62022CC0747
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL NICHOLAS EMILIOU
prezentate la 30 octombrie 2025 (
1
)
Cauza C‑747/22
KH
împotriva
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
[cerere de decizie preliminară formulată de Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunalul din Bergamo, Italia)]
„Trimitere preliminară – Beneficiari ai protecției internaționale – Directiva 2011/95/UE – Articolele 26 și 29 – Acces la locuri de muncă – Protecție socială – Venit de cetățenie – Condiție privind reședința de zece ani, dintre care ultimii doi ani în mod continuu – Discriminare indirectă – Justificare – Prestații de bază”
I. Introducere
1.
În cauza CU și ND (Asistență socială – Discriminare indirectă) (
2
), Curții i s‑a solicitat să verifice compatibilitatea cu dreptul Uniunii a unor măsuri naționale care prevăd anumite forme de asistență financiară pentru persoanele rezidente pe teritoriul statului membru în cauză și care vizează combaterea sărăciei, a inegalităților și a excluziunii sociale. În special, o instanță italiană urmărea să clarifice dacă un aspect specific al legislației italiene care instituie un „reddito di cittadinanza” (venit de cetățenie) – și anume condiția potrivit căreia beneficiarii trebuie să fi avut reședința în Italia timp de cel puțin zece ani, dintre care ultimii doi ani în mod continuu (denumită în continuare „condiția privind reședința de zece ani”) – era conform cu mai multe dispoziții ale dreptului Uniunii.
2.
În hotărârea sa, Curtea – reunită în Marea Cameră – a statuat că o astfel de cerință era exclusă de articolul 11 alineatul (1) litera (d) din Directiva 2003/109/CE (
3
), interpretat în lumina articolului 34 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) (
4
). În esență, Curtea a statuat că o astfel de cerință (i) constituia o discriminare indirectă în privința resortisanților țărilor terțe care sunt rezidenți pe termen lung și (ii) nu putea fi justificată, din moment ce avea ca efect prelungirea unilaterală a perioadei de ședere necesare pentru ca rezidenții pe termen lung să beneficieze de dreptul garantat de articolul 11 alineatul (1) litera (d) din Directiva 2003/109 (
5
).
3.
Prezenta cauză privește compatibilitatea cu dreptul Uniunii a aceluiași aspect al legislației naționale referitor la obligația privind reședința de zece de ani, însă dintr‑o altă perspectivă. În esență, instanța de trimitere solicită Curții să stabilească dacă această cerință, atunci când este aplicată beneficiarilor de protecție internațională, este conformă cu articolele 26 și 29 din Directiva 2011/95/UE, denumită adesea „Directiva privind calificarea” (
6
). Cele două dispoziții impun statelor membre obligația de a se asigura că beneficiarilor de protecție internațională li se oferă activități care vizează facilitarea accesului la locuri de muncă, precum și anumite forme de asistență socială, în condiții echivalente cu cele aplicabile resortisanților naționali.
II. Cadrul juridic
A.
Dreptul Uniunii
4.
Considerentele (41), (42) și (45) ale Directivei 2011/95 au următorul cuprins:
„(41)
Pentru a consolida exercitarea efectivă a drepturilor și utilizarea efectivă a beneficiilor acordate de prezenta directivă de către beneficiarii de protecție internațională, este necesar să se ia în considerare nevoile lor individuale și dificultățile specifice întâmpinate de aceștia în procesul de integrare. […]
(42)
[…] ar trebui să se depună eforturi pentru a soluționa, în special, problemele care îi împiedică pe beneficiarii de protecție internațională să aibă acces efectiv la oportunități de formare ocupațională și acțiuni de formare profesională, printre altele cele legate de constrângerile financiare.
[…]
(45)
[…] În ceea ce privește protecția socială, modalitățile și detaliile privind acordarea prestațiilor de bază beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară ar trebui stabilite prin legislația națională. Posibilitatea limitării protecției sociale la prestații de bază se înțelege în sensul că se acoperă, cel puțin, un venit minim garantat, de asistență în caz de boală sau de sarcină și de asistență pentru creșterea copilului, în măsura în care prestațiile respective sunt acordate resortisanților în temeiul legislației naționale.”
5.
Articolul 26 alineatul (2) și (3) din Directiva 2011/95, privind „Accesul la locuri de muncă”, prevede:
„(2)   Statele membre se asigură că beneficiarilor de protecție internațională li se oferă activități precum posibilități de formare ocupațională pentru adulți, acțiuni de formare profesională, inclusiv cursuri de formare pentru perfecționarea competențelor, experiență practică la locul de muncă și servicii de consiliere furnizate de oficiile de ocupare a forței de muncă în condiții echivalente celor aplicabile propriilor resortisanți.
(3)   Statele membre depun toate eforturile pentru a facilita accesul deplin pentru beneficiarii de protecție internațională la activitățile menționate la alineatul (2).”
6.
Articolul 29 din Directiva 2011/95, intitulat „Protecția socială”, prevede:
„(1)   Statele membre se asigură că beneficiarii de protecție internațională primesc, în statul membru care a acordat protecția, aceeași asistență socială necesară ca cea prevăzută pentru resortisanții respectivului stat membru.
(2)   Prin derogare de la norma generală stabilită la alineatul (1), statele membre pot limita asistența socială acordată beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară la prestațiile de bază, care, în acest caz, vor fi acordate la același nivel și în aceleași condiții de acces aplicabile propriilor resortisanți.”
B.
Dreptul național
7.
Articolul 1 alineatul (1) din decreto‑legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” (Decretul‑lege nr. 4 privind dispoziții urgente în materie de venit de cetățenie și de pensii) din 28 ianuarie 2019 (
7
), transformat în lege prin legge n. 26 (Legea nr. 26) din 28 martie 2019 (
8
) (denumit în continuare „decretul‑lege”), prevede:
„Se instituie, începând cu luna aprilie 2019, venitul de cetățenie […] ca măsură fundamentală a politicii active a muncii pentru a garanta dreptul la muncă, pentru a combate sărăcia, inegalitatea și marginalizarea socială, precum și pentru a favoriza dreptul la informare, la educație, la formare și la cultură prin politici destinate susținerii economice și includerii sociale a persoanelor expuse riscului de marginalizare în societate și în câmpul muncii. [Venitul de cetățenie] constituie un nivel de bază al prestațiilor în limitele resurselor disponibile.”
8.
Articolul 2 din decretul‑lege, intitulat „Beneficiarii”, definește condițiile de acces la venitul de cetățenie. Aceste condiții se referă, în primul rând, la cetățenia, la reședința permanentă și la șederea solicitantului și, pe de altă parte, în special la veniturile, la patrimoniul și la folosința unor bunuri durabile din gospodăria acestuia. În ceea ce privește prima serie de condiții, articolul 2 alineatul (1) litera (a) punctul 2 impune în special ca beneficiarul „să aibă reședința în Italia de cel puțin zece, ultimii doi ani avuți în vedere la momentul depunerii cererii fiind neîntrerupți, precum și pe toată durata plății prestației”.
9.
Articolul 3 alineatul (1) din decretul‑lege menționat prevede că avantajul economic pe care îl conferă venitul de cetățenie este alcătuit din două componente: una destinată să completeze venitul familial și una destinată să completeze venitul familiilor care trăiesc cu chirie. Articolul 3 alineatul (6) din același decret‑lege precizează că venitul de cetățenie se acordă pentru o perioadă neîntreruptă care nu depășește 18 luni. Acesta poate fi reînnoit, sub rezerva unei suspendări a plății pentru o perioadă de o lună anterioară fiecărei reînnoiri.
10.
Articolul 4 alineatul (1) din decretul‑lege, referitor la „pactul pentru ocuparea forței de muncă și pactul pentru incluziune socială”, prevede:
„Acordarea prestației este condiționată de declararea disponibilității imediate pentru muncă a membrilor adulți ai gospodăriei, în conformitate cu procedurile prevăzute de prezentul articol, precum și de participarea la un program personalizat de sprijin pentru încadrarea în muncă și incluziunea socială, care prevede activități de serviciu în folosul comunității, de reconversie profesională, de finalizare a studiilor și alte angajamente identificate de serviciile competente în vederea integrării pe piața muncii și a incluziunii sociale.”
III. Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
11.
Reclamantul, KH, a sosit în Italia în 2011 și este titularul unui permis de ședere pentru persoanele care beneficiază de protecție subsidiară. El trăiește în Italia, unde s‑a căsătorit, în anul 2019, și unde, în anul 2020, s‑au născut fiicele sale.
