62013CJ0335_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa C‑335/13,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dalla Scottish Land Court (Regno Unito), con decisione del 14 giugno 2013, pervenuta in cancelleria il 18 giugno 2013, nel procedimento
Robin John Feakins
contro
The Scottish Ministers,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta da A. Tizzano, presidente di sezione, A. Borg Barthet, M. Berger, S. Rodin (relatore) e F. Biltgen, giudici,
avvocato generale: J. Kokott
cancelliere: L. Hewlett, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 30 aprile 2014,
considerate le osservazioni presentate:
– per R. J. Feakins, da A. S. Devanny, solicitor, C. Agnew of Lochnaw, QC, e N. MacDougall, advocate;
– per gli Scottish Ministers, da N. Wisdahl, in qualità di agente, assistita da J. Wolffe, QC, e D. Cameron, advocate;
– per il governo ellenico, da I. Chalkias e E. Chroni, in qualità di agenti;
– per la Commissione europea, da K. Skelly e G. von Rintelen, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 19 giugno 2014,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1. La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione e sulla validità dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 795/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori (GU L 141, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) n. 1974/2004 della Commissione, del 29 ottobre 2004 (GU L 345, pag. 85; in prosieguo: il «regolamento d’attuazione»).
2. Tale domanda è stata presentata nell’ambito di un ricorso presentato dal sig. Feakins contro una decisione pronunciata dagli Scottish Ministers in merito alla determinazione dell’importo di riferimento per il calcolo dei diritti del primo ad un pagamento unico ai sensi del regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001 (GU L 270, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento di base»).
Contesto normativo
Il regolamento di base
3. Il regolamento di base, che era in vigore all’epoca dei fatti all’origine della controversia principale, ha istituito, segnatamente, un regime di sostegno al reddito degli agricoltori disaccoppiato dalla produzione. Tale regime, definito all’articolo 1, secondo trattino, di detto regolamento come il «regime unico di pagamento», raggruppa un certo numero di pagamenti diretti versati agli agricoltori a titolo di diversi regimi di sostegno sino ad allora esistenti.
4. Il considerando 24 del regolamento di base era formulato nei termini seguenti:
«Il potenziamento della competitività dell’agricoltura comunitaria e la promozione della qualità dei prodotti alimentari e della tutela ambientale implicano necessariamente un calo dei prezzi istituzionali dei prodotti agricoli e un aumento dei costi di produzione per le aziende agricole della Comunità. Per realizzare questi obiettivi e promuovere un’agricoltura più sostenibile e orientata verso il mercato, è necessario completare la transizione del sostegno dal prodotto al produttore, introducendo un sistema di sostegno disaccoppiato del reddito di ciascuna azienda. Pur lasciando invariata l’entità dell’aiuto effettivamente corrisposto agli agricoltori, il disaccoppiamento renderà notevolmente più efficace il sostegno al reddito. È quindi opportuno subordinare il pagamento unico per azienda al rispetto delle norme relative all’ambiente, alla sicurezza alimentare, al benessere e alla salute degli animali, nonché al mantenimento dell’azienda in buone condizioni agronomiche e ambientali».
5. Il considerando 29 di detto regolamento così recitava:
«Al fine di determinare l’importo cui l’agricoltore ha diritto in forza del nuovo regime, è opportuno riferirsi agli importi corrispostigli durante un periodo di riferimento. Dovrebbe essere costituita una riserva nazionale destinata ad affrontare situazioni specifiche. Tale riserva potrebbe servire anche ad agevolare la partecipazione di nuovi agricoltori al regime. Il pagamento unico dovrebbe essere istituito a livello di azienda».
6. Ai fini dell’attuazione del regime di pagamento unico, gli Stati membri potevano optare per il modello denominato «storico» o il modello denominato «regionale».
7. Nell’ambito del modello denominato «storico», gli agricoltori che avessero beneficiato, nel corso di un periodo di riferimento comprendente, come norma generale, gli anni civili dal 2000 al 2002, dell’erogazione di un pagamento in virtù di almeno uno dei regimi di sostegno di cui all’allegato VI del regolamento di base, avevano diritto a beneficiare dei «diritti all’aiuto» calcolati sulla base di un importo di riferimento ottenuto, per ogni agricoltore, a partire dalla media annua su detto periodo dell’insieme dei pagamenti che gli sono stati concessi a norma dei detti regimi. Il numero dei diritti all’aiuto corrispondeva alla media annua degli ettari che, nel corso del periodo di riferimento, avevano conferito all’agricoltore interessato simili diritti all’aiuto.
