61993CC0144_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
++++
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. La presente causa riguarda una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Bundesverwaltungsgericht al fine dell' interpretazione della direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, 79/112/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l' etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità (in prosieguo: la "direttiva sull' etichettatura" o "direttiva") (1). La questione pregiudiziale è stata sollevata nell' ambito di una controversia che oppone la Pfanni Werke Otto Eckar KG (in prosieguo: la "Pfanni") e la Landeshauptstadt Muenchen (in prosieguo: la "Landeshauptstadt") circa la menzione obbligatoria o meno di un certo additivo sull' etichettatura di prodotti a base di patate disidratate fabbricati industrialmente.
Antefatti e procedimento
2. La Pfanni fabbrica prodotti a base di patate disidratate composte da patate fatte bollire e disidratate ("Troka"), da patate in fiocchi cotte e disidratate (fiocchi di purè di patate) e da amido, sale, spezie e altri ingredienti. Nella produzione dell' ingrediente "fiocchi di purè di patate", l' impresa aggiunge difosfato di sodio (difosfato E 450a) per impedire che la pasta di patate ridotta in piccoli pezzi, che si chiama poltiglia umida ("Nassbrei"), che è servita alla fabbricazione dei fiocchi di purè di patata, cambi colore (2). A partire dalla disidratazione della poltiglia umida, il difosfato perde la sua funzione dato che il riscaldamento che è collegato all' operazione di disidratazione esclude ogni rischio di alterazione della colorazione (3). Tuttavia anche dopo questa operazione il difosfato è ancora presente nel prodotto finito. La Pfanni non menziona nell' elenco degli ingredienti che figurano sull' etichetta dei prodotti a base di patate offerti in vendita che essa ha aggiunto difosfato nella produzione dei fiocchi di purè di patate. Secondo la Landeshauptstadt, sostenuta dalla Landesanwaltschaft Bayern, come rappresentante del pubblico interesse (in prosieguo: la "Landesanwaltschaft"), una tale menzione sarebbe tuttavia obbligatoria dato che il difosfato è ancora presente nel prodotto finito e influenza il colore di quest' ultimo. La Landeshauptstadt ha avvertito la Pfanni del fatto che in caso di continuazione, da parte dell' impresa, della commercializzazione dei prodotti a base di patate disidratati contenenti come additivo difosfato senza menzionare quest' ultimo nell' elenco degli ingredienti, essa sarebbe stata oggetto di una decisione ufficiale di divieto e di un' ammenda.
3. Nel 1988 la Pfanni ha presentato un ricorso dinanzi al Bayerische Verwaltungsgericht di Monaco chiedendo di dichiarare che il difosfato che essa aggiungeva nel corso del processo di fabbricazione dei prodotti a base di patate disidratate, fino allo stadio del prodotto intermedio "poltiglia di patate non disidratate", non deve figurare nell' elenco degli ingredienti di prodotti finiti di cui trattasi quando questo additivo entra nella composizione del prodotto finito solo come elemento dell' ingrediente "fiocchi di purè di patate". Con sentenza 22 marzo 1989 il Verwaltungsgericht ha respinto il ricorso presentato dalla Pfanni con la motivazione, in via principale, che l' aggiunta di difosfato riguarda l' aspetto del prodotto finito e deve di conseguenza essere menzionata sull' etichetta.
La Pfanni ha interposto appello contro questa decisione dinanzi al Bayerische Verwaltungsgerichtshof, ma inutilmente. Con sentenza 1 agosto 1990, il Verwaltungsgerichtshof ha respinto l' appello in quanto infondato. Secondo il Verwaltungsgerichtshof non occorre menzionare la presenza di un additivo solo quando quest' ultimo non ha alcuna incidenza sulle qualità del prodotto finito. Ora, il difosfato svolge ancora una funzione tecnologica, anche nel prodotto finito, poiché, in quanto elemento dell' ingrediente "fiocchi di purè di patate", esso determina il colore del prodotto finito. Secondo il Verwaltungsgerichtshof l' indicazione della presenza di difosfato è quindi necessaria, in ogni caso se si tiene conto dell' intenzione del legislatore, consistente nell' informare il consumatore nella maniera più dettagliata possibile sulla composizione e la natura delle derrate alimentari che gli sono offerte.
