62013CJ0551
DOMSTOLENS DOM (Sjette Afdeling)
18. december 2014 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse — direktiv 2008/98/EF — artikel 15 — håndtering af affald — affaldsproducentens mulighed for selv at udføre affaldsbehandlingen — national gennemførelseslov, der er vedtaget, men endnu ikke trådt i kraft — udløb af gennemførelsesfristen — direkte virkning«
I sag C-551/13,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Commissione tributaria provinciale di Cagliari (Italien) ved afgørelse af 17. maj 2013, indgået til Domstolen den 25. oktober 2013, i sagen:
Società Edilizia Turistica Alberghiera Residenziale (SETAR) SpA
mod
Comune di Quartu S. Elena,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af A. Borg Barthet, som fungerende formand for Sjette Afdeling, og dommerne E. Levits og F. Biltgen (refererende dommer),
generaladvokat: Y. Bot
justitssekretær: fuldmægtig L. Carrasco Marco,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 8. oktober 2014,
efter at der er afgivet indlæg af:
—
Società Edilizia Turistica Alberghiera Residenziale (SETAR) SpA ved avvocati A. Fantozzi, R. Altieri og G. Mameli
—
den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato C. Colelli
—
den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget
—
Europa-Kommissionen ved E. Sanfrutos Cano, L. Cappelletti og D. Loma-Osorio Lerena, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19. november 2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver (EUT L 312, s. 3).
2
Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Società Edilizia Turistica Alberghiera Residenziale (SETAR) SpA (herefter »SETAR«), der er ejer af et hotelkompleks til turisme i lokaliteten S’Oru e Mari (Italien), og Comune di Quartu S. Elena vedrørende dette selskabs afvisning af at betale den kommunale afgift for bortskaffelse af fast byaffald (tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, herefter »TARSU«).
Retsforskrifter
EU-retten
3
25., 28. og 41. betragtning til direktiv 2008/98 lyder som følger:
»(25)
Omkostningerne bør fordeles på en måde, der afspejler de virkelige miljøomkostninger ved affaldsproduktion og ‑håndtering.
[…]
(28)
Dette direktiv bør bidrage til, at EU i højere grad bliver et »genanvendelsessamfund«, der søger at undgå affaldsproduktion og anvender affald som en ressource. Især opfordres der i Fællesskabets sjette miljøhandlingsprogram til foranstaltninger til sikring af kildesortering, indsamling og genanvendelse af prioriterede affaldsstrømme. I tråd hermed og som et middel til at fremme eller forstærke nyttiggørelsespotentialet bør affald indsamles særskilt, hvis det er teknisk, miljømæssigt og økonomisk muligt, før det gennemgår nyttiggørelsesprocesser, der miljømæssigt set giver det bedste samlede resultat. Medlemsstaterne bør tilskynde til, at farlige bestanddele adskilles i affaldsstrømme, hvis det er nødvendigt for at opnå en miljømæssigt forsvarlig håndtering.
[…]
(41)
Som led i bestræbelserne på at opnå et europæisk genanvendelsessamfund med høj ressourceeffektivitet bør der opstilles mål for forberedelse af genbrug og genanvendelse af affald. Medlemsstaterne opretholder forskellige fremgangsmåder til indsamling af husholdningsaffald og affald af lignende art og sammensætning. Det er derfor hensigtsmæssigt, at sådanne mål tager hensyn til de forskellige indsamlingssystemer i medlemsstaterne. Affaldsstrømme, der stammer fra andre kilder og svarer til husholdningsaffald, omfatter affald som omhandlet i punkt 20 på den liste, der er oprettet ved Kommissionens beslutning 2000/532/EF [af 3. maj 2000 om afløsning af beslutning 94/3/EF om udarbejdelse af en liste over affald i henhold til artikel 1, litra a), i Rådets direktiv 75/442/EØF om affald og af Rådets beslutning 94/904/EF om udarbejdelse af en liste over farligt affald i henhold til artikel 1, stk. 4, i Rådets direktiv 91/689/EØF om farligt affald (EFT L 226, s. 3)].«
4
Følgende fremgår af artikel 1 i direktiv 2008/98:
»I dette direktiv fastsættes foranstaltninger, der skal beskytte miljøet og menneskers sundhed ved at forebygge eller mindske de negative følger af affaldsproduktion og ‑håndtering og ved at mindske de samlede følger af ressourceanvendelse og forbedre effektiviteten af anvendelsen af ressourcer.«
5
Direktivets artikel 4 fastsætter:
»1.   Følgende affaldshierarki skal tjene som en prioritetsrækkefølge for lovgivning og politikker om affaldsforebyggelse og ‑håndtering:
a)
forebyggelse
b)
forberedelse med henblik på genbrug
c)
genanvendelse
d)
anden nyttiggørelse, f.eks. energiudnyttelse, og
e)
bortskaffelse.
