Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ATHANASIOS RANTOS
esitatud 16. aprillil 2026(1)
Liidetud kohtuasjad C‑161/25 ja C‑162/25
Autorità di regolazione dei trasporti
versus
Captrain Italia,
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Inpresa Ferroviaria Srl,
Inrail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con socio unico,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA (C‑161/25)
ja
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C‑162/25),
menetluses osales
Rete Ferroviaria Italiana SpA
(eelotsusetaotlused, mille on esitanud Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Transport – Ühtne Euroopa raudteepiirkond – Direktiiv 2012/34/EL – Artikkel 35 – Tulemuslikkuse kava – Ulatus – Rahvusvaheline kaubaveoteenus – Häired, mida võib pidada raudteeveo-ettevõtjate süüks – Piiritrahvid – Täiendav riiklik trahviskeem, mis on eraldiseisev kogu võrgustiku suhtes kohaldatavast üldkeemist – Mitme trahviskeemi kumuleerumine – Nende eri skeemide kooskõlastamine – Tingimused – Liikmesriikide kaalutlusruum
I.      Sissejuhatus
1.        Käesolevad eelotsusetaotlused, mille on esitanud Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), puudutavad ELTL artikli 97 ja direktiivi 2012/34/EL(2) artikli 35 tõlgendamist.
2.        Need taotlused on esitatud kahe vaidluse raames, mille pooled on ühelt poolt Autorità di regolazione dei trasporti Itaalia transpordiamet, edaspidi „ART“) ja Rete Ferroviaria Italiana SpA (edaspidi „RFI“) ning teiselt poolt mitu raudteeveo-ettevõtjat, kes tegutsevad Itaalia turul,(3) ning puudutavad ART otsust, millega kiideti heaks „näitajad ja nõuded seoses 2024. aasta võrgustiku teadaandega“, mille koostas riiklik raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja RFI ja mis sisaldavad trahviskeemi, mille eesmärk on karistada raudteeveo-ettevõtjaid niisugustes jaamades peatumise aja ületamise eest, kus on ühendus välisriikide võrgustikega (edaspidi „piiritrahvid“).
3.        Euroopa Kohtu palvel on käesolev ettepanek keskendatud nendes kahes kohtuasjas esitatud ja peaaegu samamoodi sõnastatud viie esimese eelotsuse küsimuse analüüsimisele. Nendega on sisuliselt tõstatatud küsimus, kas direktiivi 2012/34 artikkel 35, mida Euroopa Kohus ei ole veel tõlgendanud, võimaldab liikmesriikidel kehtestada paralleelselt selles artiklis ette nähtud tulemuslikkuse kavaga raudteevõrgustiku häiretega seotud konkreetsed trahviskeemid, ning kui võimaldab, siis kas ja mil määral võivad need eri skeemid kumuleeruda ja neid peab kooskõlastama.
II.    Õiguslik raamistik
A.      Liidu õigus
4.        Direktiivi 2012/34 põhjendustes 2 ja 3 on märgitud:
„(2)      Liidu transpordisektori tihedam integreerimine on siseturu väljakujundamise oluline osa ja raudteed on omakorda liidu transpordisektori tähtsaimaid osi säästva liikuvuse saavutamisel.
(3)      Tuleks suurendada raudteesüsteemi tõhusust ja integreerida raudteesüsteem turuga, kus valitseb konkurents, võttes arvesse raudteede eripära.“
5.        Direktiivi artikli 35 „Tulemuslikkuse kava“ lõiked 1 ja 2 on sõnastatud järgmiselt:
„1.      Infrastruktuuri kasutustasude määramise skeemide puhul stimuleeritakse raudteeveo-ettevõtjaid ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjat minimeerima häireid ning parandama raudteevõrgustiku toimivust tulemuslikkuse kava abil. Kava võib hõlmata sanktsioone võrgustiku toimivust häirivate tegude eest, hüvitisi ettevõtjatele, kes häiretest kahju saavad, ning preemiaid kavandatust suurema tulemuslikkuse eest.
2.      Tulemuslikkuse kava aluspõhimõtted, mis on loetletud VI lisa punktis 2, kohaldatakse kogu võrgustiku ulatuses.“
6.        Direktiivi artiklis 56 „Reguleeriva asutuse ülesanded“ on loetletud reguleeriva asutuse ülesanded. Selle artikli lõike 1 kohaselt on taotlejal õigus, kui ta leiab, et teda on ebaõiglaselt koheldud, diskrimineeritud või muul viisil kahjustatud, esitada reguleerivale asutusele kaebus raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja otsuste peale, mille hulgas on otsused, mis käsitlevad võrgustiku teadaannet ja selles esitatud kriteeriumeid. Selle artikli lõike 2 kohaselt kontrollib see asutus eelkõige, kas võrgustiku teadaanne sisaldab diskrimineerivaid sätteid.
7.        Direktiivi VI lisa „Raudteeinfrastruktuuri kulude ja kasutustasudega seotud nõuded“ punkt 2 on sõnastatud järgmiselt:
„Artiklis 35 osutatud tulemuslikkuse kava puhul lähtutakse järgmistest põhimõtetest:
a)      selleks et saavutada toimivuse kokkulepitud tase ja mitte seada ohtu teenuse elujõulisust, lepib raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja taotlejatega kokku tulemuslikkuse kava põhiparameetrites, eelkõige viivituste maksumuses, tulemuslikkuse kava kohaste tasumisele kuuluvate maksete künnistes, mida kohaldatakse raudteeveo-ettevõtja nii üksikute kui ka kõigi rongiliinide suhtes teatava aja jooksul;
b)      raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja teavitab raudteeveo-ettevõtjaid viivituste arvutamise aluseks olevast liiklusgraafikust vähemalt viis päeva enne rongi liikumist. Vääramatu jõu või liiklusgraafiku hilisema muutmise korral võib raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kehtestada lühema teavitusaja;
c)      kõik viivitused jagatakse ühte järgmisse klassi ja alaklassi:
[…]“
B.      Itaalia õigus
1.      Dekreetseadus nr 201/2011
8.        6. detsembri 2011. aasta dekreetseaduse nr 201, millega võetakse kiireloomulised meetmed majanduskasvu, võrdsuse ja avaliku sektori raamatupidamisarvestuse tugevdamise tagamiseks (decreto-legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici)(4), mis muudeti muudatustega 22. detsembri 2011. aasta seaduseks nr 214(5), artiklis 37 „Transpordisektori liberaliseerimine“ on sätestatud:
„1.      14. novembri 1995. aasta seaduses nr 481 sätestatud üldhuviteenuste reguleerimise tegevuse raames asutatakse Autorità di regolazione dei trasporti [(Itaalia transpordiamet, edaspidi „amet“)], mis tegutseb täielikult sõltumatuna ja mille otsused ja hinnangud on sõltumatud. […] Ametil on pädevus transpordivaldkonnas ja vastavatele infrastruktuuridele ning kõrvalteenustele juurdepääsu valdkonnas, kooskõlas Euroopa õiguskorraga ning järgides subsidiaarsuse põhimõtet ja põhiseaduse teise osa V jaotises sätestatud maakondade ja kohalike omavalitsuste pädevusi. […]
2.      Ametil on pädevus transpordivaldkonnas ja vastavatele infrastruktuuridele juurdepääsu valdkonnas ja tema ülesanne on eelkõige:
a)      tagada konkurentsi stimuleerivate meetodite alusel käitajate tootmistõhusus ja kulude piiramine kasutajatele, ettevõtjatele ja tarbijatele, võrdsed ja mittediskrimineerivad juurdepääsutingimused raudtee‑, sadama‑, lennujaama ja maanteede infrastruktuuridele, […];
