62002CC0304_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I. Sissejuhatus
1. Käesoleva menetluse on algatanud komisjon EÜ artikli 228 lõike 2 teise lõigu alusel jätkuna Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsusele kohtuasjas C­64/88: komisjon v. Prantsusmaa.(2) Nimetatud otsuses sedastas Euroopa Kohus, et kuna Prantsuse Vabariik jättis aastatel 1984–1987 tegemata ette nähtud kontrolli ühenduse tehniliste meetmete täitmise tagamiseks kalavarude kaitse eesmärgil,(3) on ta rikkunud nõukogu 29. juuni 1982. aasta määruse (EMÜ) nr 2057/82 teatavate kontrollimeetmete kehtestamise kohta liikmesriikide laevade kalandustegevuse suhtes(4) artiklist 1 ja nõukogu 23. juuli 1987. aasta määruse (EMÜ) nr 2241/87 teatavate kontrollimeetmete kehtestamise kohta kalanduses(5) (edaspidi „kontrollimäärused”) artiklist 1 tulenevaid kohustusi.
2. Täpsemalt leidis Euroopa Kohus, et Prantsuse Vabariik ei olnud teinud piisavat kontrolli, et täita ühenduse eeskirju:
– võrgusilma miinimumsuuruse,
– võrgu külge kinnitatavate vahendite,
– kaaspüügi ja
– müügiks lubatavate kalade alammõõdu kohta.
Lisaks leidis Euroopa Kohus, et Prantsuse Vabariik ei ole täitnud oma kohustust algatada menetlus asjaomaste ühenduse sätete rikkujate vastu, nagu nõutakse kontrollimäärustes.
3. Mõni kuu pärast Euroopa Kohtu otsust palus komisjon Prantsuse valitsuselt teavet meetmete kohta, mida see on võtnud kohtuotsuse täitmiseks, nagu seda nõuab EÜ artikli 228 lõige 1. See pani alguse komisjoni ja Prantsuse valitsuse pikaajalisele, 11 aastat kestnud dialoogile Prantsusmaa tegevuse üle ühenduse kalandussätete täitmise tagamisel. Ehkki komisjon tunnistab, et selle dialoogi kestel on enamikus küsimustes olnud edasiminekut, ei ole ta veendunud, et Prantsuse Vabariik täidab täielikult oma kohustusi seoses alamõõdulise kala, eelkõige merluusi püügi ja müügiga ning asjaomaste eeskirjade rikkujate vastutusele võtmisega.
4. Seepärast palub komisjon Euroopa Kohtul otsustada, et kuna Prantsuse Vabariik ei ole jätkuvalt rakendanud kalavarude tehniliste kaitsemeetmete järgimist tagavaid kontrollimeetmeid ning olles seetõttu täitmata jätnud ühenduse kontrollimäärused, on Prantsuse Vabariik jätnud kohaldamata 11. juunil 1991 langetatud kohtuotsuse täitmiseks vajalikud meetmed ning seega rikkunud EÜ artikli 228 lõikest 1 tulenevaid kohustusi. Lisaks palub komisjon Euroopa Kohtul mõista Prantsuse Vabariigilt „Euroopa Ühenduse omavahendite” arvele kandmiseks välja trahv 316 500 eurot iga kohtuotsuse täitmiseks vajalike meetmete võtmisega hilinetud päeva eest alates käesoleva otsuse kuupäevast kuni 11. juuni 1991. aasta otsuse täitmiseni. Lõpuks palub komisjon kohtukulud mõista välja Prantsuse Vabariigilt.
5. Prantsuse Vabariik palub Euroopa Kohtult eelkõige jätta komisjoni kaebus selle põhjendamatuse tõttu läbi vaatamata. Kui aga kohus peaks otsustama määrata trahvi, palub Prantsuse Vabariik võtta arvesse juhtumi kõiki asjaolusid.
II. Ühenduse õiguslik raamistik
6. Ühenduse sätted käesolevas kohtuasjas arutuse all olevate kalandussektori kontrollimeetmete kohta on algselt ette nähtud nõukogu määrusega nr 2057/82 ja hiljem nõukogu määrusega nr 2241/87; mõlemale määrusele on viidatud punktis 1. Praegu kehtiv kontrollimäärus on nõukogu 12. oktoobri 1993. aasta määrus (EMÜ) nr 2847/93, millega luuakse ühise kalanduspoliitika suhtes rakendatav kontrollisüsteem(6) (edaspidi „määrus nr 2847/93”).
7. Määruse nr 2847/93 artiklis 1 luuakse ühenduse süsteem ühise kalanduspoliitika eeskirjade täitmise kindlustamiseks. See süsteem hõlmab eelkõige sätteid tehnilise järelevalve kohta muu hulgas kalavarude kaitse- ja majandamismeetmete üle ning teatavaid sanktsioonide tõhususega seotud sätteid, mida kohaldatakse juhtudel, kui eespool märgitud meetmeid ei täideta. Artikli 1 lõige 2 sätestab liikmesriikide põhikohustuse seoses ühenduse kalandussätete täitmise järelevalvega:
„Selleks võtavad kõik liikmesriigid vastavalt ühenduse eeskirjadele vastu asjakohased meetmed, et kindlustada süsteemi tõhus toimimine. Kõik liikmesriigid annavad oma pädevate ametiasutuste käsutusse piisavalt vahendeid, et võimaldada neil käesolevale määrusele vastavalt täita inspekteerimis- ja kontrolliülesandeid. [...]”
8. Määruse nr 2847/93 artikli 2 lõige 1 sätestab:
„Tagamaks kalavarude kaitset ja kõikide kontrollimeetmeid käsitlevate kehtivate eeskirjade täitmist, kontrollib iga liikmesriik kalapüüki ja sellega seotud tegevusi oma territooriumil ning oma jurisdiktsiooni või suveräänsete õiguste alla kuuluvates vetes. Ta inspekteerib kalalaevu ning kontrollib kõiki toiminguid, sealhulgas lossimist, müüki, kala transportimist ja ladustamist ning lossimise ja müügi registreerimist, kontrollides nii käesoleva määruse rakendamist. [...]”
9. Seoses täitemeetmetega, mida liikmesriigid peavad võtma ühenduse kalandussätete rikkumise korral, sätestavad määruse nr 2847/93 artikli 31 lõiked 1 ja 2 lõpuks:
„1. Kui käesolevale määrusele vastava jälgimise või inspekteerimise tulemusena selgub, et ühise kalanduspoliitika eeskirju pole täidetud, kindlustavad liikmesriigid selle eest vastutavate füüsiliste ja juriidiliste isikute suhtes asjakohaste meetmete võtmise, sealhulgas siseriiklikele õigusaktidele vastavate haldusmeetmete võtmise ja kriminaalmenetluste alustamise.(7)
2. Lõike 1 kohaselt algatatud menetlused peavad vastavalt asjakohastele siseriiklikele õigusnormidele võimaldama kõnealuste rikkumiste eest vastutavad isikud ilma jätta rikkumiste tulemusena saadud majanduslikust kasust või andma tulemusi, mis olenevad rikkumiste raskusest ning aitavad edaspidi tõhusalt ära hoida samalaadseid rikkumisi.”
10. Käesolevas asjas väidab komisjon, et Prantsuse ametiasutuste teostatud järelevalve ja täitetegevus ei olnud piisav ühenduse kaitsemeetmete seisukohast, mille eesmärk on takistada alamõõdulise kala, eelkõige merluusi lossimist ja müüki. Asjaomased ühenduse meetmed on sätestatud järgmistes nõukogu määrustes kalavarude tehniliste kaitsemeetmete kohta.(8) Praegu kehtib nõukogu 30. märtsi 1998. aasta määrus (EÜ) nr 850/98 kalavarude kaitsest noorte mereorganismide kaitseks võetud tehniliste meetmete kaudu.(9) Kuna ei ole põhjust asjaomaseid sätteid täielikult tsiteerida, võib märkida üldisemalt, et asjaomane määrus sisaldab mitmesuguseid sätteid, mille eesmärk on takistada alamõõdulise kala püüki, lossimist ja müüki. Nende hulgas on sätted võrgusilma miinimumsuuruse kohta, keeld kinnitada võrgu külge võrgusilmi ummistavaid või nende suurust vähendavaid vahendeid ning muu hulgas keeld lossida või müüa alamõõdulist kala, välja arvatud juhul, kui püük moodustab ainult piiratud protsendi saagist.
III. Kohtueelne menetlus
11. Nagu eespool märgitud, on küsimus, kas Prantsuse Vabariik on võtnud meetmed Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsuses tuvastatud rikkumiste lõpetamiseks, komisjoni ja Prantsuse ametiasutuste pika dialoogi teema; dialoog sai alguse 1991. aasta novembris ja on kestnud kuni käesoleva menetluse algatamiseni 27. augustil 2002. Kohtueelses menetluses toetus komisjon oma seisukohtades ühenduse kalandusinspektorite(10) aruannetele, mis sisaldasid Prantsusmaa eri rannikupiirkondade sadamatesse ja enampakkumistele tehtud korrapäraste kontrollkäikude käigus kogutud andmeid.
12. Kirjavahetuses komisjoni ja Prantsuse Vabariigi vahel seoses Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsuses tuvastatud rikkumiste lõpetamiseks võetavate meetmetega märkisid Prantsuse ametiasutused alguses, et nad „teevad kõik võimaliku, et tegutseda kooskõlas asutamislepingu asjaomaste sätetega kohtuotsuse täitmiseks”. Nad märkisid muu hulgas, et tegemist on aeganõudva ettevõtmisega ( action de longue haleine ), mille eesmärk on vähendada alamõõdulise kala lossimist.
13. Pärast kontrollkäike mitmetesse Prantsusmaa sadamatesse aastal 1992 teatasid ühenduse kalandusinspektorid, et olukord on paranenud eelkõige seoses ühenduse kalandussätete täitmise järelevalvet käsitlevate õigusnormidega. Sellele vaatamata oli kontroll nii mõneski suhtes ebapiisav. Peamised probleemid puudutasid võrgusilma mõõtmiseks kasutatavaid kiilusid ning järelevalvet kaaspüügi ja kalade alammõõdu üle. Samuti oli ebapiisav rikkujate vastutusele võtmine. Seepärast saatis komisjon 11. oktoobril 1993 Prantsuse Vabariigile ametliku kirja, juhtides tähelepanu nimetatud küsimustele ning kutsudes Prantsuse valitsust üles oma märkusi esitama.
14. Nimetatud kirja vastuseks Prantsuse valitsuse poolt esitatud teave ja selgitused lubasid komisjonil järeldada, et rikkumised kaaspüüki käsitlevate ühenduse eeskirjade täitmise järelevalvel on lõppenud. Komisjon jäi aga selle juurde, et endiselt eksisteerib hulk puudujääke, eelkõige seoses võrgusilmade mõõtmisega ning alamõõdulise kala lossimise ja enampakkumistel müümisega. Viimasest asjaolust järeldas komisjon, et Prantsuse ametiasutused on ühenduse eeskirju rikkudes suhtunud alamõõdulise kala lossimisse ja müüki soosivalt. Lisaks näib, et osutatud „aeganõudev ettevõtmine” on Bretagne’is Bigouden’i piirkonnas (Pays Bigouden)(11) sealse keerulise sotsiaal-majandusliku olukorra tõttu ning probleemi poliitilist tundlikkust arvestades peatatud. „Soosivat suhtumist” järelevalvel soodustasid rikkumiste menetlused, mis kokkuvõttes ei viinud selliste sanktsioonide rakendamiseni, mis oleksid olnud vastavuses rikkumiste raskusega.
15. Seetõttu saatis komisjon 14. aprillil 1996 EÜ asutamislepingu artikli 171 lõike 2 (nüüd EÜ artikli 228 lõige 2) kohaselt Prantsuse Vabariigile põhjendatud arvamuse, milles märkis, et Euroopa Kohtu 11. juunil 1991. aastal langetatud otsust ei ole täielikult täidetud järgmistes punktides:
– võrgusilma miinimumsuuruse mõõtmist käsitlevate ühenduse sätete täitmata jätmine;
– kontrolli ebapiisavus, mille tõttu on võimalik alamõõdulise kala müük;
– Prantsuse ametiasutuste soosiv suhtumine, mida soodustas asjaolu, et rikkumiste menetlemine ei viinud kokkuvõttes selliste karistuste määramiseni, mis oleksid vastanud rikkumise raskusele ning oleksid seega olnud hoiatavad.
