62002CC0350_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
Uchybienie zobowiązaniom Państwa Członkowskiego
–
Uzasadniona opinia
–
Konieczność szczegółowego przedstawienia zarzutów
–
Telekomunikacja
–
Dyrektywa 97/66/WE
–
Ochrona prywatności
–
Przetwarzanie danych osobowych
I – Wprowadzenie
1. Komisja wniosła niniejszą skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom przeciwko Królestwu Niderlandów, ponieważ, zdaniem Komisji, Niderlandy nie dokonały w przewidzianym czasie pełnej i prawidłowej transpozycji do prawa krajowego przepisów art. 6 i 9 dyrektywy 97/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze telekomunikacyjnym (2) (zwanej dalej „dyrektywą” lub „dyrektywą 97/66”). Zdaniem Niderlandów, skarga jest częściowo niedopuszczalna, częściowo nieuzasadniona, aczkolwiek nie kwestionują zarzutu niewyczerpującej transpozycji.
II – Stan faktyczny i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
2. Artykuł 15 dyrektywy 97/66 zobowiązuje Państwa Członkowskie do wydania właściwych przepisów do dnia 24 października 1998 r. wymaganych do jej transpozycji.
3. W dniu 19 października 1998 r. Niderlandy wydały ustawę o telekomunikacji (zwaną dalej „ustawą telekomunikacyjną” lub „ustawą”), którą zgłosiły Komisji pismem z dnia 7 stycznia 1999 r. jako transpozycję dyrektywy. Artykuł 11.5 ustawy stanowi transpozycję art. 6 dyrektywy.
4. Po zbadaniu niderlandzkiej ustawy telekomunikacyjnej Komisja doszła do wniosku, iż ustawa ta nie dokonuje transpozycji art. 6, 9, 11 i 12 dyrektywy w sposób właściwy. W związku z tym wystosowała ona w dniu 6 listopada 2000 r. wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym wskazała (między innymi) w pkt 3.1 na niewystarczającą transpozycję art. 6 dyrektywy oraz w pkt 3.2 na brak transpozycji art. 9 lit. a) dyrektywy.
5. W pkt 3.1 wezwania do usunięcia uchybienia Komisja zarzuca odnośnie do art. 6 dyrektywy, że:
– artykuł 6 ust. 1 dyrektywy wymaga usuwania lub uczynienia anonimowymi wszystkich danych, które nie podlegają wyłączeniu na podstawie art. 6 ust. 2-4 dyrektywy. Natomiast art. 11.5 ustawy telekomunikacyjnej stanowiący transpozycję art. 6 dyrektywy przewiduje jedynie obowiązek usunięcia danych określonych w dekrecie królewskim. W konsekwencji pełna transpozycja dyrektywy miałaby miejsce jedynie w przypadku, w którym dekret zawierałby wyczerpującą listę danych. Ponieważ Komisji nie przekazano jednak żadnych przepisów wykonawczych, została ona zmuszona do przyjęcia, że transpozycja art. 6 ust. 1 dyrektywy nie została w pełni dokonana;
– artykuł 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej został niejasno sformułowany, jednakże nie ulega wątpliwości, iż wszystkie przepisy art. 6 ust. 2-5 dyrektywy są w nim postrzegane jako wyjątki w stosunku do art. 6 ust. 1 dyrektywy, podczas gdy w mniemaniu Komisji jedynie ust. 2 i 3 stanowią wyjątki od ust. 1, zaś kolejne ustępy jedynie się do nich odnoszą;
– artykuł 11.5 ust. 3 ustawy telekomunikacyjnej przewiduje w celu wykonania art. 11.5 ustawy wydanie dekretu królewskiego, o którym jednakże Komisja nie została poinformowana.
6. W pkt 3.2 wezwania do usunięcia uchybienia Komisja podniosła odnośnie do art. 9 lit. a) dyrektywy, że żadna transpozycja do prawa krajowego nie jest widoczna.
7. W odpowiedzi z dnia 8 stycznia 2001 r. Niderlandy ustosunkowały się do zarzutów Komisji dotyczących art. 6 dyrektywy, wskazując, że:
– artykuł 11.5 ust. 1 ustawy telekomunikacyjnej faktycznie nie stanowi właściwej transpozycji art. 6 ust. 1 dyrektywy, w szczególności dlatego, że przewidziany w nim dekret królewski nie został jeszcze wydany, ale że znajdująca się w trakcie procesu legislacyjnego poprawka do ustawy telekomunikacyjnej powinna zostać uzupełniona jedynie o wykreślenie części przepisu artykułu 11.5 mówiącej o dekrecie i w ten sposób pełna transpozycja art. 6 ust. 1 dyrektywy zostanie osiągnięta;
– ich zdaniem, art. 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej słusznie dokonuje transpozycji art. 6 ust. 2-5 dyrektywy jako samodzielnych wyjątków od art. 6 ust. 1 dyrektywy, jakkolwiek samo sformułowanie art. 6 dyrektywy nie jest całkowicie jednoznaczne;
– dekret królewski nie został do tej pory wydany, jednakże w związku z przeprowadzaną właśnie nowelizacją jego wydanie stanie się zbędne.
8. Odnośnie do art. 9 lit. a) dyrektywy Niderlandy w swojej odpowiedzi oświadczyły, że przepis ten faktycznie nie został jeszcze przetransponowany, ale jego transpozycja została przewidziana w toczącym się aktualnie postępowaniu legislacyjnym w drodze nowego art. 11.11 ustawy telekomunikacyjnej.
9. W dniu 25 lipca 2001 r. Komisja przekazała Niderlandom uzasadnioną opinię, w której podtrzymała zarzuty naruszenia art. 6 i art. 9 lit. a) dyrektywy –każdemu z tych artykułów poświęcając odrębną część. Odnośnie do sprzecznej wykładni art. 6 ust. 4 i 5 dyrektywy jako ewentualnych dodatkowych wyjątków od art. 6 ust. 1 dyrektywy znaczenie ma jedynie następujący fragment części poświęconej art. 6 dyrektywy:
„[…] Jedyne wyjątki od zobowiązań przewidzianych w art. 6 ust. 1 są zawarte w art. 6 ust. 2, 3 i 4.
Po zbadaniu odpowiednich środków podjętych w celu dokonania transpozycji Komisja doszła do wniosku, że art. 6 nie został w pełni przetransponowany, o czym poinformowała wezwaniem do usunięcia uchybienia z dnia 6 listopada 2000 r.”.
Następnie Komisja określiła w wystosowanym wezwaniu do usunięcia uchybienia oraz w uzasadnionej opinii ust. 4 częściowo jako wyjątek od ust. 1, częściowo jedynie jako odniesienie do ust. 2.
10. W podsumowaniu uzasadnionej opinii wskazano, iż Komisja wniesie skargę do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, jeżeli Niderlandy nie wprowadzą w życie niezbędnych przepisów transponujących w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania pisma.
11. W odpowiedzi na uzasadnioną opinię Niderlandy poinformowały Komisję pismem z dnia 29 października 2001 r., że zamierzona nowelizacja art. 11.5 ustawy telekomunikacyjnej nie nastąpi w formie uzupełnienia projektu znajdującego się w toku procesu legislacyjnego, gdyż przyczyniłoby się to do istotnego wydłużenia postępowania. Zamiast tego pełna transpozycja art. 6 i 9 dyrektywy, uwzględniająca stanowisko Komisji, nastąpi w ramach samodzielnego projektu ustawy, który został już przedłożony różnym organom celem zaopiniowania.
12. Jeszcze w czasie trwania tego odrębnego postępowania ustawodawczego została wydana dyrektywa 2002/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 2002 r. dotycząca przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej (3) . Artykuł 17 tej dyrektywy przewiduje, że Państwa Członkowskie zobowiązane były wprowadzić w życie przepisy niezbędne do jej transpozycji do dnia 31 października 2003 r. Na mocy art. 19 tej dyrektywy z tym dniem dyrektywa 97/66 będąca przedmiotem sporu miała przestać obowiązywać. W konsekwencji, od listopada 2003 r. dyrektywa 2002/58 zastępuje dyrektywę 97/66, aczkolwiek art. 6 w obu dyrektywach, co do meritum, brzmi identycznie.
III – Żądania stron
13. Pismem z dnia 30 września 2002 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 1 października 2002 r., Komisja wniosła przeciwko Niderlandom skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego, w której wnosi o:
1) stwierdzenie, że Królestwo Niderlandów uchybiło swoim zobowiązaniom wynikającym z Traktatu WE, gdyż nie wydało niezbędnych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych w celu dokonania transpozycji do prawa krajowego art. 6 i 9 dyrektywy 97/66 lub też nie poinformowało Komisji o ich wydaniu;
2) obciążenie Królestwa Niderlandów kosztami postępowania.
14. Królestwo Niderlandów wnosi natomiast o:
odrzucenie skargi Komisji w zakresie, w którym podnosi ona, iż art. 6 ust. 2, 3, 4 i 5 dyrektywy 97/66 nie został właściwie przetransponowany, oraz w zakresie, w którym utrzymuje ona, że art. 6 dyrektywy 97/66 dlatego nie został w pełni przetransponowany, gdyż przepisy wykonawcze, na które powołuje się art. 11.5 ust. 3 ustawy telekomunikacyjnej, nie zostały podane do wiadomości Komisji.
IV – Ramy prawne
A – Prawo wspólnotowe
15. Motyw siedemnasty dyrektywy 97/66 brzmi:
„(17)	Dane dotyczące abonentów, które są przetwarzane w celu ustanowienia połączenia, zawierają informacje dotyczące życia prywatnego osób fizycznych i dotyczą prawa do poszanowania wolności komunikowania się lub dotyczą uzasadnionych interesów osób prawnych. Takie dane mogą być przechowywane tylko przez określony czas i wyłącznie w zakresie umożliwiającym świadczenie usług związanych z naliczaniem opłat i rozliczeń międzyoperatorskich. Wszelkie dalsze przetwarzanie przez dostawcę publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych do celów marketingu świadczonych przez siebie usług telekomunikacyjnych może być dozwolone tylko w przypadkach, gdy abonent wyraził na to zgodę na podstawie udzielonej mu przez dostawcę usług dokładnej i pełnej informacji o rodzajach zamierzonego dalszego przetwarzania” [tłumaczenie nieoficjalne].
