ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (όγδοο τμήμα)
της 20ής
Νοεμβρίου 2025 (*)
« Παράβαση κράτους μέλους – Άρθρο 258 ΣΛΕΕ – Οδηγία (ΕΕ) 2018/958 – Αξιολόγηση από τα κράτη μέλη της αναλογικότητας των εθνικών ρυθμίσεων που περιορίζουν την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους – Άρθρο 2, παράγραφος 1 – Πεδίο εφαρμογής – Αρμόδιοι εθνικοί φορείς – Άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 6 – Εκ των προτέρων και εκ των υστέρων αξιολόγηση της αναλογικότητας και έλεγχος των εθνικών περιοριστικών μέτρων – Ατελής μεταφορά στην εθνική έννομη τάξη »
Στην υπόθεση C‑518/24,
με αντικείμενο προσφυγή δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ λόγω παραβάσεως, η οποία ασκήθηκε στις 26 Ιουλίου 2024,
Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τη L. Armati και τους J. Szczodrowski και Δ. Τριανταφύλλου,
προσφεύγουσα,
κατά
Ελληνικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενης από τις Μ. Τασσοπούλου και Δ. Τσαγκαράκη,
καθής,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (όγδοο τμήμα),
συγκείμενο από τους S. Rodin, προεδρεύοντα του τμήματος, N. Piçarra και N. Fenger (εισηγητή), δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: Ν. Αιμιλίου
γραμματέας: A. Calot Escobar
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία,
κατόπιν της αποφάσεως που έλαβε, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, να εκδικάσει την υπόθεση χωρίς ανάπτυξη προτάσεων,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1        Με την προσφυγή της, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι:
–        η Ελληνική Δημοκρατία, παραλείποντας να διασφαλίσει ότι τα εθνικά μέτρα μεταφοράς της οδηγίας (ΕΕ) 2018/958 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 28ης
Ιουνίου 2018, σχετικά με τον έλεγχο αναλογικότητας πριν από τη θέσπιση νέας νομοθετικής κατοχύρωσης των επαγγελμάτων (ΕΕ 2018, L 173, σ. 25), στο εθνικό δίκαιο καλύπτουν όλα τα είδη φορέων που έχουν την αρμοδιότητα να ρυθμίζουν και/ή να προτείνουν τη νομοθετική κατοχύρωση των επαγγελμάτων, ήτοι μέτρα επαγγελματικών ενώσεων ή φορέων και πρωτοβουλίες που προέρχονται από εθνικά κοινοβούλια, συμπεριλαμβανομένων των βουλευτικών τροπολογιών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 1, της οδηγίας·
–        παραλείποντας να διασφαλίσει κάποιου είδους συστηματική ή
τακτική επανεξέταση, σε βάθος χρόνου, της αναλογικότητας οποιασδήποτε νέας ή τροποποιημένης διατάξεως που περιορίζει την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους, μετά τη θέσπισή
της, η Ελληνική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 6, της οδηγίας.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
2        Οι αιτιολογικές σκέψεις 12 και 15 της οδηγίας 2018/958 έχουν ως εξής:
«(12)      Πριν από τη θέσπιση νέων ή την τροποποίηση υφιστάμενων νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων που περιορίζουν την πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους, τα κράτη μέλη θα πρέπει να αξιολογούν την αναλογικότητα των εν λόγω διατάξεων. Η έκταση της αξιολόγησης θα πρέπει να είναι αναλογική προς τη φύση, το περιεχόμενο και τον αντίκτυπο της θεσπιζόμενης διάταξης.
[...]
(15)      Είναι σκόπιμο να ελέγχεται η αναλογικότητα των νέων ή τροποποιούμενων διατάξεων που περιορίζουν την πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους μετά τη θέσπισή τους. Η επανεξέταση της αναλογικότητας ενός περιοριστικού εθνικού μέτρου στον τομέα των νομοθετικά κατοχυρωμένων επαγγελμάτων δεν θα πρέπει να βασίζεται μόνο στον στόχο αυτού του μέτρου τη στιγμή της θέσπισής του, αλλά και στα αποτελέσματά του, τα οποία αξιολογούνται μετά τη θέσπισή τους. Η αξιολόγηση της αναλογικότητας του εθνικού μέτρου θα πρέπει να βασίζεται στις εξελίξεις που έχουν σημειωθεί στον τομέα του νομοθετικά κατοχυρωμένου επαγγέλματος μετά τη θέσπιση του μέτρου.»
3        Το άρθρο 2, παράγραφος 1, της ως άνω οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις των κρατών μελών οι οποίες περιορίζουν την πρόσβαση σε ένα νομοθετικά κατοχυρωμένο επάγγελμα ή την άσκησή του, ή έναν από τους τρόπους άσκησής του, συμπεριλαμβανομένης της χρήσης επαγγελματικών τίτλων και των επαγγελματικών δραστηριοτήτων που επιτρέπονται στους κατόχους του σχετικού τίτλου, που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2005/36/ΕΚ [του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης
Σεπτεμβρίου 2005, σχετικά με την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων (ΕΕ
2005, L 255, σ. 22)].»
4        Το άρθρο 4 της οδηγίας 2018/958, το οποίο φέρει τον τίτλο
«Εκ των προτέρων αξιολόγηση των νέων μέτρων και έλεγχος»,
προβλέπει στην παράγραφο 1
τα ακόλουθα:
«Τα κράτη μέλη διενεργούν αξιολόγηση της αναλογικότητας σύμφωνα με τους κανόνες που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία πριν από τη θέσπιση νέων ή την τροποποίηση υφιστάμενων νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων για τον περιορισμό της πρόσβασης σε νομοθετικά κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή της άσκησης των επαγγελμάτων αυτών.»
5        Το άρθρο 4, παράγραφος 6, της οδηγίας αυτής έχει ως εξής:
«Τα κράτη μέλη ελέγχουν τη συμμόρφωση των νέων ή τροποποιημένων κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων που περιορίζουν την πρόσβαση σε νομοθετικά κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκηση των επαγγελμάτων αυτών, μετά τη θέσπιση, με την αρχή της αναλογικότητας, λαμβάνοντας δεόντως υπόψη τυχόν εξελίξεις που έχουν προκύψει μετά τη θέσπιση των υπό εξέταση διατάξεων.»
