62023CJ0588
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima)
de 16 de enero de 2025 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Recuperación de una ayuda ilegal e incompatible — Reglamento (UE) 2015/1589 — Artículo 16 — Beneficiario de una ayuda individual identificado en la decisión de recuperación de la Comisión Europea — Ejecución de la decisión de recuperación — Transmisión de la ayuda a otra empresa con posterioridad a la decisión de recuperación — Continuidad económica — Apreciación — Autoridad competente — Ampliación de la obligación de recuperación al beneficiario efectivo — Principio de contradicción — Artículos 41 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea»
En el asunto C‑588/23,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Tribunale amministrativo regionale della Campania (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Campania, Italia), mediante resolución de 18 de septiembre de 2023, recibida en el Tribunal de Justicia el 25 de septiembre de 2023, en el procedimiento entre
Scai Srl
y
Regione Campania,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima),
integrado por el Sr. D. Gratsias, Presidente de Sala, el Sr. I. Jarukaitis, Presidente de la Sala Cuarta, y el Sr. Z. Csehi (Ponente), Juez;
Abogado General: Sr. A. Rantos;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de Scai Srl, por la Sra. A. Raviele y el Sr. L. Visone, avvocati;
–
en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. S. Fiorentino, avvocato dello Stato;
–
en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. A. Steiblytė, el Sr. B. Stromsky y la Sra. F. Tomat, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 108 TFUE, 263 TFUE y 288 TFUE, de los artículos 41 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y de los artículos 16 y 31 del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (DO 2015, L 248, p. 9).
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Scai Srl y la Regione Campania (Región de Campania, Italia), en relación con la obligación impuesta a Scai de reembolsar el importe correspondiente a una ayuda ilegal e incompatible con el mercado interior de la que había disfrutado inicialmente otra sociedad.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento 2015/1589
3
El considerando 25 del Reglamento 2015/1589 reza:
«En caso de ayuda ilegal e incompatible con el mercado interior, debe restablecerse la competencia efectiva. Para ello es necesario que la ayuda, con sus correspondientes intereses, se recupere sin demora. Conviene que dicha recuperación se efectúe con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional. La aplicación de estos procedimientos no debe, impidiendo la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la Comisión [Europea], entorpecer el restablecimiento de la competencia efectiva. Para lograr este resultado, los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para garantizar que la decisión de la Comisión surta efecto.»
4
Dentro del capítulo II de dicho Reglamento, titulado «Procedimiento aplicable a las ayudas notificadas», su artículo 9, titulado, a su vez, «Decisiones de la Comisión de concluir el procedimiento de investigación formal», dispone en su apartado 5:
«Si la Comisión llega a la conclusión de que la ayuda notificada no es compatible con el mercado interior, decidirá que no se ejecute la ayuda (“decisión negativa”).»
5
El capítulo III de dicho Reglamento, relativo a los procedimientos en materia de ayudas ilegales, incluye, en particular, sus artículos 16 y 17.
6
El artículo 16 del mismo Reglamento, titulado «Recuperación de la ayuda», establece:
«1.   Cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda (“decisión de recuperación”). La Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho de la Unión.
[…]
3.   Sin perjuicio de lo que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea pueda disponer, de conformidad con el artículo 278 [TFUE], la recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional del Estado miembro interesado, siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la Comisión. Para ello y en caso de procedimiento ante los órganos jurisdiccionales nacionales, los Estados miembros de que se trate tomarán todas las medidas necesarias previstas en sus ordenamientos jurídicos nacionales, incluidas las medidas provisionales, sin perjuicio del Derecho de la Unión.»
7
El artículo 31 del Reglamento 2015/1589, titulado «Destinatario de las decisiones», dispone:
«1.   Las decisiones adoptadas en aplicación del artículo 7, apartado 7, del artículo 8, apartados 1 y 2, y del artículo 9, apartado 9, irán destinadas a la empresa o asociación de empresas afectadas. La Comisión notificará sin demora la decisión al destinatario y le dará la oportunidad de indicar a la Comisión qué información considera que está cubierta por la obligación de secreto profesional.
2.   El destinatario de las demás decisiones de la Comisión adoptadas con arreglo a lo dispuesto en los capítulos II, III, V, VI y IX será el Estado miembro interesado. […]»
8
Las disposiciones del Reglamento 2015/1589 mencionadas en los apartados 4 a 7 de la presente sentencia se han recogido de las que figuraban en el Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (DO 1999, L 83, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.o 734/2013 del Consejo, de 22 de julio de 2013 (DO 2013, L 204, p. 15), derogado por el Reglamento 2015/1589.
