62000CC0036_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I - Εισαγωγή
1. Στις 26 Οκτωβρίου 1999, η Επιτροπή εξέδωσε την απόφαση 2000/131/CE, σχετικά με την κρατική ενίσχυση την οποία έθεσε σε εφαρμογή η Ισπανία υπέρ των κρατικών ναυπηγείων (στο εξής: επίδικη απόφαση). Η απόφαση αυτή προβλέπει κυρίως ότι ο λόγος για τον οποίο χορηγήθηκε η ενίσχυση αυτή από το Βασίλειο της Ισπανίας στα ναυπηγεία με τη μορφή ειδικών εκπτώσεων φόρων έπαυσε να υφίσταται και η ενίσχυση αυτή, χαρακτηριζόμενη ως νέα ενίσχυση, δεν συμβιβάζεται με την κοινή αγορά σύμφωνα με το άρθρο 87, παράγραφος 3, στοιχείο ε__ ΕΚ.
ΙΙ - Το πραγματικό και νομικό πλαίσιο
Το νομικό πλαίσιο
2. Η οδηγία 90/684/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1990, σχετικά με τις ενισχύσεις στις ναυπηγικές εργασίες, που παρατάθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 3094/95 του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1995, σχετικά με τις ενισχύσεις στις ναυπηγικές εργασίες, προβλέπει ορισμένους συγκεκριμένους κανόνες σχετικά με τις ενισχύσεις στον τομέα αυτό που παρεκκλίνουν της γενικής απαγορεύσεως του άρθρου 87, παράγραφος 1, ΕΚ.
3. Με τον κανονισμό (EΚ) 1013/97 του Συμβουλίου, της 2ας Ιουνίου 1997, για την ενίσχυση ορισμένων ναυπηγείων που τελούν υπό αναδιάρθρωση, το Συμβούλιο ενέκρινε τις ενισχύσεις για την αναδιάρθρωση των ναυπηγείων ορισμένων κρατών μελών, ιδίως των ισπανικών κρατικών ναυπηγείων.
4. Καθόσον είναι χρήσιμο για την παρούσα υπόθεση, το άρθρο 1 του κανονισμού αυτού έχει ως εξής:
«1. Με την επιφύλαξη των διατάξεων του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 3094/95 που αφορά τα ναυπηγεία που τελούν υπό αναδιάρθρωση και τα οποία προσδιορίζονται με τις κατωτέρω παραγράφους 2, 3 και 4, η Επιτροπή δύναται να κηρύξει μια επιπρόσθετη ενίσχυση λειτουργίας συμβατή με την κοινή αγορά, όσον αφορά τους συγκεκριμένους σκοπούς, εφόσον δεν υπερβαίνει τα καθοριζόμενα ποσά.
[...]
4. Ενισχύσεις για την αναδιάρθρωση των κρατικών ναυπηγείων της Ισπανίας δύνανται να θεωρηθούν συμβατές με την κοινή αγορά μέχρι ανωτάτου ποσού 135 028 εκατομμυρίων ισπανικών πεσετών και υπό τις ακόλουθες μορφές:
- πληρωμές τόκων μέχρι ανωτάτου ποσού 62 028 εκατομμυρίων ισπανικών πεσετών κατά το διάστημα 1988-1994 για δάνεια που ελήφθησαν για την κάλυψη ενισχύσεων που είχαν εγκριθεί και δεν εκταμιεύθηκαν,
- εκπτώσεις φόρων κατά την περίοδο 1995-1999 μέχρι ανωτάτου ποσού 58 000 εκατομμυρίων ισπανικών πεσετών,
- εισφορά κεφαλαίου κατά το 1997 μέχρι ανωτάτου ποσού 15 000 εκατομμυρίων ισπανικών πεσετών.
Όλες οι υπόλοιπες διατάξεις της οδηγίας 90/684/ΕΟΚ τυγχάνουν εφαρμογής επί των προαναφερθέντων ναυπηγείων.
Η ισπανική κυβέρνηση συμφωνεί να προβεί, σύμφωνα με χρονοδιάγραμμα που θα εγκρίνει η Επιτροπή και οπωσδήποτε πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1997, σε πραγματική και οριστική μείωση της δυναμικότητας των ναυπηγείων κατά 30 000 cgt.»
5. Το άρθρο 2 του κανονισμού αυτού προβλέπει στη συνέχεια μεταξύ άλλων ότι η Επιτροπή ελέγχει την πραγματική χρήση των ενισχύσεων, τη συμμόρφωση με το σχέδιο αναδιαρθρώσεως και την εφαρμογή των περιορισμών δυναμικότητας. Το πρόγραμμα ελέγχου περιλαμβάνει επιτόπιο έλεγχο από την Επιτροπή, η οποία επικουρείται, εφόσον είναι απαραίτητο, από ανεξάρτητους εμπειρογνώμονες. Το Βασίλειο της Ισπανίας διαβιβάζει επίσης στην Επιτροπή, μέχρι τα τέλη Ιουνίου 1999, τριμηνιαίες εκθέσεις προόδου σχετικά με την ολοκλήρωση των σχεδίων αναδιαρθρώσεως και στοιχεία σχετικά με τα συγκεκριμένα ναυπηγεία που τυγχάνουν ενισχύσεως, περιλαμβανομένων των στοιχείων για τη χρήση της ενισχύσεως, τις επενδύσεις, το επίπεδο παραγωγικότητας, τις μειώσεις της δυναμικότητας και τους περιορισμούς, τις μειώσεις προσωπικού, τη χρηματοοικονομική βιωσιμότητα. Η Επιτροπή υποβάλλει στο Συμβούλιο εξαμηνιαίες εκθέσεις προόδου σχετικά με την εξέλιξη των σχεδίων αναδιαρθρώσεως.
Το πραγματικό πλαίσιο
6. Το 1995, οι ισπανικές αρχές υπέβαλαν στην Επιτροπή ένα σχέδιο αναδιαρθρώσεως των ναυπηγείων που περιελάμβανε ένα σύνολο μέτρων ενισχύσεως. Σύμφωνα με την οδηγία 90/684, η Επιτροπή κίνησε, στις αρχές του 1996, μια τυπική διαδικασία, μεταξύ άλλων όσον αφορά τις προτεινόμενες με αυτό το σύνολο ενισχύσεων εκπτώσεις φόρων. Τον Ιούνιο του 1997, το Συμβούλιο εξέδωσε, βάσει του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχείο ε__ της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο ε__ ΕΚ), τον κανονισμό 1013/97, για την ενίσχυση ορισμένων ναυπηγείων που τελούν υπό αναδιάρθρωση σε ορισμένα κράτη μέλη, μεταξύ άλλων στο Βασίλειο της Ισπανίας. Ο κανονισμός αυτός επέτρεπε να χορηγηθούν εκπτώσεις φόρου.
7. Με το έγγραφο Δ/6715 της 6ης Αυγούστου 1997 (στο εξής: εγκριτική απόφαση), η Επιτροπή ενέκρινε τη χορήγηση συνολικού ποσού 229,008 δισεκατομμυρίων ισπανικών πεσετών (ΕSP) ως κρατικές ενισχύσεις. Από το ποσό αυτό, 93,980 δισεκατομμύρια ESP εγκρίθηκαν ως ενισχύσεις σύμφωνα με τα άρθρα 6 και 7 της οδηγίας 90/684 και 135,028 δισεκατομμύρια ESP σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 1013/97. Σύμφωνα με τον κανονισμό 1013/97, η εγκριτική αυτή απόφαση προβλέπει μεταξύ άλλων ότι, για την χρονική περίοδο 1995-1999, μπορούν να χορηγηθούν στα εν λόγω ναυπηγεία ειδικές εκπτώσεις φόρων, κατ' ανώτατο όριο 58 δισεκατομμυρίων ESP. Ο λόγος της εγκρίσεως των ειδικών εκπτώσεων φόρου έγκειτο στο γεγονός ότι προβλεπόταν ότι τα ναυπηγεία δεν μπορούσαν πλέον να αξιώσουν γενικές εκπτώσεις φόρων.
8. Η εγκριτική αυτή απόφαση προβλέπει ότι δεν επιτρέπεται υπέρβαση των ανωτάτων ορίων των ενισχύσεων που εγκρίνονται ανά κατηγορία. Εξάλλου, η έγκριση εξαρτάται από προϋποθέσεις σχετικά με τη μείωση της δυναμικότητας, τους περιορισμούς της παραγωγής και την τήρηση των κανόνων ελέγχου.
9. Κατά τη διάρκεια περιοδικού ελέγχου, προέκυψε ότι η ισπανική κυβέρνηση είχε ίσως χορηγήσει ιδιαίτερα υψηλή φορολογική ενίσχυση στα εν λόγω ναυπηγεία. Από το 1997, τα ναυπηγεία αυτά είχαν ενταχθεί σε όμιλο holding, ο οποίος απήλαυε καθεστώτος φορολογικής ενοποιήσεως. Τούτο σημαίνει ότι, από εκείνη τη χρονική στιγμή, τα ναυπηγεία αυτά μπορούσαν να λάβουν εκ νέου γενικές εκπτώσεις φόρων. Στη συνέχεια, με έγγραφο της 15ης Φεβρουαρίου 1999, η Επιτροπή, αφού συνέλεξε πληροφορίες, κίνησε τη διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ (νυν, άρθρο 88, παράγραφος 2, EΚ).
Η επίδικη απόφαση
10. Με την επίδικη απόφαση, η Επιτροπή έκρινε ότι τα ισπανικά κρατικά ναυπηγεία έλαβαν ενίσχυση χορηγηθείσα με τη μορφή ειδικών εκπτώσεων φόρων 18,451 δισεκατομμυρίων ESP, η οποία δεν ήταν νόμω βάσιμη. Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι δεν έγινε υπέρβαση του συνολικού ποσού που εγκρίνεται γι' αυτό το είδος ενισχύσεων, αλλά ότι το ποσό αυτό συνιστούσε ανώτατο όριο. Εντός του ανωτάτου αυτού ορίου, η ενίσχυση έπρεπε να περιοριστεί στις προ της επιβολής των φόρων ζημίες και είχε εγκριθεί για την περίπτωση που οι εκπτώσεις φόρου δεν ετύγχαναν εφαρμογής, βάσει του ισπανικού γενικού συστήματος φορολογικής ενοποιήσεως. Επρόκειτο για ουσιώδη προϋπόθεση εγκρίσεως των ενισχύσεων αυτών και συνεπώς για προϋπόθεση συμβατού με την κοινή αγορά σύμφωνα με το άρθρο 87, παράγραφος 3, στοιχείο ε__ ΕΚ.
11. Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι χορηγήθηκαν συνολικά 70,062 δισεκατομμύρια ESP ως ειδικές και γενικές εκπτώσεις φόρων στα ναυπηγεία, εκ των οποίων 58 δισεκατομμύρια με τη μορφή ειδικών εκπτώσεων φόρων. Από τα 58 αυτά δισεκατομμύρια, 39,549 δισεκατομμύρια καταβλήθησαν το 1997. Η καταβολή αυτή αφορούσε δικαιώματα δημιουργηθέντα το 1995 και το 1996. Κατά τη διάρκεια των ετών αυτών, τα ναυπηγεία δεν μπορούσαν να αξιώσουν έκπτωση φόρων βάσει της γενικής φορολογικής νομοθεσίας. Η κατάσταση ήταν διαφορετική το 1997. Κατά τη διάρκεια του έτους αυτού, η γενική φορολογική νομοθεσία ετύγχανε εφαρμογής στα ναυπηγεία. Συνεπώς, μετά το έτος αυτό, δεν δικαιολογούνταν η χορήγηση ενισχύσεων με τη μορφή ειδικών εκπτώσεων φόρων βάσει ειδικής φορολογικής νομοθεσίας. Κατά συνέπεια, το 1997 δεν υφίστατο πλέον έρεισμα για την καταβολή των 18,451 δισεκατομμυρίων ESP που πραγματοποιήθηκε το 1998 για το έτος αυτό βάσει αυτής της ειδικής νομοθεσίας.
12. Εφόσον η Επιτροπή φρονεί ότι, υπό τις παρούσες περιστάσεις, η καταβολή το 1998 των 18,451 δισεκατομμυρίων ESP δεν συμβιβάζεται πλέον με τις διατάξεις του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο ε__ EΚ και δεν συμβιβάζεται συνεπώς με την κοινή αγορά υπό την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 1, EΚ, αποφάσισε την ανάκτηση του ποσού αυτού, πλέον τόκων.
ΙΙΙ - Οι προβληθέντες λόγοι ακυρώσεως
13. Η Ισπανική Κυβέρνηση άσκησε την εν λόγω προσφυγή κατά της αποφάσεως αυτής. Η κυβέρνηση αυτή ζητεί την ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως και την καταδίκη της Επιτροπής στα δικαστικά έξοδα.
14. Η προσφυγή στηρίζεται σε τέσσερις λόγους ακυρώσεως, από τους οποίους δύο είναι διαδικαστικής φύσεως και δύο αφορούν την ουσία της υποθέσεως.
15. Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως, η Ισπανική Κυβέρνηση προσάπτει στην Επιτροπή ότι προσέβαλε τις αρχές της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, της ασφαλείας δικαίου και της χρηστής διοικήσεως, για τον λόγο ότι η Επιτροπή εσφαλμένως ακολούθησε την εφαρμοστέα σε νέες ενισχύσεις διαδικασία, και όχι τη διαδικασία που εφαρμόζεται σε υφιστάμενες ενισχύσεις.
16. Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, ο οποίος προβάλλεται επικουρικώς, η Ισπανική Κυβέρνηση προσάπτει στην Επιτροπή ότι η απόφαση δεν είναι αιτιολογημένη, δεδομένου ότι, με την προσβαλλομένη απόφαση, η Επιτροπή εσφαλμένως δεν εξέτασε τις συνέπειες της κηρύξεως της επίμαχης ενισχύσεως ως μη σύννομης.
17. Με τον τρίτο λόγο ακυρώσεως, η Ισπανική Κυβέρνηση προσάπτει στην Επιτροπή ότι:
- εσφαλμένως χαρακτήρισε την εγκριθείσα το 1997 ενίσχυση των 58 δισεκατομμυρίων ESP ως απλή αντιστάθμιση των εκπτώσεων φόρου που θα έχαναν τα ναυπηγεία, ενώ η ενίσχυση αυτή ήταν το αποτέλεσμα γενικής διαπραγματεύσεως του ισπανικού σχεδίου για τα ναυπηγεία αυτά. Έτσι, η Επιτροπή παρέβη τον κανονισμό 1013/97 και προσέβαλε την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης·
- εσφαλμένως θεώρησε το ποσό της εγκριθείσας φορολογικής ενισχύσεως ως ανώτατο όριο, πράγμα το οποίο αντιστοιχεί με άρνηση του οριστικού χαρακτήρα της ιδρυτικής αποφάσεως. Τούτο συνιστά παράβαση του άρθρου 87, παράγραφος 3, ΕΚ καθώς και προσβολή των αρχών της ασφαλείας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης·
- εσφαλμένως αντιστάθμισε το ποσό της εγκριθείσας ενισχύσεως με τις εκπτώσεις φόρου που χορηγήθηκαν δυνάμει της γενικής φορολογικής νομοθεσίας. Σύμφωνα με την Ισπανική Κυβέρνηση, τούτο αντίκειται στο άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ.
18. Ο τέταρτος λόγος ακυρώσεως αφορά την προσβολή της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως. Με τον λόγο αυτό, η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, ακόμη και αν η χορηγηθείσα ενίσχυση των 58 δισεκατομμυρίων ESP δεν μπορεί να σωρευθεί με τις γενικές εκπτώσεις φόρου, η χορήγηση της ενισχύσεως αυτής δικαιολογείται.
19. Η Επιτροπή ζητεί την απόρριψη της προσφυγής ως μη βάσιμης και την καταδίκη του προσφεύγοντος στα δικαστικά έξοδα.
IV - Εκτίμηση του πρώτου και του δευτέρου λόγου ακυρώσεως (οι διαδικαστικές πτυχές)
Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως: προσβολή των αρχών της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, της ασφαλείας δικαίου και της χρηστής διοικήσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
20. Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως, η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η Επιτροπή έπρεπε να ακολουθήσει τη διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 1, ΕΚ, δεδομένου ότι πρόκειται για υφισταμένη, προηγουμένως εγκριθείσα, ενίσχυση και δεν έχει γίνει υπέρβαση του εφαρμοστέου για την ενίσχυση αυτή ανωτάτου ορίου. Η Επιτροπή δεν ακολούθησε εν προκειμένω την ορθή διαδικασία και συνεπώς προσέβαλε τις αρχές της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, της ασφαλείας δικαίου και της χρηστής διοικήσεως.
21. Στη συνέχεια, η Ισπανική Κυβέρνηση τονίζει ότι από την προσβαλλομένη απόφαση πρέπει να συναχθεί ότι, σύμφωνα με την Επιτροπή, εφόσον τα ναυπηγεία εντάσσονται εκ νέου στο γενικό σύστημα φορολογικής ενοποιήσεως, δεν τηρήθηκε μία από τις προβλεπόμενες με την εγκριτική απόφαση προϋποθέσεις. Ως εκ τούτου, οι ειδικές εκπτώσεις φόρου δεν δικαιολογούνται πλέον· πράγματι, οι εκπτώσεις αυτές εγκρίθηκαν διότι εθεωρείτο ότι δεν μπορούσε πλέον να γίνει αντιστάθμιση των ζημιών των ναυπηγείων βάσει του γενικού συστήματος. Η Επιτροπή δεν ενημέρωσε συναφώς την Ισπανική Κυβέρνηση. Η Επιτροπή περίμενε να πραγματοποιηθεί η τελευταία καταβολή το 1998 και κατόπιν κίνησε τη διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ, ισχυριζόμενη ότι η χορήγηση των ειδικών εκπτώσεων φόρου το 1997 αντιστοιχεί με τη χορήγηση νέας ενισχύσεως. Έτσι, η Επιτροπή προσέβαλε τις αρχές της ασφαλείας δικαίου και της χρηστής διοικήσεως.
22. Σύμφωνα με την Ισπανική Κυβέρνηση, η Επιτροπή δεν μπορεί να προβάλει το επιχείρημα ότι η ήδη εγκριθείσα ενίσχυση καθίσταται μη συμβατή με την κοινή αγορά αν προκύπτει ότι δεν είναι πλέον αναγκαία. Δεν είναι πειστική η επίκληση της αποφάσεως Philip Morris Holland κατά Επιτροπής προς στήριξη του επιχειρήματος αυτού, διότι από την απόφαση αυτή δεν μπορεί να συναχθεί ότι, για κάθε καταβολή εγκριθείσας ενισχύσεως, πρέπει να καταδεικνύεται ότι η ενίσχυση είναι αναγκαία.
23. Στη συνέχεια, η Ισπανική Κυβέρνηση φρονεί ότι, ακόμη και αν πρέπει να δικαιολογηθεί μεμονωμένα η πραγματοποίηση ήδη εγκριθείσας ενισχύσεως, η αιτιολογία που είναι συναφώς ακατάλληλη και η πολυπλοκότητα της εγκριτικής αποφάσεως επιβάλλουν στην Επιτροπή να την πληροφορεί σχετικά σε εύθετο χρόνο. Εν προκειμένω, τούτο ισχύει τοσούτω μάλλον που η Επιτροπή γνώριζε από το 1997 την κατάργηση της Agencia Industrial del Estado (στο εξής: AIE) και την ένταξη των ναυπηγείων σε νέα επιχείρηση. Η Επιτροπή, αποφασίζοντας με την προσβαλλομένη απόφαση, χωρίς καμία προηγούμενη ειδοποίηση, ότι η ήδη εγκριθείσα ενίσχυση δεν συμβιβάζεται με το κοινοτικό δίκαιο, ενήργησε παραβιάζοντας τις αρχές της ασφαλείας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και προσέβαλε την αρχή της χρηστής δημόσιας διοικήσεως.
24. Η Ισπανική Κυβέρνηση προσθέτει ότι, στην περίπτωση αυτή, η Επιτροπή έπρεπε να χρησιμοποιήσει τη διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 1, ΕΚ, εφαρμοστέα σε υφιστάμενες ενισχύσεις. ρόκειται εν προκειμένω για υφιστάμενες ενισχύσεις που έχουν ήδη εγκριθεί. Αν η Επιτροπή κρίνει ότι η εν λόγω ενίσχυση δεν συμβιβάζεται πλέον με την κοινή αγορά, πρέπει να προβεί στην εξέτασή της σύμφωνα με την προβλεπομένη στη διάταξη αυτή διαδικασία.
25. Η Επιτροπή αμφισβητηθεί την άποψη της Ισπανικής Κυβερνήσεως. Ενίσχυση χορηγηθείσα, τηρουμένων όλων των προϋποθέσεων εγκρίσεως της ενισχύσεως αυτής, μπορεί να θεωρηθεί ως υφιστάμενη ενίσχυση. Η ενίσχυση αυτή θεωρείται ότι έχει εγκριθεί με το καθεστώς επί του οποίου θεμελιώνεται. άντως, αν μια ενίσχυση χορηγείται συγκεκριμένα χωρίς να τηρηθούν οι προϋποθέσεις του εν λόγω καθεστώτος, η χορηγουμένη με την έγκριση προστασία δεν υφίσταται πλέον. ρόκειται συνεπώς για «νέα» ενίσχυση η οποία, σύμφωνα με το άρθρο 88, παράγραφοι 2 και 3, ΕΚ, πρέπει να κοινοποιηθεί και να εξεταστεί.