Το ελληνικό δίκαιο
Το Σύνταγμα της Ελληνικής Δημοκρατίας
6        Το άρθρο 25 του Συντάγματος της Ελλάδας προβλέπει τα ακόλουθα:
«Τα δικαιώματα του ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου και η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους. Όλα τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να διασφαλίζουν την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκησή τους. Τα δικαιώματα αυτά ισχύουν και στις σχέσεις μεταξύ ιδιωτών στις οποίες προσιδιάζουν. Οι κάθε είδους περιορισμοί που μπορούν κατά το Σύνταγμα να επιβληθούν στα δικαιώματα αυτά πρέπει να προβλέπονται είτε απευθείας από το Σύνταγμα είτε από το νόμο, εφόσον υπάρχει επιφύλαξη υπέρ αυτού και να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας.
[...]»
Ο Κανονισμός της Βουλής
7        Το άρθρο 85, παράγραφος 3, του Κανονισμού της Βουλής έχει ως εξής:
«Τα νομοσχέδια συνοδεύονται υποχρεωτικώς από Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης, η οποία συμπεριλαμβάνει τις εξής ενότητες: (α)
την αιτιολογική έκθεση [...] η οποία πρέπει ιδιαιτέρως να συμπεριλαμβάνει τον εντοπισμό και την οριοθέτηση του προβλήματος που η ρύθμιση επιδιώκει να επιλύσει, τη διατύπωση συγκεκριμένων, σαφών, χρονικά οριοθετημένων και, κατά το δυνατόν, μετρήσιμων στόχων και τους λόγους για τους οποίους δεν είναι δυνατή η επίτευξή τους χωρίς την ύπαρξη αυτής, (β)
την έκθεση γενικών συνεπειών, στην οποία αναλύονται οι συνέπειες της ρύθμισης, δηλαδή οφέλη, κόστος και κίνδυνοι [...] (δ)
την έκθεση νομιμότητας, η οποία
εστιάζει στη συνταγματικότητα των διατάξεων και τη συμφωνία τους με το ευρωπαϊκό
και διεθνές δίκαιο, (ε)
τον πίνακα τροποποιούμενων ή καταργούμενων διατάξεων [...] Οι προτάσεις νόμων συνοδεύονται υποχρεωτικώς από συνοπτική Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης, η οποία συμπεριλαμβάνει κατ’ ελάχιστον τις ανωτέρω ενότητες (α) και (ε).»
8        Το άρθρο 88, παράγραφος 2, του ως άνω Κανονισμού διευκρινίζει ότι «[π]ριν από το κείμενο κάθε τροπολογίας Υπουργών παρατίθεται σύντομη συνοπτική Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης που συμπεριλαμβάνει κατ’ ελάχιστον τις ενότητες (α)
και (ε), καθώς και στοιχεία από τις ενότητες (β) και (δ) της παρ.
3 του άρθρου 85. Τροπολογίες Βουλευτών συνοδεύονται υποχρεωτικώς από συνοπτική Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης, η οποία συμπεριλαμβάνει κατ’ ελάχιστον τις ενότητες (α) και (ε) της παρ.
3 του άρθρου 85».
Ο νόμος 4763/2020
9        Το άρθρο 139, παράγραφος 1, του νόμου 4763/2020,
Εθνικό Σύστημα Επαγγελματικής Εκπαίδευσης, Κατάρτισης και Διά Βίου Μάθησης, ενσωμάτωση στην ελληνική νομοθεσία της Οδηγίας (ΕΕ) 2018/958 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 28ης Ιουνίου 2018 σχετικά με τον έλεγχο αναλογικότητας πριν από τη θέσπιση νέας νομοθετικής κατοχύρωσης των επαγγελμάτων (EE L 173), κύρωση της Συμφωνίας μεταξύ της Κυβέρνησης της Ελληνικής Δημοκρατίας και της Κυβέρνησης της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας για το Ελληνογερμανικό Ίδρυμα Νεολαίας και άλλες διατάξεις (ΦΕΚ Αʹ 254/21.12.2020, στο εξής: νόμος περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο), ορίζει τα εξής:
«Οι διατάξεις του παρόντος Μέρους εφαρμόζονται στις νομοθετικές ή κανονιστικές διατάξεις, οι οποίες περιορίζουν την πρόσβαση σε ένα νομοθετικά ρυθμιζόμενο επάγγελμα ή την άσκησή του, ή έναν από τους τρόπους άσκησής του, συμπεριλαμβανομένης της χρήσης επαγγελματικών τίτλων και των επαγγελματικών δραστηριοτήτων που επιτρέπονται στους κατόχους του σχετικού τίτλου, που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του π.δ. 38/2010 ([ΦΕΚ] Αʹ 78).»
10      Το άρθρο 139, παράγραφος 3, του ως άνω νόμου ορίζει τα εξής:
«Κάθε κανονιστική απόφαση, η οποία εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του παρόντος Μέρους, νοείται ως κανονιστική απόφαση μείζονος οικονομικής και κοινωνικής σημασίας κατά την έννοια της παρ.
1 του άρθρου 62 και της παρ.
2 του άρθρου 63 του [νόμου 4622/2019, Επιτελικό Κράτος: οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των κυβερνητικών οργάνων και της κεντρικής δημόσιας διοίκησης, ΦΕΚ Αʹ 133/7.8.2019, στο εξής: νόμος 4622/2019] [...]».
11      Το άρθρο 141, παράγραφος 1, του εν λόγω νόμου προβλέπει τα ακόλουθα:
«Το εκάστοτε αρμόδιο υπουργείο ή αρχή διενεργεί προκαταρκτική αξιολόγηση της αναλογικότητας, σύμφωνα με τους κανόνες που προβλέπονται στο παρόν Μέρος πριν από τη θέσπιση νέων ή την τροποποίηση υφιστάμενων νομοθετικών ή κανονιστικών διατάξεων για τον περιορισμό της πρόσβασης σε νομοθετικά ρυθμιζόμενα επαγγέλματα ή της άσκησης των επαγγελμάτων αυτών.»
12      Το άρθρο 141, παράγραφοι 6 και 7, του ίδιου νόμου ορίζει τα εξής:
«6.      Η τήρηση της αναλογικότητας υπό την έννοια της παρ.
1 ελέγχεται στο πλαίσιο της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας κατά τα άρθρα 63 και 64 του [νόμου 4622/2019], από την αρμόδια νομοπαρασκευαστική επιτροπή και την Επιτροπή Αξιολόγησης Ποιότητας της Νομοπαρασκευαστικής Διαδικασίας.