16. Artykuł 6 dyrektywy 97/66 brzmi:
„Artykuł 6
Dane o ruchu i dane dotyczące naliczania opłat
(1) Dane o ruchu dotyczące abonentów i użytkowników przetwarzane i przechowywane dla ustanowienia połączenia przez dostawcę publicznej sieci telekomunikacyjnej i/lub publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych muszą zostać usunięte lub uczynione anonimowymi po zakończeniu połączenia, bez uszczerbku dla przepisów ust. 2, 3 i 4 niniejszego artykułu.
(2) Dane wymienione w załączniku mogą być przetwarzane do celów naliczania opłat abonenta i opłat rozliczeń międzyoperatorskich. Przetwarzanie takie jest dozwolone tylko do końca okresu, w którym rachunek może być zgodnie z prawem zakwestionowany lub w którym należy uiścić opłatę.
(3) Dostawca publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych może przetwarzać dane wymienione w ust. 2 w celach marketingowych dla świadczonych przez siebie usług telekomunikacyjnych, jeżeli abonent lub użytkownik, których dane dotyczą, wyraził na to zgodę.
(4) Przetwarzanie danych o ruchu oraz danych dotyczących naliczania opłat musi być ograniczone do osób działających z upoważnienia dostawców publicznych sieci telekomunikacyjnych i/lub publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, zajmujących się naliczaniem opłat lub ustanawianiem połączeń, obsługą klienta, systemem wykrywania nadużyć finansowych, marketingiem usług telekomunikacyjnych świadczonych przez dostawcę oraz musi być ograniczone do celów niezbędnych przy takich działaniach.
(5) Przepisy ust. 1-3 i 4 stosuje się bez uszczerbku dla możliwości otrzymywania przez właściwe organy informacji na temat danych o ruchu oraz danych dotyczących naliczania opłat, zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem, w celu rozstrzygania sporów, w szczególności sporów dotyczących rozliczeń międzyoperatorskich lub naliczania opłat.” [tłumaczenie nieoficjalne]
17. Artykuł 9 lit. a) dyrektywy 97/66 brzmi:
„Artykuł 9
Wyjątki
Państwa Członkowskie zapewniają, że posiadają przejrzyste procedury regulujące sposób, w jaki dostawca publicznej sieci telekomunikacyjnej i/lub publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych może pominąć zablokowanie wyświetlania identyfikacji rozmów:
a) tymczasowo, na wniosek abonenta o ustalenie numerów linii w przypadku otrzymywania dokuczliwych lub złośliwych telefonów; w takich przypadkach, zgodnie z prawem krajowym, dane zawierające identyfikację abonenta dzwoniącego są przechowywane i mogą być udostępnione przez dostawcę publicznej sieci telekomunikacyjnej i/lub publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych;” [tłumaczenie nieoficjalne]
18. Załącznik do dyrektywy 97/66 brzmi:
„Załącznik
Lista danych
Następujące dane mogą być przetwarzane dla celów określonych w art. 6 ust. 2:
Dane zawierające:
– numer lub identyfikację aparatu abonenta;
– adres abonenta i rodzaj aparatu;
– całkowitą liczbę jednostek podlegających opłacie w okresie rozliczeniowym;
– numer abonenta otrzymującego połączenie;
– sposób, początek i długość połączenia i/lub ilość przekazanych danych;
– datę połączenia/świadczenia usługi;
– inne informacje dotyczące płatności, takie jak zaliczka, płatność w ratach, zablokowanie dostępu i wezwania do zapłaty.” [tłumaczenie nieoficjalne]
B – Prawo krajowe
19. Artykuł 11.5 ustawy telekomunikacyjnej zawiera w ust. 1 zasadę usuwania danych lub ewentualnie uczynienia ich anonimowymi, w ust. 2 przewiduje wyjątki od tej zasady, a w ust. 3 nakłada obowiązek wydania przepisów wykonawczych w formie dekretu królewskiego.
20. Zgodnie z art. 11.5 ust. 1 ustawy telekomunikacyjnej dostawcy publicznie dostępnych sieci i usług telekomunikacyjnych, w celu ochrony danych osobowych i prywatności, zobowiązani są z chwilą zakończenia każdego połączenia usunąć lub uczynić anonimowymi dane o ruchu dotyczące abonentów lub użytkowników bliżej określone w dekrecie królewskim.
21. Artykuł 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej przewiduje, że w drodze wyjątku od ust. 1 dopuszczalne jest przetwarzanie danych o ruchu,
a. w zakresie niezbędnym do wystawienia rachunku abonentowi lub osobie, która zobowiązała się uiścić rachunek względem usługodawcy, jak również w celach zapłaty tytułem rozliczeń międzyoperatorskich lub innych szczególnych sposobów dostępu;
b. w zakresie niezbędnym do umożliwienia dostawcom dokonania badania rynku lub podjęcia działań marketingowych dla świadczonych przez siebie usług, jeżeli abonent wyraził na to zgodę;
c. w zakresie niezbędnym do rozstrzygania sporów […] lub […];
d. w zakresie niezbędnym dla zarządzania ruchem;
e. w zakresie niezbędnym do przekazania klientom informacji o dotyczących ich danych o ruchu;
f. w zakresie niezbędnym do dochodzenia przypadków nadużyć finansowych lub
g. gdy jest ono dozwolone inną ustawą lub na jej podstawie.
22. Na mocy art. 11.5 ust. 3 ustawy telekomunikacyjnej przepisy wykonawcze dla tego artykułu mają zostać zawarte w dekrecie królewskim, którego możliwy zakres regulacji podlega niniejszym ograniczeniom: może on dotyczyć wyłącznie danych, które mogą być przetwarzane łącznie z danymi o ruchu; celów, dla których przetwarzanie jest dopuszczalne; okresu, w którym przetwarzanie jest dozwolone; osób uprawnionych do przetwarzania.
V – Argumentacja stron i ocena
A – Co do dopuszczalności
23. Niderlandy stoją na stanowisku, iż skarga Komisji jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim Komisja zarzuca niewłaściwą transpozycję art. 6 ust. 2-5 dyrektywy w drodze art. 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej.
1. Stanowiska stron
24. Niderlandy podnoszą, iż przedmiot sporu zawarty w skardze obejmuje cztery zarzuty, mianowicie: po pierwsze, niepełną transpozycję art. 6 ust. 1 dyrektywy w drodze art. 11.5 ust. 1 ustawy telekomunikacyjnej; po drugie, nieprawidłową transpozycję art. 6 ust. 2-5 dyrektywy w drodze art. 11.5 ust. 2 ustawy; po trzecie, niepełną transpozycję art. 6 dyrektywy z powodu braku wydania lub ewentualnie zgłoszenia przepisów wykonawczych przewidzianych w art. 11.5 ust. 3 ustawy oraz, po czwarte, brak transpozycji art. 9 lit. a) dyrektywy. Uzasadniona opinia Komisji nie wspomniała jednak drugiego zarzutu w opisanym powyżej sensie. W konsekwencji skarga Komisji zawiera rozszerzenie przedmiotu sporu w stosunku do postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału czyni ją w tym zakresie niedopuszczalną.
25. Ponadto uzasadniona opinia w żaden sposób nie odnosi się do wywodów Niderlandów dotyczących transpozycji art. 6 ust. 2-5 dyrektywy, zawartych w odpowiedzi z dnia 8 stycznia 2001 r. Wskutek pominięcia w uzasadnionej opinii istotnych danych uniemożliwiono Niderlandom skorzystanie z ich prawa do obrony. Nadto, mimo iż Komisja zobowiązana jest udowodnić Niderlandom konkretne uchybienie, zarzuciła ona jedynie niejasną regulację Niderlandów, a nie konkretne uchybienie. Wreszcie, dopiero w trakcie rozprawy, a nie w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, Komisja podniosła, iż art. 6 ust. 4 dyrektywy reguluje sposób stosowania przepisów art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy.
26. Komisja utrzymuje natomiast, iż jej skarga obejmuje jedynie dwa zarzuty: po pierwsze, że nie zostały wydane lub przynajmniej nie zostały zgłoszone przepisy wymagane do transpozycji art. 6 dyrektywy do prawa krajowego i, po drugie, że nie zostały wydane lub przynajmniej nie zostały zgłoszone przepisy wymagane do transpozycji art. 9 dyrektywy do prawa krajowego. Oba te zarzuty były podnoszone wcześniej, wobec czego skarga jest w całości dopuszczalna.
27. Uzasadniona opinia dlatego ograniczyła się do całościowego podsumowania argumentacji dotyczącej art. 6 dyrektywy, gdyż została sformułowana jako „odpowiedź na odpowiedź” Niderlandów z dnia 8 stycznia 2001 r., w której Niderlandy potraktowały kwestię transpozycji art. 6 dyrektywy równie ogólnie. Dlatego też uzasadnioną opinię należy postrzegać łącznie z wezwaniem do usunięcia uchybienia, do którego zresztą opinia ta się odwołuje. W każdym razie, w ogólnym podsumowaniu argumentacji do art. 6 dyrektywy zostały zawarte wszystkie zarzuty wspomniane już wcześniej w wezwaniu do usunięcia uchybienia i ze sformułowania uzasadnionej opinii nie wynika, iż Komisja chciała któreś z nich pominąć.
2. Ocena
28. Istotą sporu pomiędzy stronami jest kwestia, czy przedmiot sporu wniesionej skargi wykracza poza treść uzasadnionej opinii. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału podniesienie nowych zarzutów w skardze jest bowiem niedopuszczalne: przedmiot sporu w postępowaniu o stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego zostaje określony w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, tak więc skarga może zostać wprawdzie ograniczona, ale nie rozszerzona względem uzasadnionej opinii(4) .
29. Fakt, iż Niderlandy – w przeciwieństwie do Komisji – dostrzegają niedopuszczalne rozszerzenie przedmiotu sporu, wynika w szczególności z różnego rozumienia pojęcia zarzutu. Idąc tokiem myślenia Komisji – w założeniu, iż zarzut stanowi każdorazowo niepełna transpozycja jednego z artykułów dyrektywy – cała skarga byłaby niewątpliwie dopuszczalna: Komisja w swej uzasadnionej opinii bezspornie poruszyła problem transpozycji art. 6 dyrektywy, tak więc ten „zarzut” został ogólnie ujęty. Jeśli jednak przyjąć pogląd Niderlandów – według którego każde pojedyncze zastrzeżenie stanowi zarzut – ze sformułowania uzasadnionej opinii nie wynika jednoznacznie, iż w istocie został w niej zawarty „zarzut” niewłaściwej transpozycji art. 6 ust. 2-5 dyrektywy w drodze art. 11.5 ust 2 ustawy telekomunikacyjnej.
