ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
23 octobre 2007 (*)
«Recours en annulation – Articles 31, paragraphe 1, sous e), UE, 34 UE et 47 UE – Décision-cadre 2005/667/JAI – Répression de la pollution causée par les navires – Sanctions pénales – Compétence de la Communauté – Base juridique – Article 80, paragraphe 2, CE»
Dans l’affaire C‑440/05,
ayant pour objet un recours en annulation au titre de l’article 35, paragraphe 6, UE, introduit le 8 décembre 2005,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. W. Bogensberger et R. Troosters, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
soutenue par:
Parlement européen, représenté par Mme M. Gómez-Leal, MM. J. Rodrigues et A. Auersperger Matić, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie intervenante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. J.-C. Piris et J. Schutte, ainsi que par Mme K. Michoel, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par:
Royaume de Belgique, représenté par M. M. Wimmer, en qualité d’agent,
République tchèque, représentée par M. T. Boček, en qualité d’agent,
Royaume de Danemark, représenté par M. J. Molde, en qualité d’agent,
République d’Estonie, représentée par M. L. Uibo, en qualité d’agent,
République hellénique, représentée par Mmes S. Chala et A. Samoni-Rantou, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
République française, représentée par Mme E. Belliard, M. G. de Bergues et Mme S. Gasri, en qualité d’agents,
Irlande, représentée par MM. D. O’Hagan et E. Fitzsimons, ainsi que par Mme N. Hyland, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
République de Lettonie, représentée par Mme E. Balode-Buraka, et M. E. Broks, en qualité d’agents,
République de Lituanie, représentée par M. D. Kriaučiūnas, en qualité d’agent,
République de Hongrie, représentée par M. P. Gottfried, en qualité d’agent,
République de Malte, représentée par M. S. Camilleri, en qualité d’agent, assisté de M. P. Grech, Deputy Attorney General,
Royaume des Pays-Bas, représenté par Mme H. G. Sevenster et M. M. de Grave, en qualité d’agents,
République d’Autriche, représentée par Mme C. Pesendorfer, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
République de Pologne, représentée par Mme E. Ośniecka-Tamecka, en qualité d’agent,
République portugaise, représentée par M. L. Fernandes et Mme M. L. Duarte, en qualité d’agents,
République slovaque, représentée par M. R. Procházka, en qualité d’agent,
République de Finlande, représentée par Mme E. Bygglin, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
Royaume de Suède, représenté par Mme K. Wistrand, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté par Mmes E. O’Neill et D. J. Rhee, ainsi que par M. D. Anderson, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
parties intervenantes,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. V. Skouris, président, MM. P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts et A. Tizzano, présidents de chambre, MM. R. Schintgen (rapporteur), J. N. Cunha Rodrigues, M. Ilešič, J. Malenovský, T. von Danwitz et A. Arabadjiev, et Mme C. Toader, juges,
avocat général: M. J. Mazák,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 28 juin 2007,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour d’annuler la décision-cadre 2005/667/JAI du Conseil, du 12 juillet 2005, visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires (JO L 255, p. 164).
Le cadre juridique et les antécédents du litige
2        Le 12 juillet 2005, le Conseil de l’Union européenne a adopté, à l’initiative de la Commission, la décision-cadre 2005/667.
3        Fondée sur le titre VI du traité UE, notamment les articles 31, paragraphe 1, sous e), UE et 34, paragraphe 2, sous b), UE, la décision-cadre 2005/667 constitue, ainsi qu’il ressort de ses cinq premiers considérants, l’instrument par lequel l’Union européenne entend rapprocher les législations des États membres en matière pénale en obligeant ces derniers à prévoir des sanctions pénales communes afin de lutter contre la pollution causée par les navires, de façon intentionnelle ou par négligence grave.
4        Cette décision-cadre complète la directive 2005/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 septembre 2005, relative à la pollution causée par les navires et à l’introduction de sanctions en cas d’infractions (JO L 255, p. 11), dans le but de renforcer la sécurité maritime par le rapprochement des législations des États membres.
5        Ladite décision-cadre prévoit l’adoption par les États membres d’un certain nombre de mesures en relation avec le droit pénal en vue d’atteindre l’objectif poursuivi par la directive 2005/35, à savoir garantir un niveau élevé de sécurité et de protection de l’environnement dans le transport maritime.
6        Aux termes de l’article 1er de la décision-cadre 2005/667:
«Aux fins de la présente décision-cadre, les définitions prévues à l’article 2 de la directive 2005/35/CE sont applicables.»
7        L’article 2 de cette décision-cadre prévoit:
«1.      Sous réserve de l’article 4, paragraphe 2, chaque État membre prend les mesures nécessaires pour qu’une infraction au sens des articles 4 et 5 de la directive 2005/35/CE soit considérée comme une infraction pénale.
2.      Le paragraphe 1 ne s’applique pas aux membres d’équipage, pour les infractions se produisant dans des détroits utilisés pour la navigation internationale, dans des zones économiques exclusives et en haute mer, dès lors que les conditions fixées à l’annexe I, règle 11, point b), ou à l’annexe II, règle 6, point b), de la convention [Marpol] 73/78 sont remplies.»
8        L’article 3 de ladite décision-cadre dispose:
«Chaque État membre prend, conformément au droit national, les mesures nécessaires pour que le fait d’inciter à commettre une infraction énoncée à l’article 2 ou de s’en rendre complice soit punissable.»
9        L’article 4 de la décision-cadre 2005/667 est ainsi libellé:
«1.      Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour que les infractions visées aux articles 2 et 3 soient passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives incluant, au moins pour les cas graves, des peines maximales de un à trois ans d’emprisonnement au moins.
