joiden olennaiseen sisältöön muutos on vaikuttanut. Tarkastellessaan näitä osia mikään ei estä komissiota nojautumasta alkuperäisen arvionsa tulokseen ja tutkimasta vain sitä, asettaako muutos kyseisen arvion kyseenalaiseksi. Jäsenvaltion ilmoitusvelvollisuuden kannalta tästä seuraa, että siinäkään tapauksessa, että uusi tukitoimi muuttaa voimassa olevaa tukijärjestelmää olennaisesti, jäsenvaltiolla ei välttämättä ole velvollisuutta ilmoittaa uudestaan tukijärjestelmästä kokonaisuudessaan, vaan se voi rajoittua ilmoittamaan kyseisestä muutoksesta, kunhan tällainen ilmoitus sisältää kaikki tiedot, jotka ovat välttämättömiä, jotta komissio voi arvioida uutta tukitoimenpidettä.
Komission kanta käsiteltävässä asiassa
66. Sitä, onko komissio riidanalaisen päätöksen 48–55 perustelukappaleessa noudattanut voimassa olevan tukijärjestelmän muuttamista koskevia sääntöjä, on tutkittava edellä esitettyjen seikkojen perusteella.
67. Riidanalaisen päätöksen 49 ja 50 perustelukappaleessa komissio esitti, että asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan nojalla sen oli aluksi tutkittava, oliko lailla nro 8/2009 tehty RTVE:n rahoitusjärjestelmän muutos olennainen. Sen jälkeen komissio totesi, että Espanjan kuningaskunnan mainitun lain säätämisellä toteuttama sekarahoitusjärjestelmän korvaaminen RTVE:n lähes yksinomaan julkisella rahoitusjärjestelmällä oli olennainen muutos, jota oli siis pidettävä uutena tukena. Tässä yhteydessä komissio katsoi, että tukimäärää oli merkittävästi lisätty ja että mainoksista saadut tulot, jotka eivät olleet olleet tukea, oli korvattu Espanjan valtion rahoituksella.
68. Tässä riidanalaisen päätöksen perusteluosuudessa, jota asianosaiset eivät muuten ole kyseenalaistaneet, komissio lausui siis ainoastaan siitä, oliko laissa nro 8/2009 säädettyjä RTVE:n voimassa olleen rahoitusjärjestelmän muutoksia pidettävä uusina tukina (ks. edellä 62 kohta). Nämä perustelut eivät siis koske kysymystä siitä, olivatko laissa nro 8/2009 säädetyt RTVE:n voimassa olleen rahoitusjärjestelmän muutokset erotettavissa alkuperäisestä järjestelmästä.
69. Riidanalaisen päätöksen 51 ja 52 perustelukappaleessa komissio esitteli menettelyn, jota se aikoi noudattaa voimassa olevan tukijärjestelmän muutoksen käsittelyn osalta. Viitattuaan asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c alakohtaan ja edellä 63 kohdassa mainittuun oikeuskäytäntöön komissio katsoi riidanalaisen päätöksen 52 perustelukappaleen ensimmäisessä virkkeessä, että mukautukset, jotka eivät olleet vaikuttaneet toimenpiteen soveltuvuuden arviointiin, eivät myöskään olleet vaikuttaneet tuen olennaiseen sisältöön, eivätkä ne siis olleet muuttaneet toimenpiteen luokittelua voimassa olevaksi tueksi. Riidanalaisen päätöksen 52 perustelukappaleen toisessa ja kolmannessa virkkeessä komission totesi, että jos sen sijaan muutos on vaikuttanut järjestelmän olennaiseen sisältöön mutta ei siinä määrin, että tämä vaatisi järjestelmän muiden osien uutta arviointia, muutosta voidaan arvioida sellaisenaan kiinnittämättä huomiota järjestelmän muihin osiin, ja että tällaisessa tapauksessa jäsenvaltion ilmoitusvelvollisuus ja komission velvollisuus tarkastella toimenpidettä koskevat ainoastaan kyseistä muutosta.
70. Nämä päätelmät eivät ole virheellisiä. Kuten edellä 63 ja 64 kohdassa on esitetty, on näet niin, että sellaista muutosta, joka ei voi vaikuttaa voimassa olevan tukijärjestelmän arviointiin, koska se ei vaikuta järjestelmään olennaisesti, on pidettävä tästä järjestelmästä erotettavissa olevana muutoksena. Lisäksi kuten edellä 65 kohdassa on esitetty, siinä tapauksessa, että toimenpide, jota on pidettävä uutena tukena, voi vaikuttaa alkuperäisen tukijärjestelmän arviointiin, uudeksi tueksi muuttuvat vain tämän tukijärjestelmän sellaiset osat, joihin toimenpide on olennaisesti vaikuttanut.
71. Riidanalaisen päätöksen 53–55 perustelukappaleessa komissio sovelsi edellä 69 kohdassa mainittua menettelyä.
72. Riidanalaisen päätöksen 54 ja 55 perustelukappaleissa komissio siis lausui siitä, olivatko laissa nro 8/2009 säädetyt RTVE:n voimassa olleen rahoitusjärjestelmän muutokset erotettavissa voimassa olleesta tukijärjestelmästä.
73. Riidanalaisen päätöksen 54 perustelukappaleessa komissio tarkasteli RTVE:n uusien rahoituslähteiden ja sen voimassa olleen rahoitusjärjestelmän sisältämien tukielementtien välistä suhdetta. Vahvistettuaan, että uudet rahoituslähteet olivat olennaisia ja muodostivat siis uuden tuen, komissio totesi, että ne saattoivat vaikuttaa ”koko tuen soveltuvuuteen” ja siis myös RTVE:n eduksi voimassa olleen tukijärjestelmän jo sisältämien tukielementtien soveltuvuuteen.
74. Riidanalaisen päätöksen 55 perustelukappaleessa komissio totesi lopuksi, että näistä muutoksista olisi pitänyt ilmoittaa sille muodollisesti, koska ne vaikuttivat koko RTVE:n rahoitusjärjestelmän soveltuvuuteen. Komissio täsmensi, että uudeksi tueksi luokittelu koski ainoastaan muutosta sellaisenaan, joten sillä oli ainoastaan velvollisuus arvioida muutosten laatua ja niiden vaikutuksia tuen soveltuvuuteen.
75. Riidanalaisen päätöksen 54 ja 55 perustelukappaleessa komissio ei siis todennut, että lailla nro 8/2009 käyttöön otetut uudet tukielementit olivat erotettavissa voimassa olleesta tukijärjestelmästä. Päinvastoin, näistä kohdista käy selvästi ilmi, että komissio katsoi, että kyseisellä lailla oli olennaisesti muutettu tiettyjä voimassa olleen tukijärjestelmän osia.
76. Riidanalaisen päätöksen systematiikka vahvistaa tämän tulkinnan. Tutkiessaan tuen soveltuvuutta komissio näet tarkasteli RTVE:n rahoitusjärjestelmää sellaisena kuin se oli muutettuna lailla nro 8/2009 eli RTVE:n eduksi säädettyä tukijärjestelmää, joka koostui paitsi kyseisellä lailla käyttöön otetuista uusista tukielementeistä myös niistä voimassa olleen järjestelmän elementeistä, joita lailla oli olennaisesti muutettu. Näin ollen komissio analysoi yhtäältä riidanalaisen päätöksen 56–60 perustelukappaleessa RTVE:n julkisen palvelun tehtävän muutettua määritelmää. Toisaalta se tutki riidanalaisen päätöksen 67–76 perustelukappaleessa, oliko ylikompensaation vaaraa olemassa, kun otettiin huomioon kyseinen tehtävä ja kaikki RTVE:lle myönnetyt tuet eli kyseisellä lailla käyttöön otetut julkiset rahoitusmuodot ja ne rahoitusmuodot, jotka sisältyivät jo voimassa olleeseen RTVE:n rahoitusjärjestelmään.
77. Näin ollen riidanalaisen päätöksen 54 ja 55 perustelukappaleesta ja sen systematiikasta käy selvästi ilmi, että komissio ei todennut, että laissa nro 8/2009 säädetyt tukielementit muodostivat sellaisen uuden tuen, joka oli erotettavissa RTVE:n voimassa olleesta tukijärjestelmästä.
78. Komission riidanalaisen päätöksen 53 perustelukappaleessa esittämät huomiot eivät aseta tätä päätelmää kyseenalaiseksi. Komissio tosin totesi, että lailla nro 8/2009 käyttöön otetut tai muutetut verotukselliset toimenpiteet olivat erotettavissa RTVE:n silloisesta rahoitusjärjestelmästä. Tästä komissio katsoi, että uudet rahoituslähteet saattoivat vaikuttaa järjestelmän sääntöjenmukaisuuteen sinänsä mutta että ne eivät olleet vaikuttaneet RTVE:lle myönnetyn tuen muihin elementteihin eivätkä tuen mahdollisiin markkinavaikutuksiin.
79. Toisin kuin kantaja väittää, riidanalaisen päätöksen 53 perustelukappaleesta ei kuitenkaan voida päätellä komission katsoneen, että ne tukielementit, joista säädettiin laissa nro 8/2009, olivat erotettavissa RTVE:n eduksi voimassa olleesta rahoitusjärjestelmästä.
80. Ensiksikään tällainen tulkinta ei ole aina mahdollinen. Olisi näet yhtä hyvin tulkittavissa, että komission riidanalaisen päätöksen 53 perustelukappaleessa esittämät huomiot koskivat vain lailla nro 8/2009 käyttöön otettuja tai muutettuja verotuksellisia toimenpiteitä eli siis kyseisen lain verotuksellisia seikkoja. Tällöin komission kyseisessä perustelukappaleessa esittämät huomiot koskisivat yksinomaan kyseisen lain sellaisia puolia, jotka komission mukaan eivät olleet tuen erottamaton osa eivätkä siis voineet vaikuttaa lain soveltuvuuteen yhteismarkkinoille (ks. riidanalaisen päätöksen 61–66 perustelukappale, joita tutkitaan myöhemmin neljännen kanneperusteen tarkastelun yhteydessä). Vastaavasti olisi tulkittavissa, että kyseisessä perustelukappaleessa komissio halusi todeta pelkästään, että Espanjan kuningaskunnalla oli velvollisuus ilmoittaa sille kyseisestä laista mutta ei velvollisuutta ilmoittaa sille uudestaan kaikista RTVE:n voimassa olleen rahoitusjärjestelmän osista (ks. tästä edellä 65 kohta).