12.
Inițial, el a obținut venitul de cetățenie întrucât a afirmat în mod eronat că a îndeplinit condiția privind reședința neîntreruptă de 10 ani. În urma unor verificări efectuate, Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Institutul Național de Asigurări Sociale, Italia) a revocat, prin scrisoarea din 13 octombrie 2021, venitul de cetățenie al reclamantului, pentru motivul că, la momentul depunerii cererii, acesta nu îndeplinea condiția privind reședința de zece ani în Italia.
13.
Reclamantul a introdus o acțiune specială la Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunalul din Bergamo, Italia) împotriva INPS, invocând o discriminare și solicitând în special ca actul de revocare a venitului său de cetățenie să fie declarat discriminatoriu și ca dreptul său de a primi această prestație să fie restabilit.
14.
În fața acestei instanțe, reclamantul a arătat că condiția privind reședința de zece de ani pentru a primi venitul de cetățenie este incompatibilă cu articolele 26 și 29 din Directiva 2011/95, care prevede că beneficiarii de protecție internațională beneficiază de egalitate de tratament cu cetățenii naționali în ceea ce privește accesul la încadrarea în muncă și protecția socială. Or, potrivit INPS, venitul de cetățenie nu intră în domeniul de aplicare al acestor dispoziții.
15.
Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunalul din Bergamo), având îndoieli cu privire la interpretarea care trebuie dată acestor dispoziții, a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolele 29 și 26 [din] Directiva 2011/95 trebuie interpretate în sensul că se opun unei dispoziții naționale precum cea cuprinsă la articolul 2 alineatul (1) litera (a) [punctul 2] [din] [decretul‑lege], care, pentru accesul la o prestație destinată combaterii sărăciei și sprijinirii accesului la muncă și integrării sociale, precum «venitul de cetățenie», prevede condiția de zece ani de reședință în Italia, în plus față de condiția de doi ani neîntrerupți de reședință înainte de depunerea cererii?”
16.
Reclamantul din litigiul principal, INPS, guvernul italian, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. Aceste părți au prezentat de asemenea observații orale în cadrul ședinței din 17 iunie 2025.
17.
În conformitate cu articolul 16 al treilea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, guvernul italian a solicitat judecarea prezentei cauze de către Marea Cameră.
IV. Analiză
18.
Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolele 26 și 29 din Directiva 2011/95 se opun unei măsuri naționale care condiționează dreptul la o prestație de combatere a sărăciei, destinată să faciliteze accesul la locuri de muncă și integrarea socială a beneficiarilor de protecție internațională, de o durată a reședinței de zece ani, dintre care ultimii doi ani în mod continuu, în statul membru în cauză.
19.
Înainte de a examina problemele de fond ridicate prin întrebarea preliminară (B), trebuie abordate două aspecte de natură procedurală: competența Curții în prezenta cauză și necesitatea de a răspunde la întrebarea preliminară (A).
A.
Competența Curții și necesitatea de a răspunde la întrebarea preliminară
20.
Guvernul italian susține că Curtea nu este competentă să răspundă la întrebarea adresată, din moment ce dispozițiile naționale aplicabile în cauza principală privesc o prestație care nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2011/95.
21.
În această privință, este suficient să se constate că întrebarea adresată de Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunalul din Bergamo) privește interpretarea a două dispoziții ale dreptului Uniunii, și anume articolele 26 și 29 din Directiva 2011/95, ceea ce este în mod clar de competența Curții (
9
). Astfel, problema dacă o măsură precum venitul legat de cetățenie intră în domeniul de aplicare al acestor dispoziții ține de fondul întrebării adresate de instanța de trimitere și nu poate repune în discuție nici competența Curții, nici admisibilitatea trimiterii preliminare (
10
).
22.
În plus, în ședință, guvernul italian a explicat că (i) reglementarea națională vizată de cererea de decizie preliminară a rămas în vigoare până la 31 decembrie 2023, fiind abrogată prin legge n. 197, „Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025” (Legea nr. 197, „Bugetul de stat pentru exercițiul financiar 2023 și bugetul multianual pentru perioada trienală 2023-2025”) din 29 decembrie 2022 (
11
) și (ii) prin hotărârea nr. 31/2025 din 20 martie 2025, Corte costituzionale (Curtea Constituțională, Italia) a declarat incompatibilă cu Constituția italiană condiția privind reședința de zece de ani pentru cetățenii Uniunii. Această instanță a considerat că legislația națională ar fi trebuit să impună o durată a reședinței de cinci ani în loc de zece ani.
23.
În lumina celor ce precedă, s‑ar putea ridica problema dacă mai este necesar ca Curtea de Justiție să răspundă la întrebarea preliminară. Condițiile de admisibilitate a unei trimiteri preliminare, prevăzute la articolul 267 TFUE și la articolul 94 din Regulamentul de procedură al Curții, trebuie îndeplinite nu numai la momentul sesizării Curții, ci și pe tot parcursul procedurii. Atunci când, pe parcursul procesului, aceste condiții nu mai sunt îndeplinite, Curtea pune capăt procedurii, declarând că nu este necesar să răspundă. Aceasta poate fi situația, de exemplu, atunci când procedura principală a rămas fără obiect ca urmare a unor decizii ulterioare ale instanței de trimitere (sau ale unei alte instanțe naționale) în aceeași procedură sau în anumite proceduri conexe ori atunci când dispozițiile relevante ale dreptului național au fost modificate sau abrogate (
12
).
24.
Or, nu acesta este situația în speță. Atât reclamantul din litigiul principal, cât și guvernul italian au arătat în ședință că un răspuns al Curții la întrebarea adresată este în continuare necesar pentru soluționarea litigiului principal. Potrivit înțelegerii noastre, legislația națională în discuție rămâne aplicabilă litigiului ratione temporis, iar hotărârea pronunțată de Corte costituzionale (Curtea Constituțională) menționată mai sus nu privea situația beneficiarilor de protecție internațională.
25.
În sfârșit, trebuie menționat în trecere că Directiva 2011/95/UE a fost abrogată recent de Regulamentul (UE) 2024/1347 al Parlamentului European și a Consiliului din 14 mai 2024 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate, de modificare a Directivei 2003/109 și de abrogare a Directivei 2011/95 (
13
). În temeiul articolelor 41 și 42 din acest regulament, Directiva 2011/95 va fi abrogată cu efect de la 12 iunie 2026, iar regulamentul menționat va fi aplicabil de la 1 iulie 2026.
26.
Prin urmare, prezenta procedură nu a rămas fără obiect.
B.
Cu privire la fond
27.
În esență, articolele 26 și 29 din Directiva 2011/95 impun statelor membre să se asigure că anumite activități care favorizează accesul la locuri de muncă și la anumite forme de asistență socială sunt accesibile beneficiarilor de protecție internațională, în aceleași condiții ca și resortisanților naționali.
28.
În prezenta cauză se ridică două probleme principale. În primul rând, o măsură națională precum venitul de cetățenie intră în domeniul de aplicare al articolului 26 și/sau al articolului 29 din Directiva 2011/95? Și, în al doilea rând, în cazul unui răspuns afirmativ, o astfel de măsură este compatibilă cu aceste dispoziții?
29.
În această privință, guvernul italian și INPS consideră că o măsură precum venitul de cetățenie nu intră în domeniul de aplicare al articolelor 26 și 29 din Directiva 2011/95. Aceștia susțin că venitul de cetățenie nu este o simplă prestație de asistență socială menită să remedieze o situație de nevoie financiară, ci o măsură personalizată mai amplă, care se înscrie într‑un cadru mai larg, care include atât ajutorul acordat gospodăriilor aflate în situație de sărăcie, cât și angajamentele asumate de aceste gospodării pentru a atinge obiective specifice, cu scopul de a le ajuta să devină autosuficiente. Cele două părți precizează în special că această prestație este condiționată de declararea disponibilității imediate pentru muncă a membrilor adulți ai gospodăriei, precum și de semnarea unui „pact pentru ocuparea forței de muncă” la un birou de ocupare a forței de muncă. Prin urmare, măsura ar fi – susțin aceștia – în principal un instrument de reintegrare pe piața muncii și de incluziune socială. Natura mixtă a acestei măsuri ar fi fost confirmată de jurisprudența Corte costituzionale (Curtea Constituțională).
30.
