DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (huitième chambre)
16 juillet 2014 (*)
« Recours en indemnité – Préjudice prétendument subi à la suite de la transposition en droit autrichien d’une directive en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac – Étiquetage des produits du tabac – Mesures restrictives à l’importation des produits du tabac – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑315/13,
Kompas mejni turistični servis d.d. (Kompas MTS d.d.), établie à Ljubljana (Slovénie), représentée par Me J. Tischler, avocat,
partie requérante,
contre
Parlement européen, représenté par MM. L. Visaggio et P. Schonard, en qualité d’agents,
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mme M. Simm et M. J. Herrmann, en qualité d’agents,
et
Commission européenne, représentée initialement par Mme C. Cattabriga et M. F. Schatz, puis par Mmes Cattabriga et S. Grünheid, en qualité d’agents,
parties défenderesses,
ayant pour objet un recours en indemnité fondé sur les dispositions combinées de l’article 268 TFUE et de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, visant à obtenir réparation du préjudice que la requérante a prétendument subi consécutivement à la mise en œuvre de restrictions quantitatives à l’importation de produits du tabac sur le territoire autrichien à la suite de l’adoption de la directive 2001/37/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2001, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac (JO L 194, p. 26),
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé de M. D. Gratsias, président, Mme M. Kancheva (rapporteur) et M. C. Wetter, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        L’article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive 2001/37/CE du Parlement européen et le Conseil, du 5 juin 2001, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac (JO L 194, p. 26), dispose ce qui suit :
« Étiquetage
1. Les teneurs en goudron, en nicotine et en monoxyde de carbone des cigarettes mesurées conformément à l’article 4 [relatif aux méthodes de mesure] sont imprimées sur l’une des faces latérales du paquet de cigarettes dans la ou les langues officielles de l’État membre dans lequel le produit est commercialisé, de façon à couvrir au moins 10 % de la surface correspondante.
Ce pourcentage est porté à 12 % pour les États membres ayant deux langues officielles et à 15 % pour les États membres ayant trois langues officielles.
2. Chaque unité de conditionnement des produits du tabac, à l’exception des tabacs à usage oral et des autres produits du tabac sans combustion, porte obligatoirement les avertissements suivants :
a)      un avertissement général :
1)      ‘Fumer tue/peut tuer’, ou
2)      ‘Fumer nuit gravement à votre santé et à celle de votre entourage’.
Les avertissements généraux précités doivent alterner de manière à apparaître régulièrement. L’avertissement est imprimé sur la surface la plus visible de l’unité de conditionnement ainsi que sur tout emballage extérieur, à l’exclusion des suremballages transparents, utilisés pour la vente au détail du produit, et
b)      un avertissement complémentaire repris de la liste figurant à l’annexe I.
[…]
6. Le texte des avertissements et indications de teneurs exigés par le présent article est :
[…]
e)      imprimé dans la ou les langues officielles de l’État membre dans lequel le produit est commercialisé. »
2        L’article 13 de la directive 2001/37 dispose :
« Importation, vente et consommation de produits du tabac
1. Les États membres ne peuvent, pour des considérations relatives à la limitation de la teneur des cigarettes en goudron, nicotine ou monoxyde de carbone, aux avertissements relatifs à la santé et autres indications ou à d’autres exigences de la présente directive, interdire ou restreindre l’importation, la vente et la consommation des produits du tabac qui sont conformes à la présente directive, à l’exception des mesures prises aux fins de vérification des éléments fournis dans le cadre de l’article 4.
2. La présente directive n’affecte pas la faculté des États membres de maintenir ou d’adopter, dans le respect du traité, des règles plus strictes concernant la fabrication, l’importation, la vente et la consommation des produits du tabac qu’ils estiment nécessaires pour assurer la protection de la santé publique, pour autant que ces règles ne portent pas atteinte aux règles établies par la présente directive.
