62017TJ0571(01)_RES
Predmet T-571/17 RENV
UG
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (sedmo prošireno vijeće) od 21. lipnja 2023.
„Javna služba – Ugovorno osoblje – Ugovor na neodređeno vrijeme – Otkaz ugovora – Članak 47. točka (c) podtočka i. Uvjeta zaposlenja – Stručna nesposobnost – Ponašanje u službi i stav prema radu koji nisu u skladu s interesom službe – Obveza obrazlaganja – Pravo na saslušanje – Pravo na roditeljski dopust – Članak 42.a Pravilnika o osoblju – Primjenjivanje na dužnosnike i službenike Unije minimalnih zahtjeva iz direktiva 2010/18/EU i 2002/14/EZ – Članci 27., 30. i 33. Povelje o temeljnim pravima – Pravo radnika na obavješćivanje i savjetovanje – Članak 24.b Pravilnika o osoblju – Očita pogreška u ocjeni – Zaštita u slučaju neopravdanog otkaza – Incidentalno osporavanje konačnih akata – Nedopuštenost – Načelo proporcionalnosti – Zlouporaba ovlasti – Odgovornost”
Dužnosnici – Ugovorno osoblje – Otkaz ugovora na neodređeno vrijeme – Obveza obrazlaganja i poštovanje prava obrane – Doseg
(čl. 296. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41. st. 2. t. (a) i (c); Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 25.; Uvjeti zaposlenja ostalih službenika, čl. 47. t. (c) podt. i.)
(t. 35., 36., 50., 51., 62., 63., 69., 70.)
Dužnosnici – Ugovorno osoblje – Otkaz ugovora na neodređeno vrijeme – Opravdanje koje se temelji na stručnoj nesposobnosti – Obveza prethodnog provođenja postupka o stručnoj nesposobnosti primjenjivog na dužnosnike – Nepostojanje – Nužnost stegovne povrede ili nepažnje u obavljanju dužnosti – Nepostojanje
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 51.; Uvjeti zaposlenja ostalih službenika, čl. 47. t. (c) podt. i.)
(t. 58., 376., 379.)
Dužnosnici – Ugovorno osoblje – Dopusti – Roditeljski dopust – Revidirani Okvirni sporazum o roditeljskom dopustu koji su sklopili BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP i ETUC – Direktiva 2010/18 – Zaštita od nepovoljnije zaštite ili otkaza zbog podnošenja zahtjeva za roditeljski dopust ili korištenja tog dopusta – Uzimanje u obzir od strane suda Unije prilikom tumačenja odredbi Pravilnika o osoblju
(čl. 288. treći st. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 33. st. 2.; Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 1.e st. 2. i čl. 42.a; Uvjeti zaposlenja ostalih službenika, čl. 16. i čl. 80. st. 4.; Direktiva Vijeća 2010/18, Prilog, klauzula 5. st. 4.)
(t. 77.-88., 118.-121.)
Dužnosnici – Ugovorno osoblje – Otkaz ugovora na neodređeno vrijeme – Opravdanje na temelju službenikove stručne nesposobnosti ili teške stegovne povrede – Službenik na roditeljskom dopustu – Otkaz prije vraćanja na rad – Dopuštenost – Granice – Zabrana otkaza zbog podnošenja zahtjeva za roditeljski dopust ili korištenja tog dopusta
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 42.a; Uvjeti zaposlenja ostalih službenika, čl. 3.a, čl. 16., čl. 47. t. (b) podt. ii. i čl. 47. t. (c) podt. i.; Uredba Vijeća br. 723/2004, uvodna izjava 2.; Direktiva Vijeća 96/34, Prilog, klauzula 2. st. 4. i Direktiva Vijeća 2010/18, Prilog, klauzula 5. st. 4.)
(t. 93.-113., 117., 122.-126., 142.)
Dužnosnici – Ugovorno osoblje – Otkaz ugovora na neodređeno vrijeme – Opće utvrđenje stručne nesposobnosti koje se temelji na više razloga – Nezakonitosti sadržane u pojedinim razlozima pobijane odluke – Poništenje – Granice – Postojanje drugih zakonitih ili nespornih razloga koji su dovoljno važni da bi opravdali pobijanu odluku
(t. 145., 352., 360.)
Akti institucija – Direktive – Direktiva 2002/14 o uspostavljanju općeg okvira za obavješćivanje i savjetovanje s radnicima – Obveza uprave da poštuje minimalne zahtjeve Direktive
(čl. 288. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 27.; Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 9. st. 3.; Direktiva 2002/14 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 1. st. 1., čl. 2. t. (f) i (g) i čl. 4.)