Comunicación relativa a la recuperación
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La sección 4.3 de la Comunicación de la Comisión, de 23 de julio de 2019, relativa a la recuperación de las ayudas estatales ilegales e incompatibles (DO 2019, C 247, p. 1; en lo sucesivo, «Comunicación relativa a la recuperación»), sobre la «identificación de los beneficiarios de los que debe recuperarse la ayuda», enuncia en su punto 83:
«La ayuda ilegal considerada incompatible con el mercado interior debe ser recuperada de los beneficiarios que se beneficiaron realmente de ella. Cuando los beneficiarios de la ayuda no estén identificados en la decisión de recuperación, el Estado miembro interesado deberá examinar la situación individual de cada empresa afectada […]».
10
La sección 4.3.2 de la Comunicación relativa a la recuperación, titulada «Prórroga de la orden de recuperación; continuidad económica», contiene el siguiente pasaje:
«89.
Si en la fase de ejecución de una decisión de recuperación la ayuda no puede recuperarse del beneficiario inicial al haber sido transferida a otra empresa, el Estado miembro debe ampliar la recuperación a la empresa que disfruta realmente de la ventaja tras la cesión de la actividad y garantizar que no se eluda la obligación de recuperación […]
90.
El Tribunal de Justicia ha establecido una distinción entre dos medios para transferir las actividades de una empresa: i) la venta de la totalidad o de parte de sus activos, tras la cual la misma entidad jurídica ya no ejerce la actividad (“acuerdo sobre activos”); y ii) la venta de sus acciones, tras la cual la empresa que se ha beneficiado de la ayuda mantiene su personalidad jurídica y sigue llevando a cabo sus actividades (“acuerdo de venta de acciones”) […]
4.3.2.1 Acuerdo sobre activos
91.
Cuando el beneficiario de la ayuda incompatible crea una nueva sociedad o cede sus activos a otra empresa para continuar todas sus actividades o parte de ellas, la continuación de dichas actividades podrá prolongar el falseamiento de la competencia provocado por la ayuda. En consecuencia, la empresa de nueva creación o el comprador de los activos podrán, si siguen disfrutando de dicha ventaja, ser obligados a reembolsar la ayuda.
92.
En un escenario de acuerdo sobre activos, la Comisión evalúa caso por caso la existencia de continuidad económica entre las empresas, utilizando un conjunto abierto de criterios no acumulativos. En particular, la Comisión podrá tener en cuenta los criterios siguientes […]: i) el alcance de la cesión (activos […] y pasivos, mantenimiento de la mano de obra o gestión); ii) el precio de la cesión […]; iii) la identidad de los accionistas o de los propietarios del vendedor y del comprador; iv) el momento en que tenga lugar la cesión (durante la investigación preliminar con arreglo al artículo 4 del Reglamento de procedimiento o durante la investigación formal con arreglo al artículo 6 de dicho Reglamento, o tras la adopción de la decisión de recuperación); y v) la lógica económica de la operación […]».
Derecho italiano
11
El artículo 48 de la legge n.o 234 — Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa delle politiche dell’Unione europea (Ley n.o 234, por la que se establecen normas generales sobre la participación de Italia en la formación y aplicación de la normativa y las políticas de la Unión Europea), de 24 de diciembre de 2012 (GURI n.o 3, de 4 de enero de 2013), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Ley n.o 234/2012»), titulado «Procedimientos de recuperación», establece en sus apartados 1 a 3:
«1.   La sociedad Equitalia SpA recaudará los importes adeudados en virtud de las decisiones de recuperación a que se refiere el artículo 16 del Reglamento [2015/1589], con independencia de la forma de la ayuda y de la entidad que la haya concedido.
2.   Tras la notificación de la decisión de recuperación a que se refiere el apartado 1, mediante decreto que se adoptará en el plazo de cuarenta y cinco días a partir de la fecha de notificación de la decisión, el ministro competente en la materia designará, en su caso, a las personas obligadas a la devolución de la ayuda, establecerá las cantidades adeudadas y determinará las modalidades y los plazos de pago. De haber varias administraciones competentes, el presidente del Consejo de Ministros nombrará, mediante decreto, en el plazo de quince días a partir de la fecha de notificación de la decisión de recuperación, a un administrador extraordinario, que se identificará dentro de las administraciones que concedieron las ayudas objeto de la decisión de recuperación o de las que se vean afectadas territorialmente por las medidas de ayuda, y definirá las modalidades de ejecución de la decisión de recuperación a que se refiere el apartado 1. El administrador extraordinario identificará, mediante decisión propia, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes al decreto de nombramiento, a las personas obligadas a la devolución de la ayuda, establecerá las cantidades adeudadas y determinará las modalidades y los plazos de pago. Las administraciones que hayan concedido la ayuda objeto del procedimiento de recuperación facilitarán sin demora al administrador extraordinario, a petición de este, los datos y cualquier otro elemento necesario para la correcta ejecución de la decisión de recuperación a que se refiere el apartado 1. El administrador extraordinario no tendrá derecho a remuneración alguna. El administrador extraordinario ejercerá las actividades relacionadas con la misión que se le haya confiado con los recursos humanos, económicos y materiales de las administraciones competentes, de conformidad con la legislación vigente. El decreto del ministro competente, la decisión del administrador extraordinario y la decisión a que se refiere el apartado 3 constituirán títulos ejecutivos frente a sus destinatarios.
