Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 26 de março de 2026 (1)
Processos C‑531/24 e C‑895/24
An Taisce – The National Trust for Ireland e o.
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela High Court (Tribunal Superior, Irlanda)]
« Reenvio prejudicial — Ambiente — Diretiva 91/676/CEE — Proteção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola — Programas de ação para zonas vulneráveis — Autorização de uma derrogação à aplicação de uma quantidade de azoto proveniente de efluentes pecuários
superior ao limite máximo previsto — Diretiva 2000/60/CE — Estabelecimento de um quadro de ação comunitária no domínio da política da água — Programa de medidas — Diretiva 92/43/CEE — Preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens — Avaliação da compatibilidade com os objetivos de preservação dos sítios Natura 2000 — Diretiva 2001/42/CE — Avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente — Medidas de monitorização — Bens materiais — Alternativas »
Índice
I.
Introdução
II.
Quadro jurídico
A.
Direito da União
1.
Diretiva Nitratos
2.
Derrogação concedida pela Comissão
3.
Diretiva Habitats
4.
DiretivaQuadro da Água
5.
Diretiva AAE
B.
Direito irlandês
III.
Matéria de facto e pedido de decisão prejudicial
IV.
Apreciação jurídica
A.
A apreciação à luz da DiretivaQuadro da Água
1.
O programa de ação ao abrigo da Diretiva Nitratos no quadro regulamentar da DiretivaQuadro da Água
2.
A avaliação dos programas de ação ao abrigo da Diretiva Nitratos no âmbito da DiretivaQuadro da Água
3.
A derrogação concedida pela Comissão
4.
Conclusão intercalar
B.
Avaliação das incidências nos sítios Natura 2000
1.
Obrigação de avaliação das incidências
2.
Objeto da avaliação das incidências
3.
Conclusão intercalar
C.
A avaliação ambiental estratégica
1.
Primeira a quarta questões no processo C531/24
2.
Sétima questão no processo C531/24 — Medidas de monitorização no relatório ambiental
a)
Apresentação das medidas de monitorização que satisfazem os requisitos do artigo 10.° da Diretiva AAE
b)
Precisão das informações relativas às medidas de monitorização
c)
Resposta a efeitos negativos imprevistos no ambiente
3.
Oitava questão no processo C531/24 e primeira questão no processo C895/24 — Bens materiais
4.
Segunda questão no processo C895/24 — Análise de alternativas no relatório ambiental
D.
Nona questão no processo C531/24 — Efeitos na autorização da Comissão na aplicação de quantidades acrescidas de nitratos
E.
Manutenção dos efeitos
V.
Conclusão
I.      Introdução
1.        Que requisitos decorrem da interação entre a Diretiva Nitratos (2), a Diretiva Habitats (3),
a Diretiva‑Quadro da Água (4) e a Diretiva AAE (Avaliação Ambiental Estratégica) (5), quando a Comissão autoriza, a pedido de um Estado‑Membro, uma derrogação que permite a aplicação de mais estrume em terrenos agrícolas do que o previsto na Diretiva Nitratos? É esta a questão que está em causa nos dois pedidos de decisão prejudicial apresentados pela High Court (Tribunal Superior, Irlanda).
2.        Estes pedidos visam esclarecer os requisitos da Diretiva Habitats, da Diretiva‑Quadro da Água e da Diretiva AAE em matéria de avaliação ambiental de uma derrogação deste tipo, incluída no programa de ação irlandês para a regulação das emissões de nitratos na agricultura. Além disso, a High Court (Tribunal Superior) questiona se a resposta às questões relativas à avaliação ambiental compromete a validade da autorização da derrogação pela Comissão (6).
II.    Quadro jurídico
A.      Direito da União
1.      Diretiva Nitratos
3.        O artigo 1.° da Diretiva Nitratos define os seus objetivos:
«A presente diretiva tem por objetivo:
–        reduzir a poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola e
–        impedir a propagação da referida poluição.»
4.        O artigo 2.°, alínea j), da Diretiva Nitratos, define o que se entende por poluição:
«a descarga, direta ou indireta, de compostos azotados de origem agrícola no meio aquático, com resultados suscetíveis de pôr em perigo a saúde humana, afetar os recursos vivos e os ecossistemas aquáticos, danificar áreas aprazíveis ou interferir noutras utilizações legítimas da água».
5.        Nos termos do artigo 3.° da Diretiva Nitratos, os Estados‑Membros deverão designar como zonas vulneráveis determinadas áreas do seu território que estejam excessivamente poluídas por azoto, que apresentem risco de tal poluição ou que, devido à drenagem, possam contribuir para essa poluição.
6.        O artigo 5.° prevê que os Estados‑Membros estabeleçam programas de ação para as zonas vulneráveis ou para a totalidade do seu território:
«1.      Para efeitos da concretização dos objetivos referidos no artigo 1.°, e no prazo de dois anos contados a partir da data da designação inicial referida no n.° 2 do artigo 3.° ou no prazo de um ano contado a partir de cada nova designação referida no n.° 4 do artigo 3.°, os Estados‑Membros criarão programas de ação para as zonas designadas como vulneráveis.
2.      Um programa de ação poderá abranger todas as zonas vulneráveis do território de um Estado‑Membro ou, se este o considerar conveniente, poderão ser elaborados vários programas para diferentes zonas ou partes de zonas vulneráveis.
3. Os programas de ação terão em conta:
a)      Os dados científicos e técnicos disponíveis, sobretudo no que se refere às contribuições relativas de azoto proveniente de fontes agrícolas ou outras;
b)      As condições do ambiente nas regiões em causa do Estado‑Membro interessado.
4.      Os programas de ação serão executados no prazo de quatro anos a contar da respetiva elaboração e consistirão nas seguintes medidas obrigatórias:
a)      As medidas referidas no anexo III;
b)      As medidas estabelecidas pelos Estados‑Membros no(s) código(s) de boa prática agrícola elaborado(s) nos termos do artigo 4.°, com exceção das que tenham sido impostas pelo anexo III.
5.      Além disso, se, na fase inicial de aplicação dos programas de ação ou à luz da experiência adquirida durante a sua execução, se verificar que as medidas referidas no n.° 4 não são suficientes para se atingirem os objetivos prescritos no artigo 1.°, os Estados‑Membros adotarão, no âmbito dos programas de ação, medidas suplementares ou reforçarão as ações que considerarem necessárias. Ao selecionarem estas medidas ou ações, os Estados‑Membros deverão tomar em consideração a sua eficácia e os seus custos em relação aos de outras medidas preventivas possíveis.»
7.        O conteúdo necessário dos programas de ação resulta dos requisitos das boas práticas agrícolas previstos no artigo 4.° da Diretiva Nitratos, bem como de requisitos específicos previstos no anexo III. Se estas medidas não forem suficientes para evitar a poluição por nitratos, o Estado‑Membro deve prever medidas mais abrangentes, nos termos do artigo 5.°, n.° 5.
8.        O anexo III, ponto 2, da Diretiva Nitratos, regula as medidas que os Estados‑Membros devem incluir nos seus programas de ação no que respeita à quantidade de estrume aplicado:
«Estas medidas devem assegurar que em cada exploração agrícola ou pecuária a quantidade de estrume animal aplicado anualmente nas terras, incluindo pelos próprios animais, não exceda um montante específico por hectare.
A quantidade específica por hectare será a quantidade de estrume que contenha 170 kg de azoto. No entanto:
a)      [...]
b)      Durante e após o primeiro programa de ação quadrienal, os Estados‑Membros poderão estabelecer quantidades diferentes das acima referidas. Essas quantidades deverão ser fixadas de modo a não prejudicar a prossecução dos objetivos especificados no artigo 1.° e deverão ser justificadas com base em critérios objetivos, como por exemplo:
– longos períodos de crescimento,
– culturas de elevada absorção de azoto,
– elevado volume de precipitação na zona vulnerável,
– solos com nível excecionalmente elevado de desnitrificação.
No caso de um Estado‑Membro permitir a utilização de quantidades diferentes ao abrigo do ponto b) do segundo parágrafo, informa desse facto a Comissão que procederá à análise da justificação de acordo com o procedimento de regulamentação a que se refere o n.° 2 do artigo 9.°»
2.      Derrogação concedida pela Comissão
9.        Nos considerandos 17 e 23 da Decisão de Execução (UE) 2022/696, a Comissão explicou a derrogação controvertida do seguinte modo:
«(17)      À luz dos dados referidos nos considerandos 11 a 13, as condições previstas na presente decisão devem ser reforçadas em comparação com as previstas na Decisão de Execução (UE) 2018/209. As condições estabelecidas, bem como os sistemas de monitorização e controlo, devem ser suficientes para assegurar que a presente derrogação é coerente com as metas juridicamente vinculativas da Diretiva‑Quadro da Água [...].
[...]
(23)      A derrogação prevista na presente decisão não prejudica as obrigações que incumbem a Irlanda de aplicar a [Diretiva Habitats], nomeadamente o [Acórdão de 7 de novembro de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e o. (C‑293/17 e C‑294/17, EU:C:2018:882)], em especial sobre a interpretação do artigo 6.°, n.° 3, da referida diretiva.»
10.      O artigo 1.° da Decisão de Execução (UE) 2022/696 autoriza uma fertilização anual superior a 170 kg de azoto por hectare, nas condições previstas nos artigos 4.° a 12.°
11.      Em conformidade com o artigo 4.° da Decisão de Execução (UE) 2022/696, o responsável da exploração pastoril que pretenda beneficiar de uma derrogação deve apresentar anualmente um pedido de autorização. O artigo 5.° permite autorizações para a aplicação de estrume animal até 250 kg de azoto por hectare e por ano e faz referência a outras condições.
3.      Diretiva Habitats
12.      O artigo 6.°, n.os 2 a 4, da Diretiva Habitats, regula a proteção dos sítios Natura 2000:
«2.      Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objetivos da presente diretiva.
3.      Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.° 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4.      Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projeto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a proteção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adotadas.
[...]»
4.      Diretiva‑Quadro da Água
13.      O artigo 4.°, n.° 1, alínea a),
i) e ii), da Diretiva‑Quadro da Água, estabelece a proibição de deterioração e a obrigação de melhoramento das águas de superfície. A alínea c) contém um regime especial para as zonas protegidas:
«1.      Ao garantir a operacionalidade dos programas de medidas especificados nos planos de gestão de bacias hidrográficas:
a)      Para as águas de superfície
i)      Os Estados‑Membros aplicarão as medidas necessárias para evitar a deterioração do estado de todas as massas de águas de superfície, em aplicação dos n.os 6 e 7 e sem prejuízo do disposto no n.° 8;
ii)      Os Estados‑Membros protegerão, melhorarão e recuperarão todas as massas de águas de superfície, sob reserva de aplicação da alínea iii) para as massas de água artificiais e fortemente modificadas, com o objetivo de alcançar um bom estado das águas de superfície 15 anos, o mais tardar, a partir da entrada em vigor da presente diretiva nos termos do anexo V, sob reserva da aplicação das prorrogações determinadas nos termos do n.° 4 e da aplicação dos n.os 5, 6 e 7 e sem prejuízo do disposto no n.° 8;
iii)      [...]
sem prejuízo dos acordos internacionais pertinentes para as partes em causa referidos no artigo 1.°;
[...]
c) Para as zonas protegidas
Os Estados‑Membros darão cumprimento a quaisquer normas e objetivos o mais tardar 15 anos a contar da data de entrada em vigor da presente diretiva, exceto nos casos em que a legislação comunitária ao abrigo da qual tenha sido criada uma determinada zona protegida preveja outras condições, através da aplicação gradual das medidas tomadas nos termos do artigo 11.°».
14.      O artigo 5.° da Diretiva‑Quadro da Água regula o levantamento do estado das águas:
«1.      Cada Estado‑Membro garantirá que, em relação a cada região hidrográfica ou a cada secção de uma região hidrográfica internacional que abranja o seu território, se realizarão, de acordo com as especificações técnicas definidas nos anexos II e III:
–      uma análise das respetivas características,
–       um estudo do impacto da atividade humana sobre o estado das águas de
superfície e sobre as águas subterrâneas, e
–       uma análise económica da utilização da água,
que deverão estar concluídos o mais tardar quatro anos a contar da data de entrada em vigor da presente diretiva.
2.      As análises e estudos referidos no n.° 1 serão revistos e, se necessário, atualizados o mais tardar 13 anos a contar da data de entrada em vigor da presente diretiva e, posteriormente, de seis em seis anos.»
15.      O artigo 10.° da Diretiva‑Quadro da Água estabelece uma abordagem combinada das descargas de impurezas provenientes de fontes tópicas e difusas. Esta inclui expressamente a fixação de controlos de emissões com base nas melhores tecnologias disponíveis, bem como nas melhores práticas ambientais disponíveis, de acordo com a Diretiva Nitratos. Além disso, o artigo 10.°, n.° 3, prevê a possibilidade de impor condições mais estritas:
«Se um objetivo ou uma norma de qualidade, estabelecido nos termos da presente diretiva, das diretivas enumeradas no anexo IX ou de qualquer outra legislação comunitária, tornar necessária a imposição de condições mais estritas [...], serão instituídos, nesse sentido, controlos de emissões mais estritos.»
16.      O artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro da Água, prevê um programa de medidas para alcançar os objetivos da diretiva:
«1.      Cada Estado‑Membro assegurará, para cada região hidrográfica ou para a parte de qualquer região hidrográfica internacional que pertença ao seu território, o estabelecimento de um programa de medidas, tendo em conta os resultados das análises exigidas nos termos do artigo 5.°, com o objetivo da prossecução dos objetivos definidos no artigo 4.° [...]
2.      Cada programa de medidas inclui as medidas “básicas” especificadas no n.° 3 e, se necessário, medidas “suplementares”.
3.      As “medidas básicas” são os requisitos mínimos a cumprir e consistirão no seguinte:
a)      Medidas necessárias para a execução da legislação comunitária de proteção da água, incluindo as medidas exigidas ao abrigo da legislação prevista no artigo 10.° e na parte A do anexo VI;
[...]
5.      Se os dados de monitorização ou outros indicarem que não é provável que sejam alcançados os objetivos definidos no artigo 4.°, os Estados‑Membros devem garantir:
–        a investigação das causas do eventual fracasso,
–        a análise e revisão das licenças e autorizações relevantes, conforme for adequado,
–        a revisão e o ajustamento dos programas de controlo, conforme adequado, e
–        eventuais medidas adicionais necessárias para atingir esses objetivos, incluindo o estabelecimento de normas de qualidade ambiental adequadas, segundo os procedimentos fixados no anexo V.
Se essas causas resultarem de circunstâncias ou causas naturais ou de força maior, que sejam excecionais e não pudessem razoavelmente ter sido previstas, nomeadamente inundações extremas ou secas prolongadas, os Estados‑Membros podem determinar que não será viável prever medidas adicionais, sem prejuízo do n.° 6 do artigo 4.°»
17.      Nos termos do anexo VI, parte A, alínea ix), da Diretiva‑Quadro da Água, a Diretiva Nitratos constitui a base das medidas a incluir nos programas de medidas a que se refere o artigo 11.°, n.° 3, alínea a), da Diretiva‑Quadro da Água.
18.      O anexo II, ponto 1.4, da Diretiva‑Quadro da Água, especifica a identificação das pressões:
«Os Estados‑Membros recolherão e manterão informações sobre o tipo e a magnitude das pressões antropogénicas significativas a que as massas de águas de superfície de cada região hidrográfica podem estar sujeitas, em especial:
[...]
Identificação e avaliação dos casos significativos de poluição proveniente de fontes tópicas, causada em especial por substâncias constantes do anexo VIII provenientes de instalações e atividades urbanas, industriais, agrícolas e outras, com base, nomeadamente, em informações recolhidas nos termos:
i)      dos artigos 3.°, 5.° e 6.° da [Diretiva Nitratos], [...]»
