61973C0037
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL SR. JEAN-PIERRE WARNER
PRESENTADAS EL 11 DE OCTUBRE DE 1973 (
1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
Estos asuntos llegan al Tribunal de Justicia a través de sendas peticiones de decisión prejudicial presentadas por el Arbeidsrechtbank d'Anvers. Dichas peticiones plantean cuestiones de importancia considerable que se refieren a los efectos del Arancel Aduanero Común.
Una Ley belga de abril de 1960, modificada en julio de 1962, disponía que (salvo excepciones sin importancia) todas las importaciones a Bélgica de diamantes en bruto estarían sometidas a una cotización de 1/3 % de su valor a beneficio del Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders. Como su nombre indica, dicho organismo se ocupa de suministrar determinadas prestaciones de seguridad social en beneficio de los trabajadores de la industria belga del diamante; dicho organismo es el demandante en los asuntos pendientes ante el Arbeidsrechtbank. Mediante tales acciones, pretende que los demandados, importadores de diamantes en bruto a Bélgica, le paguen las cotizaciones debidas correspondientes al año 1968, así como las multas e intereses, en aplicación de la mencionada Ley. Entre otros argumentos, las partes demandadas alegan que la percepción de dichas cotizaciones y, por consiguiente, también las multas e intereses correspondientes, es contraria al Derecho comunitario.
No es la primera vez que se plantea la cuestión de la compatibilidad de dicha Ley belga con el Derecho comunitario. Como se recordará, ya se planteó en los asuntos acumulados 2/69 y 3/69, Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders (↔ Rec. 1969, p. 211). En aquellos asuntos, el Tribunal de Justicia estimó que, en realidad, las cotizaciones como las que establecía dicha Ley constituían exacciones de efecto equivalente al de los derechos de aduana, en el sentido de los artículos 9 y 12 del Tratado CEE. De ello se sigue que un Estado miembro no podía establecer tales exacciones a las importaciones procedentes de otros Estados miembros. Pero el Tribunal de Justicia estimó que no existía disposición alguna del Tratado que prohibiera establecer tales exacciones a las importaciones procedentes de países terceros, en todo caso, durante el período anterior al establecimiento del arancel aduanero común. En aquellos asuntos, el Tribunal de Justicia no debía pronun ciarse sobre la situación que podía presentarse con las importaciones procedentes de países terceros después del establecimiento del arancel aduanero común, puesto que las cotizaciones entonces debatidas se referían al período transcurrido entre el 1 de enero de 1960 y el 30 de septiembre de 1963. El Tribunal de Justicia no se pronunció sobre esta situación, limitándose a declarar que la adopción unilateral o el mantenimiento de dichas exacciones por parte de un Estado miembro podía dificultar la consecución de los objetivos que persigue la aplicación uniforme del arancel aduanero común a todos los Estados miembros en las relaciones con países terceros, especialmente, cuando el principio de la libre circulación de mercancías admitidas en libre práctica en un Estado miembro no basta para corregir los efectos de dichas medidas nacionales. En tales casos, puede plantearse la cuestión de si el Tratado restringe implícitamente la libertad de los Estados miembros en esta materia. Habría sido imposible manifestar una salvedad con mayor prudencia.
Al ajustarse a la decisión del Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados 2/69 y 3/69, la parte demandante en el asunto principal desistió de las pretensiones relativas a las cotizaciones que se referían a las importaciones efectuadas por las partes demandadas a partir de otros Estados miembros (lo que constituía una parte relativamente pequeña de sus importaciones totales) y el Arbeidsrechtbank afirmó que ninguna disposición del Derecho comunitario prohibía la percepción de cotizaciones sobre las importaciones de las demandadas procedentes de países terceros durante el período transcurrido hasta el 1 de julio de 1968, fecha en la que efectivamente el Reglamento (CEE) no 950/68 del Consejo estableció el arancel aduanero común. Las cuestiones planteadas por el Arbeidsrechtbank al Tribunal de Justicia, por consiguiente, se refieren únicamente a las importaciones procedentes de países terceros posteriores al 1 de julio de 1968. En otras palabras, el Tribunal de Justicia deberá pronunciarse sobre las cuestiones no resueltas en los asuntos acumulados 2/69 y 3/69.
La alegación de las partes demandadas se funda principalmente en dos argumentos: el primero consiste en que es intrínsecamente incompatible con el establecimiento del Arancel Aduanero Común para todos los Estados miembros -uno de los objetivos del Tratado- que dichos Estados establezcan o mantengan exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana sobre las importaciones de países terceros. El segundo es que, por ello, el artículo 5 del Tratado impone a todo Estado miembro la obligación de abstenerse de adoptar o de mantener dichas exacciones después del establecimiento del Arancel Aduanero Común.