30. Wobec powyższego przede wszystkim nasuwa się pytanie, a) jak szeroko lub jak wąsko należy rozumieć pojęcie zarzutu, czy zatem w niniejszym przypadku mamy do czynienia z dwoma czy z czterema zarzutami. Następnie należy ewentualnie zastanowić się, czy b) zastrzeżenie niewłaściwej transpozycji art. 6 ust. 2-5 dyrektywy w drodze art. 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej faktycznie zostało ujęte w uzasadnionej opinii w sposób wyczerpujący.
a) Pojęcie zarzutu
31. Pojęcie zarzutu musi wypływać ze struktury, jak i z celu postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego wraz z postępowaniem poprzedzającym wniesienie skargi. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, iż postępowanie poprzedzające wniesienie skargi w ramach art. 226 WE służy zagwarantowaniu prawa do obrony Państwa Członkowskiego, w szczególności poprzez zapewnienie prawa do bycia wysłuchanym; powinno ono zatem uświadomić Państwu Członkowskiemu, w jakim zachowaniu Komisja dostrzegła uchybienie zobowiązaniom, a także dać okazję albo do usunięcia naruszenia, albo do wystąpienia przeciwko zastrzeżeniom Komisji (5) . Aby stworzyć Państwu Członkowskiemu wyżej wspomniane możliwości, Komisja musi przedstawić swoje zastrzeżenia wystarczająco wyraźnie i szczegółowo już w wezwaniu do usunięcia uchybienia, a najpóźniej w uzasadnionej opinii (6) . Musi ona dać jasno do zrozumienia, które z przepisów wspólnotowych zostały, jej zdaniem, naruszone przez Państwo Członkowskie, oraz na jakich faktach i rozważaniach opiera swe przekonanie (7) . Tak określony przedmiot sporu nie może później zostać rozszerzony (8) .
32. Jeśli zatem celem art. 226 WE jest usunięcie uchybień zobowiązaniom wynikającym z Traktatu i już postępowanie poprzedzające wniesienie skargi powinno umożliwić owo usunięcie, Państwo Członkowskie musi się dowiedzieć, którym konkretnym zachowaniem uchybiło swym zobowiązaniom. Dlatego też – również dla zagwarantowania prawa do obrony Państwa Członkowskiego – Trybunał wymaga od Komisji, aby w swych pismach w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi nie tylko przywoływała przepisy prawa wspólnotowego, które Państwo Członkowskie, jej zdaniem, naruszyło, ale również, żeby szczegółowo i w kontekście przedstawiła fakty i rozważania, na których opiera swe przekonania (9) . Na podstawie tych konkretnych faktów i poszczególnych, prawnie uzasadnionych zastrzeżeń Komisji Trybunał bada w postępowaniu zachowanie Państw Członkowskich w świetle żądań skargi, z punktu widzenia jego zgodności z prawem wspólnotowym.
33. Przedmiot sporu w postępowaniu o stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego nie wynika zatem wyłącznie z konkluzji Komisji – a więc jedynie z jej żądań zawartych w skardze (w tym przypadku stwierdzenie braku transpozycji art. 6 i 9 dyrektywy) – lecz opiera się na konkretnych faktach, rozważaniach prawnych i wynikających z nich konkluzjach Komisji. Zarzut lub zarzuty w postępowaniu określa się więc, uwzględniając odpowiednio poszczególne, oparte na faktach, prawne zastrzeżenia Komisji (10) . Z ich oceny przez Trybunał wynika, jakie i ile różnych środków musi podjąć Państwo Członkowskie, by przywrócić stan zgodny z postanowieniami Traktatu. Zgodnie z celem art. 226 WE pojęcie zarzutu musi być zatem rozumiane w sposób wąski i jako równoznaczne z pojedynczym prawnym zastrzeżeniem.
34. W tym przypadku Komisja – jak słusznie wywodzą Niderlandy (11) –podniosła cztery różne zastrzeżenia co do treści, które odnosiły się do różnych przepisów dyrektywy i różnych przepisów prawa krajowego służących transpozycji; podobnie Niderlandy byłyby zobowiązane do podjęcia czterech różnych środków, gdyby Trybunał w każdym z tych przypadków stwierdził uchybienie zobowiązaniom wynikającym z Traktatu. W związku z tym w niniejszym przypadku należy za punkt wyjścia przyjąć cztery zarzuty, z których każdy powinien był być podniesiony przez Komisję na każdym etapie postępowania.
b) Wystarczająco wyraźne i szczegółowe podtrzymanie zastrzeżenia
35. Jeśli przyjmiemy istnienie czterech zarzutów, to pojawia się drugie pytanie, czy Komisja w swej uzasadnionej opinii w sposób wystarczająco wyraźny i szczegółowy podtrzymała zastrzeżenie niewłaściwej transpozycji art. 6 ust. 2-5 dyrektywy w drodze art. 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej. Gdyby bowiem Niderlandy miały rację, że drugi zarzut nie został zawarty w uzasadnionej opinii, to musiałyby one dojść do wniosku, że Komisja zrezygnowała z tego konkretnego zastrzeżenia, tak jak zrezygnowała z zastrzeżeń co do braku transpozycji art. 11 i 12 dyrektywy. W takim przypadku skarga zawierałaby niedopuszczalne rozszerzenie przedmiotu sporu względem uzasadnionej opinii (12) . Jednocześnie Niderlandy wskazują, iż Komisja dopiero na rozprawie, a nie w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi podniosła po raz pierwszy argument, że art. 6 ust. 4 dyrektywy reguluje jedynie sposób stosowania przepisów art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy.
36. Niderlandy twierdzą dalej, iż skarga jest w tej części niedopuszczalna również dlatego, że uzasadniona opinia kwestionuje jedynie niejasne sformułowania w ustawie telekomunikacyjnej, a nie wskazuje żadnych konkretnych uchybień oraz dlatego, że w żaden sposób nie odnosi się do wywodów Niderlandów dotyczących transpozycji art. 6 ust. 2-5 dyrektywy, przedstawionych w ich odpowiedzi z dnia 8 stycznia 2001 r. Niderlandy widzą w tym niedopuszczalne (13) ograniczenie ich prawa do obrony.
37. Trybunał stawia z reguły wyższe wymagania w stosunku do dokładności uzasadnionej opinii niż wezwania do usunięcia uchybienia, które może polegać zwykle na pierwszym zwięzłym przedstawieniu zastrzeżeń (14) . Z drugiej strony, Trybunał uznał na odwrót, że skrótowa uzasadniona opinia może być wystarczająca, gdy już w wezwaniu do usunięcia uchybienia zawarto szczegółowe uwagi, a uzasadniona opinia się na nie powołuje (15) . W każdym razie niejasności w uzasadnionej opinii działają na niekorzyść Komisji i mogą ewentualnie prowadzić do niedopuszczalności skargi w odniesieniu do niejasnego punktu (16) . Decydujące jest w tym przypadku, aby treść pism umożliwiała przedmiotowemu Państwu Członkowskiemu, poprzez wystarczająco wyraźne i szczegółowe przedstawienie zastrzeżeń, skorzystanie z jego prawa do obrony; dla Państwa Członkowskiego musi być czytelne, przeciwko czemu musi się bronić (17) .
38. Komisja przyznaje, iż jej uzasadniona opinia stanowiła jedynie całościowe podsumowanie argumentacji dotyczącej art. 6 dyrektywy, podkreśla jednak, że zostały w niej wymienione wszystkie punkty podniesione wcześniej w wezwaniu do usunięcia uchybienia. Sporna tutaj kwestia transpozycji art. 6 ust. 2-5 dyrektywy pojawia się w uzasadnionej opinii jedynie w takim zakresie, w jakim Komisja oświadcza, że jej zdaniem, wyłącznie art. 6 ust. 2-4 dyrektywy zawierają wyjątki od art. 6 ust. 1 dyrektywy (18) . Ponadto w obu zdaniach kolejnego ustępu można dopatrzyć się nawiązania do całej argumentacji dotyczącej transpozycji art. 6 dyrektywy zawartej w wezwaniu do usunięcia uchybienia, a więc również w odniesieniu do drugiego zarzutu (19) .
39. Komisja wskazuje w tym fragmencie, że, jej zdaniem, art. 6 ust. 5 dyrektywy nie zawiera żadnego wyjątku od art. 6 ust. 1 dyrektywy, zarzucając w wezwaniu do usunięcia uchybienia Niderlandom, iż dokonały transpozycji art. 6 ust. 5 dyrektywy jako wyjątku od art. 6 ust. 1 dyrektywy. Jednocześnie można stwierdzić, że wbrew poglądowi Niderlandów nie było potrzeby pogłębionej i bardziej precyzyjnej prezentacji zastrzeżenia, ponieważ Niderlandy w swojej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia reprezentowały stanowisko, które Komisja przewidziała już w wezwaniu do usunięcia uchybienia i które wyraźnie uznała za niezgodne z dyrektywą. W konsekwencji można przyjąć, że w niniejszym przypadku odniesienie do szczegółowego w tym zakresie wezwania do usunięcia uchybienia było wystarczające.
40. Jednakże właśnie w przypadku spornego tutaj zastrzeżenia brakuje jednoznacznego odniesienia do wezwania do usunięcia uchybienia: Komisja oświadczyła jedynie, że w swoim wezwaniu do usunięcia uchybienia poinformowała o tym, że nie dokonano pełnej transpozycji art. 6; nie zostały wymienione ani trzy konkretne zastrzeżenia, ani nie powołano się wyraźnie, nawet ogólnie, na argumentację przytoczoną w wezwaniu do usunięcia uchybienia. Również poszczególne elementy uzasadnionej opinii, z których można by wywieść odniesienie do spornego tutaj zastrzeżenia, zostały zawarte w dwóch akapitach, tak więc nie są ze sobą wyraźnie powiązane. Ponadto kwestia, które z ust. 2-5 art. 6 dyrektywy stanowią wyjątki od ust. 1, była w wezwaniu do usunięcia uchybienia i w uzasadnionej opinii przedstawiona przez Komisję rozbieżnie: częściowo określała ona jedynie ust. 2 jako prawdziwy wyjątek, częściowo ust. 2 i 3, a częściowo – jak w uzasadnionej opinii – ust. 2, 3 i 4. Tak więc argumentacja Komisji nie przedstawiła Niderlandom jasnego obrazu i sformułowanie uzasadnionej opinii wskazywało bardziej na to, że Komisja w mię dzyczasie dostrzegła więcej wyjątków niż wcześniej, a w konsekwencji przychyla się do stanowiska Niderlandów. Ostatecznie Komisja przemilczała w swej uzasadnionej opinii zastrzeżenia co do art. 11 i 12 dyrektywy zawarte w wezwaniu do usunięcia uchybienia, tak więc Niderlandy mogły oczekiwać tego samego odnośnie do art. 6 dyrektywy.