[…] »
3        La directive 2001/37 a été transposée en droit autrichien en vertu du Bundesgesetz, mit dem – in Umsetzung der Richtlinie 2001/37/EG – das Bundesgesetz über das Herstellen und das In-Verkehr-Bringen von Tabakerzeugnissen sowie die Werbung für Tabakerzeugnisse und den Nichtraucherschutz (Tabakgesetz) geändert wird (loi fédérale modifiant la loi fédérale sur le tabac en vue de la transposition de la directive 2001/37), du 21 août 2003 (BGBl. I, 74/2003), laquelle a modifié le Bundesgesetz über das Herstellen und das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen sowie die Werbung für Tabakerzeugnisse und den Nichtraucherschutz (loi fédérale sur la fabrication et la mise sur le marché de tabacs manufacturés ainsi que sur la publicité pour les tabacs manufacturés et la protection des non-fumeurs), du 30 juin 1995 (BGBl. 431/1995) (ci-après la « loi autrichienne sur le tabac »).
4        Conformément à l’article 2, paragraphe 1, point 1, de la loi autrichienne sur le tabac, la « mise sur le marché » de tabacs manufacturés qui ne respectent pas les dispositions des articles 3 à 7 de ladite loi est interdite.
5        L’article 6, paragraphe 5, point 5, de la loi autrichienne sur le tabac prévoit que tous les avertissements visés à l’article 5 de cette loi, ainsi que les indications concernant les teneurs en goudron, en nicotine et en monoxyde de carbone visées à l’article 4a de cette même loi doivent être rédigés en langue allemande.
6        La loi autrichienne sur le tabac a ensuite été modifiée par le Bundesgesetz, mit dem das Gebührengesetz 1957, das Abgabenverwaltungsorganisationsgesetz, das Tabaksteuergesetz 1995, das Tabakmonopolgesetz 1996 und das Tabakgesetz geändert werden (loi fédérale modifiant la loi relative aux taxes de 1957, la loi sur l’organisation du régime d’administration des taxes, la loi relative aux droits d’accises sur le tabac de 1995, la loi sur le monopole dans le secteur du tabac de 1996 et la loi sur le tabac), du 28 décembre 2007 (BGBl. I, 105/2007).
7        Cette dernière loi a introduit un nouvel article 7a dans la loi autrichienne sur le tabac relatif à l’importation à titre privé et la détention de produits du tabac, libellé ainsi :
« Les produits du tabac acquis par un particulier en dehors du territoire national et destinés uniquement à un usage privé et non professionnel ne peuvent, si les avertissements apposés sur ces produits du tabac ne respectent pas les dispositions de la présente loi fédérale, être importés et conservés sur le marché national que dans les limites suivantes :
1. cigarettes à concurrence d’un maximum de 200 pièces,
2. cigares à concurrence d’un maximum de 50 pièces,
3. cigarillos à concurrence d’un maximum de 100 pièces,
4. tabac à fumer à concurrence d’un maximum de 250 grammes ou
5. un assortiment de ces différents produits à concurrence d’un maximum de 250 grammes. »
8        En vertu de l’article 17, paragraphe 6, de la loi autrichienne sur le tabac, l’article 7a entrait en vigueur le 1er janvier 2008 et cessait de s’appliquer le 31 décembre 2010.
9        La requérante, Kompas mejni turisticni servis d.d. (Kompas MTS d.d.), est une société de droit slovène active, notamment, dans le secteur de la vente de tabac et de produits du tabac en Slovénie.
10      La requérante a commercialisé dans plusieurs points de vente répartis sur le territoire slovène le long de la frontière avec la République d’Autriche des produits du tabac avant et pendant l’application du régime de restrictions quantitatives à l’importation de produits du tabac à titre privé sur le territoire autrichien introduit par l’article 7a de la loi autrichienne sur le tabac, en vigueur du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2010.
11      La requérante a introduit un recours en indemnité devant les juridictions autrichiennes en vue d’obtenir réparation du dommage prétendument subi en raison de l’application de ce régime de restrictions quantitatives à l’importation, qui a été définitivement rejeté.
