62016CJ0267
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 23 januari 2018 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Unionsrättens territoriella räckvidd – Artikel 355 led 3 FEUF – Akt om villkoren för Konungariket Danmarks, Irlands och Konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska unionen och om anpassning av fördragen – Artikel 29 – Punkt 4 i del I i bilaga I – Gibraltar omfattas inte av Europeiska unionens tullområde – Innebörd – Direktiv 91/477/EEG – Artikel 1.4 – Artikel 12.2 – Bilaga II – Europeiska skjutvapenpasset – Jakt och tävlingsskytte – Tillämplighet på Gibraltar – Införlivandeskyldighet – Föreligger inte – Giltighet”
I mål C‑267/16,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Supreme Court of Gibraltar (Högsta domstolen, Gibraltar), genom beslut av den 6 maj 2016, som inkom till domstolen den 13 maj 2016, i målet
The Queen, på begäran av:
Albert Buhagiar m.fl.,
mot
Minister for Justice,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, vice ordföranden A. Tizzano, avdelningsordförandena R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič (referent), A. Rosas och C.G. Fernlund, samt domarna E. Juhász, A. Borg Barthet, M. Safjan, D. Šváby, M. Berger, E. Jarašiūnas och M. Vilaras,
generaladvokat: P. Mengozzi,
justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 16 maj 2017,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Buhagiar m.fl., genom L. Baglietto, QC, och C. Bonfante, barrister,
–
Minister for Justice, genom M. Llamas, QC, och Y. Sanguinetti, barrister,
–
Förenade kungarikets regering, genom G. Brown och C. Brodie, båda i egenskap av ombud, biträdda av M. Demetriou, QC, och M. Birdling, barrister,
–
Europaparlamentet, genom P. Schonard, R. van de Westelaken och I. McDowell, samtliga i egenskap av ombud,
–
Europeiska unionens råd, genom S. Petrova, E. Moro och I. Lai, samtliga i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom E. Manhaeve, K. Mifsud-Bonnici, E. White och G. Braga da Cruz, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 12 september 2017 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 29 i akten om villkoren för Konungariket Danmarks, Irlands och Konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT L 73, 1972, s. 14, nedan kallad 1972 års anslutningsakt), jämförd med punkt 4 i del I i bilaga I till samma akt, samt tolkningen och giltigheten av artikel 12.2 i rådets direktiv 91/477/EEG av den 18 juni 1991 om kontroll av förvärv och innehav av vapen (EGT L 256, 1991, s. 51; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 145), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/51/EG av den 21 maj 2008 (EUT L 179, 2008, s. 5) (nedan kallat direktiv 91/477).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Albert Buhagiar och ytterligare sex klagande (nedan kallade Buhagiar och de övriga klagandena), å ena sidan, och Minister for Justice (justitieministern, Gibraltar, nedan kallad ministern), å andra sidan, angående ministerns avslag på Buhagiars och de övriga klagandenas ansökan om utfärdande av ett europeiskt skjutvapenpass (nedan kallat skjutvapenpasset).
Tillämpliga bestämmelser
3
Artikel 28 i 1972 års anslutningsakt har följande lydelse:
”[Unionsinstitutionernas] rättsakter rörande varorna i bilaga II till Romfördraget och de varor som vid import till [unionen] är föremål för särskilda regler som en följd av genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken, samt rättsakter rörande harmoniseringen av lagstiftningen om medlemsstaternas omsättningsskatter, skall inte tillämpas på Gibraltar såvida inte rådet enhälligt på förslag av kommissionen bestämmer annat.”
4
I artikel 29 i nämnda akt anges att ”[d]e rättsakter som förtecknas i bilaga I till denna anslutningsakt skall anpassas på det sätt som anges i bilagan”.
5
I bilaga I till anslutningsakten återfinns den förteckning som avses i föregående punkt. Del I i bilagan har rubriken ”Tullagstiftning”. Av punkt 4 i del I framgår vilka ändringar som gjorts i rådets förordning (EEG) nr 1496/68 av den 27 september 1968 om fastställelse av [unionens] tullområde (EGT L 238, 1968, s. 1). Artikel 1 i sistnämnda förordning ersattes med följande:
”[Unionens] tullområde utgörs av följande territorier:
…
–
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands territorium inklusive Kanalöarna och Isle of Man.”
6
Genom del VIII i bilaga I, med rubriken ”Handelspolitik”, i 1972 års anslutningsakt ersattes den förteckning över länder som återfanns i bilaga II till rådets förordning (EEG) nr 1025/70 om inrättandet av gemensamma bestämmelser för import från tredje länder (EGT L 124, 1970, s. 6), i dess lydelse enligt rådets förordningar (EEG) nr 1984/70 av den 29 september 1970 (EGT L 218, 1970, s. 1), (EEG) nr 724/71 av den 30 mars 1971 (EGT L 80, 1971, s. 3), (EEG) nr 1080/71 av den 25 maj 1971 (EGT L 116, 1971, s. 8), (EEG) nr 1429/71 av den 2 juli 1971 (EGT L 151, 1971, s. 8), och (EEG) nr 2384/71 av den 8 november 1971 (EGT L 249, 1971, s. 1), med en ny förteckning som inte inkluderade Gibraltar.
7
Del VI i bilaga II till 1972 års anslutningsakt har också den rubriken ”Handelspolitik”, och föreskriver följande med avseende på förordning nr 1025/70:
”Det problem som uppstått till följd av att Gibraltar inte längre förekommer i bilaga II skall lösas på ett sådant sätt att Gibraltar försätts i samma situation vad beträffar bestämmelserna om fri import inom [unionen] som den det befann sig i före anslutningen.”