19.      As consequências das informações assim obtidas são objeto do anexo II, ponto 1.5, da Diretiva‑Quadro da Água:
«Os Estados‑Membros efetuarão uma avaliação da suscetibilidade do estado das massas de águas de superfície às pressões atrás indicadas.
Os Estados‑Membros utilizarão a informação recolhida como atrás indicado e qualquer outra informação pertinente, incluindo os dados ambientais existentes em resultado das ações de vigilância, para efetuar uma avaliação das probabilidades de que as massas de águas de superfície da região hidrográfica não cumpram os objetivos de qualidade ambiental estabelecidos para essas massas no artigo 4.° Os Estados‑Membros poderão utilizar técnicas de modelização para efetuar essa avaliação.
No que se refere às massas identificadas como suscetíveis de não cumprir os objetivos de qualidade ambiental, será feita uma caracterização mais aprofundada, se necessário, para otimizar a conceção dos programas de monitorização requeridos no artigo 8.° e dos programas de medidas requeridos no artigo 11.°»
5.      Diretiva AAE
20.      Os objetivos da Diretiva AAE resultam, em especial, do seu artigo 1.°:
«A presente diretiva tem por objetivo estabelecer um nível elevado de proteção do ambiente e contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável. Para tal, visa garantir que determinados planos e programas, suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto.»
21.      O artigo 2.°, alínea a), da Diretiva AAE, define planos e programas:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
a)      “Planos e programas”, qualquer plano ou programa, incluindo os cofinanciados pela Comunidade Europeia, bem como as respetivas alterações, que:
–        seja sujeito a preparação e/ou aprovação por uma autoridade a nível nacional, regional e local, ou que seja preparado por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo seu Parlamento ou Governo, e
–        seja exigido por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas».
22.      A obrigação de efetuar uma avaliação ambiental estratégica é regulada no artigo 3.° da Diretiva AAE:
«1.      No caso dos planos e programas referidos nos n.os 2 a 4 suscetíveis de terem efeitos significativos no ambiente, deve ser efetuada uma avaliação ambiental nos termos dos artigos 4.° a 9.°
2.      Sob reserva do disposto no n.° 3, deve ser efetuada uma avaliação ambiental de todos os planos e programas:
a)      Que tenham sido preparados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos, e que constituam enquadramento para a futura aprovação dos projetos enumerados nos anexos I e II da [Diretiva AIA (7)], ou
b)      Em relação aos quais, atendendo aos seus eventuais efeitos em sítios protegidos, tenha sido determinado que é necessária uma avaliação nos termos dos artigos 6.° ou 7.° da [Diretiva Habitats (8)].
[...]»
23.      O artigo 5.° da Diretiva AAE diz respeito ao conteúdo da avaliação ambiental e à consideração de soluções alternativas:
«1.      Sempre que seja necessário proceder a uma avaliação ambiental nos termos do n.° 1 do artigo 3.°, deve ser elaborado um relatório ambiental no qual serão identificados, descritos e avaliados os eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes da aplicação do plano ou programa e as suas alternativas razoáveis que tenham em conta os objetivos e o âmbito de aplicação territorial respetivos. As informações a fornecer para o efeito constam do anexo I.
2.      O relatório ambiental elaborado em aplicação do n.° 1 deve incluir as informações que razoavelmente possam ser necessárias, tendo em conta os conhecimentos e métodos de avaliação disponíveis, o conteúdo e o nível de pormenor do plano ou do programa, a sua posição no processo de tomada de decisões e a medida em que determinadas questões sejam mais adequadamente avaliadas a níveis diferentes do processo, por forma a evitar uma duplicação da avaliação.
3.      [...]»
24.      O artigo 9.°, n.° 1, da Diretiva AAE, regula o conteúdo da decisão relativa ao plano ou programa:
«1. Ao aprovar um plano ou programa, os Estados‑Membros zelam por que as autoridades a que se refere o n.° 3 do artigo 6.°, o público e todos os Estados‑Membros consultados nos termos do artigo 7.° sejam informados bem como lhe sejam facultados os seguintes elementos:
a)      O plano ou programa aprovado,
b)      Uma declaração resumindo a forma como as considerações ambientais foram integradas no plano ou programa e como o relatório ambiental elaborado em conformidade com o artigo 5.°, as observações apresentadas em conformidade com o artigo 6.° e os resultados das consultas realizadas em conformidade com o artigo 7.° foram tomados em consideração em conformidade com o artigo 8.°, bem como as razões que levaram a escolher o plano ou programa aprovado, à luz de outras alternativas razoáveis abordadas, e
c)      As medidas decididas para efeitos de controlo, em conformidade com o artigo 10.°»
25.      O artigo 10.°, n.° 1, da Diretiva AAE, regula o controlo dos efeitos dos planos e programas no ambiente:
«Os Estados‑Membros controlarão os efeitos significativos da execução de planos e programas no ambiente a fim de, inter alia, identificar atempadamente efeitos negativos imprevistos e lhes permitir aplicar as medidas de correção adequadas.»
26.      As informações a fornecer no relatório ambiental são definidas no anexo I da Diretiva AAE:
«São as seguintes as informações a fornecer nos termos do n.° 1 do artigo 5.°, sob reserva do disposto nos n.os 2 e 3 do mesmo artigo:
a)      [...]
c)      As características ambientais das zonas suscetíveis de serem significativamente afetadas;
d)      Todos os problemas ambientais pertinentes para o plano ou programa, incluindo, em particular, os relacionados com todas as zonas de especial importância ambiental, tal como as zonas designadas nos termos [...] [da Diretiva Habitats e da Diretiva Aves];
e)      Os objetivos de proteção ambiental estabelecidos a nível internacional, comunitário ou dos Estados‑Membros, pertinentes para o plano ou programa e a forma como estes objetivos e todas as outras considerações ambientais foram tomadas em consideração durante a sua preparação;
f)      Os eventuais efeitos significativos [...] no ambiente, incluindo questões como a biodiversidade, a população, a saúde humana, a fauna, a flora, o solo, a água, a atmosfera, os fatores climáticos, os bens materiais, o património cultural, incluindo o património arquitetónico e arqueológico, a paisagem e a inter‑relação entre os fatores supracitados;
g)      [...]
h)      Um resumo das razões que justificam as alternativas escolhidas e uma descrição do modo como se procedeu à avaliação, incluindo todas as dificuldades encontradas na recolha das informações necessárias (como, por exemplo, as deficiências técnicas ou a ausência de conhecimentos);
i)      Uma descrição das medidas de controlo previstas em conformidade com o disposto no artigo 10.°;
j)      [...]»
B.      Direito irlandês
27.      Nos termos do artigo 4.° da Planning and Development Act 2000 (Lei de 2000 relativa ao Planeamento e ao
Desenvolvimento) e do artigo 28.° do European Communities (Birds and Natural Habitats) Regulations 2011 [Regulamento de 2011 das Comunidades Europeias (Aves e Habitats
Naturais)], as atividades agrícolas podem ser proibidas se forem suscetíveis de afetar zonas protegidas ao abrigo da Diretiva Habitats ou da Diretiva Aves.
28.      A aplicação de estrume animal que contenha mais de 170 kg de azoto por hectare e por ano é regulamentada principalmente no artigo 35.°, n.° 1, do European Union (Good Agricultural Practice for Protection of Waters) Regulations 2022 [Regulamento de 2022 da União Europeia (Boas Práticas Agrícolas para a Proteção das Águas)] (S. I. n.° 113 de 2022), com a redação que lhe foi dada pelo S. I. n.° 393 de 2022 (a seguir «Regulations 2022»):
«A aplicação em terrenos de uma exploração, num determinado ano,
de efluentes pecuários que exceda a quantidade referida no artigo 20.°, n.° 1, não será considerada uma infração ao referido subartigo se estiverem preenchidas todas as seguintes condições:
(a)      o proprietário da exploração tiver apresentado ao ministro da Agricultura, da Alimentação e dos Assuntos Marítimos, para o ano em questão, um pedido de autorização de uma derrogação aos requisitos do referido subartigo;
(b)      o pedido referido na alínea (a) estiver devidamente preenchido, na forma e no prazo estabelecidos pelo ministro;
(c)      o pedido referido na alínea (a) estiver acompanhado de um compromisso escrito do proprietário de cumprir todas as condições enumeradas no anexo 5, e
(d)      todas as condições estabelecidas no anexo 5
forem cumpridas pelo proprietário no que diz respeito à exploração.»
29.      O anexo 5 do Regulations 2022 limita, entre outros, a quantidade de azoto a 250 kg.
30.      Nos termos do artigo 35.°, n.° 2, do Regulations 2022, o ministro deve indeferir o pedido que não preencha estas condições. O n.° 3 prevê que uma exploração agrícola não deve obter autorização para o ano seguinte se se verificar que, no ano em curso, não preenche os requisitos previstos nos artigos 6.° a 9.° da decisão da Comissão.
III. Matéria de facto e pedido de decisão prejudicial
31.      Os pedidos de decisão prejudicial expõem os factos do seguinte modo.
32.      Em conformidade com o artigo 5.°, n.° 2, da Diretiva Nitratos, a Irlanda aplica um Programa de Ação para os Nitratos em todo o seu território.
33.      O órgão jurisdicional de reenvio refere decisões da Comissão desde 2007 que permitem à Irlanda, no âmbito dos seus Programas de Ação para os Nitratos, autorizar as explorações agrícolas, em determinadas condições, a aplicar estrume animal que contenha até 250 kg de azoto por hectare e por ano (9).
Os litígios no processo principal têm por objeto a última dessas decisões à data do reenvio prejudicial e o correspondente Programa de Ação para os Nitratos para os anos de 2022 a 2025.
34.      Simultaneamente, o órgão jurisdicional de reenvio refere também relatórios da Environmental Protection Agency (Agência de Proteção Ambiental da Irlanda; a seguir «EPA»), segundo os quais quase metade dos rios e lagos da Irlanda já não se encontram não se encontram em estado satisfatório devido a concentrações
demasiado elevadas de fósforo e azoto (10).
35.      O Minister for Housing, Local Government and Heritage (ministro da Habitação, da Administração Local e do Património) submeteu o Programa de Ação para os Nitratos controvertido a uma avaliação de impacto ambiental no que diz respeito aos sítios Natura 2000. No entanto, não foi realizada uma avaliação completa do impacto ambiental das atividades agrícolas que libertam nitratos, que deveriam ser realizadas com base na derrogação relativa à aplicação de azoto. As avaliações centraram‑se exclusivamente nas medidas de proteção previstas. No entanto, resulta claramente das fontes [em particular, dos relatórios da EPA e da «Natura Impact Statement» (declaração
científica prevista na legislação irlandesa sobre o impacto nos sítios Natura 2000) para o plano de gestão ao abrigo da Diretiva‑Quadro da Água para as águas irlandesas para os anos de 2022 a 2027] que uma avaliação do impacto ambiental das atividades agrícolas subjacentes teria provavelmente demonstrado efeitos ambientais adversos significativos também em sítios europeus, na aceção da Diretiva Habitats.
36.      De acordo com a referida «Natura Impact Statement» para o plano de gestão das águas irlandesas, é
essencial avaliar a compatibilidade de todas as derrogações concedidas a explorações agrícolas individuais ao abrigo do Programa de Ação para os Nitratos, incluindo uma avaliação sólida dos efeitos adversos combinados. De mais de 130 000 explorações agrícolas na Irlanda, cerca de 6 500 agricultores solicitam anualmente a aplicação da derrogação. A grande maioria destes requerentes são produtores de leite. As derrogações individuais não são publicadas, mas apenas os dados agregados relativos
à localização das explorações agrícolas em causa por círculo eleitoral. Na prática, nenhuma destas decisões foi objeto de uma avaliação adequada, nem existe um sistema prático para esse efeito. Na prática, a legislação nacional que transpõe a Diretiva Habitats não é
aplicada neste contexto.
37.      Além disso, o Minister for Housing, Local Government and Heritage submeteu o Programa de Ação para os Nitratos a uma avaliação ambiental estratégica, mas não analisou as alternativas com o mesmo nível de detalhe que o próprio programa. O Programa de Ação para os Nitratos também não foi analisado à luz do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água e não foi realizada uma avaliação completa do impacto das atividades agrícolas subjacentes.
38.      Na avaliação ambiental estratégica, não foram incluídos no relatório ambiental os detalhes completos da monitorização. O relatório ambiental não continha uma descrição completa e suficientemente detalhada das medidas de monitorização previstas no artigo 10.° da Diretiva AAE para demonstrar a conformidade com o artigo 10.° Em particular, não incluía detalhes sobre a forma como essa monitorização seria realizada, quando seria realizada, como seria utilizada e como seriam tratados quaisquer efeitos adversos imprevistos no ambiente que fossem identificados.
39.      As implicações económicas nos bens materiais foram ponderadas na avaliação ambiental estratégica e considerou‑se que prevaleciam em relação a outras opções potencialmente mais ecológicas. Essa avaliação teve em conta e incluiu, entre outros, aspetos económicos mais amplos, tais como o valor dos bens materiais, o impacto social abrangente das atividades agrícolas, o impacto do plano ou do projeto na indústria agrícola e na produção e no rendimento dos agricultores, a sustentabilidade da indústria agrícola da Irlanda, a cadeia de abastecimento alimentar e o emprego de uma parte significativa da população.
40.      O Minister for Housing, Local Government and Heritage aprovou, em 9 de março de 2022, o Quinto Programa de Ação para os Nitratos 2022‑2025 e assinou o Good Agricultural Practice Regulations (S. I. n.° 113). Em 29 de abril de 2022, a Comissão prorrogou a derrogação anteriormente concedida à Irlanda, em conformidade com o anexo III, n.° 2, da Diretiva Nitratos. Em consequência, em 28 de julho de 2022, o ministro complementou o programa de ação com as medidas correspondentes (S. I. n.° 393).
41.      Em 31 de maio de 2022, a An Taisce intentou uma ação na High Court (Tribunal Superior) para fiscalização da legalidade do programa de ação. No âmbito deste processo, a High Court (Tribunal Superior) apresentou dois pedidos de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça, que este registou como processos C‑531/24 e C‑895/24 e que apensou em 11 de novembro de 2025.
42.      As questões no processo C‑531/24 são as seguintes:
1)      O artigo 6.°, n.° 3, da [Diretiva Habitats], o artigo 4.°, n.° 1, da [Diretiva‑Quadro da Água] e/ou o artigo 3.°, n.° 1, da [Diretiva AAE], lidos à luz do artigo 3.°, n.° 3, TUE e/ou do artigo 11.° e/ou do artigo 191.°, n.° 2, TFUE e/ou do artigo 37.° da Carta dos Direitos Fundamentais, implicam que um programa de ação adotado nos termos do artigo 5.° da [Diretiva Nitratos], que é avaliado ao abrigo destas diretivas ou por referência às mesmas, deve ser avaliado em relação ao impacto ambiental das atividades agrícolas emissoras de nitratos que serão exercidas com base nas derrogações concedidas na sequência do plano, quer de um modo geral, quer na medida em que esse impacto resulte indiretamente da falta de medidas de proteção mais rigorosas no plano, por oposição à sua avaliação por referência às medidas de proteção que o plano inclui [efetivamente] e apenas a estas?
2)      Em caso de resposta negativa à primeira questão em geral, as referidas disposições têm esse efeito quando as disposições do direito interno do Estado‑Membro respeitantes à avaliação das derrogações individuais concedidas na sequência de um programa de ação adotado nos termos do artigo 5.° da [Diretiva Nitratos] não são aplicadas nesse contexto, de modo que, na prática, não é efetuada uma avaliação, ao abrigo da [Diretiva Habitats], das derrogações individuais concedidas na sequência do plano em termos dos efeitos, nos sítios europeus, das atividades agrícolas emissoras de nitratos que serão exercidas com base nessas derrogações?