7.      Το εκάστοτε αρμόδιο υπουργείο, ελέγχει την εφαρμογή των νέων ή τροποποιημένων νομοθετικών ή κανονιστικών διατάξεων που περιορίζουν την πρόσβαση σε νομοθετικά ρυθμιζόμενα επαγγέλματα ή την άσκηση των επαγγελμάτων αυτών, με βάση την αρχή της αναλογικότητας, λαμβάνοντας υπόψη τυχόν εξελίξεις που έχουν προκύψει μετά από τη θέσπιση των υπό εξέταση διατάξεων, με τη διαδικασία του άρθρου 56 του [νόμου] 4622/2019, η οποία εφαρμόζεται αναλόγως όταν η αξιολόγηση διενεργείται από αρμόδια αρχή.»
Ο νόμος 4622/2019
13      Το άρθρο 56, παράγραφος 1, του νόμου 4622/2019 έχει ως εξής:
«Μετά την πάροδο τριών (3) ετών και πάντως πριν από την παρέλευση πενταετίας από τη θέση του νόμου σε ισχύ, αξιολογείται η ρύθμιση με βάση
τα δεδομένα που ανακύπτουν από την εφαρμογή της. Κατά την αξιολόγηση αποτιμώνται το κόστος που απαίτησε η εφαρμογή της ρύθμισης, οι επιπτώσεις ή παρεπόμενες συνέπειες που προέκυψαν από αυτήν, το όφελος και τα εν γένει θετικά αποτελέσματα που προήλθαν από την εφαρμογή της, καθώς και τα πορίσματα της νομολογίας.»
14      Κατά το άρθρο 64, παράγραφος 1, του ως άνω νόμου, «[σ]υστήνεται Επιτροπή Αξιολόγησης Ποιότητας της Νομοπαρασκευαστικής Διαδικασίας, ως ανεξάρτητο, διεπιστημονικό, γνωμοδοτικό όργανο».
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
15      Στις 20 Ιανουαρίου 2021 η Ελληνική Δημοκρατία κοινοποίησε στην Επιτροπή τον νόμο περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, με τον οποίο η οδηγία 2018/958 μεταφέρθηκε στην εσωτερική έννομη τάξη μετά την προβλεπόμενη προς τούτο καταληκτική ημερομηνία της 30ής
Ιουλίου 2020, καθώς και πίνακα αντιστοιχίας. Στις 22 Ιανουαρίου 2021 το εν λόγω κράτος μέλος κοινοποίησε στην Επιτροπή το κείμενο του Συντάγματος της Ελλάδας και του προεδρικού
διατάγματος 18/1989 που περιέχει τις διατάξεις νόμων για το Συμβούλιο της Επικρατείας (Ελλάδα).
16      Η Επιτροπή,
αφού αξιολόγησε
το ζήτημα αν ο νόμος
περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο
είναι σύμφωνος προς τις διατάξεις της ως άνω οδηγίας, απηύθυνε, στις 2 Δεκεμβρίου 2021, προειδοποιητική επιστολή στην Ελληνική Δημοκρατία με θέμα την παράβαση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 2, παράγραφος 1, και από το άρθρο 4, παράγραφος 6, της οδηγίας.
17      Ειδικότερα, η Επιτροπή προσήψε, κατά πρώτον, στην Ελληνική Δημοκρατία ότι παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2018/958, για τον λόγο ότι τα εθνικά μέτρα για τη
μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο δεν κάλυπταν, αφενός, όλα τα είδη διατάξεων που δύνανται να περιορίσουν την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους, καθότι δεν περιείχαν πρόβλεψη για τις διοικητικές διατάξεις, και, αφετέρου, όλα τα είδη φορέων από τους οποίους μπορούν να προέλθουν μέτρα που περιορίζουν την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους, καθότι δεν περιείχαν πρόβλεψη σχετικά με τις επαγγελματικές ενώσεις ή τους επαγγελματικούς φορείς ούτε σχετικά με τη Βουλή στο πλαίσιο των βουλευτικών πρωτοβουλιών.
18      Η Επιτροπή προσήψε, κατά δεύτερον, στο εν λόγω κράτος μέλος ότι παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 6, της οδηγίας 2018/958, για τον λόγο ότι τα εθνικά μέτρα για τη
μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο δεν είναι αρκούντως σαφή ως προς τον τρόπο με τον οποίο θα διασφαλίζεται σε τακτική βάση η επανεξέταση των μέτρων που περιορίζουν την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους.
19      Η Ελληνική Δημοκρατία απάντησε στην προειδοποιητική επιστολή στις 4 Φεβρουαρίου 2022 αρνούμενη και τις δύο αιτιάσεις που διατυπώθηκαν.
20      Όσον αφορά την αιτίαση περί παράβασης του άρθρου 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2018/958, η Ελληνική Δημοκρατία εν ολίγοις υποστήριξε, κατά πρώτον, ότι, ως προς τις προτάσεις νόμου, διενεργείται έλεγχος συνταγματικότητας βάσει της συνταγματικής αρχής της αναλογικότητας. Επιπλέον, ως προς τους επαγγελματικούς φορείς, το εν λόγω
κράτος μέλος προέβαλε, εν συνόψει, ότι αυτοί δεν μπορούν να νομοθετούν αυτοτελώς, αλλά μόνον βάσει ειδικής εξουσιοδότησης που έχει προταθεί
από το αρμόδιο Υπουργείο σε πρόταση νόμου. Οι εν λόγω προτάσεις υπόκεινται
δε, και αυτές, σε έλεγχο αναλογικότητας.
21      Κατά δεύτερον, όσον αφορά την αιτίαση της Επιτροπής ότι η Ελληνική Δημοκρατία δεν διασφαλίζει τακτικό έλεγχο αναλογικότητας των μέτρων που περιορίζουν την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους, κατά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 6, της ως άνω οδηγίας, το εν λόγω κράτος μέλος παρέπεμψε στο άρθρο 141, παράγραφος 7, του νόμου περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, βάσει του οποίου ο έλεγχος αυτός διασφαλίζεται λαμβανομένων υπόψη τυχόν εξελίξεων που έχουν προκύψει μετά τη θέσπιση των υπό εξέταση διατάξεων.
