62021TJ0509
RETTENS DOM (Niende Udvidede Afdeling)
4. september 2024 (
*1
)
»EU’s finansielle bestemmelser – gennemførelse af Unionens budget ved indirekte forvaltning gennem en international organisation – afgørelse om at nægte at anerkende en juridisk persons status som international organisation – annullationssøgsmål – lovligheden af det mandat, der er givet sagsøgerens advokater – formaliteten – afgørelse truffet til opfyldelse af en dom fra Domstolen – artikel 266 TEUF – retskraft – princippet om god forvaltningsskik – retssikkerhed – forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 – artikel 58 – delegeret forordning (EU) nr. 1268/2012 – artikel 43 – forordning (EU, Euratom) 2018/1046 – artikel 156 – begreberne »international organisation« og »international aftale« – retlige fejl – åbenbart urigtigt skøn – ansvar uden for kontraktforhold«
I sag T-509/21,
International Management Group (IMG), Bruxelles (Belgien), ved advokaterne L. Levi og J.-Y. de Cara,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved J. Baquero Cruz, J.-F. Brakeland, S. Delaude og L. Puccio, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
RETTEN (Niende Udvidede Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, L. Truchot (refererende dommer), og dommerne H. Kanninen, R. Frendo, M. Sampol Pucurull og T. Perišin,
justitssekretær: fuldmægtig L. Ramette,
på grundlag af den skriftlige forhandling, bl.a. afgørelsen af 11. januar 2022 om at udsætte sagen, indtil Domstolen har truffet endelig afgørelse i den sag, der gav anledning til dom af 22. september 2022, IMG mod Kommissionen (C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722),
og efter retsmødet den 22. november 2023
afsagt følgende
Dom
1
Med sit søgsmål har sagsøgeren, International Management Group (IMG), dels på grundlag af artikel 263 TEUF nedlagt påstand om annullation af afgørelsen af 8. juni 2021, hvorved Europa-Kommissionen med tilbagevirkende kraft fra den 16. december 2014 nægtede at anerkende sagsøgerens status som international organisation som fastsat i Den Europæiske Unions finansielle bestemmelser for gennemførelsen af EU-midler ved indirekte forvaltning (herefter »den anfægtede afgørelse«), dels på grundlag af artikel 268 TEUF nedlagt påstand om tildeling af erstatning for det økonomiske og ikke-økonomiske tab, som sagsøgeren har lidt.
I. Sagens baggrund
A. Den forudgående administrative procedure
2
Sagsøgeren, der oprindeligt var benævnt International Management Group – Infrastructure for Bosnia and Herzegovina (IMG-IBH), og som nu har hjemsted i Beograd (Serbien), blev oprettet den 25. november 1994 med det formål at give de stater og internationale organisationer, der deltog i genopbygningen af Bosnien-Herzegovina, mulighed for til dette formål at råde over en særlig enhed. Siden da har sagsøgeren gradvist udvidet sine aktiviteter inden for genopbygning og udvikling.
3
Kommissionen vedtog den 7. november 2013 gennemførelsesafgørelse C(2013) 7682 final vedrørende det årlige handlingsprogram for 2013 for Myanmar/Burma, der finansieres over Unionens almindelige budget, på grundlag af artikel 84 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT 2012, L 298, s. 1). Denne afgørelse indeholdt navnlig bestemmelser om et udviklingsprogram for handel, hvis omkostninger, der blev anslået til 10 mio. EUR, skulle finansieres af Unionen, og hvis gennemførelse skulle ske ved fælles forvaltning sammen med sagsøgeren.
4
Den 17. februar 2014 underrettede Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) Kommissionen om, at det havde indledt en undersøgelse af sagsøgerens status. Den 15. december 2014 modtog Kommissionen den rapport, som OLAF havde udarbejdet efter afslutningen af sin undersøgelse (herefter »OLAF’s rapport«), der var ledsaget af en række henstillinger. I denne rapport fandt OLAF i hovedtræk, at sagsøgeren ikke udgjorde en international organisation som omhandlet i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT 2002, L 248, s. 1) og forordning nr. 966/2012. Desuden anbefalede OLAF Kommissionen at pålægge sagsøgeren sanktioner samt at tilbagesøge de beløb, som denne havde modtaget i sin egenskab af international organisation.
5
Den 16. december 2014 besluttede Kommissionen at overdrage gennemførelsen ved indirekte forvaltning af det udviklingsprogram for handel, der blev fastsat i gennemførelsesafgørelse C(2013) 7682 final, som er nævnt i præmis 3 ovenfor, til en anden organisation end sagsøgeren (herefter »afgørelsen af 16. december 2014«).
6
Endelig tilsendte Kommissionen den 8. maj 2015 sagsøgeren en skrivelse med det formål at underrette denne om, hvorledes Kommissionen agtede at følge op på OLAF’s rapport, og den meddelte heri sagsøgeren, at den – samtidig med at den undlod at efterkomme størstedelen af OLAF’s henstillinger – navnlig havde besluttet, at dens tjenestegrene ikke ville indgå nogen ny delegationsaftale med sagsøgeren efter den metode med indirekte forvaltning, der er fastsat i forordning nr. 966/2012, indtil der var absolut vished om sagsøgerens status som international organisation (herefter »afgørelsen af 8. maj 2015«).
B. De forudgående retsafgørelser
7
Ved en første stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 21. januar 2015 og registreret under sagsnr. T-29/15 og derefter ved en anden stævning indleveret den 14. juli 2015 og registreret under sagsnr. T-381/15 anlagde sagsøgeren sag med påstand i den første sag om annullation af afgørelsen af 16. december 2014 og i den anden sag om annullation af afgørelsen af 8. maj 2015 og om erstatning for de tab, der blev forvoldt ved denne afgørelse.
8
Ved domme af 2. februar 2017, International Management Group mod Kommissionen (T-29/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:56), og IMG mod Kommissionen (T-381/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:57), frifandt Retten Kommissionen i de søgsmål, som sagsøgeren havde anlagt til prøvelse af afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015.
9
Ved to appeller iværksat den 11. april 2017 og registreret under sagsnr. C-183/17 P og sagsnr. C-184/17 P nedlagde sagsøgeren påstand om ophævelse af de to domme, der er nævnt i præmis 8 ovenfor.
10
Ved dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), ophævede Domstolen for det første de to domme, der er nævnt i præmis 8 ovenfor, for det andet annullerede den afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015, og for det tredje hjemviste den sag T-381/15 til Retten, for at der kunne træffes afgørelse om sagsøgerens påstand om erstatning for de tab, som afgørelsen af 8. maj 2015 angiveligt havde forvoldt.
11
Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 10. januar 2020 anmodede sagsøgeren Domstolen om at fortolke punkt 1-3 i konklusionen i dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78). Ved kendelse af 9. juni 2020, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P-INT, EU:C:2020:507), afslog Domstolen denne anmodning om fortolkning.
C. Administrativ opfølgning på dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (forenede sager C-183/17 P og C-184/17 P)
12
Ved skrivelse af 6. maj 2019 opfordrede Kommissionen i forbindelse med opfyldelsen af dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), sagsøgeren til at fremlægge visse dokumenter med henblik på at godtgøre, at sagsøgeren faktisk opfyldte kravene for at kunne arbejde med Kommissionen efter metoden med indirekte forvaltning.
13
Ved skrivelse af 25. juni 2019 anmodede sagsøgeren i det væsentlige Kommissionen om at ophøre med at bestride sagsøgerens status som international organisation.
14
Ved skrivelse af 18. juli 2019 (herefter »skrivelsen af 18. juli 2019«) gjorde Kommissionen gældende, at opfyldelsen af dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), ikke krævede en »automatisk anerkendelse af [sagsøgeren] som international organisation, men en revurdering af [sagsøgerens] retlige status i lyset af de foreliggende oplysninger og de gældende finansielle regler«. Kommissionen gentog således over for sagsøgeren sin opfordring til at fremlægge de dokumenter, der er nævnt i skrivelsen af 6. maj 2019, til hvilken der henvises i præmis 12 ovenfor, og præciserede, at den, i tilfælde af at sagsøgeren ikke ville efterkomme denne opfordring, ville henvende sig direkte til de stater, som sagsøgeren anså for at være dens medlemmer.
15
Den 26. november 2019 spurgte Kommissionen Belgien, Danmark, Tyskland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Italien, Nederlandene, Østrig, Portugal, Finland, Sverige, Det Forenede Kongerige, Canada, Norge, Rusland, Schweiz og Tyrkiet om, hvorvidt de anså sagsøgeren for at være en international organisation, om de var medlemmer af denne organisation, og om de havde undertegnet en international eller mellemstatslig aftale om oprettelse af sagsøgeren som international organisation. I bekræftende fald anmodede Kommissionen de nævnte stater om at tilsende den en bekræftet kopi af denne aftale og bevis for, at underskriverne havde fuldmagt til at undertegne den, eller en kopi af ratifikationsinstrumentet for denne aftale.
16
Den 27. januar og igen den 11. marts 2020 gentog Kommissionen den anmodning om oplysninger af 26. november 2019, der er nævnt i præmis 15 ovenfor, over for Belgien, Danmark, Tyskland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Østrig, Sverige, Det Forenede Kongerige, Canada og Tyrkiet.
17
Den 25. maj 2020 gentog Kommissionen på ny den i præmis 15 ovenfor nævnte anmodning om oplysninger af 26. november 2019 over for Belgien, Danmark, Tyskland, Grækenland, Spanien, Frankrig, Sverige, Canada og Tyrkiet og derefter igen den 14. oktober 2020 over for Tyskland og Tyrkiet.
18
Ved skrivelse af 19. februar 2021 meddelte Kommissionen sagsøgeren, at den påtænkte at vedtage en afgørelse, hvorved den nægtede at anerkende sagsøgerens status som international organisation, og opfordrede sagsøgeren til at fremsætte sine bemærkninger.
19
Den 5. og 30. marts 2021 fremsatte sagsøgeren skriftlige bemærkninger som svar på Kommissionens skrivelse af 19. februar 2021, der er nævnt i præmis 18 ovenfor.
20
Den 8. juni 2021 vedtog Kommissionen den anfægtede afgørelse.
D. Retslig opfølgning på dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (forenede sager C-183/17 P og C-184/17 P)
21
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 26. september 2019 og registreret under sagsnr. T-645/19 anlagde sagsøgeren sag med påstand dels om annullation af skrivelsen af 18. juli 2019, dels om erstatning for det økonomiske og ikke-økonomiske tab, som denne skrivelse angiveligt havde forvoldt.
22
Ved kendelse af 9. september 2020, IMG mod Kommissionen (T-645/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:388), afviste Retten dette søgsmål.
23
Ved dom af 9. september 2020, IMG mod Kommissionen (T-381/15 RENV, EU:T:2020:406), forkastede Retten sagsøgerens påstand om erstatning for det tab, som afgørelsen af 8. maj 2015 angiveligt havde forvoldt.
24
Den 19. november 2020 iværksatte sagsøgeren to appeller, registreret under sagsnr. C-619/20 P og sagsnr. C-620/20 P, med påstand om ophævelse af den kendelse og den dom, der er nævnt i henholdsvis præmis 22 og præmis 23 ovenfor.
II. De faktiske omstændigheder efter søgsmålets anlæggelse
25
Ved dom af 22. september 2022, IMG mod Kommissionen (C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722), forkastede Domstolen for det første den appel i sag C-619/20 P, der var iværksat til prøvelse af den i præmis 22 ovenfor nævnte kendelse, for det andet ophævede Domstolen delvis den i præmis 23 ovenfor nævnte dom, og for det tredje hjemviste den sag T-381/15 RENV til Retten, for at der kunne træffes afgørelse om sagsøgerens påstand om erstatning for det økonomiske tab, som afgørelsen af 8. maj 2015 angiveligt havde forvoldt.
III. Parternes påstande
26
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsøgeren et beløb på 23671903 EUR i erstatning for forskellige økonomiske og ikke-økonomiske tab.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
27
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
IV. Retlige bemærkninger
A. Formaliteten
28
Det tilkommer Retten at undersøge spørgsmålet om lovligheden af det mandat, som sagsøgeren har givet sine advokater, inden den vurderer, om bilag A.24 til stævningen og bilag C.1 til replikken kan antages til realitetsbehandling, idet Kommissionen har gjort gældende, at de ikke kan antages til realitetsbehandling.
1.
Spørgsmålet om lovligheden af det mandat, som sagsøgeren har givet sine advokater
29
I retsmødet har Kommissionen som svar på et spørgsmål fra Retten om sagsøgerens organ med søgsmålskompetence gjort gældende, at det mandat af 12. august 2021, som sagsøgeren har givet sine advokater, og som fremgår af bilag A.3 til stævningen, ikke henviser til en afgørelse fra sagsøgerens stående udvalg, således at det kan betvivles, at en sådan afgørelse foreligger.
30
Sagsøgeren har taget til genmæle mod Kommissionens anbringender.
31
Det skal i denne henseende bemærkes, at spørgsmål om formaliteten vedrørende et søgsmål udgør en ufravigelig procesforudsætning, således at det tilkommer Unionens retsinstanser at efterprøve dem til enhver tid – selv af egen drift (jf. dom af 21.9.2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products m.fl. mod Kommissionen, C-478/21 P, EU:C:2023:685, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
32
Navnlig følger det af artikel 19, stk. 3 og 4, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, som i henhold til denne statuts artikel 53, stk. 1, og artikel 51, stk. 1, i Rettens procesreglement finder anvendelse for Retten, at andre juridiske personer end medlemsstaterne, EU-institutionerne, de stater, som er parter i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde af 2. maj 1992 (EFT 1994, L 1, s. 3), og den i aftalen omhandlede EFTA-Tilsynsmyndighed for at have søgsmålskompetence for Unionens retsinstanser skal være repræsenteret af en advokat, der har beskikkelse i en medlemsstat eller i en anden stat, som er part i den nævnte aftale (jf. i denne retning dom af 21.9.2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products m.fl. mod Kommissionen, C-478/21 P, EU:C:2023:685, præmis 91).
33
Såfremt det gøres gældende, at et mandat, som en part har givet sin advokat, ikke er lovligt, skal denne part følgelig godtgøre mandatets lovlighed, hvilket det tilkommer Retten at efterprøve (jf. i denne retning dom af 21.9.2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products m.fl. mod Kommissionen, C-478/21 P, EU:C:2023:685, præmis 93 og den deri nævnte retspraksis).
34
Selv om Unionens retsinstanser skal kræve, at en part beviser, at det mandat, som advokaten har fået, er lovligt, såfremt modparten anfægter mandatet, gælder et sådant krav kun i det omfang, at denne anfægtelse er baseret på tilstrækkeligt konkrete og præcise indicier (dom af 21.9.2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products m.fl. mod Kommissionen, C-478/21 P, EU:C:2023:685, præmis 97).
35
I den foreliggende sag fremgår det for det første uden yderligere præcisering af artikel 18, litra d), i sagsøgerens vedtægter, at sagsøgeren har den fornødne retsevne til at udøve sine funktioner og nå sine mål, navnlig partsevne.
36
For det andet har Kommissionen ved i retsmødet blot at gøre gældende, at det mandat, som sagsøgeren har givet sine advokater, ikke henviser til en afgørelse fra sagsøgerens stående udvalg, ikke støttet sin anfægtelse af mandatets lovlighed på tilstrækkeligt konkrete og præcise indicier.
37
Formalitetsindsigelsen om, at det mandat, som sagsøgeren har givet sine advokater, er ulovligt, skal derfor forkastes.
2.
Spørgsmålet om, hvorvidt bilag A.24 til stævningen kan antages til realitetsbehandling
38
Kommissionen har i retsmødet gjort gældende, at bilag A.24 til stævningen ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det indeholder en udtalelse fra Kommissionens Juridiske Tjeneste af 16. januar 2015, hvis udbredelse Kommissionen ikke havde givet tilladelse til.
39
Sagsøgeren har bestridt, at denne formalitetsindsigelse kan tages til følge.
40
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det princip, som gælder i EU-retten, er princippet om den frie bevisbedømmelse, hvoraf følger, at det ikke for Retten er muligt at anfægte antagelsen af et beviselement til realitetsbehandling, når beviset er opnået lovligt (jf. i denne retning dom af 26.9.2018, Infineon Technologies mod Kommissionen, C-99/17 P, EU:C:2018:773, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
41
Det fremgår imidlertid af fast retspraksis, at det ville være til skade for den almene interesse, der indebærer, at institutionerne kan indhente uafhængige udtalelser fra deres juridiske tjenester, hvis sådanne interne dokumenter kunne fremlægges under en sag for en af Unionens retsinstanser, uden at den pågældende institution har givet tilladelse til en sådan fremlæggelse, eller at den er blevet anordnet af denne retsinstans (jf. i denne retning dom af 12.7.2022, Nord Stream 2 mod Parlamentet og Rådet, C-348/20 P, EU:C:2022:548, præmis 136 og den deri nævnte retspraksis).
42
Ved en ikke-tilladt fremlæggelse af en sådan juridisk udtalelse stiller sagsøgeren i en sag om en anfægtet retsakts gyldighed nemlig den pågældende institution over for en udtalelse, som dens egen juridiske tjeneste afgav under udarbejdelsen af denne retsakt. Hvis denne sagsøger tillodes at føje en juridisk udtalelse hidrørende fra en institution, hvis udbredelse institutionen ikke har givet tilladelse til, ville det principielt være i strid med kravene til en retfærdig rettergang og omgå den ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43) indførte procedure for anmodning om aktindsigt i et sådant dokument (jf. i denne retning dom af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet, C-156/21, EU:C:2022:97, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
43
Der skal ganske vist tages hensyn til gennemsigtighedsprincippet, som er indført i artikel 1, stk. 2, TEU og artikel 10, stk. 3, TEU samt i artikel 15, stk. 1, TEUF og artikel 298, stk. 1, TEUF, og som navnlig gør det muligt at sikre administrationen en større legitimitet, effektivitet og ansvarlighed over for borgerne i et demokratisk system. Ved at tillade en åben debat af forskellige synspunkter bidrager denne åbenhed således til at styrke borgernes tillid (jf. dom af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet, C-156/21, EU:C:2022:97, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
44
Gennemsigtighedsprincippet kan imidlertid kun undtagelsesvis begrunde, at en institutions dokument, som ikke er blevet offentliggjort, og som indeholder en juridisk udtalelse, udbredes under en retssag. Derfor kan fastholdelsen af et dokument, der indeholder en institutions juridiske udtalelse, i sagsakterne i en sag ikke begrundes med henvisning til nogen større almen interesse, når denne udtalelse dels ikke vedrører en lovgivningsmæssig procedure, for hvilken der gælder et krav om større gennemsigtighed, og interessen i denne fastholdelse dels kun består i, at den pågældende sagsøger kan være i stand til at påberåbe sig denne juridiske udtalelse som led i en tvist. I et sådant tilfælde synes fremlæggelsen af en sådan juridisk udtalelse nemlig at være styret af sagsøgerens egen interesse i at underbygge sin argumentation og ikke af nogen større almen interesse såsom offentliggørelsen af den procedure, der førte til den anfægtede retsakt (jf. dom af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet, C-156/21, EU:C:2022:97, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
45
I den foreliggende sag skal det for det første fastslås, at den udtalelse fra Kommissionens Juridiske Tjeneste af 16. januar 2015, der er nævnt i præmis 38 ovenfor, og hvis udbredelse institutionen ikke har givet tilladelse til, ikke vedrører en lovgivningsmæssig procedure, for hvilken der gælder et krav om større gennemsigtighed.
46
For det andet har sagsøgeren som svar på Kommissionens formalitetsindsigelse ikke henvist til en anden interesse end interessen i at kunne påberåbe sig denne juridiske udtalelse som led i den foreliggende tvist, således at fremlæggelsen heraf ikke synes at være styret af en større almen interesse, men af sagsøgerens egen interesse.
47
Under disse omstændigheder skal formalitetsindsigelsen om, at bilag A.24 ikke kan antages til realitetsbehandling, tages til følge, og nævnte bilag afvises.
3.
Spørgsmålet om, hvorvidt bilag C.1 til replikken kan antages til realitetsbehandling
48
Kommissionen har gjort gældende, at sagsøgeren ikke har begrundet den forsinkede fremlæggelse af formanden for det stående udvalgs erklæring af 13. oktober 2022, der findes i bilag C.1 til replikken (herefter »erklæringen af 13. oktober 2022«), hvilket er i strid med kravene i procesreglementets artikel 85, stk. 2.
49
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at hovedparterne i henhold til procesreglementets artikel 85, stk. 2, i forbindelse med replikken og duplikken kan fremlægge eller anføre yderligere beviser til støtte for deres anbringender, forudsat at den forsinkede påberåbelse af beviserne begrundes.
50
Det følger af retspraksis, at selv om parterne i henhold til præklusionsreglen i procesreglementets artikel 85 skal begrunde, hvorfor beviser eller nye beviser først fremlægges så sent, tilkommer det Retten at prøve rigtigheden af begrundelsen for, at beviserne først fremlægges så sent, og at afvise dem, såfremt den sene fremlæggelse ikke er tilstrækkeligt begrundet. En parts for sene fremlæggelse af beviser kan navnlig begrundes, hvis denne part ikke tidligere har kunnet råde over de omhandlede beviser, eller hvis modpartens for sene bevisfremlæggelse begrunder, at sagens akter bliver suppleret for at overholde kontradiktionsprincippet (jf. i denne retning dom af 16.9.2020, BP mod FRA, C-669/19 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2020:713, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
51
I den foreliggende sag må det konstateres, at sagsøgeren i replikkens punkt 51 ikke har begrundet den sene fremlæggelse af erklæringen af 13. oktober 2022, som blev udfærdiget af formanden for sagsøgerens stående udvalg, og som sagsøgeren har vedlagt replikken »i det omfang, det var nødvendigt«.
52
Erklæringen af 13. oktober 2022 blev ganske vist udfærdiget, efter at underskriveren, der er tidligere medlem af det franske diplomatiske korps, og som har oplyst, at vedkommende var med til at godkende sagsøgerens vedtægter i 1995, blev valgt til formand for sagsøgerens stående udvalg den 29. juni 2022, og dermed efter datoen for stævningens indgivelse den 18. august 2021.
53
I stævningens punkt 25, femte led, har sagsøgeren imidlertid præciseret, at sagsøgeren over for OLAF og Retten har fremlagt en erklæring og en e-mail fra samme diplomat dateret henholdsvis den 20. maj og den 19. september 2014, hvori det attesteres, at hun faktisk var med til at undertegne sagsøgerens vedtægter ved sagsøgerens oprettelse.
54
Endvidere har sagsøgeren i stævningens punkt 104, første led, gjort gældende, at tidligere erklæringer fra samme diplomat bekræftede, at alle de stater, der havde deltaget i mødet den 25. november 1994, havde undertegnet stiftelsesdokumentet, således at de alle skal anses for stiftende medlemmer.
55
Erklæringen af 13. oktober 2022 blev således ikke udfærdiget af underskriveren som følge af nye oplysninger i forbindelse med dennes nye opgaver som formand for sagsøgerens stående udvalg, men på grund af vedkommendes deltagelse i stiftelsen af sagsøgeren i 1994 og 1995, og den indeholder således ikke nye oplysninger, som sagsøgeren ikke tidligere havde kendskab til.
56
I øvrigt udgør erklæringen af 13. oktober 2022 heller ikke et modbevis, der er fremlagt, efter at Kommissionen har vedlagt svarskriftet et nyt bevis.
57
Følgelig må bilag C.1 afvises, da det er fremlagt for sent og derfor ikke kan antages til realitetsbehandling.
B. Annullationspåstanden
58
Sagsøgeren har til støtte for sin annullationspåstand fremsat fire anbringender, hvoraf det første vedrører flere retlige fejl, herunder en tilsidesættelse af artikel 266 TEUF, af princippet om retskraft og af princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft, det andet vedrører en tilsidesættelse af retten til god forvaltning, herunder begrundelsespligten og pligten til at udvise omhu, det tredje vedrører en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, og det fjerde vedrører åbenbart urigtige skøn og andre retlige fejl.
59
Det andet anbringende består navnlig i det væsentlige af tre led, hvoraf det første vedrører en tilsidesættelse af begrundelsespligten, det andet vedrører en tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu, og det tredje vedrører en tilsidesættelse af pligten til at udvise upartiskhed.
60
Kommissionen har bestridt, at disse anbringender er velbegrundede.
61
Retten vil undersøge det andet anbringendes første led om en tilsidesættelse af begrundelsespligten og derefter det første, det tredje og det fjerde anbringende, inden den undersøger det andet anbringendes andet og tredje led om en tilsidesættelse af henholdsvis pligten til at udvise omhu og pligten til at udvise upartiskhed.
1.
