62018CC0806
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MACIEJ SZPUNAR
prednesené 23. apríla 2020 (
1
)
Vec C‑806/18
JZ
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Hoge Raad der Nederlanden (Najvyšší súd, Holandsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Smernica 2008/115/ES – Článok 11 – Zákaz vstupu – Štátny príslušník tretej krajiny, ktorému bol uložený zákaz vstupu, ale ktorý nikdy neodišiel z dotknutého členského štátu – Trest odňatia slobody“
1.
V rámci prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Hoge Raad der Nederlanden (Najvyšší súd, Holandsko), má Súdny dvor opäť posúdiť, či ustanovenia smernice 2008/115/ES (
2
) bránia ustanoveniu vnútroštátneho trestného práva, ktoré penalizuje nelegálny pobyt uložením trestu odňatia slobody.
2.
Hoci v prejednávanej veci dotknutý členský štát môže v zásade stanoviť takýto trest, osobitosťami spornej otázky je, či tak urobil zákonným spôsobom.
Právny rámec
Právo Únie
3.
Cieľ smernice 2008/115 je v jej článku 1 s názvom „Predmet úpravy“ definovaný takto:
„Touto smernicou sa ustanovujú spoločné normy a postupy, ktoré sa majú uplatňovať v členských štátoch na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín v súlade so základnými právami ako všeobecnými zásadami práva Spoločenstva a medzinárodného práva vrátane záväzkov týkajúcich sa ochrany utečencov a ľudských práv.“
4.
Článok 3 smernice, nazvaný „Vymedzenie pojmov,“ stanovuje:
„Na účely tejto smernice…:
…
2.
‚nelegálny pobyt‘ je prítomnosť štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu, pričom táto osoba nespĺňa alebo prestala spĺňať podmienky… vstupu alebo pobytu v uvedenom členskom štáte;
3.
‚návrat‘ je proces vrátenia sa štátneho príslušníka tretej krajiny – bez ohľadu na to, či ide o dobrovoľné splnenie povinnosti návratu alebo nútený návrat – do:
–
jeho krajiny pôvodu, alebo
–
krajiny tranzitu v súlade s dvojstrannými dohodami o readmisii alebo dohodami Spoločenstva o readmisii či inými dojednaniami, alebo
–
inej tretej krajiny, do ktorej sa štátny príslušník tretej krajiny dobrovoľne rozhodne vrátiť a ktorá ho prijme;
4.
‚rozhodnutie o návrate‘ je správne alebo súdne rozhodnutie, alebo akt, ktorým sa ustanovuje alebo vyhlasuje, že štátny príslušník tretej krajiny sa zdržiava na území neoprávnene a ktorým sa ukladá alebo ustanovuje povinnosť návratu;
5.
‚odsun‘ je vykonanie povinnosti návratu, teda fyzický transport z členského štátu;
6.
‚zákaz vstupu‘ je správne alebo súdne rozhodnutie alebo akt, ktorým sa na stanovené obdobie zakazuje vstup na územie členských štátov a pobyt na tomto území a ktoré je pripojené k rozhodnutiu o návrate;
…
8.
‚dobrovoľný odchod‘ je splnenie povinnosti návratu v rámci lehoty stanovenej na tento účel v rozhodnutí o návrate;
…“
5.
Článok 6 smernice 2008/115, nazvaný „Rozhodnutie o návrate“, stanovuje:
„1.   Členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5.
…
6.   Táto smernica nebráni členským štátom prijať rozhodnutie o ukončení legálneho pobytu spolu s rozhodnutím o návrate a/alebo rozhodnutím o odsune a/alebo o zákaze vstupu v jednom správnom alebo súdnom rozhodnutí alebo akte v zmysle ustanovení ich vnútroštátnych právnych predpisov, a to bez toho, aby boli dotknuté procesné záruky ustanovené v kapitole III a v iných príslušných ustanoveniach práva Spoločenstva a vnútroštátneho práva.“
6.
Článok 8 tejto smernice, nazvaný „Odsun“, znie takto:
„1.   Členské štáty prijmú všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozhodnutia o návrate, ak sa neposkytla lehota na dobrovoľný odchod v súlade s článkom 7 ods. 4 alebo sa nesplnila povinnosť návratu v rámci lehoty na dobrovoľný odchod poskytnutej v súlade s článkom 7.
…
3.   Členské štáty môžu vydať osobitné správne alebo súdne rozhodnutie alebo akt, ktorým nariadia odsun.“
7.
