62018CJ0737
TEISINGUMO TEISMO (devintoji kolegija) SPRENDIMAS
2019 m. lapkričio 20 d. (
*1
)
„Apeliacinis skundas – Europos žemės ūkio garantijų fondas (EŽŪGF) – Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai (EŽŪFKP) – Išlaidos, kurioms netaikomas Europos Sąjungos finansavimas – Portugalijos Respublikos patirtos išlaidos“
Byloje C‑737/18 P
dėl 2018 m. lapkričio 27 d. pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 56 straipsnį pateikto apeliacinio skundo
Portugalijos Respublika, atstovaujama L. Inez Fernandes, J. Saraiva de Almeida, P. Barros da Costa ir P. Estêvão,
ieškovė,
dalyvaujant kitai proceso šaliai
Europos Komisijai, atstovaujamai A. Sauka ir B. Rechena,
atsakovei pirmojoje instancijoje,
TEISINGUMO TEISMAS (devintoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas S. Rodin (pranešėjas), teisėjai K. Jürimäe ir N. Piçarra,
generalinis advokatas E. Tanchev,
kancleris A. Calot Escobar,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį,
atsižvelgęs į sprendimą, priimtą susipažinus su generalinio advokato nuomone, nagrinėti bylą be išvados,
priima šį
Sprendimą
1
Apeliaciniu skundu Portugalijos Respublika prašo panaikinti 2018 m. rugsėjo 26 d. Bendrojo Teismo sprendimą Portugalija / Komisija (T‑463/16, nepaskelbtas Rink., EU:T:2018:606, toliau – skundžiamas sprendimas), kuriuo atmestas jos ieškinys dėl 2016 m. birželio 20 d. Komisijos įgyvendinimo sprendimo (ES) 2016/1059 dėl valstybių narių patirtų tam tikrų išlaidų nefinansavimo Europos Sąjungos lėšomis iš Europos žemės ūkio garantijų fondo (EŽŪGF) ir Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) (OL L 173, 2016, p. 59; toliau – ginčijamas sprendimas) panaikinimo tiek, kiek jis su ja susijęs.
Teisinis pagrindas
2
2009 m. sausio 19 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 73/2009, nustatančio bendrąsias tiesioginės paramos schemų ūkininkams pagal bendrą žemės ūkio politiką taisykles ir nustatančio tam tikras paramos schemas ūkininkams, iš dalies keičiančio reglamentus (EB) Nr. 1290/2005, (EB) Nr. 247/2006, (EB) Nr. 378/2007 ir panaikinančio Reglamentą (EB) Nr. 1782/2003 (OL L 30, 2009, p. 16), 24 straipsnyje „Išsamios išmokų sumažinimo ir neskyrimo taisyklės, kai nesilaikoma kompleksinio paramos susiejimo taisyklių“ nustatyta:
„1.   Išsamios išmokų sumažinimo ir neskyrimo, nurodyto 23 straipsnyje, taisyklės nustatomos 141 straipsnio 2 dalyje nurodyta tvarka. Tokiais atvejais atsižvelgiama į nustatyto pažeidimo sunkumą, mastą, pastovumą bei pasikartojimą ir į šio straipsnio 2, 3 ir 4 dalyse išdėstytus kriterijus.
2.   Aplaidumo atveju išmoka sumažinama ne daugiau kaip 5 %, o pasikartojančio pažeidimo atveju – 15 %.
Tinkamai pagrįstais atvejais valstybės narės gali nuspręsti nemažinti išmokos, jei, atsižvelgiant į pažeidimo sunkumą, mastą ir pastovumą, jį galima laikyti nedideliu pažeidimu. Tačiau jei dėl to, kad nesilaikoma reikalavimų, kyla tiesioginis pavojus visuomenės ar gyvūnų sveikatai, tai neturi būti laikoma nedideliu reikalavimų pažeidimu.
Išskyrus atvejus, kai ūkininkas nedelsdamas imasi taisomųjų veiksmų, siekdamas pašalinti nustatytą pažeidimą, kompetentinga institucija imasi reikalingų veiksmų, kurie tam tikrais atvejais gali apsiriboti administracine kontrole, kuria užtikrinama, kad ūkininkas pašalino konkretaus pažeidimo padarinius. Ūkininkui pranešama apie nustatytą nedidelį pažeidimą ir pareigą imtis taisomųjų veiksmų.
3.   Tyčinio pažeidimo atveju išmoka iš esmės mažinama ne mažiau kaip 20 % ir net gali būti visiškai neskiriamos išmokos pagal vieną ar kelias paramos schemas vienus ar daugiau kalendorinių metų.
4.   Bet kuriuo atveju bendra suma, kuria išmoka sumažinama arba neskiriama už vienus kalendorinius metus, neviršija bendros 23 straipsnio 1 dalyje nurodytos sumos.“
3
2009 m. lapkričio 30 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 1122/2009, kuriuo nustatomos išsamios Reglamento Nr. 73/2009 įgyvendinimo taisyklės, susijusios su kompleksiniu paramos susiejimu, moduliavimu ir integruota administravimo ir kontrolės sistema pagal tame reglamente numatytas ūkininkams skirtas tiesioginės paramos schemas, ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1234/2007 įgyvendinimo taisyklės, susijusios su kompleksiniu paramos susiejimu pagal vyno sektoriui numatytą paramos schemą (OL L 316, 2009, p. 65), 50 straipsnis išdėstytas taip:
„1.   Kompetentinga kontrolės institucija tikrina ne mažiau kaip 1 % visų ūkininkų, pateikusių paramos paraiškas pagal Reglamento <…> Nr. 73/2009 2 straipsnio d punkte apibrėžtų tiesioginių išmokų paramos schemas, atitiktį konkretiems reikalavimams ir standartams, už kurių tikrinimą ta kompetentinga institucija yra atsakinga. Be to, kompetentinga kontrolės institucija tikrina ne mažiau kaip 1 % visų ūkininkų, kuriems atitinkamais kalendoriniais metais pagal [2007 m. spalio 22 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1234/2007, nustatančio bendrą žemės ūkio rinkų organizavimą ir konkrečias tam tikriems žemės ūkio produktams taikomas nuostatas (Bendras bendro žemės ūkio rinkų organizavimo reglamentas) (OL L 299, 2007, p. 1)] 85t ir 103z straipsnius taikomi kompleksinio paramos susiejimo įpareigojimai, atitiktį konkretiems reikalavimams ir standartams, už kurių tikrinimą ta kompetentinga kontrolės institucija yra atsakinga.