3)      O artigo 6.°, n.° 3, da [Diretiva Habitats] e/ou o artigo 3.°, n.° 1, e/ou 5.°, n.° 1 e/ou 11.°, n.° 2, da [Diretiva AAE], lidos à luz do artigo 3.°, n.° 3, TUE e/ou do artigo 11.° e/ou do artigo 191.°, n.° 2, TFUE e/ou do artigo 37.° da Carta dos Direitos Fundamentais, implicam que a avaliação de um plano ou de um programa sujeito a estes artigos e suscetível de ter impacto ambiental numa massa de água deve incluir uma avaliação à luz do artigo 4.° da [Diretiva‑Quadro da Água] para determinar se as medidas previstas nesse plano ou programa, quer por si só, quer conjuntamente com outras medidas vinculativas adotadas pelo Estado‑Membro, são suficientemente rigorosas para garantir que o plano ou o programa não irá causar a deterioração do estado de uma massa de águas de superfície ou comprometer o objetivo de alcançar um bom estado das águas de superfície ou um bom potencial ecológico e um bom estado químico das águas de superfície até à data prevista na [Diretiva‑Quadro da Água] e, nesse caso, essas disposições ou qualquer uma delas requerem que a avaliação declare expressamente ou em termos claramente verificáveis se os objetivos ambientais da [Diretiva‑Quadro da Água] serão satisfeitos na sequência da adoção do plano ou do programa, em termos gerais ou no caso específico da adoção proposta de uma medida básica, na aceção do artigo 11.°, n.° 3, da [Diretiva‑Quadro da Água] e, em particular, de um programa de ação em matéria de nitratos, nos termos do artigo 5.° da [Diretiva Nitratos] [conforme referido no anexo VI, parte A, ponto ix), da [Diretiva‑Quadro da Água], mencionado no artigo 11.°, n.° 3, alínea a), desta diretiva]?
4)      Se a resposta à terceira questão for no sentido de que essa avaliação de um plano ou programa sujeito ao artigo 6.°, n.° 3, da [Diretiva Habitats] e/ou ao artigo 3.°, n.° 1, da [Diretiva AAE] e suscetível de ter impacto ambiental numa massa de água deve incluir uma avaliação à luz do artigo 4.° da [Diretiva‑Quadro da Água], e a resposta à primeira ou segunda questões for no sentido de que essa avaliação para efeitos da [Diretiva AAE], em termos de conformidade com a [Diretiva‑Quadro da Água], deve incluir uma avaliação do impacto ambiental das atividades agrícolas emissoras de nitratos que serão exercidas com base nas derrogações concedidas na sequência do plano e/ou, em particular, a omissão de disposições mais rigorosas num plano, o artigo 4.°, n.° 1, da [Diretiva‑Quadro da Água] (e, especificamente, o princípio de direito cujo efeito é que os Estados‑Membros devem, exceto em caso de concessão de derrogação, recusar a autorização de um projeto individual caso este possa causar deterioração do estado de uma massa de águas de superfície ou caso comprometa o objetivo de alcançar um bom estado de águas de superfície ou um bom potencial ecológico e um bom estado químico de águas de superfície até à data prevista na diretiva), lido à luz do artigo 3.°, n.° 3, TUE e/ou do artigo 11.° e/ou do artigo 191.°, n.° 2, TFUE, e/ou do artigo 37.° da Carta dos Direitos Fundamentais, implica que um Estado‑Membro deve também recusar a adoção de um plano se as medidas de proteção específicas previstas no plano, quer por si só, quer conjuntamente com outras medidas vinculativas adotadas pelo Estado‑Membro, não forem suficientemente rigorosas para garantir que as atividades agrícolas emissoras de nitratos que serão exercidas com base nas derrogações concedidas na sequência do plano não irão causar deterioração do estado de uma massa de águas de superfície ou comprometer o objetivo de alcançar um bom estado de águas de superfície ou um bom potencial ecológico e um bom estado químico de águas de superfície até à data prevista na [Diretiva‑Quadro da Água], quer em termos genéricos, quer no caso específico da adoção proposta de uma medida básica conforme definida no artigo 11.°, n.° 3, da [Diretiva‑Quadro da Água] e, em particular, de um programa de ação em matéria de nitratos nos termos do artigo 5.° da [Diretiva Nitratos] [conforme referido no anexo VI, parte A, ponto ix), da [Diretiva‑Quadro da Água], mencionado no artigo 11.°, n.° 3, desta diretiva]?
5)      Em caso de resposta negativa à terceira e/ou à quarta questão em geral, as referidas disposições têm o efeito mencionado quando as disposições do direito nacional do Estado‑Membro relativas à avaliação das derrogações individuais concedidas na sequência de um programa de ação adotado nos termos do artigo 5.° da [Diretiva Nitratos] não são aplicadas nesse contexto, de modo que, na prática, não é efetuada uma avaliação, nos termos da [Diretiva Habitats] (à luz do artigo 4.° da [Diretiva‑Quadro da Água] ou de outra disposição), das derrogações individuais concedidas na sequência do plano em termos dos efeitos, nas massas de água do Estado‑Membro, das atividades agrícolas emissoras de nitratos que serão exercidas com base nessas derrogações?
6)      O artigo 4.° da [Diretiva‑Quadro da Água], lido à luz do artigo 3.°, n.° 3, TUE e/ou do artigo 11.° e/ou do artigo 191.°, n.° 2, TFUE e/ou do artigo 37.° da Carta dos Direitos Fundamentais, implica que um plano ou programa, em particular um programa de ação em matéria de nitratos adotado nos termos da [Diretiva Nitratos], suscetível de afetar o estado de qualquer massa de águas relevante num Estado‑Membro, só pode ser adotado pela autoridade competente de um Estado‑Membro se esta for obrigada a certificar‑se de que, em primeiro lugar, a adoção do plano ou do programa não é suscetível de causar uma deterioração do estado de qualquer massa de águas de superfície que tenha sido ou devesse ter sido identificada por esse Estado‑Membro como constituindo um «tipo» de massa de águas de superfície nem de comprometer o objetivo de alcançar um bom estado das águas de superfície ou um bom potencial ecológico e um bom estado químico dessa massa de águas de superfície e, em segundo lugar, a adoção do plano ou do programa é compatível com as medidas implementadas ao abrigo do programa estabelecido nos termos da [Diretiva‑Quadro da Água], em conformidade com o artigo 11.° desta diretiva, para a região hidrográfica em causa?
7)      O artigo 5.°, n.° 1, e o anexo I, alínea i), da [Diretiva AAE], lidos à luz do artigo 3.°, n.° 3, TUE e/ou do artigo 11.° e/ou do artigo 191.°, n.° 2, TFUE e/ou do artigo 37.° da Carta dos Direitos Fundamentais, implicam que o próprio relatório ambiental deve incluir uma descrição suficientemente detalhada das medidas de monitorização previstas em conformidade com o artigo 10.° para demonstrar que será dado cumprimento ao artigo 10.°, incluindo detalhes sobre como irá ser efetuada a monitorização, quando irá ocorrer e/ou como será utilizada, e como serão tratados quaisquer efeitos adversos imprevistos identificados no ambiente?
8)      O conceito de «bens materiais» constante do anexo I, alínea f), da [Diretiva AAE] exclui o valor desses bens e/ou, nomeadamente, no caso da avaliação de um programa de ação adotado nos termos do artigo 5.° da [Diretiva Nitratos], este conceito exclui o amplo impacto social das atividades agrícolas, o impacto do plano ou projeto na indústria agrícola, bem como na produção e no rendimento dos agricultores, a sustentabilidade da indústria agrícola no Estado‑Membro em causa, a cadeia de abastecimento alimentar e o emprego de uma parte significativa da população e, em caso afirmativo, a [Diretiva AAE] implica a ilegalidade da tomada em consideração destas questões no âmbito da avaliação dos efeitos do plano?
9)      Se as respostas a uma ou mais das questões primeira a oitava tiverem como consequência que a adoção do [Programa de Ação Nitratos] implicou uma violação [da Diretiva Habitats, da Diretiva‑Quadro da Água e/ou da Diretiva AAE], a Decisão 2022/696 da Comissão é inválida à luz, inter alia, do artigo 3.°, n.° 3, TUE e/ou do artigo 11.° e/ou do artigo 191.°, n.° 2, TFUE e/ou do artigo 37.° da Carta dos Direitos Fundamentais?
43.      As duas questões adicionais no processo C‑895/24 são as seguintes:
1)      Devem o artigo 5.°, n.° 1, e/ou o artigo 9.°, n.° 1, alínea b), e o anexo I, alínea f), da [Diretiva AAE] ser interpretados no sentido de terem por efeito que os bens materiais não podem ser considerados como o fator que efetivamente prevalece sobre outros fatores, incluindo outros efeitos no ambiente, para efeitos da avaliação nos termos do artigo 3.°, n.° 1, desta diretiva, e/ou que a opção com menos efeitos adversos no ambiente deve ser considerada o resultado preferencial dessa avaliação?
2)      Devem o artigo 5.°, n.° 1, e/ou o artigo 9.°, n.° 1, alínea b), e o anexo I, alínea h), da [AAE Diretiva] ser interpretados no sentido de implicarem que as alternativas sejam identificadas, descritas e avaliadas de forma comparável para efeitos da avaliação nos termos do artigo 3.°, n.° 1, desta diretiva?
44.      A An Taisce — The National Trust for Ireland, a Irish Creamery Milk Suppliers Association (ICMSA), a Irlanda e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas em ambos os processos, a Feirmeoirí Aontuithe na hÉireann Iontaobaithe Teoranta, na qualidade de administradora da Irish Farmers’ Association (IFA), apresentou ainda observações no processo C‑531/24, bem como a Alemanha no processo C‑895/24.
45.      Em 11 de dezembro de 2025, o Tribunal de Justiça realizou uma audiência em ambos os processos, na qual participaram a An Taisce, a IFA, a ICMSA, a Irlanda e a Comissão.
IV.    Apreciação jurídica
46.      A Diretiva Nitratos visa fornecer os instrumentos necessários para garantir a proteção das águas contra a poluição por nitratos provenientes de fontes agrícolas (11). Tal como resulta do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva Nitratos, para efeitos da concretização desses objetivos, os Estados‑Membros são obrigados a elaborar e executar programas de ação para as zonas identificadas como vulneráveis (12). No entanto, podem também, à semelhança da Irlanda, aplicar esses programas a todo o seu território, nos termos do artigo 3.°, n.° 5.
47.      Nos termos do artigo 5.°, n.° 4, alíneas a) e b), estes programas de ação devem consistir em determinadas medidas obrigatórias, enumeradas nos anexos II e III da diretiva (13). No caso em apreço, a maioria dessas medidas foi adotada em 9 de março de 2022. Estas não são objeto dos pedidos de decisão prejudicial nem, tanto quanto se pode verificar, do litígio nacional subjacente. Neste contexto, não abordarei mais em detalhe a transposição destes requisitos nem as eventuais avaliações ambientais necessárias a este título.
48.      Nos termos do anexo III, ponto 2, da Diretiva Nitratos, o programa de ação deve, todavia, garantir nomeadamente,
que os agricultores só produzam, por ano e por hectare, estrume animal que contenha
no máximo 170 kg de azoto. No entanto, nos termos do anexo III, ponto 2, alínea b), os Estados‑Membros podem autorizar quantidades superiores, desde que tal não prejudique os objetivos da diretiva. Por conseguinte, tal como em programas de ação anteriores, a Irlanda autoriza, no âmbito do quinto Programa de Ação para os Nitratos, que todas as explorações agrícolas utilizem, em determinadas condições, até 250 kg de azoto por hectare e por ano. Apenas esta disposição, que só foi adotada em 28 de julho de 2022, é objeto dos presentes pedidos de decisão prejudicial.
49.      Nos termos do anexo III, ponto 2, alínea b), da Diretiva Nitratos, os Estados‑Membros devem justificar à Comissão a compatibilidade dessa derrogação com os objetivos da diretiva. A Comissão examina essa justificação e decide sobre a autorização do aumento da quantidade de azoto.
50.      Além disso, a Diretiva Nitratos não prevê qualquer outra avaliação do impacto ambiental do aumento da aplicação de azoto. No entanto, os dois pedidos de decisão prejudicial visam esclarecer se e em que medida tal avaliação é necessária à luz da Diretiva Habitats, da Diretiva‑Quadro da Água e na Diretiva AAE.
51.      Com efeito, a Diretiva‑Quadro da Água obriga os Estados‑Membros a avaliar os efeitos de um aumento da aplicação de azoto nas águas (v., a este respeito, infra, ponto A). Embora seja igualmente necessário avaliar o impacto nas águas subterrâneas (14), limitarei as minhas considerações às águas de superfície, uma vez que apenas estas são abrangidas pelas questões da High Court (Tribunal Superior).
52.      A obrigação de avaliação prevista na Diretiva‑Quadro da Água inclui também os efeitos negativos nos sítios Natura 2000, mas as condições de avaliação decorrem da Diretiva Habitats (v., a este respeito, infra, ponto B). Outros requisitos relativos à avaliação do impacto ambiental e à participação do público decorrem da Diretiva AAE (v., a este respeito, infra, ponto C). Por último, é necessário examinar se as violações do direito da União eventualmente constatadas no âmbito
das outras questões, no que respeita à autorização da aplicação de quantidades acrescidas de azoto, comprometem a validade da decisão da Comissão relativa a essa autorização (v., a este respeito, infra, ponto D). Além disso, é necessário tecer algumas observações quanto à questão de saber se o órgão jurisdicional de reenvio pode manter os efeitos do plano de ação caso conclua que a Irlanda o adotou, no todo ou em parte, em violação das disposições acima referidas (v., a este respeito, infra, ponto E).
A.      A apreciação à luz da Diretiva‑Quadro da Água
53.      Embora as seis primeiras questões do processo C‑531/24 façam todas referência à Diretiva‑Quadro da Água, a terceira, quarta, quinta e sexta questões visam, antes de mais, esclarecer se a Irlanda podia adotar o programa de ação e, em particular, autorizar a aplicação de quantidades acrescidas de azoto à luz da Diretiva‑Quadro da Água.
54.      Com a quarta questão, a High Court (Tribunal Superior) pretende saber se o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro da Água se opõe à adoção de um programa de ação, caso as medidas de proteção previstas não sejam suficientes para garantir a obtenção de um bom estado das águas de superfície, nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), ii).
55.      No entanto, esta questão é hipotética e, por conseguinte, inadmissível. É certo que existem indícios de que uma análise das medidas de proteção previstas levaria à conclusão de que o programa de ação violaria o requisito do melhoramento previsto no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), ii), da Diretiva‑Quadro da Água (15). No entanto, de acordo com o pedido de decisão prejudicial e, em particular, com as considerações da High Court (Tribunal Superior) sobre a terceira questão, não houve uma análise significativa do impacto do programa de ação sobre os objetivos do artigo 4.° e, certamente, nenhuma avaliação expressa a este respeito (16). Consequentemente, a quinta questão é também parcialmente hipotética, na medida em que está relacionada com a quarta questão.
56.      Em contrapartida, são admissíveis a terceira e sexta questões, que visam determinar se a autorização de aplicação de quantidades acrescidas de azoto deve ser objeto de uma avaliação destinada a
verificar a sua compatibilidade com os objetivos do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água, bem como a quinta questão, na medida em que está relacionada com a terceira questão.
57.      Por conseguinte, analisarei, em primeiro lugar, o papel do programa de ação ao abrigo da Diretiva Nitratos na execução da Diretiva‑Quadro da Água, antes de examinar as obrigações de verificação daí decorrentes no que respeita à autorização de aplicação de quantidades acrescidas de azoto. Por fim, abordarei a importância da concessão desta autorização pela Comissão.