26. Συνεπώς, η Επιτροπή θεωρεί ότι εν προκειμένω ακολούθησε την ορθή διαδικασία. Θεμελιώνει την άποψή της τόσο στο άρθρο 6 του κανονισμού (ΕΚ) 659/1999 όσο και στη συναφή νομολογία . Εν προκειμένω, πρόκειται για εφαρμογή, η οποία δεν καλύπτεται από την προϋπόθεση χορηγήσεως της ειδικής φορολογικής ενισχύσεως, δηλαδή ότι τα ναυπηγεία δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη για τις εκπτώσεις φόρου βάσει του ισχύοντος γενικού φορολογικού καθεστώτος. Συνεπώς, η ενίσχυση πρέπει να χαρακτηριστεί ως νέα, με όλες τις συνέπειες που προσδίδει σχετικά η Συνθήκη ΕΚ. Η διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 1, ΕΚ, που προτείνει η Ισπανική Κυβέρνηση, καθιστά αδύνατη την ανάκτηση της ενισχύσεως η οποία προδήλως χορηγήθηκε κατά παράβαση της εγκριτικής αποφάσεως. Το αποτέλεσμα αυτό δεν είναι ευκταίο.
Δεύτερος λόγος ακυρώσεως: έλλειψη αιτιολογίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
27. Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, που προβάλλεται επικουρικώς, η Ισπανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η Επιτροπή, αφού διαπίστωσε ότι πρόκειται εν προκειμένω για νέα ενίσχυση, έπρεπε να εκτιμήσει την ενίσχυση αυτή ενόψει όλων των θεσπιζομένων στο άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ, κριτηρίων. Η προσβαλλομένη απόφαση όμως δεν περιλαμβάνει καμία αιτιολογία ως προς δύο από τις σωρευτικές αυτές απαιτήσεις, τις οποίες θεσπίζει η διάταξη αυτή προκειμένου να κριθούν οι ενισχύσεις μη συμβατές, δηλαδή ότι «επηρεάζουν το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών» και «νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό».
28. Η Επιτροπή φρονεί ότι πρόκειται αναμφισβήτητα για ενίσχυση. αραπέμπει συναφώς στην απόφαση της 6ης Αυγούστου 1997, με την οποία έκρινε την ενίσχυση συμβατή με την κοινή αγορά με την επιφύλαξη των προϋποθέσεων που θεσπίζει η απόφαση αυτή. Τέτοιου είδους έγκριση συνεπάγεται την ύπαρξη ενισχύσεως. Στη συνέχεια, η Επιτροπή επικαλείται τη σχετική νομοθεσία, μεταξύ άλλων την οδηγία 90/684 και τον κανονισμό 1013/97. Από τις πράξεις αυτές μπορεί να συναχθεί ότι, στην ευάλωτη αγορά της ναυπηγικής βιομηχανίας, κάθε εθνική ενίσχυση επηρεάζει σχεδόν εξ ορισμού το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών και τον ανταγωνισμό στην αγορά αυτή. Η νομολογία δεν απαιτεί να αιτιολογούνται ρητώς πασίδηλα πραγματικά περιστατικά και συνθήκες. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ακόμη έτι επικουρικότερον ότι η ενίσχυση πρέπει εν προκειμένω να θεωρηθεί ως μη κοινοποιηθείσα. Σύμφωνα με τη νομολογία, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να καταδείξει, σε παρόμοια περίπτωση, το πραγματικό αποτέλεσμα της χορηγηθείσας ενισχύσεως.
29. Απαντώντας σ' αυτόν τον αμυντικό ισχυρισμό της Επιτροπής, η Ισπανική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι από τη νομολογία δεν προκύπτει ότι η Επιτροπή απαλλάσσεται πλήρως της υποχρεώσεώς της να αιτιολογεί τα αποτελέσματα της ενισχύσεως επί του εμπορίου μεταξύ κρατών μελών και επί του ανταγωνισμού. Σύμφωνα με την Ισπανική Κυβέρνηση, από τα προαναφερθέντα συμπεράσματα δεν μπορεί να αντληθεί κανένα επιχείρημα, διότι η προσβαλλομένη απόφαση δεν παραπέμπει στην αιτιολογία των συμπερασμάτων αυτών. Η επίκληση της νομολογίας, συγκεκριμένα της αποφάσεως Siemens κατά Επιτροπής, ουδόλως βάσιμη είναι, σύμφωνα με την Ισπανική Κυβέρνηση. Με την απόφαση αυτή, το Δικαστήριο έκρινε ότι αρκεί μια εν μέρει αιτιολογία, που συμπληρώνεται από το πραγματικό πλαίσιο της συγκεκριμένης περιπτώσεως. Από την απόφαση αυτή όμως δεν προκύπτει ότι η Επιτροπή απαλλάσσεται πλήρως της υποχρεώσεώς της αιτιολογίας. Τέλος, εν προκειμένω, εσφαλμένως η Επιτροπή επικαλείται τη νομολογία σχετικά με μη κοινοποιηθείσες ενισχύσεις. Η Επιτροπή γνώριζε ότι τα ναυπηγεία είχαν ενταχθεί σε νέα επιχείρηση holding και μπορούσε να γνωρίζει ποιες είναι οι συνέπειες για το εφαρμοστέο της γενικής φορολογικής νομοθεσίας σε θέματα εκπτώσεων φόρου.
Εκτίμηση
ροκαταρκτικές παρατηρήσεις
30. Η ανάδειξη, μετά το τέλος της δεκαετίας του '60, αυτού που συμφωνήθηκε να αποκαλείται τα νέα βιομηχανικά κράτη είχε σημαντικές συνέπειες για την παγκόσμια ναυπηγική βιομηχανία. Η δυναμικότητα κατασκευής και επιδιορθώσεως των ναυπηγείων γνώρισε σε παγκόσμια κλίμακα ανάπτυξη που υπερέβαινε τη ζήτηση, ενώ τα ναυπηγεία μπορούσαν να παραγάγουν, κατ' αρχάς στην Ιαπωνία κατόπιν στη Νότια Κορέα και στην Ταϊβάν, σε τιμές κόστους αισθητά κατώτερες των τιμών της Βόρειας Αμερικής και της Δυτικής Ευρώπης. Κατά συνέπεια, η ευρωπαϊκή ναυπηγική βιομηχανία βρέθηκε από την αρχή της δεκαετίας του '70 σε σχεδόν μόνιμη κατάσταση κρίσεως, με όλες τις συνακόλουθες κοινωνικοοικονομικές συνέπειες. ολυάριθμα κράτη, επιθυμώντας να προστατεύσουν αυτή τη ζωτικής σημασίας βιομηχανία και να αποφύγουν στο μέτρο του δυνατού τις κοινωνικές συγκρούσεις που προκαλούνται από το αιφνίδιο κλείσιμο επιχειρήσεων, άρχισαν, από τη δεκαετία του '60, να επιδοτούν τη ναυπηγική βιομηχανία τους. Μολονότι οι ενισχύσεις αυτές ήσαν γενικώς εύλογες από αυστηρά εθνικής απόψεως, είχαν ως συνέπεια ότι τα προβλήματα στην αγορά της ναυπηγικής βιομηχανίας, σε παγκόσμια και ευρωπαϊκή κλίμακα, δεν μειώθηκαν αλλά αυξήθηκαν: η δυναμικότητα παραγωγής, που κατέστη ζημιογόνος, διατηρήθηκε τεχνητά, ενώ οι ενισχύσεις είχαν ως αποτέλεσμα οι τιμές να υποστούν ακόμη πιο έντονη πτωτική τάση.
31. Για να αποφευχθεί η επαχθής και αδιέξοδη αναζήτηση επιχορηγήσεων, σ' αυτόν τον ιδιαίτερα ευαίσθητο τομέα, η Κοινότητα ανέλαβε ταχύτατα την πρωτοβουλία, βάσει του άρθρου 87, παράγραφος 3, στοιχείο ε__ ΕΚ, να εξαρτήσει τη χορήγηση των εθνικών ενισχύσεων στη ναυπηγική βιομηχανία από αυστηρές προϋποθέσεις. Η πρώτη οδηγία στον τομέα της ναυπηγικής βιομηχανίας χρονολογείται από το 1969· στη συνέχεια αντικαταστάθηκε πλειστάκις. Στην παρούσα υπόθεση εφαρμόζεται η οδηγία 90/684. Οι πρώτες οδηγίες επιδίωκαν κατ' ουσίαν διττό σκοπό: τη διατήρηση της ανταγωνιστικότητας των ευρωπαϊκών ναυπηγείων στην παγκόσμια αγορά, χωρίς νόθευση του ανταγωνισμού μεταξύ των ναυπηγείων στην Κοινότητα. Στη συνέχεια, τονίστηκε περισσότερο η αναγκαία αναδιάρθρωση της ναυπηγικής βιομηχανίας προκειμένου να βελτιωθεί η ανταγωνιστικότητά της στην παγκόσμια αγορά. Οι προσπάθειες αυτές ενισχύθηκαν από τις συμφωνίες που συνήφθησαν εντός του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Αναπτύξεως, που προέβλεπαν διαδοχική μείωση των ενισχύσεων παραγωγής υπέρ της ναυπηγικής βιομηχανίας και, μακροπρόθεσμα, την κατάργησή τους. Ο εν προκειμένω εφαρμοστέος κανονισμός, δηλαδή ο κανονισμός (ΕΚ) 1540/98 του Συμβουλίου, της 29ης Ιουνίου 1998, περί των νέων κανόνων ενισχύσεως της ναυπηγικής βιομηχανίας, δεν επιτρέπει πλέον τις ενισχύσεις παραγωγής. Η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση χαρακτηρίζεται από μια συσταλτική και αυστηρότερη εφαρμογή των δυνατοτήτων παρεκκλίσεως και από αυστηρούς κανόνες ελέγχου.