3.   En los casos en que la autoridad competente no sea el Estado, la decisión en la que se identifiquen a las personas obligadas a devolver la ayuda, se establezcan las cantidades adeudadas y se determinen las modalidades y los plazos de pago será adoptada por la región, la provincia autónoma o la autoridad territorial competente. Las actividades contempladas en el apartado 1 serán realizadas por el concesionario de la recaudación de ingresos de la entidad territorial de que se trate.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
12
Buonotourist Srl era una sociedad privada que se dedicaba a la explotación de servicios de transporte público local sobre la base de concesiones regionales y municipales.
13
Mediante resolución de 7 de noviembre de 2012, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) reconoció el derecho de Buonotourist a percibir una compensación adicional por obligaciones del servicio público de transporte de viajeros en autobús sobre la base de una serie de concesiones otorgadas por la Región de Campania, para los años 1996 a 2002, cuantificada en 1111572,00 euros más intereses.
14
El 5 de diciembre de 2012, las autoridades italianas notificaron a la Comisión, de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 3, una ayuda de Estado consistente en la concesión a Buonotourist de la compensación adicional mencionada en el apartado anterior, en ejecución de la resolución del Consiglio di Stato (Consejo de Estado) de 7 de noviembre de 2012. La ayuda fue abonada a Buonotourist por la Región de Campania el 21 de diciembre de 2012.
15
Mediante escrito de 20 de febrero de 2014, la Comisión notificó a la República Italiana su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2.
16
El 19 de enero de 2015, la Comisión adoptó la Decisión (UE) 2015/1075, relativa a la ayuda estatal SA.35843 (2014/C) (ex 2012/NN) ejecutada por Italia — Compensación adicional por obligaciones de servicio público en favor de Buonotourist (DO 2015, L 179, p. 128), mediante la que declaró que la compensación adicional concedida a Buonotourist, en ejecución de la resolución del Consiglio di Stato (Consejo de Estado) de 7 de noviembre de 2012, constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, incompatible con el mercado interior, concedida a dicha sociedad infringiendo el artículo 108 TFUE, apartado 3, y ordenó a las autoridades italianas la recuperación de esta última (en lo sucesivo, «Decisión de la Comisión de 19 de enero de 2015»).
17
Buonotourist interpuso ante el Tribunal General recurso de anulación contra la Decisión de la Comisión de 19 de enero de 2015. Este recurso fue desestimado mediante sentencia de 11 de julio de 2018, Buonotourist/Comisión (T‑185/15, EU:T:2018:430). El recurso de casación interpuesto por Buonotourist fue desestimado mediante la sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de marzo de 2020, Buonotourist/Comisión (C‑586/18 P, EU:C:2020:152).
18
En virtud de un acto de escisión parcial de empresa que se adoptó el 21 de julio de 2011, Buonotourist TPL sustituyó a Buonotourist en el marco de un contrato de adjudicación provisional relativo a una línea de transporte regional en autobús. En virtud de otro acto de escisión de empresa adoptado el 21 de octubre de 2013, Autolinee Buonotourist TPL Srl sustituyó a Buonotourist TPL en el marco de ese contrato de adjudicación provisional. Sobre la base de un contrato de arrendamiento de empresa celebrado el 10 de mayo de 2019, que finalizó el 1 de julio de 2021, Autolinee Buonotourist TPL arrendó a Scai la rama de actividad que incluía, entre otros, los contratos de servicios, el personal y los autobuses para la explotación de los servicios mínimos de transporte público local. Para continuar con el servicio de transporte público local, la Región de Campania encomendó la prestación del servicio a AIR Campania, de la que es parcialmente propietaria. Esta sociedad adquirió de Scai los medios necesarios para la prestación del servicio.
19
Buonotourist, Buonotourist TPL y Autolinee Buonotourist TPL fueron declaradas en quiebra durante el período 2018‑2020.
20
Tras haber intentado infructuosamente recuperar la ayuda de Estado objeto de la Decisión de la Comisión de 19 de enero de 2015 de Buonotourist, Buonotourist TPL y Autolinee Buonotourist TPL, la Región de Campania ordenó a Scai, mediante decreto de 7 de febrero de 2023, que devolviera dicha ayuda, basándose en la existencia de una continuidad económica entre Buonotourist y esta última (en lo sucesivo, «orden de recuperación»).
