62004CC0239_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. A Comissão das Comunidades Europeias acusa Portugal de ter violado o artigo 6.°, n.° 4, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (2) (a seguir «directiva habitats»), na construção de uma auto‑estrada entre Lisboa e o Algarve. Alega que, no âmbito da zona de protecção especial de Castro Verde, a auto‑estrada devia ter seguido outro traçado.
II – Quadro jurídico
2. Segundo o artigo 4.° da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (3) (a seguir «directiva aves»), os Estados‑Membros devem classificar determinados territórios como zonas de protecção especial para as aves (a seguir «ZPE»). Também nela se regulamentava inicialmente – no artigo 4.°, n.° 1 – a protecção destas zonas.
3. O artigo 7.° da directiva habitats alterou a regulamentação sobre a protecção das ZPE:
«As obrigações decorrentes dos n. os  2, 3 e 4 do artigo 6.° substituem as decorrentes do n.° 4, primeira frase, do artigo 4.° da Directiva 79/409/CEE, no respeitante às zonas de protecção especial classificadas nos termos do n.° 1 do artigo 4.° ou analogamente reconhecidas nos termos do n.° 2 do artigo 4.° da presente directiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado Membro nos termos da Directiva 79/409/CEE, se esta for posterior.»
4. Esta norma é esclarecida da seguinte forma pelo sétimo considerando da directiva habitats:
«Considerando que todas as zonas designadas, incluindo as classificadas ou a classificar no futuro como zonas especiais de protecção ao abrigo da Directiva 79/409/CEE […] devem ser integradas na rede ecológica europeia coerente;».
5. Os n. os  3 e 4 do artigo 6.° da directiva habitats estabelecem:
«3. Os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.° 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projectos depois de se terem assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adoptadas.
[…]»
6. Sobre este ponto, o décimo considerando da directiva habitats afirma o seguinte:
«Considerando que qualquer plano ou programa susceptível de afectar de modo significativo os objectivos de conservação de um sítio designado ou a designar no futuro deve ser objecto de avaliação adequada;».
III – Matéria de facto, fase pré‑contenciosa e pedidos das partes
7. Segundo informações da Comissão, a ZPE de Castro Verde foi designada em 23 de Setembro de 1999. Tem uma área de 79 066 hectares, encontrando‑se nela regularmente, pelo menos, 17 espécies de aves descritas no anexo I da directiva aves, entre as quais o peneireiro‑de‑dorso‑liso ( Falco naumanni ), a águia‑caçadeira ( Circus pygargus ), a abetarda ( Otis tarda ), o sisão ( Tetrax tetrax ), o alcaravão ( Burhinus oedicnemus ), o rolieiro ( Coriacias garrulus ), a calhandra‑real ( Melanocorypha calandra ) e a calhandrinha‑comum ( Calandrella brachydactyla ).
8. O sublanço da auto‑estrada em litígio entre Aljustrel, a norte, e Castro Verde, a sul, atravessa, com um traçado relativamente rectilíneo, cerca de nove a dez quilómetros da zona poente da ZPE de Castro Verde. A maior parcela da ZPE, cerca de 77 000 hectares, situa‑se a nascente da auto‑estrada, e uma parcela de cerca de 1 700 hectares situa‑se a poente dela, com a forma de uma faixa de terra de um a dois quilómetros de largura ao longo da auto‑estrada.
9. A poente da auto‑estrada, dentro da ZPE ou junto aos seus limites, encontram‑se cinco povoações: Messejana, no extremo noroeste da referida faixa, Estação de Ourique, no seu extremo sudoeste, a povoação vizinha de Aivados, a cerca de um quilómetro e meio para nascente, Conceição, mais ou menos a meio da dita faixa, e Alcarias, a cerca de um quilómetro e meio para nascente desta povoação. A auto‑estrada passa a cerca de 700 metros de Messejana, Alcarias e Aivados, as outras duas povoações situam‑se mais a poente. Fora da ZPE, a cerca de quilómetro e meio a sudoeste de Estação de Ourique, começa uma zona de protecção estabelecida no «Plano de Ordenamento da Albufeira do Monte da Rocha» (4) de 2003, em torno daquela albufeira. A cabeceira da albufeira é bastante maior e é atravessada por todos os traçados estudados.
