Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
TAMARA ĆAPETA
föredraget den 5 mars 2026(1)
Mål C‑194/24
Republiken Italien
mot
Europaparlamentet
Europeiska unionens råd
” Talan om ogiltigförklaring – Gemensamma fiskeripolitiken – Kontroll av landningsskyldigheten – Förordning (EU) 2023/2842 – Installation av övervakningskameror på fiskefartyg – Åsidosättande av artiklarna 7, 8 och 31 i stadgan om de grundläggande rättigheterna – Proportionalitet – Domstolsprövningens omfattning ”
I.      Inledning
1.        Traditionellt har fiskare brukat kasta tillbaka oönskad eller (kommersiellt) ointressant fångst i havet.(2) De fiskar eller andra havsdjur som kastades tillbaka var då emellertid sannolikt redan döda eller döende.(3)
2.        Genom förordningen om den gemensamma fiskeripolitiken (GFP)(4) infördes en ”landningsskyldighet” med syftet att minska det slöseri som under decennier hade varit vanligt förekommande i det kommersiella fisket och därigenom bidra till en mer hållbar fiskeripolitik. I den förordningen ställs i allt väsentligt ett krav på att all fångst ska behållas ombord på de berörda fiskefartygen, registreras och sedan föras i land.(5) Denna landningsskyldighet har beskrivits som ”en mycket stor förändring i fiskeriförvaltningen” och som ”en omkastning av den traditionella fiskeriförvaltningen som har vänt upp och ned på denna”.(6)
3.        Förevarande mål rör kontrollen av landningsskyldigheten. För att säkerställa den faktiska efterlevnaden av denna skyldighet infördes genom förordning (EU) 2023/2842(7) (nedan kallad den angripna förordningen) ett krav på att vissa fiskefartyg skulle utrustas med elektroniska fjärrövervakningssystem, inbegripet övervakningskameror (CCTV-kameror).
4.        Republiken Italien anser att installerandet av sådana kameror utgör ett oproportionerligt ingrepp i ett antal rättigheter som föreskrivs i olika bestämmelser i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
5.        Jag kommer att föreslå att domstolen ska konstatera att det saknas grund för de aktuella farhågorna.
II.    Bakgrund och tillämpliga bestämmelser
6.        Syftet med den gemensamma fiskeripolitiken i dess utformning enligt GFP-förordningen är att se till att de levande akvatiska resurserna, inbegripet fisk, utnyttjas på ett sätt som leder till hållbara ekonomiska, miljömässiga och sociala förhållanden.(8)
7.        För detta krävs det emellertid verkningsfulla kontrollåtgärder.
8.        År 2007 framhöll Europeiska revisionsrätten de enorma bristerna i Europeiska unionens dåvarande fiskerikontrollsystem.(9) Kontrollåtgärderna ändrades sedan år 2009, då förordning (EG) nr 1224/2009 (nedan kallad fiskerikontrollförordningen) trädde i kraft.(10)
9.        Det nya fiskerikontrollsystemet bestod av åtgärder för kontroll av produktionen och åtgärder för kontroll av insatserna. De förstnämnda åtgärderna är i allt väsentligt avsedda att minska den totala fångsten genom vad som betecknas som förvaltning av fiskeansträngningen och innefattar tilldelning av andelar i bestånden av enskilda fiskarter i unionens vatten (så kallade gränser för total tillåten fångstmängd) och av kvoter till varje fiskeri. De sistnämnda åtgärderna rör de fiskemetoder som en fiskeflotta använder och reglerna för detta, till exempel reglering av fiskekapacitet och fartygsanvändning, tekniska åtgärder som reglerar användningen av fiskeredskap samt tilldelning av tidsperioder då fiske är tillåtet och geografiska områden där fiske är tillåtet.(11)
10.      År 2015 anpassades detta fiskerikontrollsystem mot bakgrund av GFP-förordningens ikraftträdande och särskilt mot bakgrund av införandet av landningsskyldigheten.(12)
11.      I sin särskilda rapport nr 08/2017 medgav revisionsrätten att det system som hade införts genom GFP-förordningen hade inneburit en förbättring och att medlemsstaterna genomförde fiskeriförvaltningsåtgärderna väl, men revisionsrätten konstaterade också att unionen ”ännu inte ha[de] ett tillräckligt ändamålsenligt fiskerikontrollsystem som k[unde] hjälpa till att göra den gemensamma fiskeripolitiken framgångsrik”.(13) En av rekommendationerna i den rapporten var därför att medlemsstaterna skulle förbättra fångstuppgifternas tillförlitlighet, särskilt med tanke på de ”stora diskrepanser[na] mellan rapporterade landningar och den registrerade första försäljningen”.(14)
12.      Liknande förslag lämnades också av Europaparlamentet i en resolution från år 2016(15) och av Europeiska kommissionen i en utvärdering från år 2017.(16)
13.      I förlängningen av detta offentliggjorde kommissionen år 2018 ett förslag till vad som skulle komma att bli den angripna förordningen.(17) Det förslaget åtföljdes av en konsekvensbedömning.(18) I båda dessa dokument framhölls att uppgifterna om fiske och fångster var otillräckliga.(19)
14.      Den angripna förordningen grundar sig på artikel 43.2 FEUF. I den bestämmelsen föreskrivs att det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska användas vid antagande av lagstiftningsakter på fiskeriområdet, vilket betyder att unionslagstiftaren ges befogenhet att fatta politiska beslut om åtgärder för att inrätta och förvalta den gemensamma fiskeripolitiken.
15.      Genom artikel 1.10 i den angripna förordningen ges artikel 13 i fiskerikontrollförordningen en ny lydelse. I den nya artikel 13.1 föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa övervakning och kontroll av fiskeverksamheten genom elektroniska fjärrövervakningssystem.(20) I den nya artikel 13.2 stadgas att medlemsstaterna såvitt avser övervakning och kontroll av landningsskyldigheten ska ”säkerställa att unionsfångstfartyg med en total längd på 18 meter eller mer som för deras flagg och utgör en hög risk för bristande fullgörande av landningsskyldigheten har operativa elektroniska fjärrövervakningssystem installerade ombord”. Där anges också följande: ”Det elektroniska fjärrövervakningssystemet ska effektivt kunna övervaka och kontrollera efterlevnaden av landningsskyldigheten, ska innefatta övervakningskameror (CCTV) och får innefatta andra instrument och/eller annan utrustning. Befälhavaren [på fiskefartyget] ska säkerställa att de behöriga myndigheterna får tillgång till data från det elektroniska fjärrövervakningssystemet. Flaggmedlemsstatens och kustmedlemsstatens behöriga myndigheter med ansvar för fiskerikontroll ska ha lika åtkomst till dessa data, utan att det påverkar tillämpningen av relevanta regler om skydd av personuppgifter.” I den nya artikel 13.3 ges kommissionen befogenhet att anta genomförandeakter för att fastställa omfattningen av de ovannämnda skyldigheterna och de närmare villkoren för deras tillämpning.(21)
16.      I skäl 24 i den angripna förordningen ges både en förklaring till varför den nya skyldigheten införs och en beskrivning av de åtgärder som vidtas för att minimera de ingrepp som denna skyldighet innebär i rätten till integritet och rätten till dataskydd – ingrepp som uttryckligen framhålls. Därvid anger unionslagstiftaren följande: ”För att säkerställa effektiviteten i unionens system för fiskerikontroll, särskilt när det gäller övervakningen av efterlevnaden av landningsskyldigheten, är det nödvändigt att på grundval av en riskanalys utrusta vissa fångstfartyg med elektroniska fjärrövervakningssystem ombord. Dessa system bör omfatta övervakningskameror (CCTV). CCTV-data bör inte direktströmmas. För att skydda rätten till integritet och skydd av personuppgifter bör inspelning av videomaterial via övervakningskameror endast tillåtas med avseende på redskapen och de delar av fartygen där fiskeriprodukter tas ombord, hanteras och lagras eller där utkast kan förekomma. Registreringen bör begränsas till situationer där redskap används aktivt, såsom utsättning av redskap eller upptagning eller avlägsnande av redskap från vattnet, och där fångst tas ombord och hanteras av besättningen eller där utkast kan förekomma. Möjligheten att identifiera enskilda personer i det inspelade videomaterialet bör begränsas i möjligaste mån, och vid behov bör data anonymiseras. För att säkerställa tydlighet och konsekvens bör det fastställas regler för behöriga myndigheters tillgång till data från dessa elektroniska fjärrövervakningssystem. Bilder från övervakningskameror bör göras tillgängliga uteslutande för de kontroll- och inspektionsändamål som anges i [fiskerikontrollförordningen], för de myndigheter som anges i den förordningen.”
A.      Förfarandet i domstolen
17.      Talan i förevarande mål väcktes genom ansökan från Republiken Italien som inkom till domstolens kansli den 11 mars 2024.
18.      Republiken Italien har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara den angripna förordningen och förplikta parlamentet och Europeiska unionens råd att ersätta rättegångskostnaderna.
19.      Parlamentet och rådet har yrkat att domstolen ska ogilla talan och förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna.
20.      Genom beslut av domstolens ordförande den 8 juli 2024 fick kommissionen tillåtelse att intervenera till stöd för parlamentets och rådets yrkanden.
21.      Skriftliga yttranden har inkommit från Republiken Italien, parlamentet, rådet och kommissionen, vilka även yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 22 oktober 2025.
III. Bedömning
22.      Till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring har Republiken Italien anfört två grunder. Domstolen har bett mig att inskränka min bedömning till den första av dessa båda grunder.(22)
A.      Den första grunden
23.      Den första grunden avser artikel 1.10 i den angripna förordningen.(23) Det är som sagt genom den bestämmelsen som det införs en skyldighet för medlemsstaterna att möjliggöra övervakning och kontroll av landningsskyldigheten med hjälp av elektroniska fjärrövervakningssystem, vilka såvitt avser fartyg som är minst 18 meter långa(24) och utgör en hög risk för bristande fullgörande av landningsskyldigheten måste inbegripa övervakningskameror och kan inbegripa även andra instrument och/eller annan utrustning.