21
Scai interpuso recurso contra la orden de recuperación ante el Tribunale amministrativo regionale della Campania (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Campania, Italia), que es el órgano jurisdiccional remitente, alegando, en particular, la infracción de los artículos 108 TFUE, 109 TFUE y 288 TFUE, la infracción del artículo 48 de la Ley n.o 234/2012, abuso de poder y la inobservancia de la Comunicación relativa a la recuperación.
22
En apoyo de su recurso, Scai sostuvo, para empezar, que la Región de Campania, al emitir la orden de recuperación, había ejercido ilegalmente las competencias atribuidas a la Comisión. En efecto, mientras que la Decisión de la Comisión de 19 de enero de 2015 se dirigía, según Scai, a destinatarios concretos, a saber, la República Italiana y Buonotourist, la Región de Campania amplió su ámbito de aplicación, infringiendo así el artículo 288 TFUE y la Comunicación relativa a la recuperación.
23
Scai añadió que, al hacer tal cosa, la orden de recuperación se había adoptado haciendo referencia a un procedimiento que se había desarrollado ante la Comisión y en el que ella no había participado. Además, alegó que se la había privado del derecho a la tutela judicial efectiva, puesto que no estaba legitimada para interponer recurso ante el Tribunal General contra la Decisión de la Comisión de 19 de enero de 2015, de la que no era destinataria. Subraya que no pudo pronunciarse ni sobre la existencia de la ayuda controvertida en el litigio principal, ni sobre la compatibilidad de esta con el mercado interior, ni sobre la legalidad de la ampliación de la orden de recuperación.
24
A continuación, Scai rechazó la existencia de continuidad económica entre ella y Autolinee Buonotourist TPL, ya que, en su opinión, tal continuidad no podía deducirse del hecho de que esta última sociedad le hubiera arrendado una rama de actividad.
25
Scai también rechazó que hubiera obtenido, mediante el contrato de arrendamiento de empresa, una ventaja contraria a la competencia, ya que no se había podido acreditar la existencia de ninguna compra de bienes o servicios en condiciones más favorables que las del mercado. En particular, el arrendamiento de la rama de actividad de Autolinee Buonotourist TPL, que ya había finalizado a lo largo del año 2021, se celebró por una renta razonable, habida cuenta del objeto limitado del contrato de arrendamiento, y, al finalizar el contrato, Scai no conservó ningún bien material o inmaterial del arrendador.
26
Por su lado, la Región de Campania sostiene ante el órgano jurisdiccional remitente que era competente para adoptar la orden de recuperación frente a la demandante en el litigio principal, ya que existían indicios objetivos y subjetivos que demostraban la existencia de continuidad económica entre las sociedades afectadas anteriormente y Scai, tal y como se desprende de sus intercambios con la Comisión. En efecto, Scai obtuvo, en virtud del contrato de arrendamiento de empresa, el derecho a utilizar todos los activos materiales e inmateriales necesarios para el ejercicio de la actividad de la sociedad que disfrutó inicialmente de la ayuda, así como un derecho de opción y tanteo, que le garantizaba, en determinadas condiciones, preferencia en caso de venta de Autolinee Buonotourist TPL.
27
La Región de Campania precisó que tenía derecho a ampliar el alcance subjetivo de la Decisión de la Comisión de 19 de enero de 2015, puesto que del artículo 48, apartados 2 y 3, de la Ley n.o 234/2012 se desprende que, a raíz de una decisión de recuperación de la Comisión, el ministro competente en la materia o la autoridad territorial competente designa, en su caso, a las personas obligadas a reembolsar la ayuda.
28
El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en primer lugar, por la conformidad con los artículos 108 TFUE y 288 TFUE y con el Reglamento 2015/1589 de una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que permite a las autoridades nacionales competentes, cuando la Comisión ha identificado en su decisión de recuperación a la empresa que debe devolver la ayuda en cuestión, ampliar la condición de beneficiario de la ayuda debido a que existe continuidad económica entre dicha empresa identificada en la decisión de recuperación y la empresa respecto de la cual se realiza dicha ampliación. A su juicio, tal normativa nacional invade las competencias de la Comisión tal como están previstas en el Derecho de la Unión, ya que, en el supuesto de que dicha institución haya dirigido una decisión de recuperación a un destinatario determinado, solo dicha institución puede decidir una eventual ampliación justificada por una continuidad económica.
29
El órgano jurisdiccional remitente añade que, si se dejara la adopción de la decisión de ampliación en manos de las autoridades nacionales, en el caso de que el destinatario de la decisión de recuperación hubiera sido identificado exactamente por la Comisión, tal posibilidad iría más allá de la mera ejecución de las decisiones de la Comisión, con el resultado de que el juez nacional, encargado del control de la legalidad del acto nacional de recuperación, terminaría indirectamente controlando cuestiones que son competencia exclusiva de la Comisión.