8
Den lydelse av direktiv 91/477 som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet följer av de ändringar av direktivets grundtext som införts genom direktiv 2008/51, till följd av att unionen tillträtt protokollet mot olaglig tillverkning av och handel med skjutvapen, delar av och komponenter till dessa samt ammunition. Direktiv 91/477 i denna lydelse ingår som en bilaga till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet antagen genom generalförsamlingens resolution nr 55/255 av den 8 juni 2001. Direktiv 2008/51 antogs med stöd av artikel 95.1 EG, som till sitt innehåll i huvudsak motsvarar artikel 100 A.1 i EEG‑fördraget, som ligger till grund för direktiv 91/477, och artikel 114.1 FEUF, som för närvarande är i kraft.
9
I andra till sjunde skälet i direktiv 91/477 anges följande:
”Europeiska rådet fastställde uttryckligen som mål vid mötet den 25 och 26 juni 1984 i Fontainebleau att avskaffa alla polis- och tullformaliteter vid gemenskapens inre gränser.
… Kommissionen konstaterade i sin vitbok ’Fullbordandet av den inre marknaden’ att avskaffandet av personkontrollen och säkerhetskontrollen av transporterade föremål bland annat förutsätter en tillnärmning av vapenlagstiftningen.
Avskaffandet av kontrollen av vapeninnehav vid gemenskapens inre gränser kräver att effektiva regler införs som gör det möjligt att inom medlemsstaterna kontrollera förvärv och innehav samt överföring av skjutvapen till en annan medlemsstat. …
Det ömsesidiga förtroende inom området för skydd av personers säkerhet, som dessa regler kommer att skapa mellan medlemsstaterna, blir större om reglerna har stöd av en delvis harmoniserad lagstiftning. Det kunde därför vara lämpligt att bestämma kategorier av skjutvapen som privatpersoner inte alls får förvärva eller inneha eller som de får inneha endast med särskilt tillstånd eller efter anmälan.
Det bör i princip vara förbjudet att inneha vapen vid passage från en medlemsstat till en annan; ett undantag härifrån kan bara godtas om ett förfarande antas som gör det möjligt för medlemsstaterna att hålla sig underrättade om när ett skjutvapen förs in på deras territorium.
Smidigare regler bör dock antas för jakt och tävlingsskytte för att inte inskränka den fria rörligheten för personer mer än nödvändigt.”
10
I artikel 1 i direktivet föreskrivs följande:
”1.   I detta direktiv avses med skjutvapen varje bärbart vapen med pipa som avfyrar, är avsett att avfyra eller kan omvandlas till att avfyra ett skott, en kula eller en projektil med hjälp av ett antändbart drivämne … Skjutvapen klassificeras i del II i bilaga I.
…
1d.   I detta direktiv avses med spårning en systematisk utredning av hur skjutvapen och i förekommande fall delar till skjutvapen och ammunition går från tillverkare till köpare …
…
2.   I detta direktiv avses med vapenhandlare varje fysisk eller juridisk person vars näringsverksamhet helt eller delvis består i att tillverka, bedriva handel eller byteshandel med, hyra ut, reparera eller omvandla skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition.
…
4.   Ett [skjutvapenpass] ska på begäran utfärdas av en medlemsstats myndigheter till en person som legalt förvärvar och använder ett skjutvapen. Passet ska ha en giltighetstid på högst fem år, som kan förlängas, och det ska innehålla de upplysningar som anges i bilaga II. [Skjutvapenpasset] ska vara en personlig handling där det eller de skjutvapen förs in som passets innehavare äger och använder i enlighet med passet. Då skjutvapnet används ska passet alltid medföras av den berörda personen och eventuella förändringar i skjutvapeninnehavet eller i skjutvapnets egenskaper ska anges i passet, liksom förlust eller stöld av skjutvapnet.”
11
Artikel 4 i nämnda direktiv har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna ska se till att alla skjutvapen eller delar till skjutvapen som släpps ut på marknaden antingen har märkts och registrerats i enlighet med detta direktiv eller gjorts obrukbara.
…
4.   Medlemsstaterna ska … föra … ett … datoriserat register som garanterar behöriga myndigheter tillgång till de register där varje skjutvapen som omfattas av detta direktiv registreras. …
…
5.   Medlemsstaterna ska se till att alla skjutvapen vid varje givet tillfälle kan kopplas till sina respektive ägare. …”
12
I artikel 4a i direktiv 91/477 anges följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 3, ska medlemsstaterna tillåta förvärv och innehav av skjutvapen bara för personer som har beviljats en licens eller, när det gäller skjutvapen i kategorierna C eller D, för personer som har erhållit ett särskilt tillstånd för förvärv och innehav av sådana skjutvapen i enlighet med nationell lag.”
13
I artikel 5 i samma direktiv föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 3, ska medlemsstaterna tillåta förvärv och innehav av skjutvapen bara för personer som har giltiga skäl och som
a)
fyllt 18 år; undantag ska dock göras för förvärv (förutom köp) och innehav av skjutvapen avsedda för jakt eller tävlingsskytte, förutsatt att personer under 18 år i detta fall har föräldrarnas tillstånd …
b)
inte kan antas utgöra en fara för sig själv eller för allmän ordning och säkerhet; om en person har befunnits skyldig till ett uppsåtligt våldsbrott, ska detta anses tala för att sådan fara föreligger.
Medlemsstaterna får återkalla tillståndet att inneha ett skjutvapen, om något av de villkor som låg till grund för att tillståndet beviljades inte längre uppfylls.
…”
14
Artikel 6 i direktivet har följande lydelse:
”Medlemsländerna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att förbjuda förvärv och innehav av skjutvapen och ammunition tillhörande kategori A. …
…”
15
Artikel 7 i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”1.   Ett skjutvapen i kategori B får inte förvärvas inom en medlemsstats territorium utan den medlemsstatens tillstånd.
…
2.   Ett skjutvapen i kategori B får inte innehas inom en medlemsstats territorium utan den medlemsstatens tillstånd. Om innehavaren av vapnet är bosatt i en annan medlemsstat skall denna informeras.
…”
16
I artikel 8 i samma direktiv föreskrivs följande:
”1.   Innehav av ett skjutvapen i kategori C är bara tillåtet om innehavaren har lämnat uppgift om detta till myndigheterna i den medlemsstat där vapnet innehas.