Komisjon juhtis Prantsuse Vabariigi tähelepanu võimalusele, et kohus määrab oma 11. juuni 1991. aasta otsuse täitmata jätmise korral rahalise karistuse. Komisjon palus Prantsuse Vabariigilt reageerimist kahe kuu jooksul põhjendatud arvamuse kättesaamisest.
16. Oma 26. juulil 1996 ja 27. mail 1997 dateeritud kirjades vastuseks põhjendatud arvamusele kinnitas Prantsuse Vabariik, et komisjoni eeskirju võrgusilma miinimumsuuruse kohta on nõuetekohaselt järgitud ning et ta ei ole selle kohta saanud ühenduse kalandusinspektoritelt ühtegi kaebust. Ta esitas ka teabe ja arvandmed tehtud inspekteerimiste, määratud karistuste ning ühenduse kalandussätete täitmise järelevalveks eraldatud vahendite kohta. Lõpuks väitis Prantsuse Vabariik, et talle ei ole tehtud kättesaadavaks ühenduse kalandusinspektorite järeldusi sisaldavaid aruandeid, mistõttu tal ei ole olnud võimalust põhjendatud arvamuses nimetatud asjaoludele asjakohaselt vastata.
17. Oma järgmistes kirjades andis Prantsuse valitsus komisjonile lisateavet Prantsuse kontrolli tihendamise kohta ja meetmete kohta, mida ta on võtnud ühenduse kalanduseeskirjade täitmise järelevalve eest vastutavate talituste töökorralduse parandamiseks. Ühes kirjas (31. oktoober 1997) täheldab Prantsusmaa, et ühenduse ja riiklike sätete kohaldamisel on ilmselt saavutatud rahuldav tasakaal, „kui välja arvata väikese merluusi ( merluchon ) alammõõdu küsimus Bigouden’i piirkonnas”.
18. Vaatamata nendele tähelepanekutele ja Prantsuse ametiasutuste teatatud positiivsele arengule organisatsiooni tasandil, näitasid ühenduse kalandusinspektorite poolt aastatel 1996–2000 Prantsuse rannikupiirkondade sadamatesse ja enampakkumistele tehtud kontrollkäigud, et alamõõdulise kala lossimise ja müügi probleem on endiselt alles. Mitmel korral märkasid ühenduse kalandusinspektorid, et lossimise ja enampakkumiste juures ei olnud ametnikke kas kohal või kui olidki, siis ei teinud nad alamõõdulise merluusi müügi takistamiseks midagi (kontrollkäigud Le Guilvinec’i ja Concarneau’sse 1997. aasta septembris ja Marennes­Oleron’i, Arcachon’i ja Bayonne’i 1997. aasta oktoobris). Üks aruanne (kontrollkäik Lorient’i, Le Guilvinec’i ja Concarneau’sse 1996. aasta augustis) viitab „vaikivale kokkuleppele ettevõtjate ja ametiasutuste vahel, mille kohaselt lubatakse lossida merluusi alammõõduga 24 cm seadusjärgse 27 cm asemel”. Üks teine aruanne (kontrollkäik Douarnenez’i, Lorient’i ja Le Guilvinec’i 1999. aasta märtsis) märgib, et on olemas suulised juhtnöörid selle kohta, et kohalikud ametnikud peavad enampakkumistelt eemaldama alla 17 cm pikkuse kala, kuid 17–23 cm ja 23–26 cm pikkuse kala müük on lubatud. Lisaks märgati, et alamõõduline merluus, mida müüdi sageli nimetuse merluchon friture
(fritüüri merluus) all, pandi avatud enampakkumisele koodiga „00”, mis oli antud selle kategooria kalale ning muudesse liikidesse kuuluvale alamõõdulisele kalale (kontrollkäik Lorient’i, Benodet’sse, Loctudy’sse, Le Guilvinec’i, Lesconili ja St. Guénolé’sse 1999. aasta juulis). Vahemere piirkonnas asuvatesse Sète’i, Agde’i ja Port Vendres’ sadamatesse 2000. aasta aprillis tehtud kontrollkäikude käigus selgus, et kirjeldatud praktika ei piirdu üksnes Bretagne’iga, vaid et probleem on Prantsuse Vabariigis laiemalt levinud.
19. Need ühenduse kalandusinspektorite tähelepanekud viisid selleni, et komisjon esitas 6. juunil 2000 täiendava põhjendatud arvamuse. Selles teeb komisjon järelduse, et 17. aprillil 1996 esitatud põhjendatud arvamusest ja Prantsusmaa valitsuse poolt sellele esitatud vastusest saadik jätkub alamõõdulise kala müük enampakkumistel ja otse ostjatele, et riigi kalandusinspektorid ei kontrolli lossimist ega enampakkumisi alamõõdulise kala ja eelkõige merluusi tuvastamiseks ning et rikkumisi menetletakse üksnes juhuslikult. Komisjoni arvates on koodi „00” kasutamine enampakkumiste ametlikes dokumentides eriti raske rikkumine, sest sellega rikutakse nõukogu 26. novembri 1996. aasta määrust (EÜ) nr 2406/96, milles sätestatakse teatavate kalandustoodete ühised turustusnormid,(12) ja eelkõige selle artiklit 2. Asjaolud, et merluchon ’i (väike merluus) probleem on poliitiliselt tundlik, et see puudutab üht konkreetset piirkonda ning et see on viimastel aastatel märkimisväärselt vähenenud, ei õigusta komisjoni arvates tehniliste kaitsemeetmete kohaldamata jätmist. Kuna asjaomaste meetm ete eesmärk on kaitsta noorkala, võib ühenduse sätete süsteemne eiramine mõjuda kalavarude seisundile hukatuslikult. Nende sätete rikkumine on raske eelkõige seepärast, et Prantsuse ametiasutused näivad olevat andnud juhiseid neid mitte kohaldada. Komisjon kutsus Prantsuse valitsust üles võtma kahe kuu jooksul alates täiendava põhjendatud arvamuse kättesaamisest vajalikke meetmeid tuvastatud rikkumiste heastamiseks.
20. Prantsuse valitsus vastas 1. augustil 2000, rõhutades eelkõige kolme küsimust. Esiteks väitis ta, et koodi „00” ei ole kunagi kasutatud mitte alamõõdulise kala, vaid erimõõdulise sorteerimata kala tähistamiseks. Teiseks väitis ta, et ühenduse kalandusinspektorid olid oma aruannetes ilmselt segi ajanud isikud, kes vastutavad müügistruktuuride käigushoidmise eest, isikutega, kes vastutavad kalanduseeskirjade kohaldamise eest ja kes on ainsana pädevad asjaomaseid rikkumisi tuvastama. Prantsuse valitsus leiab, et arvestades komisjonile edastatud statistikat, mis puudutab Prantsuse ametiasutuste meetmeid seoses kalade alammõõtu käsitlevate eeskirjade rikkumisega, on liialdatud ja isegi ebaõiglane järeldus, et järelevalveteenistus on üles näidanud soosivat suhtumist. Kolmandaks selgitas ta, et pärast ühenduse inspektorite 1999. aasta juulis koostatud aruannet on kalanduseeskirjade järgimise järelevalve korralduslikku ja õiguslikku raamistikku oluliselt parandatud. Kontrolliteenistuse ümberkorraldamine kinnitab Prantsuse ametiasutuste kindlat kavatsust suurendada kalandussektori kontrolli tõhusust.
21. Komisjon vastas 15. veebruaril 2001, paludes täiendavat teavet Prantsuse Vabariigi poolt koodi „00” kasutamise lõpetamiseks võetud meetme kohta. Silmas pidades Prantsuse Vabariigi valmisolekut tõhustada oma järelevalvetegevust, märkis komisjon, et tema põhjendatud arvamus keskendus alamõõdulise merluusi lossimise ja müügi probleemile eelkõige Finistère’i ja Morbihan’i departemangus Bretagne’is. Seepärast palus komisjon Prantsuse ametiasutusi edastada talle seda tüüpi rikkumistega seotud otsused. Prantsuse valitsus edastas palutud teabe 16. oktoobril 2001. Esiteks edastas ta piirkondlikele ja departemangude omavalitsustele saadetud ringkirja, milles nõuti koodi „00” kasutamise lõpetamist hiljemalt 2001. aasta lõpuks. Järgmiseks osutas ta asjaolule, et komisjonile on saadetud rikkumisi ja konfiskeerimisi käsitlevate ametlike aruannete ning asjaomaste otsuste koopiad. Ta märkis ka, et alates 1998. aastast on suurenenud kalade alammõõtu käitlevate eeskirjade rikkumisega seotud vastutuselevõtmiste arv ning määratud on hoiatavaid karistusi. Lõpuks viitas Prantsuse valitsus 2001. aastal vastu võetud kalandussektori üldisele kontrollikavale, kus on määratletud kalandussätete täitmise järelevalve esmatähtsad eesmärgid. Nende esmatähtsate eesmärkide hulgas on merluusivarude taastamist ja kalade alammõõdu ranget jälgimist käsitleva kava elluviimine.
22. Vahepeal olid ühenduse kalandusinspektorid taas (juunis 2001) külastanud Bigouden’i piirkonna sadamaid ning veel kord täheldanud, et kontrolli tase ja kvaliteet on ebapiisav. Inspektorid järeldasid, et tehniliste meetmete järgimise taset ei saa asjaomases piirkonnas endiselt vastuvõetavaks pidada. Alamõõdulist merluusi lossiti ja müüdi pidevalt, ilma et selle lõpetamiseks oleks tehtud tuntavaid kontrollipingutusi. Nad märkisid ka, et vastutavad riigiasutused on alarahastatud ning neil on puudus vajalikest vahenditest ja väljaõppest. Olukorraga toimetulemiseks ei ole välja arendatud piisavaid haldusmenetlusi. Lõpuks täheldasid nad, et enampakkumistel ja jaemüügipunktides toimuva kontrolli tase ja kvaliteet on äärmiselt madal.
23. Arvestades, et Prantsuse Vabariigi antud üldine teave järelevalve parandamise kohta ei käsitle piisavalt alamõõdulise merluusiga seotud ühenduse sätete täitmise tagamise probleemi Bigouden’i piirkonnas, jõudis komisjon seisukohale, et Prantsuse Vabariik ei ole ikka veel võtnud piisavaid meetmeid Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsuse täitmiseks. Seepärast algatas komisjon käesoleva menetluse EÜ artikli 228 lõike 2 kohaselt, esitades 27. augustil 2002 oma taotluse. Mõlema poole seisukohad on juba esitatud käesoleva ettepaneku punktides 4 ja 5.
IV. Praegune olukord
24. Euroopa Kohus saatis suulise menetluse ettevalmistuseks 19. detsembril 2003 komisjonile ja Prantsuse Vabariigile hulga kirjalikke küsimusi alamõõdulise kala lossimise ja müügiga seotud probleemi praeguse seisu kohta. Komisjonilt küsiti, kas ühenduse kalandusinspektorid on teinud pärast käesoleva menetluse algatamist paikvaatlusi ja kui on, siis paluti tal esitada inspektorite aruanded, ning juhul, kui aruannetes sedastatakse olulise koguse alamõõdulise kala müügi jätkumist, märkida, mis meetmeid peaksid Prantsuse ametiasutused selle olukorra lõpetamiseks võtma. Prantsuse Vabariigil paluti anda teavet pärast käesoleva menetluse algatamist merel ja maal tehtud selliste kontrollide arvu kohta (nii enampakkumiste raames kui ka väljaspool neid), mille eesmärk on tagada kalade alammõõtu käsitlevate sätete järgimine, ning nimetada rikkumiste ja nende rikkumiste suhtes võetud õiguslike meetmete arv. Mõlemad pooled esitasid palutud teabe 30. jaanuaril 2004.