b)      juhul, kui seda peetakse vajalikuks seoses asjaomastel riigisisestel ja kohalikel transporditeenuste turgudel tegelikult esinevate konkurentsitingimustega, määratleda kriteeriumid pädevate isikute poolt tariifide, kasutustasude, teemaksude kehtestamiseks, võttes arvesse vajadust tagada reguleeritud ettevõtjate majanduslik tasakaal, käitajate tootmistõhusus ning piirata kulusid kasutajate, ettevõtjate ja tarbijate jaoks;
[…]
i)      seoses eelkõige juurdepääsuga raudtee‑infrastruktuurile täita kõiki 8. juuli 2003. aasta seadusandliku dekreedi nr 188 artiklis 37 sätestatud reguleeriva asutuse ülesandeid ning eelkõige määratleda kriteeriumid raudteeinfrastruktuuri‑ettevõtja poolt teemaksude ette nägemiseks ning kriteeriumid rongiliinide ja läbilaskevõime jaotamiseks ning teostada järelevalvet nende õige kohaldamise üle raudteeinfrastruktuuri‑ettevõtja poolt;
[…]“
2.      Seadusandlik dekreet nr 112/2015
9.        15. juuli 2015. aasta seadusandliku dekreedi nr 112, millega võetakse üle Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. novembri 2012. aasta direktiiv 2012/34/EL, millega luuakse ühtne Euroopa raudteepiirkond (uuesti sõnastatud) (decreto legislativo n. 112 – Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione))(6), artikli 13 „Teenustele juurdepääsemise tingimused“ lõikes 1 on sätestatud:
„Raudteeinfrastruktuuri‑ettevõtja tagab ja seega pakub kõigile raudteeveo‑ettevõtjatele, kellele on eraldatud rongiliinid, võrdsetel ja mittediskrimineerivatel tingimustel ning lisaks juurdepääsutasule ja infrastruktuuri kasutustasule ilma ühegi lisakoormuseta järgmiste teenuste osutamise, mis moodustavad minimaalse juurdepääsupaketi:
a)      raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõime taotluste käsitlemine raudteeinfrastruktuuri kasutamise lepingute sõlmimiseks;
b)      õigus kasutada eraldatud läbilaskevõimet;
c)      raudteeinfrastruktuuri, sealhulgas pöörangute ja haruteede kasutamine;
d)      rongide liikumise, signaalimise ja rongide marsruutimise korraldamine ja suunamine ning kogu teabe andmine liikumise kohta;
e)      elektrikontaktvõrgustiku kasutamine kohtades, kus see on võimalik;
f)      muu teave, mida on tarvis selle teenuse osutamiseks, mille jaoks läbilaskevõime on jaotatud.
[…]“
10.      Selle seadusandliku dekreedi artiklis 21 „Raudteeveoteenuste korraldamise süsteem“ on nähtud ette:
„1.      Selleks, et minimeerida rikkeid, mis tulenevad rongide liikumises põhjustatud võimalikest häiretest, võtab raudteeinfrastruktuuri ettevõtja riigieelarvele lisakoormust põhjustamata vastu asjakohase raudteeveoteenuste korraldamise süsteemi, mis võib ette näha nii võimaluse sätestada trahviklauslid võrgukasutajatele, kes neid häireid põhjustavad, kui ka maksta kahjuhüvitist nende häirete tõttu kahju saanud võrkude kasutajatele, kui ka anda erineval kujul preemiaid võrgukasutajatele, kes eristuvad selle poolest, et nad on osutanud tulemuslikumaid teenuseid kui need, mis on ette nähtud vastavates infrastruktuuri juurdepääsulepingutes.
2.      [Direktiivi 2012/34] VI lisa punktis 2 viidatud teenuste korraldamise süsteemi aluspõhimõtteid kohaldatakse kogu võrgule, mida raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja majandab.“
11.      Seadusandliku dekreedi artikli 37 „Reguleeriv asutus“ lõikes 1 on sätestatud:
„Reguleeriv asutus on transpordiamet, mis teostab oma pädevusi raudteeveo ja vastavatele infrastruktuuridele juurdepääsu valdkonnas 6. detsembri 2011. aasta dekreetseaduse nr 201, mis muudeti muudatustega 22. detsembri 2011. aasta seaduseks nr 214, artikli 37, 24. jaanuari 2012. aasta dekreetseaduse nr 1, mis muudeti muudatustega 24. märtsi 2012. aasta seaduseks nr 27, artikli 37, [direktiivi 2012/34] ning käesoleva dekreedi alusel. Amet tegutseb täiesti sõltumatult ning selle otsused ja hinnangud on sõltumatud. […]“
III. Põhikohtuasjad, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
12.      ART kiitis 2022. aastal tehtud otsusega heaks „näitajad ja nõuded seoses „2024. aasta võrgustiku teadaandega““, mille oli esitanud riiklik raudteeinfrasktuuri-ettevõtja RFI. Selle otsuse raames nägi ART ette, et mõned nendest näitajatest ja nõuetest võetakse üle 2024. aasta võrgustiku teadaandesse (prospetto informativo della rete, edaspidi „PIR“), samas kui teised võetakse üle 2023. aasta PIRi.
13.      2023. aasta ja 2024. aasta PIRi näitajad ja nõuded hõlmasid muu hulgas piiritrahve, st trahve, mida kohaldatakse raudteeveo-ettevõtjate suhtes siis, kui nad ületavad peatumisaegu piiriäärsetes jaamades. Need piiritrahvid lisandusid seega trahvidele, mis olid juba ette nähtud tulemuslikkuse kavas, mis põhines direktiivi 2012/34 artiklil 35 niisugusena, nagu see võeti Itaalia õigusesse üle seadusandliku dekreedi nr 112/2015 artikliga 21, millega on kehtestatud raudteeveo-ettevõtjatele ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjale süüks pandavate viivituste korral ette nähtud trahvide kohaldamisel rajanev üldine regulatsioon.
14.      Kaebajatest raudteeveo-ettevõtjad esitasid Tribunale amministrativo regionale per il Piemontele (Piemonte maakonna halduskohus, Itaalia) kaebuse, milles nad palusid tühistada ART otsuse ja 2023. aasta PIRi, väites muu hulgas, et nende aktidega kehtestati teistsugune sanktsioonide regulatsioon, kui on ette nähtud direktiivi 2012/34 artiklis 35 ja VI lisas.
15.      Nimetatud kohus leidis 2023. aastal tehtud kohtuotsusega, et ART oli pädev kehtestama piiritrahve direktiivi 2012/34 artikli 35 ja seadusandliku dekreedi nr 112/2015 artikli 21 alusel. Ta leidis siiski, et kuigi nende trahvide kooseksisteerimine tulemuslikkuse kavast tulenevate trahvidega ei ole iseenesest kohaldatavate õigusaktidega vastuolus, oleks ART pidanud ette nägema nende kohaldamise ka raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja suhtes ja lisama sobivad kompensatsioonimehhanismid. See kohus juhtis tähelepanu ka kooskõlastamatusele nende kahe stimuleerimise skeemi vahel ning asjaolule, et nende võimalikke vastastikuseid mõjusid ei hinnatud, mistõttu oli ART otsus ebapiisavalt põhjendatud selle rakendamise konkreetsete viiside osas. Ta suunas asja seega ART‑le tagasi, et viimane kasutaks vajadusel oma pädevust uuesti.
16.      ART ja RFI esitasid selle kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus. Kaebajatest raudteevee-ettevõtjad esitasid omakorda vastuapellatsioonkaebuse, millega nad seadsid kahtluse alla Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Piemonte maakonna halduskohus) järelduse, et ART‑l oli tõesti pädevus kehtestada piiritrahvid direktiivi 2012/34 artikli 35 alusel.
17.      Nendel asjaoludel soovib Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) teha kindlaks, kas niisugune süsteem, nagu on kehtestatud seadusandliku dekreedi nr 112/2015 artikliga 21, mis ei välista sellise täiendava sanktsioonide skeemi kohaldamist, mis on eraldiseisev PIRiga üldiselt ette nähtud skeemist, on direktiivi 2012/34 artikliga 35 kokkusobiv.