24.      Republiken Italien anser att unionslagstiftarens val att kräva installation av sådana övervakningskameror på vissa fartyg utgör en oproportionerlig inskränkning av tre rättigheter som skyddas genom stadgan, nämligen rätten till respekt för privatlivet och familjelivet (artikel 7), rätten till skydd av personuppgifter (artikel 8) och rätten till rättvisa arbetsförhållanden (artikel 31). Således anser Republiken Italien att den aktuella skyldigheten för medlemsstaterna är oförenlig med artikel 52.1 i stadgan.(25)
25.      Parlamentet och rådet har med stöd av kommissionen bestritt dessa argument.
B.      Domstolsprövningens omfattning
26.      En fråga av inledande karaktär som diskuterades vid förhandlingen gäller hur omfattande domstolens prövning ska vara när det har ifrågasatts huruvida en unionslagstiftningsåtgärd är förenlig med rättigheter som skyddas genom stadgan.
27.      I ansökan har Republiken Italien gjort gällande att det vid bedömning av det proportionerliga i en lagstiftningsåtgärd som innebär ingrepp i rätten till integritet och rätten till dataskydd krävs att domstolen gör en strikt prövning. Till stöd för detta har Republiken Italien anfört praxis där domstolen har uttalat att en åtgärd som innebär ingrepp i rättigheterna enligt artiklarna 7 och 8 i stadgan måste vara ”absolut nödvändig” för uppnåendet av det mål som eftersträvas med åtgärden.(26) I linje med detta har Republiken Italien i allt väsentligt hävdat att domstolen, för att kunna göra en lämplig avvägning mellan de mål som eftersträvas med den ifrågavarande åtgärden och de grundläggande rättigheter som står på spel, måste göra en proportionalitetsbedömning som innefattar alla de tre nivåerna av proportionalitet, nämligen ändamålsenlighet, nödvändighet och proportionalitet i egentlig mening. Därutöver har Republiken Italien också i allt väsentligt gjort gällande att domstolen måste göra en strikt prövning såvitt avser var och en av dessa nivåer.
28.      Parlamentet, rådet och kommissionen anser däremot att det enda som domstolen behöver kontrollera är huruvida den ifrågavarande åtgärden är ”uppenbart olämplig” mot bakgrund av det mål som unionslagstiftaren söker uppnå. Därvid har kommissionen hänvisat till domen Italien/rådet (Fiskekvoter för svärdfisk i Medelhavet), där domstolen uttalade att ”när det gäller domstolens kontroll av villkoren för genomförandet av [proportionalitets]princip[en], [kan] lagenligheten av en åtgärd på den gemensamma fiskeripolitikens område endast påverkas om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen söker uppnå, med hänsyn till att unionslagstiftaren på detta område har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Det är alltså inte fråga om att fastställa huruvida den åtgärd som lagstiftaren har vidtagit var den enda eller bästa möjliga, utan huruvida den var uppenbart olämplig.”(27)
29.      Ingendera ståndpunkten är principiellt felaktig. Den anförda rättspraxisen rör i båda fallen hur omfattande domstolens prövning ska vara när vad som har ifrågasatts är unionsinstitutionernas genomförande av proportionalitetsprincipen i samband med att de antar lagstiftning.
30.      Till att börja med anges det i artikel 5.4 FEU att proportionalitetsprincipen innebär att unionens åtgärder till innehåll och form inte ska gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen.
31.      När unionens åtgärder innebär att det antas lagstiftning genom vilken den politik som åsyftas i fördragen ”ges konkret form”, har unionslagstiftaren i princip stort utrymme för skönsmässig bedömning när den avgör vilka metoder som kan anses ändamålsenliga.(28) Domstolen har redan tidigare bekräftat att ett sådant stort utrymme för skönsmässig bedömning föreligger även såvitt avser GFP.(29)
32.      Utrymmet för skönsmässig bedömning vid antagande av lagstiftning är emellertid inte oinskränkt. Till att börja med begränsas detta utrymme av vad som allmänt är tillåtet mot bakgrund av de övergripande mål och de mål för den aktuella politiken som anges i fördragen. Vidare innebär proportionalitetsprincipen att ”unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna[, vilket betyder att n]är det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen”.(30)
33.      Av det sistnämnda uttalandet framgår att domstolen anser att unionslagstiftaren måste kontrollera att den lagstiftning som den antar uppfyller proportionalitetskraven på alla tre nivåerna: den valda åtgärden måste vara ändamålsenlig och nödvändig för det mål som eftersträvas med den, andra intressen måste ha beaktats i vederbörlig grad och dessa andra intressen får inte påverkas negativt i oskälig utsträckning av den valda åtgärden.
34.      Domstolen anser emellertid också att den, när den prövar unionslagstiftarens genomförande av proportionalitetsprincipen, enbart ska kontrollera huruvida ”åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen söker uppnå”.(31) Den fråga som domstolen behöver ställa för att avgöra huruvida så är fallet är följaktligen ”inte om den åtgärd som lagstiftaren vidtagit var den enda eller bästa möjliga, utan om den var uppenbart olämplig”.(32) Det uttalandet om gränserna för de egna kontrollbefogenheterna har domstolen sedan upprepat även på tal om åtgärder med koppling till GFP.(33)
35.      Detta betyder att ”proportionalitet” i samband med domstolskontroll av lagstiftande unionsåtgärder i själva verket åsyftar det ”materiellt rationella” i unionslagstiftarens val.
36.      I detta hänseende måste domstolen fråga sig huruvida unionslagstiftarens materiella svar på en viss politisk utmaning motsvarar något av de alternativ som skulle ha stått till buds för en förnuftig beslutsfattare. Om domstolen kommer fram till att det var möjligt att uppnå det önskade resultatet av lagstiftningen med hjälp av den valda åtgärden, kommer domstolen inte att ytterligare ifrågasätta lagstiftarens val.
37.      Unionslagstiftaren måste emellertid kunna visa för domstolen att den har beaktat de eventuella effekterna på intressena hos olika berörda parter som åtgärden påverkar och att den har undersökt huruvida ”de mål som eftersträvas med den valda åtgärden är av sådan art att de negativa ekonomiska konsekvenserna – till och med betydande sådana – för vissa aktörer härav är motiverade”.(34) Den skyldigheten klargörs i artikel 5 i det till EU-fördraget och EUF-fördraget fogade protokollet (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, som i överensstämmelse med vad domstolen har förklarat innebär ett krav på att ”hänsyn [i utkasten till lagstiftningsakter ska] tas till att det ansvar som åvilar ekonomiska aktörer så långt som möjligt ska begränsas och stå i proportion till det mål som ska uppnås”.(35)
38.      Att domstolen avstår från att ifrågasätta unionslagstiftarens materiella val uppvägs således av att den prövar den berörda åtgärdens ”processuella proportionalitet”.(36)
39.      Den omständigheten att den dömande makten inte lägger sig i den lagstiftande maktens materiella val har samband med maktdelningen i ett demokratiskt samhälle. Det är nämligen väljarna, inte domstolarna, som ska ”avkunna dom” över lagstiftarens politiska val och hålla lagstiftaren ansvarig för vad denne i förekommande fall har gjort fel i sin avvägning mellan de olika allmänna och privata intressen som en viss politisk fråga aktualiserar.
40.      Unionslagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning i valet av ändamålsenliga åtgärder är emellertid avsevärt mindre när en vald åtgärd innebär ingrepp i grundläggande rättigheter som skyddas av stadgan.(37)
41.      I artikel 52.1 i stadgan slås fast att proportionalitetsprincipen är tillämplig på alla begränsningar i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan.
42.      Vid tillämpningen av den ”emanation” av proportionalitetsprincipen som kommer till uttryck i stadgan brukar domstolen i sin prövning kontrollera att proportionalitetskravet är uppfyllt på alla tre nivåerna.(38) Med andra ord inskränker domstolen inte sig till att avgöra huruvida de val som ligger till grund för åtgärden är uppenbart olämpliga. Åtminstone såvitt avser ingrepp i vissa grundläggande rättigheter,(39) såsom rätten till integritet och rätten till dataskydd, gör domstolen i stället en strikt prövning av ingreppets proportionalitet.(40)
43.      Republiken Italien har således med fog åberopat domen Luxembourg Business Registers till stöd för påståendet att domstolen i förevarande mål behöver göra en strikt prövning.(41)
44.      Den ”rättighetsskyddande emanationen” av proportionalitetsprincipen kräver nämligen strikt domstolsprövning.(42)
45.      Först, och framför allt, innebär detta att det är unionslagstiftaren som har bevisbördan för att dess materiella val är förenliga med det konstitutionella skyddet för de ifrågavarande rättigheterna och står i rimlig proportion till det eftersträvade målets vikt.
46.      Skyldigheten för unionslagstiftaren att försvara sina materiella val inför domstolen inträder om den part som har ifrågasatt den aktuella lagstiftningsåtgärden kan visa att åtgärden innebär ett ingrepp i en eller flera grundläggande rättigheter. Därvidlag håller jag med parlamentet om att inte alla påståenden om åsidosättande av grundläggande rättigheter automatiskt medför att domstolen ska göra en ”strikt” prövning av den aktuella unionslagstiftningsåtgärden, utan att det alltid måste finnas en verklig koppling mellan åtgärden och den påstådda överträdelsen av en rättighet eller princip som skyddas av stadgan.(43) När domstolen ska göra en proportionalitetsprövning av en åtgärd som påstås åsidosätta en grundläggande rättighet, måste den därför alltid först kontrollera huruvida åtgärden över huvud taget kan tänkas innebära ett ingrepp i den rättigheten.
47.      Slutligen förhåller det sig så, att skälet till att domstolens prövning av unionslagstiftningsåtgärder vid ingrepp i grundläggande rättigheter är mindre ”undfallande” mot lagstiftaren, och således mer ingående, har samband med den särskilda roll som de av stadgan skyddade rättigheterna spelar i ett liberalt demokratiskt samhälle. I ett sådant samhälle inskränks nämligen ett meningsfullt demokratiskt styre av vissa grundläggande rättsliga regler som inte utan vidare får undermineras ens i samband med demokratiskt beslutsfattande.