2.      Dans des cas de moindre importance pour lesquels l’acte commis n’entraîne pas une détérioration de la qualité des eaux, un État membre peut prévoir des sanctions d’une autre nature que celles prévues au paragraphe 1.
3.      Les sanctions pénales prévues au paragraphe 1 peuvent être accompagnées d’autres sanctions ou mesures, notamment d’amendes ou, pour une personne physique, de la déchéance du droit d’exercer une activité nécessitant une autorisation officielle ou un agrément ou d’être fondateur, directeur ou membre du conseil d’administration d’une société ou d’une fondation, si les faits ayant entraîné sa condamnation témoignent d’un risque manifeste de la voir reprendre le même type d’activité criminelle.
4.      Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour que l’infraction visée à l’article 2 commise intentionnellement soit passible d’une peine d’emprisonnement maximale d’au moins cinq à dix ans lorsque cette infraction a causé des dommages significatifs et étendus à la qualité des eaux, à des espèces animales ou végétales ou à des parties de celles-ci ou la mort de personnes ou de graves lésions à des personnes.
5.      Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour que l’infraction visée à l’article 2 commise intentionnellement soit passible d’une peine d’emprisonnement maximale d’au moins deux à cinq ans lorsque:
a)      cette infraction a causé des dommages significatifs et étendus à la qualité des eaux, à des espèces animales ou végétales ou à des parties de celles-ci, ou
b)      cette infraction a été commise dans le cadre d’une organisation criminelle au sens de l’action commune 98/733/JAI du Conseil du 21 décembre 1998 relative à l’incrimination de la participation à une organisation criminelle dans les États membres de l’Union européenne [JO L 351, p. 1], quel que soit le niveau de la sanction visé dans cette action commune.
6.      Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour que l’infraction visée à l’article 2, si elle a été commise par négligence grave, soit passible d’une peine d’emprisonnement maximale d’au moins deux à cinq ans lorsque cette infraction a causé des dommages significatifs et étendus à la qualité des eaux, à des espèces animales ou végétales ou à des parties de celles-ci ou la mort de personnes ou de graves lésions à des personnes.
7.      Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour que l’infraction visée à l’article 2, si elle a été commise par négligence grave, soit passible d’une peine d’emprisonnement maximale d’au moins un à trois ans lorsque cette infraction a causé des dommages significatifs et étendus à la qualité des eaux, à des espèces animales ou végétales ou à des parties de celles-ci.
8.      Pour ce qui concerne les peines privatives de liberté, le présent article s’applique sans préjudice du droit international, notamment l’article 230 de la convention des Nations unies de 1982 sur le droit de la mer.»
10      Aux termes de l’article 5 de la décision-cadre 2005/667:
«1.      Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour que les personnes morales puissent être tenues pour responsables de l’infraction visée aux articles 2 et 3, commise à leur profit par des personnes agissant soit individuellement, soit en tant que membre d’un organe de la personne morale, qui exercent un pouvoir de direction en son sein sur l’une des bases suivantes:
a)      un pouvoir de représentation de la personne morale, ou
b)      une autorité pour prendre des décisions au nom de la personne morale, ou
c)      une autorité pour exercer un contrôle au sein de la personne morale.
2.      Outre les cas prévus au paragraphe 1, les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu’une personne morale puisse être tenue pour responsable lorsqu’un défaut de surveillance ou de contrôle imputable à une personne visée au paragraphe 1 a permis que l’infraction visée à l’article 2 soit commise au profit de cette personne morale par une personne placée sous son autorité.
3.      La responsabilité d’une personne morale au titre des paragraphes 1 et 2 n’exclut pas les poursuites pénales contre les personnes physiques auteurs, instigatrices ou complices de l’infraction visée aux articles 2 et 3.»
11      L’article 6 de la décision-cadre 2005/667 dispose:
«1.      Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour qu’une personne morale déclarée responsable au titre de l’article 5, paragraphe 1, soit passible de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives. Ces sanctions comprennent:
a)      des amendes pénales ou non, du moins en ce qui concerne les cas où la personne morale est déclarée responsable d’infractions visées à l’article 2:
i)      d’un maximum d’au moins 150 000 à 300 000 [euros];
ii)      d’un maximum d’au moins 750 000 à 1 500 000 [euros] dans les cas les plus graves, y compris les infractions commises intentionnellement relevant de l’article 4, paragraphes 4 et 5;
b)      éventuellement, dans tous les cas, des sanctions autres que des amendes, telles que:
i)      des mesures d’exclusion du bénéfice d’un avantage ou d’une aide d’origine publique;
ii)      des mesures d’interdiction temporaire ou permanente d’exercer une activité commerciale;
iii)      un placement sous surveillance judiciaire;
iv)      une mesure judiciaire de dissolution;
v)      l’obligation d’adopter des mesures spécifiques pour remédier aux conséquences de l’infraction ayant engagé la responsabilité de la personne morale.
2.      Aux fins de la mise en œuvre des dispositions du paragraphe 1, [sous] a), et sans préjudice de la première phrase du paragraphe 1, les États membres n’ayant pas adopté l’euro appliquent le taux de change entre l’euro et leur monnaie publié au Journal officiel de l’Union européenne le 12 juillet 2005.
3.      Un État membre peut mettre en œuvre les dispositions du paragraphe 1, [sous] a), en instaurant un système dans lequel l’amende est proportionnelle au chiffre d’affaires de la personne morale, à l’avantage financier obtenu ou rendu envisageable du fait de la commission de l’infraction ou à toute autre valeur chiffrée indiquant la situation financière de la personne morale, sous réserve que ce système autorise des amendes maximales, au moins égales au minimum des amendes maximales établies au paragraphe 1, [sous] a).