41. Przy odrobinie dobrej woli można by wprawdzie z uzasadnionej opinii wywieść podtrzymanie stanowiska przez Komisję. Takie pełne życzliwości podejście nie może być jednakże wymagane od Niderlandów, które – co więcej – nie spełnia wymogów art. 226 WE, ustalonych w drodze wykładni Trybunału. Argumentacja Komisji w uzasadnionej opinii mogła być wprawdzie zwięzła, ale powinna była wyraźnie podtrzymywać dotychczasowe stanowisko i jednoznacznie przedstawić jego treść. Z powyższej analizy wynika, że uzasadniona opinia nie dokonuje tego w sposób wystarczająco wyraźny, a zatem w tym zakresie skarga Komisji jest niedopuszczalna.
42. Gdyby jednak Trybunał doszedł do innego wniosku w przedmiocie tego zagadnienia, warto zauważyć, że dalsze argumenty Niderlandów przeciwko dopuszczalności tej części skargi nie są przekonujące. Jak zostało już stwierdzone, szczegółowa reakcja na odpowiedź Niderlandów z dnia 8 stycznia 2001 r. nie była konieczna, bowiem wystarczyłoby wyraźnie odnieść się do rozważań zawartych w wezwaniu do usunięcia uchybienia (20) . Zresztą argumentacja Komisji zawarta w wezwaniu do usunięcia uchybienia była wystarczająco jasna, aby umożliwić Niderlandom skorzystanie z ich prawa do obrony, co można już wywnioskować z reakcji przedstawionej w ich odpowiedzi z dnia 8 stycznia 2001 r. Komisja wystarczająco sprecyzowała w swym wezwaniu do usunięcia uchybienia, gdzie stwierdziła uchybienie Niderlandów i nawet samo zastrzeżenie co do niejasnej regulacji byłoby wystarczające, jako że Trybunał w utrwalonym orzecznictwie wymaga wystarczająco dokładnej, jasnej i przejrzystej transpozycji dyrektyw (21) . W zakresie, w którym Komisja ostatecznie wywiodła podczas rozprawy, iż art. 6 ust. 4 dyrektywy stanowi jedynie szczegółową regulację ust. 2 i 3, chodzi wyłącznie o pogłębienie dotychczasowej argumentacji prawnej Komisji, a nie o nowy zarzut; mianowicie już w wezwaniu do usunięcia uchybienia Komisja oświadczyła, że ust. 4 odnosi się do wcześniejszych ustępów.
3. Wniosek
43. Skarga jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim Komisja podnosi niewłaściwą transpozycję art. 6 ust. 2-5 dyrektywy w drodze art. 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej. W pozostałym zakresie skarga jest dopuszczalna.
B – Co do uzasadnienia
44. Zdaniem Komisji, Niderlandy uchybiły swym zobowiązaniom wynikającym z Traktatu WE oraz z dyrektywy, gdyż we właściwym czasie, po pierwsze, tylko częściowo dokonały transpozycji art. 6 ust. 1 dyrektywy w drodze art. 11.5 ust. 1 ustawy telekomunikacyjnej; po drugie, nieprawidłowo dokonały transpozycji art. 6 ust. 2-5 dyrektywy w drodze art. 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej, po trzecie, w wyniku braku wydania lub ewentualnie zgłoszenia przepisów wykonawczych do art. 11.5 ust. 3 ustawy telekomunikacyjnej jedynie w sposób niepełny dokonały transpozycji art. 6 dyrektywy i, po czwarte, nie dokonały transpozycji art. 9 lit. a) dyrektywy.
45. Obowiązek dokonania transpozycji dyrektywy we właściwym czasie wynika z art. 10 ust. 1 WE w związku z art. 249 ust. 3 WE oraz z art. 15 ust. 1 dyrektywy, na mocy którego transpozycja do prawa krajowego miała nastąpić najpóźniej do dnia 24 października 1998 r. Według utrwalonego orzecznictwa Trybunału zaistnienie uchybienia ocenia się na podstawie sytuacji, w której znajdowało się Państwo Członkowskie w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii (22) .
1. Transpozycja art. 6 ust. 1 i art. 9 lit. a) dyrektywy
46. Niderlandy nie przeczą argumentacji Komisji w zakresie, w jakim podnosi ona, że Niderlandy uchybiły zobowiązaniom, które ciążą na nich na mocy Traktatu WE i spornej dyrektywy, gdyż nie dokonały w odpowiednim czasie lub dokonały w niepełny sposób transpozycji art. 6 ust. 1 i art. 9 lit. a) dyrektywy do prawa krajowego. Podczas gdy żadne przepisy nie zostały wyraźnie wydane w celu transpozycji art. 9 lit. a) dyrektywy, w celu dokonania transpozycji art. 6 ust. 1 dyrektywy został wprawdzie wydany art. 11.5 ust. 1 ustawy telekomunikacyjnej, jednakże wymaga on jedynie usunięcia danych, które miały zostać określone w dekrecie królewskim. Ponieważ do tej pory taki dekret nie został wydany, wciąż nie istnieje obowiązek usunięcia danych, który spełniałby wymogi art. 6 ust. 1 dyrektywy.
47. Dlatego też odnośnie do transpozycji art. 6 ust. 1 i art. 9 lit. a) dyrektywy należy stwierdzić uchybienie zobowiązaniom wynikającym z Traktatu.
2. Transpozycja art. 6 ust. 2-5 dyrektywy w drodze art. 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej
48. Wprawdzie już powyżej stwierdzono niedopuszczalność skargi w tym zakresie, jednakże na wypadek gdyby Trybunał doszedł do innego wniosku w przedmiocie dopuszczalności, poniżej zostaną rozważone odpowiednie kwestie prawne.
a) Stanowiska stron
49. Zgodnie z poglądem Komisji jedynie art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy stanowią prawdziwe wyjątki od zasady usunięcia lub uczynienia anonimowymi danych, przewidzianej w art. 6 ust. 1 dyrektywy. Następujący po nich art. 6 ust. 4 dyrektywy reguluje jedynie sposoby stosowania ust. 2 i 3, bez tworzenia żadnych dalszych stanów faktycznych stanowiących wyjątki w stosunku do zasady ust. 1. W przeciwnym razie „wyjątki” w ust. 4 musiałyby zostać sformułowane z dużo większą precyzją. W szczególności pojęcie „ustanowienie połączenia” jest tak szerokie, że można nim objąć wszystko. Również ust. 5 nie powinien oczywiście zawierać żadnych dodatkowych wyjątków w stosunku do ust. 1. Natomiast w regulacji art. 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej wszystkie przepisy art. 6 ust. 2-5 zostały przetransponowane jako samodzielne wyjątki od art. 6 ust. 1 dyrektywy. Taki sposób transpozycji nie jest wobec tego zgodny z dyrektywą.
50. Niderlandy, przeciwnie, są zdania, iż każdy z ust. 2-5 art. 6 dyrektywy zawiera samodzielny wyjątek od art. 6 ust. 1 dyrektywy, wobec czego przepisy art. 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej są zgodne z dyrektywą. W szczególności art. 6 ust. 4 dyrektywy zawiera wyjątki od ust. 1, ponieważ ust. 4 nie tylko wskazuje krąg osób, a więc określa sposoby, ale również – jak w przypadku ust. 2 i 3 – określa cele, dla których dostęp do danych jest dozwolony. Zresztą wyjątki te są niezbędne, aby można było przykładowo usuwać zakłócenia telekomunikacyjne lub zapobiegać nadużyciom finansowym w zakresie naliczania opłat. Do tego wskazują, iż argumentacja Komisji nie jest jednoznaczna, gdyż miejscami określa ona jako wyjątek art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy, a miejscami także art. 6 ust. 4 dyrektywy. Tak czy inaczej, przynajmniej treść dyrektywy nie jest jasna – na co Niderlandy wskazywały już przy opracowywaniu art. 6 dyrektywy 2002/58 – i dopuszcza również wykładnię dokonaną przez Niderlandy.
b) Ocena
51. Obie strony dostrzegają w art. 6 ust. 1 dyrektywy uregulowanie zasady, według której dane telekomunikacyjne dotyczące osób fizycznych należy usunąć lub uczynić anonimowymi po zakończeniu połączenia. Podobnie obie strony postrzegają art. 11.5 ust. 1 ustawy telekomunikacyjnej jako transpozycję zasady zawartej w art. 6 ust. 1 dyrektywy, nawet jeśli jest ona niepełna. Wreszcie strony są zgodne co do faktu, iż art. 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej przewiduje wyjątki od zasady art. 11.5 ust. 1 lub art. 6 ust. 1 dyrektywy. Sporne jest wyłącznie, jak dalece wyjątki art. 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej wywodzą się z art. 6 ust. 2-5 dyrektywy. Tutaj brak jest zgodności, jako że w przekonaniu Komisji jedynie art. 6 ust. 2 dyrektywy zawiera prawdziwy wyjątek w stosunku do art. 6 ust. 1 dyrektywy, podczas gdy Niderlandy dostrzegają w całym art. 6 ust. 2-5 dyrektywy prawdziwe wyjątki od ust. 1.