18.      Eelkõige on eelotsusetaotluse esitanud kohtul küsimus, kas selle direktiivi artiklit 35, milles on ette nähtud sanktsioonid võrgustiku toimimist häirivate tegude eest, hüvitised nende häirete tõttu kahju kandnud ettevõtjatele ja preemiad kavandatust suurema tulemuslikkuse eest, võib tõlgendada nii, et niisuguseid PIRga kehtestatud üldskeemist eraldiseisvate täiendavate õigusnormidega ette nähtud sanktsioone võib kehtestada, mis toob seega kaasa sama teo eest (st viivituse eest piiriäärses jaamas) määratavate trahvide kumuleerumise ja millega laiendatakse de facto selle skeemi sätteid piiriäärsetes jaamades toime pandud rikkumistele.
19.      See kohus leiab, et kahte liiki sanktsioone sisaldav integreeritud ja kooskõlastatud süsteem ei saa olla lubatud ilma, et selle laad ja autonoomsuse aste liidu õiguse suhtes oleksid selgelt kindlaks määratud. Tema hinnangul tuleb muu hulgas õiguskindluse põhimõtet järgides kindlaks teha, kas liidu õigus võimaldab sanktsioonide skeeme nõnda kumuleerida või juhul, kui on nõutav kooskõlastamine, siis mil määral tagavad need kaks skeemi, sh piiriäärsete jaamade suhtes kohaldatavate sanktsioonide puhul, teenustele juurdepääsemise õigusega seotud põhimõtete järgimise.
20.      Kui direktiivi 2012/34 artikkel 35 peaks lubama kumuleerida mitut trahviskeemi, mistõttu võidakse raudteeveo-ettevõtjale määrata sama teo, näiteks viivituse eest piiriäärses jaamas korraga trahv kogu võrgu suhtes kohaldatava üldskeemi alusel ja eritrahv piiriäärse jaama eest, on tarvis täpsustada niisugust kumuleerimist reguleerivaid nõudeid, st esiteks, kas see õigusnorm kohustab pädevat riigisisest asutust, käsitletaval juhul ARTd järgima kehtestatud süsteemi neutraalsuse põhimõtet, eelkõige nähes ette preemiad eeskujulikele raudtee-ettevõtjatele, hüvitised kahju kandnud ettevõtjatele ja trahvide kohaldamise ka raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja suhtes, kui viivituse põhjustas tema, ning teiseks, kas ja mil määral kohustab selle direktiivi artikkel 35 pädevat riigisisest asutust kooskõlastama tulemuslikkuse kava üldskeemi ja eriskeemi, milleks on piiritrahvid, et need kaks skeemi aitaksid ühtlaselt koos saavutada võrgustiku tulemuslikkuse eesmärki, toomata kaasa ebaproportsionaalset koormust raudteeveo-ettevõtjatele, kes peavad tasuma piiritrahve.
21.      Nendel asjaoludel otsustas Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule kohtuasjas C‑161/25 kuus eelotsuse küsimust, millest viit järgmist on käesolevas ettepanekus käsitletud:
„1.      Kas trahviskeemi võib kehtestada väljaspool direktiivi 2012/34/EL artikli 35 sõnaselget sätet?
2.      Kas [direktiivi 2012/34] artikkel 35 lubab mitme trahviskeemi kumuleerimist, st et sama asjaolu, s.o viivituse eest piiriäärses jaamas võib raudteeveo‑ettevõtja saada nii üldskeemis ette nähtud trahvi, mida kohaldatakse kogu võrgule, kui ka piiriäärsele jaamale spetsiifilise trahvi?
3.      Juhul kui eelmisele küsimusele vastatakse jaatavalt, siis kas [direktiivi 2012/34] artikkel 35 sätestab, et [transpordiamet] kohustub piiriäärsete jaamade jaoks raudteeveo‑ettevõtjate suhtes trahviskeemi kehtestades või igal juhul seda „valideerides“ alati tagama viidatud sätte nõuete järgimise ja meetme neutraalsuse, mistõttu: i) tuleb ette näha preemiad eeskujulikele raudteeveo‑ettevõtjatele, ii) tuleb ette näha kahjuhüvitised kahju saanud ettevõtjatele ja iii) trahvid tuleb määrata ka raudteeinfrastruktuuri‑ettevõtjale, kui tema viivituse põhjustab, juhul kui leitakse, et neutraalsusega kaasneb alati üksikute trahvide kahepoolsus?
4.      Juhul kui teisele küsimusele vastatakse jaatavalt, siis kas ja millistel tingimustel kohustab [direktiivi 2012/34] artikkel 35 [transpordiametit] koordineerima tulemuslikkuse kava trahviskeemi ja piiritrahvide skeemi nii, et kaks skeemi järgivad koordineeritult võrgutõhususe eesmärki, ilma et need oleksid ülemäära koormavad raudteeveo‑ettevõtjatele, keda piiritrahvid mõjutavad?
5.      Juhul kui teisele küsimusele vastatakse jaatavalt, siis kas [direktiivi 2012/34] artikkel 35 kohustab koordineerima kahe trahviskeemiga ette nähtud ülempiire ja hindama nende majanduslikku mõju raudteeveo‑ettevõtjatele, et tõhususe põhimõtet tasakaalustataks proportsionaalsuse ja mõistlikkuse põhimõttega ning et raudteeteenuste kasumlikkust ei ohustataks?“
22.      Ka kohtuasjas C‑162/25 otsustas Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule samad eelotsuse küsimused nagu kohtuasjas C‑161/25, v.a kolmas küsimus lõpuosa, mille lõpuosa on sõnastatud järgmiselt:
„kui [teisele] küsimusele vastatakse jaatavalt, siis kas [direktiivi 2012/34] artikkel 35 sätestab, et [transpordiamet] kohustub piiriäärsete jaamade jaoks raudteeveo‑ettevõtjate suhtes trahviskeemi kehtestades või igal juhul seda „valideerides“ alati tagama viidatud sätte nõuete järgimise ja meetme neutraalsuse, mistõttu: i) tuleb ette näha preemiad eeskujulikele raudteeveo‑ettevõtjatele, ii) tuleb ette näha kahjuhüvitised kahju saanud ettevõtjatele ja iii) trahvid peavad kohustama ka raudteeinfrastruktuuri‑ettevõtjat, kui tema viivituse põhjustab, eeldusel, et meetme neutraalsusega kaasneb üksikute trahvide kahepoolsus?“
23.      Euroopa Kohtu presidendi 1. aprilli 2025. aasta otsusega liideti kohtuasjad C‑161/25 ja C‑162/25 menetluse suulise ja kirjaliku osa ning kohtuotsuse huvides.
24.      Kirjalikke seisukohti esitasid Euroopa Kohtule Captrain Italia, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion, RFI, Itaalia ja Poola valitsus ning Euroopa Komisjon.
IV.    Õiguslik analüüs
A.      Sissejuhatavad märkused
25.      Käesolev eelotsusetaotlus puudutab sisuliselt küsimust, kas direktiivi 2012/34 artikliga 35 on kooskõlas riigisisesed õigusnormid, mis ei välista, et luuakse täiendav trahviskeem, mis on eraldiseisev selles artiklis silmas peetud tulemuslikkuse kavaga üldiselt ette nähtud trahviskeemist. Käesoleva keskendatud ettepanekus käsitletava viie eelotsusetaotluse esitanud kohtu eelotsuse küsimuse keskmes ongi selle artikli tõlgendamine.
26.      Kõigepealt märgin, et direktiivi 2012/34 artiklis 35 on ette nähtud tulemuslikkuse kava koostamine, mille eesmärk on optimeerida raudteeinfrastruktuuri kasutamist, stimuleerides raudteeveo‑ettevõtjaid ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjat võtma kasutusele tõhusamaid käitamisviise. Selleks võimaldab see liikmesriikidel võtta teatava hulga meetmeid nimetatud eesmärgi saavutamiseks, muu hulgas sanktsioone võrgustiku toimivust häirivate tegude eest, hüvitisi ettevõtjatele, kes häiretest kahju saavad, ning preemiaid kavandatust suurema tulemuslikkuse eest. Liikmesriikide nõnda koostatud tulemuslikkuse kavad peavad ka vastama direktiivi VI lisa punktis 2 loetletud aluspõhimõtetele.