2.   Når medlemsstaterne anvender det i stk. 1 omhandlede affaldshierarki, træffer de foranstaltninger til at fremme de muligheder, der giver det bedste samlede miljøresultat. Det kan i den forbindelse være nødvendigt at lade særlige affaldsstrømme afvige fra hierarkiet, når det er begrundet af hensyn til livscyklus-tankegangen vedrørende de samlede konsekvenser af produktion og håndtering af den type affald.
[...]«
6
Direktivets artikel 13 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldshåndtering foretages, uden at menneskets sundhed bringes i fare, uden at miljøet skades, og navnlig:
a)
uden at der opstår risiko for hverken vand, luft, jord, planter eller dyr
b)
uden at der forvoldes støj- og lugtgener, og
c)
uden at landskaber eller områder af særlig interesse påføres skade.«
7
Artikel 14 i direktiv 2008/98 bestemmer:
»1.   I overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler, skal omkostningerne ved affaldshåndtering afholdes af den oprindelige affaldsproducent eller de nuværende eller tidligere affaldsindehavere.
2.   Medlemsstaterne kan beslutte, at omkostningerne ved affaldshåndtering enten helt eller delvist afholdes af producenten af det produkt, hvorfra affaldet stammer, og at distributører af et sådant produkt kan deltage i afholdelsen af disse omkostninger.«
8
Direktivets artikel 15 har følgende ordlyd:
»1.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at oprindelige affaldsproducenter eller andre indehavere selv udfører affaldsbehandlingen eller foranstalter den foretaget af en forhandler, et anlæg eller en virksomhed, der udfører affaldsbehandling, eller overdraget til en privat eller offentlig affaldsindsamler i overensstemmelse med artikel 4 og 13.
2.   Når affaldet overføres fra den oprindelige producent eller indehaver til en af de i stk. 1 nævnte fysiske eller juridiske personer med henblik på indledende behandling, bortfalder ansvaret for gennemførelsen af en fuldstændig nyttiggørelses- eller bortskaffelsesoperation generelt ikke.
Med forbehold af [Europa-Parlamentets og Rådets] forordning (EF) nr. 1013/2006 [af 14. juni 2006 om overførsel af affald (EUT L 190, s. 1)] kan medlemsstaterne præcisere betingelserne for ansvaret og træffe afgørelse om, i hvilke tilfælde den oprindelige producent fortsat skal have ansvar for hele behandlingskæden, eller i hvilke tilfælde producentens og indehaverens ansvar kan deles eller uddelegeres mellem aktørerne i behandlingskæden.
3.   Medlemsstaterne kan i overensstemmelse med artikel 8 beslutte, at ansvaret for foranstaltningen af affaldshåndteringen enten helt eller delvist påhviler producenten af det produkt, hvorfra affaldet stammer, og at distributører af et sådant produkt kan dele dette ansvar.