4. Successivamente la Pfanni ha presentato un ricorso per cassazione dinanzi al Bundesverwaltungsgericht. L' impresa chiede a questo giudice di annullare le decisioni giudiziarie rese in primo grado e in appello e, di nuovo, di dichiarare che il difosfato di cui trattasi non deve figurare nell' elenco degli ingredienti, in quanto questo additivo perviene nel prodotto finale solo come elemento dell' ingrediente "fiocchi di purè di patate". Nell' ambito del procedimento per cassazione il Bundesverwaltungsgericht ha sottoposto alla Corte la seguente questione, proposta manifestamente al fine dell' interpretazione dell' art. 6, n. 4, lett. c), sub ii), primo trattino, della direttiva sull' etichettatura:
"Se un additivo svolga ancora una funzione tecnologica nel prodotto finito qualora durante la produzione dell' ingrediente ne impedisca la colorazione e questo stato venga mantenuto nel prodotto finito senza che l' additivo debba poi essere ancora presente in detto prodotto finito".
Ambito normativo
5. La direttiva sull' etichettatura soprammenzionata costituisce il testo giuridico di base in materia di etichettatura. Ai sensi dell' art. 3, n. 1, di questa direttiva,
"Alle condizioni e con le deroghe previste agli articoli da 4 a 14, l' etichettatura dei prodotti alimentari comporta soltanto le seguenti indicazioni obbligatorie:
(...)
2) l' elenco degli ingredienti;
(...)".
L' obbligo di menzionare l' elenco degli ingredienti è precisato all' art. 6 della direttiva sull' etichettatura. Il n. 4 di tale articolo stabilisce:
"a) Per ingrediente si intende qualsiasi sostanza, compresi gli additivi, utilizzata nella fabbricazione o nella preparazione di un prodotto alimentare, ancora presente nel prodotto finito, eventualmente in forma modificata.
b) Quando un ingrediente di un prodotto alimentare è stato a sua volta elaborato a partire da più ingredienti, questi sono considerati ingredienti di questo prodotto.
c) Tuttavia non sono considerati ingredienti:
i) (...)
ii) ° gli additivi:
° la cui presenza nel prodotto alimentare è dovuta unicamente al fatto che erano contenuti in uno o più ingredienti di detto prodotto, purché essi non svolgano più alcuna funzione tecnologica nel prodotto finito,
° che sono utilizzati come ausiliari tecnologici;
° (...)".
6. La direttiva sull' etichettatura non indica in maniera precisa ciò che bisogna intendere per "additivo" o per "ausiliario tecnologico", ai sensi dell' art. 6, n. 4, lett. c), sub ii), primo trattino, della direttiva. Ai fini della definizione di queste nozioni, si può tuttavia far riferimento alla direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/107/CEE, per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti gli additivi autorizzati nei prodotti alimentari destinati al consumo umano (4). Ai sensi dell' art. 1, n. 2, di detta direttiva, occorre intendere per "additivo alimentare":
"qualsiasi sostanza normalmente non consumata come alimento, in quanto tale, e non utilizzata come ingrediente tipico degli alimenti, indipendentemente dal fatto di avere un valore nutritivo, che aggiunta intenzionalmente ai prodotti alimentari per un fine tecnologico, nelle fasi di produzione, trasformazione, preparazione, trattamento, imballaggio, trasporto o immagazzinamento degli alimenti, si possa ragionevolmente presumere diventi, essa stessa o i suoi derivati, un componente di tali elementi, direttamente o indirettamente".
