62009CJ0536_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C‑536/09,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Upravno sodišče Republike Slovenije (Slovenia) on esittänyt 15.12.2009 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 21.12.2009, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Marija Omejc
vastaan
Slovenian valtio,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja D. Šváby sekä tuomarit G. Arestis (esittelevä tuomari) ja J. Malenovský,
julkisasiamies: J. Mazák,
kirjaaja: hallintovirkamies A. Impellizzeri,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 16.2.2011 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Marija Omejc, edustajanaan odvetnik M. Klofutar,
– Slovenian hallitus, asiamiehinään N. Aleš Verdir ja V. Klemenc,
– Euroopan komissio, asiamiehinään F. Clotuche-Duvieusart, M. Peternel ja D. Kukovec,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 21.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 796/2004 (EUVL L 141, s. 18) 23 artiklan 2 kohdan tulkintaa.
2. Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa kantajana on maanviljelijä Marija Omejc ja vastaajana Slovenian valtio, jota edustaa maatalous-, metsätalous- ja elintarvikeministeriö, ja joka koskee mainitun ministeriön päätöstä hylätä asianosaisen oikaisuvaatimus, jonka hän oli tehnyt Slovenian tasavallan maatalousalan ja maaseudun kehittämisviraston (jäljempänä maksajavirasto) päätöksestä hylätä asianosaisen hakemus vuoden 2006 maatalouden suorien tukien maksamisesta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
3. Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta 29.9.2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 (EYVL L 270, s. 1) ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Yhteisen maatalouspolitiikan eri tilatukijärjestelmiin sisältyville suorille tuille olisi vahvistettava yhteiset edellytykset.”
4. Asetuksen N:o 1782/2003 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa sovelletaan seuraavia määritelmiä:
a) ’viljelijällä’ tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä taikka luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ryhmää riippumatta ryhmän ja sen jäsenten oikeudellisesta asemasta kansallisessa lainsäädännössä ja jonka tila sijaitsee [EY 299] artiklassa tarkoitetulla yhteisön alueella ja joka harjoittaa maataloustoimintaa
– –”
5. Asetuksen N:o 796/2004 29 perustelukappale kuuluu seuraavasti:
”Yhdennetyssä järjestelmässä hallinnoituja tukijärjestelmiä koskevien säännösten noudattamista olisi valvottava tehokkaasti. Tätä varten ja valvonnan yhdenmukaisuuden varmistamiseksi kaikissa jäsenvaltioissa on tarpeen vahvistaa yksityiskohtaisesti tukijärjestelmien osalta vahvistettujen tukikelpoisuusedellytysten ja täydentäviin ehtoihin liittyvien velvollisuuksien hallinnollisten ja paikalla tehtävien tarkastusten tekemistä koskevat perusteet ja tekniset menettelyt. Lisäksi tukikelpoisuusedellytysten noudattamista koskevat tarkastukset paikalla olisi yleensä tehtävä ennalta ilmoittamatta. Jäsenvaltioiden olisi tarvittaessa yhdistettävä tämän asetuksen mukaisia tarkastuksia.”
6. Saman asetuksen 55 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi olisi toteutettava riittävät toimenpiteet sääntöjenvastaisuuksien ja petosten estämiseksi. Olisi säädettävä erillisistä säännöksistä silloin kun sääntöjenvastaisuuksia havaitaan eri tukijärjestelmien tukikelpoisuusedellytysten osalta.”
7. Asetuksen N:o 796/2004 23 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tässä asetuksessa säädetyt hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä siten, että varmistetaan tehokkaasti tuen myöntämisedellytysten sekä täydentäviin ehtoihin liittyvien vaatimuksien ja standardien noudattaminen.
2. Tukihakemus hylätään, jos viljelijä tai tämän edustaja estää paikalla tehtävän tarkastuksen tekemisen.”
8. Kyseisen asetuksen 25 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä ennalta ilmoittamatta. Jos valvonnan tarkoitus ei vaarannu, ennakkoilmoitus voidaan kuitenkin antaa mahdollisimman lyhyellä varoitusajalla. Tällaisen ilmoituksen saa asianmukaisesti perusteltuja tapauksia lukuun ottamatta antaa enintään 48 tuntia ennen tarkastusta.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
9. Omejc jätti 15.3.2006 maksajavirastolle vuoden 2006 maatalouden suoria tukia koskevan hakemuksen.
10. Tilalla 7.9.2006 ilman ennakkoilmoitusta suoritetussa ensimmäisessä tarkastuksessa, joka koski maatilan, jonka haltija pääasian kantaja on, pinta-aloja ja eläimiä, havaittiin ainoastaan yksi sääntöjenvastaisuus, nimittäin se, että yhdeltä tilan lampaista puuttui merkintä.