22      Στις 15 Φεβρουαρίου 2023 η Επιτροπή απηύθυνε στην Ελληνική Δημοκρατία συμπληρωματική προειδοποιητική επιστολή με την οποία, χωρίς να θίγονται οι αιτιάσεις που διατυπώθηκαν στην προειδοποιητική επιστολή της 2ας
Δεκεμβρίου 2021, έθεσε ζητήματα σχετικά με τις βουλευτικές τροπολογίες.
23      Στις 21 Απριλίου 2023 το εν λόγω κράτος μέλος απάντησε στη συμπληρωματική προειδοποιητική επιστολή αρνούμενο όλες τις πρόσθετες αιτιάσεις που διατυπώθηκαν.
24      Κατά τη λεγόμενη συνεδρίαση «δέσμης» με την Επιτροπή, η οποία διεξήχθη
στις 8 Ιουνίου 2023, οι εκπρόσωποι της Ελληνικής Δημοκρατίας δεσμεύθηκαν να εξετάσουν τους κώδικες δεοντολογίας των ελληνικών επαγγελματικών φορέων, προκειμένου να διαπιστώσουν αν οι κώδικες αυτοί πληρούν τις απαιτήσεις της οδηγίας 2018/958, και να κοινοποιήσουν το αποτέλεσμα της αξιολόγησης αυτής στην Επιτροπή. Επιπλέον, συμφώνησαν να εξετάσουν τις διαδικασίες που ακολουθούνται όσον αφορά τους ελέγχους αναλογικότητας που διενεργούνται για τις βουλευτικές τροπολογίες και πρωτοβουλίες, ώστε να διασφαλιστεί ότι οι έλεγχοι αυτοί είναι αρκούντως ακριβείς και λεπτομερείς.
25      Κατόπιν της συνεδρίασης αυτής, η Ελληνική Δημοκρατία κοινοποίησε, μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου της 12ης
Ιουνίου 2023, αντίγραφα των κωδίκων δεοντολογίας ορισμένων επαγγελματικών φορέων, και συγκεκριμένα των φορέων των φυσιοθεραπευτών, των δικηγόρων, των ιατρών και των διπλωματούχων μηχανικών, χωρίς, όμως, αξιολόγηση του περιεχομένου τους ούτε, εξάλλου, ενημέρωση σχετικά με τα ζητήματα των βουλευτικών τροπολογιών και πρωτοβουλιών.
26      Βάσει των παρασχεθέντων στοιχείων, στις 18 Οκτωβρίου 2023 η Επιτροπή απηύθυνε στην Ελληνική Δημοκρατία αιτιολογημένη γνώμη με την οποία κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το εν λόγω κράτος μέλος εξακολουθούσε να μην τηρεί τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει των απαιτήσεων του άρθρου 2, παράγραφος 1, και του άρθρου 4, παράγραφος 6, της οδηγίας 2018/958.
27      Δεδομένου ότι οι απαντήσεις των ελληνικών αρχών της 1ης
Φεβρουαρίου 2024 δεν ήταν ικανές να κλονίσουν
την ανωτέρω διαπίστωση, η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή.
Επί του αιτήματος προσκομίσεως αποδεικτικού στοιχείου μετά την περάτωση της έγγραφης διαδικασίας
28      Μετά την περάτωση της έγγραφης διαδικασίας στις 6 Ιανουαρίου 2025, η Ελληνική Δημοκρατία υπέβαλε στο Δικαστήριο, στις 31 Ιανουαρίου 2025, προς στήριξη της αιτήσεώς της για διεξαγωγή επ’ ακροατηρίου συζητήσεως, έγγραφο το οποίο το εν λόγω κράτος μέλος ζήτησε στη συνέχεια να εξετασθεί από το Δικαστήριο ως αποδεικτικό στοιχείο κατά την έννοια του άρθρου 128, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου.
29      Στο έγγραφο αυτό, το εν λόγω κράτος μέλος παρέθεσε, αφενός μεν, περιγραφή των διαδικασιών ελέγχου της αναλογικότητας των προερχόμενων από τη Βουλή μέτρων που περιορίζουν την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους, καθώς και συναφείς επεξηγήσεις, αφετέρου δε, περιγραφή σχεδίου τροποποίησης του νόμου περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, ζητώντας συγχρόνως από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί του ζητήματος αν ο νόμος αυτός, σε συνδυασμό με το ανωτέρω σχέδιο, παραβιάζει τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2018/958 και αν ο εν λόγω νόμος συνάδει προς το άρθρο 4, παράγραφος 6, της οδηγίας αυτής.
30      Με επιστολή της 26ης
Μαρτίου 2025, η Επιτροπή ζήτησε από το Δικαστήριο να απορρίψει το εν λόγω έγγραφο ως απαράδεκτο.
31      Το άρθρο 128, παράγραφος 2, πρώτη και δεύτερη περίοδος, του Κανονισμού Διαδικασίας ορίζει ότι, κατ’ εξαίρεση, οι διάδικοι μπορούν επίσης να προσκομίσουν αποδεικτικά στοιχεία ή να προτείνουν αποδεικτικά μέσα και μετά την περάτωση της έγγραφης διαδικασίας, αιτιολογώντας την καθυστέρηση αυτή.
32      Εν προκειμένω, όσον αφορά την περιγραφή της ισχύουσας εθνικής νομοθεσίας και τις σχετικές με αυτήν επεξηγήσεις, οι οποίες αφορούν τη νομική κατάσταση που επικρατούσε ήδη κατά τον χρόνο που μπορούσε να κατατεθεί υπόμνημα ανταπαντήσεως, το έγγραφο που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο ουδεμία δικαιολόγηση περιέχει όσον αφορά την καθυστέρηση κατάθεσής του και, κατά συνέπεια, πρέπει να κριθεί απαράδεκτο.
33      Όσον αφορά το σχέδιο τροποποίησης της εθνικής ρύθμισης το οποίο διαλαμβάνεται στο ως άνω έγγραφο, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, χωρίς να χρειάζεται να εξετασθούν οι λόγοι για την καθυστέρηση τους οποίους
προέβαλε η Ελληνική Δημοκρατία, το σχέδιο αυτό, στο οποίο, άλλωστε, η Ελληνική Δημοκρατία ήδη αναφέρθηκε εν μέρει με το υπόμνημα αντικρούσεως, δεν αφορά την πραγματική και νομική κατάσταση που επικρατούσε κατά την
εκπνοή της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη, ήτοι στις 18 Δεκεμβρίου 2023, και δεν μπορεί να συνιστά «αποδεικτικό στοιχείο» ή «πρόταση αποδεικτικών μέσων», κατά την έννοια του άρθρου 128, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας (βλ., εξ αντιδιαστολής, απόφαση της 10ης
Νοεμβρίου 2016, Επιτροπή κατά Ελλάδας, C‑504/14, EU:C:2016:847, σκέψη 26).