Článok 11 smernice má názov „Zákaz vstupu“ a znie takto:
„1.   K rozhodnutiam o návrate sa pripája zákaz vstupu:
a)
ak sa nestanovila lehota na dobrovoľný odchod, alebo
b)
ak sa nesplnila povinnosť návratu.
V ostatných prípadoch sa k rozhodnutiam o návrate môže pripojiť zákaz vstupu.
2.   Dĺžka trvania zákazu vstupu sa určí s náležitým zohľadnením všetkých relevantných okolností konkrétneho prípadu a v zásade nesmie presiahnuť päť rokov. Päť rokov však môže presiahnuť v prípade, ak štátny príslušník tretej krajiny predstavuje vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť.
3.   Členské štáty zvážia zrušenie alebo pozastavenie zákazu vstupu v prípade, ak štátny príslušník tretej krajiny, ktorému bol podľa odseku 1 druhého pododseku tento zákaz vstupu uložený, môže dokázať, že opustil územie členského štátu v plnom súlade s rozhodnutím o návrate.
…“
8.
Podľa článku 12 ods. 1 prvý pododsek tej istej smernice „rozhodnutia o návrate, rozhodnutia o zákaze vstupu, ak sa vydali a rozhodnutia o odsune sa vydávajú písomne, pričom sa v nich uvádzajú skutkové a právne dôvody, ako aj informácie o dostupných opravných prostriedkoch“.
Holandské právo
9.
Vreemdelingenwet 2000 (zákon o cudzích štátnych príslušníkoch z roku 2000) z 23. novembra 2000 (Stb 2000, č. 495) v znení neskorších predpisov účinných od 31. decembra 2011 s cieľom prebrať smernicu 2008/115 (ďalej len „Vw 2000“) v § 61 ods. 1 stanovuje, že cudzí štátny príslušník, ktorý sa v Holandsku nezdržiava oprávnene alebo sa tam zdržiava už neoprávnene, musí v lehote podľa § 62 tohto zákona, ktorého odsekmi 1 a 2 sa preberá článok 7 ods. 1 a 4 smernice 2008/115, z vlastnej vôle opustiť Holandsko.
10.
V § 66a ods. 1 Vw 2000, ktorého cieľom je prebrať článok 11 ods. 2 smernice 2008/115, sa stanovuje, že rozhodnutie o zákaze vstupu sa prijme vo vzťahu k cudziemu štátnemu príslušníkovi, ktorý z vlastnej vôle neopustil Holandsko v určenej lehote.
11.
Podľa § 66a ods. 4 Vw 2000 sa zákaz vstupu uloží na určité obdobie, ktoré nepresiahne päť rokov, s výnimkou prípadov, keď cudzí štátny príslušník predstavuje vážne riziko pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť. Toto obdobie sa počíta odo dňa, keď cudzí štátny príslušník skutočne opustil Holandsko.
12.
Podľa § 66a ods. 7 Vw 2000 cudzí štátny príslušník, na ktorého sa vzťahuje zákaz vstupu, nemôže mať v Holandsku v žiadnom prípade legálny pobyt, ak:
„a)
bol rozsudkom, proti ktorému nie je možné podať opravný prostriedok, odsúdený za trestný čin, za ktorý hrozí trest odňatia slobody na tri roky alebo vyšší;
b)
predstavuje hrozbu pre verejný poriadok alebo národnú bezpečnosť;
c)
predstavuje vážnu hrozbu v zmysle odseku 4 alebo
d)
podľa zmluvy alebo v záujme medzinárodných vzťahov Holandska mu treba odoprieť akýkoľvek druh pobytu.“
13.
Podľa § 197 Wetboek van Strafrecht (Trestný zákon) v znení zákona z 15. decembra 2011 (Stb. 2011, č. 663) sa cudzí štátny príslušník, ktorý sa zdržiava v Holandsku, hoci vie alebo má vážny dôvod predpokladať, že bol v súlade s právnymi predpismi vyhlásený za nežiaducu osobu alebo že bol proti nemu vydaný zákaz vstupu v zmysle § 66a ods. 7 Vw 2000, potrestá najmä trestom odňatia slobody neprevyšujúcim šesť mesiacov.
Skutkový stav, konanie a prejudiciálna otázka
14.
Uznesením zo 14. apríla 2000 bol JZ vyhlásený za nežiaduceho cudzieho štátneho príslušníka v zmysle práva platného v tom čase. (
3
)
15.