4.      Un État membre qui met en œuvre les dispositions de la décision-cadre conformément au paragraphe 3 en informe le secrétariat général du Conseil et la Commission.
5.      Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour qu’une personne morale déclarée responsable au titre de l’article 5, paragraphe 2, soit passible de sanctions et de mesures effectives, proportionnées et dissuasives.»
12      L’article 7, paragraphe 1, de la décision-cadre 2005/667 prévoit les caractéristiques factuelles des infractions pour lesquelles les États membres doivent, dans la mesure où le droit international les y autorise, prendre les mesures nécessaires pour établir leur compétence.
13      Conformément à l’article 7, paragraphe 4, de cette décision-cadre, lorsqu’une infraction relève de la compétence de plus d’un État membre, les États membres concernés s’efforcent de coordonner leurs actions de manière appropriée, notamment en ce qui concerne les conditions dans lesquelles les poursuites sont engagées ainsi que les modalités d’entraide. L’article 7, paragraphe 5, de ladite décision-cadre prévoit les éléments de rattachement qui doivent être pris en compte à cet égard.
14      L’article 8 de la décision-cadre 2005/667 dispose:
«1.      Si un État membre est informé de la commission d’une infraction à laquelle l’article 2 est applicable ou du risque de la commission d’une telle infraction qui cause ou est susceptible de causer une pollution imminente, il en informe immédiatement les autres États membres susceptibles d’être exposés à ces dommages, ainsi que la Commission.
2.      Si un État membre est informé de la commission d’une infraction à laquelle l’article 2 est applicable, ou du risque de la commission d’une telle infraction qui est susceptible de relever de la compétence juridictionnelle d’un État membre, il en informe immédiatement ce dernier.
3.      Les États membres notifient sans tarder à l’État du pavillon ou à tout autre État concerné les mesures prises en application de la présente décision-cadre, et notamment de l’article 7.»
15      Aux termes de l’article 9 de la décision-cadre 2005/667:
«1.      Chaque État membre désigne des points de contact existants ou crée, si nécessaire, de nouveaux points de contact, notamment pour l’échange d’informations visé à l’article 8.
2.      Chaque État membre indique à la Commission celui ou ceux de ses services faisant office de point(s) de contact conformément au paragraphe 1. La Commission notifie ces points de contact aux autres États membres.»
16      Conformément à l’article 10 de la décision-cadre 2005/667, le champ d’application territorial de cette dernière est identique à celui de la directive 2005/35.
17      L’article 11 de la décision-cadre 2005/667 prévoit:
«1.      Les États membres adoptent les mesures nécessaires pour se conformer à la présente décision-cadre avant le 12 janvier 2007.
2.      Pour le 12 janvier 2007, les États membres communiquent au secrétariat général du Conseil et à la Commission le texte des dispositions transposant dans leur droit national les obligations découlant de la présente décision-cadre. Sur la base d’un rapport établi à partir de ces informations par la Commission, le Conseil vérifie pour le 12 janvier 2009 dans quelle mesure les États membres se sont conformés aux dispositions de la présente décision-cadre.
3.      Pour le 12 janvier 2012, sur la base des informations fournies par les États membres sur l’application pratique des dispositions de mise en œuvre de la présente décision-cadre, la Commission présente au Conseil un rapport et fait toute proposition qu’elle juge nécessaire, y compris, le cas échéant, des propositions visant à ce que les États membres, pour ce qui concerne les infractions commises dans leur mer territoriale ou dans leur zone économique exclusive ou zone équivalente, ne considèrent pas les navires battant le pavillon d’un autre État membre comme des navires étrangers au sens de l’article 230 de la convention des Nations unies de 1982 sur le droit de la Mer.»
18      Conformément à son article 12, la décision-cadre 2005/667 est entrée en vigueur le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
19      L’article 1er de la directive 2005/35 prévoit:
«1.      La présente directive a pour objet d’incorporer dans le droit communautaire les normes internationales relatives à la pollution causée par les navires et de faire en sorte que les personnes responsables de rejets fassent l’objet de sanctions appropriées, visées à l’article 8, le but étant d’améliorer la sécurité maritime et de renforcer la protection de l’environnement marin contre la pollution par les navires.
2.      La présente directive ne fait pas obstacle à l’adoption par les États membres de mesures plus strictes, conformes au droit international, contre la pollution causée par les navires.»
20      L’article 2 de la directive 2005/35 dispose:
«Aux fins de la présente directive, on entend par:
1.      ‘Marpol 73/78’, la convention internationale de 1973 pour la prévention de la pollution par les navires et son protocole de 1978, dans sa version actualisée;
2.      ‘substances polluantes’, les substances visées aux annexes I (hydrocarbures) et II (substances liquides nocives) de Marpol 73/78;
3.      ‘rejet’, tout déversement provenant d’un navire, quelle qu’en soit la cause, visé à l’article 2 de Marpol 73/78;
4.      ‘navire’, un bâtiment de mer, indépendamment de son pavillon, de quelque type que ce soit, exploité en milieu marin, y compris les hydroptères, les aéroglisseurs, les engins submersibles et les engins flottants.»