Pirmoje pastraipoje nurodyta mažiausia tikrinimo norma gali būti užtikrinta kiekvienos kompetentingos kontrolės institucijos lygmeniu arba kiekvieno akto ar standarto arba aktų ar standartų grupių lygmeniu. Tačiau jeigu mokėjimo agentūros neatlieka patikrų, kaip numatyta 48 straipsnyje, šis mažiausias tikrintinų subjektų skaičius gali būti užtikrintas kiekvienos mokėjimo agentūros lygmeniu.
Jeigu aktams ar standartams taikomuose teisės aktuose mažiausia tikrinimo norma jau nustatyta, taikoma būtent ši, o ne pirmoje pastraipoje nurodyta mažiausia norma. Valstybės narės taip pat gali nuspręsti, kad apie visus reikalavimų nesilaikymo atvejus, nustatytus pagal aktams ir standartams taikomus teisės aktus atliekant patikras vietoje, nesusijusias su pirmoje pastraipoje nurodyta imtimi, pranešama už atitinkamą aktą ar standartą atsakingai kompetentingai kontrolės institucijai, ir ši imasi tolesnių veiksmų. Taikomos šios antraštinės dalies nuostatos.
<…>
3.   Jei atliekant patikrinimus vietoje nustatytas didelis tam tikro akto ar standarto pažeidimas, kitą kontrolinį laikotarpį turėtų būti atlikta daugiau atitikties tam aktui ar standartui patikrinimų vietoje. Konkretaus akto atžvilgiu kompetentinga kontrolės institucija gali nuspręsti per tas tolesnes patikras vietoje tikrinti tik dažniausiai pažeidžiamų reikalavimų laikymąsi.“
4
To reglamento 54 straipsnio 1 dalyje nurodyta:
„Baigus kiekvieną šiame skyriuje numatytą patikrinimą vietoje, kompetentinga kontrolės institucija parengia tikrinimo ataskaitą, nepaisant to, ar ūkininkas buvo atrinktas patikrinimui vietoje pagal 51 straipsnį, ar atsižvelgiant į tai, kad nustatyta reikalavimų pažeidimų, apie kuriuos kompetentinga kontrolės institucija sužinojo kaip nors kitaip.
Kontrolės ataskaitą sudaro šios dalys:
<…>
c)
<…>
Jei pagal nuostatas, susijusias su konkrečiu reikalavimu ar standartu, galima toliau netikrinti nustatyto pažeidimo, ataskaitoje į tai pateikiama atitinkama nuoroda. Tas pats taikoma ir kai valstybė narė skiria laikotarpį, per kurį turi būti užtikrinama atitiktis naujai nustatytiems Bendrijos standartams, kaip nurodyta [2005 m. rugsėjo 20 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1698/2005 dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai (OL L 277, 2005, p. 1)] 26 straipsnio 1 dalyje, arba laikotarpį, per kurį jaunieji ūkininkai turi laikytis tame straipsnyje nurodytų dabartinių Bendrijos standartų.“
5
To paties reglamento 71 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„Nepažeidžiant 77 straipsnio, jei nustatytas reikalavimų pažeidimas padarytas dėl ūkininko aplaidumo, taikomas išmokų sumažinimas. Dažniausiai 3 % mažinama visa 70 straipsnio 8 dalyje nurodyta suma.
Tačiau mokėjimo agentūra, remdamasi kompetentingos kontrolės institucijos pagal 54 straipsnio 1 dalies c punktą parengtoje tikrinimo ataskaitoje pateiktu įvertinimu, gali nuspręsti minėtą procentą sumažinti iki 1 % arba padidinti iki 5 % visos sumos arba 54 straipsnio 1 dalies c punkto antroje pastraipoje nurodytais atvejais mažinimo apskritai netaikyti.“
6
2005 m. birželio 21 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1290/2005 dėl bendrosios žemės ūkio politikos finansavimo (OL L 209, 2005, p. 1) 31 straipsnio 2 dalyje nurodyta:
„Komisija įvertina sumas, kurios nebus finansuojamos, ypač atsižvelgdama į nustatytą taisyklių pažeidimo lygį. Komisija atsižvelgia į pažeidimo pobūdį ir lygį bei į Bendrijai padarytą finansinę žalą.“
7
2006 m. birželio 9 d. Komisijos dokumento AGRI‑2005-64043 „Komisijos komunikatas dėl to, kaip Komisija, tvirtindama EŽŪOGF Garantijų skyriaus sąskaitas, vertina nustatytus valstybių narių įgyvendintos kompleksinės paramos kontrolės sistemų trūkumus“ 2 punkte nustatyta:
„Iki dabar Dokumentas Nr. VI/5330/97 buvo iš esmės naudojamas tais atvejais, kai atsisakoma dengti išlaidas, nurodytas paraiškose, neatitinkančiose paramos skyrimo reikalavimų. Nors [2003 m. rugsėjo 29 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1782/2003, nustatančio bendrąsias tiesioginės paramos schemų pagal bendrą žemės ūkio politiką taisykles ir nustatančio tam tikras paramos schemas ūkininkams bei iš dalies keičiančio reglamentus (EEB) Nr. 2019/93, (EB) Nr. 1452/2001, (EB) Nr. 1453/2001, (EB) Nr. 1454/2001, (EB) Nr. 1868/94, (EB) Nr. 1251/1999, (EB) Nr. 1254/1999, (EB) Nr. 1673/2000, (EEB) Nr. 2358/71 ir (EB) Nr. 2529/2001 (OL L 270, 2003, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 3 sk., 40 t., p. 269)] III priede įtvirtintų reikalavimų ir to paties reglamento IV priede nurodytų standartų laikymasis yra ne atitikimo reikalavimams sąlyga (žr. to paties reglamento 24 straipsnį), bet sankcijų nustatymo pagrindas, reikia taikyti nuoseklų metodą šių dviejų rūšių trūkumams. Kaip nurodė Komisija (žr. 2003 m. birželio 18 d. Pirmininkaujančiosios valstybės siūlomo galutinio kompromiso I priedo C dalį), pagrindinės sąskaitų patikrinimo ir patvirtinimo taisyklės, nustatytos [1999 m. gegužės 17 d. Tarybos reglamente (EB) Nr. 1258/1999 dėl bendrosios žemės ūkio politikos finansavimo (OL L 160, 1999, p. 103; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 3 sk., 25 t., 414 p.)], taikomos kompleksiniam paramos susiejimui. Taigi finansinės korekcijos turi būti proporcingos fondų patiriamai rizikai, atsižvelgiant į tai, kad kompleksinio paramos susiejimo standartai yra ne atitikimo reikalavimas taisyklė, o pagrindas skirti sankcijas. Todėl rizika fondui iš esmės bus įvertinta ne remiantis reikalavimus neatitinkančių išlaidų rizika, o finansinės žalos rizika, kylančia dėl sankcijų netaikymo.