32. Συνεπώς, η οδηγία 90/684 πρέπει να θεωρηθεί τώρα ως τομεακή παρέκκλιση του γενικού καθεστώτος των κρατικών ενισχύσεων. Ο κανονισμός 1013/97 προβλέπει, μεταξύ άλλων για τα ισπανικά ναυπηγεία, νέα εξαίρεση από αυτή την τομεακή κανονιστική ρύθμιση. Ο κανονισμός επιτρέπει να κριθούν συμβατές με την κοινή αγορά ειδικές ενισχύσεις υπέρ των ναυπηγείων αυτών, οι οποίες, αν ο κανονισμός αυτός δεν υπήρχε, θα ήσαν αντίθετες προς την προαναφερθείσα οδηγία 90/684. Ο λόγος υπάρξεως αυτής της πρόσθετης δυνατότητας χορηγήσεως ενισχύσεων ήταν ότι έπρεπε να επιτραπεί στα εν λόγω ισπανικά ναυπηγεία να ξαναγίνουν ανταγωνιστικά μέσω μιας ουσιαστικής αναδιαρθρώσεως. Εφόσον πρόκειται για παρέκκλιση, οι προϋποθέσεις χορηγήσεως της ενισχύσεως πρέπει να ερμηνεύονται αυστηρά.
Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως
33. Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως θέτει το ζήτημα αν η Επιτροπή ακολούθησε την ορθή διαδικασία. Για να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό, πρέπει κατ' αρχάς να εξεταστεί αν πρόκειται για νέα ενίσχυση ή για ενίσχυση που καλύπτεται από προηγούμενη εγκριτική απόφαση.
34. Βάσει της νομολογίας, αν ένα κράτος μέλος χορηγεί ενίσχυση σε επιχείρηση κατά παράβαση των προϋποθέσεων από τις οποίες η Επιτροπή εξάρτησε τη χορήγηση της ενισχύσεως αυτής ή αν η ενίσχυση αυτή διαφεύγει του πλαισίου της εγκριτικής αποφάσεως, η απόφαση που διαπιστώνει τον μη σύννομο χαρακτήρα της ενισχύσεως και διατάσσει την ανάκτησή της πρέπει να λαμβάνεται σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ. Αν η Επιτροπή φρονεί ότι το εν λόγω κράτος μέλος δεν υποχρεούνταν να τηρήσει ορισμένες προϋποθέσεις θεσπισθείσες με την προηγούμενη απόφασή της, εφαρμόζει τη διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο. Στην περίπτωση που η Επιτροπή φρονεί ότι πρόκειται για νέα ποσά ενισχύσεων, που δεν είχαν εξεταστεί στο πλαίσιο της διαδικασίας που κατέληξε στην προηγούμενη απόφασή της, εφαρμόζει τη διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΕΚ .
35. Το Δικαστήριο ακολούθησε επίσης παρόμοια συλλογιστική στην απόφαση «Italgrani», που αφορούσε την ατομική εφαρμογή προηγουμένως εγκριθείσας ενισχύσεως. Με την απόφαση αυτή, το Δικαστήριο έκρινε ότι, στην περίπτωση που η Επιτροπή διαπιστώσει ότι η ατομική ενίσχυση δεν καλύπτεται με την εγκριτική απόφαση του καθεστώτος, πρέπει να θεωρηθεί ως νέα ενίσχυση.
36. Συνομολογείται ότι, κατά την κατάρτιση του σχεδίου αναδιαρθρώσεως, τα ισπανικά ναυπηγεία αποτελούσαν ακόμη μέρος του ομίλου Instituto Nacional de Industria (στο εξής: ΙΝΙ) και μπορούσαν, μέσω του ΙΝΙ, να μειώνουν τις μετά τους φόρους ζημίες τους κατά 28 %, σύμφωνα με το κατά νόμον γενικό καθεστώς φορολογικής ενοποιήσεως κερδών και ζημιών εντός του holding. Από την 1η Αυγούστου 1995 όμως, τα ναυπηγεία εντάχθηκαν στο δημόσιο (ζημιογόνο) holding AIE, οπότε δεν ήταν πλέον δυνατή η αντιστάθμιση των ζημιών. αρ' όλ' αυτά, για να ληφθούν υπόψη τα εν λόγω ναυπηγεία στη φορολογική αυτή διευκόλυνση, το Βασίλειο της Ισπανίας εξέδωσε τον νόμο 13/96. Ο νόμος αυτός προέβλεπε τη χορήγηση παρόμοιου πλεονεκτήματος στις επιχειρήσεις μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 1999. Κατά τη διάρκεια της περιόδου αυτής, οι επιχειρήσεις εξακολουθούσαν να λαμβάνουν το αντίστοιχο του ποσού που δικαιούνταν στο πλαίσιο του κατά νόμον γενικού καθεστώτος φορολογικής ενοποιήσεως.
37. Κατά την κοινοποίηση των μέτρων αναδιαρθρώσεως τον Νοέμβριο 1997, η Ισπανική Κυβέρνηση ανέφερε ρητώς αυτόν τον ειδικό νόμο ως στοιχείο του σχεδίου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή έκρινε ότι επρόκειτο για συγκεκριμένο μέτρο υπέρ των ναυπηγείων και συνεπώς συνιστούσε ενίσχυση, το εξέτασε. Η Επιτροπή, αφού έλαβε συναφώς «εξουσιοδότηση» δυνάμει του κανονισμού 1013/97 του Συμβουλίου, ενέκρινε την ενίσχυση με τη μορφή εκπτώσεων φόρου, μέχρι όμως ενός ανωτάτου ορίου.
38. Το οικείο απόσπασμα της εγκριτικής αποφάσεως έχει ως εξής: «Όσον αφορά τα 58 δισεκατομμύρια ESP ως εκπτώσεις φόρου, φαίνεται ότι ο πρώην μέτοχος INI, σύμφωνα με τη συνήθη ισπανική πρακτική σε θέματα holding, μείωσε τις μετά τους φόρους ζημίες αντισταθμίζοντας τις προ των φόρων ζημίες με τα κέρδη που πραγματοποιήθηκαν αλλού εντός του ομίλου. Σύμφωνα με τις χρηματοπιστωτικές προβλέψεις του σχεδίου, αυτές οι εκπτώσεις φόρου διατίθενται μέχρι το τέλος του 1998. Δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφος 4, του κανονισμού 1013/97, αυτές οι εκπτώσεις εγκρίθηκαν και από την Επιτροπή.»
39. Την 1η Σεπτεμβρίου 1997 όμως, τα ναυπηγεία εντάχθηκαν στη Sociedad de Participaciones Industriales και μπορούσαν εκ νέου, δυνάμει του γενικού ισπανικού συστήματος φορολογικής ενοποιήσεως, να αντισταθμίσουν τις μετά τους φόρους ζημίες με τα κέρδη που πραγματοποιήθηκαν αλλού εντός του ομίλου, όπως όταν αποτελούσαν ακόμα μέρος του INI.
40. Σύμφωνα με την Επιτροπή, τούτο σημαίνει ότι η ενίσχυση δεν δικαιολογούνταν πλέον και η καταβολή το 1998 από την Ισπανική Κυβέρνηση 18,451 δισεκατομμυρίων ESP ως ειδικές εκπτώσεις φόρου ήταν αντίθετη στην προηγουμένη εγκριτική απόφαση, δεδομένου ότι η ενίσχυση επιτράπηκε μόνο διότι τα ναυπηγεία δεν αποτελούσαν πλέον μέρος ομίλου που πραγματοποιούσε κέρδη δυνάμενα να αποτελέσουν φορολογική αντιστάθμιση, οπότε δεν μπορούσαν πλέον να αντισταθμίζουν τις ζημίες τους βάσει της γενικής φορολογικής κανονιστικής ρυθμίσεως. Η ενίσχυση εγκρίθηκε με αυτή την προοπτική. Οι αρχές δεν είχαν ποτέ την πρόθεση να χορηγήσουν στα ναυπηγεία δύο εκπτώσεις φόρου.
41. Κατά την άποψή μου, από το γενικό πλαίσιο της υποθέσεως αυτής προκύπτει ότι η έγκριση δεν αποσκοπούσε κατάσταση όπου μπορούν να σωρευθούν οι γενικές με τις ειδικές εκπτώσεις φόρου. Η ενίσχυση εγκρίθηκε ακριβώς διότι τα ναυπηγεία δεν μπορούσαν πλέον να χρησιμοποιήσουν τις γενικές εκπτώσεις φόρου. Η Ισπανική Κυβέρνηση κοινοποίησε τις εκπτώσεις φόρου δυνάμει του ισπανικού νόμου 13/96, που προηγούνταν της εκδόσεως του κανονισμού 1013/97 και της εγκριτικής αποφάσεως, ως στοιχείο του σχεδίου αναδιαρθρώσεως. Συνεπώς, είναι απολύτως δεκτό ότι, κρίνοντας το συμβατό του μέτρου αυτού, η Επιτροπή θεωρούσε ότι το μέτρο αυτό ίσχυε μόνο για τις επιχειρήσεις που δεν μπορούσαν να χρησιμοποιήσουν τις γενικές εκπτώσεις φόρου. Τούτο προκύπτει και από το απόσπασμα της εγκριτικής αποφάσεως που αναφέρθηκε ανωτέρω στην παράγραφο 38. Στη συνέχεια, καθώς παρατήρησε και η Επιτροπή, πρόκειται εδώ για διπλή παρέκκλιση της απαγορεύσεως. Συνεπώς, η έγκριση πρέπει να ερμηνευθεί αυστηρά. Επομένως, είναι προφανές ότι η έγκριση της ενισχύσεως αποσκοπούσε μόνον την κατάσταση όπου τα ναυπηγεία δεν μπορούσαν να ληφθούν υπόψη για τις γενικές εκπτώσεις φόρου.
42. Βάσει των προεκτεθέντων, θεωρώ, όπως και η Επιτροπή, ότι η ενίσχυση δεν καλύπτεται από την προηγουμένη εγκριτική απόφαση. Από τη στιγμή που τα ναυπηγεία αποτέλεσαν εκ νέου μέρος holding επί του οποίου τυγχάνει εφαρμογής το γενικό σύστημα φορολογικής ενοποιήσεως και, βάσει αυτού, δικαιούνταν γενικών εκπτώσεων φόρου, η ενίσχυση δεν δικαιολογούνταν πλέον και η Ισπανική Κυβέρνηση δεν μπορεί πλέον να επικαλείται την αρχική έγκριση της Επιτροπής. Συνεπώς, η χορηγηθείσα το 1998 ενίσχυση για το 1997 υπό τη μορφή ειδικών εκπτώσεων φόρου πρέπει να χαρακτηριστεί ως νέα ενίσχυση.