34      Ως εκ τούτου, δεν μπορεί να γίνει δεκτό το έγγραφο που προσκόμισε η Ελληνική Δημοκρατία δυνάμει του άρθρου 128, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας.
Επί της προσφυγής
Επί της πρώτης αιτιάσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
35      Με την πρώτη αιτίασή της, η Επιτροπή υποστηρίζει, συνοπτικώς, ότι η Ελληνική Δημοκρατία παρέλειψε να διασφαλίσει ότι τα εθνικά μέτρα για τη μεταφορά του άρθρου 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2018/958 στο εσωτερικό δίκαιο καλύπτουν όλα τα είδη φορέων που έχουν την αρμοδιότητα να ρυθμίζουν και/ή να προτείνουν τη νομοθετική κατοχύρωση των επαγγελμάτων. Συναφώς, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το πεδίο εφαρμογής της διατάξεως αυτής δεν περιορίζεται σε συγκεκριμένα είδη εθνικών φορέων ή σε συγκεκριμένα είδη κανονιστικών ρυθμίσεων, αλλά καλύπτει όλες τις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις οι οποίες περιορίζουν την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα ή την άσκησή του ή έναν από τους τρόπους άσκησής του. Πλην όμως, ο νόμος περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο δεν καθιστά απολύτως σαφές ποιες αρχές θα είναι επιφορτισμένες με το καθήκον της διενέργειας ανάλυσης της αναλογικότητας όλων των ειδών μέτρων σε όλες τις περιπτώσεις.
36      Κατά πρώτον, η Επιτροπή θεωρεί ότι τα περιοριστικά μέτρα τα οποία απορρέουν από πρωτοβουλίες προερχόμενες από βουλευτές δεν υπόκεινται στον έλεγχο αναλογικότητας που προβλέπει η ως άνω οδηγία. Συναφώς, το θεσμικό αυτό όργανο υποστηρίζει ότι, μολονότι το άρθρο 4 της οδηγίας αναφέρεται στα «κράτη μέλη», με το άρθρο 141, παράγραφος 1, του νόμου περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο
γίνεται αναφορά
μόνον
σε «αρμόδιο υπουργείο ή αρχή». Ως προς τον έλεγχο αναλογικότητας, ο νόμος περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο παραπέμπει στον νόμο 4622/2019, ο οποίος αφορά μόνον την κυβέρνηση, τα κυβερνητικά όργανα και την κεντρική δημόσια διοίκηση.
37      Επιπλέον, το άρθρο 141, παράγραφος 6, του νόμου περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο αναφέρεται σε έλεγχο της τήρησης της αναλογικότητας των σχεδίων νόμων ή των κανονιστικών πράξεων μείζονος οικονομικής και κοινωνικής σημασίας, κατά την έννοια του άρθρου 62, παράγραφος 1, και του άρθρου 63, παράγραφος 2, του νόμου 4622/2019. Η προβλεπόμενη στο εν λόγω άρθρο 141, παράγραφος 6, παρέμβαση της νομοπαρασκευαστικής επιτροπής και της επιτροπής αξιολόγησης ποιότητας της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας αφορά μόνον τις πρωτοβουλίες που προέρχονται από Υπουργεία.
38      Εξάλλου, η Επιτροπή εκτιμά, εν ολίγοις, ότι η συνταγματική αρχή της αναλογικότητας δεν διασφαλίζει τη διενέργεια αξιολόγησης της αναλογικότητας η οποία να είναι σύμφωνη με την οδηγία 2018/958 όσον αφορά τα προερχόμενα από βουλευτικές πρωτοβουλίες μέτρα που περιορίζουν την πρόσβαση στα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα και την άσκησή τους.
39      Κατά δεύτερον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι αιτιάσεις που διατύπωσε όσον αφορά τις βουλευτικές πρωτοβουλίες ισχύουν και για τις βουλευτικές τροπολογίες που εγκρίνονται από τη Βουλή και εισάγουν νέες απαιτήσεις ή τροποποιούν υφιστάμενες απαιτήσεις που περιορίζουν την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα. Συγκεκριμένα, ουδεμία εκ των εθνικών διατάξεων με τις οποίες μεταφέρθηκαν στο εσωτερικό δίκαιο οι διατάξεις της οδηγίας 2018/958, ούτε καν
ο νόμος 4622/2019, εφαρμόζονται στις εν λόγω τροπολογίες, δεν καθίσταται δε σαφές ποιοι εθνικοί φορείς επιφορτίζονται με τη διενέργεια της αξιολόγησης της αναλογικότητάς τους βάσει της
οδηγίας.
40      Επιπλέον, η παρέμβαση της νομοπαρασκευαστικής επιτροπής και της επιτροπής αξιολόγησης ποιότητας της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας, όπως προβλέπεται στο άρθρο 141, παράγραφος 6, του νόμου περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, το οποίο παραπέμπει στα άρθρα 62 έως 64 του νόμου 4622/2019, λαμβάνει χώρα μόνον πριν από τη διαβίβαση στη Βουλή των σχεδίων νόμου και των κανονιστικών πράξεων που έχουν καταρτιστεί από τα αρμόδια Υπουργεία.
41      Εξάλλου, όπως και στην περίπτωση των βουλευτικών πρωτοβουλιών, η Επιτροπή εκτιμά ότι η διατύπωση του άρθρου 85, παράγραφος 3, του Κανονισμού της Βουλής δεν διασφαλίζει ότι ο έλεγχος των βουλευτικών τροπολογιών στον τομέα των νομοθετικώς κατοχυρωμένων επαγγελμάτων, ο οποίος διενεργείται βάσει της συνταγματικής αρχής της αναλογικότητας και σύμφωνα με τον εν λόγω Κανονισμό, συνάδει με τις ειδικές διαδικαστικές απαιτήσεις του ελέγχου αναλογικότητας που
προκύπτουν από την οδηγία 2018/958.
