62000TO0059_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag T-59/00,
Compagnia Portuale Pietro Chiesa Soc. coop. rl, Genova (Italien), ved avvocati G. Conte, G.M. Giacomini og B. Della Barile, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved R. Lyal og L. Pignataro, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens påståede afgørelse af 22. december 1999, hvorved sagsøgerens klage med henblik på en konstatering af, at Den Italienske Republik, havnemyndigheden i Genovas havn og Compagnia Unica Lavoratori Merci Varie har tilsidesat artikel 82 EF og artikel 86, stk. 1, EF, blev afvist,
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS
(Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, P. Lindh, og dommerne R. García-Valdecasas og J.D. Cooke,
justitssekretær: H. Jung,
afsagt følgende
Kendelse
Dommens præmisser
Sagens faktiske omstændigheder
1 Sagsøgeren, Compagnia Portuale Pietro Chiesa Soc. coop. rl, er et andelsselskab i henhold til italiensk ret, hvis formål er levering af havnetjenesteydelser i Genovas havn. Leveringen af havnetjenesteydelser omfatter bl.a. udførelse af havnearbejde og levering af arbejdskraft i havnen.
2 Efter at lov nr. 84/94 af 28. januar 1994 om tilpasning af havnelovgivningen (GURI nr. 21 af 4.2.1994, herefter »lov nr. 84/94«) var trådt i kraft, ansøgte sagsøgeren havnemyndigheden i Genovas havn (herefter »havnemyndigheden«) om tilladelse til at udføre det havnearbejde og de tjenesteydelser, som denne lov omfattede, samt enkle arbejdsydelser.
3 Ved havnemyndighedens dekret af 29. april 1995 blev sagsøgeren meddelt en begrænset tilladelse til at levere havnetjenesteydelser til havnevirksomheder med koncession inden for bulkvaresektoren. Denne tilladelse udløb den 31. december 1995.
4 Sagsøgeren har siden den 13. november 1995 gentagne gange ansøgt havnemyndigheden om at få udvidet sin tilladelse til at kunne arbejde med det komplette udbud af de varetyper, der behandles i havnen. Sagsøgeren har aldrig fået denne tilladelse, og selskabet har derfor siden da udført sit havnearbejde uden tilladelse.
5 Compagnia Unica Lavoratori Merci Varie (efter den 19.4.1997 Compagnia Unica Soc. coop. rl, herefter »CULMV«) leverer ligeledes havnetjenesteydelser i Genovas havn.
6 Ved afgørelse af 5. januar 1995 meddelte havnemyndigheden CULMV tilladelse til at udføre havnearbejde - med undtagelse af bulkvarehandel - indtil den 31. december 1995, og terminalkoncession til Genovas havn. CULMV har siden den 31. december 1995 udført sit arbejde uden tilladelse.
7 Den 10. november 1998 klagede sagsøgeren til Kommissionen over Den Italienske Republik, havnemyndigheden og CULMV, hvorved selskabet påberåbte sig, at artikel 82 EF og artikel 86, stk. 1, EF var blevet tilsidesat.
8 I klagen gjorde sagsøgeren opmærksom på CULMV's monopol på markedet for levering af havnetjenesteydelser i Genovas havn. Dette fulgte dels af CULMV's monopolistiske stilling før vedtagelsen af lov nr. 84/94, dels af adfærden fra havnemyndighedens side, der favoriserede den varige beståen af CULMV's monopol ved at undlade at tage stilling til sagsøgerens ansøgninger om tilladelse. Situationen var blevet forstærket derved, at det kun var CULMV, der havde tilladelse til at stille midlertidig arbejdskraft til rådighed. Ved det faktiske monopol, som CULMV havde i Genovas havn, misbrugte dette selskab sin dominerende stilling, som omhandlet i artikel 82 EF, på den måde, der er beskrevet i Domstolens dom af 10. december 1991 i sagen Merci Convenzionali Porto di Genova (sag C-179/90, Sml. I, s. 5889).
