61979C0138
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD GEISCHL
VOM 18. SEPTEMBER 1980
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
In den beiden Rechtssachen, zu denen ich mich heute — wegen des offensichtlich bestehenden Sachzusammenhangs in gemeinsamen Schlußanträgen — äußere, geht es abermals um das aus einer Reihe anderer Verfahren schon bekannte neue Süßmittel Isoglucose.
Zu seiner Kennzeichnung wie auch zu der dafür maßgebenden Gemeinschaftsregelung kann ich daher auf die Urteile und Schlußanträge der Rechtssachen 101/76 — Koninklijke Scholten Honig NV/Rat und Kommission, Urteil vom 5. Mai 1977, Slg. 1977, 797 —, 103, 125 und 145/77 — Royal Scholten Honig (Holdings) Limited/Intervention Board for Agricultural Produce; Koninklijke Scholten-Honig NV und De verenigde Zetmeelbedrijven „De Bijenkorf“ BV/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten; Tunnel Refineries Limited/Intervention Board for Agricultural Produce, Urteile vom 25. Oktober 1978, Slg. 1978, 1991 und 2037 — sowie 116, 124 und 143/77 — G. R. Amylum N.V., Tunnel Refineries Limited und Koninklijke Scholten-Honig N.V/Rat und Kommission, Urteile vom 5. Dezember 1979 — verweisen.
Zu der für Isoglucose durch die Verordnung Nr. 1111/77 (ABl. L 134 vom 28. Mai 1977, S. 4) eingeführten Produktionsabgabe wurde im Urteil vom 25. Oktober 1978 (Slg. 1978, 2071 ff.) festgestellt, diese Regelung behandle Isoglucosehersteller und Zuckerhersteller unterschiedlich und verstoße deshalb, weil dafür eine objektive Rechtfertigung fehle, gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz der im Diskriminierungsverbot des Artikel 40 Absatz 3 des EWG-Vertrags einen besonderen Ausdruck gefunden habe. Die Verordnung Nr. 1111/77 sei daher insoweit ungültig, als in ihren Artikeln 8 und 9 eine Produktionsabgabe für Isoglucose in Höhe von 5 RE je 100 kg Trockenstoff für den dem Zuckerwirtschaftsjahr 1977/78 entsprechenden Zeitraum eingeführt worden sei.
Mit der durch dieses Urteil entstandenen Lücke hatten sich danach die zuständigen Gemeinschaftsorgane zu befassen. Am 7. März 1979 legte die Kommission dem Rat einen Vorschlag zur Änderung der Verordnung Nr. 1111/77 vor. Dazu war gemäß Artikel 43 des EWG-Vertrags das Europäische Parlament zu konsultieren. Wie diese Konsultation im einzelnen ablief, wird — weil es darauf für die rechtliche Beurteilung des Falles ankommt — später im einzelnen zu zeigen sein. Am 25. Juni 1979 erging dann die Ratsverordnung Nr. 1293/79 „zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1111/77 zur Einführung gemeinsamer Vorschriften für Isoglucose“ (ABl. L 162 vom 30. Juni 1979, S. 10 ff.), die am 1. Juli 1979 in Kraft trat.
Sie hob in Artikel 2 die Vorschriften des Titels II der Verordnung Nr. 1111/77, nämlich die bereits erwähnte Abgabenregelung, mit Wirkung vom 1. Juli 1977 auf.
Durch Artikel 3 wurde eine Quotenregelung als Artikel 8 und 9 in die Verordnung Nr. 1111/77 eingefügt. Sie sollte vom 1. Juli 1979 bis 30. Juni 1980 gelten. Die ab 1. Juli 1980 anwendbare Regelung sollte der Rat vor dem 1. Januar 1980 festlegen. Dazu kam es freilich — lassen Sie mich das jetzt schon erwähnen — nicht, vielmehr wurde die Regelung der Verordnung Nr. 1293/79 durch Ratsverordnung Nr. 1592/80 vom 24. Juni 1980 (ABl. L 160 vom 26. Juni 1980, S. 12) auch auf das Wirtschaftsjahr 1980/81, das am 30. Juni 1981 endet, für anwendbar erklärt.
Die Quotenregelung weist jedem Unternehmen, das in der Gemeinschaft gelegen ist und Isoglucose erzeugt, eine Grundquote zu. Diese entspricht grundsätzlich dem Zweifachen der für jedes Unternehmen während des Zeitraums vom 1. November 1978 bis 30. April 1979 festgestellten Produktion. Ferner wird jedem Unternehmen, das über eine Grundquote verfügt, eine Höchstquote zugeteilt, die durch Multiplikation seiner Grundquote mit einem Koeffizienten bestimmt wird. Dieser entspricht dem gemäß Artikel 25 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3330/74 (ABl. L 359 vom 31. Dezember 1974, S. 1) für den Zeitraum vom 1. Juli 1979 bis zum 30. Juni 1980 festgesetzten Koeffizienten für die Bestimmung der B-Zucker-Quote. Ferner ist in Absatz 3 des Artikels 9 der Verordnung Nr. 1111/77 in der Fassung der Verordnung Nr. 1293/79 bestimmt, daß die in Absatz 1 genannte Grundquote gegebenenfalls in der Weise berichtigt werde, daß die gemäß Absatz 2 festgesetzte Höchstquote nicht mehr als 85 % und nicht weniger als 65 % der technischen Jahresproduktionskapazität des betreffenden Unternehmens betrage. Die sich so für jedes Unternehmen ergebenden Grundquoten sind in Anhang II der Verordnung Nr. 1293/79 angegeben.
In den Absätzen 7 und 8 des eben genannten Artikels 9 wird bestimmt:
„(7)   Die in dem in Artikel 8 Absatz 1 genannten Zeitraum erzeugte Isoglucosemenge, die
—
die Höchstquote des Unternehmens übersteigt oder
—
von einem über keine Grundquote verfügenden Unternehmen hergestellt worden ist,
darf auf dem Binnenmarkt der Gemeinschaft nicht abgesetzt werden und muß in unverändertem Zustand ohne Anwendung von Artikel 4“ (er enthält die Erstattungsregelung) „in Drittländer ausgeführt werden.
(8)   Für die hergestellte Isoglucosemenge, die die Grundquote übersteigt, ohne die Höchstquote zu überschreiten, erheben die Mitgliedstaaten eine Produktionsabgabe von dem betreffenden Isoglucosehersteller.
Für den in Artikel 8 Absatz 1 genannten Zeitraum ist die Höhe der Produktionsabgabe für Isoglucose
gleich dem Teil der Produktionsabgabe für Zucker, der gemäß Artikel 28 der' Verordnung (EWG) Nr. 3330/74 für das Zuckerwirtschaftsjahr 1979/80 festgesetzt wurde und von den Herstellern zu tragen ist.“
Durch diese Vorschriften fühlen sich die unter anderem seit einigen Jahren Isoglucose produzierenden Unternehmen Roquette Frères mit Sitz in Frankreich (Grundquote gemäß Anhang II der Verordnung Nr. 1293/79: 15887 t) und Maizena GmbH mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland (Grundquote gemäß Anhang II der Verordnung Nr. 1293/79: 28000 t) beschwert. Sie haben deshalb am 31. August und 5. September 1979 den Gerichtshof angerufen und beantragen,
—
festzustellen, daß die Festlegung der Produktionsquote für die Klägerin in Anhang II der Verordnung Nr. 1111/77 ungültig sei (so in der Rechtssache 138/79), ferner
—
festzustellen, daß die Verordnung Nr. 1111/77 in der Fassung der Änderungsverordnung Nr. 1293/79 nichtig sei, soweit sie gemäß Artikel 9 Absatz 4 in Anhang II für die Klägerin eine Produktionsquote für Isoglucose festlege (so in der Rechtssache 139/79).
Der Rat beantragt die Abweisung der Klagen. Dem Gerichtsverfahren sind auch zwei andere Gemeinschaftsorgane beigetreten, nämlich auf Seiten der Kläger das Europäische Parlament und auf seiten des beklagten Rates die Kommission.
I — Zulässigkeitsprobleme
Zu prüfen ist zunächst die Zulässigkeit der Beteiligung des Europäischen Parlaments am Verfahren sowie diejenige der Klagen und einiger zu ihrer Begründung vorgebrachten Argumente.
1. Zur Intervention des Parlaments
In seiner Duplik vom 10. März 1980 und dann auch in der mündlichen Verhandlung hat der Rat Bedenken gegen die Zulässigkeit der Streithilfe des Parlaments geäußert. Dieser verhältnismäßig späte Zeitpunkt erklärt sich daraus, daß das Parlament seinen Antrag auf Zulassung zum Verfahren erst am 24. Dezember 1979, also nach Eingang der Klagebeantwortung, gestellt hat und daß darüber durch Beschluß vom 16. Januar 1980 — offenbar ohne Anhörung der Parteien des Verfahrens — entschieden worden ist.
a)
Meines Erachtens können die erwähnten Bedenken nicht einfach unter Hinweis auf den genannten Beschluß beiseite geschoben werden. Ein solcher Beschluß eröffnet den Zugang zum Verfahren lediglich vorläufig; über die Zulässigkeit der Streithilfe wird dagegen gegebenenfalls im Urteil entschieden, wie sich mit Deutlichkeit der bisherigen Rechtsprechung entnehmen läßt. Ich verweise hierzu auf das Urteil der Rechtssache 9/61 (Regierung des Königreichs der Niederlande/Hohe Behörde der EGKS, Urteil vom 12. Juli 1962, Slg. 1962, 471).
b)
Der Rat bringt die Möglichkeit des Beitritts zu einem Verfahren, wenn es sich — wie nach Artikel 37 der Satzung des Gerichtshofes — um einen freiwilligen Beitritt handelt, mit der Klagebefugnis in Verbindung. Gemeinschaftsorgane könnten daher — dies entspreche der in Artikel 4 Absatz 2 des EWG-Vertrags ausgedrückten Idee — einem Verfahren nur beitreten, wenn sie auch in dem in Frage stehenden Streitfall zur Klage berechtigt seien. Da aber das Parlament — wie sich für die Nichtigkeitsklage aus Artikel 173 des EWG-Vertrags ergebe — keine allgemeine Klagebefugnis habe und auch nicht an Verfahren nach Artikel 177 des EWG-Vertrags beteiligt sei, müsse angenommen werden, daß es für das Parlament nach dem System des Vertrages keine umfassende Beitrittsbefugnis gebe.
Hilfsweise sei für den Fall, daß alle Gemeinschaftsorgane gemäß Artikel 37 der Satzung des Gerichtshofs als grundsätzlich beitrittsberechtigt anzusehen seien, davon auszugehen, daß anders als für die in Artikel 37 Absatz 2 aufgeführten „anderen Personen“, also insbesondere natürliche und juristische Personen des Privatrechts, zwar nicht verlangt werde, daß ein „berechtigtes Interesse am Ausgang eines bei dem Gerichtshof anhängigen Rechtsstreits“ glaubhaft gemacht werde. Ein solches Interesse werde vielmehr vermutet; dies entbinde aber den Gerichtshof nicht von der Verpflichtung, festzustellen, ob es tatsächlich vorliege. Insofern könne ein Interesse an der Wahrung der Legalität nicht als ausreichend gelten, weil dem Parlament nach Artikel 173 des EWG-Vertrags die Nichtigkeitsklage als Instrument der Rechtmäßigkeitskontrolle nicht offenstehe. Im vorliegenden Rechtsstreit, bei dem es sich um die Klage privater Unternehmen auf die Aufhebung einer bestimmten, sie betreffenden Maßnahme handle, sei nicht zu übersehen, daß das Parlament nicht daran interessiert sei, dieses Klageziel zu unterstützen, so daß es an einer Übereinstimmung der Interessen, wie sie die Intervention an sich verlange, fehle. In Wahrheit verfolge hier die Intervention einen anderen Zweck, nämlich die Verteidigung der Rechte des Parlaments im Verhältnis zu einem anderen Gemeinschaftsorgan. Wenn aber eine Auseinandersetzung von Privatunternehmen mit Gemeinschaftsorganen durch einen Rechtsstreit zwischen Organen überlagert werde, müsse die Intervention als eine regelrechte Klage unter Mißbrauch des Streithilferechts angesehen werden.
aa)
Hierzu ist meines Erachtens zunächst einmal daruf hinzuweisen, daß Artikel 37 der Satzung des Grichtshofes ganz generell und ohne jede Einschränkung neben den Mitgliedstaaten den Organen der Gemeinschaft die Möglichkeit eröffnet, sich an beim Gerichtshof anhängigen Rechtsstreitigkeiten zu beteiligen. Mir erscheint es nicht angängig, diese Möglichkeit aus der Klagebefugnis und den für Organe im Rahmen des Artikels 177 des EWG-Vertrags vorgesehenen Befugnissen zu begrenzen. Dagegen spricht schon, daß eine Streithilfe nicht nur auf seiten des Klägers, sondern auch auf Seiten der beklagten Partei möglich ist. Vor allem scheitert ein solcher Versuch daran, daß auch das Protokoll über die Satzung des Gerichtshofes, in dem die Streithilfe geregelt ist, Vertragsrang hat, wie sich aus Artikel 239 des EWGVetrags klar ergibt. Wenn also in der Satzung bestimmte Befugnisse — wie die Streithilfe — anders definiert sind als das Klagerecht nach Artikel 173 des EWG-Vertrags oder Beteiligungsrechte nach Artikel 177 dieses Vertrages, so kann dies nur bedeuten, daß sie eine andere Tragweite haben, daß also — weil hier nicht differenziert wird — für alle Organe ein umfassendes Beitrittsrecht gilt. Demgegenüber kann man auch nicht auf Artikel 4 des EWG-Vertrags hinweisen, da unter „Vertrag“ im Sinne dieser Bestimmung eben nach Artikel 239 des EWG-Vertrags auch die Vorschriften des Protokolls über die Satzung des Gerichtshofs zu verstehen sind.
bb)
Was andererseits das Interesse eines Streithelfers angeht, so besteht nach meiner Überzeugung der Unterschied zwischen Artikel 37 Absatz 1 und Absatz 2 der EWG-Satzung nicht darin, daß nach Absatz 2 eine Glaubhaftmachung verlangt wird, während nach Absatz 1 eine Vermutung gilt, deren Stichhaltigkeit der Gerichtshof gegebenenfalls zu prüfen hat. Vielmehr spielt im Falle des Absatzes 1 das Interesse überhaupt keine Rolle. Dafür liefert Artikel 40 der Satzung — er bezieht sich auf die Urteilsauslegung — ein gewichtiges Argument, ist doch hier auch für Organe, die einen derartigen Antrag stellen, von einem berechtigten Interesse die Rede.