Uznesením Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (štátny tajomník pre bezpečnosť a spravodlivosť, Holandsko) z 19. marca 2013 bolo vyhlásenie za nežiaducu osobu zrušené na návrh JZ v súvislosti so zmenou Vw 2000 z 31. decembra 2011 v dôsledku prebratia smernice 2008/115. Týmto uznesením bol vo vzťahu k JZ podľa § 66a ods. 7 Vw 2000 tiež uložený zákaz vstupu na päť rokov, pričom vyhlásenie za nežiaducu osobu bolo zrušené od okamihu, keď zákaz vstupu nadobudol účinnosť. Toto zrušenie však podľa uvedeného uznesenia nemalo vplyv na povinnosť JZ odísť. JZ bol preto povinný okamžite a z vlastnej iniciatívy opustiť Holandsko a bolo ho možné odsunúť. Podľa § 62a ods. 2 Vw 2000 predstavuje toto uznesenie rozhodnutie o návrate.
16.
V odôvodnení tohto uznesenia bolo okrem iného uvedené, že JZ bol viackrát odsúdený za spáchanie rôznych trestných činov. Podľa oddielu A4/3.3 Vreemdelingencirculaire 2000 (obežník o cudzích štátnych príslušníkoch z roku 2000) sa každé podozrenie alebo odsúdenie v súvislosti s trestným činom považuje za hrozbu pre verejný poriadok. Keďže JZ predstavoval hrozbu pre verejný poriadok, bol povinný bezodkladne opustiť Holandsko podľa § 62 ods. 2 písm. c) Vw 2000. Na základe toho mu bol uložený zákaz vstupu podľa § 66a ods. 1 písm. a) Vw 2000. JZ nemôže mať podľa § 66a ods. 7 písm. b) Vw 2000 v dôsledku zákazu vstupu legálny pobyt.
17.
Gerechtshof Amsterdam (Odvolací súd Amsterdam, Holandsko) konštatoval, že jednotlivé fázy konania o návrate sa uskutočnili. JZ však v nadväznosti na uznesenie z 19. marca 2013 neopustil Holandsko. Je nesporné, že 21. októbra 2015 bol v rozpore s týmto uznesením v Amsterdame. Podľa § 197 Trestného zákona sa trestného činu dopustí cudzí štátny príslušník, ktorý sa zdržiava v Holandsku, hoci vie alebo má vážny dôvod predpokladať, že mu bol podľa § 66a ods. 7 Vw 2000 uložený zákaz vstupu. Gerechtshof Amsterdam (Odvolací súd Amsterdam) odsúdil JZ na trest odňatia slobody v trvaní dvoch mesiacov.
18.
JZ podal proti tomuto rozsudku dovolanie na Hoge Raad der Nederlanden (Najvyšší súd).
19.
Za týchto okolností Hoge Raad der Nederlanden (Najvyšší súd) rozhodol prerušiť konanie a uznesením z 27. novembra 2018, ktoré bolo Súdnemu dvoru doručené 20. decembra 2018, položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Je ustanovenie vnútroštátneho trestného práva, podľa ktorého sa trestného činu dopustí ten, kto sa ako štátny príslušník tretej krajiny zdržiava na území Holandska po tom, ako mu bol podľa § 66a ods. 7 Vw 2000 uložený zákaz vstupu, ak z vnútroštátneho práva tiež vyplýva, že tento cudzinec nemá v Holandsku legálny pobyt a že jednotlivé fázy konania o návrate upraveného v [smernici 2008/115] sa už uskutočnili, ale nedošlo ku skutočnému návratu, v súlade s právom Únie, najmä s rozsudkom Súdneho dvora Európskej únie z 26. júla 2017, Ouhrami (C‑225/16, EU:C:2017:590, bod 49), podľa ktorého zákaz vstupu upravený v článku 11 [smernice 2008/115] vyvoláva ‚právne účinky‘ až od okamihu návratu cudzinca do jeho krajiny pôvodu alebo do inej tretej krajiny?“
20.
Písomné pripomienky predložili JZ, česká, nemecká a holandská vláda, ako aj Európska komisia. Všetci títo účastníci konania boli zastúpení na pojednávaní, ktoré sa konalo 6. februára 2020.
Posúdenie
21.