(t. 150.-156.)
Dužnosnici – Predstavljanje – Zaštita predstavnikâ osoblja – Doseg
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 24.b; Direktiva 2002/14 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 7.)
(t. 158.-162.)
Dužnosnici – Predstavljanje – Zaštita predstavnikâ osoblja – Otkaz ugovora člana ugovornog osoblja – Upućivanje službenika na sindikalne poslove u opsegu od 50 % radnog vremena – Opravdanje za službenikovo nepoštovanje obveze pravodobnog obavještavanja nadređenih o svojem sudjelovanju na sindikalnim sastancima
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 60. i Prilog II., čl. 1. šesta al.; Direktiva 2002/14 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 7.)
(t. 171.-175., 313., 314.)
Dužnosnici – Upravni akti – Pretpostavka valjanosti – Osporavanje – Teret dokazivanja
(t. 190., 191.)
Tužbe dužnosnikâ – Razlozi – Razlog koji se temelji na prekomjernom trajanju postupka pred sudovima Unije – Ukidanje odluke Općeg suda od strane Suda i vraćanje predmeta na ponovno suđenje Općem sudu – Nenadležnost sastava Općeg suda kojemu je predmet vraćen na ponovno suđenje
(čl. 256. st. 1. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47. drugi podst.; Statut Suda, čl. 61.)
(t. 200.-202.)
Dužnosnici – Radni uvjeti – Rad u nepunom radnom vremenu – Ovlaštenje – Mogućnost zainteresirane osobe da zatraži ukidanje odobrenja prije isteka razdoblja za koje je ono dano
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 55.a i Prilog IV.a, čl. 2. prvi st.; Uvjeti zaposlenja ostalih službenika, čl. 16. i 91.)
(t. 210.-212.)
Dužnosnici – Ugovorno osoblje – Otkaz ugovora na neodređeno vrijeme – Opravdanje koje se temelji na stručnoj nesposobnosti – Utvrđenje uprave – Mogućnost oslanjanja na činjenice utvrđene tijekom prethodne tri godine – Obveza isključivog oslanjanja na ponovljene povrede navedene u izvješćima o ocjeni službenika – Nepostojanje
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 51. st. 1. t. (a); Uvjeti zaposlenja ostalih službenika, čl. 47. t. (c) podt. i.)
(t. 222.-228., 364., 372.)
Tužbe dužnosnikâ – Rokovi – Javnopravna narav – Incidentalno osporavanje ranije odluke koja se nije osporavala u rokovima – Prekluzija – Ponovno otvaranje – Uvjet – Nova činjenica
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 90. st. 2.)
(t. 234., 235.)
Tužbe dužnosnikâ – Rokovi – Incidentalno osporavanje ranije odluke koja se nije osporavala u rokovima – Razlog koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni i kojim se nastoje osporiti zaključci uprave izvedeni iz ranijeg akta koji se nije osporavao u rokovima – Dopuštenost
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 90. i 91.)
(t. 236., 260.)
Dužnosnici – Ugovorno osoblje – Otkaz ugovora na neodređeno vrijeme – Opravdanje na temelju opetovanog i neopravdanog nepoštovanja roka za dostavljanje dokaza u vezi s izostankom s posla – Dopuštenost
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 57. drugi st., čl. 60. i Prilog V., čl. 6.; Uvjeti zaposlenja ostalih službenika, čl. 16., čl. 47. t. (c) podt. i. i čl. 91.)
(t. 251.-255.)
Dužnosnici – Ugovorno osoblje – Otkaz ugovora na neodređeno vrijeme – Opravdanje na temelju nepoštovanja obveze izvršavanja naloga nadređenoga – Dopuštenost – Granice – Nalog koji je očigledno nezakonit ili se njime krše mjerodavni sigurnosni standardi
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, čl. 21. prvi st. i čl. 21.a; Uvjeti zaposlenja ostalih službenika, čl. 11. i 81.)
(t. 292.-295.)
Dužnosnici – Ugovorno osoblje – Otkaz ugovora na neodređeno vrijeme – Opravdanje na temelju povrede počinjene namjerno ili nepažnjom – Široka diskrecijska ovlast uprave – Jednostrani raskid – Dopuštenost – Obveza pokretanja stegovnog postupka – Nepostojanje – Iznimka – Izvanredni otkaz u slučaju teške povrede
(Pravilnik o osoblju za dužnosnike, Prilog IX.; Uvjeti zaposlenja ostalih službenika, čl. 47. t. (b) i (c) i čl. 49. do 50.a)
(t. 388.-390.)