30
Según el órgano jurisdiccional remitente, las sentencias del Tribunal de Justicia han tratado hasta ahora el principio de la continuidad económica, pero no la cuestión de cuál es la autoridad competente para apreciar la existencia de tal continuidad económica. No obstante, hace referencia a determinadas decisiones adoptadas por la Comisión que amplían el ámbito de los beneficiarios debido a una transferencia de activos y señala, a este respecto, que dichas decisiones muestran que, cuando la continuidad económica se deduce, como en el presente caso, de un acuerdo de cesión de activos, la decisión de ampliación correspondiente siempre ha sido adoptada por la Comisión. Asimismo, el órgano jurisdiccional remitente precisa que no se pregunta si se cumple el requisito de la continuidad económica en el caso de autos.
31
El órgano jurisdiccional remitente señala que, en el presente caso, el hecho de que haya habido intercambios entre la autoridad nacional competente y la Comisión no significa que esta haya ejercido su facultad de apreciación, puesto que dichos intercambios no adoptaron la forma de actos vinculantes, sino de simples notas redactadas, además, en términos dubitativos y que hacían referencia a la necesidad de una investigación fáctica más detallada.
32
En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si una legislación nacional como la controvertida en el litigio principal respeta las garantías procedimentales establecidas por el Derecho de la Unión, en particular el principio de contradicción y el respeto del derecho de defensa, consagrados, según él, en el artículo 41 de la Carta, y el derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 47 de la Carta. El órgano jurisdiccional remitente señala que Scai ha sostenido ante él que, al no respetarse las competencias de la Comisión, se ha visto privada de garantías procedimentales, tanto en lo que respecta a la decisión inicial de la Comisión como cuando ella misma quedó sujeta a la obligación de recuperar la ayuda, en la medida en que su único interlocutor ha sido la autoridad nacional. El órgano jurisdiccional remitente considera que la posibilidad de que una parte en la situación de Scai impugne ante el juez nacional los actos de la autoridad nacional no basta para garantizar al interesado el respeto de las garantías procedimentales consagradas por el Derecho de la Unión y la tutela judicial efectiva, ya que implicaría pronunciarse sobre la existencia de continuidad económica, lo que corresponde exclusivamente a la Comisión.
33
En estas circunstancias, el Tribunale amministrativo regionale della Campania (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Campania) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Se oponen los artículos 108 TFUE, 288 TFUE y 16 y 31 del Reglamento [2015/1589] a una normativa nacional, como el artículo 48 de la [Ley n.o 234/2012], que permite a la autoridad nacional, en la fase ejecutiva de la recuperación, ampliar el círculo de personas obligadas al reembolso de ayudas ilegales, mediante una evaluación de la continuidad económica entre empresas, y que no excluye tal facultad cuando la Comisión ya haya identificado a los destinatarios directos, excluyendo así la competencia de la Comisión en materia de ayudas estatales?
2)
¿Se oponen los artículos 263 TFUE, 288 TFUE, 41 y 47 de la [Carta] y 16 y 31 del Reglamento [2015/1589] a una normativa nacional como el artículo 48 de la [Ley n.o 234/2012], en materia de ayudas estatales, en la parte en que —al establecer que el Estado identificará, en su caso, a las entidades obligadas al reembolso durante la ejecución de una decisión de recuperación— admite que la decisión se aplique también a una entidad distinta de sus destinatarios y dotada de autonomía, que no haya participado en el procedimiento ante la Comisión, que no haya gozado de todas las garantías del procedimiento contradictorio y, en consecuencia, que no esté legitimada para recurrir dicha decisión ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea?
Sobre las cuestiones prejudiciales
34
Mediante sus dos cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 108 TFUE y 288 TFUE, párrafo cuarto, los artículos 16 y 31 del Reglamento 2015/1589 y los artículos 41 y 47 de la Carta deben interpretarse en el sentido de que, en una situación en la que una decisión de la Comisión ordena la recuperación de una ayuda de Estado de un beneficiario que identifica, se oponen a una legislación nacional en virtud de la cual las autoridades nacionales competentes, en el marco de su misión de ejecución de dicha decisión, pueden ordenar la recuperación de esa ayuda de otra empresa debido a la existencia de continuidad económica entre esta última y el beneficiario de la ayuda identificado en dicha decisión.
35
En primer lugar, procede señalar que el artículo 288 TFUE, párrafo cuarto, establece que la decisión «será obligatoria en todos sus elementos» y que, cuando «designe destinatarios», solo será obligatoria para estos.
36
Asimismo, del artículo 31 del Reglamento 2015/1589 se desprende que las decisiones en las que se declara la incompatibilidad de la ayuda notificada con el mercado interior («decisiones negativas»), adoptadas en virtud del artículo 9, apartado 5, de dicho Reglamento, así como las decisiones por las que se ordena la recuperación de la ayuda adoptadas en virtud del artículo 16 del mismo Reglamento, se dirigen al Estado miembro interesado, extremo que se deduce también de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de septiembre de 2002, Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión, C‑74/00 P y C‑75/00 P, EU:C:2002:524, apartados 81 a 83).