48.      En strikt prövning av unionslagstiftningsåtgärder som innebär ingrepp i grundläggande rättigheter är det enda sättet för domstolen att slå vakt om demokratin såsom denna kommer till uttryck i artikel 2 FEU. Demokratibegreppet såsom detta förstås i Europeiska unionen går utöver att beslut fattas av en demokratiskt vald majoritet och kräver även att de i det europeiska samhället ingående minoriteternas rättigheter skyddas. Denna ”majoritetskonträra” roll för domstolarna har blivit än viktigare i dagens värld, där autokratiska regeringar försöker öka och behålla sin makt genom att ta bort rättigheter för minoriteter och mer allmänt för alla som motsätter sig deras val, varvid de motiverar sitt handlande genom att teckna en bild av demokratin som enbart den valda majoritetens styre. Detta är också skälet till att sådana autokratiska regeringar brukar börja med att försöka begränsa domstolarnas oberoende.
49.      Den farhåga som har uppkommit i förevarande mål är att den ifrågasatta lagstiftningen innebär ett oproportionerligt ingrepp i vissa grundläggande rättigheter som skyddas genom stadgan. Närmare bestämt handlar det om rätten till integritet, rätten till skydd av personuppgifter och rätten till rättvisa arbetsförhållanden. Republiken Italien vill att domstolen ska göra en lagenlighetsprövning mot bakgrund av stadgan av de ändringar i fiskerikontrollförordningen som den angripna förordningen har inneburit. Domstolens proportionalitetsprövning av möjliga ingrepp i rättigheter som skyddas genom stadgan måste alltså vara strikt. Den prövningen är vad jag kommer att diskutera härnäst.
C.      Installation av övervakningskameror på fiskefartyg innebär inte något oproportionerligt ingrepp i rättigheterna enligt artiklarna 7, 8 och 31 i stadgan
50.      Genom sin första grund har Republiken Italien i allt väsentligt gjort gällande att artikel 52.1 i stadgan har åsidosatts. Republiken Italien anser att skyldigheten att installera övervakningskameror på vissa typer av fiskefartyg medför en oproportionerlig inskränkning av de rättigheter som kommer till uttryck i artiklarna 7, 8 och 31 i stadgan. Installation av sådana kameror leder nämligen enligt Republiken Italien till ett uppenbart och orimligt ingrepp i rätten till integritet för personer ombord på sådana fartyg, i sådana personers rätt till skydd för sina personuppgifter och i arbetstagarnas rätt till arbetsförhållanden som innebär att deras värdighet respekteras. Anledningen är att installering av sådana kameror medför att dessa personer ombord på dessa fartyg löper risk att bli identifierade. Republiken Italien godtar att den aktuella åtgärden har ett legitimt mål men anser att unionslagstiftaren hade möjlighet att i stället välja ett mindre ingripande och – enligt dess åsikt – än mer ändamålsenligt alternativ, nämligen att använda observatörer. Därför har Republiken Italien gjort gällande att den åtgärden i sin nuvarande form innebär ett ingrepp i de grundläggande rättigheterna för personer och arbetstagare ombord på fiskefartyg som ”uppenbart”(44) är oproportionerligt.
51.      Parlamentet och rådet har med stöd av kommissionen bestritt dessa argument.
1.      Huruvida artiklarna 7 och 8 i stadgan är tillämpliga
52.      När domstolen har att pröva ett påstående om åsidosättande av en grundläggande rättighet måste den, som jag har förklarat ovan, först ställa sig frågan huruvida den åtgärden i fråga är av sådan art att den kan medföra ett ingrepp i den aktuella rättigheten. Om så är fallet, ska domstolen göra en strikt prövning.
53.      Kan då skyldigheten att sätta upp övervakningskameror ombord på vissa fiskefartyg medföra ingrepp i de grundläggande rättigheter som Republiken Italien har hänvisat till? Jag kommer först att diskutera artiklarna 7 och 8 i stadgan.
54.      Genom artikel 7 i stadgan garanteras respekten för vars och ens privatliv och familjeliv. Artikel 8.1 i stadgan skyddar en aspekt av privat- och familjelivet som har blivit särskilt känslig i den digitala eran genom att uttryckligen ge var och en rätt till skydd för sina personuppgifter.
55.      Parlamentet, kommissionen och rådet har i allt väsentligt bestritt att dessa rättigheter berörs av den åtgärd som är i fråga i det nationella målet. Enligt dem är denna åtgärd så utformad att det över huvud taget inte kan ske något åsidosättande av artiklarna 7 och 8 i stadgan. Exempelvis är det endast på vissa fiskefartyg (högriskfartyg) som kameror ska installeras, inspelning ska ske i så liten utsträckning som möjligt och inskränkas till de delar av fartyget där fiskeriprodukter tas ombord, hanteras och lagras eller där utkast kan förekomma, och alla inspelningar ska anonymiseras ”så snart som möjligt”.
56.      Republiken Italien anser däremot att det, trots de tekniska och rättsliga åtgärder som är avsedda att begränsa användningen av de ifrågavarande kamerorna, fortfarande finns en risk för att en person ska identifieras. Detta är enligt Republiken Italien i sig tillräckligt för att rätten till respekt för privatlivet och rätten till skydd av personuppgifter ska aktualiseras.
57.      Jag ställer mig bakom Republiken Italiens ståndpunkt.
58.      Skyddet av rätten till integritet handlar inte om sannolikheter. Var och en har unika kännetecken som skiljer honom eller henne från andra människor.(45) Oaktat den skyldighet som kommissionen har ålagts att se till att de inspelningar som görs med de aktuella kamerorna anonymiseras – genom en inbyggd funktion(46) – kan det inte uteslutas att arbetstagare ombord på de aktuella fartygen kommer med i videoinspelningar och kan identifieras. En person som på det sättet kommer med i en inspelning förlorar rätten att kontrollera bilder av honom eller henne.(47) Därmed aktualiseras hans eller hennes rätt till uppgiftsskydd.
59.      Vidare kan det i linje med vad Republiken Italien har framhållit inte heller uteslutas – även om det är osannolikt – att den ”mekaniska voyeuren” ombord på de berörda fartygen kan komma att spela in ett privat samtal eller en privat interaktion mellan två fiskare som äger rum i samband med att de tar hand om dagens fångst, vilket skulle innebära ett ingrepp i deras privatliv.(48)
60.      Redan den omständigheten att övervakningskameror finns installerade ombord på de aktuella fartygen gör därför att ingrepp i rättigheterna enligt artiklarna 7 och 8 i stadgan kan förekomma, eftersom det är tänkbart, om än osannolikt, att personer på dessa fartyg kan komma att identifieras via de aktuella inspelningarna. Att åtgärden inte omfattar alla fartyg (utan enbart sådana som är minst 18 meter långa och utgör en hög risk för bristande fullgörande av landningsskyldigheten) är ovidkommande i det hänseendet. Den aktuella åtgärden kan tänkas medföra ingrepp i rätten till integritet för dem som arbetar på de aktuella fartygen, varför åtgärden måste vara motiverad för att kunna vara laglig.
61.      Således faller den ifrågavarande åtgärden inom tillämpningsområdet för skyddet av grundläggande rättigheter enligt artiklarna 7 och 8 i stadgan.
2.      Huruvida artikel 31 i stadgan är tillämplig
62.      I artikel 31.1 i stadgan föreskrivs en rätt för arbetstagare till rättvisa arbetsförhållanden, vilket innefattar hälsosamma, säkra och värdiga arbetsförhållanden.
63.      Parlamentet, rådet och kommissionen har i allt väsentligt framhållit att det inte står helt klart varför det i förevarande mål skulle föreligga något ingrepp i dessa rättigheter.
64.      Detta har Republiken Italien bemött genom att förklara att den som arbetar under videoövervakning är föremål för en ”inträngande kontroll” som är oförenlig med värdighetsaspekten av artikel 31.1 i stadgan.
65.      Jag anser att det finns visst fog för båda resonemangen.
66.      Å ena sidan förefaller det mig, mot bakgrund av förklaringarna till stadgan,(49) som om artikel 31.1 i denna framför allt avser arbetstagarnas fysiska och psykiska integritet. Ur det perspektivet är det svårt att se hur rätten till ”värdiga” arbetsförhållanden kan tänkas omfatta riktade inspelningar av verksamhet som sker under faktisk arbetstid (till skillnad från under pauser i fartygets kabyss eller hytter).(50) I en bransch som kännetecknas av minskande fångster, strikta regelkrav och ett ersättningssystem där lönen ofta är kopplad till mängden fisk som fångas under en resa(51) kan användning av kameror i själva verket betraktas som en faktor som ökar sannolikheten för att arbetstagarna ska skyddas mot exploatering (och därmed för att deras värdighet ska respekteras). Om man följer detta resonemang, blir slutsatsen att rättigheterna enligt artikel 31.1 i stadgan inte inskränks.
67.      Å andra sidan kan värdigheten på arbetsplatsen, som skyddas genom artikel 31.1 i stadgan, ses som det allra mest grundläggande på området arbetstagares sociala rättigheter.(52) Människovärdet i arbetet fungerar som motvikt till den maktobalans som uppkommer till följd av möjligheten att konstant kontrollera arbetstagarnas beteende på arbetsplatsen, och det står klart att videoövervakning är en av de metoder som kan användas för att utöva sådan kontroll.
68.      I den bemärkelsen är det oundvikligt att det vid ett ingrepp i rätten till värdighet på arbetsplatsen som orsakas av övervakningskameror finns en överlappning med rätten till integritet och rätten till dataskydd. Detta gör det inte uteslutet att artikel 31.1 i stadgan kan vara tillämplig på åtgärder som påverkar integriteten på arbetsplatsen.
69.      I rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) har rätten till värdighet på arbetsplatsen i viss mån erkänts som en aspekt av den rätt till integritet som garanteras genom artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen).(53) Ur det perspektivet har Republiken Italien tvivelsutan rätt i att installerandet av videokameror i sig utgör ett ingrepp i en anställds rätt till arbetsförhållanden som innebär att hans eller hennes värdighet respekteras, vilket betyder att en sådan åtgärd måste vara proportionerlig i förhållande till ett legitimt mål.(54)
70.      Slutligen är det – i motsats till vad kommissionen hävdade vid förhandlingen – ovidkommande för bedömningen av huruvida artikel 31.1 i stadgan över huvud taget kan vara relevant att det i den angripna förordningen specifikt föreskrivs rättsliga och tekniska begränsningar i den aktuella övervakningen. På motsvarande sätt som såvitt avser de påstådda ingreppen i rättigheterna enligt artiklarna 7 och 8 i stadgan inskränker nämligen sådana aspekter inte tillämpningsområdet för artikel 31.1 i stadgan, varför domstolen inte ska beakta dem förrän den bedömer det proportionerliga i eventuella begränsningar av den berörda rättigheten.