Reclamantul din litigiul principal și Comisia nu sunt de acord. Aceștia apreciază că natura mixtă a unei măsuri naționale nu exclude în sine ca aceasta să intre în domeniul de aplicare al articolelor 26 și 29 din Directiva 2011/95. În opinia lor, venitul de cetățenie stabilit de legiuitorul italian prezintă caracteristicile necesare pentru a fi inclus în domeniul de aplicare al acestor dispoziții. Prin urmare, beneficiarii de protecție internațională nu trebuie supuși niciunei forme de discriminare în ceea ce privește accesul la beneficiile conferite de acesta.
31.
Împărtășim opinia reclamantului din litigiul principal și a Comisiei. Vom explica în continuare motivele pentru care considerăm că o măsură precum venitul de cetățenie intră în domeniul de aplicare al celor două dispoziții (1, 2 și 3) și pare incompatibilă cu acestea (4 și 5), cu o rezervă ușoară în ceea ce privește articolul 29 din directivă (6).
1. Accesul la locuri de muncă
32.
Articolul 26 alineatul (2) din directivă impune ca „[s]tatele membre [să] se asigur[e] că beneficiarilor de protecție internațională li se oferă activități precum posibilități de formare ocupațională pentru adulți, acțiuni de formare profesională, inclusiv cursuri de formare pentru perfecționarea competențelor, experiență practică la locul de muncă și servicii de consiliere furnizate de oficiile de ocupare a forței de muncă în condiții echivalente celor aplicabile propriilor resortisanți”. Articolul 26 alineatul (3) din directiva menționată impune de asemenea „[statelor] membre [să] depun[ă] toate eforturile pentru a facilita accesul deplin pentru beneficiarii de protecție internațională la activitățile menționate la alineatul (2)” (
14
).
33.
În opinia noastră, o măsură precum venitul de cetățenie intră în domeniul de aplicare al acestor dispoziții. Astfel cum subliniază atât INPS, cât și guvernul italian, un element esențial al măsurii este declararea disponibilității imediate pentru muncă din partea membrilor gospodăriei și semnarea unui „pact de ocupare a forței de muncă” cu un oficiu de ocupare a forței de muncă. Acest pact este – după cum se prevede la articolul 4 alineatul (1) din decretul‑lege – „un program personalizat de sprijin pentru încadrarea în muncă și incluziunea socială care prevede activități de serviciu în folosul comunității, de reconversie profesională, de finalizare a studiilor și alte angajamente identificate de serviciile competente în vederea integrării pe piața muncii și a incluziunii sociale”.
34.
Din însăși formularea celor două dispoziții legale în cauză [articolul 26 alineatul (2) din Directiva 2011/95 și articolul 4 alineatul (1) din decretul‑lege] reiese destul de clar că activitățile enumerate în acestea coincid în mare măsură. Este dificil de contestat faptul că activitățile pe care oficiile de ocupare a forței de muncă italiene trebuie să le ofere beneficiarilor venitului de cetățenie trebuie considerate „servicii de formare profesională” și „servicii de consiliere” în sensul articolului 26 alineatul (2) din Directiva 2011/95.
35.
De fapt, cele două dispoziții au același obiectiv. Obligațiile prevăzute la articolul 26 alineatul (2) și (3) din Directiva 2011/95 contribuie în mod clar la garantarea efectului util al principiului enunțat la articolul 26 alineatul (1): „Statele membre autorizează beneficiarii de protecție internațională să exercite o activitate salariată sau independentă, sub rezerva normelor general aplicabile în sectorul de activitate în cauză și în serviciile publice, imediat după acordarea protecției” (
15
).
36.
Scopul măsurilor prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din decretul‑lege este același: să faciliteze inserția pe piața muncii. Atât preambulul, cât și articolul 1 alineatul (1) din acest decret‑lege fac referire la o măsură care urmărește să garanteze dreptul la muncă prin intermediul unor politici de susținere economică și de integrare socială a persoanelor expuse riscului de excludere din societate și din câmpul muncii.
37.
Adăugăm, ad abundantiam, că o serie de elemente confirmă domeniul de aplicare larg al obligației prevăzute la articolul 26 și importanța acesteia în sistemul directivei menționate.
38.
În primul rând, terminologia utilizată la articolul menționat indică caracterul exhaustiv al acestei dispoziții: „activități precum” (listă neexhaustivă), „posibilități de formare ocupațională” (termen larg și orientat către scop), „accesul deplin” (expresie emfatică) (
16
).
39.
În al doilea rând, statele membre nu numai că trebuie să se asigure că activitățile în cauză sunt oferite beneficiarilor de protecție internațională [alineatul (2) al articolului 26], ci trebuie de asemenea să faciliteze accesul la acestea [alineatul (3) al acestuia]. După cum se explică în preambulul Directivei 2011/95, legiuitorul Uniunii a considerat că beneficiarii de protecție internațională au nevoi individuale și întâmpină cu dificultăți specifice în procesul de integrare [considerentul (41)] și, prin urmare, „ar trebui să se depună eforturi pentru a soluționa, în special, problemele care îi împiedică pe beneficiarii de protecție internațională să aibă acces efectiv la oportunități de formare ocupațională și acțiuni de formare profesională, printre altele cele legate de constrângerile financiare” [considerentul (42)].
40.
În esență, nu este suficient ca activitățile menționate la articolul 26 alineatul (2) din Directiva 2011/95 să fie accesibile beneficiarilor de protecție internațională; autoritățile naționale trebuie de asemenea, în temeiul articolului 26 alineatul (3) din această directivă, să ia inițiative menite să înlăture obstacolele care pot împiedica un astfel de acces. Această obligație de proactivitate dovedește în mod clar accentul pus de legiuitorul Uniunii pe accesul beneficiarilor de protecție internațională la asistență, sub formă de formare și de consiliere, pentru ca aceștia să poată fi mai bine integrați pe piața muncii. Faptul că considerentul (42) al Directivei 2011/95 se referă la „constrângeri financiare” arată că, mutatis mutandis, această directivă și decretul‑lege răspund aceleiași preocupări: ar putea fi necesar să se acorde o anumită formă de ajutor financiar persoanelor în cauză, deoarece în caz contrar ele nu pot participa la activitățile de formare și de consiliere propuse.
41.
În concluzie, considerăm că activități precum cele prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din decretul‑lege intră, în mare parte, în domeniul de aplicare al articolului 26 din Directiva 2011/95.
2. Protecția socială
42.
Articolul 29 alineatul (1) din Directiva 2011/95 impune statelor membre să „se asigur[e] că beneficiarii de protecție internațională primesc, […] aceeași asistență socială necesară ca cea prevăzută pentru resortisanții respectivului stat membru”. Prin urmare, trebuie să se examineze dacă o măsură națională precum venitul de cetățenie constituie o prestație de „asistență socială” în sensul acestei dispoziții.
a) O noțiune autonomă de drept al Uniunii
43.
Trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, rezultă atât din cerința aplicării uniforme a dreptului Uniunii, cât și din cea a principiului egalității că, atunci când o dispoziție de drept al Uniunii nu conține nicio trimitere expresă la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul său de aplicare, termenii săi trebuie în principiu să primească în întreaga Uniune o interpretare autonomă și uniformă (
17
).
44.
Deși Directiva 2011/95 nu conține o definiție a noțiunii de „asistență socială”, nici articolul 29 din aceasta nu conține nicio trimitere la dreptul statelor membre în ceea ce privește semnificația acestei noțiuni. Rezultă că noțiunea de „asistență socială” care figurează la articolul 29 din Directiva 2011/95 trebuie considerată, în vederea aplicării acestei directive, o noțiune autonomă a dreptului Uniunii care trebuie interpretată uniform pe teritoriul tuturor statelor membre (
18
).
45.
Guvernul italian nu este însă de acord. În opinia acestuia, Curtea a statuat că, în pofida lipsei unei trimiteri la dreptul național, revine întotdeauna autorităților naționale sarcina de a defini ceea ce constituie „asistență socială” în sensul articolului 29 din Directiva 2011/95.
46.