52. Gdy podporządkuje się wyjątki art. 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej tym ustępom art. 6 dyrektywy, które według wyobrażeń Niderlandów powinny zawierać wyjątki, okazuje się, jak dalece istotne są te rozbieżne podejścia. Jeśli art. 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej przewiduje, iż jako wyjątek od art. 11.5 ust. 1 ustawy dozwolone jest przetwarzanie danych
– w zakresie niezbędnym do wystawienia rachunku abonentowi itd. [art. 11.5 ust. 2 lit. a) ustawy telekomunikacyjnej], to ten wyjątek powinien w sposób oczywisty opierać się na art. 6 ust. 2 dyrektywy, który pozwala na przetwarzanie danych „do celów naliczania opłat”;
– w celach marketingowych dla świadczonych przez siebie usług itd. [art. 11.5 ust. 2 lit. b) ustawy telekomunikacyjnej], to ten wyjątek powinien opierać się w sposób oczywisty na art. 6 ust. 3 dyrektywy, który umożliwia dostawcy przetwarzanie danych „w celach marketingowych dla świadczonych przez siebie usług łączności”;
– dla realizacji połączeń, aby móc przekazać klientom informacje lub w celu dochodzenia przypadków nadużyć finansowych [art. 11.5 ust. 2 lit. d), e) i f) ustawy telekomunikacyjnej], to wyjątek ten powinien w sposób oczywisty opierać się na art. 6 ust. 4 dyrektywy, który umożliwia przetwarzanie danych w celu „ustanowienia połączenia, obsługi klienta, wykrywania nadużyć finansowych”;
– w zakresie niezbędnym do rozstrzygania sporów [art. 11. 5 ust. 2 lit. c) ustawy telekomunikacyjnej], to wyjątek ten powinien w sposób oczywisty opierać się na art. 6 ust. 5 dyrektywy, który powinien umożliwić pewnemu określonemu kręgowi osób „otrzymywanie […] informacji na temat danych o ruchu oraz danych dotyczących naliczania opłat […] w celu rozstrzygania sporów”;
– gdy jest ono dozwolone inną ustawą lub na jej podstawie [art. 11.5 ust. 2 lit. g) ustawy telekomunikacyjnej], to wyjątek ten powinien opierać się na art. 6 ust. 2-5 dyrektywy.
53. Zanim przejdziemy do zbadania, jak dalece art. 6 ust. 2-5 dyrektywy rzeczywiście zawierają wyjątki od zasady art. 6 ust. 1 dyrektywy, z których mogą wypływać wyjątki opisane w art. 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej, należy najpierw wyjaśnić, jaka jest treść zasady art. 6 ust. 1 dyrektywy. Artykuł 6 ust. 1 dyrektywy definiuje przede wszystkim pewien rodzaj danych, osobowych „danych o ruchu” i następnie nakazuje, że owe dane o ruchu mają być usunięte lub uczynione anonimowymi po zakończeniu połączenia.
54. Na mocy art. 6 ust. 1 dyrektywy osobowymi danymi o ruchu (zwanymi dalej „danymi o ruchu”) są wszystkie dane „dotyczące abonentów i użytkowników przetwarzane i przechowywane dla ustanowienia połączenia przez dostawcę publicznej sieci łączności oraz/lub publicznie dostępnych usług łączności”. Mówiąc prościej, danymi o ruchu są wszystkie dane, które powstają w trakcie połączenia, które są przechowywane przez dostawcę usług telekomunikacyjnych i które dają się przyporządkować osobom.
55. Jako dyspozycję art. 6 ust. 1 dyrektywy ustanawia zasadę, że wszystkie dane o ruchu „muszą zostać usunięte lub uczynione anonimowymi po zakończeniu połączenia”. Cele dyrektywy służące ochronie danych, które można wywieść z motywów dyrektywy (23), jak również ograniczone w czasie pozwolenie na przechowywanie „danych do celów naliczania opłat” zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy, wskazują wyraźnie, że sformułowanie „po zakończeniu połączenia” może być rozumiane jedynie jako „bezpośrednio po zakończeniu połączenia”. Wobec powyższego zasada ta, innymi słowy, brzmi: wszystkie dane o ruchu muszą zostać usunięte lub uczynione anonimowymi bezpośrednio po zakończeniu połączenia.
56. Co do możliwych wyjątków od podstawowego obowiązku usuwania danych o ruchu lub uczynienia ich anonimowymi sformułowanie przepisu art. 6 ust. 1 dyrektywy „bez uszczerbku dla przepisów ust. 2, 3 i 4” wskazuje, iż ustępy te zawierają wyjątki od powyżej opisanej zasady. To samo dotyczy wstępnego wyrażenia w art. 6 ust. 5 dyrektywy: „Przepisy ust. 1-3 i 4 stosuje się bez uszczerbku dla możliwości […]” – również to stwierdzenie wskazuje na wyjątek od obowiązku przewidzianego w art. 6 ust. 1 dyrektywy. Należy zatem jedynie szczegółowo zbadać, jak dalece art. 6 ust. 2-5 dyrektywy rzeczywiście zawierają wyjątki od obowiązku przewidzianego w art. 6 ust. 1 dyrektywy oraz jak dalece stanowią one podstawę dla przepisów art. 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej.
i) Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy i art. 11.5 ust. 2 lit. a) ustawy telekomunikacyjnej
57. Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy ma podobną strukturę do art. 6 ust. 1 dyrektywy. Najpierw określa rodzaj danych, dane „wymienione w załączniku [do dyrektywy] […] do celów naliczania opłat” (zwane dalej „danymi wymienionymi w załączniku”), a następnie zezwala na ograniczone czasowo przetwarzanie tych danych. Dane wymienione w załączniku (24) składają się z dwóch rodzajów danych, mających szczególne znaczenie dla naliczania opłat za połączenia: z jednej strony, chodzi o część zapisanych danych o ruchu wymienionych w art. 6 ust. 1 (25), z drugiej strony, o dane dotyczące klienta i inne informacje dotyczące płatności (26) .
58. Jeśli art. 6 ust. 2 dyrektywy wyraźnie zezwala na przetwarzanie danych osobowych wymienionych w załączniku jedynie w celu naliczania opłat w określonym terminie, to jest to możliwe jedynie, gdy dane nie zostaną ani usunięte, ani uczynione anonimowymi po zakończeniu połączenia. Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy zawiera zatem jednoznacznie prawdziwy wyjątek od podstawowego obowiązku przewidzianego w art. 6 ust. 1 dyrektywy, ale tylko dla danych o ruchu wymienionych w załączniku wyłącznie w określonym terminie i jedynie na korzyść określonego kręgu osób, jak wynika to z art. 6 ust. 4 dyrektywy, który musi być czytany tutaj łącznie z art. 6 ust. 2 dyrektywy (27) .
59. Wyjątki zawarte w art. 6 ust. 2 dyrektywy i art. 11.5 ust. 2 lit. a) ustawy telekomunikacyjnej są, biorąc pod uwagę ich cele – naliczanie opłat za różnorakie usługi telekomunikacyjne – identyczne. Jednakże art. 11.5 ust. 2 lit. a) ustawy, w przeciwieństwie do art. 6 ust. 2 dyrektywy, nie przewiduje ani ograniczenia danych, których używanie jest dozwolone, do danych wymienionych w załączniku do dyrektywy, ani czasowego ograniczenia używania, ani też ograniczenia kręgu osób uprawnionych do dostępu do osób wymienionych w art. 6 ust. 4 dyrektywy. Brzmienie regulacji zawartej w ustawie telekomunikacyjnej dopuszcza zatem więcej wyjątków od zasady usunięcia danych lub uczynienia ich anonimowymi niż dyrektywa.
60. W tym przypadku nie pomaga zgodna z dyrektywą wykładnia o generalnym ograniczeniu użycia danych jedynie w niezbędnym zakresie określonym w art. 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej. Trybunał w utrwalonym orzecznictwie nakłada wymóg wystarczająco dokładnej, jasnej i przejrzystej transpozycji dyrektyw; obowiązki wynikające z dyrektywy muszą być ujęte w prawie krajowym tak dokładnie i jasno, aby była zagwarantowana pewność prawa (28) . Sam art. 11.5 ust. 2 lit. a) ustawy telekomunikacyjnej nie wystarcza do spełnienia powyższych wymogów jasności i dokładności. Z pewnością przepisy wykonawcze, wspomniane w art. 11.5 ust. 3 ustawy, umożliwiłyby wprowadzenie ograniczenia do „niezbędnego zakresu” w duchu wymogów art. 6 ust. 2 dyrektywy, jednakże przepisy te nie zostały wydane.
61. Wobec tego art. 11.5 ust. 2 lit. a) ustawy telekomunikacyjnej nie stanowi prawidłowej transpozycji art. 6 ust. 2 dyrektywy.
ii) Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy i art. 11.5 ust. 2 lit. b) ustawy telekomunikacyjnej
62. Sformułowanie art. 6 ust. 3 dyrektywy, zgodnie z którym „dane wymienione w ust. 2”, za zgodą abonenta, mogą być przetwarzane w celach marketingowych dla świadczonych przez siebie usług łączności, odnosi się jednoznacznie wyłącznie do danych wymienionych w załączniku, na które powołuje się również art. 6 ust. 2 dyrektywy. Ustęp 3 stwarza z kolei dalszą możliwość użycia danych wymienionych w załączniku, które – w terminie przewidzianym w ust. 2 – nie zostały ani usunięte, ani nie zostały uczynione anonimowymi. Nie tworzy on jednak żadnego nowego wyjątku od zakresu danych podlegających usunięciu lub uczynieniu anonimowymi przewidzianych w art. 6 ust. 1 dyrektywy.
63. Inaczej niż art. 6 ust. 3 dyrektywy art. 11.5 ust. 2 lit. b) ustawy telekomunikacyjnej – zgodnie ze swym brzmieniem – nie odnosi się wyłącznie do danych wymienionych w załączniku, których używanie jest ograniczone w czasie, lecz do wszystkich danych o ruchu wspomnianych w art. 11.5 ust. 1 ustawy telekomunikacyjnej i art. 6 ust. 1 dyrektywy, i to bez ograniczenia w czasie. Ponadto brakuje tutaj ograniczenia kręgu osób uprawnionych do dostępu do osób określonych w art. 6 ust. 4 dyrektywy, stanowiącym tutaj punkt odniesienia (29) . Również w tym przypadku brzmienie ustawy telekomunikacyjnej dopuszcza zatem – pomimo identycznych celów i każdorazowo wymaganej zgody abonenta na przetwarzanie danych – więcej wyjątków od obowiązku usunięcia danych lub uczynienia ich anonimowymi niż dyrektywa. Dlatego też również treść art. 11.5 ust. 2 lit. b) ustawy telekomunikacyjnej nie spełnia – bez wydania przepisów wykonawczych w rozumieniu art. 11.5 ust. 3 ustawy – wymogów Trybunału odnośnie do wystarczająco jasnej i dokładnej transpozycji dyrektywy (30) .