Procédure et conclusions des parties
12      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 3 avril 2013, la requérante a introduit le présent recours.
13      Par actes déposés au greffe du Tribunal, respectivement le 3 octobre, le 24 et le 26 septembre 2013, le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne ont, chacun, soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
14      Le 14 novembre 2013, la requérante a déposé ses observations sur les exceptions d’irrecevabilité soulevées par le Parlement, le Conseil et la Commission.
15      La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la huitième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
16      Dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 de son règlement de procédure, le Tribunal a invité le Parlement, le Conseil et la Commission à prendre position sur la demande de la requérante visant à ce que, par des mesures d’organisation de la procédure, le Tribunal concentre la procédure, dans un premier temps, sur l’examen de la responsabilité de l’Union européenne avant, dans un deuxième temps, d’examiner la question de l’étendue du préjudice subi par la requérante. Le Parlement, le Conseil et la Commission ont déféré à cette invitation dans le délai imparti.
17      Dans sa requête, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        à titre principal, condamner l’Union à lui payer 846 000 euros outre les intérêts à hauteur de 8 % ;
–        à titre subsidiaire, constater l’existence du droit de la requérante à des dommages-intérêts à l’encontre de l’Union ;
–        condamner le Parlement, le Conseil et la Commission aux dépens.
18      Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme manifestement irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
19      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
20      Le Parlement conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
21      En vertu de l’article 111 du règlement de procédure, lorsque le Tribunal est manifestement incompétent pour connaître d’un recours ou lorsque celui-ci est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sans poursuivre la procédure, statuer par voie d’ordonnance motivée.
22      En l’espèce, le Tribunal estime qu’il est suffisamment éclairé par les pièces versées au dossier et qu’il n’y a pas lieu d’ouvrir la procédure orale.
23      Par son recours, introduit sur le fondement de l’article 268 TFUE et de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, la requérante demande l’attribution de dommages et intérêts en réparation du préjudice qu’elle a prétendument subi à la suite de l’adoption de la directive 2001/37 et des restrictions quantitatives à l’importation qui en découleraient.
24      La requérante fait valoir que la limitation, par le législateur autrichien, de l’importation de produits du tabac, introduite par l’article 7a de la loi autrichienne sur le tabac n’a pu avoir lieu que parce que cette loi a été adoptée sur le fondement de la directive 2001/37. L’article 7a la loi autrichienne sur le tabac constitue, donc, selon la requérante un « acte d’exécution » illégal, fondé sur un acte de l’Union qui est lui-même illégal. Il s’ensuivrait que le préjudice que la requérante fait valoir avoir subi doit être imputé à l’Union.
25      À cet égard, la requérante soutient que l’obligation d’imprimer le texte des avertissements et des indications diverses mentionnées ci-dessus sur les unités de conditionnement des produits du tabac, établie par l’article 5, paragraphe 6, sous e), de la directive 2001/37, viole, premièrement, le principe de proportionnalité au regard de l’objectif de ladite directive, qui consiste, notamment, selon son considérant 19, à réduire les disparités entre les États membres dans la présentation des avertissements et des indications des teneurs, dans la mesure où celles-ci sont de nature à créer des entraves aux échanges et à faire obstacle au fonctionnement du marché intérieur des produits du tabac.
26      Deuxièmement, selon la requérante, l’obligation établie par l’article 5, paragraphe 6, sous e), de la directive 2001/37, viole le principe de non-discrimination, « [t]oute disposition linguistique contenant nécessairement en elle-même une inégalité ».
27      Troisièmement, la requérante soutient que l’obligation établie par l’article 5, paragraphe 6, sous e), de la directive 2001/37, en restreignant son accès aux clients venant d’Autriche et, partant, au marché autrichien, constitue une violation de son droit fondamental à la propriété et à la libre activité économique et est en contradiction avec l’article 13 de la même directive, qui prohibe les restrictions à l’importation, la vente et la consommation de produits du tabac.