21      Aux termes de l’article 3 de cette directive:
«1.      La présente directive s’applique, conformément au droit international, aux rejets de substances polluantes dans:
a)      les eaux intérieures, y compris les ports, d’un État membre, dans la mesure où le régime Marpol est applicable;
b)      les eaux territoriales d’un État membre;
c)      les détroits utilisés pour la navigation internationale soumis au régime du passage en transit, conformément à la partie III, section 2, de la convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982, dans la mesure où un État membre exerce une juridiction sur ces détroits;
d)      la zone économique exclusive, ou une zone équivalente, d’un État membre, établie conformément au droit international, et
e)      la haute mer.
2.      La présente directive s’applique aux rejets de substances polluantes provenant de tout type de navire, quel que soit son pavillon, à l’exception des navires de guerre et navires de guerre auxiliaires, ainsi que des autres navires appartenant à un État ou exploités par un État et affectés, au moment considéré, exclusivement à un service public non commercial.»
22      L’article 4 de ladite directive prévoit:
«Les États membres veillent à ce que les rejets par des navires de substances polluantes dans l’une des zones visées à l’article 3, paragraphe 1, soient considérés comme des infractions s’ils ont été commis intentionnellement, témérairement ou à la suite d’une négligence grave. Ces infractions sont considérées comme des délits par la décision-cadre [2005/667], qui complète la présente directive, et dans les circonstances prévues par cette décision.»
23      Conformément à l’article 8 de la directive 2005/35:
«1.      Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les infractions visées à l’article 4 donnent lieu à des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, qui peuvent comprendre des sanctions pénales ou administratives.
2.      Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour que les sanctions visées au paragraphe 1 s’appliquent à quiconque est jugé responsable d’une infraction visée à l’article 4.»
24      Lors de l’adoption tant de la directive 2005/35 que de la décision-cadre 2005/667, la Commission a fait des déclarations pour se désolidariser du «découpage» effectué par le Conseil. La déclaration relative à la décision-cadre 2005/667 se lit comme suit:
«Compte tenu de l’importance de lutter contre la pollution causée par les navires, la Commission est favorable à l’incrimination des rejets par les navires de substances polluantes et à l’adoption de sanctions au niveau national en cas d’infractions à la réglementation communautaire relative à la pollution causée par les navires.
La Commission est toutefois d’avis que la décision-cadre ne constitue pas l’instrument juridique approprié pour imposer aux États membres d’incriminer les rejets illicites en mer de substances polluantes et de mettre en place des sanctions de nature pénale correspondantes au niveau national.
La Commission, ainsi qu’elle le défend devant la Cour de [j]ustice à l’occasion de son recours C-176/03 [arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, C‑176/03, Rec. p. I‑7879] contre la décision-cadre ‘protection de l’environnement par le droit pénal’, considère en effet, que dans le cadre des compétences qu’elle détient aux fins de réaliser les objectifs énoncés à l’article 2 du [t]raité instituant la Communauté européenne, la Communauté est compétente pour exiger des États membres qu’ils prévoient des sanctions – y compris, le cas échéant, des sanctions pénales – au niveau national, lorsque cela s’avère nécessaire pour atteindre un objectif communautaire.
Tel est le cas pour les questions relatives à la pollution causée par les navires, pour laquelle l’article 80, paragraphe 2, du [t]raité instituant la Communauté européenne constitue la base juridique.
Dans l’attente de l’arrêt C‑176/03, si le Conseil adopte la décision-cadre en dépit de cette compétence communautaire, la Commission se réserve tous les droits que lui confère le [t]raité.»
25      Considérant que la décision-cadre 2005/667 n’a pas été adoptée sur la base juridique appropriée et que l’article 47 UE a de ce fait été violé, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
26      Par ordonnance du président de la Cour du 25 avril 2006, le Parlement européen, d’une part, et le Royaume de Belgique, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République d’Estonie, la République hellénique, la République française, l’Irlande, la République de Lettonie, la République de Lituanie, la République de Hongrie, la République de Malte, le Royaume des Pays-Bas, la République d’Autriche, la République de Pologne, la République portugaise, la République slovaque, la République de Finlande, le Royaume de Suède ainsi que le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, d’autre part, ont été admis à intervenir au soutien des conclusions respectivement de la Commission et du Conseil.
27      Par ordonnance du 28 septembre 2006, le président de la Cour a admis la République de Slovénie à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.
Argumentation des parties
28      La Commission considère que, eu égard à la base juridique retenue pour son adoption, la décision-cadre 2005/667 viole l’article 47 UE et doit, partant, être annulée.
29      Selon la Commission, il ressort de l’arrêt Commission/Conseil, précité, dont la portée dépasserait le domaine de la politique communautaire relative à la protection de l’environnement, qu’il convient de se référer au but et au contenu d’un acte afin de déterminer la base juridique appropriée pour son adoption. Certes, la Cour aurait rappelé dans cet arrêt que le droit pénal ne relève pas, en principe, de la compétence de la Communauté. Toutefois, elle aurait reconnu que la Communauté a une compétence implicite liée à une base juridique spécifique et peut donc adopter des mesures pénales appropriées, à condition qu’il existe une nécessité de lutter contre les manquements à la mise en œuvre des objectifs de la Communauté et que lesdites mesures aient pour but de garantir la pleine effectivité de la politique communautaire en cause. La Cour n’aurait d’ailleurs pas défini l’étendue de la compétence du législateur communautaire en matière pénale, dès lors qu’elle n’aurait pas opéré de distinction selon la nature des mesures pénales concernées.
30      En l’occurrence, il ressortirait du préambule de la décision-cadre 2005/667 que le but de celle-ci est de compléter, afin d’en garantir l’effectivité, le dispositif mis en place par la directive 2005/35, laquelle a été adoptée sur la base de l’article 80, paragraphe 2, CE.