10. Um estudo de impacte ambiental começou a ser elaborado em 1998 e foi apresentado em 6 de Setembro de 1999. Segundo este estudo, o projecto tem efeitos importantes em diversas espécies de aves que ocorrem na ZPE.
11. Apesar disso, o projecto foi aprovado em 19 de Janeiro de 2000. As obras de construção começaram pouco depois, encontrando‑se o sublanço aberto à circulação desde 21 de Julho de 2001.
12. Em 20 de Outubro de 2000, a Comissão notificou o Governo português para apresentar as suas observações. O parecer fundamentado seguiu‑se em 11 de Abril de 2001.
13. Na presente acção, a Comissão pede ao Tribunal que se digne:
1) Declarar que, ao dar execução a um projecto de auto‑estrada cujo traçado atravessa a zona de protecção especial de Castro Verde, apesar das conclusões negativas da avaliação do impacte ambiental e da existência de soluções alternativas ao referido traçado, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.°, n.° 4, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, alterada pela Directiva 97/62/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 1997, relativa à adaptação ao progresso científico e técnico da Directiva 92/43/CEE;
2) Condenar a República Portuguesa nas despesas.
14. A República Portuguesa conclui pedindo que o Tribunal se digne:
1) Julgar a acção improcedente;
2) Condenar a Comissão nas despesas.
IV – Apreciação
15. A Comissão acusa a República Portuguesa de ter violado o artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats. Esta disposição só se tornou aplicável a partir do momento da designação da ZPE de Castro Verde, ou seja, desde 23 de Setembro de 1999. Antes da designação de uma zona que deva ser designada, aplica‑se o artigo 4.°, n.° 4, primeira frase, da directiva aves, e não o artigo 6.°, n. os  2 a 4, da directiva habitats (5) .
16. Uma vez que o processo de aprovação do sublanço da auto‑estrada controvertido teve início antes da designação da ZPE, pode duvidar‑se de que as autoridades competentes tivessem a faculdade de mudar durante este processo das normas de protecção da directiva aves para as normas, de conteúdo mais liberal (6), mas com uma regulamentação mais desenvolvida em termos processuais devido ao estudo de impacte ambiental, da directiva habitats. No entanto, impedir que se mudasse de regras de protecção iria dificultar desnecessariamente o processo de aprovação, sem contribuir, na prática, para a protecção da ZPE. Com efeito, as autoridades competentes poderiam recomeçar de novo o processo de aprovação após a designação da ZPE e aplicar, o mais tardar neste momento, o artigo 6.°, n. os 2 a 4, da directiva habitats. Nesta situação, insistir em interromper o processo ou em levá‑lo até ao fim segundo a directiva aves seria um formalismo inútil.
17. Visto que o Governo português não alegou que o projecto devia ser apreciado à luz do artigo 4.°, n.° 4, primeira frase, da directiva aves, deve aplicar‑se o artigo 6.°, n. os 2 a 4, da directiva habitats.
A – Quanto à afectação da ZPE de Castro Verde
18. O artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats só é aplicável se o estudo de impacte ambiental previsto no artigo 6.°, n.° 3, tiver tido um resultado negativo, ou seja, se as autoridades competentes não tiverem conseguido garantir no processo de aprovação do projecto que a integridade da zona de protecção em causa não será afectada. Este ponto é contestado pelo Governo português.
19. O Governo português alega com razão que, nas acções por incumprimento de Estado, é a Comissão que tem de provar a existência de uma infracção ao direito comunitário (7) . O Governo português contesta que a separação de 2% da superfície da zona de protecção aqui em causa demonstre que a sua integridade tenha sido afectada, no sentido do artigo 6.°, n.° 3, segunda frase, da directiva habitats.
20. Todavia, com a designação da área em questão como parte de uma ZPE, Portugal reconheceu que nela existem as condições de vida mais apropriadas para as espécies indicadas no anexo I da directiva (8) .