[...]«
Italiensk ret
9
Artikel 188, stk. 2, i decreto legislativo n. 152 – Norme in materia ambientale (lovdekret nr. 152 vedrørende miljømæssige standarder) af 3. april 2006 (almindeligt tillæg til GURI nr. 88 af 14.4.2006, herefter »lovdekret nr. 152/2006), bestemmer:
»Producenten eller indehaveren af særligt affald opfylder sit ansvar efter følgende prioriterede rækkefølge:
a)
han bortskaffer selv sit affald
b)
han overdrager sit affald til tredjemænd, der er autoriseret i henhold til de gældende bestemmelser
c)
han overdrager sit affald til virksomheder, der varetager den offentlige tjeneste som indsamlere af kommunalt affald, og med hvilke der er indgået en særlig aftale herom
d)
han anvender jernbane til transport af farligt affald ved afstande på over 350 km og affaldsmængder på over 25 tons
e)
han eksporterer sit affald i overensstemmelse med de nærmere bestemmelser herom i artikel 194.«
10
Med henblik på at sikre gennemførelsen af direktiv 2008/98 er artikel 188, stk. 1, i lovdekret nr. 152/2006 blevet ændret ved artikel 16, stk. 1, i decreto legislativo n. 205 – Disposizioni di attuazione delle direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive (lovdekret nr. 205 vedrørende bestemmelser til gennemførelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19.11.2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver) af 3. december 2010 (almindeligt tillæg til GURI nr. 288 af 10.12.2010, herefter »lovdekret nr. 205/2010«) som følger:
»1. Den oprindelige affaldsproducent eller anden indehaver af affald udfører selv affaldsbehandlingen eller overdrager affaldet til en mægler, en forhandler, et anlæg eller en virksomhed, der udfører affaldsbehandling, eller til en privat eller offentlig affaldsindsamler i overensstemmelse med artikel 177 og 179. Med forbehold af bestemmelserne i artiklens efterfølgende stykker bevarer den oprindelige affaldsproducent eller anden indehaver af affald ansvaret for hele behandlingskæden, idet et sådant ansvar generelt ikke bortfalder, når affaldet overdrages af den oprindelige affaldsproducent eller indehaveren af affald til en af de i dette stykke nævnte personer med henblik på indledende behandling.«
11
Artikel 16, stk. 1, i lovdekret nr. 205/2010 har endvidere efter artikel 188 i lovdekret nr. 152/2006 indføjet artikel 188a og 188b, henholdsvis med overskriften »Kontrol af affalds sporbarhed« og »System til at spore affald (Sistri)«.
12
Artikel 188a i lovdekret nr. 152/2006 bestemmer:
»1.   Som et led i gennemførelsen af artikel 177, stk. 4, skal affald kunne spores fra produktion til det endelige bestemmelsessted.
2.   Henset hertil skal affaldshåndteringen ske:
a)
under overholdelse af kravene indført ved systemet til at spore affald (Sistri), jf. artikel 14a i lovdekret nr. 78 af 1. juli 2009, som ændret og ophøjet til lov ved lov nr. 102 af 3. august 2009, og ved dekretet fra ministeren for miljø, natur- og havbeskyttelse af 17. december 2009 [almindeligt tillæg til GURI nr. 9 af 13.1.2010, s. 1], eller
b)
under overholdelse af kravene om føring af registre for af- og pålæsning i artikel 190 og om formularen til karakteriseringen af affald i artikel 193. […]«
13
Artikel 16, stk. 2, i lovdekret nr. 205/2010 fastsætter, at »bestemmelserne i nærværende artikel træder i kraft dagen efter udløbet af fristen fastsat i artikel 12, stk. 2, i dekretet [fra ministeren for miljø, natur- og havbeskyttelse] af 17. december 2009«.
14
Det fremgår af artikel 12, stk. 2, i dekretet fra ministeren for miljø, natur- og havbeskyttelse af 17. december 2009, at »med henblik på at sikre overholdelsen af de lovmæssige forpligtelser og at sikre, at Sistri fungerer hensigtsmæssigt, er de virksomheder, der er omhandlet i samme artikler, imidlertid forpligtet til at overholde bestemmelserne i artikel 190 og 193 i lovdekret [nr. 152/2006] i en måned efter iværksættelsen af Sistri, således som anført i artikel 1 og 2.«
15
Artikel 1, stk. 1 og 4, i dekretet fra ministeren for miljø, natur- og havbeskyttelse af 17. december 2009 bestemmer:
»1.   Systemet til at spore affald (herefter også »Sistri«) håndteres af Comando carabinieri per la Tutela dell’Ambiente (gendarmeriets kompagni for miljøbeskyttelse) og træder i kraft:
a)
fra den 180. dag efter datoen for ikrafttrædelsen af nærværende dekret over for oprindelige producenter af farligt affald – herunder de i artikel 212, stk. 8, i lovdekret [nr. 152/2006] omhandlede – med over 50 ansatte, over for virksomheder og anlæg, som er oprindelige producenter af ikke-farligt affald som omhandlet i artikel 184, stk. 3, litra c), d) og g), i samme lovdekret [nr. 152/2006] med over 50 ansatte, over for forhandlere og mæglere, over for konsortier oprettet til nyttiggørelse og genanvendelse af visse former for affald, som varetager håndteringen af dette affald på vegne af konsortiernes medlemmer, over for virksomhederne i artikel 212, stk. 5, i lovdekret [nr. 152/2006], som indsamler og transporterer særligt affald, over for virksomheder og anlæg, som udfører nyttiggørelse og bortskaffelse af affald, og over for personerne i nærværende dekrets artikel 5, stk. 10,
b)
fra den 210. dag efter datoen for ikrafttrædelsen af nærværende dekret over for virksomheder og anlæg, som er oprindelige producenter af farligt affald – herunder de i artikel 212, stk. 8, i lovdekret nr. 152/2006 omhandlede – med op til 50 ansatte, og over for oprindelige producenter af ikke-farligt affald som omhandlet i artikel 184, stk. 3, litra c), d) og g), i samme lovdekret [nr. 152/2006] med mellem 11 og 50 ansatte.