28      Selon la requérante, le législateur autrichien a, « sur le fondement » de la directive 2001/37, établi des restrictions quantitatives à l’importation des produits du tabac sur le territoire autrichien au travers de l’article 7a de la loi autrichienne sur le tabac.
29      Les effets de cette restriction quantitative à l’importation à titre privé auraient, en outre, été renforcés par une campagne d’affichage, selon laquelle l’importation de cigarettes en provenance de la zone frontalière entre la Slovénie et l’Autriche serait contrôlée par des enquêteurs et que les consommateurs seraient passibles de sanctions sévères s’ils s’approvisionnaient en produits du tabac en Slovénie en violation des dispositions légales. De même, selon la requérante, des contrôles douaniers ont été effectués, les importations en cause ont été saisies et des plaintes ont été déposées devant les autorités administratives cantonales compétentes.
30      La requérante fait valoir que l’application de ces restrictions quantitatives à l’importation à titre privé de produits du tabac du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2010 a entraîné une baisse du chiffre d’affaires réalisé avec des clients résidant en Autriche d’un montant de 846 000 euros calculé sur la base du chiffre d’affaires réalisé avec les mêmes clients lors de l’année 2007. La requérante indique toutefois se réserver le droit d’augmenter sa demande.
31      Il y a lieu de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, pour comportement illicite de ses organes est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions cumulatives, à savoir l’illégalité du comportement reproché à l’institution, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué (arrêts du 29 septembre 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Rec, EU:C:1982:318, point 16, et du 14 décembre 2005, Beamglow/Parlement e.a., T‑383/00, Rec, EU:T:2005:453, point 95).
32      Dès lors que l’une des trois conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union n’est pas remplie, les prétentions indemnitaires doivent être rejetées, sans qu’il soit nécessaire d’examiner si les deux autres conditions sont réunies (voir, en ce sens, arrêts du 15 septembre 1994, KYDEP/Conseil et Commission, C‑146/91, Rec, EU:C:1994:329, point 81, et du 20 février 2002, Förde-Reederei/Conseil et Commission, T‑170/00, Rec, EU:T:2002:34, point 37). Par ailleurs, le juge de l’Union n’est pas tenu d’examiner ces conditions dans un ordre déterminé (arrêt du 9 septembre 1999, Lucaccioni/Commission, C‑257/98 P, Rec, EU:C:1999:402, point 13).
33      En l’espèce, il ressort de l’argumentation de la requérante (voir, notamment, point 24 ci‑dessus) que celle-ci considère que le préjudice qu’elle allègue avoir subi du fait de l’adoption et de la mise en œuvre de l’article 7a de la loi autrichienne sur le tabac doit être imputé au Parlement, au Conseil et à la Commission, dès lors que cette disposition du droit autrichien a été adopté en exécution de la directive 2001/37. Or, l’affirmation selon laquelle cette dernière directive exigerait l’adoption d’une disposition telle que l’article 7a de la loi autrichienne sur le tabac est manifestement inexacte.
34      Il est, certes, vrai que l’article 5, paragraphe 6, sous e), de la directive 2001/37 établit l’obligation pour les États membres de prévoir que le texte des avertissements et indications des teneurs soit imprimé sur les unités de conditionnement des produits du tabac dans la langue officielle ou les langues officielles de l’État membre dans lequel lesdits produits sont commercialisés, soit le slovène en Slovénie et l’allemand en Autriche.
35      Toutefois, il importe de souligner que cette obligation est sans rapport avec une quelconque mesure de restrictions quantitatives à l’importation, telles que celles établies par le législateur autrichien au moyen de l’article 7a de la loi autrichienne sur le tabac. Elle ne vise, ainsi qu’il ressort du paragraphe 1 du même article, que les produits qui sont commercialisés dans l’État membre concerné. En outre, ainsi qu’il ressort de son article 13, paragraphe 1, la directive 2001/37 ne saurait être invoquée pour faire obstacle à l’importation dans un État membre, par les particuliers, de produits du tabac destinés à leur propre consommation, que ceux-ci se seraient procurés dans un autre État membre, dans lequel ces produits auraient été commercialisés dans le respect des dispositions de la directive en cause.