11. Tarkistaakseen, oliko kyseinen sääntöjenvastaisuus korjattu, maksajaviraston tarkastaja halusi suorittaa 24.11.2006 toisen paikalla tehtävän tarkastuksen. Tarkastaja oli soittanut tarkastusta edeltävänä päivänä tilan kiinteän puhelinliittymän puhelinnumeroon ja ilmoittanut tilalle asuvalle Marija Omejcin isälle tarkastuksesta. Pääasian kantaja, joka ei asunut enää tilalla, oli kuitenkin ilmoittanut tukihakemuksessaan matkapuhelinnumeronsa, josta hänet saattoi tavoittaa.
12. Koska Marija Omejcin isä ei kyennyt ilmoittamaan asianosaiselle kyseisen tarkastuksen tekemisestä eikä hän ollut saanut valtuutusta tyttärensä edustamiseen, tarkastaja ei voinut Omejcin poissa ollessa tarkistaa tarvittavaa asiakirja-aineistoa ja saattaa siten 24.11.2006 paikalla tehtävää tarkastusta päätökseen. Pääasian kantaja sai tietää tästä vasta ottaessaan yhteyttä tarkastajaan soittamalla tarkastajan kantajan isälle jättämään puhelinnumeroon; tarkastus oli kuitenkin silloin jo päättynyt.
13. Maksajavirasto hylkäsi 14.12.2006 tekemässään päätöksessä asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdan nojalla Omejcin esittämän tukihakemuksen sillä perusteella, ettei pääasian kantaja ollut sallinut, että kyseisen viraston tehtävän suorittamista varten valtuuttama henkilö tekee paikalla tehtävän tarkastuksen.
14. Omejc teki 27.12.2006 kyseisestä päätöksestä oikaisuvaatimuksen maatalous-, metsätalous- ja elintarvikeministeriölle. Mainittu ministeriö hylkäsi 18.4.2007 tekemällään päätöksellä kyseisen oikaisuvaatimuksen, koska se katsoi, että paikalla tehtävä tarkastus oli estetty tai jopa tehty mahdottomaksi yksinomaan sellaisista syistä, joiden voidaan katsoa johtuvan pääasian kantajasta, joten maksajavirasto oli soveltanut asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdan säännöksiä oikein.
15. Omejc nosti 27.6.2007 Upravno sodišče Republike Slovenijessa kanteen, jossa hän vaati kyseistä tuomioistuinta kumoamaan hänen oikaisuvaatimuksestaan tehdyn hylkäävän päätöksen ja määräämään, että hänelle on myönnettävä se tuki, jota hän on hakenut.
16. Kyseinen tuomioistuin korostaa ennakkoratkaisupyynnössään, ettei asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdassa määritellä erikseen, onko tukihakemus hylättävä sekä silloin, kun viljelijä tai hänen edustajansa on toiminut tahallisesti, että silloin, kun kyseessä on viljelijän tai hänen edustajansa huolimattomuus. Tässä säännöksessä ei määritellä myöskään käsitettä ”edustaja”. Näin ollen katsottuaan, että pääasian ratkaisemiseksi on tarpeen tulkita asetuksen N:o 796/2004 kyseistä säännöstä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) [Onko ilmaisua] ’estää paikalla tehtävän tarkastuksen tekeminen’ tulkittava kansallisen oikeuden, jossa estämisen käsite liitetään tietyn henkilön menettelyn tahallisuuteen tai huolimattomuuteen, mukaisesti?
2) Jos vastaus ensimmäiseen kysymykseen on kielteinen, [onko ilmaisua] ’estää paikalla tehtävän tarkastuksen tekeminen’ tulkittava niin, että se käsittää paitsi tahalliset toimet tai tahallisesti aiheutetut seikat, jotka tekevät paikalla tehtävän tarkastuksen mahdottomaksi, myös muut sellaiset toimet ja muut sellaiset laiminlyönnit, joiden voidaan katsoa johtuvan viljelijän tai tämän edustajan huolimattomuudesta, jos paikalla tehtävää tarkastusta ei ole voitu niiden takia viedä kokonaisuudessaan päätökseen?