[...]
4.   De virksomheder og anlæg, som er oprindelige producenter af ikke-farligt affald som omhandlet i artikel 184, stk. 3, litra c), d) og g), i lovdekret [nr. 152/2006], med højst 10 ansatte, og de virksomheder, som indsamler og transporterer eget ikke-farligt affald som omhandlet i artikel 212, stk. 8, i lovdekret [nr. 152/2006]; de landbrugere, jf. artikel 2135 i den italienske borgerlige lovbog, som producerer ikke-farligt affald, samt de virksomheder og anlæg, som er oprindelige producenter af ikke-farligt affald fra andre aktiviteter end dem, som omhandles i artikel 184, stk. 3, litra c), d) og g), i lovdekret [nr. 152/2006], kan på frivillig basis tilslutte sig Sistri fra og med den i stk. 1, litra b), anførte dato.«
16
Fristen for iværksættelse af Sistri som omhandlet i dekretet fra ministeren for miljø, natur- og havbeskyttelse af 17. december 2009 blev dernæst fastsat til den 30. juni 2012 ved lovdekret nr. 138 af 13. august 2011 (GURI nr. 188 af 13.8.2011, s. 1), som ændret og ophøjet til lov ved lov nr. 148 af 14. september 2011 (GURI nr. 216 af 16.9.2011, s. 1), som ændret ved lovdekret nr. 216 af 29. december 2011 (GURI nr. 302 af 29.12.2011, s. 8), som ændret og ophøjet til lov ved lov nr. 14 af 24. februar 2012 (almindeligt tillæg til GURI nr. 48 af 27.2.2012).
17
Artikel 52, stk. 1 og 2, i decreto-legge n. 83 – Misure urgenti per la crescita del Paese (lovdekret nr. 83 om hasteforanstaltninger med henblik på landets vækst) af 22. juni 2012 (almindeligt tillæg til GURI nr. 147 af 26.6.2012), som ændret og ophøjet til lov ved lov nr. 134 af 7. august 2012 (almindeligt tillæg til GURI nr. 187 af 11.8.2012), udsatte fristen for gennemførelse af Sistri indtil den 30. juni 2013 og bestemte, at denne nye frist skulle fastsættes ved et dekret fra ministeren for miljø, natur- og havbeskyttelse.
18
Artikel 1 i decreto – Termini di riavvio progressivo del Sistri fra ministeren for miljø, natur- og havbeskyttelse (dekret vedrørende fristen for den progressive iværksættelse af Sistri) af 20. marts 2013 (GURI nr. 92 af 19.4.2013, s. 16) fastsatte fristen for iværksættelse af Sistri for så vidt angår de oprindelige producenter af særligt farligt affald, der har mere end ti ansatte, og de anlæg og virksomheder, der behandler særligt farligt affald (stk. 1), til den 1. oktober 2013, og for så vidt angår de øvrige anlæg eller virksomheder, der skal registreres i Sistri (stk. 2) til den 3. marts 2014, idet de sidstnævnte imidlertid frivilligt kan tilknytte sig Sistri fra den 1. oktober 2013 (stk. 3).
