62008CC0400_SK
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Európska komisia v tejto veci navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Španielske kráľovstvo si tým, že stanovilo niektoré obmedzenia pre zriaďovanie maloobchodných priestorov v autonómnej oblasti Katalánsko, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 43 ES (teraz článok 49 ZFEÚ). Tieto obmedzenia podľa nej zvýhodňujú menšie tradičné predajne v Katalánsku – a teda miestnych obchodníkov – pred väčšími zariadeniami, ktoré uprednostňujú prevádzkovatelia z iných členských štátov.
2. Španielske kráľovstvo popiera, že by obmedzenia akýmkoľvek spôsobom diskriminovali jednotlivých prevádzkovateľov, a tvrdí, že sú v každom prípade odôvodnené vyššími požiadavkami všeobecného záujmu, pričom navrhuje, aby Súdny dvor žalobu zamietol.
Právny kontext
Ustanovenia Zmluvy
3. Článok 43 ES stanovuje:
„V rámci nasledujúcich ustanovení sa zakazujú obmedzenia slobody usadiť sa štátnych príslušníkov jedného členského štátu na území iného členského štátu. Zakazujú sa aj obmedzenia, ktoré sa týkajú zakladania obchodných zastúpení, organizačných zložiek a dcérskych spoločností štátnymi príslušníkmi jedného členského štátu na území iného členského štátu.
Sloboda usadiť sa zahŕňa aj právo začať vykonávať samostatnú zárobkovú činnosť, založiť a viesť podniky, najmä spoločnosti v zmysle druhého pododseku článku 54, za podmienok stanovených pre vlastných štátnych príslušníkov právom štátu, v ktorom dochádza k usadeniu sa, pokiaľ ustanovenia kapitoly o pohybe kapitálu nestanovujú inak.“
4. Článok 46 ods. 1 ES (teraz článok 52 ods. 1 ZFEÚ) stanovuje:
„Ustanovenia tejto kapitoly a opatrenia z nich vyplývajúce rešpektujú ustanovenia stanovené zákonom, iným právnym predpisom alebo správnym aktom osobitne upravujúce postavenie cudzích štátnych príslušníkov z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a verejného zdravia.“
Vnútroštátna právna úprava
5. Komisia vo svojej žalobe uvádza určité ustanovenia španielskej vnútroštátnej právnej úpravy a katalánskej regionálnej právnej úpravy: na vnútroštátnej úrovni zákon č. 7/1996(2) a v Katalánsku zákon č. 18/2005(3) a dekréty č. 378/2006(4) a 379/2006(5) .
Zákon č. 7/1996
6. Článok 2 definuje maloobchodné predajne v podstate ako trvalé priestory alebo zariadenia slúžiace na pravidelnú činnosť maloobchodného predaja. Definícia „veľkých maloobchodných predajní“ je ponechaná na každé autonómne spoločenstvo v Španielsku, ale v každom prípade zahŕňa všetky tie, v ktorých plocha na vystavenie tovaru a jeho predaj verejnosti presahuje 2 500 m².
7. Podľa článku 6 ods. 1 otvorenie veľkej maloobchodnej predajne vyžaduje licenciu od príslušného autonómneho spoločenstva, ktorej vydanie sa nespája s inými správnymi povoleniami, ktoré sú potrebné na maloobchodnú činnosť. Podľa článku 6 ods. 2 sa o vydaní alebo odmietnutí takejto licencie rozhodne tak, že sa zohľadní a) primeranosť existujúcich maloobchodných zariadení v danej oblasti a b) dosah, aký by mala nová predajňa na štruktúru takýchto zariadení; vyžaduje sa správa od Tribunal de Defensa de la Competencia (súd pre hospodársku súťaž), hoci jeho záver nie je záväzný.
8. Pokiaľ ide o kritérium uvedené pod písmenom a), oblasť sa považuje za vybavenú primeranými zariadeniami, ak sa existujúcemu (alebo strednodobo predpokladanému) obyvateľstvu poskytuje úroveň ponuky, ktorá z hľadiska kvality, pestrosti, služieb, cien a otváracích hodín spĺňa tak požiadavky súčasnej situácie, ako aj vyvíjajúce sa trendy v modernom maloobchode (článok 6 ods. 3). Pokiaľ ide o kritérium uvedené pod písmenom b), musia sa zohľadniť tak pozitívne účinky na hospodársku súťaž, ako aj negatívne účinky na existujúcich maloobchodníkov (článok 6 ods. 4).
9. Článok 6 ods. 5 povoľuje autonómnym spoločenstvám zriadiť výbory, ktoré majú podávať správy o otváraní veľkých predajní v súlade s pravidlami, ktoré tieto autonómne spoločenstvá stanovia.
10. Záverečné ustanovenie zákona č. 7/1996 stanovuje, že určité články majú postavenie ústavnej povahy. Okrem iného uvádza, že článok 6 ods. 1 a 2 bol prijatý na základe výlučnej právomoci štátu podľa článku 149 ods. 1 bodu 13 ústavy, ale zvyšok článku patrí do reziduálnej kategórie, pričom „sa môže uplatniť, ak neexistuje osobitná právna úprava prijatá autonómnymi spoločenstvami“.
Zákon č. 18/2005
11. Článok 3 ods. 1 a 2 definuje „veľké“ a „stredne veľké“ maloobchodné predajne v závislosti od obyvateľstva obce, v ktorej sa nachádzajú. Definície možno zhrnúť v tabuľke:
>lt>1
12. Článok 3 ods. 3 spresňuje, že obmedzenia pre oblasti predaja v PTSEC(6) sa vzťahujú na stredne veľké predajne potravín a všetky predajne väčšie ako 1 000 m² predávajúce elektrický a elektronický tovar pre domácnosti, športové alebo osobné potreby a veci na voľný čas alebo kultúru bez ohľadu na ich kategorizáciu podľa kritérií v odsekoch 1 a 2.
13. Podľa článku 4 je možné veľké maloobchodné predajne otvoriť len v konsolidovaných urbanistických oblastiach tých obcí, ktoré sú buď administratívnym centrom okresu („comarca“), alebo majú viac ako 25 000 obyvateľov (vrátane sezónnych turistov) (článok 4 ods. 1). Ak sa neudelí výnimka, to isté obmedzenie sa uplatňuje na predajne s predajnou plochou viac ako 1 000 m², ak predávajú najmä elektrické alebo elektronické spotrebiče pre domácnosti, športové alebo osobné potreby, veci na voľný čas alebo kultúru (článok 4 ods. 2). Pri určovaní, či je oblasť konsolidovanou urbanistickou oblasťou, sa musia zohľadniť centrá obyvateľstva, oblasti radovej bytovej zástavby a maloobchodné predajne integrované do rezidenčných oblastí (článok 4 ods. 3). Niektoré iné typy obchodov, najmä tie, ktoré predávajú lode alebo vozidlá, stroje, stavebné a sanitárne materiály, nábytok a potreby pre domácich majstrov, ako aj záhradné centrá, podnikové predajne a predajne na staniciach pre rýchlovlaky a v niektorých prístavoch a letiskách, spolu s obchodmi v niektorých prihraničných obciach, sú od obmedzenia oslobodené (článok 4 ods. 8).
14. Podľa článku 6 sa na otvorenie, rozšírenie alebo prevod stredne veľkej predajne alebo na zmenu jej činnosti vyžaduje obecná maloobchodná licencia. Podľa článku 7, pokiaľ ide o veľké maloobchodné predajne, na tie isté činnosti musia mať maloobchodnú licenciu od Generalitat (katalánska vláda), ktorú poskytuje alebo odmieta na základe správy obecných orgánov. Ak je táto správa nepriaznivá alebo nedôjde k jej vydaniu do troch mesiacov od podania žiadosti, licenciu nemožno vydať. Podľa oboch článkov, ak nedôjde k vydaniu licencie v rámci určitej lehoty (pre licencie od Generalitat šesť mesiacov), platí, že licencia bola odmietnutá (pravidlo „negatívneho mlčania“).
15. V prípade stredne veľkých a veľkých maloobchodných predajní článok 8 vyžaduje navyše správu posudzujúcu podiel na relevantnom trhu, ktorý má predmetný podnik alebo skupina (článok 8 ods. 1 a 3). Opäť, ak je správa negatívna, licenciu nemožno vydať (článok 8 ods. 4). Malé a stredne veľké podniky(7) sú však od tejto požiadavky oslobodené (článok 8 ods. 2).
16. Článok 10 obsahuje zoznam aspektov, ktoré sa majú posúdiť, keď Generalitat alebo miestny orgán rozhoduje o žiadosti o maloobchodnú licenciu: súlad s PTSEC; súlad s územným plánom mesta; „podmienky, ktoré sa týkajú bezpečnosti projektu a integrácie predajne v mestskom prostredí“; „mobilitu generovanú projektom“, najmä jeho účinky na cestnú sieť a využívanie verejnej a súkromnej dopravy; počet parkovacích miest k dispozícii, ktorý sa vypočíta podľa pomerov stanovených nariadením v každom jednotlivom prípade; polohu predajne v rámci „konsolidovanej urbanistickej oblasti“ a súlad s akýmkoľvek obecným plánom pre maloobchodné služby; „právo spotrebiteľov na širokú a rôznu ponuku z hľadiska kvality, kvantity, ceny a vlastností výrobku“; podiel podniku, ktorý je žiadateľom, na relevantnom trhu.
17. Článok 11 zriaďuje poradný výbor (takého typu, na aký odkazuje článok 6 ods. 5 zákona č. 7/1996) „Comisión de Equipamientos Comerciales“ (výbor pre maloobchodné zariadenia), ktorý má podávať správy najmä o záležitostiach týkajúcich sa rozhodnutia, či má Generalitat vydať licenciu, a plánovania, pokiaľ ide o určenie oblastí, kde možno otvoriť maloobchodné predajne, vrátane podávania návrhov na zmenu PTSEC.
18. Článok 12 stanovuje poplatky, ktoré sa majú účtovať za riešenie žiadostí o licenciu vydávanú Generalitat a za správy o podiele na trhu.(8) Umožňuje takisto obciam účtovať poplatky za podanie žiadostí o obecné licencie a poskytovanie obecných správ Generalitat týkajúcich sa žiadostí o licenciu, ktoré vydáva.
Dekrét č. 378/2006
19. Článok 3 definuje hypermarkety ako samoobslužné predajne s predajnou plochou najmenej 2 500 m²(9) predávajúce široký sortiment potravinového a iného ako potravinového tovaru, ktoré majú veľkú plochu na parkovanie.
20. Článok 14 stanovuje postup podávania žiadostí o maloobchodnú licenciu, ktorú vydáva Generalitat. Uvádza zoznam dokumentov, ktoré je potrebné predložiť, vrátane [článok 14.1 písm. b), štvrtý požadovaný dokument] prieskumu trhu analyzujúceho realizovateľnosť projektu z hľadiska existujúcej ponuky a potenciálneho dopytu v rámci spádovej oblasti, zabratého podielu na trhu a vplyvu na súčasnú ponuku.