3) Jos vastaus toiseen kysymykseen on myönteinen, riippuuko asetuksen [N:o 796/2004] 23 artiklan 2 kohdan mukaisen seuraamuksen määrääminen siitä, oliko viljelijälle ilmoitettu asianmukaisesti tarkastuksen siitä osasta, joka vaatii hänen osallistumistaan?
4) Jos maatilan haltija ei asu tilalla, onko asetuksen [N:o 796/2004] 23 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun, viljelijää edustavan henkilön määrittelyä koskevaa kysymystä arvioitava kansallisen oikeuden vai yhteisön oikeuden perusteella?
5) Jos [tuota] kysymystä on arvioitava yhteisön oikeuden perusteella, onko asetuksen [N:o 796/2004] 23 artiklan 2 kohtaa tulkittava niin, että henkilönä, joka edustaa viljelijää paikalla tehtävien tarkastusten aikana, on pidettävä ketä tahansa täysi-ikäistä ja liiketoimintakelpoista henkilöä, joka asuu maatilalla ja jolle on uskottu ainakin osa tilan hoidosta?
6) Jos [mainittu] kysymys on ratkaistava yhteisön oikeuden perusteella ja jos vastaus [viidenteen kysymykseen] on kielteinen, onko maatilan haltijan ([asetuksen N:o 796/2004] 23 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun viljelijän), joka ei asu tilalla, nimettävä edustaja, joka on lähtökohtaisesti tavoitettavissa maatilalta milloin tahansa?”
Ennakkoratkaisukysymykset
Ensimmäinen ja toinen kysymys
17. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää ensimmäisellä ja toisella kysymyksellään, jotka on syytä tutkia yhdessä, onko asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdassa oleva ilmaisu ”estää paikalla tehtävän tarkastuksen tekeminen”, unionin oikeuden itsenäinen käsite, jota on tulkittava yhtenäisesti kaikissa jäsenvaltioissa, ja tarvittaessa, onko tätä käsitettä tulkittava siten, että se käsittää paitsi tahallisen menettelyn myös kaikki sellaiset toimet ja sellaiset laiminlyönnit, joiden voidaan katsoa johtuvan viljelijän tai tämän edustajan huolimattomuudesta ja joista seuraa, että paikalla tehtävää tarkastusta ei voida tehdä kokonaisuudessaan.
18. Tästä on aluksi todettava, ettei edellä mainittu 23 artiklan 2 kohta eikä mikään muukaan asetuksen N:o 796/2004 säännös sisällä viittausta kansalliseen oikeuteen sen käsitteen osalta, joka vastaa ilmaisua ”estää paikalla tehtävän tarkastuksen tekeminen”.
19. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä unionin oikeuden yhdenmukainen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät tällaisessa tilanteessa, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen sisältönsä ja soveltamisalansa määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko Euroopan unionissa itsenäisesti ja yhdenmukaisesti ja että tässä tulkinnassa on otettava huomioon säännöksen asiayhteys ja kyseisellä lainsäädännöllä tavoiteltu päämäärä (ks. mm. asia 327/82, Ekro, tuomio 18.1.1984, Kok., s. 107, 11 kohta; asia C-287/98, Linster, tuomio 19.9.2000, Kok., s. I-6917, 43 kohta ja asia C-467/08, Padawan, tuomio 21.10.2010, 32 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
20. Kyseisestä oikeuskäytännöstä seuraa, että ilmaisua ”estää paikalla tehtävän tarkastuksen tekeminen”, joka sisältyy säännökseen, joka on osa asetusta, jossa ei viitata kansalliseen oikeuteen, on pidettävä unionin oikeuden itsenäisenä käsitteenä, jonka sisällön ja ulottuvuuden on oltava samat kaikissa jäsenvaltioissa. Näin ollen unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa tälle ilmaisulle yhtenäinen tulkinta unionin oikeusjärjestyksessä.