27.      Lisaks ilmneb Euroopa Kohtu praktikast, mis käsitleb direktiivi 2001/14/EÜ(7) artiklit 11, mis asendati direktiivi 2012/34 artikliga 35, et liikmesriigid peavad infrastruktuuri maksustamise skeemidesse lisama toimivusskeemi, mille eesmärk on ergutada nii raudteeveo-ettevõtjaid kui ka raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjat parandama raudteevõrgu toimivust; viimastel on siiski vabadus valida, millised konkreetsed meetmed sellesse skeemi kuuluvad, niivõrd kui need moodustavad ühtse ja läbipaistva terviku, mida saab pidada „toimivusskeemiks“.(8)
28.      Seega nagu eelnevast tuleneb, siis kuigi liikmesriigid on direktiivi 2012/34 artikli 35 kohaselt kohustatud kehtestama riigisisesel tasandil tulemuslikkuse kava, on selle artikliga neile jäetud kaalutlusruum selle konkreetse ülesehituse osas, sest selle vormi ja täpse korra kohta ei ole midagi täpsustatud.(9)
29.      Selles artiklis, mis on minimaalse ühtlustamise vahend, ei ole kindlaks määratud konkreetset trahviskeemi, vaid on piirdutud sellega, et liikmesriikidele on jäetud võimalus näha ette kogum meetmeid, sh sanktsioone, et saavutada direktiiviga 2012/34 taotletavad eesmärgid. Teiste sõnadega on sama artikliga neile kehtestatud tulemuse saavutamise kohustus selles mõttes, et nad peavad tagama, et loodud tulemuslikkuse kava võimaldab minimeerida häireid ning parandada raudteevõrgustiku toimivust.
30.      Direktiivi 2012/34 artikli 35 tõlgendamist käsitlevaid eelotsuse küsimusi, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus on käesolevas kohtuasjas esitanud, tuleb analüüsida eelnevatest kaalutlustest lähtudes.
B.      Esimene eelotsuse küsimus
1.      Vastuvõetavus
31.      Enne esimese eelotsuse küsimuse analüüsimist tuleb võtta seisukoht vastuvõetamatuse vastuväite kohta, mille Itaalia valitsus on esitanud. Viimane väidab eelkõige, et niisugusena, nagu see küsimus on sõnastatud, on see vastuvõetamatu, sest eelotsusetaotluse esitanud kohus ei täpsustanud esiteks, mis laadi on tema direktiivi 2012/34 artikli 35 kohaldamist puudutav kahtlus põhikohtuasjas, ja teiseks, kas tõlgendus, mille see kohus eelotsusetaotluses välja pakub, võib olla vastuolus mõne riigisisese õigusnormiga.
32.      Sellega seoses meenutan, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt eeldatakse, et liidu õiguse tõlgendamise küsimused, mille liikmesriigi kohus on esitanud, on asjakohased, ja Euroopa Kohus on põhimõtteliselt kohustatud otsuse tegema. Euroopa Kohus saab keelduda liikmesriigi kohtu esitatud eelotsusetaotlusele vastamast vaid siis, kui on ilmne, et taotletud liidu õiguse tõlgendus ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline, või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele.(10)
33.      Käsitletaval juhul see aga nii ei ole, sest esimene eelotsuse küsimus puudutab liidu õigusnormi tõlgendamist ja selle sätte asjakohasus põhikohtuasjas ilmneb piisavalt selgelt eelotsusetaotlusest. Eelotsusetaotlusest tuleneb nimelt, et direktiivi 2012/34 artikli 35 tõlgendus, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib, on vajalik, et teha kindlaks, kas käsitletaval juhul kohaldatav Itaalia regulatsioon, mis ei välista võimalust kehtestada piiriäärsete jaamade sanktsioonide eriskeem, mis on eraldiseisev Itaalia territooriumil kohaldatavast tulemuslikkuse kavaga kehtestatud skeemist, on vastuolus selle liidu õigusnormiga.
34.      Sellest järeldub, et Itaalia valitsuse argumendid, et see küsimus on vastuvõetamatu, tuleb tagasi lükata ning sellest lähtudes tuleb esimest küsimust pidada vastuvõetavaks.
2.      Sisulised küsimused
35.      Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2012/34 artiklit 35 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigid võivad ainult kehtestada tulemuslikkuse kava selle artikli ja direktiivi VI lisa punkti 2 kohaselt, millele on selles artiklis viidatud, või võivad nad ka kehtestada skeemi väljaspool selle õigusnormiga kindlaks määratud raamistikku.(11)
36.      Kõigepealt märgin, nagu on meenutatud käesoleva ettepaneku punktides 26–28, et meetmete kogumit, mille eesmärk on õhutada nii raudteeveo-ettevõtjaid kui ka infrastruktuuriettevõtjat parandama võrgustiku toimivust, tuleb käsitada „tulemuslikkuse kavana“ direktiivi 2012/34 artikli 35 tähenduses, tingimusel et need meetmed asetuvad ühtlasesse ja läbipaistvasse tervikusse.
37.      Sellest järeldub, et ainuüksi asjaolu, et niisugune kava koosneb mitmest eri meetmest, mis tulenevad eri õigusaktidest, ei saa iseenesest takistada selle kvalifitseerimist „tulemuslikkuse kavaks“. Samuti on juhul, kui sama organ otsustab vastu võtta täiendava akti, et täiendada teatavaid kava raames varem võetud meetmeid. Kava muutmine uute meetmete kehtestamise või juba olemasolevate muutmisega, eelkõige selleks, et parandada näiteks raudteeturu toimimise häire, ei saa üksi selle kava olemasolu kahtluse alla seada ega võimalda asuda seisukohale, et tegemist on teise tulemuslikkuse kavaga.(12)
38.      Kõigepealt meenutan, et direktiivi 2012/34 artikkel 35 kohustab raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjaid looma tulemuslikkuse kava, mille eesmärk on stimuleerida raudteeveo-ettevõtjaid ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjat ennast minimeerima häireid ning parandama raudteevõrgustiku toimivust.
39.      Et selles õigusnormis on ette nähtud tulemuslikkuse kava loomine, määrates samas kindlaks eesmärgid ja aluspõhimõtted, millest tuleb selle puhul lähtuda, ei saa liikmesriigid niisugust kava luua, järgimata direktiiviga 2012/34 nõnda kehtestatud nõudeid. Seega kuigi liikmesriikidele on jäetud tulemuslikkuse kava väljatöötamisel ulatuslik kaalutlusruum, võivad nad neid kehtestada üksnes nii, et järgivad direktiivi artikli 35 ja aluspõhimõtteid, mida on nimetatud direktiivi VI lisa punktis 2, millele on selles artiklis viidatud.
40.      Selles küsimuses märgin, et kuigi mõistet „tulemuslikkuse kava“ ei ole selle direktiivi artiklis 35 määratletud, võimaldavad VI lisa punktis 2 nimetatud aluspõhimõtted ja niisuguse kava eesmärgid minu meelest asuda seisukohale, et sellesse mõistesse tuleb arvata kõik õigusnormid, mis käsitlevad raudteeinfrastruktuuri kasutustasusid ja mille eesmärk on optimeerida raudteeinfrastruktuuri kasutamist ning stimuleerida raudteeveo-ettevõtjaid ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjat minimeerima häireid ning parandama raudteevõrgustiku toimivust, olenemata valitud kvalifikatsioonist või niisugusele meetmele riigisiseses õiguses antud nimetusest.