37
De las consideraciones anteriores se desprende que, en el presente caso, la Decisión de la Comisión de 19 de enero de 2015 tiene como único destinatario a la República Italiana y que Buonotourist, designado en esa Decisión como beneficiario de la ayuda de Estado de que se trata, no es destinatario de dicha Decisión.
38
En segundo lugar, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, el Estado miembro destinatario de una decisión por la que se lo obliga a recuperar las ayudas ilegales debe, en virtud del artículo 288 TFUE, adoptar todas las medidas necesarias para ejecutar dicha decisión [sentencia de 15 de septiembre de 2022, Fossil (Gibraltar), C‑705/20, EU:C:2022:680, apartado 39 y jurisprudencia citada].
39
A este respecto, del considerando 25 y del artículo 16, apartado 3, primera frase, del Reglamento 2015/1589 se desprende que la recuperación de una ayuda tiene que efectuarse sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional del Estado miembro interesado, siempre que permitan la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de la Comisión. Conforme al artículo 16, apartado 3, última frase, del mismo Reglamento, los Estados miembros de que se trate tienen que tomar para ello «todas las medidas» previstas en sus ordenamientos jurídicos nacionales, incluidas las medidas provisionales, sin perjuicio del Derecho de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de mayo de 2010, Scott y Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, apartado 28, y de 11 de septiembre de 2014, Comisión/Alemania, C‑527/12, EU:C:2014:2193, apartado 38). El Estado miembro debe conseguir la recuperación efectiva de las cantidades adeudadas (sentencia de 5 de mayo de 2011, Comisión/Italia, C‑305/09, EU:C:2011:274, apartado 27).
40
Además, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, dado que el principal objetivo del reembolso de una ayuda de Estado abonada ilegalmente es eliminar la distorsión de la competencia causada por la ventaja competitiva procurada por la ayuda ilegal, tal ayuda debe recuperarse de la sociedad que continúa la actividad económica de la empresa que se benefició de esa ayuda si se acredita que dicha sociedad conserva el disfrute efectivo de la ventaja competitiva ligada a la obtención de la referida ayuda (sentencia de 7 de marzo de 2018, SNCF Mobilités/Comisión, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, apartados 104 y 106 y jurisprudencia citada). Así lo recuerda, por lo demás, el punto 83, primera frase, de la Comunicación relativa a la recuperación.
41
Así pues, las consideraciones expuestas en los apartados 38 a 40 de la presente sentencia se oponen a una interpretación del artículo 288 TFUE en el sentido de que los Estados miembros están obligados a recuperar una ayuda de Estado declarada ilegal e incompatible por una decisión de la Comisión únicamente del beneficiario de la ayuda en cuestión identificado en dicha decisión.
42
En efecto, por lo que respecta a una decisión de recuperación que identifica con precisión, como en el caso de autos, al beneficiario de una ayuda individual, procede señalar que tal identificación solo corresponde, como subraya la Comisión en sus observaciones, a una evaluación de la situación efectuada en el momento de la adopción de dicha decisión, en función de la información de que dispone dicha institución en ese momento concreto.
43
Por lo tanto, dicha identificación forma parte de la identificación de la ayuda objeto de la decisión de la Comisión. Por consiguiente, esta última decisión no puede interpretarse en el sentido de que impide al Estado miembro interesado recuperar la ayuda en cuestión de otra empresa cuando, conforme a la jurisprudencia citada en el apartado 40 de la presente sentencia, esa otra empresa continúa la actividad económica del beneficiario de la ayuda y conserva el disfrute efectivo de la ventaja competitiva ligada a la obtención de la referida ayuda.
44
En efecto, puede ocurrir que la ventaja competitiva ligada a la obtención de una ayuda individual se transmita a otra empresa con posterioridad a la adopción de la decisión de recuperación por la Comisión, por ejemplo con ocasión de un acuerdo sobre activos, como recuerdan los puntos 89 a 92 de la Comunicación relativa a la recuperación.
45
En el caso de una transmisión de activos, la continuidad económica entre las sociedades que participan en la transmisión se aprecia en función del objeto de la transmisión, a saber, los activos y pasivos, la continuidad de la mano de obra, los activos agrupados, el precio de la transmisión, la identidad de los accionistas o de los propietarios de la nueva empresa titular y de la originaria, el momento en el que se realizó la transmisión, a saber, después de que se iniciasen las investigaciones, la incoación del procedimiento o la decisión final o, por último, la lógica económica de la operación (sentencia de 7 de marzo de 2018, SNCF Mobilités/Comisión, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, apartado 108 y jurisprudencia citada).