…
3.   Om en medlemsstat förbjuder eller kräver tillstånd för förvärv och innehav av ett skjutvapen i kategori B, C eller D inom sitt territorium, skall den underrätta de andra medlemsstaterna om detta; dessa stater skall enligt artikel 12.2 föra in en uttrycklig anmärkning om detta förhållande i varje [pass] som de utfärdar för ett sådant skjutvapen.”
17
Artikel 11 i direktiv 91/477 har följande lydelse:
”1.   Skjutvapen får utan att det påverkar tillämpningen av artikel 12 föras över från en medlemsstat till en annan endast i enlighet med bestämmelserna i följande stycken. Dessa bestämmelser skall också gälla för överföring av skjutvapen efter försäljning via postorder.
…
3.   … varje medlemsstat [får] ge vapenhandlare rätt att utan föregående tillstånd enligt punkt 2 föra över vapen från sitt territorium till en vapenhandlare som är bosatt i en annan medlemsstat. För detta ändamål skall den utfärda ett tillstånd som gäller högst tre år och som när som helst kan dras in tillfälligt eller upphävas genom ett motiverat beslut. …
…”
18
I artikel 12 i direktivet föreskrivs följande:
”1.   Tillämpas inte förfarandet i artikel 11, skall innehav av skjutvapen under en resa genom två eller fler medlemsstater vara tillåtet endast om den berörda personen har fått tillstånd av var och en av dessa medlemsstater.
Medlemsstaterna får ge sådana tillstånd för en eller flera resor och för en maximitid om ett år, med möjlighet till förlängning. Sådana tillstånd skall föras in i det [skjutvapenpass] som den resande måste visa upp på begäran av medlemsstaternas myndigheter.
2.   Utan hinder av punkt 1 får jägare i fråga om vapen i kategori C och D, samt tävlingsskyttar i fråga om vapen i kategori B, C och D, utan föregående tillstånd inneha ett eller flera skjutvapen under en resa genom två eller flera medlemsstater i syfte att utöva sin verksamhet, förutsatt att de har ett [skjutvapenpass], där skjutvapnet eller skjutvapnen är införda, och förutsatt att de kan styrka skälet för resan, särskilt genom uppvisande av en inbjudan eller något annat bevis på sin jaktverksamhet eller tävlingsskytteverksamhet i den medlemsstat som är destinationsland.
Medlemsstaterna får inte kräva att en avgift betalas för att [skjutvapenpasset] ska kunna godtas.
Detta undantag skall dock inte gälla för resor till en medlemsstat som förbjuder förvärv och innehav av skjutvapnet i fråga eller som kräver ett tillstånd enligt artikel 8.3; detta förhållande skall i så fall uttryckligen anmärkas i [skjutvapenpasset].
…”
19
I punkt A i del II i bilaga I till direktiv 91/477 återfinns en förteckning över föremål, vilka är indelade i följande kategorier: ”Kategori A – Förbjudna skjutvapen”, ”Kategori B – Skjutvapen för vilka det krävs tillstånd”, ”Kategori C – Skjutvapen som skall anmälas”, och ”Kategori D – Andra skjutvapen”. Dessa föremål ska följaktligen, i princip, anses utgöra ”skjutvapen” i den mening som avses i direktivet.
20
I bilaga II till direktiv 91/477 anges vilka uppgifter som ska framgå av skjutvapenpasset och att det ska innehålla följande anmärkningar:
”’Rätten att resa till en annan medlemsstat med ett eller flera i passet uppräknade skjutvapen i kategori B, C eller D förutsätter ett eller flera föregående tillstånd från det besökta medlemslandet. Detta eller dessa tillstånd får noteras i passet.
Ett sådant föregående tillstånd som avses ovan är i princip inte nödvändigt för att resa med ett skjutvapen i kategori C eller D i syfte att delta i jakt eller med ett skjutvapen i kategori B, C eller D för att delta i tävlingsskytte, förutsatt att resenären har ett [skjutvapenpass] och kan styrka skälet för resan.’
Om en medlemsstat har informerat de andra medlemsstaterna i enlighet med artikel 8.3 [i nämnda direktiv] om att innehav av vissa skjutvapen i kategori B, C eller D är förbjudet eller kräver tillstånd skall en av följande anmärkningar läggas till:
’Inresa i … (berörda stater) med skjutvapen … (identifikation) är förbjuden.’
’Inresa i … (berörda stater) med skjutvapen … (identifikation) kräver tillstånd.’”
21
I skäl 1 i direktiv 2008/51 anges följande:
”Direktiv [91/477] utgör en stödåtgärd för den inre marknaden. Genom denna stödåtgärd skapas det en balans mellan å ena sidan åtagandet att säkerställa en viss frihet för handel med vissa skjutvapen inom gemenskapen och å andra sidan kravet att denna frihet begränsas av vissa garantier som gäller säkerheten och som är anpassade till denna typ av produkter.”
Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och giltighetsfrågan
22
Buhagiar och de övriga klagandena är medlemmar i tävlingsskytteföreningen Gibraltar Target Shooting Association. Genom skrivelse av den 19 maj 2015 ansökte Albert Buhagiar, i egenskap av föreningens ordförande, om att ministern skulle utfärda ett skjutvapenpass till var och en av klagandena i det nationella målet.
23
Den 2 juni 2015 svarade ministern att Gibraltars regering hade beslutat att inte införliva direktivet, eftersom såväl Europeiska kommissionen som Förenade kungarikets regering intagit ståndpunkten att direktiv 91/477 inte var tillämpligt på Gibraltar, på grund av att det syftade till att främja den fria rörligheten för varor. Ministern svarade följaktligen att det inte var möjligt att utfärda de sökta skjutvapenpassen. Med anledning av denna vägran väckte Buhagiar och de övriga klagandena talan vid Supreme Court of Gibraltar (Högsta domstolen, Gibraltar).