8. In tal modo, l’articolo 37, paragrafo 1, di detto regolamento definiva la regola generale disciplinante il calcolo dell’importo di riferimento nel modo seguente:
«L’importo di riferimento è la media triennale degli importi dei pagamenti complessivamente percepiti da un agricoltore nel quadro dei regimi di sostegno di cui all’allegato VI, calcolata e adattata a norma dell’allegato VII, per ogni anno civile del periodo di riferimento di cui all'articolo 38».
9. Il regolamento di base prevedeva, tuttavia, talune particolari misure applicabili agli agricoltori per i quali un importo di riferimento calcolato in conformità del suddetto articolo 37, paragrafo 1, non sarebbe stato rappresentativo del livello dell’aiuto che essi avrebbero percepito se non fosse entrato in vigore il regime unico di pagamento.
10. In particolare, da un lato, in forza dell’articolo 40, paragrafo 1, di detto regolamento:
«In deroga all’articolo 37, gli agricoltori la cui produzione durante il periodo di riferimento è stata danneggiata per cause di forza maggiore o per circostanze eccezionali verificatesi prima o nel corso di detto periodo possono chiedere che l’importo di riferimento sia calcolato sulla base dell’anno civile o degli anni civili del periodo di riferimento non interessati dal caso di forza maggiore o dalle circostanze eccezionali».
11. Dall’altro, l’articolo 42, paragrafo 1, del regolamento di base prevedeva la costituzione di una riserva nazionale da parte di ciascuno Stato membro, che doveva essere alimentata mediante l’applicazione di una riduzione percentuale lineare agli importi di riferimento.
12. In forza dell’articolo 42, paragrafi 3 e 5, di detto regolamento, gli Stati membri potevano utilizzare la riserva nazionale per attribuire importi di riferimento agli agricoltori che iniziavano ad esercitare un’attività agricola o erano soggetti a programmi di ristrutturazione e sviluppo.
13. L’articolo 42, paragrafo 4, del regolamento in parola disponeva quanto segue:
«Gli Stati membri utilizzano la riserva nazionale per calcolare, secondo criteri obiettivi e in modo tale da garantire la parità di trattamento tra gli agricoltori ed evitare distorsioni del mercato e della concorrenza, gli importi di riferimento per gli agricoltori che si trovano in una situazione particolare, definita dalla Commissione (...)».
14. L’articolo 41 del regolamento di base prevedeva che:
«1. Per ciascuno Stato membro, la somma degli importi di riferimento non deve superare il massimale nazionale di cui all’allegato VIII.
2. Se necessario, gli Stati membri procedono ad una riduzione percentuale lineare degli importi di riferimento al fine di rispettare i massimali».
15. L’articolo 42, paragrafo 7, di detto regolamento stabiliva che:
«Gli Stati membri procedono a riduzioni lineari dei diritti se la riserva nazionale non basta a soddisfare i casi di cui ai paragrafi 3 e 4».
16. Il regolamento di base è stato abrogato e sostituito dal regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003 (GU L 30, pag. 16), entrato in vigore il 2 febbraio 2009, il quale è stato successivamente abrogato e sostituito dal regolamento (UE) n. 1307/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune e che abroga il regolamento (CE) n. 637/2008 del Consiglio e il regolamento n. 73/2009 (GU L 347, pag. 608), entrato in vigore il 20 dicembre 2013.
Il regolamento d’attuazione
17. Il regolamento d’attuazione, in vigore all’epoca dei fatti all’origine della controversia principale, conteneva le disposizioni di esecuzione del regime di pagamento unico di cui al regolamento di base.
18. Il considerando 13 del regolamento d’attuazione era formulato nei termini seguenti:
«A norma dell’articolo 42, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1782/2003, la Commissione definisce le situazioni particolari che permettono di fissare importi di riferimento per gli agricoltori che si trovano in situazioni che hanno loro impedito, completamente o parzialmente, di beneficiare di pagamenti diretti durante il periodo di riferimento. È quindi opportuno redigere un elenco di tali situazioni particolari e prevedere norme che permettano di evitare che uno stesso agricoltore possa accumulare diritti all’aiuto assegnatigli da varie fonti, ferma restando la possibilità, per la Commissione, di completare l’elenco, se del caso».
19. L’articolo 18, paragrafi 1 e 2, di detto regolamento disponeva quanto segue:
«1. Ai fini dell’articolo 42, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1782/2003, gli “agricoltori che si trovano in una situazione particolare” sono gli agricoltori di cui agli articoli da 19 a 23 bis del presente regolamento.