21. Tältä osin on palautettava mieliin, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (ks. mm. asia 292/82, Merck, tuomio 17.11.1983, Kok., s. 3781, 12 kohta; asia C-34/05, Schouten, tuomio 1.3.2007, Kok., s. I-1687, 25 kohta ja asia C-116/10, Feltgen ja Bacino Charter Company, tuomio 22.12.2010, 12 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
22. Aluksi on todettava, että asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdan itse sanamuotoon ei sisälly mitään viittausta siitä, mikä sisältö siinä olevalle ilmaisulle ”estää paikalla tehtävän tarkastuksen tekeminen” olisi annettava. Tässä säännöksessä sanotaan nimittäin ainoastaan, että kyseiset tukihakemukset hylätään, jos viljelijä tai tämän edustaja ”estää paikalla tehtävän tarkastuksen tekemisen”, mutta siinä ei mitenkään täsmennetä, että tarkastuksen tekemisen estämisen täytyisi olla seuraus sellaisesta käyttäytymisestä, joka käsittää paitsi tahallisen menettelyn myös kaiken sellaisen toiminnan ja sellaiset laiminlyönnit, joiden voidaan katsoa johtuvan viljelijän tai tämän edustajan huolimattomuudesta.
23. Asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdan eri kieliversioiden vertailevasta tutkinnasta käy ilmi, että säännöksessä on eroja ilmaisun ”estää paikalla tehtävän tarkastuksen tekeminen” suhteen. Nimittäin tietyissä kieliversioissa, kuten englannin-, ranskan- ja sloveeninkielisissä versioissa käytetään termiä ”estää” kun taas muissa kieliversioissa käytetään eri sanamuotoa. Näin ollen saksankielisessä versiossa käytetään ilmaisua ”tehdä mahdottomaksi” ja italiankielisessä versiossa asetetaan kyseisten hakemusten hylkäämisen edellytykseksi, että ”paikalla tehtävää tarkastusta ei voida tehdä sellaisten syiden takia, joiden voidaan katsoa johtuvan viljelijästä tai tämän edustajasta”.
24. Kun kieliversiot ovat tällä tavoin erilaisia, unionin oikeuden kyseisen käsitteen ulottuvuutta ei voida arvioida pelkästään sen sanamuodon perusteella. Käsitettä on näin ollen tulkittava sen asiayhteyden, johon se liittyy, ja sen lainsäädännön yleisen systematiikan ja tavoitteen valossa, jonka osa käsite on (ks. vastaavasti asia C-372/88, Cricket St Thomas, tuomio 27.3.1990, Kok., s. I-1345, 19 kohta; asia C-455/05, Velvet & Steel Immobilien, tuomio 19.4.2007, Kok., s. I-3225, 20 kohta ja asia C-239/07, Sabatauskas ym., tuomio 9.10.2008, Kok., s. I-7523, 39 kohta).
25. Käsitteeseen, joka vastaa ilmaisua ”estää paikalla tehtävän tarkastuksen tekeminen”, liittyvästä asiayhteydestä on todettava, että käsite sisältyy asetuksen N:o 796/2004 23 artiklaan, jolla on tässä asetuksessa erityinen merkitys, koska siinä asetetaan yleiset periaatteet, joiden mukaisesti tarkastukset on tehtävä. Kyseisen artiklan 1 kohdassa säädetään tästä, että tässä asetuksessa säädetyt hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä siten, että varmistetaan tehokkaasti tuen myöntämisedellytysten sekä täydentäviin ehtoihin liittyvien vaatimuksien ja standardien noudattaminen.
26. Asetuksen N:o 796/2004 29 ja 55 perustelukappaleen sanamuodosta seuraa, että asetuksen tarkoituksena on erityisesti tarkastusten tekemisen osalta se, että yhdennetyssä järjestelmässä hallinnoituja tukijärjestelmiä koskevien säännösten noudattamista valvotaan tehokkaasti ja yhteisön taloudellisia etuja suojataan tehokkaasti toteuttamalla riittävät toimenpiteet sääntöjenvastaisuuksien ja petosten estämiseksi.
27. Tästä seuraa, että tarkastukset ovat välttämättömiä asetuksen N:o 796/2004 päämäärien saavuttamiseksi, ja näin ollen siitä, että niiden tekeminen estetään, on väistämättä tästä näkökulmasta katsottuna aiheuduttava kyseisten tukihakemusten hylkäämisen kaltaisia merkittäviä oikeudellisia seurauksia, kuten asetuksen 23 artiklan 2 kohdassa on säädetty paikalla tehtävien tarkastusten osalta.