24
Nämnda domstol ansåg att i enlighet med artikel 355 led 3 FEUF gäller unionsrätten till fullo i Gibraltar, med förbehåll för de undantag som anges i artiklarna 28–30 i 1972 års anslutningsakt. Enligt artikel 29 i anslutningsakten, jämförd med punkt 4 i del I i bilaga I till samma akt, undantas Gibraltar från unionens tullområde, och EU-domstolen har härvidlag redan slagit fast att direktiv vars rättsliga grund utgörs av artikel 114 eller artikel 115 FEUF, och som huvudsakligen syftar till att främja fri rörlighet för varor, inte är tillämpliga på Gibraltar.
25
Klagandena i det nationella målet har emellertid gjort gällande att med beaktande av syftet med de undantag som anges i 1972 års anslutningsakt, vilka ska tolkas strikt, ska de unionsrättsliga åtgärder avseende fri rörlighet för varor som inte undergräver målsättningen med dessa undantag vara tillämpliga på Gibraltar. Detsamma gäller de bestämmelser i direktiv 91/477 om skjutvapenpasset som är till jägares och tävlingsskyttars fördel, eftersom en sådan handling utfärdas enbart för resor till och från medlemsstaterna, för att dessa personer ska kunna delta i sportevenemang. Det vore otänkbart att utfärda skjutvapenpass för handelstransaktioner med sådana varor som skjutvapenpasset avser, det vill säga skjutvapen.
26
Klagandena i det nationella målet har vidare hävdat att bestämmelserna i direktiv 91/477 om skjutvapenpasset syftar till att främja jägares och tävlingsskyttars frihet att tillhandahålla och motta tjänster inom medlemsstaterna. Med anledning härav är dessa bestämmelser tillämpliga på Gibraltar, vilket medför en skyldighet för behöriga myndigheter att införliva dem genom en nationell rättsakt som är tillämplig på Gibraltar. För det fall att de inte införlivas skulle det innebära att jägare och tävlingsskyttar som är bosatta i Gibraltar diskrimineras, eftersom de skulle åsamkas ytterligare utgifter och administrativa förseningar när de medför sina skjutvapen på resor inom unionen för att delta i jakt- eller skytteevenemang och tävlingar, vilket utgör ett åsidosättande av artikel 56 FEUF. Skjutvapen som används i sådana sammanhang kan inte ses som handelsvaror, utan ska anses utgöra sportutrustning som är nödvändig för att kunna delta i sådana evenemang och tävlingar.
27
Buhagiar och de övriga klagandena har slutligen hävdat att bestämmelserna i direktiv 91/477 om skjutvapenpasset rör den fria rörligheten för personer, vilket bekräftas av sjunde skälet i direktivet. Därmed har direktivets antagits på felaktig rättslig grund, då det antagits med stöd av artikel 100 A.1 i EEG‑fördraget. Enligt artikel 100 A.2 i EEG‑fördraget, vars innehåll i huvudsak motsvarar innehållet i artikel 95.2 EG och artikel 114.2 FEUF, kan det lagstiftningsförfarande som avses i punkt 1 i dessa respektive artiklar nämligen inte tillämpas för att anta unionsakter avseende fri rörlighet för personer. Klagandena i det nationella målet har följaktligen bestridit giltigheten av bestämmelserna i direktiv 91/477 som avser skjutvapenpasset, alternativt giltigheten av direktivet i dess helhet.
28
Mot denna bakgrund beslutade Supreme Court of Gibraltar (Högsta domstolen, Gibraltar) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Om bestämmelserna i [direktiv 91/477] om [skjutvapenpasset] endast åsyftar fri rörlighet för varor, kan de likväl vara tillämpliga på Gibraltar av den anledningen att de inte avser handel eller kommersiella transaktioner och därför inte omfattas av tillämpningsområdet för de undantag som beviljats Gibraltar enligt 1972 års anslutningsakt?
2)
Är bestämmelserna i [direktiv 91/477] om [skjutvapenpasset], såvitt de avser jägare och tävlingsskyttar, tillämpliga på Gibraltar på grund av att de rör den fria rörligheten för tjänster?
3)
Är bestämmelserna i [direktiv 91/477] om [skjutvapenpasset], såvitt de avser jägare och tävlingsskyttar, ogiltiga på grund av att de rör den fria rörligheten för personer och därmed har antagits på felaktig rättslig grund?”
Prövning av tolkningsfrågorna och giltighetsfrågan
29
Genom dessa tre frågor, vilka ska prövas gemensamt, har den hänskjutande domstolen anmodat EU-domstolen att precisera innebörden av att Gibraltar inte omfattas av unionens tullområde, såsom framgår av artikel 29 i 1972 års anslutningsakt, jämförd med punkt 4 i del I i bilaga I till samma akt, och att i detta sammanhang pröva huruvida bestämmelserna i direktiv 91/477 om skjutvapenpasset är tillämpliga på Gibraltar, såvitt de avser jägare och tävlingsskyttar.
30
Inledningsvis påpekar domstolen, för det första, med beaktande av saken i det nationella målet – det vill säga vägran att utfärda skjutvapenpass till Buhagiar och de övriga klagandena för att de ska kunna nyttja sådana pass inom ramen för det förenklade förfarandet för jägares och tävlingsskyttars överföring av skjutvapen mellan medlemsstaterna –, att den bestämmelse i direktiv 91/477 som enligt klagandena borde ha införlivats med avseende på Gibraltar är den bestämmelse som avser användning av skjutvapenpasset i sådana sammanhang, nämligen artikel 12.2 i direktivet, jämförd med artikel 1.4 i nämnda direktiv och bilaga II till detsamma. De två sistnämnda bestämmelserna definierar skjutvapenpassets innebörd, respektive innehåll.