41.      Kui see oleks teisiti, saaksid liikmesriigid sellest õigusnormist kergesti kõrvale hiilida nii, et nad kehtestavad tulemuslikkuse süsteeme, mis jäävad väljapoole selles sätestatut ja võivad niisiis olla sellega vastuolus. See, kui paralleelseid skeeme lubatakse kehtestada üheainsa põhjendusega, et need kvalifitseeritakse riigisiseses õiguses teistmoodi, viiks selleni, et direktiivi 2012/34 artiklilt 35 võetakse selle soovitav toime. Tulemuslikkuse kava, mis jääb väljapoole selle direktiiviga kindlaks määratud õiguslikku raamistikku, võib ka kahjustada sellega taotletavat üldeesmärki, milleks on liidus integreeritud raudteeturu loomine ja nõuetekohane toimimine, samuti selle parandamine;(13) samal ajal rikutakse käesoleva ettepaneku punktis 27 viidatud liidu kohtupraktikast tulenevaid läbipaistvuse ja ühtluse nõudeid.
42.      Sellest järeldub põhimõtteliselt, et trahve ja sanktsioone, mis määratakse raudteevõrgustiku häireid põhjustanud tegude või tegevusetuse eest ning mille eesmärk on kokkuvõttes selle häireid vähendada, tuleb pidada tulemuslikkuse kava koostisosadeks. Neid ei saa seega kehtestada väljaspool direktiivi 2012/34 artiklis 35 sätestatud õiguslikku raamistikku.
43.      Äsja tuvastatu ei välista siiski liikmesriikide võimalust võtta muude aspektide puhul, mis selle artikli kohaldamisalasse ei kuulu, vajalikuks peetavaid meetmeid, sh sanktsioonide vormis, tingimusel et see ei ole vastuolus direktiivi 2012/34 ühegi muu sättega. Direktiivi 2012/34 artikli 35 kohaldamisalasse ei kuulu seega õigusnormid, mille eesmärk ei ole toimivuse parandamine või mis ei ole tulemuslikkuse hindamisega seotud, näiteks süsteemid, mille eesmärk on karistada raudteeohutust käsitlevate õigusnormide rikkumise eest.
44.      Teiseks tuleb tõdeda – nagu ilmneb direktiivi 2012/34 artikli 35 lõikest 2, tõlgendatuna koostoimes direktiivi VI lisa punktiga 2, –, et see õigusnorm reguleerib täielikult ja ühtselt tulemuslikkuse kava kui tasusüsteemi koostisosa ning põhimõtteid, mida selle puhul järgida tuleb, kohaldatakse kogu võrgustiku suhtes. Sellega seoses rõhutan, et direktiivi artiklis 35 ei ole tehtud mingit vahet liikmesriigi raudteevõrgustiku eri punktide vahel ega nähtud ette ei eriregulatsiooni ega vabastust, mis puudutab piiriäärsete jaamade suhtes kohaldatavaid õigusnorme.(14)
45.      Käsitletaval juhul on nii, et vastupidi Itaalia ja Poola valitsuse väitele(15) kuulub trahviskeem, millega on tegemist põhikohtuasjas ja mida kohaldatakse piiriäärsete jaamade suhtes, küll direktiivi 2012/34 artikli 35 kohaldamisalasse. See on nii sellepärast, et kuigi need sanktsioonid puudutavad raudteeinfrastruktuuri ühte konkreetset aspekti, taotletakse nendega eesmärki õhutada toimivuse parandamist, mis on otsustav kriteerium meetme kvalifitseerimisel meetmeks, mis kuulub tulemuslikkuse kavasse. Et nendega on kehtestatud vastutusesüsteem koos trahvidega, mis määratakse raudteeveo-ettevõtjate põhjustatud häirete eest piiriäärsetes jaamades, püütakse nende sanktsioonidega vähendada häireid ja parandada raudteevõrgustiku tõhusust ehk siis taotletakse eesmärke, mis asetuvad niisuguse kava loogikasse või isegi moodustavad selle eraldi koostisosa. Asjaolu, et selle kohaldamisala on piiratud raudteevõrgustiku teatavate punktidega, käsitletaval juhul piiriäärsete jaamadega, ei ole iseenesest määrava tähtsusega, sest direktiivi artiklis 35 ei ole nõutud, et kehtestatud sanktsioone kohaldataks tingimata ühetaoliselt kogu riigi territooriumil. Ka see, et need sanktsioonid kehtestati eri õigusaktide põhjal, ei puutu käsitletaval juhul asjasse, sest direktiivi artikkel 35 ei nõua, et need meetmed oleksid osa ühest ja samast õigusaktist.
46.      Eelneva põhjal teen ettepaneku vastata esimesele küsimusele, et direktiivi 2012/34 artiklit 35 tuleb tõlgendada nii, et see ei võimalda luua tulemuslikkuse kava, millega ei järgita selles artiklis sätestatud nõudeid ja millega kaugenetakse selles artiklis viidatud direktiivi VI lisa punktis 2 nimetatud aluspõhimõtetest, ning et selle kohaldamisalasse kuuluvad ja tulemuslikkuse kava osaks tuleb seega pidada kõiki raudteeinfrastruktuuri kasutustasude süsteemi integreeritud meetmeid, mille eesmärk on vähendada häireid ja parandada raudteevõrgustiku toimuvust. Et selle eesmärk on edendada võrgustiku optimaalset kasutamist, kuulub konkreetselt piiriäärsete jaamade suhtes kohaldatav trahviskeem selle direktiivi
artikli 35 kohaldamisalasse, hoolimata sellest, et see on kehtestatud eraldi akti alusel, ning niisuguse trahviskeemi puhul tuleb seega järgida selles ette nähtud tingimusi ja direktiivi VI lisa punktis 2 loetletud aluspõhimõtteid, kuigi need trahvid puudutavad raudteevõrgustiku ühte konkreetset segmenti.
C.      Teine, neljas ja viies eelotsuse küsimus
47.      Teise, neljanda ja viienda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2012/34 artiklit 35 tuleb tõlgendada nii, et see võimaldab kumuleerida mitu trahviskeemi ning seega võidakse sama teo eest, milleks on näiteks viivitus piiriäärses jaamas, raudteeveo-ettevõtjale määrata korraga kogu võrgustiku suhtes kohaldatavas üldskeemis ette nähtud trahv ja viivituse eest piiriäärses jaamas ette nähtud eritrahv, ning kui jah, siis kas reguleeriv asutus (käsitletaval juhul ART) on kohustatud tagama nende kahe skeemi kooskõlastatuse ja kontrollima, et nendega järgitakse proportsionaalsuse põhimõtet.(16)
48.      Võttes arvesse vastust, mille ma soovitan anda esimesele eelotsuse küsimusele, ning kuna teine, neljas ja viies küsimus on omavahel seotud, teen ettepaneku neid viimased küsimusi analüüsida koos.
49.      Kõigepealt meenutan, et direktiivi 2012/34 artikli 35 kohaselt on liikmesriikidel tulemuslikkuse kavade konkreetsel väljatöötamisel ulatuslik kaalutlusruum, tingimusel et need kavad on ikka kooskõlas selle direktiiviga kindlaks määratud võrgustikku toimivuse eesmärkidega. See artikkel, milles ei ole ette nähtud konkreetset trahviskeemi, ei anna mingit täpset juhist võimalike sanktsioonide laadi või ulatuse kohta ega a fortiori selle kohta, kas mitut sanktsioonide skeemi on võimalik kumuleerida.
50.      Sellest järeldub, et kuna direktiivi 2012/34 artikkel 35 ei välista a priori mitme sanktsioonide skeemi kumuleerimist, võivad liikmesriigid vabalt luua tulemuslikkuse kava, mis koosneb mitmesugustest meetmetest, kehtestades muu hulgas – nagu käsitletaval juhul – konkreetsed trahvid piiriäärsetes jaamades peatumise aja ületamise eest paralleelselt trahvidega, mida kohaldatakse üldiselt viivituse korral liikmesriigi kogu võrgustikus. Miski ei takista liikmesriigil lisaks juhul, kui ta tuvastab rikke või häire raudteevõrgustiku konkreetses punktis, võtta täiendavaid meetmeid selle parandamiseks ükskõik kas raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja või raudteeveo-ettevõtjate suhtes, tingimusel et need meetmed on direktiiviga kooskõlas.