1.      O programa de ação ao abrigo da Diretiva Nitratos no quadro regulamentar da Diretiva‑Quadro da Água
58.      Nos termos do seu artigo 1.°, n.° 1, alínea a), a Diretiva‑Quadro da Água tem por objetivo estabelecer um enquadramento para a proteção, em especial, das águas de superfície interiores. Este enquadramento visa evitar a continuação da degradação, bem como melhorar o estado dos ecossistemas aquáticos e dos ecossistemas terrestres diretamente dependentes dos ecossistemas aquáticos (17).
59.      Por conseguinte, o artigo 4.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva‑Quadro da Água contém duas obrigações distintas, embora estreitamente relacionadas entre si. Por um lado, nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), i), os Estados‑Membros aplicarão as medidas necessárias para evitar a deterioração do estado de todas as massas de águas de superfície (proibição de deterioração). Por outro lado, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 1, alínea a), ii), os Estados‑Membros protegerão, melhorarão e recuperarão todas as massas de águas de superfície com o objetivo de alcançar um «bom estado» das águas até ao final de 2015 (obrigação de melhoramento) (18). No entanto, o artigo 4.°, n.° 4, permite aos Estados‑Membros adiar até 2027 a data para a consecução dos objetivos previstos no artigo 4.°, n.° 1.
60.      De acordo com as informações da EPA irlandesa, um bom estado ecológico das águas de superfície na aceção do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água pressupõe que estas apresentem menos de 8 mg/l de NO3 (19). Em contrapartida, o valor‑limite a que se refere a Diretiva Nitratos é significativamente mais elevado, situando‑se nos 50 mg/l de NO3. Em conformidade com o anexo I, parte A, ponto 1, lido em conjugação com a Diretiva 75/440 (20), entretanto revogada, trata‑se do valor‑limite para a água a partir da qual é obtida água potável, à qual se aplica o mesmo valor‑limite nos termos da Diretiva Água Potável (21). Segundo esta diretiva, determinados habitats e espécies são significativamente mais sensíveis aos nitratos do que os seres humanos (22).
61.      Embora a Diretiva Nitratos preveja, assim, um valor‑limite para os nitratos significativamente mais elevado do que aquele eventualmente exigido pela Diretiva‑Quadro da Água, os programas de ação previstos na Diretiva Nitratos são importantes no âmbito da Diretiva‑Quadro da Água. Com efeito, nos termos do artigo 11.°, n.° 1, cada Estado‑Membro deve estabelecer um programa de medidas para alcançar os objetivos do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água. Nos termos do artigo 11.°, n.os 2 e 3, alínea a), bem como do artigo 10.° do anexo VI, parte A, alínea ix), da Diretiva‑Quadro da Água, a aplicação da Diretiva Nitratos faz parte das «medidas básicas» a incluir nos programas de medidas. Por conseguinte, os programas de ação fazem parte deste programa de medidas.
2.      A avaliação dos programas de ação ao abrigo da Diretiva Nitratos no âmbito da Diretiva‑Quadro da Água
62.      Uma vez que um programa de ação ao abrigo da Diretiva Nitratos faz parte do programa de medidas previsto na Diretiva‑Quadro da Água, as medidas de um programa de ação e, em particular, a aplicação agrícola de azoto autorizada ao abrigo do mesmo devem ser avaliadas a fim de verificar se são compatíveis com os objetivos do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água. Em particular, segundo jurisprudência constante, a proibição de deterioração prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea a), continua a ser vinculativa em todas as fases da aplicação da diretiva e aplica‑se a «qualquer tipo» e a qualquer estado de uma massa de águas de superfície (23), como acertadamente salienta a Comissão. O mesmo se aplica à obrigação de melhoramento.
63.      Como salientam com razão a ICMSA e a Irlanda, não se trata de uma análise isolada do programa de ação ou da autorização de quantidades acrescidas de azoto. Estes devem, pelo contrário, ser examinados como parte integrante do programa de medidas no seu conjunto. No entanto, o impacto que
o programa de ação e, em particular a autorização,
exercem sobre os objetivos do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água devem ser plenamente tidos em conta nessa análise. Por conseguinte, deve ser possível identificar quais os efeitos que decorrem da autorização de quantidades mais elevadas de azoto e como a análise chegou a essa conclusão.
64.      A necessidade de incluir a aplicação agrícola de azoto resulta, aliás, também das informações que os Estados‑Membros devem determinar em conformidade com os artigos 5.° e 8.° e os anexos II, V e VIII da Diretiva‑Quadro da Água e que devem, em conformidade com o artigo 11.°, n.os 1 e 5, ter em conta na elaboração do programa de medidas.
65.      O artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro da Água prevê expressamente que o programa de medidas deve ser elaborado tendo em conta os resultados das análises referidas no artigo 5.° De acordo com o ponto 1.4 do anexo II, essas análises incluem, entre outros, os casos significativos de poluição proveniente de fontes difusas provenientes de instalações e atividades urbanas. A este respeito, o ponto 1.4 do anexo II remete expressamente para as informações a recolher nos termos da Diretiva Nitratos, ou seja, principalmente informações sobre as contribuições relativas de azoto, bem como sobre as substâncias constantes do anexo VIII da Diretiva‑Quadro da Água, onde o nitrato ainda (24) é mencionado no n.° 11 como substância que contribui para a eutrofização.
66.      Em conformidade com o anexo II, ponto 1.5, terceiro parágrafo, da Diretiva‑Quadro da Água sempre que exista o risco de as massas de água não cumprirem os objetivos de qualidade ambiental, os Estados‑Membros devem, se necessário, otimizar a conceção dos programas de medidas requeridos no artigo 11.°
67.      Além disso, o artigo 11.°, n.° 5, da Diretiva‑Quadro da Água exige que o programa de medidas seja adaptado sempre que os dados de monitorização indicarem que não é provável que sejam alcançados os objetivos definidos no artigo 4.° Nesse caso, o Estado‑Membro deve, em particular, investigar as causas do eventual fracasso, analisar e rever as licenças e autorizações relevantes, conforme for adequado, e garantir eventuais medidas adicionais necessárias. Os detalhes desta monitorização estão regulados no artigo 8.° e no anexo V. O anexo V, ponto 1.3.3, prevê, nomeadamente, modalidades de controlo destinadas a identificar as razões pelas quais os objetivos ambientais não foram atingidos, a fim de elaborar, nessa base, o programa de medidas referido no artigo 11.°
68.      No âmbito de um programa de ação nos termos da Diretiva Nitratos, um Estado‑Membro só pode, por conseguinte, autorizar a aplicação de uma quantidade acrescida de azoto após ter verificado e determinado, nomeadamente com base nos artigos 5.° e 8.° da Diretiva‑Quadro da Água, que isso não viola os objetivos do seu artigo 4.°
69.      É concebível minimizar a análise da autorização de quantidades acrescidas de azoto através da criação de um sistema eficaz que garanta os objetivos do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água no contexto da utilização da aprovação por determinadas explorações agrícolas. Em princípio, este sistema deveria garantir que, em conjunto, essas explorações agrícolas apenas aplicassem quantidades de azoto que, tendo em conta todas as outras contribuições relativas de azoto, não provocassem uma deterioração do estado das águas de superfície e não impedissem a obtenção de um bom estado. No entanto, a quinta questão no processo C‑531/24 baseia‑se no pressuposto de que tal sistema não existe. Consequentemente, a autorização pressupunha uma análise completa.
70.      Se um Estado‑Membro concluir que um aumento da aplicação de azoto é incompatível com a proibição de deterioração ou com a obrigação de melhoramento prevista no artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro da Água isso não significa necessariamente que essa aplicação não seja admissível. Pelo contrário, poderia ser autorizada se fosse aplicável uma das exceções igualmente previstas no artigo 4.°(25)
71.      Esta conclusão não é infirmada pelo argumento da Irlanda segundo o qual os objetivos do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água não podem ser alcançados apenas através do programa de ação. É evidente que outras partes do programa de medidas são igualmente necessárias para atingir os objetivos do artigo 4.° É igualmente concebível que, em caso de contribuições excessivas de nitratos, o programa de medidas dê prioridade à redução das contribuições provenientes de outras fontes. No entanto, numa análise global do programa de medidas, um Estado‑Membro deve garantir que, com base em todas as medidas previstas, apenas seja aplicada uma quantidade de nitratos que permita cumprir os objetivos do artigo 4.° Isto pressupõe, nomeadamente, que os efeitos da autorização de um aumento da aplicação de azoto sejam identificados e tidos em conta no âmbito de um programa de ação ao abrigo da Diretiva Nitratos.
3.      A derrogação concedida pela Comissão
72.      É verdade que, com a Decisão de Execução (UE) 2022/696, a Comissão autorizou a aplicação de uma quantidade acrescida de azoto e, no considerando 17, considerou, sob reserva do respeito de certas condições, que esta derrogação era compatível com os objetivos da Diretiva‑Quadro da Água. No entanto, isso em nada altera a obrigação de verificação do Estado‑Membro e também não conduz necessariamente à compatibilidade das medidas aprovadas com a Diretiva‑Quadro da Água.
73.      A Diretiva‑Quadro da Água não contém nenhum indício de que a Comissão possa autorizar um desvio aos seus objetivos. Pelo contrário, as possibilidades de derrogação são reguladas de forma exaustiva no artigo 4.° e são da responsabilidade dos Estados‑Membros. A Comissão pode apenas controlar o cumprimento dessas regras e, se necessário, instaurar um processo por incumprimento.
74.      A Diretiva Nitratos e, em particular, a possibilidade nela prevista de autorizar quantidades acrescidas de azoto também não podem ser entendidas como uma derrogação aos objetivos do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água. Embora seja metodologicamente concebível uma interpretação da Diretiva Nitratos como lex specialis em relação à Diretiva‑Quadro da Água, esta última visa, nos termos do seu artigo 1.°, alínea c), uma proteção reforçada e um melhoramento do ambiente aquático. Além disso, nos termos do artigo 4.°, n.° 2, deve aplicar‑se o objetivo mais estrito. Isto também se reflete no facto de que, segundo a EPA irlandesa, um bom estado das águas de superfície pressupõe um valor‑limite para os nitratos significativamente inferior ao previsto na Diretiva Nitratos (26). Este objetivo ambicioso da Diretiva‑Quadro da Água não poderia ser alcançado se, em determinados domínios da política da água, continuassem a aplicar‑se objetivos mais antigos e menos ambiciosos.
75.      Por conseguinte, a Diretiva‑Quadro da Água contém, enquanto lex posterior, requisitos mais estritos, que também devem satisfazer as medidas baseadas na antiga Diretiva Nitratos.
76.      Não é necessário determinar se os poderes de controlo da Comissão, nos termos do anexo III, n.° 2, alínea b), da Diretiva Nitratos incluem os requisitos mais rigorosos da Diretiva‑Quadro da Água ou se se limitam às disposições da Diretiva Nitratos. Com efeito, esse controlo limita‑se à verificação da justificação do Estado‑Membro. No entanto, no território do Estado‑Membro a Comissão não dispõe de poderes de investigação nem de instrumentos de investigação próprios para apreciar a conformidade com a Diretiva‑Quadro da Água. Na medida em que a Comissão verifica o cumprimento dos objetivos da Diretiva‑Quadro da Água neste procedimento, o Estado‑Membro deve, por conseguinte, ter demonstrado esse cumprimento na sua justificação e, consequentemente, tê‑lo verificado previamente.
77.      Por este motivo, o considerando 17 da Decisão de Execução (UE) 2022/696 contém apenas uma avaliação, pela Comissão, da autorização de aplicação de uma quantidade acrescida de azoto. No entanto, a decisão de execução não pode declarar de forma vinculativa que essa autorização é compatível com a Diretiva‑Quadro da Água.
4.      Conclusão intercalar
78.      Por conseguinte, conclui‑se que, no âmbito de um programa de ação nos termos do artigo 5.° da Diretiva Nitratos, um Estado‑Membro só pode autorizar a aplicação de uma quantidade acrescida de azoto depois de ter verificado e concluído, nomeadamente com base nos artigos 5.° e 8.° da Diretiva‑Quadro da Água, que isso não prejudica os objetivos do artigo 4.° desta diretiva. Ele pode, contudo, renunciar a essa verificação se for garantido que o recurso a essa possibilidade é verificado por cada uma das explorações. Se uma verificação evidenciar que um aumento da aplicação é incompatível com a proibição de deterioração ou com a obrigação de melhoramento prevista no artigo 4.°, n.° 1, os objetivos do artigo 4.° só seriam assegurados em caso de aplicabilidade de uma das exceções também previstas nesse artigo.
B.      Avaliação das incidências nos sítios Natura 2000
79.      No entanto, os objetivos do artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva‑Quadro da Água não se limitam à proibição de deterioração e à obrigação de melhoramento previstas na alínea a). Como salienta a Comissão, o artigo 4.°, n.° 1, alínea c), da Diretiva‑Quadro da Água, exige que os Estados‑Membros deem cumprimento a quaisquer normas e objetivos no mesmo prazo, ou seja, o mais tardar até 2027 (27), incluindo para as zonas protegidas. Em conformidade com o artigo 6.° e o anexo IV, ponto 1, alínea v), tal aplica‑se, em particular, aos sítios Natura 2000, desde que a manutenção ou o melhoramento do estado da água seja um dos fatores importantes para a proteção dos sítios (28).
80.      Este é outro objetivo que os programas de medidas previstos no artigo 11.° da Diretiva‑Quadro da Água e, consequentemente, também os programas de ação previstos na Diretiva Nitratos devem alcançar (29). Por conseguinte, antes de definirem um programa de ação, os Estados‑Membros devem também avaliar o seu impacto nos sítios Natura 2000.
81.      Os critérios desta análise resultam do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats. Por conseguinte, é necessário examinar, em primeiro lugar, se a autorização de um aumento da aplicação de azoto num programa de ação ao abrigo da Diretiva Nitratos requer uma avaliação, em conformidade com esta disposição. Em seguida, é necessário precisar o objeto dessa análise. Por conseguinte, as duas primeiras questões prejudiciais do processo C‑531/24 dizem respeito à avaliação das incidências da autorização nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats. O órgão jurisdicional pretende saber se a avaliação pode limitar‑se às medidas de proteção previstas no programa de ação ou se deve, pelo contrário, abranger os efeitos causados pelas atividades agrícolas que libertam nitratos, autorizadas ao abrigo desse programa. Caso esta avaliação possa, em princípio, limitar‑se às medidas de proteção previstas, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta igualmente se esta conclusão se altera se, na prática, as referidas atividades agrícolas também não forem objeto de uma avaliação das incidências ao nível das explorações individuais.
82.      Uma vez que as partes estão em desacordo quanto à questão de saber se um programa de ação deve ser objeto de uma avaliação das incidências nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, analisarei, em primeiro lugar, esta questão (v., a este respeito, infra, ponto 1) e, em seguida, o objeto dessa avaliação (v., a este respeito, infra, ponto 2).
1.      Obrigação de avaliação das incidências
83.      Nos termos do artigo 6.°, n.° 3, segunda frase, as autoridades nacionais competentes só autorizarão um plano ou projeto, tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo da derrogação prevista no artigo 6.°, n.° 4, depois de se terem assegurado de que este não afetará um sítio Natura 2000. Para esse efeito, o artigo 6.°, n.° 3, primeira frase, prevê que os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão de uma zona de proteção e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo.
84.      A autorização de um aumento da aplicação de azoto num programa de ação ao abrigo da Diretiva Nitratos não está diretamente relacionada com a gestão de sítios Natura 2000, nem é necessária para essa gestão.