71.      Jag föreslår därför att domstolen ska göra bedömningen att den ifrågavarande åtgärden faller inom tillämpningsområdet för artikel 31.1 i stadgan.
3.      Proportionalitet
72.      Efter att ha dragit slutsatsen att den ifrågavarande åtgärden faller inom tillämpningsområdet för artiklarna 7, 8 och 31 i stadgan genom att den kan innebära ingrepp i de rättigheter som skyddas genom dessa bestämmelser, kommer jag nu att bedöma det proportionerliga i nämnda åtgärd.
Legitimt mål
73.      Ett ingrepp i en grundläggande rättighet kan vara motiverat om det har ett legitimt mål och är proportionerligt i förhållande till detta mål. Den första fråga som domstolen bör ställa sig är därför huruvida åtgärden i fråga har ett mål som kan anses vara legitimt.
74.      Av skälen i den angripna förordningen framgår att unionslagstiftaren ansåg att det bland annat krävdes ett ändamålsenligt, effektivt, modernt och öppet kontrollsystem för att GFP som helhet skulle kunna genomföras på ett framgångsrikt sätt och för att landningsskyldigheten skulle kunna fungera effektivt i det sammanhanget.(55)
75.      I förevarande mål är det ostridigt att den landningsskyldighet som ingår i GFP och behovet av att säkerställa ett verkningsfullt genomförande av den skyldigheten utgör ett legitimt mål.(56)
76.      Till och med Republiken Italien, den part som har väckt talan, håller med om att installerandet av videoövervakningskameror ombord på de berörda fartygen har ett legitimt mål, nämligen att säkerställa att landningsskyldigheten efterlevs så att målsättningarna för GFP kan uppnås.
77.      Det saknas därför skäl för domstolen att inte godta detta mål som legitimt.
Ändamålsenlighet
78.      Den kontroll av ändamålsenlighet som ingår som ett av leden i en proportionalitetsprövning syftar till att avgöra huruvida åtgärden i fråga kan leda till att det eftersträvade målet uppnås.
79.      I förevarande mål förhåller det sig så – liksom såvitt avser det eftersträvade målets legitimitet –
att ingen av parterna har ifrågasatt att användning av elektroniska fjärrövervakningssystem, inbegripet övervakningskameror, är ett ändamålsenligt sätt att säkerställa efterlevnaden av landningsskyldigheten.
80.      Av handlingarna i målet framgår att en av de främsta riskerna när det gäller genomförandet av landningsskyldigheten, enligt en rapport från Europeiska genomförandeorganet för klimat, infrastruktur och miljö, rör kontroll av utkastad fångst samt kostnad för och detaljerad övervakning av enskilda fiskeresor. Mot bakgrund av detta rekommenderade nämnda organ därför att kontrollerna främst skulle inriktas mot verksamhet till sjöss snarare än mot verksamhet i samband med landning.(57)
81.      Enligt konsekvensbedömningen har dessutom införandet av elektroniska fjärrövervakningssystem med kameror ”visat potential som ett verkningsfullt sätt att säkerställa kontroll och efterlevnad av landningsskyldigheten och avskräcka från lagstridigt utkast av fångst”.(58)
82.      Således saknas det skäl för domstolen att betvivla det ändamålsenliga i skyldigheten att installera övervakningskameror ombord på vissa fiskefartyg i syfte att minska mängderna av fisk som fångas men inte landas – det står klart att det finns ett tillräckligt starkt samband mellan ett sådant övervakningssystem och landningsskyldighetens verkningsfullhet.(59)
83.      Detta betyder att unionslagstiftaren hade fog för att göra bedömningen att införande av en skyldighet att installera sådana kameror är ett ändamålsenligt sätt att uppnå det mål som eftersträvas med den skyldigheten.
Nödvändighet
84.      Republiken Italiens huvudsakliga argument innebär att den ifrågavarande åtgärden inte är nödvändig.
85.      Vid proportionalitetsprövning anses det att en åtgärd inte är nödvändig om det finns en alternativ åtgärd som är mindre restriktiv (i detta fall med avseende på de tre ifrågavarande grundläggande rättigheterna) men som ändå gör det möjligt att uppnå det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen.
86.      Enligt Republiken Italien finns det en åtgärd som är mindre restriktiv men lika verkningsfull, nämligen att använda människor som observatörer ombord på de berörda fiskerifartygen. Republiken Italien anser i själva verket att detta kan vara ännu effektivare än att installera övervakningskameror, eftersom en observatör skulle kunna interagera med arbetstagarna och hindra att potentiella åsidosättanden av landningsskyldigheten över huvud taget inträffar, medan videoövervakning endast möjliggör kontroll i efterhand av huruvida den skyldigheten har iakttagits. Därutöver anser Republiken Italien att kostnaden för användning och drift av videoövervakningsutrustning inte beaktades tillräckligt när den angripna förordningen antogs.
87.      Vid en ”strikt” proportionalitetsprövning är det i princip – tvärtemot vad rådet har gjort gällande – unionslagstiftaren som har bevisbördan när det gäller att visa att det inte fanns några alternativa åtgärder som kunde uppnå samma resultat. Med andra ord ankommer det inte på Republiken Italien att styrka att den metod som unionslagstiftaren valde inte var nödvändig, utan det ankommer i stället på unionslagstiftaren att styrka att den metoden faktiskt var nödvändig.
88.      Således måste unionslagstiftaren visa att den övervägde alternativa åtgärder och i slutändan kom fram till att dessa åtgärder inte kunde resultera i att det resultat som eftersträvades med lagstiftningen åstadkoms. Republiken Italien har anfört argument med innebörden att observatörer skulle kunna användas i stället för elektroniska fjärrövervakningssystem, inbegripet övervakningskameror. Därför måste unionslagstiftaren nödvändigtvis vederlägga dessa argument för att kunna visa att det val som den gjorde vid antagandet av den aktuella lagstiftningen, vilket har ifrågasatts med hänvisning till att det påstås innebära ett omotiverat ingrepp i rättigheter som skyddas av stadgan, i själva verket var lagenligt.
89.      I detta hänseende har unionslagstiftaren – det vill säga parlamentet, rådet och kommissionen – förklarat att användning av observatörer faktiskt var en av de metoder för att säkerställa landningsskyldighetens verkningsfullhet som övervägdes under lagstiftningsprocessen.(60) Det rör sig i själva verket om en möjlighet som har funnits enligt unionsrätten sedan år 2015.(61) Icke desto mindre innebar den kompromiss som medlemsstaterna nådde i rådet att huvudlösningen blev en skyldighet att använda elektroniska fjärrövervakningssystem, inbegripet övervakningskameror.(62)
90.      För att motivera det valet har parlamentet, rådet och kommissionen alla hänvisat till konsekvensbedömningen, där det utförligt förklaras vilka fördelarna med övervakningskameror är och där det konstateras att användning av observatörer inte är en lika ändamålsenlig metod för att uppnå det eftersträvade målet.(63)
91.      I konsekvensbedömningen noteras att ”möjligheten att kräva observatörer ombord övervägdes inledningsvis, eftersom detta skulle kunna ge ett antal fördelar, bland annat främja efterlevnaden av landningsskyldigheten till sjöss, och eftersom detta jämfört med övervakningskameror skulle vara en mer flexibel kontrollåtgärd utan initial kapitalkostnad. Det alternativet förkastades emellertid, av flera skäl. För det första skulle täckning dygnet runt kräva ett mycket större antal observatörer som skulle få arbeta i skift. För det andra skulle mindre fiskefartyg inte ha plats att inhysa observatörer, särskilt inte under längre resor. För det tredje skulle kostnaderna för att använda observatörer på många fiskefartyg inte stå i rimlig proportion till de resultat som skulle kunna uppnås (exempelvis skulle behovet av att två observatörer är vakna under hela fiskeverksamheten kunna medföra en kostnad på mer än 2000 euro
per dag; genomsnittskostnaden per observatör i NAFO-observatörsprogrammet är 5000 euro
per månad). För det fjärde skulle kostnaderna för att använda observatörer visserligen kunna bli rimligare om observatörer placerades enbart på fartyg som bedömdes utgöra en hög risk för bristande fullgörande, men då skulle skillnaden i kontroll jämfört med andra fartyg bli så oproportionerligt stor att detta knappast skulle kunna anses motiverat.”(64)
92.      Parlamentet har därutöver påpekat att elektroniska fjärrövervakningssystem, inbegripet övervakningskameror, möjliggör en kontinuerlig och systematisk övervakning som observatörer ombord på fartygen inte kan åstadkomma, eftersom de inte konstant kan vara vaksamma i förhållande till samtliga aspekter av det berörda fartyget.(65)
93.      Republiken Italien har i detta hänseende väsentligen gjort gällande att installation av övervakningskameror medför en systematisk risk att bli inspelad på video, vilket betyder att detta i förhållande till artiklarna 7, 8 och 31 i stadgan utgör en mer ingripande åtgärd än att göra inspelningar efter behov, vid särskilda tidpunkter.
94.      Detta kan förvisso mycket väl stämma. Om de ifrågavarande övervakningskamerorna endast var i drift vid vissa tider på dygnet, skulle emellertid – som parlamentet, rådet och kommissionen har förklarat – utkast av oönskade akvatiska resurser, inbegripet fisk, helt enkelt kunna ske under den period då kamerorna var avstängda. Därför kan inspelning efter behov, oaktat att detta vore ett mindre ingripande alternativ, knappast betraktas som ett lika effektivt alternativ.
95.      Mot bakgrund av ovanstående anser jag att det framgår av handlingarna i lagstiftningsärendet, av de handlingar som har ingetts till domstolen och av de förklaringar som parterna har lämnat att unionslagstiftaren både övervägde flera andra metoder att uppnå det mål som den eftersträvade med sin lagstiftning och bedömde dessa metoders verkningsfullhet i förhållande till det eftersträvade målet men att lagstiftaren i slutändan förkastade dessa alternativa metoder med motiveringen att de hade en sämre förmåga att uppnå det mål som den eftersträvade med sin lagstiftning.
96.      Därför anser jag att unionslagstiftaren har anfört tillräckliga argument till styrkande av att användning av observatörer inte utgör en lika effektiv metod för att kontrollera landningsskyldigheten.