42      Όσον αφορά, κατά τρίτον, τους κανόνες που προέρχονται από επαγγελματικούς φορείς ή επαγγελματικές ενώσεις που ρυθμίζουν και/ή προτείνουν τη νομοθετική κατοχύρωση επαγγελμάτων, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι στο εθνικό νομικό πλαίσιο δεν υπάρχουν επαρκείς εγγυήσεις ώστε να διασφαλίζεται ότι κάθε μέτρο προερχόμενο από τέτοιους φορείς ή ενώσεις, το οποίο περιορίζει την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους, θα υποβάλλεται σε αξιολόγηση αναλογικότητας σύμφωνη προς τις απαιτήσεις της οδηγίας 2018/958. Το θεσμικό αυτό όργανο διευκρινίζει ότι οι εκτιμήσεις που αφορούν
την ανάλυση των άρθρων 139, 141 και 143 του νόμου περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο και των
άρθρων 62 έως 64 του νόμου 4622/2019, η οποία πραγματοποιήθηκε σε σχέση με τις βουλευτικές πρωτοβουλίες και τροπολογίες, ισχύουν και για τα μέτρα που εγκρίνονται από τους ως άνω φορείς ή ενώσεις.
43      Συναφώς, η Επιτροπή θεωρεί, κατ’ αρχάς, ότι, ακόμη και αν ο νόμος που εξουσιοδοτεί μια επαγγελματική ένωση να εγκρίνει κανονισμούς ή αποφάσεις γενικής εφαρμογής υπόκειται ο ίδιος σε αξιολόγηση της αναλογικότητας, το περιεχόμενο των εν λόγω κανονισμών ή αποφάσεων δεν υπόκειται σε τέτοια αξιολόγηση. Περαιτέρω, ακόμη και αν ένας τέτοιος νόμος έθετε αυστηρά όρια στους εν λόγω κανονισμούς ή αποφάσεις, οι ίδιοι κανονισμοί ή αποφάσεις ενδέχεται να διαφέρουν από τις διατάξεις του νόμου αυτού ως προς το πεδίο εφαρμογής ή το περιεχόμενό τους, χωρίς να υπόκεινται σε έλεγχο αναλογικότητας. Τέλος, τα μέτρα των επαγγελματικών φορέων τα οποία αφορούν την επαγγελματική κατάρτιση, τις συνδρομές μελών, τους κώδικες δεοντολογίας, τη διαφήμιση ή τα τέλη/τις συνδρομές δεν υπόκεινται σε αξιολόγηση της αναλογικότητας, κατά παράβαση των διατάξεων της οδηγίας 2018/958.
44      Με το υπόμνημα αντικρούσεως, η Ελληνική Δημοκρατία απλώς μνημονεύει διάφορες προτάσεις τροποποίησης του νόμου περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, οι οποίες θα πρέπει στη συνέχεια να υποβληθούν σε διαβούλευση, σύμφωνα με το χρονοδιάγραμμα των νομοθετικών εργασιών της Βουλής.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
45      Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2018/958, η οδηγία αυτή εφαρμόζεται στις νομοθετικές, κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις των κρατών μελών οι οποίες περιορίζουν την πρόσβαση σε ένα νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα ή την άσκησή του, ή έναν από τους τρόπους άσκησής του, μεταξύ των οποίων η χρήση επαγγελματικών τίτλων και οι επαγγελματικές δραστηριότητες
οι οποίες επιτρέπονται στους κατόχους του σχετικού τίτλου και εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2005/36.
46      Τα κράτη μέλη υποχρεούνται, βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2018/958, σε συνδυασμό με την αιτιολογική της σκέψη 12, να διενεργούν αξιολόγηση της αναλογικότητας πριν από τη θέσπιση νέων ή την τροποποίηση υφιστάμενων νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων για τον περιορισμό της πρόσβασης σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή της άσκησης
των επαγγελμάτων αυτών.
47      Η ως άνω οδηγία, της οποίας η προθεσμία μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο έληξε στις 30 Ιουλίου 2020, μεταφέρθηκε στην ελληνική έννομη τάξη με τον νόμο περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο.
48      Η Επιτροπή υποστηρίζει, συνοπτικώς, ότι οι
εθνικές διατάξεις
για τη μεταφορά του
άρθρου 4, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο δεν έχουν εφαρμογή σε ολόκληρο το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας, όπως αυτό ορίζεται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, αυτής.
49      Εν προκειμένω, από τη δικογραφία που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο, της οποίας τα στοιχεία δεν αρνείται η Ελληνική Δημοκρατία με το υπόμνημα αντικρούσεως, προκύπτει ότι το εθνικό δίκαιο και, ειδικότερα, το άρθρο 141, παράγραφοι 1, 6 και 7, του μνημονευθέντος στη σκέψη 47 της παρούσας αποφάσεως νόμου περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, σε συνδυασμό με τις σχετικές διατάξεις του νόμου 4622/2019, στον οποίο παραπέμπει ο νόμος περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, δεν καλύπτουν ολόκληρο το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2018/958, όπως αυτό ορίζεται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, αυτής, ήτοι τους κανόνες που απορρέουν από βουλευτικές πρωτοβουλίες, τους κανόνες που προέρχονται από βουλευτικές τροπολογίες επί νομοθετικών προτάσεων και εκείνους που προέρχονται από επαγγελματικούς φορείς ή επαγγελματικές ενώσεις. Εξάλλου, με το υπόμνημα αντικρούσεως, η Ελληνική Δημοκρατία δεν αντικρούει την Επιτροπή ούτε όσον αφορά την ανεπάρκεια, υπό το πρίσμα των απαιτήσεων της οδηγίας, της αξιολόγησης της αναλογικότητας των μέτρων που περιορίζουν την πρόσβαση στα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους, η οποία διενεργείται στο πλαίσιο του ελέγχου αναλογικότητας που προβλέπεται από το Σύνταγμα της Ελληνικής Δημοκρατίας ή ακόμη από το άρθρο 85, παράγραφος 3, του Κανονισμού της Βουλής.