21. Články 26 a 27 sa týkajú poradného výboru založeného článkom 11 zákona č. 18/2005. Článok 26.1 upravuje jeho zloženie: sedem členov (vrátane predsedu a podpredsedu) zastupuje oddelenia Generalitat; šesť zastupuje obce; sedem zastupuje maloobchod (dvaja z obchodných a priemyselných komôr, piati z organizácií maloobchodníkov s najväčším počtom členov); ďalší dvaja sú znalcami, ktorých vyberá obchodné oddelenie Generalitat; a tajomník, ktorého určí predseda. Článok 27 vyžaduje, aby sa s výborom vykonala konzultácia o záležitostiach týkajúcich sa článku 11 zákona č. 18/2005 a takisto o delimitácii „konsolidovaných urbanistických oblastí obcí“.
22. Články 28 až 34 sa týkajú správy o podiele na trhu podľa článku 8 zákona č. 18/2005. Článok 28.2 stanovuje, že v prípade veľkých maloobchodníkov musí správa zahŕňať všetky pobočky podnikajúce pod ich menom, či už sú ovládané priamo alebo nepriamo. Podľa článku 31.4 sa maximálny podiel na trhu určí ročne pre každý maloobchodný sektor, a to tak pre celé Katalánsko, ako aj pre jednotlivé oblasti (Komisia bez toho, aby jej protirečila španielska vláda, tvrdí, že k takémuto ročnému určeniu ešte nedošlo, takže maximálny podiel na trhu – skupiny, do ktorej maloobchodná predajňa patrí – je ten, ktorý je stanovený v predchádzajúcej právnej úprave: 25 % predajnej plochy v Katalánsku alebo 35 % v rámci spádovej oblasti navrhovanej prevádzky). Podľa článku 33.2, keby došlo k prekročeniu tohto maximálneho podielu na trhu, správa o podiele na trhu musí byť negatívna. Článok 33.5 stanovuje maximálne obdobie šiestich mesiacov, v rámci ktorého musí byť správa vydaná (po jeho uplynutí platí, že je kladná), a článok 33.7 stanovuje, že správa má platnosť šesť mesiacov.
Dekrét č. 379/2006
23. Článok 7 stanovuje, že veľké maloobchodné a stredne veľké maloobchodné predajne potravín a všetky predajne s predajnou plochou vyše 1 000 m², ktoré predávajú najmä elektrické a elektronické spotrebiče pre domácnosti, športové alebo osobné potreby, veci na voľný čas alebo kultúru, podliehajú obmedzeniam týkajúcim sa oblasti predaja stanoveným (pre každý okres a obec) v PTSEC.
24. Článok 10.2 stanovuje, že obmedzenia veľkosti nových hypermarketov a zväčšení hypermarketov sa vzťahujú na každý okres. V prípadoch, keď sa očakáva nadbytok ponuky v roku 2009, nemá dôjsť k žiadnemu novému rozvoju hypermarketov; v iných okresoch nesmie rozvoj hypermarketov presahovať 9 % odhadovanej ponuky potravín v roku 2009 a 7 % odhadovanej ponuky iného ako potravinového tovaru.
25. Samotný PTSEC je prílohou 1 k tomuto dekrétu. Stanovuje najmä maximálne plochy, na ktoré môžu byť poskytnuté maloobchodné licencie v rokoch 2006 až 2009 pre 1. supermarkety, 2. hypermarkety, 3. špecializované predajne a 4. nákupné centrá a obchodné domy v každej územnej jednotke.
Konanie
26. Komisia po tom, ako dostala sťažnosť od niekoľkých veľkých maloobchodníkov, nadobudla pochybnosti, či pravidlá upravujúce otváranie veľkých maloobchodných predajní v Katalánsku sú zlučiteľné s článkom 43 ES. Dňa 9. júla 2004 zaslala Španielsku výzvu. V odpovedi z 13. októbra 2004 španielska vláda uviedla, že pripomienky Komisie nie sú dôvodné.
27. Dňa 27. decembra 2005 bol v Katalánsku prijatý zákon č. 18/2005. Tento zákon podľa Komisie neodstránil predchádzajúce nezlučiteľnosti s článkom 43 ES; v skutočnosti zaviedol nové obmedzenia slobody usadiť sa. Komisia preto Španielsku zaslala dodatočnú výzvu, a to 4. júla 2006. Španielsko v odpovedi zo 6. októbra 2006 odmietlo, že by právna úprava bola obmedzujúca, diskriminujúca alebo neproporcionálna.
28. Keďže ani táto odpoveď Komisiu neuspokojila, zaslala 23. decembra 2007 odôvodnené stanovisko, v ktorom vyzvala Španielsko, aby s cieľom skončiť údajné porušenie zmenilo svoju právnu úpravu do dvoch mesiacov. V odpovedi z 3. januára 2008 Španielsko potvrdilo svoj zámer zmeniť vytýkanú právnu úpravu, ale uviedlo, že zmeny sa vykonajú v rámci preberania smernice o službách.(10) Keďže do uplynutia lehoty dvoch mesiacov stanovenej v odôvodnenom stanovisku neboli prijaté žiadne opatrenia, Komisia podala túto žalobu.
29. Komisia Súdnemu dvoru navrhuje, aby určil, že Španielske kráľovstvo si tým, že „stanovilo obmedzenia pre zriaďovanie maloobchodných priestorov, vyplývajúce zo zákona č. 7/1996 o maloobchode a z právnej úpravy autonómnej oblasti Katalánsko týkajúcej sa tej istej veci (zákon č. 18/2005 o maloobchodných priestoroch, dekrét č. 378/2006 vykonávajúci zákon č. 18/2005 a dekrét č. 379/2006, ktorým sa schvaľuje sektorový územný plán pre maloobchodné zariadenia), nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 43 ES“, a zaviazal Španielske kráľovstvo na náhradu trov konania.
30. Španielske kráľovstvo navrhuje, aby Súdny dvor žalobu zamietol a zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
31. Dánske kráľovstvo, ktoré vstúpilo do konania ako vedľajší účastník konania na podporu návrhov Španielskeho kráľovstva, sa domnieva, že predmetný typ právnej úpravy nie je v rozpore s článkom 43 ES.
32. Na pojednávaní 6. mája 2010 Komisia a Španielske kráľovstvo predložili svoje ústne pripomienky.
Posúdenie
Predbežné poznámky
33. Na pojednávaní Komisia informovala Súdny dvor, že predmetná právna úprava na regionálnej aj vnútroštátnej úrovni bola zmenená (v decembri 2009 a januári 2010), teda po skončení písomnej časti konania. Nedokázala však dospieť k jednoznačnému záveru, či zmenená právna úprava je zlučiteľná s právom Únie. Na to, aby mohla k takémuto záveru dospieť, je podľa nej potrebné, aby Súdny dvor jasne rozhodol o zlučiteľnosti predchádzajúcej napadnutej právnej úpravy.
34. Takéto očakávanie je podľa mňa dôvodné len vtedy, ak Komisia sama predložila vec Súdnemu dvoru jasným spôsobom. V tomto konaní však podľa mňa o práve jasnú vec nejde. Rada by som pripomenula Komisii jej povinnosť predložiť vec spôsobom, ktorý je dostatočne jasný a presný na to, aby si mohol žalovaný účastník konania pripraviť obranu a aby Súdny dvor mohol rozhodnúť, čiže uviesť hlavné skutkové a právne okolnosti koherentne, zrozumiteľne a jednoznačne.(11) Je možné dodať, že úloha Súdneho dvora by bola jednoduchšia, keby sa španielska vláda na vec viac sústredila.
Rámec posúdenia
35. Podľa ustálenej judikatúry článku 43 ES odporujú vnútroštátne opatrenia, ktoré sa síce uplatňujú bez diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, ale štátnemu príslušníkovi Únie môžu prekážať vo výkone slobody usadiť sa zaručenej Zmluvou alebo ho sťažovať.(12)
36. Ak však obmedzenie vyplýva z opatrenia, ktoré diskriminuje na základe štátnej príslušnosti, článok 46 ods. 1 ES umožňuje, aby bolo odôvodnené verejnou politikou, verejnou bezpečnosťou alebo verejným zdravím. Ak o takúto diskrimináciu nejde, obmedzenie môže byť takisto odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, pod podmienkou, že obmedzenia sú spôsobilé zaručiť uskutočnenie sledovaného cieľa a nejdú nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné.(13) K dôvodom, na ktoré sa členský štát odvoláva s cieľom odôvodniť výnimku zo zásady slobody usadiť sa, musí byť pripojená analýza účelnosti a primeranosti obmedzujúceho opatrenia prijatého týmto členským štátom, ako aj presné údaje, ktoré umožňujú podporiť jeho argumentáciu.(14)
37. V dôsledku toho dôkazné bremeno znáša Komisia a musí preukázať existenciu a prípadne diskriminujúcu povahu akéhokoľvek údajného obmedzenia, ale potom je na členskom štáte, aby preukázal odôvodnenie tohto obmedzenia.
38. Hlavné tvrdenie Komisie je to, že opatrenia, ktoré identifikuje, spôsobujú vznik obmedzení nepriamo diskriminujúcej povahy a nie sú odôvodnené žiadnym z dôvodov uvedených v článku 46 ods. 1 ES. Španielsko uznáva, že opatrenia obmedzujú slobodu usadiť sa v určitom rozsahu, ale tvrdí, že ani nepriamo nediskriminujú na základe štátnej príslušnosti; sú však odôvodnené rôznymi požiadavkami týkajúcimi sa všeobecného záujmu – ochranou spotrebiteľa, ochranou životného prostredia a plánovaním na úrovni mesta a vidieka – a sú aj vhodné, aj proporcionálne na účely splnenia týchto požiadaviek. Komisia neuznáva tieto odôvodnenia, a to ani za predpokladu, že by opatrenia neboli diskriminujúce.
39. Dánsko na druhej strane uvádza, že ak predmetné opatrenia nie sú diskriminačné, nemali by sa považovať za opatrenia, ktoré predstavujú zakázané obmedzenie slobody usadiť sa, ibaže by priamo ovplyvňovali prístup zahraničných prevádzkovateľov na trh. Španielsko súhlasí s týmto tvrdením.
40. Budem preto skúmať, či sporné opatrenia sú (nepriamo) diskriminačné. Ak sú diskriminačné, tak preskúmam, či je možné odvolať sa na určité odôvodnenie v zmysle článku 46 ods. 1 ES; alebo ak nie sú diskriminačné, či môžu byť považované za opatrenia, na ktoré sa nevzťahuje článok 43 ES, pretože nemajú dostatočný účinok na prístup na trh. Ak opatrenia nie sú diskriminačné, ale článok 43 ES sa na ne napriek tomu vzťahuje, budem musieť posúdiť, či v danom prípade existuje niektoré z odôvodnení podľa judikatúry Súdneho dvora.
41. Po prvé je však potrebné identifikovať obmedzenia, vo vzťahu ku ktorým Komisia navrhuje určiť, že Španielsko si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo Zmluvy.