Avvägning
97.      Den tredje nivån av proportionalitetsprövning, vilken ofta anses röra ”proportionalitet i egentlig mening” eller helt enkelt ”avvägning”, innebär att unionslagstiftaren måste visa att de negativa effekterna av de ifrågavarande åtgärderna inte är oproportionerliga i förhållande till de fördelar som dess lagstiftning är avsedd att uppnå. Med andra ord måste domstolen i detta sammanhang bedöma huruvida en åtgärd som har befunnits vara nödvändig för att ett visst legitimt mål ska kunna uppnås trots detta är rättsstridig på grund av att ”kostnaden” för att uppnå det målet är alltför hög.(66)
98.      I fall där en lagstiftningsåtgärds giltighet har ifrågasatts med hänvisning till ett ingrepp i en rättighet som skyddas av stadgan, varvid det såsom jag har förklarat ovan krävs en strikt prövning från domstolens sida, måste det göras en avvägning avseende den åtgärden även om det inte finns något mindre restriktivt alternativ.(67)
99.      När domstolen gör denna avvägning måste den bland annat beakta å ena sidan hur allvarligt ingreppet i de ifrågavarande grundläggande rättigheterna är och å andra sidan hur viktigt det mål som eftersträvas med den aktuella åtgärden är.(68)
100. Såvitt avser förevarande mål kan proportionalitetsprövningen således ses som en balansvåg där man i ena vågskålen placerar de negativa effekter som den berörda åtgärden får på de aktuella grundläggande åtgärderna och i andra vågskålen placerar de fördelar som kan åstadkommas genom en verkningsfull kontroll av landningsskyldigheten.
101. Därvidlag har parlamentet, rådet och kommissionen med fog påpekat att domstolen vid sin proportionalitetsprövning av den aktuella åtgärden måste beakta hela dess utformning. Vad som är relevant är alltså inte endast att unionslagstiftaren valde användning av elektroniska fjärrövervakningssystem, inbegripet övervakningskameror, utan det är också relevant att unionslagstiftaren föreskrev att dessa system skulle användas på ett sätt som minimerar omfattningen av ingreppen i de aktuella rättigheterna enligt stadgan.(69)
102. Såvitt avser den första vågskålen, där alltså de negativa effekterna av den aktuella åtgärden återfinns, har parlamentet, rådet och kommissionen framhållit ett flertal åtgärder avsedda att minska ingreppen i de rättigheter som skyddas av artiklarna 7 och 8 och av artikel 31.1 i stadgan.
103. För det första har de påpekat att skyldigheten att installera övervakningskameror inskränker sig till fiskefartyg med en totallängd av 18 meter eller mer, och dessutom uteslutande till de fartyg i denna längdkategori som utgör en hög risk för bristande fullgörande av landningsskyldigheten.(70)
104. För det andra har de framhållit att de aktuella kamerorna ska installeras på ett sådant sätt att de enbart spelar in vid redskapen, i de delar av fartygen där fiskeriprodukter tas ombord, hanteras och lagras och i de områden där utkast kan förekomma.(71) Vid förhandlingen förklarade rådet därutöver att det inte hade varit möjligt att uttrycka sig mer precist (i lagstiftningstexten) om var kamerorna skulle installeras, eftersom det skiljer sig från fartyg till fartyg var de aktuella verksamheterna äger rum.
105. För det tredje har de betonat att det uteslutande är befälhavaren på det berörda fiskefartyget och flaggmedlemsstatens och kustmedlemsstatens behöriga myndigheter med ansvar för fiskerikontroll som kan få åtkomst till de inspelningar som görs med kamerorna samt att sådan åtkomst måste ske i överensstämmelse med dataskyddsreglerna.
106. För det fjärde har de påpekat att det finns en möjlighet att fastställa ytterligare regler om lagring och utbyte av och åtkomst till inspelningar från de elektroniska fjärrövervakningssystemen.(72)
107. För det femte har de understrukit att det enligt den angripna förordningen finns en skyldighet för kommissionen att fastställa, och för de behöriga myndigheterna att genomföra, åtgärder som leder till att personer som i förekommande fall kan identifieras i inspelningar från övervakningskameror anonymiseras ”så snart som möjligt”.(73) Därför finns det i princip inte någon period under vilken det är tillåtet att spara data som gör det möjligt att identifiera personer.(74)
108. Ovanstående visar att unionslagstiftaren på olika sätt försökte minimera det ingrepp som installerandet av övervakningskameror skulle medföra i de grundläggande rättigheter som står på spel.
109. Såvitt avser vår metaforiska balansvåg, där de negativa konsekvenserna av den aktuella åtgärden vägs mot de fördelar som den medför, innebär detta att vikten i den negativa vågskålen blir lättare.
110. När det gäller den andra vågskålen, där alltså fördelarna återfinns, har parlamentet, rådet och kommissionen för det första erinrat om att det system som unionslagstiftaren har infört är avpassat för övervakning av landningsskyldigheten, inte för identifiering eller kontroll av enskilda personer.
111. För det andra har de påpekat att den aktuella åtgärden infördes i ett läge där fiskbestånden under många år hade minskat kraftigt och där andra åtgärder – inbegripet en möjlighet att använda observatörer – saknade förmågan att säkerställa ett hållbart utnyttjande av unionens fiskeresurser.
112. För det tredje har de, vilket är deras främsta argument, framhållit att det ovannämnda systemet har ett vedertaget och betydelsefullt syfte, nämligen att säkerställa att de levande akvatiska resurserna, inbegripet fisk, utnyttjas på ett sätt som leder till hållbara ekonomiska, miljömässiga och sociala förhållanden. I det hänseendet förklarade kommissionen vid förhandlingen att korrekta kunskaper om hur stora mängder fisk som fångas har avgörande betydelse för fastställandet av de fiskemetoder som en fiskeflotta får använda och reglerna för detta.(75) Om sådana metoder och regler, inbegripet fiskekvoter, fastställs på ett felaktigt sätt kan följden nämligen bli överfiske, som i slutändan kan resultera i att vissa fiskarter försvinner.
113. I motsats till vad Republiken Italien har gjort gällande, anser jag att det mål som unionslagstiftaren med sin lagstiftning eftersträvade genom en verkningsfull kontroll av landningsskyldigheten är ytterst betydelsefullt, inte endast för unionens fiskeripolitik utan också såvitt avser de ekonomiska, sociala och miljömässiga målen för unionens politik på det området och andra områden.
114. De fördelar som kan uppnås genom införande av elektroniska fjärrövervakningssystem, inbegripet övervakningskameror, är således betydelsefulla, vilket betyder att vikten i den positiva vågskålen på vår metaforiska balansvåg är tung.
115. Mot bakgrund av ovanstående är de ingrepp i rättigheterna enligt artiklarna 7, 8 och 31 i stadgan som uppkommer genom användning av elektroniska fjärrövervakningssystem i enlighet med den angripna åtgärden, och i enlighet med de begränsningar som denna innebär, inte oproportionerliga i förhållande till de fördelar som den angripna lagstiftningen är avsedd att uppnå.
116. Av de ovan anförda skälen anser jag att unionslagstiftaren uppfyllde kraven enligt artikel 52.1 i stadgan genom att göra en riktig avvägning mellan det mål som eftersträvas med den omtvistade förordningen och den lagstiftningens potential att inskränka rättigheterna enligt artiklarna 7, 8 och 31 i stadgan.
117. Därför anser jag att domstolen ska ogilla Republiken Italiens talan såvitt avser den första grunden för denna.
IV.    Förslag till avgörande
118. Jag föreslår att domstolen ska ogilla Republiken Italiens talan såvitt avser den första grunden för denna.
1      Originalspråk: engelska.
2      Enligt en skattning som gjordes år 2013 kasserade EU:s fiskerisektor 1,7 miljoner ton fisk och andra havsdjur varje år. Se ClientEarth m.fl., ”Joint NGO priorities on the revision of the EU Fisheries Control System” (oktober 2018), på adressen https://awsassets.panda.org/downloads/joint_ngo_position_paper_on_the_revision_of_the_eu_fisheries_control_system___october_2018.pdf.
3      Se Library of the European Parliament,
”Discarding fish under the Common Fisheries Policy: Towards an end to mandated waste”, Library Briefing, 13 maj 2013, 130436REV1, s. 2, där det anges att ”de flesta fiskar, särskilt rundfiskar, oftast är döda eller döende när de kastas tillbaka ute på havet. För skaldjur och vissa plattfisk- och hajarter kan sannolikheten att de lever när de kastas tillbaka vara större, men det är mycket svårt att bedöma deras faktiska överlevnad på längre sikt. Detta får direkt inverkan på de berörda bestånden.”
4      Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG (EUT L 354, 2013, s. 22)
(nedan kallad GFP-förordningen).
5      I artikel 15 i GFP-förordningen, där stadgandet om landningsskyldigheten återfinns, föreskrivs följande: ”Alla fångster av arter som omfattas av fångstbegränsningar, och i Medelhavet även fångster av arter som är föremål för minimistorlek …, ska tas ombord och behållas ombord på fiskefartygen, registreras, landas och … räknas av från kvoterna”.
6      Enligt ett muntligt uttalande som Samuel Stone, chef för fiskeri- och vattenbruksfrågor inom den brittiska havsmiljöorganisationen Marine Conservation Society, gjorde till det brittiska överhusets utredning om Europeiska unionen (5 december 2018), tillgängligt på adressen https://data.parliament.uk/writtenevidence/committeeevidence.svc/evidencedocument/eu-energy-and-environment‑subcommittee/implementation-and-enforcement‑of-the-eu-landing-obligation/oral/93810.html.
7      Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/2842 av den 22 november 2023 om ändring av rådets förordning (EG) nr 1224/2009, och om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1967/2006 och (EG) nr 1005/2008 och Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) 2016/1139, (EU) 2017/2403 och (EU) 2019/473 vad gäller fiskerikontroll (EUT L, 2023/2842).