43. Όπως ευλόγως παρατηρεί η Επιτροπή, κάθε εγκριτική απόφαση πρέπει να περιλαμβάνει αιτιολογία της ενισχύσεως. Αν η αιτιολογία αυτή παύσει να υφίσταται, συνέπεια είναι ότι η έγκριση καθίσταται επίσης ανίσχυρη. Στην παρούσα υπόθεση, η αιτιολογία της χορηγήσεως ειδικών εκπτώσεων φόρου στα ναυπηγεία έγκειται στο ότι επρόκειτο να ενταχθούν σε ζημιογόνο holding και δεν μπορούσαν ως εκ τούτου να λαμβάνουν πλέον γενικές εκπτώσεις φόρου. Αυτό το είδος φορολογικής αντισταθμίσεως των ζημιών ήταν αναγκαίο για να χορηγείται στα ναυπηγεία επαρκές χρηματοπιστωτικό περιθώριο προκειμένου να επιτευχθεί η αναδιάρθρωσή τους. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο το Συμβούλιο και η Επιτροπή επέτρεψαν στην Ισπανική Κυβέρνηση να θεσπίσει, μέσω ειδικής φορολογικής διευκολύνσεως, εκπτώσεις φόρου τις οποίες, σε αντίθετη περίπτωση, θα στερούνταν τα ναυπηγεία. Η ένταξη όμως των εν λόγω ναυπηγείων σε ζημιογόνο holding εξάλειψε τη δικαιολογία εφαρμογής της ειδικής φορολογικής διευκολύνσεως. Συνεπώς, η ειδική φορολογική ενίσχυση, την οποία στη συνέχεια χορήγησε η Ισπανική Κυβέρνηση στα ναυπηγεία, δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εγκριτικής αποφάσεως. Ως εκ τούτου, η ενίσχυση αυτή πρέπει να χαρακτηριστεί ως «νέα» υπό την έννοια του άρθρου 88, παράγραφος 2, ΕΚ.
44. Δεν μπορεί περαιτέρω να γίνει δεκτό το επιχείρημα της Ισπανικής Κυβερνήσεως ότι η Επιτροπή έπρεπε να της είχε ήδη γνωστοποιήσει, τουλάχιστον σ' ένα προγενέστερο στάδιο, ότι θεωρούσε ότι η ενίσχυση δεν ήταν συμβατή λόγω τροποποιήσεως των συνθηκών και ότι, έχοντας παραλείψει να την ενημερώσει, η Επιτροπή προσέβαλε τις αρχές της ασφαλείας δικαίου, της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της χρηστής δημοσίας διοικήσεως. Η Επιτροπή δεν υποχρεούνταν να συναγάγει από το γεγονός ότι τα ισπανικά κρατικά ναυπηγεία αποτέλεσαν εκ νέου, κατά τη διάρκεια του 1997, μέρος holding επί του οποίου ετύγχανε εφαρμογής το γενικό καθεστώς φορολογικής ενοποιήσεως, ότι η Ισπανική Κυβέρνηση συνέχιζε παρ' όλ' αυτά να χορηγεί ειδικές εκπτώσεις φόρου. Η Ισπανική Κυβέρνηση μπορούσε και έπρεπε να γνωρίζει ότι δεν υφίστατο πλέον δικαιολογία για τέτοιες εκπτώσεις φόρου.
45. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, κρίνω τελικώς ότι η διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΕΚ είναι εν προκειμένω πρόσφορη. Συνεπώς, δεν συντάσσομαι με την άποψη της Ισπανικής Κυβερνήσεως ότι η Επιτροπή έπρεπε να ακολουθήσει τη διαδικασία του άρθρου 88, παράγραφος 1, ΕΚ, σχετικά με υφιστάμενες ενισχύσεις.
Ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως
46. Όσον αφορά το επιχείρημα της Ισπανικής Κυβερνήσεως ότι η Επιτροπή έπρεπε να εξετάσει στις αιτιολογικές σκέψεις της αποφάσεώς της την επίδραση στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών και τη νόθευση του ανταγωνισμού, εφόσον επρόκειτο για νέα ενίσχυση, θα είμαι σύντομος, ενόψει του οικείου τομέα και των προηγηθέντων.
47. Με πλούσια νομολογία, το Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι, για να εκτιμηθεί αν μια απόφαση είναι επαρκώς αιτιολογημένη, πρέπει να ληφθεί υπόψη όχι μόνον το κείμενο της αποφάσεως αυτής αλλά επίσης και το πλαίσιο εντός του οποίου η απόφαση αυτή ελήφθη και το σύνολο των κανόνων δικαίου που διέπουν τον εν λόγω τομέα .
48. Όπως ήδη διαπιστώθηκε, πρόκειται για τομέα που χαρακτηρίζεται από διαρθρωτικό πλεόνασμα δυναμικότητας και από ιδιαίτερα ευαίσθητες ανταγωνιστικές σχέσεις, τόσο εντός της Κοινότητας όσο και εκτός αυτής. Συνεπώς, είναι προφανές ότι κάθε ενίσχυση στον τομέα αυτό μπορεί να διαταράξει τον ανταγωνισμό και να επηρεάσει το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών.
49. Η προσβαλλομένη απόφαση πρέπει να νοηθεί στο πλαίσιο της εγκριτικής αποφάσεως, του κανονισμού 1013/97 και της οδηγίας 90/684. Από την οδηγία 90/684 προκύπτει ότι, ενόψει της δυσχερούς καταστάσεως της ευρωπαϊκής ναυπηγικής βιομηχανίας στην παγκόσμια αγορά, οι κρατικές ενισχύσεις μπορούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό μεταξύ των ναυπηγείων στην Κοινότητα και, ως εκ τούτου, να επηρεάσουν τη ροή των παραγγελιών - και συνεπώς το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η οδηγία αυτή ρυθμίζει με ακρίβεια τη χορήγηση κρατικών ενισχύσεων και την υποβάλει σε αυστηρό έλεγχο. Οι παρεκκλίσεις από τις διατάξεις της οδηγίας αυτής εξαρτώνται από την αυστηρή διαδικαστική απαίτηση προηγουμένης εγκρίσεως του Συμβουλίου. Η έγκριση αυτή δίνεται εν προκειμένω από τον κανονισμό 1013/97. Αυτή η αυστηρή διαδικαστική απαίτηση προκύπτει από το γεγονός ότι κάθε συγκεκριμένη παρέκκλιση από τους γενικούς κανόνες της οδηγίας μπορεί να έχει συνέπειες στις ενδοκοινοτικές ανταγωνιστικές σχέσεις και στην αγορά της ναυπηγικής βιομηχανίας. Στη συνέχεια, η ευαισθησία αυτή προκύπτει και από την εγκριτική απόφαση του 1997, στην οποία τόσο το γενικό σύνολο των ενισχύσεων όσο και τα διάφορα στοιχεία τους συνοδεύονται από σειρά πολύ συγκεκριμένων προϋποθέσεων, που σκοπούν στη διαφύλαξη του επιδιωκομένου με το σύνολο των ενισχύσεων σκοπού, δηλαδή σε βάθος αναδιάρθρωση των εν λόγω ναυπηγείων και την αποκατάσταση της ανταγωνιστικότητάς τους χωρίς να επιβαρυνθούν ασκόπως οι ενδοκοινοτικές ανταγωνιστικές σχέσεις. Από το πλαίσιο αυτό προκύπτει ότι οι μονομερείς παρεκκλίσεις σε σχέση με το σύνολο των εγκεκριμένων ενισχύσεων, που έχουν ως αποτέλεσμα τα ναυπηγεία να λαμβάνουν δημόσια κεφάλαια που υπερβαίνουν τα προβλεπόμενα στο σύνολο των ενισχύσεων αυτών κεφάλαια, μπορούν σχεδόν εξ ορισμού να διαταράξουν τις ενδοκοινοτικές ανταγωνιστικές σχέσεις στη ναυπηγική βιομηχανία και να επηρεάσουν το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών - τις παραγγελίες. Απόφαση με την οποία η Επιτροπή διαπιστώνει ότι ένα κράτος μέλος χορήγησε στα ναυπηγεία ενίσχυση υπερβαίνουσα το επιτρεπόμενο όριο μπορεί να είναι συνοπτική σ' αυτό το πλαίσιο αγοράς και διαχειρίσεως. Το κράτος μέλος προς το οποίο απευθύνεται η απόφαση αυτή μπορούσε και έπρεπε να γνωρίζει ότι η χορηγηθείσα συμπληρωματική ενίσχυση θα είχε αυτά τα αποτελέσματα.
50. Στο πλαίσιο αυτό, θεωρώ ότι ουδεμία έλλειψη αιτιολογίας μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή.
V - Εκτίμηση του τρίτου και τετάρτου λόγου ακυρώσεως
Τρίτος λόγος ακυρώσεως: παράβαση του άρθρου 87, παράγραφοι 1 και 3, στοιχείο ε__ ΕΚ, του κανονισμού 1013/97 και προσβολή της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
Επιχειρήματα των διαδίκων
51. Με τον τρίτο λόγο ακυρώσεως, η Ισπανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι συντρέχει παράβαση του άρθρου 87, παράγραφοι 1 και 3, στοιχείο ε__ ΕΚ, του κανονισμού 1013/97 και προσβολή της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Ο λόγος αυτός έχει τρία σκέλη.
52. Με το πρώτο σκέλος του λόγου αυτού, η Ισπανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η εγκριθείσα ενίσχυση 58 δισεκατομμυρίων ESP δεν μπορεί να θεωρηθεί κατ' αυτήν ως απλή αντιστάθμιση των εκπτώσεων φόρου που θα έχαναν τα ναυπηγεία, αλλ' αποτελεί μέρος ενός συνόλου που υπήρξε το αποτέλεσμα διαπραγματεύσεων. Μη βασιζόμενη στην υπόθεση αυτή, η Επιτροπή παρέβη τον κανονισμό 1013/97 του Συμβουλίου και προσέβαλε τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη που δημιούργησε η απόφασή της, με την οποία εγκρίθηκε οριστικώς ένα ποσό ενισχύσεως, καθορισθέν συγκεκριμένα. Η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, αν η εγκριτική απόφαση ήθελε να εξαρτήσει την καταβολή ενός μέρους της ενισχύσεως από τη διατήρηση συγκεκριμένης πραγματικής καταστάσεως, η Επιτροπή έπρεπε να το δηλώσει σαφώς στην απόφασή της.
53. Σύμφωνα με την Ισπανική Κυβέρνηση, οι διάδικοι διαπραγματεύθηκαν το συνολικό ποσό της ενισχύσεως, το δε ποσό αυτό ελήφθη επίσης υπόψη στο πλαίσιο της αντιπαροχής των δικαιούχων ναυπηγείων που συνίστατο σε μείωση της μη αναστρέψιμης δυναμικότητας 30 000 τόνων ολικής χωρητικότητας. Ο κανονισμός 1013/97 δεν απαιτούσε τις ίδιες προϋποθέσεις ως αντιπαροχή αν το συνολικό ποσό της ενισχύσεως δεν ήταν αυτό που καθόριζε ο ίδιος ο κανονισμός. Η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι πληρούσε τις προϋποθέσεις που θεσπίστηκαν με τον κανονισμό αυτό και με την εγκριτική απόφαση, τόσο ως προς τη μείωση της δυναμικότητας όσο και ως προς τη μη υπέρβαση του ανωτάτου ορίου της ενισχύσεως.