Det andet anbringendes første led om en tilsidesættelse af begrundelsespligten
62
Sagsøgeren har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er utilstrækkeligt begrundet, for så vidt som Kommissionen ikke har nævnt, at den havde afvist ethvert møde, enhver drøftelse og enhver udveksling med sagsøgeren trods sagsøgerens gentagne anmodninger. Sagsøgeren har ligeledes foreholdt Kommissionen, at den ikke har forklaret, hvorfor de dokumenter, den var i besiddelse af, ikke gjorde det muligt med den krævede grad af retlig sikkerhed at konkludere, at de stater, der angiveligt var medlemmer af sagsøgeren, havde givet gyldigt samtykke til at oprette sagsøgeren som international organisation, og at den ikke har fremlagt oplysninger, der begrunder revurderingen af sagsøgerens status, da der ikke var sket en ændring af sagsøgerens faktiske og retlige situation.
63
I denne henseende følger det af artikel 41, stk. 2, litra c), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), at retten til god forvaltning navnlig omfatter en pligt for forvaltningen til at begrunde sine beslutninger.
64
Den begrundelse, som kræves i EU-institutionernes retsakter i henhold til artikel 296 TEUF og chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), skal i henhold til retspraksis tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og skal klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Unionens retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en afgørelses begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF og chartrets artikel 41, stk. 2, litra c), ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. i denne retning dom af 4.6.2020, Ungarn mod Kommissionen, C-456/18 P, EU:C:2020:421, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis, og af 3.5.2018, Malta mod Kommissionen, T-653/16, EU:T:2018:241, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
65
Det kan endvidere fastslås, at der er tale om en manglende begrundelse, selv når den pågældende afgørelse indeholder visse begrundelseselementer. Således svarer en selvmodsigende eller uforståelig begrundelse til en manglende begrundelse. Det samme gælder, når de begrundelseselementer, som findes i den pågældende afgørelse, er så mangelfulde, at de på ingen måde gør det muligt for adressaten, i sammenhæng med vedtagelsen af denne, at forstå ophavsmandens begrundelse (jf. i denne retning dom af 11.6.2020, Kommissionen mod Di Bernardo, C-114/19 P, EU:C:2020:457, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
66
I den foreliggende sag fremgår det af den anfægtede afgørelse, at den består af en skrivelse af 8. juni 2021, som Kommissionen sendte til sagsøgeren, og et bilag på omkring 20 sider med overskriften »Endelig vurdering af IMG’s retlige status med henblik på dennes berettigelse til at udøve indirekte forvaltning« (herefter »den endelige vurdering«), idet dette bilag selv er ledsaget af to bilag.
67
I første omgang meddelte Kommissionen ved skrivelsen af 8. juni 2021 sagsøgeren, at den efter den endelige vurdering var nået frem til den konklusion, at sagsøgeren ikke var berettiget til at gennemføre Unionens budget ved indirekte forvaltning som international organisation i overensstemmelse med de finansielle regler, der fandt anvendelse på Unionens budget og de europæiske udviklingsfonde.
68
Kommissionen præciserede i øvrigt, at den endelige vurdering og dens konklusion udgjorde gennemførelsen af dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), og at den anfægtede afgørelse fandt anvendelse fra den 16. december 2014, som var den dato, hvor en af de afgørelser, der blev annulleret ved denne dom fra Domstolen, fik virkning.
69
I anden omgang fremgår det af den endelige vurdering, at den består af fire dele, hvoraf den første vedrører den mulighed, som Kommissionen gav sagsøgeren for at fremsætte sine bemærkninger til udkastet til afgørelse, den anden vedrører vurderingen af sagsøgerens bemærkninger, den tredje vedrører sagsøgerens kommentarer til svarene fra de stater, som Kommissionen havde adspurgt, og den fjerde vedrører konklusionen.
70
For det første anførte Kommissionen i første underafsnit i den endelige vurderings første del, at Domstolen ved dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), havde annulleret afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015, hovedsageligt med den begrundelse, at Kommissionens tvivl med hensyn til sagsøgerens status som international organisation skyldtes holdningen blandt et mindretal af sagsøgerens medlemmer, nemlig 5 ud af 16 stater, og at der derfor for at gennemføre denne dom var behov for en fuldstændig revurdering af sagsøgerens retlige status med henblik på at afgøre, om sagsøgeren var berettiget til at gennemføre Unionens budget ved indirekte forvaltning som international organisation.
71
For det andet henviste Kommissionen i tredje og fjerde underafsnit i den endelige vurderings første del til de successive bestemmelser i EU’s finansielle bestemmelser, der siden den 16. december 2014 har fastsat betingelserne for internationale organisationers berettigelse til at gennemføre EU-midler ved indirekte forvaltning.
72
Kommissionen fandt i denne forbindelse, at definitionen af begrebet »international organisation« i EU’s finansielle bestemmelser skulle fortolkes i overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, litra i), i Wienerkonventionen om traktatretten af 23. maj 1969 (United Nations Treaty Series, bind 1155, s. 331, herefter »Wienerkonventionen«) og i overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, litra a), i det udkast til artikler om internationale organisationers ansvar, som De Forenede Nationers Internationale Lovkommission på sit 63. møde i 2011 vedtog og forelagde generalforsamlingen som led i lovkommissionens rapport om arbejdet på dette møde (A/66/10) (Den Internationale Lovkommissions årbog, 2011, bind II(2), herefter »udkastet til artikler«).
73
Kommissionen udledte heraf, at en international organisation for at være berettiget til indirekte forvaltning som fastsat i Unionens bestemmelser skal være oprettet ved en mellemstatslig eller international aftale som defineret i Wienerkonventionens artikel 2, stk. 1, litra a), artikel 7, stk. 1, samt artikel 8 og 11.
74
Kommissionen anførte således, at en enhed for at være berettiget til indirekte forvaltning som international organisation skal være stiftet som sådan i henhold til en traktat, der er reguleret af folkeretten og indgået af mindst to stater, hvis samtykke skal udtrykkes af repræsentanter med fuldmagt, eller i henhold til de formaliteter, der er fastsat i Wienerkonventionens artikel 11.
75
For det tredje henviste Kommissionen i femte underafsnit i den endelige vurderings første del til præmis 94 og 95 i dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), og udledte heraf, at selv om de stater, der angiveligt er medlemmer af en organisation, erklærer, at de ikke har givet gyldigt samtykke til at tiltræde den traktat eller aftale, hvorved denne organisation er blevet stiftet, eller erklærer, at de ikke eller ikke længere er medlemmer heraf, har Kommissionen ikke noget retsgrundlag for af egen drift at fastslå, at denne enhed udgør en international organisation som omhandlet i EU’s finansielle bestemmelser.
76
Kommissionen fandt navnlig, at selv om en enkelt stat fuldt ud anerkender sin deltagelse i en international organisation eller anerkender at have samtykket i at være bundet af den traktat, hvorved denne organisation blev stiftet, er sådanne omstændigheder ikke tilstrækkelige til, at den kan anse denne enhed for en international organisation i henhold til EU’s finansielle bestemmelser, eftersom eksistensen af en sådan organisation og en international aftale kræver deltagelse af mindst to stater.
77
For det fjerde anførte Kommissionen i sjette underafsnit i den endelige vurderings første del vedrørende de dokumenter, som Kommissionen havde modtaget og taget i betragtning ved revurderingen af sagsøgerens retlige status, at den berørte ikke havde fremlagt nogen af de dokumenter, som Kommissionen havde anmodet om i sine skrivelser af 6. maj og 18. juli 2019, som er nævnt i henholdsvis præmis 12 og præmis 14 ovenfor, og at den, for så vidt som de dokumenter, som den var i besiddelse af, ikke gjorde det muligt for den med den fornødne grad af retssikkerhed at konkludere, at den sagsøgende organisations angivelige medlemmer havde givet gyldigt samtykke til at oprette sagsøgeren som international organisation og var medlemmer heraf, i november 2019 havde adspurgt myndighederne i de stater, der var nævnt på sagsøgerens websted, og som blev præsenteret som sagsøgerens medlemmer.
78
For det femte undersøgte Kommissionen i syvende underafsnit i den endelige vurderings første del (herefter »underafsnit A.7«) vedrørende den foreløbige vurdering af, om sagsøgeren var berettiget til indirekte forvaltning som international organisation, dels spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen faktisk selv havde deltaget i oprettelsen af sagsøgeren, dels svarene fra de stater, som den havde adspurgt under de omstændigheder, der er nævnt i præmis 15-17 ovenfor.
79
Hvad angår spørgsmålet om Kommissionens deltagelse i oprettelsen af sagsøgeren konstaterede Kommissionen, at hverken Det Europæiske Fællesskab eller Unionen havde indgået en international aftale i overensstemmelse med de bestemmelser, der oprindeligt var fastsat i artikel 228, stk. 2, TEF, med henblik på at oprette sagsøgeren som international organisation, og at Unionen derfor ikke kunne anses for at være medlem af en sådan organisation. Kommissionen tilføjede, at selv om den havde indgået en aftale med henblik på at oprette sagsøgeren som international organisation, kunne en sådan aftale kun anses for en international aftale, hvis mindst to stater havde tiltrådt den.
80
Hvad angår svarene fra de stater, der angiveligt var medlemmer af sagsøgeren, konstaterede Kommissionen, at ingen af disse stater anerkendte, at de havde undertegnet en international eller mellemstatslig aftale om oprettelse af sagsøgeren som international offentligretlig organisation, at de havde udsendt underskrivere med bemyndigelse til på deres vegne at undertegne en international eller mellemstatslig aftale med et sådant formål, at de havde anvendt interne procedurer med henblik på ratificering af en international eller mellemstatslig aftale med henblik herpå, eller at de havde oprettet sagsøgeren som international offentligretlig organisation.
81
Desuden præciserede Kommissionen, at det kun var Østrig, der anerkendte at være medlem af sagsøgeren, og at sagsøgeren ifølge denne stats myndigheder på tidspunktet for sin oprettelse var et midlertidigt og selvstændigt internationalt organ med begrænset retsevne og ikke en international organisation.
82
Kommissionen fandt i øvrigt, at selv om visse internationale organisationer ikke formelt var blevet oprettet ved en traktat, men havde opnået denne status i praksis, var disse organisationer klart og tydeligt anerkendt som sådanne af de stater, der var medlemmer heraf, og af forskellige internationale organer, hvilket ikke var tilfældet for sagsøgeren.
83
Idet Kommissionen specifikt henviste til svarene fra Belgien, Italien, Østrig og Finland, fandt den endvidere, at erklæringerne fra visse af de hørte stater, hvori de bekræftede, at de havde undertegnet dokumentet af 25. november 1994 vedrørende oprettelsen af IMG-IBH (herefter »resolutionen af 25. november 1994«), at de havde deltaget i mødet samme dag, hvor det nævnte dokument var blevet vedtaget, og at de havde været medlemmer af sagsøgerens styrelsesudvalg, ikke kunne godtgøre, at sagsøgeren var en international organisation, der var oprettet ved en international aftale.
84
For det sjette undersøgte Kommissionen i den endelige vurderings anden og tredje del de indsigelser, som sagsøgeren havde fremsat i sin skrivelse af 30. marts 2021, og fandt, at ingen af disse indsigelser kunne rejse tvivl om den foreløbige konklusion, hvorefter sagsøgeren ikke havde begrundet sin status som international organisation, og at sagsøgeren derfor ikke havde været berettiget til at gennemføre EU-midler ved indirekte forvaltning som international organisation siden den 16. december 2014.
85
Henset til samtlige disse forhold må det fastslås, at der i den anfægtede afgørelse i tilstrækkelig grad blev redegjort for de retlige og faktiske betragtninger, som den var baseret på, og som kunne sætte sagsøgeren i stand til at vurdere dens lovlighed og gøre det muligt for Retten at udøve sin prøvelsesret.
86
I tredje omgang kan sagsøgerens argumenter om, at visse af begrundelserne i den anfægtede afgørelse ikke er tilstrækkeligt præcise, ikke rejse tvivl om den konklusion, der fremgår af præmis 85 ovenfor.
87
Hvad for det første angår den manglende angivelse i den anfægtede afgørelse af, at Kommissionen havde afvist ethvert møde, enhver drøftelse og enhver udveksling med sagsøgeren trods sagsøgerens gentagne anmodninger, er en sådan attitude, såfremt den anses for godtgjort, uden relevans for vurderingen af, om den nævnte afgørelse er tilstrækkeligt begrundet.
88
En henvisning til eventuelle udvekslinger mellem Kommissionen og sagsøgeren forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse vedrører nemlig proceduren for vedtagelse af denne afgørelse og ikke dens retmæssighed. Da en sådan angivelse er uden relevans for de faktiske og retlige grunde, der lå til grund for den konklusion, som Kommissionen nåede frem til i den anfægtede afgørelse, kan sagsøgeren således ikke med føje foreholde Kommissionen, at dens begrundelse var utilstrækkelig på grund af dens tavshed på dette punkt.
89
Hvad for det andet angår sagsøgerens argument om, at Kommissionen ikke har forklaret, hvorfor de dokumenter, den var i besiddelse af, var utilstrækkelige til at afgøre, om sagsøgeren havde status som international organisation, fremgår det af den anfægtede afgørelse, navnlig af sjette underafsnit i den endelige vurderings første del, at Kommissionen fandt, at disse dokumenter, som den opregnede i fodnote 23 i den nævnte vurdering, ikke efter dens opfattelse frembød den fornødne grad af retssikkerhed, hvilket udgør en begrundelse, der ganske vist er kortfattet, men tilstrækkelig.
90
Hvad for det tredje angår det af sagsøgeren anførte om, at Kommissionen ikke havde fremlagt oplysninger, der begrundede en revurdering af sagsøgerens retlige status, da der ikke var sket en ændring af sagsøgerens faktiske og retlige situation, fremgår det af den anfægtede afgørelse, navnlig af første underafsnit i den endelige vurderings første del, at Kommissionen fandt, at en sådan revurdering var nødvendig med henblik på opfyldelse af dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78).
91
Følgelig skal det andet anbringendes første led om, at den anfægtede afgørelse var utilstrækkeligt begrundet, forkastes som ugrundet.
2.
Det første anbringende om flere retlige fejl, herunder en tilsidesættelse af artikel 266 TEUF, af princippet om retskraft og af princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft
92
Det første anbringende omfatter i det væsentlige tre led, hvoraf det første vedrører en tilsidesættelse af artikel 266 TEUF og af den retskraft, som dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), har, det andet vedrører en tilsidesættelse af EU’s finansielle bestemmelser og af Kommissionens retningslinjer af 7. januar 2015 om evaluering af internationale organisationers status og muligheden for at sidestille nonprofitorganisationer med internationale organisationer (herefter »retningslinjerne«) samt af forskellige principper, herunder princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft, og det tredje vedrører en tilsidesættelse af lighedsprincippet.
a)
Det første led om en tilsidesættelse af artikel 266 TEUF og af den retskraft, som dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (forenede sager C-183/17 P og C-184/17 P), har
93
Det første anbringendes første led består af to klagepunkter, hvoraf det første vedrører en tilsidesættelse af artikel 266 TEUF, og det andet vedrører en tilsidesættelse af princippet om retskraft.
1) Det første klagepunkt om en tilsidesættelse af artikel 266 TEUF
94
Sagsøgeren har gjort gældende, at artikel 266 TEUF kun forpligter den institution, der har udstedt en annulleret retsakt, til at vedtage en ny retsakt med tilbagevirkende kraft, hvis denne institution befinder sig i en situation med bunden kompetence, hvilket Domstolen bekræftede i præmis 113 i dom af 22. september 2022, IMG mod Kommissionen (C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722). Efter annullationen af de afgørelser, der fulgte af dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), kunne Kommissionen således ifølge sagsøgeren ikke lovligt efterfølgende ændre den kvalificering som international organisation, som sagsøgeren var blevet tildelt.
95
Ifølge fast retspraksis fremgår det af artikel 266 TEUF, at den institution, fra hvilken en annulleret retsakt hidrører, har pligt til at gennemføre de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af den dom, hvorved retsakten blev annulleret, og med henblik på at efterkomme denne dom og opfylde den fuldt ud ikke blot at tage hensyn til dens konklusion, men også til de præmisser, som danner det fornødne grundlag for denne i den forstand, at de er nødvendige, når det skal afgøres, hvad konklusionen helt præcist går ud på (jf. dom af 22.9.2022, IMG mod Kommissionen, C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722, præmis 101 og den deri nævnte retspraksis).
96
Eftersom artikel 266 TEUF ikke præciserer arten af de foranstaltninger, som ophavsmanden til den annullerede retsakt skal træffe med henblik på at opfylde den i præmis 95 ovenfor nævnte forpligtelse, påhviler det imidlertid denne at identificere disse foranstaltninger, idet ophavsmanden ved valget heraf har en vid skønsbeføjelse, for så vidt som den er i overensstemmelse med konklusionen i den dom, hvorved retsakten blev annulleret, og med de præmisser, som udgør det nødvendige grundlag herfor (jf. dom af 22.9.2022, IMG mod Kommissionen, C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722, præmis 102 og den deri nævnte retspraksis).
97
Det fremgår navnlig af retspraksis, at en foranstaltning, der er truffet til opfyldelse af en dom om annullation af en retsakt, undtagelsesvis kan tillægges tilbagevirkende kraft, når det tilstræbte formål fordrer det, dvs. hvis den afgørelse, der tillægges tilbagevirkende kraft, har til formål at opfylde mindst et mål af almen interesse, og de berørtes berettigede forventning respekteres behørigt (jf. i denne retning dom af 28.1.2016, Éditions Odile Jacob mod Kommissionen, C-514/14 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2016:55, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
98
En afgørelse med tilbagevirkende kraft, der er truffet til opfyldelse af en annullationsdom, og som har til formål at afhjælpe den ved dommen fastslåede ulovlighed, har således til formål at opfylde et mål af almen interesse, nemlig administrationens iagttagelse af lovlighed og den materielle retskraft (jf. i denne retning dom af 5.9.2014, Éditions Odile Jacob mod Kommissionen, T-471/11, EU:T:2014:739, præmis 106).
99
Det følger nemlig af retspraksis, at Unionens retsinstansers annullation af en retsakt indebærer, at denne retsakt fjernes med tilbagevirkende gyldighed fra retsordenen, og at ophævelsen af dens retsvirkninger – når retsakten allerede er gennemført – forudsætter, at den retsstilling, som sagsøgeren befandt sig i inden vedtagelsen af denne retsakt, genoprettes (jf. dom af 21.9.2022, Casanova mod EIB, T-266/21, ikke trykt i Sml., EU:T:2022:566, præmis 85 og den deri nævnte retspraksis).
100
Det er endvidere blevet fastslået, at selv om en dom har den virkning, at en retsakt annulleres med tilbagevirkende kraft, forpligter den ikke administrationen til at træffe en ny afgørelse, hvis indhold adskiller sig fra indholdet i den annullerede afgørelse, for så vidt som denne nye afgørelse og den procedure, hvorved den er vedtaget, ikke er behæftet med de samme mangler som dem, der førte til annullation af den første afgørelse, eller med nye mangler (jf. i denne retning dom af 8.6.2022, Darment mod Kommissionen, T-92/21, ikke trykt i Sml., EU:T:2022:341, præmis 49).
101
I den foreliggende sag følger det af præmis 57-59, 61 og 88-90 i dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), at Kommissionen er forpligtet til at sikre, at de enheder, som den i henhold til EU’s finansielle bestemmelser om internationale organisationers indirekte forvaltning af EU-budgettet har overdraget eller påtænker at overdrage budgetgennemførelsesopgaver til, har en sådan status som omhandlet i disse bestemmelser. Denne institution har desuden i tilfælde af tvivl herom pligt til at fjerne denne tvivl og til at indsamle alle de oplysninger, der er nødvendige for såvel retligt som faktisk at begrunde dens afgørelse, idet der skal tages hensyn til denne afgørelses retsvirkninger for den berørte enhed (dom af 22.9.2022, IMG mod Kommissionen, C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722, præmis 111).
102
Det fremgår endvidere af præmis 92-97 og 104 i dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), hvis indhold er gengivet i præmis 22 og 23 i kendelse af 9. juni 2020, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P-INT, EU:C:2020:507), at afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015 ikke var retligt eller faktisk begrundede (dom af 22.9.2022, IMG mod Kommissionen, C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722, præmis 112).
103
Henset til disse vurderinger og konstateringer, der udgør grundlaget for konklusionen i dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), var Kommissionen ikke forpligtet til med tilbagevirkende kraft at anerkende den status som international organisation, som sagsøgeren påberåbte sig, men kunne begrænse sig til at opfylde sin forpligtelse til at efterkomme den nævnte dom ved at træffe processuelle foranstaltninger med henblik på at gøre det muligt for Kommissionen at afhjælpe den af Domstolen konstaterede uregelmæssighed og potentielt vedtage en ny retsakt med henblik på at erstatte de afgørelser, som Domstolen havde annulleret, efter at have modtaget de oplysninger, som den anså for nødvendige for retligt og faktisk at begrunde den nye retsakt (dom af 22.9.2022, IMG mod Kommissionen, C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722, præmis 113).
104
Det fremgår således af præmisserne i dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), hvis betydning og rækkevidde Domstolen har henvist til i kendelse af 9. juni 2020, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P-INT, EU:C:2020:507), at det efter denne dom ikke var forbudt for Kommissionen senere at foretage en ny vurdering af, om sagsøgeren havde status som international organisation, under hensyntagen til samtlige relevante faktiske og retlige omstændigheder (jf. i denne retning dom af 22.9.2022, IMG mod Kommissionen, C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722, præmis 142).
105
Kommissionen har følgelig ikke tilsidesat artikel 266 TEUF ved at foretage en revurdering med tilbagevirkende kraft af sagsøgerens retlige status efter dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), hvorfor det første klagepunkt skal forkastes som ugrundet.
2) Det andet klagepunkt om en tilsidesættelse af princippet om retskraft
106
Sagsøgeren er af den opfattelse, at den retskraft, som præmis 94 og 104 i dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), har, var til hinder for en bagudrettet revurdering af sagsøgerens status.
107
Det følger i denne henseende af fast retspraksis, at retskraften ikke kun vedrører konklusionen i den omhandlede retsafgørelse, men også omfatter præmisserne i denne afgørelse, som udgør det nødvendige grundlag for konklusionen, og derfor ikke kan adskilles fra den (jf. dom af 17.9.2020, Alfamicro mod Kommissionen, C-623/19 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2020:734, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
108
Endvidere vedrører retskraften kun de faktiske og retlige omstændigheder, som en retsafgørelse rent faktisk eller nødvendigvis har taget stilling til (jf. dom af 17.9.2020, Alfamicro mod Kommissionen, C-623/19 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2020:734, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
109
Som anført i præmis 102 ovenfor følger det af præmis 92-97 og 104 i dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), at afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015 ikke var retligt eller faktisk begrundede, hvorfor de blev annulleret af Domstolen.
110
Navnlig tiltrådte Domstolen i præmis 92-97 i dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), anbringenderne i de to appeller, hvorved sagsøgeren foreholdt Retten, at den havde fastslået, at Kommissionen hverken havde begået en retlig fejl eller anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved at begrunde afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015 med, at der forelå en vis tvivl om sagsøgerens status som international organisation som omhandlet i EU’s finansielle bestemmelser.
111
Domstolen fastslog således, at Retten havde begået en retlig fejl ved at begrænse sig til at udtale, at de argumenter og det bevismateriale, som sagsøgeren havde fremført, ikke satte spørgsmålstegn ved Kommissionens tvivl om sagsøgerens status som international organisation, og ved at undlade at efterprøve lovligheden af afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015 på baggrund af begrebet »international organisation« som omhandlet i EU’s finansielle bestemmelser.
112
I denne sammenhæng bemærkede Domstolen navnlig, at ingen af de tre oplysninger, som Kommissionen havde lagt til grund for vedtagelsen af afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015, lovligt kunne give anledning til tvivl om sagsøgerens status som international organisation.
113
Ifølge disse tre oplysninger var der for det første fem EU-medlemsstater, som sagsøgeren præsenterede som sine medlemmer, der ikke anså sig for at være medlemmer, for det andet havde De Forenede Nationers (FN) generalsekretær angivet, at sagsøgeren ikke udgjorde et særligt FN-agentur, og for det tredje herskede der usikkerhed om beføjelserne for de personer, der havde repræsenteret visse stater ved undertegnelsen af sagsøgerens stiftelsesdokument.
114
Domstolen fastslog således, at disse tre oplysninger kun vedrørte fem stater, som ifølge sagsøgeren var eller havde været medlemmer heraf, og beføjelserne for de personer, der havde repræsenteret disse stater ved undertegnelsen af sagsøgerens stiftelsesdokument, og ikke alle de stater, der var medlemmer af sagsøgeren, eller dennes egen status.