Acest argument nu ni se pare convingător. Considerăm că guvernul italian interpretează în mod eronat Hotărârea ASGI ș.a. (
19
). În această hotărâre, Curtea a definit noțiunea de „asistență socială” în sensul că cuprinde „ansamblul regimurilor de ajutoare instituite de autorități publice la nivel național, regional sau local la care poate recurge un individ care nu dispune de resurse suficiente pentru a face față nevoilor sale de bază, precum și celor ale familiei sale” (
20
). În opinia noastră, Curtea se limitează să ofere o definiție largă a acestei noțiuni, precizând că ea acoperă toate schemele de sprijin instituite de toate autoritățile publice (centrale sau descentralizate). Curtea nu reține nicidecum concluzia că revine autorităților naționale sarcina de a decide în mod autonom care măsuri constituie asistență socială și care măsuri nu constituie asistență socială.
47.
Nu este relevant nici faptul că, în hotărârea menționată, Curtea a lăsat în cele din urmă instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă măsura națională în discuție în litigiul principal „constitui[a] […] asistență socială în sensul articolului 29 din Directiva 2011/95”. Astfel, instanța de trimitere era obligată să efectueze această apreciere nu în temeiul dreptului național, ci „având în vedere această definiție” prezentată mai sus (
21
).
b) Aplicarea noțiunii (I): avantajele economice ca formă de asistență socială
48.
Astfel cum am menționat la punctul 46 de mai sus, Curtea a adoptat o interpretare destul de largă și, într‑o anumită măsură, deschisă a noțiunii de „asistență socială” în sensul Directivei 2011/95. Asistența socială include în mod clar – dar cu siguranță nu se limitează la – „un venit minim garantat, [de] asistență în caz de boală sau de sarcină și [de] asistență pentru creșterea copilului” [considerentul (45) al acestei directive]. Considerentul respectiv identifică sprijinul și asistența respective ca „prestații de bază”.
49.
Definiția Curții cuprinde patru elemente principale, care privesc structura („regimul”), originea („autoritățile publice”), beneficiarii („persoane[le] care nu dispun[…] de resurse suficiente […]”) și funcția (pentru a face față „nevoilor sale […] bază [ale beneficiarului], precum și celor ale familiei sale) ale asistenței în cauză. Deși nu există o definiție unică a noțiunii de „asistență socială” universal acceptată, considerăm că interpretarea acestei noțiuni de către Curte este coerentă cu accepțiunea generală a acestei noțiuni (
22
).
50.
În acest context, considerăm că o măsură precum venitul de cetățenie intră în domeniul de aplicare al articolului 29 din Directiva 2011/95.
51.
Mai întâi, această măsură îndeplinește toate criteriile enunțate la punctul 49 de mai sus: în primul rând, este vorba despre un mecanism general de asistență; în al doilea rând, a fost instituită de autorități; în al treilea rând, beneficiarii sunt gospodării aflate în dificultate; în al patrulea rând, unul dintre obiectivele sale esențiale este „combaterea sărăciei”.
52.
La un nivel mai general, venitul de cetățenie prezintă mai multe caracteristici care, în jurisprudența Curții, au fost asociate în mod tipic cu măsuri de asistență socială (
23
). În special, măsura națională în cauză oferă un avantaj în numerar care: (i) are caracter necontributiv, fiind finanțat din bugetul public; (ii) este supus unor condiții privind resursele și ia în considerare, cel puțin într‑o anumită măsură, situația și nevoile specifice ale gospodăriei și (iii) oferă persoanelor un minim de subzistență.
53.
Acest din urmă element are, în opinia noastră, o importanță deosebită. Astfel, necesitatea de a asigura „un minim de subzistență” este menționată în mod explicit în preambulul decretului‑lege ca fiind unul dintre obiectivele măsurii în cauză. În plus, faptul că cele două componente ale avantajului economic acordat sunt destinate (a) „completării venitului familial” și, respectiv, (b) „completării veniturilor familiilor care locuiesc cu chirie” indică în mod clar natura măsurii.
54.
În plus, preambulul decretului‑lege menționează în mod expres „necesitatea extraordinară și urgența de a prevedea simplificarea sistemului de asistență socială pentru a‑l face sigur și indispensabil, în scopul redefinirii modelului de protecție socială” (
24
). Corespondența textuală dintre acest preambul și articolul 29 din Directiva 2011/95 este, așadar, incontestabilă.
55.
O serie de particularități ale avantajului economic prevăzut la articolul 3 din decretul‑lege confirmă ideea că acest avantaj este destinat să răspundă nevoilor de bază ale unei gospodării. În special, în temeiul alineatului (3) al acestei dispoziții, cuantumul prestației care nu a fost cheltuit sau retras în luna următoare plății se deduce, cel puțin în parte, din plata lunară succesivă. În plus, în temeiul articolului 5 din decretul‑lege, astfel cum a fost pus în aplicare prin intermediul unui decret administrativ, avantajul a fost plătit prin intermediul unui card, care nu va putea fi utilizat pentru achiziționarea anumitor produse și servicii (cum ar fi, de exemplu, bijuterii și alte articole de lux, opere de artă, jocuri de noroc, servicii de asigurări) sau pentru anumite tranzacții (achiziții în străinătate, online sau prin servicii de marketing direct).
c) Aplicarea noțiunii (II): obiecțiile guvernului italian și ale INPS
56.
Concluzia care precedă cu privire la natura măsurii în cauză nu poate fi repusă în discuție de faptul că avantajele în numerar sunt, în temeiul articolului 4 alineatul (1) din decretul‑lege, subordonate„declarării disponibilității imediate pentru muncă din partea membrilor adulți ai gospodăriei, precum și participării la un program personalizat de sprijin pentru încadrarea în muncă și incluziunea socială, care prevede activități de serviciu în folosul comunității, de reconversie profesională, de finalizare a studiilor și alte angajamente identificate de serviciile competente în vederea integrării pe piața muncii și a incluziunii sociale”.
57.
Deși schemele de asistență socială sunt adesea accesibile persoanelor și familiilor cu venituri mici sau vulnerabile, fără a impune ca acestea să îndeplinească anumite condiții (dincolo de dovada statutului lor), situația inversă nu este, nici ea, rară. Atât în Uniunea Europeană, cât și în afara acesteia, există programe de protecție socială care oferă asistență financiară persoanelor aflate în dificultate, cu condiția ca acestea să îndeplinească anumite cerințe de comportament. Printre acestea se pot număra de exemplu căutarea unui loc de muncă, formarea profesională sau participarea la activități de interes comun. Acest tip de programe vizează reducerea sărăciei actuale și viitoare prin promovarea dezvoltării persoanelor vizate, în special prin investiții în educație și formare profesională. Prin urmare, asistența financiară acordată constituie un stimulent pentru respectarea obligațiilor prevăzute în legislație. În consecință, este de asemenea logic ca – în cadrul acestor programe – o încălcare a acestor obligații să poată conduce la o suspendare sau o reducere a asistenței financiare (și/sau a altor prestații furnizate) (
25
).
58.
Prin urmare, ceea ce contează în acest context nu este dacă un avantaj economic este acordat în mod condiționat sau necondiționat; este mai important să se verifice dacă condițiile favorizează, după caz, obiectivul final de combatere a sărăciei prin acordarea de asistență persoanelor aflate în dificultate. În speță, condițiile sunt conforme cu obiectivul combaterii sărăciei viitoare prin creșterea probabilității ca beneficiarii schemei să găsească, pe termen scurt sau mediu, un loc de muncă.
59.
În plus, observăm că decretul‑lege include, la articolul 4 alineatele (2) și (3) din acesta, diverse categorii de persoane (printre altele persoane cu vârsta de 65 de ani sau mai mult, persoane cu handicap și persoane care urmează cursuri de învățământ) care sunt scutite de obligațiile prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din decretul‑lege. În aceste cazuri, avantajul economic este acordat în mod necondiționat.
60.
Nu considerăm deosebit de relevant în acest context nici faptul – subliniat de guvernul italian și de INPS – că venitul de cetățenie este acordat „pentru o perioadă neîntreruptă de maximum 18 luni”.
61.
Asistența socială are adesea un caracter temporar, deoarece este concepută în principal ca o „plasă de siguranță” pentru situații specifice, și nu ca un sistem de sprijin permanent. Acest lucru este valabil cu atât mai mult cu cât acordarea unor astfel de prestații – precum în cazul venitului de cetățenie – este condiționată de respectarea de către beneficiar a anumitor obligații care, astfel cum s‑a arătat anterior, urmăresc să faciliteze accesul ulterior al acestuia la alte forme de venit sau de sprijin, inclusiv la încadrarea în muncă. Având în vedere resursele publice importante implicate, este de asemenea rezonabil ca, din motive de disciplină bugetară, autoritățile să poată stabili o perioadă prestabilită pentru aceste beneficii economice. Pentru persoanele în cauză, acest lucru reprezintă un stimulent pentru a fi proactiv în activitățile lor de căutare a unui loc de muncă.