25. Komisjon vastas, et pärast käesoleva menetluse algatamist on toimunud kolm paikvaatlust. Nende kontrollkäikude käigus on kindlaks tehtud, et kuigi alamõõdulise merluusi müügiks pakkumine on Bretagne’is ja eriti Bigouden’i piirkonnas vähenenud, ei ole see vähenenud Vahemere piirkondades. Komisjoni inspektorid juhtisid tähelepanu kontrolli puudumisele alamõõdulise kala müügi takistamiseks lossimise ajal ning täheldasid, et kõigi rikkumiste kohta ei olnud koostatud ametlikku aruannet. Hoolimata meetmetest, mida Prantsuse ametiasutused on võtnud pärast 1998. aastat kontrolli parandamiseks, ei saa komisjon kinnitada, et neil on olnud reaalset mõju. Pigem on tal alust uskuda, et see nii ei ole. Selleks et komisjon saaks tunnistada, et rikkumine on tõepoolest lõppenud, tuleks talle esitada täielik ja ammendav teave kõigi 2001., 2002. ja 2003. aastal tehtud alamõõdulist kala ja eelkõige merluusi käsitlevate kontrollide kohta. Istungil lisas komisjon, et määruse nr 2847/93 nõuetekohane järgimine nõuab kogu kalandusega seotud tegevusahela järelevalvet ning seejuures on eriti oluline lossimise järelevalve. Prantsuse valitsuse esitatud teave ja arvandmed ei ole piisavalt konkreetsed, et nende põhjal oleks võimalik järeldada rikkumise lõppemist.
26. Oma vastuses esitas Prantsuse valitsus arvandmed aastatel 2001–2003 merel ja maal toimunud kontrollimiste kohta. Nendest arvudest ilmneb, et mõlemat tüüpi kontrollide arv vähenes 2003. aastal võrreldes eelmiste aastatega märgatavalt. Merel toimunud kontrollide vähenemist 2003. aastal selgitati sellega, et merelaevad olid ametis naftatankeri Prestige uppumisest tingitud reostuse tõrjega. Maal toimunud kontrollide vähenemine oli Prantsuse valitsuse sõnul seotud kalameeste käitumise paranemisega, mida märkasid ka ühenduse inspektorid oma etteteatamata kontrollkäigul 2003. aasta juunis. Sel kontrollkäigul ei tehtud alamõõduliste kalade kohta ühtegi märkust. Aastatel 2001–2002 vähenes ka määratud trahvide arv. See tulenes amnestiaseadusest,(13) millega alla 750 euro suuruste trahvidega karistatutele anti amnestia ning suuremate trahvidega karistatutele anti amnestia juhul, kui trahvid olid nõuetekohaselt makstud. Kalade alammõõtu käsitlevate eeskirjade rikkumise eest määratud trahvid olid oluliselt suuremad.
27. Istungil vastas Prantsuse valitsus komisjoni märkusele selle kohta, et kuigi alamõõdulise merluusi müügiks pakkumine on kõige problemaatilisemas piirkonnas, st Bretagne’is Bigouden’i piirkonnas küll vähenenud, on probleem endine Vahemere piirkonnas. Prantsusmaa märgib, et kuna Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsuse langetamise ajal ei kehtinud Vahemerel toimuva kalapüügi suhtes konkreetseid kaitsemeetmeid, siis ei saa lugeda asjaolu, et selles piirkonnas määrust nr 2847/93 veel nõuetekohaselt ei järgita, Euroopa Kohtu otsuse täitmata jätmiseks.
V. Hinnang
A. Esialgsed märkused: täitmise tagamise kohustus ühises kalanduspoliitikas
28. Enne kui asuda hindama Prantsuse Vabariigi poolt pärast Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsust ühenduse asjaomaste kalandussätete järgimiseks võetud meetmeid, tuleb kõne all olev probleem esmalt panna selle õigesse konteksti: ühenduse õiguse ja eelkõige ühise kalanduspoliitika valdkonna sätete täitmise tagamise tähtsus.
29. Üldises mõttes on ühenduse õiguskord oma autonoomsusele vaatamata siiski sõltuv õiguskord, sest sellega ettevõtjatele seatud kohustuste täieliku järgimise tagamine sõltub enamikus valdkondades liikmesriikide jõupingutustest. Liikmesriikidel on EÜ artikli 10 kohaselt üldine kohustus võtta kõik vajalikud meetmed, et tagada ühenduse õiguse tõhus kohaldamine ja täitmise tagamine ning ühenduse õiguse kasuliku mõju saavutamine. Konkreetsemalt peavad liikmesriigid tagama ühenduse meetmete kohaldamiseks ja täitmiseks sobiva reguleeriva raamistiku kehtestamise, pädevate asutuste määramise, piisavate ressursside olemasolu ning asjakohased meetmed rikkujate vastu. Kui liikmesriigi täitemeetmed ei ole piisavad, ei ole asjaomaste ühenduse sätete eesmärkide enam või vähem ühtne saavutamine kogu ühenduses võimalik.
30. Kuigi liikmesriikidel on ulatuslik kaalutlusõigus otsustada, kuidas seda eesmärki saavutada, on Euroopa Kohus oma praktikas ette näinud teatavad standardid menetluseeskirjade suhtes, mida kohaldatakse seoses ühenduse õiguste ja kohustuste täitmisega. Täpsemalt on väljakujunenud kohtupraktikas sedastatud, et need normid ei tohi olla ebasoodsamad kui need, mis on kehtestatud siseriiklikul õigusel põhinevatele analoogilistele hagidele (samaväärsuse põhimõte), ning need ei tohi muuta ühenduse õiguskorrast tulenevate õiguste teostamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte).(14) Lisaks on Euroopa Kohus selgitanud, et täitmise tagamisega seotud kohustused, mis on liikmesriikidele pandud EÜ artikliga 10, nõuavad liikmesriikidelt selle tagamist, et „ühenduse õiguse rikkumisi karistataks nii sisu kui menetluse osas samadel tingimustel kui siseriikliku õiguse sarnase laadi ja tähtsusega rikkumisi ja et need tingimused igal juhul tagaksid karistuse tõhususe, proportsionaalsuse ja hoiatavuse. Lisaks peavad siseriiklikud ametivõimud ühenduse õiguse rikkumisi menetlema samasuguse hoolikusega kui see, mida nad näitavad üles vastavate siseriiklike õigusnormide rakendamisel.”(15)
31. Ühenduse meetmete tõhusa kohaldamise ja täitmise tagamisega seotud üldiste kohustuste range järgimine on ühise kalanduspoliitika puhul erilise tähtsusega mitmel põhjusel. Need põhjused on seotud kalapüügi kui majandustegevusega, asjaoluga, et ühenduse vete kalavarud on liikmesriikide ühisressurss, liikmesriikide huvide vastastikuse mõjuga asjaomases valdkonnas ning moraaliriskiga, mida kalavarude kasutamisele seatavad piirangud kätkevad.
32. Sellise loodusvara nagu kalavarude majandamine tähendab, et tuleb lepitada ühelt poolt maksimaalsele kasutamisele suunatud (lühiajalisi) majandushuvisid ja teiselt poolt püüdu säilitada kalavarusid bioloogiliselt ja ökoloogiliselt vastuvõetaval tasemel, et tagada nende pikaaegne kasutamine. Seda põhipinget väljendab ka nõukogu määruse (EÜ) nr 2371/2002 ühisele kalanduspoliitikale vastava kalavarude kaitse ja säästva kasutamise kohta(16) artikkel 2, mille kohaselt on ühise kalanduspoliitika põhieesmärk „taga[da] vee-elusressursside kasuta[mine] säästvates majandus-, keskkonna- ja sotsiaalsetes tingimustes”. Selle määratluse juhtmõte on säästvus. Kalapüügi kui majandustegevuse üks omapärasid on nimelt asjaolu, et toode on sama mis toore. See on taastuv ressurss. See tähendab, et kalavarude kasutamisel on looduslik, bioloogiline piir. Kui püügikoormuse vähendamiseks või noorkalavarude kaitseks kavandatud meetmeid ei järgita, mõjutab see pikas perspektiivis paratamatult kalavarude taastumisvõimet. See põhitõde seletab, miks kontrolli ja täitmisega seotud üksikasjalikud eeskirjad on algusest peale olnud ühise kalanduspoliitika lahutamatu osa.
33. Ka Euroopa Kohus on rõhutanud vajadust kaitsemeetmete range järgimise järele kalandussektoris, selleks et pikas perspektiivis säilitada tootmisvõime, märkides: „[ü]henduse kalavarude kaitset ja majandamist käsitlevatest eeskirjadest liikmesriikidele tulenevate kohustuste täitmine on imperatiivne, selleks et tagada püügipiirkondade kaitse, mere bioloogiliste ressursside säilimine ning nende tasakaalustatud ja jätkusuutlik kasutamine asjakohastes majanduslikes ja sotsiaalsetes tingimustes”.(17) Euroopa Kohus on tõdenud ka, et „[k]ui ühe liikmesriigi pädevad ametiasutused jätavad süstemaatiliselt [...] rikkumiste eest vastutavate isikute suhtes menetlused alustamata, kahjustatakse seeläbi nii kalavarude kaitset ja majandamist kui ka ühtset kalanduspoliitikat.”(18)
34. Kalavarusid tuleb pidada liikmesriikide ühisressursiks, mida tuleb majandada kõigi huvides. Kui üks liikmesriik ei järgi ühenduse kaitsemeetmeid, kahjustab see automaatselt teiste liikmesriikide (nende kalatööstuse) huvisid. Teisisõnu on vastastikune sõltuvus selles sektoris tugev ja nõuab kalavarude ülekasutamise vältimiseks liikmesriikide „kaasvastutust”(19) püügipiirangute süsteemi järelevalvel ja sätete täitmise tagamisel.
35. Selle vastastikuse sõltuvuse teine aspekt on see, et ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamine sõltub ilmselgelt eeskätt kalatööstuse koostööst. Võib eeldada, et tahe kalapüügipiiranguid aktsepteerida ja järgida on suurem juhul, kui kalurid saavad olla kindlad, et neid piiranguid täidetakse kõigis liikmesriikides võrdselt, mistõttu nad tegutsevad oma konkurentidega teistest liikmesriikidest samaväärsetel tingimustel. Kui liikmesriigid täidavad ühise kalanduspoliitika sätteid erinevalt, võidakse seda pidada diskrimineerimiseks, mis viib konkurentsi moonutamiseni. Täitmise tagamise võrdväärsus on üks aspekt, mis iseloomustab võrdseid konkurentsitingimusi, milles nad peaksid saama tegutseda.
36. Peale selle tuleks mõista, et kui mõne püügipiirkonna suhtes kehtivad kaitsepiirangud, kaasneb sellega moraalirisk eeskirju mitte järgida. Lossimise piiramisest tulenev kalanappus toob endaga kaasa kõrgemad hinnad, mis teeb iseenesest eeskirjade eiramise kalurite jaoks tulusaks. Seega tekib piiramisega majanduslik stiimul jätkata juba surve alla sattunud varude kasutamist. Juba see annab põhjust tõhustada ülekasutamisohus olevates püügipiirkondades nõuete täitmise järelevalvet ja tagamist.
37. Need tähelepanekud näitavad, et piisav järelevalve ja täitmise tagamine on kalandussektoris kalavarude säästliku kasutamise tagamise seisukohast otsustava tähtsusega. Kuna sellekohase tegevuse puudulikkusel on tagajärjed liikmesriikide ühiste kalavarude säilimisele, peavad liikmesriikide täitemeetmed vastama kõrgetele standarditele. See tähendab, et liikmesriikidele määrusega nr 2847/93 pandud kohustusi tuleb tõlgendada rangelt.
38. Kokkuvõttes nõuab määruse nr 2847/93 artikkel 1, et liikmesriigid „võtavad vastu asjakohased meetmed, et kindlustada süsteemi tõhus toimimine”, selleks et „tagada ühise kalanduspoliitika eeskirjade täitmise kindlustamine”. Artikkel 2 lisab, et liikmesriigid peavad kontrollima kalapüüki ja sellega seotud tegevusi, inspekteerima kalalaevu ja kontrollima kõiki toiminguid, sealhulgas lossimist ja müüki, kontrollides nõnda määruse rakendamist. Lõpuks kohustab artikkel 31 liikmesriike võtma ühise kalanduspoliitika eeskirju rikkunud füüsiliste ja juriidiliste isikute suhtes asjakohaseid meetmeid, millega need isikud jäetakse ilma rikkumise tulemusena saadud majanduslikust kasust või mis olenevad „rikkumiste raskusest ning aitavad edaspidi tõhusalt ära hoida samalaadseid rikkumisi”.