9 Sagsøgeren gjorde i klagen gældende, at CULMV's monopol dels muliggjordes ved de gældende nationale bestemmelser om levering af arbejdskraft i havne, dels ved havnemyndighedens adfærd med hensyn til meddelelse af tilladelser til udførelse af havnearbejde, og anførte i den forbindelse, at der forelå en tilsidesættelse af artikel 82 EF sammenholdt med artikel 86 EF.
10 Ved skrivelse af 4. november 1999 opfordrede sagsøgeren i henhold til artikel 232 EF Kommissionen til at træffe en endelig afgørelse med hensyn til Den Italienske Republik og CULMV. Selskabet anførte i den forbindelse, at Kommissionens passivitet styrkede CULMV's konkurrencefordel, der fulgte af dette selskabs monopol, og hindrede sagsøgeren i at udøve sine egne aktiviteter.
11 Kommissionen svarede ved skrivelse af 22. december 1999 (herefter »den anfægtede retsakt«).
Retsforhandlinger og parternes påstande
12 Den foreliggende sag blev anlagt ved stævning registreret på Rettens Justitskontor den 17. marts 2000.
13 Ved særskilt dokument registreret på Rettens Justitskontor den 29. maj 2000 har Kommissionen rejst en formalitetsindsigelse i medfør af artikel 114 i Rettens procesreglement.
14 Den 6. juli 2000 har sagsøgeren indleveret sine skriftlige bemærkninger vedrørende denne indsigelse til Rettens Justitskontor.
15 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
- Formalitetsindsigelsen forkastes.
- Den anfægtede retsakt annulleres.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
16 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
- Sagen afvises.
- Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
17 Det bestemmes i procesreglementets artikel 114, at Retten, såfremt en part fremsætter begæring herom, kan tage stilling til, om sagen bør afvises, uden at indlede behandlingen af sagens realitet. Ifølge artikel 114, stk. 3, forhandles der mundtligt om begæringen, medmindre andet bestemmes. I nærværende sag finder Retten, efter at den har gennemgået sagens akter, at der foreligger de fornødne oplysninger, således at den kan tage stilling til begæringen uden at indlede den mundtlige forhandling.
Formaliteten
Parternes argumenter
18 Kommissionen har understreget, at sagsøgeren har gjort gældende, at antagelsen af selskabets sag til realitetsbehandling er betinget af det forhold, at den anfægtede retsakt er en endelig beslutning, og at den foreliggende sag må betragtes som opgivet, hvis Kommissionen meddeler sagsøgeren, at den fortsætter undersøgelsen.
19 Kommissionen har anført, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling, da den anfægtede retsakt for det første ikke kan anfægtes i medfør af artikel 230 EF. Den skaber ikke bindende retsvirkninger, der kan påvirke sagsøgerens interesser (jf. Domstolens dom af 11.11.1981, sag 60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. s. 2639, præmis 10).
20 For det andet har Kommissionen gjort gældende, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling, da sagsøgeren ikke har nogen søgsmålsinteresse. Sagsøgeren har nemlig først under søgsmålet gjort gældende, at Kommissionen ikke har behandlet klagen vedrørende CULMV's påståede selvstændige tilsidesættelse af artikel 82 EF.
21 Selv hvis den anfægtede retsakt var en endelig retsakt, eller hvis Kommissionen på et senere stadium af retsforhandlingerne meddelte sagsøgeren, at den afslog at vedtage en beslutning i medfør af artikel 86, stk. 3, EF, ville disse beslutninger under alle omstændigheder ikke være anfægtelige retsakter. Sagsøgeren kan nemlig ikke gøre gældende, at selskabet befinder sig i et af de særlige tilfælde, hvor en privat kan anlægge sag til prøvelse af et afslag fra Kommissionen på at vedtage en beslutning på grundlag af artikel 86, stk. 1 og 3, EF (jf. Domstolens dom af 20.2.1997, sag C-107/95 P, Bundesverband der Bilanzbuchhalter mod Kommissionen, Sml. I, s. 947).