31      S’agissant du contenu de cette décision-cadre, la Commission fait valoir que les mesures figurant aux articles 1er à 10 de celle-ci sont toutes en relation avec le droit pénal et concernent des comportements devant être considérés comme répréhensibles au titre du droit communautaire.
32      Le critère relatif à l’exigence d’une nécessité, établi par la Cour dans son arrêt Commission/Conseil, précité, serait également rempli en l’espèce. D’une part, le Conseil aurait implicitement admis cela en adoptant la décision-cadre 2005/667, dès lors que l’article 29, deuxième alinéa, troisième tiret, UE stipule que les États membres ne peuvent procéder au rapprochement de leur législation pénale qu’«en tant que de besoin». D’autre part, eu égard aux spécificités des agissements visés par la directive 2005/35, toutes les dispositions de cette décision-cadre seraient nécessaires pour garantir l’effectivité du dispositif de ladite directive.
33      La Commission ajoute que, contrairement à ce que soutient le Conseil, la Cour n’exige pas l’existence d’un critère supplémentaire lié au caractère «transversal» de la politique communautaire en question pour qu’une compétence en matière pénale puisse être reconnue à la Communauté. Un tel critère priverait d’ailleurs la plupart des domaines du droit communautaire de la possibilité de toute protection pénale par le droit communautaire, même dans une situation où la nécessité de prendre des mesures en relation avec le droit pénal serait établie.
34      Quant à l’argument selon lequel le Conseil serait resté libre d’agir sur la base du titre VI du traité UE pour adopter des mesures en relation avec le droit pénal des États membres, puisqu’il aurait décidé, conformément au droit qui lui est reconnu à l’article 80, paragraphe 2, CE, de ne pas préciser plus amplement les sanctions dans la directive 2005/35, la Commission expose que cette disposition ne conditionne pas la compétence communautaire en tant que telle, mais uniquement son exercice. Certes, le Conseil aurait pu décider que les États membres restaient compétents. Toutefois, dans un tel cas les États membres auraient dû intervenir isolément, l’article 47 UE excluant le recours au titre VI du traité UE.
35      La Commission soutient en outre que la décision-cadre 2005/667 n’harmonise pas le niveau et les types de sanctions pénales applicables, les États membres conservant une certaine latitude en la matière et les juridictions nationales disposant de la faculté d’individualiser les peines. Les dispositions de cette décision-cadre ne se distingueraient dès lors pas fondamentalement de celles de l’article 5, paragraphe 1, de la décision-cadre 2003/80/JAI du Conseil, du 27 janvier 2003, relative à la protection de l’environnement par le droit pénal (JO L 29, p. 55), annulée par la Cour dans son arrêt Commission/Conseil, précité.
36      Certes, le droit pénal ne constituerait pas une politique communautaire autonome. Toutefois, il n’en demeurerait pas moins que la Communauté disposerait d’une compétence pénale accessoire qu’elle pourrait exercer en cas de besoin. Le critère relatif à l’exigence d’une nécessité, retenu par la Cour dans son arrêt Commission/Conseil, précité, s’appliquerait uniquement à l’exercice de ladite compétence et non à son existence.
37      Eu égard à l’approche fonctionnelle adoptée par la Cour dans l’arrêt Commission/Conseil, précité, ainsi qu’au fait que les mesures prévues par les articles 1 à 10 de la décision-cadre 2005/667 constituent des règles de nature pénale nécessaires pour garantir l’effectivité de la politique commune des transports, telle que développée par la directive 2005/35, la Commission considère que cette décision-cadre méconnaît, dans son ensemble, l’article 47 UE et doit, partant, être annulée.
38      La Commission relève également que les termes «indispensable» et «nécessaire», d’une part, et la notion de «besoin», au sens de l’article 29 UE, d’autre part, couvrent en fait le même concept et que, à ce niveau, il n’existe pas de différence entre le traité CE et le traité UE.
39      Cette institution considère, enfin, que l’interprétation qu’elle fait de l’arrêt Commission/Conseil, précité, ne prive pas le titre VI du traité UE de son effet utile dans la mesure où de nombreux domaines relevant de ce titre ne seraient pas touchés par les effets de cette interprétation.
40      Le Parlement européen fait observer que la décision-cadre 2005/667 correspond parfaitement au cas de figure ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Conseil, précité. D’abord, elle serait, quant à son objectif et son contenu, tout à fait analogue à la décision-cadre 2003/80 annulée par la Cour dans cet arrêt. Ainsi qu’il ressort du préambule de la décision-cadre 2005/667, la lutte contre la pollution et la protection de l’environnement ne constitueraient pas des objectifs accessoires ou secondaires de cette décision-cadre. De même, le contenu de cette dernière serait semblable à celui de la décision-cadre 2003/80, les comportements incriminés ayant, dans les deux cas, trait au rejet de substances polluantes. Certes, ces deux décisions-cadres se distingueraient en ce qui concerne la définition précise du niveau et des types de sanctions pénales à appliquer, mais cette différence ne serait pas de nature à justifier, dans la présente affaire, une solution s’écartant de celle retenue dans l’arrêt Commission/Conseil, précité. En effet, dans cet arrêt, la Cour aurait déjà constaté que la compétence du législateur communautaire en matière pénale s’étend aux dispositions, telles que l’article 5, paragraphe 1, de la décision-cadre 2003/80, portant sur le type et le niveau des sanctions pénales.
41      Ensuite, le critère relatif à l’exigence d’une nécessité serait également rempli en l’espèce. Enfin, les articles 1 à 6 de la décision-cadre 2005/667 relevant de la compétence communautaire, ladite décision devrait, eu égard à l’indivisibilité de ses dispositions, être considérée comme méconnaissant dans son ensemble l’article 47 UE.