85.      No entanto, a autorização não constitui uma aprovação de um projeto na aceção do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats. Apenas abre a possibilidade de uma maior aplicação de azoto a um grande número de explorações agrícolas. A utilização dessa possibilidade por explorações agrícolas individuais poderia, no máximo, ser considerada um projeto (30).
86.      No entanto, a autorização no programa de ação pode constituir um plano na aceção do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats.
87.      Uma vez que a diretiva não define o conceito de «plano», é natural pensar em instrumentos específicos do direito nacional, mas, na falta de referência a este, trata‑se também aqui de um termo do direito da União que deve ser interpretado de forma autónoma (31).
88.      As diferentes versões linguísticas do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, permitem, em teoria, atribuir significados mais ou menos diferentes ao conceito de «plano». Assim, em francês, também pode designar uma superfície plana e, frequentemente, refere‑se a representações gráficas específicas.
89.      No entanto, devido ao contexto regulamentar, o conceito de «plano» deve ser entendido, de acordo com o seu significado mais abstrato, no sentido de que estabelece determinados objetivos e define a forma como estes devem ser alcançados. Esta interpretação permite, em princípio, avaliar as incidências de um plano sobre os objetivos de conservação de um sítio Natura 2000, na aceção do artigo 6.°, n.° 3, primeira frase, da Diretiva Habitats, ou aprová‑lo como autoridade na aceção do artigo 6.°, n.° 3, segundo frase, da Diretiva Habitats.
90.      Embora o conceito de «plano» tenha, assim, um significado muito amplo, é precisamente por isso que permite alcançar o objetivo do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats. Com efeito, esta disposição visa prevenir eficazmente os impactos negativos dos planos ou projetos nos sítios Natura 2000 (32). Este objetivo não seria alcançado se o conceito de «plano» (ou também o conceito de «projeto») fosse interpretado no sentido de que determinados prejuízos, da responsabilidade do ser humano, não tivessem de ser analisadas. Este objetivo reflete‑se igualmente no facto de a maior parte das versões linguísticas originais desta disposição abrangerem «todos» (33) os planos e projetos. Em contrapartida, não é necessária uma distinção clara entre os conceitos de «plano» e de «projeto», pelo menos para efeitos do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, uma vez que ambos os conceitos têm as mesmas consequências jurídicas.
91.      Segundo esta disposição, a autorização geral de aplicação de quantidades acrescidas de azoto pelas explorações agrícolas constitui um plano na aceção do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, uma vez que tem como objetivo permitir tal prática e, como meio de alcançar esse objetivo, a autorização correspondente.
92.      No entanto, a interpretação lata do conceito de «plano» não implica que todas as medidas que incluam objetivos e a forma como estes devem ser alcançados tenham necessariamente de ser submetidas a uma avaliação de incidências. As restrições à obrigação de avaliação decorrem, antes, da necessidade de uma ameaça suficientemente determinável para o sítio e do facto de a avaliação de incidências ter de ser adequada.
93.      Em primeiro lugar, o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats só exige uma avaliação das incidências se a medida for suscetível de afetar um sítio Natura 2000 de forma significativa, o que o Tribunal de Justiça entende como a probabilidade ou o risco de tal perturbação (34). Tendo em conta, em especial, o princípio da precaução, considera‑se que essa probabilidade ou esse risco existe quando não se pode excluir, com base em circunstâncias objetivas, que o plano ou o projeto em causa afeta de forma significativa os objetivos de conservação do sítio em questão (35). Esta avaliação deve ser feita, nomeadamente, à luz das características e das condições ambientais específicas dos sítios abrangidos pelo programa de ação (36). Por conseguinte, o Tribunal de Justiça exigiu que determinados planos de ordenamento do território fossem submetidos a apreciação nos termos da legislação do Reino Unido, uma vez que podiam influenciar de forma significativa a aprovação de projetos e, por conseguinte, as zonas protegidas em causa (37).
94.      As deposições excessivas de azoto resultantes da fertilização agrícola podem afetar significativamente os sítios Natura 2000 (38). Para tal, são determinantes, em particular, os níveis de poluição máximos científicos dos diferentes tipos de habitats, os chamados «critical loads» (39). A Comissão cita, a título de exemplo, os habitats de turfeiras e húmidos, bem como a mexilhão perlífero de água doce (Margaritifera margaritifera), que reagem de forma muito sensível ao nitrato, mesmo muito abaixo do valor‑limite fixado pela Diretiva Nitratos (50 mg/l). Se as explorações agrícolas dentro ou nas proximidades dos sítios Natura 2000 forem autorizadas a aplicar quantidades acrescidas de azoto nas suas terras, existe, consequentemente, a probabilidade ou o risco de uma perturbação significativa desses sítios.
95.      Em segundo lugar, uma avaliação das incidências só pode ser realizada de forma útil se o risco de perturbação nos sítios Natura 2000 já for suficientemente identificável. As medidas que, embora constituam um risco abstrato de efeitos adversos para as zonas protegidas, ainda não permitem identificar efeitos específicos em sítios específicos, não podem ser avaliadas quanto às suas incidências nos objetivos de conservação dos sítios Natura 2000. Por conseguinte, num processo contra a Itália, o Tribunal de Justiça decidiu que
os planos devem ser distinguidos das meras considerações preliminares da administração e
devem ser suficientemente precisos para que seja necessária uma avaliação das incidências (40).
96.      A autorização da aplicação de quantidades acrescidas de azoto não conduz necessariamente a que determinados sítios Natura 2000 sejam afetados por deposições excessivas de azoto. O risco de tal perturbação só pode ser determinado quando se souber quais as explorações agrícolas que utilizam a possibilidade prevista na autorização.
97.      No entanto, isso não significa que não seja possível realizar uma avaliação de incidências da autorização. Pelo contrário, poder‑se‑ia supor que todas as explorações agrícolas aproveitariam plenamente a possibilidade prevista na autorização e, com base nisso, verificar se os sítios Natura 2000 seriam afetados.
98.      Em terceiro lugar, embora essa avaliação seja possível, mas muito dispendiosa, a restrição segundo a qual a avaliação de incidências deve ser «adequada» tem relevância. Esta qualificação da avaliação não figura em todas as versões linguísticas originais do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats (41), mas está, pelo menos presente, em todas as versões do seu considerando 10.
99.      Assim, não seria adequado que, em procedimentos de autorização com várias fases, determinadas questões fossem avaliadas repetidamente, embora o risco ou a probabilidade de uma perturbação significativa permaneça inalterado de fase para fase (42). No entanto, é igualmente adequado realizar uma avaliação o mais cedo possível, para que as possíveis perturbações possam ser plenamente tidas em conta (43). É necessário, em particular, evitar que, nas fases iniciais do planeamento, sejam tomadas decisões que conduzam a perturbações na execução de projetos, mas que não possam ser alteradas posteriormente (44).
100. No caso em apreço, não parece, à primeira vista, adequado presumir que todas as explorações agrícolas utilizam a possibilidade de aplicação de quantidades acrescidas de azoto e proceder, nessa base, a uma avaliação das incidências. Tal avaliação seria muito dispendiosa e também não seria necessária, tendo em conta a experiência adquirida até à data com a utilização da autorização. Com efeito, segundo o pedido de decisão prejudicial, «apenas» cerca de 6 500 em mais de 130 000 explorações agrícolas beneficiam efetivamente da derrogação.
101. A mera possibilidade de aplicar quantidades acrescidas não constitui ainda uma decisão que não possa ser questionada numa avaliação das incidências posterior. Pelo contrário, bastaria submeter apenas as explorações que procuram aplicar mais azoto a uma avaliação prévia da probabilidade ou do risco de os sítios Natura 2000 serem afetados de forma significativa. Se tal não pudesse ser excluído, nomeadamente devido às condições geográficas e aos objetivos de conservação dos sítios Natura 2000 potencialmente afetados, seria necessária uma avaliação completa, que poderia levar as autoridades competentes a recusar a aplicação da derrogação.
102. No entanto, devido ao efeito cumulativo da aplicação de azoto (45), é necessário avaliar conjuntamente as explorações cuja libertação de azoto possa conduzir a deposições num determinado sítio Natura 2000. Caso contrário, seria de recear que as explorações inicialmente avaliadas esgotassem a quantidade aceitável de azoto e as explorações posteriormente avaliadas ficassem sem nada. Além disso, em caso de análises paralelas, mas separadas, poderia ser autorizada uma quantidade excessiva de azoto.
103. É possível que, aquando da primeira autorização de quantidades acrescidas de azoto, a Irlanda tivesse podido considerar, com base na sua transposição da Diretiva Habitats, que tal avaliação das explorações seria realizada. No entanto, as experiências adquiridas com programas de ação anteriores já não permitem essa suposição. Com efeito, de acordo com as informações constantes do pedido de decisão prejudicial, a aplicação de quantidades acrescidas de azoto por explorações agrícolas individuais nunca foi sujeita a uma avaliação nos termos do artigo 6.°, n.° 3. O quinto programa de ação irlandês também não contém qualquer indicação de que esta disposição ou as regras de transposição irlandesas devam ser respeitadas na aplicação de quantidades acrescidas de azoto. Assim, a Irlanda admitiu na audiência que, até ao momento, não havia sido realizada nenhuma avaliação às explorações e anunciou que as autoridades competentes estavam a trabalhar para garantir o cumprimento do artigo 6.°, n.° 3, no futuro.
104. No entanto, enquanto as autoridades irlandesas não tiverem tomado as medidas adequadas, as explorações agrícolas continuarão a aplicar quantidades acrescidas de azoto, devido à autorização expressa no programa de ação. E, na falta de uma avaliação individual ou coletiva dessa aplicação, continuam a existir dúvidas científicas razoáveis quanto à possibilidade de excluir qualquer impacto nas zonas Natura 2000 devido às deposições de azoto em caso de uma aplicação acrescida.
105. Daqui resulta que a regulamentação que autoriza essa aplicação não pode ser adotada sem uma avaliação das incidências nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats.
106. A Irlanda salienta, com razão, que eu já defendi que a Diretiva Nitratos não implica que um programa de ação influencie necessariamente a aprovação de projetos suscetíveis de afetar de forma significativa as zonas protegidas (46). No entanto, esta consideração baseava‑se manifestamente também no pressuposto, refutado no presente caso pelo pedido de decisão prejudicial, de que as autoridades nacionais competentes avaliam, caso a caso, as medidas abrangidas pelo programa de ação, em conformidade com o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats.
107. Além disso, um programa de ação que se limita a transpor os requisitos da Diretiva Nitratos, por exemplo, fixando como quantidade máxima de azoto a aplicar, aquela prevista nesta diretiva, distingue‑se de uma derrogação que permite uma quantidade acrescida de azoto. O primeiro é uma limitação legal dos efeitos adversos no ambiente. A segunda permite medidas que têm um impacto mais adverso no ambiente do que o previsto na lei.
108. Apenas por uma questão de exaustividade, é de referir que mesmo a aplicação de azoto dentro da quantidade máxima prevista na Diretiva Nitratos pode, em determinados casos, exigir uma avaliação das incidências. Com efeito, esta quantidade máxima não foi fixada tendo em conta os limites de poluição nitidamente mais baixos dos tipos de habitats e das espécies presentes nas zonas protegidas (47). Se esses limites forem ultrapassados, existe o risco de uma perturbação significativa nos sítios Natura 2000.
2.      Objeto da avaliação das incidências
109. Em conformidade com o artigo 6.°, n.° 3, segunda frase, da Diretiva Habitats, tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio, as autoridades nacionais competentes só podem autorizar um plano, neste caso o programa de ação, depois de se terem assegurado de que o projeto não afetará nenhum sítio Natura 2000. De acordo com jurisprudência constante, só podem chegar a essa conclusão se, do ponto de vista científico, não subsistir nenhuma dúvida razoável quanto à inexistência de tais efeitos (48).
110. A avaliação de incidências não pode, portanto, apresentar lacunas e deve incluir constatações e conclusões completas, precisas e definitivas, por forma a dissipar toda e qualquer dúvida cientificamente razoável quanto aos efeitos dos planos ou projetos projetados na zona protegida considerada (49). Deve identificar, tendo em conta os melhores conhecimentos científicos na matéria, todos os aspetos do plano ou do projeto que possam, por si só ou em conjugação com outros planos ou projetos, afetar
os objetivos de conservação dos sítios em causa (50).
111. A necessidade da avaliação de incidências do programa de ação assenta em dúvidas científicas razoáveis de que, devido ao aumento da aplicação de azoto, não haverá perturbações nos sítios Natura 2000 devido às deposições de azoto (51).
112. Assim, a avaliação de incidências deve ter como objetivo dissipar essas dúvidas. Deve, portanto, examinar se o aumento da aplicação de nitratos irá prejudicar os objetivos de conservação dos sítios Natura 2000 devido às deposições de nitratos.
3.      Conclusão intercalar
113. No que diz respeito à Diretiva Habitats, deve responder‑se às duas primeiras questões no processo C‑531/24 que um programa de ação nos termos do artigo 5.° da Diretiva Nitratos, que permite a todas as explorações agrícolas de um Estado‑Membro, em determinadas condições, aplicar quantidades acrescidas de nitratos, deve, no âmbito da definição do programa de medidas previsto no artigo 11.° da Diretiva‑Quadro da Água e em conformidade com o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, ser analisado para verificar se é possível excluir qualquer dúvida científica razoável de que os sítios Natura 2000 não serão afetados, enquanto tais, por deposições de azoto resultantes dessa aplicação. No entanto, esta análise pode ser dispensada se for garantido que o recurso a essa possibilidade por parte das explorações agrícolas individuais é verificado nos termos do artigo 6.°, n.° 3.
C.      A avaliação ambiental estratégica
114. A primeira a quarta questões, bem como a sétima e oitava questões do processo C‑531/24 e ambas as questões do processo C‑895/24 dizem respeito à aplicação da Diretiva AAE. As quatro primeiras questões do processo C‑531/24 visam, além das questões já referidas, saber se a autorização de um aumento da aplicação de azoto no âmbito do programa de ação deve ser objeto de uma avaliação ambiental estratégica que inclua, em particular, os efeitos sobre os sítios Natura 2000 e sobre os objetivos do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água (v., a este respeito, infra, ponto 1). Com a sétima questão no processo C‑531/24, a High Court (Tribunal Superior) pretende saber como devem ser tratadas as medidas de monitorização dos efeitos no ambiente (v., a este respeito, infra, ponto 2). A oitava questão no processo C‑531/24 e a primeira questão no processo C‑895/24 dizem respeito ao tratamento dos bens materiais (v., a este respeito, infra, ponto 3). A segunda questão no processo C‑895/24 diz respeito à análise de alternativas (v., a este respeito, infra, ponto 4).
1.      Primeira a quarta questões no processo C‑531/24
115. Para responder à primeira a quarta questões no processo C‑531/24, importa, antes de mais, explicar por que razão a autorização de aplicação de uma quantidade acrescida de azoto exige uma avaliação estratégica do impacto ambiental e que esta deve igualmente avaliar os efeitos sobre os objetivos do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água e sobre os sítios Natura 2000.
116. A autorização enquadra‑se na definição de planos e programas constante do artigo 2.°, alínea a), da Diretiva AAE, uma vez que foi concedida pelo Governo Irlandês no âmbito de um processo legislativo e foi exigida pela Diretiva Nitratos.
117. A autorização faz parte do programa de ação ao abrigo da Diretiva Nitratos, o qual, no seu conjunto, exige uma avaliação ambiental estratégica nos termos do artigo 3.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva AAE, uma vez que estabelece um quadro para projetos ao abrigo da Diretiva AIA (52). No que diz especificamente respeito à autorização, uma obrigação de avaliação decorre além disso do artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva Habitats, uma vez que a autorização, tal como já foi exposto (53)_pelo menos no caso em apreço (54), exigia uma avaliação adequada das suas incidências nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, atendendo
às suas potenciais incidências nos sítios Natura 2000.