Svojou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či ustanovenia smernice 2008/115 bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje uloženie trestu odňatia slobody neoprávnene sa zdržiavajúcemu štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ak je správanie, ktoré je označené ako trestné, definované odkazom na uloženie zákazu vstupu, ktorý ešte nenadobudol účinnosť z dôvodu, že dotknutá osoba neodišla.
Odňatie slobody podľa smernice 2008/115
22.
Súdny dvor mal mnoho príležitostí posudzovať vnútroštátnu právnu úpravu z hľadiska smernice 2008/115, pokiaľ ide o uväznenie štátnych príslušníkov tretích krajín z dôvodu neoprávnenosti ich pobytu.
23.
Pozbavenie slobody jednotlivca vo forme trestu odňatia slobody svojou samotnou povahou totiž v zásade porušuje cieľ smernice 2008/115, ktorým je umožniť riadený návrat dotknutej osoby. Z tohto dôvodu Súdny dvor opakovane rozhodol, že členské štáty nemôžu uplatňovať trestnoprávnu úpravu, ktorá môže ohroziť dosiahnutie cieľov sledovaných touto smernicou, a tým ju zbaviť potrebného účinku. (
4
)
24.
Pokiaľ sa dobrovoľne nesplní alebo nevykoná povinnosť návratu a dotknutá osoba sa skutočne nevráti do svojej krajiny pôvodu, krajiny tranzitu alebo inej tretej krajiny v zmysle článku 3 bodu 3 smernice 2008/115, otázka, či je pobyt dotknutej osoby nelegálny, sa spravuje rozhodnutím o návrate. (
5
) Až od tohto okamihu vyvoláva zákaz vstupu účinky, keďže dotknutej osobe sa zakazuje počas určitého obdobia po návrate opätovne vstúpiť na územie členských štátov a zdržiavať sa tam. (
6
)
25.
Ako som už vysvetlil, (
7
) judikatúra Súdneho dvora pripúšťa dve situácie, keď smernica 2008/115 nebráni uloženiu trestu odňatia slobody štátnemu príslušníkovi tretej krajiny z dôvodu jeho nelegálneho pobytu, a to keď sa uplatnilo konanie o návrate upravené smernicou 2008/115 a štátny príslušník sa neoprávnene zdržiava na uvedenom území bez legitímneho dôvodu na to, aby sa nevrátil („situácia Achughbabian“) (
8
), a keď sa uplatnilo konanie o návrate a dotknutá osoba znova vstúpi na územie tohto členského štátu napriek zákazu vstupu („situácia Celaj“) (
9
).
26.
Smernica 2008/115 teda zavádza úplný systém na zabezpečenie toho, aby neoprávnene sa zdržiavajúci štátny príslušník tretej krajiny opustil územie Únie. Ak (i) štátny príslušník tretej krajiny spadá do pôsobnosti tejto smernice, to znamená, že sa neoprávnene zdržiava na území členského štátu, (
10
) (ii) tento členský štát sa nerozhodol neuplatniť uvedenú smernicu z dôvodov, ktoré sú v nej taxatívne vymenované, (
11
) a (iii) táto osoba nepožíva právo na voľný pohyb, (
12
) ako je definované v článku 2 bode 5 nariadenia (EÚ) 2016/399 (
13
), potom sa musí vykonať návrat tohto štátneho príslušníka tretej krajiny. (
14
) Povinnosti členských štátov, ktoré im vznikli v dôsledku článku 6 a nasl. smernice 2008/115, sú trvalé, pokračujúce a uplatňujú sa bez prerušenia v tom zmysle, že vznikajú automaticky, hneď ako sú podmienky týchto článkov splnené. V prípade, že by členský štát neprijal rozhodnutie o návrate hneď, ako by sa zistilo, že štátny príslušník tretej krajiny sa na území členského štátu zdržiava neoprávnene, ale namiesto toho by osobu uväznil, vo výsledku by sa tým pozastavilo plnenie jeho povinností podľa smernice 2008/115. (
15
)
27.
Nedávna vec Ouhrami, ktorá sa týkala právnej povahy zákazu vstupu, (
16
) tento rámec dopĺňa. Pokiaľ sa dobrovoľne nesplní alebo nevykoná povinnosť návratu a dotknutá osoba sa skutočne vráti do svojej krajiny pôvodu, krajiny tranzitu alebo inej tretej krajiny v zmysle článku 3 bodu 3 smernice 2008/115, otázka, či je pobyt dotknutej osoby nelegálny, sa spravuje rozhodnutím o návrate. (
17
) Až od tohto okamihu vyvoláva zákaz vstupu účinky, keď sa dotknutej osobe zakazuje počas určitého obdobia po návrate opätovne vstúpiť na územie členských štátov a zdržiavať sa tam. (
18
)
Situácia JZ
28.