22 Sagsøgeren har heroverfor for det første med hensyn til den anfægtede retsakts karakter anført, at Kommissionen først i forbindelse med sin formalitetsindsigelse udtrykkeligt har betegnet retsakten som foreløbig, og at argumentet må forkastes af forskellige grunde.
23 Den skade, som sagsøgeren har påberåbt sig, vedrører en fortidig situation, i forhold til hvilken den ændring af havneloven, Kommissionen har nævnt i den anfægtede retsakt, ikke skaber nogen fordelagtig virkning, idet ændringen vedrører afgørelser om meddelelse eller nægtelse af tilladelser, der blev truffet efter at loven var trådt i kraft.
24 Skaden er en følge af foranstaltninger fra den administrative myndigheds side, som har gjort det lettere for CULMV at misbruge sin dominerende stilling, og ikke af indholdet i den havnelov, der gjaldt på det tidspunkt, da tilladelserne, som der blev ansøgt om, ikke blev meddelt.
25 Endelig er den fremtidige ændring af havneloven, som Kommissionen har nævnt i den anfægtede retsakt, usikker, hvilket betyder, at den ikke kan være en gyldig grund til at vedtage foreløbig foranstaltning. Sagsøgeren har understreget, at godkendelsen af loven om ændring af lov nr. 84/94, som fandt sted for nylig, ikke løser de problemer, der er forbundet med bestemmelserne om havnearbejde og med tildelingen af supplerende og accessoriske tjenesteydelser til dette arbejde i de italienske havne. I virkeligheden overlod ændringsloven i det væsentlige afgørelsen om havnetjenesteydelser til havnemyndighederne eller, hvis sådanne ikke var oprettet, til søfartsmyndighederne ved en særlig lovgivning, der skulle vedtages i henhold til de bindende kriterier, der var fastlagt ved ministeren for transport og søfarts dekret, som skulle vedtages inden 120 dage efter denne lovs ikrafttræden. Loven fastsætter altså ingen bestemmelser vedrørende markedet for havnearbejde og -tjenesteydelser, som indeholder tilstrækkelige garantier med hensyn til respekten for den frie adgang til disse aktiviteter på transparente og ikke-diskriminerende betingelser. Ifølge sagsøgeren synes den nye lovgivning ikke at sikre konkurrencen mellem virksomhederne i havnen, selv om det deri anføres, at levering af midlertidig arbejdskraft til udførelse af havnearbejde og -tjenesteydelser er uforenelig med udøvelsen af havnearbejde.
26 Ifølge sagsøgeren følger det heraf, at den anfægtede retsakt kun kan være en endelig foranstaltning, hvorved Kommissionen har villet henlægge sagsøgerens klage vedrørende CULMV's tilsidesættelse af artikel 82 EF, som var blevet fremmet ved foranstaltningerne i strid med artikel 86 EF, som havnemyndigheden havde vedtaget.
27 Med hensyn til Kommissionens argumenter om, at sagsøgeren ikke kan anlægge sag til prøvelse af Kommissionens afslag på at vedtage en beslutning i medfør af artikel 86, stk. 3, EF, har sagsøgeren for det andet anført, at en sådan søgsmålsinteresse er anerkendt i den fællesskabsretspraksis, som Kommissionen har nævnt, når de pågældende foranstaltninger umiddelbart og individuelt berører en fysisk eller juridisk persons situation. Dette er tilfældet for foranstaltninger, der ikke regulerer forholdet mellem institutionerne eller ikke beskytter en offentlig interesse.
28 De foranstaltninger, som havnemyndigheden har vedtaget, er ikke almengyldige retsakter, hvorfor myndighedens virksomhed ikke forpligter medlemsstaten til at vedtage, ændre eller ophæve en almengyldig retsakt.
29 Sagsøgeren har endvidere anført, at Kommissionens afslag på at vedtage en beslutning med hensyn til en situation, der skader en virksomheds ret til at få adgang til markedet, er en foranstaltning, der berører virksomheden umiddelbart og individuelt.