Kratak prikaz
Tužiteljica, osoba UG, bivši je član Komisijina ugovornog osoblja. Ugovor na neodređeno vrijeme otkazan joj je zbog neuspješnosti u obavljanju poslova i ponašanja u službi tijekom posljednjih nekoliko godina.
Na dan donošenja Komisijine odluke o otkazu njezina ugovora (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) tužiteljica se nalazila na roditeljskom dopustu. Tog istog dana i posljednjih nekoliko godina obavljala je funkciju u sindikatu te je bila oslobođena svojih dužnosti u opsegu od 50 % radnog vremena.
Tužbom koju je podnijela Općem sudu tužiteljica je zahtijevala poništenje pobijane odluke i naknadu imovinske i neimovinske štete za koju navodi da ju je pretrpjela. Opći sud prihvatio je tužbu (
1
) i poništio tu odluku.
Sud je prihvatio Komisijinu žalbu (
2
) i ukinuo presudu Općeg suda u dijelu u kojem je on, kao prvo, poništio pobijanu odluku, kao drugo, utvrdio postojanje nezakonitosti koja može dovesti do utvrđenja Komisijine odgovornosti i, kao treće, odbacio kao nedopušten dio tužiteljičina tužbenog zahtjeva koji se odnosio na naknadu njezine neimovinske štete. Nadalje, Sud je vratio predmet Općem sudu na ponovno suđenje.
Opći sud, odlučujući u proširenom vijeću, odbija tužbu protiv pobijane odluke, i pojašnjava obvezu nadležnog tijela da prilikom donošenja takve odluke uzme u obzir minimalne zahtjeve iz klauzule 5. točke 4. revidiranog Okvirnog sporazuma o roditeljskom dopustu (
3
), kako je stupio na snagu Direktivom Vijeća 2010/18 (
4
), kao i minimalne zahtjeve sadržane u članku 7. Direktive 2002/14 (
5
), u skladu s člancima 33. i 27. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), kojima se jamče, redom, temeljna prava na roditeljski dopust te na obavješćivanje i savjetovanje s radnicima.
Ocjena Općeg suda
Opći sud uvodno podsjeća na to da je njegova zadaća dati prednost takvom tumačenju odredbi Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europske unije (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju) i Uvjeta zaposlenja ostalih službenika Unije (u daljnjem tekstu: Uvjeti zaposlenja) kakvim bi se osigurala njegova usklađenost s načelima socijalnog prava Unije koja su izričito utvrđena u Povelji i kakvim bi se u Pravilnik o osoblju i Uvjete zaposlenja uključila bit odredbi sekundarnog prava Unije koje čine pravila minimalne zaštite kojima se, po potrebi, nadopunjuju druge odredbe Pravilnika o osoblju.
Minimalni zahtjevi iz klauzule 5. stavka 4. Okvirnog sporazuma
Minimalne zahtjeve iz klauzule 5. stavka 4. Okvirnog sporazuma, kojima se odražava i precizno određuje temeljno pravo na roditeljski dopust utvrđeno u članku 33. stavku 2. Povelje, s obzirom na to da svakom radniku jamče zaštitu od postupaka koji su za njih nepovoljniji ili od otpuštanja zbog prijavljene potrebe za korištenjem roditeljskog dopusta ili zbog korištenja roditeljskog dopusta, treba shvatiti kao sastavni dio Pravilnika o osoblju te se moraju, podložno njegovim povoljnijim odredbama, primjenjivati na dužnosnike i službenike institucija Unije.
U tom pogledu, odredbe Pravilnika o osoblju i Uvjeta zaposlenja u vezi s tim minimalnim zahtjevima nadležnom tijelu ne zabranjuju donošenje odluke o otkazu dužnosniku ili otkazu ugovora člana ugovornog ili privremenog osoblja, među ostalim, zbog stručne nesposobnosti, čak i ako taj radnik, na datum donošenja te odluke, koristi roditeljski dopust i iako se načelno ima pravo vratiti na to radno mjesto ili te poslove nakon tog dopusta.
Naime, klauzula 5. stavak 4. Okvirnog sporazuma nema ni kao cilj ni kao učinak zabranu poslodavcu da donese odluku o otkazu radniku čak i ako on, u trenutku donošenja te odluke, koristi roditeljski dopust, pod uvjetom da razlog tog otkaza nije zahtjev za korištenje navedenog dopusta ili njegovo korištenje, među ostalim zbog razloga koji se odnose na datum početka i kraja tog dopusta ili na trajanje tog dopusta kako je zatraženo u tom zahtjevu, pri čemu su ispunjeni drugi uvjeti predviđeni mjerodavnim zakonom ili propisima.