115
Navnlig fastslog Domstolen følgende i præmis 94 i dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78):
»Med hensyn til den første af disse oplysninger, der angår spørgsmålet om, hvorvidt flere stater, der af IMG blev præsenteret som værende medlemmer af IMG, rent faktisk var dette, fremgår det således af Rettens egne konstateringer, at Kommissionens tvivl i denne henseende alene angik »visse« af IMG’s medlemmer, og mere præcist fem af disse ud af i alt seksten. En sådan tvivl har imidlertid – såfremt den anses for velbegrundet – ikke i international ret den konsekvens, at den enhed, som disse stater ikke eller ikke længere er medlemmer af, mister egenskaben som »international organisation«, og dette så meget desto mindre når de pågældende stater, som i den konkrete sag, kun udgør en klar mindretalsdel af den omhandlede enhed.«
116
Endelig fastslog Domstolen i præmis 98-106 i dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), for det første, at konstateringen af de retlige fejl, som Retten havde begået, indebar, at dommene af 2. februar 2017, International Management Group mod Kommissionen (T-29/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:56), og IMG mod Kommissionen (T-381/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:57), skulle ophæves i deres helhed, for det andet, at de to sager var modne til påkendelse, for så vidt som sagsøgeren havde nedlagt påstand om annullation af afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015, for det tredje, at disse to afgørelser var ulovlige på samme måde som de ovennævnte domme, således at de også skulle annulleres i deres helhed, og for det fjerde, at påstanden om erstatning for det tab, som sagsøgeren havde lidt ved afgørelsen af 8. maj 2015, derimod ikke var moden til påkendelse og derfor skulle hjemvises til Retten.
117
Domstolen fastslog således følgende i præmis 104 i dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78):
»I den foreliggende sag skal Domstolen træffe endelig afgørelse om de to annullationssøgsmål, som er modne til påkendelse. Som det følger af nærværende doms præmis 92-96, er de omtvistede afgørelser således ulovlige, for så vidt som de oplysninger, som Kommissionen anførte til støtte for disse afgørelser, ikke kan rejse tvivl om IMG’s egenskab af international organisation som omhandlet i de finansielle bestemmelser fra 2002 og 2012. Følgelig skal de nævnte afgørelser annulleres i deres helhed.«
118
For det første følger det af det ovenstående, at de begrundelser, der fremgår af præmis 94 og 104 i dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), ikke kan læses uafhængigt af samme doms præmis 92-96, hvortil den nævnte doms præmis 104 henviser, og som udgør det nødvendige grundlag for konklusionen, hvorved Domstolen annullerede afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015. Det følger heraf, at den retskraft, som navnlig præmis 94 i dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), har, ligeledes gælder for denne doms præmis 104.
119
For det andet fremgår det ikke af den anfægtede afgørelses begrundelse, således som den er sammenfattet i præmis 66-84 ovenfor, at denne afgørelse er støttet på en af de tre oplysninger, der gav anledning til Kommissionens tvivl, og som foranledigede den til at vedtage afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015.
120
Eftersom Kommissionen støttede den anfægtede afgørelse på andre grunde end dem, der lå til grund for afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015, som Domstolen i dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), erklærede ulovlige, er det således med urette, at sagsøgeren har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter den retskraft, som navnlig denne doms præmis 94 og 104 har. Dette klagepunkt skal derfor forkastes som ugrundet, ligesom dette anbringendes første led skal forkastes i sin helhed.
b)
Det andet led om en tilsidesættelse af princippet om god tro, af grundsætningen »nemo auditur propriam turpitudinem allegans« og af princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft
121
Dette led består af to klagepunkter, hvoraf det første vedrører en tilsidesættelse af princippet om god tro og af grundsætningen »nemo auditur propriam turpitudinem allegans« (herefter »grundsætningen »nemo auditur««), og det andet vedrører en tilsidesættelse af princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft for EU-retsakter.
122
Retten skal først undersøge det andet klagepunkt om en tilsidesættelse af princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft for EU-retsakter og derefter det første klagepunkt.
1) Det andet klagepunkt om en tilsidesættelse af princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft for EU-retsakter
123
Sagsøgeren har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft for EU-retsakter, eftersom der ikke var noget, der begrundede revurderingen af sagsøgerens status med tilbagevirkende kraft. Sagsøgeren har endvidere gjort gældende, at den anfægtede afgørelses tilbagevirkende kraft ikke er begrundet i de faktiske omstændigheder i sagen, men i nye faktiske omstændigheder, der er analyseret på grundlag af nye bestemmelser.
124
I denne henseende bemærkes, at ifølge retspraksis har det grundlæggende krav om retssikkerhed i sine forskellige udtryksformer til formål at sikre forudsigeligheden i de situationer og retsforhold, der henhører under EU-retten. Retssikkerhedsprincippet er navnlig til hinder for, at en EU-retsakt gives gyldighed fra et tidspunkt, der ligger før dens offentliggørelse (jf. i denne retning dom af 9.3.2023, Galeote og Watson mod Parlamentet, C-715/21 P og C-716/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2023:190, præmis 113 og den deri nævnte retspraksis).
125
Som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i præmis 97-99 ovenfor, kan en foranstaltning, der er truffet til opfyldelse af en dom om annullation af en retsakt, undtagelsesvis tillægges tilbagevirkende kraft, dels når det tilstræbte formål fordrer det, dvs. hvis den afgørelse, der tillægges tilbagevirkende kraft, har til formål at opfylde mindst et mål af almen interesse, dels når de berørtes berettigede forventning respekteres behørigt.
126
Det skal således undersøges, om de to betingelser, der er nævnt i præmis 125 ovenfor, er opfyldt i den foreliggende sag.
127
Hvad for det første angår den første betingelse om opfyldelse af et mål af almen interesse fremgår det af den retspraksis, der er nævnt i præmis 98 og 99 ovenfor, at en afgørelse med tilbagevirkende kraft, som er truffet til opfyldelse af en dom om annullation, og som har til formål at afhjælpe den ved denne dom fastslåede ulovlighed, har til formål at opfylde et mål af almen interesse, eftersom Unionens retsinstansers annullation af en retsakt pålægger retsaktens ophavsmand at udfylde det retlige tomrum som følge af annullationen af den nævnte retsakt og at genoprette den retsstilling, som sagsøgeren befandt sig i inden vedtagelsen af denne retsakt (jf. i denne retning og analogt dom af 5.9.2014, Éditions Odile Jacob mod Kommissionen, T-471/11, EU:T:2014:739, præmis 106).
128
I den foreliggende sag følger det af undersøgelsen af dette anbringendes første led, navnlig af præmis 103 ovenfor, at Kommissionen kunne begrænse sig til at opfylde sin forpligtelse til at efterkomme dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), ved at træffe processuelle foranstaltninger med henblik på at gøre det muligt for Kommissionen at afhjælpe den af Domstolen konstaterede uregelmæssighed og potentielt vedtage en ny retsakt med henblik på at erstatte afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015, som Domstolen havde annulleret, efter at have modtaget de oplysninger, som den anså for nødvendige for retligt og faktisk at begrunde den nye retsakt.
129
Eftersom Kommissionen vedtog den anfægtede afgørelse med henblik på at afhjælpe ulovligheden af afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015 og undgå et retligt tomrum som følge af Domstolens annullation heraf, befandt den sig således i den undtagelsessituation, hvor den kunne tillægge den anfægtede afgørelse tilbagevirkende kraft.
130
Denne tilbagevirkende kraft var desuden så meget desto mere nødvendig som at Domstolen, således som det fremgår af præmis 23 i kendelse af 9. juni 2020, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P-INT, EU:C:2020:507), i dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), på ingen måde tog stilling til spørgsmålet om, hvorvidt det på grundlag af en analyse, der ikke var behæftet med en retlig fejl, og samtlige relevante forhold skulle fastslås – eller tværtimod udelukkes – at sagsøgeren havde status som international organisation, da afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015 blev vedtaget.
131
Hvis ikke den anfægtede afgørelse havde haft tilbagevirkende kraft, ville der således have været tvivl om, hvorvidt sagsøgeren i perioden mellem den 16. december 2014 og datoen for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse kunne påberåbe sig status som international organisation, der i overensstemmelse med EU’s finansielle bestemmelser gjorde det muligt at gennemføre Unionens budget ved indirekte forvaltning.
132
Det fremgår imidlertid klart af præmis 57-59, 61 og 88-90 i dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), samt af præmis 111 i dom af 22. september 2022, IMG mod Kommissionen (C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722), at Kommissionen er forpligtet til at sikre, at de enheder, som den i henhold til EU’s finansielle bestemmelser om internationale organisationers indirekte forvaltning af EU-budgettet har overdraget eller påtænker at overdrage budgetgennemførelsesopgaver til, har en sådan status som omhandlet i disse bestemmelser.
133
Henset til den rolle og det ansvar, som artikel 310, stk. 5, TEUF og artikel 317, stk. 1, TEUF og de finansielle bestemmelser tildeler Kommissionen i forbindelse med gennemførelsen af EU-budgettet, har denne institution nemlig til opgave at sikre overholdelsen af princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning. Det følger heraf, at i det tilfælde, hvor Kommissionen vælger at anvende en budgetgennemførelsesmetode, der indebærer anvendelse af en tredjepart, er den i forbindelse med denne anvendelse og derefter under hele gennemførelsen af de pågældende budgetopgaver forpligtet til at sikre overholdelsen af de gældende betingelser, navnlig dem, der regulerer tildelingen af de tilsvarende midler og deres efterfølgende anvendelse (jf. i denne retning dom af 22.9.2022, IMG mod Kommissionen, C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722, præmis 151 og den deri nævnte retspraksis).
134
Følgelig udgjorde klarlæggelsen af sagsøgerens retlige status og forpligtelsen til at afhjælpe ulovligheden af afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015 mål af almen interesse, der gjorde det muligt for Kommissionen at vedtage en ny afgørelse med tilbagevirkende kraft fra afgørelsen af 16. december 2014, således at den første af de betingelser, der er nævnt i præmis 125 ovenfor, er opfyldt.
135
Hvad for det andet angår den anden betingelse om beskyttelse af den berettigede forventning bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at konstateringen af, at dette princip er blevet tilsidesat, forudsætter, at præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer, der hidrører fra en pålidelig kilde med den nødvendige bemyndigelse, er fremsat af Unionens kompetente myndigheder over for den pågældende (jf. i denne retning kendelse af 2.6.2022, Arnautu mod Parlamentet, C-573/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2022:448, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
136
I denne forbindelse tilkommer det Retten at efterprøve, om en administrativ myndigheds handlemåde har skabt en rimelig forventning hos en forudseende og påpasselig interessent, og, såfremt dette er tilfældet, vurdere, om denne forventning var berettiget (jf. kendelse af 2.6.2022, Arnautu mod Parlamentet, C-573/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2022:448, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
137
Det fremgår imidlertid ikke af sagsakterne, at Kommissionen efter dom af 31. december 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), fremsatte præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer over for sagsøgeren om, at der ville blive vedtaget en afgørelse om at tildele sagsøgeren status som international organisation med tilbagevirkende kraft fra den 16. december 2014.
138
Den anfægtede afgørelse kan følgelig ikke anses for at være i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, hvorfor den heller ikke kan anses for at have tilsidesat princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft, eftersom de to betingelser, der er nævnt i præmis 125 ovenfor, er opfyldt.
139
Hvad for det tredje angår argumentet om, at den anfægtede afgørelses tilbagevirkende kraft ikke er begrundet i sagens faktiske omstændigheder, men i nye faktiske omstændigheder, der er analyseret på grundlag af nye bestemmelser, er det korrekt, at revurderingen af sagsøgerens retlige status formelt blev indledt af Kommissionen efter dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), og at svarene fra de stater, der blev adspurgt i forbindelse med denne procedure, således blev fremsat efter afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015.
140
I denne henseende fremgår det af retspraksis, at i forbindelse med vedtagelsen af en afgørelse med tilbagevirkende kraft skal de materielle bestemmelser, som er i kraft på tidspunktet for de omhandlede faktiske omstændigheder, af hensyn til overholdelsen af principperne for den tidsmæssige anvendelse af retsregler, retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning anvendes, selv om disse bestemmelser ikke længere er i kraft på det tidspunkt, hvor den nævnte retsakt vedtages (jf. i denne retning dom af 14.6.2016, Kommissionen mod McBride m.fl., C-361/14 P, EU:C:2016:434, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
141
Navnlig skal den pågældende institution i forbindelse med en procedure, som skal erstatte en annulleret retsakt, stille sig på det tidspunkt, hvor den havde vedtaget den annullerede retsakt, med henblik på at vedtage den nye retsakt, uden at dette berører muligheden for i den nye afgørelse at påberåbe sig andre hensyn end dem, den havde baseret den første afgørelse på (jf. i denne retning dom af 5.9.2014, Éditions Odile Jacob mod Kommissionen, T-471/11, EU:T:2014:739, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).
142
Sagsøgeren kan således med rette gøre gældende, at princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft, som udgør et af elementerne i retssikkerhedsprincippet, er til hinder for, at en institution, når den opfylder en annullationsdom, vedtager en afgørelse med tilbagevirkende kraft på grundlag af faktiske omstændigheder, der ikke var relevante i forhold til denne afgørelses tidsmæssige anvendelsesområde, eller materielle bestemmelser, der ikke var i kraft i den periode, som den nævnte afgørelse vedrører.
143
I den foreliggende sag har sagsøgeren imidlertid ikke godtgjort, at den anfægtede afgørelse, for så vidt som den har tilbagevirkende kraft, er baseret på materielle bestemmelser, der ikke var i kraft i den periode, som denne afgørelse vedrører, eller på faktiske omstændigheder, der lå efter afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015.
144
For det første fremgår det af den anfægtede afgørelses begrundelse, at Kommissionen støttede sig på de bestemmelser i EU’s finansielle bestemmelser, der fandt anvendelse på sagsøgeren den 16. december 2014, og derefter på de bestemmelser i samme finansielle bestemmelser, der fandt anvendelse i perioden efter denne dato.
145
Det følger således af tredje underafsnit i den endelige vurderings første del, at Kommissionen for perioden fra den 16. december 2014 til den 31. december 2015 anvendte artikel 58 i forordning nr. 966/2012 og artikel 43 i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 1268/2012 af 29. oktober 2012 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 966/2012, for perioden fra den 1. januar 2016 til den 1. august 2018 anvendte de samme forordninger som ændret ved henholdsvis Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2015/1929 af 28. oktober 2015 (EUT 2015, L 286, s. 1) og Kommissionens delegerede forordning (EU) 2015/2462 af 30. oktober 2015 (EUT 2015, L 342, s. 7), og for perioden efter den 2. august 2018 anvendte artikel 62 og 156 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2018/1046 af 18. juli 2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget, om ændring af forordning (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 og afgørelse nr. 541/2014/EU og om ophævelse af forordning nr. 966/2012 (EUT 2018, L 193, s. 1).
146
For det andet har sagsøgeren ikke påvist, at holdningerne blandt de stater, der ifølge sagsøgeren er eller har været medlemmer heraf, hvilke holdninger Kommissionen tog i betragtning ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, havde ændret sig mellem den 16. december 2014 og datoen for vedtagelsen af denne afgørelse med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren udgjorde en international organisation.
147
Med henblik på vedtagelsen af den anfægtede afgørelse foretog Kommissionen ganske vist efter afsigelsen af dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), en høring af de stater, som efter dens opfattelse var eller havde været medlemmer af sagsøgeren. Det fremgår imidlertid af en gennemgang af svarene fra disse stater, at selv om de ikke er affattet på nøjagtig samme måde som de svar, som de samme stater gav, da de blev adspurgt af OLAF i 2014, er deres indhold i det væsentlige identisk.
148
Følgelig indeholder de holdninger, som staterne gav udtryk for som svar på høringsproceduren forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, ikke nye faktiske omstændigheder, som Kommissionen lagde til grund med tilbagevirkende kraft. De afspejler disse staters opfattelse med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren er en international organisation, således som denne opfattelse var blevet formuleret over for OLAF inden vedtagelsen af afgørelsen af 16. december 2014.
149
Under disse omstændigheder skal det andet klagepunkt forkastes som ugrundet.
2) Det første klagepunkt om en tilsidesættelse af princippet om god tro og af grundsætningen »nemo auditur«
150
Til støtte for det første klagepunkt har sagsøgeren gjort gældende, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter princippet om god tro og grundsætningen »nemo auditur«, idet den nægter at anerkende sagsøgerens status som international organisation fra den 16. december 2014.
151
Det bemærkes, at procesreglementets artikel 76, litra d), bestemmer, at en stævning, der udtages i første instans, skal indeholde »de anbringender og argumenter, der gøres gældende, samt en kortfattet fremstilling af anbringenderne«. Det følger således af fast retspraksis, at det ikke påhviler Retten at behandle de argumenter, som er gjort gældende af en part, og som mangler klarhed og præcision, for så vidt som de ikke er omfattet af nogen anden redegørelse og ikke er ledsaget af en særlig argumentation, der støtter dem (jf. dom af 18.11.2021, Grækenland mod Kommissionen, C-107/20 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2021:937, præmis 76 og den deri nævnte retspraksis).
152
Det skal for det første fastslås, at sagsøgeren har undladt at forklare, hvilken betydning grundsætningen »nemo auditur«, hvorefter »ingen kan påberåbe sig sin egen fejl«, har for lovligheden af den anfægtede afgørelse.
153
Argumentet om en tilsidesættelse af grundsætningen »nemo auditur« er således utilstrækkeligt underbygget i forhold til de krav, der følger af procesreglementets artikel 76, litra d).
154
Selv hvis det antages, at sagsøgeren har haft til hensigt at gøre gældende, at Kommissionen begik en fejl ved at støtte sig på dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), for efterfølgende at begrunde afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015, følger det under alle omstændigheder dels af undersøgelsen af det andet klagepunkt i det første anbringendes første led, at den anfægtede afgørelse ikke er støttet på de samme grunde som disse afgørelser, dels af dette leds andet klagepunkt, at Kommissionen ikke har tilsidesat princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft for EU-retsakter.
155
Følgelig må argumentet om en tilsidesættelse af grundsætningen »nemo auditur« forkastes.
156
Hvad for det andet angår princippet om god tro skal det ligeledes bemærkes, at sagsøgeren heller ikke har fastlagt rækkevidden af dette princip eller de bestemmelser, som det er inspireret af.
157
I første omgang bemærkes, at hvis det antages, at sagsøgeren har villet henvise til den forpligtelse, der påhviler parterne i en kontrakt til i god tro at opfylde bestemmelserne i den kontrakt, de er bundet af, skal det fastslås, at den anfægtede afgørelse ikke blev truffet inden for rammerne af en kontrakt, som sagsøgeren havde indgået med Kommissionen.
158
Det skal endvidere præciseres, at Domstolens annullation af afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015 er uden betydning for, at der ikke har været noget kontraktforhold mellem sagsøgeren og Kommissionen siden den 16. december 2014.
159
Afgørelsen af 16. december 2014 havde nemlig til formål at fratage sagsøgeren sin status som adressat for gennemførelsesafgørelse C(2013) 7682 final vedrørende det årlige handlingsprogram for 2013 for Myanmar/Burma og dermed forhindre, at der blev indgået en aftale desangående mellem sagsøgeren og Kommissionen.
160
Tilsvarende havde afgørelsen af 8. maj 2015 til formål at udsætte sagsøgerens deltagelse i nye projekter finansieret af Unionen, indtil Kommissionen havde afklaret sagsøgerens retlige status.
161
Annullationen af afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015 bevirkede således ikke, at kontraktforholdet mellem Kommissionen og sagsøgeren blev genoprettet, men blot, at de kunne indgå en aftale om gennemførelse af udviklingsprogrammet for handel i Myanmar/Burma og i givet fald andre aftaler om genopbygning og udvikling, forudsat at Kommissionen efter en revurdering af sagsøgerens retlige status anerkendte sagsøgerens status som international organisation.
162
I anden omgang bemærkes, at hvis det antages, at sagsøgeren har villet henvise til princippet om god tro, for så vidt som det svarer til et internationalt offentligretligt sædvaneprincip, skal det nævnes, at det nævnte princip, således som det er fastsat i Wienerkonventionens artikel 18, pålægger en stat at afholde sig fra handlinger, der ville berøve en traktat dens formål og hensigt forud for dens ikrafttræden, når den har undertegnet traktaten eller udvekslet de instrumenter, der udgør traktaten under forbehold af ratifikation, accept eller godkendelse, så længe den ikke klart har tilkendegivet, at det er dens hensigt ikke at blive deltager i traktaten, eller når den har udtrykt sit samtykke til at være bundet af traktaten.
163
Det er korrekt, at EU-institutionerne skal overholde princippet om god tro (jf. dom af 17.1.2007, Grækenland mod Kommissionen, T-231/04, EU:T:2007:9, præmis 85 og den deri nævnte retspraksis), men sagsøgeren har i sine skriftlige indlæg vedrørende dette anbringende hverken godtgjort eller hævdet, at Unionen havde undertegnet en traktat om oprettelse af sagsøgeren som international organisation eller havde udvekslet de instrumenter, der udgør en sådan traktat under forbehold af ratifikation, accept eller godkendelse, endsige havde udtrykt sit samtykke til at være bundet af en sådan traktat.
164
Det følger i denne henseende af retspraksis, at sagsøgeren er forpligtet til på en tilstrækkelig klar måde til støtte for hvert af de anbringender, som vedkommende har påberåbt sig, at redegøre for den retlige og faktiske argumentation, der kan begrunde det, uden at Retten som følge af manglende struktur i stævningen eller utilstrækkelig præcision eller stringens i argumentationen er forpligtet til at rekonstruere det ved at samle forskellige spredte oplysninger i stævningen sammen med risiko for ved rekonstruktionen af dette anbringende at tillægge det en rækkevidde, som sagsøgeren ikke agtede at tillægge det. En anden afgørelse ville være i strid med såvel retsplejehensyn, dispositionsmaksimen og sagsøgtes ret til forsvar (jf. i denne retning dom af 12.11.2020, Fleig mod EU-Udenrigstjenesten, C-446/19 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2020:918, præmis 60 og 61).
165
Følgelig skal argumentet om en tilsidesættelse af princippet om god tro forkastes som utilstrækkeligt underbygget, henset til kravene i procesreglementets artikel 76, litra d), og dermed skal dette leds første klagepunkt forkastes i sin helhed.
c)
Det tredje led om en tilsidesættelse af lighedsprincippet
166
I replikken har sagsøgeren gjort gældende, at den i modsætning til mange juridiske enheder, der ikke er anerkendt af Kommissionen som internationale organisationer, men som er offentlige organer, på grund af Kommissionens tvivl efter OLAF’s undersøgelse af sagsøgeren ikke længere blev tildelt nogen kontrakter efter metoden med indirekte forvaltning eller kontrakter, der kunne tildeles efter fælles overenskomst i medfør af andre bestemmelser i de finansielle bestemmelser, der gjaldt for krise- eller nødsituationer, uden at kende grundene til denne forskelsbehandling.
167
Sagsøgeren har ligeledes gjort gældende, at Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) ikke er anerkendt som en international organisation af alle de stater, der bidrog til dens oprettelse og aktiviteter, og heller ikke har et lovligt stiftelsesdokument i henhold til folkeretten, og at disse omstændigheder ikke har været til hinder for, at Kommissionen har tillagt den status som international organisation.
168
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at ligebehandlingsprincippet, som er fastsat i chartrets artikel 20, er et almindeligt princip i EU-retten, der kræver, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan differentiering er objektivt begrundet (jf. dom af 14.7.2022, Kommissionen mod VW m.fl., C-116/21 P – C-118/21 P, C-138/21 P og C-139/21 P, EU:C:2022:557, præmis 95 og den deri nævnte retspraksis).
169
Kravet om, at der skal foreligge tilsvarende situationer med henblik på at fastslå, om der foreligger en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, skal vurderes på grundlag af alle de omstændigheder, som kendetegner disse situationer, og navnlig i lyset af indholdet af og formålet med den retsakt, der indfører den forskellige behandling, idet det bemærkes, at der med henblik herpå skal tages hensyn til de principper, der gælder inden for det område, som retsakten henhører under, og de formål, der forfølges på det pågældende område. I det omfang, situationerne ikke kan sammenlignes, udgør en forskellig behandling af de omhandlede situationer ikke en tilsidesættelse af den lighed for loven, som er fastsat i chartrets artikel 20 (jf. dom af 14.7.2022, Kommissionen mod VW m.fl., C-116/21 P – C-118/21 P, C-138/21 P og C-139/21 P, EU:C:2022:557, præmis 96 og den deri nævnte retspraksis).
170
Det skal for det første bemærkes, at den anfægtede afgørelse alene har til formål at nægte at anerkende sagsøgerens status som international organisation, der er fastsat i EU’s finansielle bestemmelser for gennemførelsen af Unionens midler efter metoden med indirekte forvaltning, uden at dette berører sagsøgerens mulighed for at gøre brug af andre metoder, der er fastsat i disse bestemmelser, med henblik på en eventuel deltagelse i gennemførelsen af det nævnte budget.
