62021CJ0693
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (štvrtá komora)
zo 14. decembra 2023 (
*1
)
„Odvolanie – Štátna pomoc – Environmentálne stimuly, ktoré prijalo Španielske kráľovstvo v prospech uhoľných elektrární – Rozhodnutie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania – Žaloba o neplatnosť“
V spojených veciach C‑693/21 P a C‑698/21 P,
ktorých predmetom sú dve odvolania podľa článku 56 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, podané 18. novembra 2021 (C‑693/21 P) a 19. novembra 2021 (C‑698/21 P),
EDP España SA, so sídlom v Oviede (Španielsko), v zastúpení: pôvodne J. L. Buendía Sierra, A. Lamadrid de Pablo a V. Romero Algarra, abogados, neskôr A. Lamadrid de Pablo a V. Romero Algarra, abogados,
odvolateľka vo veci C‑693/21 P,
ktorú v konaní podporuje:
Endesa Generación SAU, so sídlom v Seville (Španielsko), v zastúpení: M. B. Barrantes Díaz, abogada, a M. Petite, avocat,
vedľajšia účastníčka v odvolacom konaní,
ďalší účastníci konania:
Naturgy Energy Group SA, predtým Gas Natural SDG SA, so sídlom v Madride (Španielsko), v zastúpení: J. Blanco Carol a F. E. González Díaz, abogados,
žalobkyňa v prvostupňovom konaní,
Európska komisia, v zastúpení: C.‑M. Carrega, P. Němečková a D. Recchia, splnomocnené zástupkyne,
žalovaná v prvostupňovom konaní,
Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, predtým Viesgo Producción SL, so sídlom v Santanderi (Španielsko), v zastúpení: L. de Pedro Martín a L. Ques Mena, abogados,
vedľajšia účastníčka v prvostupňovom konaní,
a
Naturgy Energy Group SA, predtým Gas Natural SDG SA, so sídlom v Madride, v zastúpení: J. Blanco Carol a F. E. González Díaz, abogados,
odvolateľka vo veci C‑698/21 P,
ktorú v konaní podporuje:
Endesa Generación SAU, so sídlom v Seville, v zastúpení: M. B. Barrantes Díaz, abogada, a M. Petite, avocat,
vedľajšia účastníčka v odvolacom konaní,
ďalšie účastníčky konania:
Európska komisia, v zastúpení: C.‑M. Carrega, P. Němečková a D. Recchia, splnomocnené zástupkyne,
žalovaná v prvostupňovom konaní,
EDP España SA, so sídlom v Oviede, v zastúpení: pôvodne J. L. Buendía Sierra, A. Lamadrid de Pablo a V. Romero Algarra, abogados, neskôr A. Lamadrid de Pablo a V. Romero Algarra, abogados,
Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, predtým Viesgo Producción SL, so sídlom v Santanderi, v zastúpení: L. de Pedro Martín a L. Ques Mena, abogados,
vedľajšie účastníčky v prvostupňovom konaní,
SÚDNY DVOR (štvrtá komora),
v zložení: predseda štvrtej komory C. Lycourgos, sudcovia O. Spineanu‑Matei, J.‑C. Bonichot (spravodajca), S. Rodin a L. S. Rossi,
generálny advokát: G. Pitruzzella,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 13. júla 2023,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Spoločnosti EDP España SA (C‑693/21) a Naturgy Energy Group SA (C‑698/21) svojimi odvolaniami navrhujú zrušenie rozsudku Všeobecného súdu Európskej únie z 8. septembra 2021, Naturgy Energy Group/Komisia (T‑328/18, ďalej len napadnutý rozsudok, EU:T:2021:548), ktorým Všeobecný súd zamietol žalobu o neplatnosť podanú spoločnosťou Naturgy Energy Group, predtým Gas Natural SDG SA, proti rozhodnutiu Komisie C(2017) 7733 final z 27. novembra 2017 o štátnej pomoci SA.47912 (2017/NN) – Environmentálne stimuly pre uhoľné elektrárne (ďalej len „sporné rozhodnutie“).
Právny rámec
2
Článok 4 ods. 4 nariadenia Rady (EÚ) č. 2015/1589 z 13. júla 2015 stanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 [ZFEÚ] (Ú. v. EÚ L 248, 2015, s. 9) stanovuje:
„Keď [Európska k]omisia po predbežnom preskúmaní zistí, že vznikli pochybnosti, čo sa týka zlučiteľnosti notifikovaného opatrenia s vnútorným trhom, rozhodne o začatí konania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ…“
3
Článok 6 ods. 1 tohto nariadenia uvádza:
„1.   Rozhodnutie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania zhrnie relevantné skutkové a právne otázky, zahrnie predbežné posúdenie Komisie o povahe navrhovaného opatrenia ako pomoci a vysvetlí pochybnosti o jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom. Rozhodnutím sa vyzve dotknutý členský štát a iné zainteresované strany, aby predložili pripomienky v stanovenej lehote, ktorá spravidla nepresiahne jeden mesiac. V riadne odôvodnených prípadoch môže Komisia stanovenú lehotu predĺžiť.“
4
Článok 9 ods. 1 a 2 uvedeného nariadenia stanovuje:
„1.   Bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia článku 10, formálne vyšetrovacie konanie sa ukončí prostredníctvom rozhodnutia, ako to upravujú odseky 2 až 5 tohto článku.
