61978C0016
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 24 OCTOBRE 1978 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Selon la législation allemande, un permis de conduire officiel est nécessaire pour conduire un véhicule et — dans le cas de véhicules pour lesquels le permis de conduire est obligatoire — la conduite sans ce permis est punie d'une peine d'emprisonnement ou d'amende (articles 2 et 24 de la «Straßenverkehrsgesetz» — loi sur la circulation routière) du 19 décembre 1952. Aux termes des articles 6 et 7 de la Convention de Paris relative à la circulation routière, du 24 avril 1926, conjointement avec les articles 4 et 5 du règlement relatif à la circulation automobile internationale du 12 novembre 1934 dans la rédaction du règlement du 8 avril 1940 ainsi que d'un avis du 15 novembre 1952, les titulaires de permis de conduire étrangers — qu'il s'agisse d'étrangers ou de ressortissants allemands — sont autorisés à conduire un véhicule sur le territoire fédéral avec le permis d'un autre pays ou un permis international pendant la durée d'une année à compter du franchissement de la frontière ou de la délivrance du permis. Passé ce délai, l'obtention d'un permis allemand est nécessaire. L'article 15 de la «Straßenverkehrszulassungsordnung» — réglementation relative à la réception des véhicules automobiles avant la mise en circulation, dans la rédaction de l'avis du 15 novembre 1974, déclare:
«Le permis de conduire allemand peut être délivré au titulaire d'un permis de conduire étranger pour la catégorie de véhicules correspondante, lorsque:
1.
son aptitude ne donne lieu à aucune objection;
2.
il est domicilié dans le pays;
3.
il a séjourné depuis un an principalement dans le pays;
4.
il a, pendant ce temps, conduit un véhicule de la catégorie de permis demandée.
…
Si le demandeur ne remplit pas les conditions du paragraphe 1, nos 2 à 4, le permis de conduire ne peut être accordé que lorsqu'il prouve au cours d'un examen qu'il possède une connaissance suffisante des règles allemandes de la circulation routière.»
Après avoir accompli son service militaire, M. Choquet, ressortissant français, est resté en république fédérale d'Allemagne en qualité de travailleur civil (électromécanicien) et il y est, semble-t-il, domicilié depuis janvier 1976. Il est titulaire d'un permis de conduire français délivré le 22 novembre 1968, mais il ne possède pas le permis de conduire allemand. En octobre 1977, il a été impliqué dans un accident de la circulation dans les environs de Reutlingen. C'est pourquoi, le 3 décembre 1977, l'Amtsgericht de Reutlingen a prononcé contre lui une condamnation pénale, en lui infligeant une amende de 1600 DM pour conduite dangereuse et défaut de permis de conduire, en ordonnant en outre qu'aucun permis ne lui soit délivré avant 11 mois.
Une réclamation ayant été introduite contre la condamnation pénale, l'Amtsgericht de Reutlingen a eu des doutes quant au caractère répréhensible de la conduite sans permis allemand ou — en d'autres termes — quant à l'obligation pour les ressortissants des États membres de la CEE d'obtenir un permis de conduire allemand pour conduire un véhicule en république fédérale d'Allemagne. L'Amtsgericht estime que cette obligation pourrait se heurter à des difficultés linguistiques et entraîner des frais considérables. C'est pourquoi, les étrangers qui veulent échapper à cette obligation seraient fréquemment incités à déplacer momentanément ou durablement leur domicile du territoire fédéral à l'étranger. On pourrait donc voir dans la réglementation allemande une violation des dispositions du traité relatives à la libre circulation et au droit d'établissement (articles 48 et suiv. du traité CEE) ou parler d'un cas de non-respect de l'obligation de comportement amical envers la Communauté (article 5 du traité CEE) et de l'interdiction de discrimination de l'article 7.
Ces considérations ont incité l'Amtsgericht à suspendre la procédure et à demander à la Cour, par ordonnance du 13 février 1978, de statuer, à titre préjudiciel, sur la question suivante:
«Est-il compatible avec le droit communautaire européen qu'un État membre exige des citoyens des autres États membres, pour la conduite de véhicules automobiles, l'obtention d'un permis de conduire national et les punisse le cas échéant pour conduite sans ce permis, bien que ces ressortissants de la Communauté jouissent d'une autorisation de séjour conformément aux articles 48 et suivants du traité CEE et possèdent un permis de conduire national comparable?»