Secondo una nota a piè di pagina della stessa direttiva (5), si intende per "ausiliare di fabbricazione"
"una sostanza che non viene consumata come ingrediente alimentare in sé, che è volontariamente utilizzata nella trasformazione di materie prime, prodotti alimentari o loro ingredienti, per rispettare un determinato obiettivo tecnologico in fase di lavorazione o trasformazione e che può dar luogo alla presenza, non intenzionale ma tecnicamente inevitabile, di residui di tale sostanza o di suoi derivati nel prodotto finito, a condizione che questi residui non costituiscano un rischio per la salute e non abbiano effetti tecnologici sul prodotto finito".
Rilevo infine che i difosfati di sodio figurano all' allegato I "Emulsionanti, stabilizzanti, addensanti e gelificanti che possono essere impiegati nei prodotti alimentari" della direttiva del Consiglio 18 giugno 1974, 74/329/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti gli emulsionanti, gli stabilizzanti, gli addensanti e i gelificanti che possono essere impiegati nei prodotti alimentari (6).
7. La Germania ha trasposto la direttiva sull' etichettatura nel diritto nazionale adottando la Lebensmittelkennzeichnungsverordnung (regolamento relativo all' etichettatura dei prodotti alimentari, in prosieguo: la "LMKV") del 22 dicembre 1981 (7). Ai sensi dell' art. 5, n. 2, punto 2, della LMKV, non sono considerati ingredienti:
"le sostanze che figurano all' allegato 2 della Zusatztoffverkehrsverordnung (regolamento relativo alla immissione sul mercato degli additivi), gli aromi, gli enzimi e le colture di microrganismi che erano contenuti in uno o più ingredienti di un prodotto alimentare, a meno che essi non svolgano una funzione tecnologica nel prodotto finito".
Il difosfato E 450a utilizzato dalla Pfanni figura nell' allegato 2 alla Zusatzstoffverkehrsverordnung, soprammenzionata (8).
Argomenti delle parti
8. Le parti in causa, il Bundesverwaltungsgericht e la Commissione condividono l' idea secondo cui il difosfato di sodio costituisce un additivo che, nella fattispecie, è stato utilizzato in un ingrediente (fiocchi di purè di patate) di un prodotto finito (descritto dal Bundesverwaltungsgericht come "prodotto a base di patate disidratate"). Essi concordano anche nel ritenere che, in circostanze quali quelle del caso di specie e basandosi sulle disposizioni legislative soprammenzionate, l' additivo debba essere menzionato sull' etichetta del prodotto finito, salvo se esso "non svolge più alcuna funzione tecnologica" (9) in questo prodotto finito, ai sensi, come suppongo, dell' art. 6, n. 4, lett. c), sub ii), primo trattino, della direttiva (v. sopra, paragrafo 5) e dell' art. 5, n. 2, punto 2, della LMKV (v. sopra, paragrafo 7) che dà attuazione a detto art. 6. E' tuttavia controverso se l' additivo svolga nella fattispecie una funzione tecnologica o costituisca ciò che si conviene chiamare un prodotto "carry over" (prodotto con effetto di riporto).
9. Secondo la Pfanni l' additivo non svolge alcuna funzione tecnologica nel prodotto finito. L' impresa si basa innanzi tutto sull' analisi semantica dell' espressione "non svolge più alcuna funzione tecnologica" che figura all' art. 6, n. 4, lett. c), sub ii), primo trattino, della direttiva sull' etichettatura. L' uso del verbo "svolgere" al presente indica che entra in considerazione solo la funzione tecnologica che è ancora svolta nel prodotto finito stesso, mentre l' aggiunta della parola "più" indica anch' essa che l' influenza svolta sul prodotto finito nel corso delle fasi precedenti della produzione non necessita di alcuna menzione sull' etichetta. Purtroppo la versione tedesca dell' art. 6, n. 4, lett. c), sub ii), primo trattino, che utilizza il termine "Wirkung", è meno chiara delle altre versioni linguistiche, nelle quali è utilizzata l' espressione "funzione".