Sollte es aber auch für Artikel 37 Absatz 1 auf die Interessenlage ankommen, so kann man nach meinem Dafürhalten jedenfalls nicht auf intervenierende Gemeinschaftsogane die — für private Streithelfer entwickelte — Rechtsprechung anwenden, nach der — ich verweise etwa auf die Rechtssachen 111/63 (Lemmerz-Werke GmbH/Hohe Behörde der EGKS, Urteil vom 13. Juli 1965, Slg. 1965, 893) und 58/64 (Grundig-Ver-kaufs-GmbH/Kommission der. EWG, Urteil vom 13. Juli 1966, Slg. 1966, 321) — das Interesse an der Streitentscheidung, wie sie sich im Tenor des Gerichtsurteils niederschlägt, maßgebend ist, während ein Interesse am Erfolg einzelner Angriffsmittel nicht ausreicht. Im vorliegenden Fall hängt die Gültigkeit der angegriffenen Maßnahmen auch davon ab, ob das Parlament an ihrem Erlaß korrekt beteiligt wurde. Demnach ist es sehr wahrscheinlich, daß im Gerichtsurteil etwas zum Recht des Parlaments auf Anhörung gemäß Artikel 43 des EWG-Vertrags gesagt wird. Bei dieser Sachlage kann man — auch wenn man einen derartigen Streit als einen Streit zwischen Gemeinschaftsorganen bezeichnen mag — dem Parlament es nicht mit vernünftigen Gründen verwehren, sich an der Klärung dieser für seine Funktionen wichtigen Frage zu beteiligen, und damit auch — dies ist ebenfalls eine Funktion der Streithilfe — dem Urteil eine sichere Basis zu geben, als sie ohne Beteiligung des Parlaments möglicherweise gegeben wäre. Eine solche Interessenlage reicht für Artikel 37 Absatz 1 der EWG-Satzung aus. Hier kann man jedenfalls — auch wenn das Parlament nicht die Möglichkeit hat, gegen einen Akt zu klagen, der unter angeblicher Mißachtung seiner Rechte zustande gekommen ist — nicht von einem Mißbrauch des Interventionsrechts reden.
Gegen die Bedenken des Rates sollte also im Urteil festgestellt werden, daß das Parlament dem vorliegenden Verfahren mit Recht beigetreten ist.
2. Zur Zulässigkeit der Klagen und einzelner Angriffsmittel
Wie Sie wissen, ist der Rat auch der Auffassung, die von den Firmen Roquette und Maizena eingereichten Klagen seien im Hinblick auf die Rechtsnatur der angegriffenen Maßnahme unzulässig. Die Verordnung Nr. 1293/79 enthalte eine allgemeine Regelung, und insbesondere die Quotenregelung des Artikels 9 gelte für alle Isoglucose produzierenden Unternehmen, auch für solche, die eine Produktionstätigkeit erst während der Gültigkeitsdauer der Regelung aufnähmen. Man habe es also mit einer echten Verordnung zu tun, wofür überdies spreche, daß diese zur Änderung der Verordnung Nr. 1111/77 ergangen sei. Dagegen erscheine es verfehlt, ihren Anhang II isoliert zu betrachten, in dem die Grundquoten von sechs Unternehmen aufgeführt seien. In Wahrheit habe dieser keinen selbständigen Regelungsgehalt; in ihm sei — darauf deuteten die Formulierungen des Artikels 9 Absatz 4 hin — nur rein deklaratorisch ausgedrückt, was sich als einfache Rechenoperation aus den Absätzen 1 und 3 des Artikels 9 ergebe. Weil dabei keine Würdigung von Einzelfällen stattgefunden habe, stelle der genannte Anhang keine Durchführungsentscheidung zu Artikel 9 Absätze 1 und 3 dar. Die Klagen seien somit gemäß Artikel 173 des EWG-Vertrags unzulässig, weil es danach privaten Betroffenen verwehrt sei, Verordnungen anzufechten, und weil — dies bezieht sich im besonderen auf Anhang II — Klagevoraussetzung sei, daß ein beschwerender, mit Rechtswirkungen verbundener Akt vorliege. Im übrigen seien die betroffenen Unternehmen keineswegs rechtsschutzlos. Sie hätten nämlich die Möglichkeit, sich gegen die Anwendung der Regelung an nationale Gerichte zu wenden, die ihrerseits Einwendungen gegen die Gütligkeit der grundlegenden Vorschriften nach Artikel 177 des EWG-Vertrags prüfen lassen könnten.
Zu bemängeln sei außerdem in jedem Fall, daß die Kläger nicht nur die ihnen zugewiesenen Quoten, sondern die Quotenregelung schlechthin und die Art und Weise der Quotenberechnung kritisierten. Solche, sich auf allgemeine Regeln beziehenden Argumente könnten sicherlich nicht als zulässig angesehen werden. Dafür könnten sich die Kläger nicht auf Artikel 184 des EWG-Vertrags berufen, denn die darin vorgesehene Einrede der Rechtswidrigkeit allgemeiner Akte setze voraus, daß es sich um vorhergehende Akte handele, und sie könne — wie der Wortlaut von Artikel 184 zeige — nur nach Ablauf bestimmter Fristen geltend gemacht werden.
a)
Zu diesem Vorbringen muß zunächst gesagt werden, daß es für die Zulässigkeit der Klagen nach Artikel 173 natürlich nicht darauf ankommen kann, ob eine beanstandete Gemeinschaftsregelung nach Anwendung durch nationale Stellen vor einem nationalen Gericht angefochten werden kann, woraus sich unter Umständen ein Verfahren nach Artikel 177 des EWG-Vertrags ergeben könnte. Ein derartiges Subsidiaritätsverhältnis zwischen verschiedenen Rechtsschutzmöglichkeiten kennt der Vertrag offensichtlich nicht, es würde auch in manchen Fällen, wie dem gegenwärtigen, zu einer unerfreulichen Verzögerung der Klärung wichtiger Rechtsfragen führen. Ich habe aber auch nicht den Eindruck, daß der Rat dies mit seinem Hinweis auf eine mögliche Einleitung nationaler Gerichtsverfahren gemeint hat. Er wollte wohl eher die Sorge zerstreuen, daß die Betroffenen im vorliegenden Fall rechtsschutzlos bleiben könnten.
b)
Nach Artikel 173 des EWG-Vertrags, auf den es somit allein ankommt, ist bei Klagen privater Betroffener gegen Akte, die die Bezeichnung Verordnung tragen, wichtig, ob sie, soweit der Annullierungsantrag reicht, tatsächlich normativen Charakter haben oder ob es sich in Wahrheit um verschleierte individuelle Akte handelt. Zu diesem Abgrenzungsproblem war in der Rechtsprechung schon wiederholt, zuletzt etwa in den Rechtssachen 789 und 790/79 — CALPAK S.p.A. und Società Emiliana Lavorazione Frutti S.p.A./Kommission, Urteil vom 17. Juni 1980 —, Stellung zu nehmen. Ich verweise dazu auf die Schriftsätze des vorliegenden Verfahrens, in denen alles Erforderliche zusammengestellt worden ist.
Für unseren Fall ist meines Erachtens von Bedeutung, daß in Anhang II der Verordnung Nr. 1293/79 die für ein Jahr geltenden Grundquoten von sechs namentlich genannten Unternehmen — unter ihnen die Kläger — aufgeführt sind. Dies nur als Hinweis mit rein deklaratorischem Wert zu verstehen, erscheint mir nicht angängig. Dagegen und für die Entscheidungsqualität dieses Anhangs spricht nicht nur der Wortlaut von Artikel 9 Absatz 4, wo es heißt:
„Die in Anwendung der Absätze 1 und 3 festgelegten Grundquoten sind für jedes Unternehmen in Anhang II angegeben.“
Es muß auch beachtet werden, daß für diese Quoten die Produktionskapazität von Bedeutung ist, also ein Maßstab, der eine Wertung verlangte, weil der Begriff — dies zeigen die Ausführungen der Klägerin Maizena, auf die ich später zu sprechen kommen werde — mehrere Deutungen zuläßt.
Darüber hinaus meine ich aber auch — und damit wird deutlich, daß die Auseinandersetzung um die rechtliche Qualifizierung des Anhangs II und sein Verhältnis zu Artikel 9 im Grunde bedeutungslos ist —, daß den Absätzen 1 bis 3 des genannten Artikels in Wahrheit normative Qualität fehlt. Nach ihnen bestimmen sich — und zwar lediglich für ein Jahr — die Quoten der Unternehmen, die tatsächlich in der Zeit zwischen dem 1. November 1978 und dem 30. April 1979 produziert haben; diese werden gegebenenfalls berichtigt nach den technischen Jahreskapazitäten, wie sie bei Festlegung der Verordnung bestanden und feststellbar waren. Die Geltung dieser Regelung ist also auf einen geschlossenen, unveränderlichen Kreis von genau bekannten, nämlich den in Anhang II selbst aufgeführten Unternehmen beschränkt.
Dieser Sachverhalt unterscheidet sich offensichtlich von den Sachverhalten, die in den vom Rat angeführten Rechtssachen zu behandeln waren. In ihnen ging es — so in der Rechtssache 101/76 — um eine Änderung der Regelung über die Produktionserstattung für einen unbestimmten, in der Zukunft liegenden Zeitraum, weshalb von Rechtswirkungen für allgemein und abstrakt umrissene Personengruppen gesprochen werden konnte; oder es handelte sich — so in der Rechtssache 123/77 — darum, die Importe einer Ware in einen Mitgliedstaat dem Erfordernis einer Genehmigung zu unterwerfen und deren Zahl für die Zukunft zu begrenzen, wobei übrigens zum Verordnungscharakter der Maßnahme nichts gesagt wurde. In den Rechtssachen 103 bis 109/78 — Société des Usines de Beauport und andere/Rat, Urteil vom 18. Januar 1979, Slg. 1979, 17 — stand die Frankreich für drei Wirtschaftsjahre erteilte Ermächtigung zur Herabsetzung der Zuckergrundquoten für Unternehmen in überseeischen Departements zur Debatte, die nicht bestimmte einzelne Unternehmen, sondern einen Teil des Gebiets der Gemeinschaft betraf. In der Rechtssache 162/78 — Wagner/Kommission, Urteil vom 20. November 1979 — endlich war Gegenstand der Untersuchung eine Verordnung, die sowohl für die Zukunft galt als auch in bestimmtem Umfang mit Rückwirkung ausgestattet war.
Dagegen liegt es hier nahe, an den in der Rechtssache 100/74 (Firma CAM SA/Kommission, Urteil vom 18. November 1975, Slg. 1975, 1393) entschiedenen Fall zu denken. Dort erfaßte die angegriffene Handlung nur eine bestimmte Anzahl von Marktteilnehmern, die aufgrund eines individuellen Verhaltens feststanden, das sie während einer bestimmten Zeit an den Tag gelegt haben oder haben sollen. Wenn dazu — es ging um die Vorausfestsetzung der Erstattung für bestimmte Ausfuhrmengen einer bekannten Anzahl von Getreideexporteuren — festgestellt wurde, eine solche Maßnahme betreffe, auch wenn sie zu einer Gesamtheit von Vorschriften mit Rechtssatzcharakter gehöre, die von ihr erfaßten Rechtssubjekte individuell, soweit sie deren Rechtsposition wegen besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berühre, so kann meines Erachtens im vorliegenden Fall schwerlich etwas anderes angenommen werden.
Gegen die nach alledem naheliegende Wertung, die angegriffene Maßnahme stelle — soweit es um Artikel 9 Absatz 1 bis 3 gehe — keine echte Verordnung, sondern nichts anderes als ein Bündel individueller Entscheidungen dar, die nur das Kleid einer allgemeinen Regelung trügen, kann im übrigen auch nicht, wie es der Rat getan hat, darauf hingewiesen werden, die Verordnung Nr. 1293/79 sei zur Änderung der echten Verordnung Nr. 1111/77 bestimmt gewesen, und andere Teile des Artikels 9 hätten in jedem Fall normativen Charakter, weil sie für einen nicht identifizierbaren Kreis von Betroffenen (Unternehmen, die im Laufe des fraglichen Wirtschaftsjahres eine Produktionstätigkeit aufnehmen würden) gelten sollten. Tatsächlich muß ein Akt zur Änderung einer Verordnung nicht zwangsläufig in allen seinen Teilen wiederum Verordnungscharakter haben. Im vorliegenden Fall ist vielmehr festzustellen, daß es der Gemeinschaftsgesetzgeber nach der teilweisen Ungültigerklärung der Verordnung Nr. 1111/77 für richtig gehalten hat, die so entstandene Lücke für die Dauer eines Jahres mit einer Regelung auszufüllen, die sich von der davor geltenden grundlegend unterscheidet. Auch ist es nicht möglich, aus dem Umstand, daß in der neuen Regelung ein besonderer Kreis von Normadressaten — die sogenannten „Newcomer“ — gebildet wurde, zu schließen, die dafür geltende Qualifizierung müsse zwangsläufig auf den vollkommen anders gestalteten Kreis der zu einem bestimmten Zeitpunkt schon existierenden Unternehmen übertragen werden, für die überdies andersartige Maßnahmen vorgesehen wurden.
c)
Kann demnach die Zulässigkeit der Klagen im Hinblick auf den Rechtscharakter der angegriffenen Maßnahme — was nach allen angeführten Besonderheiten (Berücksichtigung des individuellen Produktionsumfangs und der individuellen Produktionskapazität) die Annahme individuellen Betroffenseins einschließt — nicht bestritten werden, so läßt sich auch für die Frage des unmittelbaren Betroffenseins, auf das es nach Artikel 173 ebenfalls ankommt, nichts anderes annehmen.
Dafür genügt, daß die Regelung für Unternehmen wie die klägerischen Quoten unmittelbar festsetzte und insofern keine weiteren Durchführungsakte, insbesondere keine solchen mit Ermessensspielraum, verlangte. Hingegen ist die vom Rat in diesem Zusammenhang angestellte Überlegung nicht von Bedeutung, die Quoten hätten nur eventuell, nämlich für den Fall des Überschreitens eines bestimmten Produktionsumfangs, Bedeutung erlangt. Auf solche, im Zeitpunkt der Klageerhebung schwer zu beurteilenden Fakten kann es tatsächlich nicht ankommen. Wichtig ist vielmehr, daß die Kläger durch die Quotenregelung in ihrer Rechtslage betroffen waren und daß sich dies auf ihre wirtschaftlichen Dispositionen in einer Weise auswirken konnte, die die Abgabenregelung für sie obsolet machte.
d)
Die übrigen jetzt noch interessierenden Einwendungen betreffen nicht die Zulässigkeit der Klagen, sondern die einzelner Angriffsmittel, nämlich solcher, mit denen geltend gemacht wird, die Quotenregelung sei grundsätzlich ebenso anfechtbar wie die für die Bemessung der Quoten festgelegten Kriterien. Dazu bedarf es meines Erachtens keiner langen Ausführungen.
Soweit es hier um Elemente geht, die für die Gesamtregelung wichtig sind und deren normativer Charakter nicht in Frage gestellt werden kann, haben sich die Kläger mit Recht auf den Grundsatz berufen, daß bei einem Angriff auf Individualakte die Rechtswidrigkeit allgemeiner, den Individualakten zugrunde liegender Regeln geltend gemacht werden kann. Er ist in Artikel 184 des EWG-Vertrags verankert und auch in der Rechtsprechung längst als Grundsatz von allgemeiner Bedeutung anerkannt, wobei er sogar in extensiver Weise gehandhabt werden muß, wie im Urteil der Rechtssache 92/78 — Simmenthai S.p.A./Kommission, Urteil vom 6. März 1979, Slg. 1979, 777 — hervorgehoben wurde. Verfehlt ist es dabei — wie es der Rat tut —, zu verlangen, daß der kritisierte allgemeine Akt zeitlich dem angegriffenen Individualakt vorausgeht. Offensichtlich muß, sollen bei Akten gemischten Charakters absurde Ergebnisse vermieden werden, ein logisches Abhängigkeitsverhältnis genügen, es muß also feststehen, daß bei Feststellung der Unanwendbarkeit der allgemeinen Regel auch der angegriffene Individualakt keinen Bestand haben kann. Desgleichen kann selbstverständlich nicht aus den Eingangsworten des Artikels 184 geschlossen werden, die Einrede der Rechtswidrigkeit sei erst nach Ablauf der dort genannten Frist möglich.. Zum Ausdruck gebracht werden soll damit lediglich, daß der Ablauf der Klagefrist unschädlich ist und kein Hindernis darstellt für die Erhebung der Einrede der Rechtswidrigkeit. Schließlich dürfte auch klar sein, daß es dafür des Nachweises eines besonderen Interesses nicht bedarf, wie es auch nicht erforderlich ist — eben weil es nicht um die Aufhebung der allgemeinen Vorschrift, sondern allein um ihre Unanwendbarkeit im Einzelfalle geht —, darzutun, daß die kritisierten Vorschriften die Kläger speziell betreffen.
e)
Zusammenfassend ist demnach festzustellen, daß die Zulässigkeitsbedenken des Rates — seien sie auf die Klagen oder auf einzelne Angriffsmittel bezogen — nicht stichhaltig sind und daß infolgedessen auf die Begründetheit der Klagen einzugehen ist.
II — Zur Hauptsache
Gegen die vorgesehene Quotenregelung haben die Kläger eine Reihe von Angriffsmitteln vorgebracht. Zweckmäßigerweise sind ihrer Untersuchung einige allgemeine Überlegungen voranzustellen.
1. Allgemeine Überlegungen zur Ermessensbefugnis des Rates und zum Übergangscharakter der kritisierten Regelung
Zu seiner Verteidigung hat der Rat mit Nachdruck darauf hingewiesen, daß er in dem Bereich, zu dem die angegriffene Regelung ergangen ist, über einen weiten Ermessensraum verfüge; er hat ferner geltend gemacht, es handle sich nur um eine Übergangsregelung, die nach Erlaß des Urteils vom 25. Oktober 1978 habe getroffen werden müssen und die nur bis zum Inkrafttreten einer ursprünglich schon für das Wirtschaftsjahr 1980/81 in Aussicht genommenen allgemeinen Marktordnung für Süßmittel gelten sollte.
a) Zum Ermessensspielraum des Rates
Vor allem hat der Rat betont, daß er bei Regelungen wirtschaftspolitischen Charakters und bei Maßnahmen im Rahmen der Agrarpolitik, um die es sich im vorliegenden Fall handle, grundsätzlich einen weiten Ermessensspielraum habe und daß deshalb die gerichtliche Überprüfung derartiger Vorschriften zur Marktregulierung nur eingeschränkt, jedenfalls nicht in allen Einzelheiten möglich sei.
Die Kläger weisen diesen Gedanken nicht vollständig von sich, meinen aber, er verlange gerade im gegenwärtigen Fall eine gewisse Relativierung. So vertrat die Klägerin Maizena den Standpunkt, ein weites Ermessen könne grundsätzlich nur in bezug auf die positiven Bindungen an die Ziele des Artikels 39 angenommen werden, und auch hier sei es erforderlich, ständig einen Ausgleich zu suchen und bei etwaigen Konflikten nur zeitweilig einem Ziel einen Vorrang einzuräumen. Dagegen könne keinesfalls ein weites Ermessen in bezug auf die Beachtung negativer Kriterien gutgeheißen werden, als welche sie insbesondere die Einhaltung des Diskriminierungsverbotes, die Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, die Respektierung des Grundsatzes der Berufsfreiheit sowie die Beachtung des in Artikel 3 Buchstabe f) des EWG-Vertrags ausgedrückten, sich auf unverfälschten Wettbewerb beziehenden Prinzips anführt.
Grundsätzlich ist hierzu anhand der Rechtsprechung, wie sie vom Rat auf Seite 17 der Klagebeantwortung in der Rechtssache 139/79 zusammengestellt worden ist, festzustellen, daß die Gemeinschaftsorgane auf dem Gebiet der Wirtschaftspolitik und bei der Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik über weitreichende Ermessensbefugnisse verfügen. Auch bei dem Versuch, die Isoglucoseregelung zur Erleichterung des Übergangs in die definitive Süßmittelmarktordnung jetzt schon weitgehend in die Zuckermarktordnung zu integrieren, hat sich nach der Rechtsprechung die Kontrolle der Rechtmäßigkeit — und zwar entgegen der Ansicht von Roquette nicht nur, wenn es sich um Haftungsansprüche nach Artikel 215 des EWG-Vertrags handelt — auf die Feststellung zu beschränken, ob ein offensichtlicher Irrtum oder Ermessensmißbrauch vorliegt oder ob die Grenzen des Ermessens offensichtlich überschritten worden sind (vgl. hierzu Urteil der Rechtssache 136/77, Firma A. Racke/Hauptzollamt Mainz, Slg. 1978, 1245).
Wenn die Kläger demgegenüber versuchen, im vorliegenden Verfahren zu Einschränkungen unter bestimmten Gesichtspunkten zu gelangen, so können ihre Ansichten jedenfalls nicht durchgehend überzeugen.
Soweit die Klägerin Roquette auf vermeintliche Widersprüche zwischen früheren Feststellungen der Gemeinschaftsorgane und aktuellen Bewertungen der Entwicklung der Isoglucoseproduktion sowie der Möglichkeit einer Quotenregelung hinweist, ist zu beachten, daß sich die früheren Prognosen über die Entwicklung der Produktionskapazität für Isoglucose — im Verfahren 116/77 wurde von 400000 t für das Jahr 1977 gesprochen — auf die freie, ungehinderte Entwicklung dieses Produktionszweiges bezogen, von der mit Einführung der Abgabenregelung durch die Verordnung Nr. 1111/77 natürlich nicht mehr ausgegangen werden konnte. Wenn seinerzeit auch von der Unmöglichkeit einer Quotenregelung gesprochen wurde, so steht dies ebenfalls nicht im Widerspruch zu der jetzt geschaffenen Regelung, fehlte es doch damals an geeigneten Referenzzeiträumen.
Ebensowenig ist die von der Klägerin Maizena vertretene These richtig, daß im Konfliktsfalle einem der Ziele des Artikels 39 nur kurzfristig ein Vorrang eingeräumt werden kann. Dies kann durchaus auch für längere Zeit geschehen, da nach der Rechtsprechung eine solche Gewichtung nach Maßgabe der wirtschaftlichen Gegebenheiten, die sich nicht unbedingt kurzfristig ändern, zulässig ist. Auch ist der Standpunkt, die Ermessensausübung der Gemeinschaftsorgane sei in jedem Falle durch die von der Klägerin angeführten negativen Kriterien streng beschränkt, in dieser Absolutheit nicht haltbar. Immerhin wird in dem Isoglucoseurteil vom 25. Oktober 1978 von einer offensichtlich unbilligen Abgabenbelastung gesprochen, was gegen eine strenge Anwendung des Diskriminierungsverbotes im Rahmen derartiger wirtschaftspolitischer Entscheidungen zu sprechen scheint.
b) Zum Übergangscharakter der angegriffenen Regelung
Wie schon gesagt, weist der Rat auch darauf hin, daß die hier zu beurteilende Isoglucoseregelung nach Erlaß des Urteils vom 25. Oktober 1978 verhältnismäßig schnell zu erarbeiten gewesen sei und daß sie — wie sich aus Artikel 8 der Verordnung Nr. 1293/79 ergebe — nur als Übergangsmaßnahme bis zum Inkrafttreten einer neuen Marktordnung für Süßmittel gedacht gewesen sei, die ab 1. Juli 1980 gelten und für Isoglucose und Zucker eine möglichst einheitliche Konzeption bringen sollte.
Nach meiner Überzeugung ist auch diese Überlegung nicht von der Hand zu weisen.
So ist sicher der Hinweis der Klägerin. Maizena darauf, daß eine einjährige Gültigkeitsdauer bei Agrarverordnungen üblich sei und eine derartige Befristung den Übergangscharakter keineswegs zu belegen vermöge, unbeachtlich. Zwar ist nicht zu leugnen, daß es solche Verordnungen in großer Zahl gibt. Im allgemeinen finden sich in ihnen aber keine grundlegenden Marktordnungsmaßnahmen, sondern nur die Regelung bestimmter einzelner Elemente wie der Preise, die natürlich kurzfristig an die wirtschaftliche Entwicklung angepaßt werden müssen.
Desgleichen halte ich den Hinweis darauf nicht für stichhaltig, auch die Quotenregelung der Zuckermarktordnung sei als vorübergehend bezeichnet worden, gelte aber' schon seit 1967. Demnach sei, so meint die Klägerin Maizena, angesichts der fortbestehenden Zuckerüberschüsse, auf die sich der Rat zur Begründung seiner Maßnahme berufe, damit zu rechnen, daß die Quotenregelung für Isoglucose beibehalten werde und es endgültig bei Produktionsbeschränkungen bleibe. In diesem Zusammenhang ist zur Zurückweisung des klägerischen Arguments weniger an die Einlassung der Kommission zu denken, die Quotenregelung an sich sei nach ihren Vorstellungen nicht endgültig, es bestehe vielmehr die Absicht, darauf zu verzichten und eine befriedigende Regelung — auch für Zucker — über den Preis zu erreichen. Wichtiger ist, auch wenn von der Beibehaltung des Prinzips der Quotenregelung auf absehbare Zeit auszugehen ist, wofür auch der Kommissionsvorschlag für eine Süßmittelmarktordnung spricht, daß die Quotenbemessung in der angegriffenen Verordnung sicher nicht definitiv ist. Dazu kann auf eindeutige Äußerungen im Vorbereitungsstadium der streitigen Regelung hingewiesen werden, etwa auf die Betonung der Tatsache, daß die Regelung das endgültige Regime nicht präjudiziere, oder auf die Feststellung des Kommissionsmitglieds Gundelach in der Parlamentssitzung vom 10. Mai 1979, daß das Problem der Isoglucose im Rahmen des Vorschlags für eine neue Marktordnung für Süßmittel, die für fünf Jahre gelten solle, gelöst werden solle. Außerdem wurde in der Begründung der hier zu beurteilenden Verordnung im Hinblick auf die fehlende Stellungnahme des Parlaments hervorgehoben, andere Maßnahmen seien aufgrund einer eventuellen weiteren Stellungnahme des Europäischen Parlaments möglich.
Ist somit dem Standpunkt des Rates, der eindeutige Übergangscharakter der getroffenen Maßnahmen verlange bei der rechtlichen Prüfung hinsichtlich des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit die Anwendung weniger strenger Maßstäbe, beizupflichten, so muß in diesem Zusammenhang auch noch angemerkt werden, daß jedenfalls die Ansicht der Klägerin Maizena, einzig angemessen als Übergangsmaßnahme wäre gewesen, von einer Quotenregelung für Isoglucose abzusehen und die Regelung dieses Marktes bis zum Erlaß einer endgültigen Marktordnung für Süßmittel zurückzustellen, nicht vertretbar erscheint. Dies hätte nach der Aufhebung der Abgabenregelung zum 1. Juli 1977, insbesondere weil der Kommission eine andere effiziente Abgabenregelung nicht möglich erschien, bedeutet, daß sich die Isoglucose jahrelang hätte ungehemmt entfalten und die beträchtlichen, hohe Kosten verursachenden Überschüsse auf dem Süßmittelmarkt vergrößern können. Demgegenüber ist nicht nur — wie es die Kommission getan hat — hervorzuheben, daß es absurd und wirtschaftlich wenig sinnvoll erscheinen muß, zunächst eine solche Entwicklung zuzulassen und auf sie später mit unter Umständen einschneidenden produktionshemmenden Maßnahmen zu reagieren. Es ist auch zu bedenken, daß dies die Zuckerhersteller, für die Einschränkungen gelten, von deren Auswirkungen auf den Markt, insbesondere den Preis, die Isoglucosehersteller profitieren, zum Vorwurf der Diskriminierung berechtigen konnte. Außerdem muß daran erinnert werden, daß in der Rechtsprechung zu früheren Isoglucosefällen deutlich gemacht wurde, restriktive Maßnahmen für Isoglucose seien — und zwar offensichtlich mit sofortiger Wirkung — durchaus hinnehmbar, und daß die in diesem Zusammenhang gegebene Begründung recht wohl dahin verstanden werden kann, für Isoglucose sei eine der Zuckermarktordnung möglichst angenäherte Regelung angebracht.
2. Zur Verletzung wesentlicher Fonnvorschriften
Wenn ich mich danach den einzelnen von den Klägern vorgebrachten Angriffsmitteln zuwende, so ist zunächst auf den Vorwurf einzugehen, die angegriffene Regelung sei zustande gekommen, ohne daß das Europäische Parlament — wie in Artikel 43 des EWG-Vertrags vorgesehen — dazu seine Stellungnahme abgegeben habe.
Am 13. März 1979 beschloß der Rat, zu dem ihm am 7. März 1979 von der Kommission vorgelegten Entwurf einer Verordnung zur Änderung der vom Gerichtshof für ungültig erklärten Bestimmungen der Verordnung Nr. 1111/77 gemäß Artikel 43 EWG-Vertrag das Europäische Parlament anzuhören. In seinem Schreiben vom 19. März 1979, in dem der Rat das Parlament um eine Stellungnahme ersuchte, führte er u. a. folgendes aus:
„Dieser Vorschlag berücksichtigt die Lage nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 25. Oktober 1978 in.Erwartung der neuen Regelung für den Süßmittelmarkt, die ab 1. Juli 1980 in Kraft treten soll. Der vorliegende Vorschlag präjudiziert diese neue Regelung nicht. Da die Verordnung ab 1. Juli 1979 anzuwenden ist, würde es der Rat begrüßen, wenn das Europäische Parlament seine' Stellungnahme zu diesem Vorschlag auf seiner April-Tagung abgeben könnte.“
Aufgrund dieses beim Parlament am* 22. März 1979 eingegangenen Schreibens befaßte der Präsident gemäß Artikel 22 und 38 der Geschäftsordnung des Parlaments den Landwirtschaftsausschuß als federführenden und den Haushaltsausschuß als mitberatenden Ausschuß.
Der Landwirtschaftsausschuß bestellte bereits am 22. März 1979 den Abgeordneten Tolman zum Berichterstatter, prüfte auf seinen Sitzungen vom 4. und 5. April und vom 9. Mai 1979 den Entwurf der Verordnung Nr. 1293/79 und verabschiedete, nachdem ihm der Haushaltsausschuß seine Stellungnahme am 10. April 1979 übermittelt hatte, am 9. Mai 1979 die im Bericht Tolman enthaltene Entschließung. In dieser schlug der Landwirtschaftsausschuß zwei Änderungen des Verordnungsentwurfs vor:
—
Er lehnte die Festsetzung einer Höchstquote neben der Grundquote ab, da eine Höchstquote bei der Isoglucoseerzeugung — im Gegensatz zur Zuckererzeugung — keine nützliche Funktion erfülle,
—
er lehnte die von der Kommission vorgeschlagene zusätzliche Erhöhung der Grundquote um 10 % ab, da sie in der Praxis für die Isoglucoseerzeugung unerwünschte Folgen habe.
Er forderte schließlich die Kommission auf, ihren Vorschlag entsprechend zu ändern.
In seiner Sitzung vom 11. Mai 1979 behandelte das Parlament den Bericht des Abgeordneten Tolman und den vom Landwirtschaftsausschuß verabschiedeten Entschließungsantrag.
In der Aussprache wandte sich der Vizepräsident der Kommission, Gundelach, gegen diesen Antrag, wobei er sich zur Begründung auf das Urteil des Gerichtshofs berief.
Vor der Abstimmung über den Entschließungsantrag am 12. Mai 1979 fragte der Abgeordnete Hughes, ob der Bericht des Landwirtschaftsausschusses der durch das Urteil des Gerichtshofes geschaffenen Rechtslage tatsächlich Rechnung trage. Das Kommissionsmitglied Giolitti erklärte dazu, er habe den Ausführungen seines Kollegen Gundelach vom Vortage nicht hinzuzufügen. In der darauf folgenden Abstimmung lehnte das Parlament den Entschließungsantrag ab, der damit gemäß Artikel 22 der Geschäftsordnung zur erneuten Prüfung an den Landwirtschaftsausschuß zurückverwiesen wurde.
Das Präsidium des Parlaments haue am 1. März 1979 beschlossen, keine zusätzliche Tagung zwischen der Tagung im Mai und der konstituierenden Sitzung des direkt gewählten Parlaments am 17. Juli 1979 vorzusehen. Es hatte seinem Beschluß indes hinzugefügt:
„ist jedoch der Ansicht, daß, sofern Rat oder Kommission es für erforderlich halten, eine zusätzliche Tagung vorzusehen, sie gemäß Artikel 1, Abs. 4 der Geschäftsordnung eine außerordentliche Tagung des Parlaments beantragen können; eine derartige Tagung wäre nur dazu bestimmt, Berichte zu prüfen, die im Anschluß an dringliche Anhörungsersuchen angenommen wurden.“
Diese Haltung bekräftigte das Präsidium des Parlaments in seiner Sitzung am 10. Mai 1979.
Am 25. Juni 1979 verabschiedete der Rat die Verordnung Nr. 1293/79, obwohl ihm die gemäß Artikel 43 des EWG-Vertrags einzuholende Stellungnahme des Europäischen Parlaments nicht vorlag.
Die Kläger und das Parlament vertreten den Standpunkt, daß die durch Artikel 43 Absatz 2 EWG-Vertrag zwingend vorgeschriebene Anhörung des Parlaments eine wesentliche Formvorschrift im Sinne des Artikels 173 EWG-Vertrag darstelle, deren Verletzung als Vertragsverletzung zur Nichtigkeit der erlassenen Verordnung führen müsse. Demgegenüber gesteht der Rat zwar zu, daß die Anhörung des Parlaments eine wesentliche Formvorschrift im Sinne des Artikels 173 EWG-Vertrag darstelle, meint aber, dem Gerichtshof bleibe für die Frage, ob die Verletzung dieser Formvorschrift zwangsläufig die Nichtigkeit der Verordnung nach sich ziehen müsse, ein Ermessensspielraum bei der Würdigung der besonderen Umstände des jeweiligen Einzelfalles. Insbesondere sei zu berücksichtigen, daß der Rat an eine etwaige Stellungnahme des Parlaments nicht gebunden sei. Die dem Rat als Streithelferin beigetretene Kommission
unterstützt diese Auffassung und legt hilfsweise nahe, die Verordnung nach Artikel 174 Absatz 2 EWG-Vertrag als vorläufig anwendbar zu betrachten.
Meines Erachtens kann, wie es ja auch der Rat nicht tut, nicht bestritten werden, daß es sich bei der in Artikel 43 Absatz 2 EWG-Vertrag zwingend vorgeschriebenen Anhörung des Parlaments um eine wesentliche Formvorschrift im Sinne des Artikels 173 EWG-Vertrag handelt. Hierbei ist besonders zu berücksichtigen, daß die Beratungs- und Konsultationsbefugnis des Parlaments gegenwärtig das wichtigste Mittel darstellt, um die Völker der Gemeinschaft an der Ausarbeitung der gemeinschaftlichen Rechtsakte zu beteiligen. Mit der dem innerstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten allgemein bekannten Anhörung bestimmter Interessierter oder Beteiligter am Verwaltungsverfahren kann man die Anhörung des Parlaments im Rahmen des gemeinschaftsrechtlichen Gesetzgebungsverfahrens überhaupt nicht vergleichen. An sich sind die Parlamente der Mitgliedstaaten aufgrund deren demokratischer Verfassungen entscheidend an der Gesetzgebung beteiligt. Wenn schon die Verträge die Mitwirkung des Europäischen Parlaments bei der Gemeinschaftsgesetzgebung auf eine bloße Beratungs- und Konsultationsbefugnis reduzieren, so darf diese abgeschwächte und auf einzelne Fälle beschränkte Beteiligung der Völker der Mitgliedstaaten an der Rechtsetzung nicht noch dadurch praktisch wirkungslos gemacht werden, daß sie ohne Rechtsfolgen völlig ausgeschaltet werden kann. Schon aus diesem Grunde bin ich mit den Klägern und dem Parlament der Auffassung, daß eine ohne die zwingend vorgeschriebene Stellungnahme des Parlaments erlassene Rechtsvorschrift nichtig ist. Daß die Stellungnahme des Parlaments nur in einem Plenarbeschluß erfolgen kann, steht sowohl nach der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments als auch nach dem Parlamentsrecht der Mitgliedstaaten außer Zweifel.
Der Rat hat nun insbesondere in der mündlichen Verhandlung die Auffassung vertreten, das Parlament habe im vorliegenden Fall durch sein eigenes Verhalten eine rechtzeitige Stellungnahme unmöglich gemacht und damit sein Beteiligungsrecht in diesem konkreten Einzelfall verwirkt. Hier muß dem Rat entgegengehalten werden, daß er bei der ohnehin schon reichlich späten Vorlage des Entwurfs der Verordnung beim Parlament von der ihm durch Artikel 14 der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments gebotenen Möglichkeit, einen Antrag auf Beratung im Dringlichkeitsverfahren zu stellen, keinen Gebrauch gemacht hat. Er hat vielmehr in dem Schreiben, in dem er um die Stellung-' nahme des Parlaments ersucht hat, nur unter Hinweis darauf, daß die vorgeschlagene Verordnung ab 1. Juli 1979 anzuwenden sei, um Behandlung der Vorlage während der April-Tagung des Parlaments gebeten. Als dann in der letzten ordentlichen Sitzung des Parlaments am 12. Mai 1979 ein Plenarbeschluß über die Stellungnahme zu dem Verordnungsentwurf nicht zustande gekommen war, wäre es Sache des Rates gewesen, der, wie wir gehört haben, auch im Präsidium des Parlaments vertreten ist, unter Hinweis auf die Dringlichkeit der Sache eine Sondersitzung des Parlaments zu beantragen. Dieses selbst hatte zur Anberaumung einer solchen keine Veranlassung, da es nach der bisherigen Übung des Rates davon ausgehen konnte, daß dieser derartige Verordnungen auch rückwirkend erlassen werde. Von einer „Verwirkung“ des Mitwirkungsrechts des Parlaments kann also im vorliegenden Fall keine Rede sein.
Zusammenfassend komme ich also zu dem Ergebnis, daß die Ratsverordnung Nr. 1293/79 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1111/77 zur Einführung gemeinsamer Vorschriften für Isoglucose (ABl. L 162 vom 30. Juni 1979, S. 10 ff.) wegen Verletzung des Artikels 43 Absatz 2 EWG-Vertrag nichtig ist. Die im vorliegenden Verfahren angefochtenen Bestimmungen dieser Verordnung sind also gemäß Artikel 174 Absatz 1 EWG-Vertrag für nichtig zu erklären. Mit der Kommission rege ich jedoch an, diese Bestimmungen gemäß Artikel 174 Absatz 2 EWG-Vertrag als für die vorgesehene Geltungsdauer der Verordnung Nr. 1293/79 fortgeltend zu bezeichnen. Ich halte dies für um so weniger bedenklich, als das Europäische Parlament sich in Nummer 53 seiner Entschließung vom 26. März 1980 (ABl. C 97 vom 21. April 1980, S. 33 ff.), mit der es zu dem Vorschlag einer Verordnung des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker und Isoglucose (ABl. C 60 vom 10. März 1980, S. 3) Stellung genommen hat, für die Anpassung der Regelung für Isoglucose an die Regelung für Zucker ausgesprochen hat. Da es aber für die Entscheidung über die Frage der Fortgeltung nicht ohne Bedeutung sein dürfte, ob die angefochtenen Bestimmungen etwa auch aus anderen Gründen nichtig sein könnten, gehe ich im folgenden auch auf die weiteren Klagegründe ein.
3. Zur Verletzung der Prinzipien des Wettbewerbsrechts in Verbindung mit den Vorschriften der Artikel 39 bis 46 des EWG-Vertrags
Der erste Klagegrund, der die inhaltliche Gestaltung der angegriffenen Maßnahmen betrifft, bezieht sich auf die Strukturprinzipien der Wettbewerbsordnung und wurde im wesentlichen von der Klägerin Maizena entwickelt. Sie geht von der Annahme aus, daß gemäß Artikel 38 Absatz 2 des EWG-Vertrags den Agrar-vorschriften Vorrang vor den allgemeinen Vertragsbestimmungen nur insoweit zukomme, als Widersprüche bestünden. Das Wettbewerbsprinzip, aus dem sich das Erfordernis eines wirksamen Wettbewerbs, also wettbewerbsgerechter Strukturen, und eines freien Marktzugangs ergebe, beanspruche somit Geltung auch im Agrarbereich. Dies lasse sich, namentlich weil in ihm Artikel 3 f) nicht genannt sei, aus Artikel 42 des EWG-Vertrags ableiten; ferner spreche dafür die Verordnung Nr. 26 vom 4. April 1962 (ABl. 1962, S. 993), die grundsätzlich eine Anwendung der Wettbewerbsregeln im Agrarbereich vorsehe, und insofern sei auch — was Isoglucose im besonderen angehe — von Interesse, daß gemäß Artikel 16 der Verordnung Nr. 1111/77 die Artikel 92 bis 94 des Vertrages für die Herstellung von Isoglucose und den Handel mit dieser Ware gelten. Die Gemeinschaftsorgane seien demgemäß gehalten, beim Erlaß von Bestimmungen im Agrarbereich die Wettbewerbsstruktur nicht restriktiver zu gestalten, als es für die Ziele des Artikels 39 notwendig sei. Dem hätten die angegriffenen Maßnahmen nicht Rechnung getragen. Für sie komme von den Zielen des Artikels 39 nur das der Marktstabilisierung in Betracht. Dafür aber seien die getroffenen Maßnahmen nicht erforderlich, weil es bei Isoglucose keine Überschüsse gebe und weil dieses Erzeugnis nur einen unbedeutenden Einfluß auf den Zuckermarkt habe. In jedem Fall müsse anerkannt werden, daß die Ausgestaltung der Maßnahme im Hinblick auf das Wettbewerbsprinzip restriktiver sei als für das genannte Ziel erforderlich. Insofern sei von Bedeutung, daß durch die Quotenregelung für Isoglucose diesem Erzeugnis der Marktzugang im Anfangsstadium der Produktion versperrt und so die weitere Entwicklung verhindert werde. Auf diese Weise werde die Marktposition von Zucker nicht angetastet und der Markt praktisch diesem Erzeugnis vorbehalten. Außerdem sei im Hinblick auf die Erhaltung eines Kernbestandes an Wettbewerb wichtig, daß die vorgesehenen Quoten nicht übertragbar und nicht veränderbar und überdies so bemessen seien, daß die überragende Marktstellung eines Herstellers, des belgischen Unternehmens Amylum, gefestigt werde.
Mit der Kommission halte ich indessen diese Argumentation schon im Ansatzpunkt, aber auch sonst für verfehlt.
a)
Wenn die Klägerin Maizena unter Berufung auf Artikel 3 f) des Vertrages das Wettbewerbsprinzip als einen den Vertrag beherrschenden Grundsatz bezeichnet, der den Gesetzgeber auch im Agrarbereich binde, so verkennt sie, daß die genannte Vorschrift keine eigenständige Bedeutung hat, sondern — darauf weist der einleitende Satz des Artikels 3 hin — konkrete Ausgestaltung in den Artikeln 85 ff. gefunden hat. Sie übersieht auch, daß in Artikel 3 Buchstabe d) — zumindest gleichgewichtig — von der Einführung einer gemeinsamen Politik auf dem Gebiet der Landwirtschaft gesprochen wird. Welche Bedeutung aber dem zuletzt genannten Bereich zukommt, ergibt sich aus Artikel 38 Absatz 2 des Vertrages. Dieser bekräftigt den Vorrang der Bestimmungen über die Landwirtschaft und macht deutlich, daß die allgemeinen Vertragsziele auf diesem Gebiet nur bedingt gelten, daß sie also hinter den Bestimmungen zurückzutreten haben, die in Verfolgung der Ziele des Artikels 39 ergehen. Insofern ist — und zwar gerade für die hier interessierende Problematik — das Urteil vom 13. Mai 1971 in der Rechtssache 41-44/70 (NV International Fruit Company und andere/Kommission, Slg. 1971, 411) aufschlußreich, in dem deutlich hervorgehoben wird, daß der Vertrag der Verwirklichung des in Artikel 3 Buchstabe d) ausgedrückten Zieles eine ganz besondere Bedeutung beimißt.
Dafür, daß die Wettbewerbsprinzipien im Agrarbereich relativiert sind und nur subsidiäre Bedeutung haben, jedenfalls nicht als verbindliche Normen für den Gesetzgeber der Gemeinschaft angesehen werden können, spricht im übrigen auch Artikel 42 des Vertrages. Ferner läßt sich aus den — sich übrigens nicht an die Gemeinschaftsorgane richtenden — Bestimmungen der Verordnung Nr. 26 und dem Teil ihrer Begründung, in dem von der Schaffung einer der Entwicklung der gemeinsamen Agrarpolitik angepaßten Wettbewerbsregelung die Rede ist, die Vorrangigkeit der Ziele des Artikels 39 ableiten. Außerdem kann in diesem Zusammenhang auf Artikel 40 des EWG-Vertrags hingewiesen werden, der bestimmte Organisationsformen vorsieht und generell bestimmt, daß die nach Absatz 2 gestaltete Gemeinschaftsorganisation alle zur Durchführung des Artikels 39 erforderlichen Maßnahmen einschließen könne.
Man kann somit von vornherein nicht davon ausgehen, daß das Wettbewerbsprinzip im Agrarbereich das Gewicht und die Bedeutung hat, die ihm die Klägerin bei ihrer Argumentation beimißt.
b)
Mit Recht kritisiert die Kommission ferner die von der Klägerin vorgenommene Verquickung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit mit'den Prinzipien des Wettbewerbsrechts und der Ausübung der Gemeinschaftsbefugnisse im Agrarbereich. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gilt nur bei Maßnahmen, die einzelne belasten, wobei zu bedenken ist, daß die Prinzipien des Wettbewerbs nicht Bestandteile der Frei-heits- und Vermögenssphäre Einzelner sind. Außerdem muß schon in diesem Zusammenhang, weil von den Zielen des Artikels 39 die Rede ist, angemerkt werden, daß es bei den kritisierten Maßnahmen nicht allein um die Stabilisierung des Marktes geht und daß es — wegen der bestehenden Austauschbarkeit mit Flüssigzucker — in jedem Falle verfehlt ist, den Isoglucosemarkt getrennt vom allgemeinen Süßmittelmarkt zu betrachten. In Wahrheit sind für die Isoglucoseregelung auch andere Ziele des Artikels 39 von Bedeutung, nämlich die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung der landwirtschaftlichen Bevölkerung, soweit sie Zuckerrübenanbau betreibt, sowie die Sicherstellung der Versorgung. Darauf wird in anderem Zusammenhang noch ausführlich einzugehen sein.
c)
Selbst wenn man aber davon ausgehen wollte, daß auch im Agrarbereich jedenfalls ein Kernbestand an Wettbewerbswirtschaft gewährleistet sein müsse und daß auch hier — obwohl sich ein solcher Grundsatz nicht belegen läßt — das Recht auf Marktzugang nicht völlig beseititgt werden dürfe, zeigt sich bei näherem Zusehen, daß die angefochtene Regelung solchen Mindestanforderungen sehr wohl genügt.
aa)
Zweifellos gibt die für Isoglucose geschaffene Quotenregelung einen Zugang zum Süßmittelmarkt und läßt auch, namentlich durch die Bemessung der B-Quoten, gewisse Entwicklungsmöglichkeiten offen. Hierzu muß in Erinnerung gerufen werden, daß die Isoglucoseproduktion im Jahre 1978 lediglich einen Umfang von 117732 t hatte, daß die Grundquoten zusammen 138819 t ausmachten und daß die Gesamthöchstquote (A- und B-Isoglucose insgesamt) 176994 t betrug. Damit ist dem Umstand ausreichend Rechnung getragen, daß die Produktion sich im Anfangsstadium der Entwicklung befand und möglicherweise durch hoheitliche Regelungen wie die Produktionsabgabe der Verordnung Nr. 1111/77 oder die Verwendungsverbote, die in Italien in wesentlichen Bereichen bestehen und auch in Frankreich bis August 1979 gegolten haben, gebremst war. Außerdem sollte die Regelung nur für ein Jahr gelten. Es ist schwerlich anzunehmen, daß in so kurzer Zeit eine beträchtliche Ausweitung möglich gewesen wäre, sei es durch Verbesserung der Produktionsmethoden oder durch die Gewinnung neuer Abnehmer, die doch mit dem Produkt erst noch vertraut gemacht werden mußten. Dies wird im übrigen im nachhinein durch den inzwischen bekanntgewordenen Produktionsumfang des vergangenen Wirtschaftsjahres, von dem noch zu sprechen sein wird, belegt.
bb)
Sicher kann auch nicht gesagt werden, die Quotenregelung lasse praktisch keinen Wettbewerb zwischen den Isoglucoseherstellern zu. Natürlich ist Wettbewerb — dies wurde für den Zuckermarkt in der Rechtsprechung schon festgestellt — innerhalb der Quoten auf dem Gebiet der Preise, der sonstigen Verkaufsbedingungen oder der Qualität möglich. Dafür bedarf es bei einer nur auf ein Jahr bemessenen Regelung auch keiner flexibleren Ausgestaltung mit der Möglichkeit der Übertragung der Quoten und ihrer Veränderung. Der Wettbewerb dürfte auch nicht dadurch ausgeschlossen sein, daß die Kläger nur 20 bzw. 15 % der Quoten erhielten, während einem anderen Hersteller (Amylum) wegen seines höheren früheren Produktionsumfanges 40 % zufielen. Damit ist auf dem Süßmittelmarkt insgesamt noch keine Größenordnung erreicht, die eine völlige Marktbeherrschung zuließe.
Ob daneben auch Wettbewerb außerhalb der Quoten, im Bereiche der C-Isoglucose, die exportiert werden muß, denkbar ist, erscheint für die gegenwärtige Prüfung nicht so wichtig. Tatsächlich dürfte er nicht völlig ausgeschlossen sein, auch wenn eingeräumt werden muß, daß hier gewisse Behinderungen wie die Einfuhrhindernisse, die in einigen Nachbarstaaten bestehen, oder die von der Kommission in der Verordnung Nr. 1630/79 (ABl. L 190 vom 28. Juli 1979, S. 38) geschaffene Lizenzregelung, die einen Export erst nach Erschöpfung der A- und B-Quoten zuläßt, bestehen. Immerhin konnten die Gemeinschaftsorgane — was die technischen Probleme des Transports und der Lagerung angeht — auf den effektiven Außenhandel von Amylum und Roquette verweisen, und es ist — abgesehen von den auf Seite 26 der Replik der Rechtssache 139/79 genannten Exportzahlen — an die von der Kommission hervorgehobene Möglichkeit des aktiven Veredelungsverkehrs zu erinnern, für den keine Beschränkungen gelten.
cc)
Schließlich läßt sich auch schwerlich der Standpunkt halten, die Quotenregelung bewirke, daß sich Isoglucose im Verhältnis zu Zucker in einer aussichtslosen Position befinde, weil ihr am Zukkermarkt nur ein Anteil von 1,4 % vorbehalten sei. Dabei kommt es nicht so sehr darauf an, ob Isoglucose tatsächlich einen Vorteil in den Produktionskosten hat. Die Kläger bestreiten dies bekanntlich mit der Begründung, die Kommission habe in ihren Berechnungen für die Zuckerhersteller einen zu niedrigen Ausbeutesatz angenommen und habe auch bei der Bewertung von Nebenerzeugnissen in der Isoglucoseindustrie die dafür anfallenden besonderen Produktionskosten nicht berücksichtigt. Wesentlich ist vielmehr, daß sich ein erheblich höherer Anteil am Markt ergibt, wenn man sich auf den Flüssigzuckermarkt mit einem Umfang von rund 700000 t beschränkt, und zwar selbst dann, wenn man diesen Markt weiter faßt, also berücksichtigt, daß in der Getränkeindustrie in großem Umfang — bei Softdrinks offenbar 1,3 Millionen t — verflüssigter Kristallzucker verwendet wird. Bedenkt man zudem, daß die Isoglucose einen Teil der Stärkeerzeugung im Rahmen finanzstarker Gruppen darstellt, und betrachtet man die Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Unternehmen, so kann, auch wenn sicher ist, daß die Durchschnittsgrundquoten der einzelnen Zuckerhersteller wesentlich größer sind, schwerlich in Zweifel gezogen werden, daß ein gewisses Mindestmaß an Wettbewerb auch im Verhältnis zu Zucker gewährleistet bleibt.
d)
Die vor allem unter Berufung auf die Artikel 2 und 3 f) des Vertrages sowie die Strukturprinzipien des Wettbewerbs vorgebrachten Klageargumente können also sicher nicht zur Annullierung der Quotenregelung führen.
4. Zur Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit
Gegen die für Isoglucose geschaffene Quotenregelung leiten die Kläger weiterhin eine Reihe von Argumenten aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit her. Nach diesem, in der Rechtsprechung schon wiederholt behandelten Prinzip müssen belastende Maßnahmen in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Ziel stehen. Hoheitliche Eingriffe dürfen nicht weiter gehen, als es zur Erreichung des angestrebten Zieles erforderlich ist, und lassen sich somit nicht halten, wenn andere, weniger beschränkende Maßnahmen ausreichen.
Dazu wurde vor allem vorgebracht, eine Quotenregelung sei das strengste aller denkbaren Mittel, da sie mit Beschränkungen des Wettbewerbs verbunden sei und in das Recht auf freie wirtschaftliche Betätigung eingreife. Besonders gravierend sei dabei die Begrenzung der Höchstquote auf 85 % der Jahreskapazität, wonach sich dann auch die Grundquote bemesse; denn dies verhindere, weil es praktisch nicht möglich sei, C-Isoglucose herzustellen, eine rationelle Produktion. Bringe man die Regelung ferner in Beziehung zu dem verfolgten Ziel der Marktstabilisierung und Vermeidung der Vergrößerung eines Ungleichgewichts auf dem Zuckermarkt, so eigne sich die Maßnahme hierfür nur beschränkt, weil Isoglucose nicht den anfangs befürchteten, sondern nur einen unbedeutenden Einfluß auf den Zuckermarkt mit seinen Überschüssen habe. Halte man sich schließlich vor Augen, daß das Problem des Ungleichgewichts im eigentlichen Zuckersektor selbst durch Gemeinschaftsmaßnahmen zur Festsetzung der Preise und Zuckerquoten, die einseitig das Ziel des Artikels 39 Buchstabe b) — Einkommenssteigerung der landwirtschaftlichen Bevölkerung — im Auge hätten, verursacht worden sei, so dränge sich die Schlußfolgerung auf, daß als weniger eingreifende Maßnahme insbesondere die Verringerung der Zukkerquoten in Frage käme.
Zu diesem Fragenkreis ¡st im einzelnen folgendes zu bemerken:
a)
Von vornherein ist hervorzuheben — und dies entkräftet die gesamte hier interessierende Argumentation —, daß die für das Wirtschaftsjahr 1979/80 festgesetzten Höchstquoten für Isoglucose in der Gemeinschaft nicht ausgeschöpft worden sind, und zwar auch nicht von den Klägern. Die Gesamthöchstquote für die Gemeinschaft belief sich auf 177000 t, tatsächlich produziert wurden jedoch nur 166000 t. Die Klägerin Maizena erzeugte bei einer Höchstquote von ca. 37000 t nur rund 32000 t, die Klägerin Roquette bei einer Höchstquote von 20256 t nur 19625 t. Die Klägerin Roquette, die ziemlich dicht an di Höchstquote herangekommen ist, konnte auch nicht nachweisen, daß eine weitergehende, ernsthafte Nachfrage nach ihren Erzeugnissen bestanden hätte, die, wenn es rechtlich möglich gewesen wäre, zu einer Erhöhung ihrer Produktion geführt hätte. Allein hieraus ergibt sich schon, daß der Rat keine übermäßig belastende Maßnahme getroffen hat.
Allerdings wurden für die Klägerin Maizena offenbar die Quoten unrichtig festgelegt, weil sie bei der Meldung ihrer Kapazität schon einen Abzug für wegen Ferien, Feiertagen und notwendigen Instandsetzungsarbeiten notwendige Produktionsunterbrechungen vorgenommen hat, was nach der vom Rat für richtig gehaltenen Auslegung des Begriffs Jahreskapazität nicht erforderlich war. Geht man demgemäß für die Klägerin Maizena von der technischen Jahreskapazität aus, die ohne Arbeitsunterbrechnungen offenbar 46355 t betrug, von der 85 % 39401 t ergeben hätten, so wäre nach Artikel 9 Absatz 2 eine Grundquote von 28882 t statt von 28000 t sowie eine Höchstquote von 36825 t statt von 35700 t festzusetzen gewesen. Zumindest insoweit wird also Anhang II der Verordnung Nr. 1293/79 zu Recht angegriffen, und dafür fehlt es, obwohl die festgesetzte Höchstquote nicht erreicht worden ist, nicht an einem Interesse, weil die tatsächliche Erzeugung die Grundquote überschritten hat, also Produktionsabgaben fällig wurden.
b)
Zuzustimmen ist Rat und Kommission auch darin, es lasse sich nicht a priori sagen, daß eine Quotenregelung als die strengste Maßnahme angesehen werden müsse. Welche von mehreren denkbaren Interventionen im Isoglucosebereich diese Qualifizierung verdient, hängt sicher von der Ausgestaltung im einzelnen und von den konkreten Umständen ab. Für den vorliegenden Fall ist immerhin bezeichnend, daß andere Isoglucosehersteller, die heftig gegen die früher geltende Abgabenregelung, die von den jetzigen Klägern nicht angegriffen wurde, angegangen sind, sich offenbar mit der Quotenregelung abfinden können.
Im übrigen ist zu dem von den Klägern geltend gemachten Recht der freien wirtschaftlichen Betätigung und zu der Frage, ob sie durch die Quoten an einer rationellen Produktion gehindert wurden, in Kürze folgendes anzumerken:
aa)
Aus der Rechtsprechung ergibt sich, daß das Recht auf freie Berufsausübung nicht einen uneingeschränkten Vorrang im Sinne einer Begrenzung hoheitlicher Eingriffe hat; Einschränkungen müssen im öffentlichen Interesse hingenommen werden. Das genannte Recht wird durch die dem allgemeinen Wohl dienenden Ziele der Gemeinschaft begrenzt; ich verweise dazu auf die Urteile vom 14. Mai 1974 in der Rechtssache 4/73 (Nold/Kommission, Slg. 1974, 491) und vom 13. Dezember 1979 in der Rechtssache 44/79 (Hauer/Land Rheinland-Pfalz). Die Quotenregelung versperrt im vorliegenden Fall nicht den Zugang zu einer Tätigkeit im Sinne der freien Berufswahl, ganz abgesehen davon, daß es sich nur um einen Teilzweig der vielfältig orientierten Stärkeindustrie handelt. In diesem Zusammenhang ist sicher auch der vom Rat gemachte Hinweis auf § 36 des deutschen Milchgesetzes mit seinem Verbot, Milch und Milcherzeugnisse zur Verwendung als Lebensmittel nachzumachen, und die dazu am 28. Februar 1977 ergangene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (1 BvR 260/75) von Interesse. In dieser wird das genannte Verbot als zulässige Berufsausübungsregelung bezeichnet, die durch sachgerechte und vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls — Erhaltung einer leistungsfähigen Landwirtschaft — gerechtfertigt sei. Dabei darf nicht übersehen werden, daß die hier zu beurteilende Regelung gar nicht so weit geht.
bb)
Was andererseits das Problem der Behinderung einer rationellen Produktion angeht, weil C-Isoglucose praktisch nicht produziert werden könne, so war bereits in anderem Zusammenhang festzustellen, daß schwerlich angenommen werden könne, Exporte dieses Erzeugnisses seien aus technischen und wirtschaftlichen Gründen vollkommen ausgeschlossen. Soweit dazu aber geltend gemacht wurde, ein Hindernis ergebe sich aus der Tatsache, daß nach der Kommissionsverordnung Nr. 1630/79 Exportlizenzen erst nach Ausschöpfung der A- und B-Quoten erteilt werden dürften, darf nicht vergessen werden, daß es im vorliegenden Verfahren nur um eine Beurteilung der Ratsverordnung Nr. 1293/79 geht, die derartige Beschränkungen nicht vorsieht.
c)
Die Kläger müssen sich ferner entgegenhalten lassen, daß sie die Ziele der kritisierten Maßnahme, auf die es für den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entscheidend ankommt, nicht korrekt definiert haben.
Tatsächlich geht es nicht nur und nicht in erster Linie um das Anliegen der Marktstabilisierung, also darum, daß den Isoglucoseproduzenten ein Beitrag zur Entlastung des Zuckermarktes mit seinen Überschüssen abverlangt wird. Sieht man die Regelung in ihrem Gesamtzusammenhang — die Verordnung Nr. 1111/77, die durch die Verordnung Nr. 1293/79 geändert wurde, nimmt eindeutig Bezug auf die Zuckermarktordnung der Verordnung Nr. 3330/74 —, so wird deutlich, daß vorrangiges Ziel der Schutz der Landwirtschaft, die Sicherung einer angemessenen Lebenshaltung der Rübenbauern ist und daß auch das Ziel der Sicherstellung der Versorgung eine Rolle spielt. Korrekterweise ist also zu fragen, ob diese Ziele ohne wirksame und rechtzeitig getroffene Maßnahmen im Isoglucosesektor in Gefahr kämen.
Dazu hat man sich vor Augen zu halten, welche Entwicklung die Isoglucoseerzeugung tatsächlich genommen hat: Sie stieg nach Aufnahme der Erzeugung in der Gemeinschaft im Jahre 1974/75 von 70000 t im Jahr 1976 auf 81000 t im Wirtschaftsjahr 1976/77, auf 103000 t im Wirtschaftsjahr 1977/78 und auf rund 139000 t im Wirtschaftsjahr 1978/79. Zur Zeit der Vorbereitung der angegriffenen Maßnahme bestanden in mehreren Mitgliedstaaten Vorhaben zur Schaffung beträchtlicher neuer Kapazitäten, so daß mit einer raschen Weiterentwicklung grundsätzlich zu rechnen war. Die Isoglucoseindustrie selbst hat früher angenommen, im Jahre 1980 werde es eine Kapazität von 1 Million t geben. In den USA und in Japan hat Isoglucose einen Marktanteil von 13 % inne. Ferner erinnere ich an die im Verfahren gemachte Bemerkung, zur Deckung des Bedarfes an Coca Cola in der Gemeinschaft bedürfte es der Verdoppelung der Höchstquoten aller Hersteller. Es war also durchaus anzunehmen, Isoglucose werde bei freier Entfaltung nach Aufhebung der Abgabenregelung einen beträchtlichen, durchaus ins Gewicht fallenden Anteil am Süßmittelmarkt erwerben und damit die dort zur Zeit und noch auf absehbare Zeit bestehenden erheblichen Überschüsse vergrößern. Dies hätte sicher — die Kommission spricht hier auch von einem zu befürchtenden politischen Druck — Auswirkungen auf die Zuckermarktordnung im Sinne einer durch Senkung der Quoten und Preise veranlaßten erheblichen Einschränkung des Rübenanbaus gehabt. Es wäre also — da Isoglucose der Landwirtschaft nur marginal zugute kommt — mit einer erheblichen Verschlechterung der Einkommensverhältnisse derjenigen landwirtschaftlichen Bevölkerung zu rechnen gewesen, die Rübenanbau betreibt und für die zur Zeit keine vernünftige, nicht gleichfalls Überschußbereiche betreffende Ersatzproduktion zu sehen ist. Damit wäre auch die Versorgung, die die Zuckermarktordnung auch in Zeiten der Knappheit gewährleistete, nicht mehr in gleichem Maße gesichert, denn es darf nicht vergessen werden, daß Isoglucose zur Zeit — eine Änderung ist nicht abzusehen — vorwiegend aus Importmais hergestellt wird.
Bei dieser Sicht der Dinge — wozu auch noch einmal daran zu erinnern ist, daß die Gewichtung der Ziele des Artikels 39 der Rechtsprechung zufolge eine Ermessensfrage ist — kann man es meines Erachtens nicht als verfehlt und exzessiv bezeichnen, wenn einer drohenden Verschärfung der auf dem Zuckermarkt bestehenden Überschußsituation außer mit Maßnahmen im Zuckersektor mit flankierenden Maßnahmen im Bereich eines Substitutionserzeugnisses begegnet wurde, zumal diese — der Besitzstand wurde ja nicht angegriffen — lediglich die Entwicklung etwas abbremsten.
d)
Besteht schon nach allen diesen Überlegungen sicher kein Anlaß, von einer Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu sprechen, so braucht zu einigen anderen, von den Klägern in diesem Zusammenhang ebenfalls vorgetragenen Argumenten nicht mehr viel gesagt zu werden.
aa)
So ist offensichtlich beim Erlaß der kritisierten Maßnahmen das Ziel des Artikels 39 Buchstabe d) (Sicherstellung der Versorgung) nicht mißachtet worden. Wenn die Kläger dazu meinen, Isoglucose habe einen nicht zu unterschätzenden Wert im Falle struktureller Krisen des Zuckermarktes, so kann ihnen entgegengehalten werden, daß solche Überlegungen mit Recht nicht angestellt wurden bei Erlaß von Maßnahmen mit einer Gültigkeitsdauer von einem Jahr und in einem Zeitpunkt, in dem von — voraussichtlich weiterbestehenden — beträchtlichen Überschüssen auf dem Zuckermarkt auszugehen war.
bb)
Wenn die Kläger geltend machen, die Überschußsituation sei durch die Gemeinschaftspolitik im Zuckerbereich verursacht worden und es liege daher nahe, an weniger eingreifende Maßnahmen im Zuckersektor zu denken, so trifft schon der Ausgangspunkt ihrer Argumentation nicht zu. In Wahrheit führt die Gemeinschaftspolitik nicht zu chronischen Zukkerüberschüssen, die Quotenregelung hat sich vielmehr im großen und ganzen bewährt und zu effektiven Produktionsbeschränkungen geführt, was durch den Umstand belegt wird, daß sich in den Jahren 1974 bis 1976 die Erzeugung in einem annehmbaren Verhältnis zum Verbrauch gehalten hat. Daß sich neuerdings doch wieder die bereits erwähnten Überschüsse ergeben, läßt sich zu einem beträchtlichen Teil mit den AKP-Einfuhrverpflichtungen der Gemeinschaft, aber auch damit erklären, daß es zu einem unerwarteten Rückgang des Verbrauchs und zu einer Erhöhung der Hektarerträge gekommen ist.
Zum anderen darf nicht vergessen werden, daß tatsächlich auch im Zuckersektor einschränkende Maßnahmen getroffen worden sind. So wurden die Höchstquoten für das Wirtschaftsjahr 1978/79 gesenkt und erst jüngst die Interventionspreise in einem so bescheidenen Umfang (2 %) erhöht, daß damit, weil so ein Ausgleich für die inflationäre Kostenentwicklung nicht zustande kommt, eine Einkommensverminderung verbunden ist. Gegen noch weitergehende Maßnahmen aber, die notwendig wären, sollte auf Eingriffe im Isoglucosesektor vorläufig verzichtet werden, sprachen sicher die angeführten gewichtigen agrarpolitisehen, namentlich an Artikel 39 Buchstabe b) orientierten Erwägungen. Dabei spielt auch eine Rolle, daß die B-Quote im Zuckerbereich die bei Isoglucose sicher fehlende besondere Funktion hat, die regionale Spezialisierung zu fördern; ihre Bemessung kann also gerade von Bedeutung sein für Bauern, die sich am Rande der Rentabilität bewegen. Bei den A-Zuckerquoten aber, deren Herabsetzung die Kläger auch für denkbar gehalten haben, spricht der Vertrauensgrundsatz gegen eine brüske und einschneidende Änderung vor Ablauf der ursprünglichen, längerfristig angelegten Regelung.
cc)
Schließlich ist auch, was die Quotenbemessung für Isoglucose im einzelnen angeht, nicht zu erkennen, daß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt sein könnte.
—
Daß an eine Referenzperiode angeknüpft wird, ist grundsätzlich sicher nicht zu beanstanden, sondern erscheint sinnvoll. Dies ist auch sonst im Gemeinschaftsrecht — etwa bei Fischereiregelungen oder der Festlegung von Einfuhrquoten — üblich und zweifellos objektiv ein angemessener Weg, wenn es darum geht, die Entwicklung einer bestimmten Aktivität zu bremsen. Auch hinsichtlich der konkreten Wahl der Referenzperiode kann schwerlich von einem Ermessensfehler gesprochen werden. Wenn die Kläger dazu geltend machen, zu jener Zeit sei eine ungehinderte Produktion noch nicht möglich gewesen, weil in einigen Mitgliedstaaten Verwendungsbeschränkungen für Isoglucose gegolten hätten und weil auch nach dem Urteil vom 25. Oktober 1978 noch Unsicherheit bezüglich der zu erwartenden Isoglucoseregelung bestanden habe, und wenn sie vorbringen, die Referenzperiode sei überdies, weil die Produktion von Isoglucose saisonal schwanke, zu kurz gewesen, so ist einmal festzustellen, daß die Kläger nichts dafür vorgetragen haben, sie hätten ihre Produktion wegen der früher bestehenden Abgabenregelung einschränken müssen, und daß jedenfalls nach Erlaß des genannten Urteils feststand, daß eine Abgabe in der ursprünglich vorgesehenen Höhe nicht mehr zulässig war. Zum anderen steht außer Zweifel, daß die im November 1978 beginnende Referenzperiode — das zeigt der rasche Anstieg der Produktion — als die für die Kläger günstigste anzusehen ist und daß die Wahl einer längeren Referenzperiode wegen des späten Anlaufens der Produktion von Isoglucose in der Gemeinschaft zu einem nachteiligeren Ergebnis geführt hätte.
—
Desgleichen vermag auch die Bemessung der Quoten nach Maßgabe der Referenzperioden keinen Anlaß zu Kritik zu geben. Dafür genügt ein Hinweis darauf, daß die Kläger im Wirtschaftsjahr 1978/79 tatsächlich 17350 t (Roquette) und 31092 t (Maizena) produziert haben, während ihre Höchstquoten 20256 bzw. 35700 t betrugen, was eine gewisse Produktionsausweitung zugelassen hätte. Soweit die Kläger daneben eine gewisse Flexibilität in der Quotenregelung vermissen, ist aber anzumerken, daß eine solche bei einer auf ein Jahr befristeten Regelung nicht unerläßlich erscheinen mußte.
—
Schließlich ist auch an der vorgesehenen Berücksichtigung der Jahresproduktionskapazität nichts auszusetzen. Tatsächlich erfolgte die sich daraus ergebende Limitierung nicht, wie die Kläger meinen, im Hinblick auf einen der Isoglucosè zukommenden Vorteil in Höhe von 15 % des Zuckerinterventionspreises, von dem in früheren Verfahren einmal die Rede war. Funktion dieses Regelungsbestandteils ist es vielmehr vor allem, Zufälligkeiten der früheren Produktion auszugleichen, also eine Begünstigung der Unternehmen zu verhindern, die ihre Produktion früher begonnen und stärker ausgeweitet haben. Außerdem ist bereits gezeigt worden, daß auf diese Weise eine rationelle Produktion keineswegs ausgeschlossen wurde.
Wenn die Klägerin Roquette aber in diesem Zusammenhang auch geltend macht, die Regelung führe zu einer Benachteiligung der Unternehmen, die beim Kapazitätsausbau zurückhaltend gewesen seien, und sie habe, weil nur auf vorhandene Kapazitäten abgestellt worden sei, verhindert, daß Pläne zur Kapazitätsausweitung, wie sie bei ihr aufgrund einer Entscheidung des Verwaltungsrats von Dezember 1978 bestanden hätten, berücksichtigt worden seien, so kann dem mit Recht entgegengehalten werden, daß für derartige Erwägungen in einer schnell zu erlassenden und für ein Jahr gültigen Regelung schwerlich Raum sein konnte, ganz abgesehen davon, daß so — weil auf Motive für interne Geschäftsdispositionen hätte eingegangen werden müssen — Elemente der Spekulation, ja der Willkür, in die Regelung Eingang gefunden hätten.
e)
Insgesamt läßt sich demnach sagen — die Bemerkungen zu der für Maizena geltenden Quotenbemessung bleiben davon unberührt —, daß die streitige Regelung sicher auch nicht unter Berufung auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu Fall gebracht werden kann.
5. Zur Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung
Danach ist noch auf den Vorwurf einzugehen, die angegriffene Maßnahme verstoße auch gegen das Verbot der Diskriminierung zwischen Erzeugern, das in Artikel 40 Absatz 3 des EWG-Vertrags enthalten ist und von dem feststeht, daß es einem allgemeinen, auch für das Gemeinschaftsrecht verbindlichen Rechtsgrundsatz entspricht. Dabei geht es um die Fragen, ob Isoglucosehersteller im Verhältnis zu Zuckerproduzenten diskriminiert wurden und ob von einer Diskriminierung der Kläger im Verhältnis zu anderen Isoglucoseherstellern gesprochen werden kann.
a)
Was zunächst die angebliche Diskriminierung im Verhältnis zu Zuckerproduzenten angeht, so wird hervorgehoben, die angegriffene Regelung fixiere ein unausgewogenes Wettbewerbsverhältnis und verhindere, daß sich der jeweilige Marktanteil nach den Wettbewerbsanstrengungen bemesse. Bei Zucker sei die Quotenregelung aufgrund besonderer, bei Isoglucose fehlender Umstände zustande gekommen, weil es in diesem Bereich nämlich immer schon nationale hoheitliche Interventionen gegeben hätte; immerhin sei aber festzustellen, daß die Zuckerregelung erst nach jahrzehntelanger Produktionstätigkeit, die die Entfaltung einer vollen Produktivität erlaubt habe, zustande gekommen sei, wogegen für Isoglucose eine entsprechende Regelung schon im Anfangsstadium der Produktion geschaffen worden sei mit der Folge, daß diesem Produkt die Möglichkeit der Entwicklung genommen werde. Ferner sei bei Zucker eine fünfjährige Referenzperiode maßgebend gewesen, die Quoten hätten von Anfang an über dem normalen Produktionsumfang gelegen und seien auch noch durch die Verordnung Nr. 3330/74 erhöht worden; demgegenüber werde bei Isoglucose vor allem die Produktion nach Maßgabe der Jahreskapazität begrenzt. Dazu komme auch, daß die Zuckerregelung eine gewisse Flexibilität — Übertragbarkeit der Quoten, Möglichkeit ihrer Senkung und anderweitigen Verwendung durch die Mitgliedstaaten — aufweise, die bei der Isoglucoseregelung fehle. Nicht zuletzt gebe es bei Isoglucose anders als bei Zucker keine ausgleichenden Vorteile wie Absatzgarantie und Exportmöglichkeiten. Da für alle diese Elemente der Ungleichbehandlung eine objektive Rechtfertigung nicht erkennbar sei, müsse tatsächlich von Diskriminierung gesprochen werden.
aa)
Offensichtlich verbirgt sich hinter dem an erster Stelle erwähnten Gedanken der Anspruch, der Isoglucoseerzeugung müsse vorläufig freie Hand gelassen werden, damit. sie sich einen angemessenenen Marktanteil im Wettbewerb erringen könne. Dieser Standpunkt war schon in einem früheren Zusammenhang zu verwerfen. Dabei ist daran zu erinnern, daß sich die Isoglucosehersteller auf einem Gebiet betätigen, in dem die Gemeinschaftsregelung durch strenge Auflagen für die Zuckerindustrie vorteilhafte Absatzbedingungen geschaffen hat, die — der Isoglucosepreis orientiert sich, wie wir wissen, am Zuckerpreis — der Isoglucose ohne weiteres zugute kommen. Angesichts der für Zucker geltenden Produktionsbeschränkungen und der gleichwohl bestehenden Zuckerüberschüsse konnten demnach die Isoglucosehersteller nicht damit rechnen, für ihr Substitutionserzeugnis, das zur Vergrößerung der Überschüsse beiträgt, vollkommen freien Marktzugang zu erhalten. Außerdem ist es offensichtlich irrig, anzunehmen, Sinn der kritisierten Regelung sei, die Wettbewerbsverhältnisse zu fixieren. Sie läßt durchaus, wie wir gesehen haben, der Isoglucose eine gewisse Entwicklungsmöglichkeit. Auch darf nicht vergessen werden, daß es nur um eine Übergangsregelung für ein Jahr geht, die das definitive Regime nicht präjudiziert.
Unter Berufung auf die Wettbewerbsverhältnisse in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgebot läßt sich die Quotenregelung der Verordnung Nr. 1293/79 also schwerlich mit Erfolg kritisieren. Dabei kann jetzt die Frage offenbleiben, ob sich auch eine unveränderte Aufrechterhaltung während mehrerer Jahre rechtfertigen ließe oder ob sie nicht nach Auslaufen der gegenwärtig geltenden Zukkermarktordnung, die während der ursprünglich vorgesehenen Geltungsdauer aus verschiedenen, bereits angeführten Überlegungen nicht brüsk und einschneidend geändert werden konnte, in angemessener Weise — unter Umständen auch zu Lasten des Zuckersektors — verbessert werden muß.
bb)
Die Kläger sprechen von einer Diskriminierung einmal, weil für Isoglucose eine Quotenregelung geschaffen wurde, die in großen Zügen derjenigen des Zukkermarktes entspricht. Damit würden zu Unrecht unterschiedliche Situationen gleich behandelt.
Zu diesem Vorbringen soll jetzt nur gesagt werden, daß es abwegig ist anzunehmen, die Quotenregelung für Zucker lasse sich nur historisch erklären. Sie hat vielmehr die aktuelle Funktion der Eindämmung der Überproduktion, die sich, wie wir aus anderen Verfahren wissen, wegen der Wahl des gemeinschaftlichen Preisniveaus unweigerlich schon bei der Schaffung der gemeinsamen Marktordnung ergeben hätte. Da Isoglucose aber im gleichen Sinne wirkt, ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, daß für sie eine Regelung geschaffen wurde, die sich an der Zuckermarktordnung orientiert, ohne deren vorteilhafte Auswirkungen Isoglucose wahrscheinlich gar nicht rentabel herzustellen wäre.
Im übrigen wird später zu zeigen sein — ich nenne jetzt nur das im Urteil 116/77 (G: R. Amylum N. V./Rat und Kommission, Urteil vom 5. Dezember 1979) verwendete Stichwort „Gemeinschaftspräferenz“ —, daß die Anlehnung der Isoglucoseregelung an die für Zucker geltende trotz nicht zu leugnender Unterschiede in den Ausgangspositionen nicht als Diskriminierung gewertet werden kann. Dabei kann das Argument kein Gewicht haben, die Gemeinschaftspräferenz zu Lasten des Maises wirke sich schon bei der Abschöpfungserhebung aus und könne deshalb nicht noch einmal zur Geltung kommen. Die Abschöpfung ist nämlich eine Maßnahme zum Schutze des Maisund Getreidemarktes und hat nichts damit zu tun, daß einem von mehreren landwirtschaftlichen Erzeugnissen — die Gemeinschaftsorgane sprechen hier unter Bezugnahme auf das Urteil der Rechtssache 166/78' (Regierung der Italienischen Republik/Rat, Urteil vom 12. Juli 1979, Slg. 1979, 2575) zu Recht von einer Option mit einem weiten Ermessensraum — in der marktordnungsrechtlichen Behandlung ein gewisser Vorrang eingeräumt werden kann.
cc)
Soweit die Kläger andererseits von Diskriminierung sprechen im Hinblick auf einige bereits angedeutete Unterschiede in den für Isoglucose einerseits und für Zucker andererseits geltenden Regelungen, also wegen unterschiedlicher Behandlung gleicher Sachverhalte, so muß dazu zunächst folgendes angemerkt werden:
—
Offensichtlich konnte bei der Wahl und Bemessung des maßgeblichen Referenzzeitraums bei Isoglucose nicht verfahren werden wie bei Zucker, wo es auf die Durchschnittsproduktion mehrerer Jahre ankam. Dies scheiterte einfach daran, daß die Isoglucoseproduktion in der Gemeinschaft erst 1974/75 aufgenommen wurde und sich langsam entwickelte, so daß bei einem mehrjährigen Durchschnitt für die Kläger und andere Produzenten sicher ein ungünstigerer Maßstab zustande gekommen wäre. Wenn andererseits auch einzuräumen ist, daß sich während des für Isoglucose tatsächlich gewählten Referenzzeitraumes noch gewisse negative Einflüsse auswirken konnten, so ist doch ebenso sicher, daß die gewählte Periode als die günstigste aller in Frage kommenden anzusehen ist.
—
Bezüglich der Quotenbemessung muß zweifellos anerkannt werden, daß sie für Zucker bei der Schaffung der gemeinsamen Marktorganisation vorteilhafter war; tatsächlich lag die Referenzproduktion bei 5,95 Millionen t und betrugen die Grundquoten für das Wirtschaftsjahr 1968/69 6,48 Millionen t, zu denen noch B-Quoten in einer Höhe von 35 % der Grundquoten kamen. Einzuräumen ist außerdem nicht nur, daß die Quoten im Wirtschaftsjahr 1974/75 durch die Verordnung Nr. 330/74 erhöht wurden, sondern auch, daß die Regelung eine gewisse, bei der Isoglucose fehlende Flexibilität aufweist, weil sie eine Übertragung der Quoten sowie ihre Verringerung zum Zwecke der Zuteilung an andere Unternehmen vorsieht.
Hierzu dürfen aber einmal die Unterschiede in der Ausgangssituation nicht übersehen werden. Sowohl 1968/69 als auch 1974/75 gab es eine gewisse Zukkerknappheit — in dem zuletzt genannten Zeitraum offenbar, weil die AKP-Staaten nicht wie vorgesehen liefern konnten —, die dazu veranlaßte, die Gemeinschaftsproduktion zu fördern. Im Jahre 1979 bei der Schaffung der Isoglucoseregelung hingegen bestand eine Überschußsituation, die sicher keine gleiche Großzügigkeit zuließ, sondern eher bremsende Maßnahmen verlangte. Zu bedenken ist ferner — dies bezieht sich auf die Begrenzung der Isoglucoseproduktion nach Maßgabe der Produktionskapazitäten —, daß eine wesentliche Funktion dieser Maßnahme darin bestand, für eine Korrektur des Einflusses der Produktionsabgabe auf die Produktionstätigkeit zu sorgen und innerhalb der Isoglucoseproduktion einen gewissen Ausgleich herbeizuführen. Derartige Überlegungen hätten im Zuckersektor offenbar keine Berechtigung gehabt.
Was im übrigen die bei der Isoglucoseregelung fehlende Flexibilität angeht, so wurde mit Recht betont, daß es sich bei der dafür maßgebenden Verordnung Nr. 3331/74 um eine spezifisch auf die Bedürfnisse des Zuckerrübensektors zugeschnittene Maßnahme handele; hier gibt es eine Vielzahl von Rübenbauern und Zuckerfabriken und hier ist Vorsorge zu treffen für notwendige, die Ziele des Artikels 39 berücksichtigende regionale Verschiebungen. Insofern ist die Interessenlage im Isoglucosebereich, wo es nur sechs Hersteller in der Gemeinschaft gibt, anders. Außerdem handelt es sich bei der Isoglucoseregelung nur um eine für ein Wirtschaftsjahr bestimmte Übergangsmaßnahme. Bei einer solchen zeitlichen Limitierung brauchte von vornherein an Flexibilität nicht gedacht zu werden. Sollte sie sich später als erforderlich erweisen, so wird dem wohl Rechnung getragen werden, haben doch die Gemeinschaftsorgane im Verfahren versichert, die Problematik sich wandelnder Fakten werde in einer längerfristigen Regelung wohl bedacht werden.
—
Schließlich sind — was die für Isoglucose fehlende Preis- und Absatzgarantie und das Problem der Exporterstattung angeht — zur Frage der Gleichbehandlung die drei folgenden Überlegungen von Bedeutung:
Exporterstattungen sind auch für Isoglucose, auch soweit es um Verarbeitungserzeugnisse geht, vorgesehen, und es erscheint nicht recht überzeugend, daß es — jedenfalls soweit es um die hier zu behandelnde Regelung geht — an jeglicher Exportmöglichkeit fehlt. Die Kommission hat auch versichert, es bestehe die Bereitschaft, die Erstattungsregelung erforderlichenfalls auszudehnen. Im übrigen haben wir zu dem in diesem Zusammenhang von der Klägerin Maizena gemachten kritischen Hinweis darauf, daß bei der Exporterstattung ein Mindestfruktosegehalt von 41 % gelte, während im Rahmen der Quotenregelung auch 10 %ige Isoglucose berücksichtigt werde, erfahren, ersteres entspreche der normalen im Handel anzutreffenden Konzentration, während der zuletzt genannte Prozentsatz zur Verhinderung etwaiger Umgehungsversuche festgelegt worden sei; von einem die Exporte erschwerenden Erfordernis könne also nicht gesprochen werden.
Eine Art Preisgarantie gilt sodann auch — wenigstens mittelbar — für Isoglucose. Tatsächlich orientiert sich ihr Preis — wie wir aus früheren Verfahren wissen — am Interventionspreis für Zucker, und sie kommt damit in den Genuß der für Zucker geltenden vorteilhaften Preisregelung.
Wenn es andererseits an einer Absatzgarantie für Isoglucosê fehlt, so ist zu bedenken, daß es bei Isoglucose keine Überschüsse und offenbar auch keine Absatzschwierigkeiten gibt. Auch darf nicht vergessen werden, daß es für Flüssigzucker, mit dem die Isoglucose vor allem zu vergleichen ist, ebenfalls, weil die Interventionspreise für kristallisierten Zucker gelten, nur indirekte Garantien gibt. Darüber hinaus haben die Gemeinschaftsorgane mit Recht daran erinnert, daß die Intervention sich auf lagerfähige Erzeugnisse, also im Falle der Isoglucose auf die Ausgangsmaterialien, bei Rüben auf das Endprodukt Zucker beschränkt. Ferner haben sie hervorgehoben, daß die Preis- und Absatzgarantien in Wirklichkeit für die Rübenbauern gedacht sind. Tatsächlich setzt die Marktordnung voraus — die Intervention gilt nur für Zucker, der aus in der Gemeinschaft geernteten Rüben oder Zuckerrohr hergestellt wird —, daß die Preisgarantie an die Rübenbauern weitergegeben wird, wogegen von Vorteilen, die den Isoglucoseherstellern zufließen, nicht angenommen werden kann, daß sie den Maisproduzenten in der Gemeinschaft zugute kommen.
dd)
Endlich muß auch noch anerkannt werden — dies ist im gegenwärtigen Zusammenhang letztlich entscheidend —, daß insoweit, als von Abweichungen gesprochen werden kann, die sich nicht vollständig mit objektiven Unterschieden in der Ausgangslage erklären lassen, die festzustellende Differenzierung durchaus gerechtfertigt werden kann.
Dabei ist weniger an die Behauptung zu denken, die Isoglucoseproduzenten hätten den Zuckerherstellern gegenüber Vorteile in den Produktionskosten. Die dazu von der Kommission angestellten Berechnungen wurden nämlich von den Klägern detailliert bestritten, ohne daß sich eine definitive Klärung dazu im Verfahren ergeben hat.
Vielmehr ist an den bereits erwähnten Gedanken der Gemeinschaftspräferenz zu erinnern, der nach der Rechtsprechung zugunsten der Zuckerrübenbauern zu Recht berücksichtigt wurde. Außerdem bestehen für die Isoglucose, die zur Zeit und — weil eine grundlegende Änderung nicht zu erkennen ist — wohl auf absehbare Zeit überwiegend aus importiertem Mais hergestellt wird, Vorteile, die bei der Beurteilung der Gesamtsituation in Rechnung zu stellen sind.
So ist für Mais, soweit er importiert wird, nicht notwendig ein einheitlicher Preis zu bezahlen. Von Bedeutung ist auch, daß Isoglucose das ganze Jahr über durchgehend produziert wird und daß die Versorgung mit Ausgangsstoffen ganz nach den Bedürfnissen der Hersteller und nach deren Kostenrechnungen geplant werden kann. Ferner können die Isoglucoseproduzenten ihren Standort optimal wählen. Nicht zuletzt ist für sie ein Vorteil auch in den ihnen eingeräumten B-Quoten zu erblicken, einmal, weil für sie eine geringere Abgabe als im Zukkerbereich vorgesehen ist, und zum anderen, weil sie im Rahmen der Isoglucoseregelung eigentlich keine Funktion haben.
Demgegenüber ist bei den Zuckerherstellern zu berücksichtigen, daß Lieferverträge mit den Rübenbauern, die in den Genuß von Mindestpreisen kommen, vor der Aussaat abgeschlossen werden und daß in Branchenvereinbarungen die Abmachung hinzunehmen ist, ohne Rücksicht auf zum Teil beträchtliche Ertragsschwankungen seien alle erzeugten Rüben abzunehmen, was eine beträchtliche Einengung der geschäftlichen Dispositionsfreiheit mit sich bringt. Von Bedeutung ¡st auch, daß ein gewisser Zwang zur Standortwahl besteht und daß die Verarbeitungsperiode sich auf einen Teil des Jahres konzentriert, wozu schwerlich geltend gemacht werden kann, dies werde vollständig kompensiert durch die Tatsache, daß die Isoglucose nicht gleichermaßen lagerfähig ist. Schließlich gilt für Zuckerhersteller eine Mindestlagerpflicht, die sicherlich auch eine — bei den Isoglucoseherstellern nicht anzutreffende — erhebliche Belastung bedeutet.
ee)
Alle diese Überlegungen zusammengenommen erlauben meines Erachtens die Feststellung, daß von einer unzulässigen, diskriminierenden Ungleichbehandlung der Isoglucosehersteller im Verhältnis zu den Zuckerproduzenten nicht gesprochen werden kann.
b)
Zu dem Gesichtspunkt der Ungleichbehandlung der Kläger im Verhältnis zu anderen Isoglucoseherstellern ist vorweg daran zu erinnern, daß davon im wesentlichen mit der Begründung gesprochen wird, es seien Quoten festgelegt worden, die das Wettbewerbspotential nicht reflektierten und die durch den Wettbewerb nicht geändert werden könnten. Dafür habe eine Referenzperiode gegolten, die nach nur drei Jahren Produktion als willkürlich gewählt anzusehen sei, namentlich weil auf diese Weise zurückhaltend disponierende Unternehmen benachteiligt worden seien. Nicht gerechtfertigt sei es außerdem, auf die Produktionskapazitäten abzustellen, die das Ergebnis zufälliger interner Entscheidungen seien. Im-Falle der Klägerin Roquette habe dies dazu geführt, daß sie nicht von dem Wegfall des für Isoglucose in Frankreich geltenden Verwendungsverbotes profitieren konnte, der mit Wirkung vom August 1979 gerade im Hinblick auf die von ihr verwendeten Enzyme angeordnet worden sei.
Ich habe jetloch den Eindruck, daß auch diese Argumente letztlich nicht stichhaltig sind.
Zunächst ist auch in diesem Zusammenhang hervorzuheben, daß die Quotenregelung für Isoglucose verhältnismäßig schnell erarbeitet werden mußte und daß ihre Gültigkeitsdauer auf ein Wirtschaftsjahr begrenzt war. Dies macht klar, daß dabei — anders als möglicherweise bei der Ausgestaltung des endgültigen Regimes — nicht auf so problematische Dinge wie Wettbewerbspotential oder Investitionsplanungen eingegangen werden konnte, von denen man übrigens grundsätzlich der Meinung sein kann, sie schlössen, soweit es dabei um Spekulationen geht, die Gefahr der Willkür ein.
Zutreffend ¡ist meines Erachtens auch der Standpunkt der Gemeinschaftsorgane, der Referenzzeitraum sei nicht willkürlich, sondern mit Bedacht so gewählt worden, daß produktionshemmende Einflüsse so wenig wie möglich zur Auswirkung kamen. Hier wie auch bei den zu berücksichtigenden Produktionskapazitäten wurden durchaus objektive Gegebenheiten verwendet, die sich nach einer für alle Beteiligten gleichen Rechtslage entwickelt haben; tatsächlich richtete sich auch der Appell der Gemeinschaft zur Zurückhaltung bei der Isoglucoseherstellung, von dem im Verfahren die Rede war, in gleicher Intensität an alle Unternehmen. Soweit tatsächlich Unterschiede bestehen, kann man von Zufälligkeiten allenfalls insofern sprechen, als verschiedenartige. geschäftliche Dispositionen bei Unternehmen als zufällig zu bezeichnen sind. Meines Erachtens ist es jedenfalls nicht Funktion des Gleichbehandlungsgebotes, in diesem Zusammenhang für einen Ausgleich zu sorgen und eine angebliche Benachteiligung von zurückhaltend disponierenden Unternehmen zu vermeiden. Wenn schließlich noch auf das in Frankreich früher bestehende Verwendungsverbot für Isoglucose und seine Aufhebung mit Wirkung vom August 1979 hingewiesen wurde, so wurde dazu mit Recht betont, daß kein Anlaß bestanden habe, dies in besonderer Weise für die Klägerin Roquette zu berücksichtigen, da der französische Markt nicht als ihr Reservat anzusehen sei. Tatsächlich handelte es sich dabei um ein für alle Unternehmen in gleicher Weise in Betracht zu ziehendes Element, wobei übrigens auch von Interesse ist, daß die Klägerin Roquette sogar nach August 1979 ihre Produktion im wesentlichen exportiert hat, weil offenbar andere Märkte für sie interessanter waren.
c)
Damit steht insgesamt fest, daß die angegriffene Quotenregelung auch nicht unter Berufung auf das Diskriminierungsverbot in ihrem Bestand erschüttert werden kann.
III — Zusammenfassend komme ich somit zu der Feststellung, daß die von Roquette und Maizena eingereichten Klagen zulässig und wegen der Verletzung des Artikels 43 Absatz 2 EWG-Vertrag durch die Verordnung Nr. 1293/79 auch begründet sind. Ich schlage daher vor, die angefochtenen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1293/79 für nichtig zu erklären, sie aber gemäß Artikel 174 Absatz 2 EWG-Vertrag als für die vorgesehene Geltungsdauer der Verordnung Nr. 1293/79 fortgeltend zu bezeichnen mit der Maßgabe, daß der Anhang II der genannten Verordnung unter Berücksichtigung der tatsächlichen technischen Jahreskapazität der Klägerin Maizena zu her richtigen ist.
Ich beantrage ferner, die Kosten der Kläger und des Europäischen Parlaments dem Rat aufzuerlegen. Die Kommission hat als Streithelferin auf Seiten des Rates ihre eigenen Kosten zu tragen.