Na základe tejto judikatúry možno v predmetnej veci vyvodiť tri predbežné závery.
29.
Po prvé nejde o „situáciu Celaj“ (
19
), keďže nedošlo k žiadnemu novému vstupu na holandské územie. JZ totiž nikdy neopustil Holandsko.
30.
Po druhé sa prejednávaná vec týka pôvodného nelegálneho pobytu, na ktorý sa vzťahuje rozhodnutie o návrate, a nie neskoršieho nelegálneho pobytu, ktorý je dôsledkom porušenia zákazu vstupu v zmysle článku 11 smernice 2008/115, ako vo veci Ouhrami (
20
).
31.
Po tretie, pokiaľ ide o „situáciu Achughbabian“ (
21
), Holandské kráľovstvo v zásade môže stanoviť uloženie trestu odňatia slobody JZ za nelegálny pobyt, keďže sa uplatnilo konanie o návrate stanovené smernicou 2008/115 a štátny príslušník sa neoprávnene zdržiava na tomto území bez opodstatneného dôvodu nevrátiť sa.
32.
To však nie je to, čo Holandské kráľovstvo urobilo. Hoci sa voči JZ neúspešne uplatnilo konanie o návrate a JZ sa naďalej neoprávnene zdržiava na území Holandska bez opodstatneného dôvodu nevrátiť sa, dôvod, prečo sa na JZ vzťahuje trest, a teda bol pozbavený slobody, nespočíva v neúspešnom konaní o návrate, ale v skutočnosti, že JZ bol uložený zákaz vstupu. V dôsledku toho v prejednávanej veci nejde o „situáciu Achughbabian“.
33.
Prejednávaná vec sa teda netýka otázky, či členský štát môže v situácii, o akú ide vo veci samej, stanoviť uloženie trestu odňatia slobody (áno, môže), ale skutočného výkonu tejto možnosti holandským zákonodarcom v rozsahu, v akom § 197 Trestného zákona penalizuje nelegálny pobyt osoby, ktorá vie o zákaze vstupu, ktorý v takých veciach, o akú ide vo veci samej, ešte nenadobudol účinnosť, pokiaľ ide o pôvodný návrat.
34.
Podľa JZ z dôvodovej správy k návrhu na zmenu § 197 Trestného zákona vyplýva, že týmto návrhom holandská vláda zamýšľala zaviesť iba sankciu za porušenie zákazu vstupu, a nie kriminalizovať nelegálny pobyt, pre ktorý chcela zaviesť samostatný legislatívny návrh. JZ tvrdí, že návrh v tomto zmysle bol v skutočnosti predložený 7. januára 2013, ale následne bol 14. mája 2014 stiahnutý z politických dôvodov.
35.
Naopak, podľa holandskej vlády sa holandský zákonodarca rozhodol urobiť z „neoprávneného pobytu s priťažujúcimi okolnosťami“ (teda akéhokoľvek neoprávneného pobytu cudzieho štátneho príslušníka, ktorý vie alebo má vážne dôvody domnievať sa, že mu bol uložený zákaz vstupu do Holandska podľa § 66a ods. 7 Vw 2000) trestný čin podľa § 197 Trestného zákona, zatiaľ čo „obyčajný neoprávnený pobyt“ nie je podľa holandského práva trestný.
36.
Určite nepatrí do právomoci Súdneho dvora rozhodnúť diskusiu o výklade § 197 Trestného zákona, ktorá sa zdá byť na vnútroštátnej úrovni sporná.
37.
S cieľom usmerniť vnútroštátny súd a poskytnúť užitočnú odpoveď na jeho otázku by však mal Súdny dvor preskúmať, či je alebo nie je zlučiteľný s právom Únie výklad § 197 Trestného zákona, podľa ktorého možno protiprávne správanie definovať s odkazom na uloženie zákazu vstupu, ktorý ešte nenadobudol účinnosť, keďže dotknutá osoba neodišla.
38.