81. Toiseksi on huomattava, että vaikka on katsottava, että komission riidanalaisen päätöksen 53 perustelukappaleessa esittämien huomioiden tarkka ulottuvuus ei ole täysin selvä, kantajan tätä perustelukappaletta koskeva tulkinta on joka tapauksessa hylättävä, koska se olisi täysin ristiriidassa kyseisen päätöksen muiden perustelujen ja sen systematiikan kanssa (ks. edellä 72–77 kohta).
82. On siis pääteltävä, että riidanalaisen päätöksen 53 perustelukappaleessa komissio ei todennut, että RTVE:n voimassa olleeseen rahoitusjärjestelmään tehdyt muutokset muodostivat uuden tuen, joka oli täysin erotettavissa kyseisestä järjestelmästä ja joka voi olla erillisen tutkinnan kohteena. Näin ollen – toisin kuin kantaja esittää – komissio ei rikkonut SEUT 108 artiklaa ja asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan c alakohtaa.
83. Toinen kanneperuste on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan.
Kolmas kanneperuste, joka koskee perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämistä voimassa olleen järjestelmän muutoksen erotettavuuden osalta
84. Kolmantena kanneperusteenaan kantajat väittävät, että riidanalaisen päätöksen 53 perustelukappaleessa komissio ei noudattanut perusteluvelvollisuutta. Kantajien mukaan komissio ei perustellut sitä, miten se päätteli, että ne kolme verotuksellista toimenpidettä, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, olivat erotettavissa RTVE:n silloisesta rahoitusjärjestelmästä.
85. Tätä vastoin komissio Espanjan kuningaskunnan ja RTVE:n tukemana katsoo, että riidanalaisen päätöksen perustelut ovat riittävät.
86. Tässä yhteydessä on muistutettava, että SEUT 296 artiklassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaisia, ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen unionin toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. Perusteluvelvollisuuden täyttymistä on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimenpiteen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille toimenpide on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimenpiteen perustelut SEUT 296 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. tuomio 1.7.2009, KG Holding ym. v. komissio, T-81/07–T‑83/07, Kok., EU:T:2009:237, 61 ja 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
87. Ensiksi on hylättävä nyt käsiteltävä kanneperuste siltä osin kuin siinä väitetään, että komissio olisi todennut, että lailla nro 8/2009 käyttöön otetut uudet julkiset rahoituslähteet ja julkisen palvelun tehtävän määritelmän muutos olivat erotettavissa voimassa olleesta rahoitusjärjestelmästä. Kuten edellä 71–83 kohdassa on esitetty, riidanalainen päätös ei sisällä tällaisia komission toteamuksia.
88. Toiseksi riidanalaisen päätöksen 53 perustelukappaleessa esitettyjen komission huomioiden tarkkaa ulottuvuutta koskevista epäilyistä (ks. edellä 80 ja 81 kohta) on muistutettava, että mahdollinen päätöksen perusteluihin sisältyvä ristiriita ei merkitse perusteluvelvoitteen noudattamatta jättämistä, ellei näytetä toteen, että tämän ristiriidan vuoksi päätöksen adressaatti ei voi kokonaan tai osittain saada tietää päätöksen todellisia perusteluja ja että tämän vuoksi päätöksen päätösosalta puuttuu kokonaan tai osittain oikeudellinen perusta (tuomio 12.9.2013, Saksa v. komissio, T‑347/09, EU:T:2013:418, 101 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
89. Tämä edellytys ei kuitenkaan täyty tässä asiassa. Kuten näet on esitetty edellä 72–76 kohdassa, riidanalaisen päätöksen 54 ja 55 perustelukappaleesta samoin kuin kyseisen päätöksen systematiikasta käy ensiksikin selvästi ilmi, että komissio ei katsonut, että lailla nro 8/2009 tehdyt muutokset olivat erotettavissa voimassa olleesta tukijärjestelmästä. Tästä on myös katsottava, että ne syyt, joiden perusteella komissio katsoi, että RTVE:n rahoitusjärjestelmä, sellaisena kuin se oli muutettuna lailla nro 8/2009, soveltui yhteismarkkinoille, käyvät ilmi riidanalaisen päätöksen 56–76 perustelukappaleesta, jossa komissio ei rajoittunut tutkimaan vain lailla nro 8/2009 käyttöön otettujen uusien tukielementtien vaan myös lain nro 17/2006 muutettujen elementtien soveltuvuutta.
90. Kolmanneksi on huomattava, että vaikka oletettaisiin, että komission huomiot riidanalaisen päätöksen 53 perustelukappaleessa olisivat ristiriidassa muiden riidanalaisen päätöksen sisältämien huomioiden kanssa, mitä siis ei ole näytetty toteen, tällainen ristiriita ei voisi vaikuttaa riidanalaisen päätöksen laillisuuteen. Komission kanta ja tosiasialliset perustelut näet käyvät ilmi kyseisen päätöksen 54 ja 55 perustelukappaleesta ja sen systematiikasta (ks. vastaavasti edellä 88 kohdassa mainittu tuomio Saksa v. komissio, EU:T:2013:418, 101 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
91. Kolmas kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Neljäs kanneperuste, joka koskee sitä, että komissio olisi todennut, että ne kolme verotuksellista toimenpidettä, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, eivät olleet erottamaton osa tukea
92. Neljäs kanneperuste koskee perusteluja, jotka esitettiin riidanalaisen päätöksen 61–66 perustelukappaleessa, jossa komissio totesi, että ne kolme verotuksellista toimenpidettä, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, eivät olleet erottamaton osa kyseisellä lailla käyttöön otettua tukitoimenpidettä.
93. Kantajat esittävät, että toisin kuin komissio katsoi, ne kolme verotuksellista toimenpidettä, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, olivat erottamaton osa tällä lailla käyttöön otettuja uusia tukielementtejä. Tästä seuraa, että tuen soveltuvuutta koskevan tutkinnan yhteydessä komission olisi pitänyt tutkia myös näiden kolmen uuden verotuksellisen toimenpiteen yhteensopivuutta unionin oikeuden ja erityisesti valtuutusdirektiivin kanssa.
94. Kanneperuste jakautuu kahteen osaan. Yhtäältä kantajat väittävät, että komissio ei ole noudattanut tukitoimen ja sen rahoituksen väliselle suhteelle asetettuja edellytyksiä. Toisaalta ne vetoavat siihen, että soveltaen asianmukaisia edellytyksiä komission olisi pitänyt todeta, että ne kolme verotuksellista toimenpidettä, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, olivat erottamaton osa tällä lailla käyttöön otettuja tukielementtejä.
Kanneperusteen ensimmäinen osa, joka koskee edellytyksiä, joiden täyttyessä tuen rahoitustapaa on pidettävä erottamattomana osana itse tukea
95. Ensimmäinen osa koskee riidanalaisen päätöksen 61–63 perustelukappaletta. Komissio katsoi 61 perustelukappaleessa, että lain nro 8/2009 mukaan RTVE:n sekarahoitusjärjestelmän korvaamiseen lähes yksinomaan julkisella rahoitusjärjestelmällä liittyi kolmen sellaisen verotuksellisen toimenpiteen käyttöönotto tai muuttaminen, joiden tavoitteena oli kerätä tarvittavat tulot. Komissio muistutti 62 perustelukappaleessa, että silloin, kun vero on erottamaton osa tukea, komission on otettava huomioon tuen rahoitustapa eikä se voi todeta tukijärjestelmää sisämarkkinoille soveltuvaksi, ellei tukijärjestelmä ole unionin oikeuden mukainen. Komissio katsoi 63 perustelukappaleessa, että jotta veron voitaisiin katsoa olevan erottamaton osa tukitoimenpidettä, veron ja tuen välillä on oltava varojen osoittamista koskeva sellainen sitova yhteys, jonka mukaisesti veron tuotto osoitetaan väistämättä tuen rahoittamiseen ja se vaikuttaa suoraan tuen suuruuteen.
96. Kantajat väittävät, että toisin kuin komissio on todennut riidanalaisen tuomion 63 perustelukappaleessa, sen kannalta, että tukitoimen rahoittamiseen tarkoitetut verotukselliset toimenpiteet olisivat erottamaton osa kyseistä tukitoimenpidettä, on riittävää, että ne osoitetaan tuen edunsaajalle. Sitä vastoin se, että verotuksellinen toimenpide vaikuttaa suoraan tuen suuruuteen, ei kantajien mukaan ole välttämätöntä. Tämä olisi vain yksi todiste muiden joukossa.
97. Sitä vastoin komissio Espanjan kuningaskunnan ja RTVE:n tukemana katsoo, että riidanalaisen päätöksen 63 perustelukappaleessa mainitut edellytykset eivät ole virheellisiä. Veron tai maksun ei voida katsoa olevan erottamaton osa tukitoimenpidettä silloin, kun kaksi edellytystä täyttyvät eli ensiksikin se, että veron tuotto osoitetaan välttämättä tuen rahoittamiseen, ja toiseksi se, että veron tuotto vaikuttaa suoraan tuen suuruuteen.
