62016CJ0315
ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)
30 maart 2017 (
1
)
„Prejudiciële verwijzing — Gemeenschappelijk landbouwbeleid — Financiering door het Elfpo — Steun voor plattelandsontwikkeling — Natura 2000-betalingen — Voordeel voorbehouden aan particulieren — Bosgebied dat deels staatseigendom is”
In zaak C‑315/16,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Kúria (hoogste rechterlijke instantie, Hongarije) bij beslissing van 19 april 2016, ingekomen bij het Hof op 2 juni 2016, in de procedure
József Lingurár
tegen
Miniszterelnökséget vezető miniszter,
wijst HET HOF (Tiende kamer),
samengesteld als volgt: M. Berger, kamerpresident, A. Borg Barthet en E. Levits (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
—
de Hongaarse regering, vertegenwoordigd door E. E. Sebestyén, M. Z. Fehér en G. Koós als gemachtigden,
—
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Aquilina en A. Tokár als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 42 en 46 van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2005, L 277, blz. 1).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen József Lingurár en de Miniszterelnökséget vezető miniszter (kanselarij van de eerste minister, Hongarije) over het besluit tot weigering om hem de Natura 2000-steun, voor een aan hem toebehorend bosgebied, te betalen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3
Artikel 7 van verordening nr. 1698/2005 bepaalt:
„De uitvoering van de programma’s voor plattelandsontwikkeling valt onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten op het passende territoriale niveau en in overeenstemming met hun eigen institutionele inrichting. Die verantwoordelijkheid wordt uitgeoefend in overeenstemming met deze verordening.”
4
Artikel 36, onder b), iv), van die verordening preciseert dat de steun ter verbetering van het milieu en het platteland de maatregelen betreft om een duurzaam gebruik van bosgrond te bevorderen door Natura 2000-betalingen.
5
Artikel 42, lid 1, van die verordening, betreffende de algemene voorwaarden voor de maatregelen ter bevordering van een duurzaam gebruik van bosgrond, bepaalt:
„De steun in het kader van deze onderafdeling wordt slechts verleend voor bossen en beboste oppervlakten die het eigendom zijn van particuliere eigenaren of verenigingen daarvan, of van gemeenten of verenigingen daarvan. [...]
Deze beperking geldt niet voor de in artikel 36, onder b), i), iii), vi) en vii), bedoelde steun.”
6
Artikel 46 van de verordening luidt:
„De in artikel 36, onder b), iv), bedoelde steun wordt jaarlijks per hectare bos aan particuliere boseigenaren of verenigingen daarvan toegekend als compensatie voor de gemaakte kosten en gederfde inkomsten die het gevolg zijn van beperkingen op het gebruik van bossen en andere beboste oppervlakten door de uitvoering van de richtlijnen 79/409/EEG [van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979, L 103, blz. 1)] en 92/43/EEG [van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7)] in het betrokken gebied. De steun wordt vastgesteld op een niveau tussen het minimumbedrag en het maximumbedrag die in de bijlage zijn vastgesteld.”
7
Artikel 50, lid 1, van verordening nr. 1698/2005 bepaalt:
„De lidstaten wijzen overeenkomstig de leden 2 tot en met 5 van dit artikel de gebieden aan die in aanmerking komen voor de in artikel 36 [...] onder b), i), iii), iv) en vi), bedoelde betalingen.”
8
Artikel 30, lid 4, van verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1698/2005 (PB 2006, L 368, blz. 15) bepaalt:
„De volgende bossen en beboste oppervlakten worden uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 42, lid 1, eerste zin, van verordening (EG) nr. 1698/2005:
a)
bossen en andere beboste gronden die eigendom zijn van een centrale of regionale overheid of van een overheidsonderneming;
b)
bossen en andere beboste gronden die de kroon toebehoren;
c)
bossen die eigendom zijn van een rechtspersoon waarvan het kapitaal voor ten minste 50 % in handen is van één van de onder a) en b) bedoelde instellingen.”
Hongaars recht
9
§ 4 van de Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a Natura 2000 erdőterületeken történő gazdálkodáshoz nyújtandó kompenzációs támogatás részletes szabályairól szóló 41/2012. (IV. 27.) VM rendelet [besluit nr. 41/2012 van de minister van Plattelandsontwikkeling (IV. 27.) houdende nadere bepalingen betreffende de toekenning van compensaties uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling ten behoeve van de exploitatie van Natura 2000-bosgebieden, Magyar Közlöny 2012/51. (IV. 27.)] bepaalt:
„[...]