La Pfanni analizza quindi la ratio legis della direttiva sull' etichettatura. Secondo l' impresa, il legislatore, in particolare per informare correttamente il consumatore e quindi tutelarlo, ha preferito consapevolmente non far figurare sull' etichetta di prodotti alimentari menzioni meno importanti o difficilmente comprensibili. Infatti, contrariamente a quanto avrebbero supposto i giudici di grado inferiore, elenchi di ingredienti più lunghi non garantiscono sempre un' informazione più efficace. Per contro, i consumatori che acquistano ° spesso affrettatamente ° prodotti alimentari e sono così confrontati a interminabili elenchi di ingredienti perdono di vista l' essenziale o possono anche essere indotti in errore.
Infine la Pfanni sottolinea che l' art. 6, n. 4, lett. c), sub ii), primo trattino, della direttiva sull' etichettatura non ha più alcun significato pratico se, così come la Landesanwaltschaft, si ritenesse che ogni additivo che ha un' influenza sulle caratteristiche del prodotto finito svolge una funzione tecnologica in quest' ultimo. Infatti, un additivo ha sempre un incidenza sulle caratteristiche del prodotto finito, anche se non sempre in uguale misura.
10. Come ho indicato, il difosfato aggiunto dalla Pfanni svolge senz' altro, secondo la Landesvanwaltschaft, una funzione tecnologica nel prodotto finito poiché esso contribuisce a determinare le caratteristiche (il colore) di quest' ultimo, e tale è anche il fine ad esso assegnato. Solo quando un additivo, "che perviene nel prodotto finito per il tramite di un ingrediente, non determina le caratteristiche del prodotto finito", esso potrebbe avervi un effetto di riporto. La Landesanwaltschaft ° sostenuta dal Bayerische Verwaltungsgericht, dal Bayerische Verwaltungsgerichtshof e, come risulta dall' ordinanza di rinvio, dell' "Arbeitskreis der lebensmittelchemischen Sachverstaendigen der Laender und des Bundesgesundheitsamtes" (gruppo di lavoro dei periti chimici dei prodotti alimentari dei Laender e dell' ufficio federale della sanità) ° ritiene che la sua interpretazione sia la più conforme alla ratio legis della direttiva sull' etichettatura, che mira ad informare i consumatori nel modo più completo possibile e a tutelarli. In ogni caso, bisogna evitare che i produttori possano sfuggire ai loro obblighi di informazione aggiungendo taluni additivi non nella fase finale della produzione, ma già prima, nel corso della produzione degli ingredienti. Non si può pertanto accordare una importanza determinante al momento in cui si produce la reazione chimica che è ricercata mediante l' aggiunta dell' additivo.
11. Il Bundesverwaltungsgericht condivide interamente questa tesi. Il giudice nazionale sembra tuttavia propendere, in generale, per la tesi della Pfanni. Nell' ordinanza di rinvio esso riprende infatti gli argomenti della Pfanni relativi alla ratio legis della direttiva sull' etichettatura e al significato pratico che deve essere attribuito all' art. 6, n. 4, lett. c), sub ii), primo trattino, di detta direttiva.
La Commissione sostiene anch' essa questi argomenti; essa ritiene tuttavia, così come del resto il Bundesverwaltungsgericht, che l' interpretazione auspicata dalla Pfanni non presenti sufficienti garanzie contro eventuali abusi da parte dei produttori. Al fine di escludere tali abusi, la Commissione propone un suo proprio criterio. Per accertare se un certo additivo svolge una funzione tecnologica in un prodotto finito, occorre secondo la Commissione esaminare se quest' ultimo si altererebbe se gli si togliesse l' additivo. La Commissione precisa il suo punto di vista mediante il seguente esempio. Un prodotto finito nel quale è stato utilizzato un additivo consistente in un colorante cambierà di colore se gli si sottrae il colorante, sia che questo è stato aggiunto al prodotto finito direttamente sia indirettamente per il tramite di un ingrediente. La cosa è diversa in un caso quale quello di specie: le caratteristiche del prodotto finito (prodotti a base di patate disidratate) non possono essere alterate se si sottrae il difosfato che era stato aggiunto ai fiocchi di patate. Pertanto, conclude la Commissione, il difosfato non svolge più una funzione tecnologica nel prodotto finito.