46
Por consiguiente, en el marco de su misión de recuperación de la ayuda y con el fin de garantizar la plena efectividad de una decisión de recuperación de la Comisión en la que se identifique con precisión al beneficiario de la ayuda y de eliminar efectivamente la distorsión de la competencia causada por la ventaja competitiva ligada a la obtención de la ayuda, las autoridades y los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a identificar a una empresa distinta de la identificada en dicha decisión de recuperación, en el supuesto de que la ventaja derivada de la ayuda en cuestión se haya transmitido efectivamente a esa otra empresa con posterioridad a la adopción de la referida decisión de recuperación.
47
La existencia de tal obligación para las autoridades nacionales se ve confirmada por la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que recuerda que los órganos jurisdiccionales nacionales y la Comisión desempeñan funciones complementarias y distintas (sentencia de 7 de diciembre de 2023, RegioJet y STUDENT AGENCY, C‑700/22, EU:C:2023:960, apartado 13) y que, en materia de ayudas de Estado, los órganos jurisdiccionales nacionales pueden conocer de litigios que los obliguen a interpretar y aplicar el concepto de «ayuda», al que se refiere el artículo 107 TFUE, apartado 1, pero no son competentes para pronunciarse sobre la compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado interior, ya que esta última apreciación es competencia exclusiva de la Comisión, que actúa bajo el control del juez de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de marzo de 2020, Buonotourist/Comisión, C‑586/18 P, EU:C:2020:152, apartado 90 y jurisprudencia citada).
48
En cuanto a las dudas del órgano jurisdiccional remitente sobre el carácter decisorio o no de las notas e instrucciones informales facilitadas por los servicios de la Comisión a las autoridades nacionales para efectuar el análisis de la continuidad económica, el Tribunal de Justicia ha declarado que tales tomas de posición no figuran entre los actos que pueden adoptarse sobre la base del Reglamento 2015/1589 y no pueden considerarse vinculantes para el juez nacional. No obstante, ha precisado que, en la medida en que los elementos contenidos en tomas de posición de esta naturaleza y en los dictámenes de la Comisión que eventualmente solicite el juez nacional pretenden facilitar el cumplimiento de la tarea de las autoridades nacionales en el marco de la ejecución inmediata y efectiva de la decisión de recuperación, y habida cuenta del principio de cooperación leal enunciado en el artículo 4 TUE, apartado 3, el juez nacional debe tener en cuenta dichas tomas de posición como elemento de apreciación en el marco del litigio del que conoce y motivar su decisión a la vista de la totalidad de los documentos obrantes en el expediente que se le ha presentado (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de febrero de 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, apartados 26, 28 y 31).
49
En tercer lugar, a la vista de las indicaciones del órgano jurisdiccional remitente, resumidas en el apartado 32 de la presente sentencia, procede distinguir, por lo que respecta a los artículos 41 y 47 de la Carta, entre, por un lado, la posibilidad de que una empresa que se encuentre en una situación como la demandante en el litigio principal participe en el procedimiento de examen de una ayuda de Estado por parte de la Comisión y, en su caso, impugne la decisión de esta última por la que se declare dicha ayuda ilegal e incompatible, y, por otro lado, la posibilidad de que esa empresa participe en el procedimiento ante una autoridad nacional que puede desembocar en una decisión que declare la existencia de continuidad económica entre dicha empresa y el beneficiario de la ayuda identificado en la decisión de la Comisión y que obligue a la misma empresa a devolver la ayuda controvertida, así como, en su caso, la posibilidad de impugnar esa decisión nacional.
50
En primer término, por lo que respecta al procedimiento ante la Comisión, procede señalar que, habida cuenta de su sistema general, el procedimiento de control de las ayudas de Estado es un procedimiento abierto contra el Estado miembro responsable, en virtud de sus obligaciones con arreglo al Derecho de la Unión, de la concesión de la ayuda. En este procedimiento, las partes interesadas distintas del Estado miembro de que se trate no pueden exigir que la Comisión mantenga con ellas un debate contradictorio como el que debe mantener con dicho Estado miembro. Dicho procedimiento no es un procedimiento iniciado contra el beneficiario o beneficiarios de las ayudas, lo que implicaría que este o estos podrían prevalerse, como tales, de derechos tan amplios como el derecho de defensa en sí (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de marzo de 2020, Comisión/Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, apartados 73 a 75).
51
Por lo que respecta al supuesto de que el beneficiario efectivo de una ayuda, designado como tal en un acto nacional de recuperación debido a la existencia de continuidad económica con el beneficiario anterior, no hubiera estado legitimado para interponer recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE contra la decisión de la Comisión por la que se declara esa ayuda ilegal e incompatible y se ordena su recuperación, procede señalar que el Derecho de la Unión garantiza, no obstante, a tal beneficiario efectivo la tutela judicial efectiva.