(4)   Bospercelen die voldoen aan de voorwaarden van lid 1, komen niet voor steun in aanmerking wanneer zij eigendom zijn van de staat of een gemeente.
(5)   Gemeenten, begrotingsautoriteiten en ondernemingen die voor minstens 50 % in handen zijn van de Hongaarse Staat, komen niet voor steun in aanmerking.
[...]”
10
§ 16, lid 6, van de erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény [wet nr. XXXVII van 2009 betreffende de bescherming en het beheer van bossen, Magyar Közlöny 2009/71. (V.25.)] bepaalt:
„Binnen gemeentelijk bosgebied vormen bospercelen de basiseenheid voor bosbouw en bosbeheer en het bosregister binnen een aaneengesloten bosgebied dat op basis van de kenmerken van de aldaar aanwezige ecosystemen en van het aldaar uitgeoefende duurzame bosbeheer als één samenhangend geheel kan worden aangemerkt.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
11
Op 13 mei 2013 heeft verzoeker in het hoofdgeding bij het Bureau voor landbouw en plattelandsontwikkeling een verzoek ingediend tot betaling van de compensatie voor Natura 2000-bossen voor 29 bospercelen, met een totale oppervlakte van 82 hectare. Dit verzoek is afgewezen op grond dat de Hongaarse Staat eigendomsrechten op een deel van die percelen had, ten belope van 0,182 % van de totale oppervlakte.
12
Verzoeker in het hoofdgeding heeft tegen het besluit van dit Bureau beroep in rechte ingesteld bij de Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs- en arbeidsrechter Boedapest, Hongarije), die dat beroep heeft verworpen.
13
De verwijzende rechter, bij wie hoger beroep is ingesteld tegen het vonnis in eerste aanleg, twijfelt aan de verenigbaarheid van de door de rechter in eerste aanleg gegeven uitlegging van de bepalingen van nationaal recht waarbij artikel 46 van verordening nr. 1698/2005 is omgezet, met de doelstelling van die bepaling.
14
Daarom heeft de Kúria (hoogste rechterlijke instantie, Hongarije) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1698/2005, mede gelet op artikel 46 ervan, aldus worden uitgelegd dat particulieren niet volledig zijn uitgesloten van steun ter bevordering van een duurzaam gebruik van bosgrond, wanneer deze grond gedeeltelijk staatseigendom is?
2)
Indien de steun niet volledig is uitgesloten, kan artikel 46 van verordening nr. 1698/2005 dan aldus worden uitgelegd dat de particuliere bosexploitant of -eigenaar voor de betrokken grond, die gedeeltelijk staatseigendom is, recht heeft op steun in verhouding tot zijn eigendomsaandeel?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
15
Met zijn vragen, die samen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 42, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1698/2005 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan de volledige uitsluiting van een Natura 2000-bosgebied van de in artikel 36, onder b), iv), van die verordening bedoelde steun, op grond dat een klein deel van dat gebied staatseigendom is, zonder rekening te houden met de verhouding tussen de oppervlakte van dat gebied die eigendom van de staat is en de oppervlakte die eigendom van een particulier is.
16
Aangezien de Hongaarse regering aanvoert dat de in het vorige punt vermelde bepalingen haar de bevoegdheid geven om maatregelen vast te stellen ter bepaling van het bedrag van de Natura 2000-steun, door met name vast te stellen wat de gevolgen zijn in geval van gemengde eigendom, van een particulier en van de overheid, van een Natura 2000-bosgebied, moet in de eerste plaats het bestaan van die bevoegdheid worden nagegaan.
17
In dat verband zij eraan herinnerd dat, hoewel de bepalingen van verordeningen precies wegens de aard en de functie ervan in het bronnenstelsel van het Unierecht in het algemeen rechtstreekse werking hebben in de nationale rechtsorden zonder dat de nationale autoriteiten uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen, voor sommige bepalingen ervan toch uitvoeringsmaatregelen van de lidstaten noodzakelijk kunnen zijn (arresten van 25 oktober 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punt 35; 15 mei 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, punt 54, en 7 juli 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, punt 34).
18
Verder staat vast dat de lidstaten maatregelen ter uitvoering van een verordening mogen vaststellen indien deze de rechtstreekse werking ervan niet belemmeren, het karakter van rechtshandeling van de Unie ervan niet verbergen en, binnen de grenzen van de bepalingen ervan, het gebruik van de bij die verordening toegekende beoordelingsmarge preciseren (arresten van 25 oktober 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punt 36; 15 mei 2014, Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, punt 55, en 7 juli 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, punt 35).