64. Wobec tego art. 11.5 ust. 2 lit. b) ustawy telekomunikacyjnej nie stanowi prawidłowej transpozycji art. 6 ust. 3 dyrektywy.
iii) Artykuł 6 ust. 4 dyrektywy i art. 11.5 ust. 2. lit. d), e) i f) ustawy telekomunikacyjnej
65. Centralny punkt sporny pomiędzy stronami stanowi zagadnienie, czy art. 6 ust. 4 dyrektywy umożliwia dostęp do wszystkich danych określonych w ust. 1, dopuszczając kolejne cele użycia danych – ustanawianie połączeń, udzielanie odpowiedzi w ramach obsługi klienta czy też wykrywanie nadużyć finansowych – a może określa on jedynie sposoby wykorzystania danych wymienionych w załączniku. Brzmienie art. 11.5 ust. 2 lit. d), e) i f) ustawy telekomunikacyjnej pozwala, dla wymienionych celów, na dostęp do danych o ruchu określonych w art. 11.5 ust. 1 ustawy lub w art. 6 ust. 1 dyrektywy bez żadnych dalszych ograniczeń. Na tym mogłoby polegać naruszenie dyrektywy, gdyby przyznać rację Komisji, że art. 6 ust. 4 dyrektywy uniemożliwia jakikolwiek dalszy dostęp do danych o ruchu określonych w art. 6 ust. 1 dyrektywy, lecz jedynie określa sposoby wykorzystania danych wymienionych w załączniku.
66. Przede wszystkim należy stwierdzić, że art. 6 ust. 4 dyrektywy został niejasno sformułowany. Z jednej strony, wymienia on cele, na które Niderlandy powołują się przy uzasadnieniu wyjątków, jedynie dla określenia kręgu osób, które w ogóle mogą zajmować się danymi o ruchu i danymi dotyczącymi naliczania opłat. To przemawia za wykładnią Komisji, że chodzi tutaj jedynie o regulację sposobu stosowania ust. 2 i 3. Z drugiej strony, ust. 4, poprzez użycie określeń „ustanowienie połączeń”, „obsługę klienta” i „wykrywanie nadużyć finansowych” wymienia cele, które nie pojawiają się w ust. 2 i 3. Ponadto ust. 4 przewiduje dalej, iż „[przetwarzanie] musi być ograniczone do celów niezbędnych przy takich działaniach”, a więc zezwala na przetwarzanie danych do tych celów, ale jedynie w takim zakresie, w jakim jest ono niezbędne. To przemawia z kolei za wykładnią Niderlandów, że chodzi tutaj o dodatkowe wyjątki. Ponieważ w razie przyjęcia wykładni dokonanej przez Komisję wymienienie tych celów i ograniczenie użycia do niezbędnego zakresu nie miałoby żadnego sensu, należy wyjść z założenia, podobnie jak Niderlandy, że ust. 4 chce umożliwić przetwarzanie danych również w tych celach.
67. Dlatego też w ust. 4 nie chodzi, jak utrzymuje Komisja, o regulację sposobu stosowania, ale także przynajmniej o regulację wyjątku. Nie wiadomo jednak, do jakich danych umożliwia dostęp ust. 4, czy zatem ust. 4 – podobnie jak ust. 2 – zawiera „prawdziwy wyjątek” od obowiązku usunięcia danych lub uczynienia ich anonimowymi przewidzianego w ust. 1, czy też – podobnie jak ust. 3 – przewiduje jedynie dalszy nieprawdziwy wyjątek. Jeśli brzmienie art. 6 ust. 4 dyrektywy zezwala na przetwarzanie „danych o ruchu oraz danych dotyczących naliczania opłat” w wymienionych celach, to decydującym jest, co rozumie się pod pojęciami „dane o ruchu” i „dane dotyczące naliczania opłat” w rozumieniu ust. 4. Tutaj pojawiają się dwie możliwości wykładni.
68. Pierwszą możliwość wykładni stanowi zrównanie „danych o ruchu” wymienionych w ust. 4 z danymi o ruchu określonymi w ust. 1 oraz „danych dotyczących naliczania opłat” wymienionych w ust. 4 z „danymi do celów naliczania opłat” wspomnianymi w ust. 2, tak więc z danymi wymienionymi w załączniku. W tym przypadku ust. 4 – zgodnie z poglądem Niderlandów – umożliwiałby dostęp nie tylko do danych wymienionych w załączniku, ale ponadto, jako „prawdziwy wyjątek”, do wszystkich danych o ruchu wymienionych w ust. 1. Artykuł 6 ust. 4 dyrektywy stanowiłby zatem w tym zakresie podstawę dla regulacji art. 11.5 ust. 2 lit. d), e) i f) ustawy telekomunikacyjnej.
69. Drugą możliwość wykładni stanowi przyjęcie, iż „dane o ruchu”, podobnie jak „dane dotyczące naliczania opłat” określone w ust. 4, odnoszą się wyłącznie do danych wymienionych w załączniku. Jest to możliwe, jako że dane wymienione w załączniku, jak powyżej wywiedziono (31), po części stanowią dane o ruchu z ust. 1, a po części dane o klientach i inne informacje dotyczące płatności. „Dane o ruchu” w rozumieniu ust. 4 byłyby zatem równoznaczne z danymi o ruchu wymienionymi w załączniku, natomiast „dane dotyczące naliczania opłat” w rozumieniu ust. 4 obejmowałyby dane o klientach oraz inne informacje dotyczące płatności wymienione w załączniku. W takim przypadku ust. 4 zawierałby jedynie „nieprawdziwy wyjątek” od podstawowego obowiązku zawartego w ust. 1, jako że żaden nowy rodzaj danych o ruchu nie byłby wyłączony z obowiązku usunięcia danych lub uczynienia ich anonimowymi, a jedynie już wcześniej wyłączone dane wymienione w załączniku mogłyby być używane dla kolejnych celów. Artykuł 6 ust. 4 dyrektywy nie stanowiłby zatem podstawy dla regulacji art. 11.5 ust. 2 lit. d), e) i f) ustawy telekomunikacyjnej.
70. Za pierwszą możliwością wykładni przemawia przede wszystkim jasna struktura art. 6 dyrektywy, która wynikałaby w razie jej przyjęcia. Ponadto Niderlandy podniosły na rozprawie, że wprawdzie z reguły, np. pod względem funkcjonalnym, ustanowienie połączenia mogłoby mieć miejsce również przy wykorzystaniu anonimowych danych o ruchu, jednak możność dostępu do danych niebędących anonimowymi jest konieczna dla celowego szukania, kiedy przykładowo któryś z abonentów zgłosiłby zakłócenia lub podejrzenie oszustwa. Również to wydaje się przemawiać za pierwszą możliwością wykładni.
71. Skutki tej wykładni nasuwają jednak wątpliwości, czy taka struktura rzeczywiście była zamierzona w art. 6 dyrektywy. Przy takiej wykładni ust. 4 przewidywałby – jak ust. 2 – kolejne „prawdziwe wyjątki” od obowiązku usunięcia danych lub uczynienia ich anonimowymi przewidzianego w ust. 1. W odróżnieniu od ust. 2 ust. 4 nie określa jednak bliżej danych, które powinny zostać wyłączone z usunięcia lub uczynienia anonimowymi, oraz nie przewiduje – w przeciwieństwie do ust. 2 – żadnego ograniczenia czasowego dla użycia tego typu danych. Także pojęcia „ustanowienie połączenia”, „obsługa klienta” i „wykrywanie nadużyć finansowych” nie pozwalają na sensowne wyróżnienie danych, które nie powinny być usuwane „z ostrożności”, ponieważ dostęp do nich może się okazać konieczny dla któregoś z celów; przy takiej wykładni ust. 4 przewidywałby poniekąd klauzulę generalną, która mogłaby pozbawić zasadę ustaloną w ust. 1 jakiegokolwiek sensu. Wobec celu dyrektywy – ochrony danych osobowych – wydaje się więc wątpliwe, czy z tak bardzo wąskiego odniesienia ust. 4 do danych o ruchu może zostać wywiedziony tak daleko idący wyjątek od zasady ustalonej w ust. 1.
72. Ponadto należy dodać, iż przedstawiciel Niderlandów w wyjaśnieniach dotyczących konieczności dostępu do danych o ruchu za każdym razem powoływał się jedynie na informacje o numerze telefonu abonenta. Dostęp do informacji o numerze telefonu abonenta, jak również do pozostałych danych wymienionych w załączniku do dyrektywy byłby zapewniony także w przypadku przyjęcia drugiej możliwości wykładni. Niderlandy nie potrafiły wytłumaczyć, dlaczego dostęp do innych danych o ruchu wymienionych w ust. 1 – wykraczających poza obszerną listę zamieszczoną w załączniku do dyrektywy – byłby konieczny dla celów ust. 4. Jeżeli zatem druga możliwość wykładni, która jako „nieprawdziwy wyjątek” pozostaje w zgodzie z celem dyrektywy, czyli ochroną danych osobowych, odpowiada także potrzebom praktyki, to należy przyznać jej pierwszeństwo. Ostatecznie za tą interpretacją przemawiają zasady wykładni, zgodnie z którymi – tam, gdzie jest to możliwe – zasada (ochrona danych osobowych zawarta w ust. 1) powinna być rozumiana szeroko, a wyjątki (kolejne ustępy) wąsko.
73. Poza tym dla celów ust. 4 pozostaje możliwy zarówno dostęp do danych o ruchu wymienionych w ust. 1 uczynionych anonimowymi, jak też – np. w celu dochodzenia nadużyć finansowych – przetwarzanie danych nieuczynionych anonimowymi podczas trwania połączenia, jako że ust. 1 ustanawia obowiązek usunięcia lub uczynienia anonimowymi danych dopiero po zakończeniu połączenia.
74. W związku z tym art. 6 ust. 4 dyrektywy podlega następującej wykładni: umożliwia on określonemu w nim kręgowi osób przetwarzanie wyłącznie danych wymienionych w załączniku do celów ustanawiania połączeń, udzielania odpowiedzi w ramach obsługi klienta oraz dla dochodzenia nadużyć finansowych, w niezbędnym do tego zakresie i w granicach czasowych, przewidzianych ogólnie przez ust. 2 dla użycia danych wymienionych w załączniku. W zakresie, w jakim ust. 4 wymienia ponadto cele ust. 2 i 3, należy go postrzegać jako jednolitą regulację dla wszystkich wymienionych celów, a co za tym idzie, jak przyjmuje Komisja, określa on bliżej sposób stosowania ust. 2 i 3 poprzez ograniczenie kręgu osób upoważnionych do przetwarzania danych i dozwolonego zakresu użycia danych.