Žalobný petit
42. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Španielsko si nesplnilo povinnosti tým, že „stanovilo obmedzenia pre zriaďovanie maloobchodných priestorov, vyplývajúce zo“ štyroch legislatívnych opatrení, ktorých znenie, tak ako bolo predložené Súdnemu dvoru, má vyše 200 strán. Je jasné, že na to, aby mohol Súdny dvor rozhodnúť, či a v akom rozsahu by sa malo takéto určenie vykonať, je potrebné niečo konkrétnejšie. Výrok v takom znení, aké navrhla Komisia, by sotva spĺňal požiadavky právnej istoty – a nepriniesol by objasnenie, ktoré chce Komisia dostať od Súdneho dvora.
43. Zo žaloby Komisie nie je jednoduché získať presnejšie informácie. V replike však poskytla zoznam konkrétnych obmedzení. Na základe tohto zoznamu v spojení s jeho odkazmi na žalobu je možné identifikovať nasledujúce obmedzenia, o ktorých sa Komisia domnieva, že vyplývajú z katalánskej právnej úpravy:
1. zákaz zriaďovania veľkých maloobchodných predajní mimo konsolidovaných urbanistických oblastí obmedzeného počtu obcí (článok 4 ods. 1 zákona č. 18/2005);
2. obmedzenia predajnej plochy pre každý okres a obec (článok 7 dekrétu č. 379/2006 v spojení s PTSEC v jeho prílohe 1); konkrétne Komisia tvrdí, že:
a) obmedzenie je obzvlášť prísne pre hypermarkety – nie je možné povoliť žiadny nový hypermarket v 37 zo 41 okresov (PTSEC, príloha 1.2 dekrétu č. 379/2006);
b) v zostávajúcich štyroch okresoch možno povoliť len hypermarkety, ktoré budú ponúkať nie viac ako 9 % potravinového a 7 % iného ako potravinového tovaru (článok 10.2 dekrétu č. 379/2006);
c) v týchto štyroch okresoch je k dispozícii len 23 667 m² v šiestich obciach (PTSEC, príloha 1.2 dekrétu č. 379/2006);
3. potreba správy o podiele na trhu, ktorá je záväzná, ak je negatívna, a ktorá musí byť negatívna, keď podiel na trhu prekročí určitú hranicu (článok 8 zákona č. 18/2005, článok 31.4 a článok 33.2 dekrétu č. 378/2006);
4. nedostatok jasnej definície uplatňovaných kritérií (článok 10 zákona č. 18/2005);(15)
5. niektoré procesné aspekty:
a) pravidlo „negatívneho mlčania“ (články 6 a 7 zákona č. 18/2005);
b) potreba získať stanovisko poradného výboru, ktorý zahŕňa konkurentov žiadateľa (článok 11 zákona č. 18/2005 a článok 26 dekrétu č. 378/2006);
c) uplatňovanie poplatkov, ktoré nie sú spojené s nákladmi na konanie (článok 12 zákona č. 18/2005);
d) nadmerná dĺžka konania (článok 33 dekrétu č. 378/2006, týkajúci sa lehôt na vydanie a platnosť správy o podiele na trhu).
44. Zástupca Komisie na pojednávaní v odpovedi na otázku Súdneho dvora potvrdil, že ide o úplný zoznam aspektov katalánskej právnej úpravy, ktoré Komisia vytýka, a že Komisia údajné obmedzenia vytýka jednak preto, že ovplyvňujú veľké maloobchodné predajne a nie stredne veľké maloobchodné predajne – čo je obmedzenie, ktorého existencia sa zdá byť nevyhnutná, ak sa má vyhovieť tvrdeniu Komisie o diskriminácii, založenému na predpoklade, že španielski prevádzkovatelia uprednostňujú malé a stredne veľké prevádzky, kým prevádzkovatelia z iných členských štátov uprednostňujú veľké zariadenia –, a jednak preto, že nie sú odôvodnené.
45. Pokiaľ ide o vnútroštátnu právnu úpravu (zákon č. 7/1996), zdá sa byť nesporné, že Komisia vytýka tie ustanovenia článku 6 tohto zákona, ktoré a) uvádzajú kritériá, ktoré sa majú uplatniť pri rozhodovaní, či sa má vydať licencia, keďže tieto kritériá chránia existujúce maloobchodné zariadenia (článok 6 ods. 1 až 4), b) požadujú, aby sa vykonala konzultácia so súdom pre hospodársku súťaž, pokiaľ ide o žiadosť (článok 6 ods. 2), a c) zriaďujú výbory, ktoré majú podávať správy o otváraní veľkých maloobchodných predajní (článok 6 ods. 5).
46. Je však potrebné poznamenať, že španielska vláda namieta proti tomu, že by sa článok 6 ods. 3 až 5 uplatňoval v Katalánsku.
Ide o nepriamu diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti?
47. Komisia netvrdí, a je zrejmé, že ani nemohla chcieť tvrdiť, že sporné opatrenia priamo diskriminujú tým spôsobom, že stanovujú rozdielne zaobchádzanie so španielskymi prevádzkovateľmi a s prevádzkovateľmi z iných členských štátov. Skôr tvrdí, že hoci ustanovenia sú zjavne neutrálne, v skutočnosti prinášajú prevádzkovateľom z iných členských štátov značnú nevýhodu v porovnaní so španielskymi prevádzkovateľmi.
48. Toto tvrdenie je založené na dvoch predpokladoch: po prvé, existuje rozdielne zaobchádzanie medzi veľkými maloobchodnými predajňami a ostatnými (malými a stredne veľkými) prevádzkami; po druhé, rozdielne zaobchádzanie prináša výhodu španielskym (a najmä katalánskym) prevádzkovateľom, ktorí uprednostňujú menšie prevádzky, a nevýhodu prevádzkovateľom z iných členských štátov, ktorí uprednostňujú veľké prevádzky.
49. Prvý predpoklad sa zdá platný iba pre malý počet opatrení, proti ktorým Komisia namieta; druhý sa nejaví byť podporený akýmkoľvek primeraným dôkazom.
Rozdiel v zaobchádzaní medzi veľkými prevádzkami a inými prevádzkami
50. Po prvé, pokiaľ ide o údajnú nedostatočnú definíciu kritérií a pravidlo „negatívneho mlčania“ uvedené v odsekoch 4 a 5 písm. a) v bode 43 vyššie, z ich znenia je jasné, že ustanovenia, na ktoré sa odkazuje (na jednej strane článok 10 a na druhej strane články 6 a 7 zákona č. 18/2005), sa vzťahujú tak na licencie vydávané Generalitat, ako aj na obecné licencie, čiže tak na veľké, ako aj na stredne veľké maloobchodné predajne.
51. Po druhé, pokiaľ ide o tvrdenie identifikované v odseku 5 písm. c) v bode 43 vyššie, že poplatky nie sú spojené s nákladmi konania, článok 12 zákona č. 18/2005 vyžaduje, aby licenčné poplatky vyberala Generalitat (v prípade veľkých maloobchodných predajní), a povoľuje účtovanie poplatkov zo strany obcí (v prípade stredne veľkých maloobchodných predajní). Tvrdenia Komisie sa týkajú len poplatkov účtovaných zo strany Generalitat, ale Komisia neposkytla žiadnu informáciu týkajúcu sa účtovania poplatkov na obecnej úrovni, na ktorej by sa dalo založiť porovnanie.
52. Po tretie, požiadavka správy o podiele na trhu a tým údajne spôsobené procesné omeškania, identifikované v odseku 3 a odseku 5 písm. d) v bode 43 vyššie, sa vzťahujú na veľké aj stredne veľké maloobchodné predajne. Malé a stredne veľké podniky sú však oslobodené od tejto požiadavky. V dôsledku toho sa požiadavka a možné očakávané omeškania budú vzťahovať na veľké podniky, ktoré chcú otvoriť veľké alebo stredne veľké maloobchodné predajne, ale nie na iné podniky, bez ohľadu na veľkosť prevádzky, ktorú chcú zriadiť (a je potrebné mať na pamäti, že definícia „veľkého“ a „stredne veľkého“ závis í od obyvateľstva predmetnej obce).
53. Žiadne z vyššie uvedených opatrení preto nie je relevantné na účely tvrdenia Komisie, že obmedzenia sú diskriminačné.
54. Naproti tomu konkrétne výhrady uvedené v odseku 2 písm. a), b) a c) v bode 43 vyššie sa týkajú len hypermarketov (ktoré sú typom veľkej maloobchodnej predajne) a nie inej kategórie.(16) Zostávajúce obmedzenia údajne vyplývajúce z katalánskej právnej úpravy – zákaz zriaďovania veľkých maloobchodných predajní mimo konsolidovaných urbanistických oblastí obmedzeného počtu obcí a potreba získať stanovisko poradného výboru, ktorého súčasťou sú konkurenti žiadateľa, uvedené v odseku 1 a odseku 5 písm. b) v bode 43 vyššie – sa uplatňujú na všetky druhy veľkých maloobchodných predajní a iba na také prevádzky, na ktoré sa vzťahujú obmedzenia údajne vyplývajúce z článku 6 zákona č. 7/1996 (vnútroštátna právna úprava).
55. V dôsledku toho sú pre tvrdenie Komisie relevantné iba tieto aspekty.
Rozdiel v uprednostňovaní medzi španielskymi prevádzkovateľmi a prevádzkovateľmi z iných členských štátov
56. S výnimkou prípadu, že by bola pravda, že španielski (a najmä katalánski) prevádzkovatelia uprednostňujú menšie maloobchodné predajne, kým prevádzkovatelia z iných členských štátov uprednostňujú veľké prevádzky, predmetné opatrenia nemôžu diskriminovať tých druhých, a to bez ohľadu na rozsah, v akom môžu obmedziť zriaďovanie veľkých maloobchodných predajní väčšmi ako v prípade iných prevádzok.
57. Jediný dôkaz predložený Súdnemu dvoru, z ktorého možno vyvodiť, či je táto teória naozaj pravdivá, spočíva v dvoch sériách údajov (jedna od Komisie, druhá od španielskej vlády), ktoré zobrazujú rozdelenie kontroly nad plochami maloobchodného predaja v Katalánsku medzi španielskych a nešpanielskych prevádzkovateľov maloobchodných predajní a) väčších ako a b) menších ako 2 500 m². Tieto dve série údajov sa vzťahujú na rôzne roky a boli zjavne zozbierané z rôznych zdrojov. Preto nie je prekvapujúce, že predstavujú odlišné obrazy, hoci obe preukazujú, že zahraniční prevádzkovatelia ovládali väčšinu (53 % až 68 %) predajnej plochy vo veľkých prevádzkach a španielski prevádzkovatelia väčšinu (72 % až 92 %) predajnej plochy v menších prevádzkach.(17) Preukazujú tiež, že celková predajná plocha pre zariadenia menšie ako 2 500 m² vo veľkej miere prevyšuje plochu veľkých prevádzok, a to 4,5‑ až 10‑násobne.(18)
58. Tieto údaje sú nepochybne v súlade s tvrdením Komisie, že prevádzkovatelia z iných členských štátov uprednostňujú väčšie a španielski prevádzkovatelia menšie maloobchodné predajne. Podľa mňa však neposkytujú žiadny dôkaz pravdivosti tohto tvrdenia. Sú nanajvýš obrazom širokej štatistickej korelácie – ktorá však stráca veľa zo svojej relevantnosti v kontexte prípadu Komisie, keď je možné sa domnievať, že z obcí uvedených v PTSEC iba jedna (mimo Barcelony) má počet obyvateľov pravdepodobne vyšší ako 240 000 a viac ako polovica z nich má počet obyvateľov nižší ako 10 000, takže kategória „veľkých maloobchodných predajní“ ovplyvnená ustanoveniami, ktoré vytýka Komisia, zahŕňa neurčený počet prevádzok s predajnou plochou 800 m² až 2 500 m²,(19) čo je rozsah, v prípade ktorého Súdnemu dvoru nebola poskytnutá žiadna informácia, pokiaľ ide o počet dotknutých prevádzok alebo rozdelenie medzi ovládajúce subjekty zo Španielska a z iných štátov.(20) Akýkoľvek záver, ktorý by sa dal vyvodiť z predložených údajov, by preto mal byť doložený dostatočným dôkazom iného druhu, aby bolo možné identifikovať základ výhrad Komisie, a pravdepodobne by sa uplatňoval predovšetkým na hypermarkety, nie na všetky veľké maloobchodné predajne dotknuté spornými ustanoveniami.