19
Endelig bestemmer artikel 11, stk. 3a, i decreto-legge n. 101 – Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni (lovdekret nr. 101 om hastebestemmelser med henblik på gennemførelse af formål om rationalisering af den offentlige administration) af 31. august 2013 (GURI nr. 204 af 31.8.2013, s. 1), som ændret og ophøjet til lov ved lov nr. 125 af 30. oktober 2013 (GURI nr. 255 af 30.10.2013, s. 1), som følger:
»I ti måneder efter den 1. oktober 2013 finder bestemmelserne og forpligtelserne i artikel 188, 189, 190 og 193 i lovdekret [nr. 152/2006] fortsat anvendelse i henhold til den tekst, der var gældende inden indførelsen af ændringerne i lovdekret [nr. 205/2010], såvel som de dermed forbundne sanktioner. […]«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
20
SETAR havde den 30. november 2010 meddelt Comune di Quartu S. Elena, at selskabet ikke længere – efter den 1. januar 2011 – ville betale TARSU med henblik på den kommunale affaldsbortskaffelse, fordi selskabet fra og med den nævnte dato – med henblik på bortskaffelsen af affald fra dets hotelvirksomhed – ville anvende en specialiseret virksomhed i henhold til artikel 188 i lovdekret nr. 152/2006 og artikel 15 i direktiv 2008/98.
21
Comune di Quartu S. Elena meddelte ved beslutning af 7. december 2010 SETAR, at selskabet fortsat skulle betale TARSU for 2011, idet den omstændighed, at det selv ville bortskaffe sit affald, ikke var relevant i den henseende.
22
Som en sikkerhedsforanstaltning anlagde SETAR et annullationssøgsmål ved Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (den regionale forvaltningsdomstol for Sardinien) til prøvelse af den beslutning, hvormed Comune di Quartu S. Elena havde godkendt satserne for TARSU for 2011. Denne ret gav SETAR medhold.
23
Mens retssagen ved Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna verserede, modtog SETAR den afgiftsansættelse på 171216 EUR, der er genstand for tvisten i hovedsagen, og som er baseret på TARSU’s satser for 2011.
24
Den 20. november 2012 indrømmede Comune di Quartu S. Elena SETAR en delvis afgiftsfritagelse i overensstemmelse med de anvisninger, der fremgik af dommen afsagt af Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, og nedsatte ved en ny afgiftsansættelse det krævede beløb med 74193 EUR.
25
Hvad angår sagens realitet anlagde SETAR sag mod Commissione tributaria provinciale di Cagliari med påstand om annullation af de af Comune di Quartu S. Elena udstedte af afgiftsansættelser. SETAR gjorde til støtte for sagen gældende, at disse afgiftsansættelser bl.a. var i strid med artikel 15 i direktiv 2008/98 og med princippet om, at »forureneren betaler«, der er anerkendt i EU-retten, og at SETAR under hensyn hertil burde fritages for betaling af TARSU, idet selskabet havde foretaget direkte bortskaffelse af det affald, det havde produceret.
26
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Commissione tributaria provinciale di Cagliari er af den opfattelse, at artikel 15 i direktiv 2008/98 er blevet gennemført i national ret, selv om foranstaltningen med henblik herpå endnu ikke er trådt i kraft. Denne ret ønsker imidlertid dels oplyst, om denne artikel 15 ud fra et indholdsmæssigt synspunkt kan anses for ubetinget og tilstrækkeligt præcis til at kunne finde direkte anvendelse i tvisten i hovedsagen. Dels ønsker retten oplyst, om en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede gennemfører artikel 15 i direktiv 2008/98 korrekt, for så vidt som en privatperson – ved hjælp af velegnede midler og de faglige kompetencer, som vedkommende råder over – i henhold til denne artikel også selv kan sørge for affaldsbortskaffelsen og herved kan fritages for betaling af de hermed forbundne omkostninger, med undtagelse af de »sociale håndteringsomkostninger«, som den pågældende under alle omstændigheder skal afholde en del af, henset til kommunens generelle forpligtelse til bortskaffelse.