31
Även om unionsrätten, för det andra, i enlighet med artikel 355 led 3 FEUF i princip är tillämplig på Gibraltar, är vissa unionsakter enligt 1972 års anslutningsakt likväl inte tillämpliga där, med hänsyn till Gibraltars särskilda rättsliga ställning och, i synnerhet, dess frihamnsstatus (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juli 2005, kommissionen/Förenade kungariket, C‑349/03, EU:C:2005:488, punkt 41, och dom av den 13 juni 2017, The Gibraltar Betting and Gaming Association, C‑591/15, EU:C:2017:449, punkterna 29 och 30).
32
I punkt 59 i domen av den 23 september 2003, kommissionen/Förenade kungariket (C‑30/01, EU:C:2003:489), har domstolen redan slagit fast att den omständigheten att Gibraltar, enligt artikel 29 i 1972 års anslutningsakt, jämförd med punkt 4 i del I i bilaga I till samma akt, inte ingår i unionens tullområde, innebär att Gibraltar inte omfattas av tillämpningsområdet för fördragsbestämmelserna om fri rörlighet för varor och att de inte heller omfattas av tillämpningsområdet för de bestämmelser i sekundär unionslagstiftning som antagits med stöd av artiklarna 94 och 95 i EG‑fördraget, sedermera artiklarna 114 och 115 FEUF, för att i fråga om den fria rörligheten för varor säkerställa tillnärmning av medlemsstaternas lagar och administrativa föreskrifter.
33
Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten att de direktiv som var aktuella i det mål som resulterade i nyssnämnda dom, vilka främst syftade till att undanröja hinder för handeln med varor och hade antagits med stöd av artiklarna 94 och 95 i EG‑fördraget, innehöll bestämmelser avseende miljöskydd, vilket är ett område vars unionsrättsliga regler i princip är tillämpliga på Gibraltar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 september 2003, kommissionen/Förenade kungariket, C‑30/01, EU:C:2003:489, punkterna 61 och 62).
34
Domstolen har i detta avseende påpekat att den omständigheten att sådana direktiv inte är tillämpliga på Gibraltar förvisso kan äventyra koherensen inom andra områden av unionens politik när dessa direktiv också eftersträvar syften av sekundär betydelse rörande sådana andra politiska områden, såsom miljöskyddspolitiken. Att en sådan risk föreligger kan emellertid inte medföra att det geografiska tillämpningsområdet för dessa direktiv – som huvudsakligen söker uppnå syften rörande fri rörlighet för varor – utvidgas bortom de gränser som uppställs i fördraget och i 1972 års anslutningsakt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 september 2003, kommissionen/Förenade kungariket, C‑30/01, EU:C:2003:489, punkt 63).
35
Av det ovanstående följer att när en unionsakt huvudsakligen syftar till att säkerställa en tillnärmning av medlemsstaternas lagar och administrativa föreskrifter avseende den fria rörligheten för varor i enlighet med artiklarna 114 och 115 FEUF är den inte tillämplig på Gibraltar, även om denna rättsakt eftersträvar ett eller flera syften av sekundär betydelse rörande andra områden av unionens politik.
36
Generaladvokaten har i punkterna 54 och 55 i sitt förslag till avgörande framfört den uppfattningen att bedömningen av en unionsakts huvudsakliga syfte är relevant för att avgöra huruvida rättsakten är tillämplig på ett territorium som inte omfattas av unionsrättens territoriella tillämpningsområde avseende en viss politik. Domstolen delar denna uppfattning, medan Buhagiar och de övriga klagandena verkar vara av motsatt uppfattning.
37
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som den hänskjutande domstolens frågor ska prövas.
38
Genom sina frågor söker den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artikel 29 i 1972 års anslutningsakt, jämförd med dess punkt 4 i del I i bilaga I till samma akt, ska tolkas så, att artikel 12.2 i direktiv 91/477, jämförd med artikel 1.4 i nämnda direktiv och bilaga II till detsamma, är tillämplig på Gibraltar, antingen av den anledningen att sistnämnda bestämmelse syftar till att främja friheten att tillhandahålla tjänster eller den fria rörligheten för personer, eller av den anledningen att, trots att bestämmelsen rör den fria rörligheten för varor, avser den varken handelsutbyten eller kommersiella transaktioner med skjutvapen.
39
För det fall att artikel 12.2 i direktiv 91/477 ska tolkas så, att det syftar till att främja fri rörlighet för personer, hyser den hänskjutande domstolen tvivel beträffande giltigheten av nämnda bestämmelse, alternativt beträffande giltigheten av direktiv 91/477 i dess helhet, med anledning av att bestämmelsen antagits på felaktig rättslig grund, då direktivet antagits med stöd av artikel 100 A.1 i EEG‑fördraget, sedermera artikel 95.1 EG – som låg till grund för direktiv 2008/51 om ändring av direktiv 91/47 – och slutligen artikel 114.1 FEUF, trots att artikel 100 A.2 i EEG‑fördraget, sedermera artikel 95.2 EG och slutligen artikel 114.2 FEUF, anger att bestämmelser rörande fri rörlighet för personer inte får antas med stöd av punkt 1 i dessa respektive artiklar.
40
Härvidlag påpekar domstolen att vad för det första beträffar frågan huruvida artikel 12.2 i direktiv 91/477, jämförd med artikel 1.4 i nämnda direktiv och bilaga II till detsamma, är tillämplig på Gibraltar av det skälet att bestämmelsen syftar till att främja friheten att tillhandahålla tjänster eller den fria rörligheten för personer, ska direktivets huvudsakliga syfte fastställas, såsom har erinrats om i punkt 36 ovan.
41
Eftersom den hänskjutande domstolen hyser tvivel beträffande valet av rättslig grund för direktiv 91/477 ska det dessutom framhållas att det framgår av EU-domstolens fasta praxis att valet av rättslig grund för en unionsrättsakt ska grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning, däribland rättsaktens syfte och innehåll. Om prövningen av rättsakten visar att den har två syften eller två beståndsdelar, och om ett av dessa syften eller en av dessa beståndsdelar kan identifieras som det – eller den – huvudsakliga eller dominerande, medan det – eller den – andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga eller dominerande syftet eller den huvudsakliga eller dominerande beståndsdelen (dom av den 6 maj 2014, kommissionen/parlamentet och rådet, C‑43/12, EU:C:2014:298, punkterna 29 och 30 och där angiven rättspraxis).