Minimalni zahtjevi iz članka 7. Direktive 2002/14
Uspostavljanje Direktivom 2002/14 općeg okvira o obavješćivanju i savjetovanju s radnicima predstavlja izraz općih načela prava Unije propisanih člankom 27. Povelje koja obvezuju institucije. Konkretnije, odredbama te direktive propisuju se minimalni zahtjevi za obavješćivanje i savjetovanje s radnicima, ne dovodeći u pitanje odredbe koje su povoljnije za radnike te su, s druge strane, obavješćivanje i savjetovanje s radnicima organizirani putem predstavnika osoblja kako je propisano mjerodavnim zakonima, drugim propisima ili praksom.
Na taj način, s jedne strane, institucije Unije moraju prihvatiti da sindikati i udruženja osoblja obavljaju svoje zadaće predstavljanja i savjetovanja u svim područjima od interesa za osoblje te, s druge strane, da dužnosnike ili službenike ne smiju ni na koji način kazniti zbog njihovih sindikalnih aktivnosti.
Međutim, dužnosnik ili službenik koji je upućen na sindikalne poslove u opsegu od 50 % radnog vremena mora, u skladu s člankom 60. Pravilnika o osoblju, dobiti prethodno dopuštenje nadređenoga da bi mogao izostati s posla i sudjelovati na sastancima na koje je pozvan u okviru svoje funkcije u sindikatu ili funkcije predstavnika radnika. Nadređena osoba po potrebi može, pisanom i obrazloženom odlukom, odbiti odobriti dotičnoj osobi sudjelovanje na tim sastancima. Naime, iznimka od obveze prethodnog traženja dopuštenja predviđene člankom 60. Pravilnika o osoblju moguća je samo u slučaju bolesti ili nesreće, a ne i u slučaju sudjelovanja u sindikalnom predstavljanju radnika ili na sastancima predstavničkog tijela.
Slijedom navedenog, minimalni zahtjevi iz članka 7. Direktive 2002/14 nisu povrijeđeni time što se pobijana odluka temeljila na razlogu tužiteljičina nepridržavanja obveze da pravodobno, prije održavanja sastanaka odbora osoblja u kojima je bila članica, obavijesti nadređene o svojem sudjelovanju na tim sastancima, s obzirom na to da se takav razlog ne temelji na tome da je tužiteljica obavljala dužnosti predstavnika radnika, nego na tome da nije poštovala uvjete organizacije službe potrebne za obavljanje povjerene joj funkcije.
Opseg nadzora suda Unije
Kad je riječ o otkazu ugovora člana privremenog ili ugovornog osoblja sklopljenog na neodređeno vrijeme, uprava ima, u skladu s člankom 47. točkom (c) podtočkom i. Uvjeta zaposlenja i uz poštovanje otkaznog roka predviđenog u ugovoru, široku diskrecijsku ovlast, zbog čega nadzor suda Unije treba biti ograničen na provjeru toga postoji li očita pogreška ili zlouporaba ovlasti.
Nadalje, iz načela presumpcije zakonitosti akata institucija Unije proizlazi da je na članu privremenog ili ugovornog osoblja u pogledu kojeg je donesena odluka o otkazu i koji podnosi tužbu pred sudovima Unije da dokaže nezakonitost takve odluke.
U tom pogledu iz članka 30. Povelje, u skladu s kojim svaki radnik ima pravo na zaštitu od neopravdanog otkaza, ne može se zaključiti da je Opći sud obvezan provesti temeljitiji nadzor od onoga kojim se provjerava postojanje očite pogreške u ocjeni, niti da postoji obveza da teret dokazivanja zakonitosti takve odluke bude na instituciji o kojoj je riječ.
Osim toga, prilikom ispitivanja zahtjeva za poništenje uz koji je, ovisno o slučaju, istaknut zahtjev za naknadu štete, nakon što Sud u skladu s člankom 61. Statuta Suda Europske unije vrati predmet na ponovno suđenje, sastav vijeća Općeg suda koji odlučuje o tim zahtjevima nije nadležan za ocjenjivanje eventualno prekomjernog trajanja sudskog postupka te stoga ne može nastojati to ispraviti, među ostalim, na način da u drukčijem opsegu provede svoj nadzor nad zakonitošću obrazloženja odluke čije se poništenje traži.