118. Em conformidade com o artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva AAE, o relatório ambiental de uma avaliação ambiental estratégica identifica, descreve e avalia, nomeadamente, os efeitos significativos previsíveis no ambiente da execução do plano ou do programa. Estas incluem, segundo o anexo I, alínea d), todos os problemas ambientais atuais relevantes para o plano ou programa. A este respeito, devem ser tidos em conta, em particular, os problemas relacionados com sítios com especial relevância ambiental, tais como os sítios Natura 2000 designados ao abrigo da Diretiva Aves e da Diretiva Habitats. De acordo com a alínea e), devem também ser apresentados os objetivos de proteção ambiental pertinentes para o plano ou programa e a forma como estes objetivos e todas as outras considerações ambientais foram tomadas em consideração durante a sua preparação. De acordo com a alínea f), as informações a fornecer incluem igualmente os eventuais efeitos significativos no ambiente, incluindo questões como, em particular, a biodiversidade, a fauna, a flora e a água.
119. Por conseguinte, os conteúdos já examinados da avaliação da compatibilidade com os objetivos do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água (55) e da avaliação do impacto ambiental nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats (56), deviam ser objeto do relatório ambiental. Se estas avaliações estivessem em falta, o relatório ambiental estava incompleto.
120. Este relatório ambiental devia servir de base à participação do público nos termos do artigo 6.° da Diretiva AAE e, em conformidade com o artigo 8.°, o relatório e os pareceres deviam ser tidos em conta aquando da adoção da derrogação. Estas etapas também teriam sido insuficientes se o relatório ambiental estivesse incompleto.
121. Em resumo, pode‑se afirmar que a autorização de uma aplicação acrescida de azoto por parte das explorações agrícolas no âmbito de um programa de ação ao abrigo da Diretiva Nitratos exige uma avaliação ambiental em conformidade com a Diretiva AAE, na qual sejam identificados, descritos e avaliados os efeitos dessa autorização sobre os objetivos do artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água e sobre os sítios Natura 2000.
2.      Sétima questão no processo C‑531/24 — Medidas de monitorização no relatório ambiental
122. O artigo 10.°, n.° 1, da Diretiva AAE, prevê que os Estados‑Membros controlarão os efeitos significativos da execução de planos e programas no ambiente a fim de, inter alia, identificar atempadamente efeitos negativos imprevistos e lhes permitir aplicar as medidas de correção adequadas. Com a sétima questão no processo C‑531/24, a High Court (Tribunal Superior) pretende saber se o relatório ambiental deve conter uma descrição das medidas de monitorização previstas, suficientemente detalhada para demonstrar o cumprimento do artigo 10.° [v., infra,
alínea a)], em especial detalhes sobre como irá ser efetuada essa monitorização, quando irá ocorrer e/ou será utilizada [v., infra,
alínea b)], e como serão tratados quaisquer efeitos adversos imprevistos identificados no ambiente [v., infra,
alínea c)].
a)      Apresentação das medidas de monitorização que satisfazem os requisitos do artigo 10.° da Diretiva AAE
123. Em conformidade com o artigo 5.°, n.° 1, segunda frase, da Diretiva AAE, o anexo I especifica as informações que devem constar do relatório ambiental. De acordo com o anexo I, alínea i), essas informações incluem uma descrição das medidas de monitorização previstas no artigo 10.°
124. Uma vez que o anexo I, alínea i), da Diretiva AAE exige apenas a apresentação das medidas de monitorização previstas, pode presumir‑se que o relatório ambiental não tem de conter informações sobre esta questão se (ainda) não estiverem previstas quaisquer medidas.
125. No entanto, a Irlanda salienta, com razão, que as informações referidas no anexo I da Diretiva AAE devem ser apresentadas em conformidade com o artigo 5.°, n.os 2 e 3. Nos termos do artigo 5.°, n.° 2, o relatório ambiental deve conter as informações que razoavelmente possam ser necessárias. Deve ter em conta os conhecimentos e métodos de avaliação disponíveis, o conteúdo e o nível de pormenor do plano ou do programa, a sua posição no processo de tomada de decisões e a medida em que determinadas questões sejam mais adequadamente avaliadas a níveis diferentes do processo.
126. Por conseguinte, deve concordar‑se com a Irlanda que os Estados‑Membros dispõem de uma certa margem de manobra quanto às informações que devem incluir no relatório ambiental sobre as medidas de monitorização,
127. O
artigo 5.°, n.° 2, da Diretiva AAE revela, contudo, simultaneamente os limites dessa margem de manobra, cuja fiscalização incumbe aos órgãos jurisdicionais nacionais (57). O relatório não deve conter mais informações do que o razoavelmente exigido, mas também não deve conter menos informações.
128. No entanto, pode (e deve) razoavelmente exigir‑se que o relatório ambiental só seja apresentado depois de as autoridades competentes terem previsto as medidas necessárias para dar cumprimento ao artigo 10.° da Diretiva AAE. Com efeito, o artigo 9.°, n.° 1, alínea c), prevê que, aquando da aprovação do plano ou do programa, são adotadas as medidas para efeitos de controlo, em conformidade com o artigo 10.° Assim, o anexo I, alínea i), parte do princípio de que tais medidas estão previstas e prevê o fornecimento dessas informações, embora não se trate, stricto sensu, de uma identificação, de uma descrição ou de uma avaliação dos efeitos no ambiente.
129. No caso do presente programa de ação e da autorização para a aplicação de uma quantidade acrescida de azoto, acresce que a Irlanda não o aprovou pela primeira vez, mas pela quinta vez. Na realidade, já deveriam existir medidas de monitorização adequadas. Não é evidente por que razão a continuação destas medidas não pôde ser apresentada no relatório ambiental.
130. Além disso, deveriam também existir medidas de monitorização em conformidade com o artigo 8.° e o anexo V da Diretiva‑Quadro da Água que, em conformidade com o artigo 10.°, n.° 2, da Diretiva AAE, podem ser utilizadas para monitorizar os efeitos das medidas existentes. Se era essa a intenção, a Irlanda deveria ter feito referência a essas medidas.
131. Assim, em conformidade com o artigo 5.° e o anexo I, alínea i), bem como o artigo 10.° da Diretiva AAE, o relatório ambiental deve apresentar as medidas de monitorização dos efeitos significativos da execução do programa de ação e, em particular, da autorização da aplicação de quantidades acrescidas de azoto.
b)      Precisão das informações relativas às medidas de monitorização
132. A High Court (Tribunal Superior) pretende igualmente saber em que medida essa descrição deve detalhar a forma como será efetuada a monitorização.
133. A descrição das medidas de monitorização previstas no relatório ambiental deve permitir debater essas medidas no âmbito da participação do público prevista nos artigos 6.° e 7.° da Diretiva AAE. Por conseguinte, as informações contidas no relatório ambiental devem ser suficientemente detalhadas para permitir ao público avaliar se as medidas previstas são suficientes para satisfazer os requisitos do artigo 10.°
134. O
artigo 10.° da Diretiva AAE exige a monitorização de todos os efeitos significativos da execução dos planos e programas no ambiente, ou seja, de todos os efeitos já identificados, descritos e avaliados no âmbito da avaliação ambiental.
135. No processo principal parece evidente que, em particular, os efeitos da aplicação de quantidades acrescidas de azoto por parte de explorações agrícolas sobre as quantidades de nitratos nas águas de superfície e nos sítios Natura 2000 devem ser objeto de monitorização.
136. Por outro lado, a necessidade de monitorizar os sítios Natura 2000 é independente da questão de saber se, no âmbito da autorização geral da aplicação no programa de ação, se pode prescindir de uma avaliação das incidências nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, uma vez que está garantido que a aplicação será avaliada ao nível de cada exploração (58). O facto de ser mais adequado realizar essa avaliação ao nível das explorações não justifica a renúncia à aplicação do artigo 10.° da Diretiva AAE. A monitorização exigida por esta disposição constitui, antes, um controlo importante para verificar se as avaliações ao nível das explorações
permitiram obter os resultados desejados.
137. Consequentemente, as medidas de monitorização devem ser descritas com precisão no relatório ambiental, de modo a permitir avaliar o cumprimento do artigo 10.° da Diretiva AAE, o que, no caso da autorização da aplicação de quantidades acrescidas de azoto por parte de explorações agrícolas, inclui o impacto nas quantidades de nitratos nas águas de superfície e nos sítios Natura 2000.
c)      Resposta a efeitos negativos imprevistos no ambiente
138. Por último, a High Court (Tribunal Superior) pergunta se o relatório ambiental também deve descrever como serão tratados quaisquer efeitos adversos imprevistos identificados no ambiente.
139. A este respeito, há que concordar com a Comissão em que a Diretiva AAE não contém quaisquer requisitos a este título. O artigo 10.° visa apenas permitir que os Estados‑Membros apliquem as medidas de correção adequadas.
140. Em contrapartida, a questão de saber se os Estados‑Membros devem tomar medidas de correção pode resultar de outras regulamentações. Como já foi referido, nos termos do artigo 11.°, n.° 5, da Diretiva‑Quadro da Água, se os dados de monitorização indicarem que não é provável que sejam alcançados os objetivos definidos no artigo 4.°, os Estados‑Membros devem adaptar o programa de medidas (59). Além disso, o artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva Habitats, obriga os Estados‑Membros a evitar a deterioração dos habitats naturais e dos habitats das espécies nos sítios Natura 2000.
141. No entanto, as medidas a tomar em caso de efeitos adversos imprevistos no ambiente só podem ser determinadas à luz desses efeitos. Frequentemente, serão equacionáveis diferentes medidas, pelo que as autoridades competentes dos Estados‑Membros dispõem de um poder discricionário.
142. Tal também é possível se forem detetadas quantidades de nitratos superiores ao esperado nas águas de superfície ou nos sítios Natura 2000. Com efeito, a redução das contribuições de nitratos também pode ser alcançada através da redução, por parte do Estado‑Membro, das emissões de nitratos provenientes de outras fontes que não a agricultura.
143. Por conseguinte, no âmbito da avaliação ambiental, não é necessário determinar como serão tratados quaisquer efeitos adversos imprevistos identificados no ambiente.
3.      Oitava questão no processo C‑531/24 e primeira questão no processo C‑895/24 — Bens materiais
144. A oitava questão no processo C‑531/24 e a primeira questão no processo C‑895/24 dizem respeito à tomada em consideração de «bens materiais» no âmbito da avaliação ambiental. Na base desta questão está o facto de, na avaliação ambiental, ter sido considerada a importância económica da agricultura para privilegiar a autorização da aplicação de quantidades acrescidas de azoto em detrimento de opções mais ecológicas. A An Taisce duvida que tal seja compatível com a Diretiva AAE.
145. O ponto de partida da posição da An Taisce é correto. O artigo 5.° e o anexo I, alínea f), da Diretiva AAE, preveem que o relatório ambiental identifique, descreva e avalie os impactos sobre os bens materiais. Todavia, segundo a introdução do anexo I, alínea f), trata‑se de efeitos no ambiente que afetem os bens materiais. E, no contexto da Diretiva AAE, o Tribunal de Justiça salientou que só podem ser tidos em conta os efeitos nos bens materiais que, pela sua natureza, sejam suscetíveis de ter efeitos no ambiente. Em contrapartida, os efeitos no valor desses bens não são relevantes na de aplicação da Diretiva AAE (60).
146. Por conseguinte, no âmbito da autorização de aplicação de quantidades acrescidas de azoto, poder‑se‑ia pensar, por exemplo, que a pesca será afetada se esta prática causar a eutrofização das águas. Seria igualmente concebível que eventuais aumentos de rendimento decorrentes da fertilização fossem considerados como efeitos no ambiente.
147. O facto de as explorações agrícolas terem de aplicar estrume que contém azoto (61), uma vez que este é produzido na criação de gado, de modo que limites mais rigorosos à sua aplicação exigiriam uma redução do efetivo pecuário, não constitui, pelo contrário, um efeito no ambiente da autorização, mas uma consequência económica de uma eventual limitação.
148. No entanto, daqui resulta apenas que esta consideração não deve ser identificada, descrita e avaliada no relatório ambiental, de acordo com o artigo 5.° e o anexo I, alínea f), da Diretiva AAE.
149. No entanto, estas disposições não proíbem que as considerações sobre a importância económica da agricultura sejam tidas em conta no âmbito da avaliação ambiental. Pelo contrário, é mesmo necessário pronunciar‑se sobre esta questão no âmbito da seleção de alternativas, se tais considerações estiverem entre as razões pelas quais determinadas medidas foram escolhidas em detrimento de outras.
150. Com efeito, por força do artigo 9.°, n.° 1, alínea b), da Diretiva AAE, após a adoção de um plano ou de um programa, deve ser disponibilizada ao público e às autoridades envolvidas uma declaração que sintetize, nomeadamente, as razões pelas quais o plano ou programa foi escolhido, após ponderação com as alternativas razoáveis avaliadas.
151. Assim, o conceito de «bens materiais» que figura no anexo I, alínea f), da Diretiva AAE abrange apenas os bens materiais que são influenciados pelos efeitos de um plano ou de um programa no ambiente. Todavia, o impacto social das atividades agrícolas, o impacto do plano ou projeto na indústria agrícola, bem como na produção e no rendimento dos agricultores, a sustentabilidade da indústria agrícola no Estado‑Membro em causa, a cadeia de abastecimento alimentar e o emprego de uma parte significativa da população podem ser tidos em conta na avaliação ambiental para justificar a escolha entre diferentes alternativas, em conformidade com o artigo 9.°, n.° 1, alínea b), da referida diretiva.
4.      Segunda questão no processo C‑895/24 — Análise de alternativas no relatório ambiental
152. A segunda questão no processo C‑895/24 visa esclarecer se o artigo 5.°, n.° 1, e/ou o artigo 9.°, n.° 1, alínea b), e o anexo I, alínea h), da Diretiva AAE têm por efeito que as soluções alternativas devem ser identificadas, descritas e avaliadas de forma comparável para efeitos da avaliação prevista no artigo 3.°, n.° 1, desta diretiva.
153. Para responder a esta questão, baseio‑me em grande parte nas minhas considerações nas Conclusões apresentadas no processo Friends of the Irish Environment (Projet Ireland 2040)(62), que o Tribunal de Justiça não abordou no seu acórdão neste processo (63).
154. Nos termos do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva AAE, o relatório ambiental deve identificar, descrever e avaliar os eventuais efeitos significativos no ambiente resultantes da aplicação do plano ou programa e as suas alternativas razoáveis que tenham em conta os objetivos e o âmbito de aplicação territorial respetivos.
155. Consequentemente, as alternativas razoáveis devem ser objeto do relatório ambiental. No entanto, esta disposição poderia ser interpretada no sentido de que os eventuais efeitos significativos no ambiente só devem ser identificados, descritos e avaliados em relação à opção preferida. Neste sentido aponta igualmente o facto de as outras disposições da Diretiva AAE dizerem respeito à avaliação ambiental do plano ou programa em causa e não à avaliação das alternativas razoáveis.
156. No entanto, pelo menos a versão neerlandesa do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva AAE, exige que também os efeitos ambientais significativos
das alternativas sejam identificados, descritos e avaliados. Em qualquer caso, a avaliação das alternativas prevista em todas as versões linguísticas pode também incluir os seus efeitos no ambiente, o que, por sua vez, pressuporia a sua identificação e descrição.
157. Essa consideração dos efeitos no ambiente das alternativas está em conformidade com o objetivo da Diretiva AAE. De acordo com o quarto considerando e o artigo 1.°, esta deve contribuir, através da avaliação ambiental, para que as considerações ambientais sejam integradas na elaboração e adoção de planos e programas. Uma avaliação das alternativas sem ter em conta os seus efeitos no ambiente seria contrária a este objetivo.