42
För att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar på sina frågor ska således det huvudsakliga syftet med direktiv 91/477 fastställas och dess innehåll prövas.
43
Vad beträffar direktivets syfte framgår det av dess andra, tredje och fjärde skäl att det antagits med målsättning att upprätta den inre marknaden, och att i detta sammanhang förutsätter avskaffandet av personkontroll och säkerhetskontroll av transporterade föremål bland annat en tillnärmning av lagstiftning genom en effektiv reglering av skjutvapen, som syftar till att inom medlemsstaterna kontrollera förvärv och innehav samt överföring av sådana vapen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2014, Zeman, C‑543/12, EU:C:2014:2143, punkterna 42 och 43). En sådan delvis harmoniserad lagstiftning skulle enligt femte skälet i direktivet skapa ett större ömsesidigt förtroende inom området för skydd av personers säkerhet mellan medlemsstaterna.
44
Enligt sjätte skälet i direktiv 91/477 bör det i princip vara förbjudet att inneha vapen vid passage från en medlemsstat till en annan, och ett undantag härifrån kan endast godtas om ett förfarande antas som gör det möjligt för medlemsstaterna att informera sig om när ett skjutvapen förs in på deras territorium. Det framgår av sjunde skälet i direktivet att smidigare regler likväl bör antas för jakt och tävlingsskytte, för att inte inskränka den fria rörligheten för personer mer än nödvändigt.
45
Angående innehållet i direktiv 91/477 noterar domstolen att i artikel 1, som återfinns i första kapitlet avseende direktivets tillämpningsområde, definieras ett antal begrepp som förekommer däri, såsom ”skjutvapen” och ”vapenhandlare”, samt ”skjutvapenpasset”, vilket i artikel 1.4 definieras som en handling som på begäran utfärdas av en medlemsstats myndigheter för en person som legalt förvärvar och använder skjutvapen. Där preciseras även att skjutvapenpasset är en personlig handling där det eller de skjutvapen förs in som passets innehavare äger och använder. Vidare anges att den som använder skjutvapnet alltid ska medföra passet, vars innehåll definieras utförligare i bilaga II i direktivet.
46
Kapitel 2 i direktiv 91/477, med rubriken ”Harmonisering av lagstiftningen om skjutvapen”, innehåller bestämmelser om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om innehav och förvärv av skjutvapen.
47
Av kapitel 3 i direktiv 91/477, med rubriken ”Formaliteter för förflyttning av vapen inom [unionen]”, framgår principen om förbud mot att överföra skjutvapen från en medlemsstat till en annan, om inte det förfarande som anges i artikel 11 i direktivet följs. Enligt detta förfarande krävs att den medlemsstat där skjutvapnet som ska överföras finns utfärdar ett föregående tillstånd, efter det att nämnda medlemsstat har prövat säkerhetsvillkoren för överföringen. I artikel 12.1 i samma direktiv anges att för det fall att förfarandet i artikel 11 inte tillämpas ska innehav av ett skjutvapen under en resa genom två eller flera medlemsstater endast vara tillåtet om den berörda personen har fått tillstånd av var och en av dessa medlemsstater, och sådana tillstånd måste framgå av skjutvapenpasset.
48
I artikel 12.2 första stycket föreskrivs att utan hinder av punkt 1 i samma artikel får jägare i fråga om vapen i kategori C och D, samt tävlingsskyttar i fråga om vapen i kategori B, C och D, utan föregående tillstånd inneha ett eller flera skjutvapen under en resa genom två eller flera medlemsstater i syfte att utöva sina aktiviteter, förutsatt att de har ett skjutvapenpass där vapnet eller vapnen är införda och att de kan styrka skälet för resan.
49
Av ovanstående följer, vilket också bekräftas av skäl 1 i direktiv 2008/51, att dessa delar av direktiv 91/477 har antagits som en ”stödåtgärd för den inre marknaden”, som bidrar till att skapa förutsättningar för att avskaffa gränskontroller mellan medlemsstaterna genom att införa en harmoniserad minimireglering för förvärv och innehav av skjutvapen för civilt bruk, och för att överföra dem mellan medlemsstaterna, samtidigt som den garanterar en hög säkerhetsnivå för de europeiska medborgarna.
50
Det framgår särskilt av direktivets innehåll att det, för det första, söker tillnärma medlemsstaternas föreskrifter avseende frågan enligt vilka villkor skjutvapen av olika kategorier kan förvärvas och innehas, samtidigt som det med hänsyn till allmän säkerhet föreskriver ett förbud mot förvärv av vissa typer av skjutvapen.
51
För det andra innehåller direktivet regler som syftar till att harmonisera medlemsstaternas administrativa åtgärder avseende rörligheten av skjutvapen för civilt bruk. Den grundläggande principen är härvid att ett förbud mot rörlighet för skjutvapen ska råda, såvida inte de förfaranden som anges i direktivet för att uppnå syftet att säkerställa en hög nivå av allmän säkerhet följs.
52
Det framgår av ovanstående att direktiv 91/477 utgör en åtgärd som med avseende på den fria rörligheten för varor, det vill säga skjutvapen för civilt bruk, syftar till att säkerställa en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning och administrativa föreskrifter, samtidigt som denna frihet alltjämt begränsas genom säkerhetsgarantier som utformats med beaktande av dessa varors natur.
53
Denna slutsats påverkas inte av de argument som framförts av klagandena i det nationella målet, avseende att artikel 12.2 i direktiv 91/477, jämförd med artikel 1.4 i nämnda direktiv och bilaga II till detsamma, skulle syfta till att främja antingen jägares och tävlingsskyttars frihet att tillhandahålla och motta tjänster, eller fri rörlighet för personer.