39. Tulemus, mille liikmesriigid määruse nr 2847/93 kohaselt saavutama peavad, on seega tagada, et nende järelevalve- ja täitemeetmed on tõepoolest tõhusad. „Tõhusat” tuleb siinkohal mõista nii, et eeskirjade rikkumise korral on kaluritel suur tõenäosus vahele jääda ning saada karistus, millega nad jäetakse vähemalt ilma kalandussätete rikkumise tulemusel saadud majanduslikust kasust. Kontrollimeetmed ja karistuse oht peavad olema piisavalt tõsiselt võetavad, et eeskirjade rikkumine oleks majanduslikult ebahuvitav, ning seega tagama, et asjakohaste kalandussätetega ette nähtud olukord saavutatakse ka tegelikkuses.
40. See on põhimõte, mida tuleb arvestada küsimuse hindamisel, kas Prantsuse Vabariigi väidetav rikkumine kestab edasi või mitte.
B. Kaks üldist küsimust: aluseks võetav kuupäev ja tõendid
41. Esiteks, kui EÜ artikli 228 lõike 2 kohases menetluses on hindamisel liikmesriigi kohustuste rikkumise küsimus, tuleb arvesse võtta olukorda, mis valitses liikmesriigis komisjoni põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaja lõpus. Käesolevas asjas saatis komisjon oma esimese põhjendatud arvamuse Prantsuse Vabariigile 14. aprillil 1996. Sellele lisaks saadeti teine põhjendatud arvamus 6. juunil 2000. Kuna viimases oli rikkumise lõpetamiseks ette nähtud kaks kuud, tuleb selle otsustamisel, kas Prantsuse Vabariik on täitnud EÜ artikli 228 lõikest 1 tulenevat kohustust täita Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsus, võtta aluseks kuupäev 6. august 2000.(20)
42. See tähendab, et hilisemat aega Prantsuse Vabariigi poolse väidetava rikkumise edasikestmise kindlakstegemisel arvesse võtta ei saa.(21) Aluseks võetavast kuupäevast hiljem toimunu on aga oluline põhisumma või trahvi määramise otstarbekuse hindamisel, nagu seda näeb ette EÜ artikli 228 lõike 2 kolmas lõik. Selle aspekti juurde tulen ma hiljem tagasi.
43. Teine küsimus puudutab tõendeid. Komisjoni väide, et Prantsuse ametiasutused on kalade alammõõtu käsitlevate ühenduse eeskirjade täitmist kontrollinud ja rikkumisi menetlenud liiga vähe, põhineb peamiselt aruannetel (sisalduvad toimikus), mille ühenduse kalandusinspektorid on koostanud oma korrapäraste paikvaatluste kohta Prantsusmaa rannikupiirkondades. Need aruanded hõlmavad ajavahemikku 1994. aasta maist 2003. aasta juulini.
44. Prantsuse valitsus ei ole nõus sellega, et komisjon väidab ainult, et Prantsuse ametiasutuste poolt allesjäänud rikkumiste lõpetamiseks võetud meetmed ei ole asjakohased, kuid ei nimeta meetmeid, mis oleksid seda olnud. Samuti heidab Prantsuse valitsus komisjonile ette seda, et see on tema esitatud andmed kui sobimatud niisama tagasi lükanud, kuigi just komisjoni ülesanne on tõendada, et liikmesriik asutamislepingus tulenevaid kohustusi edasi rikub.(22) Lisaks väidab Prantsuse valitsus, et talle ei ole edastatud komisjoni väidete aluseks olevaid ühenduste kalandusinspektorite aruandeid, mistõttu tal ei ole olnud võimalust nendes tehtud järeldustele vastata. Prantsuse valitsuse arvates ei toeta komisjoni mitmesuguseid argumente konkreetsed faktid, vaid üksnes oletused, mis annab neile subjektiivse värvingu.
45. On tõsi, et rikkumise kindlakstegemine EÜ artiklite 226 ja 228 tähenduses peab tuginema liikmesriigi asutamislepingust või teisesest õigusest tulenevate kohustuste rikkumise objektiivsele tuvastamisele.(23) Ses suhtes on küsimus selles, kas ühenduse kalandusinspektorite aruannetes sisalduvast teabest piisab sellise objektiivse järelduse tegemiseks.
46. Käesoleva asja asjaolusid arvestades leian, et need aruanded kirjeldavad Prantsusmaa sadamates valitsevat olukorda ja nende koostamise ajal külastatud enampakkumistel toimuvat järelevalvet usaldusväärselt. Kokkuvõttes annavad need aruanded üldise ja sidusa pildi ühenduse kaitsemeetmete täitmise järelevalvest Prantsuse Vabariigis viimase kümne aasta jooksul. Kuigi Prantsuse valitsus väidab, et talle ei ole neid aruandeid saadetud, kirjeldatakse neis ka aruandekoosolekuid, mille käigus pädevaid asutusi kontrollkäikude tulemustest teavitati. Lisaks võib meenutada, et Euroopa Kohus aktsepteeris oma 11. juuni 1991. aasta otsuses ühenduse inspektorite sarnaseid aruandeid kontrollimääruste rikkumise tõendina, sest Prantsuse valitsus oli kõnealuste inspekteerimiste kohta lasknud aruanded koostada ka oma talitustel, mistõttu tal oli võimalus ühenduse inspektorite järelduste õigsust vaidlustada.(24)
C. Esimene väide: ebapiisav kontroll
47. Komisjoni esimese väite kohta ütleb Prantsuse valitsus, et ta on Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsusest peale oma järelevalvet pidevalt tõhustanud. Sellega seoses viitab ta eelkõige sellele, et: a) kontrollide arv on suurenenud, b) vastu on võetud kontrollikavad ja c) ühenduse kalandusinspektorite 2002. aasta septembri kontrollkäigul alamõõdulisi kalu ei avastatud.
48. Komisjon vastab sellele, et kontrollide arv on suurenenud merel toimunud kontrollide arvelt, mis ei ole nii usaldusväärsed kui lossimistel ja enampakkumistel käideldava kala kontrollid. 2001. ja 2002. aasta kontrollikavade vastuvõtmine on komisjoni sõnul küll tervitatav, kuid need ise ei saa rikkumist lõpetada, kuna see sõltub sellest, kuidas neid tegelikult ellu viiakse. Komisjon ei ole saanud olukorra tegelikku paranemist kinnitada. Asjaolu kohta, et 2002. aasta septembris toimunud kontrollkäigu jooksul alamõõdulisi kalu ei avastatud, märgib komisjon, et käigu eesmärk oli püügikvootide haldamine ning seda asjaolu ei saa pidada kaudseks tõendiks alamõõdulisi kalu käsitlevate eeskirjade järgimise kohta.
49. Prantsuse valitsus ei ole nõus sellega, et komisjon ei selgita, miks on merel toimuv kontroll vähem tõhus kui maal, ning peab komisjoni esimese väite argumente seosetuteks ja põhjendamatuteks. Ta märgib, et 2001. ja 2002. aasta kontrollikavad näevad ette tootmisahela kõigi etappide kontrollimise nii merel kui ka maal ning samuti turustamise kõigi etappide kontrollimise. Kontrollide arvu suurenemist näitavat ajavahemikku 2001. aasta septembrist 2002. aasta veebruarini hõlmavad arvud. Prantsuse valitsus märgib, et komisjoni vastus septembri kontrollkäigu eesmärgi kohta on vastuolus asjaoluga, et komisjon toetub kontrollide nõrkuse tõendamisel just sellel kontrollkäigul tehtud järeldustele.
50. Määrus nr 2847/93 nõuab liikmesriikidelt igasuguse kalandusega seotud tegevuse tõhusat järelevalvet alates kalapüügist kuni turustamiseni. Tuleb tunnistada, et Prantsuse Vabariik on ühise kalanduspoliitika sätete täitmise järelevalve parandamiseks üldiselt võtnud mitmesuguseid meetmeid, näiteks merel toimuvate kontrollide tihendamine, järelevalve jaoks lisaressursside eraldamine, riiklike kontrolliteenistuste töökorralduse ümberkorraldamine, õigusliku raamistiku parandamine ning kontrollikavade, programmide ja ringkirjade koostamine, mis sisaldavad piirkondade ametnike jaoks suuniseid kalade alammõõtu käsitlevate ühenduse eeskirjade täitmise järelevalve kohta. Kuigi on ilmne, et selliseid meetmeid on kontrollimääruse eesmärkide saavutamiseks vaja, saavad need tõhusad olla siiski üksnes juhul – nagu ma märkisin ka käesoleva ettepaneku punktis 39 –, kui need viivad ka tegelikkuses olukorrani, mis vastab ühise kalanduspoliitika sätetele.
51. Selle olukorra kindlakstegemiseks on ühenduse kalandusinspektorite aruanded väärtuslik teabeallikas. Nendes aruannetes on arvukalt ja korduvalt viidatud sellele, et eeskirjade täitmise järelevalvet ei ole tehtud eespool kirjeldatud tähenduses tõhusal ja mõjusal viisil. Kuigi kalandusinspektorid täheldavad neis õigusliku raamistiku paranemist ja järelevalve parandamiseks tehtud jõupingutusi, tuvastavad nad samas pidevalt alamõõdulise kala lossimist ja enampakkumistel müümist, eelkõige Bretagne’is Bigouden’is, kuid ka muudes piirkondades, näiteks Normandias ja Vahemere ääres. Mõnel juhul toimus see ilma nende ametiasutuste kohalolekuta, kes on pädevad tuvastama kalandussätete rikkumist. Teistel juhtudel olid riigiametnikud küll kohal, kuid ei võtnud rikkujate vastu midagi ette. Üldiselt tuvastati rohkem kui ühel korral, et kontrolli kvaliteet ja tase on nõrk, et nende tegemiseks on liiga vähe ametnikke ning et kui kontrolle tehtigi, siis ebatõhusalt. Mõnel korral on aruannetes märgitud ka seda, et probleemi poliitilise tundlikkuse tõttu olid riiklikud inspektorid saanud suulisi juhiseid sekkuda üksnes äärmuslikult alamõõdulise (alla 17 cm) merluusi lossimisse ja müüki, kuid lubada sellest suurema kala müüki. Viidatud on ka kalurite ja ametiasutuste vaikivale kokkuleppele, mille kohaselt on alamõõdulise merluusi lossimine lubatud. Seda, et alamõõdulise merluusi jaoks oli olemas turg, tõendab asjaolu, et merluusi kohta kasutati deminutiive merluchon
või merluchon friture
ja seda müüdi enampakkumistel erikoodi „00” all, mis on vastuolus kalatoodete turustamist käsitlevate ühenduse eeskirjadega.
52. Selle põhjal paistab mulle täielikult põhjendatud ühenduse inspektorite üldmulje, et Prantsuse ametiasutused näitavad kalade alammõõtu käsitlevate ühenduse sätete täitmise järelevalvel üles sallivat või lubavat suhtumist. Samas kui Prantsuse valitsus väidab, et komisjon tugineb üksnes oletustele, on minu arvates asjaolu, et alamõõdulist kala tohtis pidevalt lossida ja müüa, selge märk sellest, et Prantsuse valitsuse kontrollimeetmed ei olnud piisavad ega tõhusad.(25) Lisaks on märkimisväärne, et kohtueelse menetluse ühes etapis tunnistas Prantsuse Vabariik komisjoniga peetud kirjavahetuses ise, et probleem Bigouden’i piirkonnas on „alles jäänud”.
53. Selle ebarahuldava olukorra jätkumist kinnitab 2001. aasta juunis, s.o pärast täiendavas põhjendatud arvamuses antud tähtaja möödumist Bretagne’i rannikule tehtud kontrollkäigu aruanne. Tsiteerin selle peamisi järeldusi:
– „Kuigi väga väikese (alla 20 cm) merluusiga Bigouden’i piirkonnas enam ei kaubelda, jätkub seal alamõõdulise merluusi lossimine, enampakkumine ja edasimüümine.
– Kontrollide tarbeks olemas olevaid ressursse on Bigouden’i piirkonnas selgelt liiga vähe.
– Isegi kui vastutavad ametiasutused on lossimise juures kohal, ei tee nad tõhusat lossimiskontrolli.