62.
În orice caz, arătăm că, în temeiul articolului 3 alineatul (6) din decretul‑lege, venitul de cetățenie „poate fi reînnoit, sub rezerva suspendării plății pentru o perioadă de o lună înainte de fiecare reînnoire”, și că „suspendarea nu se aplică [persoanelor cu vârsta de peste 65 de ani]”.
63.
Astfel, guvernul italian și INPS recunosc că venitul de cetățenie prezintă caracteristici ale unei măsuri de asistență socială. Cu toate acestea, ei susțin că nu se poate considera că este vorba numai sau în principal de acest lucru. Aceștia subliniază că venitul de cetățenie este o măsură complexă de natură mixtă, aspect asupra căruia vom reveni în curând, și fac trimitere, în această privință, la două hotărâri ale Corte costituzionale (Curtea Constituțională).
64.
În opinia noastră, structura complexă a măsurii și natura sa mixtă nu exclud posibilitatea ca ea să intre în domeniul de aplicare al articolului 29 din Directiva 2011/95.
65.
Este mai degrabă o practică obișnuită ca legislația națională să urmărească în același timp obiective diferite prin introducerea unor instrumente noi. În funcție de natura acestor obiective, legiuitorul le poate urmări în grade diferite sau, atunci când acestea se află în concurență, poate încerca să găsească un just echilibru între ele. Desigur, legislația națională poate introduce mecanisme cu o structură complexă care cuprinde diferite componente. În aplicarea lor, aceste componente pot fi autonome și separabile sau, dimpotrivă, pot forma un tot coerent și indivizibil.
66.
Acesta este adesea cazul măsurilor adoptate în domenii precum asistența socială, securitatea socială și integrarea socială. De exemplu, încă din anul 1974, Curtea a statuat că „nu se poate exclude ca, în considerarea domeniului său de aplicare personal, a obiectivelor și a modalităților sale de aplicare, o legislație să se poată apropia atât [de securitate socială, cât și de asistență socială], împiedicând astfel o clasificare globală a măsurilor” (
26
). În astfel de cazuri, cel care interpretează legea trebuie în mod normal să identifice funcția sau funcțiile predominante ale măsurii, atunci când acest lucru ar putea avea anumite consecințe în raport cu dreptul Uniunii (
27
).
67.
Cu toate acestea, în cazul de față, măsura se compune de fapt din diferite elemente. Ținând seama de modul de redactare a preambulului decretului‑lege, de dispozitivul său, de obiectivele sale și de domeniul său de aplicare, este evident, în special din perspectiva dreptului Uniunii, că măsura națională în cauză este structurată în jurul a doi piloni de aceeași importanță: acordarea de sprijin economic (articolul 3 din decretul‑lege) și punerea în aplicare a pactului pentru ocuparea forței de muncă și incluziune socială (articolul 4 din decretul‑lege). În majoritatea cazurilor – dar nu invariabil – venitul de cetățenie funcționează ca un mecanism de „do ut des”: asistența financiară se acordă în schimbul unui angajament față de dezvoltarea personală și profesională.
68.
Constatările noastre sunt, în opinia noastră, conforme cu cele ale Corte costituzionale (Curtea Constituțională) din punctul de vedere al dreptului național. În hotărârile sale din 2022 și din 2025, această instanță a considerat în esență că nu se putea considera că legislația privind veniturile obținute din cetățenie se limitează la o formă de asistență socială; potrivit acestor hotărâri, componenta de asistență socială, care este prezentă în măsură, se înscrie într‑un cadru juridic mai larg care urmărește diverse obiective, în special inserarea pe piața muncii și incluziunea socială (
28
).
69.
Deși suntem pe deplin de acord cu aceste constatări, nu considerăm că ele pot fi interpretate ca o justificare pentru a considera funcția de asistență socială ca fiind pur accesorie sau secundară în raport cu cealaltă funcție.
70.
Avantajele economice aduse persoanelor aflate în nevoie constituie, astfel cum am explicat la punctele 48-55 din prezentele concluzii, un element esențial al cadrului general instituit prin decretul‑lege. În plus, astfel cum s‑a arătat la punctul 59 din prezentele concluzii, pentru anumite categorii de beneficiari (dintre care mulți sunt persoane aflate în incapacitate temporară sau definitivă de muncă), este aplicabilă singura componentă a măsurii, întrucât aceste persoane sunt scutite de obligațiile prevăzute la articolul 4 din decretul‑lege. În aceste cazuri, venitul de cetățenie este în principal, dacă nu numai, o măsură de asistență socială. Acest element militează împotriva calificării venitului de cetățenie drept prestație destinată exclusiv, chiar preponderent, facilitării accesului pe piața muncii (
29
). În acest context, observăm de asemenea, în trecere, că legislația privind venitul de cetățenie a fost în general prezentată presei și cetățenilor de către guvernul care a adoptat‑o ca o măsură care „combate sărăcia” (iar nu care „combate șomajul”).
71.
În sfârșit, adăugăm că importanța deosebită a elementelor examinate mai sus, în economia decretului‑lege, a fost subliniată de asemenea atât de instanța de trimitere în prezenta cauză, cât și de instanța de trimitere din cauza CU și ND (
30
). Dorim să clarificăm acest lucru la punctele următoare.
72.
În observațiile sale, guvernul italian subliniază că, în Hotărârea CU și ND, Curtea nu a efectuat nicio apreciere cu privire la aspectul dacă venitul de cetățenie constituie o „prestație socială” și s‑a limitat să se întemeieze pe ceea ce indicase instanța de trimitere în cererea sa de decizie preliminară (
31
). Avem impresia că guvernul italian sugerează că poziția instanței de trimitere în această privință este eronată.
73.
Totuși, acest lucru ar fi, în orice caz, lipsit de relevanță în speță. Astfel, în cauza CU și ND, Curtea a fost invitată să examineze măsura națională în discuție în raport cu articolul 11 alineatul (1) litera (d) din Directiva 2003/109. Această dispoziție prevede că „[r]ezidentul pe termen lung beneficiază de egalitate de tratament cu cel aplicat resortisanților naționali în ceea ce privește […] securitatea socială, asistența socială și protecția socială astfel cum sunt definite de legislația internă” (
32
). În schimb, astfel cum s‑a arătat la punctele 43-47 din prezentele concluzii, noțiunea de „asistență socială”, în sensul articolului 29 din Directiva 2011/95, este o noțiune autonomă a dreptului Uniunii care trebuie interpretată în mod uniform în întreaga Uniune. În consecință, calificarea măsurii în cauză în raport cu dreptul național nu este determinantă în speță (
33
).
74.
În sfârșit, chiar dacă s‑ar considera (quod non, în opinia noastră) că acordarea unui avantaj economic este doar accesorie și instrumentală în raport cu obiectivul principal al integrării profesionale a persoanelor în cauză, acest lucru nu ar exclude aceste avantaje din domeniul de aplicare al Directivei 2011/95. Astfel, după cum am explicat mai sus, (i) activitățile prevăzute la articolul 4 din decretul‑lege intră în domeniul de aplicare al articolului 26 alineatul (2) din directivă; (ii) articolul 26 alineatul (3) din directivă impune statelor membre să „facilit[eze] accesul deplin” la activitățile menționate la alineatul (2) al acestui articol și (iii) considerentul (42) al directivei menționate prevede că statele membre ar trebui să depună eforturi printre altele pentru a face față constrângerilor financiare care îi pot împiedica pe beneficiarii de protecție internațională să aibă acces la astfel de activități.
75.
Aceasta înseamnă în esență că, în cazul în care avantajul economic în cauză ar fi exclus din domeniul de aplicare al articolului 29 din Directiva 2011/95, ar fi probabil ca acesta să intre în domeniul de aplicare al articolului 26 alineatul (3) din aceeași directivă. Ni se pare mai degrabă intuitiv că excluderea beneficiarilor de protecție internațională de la un avantaj economic care este acordat oricărei alte persoane aflate în nevoie pentru a‑i permite să participe la activități legate de accesul la un loc de muncă este contrară logicii care stă la baza articolului 26 alineatul (3) din Directiva 2011/95 și a considerentului (42) al acesteia.
76.