2. Qualora possieda i requisiti per l’applicazione di due o più degli articoli da 19 a 23 bis del presente regolamento o degli articoli 37, paragrafo 2, 40, e 42, paragrafi 3 o 5, del regolamento (CE) n. 1782/2003, l’agricoltore che si trovi in una situazione particolare riceve un numero di diritti all’aiuto non superiore al numero di ettari che dichiara nel corso del primo anno di applicazione del regime di pagamento unico, per un valore pari al valore più alto che potrebbe ottenere applicando separatamente ciascuno degli articoli per i quali possiede i requisiti».
20. Gli articoli da 19 a 23 bis del predetto regolamento definivano un certo numero di situazioni particolari in cui potevano essere concessi all’agricoltore interessato diritti all’aiuto utilizzando la riserva nazionale.
21. In particolare, l’articolo 22 del regolamento d’attuazione prevedeva quanto segue:
«1. L’agricoltore che tra la fine del periodo di riferimento e il 15 maggio 2004 abbia preso in affitto per un periodo di sei anni o più un’azienda o parte di essa senza che sia possibile rivedere le condizioni del contratto di affitto, riceve diritti all’aiuto calcolati dividendo un importo di riferimento, da stabilirsi dagli Stati membri secondo criteri oggettivi e in modo da garantire la parità di trattamento tra gli agricoltori ed evitare distorsioni del mercato e della concorrenza, per un numero di ettari non superiore al numero di ettari che ha preso in affitto.
2. Il disposto del paragrafo 1 si applica all’agricoltore che nel corso del periodo di riferimento o prima o comunque entro il 15 maggio 2004 ha acquistato un’azienda o parte di essa il cui terreno era dato in affitto nel corso del periodo di riferimento, con l’intenzione di iniziare o di espandere la propria attività agricola entro un anno dalla scadenza del contratto di affitto».
22. L’articolo 12, paragrafi 1, 4 e 8, di detto regolamento così disponeva:
«1. A partire dall’anno civile precedente il primo anno di applicazione del regime di pagamento unico gli Stati membri possono procedere all’identificazione degli agricoltori ammissibili, ai sensi dell’articolo 33 del regolamento (CE) n. 1782/2003, alla fissazione provvisoria degli importi e del numero di ettari di cui rispettivamente all’articolo 34, paragrafo 1, lettere a) e b) dello stesso regolamento e alla verifica preliminare delle condizioni di cui al paragrafo 5 del presente articolo.
(...)
4. La fissazione definitiva dei diritti all’aiuto da assegnare nel corso del primo anno di applicazione del regime di pagamento unico è subordinata alla presentazione di una domanda per tale regime, a norma dell’articolo 34, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1782/2003.
Prima della loro fissazione definitiva non è possibile alcun trasferimento dei diritti all’aiuto.
(...)
Con riserva della fissazione definitiva, l’agricoltore può presentare domanda a titolo del regime di pagamento unico sulla base di diritti all’aiuto provvisori fissati dallo Stato membro o acquisiti in virtù della clausola contrattuale di cui all’articolo 17 o 27.
(...)
8. Per stabilire i diritti all’aiuto non è necessario dichiarare alcuna particella, tranne che ai fini della fissazione dei diritti all’aiuto a partire dalla riserva nazionale di cui agli articoli 6, 7 e da 18 a 23 bis, e fatti salvi i paragrafi 5 e 6 del presente articolo. La dichiarazione delle particelle di cui all’articolo 44, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1782/2003 si applica ai fini della domanda di pagamento dei diritti all’aiuto a titolo del regime di pagamento unico».
23. Il regolamento d’attuazione è stato abrogato e sostituito dal regolamento (CE) n. 1120/2009 della Commissione, del 29 ottobre 2009, recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al titolo III del regolamento n. 73/2009 (GU L 316, pag. 1), entrato in vigore il 9 dicembre 2009.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
24. Prima che il regime di pagamento unico entra sse in vigore, il sig. Feakins gestiva una fattoria a Sparum, in Inghilterra, in relazione alla quale aveva percepito diversi pagamenti i base ai regimi di sostegno alla produzione di cui all’allegato VI del regolamento di base.