<…>
Kaip šiuo metu yra numatyta Dokumente Nr. VI/5330/97, korekcijos norma turi būti taikoma tai fondų daliai, kuriai išlaidos kelia riziką. Kompleksinio paramos susiejimo kontekste tai reiškia, kad kai rezultatai nustatomi atsižvelgiant į kompetentingą kontrolės instituciją (specializuotą kontrolės įstaigą arba mokėjimo agentūra), ūkininkams, kuriuos turi tikrinti ši institucija ir kuriems tenka įpareigojimas, su kuriuo susiję trūkumai, bendrai mokamos paramos sumai turi būti taikoma korekcija. Ši korekcija taikoma kiek tai susiję su sankcijomis, kurios būtų priimtos, jei kontrolė būtų atlikta laikantis nustatytų standartų.
<…>“
8
Šio dokumento 3.2.1 punkte nurodyta:
„Taigi suma, kuriai turi būti taikomas 3.1 punkte apibrėžtas korekcijos dydis, iš esmės sudarys 10 % nuo bendros gamintojams, kuriems tenka kompleksinio paramos susiejimo įpareigojimas, suteiktos paramos sumos. Šie 10 % laikytini reprezentatyvia procentine dalimi, atsižvelgiant į tai, kad, esant adekvačiai kontrolės ir sankcijų sistemai, taikytinos sankcijos griežtėja, kai nustatyti pakartotiniai reikalavimų pažeidimai (tuo atveju šis dydis gali siekti 15 %), ar tyčiniai reikalavimų pažeidimai (už kurias skiriamos baudos iš esmės sudaro 20 % bendros tiesioginės paramos sumos), ir netgi gali būti visiškai neskiriamos išmokos pagal vieną ar kelias paramos schemas einamaisiais ir kitais metais.“
Ginčo aplinkybės
9
Ginčo aplinkybes Bendrasis Teismas išdėstė skundžiamo sprendimo 1–10 punktuose, ir šio proceso tikslais jos gali būti apibendrintos, kaip nurodyta toliau.
10
Nuo 2012 m. spalio 15 d. iki 19 d. Europos Komisija tyrė, ar Portugalijos Respublikos tinkamai taiko taisykles, susijusias su kompleksiniu paramos susiejimu.
11
2013 m. sausio 17 d. raštu Komisija pateikė Portugalijos Respublikai išvadas, kuriose pabrėžė, kad tam tikros išlaidos patirtos nesilaikant Sąjungos teisės. Portugalijos Respublika į šias išvadas atsakė 2013 m. balandžio 30 d. raštu.
12
2013 m. lapkričio 14 d. raštu Komisija pakvietė Portugalijos valdžios institucijas į dvišalį susitikimą, jis įvyko 2014 m. vasario 19 d., o jo protokolą Komisija perdavė Portugalijos valdžios institucijoms 2014 m. gegužės 26 d.
13
2015 m. kovo 26 d. Komisija pateikė Portugalijos Respublikai išvadas. Ji toliau laikėsi pozicijos, kad kompleksinio paramos susiejimo sistemos taikymas 2010–2012 finansiniais metais neatitiko Sąjungos teisės normų, ir siūlė Sąjungos lėšomis nefinansuoti 9533418,92 EUR sumos.
14
2015 m. gegužės 7 d. raštu Portugalijos Respublika paprašė pradėti procedūrą taikinimo institucijoje. 2015 m. spalio 14 d. ši institucija nusprendė, kad neįmanoma suderinti abiejų šalių nuomonių.
15
2015 m. gruodžio 14 d. raštu Komisija pateikė Portugalijos valdžios institucijoms galutinę poziciją.
16
2016 m. gegužės 20 d. suvestinėje ataskaitoje Komisija apibendrino finansinių korekcijų, padarytų atlikus patikrinimus per atitikties reikalavimams patikrinimo procedūrą, motyvus.
17
Ginčijamame sprendime Komisija nusprendė Sąjungos lėšomis nefinansuoti 8984891,60 EUR sumos, atitinkančios Portugalijos Respublikos deklaruotas išlaidas, susijusias su kompleksiniu paramos susiejimu 2010–2012 finansiniais metais.
Procesas Bendrajame Teisme ir skundžiamas sprendimas
18
2016 m. rugpjūčio 22 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo Portugalijos Respublikos ieškinį dėl ginčijamo sprendimo panaikinimo.