42      En revanche, le Conseil fait valoir, à titre principal, que, en adoptant avec le Parlement européen, selon la procédure de codécision, la directive 2005/35, il a tranché, conformément à l’article 80, paragraphe 2, CE, la question de savoir «si» et «dans quelle mesure» le législateur communautaire doit exercer sa compétence pour adopter des dispositions concernant la pollution causée par les navires et, notamment, des dispositions introduisant des sanctions en cas d’infraction aux normes régissant la matière. À travers l’adoption de cette directive, le législateur communautaire aurait souhaité fixer les limites de son propre pouvoir d’action en matière de politique des transports maritimes. Cette façon de procéder serait tout à fait conforme à l’article 80, paragraphe 2, CE et à la jurisprudence de la Cour.
43      Certes, le législateur communautaire aurait pu décider d’aller plus loin sur la base de l’article 80, paragraphe 2, CE. Toutefois, conformément au droit qui lui est conféré par le traité CE, il aurait choisi de ne pas le faire. Il serait, d’ailleurs, important de noter que le Parlement européen et le Conseil ont suivi la proposition de la Commission en ce qui concerne la base juridique à retenir pour l’adoption de la directive 2005/35. Alors même que cette directive poursuit également des objectifs relatifs à la protection de l’environnement, le législateur communautaire aurait estimé qu’elle se situe essentiellement dans le cadre de la politique commune des transports et que l’ajout d’une base juridique concernant la protection de l’environnement, notamment l’article 175, paragraphe 1, CE, n’était pas nécessaire. Or, la base juridique choisie ne serait remise en cause ni par le Parlement ni par la Commission.
44      Eu égard au caractère conditionnel de la compétence que l’article 80 CE confère à la Communauté en matière de politique des transports et au fait que cette politique, à la différence de la politique dans le domaine de l’environnement à laquelle avait trait l’arrêt Commission/Conseil, précité, ne poursuit pas un objectif revêtant un caractère essentiel, transversal et fondamental, le Conseil considère que les conséquences à tirer de cet arrêt ne doivent pas forcément être les mêmes en ce qui concerne ces deux politiques.
45      Dans ces conditions, il ne saurait être valablement soutenu que le législateur communautaire aurait dû adopter les dispositions prévues par la décision-cadre 2005/667.
46      À titre subsidiaire, le Conseil soutient que la Communauté n’est pas compétente pour fixer, d’une manière obligatoire, le niveau et les types de sanctions pénales que les États membres doivent prévoir dans leur droit national et que, partant, le Conseil n’a pas violé les traités CE et UE en adoptant les articles 1er, 4, paragraphes 1, 4, 5, 6 et 7, 6, paragraphes 1, sous a), 2 et 3, ainsi que 7 à 12 de la décision-cadre 2005/667.
47      Tenant compte du but et du contenu de la décision-cadre 2005/667, qui constitueraient des éléments essentiels pour déterminer la base juridique appropriée aux fins de l’adoption d’un acte, le Conseil affirme que cette décision-cadre vise à rapprocher les législations des États membres en matière de lutte contre la pollution causée par les navires en procédant à une harmonisation du niveau et des types de sanctions pénales applicables. Or, il ressortirait de l’arrêt Commission/Conseil, précité, qu’une telle harmonisation, qui dépasse de loin celle prévue par la décision-cadre 2003/80, ne relève pas, actuellement, de la compétence communautaire.
48      Dès lors que la solution consacrée par la Cour dans ledit arrêt devrait s’analyser comme une exception au principe selon lequel la législation pénale, tout comme les règles de la procédure pénale, ne relève pas de la compétence de la Communauté, le Conseil considère les critères retenus par la Cour à l’appui de cette solution comme étant d’interprétation stricte. Ladite solution ne s’appliquerait donc qu’en cas de «nécessité», notion qui ne serait pas identique à celle de «besoin», visée à l’article 29, deuxième alinéa, UE.
49      Le Conseil ajoute que l’interprétation de l’arrêt Commission/Conseil, précité, préconisée par la Commission, d’une part, aurait pour résultat de vider, en grande partie, le titre VI du traité UE de son effet utile et, d’autre part, méconnaîtrait manifestement le fait que la solution retenue par la Cour dans cet arrêt était motivée par le caractère essentiel, transversal et fondamental de l’objectif communautaire que constitue la protection de l’environnement.
50      Le Conseil relève, enfin, que dans son arrêt Commission/Conseil, précité, la Cour a jugé que, en raison de leur finalité et de leur contenu, les articles 1 à 7 de la décision-cadre 2003/80 auraient pu être adoptés par la Communauté et elle aurait donc exclu les articles 8, sur la compétence juridictionnelle, ainsi que 9, relatif à l’extradition et aux poursuites, de ladite décision de cette sphère de compétences. De même, il conviendrait, en l’occurrence, de constater que les articles 7, 8 et 9 de la décision-cadre 2005/667 concernent des matières à l’égard desquelles la Communauté ne s’est vu conférer aucune compétence par le traité CE.
51      Les arguments avancés par les États membres qui sont intervenus au présent litige correspondent, dans une large mesure, à ceux invoqués par le Conseil.
Appréciation de la Cour
52      En vertu de l’article 47 UE, aucune des dispositions du traité CE ne saurait être affectée par une disposition du traité UE. Cette même exigence figure au premier alinéa de l’article 29 UE, qui introduit le titre VI de ce dernier traité, intitulé «Dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale».