– Alamõõdulise kala turustamiselt kõrvaldamisele ei pöörata piisavalt tähelepanu.
– Le Guilvinec’is ja Lesconsil’s kasutatakse kõige väiksema merluusi kohta, mis on sorteeritud juba enne lossimist, koode „NT” ja „00”.
– Enampakkumiste toimingute kontrollimine ei ole olnud asjakohane. […]”
54. Viimase kümne aasta jooksul koostatud aruanded ei räägi minu arvates ainult üksikjuhtumitest. Need annavad tunnistust struktuursest olukorrast, mis on väldanud aastaid ja eelkõige Bretagne’is Bigouden’is. Käesoleva menetluse seisukohast on veelgi olulisem asjaolu, et see olukord valitses ka veel 6. juuni 2000. aasta täiendavas põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaja lõpus.
55. Oma väites, et ta on väidetava rikkumise lõpetanud, tugineb Prantsuse valitsus merel tehtava järelevalve tihendamisele, 2001. ja 2002. aasta üldistele kontrollikavadele ja alamõõdulist kala käsitlevale 2002. aasta erikontrollikavale ning samuti asjaolule, et 2002. aasta septembris toimunud kontrollkäigul ühenduse kalandusinspektorid alamõõdulist kala ei avastanud.
56. Minu arvates ei suuda ükski neist argumentidest ühenduse kalandusinspektorite aruandeid kui tõendit ümber lükata. Prantsuse valitsuse argumendi, et komisjon piirdub üksnes väitega, et merel tehtav kontroll ei ole nii tõhus kui maal, võib jätta kõrvale kui ebaolulise, kuna määruse nr 2847/93 artikli 2 lõige 1 kohustab liikmesriike kontrollima mitte üksnes kalalaevu, vaid ka igasugust tegevust, mille põhjal on võimalik hinnata määruse täitmist, sealhulgas lossimist, müüki, kala transportimist ja ladustamist. Seetõttu peavad liikmesriigid kontrolli tegema nii maal kui ka merel sõltumata sellest, mis tüüpi kontrolli nad ise enam või vähem tõhusaks peavad. 2001. ja 2002. aasta kontrollikavade kohta märgiksin seda, et väidetava rikkumise lõpetamisele kaasaaitamiseks peavad need osutuma tõhusaks praktikas. Igatahes võeti need kavad vastu alles pärast täiendavas põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaega, nii et juba sel põhjusel ei saa neid arvesse võtta.(26) Samal põhjusel ei ole asjakohane viidata 2002. aasta septembris toimunud kontrollkäigule.
57. Kokkuvõttes selgub Euroopa Kohtule esitatud dokumentidest ja teabest, et Prantsuse Vabariik võttis Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsuse täitmiseks meetmeid sammhaaval ning et kontrollikavad võeti vastu väga hilja. Aruannetes sisalduvatest korduvatest viidetest alamõõdulise merluusi lossimisele ja müügile on selge, et Prantsusmaa võetud meetmed ei ole kalade alammõõtu käsitlevate ühenduse sätete täitmiseks olnud piisavalt tõhusad. Kõnealustel aastatel merluusivarud vähenesid, mille tulemusel 2000. aasta lõpul merluusi lubatavat kogupüüki märkimisväärselt vähendati ning võeti vastu erikaitsemeetmed ja merluusivarude taastamise programm. Sellises olukorras lasub liikmesriikidel asjakohaste kaitsemeetmete täitmise tagamisel eriline vastutus.
58. Seega leian, et kuna Prantsuse Vabariik ei olnud kuni 6. augustini 2000 teinud piisavalt määruse nr 2847/93 artikli 1 lõike 2 ja artikli 2 lõike 1 kohast järelevalvet kalade alammõõtu käsitlevate tehniliste kaitsemeetmete järgimise üle, oli tal Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsus 6. juuni 2000. aasta täiendavas põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaja lõpuks täitmata.
59. Arvestades, et käesolev menetlus on algatatud EÜ artikli 228 lõike 2 alusel ning komisjon on esitanud taotluse määrata Prantsuse Vabariigile alates kohtuotsuse väljakuulutamisest kuni kõnealuste kohustuste täieliku täitmiseni trahv, tuleb veel kaaluda seda, kas praegune olukord on määrusega nr 2847/93 kooskõlas.
60. Pärast täiendavas põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaja möödumist 2001. ja 2002. aastal vastu võetud kontrollikavad näitavad, et Prantsuse Vabariigis võetakse ühenduse kaitsemeetmete järgimise järelevalve probleemi poliitilisel tasandil tõsisemalt. Nagu ma eespool täheldasin, on küsimus selles, kas nende kavade (mille kohta tuleb öelda, et need võeti rikkumise kestust arvestades vastu küll väga hilja) rakendamine on viinud olukorrani, mis vastab kalavarude kaitset käsitlevates ühenduse sätetes ettenähtule.
61. Komisjoni poolt Euroopa Kohtu kirjalikele küsimustele vastuseks antud teave näitab, et kuigi Bigouden’i piirkonnas on olukord paranenud, on muudes rannikupiirkondades, eelkõige Vahemere ääres siiski veel probleeme. Seevastu Prantsuse Vabariik osutab arvudele, mis näitavad, et võrreldes 2002. aastaga on 2003. aastal merel ja maal tehtud vähem kontrolle. See, et Prantsuse Vabariik nimetab maal toimunud kontrollide arvu vähenemise põhjusena kalurite käitumise paranemist, on minu arvates vastuoluline. Kui ühenduse kalandusmääruste täitmine oleks Bigouden’i piirkonnas paranenud tõhusama järelevalve tulemusel, oleks loogilisem seda järelevalvet samal tasemel jätkata, eriti piirkonnas, kus kalavarusid on üle kümne aasta üle kasutatud.
62. Prantsuse valitsus märkis istungil, et kuigi komisjoni arvates on olukord Bigouden’i piirkonnas paranenud, on ta nüüd ilmselt rohkem mures kontrollide pärast Vahemere piirkonnas. Seda aga ei saavat siiski käsitleda Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsuse täitmatajätmisena, sest ühenduse kaitsemeetmed võeti selle piirkonna jaoks vastu alles mõni aasta pärast nimetatud kohtuotsuse väljakuulutamist.
63. Siinkohal juhin tähelepanu sellele, et oma 11. juuni 1991. aasta otsuses tuvastas Euroopa Kohus, et Prantsuse Vabariik oli jätnud täitmata sel ajal kehtinud kontrollimäärustes, s.o määrustes nr 2057/82 ja nr 2241/87 sätestatud kohustused. Tuleb aru saada, et ühine kalanduspoliitika areneb kalandussektori arengut ja kalavarude seisundit arvestades aja jooksul edasi nii ratione loci
kui ka ratione materiae . Isegi kui on ilmne, et sisulises mõttes vastavad kaitsemeetmete järgimise kontrollimise ja tagamise kohustused alati nende meetmete eesmärgile, on tegemist iseseisvate kohustustega. Komisjoni väited käivad kontrollide kui selliste ebapiisavuse kohta. Seda illustreerib kõige kujukamalt viitamine alamõõdulise merluusi püügi kontrollimisele just Bigouden’i piirkonnas. Nii kohtuasja C-64/88 kui ka käesoleva asja ese aga on ebapiisav kontroll. Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsuse järeldused käsitlesid liiga vähest järelevalvet sel ajal kehtinud kalandussätete täitmise üle sõltumata nende territoriaalsest kohaldamisalast. See, et need sätted, mis on kontrollikohustuste subjekt, võivad ka ise muutuda, ei mõjuta põhikohustust jälgida ja tagada nende täitmist. Seepärast ei pea ma rikkumise edasikestmise küsimuse kaalumisel oluliseks Prantsuse valitsuse argumenti, et Vahemere piirkonnas valitsevat olukorda ei tohiks arvesse võtta, mis pealegi on küsimus, millele Prantsuse valitsus varem tähelepanu ei juhtinud, ehkki komisjon selle kohtueelses menetluses tõstatas (vt käesoleva ettepaneku punkt 18).
64. Toimikus sisalduva värskeima teabe järgi praeguse olukorra kohta ei ole ühenduse inspektorid oma 2003. aasta juunis Bigouden’i piirkonda tehtud kontrollkäigul alamõõdulist kala avastanud. Küll aga täheldasid nad märkimisväärselt vähest kontrolli lossimise üle, mis on väidetavalt kogu kalandusega seotud tegevusahelas kõige olulisem kontroll. Sarnaseid tähelepanekuid tegid ühenduse inspektorid oma 2003. aasta mais ja juulis toimunud kontrollkäikudel Vahemere piirkonda, kus avastati alamõõdulist merluusi. Samas aga oli nendest kontrollkäikudest ühe eesmärk kontrollida hariliku tuuni alammõõtu käsitlevate sätete täitmist ja alamõõdulisi isendeid sellel ei avastatud.
65. Vastuseks Euroopa Kohtu kirjalikele küsimustele märgib komisjon, et ta ei ole saanud teha kindlaks, kas Prantsuse ametiasutuste kontrollikavadel on olnud ka tegelikku mõju. Kalandusinspektorite värskeimate aruannete põhjal kaldub ta arvama hoopis vastupidist. Samas märgib ta, et rikkumise lõppemise järeldamiseks on tal vaja täpset ja ammendavat teavet terve rea küsimuste kohta.
66. Käesolevas asjas on juba tuvastatud, et põhjendatud arvamuses ette nähtud tähtaja lõpus ei olnud Prantsuse Vabariik Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsust veel täitnud. Otsustades Euroopa Kohtule kättesaadava teabe põhjal ja arvestades asjaomase rikkumise struktuursust ja kestvust, ei saa lõplikult väita, et Prantsuse Vabariik on praeguseks ajaks, mida ei saa käsitleda varasemast lahus, viinud ühenduse kalanduse kaitsemeetmete järgimise kontrollimise ja tagamise kooskõlla määruses nr 2847/93 kehtestatud nõuetega.
D. Teine väide: ebapiisavad meetmed rikkujate vastu
67. Vastuseks komisjoni teisele väitele viitab Prantsuse valitsus vastutuselevõtmiste arvu suurenemisele ning määratud karistuste määradele.
68. Komisjon märgib, et Prantsuse valitsuse esitatud arvud on väga üldised, kuna need hõlmavad kogu Prantsuse territooriumi ning enamik süüdimõistmisi on seotud merel avastatud rikkumistega, mitte alamõõdulise kala püügiga. Ühenduse kalanduseeskirjade raskete rikkumiste suhtes 2001. aastal algatatud kriminaalmenetluste statistikast nähtub, et alamõõdulise kala püügi puhul määrati karistusi üksnes 11% juhtudest. Määratud karistuste määrade puhul märgib komisjon, et ta ei saa 2001. aasta kohta esitatud arvudest järeldada, et kalade alammõõtu käsitlevate eeskirjade täitmise tagamisel on järgitud rangeid põhimõtteid. Ainus suurema trahvi määramine oli seotud ühe Hispaania laevaga ning hõlmas kuut eraldi rikkumist, millest ainult üks oli alamõõdulise merluusi püük. Komisjon tunnistab, et justiitsministri 16. oktoobri 2002. aasta ringkiri, mis on adresseeritud rannikupiirkondade prokuröridele ja kutsub neid üles võtma rangeid meetmeid kala suurust reguleerivate eeskirjade rikkujate vastu, on rikkumiste lõpetamisel õiges suunas tehtud samm. Kuid sellest veel ei piisa hoiatavate karistuste määramiseks. Kontrollida tuleb nii ringkirja kohaldamise viisi kui ka selle geograafilist kohaldamisala.