Cette question appelle de notre part les observations suivantes:
1.
Dans ses observations écrites relatives à la demande préjudicielle, le gouvernement du Royaume-Uni a rappelé qu'il n'existe aucune disposition de droit communautaire relative à la délivrance de permis de conduire et que le droit de délivrer ces permis n'est pas réglementé dans le traité CEE. Cela est certainement exact, mais il n'est nullement certain que le droit communautaire n'ait aucune importance en ce domaine.
Il existe des professions pour lesquelles la possession d'un permis de conduire officiel est essentielle, parce qu'elles concernent le transport de personnes ou de biens par véhicules automobiles. Si elles doivent être exercées à l'étranger, l'obligation d'obtenir un permis de conduire étranger revêt certainement de l'importance du point de vue de la libre circulation des services, du droit d'établissement ou du droit de libre circulation.
Il ne semble pas erroné d'aller plus loin encore. On doit reconnaître que dans l'état de notre civilisation, l'utilisation d'un véhicule revêt souvent de l'importance dans le cadre de l'exercice d'une profession, c'est-à-dire dans la mesure où il est utilisé pour se rendre au lieu de travail ou pour chercher un emploi. A cet égard, si l'obligation d'obtenir un permis de conduire national pose des problèmes et suscite des difficultés pour les titulaires de permis de conduire étrangers qui ont, selon le droit communautaire, le droit de se déplacer librement, les règles du traité relatives à la libre circulation peuvent en être affectées, puisqu'elles doivent précisément garantir que, lorsqu'ils entreprennent ou exercent une activité professionnelle, les ressortissants d'autres États membres ne se trouvent pas défavorisés par rapport aux propres ressortissants de l'État intéressé.
Pour cette raison, on peut dire que, dans un cas comme celui de l'instance au principal, dans lequel un ressortissant français exerce sa profession en république fédérale d'Allemagne, même s'il n'est pas dans l'obligation d'utiliser un véhicule, la question de savoir si l'on peut réellement exiger de lui qu'il obtienne le permis de conduire allemand en plus de son permis de conduire français ou si des arguments découlant du droit communautaire s'y opposent, n'est certainement pas soulevée à tort.
2.
D'après la disposition allemande citée plus haut, concernant cette question, c'est-à-dire l'article 15 de la réglementation relative à la réception des véhicules automobiles avant la mise en circulation, il est clair que la question qui se pose en l'espèce n'est pas celle d'une obligation générale imposée à tous les étrangers d'obtenir un permis de conduire national à la suite d'un examen de conduite normal, donc d'une situation dans laquelle il faut toujours s'attendre pour les étrangers à des frais considérables, selon les cas, entraînés par le déroulement de l'examen lui-même lorsque la présence d'un moniteur est nécessaire ou encore par une préparation minutieuse à cet examen en raison des difficultés linguistiques qui existent fréquemment.
On doit avoir des doutes sérieux quant à l'exactitude de l'allégation du gouvernement britannique qui a défendu un régime analogue, existant dans son pays, en relevant d'une part que les règles relatives à l'aptitude en vue de la délivrance de permis de conduire étaient différentes dans les divers pays, que, d'autre part, dans un État membre, il n'y a pas très longtemps qu'un examen de conduite est obligatoire et enfin qu'il ne faudrait pas négliger les intérêts de la sécurité publique notamment dans le cas des gros véhicules utilitaires et des services publics de transport. Nous sommes convaincu qu'une obligation générale de passer un examen avant la délivrance d'un permis de conduire ne peut pas être qualifiée d'appropriée à la sauvegarde de l'ordre public, en tout cas pour autant qu'il s'agisse de véhicules normaux — nous pouvons laisser actuellement de côté les permis de conduire pour les véhicules utilitaires spéciaux de grande dimension en raison des problèmes particuliers qu'ils posent et parce qu'ils ne jouent certainement aucun rôle dans l'instance principale — et lorsque l'intéressé possède un permis de conduire étranger qui a été délivré à la suite d'un examen. Nous inclinons plutôt vers la thèse de la Commission selon laquelle la possession d'un permis de conduire étranger fait présumer la capacité de conduire. On peut l'affirmer eu égard à la similitude des conditions de transport qui existent dans les États membres et à la comparabilité des exigences posées pour la délivrance d'un permis de conduire, que le gouvernement britannique, lui non plus, ne met pas en doute.