158. Na escolha entre diferentes alternativas, a tomada em consideração de aspetos ambientais reveste‑se mesmo de particular importância. A Diretiva AAE foi adotada porque, no âmbito da aprovação de projetos ao abrigo da Diretiva AIA, se verificava frequentemente que já existiam orientações que excluíam determinadas opções, apesar de estas terem efeitos menos negativos no ambiente (64). A avaliação ambiental deve, portanto, pelo menos, garantir que tais orientações só sejam adotadas quando se tenha conhecimento de alternativas mais ecológicas.
159. Consequentemente, o relatório ambiental também deve identificar, descrever e avaliar os efeitos no ambiente das alternativas razoáveis. Para este efeito, o artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva AAE refere os objetivos e o âmbito de aplicação geográfica do plano ou programa como pontos de referência. As alternativas que não permitem atingir os objetivos ou que excedem o âmbito de aplicação geográfico não são, em geral, razoáveis e não requerem uma análise mais aprofundada.
160. No entanto, as autoridades competentes também não devem restringir excessivamente o âmbito da análise, excluindo alternativas potencialmente razoáveis logo na definição dos objetivos ou do âmbito de aplicação geográfico.
161. Este raciocínio também se encontra refletido no artigo 5.°, n.° 2, da Diretiva AAE. De acordo com esta disposição, devem ser tidas em conta a posição do plano ou do programa no processo de tomada de decisões e até que medida determinados aspetos devem ser mais adequadamente avaliados em níveis diferentes do processo para evitar uma duplicação da avaliação. Por exemplo, no caso de um plano de construção de uma estrada interurbana, cabe perguntar se deverá ser avaliada uma ligação ferroviária como alternativa razoável. Porém, esta avaliação é desnecessária se a decisão subjacente ao projeto de construção rodoviária resultar de um plano geral no qual as duas alternativas já foram comparadas.
162. No que respeita às informações a fornecer para identificar alternativas razoáveis, o anexo I, alínea h), da Diretiva AAE, especifica que as informações a fornecer no relatório ambiental devem incluir apenas um resumo das razões que justificam as alternativas escolhidas. A descrição deve demonstrar por que razão as alternativas avaliadas foram consideradas razoáveis e outras alternativas, em contrapartida, não o foram, ou seja, como foram identificadas as alternativas razoáveis.
163. Este conceito de resumo não se refere, porém, à descrição e à avaliação das alternativas razoáveis. Por conseguinte, não pode ser invocado para restringir o alcance dessas informações. O
artigo 5.°, n.° 2, da Diretiva AAE prevê, antes, as informações que razoavelmente possam ser necessárias, tendo em conta os conhecimentos e métodos de avaliação disponíveis, o conteúdo e o nível de pormenor do plano ou do programa, bem como os restantes aspetos referidos no n.° 161.
164. No entanto, um dos critérios mais importantes para o conteúdo do relatório ambiental não é expressamente mencionado: a exposição dos efeitos ambientais deve demonstrar, em especial, que o plano ou o programa é compatível com os requisitos substanciais do direito do ambiente aplicáveis (65). Com efeito, os efeitos ambientais que violam disposições em matéria de direito do ambiente são sempre significativos (66).
165. Contrariamente ao receio da Irlanda, isso não significa que deva ser avaliada a compatibilidade de todas as alternativas com todos os requisitos ambientais possíveis. O ponto de partida é, antes, a avaliação da compatibilidade da alternativa finalmente adotada com esses requisitos.
166. No caso em apreço, é necessário ponderar, em particular, se a autorização de quantidades acrescidas de azoto é compatível com a Diretiva Nitratos, a Diretiva‑Quadro da Água e a Diretiva Habitats. No entanto, se a autorização se basear numa derrogação prevista no artigo 4.°, n.° 7, da Diretiva‑Quadro da Água, e/ou do artigo 6.°, n.° 4, da Diretiva Habitats, devem aplicar‑se os critérios aí previstos para a escolha entre diferentes alternativas. No que respeita ao artigo 6.°, n.° 4, da Diretiva Habitats, o Tribunal de Justiça já declarou que uma perturbação dos sítios Natura 2000 só pode ser autorizada se, nomeadamente, não existirem soluções alternativas menos prejudiciais para o sítio em causa (67).
167. Em contrapartida, a Diretiva AAE não contém critérios substantivos para a escolha de alternativas (68). Por conseguinte, não obriga as autoridades competentes a escolher a opção que menos prejudique o ambiente. Conforme anteriormente referido (69), o objetivo da avaliação ambiental é apenas que a decisão de seleção seja tomada tendo em conta os possíveis efeitos significativos no ambiente.
168. Na medida em que a escolha entre diferentes alternativas não depende de requisitos jurídicos substanciais de outras regulamentações, ao determinar as informações que podem ser razoavelmente exigidas, além das indicações previstas no artigo 5.°, n.° 2, da Diretiva AAE, são determinantes, sobretudo, dois outros aspetos. Em primeiro lugar, essas informações devem permitir uma comparação entre a opção preferida e as alternativas, tendo em conta os argumentos relevantes para a decisão. Em segundo lugar, as informações devem permitir a tomada em consideração dos aspetos ambientais determinantes para efeitos da referida comparação.
169. Por conseguinte, se a escolha entre as alternativas se basear, por exemplo, principalmente em considerações económicas, as vantagens e desvantagens económicas de todas as alternativas razoáveis devem ser identificadas e descritas, pelo menos, de forma a tornar clara a relação entre as diferentes opções. Além disso, também deve ficar claro se as vantagens económicas estão associadas a efeitos negativos no ambiente que seriam evitados com outras opções. Caso contrário, estas questões ambientais poderiam não ser suficientemente consideradas na escolha entre as alternativas analisadas.
170. Estes requisitos não excluem que a avaliação ambiental da opção preferida seja mais detalhada do que a avaliação ambiental das outras alternativas analisadas, também no que diz respeito aos impactos económicos. Isto é particularmente provável se as vantagens da opção preferida em relação às alternativas analisadas forem relativamente claras, mesmo tendo em conta os efeitos no ambiente. Nesse caso, as informações detalhadas sobre as alternativas analisadas não teriam qualquer função específica, enquanto as informações sobre os efeitos no ambiente da opção preferida são importantes para a posterior execução do plano ou programa.
171. No entanto, se as vantagens e desvantagens das diferentes opções tiverem um peso semelhante, será mais difícil justificar a decisão de seleção. Nesse caso, pode ser necessário fornecer informações mais detalhadas sobre as alternativas razoáveis no relatório ambiental, mesmo que tal implique um esforço considerável. Tal aplica‑se, em particular, quando a análise das alternativas é simultaneamente de natureza substantiva, porque serve, por exemplo, para a aplicação de uma disposição derrogatória, como o artigo 6.°, n.° 4, da Diretiva Habitats ou o artigo 4.°, n.° 7, da Diretiva‑Quadro da Água.
172. Por conseguinte, há que responder à segunda questão no processo C‑895/24 que,
de acordo com o artigo 5.°, n.os 1 e 2, da Diretiva AAE, o relatório ambiental deve incluir as informações relativas às alternativas razoáveis analisadas em relação ao plano ou programa adotado que sejam necessárias para:
—      determinar o cumprimento dos requisitos de outras regulamentações relativas à avaliação de alternativas e
—      compreender a tomada em consideração dos efeitos no ambiente na escolha do plano ou programa adotado em comparação com as alternativas avaliadas.
D.      Nona questão no processo C‑531/24 — Efeitos na autorização da Comissão na aplicação de quantidades acrescidas de nitratos
173. Com a nona questão no processo C‑531/24, a High Court (Tribunal Superior) pretende saber se eventuais violações da Diretiva Habitats, da Diretiva‑Quadro da Água e/ou da Diretiva AAE constatadas em relação às outras questões têm como efeito a invalidade da Decisão de Execução (UE) 2022/696 da Comissão.
174. No entanto, durante a audiência, as partes concordaram unanimemente que essa questão é prematura neste momento. Atualmente, as violações do direito da União referidas na pergunta são uma possibilidade, mas até agora ainda não foram constatadas. O órgão jurisdicional de reenvio deve,
antes, verificar, à luz das respostas do Tribunal de Justiça às outras questões prejudiciais e com base noutras alegações das partes, se a Irlanda violou efetivamente as referidas diretivas.
175. É certo que
a Irlanda admitiu, na audiência, que, em violação do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, até à data não tinha sido realizada nenhuma avaliação das incidências da aplicação de quantidades acrescidas de azoto por explorações agrícolas individuais. Simultaneamente, porém, este Estado‑Membro contestou veementemente que a autorização dessas quantidades acrescidas tivesse de ser examinada no âmbito do programa de ação.
176. Consequentemente, ainda não estão disponíveis as conclusões necessárias para responder à nona questão no processo C‑531/24.
177. Portanto, esta questão é, portanto, hipotética neste momento e, por conseguinte, inadmissível.
178. Apenas por uma questão de exaustividade, note‑se que a An Taisce poderia ter suscitado dúvidas quanto à legalidade da Decisão de Execução (UE) 2022/696 através de um pedido de reexame interno nos termos do artigo 10.° do Regulamento n.° 1367/2006 (70).
E.      Manutenção dos efeitos
179. Caso o órgão jurisdicional de reenvio conclua que a Irlanda adotou o plano de ação, no todo ou em parte, em violação das disposições em apreço, algumas partes interessadas propõem que os seus efeitos sejam mantidos.
180. Em princípio, as deficiências das várias avaliações ambientais poderiam levar à suspensão ou revogação da decisão tomada com base nas mesmas. Com efeito, em virtude do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.°, n.° 3, TUE, os Estados‑Membros
são obrigados a eliminar as consequências ilícitas de uma violação do direito da União (71). O Tribunal de Justiça declarou expressamente que não foi efetuada uma avaliação ambiental estratégica obrigatória (72) e presumiu, pelo menos implicitamente, a existência de deficiências numa avaliação ambiental estratégica (73).
181. Parece também impossível evitar esta consequência jurídica com o argumento de que os referidos erros não poderiam comprovadamente alterar o resultado do processo de decisão (74). Com efeito, de acordo com as informações disponíveis, é improvável que a autorização da aplicação de quantidades acrescidas de azoto fosse admissível sem a aplicação do artigo 6.°, n.° 4, da Diretiva Habitats, e, pelo menos, uma das derrogações previstas no artigo 4.° da Diretiva‑Quadro da Água. No entanto, os interesses superiores necessários para este efeito não podem ser presumidos para todas as explorações agrícolas da Irlanda que podem invocar a autorização.
182. Uma vez que a suspensão ou a revogação de uma disposição nacional que viola o direito da União pode ter efeitos negativos, o Tribunal de Justiça admitiu, contudo, exceções à regra segundo a qual as medidas nacionais adotadas em violação do direito da União devem ser revogadas, como também recorda a Comissão. Depois de ter estabelecido inicialmente
quatro condições para esse efeito (75),
reduziu‑as, oportunamente, no Acórdão A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele), aos seus elementos essenciais: a manutenção deve ser necessária para garantir um interesse imperioso, nomeadamente que continue a aplicar‑se um ato do direito da União destinado à proteção do ambiente (76) ou para evitar uma perturbação significativa do abastecimento de energia do Estado‑Membro (77). Por conseguinte, a referida manutenção não deve, em especial, prolongar‑se mais do que o necessário para sanar as deficiências de uma avaliação ambiental através de medidas posteriores (78).
183. De acordo com estes critérios, haveria boas razões para manter os efeitos do plano de ação. A sua revogação criaria um vazio jurídico incompatível com a obrigação da Irlanda de adotar as medidas necessárias para transpor a Diretiva Nitratos (79). Todas as restrições à aplicação de nitratos por parte das explorações agrícolas previstas no plano de ação seriam suspensas, até nova ordem, sem substituição. Tal poderia comprometer também os objetivos da Diretiva‑Quadro da Água e da Diretiva Habitats.
184. No entanto, as considerações destas conclusões não dizem respeito ao plano de ação no seu conjunto, mas apenas à autorização da aplicação de quantidades acrescidas de azoto. Esta autorização pode ser separada do resto do plano de ação, o que também se reflete no facto de só ter sido adotada alguns meses depois
das restantes regulamentações. Se fosse revogada, as restantes restrições à aplicação de nitratos continuariam a ser aplicáveis e o limite máximo de 170 kg de azoto por hectare e por ano (80) seria restabelecido.
185. Tanto quanto se pode
ver, este resultado seria contrariado apenas pelas desvantagens económicas para as explorações agrícolas que recorrem à derrogação para aplicar quantidades acrescidas de azoto. Essas explorações teriam de reduzir o seu efetivo pecuário ou encontrar outros compradores para o estrume que deixariam de poder espalhar nas terras utilizadas. Embora pareça duvidoso que esse interesse tenha um peso tão grande quanto o interesse já reconhecido no abastecimento energético de um Estado‑Membro (81),
caberia, em última análise, ao órgão jurisdicional nacional avaliar se isso seria suficiente para justificar a manutenção temporária da autorização.
V.      Conclusão
186. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que responda aos dois pedidos de decisão prejudicial da seguinte forma:
1)      No âmbito de um programa de ação ao abrigo do artigo 5.° da Diretiva 91/676/CEE relativa à proteção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola, um Estado‑Membro só pode autorizar a aplicação de uma quantidade acrescida de azoto na agricultura após ter verificado e constatado, nomeadamente, com base nos artigos 5.° e 8.° da Diretiva 2000/60/CE que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água, que tal não prejudica os objetivos do artigo 4.° da referida diretiva. No entanto, esta análise pode ser dispensada se for garantido que o recurso a essa possibilidade por parte das explorações agrícolas individuais é verificado. Se uma verificação evidenciar que um aumento da aplicação é incompatível com a proibição de deterioração ou com a obrigação de melhoramento prevista no artigo 4.°, n.° 1, os objetivos do artigo 4.° só seriam assegurados em caso de aplicabilidade de uma das exceções também previstas nesse artigo.
2)      Um programa de ação ao abrigo do artigo 5.° da Diretiva 91/676, que permite a todas as explorações agrícolas de um Estado‑Membro, em determinadas condições, aplicar quantidades acrescidas de nitratos, deve ser examinado, no âmbito da definição do programa de medidas ao abrigo do artigo 11.° da Diretiva 2000/60 e em conformidade com o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva 92/43/CEE relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, para verificar se está excluída qualquer dúvida científica razoável quanto à possibilidade de excluir qualquer impacto nas zonas Natura 2000 devido às deposições de azoto em caso de uma aplicação acrescida. No entanto, esta análise pode ser dispensada se for garantido que o recurso a essa possibilidade por parte das explorações agrícolas individuais é verificado nos termos do artigo 6.°, n.° 3.
3)      A autorização de uma aplicação acrescida de azoto por explorações agrícolas no âmbito de um programa de ação nos termos da Diretiva 91/676 requer uma avaliação ambiental nos termos da Diretiva 2001/42/CE relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, na qual sejam identificados, descritos e avaliados os efeitos dessa autorização sobre os objetivos do artigo 4.° da Diretiva 2000/60 e sobre os sítios Natura 2000.
4)      Em conformidade com o artigo 5.° e o anexo I, alínea i), bem como com o artigo 10.° da Diretiva 2001/42, o relatório ambiental deve descrever as medidas de monitorização dos efeitos significativos da execução do programa de ação e, em particular, da autorização da aplicação de quantidades acrescidas de azoto. As medidas de monitorização devem ser descritas de forma suficientemente precisa no relatório ambiental para permitir apreciar o cumprimento do artigo 10.° desta diretiva, o que inclui, no caso da autorização de aplicação de quantidades acrescidas de azoto pelas explorações, os efeitos nas quantidades de nitratos nas águas de superfície e nos sítios Natura 2000. No âmbito da avaliação ambiental, não é necessário determinar como serão tratados quaisquer efeitos adversos imprevistos identificados no ambiente.