28. Joskin edellä mainittujen sääntöjenvastaisuuksien ja petosten estämistä koskevien päämäärien kannalta nämä merkittävät oikeudelliset seuraukset ovat perusteltuja silloin, kun viljelijä tai hänen edustajansa toimivat tahallisesti välttyäkseen asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulta paikalla tehtävältä tarkastukselta; näin ei voi kuitenkaan olla silloin, jos viljelijä tai hänen edustajansa on toteuttanut kaikki ne toimenpiteet, joita häneltä voidaan kohtuullisesti vaatia sen takaamiseksi, että kyseinen tarkastus voidaan tehdä kokonaisuudessaan. Jos viljelijä tai hänen edustajansa ei ole toiminut tällä tavoin tahallisesti, kyseisten hakemusten hylkääminen on tämän säännöksen mukaan näin ollen perusteltua ainoastaan siinä tapauksessa, että viljelijä tai hänen edustajansa on estänyt kyseisen tarkastuksen tai sen osan tekemisen tai tehnyt tarkastukset mahdottomaksi sellaisille toimilla tai sellaisilla laiminlyönneillä, joiden voidaan katsoa johtuvan hänen huolimattomuudestaan, ja ettei hän tehnyt tällaisia toimenpiteitä.
29. Se seikka, että viljelijä tai hänen edustajansa on toteuttanut kaikki hänen vallassaan olevat kohtuulliset toimenpiteet sen takaamiseksi, että paikalla tehtävän tarkastuksen tekeminen kokonaisuudessaan ei esty tai ettei se tule mahdottomaksi, erityisesti ilmoittamalla maksajavirastolle puhelinnumeron, josta hänet tavoittaa, se, asianhaara, että hän on toiminut vilpittömässä mielessä noudattamalla kaikkea tarkkaavaiselta maanviljelijältä vaadittavaa huolellisuutta, ja se seikka, että petollinen menettely on kokonaan pois suljettu, ovat tämän takia tärkeitä osatekijöitä määriteltäessä sitä, onko viljelijä tai hänen edustajansa estänyt paikalla tehtävän tarkastuksen tekemisen asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tämän tapauksen kaikki tosiseikat huomioon ottaen arvioida, onko nämä seikat näytetty kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa.
30. Kaikkien esitettyjen seikkojen perusteella ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdassa oleva ilmaisu ”estää paikalla tehtävän tarkastuksen tekeminen”, on unionin oikeuden itsenäinen käsite, jota on tulkittava yhtenäisesti kaikissa jäsenvaltioissa siten, että se käsittää paitsi tahallisen menettelyn myös kaikki sellaiset toimet ja sellaiset laiminlyönnit, joiden voidaan katsoa johtuvan viljelijän tai tämän edustajan huolimattomuudesta ja joista seuraa, että paikalla tehtävää tarkastusta ei voida tehdä kokonaisuudessaan, jos viljelijä tai hänen edustajansa ei ole toteuttanut kaikkia niitä toimenpiteitä, joita häneltä voidaan kohtuullisesti vaatia sen takaamiseksi, että kyseinen tarkastus voidaan tehdä kokonaisuudessaan.
Kolmas kysymys
31. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy kolmannella kysymyksellään sitä, riippuuko kyseisten tukihakemusten hylkääminen asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdan nojalla siitä, oliko viljelijälle tai hänen edustajalleen ilmoitettu asianmukaisesti paikalla tehtävän tarkastuksen siitä osasta, joka vaatii hänen osallistumistaan.
32. Tästä on todettava, että asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdassa ei velvoiteta ilmoittamaan viljelijälle tai hänen edustajalleen paikalla tehtävän tarkastuksen tai sen osan tekemisestä. Tämän säännöksen mukaan kyseiset hakemukset voidaan perustellusti hylätä jo pelkästään sen seikan perusteella, että kyseisen tarkastuksen tekeminen on estynyt, siitä riippumatta, oliko maanviljelijälle ilmoitettu asianmukaisesti myöhemmin toimitettavasta tarkastuksesta vai ei. Näin ollen kyseisessä säännöksessä säädetyn hakemusten hylkäämisen edellytyksenä ei ole se, että viljelijälle tai hänen edustajalleen oli etukäteen ilmoitettu asianmukaisesti paikalla tehtävän tarkastuksen siitä osasta, joka vaatii hänen osallistumistaan.