2.   Ak Komisia zistí, že po príslušných následných úpravách dotknutého členského štátu notifikované opatrenie nepredstavuje pomoc, zaznamená toto zistenie formou rozhodnutia.“
Okolnosti predchádzajúce sporu a sporné rozhodnutie
5
Od roku 1998 do roku 2007 mohli všetky španielske elektrárne bez ohľadu na používanú technológiu získať pomoc s názvom „záruka výkonu“ určenú na zabezpečenie nepretržitosti a na zriadenie výrobných kapacít elektrizačnej sústavy s cieľom dosiahnuť primeranú úroveň záruky dodávok, výnimkou však boli elektrárne využívajúce obnoviteľné zdroje, na ktoré sa vzťahovalo odlišné finančné stimulačné opatrenie.
6
V roku 2007 španielsky zákonodarca poveril ministerstvo priemyslu, cestovného ruchu a obchodu, aby záruku výkonu nahradilo finančným stimulom nazvaným „odmena za kapacitu“.
7
Toto rozhodnutie bolo vykonané prostredníctvom Real Decreto 871/2007, por el que se ajustan las tarifas eléctricas a partir del 1 de julio de 2007 (kráľovský dekrét č. 871/2007 o úprave sadzieb elektrickej energie od 1. júla 2007) z 29. júna 2007 (BOE č. 156 z 30. júna 2007, s. 28324), ktorý stanovuje, že „odmena za kapacitu“ nadobúda účinnosť 1. októbra 2007.
8
Systém „odmeny za kapacitu“ spresnil Orden ITC/2794/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de octubre de 2007 (vyhláška ITC/2794/2007 o prehodnotení sadzieb elektrickej energie od 1. októbra 2007) z 27. septembra 2007 (BOE č. 234 z 29. septembra 2007, s. 39690, ďalej len „vyhláška ITC/2794/2007“).
9
Táto vyhláška stanovuje „odmenu za kapacitu“ určenú najmä na podporu investícií do výroby. Na tento účel obsahuje dve stimulačné opatrenia vzťahujúce sa na výrobné zariadenia podliehajúce bežnému režimu polostrova s inštalovaným výkonom 50 alebo viac megawattov (MW).
10
Prvé stimulačné opatrenie sa týka zariadení uvedených do prevádzky po 1. januári 1998, ktorých doba prevádzky je kratšia ako desať rokov. Jeho cieľom je podporovať výstavbu a uvedenie nových zariadení do prevádzky prostredníctvom finančnej kompenzácie investičných nákladov. Jeho suma predstavuje 20000 eur na MW ročne.
11
Druhé stimulačné opatrenie (ďalej len „sporné opatrenie“), ktoré je minister priemyslu, cestovného ruchu a obchodu oprávnený poskytnúť na základe bodu 10 prílohy III k vyhláške ITC/2794/2007, sa týka rozšírenia alebo iných podstatných úprav existujúcich zariadení, ako aj investícií do nových zariadení s prioritnými technológiami s cieľom dosiahnuť ciele energetickej politiky a bezpečnosti dodávok.
12
Režim tohto opatrenia spresnila Orden ITC/3860/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de enero de 2008 (vyhláška ITC/3860/2007 o prehodnotení sadzieb elektrickej energie od 1. januára 2008) z 28. decembra 2007 (BOE č. 312 z 29. decembra 2007, s. 53781, ďalej len „vyhláška ITC/3860/2007“).
13
Z vyhlášky ITC/3860/2007 vyplýva, že uvedené opatrenie môžu využiť len uhoľné elektrárne, na ktoré sa vzťahuje Národný plán znižovania emisií z existujúcich veľkých spaľovacích zariadení (ďalej len „NPZE‑VSZ“), schválený aktom Consejo de Ministros (Rada ministrov, Španielsko) zo 7. decembra 2007.
14
Tieto elektrárne musia byť zahrnuté do tzv. emisného „účtu“ zriadeného v NPZE‑VSZ, v ktorom sa pre jednotlivé podniky stanovujú povolené množstvá emisií z niektorého z dôvodov vymenovaných v tomto pláne.
15
Okrem toho bolo potrebné schváliť investície pred nadobudnutím účinnosti ITC/2794/2007, ku ktorému došlo 1. októbra 2007, alebo bolo treba aspoň tri mesiace pred uvedeným dátumom podať žiadosť o ich schválenie.
16
V roku 2011 sa možnosť využiť sporné opatrenie rozšírila na uhoľné elektrárne, ktoré uskutočnili investície nielen do zariadení na odsírenie, ale aj ďalšie „environmentálne“ investície zamerané na zníženie emisií oxidov síry, ktoré sa realizovali pred nadobudnutím účinnosti vyhlášky ITC/3860/2007.
17
Ak sú tieto podmienky splnené, uhoľné elektrárne majú právo na finančnú pomoc vo výške 8750 eur na MW ročne, a to počas desiatich rokov od dátumu rozhodnutia, ktorým sa schvaľuje akt uvedenia dotovaných zariadení do prevádzky.
18
Dňa 29. apríla 2015 Európska komisia začala vyšetrovanie v oblasti štátnej pomoci na trhu kapacitných mechanizmov v jedenástich členských štátoch vrátane Španielskeho kráľovstva.
19
Dňa 4. apríla 2017 Komisia po skončení tohto vyšetrovania oznámila španielskym orgánom začatie vyšetrovania sporného opatrenia.
20
Dňa 27. novembra 2017 Komisia prijala sporné rozhodnutie, ktorým začala formálne vyšetrovacie konanie podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ.