19
Grįsdama savo ieškinį Portugalijos Respublika nurodė šešis pagrindus, susijusius su:
–
pirma, nemotyvavimu ir 2006 m. birželio 21 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 885/2006, nustatančio išsamias Reglamento (EB) Nr. 1290/2005 nuostatų dėl mokėjimo agentūrų ir kitų įstaigų akreditavimo bei EŽŪGF ir EŽŪFKP sąskaitų patikrinimo ir patvirtinimo taikymo taisykles (OL L 171, 2006, p. 90), 11 straipsnio pažeidimu,
–
antra, Reglamento Nr. 73/2009 24 straipsnio ir Reglamento Nr. 1122/2009 54 straipsnio 1 dalies antros pastraipos c punkto ir 71 straipsnio pažeidimu,
–
trečia, Reglamento Nr. 1122/2009 26 ir 53 straipsnių pažeidimu,
–
ketvirta, nemotyvavimu,
–
penkta, ne bis in idem principo pažeidimu ir
–
šešta, proporcingumo principo ir Reglamento Nr. 1290/2005 31 straipsnio pažeidimu.
20
Bendrasis Teismas kaip nepagrįstus atmetė pirmojo ieškinio pagrindo antrą–septintą dalis, taip pat penktąjį ir šeštąjį ieškinio pagrindus.
21
Be to, Bendrasis Teismas atmetė kaip netinkamą pirmojo ieškinio pagrindo pirmą ir aštuntą dalis, taip pat antrąjį–ketvirtąjį ieškinio pagrindus.
22
Dėl to Bendrasis Teismas atmetė visą ieškinį.
Šalių reikalavimai Teisingumo Teisme
23
Portugalijos Respublika Teisingumo Teismo prašo:
–
panaikinti skundžiamą sprendimą,
–
panaikinti ginčijamą sprendimą ir
–
priteisti iš Komisijos visas bylinėjimosi išlaidas.
24
Komisija Teisingumo Teismo prašo:
–
atmesti apeliacinį skundą ir
–
priteisti iš Portugalijos Respublikos bylinėjimosi šioje instancijoje išlaidas.
Dėl apeliacinio skundo
25
Grįsdama apeliacinį skundą Portugalijos Respublika pateikia du pagrindus. Pirmasis apeliacinio skundo pagrindas susijęs su tuo, kad Bendrasis Teismas, vertindamas pirmojoje instancijoje pateiktą antrąjį ieškinio pagrindą, padarė teisės klaidą, skundžiamame sprendime pateikė prieštaringus motyvus ir pažeidė teisėtų lūkesčių ir teisinio saugumo principus. Antrasis apeliacinio skundo pagrindas susijęs su tuo, kad Bendrasis Teismas, vertindamas pirmojoje instancijoje pateiktą šeštąjį ieškinio pagrindą, padarė teisės klaidą, skundžiamame sprendime pateikė prieštaringus motyvus ir pažeidė proporcingumo principą.
26
Prieš vertinant pirmąjį apeliacinio skundo pagrindą reikia išnagrinėti antrąjį apeliacinio skundo pagrindą.
Dėl antrojo apeliacinio skundo pagrindo
Šalių argumentai
27
Grįsdama antrąjį apeliacinio skundo pagrindą Portugalijos Respublika nurodo dvi dalis.
28
Pirma, ši valstybė narė kaltina Bendrąjį Teismą tuo, kad, skundžiamo sprendimo 50 ir 51 punktuose atmetęs šeštąjį ieškinio pagrindą, jis padarė teisės klaidų ir pateikė prieštaringus motyvus.
29
Šiuo klausimu Portugalijos Respublika primena, kad, kaip matyti iš dokumento AGRI‑2005‑64043 2 punkto, kompleksinio paramos susiejimo taisyklės yra ne atitikimo reikalavimams taisyklės, bet pagrindas nustatyti sankcijas. Be to, Reglamento Nr. 1122/2009 50 straipsnis numato didžiausią privalomos kompleksinio paramos susiejimo tikrinimo normą. Šios valstybės narės teigimu, iš to išplaukia, kad rizika fondams turi būti vertinama atsižvelgiant į finansinės žalos riziką, kylančią iš išmokų sumažinimo ar neskyrimo netaikymo, ir kad finansinės korekcijos apskaičiavimo pagrindą turėtų sudaryti ne bendras paramos gavėjų, kuriems taikomi kompleksinio paramos susiejimo įpareigojimai, skaičius, o tik tų gavėjų, kurie atitinka tikrinimo normą, skaičius, nes tik jiems gali būti taikomos sankcijos.
30
Nors skundžiamo sprendimo 41 punkte Bendrasis Teismas aiškiai pripažino, kad kompleksinio paramos susiejimo taisyklės ir atitikimo reikalavimams taisyklės skiriasi, vėliau šio sprendimo 46 ir 47 punktuose jis supainiojo šias taisykles ir leido Komisijai taikyti fiksuoto dydžio korekciją visiems paramos, kuriai taikomas kompleksinis paramos susiejimas, gavėjams. Taigi sprendime Bendrasis Teismas pateikė prieštaringus motyvus. Be to, jis klaidingai taikė taisykles, susijusias su atitikimu reikalavimams, nors ši byla susijusi su kompleksiniu paramos susiejimu, ir neatsižvelgė į jo ypatumus.
31
Bendrasis Teismas taip pat pažeidė teisėtų lūkesčių apsaugos principą ir dokumento AGRI‑2005‑64043 2 punkto 1 ir 6 dalyse, Reglamento Nr. 1122/2009 50 straipsnyje ir Komisijos darbo dokumente DS/2010/29 REV numatytas taisykles. Iš tiesų, nors, atsižvelgiant į pirmąjį iš šių dokumentų ir Reglamento Nr. 1122/2009 50 straipsnį, fiksuoto dydžio korekcija gali būti taikoma tik 1 % paramos gavėjų, kuriems taikomas kompleksinis paramos susiejimas, Bendrasis Teismas tai ekstrapoliavo visiems paramos gavėjams. Be to, remiantis antruoju iš šių dokumentų, kurį Komisija, priėmusi ginčijamą sprendimą, pažeidė, matyti, kad net ir pagal netobulą tikrinimo sistemą, maksimali norma yra 20 % visų ūkininkų.