171
Eftersom den anfægtede afgørelse ikke er til hinder for, at sagsøgeren deltager i den indirekte forvaltning af Unionens budget i henhold til andre bestemmelser end dem, der er fastsat for internationale organisationer i EU’s finansielle bestemmelser, kan sagsøgeren således ikke med føje kritisere denne afgørelse for, at den har givet anledning til en angivelig forskelsbehandling som beskrevet i præmis 166 ovenfor.
172
Følgelig er sagsøgerens argumenter, der er sammenfattet i præmis 166 ovenfor, selv hvis de antages at være begrundede, uden betydning for lovligheden af den anfægtede afgørelse og derfor irrelevante.
173
Ud over at det ikke fremgår af sagsakterne, at OSCE af Kommissionen er blevet anerkendt som en international organisation med henblik på indirekte forvaltning af Unionens budget, skal det for det andet fastslås, at sagsøgeren ikke har godtgjort, at den befinder sig i en situation, der kan sammenlignes med denne organisations.
174
Sagsøgeren har nemlig ikke bestridt Kommissionens argumenter om, at OSCE i modsætning til sagsøgeren er anerkendt som en international organisation af et stort antal folkeretssubjekter, navnlig af et flertal af denne organisations medlemmer.
175
Følgelig, og uden at det er fornødent at tage stilling til formaliteten (jf. i denne retning dom af 18.5.2022, TK mod Kommissionen, T-435/21, ikke trykt i Sml., EU:T:2022:303, præmis 42; jf. ligeledes analogt dom af 26.2.2002, Rådet mod Boehringer, C-23/00 P, EU:C:2002:118, præmis 52), skal det tredje led forkastes og dermed også det første anbringende i sin helhed.
3.
Det tredje anbringende om en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
176
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat retssikkerhedsprincippet ved forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse at foretage en undersøgelse i visse stater, der blev præsenteret som sagsøgerens medlemmer, selv om den var i besiddelse af de relevante dokumenter og den vurderingsmetode, der er fastsat i retningslinjerne.
177
I denne henseende bemærkes for det første som anført i præmis 124 ovenfor, at det grundlæggende krav om retssikkerhed i sine forskellige udtryksformer har til formål at sikre forudsigeligheden i de situationer og retsforhold, der henhører under EU-retten.
178
Selv om dette krav principielt er til hinder for, at en EU-retsakt gives gyldighed fra et tidspunkt, der ligger før dens offentliggørelse, følger det imidlertid af gennemgangen af det første anbringende, navnlig af præmis 149 ovenfor, at den anfægtede afgørelse ikke er vedtaget i strid med princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft, som er et af retssikkerhedsprincippets særlige udtryk.
179
Hvis det antages, at sagsøgeren har haft til hensigt at påberåbe sig en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, for så vidt som det omfatter princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft for retsakter udstedt af EU-institutionerne, skal dette anbringende følgelig forkastes som ugrundet.
180
For det andet følger det ligeledes af retssikkerhedsprincippet, at EU-lovgivningen skal være klar, og at de retsundergivne må kunne forudse dens anvendelse, idet dette krav om en klar retstilstand gælder med særlig styrke, når der er tale om bestemmelser med retsvirkninger af økonomisk art, således at de berørte kan få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der herved pålægges dem (jf. dom af 9.7.2015, Cabinet Medical Veterinar Dr. Tomoiagă Andrei, C-144/14, EU:C:2015:452, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
181
Det skal imidlertid fastslås, at den anfægtede afgørelse i den foreliggende sag ikke henhører under EU-lovgivning eller ‑bestemmelser som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 180 ovenfor, men udgør en individuel afgørelse truffet i henhold til EU-lovgivningen eller EU’s finansielle bestemmelser.
182
Det fremgår endvidere af den anfægtede afgørelses begrundelse, at den revurdering af sagsøgerens retlige status, som Kommissionen foretog, ikke fulgte af en væsentlig ændring af EU’s finansielle bestemmelser om betingelserne for gennemførelse af Unionens budget ved indirekte forvaltning eller af Kommissionens nyfortolkning af disse bestemmelser.
183
Det skal nemlig bemærkes, at artikel 53, litra c), og artikel 53d i forordning nr. 1605/2002, artikel 58, stk. 1, litra c), i forordning nr. 966/2012 og artikel 62 i forordning 2018/1046 pålægger Kommissionen ansvaret for at gennemføre EU-budgettet og fastsætter flere metoder til gennemførelse af dette budget, herunder en metode, der i den første af disse forordninger benævnes »fælles forvaltning sammen med internationale organisationer« og i de to andre forordninger benævnes »indirekte forvaltning«, som giver denne institution mulighed for at overdrage budgetgennemførelsesopgaver til sådanne organisationer, i hvilken forbindelse Kommissionen har en vid skønsbeføjelse (jf. i denne retning dom af 22.9.2022, IMG mod Kommissionen, C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722, præmis 148).
184
Begrebet »international organisation«, der er nævnt i artikel 53, litra c), og artikel 53d i forordning nr. 1605/2002, artikel 58, stk. 1, litra c), nr. ii), og artikel 58, stk. 8, i forordning nr. 966/2012 samt artikel 62, stk. 1, litra c), nr. ii), i forordning 2018/1046, er imidlertid i denne forbindelse blevet defineret med næsten samme ordlyd i artikel 43, stk. 2, i Kommissionens forordning (EF, Euratom) nr. 2342/2002 af 23. december 2002 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1605/2002 (EFT 2002, L 357, s. 1) og derefter i artikel 43, stk. 1, i delegeret forordning nr. 1268/2012, der ophævede og erstattede forordning nr. 2342/2002, og artikel 156 i forordning 2018/1046. I henhold til disse tre sidstnævnte bestemmelser omfatter dette begreb således internationale offentligretlige organisationer, der er oprettet ved internationale aftaler (jf. i denne retning dom af 31.1.2019, International Management Group mod Kommissionen, C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78, præmis 91).
185
Hvis det antages, at sagsøgeren har haft til hensigt at påberåbe sig en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, således som dette er defineret i præmis 180 ovenfor, kan den følgelig ikke med føje gøre gældende, at den anfægtede afgørelse hidrører fra en uklar EU-lovgivning eller ‑bestemmelser eller udgør en uforudsigelig anvendelse af EU’s finansielle lovgivning og bestemmelser.
186
For det tredje følger det af præmis 111 i dom af 22. september 2022, IMG mod Kommissionen (C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722), der er nævnt i præmis 101 ovenfor, og af princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning, at Kommissionen er forpligtet til at sikre, at de enheder, som den i henhold til de finansielle bestemmelser om internationale organisationers indirekte forvaltning af EU-budgettet har overdraget eller påtænker at overdrage budgetgennemførelsesopgaver til, har en sådan status som omhandlet i disse bestemmelser.
187
Sagsøgeren har imidlertid for det første ikke redegjort for grundene til, at retssikkerhedsprincippet i et tilfælde som det foreliggende er til hinder for, at Kommissionen i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning henvender sig til de stater, der angiveligt er medlemmer af en international organisation, for at undersøge, om organisationen har en sådan status og opfylder kravene i EU’s finansielle bestemmelser vedrørende den indirekte forvaltning af Unionens budget.
188
Hvis det for det andet antages, at sagsøgeren ved at påberåbe sig retssikkerhedsprincippet har haft til hensigt at henvise til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, følger det af gennemgangen af det første anbringende, at den anfægtede afgørelse ikke er truffet i strid med dette princip.
189
Følgelig skal dette anbringende forkastes som ugrundet.
4.
Det fjerde anbringende om åbenbart urigtige skøn og andre retlige fejl
190
Det fjerde anbringende består i det væsentlige af tre led om åbenbart urigtige skøn og retlige fejl, der skyldes, at Kommissionen for så vidt angår det første led ikke identificerede sagsøgerens medlemmer korrekt, at den for så vidt angår det andet led afviste at kvalificere sagsøgerens stiftelsesdokument som en international aftale om oprettelse af en international organisation, og at den for så vidt angår det tredje led nægtede at anerkende sagsøgerens status som international organisation på trods af dens medlemmers efterfølgende praksis og Unionens og visse tredjelandes anerkendelse af denne status.
191
Det skal indledningsvis bemærkes, som det er anført i præmis 183 ovenfor, at Kommissionen har en vid skønsbeføjelse ved udøvelsen af sit ansvar for gennemførelsen af EU-budgettet, navnlig når den vælger at gennemføre dette budget efter metoden med indirekte forvaltning, og at den i henhold til denne forvaltningsmetode overdrager budgetgennemførelsesopgaver til internationale organisationer.
192
Når Kommissionen udøver de beføjelser, der er fastlagt i præmis 191 ovenfor, er de bebyrdende afgørelser, som den vedtager i denne forbindelse, således underlagt en prøvelse fra Rettens side, der er begrænset til åbenbart urigtige skøn, uden at dette berører undersøgelsen af de øvrige ulovlighedsgrunde, der i henhold til artikel 263, stk. 2, TEUF kan påberåbes i forbindelse med et annullationssøgsmål.
193
Når Kommissionen som i den foreliggende sag nægter at overdrage budgetgennemførelsesopgaver til en organisation efter metoden med indirekte forvaltning med den begrundelse, at denne organisation ikke har status som international organisation, er lovligheden af en sådan afgørelse ikke desto mindre underlagt Rettens prøvelse vedrørende såvel retlige fejl som åbenbart urigtige skøn.
194
I et sådant tilfælde er Kommissionens gennemførelse af de generelle normer, der gør det muligt at definere og identificere internationale organisationer, for det første underlagt en prøvelse vedrørende retlige fejl.
195
For det andet er fortolkningen af de egne regler i den organisation, der hævder at være en international organisation med henblik på gennemførelsen af Unionens budget efter metoden med indirekte forvaltning, og fortolkningen af dens medlemmers holdninger, som kan være af en vis kompleksitet, underlagt en prøvelse, der er begrænset til åbenbart urigtige skøn.
196
Efter disse præciseringer skal Retten forud for undersøgelsen af sagsøgerens argumentation præcisere definitionen af begrebet »international organisation«, således som den er fastsat i EU’s finansielle bestemmelser for gennemførelsen af Unionens budget efter metoden med indirekte forvaltning.
a)
Definitionen af begrebet »international organisation« i EU’s finansielle bestemmelser
197
Indledningsvis bemærkes, at begrebet »international organisation« som defineret i de successive bestemmelser i EU’s finansielle bestemmelser, der er nævnt i præmis 184 ovenfor, omfatter internationale offentligretlige organisationer, der er oprettet ved internationale aftaler.
198
I mangel af en mere præcis definition af begreberne »international organisation« og »international aftale« skal de nævnte begreber, der anvendes i EU’s finansielle bestemmelser, antages at svare til begreberne i folkeretten (jf. i denne retning generaladvokat Campos Sánchez-Bordonas forslag til afgørelse IMG mod Kommissionen, C-620/20 P, EU:C:2022:158, punkt 50).
199
Det følger nemlig af fast retspraksis, at EU-retten skal fortolkes i lyset af de relevante regler i folkeretten, eftersom denne ret udgør en del af Unionens retsorden og er bindende for dens institutioner (jf. dom af 15.1.2015, Evans, C-179/13, EU:C:2015:12, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
200
For så vidt som begreberne »international organisation« og »international aftale« anvendes i EU’s finansielle bestemmelser med henblik på det specifikke formål at gennemføre Unionens budget, skal de imidlertid fortolkes strengt for at beskytte EU’s finansielle interesser (jf. analogt dom af 2.7.2015, Demmer, C-684/13, EU:C:2015:439, præmis 85, og af 20.12.2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C-516/16, EU:C:2017:1011, præmis 58; jf. ligeledes i denne retning generaladvokat Campos Sánchez-Bordonas forslag til afgørelse IMG mod Kommissionen, C-620/20 P, EU:C:2022:158, punkt 51).
201
I en tvist som den foreliggende skal Retten således anvende de folkeretlige begreber, som EU’s finansielle bestemmelser henviser til, ved anvendelse af de folkeretlige instrumenter, der definerer disse begreber, således som de er fortolket i retspraksis.
202
I den foreliggende sag skal begreberne »international organisation« og »international aftale«, der er fastsat i EU’s finansielle bestemmelser for gennemførelsen af Unionens budget ved indirekte forvaltning, navnlig fortolkes i lyset af de internationale offentligretlige sædvaneprincipper, der navnlig fremgår af Wienerkonventionen og udkastet til artikler.
203
I denne henseende fremgår det af Wienerkonventionens artikel 2, stk. 1, litra i), at en »international organisation« er en organisation, hvis medlemmer er stater repræsenteret af deres regeringer. Endvidere præciseres det i artikel 2, litra a), i udkastet til artikler, at dette udtryk omfatter enhver organisation, der er oprettet ved en traktat eller et andet folkeretligt instrument, og som har status som selvstændig international juridisk person, og at en international organisation ud over stater kan have andre medlemmer end stater.
204
Hvad for det første angår betingelsen om, at organisationen skal være oprettet ved en traktat eller et andet folkeretligt instrument, fremgår det af artikel 2, stk. 1, litra a), i Wienerkonventionen, at en »traktat« er en mellemfolkelig overenskomst afsluttet i skriftlig form mellem stater og undergivet folkerettens regler, uanset om den består af et enkelt instrument eller to eller flere sammenhørende instrumenter og uden hensyn til dens specielle betegnelse.
205
Dette eller disse instrumenter kan således være et udtryk for to eller flere folkeretssubjekters samstemmende viljer, som disse subjekter formaliserer (jf. i denne retning udtalelse 1/13 (Tredjestaters tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014, EU:C:2014:2303, punkt 37).
206
Det følger endvidere af de internationale domstoles praksis, at et dokument, der er undertegnet af stater, uanset dets politiske betydning, ikke kan udgøre en international aftale, hvis ikke det indeholder nogen bestemmelse, der skaber rettigheder eller forpligtelser, som disse stater har givet deres samtykke til (jf. Den Internationale Domstols dom af 1.10.2018, Obligation to Negotiate Access to the Pacific Ocean (Bolivia v. Chile), I.C.J. Reports 2018, s. 507, præmis 105 og 106 og den deri nævnte retspraksis).
207
Hvad for det andet angår betingelsen om, at organisationen skal være en selvstændig international juridisk person, fremgår det indledningsvis af de internationale domstoles praksis, at anerkendelsen af en international organisation er betinget af, at den pågældende organisation har status som juridisk person.
208
En enhed, der er oprettet af stater og i givet fald af en eller flere internationale organisationer, har nemlig ikke, når den ikke har status som selvstændig juridisk person, karakter af en international organisation, men af et organ, der enten er afhængigt af de stater, der har oprettet det (jf. i denne retning Den Internationale Domstols dom af 26.6.1992, Certain Phosphate Lands in Nauru (Nauru v. Australia), Preliminary Objections, I.C.J. Reports 1992, s. 240, præmis 47), eller af en international organisation, som denne enhed er tilknyttet (jf. i denne retning Den Internationale Domstols rådgivende udtalelse af 1.2.2012, Judgment No. 2867 of the Administrative Tribunal of the International Labour Organization upon a Complaint Filed against the International Fund for Agricultural Development, I.C.J. Reports 2012, s. 10, punkt 57 og 61).
209
Dernæst fremgår det ligeledes af de internationale domstoles praksis, at internationale organisationer principielt nyder de privilegier og immuniteter, der er nødvendige for udførelsen af deres opgaver (jf. i denne retning Den Faste Voldgiftsrets dom af 22.11.2002, Dr. Reineccius m.fl. mod Bank for International Settlements, sag 2000-04, præmis 108, Den Internationale Domstols rådgivende udtalelse af 1.2.2012, Judgment No. 2867 of the Administrative Tribunal of the International Labour Organization upon a Complaint Filed against the International Fund for Agricultural Development, I.C.J. Reports 2012, s. 10, punkt 58, og Den Internationale Domstols dom af 20.4.2010, Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay), I.C.J. Reports 2010, s. 14, præmis 88).
210
Til forskel fra staters retslige immunitet, som er baseret på princippet »par in parem non habet imperium«, tillægges internationale organisationer principielt deres retslige immunitet ved disse organisationers grundlæggende traktater (jf. i denne retning dom af 3.9.2020, Supreme Site Services m.fl., C-186/19, EU:C:2020:638, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis), og disse immuniteter har en funktionel karakter, idet de har til formål at undgå, at der opstilles hindringer for de berørte organisationers funktion og uafhængighed (jf. i denne retning og analogt dom af 17.12.2020, Kommissionen mod Slovenien (ECB’s arkiver), C-316/19, EU:C:2020:1030, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis).
211
Endelig fremgår det af retspraksis, at internationale organisationers stiftelsesdokumenter er traktater af en særlig art, idet de har til formål at oprette nye retssubjekter med en vis autonomi, til hvilke parterne overdrager den opgave at nå fælles mål. Internationale organisationer er således underlagt specialitetsprincippet, dvs. at de af de stater, som opretter dem, tillægges beføjelser, hvis grænser afhænger af de fælles interesser, som disse stater giver dem til opgave at fremme, og som normalt er udtrykkeligt formuleret i deres stiftelsesdokument (jf. i denne retning Den Internationale Domstols rådgivende udtalelse af 8.7.1996, Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict, I.C.J. Reports 1996, s. 66, punkt 19 og 25, samt Den Internationale Domstols dom af 11.6.1998, Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria, Preliminary Objections, I.C.J. Reports 1998, s. 275, præmis 64-67, og af 20.4.2010, Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay), I.C.J. Reports 2010, s. 14, præmis 89).
212
En international organisation kan således ikke reduceres til en simpel fakultativ mekanisme, der stilles til rådighed for parterne, og som de enkelte parter kan anvende efter forgodtbefindende. Ved at oprette en international organisation og udstyre den med alle de midler, der er nødvendige for dens funktion, udtrykker dens stiftere nemlig deres vilje til at give de bedste garantier for stabilitet, kontinuitet og effektivitet i udførelsen af de opgaver, som denne organisation får overdraget, således at de ikke ensidigt og på det tidspunkt, de finder hensigtsmæssigt, kan forlade denne ramme eller erstatte den med andre kommunikationskanaler (jf. i denne retning Den Internationale Domstols dom af 20.4.2010, Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay), I.C.J. Reports 2010, s. 14, præmis 90 og 91).
213
Det er i lyset af disse definitioner og principper, at Retten skal undersøge, om den argumentation, som sagsøgeren har fremført til støtte for dette anbringende, er velbegrundet.
b)
Det første led om åbenbart urigtige skøn og retlige fejl i forbindelse med identificeringen af sagsøgerens medlemmer
214
Det første led består i det væsentlige af tre klagepunkter, hvoraf det første vedrører et åbenbart urigtigt skøn som følge af, at Kommissionen foretog en kunstig sondring mellem sagsøgerens stiftende stater, de bidragydende stater, medlemmerne af sagsøgerens styrelsesudvalg og medlemmerne af regeringsstøttegruppen (herefter »GSG«), det andet vedrører et åbenbart urigtigt skøn, som Kommissionen anlagde i forbindelse med fortolkningen af Belgiens og Østrigs holdninger, og det tredje vedrører retlige fejl og et åbenbart urigtigt skøn, for så vidt som Kommissionen fandt, at Unionen ikke var medlem af sagsøgeren.
1) Det første klagepunkt om et åbenbart urigtigt skøn som følge af en kunstig sondring mellem sagsøgerens stiftende stater, de bidragydende stater og medlemmerne af sagsøgerens styrelsesudvalg
215
Sagsøgeren har i det væsentlige foreholdt Kommissionen, at den identificerede sagsøgerens medlemmer forkert, idet den foretog en kunstig sondring mellem de stiftende stater, de bidragydende stater, medlemmerne af dens styrelsesudvalg og medlemmerne af GSG. Ifølge sagsøgeren skal alle de stater og internationale eller regionale organisationer, der bidrager finansielt eller i form af naturalier til sagsøgerens operationer, samt medlemmerne af GSG, der er sagsøgerens stiftende medlemmer, således anses for medlemmer af sagsøgerens styrelsesudvalg og dermed for medlemmer af sagsøgeren, selv om de ikke faktisk sidder i det nævnte udvalg.
216
Det bemærkes for det første, at det ikke fremgår af den anfægtede afgørelses begrundelse, at Kommissionen formelt sondrede mellem sagsøgerens stiftende stater, de bidragydende stater, medlemmerne af sagsøgerens styrelsesudvalg, som blev et stående udvalg i forbindelse med vedtægtsændringen i 2012, og medlemmerne af GSG.
217
I den anfægtede afgørelse begrænsede Kommissionen sig således til at konstatere, at ingen af de stater, som den havde hørt efter dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), med undtagelse af Østrig, anerkendte, at de havde været medlem af den sagsøgende organisation siden den 16. december 2014.
218
Hvis det for det andet antages, at den anfægtede afgørelse kan fortolkes således, at der sondres mellem sagsøgerens stiftende stater, de bidragydende stater, medlemmerne af sagsøgerens styrelsesudvalg og medlemmerne af GSG, skal det imidlertid indledningsvis bemærkes, at det i henhold til ordlyden af resolutionen af 25. november 1994 alene var medlemmerne af sagsøgerens styrelsesudvalg, der skulle forpligte sig til at bidrage finansielt til sagsøgerens budget eller operationer, og ikke alle medlemmerne af GSG, der blev opfordret til at undertegne den nævnte resolution.
219
Resolutionen af 25. november 1994 pålagde således ikke underskriverne nogen forpligtelse til at blive medlemmer af sagsøgerens styrelsesudvalg eller til at blive medlemmer af sagsøgeren, men gav dem fuld frihed i denne henseende.
220
Dernæst bekræftes denne frihed for de stater og internationale organisationer, der undertegnede resolutionen af 25. november 1994, til at blive medlemmer af sagsøgeren, af udtalelserne fra formanden for mødet den 25. november 1994, hvor resolutionen af samme dag blev vedtaget, således som de er gengivet i referatet fra dette møde af 29. november 1994 (herefter »referatet af 29. november 1994«).
221
Det fremgår nemlig af referatet af 29. november 1994, at formanden for mødet den 25. november 1994, hvor resolutionen af samme dag blev vedtaget, kraftigt betonede, at de stater, der deltog i dette møde som medlemmer af GSG, ikke automatisk ville blive medlemmer af sagsøgerens styrelsesudvalg ved at undertegne dette dokument.
222
Følgelig kan sagsøgeren ikke med føje gøre gældende, at den omstændighed, at en stat eller international organisation var medlem af GSG og ved at undertegne resolutionen af 25. november 1994 var med til at stifte sagsøgeren, i sig selv gjorde denne stat eller organisation til medlem af sagsøgeren.
223
Endelig fremgår det af sagsøgerens vedtægter, at disse hverken definerer medlemskabet af sagsøgeren, proceduren for at blive medlem af sagsøgeren eller den procedure, hvorefter en stat eller international organisation ville miste sit medlemskab af sagsøgeren.
224
I henhold til sagsøgerens vedtægter blev der imidlertid – idet styrelsesudvalget i 2012 blev et stående udvalg – oprettet et beslutningsorgan, hvori stater og internationale organisationer kan have sæde, samt en procedure for opnåelse af medlemskab af dette organ og en procedure for revurdering af medlemskabet af dette organ.
225
Navnlig i den affattelse, der fulgte af ændringen af sagsøgerens vedtægter i 2012, definerer de nævnte vedtægters artikel 5 medlemmerne af det stående udvalg samt en procedure for opnåelse af medlemskab af dette beslutningsorgan og en procedure for revurdering og inddragelse af medlemskabet af det nævnte organ.
226
Det følger således af sagsøgerens vedtægter, at proceduren for en stats eller international organisations opnåelse af medlemskab af sagsøgerens styrelsesudvalg, der er blevet et stående udvalg, for den pågældende stat eller internationale organisation svarer til en procedure for opnåelse af medlemskab af sagsøgeren.
227
Sagsøgerens vedtægter skal desuden fortolkes således, at de stater og internationale organisationer, der blev medlem af det stående udvalg – uden at dette berører procedurerne for revurdering og inddragelse af medlemskabet af det stående udvalg – havde mulighed for at træde ud af dette udvalg, uden at de skulle opfylde særlige formkrav.
228
Det kan nemlig ikke udledes af den omstændighed, at sagsøgerens vedtægter ikke indeholder en klausul, der fastsætter en procedure for frivilligt afkald på medlemskab af sagsøgerens styrelsesudvalg, at de stater eller internationale organisationer, der har opnået medlemskab af dette organ, er blevet endegyldige medlemmer uden nogen mulighed for at forlade organisationen.
229
Denne fortolkning understøttes i øvrigt af holdningerne i flere stater, der har erklæret, at de ikke længere er medlemmer af sagsøgerens styrelsesudvalg, selv om der ikke findes en klausul i dennes vedtægter, der fastsætter særlige formkrav, som skal opfyldes med henblik på frivilligt afkald på medlemskab af sagsøgerens styrelsesudvalg.