21
Komisia v tomto rozhodnutí uviedla, že dospela k predbežnému záveru, že sporné opatrenie je štátnou pomocou a že má pochybnosti o jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom.
Žaloba na Všeobecnom súde a napadnutý rozsudok
22
Žalobou podanou do kancelárie Všeobecného súdu 28. mája 2018 spoločnosť Naturgy Energy Group, španielsky podnik, ktorý okrem iného vykonáva činnosti výroby elektrickej energie prostredníctvom uhoľných elektrární, navrhol zrušenie sporného rozhodnutia.
23
Dvom španielskym spoločnostiam, EDP España a Viesgo Producción SL, ktoré mali prospech zo sporného opatrenia, bol na jeho podporu povolený vstup do konania ako vedľajším účastníčkam konania.
24
Všeobecný súd napadnutým rozsudkom zamietol návrh na zrušenie.
25
V prvom rade Všeobecný súd zamietol ako nedôvodný prvý žalobný dôvod založený na porušení povinnosti odôvodnenia, pokiaľ ide o selektívnu povahu sporného opatrenia.
26
V bode 60 napadnutého rozsudku Všeobecný súd pripomenul, že podľa nariadenia 2015/1589 sa rozhodnutie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania môže obmedziť na zhrnutie relevantných skutkových a právnych okolností, uvedenie predbežného posúdenia predmetného štátneho opatrenia s cieľom určiť, či má povahu štátnej pomoci, a vyjadrenie dôvodov, ktoré vedú k pochybnostiam o jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom.
27
V bode 61 napadnutého rozsudku Všeobecný súd dodal, že Komisia bola povinná začať toto konanie, ak jej počiatočné skúmanie neumožnilo prekonať všetky ťažkosti, ktoré vznikli v súvislosti s otázkou, či skúmané opatrenie predstavuje pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, prinajmenšom ak počas tohto počiatočného skúmania nemohla dospieť k presvedčeniu, že toto opatrenie je za predpokladu, že predstavuje štátnu pomoc, v každom prípade zlučiteľné s vnútorným trhom.
28
V bode 62 napadnutého rozsudku Všeobecný súd pripomenul, že cieľom rozhodnutia o začatí konania bolo umožniť zainteresovaným stranám účinne sa zúčastniť na formálnom vyšetrovacom konaní. Všeobecný súd tiež spresnil, že toto rozhodnutie obsahuje predbežné hodnotenia a že Komisia nebola počas tohto počiatočného štádia povinná objasniť všetky potenciálne nevyriešené otázky.
29
V bode 63 napadnutého rozsudku Všeobecný súd dodal, že nutne predbežnú povahu kvalifikácie štátneho opatrenia ako štátnej pomoci v takomto rozhodnutí potvrdzuje článok 9 ods. 2 nariadenia 2015/1589, ktorý stanovuje, že na záver formálneho vyšetrovacieho konania môže Komisia konštatovať, že toto opatrenie nepredstavuje štátnu pomoc.
30
V bodoch 64 a 65 napadnutého rozsudku Všeobecný súd zamietol ako neúčinné tvrdenia žalobkyne založené na veciach, v ktorých boli vydané rozsudky z 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia a Retegal/Komisia (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), ako aj z 21. decembra 2016, Komisia/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), z dôvodu, že prvý z týchto rozsudkov sa týka rozhodnutia o ukončení formálneho vyšetrovacieho konania a druhý sa netýka preskúmania dodržania povinnosti odôvodnenia.
31
V bode 73 napadnutého rozsudku Všeobecný usúdil, že vzhľadom na povahu sporného rozhodnutia, jeho znenie, obsah, kontext jeho prijatia a všetky relevantné právne predpisy mala Naturgy Energy Group napriek stručnosti odôvodnenia týkajúceho sa selektívnej povahy sporného opatrenia možnosť pochopiť dôvody, pre ktoré Komisia predbežne usúdila, že toto opatrenie sa javí selektívne v tom, že zvýhodňuje niektoré uhoľné elektrárne v porovnaní s inými uhoľnými elektrárňami alebo elektrárňami vyrábajúcimi elektrickú energiu inými technológiami. Spresnil, že toto konštatovanie vyplýva aj z bodu 30 sporného rozhodnutia, ktorý, hoci nebol súčasťou odôvodnenia selektívnej povahy sporného opatrenia, uvádzal, že subjekty, ktoré mali prospech z tohto opatrenia, boli v konkurenčnom vzťahu s inými výrobcami elektrickej energie.
32
V bode 74 napadnutého rozsudku Všeobecný súd zamietol tvrdenie spoločnosti Naturgy Energy Group, podľa ktorého Komisia porušila povinnosť odôvodnenia tým, že nevysvetlila, či sporné opatrenie zvýhodňovalo určité podniky alebo výrobu určitých tovarov v porovnaní s inými podnikmi, ktoré sa vzhľadom na cieľ sledovaný týmto opatrením nachádzali v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii. V tom istom bode zdôraznil, že pokiaľ by sa v štádiu predbežného skúmania uvedenom v rozhodnutí o začatí formálneho vyšetrovacieho konania za každých okolností uložila povinnosť odôvodnenia týkajúceho sa porovnateľnosti situácií, mohlo by sa to ukázať ako predčasné a predbiehalo by to závery, ktoré treba vyvodiť v závere tohto konania.
33
Z tohto dôvodu Všeobecný súd v bode 81 napadnutého rozsudku zamietol prvý žalobný dôvod ako neopodstatnený.