98. Tästä on muistutettava, että EUT-sopimuksessa määrätään täsmällisestä erottelusta yhtäältä SEUT 107–SEUT 109 artiklassa olevien valtiontukia koskevien sääntöjen sekä toisaalta SEUT 116 ja SEUT 117 artiklassa olevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten – muun muassa verosäännösten – välisten eroavaisuuksien aiheuttamia vääristymiä koskevien sääntöjen välillä (ks. vastaavasti tuomio 13.1.2005, Streekgewest, C‑174/02, Kok., EU:C:2005:10, 24 kohta).
99. Tästä seuraa, että periaatteessa verotukselliset toimenpiteet, joilla rahoitetaan jotakin tukitoimenpidettä, eivät kuulu EUT-sopimuksen valtiontukia koskevien määräysten soveltamisalaan (ks. vastaavasti tuomio 13.1.2005, Pape, C‑175/02, Kok., EU:C:2005:11, 14 kohta ja edellä 98 kohdassa mainittu tuomio Streekgewest, EU:C:2005:10, 25 kohta).
100. Kuitenkin silloin, kun verotukselliset toimenpiteet ovat tukitoimen rahoitustapa siten, että ne ovat erottamaton osa kyseistä toimenpidettä, komissio ei voi erottaa tukeen kohdistuvaa tutkintaa sen rahoitustavan vaikutuksien tutkinnasta, koska tällaisessa tilanteessa rahoitustavan yhteensopimattomuus unionin oikeuden kanssa voi vaikuttaa tukijärjestelmän soveltuvuuteen yhteismarkkinoille (ks. edellä 99 kohdassa mainittu tuomio Pape, EU:C:2005:11, 14 kohta, ja edellä 98 kohdassa mainittu tuomio Streekgewest, EU:C:2005:10, 25 kohta).
101. Niistä edellytyksistä, joiden perusteella tuen rahoitustapa on erottamaton osa kyseistä tukea, oikeuskäytännöstä käy ilmi, että veron ja tuen välillä on oltava sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä säädetty varojen osoittamista koskeva sellainen sitova yhteys, jonka mukaisesti veron tuotto osoitetaan väistämättä tuen rahoittamiseen ja se vaikuttaa suoraan tuen suuruuteen ja tämän seurauksena arviointiin tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille (tuomio 15.6.2006, Air Liquide Industries Belgium, C-393/04 ja C‑41/05, Kok., EU:C:2006:403, 46 kohta ja tuomio 22.12.2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, 99 kohta).
102. Tästä oikeuskäytännöstä käy siis yhtäältä ilmi, että jotta veron voitaisiin katsoa olevan erottamaton osa tukitoimenpidettä, kansallisessa lainsäädännössä on välttämättä oltava sellainen sitova säännös, jossa säädetään veron osoittamisesta tuen rahoittamiseen. Tästä seuraa, että kun tällaista säännöstä ei ole, ei voida katsoa, että vero on osoitettu tukitoimen rahoittamiseen, eikä se siis ole osa tuen toteuttamistapaa. Toisaalta pelkästään se seikka, että tällainen säännös on olemassa, ei voi itsessään olla riittävä edellytys sen toteamiselle, että vero on erottamaton osa tukitoimenpidettä. Kun tällainen kansallisen lainsäädännön säännös on olemassa, on tutkittava lisäksi, vaikuttaako veron tuotto suoraan tuen suuruuteen.
103. Toisin kuin kantajat esittävät, on niin, että jotta vero olisi erottamaton osa tukitoimenpidettä, ei siis ole riittävää, että sen tuotto välttämättä osoitetaan kyseisen tuen rahoittamiseen.
104. Siitä oikeuskäytännöstä, johon kantajat viittaavat väitteidensä tueksi, on todettava, että mikään kantajien mainitsemista tuomioista ei voi tukea niiden väitettä, jonka mukaan sen osoittamiseksi, että rahoitustapa on erottamaton osa tukitoimenpidettä, on riittävää osoittaa, että verotuksellisen toimenpiteen perusteella pidätetyt tulot osoitetaan tuensaajalle.
105. Tässä yhteydessä kantajat vetoavat siihen tosiseikkaan, että yhteisöjen tuomioistuin on tietyissä tuomioissa todennut, että verotuksellisen toimenpiteen ja tukitoimen välillä on oltava varojen osoittamista koskeva sitova yhteys ja että jos tällainen yhteys on olemassa, verotuksellisen toimenpiteen tuotto vaikuttaa suoraan tuen suuruuteen.
106. Toisin kuin kantajat esittävät, tuomioista, joihin ne ovat vedonneet (edellä 98 kohdassa mainittu tuomio Streekgewest, EU:C:2005:10, 26 kohta; edellä 99 kohdassa mainittu tuomio Pape, EU:C:2005:11, 15 kohta; tuomio 14.4.2005, AEM ja AEM Torino, C-128/03 ja C‑129/03, Kok., EU:C:2005:224, 46 ja 47 kohta ja tuomio 27.10.2005, Distribution Casino France ym., C-266/04–C-270/04, C-276/04 ja C-321/04–C‑325/04, Kok., EU:C:2005:657, 40 kohta) ei kuitenkaan voida päätellä, että verotuksellisen toimenpiteen suora vaikutus tuen suuruuteen ei ole välttämätön edellytys vaan vain yksi todiste muiden joukossa. Päinvastoin, edellä 98 kohdassa mainitussa tuomiossa Streekgewest (EU:C:2005:10, 28 kohta) yhteisöjen tuomioistuin ei rajoittunut tutkimaan vain sitä, oliko verotuksellisen toimenpiteen ja tukitoimen välillä varojen osoittamista koskeva sitova yhteys, vaan se tutki myös, vaikuttiko mainitun verotuksellisen toimenpiteen tuotto suoraan mainitun tukitoimen suuruuteen.
107. On myös muistutettava, että niissä tuomioissa, joissa yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että tukitoimen ja sen rahoituksen välillä oli erottamaton yhteys, lausumatta nimenomaisesti edellytyksestä siitä, että verotuksellisella toimenpiteellä on oltava suora vaikutus tuen suuruuteen (tuomio 21.10.2003, van Calster ym., C-261/01 ja C‑262/01, Kok., EU:C:2003:571, 55 kohta, ja tuomio 27.11.2003, Enirisorse, C-34/01–C‑38/01, Kok., EU:C:2003:640, kohta), se on tarkastellut tapauksia, joissa tämä edellytys täyttyi.
108. Näin ollen komissio ei tehnyt oikeudellista virhettä katsoessaan, että jotta rahoitustavan voitaisiin katsoa olevan erottamaton osa tukitoimenpidettä, veron ja tuen välillä on oltava varojen osoittamista koskeva sellainen sitova yhteys, jonka mukaisesti veron tuotto osoitetaan väistämättä tuen rahoittamiseen ja se vaikuttaa suoraan tuen suuruuteen.
109. Kanneperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hylättävä.
Kanneperusteen toinen osa, joka koskee kyseisten edellytysten soveltamista
110. Kanneperusteen toinen osa koskee riidanalaisen päätöksen 64–66 perustelukappaletta, joissa komissio totesi, että edellytykset sen toteamiselle, että rahoitustapa oli erottamaton osa tukitoimenpidettä, eivät täyttyneet tässä asiassa.
111. Riidanalaisen päätöksen 64 perustelukappaleessa komissio katsoi, että RTVE:lle myönnettävän tuen määrää laskettaessa otettiin huomioon ainoastaan RTVE:n rahoitustarve sekä yleisradiotoiminnan julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä aiheutuvat arvioidut nettokustannukset. Komission mukaan RTVE:n saama rahoitus oli sekä tosiasiallisesti että oikeudellisesti riippumatonta verojen tuotosta, koska sen määrä riippui yksinomaan julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä aiheutuvista nettokustannuksista. RTVE:n julkisen palvelun tehtävälle säädetty kokonaisrahoitus ei komission mukaan riippunut tiettyjen verotulojen määrästä vaan se maksettiin joka tapauksessa Espanjan valtion talousarviosta. Tältä osin komissio katsoi yhtäältä, että RTVE:n rahoitukseen osoitetut verotulot eivät voineet ylittää kyseisen julkisen palvelun tehtävän nettokustannuksia, kun ylimenevä osuus piti palauttaa mainittuun valtion talousarvioon. Toisaalta komissio katsoi, että jos julkisen palvelun velvoitteen nettokustannukset ylittivät verojen tuoton, erotus katettiin tämän talousarvion määrärahoista. Verojen odotettua suurempi tai pienempi tuotto ei siis komission mukaan aiheuttanut muutoksia säädettyyn rahoitukseen. Jos uusien verojen tuotto ei riittänyt kattamaan mainonnan lopettamisesta syntynyttä alijäämää, tarvittavat varat saatiin lain nro 17/2006 33 §:n mukaisesti samasta talousarviosta.
112. Lisäksi riidanalaisen päätöksen 65 perustelukappaleessa komissio katsoi, että tätä päätelmää ei muuttanut se, että yhteys verojen ja sen tarkoituksen välillä, jota varten ne otettiin käyttöön, mainittiin sekä lain nro 8/2009 perusteluissa että itse lakitekstissä. Kyseisessä laissa ei komission mukaan määritelty verojen ja tuen välisen yhteyden laatua.
113. Lopuksi riidanalaisen päätöksen 66 perustelukappaleessa komissio päätteli, että ne kolme verotoimenpidettä, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, eivät olleet erottamaton osa tukea ja ettei niiden valtuutusdirektiivin vastaisuus näin ollen vaikuttaisi komission päätökseen tukitoimen soveltuvuudesta sisämarkkinoille.
114. Kantajat katsovat, että oikeudelliset virheet rasittavat näitä toteamuksia. Niiden mukaan komission olisi pitänyt todeta, että lain nro 8/2009 5 §:ssä säädetty vero oli erottamaton osa kyseisellä lailla käyttöön otettuja tukielementtejä.