21. A construção de uma auto‑estrada atravessando essa área é, em princípio, susceptível de afectar as suas características de área mais apropriada para a protecção das aves. A auto‑estrada implica perdas automáticas de área, perturbações e emissões de gases prejudiciais nas áreas adjacentes. Além disso, aumenta o risco de as aves serem mortas devido à circulação automóvel. Finalmente, separa 1 700 hectares da ZPE, ou seja, cerca de 2% da sua área, do resto da ZPE. A importância desta separação depende do comportamento e da sensibilidade das espécies em causa.
22. Por conseguinte, não é necessária nenhuma outra prova de que a integridade da ZPE em causa é afectada (9) . Cabe, ao invés, a Portugal fazer prova de que os efeitos do projecto não afectam a integridade da ZPE (10) .
23. A directiva habitats prevê a forma como esta prova deve, em princípio, ser produzida, nomeadamente, através da avaliação do projecto, prevista no seu artigo 6.°, n.° 3, quanto à compatibilidade dos seus efeitos no sítio com os objectivos de conservação do mesmo. Tal avaliação implica, portanto, que sejam identificados, tendo em consideração os melhores conhecimentos científicos na matéria, todos os aspectos do plano ou do projecto que possam, por si sós ou em conjugação com outros planos ou projectos, afectar os referidos objectivos (11) . Só se, do ponto de vista científico, ficar excluída qualquer dúvida razoável de que o projecto não tem efeitos nocivos para a integridade da ZPE, é que ele pode ser aprovado sem recurso ao artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats (12) .
24. A Comissão salienta que o estudo de impacte ambiental (13) classifica as espécies de aves do sítio em causa em 17 espécies incluídas no anexo I da directiva aves, 8 espécies de aves vulneráveis ou raras em Portugal (14) e 16 espécies de aves vulneráveis ou raras na Europa (15) . Portugal objecta, invocando um parecer do Instituto da Conservação da Natureza, que apenas 8 espécies incluídas no anexo I usam efectivamente a área em questão como área de reprodução: a abetarda, o peneireiro‑de‑dorso‑liso e o sisão, que são espécies prioritárias segundo o direito português, e a águia ‑caçadeira, o alcaravão, o rolieiro, a calhandrinha‑comum e a calhandra‑real.
25. Esta contradição entre o estudo de impacte ambiental e a alegação de Portugal suscita dúvidas importantes relativamente à qualidade do mesmo, uma vez que ele deve indicar quais as espécies que usam efectivamente o sítio em causa, para se poderem avaliar os efeitos de um projecto. A leitura do estudo de impacte ambiental confirma estas dúvidas.
26. Este estudo contém apenas indicações gerais sobre as espécies ocorrentes. Em especial, menciona um local de acasalamento da muito sensível (16) abetarda, a seis quilómetros de distância, que permite tirar a conclusão de que a área em litígio é utilizada para a criação dos juvenis (17) . Esta espécie é considerada vulnerável (vulnerable) a nível mundial (18) .
27. O estudo de impacte ambiental refere ainda a existência de colónias de nidificação de peneireiros‑de‑dorso‑liso nas imediações do traçado. Não é contestado que se encontra uma colónia a uma distância de 80 metros do traçado (Quinta da Golipa), outras quatro situam‑se a uma distância de 800 a 1 000 metros (Montes da Mosquetana, do Álamo, da Ribeira e do Pardieiro). Relativamente a esta espécie, o estudo de impacte ambiental considera que a susceptibilidade à perturbação é moderada, mas que a susceptibilidade à fragmentação do habitat é elevada (19) .
28. Faltam indicações concretas sobre a importância da área em questão para outras espécies, embora o Governo português mencione, no presente processo, outras espécies aí ocorrentes, que constam do anexo I. Não são documentadas observações concretas nem são dadas informações sobre como é que as diversas espécies utilizam a área e sobre a forma concreta como o projecto pode ter efeitos sobre essa utilização (20) .
29. Desde logo por causa das suas lacunas, este estudo não pode demonstrar que a integridade da ZPE de Castro Verde não foi afectada pela construção da auto‑estrada. Na realidade, é mais um indício de que tal afectação era previsível, uma vez que concluiu, com base nos seus resultados fragmentários, por um impacto negativo elevado (21) .
30. No processo contencioso, Portugal salienta que as populações de abetarda e de peneireiro‑de‑dorso‑liso aumentaram e que a situação do sisão está a ser melhorada através de outras medidas, apoiadas pela Comunidade. Relativamente às outras espécies em causa, não teriam sido provados, até agora, quaisquer efeitos negativos.