Pentru toate aceste motive, un avantaj economic de combatere a sărăciei precum cel prevăzut la articolul 3 din decretul‑lege intră în domeniul de aplicare al articolului 29 din Directiva 2011/95.
3. Concluzii intermediare cu privire la domeniul de aplicare al articolelor 26 și 29 din Directiva 2011/95
77.
În concluzie, complexitatea structurală și caracterul multidimensional al unei măsuri naționale care oferă asistență persoanelor aflate în nevoie – precum venitul de cetățenie introdus prin decretul‑lege – nu pot scuti pe cel care o interpretează de obligația de a ține seama în mod corespunzător de componentele sale esențiale. A decide altfel ar risca să permită statelor membre să eludeze aplicarea Directivei 2011/95 prin intermediul a ceea ce poate fi calificat drept superfluu legislativ: instituirea deliberată a unor mecanisme juridice distincte în cadrul aceluiași act legislativ sau instituirea unui cadru normativ compozit și multifuncțional.
78.
În opinia noastră, cele două componente principale ale legislației naționale care stabilește venitul de cetățenie sunt nu numai comparabile, ci sunt de asemenea indisolubil legate și complementare.
79.
În această privință, trebuie să admitem că, în anumite momente în timpul ședinței, am avut impresia că guvernul italian se contrazice, deoarece a încercat să combată caracterul social al măsurii naționale, subliniind elementele sale legate de accesul la locuri de muncă, și ulterior a respins acest caracter, subliniind elementele sale de natură socială. Metaforic vorbind, am avut impresia că acest guvern a susținut că 1 + 1 = 0, în timp ce, precum în aritmetică, în prezenta cauză 1 + 1 = 2.
80.
Astfel, pentru motivele prezentate mai sus, ambele componente intră în domeniul de aplicare al Directivei 2011/95: (i) activitățile prevăzute la articolul 4 din decretul‑lege ca activități referitoare la „accesul la locuri de muncă” în sensul articolului 26 din directiva menționată și (ii) avantajele economice prevăzute la articolul 3 din decretul‑lege ca prestații de „asistență socială” în sensul articolului 29 din aceasta.
4. Discriminare indirectă
81.
Modul de redactare a articolului 26 („în condiții echivalente celor aplicabile propriilor resortisanți”) și a articolului 29 („ca cea prevăzută pentru resortisanții respectivului stat membru”) din Directiva 2011/95 indică în mod clar că ambele dispoziții reprezintă o expresie a principiului egalității de tratament.
82.
Potrivit unei jurisprudențe constante, principiul egalității de tratament, prevăzut la articolul 20 din cartă, constituie un principiu general al dreptului Uniunii care impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv (
34
). Acest principiu interzice nu numai discriminările evidente, ci și orice forme disimulate ale acestora care, întemeindu‑se pe criterii de diferențiere aparent neutre, produc în fapt aceleași efecte discriminatorii (
35
).
83.
În Hotărârea CU și ND, Curtea a stabilit că o condiție privind reședința precum cea examinată constituie o discriminare indirectă a resortisanților țărilor terțe care au statut de rezident pe termen lung în raport cu resortisanții statului membru în cauză (
36
). Aceeași concluzie se impune, în mod evident, în prezenta cauză în ceea ce privește beneficiarii de protecție internațională.
84.
Parafrazând ceea ce Curtea a statuat la punctul 50 din Hotărârea CU și ND, condiția privind reședința „afectează în principal cetățenii străini, ceea ce include [beneficiarii de protecție internațională]”.
85.
Astfel, deși legislația națională este, la prima vedere, neutră în ceea ce privește cetățenia, condiția privind reședința de zece de ani face ca aplicarea sa să fie inegală. Marea majoritate a cetățenilor italieni îndeplinesc această condiție și marea majoritate a beneficiarilor de protecție internațională nu o îndeplinesc, deși nevoile lor în ceea ce privește accesul pe piața muncii și asistența socială sunt comparabile.
86.
O măsură națională precum venitul de cetățenie este, așadar, discriminatorie în mod indirect față de beneficiarii de protecție internațională.
5. Justificare
87.
Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, o discriminare indirectă pe motiv de cetățenie sau naționalitate este, în principiu, interzisă, cu excepția cazului în care poate fi justificată în mod obiectiv. Pentru a fi considerată justificată, o astfel de discriminare trebuie să fie aptă pentru a garanta realizarea unui obiectiv legitim și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv (
37
).
88.
În această privință, guvernul italian arată că o măsură precum cea în cauză implică o investiție importantă de resurse economice. Aceasta depășește simpla alocație financiară acordată gospodăriilor aflate în dificultate, întrucât este însoțită de costuri suplimentare, în special cele legate de instituirea unei structuri organizaționale adecvate pentru a garanta eficiența pactelor încheiate de beneficiari cu oficiile de ocupare a forței de muncă, precum și costurile care rezultă din scutirile fiscale și din cele aplicate cotizațiilor sociale acordate întreprinderilor care recrutează beneficiarii.
89.
Guvernul italian susține că, în aceste condiții, este rezonabil ca legiuitorul național să limiteze aplicarea acestui instrument complex numai la persoanele care sunt bine stabilite în cadrul comunității naționale și care pot fi considerate membri permanenți ai acesteia. Condiția privind reședința prelungită impusă beneficiarilor venitului de cetățenie este intrinsec legată de necesitatea de a stabili o legătură reală între respectivii beneficiari și ordinea juridică a statului membru în cauză.
90.
Considerăm că aceste argumente sunt neconvingătoare.
91.
Mai întâi, este firesc ca organizarea de activități care promovează accesul la locuri de muncă și acordarea de asistență socială să fie costisitoare atât din punctul de vedere al resurselor financiare, cât și al resurselor administrative (
38
). Este vorba despre un element care nu a putut fi eludat de legiuitorul Uniunii atunci când a adoptat Directiva 2011/95, ci acesta a decis că beneficiarii de protecție internațională trebuie tratați în mod egal cu resortisanții naționali. Referirea la necesitatea ca statele membre să depună eforturi în special pentru a face față constrângerilor financiare susceptibile să împiedice accesul beneficiarilor de protecție internațională la astfel de activități demonstrează că legiuitorul Uniunii era conștient de faptul că punerea în aplicare a Directivei 2011/95 determina anumite costuri pentru trezoreria publică.
92.
A admite argumentele guvernului italian întemeiate pe costurile măsurii ar însemna, de facto, introducerea unei derogări nescrise de la normele prevăzute la articolele 26 și 29 din Directiva 2011/95. O derogare – am dori să adăugăm – cu un conținut destul de vag ar aduce atingere obiectivului directivei „[de a asigura] un nivel minim de beneficii respectivelor persoane în toate statele membre” (
39
).
93.
Astfel cum a statuat Curtea în Hotărârea Ayubi, drepturile conferite de capitolul VII din Directiva 2011/95 (din care fac parte articolele 26 și 29 din aceasta) „nu pot fi limitate decât cu respectarea condițiilor stabilite de capitolul respectiv, astfel încât statele membre nu au dreptul de a adăuga restricții care nu figurează în aceasta” (
40
). Nici articolul 26, nici articolul 29 din Directiva 2011/95 nu condiționează drepturile în cauză de durata șederii solicitanților în statul membru în cauză (
41
).
94.
În plus, potrivit unei jurisprudențe constante, un stat membru nu poate invoca dispoziții, practici sau situații din ordinea sa juridică internă pentru a justifica nerespectarea obligațiilor care rezultă din dreptul Uniunii (
42
). Astfel, simplul fapt că respectarea deplină a normelor Uniunii poate determina adoptarea sau modificarea unor măsuri complexe și/sau costisitoare nu constituie o justificare valabilă pentru a evita aplicarea acestor norme (
43
).
95.
Jurisprudența Curții cu privire la așa‑numitul turism social – la care guvernul italian a făcut numeroase referiri în observațiile sale – este de asemenea lipsită de relevanță în speță.
96.
În această privință, trebuie amintit că cetățenii Uniunii au în principiu dreptul de circulație și de ședere în alte state membre. Cu toate acestea, dreptul Uniunii nu acordă acces nelimitat la sistemele naționale de protecție socială persoanelor inactive din punct de vedere economic. Dreptul la liberă circulație al cetățenilor Uniunii care nu sunt lucrători este, prin urmare, supus condiției ca aceștia să dispună de resurse suficiente și de o asigurare medicală completă, astfel încât să nu devină o povară pentru sistemul de asistență socială a statului membru gazdă (
44
).