59. Takýto iný dôkaz nebol predložený. Najviac, ako sa Komisii podarilo priblížiť k vysvetleniu údajného kauzálneho vzťahu spôsobujúceho štatistickú koreláciu, bol jej návrh – na pojednávaní a v rámci odpovede na otázku Súdneho dvora –, že zahraniční prevádzkovatelia by prirodzene uprednostnili zriadenie veľkých prevádzok s cieľom dosiahnuť úspory z rozsahu potrebné na optimalizáciu ich šance na úspešný prienik do nového územia. Takéto odôvodnenie sa však – akokoľvek sa zdá hodnoverné – týka vstupu na nový trh z diaľky zo svojej domovskej základne, a nie štátnej príslušnosti prevádzkovateľa,(21) a teda predstavuje len čiastkovú oporu pre základný predpoklad Komisie.
60. Je pravda, že španielska vláda nepodnikla masívny útok vo vzťahu k tomuto predpokladu, hoci tvrdila, a podporila to niekoľkými dôkazmi, že niektorí nešpanielski prevádzkovatelia vždy uprednostňovali alebo začali uprednostňovať menšie predajne. V každom prípade prináleží Komisii, aby predložila dôkazy na podporu svojej žaloby, a domnievam sa, že v tomto základnom bode sa jej to vôbec nepodarilo.
61. V dôsledku toho výhrady Komise nemožno uznať v rozsahu, v akom sú založené na tvrdení, že sporné opatrenia diskriminujú na základe štátnej príslušnosti.
62. Aj nediskriminačné opatrenia však môžu byť zakázané článkom 43 ES, a preto teraz preskúmam, či sa na opatrenia tento článok vzťahuje.
Vzťahuje sa na sporné ustanovenia článok 43 ES?
63. Článok 43 ES zakazuje akékoľvek vnútroštátne opatrenie, ktoré sa síce uplatňuje bez diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, ale môžu štátnemu príslušníkovi Únie prekážať vo výkone slobody usadiť sa zaručenej Zmluvou alebo ho sťažovať.(22) Súdny dvor nikdy nestanovil kvalifikovanú definíciu tohto zákazu tak, že by určil kritérium de minimis
– hranicu účinkov, pod ktorou by sa na opatrenie zákaz nevzťahoval.
64. Dánska vláda (ktorej vlastné pravidlá, ako uvádza, majú zrejme spoločné črty s predmetnými španielskymi ustanoveniami) však tvrdí, že vnútroštátna právna úprava (ako napríklad územné plánovanie), ktorá reguluje podmienky na trhu pre všetky podniky a vzťahuje sa na všetkých prevádzkovateľov bez rozdielu a bez ohľadu na štátnu príslušnosť, spadá pod článok 43 ES, iba ak priamo ovplyvňuje prístup zahraničných prevádzkovateľov na trh. Požiadavka predchádzajúceho povolenia pre veľké maloobchodné predajne by sa nemala automaticky považovať za požiadavku, ktorá má takýto účinok. Dánska vláda uvádza štyri argumenty, s ktorými španielska vláda súhlasí.
65. Po prvé, judikatúra zdôrazňuje, že na to, aby sa na obmedzenia prístupu na trh vzťahoval článok 43 ES, by mali byť podstatné. Vo veci CaixaBank France(23) Súdny dvor hovoril o „vážnej“ prekážke „ponúkať… účinnejšie konkurenčné podmienky“ alebo o prijatí „jednej z najúčinnejších metód“ hospodárskej súťaže. Vo veci Komisia/Taliansko(24) hovoril o „podstatnom zásahu“ do zmluvnej slobody, „významných dodatočných nákladoch“ a o požiadavke „prehodnotiť“ obchodnú politiku a stratégiu „značným rozšírením“ rozsahu ponúkaných služieb, vrátane „zmien a nákladov takéhoto rozsahu“, že ovplyvňujú prístup na trh. Je pravda, že niektoré iné rozsudky sa nejavia také striktné(25), ale to možno vysvetliť ich individuálnymi okolnosťami. Navyše Súdny dvor vo svojej skoršej judikatúre zaujal stanovisko, že na opatrenia všeobecnej regulácie trhu sa nevzťahuje článok 43 ES (vtedy článok 52 Zmluvy o EHS).(26)
66. Po druhé, na vnútroštátne opatrenia, ktoré majú príliš neistý alebo nepriamy účinok na základnú slobodu, sa zvyčajne nevzťahujú zákazy uvedené v Zmluve.(27)
67. Po tretie, z logického a teleologického hľadiska musí existovať hranica, pod ktorou vnútroštátne opatrenie nepredstavuje obmedzenie slobody usadiť sa.(28) Inak by aj tá najmenšia regulácia patrila pod článok 43 ES.
68. Po štvrté, takýto prístup k článku 43 ES by zodpovedal prístupu Súdneho dvora vzhľadom na voľný pohyb tovaru, najmä pokiaľ ide o „určité spôsoby predaja“.(29) Podobný prístup bol zvolený v súvislosti s používaním výrobkov.(30) Ak sa na všeobecnú úpravu členského štátu týkajúcu sa trhových podmienok vzťahuje článok 28 ES (teraz článok 34 ZFEÚ) iba v prípadoch, keď má priamy účinok na prístup na trh, širší prístup by sa nemal zvoliť ani v prípade článku 43 ES.
69. Hoci uznávam silu aspoň niektorých z týchto tvrdení, nie som presvedčená, že v tomto prípade môžu viesť k vylúčeniu toho, aby sa predmetné opatrenia posudzovali podľa článku 43 ES.
70. Ako uvádza Komisia, akýkoľvek systém predchádzajúcich povolení na zriadenie maloobchodných predajní má sám osebe priamy účinok na slobodu prevádzkovateľov usadiť sa a to sa vzťahuje na každú prekážku, ktorá je súčasťou povoľovacieho konania. Ďalej, keby sa pravidlo de minimis malo uplatniť v prípade článku 43 ES tak, že by sa vylúčili také opatrenia, o aké ide v tomto konaní, nemohlo by byť formulované v znení navrhovanom dánskou vládou.
71. Pokiaľ ide o to, či sú podmienky a obmedzenia v tejto veci skutočné a podstatné a či ich účinok na prevádzkovateľov možno opísať ako neistý alebo zanedbateľný, je pravda, že tieto podmienky a obmedzenia nemožno dať všetky na tú istú úroveň.
72. Tie, ktoré sú uvedené v odsekoch 1 až 3 v bode 43 vyššie – ktoré obmedzujú lokality dostupné pre nových prevádzok a stanovujú hranice týkajúce sa predajných plôch, v prípade ktorých je možné vydať licenciu, a maximálneho podielu na trhu pre žiadateľov – sú zjavne skutočné, podstatné a rozhodne nie sú neisté.
73. Tie, ktoré sú uvedené v odsekoch 4 a 5, je asi ťažšie kategorizovať, ale zdá sa mi, že všetky majú pravdepodobne značný negatívny dosah na počet podaných a/alebo vydaných žiadostí o licenciu:
– používanie kritérií, ktoré nie sú definované dostatočne jasne na to, aby bolo možné objektívne zistiť, či boli splnené,(31) pravdepodobne odradí od podávania žiadostí, vedie k nepredvídateľným výsledkom a sťažuje právnu obranu proti zamietnutiu, pričom toto všetko sú skutočné prekážky zriaďovania nových prevádzok,
– pravidlo „negatívneho mlčania“(32) nevyhnutne vedie k tomu, že sa zamieta viac žiadostí, ako keby existovalo pravidlo „pozitívneho mlčania“ (v rámci ktorého by neodpovedanie na žiadosť v určitej lehote znamenalo implicitný súhlas),
– existencia poradného výboru, ktorého členovia zahŕňajú obchodníkov už usadených v oblasti, s ktorým sa musí prejednať nielen žiadosť o licenciu, ale aj stanovenie dostupných lokalít,(33) zrejme inherentne zníži zriaďovanie nových prevádzok,
– účtovanie poplatkov, ktoré nesúvisia s nákladmi na konanie o žiadosti, a neprimeraná dĺžka tohto konania(34) sú faktory, ktoré oba veľmi pravdepodobne odradia prevádzkovateľov od snahy zriadiť novú prevádzku.
74. Vo vnútroštátnej právnej úprave požiadavka licencie a zriadenie poradného výboru predstavujú duplicitu katalánskej právnej úpravy a vo veľkej miere je to rovnako aj v prípade kritérií, ktoré sa majú uplatniť.(35) Tieto kritériá, okrem toho, že nie sú objektívne a presné, smerujú k tomu, aby boli nové prevádzky povolené iba v prípadoch, keď nie je uspokojený existujúci dopyt a nedôjde k účinku na existujúcich maloobchodníkov, čo pravdepodobne v oboch prípadoch značne obmedzí zriaďovanie nových veľkých alebo stredne veľkých maloobchodných predajní.
75. Hoci sympatizujem so stanoviskom, že článok 43 ES by sa nemal týkať účinkov regulácie, ktoré sú zanedbateľné, a že je želateľné, aby Súdny dvor prijal vyslovene koherentný prístup v súlade so smerom, ktorý vytýčil judikatúrou vo veci Keck a Mithouard vzhľadom na všetky základné slobody garantované Zmluvou, neverím, že takéto úvahy môžu ovplyvniť relevantnosť článku 43 ES v tomto konaní.
76. Pokiaľ ide o tvrdenie, že Súdny dvor v niektorých rozsudkoch zdôraznil závažnosť určitého zásahu do slobody usadiť sa, táto skutočnosť neznamená, že stanovil, že podmienkou pre uplatniteľnosť článku 43 ES je existencia vážneho zásahu, najmä keď tento aspekt systematicky nezdôrazňoval; takýto záver nemožno vyvodiť ani zo znenia citovaných rozsudkov. Navyše podľa mňa z tvrdení Komisie vyplýva, že údajný zásah do tejto slobody je prima facie spôsobilý byť závažným.