32
Antra, Portugalijos Respublika tvirtina, kad Bendrasis Teismas pažeidė proporcingumo principą ir padarė teisės klaidą, kai skundžiamo sprendimo 43 punkte padarė išvadą, kad rizika fondams negali būti ribojama kontroline imtimi. Iš tiesų korekcijų tikslas – ne nubausti atitinkamą valstybę narę, bet atlyginti, kiek įmanoma, potencialią finansinę žalą. Taigi, kaip matyti iš pirmoje apeliacinio skundo pagrindo dalyje išdėstytų argumentų, faktinė finansinė žala Sąjungai buvo pervertinta ir paskirta penkis kartus didesnė, nei turėjo būti, sankcija.
33
Šiomis aplinkybėmis Portugalijos Respublika taip pat mano, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, kai skundžiamo sprendimo 46 punkte nurodė dokumentą VI/5330/97 ir rėmėsi jame nustatytais kriterijais. Iš tiesų šis dokumentas buvo parengtas tada, kai kompleksinės paramos susiejimo taisyklės dar nebuvo priimtos.
34
Komisija ginčija šių argumentų pagrįstumą.
Teisingumo Teismo vertinimas
35
Iš pradžių reikia priminti, kad pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 170 straipsnio 1 dalį apeliaciniame skunde negalima keisti Bendrajame Teisme nagrinėto ginčo dalyko. Apeliaciniame procese Teisingumo Teismas turi kompetenciją tik ištirti pirmojoje instancijoje nagrinėtų pagrindų teisinius vertinimus. Todėl leidimas šaliai Teisingumo Teisme pirmą kartą remtis pagrindu, kuris nebuvo pateiktas Bendrajame Teisme, reikštų leidimą jai pateikti Teisingumo Teismui, kurio kompetencija apeliaciniame procese yra ribota, nagrinėti platesnės apimties ginčą nei tas, kurį nagrinėjo Bendrasis Teismas (2018 m. liepos 12 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutarties Acquafarm / Komisija, C‑40/18 P, nepaskelbta Rink., EU:C:2018:566, 58 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
36
Nagrinėjamu atveju reikia pažymėti, kad argumentas, susijęs su darbo dokumento DS/2010/29 pažeidimu, grindžiamas tuo, kad Komisija nesilaikė šio darbo dokumento reikalavimų, o tai prieštarauja teisėtų lūkesčių apsaugos principui. Tačiau ieškinyje pirmojoje instancijoje Portugalijos Respublika nenurodė tokio pažeidimo. Tuo remiantis darytina išvada, kad šis argumentas yra akivaizdžiai nepriimtinas.
37
Pirmiausia reikia pažymėti, kad abiejose antrojo apeliacinio skundo pagrindo dalyse, kurias reikia nagrinėti kartu, Portugalijos Respublika ginčija Bendrojo Teismo sprendimą atmesti pirmojoje instancijoje jos pateiktą šeštąjį ieškinio pagrindą ir remiasi teisės klaidomis, prieštaringais motyvais ir proporcingumo principo pažeidimu. Iš esmės ši valstybė narė teigia, kad, priešingai, nei nusprendė Bendrasis Teismas, taikytą fiksuoto dydžio korekcijos apskaičiavimo pagrindą turi sudaryti ne bendras kompleksinio paramos susiejimo paramos gavėjų skaičiaus, o tik gavėjų, kurie tikrinami, skaičius, nes tik jiems gali būti taikomos sankcijos.
38
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad skundžiamo sprendimo 51 punkte Bendrasis Teismas atmetė pirmojoje instancijoje pateiktą šeštąjį pagrindą, pasirėmęs to sprendimo 41–50 punktuose išdėstytais argumentais.
39
Šiuo klausimu skundžiamo sprendimo 41 punkte Bendrasis Teismas konstatavo, kad šalys sutarė dėl aplinkybės, jog kompleksinio paramos susiejimo srityje rizika fondams iš esmės vertinama ne remiantis rizika, kylančia iš reikalavimų neatitinkančių išlaidų, o remiantis finansinės žalos rizika, kylančia dėl sankcijų netaikymo. Be to, Bendrasis Teismas pažymėjo, kad, atsižvelgiant į reglamentų Nr. 73/2009 ir Nr. 1122/2009 nuostatas, jeigu atliekant patikrinimą nustatoma, kad ūkininkas nesilaiko kompleksinio paramos susiejimo reikalavimų, iš esmės taikomos individualios sankcijos.
40
Pirmiausia skundžiamo sprendimo 42–46 punktuose Bendrasis Teismas išnagrinėjo ir to sprendimo 47 punkte atmetė Portugalijos Respublikos argumentą, kad išmokos gali būti sumažintos arba neskirtos tik žemės ūkio valdai, kuri buvo tikrinama. Taigi to sprendimo 42 ir 43 punktuose Bendrasis Teismas nusprendė, kad net jei fondams kylanti rizika iš esmės atitinka sankcijas, kurios nebuvo taikytos už reikalavimų, susijusių su kompleksinio paramos susiejimu, nesilaikymą, ir ši rizika iš esmės yra apribota kontrolės imtimi, apibrėžta, be kita ko, Reglamento Nr. 1122/2009 50 ir 51 straipsniuose, tai galioja tik tuo atveju, jei valstybės narės nustatyta kompleksinio paramos susiejimo reikalavimų kontrolės sistema yra veiksminga. Tačiau jeigu kontrolės sistema turi trūkumų, valstybė negalėtų užtikrinti reglamentuose Nr. 73/2009 ir Nr. 1122/2009 nustatytų taisyklių paisymo ir kontrolės, todėl nebūtų įmanoma užtikrinti, kad ši rizika yra apribota kontrolės imtimi.