53      Il incombe à la Cour de veiller à ce que les actes dont le Conseil prétend qu’ils relèvent dudit titre VI n’empiètent pas sur les compétences que les dispositions du traité CE attribuent à la Communauté (voir arrêts du 12 mai 1998, Commission/Conseil, C-170/96, Rec. p. I-2763, point 16, et du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, précité, point 39).
54      Il importe donc de vérifier si les dispositions de la décision-cadre 2005/667 n’affectent pas la compétence que détient la Communauté en vertu de l’article 80, paragraphe 2, CE, en ce qu’elles auraient pu, ainsi que le soutient la Commission, être adoptées sur le fondement de cette dernière disposition.
55      À cet égard, il convient, tout d’abord, de rappeler que la politique commune des transports s’inscrit parmi les fondements de la Communauté, l’article 70 CE, lu en combinaison avec l’article 80, paragraphe 1, CE, prévoyant que les objectifs du traité sont en effet poursuivis par les États membres dans le secteur des transports par chemin de fer, par route et par voie navigable, dans le cadre d’une telle politique (voir arrêt du 28 novembre 1978, Schumalla, 97/78, Rec. p. 2311, point 4).
56      Il y a lieu, ensuite, de préciser que l’article 80 CE prévoit, à son paragraphe 2, que le Conseil dispose de la faculté de décider si, dans quelle mesure et par quelle procédure des dispositions appropriées pourront être prises pour la navigation maritime (voir, notamment, arrêt du 17 mai 1994, Corsica Ferries, C‑18/93, Rec. p. I‑1783, point 25) et que les dispositions de procédure de l’article 71 CE s’appliquent.
57      Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour, l’article 80, paragraphe 2, CE, loin d’écarter l’application du traité CE aux transports maritimes, se borne à prévoir que les règles spécifiques de celui-ci relatives à la politique commune des transports, qui figurent dans le titre V de ce même traité, ne s’appliqueront pas de plein droit à ce domaine d’activité (voir, notamment, arrêt du 7 juin 2007, Commission/Grèce, C‑178/05, non encore publié au Recueil, point 52).
58      Dans la mesure où l’article 80, paragraphe 2, CE ne prévoit aucune limitation explicite quant à la nature des règles communes spécifiques que le Conseil peut, conformément aux dispositions procédurales de l’article 71 CE, adopter sur ce fondement, le législateur communautaire dispose, en vertu de cette disposition, d’un large pouvoir normatif et est compétent, à ce titre et par analogie avec les autres dispositions du traité CE relatives à la politique commune des transports, en particulier l’article 71, paragraphe 1, CE, pour établir, notamment, «les mesures permettant d’améliorer la sécurité des transports» ainsi que «toutes autres dispositions utiles» en matière de navigation maritime (voir, en ce sens, s’agissant du transport routier, arrêt du 9 septembre 2004, Espagne et Finlande/Parlement et Conseil, C‑184/02 et C‑223/02, Rec. p. I‑7789, point 28).
59      Cette constatation, selon laquelle, dans le cadre des compétences qui lui sont conférées par l’article 80, paragraphe 2, CE, le législateur communautaire peut adopter des mesures tendant à l’amélioration de la sécurité des transports maritimes, n’est pas remise en cause par la circonstance que, en l’occurrence, le Conseil n’a pas jugé opportun d’adopter les dispositions de la décision-cadre 2005/667 sur le fondement de cet article 80, paragraphe 2, CE. En effet, il suffit, à cet égard, de relever que l’existence d’une compétence attribuée par l’article 80, paragraphe 2, CE n’est pas tributaire de la décision du législateur de l’exercer effectivement.
60      Il convient d’ajouter que, dans la mesure où les exigences de la protection de l’environnement, laquelle constitue l’un des objectifs essentiels de la Communauté (voir, notamment, arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, précité, point 41), doivent, aux termes de l’article 6 CE, «être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté», une telle protection doit être considérée comme un objectif faisant également partie de la politique commune des transports. Le législateur communautaire peut donc, sur le fondement de l’article 80, paragraphe 2, CE et dans l’exercice des attributions qui lui sont conférées par cette disposition, décider de promouvoir la protection de l’environnement (voir, par analogie, arrêt du 19 septembre 2002, Huber, C-336/00, Rec. p. I-7699, point 36).
61      Il importe, enfin, de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, le choix de la base juridique d’un acte communautaire doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de l’acte (voir arrêts du 11 juin 1991, Commission/Conseil, dit «Dioxyde de titane», C-300/89, Rec. p. I‑2867, point 10; Huber, précité, point 30, et du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, précité, point 45).
62      S’agissant plus particulièrement de la décision-cadre 2005/667, il ressort de son préambule que celle-ci a pour objectif l’amélioration de la sécurité maritime en même temps que le renforcement de la protection de l’environnement marin contre la pollution causée par les navires. Ainsi qu’il résulte de ses deuxième et troisième considérants, elle entend, en effet, réaliser le rapprochement des législations des États membres afin d’éviter que des dommages, tels que ceux résultant du naufrage du pétrolier Prestige, ne se reproduisent.
63      Cette décision-cadre complète, ainsi qu’il ressort de son quatrième considérant et du sixième considérant de la directive 2005/35, cette dernière directive au moyen de règles détaillées dans le domaine pénal. Ainsi qu’il découle de ses premier et quinzième considérants ainsi que de son article 1er, ladite directive a également pour but de garantir un niveau élevé de sécurité et de protection de l’environnement dans le transport maritime. Elle a pour objet, ainsi qu’il résulte de son quinzième considérant et de son article 1er, l’introduction dans le droit communautaire des normes internationales relatives à la pollution causée par les navires et l’instauration de sanctions, pénales et administratives, en cas d’infraction à ces normes, afin d’en garantir l’efficacité.