77. V dôsledku toho sa domnievam, že je potrebné preskúmať, či predmetné opatrenia (ako sú uvedené v bodoch 43 a 45 vyššie) môžu byť odôvodnené, ako uvádza Španielsko, v rámci rozsahu judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa nediskriminačných obmedzení slobody usadiť sa.
Môžu byť sporné ustanovenia odôvodnené?
78. Podľa ustálenej judikatúry môže byť opatrenie obmedzujúce jednu zo základných slobôd zaručených Zmluvou prijaté len vtedy, ak je odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, ak je jeho uplatnenie spôsobilé zaručiť uskutočnenie sledovaného cieľa a nejde nad rámec toho, čo je na dosiahnutie tohto cieľa nevyhnutné.(36) Najprv preskúmam, či sú ciele, na ktoré sa odvoláva Španielsko, legitímne v daných súvislostiach, a potom, či sú predmetné opatrenia vhodné a proporcionálne.
Sú ciele, ktoré sa predmetné opatrenia snažia dosiahnuť, „naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu“?
79. Španielska vláda tvrdí, že opatrenia sledujú ciele a) ochrany životného prostredia a koherentného plánovania na úrovni mesta a vidieka a b) ochrany spotrebiteľa, pričom oba ciele sú uznané za spojené so všeobecným záujmom. Komisia na druhej strane, citujúc článok 6 zákona č. 7/1996, trvá na tom, že skutočným cieľom je ochrana malých predajní, čo je ekonomický cieľ, ktorý nemôže odôvodniť obmedzenie slobody usadiť sa.
80. Typy cieľov citované španielskou vládou Súdny dvor naozaj akceptoval ako ciele schopné odôvodniť obmedzenia základných slobôd;(37) výlučne ekonomické ciele nie.(38) V dôsledku toho akékoľvek z obmedzení, ktoré sledujú iba ekonomické ciele, budú automaticky zakázané článkom 43 ES.
81. Podľa môjho názoru spomedzi obmedzení, ktoré vytýka Komisia, len maximálny podiel na trhu a kritériá, ktoré sa majú uplatniť pri posudzovaní žiadostí o licencie, v rozsahu, v akom sa tieto kritériá týkajú dosahu na existujúce maloobchodné predajne, možno kategorizovať tak, že majú výlučne ekonomický cieľ.
82. Kým obmedzenie podielu na trhu vyplýva len z katalánskej právnej úpravy, iné predmetné kritériá sa nachádzajú najexplicitnejšie v článku 6 ods. 4 zákona č. 7/1996(39), kde sa vyslovene uvádza, že akýkoľvek negatívny dosah na existujúce maloobchodné predajne musí byť vyvážený. Španielsko však namieta, že z ústavných a legislatívnych dôvodov sa článok 6 ods. 3 až 5 tohto zákona nevzťahuje na Katalánsko a že konanie o nesplnení povinnosti sa týka len právnej úpravy uplatniteľnej iba v tomto autonómnom spoločenstve. Táto námietka viedla k živej debate medzi účastníkmi konania, pokiaľ ide o zahrnutie predmetných ustanovení do žalobného petitu v tomto konaní.
83. Nemyslím si, že by bolo možné vyriešiť túto konkrétnu diskusiu, ktorá zahŕňa záležitosti španielskeho ústavného práva, o ktorom Súdny dvor nemá právomoc rozhodovať. Potreba zohľadniť dosah na existujúce maloobchodné zariadenia je však stanovená síce všeobecnejšie, ale jednoznačne, tak v článku 6 ods. 2 zákona č. 7/1996 (ktorého uplatniteľnosť v Katalánsku nie je spochybnená), ako aj v článku 14.1 písm. b) katalánskeho dekrétu č. 378/2006.(40)
84. Pokiaľ ide o samotnú podstatu veci, Španielsko tvrdí, že hranica podielu na trhu a podmienky týkajúce sa dosahu na existujúcich maloobchodníkov majú slúžiť na ochranu zákazníkov tým, že sa zaistí účinnejšia hospodárska súťaž z hľadiska cien, kvality a výberu.
85. Podmienky v súvislosti s podielom na trhu a dosahom na existujúci obchod sa však týkajú – na rozdiel od niektorých iných podmienok, pokiaľ ide výslovne o výber spotrebiteľa – skôr štruktúry trhu ako ochrany spotrebiteľa. Okrem toho, ako uviedla Komisia, politika v oblasti hospodárskej súťaže je záležitosť regulovaná na úrovni Európskej únie a Súdny dvor výslovne uviedol, že ciele ako „posilnenie kompetitívnej štruktúry dotknutého trhu alebo modernizácia a zvýšenie efektívnosti výrobných prostriedkov… nemôžu predstavovať platné odôvodnenie obmedzení dotknutej základnej slobody“.(41)
86. V dôsledku toho si myslím, že článok 6 ods. 2 zákona č. 7/1996, článok 8 zákona č. 18/2005 a článok 14.1 písm. b) dekrétu č. 378/2006 sú v rozpore s článkom 43 ES v rozsahu, v akom tieto ustanovenia vyžadujú uplatnenie hranice podielu na trhu a hranice dosahu na existujúci maloobchod, pri ktorej prekročení nemožno otvoriť novú veľkú a/alebo stredne veľkú maloobchodnú predajňu. Keďže ide o čisto ekonomický cieľ, nemožno ich odôvodniť v rámci judikatúry Súdneho dvora.
87. Ostatné opatrenia sa však zdajú všetky spôsobilé na to, aby sledovali – aspoň čiastočne – jeden z legitímnych cieľov uvádzaných španielskou vládou, a preto musia byť skúmané vo vzťahu k ich vhodnosti a proporcionalite.
Ide o opatrenia, ktoré zabezpečia dosiahnutie sledovaného cieľa bez toho, aby išli nad rámec toho, čo je na tento účel nevyhnutné?
88. Zostávajúce sporné opatrenia možno rozdeliť na: obmedzenia týkajúce sa umiestnenia a veľkosti nových prevádzok; konzultáciu a) so súdom pre hospodársku súťaž a b) s poradným výborom; uplatňované kritériá v rozsahu, v akom im chýba presnosť; „pravidlo negatívneho mlčania“; uplatňovanie poplatkov nesúvisiacich s nákladmi; a dĺžku konania.
89. Hoci je pravda, že členský štát, ktorý chce odôvodniť obmedzenie základnej slobody vyplývajúcej zo Zmluvy, musí preukázať tak jeho vhodnosť, ako aj proporcionalitu, pokiaľ ide o vhodnosť, nemôže to znamenať, že členský štát musí preukázať, že obmedzenie je najvhodnejšie zo všetkých možných opatrení, aby sa podarilo zabezpečiť dosiahnutie sledovaného cieľa, ale len to, že nie je nevhodné na tieto účely. Pokiaľ však ide o proporcionalitu, je potrebné preukázať, že žiadne iné opatrenia nemôžu byť rovnako účinné, ale menej obmedzujúce predmetnú slobodu.
– Obmedzenia umiestnenia a veľkosti nových prevádzok
90. Španielsko tvrdí, že tým, že sa obmedzilo umiestnenie veľkých maloobchodných predajní na (mestské) centrá obyvateľstva, kde je najvyšší dopyt, a tým, že sa obmedzila veľkosť prevádzok v menej osídlených oblastiach, chcela katalánska právna úprava predísť tomu, aby dochádzalo k znečisťovaniu automobilovou dopravou, bojovať proti chátraniu miest, zachovať environmentálne integrovaný mestský model, predísť novému budovaniu ciest a zabezpečiť prístup verejnou dopravou. Modely podľa neho ukazujú, že emisie CO 2 sa drasticky znižujú, keď sa maloobchodné predajne otvárajú v centre miest a nie v mimomestských oblastiach. Navyše, ak sa majú zohľadniť takéto faktory, musí k tomu dôjsť v kontexte konania týkajúceho sa predchádzajúceho povolenia a nie prostriedkami následných previerok a kontrol.
91. Takéto všeobecné odôvodnenie – a najmä zdôraznenie potreby preventívnych, a teda predchádzajúcich opatrení v kontexte ochrany životného prostredia – sa mi zdá byť presvedčivé a Komisia ho vo svojich písomnostiach nijako nespochybnila. Na pojednávaní neuviedla nič iné ako tvrdenie, že opatrenia neboli vhodné na dosiahnutie opísaných cieľov ochrany životného prostredia. Uznávam preto, že obmedzenia týkajúce sa umiestnenia a veľkosti prevádzok sú vhodnými prostriedkami na dosiahnutie cieľov osobitnej ochrany životného prostredia uvádzaných Španielskom.
92. Je však zrejmé, že konkrétne obmedzenia stanovené spornými opatreniami sú naozaj prísne a majú významný dosah na príležitosti otvoriť nové veľké maloobchodné predajne, najmä hypermarkety, v Katalánsku. Nepostačuje, aby Španielsko preukázalo, že obmedzenia takejto povahy sú vhodné na zabezpečenie dosiahnutia cieľov ochrany životného prostredia. Musí tiež preukázať, že skutočné stanovené obmedzenia nejdú nad rámec toho, čo je nevyhnutné – napríklad tým, že predstaví alternatívne (menej obmedzujúce) opatrenia a vysvetlí, prečo by sa nimi nedosiahol cieľ uspokojivým spôsobom. V písomnostiach španielskej vlády v tejto súvislosti nenachádzam žiadny dôkaz alebo argument (okrem jednoduchých tvrdení), pričom táto vláda ani nepredložila akýkoľvek takýto dôkaz alebo tvrdenie na pojednávaní.
93. Podľa môjho názoru je preto nemožné, aby Súdny dvor prijal rozhodnutie týkajúce sa proporcionality alebo iné rozhodnutie, pokiaľ ide o obmedzenia veľkosti a umiestnenia v ustanoveniach citovaných Komisiou. Keďže existencia obmedzenia je preukázaná a podľa judikatúry(42) prináleží členskému štátu, ktorý sa odvoláva na výnimku, aby preukázal, že obmedzenie slobody vyplývajúcej zo Zmluvy je nielen vhodné, ale aj proporcionálne na účely dosiahnutia legitímneho cieľa, musím dospieť k záveru, že Komisii je potrebné vyhovieť a určiť, že existuje nesplnenie povinnosti, pokiaľ ide o tento konkrétny aspekt.
– Konzultácia so súdom pre hospodársku súťaž a s poradným výborom
94. Pokiaľ ide o súd pre hospodársku súťaž, Komisia namieta proti požiadavke, aby s ním bola potrebná konzultácia, ktorá je uvedená v druhom pododseku článku 6 ods. 2 zákona č. 7/1996.
95. Komisia neuviedla žiadny argument na odôvodnenie svojho tvrdenia, že takáto požiadavka obmedzuje slobodu usadiť sa, ktorý by presahoval všeobecné tvrdenie, že akékoľvek konanie týkajúce sa predchádzajúceho povolenia nevyhnutne predstavuje obmedzenie. Takisto ani Španielsko neuviedlo nijaký konkrétny argument na odôvodnenie tohto možného obmedzenia.