50      Επιπλέον, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, η ύπαρξη παράβασης πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με την κατάσταση του κράτους μέλους όπως αυτή είχε κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας και ότι οι επελθούσες στη συνέχεια μεταβολές δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο (απόφαση της 18ης
Νοεμβρίου 2004, Επιτροπή κατά Αυστρίας, C‑78/04, EU:C:2004:735, σκέψη 23 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Επομένως, τα προβληθέντα από το κράτος μέλος επιχειρήματα πρέπει να εξετασθούν σε συνάρτηση με την ημερομηνία λήξης της προθεσμίας αυτής και να απορριφθούν εφόσον αφορούν τη μεταγενέστερη εξέλιξη της εθνικής νομοθεσίας (πρβλ. απόφαση της 25ης
Οκτωβρίου 2012, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, C‑557/10, EU:C:2012:662, σκέψη 25).
51      Η Ελληνική Δημοκρατία δεν αμφισβητεί, με το υπόμνημα αντικρούσεως, ότι η οδηγία 2018/958 δεν είχε μεταφερθεί πλήρως στην εθνική έννομη τάξη μέχρι την παρέλευση της δίμηνης προθεσμίας που είχε ταχθεί στο εν λόγω κράτος μέλος με την αιτιολογημένη γνώμη, η οποία έληξε στις 18 Δεκεμβρίου 2023. Πράγματι, το εν λόγω κράτος μέλος περιορίζεται, χωρίς καν να ζητεί την απόρριψη της προσφυγής, στη μνεία μελλοντικών τροποποιήσεων του νόμου περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, χωρίς να παραπέμπει σε ισχύοντα εθνικό νομικό μηχανισμό ικανό, κατά την άποψή του, να διασφαλίσει την τήρηση των υποχρεώσεων που προβλέπει η οδηγία αυτή.
52      Ως εκ τούτου, η προσφυγή της Επιτροπής, καθ’ ο μέρος αφορά παράβαση του άρθρου 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2018/958, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 1, αυτής, είναι βάσιμη.
Επί της δεύτερης αιτιάσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
53      Με τη δεύτερη αιτίασή της, η Επιτροπή θεωρεί, εν ολίγοις, ότι η Ελληνική Δημοκρατία, κατά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 6, της οδηγίας 2018/958, δεν διασφάλισε κάποιου είδους συστηματική ή τακτική επανεξέταση, σε βάθος χρόνου, της αναλογικότητας οποιασδήποτε νέας ή τροποποιημένης διατάξεως που περιορίζει την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους, μετά τη θέσπισή
της.
54      Το εθνικό μέτρο για τη μεταφορά της ως άνω διατάξεως στην εσωτερική έννομη τάξη, ήτοι το άρθρο 141, παράγραφος 7, του νόμου περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, το οποίο, διά της παραπομπής στο άρθρο 56 του 4622/2019, προβλέπει τη διενέργεια εφάπαξ αξιολόγησης της αναλογικότητας, όσον αφορά νομοθεσία που περιορίζει την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους, εντός προθεσμίας τριών έως
πέντε κατ’ ανώτατο όριο ετών μετά την έναρξη ισχύος της νομοθεσίας αυτής, στερείται σαφήνειας ως προς τον τρόπο με τον οποίο το εθνικό αυτό μέτρο διασφαλίζει στην πράξη κάποιου είδους συστηματική ή τακτική επανεξέταση μιας τέτοιας νομοθεσίας
σε βάθος χρόνου, πέραν της ως άνω μοναδικής αξιολόγησης. Επιπλέον, η εν λόγω εθνική διάταξη δεν διασφαλίζει τη λήψη μέτρων ελέγχου πριν από την παρέλευση της ως άνω τριετίας σε περίπτωση ουσιώδους μεταβολής των συνθηκών.
55      Με το υπόμνημα αντικρούσεως, η Ελληνική Δημοκρατία απλώς μνημονεύει σχέδιο τροποποίησης του ως άνω άρθρου 141, παράγραφος 7, το οποίο προβλέπει έλεγχο αναλογικότητας των διατάξεων που θεσπίζουν περιοριστικά μέτρα ο οποίος
θα λαμβάνει πλέον υπόψη τυχόν εξελίξεις που θα έχουν προκύψει μετά τη θέσπιση των εν λόγω διατάξεων.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
56      Κατά
το άρθρο 4, παράγραφος 6, της οδηγίας 2018/958, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 15 αυτής, τα κράτη μέλη ελέγχουν τη συμμόρφωση,
προς την αρχή της αναλογικότητας,
των νέων ή τροποποιημένων νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων που περιορίζουν την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκηση των επαγγελμάτων αυτών, μετά τη θέσπισή τους, λαμβάνοντας δεόντως υπόψη τυχόν εξελίξεις που έχουν προκύψει μετά τη θέσπιση των υπό εξέταση διατάξεων.
57      Όπως διευκρινίζεται στην ως άνω αιτιολογική σκέψη, η επανεξέταση της αναλογικότητας εθνικού μέτρου που περιορίζει την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους δεν θα πρέπει να βασίζεται μόνο στον στόχο αυτού του εθνικού μέτρου τη στιγμή της θεσπίσεώς του, αλλά και στα αποτελέσματά του τα οποία αξιολογούνται μετά τη θέσπισή του. Η εν λόγω αξιολόγηση της αναλογικότητας θα πρέπει να βασίζεται στις εξελίξεις που έχουν σημειωθεί στον τομέα του νομοθετικώς κατοχυρωμένου επαγγέλματος μετά τη θέσπιση του μέτρου.
58      Ως εκ τούτου, ο έλεγχος της αναλογικότητας ενός τέτοιου εθνικού μέτρου, νέου ή τροποποιημένου, σχετικού με την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα ή με την άσκησή του, προϋποθέτει
κάποιου είδους συνέχεια, κατά το μέρος που ο έλεγχος αυτός πρέπει να διενεργείται «σε βάθος χρόνου», λαμβανομένων, επομένως, δεόντως υπόψη τυχόν εξελίξεων που έχουν προκύψει μετά τη θέσπιση του μέτρου αυτού, δεδομένου ότι σκοπός του ως άνω ελέγχου
είναι να αποτραπεί η διατήρηση σε ισχύ στην έννομη τάξη κράτους μέλους εθνικού
μέτρου τέτοιας φύσεως, ενώ έχουν μεταβληθεί οι συνθήκες, χωρίς να έχει υπαχθεί στον έλεγχο του άρθρου 4, παράγραφος 6, της οδηγίας 2018/958, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 15 της οδηγίας.