Contre cette thèse, il n'est pas possible non plus d'invoquer le fait que les réglementations de la circulation de divers État membres ne sont pas entièrement uniformes. A cet égard, il ne faut pas oublier, qu'en vertu des conventions internationales citées au début, tous les pays membres appliquent des réglementations selon lesquelles les permis de conduire étrangers sont suffisants pour un séjour temporaire et que celui qui en fait usage a suffisamment l'occasion de s'adapter aux conditions de circulation du pays d'accueil.
De même, le gouvernement britannique nous paraît être dans l'erreur lorsque, à ce propos, il renvoie à l'arrêt rendu dans l'affaire 33/74 (J. H. M. van Binsbergen/Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor de Metallnijverheid, arrêt du 3. 12. 1974, Recueil 1974, p. 1299), qui avait pour objet un problème différent se rapportant à des réglementations professionnelles adoptées dans l'intérêt général, ou lorsqu'il croit pouvoir nier le fait de la discrimination parce que seul un examen auquel les nationaux, eux aussi, doivent se soumettre, serait exigé. En réalité, sous ce dernier rapport, il ne faut pas oublier que, selon la réglementation britannique, un second examen est exigé des étrangers et que ceux-ci peuvent se heurter à des difficultés notamment de nature linguistique qui, selon les cas, ne sont surmontées que moyennant des frais considérables.
3.
Si nous en venons maintenant au problème proprement dit de la procédure préjudicielle, tel qu'il se pose selon la législation allemande, laquelle, comme on le sait, prévoit, d'une part, l'obtention d'un permis de conduire national mais, d'autre part, une délivrance facilitée, en quelque sorte une transcription, et n'exige des examens que dans deux cas exceptionnels — très rares — il y a lieu de faire les remarques suivantes:
a)
A notre avis, le fait que la délivrance d'un permis de conduire national soit prescrite peut difficilement être contesté.
Quelques raisons pratiques auxquelles le gouvernement néerlandais s'est référé dans ses observations écrites, plaident en faveur de cette solution. Ainsi, il n'est pas douteux que le contrôle du permis de conduire par des agents d'exécution se trouve facilité lorsque le permis fait l'objet d'un document national. Sans ce document, le contrôle de la validité d'un permis devient plus difficile, lorsque, à l'étranger — comme, par exemple, aux Pays-Bas — cette validité est limitée dans le temps. Si le permis de conduire national n'est valable que pendant un certain temps, le renouvellement peut être rendu difficile, lorsque le chauffeur ne possède que des documents étrangers. En outre, le retrait du permis ou son invalidation pose des problèmes.
D autre part, on peut faire observer — cela est également important — qu'une simple transcription n'entraîne ni des frais ni une perte de temps considérables et, qu'à cet égard, on ne peut pas parler d'obstacles notables revêtant, d'une manière quelconque, de l'importance pour l'exercice des droits découlant du traité, en particulier du droit de libre circulation.
b)
De même, la nécessité de passer un examen avant la délivrance d'un permis de conduire, lorsqu'il existe des doutes quant à la capacité du titulaire d'un permis étranger, ne peut pas en principe être contestée. Elle peut se justifier par des motifs de sécurité publique dont il est question dans les articles 48 et 56 du traité CEE. Certes, elle n'est admissible que si ces doutes quant à l'aptitude des titulaires de permis de conduire étrangers ne sont pas émis systématiquement, mais sont fondés sur des faits concrets qui constituent des indices suffisamment nets d'un danger. On peut estimer que la pratique allemande est conforme à ce principe, puisque le commentaire de Jagusch relatif à la législation concernant la circulation routière (19 e édition) déclare expressément au sujet de l'article 15 de la «Straßenverkehrszulassungsordnung» — (réglementation concernant la réception des véhicules automobiles avant la mise en circulation) que les doutes dont il est question dans cette disposition devraient se fonder sur des faits. En ce qui concerne l'organisation de l'examen auquel on peut aboutir le cas échéant, nous en dirons encore quelques mots dans un autre contexte.