Opravdanje za otkaz zbog stručne nesposobnosti
Odluka o otkazu članu privremenog ili ugovornog osoblja koja se temelji na članku 47. točki (c) podtočki i. Uvjeta zaposlenja, koja je u biti posljedica toga da se dotična osoba smatra stručno nesposobnom, može se opravdati upućivanjem na niz preciznih i dosljednih činjenica, po potrebi potkrijepljenih većim brojem godišnjih izvješća o ocjeni koja pokazuju neuspješnost u obavljanju poslova, iako se te činjenice, promatrane zasebno, ne bi činile dovoljno ozbiljnima da opravdaju takvu mjeru.
Naime, stručnu nesposobnost dužnosnika ili člana privremenog ili ugovornog osoblja treba ocijeniti osobito s obzirom na njegovu stručnost, učinkovitost i ponašanje u službi.
U tom pogledu, ako dužnosnik ili član privremenog ili ugovornog osoblja, osobito u više navrata, ne poštuje rok koji mu je određen za dostavljanje dokaza u vezi s izostankom s posla, to može predstavljati njegovo neprimjereno ponašanje.
Nadalje, budući da se članak 51. Pravilnika o osoblju, čak ni po analogiji, ne primjenjuje na ugovorno osoblje, nijedna odredba Uvjeta zaposlenja ne obvezuje upravu da, prilikom donošenja odluke o otkazu ugovora člana ugovornog osoblja zbog stručne nesposobnosti, tu odluku temelji isključivo na ponavljanim povredama koje bi trebale biti navedene u izvješćima o ocjeni službenika o kojem je riječ.
Naposljetku, iako se zbog počinjenja povrede dužnosti ili nepažnje člana privremenog ili ugovornog osoblja prilikom obavljanja njegovih glavnih dužnosti može, ovisno o slučaju, izreći stegovna mjera, činjenica je da, ako takva povreda ili takva nepažnja nije počinjena, uprava može članu privremenog ili ugovornog osoblja otkazati ugovor zbog stručne nesposobnosti kada općenito ponašanje službenika o kojem je riječ, zbog svoje neprimjerenosti i tijekom više godina u nizu, nepovoljno utječe na dobro funkcioniranje službe institucije u kojoj je zaposlen.
Neutraliziranje nezakonitih razloga iz odluke o otkazu zbog stručne nesposobnosti koja sadržava više razloga
U slučaju većeg broja razloga, čak i ako jedan ili više razloga pobijanog akta nisu utemeljeni, taj nedostatak ne može dovesti do poništenja tog akta ako se na temelju jednog ili više drugih razloga može utvrditi da je navedeni akt zakonit, bez obzira na razloge koji su nezakoniti.
Na taj način, kada Opći sud odlučuje o zakonitosti odluke o otkazu zbog utvrđenja stručne nesposobnosti koja počiva na više razloga, mora utvrditi podrazumijevaju li nezakonitosti koje su istaknute u okviru ispitivanja pojedinih tužbenih razloga to da treba poništiti pobijanu odluku ili su razlozi koji nisu osporavani odnosno čija zakonitost nije dokazana dovoljno značajni da potkrijepe opće utvrđenje o stručnoj nesposobnosti i opravdaju zakonitost navedene odluke, bez obzira na razloge za koje je Opći sud utvrdio da su nezakoniti.
(
1
)	Presuda od 2. travnja 2020., UG/Komisija (T-571/17, neobjavljena, EU:T:2020:141)
(
2
)	Presuda od 25. studenoga 2021., Komisija/UG (C-249/20 P, neobjavljena, EU:C:2021:964)
(
3
)	Revidirani Okvirni sporazum o roditeljskom dopustu koji su 18. lipnja 2009. sklopile međusektorske europske organizacije socijalnih partnera (BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP i ETUC) (u daljnjem tekstu: Okvirni sporazum)
(
4
)	Direktiva Vijeća 2010/18/EU od 8. ožujka 2010. o provedbi revidiranog Okvirnog sporazuma o roditeljskom dopustu koji su sklopili BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP i ETUC te o stavljanju izvan snage Direktive 96/34/EZ (SL 2010., L 68, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 276. i ispravak SL 2019., L 180, str. 31.)
(
5
)	Direktiva 2002/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2002. o uspostavljanju općeg okvira za obavješćivanje i savjetovanje s radnicima u Europskoj zajednici – Zajednička izjava Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije o zastupanju radnika (SL 2002., L 80, str. 29.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 5. str. 182.)