59      Εν προκειμένω, όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, το άρθρο 141, παράγραφος 7, του νόμου περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, σε συνδυασμό με το άρθρο 56 του νόμου 4622/2019, το οποίο αποσκοπεί στη μεταφορά του άρθρου 4, παράγραφος 6, της οδηγίας 2018/958
στην εσωτερική έννομη τάξη, δεν προβλέπει τέτοιο έλεγχο, δεδομένου ότι το εν λόγω άρθρο 56 διευκρινίζει ότι η νομοθεσία αξιολογείται «μετά την πάροδο τριών (3) ετών» και «πάντως πριν από την παρέλευση πενταετίας από τη θέση του νόμου σε ισχύ». Πράγματι, μετά την παρέλευση της πενταετίας αυτής δεν προβλέπεται η διενέργεια επανεξέτασης της αναλογικότητας των μέτρων, νέων ή τροποποιημένων, που περιορίζουν την πρόσβαση στα νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους.
60      Πλην όμως, υπό το πρίσμα των απαιτήσεων που επιβάλλει το άρθρο 4, παράγραφος 6, της οδηγίας, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 15 αυτής, όσον αφορά κάποιου είδους συνέχεια του ελέγχου αναλογικότητας, δεν μπορεί να θεωρηθεί σύμφωνη με την οδηγία η επανεξέταση των μέτρων που περιορίζουν την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους η οποία δεν διενεργείται «σε βάθος χρόνου», χωρίς συνεπώς να λαμβάνονται δεόντως υπόψη τυχόν εξελίξεις
που έχουν προκύψει
μετά τη θέσπιση των υπό εξέταση μέτρων.
61      Επιπλέον, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το υπόμνημα αντικρούσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας δεν περιέχει κανένα στοιχείο που να αποσκοπεί στην αντίκρουση
των επιχειρημάτων της Επιτροπής στο πλαίσιο της υπό κρίση αιτιάσεως. Πράγματι, το εν λόγω κράτος μέλος απλώς μνημονεύει τη μελλοντική τροποποίηση του άρθρου 141, παράγραφος 7, του νόμου περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, το οποίο, κατά το εν λόγω κράτος μέλος, θα προβλέπει ότι η αξιολόγηση των περιορισμών της πρόσβασης σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή της άσκησής τους «επαναλαμβάνεται ανά διετία» και δύναται να «επαναλαμβάνεται σε οποιαδήποτε χρονική στιγμή» λόγω ουσιώδους μεταβολής των συνθηκών στο νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα.
62      Υπό το πρίσμα όμως της νομολογίας που υπομνήσθηκε στη σκέψη 50 της παρούσας αποφάσεως, δεν αμφισβητείται ότι, κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, η ως άνω τροποποίηση του άρθρου 141, παράγραφος 7, του νόμου περί μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο δεν είχε τεθεί σε ισχύ στην ελληνική έννομη τάξη.
63      Ως εκ τούτου, η προσφυγή της Επιτροπής, καθ’ ο μέρος αφορά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 6, της οδηγίας 2018/958, είναι βάσιμη.
64      Κατά συνέπεια, διαπιστώνεται ότι η Ελληνική Δημοκρατία, παραλείποντας να διασφαλίσει ότι τα εθνικά μέτρα μεταφοράς της οδηγίας 2018/958 στο εθνικό δίκαιο καλύπτουν όλα τα είδη φορέων που έχουν την αρμοδιότητα να ρυθμίζουν και/ή να προτείνουν τη νομοθετική κατοχύρωση των επαγγελμάτων, ήτοι μέτρα επαγγελματικών ενώσεων ή φορέων και πρωτοβουλίες που προέρχονται από το εθνικό κοινοβούλιο, συμπεριλαμβανομένων των βουλευτικών τροπολογιών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 1, της οδηγίας, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 1, αυτής, και ότι, παραλείποντας να διασφαλίσει επανεξέταση, «σε βάθος χρόνου», της αναλογικότητας των νέων ή τροποποιημένων διατάξεων που περιορίζουν την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους, μετά τη θέσπιση των εν λόγω διατάξεων, στο πλαίσιο της οποίας
να λαμβάνονται δεόντως υπόψη τυχόν εξελίξεις που έχουν προκύψει μετά τη θέσπιση των διατάξεων αυτών, το ως άνω κράτος μέλος παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 6, της οδηγίας.
Επί των δικαστικών εξόδων
65      Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Ελληνική Δημοκρατία ηττήθηκε, πρέπει
να φέρει, πέραν των δικαστικών εξόδων της, και τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η Επιτροπή, σύμφωνα με το σχετικό αίτημα της τελευταίας.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (όγδοο τμήμα) αποφασίζει:
1)      Η Ελληνική Δημοκρατία, παραλείποντας να διασφαλίσει ότι τα εθνικά μέτρα μεταφοράς της οδηγίας (ΕΕ) 2018/958 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 2018, σχετικά με τον έλεγχο αναλογικότητας πριν από τη θέσπιση νέας νομοθετικής κατοχύρωσης των επαγγελμάτων, στο εθνικό δίκαιο καλύπτουν όλα τα είδη φορέων που έχουν την αρμοδιότητα να ρυθμίζουν και/ή να προτείνουν τη νομοθετική κατοχύρωση των επαγγελμάτων, ήτοι μέτρα επαγγελματικών ενώσεων ή φορέων και πρωτοβουλίες που προέρχονται από το εθνικό κοινοβούλιο, συμπεριλαμβανομένων των βουλευτικών τροπολογιών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 1, της οδηγίας, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 1, αυτής.
2)      Η Ελληνική Δημοκρατία, παραλείποντας να διασφαλίσει επανεξέταση, «σε βάθος χρόνου», της αναλογικότητας των νέων ή τροποποιημένων διατάξεων που περιορίζουν την πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα ή την άσκησή τους, μετά τη θέσπιση των εν λόγω διατάξεων, στο πλαίσιο της οποίας να λαμβάνονται δεόντως υπόψη τυχόν εξελίξεις που έχουν προκύψει μετά τη θέσπιση των διατάξεων αυτών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 6, της οδηγίας.
3)      Η Ελληνική Δημοκρατία φέρει, πέραν των δικαστικών εξόδων της, και τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
Rodin
Piçarra
Fenger
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 20 Νοεμβρίου 2025.
Ο Γραμματέας
Ο προεδρεύων του τμήματος
A. Calot Escobar
S. Rodin
*      Γλώσσα διαδικασίας: η ελληνική.