54. Στη συνέχεια, η Ισπανική Κυβέρνηση προβάλλει ότι τα ποσά που μπορούν να λάβουν τα ναυπηγεία υπό καθεστώς φορολογικής ενοποιήσεως δεν μπορούν να καθοριστούν εκ των προτέρων, δεδομένου ότι καθορίζονται ανάλογα με τη φορολογητέα βάση (η έκπτωση φόρου ανέρχεται στο 28 % της βάσης αυτής). Αν η Επιτροπή έκρινε ότι οι συγκεκριμένες εκπτώσεις φόρου, τις οποίες αναφέρει η εγκριτική απόφαση, νοούνταν ως αντιστάθμιση των γενικών εκπτώσεων φόρου, τις οποίες έπαυσαν να δικαιούνται, έπρεπε να τις καθορίσει και να τις συγκεκριμενοποιήσει ως τέτοιες. Το γεγονός ότι η Επιτροπή περιορίστηκε απλώς στο να εγκρίνει ένα σταθερό ποσό δεν σημαίνει ότι πρόκειται για αντιστάθμιση.
55. εραιτέρω, η Επιτροπή δεν επιφυλάχθηκε ως προς το δικαίωμα επανεξετάσεως του ποσού της ενισχύσεως που εγκρίθηκε υπό τη μορφή εκπτώσεων φόρου εφόσον τα συγκεκριμένα ποσά που δικαιούνταν τα ναυπηγεία κατέστησαν δημόσια. Η Επιτροπή ενέκρινε απλώς μια ενίσχυση κατά τρόπο σαφή και ανεπιφύλακτο, για ένα συγκεκριμένο ποσό, υπό ορισμένες συνθήκες.
56. Εν περιλήψει, η Ισπανική Κυβέρνηση φρονεί ότι η άποψη της Επιτροπής είναι εγγενώς αντιφατική. Τα 58 δισεκατομμύρια ESP της ενισχύσεως ή δικαιολογούνται ως αντιστάθμιση ή αποτελούν μέρος ενός συνόλου ενισχύσεων που εξαρτώνται από την προϋπόθεση σημαντικής και μη αναστρέψιμης μειώσεως της δυναμικότητας, την οποία τα μέρη μπόρεσαν να διαπραγματευθούν από διάφορες απόψεις. Η πρώτη απόψη, όπως υποστηρίζεται από την Επιτροπή, συνεπάγεται ότι είναι δυνατόν να χορηγηθούν μεγαλύτερα ποσά από το εγκριθέν ποσό, ιδίως αν προκύπτει ότι το προς αντιστάθμιση ποσό είναι πολύ υψηλότερο από το προβλεπόμενα. Είναι μια δυνατότητα που η Επιτροπή προφανώς δεν δέχεται.
57. Η Επιτροπή αμφισβητεί τη συλλογιστική της Ισπανικής Κυβερνήσεως. Η Ισπανική Κυβέρνηση ξεκινά προφανώς από την ιδέα ότι η εγκριτική απόφαση δεν εξαρτά τις εκπτώσεις φόρου από καμία προϋπόθεση πλην της τηρήσεως του ανωτάτου ορίου των 58 δισεκατομμυρίων ESP και της αποφασισθείσας μειώσεως της δυναμικότητας. Η Επιτροπή φρονεί ότι η έγκριση δικαιολογείται μόνο διότι τα ισπανικά ναυπηγεία δεν μπορούσαν πλέον να λαμβάνουν τις γενικές εκπτώσεις φόρου. Η εγγενής στην έγκριση δικαιολογία όμως έπαυσε να υφίσταται και ως εκ τούτου η έγκριση κατέστη επίσης ανίσχυρη. Η Επιτροπή τονίζει ότι, για να μπορεί να εγκρίνει ενίσχυση, πρέπει να καταδεικνύεται η αναγκαιότητα της ενισχύσεως αυτής, τόσο όσον αφορά το ποσό όσο και τον επιδιωκόμενο συγκεκριμένο σκοπό. Αν άλλα μέσα, όπως η εφαρμογή της γενικής φορολογικής νομοθεσίας, αρκούν προφανώς για την επίτευξη των ιδίων σκοπών, δεν μπορεί να εγκριθεί η ενίσχυση.
58. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι δεν υφίσταται απόφαση, εγκρίνουσα γενικώς ενίσχυση, η οποία έχει ως μοναδικό περιορισμό την τήρηση ενός ανωτάτου ορίου. Με τις αποφάσεις της, η Επιτροπή επισημαίνει πάντοτε μέχρι ποιου ποσού και για ποιο σκοπό εγκρίνεται η ενίσχυση. Έτσι, η Επιτροπή δεν έχει ποτέ αποφασίσει να εγκρίνει γενικό σύνολο ενισχύσεων άνευ άλλης διευκρινίσεως, και φυσικά όχι σε έναν τόσο ευαίσθητο τομέα όσο ο επίδικος, στον οποίο οι κρατικές ενισχύσεις απαγορεύονται γενικώς κατηγορηματικά. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή παραπέμπει στις λεπτομέρειες της εγκριτικής αποφάσεως, που διευκρινίζει χωριστά κάθε κατηγορία ενισχύσεων και απαριθμεί ρητά τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες εγκρίνονται ανά κατηγορία οι ενισχύσεις αυτές. Τούτο θα ήταν παράλογο αν επρόκειτο μόνο για το συνολικό ποσό της εγκριθείσας ενισχύσεως και τη συνακόλουθη μείωση δυναμικότητας.
59. Επομένως, η Επιτροπή δεν συντάσσεται με την άποψη της Ισπανικής Κυβερνήσεως όσον αφορά το αποτέλεσμα των γενικών διαπραγματεύσεων. Σύμφωνα με την Επιτροπή, ο κανονισμός 1013/97 και η εγκριτική απόφαση είναι σαφείς. Οι πράξεις αυτές προβλέπουν ότι το Βασίλειο της Ισπανίας δεν πρέπει μόνο να τηρεί το συνολικό εγκριθέν ποσό, αλλά πρέπει επίσης να τηρεί τους σκοπούς και τα καθορισθέντα ανώτατα όρια για κάθε κατηγορία εγκριθείσας ενισχύσεως. Η Επιτροπή δεν αντιλαμβάνεται σε τι θεμελιώνεται η προσβολή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, την οποία προβάλλει η Ισπανική Κυβέρνηση, και σε τι συνίσταται η παράβαση του κανονισμού 1013/97.
60. Η Επιτροπή εκθέτει ότι το ανώτατο ποσό των 58 δισεκατομμυρίων ESP καθορίστηκε βάσει των προσκομισθέντων από τις ισπανικές αρχές στοιχείων. Τα στοιχεία αυτά βασίζονταν στις υπολογισθείσες μετά φόρους ζημίες που θα είχαν τα ναυπηγεία, και όχι στην προβλεπόμενη μελλοντική φορολογητέα βάση των ναυπηγείων, στην οποία πρέπει θεωρητικώς να δοθεί προτεραιότητα. Δεδομένου ότι πρόκειται για προβλεπόμενες ζημίες και όχι για οριστικά στοιχεία, η Επιτροπή δεν απαίτησε περαιτέρω διευκρινίσεις εκ μέρους των ισπανικών αρχών. Ήταν αμιγώς και απλώς αδύνατον να πραγματοποιηθούν εκ των προτέρων συγκεκριμένοι υπολογισμοί, διότι οι υπολογισμοί αυτοί επηρεάζονται σε μεγάλο μέτρο από τα μελλοντικά αποτελέσματα της επιχειρήσεως, που εξ ορισμού είναι αβέβαια.
61. Δεύτερος λόγος για να αρκεί ο υπολογισμός βάσει των προβλεπομένων προ φόρων ζημιών ήταν ότι ένας υπολογισμός θεμελιούμενος στην υπολογιζόμενη «φορολογητέα βάση» θα ήταν ακόμη λιγότερο ακριβής. ράγματι, η φορολογική νομοθεσία αλλάζει κάθε έτος, πράγμα το οποίο καθιστά πολύ αμφίβολη οποιαδήποτε εκ των προτέρων εκτίμηση. Εκτίμηση βασιζόμενη στα προβλεπόμενα καθαρά αποτελέσματα των εν λόγω ναυπηγείων αποτελεί συναφώς σταθερότερη βάση.
62. Η ορθή πραγματική εφαρμογή των ειδικών εκπτώσεων όμως υπολογίστηκε, δυνάμει του ειδικού νόμου 13/96, επί της φορολογητέας βάσεως, και όχι επί των προ των φόρων ζημιών. Δεν χρειάστηκε να γίνει ρητή μνεία στην εγκριτική απόφαση, διότι τούτο προέκυπτε ήδη από τον ειδικό νόμο 13/96.
63. Τέλος, το ποσό των 58 δισεκατομμυρίων ESP ως εκπτώσεις φόρου μπορούσε να γίνει δεκτό διότι επρόκειτο για ανώτατο όριο. Τούτο σημαίνει ότι, στην περίπτωση που οι απώλειες των ναυπηγείων απέβαιναν λιγότερο σημαντικές, οι συμφωνηθείσες βάσει του νόμου 13/96 αντισταθμίσεις θα ήταν επίσης λιγότερο σημαντικές αντίστοιχα, εφόσον ο νόμος αυτός χρησιμοποιεί ως αφετηρία τη φορολογητέα βάση. Αντιθέτως, αν οι ζημίες και, ως εκ τούτου, και η αντιστάθμιση βάσει του νόμου 13/96, απέβαιναν υψηλότερες των εκτιμήσεων, το ποσό που έπρεπε να καταβληθεί υπό μορφή εκπτώσεων φόρου δεν μπορούσε, εν πάση περιπτώσει, να υπερβεί τα 58 δισεκατομμύρια ESP, εφόσον το τελευταίο αυτό ποσό είχε ρητώς οριστεί ως ανώτατο όριο. ρόκειται λοιπόν για μηχανισμό ο οποίος, ανεξαρτήτως της εξελίξεως των επιχειρήσεων, διασφαλίζει ότι οι σχέσεις ανταγωνισμού δεν θα διαταραχθούν πέραν του εγκεκριμένου ορίου.