96. Za týchto okolností a keďže sa mi zdá, že nezáväzná správa nie je veľmi obmedzujúcim opatrením, ale, keďže ju vydáva orgán hospodárskej súťaže a predstavuje skôr prostriedok predchádzajúcej kontroly ako následného donucovania, je prima facie pravdepodobné, že je tak vhodná, ako aj proporcionálna k požiadavkám ochrany spotrebiteľa, zastávam názor, že tento aspekt výhrady Komisie by mal byť zamietnutý.
97. Pokiaľ ide o poradný výbor, Komisia namieta proti: článku 6 ods. 5 zákona č. 7/1996, ktorý oprávňuje autonómne spoločenstvá zakladať výbory, ktoré majú podávať správy o založení veľkých maloobchodných predajní; článku 11 zákona č. 18/2005, ktorým sa zakladá takýto výbor v Katalánsku, aby podával správy najmä o vydávaní licencií pre veľké maloobchodné predajne; a článku 26 dekrétu č. 378/2006, ktorý upravuje členstvo vo výbore. Komisie konkrétne vytýka, že výbor zahŕňa zástupcov už existujúcich podnikateľov, čo je faktor, ktorý môže negatívne ovplyvniť stanovisko výboru proti novým účastníkom, ktorí by chceli založiť nové prevádzky.
98. Španielsko popiera uplatniteľnosť článku 6 ods. 5 zákona č. 7/1996 v Katalánsku.(43) Zdá sa mi však zrejmé, že keď autonómne spoločenstvo v skutočnosti založilo výbor, existencia ustanovenia, ktoré ho na to oprávňuje, musí byť relevantná. Jediným iným výkladom by mohlo byť to, že ustanovenie, ktoré ho na to oprávňuje, bolo od začiatku úplne zbavené účelu a účinku.(44)
99. Sú poradný výbor a požiadavka, aby podal správu o žiadostiach o licenciu, vhodným prostriedkom na zabezpečenie cieľov uvádzaných Španielskom, týkajúcich sa ochrany životného prostredia, plánovania a/alebo ochrany spotrebiteľa?
100. Poradný výbor podáva správy nielen o otázkach týkajúcich sa vydania licencie zo strany Generalitat, ale takisto o záležitostiach týkajúcich sa plánovania, pokiaľ ide o určenie oblastí, kde je možné otvoriť maloobchodné predajne, vrátane podávania návrhov na zmenu PTSEC, a o vymedzení „konsolidovaných urbanistických oblastí obcí“.
101. Niektoré záležitosti, v súvislosti s ktorými je konzultovaný, preto patria jasne do oblasti plánovania na úrovni mesta a vidieka, pričom niektoré z týchto cieľov sa môžu týkať životného prostredia. Na druhej strane z právnej úpravy nie je jasné, či konzultácie zahŕňajú aj záležitosti ochrany spotrebiteľa. Úvahy týkajúce sa životného prostredia a plánovania na úrovni mesta a vidieka môžu byť relevantné, aj keď sa uvažuje o vydaní konkrétnej licencie. Existencia poradného výboru, ktorého členmi sú zástupcovia miestnych a regionálnych orgánov a záujmov, ktorý má podávať správy o týchto rôznych záležitostiach predtým, ako sa prijme rozhodnutie, sa preto nezdá nevhodná.
102. Ani existencia a funkcie výboru sa nezdajú akokoľvek neproporcionálne. Ako uviedla španielska vláda, jeho úloha je čisto poradná a je ťažké predstaviť si menej obmedzujúci prostriedok monitorujúci rôzne dotknuté záležitosti.
103. Je však výbor v takom zložení, v akom je, skutočne vhodný na tento účel?
104. Hlavným tvrdením Komisie je to, že výbor zahŕňa už existujúcich miestnych obchodníkov, ktorých záujmom bude pravdepodobne zachovať status quo a obmedziť dostupnosť nových možností pre nových prevádzkovateľov. Toto sa zdá byť presvedčivý argument a Súdny dvor ho už v minulosti za analogických okolností uznal.(45)
105. Španielsko uvádza, že iba menšina (trochu menej ako jedna tretina) členov výboru predstavuje miestnych obchodníkov, ale to sa mi nezdá relevantné. Aj keby miestne a regionálne orgány zastupovala väčšina a platil by predpoklad, že vykonávajú svoje právomoci nestranne, jediným zastúpeným sektorovým záujmom (a to v značnom rozsahu) sú existujúci miestni obchodníci.
106. Orgán zložený takýmto spôsobom, bez zastúpenia záujmov životného prostredia alebo spotrebiteľov, sa mi nezdá byť vhodným nástrojom na sledovanie cieľov ochrany životného prostredia, plánovania alebo ochrany spotrebiteľa. Jeho stanovisko bude pravdepodobne trvale skreslené v prospech existujúcich miestnych obchodníkov, a to najmä z dôvodu neexistencie akéhokoľvek vstupu iných záujmov, ktorých ciele má výbor údajne sledovať.
107. Zastávam preto názor, že existencia poradného výboru založeného (podľa článku 6 ods. 5 zákona č. 7/1996) článkom 11 zákona č. 18/2005 a jeho funkcie, ktoré sú uvedené v poslednom uvedenom článku a v článku 27 dekrétu č. 378/2006, možno odôvodniť v rozsahu, v akom sa nimi majú sledovať naliehavé dôvody všeobecného záujmu, ale jeho zloženie stanovené v článku 26 dekrétu č. 378/2006 nie je vhodné na dosiahnutie sledovaných cieľov, a preto predstavuje porušenie článku 43 ES.
– Nedostatok presnosti kritérií
108. Komisia tvrdí, že kritériá uvedené v článku 10 zákona č. 18/2005 sú nepresné, keďže odkazujú konkrétne (a taxatívne) na „podmienky, ktoré sa týkajú bezpečnosti projektu a integrácie predajne v mestskom prostredí“, „mobilitu generovanú projektom“ a „právo spotrebiteľov na širokú a rôznu ponuku z hľadiska kvality, kvantity, ceny a vlastností výrobku“.
109. V tejto súvislosti poznamenávam, že Komisia nenamieta proti povahe kritérií, ale nedostatku ich presnosti, čo podľa nej bráni žiadateľom, aby presne zhodnotili svoju šancu získať licenciu, a zveruje príliš širokú diskrečnú právomoc licenčným orgánom.
110. Španielsko, hoci uznáva, že „právo spotrebiteľov na širokú a rôznu ponuku z hľadiska kvality, kvantity, ceny a vlastností výrobku“ možno charakterizovať ako nepresné, tvrdí, že ostatné dve sporné kritériá sú dostatočne definované.
111. Pokiaľ ide o prvé kritérium, nemôžem súhlasiť. Španielsko uviedlo len to, že integrácia prevádzky do urbanistického prostredia má dosah na lokalitu projektu v rámci „konsolidovanej urbanistickej oblasti“ (kritérium, proti ktorému, zdá sa, Komisia nenamietala). Na základe tohto sa však nezdá, že by sa zvýšila presnosť alebo určitosť tohto kritéria.
112. Pokiaľ ide o druhé kritérium, Španielsko uvádza, že „mobilita generovaná projektom“ sa má posúdiť výslovne v súlade s ustanoveniami katalánskeho zákona č. 9/2003.(46) Po skúmaní tohto zákona som dospela k záveru, že hoci s určitou podrobnosťou stanovuje zásady a ciele, ktoré majú usmerniť vývoj týkajúci sa osobnej mobility a prepravy tovaru, a faktory, ktoré sa majú zohľadniť pri akomkoľvek posudzovaní, neposkytuje nijaké údaje týkajúce sa toho, ktoré presné kritériá alebo hranice určia, či maloobchodná licencia bude, alebo nebude vydaná. Preto sa mi zdá, že v danom prípade pretrváva nedostatok definovania, ktorý vytýka Komisia.
113. Španielsko však takisto tvrdí, že kritériá nemôžu byť považované za nevhodné na dosiahnutie cieľov ochrany životného prostredia a spotrebiteľov len preto, že nemajú presnú definíciu. Tvrdí, že právna úprava Únie používa tiež takú istú techniku, keď určuje kritériá, ktoré sa majú uplatniť, bez toho, aby špecifikovala hranice, pri ktorých je možné vopred presne určiť, či žiadosť bude, alebo nebude schválená.
114. Hoci Španielsko neuviedlo konkrétny príklad takejto právnej úpravy Únie, ide o správne tvrdenie. Zbežné vyhľadávanie odhalí viacero takýchto prípadov, pričom ich dobrým príkladom je smernica 98/8/ES.(47)
115. Pokiaľ ide o proporcionalitu, Komisia cituje rozsudok Súdneho dvora vo veci Analir a i.(48) : „Ak má byť režim predchádzajúceho správneho povolenia odôvodnený, hoci sa odchyľuje od základných slobôd, v každom prípade musí byť založený na objektívnych, nediskriminačných kritériách, ktoré sú dotknutým podnikom vopred známe, spôsobom vymedzujúcim výkon právomoci posúdenia vnútroštátnych orgánov s cieľom, aby nebol vykonávaný svojvoľne. V súlade s tým povaha a rozsah povinností verejnej služby, ktoré sa ukladajú prostredníctvom režimu predchádzajúceho správneho povolenia, musí byť dotknutým podnikom vopred jasná.“
116. Špecifikovať povahu a rozsah povinností verejnej služby pri poskytovaní ostrovnej kabotáže sa zdá primeraná požiadavka. V tejto veci (ako v právnej úprave Únie, ktorú som citovala vyššie) sa však domnievam, že typy predmetných kritérií nie je možné až tak špecifikovať. Hoci integrácia do urbanistického prostredia, účinok na využívanie ciest a dopravy a rozsah výberu dostupného spotrebiteľom sú legitímne kritériá pri rozhodovaní, či by sa mala povoliť maloobchodná prevádzka – a Komisia nenamieta proti ich povahe, iba proti nedostatku ich presnosti –, nezdá sa možné špecifikovať presné hranice vopred bez toho, aby bol zavedený stupeň prísnosti, ktorý by mohol byť dokonca ešte obmedzujúcejší, pokiaľ ide o slobodu usadiť sa.
117. Zastávam preto názor, že kritériá identifikované Komisiou v článku 10 zákona č. 18/2005 nie sú také nepresné, aby to spôsobilo ich nevhodnosť na dosiahnutie cieľov ochrany životného prostredia, plánovania a ochrany spotrebiteľa, na ktoré sa Španielsko odvoláva, alebo ich neproporcionalitu na tieto účely.
– Pravidlo „negatívneho mlčania“
118. Pravidlo „negatívneho mlčania“ sa zdá neutrálne, pokiaľ ide o vhodnosť. Ak licenčný orgán neprijme výslovné rozhodnutie v stanovenej lehote, implicitné rozhodnutie poskytne právnu istotu. To, či je implicitné rozhodnutie pozitívne alebo negatívne, sa mi nezdá až také relevantné v súvislosti s tým, či je viac alebo menej vhodné na účely dosiahnutia ktoréhokoľvek z cieľov, na ktoré sa Španielsko odvoláva.