33. Myöskään asetuksen N:o 796/2004 mistään muusta säännöksestä ei ilmene, että maanviljelijää olisi varoitettava ennen paikalla tehtävän tarkastuksen tekemistä. Kuten asetuksen 25 artiklan 1 kohdassa sanotaan, paikalla tehtävät tarkastukset on päinvastoin periaatteessa tehtävä ennalta ilmoittamatta ja ennakkoilmoitus voidaan antaa ainoastaan tietyin edellytyksin.
34. Edellä olevien seikkojen perusteella kolmanteen kysymykseen on vastattava, että kyseisten tukihakemusten hylkääminen asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdan nojalla ei riipu siitä, oliko viljelijälle tai hänen edustajalleen ilmoitettu asianmukaisesti paikalla tehtävän tarkastuksen siitä osasta, joka vaatii hänen osallistumistaan.
Neljäs ja viides kysymys
35. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää neljännellä ja viidennellä kysymyksellään, jotka on syytä tutkia yhdessä, onko asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu käsite ”edustaja” unionin oikeuden itsenäinen käsite, jota on tulkittava yhtenäisesti kaikissa jäsenvaltioissa, ja tarvittaessa, onko tätä käsitettä tulkittava siten, että se käsittää paikalla tehtävien tarkastusten aikana kenet tahansa täysi-ikäisen ja liiketoimintakelpoisen henkilön, joka asuu tilalla ja jolle on uskottu ainakin osa kyseisen tilan hoidosta.
36. Tästä on aluksi todettava, ettei edellä mainittu 23 artiklan 2 kohta eikä mikään muukaan asetuksen N:o 796/2004 säännös sisällä viittausta kansalliseen oikeuteen kyseisessä artiklassa tarkoitetun käsitteen ”edustaja” osalta.
37. Tämän tuomion 19 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä käy ilmi, että käsitettä ”edustaja”, joka sisältyy säännökseen, joka on osa asetusta, jossa ei viitata kansalliseen oikeuteen, on pidettävä unionin oikeuden itsenäisenä käsitteenä, jonka sisällön ja ulottuvuuden on oltava samat kaikissa jäsenvaltioissa. Näin ollen unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa käsitteelle ”edustaja” yhtenäinen tulkinta unionin oikeusjärjestyksessä.
38. Kuten tämän tuomion 27 kohdasta käy ilmi, asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos viljelijä estää paikalla tehtävän tarkastuksen tekemisen, hän altistaa itsensä merkittäville oikeudellisille seurauksille, sillä kyseiset tukihakemukset hylätään tässä tapauksessa. On myös tuotava esiin, että kyseinen säännös johtaa samoihin seurauksiin silloin, kun tarkastuksen estymisen syynä on viljelijän tai hänen edustajansa menettely, koska viimeksi mainittuja tarkastellaan tämän osalta samalla tavalla.
39. Näin ollen siinä tapauksessa, että paikalla tehtävän tarkastuksen tekeminen on estynyt viljelijän edustajan menettelyn johdosta, kyseiset tukihakemukset hylätään ja viljelijä kantaa täten edustajansa toimien tai laiminlyöntien oikeudelliset seuraukset. Koska sellaisessa tapauksessa viljelijän on otettava täysi vastuu edustajansa menettelystä, ketä tahansa täysi-ikäistä ja liiketoimintakelpoista henkilöä, joka asuu tilalla ja jolle on uskottu ainakin osa tilan hoidosta, voidaan pitää asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna viljelijän ”edustajana” ainoastaan silloin, jos viljelijän tahto nimittää tämä edustamaan itseään on ilmaistu selvästi.
40. Kaikkien esitettyjen seikkojen perusteella neljänteen ja viidenteen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu käsite ”edustaja” on unionin oikeuden itsenäinen käsite, jota on tulkittava yhtenäisesti kaikissa jäsenvaltioissa siten, että se käsittää paikalla tehtävien tarkastusten aikana kenet tahansa täysi-ikäisen ja liiketoimintakelpoisen henkilön, joka asuu tilalla ja jolle on uskottu ainakin osa kyseisen tilan hoidosta, kunhan viljelijä on ilmaissut selvästi tahtonsa uskoa tälle edustamisensa ja viljelijä on näin ollen sitoutunut ottamaan vastattavakseen tämän henkilön kaikista toimista ja kaikista laiminlyönneistä.