8      Se artikel 2.1 i GFP-förordningen, där det finns en uppräkning av de mål som ska eftersträvas genom GFP.
9      Se särskild rapport nr 7/2007 om kontroll-, inspektions- och sanktionssystemen när det gäller bestämmelserna för bevarande av gemenskapens fiskeresurser samt kommissionens svar (EUT C 317, 2007, s. 1). Det system som granskades i revisionsrättens rapport var det som föreskrevs i rådets förordning (EEG) nr 2241/87 av den 23 juli 1987 om fastställande av vissa åtgärder för kontroll av fisket (EGT L 207, 1987, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 3, s. 32). Revisionsrätten fann dels att fångstuppgifterna varken var fullständiga eller tillförlitliga, varför det inte gick att veta hur stora fångster som faktiskt gjordes och således inte heller gick att fördela totala tillåtna fångstmängder och kvoter på ett korrekt sätt, dels att de befintliga inspektionssystemen inte garanterade att överträdelser upptäcktes och förebyggdes, dels att förfarandena för hantering av konstaterade överträdelser varken garanterade att alla konstaterade överträdelser följdes upp eller att (avskräckande) straff påfördes, dels att överkapaciteten påverkade fiskenäringens lönsamhet negativt, något som i ett sammanhang med minskande tillåtna fångstmängder uppmuntrade till åsidosättande av fiskerestriktionerna.
10      Rådets förordning (EG) nr 1224/2009 av den 20 november 2009 om införande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs, om ändring av förordningarna (EG) nr 847/96, (EG) nr 2371/2002, (EG) nr 811/2004, (EG) nr 768/2005, (EG) nr 2115/2005, (EG) nr 2166/2005, (EG) nr 388/2006, (EG) nr 509/2007, (EG) nr 676/2007, (EG) nr 1098/2007, (EG) nr 1300/2008, (EG) nr 1342/2008 och upphävande av förordningarna (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1627/94 och (EG) nr 1966/2006 (EUT L 343, 2009, s. 1).
11      Se Europeiska revisionsrätten, EU:s fiskerikontroller: mer behöver göras, särskild rapport nr 08/2017 (nedan kallad revisionsrättens särskilda rapport nr 08/2017), tillgänglig på adressen: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_8/SR_FISHERIES_CONTROL_SV.pdf.
12      Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/812 av den 20 maj 2015 om ändring av rådets förordningar (EG) nr 850/98, (EG) nr 2187/2005, (EG) nr 1967/2006, (EG) nr 1098/2007, (EG) nr 254/2002, (EG) nr 2347/2002 och (EG) nr 1224/2009, samt Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 1379/2013 och (EU) nr 1380/2013, vad gäller landningsskyldigheten, och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1434/98 (EUT L 133, 2015, s. 1).
13      Särskild rapport nr 08/2017, punkt 95.
14      Särskild rapport nr 08/2017, punkt 99.
15      Se Europaparlamentets resolution av den 25 oktober 2016: Hur fiskerikontrollerna i Europa kan göras enhetliga (2015/2093(INI)) (EUTC 251, 2018, s. 143), skäl H (om diskrepanser i data) och punkt 33 (där parlamentet redogör för behovet av ”insamling, hantering och utnyttjande av högkvalitativa uppgifter om landningskravet för att [man ska] kunna kontrollera och bedöma om landningskravet genomförs effektivt och harmonisera datainsamlingen med de krav som härrör från den reviderade gemensamma fiskeripolitiken”. Se även punkt 66 i samma resolution, där parlamentet ”betonar vikten av elektronisk teknik (elektronisk rapportering och elektroniska övervakningssystem), som är ett potentiellt kostnadseffektivt sätt att utöka kontrollen av verksamhet till havs”.
16      Se rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet: Genomförande och utvärdering av förordning (EG) nr 1224/2009 om införande av ett kontrollsystem i unionen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs i enlighet med artikel 118. REFIT. Utvärdering av kontrollförordningens effekter (COM(2017) 192 final), där kommissionen drog slutsatsen att (det då tillämpliga) systemet ”inte [va]r helt ändamålsenlig[t]” och att de berörda parterna ansåg att det behövdes ”en bättre anpassning av kontrollsystemet till den nya gemensamma fiskeripolitiken, särskilt med avseende på landningsskyldigheten”.
17      Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 1224/2009, och om ändring av rådets förordningar (EG) nr 768/2005, (EG) nr 1967/2006 och (EG) nr 1005/2008 och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1139 vad gäller fiskerikontroll (COM(2018) 368 final) (nedan kallat förslaget till förordning).
18      Se Arbetsdokument från kommissionens avdelningar – Konsekvensbeskrivning –
Följedokument till förslaget till förordning (nedan kallad konsekvensbeskrivningen).
19      Se konsekvensbeskrivningen, s. 9 och 15, och förslaget till förordning, s. 3.
20      Se artikel 13.1 i fiskerikontrollförordningen i dess lydelse enligt den angripna förordningen.
21      För fullständighetens skull tillägger jag att den nya artikel 13.4 och den nya artikel 13.5 ger medlemsstaterna befogenhet att tillämpa de ovannämnda åtgärderna även på fartyg som är kortare än 18 meter respektive att skapa incitament för att dessa åtgärder frivilligt ska tillämpas av fartyg som inte omfattas av en skyldighet att använda elektroniska fjärrövervakningssystem, medan den nya artikel 13.6 ger medlemsstaterna en möjlighet, men inte en skyldighet, att föreskriva användning av elektroniska fjärrövervakningssystem för att kontrollera efterlevnaden av andra regler i GFP. Dessa aspekter är emellertid ovidkommande för avgörandet av förevarande mål.
22      Som andra grund för talan har Republiken Italien gjort gällande att artikel 90 i fiskerikontrollförordningen, i dess lydelse enligt artikel 1.75 i den angripna förordningen, strider mot artiklarna 3.3 FEU, 101 FEUF och 120 FEUF samt protokoll nr 27 om den inre marknaden och konkurrens. I allt väsentligt anser Republiken Italien att det utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra vad som utgör en ”allvarlig överträdelse” som medlemsstaterna erhåller till följd av de ändringar som har gjorts genom artikel 1.75 i den angripna förordningen skulle leda till snedvridning av den inre marknaden, eftersom nationella myndigheter skulle gynna sina egna fartyg.
23      För mer utförliga upplysningar, se punkt 15 i detta förslag till avgörande.
24      Vid förhandlingen förklarade kommissionen att fartyg i denna längdkategori visserligen endast utgör 6,8 procent av EU:s fiskefartyg men att de står för 70 procent av all fångst i EU.
25      I rubriken på sin första grund har Republiken Italien även hänvisat till åsidosättande av artikel 52.2, 52.3 och 52.4 i stadgan samt artikel 18 i Europakonventionen. Vidare förefaller Republiken Italien mot slutet av sin ansökan anse att den ifrågavarande åtgärden på ett omotiverat sätt undergräver skyddet för affärshemligheter. Republiken Italien har dock inte förklarat, vare sig i sitt skriftliga yttrande eller vid förhandlingen, exakt hur dessa bestämmelser berörs av de förändringar som artikel 1.10 i den angripna förordningen har föranlett. Därför anser jag att Republiken Italiens talan ska avvisas i de aktuella delarna med hänvisning till att de krav på klarhet och precision som avspeglas i artikel 120 c i domstolens rättegångsregler inte är uppfyllda. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2012, kommissionen/Portugal, (C‑34/11, EU:C:2012:712, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
26      I detta hänseende har Republiken Italien hänvisat till dom av den 22 november 2022, Luxembourg Business Registers (C‑37/20 och C‑601/20, EU:C:2022:912, punkt 66), där domstolen fann att den behövde pröva ”huruvida det ingrepp i de rättigheter som garanteras i artiklarna 7 och 8 i stadgan som följer av en sådan tillgång är begränsat till vad som är absolut nödvändigt”.
27      Dom av den 30 april 2019, Italien/rådet (Fiskekvoter för svärdfisk i Medelhavet) (C‑611/17, EU:C:2019:332, punkt 56).
28      Domstolen har haft tillfälle att bekräfta detta stora utrymme för skönsmässig bedömning (såvitt avser lagstiftning) på olika områden, bland annat den gemensamma jordbrukspolitiken (se, exempelvis, dom av den 7 september 2006, Spanien/rådet,
C‑310/04, EU:C:2006:521, punkt 96 och där angiven rättspraxis), den inre marknaden (se, exempelvis, dom av den 8 december 2020, Polen/parlamentet och rådet,
C‑626/18, EU:C:2020:1000, punkterna 95 och 97
samt där angiven rättspraxis) och den gemensamma transportpolitiken (dom av den 4 oktober 2024, Litauen m.fl./parlamentet och rådet (Mobilitetspaketet),
C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkt 247 och där angiven rättspraxis).
29      Dom av den 30 april 2019, Italien/rådet (Fiskekvoter för svärdfisk i Medelhavet) (C‑611/17, EU:C:2019:332, punkt 56).
30      Se, bland annat, dom av den 30 april 2019, Italien/rådet (Fiskekvoter för svärdfisk i Medelhavet) (C‑611/17, EU:C:2019:332, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
31      Se dom av den 11 juli 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, punkt 22, min kursivering), där domstolen för första gången gav tydligt uttryck för den principen på den gemensamma jordbrukspolitikens område, något som sedan dess har upprepats många gånger; se bland annat dom av den 13 november 1990, Fedesa m.fl. (C‑331/88, EU:C:1990:391, punkt 14) (avseende den gemensamma jordbrukspolitiken), och, mer nyligen, dom av den 30 april 2019, Italien/rådet (Fiskekvoter för svärdfisk i Medelhavet) (C‑611/17, EU:C:2019:332, punkt 27 och där angiven rättspraxis) (avseende GFP).
32      Se dom av den 12 juli 2001, Jippes m.fl. (C‑189/01, EU:C:2001:420, punkt 83), där domstolen, för första gången såvitt avsåg den gemensamma jordbrukspolitiken, lade till denna aspekt när den förklarade gränserna för sina egna kontrollbefogenheter. Samma ståndpunkt har sedan upprepats i mål som har rört olika andra aspekter av unionens lagstiftande verksamhet, exempelvis den inre marknaden (se dom av den 8 december 2020, Polen/parlamentet och rådet,
C‑626/18, EU:C:2020:1000, punkt 95 och där angiven rättspraxis) och den gemensamma transportpolitiken (se dom av den 4 oktober 2024, Litauen m.fl./parlamentet och rådet (Mobilitetspaketet),  C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkt 242 och där angiven rättspraxis).