52
En efecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el control, por el juez nacional, de un acto nacional que tiene por objeto la recuperación de una ayuda de Estado ilegal e incompatible debe considerarse como la simple emanación del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de mayo de 2010, Scott y Kimberly Clark, C‑210/09, EU:C:2010:294, apartado 25 y jurisprudencia citada).
53
En este contexto, el beneficiario efectivo también puede cuestionar ante el juez nacional la validez de la decisión de la Comisión por la que se declara la ayuda ilegal e incompatible, cuando dicho beneficiario efectivo no habría estado legitimado, sin lugar a dudas, para interponer un recurso directo, con arreglo al artículo 263 TFUE, contra dicha decisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de febrero de 2011, Bolton Alimentari, C‑494/09, EU:C:2011:87, apartados 22 y 23 y jurisprudencia citada, y de 25 de julio de 2018, Georgsmarienhütte y otros, C‑135/16, EU:C:2018:582, apartado 17 y jurisprudencia citada). Ciertamente, el juez nacional no es competente para declarar por sí mismo la invalidez de tal decisión, ya que solo el Tribunal de Justicia es competente para declarar la invalidez de un acto de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de julio de 2007, Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, apartado 53 y jurisprudencia citada). No obstante, cuando un órgano jurisdiccional nacional estima que están fundados uno o varios de los motivos de invalidez de un acto de la Unión alegados por las partes o, en su caso, planteados de oficio, debe suspender el procedimiento y plantear una cuestión prejudicial sobre dicha validez al Tribunal de Justicia, que es el único competente para declarar la invalidez de un acto de la Unión (sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 96 y jurisprudencia citada).
54
En segundo término, por lo que toca al respeto de los derechos del beneficiario efectivo de la ayuda en el marco de un procedimiento ante una autoridad nacional que puede desembocar en una decisión por la que se declare la existencia de continuidad económica y se ordene la recuperación de la ayuda de dicho beneficiario efectivo, procede observar de entrada que, como se desprende del apartado 32 de la presente sentencia, el órgano jurisdiccional remitente parte de la premisa de que la constatación de la existencia de continuidad económica depende únicamente de la facultad de apreciación de la Comisión. Pues bien, de los apartados 41 y 43 de esta sentencia se desprende que tal premisa es errónea.
55
En cualquier caso, si bien del tenor del artículo 41 de la Carta resulta que este no va dirigido a los Estados miembros (sentencia de 17 de julio de 2014, YS y otros, C‑141/12 y C‑372/12, EU:C:2014:2081, apartado 67), no es menos cierto que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la obligación de respetar el derecho de defensa de los destinatarios de decisiones que afecten de manera considerable a sus intereses recae también, en principio, sobre las administraciones de los Estados miembros cuando adopten medidas que entren en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión (sentencia de 10 de septiembre de 2013, G. y R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, apartado 35). Por consiguiente, incumbe a la autoridad nacional que pretende adoptar una decisión de recuperación de una ayuda declarada ilegal del beneficiario efectivo de dicha ayuda garantizar el respeto del derecho de defensa de este último.
56
Además, del apartado 52 de la presente sentencia se desprende que el beneficiario efectivo de la ayuda debe tener la posibilidad de solicitar el control de tal decisión a un órgano jurisdiccional nacional, que, si alberga dudas sobre la interpretación del Derecho de la Unión, puede o, según el caso, debe plantear al Tribunal de Justicia una remisión prejudicial, de conformidad con el artículo 267 TFUE.
57
Habida cuenta de lo anterior, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que los artículos 108 TFUE y 288 TFUE, párrafo cuarto, los artículos 16 y 31 del Reglamento 2015/1589 y los artículos 41 y 47 de la Carta deben interpretarse en el sentido de que, en una situación en la que una decisión de la Comisión ordena la recuperación de una ayuda de Estado de un beneficiario que identifica, no se oponen a una legislación nacional en virtud de la cual las autoridades nacionales competentes, en el marco de su misión de ejecución de dicha decisión, pueden ordenar la recuperación de esa ayuda de otra empresa debido a la existencia de continuidad económica entre esta última y el beneficiario de la ayuda identificado en dicha decisión.
Costas
58
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) declara:
Los artículos 108 TFUE y 288 TFUE, párrafo cuarto, los artículos 16 y 31 del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE], y los artículos 41 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
deben interpretarse en el sentido de que,
en una situación en la que una decisión de la Comisión Europea ordena la recuperación de una ayuda de Estado de un beneficiario que identifica, no se oponen a una legislación nacional en virtud de la cual las autoridades nacionales competentes, en el marco de su misión de ejecución de dicha decisión, pueden ordenar la recuperación de esa ayuda de otra empresa debido a la existencia de continuidad económica entre esta última y el beneficiario de la ayuda identificado en dicha decisión.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.