41
Šiuo klausimu skundžiamo sprendimo 44 punkte Bendrasis Teismas pažymėjo, kad, pavyzdžiui, dėl turinčios trūkumų sistemos būtų neįmanoma konstatuoti didelių pažeidimų, todėl tai neleistų įgyvendinti Reglamento Nr. 1122/2009 50 straipsnio 3 dalies, pagal kurią reikalaujama, kad tuo atveju, jei nustatytas didelis pažeidimas, kitą kontrolinį laikotarpį turėtų būti atlikta daugiau atitikimo reikalavimams patikrinimų vietoje.
42
To sprendimo 45 punkte Bendrasis Teismas pabrėžė, kad būtent siekdama atsižvelgti į šią prielaidą Komisija dokumente AGRI‑2005‑64043 numatė, kad rizika fondams gali apimti ne tik ūkininkus, kurie buvo tikrinti. Sprendimo 46 punkte Bendrasis Teismas pacitavo didelę dalį šio dokumento 2 punkto.
43
Antra, skundžiamo sprendimo 48–50 punktuose Bendrasis Teismas atmetė Portugalijos Respublikos argumentą, kad, atsižvelgiant į Reglamento Nr. 1122/2009 71 straipsnio 4 dalyje numatytą normą, ginčijamas finansinės korekcijos taikymas prieštarauja proporcingumo principui ir Reglamento Nr. 1290/2005 31 straipsnio 2 daliai. Šiuo klausimu jis konstatavo, kad pirmoji iš šių nuostatų neturi poveikio korekcijai, kurią Komisija taiko valstybei narei dėl jos kompleksinio paramos susiejimo reikalavimų kontrolės sistemos trūkumų, nes ši nuostata susijusi su išmokų sumažinimu, kurį valstybė narė turi taikyti ūkininkui tuo atveju, kai kompleksinio paramos susiejimo taisyklės pažeidžiamos dėl to, kad šis elgėsi aplaidžiai.
44
Remiantis tuo, kas išdėstyta, reikia konstatuoti, kad, pirma, priešingai, nei teigia Portugalijos Respublika, Bendrasis Teismas visiškai nesupainiojo atitikimo reikalavimams taisyklių su kompleksinio paramos susiejimo taisyklėmis. Atvirkščiai, jas aiškiai atskyrė skundžiamo sprendimo 41 punkte.
45
Kadangi Portugalijos Respublika jį kaltina paneigus šį atskyrimą to sprendimo 46, 47, 50 ir 51 punktuose, reikia pabrėžti, kad Bendrasis Teismas minėto sprendimo 42–46 punktuose motyvavo išvadą, kad tuo atveju, kai kontrolės sistema turi trūkumų, fondams kylanti rizika yra susijusi ne tik su tikrinamais ūkininkais. Taip Bendrasis Teismas atsižvelgė į kompleksinio paramos susiejimo taisyklių ypatumus ir sau neprieštaravo.
46
Kalbant apie skundžiamo sprendimo 42–46 punktuose pateiktus vertinimus, reikia nurodyti, kad nors Portugalijos Respublika teigia, kad „net trūkumų turinčiose kontrolės sistemose <…> taikomos sankcijos negali būti ekstrapoliuotos kitai nei tikrinami ūkininkai procentinei daliai“, ši valstybė narė nepaaiškino, kodėl Bendrojo Teismo argumentai, kad trūkumų turinti kontrolės sistema neleidžia valstybei narei užtikrinti reglamentuose Nr. 73/2009 ir Nr. 1122/2009 nustatytų taisyklių paisymo ir jų kontrolės, yra klaidingi.
47
Iš tikrųjų dėl to, kad Bendrasis Teismas, kaip teigiama, pažeidė Reglamento Nr. 1122/2009 50 straipsnį, reikia pažymėti, kad, žinoma, šios nuostatos 1 dalyje iš tiesų reikalaujama atlikti ne mažiau kaip 1 % visų ūkininkų, pateikusių paramos paraiškas, patikrinimus vietoje. Vis dėlto reikia konstatuoti, kad, viena vertus, šioje nuostatoje nereglamentuojama, kaip apskaičiuoti korekcijos normą, kurią Komisija numato valstybėms narėms, ypač toms, kurių kontrolės sistemos turi trūkumų. Kita vertus, tos pačios nuostatos 3 dalyje, kurią Bendrasis Teismas citavo skundžiamo sprendimo 44 punkte, patikslinama, kad jei atliekant patikrinimus vietoje nustatytas didelis pažeidimas, kitą kontrolinį laikotarpį turėtų būti atlikta daugiau atitikimo reikalavimams patikrinimų vietoje, o to Portugalijos Respublika juo labiau neginčija. Todėl negalima teigti, kad Reglamento Nr. 1122/2009 50 straipsnyje numatyta tik pareiga nacionalinėms kontrolės institucijoms tikrinti 1 % visų paramos gavėjų.
48
Tokiomis aplinkybėmis Portugalijos Respublikos argumentą, kad skundžiamo sprendimo 47, 50 ir 51 punktuose Bendrasis Teismas pažeidė Reglamento Nr. 1122/2009 50 straipsnį, reikia atmesti kaip nepagrįstą.
49
Dėl argumento, kad Bendrasis Teismas tuose skundžiamo sprendimo punktuose pažeidė dokumento AGRI‑2005‑64043 2 punktą, reikia konstatuoti, kad nors tame punkte patikslinta, kad yra skirtumas tarp kompleksinio paramos susiejimo taisyklių ir atitikimo reikalavimams taisyklių, jame taip pat numatyta, kad „ūkininkams, kuriuos turi tikrinti ši institucija ir kuriems tenka įpareigojimas, su kuriuo susiję trūkumai, bendrai mokamos paramos sumai turi būti taikoma korekcija“.