69. Prantsuse Vabariik väidab, et 2001. aasta merluusivarude taastamiskava raames avastatud rikkumiste suhtes võetud meetmete statistika põhjal ei saa väita, et Prantsuse ametiasutused ei võta kalade, eriti merluusi alammõõtu reguleerivate ühenduse eeskirjade rikkujaid vastutusele. Ta lisab, et pelgalt vastutuselevõtmiste arvu statistilisest analüüsist ei piisa, et otsustada kontrolli- ja täitesüsteemi tõhususe üle. Komisjon tugineb Prantsuse valitsuse sõnul kõigest ühele sellisele statistikale, selgitamata seda, miks Prantsuse riiklikud meetmed ei ole „asjakohased meetmed” määruse nr 2847/93 artikli 31 tähenduses. Võetud meetmete ranguse kohta märgib Prantsuse valitsus, et komisjonile antud teabest nähtub üpris selgesti, et rikkujaid võetakse vastutusele süstemaatiliselt. Justiitsministri 16. oktoobri 2002. aasta ringkiri, millega jõustub kalade alammõõtu käsitlev järelevalvekava, nõuab: i) rikkumiste süstemaatilist menetlemist, ii) nõuete rikkumises süüdimõistetutele pakutava kompromisslahenduse ( transaction ) võimalikult piiratud kasutamist ning iii) hoiatavate karistuste määramist. Selles ringkirjas tõdetakse ka, et 2002. aasta amnestiaseadust ei kohaldata merekalapüügi eeskirjade rikkumiste suhtes iseenesest, vaid et see sõltub trahvi suurusest. Esimesed aruanded ringkirja kohaldamise kohta ajavahemikul kuni 2003. aasta märtsini märgivad, et ringkiri on tõepoolest tõhus.
70. Tuleb veel kord märkida, et selle hindamisel, kas Prantsuse Vabariik on lõpetanud teises väites osutatud rikkumise, tuleb täiendavas põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõpus valitsevat olukorda eristada praegusest olukorrast.
71. Siinkohal võib meenutada, et määruse nr 2847/93 artikli 31 lõike 1 kohaselt peavad liikmesriigid võtma „asjakohased meetmed”, kui nad tuvastavad ühise kalanduspoliitika sätete rikkumise. Nagu ma käesoleva ettepaneku punktides 37–39 juba selgitasin, saab termin „asjakohane” selles kontekstis tähendada ainult seda, et need meetmed peavad kutsuma üles kõnealuste sätete täitmisele. Võetavad meetmed peavad olema sellised, et need ei mõju ennetavalt mitte ainult rikkumise eest vastutavatele isikutele, vaid ka üldisemalt. See tuleb välja artikli 31 lõikest 2, mis sätestab, et rikkumiste suhtes algatatud menetlused „peavad [...] võimaldama kõnealuste rikkumiste eest vastutavad isikud ilma jätta rikkumiste tulemusena saadud majanduslikust kasust või andma tulemusi, mis olenevad rikkumiste raskusest ning aitavad edaspidi tõhusalt ära hoida samalaadseid rikkumisi”. Minu arvates väljendabki selle sätte viimane osa seda üldisemat laadi ennetavat mõju.
72. Pean siinkohal kohe rõhutama, et kui määruse nr 2847/93 artikli 31 lõike 1 ingliskeelses versioonis eristatakse mõisteid administrative action
(haldusmeetmed) ja criminal proceedings
(kriminaalmenetlus), mis jätab mulje, nagu kohaldataks lõiget 2 (milles osutatakse „menetlustele”) üksnes kriminaalmenetluste suhtes, siis enamikus teistes keeltes seda vahet ei tehta, nii et lõiget 2 kohaldatakse mõlema täitmise tagamise viisi suhtes. Kuna määruse nr 2847/93 eesmärk on tõhusalt tagada ühise kalanduspoliitika eeskirjade täitmine, on ilmne, et teistes keeltes on artikli 31 mõte väljendatud täpsemalt.
73. Ühise kalanduspoliitika eesmärkide saavutamiseks tuleb rikkumiste suhtes rakendada selget ja usutavat täitepoliitikat. See tähendab, et ühise kalanduspoliitika sätete rikkumiste tagajärg on alati kas haldusmeetmete võtmine või kriminaalmenetluse algatamine, mis viib tõhusate karistuste määramiseni. Et selline täitepoliitika oleks hoiatav, peab see olema piisavalt usutav. Kalandussätete rikkumise võimalikud negatiivsed tagajärjed peavad olema tajutavalt raskemad kui eeskirjade täitmata jätmisest saadav majanduslik kasu.
74. Kohtueelses menetluses esitas Prantsuse Vabariik komisjonile mitmesugust statistikat, et näidata, et Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsusele järgnenud aastatel oli ta meetmeid ühenduse kalandusmääruste rikkujate vastu võtnud järjest rohkem ning et määratud karistused olid muutunud suuremaks. Komisjon väitis vastu, et see statistika oli laadilt liiga üldine, kuna see hõlmas kogu Prantsusmaa territooriumi ja mitmesugust liiki kalandussätete rikkumisi. Samas ei käsitlenud Prantsuse Vabariigi esitatud statistika kõige suuremat probleemi, nimelt alamõõdulise merluusi lossimist ja müüki Edela-Bretagne’is.
75. Nagu Prantsuse valitsus juba osutas, ei saa järelevalve- ja täitesüsteemi tõhususe üle otsustada üksnes statistika põhjal. Selleks tuleb vaadata tulemusi, mida sellelt süsteemilt oodatakse. Ka siinkohal leian ma, et ühenduse kalandusinspektorite aruannetes tehtud järeldused on täiendavas põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõpus valitseva olukorra suhtes otsustava tähtsusega. Kuigi Prantsuse Vabariigi esitatud arvud viitavad rikkumiste eest vastutuselevõtmiste arvu ning määratud karistuste suurenemisele, ei muuda see tõsiasja, et põhiprobleem, nimelt alamõõdulise kala, eriti merluusi lossimine ja müük Bigouden’i piirkonnas oli lahendamata. See on iseenesest selge märk selle kohta, et täitmise tõhustamiseks tehtud jõupingutused ei olnud eespool osutatud tähenduses tõhusad.
76. Sooviksin lisada, et kuigi Prantsuse valitsus väidab, et komisjon ei teatanud talle, millised meetmed on allesjäänud rikkumiste lõpetamiseks piisavad, on asjaomase liikmesriigi enda esmane kohustus tagada, et ta täidab asutamislepingust ja teisestest õigusaktidest tulenevaid kohustusi tema käsutuses olevate viiside ja vahenditega.
77. Seepärast järeldan, et kuna Prantsuse Vabariik ei olnud 6. augusti 2000. aasta seisuga taganud asjakohaste meetmete võtmist ühise kalanduspoliitika sätete rikkumise eest vastutavate füüsiliste ja juriidiliste isikute suhtes, nagu nõuab määruse nr 2847/93 artikkel 31, ei olnud ta 6. juuni 2000. aasta täiendavas põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõpus Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsust täitnud.
78. Praegust olukorda täitmise tagamisel tuleb hinnata seda teavet silmas pidades, mida kumbki pool on andnud vastuseks Euroopa Kohtu kirjalikele küsimustele ja mida selgitati lähemalt istungil.
79. Komisjoni aruannetes 2003. aastal tehtud kontrollkäikude kohta viidatakse mitmel korral sellele, et kuigi justiitsministri 16. oktoobri 2002. aasta ringkiri seda nõuab, ei koostata rikkumiste tuvastamise korral alati ametlikke aruandeid ning seega ei algatata nende juhtumite suhtes kohtumenetlust. Prantsuse valitsuse esitatud kõige värskemat statistikat ei saa pidada täiesti esinduslikuks, sest 2002. aasta statistikat mõjutas amnestiaseadus, 2003. aasta statistika ei ole täielik ning igal juhul ei ole see statistika piisavalt üksikasjalik. Andmed määratud karistuste keskmise taseme kohta viitavad tõhusamaks muutunud täitetegevusele. Kuna aga need andmed hõlmavad üksnes alamõõdulise kala müüki, ladustamist ja ostmist, ei anna need ülevaadet alamõõdulise kala püügist, lossimisest ega transpordist.
80. Viimati esitatud teabe põhjal teen järelduse, et Prantsuse Vabariigi tegevuse kohta ühise kalanduspoliitika sätete täitmise tagamisel ei saa piisava kindlusega väita, et see on määrusega nr 2847/93 kooskõlas. Seega ei ole Prantsuse Vabariik Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsust ka selles aspektis ikka veel täielikult täitnud.
E. Nendest järeldustest tulenevad tagajärjed
81. EÜ artikli 228 lõike 2 kolmas lõik sätestab, et kui Euroopa Kohus leiab, et liikmesriik ei ole täitnud tema EÜ artikli 226 alusel tehtud otsust selle kohta, et liikmesriik on rikkunud oma EÜ asutamislepingust tulenevaid kohustusi, võib ta liikmesriigile määrata põhisumma või trahvi.
82. Komisjon leiab, et trahvi määramine on kõige asjakohasem vahend, millega ajendada liikmesriiki asutamislepingust tulenevate kohustuste rikkumist võimalikult kiiresti lõpetama. Vastavalt oma 21. augusti 1996. aasta(27) ja 28. veebruari 1997. aasta(28) teatistes sätestatud põhimõtetele ja arvutusmeetodile teeb komisjon nüüd Euroopa Kohtule ettepaneku määrata Prantsuse Vabariigile trahviks 316 500 eurot päevas. Selle summa arvutamisel on komisjon aluseks võtnud kindla alussumma 500 eurot, mida on korrutatud mitme koefitsiendiga, mis peegeldavad rikkumise raskust (skaalal 1–20), kestust (skaalal 1–3) ning liikmesriigi maksevõimet (arvutatuna riigi sisemajanduse kogutoodangu ning häälte arvu põhjal nõukogus). Käesolevas asjas leiab komisjon, et arvestades kalade alammõõtu käsitlevate ühenduse eeskirjade täitmata jätmisest tulenevate tagajärgede raskust kalavarude jaoks, on raskuskoefitsiendi 10 kohaldamine põhjendatud. Ta rõhutab, et Lõuna-Bretagne on merluusi paljunemisala ning seega selle kala varude säilimiseks väga tähtis. Arvestades Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsusest möödunud aega ning EÜ artikli 228 lõike 2 (endine EÜ asutamislepingu artikli 171 lõige 2) jõustumist 1. novembril 1993, teeb ta ettepaneku kohaldada rikkumise kestuse suhtes koefitsienti 3. Kuna Prantsuse Vabariigi maksevõime koefitsient on 21,1, saadakse trahviks 10 x 3 x 21,1 x 500 = 316 500 eurot päeva kohta.
83. Prantsuse Vabariik väidab, et kui Euroopa Kohus peab trahvi määramist vajalikuks, ei ole komisjoni nõutav summa proportsionaalne. Ta viitab Euroopa Kohtu otsusele kohtuasjas komisjon v.
Kreeka,(29) kus rahva tervist tõsiselt ohustanud rikkumise raskuse suhtes kohaldati koefitsienti 6. Rikkumise kestuse kohta väidab Prantsuse Vabariik, et kuna Euroopa Kohtu otsuse täitmiseks võetud meetmete mõju ei saanud olla kohene, ei peaks Euroopa Kohus arvestama kogu aega, mis on möödunud tema esimesest otsuse väljakuulutamisest kuni otsuse väljakuulutamiseni käesolevas asjas.
84. Euroopa Kohus on oma senini kahes EÜ artikli 228 lõike 2 alusel tehtud otsuses selgitanud, et tema jaoks ei ole siduvad komisjoni ettepanekud rahaliste tagajärgede kohta, mis on seotud järeldusega, et liikmesriik ei ole tema varasemat otsust täitnud.(30) Need ettepanekud kujutavad endast Euroopa Kohtu jaoks üksnes kasulikku viitamise alust asutamislepingu sättest tuleneva kaalutlusõiguse kasutamisel. Teisisõnu kuulub selle sätte kohaldamine täielikult Euroopa Kohtu pädevusse.
85. Hinnates seda, kas Prantsuse Vabariik on täitnud Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsust, eristasin ma kahel eri ajal valitsenud olukorda: olukorda täiendavas põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõpus ning praegust olukorda. See eristus on minu arvates oluline selle kindlaksmääramisel, kuidas tuleb EÜ artikli 228 lõiget 2 käesolevas asjas kohaldada.