51.      Sellegipoolest on nii, et kuigi liikmesriigid võivad ette näha mitu trahviskeemi, mis võivad omavahel koos eksisteerida, peavad nad tagama, et võetud meetmetega järgitakse direktiivis sätestatud põhimõtteid ning et need suhestuksid omavahel ühtlaselt ja läbipaistvalt.(17)
52.      Teiseks märgin, et eri meetmetest koosneva kava korral, kuhu kuuluvad korraga nii trahvid kui ka preemiad, eeldab ja isegi nõuab nõue tagada, et need meetmed moodustaksid ühtlase ja läbipaistva terviku, et kavaga saaks täita direktiivis 2012/34 ette nähtud eesmärke, teatavat kooskõlastamist tulemuslikkuse kavasse kuuluvate eri meetmete vahel.
53.      Sellega seoses pean vajalikuks täpsustada, et direktiivi 2012/34 artikli 56 kohaselt on turu „reguleerimise“ ja seega raudteevõrgustiku nõuetekohase toimimise tagamise ülesanne antud reguleerivale asutusele, mille iga liikmesriik nimetab. Seaduslikkuse kontrollimise pädevuse raames, mis on selle artikliga 56 sellele antud reguleerivale asutusele, käsitletaval juhul ART‑le, peaks viimane ka tagama, et ettenähtud eri trahvid on kogumis vajalikud ja proportsionaalsed direktiivi artiklis 35 sätestatud eesmärkidega.(18) Täpsemalt peab ART raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja välja pakutud tulemuslikkuse kava kontrollimisel – st kui ART peab PIRis selleks ette nähtud eri meetmed heaks nimetatud direktiivi artikli 56 kohaselt kiitma(19) –, analüüsima kõiki neid meetmeid veendumaks, et nendega taotletakse ühtlaselt võrgustiku toimivuse eesmärki.
54.      Niisugune analüüs eeldab siiski minu arvates, et see asutus analüüsib konkreetselt, millist vastastikust mõju need kaks trahviskeemi avaldavad ja millist mõju avaldavad need raudteeveo-ettevõtjatele.(20) Täpsemalt peab ART sellistel juhtudel nagu käsitletav veenduma, et piiriäärsetes jaamades peatumise aja ületamise eest ette nähtud konkreetsed trahvid sobivad kokku viivituse korral kogu riigi territooriumil üldiselt kohaldatavate trahvidega, ning kontrollima, ega kogumis ei ületa need trahvid seda, mis on vajalik direktiivi 2012/34 artikli 35 eesmärgi saavutamiseks, st häirete vähendamiseks ja võrgustiku toimivuse parandamiseks, ning ne bis in idem põhimõtte järgimiseks.(21)
55.      Nii on see ka raudteeveo-ettevõtjate suhtes võetavate eri meetmete majandusliku mõju hindamisega. ART peab seega kontrollima, et see, kui raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kohaldab võrgustikuettevõtja suhtes piiriäärses jaamas peatumise aja ületamise korral kahekordset sanktsiooni, ei või kahjustada nende ettevõtjate majanduslikku elujõulisust ja kasumlikkust.
56.      Eelneva põhjal teen ettepaneku vastata teisele, neljandale ja viiendale küsimusele, et direktiivi 2012/34 artiklit 35 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigid võivad luua tulemuslikkuse kava, milles on nähtud ette konkreetsed trahvid piiriäärsetes jaamades kavandatud peatumise aja ületamise eest paralleelselt viivituse korral kogu riigi territooriumil üldiselt kohaldatavate trahvidega, tingimusel et see kava on ühtlane ega vii tervikuna ebaproportsionaalsete trahvide kohaldamiseni. Selle direktiivi artikli 56 kohaselt on riiklik reguleeriv asutus tulemuslikkuse kava heakskiitmise raames kohustatud kontrollima, kas nende kahe kohaldatava karistuste skeemiga taotletakse kooskõlastatult võrgustiku toimivuse parandamise eesmärki, ning hindama sanktsioonide majanduslikku mõju raudteeveo‑ettevõtjatele tagamaks, et ei kahjustataks raudteeteenuste majanduslikku elujõulisust ega kasumlikkust.
D.      Kolmas eelotsuse küsimus
57.      Kolmanda küsimusega, mida tuleb analüüsida viimasena, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2012/34 artiklit 35 tuleb tõlgendada nii, et võttes arvesse nõuet tagada selles artiklis ette nähtud tulemuslikkuse kava neutraalsus, peab reguleeriv asutus kontrollima, kas selles süsteemis on ette nähtud ka preemiad eeskujulikele raudteeveo-ettevõtjatele ja hüvitised kahju kandnud ettevõtjatele ning kas trahve viivituse eest kohaldatakse ka raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja suhtes, kui viivituse eest on vastutav tema.
58.      Järgmistes punktides esitatud põhjustel olen arvamusel, et sellele küsimusele tuleb vastata eitavalt.
59.      Kõigepealt meenutan, et direktiivi 2012/34 artiklis 35 on ette nähtud ainult liikmesriikide võimalus, mitte kohustus sätestada selles õigusnormis silmas peetud meetmete kogum. Tuleb ka rõhutada, et selle artikli sõnastusest ei ilmne ühelgi juhul, et tulemuslikkuse kava peab tingimata sisaldama kõiki kolme selles direktiivis kindlaks määratud koostisosa, et seda kava saaks pidada direktiiviga kooskõlas olevaks.
60.      Sellest järeldub, et liikmesriikidel on kaalutlusruum, mis võimaldab neil määrata kindlaks, missuguste selles õigusnormis kindlaks määratud meetmetega saab direktiivi 2012/34 eesmärke kõige paremini saavutada, ja moduleerida selle kohaldamist olenevalt võrgustiku häire konkreetsetest omadustest, ilma et pädev riigisisene asutus peaks kasutama kõiki neid meetmeid või kombineerima mitut nendest.
61.      Tulemuslikkuse kava peab põhimõtteliselt küll sisaldama meetmeid, mis on mõeldud kohaldamiseks nii raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja kui ka raudteevee-ettevõtjate suhtes, – mis eeldab teatavat vastastikusust eri osalistel lasuvate kohustuste osas, eelkõige mis puudutab kava neutraalsuse tagamiseks kehtestatud trahve, ning et neid õhutataks võtma vajalikud meetmed võrgustikus viivituste sageduse ja mõju vähendamiseks. See ei tähenda siiski tingimata kohustust näha ette trahvid või samad trahvid raudteeveo-ettevõtjatele ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjale või hoolitseda selle eest, et iga trahv oleks seotud teise meetmega või et seda tasakaalustaks teine meede, näiteks preemia või hüvitis.(22)
62.      Sellega seoses märgin, et oma olemuselt võib tulemuslikkuse kava koosneda eraldi meetmete kogumist, mille eesmärk on vastata raudteeinfrastruktuuri tasude eri aspektidele, nagu kinnitab direktiivi 2012/34 VI lisa punkt 2. Seega ei saa juba ette välistada, et raudteevõrgustiku ühe konkreetse aspekti puhul kohaldatakse teatavaid meetmeid ainult raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja või ainult asjaomaste raudteeveo-ettevõtjate suhtes, ilma et see asjaolu tooks iseenesest kaasa liikmesriigi meetme vastuolu selle direktiivi artikliga 35. Niisugust valikut võivad õigustada praktilised kaalutlused, mida peab kontrollima riigi reguleeriv asutus. Seega kuna raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ja raudteeveo-ettevõtjad tegelevad erinevat laadi tegevusega ning nende suhtes kohaldatakse seega eri kohustusi, ei saa praktikas nõuda, et nende suhtes kohaldatakse raudteeliikluse häirete korral tingimata identset sanktsioonide skeemi.