19
Onder verwijzing naar de relevante bepalingen van de betrokken verordening, uitgelegd tegen de achtergrond van de doelstellingen ervan, moet worden bepaald of zij de lidstaten verbieden, opleggen of toestaan bepaalde uitvoeringsmaatregelen te nemen en, met name in dit laatste geval, of de betrokken maatregel binnen het kader van de aan elke lidstaat toegekende beoordelingsmarge is genomen (arresten van 25 oktober 2012, Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punt 37, en 7 juli 2016, Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, punt 36).
20
In de onderhavige zaak voorzien de bepalingen van de verordeningen nr. 1698/2005 en nr. 1974/2006 niet in de modaliteiten voor de betaling van de in artikel 36, onder b), iv), van verordening nr. 1698/2005 bedoelde steun wanneer een Natura 2000-bosgebied eigendom is van zowel de staat als particulieren. Artikel 42, lid 1, van die verordening bepaalt immers dat de steun door de Natura 2000-betalingen slechts wordt verleend voor bossen en beboste oppervlakten die eigendom zijn van particuliere eigenaren of verenigingen daarvan, of van gemeenten of verenigingen daarvan. Artikel 30, lid 4, onder a), van verordening nr. 1974/2006, tot vaststelling van uitvoeringsmodaliteiten van verordening nr. 1698/2005 stelt de beperkingen van dat beginsel vast, aangezien het bepaalt dat bossen en andere beboste gronden die eigendom zijn van een centrale of regionale overheid of van een overheidsonderneming, worden uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 42, lid 1.
21
Gelet op de omstandigheid dat krachtens artikel 7 van verordening nr. 1698/2005 de uitvoering van de programma’s voor plattelandsontwikkeling onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten valt en voorts dat overeenkomstig artikel 50, leden 1 en 7, van die verordening, de Natura 2000-bosgebieden die in aanmerking komen voor de in artikel 36, onder b), iv), van die richtlijn bedoelde steun, overeenkomstig de richtlijnen 79/409 en 92/43 door de lidstaten worden aangewezen, dient te worden vastgesteld of, zoals de Hongaarse regering aanvoert, in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling alleen de modaliteiten worden vastgesteld voor de bepaling van de steunbedragen voorzien in die bepaling, vast te stellen.
22
In de onderhavige zaak leidt de uit de nationale wettelijke regeling voortvloeiende uitlegging van artikel 42, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1698/2005, in het bijzonder in de omstandigheden van het hoofdgeding, tot het omkeren van de verhouding tussen de door die bepaling voorgeschreven regel en de uitzondering die volgt uit artikel 30, lid 4, onder a), van verordening nr. 1974/2006. Volgens het in artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1698/2005 neergelegde beginsel wordt de Natura 2000-steun aan particuliere eigenaren en verenigingen daarvan betaald. In de omstandigheden van het hoofdgeding heeft de weigering om de steun volledig aan de particulier te betalen, terwijl slechts een verwaarloosbaar deel van het betrokken bosgebied staatseigendom is, tot gevolg dat de uitzondering de regel wordt.
23
Derhalve zou een uitlegging van die bepalingen die ertoe zou leiden dat een bosgebied volledig van de Natura 2000-steunregeling wordt uitgesloten op grond dat een deel van dat gebied staatseigendom is, in strijd zijn met de bewoording van artikel 42, lid 1, van verordening nr. 1698/2005, waarin het beginsel is neergelegd dat de steun wordt toegekend voor bossen en beboste oppervlakten die eigendom zijn van particuliere eigenaren of verenigingen daarvan.
24
Zoals uit artikel 30, lid 4, onder a), van verordening nr. 1974/2006 blijkt, zijn bossen en beboste oppervlakten die met name eigendom zijn van een centrale overheid, overigens uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 42, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1698/2005. Aangezien de toepassing van de nationale wettelijke regeling, die toestaat dit artikel 30, lid 4, onder a), uit te voeren, echter leidt tot de uitsluiting van een volledig Natura 2000-bosgebied van de werkingssfeer van dat artikel 42, lid 1, eerste zin, terwijl bijna het hele gebied binnen die werkingssfeer valt, wordt aan de omschrijving zelf van die werkingssfeer afbreuk gedaan door een dergelijke uitlegging.
25
Aangezien in de bepalingen van de verordeningen nr. 1698/2005 en nr. 1974/2006 niet uitdrukkelijk in een zo radicaal gevolg van de gemengde aard van een Natura 2000-bosgebied is voorzien, kan een dergelijke maatregel niet passen in het kader van de beoordelingsvrijheid waarover elke lidstaat beschikt voor de uitvoering van de Natura 2000-betalingen.