30 Endelig har sagsøgeren understreget, at søgsmålsinteressen følger af artikel 86 EF's placering og formål, som præcis svarer til placeringen af og formålet med bestemmelserne om statsstøtte, således at en fysisk eller juridisk person har søgsmålsinteresse med hensyn til en foranstaltning, som Kommissionen har truffet inden for rammerne af de skønsbeføjelser, som den er blevet tillagt ved artikel 86, stk. 3, EF.
Rettens bemærkninger
31 I henhold til Kommissionens argumentation kan sagsøgeren ikke anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af den anfægtede retsakt, da retsakten for det første ikke er en retsakt, der kan anfægtes i henhold til artikel 230 EF, og for det andet fordi sagsøgeren ikke har søgsmålsinteresse med hensyn til retsakten. I den forbindelse har Kommissionen anført, at sagsøgeren ikke i klagen påberåbte sig, at CULMV selvstændigt havde tilsidesat artikel 82 EF, og at den - for så vidt angår den italienske stats tilsidesættelse af artikel 82 EF sammenholdt med artikel 86 EF - ikke er forpligtet til at handle som følge af en anmodning, der er fremsat af en privat i medfør af artikel 86, stk. 3, EF.
32 Før der tages stilling til spørgsmålet, om den anfægtede retsakt kan være genstand for et annullationssøgsmål, må indholdet af klagen undersøges nærmere med henblik på at afgøre, om sagsøgeren heri gjorde gældende, at CULMV selvstændigt havde tilsidesat artikel 82 EF.
33 I klagen har sagsøgeren anført, at CULMV's dominerende stilling dels er blevet muliggjort ved den gældende nationale lovgivning, dels ved havnemyndighedens adfærd.
34 Det fremgår imidlertid af punkt b), der er benævnt: »CULMV's misbrug af dominerende stilling«, som er indeholdt i klagens femte afsnit, der har overskriften »CULMV's faktiske monopol i Genovas havn«, at sagsøgeren har beskrevet en selvstændig adfærd fra CULMV's side, der efter sagsøgerens opfattelse udgør et misbrug af en dominerende stilling.
35 Sagsøgeren anfører nemlig her, at CULMV for tiden på grund af det faktiske monopol inden for sektoren for havnearbejde misbruger sin dominerende stilling, som omhandlet i artikel 82 EF, på den måde, der er beskrevet i Merci Convenzionali Porto di Genova-dommen. Sagsøgeren tilføjer, at CULMV er i stand til at pålægge brugerne priser og arbejdsbetingelser, at bestemme, hvilken virksomhedsstruktur der skal vælges i forbindelse med erlæggelse af tjenesteydelser, hvorved CULMV foretrækker et moderne teknologisk system baseret på arbejdskraft, og at levere sine tjenesteydelser til forskellige kontraherende virksomheder på forskellige betingelser.
36 Sagsøgeren nævner derefter et konkret tilfælde, hvor CULMV havde tilbudt sine tjenesteydelser til en pris, der var 25% lavere end sagsøgerens priser, udelukkende med det formål at tilegne sig den eneste kunde, som sagsøgeren på det tidspunkt leverede tjenesteydelser til, og på den måde forstærke sin stilling på markedet endnu mere. Sagsøgeren anfører videre i klagen, at CULMV's adfærd er i strid med fællesskabsretlige principper vedrørende konkurrence, og selskabet præciserer, at Kommissionen i en tilsvarende sag har anset en sådan adfærd for at udgøre et misbrug (Kommissionens beslutning 88/138/EØF af 22.12.1987 om en procedure i henhold til EØF-traktatens artikel 86 (IV/30.787 og 31.488 - Eurofix-Bauco mod Hilti), EFT L 65, s. 19, punkt 81).