25. Nel corso del 2001, il suo bestiame era stato interamente abbattuto in conseguenza dell’epidemia di afta epizootica e la sua azienda era stata quindi utilizzata come deposito di carcasse. A causa dell’afta epizootica non gli era stato possibile ricostituire il suo allevamento durante il 2001 e il 2002. Tuttavia, a seguito dell’entrata in vigore del regime di pagamento unico, in applicazione dell’articolo 40 del regolamento di base il sig. Feakins ha potuto ottenere un importo di riferimento calcolato unicamente sulla base delle cifre dell’anno del periodo di riferimento non interessato dall’afta epizootica, vale a dire il 2000. Conseguentemente, gli è stato attribuito un importo di riferimento pari a EUR 232 744.
26. Nel novembre 2002, il sig. Feakins ha acquisito due aziende, a Langburnshields e a Tythehouse, in Scozia, entrambe oggetto di un contratto d’affitto con scadenza nel 2006.
27. Il 14 marzo 2005 il sig. Feakins ha presentato domanda presso gli Scottish Ministers per la determinazione provvisoria di diritti all’aiuto a partire dalla riserva nazionale per le sue due aziende scozzesi. Il sig. Feakins ha fatto valere di trovarsi nella situazione particolare di cui all’articolo 22, paragrafo 2, del regolamento d’attuazione, per aver egli acquistato nel corso del periodo di riferimento dei terreni affittati ad un terzo, con lo scopo di avviarvi un’attività agricola allo scadere del contratto di affitto.
28. A seguito di tale domanda, gli Scottish Ministers hanno fissato l’importo di riferimento a titolo provvisorio per i suoi diritti all’aiuto a partire dalla riserva nazionale in misura pari ad EUR 95 146. Conformemente all’articolo 12, paragrafo 4, del regolamento d’attuazione, tali diritti potevano tuttavia diventare definitivi e dar luogo a pagamenti solo a seguito dell’acquisizione del possesso delle aziende interessate e della dichiarazione degli ettari corrispondenti in una domanda d’aiuto a titolo del sistema integrato di gestione e di controllo (in prosieguo: il «modulo SIGC»).
29. Il sig. Feakins ha dichiarato l’azienda di Langburnshields nel modulo SIGC del mese di maggio 2005 e quella di Tythehouse in quello del mese di maggio 2007, dopo essere entrato in possesso di tali aziende rispettivamente il 10 marzo 2005, vale a dire prima della scadenza dell’affitto in virtù di un accordo concluso con il gestore di essa, e il 28 novembre 2006. Egli ha conservato i suoi diritti all’aiuto relativi alla propria azienda inglese di Sparum, che ha affittato ad un terzo.
30. In tali circostanze, l’importo di riferimento riconosciuto al sig. Feakins per la sua azienda inglese è stato trasferito dall’Inghilterra in Scozia. Gli Scottish Ministers gli hanno quindi negato il diritto di avvalersi dell’importo supplementare a partire dalla riserva nazionale sulla base della regola del «valore più alto» di cui all’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento d’attuazione. Infatti, l’applicazione dell’articolo 40 del regolamento di base gli dava diritto, per la sua azienda inglese, ad un importo di riferimento superiore a quello che poteva percepire per le sue aziende scozzesi ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 2, del regolamento di attuazione.
31. Il sig. Feakins ha adito la Scottish Land Court [Tribunale agrario] sostenendo che gli Scottish Ministers avevano interpretato detto articolo 18, paragrafo 2, in modo errato. Egli ha altresì affermato che, ammettendo che l’interpretazione adottata da questi ultimi sia corretta, tale disposizione sarebbe invalida.
32. Il giudice del rinvio ritiene che sussistano dubbi quanto all’interpretazione e alla validità dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento d’attuazione.
33. Alla luce di quanto sopra, la Scottish Land Court ha deciso di sospendere il processo e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se, ai sensi di una corretta interpretazione, l’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento [d’attuazione] si applichi:
a) nel caso in cui un agricoltore soddisfi le condizioni di applicazione di due o più dei seguenti articoli: gli articoli [da] 19 [a] 23 bis, di detto regolamento [d’attuazione], e 37, paragrafo 2, 40, 42, paragraf[i] 3 e [5] (...), del regolamento di base, oppure
b) solo nel caso in cui un agricoltore soddisfi le condizioni di applicazione di due o più degli articoli [da] 19 [a] 23 bis del regolamento di attuazione o, separatamente, di due o più degli articoli 37, paragrafo 2, 40, 42, paragraf[i] 3 e [5] (...), del regolamento di base.