115. Kantajien mukaan lain nro 8/2009 5 §:n 1 ja 7 momentista käy ensiksikin ilmi, että tämän maksun tuotot olivat osa RTVE:n rahoitusta eikä niitä siis tosiasiallisesti ollut osoitettu muihin tarkoituksiin. Muuten niiden kolmen uuden verotoimenpiteen, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin kyseisellä lailla, verovelvollisiin sovellettavat veroprosentit oli määritelty siten, että Espanjan valtio voi kantaa niitä sellaisen määrän, että se saa katettua mainonnan lopettamisesta aiheutuvan alijäämän.
116. Lisäksi – toisin kuin komissio on esittänyt – kantajien mukaan yhteys uusien verotuksellisten toimenpiteiden ja RTVE:lle myönnettävän tuen välillä ei katkennut. Ensiksikään lain nro 17/2006 33 §:stä ei kantajien mukaan voida päätellä, että Espanjan valtiolla olisi velvollisuus järjestää RTVE:lle sen tarvitsemat varat. Toiseksi kantajien mukaan Espanjan valtiontakuu on vain täydentävä ja hypoteettinen, minkä vahvistavat yhtäältä RTVE:n väitteet, joiden mukaan yksityisten operaattorien maksulaiminlyönnit ja virheelliset laskelmat omista maksuosuuksistaan aiheuttavat sille käteisvaraongelman, ja toisaalta se seikka, että Espanjan valtio ei käytännössä ole valmis täyttämään tällaista takuuta. Kolmanneksi komissio ei kantajien mukaan voinut tehokkaasti väittää, että tulojen ylimenevä osuus palautettaisiin Espanjan valtion talousarvioon. Yhtäältä koko verojen tuotto osoitetaan väistämättä RTVE:n rahoittamiseen säädettyyn ylärajaan asti. Toisaalta varojen osoittaminen Espanjan valtion talousarvioon on kantajien mukaan lähinnä teoreettinen ja joka tapauksessa toissijainen vaihtoehto, koska laissa nro 8/2009 säädetään julkisen palvelun velvoitteen nettokustannukset ylittävistä tuloista koostuvan vararahaston perustamisesta.
117. Joka tapauksessa osoittaakseen, että lain nro 8/2009 5 §:ssä säädetty verotuksellinen toimenpide ei ollut erottamaton osa kyseistä tukea, komission olisi kantajien mukaan pitänyt osoittaa, että Espanjan valtio oli sitoutunut rahoittamaan RTVE:n koko talousarvion myös siinä tapauksessa, että vero olisi laiton. Kantajien mukaan kyseisestä laista käy kuitenkin ilmi, että yksityisten operaattorien on kannettava RTVE:n rahoittamisen kustannukset.
118. Komissio Espanjan kuningaskunnan ja RTVE:n tukemana kiistää nämä väitteet.
119. Aluksi on muistutettava, että osoittaakseen, että lain nro 8/2009 5 §:ssä säädetty vero oli erottamaton osa kyseisellä lailla käyttöön otettuja tukielementtejä, kantajat esittävät ensisijaisesti väitteitä, joilla pyritään osoittamaan, että kyseisen verotuksellisen toimenpiteen ja RTVE:n rahoituksen välillä oli välttämätön varojen osoittamista koskeva yhteys.
120. Kuten edellä 101–108 kohdassa on esitetty, se, että verotuksellisen toimenpiteen ja tukitoimen välillä on välttämätön varojen osoittamista koskeva yhteys, ei kuitenkaan ole riittävä edellytys sille, että verotuksellinen toimenpide olisi erottamaton osa tukea. Lisäksi on näytettävä toteen, että verotuksellinen toimenpide vaikuttaa suoraan tuen suuruuteen.
121. Unionin yleinen tuomioistuin katsoo kuitenkin, että tiettyjen kantajien esittämien argumenttien voidaan tulkita koskevan paitsi edellytystä verotuksellisen toimenpiteen ja RTVE:n rahoituksen välisen varojen osoittamista koskevan sitovan yhteyden olemassaolosta, myös edellytystä sen näyttämisestä, että verotuksellinen toimenpide vaikuttaa suoraan tuen suuruuteen.
122. Näin ollen on tutkittava ensimmäiseksi, voivatko kantajien esittämät väitteet asettaa kyseenalaisiksi sitä komission johtopäätöstä, jonka mukaan niiden kolme verotuksellisen toimenpiteen, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, tuotto ei vaikuta suoraan RTVE:lle myönnettävän tuen suuruuteen.
123. Tästä on katsottava, että lain nro 8/2009 mukaan RTVE:lle myönnettävän tuen määrää laskettaessa otetaan huomioon sen yleisradiotoiminnan julkisen palvelun tehtävän, joka sille on uskottu, täyttämisestä aiheutuvat nettokustannukset. Tukimäärä, jonka se saa, ei siis riipu kyseisellä lailla käyttöön otettujen tai muutettujen verotuksellisten toimenpiteiden perusteella kerätyistä tuloista.
124. Yhtäältä on näet niin, että lain nro 17/2006 33 §:n mukaan, sellaisena kuin se on muutettuna lailla nro 8/2009, silloin, kun RTVE:n käytettävissä olevat tulot ylittävät yleisradiotoiminnan julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä aiheutuvat kustannukset, ylimenevä osuus siirretään eri käyttötarkoitukseen. Siltä osin kuin tämä ylimenevä osuus ei ylitä 10 prosenttia RTVE:n talousarviossa arvioiduista vuotuisista menoista, se tilitetään vararahastoon, ja siltä osin kuin osuus ylittää kyseisen rajan, se siirretään valtiolle.
125. Vararahastoon tilitetystä pääomasta lain nro 8/2009 8 §:stä käy ilmi, että sitä ei voida käyttää muuten kuin Espanjan talous- ja finanssiministerin nimenomaisella luvalla ja että jos sitä ei ole käytetty neljän vuoden kuluessa, se on käytettävä Espanjan valtion talousarviosta maksettavien korvausten vähentämiseen. Näin ollen vararahastoon tilitetyn pääoman ei voida katsoa vaikuttavan suoraan RTVE:lle myönnettävän tuen suuruuteen.
126. Lisäksi lain nro 8/2009 3 §:n 2 momentissa säädetään RTVE:n tuloja koskevasta ehdottomasta rajasta, joka oli 1 200 miljoonaa euroa vuosina 2010 ja 2011. Lain mukaan koko tämän rajan ylimenevä osuus siirretään suoraan Espanjan valtion talousarvioon.
127. Toisaalta lain nro 8/2009 2 §:n 2 momentin mukaan siinä tapauksessa, että RTVE:n käytettävissä olevat varat eivät riitä kattamaan yleisradiotoiminnan julkisen palvelun tehtävän täyttämisen kustannuksia, tämä erotus katetaan Espanjan valtion talousarvion määrärahoista.
128. Komissio on siis oikeutetusti todennut, että niiden kolmen verotuksellisen toimenpiteen, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, perusteella kerätyt tulot eivät voineet vaikuttaa suoraan RTVE:n saaman tuen suuruuteen, joka laskettiin yleisradiotoiminnan julkisen palvelun tarjoamisen nettokustannusten perusteella.
129. Yksikään kantajien esittämistä väitteistä ei ole omiaan asettamaan tätä toteamusta kyseenalaiseksi.
130. Ensiksikin, toisin kuin kantajat esittävät, pelkästään se seikka, että ne kolme verotuksellista toimenpidettä, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, otettiin käyttöön RTVE:n kaupallisten tulojen menettämisen korvaamiseksi (ks. riidanalaisen päätöksen 13 perustelukappale), ei riitä osoittamaan, että rahoitustapa on erottamaton osa tukitoimenpidettä. Yhteisöjen tuomioistuin on näet jo todennut, ettei tämä seikka itsessään ole riittävä osoitus veron ja verotuksellisen edun välisestä sitovasta yhteydestä (edellä 98 kohdassa mainittu tuomio Streekgewest, EU:C:2005:10, 26 ja 27 kohta).
131. Toiseksi on hylättävä kantajien väite, jonka mukaan komissio teki virheen, kun se totesi riidanalaisen päätöksen 64 perustelukappaleessa, että lain nro 17/2006 33 §:stä voidaan päätellä, että Espanjan valtiolla oli velvollisuus kattaa yhtäältä julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä aiheutuvien kustannusten ja toisaalta RTVE:n käytettävissä olevien varojen välinen erotus. Tältä osin on riittävää huomauttaa, että lain nro 8/2009 2 §:n 2 momentissa säädetään nimenomaisesti tällaisesta velvollisuudesta ja että siinä viitataan lain nro 17/2006 33 §:n 1 momenttiin, jossa niin ikään säädetään tällaisesta velvollisuudesta.
132. Kolmanneksi kantajat esittävät, että vaikka tällainen velvollisuus teoriassa olisikin olemassa, käytännössä Espanjan valtio ei ole valmis täydentämään RTVE:n talousarviota valtion talousarvion varoista.
133. Myös tämä väite on hylättävä.
134. Tässä yhteydessä on näet muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklan nojalla nostetun kumoamiskanteen yhteydessä unionin toimen lainmukaisuutta on arvioitava toimen toteuttamisajankohtana olemassa olleiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella. Näin ollen komission tekemiä arvioita on tutkittava ainoastaan niiden seikkojen perusteella, jotka olivat komission tiedossa sen arvioidessa asiaa (tuomio 7.2.1979, Ranska v. komissio, 15/76 ja 16/76, Kok., EU:C:1979:29, 7 kohta).
135. On kuitenkin todettava, etteivät kantajat ole esittäneet mitään sellaisia tietoja, joilla voitaisiin osoittaa, että komissiolla oli riidanalaisen päätöksen tekohetkellä sellaisia tietoja, jotka osoittivat, ettei Espanjan valtio ollut valmis täydentämään RTVE:n talousarviota lain nro 8/2009 2 §:n 2 momentin nojalla. On näet niin, että kaikki kantajien tältä osin esittämät asiakirjat ovat ajalta riidanalaisen päätöksen tekopäivän jälkeen eli ajalta 20.7.2010 jälkeen.
136. Neljänneksi kantajat esittävät, että tukitoimen rahoittamiseen tarkoitettua verotuksellista toimenpidettä on pidettävä erottamattomana osana kyseistä tukitoimenpidettä aina paitsi silloin, kun komissio osoittaa, että siinä tapauksessa, että verotuksellinen toimenpide ei ole yhteensopiva unionin oikeuden kanssa, asianomainen jäsenvaltio on sitoutunut rahoittamaan koko tukitoimen.
137. Myös tämä väite on hylättävä.
138. Toki silloin, kun sovellettaessa edellä mainittua kahta edellytystä eli edellytystä verotuksellisen toimenpiteen ja RTVE:n rahoituksen välisen varojen osoittamista koskevan sitovan yhteyden olemassaolosta sekä edellytystä sen näyttämisestä, että verotuksellinen toimenpide vaikuttaa suoraan tuen suuruuteen, verotuksellista toimenpidettä on pidettävä erottamattomana osana tukitoimenpidettä – kuten on sellaisen veronluonteisen toimenpiteen tapauksessa, jossa koko verotuksellisen pidätyksen tuotto tai määrätty osa siitä maksetaan suoraan ja edellytyksettä tuen edunsaajalle – verotuksellisten seikkojen soveltumattomuus vaikuttaa suoraan tukitoimenpiteeseen. Tällöin on näet niin, että veroluonteisen toimenpiteen verotuksellisten seikkojen täydestä tai osittaisesta soveltumattomuudesta seuraa tukitoimen poistaminen tai tuen määrän pienentäminen.
139. Kuitenkin tässä tapauksessa lain nro 8/2009 2 §:n 2 momentissa ja lain nro 17/2006 33 §:ssä säädettiin, että jos rahoituslähteet eivät riittäneet kaikkien RTVE:n julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen kustannusten kattamiseen, Espanjan valtiolla oli velvollisuus maksaa tämä erotus. Nyt käsiteltävässä asiassa tuen suuruus ei siis riippunut suoraan verotuksellisesta toimenpiteestä.
140. Näin ollen komissio katsoi oikeutetusti, että RTVE:lle myönnettävän tuen suuruus ei riippunut suoraan lailla nro 8/2009 käyttöön otettujen tai muutettujen verotuksellisten toimenpiteiden perusteella tehtyjen pidätysten suuruudesta.
141. Kuten edellä 120 kohdassa on esitetty, jotta niiden kolmen verotuksellisen toimenpiteen, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, voitaisiin katsoa olevan erottamaton osa kyseisellä lailla käyttöön otettua tukielementtiä, sekä edellytyksen verotuksellisen toimenpiteen ja tukitoimen välisen varojen osoittamista koskevan välttämättömän yhteyden olemassaolosta että edellytyksen sen näyttämisestä, että kyseinen verotuksellinen toimenpide vaikuttaa suoraan kyseisen tuen suuruuteen, on täytyttävä kumulatiivisesti.
142. Koska jälkimmäinen näistä edellytyksistä ei täyty, kantajien sen osoittamiseksi, että lain nro 8/2009 5 §:ssä säädetyn verotuksellisen toimenpiteen ja RTVE:n rahoituksen välillä on varojen osoittamista koskeva välttämätön yhteys, esittämiä väitteitä ei ole tarvetta tutkia, koska kyseiset väitteet ovat tehottomia.
143. Neljäs kanneperuste on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan.
Viides kanneperuste, joka koskee sitä, että SEUT 106 artiklan 2 kohtaa olisi rikottu ja että perusteluvelvollisuutta ei olisi noudatettu
144. Viides kanneperuste koskee perusteluja, jotka esitettiin riidanalaisen päätöksen 67–73 perustelukappaleessa, joissa komissio tarkasteli kysymystä siitä, oliko ylikompensaation vaaraa ollut olemassa, ja päätteli, että ei ollut olemassa merkkejä siitä, että RTVE:n julkisen palvelun velvoitteen arvioitu vuotuinen korvaus olisi ylittänyt ne kustannukset, jotka tästä palvelusta voi kohtuudella olettaa aiheutuvan, tai että korvauksen määrä ylittäisi nettokustannukset tulevaisuudessakaan. Päätöksen 71 perustelukappaleessa komissio totesi muun muassa seuraavasti:
” Espanja osoitti, että RTVE:n budjettisuunnitelma oli sopusoinnussa aikaisempien varainhoitovuosien budjetoitujen vuosikustannusten kanssa ja ettei ollut mitään syytä epäillä, että pelkkä mainonnan lopettaminen johtaisi välittömästi tai lähitulevaisuudessa kustannusten huomattavaan supistumiseen. RTVE:ltä vaaditaan edelleen suurten katsojamäärien tavoittamista, ja mainonnan lopettamisen vuoksi yhtiön on rahoitettava ja lähetettävä entistä enemmän ohjelmia. Edellisten varainhoitovuosien määriin nähden (1 177 miljoonaa euroa vuonna 2007, 1 222 miljoonaa euroa vuonna 2008 ja 1 146 miljoonaa euroa vuonna 2009), ja kun otetaan huomioon mainoksille aiemmin varatun lähetysajan täyttämiseksi tarvittavista ohjelmista aiheutuvat lisäkustannukset (104 miljoonaa euroa) sekä jäljelle jäävät kaupalliset tulot (laskelmien mukaan vain noin 25 miljoonaa euroa), 1 200 miljoonaa euroa vaikuttaa varovaiselta ja järkevältä vuosibudjetin ylärajalta julkisen palvelun korvaamiseksi. Lisäksi periaate, jonka mukaan julkiselle yleisradioyhtiölle korvataan sen tosiasialliset nettokustannukset, merkitsee väistämättä myös sen suojaamista mainostulojen vaihteluilta.”
145. Viides kanneperuste jakautuu kahteen osaan, joista yksi koskee sitä, että olisi rikottu SEUT 106 artiklan 2 kohtaa, ja toinen koskee sitä, että perusteluvelvollisuutta ei olisi noudatettu.
Kanneperusteen ensimmäinen osa, joka koskee sitä, että SEUT 106 artiklan 2 kohtaa olisi loukattu
146. Kantajat esittävät, että hyväksymällä RTVE:n rahoitusjärjestelmän varmistamatta, ettei siihen liittynyt ylikompensaation vaaraa, komissio rikkoi SEUT 106 artiklan 2 kohtaa.
147. Ensiksi kantajat väittävät, että riidanalaisen päätöksen 71 perustelukappaleessa komissio ei tehnyt tarpeeksi yksityiskohtaista ennakkotarkastusta vaan nojautui pelkkiin aihetodisteisiin. Toiseksi ne esittävät, että komissio ei ottanut huomioon sitä seikkaa, että talouskriisi johti kaupallisten tulojen vähentymiseen vuonna 2010 ja siis RTVE:n kokonaistulojen vähentymiseen.
– Väite, joka koskee sitä, ettei tarpeeksi yksityiskohtaista ennakkotarkastusta olisi tehty
148. Kantajat esittävät, että varmistuakseen siitä, ettei ylikompensaation vaaraa ole olemassa, komission on hankittava yksityiskohtaisia tietoja ja esitettävä päättelynsä siitä, ettei ylikompensaatiota tapahdu, selkeästi. Tällöin komissio ei voi nojautua pelkkiin aihetodisteisiin. Kuitenkin tässä asiassa komissio rajoittui kantajien mukaan vertaamaan sekarahoitusjärjestelmää sovellettaessa RTVE:n käytössä ollutta rahamäärää siihen rahamäärään, joka sillä on käytössään sovellettaessa lailla nro 8/2009 käyttöön otettua lähes yksinomaan julkista rahoitusjärjestelmää. Kantajien mukaan tämä lähestymistapa oli virheellinen, koska julkisen palvelun suorittamisesta lain nro 8/2009 nojalla RTVE:lle aiheutuneet reaalikustannukset olivat laskeneet. Koska RTVE:stä oli tullut toimija, jota mainontamarkkinoille osallistumiseen liittyvät kaupalliset paineet eivät enää koskeneet, saattoi se tarjota erilaista ohjelmistoa, eikä sen enää täytynyt sijoittaa yhtä paljon varoja oikeuksien hankintaan. Kantajien mukaan komissio ei näin ollen riidanalaisen päätöksen 71 perustelukappaleessa voinut rajoittua toteamaan, että RTVE:n edellytettiin edelleenkin tavoittavan suuren katsojamäärän ja että sille aiheutui 104 miljoonaa euroa ylimääräisiä tuotantokustannuksia mainoksille aiemmin varatun lähetysajan täyttämisestä. Lisäksi kantajien mukaan pelkästään jälkikäteisten valvontajärjestelyjen olemassaolo ei riitä sulkemaan pois ylikompensaation vaaraa.
149. Komissio Espanjan kuningaskunnan ja RTVE:n tukemana kiistää nämä väitteet.
150. Tältä osin on aluksi palautettava mieleen SEUT 106 artiklan 2 kohdan sanamuoto ja kyseisen määräyksen oikeudellinen asiayhteys.
151. SEUT 106 artiklan 2 kohdan mukaan yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sovelletaan perussopimusten määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kyseisessä artiklassa määrätään myös, että kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa unionin etujen kanssa.
152. Seuraavien edellytysten on täytyttävä, jotta SEUT 107 artiklassa tarkoitetun valtiontuen voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille SEUT 106 artiklan 2 kohdan nojalla: yhtäältä on oltava niin, että asianomaiselle toimijalle on uskottu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tehtävä sellaisen viranomaistoimen nojalla, jossa määritellään selvästi kyseiset yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palveluvelvoitteet, ja toisaalta toimija ei saa saada ylikompensaatiota eikä valtiollinen rahoitus saa vaikuttaa suhteettomasti kilpailuun ulkopuolisilla markkinoilla (ks. vastaavasti tuomio 12.2.2008, BUPA ym. v. komissio, T‑289/03, Kok., EU:T:2008:29, 181 ja 222 kohta).