34
V druhom rade Všeobecný súd zamietol ako nedôvodný aj druhý žalobný dôvod založený na porušení článku 107 ods. 1 ZFEÚ, pokiaľ ide o selektívnosť sporného opatrenia, a v dôsledku toho zamietol žalobu v celom rozsahu.
35
Všeobecný súd napokon rozhodol, že Naturgy Energy Group znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Komisii, a tiež uložil spoločnostiam Viesgo Producción a EDP España povinnosť znášať svoje vlastné trovy konania.
Konanie na Súdnom dvore a návrhy odvolateliek
36
EDP España, ktorá bola vedľajšou účastníčkou v prvostupňovom konaní, svojím odvolaním vo veci C‑693/21 P, a Naturgy Energy Group, ktorá bola žalobkyňou v prvostupňovom konaní, svojím odvolaním vo veci C‑698/21 P, navrhujú, aby Súdny dvor zrušil tak napadnutý rozsudok, ako aj sporné rozhodnutie. Okrem toho EDP España navrhuje, aby bola Komisii uložená povinnosť nahradiť trovy konania pred Súdnym dvorom, a Naturgy Energy Group navrhuje, aby bola Komisii uložená povinnosť nahradiť trovy konania v oboch stupňoch.
37
Vo veciach C‑693/21 P a C‑698/21 P Komisia navrhuje, aby Súdny dvor zamietol odvolania a uložil odvolateľkám povinnosť nahradiť trovy konania, zatiaľ čo spoločnosť Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, predtým Viesgo Producción, vedľajšia účastníčka konania v prvostupňovom konaní, navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnutý rozsudok, zrušil sporné rozhodnutie a uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania v oboch stupňoch.
38
Uzneseniami predsedu Súdneho dvora z 31. mája 2022, EDP España/Naturgy Energy Group a Komisia (C‑693/21 P, EU:C:2022:415), ako aj z 31. mája 2022, Naturgy Energy Group/Komisia (C‑698/21 P, EU:C:2022:417), bol spoločnosti Endesa Generación SAU povolený vstup do konania ako vedľajšej účastníčke na podporu odvolateliek. Táto spoločnosť svojím vyjadrením vedľajšej účastníčky konania vo veci C‑698/21 P navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnutý rozsudok, zrušil sporné rozhodnutie a uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
39
Rozhodnutím z 31. januára 2023 boli veci C‑693/21 P a C‑698/21 P spojené na účely ústnej časti konania a rozsudku.
O odvolaniach
O prvých žalobných dôvodoch založených na porušení povinnosti odôvodnenia, pokiaľ ide o selektívnu povahu sporného opatrenia
Argumentácia účastníkov konania
40
Svojimi prvými odvolacími dôvodmi, ktoré obsahujú tri časti, EDP España a Naturgy Energy Group tvrdia, že Všeobecný súd nesprávne zamietol ako nedôvodný žalobný dôvod spoločnosti Naturgy Energy Group založený na porušení povinnosti odôvodnenia, pokiaľ ide o selektívnu povahu sporného opatrenia.
41
V prvých častiach týchto prvých odvolacích dôvodov tvrdia, že Všeobecný súd sa v bodoch 64 a 65 napadnutého rozsudku dopustil nesprávneho právneho posúdenia pri výklade zásad vyplývajúcich z rozsudkov z 21. decembra 2016, Komisia/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), a z 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia a Retegal/Komisia (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
42
Usudzujú, že požiadavky v oblasti odôvodnenia rozhodnutí Komisie sú rovnaké, či ide o rozhodnutie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania alebo o rozhodnutie ukončení takéhoto konania. Zásady vyplývajúce z rozsudku z 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia a Retegal/Komisia (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), tak nie sú relevantné len vo vzťahu k rozhodnutiam o ukončení.
43
Na rozdiel od toho, čo uviedol Všeobecný súd v bode 65 napadnutého rozsudku, Súdny dvor okrem iného v rozsudku z 21. decembra 2016, Komisia/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), rozhodol o povinnosti odôvodnenia týkajúcej sa selektívnej povahy opatrenia.
44
V druhých častiach svojich prvých odvolacích dôvodov odvolateľky tvrdia, že Všeobecný súd v bode 66 napadnutého rozsudku nesprávne vyložil zásady vyplývajúce z rozsudkov z 10. marca 2016, HeidelbergCement/Komisia (C‑247/14 P, EU:C:2016:149), a zo 16. októbra 2014, Alcoa Trasformazioni/Komisia (T‑177/10, EU:T:2014:897), tým, že usúdil, že kontext prijatia aktu umožňoval „vyvážiť stručnú, vágnu a všeobecnú povahu“ jeho odôvodnenia.
45
Cieľom povinnosti odôvodnenia je umožniť adresátovi oboznámiť sa s odôvodnením rozhodnutia a príslušnému súdu vykonať preskúmanie, a tak na rozdiel od toho, čo vyplýva z bodu 72 napadnutého rozsudku, je odôvodnenie bodu 28 sporného rozhodnutia zjavne nedostatočné.
46
Hoci Všeobecný súd v bode 73 napadnutého rozsudku uznal „stručnú“ povahu odôvodnenia Komisie týkajúceho sa selektívnej povahy sporného opatrenia, pokúsil sa to napraviť v bode 66 napadnutého rozsudku odkazom na kontext, v ktorom Naturgy Energy Group vykonáva svoje činnosti, ako aj na podklady obsiahnuté v jej žalobe v prvom stupni.