119. Pokiaľ ide o proporcionalitu, Komisia tvrdí, že pravidlo „pozitívneho mlčania“ (s tým, že žiadosť sa považuje za kladne vybavenú, ak nedôjde k prijatiu rozhodnutia o zamietnutí v určitej lehote) by bolo rovnako účinné, ale menej by obmedzovalo slobodu usadiť sa. Takisto tvrdí, že implicitné negatívne rozhodnutie neumožňuje žiadateľom zistiť dôvody, na ktorých sa odmietnutie zakladá, alebo tieto dôvody odmietnutia následne napadnúť.
120. Pokiaľ ide o prvé tvrdenie, domnievam sa, že Komisia má nevyhnutne pravdu a španielska vláda neuviedla nijaký argument, ktorý by to spochybnil. Musím podotknúť, že článok 33.5 dekrétu č. 378/2006 (proti ktorému Komisia namieta z iných dôvodov(49) ) obsahuje pravidlo „pozitívneho mlčania“ v súvislosti s vydaním správy o podiele na trhu, čo preukazuje, že ide o plne realizovateľný prístup.
121. Pokiaľ však ide o druhé tvrdenie, Španielsko bez toho, aby mu niekto protirečil, tvrdilo, že pravidlo „negatívneho mlčania“ nezbavuje orgány povinnosti uviesť dôvody, ale stanovuje určitý dátum, od ktorého možno vzniesť námietku. Navyše poznamenávam, že vo vlastnom vnútornom právnom poriadku Únie sa v článkoch 90 a 91 služobného poriadku uplatňuje tá istá zásada „negatívneho mlčania“ na požiadavky a sťažnosti zo strany úradníkov, bez toho, žeby to týchto úradníkov zbavovalo práva na odvolanie na súdoch Únie.
122. Preto zastávam názor, že Komisia je vo svojich dôvodoch v tejto súvislosti úspešná, ale iba v rozsahu, v akom by pravidlo „pozitívneho mlčania“ bolo rovnako účinné, ale menej obmedzujúce ako pravidlo „negatívneho mlčania“.
– Poplatky
123. Účtovanie poplatkov za spracovanie žiadostí o licenciu sa mi zdá úplne vhodný prostriedok na zabezpečenie toho, aby boli žiadosti premyslené a aby nevyhnutné skontrolovanie súladu s relevantnými cieľmi ochrany životného prostredia, plánovania a ochrany spotrebiteľa nepredstavovali neúnosné bremeno pre daňovníka.
124. Komisia však tvrdí, že účtované poplatky nie sú spojené s nákladmi konania, a preto sú neproporcionálne. Cituje judikatúru, podľa ktorej na to, aby nedošlo k porušeniu základnej slobody vyplývajúcej zo Zmluvy, náklady konania týkajúceho sa predchádzajúceho povolenia nesmú odrádzať prevádzkovateľov od realizácie svojich obchodných plánov(50) a registračné požiadavky nesmú viesť k neproporcionálnym administratívnym výdavkom,(51) pričom poplatok za službu na úrovni, ktorá vôbec nesúvisí s nákladmi na túto službu, alebo vypočítaný na základe nie konkrétnych nákladov, ale celkových prevádzkových a kapitálových nákladov oddelenia zodpovedného za danú službu, by predstavoval daň.(52)
125. Španielsko na druhej strane tvrdí, že predmetné poplatky sa stanovujú ako určitá suma za meter štvorcový plánovanej predajnej plochy.(53) Suma bola pôvodne vypočítaná tak, že sa vydelili náklady za spracovanie vzniknuté v roku 1994 a 1995 počtom metrov štvorcových, o ktoré išlo v týchto rokoch, a odvtedy sa táto suma aktualizuje podľa inflácie. To prevádzkovateľom umožňuje vopred s istotou vypočítať sumu poplatkov. Španielska vláda dodáva, že poplatky sa vyberajú v splátkach, takže žiadateľ, ktorý sa vzdá svojho projektu, nebude musieť zaplatiť všetky poplatky, a že poplatky zvyčajne predstavujú priemerne 0,1 % celkových nákladov projektu.
126. Som vo veľkej miere presvedčená tvrdeniami, ktoré v tejto súvislosti Španielsko uvádza. Komisia nevyvrátila vysvetlenie Španielska týkajúce sa metódy výpočtu a zdá sa mi, že takáto metóda, hoci možno nevedie k výsledku, ktorý odráža skutočné náklady úplne presne v každom prípade, jednako odráža celkové náklady primerane presne a pravdepodobne sa len málo líši od skutočných nákladov v jednotlivých prípadoch. Súhlasím s tým, že poplatok za meter štvorcový je objektívnym kritériom, ktoré má výhodu úplnej transparentnosti predpokladu výšky nákladov konania. Takisto sa mi nezdá pravdepodobné, že prevádzkovateľov bude od ich obchodných plánov odrádzať poplatok, ktorý zodpovedá v priemere 0,1 % nákladov na projekt, aj keď v absolútnych číslach sa toto 0,1 % môže javiť ako veľká suma.
127. Preto sa domnievam, že Španielsko primerane preukázalo, že poplatky, ktoré vytýka Komisia, sú odôvodnené.
– Dĺžka konania
128. Komisia tvrdí, že dve šesťmesačné obdobia stanovené v článku 33.5 a 33.7 dekrétu č. 378/2006 poskytujú orgánom až jeden rok na rozhodnutie o udelení licencie pre veľké maloobchodné predajne, čo je nadmerná lehota vzhľadom na akýkoľvek sledovaný cieľ a pravdepodobne odradí žalobcov, aj keď je pravda, že ide o maximálnu lehotu. Španielsko uvádza, že v skutočnosti sú žiadosti spracované priemerne za 1,9 mesiaca, okrem prípadov dodatočných formalít a prerušení na účely podania chýbajúcich dokumentov, a že keby celková možná lehota bola príliš krátka, pravidlo „negatívneho mlčania“ by sa uplatňovalo častejšie a bolo by zamietnutých viac žiadostí.
129. Predmetné obdobia šiestich mesiacov sa totiž týkajú vydania a platnosti správy o podiele na trhu, a nie licenčného konania ako takého.
130. Prvé obdobie zahŕňa pravidlo „pozitívneho mlčania“: ak nedôjde k vydaniu negatívnej správy o podiele na trhu v rámci šiestich mesiacov, považuje sa správa za pozitívnu. Zdá sa mi rozporuplné, aby Komisia tvrdila, že pravidlo „pozitívneho mlčania“ je neproporcionálnym obmedzením slobody usadiť sa, keď ešte dôraznejšie argumentovala, že pravidlo „negatívneho mlčania“ predstavuje presne takéto obmedzenie, keď sa uplatňuje na maloobchodnú licenciu na úrovni obce alebo na správu od obce. Nie je nič nevhodné na stanovení časovej hranice pre vydanie správy (čo nevyhnutne musí trvať určitý čas, ale nemožno to predlžovať donekonečna), ani neexistuje dôkaz o tom, že by obdobie šiestich mesiacov nebolo možné vhodne zakomponovať do časového rozvrhu veľkého projektu.
131. Druhé obdobie stanovuje hranicu platnosti správy o podiele na trhu. Pokiaľ ide o to, že takáto hranica môže odradiť potenciálnych žiadateľov, zdá sa mi pravdepodobnejšie, že to tak bude v prípade, keď je táto platnosť príliš krátka a nie príliš dlhá.
132. V dôsledku toho zastávam názor, že obdobie šiestich mesiacov uvedené v článku 33.5 dekrétu č. 378/2006 je vhodné a proporcionálne na zabezpečenie spracovania žiadostí a obdobie šiestich mesiacov uvedené v článku 33.7 toho istého dekrétu nepredstavuje obdobie, ktoré by na základe svojej dĺžky obmedzovalo slobodu usadiť sa. Keďže som však už dospela k záveru, že požiadavka správy o podiele na trhu, ktorej sa tieto lehoty týkajú, je obmedzením, ktoré nemôže byť odôvodnené, pretože sleduje ekonomický cieľ, tento záver nemá vplyv na konečný výsledok tohto konania.
Trovy konania
133. V súlade s článkom 69 ods. 3 rokovacieho poriadku, ak účastníci konania mali úspech len v časti predmetu konania, Súdny dvor môže rozhodnúť tak, že každý z účastníkov znáša svoje vlastné trovy konania. Vzhľadom na záver, ku ktorému som dospela vyššie, sa domnievam, že v tejto veci je vhodné uplatniť toto ustanovenie. Podľa článku 69 ods. 4 toho istého poriadku členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú svoje vlastné trovy konania.
Návrh
134. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že Súdny dvor by mal:
– určiť, že Španielske kráľovstvo si tým, že prijalo a/alebo ponechalo v platnosti nasledujúce ustanovenia:
– článok 4 ods. 1 katalánskeho zákona č. 18/2005 v rozsahu, v akom zakazuje zriaďovanie veľkých maloobchodných predajní mimo konsolidovaných urbanistických oblastí obmedzeného počtu obcí,
– článok 7 a článok 10.2 katalánskeho dekrétu č. 379/2006 spolu s prílohou 1 tohto dekrétu v rozsahu, v akom tieto ustanovenia obmedzujú povolenie nových hypermarketov a vyžadujú, aby takéto nové hypermarkety ponúkali nie viac ako 9 % potravinového a 7 % iného ako potravinového tovaru,
– článok 6 ods. 2 vnútroštátneho zákona č. 7/1996, článok 8 katalánskeho zákona č. 18/2005 a článok 14.1 písm. b) katalánskeho dekrétu č. 378/2006 v rozsahu, v akom tieto ustanovenia vyžadujú uplatnenie hranice podielu na trhu a hranice dosahu na existujúci maloobchod, pri ktorej dosiahnutí nemožno otvoriť žiadnu novú veľkú a/alebo stredne veľkú maloobchodnú predajňu,
– články 6 a 7 zákona č. 18/2005 v rozsahu, v akom stanovujú, že žiadosť o licenciu je implicitne zamietnutá, ak nebola výslovne schválená v rámci určitej lehoty, a teda obmedzujú slobodu usadiť sa väčšmi, ako by ju obmedzovalo pravidlo, že žiadosť sa považuje za implicitne schválenú, ak v rámci danej lehoty nebola výslovne odmietnutá,
– článok 26 dekrétu č. 378/2006 v rozsahu, v akom upravuje zloženie Comisión de Equipamientos Comerciales v tom zmysle, že pripisuje podstatnú váhu záujmom existujúcich maloobchodníkov a vylučuje záujmové skupiny ochrany životného prostredia a spotrebiteľa,
nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 43 ES,
– v zostávajúcej časti žalobu zamietnuť a
– zaviazať Európsku komisiu, Španielske kráľovstvo a Dánske kráľovstvo, aby znášali svoje vlastné trovy konania.
(1) .
(2)  –	Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación de comercio minorista (zákon z 15. januára 1996 o maloobchode).
(3)  –	Ley 18/2005, de 27 de diciembre, de equipamientos comerciales (zákon z 27. decembra 2005 o maloobchodných priestoroch).
(4)  –	Decreto 378/2006, de 10 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 18/2005 (dekrét z 10. októbra 2006 o vykonaní zákona č. 18/2005).
(5)  –	Decreto 379/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Plan territorial sectorial de equipamientos comerciales (dekrét z 10. októbra 2006, ktorým sa schvaľuje sektorový územný plán pre maloobchodné zariadenia, ďalej len „PTSEC“).