50
Tačiau sąvoka „ūkininkai, kuriuos turi tikrinti“ negali būti suprantama kaip apimanti tik tuos ūkininkus, kurie nacionalinių institucijų faktiškai buvo patikrinti, pirma, to dokumento 2 punkto tekste nesant jokių nuorodų šiuo klausimu ir, antra, dėl Reglamento Nr. 1122/2009 50 straipsnio 3 dalies, į kurią atsižvelgiant reikia aiškinti šią sąvoką. Iš tiesų šioje nuostatoje numatyta, kad prireikus reikia padidinti tikrinamų ūkininkų skaičių. Tačiau, kaip Bendrasis Teismas teisingai pažymėjo skundžiamo sprendimo 44 punkte, tuo atveju, kai patikrinimai turi trūkumų, nebus nustatyta jokių didelių pažeidimų, o kontrolinė imtis niekada nebus didinama.
51
Šiomis aplinkybėmis argumentą, kad skundžiamo sprendimo 47, 50 ir 51 punktuose Bendrasis Teismas pažeidė dokumento AGRI‑2005‑64043 2 punktą, reikia atmesti kaip nepagrįstą.
52
Be to, šiomis aplinkybėmis reikia pažymėti, kad, priešingai, nei teigia Portugalijos Respublika, taip pat negalima teigti, kad Bendrasis Teismas skundžiamo sprendimo 46 punkte pažeidė dokumento AGRI‑2005‑64043 2 punktą ir Reglamento Nr. 1122/2009 50 straipsnį, nes Bendrasis Teismas tik pacitavo šio dokumento 2 punkto ištrauką.
53
Antra, dėl įtariamo proporcingumo principo pažeidimo skundžiamo sprendimo 43 punkte pažymėtina, kad Portugalijos Respublikos argumentai grindžiami prielaida, kad korekcijos norma taikoma tik 1 % paramos gavėjų.
54
Tačiau, kaip matyti iš to, kas išdėstyta, Portugalijos Respublikai nepavyko paneigti Bendrojo Teismo išvados, kad ši norma nėra apribota 1 % paramos gavėjų. Todėl reikia atmesti kaltinimą, susijusį su proporcingumo principo pažeidimu.
55
Taigi antrasis apeliacinio skundo pagrindas atmestinas kaip iš dalies akivaizdžiai nepriimtinas ir iš dalies nepagrįstas.
Dėl pirmojo apeliacinio skundo pagrindo
Šalių argumentai
56
Pirmajame apeliacinio skundo pagrinde Portugalijos Respublika tvirtina, kad Bendrasis Teismas, vertindamas pirmojoje instancijoje pateiktą antrąjį ieškinio pagrindą, skundžiamo sprendimo 139 punkte pažeidė teisėtų lūkesčių principą ir padarė akivaizdžią teisės klaidą.
57
Šiuo klausimu ji teigia, kad šis apeliacinio skundo pagrindas nėra toks svarbus kaip kiti pagrindai ir kad jis susijęs su, viena vertus, „išmokų sumažinimo ir neskyrimo sistema“ ir, kita vertus, su tuo susijusiu Reglamento Nr. 73/2009 24 straipsnio ir Reglamento Nr. 1122/2009 54 straipsnio 1 dalies antros pastraipos c punkto ir 71 straipsnio 1 dalies pažeidimu. Kai kompleksinio paramos susiejimo taisyklių pažeidimo priežastis – ūkininko elgesys, pagal Reglamento Nr. 73/2009 23 straipsnį bendra jam skirta išmokų suma turi būti sumažinta ar jos neskiriamos.
58
Pagal kompleksinio paramos susiejimo taisykles Komisija ginčijamame sprendime klaidingai tvirtino, kad Portugalijos valdžios institucijos už 2010–2012 metus tam tikriems kontrolės elementams numatė „nuokrypį“ ir kad neatitikties reikalavimams atveju Portugalijoje taikoma sistema nesudarė galimybių lengviau veiksmingai taikyti kriterijų, kaip antai apibrėžtų Reglamento Nr. 1122/2009 47 straipsnyje. Iš tiesų šio reglamento 71 straipsnio 1 dalyje nenustatyta, kad didžioji taikomų sankcijų dalis sudarytų 3 % bendros sumos. Pagal šią nuostatą valstybėms narėms paliekama diskrecija sumažinti ar padidinti šią normą taip, kad sankcija būtų proporcinga pažeidimui. Taigi Bendrasis Teismas pažeidė Reglamento Nr. 73/2009 24 straipsnį ir Reglamento Nr. 1122/2009 54 straipsnio 1 dalies antros pastraipos c punktą ir 71 straipsnio 1 dalį ir darydamas teisės klaidą pateikė skundžiamo sprendimo 43 ir 44 punktuose nurodytiems tvirtinimams akivaizdžiai prieštaraujančius teiginius.
59
Iš tiesų, atmetęs kaip netinkamą pirmojoje instancijoje pateiktą antrąjį ieškinio pagrindą, Bendrasis Teismas netiesiogiai leido manyti, kad Portugalijos kompleksinio paramos susiejimo kontrolės sistema buvo veiksminga kontrolės sistema. Todėl Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą ir pateikė prieštaringus motyvus skundžiamame sprendime.
60
Galiausiai Portugalijos Respublika daro išvadą, kad Bendrasis Teismas pažeidė teisinio saugumo principą.
61
Komisija ginčija šių argumentų pagrįstumą.
Teisingumo Teismo vertinimas
62
Pirmuoju apeliacinio skundo pagrindu Portugalijos Respublika iš esmės kritikuoja skundžiamo sprendimo 138 ir 139 punktus, nes Bendrasis Teismas juose klaidingai atmetė kaip netinkamą pirmojoje instancijoje nurodytą antrąjį ieškinio pagrindą.