47
Okrem toho na rozdiel od toho, čo uviedol Všeobecný súd v bode 74 napadnutého rozsudku, skutočnosť, že sporné rozhodnutie je rozhodnutím o začatí formálneho vyšetrovacieho konania, nezbavuje Komisiu povinnosti vykonať analýzu porovnateľnosti na účely posúdenia kritéria selektívnosti.
48
Okrem toho treba zohľadniť právne dôsledky začatia formálneho vyšetrovacieho konania pripomenuté v bode 28 rozsudku z 21. decembra 2016, Komisia/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), vo vzťahu k osobám, na ktoré sa vzťahuje opatrenie, ktoré je predmetom tohto konania.
49
Tretími časťami svojich prvých odvolacích dôvodov napokon odvolateľky tvrdia, že Všeobecný súd porušil povinnosť odôvodnenia aj v bodoch 68 až 73 napadnutého rozsudku tým, že odôvodneniu sporného rozhodnutia priznal „stručnú povahu“, pričom sa ho pokúsil „napraviť“. Okrem toho a v každom prípade bod 30 sporného rozhodnutia, na ktorý Všeobecný súd odkázal v bode 73 napadnutého rozsudku, nie je na účely vysvetlenia selektívnej povahy predmetného opatrenia relevantný.
50
Generaciones Eléctricas Andalucía vstúpila do konania ako vedľajšia účastníčka na podporu návrhov žalobkýň vo veciach C‑693/21 P a C‑698/21 P s podobnými tvrdeniami.
51
Komisia usudzuje, že prvý odvolací dôvod uvedený vo veciach C‑693/21 P a C‑698/21 P treba zamietnuť ako nedôvodný.
52
Tvrdí, že Všeobecný súd v bodoch 59 až 63 napadnutého rozsudku pripomenul bez toho, aby sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, požiadavky súvisiace s povinnosťou odôvodnenia, a následne oprávnene zamietol, najmä v bodoch 64 a 66 až 77 napadnutého rozsudku, tvrdenia žalobkyne a vedľajších účastníčok konania v prvom stupni na podporu nedostatočnosti odôvodnenia, pokiaľ ide o selektívnu povahu sporného opatrenia.
53
Dodáva, že Súdny dvor na to, aby v rozsudku z 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia a Retegal/Komisia (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), rozhodol, že bola porušená povinnosť odôvodnenia, vychádzal z okolnosti, že jednak rozhodnutie, o ktoré išlo v tejto veci, neobsahovalo nijaký údaj umožňujúci pochopiť selektívnu povahu opatrenia, ktoré bolo jeho predmetom, a jednak, že selektívnosť nemohla vyplývať zo samotného spresnenia, podľa ktorého sa skúmané opatrenie uplatňovalo len na jedno odvetvie činnosti. Podľa Komisie je situácia v prejednávanej veci odlišná, keďže pri odôvodnení selektívnosti sporného opatrenia vychádzala z okolnosti, že z tohto opatrenia majú prospech len niektoré tepelné elektrárne používajúce uhlie ako hlavné palivo. Okrem toho a v každom prípade Súdny dvor v tomto rozsudku nemusel zohľadniť osobitný kontext začatia formálneho vyšetrovacieho konania.
54
Komisia tiež tvrdí, že Všeobecný súd v bode 66 napadnutého rozsudku nepristúpil k nesprávnemu výkladu a uplatneniu rozsudkov z 10. marca 2016, HeidelbergCement/Komisia (C‑247/14 P, EU:C:2016:149), a zo 16. októbra 2014, Alcoa Trasformazioni/Komisia (T‑177/10, EU:T:2014:897), pretože sa obmedzil na konštatovanie, že sporné rozhodnutie bolo prijaté v kontexte, ktorý žalobkyňa v prvom stupni dobre poznala.
55
Pokiaľ ide o tvrdenie, podľa ktorého sa Všeobecný súd pokúsil napraviť stručnú povahu odôvodnenia tým, že vychádzal z kontextu a vedomosti žalobkyne v prvostupňovom konaní o uplatniteľnom právnom rámci, Komisia uvádza, že na rozdiel od odôvodnenia aktu, o ktorý išlo v rozsudku z 10. marca 2016, HeidelbergCement/Komisia (C‑247/14 P, EU:C:2016:149), odôvodnenie sporného rozhodnutia nie je ani vágne, ani všeobecné, ani mimoriadne stručné.
56
Komisia dodáva, že odôvodnenie sporného rozhodnutia môže byť stručné, ak majú zainteresované strany možnosť porozumieť dôvodom, pre ktoré predbežne usúdila, že sporné opatrenie je selektívne a že Všeobecný súd môže vykonať svoje preskúmanie zákonnosti. Vychádza najmä z článku 6 ods. 1 nariadenia 2015/1589.
57
Pokiaľ ide o údajnú absenciu akéhokoľvek odôvodnenia týkajúceho sa selektívnosti sporného opatrenia, Všeobecný súd v bode 75 napadnutého rozsudku správne uviedol, že žalobkyňa v prvostupňovom konaní pochopila, že Komisia preukázala, že opatrenie bolo poskytnuté výhradne uhoľným elektrárňam s vylúčením elektrární používajúcich iné technológie. Pokiaľ ide o nevýhodné právne dôsledky, ktoré by vyplývali zo začatia formálneho vyšetrovacieho konania subjektom, ktoré majú prospech z vykonávaného opatrenia, tieto dôsledky sú v prejednávanej veci hypotetické.