(6)  –	Pozri poznámku pod čiarou 5 vyššie a bod 23 nižšie.
(7)  –	Definované v dodatočnom ustanovení 1 ods. 2 zákona ako podniky, ktoré zamestnávajú menej ako 250 osôb a ktoré majú ročný obrat nepresahujúci 50 miliónov eur, a/alebo ktorých celková ročná súvaha nepresahuje 43 miliónov eur.
(8)  –	Poplatky sú upravené v článku 7 konsolidovaného znenia Ley de Tasas y Precios Públicos (zákon o verejných daniach a poplatkoch), schváleného Decreto Legislativo 3/2008 (legislatívny dekrét č. 3/2008). Poplatky sa počítajú na základe predajnej plochy, na ktorú bola podaná žiadosť, a sadzba je 3,60 eura za m² za žiadosť o licenciu a 0,90 eura za m² za správu o podiele na trhu.
(9)  –	Existujú ďalšie kategórie stredne veľkých hypermarketov (viac ako 5 000 m²) a veľkých hypermarketov (viac ako 10 000 m²).
(10)  –	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (Ú. v. EÚ L 376, s. 36).
(11)  –	Pozri rozsudok z 15. júna 2010, Komisia/Španielsko, C‑211/08, Zb. s. I‑5267, bod 32.
(12)  –	Pozri, pokiaľ ide o nedávny príklad, rozsudok z 1. júna 2010, Blanco Pérez a Chao Gómez, C‑570/07 a C‑571/07, Zb. s. I‑4629, bod 53.
(13)  –	Pozri tiež rozsudok Blanco Pérez a Chao Gómez, už citovaný v poznámke pod čiarou 12, bod 61.
(14)  –	Pozri, pokiaľ ide o nedávny príklad, rozsudok z 22. decembra 2008, Komisia/Rakúsko, C‑161/07, Zb. s. I‑10671, bod 36 a tam citovanú judikatúru.
(15)  – Komisia konkrétne namieta proti „podmienk[am], ktoré sa týkajú bezpečnosti projektu a integrácie predajne v mestskom prostredí“, „mobilit[e] generovan[ej] projektom“ a „práv[u] spotrebiteľov na širokú a rôznu ponuku z hľadiska kvality, kvantity, ceny a vlastností výrobku.“
(16)  –	Obmedzenia sa vzťahujú všeobecne aj na stredne veľké prevádzky a všetky prevádzky s plochou viac ako 1 000 m² predávajúce elektrické a elektronické spotrebiče pre domácnosti, športové alebo osobné potreby, veci na voľný čas alebo kultúru. Preto na účely výhrady o diskriminácii môžu byť teda relevantné len špecifické výhrady uvedené v písm. a), b) a c).
(17)  –	Údaje predložené Komisiou (ktorých presnosť spochybňuje španielska vláda) preukazujú, že v roku 2002 zahraniční prevádzkovatelia ovládali približne 54 % predajnej plochy v prípade väčších a približne 14 % v prípade menších prevádzok a že v roku 2007, hoci údaj pre väčšie prevádzky zostal viac‑menej rovnaký, údaj pre menšie prevádzky klesol na približne 8 %. Údaje od španielskej vlády za rok 2008 poukazujú na zahraničných prevádzkovateľov ovládajúcich približne 68 % prednej plochy v prípade väčších prevádzok a približne 28 % v prípade menších prevádzok.
(18)  –	Veľký rozdiel medzi dvoma faktormi spôsobuje vo veľkej miere to, že údaje španielskej vlády pre maloobchodné prevádzky menšie ako 2 500 m² sú podstatne nižšie ako tie, ktoré predložila Komisia.
(19)  –	Pozri tabuľku v bode 11 vyššie. Relevantnosť údaja 2 500 m² je ďalej znížená rôznymi výnimkami uvedenými v bodoch 12, 13 a 23 vyššie.
(20)  –	Súdnemu dvoru nebol vo vzťahu k akejkoľvek kategórii prevádzkarní poskytnutý ani prehľad podľa vlastníctva akcií pri dotknutých prevádzkovateľoch maloochodných predajní.
(21)  –	Môže sa to uplatniť oveľa výraznejšie napríklad na prevádzkovateľa z Huelvy na juhozápade Španielska (a viac ako 1 000 km od Barcelony) ako na prevádzkovateľa z Perpignanu v južnom Francúzsku (menej ako 200 km od Barcelony), ak obaja zamýšľajú vstúpiť na katalánsky trh.
(22)  –	Rozsudok Blanco Pérez a Chao Gómez, už citovaný v poznámke pod čiarou 12, bod 53.
(23)  –	Rozsudok z 5. októbra 2004, C‑442/02, Zb. s. I‑8961, body 12 až 14.
(24)  –	Rozsudok z 28. apríla 2009, C‑518/06, Zb. s. I‑3491, body 66 až 70.
(25)  –	Rozsudky z 15. januára 2002, Komisia/Taliansko, C‑439/99, Zb s. I‑305; z 19. mája 2009, Komisia/Taliansko, C‑531/06, Zb. s. I‑4103, a z 10. marca 2009, Hartlauer, C‑169/07, Zb. s. I‑1721.
(26)  –	Rozsudok z 12. februára 1987, Komisia/Belgicko, 221/85, Zb. s. I‑719.
(27)  –	Rozsudky z 20. júna 1996, Semeraro Casa Uno a i., C‑418/93 až C‑421/93, C‑460/93 až C‑462/93, C‑464/93, C‑9/94 až C‑11/94, C‑14/94, C‑15/94, C‑23/94, C‑24/94 a C‑332/94, Zb. s. I‑2975, bod 32, a z 27. januára 2000, Graf, C‑190/08, Zb. s. I‑493, bod 25.
(28)  –	Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Tizzano vo veci CaixaBank France,
už citovanej v poznámke pod čiarou 23, bod 58.
(29)  –	Rozsudky z 24. novembra 1993, Keck a Mithouard, C‑267/91 a C‑268/91, Zb. s. I‑6097, body 16 a 17; z 29. júna 1995, Komisia/Grécko, C‑391/92, Zb. s. I‑1621, bod 13, a z 2. júna 1994, Punto Casa a PPV, C‑69/93 a C‑258/93, Zb. s. I‑2355, bod 12.
(30)  –	Rozsudky z 10. februára 2009, Komisia/Taliansko, C‑110/05, Zb. s. I‑519, body 56 a 57; z 10. apríla 2008, Komisia/Portugalsko, C‑265/06, Zb. s. I‑2245, a zo 4. júna 2009, Mickelsson a Roos, C‑142/05, Zb. s. I‑4273.
(31)  –	Pozri bod 16 vyššie. Komisia namieta konkrétne proti „podmienkam, ktoré sa týkajú bezpečnosti projektu a integrácie predajne v mestskom prostredí“, „mobilite generovanej projektom“ a „právu spotrebiteľov na širokú a rôznu ponuku z hľadiska kvality, kvantity, ceny a vlastností výrobku“, pričom sa zdá, že všetky tieto uvedené podmienky nie sú dosť presné a pravdepodobne povedú k širokej variabilite v žiadostiach. Španielsko však odmieta nedostatok presnosti, pokiaľ ide o prvé dve podmienky, čomu sa budem venovať nižšie.
(32)  –	Pozri bod 14 vyššie.
(33)  –	Pozri bod 17 vyššie.
(34)  –	Na základe záveru, že tieto tvrdenia sú dôvodné, sa budem nižšie zaoberať otázkou, či sú účtované poplatky a dĺžka konania vhodné a proporcionálne.
(35)  –	Pozri body 7 až 9 a 45 vyššie.
(36)  –	Pozri napríklad rozsudok Blanco Pérez a Chao Gómez, už citovaný v poznámke pod čiarou 12, bod 61.
(37)  –	Pozri, pokiaľ ide o nedávne príklady: v súvislosti s ochranou životného prostredia rozsudok z 11. marca 2010, Attanasio Group, C‑384/08, Zb. s. I‑2055, bod 50; v súvislosti s plánovaním na úrovni mesta a vidieka rozsudok z 1. októbra 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, Zb. s. I‑9021, bod 29, a v súvislosti s ochranou spotrebiteľa rozsudok z 13. septembra 2007, Komisia/Taliansko, C‑260/04, Zb. s. I‑7083, bod 27.
(38)  –	Pokiaľ ide o nedávny príklad, pozri rozsudok z 15. apríla 2010, CIBA, C‑96/08, Zb. s. I‑2911, bod 48.
(39)  –	Pozri bod 8 vyššie.
(40)  –	Pozri body 7 a 20 vyššie.
(41)  –	Rozsudok zo 4. júna 2002, Komisia/Portugalsko, C‑367/98, Zb. s. I‑4731, bod 52.
(42)  –	Pozri bod 36 a poznámku pod čiarou 14 vyššie.
(43)  –	Pozri bod 82 vyššie.
(44)  –	V každom prípade poznamenávam, že Komisia považuje otázku za irelevantnú, keďže podľa nej je katalánska právna úprava inšpirovaná španielskou vnútroštátnou právnou úpravou.
(45)  –	Pozri rozsudok Komisia/Taliansko, C‑439/99, už citovaný v poznámke pod čiarou 25, body 40 a 41; pokiaľ ide o širšiu analýzu, pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Alber v tej istej veci, bod 163 a nasl.
(46)  –	Ley 9/2003, de 13 de junio, de la movilidad (zákon z 13. júna 2003 o mobilite), najmä jeho článok 18.
(47)  –	Smernica 98/8/ES Európskeho parlamentu a Rady zo 16. februára 1998 o uvádzaní biocídnych výrobkov na trh (Ú. v. ES L 123, s. 1; Mim. vyd. 23/003, s. 3); pozri najmä prílohu VI. Iné príklady môžu byť: rozhodnutie Komisie 97/794/ES z 12. novembra 1997, ktorým sa ustanovujú určité podrobné pravidlá pre uplatňovanie smernice Rady 91/496/EHS týkajúce sa veterinárnych kontrol zvierat, ktoré sa majú dovážať z tretích krajín (Ú. v. ES L 232, s. 31; Mim. vyd. 03/022, s. 111); pokyny komisie pre používanie vertikálnych obmedzení (Ú. v. ES C 291, s. 1; Mim. vyd. 08/001, s. 390), a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 z 21. októbra 2009 o uvádzaní prípravkov na ochranu rastlín na trh a o zrušení smerníc Rady 79/117/EHS a 91/414/EHS (Ú. v. EÚ L 309, s. 1).
(48)  –	Rozsudok z 20. februára 2001, C‑205/99, Zb. s. I‑1271, bod 38.
(49)  –	Pozri bod 128 a nasl. nižšie.
(50)  –	Rozsudok z 22. januára 2002, C‑390/99, Canal Satélite Digital, Zb. s. I‑607, bod 41.
(51)  –	Tamže, bod 42.
(52)  –	Rozsudok z 20. apríla 1993, Ponente Carni a Cispadana Costruzioni, C‑71/91 a C‑178/91, Zb. s. I‑1915, bod 42.
(53)  –	Pozri poznámku pod čiarou 8 vyššie.