230
Under disse omstændigheder var det kun de stater og internationale organisationer, der havde anmodet om medlemskab af sagsøgerens styrelsesudvalg eller stående udvalg, hvis anmodning ikke havde givet anledning til indsigelser fra dette beslutningsorgans medlemmer, og som fortsat sad i udvalget den 16. december 2014 og i givet fald derefter, der skulle anses for at være medlemmer af den sagsøgende organisation på det tidspunkt, hvor den anfægtede afgørelse fik virkning.
231
Følgelig kan sagsøgeren ikke med føje foreholde Kommissionen, at den ikke anså visse stater og internationale organisationer for at være medlemmer af sagsøgeren, hvis disse stater eller organisationer ikke havde siddet i sagsøgerens styrelsesudvalg eller stående udvalg siden den 16. december 2014, selv om de havde deltaget i GSG, eller selv om de bidrog eller havde bidraget finansielt eller i form af naturalier til sagsøgerens budget eller operationer.
232
Det følger heraf, at dette klagepunkt skal forkastes som ugrundet.
2) Det andet klagepunkt om, at fortolkningen af Belgiens og Østrigs holdninger er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn
233
Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at det fremgår af en gennemgang af svarene fra de adspurgte stater, at mindst to af dem, nemlig Belgien og Østrig, anerkender sagsøgeren som en international organisation og er eller var stiftende medlemmer, hvilket begrunder, at sagsøgeren tæller mindst to stater blandt sine medlemmer og bør anerkendes som en international organisation.
234
De argumenter, som dette klagepunkt består af, og som vedrører fortolkningen af svarene fra de belgiske og østrigske myndigheder, skal undersøges hver for sig.
i) Det første argument om, at fortolkningen af de østrigske myndigheders svar er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn
235
Det fremgår af Østrigs svar af 8. april 2020 på Kommissionens anmodning om oplysninger, at Østrig anerkendte at være medlem af sagsøgeren.
236
Det fremgår imidlertid af den anfægtede afgørelses begrundelse, således som den er gengivet i præmis 81 ovenfor, at Kommissionen ikke har bestridt de østrigske myndigheders holdning.
237
Det fremgår endvidere af de østrigske myndigheders svar af 8. april 2020, at de fandt, at sagsøgeren i henhold til resolutionen af 25. november 1994, som efter deres opfattelse ikke udgjorde en international aftale, ved sin stiftelse var et midlertidigt, selvstændigt internationalt organ med begrænset retsevne og ikke en international organisation. Samme myndigheder var imidlertid også af den opfattelse, at den efterfølgende praksis, som bestod i indgåelsen af hjemstedsaftaler og andre internationale traktater, og det forhold, at sagsøgeren var blevet en permanent organisation, syntes at indikere, at sagsøgeren havde status som international juridisk person i det omfang, det var nødvendigt for udøvelsen af dens funktioner. På dette grundlag anså de sagsøgeren for at være en international organisation.
238
Det fremgår af den anfægtede afgørelses begrundelse, at Kommissionens gengivelse af indholdet af de østrigske myndigheders svar var nøjagtig, idet den dog fandt, at dette svar ikke rejste tvivl om den konklusion, som denne institution var nået frem til i underafsnit A.7, litra b), i den endelige vurdering, hvorefter sagsøgeren ikke opfyldte betingelserne i EU’s finansielle bestemmelser for at være berettiget til at udøve indirekte forvaltning. For det første var sagsøgeren nemlig ikke blevet oprettet som en international organisation ved en international aftale, og for det andet fremgik det af svarene fra de stater, som Kommissionen havde hørt, at den efterfølgende praksis ikke var udtryk for en bred og klar anerkendelse af sagsøgerens status som international organisation blandt de stater og internationale organisationer, der var medlemmer heraf.
239
Det følger heraf, at Kommissionen ikke har anlagt et åbenbart urigtigt skøn ved fortolkningen af de østrigske myndigheders svar af 8. april 2020. Dette første argument må derfor forkastes som ugrundet.
ii) Det andet argument om, at fortolkningen af de belgiske myndigheders svar er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn
240
For det første fremgår det af de belgiske myndigheders svar af 30. juni 2020, at selv om disse myndigheder bekræftede deres deltagelse i mødet den 25. november 1994, hvorunder sagsøgeren blev oprettet, anså Belgien sig ikke for at være medlem af den sagsøgende organisation. De belgiske myndigheder anførte ligeledes, at sagsøgeren efter deres opfattelse kunne betragtes som en international organisation, hvorfor Belgien og sagsøgeren den 13. juni 2012 havde indgået en hjemstedsaftale, som imidlertid ikke gav sagsøgeren alle de skattefordele, der normalt indrømmes internationale organisationer.
241
Det fremgår af den anfægtede afgørelses begrundelse, at Kommissionens gengivelse af indholdet af de belgiske myndigheders svar var nøjagtig, idet den dog fandt, at dette svar ikke rejste tvivl om den konklusion, som denne institution var nået frem til i underafsnit A.7, litra b), i den endelige vurdering, således som den er sammenfattet i præmis 238 ovenfor.
242
Kommissionen fandt navnlig, at anerkendelsen af sagsøgerens status som international organisation ved en hjemstedsaftale, som bl.a. Belgien indgik, ikke kunne godtgøre, at denne organisation udgjorde en international organisation, eftersom de belgiske myndigheder havde meddelt Kommissionen, at Belgien ikke var medlem heraf.
243
For det andet har sagsøgeren til støtte for sin argumentation om, at Belgien skulle anses for at være et af sagsøgerens medlemmer, påberåbt sig et analysenotat fra det belgiske udenrigsministeriums juridiske tjeneste af 9. november 2009, der var vedlagt OLAF’s rapport.
244
Selv om det fremgår af dette notat, at Belgien på daværende tidspunkt fandt, at sagsøgeren havde karakter af en international organisation, tages der i dette notat imidlertid ikke stilling til spørgsmålet om, hvorvidt denne stat var medlem af sagsøgeren den 9. november 2009.
245
Sagsøgeren har i øvrigt klaget over, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad tog hensyn til den omstændighed, at Belgien havde deltaget dels i mødet den 25. november 1994, hvorunder sagsøgeren blev oprettet, dels i møderne i sagsøgerens styrelsesudvalg frem til 2013.
246
Da den anfægtede afgørelse først trådte i kraft den 16. december 2014, kan de belgiske myndigheders deltagelse i oprettelsen af sagsøgeren den 25. november 1994 og i møderne i dens styrelsesudvalg og derefter i dens stående udvalg frem til 2013 imidlertid ikke godtgøre, at Belgien var medlem af denne organisation på det tidspunkt, hvor den nævnte afgørelse fik virkning, og i givet fald derefter.
247
Under disse omstændigheder har Kommissionen ikke behæftet den anfægtede afgørelse med et åbenbart urigtigt skøn ved, henset til de belgiske myndigheders svar af 30. juni 2020, at fastslå, at Belgien ikke var medlem af sagsøgeren på det tidspunkt, hvor den anfægtede afgørelse fik virkning, og derefter.
248
Følgelig skal dette andet argument forkastes som ugrundet, og dermed skal det andet klagepunkt forkastes i sin helhed.
3) Det tredje klagepunkt om retlige fejl og et åbenbart urigtigt skøn fra Kommissionens side, idet den nægtede at anerkende Unionens medlemskab af sagsøgeren
249
Det tredje klagepunkt består i det væsentlige af tre argumenter. Til støtte for det første argument har sagsøgeren gjort gældende, at der blev begået en retlig fejl, da Kommissionen fandt, at Unionen ikke kunne blive medlem af en international organisation, hvis ikke organisationen havde mindst to stater blandt sine medlemmer. Til støtte for det andet argument har sagsøgeren gjort gældende, at der blev anlagt et åbenbart urigtigt skøn, da Kommissionen fandt, at Unionen aldrig var blevet medlem af sagsøgeren. Til støtte for det tredje argument har sagsøgeren gjort gældende, at der blev begået en retlig fejl, da Kommissionen fandt, at Unionen ikke kunne anses for at have tiltrådt resolutionen af 25. november 1994 på gyldig vis, idet den ikke havde anvendt den procedure for indgåelse af internationale aftaler, der på daværende tidspunkt var fastsat i traktaterne.
250
I denne henseende bemærkes, at der under alle omstændigheder ikke er nogen bestemmelse i traktaterne, som pålægger Unionens retsinstanser at undersøge, om de anbringender eller argumenter, der fremsættes til støtte for de påstande, de forelægges, er velbegrundede. Tværtimod kan Unionens retsinstanser, navnlig af hensyn til en effektiv retspleje, afholde sig fra at undersøge, om de anbringender, der skal afvises eller forkastes som uvirksomme, er velbegrundede (jf. i denne retning og analogt dom af 29.9.2022, HIM mod Kommissionen, C-500/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2022:741, præmis 72 og 73).
251
Det fremgår navnlig af fast retspraksis, at klagepunkter, der er rettet mod præmisser, som er anført for fuldstændighedens skyld i den retsakt, hvis lovlighed anfægtes, ikke kan føre til dens annullation og derfor er uvirksomme (jf. analogt kendelse af 28.9.2023, QI mod Kommissionen, C-32/23 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2023:722, præmis 4 (generaladvokatens stillingtagen, punkt 34 og den deri nævnte retspraksis)).
252
I den foreliggende sag har sagsøgeren inden for rammerne af dette klagepunkt godtgjort sin status som international organisation, idet den har påberåbt sig den omstændighed, at den på det tidspunkt, hvor den anfægtede afgørelse fik virkning, havde mindst to medlemmer, nemlig Østrig og Unionen, idet sidstnævnte forskriftsmæssigt havde tiltrådt resolutionen af 25. november 1994 og sad i sagsøgerens styrelsesudvalg og derefter i det stående udvalg.
253
For det første – og uden at det er nødvendigt at undersøge, om Kommissionen forskriftsmæssigt havde tiltrådt resolutionen af 25. november 1994 – fremgår det imidlertid af parternes samstemmende oplysninger, at Kommissionen ikke har siddet i sagsøgerens styrelsesudvalg siden den 20. maj 2003.
254
Som det fremgår af undersøgelsen af dette leds første klagepunkt, kan Unionen under disse omstændigheder ikke anses for at have været medlem af sagsøgeren i den periode, hvor den anfægtede afgørelse havde virkning.
255
For det andet har sagsøgeren hverken godtgjort eller gjort gældende, at den på det tidspunkt, hvor den anfægtede afgørelse fik virkning, havde en anden international organisation som medlem.
256
Selv om det i denne henseende er fastsat i resolutionen af 25. november 1994 og i artikel 5, stk. 1, i sagsøgerens vedtægter, at De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR) var medlem af sagsøgerens styrelsesudvalg, fremgår det af en skrivelse fra UNHCR’s generalsekretær af 25. februar 2014, at UNHCR ikke havde bidraget finansielt til de projekter, som sagsøgeren havde iværksat siden 2000, ikke havde deltaget i møderne i det nævnte styrelsesudvalg og ikke havde haft sæde i dette organ siden 2010.
257
Eftersom hverken Unionen eller en anden international organisation, herunder UNHCR, kan anses for at have været medlem af den sagsøgende organisation siden den 16. december 2014, er dette klagepunkt, selv hvis det anses for begrundet, under disse omstændigheder uden betydning for lovligheden af den anfægtede afgørelse og skal forkastes. Følgelig skal dette anbringendes første led ligeledes forkastes i sin helhed.
c)
Det andet led om retlige fejl, som Kommissionens afvisning af at kvalificere resolutionen af 25. november 1994 som en international aftale om oprettelse af en international organisation er behæftet med
258
Det andet led består i det væsentlige af to klagepunkter, hvoraf det første vedrører retlige fejl, for så vidt som Kommissionen afviste at kvalificere resolutionen af 25. november 1994 som en international aftale, og det andet vedrører en urigtig fortolkning hvad angår resolutionens underskriveres ønske om at tildele sagsøgeren status som international organisation.
1) Det første klagepunkt om retlige fejl som følge af Kommissionens afvisning af at kvalificere resolutionen af 25. november 1994 som en international aftale
259
Det første klagepunkt består i det væsentlige af tre argumenter, hvoraf det første vedrører den omstændighed, at Kommissionen begik en retlig fejl med hensyn til den retligt bindende karakter af resolutionen af 25. november 1994, det andet vedrører den omstændighed, at Kommissionen begik en retlig fejl med hensyn til kravet om, at den nævnte resolution skulle være undertegnet af repræsentanter med beføjelse hertil, og det tredje vedrører den omstændighed, at Kommissionen begik en retlig fejl med hensyn til kravet om instrumenter til undertegnelse eller ratifikation af den nævnte resolution.
i) Det første argument om en retlig fejl med hensyn til den retligt bindende karakter af resolutionen af 25. november 1994
260
Til støtte for dette argument har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen har behæftet den anfægtede afgørelse med en retlig fejl ved at overtage Østrigs, Finlands og Sveriges holdning om, at resolutionen af 25. november 1994 udgjorde en politisk erklæring, der ikke var retligt bindende, således at den ikke kunne kvalificeres som en international aftale.
261
I denne henseende fremgår det af den anfægtede afgørelses begrundelse, navnlig af underafsnit A.7, litra c), i den endelige vurdering, at Kommissionen til støtte for konklusionen om, at resolutionen af 25. november 1994 ikke var en international aftale, påberåbte sig Østrigs og Finlands holdninger af henholdsvis 8. april og 23. januar 2020.
262
Det fremgår således af Østrigs svar af 8. april 2020, at selv om denne stats repræsentanter undertegnede resolutionen af 25. november 1994, er de østrigske myndigheder af den opfattelse, at resolutionen ikke udgør en international aftale.
263
Desuden anførte de finske myndigheder i deres svar af 23. januar 2020, at Finlands repræsentanter på mødet den 25. november 1994 havde undertegnet resolutionen af samme dag, idet de var af den opfattelse, at der var tale om en politisk erklæring, der ikke var retligt bindende.
264
Selv om det ikke fremgår af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen udtrykkeligt påberåbte sig de svenske myndigheders holdning til spørgsmålet om, hvorvidt resolutionen af 25. november 1994 udgjorde en international aftale, fremgår det desuden af denne stats svar af 2. juli 2020, at disse myndigheder i lighed med de østrigske og finske myndigheder ligeledes er af den opfattelse, at den nævnte resolution ikke har karakter af en international aftale.
265
Som anført i præmis 206 ovenfor kan et dokument, der er undertegnet af stater, ikke udgøre en international aftale, hvis ikke det indeholder nogen bestemmelse, der skaber rettigheder eller forpligtelser, som disse stater har givet deres samtykke til. I den foreliggende sag påhviler det således Retten at undersøge indholdet og rækkevidden af resolutionen af 25. november 1994 med henblik på at afgøre, om dette dokument indeholder forpligtelser, som er retligt bindende for underskriverne heraf (jf. i denne retning og analogt dom af 6.11.2008, Grækenland mod Kommissionen, C-203/07 P, EU:C:2008:606, præmis 56).
266
For det første henvistes der i punkt 1 i resolutionen af 25. november 1994 til, at repræsentanterne for de regeringer og internationale organisationer, der deltog i mødet samme dag, var blevet enige om at formalisere sagsøgerens oprettelse fra denne dato, således som dette var blevet planlagt under de indledende møder, der var blevet afholdt i Genève siden juli 1993, og dette i overensstemmelse med det referat, der var knyttet til den nævnte resolution som bilag.
267
For det andet bekræftedes udnævnelsen af sagsøgerens generaldirektør i punkt 2 i resolutionen af 25. november 1994.
268
For det tredje blev det i punkt 3 i resolutionen af 25. november 1994 fastsat, at der skulle nedsættes et styrelsesudvalg, som de regeringer og internationale organisationer, der regelmæssigt bidrog finansielt eller i form af naturalier til sagsøgerens budget eller operationer, kunne blive medlem af, og hvori UNHCR og De Forenede Nationers beskyttelsesmyndighed (UNPROFOR) retmæssigt deltog. Desuden havde det nævnte udvalg navnlig kompetence til at vedtage sine egne regler med et flertal på to tredjedele, fastsætte retningslinjer, vedtage sagsøgerens budget og træffe afgørelse om dens personalebehov, udnævne generaldirektøren med absolut flertal, invitere eksperter eller repræsentanter fra andre internationale organisationer og revurdere behovet for at opretholde sagsøgerens aktiviteter for seks måneder ad gangen. Endelig skulle GSG mødes to gange om året for at kontrollere sagsøgerens operationer og aktiviteter.
269
For det fjerde præciseredes det i punkt 4 i resolutionen af 25. november 1994, at undertegnelsen af dette dokument ikke indebar nogen forpligtelse til at bidrage til sagsøgerens budget eller operationer, idet denne forpligtelse påhvilede medlemmerne af styrelsesudvalget.
270
For det femte fremgik det af punkt 5 i resolutionen af 25. november 1994, at deltagerne i mødet samme dag var enige om, at sagsøgeren, når der var blevet vedtaget en global ramme for genopbygningen af Bosnien-Hercegovina, skulle integreres i denne globale ramme eller gradvist bringe sine aktiviteter til ophør i overensstemmelse med en afgørelse herom fra GSG. I mellemtiden skulle sagsøgerens aktiviteter udføres som en integreret del af UNHCR’s aktiviteter og i tæt tilknytning til UNPROFOR’s aktiviteter.
271
Det fremgik således af ordlyden af resolutionen af 25. november 1994, at resolutionens underskrivere havde godkendt sagsøgerens organisatoriske bestemmelser, idet de bl.a. bekræftede udnævnelsen af sagsøgerens generaldirektør og besluttede, at der skulle nedsættes et styrelsesudvalg.
272
Selv om resolutionen af 25. november 1994 ikke indebar nogen forpligtelse for underskriverne til at blive medlemmer af sagsøgeren, forholder det sig ikke desto mindre således, at resolutionens punkt 5 fastsatte en forpligtelse for de stater, der var medlemmer af GSG, til at beslutte, at sagsøgeren skulle integreres i den globale ramme for genopbygningen af Bosnien-Hercegovina eller gradvist bringe sine aktiviteter til ophør.
273
Resolutionen af 25. november 1994 indeholdt således mindst et tilsagn, som var retligt bindende for underskriverne heraf, således at den ikke kan anses for at være en rent politisk erklæring.
274
Følgelig har Kommissionen behæftet den anfægtede afgørelse med en retlig fejl ved at overtage Østrigs og Finlands holdninger, der, som det fremgår af præmis 264 ovenfor, ligeledes svarede til Sveriges holdning, hvorefter resolutionen af 25. november 1994 udgjorde en politisk erklæring, der ikke var retligt bindende. Dette første argument skal således tages til følge.
ii) Det andet argument om en retlig fejl med hensyn til kravet om, at resolutionen af 25. november 1994 skulle være undertegnet af repræsentanter med beføjelse hertil
275
Til støtte for det andet argument har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen på det formelle plan har behæftet den anfægtede afgørelse med en retlig fejl i lyset af bestemmelserne i Wienerkonventionens artikel 7, stk. 1, ved at kræve, at de stater, der blev adspurgt med hensyn til sagsøgerens retlige status, fremlagde den fuldmagt, der bemyndigede forhandlerne til at vedtage resolutionen af 25. november 1994.
276
Det skal i denne sammenhæng bemærkes, at den internationale traktatret i det væsentlige er blevet kodificeret i Wienerkonventionen (jf. i denne retning dom af 11.3.2015, Oberto og O’Leary, C-464/13 og C-465/13, EU:C:2015:163, præmis 35).
277
Wienerkonventionens artikel 7, stk. 1, om fuldmagt bestemmer navnlig, at en person anses for at være repræsentant for en stat med henblik på at vedtage eller bekræfte en traktattekst eller med henblik på at tilkendegive statens samtykke til at være bundet af en traktat, såfremt den pågældende fremlægger behørig fuldmagt, eller det fremgår af de pågældende staters praksis eller af andre omstændigheder, at de havde til hensigt at betragte den pågældende person som repræsenterende staten i disse øjemed og at give afkald på fuldmagt.
278
Som en undtagelse fra Wienerkonventionens artikel 7, stk. 1, fritager samme artikels stk. 2 ikke desto mindre en række personer fra kravet om, at de skal fremlægge fuldmagt, nemlig statsoverhoveder, regeringschefer og udenrigsministre med henblik på at udføre alle akter i forbindelse med indgåelse af en traktat, diplomatiske missionschefer med henblik på at vedtage teksten til en traktat mellem den akkrediterende stat og den stat, i hvilken de er akkrediterede, og repræsentanter akkrediteret af stater til en international konference eller til en international organisation eller et af dens organer med henblik på at vedtage en traktattekst på konferencen, i organisationen eller i organet.
279
Når et dokument undertegnes af personer, som ikke har de nødvendige beføjelser til at forpligte de stater, som de tilhører, kan et sådant dokument i overensstemmelse med Wienerkonventionens artikel 7, stk. 1, således ikke anses for at være en retligt bindende international aftale, medmindre disse personer er bemyndiget til at forpligte de nævnte stater uden at skulle fremlægge fuldmagt i henhold til samme artikels stk. 2 (jf. i denne retning Den Internationale Havretsdomstols dom af 14.3.2012, Delimitation of the maritime boundary in the Bay of Bengal (Bangladesh/Myanmar), ITLOS Reports 2012, s. 4, præmis 96 og 98).
280
I overensstemmelse med Wienerkonventionens artikel 8, som Kommissionen citerede i fjerde underafsnit i den endelige vurderings første del, er en akt vedrørende indgåelsen af en traktat udført af en person, som ikke i henhold til konventionens artikel 7 kan betragtes som bemyndiget til at repræsentere en stat med dette formål, uden retlig virkning, medmindre den senere bekræftes af den pågældende stat.
281
I denne forbindelse fremgår det af Den Internationale Lovkommissions kommentarer til udkastet til artikler om traktatretten (Den Internationale Lovkommissions årbog, 1966, bind II, s. 210 og 211), der i overensstemmelse med reglerne om fortolkning af traktaterne i Wienerkonventionens artikel 31 og 32 kan tages i betragtning ved fortolkningen af nævnte konventions artikel 8, at en stat trods dens repræsentants oprindeligt manglende bemyndigelse efterfølgende kan tilslutte sig den udførte akt og således tilkendegive sit samtykke til at være bundet af traktaten, og at den desuden anses for at have gjort dette stiltiende, hvis den påberåber sig traktatens bestemmelser, eller hvis den handler på en sådan måde, at den synes at være af den opfattelse, at repræsentantens akt er udført.
282
For det første fremgår det af svarene fra de stater, som Kommissionen adspurgte, og som havde udsendt repræsentanter til mødet den 25. november 1994, at ingen af disse stater var i stand til at fremlægge en fuldmagt, som disse repræsentanter var blevet tildelt med henblik på i henhold til Wienerkonventionens artikel 7, stk. 1, at bemyndige dem til at undertegne resolutionen af samme dato.
283
Desuden påviser disse svar ikke en praksis i disse stater eller andre omstændigheder, der godtgør, at de havde til hensigt at betragte deltagerne i mødet den 25. november 1994 som deres repræsentanter med henblik på undertegnelsen af resolutionen af samme dag og at give afkald på fremlæggelse af fuldmagt.
284
For det andet fremgår det ganske vist af Sveriges svar af 2. juli 2020, at resolutionen af 25. november 1994 senere blev undertegnet af den svenske udenrigsminister, således at denne stat kan anses for at have været omfattet af den fritagelse for fuldmagt, der er fastsat i Wienerkonventionens artikel 7, stk. 2, litra a).
285
For det tredje fremgår det imidlertid af den indkaldelse til mødet den 25. november 1994, som UNHCR den 15. november 1994 sendte til chefen for Kommissionens faste delegation ved internationale organisationer i Genève, af en erklæring fra en tidligere tjenestemand i Kommissionen dateret den 16. januar 2020, som er indeholdt i bilag A.43 til stævningen, og af en erklæring fra en tidligere tjenestemand i den danske regering dateret den 30. juli 2019, der er indeholdt i bilag A.44 til stævningen, at resolutionen af 25. november 1994 blev forhandlet og vedtaget af repræsentanterne for de stater, der sad i arbejdsgruppen om humanitære spørgsmål under den internationale konference om Det Tidligere Jugoslavien, på et møde i denne arbejdsgruppe.
286
Da resolutionen af 25. november 1994 ikke blev godkendt af samtlige repræsentanter for de stater, der var akkrediteret til den internationale konference om Det Tidligere Jugoslavien, kan resolutionen, der blev vedtaget i en arbejdsgruppe, således ikke anses for en traktat, der blev vedtaget på denne konference, i overensstemmelse med Wienerkonventionens artikel 7, stk. 2, litra c).