31. Segundo o artigo 6.°, n.° 3, segunda frase, da directiva habitats, para a autorização de um projecto, não é, porém, suficiente provar a posteriori
que ele não teve efeitos negativos. Pelo contrário, antes
da aprovação do projecto deve ser afastada qualquer dúvida razoável, do ponto de vista científico, de que a integridade do sítio não será afectada (22) . Assim, por esta razão, a alegação do Governo português é inadequada para excluir a aplicação do artigo 6.°, n.° 4.
32. Além disso, os argumentos do Governo português também não podem demonstrar o carácter não prejudicial do projecto. Relativamente a muitas espécies, foi apenas afirmado, sem mais, que não estava provada a existência de efeitos prejudiciais.
33. No que especialmente se refere ao aumento de populações de peneireiro‑de‑dorso‑liso e de abetarda, alegado pelo Governo português, não pode admitir‑se, nem sequer relativamente a estas espécies, que o projecto de auto‑estrada não afectou a integridade da ZPE de Castro Verde. Sem conhecimento das causas do aumento dos efectivos, este aumento não pode obviamente excluir que o projecto de construção da auto‑estrada tenha afectado o sítio (23) .
34. No caso vertente, Portugal alega mesmo que esta evolução resulta especialmente das medidas de compensação bem como da concretização do Plano Zonal para a ZPE de Castro Verde e anuncia, neste contexto, outras medidas para protecção do sisão, que visam compensar eventuais danos causados a esta espécie. Se o aumento das populações se deve a medidas de compensação, então tal aumento não pode demonstrar que o projecto de construção da auto‑estrada não acarretava prejuízos.
35. Com efeito, no âmbito do artigo 6.° da directiva habitats, a questão da afectação de um sítio deve ser estritamente distinguida das medidas de compensação (24) . Segundo o sistema da directiva habitats, toda a afectação deve, sempre que possível, ser evitada. Isto realiza‑se, preferencialmente, excluindo qualquer risco de ocorrência de danos ou tomando medidas de redução ou de prevenção dos danos (25) . Pelo contrário, as medidas de compensação só entram em jogo quando, por razões imperativas de reconhecido interesse público, e na falta de alternativas, devam ser aceites acções prejudiciais para o sítio. Com efeito, é de preferir a conservação de bens naturais já existentes relativamente a medidas compensatórias, porque o êxito destas raramente pode ser previsto com segurança.
36. As medidas tomadas para minimizar os prejuízos, referidas pelo Governo português, são essencialmente medidas de acompanhamento da construção e de conservação da vegetação. Estas medidas não são, porém, susceptíveis de impedir os efeitos prejudiciais que há que reconhecer como resultantes da existência e da utilização da auto‑estrada.
37. As medidas por vezes designadas neste contexto como medidas de observação podem certamente ser parte necessária de um conceito de minimização e de compensação dos prejuízos. Mas, por si só, também não são aptas a impedir que esses prejuízos ocorram.
38. Por consequência, a Comissão conclui com acerto que este sublanço de auto‑estrada não podia ser autorizado ao abrigo do artigo 6.°, n.° 3, segunda frase, da directiva habitats, mas, quando muito, ao abrigo do seu artigo 6.°, n.° 4.
B – Quanto à inexistência de alternativas
39. Segundo o artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats, um projecto pode ser realizado, apesar das conclusões negativas do estudo de impacte ambiental, se existirem razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo de natureza social ou económica, e não houver uma solução alternativa. Neste caso, o Estado‑Membro deverá tomar todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000.
40. No presente processo, as partes não discutem se a construção da auto‑estrada (no seu todo) era justificada por motivos imperativos, nem sobre as medidas necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000. A Comissão acusa Portugal tão‑somente de ter afectado de forma significativa a ZPE de Castro Verde, através da construção da auto‑estrada, apesar de existirem alternativas ao traçado escolhido.