2) Nell’eventualità in cui l’articolo 18, paragrafo 2, [del regolamento d’attuazione] debba essere interpretato nel senso indicato nella prima questione, lettera a), se siffatto articolo sia invalido, interamente o in parte, per uno o per entrambi i seguenti motivi addotti dal ricorrente:
a) per il fatto che la Commissione, quando ha adottato il regolamento di attuazione, non era competente ad adottare l’articolo 18, paragrafo 2, [di detto regolamento] nel senso innanzi menzionato; o
b) per il fatto che la Commissione, quando ha adottato il regolamento di attuazione, non ha motivato l’adozione dell’articolo 18, paragrafo 2 [di detto regolamento].
3) Nell’eventualità in cui l’articolo 18, paragrafo 2, [del regolamento d’attuazione] debba essere interpretato nel senso indicato nella questione 1, lettera a), e la [seconda] questione (...) debba essere risolta in senso negativo, se l’articolo 18, paragrafo 2, [del regolamento d’attuazione] si applichi nella situazione in cui un agricoltore abbia ricevuto un’approvazione provvisoria di un’assegnazione a partire dalla riserva nazionale, ai sensi dell’articolo 22 del regolamento [d’attuazione], per un’azienda agricola nel 2005, ma siffatta assegnazione non sia stata dichiarata nel modulo [SIGC] sino al 2007, quando l’agricoltore ne ha preso possesso».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
34. Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento di attuazione debba essere interpretato nel senso che esso osta alla possibilità di accumulare diritti all’aiuto in base a più disposizioni di detto regolamento e del regolamento di base alle quali tale articolo fa riferimento, ivi compresa la possibilità di beneficiare in maniera cumulata di una delle disposizioni di ciascuno di tali regolamenti, o se invece il citato articolo si limiti a impedire il beneficio cumulato di più disposizioni pertinenti di soltanto uno dei regolamenti citati.
35. Ai fini dell’interpretazione della disposizione di cui trattasi si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (v., in particolare, sentenze Germania/Commissione, C‑156/98, EU:C:2000:467, punto 50, e Chatzi, C‑149/10, EU:C:2010:534, punto 42).
36. Per quanto riguarda la formulazione letterale dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento di attuazione, va osservato che tanto la prima parte dello stesso quanto il titolo sotto il quale esso figura indicano che la regola del «valore più alto» è applicabile unicamente agli «agricoltori che si trovano in una situazione particolare», i quali vengono identificati al paragrafo 1 dello stesso articolo negli agricoltori di cui agli articoli da 19 a 23 bis di detto regolamento.
37. L’ambito di applicazione dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento d’attuazione risultava quindi circoscritto alla compresenza dei requisiti richiesti per l’applicazione di almeno uno degli articoli da 19 a 23 bis di detto regolamento e, pertanto, l’impiego dell’espressione «due o più», che precede il riferimento a tali articoli, riflette il fatto che il possesso dei requisiti per l’applicazione di almeno un altro dei citati articoli consente l’applicazione della regola del «valore più alto».
38. Ciò premesso, l’espressione «due o più» può essere logicamente ricollegata soltanto agli articoli da 19 a 23 bis del regolamento di attuazione, dato che la regola del «valore più alto» si applica, peraltro, anche quando un agricoltore, il quale si trovi in una o più delle «situazioni particolari» definite dai predetti articoli, possieda altresì i requisiti per l’applicazione di una o più delle disposizioni pertinenti del regolamento di base.
39. L’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento d’attuazione deve essere quindi inteso nel senso che esso è applicabile allorché un agricoltore, il quale si trovi in una situazione particolare, e che dunque sia già in possesso dei requisiti per l’applicazione di almeno uno degli articoli da 19 a 23 bis di detto regolamento, possegga anche i requisiti per l’applicazione di:
– almeno un altro dei citati articoli da 19 a 23 bis, o
– almeno uno degli articoli 37, paragrafo 2, 40, 42, paragrafo 3, ovvero 42, paragrafo 5, del regolamento di base.
40. Tale interpretazione è corroborata dall’economia e dalla finalità della disposizione di cui trattasi nel procedimento principale e della normativa nel cui contesto tale disposizione si colloca.
41. A tale proposito, deve respingersi l’argomentazione dedotta dal sig. Feakins, secondo cui le disposizioni pertinenti del regolamento di base e quelle del regolamento di attuazione perseguirebbero distinti obiettivi, di modo che detto articolo 18, paragrafo 2, non osterebbe al beneficio cumulato di una delle disposizioni dell’uno e di una delle disposizioni dell’altro di tali regolamenti.