97.
În conformitate cu aceste principii, Curtea a statuat printre altele că statele membre pot exclude de la beneficiul prestațiilor de asistență socială cetățenii altor state membre inactivi din punct de vedere economic care și‑au exercitat libertatea de circulație cu unicul scop de a beneficia de sistemul de asistență socială a unui alt stat membru și care nu dispun de niciun drept de ședere în statul membru gazdă întemeiat pe dispoziții ale Uniunii (
45
).
98.
O soluție diferită ar crea o povară intolerabilă pentru finanțele statelor membre care au o politică mai generoasă în materie de prestații sociale. La rândul său, acest lucru ar putea încuraja statele membre să aplice o „uniformizare la un nivel inferior” în ceea ce privește accesul la protecție socială (
46
).
99.
Situația din prezenta cauză este însă profund diferită de cea examinată de Curte în cauzele referitoare la turismul social, iar raționamentul care stă la baza jurisprudenței sale nu este aplicabil în ceea ce privește beneficiarii de protecție internațională.
100.
Beneficiarii de protecție internațională nu se bucură de o libertate de circulație nelimitată în cadrul Uniunii Europene. De fapt, deplasarea acestora este în mare măsură limitată la statul membru care le‑a acordat protecție internațională (
47
).
101.
În plus, faptul că persoanelor în cauză li s‑a acordat protecție internațională înseamnă că intrarea lor pe teritoriul statului membru în cauză nu era motivată de intenția de a exploata sistemul său de protecție socială, ci mai degrabă de o temere fondată de a fi persecutați sau de un risc real de a suferi vătămări grave în țara lor de origine (
48
). Statutul beneficiarilor de protecție internațională nu este permanent; astfel, atunci când o persoană încetează să mai fie refugiat sau să beneficieze de protecție subsidiară, statul membru în cauză îi revocă statutul, îi pune capăt sau refuză să îl reînnoiască (
49
). Acest lucru poate implica revocarea permisului de ședere și returnarea persoanei în cauză în țara sa de origine, chiar și împotriva voinței sale (cu condiția respectării principiului nereturnării) (
50
).
102.
Rezultă că a impune beneficiarilor de protecție internațională obligația de a demonstra faptul că sunt stabiliți ferm în statul membru în cauză sau de a dovedi existența unei legături reale și suficient de strânse cu ordinea juridică a acestui stat membru, ca o condiție de aplicare a articolelor 26 și 29 din Directiva 2011/95, este vădit nerezonabil și contrar obiectivelor și spiritului directivei.
103.
Pentru motivele prezentate mai sus, constatăm că pretinsele justificări invocate de guvernul italian în susținerea măsurii naționale în cauză sunt lipsite de temei suficient și nu îndeplinesc cerințele justificării legale prevăzute de dreptul Uniunii aplicabil. În consecință, aceste argumente trebuie respinse.
6. Rezervă în ceea ce privește „prestațiile de bază”
104.
În sfârșit, guvernul italian arată că, în cazul în care Curtea ar considera că venitul de cetățenie este un mecanism de protecție socială care intră în domeniul de aplicare al articolului 29 din Directiva 2011/95, acesta nu ar trebui considerat o „prestație de bază” în sensul articolului 29 alineatul (2) din aceasta și al considerentului (45) al acesteia.
105.
Articolul 29 alineatul (2) din Directiva 2011/95 prevede că, prin derogare de la norma generală stabilită la alineatul (1) al articolului menționat, „statele membre pot limita asistența socială acordată beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară la prestațiile de bază, care, în acest caz, vor fi acordate la același nivel și în aceleași condiții de acces aplicabile propriilor resortisanți”. La rândul său, considerentul (45) al Directivei 2011/95 enunță că, „în ceea ce privește protecția socială, modalitățile și detaliile privind acordarea prestațiilor de bază beneficiarilor statutului conferit prin protecție subsidiară ar trebui stabilite prin legislația națională. Posibilitatea limitării protecției sociale la prestații de bază se înțelege în sensul că se acoperă, cel puțin, un venit minim garantat, de asistență în caz de boală sau de sarcină și de asistență pentru creșterea copilului, în măsura în care prestațiile respective sunt acordate resortisanților în temeiul legislației naționale.”
106.
Din cele de mai sus rezultă că, în primul rând, se poate deroga de la principiul egalității de tratament în ceea ce privește beneficiarii de protecție subsidiară (dar nu și în ceea ce privește refugiații). În astfel de cazuri, statele membre pot decide că numai anumite forme de prestații de asistență socială acordate resortisanților naționali pot fi acordate și beneficiarilor de protecție subsidiară. Prin urmare, statele membre dispun de o marjă de apreciere în această privință. Totuși, această putere de apreciere nu este absolută, întrucât ele trebuie, în orice caz, să acorde acestor beneficiari „prestații de bază”. Această noțiune acoperă cel puțin un venit minim garantat, asistență în caz de boală sau de sarcină, precum și asistența pentru creșterea copilului. Mai general, Curtea a statuat că expresia „prestații de bază” trebuie înțeleasă în sensul că se referă la „prestații care îi permit persoanei satisfacerea necesităților sale de bază precum hrana, locuința și starea de sănătate” (
51
).
107.
Modul de redactare a preambulului decretului‑lege (referitor la necesitatea de a asigura un minim de subzistență) și a articolului 1 alineatul (1) din acesta (potrivit căruia venitul de cetățenie „constituie un nivel de bază al prestațiilor în limita resurselor disponibile”) pare să fie în concordanță cu ideea că măsura în cauză privește prestații de bază. În plus, pragurile relativ scăzute pentru venitul anual maxim al gospodăriilor, necesar pentru a beneficia de măsură, confirmă încă o dată această concluzie (
52
).
108.
În același timp însă, dacă există alte măsuri naționale care oferă beneficiarilor de protecție subsidiară prestații de bază la un nivel care să garanteze respectarea demnității umane (
53
), autoritățile italiene ar putea exclude în mod legal aceste persoane (inclusiv reclamantul din litigiul principal) de la avantajele economice ale venitului de cetățenie.
109.
În ședință, guvernul italian a fost invitat să indice măsurile puse în aplicare pentru a îndeplini această cerință. Răspunsul său a fost destul de vag și nu a făcut referire la nicio măsură specifică. Aceasta s‑a limitat să indice că existau diverse măsuri, adoptate la nivel regional și local, care erau suficiente pentru a procura beneficiarilor de protecție subsidiară prestațiile de bază prevăzute de Directiva 2011/95.
110.
În aceste condiții, considerăm că este imposibil pentru Curte să se pronunțe cu privire la acest aspect. În cazul în care Curtea este de acord, va reveni, așadar, instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă o măsură precum venitul de cetățenie nu intră sub incidența noțiunii de „prestații de bază” prevăzute la articolul 29 alineatul (2) din Directiva 2011/95 și, ca atare, ar putea fi refuzată în mod legal beneficiarilor de protecție subsidiară.
111.
În sfârșit, mai adăugăm doar că, pentru a stabili dacă articolul 29 alineatul (2) din Directiva 2011/95 este aplicabil în cauza principală, împrejurarea, subliniată în ședință de Comisie, că guvernul italian nu a declarat în prealabil că dorește să se prevaleze de derogarea prevăzută nu este determinantă. Directiva 2011/95 nu prevede o astfel de cerință. Desigur, suntem conștienți de faptul că, în jurisprudența sa referitoare la instrumente juridice similare, Curtea a acordat o anumită importanță acestui element (
54
), Cu toate acestea, în lipsa unei dispoziții legale care să o facă o condiție sine qua non pentru aplicarea derogării, nu considerăm că instanța de trimitere trebuie să acorde o importanță excesivă acestui element.
V. Concluzii
112.
În concluzie, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunalul din Bergamo, Italia) după cum urmează:
Articolele 26 și 29 din Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate
trebuie interpretate în sensul că
–
se opun unei reglementări a unui stat membru care, pentru accesul beneficiarilor de protecție internațională la activități prin care se urmărește favorizarea accesului la locuri de muncă, pe de o parte, și la anumite forme de asistență socială, pe de altă parte, prevede condiția de a fi avut reședința pe teritoriul acestui stat membru timp de cel puțin zece ani, dintre care ultimii doi ani în mod continuu; și
–
nu se opun unei reglementări care nu acordă beneficiarilor de protecție subsidiară accesul la forme de asistență socială care nu constituie prestații de bază.