287
For det fjerde fremgår det under alle omstændigheder af sagsakterne og navnlig af svarene fra de stater, som Kommissionen adspurgte, at visse af disse stater – ud over Østrig, der anerkendte sin status som medlem af sagsøgeren – den 10. marts 1995 deltog i vedtagelsen af sagsøgerens vedtægter (herefter »de oprindelige vedtægter«), bl.a. Frankrig, hvis repræsentant undertegnede de nævnte vedtægter i sin egenskab af formand for styrelsesudvalget, og Finland, og at visse af disse stater sad i sagsøgerens styrelsesudvalg eller stående udvalg, bl.a. Danmark, Frankrig, Nederlandene, Sverige og Norge, idet repræsentanterne for de to sidstnævnte stater undertegnede sagsøgerens vedtægter, der blev vedtaget i 2008 og 2012, som formænd for styrelsesudvalget, som er blevet et stående udvalg.
288
Idet de deltog i vedtagelsen af sagsøgerens oprindelige eller senere vedtægter eller sad i dennes styrelsesudvalg eller stående udvalg handlede de i præmis 287 ovenfor nævnte stater således på en sådan måde, at de gav indtryk af, at deres repræsentanters undertegnelse af resolutionen af 25. november 1994 var blevet udført, og de bekræftede således efterfølgende som omhandlet i Wienerkonventionens artikel 8 undertegnelsen af denne resolution, der havde til formål at oprette sagsøgeren.
289
Under disse omstændigheder har Kommissionen behæftet den anfægtede afgørelse med en retlig fejl, idet den afviste at kvalificere resolutionen af 25. november 1994 som en international aftale, da deltagerne i mødet samme dag ikke havde fuldmagt, eftersom mindst to stater efterfølgende har bekræftet at have undertegnet resolutionen. Dette argument skal således tages til følge.
iii) Det tredje argument om retlige fejl med hensyn til kravet om instrumenter til undertegnelse eller ratifikation af resolutionen af 25. november 1994
290
Til støtte for det tredje argument har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen har behæftet den anfægtede afgørelse med en retlig fejl i lyset af visse folkeretlige principper, der er fastsat i Wienerkonventionen, idet den krævede, at de stater, som Kommissionen adspurgte med hensyn til sagsøgerens retlige status, skulle bevise, at de havde undertegnet den aftale, hvorved sagsøgeren blev stiftet, eller fremlægge et ratifikationsinstrument, selv om det fremgik af de akter, som Kommissionen var i besiddelse af, at resolutionen af 25. november 1994 var blevet behørigt godkendt og undertegnet af de stiftende stater, og selv om en international organisation ikke altid i praksis oprettes ved en formel aftale.
291
Det skal for det første bemærkes, at i henhold til Wienerkonventionens artikel 11 kan en stats samtykke til at være bundet af en traktat udtrykkes ved undertegnelse, udveksling af instrumenter, der udgør en traktat, ratifikation, accept, godkendelse eller tiltrædelse eller på en hvilken som helst anden aftalt måde.
292
Det fremgår navnlig af Wienerkonventionens artikel 12, stk. 1, at en stats samtykke til at være bundet af en traktat udtrykkes ved dens repræsentants undertegnelse, når traktaten foreskriver, at undertegnelse skal have denne virkning, når det på anden måde er godtgjort, at de forhandlende stater var enige om, at undertegnelse skulle have denne virkning, eller når det fremgår af repræsentantens fuldmagt eller er blevet udtrykt under forhandlingerne, at det var statens hensigt at tillægge undertegnelsen denne virkning.
293
Desuden bestemmes det i Wienerkonventionens artikel 12, stk. 2, at det ved anvendelsen af samme artikels stk. 1 gælder, at paraferingen af en tekst udgør en undertegnelse, når det er godtgjort, at de forhandlende stater var enige herom, og at en repræsentants undertegnelse af en traktat ad referendum udgør en egentlig undertegnelse, hvis den er bekræftet af hans stat.
294
I den foreliggende sag fremgår det af punkt 6 i resolutionen af 25. november 1994 og af referatet af 29. november 1994, at deltagerne i mødet den 25. november 1994 blev opfordret til at undertegne den nævnte resolution.
295
For så vidt som undertegnelsen af en aftale i henhold til Wienerkonventionen udgør en af de måder, hvorpå en stat kan give samtykke til at være bundet af denne aftale, begik Kommissionen således i lyset af konventionens artikel 12 ikke en retlig fejl ved at stille de stater, som angiveligt var medlemmer af sagsøgeren, dette spørgsmål og ved at anmode om fremlæggelse af eventuelle undertegnelsesinstrumenter.
296
For det andet bestemmer Wienerkonventionens artikel 14, stk. 1, at en stats samtykke til at være bundet af en traktat udtrykkes ved ratifikation, når traktaten foreskriver, at sådant samtykke skal udtrykkes ved ratifikation, når det på anden måde er godtgjort, at de forhandlende stater var enige om, at ratifikation var påkrævet, når statens repræsentant har undertegnet traktaten under forbehold af ratifikation, eller når statens ønske om at undertegne traktaten under forbehold af ratifikation fremgår af dens repræsentants fuldmagt eller er blevet udtrykt under forhandlingerne.
297
I den foreliggende sag fremgår det hverken af resolutionen af 25. november 1994 eller af referatet af 29. november 1994, at deltagerne i mødet den 25. november 1994 ønskede at ratificere denne resolution.
298
Et sådant ønske om ratifikation kunne imidlertid være blevet udtrykt af repræsentanterne for de berørte stater og internationale organisationer under forhandlingerne eller ved undertegnelsen i overensstemmelse med de tilfælde, der er fastsat i Wienerkonventionens artikel 14, stk. 1, litra b)-d).
299
Følgelig kan sagsøgeren heller ikke med føje foreholde Kommissionen, at den spurgte de stater, som den antog var medlemmer af sagsøgeren, om der fandtes et ratifikationsinstrument, med henblik på at fastslå, om de havde givet samtykke til at være bundet af resolutionen af 25. november 1994.
300
Dette tredje argument skal følgelig forkastes som ugrundet.
iv) Betydningen af dette klagepunkts første og andet argument for lovligheden af den anfægtede afgørelse
301
Det følger af præmis 274 og 289 ovenfor, at Kommissionen har behæftet den anfægtede afgørelse med retlige fejl ved at fastslå, at resolutionen af 25. november 1994 ikke udgjorde en international aftale.
302
Disse retlige fejl er imidlertid på dette trin i undersøgelsen af sagsøgerens argumentation uden betydning for lovligheden af den anfægtede afgørelse, for så vidt som de ikke påvirker den betingelse, der er fastsat i EU’s finansielle bestemmelser, om, at sagsøgeren for at kunne deltage i gennemførelsen af Unionens budget efter den metode med indirekte forvaltning, der er fastsat for internationale organisationer, skal være stiftet ved en international aftale, der havde til formål at oprette sagsøgeren som en international organisation.
303
De ulovligheder, der er fastslået i præmis 274 og 289 ovenfor, kan derfor ikke i sig selv medføre annullation af den anfægtede afgørelse.
2) Det andet klagepunkt om en urigtig fortolkning hvad angår underskriverne af resolutionen af 25. november 1994’s ønske om at tildele sagsøgeren status som international organisation
304
Til støtte for dette klagepunkt har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen har behæftet den anfægtede afgørelse med en retlig fejl med hensyn til indholdet af resolutionen af 25. november 1994, da den fandt, at denne akt ikke havde til formål at oprette en international organisation, men en midlertidig mekanisme for fælles finansiering.
305
I denne forbindelse bemærkes, at det følger af Wienerkonventionens artikel 31, som er udtryk for den almindelige internationale sædvaneret, at en traktat skal fortolkes loyalt i overensstemmelse med den sædvanlige betydning, der måtte tillægges traktatens udtryk i deres sammenhæng og belyst af dens genstand og formål (jf. dom af 11.3.2015, Oberto og O’Leary, C-464/13 og C-465/13, EU:C:2015:163, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
306
Det skal for det første fastslås, at resolutionen af 25. november 1994 hverken kvalificerede sagsøgeren som en international organisation eller definerede dens retlige status.
307
For det andet skal det ligeledes bemærkes, at resolutionen af 25. november 1994 end ikke tildelte sagsøgeren status som juridisk person ved en klausul, der gav den kompetence til at indgå aftaler eller partsevne.
308
For det tredje blev det heller ikke i resolutionen af 25. november 1994 fastsat, at sagsøgeren kunne nyde immuniteter med henblik på udøvelsen af sine aktiviteter, selv om internationale organisationer i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 209 og 210 ovenfor, med henblik på udførelsen af deres opgaver principielt nyder de immuniteter, der er fastsat i deres grundlæggende traktater.
309
For det fjerde fremgår det af ordlyden af resolutionen af 25. november 1994, at underskriverne ved oprettelsen af sagsøgeren ikke havde til hensigt at oprette en organisation, som var udstyret med alle de midler, der var nødvendige for dens funktion, og de bedste garantier for stabilitet, kontinuitet og effektivitet i udførelsen af dens opgaver, men en fakultativ mekanisme, der blev stillet til rådighed for parterne, og som de hver især kunne anvende efter forgodtbefindende.
310
Hvad i første omgang angår stabiliteten og kontinuiteten i sagsøgerens opgaver fremgik det nemlig af punkt 3 i resolutionen af 25. november 1994, at styrelsesudvalget hver sjette måned skulle revurdere behovet for at opretholde sagsøgerens aktiviteter, mens de stater, der var parter i resolutionen af 25. november 1994, i henhold til resolutionens punkt 5 skulle beslutte enten at integrere sagsøgeren i den globale ramme for genopbygningen af Bosnien-Hercegovina eller bringe dens aktiviteter gradvist til ophør.
311
Hvad i anden omgang angår effektiviteten af sagsøgerens opgaver bemærkes, at selv om punkt 3 i resolutionen af 25. november 1994 nævner regelmæssig betaling af bidrag til sagsøgeren fra de stater og internationale organisationer, der var parter i denne resolution, pålægger denne ikke de nævnte stater og organisationer at betale obligatoriske bidrag med henblik på at øge sagsøgerens budget. Tværtimod fremgår det udtrykkeligt af resolutionen, at sagsøgerens medlemmers finansielle bidrag eller bidrag i form af naturalier var frivillige.
312
I tredje omgang foreskrev resolutionen af 25. november 1994 ikke en overførsel af bindende kompetencer fra de stater og organisationer, der var parter i den nævnte resolution, til sagsøgeren, idet disse stater og organisationer tværtimod frit kunne tiltræde resolutionen, ensidigt kunne træde ud af den på det tidspunkt, de fandt hensigtsmæssigt, og kunne erstatte den med andre kommunikationskanaler.
313
For det femte understøttes fortolkningen af ordlyden af og formålet med resolutionen af 25. november 1994, hvoraf det fremgår, at dens ophavsmænd ikke havde til hensigt at oprette en international organisation, da de stiftede sagsøgeren, af den sammenhæng, hvori denne resolution blev vedtaget, således som det fremgår af flere dokumenter i sagsakterne.
314
For det første fremgår det af referatet af 29. november 1994, at flere stater, herunder Tyskland, Finland, Norge og Rusland, samt Det Europæiske Fællesskabs Kontor for Humanitær Bistand (ECHO) på mødet den 25. november 1994 i arbejdsgruppen om humanitære spørgsmål under konferencen om Det Tidligere Jugoslavien udtrykte forbehold over for et initiativ, der ville have ført til oprettelse af et nyt institutionaliseret organ, og insisterede på, at sagsøgerens aktiviteter var af midlertidig karakter. Derudover kvalificerede ingen af deltagerne i dette møde sagsøgeren som en international organisation.
315
For det andet har sagsøgeren påberåbt sig et dokument med den engelske overskrift »Terms of reference of IMG-IBH« (beskrivelse af arbejdsopgaver for IMG-IBH), som Retten forstår udgør et bilag til resolutionen af 25. november 1994. Dette dokument opregner navnlig sagsøgerens opgaver, som på Bosnien-Hercegovinas område og inden for områderne energi, offentlige tjenester, indkvartering og bolig bestod i indsamling af oplysninger, vurdering af befolkningens basale behov, fastlæggelse af prioriterede sektorer, der krævede hurtig international bistand, identificering og udvikling af programmer eller projekter, der kunne finansieres af det internationale samfund, og bistand til stater og internationale institutioner med henblik på finansiering af programmer eller projekter.
316
Beskrivelsen af arbejdsopgaver for IMG-IBH tager imidlertid hverken stilling til sagsøgerens retlige status eller giver den mulighed for at indgå internationale aftaler.
317
For det tredje begrænser erklæringen af 14. december 1994 fra koordinatoren for UNHCR’s særlige operation i Det Tidligere Jugoslavien, som var formand for mødet den 25. november 1994, hvorunder resolutionen af samme dag blev vedtaget, sig til at nævne sagsøgerens formelle oprettelse under dette møde uden at præcisere, om dette initiativ havde til formål at give sagsøgeren status som juridisk person og i givet fald give den status som international organisation.
318
For det fjerde fremgår det af indkaldelsen til mødet den 25. november 1994, at dette møde havde til formål at undersøge omstruktureringen af den enhed, der lå til grund for sagsøgeren, og dens fremtidige status, og ikke at oprette en international organisation.
319
Kommissionen har følgelig ikke behæftet den anfægtede afgørelse med en retlig fejl ved at fastslå, at resolutionen af 25. november 1994 hverken havde til formål eller til følge at tildele sagsøgeren status som international organisation, således at dette klagepunkt skal forkastes som ugrundet, og det fjerde anbringendes andet led følgelig skal forkastes i sin helhed.
d)
Det tredje led om retlige fejl med hensyn til den efterfølgende praksis blandt underskriverne af resolutionen af 25. november 1994 og Unionens og visse staters anerkendelse af statussen som international organisation
320
Det fjerde anbringendes tredje led består i det væsentlige af tre klagepunkter, hvoraf det første vedrører en retlig fejl, for så vidt som Kommissionen nægtede at anerkende sagsøgerens status som international organisation på trods af medlemmernes efterfølgende praksis, det andet vedrører en retlig fejl, for så vidt som Kommissionen ikke tog hensyn til Unionens og visse staters anerkendelse af sagsøgerens status som international organisation, og det tredje vedrører en retlig fejl, for så vidt som Kommissionen undlod at tage hensyn til den omstændighed, at sagsøgerens medlemmer ikke havde opløst den, og den omstændighed, at sagsøgeren overholdt specialitetsprincippet.
1) Det første klagepunkt om en retlig fejl med hensyn til den efterfølgende praksis blandt underskriverne af resolutionen af 25. november 1994
321
Til støtte for dette klagepunkt har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at selv om det antages, at den ikke blev oprettet som international organisation i det dokument, hvorved den blev stiftet, har Kommissionen begået en retlig fejl ved at nægte at anerkende, at den gradvist har opnået status som permanent international organisation, henset til den efterfølgende praksis blandt underskriverne af resolutionen af 25. november 1994 og navnlig blandt dens medlemmer. Sagsøgeren har således anført, at dens oprindelige vedtægter blev ændret i 2008 og 2012 med henblik på at udstyre den med en international organisations midler og privilegier, som var egnede til at sikre, at sagsøgeren kunne fortsætte sine tiltag og udføre sine aktiviteter.
322
Det skal indledningsvis bemærkes, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse fandt, at det fremgik af de adspurgte staters svar, at den efterfølgende praksis efter vedtagelsen af resolutionen af 25. november 1994 ikke var udtryk for en bred og klar anerkendelse af sagsøgerens status som international organisation blandt de stater og internationale organisationer, der var medlemmer heraf.
323
Det skal i denne henseende bemærkes, at i henhold til Wienerkonventionens artikel 31, stk. 3, litra a) og b), skal der med henblik på fortolkningen af en traktat jævnsides med dens sammenhæng bl.a. tages hensyn til en eventuel efterfølgende aftale mellem deltagerne vedrørende traktatens fortolkning eller anvendelsen af dens bestemmelser og enhver efterfølgende praksis vedrørende traktatens anvendelse, som fastslår en enighed mellem deltagerne vedrørende dens fortolkning (jf. i denne retning dom af 21.12.2016, Rådet mod Front Polisario, C-104/16 P, EU:C:2016:973, præmis 120).
324
Det fremgår navnlig af retspraksis, at instrumenter ikke kan anses for at udgøre en efterfølgende aftale eller en efterfølgende praksis, som fastslår en enighed mellem deltagerne vedrørende fortolkningen af en traktat som omhandlet i Wienerkonventionens artikel 31, stk. 3, litra a) og b), hvis disse instrumenter er blevet vedtaget uden støtte fra alle de stater, der er parter i den nævnte traktat (jf. i denne retning Den Internationale Domstols dom af 31.3.2014, Whaling in the Antarctic (Australia v. Japan: New Zealand intervening), I.C.J. Reports 2014, s. 226, præmis 83).
325
I henhold til Wienerkonventionens artikel 32 kan supplerende fortolkningsmidler, herunder forarbejderne til traktaten og omstændighederne ved dens indgåelse, desuden tages i betragtning med henblik på at få bekræftet den betydning, der fremkommer ved anvendelsen af konventionens artikel 31, eller for at fastslå betydningen, navnlig når fortolkningen i henhold til den nævnte artikel 31 efterlader betydningen flertydig eller uklar eller fører til et resultat, som er åbenbart meningsløst eller urimeligt.
326
I overensstemmelse med Den Internationale Lovkommissions konklusioner om efterfølgende aftaler og praksis, der er knyttet som bilag til Generalforsamlingens resolution 73/202 af 20. december 2018 (tekst vedtaget af Den Internationale Lovkommission på dens 70. møde i 2018 og forelagt Generalforsamlingen i forbindelse med dens rapport om arbejdet på det nævnte møde (A/73/10)), består en efterfølgende praksis i en eller flere deltageres adfærd i forbindelse med anvendelsen af traktaten efter dens indgåelse.
327
Det er i lyset af disse bestemmelser og principper, at det påhviler Retten at undersøge, om sagsøgeren til støtte for dette klagepunkt med føje kan påberåbe sig sine medlemmers efterfølgende praksis, således som den fremgår af sagsøgerens oprindelige vedtægter og af ændringerne heraf i 2008 og 2012.
328
Det følger af undersøgelsen af det andet klagepunkt i det fjerde anbringendes andet led, at bestemmelserne i resolutionen af 25. november 1994, for så vidt som de ikke oprettede sagsøgeren som international organisation, ikke er uklare eller flertydige og ikke fører til en fortolkning, som er åbenbart meningsløs eller urimelig som omhandlet i Wienerkonventionens artikel 32.
329
Godtgørelsen af, at efterfølgende aftaler eller en efterfølgende praksis blandt underskriverne af resolutionen af 25. november 1994 har ændret fortolkningen af bestemmelserne i denne resolution med henblik på at give sagsøgeren status som international organisation, er således underlagt den betingelse, at alle underskrivere af denne resolution eller i det mindste alle sagsøgerens medlemmer har godkendt en sådan ændring i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 324 ovenfor.
330
I den foreliggende sag er det korrekt, at sagsøgerens oprindelige vedtægter gav den status som juridisk person og bestemte, at en del af dens personale skulle være omfattet af den immunitetsordning, som UNHCR nyder, og at artikel 1 i sagsøgerens vedtægter af 2012 kvalificerede den som en international organisation.
331
Sagsøgeren har imidlertid ikke godtgjort, at dens oprindelige vedtægter og vedtægterne af 2012 afspejlede, at alle underskriverne af resolutionen af 25. november 1994 eller i det mindste alle sagsøgerens medlemmer ønskede at tildele den status som international organisation, således at Kommissionen burde have anerkendt disse instrumenter som efterfølgende aftaler eller en efterfølgende praksis som omhandlet i Wienerkonventionens artikel 31, stk. 3, litra a) og b).
332
Derimod fremgår det, hvad for det første angår de oprindelige vedtægter, af referatet fra styrelsesudvalgets møde den 13. februar 1995, hvori repræsentanter for Danmark, Tyskland, Frankrig, Italien, Finland, Sverige, Det Forenede Kongerige, Norge og Det Europæiske Fællesskab deltog under UNHCR med henblik på udarbejdelsen af disse vedtægter, at en ansat ved UNHCR som svar på et spørgsmål fra Finland understregede, at sagsøgeren var blevet oprettet for at varetage en midlertidig opgave, at det ikke var hensigten at oprette en fuldgyldig international organisation, og at sagsøgerens vedtægter ikke i forhold til de stater, der godkendte dem, var af samme retligt bindende karakter som dem, der ville have været resultatet af alle de berørte staters gennemførelse af en procedure for ratifikation af sagsøgerens stiftelsesdokument.
333
Det fremgår desuden af en skrivelse fra de finske myndigheder af 29. april 2014, at Finlands repræsentant på styrelsesudvalgets møde den 10. marts 1995, hvorunder de oprindelige vedtægter blev godkendt med det krævede flertal på to tredjedele af det nævnte udvalgs medlemmer, ikke underskrev de nævnte vedtægter på grund af en tvivl om dette dokuments retlige karakter, og at Finland på grund af forsikringerne fra UNHCR’s ansatte, som er nævnt i præmis 332 ovenfor, i sidste ende underskrev disse vedtægter på styrelsesudvalgets møde den 19. juni 1995, idet landet fremsatte en erklæring om, at det var af den opfattelse, at sagsøgerens vedtægter var af politisk karakter.
334
Henset til UNHCR’s og Finlands holdninger i forbindelse med vedtagelsen af sagsøgerens oprindelige vedtægter fremgår det således ikke af de omstændigheder, hvorunder de nævnte vedtægter blev vedtaget, at de afspejler, at alle underskriverne af resolutionen af 25. november 1994 eller sagsøgerens medlemmer ønskede at give denne status som international organisation.
335
Hvad for det andet angår sagsøgerens vedtægter, der blev vedtaget i 2012, har sagsøgeren i retsmødet gjort gældende, at de blev undertegnet af Frankrig, Italien, Finland, Sverige og Norge.
336
Det skal imidlertid i første omgang bemærkes, at selv om sagsøgerens udtalelser er korrekte, følger det heraf, at vedtægterne af 2012 ikke blev vedtaget med støtte fra alle underskrivere af resolutionen af 25. november 1994.
337
I anden omgang fremgår det heller ikke af sagsakterne, at sagsøgeren ved vedtagelsen af dennes vedtægter i 2012 alene havde Frankrig, Italien, Finland, Sverige og Norge som medlemmer, således at disse vedtægter skulle anses for at afspejle den enstemmige aftale mellem sagsøgerens medlemmer på dette tidspunkt med henblik på at anerkende sagsøgeren som international organisation.
338
Selv hvis det i tredje omgang antages, at sagsøgeren i forbindelse med vedtagelsen af vedtægterne af 2012 alene havde de fem stater, der er nævnt i præmis 335 ovenfor, som medlemmer, fremgår det af disse staters holdninger, som de gav udtryk for som svar på OLAF’s undersøgelse og den høringsprocedure, som Kommissionen indledte med henblik på vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, at de er i strid med den klausul i vedtægterne af 2012, der anerkender sagsøgeren som en international organisation.
339
Det fremgår nemlig af den skrivelse af 23. juni 2014, som de svenske myndigheder sendte til OLAF, og af disse myndigheders svar til Kommissionen af 2. juli 2020, at Sverige er af den opfattelse, at sagsøgeren ikke er en international organisation, selv om det er ubestridt, at den svenske ambassadør i Beograd undertegnede sagsøgerens vedtægter af 2012 i sin egenskab af formand for styrelsesudvalget, som er blevet et stående udvalg.
340
Desuden fremgår det af de svar, som Frankrig, Italien, Finland og Norge afgav i forbindelse med OLAF’s undersøgelse, og af deres svar til Kommissionen af henholdsvis 22. juli, 13. marts, 14. januar 2020 og 20. december 2019, at disse stater er af den opfattelse, at sagsøgeren ikke er en international organisation.
341
Henset til Frankrigs, Italiens, Finlands, Sveriges og Norges holdninger fremgår det således ikke af sagsakterne, at den klausul i vedtægterne af 2012, hvorefter sagsøgeren er en international organisation, afspejler disse staters klare og utvetydige ønske om at tildele sagsøgeren en sådan status.
342
For det tredje bemærkes, at selv om det antages, at sagsøgerens oprindelige vedtægter og vedtægterne af 2012 blev vedtaget med støtte fra alle underskrivere af resolutionen af 25. november 1994, eller i det mindste fra alle sagsøgerens medlemmer, fremgår det af udviklingen i de nævnte vedtægter, at selv om de nævnte medlemmer af sagsøgeren i forbindelse med vedtagelsen af de nye vedtægter i 2008 og 2012 havde til hensigt at sikre sagsøgeren en vis stabilitet og garantere kontinuiteten i dens tiltag, ændrede de imidlertid ikke sagsøgerens karakter af en fakultativ mekanisme for fælles finansiering, som de hver især kunne anvende efter forgodtbefindende.