42. Infatti, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 42 delle sue conclusioni, le disposizioni del regolamento di base e quelle del regolamento di attuazione, alle quali l’articolo 18, paragrafo 2, di quest’ultimo regolamento fa riferimento, mirano indistintamente a compensare gli svantaggi che un agricoltore subirebbe qualora il calcolo dell’importo di riferimento si fondasse esclusivamente sui diritti all’aiuto percepiti nel corso del periodo di riferimento comprendente gli anni dal 2000 al 2002.
43. La distinzione tra le disposizioni pertinenti del regolamento di base e quelle del regolamento di attuazione risulta ancor più incongruente dal momento che l’articolo 42, paragrafi 3 e 5, del regolamento di base ha ad oggetto, al pari delle disposizioni del regolamento di attuazione, situazioni che danno diritto al riscorso alla riserva nazionale, e dato che l’articolo 19 del regolamento di attuazione riguarda la situazione particolare di determinati produttori di latte che ricadono nell’ambito di applicazione dell’articolo 40 del regolamento di base.
44. I due elenchi si differenziano pertanto esclusivamente in virtù della loro fonte normativa, mentre del resto gli articoli da 19 a 23 bis del regolamento di attuazione costituiscono soltanto l’applicazione dell’articolo 42, paragrafo 4, del regolamento di base.
45. Di conseguenza, si deve rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento di attuazione deve essere interpretato nel senso che esso si applica, da un lato, quando un agricoltore sia in possesso dei requisiti per l’applicazione di due o più degli articoli da 19 a 23 bis del regolamento di attuazione e, dall’altro, qualora un agricoltore, il quale sia in possesso dei requisiti per l’applicazione di almeno uno degli articoli da 19 a 23 bis di detto regolamento, possegga anche i requisiti per l’applicazione di almeno uno degli articoli 37, paragrafo 2, 40, 42, paragrafo 3, e 42, paragrafo 5, del regolamento di base.
Sulla seconda questione
46. Con la sua seconda questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento di attuazione, nell’interpretazione datane in risposta alla prima questione, sia valido alla luce dei principi di attribuzione delle competenze e di parità di trattamento nonché dell’obbligo di motivazione che incombe alla Commissione in virtù dell’articolo 296 TFUE.
47. Quanto alla validità della disposizione di cui trattasi nel procedimento principale alla luce del principio di parità di trattamento, occorre ricordare che tale principio impone che situazioni analoghe non siano trattate in modo dissimile e che situazioni diverse non siano trattate nello stesso modo, a meno che una differenziazione non sia obiettivamente giustificata (v., in particolare, sentenze Elbertsen, C‑449/08, EU:C:2009:652, punto 41, e Franz Egenberger, C‑313/04, EU:C:2006:454, punto 33).
48. Orbene, l’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento di attuazione pone una differenza di trattamento tra, da una parte, un agricoltore che abbia subito circostanze eccezionali che gli danno il diritto ad un adeguamento del suo importo di riferimento ai sensi dell’articolo 40 del regolamento di base e, dall’altra, un agricoltore che non abbia affrontato siffatte circostanze e al quale viene attribuito un importo di riferimento calcolato in applicazione della regola generale sancita dall’articolo 37, paragrafo 1, di detto regolamento. Infatti, come osservato dal sig. Feakins, la disposizione di cui trattasi nel procedimento principale svantaggia il primo agricoltore rispetto al secondo, privandolo della possibilità di beneficiare di un importo di riferimento a partire dalla riserva nazionale in aggiunta al suo importo di riferimento adeguato a norma di detto articolo 40.
49. L’eventuale violazione del principio di parità di trattamento a causa di un trattamento differenziato presuppone, tuttavia, che le situazioni considerate siano comparabili alla luce di tutti gli elementi che le caratterizzano (v., in tal senso, sentenza IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, punto 51).
50. Gli Scottish Ministers, il governo ellenico e la Commissione hanno fatto valere che nel caso specifico tale condizione non è soddisfatta.
51. Al riguardo, deve ricordarsi che gli elementi che caratterizzano situazioni diverse nonché la comparabilità di queste ultime devono, in particolare, essere determinati e valutati alla luce dell’oggetto e dello scopo dell’atto comunitario che stabilisce la distinzione di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, punto 67). Devono, inoltre, essere presi in considerazione i principi e gli obiettivi del settore cui si riferisce l’atto in parola (sentenza Arcelor Atlantique e Lorraine e a., C‑127/07, EU:C:2008:728, punto 26).
52. Nel caso di specie, come risulta dal considerando 24 del regolamento di base, le modalità di calcolo degli importi di riferimento riconosciuti agli agricoltori a titolo del regime di pagamento unico erano volte ad assicurare che la transizione verso tale regime avvenisse lasciando invariati gli importi effettivamente corrisposti agli agricoltori, rispetto a quelli corrisposti in forza dei diversi regimi di pagamenti diretti esistenti sino a quel momento.