(
1
)	Limba originală: engleza.
(
2
)	Hotărârea din 29 iulie 2024 (C‑112/22 și C‑223/22, denumită în continuare Hotărârea CU și ND, EU:C:2024:636).
(
3
)	Directiva Consiliului din 25 noiembrie 2003 privind statutul resortisanților țărilor terțe care sunt rezidenți pe termen lung (JO 2004, L 16, p. 44, Ediție specială, 09/vol. 6, p. 225). Articolul 11 din aceasta impune statelor membre să se asigure că rezidentul pe termen lung beneficiază de egalitate de tratament cu cel aplicat resortisanților naționali printre altele în ceea ce privește „securitatea socială, asistența socială și protecția socială astfel cum sunt definite de legislația internă”.
(
4
)	Articolul 34 din cartă privește „securitatea socială și asistența socială”.
(
5
)	A se vedea punctele 33-59 din Hotărârea CU și ND.
(
6
)	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate (JO 2011, L 337, p. 9).
(
7
)	GURI nr. 23 din 28 ianuarie 2019.
(
8
)	GURI nr. 75 din 29 martie 2019.
(
9
)	A se vedea în acest sens Hotărârea CU și ND, punctul 26 și jurisprudența citată.
(
10
)	Ibidem, punctul 27 și jurisprudența citată.
(
11
)	GURI nr. 303 din 29 decembrie 2022.
(
12
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 27 februarie 2014, Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, punctul 33), și Ordonanța din 3 martie 2016, Euro Bank (C‑537/15, nepublicată, EU:C:2016:143, punctele 34 și 35).
(
13
)	JO L 2024/1347.
(
14
)	Sublinierea noastră.
(
15
)	Sublinierea noastră.
(
16
)	Sublinierea noastră.
(
17
)	A se vedea printre altele Hotărârea din 7 septembrie 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Natura dreptului de ședere în temeiul articolului 20 TFUE), C‑624/20, EU:C:2022:639, punctul 19 și jurisprudența citată.
(
18
)	A se vedea prin analogie ibidem, punctele 20 și 21.
(
19
)	Hotărârea din 28 octombrie 2021 (C‑462/20, EU:C:2021:894).
(
20
)	Ibidem, punctul 34.
(
21
)	Ibidem, punctul 35.
(
22
)	A se vedea de exemplu Organizația Internațională a Muncii, „Universal social protection for climate action and a just transition”, World Social Protection Report 2024-26, p. 15 și 165. A se vedea de asemenea, cu numeroase referințe, Vonk, G., și Olivier, M., „The fundamental right of social assistance: A global, a regional (Europa și Africa) and a national perspective (Germany, the Netherlands and South Africa)”, European Journal of Social Security, vol. 21(3), 2019, p. 219-240.
(
23
)	A se vedea inter alia Hotărârea din 14 iunie 2016, Comisia/Regatul Unit (C‑308/14, EU:C:2016:436, punctele 55 și 60), și Hotărârea din 15 iulie 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, punctele 70 și 71). A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Rantos prezentate în cauza Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Efectele unei decizii de expulzare) (C‑719/19, EU:C:2021:104, punctul 101) și Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauza S (C‑411/20, EU:C:2021:1017, punctul 52).
(
24
)	Sublinierea noastră.
(
25
)	A se vedea de exemplu Comisia Europeană, Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune, Medgyesi, M., Conditional cash transfers and their impact on children – Synthesis Report, Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, Luxemburg, 2016; UNICEF, „Conditionality in cash transfers: UNICEF’s approach”, Social Inclusion Summaries, 2016; Rinaldi, F. M., Leone, L., „Conditional cash transferments in the OECD countries: a realist synthesis”, Frontiers in Sociology, vol. 8, 2023 (toate disponibile online).
(
26
)	Hotărârea din 9 octombrie 1974, Biason (24/74, EU:C:1974:99, punctul 9).
(
27
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 15 septembrie 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597, punctul 45).
(
28
)	Hotărârea nr. 19 din 25 ianuarie 2022 (aspecte de drept – punctul 3, punctul 3.2 din Concluziile cu privire la aspectele de drept) și Hotărârea nr. 31 din 20 martie 2025 (punctul 7 din Concluziile cu privire la aspectele de drept).
(
29
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 4 iunie 2009, Vatsouras și Koupatantze (C‑22/08 și C‑23/08, EU:C:2009:344, punctele 43 și 45).
(
30
)	A se vedea punctele 17 și 18.
(
31
)	Ibidem, punctele 39-41.
(
32
)	Sublinierea noastră.
(
33
)	A se vedea prin analogie Hotărârea din 16 iulie 1992, Hughes (C‑78/91, EU:C:1992:331, punctul 14).
(
34
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 8 martie 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Efect direct) (C‑205/20, EU:C:2022:168, punctul 54).
(
35
)	A se vedea printre altele Hotărârea CU și ND, punctul 48.
(
36
)	A se vedea punctele 49 și 52 din această hotărâre.
(
37
)	A se vedea printre altele Hotărârea în cauza CU și ND, punctul 53.
(
38
)	A se vedea de asemenea Hotărârea din 21 noiembrie 2018, Ayubi (C‑713/17, EU:C:2018:929, punctul 34).
(
39
)	A se vedea considerentul (12) al Directivei 2011/95.
(
40
)	Hotărârea din 21 noiembrie 2018 (C‑713/17, EU:C:2018:929, punctul 27).
(
41
)	A se vedea în acest sens ibidem, punctul 28.
(
42
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 12 noiembrie 2019, Comisia/Irlanda (Parcul eolian de la Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, punctul 89).
(
43
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 8 februarie 1973, Comisia/Italia (30/72, EU:C:1973:16, punctele 10 și 11); a se vedea Hotărârea din 4 iunie 2002, Comisia/Portugalia (C‑367/98, EU:C:2002:326, punctul 52), și Hotărârea din 19 decembrie 2012, Comisia/Irlanda (C‑374/11, EU:C:2012:827, punctul 39).
(
44
)	A se vedea în special articolul 21 alineatul (1) TFUE și articolul 45 alineatul (1) din cartă.
(
45
)	A se vedea în special Hotărârea din 11 noiembrie 2014, Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), și Hotărârea din 15 septembrie 2015, Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597).
(
46
)	A se vedea mutatis mutandis Concluziile avocatului general Wahl prezentate în cauza van der Helder și Farrington (C‑321/12, EU:C:2013:406, punctele 46-49).
(
47
)	A se vedea în special articolul 33 din Directiva 2011/95 și articolul 21 din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen din 14 iunie 1985 între guvernele statelor din Uniunea Economică Benelux, Republicii Federale Germania și Republicii Franceze privind eliminarea treptată a controalelor la frontierele comune (JO 2000, L 239, p. 19, Ediție specială, 19/vol. 01. p. 183).
(
48
)	A se vedea în special articolul 2 litera (d) și litera (f) din Directiva 2011/95.
(
49
)	A se vedea articolele 11, 14, 16 și 19 din Directiva 2011/95.
(
50
)	A se vedea printre altele CEDO, Hotărârea din 25 aprilie 2017, Krasniqi împotriva Austriei (CE:ECHR:2017:0425JUD004169712), și Hotărârea din 15 aprilie 2021, K.I. împotriva Franței (CE:ECHR:2021:0415JUD000556019). A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Mazák prezentate în cauzele conexate Salahadin Abdulla (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 și C‑179/08, EU:C:2009:551, punctul 45).
(
51
)	A se vedea în special Hotărârea CU și ND, punctul 42 și jurisprudența citată.
(
52
)	A se vedea articolul 2 alineatele (1) și (4) din decretul‑lege: pe scurt, în funcție de împrejurări, 6000 de euro, 7560 de euro sau 9360 de euro – se ajustează în funcție de numărul și de statutul persoanelor care compun gospodăria.
(
53
)	Un principiu a cărui importanță este subliniată în considerentul (16) al Directivei 2011/95. A se vedea de asemenea articolul 34 alineatul (3) din cartă, care recunoaște „dreptul la asistență socială […] destinat[…] să asigure o viață demnă tuturor celor care nu dispun de resurse suficiente, în conformitate cu normele stabilite de dreptul Uniunii și de legislațiile și practicile naționale” (sublinierea noastră).
(
54
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 25 noiembrie 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Prestații familiale pentru rezidenții pe termen lung) (C‑303/19, EU:C:2020:958, punctul 23 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea CU și ND, punctul 42.