Soluzione proposta alla questione pregiudiziale
12. Così come il Bundesverwaltungsgericht e la Commissione, condivido l' argomento dedotto dalla Pfanni secondo cui se si vuole conferire un effetto utile all' art. 6, n. 4, lett. c), sub ii), primo trattino, della direttiva, non si può ammettere che ogni additivo che influenzi direttamente o indirettamente le qualità del prodotto finito debba essere menzionato sull' etichetta. Un tale punto di vista equivale ad un obbligo assoluto di menzionare tutti gli additivi, il che è incompatibile con il testo dell' art. 6, n. 4, lett. c), sub ii), primo trattino, della direttiva che prevede esplicitamente che l' obbligo di etichettatura non si applica a un certo numero di additivi. Inoltre ciò può indurre il consumatore in errore, cosa che la direttiva sull' etichettatura mira specificamente ad evitare (10). Il consumatore che vede la menzione del nome di un additivo sull' etichetta di un prodotto alimentare crederà infatti che questo additivo è un componente del prodotto finito, mentre tale non è il caso in un' ipotesi quale quella della fattispecie.
Infine condivido l' argomento della Pfanni, in ciò sostenuta dalla Commissione e dal Bundesverwaltungsgericht, secondo cui un obbligo assoluto di menzionare gli additivi sull' etichetta è incompatibile con la ratio legis della direttiva sull' etichettatura. La direttiva è indubbiamente fondata sulla "necessità di informare e tutelare i consumatori" (11). Tuttavia, mi sembra, il legislatore europeo ha optato per un' informazione efficace del consumatore piuttosto che per un' informazione completa. Ciò è dimostrato non solo dalla limitazione del numero di informazioni che devono figurare sull' etichetta dei prodotti alimentari (12) e dalla limitazione del numero dei prodotti i cui ingredienti devono essere menzionati (13), ma anche dalla disposizione di cui trattasi nella fattispecie, secondo cui gli additivi che non sono considerati come ingredienti (14) non sono assoggettati all' obbligo di etichettatura.
13. Come deve allora essere interpretato l' art. 6, n. 4, lett. c), sub ii), primo trattino della direttiva? Mi sembra che la Corte debba lasciarsi guidare da un duplice intento (15). Da un lato, come ho precedentemente indicato, la parte di frase di cui trattasi deve essere interpretata in maniera che non le si tolga ogni contenuto reale. Dall' altro, come hanno sostenuto tutte le parti in causa (ad eccezione della Pfanni), occorre, finché possibile, evitare eventuali abusi da parte dei produttori. Il criterio proposto dalla Commissione (v. sopra, paragrafo 11) mi sembra soddisfare tale requisito. Di conseguenza sottopongo alla Corte di conformarsi alla proposta della Commissione nella sua soluzione della questione pregiudiziale, limitandosi tuttavia alla situazione di fatto del caso di specie.
Conclusioni
14. Di conseguenza propongo alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale nel modo seguente:
"L' art. 6, n. 4, lett. c), sub ii), primo trattino, della direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, 79/112/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l' etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità, deve essere interpretato nel senso che un additivo che impedisce l' alterazione della colorazione di un ingrediente nel corso della sua fabbricazione non svolge più una funzione tecnologica nel prodotto finito, quando la sua presenza in quest' ultimo non è necessaria per impedire l' alterazione della colorazione di detto prodotto finito".
(*) Lingua originale: l' olandese.