64. Η παρατήρηση των ισπανικών αρχών ότι η Επιτροπή δεν ενέκρινε εν πάση περιπτώσει πλέον των 58 δισεκατομμυρίων ESP, ακόμα και αν οι πραγματικές ζημίες ήσαν πολύ σημαντικότερες, είναι συνεπώς ορθή. Η Επιτροπή θεωρεί το όριο αυτό ως το ανώτατο που μπορούσε ακόμη να γίνει δεκτό χωρίς να θιγούν πολύ οι ανταγωνιστικές σχέσεις. Η υιοθέτηση διαφορετικής απόψεως αντιστοιχεί στο να δοθεί εν λευκώ άδεια στο ισπανικό κράτος, το οποίο μπορεί να εξακολουθήσει να χορηγεί ενίσχυση σε επιχείρηση με τη μορφή εκπτώσεων φόρου, ακόμα και στην περίπτωση που η σημασία των ζημιών αποδεικνύει ότι η επιχείρηση δεν είναι βιώσιμη. Συνεπώς, σε καμία περίπτωση δεν μπορούσε να γίνει υπέρβαση του καθορισθέντος ορίου.
65. Η Επιτροπή αμφισβητεί ότι, όπως υποστηρίζει η Ισπανική Κυβέρνηση, υπάρχει σχέση μεταξύ της μειώσεως της δυναμικότητας και του εγκριθέντος με την απόφαση ανωτάτου ορίου. Η μείωση της δυναμικότητας αποτελεί πλήρως μέρος της εγκριτικής αποφάσεως και συνεπάγεται αντιστάθμιση που αμβλύνει σε ορισμένο μέτρο τα επιζήμια για τον ανταγωνισμό αποτελέσματα της ενισχύσεως. Τούτο δεν σημαίνει ότι υφίσταται σχέση ή αυτόματος σύνδεσμος μεταξύ της μειώσεως της δυναμικότητας και του επιπέδου της εγκριθείσας ενισχύσεως.
66. Με το δεύτερο σκέλος αυτού του λόγου ακυρώσεως, η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η ερμηνεία που έδωσε η Επιτροπή στο ανώτατο όριο που έχει καθοριστεί για τις εκπτώσεις φόρου, αντίκειται στο άρθρο 87, παράγραφος 3, ΕΚ και στις αρχές της ασφαλείας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Η ερμηνεία αυτή αντιστοιχεί με άρνηση του οριστικού χαρακτήρα της εγκριτικής αποφάσεως. Ο ισχυρισμός της Επιτροπής, που περιλαμβάνεται στην παράγραφο 42 της προσβαλλομένης αποφάσεως, έχει ως αποτέλεσμα ότι η χορηγηθείσα έγκριση εκφυλίζεται σε δήλωση προθέσεως, που επιβάλλει στις ισπανικές αρχές να αποδεικνύουν διαρκώς, κατά την πραγματοποίηση του σχεδίου αναδιαρθρώσεως, την ανάγκη χορηγήσεως της ήδη εγκριθείσας ενισχύσεως.
67. Το γεγονός ότι τα εγκριθέντα ποσά συνιστούν ένα ανώτατο όριο δεν τους προσδίδει προσωρινό χαρακτήρα, υπό την έννοια ότι τα ποσά τα οποία, κατά την πραγματοποίηση των σχεδίων, είναι αισθητά χαμηλότερα μπορούν να γίνουν δεκτά. Σύμφωνα με την Ισπανική Κυβέρνηση, η διαφορετική άποψη της Επιτροπής αντίκειται στο άρθρο 1 του κανονισμού 1013/97, δυνάμει του οποίου η Επιτροπή μπορεί επίσης να κρίνει συμβατή με την κοινή αγορά μια «νέα» ενίσχυση, εφόσον τηρούνται οι σκοποί και τα ανώτατα όρια, που έχουν καθοριστεί με τον κανονισμό αυτό.
68. Ως αντίδραση στο δεύτερο σκέλος του τρίτου λόγου ακυρώσεως, η Επιτροπή παρατηρεί ότι οι φορολογικές επιστροφές εξαρτώνται σε μεγάλο μέτρο από την εξέλιξη των επιχειρήσεων και είναι συνεπώς εύλογο ότι δεν είναι καθορισμένο το ακριβές ποσό τους. Εφόσον ήταν πράγματι αδύνατον να καθοριστεί συναφώς a priori το επίπεδο, η Επιτροπή καθόρισε ένα ανώτατο όριο, για να εμποδίσει έτσι επιχείρηση που εγγράφει εξαιρετικά αρνητικά αποτελέσματα να εισπράττει παρ' όλ' αυτά αυτομάτως ενίσχυση και να νοθεύει έτσι τον ανταγωνισμό. Είναι επίσης εύλογο ότι, αν τα αποτελέσματα είναι ευνοϊκότερα από τις προβλέψεις, η εισπραττόμενη βάσει του ισπανικού νόμου 13/96 αντιπαροχή (υπολογιζόμενη στο 28 % της φορολογητέας βάσης) είναι λιγότερο σημαντική. Συνεπώς, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι η έγκριση έχει προσωρινό χαρακτήρα. Μολονότι είναι αληθές ότι το ποσό που πράγματι θα καταβληθεί δεν έχει καθοριστεί, τούτο δεν ισχύει για τον μηχανισμό υπολογισμού, που συνδυάζεται με το ποσό που συνεπάγεται ένα ανώτατο όριο 58 δισεκατομμυρίων ESP.
69. Με το τρίτο σκέλος του τρίτου λόγου ακυρώσεως, η Ισπανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η συλλογιστική που ακολούθησε η Επιτροπή στην προσβαλλομένη απόφαση έχει ως αποτέλεσμα ότι προστίθενται οι γενικές και οι ειδικές εκπτώσεις φόρου. Σύμφωνα με την Ισπανική Κυβέρνηση, τούτο δεν είναι εύλογο, διότι οι εκπτώσεις φόρου βάσει της γενικής κανονιστικής ρυθμίσεως δεν είναι ενισχύσεις. Τέτοια πρόσθεση είναι συνεπώς αντίθετη προς το άρθρο 87, παράγραφος 1, ΕΚ.
70. Η Επιτροπή αντιτάσσει ότι, με την προσβαλλομένη απόφαση, διαπίστωσε απλώς ότι η δικαιολογία της ενισχύσεως υπό τη μορφή εκπτώσεων φόρου είχε πάψει να ισχύει από την 1η Ιανουαρίου 1997 και ως εκ τούτου η έγκριση δεν είχε πλέον λόγο υπάρξεως. Συνεπώς, η ενίσχυση πρέπει να θεωρηθεί ως μη εγκριθείσα από την ημερομηνία αυτή. Η Επιτροπή δεν προσέθεσε συνεπώς τα ποσά, ούτε εξέτασε το σωρευτικό αποτέλεσμα των δύο αυτών κατηγοριών εκπτώσεων φόρου, αλλά απλώς διαπίστωσε ότι οι «ειδικές» εκπτώσεις φόρου, που είχαν εγκριθεί στο παρελθόν, δεν δικαιολογούνταν πλέον.
Ο τέταρτος λόγος ακυρώσεως: προσβολή της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, πλάνη εκτιμήσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
71. Με τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως, ο οποίος προβάλλεται επικουρικώς, η Ισπανική Κυβέρνηση φρονεί ότι, ακόμα και αν γίνει δεκτό ότι η εγκριθείσα ενίσχυση υπό τη μορφή εκπτώσεων φόρου δεν μπορεί να συνυπάρχει με τις γενικές εκπτώσεις φόρου, τα 58 δισεκατομμύρια ESP, που χορηγήθηκαν στα ναυπηγεία, δικαιολογούνται. Συνεπώς, η Επιτροπή προσέβαλε την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως.
72. Στο πλαίσιο αυτό, η Ισπανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι οι εκπτώσεις φόρου που έλαβαν τα ναυπηγεία στο πλαίσιο του γενικού συστήματος φορολογικής ενοποιήσεως αντιπροσωπεύουν το 28 % της φορολογητέας βάσης. Όταν όμως εγκρίθηκαν οι ειδικές εκπτώσεις φόρου, ως βάση ελήφθη το 28 % των καθαρών προ φόρων αποτελεσμάτων. Η Επιτροπή έπρεπε να λάβει υπόψη το κριτήριο αυτό.
73. Η Επιτροπή φρονεί ότι η χορηγηθείσα το 1998 ενίσχυση δεν δικαιολογείται. Συναφώς, η Επιτροπή παρατηρεί ότι η εγκριθείσα ενίσχυση δεν αντιστοιχεί στο «28 % των προβλεπομένων ζημιών κατά τη διάρκεια της περιόδου που ελήφθη υπόψη», όπως υποστηρίζει η Ισπανική Κυβέρνηση, αλλά στο ανώτατο ποσό, που τα ναυπηγεία μπορούσαν διαφορετικά να έχουν λάβει βάσει της γενικής φορολογικής κανονιστικής ρυθμίσεως. Η σχετική θεμελίωση περιλαμβάνεται στον νόμο 13/96. Ο νόμος αυτός προηγείται της εκδόσεως του κανονισμού 1013/97 και της εγκριτικής αποφάσεως. Συνεπώς, κατά τη στιγμή της εγκρίσεως των εκπτώσεων φόρου η Επιτροπή αναφέρθηκε στον ισπανικό αυτό νόμο. Η χορηγηθείσα βάσει του νόμου αυτού ενίσχυση δεν αντιστοιχεί στο 28 % των προ των φόρων ζημιών, αλλά στο ποσό που θα μπορούσαν να αξιώνουν αν είχαν παραμείνει σε καθεστώς ενοποιήσεως. Συνεπώς, η Επιτροπή φρονεί ότι χρησιμοποίησε το μόνο ορθό κριτήριο.
Εκτίμηση του τρίτου και τετάρτου λόγου ακυρώσεως
74. Η Ισπανική Κυβέρνηση δεν λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι η παρούσα υπόθεση δεν θέτει σε αμφισβήτηση την υπέρβαση του ανωτάτου ορίου ενισχύσεως προς τα κάτω ή προς τα άνω, αλλά το γεγονός ότι η ενίσχυση δεν δικαιολογούνταν πλέον και συνεπώς δεν καλυπτόταν από την εγκριτική απόφαση.
75. Ο κανονισμός 1013/97 και η εγκριτική απόφαση είναι σαφείς όσον αφορά το συνολικό εγκριθέν ποσό, τα ανώτατα όρια ανά κατηγορία ενισχύσεων και την υποχρέωση του Βασιλείου της Ισπανίας να μειώσει τη δυναμικότητα κατά 30 000 tjbc (τόνους αντισταθμισμένης ολικής χωρητικότητας).