Es superfluo enumerar los atrayentes y convincentes argumentos presentados por las partes demandadas en apoyo de sus pretensiones. Confieso que lamento haber llegado a la conclusión de que deben ser desestimados.
Se trata fundamentalmente de una cuestión de interpretación del Tratado.
El Tratado menciona por primera vez el Arancel Aduanero Común en el artículo 3, que enumera las «acciones» que debe desarrollar la Comunidad para la consecución de los objetivos fijados en el artículo 2. Entre estas «acciones», las dos primeras son:
«a)
la supresión, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas a la entrada y salida de las mercancías, así como de cualesquiera otras medidas de efecto equivalente;
b)
el establecimiento de un Arancel Aduanero Común y de una política comercial común respecto de terceros Estados».
También se mencionan, entre otros elementos:
«d)
el establecimiento de una política común en el sector de la agricultura;
e)
el establecimiento de una política común en el sector de los transportes;
f)
el establecimiento de un régimen que garantice que la competencia no será falseada en el mercado común».
Se aprecia inmediatamente que, si bien la supresión de las medidas de efecto equivalente a los derechos de aduana está expresamente mencionada en la letra a), en relación con el comercio entre los Estados miem bros, ninguna mención de este tipo figura en la letra b) a propósito del comercio con Estados terceros. Se suscita así la cuestión de si los autores del Tratado consideraron que forma parte integrante del establecimiento de un Arancel Aduanero Común la supresión efectuada individualmente por los Estados miembros de las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana sobre el comercio con países terceros, o bien, si consideraron dicha supresión como un factor del establecimiento de políticas comunes en otros sectores, y, en particular, de una política comercial común y de una política agrícola común. Para encontrar la respuesta a esta cuestión, se deberán considerar las posteriores disposiciones del Tratado, como indica el propio artículo 3.
De entre ellas, las que se refieren a la unión aduanera anunciada en el apartado 1 del artículo 9, me interesan más directamente. No pienso que el apartado 1 del artículo 9 aclare realmente el problema. Según esta disposición:
«La Comunidad se basará en una unión aduanera, que abarcará la totalidad de los intercambios de mercancías y que implicará la prohibición, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana de importación y de exportación y de cualesquiera exacciones de efecto equivalente, así como la adopción de un arancel aduanero común en sus relaciones con terceros países.»
Lo que demuestra que en el pensamiento de los autores del Tratado existía, por una parte, una afinidad entre la supresión de los derechos de aduana y de las exacciones de efecto equivalente entre los Estados miembros y, por otra, el establecimiento de un Arancel Aduanero Común, afinidad que no comparten las otras actividades mencionadas en las letras a) y b) del artículo 3, a saber, la supresión, entre los Estados miembros, de las restricciones cuantitativas y de las medidas de efecto equivalente, y la adopción de una política comercial común respecto de países terceros. Dicho artículo no va más allá.
Tampoco creo que el artículo 10, al que las partes también se refieren en sus alegaciones, conduzca a una conclusión especial. Evidentemente, dicho artículo considera el pago de exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana sobre las mercancías importadas de países terceros a los Estados miembros. Pero puede tratarse de exacciones que percibía un determinado Estado miembro antes del establecimiento del arancel aduanero común, o de exacciones impuestas por la propia Comunidad. Es evidente que el artículo 10 no concede a los Estados miembros, con carácter individual, el privilegio de imponer dichas exacciones a perpetuidad. La misma reflexión puede aplicarse al apartado 2 del artículo 112, que contiene una alusión similar.
La lectura de los artículos del Tratado que figuran en el Capítulo «Unión aduanera» me ha convencido, como ya he señalado, a mi pesar, de que deben desestimarse las alegaciones de la parte demandada. Estos artículos se dividen en dos secciones. La Sección Primera, que contiene los artículos 12 a 17, se titula «Supresión de los dere chos de aduana entre los Estados miembros». La Sección Segunda que contiene los artículos 18 a 29 se titula «Establecimiento de un Arancel Aduanero Común». Sorprende el contraste entre las disposiciones que figuran en las dos secciones.
El artículo 12, primero de la Sección Primera, dispone:
«Los Estados miembros se abstendrán de establecer entre sí nuevos derechos de aduana de importación y exportación o exacciones de efecto equivalente y de incrementar los que ya estén aplicando en sus relaciones comerciales recíprocas.»
Dicho artículo constituye un eco del artículo 3 y, en realidad, del artículo 9, por el hecho de que en el contexto del comercio entre los Estados miembros, las exacciones de efecto equivalente están expresamente mencionadas en el mismo plano que los derechos de aduana.
El artículo 13 dispone:
«1.   Los derechos de aduana de importación, en vigor entre los Estados miembros, serán suprimidos progresivamente por éstos, durante el período transitorio, en las condiciones previstas en los artículos 14 y 15.