Holandská a nemecká vláda tvrdia, že ak členské štáty môžu v „situácii Achughbabian“ uložiť trestnoprávnu sankciu za nelegálny pobyt po neúspešnom konaní o návrate, potom a fortiori môžu obmedziť ukladanie trestnoprávnej sankcie na také „situácie Achughbabian“, v ktorých dotknutá osoba predstavuje hrozbu pre verejný poriadok, ktorú preukazuje uloženie zákazu vstupu. V tejto súvislosti tieto vlády poukazujú na rozdiel medzi uložením zákazu vstupu a tým, keď nadobudne účinnosť. Existujú tvrdenia, že vnútroštátne trestné právo by mohlo podmieňovať skutočnosť, že došlo k spáchaniu trestného činu, existenciou zákazu vstupu.
39.
Podľa môjho názoru je bez akejkoľvek pochybnosti, že je potrebné rozlišovať medzi okamihom uloženia zákazu vstupu a okamihom, keď zákaz vstupu nadobúda účinnosť. Ako už bolo navyše uvedené vyššie, Holandsko môže za určitých okolností uložiť trestnoprávnu sankciu za nelegálny pobyt. Patrí to do jeho právomoci v oblasti trestného práva.
40.
V tejto súvislosti by som rád uviedol, že znenie § 197 Trestného zákona je vzhľadom na znenie smernice 2008/115 nešťastné, pretože sa ním zastiera jasné rozlišovanie, ktoré táto smernica stanovuje medzi rozhodnutím o návrate a zákazom vstupu. Aj voľný výklad tohto ustanovenia si vyžaduje intelektuálne piruety. JZ správne tvrdí, že toto ustanovenie nie je v tomto ohľade ani zďaleka jasné. Hoci toto ustanovenie vnútroštátneho trestného práva nestanovuje rovnaké terminologické rozlišovanie ako smernica 2008/115, nezdá sa mi, že by to bolo v rozpore so znením alebo cieľmi tejto smernice. Napriek trochu zmätočnému zneniu § 197 Trestného zákona nemožno poprieť, že nič nenasvedčuje tomu, že jeho uplatňovanie vrátane uplatnenia v prejednávanej veci mení vzájomné pôsobenie medzi rozhodnutím o návrate a zákazom vstupu stanoveným smernicou 2008/115. Okrem toho, hoci táto smernica nebráni uloženiu trestnoprávnej sankcie, smernica si nevyžaduje, aby vnútroštátne trestné právo úplne odrážalo rovnaké znenie.
41.
S cieľom rozptýliť prípadné pochybnosti (
22
) treba konštatovať, že situácia v prejednávanej veci priamo spadá do pôsobnosti smernice 2008/115. (
23
) Vzhľadom na to, že Holandské kráľovstvo má podľa článku 6 ods. 1 tejto smernice trvalú a pokračujúcu povinnosť vydávať a vykonávať rozhodnutie o návrate, teda povinnosť, ktorá sa uplatňuje bez prerušenia, dočasné uväznenie osoby spadá do rámca tohto konania. V dôsledku toho taká vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, nesmie byť v rozpore so znením smernice 2008/115.
42.
Hoci v tejto súvislosti česká vláda tvrdí, že prejednávaná vec nespadá do pôsobnosti smernice 2008/115, pričom tvrdí, že táto smernica neharmonizuje vnútroštátne ustanovenia penalizujúce nelegálnosť pobytu, domnievam sa, že táto vláda dospela zo správneho východiskového bodu k nesprávnemu záveru. Je nesporné, že smernica 2008/115 neharmonizuje vnútroštátne ustanovenia, ktorými sa penalizuje nelegálnosť pobytu. Smernica 2008/115 ale môže brániť takýmto ustanoveniam, pretože nesmú brániť zneniu alebo cieľu tejto smernice. Je to totiž samotná podstata judikatúry Súdneho dvora zhrnutej vyššie, počnúc rozsudkom vo veci El Dridi (
24
). V tejto súvislosti by som najprv chcel pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora, hoci trestná právomoc členských štátov v oblasti nelegálneho prisťahovalectva a nelegálnych pobytov nie je v zásade obmedzená smernicou 2008/115, nemôžu prijímať trestnoprávne pravidlá, ktoré môžu brániť dosiahnutiu cieľov sledovaných smernicou, a tým ju zbaviť potrebného účinku. (
25
)
43.
Predbežne teda konštatujem, že ustanovenia smernice 2008/115 nebránia takému vnútroštátnemu trestnoprávnemu ustanoveniu, akým je § 197 Trestného zákona.
44.
Otvorená tak zostáva otázka zlučiteľnosti dotknutého ustanovenia so základnými právami Európskej únie, pokiaľ ide o zjavný nedostatok jasnosti tohto ustanovenia.