27
Commissione tributaria provinciale di Cagliari har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er bestemmelserne i artikel 188 i lovdekret nr. 152/2006 og dekretet fra ministeriet for miljø, natur- og havbeskyttelse af 17. [december] 2009, ifølge hvilke ikrafttrædelsen af gennemførelsesbestemmelserne til direktiv [2008/98] udsættes indtil vedtagelsen af det ministerielle dekret, som fastlægger de tekniske metoder og fristerne for ikrafttrædelsen af de omhandlede gennemførelsesbestemmelser, i strid med fællesskabsretten?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
28
Det er den italienske regerings opfattelse, at det præjudicielle spørgsmål skal afvises. Dette spørgsmål vedrører nemlig dels fortolkningen af bestemmelser i national ret og ikke bestemmelser i EU-retten. Dels har det pågældende spørgsmål under alle omstændigheder ingen forbindelse til genstanden for tvisten i hovedsagen, der skal afgøres på grundlag af den relevante nationale lovgivning og, såfremt de relevante bestemmelser i EU-retten finder direkte anvendelse, på grundlag af disse. Derimod er spørgsmålet om, hvorvidt det i det foreliggende tilfælde kan gøres gældende, at direktiv 2008/98 er blevet gennemført for sent eller slet ikke, uden relevans for afgørelsen af den tvist, der verserer for den forelæggende ret.
29
Kommissionen, der ikke har gjort gældende, at det præjudicielle spørgsmål skal afvises, har foreslået, at spørgsmålet omformuleres, således at det i det væsentlige ønskes oplyst dels, om direktiv 2008/98 og nærmere bestemt dettes artikel 15 gør det muligt for en privatperson selv at sørge for affaldsbortskaffelsen og herved at fritages for betaling af de dertil knyttede kommunale afgifter, dels, om EU-retten er til hinder for nationale retsregler, der gennemfører artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/98, og hvis ikrafttræden er udskudt indtil vedtagelsen af en ny national tekst, der fastsætter de nærmere tekniske bestemmelser og datoen for ikrafttrædelsen.
30
Det må indledningsvis konstateres, at den forelæggende ret med sit præjudicielle spørgsmål har anmodet Domstolen om at træffe afgørelse om, hvorvidt visse nationale bestemmelser er forenelige med EU-retten.
31
Det bemærkes i denne henseende, at det i henhold til fast retspraksis ikke inden for rammerne af en procedure iværksat i henhold til artikel 267 TEUF tilkommer Domstolen at udtale sig om, hvorvidt national ret er forenelig med EU-retten, eller at fortolke nationale love eller administrative forskrifter (jf. i denne retning bl.a. dom Vueling Airlines, C-487/12, EU:C:2014:2232, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).
32
Domstolen er dog beføjet til at forsyne den forelæggende ret med alle under EU-retten henhørende fortolkningsbidrag, som gør det muligt for denne ret at vurdere spørgsmålet om en sådan forenelighed med henblik på afgørelsen af den sag, der er indbragt for den (jf. bl.a. dom Lombardini og Mantovani, C-285/99 og C-286/99, EU:C:2001:640, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
33
Det skal tilføjes, at det i det foreliggende tilfælde fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den forelæggende ret bl.a. ønsker oplyst, om artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/98, såfremt EU-retten skal fortolkes således, at den er til hinder for nationale retsregler som de i hovedsagen omhandlede, tillægger privatpersoner rettigheder, som de kan gøre gældende direkte ved medlemsstatens retter. Det kan derfor ikke med føje gøres gældende, at tvisten ikke har nogen som helst tilknytning til EU-retten.
34
De af den italienske regering fremsatte indsigelser vedrørende antagelsen til realitetsbehandling af anmodningen om præjudiciel afgørelse må på den baggrund forkastes.
Realiteten
35
Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst
—
dels, om EU-retten og direktiv 2008/98 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der gennemfører en af dette direktivs bestemmelser, men hvis ikrafttrædelse er undergivet vedtagelsen af en senere national retsakt, der fastsætter de nærmere tekniske bestemmelser og datoen for ikrafttrædelse, selv om fristen for gennemførelse af direktivet er udløbet, og
—
dels, om artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/98, sammenholdt med dette direktivs artikel 4 og 13, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der ikke fastsætter nogen mulighed for, at affaldsproducenter eller andre affaldsindehavere selv udfører affaldsbortskaffelsen og herved fritages for betaling af en kommunal afgift for affaldsbortskaffelse.
36
Med henblik på besvarelse af den første del af det således omformulerede spørgsmål skal det bemærkes, at den forpligtelse, som påhviler en medlemsstat, til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at nå det ved et direktiv forskrevne resultat er en bindende forpligtelse, som følger af artikel 288, stk. 3, TEUF og af selve direktiv 2008/98. Denne forpligtelse til at træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger påhviler alle medlemsstaternes myndigheder, herunder også domstolene inden for rammerne af deres kompetence (jf. bl.a. dom Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, præmis 65).