41. A autorização de um projecto ao abrigo do artigo 6.°, n.° 4, primeira frase, da directiva habitats é uma excepção ao princípio geral consagrado no artigo 6.°, n.° 3, segunda frase, segundo o qual os projectos só serão autorizados se não afectarem a integridade de um sítio protegido. Assim, como é igualmente alegado pela Comissão, cabe àquele que invoca esta excepção provar que os requisitos da norma excepcional foram cumpridos (26) . Por conseguinte, ao contrário da opinião do Governo português, a Comissão não tem de fazer prova de um traçado alternativo, mas apenas suscitar dúvidas razoáveis (27) de que Portugal tenha cumprido os requisitos estabelecidos no artigo 6.°, n.° 4.
42. O artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats apenas permite a aprovação do projecto se não houver alternativas. Este requisito para a aprovação de um projecto visa impedir que as zonas de protecção sejam afectadas, embora os objectivos do projecto possam igualmente ser atingidos de uma forma que afecte menos ou não afecte de todo a zona de protecção (28) . A inexistência de soluções alternativas corresponde, assim, a uma etapa da avaliação da proporcionalidade, segundo a qual, quando existem várias medidas adequadas à escolha, deve ser escolhida a que for menos gravosa (29) .
43. Não se pode concluir pela falta de alternativas quando tenham sido examinadas apenas algumas alternativas, mas só depois de todas
as alternativas terem sido excluídas. As exigências aplicáveis à exclusão das alternativas são tanto mais elevadas quanto estas sejam adequadas para realizar os objectivos do projecto, sem conduzirem manifestamente – sem qualquer dúvida razoável – a prejuízos desproporcionados.
44. De entre as alternativas que se apresentem para uma escolha concreta, a escolha não tem obrigatoriamente de recair sobre a alternativa que afecta menos a zona em causa (30) . Pelo contrário, a escolha implica uma ponderação entre a afectação da ZPE e as razões de reconhecido interesse público pertinentes.
45. A necessidade de uma ponderação resulta especialmente do termo «reconhecido», mas também do termo «imperativas». As razões de interesse público apenas podem prevalecer relativamente à protecção do sítio se tiverem maior importância. É o que se passa também com a avaliação da proporcionalidade, pois, nesse quadro, os prejuízos causados devem ser proporcionados aos fins prosseguidos (31) .
46. O que é decisivo, portanto, é saber se as razões imperativas de reconhecido interesse público exigem, precisamente, a concretização desta
alternativa ou se, pelo contrário, podem ser satisfeitas através de outra alternativa que afecte menos a ZPE (32) . Esta comparação implica que as várias alternativas que se apresentam para uma escolha concreta sejam avaliadas relativamente ao seu impacto no sítio em causa e à luz das razões de interesse público pertinentes, com base em critérios científicos comparáveis (33) .
47. As autoridades portuguesas analisaram várias alternativas e rejeitaram‑nas. Algumas situavam‑se mais a nascente, no interior da ZPE, outras mais a poente, de forma que afectariam menos a ZPE. A Comissão não contesta a escolha feita dentre estas alternativas, mas a falta de avaliação de outras alternativas a poente da ZPE.
48. Por conseguinte, a acção da Comissão será procedente se estas alternativas a poente da ZPE devessem ter sido analisadas e não se puder excluir que uma dessas alternativas devesse ter sido preferida em relação ao traçado executado.
49. Portugal contesta as outras alternativas de traçado propostas pela Comissão a poente da ZPE, essencialmente na medida em que elas afectariam sítios arqueológicos e porque surgiram conflitos com os aglomerados populacionais situados ao longo do IC1. Mas estes argumentos não são convincentes. Fica inteiramente por esclarecer se os sítios arqueológicos colidiriam realmente com todos os outros possíveis traçados, que importância têm e em que medida o seu valor científico não poderia ser salvaguardado através da realização de escavações atempadas. Os conflitos com os aglomerados populacionais ao longo do IC1 não são visíveis, uma vez que entre o limite poente da ZPE e estas povoações existe espaço suficiente para a construção de uma auto‑estrada.
50. No entanto, é possível que todas
as alternativas a poente da ZPE devessem ser excluídas por causa da passagem apertada, de cerca de um quilómetro e meio, existente entre a albufeira e a povoação de Estação de Ourique. Estes traçados alternativos deveriam ser executados quase em linha recta através desta passagem, ou então virar antes de Estação de Ourique para nascente, descrever um arco e atravessar a ZPE a nordeste de Aivados. Ambas as variantes levantam problemas manifestos, mas o Governo português não demonstrou ter havido suficiente investigação para excluir esses traçados alternativos.