58
Čo sa týka tvrdenia odvolateliek, podľa ktorého sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že v bode 73 napadnutého rozsudku sa opieral o časti sporného rozhodnutia, ktoré sa nutne nenachádzali v časti tohto rozhodnutia venovanej analýze selektívnosti, Komisia tvrdí, že konštatovanie uvedené v tomto bode slúžilo len na potvrdenie jej analýzy.
59
Okrem toho a v každom prípade dodržanie povinnosti odôvodnenia nepredpokladá, že rozhodnutia Komisie majú osobitnú štruktúru, a podľa tejto inštitúcie stačí, aby mali účastníci konania možnosť oboznámiť sa s dôvodmi, ktoré odôvodnili predmetné rozhodnutie.
60
Navyše treba zohľadniť rôzne prvky rozhodnutia a skúmať jeho obsah „ako celok“ (rozsudok z 25. júla 2018, Komisia/Španielsko a i., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, bod 93).
Posúdenie Súdnym dvorom
61
Z ustálenej judikatúry vyplýva, že odôvodnenie vyžadované v článku 296 ZFEÚ musí byť prispôsobené povahe dotknutého aktu a musia z neho jasne a jednoznačne vyplývať úvahy inštitúcie, ktorá akt prijala, tak, aby sa dotknuté osoby mohli oboznámiť s dôvodmi prijatého opatrenia a aby mohol súd Európskej únie vykonať svoje preskúmanie. Požiadavka odôvodnenia sa musí posudzovať v závislosti od všetkých okolností daného prípadu, najmä obsahu aktu, povahy uvádzaných dôvodov a záujmu, ktorý môžu mať na získaní takýchto vysvetlení osoby, ktorým je akt určený, alebo ďalšie osoby priamo a osobne dotknuté takýmto aktom. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie špecifikovalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, pretože otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 296 ZFEÚ, sa musí posudzovať s ohľadom nielen na jeho znenie, ale tiež na jeho kontext, ako aj na súhrn právnych pravidiel upravujúcich predmetnú oblasť (rozsudok z 10. marca 2016, HeidelbergCement/Komisia, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, bod 16).
62
Pokiaľ ide o rozhodnutie Komisie o začatí formálneho vyšetrovacieho konania, treba pripomenúť, že článok 6 ods. 1 nariadenia 2015/1589 stanovuje, že takéto rozhodnutie zhrnie relevantné skutkové a právne okolnosti, zahrnie „predbežné posúdenie“ predmetného štátneho opatrenia Komisiou, ktorého cieľom je určiť, či má toto opatrenie povahu pomoci, a vysvetlí dôvody, ktoré vedú k pochybnostiam o jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom.
63
Okrem toho a ako Všeobecný súd správne uviedol v bode 63 napadnutého rozsudku, dočasnú povahu posúdenia štátneho opatrenia ako štátnej pomoci v takomto rozhodnutí potvrdzuje článok 9 ods. 2 nariadenia 2015/1589, ktorý stanovuje, že po ukončení formálneho vyšetrovacieho konania môže Komisia zistiť, že toto opatrenie nepredstavuje pomoc.
64
Ako však vyplýva z článku 4 ods. 4 tohto nariadenia, nič to nemení na tom, že v rámci rozhodnutia o začatí formálneho vyšetrovacieho konania Komisia konštatuje, hoci len predbežne, tak posúdenie skúmaného opatrenia ako štátnej pomoci, ako aj existenciu pochybností o jeho zlučiteľnosti s vnútorným trhom.
65
Toto rozhodnutie má okrem toho autonómne právne účinky, najmä pokiaľ ide o pozastavenie skúmaného opatrenia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. októbra 2013, Deutsche Post/Komisia, C‑77/12 P, EU:C:2013:695, bod 53 a citovanú judikatúru). Vnútroštátne súdy teda nemôžu prijať rozhodnutia, ktoré sú v rozpore s takýmto rozhodnutím Komisie, aj keď má dočasnú povahu. V dôsledku toho sú tieto súdy povinné prijať všetky opatrenia potrebné na vyvodenie dôsledkov z prípadného porušenia povinnosti pozastaviť výkon predmetného opatrenia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. novembra 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, body 41 a 42).
66
Napokon treba tiež zohľadniť skutočnosť, že v súlade s článkom 6 ods. 1 nariadenia 2015/1589 formálne vyšetrovacie konanie umožňuje dotknutému členskému štátu a ostatným zainteresovaným stranám predložiť svoje pripomienky k analýze Komisie.
67
Z toho vyplýva, že hoci analýza Komisie má dočasnú povahu, táto inštitúcia je povinná jasne a jednoznačne uviesť dôvody, pre ktoré usúdila, že predmetné opatrenie môže predstavovať štátnu pomoc.
68
V dôsledku toho analýza Všeobecného súdu v bode 64 napadnutého rozsudku, podľa ktorej boli neúčinné tvrdenia spoločnosti Naturgy Energy Group a vedľajších účastníčok konania v prvostupňovom konaní týkajúce sa porušenia povinnosti odôvodnenia sporného rozhodnutia, založené na veci, v ktorej bol vydaný rozsudok z 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia a Retegal/Komisia (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), a to z jediného dôvodu, že táto vec sa týkala rozhodnutia Komisie o ukončení formálneho vyšetrovacieho konania, vychádza z nesprávneho právneho posúdenia.