45.
Vnútroštátne ustanovenie v prejednávanej veci spadá do pôsobnosti smernice 2008/115, a teda do vykonávania práva Únie v zmysle článku 51 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“). Musí byť v súlade so všeobecnými zásadami práva Únie vrátane základných práv zakotvených v Charte. V tomto ohľade možno považovať vnútroštátne ustanovenie za ustanovenie určené na posilnenie potrebného účinku smernice 2008/115 nabádaním štátnych príslušníkov tretích krajín k tomu, aby plnili rozhodnutie o návrate a následný zákaz vstupu. Inými slovami zavedením zákazu vstupu členské štáty zabezpečujú dodržiavanie cieľa tejto smernice. Subsidiárne by bolo možné sa tiež domnievať, že predmetné vnútroštátne právo potenciálne ohrozuje potrebný účinok smernice 2008/115, čo by predmetnú situáciu pripodobňovalo situácii, keď ide o výnimku z práva Únie. (
26
) Podľa tejto logiky sa situácie, v ktorých smernica 2008/115 umožňuje členským štátom pozbaviť slobody jednotlivca, na ktorého sa táto smernica vzťahuje, vo forme trestu odňatia slobody, musia chápať ako výnimky z hlavného cieľa tejto smernice. V dôsledku toho sa Charta uplatňuje v prejednávanej veci bez ohľadu na spôsob, akým sa pristupuje k dotknutému vnútroštátnemu právu.
46.
V tomto ohľade článok 52 ods. 1 Charty stanovuje, že akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v tejto Charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd, ako aj dodržiavať zásadu proporcionality. V rozsahu, v akom Charta obsahuje práva, ktoré zodpovedajú právam zaručeným v Európskom dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísanom v Ríme 4. novembra 1950 (ďalej len „EDĽP“), článok 52 ods. 3 Charty stanovuje, že zmysel a rozsah týchto práv musí byť rovnaký ako zmysel a rozsah práv ustanovených v uvedenom dohovore, pričom spresňuje, že právo Únie môže priznávať širší rozsah ochrany. Na účely výkladu článku 6 Charty teda treba zohľadniť článok 5 EDĽP ako hranicu minimálnej ochrany.
47.
Podľa Európskeho súdu pre ľudské práva akékoľvek pozbavenie slobody musí byť zákonné nielen v tom zmysle, že musí mať právny základ vo vnútroštátnom práve, ale aj v zmysle, že zákonnosť sa týka kvality práva, čo znamená, že vnútroštátne právo povoľujúce pozbavenie slobody musí byť dostatočne dostupné, presné a predvídateľné pri svojom uplatňovaní, aby sa zabránilo akémukoľvek riziku svojvôle. (
27
)
48.
Tiež by som rád pripomenul článok 49 ods. 1 Charty, podľa ktorého nikoho nemožno odsúdiť za konanie alebo opomenutie, ktoré v čase, keď bolo spáchané, nebolo podľa vnútroštátneho alebo medzinárodného práva trestným činom. Toto podľa mňa zahŕňa povinnosť členských štátov vymedziť svoje trestnoprávne ustanovenia tak, aby boli dostatočne špecifické a umožňovali identifikovať a vykladať pôsobnosť a aplikáciu skutkovej podstaty trestného činu. Ustanovenie trestného práva musí byť dostupné a jeho zmysel ľahko zrozumiteľný. Treba zabrániť akýmkoľvek pochybnostiam.
49.
Musím zdôrazniť, že pokiaľ ide o zlučiteľnosť s Chartou, existuje menej priestoru pre voľný výklad vnútroštátneho ustanovenia, než to bolo možné s ohľadom na zlučiteľnosť so smernicou 2008/115. Vnútroštátnemu súdu prináleží, aby posúdil zlučiteľnosť predmetného ustanovenia so základnými právami na základe Charty v spojení s EDĽP vrátane vyššie uvedenej judikatúry. Ak chce vnútroštátny súd uplatniť § 197 Trestného zákona na predmet konania vo veci samej, tento súd musí na základe svojej analýzy dospieť k záveru, že z tohto ustanovenia jasne vyplýva, ktorý konkrétny skutok je definovaný ako trestný čin. Inými slovami musí byť jasné, že porušenie povinnosti opustiť územie Holandska predstavuje samo osebe trestný čin. V prípade neexistencie takéhoto konštatovania nie je zásada zákonnosti dodržaná.