63
Šiuo klausimu iš skundžiamo sprendimo 134, 135 ir 137 punktų matyti, kad ginčijamame sprendime Komisija identifikavo daugybę Portugalijos Respublikos nustatytos kontrolės sistemos trūkumų, iš kurių tik kai kurie buvo ginčyti Bendrajame Teisme. Skundžiamo sprendimo 138 punkte Bendrasis Teismas pažymėjo, kad, kiek tai susiję su šešiais iš šių trūkumų, „[ginčijamo] sprendimo rezoliucinė dalis grindžiama šešiais motyvais, kurių pagrįstumas negalėjo būti pagrįstai ginčijamas nagrinėjant pirmąjį, penktąjį ir šeštąjį ieškinio pagrindus ir kurie nėra antrojo, trečiojo ir ketvirtojo ieškinio pagrindų dalykas“, kartu nurodęs šiuos šešis motyvus. To sprendimo 139 punkte jis pridūrė, kad „kiekvienas iš šių šešių motyvų yra pakankamas pagrįsti Komisijos argumentus ir pateisinti fiksuoto 5 % dydžio korekcijos taikymą“, ir tuo remdamasis padarė išvadą, kad, be kita ko, antrasis ieškinio pagrindas, susijęs su Komisijos tariamai padarytomis klaidomis dėl išmokų sumažinimo ir neskyrimo taikymo trūkumų, yra netinkamas. Bendrojo Teismo teigimu, „net jei [šis pagrindas] būtų pagrįstas, dėl jo [ginčijamas] sprendimas turėtų būti panaikintas iš dalies, nes Portugalijos Respublika neįrodė, kad visi motyvai, kuriais remiantis buvo nustatyta fiksuoto 5 % dydžio korekcija, yra neteisėti.“
64
Taigi iš skundžiamo sprendimo 138 ir 139 punktų matyti, kad Bendrasis Teismas iš esmės konstatavo, jog pirmojoje instancijoje pateiktas antrasis ieškinio pagrindas netinkamas, nes net darant prielaidą, kad motyvas dėl trūkumų, susijusių su išmokų sumažinimo ir neskyrimo taikymu, buvo nepagrįstas, ginčijamo sprendimo rezoliucinė dalis bet kuriuo atveju galėjo būti grindžiama bet kuriuo kitu iš šių šešių motyvų; o jų – atsižvelgiant į konkretų atvejį, Portugalijos Respublika arba neginčijo, arba jai nepavyko jų nuginčyti ieškinyje Bendrajame Teisme.
65
Tačiau pirmiausia reikia konstatuoti, kad šiuo apeliacinio skundo pagrindu Portugalijos Respublika visiškai neginčija Bendrojo Teismo išvados, kad bet kurio iš šešių skundžiamo sprendimo 138 punkte nurodytų motyvų savaime pakanka siekiant pateisinti 5 % fiksuoto dydžio korekcijos taikymą, ir netvirtina, kad pirmojoje instancijoje pateiktu antruoju ieškinio pagrindu siekiama užginčyti šiuos ginčijamo sprendimo motyvus.
66
Be to, pastarąją išvadą patvirtino ir pati Portugalijos Respublika, apeliaciniame skunde pabrėžusi, kad pirmojoje instancijoje pateiktas antrasis ieškinio pagrindas „susijęs su „išmokų sumažinimo ir neskyrimo sistema““.
67
Šiomis aplinkybėmis darytina išvada, kad Bendrasis Teismas nepadarė teisės klaidos ir nepažeidė teisėtų lūkesčių principo, kai atmetė antrąjį ieškinio pagrindą kaip netinkamą. Šiai išvadai neturi įtakos aplinkybė, net jei ji būtų įrodyta, tačiau galiausiai niekaip nepagrįsta, kad tas pagrindas „nėra toks svarbus kaip kiti [Bendrajame Teisme nurodyti ieškinio pagrindai]“.
68
Antra, kaltinimas, kad Bendrasis Teismas pažeidė teisinio saugumo principą, nes pritarė Komisijos argumentui, kad Portugalijoje galiojanti išmokų sumažinimo ir neskyrimo sistema nesudarė sąlygų lengviau veiksmingai taikyti Reglamento Nr. 1122/2009 47 straipsnyje apibrėžtus kriterijus, ir kaltinimas, susijęs su tuo, kad Bendrasis Teismas pateikė skundžiamo sprendimo 43 ir 44 punktuose nurodytiems tvirtinimams prieštaraujančius teiginius, grindžiami klaidinga prielaida ir neteisingu šio sprendimo aiškinimu.
69
Iš tiesų, tai, kad Bendrasis Teismas atmetė jam pateiktą antrąjį ieškinio pagrindą kaip netinkamą, neįvertinęs, ar pagrįsti Komisijos teiginiai dėl išmokų sumažinimo ir neskyrimo taikymo trūkumų, nereiškia, kad jis pritarė šiems teiginiams.
70
Todėl kaltinimą, susijusį su motyvų prieštaringumu ir teisinio saugumo principo pažeidimu, reikia atmesti kaip nepagrįstą.
71
Taigi visas antrasis apeliacinio skundo pagrindas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
72
Remiantis tuo, kas išdėstyta, matyti, kad turi būti atmestas visas apeliacinis skundas.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
73
Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 184 straipsnio 2 dalį, jeigu apeliacinis skundas yra nepagrįstas, bylinėjimosi išlaidų klausimą sprendžia Teisingumo Teismas.
74
Pagal šio reglamento 138 straipsnio 1 dalį, taikomą apeliacinėse bylose pagal minėto reglamento 184 straipsnio 1 dalį, pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė.
75
Kadangi Portugalijos Respublika bylą pralaimėjo, o Komisija reikalavo priteisti iš jos bylinėjimosi išlaidas, reikia iš Portugalijos Respublikos priteisti išlaidas, susijusias su šiuo apeliaciniu skundu.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (devintoji kolegija) nusprendžia:
1.
Atmesti apeliacinį skundą.
2.
Priteisti iš Portugalijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: portugalų.