2.   Las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana de importación, en vigor entre los Estados miembros, serán suprimidas progresivamente por éstos durante el período transitorio. La Comisión determinará, mediante directivas, el ritmo de tal supresión. Se inspirará en las normas previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 14 y en las directivas adoptadas por el Consejo en aplicación del citado apartado 2.»
De lo que se deduce que deben ser diferentes los procedimientos previstos para la supresión progresiva de los derechos de aduana entre los Estados miembros y para la supresión progresiva de las exacciones de efecto equivalente entre los mismos. Es inevitable la siguiente conclusión, a la que llegó el Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados 2/69 y 3/69: desde el punto de vista del Derecho comunitario existe realmente una diferencia entre los derechos de aduana y las exacciones de efecto equivalente. El Tribunal de Justicia afirmó en los asuntos acumulados 2/69 y 3/69 que el concepto de «exacciones de efecto equivalente» engloba toda carga pecuniaria que, sin ser un derecho de aduana propiamente dicho, grava las mercancías por el hecho de que éstas atraviesan la frontera. Por consiguiente, no cabe afirmar que las referencias a los derechos de aduana del Tratado deben interpretarse extensivamente y que las referencias a las exacciones de efecto equivalente deben considerarse incorporadas meramente ex cautela.
El artículo 14 es bastante extenso y prevé en forma detallada el calendario de las sucesivas reducciones de los derechos de aduana entre los Estados miembros y el método de cálculo de cada una de ellas. Tal como deja prever la lectura del artículo 13, no menciona en absoluto las exacciones de efecto equivalente. Es evidente que sólo se aplica por referencia en la medida que establece el apartado 2 del artículo 13.
El artículo 15 no plantea grandes dificultades. También éste sólo se aplica a los derechos de aduana y no menciona las exacciones de efecto equivalente.
En cuanto al artículo 16, dispone:
«Los Estados miembros suprimirán entre sí, a más tardar, al finalizar la primera etapa, los derechos de aduana de exportación y las exacciones de efecto equivalente.»
El artículo 17 reviste importancia ya que demuestra el sentido estricto que los autores del Tratado atribuyeron al término «derechos de aduana». Comienza de la siguiente forma:
«1.   Las disposiciones de los artículos 9 a 15, apartado 1, serán aplicables a los derechos de aduana de carácter fiscal. No obstante, tales derechos no se tendrán en cuenta para el cálculo de la recaudación aduanera total ni para el de la reducción del conjunto de los derechos mencionados en los apartados 3 y 4 del artículo 14.»
Luego continúa con disposiciones detalladas relativas a los derechos de aduana de carácter fiscal.
En mi opinión, las conclusiones que deben extraerse del análisis de los artículos contenidos en la Sección Primera son las siguientes: los autores del Tratado establecieron conscientemente una distinción entre los derechos de aduana, por una parte, y las exacciones de efecto equivalente, por otra. Cuando tuvieron intención de referirse a ambos lo hicieron expresamente. Cuando se refirieron exclusivamente a los derechos de aduana, lo hicieron de forma deliberada.
En mi opinión, la Sección Segunda, que trata del establecimiento del Arancel Aduanero Común, a la luz de estas consideraciones debe examinarse cuidadosamente.
Es inútil abusar del tiempo del Tribunal de Justicia efectuando un análisis minucioso de los artículos contenidos en la Sección Segunda. Basta decir que contienen las disposiciones relativas a la introducción progresiva del Arancel Aduanero Común, así como un calendario de las disposiciones relativas a la magnitud de las modificaciones sucesivas de los porcentajes de los derechos de aduana que debían efectuar los Estados miembros; dichas disposiciones son tan pormenorizadas como las contenidas en la Sección Primera, relativas a la supresión de los derechos de aduana entre los Estados miembros. Es significativo que la Sección Segunda no contenga ninguna mención relativa a las exacciones de efecto equivalente. Únicamente se hace referencia a los derechos de aduana. En mi opinión, pues, es forzoso concluir en que los autores del Tratado no pretendieron que la supresión o la armonización de las exacciones de efecto equivalente impuestas por los Estados miembros al comercio con países terceros formase parte del establecimiento del arancel aduanero común. Si ésta hubiera sido su intención, habrían adoptado disposiciones expresas en tal sentido.