c)
Il ne nous reste plus qu'à considérer ce qu'il en est des autres conditions citées de la transcription d'un permis de conduire étranger ainsi que de la nécessité — au cas où ce permis fait défaut — de passer un examen portant sur la connaissance des règles allemandes de circulation routière.
Comme nous l'avons déjà indiqué, trois conditions sont applicables selon le droit allemand: le demandeur doit avoir son domicile dans le pays, il doit avoir séjourné depuis un an principalement dans le pays et il doit avoir conduit pendant ce temps un véhicule de la catégorie de permis demandée. En pratique, ces conditions sont parfaitement justifiées, surtout la dernière qui doit garantir une adaptation suffisante aux conditions allemandes de la circulation avec des dispositions en partie dérogatoires. En outre, il faut reconnaître qu'elles sont faciles à remplir — nous pensons notamment aux accords internationaux, en vertu desquels une utilisation temporaire de permis de conduire étrangers est autorisée — et nous estimons également que l'obligation de prouver que ces conditions sont remplies n'entraîne pas d'entraves considérables.
Enfin, le fait d'exiger un examen portant sur la connaissance des règles de circulation routière lorsque ces conditions ne sont pas remplies ou lorsqu'il n'existe pas une preuve suffisante, est, en tant que tel, également difficile à contester. L'élément important est sans aucun doute la sécurité de la circulation, c'est dire que les notions de sécurité et d'ordre publics interviennent également ici; une connaissance suffisante des règles allemandes de circulation routière ne peut normalement être admise dans le cas d'un titulaire d'un permis de conduire obtenu à l'étranger, que s'il a participé pendant une période convenable à la circulation à l'intérieur du pays.
Sur ce dernier point, des doutes ne pourraient naître qu'en ce qui concerne l'organisation de l'examen, dont nous avons déjà parlé précédemment. Si l'examen est effectué comme un examen de conduite allemand normal et théorique à l'aide de questionnaires compliqués, des problèmes susceptibles de n'être résolus que par des préparations coûteuses avec l'assistance de professeurs de conduite et de professeurs de langues pourraient se poser pour des titulaires de permis de conduire étrangers. En réalité, on peut voir là — les frais d'examen eux-mêmes se maintiennent semble-t-il dans des limites supportables — une barrière abusive et donc inacceptable. C'est pourquoi, à notre avis, il faut s'en tenir au fait que l'examen relatif à la connaissance des règles allemandes de circulation routière, lorsqu'il est estimé nécessaire — et cela s'applique également à l'examen d'aptitude visé au chiffre I — doit être effectué d'une manière — orale par exemple — qui tienne suffisamment compte des difficultés particulières des candidats étrangers. En tout cas, il n'y a pas lieu de supposer que ce pourrait être trop demander à l'administration, lorsque lesdits examens constituent non pas des faits réguliers qui, certes, devraient susciter des réserves, mais des cas d'exception relativement rares résultant de faits personnels concrets.
4.
En résumé, on peut donc retenir que les conditions de délivrance d'un permis de conduire allemand applicables aux ressortissants des autres États membres de la CEE ne violent le droit communautaire ni du point de vue de l'interdiction de discrimination ni du point de vue de la liberté de circulation. Toutefois, il en est ainsi à la condition que les examens considérés comme nécessaires dans certains cas soient aménagés en tenant compte très largement de certaines difficultés notamment linguistiques que rencontrent les candidats étrangers. De même, l'existence d'une disposition pénale ne peut pas être contestée du point de vue du droit communautaire, si elle prévoit des sanctions équitables indistinctement pour les étrangers et pour les nationaux. A notre avis, c'est en ce sens qu'il faudrait répondre à la question posée par l'Amtsgericht de Reutlingen.
(
1
)	Traduit de l'allemand.