75. Natomiast brzmienie art. 11.5 ust. 2 lit. d), e) i f) ustawy telekomunikacyjnej nie ogranicza dostępu do danych wymienionych w załączniku do dyrektywy, które mogą być użyte w ograniczonym okresie czasu, ale pozwala na czasowo nieograniczony pełny dostęp do wszystkich danych o ruchu wymienionych w art. 11.5 ust. 1 ustawy telekomunikacyjnej lub w art. 6 ust. 1 dyrektywy. Ponadto art. 11.5 ust. 2 lit. d), e) i f) ustawy nie ogranicza użycia danych do kręgu osób określonych w art. 6 ust. 4 dyrektywy, ponieważ tego typu ograniczenie miało pojawić się w przepisach wykonawczych wydanych na mocy art. 11.5 ust. 3 ustawy. Nawet jeśli art. 6 ust. 4 dyrektywy i art. 11.5 ust. 2 lit. d), e) i f) ustawy telekomunikacyjnej są zgodne co do celów i zakresu dopuszczalnego użycia danych, to brzmienie ustawy telekomunikacyjnej wyraźnie wykracza poza dopuszczone dyrektywą użycie i nie spełnia wymogów Trybunału dotyczących wystarczająco jasnej i dokładnej transpozycji dyrektywy (32) .
76. W rezultacie art. 11.5 ust. 2 lit. d), e) i f) ustawy telekomunikacyjnej nie stanowi właściwej transpozycji art. 6 ust. 4 dyrektywy.
iv) Artykuł 6 ust. 5 dyrektywy i art. 11.5 ust. 2 lit. c) ustawy telekomunikacyjnej
77. Sformułowanie art. 6 ust. 5 dyrektywy „stosuje się bez uszczerbku” ma sens jedynie wtedy, gdy przyjmiemy, że następujący po nim tekst ust. 5 przewiduje wyjątki w stosunku do przepisów art. 6 ust. 1-4 dyrektywy. W konsekwencji ust. 5, odbiegając od przepisów wcześniejszych ust. 1-4, powinien umożliwiać dodatkowemu kręgowi osób (właściwym organom) w określonym celu (rozstrzygania sporów) i w szczególnej formie (jedynie uzyskanie wiedzy, a nie przetwarzanie) dostęp do „danych o ruchu i danych dotyczących naliczania opłat”.
78. Jeżeli art. 11.5 ust. 2 lit. c) ustawy telekomunikacyjnej umożliwia dla rozstrzygania sporów dostęp do wszystkich danych o ruchu, to pokrywa się on wprawdzie z celem art. 6 ust. 5 dyrektywy, ale jego brzmienie, bez przepisów wykonawczych, nie ogranicza ani kręgu osób upoważnionych do dostępu, ani formy dostępu zgodnie z wymogami dyrektywy. Chociażby dlatego nie stanowi on wystarczająco jasnej i dokładnej transpozycji dyrektywy, która spełniałaby wymogi Trybunału (33) .
79. Również w przypadku art. 6 ust. 5 dyrektywy strony spierają się jedynie, przede wszystkim, o wykładnię odniesienia ust. 5 do „danych o ruchu i dotyczących naliczania opłat” i skutków takiej wykładni dla ustawowej regulacji Niderlandów. Także tutaj przepis art. 11.5 ust. 2 lit. c) ustawy telekomunikacyjnej przewiduje dostęp do wszystkich danych wymienionych w art. 11.5 ust. 1 ustawy telekomunikacyjnej lub w art. 6 ust. 1 dyrektywy, co mogłoby oznaczać kolejne naruszenie dyrektywy.
80. W ten sposób także w przypadku ust. 5 mamy do czynienia z tą samą problematyką, jak wcześniej w przypadku ust. 4 oraz z takimi samymi możliwościami wykładni, mianowicie, po pierwsze, postrzeganie ust. 5 jako „prawdziwego wyjątku” od ust. 1, który umożliwia kręgowi osób wymienionych w ust. 5 daleko idące zasięganie informacji w celu rozstrzygania sporów albo, po drugie, postrzeganie ust. 5 jako „nieprawdziwego wyjątku” od ust. 1, który umożliwia kręgowi osób wymienionych w ust. 5 zasięganie informacji jedynie o danych wymienionych w załączniku (34) .
81. Jeśli przyjrzeć się bliżej pierwszej możliwości wykładni mówiącej o „prawdziwym wyjątku”, to jeszcze bardziej niż w przypadku art. 6 ust. 4 dyrektywy zaostrza się problem określenia danych, których usunięcie lub uczynienie anonimowymi należałoby wyłączyć. Sformułowanie „w celu rozstrzygania sporów” ust. 5 wprowadza jedynie kolejne pojęcie „celu ramowego” wymagające dookreślenia. Dopiero w przypadku konkretnego sporu okazuje się, jakie dane są istotne dla rozstrzygnięcia. Wobec różnorodności możliwych sporów, które z powodu sformułowania „w szczególności” nie muszą być ograniczone do „sporów dotyczących rozliczeń międzyoperatorskich lub naliczania opłat”, każda dana może stać się istotna.
82. Gdyby dostrzegać w art. 6 ust. 5 dyrektywy prawdziwy wyjątek od art. 6 ust. 1 dyrektywy, to z zasady usuwania lub uczynienia anonimowymi danych o ruchu nie pozostałoby nic: wszystkie dane musiałyby zostać zachowane dla rozstrzygnięcia ewentualnych przyszłych sporów. Tego typu wykładnia pozbawiałaby sensu całą regulację art. 6 dyrektywy i nie byłaby zgodna ani z celem dyrektywy służącym ochronie danych osobowych, ani z zasadami dotyczącymi stosunku reguła–wyjątek. Dlatego też należy ją odrzucić.
83. Tak więc również tutaj pozostaje jedynie druga możliwość wykładni, zgodnie z którą celem art. 6 ust. 5 dyrektywy musi być umożliwienie, poza kręgiem osób wskazanych w ust. 4, również referentom właściwych organów zasięgania informacji o danych wymienionych w załączniku w celu rozstrzygania sporów, a więc wykraczającym poza cele zawarte w ust. 2-4. Ponadto nie może przy tym zaistnieć żaden konflikt co do terminów, ponieważ zgodnie z ust. 2 termin do wykorzystania danych wymienionych w załączniku rozciąga się do końca okresu, w którym rachunek może być zgodnie z prawem zakwestionowany.
84. Jednak brzmienie art. 11.5. ust. 2 lit. c) ustawy telekomunikacyjnej pozwala, jak przedstawiono, na czasowo nieograniczony pełen dostęp do wszystkich danych o ruchu wymienionych w art. 11.5 ust. 1 ustawy lub w art. 6 ust. 1 dyrektywy. Dlatego też ma tu miejsce kolejne naruszenie przepisów dyrektywy.
85. W wyniku przeprowadzonej analizy art. 11.5 ust. 2 lit. c) nie stanowi prawidłowej transpozycji art. 6 ust. 5 dyrektywy.
v) Artykuł 6 ust. 2-5 dyrektywy i art. 11.5 ust. 2 lit. g) ustawy telekomunikacyjnej
86. Odesłanie do dalszego ustawowego pozwolenia na przetwarzanie danych o ruchu w art. 11.5 ust. 2 lit. g) ustawy telekomunikacyjnej nie znajduje żadnego odpowiednika w art. 6 dyrektywy. Skoro jednak dyrektywa nie dopuszcza żadnych dalszych wyjątków od podstawowego obowiązku usunięcia danych lub uczynienia ich anonimowymi poza już omówionymi wyjątkami, odniesienie art. 11.5 ust. 2 lit. g) ustawy mogłoby być zgodne z dyrektywą jedynie wtedy, gdyby zapewniało, że wszelkie przepisy ustawowe, do których odsyła, pozostają w zgodzie z wyjątkami zawartymi w art. 6 ust. 2-5 dyrektywy. To jednak nie wynika wystarczająco jasno i dokładnie z treści przepisu w rozumieniu wymogów nałożonych przez Trybunał odnośnie do transpozycji dyrektyw (35) .
87. W związku z powyższym art. 11.5 ust. 2 lit. g) ustawy telekomunikacyjnej nie stanowi prawidłowej transpozycji art. 6 ust. 2-5 dyrektywy.
3. Transpozycja art. 6 dyrektywy w drodze art. 11.5 ust. 3 ustawy telekomunikacyjnej
a) Stanowiska stron
88. Komisja dostrzega uchybienie zobowiązaniom wynikającym z Traktatu w tym, że chociaż art. 11.5 ust. 3 ustawy telekomunikacyjnej przewiduje wydanie przepisów wykonawczych do art. 11.5 ustawy, przepisy te nie zostały wydane lub przynajmniej nie zostały podane do wiadomości Komisji.
89. Wprawdzie Niderlandy przyznają, że przedmiotowe przepisy wykonawcze nie zostały wydane, ale jednocześnie są zdania, że skarga w tym zakresie podlega oddaleniu, ponieważ wydanie tych przepisów stało się w międzyczasie zbyteczne. W międzyczasie wydano dyrektywę 2002/58, która do dnia 31 października 2003 r. miała zastąpić dyrektywę 97/66 stanowiącą przedmiot postępowania, a już przed tym dniem mogła zostać przetransponowana przez Niderlandy. Mając to na uwadze, rząd niderlandzki zdecydował się dokonać w przyszłości transpozycji dyrektywy 2002/58 za pomocą swojego projektu ustawy, znajdującego się jeszcze w postępowaniu legislacyjnym – pierwotnie służącego transpozycji dyrektywy 97/66. Biorąc pod uwagę w szczególności art. 6 obu dyrektyw, nie niosło to żadnych negatywnych skutków, jako że co do zasady brzmią one jednakowo, art. 6 dyrektywy 2002/58 przewiduje nawet wyższy poziom ochrony niż art. 6 dyrektywy 97/66. Dokonanie transpozycji art. 6 dyrektywy (następczyni) 2002/58 zwalnia tym samym Niderlandy z ich obowiązku dokonania transpozycji art. 6 dyrektywy 97/66. Tak więc to zastrzeżenie Komisji stało się bezprzedmiotowe, zatem skarga w tym zakresie podlega oddaleniu.
b) Ocena
90. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zastrzeżenie Komisji co do art. 11.5 ust. 3 ustawy telekomunikacyjnej stanowi samodzielny zarzut, który wykracza poza zwykłe powtórzenie zastrzeżenia w stosunku do art. 11.5 ust. 1 ustawy. Odesłanie do przepisów wykonawczych zawarte w art. 11.5 ust. 1 ustawy dotyczy jedynie danych podlegających usunięciu wymienionych w art. 6 ust. 1 dyrektywy, podczas gdy przepisy wykonawcze wymienione w art. 11.5 ust. 3 ustawy powinny zawierać nadto szczegółową regulację art. 11.5 ust. 2 ustawy, a więc odnoszą się do całego zakresu art. 6 dyrektywy.