53. È in questa prospettiva che l’articolo 40 del regolamento di base ha previsto la possibilità, per un agricoltore che abbia fatto fronte a circostanze eccezionali nel corso del periodo di riferimento definito all’articolo 38 di detto regolamento, di ottenere un adeguamento del suo importo di riferimento al fine di garantirgli un livello di aiuto tale da riflettere gli importi percepiti in base ai regimi anteriori e, in tal modo, di porlo sullo stesso piano degli agricoltori che non abbiano subito simili circostanze.
54. Pertanto, un agricoltore al quale sia stato attribuito un importo di riferimento calcolato in applicazione dell’articolo 37, paragrafo 1, del regolamento di base e un agricoltore che fruisca di un adeguamento del metodo di calcolo del suo importo di riferimento ai sensi dell’articolo 40 di detto regolamento, entrambi i quali sollecitino la concessione di diritti supplementari a partire dalla riserva nazionale, si trovano in situazioni analoghe alla luce degli obiettivi del regime di pagamento unico.
55. Ciò posto, deve verificarsi se la differenza di trattamento che discende dalla disposizione di cui trattasi nel procedimento principale possa essere obiettivamente giustificata.
56. In via preliminare va rammentato che, sebbene il legislatore comunitario disponga, in materia di politica agricola comune, di un ampio potere discrezionale, esso è tenuto a basare le sue scelte su criteri obiettivi ed adeguati rispetto all’obiettivo perseguito dalla normativa in questione (v., in tal senso, sentenze Arcelor Atlantique e Lorraine e a., EU:C:2008:728, punto 58, nonché Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C‑373/11, EU:C:2013:567, punto 34).
57. La Commissione, al pari degli Scottish Ministers, ha affermato che la disposizione di cui trattasi nel procedimento principale poteva essere obiettivamente giustificata dalla necessità, enunciata al considerando 13 del regolamento di attuazione, di evitare che uno stesso agricoltore potesse accumulare diritti all’aiuto assegnatigli da varie fonti. Il divieto di un tale cumulo sarebbe preordinato alla tutela degli interessi finanziari degli agricoltori i cui importi di riferimento sono stati calcolati conformemente alla regola generale sancita dall’articolo 37, paragrafo 1, del regolamento di base. Infatti, nel caso di superamento dei massimali nazionali in conseguenza di un aumentato ricorso alla riserva nazionale, gli importi di riferimenti attribuiti a questi ultimi subirebbero una riduzione lineare in applicazione degli articoli 41, paragrafo 2 e 42, paragrafo 7, di detto regolamento.
58. In proposito, si deve rilevare che il meccanismo contemplato da queste ultime disposizioni costituisce uno strumento di salvaguardia dell’equilibrio finanziario del regime di pagamento unico, nel rispetto del principio di parità di trattamento (v., per analogia, sentenze Spagl, C‑189/89, EU:C:1990:450, punto 28, e Pastätter, C‑217/89, EU:C:1990:451, punto 19). L’obiettivo di evitare l’applicazione di tale meccanismo non può pertanto giustificare una violazione di tale principio.
59. Inoltre, dal momento che implica la promozione degli interessi degli agricoltori, i cui importi di riferimento siano stati calcolati conformemente alla regola generale, in svantaggio di quelli i cui importi di riferimento siano stati adeguati a norma dell’articolo 40 del regolamento di base, un simile obiettivo è in contrasto con la finalità di detta disposizione. Infatti, come si è rilevato al punto 53, il citato articolo 40 mira a compensare gli svantaggi che subirebbero, in sua mancanza, gli agricoltori che abbiano fronteggiato circostanze eccezionali rispetto a quelli che non abbiano dovuto subire siffatte circostanze.
60. Pertanto, si deve rilevare che la disposizione di cui trattasi nel procedimento principale è stata adottata in violazione del principio della parità di trattamento.
61. Senza che sia necessario esaminare gli altri argomenti dedotti nel corso del procedimento per sostenere la sua invalidità, l’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento di attuazione, pertanto, è invalido, laddove impedisce ad un agricoltore che abbia subito circostanze eccezionali ai sensi dell’articolo 40 del regolamento di base di beneficiare al contempo di un adeguamento del suo importo di riferimento, a norma di tale disposizione, e di un importo di riferimento ult eriore a partire dalla riserva nazionale, a norma di uno degli articoli da 19 a 23 bis del regolamento di attuazione, mentre un agricoltore che non abbia fronteggiato simili circostanze e al quale sia stato attribuito un importo di riferimento calcolato in applicazione dell’articolo 37, paragrafo 1, del regolamento di base può cumulare tale importo ed un importo di riferimento a partire dalla riserva nazionale a norma di uno degli articoli da 19 a 23 bis del regolamento di attuazione.