36      De plus, comme la requérante l’admet elle-même dans ses écritures, ni la disposition citée ci-dessus ni aucune autre disposition de la directive 2001/37 n’impose aux États membres d’adopter des restrictions quantitatives à l’importation à titre privée sur leur territoire de produits du tabac commercialisés sur le territoire d’un autre État membre.
37      Dès lors, l’établissement des mesures de restrictions quantitatives à l’importation à titre privé de produits du tabac sur le territoire autrichien, telles qu’elles découlent de l’article 7a de la loi autrichienne sur le tabac, en vigueur du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2010, ne saurait être interprété comme étant la transposition d’une obligation établie par la directive 2001/37.
38      Ce constat est d’ailleurs confirmé par les modalités de transposition de ladite directive. Cette dernière a en effet été transposée dans la loi autrichienne sur le tabac par la loi du 21 août 2003, mentionnée au point 3 ci‑dessus. En revanche, le nouvel article 7a, inséré dans la loi autrichienne sur le tabac, résulte de la loi du 28 décembre 2007, mentionnée au point 6 ci-dessus. Or, il ressort tant du titre que des dispositions de cette dernière loi qu’elle n’avait pas pour objet de transposer, de quelque manière que ce soit, la directive 2001/37, mais d’amender différentes lois autrichiennes relatives à la taxation des produits du tabac.
39      Il résulte de tout ce qui précède que les allégations de la requérante concernant l’existence d’un comportement des institutions de l’Union qui, jugé illégal, serait susceptible d’engager la responsabilité non contractuelle de l’Union sont inexactes. Ainsi, en l’espèce, la première des conditions de l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union mentionnées dans la jurisprudence citée au point 31 ci‑dessus, à savoir celle tenant à l’illégalité du comportement de ses organes, n’est pas remplie, puisqu’il n’existe aucun comportement du Parlement, du Conseil ou de la Commission correspondant à celui qui est reproché à ces derniers par la requérante. Il s’ensuit que les arguments que la requérante tire de la prétendue illégalité de différentes dispositions de la directive 2001/37 sont, en tout état de cause, dépourvus de pertinence pour le présent litige et doivent, dès lors, être écartés comme inopérants.
40      Il y a lieu également de rappeler que le constat éventuel d’une violation du droit de l’Union par la législation d’un État membre constituant le fait générateur d’une responsabilité non contractuelle de cet État relève de la compétence du juge national. Ce dernier, peut ou doit, le cas échéant, poser dans ce cadre une question préjudicielle à la Cour afin d’assurer la cohérence et l’unité d’interprétation du droit de l’Union.
41      À cet égard, il y a lieu de souligner que, de son propre aveu, la requérante a intenté une action devant les juridictions autrichiennes pour obtenir la réparation du préjudice prétendument subi, du fait de la violation alléguée du droit de l’Union résultant de l’adoption de l’article 7a de la loi autrichienne sur le tabac. Le sort de cette action est dépourvue de pertinence pour le présent litige, le Tribunal n’étant compétent ni pour statuer sur une action en responsabilité non contractuelle intentée à l’encontre d’un État membre ni pour contrôler les jugements relatifs à une telle action des juridictions compétentes de cet État membre.
42      Dès lors, sans qu’il soit besoin de statuer sur les exceptions d’irrecevabilité opposées par le Parlement, le Conseil et la Commission et sur les autres conditions d’engagement de la responsabilité de l’Union, il convient de rejeter le présent recours comme étant manifestement non fondé.
Sur les dépens
43      Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens et ceux du Parlement, du Conseil et de la Commission, conformément aux conclusions de ceux-ci.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Kompas mejni turistični servis d.d. (Kompas MTS d.d.) supportera, outre ses propres dépens, les dépens exposés par le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne.
Fait à Luxembourg, le 16 juillet 2014.
Le greffier
Le président
E. Coulon
D. Gratsias
* Langue de procédure : l’allemand.