26
Betreffende, in de tweede plaats, de aan de gemengde aard van een Natura 2000-bosgebied te verbinden gevolgen, zij er ten eerste aan herinnerd dat de Natura 2000-steun volgens artikel 46 van verordening nr. 1698/2005 ertoe strekt de gemaakte kosten en gederfde inkomsten te compenseren die het gevolg zijn van beperkingen op het gebruik van bossen en andere beboste oppervlakten door de uitvoering van de richtlijnen 79/409 en 92/43.
27
De omstandigheid dat een deel van een Natura 2000-bosbouwperceel niet binnen de werkingssfeer van de Natura 2000-steun valt, omdat het staatseigendom is, leidt niet tot het verdwijnen van de noodzaak tot compensatie van de beperkingen op het gebruik van de bosbouwpercelen die eigendom van een particulier zijn, als gevolg van de toepassing van de vereisten voorzien in die richtlijnen.
28
Daarom zou de volledige uitsluiting van een Natura 2000-bosgebied dat eigendom is van zowel een particulier als de staat, van de werkingssfeer van artikel 42, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1698/2005, het compensatiedoel van het systeem van de Natura 2000-betalingen volledig uit de weg ruimen.
29
Ten tweede moeten de nationale bepalingen die in het kader van de uitoefening door de lidstaat van zijn bevoegdheid tot uitvoering van de Unieregeling in overeenstemming zijn met de algemene beginselen van het Unierecht, met name met het evenredigheidsbeginsel (zie in die zin, met betrekking tot de fraudebestrijding, arrest van 28 oktober 2010, SGS Belgium e.a., C‑367/09, EU:C:2010:648, punt 40).
30
Door te voorzien dat oppervlakten die eigendom van de centrale overheid zijn, worden uitgesloten van de Natura 2000-steun, voeren de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling en de uitlegging ervan de uitzondering van artikel 30, lid 4, onder a), van verordening nr. 1974/2006 weliswaar op doeltreffende wijze uit, maar de volledige uitsluiting van een bosgebied van de Natura 2000-steun wegens de aanwezigheid van een oppervlakte die eigendom van de centrale overheid is, wat ook de omvang ervan is, weerspiegelt niet op evenredige wijze de realiteit van de eigendomsverhoudingen.
31
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat, terwijl 99,818 % van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde bosgebied binnen de werkingssfeer van artikel 42, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1698/2005 valt, dit hele gebied van Natura 2000-betalingen wordt uitgesloten op grond dat 0,182 % van het gebied niet binnen die werkingssfeer valt.
32
In dat verband voert de Hongaarse regering de ondeelbaarheid van het Natura 2000-bosgebied aan om dat gevolg te rechtvaardigen.
33
Artikel 46 van verordening nr. 1698/2005 bepaalt evenwel dat de Natura 2000-betalingen jaarlijks en per hectare bos gebeuren.
34
§ 16, lid 6, van wet nr. XXXVII van 2009 bepaalt overigens dat bospercelen de basiseenheid voor bosbeheer vormen.
35
Bijgevolg zou een beperking van de uitsluiting van de Natura 2000-steun, als compensatie, van een bosgebied dat voor een dergelijke steun in aanmerking komt, tot het perceel of de hectare waarvan een deel staatseigendom is, of zelfs een volledig ontbreken van een uitsluiting wanneer dat deel verwaarloosbaar is, in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel zijn, in tegenstelling tot de volledige uitsluiting van dat gebied zonder rekening te houden met de verhouding tussen de oppervlakte van dat gebied dat staatseigendom is en het gebied dat eigendom van die particulier is.
36
Uit al die overwegingen volgt dat artikel 42, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1698/2005 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer een bosgebied dat voor de Natura 2000-steun in aanmerking komt, deels staatseigendom is en deels eigendom van een particulier is, bij de berekening van de aan die particulier te betalen steun, rekening moet worden gehouden met de verhouding tussen de oppervlakte van het gebied dat staatseigendom is en de oppervlakte van het gebied dat eigendom van die particulier is.
Kosten
37
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tiende kamer) verklaart voor recht:
Artikel 42, lid 1, eerste zin, van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) moet aldus worden uitgelegd dat wanneer een bosgebied dat voor de Natura 2000-steun in aanmerking komt, deels staatseigendom is en deels eigendom van een particulier is, bij de berekening van de aan die particulier te betalen steun, rekening moet worden gehouden met de verhouding tussen de oppervlakte van het gebied dat staatseigendom is en de oppervlakte van het gebied dat eigendom van die particulier is.
ondertekeningen
(
1
)	Procestaal: Hongaars.