51. Um traçado entre a albufeira e Estação de Ourique não afectaria a ZPE, mas criaria problemas na albufeira, ou seja, especialmente no fornecimento de água, e na povoação, sob a forma de ruído, poluição do ar e efeitos resultantes da separação da povoação. Além disso, seriam necessários dois pontos de cruzamento do IC1. Segundo as informações disponíveis, não é claro que estes problemas pudessem ser resolvidos através de medidas técnicas (34) .
52. Pelo contrário, examinou‑se um traçado a poente de Messejana e Conceição, cortando depois para nascente e passando, descrevendo um arco, a noroeste de Aivados, o qual foi rejeitado, devido à sua proximidade com estas povoações. Não foi demonstrado que um traçado semelhante, mas mais distante das povoações, tenha sido rejeitado por motivos de custos mais elevados ou de desvantagens relacionadas com o tráfico rodoviário. Também não se sabe, a este respeito, se foram analisadas medidas técnicas para diminuição das perturbações, nem também se, através deste traçado, a ZPE seria realmente menos afectada do que através do traçado que foi executado.
53. Por conseguinte, Portugal não demonstrou suficientemente que foram analisadas todas as alternativas.
54. Além disso, o exame das alternativas, no seu todo, enferma ainda de insuficiente esclarecimento da afectação da ZPE pela construção da auto‑estrada (35) . Não se vê que os prejuízos concretos (36) nem que as medidas para minimizar os prejuízos ocasionados pela utilização da auto‑estrada (37) tenham sido analisados. Em conformidade, também falta uma classificação dos danos no contexto global da rede Natura 2000, em especial no que se refere ao seu impacto sobre o estado de conservação das espécies em causa. Também não é claro que as perspectivas de êxito das medidas de compensação para assegurar a coerência da rede Natura 2000 tenham sido previamente analisadas, o que seria importante para a avaliação dos prejuízos. Por isso, é igualmente impossível estabelecer uma relação entre a afectação da ZPE e as razões de interesse público alegadas pelo Governo português.
55. Não se pode excluir que uma apreciação cuidadosa de todas as alternativas mediante a consideração dos pontos de vista atrás mencionados tive sse conduzido a que o traçado escolhido correspondesse aos requisitos do artigo 6.°, n.° 4, primeira frase, da directiva habitats. A dimensão da ZPE em causa e o êxito manifesto das medidas de compensação permitem supor que a afectação da ZPE foi de pequena importância. As desvantagens de um traçado que contornasse a ZPE ou se sobrepusesse menos a esta são igualmente impossíveis de ignorar. No entanto, o Governo português não apresentou, como devia, provas de que tenha examinado e ponderado todos estes pontos de vista.
56. Por conseguinte, devido a esta omissão inicialmente apenas de ordem processual, o Tribunal de Justiça deverá igualmente declarar, no caso em apreço, que as autoridades portuguesas competentes não examinaram todas as alternativas possíveis.
57. Do que precede resulta que a República Portuguesa violou as obrigações decorrentes do artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats, ao executar um projecto de uma auto‑estrada cujo traçado atravessa a zona de protecção especial de Castro Verde, sem ter analisado todas as alternativas a esse traçado.
V – Despesas
58. Por força do artigo 69.°, segundo parágrafo, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Portuguesa e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
VI – Conclusão
59. Proponho assim que o Tribunal de Justiça decida da seguinte forma:
1) A República Portuguesa não cumpriu as suas obrigações resultantes do artigo 6.°, n.° 4, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, na versão da Directiva 97/62/CE, de 27 de Outubro de 1997, ao executar um projecto de uma auto‑estrada cujo traçado atravessa a zona de protecção especial de Castro Verde, sem ter analisado todas as alternativas a esse traçado.
2) A República Portuguesa é condenada nas despesas do processo.
(1) .
(2)  –	JO L 206, p. 7, na versão da Directiva 97/62/CE, de 27 de Outubro de 1997 (JO L 305, p. 42).