153. Tässä asiassa kantajat eivät aseta kyseenalaiseksi komission niitä selvityksiä, joiden mukaan RTVE:lle on uskottu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelun tehtävä sellaisen viranomaistoimen nojalla, jossa määritellään selvästi kyseiset yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palveluvelvoitteet.
154. Sitä vastoin kantajat katsovat, että se komission riidanalaisen päätöksen 73 perustelukappaleessa esittämä toteamus, jonka mukaan ei ollut olemassa merkkejä siitä, että RTVE:lle uskotun julkisen velvoitteen arvioitu vuotuinen korvaus olisi ylittänyt ne kustannukset, jotka tästä palvelusta voi kohtuudella olettaa aiheutuvan, tai että korvauksen määrä ylittäisi nettokustannukset tulevaisuudessakaan, on virheellinen, koska komissio ei tutkinut ylikompensaation vaaraa riittävästi.
155. Ennen tämän väitteen tutkimista on palautettava mieleen ne periaatteet, joita sovelletaan unionin yleisen tuomioistuimen harjoittamaan komission julkisten palvelujen alalla, ja tarkemmin yleisradiotoiminnan alalla, tekemän päätöksen valvontaan.
156. SEUT 14 artiklan mukaan unioni ja jäsenvaltiot huolehtivat kukin toimivaltansa mukaisesti ja perussopimusten soveltamisalalla siitä, että yleistä taloudellista etua koskevat palvelut toimivat sellaisten periaatteiden pohjalta ja sellaisin, erityisesti taloudellisin ja rahoituksellisin, edellytyksin, että ne voivat täyttää tehtävänsä. Artiklassa määrätään myös, että nämä periaatteet ja edellytykset määritetään rajoittamatta perussopimusten mukaista jäsenvaltioiden toimivaltaa tarjota, tilata ja rahoittaa tällaisia palveluja.
157. EU- ja EUT‑sopimusta täydentävästä yleistä etua koskevista palveluista tehdystä pöytäkirjasta nro 26 käy ilmi, että yksi näitä palveluja koskevista unionin yhteisistä arvoista on kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten keskeinen asema ja laaja harkintavalta tarjota, tilata ja järjestää yleistä taloudellista etua koskevia palveluja.
158. EU- ja EUT‑sopimusta täydentävän jäsenvaltioiden julkisen palvelun yleisradiotoiminnasta tehdyn pöytäkirjan nro 29 mukaan jäsenvaltioiden julkinen yleisradiotoiminta liittyy suoraan jokaisen yhteiskunnan demokraattisiin, yhteiskunnallisiin ja kulttuurisiin tarpeisiin samoin kuin tarpeeseen turvata viestinnän moniarvoisuus. Kyseisestä pöytäkirjasta käy myös ilmi, että EUT-sopimuksen määräykset eivät rajoita jäsenvaltioiden toimivaltaa rahoittaa julkista yleisradiotoimintaa, siinä määrin kuin rahoitus myönnetään yleisradioyritykselle kunkin jäsenvaltion antaman, määrittelemän ja järjestämän julkisen palvelun tehtävän täyttämiseksi, ja siinä määrin kuin rahoitus ei vaikuta unionin kauppa- ja kilpailuolosuhteisiin sellaisessa laajuudessa, että se olisi yleisen edun vastaista, kun samalla otetaan huomioon tällaisen julkisen palvelun tehtävän toteuttaminen.
159. Tästä seuraa, että jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta yleisradiotoiminnan julkisen palvelun suorittamisesta maksettavan korvauksen määrittämisen suhteen (ks. analogisesti edellä 152 kohdassa mainittu tuomio BUPA ym. v. komissio, EU:T:2008:29, 220 kohta).
160. Näin ollen komission korvauksen oikeasuhteisuutta koskeva valvonta on rajoitettua (ks. analogisesti edellä 152 kohdassa mainittu tuomio BUPA ym. v. komissio, EU:T:2008:29, 220 kohta).
161. Unionin yleisen tuomioistuimen harjoittamasta komission tällä alalla tekemän päätöksen valvonnasta on katsottava, että komission arvio koskee monimutkaisia taloudellisia seikkoja. Näin ollen unionin yleisen tuomioistuimen harjoittama komission päätöksen valvonta on vielä rajoitetumpaa kuin komission asianomaisen jäsenvaltion toimenpidettä koskeva valvonta. Valvonta rajoittuu sen tarkistamiseen, onko säädetty korvaus välttämätön, jotta kyseinen julkisen palvelun tehtävä voidaan hoitaa taloudellisesti tyydyttävin edellytyksin, tai päinvastoin, onko kyseinen toimenpide selvästi epäasianmukainen tavoiteltuun päämäärään nähden (ks. analogisesti edellä 152 kohdassa mainittu tuomio BUPA ym. v. komissio, EU:T:2008:29, 221 ja 222 kohta).
162. Kantajien esittämästä väitteestä on todettava, että kantajat rajoittuvat väittämään, että komissio ei tutkinut ylikompensaation vaaraa riittävästi, koska se ei tutkinut riittävän yksityiskohtaisesti, vastasiko lain nro 8/2009 3 §:n 2 kohdassa säädetty 1 200 miljoonan euron määrä RTVE:lle sen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuneita kustannuksia.
163. Tästä on ensiksi todettava, että kantajat rajoittuvat kyseenalaistamaan vain yhden RTVE:n rahoitusjärjestelmään liittyvän valvontajärjestelyn, vaikka kyseiseen järjestelmään liittyy koko joukko valvontajärjestelyjä, joiden tarkoituksena on varmistaa, että RTVE saa käyttöönsä vain sen tehtävän täyttämiseksi välttämättömät varat.
164. Tästä on aluksi huomautettava, että RTVE:n toiminnan taloudellinen ulottuvuus määrittyy sille uskottujen julkisen palvelun velvoitteiden perusteella. Näin ollen lain nro 8/2009 3 §:n 2 kohdasta käy ilmi, että RTVE:n toiminta määräytyy lainsäätäjän hyväksymän, yhdeksänvuotisen puitetehtävän (ks. lain nro 17/2006 4 §:n 1 kohta) ja hallituksen hyväksymien, kolmivuotisten, puitetehtävää konkretisoivien sopimusohjelmien (ks. lain nro 17/2006 4 §:n 2 kohta) perusteella. Näissä asiakirjoissa on oltava tietoja RTVE:n toiminnan taloudellisesta ulottuvuudesta samoin kuin sen vuotuisen kasvun rajoista ja tämä taloudellinen ulottuvuus on laskettava ottaen huomioon ne julkisen palvelun velvoitteet, jotka RTVE:lle on uskottu.
165. Toiseksi on muistutettava, että RTVE:n rahoituslähteet on suunniteltu siten, että ylikompensaatio ei ole mahdollista. Kuten edellä 6–9 kohdassa on esitetty, RTVE:tä rahoitetaan eri lähteistä, jotka on lueteltu lain nro 8/2009 2 §:n 1 momentissa. Pääasiallisia rahoituslähteitä ovat yhtäältä niiden kolmen verotuksellisen toimenpiteen tuotot, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin mainitun lain 4–6 §:llä, ja toisaalta Espanjan valtion talousarviosta maksettava vuotuinen korvaus, joka mainitaan lain 2 §:n 1 kohdan a alakohdassa. Vuotuisen korvauksen määrää laskettaessa voidaan siis muokata alustavasti RTVE:n käytössä tiettynä varainhoitovuotena olevien tulojen suuruutta. Kuitenkin vuotuisen korvauksen suuruudesta lain nro 17/2006 33 §:n 1 kohdassa säädetään, että korvaus on laskettava siten, että korvauksen ja muiden RTVE:n käytettävissä olevien tulojen yhteenlaskettu määrä ei ylitä niiden julkisen palvelun velvoitteiden, jotka yhtiön on täytettävä kyseisen tilikauden aikana, kustannuksia.
166. Lisäksi lain nro 17/2006, sellaisena kuin se on muutettuna lailla nro 8/2009, 33 §:n 2 kohdassa säädetään, että jos varainhoitovuoden päättyessä todetaan, että RTVE:lle maksettu korvaus ylittää yleisradiotoiminnan julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä kyseisen varainhoitovuoden aikana aiheutuneet nettokustannukset, se ylimenevä osuus, jota ei tilitetä vararahastoon, vähennetään seuraavalle varainhoitovuodelle Espanjan valtion talousarviossa varatuista määrärahoista.
167. Lopuksi on niin, että RTVE:n rahoitusjärjestelmään liittyy myös jälkikäteisiä valvontaelementtejä. Kuten komissio totesi riidanalaisen päätöksen 72 perustelukappaleessa, ensiksikin RTVE:n rahoitusjärjestelmään kuuluu budjettivalvontajärjestelyjä sisäisen tarkastuksen, Espanjan valtionhallinnon tarkastusviraston toimeenpaneman tarkastuksen ja yksityisen tilintarkastusyrityksen suorittaman ulkoisen tarkastuksen muodossa, toiseksi Espanjan parlamentti ja Espanjan audiovisuaalialan viranomainen valvovat RTVE:n julkisen palvelun tehtävän täyttämistä sekä vuotuista tilinpäätöstä, ja kolmanneksi Espanjan tilintarkastustuomioistuin tekee tarkastuksen.
168. Edellä 164–167 kohdassa mainitut valvontajärjestelyt ovat tosin abstrakteja. On kuitenkin muistutettava, että riidanalaisessa päätöksessä komissio tutki tukijärjestelmän soveltuvuutta. Näin ollen se saattoi rajoittua tutkimaan, oliko olemassa riittäviä valvontajärjestelyjä sen varmistamiseksi, että RTVE:lle tiettynä varainhoitovuotena tätä järjestelmää sovellettaessa myönnettävän tuen kokonaismäärä ei ylitä sille uskotun yleisradiotoiminnan julkisen palvelun tehtävän täyttämisen nettokustannuksia.