Návrh
50.
Na základe predchádzajúcich úvah navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku, ktorú položil Hoge Raad der Nederlanden (Najvyšší súd, Holandsko), takto:
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni takej právnej úprave členského štátu, o akú ide vo veci samej, ktorá stanovuje uloženie trestu odňatia slobody neoprávnene sa zdržiavajúcemu štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ak je protiprávne správanie definované odkazom na uloženie zákazu vstupu, ktorý ešte nenadobudol účinnosť vzhľadom na to, že dotknutá osoba neodišla, pokiaľ je táto právna úprava dostatočne určitá tak, že umožňuje identifikovať a vykladať pôsobnosť a aplikáciu skutkovej podstaty trestného činu, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.
(
1
)	Jazyk prednesu: angličtina.
(
2
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (Ú. v. EÚ L 348, 2008, s. 98).
(
3
)	§ 21 Vreemdelingenwet 1994 (zákon o cudzích štátnych príslušníkoch z roku 1994). Toto vyhlásenie o nežiaducej osobe v podstate znamenalo, že tak ďalší pobyt v Holandsku, ako aj návrat do Holandska a pobyt v Holandsku po odchode sú trestné, pokiaľ sú splnené aj ostatné znaky skutkovej podstaty uvedené v § 197 Trestného zákona.
(
4
)	Pozri rozsudky z 28. apríla 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, body 53 až 55); zo 6. decembra 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, bod 33); zo 6. decembra 2012, Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, bod 32); z 1. októbra 2015, Celaj (C‑290/14, EU:C:2015:640, bod 21), a zo 7. júna 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, bod 63).
(
5
)	Pozri rozsudok z 26. júla 2017, Ouhrami (C‑225/16, EU:C:2017:590, bod 49).
(
6
)	Tamže.
(
7
)	Pozri podrobnejšie návrhy, ktoré som predniesol vo veci Affum (C‑47/15, EU:C:2016:68, body 48 až 56).
(
8
)	Pozri rozsudok zo 6. decembra 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, bod 50 a prvá zarážka výroku).
(
9
)	Pozri rozsudok z 1. októbra 2015, Celaj (C‑290/14, EU:C:2015:640, bod 33 a výrok).
(
10
)	Pozri článok 2 ods. 1 smernice 2008/115.
(
11
)	Pozri článok 2 ods. 2 smernice 2008/115.
(
12
)	Pozri článok 2 ods. 3 smernice 2008/115.
(
13
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 9. marca 2016, ktorým sa ustanovuje kódex Únie o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) (Ú. v. EÚ L 77, 2016, s. 1).
(
14
)	Samozrejme bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v článku 6 ods. 2 až 5 smernice 2008/115.
(
15
)	Pozri návrhy, ktoré som predniesol vo veci Celaj (C‑290/14, EU:C:2015:285, bod 50).
(
16
)	Pozri článok 3 bod 6 a článok 11 smernice 2008/115.
(
17
)	Pozri rozsudok z 26. júla 2017, Ouhrami (C‑225/16, EU:C:2017:590, bod 49).
(
18
)	Tamže.
(
19
)	Pozri bod 25 vyššie.
(
20
)	Rozsudok z 26. júla 2017 (C‑225/16, EU:C:2017:590).
(
21
)	Pozri bod 25 vyššie.
(
22
)	Na pojednávaní sa zdalo, že Komisia uviedla, že taká situácia, o akú ide v prejednávanej veci, nepatrí do pôsobnosti smernice 2008/115. To isté platí pre nemeckú a českú vládu.
(
23
)	Ako správne zdôrazňuje Komisia vo svojich pripomienkach, Holandské kráľovstvo nemá povinnosť prijať trestnoprávne pravidlá, ktorými sa penalizuje nelegálny pobyt. Ak to však robí, musí dodržiavať smernicu vrátane judikatúry Súdneho dvora, ktorá je zhrnutá vyššie.
(
24
)	Rozsudok z 28. apríla 2011 (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268).
(
25
)	Pozri v podstate rozsudok z 28. apríla 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, bod 54 a nasl.).
(
26
)	V tejto súvislosti Súdny dvor už rozhodol, že sa uplatňujú základné práva Únie, pozri rozsudok z 30. apríla 2014, Pfleger a i. (C‑390/12, EU:C:2014:281).
(
27
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok ESĽP z 21. októbra 2013, Del Río Prada v. Španielsko (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, bod 125).