5)      O conceito de «bens materiais» que figura no anexo I, alínea f), da Diretiva 2001/42 abrange apenas os bens materiais que são influenciados pelos efeitos de um plano ou de um programa no ambiente. Todavia, o impacto social das atividades agrícolas, o impacto do plano ou projeto na indústria agrícola, bem como na produção e no rendimento dos agricultores, a sustentabilidade da indústria agrícola no Estado‑Membro em causa, a cadeia de abastecimento alimentar e o emprego de uma parte significativa da população podem ser tidos em conta na avaliação ambiental para justificar a escolha entre diferentes alternativas, em conformidade com o artigo 9.°, n.° 1, alínea b), da referida diretiva.
6)      Em conformidade com o artigo 5.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2001/42, o relatório ambiental deve incluir as informações relativas às alternativas razoáveis analisadas em relação ao plano ou programa adotado que sejam necessárias para:
–        determinar o cumprimento dos requisitos de outras regulamentações relativos à avaliação de alternativas e
–        compreender a tomada em consideração dos efeitos no ambiente na escolha do plano ou programa adotado em comparação com as alternativas avaliadas.
1      Língua original: alemão.
2      Diretiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de dezembro de 1991, relativa à proteção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (JO 1991, L 375, p. 1), com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.° 1137/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho de 22 de outubro de 2008 (JO 2008, L 311, p. 1).
3      Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7), com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2013/17/UE do Conselho, de 13 de maio de 2013, que adapta determinadas diretivas no domínio do ambiente, devido à adesão da República da Croácia (JO 2013, L 158, p. 193).
4      Diretiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2000, que estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água (JO 2000, L 327, p. 1), com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2014/101/UE da Comissão de 30 de outubro de 2014 (JO 2014, L 311, p. 32).
5      Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (JO 2001, L 197, p. 30).
6      Decisão de Execução (UE) 2022/696 da Comissão, de 29 de abril de 2022, que concede uma derrogação solicitada pela Irlanda ao abrigo da Diretiva 91/676/CEE (JO 2022, L 129, p. 37).
7      Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L 26, p. 1), com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2014/52/UE (JO 2014, L 124, p. 1).
8      Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7), com a redação que lhe foi dada pela Diretiva 2013/17/UE do Conselho de 13 de maio de 2013 (JO 2013, L 158, p. 193).
9      Decisão 2007/697/CE da Comissão, de 22 de outubro de 2007, que concede uma derrogação solicitada pela Irlanda ao abrigo da Diretiva 91/676/CEE (JO 2007, L 284, p. 27), Decisão 2011/127/UE da Comissão, de 24 de fevereiro de 2011, que altera a Decisão 2007/697/CE, que concede uma derrogação solicitada pela Irlanda ao abrigo da Diretiva 91/676/CEE (JO 2011, L 51, p. 19), Decisão de Execução 2014/112/UE da Comissão, de 27 de fevereiro de 2014, que concede uma derrogação, a pedido da Irlanda, ao abrigo da Diretiva 91/676/CEE (JO 2014, L 61, p. 7), Decisão de Execução (UE) 2018/209 da Comissão, de 8 de fevereiro de 2018, que concede uma derrogação solicitada pela Irlanda ao abrigo da Diretiva 91/676/CEE (JO 2018, L 39, p. 5) e a decisão de execução controvertida.
A cronologia destas decisões aponta no sentido de a Irlanda ter pedido uma derrogação na sequência do Acórdão de 11 de março de 2004, Comissão/Irlanda (C‑396/01, EU:C:2004:136), que constatou uma aplicação insuficiente da Diretiva Nitratos.
10      Water Quality Monitoring Report on Nitrogen and Phosphorus Concentrations in Irish Waters 2020  (Relatório de monitorização da qualidade da água no que respeita às concentrações de azoto e de fósforo nas águas irlandesas para o ano de 2020) e Water Quality 2020 Indicators Report (Relatório sobre os indicadores da qualidade da água para o ano de 2020).
11      Acórdãos de 2 de outubro de 2003, Comissão/Países Baixos (C‑322/00, EU:C:2003:532, n.° 41), e de 4 de setembro de 2014, Comissão/França (C‑237/12, EU:C:2014:2152, n.° 25).
12      V. Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/França (C‑237/12, EU:C:2014:2152, n.° 26).
13      V. Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/França (C‑237/12, EU:C:2014:2152, n.° 28).
14      V. Acórdão de 20 de novembro de 2025, Comissão/Irlanda (Diretiva‑Quadro no domínio da política da água) (C‑204/24, EU:C:2025:912).
15      V., por exemplo, n.os 46 e 47 do pedido de decisão prejudicial.
16      N.os 67 e 96 do pedido de decisão prejudicial.
17      Acórdãos de 1 de julho de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, n.° 36), de 28 de maio de 2020, Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, n.° 67), e de 24 de junho de 2021, Comissão/Espanha (Degradação do espaço natural de Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, n.° 36).
18      Acórdãos de 1 de julho de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, n.° 39), e de 28 de maio de 2020, Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, n.° 68).
19      Water Quality in Ireland 2019 — 2024 (2025), pp. 22 e 33.
20      Diretiva 75/440/CEE do Conselho, de 16 de junho de 1975, relativa à qualidade das águas superficiais destinadas à produção de água potável nos Estados‑Membros (JO 1975, L 194, p. 26; EE 15 F1 p. 123).
21      Atualmente, artigo 5.°, n.° 1, e anexo I, parte B, da Diretiva (UE) 2020/2184 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 2020 de dezembro de 2020, relativa à qualidade da água destinada ao consumo humano (JO 2020, L 455, p. 1).
22      V., igualmente, infra, n.° 94.
23      Acórdãos de 1 de julho de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, n.° 50), e de 25 de abril de 2024, Sweetman (C‑301/22, EU:C:2024:347, n.° 54).
24      O Parlamento e o Conselho chegaram recentemente a acordo para suprimir o ponto 11 do anexo VIII da Diretiva‑Quadro da Água (documento do Conselho 13706/25, de 8 de outubro de 2025, p. 121).
25      Neste sentido, relativamente à aprovação de projetos de infraestruturas, os Acórdãos de 1 de julho de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433, n.° 50), e de 28 de maio de 2020, Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, n.° 74).
26      V., supra, n.° 60.
27      V., supra, n.° 59.
28      Acórdão de 24 de junho de 2021, Comissão/Espanha (Deterioração do espaço natural de Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, n.° 132).
29      Nesse sentido, Acórdão de 24 de junho de 2021, Comissão/Espanha (Degradação do espaço natural de Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, n.° 134).
30      V. Acórdão de 7 de novembro de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e o. (C‑293/17 und C‑294/17, EU:C:2018:882, n.os 69 a 72).
31      V. Acórdãos de 18 de janeiro de 1984, Ekro (327/82, EU:C:1984:11, n.° 11), de 11 de julho de 2006, Chacón Navas (C‑13/05, EU:C:2006:456, n.° 40), e de 8 de abril de 2025, Procuradoria Europeia (Fiscalização jurisdicional dos atos processuais) (C‑292/23, EU:C:2025:255, n.° 51).
32      Acórdãos de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.° 58), de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.° 118), e de 7 de novembro de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e o. (C‑293/17 e C‑294/17, EU:C:2018:882, n.° 100).
33      Espanhol: «cualquier», dinamarquês «alle», grego: «κάθε», inglês: «any», francês «tout», italiano «qualsiasi» e neerlandês: «elk». Apenas as versões em alemão e em português não apresentam esse pronome indefinido.
34      Acórdãos de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.os 41 e 43), de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.° 111), e de 29 de julho de 2019, Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, n.° 119).
35      Acórdãos de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.° 44), de 29 de julho de 2019, Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, n.° 134), e de 9 de setembro de 2020, Friends of the Irish Environment (C‑254/19, EU:C:2020:680, n.° 51).
36      Acórdãos de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.° 48), de 29 de julho de 2019, Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, n.° 134), e de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.° 112).
37      Acórdão de 20 de outubro de 2005, Comissão/Reino Unido (C‑6/04, EU:C:2005:626, n.° 55).
38      V. Acórdão de 7 de novembro de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e o. (C‑293/17 e C‑294/17, EU:C:2018:882, n.os 69 a 72), bem como as minhas Conclusões nestes processos (C‑293/17 e C‑294/17, EU:C:2018:622, n.os 58 a 64).
39      V., a este respeito, as minhas Conclusões nos processos apensos Coöperatie Mobilisation for the Environment e o. (C‑293/17 e C‑294/17, EU: C: 2018:622, n.os 62 a 64 e jurisprudência aí referida).
40      Acórdão de 4 de outubro de 2007, Comissão/Itália (Acordos‑programa e trabalhos em Altamura) (C‑179/06, EU:C:2007:578, n.° 41). V., igualmente, Acórdão de 29 de julho de 2019, Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, n.° 143).
41      Espanhol: «adecuada», grego «δεόντως», inglês: «appropriate», francês: «appropriée», italiano: «opportuna», neerlandês: «passende» e português: «adequada». Este conceito não consta das versões dinamarquesa e alemã do artigo 6.°, n.° 3.
42      V., igualmente, artigo 4.°, n.° 3, artigo 5.°, n.° 2, e artigo 11.°, n.° 2, da Diretiva AAE, bem como Acórdãos de 22 de setembro de 2011, Valčiukienė e o. (C‑295/10, EU:C:2011:608, n.° 62), de 10 de setembro de 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, n.° 58), bem como de 29 de julho de 2019, Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, n.° 152).
43      V. artigo 6.°, n.° 2, da Diretiva AAE, artigo 6.°, n.os 2 e 4, da Diretiva AIA, e artigo 2.°, n.° 2, da Diretiva 2003/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de maio de 2003, que estabelece a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente e que altera, no que diz respeito à participação do público e ao acesso à justiça, as Diretivas 85/337/CEE e 96/61/CE do Conselho (JO 2003, L 156, p. 17), bem como as minhas Conclusões nos processos apensos Comune di Corridonia e o. (C‑196/16 e C‑197/16, EU:C:2017:249, n.° 26). V., igualmente, Acórdão de 29 de julho de 2019, Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, n.° 143).
44      V., relativamente à Diretiva AAE, Acórdão de 9 de março de 2023, An Bord Pleanála e o. (Local de St Teresa’s Gardens) (C‑9/22, EU:C:2023:176, n.os 57 e 58), e as minhas Conclusões nos processos apensos Terre wallonne e Inter‑Environnement Wallonie (C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:120, n.° 32), bem como nos processos CFE e Terre wallonne (C‑43/18 e C‑321/18, EU:C:2019:56, n.° 84).
45      V. as minhas Conclusões nos processos apensos Coöperatie Mobilisation for the Environment e o. (C‑293/17 e C‑294/17, EU: C: 2018:622, n.os 41 a 44).
46      As minhas Conclusões nos processos apensos Terre wallonne e Inter‑Environnement Wallonie (C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:120, n.° 92).
47      V., supra, n.° 94.
48      Acórdãos de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.° 59), de 29 de julho de 2019, Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, n.° 120), e de 15 de junho de 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, n.° 38).
49      Acórdãos de 24 de novembro de 2011, Comissão/Espanha (C‑404/09, EU:C:2011:768, n.° 100), de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.° 139), de 7 de novembro de 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e o. (C‑293/17 e C‑294/17, EU:C:2018:882, n.° 98), e de 15 de junho de 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, n.° 39).
50      Acórdãos de 7 de setembro de 2004, Waddenvereniging e Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, n.° 54), de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.° 113), e de 15 de junho de 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, n.° 38).
51      V., supra, n.° 94.
52      Acórdão de 17 de junho de 2010, Terre wallonne e Inter‑Environnement Wallonie (C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:355, n.° 54).
53      V., supra, n.os 86 a 105.
54      V., supra, n.os 103 e 104, sobre a adequação da avaliação na fase da autorização.
55      V., supra, n.os 62 a 70.
56      V., supra, n.os 109 a 112.
57      V. Acórdãos de 16 de setembro de 1999, WWF e o. (C‑435/97, EU:C:1999:418, n.° 71), e de 28 de fevereiro de 2008, Abraham e o. (C‑2/07, EU:C:2008:133, n.os 38 e 39).
58      V., supra, n.os 100 a 104.
59      V., supra, n.° 67.
60      Acórdão de 14 de março de 2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, n.os 25 e 30).
61      A título ilustrativo, v. Acórdão de 3 de outubro de 2013, Brady (C‑113/12, EU:C:2013:627).
62      Processo C‑727/22, EU:C:2024:266, n.os 43 a 67.
63      Acórdão de 4 de outubro de 2024 (C‑727/22, EU:C:2024:825).
64      Acórdão de 9 de março de 2023, An Bord Pleanála e o. (Local de St Teresa’s Gardens) (C‑9/22, EU:C:2023:176, n.os 57 e 58), bem como as minhas Conclusões nos processos apensos Terre wallonne e Inter‑Environnement Wallonie (C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:120, n.° 32), com outras referências.
65      V., neste sentido, relativamente à Diretiva AAE, Acórdãos de 28 de maio de 2020, Land Nordrhein‑Westfalen (C‑535/18, EU:C:2020:391, n.° 81), e de 24 de fevereiro de 2022, Namur‑Est Environnement (C‑463/20, EU:C:2022:121, n.° 52).
66      V. as minhas Conclusões nos processos Mellor (C‑75/08, EU:C:2009:32, n.os 54 e 55) e Namur‑Est Environnement (C‑463/20, EU:C:2021:868, n.° 45) e, neste sentido, Acórdão de 9 de março de 2023, Sdruzhenie «Za Zemyata — dostap do pravosadie» e o. (C‑375/21, EU:C:2023:173, n.° 50).
67      Acórdão de 16 de julho de 2020, WWF Italia Onlus e o. (C‑411/19, EU:C:2020:580, n.° 43).
68      V., relativamente à Diretiva AAE, Acórdão de 14 de março de 2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, n.° 46).
69      V.,
supra, n.° 157.
70      Regulamento (CE) n.° 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários (JO 2006, L 264, p. 13), na redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) 2021/1767 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de outubro de 2021 (JO 2021, L 356, p. 1).
71      Acórdãos de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, n.° 83), e de 28 de fevereiro de 2012, Inter‑Environnement Wallonie e Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, n.° 43).
72      Acórdão de 28 de fevereiro de 2012, Inter‑Environnement Wallonie e Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, n.os 43 e 44).
73      Acórdão de 28 de julho de 2016, Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, n.os 25 a 27 e 30 e segs.).
74      Assim, no que diz respeito à avaliação de impacto ambiental nos termos da Diretiva AAE, Acórdão de 7 de novembro de 2013, Município de Altrip e o. (C‑72/12, EU:C:2013:712, n.os 53 e 54).
75      Acórdãos de 28 de julho de 2016, Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, n.° 43), e de 28 de fevereiro de 2012, Inter‑Environnement Wallonie e Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, n.° 63).
76      Acórdãos de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, n.° 90).
77      Acórdãos de 29 de julho de 2019, Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, n.° 179), e de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, n.° 92).
78      Acórdãos de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, n.° 94).
79      Acórdão de 17 de junho de 2010, Terre wallonne e Inter‑Environnement Wallonie (C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:355, n.° 56).
80      Artigo 20.° do Regulamento da União Europeia de 2022 da Irlanda (Good Agricultural Practice for Protection of Waters).
81      Acórdãos de 29 de julho de 2019, Inter‑Environnement Wallonie e Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, n.° 179), e de 25 de junho de 2020, A e o. (Turbinas eólicas em Aalter e Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, n.° 92).