169. On todettava, etteivät kantajat esitä väitteitä, joilla nimenomaisesti pyrittäisiin asettamaan kyseenalaiseksi edellä 164–167 kohdassa mainittujen valvontajärjestelyjen tehokkuus. Siltä osin kuin ne väittävät, että komissio ei voinut riidanalaisessa päätöksessä viitata aikaisempiin RTVE:n rahoitusta koskeviin päätöksiinsä, on muistutettava, että komissiolla oli velvollisuus tutkia RTVE:n voimassa olleen rahoitusjärjestelmän soveltuvuutta vain siltä osin kuin lailla nro 8/2009 oli vaikutettu siihen (ks. edellä 65 kohta). Näin ollen siltä osin kuin RTVE:n vanhaan rahoitusjärjestelmään kuuluvien valvontajärjestelyjen tehokkuutta ei asetettu kyseenalaiseksi laissa nro 8/2009 säädetyillä muutoksilla, sille, että komissio viittasi näitä järjestelyjä koskevaan aikaisempaan analyysiinsä, ei ollut mitään estettä.
170. Toiseksi tarkasteltaessa tarkemmin kantajien niitä väitteitä, jotka koskevat komission riidanalaisen päätöksen 71 perustelukappaleessa esittämiä arvioita, on tutkittava lain nro 8/2009 3 §:n 2 momentissa säädetyn 1 200 miljoonan euron tarkoitusta, ennen kuin arvioidaan, oliko komission harjoittama valvonta riittämätöntä.
171. Aluksi 1 200 miljoonan euron tarkoituksesta on muistutettava, että komissio ei hyväksynyt rahoitusjärjestelmää, jonka mukaan RTVE:llä on tiettynä varainhoitovuotena käytössään näin suuri talousarvio. Kuten edellä 164–167 kohdassa on esitetty, laissa nro 8/2009 säädetään järjestelyistä, joiden tarkoituksena on varmistaa, että RTVE:lle myönnettävä tuki vastaa sen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen nettokustannuksia. Lain nro 8/2009 3 §:n 2 kohdassa säädetään siis 1 200 miljoonan euron ehdottomasta RTVE:n talousarvion ylärajasta eli rajasta, jota ei voida ylittää, vaikka RTVE:n talousarvio voisi olla tätä suurempi, jos ainoa merkityksellinen kriteeri olisi ollut mainittu yhtiön julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen kustannusten määrä. Tätä ylärajaa sovellettaessa RTVE:n talousarvio ei voi ylittää 1 200 miljoonan euron enimmäismäärää, mutta se voi olla sitä matalampi, jos tiettynä varainhoitovuotena julkisen palvelun tehtävän täyttämisen kustannukset ovat vähemmän korkeat.
172. Tästä seuraa ensiksikin, että on hylättävä kantajien väite, joka koskee sitä, että RTVE:n julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen kustannukset voisivat mahdollisesti olla alle 1 200 miljoonaa euroa. Edellä 164–167 kohdassa mainituilla valvontajärjestelyillä näet varmistetaan, että tällaisessa tapauksessa tietyn varainhoitovuoden tuen määrä rajoittuu yleisradiotoiminnan julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuviin nettokustannuksiin.
173. Toiseksi kantajien väitteistä, jotka koskevat sitä, että komission harjoittama valvonta ei olisi ollut riittävän syvällistä 1 200 miljoonan euron enimmäisrajan osalta, on muistutettava, että jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta yleisradiotoiminnan julkisen palvelun toteuttamisesta maksettavan korvauksen määrittämisen suhteen ja että, kun tarkastellaan yleisradiotoiminnan julkisen palvelun velvoitteesta maksettavan korvauksen oikeasuhteisuuden valvontaa, komission valvonta on rajoitettua ja unionin yleisen tuomioistuimen harjoittama komission päätöksen valvonta on vielä rajoitetumpaa (ks. edellä 159–161 kohta). Unionin yleisen tuomioistuimen harjoittama valvonta rajoittuu siis sen tutkimiseen, oliko komissio mahdollisesti tehnyt ilmeisen arviointivirheen.
174. Kuitenkaan tässä asiassa millään kantajien esittämistä väitteistä ei voida osoittaa, että riidanalaisen päätöksen 71 perustelukappaleessa esitetyt arviot, joiden mukaan 1 200 miljoonan euron yläraja vaikutti varovaiselta, olisivat olleet ilmeisiä arviointivirheitä.
175. Ensiksi, kuten komissio esitti riidanalaisen päätöksen 71 perustelukappaleessa, 1 200 miljoonan euron määrä vastasi keskimääräistä sekarahoitusjärjestelmän aikana RTVE:n käytössä ollutta talousarviota.
176. Toiseksi riidanalaisen päätöksen 71 perustelukappaleesta käy ilmi, että komissio otti yhtäältä huomioon mainoksille aiemmin varatun lähetysajan täyttämisestä aiheutuvien 104 miljoonan euron lisäkustannusten ja niiden kustannusten, jotka syntyvät laissa nro 8/2009 RTVE:lle säädettyjen ohjelmistoa koskevien julkisen palvelun lisävelvoitteiden täyttämisestä, olemassaolon sekä toisaalta katsoi, ettei ollut mitään syytä olettaa, että mainonnan lopettaminen saattaisi johtaa RTVE:n todellisten kustannusten huomattavaan vähenemiseen.
177. Toisin kuin kantajat esittävät, nämä arviot eivät olleet ilmeisen virheellisiä. Sitä, että julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä RTVE:lle aiheutuneet kustannukset olisivat muuttuneet niitä kustannuksia, jotka sille aiheutuivat laissa nro 17/2006 säädettyä järjestelmää sovellettaessa, olennaisesti matalammiksi, ei näet ole näytetty toteen. Riidanalaisen päätöksen 59 perustelukappaleessa komissio tosin totesi, että RTVE:n poistaminen mainontamarkkinoilta saattoi osaltaan vahvistaa sen julkisen palvelun tehtävää tekemällä yhtiön ohjelmistosta vähemmän riippuvaisen kaupallisista näkökohdista ja kaupallisten tulojen vaihteluista. Toisin kuin kantajat esittävät, on kuitenkin niin, että pelkästään siitä seikasta, että RTVE:stä olisi tullut toimija, jota mainontamarkkinoille osallistumiseen liittyvät kaupalliset paineet eivät enää koskeneet, ei voida päätellä, että se olisi voinut tarjota sellaista erilaista ohjelmistoa, jonka avulla se voisi toimia olennaisesti matalammin kustannuksin. SEUT 106 artiklan 2 kohta ei näet estä sitä, että jäsenvaltio määrittelee yleisradiotoiminnan julkisen palvelun tehtävän laajasti siten, että julkinen yleisradioyhtiö voi tarjota tasapainoista ja monipuolista ohjelmistoa säilyttäen samalla tietyn katsojamäärän (yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio 26.6.2008, SIC v. komissio, T‑442/03, EU:T:2008:228, Kok., 201 kohta).
178. Kolmanneksi, toisin kuin kantajat esittävät, komissio ei tehnyt ilmeistä arviointivirhettä, kun se ei tutkinut tarpeeksi, saattoivatko siirtyminen lähes yksinomaan julkiseen rahoitusjärjestelmään ja julkisen palvelun velvoitteiden muuttaminen vaikuttaa RTVE:lle aiheutuviin kustannuksiin. Kun otetaan huomioon se seikka, että lain nro 8/2009 3 §:n 2 momentissa säädetty 1 200 miljoonan euron määrä on vain RTVE:n talousarvion yläraja ja että edellä 164–167 kohdassa esitetyillä järjestelyillä varmistetaan, että RTVE:lle myönnettävät tuet eivät ylitä sen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen nettokustannuksia, on näet niin, ettei komissiolla ollut velvollisuutta tutkia asiaa yksityiskohtaisemmin.
179. Neljänneksi siltä osin kuin kantajat väittävät, että komission olisi pitänyt reagoida tiettyjen kansallisten viranomaisten esittämiin huomautuksiin, on todettava, että riidanalaisen päätöksen 69 perustelukappaleessa komissio esitti itsekin epäilyjä toimenpiteen oikeasuhteisuudesta mutta päätteli asiaa tarkasteltuaan, ettei ylikompensaation vaaraa ollut olemassa. Joka tapauksessa se seikka, että k omissio ei ole tarkastellut yksityiskohtaisesti kaikkia kansallisten hallintoviranomaisten lakiesityksestä esittämiä kriittisiä huomautuksia, ei sellaisenaan voi osoittaa, että komissio olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen, erityisesti, kun kyse on alasta, jolla jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta ja komission harjoittama valvonta on rajoitettua.
180. Näin ollen kantajat eivät ole osoittaneet, että se riidanalaisen päätöksen 71 perustelukappaleessa esitetty arvio, jonka mukaan 1 200 miljoonan euron yläraja vaikuttaa varovaiselta, olisi ollut ilmeisen virheellinen.
181. Kun otetaan huomioon edellä esitetyt perustelut, on hylättävä väite, joka koskee sitä, ettei tarpeeksi yksityiskohtaista ennakkotarkastusta olisi tehty.
– Väite, joka koskee sitä, ettei kaupallisten tulojen vähentymistä olisi otettu huomioon
182. Kantajat esittävät, että komissio ei ottanut huomioon sitä seikkaa, että talouskriisi johti kaupallisten tulojen vähentymiseen vuonna 2010 ja näin ollen myös RTVE:n kokonaistulojen vähentymiseen.