69
V tejto súvislosti judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa povinnosti odôvodnenia rozhodnutia o ukončení formálneho vyšetrovacieho konania v zásade nemožno považovať za irelevantnú, pokiaľ ide o rozhodnutie o začatí tohto konania.
70
Všeobecný súd sa navyše v bode 74 napadnutého rozsudku dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že Komisia nebola povinná uviesť, a to ani stručne, dôvody, pre ktoré sporné opatrenie zvýhodňovalo určité podniky alebo výrobu určitých druhov tovarov v porovnaní s inými podnikmi nachádzajúcimi sa v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii, a to najmä z dôvodu, že pokiaľ by sa v štádiu predbežného skúmania uvedenom v rozhodnutí o začatí formálneho vyšetrovacieho konania za každých okolností uložila povinnosť odôvodnenia týkajúceho sa porovnateľnosti situácií, mohlo by sa to ukázať ako predčasné.
71
Treba totiž pripomenúť, že z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že opatrenie, z ktorého má prospech len jedno odvetvie činnosti alebo časť podnikov tohto odvetvia, nie je nevyhnutne selektívne, a že je selektívne len vtedy, ak má v rámci daného právneho režimu za následok zvýhodnenie určitých podnikov oproti iným podnikom, ktoré patria do iných odvetví alebo do toho istého odvetvia a vzhľadom na cieľ sledovaný týmto režimom sa nachádzajú v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky z 21. decembra 2016, Komisia/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, bod 58, ako aj z 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia a Retegal/Komisia, C‑70/16 P, EU:C:2017:1002, bod 61).
72
Z vyššie uvedeného vyplýva, že ak Komisia pri rozhodovaní o začatí formálneho vyšetrovacieho konania usúdi, že opatrenie je selektívne, prináleží jej spresniť, hoci len stručne, dôvody, pre ktoré usudzuje, že v rámci daného právneho režimu má toto opatrenie za následok zvýhodnenie určitých podnikov oproti iným podnikom, ktoré sa vzhľadom na cieľ sledovaný týmto režimom nachádzajú v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii.
73
Z bodov 72 a 73 napadnutého rozsudku, na ktoré odkazuje bod 74 tohto rozsudku, však nijako nevyplýva, že Komisia uviedla dôvody, pre ktoré by sa uhoľné elektrárne nachádzajúce sa v PNRE‑GIC, ktoré majú prospech zo sporného opatrenia, mali nachádzať v skutkovej a právnej situácii porovnateľnej so situáciou iných elektrární, na ktoré sa toto opatrenie nevzťahuje, vzhľadom na cieľ sledovaný týmto opatrením.
74
V bode 72 napadnutého rozsudku sa totiž Všeobecný súd uspokojil s konštatovaním, že v spornom rozhodnutí sa uvádza, že uhoľné elektrárne nachádzajúce sa v PNRE‑GIC majú prospech zo sporného opatrenia výhradným spôsobom, na základe čoho dospel k záveru, že pojem „výhradne“ uvedený v jeho bode 28 umožňuje odlíšiť uhoľné elektrárne zapísané v NPZE‑VSZ od elektrární používajúcich inú technológiu alebo od všetkých elektrární, ktoré neboli zahrnuté do tohto plánu.
75
Všeobecný súd v bode 73 napadnutého rozsudku ďalej všeobecne odkázal na povahu sporného rozhodnutia, na jeho znenie, obsah, kontext jeho prijatia a na všetky relevantné právne predpisy, na základe čoho dospel k záveru, že napriek povahe odôvodnenia týkajúceho sa selektívnej povahy sporného opatrenia, ktorú sám uznal za „stručnú“, mala žalobkyňa v prvom stupni možnosť pochopiť dôvody, pre ktoré Komisia predbežne usúdila, že sporné opatrenie sa javí selektívne.
76
Treba uviesť, že hoci Všeobecný súd v tom istom bode odkázal ako na základ svojej analýzy aj na bod 30 sporného rozhodnutia, v ktorom sa spomína existencia konkurenčného vzťahu medzi subjektmi, ktoré majú z opatrenia prospech, a inými výrobcami elektrickej energie, ani takáto skutočnosť nemôže stačiť na to, aby z právneho hľadiska dostatočne vysvetlila porovnateľnosť situácií medzi elektrárňami, na ktoré sa vzťahuje sporné opatrenie, a tými, na ktoré sa toto opatrenie nevzťahuje (pozri analogicky rozsudok z 21. decembra 2016, Komisia/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, bod 59).
77
Je potrebné dodať, že hoci je na účely posúdenia odôvodnenia rozhodnutia potrebné skúmať jeho obsah ako celok (pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. júla 2018, Komisia/Španielsko a i., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, bod 93), takéto skúmanie nemôže napraviť absenciu akéhokoľvek náznaku porovnateľnosti situácií, ako je to v prejednávanej veci, medzi elektrárňami, na ktoré sa vzťahuje sporné opatrenie, a tými, na ktoré sa toto opatrenie nevzťahuje.
78
Vzhľadom na vyššie uvedené treba prvým odvolacím dôvodom odvolateliek vo veciach C‑693/21 P a C‑698/21 P vyhovieť.
79
Preto bez potreby analyzovať druhé odvolacie dôvody, ktoré odvolateľky uviedli subsidiárne na podporu svojich odvolaní a ktoré sú založené na porušení článku 107 ods. 1 ZFEÚ, pokiaľ ide o kritérium selektívnosti, treba napadnutý rozsudok zrušiť.