86. EÜ artikli 228 lõike 2 peamine eesmärk on tagada, et liikmesriigid hakkavad rikkumisi võimalikult kiiresti lõpetades lõpuks asutamislepingust tulenevaid kohustusi täitma. Tuleb aga rõhutada, et rahalise karistuse määramise küsimus tekib alles siis, kui Euroopa Kohus on varem EÜ artikli 226 kohases menetluses leidnud, et liikmesriik on asutamislepingust tulenevaid kohustusi rikkunud, ja andnud talle teises kohtueelses menetluses võimaluse olukord heastada, nagu nõuab EÜ artikli 228 lõige 1. Ajavahemikul esimesest kohtuotsusest teiseni, milles tuvastatakse, et esimest ei ole täidetud, kestab rikkumine edasi, mis harilikult õõnestab asjaomaste ühenduse eeskirjade tõhusust ning kahjustab tõenäoliselt teiste liikmesriikide või poolte huvisid.
87. Silmas pidades kahjulikke tagajärgi, mis asutamislepingust tulenevate kohustuste kestval täitmatajätmisel võivad olla ühenduse institutsioonide võetud meetmete eesmärkide saavutamisele, tuleb EÜ artikli 228 lõiget 2 minu arvates kohaldada nii, et teatud asjaoludel ei sobi rahalised karistused mitte üksnes eeskirjade täitmisele ajendamiseks, vaid neil on ka ennetav mõju. Selles mõttes peaks neil olema käesoleva ettepaneku punktis 73 viidatuga sarnane hoiatav mõju.
88. Trahvil ei pea olema asjaomaste ühenduse eeskirjade tulevaste rikkumiste suhtes hoiatavat mõju, sest tegemist on laadilt tingimusliku karistusega. Kui liikmesriigil õnnestub täita oma täitmatajäetud kohustused enne trahvi tasumise kohustuse tekkimist, võib lõpptulemus olla see, et karistust ei määrata. Kuigi trahv on tõhus vahend, et liikmesriik hakkaks lõpuks kohustusi täitma, ei pruugi see kõnealuse rikkumise puhul seepärast alati asjakohane olla. Selleks et EÜ artikli 228 lõike 2 alusel määratav rahaline karistus oleks hoiatav, peab see põhinema kõikidel asjaomase rikkumise puhul olulistel asjaoludel.
89. Käesolevas asjas olen ma järeldanud ühelt poolt seda, et Prantsuse Vabariik ei olnud 6. juuni 2000. aasta täiendavas põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõpus Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsust veel täitnud, ning teiselt poolt seda, et kuigi selle aja jooksul on määruse nr 2847/93 kohaldamine paranenud, ei saa seda lugeda selle täielikuks täitmiseks.
90. Euroopa Kohus on järjekindlalt väitnud, et kuigi EÜ artikli 228 lõikes 1 ei ole tähtaega määratletud, „tähendab ühenduse õiguse kohese ja ühtse kohaldamise olulisus seda, et kohustuste täitmise protsessiga tuleb alustada kohe ning see tuleb võimalikult kiiresti lõpule viia.”(31) Arvestades, et alamõõdulise kala püük kahjustab eriti kalavarude kasutamise jätkusuutlikkust, oleks võinud oodata, et pärast selle rikkumise kindlakstegemist võtavad Prantsuse ametiasutused kooskõlas EÜ artikli 228 lõikega 1 kiiresti meetmeid selle tagamiseks, et nende jurisdiktsioonis kontrollitakse asjaomaste sätete täitmist ning rikkujate suhtes võetakse asjakohaseid meetmeid. Asjaolu, et ühenduse kalandusinspektorid tuvastasid oma kontrollkäikudel Prantsuse rannikupiirkondadesse, et ka veel 2000. aastal lossiti ja müüdi alamõõdulist kala, kusjuures sageli ilma riiklike inspektorite juuresolekuta, on selge märk selle kohta, et kohustust lõpetada rikkumine „võimalikult kiiresti” ei ole üldse täidetud. Selle järelduse võib teha isegi arvestades seda, et kontrollimääruste täielikuks jõustamiseks vajalike meetmete võtmine on „aeganõudev ettevõtmine”, nagu Prantsuse ametiasutused kohtueelse menetluse ühes etapis märkisid.
91. Kuigi on ilmne, et tegeliku olukorra ühenduse kohustustega kooskõlla viimine võtab aega, nähtub Euroopa Kohtule esitatud dokumentidest, et Prantsuse Vabariik on meetmeid võtnud kõigest sammhaaval ning et kõige tähtsamad Prantsuse Vabariigi osutatud meetmed olid 2001. ja 2002. aastal vastu võetud kontrollikavad ning justiitsministri poolt 2002. aasta oktoobris, st pärast käesoleva menetluse algatamist prokuröridele antud juhised. Pealegi olid need meetmed harilikult halduslikku laadi ja kontrollimääruste tähenduses ei saa neid kuidagi nimetada tõhusateks. Lisaks sellele ei tegelnud Prantsuse ametiasutused piisavalt konkreetse probleemiga, millele komisjon korduvalt nende tähelepanu juhtis. Minu arvates on Prantsuse ametiasutused selles küsimuses käitunud põiklevalt.
92. Unustada ei tohiks seda, et komisjon andis Prantsuse Vabariigile kohtueelses menetluses määruse nr 2847/93 rikkumise lõpetamiseks vajalike meetmete võtmiseks hulgaliselt võimalusi. Komisjon esitas oma põhjendatud arvamuse alles viis aastat pärast Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsust ning protseduurireeglite järgi tarbetu täiendava põhjendatud arvamuse omakorda neli aastat hiljem. Sel ajal tegid Prantsuse ametiasutused komisjoniga ainult formaalset koostööd, vastates komisjoni palvetele anda teavet ja selgitusi, kuid võtmata konkreetseid meetmeid olukorra tegelikuks heastamiseks. Seda EÜ artiklist 10(32) tuleneva lojaalse koostöö puudumist pean ma raskendavaks asjaoluks.
93. Seda kalade alammõõtu käsitlevate ühenduse sätete täitmise struktuurset järelevalveta ja tagamata jätmist Prantsuse Vabariigi poolt ligikaudu 20 aasta jooksul tuleb käsitleda asutamislepingust tulenevate kohustuste eriti raske rikkumisena. Nagu ma käesoleva ettepaneku punktides 31–37 juba selgitasin, on kalavarude säilitamisele suunatud meetmete range järgimine oluline kalavarude pikaajalise jätkusuutliku kasutamise tagamiseks. Samuti rõhutasin ma, et kuna kalavarusid tuleb pidada liikmesriikide ühisressursiks, mõjutab kohustuste täitmatajätmine asjaomaste kalavarude kasutamisega tegelevate teiste liikmesriikide (nendes tegutsevate ettevõtjate) huvisid. Kui kalavarusid ähvardab tõsine ülekasutamine, nagu käesolevas asjas merluusivarude puhul, on liikmesriigid eriti kohustatud võtma meetmeid, et tagada nende varude säilitamist reguleerivate sätete täielik täitmine.
94. Üldisemalt leian ma, et kui on tuvastatud, et liikmesriik on rikkunud ühenduse kohustusi, siis mida kauem ta lubab sellel olukorral kesta – tõenäoliselt oma riigi kodanike kasuks ja teiste liikmesriikide kodanike kahjuks –, seda tõenäolisem on talle karistusmeetme määramine.
95. Neid asjaolusid arvestades olen seisukohal, et Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsuse täitmatajätmisele Prantsuse Vabariigi poolt on kohane vastata EÜ artikli 228 lõikes 2 ette nähtud põhisumma määramisega. Lisaks tuleks, arvestades seda, et praegune olukord on jätkuvalt nõuetevastane, määrata trahv sobivatel tingimustel, kuni võib tuvastada, et rikkumine on lõpetatud.
96. Mõlema karistuse tingimuste ja suuruste kindlaksmääramisel tuleb lähtuda kriteeriumidest ja põhimõtetest, mida Euroopa Kohus on juba kohaldanud oma kahes varasemas EÜ artikli 228 lõike 2 alusel tehtud otsuses. Kuigi kummaski otsuses ei määratud põhisummat, on nendes kasutatud kriteeriumid ja põhimõtted mutatis mutandis
kohaldatavad kummagi rahalise karistuse suhtes.
97. Iga rahalise karistuse kindlaksmääramisel tuleb arvestada rikkumise raskust ja kestust ning määrata see sellisena, et see toimib rikkumise jätkamise ja tulevaste rikkumiste suhtes hoiatavalt. Seda lähenemisviisi on soovitanud komisjon ja Euroopa Kohus on seda ulatuslikult toetanud,(33) ehkki jättes endale lõpliku vastutuse arvutusmeetodi ja trahvisumma ning trahvi määramise tingimuste kindlaksmääramise eest.
98. Komisjoni soovitatud summa on kasulik viitamise alus nii põhisumma kui ka trahvi arvutamisel. Selle summani on jõutud kindlaksmääratud alussumma korrutamise teel rikkumise raskust, kestust ja rikkuja maksevõimet peegeldavate koefitsientidega (vt käesoleva ettepaneku punkt 82). Prantsuse valitsus ei ole nõus raskusastmega ning viitab kohtuasjas komisjon v.
Kreeka kasutatud lähenemisviisile. Kaudsemalt ei ole ta nõus ka sellega, et komisjon on määranud maksimaalse kestuskoefitsiendi. Arvestades, et kõnealune rikkumine on kestnud alates 1984. aastast, ei saa minu arvates olla kahtlust selles, et kestuskoefitsiendi 3 kohaldamine on täielikult õigustatud. Mis puutub rikkumise raskusse, siis leian ma, et koefitsient 10 skaalal 1–20 on leebe. See, et Prantsuse valitsus võrdleb käesolevas asjas käsitletavat olukorda kohtuasjas komisjon v.
Kreeka kõne all olnuga, annab tunnistust rikkumise raskuse tõsisest alahindamisest. Arvestades ka seda, et kõnealuses asjas tehtud kohtuotsuses märkis Euroopa Kohus, et nende kriteeriumide kohaldamisel tuleb arvestada kahjuga, mida rikkumine tekitab era- ja avalikele huvidele, ning seda, kui oluline on ajendada asjaomast liikmesriiki kiiresti oma kohustusi täitma,(34) teen ma järelduse, et käesolevas asjas on otstarbekas võtta arvutuse aluseks komisjoni soovitatud trahv summas 316 500 eurot päeva kohta.
99. Põhisumma asjus tuleb kõigepealt märkida, et komisjon ei ole ei teinud ettepanekut seda karistust käesolevas asjas määrata ega ole ka välja töötanud konkreetset meetodit selle karistuse arvutamiseks. Kohtuasjas komisjon v.
Kreeka tehtud otsuses märkis Euroopa Kohus, et komisjoni suunised trahvi arvutamise kohta aitavad tagada komisjoni tegevuse läbipaistvust, prognoositavust ja kooskõla õiguskindluse põhimõttega, ning nende eesmärk on saavutada komisjoni ettepandud trahvisummade proportsionaalsus.(35) Kuna need suunised viitavad meetodile, mida komisjon järgib EÜ artikli 228 lõike 2 alusel, ega ole Euroopa Kohtule siduvad, kujutavad need endast asutamislepingu kõnealuse sätte kohaldamise üldist raamistikku, mis annab liikmesriikidele teatava selguse.
100. Ma ei leia, et Euroopa Kohus peaks konkreetsete suuniste puudumise tõttu käesolevas asjas põhisumma määramisest loobuma. Nagu ma käesoleva arvamuse punktis 29 märkisin, sõltub ühenduse õiguskord liikmesriikide jõupingutustest ühenduse sätete täitmise kontrollimisel ning nende sätete rikkumise korral meetmete võtmisest. Need jõupingutused on olulised EÜ asutamislepingu eesmärkide saavutamiseks. Kui sellele, et liikmesriik ei täida süstemaatiliselt asutamislepingust tulenevaid põhikohustusi, jäetaks reageerimata, seaks see kahtluse alla ühenduse õiguskorra tõhususe ja usutavuse. Euroopa Kohus on mitmel korral märkinud: „andes liikmesriikidele õiguse ühenduse hüvesid kasutada, paneb asutamisleping neile aga ka kohustuse järgida tema norme. Kui mõni riik rikub oma riiklikest huvidest lähtudes ühepoolselt ühendusse kuulumisest tulenevat tasakaalu hüvede ja kohustuste vahel, seab see küsimärgi alla liikmesriikide võrdsuse ühenduse õiguse ees ning tekitab liikmesriikide kodanike diskrimineerimise. Selle solidaarsuskohustuse rikkumine, mille liikmesriigid on endale võtnud ühendusse astumisega, kõigutab ühenduse õiguskorra aluseid.”(36)
101. Enamgi veel: kui käesoleva asja asjaolusid arvestades rahalist karistust ei määrataks, tähendaks see sellega nõustumist, et pärast seda, kui Euroopa Kohus on tuvastanud asutamislepingust tulenevate kohustuste rikkumise liikmesriigi poolt, võib liikmesriik lubada edasi kesta olukorral, millel on tõenäoliselt kahjulikud tagajärjed ühenduse ja teiste liikmesriikide huvidele, kuni komisjon otsustab algatada teise rikkumismenetluse, seekord EÜ artikli 228 lõike 2 alusel.