37
Det fremgår ligeledes af retspraksis, at selv i tilfælde, hvor medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen af et direktiv råder over et vidt skøn for så vidt angår valget af midler, er de under alle omstændigheder forpligtede til at sikre dette direktivs fulde virkning og overholde de frister, det fastsætter, med henblik på en ensartet gennemførelse i hele EU (jf. i denne retning dom Kommissionen mod Italien, 10/76, EU:C:1976:125, præmis 12).
38
I det foreliggende tilfælde fremgår det af artikel 40, stk. 1, i direktiv 2008/98, at medlemsstaterne skulle sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 12. december 2010.
39
Det skal tilføjes, at dette direktiv ikke fastsætter nogen bestemmelse, der vedrører hverken en undtagelse til ikrafttrædelsen af de foranstaltninger, der skal sikre gennemførelsen i national ret af direktivets artikel 15, stk. 1, eller en mere generel undtagelse, der gør det muligt for medlemsstaterne med føje at udskyde ikrafttrædelsen af gennemførelsesforanstaltninger, der er vedtaget før den 12. december 2010, til en efterfølgende dato.
40
Det følger heraf, at den første del af det forelagte spørgsmål skal besvares med, at EU-retten og direktiv 2008/98 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der gennemfører en af dette direktivs bestemmelser, men hvis ikrafttrædelse er undergivet vedtagelsen af en senere national retsakt, hvis denne ikrafttrædelse ligger efter udløbet af den gennemførelsesfrist, der er fastsat i direktivet.
41
Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/98 pålægger medlemsstaterne at fastsætte en mulighed for, at oprindelige affaldsproducenter eller andre affaldsindehavere selv kan udføre bortskaffelsen af affaldet, således at de fritages for at betale en kommunal afgift for affaldsbortskaffelse, skal det bemærkes, at det klart fremgår af selve ordlyden af denne bestemmelse, at denne ikke forpligter medlemsstaterne til at fastsætte en sådan mulighed.
42
Medlemsstaterne skal nemlig i overensstemmelse med artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/98 træffe de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at oprindelige affaldsproducenter eller andre indehavere selv udfører affaldsbehandlingen eller foranstalter den foretaget af en forhandler, et anlæg eller en virksomhed, der udfører affaldsbehandling, eller af en privat eller offentlig affaldsindsamler i overensstemmelse med direktivets artikel 4 og 13.
43
Denne artikel 15, stk. 1, gør det således muligt for medlemsstaterne at vælge mellem flere muligheder, og henvisningen til artikel 4 og 13 i direktiv 2008/98 skal ikke, i modsætning til hvad SETAR har gjort gældende, fortolkes således, at den begrænser den skønsmargen, som medlemsstaterne har, på en måde, så disse skal indrømme oprindelige affaldsproducenter eller andre affaldsindehavere retten til selv at udføre affaldsbehandlingen og dermed fritage dem for forpligtelsen til at deltage i finansieringen af det affaldsbehandlingssystem, der er etableret i offentligt regi.
44
Navnlig kan der ikke af artikel 4, stk. 1, i direktiv 2008/98, der fastsætter et affaldshierarki, der skal anvendes i lovgivning og politikker om affaldsforebyggelse og ‑håndtering, drages den slutning, at der bør gives førsteprioritet til et system, der tillader affaldsproducenter selv at udføre affaldsbortskaffelsen. Tværtimod figurerer bortskaffelsen af affald nederst i dette hierarki.
45
En fortolkning, hvorefter artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/98 tildeler medlemsstaterne en bred skønsmargen og ikke forpligter disse til at gøre det muligt for de oprindelige affaldsproducenter eller andre affaldsindehavere selv at udføre bortskaffelsen af dette affald, er i øvrigt den eneste fortolkning, der gør det muligt med føje at tage hensyn til den omstændighed, der er anført i 41. betragtning til direktiv 2008/98, at de nævnte medlemsstater opretholder forskellige fremgangsmåder til indsamling af affald, og den omstændighed, at deres affaldsindsamlingssystemer er mærkbart forskellige.