64      En ce qui concerne le contenu de la décision-cadre 2005/667, celle-ci instaure, en vertu de ses articles 2, 3 et 5, l’obligation pour les États membres de prévoir des sanctions pénales pour les personnes, morales ou physiques, qui ont commis, qui ont incité à commettre ou qui se sont rendues complices d’une des infractions visées aux articles 4 et 5 de la directive 2005/35.
65      Cette décision-cadre, selon laquelle les sanctions pénales doivent être effectives, proportionnelles et dissuasives, fixe, par ailleurs, à ses articles 4 et 6, le type et le niveau des sanctions pénales à appliquer en fonction des dommages que lesdites infractions ont causés à la qualité des eaux, aux espèces animales ou végétales ou aux personnes.
66      S’il est vrai que, en principe, la législation pénale tout comme les règles de procédure pénale ne relèvent pas de la compétence de la Communauté (voir, en ce sens, arrêts du 11 novembre 1981, Casati, 203/80, Rec. p. 2595, point 27; du 16 juin 1998, Lemmens, C-226/97, Rec. p. I‑3711, point 19, et du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, précité, point 47), il n’en demeure pas moins que le législateur communautaire, lorsque l’application de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives par les autorités nationales compétentes constitue une mesure indispensable pour lutter contre les atteintes graves à l’environnement, peut imposer aux États membres l’obligation d’instaurer de telles sanctions pour garantir la pleine effectivité des normes qu’il édicte dans ce domaine (voir, en ce sens, arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, précité, point 48).
67      En l’espèce, il importe de constater, d’une part, que les dispositions de la décision-cadre 2005/667 visent, à l’instar de celles de la décision-cadre 2003/80 en cause dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 13 septembre 2005, Commission/Conseil, précité, des agissements de nature à occasionner des atteintes particulièrement graves à l’environnement résultant, en l’occurrence, du non-respect des normes communautaires en matière de sécurité maritime.
68      D’autre part, il résulte de la lecture combinée des troisième à cinquième, septième et huitième considérants de la directive 2005/35 ainsi que des cinq premiers considérants de la décision-cadre 2005/667 que le Conseil a estimé que des sanctions pénales étaient nécessaires pour assurer le respect de la réglementation communautaire édictée en matière de sécurité maritime.
69      Dès lors, dans la mesure où les articles 2, 3 et 5 de la décision-cadre 2005/667 visent à garantir l’effectivité des normes adoptées dans le domaine de la sécurité maritime, dont le non-respect peut avoir des conséquences graves pour l’environnement, en imposant aux États membres l’obligation de sanctionner pénalement certains comportements, ces articles doivent être considérés comme ayant essentiellement pour objet l’amélioration de la sécurité maritime, de même que la protection de l’environnement, et auraient pu valablement être adoptés sur le fondement de l’article 80, paragraphe 2, CE.
70      S’agissant, en revanche, de la détermination du type et du niveau des sanctions pénales à appliquer, il convient de constater que, contrairement à ce que soutient la Commission, celle-ci ne relève pas de la compétence de la Communauté.
71      Il s’ensuit que le législateur communautaire ne peut adopter des dispositions telles que les articles 4 et 6 de la décision-cadre 2005/667, dans la mesure où ces articles portent sur le type et le niveau des sanctions pénales applicables. Par conséquent, ces dispositions n’ont pas été adoptées en violation de l’article 47 UE.
72      En ce qui concerne ces dispositions, il convient également de relever que la circonstance que celles-ci renvoient aux dispositions des articles 2, 3 et 5 de cette même décision-cadre met en relief les liens indissociables qui, en l’espèce, unissent ces dispositions à celles relatives aux infractions pénales auxquelles elles se rapportent.
73      Quant aux articles 7 à 12 de la décision-cadre 2005/667, qui portent respectivement sur la compétence juridictionnelle, la notification d’informations entre les États membres, la désignation de points de contact, le champ d’application territorial de cette décision-cadre, l’obligation de mise en œuvre qui incombe aux États membres ainsi que la date d’entrée en vigueur de ladite décision-cadre, il suffit de constater que, en l’espèce, ces articles sont également unis par des liens indissociables aux dispositions de cette même décision-cadre visées aux points 69 et 71 du présent arrêt, de sorte qu’il n’est pas nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si elles sont susceptibles de relever de la compétence du législateur communautaire.
74      Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de conclure que la décision-cadre 2005/667, en empiétant sur les compétences que l’article 80, paragraphe 2, CE attribue à la Communauté, méconnaît l’article 47 UE et doit, en raison de son indivisibilité, être annulée dans son ensemble.
Sur les dépens
75      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Conseil et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens. En application du paragraphe 4, premier alinéa, du même article, les intervenants au présent litige supportent leurs propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:
1)      La décision-cadre 2005/667/JAI du Conseil, du 12 juillet 2005, visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires, est annulée.
2)      Le Conseil de l’Union européenne est condamné aux dépens.
3)      Le Royaume de Belgique, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République d’Estonie, la République hellénique, la République française, l’Irlande, la République de Lettonie, la République de Lituanie, la République de Hongrie, la République de Malte, le Royaume des Pays-Bas, la République d’Autriche, la République de Pologne, la République portugaise, la République slovaque, la République de Finlande, le Royaume de Suède et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ainsi que le Parlement européen supportent leurs propres dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le français.