343
Navnlig ændrede sagsøgerens medlemmer i forbindelse med vedtagelsen af vedtægterne af 2008 og 2012 ikke sagsøgerens finansieringsmetode, der var baseret på frivillige bidrag, og de tildelte heller ikke sagsøgeren bindende kompetencer, således at de frit ensidigt kunne forlade sagsøgeren på det tidspunkt, de fandt hensigtsmæssigt, og erstatte den med andre kommunikationskanaler.
344
I denne sammenhæng skal det fastslås, at betydningen af klausulerne i de oprindelige vedtægter vedrørende sagsøgerens immuniteter og status som juridisk person og af klausulen i vedtægterne af 2012, hvorefter sagsøgeren er en international organisation, er flertydig som omhandlet i Wienerkonventionens artikel 32.
345
Det fremgår desuden af svarene fra de stater, som Kommissionen hørte, at det blandt sagsøgerens medlemmer kun er Østrig, der er af den opfattelse, at sagsøgeren kan anerkendes som en international organisation.
346
Følgelig begik Kommissionen ikke en retlig fejl, da den i den anfægtede afgørelse fandt, at den efterfølgende praksis efter vedtagelsen af resolutionen af 25. november 1994 og dernæst efter vedtagelsen af de oprindelige vedtægter og vedtægterne af 2012 ikke var udtryk for en tilstrækkelig bred og klar anerkendelse af sagsøgerens status som international organisation blandt underskriverne af denne resolution og sagsøgerens medlemmer.
347
Under disse omstændigheder skal dette klagepunkt forkastes som ugrundet.
2) Det andet klagepunkt om retlige fejl for så vidt som Kommissionen ikke tog hensyn til Unionens og visse staters anerkendelse af sagsøgerens status som international organisation
348
Dette klagepunkt består af to argumenter, hvoraf det første vedrører en tilsidesættelse af Wienerkonventionens artikel 27 og 46, og det andet vedrører en retlig fejl for så vidt som Kommissionen ikke tog hensyn til de hjemstedsaftaler, som sagsøgeren havde indgået.
i) Det første argument om, at Kommissionen har tilsidesat Wienerkonventionens artikel 27 og 46 ved ikke længere at anerkende sagsøgerens status som international organisation
349
Til støtte for det første argument har sagsøgeren gjort gældende, at indgåelsen af aftaler mellem den og Kommissionen under fælles eller indirekte forvaltning nødvendigvis indebar en forpligtelse for denne institution til at anerkende sagsøgerens status som international organisation i henhold til Wienerkonventionens artikel 27 og 46.
350
I denne henseende bemærkes for det første, at Wienerkonventionen i henhold til artikel 1 og artikel 2, stk. 1, litra a), deri regulerer mellemfolkelige overenskomster afsluttet i skriftlig form mellem stater og undergivet folkerettens regler. I henhold til denne konventions artikel 3 omfatter den ikke mellemfolkelige overenskomster mellem stater og andre folkeretssubjekter, såsom Unionen.
351
Følgelig kan sagsøgeren ikke med føje foreholde Kommissionen, at den til støtte for dette argument har tilsidesat Wienerkonventionens artikel 27 og 46, hvis bestemmelser ikke finder direkte anvendelse på Unionen.
352
Hvis det for det andet antages, at sagsøgeren havde til hensigt at påberåbe sig de folkeretlige principper i Wienerkonventionens artikel 27 og 46, navnlig artikel 27, stk. 2 og 3, og artikel 46, stk. 2 og 3, i Wienerkonventionen af 21. marts 1986 om traktatretten mellem stater og internationale organisationer eller mellem internationale organisationer indbyrdes (Official Records of the United Nations Conference on the Law of Treaties between States and International Organisations or between International Organisations, bind II, s. 91), følger det dels af disse principper, at en international organisation, der deltager i en traktat, ikke må påberåbe sig organisationens regler til retfærdiggørelse af sin undladelse af at opfylde en traktat, dels at den omstændighed, at en international organisations samtykke til at være bundet af en traktat er fremsat under overtrædelse af organisationens regler vedrørende kompetence til at indgå traktater, ikke af organisationen kan påberåbes som grund til, at samtykket er ugyldigt, medmindre denne overtrædelse var åbenbar og vedrørte en regel af grundlæggende betydning.
353
Eftersom resolutionen af 25. november 1994 for det første hverken forpligtede underskriverne til at blive medlemmer af sagsøgeren eller kvalificerede sagsøgeren som en international organisation, kan det ikke foreholdes Kommissionen, at den med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse ikke gennemførte den nævnte resolution, heller ikke selv om det antages, at den havde godkendt eller undertegnet den på behørig vis.
354
Det følger desuden af undersøgelsen af dette leds første klagepunkt, at sagsøgeren ikke med føje kan påberåbe sig status som international organisation i medfør af den efterfølgende praksis efter resolutionen af 25. november 1994 eller efter vedtagelsen af dens vedtægter.
355
Det følger under alle omstændigheder af præmis 253 ovenfor, at eftersom Kommissionen ikke har siddet i sagsøgerens styrelsesudvalg siden den 20. maj 2003, var Unionen ikke medlem heraf i den periode, hvor den anfægtede afgørelse havde virkning.
356
Selv om Kommissionen forskriftsmæssigt var blevet medlem af sagsøgeren i 1994 eller derefter, var den således på det tidspunkt, hvor den anfægtede afgørelse fik virkning, fri for enhver forpligtelse til at anerkende sagsøgerens status som international organisation, som fulgte af en eventuel efterfølgende praksis efter resolutionen af 25. november 1994 eller efter vedtagelsen af sagsøgerens vedtægter.
357
For det andet fremgår det ikke af den anfægtede afgørelses begrundelse, at Kommissionen, selv om den har bestridt, at den forskriftsmæssigt tiltrådte resolutionen af 25. november 1994, vedtog den nævnte afgørelse med den begrundelse, at dens samtykke til at være bundet af denne resolution var blevet fremsat under overtrædelse af EU-reglerne vedrørende kompetence til at indgå internationale traktater.
358
Det fremgår navnlig ikke af den anfægtede afgørelses begrundelse, at den er baseret på principperne i Wienerkonventionens artikel 46 og i artikel 46, stk. 2 og 3, i Wienerkonventionen af 21. marts 1986 om traktatretten mellem stater og internationale organisationer eller mellem internationale organisationer indbyrdes.
359
Dette argument må derfor forkastes.
ii) Det andet argument om en retlig fejl for så vidt som Kommissionen ikke tog hensyn til de hjemstedsaftaler, som sagsøgeren havde indgået
360
Til støtte for det andet argument har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen bevirkede, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en retlig fejl, idet den nægtede at tage hensyn til svarene fra Belgien og Østrig, for så vidt som disse stater henviste til de hjemstedsaftaler, som sagsøgeren havde indgået, eftersom sådanne aftaler er udtryk for, at de stater, der har undertegnet disse aftaler, anerkender sagsøgerens status som international organisation, uanset om de er medlemmer af denne organisation eller ej. Sagsøgeren har således påberåbt sig indgåelsen af hjemstedsaftaler med Belgien, Bosnien-Hercegovina, Nordmakedonien, Myanmar/Burma og Serbien.
361
I denne henseende er det korrekt, at Østrig i sit svar til Kommissionen af 8. april 2020 anførte, at den efterfølgende praksis efter vedtagelsen af resolutionen af 25. november 1994 og af sagsøgerens vedtægter, navnlig indgåelsen af hjemstedsaftaler, syntes at vise, at sagsøgeren havde opnået status som international juridisk person i det omfang, det var nødvendigt for udførelsen af dens opgaver. Desuden henviste Belgien i sit svar til Kommissionen af 30. juni 2020 til den hjemstedsaftale, som landet havde indgået med sagsøgeren.
362
Det fremgår ikke desto mindre af den anfægtede afgørelses begrundelse, at Kommissionen fandt, at den omstændighed, at sagsøgerens status som international organisation var blevet anerkendt af stater, der ikke var medlemmer af denne enhed, ikke var tilstrækkelig til at godtgøre, at sagsøgeren opfyldte de kriterier for definition af internationale organisationer, der er fastsat i folkeretten, bl.a. i principperne i udkastet til artikler.
363
I denne henseende fremgår det af præmis 204-212 og 323-325 ovenfor, at anerkendelsen af status som international organisation følger af samstemmende viljer hos de stater og i givet fald de internationale organisationer, som er parter i den aftale, hvorved den pågældende organisation er blevet stiftet, idet dette ønske klart skal fremgå af den nævnte stiftelsesaftale eller af efterfølgende aftaler eller efterfølgende praksis efter den nævnte stiftelsesaftale, forudsat at disse efterfølgende aftaler og denne efterfølgende praksis udtrykker en sådan anerkendelse hos alle stiftelsesaftalens parter.
364
Den omstændighed, at stater, der ikke har tiltrådt den aftale, hvorved en organisation er blevet stiftet, og som ikke eller ikke længere er medlemmer heraf, anser organisationen for en international organisation, kan således ikke medføre nogen forpligtelse for Kommissionen til at anerkende denne organisation som international organisation, navnlig med henblik på at give den bemyndigelse til at gennemføre Unionens budget ved indirekte forvaltning.
365
Følgelig begik Kommissionen ikke en retlig fejl ved ikke i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse at tage hensyn til de hjemstedsaftaler, som sagsøgeren havde indgået med de stater, der er nævnt i præmis 360 ovenfor, således at dette argument skal forkastes som ugrundet.
3) Det tredje klagepunkt om en retlig fejl for så vidt som Kommissionen undlod at tage hensyn til den omstændighed, at sagsøgerens medlemmer ikke havde opløst den, og den omstændighed, at sagsøgeren overholdt specialitetsprincippet
366
Til støtte for det tredje klagepunkt har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen har bevirket, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en retlig fejl, idet den ikke tog hensyn til dels den omstændighed, at de stater, der havde oprettet sagsøgeren, aldrig havde opløst den på trods af dens oprindeligt midlertidige karakter, dels den omstændighed, at den overholdt specialitetsprincippet.
367
Det er i denne henseende korrekt, at de underskrivere af resolutionen af 25. november 1994, som blev medlemmer af sagsøgeren, i forbindelse med vedtagelsen af vedtægterne af 2008 og 2012 havde til hensigt at sikre sagsøgeren en vis stabilitet og overdrage den specialiserede opgaver inden for genopbygning og udvikling uden for Bosnien-Hercegovinas område.
368
Det fremgår imidlertid af undersøgelsen af det andet klagepunkt i dette anbringendes andet led og af dette leds første klagepunkt, at hverken underskriverne af resolutionen af 25. november 1994 eller sagsøgerens medlemmer enstemmigt eller i det mindste for størstedelens vedkommende tilkendegav, at de ønskede at tildele sagsøgeren status som international organisation.
369
Den omstændighed, at sagsøgerens medlemmer ikke opløste sagsøgeren, og den omstændighed, at den overholder specialitetsprincippet, er imidlertid ikke tilstrækkelig til at godtgøre et sådant ønske og er derfor uden betydning for lovligheden af den anfægtede afgørelse.
370
Dette klagepunkt må derfor forkastes, og følgelig skal det tredje led og det fjerde anbringende i sin helhed forkastes.
5.
Det andet anbringendes andet og tredje led om en tilsidesættelse af henholdsvis pligten til at udvise omhu og pligten til at udvise upartiskhed
a)
Det andet anbringendes andet led om en tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu
371
Til støtte for det andet anbringendes andet led har sagsøgeren i det væsentlige påberåbt sig syv klagepunkter, hvoraf det første vedrører fejl begået af Kommissionen med hensyn til identificeringen af, hvilke stater der skulle adspørges med hensyn til sagsøgerens retlige status, det andet vedrører fejl begået af Kommissionen med hensyn til rækkevidden af den hjemstedsaftale, som sagsøgeren havde indgået med de belgiske myndigheder, det tredje vedrører fejl begået af Kommissionen med hensyn til definitionen af begrebet »international organisation«, det fjerde vedrører fejl begået af Kommissionen, idet den ikke tog hensyn til de dokumenter, som den allerede var i besiddelse af, det femte vedrører fejl begået af Kommissionen som følge af ufuldstændigheden af det spørgeskema, som Kommissionen sendte til de stater, der angiveligt var medlemmer af sagsøgeren, det sjette vedrører fejl begået af Kommissionen, idet Kommissionens krav om, at de adspurgte stater fremlagde den behørigt undertegnede aftale, hvorved sagsøgeren var blevet stiftet, ikke er relevant, og det syvende vedrører fejl begået af Kommissionen, idet den ikke på ny hørte de stater, som den havde adspurgt, efter modtagelsen af sagsøgerens bemærkninger af 5. og 30. marts 2021.
372
Det skal indledningsvis bemærkes, at pligten til at udvise omhu, der er uløseligt forbundet med retten til god forvaltning, der er fastsat i chartrets artikel 41 og finder generel anvendelse på Unionens forvaltnings handlinger i dens forhold til offentligheden, kræver af EU-institutionerne, at de handler med omhu og påpasselighed, og undersøger alle relevante forhold i den pågældende sag (jf. i denne retning dom af 22.9.2022, IMG mod Kommissionen, C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722, præmis 168 og den deri nævnte retspraksis).
373
Henset til indholdet af forpligtelsen til at udvise omhu er anbringendet om tilsidesættelse af denne pligt således ofte sammenfaldende med anbringendet om et åbenbart urigtigt skøn (dom af 16.6.2022, SGL Carbon m.fl. mod Kommissionen, C-65/21 P og C-73/21 P – C-75/21 P, EU:C:2022:470, præmis 32).
374
Pligten til at udvise omhu påhviler nemlig EU-institutionerne under udøvelsen af deres skønsbeføjelse. Når en part gør gældende, at den kompetente institution har anlagt et åbenbart urigtigt skøn, skal Unionens retsinstanser således efterprøve, om denne institution omhyggeligt og påpasseligt har undersøgt alle relevante forhold i den pågældende sag (jf. i denne retning dom af 16.6.2022, SGL Carbon m.fl. mod Kommissionen, C-65/21 P og C-73/21 P – C-75/21 P, EU:C:2022:470, præmis 30 og 31 og den deri nævnte retspraksis).
375
I den foreliggende sag kan det konstateres, at sagsøgeren i forbindelse med det fjerde anbringende har foreholdt Kommissionen, at den har anlagt flere åbenbart urigtige skøn, og at denne argumentation falder sammen med den, der er fremført til støtte for dette led.
376
Eftersom det fremgår af præmis 370 ovenfor, at det fjerde anbringende om navnlig flere åbenbart urigtige skøn skal forkastes som ugrundet, kan sagsøgeren følgelig ikke med føje foreholde Kommissionen, at den ikke har undersøgt sagsøgerens situation omhyggeligt og påpasseligt og således har tilsidesat pligten til at udvise omhu i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
377
Hvad angår det første klagepunkt om, at Kommissionen med urette dels adspurgte Tyrkiet med hensyn til sagsøgerens retlige status, dels ikke adspurgte Bosnien-Hercegovina, Nordmakedonien, Myanmar/Burma og Serbien, skal det under alle omstændigheder bemærkes, at sagsøgeren efter afsigelsen af dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), nægtede at oplyse Kommissionen om sine medlemmers identitet.
378
I denne sammenhæng kan Kommissionen ikke anses for at have tilsidesat sin pligt til at udvise omhu ved at adspørge de stater, som sagsøgeren den 26. november 2019 på sit eget websted havde angivet som sine medlemmer, heriblandt Tyrkiet.
379
Hvad angår Bosnien-Hercegovina, Nordmakedonien, Myanmar/Burma og Serbien, som ubestridt ikke er medlemmer af sagsøgeren, fremgår det af gennemgangen af det andet klagepunkts andet argument i det fjerde anbringendes tredje led, at disse staters eventuelle holdninger til spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren var en international organisation, er uden relevans for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
380
Hvad angår det andet klagepunkt om, at Kommissionen begik en fejl med hensyn til rækkevidden af hjemstedsaftalen indgået mellem de belgiske myndigheder og sagsøgeren, fremgår det ligeledes af gennemgangen af det andet klagepunkts andet argument i det fjerde anbringendes tredje led, at rækkevidden af denne aftale er uden relevans for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, eftersom Belgien ikke længere var medlem af sagsøgeren på det tidspunkt, hvor den anfægtede afgørelse fik virkning, således som det fremgår af gennemgangen af det andet klagepunkts andet argument i det fjerde anbringendes første led.
381
Hvad angår det tredje klagepunkt om, at Kommissionen begik en fejl med hensyn til definitionen af begrebet »international organisation«, som er forskellig fra den, der er fastsat i retningslinjerne, fremgår det af gennemgangen af det fjerde anbringende, at Kommissionen ikke har behæftet den anfægtede afgørelse med en retlig fejl ved at støtte sig på definitionen af det nævnte begreb, således som den bl.a. fremgår af Wienerkonventionen og udkastet til artikler.
382
Det fremgår desuden ikke af retningslinjerne, at definitionen af begrebet »international organisation« i dette dokument er forskellig fra den, som Kommissionen lagde til grund ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
383
Hvad angår det fjerde klagepunkt om, at Kommissionen ikke tog hensyn til de dokumenter, som den allerede var i besiddelse af, fremgår det af gennemgangen af det fjerde anbringende, at de forskellige dokumenter, som sagsøgeren har fremlagt, og som for størstedelens vedkommende var vedlagt OLAF’s undersøgelsesrapport, ikke godtgør, at underskriverne af resolutionen af 25. november 1994 eller i det mindste sagsøgerens medlemmer enstemmigt eller for størstedelens vedkommende ønskede at tildele sagsøgeren status som international organisation.
384
Hvad angår det femte klagepunkt om ufuldstændigheden af det spørgeskema, som Kommissionen sendte til de stater, der angiveligt var medlemmer af sagsøgeren, fremgår det af det nævnte spørgeskema, at Kommissionen ikke alene spurgte de berørte stater, om de var eller havde været medlemmer af sagsøgeren, og om de havde undertegnet en international eller mellemstatslig aftale om oprettelse af sagsøgeren som international organisation, men også, om de var af den opfattelse, at sagsøgeren opfyldte betingelserne for at blive kvalificeret som international organisation som omhandlet i EU’s finansielle bestemmelser, således at dette klagepunkt, henset til den definition af begrebet »international organisation«, der er anført i præmis 197-212 ovenfor, skal forkastes som ugrundet.
385
Hvad angår det sjette klagepunkt om, at Kommissionens krav om, at de adspurgte stater fremlagde den behørigt undertegnede aftale, hvorved sagsøgeren var blevet stiftet, ikke er relevant, skal det ligeledes forkastes som ugrundet, således som det fremgår af gennemgangen af det første klagepunkts tredje argument i det fjerde anbringendes andet led.
386
Hvad angår det syvende klagepunkt om, at de stater, som Kommissionen havde adspurgt, ikke blev hørt på ny efter modtagelsen af sagsøgerens bemærkninger af 5. og 30. marts 2021, fremgår det af gennemgangen af det fjerde anbringende, at disse bemærkninger, der blev gentaget i stævningen, ikke kunne rejse tvivl om Kommissionens konklusion om, at sagsøgeren ikke udgjorde en international organisation.
387
Kommissionen har følgelig ikke tilsidesat pligten til at udvise omhu ved at undlade igen at høre de stater, som den havde adspurgt, efter at have modtaget sagsøgerens bemærkninger, og dette klagepunkt er derfor ugrundet.
388
Det tredje anbringendes andet led skal derfor forkastes som ugrundet.
b)
Det tredje led om en tilsidesættelse af pligten til at udvise upartiskhed
389
Til støtte for det tredje led har sagsøgeren i det væsentlige gjort fire klagepunkter gældende om, at Kommissionen har tilsidesat pligten til at udvise upartiskhed i dens objektive dimension for det første ved at rette spørgsmål, som ikke var relevante, nyttige eller i overensstemmelse med gældende ret eller oplysningerne i sagsakterne, til de stater, som den havde valgt at adspørge, for det andet ved at tillægge dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), en rækkevidde, som den åbenbart ikke havde, og ved at hævde, at Kommissionen var forpligtet til at foretage en revurdering af sagsøgerens retlige status, således at den ledte de nævnte staters svar i en bestemt retning, for det tredje ved at fremsætte urigtige oplysninger over for sagsøgeren og for det fjerde ved at lægge pres på de samme stater med henblik på at opnå svar, der var affattet på en sådan måde, at de bedre kunne støtte Kommissionens holdning.
390
I denne forbindelse bemærkes, at det i overensstemmelse med dette princip påhviler EU-institutionerne at opfylde kravet om upartiskhed i dets to bestanddele, der udgøres af dels den subjektive upartiskhed, hvorefter intet medlem af den berørte institution må give udtryk for forudindtagethed eller personlige fordomme, dels den objektive upartiskhed, hvorefter denne institution skal sikre tilstrækkelige garantier for, at enhver rimelig tvivl om en eventuel forudindtagethed kan udelukkes (jf. kendelse af 24.5.2022, Puigdemont i Casamajó m.fl. mod Parlamentet og Spanien, C-629/21 P(R), EU:C:2022:413, præmis 199 og den deri nævnte retspraksis).
391
Når en sagsøger påberåber sig en tilsidesættelse af den objektive upartiskhed, følger det navnlig af retspraksis, at det med henblik på at påvise, at tilrettelæggelsen af en administrativ procedure ikke frembyder tilstrækkelige garantier for, at enhver rimelig tvivl om en eventuel forudindtagethed kan udelukkes, under alle omstændigheder ikke er påkrævet, at det fastslås, at der foreligger manglende upartiskhed, men er tilstrækkeligt, at der foreligger en rimelig tvivl i denne henseende, og at den ikke kan udelukkes (jf. i denne retning dom af 27.3.2019, August Wolff og Remedia mod Kommissionen, C-680/16 P, EU:C:2019:257, præmis 37).
392
Hvad for det første angår det første klagepunkt om, at Kommissionen rettede spørgsmål, som ikke var nyttige, relevante eller i overensstemmelse med gældende ret eller oplysningerne i sagsakterne, til de adspurgte stater, fremgår det ikke af sagsakterne, at de spørgsmål, som Kommissionen stillede de stater, som den havde valgt at adspørge, og som vedrørte en eventuel undertegnelse eller ratifikation af den aftale, hvorved sagsøgeren var blevet stiftet, og den fuldmagt, som underskriverne af den nævnte aftale eventuelt var blevet givet, henset til den definition af begrebet »international organisation«, der er henvist til i præmis 197-212 ovenfor, ikke var nyttige, relevante eller i overensstemmelse med gældende ret eller oplysningerne i sagsakterne.
393
Hvad i øvrigt angår de andre måder, hvorpå staterne kunne give samtykke til at blive bundet af resolutionen af 25. november 1994, er det korrekt, at der i de skrivelser, der blev sendt til de stater, som Kommissionen adspurgte, ikke er nævnt andre måder end undertegnelse og ratifikation af dette instrument.
394
Denne omstændighed kan imidlertid ikke godtgøre, at den høringsprocedure, som Kommissionen indledte i de stater, som den mente var eller havde været medlemmer af sagsøgeren, ikke frembød tilstrækkelige garantier for, at enhver rimelig tvivl om en eventuel forudindtagethed eller partisk adfærd fra Kommissionens side kunne udelukkes.
395
I de skrivelser, der blev sendt til de nævnte stater, stillede Kommissionen nemlig et generelt spørgsmål om, hvorvidt de anså sig for at være medlemmer af sagsøgeren. De adspurgte stater kunne således, såfremt de ikke havde undertegnet eller ratificeret den aftale, hvorved sagsøgeren var blevet stiftet, angive, om de på anden måde havde givet deres samtykke til denne aftale.
396
Det følger i øvrigt af den definition af begrebet »international organisation«, der er nævnt i præmis 197-212 ovenfor, og af gennemgangen af det andet klagepunkts andet argument i det fjerde anbringendes tredje led, at sagsøgeren ikke med føje kan foreholde Kommissionen, at den ikke spurgte de adspurgte stater, om de anså sagsøgeren for eller behandlede eller kvalificerede den som en international organisation, uanset om de var medlem af denne organisation.
397
Følgelig skal det første klagepunkt i det andet anbringendes tredje led forkastes som ugrundet.
398
For det andet skal det andet klagepunkt om, at Kommissionen tillagde dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), en rækkevidde, som den ikke har, forkastes som ugrundet som følge af forkastelsen af det første anbringendes første led om en tilsidesættelse af artikel 266 TEUF og en tilsidesættelse af den retskraft, som den nævnte dom har, og af det andet klagepunkt i samme anbringendes andet led om en tilsidesættelse af princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft for EU-retsakter.
399
Det fremgår nemlig af præmis 105, 120 og 149 ovenfor, at Kommissionen ikke begik en fejl ved fortolkningen af dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), da den fandt, at en korrekt opfyldelse af denne dom indebar en forpligtelse for den til at foretage en revurdering med tilbagevirkende kraft af sagsøgerens retlige status.