54
Härvidlag är det viktigt att påpeka att med beaktande av den säkerhetsrisk som skjutvapen utgör för människor, kan fri rörlighet för sådana vapen endast uppnås genom en strikt reglering av villkoren för att överföra dem mellan medlemsstaterna, däribland principen om att de berörda medlemsstaterna ska utfärda föregående tillstånd att överföra sådana varor.
55
Likväl har unionslagstiftaren ansett att vissa överföringar av skjutvapen inte nödvändigtvis måste beviljas sådant tillstånd, när det kan styrkas att de endast medför en mindre risk för allmän säkerhet. Bland dessa överföringar ingår de som avses i artikel 11.3 i direktiv 91/477, vilka utförs av vissa vapenhandlare. För att komma i åtnjutande av det systemet krävs att ett särskilt tillstånd utfärdas, i tillägg till den strikta kontroll som vapenhandlarnas verksamhet är underkastad i enlighet med artikel 4.3 i samma direktiv. På liknande sätt utförs de överföringar som avses i artikel 12.2 i direktiv 91/477 av jägare och tävlingsskyttar, det vill säga en grupp av skjutvapeninnehavare som med anledning av deras respektive verksamheter anses ha skäl som är legitima och lätta att kontrollera – bland annat genom det skjutvapenpass som de måste medföra – att ägna sig åt överföringar av skjutvapen.
56
Med beaktande av allmän säkerhet har unionslagstiftaren således uppställt mer flexibla villkor för sådana överföringar av skjutvapen som är avsedda att användas i jakt och idrottstävlingar, eftersom det harmoniserade regelverk som införts genom direktiv 91/477 kan äventyra möjligheten för personer som önskar överföra sina skjutvapen i legitima syften att utöva andra grundläggande friheter, vilket också framgår av sjunde skälet i direktivet.
57
I detta sammanhang har domstolen påpekat att skjutvapenpasset syftar till att göra det möjligt för jägare och tävlingsskyttar att resa med sina vapen från en medlemsstat till en annan. Domstolen har samtidigt framhållit att artikel 1.4 i direktiv 91/477, jämförd med artikel 12.2 i samma direktiv, i huvudsak avser att underlätta transport av vapen som är avsedda att användas för jakt eller tävlingsskytte (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2014, Zeman, C‑543/12, EU:C:2014:2143, punkterna 39, 52 och 57).
58
Även om ett förenklat förfarande för att överföra skjutvapen, såsom det som anges i artikel 12.2 i direktiv 91/477, inbegripet skjutvapenpasset, kan ha en positiv verkan för friheten att tillhandahålla tjänster och den fria rörligheten för personer på området för jakt och tävlingsskytte, är det likväl så, att nämnda bestämmelse bidrar till att uppnå direktivets huvudsakliga syfte, som inte består i att underlätta nyssnämnda friheter, utan att reglera förvärv och innehav av skjutvapen för civilt bruk samt fri rörlighet inom unionen för sådana vapen.
59
Följaktligen kan artikel 12.2 i direktiv 91/477, jämförd med artikel 1.4 i nämnda direktiv och bilaga II till detsamma, inte anses vara tillämplig på Gibraltar av den anledningen att förstnämnda bestämmelse inte syftar till att främja fri rörlighet för varor.
60
Likaså har det vid bedömningen av direktivet, som i enlighet med den rättspraxis som erinrats om i punkt 41 ovan består i att identifiera direktivets huvudsakliga syfte och undersöka dess innehåll, inte framkommit någon omständighet som kan påverka direktivets giltighet på grund av unionslagstiftarens val att anta det med stöd av artikel 100 A.1 i EEG‑fördraget, och – beträffande direktiv 2008/51 – med stöd av artikel 95.1 EG.
61
Beträffande frågan huruvida artikel 12.2 i direktiv 91/477, jämförd med artikel 1.4 i nämnda direktiv och bilaga II till detsamma, är tillämplig på Gibraltar av den anledningen att bestämmelsen, trots att den rör den fria rörligheten för varor, i själva verket varken avser handelsutbyten eller kommersiella transaktioner med skjutvapen, ska det för det andra påpekas att den hänskjutande domstolen visserligen har medgett att uteslutningen av Gibraltar från unionens tullområde enligt artikel 29 i 1972 års anslutningsakt, jämförd med punkt 4 i del I i bilaga I till denna akt, i princip innebär att i enlighet med den rättspraxis som följer av domen av den 23 september 2003, Kommissionen/Förenade kungariket (C‑30/01, EU:C:2003:489), är de unionsakter som i huvudsak syftar till att säkerställa en tillnärmning av medlemsstaternas bestämmelser avseende den fria rörligheten för varor inte tillämpliga på Gibraltar.
62
Det framstår emellertid som oklart för den hänskjutande domstolen hur den ska bemöta de argument klagandena i det nationella målet har framfört. Enligt dessa innebär den omständigheten att den allmänna principen att undantag ska tolkas strikt att sådana bestämmelser som artikel 12.2 i direktiv 91/477, jämförd med artikel 1.4 i nämnda direktiv och bilaga II till detsamma, är tillämpliga på Gibraltar av den anledningen att de inte avser den fria rörligheten för varor i ett kommersiellt sammanhang, och därmed ingår i en kategori av åtgärder avseende den fria rörligheten för varor som inte äventyrar de intressen som framgår av punkt 31 ovan, vilka det aktuella undantaget är avsett att tillvarata.
63
Det är härvidlag utrett att artikel 29 i 1972 års anslutningsakt utgör ett undantag frånbestämmelsen i artikel 355 led 3 FEUF, som anger att unionsrätten är tillämplig på Gibraltar, och att detta undantag – såsom domstolen har understrukit i punkterna 43 och 51 i domen av den 21 juli 2005, kommissionen/Förenade kungariket (C‑349/03, EU:C:2005:488) – ska tolkas strikt, så att dess omfattning begränsas till vad som är absolut nödvändigt för att säkerställa de intressen som Gibraltar därigenom kan tillvarata.