37 Desuden har Kommissionen selv fortolket sagsøgerens klage som sigtende mod en påstået tilsidesættelse af artikel 82 EF foretaget af CULMV. Den anfægtede retsakt indledes således:
»Den ovennævnte klage blev registreret i Generaldirektoratet for Konkurrence den 16. november 1998 (for ca. et år siden). Klagen var rettet mod den italienske stat og [havnemyndigheden] for en påstået tilsidesættelse af artikel 86 EF og artikel 82 EF, og mod CULMV for en påstået tilsidesættelse af artikel 82 EF.«
38 Kommissionen fortsætter som følger:
»[I henhold til] en foreløbig undersøgelse beror alle de omtvistede former for praksis på [havnemyndighedens] forvaltningsafgørelser og/eller lov nr. 84/94, som ændret. Kommissionen har derfor ikke indledt en procedure mod CULMV på grundlag af Rådets forordning [nr. 17], men har indledt en undersøgelse vedrørende Italien på grund af en mulig tilsidesættelse af artikel 86 [EF] sammenholdt med artikel 82 EF. [Sagsøgeren] har aldrig anfægtet denne foreløbige undersøgelse.«
39 Det følger heraf, at sagsøgeren, i modsætning til hvad Kommissionen har påstået i sin formalitetsindsigelse, i klagen gjorde gældende, at CULMV selvstændigt havde tilsidesat artikel 82 EF.
40 Det skal på denne baggrund afgøres, om den anfægtede retsakt kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF, og der skal med henblik herpå lægges vægt på dens indhold.
41 Det bemærkes, at som det fremgår af fast retspraksis, foreligger der retsakter eller beslutninger, der kan gøres til genstand for annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF, når foranstaltningerne har retligt bindende virkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling. Specielt kan retsakter eller beslutninger, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, navnlig sådanne, som afslutter en intern procedure, principielt kun anfægtes, hvis det drejer sig om foranstaltninger, som definitivt fastlægger institutionens standpunkt som afslutning på denne procedure, modsat foreløbige foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige beslutning (jf. dommen i sagen IBM mod Kommissionen, præmis 9 og 10, og Rettens dom af 10.7.1990, sag T-64/89, Automec mod Kommissionen, Sml. II, s. 367, præmis 42).
42 Det bemærkes endvidere, at når en institution, som er tillagt beføjelse til at fastslå, om der er begået en overtrædelse og fastsætte sanktioner herfor, og som private kan klage til, som det er tilfældet med Kommissionen inden for konkurrenceretten, indstiller en undersøgelse, som den har iværksat på foranledning af klagen, udsteder den i sagens natur dermed en retsakt, som har retsvirkninger. En beslutning om at henlægge en klage kan i den henseende ikke betragtes som en indledende eller forberedende foranstaltning, da den udgør det sidste stadium af proceduren og ikke følges op af yderligere en foranstaltning, som kan give anledning til at indgive annullationssøgsmål (jf. Domstolens dom af 16.6.1994, sag C-39/93 P, SFEI m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 2681, præmis 27 og 28).
43 Hvad først angår den italienske stats påståede tilsidesættelse af artikel 82 EF sammenholdt med artikel 86 EF følger det klart af den anfægtede retsakt, at Kommissionen har indledt en procedure mod denne stat.
44 Det bemærkes, at den anfægtede afgørelse ikke på nogen måde kan anses for at afslutte denne procedure. I den anfægtede afgørelse oplyser Kommissionen nemlig alene sagsøgeren om, hvor langt sagen mod den italienske stat er kommet, og om dens indledende bemærkninger til undersøgelsen, som den foretager vedrørende denne stat.
45 Hertil anfører Kommissionen i den anfægtede retsakt, at den »endnu ikke er i stand til at tage endelig stilling, hverken til fordel eller til skade for [sagsøgeren], da svaret fra de italienske myndigheder på anmodningen om oplysninger endnu ikke er modtaget«.
46 I øvrigt har Kommissionen som bilag til sin formalitetsindsigelse vedlagt en skrivelse af 15. juni 1999 til den italienske stat, hvori den har anmodet staten om at sende supplerende oplysninger vedrørende CULMV og sagsøgeren. Da Kommissionen ikke modtog svar fra den italienske stat, gentog den efterfølgende sin anmodning ved skrivelser af 23. november 1999 og 7. april 2000, der også er vedlagt som bilag til formalitetsindsigelsen.