(3)  –	JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125.
(4)  –	Resolução do Conselho de Ministros n.° 154/2003, de 4 de Setembro de 2003, http://www.inag.pt/inag2004/port/divulga/legisla/pdf_nac/POA/RCM154_2003.pdf.
(5)  –	Acórdão de 7 de Dezembro de 2000, Comissão/França [Basses Corbières] (C‑374/98, Colect., p. I‑10799, n. os  47 e 57). Sobre este ponto, v. as minhas conclusões de 27 de Outubro de 2005 no processo Comissão/Áustria [Lauteracher Ried] (C‑209/04, ainda não publicadas na Colectânea, n. os  46 e segs.).
(6)  –	Acórdão Basses Corbières, já referido na nota 5, n. os  50 e segs. e 56, e, mais cautelosamente, acórdão de 11 de Julho de 1996, Royal Society for the Protection of Birds [Lappel Bank] (C‑44/95, Colect., p. I‑3805, n.° 37).
(7)  –	V., por exemplo, acórdãos de 25 de Maio de 1982, Comissão/Países Baixos (96/81, Recueil, p. 1791, n.° 6); de 6 de Novembro de 2003, Comissão/Reino Unido (C‑434/01, Colect., p. I‑13239, n.° 21); e de 29 de Abril de 2004, Comissão/Áustria (C‑194/01, Colect., p. I‑4579, n.° 34).
(8)  –	V. acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha [Leybucht] (C‑57/89, Colect., p. I‑883, n.° 20).
(9)  –	Sobre este ponto, v. acórdãos Leybucht, já referido na nota 8, n. os  20 e segs., e de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha [Marismas de Santoña] (C‑355/90, Colect., p. I‑4221, n.° 36), nos quais o Tribunal de Justiça considerou as perdas de área como afectação significativa de uma ZPE.
(10)  –	V. acórdão de 29 de Janeiro de 2004, Comissão/Áustria [campo de golfe de Wörschach] (C‑209/02, Colect., p. I‑1211, n.° 26), assim como as conclusões do advogado‑geral P. Léger de 6 de Novembro de 2003 (n.° 40), segundo o qual, no caso de os prejuízos serem demonstrados cientificamente, cabe ao Estado‑Membro provar a eficácia das medidas de compensação que tomou.
(11)  –	Acórdão de 7 de Setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging [Waddenzee] (C‑127/02, Colect., p. I‑7405, n. os  53 e segs.).
(12)  –	Acórdão Waddenzee, já referido na nota 11, n.° 59.
(13)  –	Vol. II/V, pp. 63 e segs. (pp. 198 e segs. dos anexos à petição inicial).
(14)  –	Reportando‑se a Cabral et al., Livro Vermelho dos Vertebrados de Portugal, 1989.
(15)  –	Reportando‑se a Heath and Tucker, Birds in Europe, 1994.
(16)  –	Já referido na nota 13, p. 64 (p. 199).
(17)  –	Já referido na nota 13, p. 68 (pp. 203 e segs.).
(18)  –	Birdlife International (Papazoglou e o.), Birds in the European Union – a status assessment, 2004, p. 32, http://www.birdlife.org/action/science/species/birds_in_europe/index.html; v. também Kollar, H. P. – Action Plan for the Great Bustard (Otis Tarda) in Europe,
http://europa.eu.int/comm/environment/nature/directive/birdactionplan/otistarda.htm.
(19)  –	Já referido na nota 13, p. 64 (p. 199).
(20)  –	Em especial, o estudo de impacte ambiental não inclui uma avaliação específica dos diversos efeitos como, por exemplo, a perda de área, o efeito da separação, o ruído, a poluição do ar ou os riscos da circulação automóvel. Assim, não satisfaz os requisitos da directiva habitats: v. acórdão Waddenzee, já referido na nota 11, n.° 54. No entanto, a Comissão não invoca este incumprimento.
(21)  –	Vol. III/V, p. 78 (p. 222 do anexo à petição inicial).
(22)  –	Acórdão Waddenzee, já referido na nota 11, n.° 59.
(23)  –	No acórdão campo de golfe de Wörschach, já referido na nota 10, n.° 27, o Tribunal de Justiça rejeitou argumentos semelhantes, sem qualquer fundamentação.