91. Niderlandy bezspornie nie wydały przepisów wykonawczych do art. 11.5 ust. 3 ustawy telekomunikacyjnej we właściwym czasie. Nie miałoby to znaczenia, gdyby sama ustawowa regulacja stanowiła wystarczającą transpozycję dyrektywy. Jak stwierdzono powyżej, przypadek ten nie ma tutaj miejsca. Owe niewydane przepisy wykonawcze mogły – tak dalece jak tekst ustawy podlega wykładni – przynajmniej częściowo to zmienić i w ten sposób byłyby rozstrzygające dla końcowej oceny. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału (36) również niewydanie przepisów wykonawczych należy ocenić jako uchybienie zobowiązaniom wynikającym z Traktatu.
92. Niderlandy w swym wystąpieniu poruszyły kwestię, czy fakt wydania nowej dyrektywy 2002/58 coś zmienia w tej zasadniczej ocenie, innymi słowy, czy przewidywane skutki dyrektywy 2002/58 przynajmniej ograniczają obowiązek dokonania pełnej transpozycji art. 6 dyrektywy 97/66 przez Niderlandy.
93. Oczywiste jest, że tak nie jest. Już zgodnie z samym brzmieniem dyrektywy 2002/58 dyrektywa 97/66 powinna przestać obowiązywać z dniem 31 października 2003 r., a więc do tego czasu powinna być obowiązującym prawem. Chociażby dlatego dyrektywa 2002/58 nie powinna przed upływem terminu do dokonania jej transpozycji zwalniać z obowiązków przewidzianych dyrektywą 97/66. Ponadto art. 6 obu dyrektyw brzmi – jak słusznie stwierdziły same Niderlandy – w zasadzie identycznie, tak więc transpozycja art. 6 dyrektywy 97/66 byłaby zarazem przynajmniej częściową transpozycją dyrektywy 2002/58. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału nawet nowa dyrektywa, która w istotny sposób zmienia stan prawny, nie narusza obowiązków istniejących w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii (37) . Co za tym idzie, Państwa Członkowskie w żadnym przypadku, powołując się na przyszłe prawo wspólnotowe, nie są uprawnione do lekceważenia obowiązującego prawa wspólnotowego.
94. W związku z powyższym do wejścia w życie dyrektywy 2002/58 istniał obowiązek dokonania pełnej transpozycji art. 6 dyrektywy 97/66. Niderlandy mogły tego dokonać zarówno poprzez zmianę ustawy, jak i poprzez wydanie przepisów wykonawczych. Ponieważ jednak żadna zmiana w stanie prawnym nie nastąpiła, nie może się też zmienić ocena o stwierdzeniu uchybienia zobowiązaniom wynikającym z Traktatu.
95. Dlatego też również w przypadku transpozycji art. 6 dyrektywy przez art. 11.5 ust. 3 ustawy telekomunikacyjnej zaistniało uchybienie zobowiązaniom wynikającym z Traktatu.
4. Wnioski końcowe
96. Należy zatem stwierdzić, że Niderlandy nie wydały przepisów niezbędnych w celu dokonania transpozycji art. 9 dyrektywy, że nie dokonały pełnej i prawidłowej transpozycji art. 6 ust. 1 oraz że generalnie nie dokonały pełnej transpozycji art. 6 dyrektywy, ponieważ nie wydały przepisów wykonawczych wymienionych w art. 11.5 ust. 3 ustawy telekomunikacyjnej. Skarga Komisji jest w tym zakresie uzasadniona. Skarga nie jest jednakże dopuszczalna w części, w której Komisja podnosi, że Niderlandy dokonały nieprawidłowej transpozycji art. 6 ust. 2-5 dyrektywy w drodze art. 11.5 ust. 2 ustawy telekomunikacyjnej, gdyż niezależnie od stwierdzeń zawartych w dodatkowych wnioskach Komisja nie podtrzymała wystarczająco wyraźnie tego zarzutu w swej uzasadnionej opinii.
VI – W przedmiocie kosztów
97. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Na podstawie art. 69 § 3 regulaminu w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań Trybunał może postanowić, że koszty zostaną podzielone albo że każda ze stron poniesie swoje własne koszty. Zgodnie z art. 69 § 5 regulaminu strony ponoszą swoje własne koszty, jeżeli nie żądają one zwrotu kosztów.
98. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie kosztami postępowania zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu, a Królestwo Niderlandów – zgodnie z powyższymi rozważaniami – przegrało w odniesieniu do trzech z czterech zarzutów Komisji, należy obciążyć je trzema czwartymi kosztów Komisji. Ponieważ Niderlandy nie żądały zwrotu kosztów, pozostałe koszty strony ponoszą same.
VII – Wnioski
99. Na podstawie powyższych rozważań proponuję następujące rozstrzygnięcie:
1. Nie ustanawiając przepisów niezbędnych w celu dokonania transpozycji art. 9 dyrektywy 97/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze telekomunikacji, nie dokonując pełnej i prawidłowej transpozycji do prawa krajowego art. 6 ust. 1 tej dyrektywy oraz nie ustanawiając wszystkich przepisów niezbędnych dla dokonania transpozycji art. 6 tej dyrektywy, Królestwo Niderlandów uchybiło zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy Traktatu WE. W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona jako niedopuszczalna.
2. Królestwo Niderlandów ponosi swoje własne koszty oraz trzy czwarte kosztów Komisji. W pozostałym zakresie Komisja sama ponosi własne koszty.
(1) .
(2)
–	Dz.U. 1998, L 24, str. 1.
(3)
–	Dz.U. L 201, str. 37.
(4)
–	Zobacz wyrok z dnia 10 maja 2001 r. w sprawie C-152/98 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. I-3463, pkt 23.
(5)
–	Zobacz wyrok z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie C-439/99 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-305, pkt 10-12.
(6)
–	Zobacz wyrok w sprawie C-439/99 (powołany w przypisie 5), pkt 10-12.
(7)
–	Zobacz wyroki z dnia 31 marca 1992 r. w sprawie C-52/90 Komisja przeciwko Danii, Rec. str. I-2187, pkt 17-18, z dnia 13 grudnia 1990 r. w sprawie C-347/88 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I-4747, pkt 24 oraz z dnia 14 lutego 1984 r. w sprawie 325/82 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. 777, pkt 8-9); zob. w szczególności także rozważania rzecznika generalnego Lenza w jego opinii z dnia 11 lutego 1992 r. w sprawie C-52/90 Komisja przeciwko Danii, Rec. str. I-2197, pkt 21 i nast., 38 i nast. oraz 42-45 oraz rzecznika generalnego Tesaura w jego opinii z dnia 23 maja 1990 r. w sprawie C-347/88 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I-4764, pkt 8, 11 i 13-16).
(8)
–	Zobacz wyżej pkt 28.
(9)
–	Zobacz wyżej pkt 31.
(10)
–	Zobacz również wyrok z dnia 15 grudnia 1961 r. w sprawach połączonych 19/60, 21/60, 2/61 i 3/61 Société Fives Lille i in. przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. str. I-613, wyroki i opinie powołane w przypisie 7, jak również W. Günther, „Die Präklusion neuer Angriffs-, Verteidigungs- und Beweismittel im Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Carl Heymanns”, Köln 1970, str. 21 i nast.
(11)
–	Zobacz wyżej pkt 24.
(12)
–	Zobacz wyżej pkt 28.
(13)
–	Zobacz wyżej pkt 31.
(14)
–	Zobacz wyrok z dnia 16 września 1997 r. w sprawie C-279/94 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-4743, pkt 15.
(15)
–	Zobacz wyrok z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie C-287/00 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I-5811, pkt 21.
(16)
–	Zobacz wyrok w sprawie C-439/99 (powołany w przypisie 5), pkt 14.
(17)
–	Zobacz wyżej pkt 31.
(18)
–	Zobacz wyżej pkt 9.
(19)
–	Zobacz wyżej pkt 9.
(20)
–	Zobacz wyżej pkt 39.
(21)
–	Zobacz wyrok z dnia 15 czerwca 1995 r. w sprawie C-220/94 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Rec. str. I-1589, pkt 10; wyrok z dnia 9 września 1999 r. w sprawie C-217/97 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I-5087, pkt 32; zob. również poniżej pkt 60.
(22)
–	Zobacz m.in. wyrok z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie C-147/00 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-2387, pkt 26; wyrok z dnia 7 maja 2002 r. w sprawie C-364/00 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. I-4177, pkt 8 oraz wyrok z dnia 26 września 2002 r. w sprawie C-351/01 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-8101, pkt 9.
(23)
–	Zobacz wyżej pkt 15.
(24)
–	Zobacz wyżej pkt 18.
(25)
–	Są to „numer lub identyfikacja aparatu abonenta”, „całkowita liczba jednostek podlegających opłacie w okresie rozliczeniowym”, „numer abonenta otrzymującego połączenie”, „sposób, początek i długość połączenia i/lub ilość przekazanych danych”, „data połączenia/świadczenia usługi”.
(26)
–	Są to „adres abonenta i rodzaj aparatu”, jak również „inne informacje dotyczące płatności, takie jak zaliczka, płatność w ratach, zablokowanie dostępu i wezwania do zapłaty”.
(27)
–	Zobacz poniżej pkt 65 i nast. oraz w szczególności pkt 74.
(28)
–	Zobacz wyrok w sprawie C-220/94 (powołany w przypisie 21), pkt 10; wyrok w sprawie C-217/97 (powołany w przypisie 21), pkt 32.
(29)
–	Zobacz poniżej pkt 65 i nast. oraz w szczególności pkt 74.
(30)
–	Zobacz powyżej pkt 60.
(31)
–	Zobacz powyżej pkt 57.
(32)
–	Zobacz powyżej pkt 60.
(33)
–	Zobacz powyżej pkt 60.
(34)
–	Zobacz powyżej pkt 67 i nast.
(35)
–	Zobacz powyżej pkt 60.
(36)
–		Zobacz powyżej pkt 45.
(37)
–	Zobacz wyrok w sprawie C-152/98 (powołany w przypisie 4), pkt 21.