47 Med hensyn til sagsøgerens argumenter vedrørende dels de tidligere og nuværende konsekvenser af de påståede tilsidesættelser af konkurrencereglerne, dels selskabets usikre fordel ved ændringen af lov nr. 84/94, bemærkes, at disse argumenter ikke har betydning for spørgsmålet, om den anfægtede retsakt er endelig eller ikke. Kommissionen har for det første aldrig nægtet, at der kan foreligge en sådan tilsidesættelse, og for det andet viser det forhold, at Kommissionen afventer de forudsatte lovændringer, rettere, at den endnu ikke har afsluttet sine overvejelser vedrørende dette punkt.
48 Uden at det er nødvendigt at træffe afgørelse om sagsøgerens søgsmålsinteresse i relation til en kommissionsbeslutning, der er vedtaget i medfør af artikel 86, stk. 3, EF, skal det derfor fastslås, at den anfægtede retsakt udgør en foreløbig foranstaltning i relation til proceduren vedrørende tilsidesættelsen af artikel 82 EF sammenholdt med artikel 86 EF.
49 Hvad dernæst angår CULMV's påståede tilsidesættelse af artikel 82 EF følger det af den anfægtede retsakt, at Kommissionen, da den efter en foreløbig undersøgelse fandt, at de omtvistede former for praksis beroede på havnemyndighedens forvaltningsafgørelser og/eller lov nr. 84/94, besluttede ikke at indlede en procedure mod CULMV, men mod den italienske stat.
50 Da artikel 82 EF kun tager sigte på konkurrencestridig adfærd fra virksomhedernes side på deres eget initiativ, kan bedømmelsen af denne adfærd kræve en forudgående vurdering af den anvendelige nationale lovgivning. Denne forudgående vurdering af, hvorvidt lovgivningen kan virke på virksomhedernes adfærd, tager dog kun sigte på at afgøre, om der efter denne lovgivning fortsat er mulighed for en konkurrence, der kan hindres, begrænses eller fordrejes ved en selvstændig adfærd fra virksomhedernes side (jf. Domstolens dom af 11.11.1997, forenede sager C-359/95 P og C-379/95 P, Kommissionen og Frankrig mod Ladbroke Racing, Sml. I, s. 6265, præmis 32-35).
51 Det bemærkes, at Kommissionen på baggrund af de første informationer, som den havde til rådighed, fandt, at artikel 82 EF ikke selvstændigt var blevet tilsidesat af CULMV. Det forhold, at Kommissionen på dette stadium af sagen fandt, at der kunne foreligge en tilsidesættelse af artikel 82 EF sammenholdt med artikel 86 EF, retfærdiggør, at den koncentrerede sin undersøgelse om den relevante lovgivning. Dette betyder dog ikke, at Kommissionen gav afkald på at indlede en sag mod CULMV, hvis den ved afslutningen af denne undersøgelse skulle konstatere, at der på trods af de nationale bestemmelser foreligger en mulighed for en selvstændig adfærd fra denne virksomheds side.
52 Da den anfægtede retsakt ikke endeligt fastlægger Kommissionens holdning til en eventuel indledning af en procedure mod CULMV, udgør den således for så vidt ikke en retsakt, der kan anfægtes ved et annullationssøgsmål.
53 Det følger af ovenstående, at den anfægtede retsakt ikke er en endelig retsakt, og at sagen følgelig må afvises.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
54 I henhold til artikel 87, stk. 2, i Rettens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da det sagsøgende selskab har tabt sagen, bør det under hensyn til Kommissionens påstand pålægges at bære sine egne omkostninger og betale de af Kommissionen afholdte omkostninger.
Afgørelse
Af disse grunde
bestemmer
RETTEN (Femte Afdeling)
1) Sagen afvises.
2) Sagsøgeren bærer sine egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.