64
Det ska emellertid framhållas att i det mål som gav upphov till nyssnämnda dom gavs domstolen inte tillfälle att uttala sig om hur detta undantag förhåller sig till unionsakter avseende fri rörlighet för varor, till skillnad från målet som resulterade i domen av den 23 september 2003, kommissionen/Förenade kungariket (C‑30/01, EU:C:2003:489).
65
Behovet, som erinrats om i punkt 63 ovan, av att tolka artikel 29 i 1972 års anslutningsakt strikt innebär således inte att det finns unionsrättsliga bestämmelser som, trots att de bidrar till det huvudsakliga syftet med en rättsakt som med beaktande av den fria rörligheten för varor söker säkerställa en harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning, är tillämpliga på Gibraltar, vilket klagandena i det nationella målet tycks tro.
66
I detta sammanhang erinrar domstolen om att enligt artikel 28.1 FEUF, som återfinns i tredje delen avdelning II i FEU, avseende fri rörlighet för varor, ska tullunionen omfatta all handel med varor. Tullunionen förutsätter med nödvändighet att den fria rörligheten för varor mellan medlemsstaterna och, mer allmänt, inom tullunionen säkerställs (dom av den 23 september 2003, kommissionen/Förenade kungariket (C‑30/01, EU:C:2003:489, punkt 53).
67
Enligt domstolens fasta praxis ska begreppet ”varor”, i den mening som avses i nämnda bestämmelse, förstås som produkter som kan värderas i pengar och som därmed kan vara föremål för kommersiella transaktioner. Bestämmelserna i FEU om fri rörlighet för varor är i princip tillämpliga på varor som passerar gränser för att säljas eller säljas vidare eller för personlig användning eller konsumtion (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 1989, Schumacher, 215/87, EU:C:1989:111, punkt 22, och dom av den 3 december 2015, Pfotenhilfe-Ungarn, C‑301/14, EU:C:2015:793, punkt 47).
68
Tillämpningsområdet för unionens sekundärrätt är i princip detsamma som för själva fördragen (se, analogt, dom av den 15 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet, C‑132/14–C‑136/14, EU:C:2015:813, punkt 77). Med hänsyn till målet att inte äventyra en enhetlig tillämpning av unionsrätten får en strikt tolkning av uteslutningen av Gibraltar från unionens tullområde inte resultera i en tolkning som innebär att den fria rörligheten för varor, vad beträffar relationerna med Gibraltar, ges en mer begränsad omfattning än vad som framgår av bestämmelserna i FEU. Bestämmelserna i direktiv 91/477 om överföring av skjutvapen för civilt bruk ska därför anses omfattas av den fria rörligheten för varor. Så är fallet oavsett om dessa överföringar sker i ett kommersiellt sammanhang – inbegripet överföringar som sker via vapenhandlare eller genom postorderförsäljning –, eller utan ett sådant sammanhag, det vill säga av enskilda, däribland av jägare och tävlingsskyttar som använder sådana vapen inom ramen för sina respektive verksamheter.
69
Det följer av ovanstående att artikel 12.2 i direktiv 91/477, jämförd med artikel 1.4 i nämnda direktiv och bilaga II till detsamma, inte är tillämplig på Gibraltar, trots att denna unionsrättsliga bestämmelse avser vare sig handelsutbyten eller kommersiella transaktioner med skjutvapen.
70
Till skillnad från vad klagandena i det nationella målet har anfört i sina skriftliga yttranden, är tillämpligheten av unionsakter om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om fri rörlighet för varor i Gibraltar inte beroende av vilka skäl som ligger till grund för överföringen av de aktuella varorna. Såsom Gibraltars regering och Europeiska kommissionen påpekat under förhandlingen, och i likhet med var generaladvokaten har anfört i punkt 73 i sitt förslag till avgörande, skulle det i så fall skapas en rättsosäker situation vid fastställandet av vilka unionsrättsliga regler om fri rörlighet för varor som är tillämpliga på Gibraltar, vilket likaledes skulle äventyra de intressen som ska säkerställas genom det system som genom 1972 års anslutningsakt införts för Gibraltar.
71
Det följer dessutom av ovanstående att det förfarande som avses i artikel 12.2 i direktiv 91/477 inte kan genomföras utanför den delvis harmoniserade rättsliga ram avseende kontroll av förvärv och innehav av skjutvapen som instiftats genom nämnda direktiv.
72
För att införliva de bestämmelser i direktiv 91/477 som är nödvändiga för att säkerställa att skjutvapenpasset fungerar på ett effektivt och tillförlitligt sätt inom ramen för nämnda förfarande, och för att syftet att garantera en hög säkerhetsnivå för personer ska uppnås, skulle det krävas att ett stort antal av direktivets bestämmelser införlivades, vilket skulle innebära att det territoriella tillämpningsområdet för unionsrätten otillbörligen utvidgades.
73
Mot bakgrund av ovanstående ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande. Artikel 29 i 1972 års anslutningsakt, jämförd med punkt 4 i del I i bilaga I till samma akt, ska tolkas så, att artikel 12.2 i direktiv 91/477, jämförd med artikel 1.4 i nämnda direktiv och bilaga II till detsamma, inte är tillämplig på Gibraltar. Vid prövningen av de frågor som ställts har det inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av nämnda direktiv.
Rättegångskostnader
74
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1)
Artikel 29 i akten om villkoren för Konungariket Danmarks, Irlands och Konungariket Storbritannien och Nordirlands anslutning till Europeiska unionen och om anpassning av fördragen, jämförd med punkt 4 i del I i bilaga I till samma akt, ska tolkas så, att artikel 12.2 i rådets direktiv 91/477/EEG av den 18 juni 1991 om kontroll av förvärv och innehav av vapen, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/51/EG av den 21 maj 2008, jämförd med artikel 1.4 i nämnda direktiv och bilaga II till detsamma, inte är tillämplig på Gibraltar.
2)
Vid prövningen av tolkningsfrågorna har det inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av direktiv 91/477, i dess lydelse enligt direktiv 2008/51.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.