(24)  –	A distinção entre os n. os  3 e 4 do artigo 6.° da directiva habitats foi expressamente afirmada no acórdão de 14 de Abril de 2005, Comissão/Países Baixos [Conformidade] (C‑441/03, Colect., p. I‑3043, n. os  26 e 28).
(25)  –	V. acórdão campo de golfe de Wörschach, n.° 26, e as conclusões do advogado‑geral P. Léger, n.° 40 (ambos já referidos na nota 10), bem como as minhas conclusões de 29 de Janeiro de 2004 no processo Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging [Waddenzee] (C‑127/02, Colect. 2004, p. I‑7405, n.° 108).
(26)  –	Neste sentido, v. acórdãos de 8 de Novembro de 1979, Denkavit (251/78, Recueil, p. 3369, n.° 24); de 12 de Julho de 1990, Comissão/Itália (C‑128/89, Colect., p. I‑3239, n.° 23), relativo à livre circulação de mercadorias; de 23 de Outubro de 1997, Comissão/Países Baixos (C‑157/94, Colect., p. I‑5699, n.° 51), relativo ao artigo 88.°, n.° 2, CE; de 28 de Março de 1996, Comissão/Alemanha (C‑318/94, Colect., p. I‑1949, n.° 13); e de 10 de Abril de 2003, Comissão/Alemanha (C‑20/01 e C‑28/01, Colect., p. I‑3609, n.° 58), relativo à adjudicação de contratos públicos. No que se refere ao artigo 6.°, n.° 4, v. as minhas conclusões no processo Lauteracher Ried (já referidas na nota 5, n.° 68).
(27)  –	No acórdão Waddenzee, já referido na nota 11, n.° 59, o Tribunal de Justiça já utilizou o conceito de dúvida razoável, no contexto do artigo 6.°, n.° 3, segunda frase, da directiva habitats.
(28)  –	V., sobre este ponto, de forma equívoca, acórdão Comissão/Países Baixos [Conformidade], já referido na nota 24, n.° 27, segundo o qual «a falta de soluções alternativas e a […] existência de razões imperativas de reconhecido interesse público, destinam‑se a permitir ao Estado‑Membro tomar todas as medidas compensatórias necessárias […]».
(29)  –	Acórdãos de 10 de Março de 2005, Tempelman e van Schaijk (C‑96/03 e C‑97/03, Colect., p. I‑1895, n.° 47); de 3 de Julho de 2003, Lennox (C‑220/01, Colect., p. I‑7091, n.° 76); de 12 de Junho de 2003, Schmidberger (C‑112/00, Colect., p. I‑5659, n.° 79); de 12 de Março de 2002, Omegar Air e o. (C‑27/00 e C‑122/00, Colect., p. I‑2569, n.° 62); e de 12 de Julho de 2001, Jippes e o. (C‑189/01, Colect., p. I‑5689, n.° 81); bem como as minhas conclusões no processo Waddenzee, já referidas na nota 25, n.° 106.
(30)  –	Assim se pode, porém, interpretar o guia da Comissão, Gestão dos sítios Natura 2000: As disposições do artigo 6.° da Directiva «Habitats» 92/43/CEE,
Luxemburgo 2000, pp. 47 e segs.
(31)  –	V. a jurisprudência referida na nota 29.
(32)  –	V. as minhas conclusões no processo Lauteracher Ried, já referidas na nota 5, n.° 72, e de 9 de Junho de 2005 no processo Comissão/Reino Unido [Conformidade] (C‑6/04, ainda não publicadas na Colectânea, n.° 46).
(33)  –	V. as minhas conclusões de 3 de Fevereiro de 2005 no processo Comissão/Países Baixos [Conformidade] (C‑441/03, Colect. 2005, p. I‑3043, n.° 15).
(34)  –	Como, por exemplo, a protecção contra o ruído, a construção de viadutos, o tratamento especial das águas residuais, etc.
(35)  –	V. as minhas conclusões apresentadas no processo Lauteracher Ried, já referidas na nota 5, n.° 74.
(36)  –	V., supra, n. os  25 e segs.
(37)  –	Por exemplo, atravessadouros e rails
laterais para evitar colisões.