76. Υπενθυμίζω ότι ο κανονισμός 1013/97 και η εγκριτική απόφαση εξουσιοδοτούν την Ισπανική Κυβέρνηση να χορηγήσει εξαιρετική ενίσχυση σε ορισμένο αριθμό ναυπηγείων για να διευκολύνει την αναδιάρθρωσή τους, μεταξύ άλλων με μείωση της δυναμικότητας. Η προταθείσα από την Ισπανική Κυβέρνηση γραμμική σχέση μεταξύ του ποσού της ενισχύσεως που κρίθηκε συνολικά ως εγκριθέν και της σημασίας της μειώσεως της δυναμικότητας δεν ανευρίσκεται ούτε στον κανονισμό 1013/97 ούτε στην εγκριτική απόφαση. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού προβλέπει ότι, όσον αφορά την αναδιάρθρωση των ισπανικών κρατικών ναυπηγείων, η Επιτροπή μπορεί να εγκρίνει τη χορήγηση νέων ενισχύσεων λειτουργίας. Δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφος 4, του ιδίου κανονισμού, η Επιτροπή μπορεί να εγκρίνει τη χορήγηση νέων ενισχύσεων μόνο για τους σκοπούς που θεσπίζονται με τον κανονισμό αυτό και εντός των ανωτάτων ορίων που επίσης καθορίζονται με τον κανονισμό. Γι' αυτούς τους σκοπούς και τα ανώτατα όρια, οι ενισχύσεις μπορούν να θεωρηθούν συμβατές με την κοινή αγορά, εφόσον είναι αναγκαίες για τους επιδιωκόμενους σκοπούς. Όπως προκύπτει από την εγκριτική απόφαση, όσον αφορά τις επίδικες ειδικές εκπτώσεις φόρου, η δικαιολογία τους έγκειται στο γεγονός ότι τα εν λόγω ναυπηγεία δεν μπορούσαν πλέον να αξιώνουν γενικές εκπτώσεις φόρου. Εφόσον, στη συνέχεια, τα ναυπηγεία μπορούσαν εκ νέου να αξιώνουν τις εκπτώσεις αυτές, αυτή η κατηγορία ενισχύσεως έπαυσε να είναι αναγκαία. Το γεγονός ότι ο κανονισμός 1013/97 δημιούργησε τη δυνατότητα χορηγήσεως ειδικής ενισχύσεως στα ισπανικά ναυπηγεία δεν απαλλάσσει την Επιτροπή από την υποχρέωσή της να εξακριβώνει αν η ενίσχυση δικαιολογείται ακόμα, δηλαδή αν είναι αναγκαία. Το γεγονός ότι, στο γενικό σύνολο των ενισχύσεων, μια κατηγορία ενισχύσεως παύει να είναι αναγκαία δεν έχει προφανώς καμία συνέπεια στις υποχρεώσεις αναδιαρθρώσεως και μειώσεως της δυναμικότητας, που είναι οι προϋποθέσεις εγκρίσεως αυτού του συνόλου ενισχύσεων.
77. Ο ισχυρισμός της Ισπανικής Κυβερνήσεως ότι η συλλογιστική της Επιτροπής έχει ως αποτέλεσμα η χορηγηθείσα έγκριση να έχει στην πράξη προσωρινό χαρακτήρα, δεν μπορεί συνεπώς να γίνει δεκτός. Η έγκριση είναι οριστική και τούτο προφανώς βάσει του ότι οι ιδιαίτεροι δικαιολογητικοί λόγοι εξακολουθούν να υφίστανται για τα διάφορα στοιχεία του συνόλου των εξαιρετικών ενισχύσεων. Ακριβώς αυτός ο εξαιρετικός χαρακτήρας των ενισχύσεων αυτών υποχρεώνει την Επιτροπή να εξακολουθεί να εξακριβώνει αυστηρά την αναγκαιότητά τους.
78. Ο ισχυρισμός της Ισπανικής Κυβερνήσεως ότι οι γενικές εκπτώσεις φόρου ως γενικά εθνικά μέτρα δεν είναι ενισχύσεις υπό την έννοια της Συνθήκης ΕΚ, είναι καθαυτός ακριβής. άντως, δεν πρόκειται περί αυτού. Όπως προκύπτει από τα προεκτεθέντα, η έγκριση δεν σκοπούσε τη χορήγηση ειδικών εκπτώσεων φόρου παράλληλα με τις γενικές εκπτώσεις φόρου. Η εγκριθείσα ενίσχυση συνιστά εξαίρεση και προοριζόταν ακριβώς να αντισταθμίσει την απώλεια του δικαιώματος γενικής εκπτώσεως φόρου και να επιτρέψει έτσι την αναδιάρθρωση. Όταν λοιπόν τα ναυπηγεία μπόρεσαν εκ νέου να αξιώσουν συνήθεις εκπτώσεις φόρου δυνάμει της γενικής κανονιστικής ρυθμίσεως, η ενίσχυση έπαυσε να δικαιολογείται. Η Επιτροπή δεν προσθέτει συνεπώς δύο πράγματα, αλλά αποφασίζει ότι η ενίσχυση δεν δικαιολογείται πλέον εφόσον τα ναυπηγεία μπορούν εκ νέου να αξιώσουν την αντιστάθμιση των ζημιών δυνάμει της γενικής νομοθεσίας.
79. Οι αιτιάσεις της Ισπανικής Κυβερνήσεως κατά του χρησιμοποιηθέντος από την Επιτροπή τρόπου υπολογισμού δεν φαίνονται περαιτέρω βάσιμες. Όταν η Επιτροπή καθόρισε το ανώτατο όριο ενισχύσεως το οποίο συνιστούν οι ειδικές εκπτώσεις φόρου, χρησιμοποίησε στοιχεία που της είχαν παρασχεθεί από τις ισπανικές αρχές. Τα στοιχεία αυτά αφορούσαν το καθαρό υπολογισθέν αποτέλεσμα προ των φόρων (ζημίες). Η Επιτροπή επισήμανε ότι εκτίμηση θεμελιούμενη στη μελλοντική φορολογητέα βάση θα ήταν ορθότερη, αλλά δυσχερέστερη και αμφίβολη. Δεδομένου ότι επρόκειτο για τον καθορισμό ανωτάτου ορίου που έπρεπε ούτως ή άλλως να καθοριστεί βάσει εκτιμήσεων, η Επιτροπή έκρινε ότι δεν ήταν ούτε αναγκαίο ούτε δυνατό να απαιτήσει μεγαλύτερη ακρίβεια εκ μέρους των ισπανικών αρχών. Δυνάμει του νόμου 13/96, ο υπολογισμός του ποσού των εκπτώσεων φόρου, που μπορούσαν να αξιώσουν τα ναυπηγεία, έγινε επί της φορολογητέας βάσης. Όταν η Επιτροπή υπολόγισε το ποσό της ενισχύσεως που είχαν λάβει επιπλέον τα ναυπηγεία με τη μορφή εκπτώσεων φόρου για το 1997, συμμορφώθηκε με τις διατάξεις του νόμου αυτού. Η προσέγγιση αυτή μου φαίνεται η μόνη ορθή, λαμβανομένης υπόψη της οικονομίας της εγκριτικής αποφάσεως. ράγματι, ο νόμος 13/96 προβλέπει ότι η βάση επί της οποίας χορηγούνται οι ειδικές εκπτώσεις φόρου ταυτίζεται με τη βάση των γενικών εκπτώσεων φόρου. Η χορηγηθείσα βάσει του νόμου αυτού ενίσχυση αντιστοιχεί στο ποσό που θα μπορούσαν να αξιώσουν τα ναυπηγεία αν είχαν παραμείνει σε κερδοφόρο holding, εντός του οποίου τα κέρδη και οι ζημίες μπορούν να ενοποιηθούν. Το ποσό αυτό υπολογίζεται επί της φορολογητέας βάσης, δηλαδή επί του λογιστικού αποτελέσματος, που έχει διορθωθεί για τις μόνιμες θέσεις του προϋπολογισμού που δεν λαμβάνονται προσωρινά υπόψη. Το γεγονός ότι η εγκριτική απόφαση δεν επισημαίνει ρητώς τη βάση υπολογισμού ουδόλως μεταβάλλει το κύρος της μεθόδου εργασίας που ακολούθησε η Επιτροπή. Η έγκριση σκοπούσε ακριβώς τις ειδικές εκπτώσεις φόρου, που οι ισπανικές αρχές είχαν υπόψη όταν εξέδωσαν τον εν λόγω νόμο. Εφόσον οι ειδικές εκπτώσεις φόρου έπαυσαν να δικαιολογούνται, η εσφαλμένως χορηγηθείσα ενίσχυση έπρεπε να υπολογισθεί λαμβανομένης υπόψη της νομοθεσίας δυνάμει της οποίας χορηγούνται αυτές οι εκπτώσεις φόρου.
80. Τα επιχειρήματα της Ισπανικής Κυβερνήσεως ότι η Επιτροπή έπρεπε να χρησιμοποιήσει τα κριτήρια βάσει των οποίων είχε υπολογιστεί το εγκριθέν ανώτατο ποσό των 58 δισεκατομμυρίων ESP γι' αυτή τη φορολογική ενίσχυση, δεν είναι πειστικά. Όπως προανέφερα, αυτή η μέθοδος υπολογισμού, που βασίζεται στα προβλεπόμενα καθαρά αποτελέσματα, ήταν αναγκαία για να γίνει εκ των προτέρων εκτίμηση που να δικαιολογείται από τις εκπτώσεις φόρου που θα στερούνταν τα εν λόγω ναυπηγεία αν εντάσσονταν σε ζημιογόνο holding. Αντιθέτως, για να υπολογιστούν εκ των υστέρων τα ποσά που έλαβαν εσφαλμένως τα ναυπηγεία, πρέπει να ακολουθηθεί η οικονομία της νομοθεσίας δυνάμει της οποίας έλαβαν την εσφαλμένως καταβληθείσα ενίσχυση. Δεν πρόκειται εδώ για εκτίμηση βάσει προβλέψεων, αλλά για τον υπολογισμό ποσού για το οποίο όλα τα κριτήρια που πρέπει να ληφθούν υπόψη περιλαμβάνονται στον ίδιο τον νόμο.
81. Έτι επικουρικότερον, παρατηρώ ακόμα ότι η επίδικη διαφορά δεν αφορά το ζήτημα αν έγινε υπέρβαση του ανωτάτου ορίου των 58 δισεκατομμυρίων ESP, αλλά το ζήτημα αν ο νόμος 13/96 μπορούσε ακόμα να εφαρμοστεί κατά τη στιγμή που, το 1997, έπαυσε να δικαιολογείται διότι τα εν λόγω ναυπηγεία μπορούσαν εκ νέου να ληφθούν υπόψη για τις εκπτώσεις φόρου βάσει της γενικής φορολογικής νομοθεσίας.
82. Συνεπώς, κρίνω ότι ο τρίτος και τέταρτος λόγος ακυρώσεως στερούνται επίσης ερείσματος.
VI - ρόταση
83. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο:
α) να απορρίψει την προσφυγή του Βασιλείου της Ισπανίας ως στερουμένης ερείσματος·
β) να καταδικάσει το προσφεύγον στα δικαστικά έξοδα δυνάμει του άρθρου 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας.