62016CJ0541
PRESUDA SUDA (peto vijeće)
12. travnja 2018. (
*1
)
„Povreda obveze države članice – Uredba (EZ) br. 1072/2009 – Članak 2. točka 6. – Članak 8. – Kabotaža – Pojam – Definicija sadržana u dokumentu ‚Pitanja i odgovori’ koji je izradila Europska komisija – Pravna vrijednost – Nacionalne provedbene mjere kojima se ograničava broj točaka utovara i istovara koje mogu biti dio iste kabotaže – Margina prosudbe – Ograničenje – Proporcionalnost”
U predmetu C‑541/16,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, podnesene 25. listopada 2016.,
Europska komisija, koju zastupaju J. Hottiaux, L. Groenfeldt i U. Nielsen, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Kraljevine Danske, koju zastupaju J. Nymann‑Lindegren i M. Søndahl Wolff, u svojstvu agenata,
tuženika,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: J. L. da Cruz Vilaça, predsjednik vijeća, E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger i F. Biltgen (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: E. Tanchev,
tajnik: R. Schiano, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 11. listopada 2017.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 23. studenoga 2017.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Europska komisija svojom tužbom zahtijeva od Suda da utvrdi da je Kraljevina Danska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 2. točke 6. i članka 8. Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća (EZ) br. 1072/2009 od 21. listopada 2009. o zajedničkim pravilima za pristup tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza tereta (SL 2009., L 300, str. 72.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 5., str. 235. i ispravak SL 2009., L 82, str. 114.).
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba br. 1072/2009
2
Cilj je Uredbe br. 1072/2009 uspostava zajedničke prometne politike, među ostalim, utvrđivanjem zajedničkih pravila primjenljivih na pristup tržištu u međunarodnom cestovnom prijevozu tereta na području Europske unije, kao i uvjeta pod kojima strani cestovni prijevoznici mogu pružati usluge prijevoza u državi članici. Tom uredbom utvrđeno je načelo prema kojem se međunarodni prijevoz obavlja na temelju licencije Zajednice. Ta se licencija izdaje cestovnom prijevozniku koji obavlja prijevoz tereta kao javnu uslugu.
3
Uvodne izjave 4. do 6., 13. i 15. Uredbe br. 1072/2009 glase:
„4.
Uspostava zajedničke prometne politike podrazumijeva uklanjanje svih ograničenja u pogledu pružatelja usluga prijevoza, na temelju njegova državljanstva ili činjenice da mu se poslovni nastan nalazi u državi članici koja nije država članica u kojoj će se usluge pružati.
5.
Kako bi se taj cilj postigao na nesmetan i fleksibilan način, dok se ne okonča usklađivanje tržišta cestovnoga prijevoza, trebalo bi predvidjeti prijelazni režim kabotaže.
6.
Postupno oblikovanje jedinstvenog europskog tržišta trebalo bi imati za posljedicu uklanjanje ograničenja na pristup unutarnjim tržištima država članica. Ipak, u obzir bi trebalo uzeti učinkovitost nadzora i razvoj uvjeta zapošljavanja u struci, usklađivanje pravila, između ostalog, u područjima provedbe propisa i naknada za korištenje cesta te socijalnih i sigurnosnih pravnih propisa. Komisija bi trebala pomno pratiti stanje na tržištu te prethodno spomenuto usklađivanje i, prema potrebi, predlagati daljnje otvaranje unutarnjih tržišta cestovnog prijevoza, uključujući tržište kabotaže.
[…]
13.
Cestovnim prijevoznicima koji imaju licenciju Zajednice predviđenu ovom Uredbom i cestovnim prijevoznicima koji imaju dozvolu za obavljanje određenih kategorija međunarodnog prijevoza tereta trebalo bi se dopustiti da privremeno obavljaju prijevoz tereta u unutarnjem prometu u državi članici, u skladu s ovom Uredbom, bez obveze da u njoj imaju registrirano sjedište ili drugi oblik poslovnog nastana. […]
[…]
15.
Ne dovodeći u pitanje odredbe Ugovora o pravu poslovnog nastana, kabotaža podrazumijeva pružanje usluga od strane cestovnih prijevoznika u državi članici u kojoj ti prijevoznici nemaju poslovni nastan; ona ne bi trebala biti zabranjena ako se ne obavlja na način koji podrazumijeva stalnu ili trajnu djelatnost u toj državi članici. Kako bi se taj zahtjev lakše ispunio, trebalo bi jasnije odrediti učestalost kabotaže i razdoblje u kojemu se kabotaža obavlja. U prošlosti, takve nacionalne usluge prijevoza bile su dopuštene samo na privremenoj osnovi. U praksi je bilo teško ustvrditi koje su usluge dopuštene. Stoga su potrebna jasna i lako provediva pravila.”
4
Članak 2. Uredbe br. 1072/2009, naslovljen „Definicije”, propisuje:
„Za potrebe ove Uredbe:
[…]
6.
‚kabotaža’ znači posebni prijevoz u unutarnjem cestovnom prijevozu, koji se privremeno obavlja u državi članici domaćinu, u skladu s ovom Uredbom;
[…]”
5
Poglavlje III. Uredbe br. 1072/2009, naslovljeno „Kabotaža”, obuhvaća članak 8., koji u stavcima 1. i 2. predviđa:
„1.   Svaki cestovni prijevoznik koji obavlja prijevoz tereta kao javnu uslugu i ima licenciju Zajednice i čiji vozač, ako je državljanin treće zemlje, ima potvrdu za vozače, ovlašten je pod uvjetima utvrđenim u ovome poglavlju obavljati kabotažu.
2.   Jednom kada je teret koji se prevozi u okviru dolaznog međunarodnog prijevoza iz druge države članice ili treće zemlje u državu članicu koja je domaćin dostavljen, cestovni prijevoznici iz stavka 1. imaju pravo obaviti do tri kabotaže istim vozilom ili, u slučaju skupa vozila, motornim vozilom toga istoga vozila. Zadnji istovar u okviru kabotaže prije napuštanja države članice koja je domaćin obavlja se u roku od sedam dana od zadnjeg istovara u državi članici domaćinu u okviru dolaznog međunarodnog prijevoza.
Cestovni prijevoznici mogu, u roku iz prvog podstavka, obavljati dio kabotaže ili svu kabotažu dopuštenu na temelju navedenog podstavka u svakoj državi članici ako se ograniče na jednu kabotažu po državi članici u roku tri dana od dana kada su nenatovareni ušli na državno područje te države članice.”
Dansko pravo
6
Točka 3. Cabotaevejledning gaeldende fra den 14. Maj 2010. En vejdledning om cabotagereglerne i Europarlamentets og Rådets forordning nr. 1072/2009 om faelles regler for adgang til markedet for international godskørsel (Smjernice od 14. svibnja 2010. o pravilima o cestovnoj kabotaži iz Uredbe br. 1072/2009 Europskog parlamenta i Vijeća o zajedničkim pravilima za pristup tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza; u daljnjem tekstu: Smjernice o kabotaži), koje je Trafikstyrelsen (Ured za prijevoz, Danska) objavio na svojoj internetskoj stranici 21. svibnja 2010., predviđa:
„‚Kabotaža’ je nacionalni prijevoz tereta od njegova utovara do istovara primatelju, u skladu s teretnim listom. Kabotaža može uključivati nekoliko točaka utovara ili nekoliko točaka istovara.”
Predsudski postupak
7
Komisija je 2. listopada 2013. u okviru postupka EU pilot (br. 5703/13) zatražila dodatne informacije od Kraljevine Danske kako bi mogla ocijeniti je li dansko zakonodavstvo o kabotaži u skladu s Uredbom br. 1072/2009 te je izradila tri prigovora, koji se odnose na obvezu podnošenja relevantne dokumentacije u samom trenutku nadzora poštovanja pravila o kabotaži, razinu novčanih kazni izrečenih prijevoznicima u slučaju povrede tih pravila i ograničenje mogućnosti obavljanja kabotaže koja se sastoji od nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara.
8
Kraljevina Danska odgovorila je na taj zahtjev dopisima od 18. studenoga i 12. prosinca 2013.
9
Smatrajući da ti odgovori nisu zadovoljavajući, Komisija je 11. srpnja 2014. toj državi članici poslala pismo opomene, ističući tri prigovora navedena u točki 7. ove presude.
10
Dopisom od 9. rujna 2014. Kraljevina Danska osporila je navedene prigovore.
11
Komisija je 25. rujna 2015. Kraljevini Danskoj uputila obrazloženo mišljenje u kojem je navela da je zadovoljna objašnjenjima danskih tijela i izmjenom koja je izvršena u danskom zakonodavstvu kad je riječ o prigovoru koji se odnosi na obvezu podnošenja relevantne dokumentacije u samom trenutku nadzora. Obrazloženo mišljenje odnosilo se, dakle, samo na druga dva prigovora.
12
Kraljevina Danska odgovorila je na to obrazloženo mišljenje dopisom od 25. studenoga 2015. u kojem je pružila dodatna objašnjenja.
13
Komisija je bila zadovoljna objašnjenjima o prigovoru koji se odnosi na visinu novčanih kazni izrečenih prijevoznicima u slučaju povrede pravila o kabotaži. Ona je stoga odlučila podnijeti ovu tužbu ograničavajući njezin doseg na prigovor koji se odnosi na ograničenje broja točaka utovara i točaka istovara koje mogu biti obuhvaćene kabotažom.
O tužbi
Argumentacija stranaka
14
U prilog svojoj tužbi Komisija navodi da pojam „kabotaža” iz članka 2. točke 6. i članka 8. Uredbe br. 1072/2009 treba tumačiti na način da se jedna kabotaža može sastojati od nekoliko točaka utovara, nekoliko točaka istovara odnosno od nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara.
15
Komisija smatra da su se na sastanku Odbora za cestovni prijevoz 25. listopada 2010. predstavnici država članica usuglasili o tom tumačenju, koje je objavljeno na internetskoj stranici Komisijine Glavne uprave (GU) za mobilnost i promet u obliku dokumenta „Pitanja i odgovori” i koje je stoga obvezno za sve države članice.
16
Komisija ocjenjuje da, s obzirom na to da Smjernice o kabotaži koje je donijela Kraljevina Danska predviđaju da ona može obuhvaćati nekoliko točaka utovara ili nekoliko točaka istovara, one nisu u skladu ni s tim tumačenjem ni s ciljem Uredbe br. 1072/2009.
17
Naposljetku, Komisija u svojoj replici osporava argument Kraljevine Danske koji se odnosi na to da države članice raspolažu marginom prosudbe za donošenje nacionalnih provedbenih mjera kako bi razjasnile definiciju pojma „kabotaža” u smislu Uredbe br. 1072/2009. Prema toj instituciji, takva margina prosudbe ne može postojati, s obzirom na to da je taj pojam bio usklađen člankom 2. točkom 6. i člankom 8. navedene uredbe i da Smjernice o kabotaži u svakom slučaju nisu u skladu s načelom proporcionalnosti.
18
Kraljevina Danska osporava tumačenje pojma „kabotaža” kako ga zagovara Komisija. Navodi da je člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1072/2009 isključivo predviđeno da se istim vozilom mogu obaviti do tri kabotaže, ali nije preciziran broj točaka utovara i točaka istovara koji može biti obuhvaćen jednom kabotažom. Stoga ta uredba nije dovoljno jasna kad je riječ o definiciji navedenog pojma.
19
Taj nedostatak jasnoće potkrijepljen je činjenicom da se pravila o kabotaži iz Uredbe br. 1072/2009 različito tumače i primjenjuju u državama članicama, kao što to proizlazi konkretno sa stranica 18. i 19. Izvješća Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o stanju na tržištu cestovnog prometa Europske unije [COM(2014) 222 final]. Nadalje, Komisija je sama priznala da je definicija pojma kabotaže iz Uredbe br. 1072/2009 problematična te je predvidjela izmjenu navedene uredbe kako bi to popravila.
20
Kad je riječ o argumentu u vezi s time da je tumačenje pojma kabotaže razjašnjeno nakon sastanka Odbora za cestovni prijevoz i da se nova definicija koju su tom prilikom utvrdili predstavnici država članica nalazi u dokumentu „Pitanja i odgovori”, koji je obvezan za države članice, Kraljevina Danska smatra da taj dokument nema nikakvu pravnu snagu i da se definicija koju sadržava ne temelji na dogovoru država članica.
21
Kraljevina Danska navodi da je Sud u točki 48. presude od 21. prosinca 2011., Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863) presudio da, kad je uredba nedovoljno jasna, države članice raspolažu marginom prosudbe pri donošenju mjera na nacionalnoj razini kako bi to popravile, ali ipak pod uvjetom da su te mjere proporcionalne i usklađene s ciljevima predmetne uredbe.
22
Ta država članica navodi da je, u skladu s člankom 2. točkom 6. i člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1072/2009 u vezi s uvodnom izjavom 15. te uredbe, njezin cilj ograničiti nacionalni cestovni prijevoz tereta u državi članici domaćinu koji obavlja strani cestovni prijevoznik, zabranjujući osobito kabotažu koja podrazumijeva stalnu ili trajnu djelatnost u toj državi članici.
23
Međutim, ako se ne primijeni nikakvo ograničenje na broj točaka utovara i istovara, moguće je da strani cestovni prijevoznik obavi velik broj prijevoza u državi članici domaćinu te da ih se smatra jednom kabotažom, tako da se ograničenje od tri prijevoza predviđeno Uredbom br. 1072/2009 može zaobići.
24
Kraljevina Danska iz toga zaključuje da su Smjernice o kabotaži, u mjeri u kojoj osiguravaju njezin privremeni karakter i doprinose poboljšanju čimbenika tereta i izbjegavanju praznih putovanja u korist učinkovitosti prijevoza, u skladu s ciljem Uredbe br. 1072/2009. Te mjere usto omogućavaju jačanje pravne sigurnosti i osiguranje učinkovitosti nadzora nad poštovanjem navedene uredbe.
Ocjena Suda
25
Kako bi se odlučilo o osnovanosti ove tužbe, prvo valja podsjetiti da je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, u okviru postupka zbog povrede obveze na Komisiji da utvrdi postojanje navodne povrede i podnese Sudu elemente koji su mu potrebni za provjeru njezina postojanja a da se Komisija ne može pozvati ni na kakvu presumpciju (presude od 12. svibnja 2005., Komisija/Belgija, C‑287/03, EU:C:2005:282, t. 27. i navedena sudska praksa i od 19. svibnja 2011., Komisija/Malta, C‑376/09, EU:C:2011:320, t. 32. i navedena sudska praksa).
26
U predmetnom slučaju Komisija prigovara Kraljevini Danskoj da je povrijedila obveze koje ima na temelju članka 2. točke 6. i članka 8. Uredbe br. 1072/2009, time što je donijela nacionalne provedbene mjere čiji je cilj pojasniti tumačenje pojma „kabotaža” u smislu navedene uredbe, iako ta država članica za to nije imala ovlast. U svakom slučaju, te mjere nisu u skladu s ciljem Uredbe br. 1072/2009.
27
U tom pogledu valja podsjetiti na to da, iako zbog svoje naravi i funkcije u sustavu izvorâ prava Unije odredbe uredaba imaju u nacionalnim pravnim sustavima načelno izravan učinak, bez potrebe da nacionalna tijela poduzimaju provedbene mjere, neke njihove odredbe mogu za svoju provedbu ipak zahtijevati od država članica donošenje provedbenih mjera (presude od 21. prosinca 2011., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, t. 39. i 40. i od 30. ožujka 2017., Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, t. 17. i navedena sudska praksa).
28
Nadalje, nesporno je da države članice mogu donositi mjere za provedbu uredbe ako se njima ne priječi njezina izravna primjenjivost, ne prikriva njezina priroda pravnog akta Unije te ako se njima precizira provođenje margine prosudbe koja im je dodijeljena tom uredbom, ostajući istodobno u okvirima njezinih odredaba (presude od 21. prosinca 2011., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, t. 41. i od 30. ožujka 2017., Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, t. 18. i navedena sudska praksa).
29
Upravo upućujući na relevantne odredbe predmetne uredbe, tumačene s obzirom na njezine ciljeve, valja odrediti zabranjuju li, nameću ili omogućuju državama članicama da obustave određene provedbene mjere te, osobito u tom posljednjem slučaju, je li predmetna mjera unutar okvira diskrecijske ovlasti koja je priznata svakoj državi članici (presuda od 30. ožujka 2017., Lingurár, C‑315/16, EU:C:2017:244, t. 19. i navedena sudska praksa).
30
U tom pogledu valja navesti da relevantne odredbe Uredbe br. 1072/2009, odnosno njezin članak 2. točka 6. i članak 8., ne dopuštaju izričito državama članicama donošenje nacionalnih provedbenih mjera kad je riječ o kabotaži.
31
Ipak, kako to proizlazi iz točke 28. ove presude i kako je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 41. svojeg mišljenja, države članice mogu donositi nacionalne mjere za provedbu uredbe iako ih ona na to izričito ne ovlašćuje.
32
Sud je tako već presudio – u točkama 48. do 50. presude od 21. prosinca 2011., Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), u okviru Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2005 od 22. prosinca 2004. o zaštiti životinja tijekom prijevoza i s prijevozom povezanih postupaka i o izmjeni direktiva 64/432/EEZ i 93/119/EZ i Uredbe (EZ) br. 1255/97 (SL 2005., L 3, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 58., str. 151. i ispravci SL 2016., L 272, str. 96., SL 2017., L 226, str. 31. i SL 2018., L 51, str. 23.) – da se državama članicama treba priznati određena margina prosudbe kojom im se omogućuje donošenje nacionalnih mjera kojima se utvrđuju brojčane norme za visinu unutarnjih odjeljaka namijenjenih cestovnom prijevozu svinja, s obzirom na to da se, iako navedena uredba izričito ne ovlašćuje države članice na donošenje tih normi, njome ne utvrđuje precizno visina tih odjeljaka.
33
Isto tako, Sud je u točkama 36. i 40. do 43. presude od 28. listopada 2010., SGS Belgium i dr. (C‑367/09, EU:C:2010:648) presudio da, iako Uredba Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (SL 1995., L 312, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.) izričito ne dopušta državama članicama da to naprave, potonje imaju pravo donijeti nacionalne provedbene mjere kojima se određuju sankcije koje se mogu izreći u slučaju povrede prava Unije kojom se nanosi šteta proračunu Unije, s obzirom na to da se relevantnim odredbama navedene uredbe samo utvrđuju opća pravila te se njima ne uređuje pobliže u kojoj situaciji ni na koju se osobu primjenjuje svaka od tih sankcija.
34
Stoga valja na isti način provjeriti, kao što to navodi Kraljevina Danska, je li pojam „kabotaža”, kako je definiran u Uredbi br. 1072/2009, nedovoljno precizan, osobito kad je riječ o tome može li kabotaža obuhvaćati nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara, tako da se donošenje nacionalnih provedbenih mjera čiji je cilj precizirati doseg tog pojma čini opravdanim.
35
U tom pogledu valja, kao prvo, navesti da članak 2. točka 6. Uredbe br. 1072/2009 definira pojam kabotaže kao „posebni prijevoz u unutarnjem cestovnom prijevozu, koji se privremeno obavlja u državi članici domaćinu” a da pritom ipak nije ni na koji način precizirao broj točaka utovara ili točaka istovara koje može obuhvaćati takav prijevoz.
36
Članak 8. stavak 2. iste uredbe predviđa da, jednom kada je teret koji se prevozi u okviru dolaznog međunarodnog prijevoza u državu članicu koja je domaćin dostavljen, strani cestovni prijevoznici imaju pravo obaviti do tri kabotaže nakon međunarodnog prijevoza iz druge države članice ili treće zemlje u državu članicu koja je domaćin. Ta odredba određuje da se zadnji istovar u okviru kabotaže prije napuštanja države članice koja je domaćin obavlja u roku od sedam dana od zadnjeg istovara u državi članici domaćinu u okviru dolaznog međunarodnog prijevoza.
37
Iako iz izraza „zadnji istovar u okviru kabotaže”, koji se nalazi u tom članku, proizlazi da se kabotaža može sastojati od nekoliko točaka istovara, ta odredba ipak ne navodi može li kabotaža također obuhvaćati nekoliko točaka utovara.
38
Posljedično tomu, valja utvrditi da formulacije članka 2. točke 6. i članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1072/2009 ne dopuštaju odgovor na pitanje treba li pojam „kabotaža” iz navedene uredbe razumjeti na način da ona može obuhvaćati nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara.
39
Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točki 44. svojeg mišljenja, činjenica da je odredba formulirana općenito ili neprecizno upućuje na to da su potrebne nacionalne provedbene mjere.
40
Nadalje, budući da je cilj Uredbe br. 1072/2009, u skladu s formulacijom njezine uvodne izjave 26., osigurati skladan okvir za međunarodni cestovni prijevoz tereta u cijeloj Uniji, toj se uredbi ne protivi to da država članica donese određene mjere za provedbu navedene uredbe. Naime, kad je riječ osobito o kabotaži, uvodna izjava 5. te uredbe navodi da valja predvidjeti prijelazni režim za tu vrstu prijevoza, dok se ne okonča usklađivanje tržišta cestovnog prijevoza.
41
Na drugome mjestu valja istaknuti da, kako bi se odlučilo o tome u kojem se trenutku treba smatrati da je dostignuto ograničenje od triju prijevoza iz članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1072/2009, valja utvrditi predstavlja li prijevoz koji obuhvaća nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara jednu kabotažu ili nekoliko njih.
42
Kao treće, nesporno je da pojam „kabotaža” u smislu Uredbe br. 1072/2009 države članice različito tumače. Naime, kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točki 49. svojeg mišljenja, Kraljevina Danska smatra, kao i donedavno Republika Finska, da se kabotaža ne može sastojati od nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara. Kraljevina Belgija, Savezna Republika Njemačka i Republika Poljska dopuštaju nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara pod pretpostavkom jednog ugovora o prijevozu ili kad teret ima istog pošiljatelja ili istog primatelja. Kraljevina Nizozemska i Kraljevina Švedska smatraju da kabotaža može uvijek uključivati nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara. Takva različitost tumačenja svjedoči o nedostatku jasnoće i preciznosti Uredbe br. 1072/2009 kad je riječ o pojmu kabotaže.
43
Kao četvrto, valja navesti da je sama Komisija potvrdila, kako u točki 19. svojeg izvješća COM(2014) 222 final tako i u svojim pisanim očitovanjima i na raspravi, potrebu pojašnjenja pojma „kabotaža” u smislu Uredbe br. 1072/2009.
44
Posljedično tomu, valja utvrditi da, iako članak 2. točka 6. i članak 8. Uredbe br. 1072/2009 izričito ne predviđaju donošenje nacionalnih provedbenih mjera, tim odredbama nedostaje jasnoća kad je riječ o pojmu kabotaže, tako da državama članicama valja priznati marginu prosudbe za donošenje takvih mjera.
45
Kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 57. i 58. svojeg mišljenja, taj zaključak ne može biti doveden u pitanje prijedlogom Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća kojom se mijenjaju Uredba (EZ) br. 1071/2009 i Uredba (EZ) br. 1072/2009 radi njihova prilagođavanja kretanjima u sektoru (COM(2017) 281 final), čiji je cilj osobito izmjena Uredbe br. 1072/2009 kad je riječ o definiciji pojma kabotaže iz članka 2. točke 6. navedene uredbe. Naime, budući da se taj prijedlog još nalazi u fazi rasprave, on nije relevantan u okviru ovog predmeta.
46
Kad je riječ o Komisijinu argumentu prema kojem je tumačenje pojma kabotaže bilo razjašnjeno u dokumentu „Pitanja i odgovori”, koji je donesen nakon sastanka Odbora za cestovni prijevoz 25. listopada 2010., on se također ne može prihvatiti.
47
Naime, iako je, kao što to navodi Komisija, taj dokument bio objavljen na internetskoj stranici njezina GU‑a za mobilnost i promet, on nije bio objavljen u Službenom listu Europske unije. Nadalje, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 82. do 84. svojeg mišljenja, u članku 2. stavku 2. Poslovnika Odbora za cestovni prijevoz navedeno je da se u dnevnom redu svakog sastanka pravi razlika između, s jedne strane, predloženih mjera u pogledu kojih se od tog odbora traži mišljenje, u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom, i, s druge strane, ostalih pitanja postavljenih tom odboru radi dobivanja informacija ili razmjene stajališta. Međutim, iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da se tumačenje pojma „kabotaža”, kako je naveden u navedenom dokumentu, stvarno nalazi na dnevnom redu sastanka Odbora za cestovni prijevoz 25. listopada 2010., ali ta točka nije stavljena na glasanje. Posljedično tomu, ne može se smatrati da je to tumačenje rezultat dogovora predstavnika država članica. U svakom slučaju, Komisija je sama u svojim pisanim očitovanjima i na raspravi priznala da taj dokument nema pravno obvezujući karakter.
48
U tim okolnostima Kraljevini Danskoj ne može se prigovoriti to što je donijela nacionalne mjere za provedbu Uredbe br. 1072/2009 i, konkretno, njezina članka 2. točke 6. kao i članka 8., kako bi se pojasnio doseg pojma „kabotaža” u smislu te uredbe radi njegove primjene na području te države članice.
49
Ipak valja provjeriti jesu li nacionalne provedbene mjere koje je donijela Kraljevina Danska, odnosno Smjernice o kabotaži, u skladu s načelom proporcionalnosti.
50
Načelo proporcionalnosti, koje se primjenjuje osobito na zakonodavna i regulatorna tijela država članica kada primjenjuju pravo Unije, zahtijeva da mjere predviđene odredbom moraju biti prikladne za ostvarenje cilja propisanog propisom Unije i da ne smiju prelaziti ono što je nužno za njegovo ostvarenje (presuda od 21. prosinca 2011., Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, t. 52.).
51
Kad je riječ, na prvome mjestu, o tome jesu li Smjernice o kabotaži prikladne za ostvarenje cilja Uredbe br. 1072/2009 kad je riječ o toj vrsti prijevoza, Kraljevina Danska smatra da je – time što stranim cestovnim prijevoznicima zabranjuju obavljanje kabotaže koja se sastoji od nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara – cilj tih mjera, među ostalim, osigurati da se kabotaža ne obavlja na način koji podrazumijeva stalnu ili kontinuiranu djelatnost.
52
U tom pogledu valja navesti da – u mjeri u kojoj je cilj Uredbe br. 1072/2009, u smislu njezine uvodne izjave 5., stvaranje prijelaznog režima kabotaže – države članice nisu obvezne u potpunosti otvoriti nacionalna tržišta stranim cestovnim prijevoznicima. U skladu s člankom 8. stavkom 2. navedene uredbe, kabotaža je dopuštena samo nakon međunarodnog prijevoza te zbog nje postoji ograničenje od triju kabotaža u roku od sedam dana od zadnjeg istovara u okviru tog međunarodnog prijevoza. Osim toga, uvodne izjave 13. i 15. Uredbe br. 1072/2009 naglašavaju privremeni karakter kabotaže i osobito navode da se ona ne smije obavljati na način koji podrazumijeva stalnu ili kontinuiranu djelatnost u državi članici domaćinu.
53
Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točkama 66. i 68. svojeg mišljenja, dopuštanje stranim cestovnim prijevoznicima obavljanja kabotaže koja obuhvaća neograničen broj točaka utovara i točaka istovara može učiniti bespredmetnim ograničenje od triju kabotaža iz članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1072/2009 te stoga biti protivno privremenom karakteru kabotaže i cilju te uredbe u odnosu na tu vrstu prijevoza. Naime, u tom slučaju privremeni karakter kabotaže zajamčen je samo ograničenjem od sedam dana iz članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1072/2009.
54
Stoga zabrana iz Smjernica o kabotaži može osigurati poštovanje ograničenja od triju kabotaža iz članka 8. stavka 2. navedene uredbe.
55
Posljedično tomu, tim mjerama može se ostvariti cilj Uredbe br. 1072/2009 kad je riječ o kabotaži.
56
Kao drugo, valja provjeriti prelaze li Smjernice o kabotaži ono što je nužno za ostvarenje tog cilja.
57
Kraljevina Danska smatra da je ograničenje broja točaka utovara i točaka istovara koje može obuhvaćati kabotaža, predviđeno Smjernicama o kabotaži, nužno za osiguranje njezina privremenog karaktera i nije prerestriktivno jer navedene smjernice ne propisuju da se kabotaža može sastojati samo od točke utovara i točke istovara.
58
U tom pogledu valja navesti da Smjernice o kabotaži predviđaju da se ona može sastojati bilo od nekoliko točaka utovara ili nekoliko točaka istovara. Te mjere stoga ne ograničavaju broj pošiljatelja ili primatelja za istu kabotažu i prešutno dopuštaju da se kabotaža može sastojati od nekoliko točaka utovara i jedne točke istovara ili nekoliko točaka istovara i jedne točke utovara.
59
Iz toga slijedi da je, prema Smjernicama o kabotaži, zabranjena samo kabotaža koja se sastoji od nekoliko točaka utovara i nekoliko točaka istovara.
60
Posljedično tomu, te mjere ne prelaze ono što je nužno za postizanje cilja Uredbe br. 1072/2009.
61
Vodeći računa o svemu prethodno navedenom, valja zaključiti da su Smjernice o kabotaži u skladu s načelom proporcionalnosti.
62
U tim okolnostima valja utvrditi da Komisija nije dokazala da je donošenjem nacionalnih provedbenih mjera čiji je cilj razjasniti pojam kabotaže u smislu Uredbe br. 1072/2009 Kraljevina Danska povrijedila svoje obveze na temelju članka 2. točke 6. i članka 8. navedene uredbe.
63
Prema tome, Komisijina tužba mora se odbiti.
Troškovi
64
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Kraljevina Danska postavila zahtjev da Komisija snosi troškove i da ona nije uspjela u svojem tužbenom zahtjevu, valja joj naložiti snošenje troškova.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Tužba se odbija.
2.
Komisiji se nalaže snošenje troškova.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: danski