Sulla terza questione
62. Tenuto conto della risposta fornita alla seconda questione, non occorre rispondere alla terza questione.
Sugli effetti nel tempo della dichiarazione pregiudiziale di invalidità
63. All’udienza la Commissione ha chiesto che, laddove la Corte dovesse constatare l’invalidità dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento di attuazione, gli effetti della sentenza siano limitati al ricorrente e ad ogni altro richiedente dello stesso tipo.
64. A sostegno della sua richiesta, la Commissione ha attirato l’attenzione della Corte sulle gravi conseguenze finanziarie che discenderebbero da una sentenza che effettui una simile dichiarazione. Da un lato, il fatto di rimettere in discussione i pagamenti già eseguiti nel corso di un periodo di praticamente dieci anni creerebbe serie difficoltà per gli Stati membri e sarebbe contrario al principio di certezza del diritto. Dall’altro, l’obbligo di ricalcolare i pagamenti in discorso inciderebbe, alla luce del principio della disciplina di bilancio, sul finanziamento della politica agricola comune nel suo complesso.
65. Occorre ricordare che qualora lo giustifichino esigenze imperative connesse alla certezza del diritto, la Corte può valersi, in forza dell’articolo 264, secondo comma, TFUE – applicabile per analogia anche nell’ambito di un procedimento pregiudiziale vertente sulla validità degli atti adottati dalle istituzioni della Comunità, ai sensi dell’articolo 267 TFUE –, di un potere discrezionale per stabilire, in ciascun caso concreto, quali effetti di tale atto debbano considerarsi definitivi (v., in particolare, sentenze Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punto 121, nonché Volker und Markus Schecke e Eifert, C‑92/09 e C‑93/09, EU:C:2010:662, punto 93).
66. Orbene, difettando qualunque informazione circa il numero degli agricoltori che sarebbero potenzialmente legittimati a reclamare pagamenti ulteriori a seguito della dichiarazione di invalidità dell’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento di attuazione e circa l’importo di tali pagamenti, dal fascicolo non risulta in alcun modo che considerazioni imperative di certezza del diritto possano giustificare una limitazione nel tempo degli effetti della dichiarazione di invalidità di detta disposizione.
67. In tali circostanze, non vi è motivo per limitare nel tempo l’efficacia della presente sentenza.
Sulle spese
68. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice del rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
1) L’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento (CE) della Commissione n. 795/2004, del 21 aprile 2004, recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, come modificato dal regolamento (CE) n. 1974/2004 della Commissione, del 29 ottobre 2004, deve essere interpretato nel senso che esso si applica, da un lato, quando un agricoltore sia in possesso dei requisiti per l’applicazione di due o più degli articoli da 19 a 23 bis di detto regolamento, come modificato dal regolamento n. 1974/2004, e, dall’altro, qualora un agricoltore, il quale sia in possesso dei requisiti per l’applicazione di almeno uno degli articoli da 19 a 23 bis del medesimo regolamento, come modificato dal regolamento n. 1974/2004, possegga anche i requisiti per l’applicazione di almeno uno degli articoli 37, paragrafo 2, 40, 42, paragrafo 3, e 42, paragrafo 5, del regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001.
2) L’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento n. 795/2004, come modificato dal regolamento n. 1974/2004, è invalido, laddove impedisce ad un agricoltore, che abbia subito circostanze eccezionali ai sensi dell’articolo 40 del regolamento n. 1782/2003, di beneficiare al contempo di un adeguamento del suo importo di riferimento, a norma di tale disposizione, e di un importo di riferimento ulteriore a partire dalla riserva nazionale, a norma di uno degli articoli da 19 a 23 bis del regolamento n. 795/2004, come modificato dal regolamento n. 1974/2004, mentre un agricoltore che non abbia fronteggiato simili circostanze e al quale sia stato attribuito un importo di riferimento calcolato in applicazione dell’articolo 37, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003 può cumulare tale importo ed un importo di riferimento a partire dalla riserva nazionale a norma di uno degli articoli da 19 a 23 bis del regolamento n. 795/2004, come modificato dal regolamento n. 1974/2004.