(1) ° GU 1979, L 33, pag. 1. La direttiva sull' etichettatura è stata nel frattempo modificata cinque volte dalla direttiva del Consiglio 19 dicembre 1984, 85/7/CEE (GU 1985, L 2, pag. 22), dalla direttiva del Consiglio 26 maggio 1986, 86/197/CEE (GU 1986, L 144, pag. 38), dalla direttiva del Consiglio 14 giugno 1989, 89/395/CEE (GU 1989, L 186, pag. 17), dalla direttiva della Commissione 16 gennaio 1991, 91/72/CEE (GU 1991, L 42, pag. 27), e dalla direttiva della Commissione 16 novembre 1993, 93/102/CEE (GU 1993, L 291, pag. 14). Il titolo iniziale della direttiva è stato modificato dall' art. 1 della direttiva 89/395/CEE. Infine la direttiva del Consiglio 24 settembre 1990, 90/496/CEE, contiene disposizioni specifiche relative all' etichettatura nutrizionale delle derrate alimentari (GU 1990, L 276, pag. 40).
(2) ° L' aggiunta di difosfato comporta la formazione di composti di ferro e di altri sali composti con metalli pesanti e impedisce così una colorazione grigia. Una tale colorazione non è voluta poiché nello spirito del consumatore è associata ad una qualità inferiore.
(3) ° L' alterazione della colorazione dei fiocchi di purè di patate mediante enzimi è esclusa fin da tale momento poiché, sotto l' effetto del calore, questi enzimi sono neutralizzati nelle cellule delle patate.
(4) ° GU 1989, L 40, pag. 27.
(5) ° V. la nota a piè di pagina 1 (GU 1989, L 40, pag. 28).
(6) ° GU 1974, L 189, pag. 1. Ai sensi dell' art. 2, n. 1, di questa direttiva, per il trattamento dei prodotti alimentari con emulsionanti, stabilizzanti, addensanti e gelificanti, gli Stati membri autorizzano solo l' impiego delle sostanze elencate in questo allegato.
(7) ° BGBl. I, pag. 1625. Come risulta dall' ordinanza di rinvio, la LMKV è stata modificata da ultimo dalla quarta AEnderungsverordnung (regolamento di modifica n. 4) del 5 marzo 1990 (BGBl. I, pag. 435).
(8) ° La Zusatzstoffverkehrsverordnung data del 10 luglio 1984 (BGBl. I, pag. 897) ed è stata modificata dal regolamento 19 giugno 1989 (BGBl. I, pag. 1123).
(9) ° Con ciò stesso essi indicano anche, a mio parere giustamente, che il difosfato di sodio non è stato utilizzato come semplice ausiliario tecnologico . Infatti, se si tratta di un ausiliario tecnologico, si può per definizione (v. sopra, paragrafo 6) ritrovarne solo residui o derivati nel prodotto finito, mentre dall' ordinanza di rinvio risulta che nei prodotti a base di patate disidratate della Pfanni si ritrova l' additivo stesso utilizzato.
(10) ° V. il dodicesimo considerando del preambolo della direttiva sull' etichettatura:
considerando che le norme di etichettatura devono comportare anche il divieto di indurre in errore l' acquirente (...) .
(11) ° V. il sesto considerando dello stesso preambolo. V. anche l' art. 4, n. 1, della direttiva sull' etichettatura.
(12) ° Art. 3, n. 1, della direttiva sull' etichettatura: L' etichettatura dei prodotti alimentari comporta (...) soltanto le seguenti menzioni obbligatorie: (...) .
(13) ° Art. 6, n. 2, della direttiva sull' etichettatura.
(14) ° Art. 6, n. 4, lett. c), sub ii), primo trattino, della direttiva sull' etichettatura. Lo stesso vale per i componenti di un ingrediente che, durante il processo di fabbricazione, siano stati temporaneamente tolti per essere immessi successivamente in quantità non superiore al tenore iniziale e per le sostanze utilizzate nelle dosi strettamente necessarie come solventi o supporti per gli additivi e gli aromi [art. 6, n. 4, lett. c), sub i) e sub ii), secondo trattino].
(15) ° Gli argomenti del testo dedotti dalla Pfanni (v. sopra, paragrafo 9) non mi sembrano del tutto convincenti. Inoltre invito la Corte a non basare la sua interpretazione su questi (soli) argomenti.