63.      Lisaks, kuigi tulemuslikkuse kava raames võetud meetmeid tuleb hinnata, võttes arvesse vajadust tagada kava neutraalsus ning häirete vähendamise ja võrgustiku kasutamisel selle toimivuse parandamise eesmärgi saavutamine, saab niisuguse hindamise läbi viia alles pärast konkreetset analüüsi, milles võeti arvesse kõiki asjakohaseid asjaolusid. Täpsustan ka, nagu on meenutatud käesoleva ettepaneku punktides 54 ja 55, et tulemuslikkuse kava kooskõla direktiivi 2012/34 artikliga 35 tuleb hinnata kõikehõlmavalt ja seega mitte abstraktselt, võttes arvesse kõiki riigisisestes õigusnormides ette nähtud meetmeid, et hinnata, kas need moodustavad ühtlaste ja läbipaistvate reeglite kogumi, mis võimaldab tagada direktiiviga taotletavate eesmärkide saavutamise ja millega järgitakse samas liidu õiguse põhimõtteid.
64.      Eelneva põhjal teen ettepaneku vastata kolmandale küsimusele, et direktiivi 2012/34 artiklit 34 tuleb tõlgendada nii, et selleks, et tulemuslikkuse kava oleks selle õigusnormiga kooskõlas, ei ole tarvis, et selleks oleksid esiteks ette nähtud peale raudteeveo-ettevõtjatele nende süül tekkinud viivituste korral määratavate trahvide preemiad eeskujulikele ettevõtjatele ja hüvitised kahju kandnud ettevõtjatele, ning teiseks, et selle kava iga meetmega, mis sisaldab trahve, kehtestatakse samad sanktsioonid raudteeveo-ettevõtjatele ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjale, tingimusel et see kava tervikuna on ühtlane ja proportsionaalne direktiivi artikliga 35 taotletava eesmärgiga, milleks on õhutada raudteeveo-ettevõtjaid ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjat minimeerima häireid ning parandama raudteevõrgustiku toimivust.
V.      Ettepanek
65.      Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) esimesele kuni viiendale eelotsuse küsimusele kohtuasjades C‑161/25 ja C‑162/25 järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. novembri 2012. aasta direktiivi 2012/34/EL, millega luuakse ühtne Euroopa raudteepiirkond, artiklit 35
tuleb tõlgendada nii, et
1)      see ei võimalda luua tulemuslikkuse kava, millega ei järgita selles artiklis sätestatud nõudeid ja millega kaugenetakse selles artiklis viidatud direktiivi VI lisa punktis 2 nimetatud aluspõhimõtetest, ning et selle kohaldamisalasse kuuluvad ja tulemuslikkuse kava osaks tuleb seega pidada kõiki raudteeinfrastruktuuri kasutustasude süsteemi integreeritud meetmeid, mille eesmärk on vähendada häireid ja parandada raudteevõrgustiku toimuvust. Et selle eesmärk on edendada võrgustiku optimaalset kasutamist, kuulub konkreetselt piiriäärsete jaamade suhtes kohaldatav trahviskeem nimetatud direktiivi artikli 35 kohaldamisalasse, hoolimata sellest, et see on kehtestatud eraldi akti alusel, ning niisuguse trahviskeemi puhul tuleb seega järgida selles ette nähtud tingimusi ja selle direktiivi VI lisa punktis 2 loetletud aluspõhimõtteid, kuigi need trahvid puudutavad raudteevõrgustiku ühte konkreetset segmenti;
2)      liikmesriigid võivad luua tulemuslikkuse kava, milles on nähtud ette konkreetsed trahvid piiriäärsetes jaamades kavandatud peatumise aja ületamise eest paralleelselt viivituse korral kogu riigi territooriumil üldiselt kohaldatavate trahvidega, tingimusel et see kava on ühtlane ega vii tervikuna ebaproportsionaalsete trahvide kohaldamiseni. Selle direktiivi artikli 56 kohaselt on riiklik reguleeriv asutus tulemuslikkuse kava heakskiitmise raames kohustatud kontrollima, kas nende kahe kohaldatava karistuste skeemiga taotletakse kooskõlastatult võrgustiku toimivuse parandamise eesmärki, ning hindama sanktsioonide majanduslikku mõju raudteeveo‑ettevõtjatele tagamaks, et ei kahjustataks raudteeteenuste majanduslikku elujõulisust ega kasumlikkust;
3)      selleks, et tulemuslikkuse kava oleks direktiivi 2012/34 artikliga 35 kooskõlas, ei ole tarvis, et selleks oleksid esiteks ette nähtud peale raudteeveo-ettevõtjatele süül tekkinud viivituste korral määratavate trahvide preemiad eeskujulikele ettevõtjatele ja hüvitised kahju kandnud ettevõtjatele, ning teiseks, et selle kava iga meetmega, mis sisaldab trahve, kehtestatakse samad sanktsioonid raudteeveo-ettevõtjatele ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjale, tingimusel et see kava tervikuna on ühtlane ja proportsionaalne selle artikliga taotletava eesmärgiga, milleks on õhutada raudteeveo-ettevõtjaid ja raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjat minimeerima häireid ning parandama raudteevõrgustiku toimivust.
1      Algkeel: prantsuse.
2      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. novembri 2012. aasta direktiiv, millega luuakse ühtne Euroopa raudteepiirkond (ELT 2012, L 343, lk 32) (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. detsembri 2016. aasta direktiiviga
(EL) 2016/2370 (ELT 2016, L 352, lk 1) (edaspidi „direktiiv 2012/34“).
3      Täpsemalt kohtuasjas C‑161/15 Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, Inrail SpA, SBB Cargo Italia Srl, Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl unipersonnelle, DB Cargo Italia Srl ja Sangritana SpA ning kohtuasjas C‑162/25 Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (edaspidi koos „kaebajatest raudtee-ettevõtjad“).
4      GURI nr 284, 6.12.2011, regulaarne lisa nr 251.
5      GURI nr 300, 27.12.2011, regulaarne lisa nr 297 (edaspidi „dekreetseadus nr 201/2011“).
6      GURI nr 170, 24.7.2015 (edaspidi „seadusandlik dekreet nr 112/2015“).
7      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2001. aasta direktiiv raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamise, raudteeinfrastruktuuri kasutustasude kehtestamise ja ohutustunnistuste andmise kohta (EÜT 2001, L 75, lk 29; ELT eriväljaanne 07/05, lk 404).
8      28. veebruari 2013. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (C‑483/10, EU:C:2013:114, punkt 64) ja 11. juuli 2013. aasta kohtuotsus komisjon vs. Tšehhi Vabariik (C‑545/10, EU:C:2013:509, punkt 80).
9      Vt selle kohta 2025. aasta novembris avaldatud Independent Regulators’ Group – Rail aruanne „Performance Schemes in rail: a European overview“ [IRG-Rail (2025) 10], eelkõige selle lk 8 ja 9, mis on kättesaadav ainult inglise keeles järgmisel aadressil: https://irg-rail.eu/download/5/1472/202510ReportonPerformanceSchemesinrailaEuropeanoverview.pdf. Nagu selles aruandes on märgitud liidu pädevate reguleerivate asutuste rühma välja töötatud tulemuslikkuse kava kohaldamise kohta raudteesektoris, on viisid, kuidas need kavad on välja töötatud ja kuidas neid ellu viiakse, eri liikmesriikides erinevad. Igaks juhuks märgin, et 11. juulil 2023 esitas komisjon ettepaneku võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, mis käsitleb raudteetaristu läbilaskevõime kasutamist ühtses Euroopa raudteepiirkonnas ning millega muudetakse direktiivi 2012/34/EL ja tunnistatakse kehtetuks määrus (EL) nr 913/2010 (COM(2023) 443 final), et tugevdada Euroopa raudteevõrgustiku haldamist ja tulemuslikkust. Direktiivi 2012/34 artiklis 35 ette nähtud praegune tulemuslikkuse regulatsioon jääb peamiselt piiratuks riigisisese tasandiga, jättes liikmesriikidele kaalutlusruumi kohaldatavate meetmete ja meetodite osas. Sellest tuleneb, nagu komisjon määruse ettepaneku seletuskirjas rõhutab, riigisiseste regulatsioonide ebaühtlus.