183. Komissio Espanjan kuningaskunnan ja RTVE:n tukemana kiistää tämän väitteen.
184. Tästä on huomautettava, että jo lailla nro 17/2006 perustetussa sekarahoitusjärjestelmässä RTVE:n talousarvion laskemisen kriteerinä ei ollut kaupallisten tulojen määrä vaan julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuvat kustannukset. Kuten riidanalaisen päätöksen seitsemännestä perustelukappaleesta käy ilmi, sekarahoitusjärjestelmässä Espanjan valtion maksama talousarviokorvaus oli jo vuonna 2009 suurempi siitä syystä, että RTVE:n mainostulojen vähentyminen oli ollut havaittavissa tuon vuoden aikana.
185. Näin ollen pelkästään se seikka, että komissio ei olisi ottanut huomioon sitä, että sekarahoitusjärjestelmässä RTVE:n mainosajan myynnistä saamat kaupalliset tulot olivat vähentyneet, ei riitä osoittamaan, että komissio teki ilmeisen arviointivirheen.
186. Näin ollen myös tämä väite ja siis myös viidennen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä kokonaisuudessaan.
Kanneperusteen toinen osa, joka koskee sitä, että perusteluvelvollisuutta ei olisi noudatettu
187. Kantajat esittävät, että komissio jätti noudattamatta SEUT 296 artiklassa tarkoitettua perusteluvelvollisuutta. Yhtäältä kantajien mukaan komissio ei perustellut riittävästi sitä arviota, että ylikompensaation vaaraa ei ollut olemassa. Toisaalta kantajien mukaan komissio ei lausunut riittävästi kilpailun vääristymisistä, jotka kantajien mukaan syntyivät lailla nro 8/2009 käyttöön otetuista maksujen suorittamisvelvollisuuksista.
– Ensimmäinen väite, joka koskee sitä, ettei ylikompensaation vaaran puuttumista olisi perusteltu riittävästi
188. Kantajat esittävät, että komissio ei perustellut riittävästi riidanalaista päätöstä ylikompensaation vaaran puuttumisen syiden osalta. Ensiksikin kantajien mukaan komission olisi pitänyt ottaa laajemmin huomioon tiettyjen kansallisten viranomaisten esittämät ylikompensaatioepäilyjä koskevat huomautukset. Toiseksi komissio ei kantajien mukaan antanut mitään yksityiskohtaisia tietoja RTVE:n lähivuosien liiketoimintasuunnitelmasta tai julkisen palvelun tarjoamisen nettokustannuksista. Lukuun ottamatta riidanalaisen päätöksen 71 perustelukappaleessa toistettua komission suppeaa päättelyä, mistään muusta perustelusta ei kantajien mukaan voida päätellä, mihin tietoihin komission päättely perustui. Kantajien mukaan niiden oli näin ollen mahdotonta esittää päätöksen perusteella muita huomautuksia kuin ne huomautukset, jotka ne kanteessaan esittivät. Lisäksi kantajien mukaan komissio ei voinut viitata aikaisemman RTVE:tä koskeneen päätöksen perusteluihin.
189. Komissio RTVE:n tukemana katsoo, että se perusteli riidanalaisen päätöksen 67–69 ja 71–73 perustelukappaleessa riittävästi sitä päätelmäänsä, jonka mukaan todisteita ylikompensaatiosta ei ollut.
190. Edellä 86 kohdassa mieleen palautetuista perusteluvelvollisuudesta johtuvista vaatimuksista on todettava, että riidanalaisen päätöksen perustelut olivat riittäviä.
191. Ensiksikin, toisin kuin kantajat esittävät, sen komission päätelmän, jonka mukaan ylikompensaation vaaraa ei ollut olemassa, perustana olleet riidanalaisen päätöksen perustelut eivät rajoittuneet riidanalaisen päätöksen 71 perustelukappaleeseen. Mainitun päätöksen 67–73 perustelukappaleessa komissio näet viittasi myös edellä 164–167 kohdassa mainittuihin valvontajärjestelyihin. Tässä yhteydessä on myös katsottava, että komissio viittasi kyseisiin järjestelyihin myös päätöksen 14, 16 ja 17 perustelukappaleessa.
192. Toiseksi kantajien väitteestä, joka koskee sitä, että osa näistä huomautuksista ovat abstrakteja, on riittävää palauttaa mieleen, että riidanalaisesta päätöksestä käy selvästi ilmi, että komissio rajoittui hyväksymään tukijärjestelmän, jolla RTVE:n eduksi voidaan myöntää tuki, joka vastaa sen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen nettokustannuksia, eikä se lausunut 1 200 miljoonan euron suuruisen tuen soveltuvuudesta.
193. Lisäksi siltä osin kuin kantajat esittävät, että komission olisi pitänyt reagoida tiettyjen kansallisten viranomaisten esittämiin huomautuksiin, on todettava, että komissio on perustellut tekemäänsä päätöstä riittävästi, jos päätöksestä ilmenee selkeästi ja yksiselitteisesti komission päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden, kun taas sitä, että perusteluissa eriteltäisiin kaikki merkitykselliset oikeudelliset ja tosiseikkoja koskevat yksityiskohdat, ei edellytetä. Mainittuaan riidanalaisen päätöksen 67–76 perustelukappaleessa ne syyt, joiden perusteella toimenpide oli oikeasuhteinen, komissiolla ei siis ollut velvollisuutta vastata erityisesti kaikkiin kansallisten hallintoviranomaisten lakiesityksestä esittämiin kriittisiin huomautuksiin.
Näin on erityisesti, kun kyse on sellaisesta alasta, jolla jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta ja jolla komission harkintavalta näin ollen on rajoitettua.
194. Lisäksi toisin kuin kantajat esittävät, mikään ei estä sitä, että komissio viittaa aiempiin päätöksiinsä, jotka koskivat RTVE:n rahoitusta ja olivat siis osa riidanalaisen päätöksen asiayhteyttä edellä 86 kohdassa mainitun oikeuskäytännön tarkoittamalla tavalla. Tässä asiassa komissiolla oli syytä viitata aiempiin päätöksiinsä erityisesti, koska suuri osa kyseisistä valvontajärjestelyistä oli otettu käyttöön jo lailla nro 17/2006 ja koska se näin ollen saattoi rajoittua tutkimaan, olivatko lailla nro 8/2009 tehdyt muutokset asettaneet sen alkuperäisen näitä järjestelyjä koskevan arvion kyseenalaiseksi (ks. edellä 65 kohta).
195. Lopuksi siitä kantajien väitteestä, jonka mukaan ne eivät voineet riidanalaisen päätöksen perusteella esittää muita huomautuksia kuin ne huomautukset, jotka ne esittivät kanteessaan, unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että mikään ei estänyt kantajia esittämästä väitteitä RTVE:n rahoitusjärjestelmän sisältämien valvontajärjestelyjen tehokkuuden kyseenalaistamiseksi. Ne eivät kuitenkaan ole esittäneet mitään väitteitä tältä osin.
196. Näin ollen viidennen kanneperusteen toisen osan ensimmäinen väite on hylättävä.
– Toinen väite, joka koskee maksun suorittamisvelvoitteiden aiheuttamia vääristymisiä
197. Kantajat esittävät, että komissio jätti noudattamatta perusteluvelvollisuutta, koska se ei lausunut riittävästi niistä kilpailun vääristymisistä, jotka kantajien mukaan aiheutuivat maksun suorittamisvelvollisuuksista, muun muassa niiden kilpailukyvyn heikentymisestä suhteessa RTVE:hen. Kantajien mukaan se riidanalaisen päätöksen 53 perustelukappaleessa esitetty arvio, jonka mukaan ne kolme verotuksellista toimenpidettä, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lain nro 8/2009 4–6 §:llä, olivat erotettavissa RTVE:n silloisesta rahoitusjärjestelmästä, ei ollut riittävä perustelu. Vastauskirjelmässä kantajat väittävät myös, että lakiin nro 8/2009 liittyy syrjivä elementti, koska vain ne operaattorit, joiden maantieteellinen toiminta-alue kattaa koko Espanjan valtion tai on yhtä itsehallintoaluetta laajempi, ovat velvollisia maksamaan kyseistä veroa eikä muiden operaattoreiden tarvitse kantaa RTVE:n rahoittamisen kustannuksia.
198. Komissio ja RTVE kiistävät nämä väitteet, ja RTVE kyseenalaistaa sen, voidaanko kantajien vastauskirjelmässä esittämää väitettä ottaa tutkittavaksi.
199. Viidennen kanneperusteen toisen osan toinen väite on myös hylättävä ilman, että on tarpeen lausua kantajien vastauskirjelmässä esittämän väitteen tutkittavaksi ottamisesta. Riittää näet, että palautetaan mieleen, että riidanalaisen päätöksen 61–66 perustelukappaleessa komissio esitti ne syyt, joiden perusteella ne kolme verotuksellista toimenpidettä, jotka otettiin käyttöön tai joita muutettiin lailla nro 8/2009, eivät olleet erottamaton osa kyseisellä lailla käyttöön otettuja tukielementtejä, ja että niiden soveltuvuutta yhteismarkkinoille ei siis ollut tutkittava riidanalaisen päätöksen tekemiseen johtaneen menettelyn yhteydessä.
200. Näin ollen kanneperusteen toinen osa ja siis myös viides kanneperuste on hylättävä kukin kokonaisuudessaan.
201. Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen vuoksi kanne on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
202. Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantajat ovat hävinneet asian kaikkien vaatimustensa osalta, kantajat vastaavat omista kuluistaan ja ne on velvoitettava korvaamaan yhteisvastuullisesti komission ja RTVE:n oikeudenkäyntikulut viimeksi mainittujen tahojen vaatimusten mukaisesti.
203. Työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Näin ollen Espanjan kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Telefónica de España, SA ja Telefónica Móviles España, SA vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan Euroopan komission ja Corporación de Radio y Televisión Española, SA:n (RTVE) oikeudenkäyntikulut.
3) Espanjan kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.