33      Se dom av den 30 april 2019, Italien/rådet (Fiskekvoter för svärdfisk i Medelhavet) (C‑611/17, EU:C:2019:332, punkt 56).
34      Dom av den 4 oktober 2024, Litauen m.fl./parlamentet och rådet (Mobilitetspaketet)  (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkt 243 och där angiven rättspraxis).
35      Se, exempelvis, dom av den 8 december 2020, Polen/parlamentet och rådet  (C‑626/18, EU:C:2020:1000, punkt 98 och där angiven rättspraxis), och dom av den 4 oktober 2024, Litauen m.fl./parlamentet och rådet (Mobilitetspaketet)  (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkt 243 och där angiven rättspraxis).
36      Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 oktober 2024, Litauen m.fl./parlamentet och rådet (Mobilitetspaketet) (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkterna 218 och 244 samt där angiven rättspraxis).
37      Se, för ett liknande resonemang, Emiliou, N., The principle of proportionality in European law: a comparative study, Kluwer Law International, Haag,
1996, s. 172, där författaren hävdar att ”förekomsten av ett hot mot grundläggande rättigheter eller friheter motiverar en striktare granskning” av det proportionerliga i en viss åtgärd.
38      Se förslag till avgörande av generaladvokaten Emiliou i målet Nordic Info (C‑128/22, EU:C:2023:645, punkt 120), där denne påpekade att domstolen i sin praxis på området fri rörlighet oftast, om än inte alltid, hade inskränkt sig till att bedöma den ifrågavarande åtgärdens ändamålsenlighet och nödvändighet men att domstolen i mål där grundläggande rättigheter hade varit aktuella oftast också hade brukat göra en bedömning av åtgärdens proportionalitet i egentlig mening.
39      Jag noterar att det är möjligt att tolka rättspraxis så, att den fastställer en hierarki bland de grundläggande rättigheter som stadgan skyddar utifrån hur betydelsefulla de är och vilken potential det finns för ingrepp i dem, varvid det endast är vid ingrepp i de ”mer betydelsefulla” rättigheterna som domstolen behöver göra en strikt prövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge,
C‑417/23, EU:C:2025:1017, punkt 171 och där angiven rättspraxis, där domstolen förklarade att myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning är ”mer begränsat ju viktigare den aktuella rättigheten är för att säkerställa att den berörda individen faktiskt kan åtnjuta de grundläggande eller ’intima’ rättigheter som denne tillerkänns”). I förevarande mål är det emellertid inte nödvändigt att ta ställning till huruvida det finns en hierarki bland de grundläggande rättigheterna, utan det är tillräckligt att påpeka att domstolen redan har bekräftat att det vid domstolskontroll av påstådda ingrepp i rätten till integritet och rätten till dataskydd krävs en strikt prövning.
40      Se dom av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238), särskilt punkt 48 i denna, där domstolen uttalade att ”unionslagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning [är] begränsat med hänsyn till den stora betydelse som skyddet för personuppgifter har för den grundläggande rätten till respekt för privatlivet och med hänsyn till det långtgående och allvarliga ingrepp i denna rätt som direktiv 2006/24 innebär. Det ska därför göras en strikt kontroll.”
41      Dom av den 22 november 2022 (C‑37/20 och C‑601/20, EU:C:2022:912).
42      Som jag ser saken, är det den omständigheten att det över huvud taget föreligger ett ingrepp i (vissa) grundläggande rättigheter som medför att domstolen ska göra en strikt prövning. Det uttalande från punkt 48 i domen av den 8 april 2014, Digital Rights Ireland m.fl. (C‑293/12 och C‑594/12, EU:C:2014:238), som citeras i fotnot 40 i detta förslag till avgörande skulle kunna föranleda slutsatsen att det endast är i fall där det rör sig om ett allvarligt ingrepp i den aktuella rättigheten (i det fallet rörde det sig om rätten till integritet) som det krävs en strikt prövning. Att ett ingrepp inte är allvarligt kan emellertid enligt min uppfattning visserligen tänkas vara relevant för slutsatsen att en lagstiftande åtgärd är proportionerlig i egentlig mening (den tredje nivån), men däremot är detta inte relevant när domstolen beslutar huruvida den ska hålla sig till en proportionalitetsbedömning på den första nivån och alltså enbart besvara frågan huruvida den ifrågavarande åtgärden är uppenbart olämplig. Att så verkligen är fallet framgår enligt min åsikt också tydligt av hur domstolen utförde sin proportionalitetsbedömning i dom av den 21 mars 2024, Landeshauptstadt Wiesbaden (C‑61/22, EU:C:2024:251, särskilt punkterna 106–124), och i dom av den 18 december 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, punkt 168 och där angiven rättspraxis).
43      Kravet på en koppling mellan den påstådda inskränkningen av en grundläggande rättighet och den berörda åtgärdens effekter är inte unikt för unionsrätten. Se, analogt, Förenta staternas högsta domstols dom i målet Arcara v. Cloud Books, Inc., 478 U.S. 697 (1986), s. 705 (där nämnda domstol fann att det förelåg en alltför svag koppling mellan ett påstående om att det första tillägget till konstitutionen hade åsidosatts, vilket skulle ha föranlett en strikt prövning från amerikanska domstolars sida, och nedstängningen av en bokhandel med motiveringen att det bedrevs prostitution där).
44      Republiken Italien har uttryckligen hävdat att den ifrågavarande åtgärden är ”uppenbart” oproportionerlig men har också förklarat att dess åsikt inte är att en sådan lägre kravnivå bör tillämpas i förevarande mål.
45      Se, såvitt avser tillämpligheten av rätten till respekt för privatlivet och familjelivet på arbetsplatsen, Europadomstolen, 17 oktober 2019, López Ribalda m.fl. mot Spanien, CE:ECHR:2019:1017JUD000187413, § 89 och där angiven rättspraxis (där Europadomstolen framhåller att ”bilden av en enskild individ är ett av de främsta attributen för den enskildes person, eftersom den visar vem personen är och gör att personen kan särskiljas från sina likar”).
46      Se skäl 106 i den angripna förordningen, där det förklaras att det system som inrättas genom denna ska säkerställa inbyggt dataskydd och dataskydd som standard.
47      Se Europadomstolen, 17 oktober 2019, López Ribalda m.fl. mot Spanien, CE:ECHR:2019:1017JUD000187413, § 89 och där angiven rättspraxis (där Europadomstolen förklarar att ”individens rätt till skydd av bilder på sig själv är således en av förutsättningarna för individens personliga välgång och förutsätter att individen har kontroll över användningen av dessa bilder. I de flesta fall innebär rätten att kontrollera sådan användning att individen har möjlighet att hindra att sådana bilder sprids, men den innefattar också en rätt för individen att motsätta sig att någon annan tar, sparar och reproducerar sådana bilder”).
48      I skäl 24 i den angripna förordningen anges visserligen att ”[m]öjligheten att identifiera enskilda personer i det inspelade videomaterialet bör begränsas i möjligaste mån, och vid behov bör data anonymiseras”, men att detta över huvud taget tas upp där tyder på att det är tänkbart att personerna ombord på de berörda fiskefartygen skulle kunna komma att identifieras. Se även Ministry of Food, Agriculture and Fisheries of Denmark, Danish Fisheries Agency, ”Report on Electronic monitoring in the Danish Kattegat (3AS) Nephrops fishery” (oktober 2023) (nedan kallad rapporten från den danska Fiskeristyrelsen), s. 24, som kommissionen fogade till sin interventionsinlaga, där den danska Fiskeristyrelsen förklarar att ”det är oundvikligt att fiskare kommer in i kamerornas synfält, exempelvis om de lutar sig in över sorteringsområdet medan de tar hand om fångsten”.
49      EUT C 303, 2007, s. 17.
50      Enligt förklaringarna till stadgan har värdighetsaspekten ”inspirerats” av artikel 26 i den reviderade europeiska sociala stadgan (ETS nr 163). I den artikeln anges följande: ”För att trygga alla arbetstagares rätt att åtnjuta skydd för sin värdighet i arbetet, åtar sig parterna att i samråd med arbetsgivarnas och arbetstagarnas organisationer 1. … verka för medvetenhet om, information om och åtgärder till förebyggande av sexuella trakasserier på arbetsplatsen eller i samband med arbetet, förebygga sådant beteende samt vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda arbetstagarna från detta, [och] 2. främja uppmärksamheten på och informationen om upprepat klandervärt eller uppenbart skadligt och aggressivt beteende riktat mot enskilda arbetstagare på arbetsplatsen eller i samband med arbetet, förebygga sådant beteende samt vidta alla lämpliga åtgärder för att skydda arbetstagarna från detta.” Det är svårt att se hur den bestämmelsen, om den tolkas ärligt och i överensstämmelse med den gängse meningen av de termer som används där, vilket krävs enligt artikel 31.1 i Wienkonventionen om traktaträtten (United Nations Treaty Series, vol. 1155, s. 331), skulle kunna anses gälla omständigheter av det slag som är i fråga i förevarande mål. Se även, för ett liknande resonemang, Jarass, D., ”Article 31”, i: Jarass, D., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, C.H. Beck, München, 2021, s. 8, med hänvisningar till ytterligare författare som har kommenterat samma fråga.
51      Se, exempelvis, WWF, Socio-Economic Impacts of the EU Common Fisheries Policy: An evaluation of the European Union fishing fleet and options for the future (2021), s. 25, tillgänglig på adressen https://wwfeu.awsassets.panda.org/downloads/wwf_cfp_socio_economic_impact_study_2021.pdf.
52      Se Bogg, A., ”Article 31 – Fair and Just Working Conditions”, i Peers, S., m.fl. (red.), The EU Charter of Fundamental Rights – A
Commentary, Hart Publishing, 2014, punkt 31.07, där författaren i linje med detta hävdar att artikel 31 i stadgan därför ”bör betraktas som en bestämmelse med högst väsentlig normativ vikt och betydelse”.
53      Se Europadomstolen, 28 november 2017, Antović och Mirković mot Montenegro, nr 70838/13, CE:ECHR:2017:1128JUD007083813, § 44 (där Europadomstolen fann att artikel 8 i Europakonventionen är tillämplig på öppen videoövervakning på en arbetsplats, eftersom sådan övervakning resulterar i ”registrerad och reproducerbar dokumentation av en anställds beteende på sin arbetsplats som denne inte kan undgå, eftersom han eller hon enligt sitt anställningsavtal är skyldig att utföra arbetet där”).