Es inútil buscar las razones por las que los autores del Tratado adoptaron esta postura, aunque es interesante señalar la observación de la Comisión; según ella, la supresión unilateral, por parte de todos los Estados miembros, de todas las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana sobre el comercio con países terceros habría debilitado y debilitaría la postura de la Comunidad en las negociaciones sobre aranceles y comercio que mantiene con dichos países. También es interesante destacar (si bien es sólo una mera indicación, puesto que ni la opinión del Consejo ni la de la Comisión pueden vincular al Tribunal de Justicia) que la interpretación del Tratado cuya adopción propongo, coincide con la que repetidamente ha servido de base al Consejo y a la Comisión. En sus observaciones, la Comisión alude con cierto detalle a lo que realmente sucedió con las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana sobre el comercio con países terceros. Para resumir, se puede decir que en lo que respecta a los productos agrícolas todas estas exacciones fueron suprimidas mediante la normativa de aplicación de la Política Agrícola Común y que, en lo que se refiere a los otros productos, se suprimieron, en la mayor parte de los casos, mediante acuerdos celebrados entre la Comunidad y los países terceros en el ámbito de la política comercial común.
Las partes demandadas invocan, para apoyar su alegación, las sentencias del Tribunal de Justicia en los asuntos Hauptzollamt Hamburg Oberelbe (Rec. 1970, p. 69) y Hauptzollamt Bremen Freihafen (Rec. 1970, p. 451). Pero en mi opinión, se trata de asuntos diferentes. Se referían a si un Estado miembro podía establecer en su propia legislación la interpretación y los efectos que deben atribuirse a los Reglamentos comunitarios. Por el contrario, en el presente asunto, si mi interpretación del Tratado es correcta, los efectos de la Ley belga debatida son ajenos por completo al ámbito del Arancel Aduanero Común.
Por supuesto es cierto que en determinadas situaciones la imposición de exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana por parte de los Estados miembros puede provocar distorsiones en el comercio o una interferencia en las condiciones de la competencia obstaculizando la consecución de los objetivos del Tratado. Pero, ante la inexistencia de una obligación positiva, expresa o implícitamente derivada del Tratado, que imponga a los Estados miembros la supresión de todas las exacciones de este orden, me parece que una acción que intente remediar dichas situaciones sólo puede emprenderse a iniciativa de la Comisión. De otro modo, se atribuiría a los autores del Tratado la intención de otorgar a los órganos judiciales de los Estados miembros una competencia que gran parte de ellos no pueden ejercitar, puesto que supondría la solución de cuestiones de carácter fundamentalmente económico, que afectan a la Comunidad en su conjunto y, todo ello, con arreglo a criterios extremadamente impreci sos. Aunque el camino seguido sea levemente diferente, en lo que respecta a las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana, observo que la conclusión a la que he llegado es la misma que dedujo el Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados 51/71 a 54/71, International Fruit Company (↔ Rec. 1971, pp. 1107 y ss., especialmente p. 1117), respecto a las restricciones cuantitativas y a las medidas de efecto equivalente.
Como sugiere la Comisión, bien puede interpretarse que con arreglo al artículo 5 en relación con el 113 la prohibición de introducir nuevas exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana obligara a los Estados miembros a partir del 31 de diciembre de 1969. Pero no procede resolver este problema en los presentes asuntos.
Asimismo, tampoco es necesario que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la cuestión de si la percepción de cotizaciones impuestas por la Ley belga debatida en estos asuntos ha provocado realmente distorsiones en el comercio o en la competencia. Hago esta observación porque la parte demandante en el asunto principal presentó determinadas estadísticas para afirmar que ése no era el caso, y la parte demandada ofreció probar lo contrario. Si en el plano jurídico mi tesis es correcta, esta cuestión de hecho no se plantea al Tribunal de Justicia ni al Arbeidsrechtbank. Sin embargo, aun de estar yo equivocado, dicha cuestión no puede plantearse ante el Tribunal de Justicia en el marco de estas peticiones.
En cuanto a las cuestiones realmente planteadas al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional nacional, son ocho, y, en cierta medida, se repiten; en algunos aspectos, se refieren a un ámbito más amplio del que realmente es necesario analizar para resolver estos litigios. Por ejemplo, como acabo de señalar, para resolver estos asuntos es innecesario considerar si se impusieron restricciones a la libertad de los Estados miembros para introducir nuevas exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana, y en caso afirmativo, cuáles y desde qué fecha.
Las cotizaciones a las que se refieren estos asuntos podían legítimamente ser recaudadas desde 1962 y la decisión del Tribunal de Justicia en los asuntos 2/69 y 3/69 ya había establecido claramente que cuando se aplicaron por primera vez eran legales en la medida en que se imponían al comercio con países terceros.
En consecuencia, en vez de responder individualmente a las cuestiones planteadas por el Arbeidsrechtbank, procede que se responda lo siguiente:
1)
Ni el Tratado CEE, ni el Reglamento (CEE) no 950/68 del Consejo relativo al Arancel Aduanero Común imponen a los Estados miembros la obligación de suprimir todas las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana sobre la importación de mercancías procedentes de países terceros.
2)
Sólo una acción emprendida por una Institución comunitaria competente en aplicación del Tratado puede obligar a un Estado miembro a suprimir tales exacciones.
(
1
)	Lengua original: inglés.