10      12. veebruari 2026. aasta kohtuotsus Valora Effekten Handel (C‑864/24, EU:C:2026:94, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika).
11      Ehkki selle esimese küsimuse sõnastuses on üldiselt mainitud võimalust kehtestada „trahviskeem“ väljaspool direktiivi 2012/34 artikli 35 raamistikku, täpsustamata, mis liiki trahve silmas peetakse, ilmneb eelotsusetaotlusest, et Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) soovib oma küsimusega sisuliselt teada, kas konkreetselt piiriäärsete jaamade suhtes kohaldatavat trahviskeemi tuleb pidada eraldiseisvaks direktiivi artiklis 35 ette nähtud tulemuslikkuse kavast või kuulub see selle sätte kohaldamisalasse.
12      Üksnes juhul, kui on palju õigusnorme, mis käsitlevad raudteeinfrastruktuuri eri aspekte ning on kehtestatud eraldi ja ebaühtlaselt – seda võivad olla teinud eri organid –, võib
asuda seisukohale, et tegemist on teise „kavaga“.
13      Vt selle kohta eelkõige direktiivi 2012/34 põhjendused 2 ja 3.
14      Ei ole ülearune märkida, et käesoleva ettepaneku 9. joonealuses märkuses viidatud ekspertaruande kohaselt hõlmavad tulemuslikkuse kavad enamikus liikmesriikides (nimelt 18 liikmesriigis) rahvusvahelisi ühendusi, samas kui vähem on liikmesriike (kuus, nende hulgas Itaalia), kus need ühendused ei ole sisse arvatud. Vt selle kohta viidatud aruande lk 8 ja 9.
15      Sellega seoses tuleb täpsustada, et Poola valitsus väidab, et direktiivi 2012/34 artikkel 35 ei reguleeri niisuguste täiendavate trahvide kehtestamist, mis ei kuulu kasutustasude süsteemi hulka või mida ei kohaldata kogu raudteevõrgustiku suhtes, vaid ainult raudteevõrgustiku niisuguste teatavate punktide nagu piiriäärsete jaamade suhtes. Itaalia valitsus omalt poolt leiab, et piiritrahvid kehtestati piiritletud regulatsiooni raames, mis ei kuulu eranditult tulemuslikkuse kavasse.
16      Ammendavuse huvides märgin, et esitamata sõnaselgelt vastuvõetamatuse vastuväidet neljanda ja viienda eelotsuse küsimuse osas, heidab Itaalia valitsus, kes meenutab oma kirjalikes seisukohtades, et Euroopa Kohtu ülesanne ei ole esitada konsulteerivaid arvamusi üldistes või hüpoteetilistes küsimustes, eelotsusetaotluse esitanud kohtule ette, et viimane on sõnastanud küsimused, mis ei puuduta liidu õiguse tõlgendamist. Need argumendid võib tagasi lükata ilma suurema raskuseta, sest on üsna selge, et see kohus soovib nende kahe küsimusega teada, missugused tagajärjed on sellel, kui raudteeveo-ettevõtjate suhtes kohaldatavad sanktsioonid kumuleeruvad, ja missugune on pädeva riigisisese asutuse roll selles kontekstis, eelkõige mis puudutab tema võimalikku kohustust tagada nende eri skeemide kooskõlastatus.
17      Vt selle kohta käesoleva ettepaneku punktid 27–29.
18      Direktiivi 2012/34 VI lisa punkti 2 alapunkti a kohaselt peavad kohaldatavad trahvid kogumis olema mitte üksnes vajalikud „selleks et saavutada toimivuse kokkulepitud tase“, vaid ka selle eesmärgiga proportsionaalsed, et mitte „seada ohtu [selle] teenuse elujõulisust“, mida raudteeveo-ettevõtjad osutavad.
19      Sellega seoses märgin, et direktiivi 2012/34 artiklis 56 on sõnaselgelt ette nähtud reguleeriva asutuse sekkumise kaks viisi. Esiteks on selle artikli lõikes 1 sätestatud, et kui taotleja, kes leiab, et teda on ebaõiglaselt koheldud, diskrimineeritud või muul viisil kahjustatud, esitab reguleerivale asutusele kaebuse, peab see asutus hindama muu hulgas PIRi selle esialgsel ja lõplikul kujul ning selles esitatud kriteeriumeid. Teiseks on reguleerival asutusel selle artikli lõike 2 kohaselt pädevus tegutseda omal algatusel, muu hulgas selleks, et kontrollida, kas PIR sisaldab diskrimineerivaid sätteid või kas sellega antakse raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjatele kaalutlusõigus, mida on võimalik kasutada taotlejate diskrimineerimiseks. Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust ilmneb ka, et PIR, mis siin praegu arutatava vaidluseni viis, sisaldas korraga nii tulemlikkuse kava kui ka piiritrahvide skeemi.
20      Ehkki eelotsusetaotluse esitanud kohtul on küsimus, kas põhikohtuasjas käsitletavad Itaalia õigusnormid on kooskõlas direktiivi 2012/34 artikliga 35, ei näi miski eelotsusetaotluses näitavat, miks on niisugune kumuleerimine tema arvetes põhjendamatu või võib olla ebaproportsionaalne. Lõplikult peab seda, kas need õigusnormid on liidu õigusega kooskõlas, mõistagi hindama see kohus. Asjaolu, et nende kahe kõnesoleva trahviskeemiga taotletakse teineteist täiendavaid eesmärke, et nende sisu ja kohaldamise tingimused on kindlaks määratud selgelt ja läbipaistvalt ning et piiriäärses jaamas peatumise aja ületamisega seotud trahvi maksimaalse summa suhtes kohaldatakse eelnevalt kindlaks määratud ülempiiri, kõneleb esmapilgul ja kui raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ei kohalda seda meelevaldselt ega ART ei tõlgenda seda ilmselgelt mittemõistlikult, selle kasuks, et neid meetmeid õigustavad direktiivi artikliga 35 taotletavad eesmärgid.
21      Tuleb ka märkida, et kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole tõstatanud seda probleemi kui niisugust, siis kuna käsitletaval juhul on need kaks sanktsioonide skeemi kindlaks määratud selgelt ja täpselt ning nendega taotletakse teineteist täiendavaid eesmärke, ei saa põhimõte ne bis in idem olla karistuste kumuleerimisel takistuseks. Vt selle kohta 30. jaanuari 2025. aasta kohtuotsus Engie România (C‑205/23, EU:C:2025:43, punkt 63).
22      Kui peaaegu kõikides tulemuslikkuse kavades on ette nähtud trahvid, mida kohaldatakse turul tegutsejate suhtes, kelle tegevus põhjustab võrgustiku toimimises häireid (st 22 kavas kokku 24st), on nendest vaadeldavatest kavadest valdavas enamikus (nimelt 17 kavas 24st) ette nähtud ka hüvitis eeskujulikele raudteeveo-ettevõtjatele. Peale ette nähtud trahvide ja hüvitiste süsteemi märkis teatav hulk liikmesriike — umbes kolmandik vastanutest (nimelt 9 24st) —, et nende riiklikesse tulemuslikkuse kavadesse on lisatud ka boonused. Nende boonuste eesmärk on premeerida heade tulemuste eest kas kavandatud tulemusi ületavate tulemuste väärtustamisega või ettevõtjate tulemuste võrdlemise teel. Vt selle kohta käesoleva ettepaneku 9. joonealuses märkuses viidatud ekspertaruanne, lk 13.