400
For det tredje har sagsøgeren til støtte for det tredje klagepunkt om, at Kommissionen har bevirket, at korrespondancen med de stater, som den adspurgte, er behæftet med flere unøjagtigheder, indledningsvis foreholdt Kommissionen, at den i såvel skrivelserne af 26. november 2019 til de nævnte stater som i rykkerskrivelserne af 11. marts 2020 havde anført, at den var forpligtet til at foretage en vurdering af sagsøgerens status i henhold til artikel 266 TEUF.
401
Henset til, at det første klagepunkt i det første anbringendes første led om en tilsidesættelse af artikel 266 TEUF er blevet forkastet, kan sagsøgeren ikke gøre gældende, at denne angivelse er urigtig.
402
Dernæst har sagsøgeren foreholdt Kommissionen, at den i skrivelserne af 26. november 2019 anførte, at sagsøgeren havde nægtet at fremlægge den aftale, hvorved den var blevet stiftet.
403
Ved skrivelse af 6. maj 2019 havde Kommissionen nemlig anmodet sagsøgeren om at fremsende navnlig »en bekræftet kopi af den (undertegnede) internationale aftale om oprettelse af IMG som international organisation« samt »ethvert dokument, som [Kommissionen] endnu ikke er i besiddelse af, og som bekræfter IMG’s status som international organisation, samt identiteten af [sagsøgerens] nuværende eller tidligere medlemmer«.
404
I sit svar af 25. juni 2019 anfægtede sagsøgeren imidlertid selve princippet omkring Kommissionens anmodning med den begrundelse, at den tidligere anerkendelse af sagsøgeren som international organisation, bl.a. fra Unionens side, ikke kunne drages i tvivl i henhold til de folkeretlige regler. Den efterkom derfor ikke den nævnte anmodning.
405
I øvrigt besvarede sagsøgeren ikke Kommissionens rykkerskrivelse af 18. juli 2019.
406
Følgelig er angivelsen af, at sagsøgeren havde nægtet at fremlægge den aftale, hvorved sagsøgeren var blevet oprettet, ikke urigtig.
407
Selv om sagsøgeren har gjort gældende, at denne manglende samarbejdsvilje var begrundet i den omstændighed, at Kommissionen allerede var i besiddelse af dens stiftelsesdokumenter, fremgår en sådan begrundelse ikke af sagsøgerens svar af 25. juni 2019.
408
Følgelig kunne Kommissionen over for de stater, som den havde valgt at adspørge, anføre, at sagsøgeren havde nægtet at fremlægge den aftale, hvorved den var blevet stiftet, uden at dette kunne godtgøre, at denne høringsprocedure ikke frembød tilstrækkelige garantier for, at enhver rimelig tvivl om en eventuel forudindtagethed eller partisk adfærd fra Kommissionens side kunne udelukkes.
409
Endelig har sagsøgeren foreholdt Kommissionen, at den bl.a. i de elektroniske udvekslinger med de tyrkiske og italienske myndigheder præciserede, at Retten ved kendelse af 9. september 2020, IMG mod Kommissionen (T-645/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:388), havde erklæret, at den havde foretaget en korrekt opfyldelse af dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78).
410
I denne henseende fastslog Retten i præmis 69 i kendelse af 9. september 2020, IMG mod Kommissionen (T-645/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:388), i det væsentlige, at dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), ikke kunne fortolkes således, at Kommissionen med henblik på opfyldelsen af denne dom ikke kunne foretage en ny undersøgelse af sagsøgerens status som international organisation efter at have indhentet de oplysninger, som den fandt nødvendige, men tværtimod således, at en ny undersøgelse kunne anses for at være den nødvendige konsekvens af denne dom.
411
Desuden forkastede Domstolen ved dom af 22. september 2022, IMG mod Kommissionen (C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722), den appel, som sagsøgeren havde iværksat til prøvelse af kendelse af 9. september 2020, IMG mod Kommissionen (T-645/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:388).
412
Bemærkningen i Kommissionens forskellige rykker-e-mails om, at Retten havde fastslået, at Kommissionen havde foretaget en korrekt opfyldelse af dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), forekommer følgelig ikke urigtig, hvorfor dette tredje klagepunkt skal forkastes som ugrundet.
413
Til støtte for det fjerde klagepunkt om, at Kommissionen lagde pres på visse af de adspurgte stater med henblik på at opnå svar, der var affattet på en sådan måde, at de bedre kunne støtte dens konklusion, har sagsøgeren for det fjerde påberåbt sig udvekslingerne mellem Kommissionen og de danske myndigheder af 5. og 12. juni 2020, hvorved Kommissionen anmodede de nævnte myndigheder om at bekræfte, hvorvidt Danmark havde undertegnet en international aftale om oprettelse af sagsøgeren som international organisation, for så vidt som Kommissionen frygtede, at Retten eller Domstolen ikke ville finde det første svar fra de nævnte myndigheder tilstrækkeligt konkluderende i tilfælde af et søgsmål.
414
I denne henseende fremgår det af skrivelsen af 4. juni 2020 fra Danmarks faste repræsentant ved EU, at de danske myndigheder for så vidt angik spørgsmålet om, hvorvidt denne stat havde undertegnet en international aftale om oprettelse af sagsøgeren som international organisation, først svarede, at de ikke havde været i stand til at finde et underskrevet dokument herom. Efter de elektroniske udvekslinger mellem Kommissionen og disse myndigheder af 5. og 12. juni 2020, der er nævnt i præmis 413 ovenfor, sendte Danmarks faste repræsentation ved EU den 18. juni 2020 en ny skrivelse, der var ændret i den retning, som Kommissionen havde anmodet om.
415
De omstændigheder, der er beskrevet i præmis 414 ovenfor, vidner imidlertid om, at Kommissionen ønskede at opnå et klart svar fra de danske myndigheder på spørgsmålet om, hvorvidt Danmark havde undertegnet en international aftale om oprettelse af sagsøgeren som international organisation. De giver derfor ikke anledning til rimelig tvivl om en eventuel forudindtagethed fra Kommissionens side med hensyn til den løsning, der skulle findes på spørgsmålet om sagsøgerens status.
416
Dermed skal det tredje klagepunkt i det andet anbringendes tredje led forkastes som ugrundet, og følgelig skal det tredje led og det andet anbringende forkastes i deres helhed.
417
Det følger af det ovenstående, at påstanden om annullation af den anfægtede afgørelse skal forkastes.
C. Erstatningspåstanden
418
Sagsøgeren har til støtte for erstatningspåstanden påberåbt sig to skader, som udgør to særskilte led. Inden for rammerne af det første led har sagsøgeren nedlagt påstand om en erstatning på 20000 EUR som følge af den urimelige sagsbehandlingsfrist, der kendetegnede proceduren for vedtagelse af den anfægtede afgørelse. Inden for rammerne af det andet led har sagsøgeren nedlagt påstand om en erstatning på 23651903 EUR for det økonomiske og ikke-økonomiske tab, som den tilskriver de ulovligheder, som den anfægtede afgørelse er behæftet med, hvilken afgørelse har erstattet afgørelserne af 16. december 2014 og 8. maj 2015.
419
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
1.
Betingelserne for, at EU-institutionerne ifalder ansvar
420
Indledningsvis bemærkes for det første, at det fremgår af fast retspraksis, at det, for at Unionen kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold i et givet tilfælde, blandt andre betingelser er nødvendigt, at den person, der har nedlagt påstand om erstatning for den eller de skader, som den pågældende mener at have lidt som følge af en adfærd eller en EU-retsakt, godtgør, at der foreligger tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder (jf. dom af 22.9.2022, IMG mod Kommissionen, C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722, præmis 145 og den deri nævnte retspraksis).
421
Endvidere skal denne tilsidesættelse være tilstrækkelig kvalificeret, idet dette krav i sig selv afhænger af den skønsbeføjelse, som den institution, der har tilsidesat denne regel, råder over, og af spørgsmålet om, hvorvidt denne åbenbart og groft har overskredet grænserne for sine beføjelser, navnlig henset til den nævnte regels klarhed og præcision, de vanskeligheder med hensyn til fortolkningen eller anvendelsen, som kan følge heraf, samt kompleksiteten af den situation, der skal reguleres (jf. dom af 22.9.2022, IMG mod Kommissionen, C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722, præmis 146 og den deri nævnte retspraksis).
422
For det andet skal ethvert tab, som der nedlægges påstand om erstatning af i forbindelse med et søgsmål vedrørende Unionens ansvar uden for kontraktforhold i henhold til artikel 340, stk. 2, TEUF, være faktisk og sikkert. Det påhviler under alle omstændigheder den part, som gør gældende, at Unionen har pådraget sig ansvar, at fremlægge afgørende beviser for navnlig det påberåbte tabs eksistens og omfang (jf. dom af 5.9.2019, Den Europæiske Union mod Guardian Europe og Guardian Europe mod Den Europæiske Union, C-447/17 P og C-479/17 P, EU:C:2019:672, præmis 135 og den deri nævnte retspraksis).
423
Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et faktisk og sikkert tab, kan således ikke besvares abstrakt af Unionens retsinstanser, men skal besvares under hensyn til de nøjagtige faktiske omstændigheder, som kendetegner den sag, som disse retsinstanser har fået forelagt (jf. dom af 18.11.2021, Mahmoudian mod Rådet, C-681/19 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2021:933, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
424
For det tredje vedrører betingelsen om årsagssammenhæng spørgsmålet om, hvorvidt der er tilstrækkelig direkte sammenhæng mellem den pågældende institutions adfærd og tabet, hvilket det påhviler sagsøgeren at bevise, således at den anfægtede adfærd skal være den afgørende årsag til tabet (jf. dom af 27.4.2023, Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro m.fl. mod Kommissionen, C-549/21 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2023:340, præmis 114 og den deri nævnte retspraksis).
425
Det påhviler nemlig den part, som gør gældende, at Unionen har pådraget sig ansvar, at fremlægge afgørende beviser for, at der er en direkte årsagsforbindelse mellem den fejl, der er begået af den pågældende institution, og det tab, der påberåbes (jf. dom af 30.5.2017, Safa Nicu Sepahan mod Rådet, C-45/15 P, EU:C:2017:402, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
426
Ifølge en almindelig retsgrundsætning, der er fælles for medlemsstaternes retssystemer, og som ligeledes anvendes af Unionens retsinstanser, skal skadelidte nemlig på passende måde søge at begrænse skadens omfang, idet vedkommende ellers selv må bære tabet (jf. kendelse af 12.5.2010, Pigasos Alieftiki Naftiki Etaireia mod Rådet og Kommissionen, C-451/09 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2010:268, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
427
Årsagsforbindelsen kan nemlig afbrydes af skadelidtes forsømmelse, eftersom denne adfærd kan vise sig at udgøre en afgørende årsag til tabet (dom af 18.3.2010, Trubowest Handel og Makarov mod Rådet og Kommissionen, C-419/08 P, EU:C:2010:147, præmis 61).
428
Det er i lyset af disse principper, at Retten skal undersøge sagsøgerens erstatningspåstand.
2.
Det første led om erstatning for det tab, der følger af tilsidesættelsen af en rimelig sagsbehandlingsfrist
429
Til støtte for det første led har sagsøgeren gjort gældende, at det efter afsigelsen af dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), varede mere end to år, før Kommissionen vedtog den anfægtede afgørelse, og at denne frist var urimelig, således at den medfører en erstatningspligt for Kommissionen på 20000 EUR.
430
I denne henseende bemærkes, at der påhviler EU-institutionerne en forpligtelse til at udøve deres beføjelser i overensstemmelse med EU-rettens generelle principper, herunder navnlig princippet om god forvaltningsskik, som nu udtrykkeligt er fastsat i chartrets artikel 41, hvis stk. 1 bestemmer, at enhver har ret til at få sin sag behandlet af EU-institutionerne, bl.a. inden for en rimelig frist (jf. dom af 12.5.2022, Klein mod Kommissionen, C-430/20 P, EU:C:2022:377, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis).
431
Det påhviler således den pågældende forvaltningsmyndighed at tage stilling, når den forudsættes at gøre det, og afslutte en indledt procedure inden for en rimelig frist (dom af 12.5.2022, Klein mod Kommissionen, C-430/20 P, EU:C:2022:377, præmis 89).
432
Desuden kan den rimelige karakter af en frist ikke fastlægges under henvisning til en bestemt maksimumsgrænse, der fastsættes på abstrakt vis. Den skal vurderes på grundlag af omstændighederne i den enkelte sag, herunder navnlig tvistens betydning for den pågældende, sagens kompleksitet og de forskellige led i den procedure, som EU-institutionen har fulgt, samt parternes adfærd under sagens behandling. I denne henseende er listen over de relevante kriterier ikke udtømmende, og vurderingen af den nævnte frists rimelige karakter kræver ikke, at Unionens retsinstanser foretager en systematisk undersøgelse af sagens omstændigheder i forhold til hvert enkelt af disse kriterier (jf. dom af 12.5.2022, Klein mod Kommissionen, C-430/20 P, EU:C:2022:377, præmis 86 og den deri nævnte retspraksis).
433
I den foreliggende sag skal det i første omgang afgøres, om den tid, som det tog for Kommissionen at vedtage den anfægtede afgørelse, udgør en overskridelse af en rimelig frist, således at Kommissionen har tilsidesat de krav, der er nævnt i præmis 430 og 431 ovenfor.
434
Det skal for det første bemærkes, at den tid på tre måneder, der forløb mellem afsigelsen af dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), og skrivelsen af 6. maj 2019, hvorved Kommissionen opfordrede sagsøgeren til at fremlægge visse dokumenter, ikke kan anses for en urimelig frist, henset til sagens og denne doms juridiske kompleksitet.
435
Det skal i denne forbindelse erindres, at Domstolen i præmis 190 og 191 i dom af 22. september 2022, IMG mod Kommissionen (C-619/20 P og C-620/20 P, EU:C:2022:722), bekræftede, at begrebet »international organisation«, hvortil der henvistes i EU’s finansielle bestemmelser, var et generelt begreb, hvis fortolkning med henblik på disse bestemmelser kunne give anledning til vanskeligheder i mangel af bl.a. retspraksis herom, og at anvendelsen af dette begreb også i det foreliggende tilfælde kunne vise sig at være kompleks og medføre vanskeligheder ved den retlige kvalificering af de faktiske omstændigheder i betragtning af sagsøgerens særlige situation.
436
For det andet har sagsøgeren heller ikke grundlag for at kritisere Kommissionen for den tid, der forløb mellem den 6. maj og den 18. juli 2019, i hvilken periode sidstnævnte forsøgte at opfylde dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78), gennem skriftlige udvekslinger med sagsøgeren, samt den tid, der forløb mellem den 18. juli 2019, hvor Kommissionen gentog sin anmodning af 6. maj 2019 over for sagsøgeren, og den 26. november 2019, hvor Kommissionen sendte sine anmodninger om oplysninger til de stater, der angiveligt var medlemmer af sagsøgeren.
437
Der skal ligeledes tages hensyn til den omstændighed, at den samlede frist på to år, fire måneder og otte dage, efter udløbet af hvilken den anfægtede afgørelse blev vedtaget, omfatter den frist for høring af de stater, som Kommissionen adspurgte, som følge af, at sagsøgeren nægtede at fremlægge sine behørigt undertegnede stiftelsesdokumenter vedlagt dokumentation.
438
Følgelig kan denne del af den omtvistede frist mellem den 6. maj 2019 og den 10. februar 2021, som er den dato, hvor det sidste svar på Kommissionens høring blev afgivet, ikke tilskrives Kommissionen, men sagsøgeren, som ikke udviste rimelig omhu efter afsigelsen af dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (C-183/17 P og C-184/17 P, EU:C:2019:78).
439
For det tredje kan det ikke antages, at Kommissionen ventede for længe mellem den 10. februar og den 19. februar 2021, hvor den fremsendte sit udkast til afgørelse til sagsøgeren med henblik på at indhente dennes bemærkninger. I øvrigt kan sagsøgeren ikke med føje klage over fristen på lidt mere end tre måneder mellem den 19. februar og den 8. juni 2021, der både svarer til den frist, som sagsøgeren fik til at fremsætte sine bemærkninger, og den tid, som det tog Kommissionen at tage behørigt hensyn til sagsøgerens bemærkninger i overensstemmelse med dennes ret til at blive hørt.
440
Det følger således af det ovenstående, at den tid, som det tog Kommissionen at udarbejde og vedtage den anfægtede afgørelse, ikke er en urimelig frist som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 430 og 431 ovenfor.
441
I anden omgang må det konstateres, at sagsøgeren ikke har godtgjort, at der foreligger et økonomisk eller ikke-økonomisk tab som følge af den tilsidesættelse, der er gjort gældende til støtte for denne påstand.
442
Dette led skal følgelig forkastes som ugrundet.
3.
Det andet led om erstatning for det økonomiske og ikke-økonomiske tab, der angiveligt er forvoldt ved den anfægtede afgørelse
443
Til støtte for det andet led har sagsøgeren nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale den 8651903 EUR i erstatning for det økonomiske tab, som sagsøgeren tilskriver den anfægtede afgørelse, samt et beløb på 15 mio. EUR i erstatning for det ikke-økonomiske tab.
444
I denne henseende følger det af præmis 417 ovenfor, at påstanden om annullation af den anfægtede afgørelse er blevet forkastet, således at den første betingelse, der er nævnt i præmis 420 ovenfor, som kan medføre, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold, og som vedrører en tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, ikke er opfyldt.
445
Selv om det er korrekt, at Kommissionen har bevirket, at den anfægtede afgørelse er behæftet med retlige fejl, idet den afviste at kvalificere resolutionen af 25. november 1994 som en international aftale, er disse fejl uden betydning for lovligheden af denne afgørelse og kan følgelig ikke anses for at være den direkte og sikre årsag til de tab, som sagsøgeren tilskriver den.
446
Sagsøgeren har i øvrigt ikke til støtte for den erstatningspåstand, der er fremsat inden for rammerne af dette led, påberåbt sig ulovlighedsgrunde, der adskiller sig fra dem, som den har fremført til støtte for sin annullationspåstand.
447
Derfor skal det andet led, der er fremsat til støtte for erstatningspåstanden, forkastes som ugrundet, og følgelig skal denne påstand forkastes i sin helhed.
V. Sagsomkostninger
448
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1 og 3, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom, og hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter, bærer hver part sine egne omkostninger. Endelig kan Retten, når det er påkrævet af rimelighedshensyn, i henhold til procesreglementets artikel 135, stk. 1, beslutte, at en part, der taber sagen, ud over sine egne omkostninger alene skal betale en brøkdel af modpartens omkostninger, eller at parten slet ikke skal afholde disse.
449
I den foreliggende sag har sagsøgeren tabt sagen. Det er imidlertid blevet fastslået, at Kommissionen har bevirket, at den anfægtede afgørelses begrundelse er behæftet med en retlig fejl, idet den hævdede, at resolutionen af 25. november 1994 ikke kunne kvalificeres som en international aftale, hvilket har kunnet tilskynde sagsøgeren til at anlægge nærværende sag med henblik på at få fastslået denne ulovlighed. Under disse omstændigheder finder Retten det rimeligt at pålægge hver part at bære sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Niende Udvidede Afdeling):
1)
Europa-Kommissionen frifindes.
2)
Hver part bærer sine egne omkostninger.
Truchot
Kanninen
Frendo
Sampol Pucurull
Perišin
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 4. september 2024.
Underskrifter
Indhold
I. Sagens baggrund
A. Den forudgående administrative procedure
B. De forudgående retsafgørelser
C. Administrativ opfølgning på dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (forenede sager C-183/17 P og C-184/17 P)
D. Retslig opfølgning på dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (forenede sager C-183/17 P og C-184/17 P)
II. De faktiske omstændigheder efter søgsmålets anlæggelse
III. Parternes påstande
IV. Retlige bemærkninger
A. Formaliteten
1. Spørgsmålet om lovligheden af det mandat, som sagsøgeren har givet sine advokater
2. Spørgsmålet om, hvorvidt bilag A.24 til stævningen kan antages til realitetsbehandling
3. Spørgsmålet om, hvorvidt bilag C.1 til replikken kan antages til realitetsbehandling
B. Annullationspåstanden
1. Det andet anbringendes første led om en tilsidesættelse af begrundelsespligten
2. Det første anbringende om flere retlige fejl, herunder en tilsidesættelse af artikel 266 TEUF, af princippet om retskraft og af princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft
a) Det første led om en tilsidesættelse af artikel 266 TEUF og af den retskraft, som dom af 31. januar 2019, International Management Group mod Kommissionen (forenede sager C-183/17 P og C-184/17 P), har
1) Det første klagepunkt om en tilsidesættelse af artikel 266 TEUF
2) Det andet klagepunkt om en tilsidesættelse af princippet om retskraft
b) Det andet led om en tilsidesættelse af princippet om god tro, af grundsætningen »nemo auditur propriam turpitudinem allegans« og af princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft
1) Det andet klagepunkt om en tilsidesættelse af princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft for EU-retsakter
2) Det første klagepunkt om en tilsidesættelse af princippet om god tro og af grundsætningen »nemo auditur«
c) Det tredje led om en tilsidesættelse af lighedsprincippet
3. Det tredje anbringende om en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
4. Det fjerde anbringende om åbenbart urigtige skøn og andre retlige fejl
a) Definitionen af begrebet »international organisation« i EU’s finansielle bestemmelser
b) Det første led om åbenbart urigtige skøn og retlige fejl i forbindelse med identificeringen af sagsøgerens medlemmer
1) Det første klagepunkt om et åbenbart urigtigt skøn som følge af en kunstig sondring mellem sagsøgerens stiftende stater, de bidragydende stater og medlemmerne af sagsøgerens styrelsesudvalg
2) Det andet klagepunkt om, at fortolkningen af Belgiens og Østrigs holdninger er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn
i) Det første argument om, at fortolkningen af de østrigske myndigheders svar er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn
ii) Det andet argument om, at fortolkningen af de belgiske myndigheders svar er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn
3) Det tredje klagepunkt om retlige fejl og et åbenbart urigtigt skøn fra Kommissionens side, idet den nægtede at anerkende Unionens medlemskab af sagsøgeren
c) Det andet led om retlige fejl, som Kommissionens afvisning af at kvalificere resolutionen af 25. november 1994 som en international aftale om oprettelse af en international organisation er behæftet med
1) Det første klagepunkt om retlige fejl som følge af Kommissionens afvisning af at kvalificere resolutionen af 25. november 1994 som en international aftale
i) Det første argument om en retlig fejl med hensyn til den retligt bindende karakter af resolutionen af 25. november 1994
ii) Det andet argument om en retlig fejl med hensyn til kravet om, at resolutionen af 25. november 1994 skulle være undertegnet af repræsentanter med beføjelse hertil
iii) Det tredje argument om retlige fejl med hensyn til kravet om instrumenter til undertegnelse eller ratifikation af resolutionen af 25. november 1994
iv) Betydningen af dette klagepunkts første og andet argument for lovligheden af den anfægtede afgørelse
2) Det andet klagepunkt om en urigtig fortolkning hvad angår underskriverne af resolutionen af 25. november 1994’s ønske om at tildele sagsøgeren status som international organisation
d) Det tredje led om retlige fejl med hensyn til den efterfølgende praksis blandt underskriverne af resolutionen af 25. november 1994 og Unionens og visse staters anerkendelse af statussen som international organisation
1) Det første klagepunkt om en retlig fejl med hensyn til den efterfølgende praksis blandt underskriverne af resolutionen af 25. november 1994
2) Det andet klagepunkt om retlige fejl for så vidt som Kommissionen ikke tog hensyn til Unionens og visse staters anerkendelse af sagsøgerens status som international organisation
i) Det første argument om, at Kommissionen har tilsidesat Wienerkonventionens artikel 27 og 46 ved ikke længere at anerkende sagsøgerens status som international organisation
ii) Det andet argument om en retlig fejl for så vidt som Kommissionen ikke tog hensyn til de hjemstedsaftaler, som sagsøgeren havde indgået
3) Det tredje klagepunkt om en retlig fejl for så vidt som Kommissionen undlod at tage hensyn til den omstændighed, at sagsøgerens medlemmer ikke havde opløst den, og den omstændighed, at sagsøgeren overholdt specialitetsprincippet
5. Det andet anbringendes andet og tredje led om en tilsidesættelse af henholdsvis pligten til at udvise omhu og pligten til at udvise upartiskhed
a) Det andet anbringendes andet led om en tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu
b) Det tredje led om en tilsidesættelse af pligten til at udvise upartiskhed
C. Erstatningspåstanden
1. Betingelserne for, at EU-institutionerne ifalder ansvar
2. Det første led om erstatning for det tab, der følger af tilsidesættelsen af en rimelig sagsbehandlingsfrist
3. Det andet led om erstatning for det økonomiske og ikke-økonomiske tab, der angiveligt er forvoldt ved den anfægtede afgørelse
V. Sagsomkostninger
(
*1
) – Processprog: fransk.