O žalobe predloženej Všeobecnému súdu
80
Podľa článku 61 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej Únie môže Súdny dvor v prípade zrušenia rozhodnutia Všeobecného súdu sám vydať konečný rozsudok, ak to stav konania dovoľuje.
81
O takýto prípad ide v prejednávanej veci, keďže žalobné dôvody v prvom stupni smerujúce k zrušeniu sporného rozhodnutia boli predmetom kontradiktórnej diskusie pred Všeobecným súdom a ich skúmanie si nevyžaduje prijatie žiadneho dodatočného opatrenia na zabezpečenie priebehu konania alebo na preskúmanie spisu (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. marca 2023, Komisia a i./Pharmaceutical Works Polpharma (C‑438/21 P až C‑440/21 P, EU:C:2023:213, bod 98).
82
V tejto súvislosti treba uviesť, že z dôvodov uvedených v bodoch 61 až 67 tohto rozsudku je Komisia v rozhodnutí o začatí formálneho vyšetrovacieho konania povinná podľa článku 296 ZFEÚ jasne a jednoznačne uviesť dôvody, pre ktoré usúdila, že predmetné opatrenie môže predstavovať štátnu pomoc. Ako bolo uvedené v bode 72 tohto rozsudku, ak táto inštitúcia usúdi, že opatrenie je selektívne, prináleží jej spresniť, hoci len stručne, dôvody, pre ktoré usudzuje, že v rámci daného právneho režimu má toto opatrenie za následok zvýhodnenie určitých podnikov oproti iným podnikom, ktoré sa vzhľadom na cieľ sledovaný týmto režimom nachádzajú v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii.
83
Stačí pritom uviesť, že v prejednávanej veci z dôvodov uvedených v bodoch 73 až 77 tohto rozsudku Komisia nedodržala požiadavku odôvodnenia, ktorá jej vyplýva z článku 296 ZFEÚ, keďže neuviedla dôvody, pre ktoré by malo sporné opatrenie zvýhodňovať určité podniky alebo výrobu určitých druhov tovarov oproti iným podnikom, ktoré sa nachádzajú v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii, a teda má selektívnu povahu.
84
V dôsledku toho treba vyhovieť prvému žalobnému dôvodu spoločnosti Naturgy Energy Group v prvostupňovom konaní a zrušiť sporné rozhodnutie bez potreby skúmania druhého žalobného dôvodu uvedenej žaloby.
O trovách
85
Článok 184 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora stanovuje, že ak je odvolanie dôvodné a Súdny dvor sám rozhodne s konečnou platnosťou o veci, rozhodne aj o trovách konania.
86
Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku uplatniteľného na základe článku 184 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku na konanie o odvolaní je účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže v prejednávaných veciach Komisia nemala úspech a Naturgy Energy Group a EDP España navrhli uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania, je potrebné rozhodnúť, že Komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli spoločnosti Naturgy Energy Group v prvostupňovom konaní a konaní pred Súdnym dvorom a spoločnosti EDP España v konaní pred Súdnym dvorom.
87
Článok 184 ods. 4 rokovacieho poriadku stanovuje, že ak vedľajší účastník prvostupňového konania sám nepodal odvolanie, možno mu uložiť povinnosť nahradiť trovy odvolacieho konania len vtedy, pokiaľ sa zúčastnil na písomnej alebo ústnej časti konania pred Súdnym dvorom. Ak sa vedľajší účastník na konaní zúčastnil, Súdny dvor môže rozhodnúť, že tento účastník bude znášať svoje vlastné trovy konania. V súlade s týmito ustanoveniami Generaciones Eléctricas Andalucía, vedľajšia účastníčka prvostupňového konania, ktorá sa zúčastnila konania pred Súdnym dvorom, znáša svoje vlastné trovy konania.
88
Napokon v súlade s článkom 140 ods. 3 rokovacieho poriadku uplatniteľného na základe článku 184 ods. 1 tohto poriadku na konanie o odvolaní môže Súdny dvor rozhodnúť, že iní vedľajší účastníci konania než vedľajší účastníci uvedení v článku 140 ods. 1 a 2 uvedeného poriadku znášajú svoje vlastné trovy konania. V súlade s týmito ustanoveniami Endesa Generación, vedľajšia účastníčka konania vo veciach C‑693/21 P a C‑698/21 P, znáša svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:
1.
Rozsudok Všeobecného súdu Európskej únie z 8. septembra 2021, Naturgy Energy Group/Komisia (T‑328/18, EU:T:2021:548), sa zrušuje.
2.
Rozhodnutie Komisie C(2017) 7733 final z 27. novembra 2017 o štátnej pomoci SA.47912 (2017/NN) – Environmentálne stimuly pre uhoľné elektrárne, sa zrušuje.
3.
Európska komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli spoločnosti Naturgy Energy Group SA tak v prvostupňovom konaní vo veci T‑328/18, ako aj v konaní o odvolaní vo veciach C‑693/21 P a C‑698/21 P, a trovy konania, ktoré vznikli spoločnosti EDP España SA, týkajúce sa jej odvolania vo veci C‑693/21 P.
4.
Generaciones Eléctricas Andalucía SLU znáša svoje vlastné trovy konania.
5.
Endesa Generación SAU znáša svoje vlastné trovy konania.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: španielčina.