102. Arvestades ajaolu, et põhisumma määramise küsimus tekib praegu Euroopa Liidu asutamislepingu ajaloos esmakordselt, et komisjon ei ole selle määramiseks ettepanekut teinud ning et seni ei ole veel praktikat, millest selles küsimuses juhinduda, siis annavad need põhjused minu arvates piisavalt alust arvutada summat leebemalt, kui see muidu rikkumise raskust arvestades õigustatud oleks.
103. Komisjoni poolt trahvi aluseks arvutatud päevasumma väljendab rikkumise raskust ja kestust ning selle hoiatavat toimet. Põhisumma arvutatakse harilikult samade üldkriteeriumide järgi ning eelkõige arvestades rikkumise raskust ja kestust. Käesolevas asjas teen ma ettepaneku arvutada põhisummaks komisjoni ettepandud trahvi ühe aasta summa. Selleks on 365 x 316 500 eurot = 115 522 500 eurot.
104. Trahvi suurus ja tingimused tuleks määrata selliselt, et need kindlustaksid kõne all olevate ühenduse koh ustuste täieliku, tõhusa ja kestva täitmise, arvestades kõige värskemat teavet olukorra kohta.
105. Asjade praegust seisu silmas pidades tundub, et Prantsuse Vabariik on kontrollimääruste kohaldamise parandamiseks võtnud vastu mitmesuguseid seadusandlikke ja halduslikke meetmeid, kuid need tuleb veel ellu rakendada, et ühenduse kalandussätetega ette nähtud tulemus saavutataks kogu Prantsuse territooriumil. Komisjon on omalt poolt märkinud, et tal on selle kindlakstegemiseks, kas Prantsuse ametiasutused on lõpetanud ühenduse kontrollimääruste struktuurse rikkumise, täiendavalt vaja üksikasjalikku teavet muu hulgas kontrollimiste, vastutuselevõtmiste ning määratud karistuste kohta.
106. Kuna järelevalve- ja täitetegevust ei ole võimalik ühe hetkega ümber korraldada, on selge, et käesolevas asjas ei ole päeva kohta trahvi määramine asjakohane.(37) Ühelt poolt tuleks Prantsuse Vabariigile anda nõuete täitmiseks vajalike meetmete võtmiseks mõistlik, kuid siiski kindlaksmääratud aeg, teiselt poolt aga tuleks komisjonile anda piisavalt aega, et hinnata täiendava teabe põhjal, mida ta vajab, ning täiendavate paikvaatluste tulemuste põhjal, kas need meetmed on käesoleva ettepaneku punkti 39 tähenduses ka tegelikult tõhusad.
107. Ma leian, et esialgu peaks Prantsuse Vabariigile nõutavate meetmete võtmiseks piisama kuuest kuust, nii et trahv peaks olenevalt komisjoni vaatluste tulemustest tasumisele kuuluma iga kuue kuu järel. See aeg peaks Prantsuse Vabariigi jaoks ühtlasi olema piisav, et anda komisjonile teavet, mida sellel on vaja lõpliku seisukoha võtmiseks määruse nr 2847/93 täitmise praeguse olukorra suhtes.
108. Seda arvestades tuleks trahvi summaks määrata 182,5 x 316 500 eurot = 57 761 250 eurot iga kuue kuu kohta, mille puhul komisjon tuvastab rikkumise jätkumise, alates kuupäevast, mil Euroopa Kohtus käesolevas asjas oma otsuse kuulutab.
VI. Ettepanek
109. Esitatud põhjendustest lähtudes olen arvamusel, et Euroopa Kohus peaks:
– otsustama, et Prantsuse Vabariik on Euroopa Kohtu 11. juuni 1991. aasta otsust 6. juuni 2000. aasta komisjoni täiendavas põhjendatud arvamuses määratud tähtajaks täitmata jättes rikkunud EÜ artikli 228 lõikest 1 tulenevaid kohustusi;
– määrama selle eest põhisumma 115 522 500 eurot;
– otsustama, et Prantsuse Vabariik ei ole Euroopa Kohtu kõnealuse otsuse täieliku täitmise tagamata jätmisega ikka veel rakendanud kõiki selle täitmiseks vajalikke meetmeid;
– määrama selle otsuse täieliku täitmise tagamiseks trahvi summas 57 761 250 eurot iga kuuekuulise perioodi eest, mille puhul komisjon tuvastab rikkumise jätkumise, alates Euroopa Kohtu otsuse kuulutamisest käesolevas asjas;
– mõista kohtukulud välja Prantsuse Vabariigilt.
(1) .
(2)
–	11. juuni 1991. aasta otsus kohtuasjas C-64/88: komisjon v. Prantsusmaa (EKL 1991, lk I‑2727).
(3)
–	Nõukogu 25. jaanuari 1983. aasta määrus (EMÜ) nr 171/83, milles sätestatakse kalavarude kaitse teatavad tehnilised meetmed (EÜT 1983 L 24, lk 14), ja nõukogu 7. oktoobri 1986. aasta määrus (EMÜ) nr 3094/86, milles sätestatakse kalavarude kaitse teatavad tehnilised meetmed (EÜT 1986 L 288, lk 1).
(4)
–	EÜT 1982 L 220, lk 1.
(5)
–	EÜT 1987 L 207, lk 1.
(6)
–	EÜT 1993, L 261, lk 1; ELT eriväljaanne 04/02, lk 70.
(7)
– Käesolev joonealune märkus ei puuduta eestikeelset versiooni.
(8)
–	Esimene määrus asjaomases valdkonnas oli 3. joonealuses märkuses viidatud nõukogu määrus (EMÜ) nr 171/83. Pärast korduvaid muutmisi tunnistati see määrus kehtetuks ja asendati samuti 3. joonealuses märkuses viidatud nõukogu määrusega (EMÜ) nr 3094/86, mis omakorda tunnistati kehtetuks ja asendati nõukogu 29. aprilli 1997. aasta määrusega (EÜ) nr 894/97 (EÜT 1997 L 132, lk 1; ELT eriväljaanne 04/03, lk 183).
(9)
–	EÜT 1998, L 125, lk 1; ELT eriväljaanne 04/03, lk 217.
(10)
–	Määruse nr 2847/93 artikkel 29 sätestab kontrollimääruse täitmise kontrollimise ühenduse inspektorite poolt, kes vaatavad läbi dokumente ja teevad paikvaatlusi.
(11)
–	Bigouden’i piirkond asub Finistère’i departemangus Edela-Bretagne’is. Seal asuvad Le Guilvinec’i, Loctudy’, Lesconil’ ja St. Guénolé’i sadamad.
(12)
–	EÜT 1996, L 334, lk 1; ELT eriväljaanne 04/02, lk 331.
(13)
–	6. augusti 2002. aasta Loi n o  2002‑1062 (Loi portant amnistie).
(14)
–	Ma viitan ainult ühele selle põhimõtte hiljutisele sõnastusele 7. jaanuari 2004. aasta otsuses kohtuasjas C-63/01: Evans (EKL 2003, lk I-14447, punkt 45).
(15)
–	Vt 21. septembri 1989. aasta otsus kohtuasjas 68/88: komisjon v. Kreeka (EKL 1989, lk 2965, punktid 24 ja 25).
(16)
–	EÜT 2002 L 358, lk 59; ELT eriväljaanne 04/05, lk 460.
(17)
–	Vt 25. aprilli 2002. aasta otsus ühendatud kohtuasjades C-418/00 ja C-419/00: komisjon v. Prantsusmaa (EKL 2002, lk I­3969, punkt  57).
(18)
–	Vt 7. detsembri 1995. aasta otsus kohtuasjas C-52/95: komisjon v. Prantsusmaa (EKL 1995, lk I­4443, punkt 35), 14. novembri 2002. aasta otsus kohtuasjas C-454/99: komisjon v. Ühendkuningriik (EKL 2002, lk I‑10323, punkt 60) ja 14. novembri 2002. aasta otsus kohtuasjas C-140/00: komisjon v. Ühendkuningriik (EKL 2002, lk I­10379, punkt 57).
(19)
–	27. märtsi 1990. aasta otsus kohtuasjas C-9/89: Hispaania v.
nõukogu, (EKL 1990, lk I-1383, punktid 10 ja 31).
(20)
–	13. juuni 2002. aasta otsus kohtuasjas C-474/99: komisjon v.
Hispaania (EKL 2002, lk I­5293, punkt 27); 13. juuni 2002. aasta otsus kohtuasjas C-33/01: komisjon v. Kreeka (EKL 2002, lk I­5447, punkt 13).
(21)
–	15. märtsi 2001. aasta otsus kohtuasjas C-147/00: komisjon v.
Prantsusmaa (EKL 2001, lk I­2387, punkt 26) ning 17. joonealuses märkuses viidatud 25. aprilli 2002. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-418/00 ja C-419/00: komisjon v. Prantsusmaa, punkt 66.
(22)
–	4. juuli 2000. aasta otsus kohtuasjas C-387/97: komisjon v.
Kreeka (EKL 2000, lk I-5017, punkt 72 jj).
(23)
–	1. oktoobri 1998. aasta otsus kohtuasjas C-71/97: komisjon v.
Hispaania (EKL 1998, lk I-5991, punkt 14); 1. veebruari 2001. aasta otsus kohtuasjas C-333/99: komisjon v. Prantsusmaa (EKL 2001, lk I-1025, punkt 33).
(24)
–	2. joonealuses märkuses viidatud 11. juuni 1991. aasta otsus kohtuasjas C-64/88: komisjon v. Prantsusmaa, punkt 11.
(25)
–	23. joonealuses märkuses viidatud 1. veebruari 2001. aasta otsus kohtuasjas C-333/99: komisjon v. Prantsusmaa, punkt 35.
(26)
–	Vt 21. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsused.
(27)
–	EÜT 1996 C 242, lk 6.
(28)
–	EÜT 1997 C 63, lk 2.
(29)
–	22. joonealuses märkuses viidatud kohtuasi C-387/97.
(30)
–	22. joonealuses märkuses viidatud 4. juuli 2000. aasta otsus kohtuasjas C-387/97: komisjon v.
Kreeka, punkt 89; 25. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-278/01: komisjon v.
Hispaania (EKL 2003, lk I-14141, punkt 41).
(31)
–	22. joonealuses märkuses viidatud 4. juuli 2000. aasta otsus kohtuasjas C-387/97: komisjon v.
Kreeka, punkt 82; 30. joonealuses märkuses viidatud 25. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas komisjon v.
Hispaania, punkt 27.
(32)
–	Vt Euroopa Kohtu määrus kohtuasjas C­2/88: Imm. Zwartveld (EKL 1990, I­3365, punkt 17).
(33)
–	Vt trahvi arvutamise kohta 30. joonealuses märkuses viidatud 25. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-278/01: komisjon v.
Hispaania, punktid 52–62.
(34)
–	22. joonealuses märkuses viidatud 4. juuli 2000. aasta otsus kohtuasjas C-387/97: komisjon v.
Kreeka, punkt 92.
(35)
–	22. joonealuses märkuses viidatud 4. juuli 2000. aasta otsus kohtuasjas C-387/97: komisjon v.
Kreeka, punkt 87.
(36)
–	7. veebruari 1973. aasta otsus kohtuasjas 39/72: komisjon v.
Itaalia (EKL 1973, lk 101, punktid 24 ja 25); 7. veebruari 1979. aasta otsus kohtuasjas 128/78: komisjon v.
Ühendkuningriik (EKL 1979, lk 419, punkt 12).
(37)
–	Vt 30. joonealuses märkuses viidatud 25. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-278/01: komisjon v.
Hispaania, punktid 42–46.