Kuudes kysymys
41. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää kuudennella kysymyksellään, onko asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että viljelijän, joka ei asu sillä maatilalla, jonka haltija hän on, on nimettävä edustaja, joka on lähtökohtaisesti tavoitettavissa kyseiseltä tilalta milloin tahansa.
42. Tästä on tärkeää korostaa, ettei asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdassa eikä missään muussakaan kyseisen asetuksen säännöksessä aseteta viljelijälle, joka ei asu sillä tilalla, jonka haltija hän on, velvollisuutta nimetä edustaja.
43. Koska tarkastusten päämääränä on asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 1 kohdassa säädetyllä tavalla varmistaa tehokkaasti tuen myöntämisedellytysten sekä täydentäviin ehtoihin liittyvien vaatimuksien ja standardien noudattaminen, viljelijää ei voida mitenkään vaatia nimeämään edustajaa yksistään sen syyn perusteella, ettei hän asu maatilallaan. Tämä päämäärä on katsottava saavutetuksi, kun viljelijä tai hänen edustajansa ei ole estänyt paikalla tehtävän tarkastuksen tekemistä kyseisen 23 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla, siten kuin unionin tuomioistuin tulkitsee sitä tämän tuomion 30 kohdassa.
44. Lisäksi on korostettava, että asetuksen N:o 796/2004 missään säännöksessä ei aseteta viljelijälle velvollisuutta olla tavoitettavissa milloin tahansa siltä tilalta, jonka haltija hän on. Tästä seuraa, että tällaista velvollisuutta ei näin ollen voida asettaa kyseisen viljelijän edustajalle. Joka tapauksessa sellainen velvollisuus olisi katsottava liian pakottavaksi ja käytännössä mahdottomaksi noudattaa.
45. Edellä olevat seikat huomioon ottaen kuudenteen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että viljelijän, joka ei asu sillä maatilalla, jonka haltija hän on, ei ole nimettävä edustajaa, joka on lähtökohtaisesti tavoitettavissa kyseiseltä tilalta milloin tahansa.
Oikeudenkäyntikulut
46. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (seitsemäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä [29.9.2003] annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 21.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdassa oleva ilmaisu ”estää paikalla tehtävän tarkastuksen tekeminen”, on unionin oikeuden itsenäinen käsite, jota on tulkittava yhtenäisesti kaikissa jäsenvaltioissa siten, että se käsittää paitsi tahallisen menettelyn myös kaikki sellaiset toimet ja sellaiset laiminlyönnit, joiden voidaan katsoa johtuvan viljelijän tai tämän edustajan huolimattomuudesta ja joista seuraa, että paikalla tehtävää tarkastusta ei voida tehdä kokonaisuudessaan, jos viljelijä tai hänen edustajansa ei ole toteuttanut kaikkia niitä toimenpiteitä, joita häneltä voidaan kohtuullisesti vaatia sen takaamiseksi, että kyseinen tarkastus voidaan tehdä kokonaisuudessaan.
2) Kyseisten tukihakemusten hylkääminen asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdan nojalla ei riipu siitä, oliko viljelijälle tai hänen edustajalleen ilmoitettu asianmukaisesti paikalla tehtävän tarkastuksen siitä osasta, joka vaatii hänen osallistumistaan.
3) Asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu käsite ”edustaja” on unionin oikeuden itsenäinen käsite, jota on tulkittava yhtenäisesti kaikissa jäsenvaltioissa siten, että se käsittää paikalla tehtävien tarkastusten aikana kenet tahansa täysi-ikäisen ja liiketoimintakelpoisen henkilön, joka asuu tilalla ja jolle on uskottu ainakin osa kyseisen tilan hoidosta, kunhan viljelijä on ilmaissut selvästi tahtonsa uskoa tälle edustamisensa ja viljelijä on näin ollen sitoutunut ottamaan vastattavakseen tämän henkilön kaikista toimista ja kaikista laiminlyönneistä.
4) Asetuksen N:o 796/2004 23 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että viljelijän, joka ei asu sillä maatilalla, jonka haltija hän on, ei ole nimettävä edustajaa, joka on lähtökohtaisesti tavoitettavissa kyseiseltä tilalta milloin tahansa.