46
Denne fortolkning understøttes endvidere af artikel 14 i direktiv 2008/98 vedrørende fordelingen af omkostningerne ved affaldshåndteringen. Denne artikel, der i det væsentlige er identisk med artikel 15 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/12/EF af 5. april 2006 om affald (EUT L 114, s. 9), og som den har erstattet, forpligter medlemsstaterne til at fastsætte, at omkostningerne til et affaldsbehandlingssystem skal bæres af alle affaldsproducenter og affaldsindehavere (jf. i denne retning dom Futura Immobiliare m.fl., C-254/08, EU:C:2009:479, præmis 46). Den fortolkning, som SETAR har fremført, fratager denne bestemmelse dens effektive virkning, idet den ville have den konsekvens at gøre det muligt for affaldsproducenter eller ‑indehavere at unddrage sig medfinansiering af det affaldsbehandlingssystem, som medlemsstaterne har en forpligtelse til at etablere.
47
I den henseende skal det bemærkes, at da der ikke i EU-retten er vedtaget regler, som pålægger medlemsstaterne at anvende en præcis metode vedrørende finansieringen af udgifterne til affaldsbehandling, kan denne finansiering efter den pågældende medlemsstats valg enten sikres gennem afgifter, gebyrer eller enhver anden form for opkrævning, og en national lovgivning, der med henblik på finansieringen af forvaltningen af et sådant system fastsætter f.eks. en afgift, der beregnes på grundlag af en vurdering af den affaldsvolumen, der genereres, og ikke på grundlag af den mængde affald, der faktisk produceres og overdrages til indsamling, kan ikke anses for at være uforenelig med direktiv 2008/98 (jf. i denne retning for så vidt angår direktiv 2006/12 dom Futura Immobiliare m.fl., EU:C:2009:479, præmis 52-54).
48
Selv om det er rigtigt, at de kompetente nationale myndigheder på området følgelig råder over et vidt skøn for så vidt angår fastsættelsen af beregningsmetoden for en afgift som den i hovedsagen omhandlede, må en afgift, der fastsættes på denne måde, imidlertid ikke desto mindre ikke gå videre, end hvad der er nødvendigt for at nå det ønskede mål (jf. i denne retning dom Futura Immobiliare m.fl., EU:C:2009:479, præmis 55).
49
I det foreliggende tilfælde påhviler det således den forelæggende ret på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder, der er blevet forelagt for den, at undersøge, om TARSU pålægger en oprindelig affaldsproducent eller en affaldsindehaver såsom SETAR, der selv bortskaffer affaldet, omkostninger, der er åbenbart uforholdsmæssige i forhold til mængden eller arten af det affald, der produceres og/eller overdrages til affaldsbehandlingssystemet.
50
Den anden del af det forelagte spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/98, sammenholdt med dette direktivs artikel 4 og 13, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, der ikke fastsætter nogen mulighed for, at oprindelige affaldsproducenter eller andre affaldsindehavere selv udfører affaldsbortskaffelsen og herved fritages for betaling af en kommunal afgift for affaldsbortskaffelse, for så vidt som denne lovgivning opfylder kravene i proportionalitetsprincippet.
51
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares således:
—
dels, at EU-retten og direktiv 2008/98 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der gennemfører en af dette direktivs bestemmelser, men hvis ikrafttrædelse er undergivet vedtagelsen af en senere national retsakt, hvis denne ikrafttrædelse ligger efter udløbet af den gennemførelsesfrist, der er fastsat i direktivet, og
—
dels, at artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/98, sammenholdt med dette direktivs artikel 4 og 13, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, der ikke fastsætter nogen mulighed for, at affaldsproducenter eller andre affaldsindehavere selv udfører affaldsbortskaffelsen og herved fritages for betaling af en kommunal afgift for affaldsbortskaffelse, for så vidt som denne lovgivning opfylder kravene i proportionalitetsprincippet.
Sagens omkostninger
52
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret:
EU-retten og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19. november 2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der gennemfører en af dette direktivs bestemmelser, men hvis ikrafttrædelse er undergivet vedtagelsen af en senere national retsakt, hvis denne ikrafttrædelse ligger efter udløbet af den gennemførelsesfrist, der er fastsat i direktivet.
Artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/98, sammenholdt med dette direktivs artikel 4 og 13, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, der ikke fastsætter nogen mulighed for, at affaldsproducenter eller andre affaldsindehavere selv udfører affaldsbortskaffelsen og herved fritages for betaling af en kommunal afgift for affaldsbortskaffelse, for så vidt som denne lovgivning opfylder kravene i proportionalitetsprincippet.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.