54      Se yttrande nr 4/2004 om behandling av personuppgifter genom videoövervakning, framlagt av artikel 29-arbetsgruppen (inrättad i enlighet med artikel 29.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (EGT L 281, 1995, s. 31)), där det anges att ”det är lämpligt att påpeka att videoövervakningssystem som direkt är avsedda att möjliggöra kvalitativ och kvantitativ distanskontroll av utfört arbete, och således innebär behandling av personuppgifter i det sammanhanget, i regel inte bör tillåtas”.
55      Se skälen 1, 3 och 24 i den angripna förordningen. Se även konsekvensbedömningen, s. 18, där det anges att ”om det nuvarande kontrollsystemet inte anpassas till den reformerade gemensamma fiskeripolitiken och moderniseras på vederbörligt sätt, är risken mycket stor för att både målen och själva existensberättigandet för den gemensamma fiskeripolitiken kommer att undermineras. Bland annat skulle det då saknas vederbörliga metoder och regler för kontroll av den landningsskyldighet som har införts genom den reformerade gemensamma fiskeripolitiken. Om det inte säkerställs att den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs, kommer dessutom unionens internationella renommé och trovärdighet att påverkas i bilaterala och multilaterala sammanhang”.
56      Se, såvitt avser målen för GFP, dom av den 11 januari 2024,
Friends of the Irish Environment (Fiskemöjligheter över noll) (C‑330/22, EU:C:2024:19, punkterna 62 och 65).
57      Se European Commission, Synthesis of the landing obligation measures and discard rates, EASME/EMFF/2018/011 (16 juni 2021), s. 52, där det anges att ”de huvudsakliga riskerna och utmaningarna med koppling till landningsskyldigheten handlar om att säkerställa kontroll av utkast till sjöss, att säkerställa utförlig och korrekt dokumentation av alla fiskeresor och att säkerställa tillämpningen av de villkor och tröskelvärden som är knutna till hög överlevnadsgrad och undantag i bagatellartade fall. Dessa risker är svåra att minska med traditionella kontrollmetoder såsom inspektioner till havs. Därför är en av de främsta utmaningarna att hitta nya former för reglering och säkerställande av efterlevnad i samband med att fokus för övervaknings- och kontrollarbetet övergår från verksamhet vid landning till verksamhet till sjöss. … Denna övergång kräver att fiske- och utkastmetoderna runt fartyget övervakas till 100 procent medan fiske pågår, så att det kan upptäckas vad som fångas och huruvida utkast sker.”
58      Se konsekvensbedömningen, s. 10.
59      Se dom av den 18 december 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, punkt 161 och där angiven rättspraxis), där det ställs krav på överensstämmelse mellan en ifrågasatt åtgärd och dennas angivna syfte.
60      Se, exempelvis, rådets generalsekretariat, Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 1224/2009, och om ändring av rådets förordningar (EG) nr 768/2005, (EG) nr 1967/2006 och (EG) nr 1005/2008 och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1139 vad gäller fiskerikontroll, ST 15184/2/19 Rev 2 (5 februari 2020), fotnoterna 209–211, vilka innehåller sammanfattningar av medlemsstaternas ståndpunkter, inbegripet Republiken Italiens ståndpunkt rörande användning av observatörer, särskilt fotnoterna 209–211.
61      Se artikel 73a i fiskerikontrollförordningen, vilken infördes genom förordning 2015/812, där det föreskrivs att ”medlemsstaterna [får] använda kontrollobservatörer ombord på fiskefartyg som för deras flagg för övervakning av fiske som omfattas av landningsskyldigheten”.
62      Se Europeiska unionens råds generalsekretariat, Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 1224/2009, och om ändring av rådets förordningar (EG) nr 768/2005, (EG) nr 1967/2006 och (EG) nr 1005/2008 och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1139 vad gäller fiskerikontroll – Allmän riktlinje, ST 9390/2/21 Rev 2 (24 juni 2021), punkt 12 b.
63      I motsats till vad Republiken Italien har gjort gällande under rättegången framgår det också av konsekvensbedömningen att unionslagstiftaren gjorde bedömningen att observatörer skulle kosta mer att använda än övervakningskameror.
64      Se konsekvensbedömningen, s. 80.
65      I detta hänseende har parlamentet hänvisat till en undersökning som har utförts på begäran av dess fiskeriutskott; se van Helmond, A.T.M., Research for PECH Committee – Workshop on electronic technologies for fisheries – Part II: Electronic monitoring systems, European Parliament, Policy Department for Structural and Cohesion Policies, Bryssel: 2021, s. 13 (där författaren anger att ”efter de första försöken med övervakningskameror ombord på fiskefartyg för att hantera förvaltningsreformer och komma till rätta med redskapsstölder inom krabbfisket i British Columbia …, insåg man snabbt att kameror kunde användas för övervakning och kontroll i fiskeområden där det fanns problem med att observationerna till sjöss hade dålig täckning”). Se även den till kommissionens interventionsinlaga fogade rapporten från den danska Fiskeristyrelsen, s. 43, där det anges att ”vår erfarenhet efter tre år med kameradokumenterat fiske i Kattegatt och Östersjön är att kameradokumentation är en effektiv form av kontroll, särskilt för att dokumentera fångster och därigenom efterlevnaden av landningsskyldigheten. Vår bedömning är också att det inte finns några alternativa kontrollmetoder som kan ombesörja en effektiv kontroll av landningsskyldigheten. Ur myndigheternas perspektiv är elektronisk kameraövervakning därför ett mycket effektivt kontrollverktyg.”
66      Domstolens användning av uttrycket ”strängt nödvändig” i mål där ett ingrepp i rätten till integritet har varit i fråga skulle i själva verket kunna tolkas som relevant (även) för denna tredje nivå av proportionalitetsprövning och alltså inte enbart för nödvändighetsprövningen. Se, för ett liknande resonemang, bland annat dom av den 6 oktober 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, punkt 67 och där angiven rättspraxis), där domstolen uttalade följande: ”Det ska … erinras om att skyddet för den grundläggande rätten till respekt för privatlivet enligt domstolens fasta praxis kräver att undantag från och begränsningar av skyddet för personuppgifter ska inskränkas till vad som är strängt nödvändigt. Uppnåendet [av] ett mål av allmänt samhällsintresse kan dessutom inte ske utan att det beaktas att detta mål måste vara förenligt med de grundläggande rättigheter som berörs av åtgärden, varvid en balanserad avvägning ska göras mellan, å ena sidan, målet av allmänt samhällsintresse, och, å andra sidan, rättigheterna i fråga” (mina kursiveringar).
67      Se, såvitt avser nationella åtgärder, dom av den 18 december 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, punkt 165 och där angiven rättspraxis), där domstolen uttalade följande: ”Skulle det inte gå att hitta någon annan lika effektiv åtgärd, måste den hänskjutande domstolen [ändå] pröva huruvida denna lagstiftning är proportionerlig i strikt mening [och därvid] pröva huruvida de olägenheter som nämnda lagstiftning medför är oproportionerliga i förhållande till de åberopade målen”.
68      Se fotnot 42 i detta förslag till yttrande och, senast, dom av den 18 december 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, punkt 168 och där angiven rättspraxis)
69      Se, analogt, dom av den 6 oktober 2020, La Quadrature du Net m.fl. (C‑511/18, C‑512/18 och C‑520/18, EU:C:2020:791, punkt 147 och där angiven rättspraxis), där domstolen uttalade att kravet på ”sträng nödvändighet” medför att lagring av trafik- och lokaliseringsuppgifter för bekämpande av viss brottslighet, förebyggande av vissa hot och skydd av nationell säkerhet måste ”begränsas till vad som är strängt nödvändigt” med avseende på ”vilka slags uppgifter som ska lagras, vilka kommunikationsmedel som avses, vilka personer som berörs och hur länge lagringen ska ske”.
70      Se artikel 13.2 i fiskerikontrollförordningen i dess ändrade lydelse, där det anges att skyldigheten inskränker sig till ”unionsfångstfartyg med en total längd på 18 meter eller mer som för [medlemsstaternas] flagg och utgör en hög risk för bristande fullgörande av landningsskyldigheten”. Se även artikel 13.3 a i samma förordning.
71      Se artikel 13.3 b i fiskerikontrollförordningen i dess ändrade lydelse, där det föreskrivs att ”inspelat videomaterial som erhållits från dessa system endast [får] berör[a] redskapen och de delar av fartygen där fiskeriprodukter tas ombord, hanteras, lagras och alla områden där utkast kan förekomma”. Se även bilaga 1 till kommissionens interventionsinlaga, där det ges ett konkret exempel på hur de aktuella områdena kan omfattas av videoövervakning samtidigt som möjligheterna att identifiera personer som arbetar eller befinner sig i dessa områden minimeras.
72      Se artikel 13.3 c i fiskekontrollförordningen i dess ändrade lydelse, där det anges att kommissionen ska ”fastställa närmare bestämmelser om lagring och utbyte av samt åtkomst till data från det elektroniska fjärrövervakningssystemet”. Några sådana bestämmelser hade emellertid ännu inte fastställts när domstolen ombads att pröva den angripna förordningens lagenlighet.
73      Se artikel 13.3 b i fiskerikontrollförordningen i dess ändrade lydelse, där det anges att inspelat videomaterial ”inte, i den mån det är möjligt, [får] möjliggör[a] identifiering av fysiska personer; [medlemsstaterna] ska även kräva att om det upptäcks att fysiska personer kan identifieras på sådant inspelat videomaterial ska de behöriga myndigheterna säkerställa anonymisering av personuppgifterna så snart som möjligt och informera befälhavaren eller det elektroniska fjärrövervakningssystemets operatör om denna upptäckt”.
74      I kommissionens lagstiftningsförslag föreskrevs det däremot en lagringsperiod på fem år; se skäl 59 och artikel 112.3 i förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 1224/2009, och om ändring av rådets förordningar (EG) nr 768/2005, (EG) nr 1967/2006 och (EG) nr 1005/2008 och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1139 vad gäller fiskerikontroll (COM(2018) 368 final).
75      Se punkt 9 i detta förslag till avgörande, där jag kortfattat beskriver systemet för förvaltning av fiskeansträngningen enligt GFP-förordningen.