A BÍRÓSÁG VÉGZÉSE (hetedik tanács)
2019. január 15.(*)
„Előzetes döntéshozatal – A Bíróság eljárási szabályzata 53. cikkének (2) bekezdése – Mezőgazdaság – Közvetlen támogatási rendszerek – Egységes támogatási rendszer – Egyszerűsített területalapú támogatás iránti kérelem – Szempontok – Mezőgazdasági terület jogszerű használója”
A C‑489/18. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) a Bírósághoz 2018. július 26‑án érkezett, 2018. július 17‑i határozatával terjesztett elő
a Farmland Kft.
és
a Földművelésügyi Miniszter
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (hetedik tanács),
tagjai: T. von Danwitz tanácselnök, C. Vajda és P. G. Xuereb (előadó) bírák,
főtanácsnok: M. Bobek,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint a Bíróság az eljárási szabályzata 53. cikkének (2) bekezdése alapján, indokolt végzéssel határoz,
meghozta a következő
Végzést
1        Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. január 19‑i 73/2009/EK tanácsi rendelet (HL 2009. L 30., 16. o.; helyesbítések: HL 2009. L 213., 30. o.; HL 2010. L 43., 7. o.) 124. cikkének, valamint a 73/2009/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében, az említett rendeletben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. november 30‑i 1122/2009/EK bizottsági rendelet (HL 2009. L 316., 65. o.) 12. és 58. cikkének értelmezésére vonatkozik.
2        Ezt a kérelmet a Farmland Kft. és a Földművelésügyi Miniszter (Magyarország) között az előbbi által hasznosított területek vonatkozásában benyújtott egységes mezőgazdasági támogatási kérelem Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (Magyarország) általi elutasításának a Földművelésügyi Miniszter által történt helybenhagyása tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
Az uniós jog
3        A 73/2009 rendeletnek „Az egységes területalapú támogatási rendszer szerinti terület” című 124. cikke az (1) és (2) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„(1)      Egy új tagállam esetében – Bulgária és Románia kivételével – egységes területalapú támogatásban azon mezőgazdasági területek részesülhetnek, amelyek 2003. június 30‑án jó mezőgazdasági állapotban tartott hasznosított mezőgazdasági területnek minősülnek, függetlenül attól, hogy ebben az időpontban művelés alatt állnak‑e, és amelyeket – adott esetben – a szóban forgó új tagállam által a Bizottság jóváhagyását követően meghatározott objektív és megkülönböztetéstől mentes kritériumokkal összhangban kiigazítottak.
E cím alkalmazásában »hasznosított mezőgazdasági terület«: a szántóterületek, az állandó gyepterületek, az állandó kultúrák és a konyhakertek összterülete a Bizottság által statisztikai célokra megállapítottak szerint.
[…]
(2)      Az egységes területalapú támogatási rendszer keretében nyújtott támogatásra jogosult valamennyi, az (1) bekezdésben előírt kritériumoknak megfelelő mezőgazdasági parcella, továbbá valamennyi olyan, rövid életciklusú erdei fákkal (ex 0602 90 41 KN‑kód) beültetett mezőgazdasági parcella, amely 2003. június 30‑án jó mezőgazdasági állapotban van. […]
Az első albekezdésben említett parcelláknak – vis maior vagy rendkívüli körülmény esetének kivételével – a tagállam által meghatározandó időpontban, de legkésőbb a támogatási kérelem módosítására a tagállamban megállapított időpontban a mezőgazdasági termelő rendelkezésére kell állniuk.
[…]”
4        Az 1122/2009 rendeletnek „Az egységes kérelem tartalma” című 12. cikke az (1) bekezdésének e) pontjában a következőket írja elő:
„Az egységes kérelemnek a támogatásra való jogosultság megállapításához szükséges minden információt tartalmaznia kell, különösen az alábbiakat:
[…]
e)      a mezőgazdasági termelő nyilatkozata arról, hogy ismeri a szóban forgó támogatási rendszerre vonatkozó feltételeket.”
5        E rendeletnek a „Túlzott mértékű bejelentések esetén alkalmazott támogatáscsökkentések és támogatás köréből való kizárások” című 58. cikke a következőket fejti ki:
„Amennyiben egy terménycsoport tekintetében valamely területalapú támogatási rendszer keretében – a 73/2009/EK rendelet IV. címe 1. fejezetének 2. és 5. szakaszában meghatározott, keményítőgyártásra szánt burgonyára és vetőmagra vonatkozó támogatási rendszer kivételével – bejelentett terület meghaladja az e rendelet 57. cikkével összhangban meghatározott területet, a meghatározott terület alapján kiszámított támogatást a különbség kétszeresével csökkentik, ha ez a különbség 3%‑nál vagy 2 hektárnál nagyobb, de kisebb, mint a meghatározott terület 20%‑a.
Amennyiben a különbség meghaladja a meghatározott terület 20%‑át, az érintett terménycsoportra területalapú támogatás nem adható.
Amennyiben a különbség meghaladja az 50%‑ot, a mezőgazdasági termelőt a támogatásból ismételten kizárják egy olyan összeg erejéig, amely megfelel a bejelentett terület és az e rendelet 57. cikkével összhangban meghatározott terület közötti különbségnek. […]”
A magyar jog
6        Az Európai Mezőgazdasági Garancia Alapból finanszírozott egységes területalapú támogatás, valamint az ahhoz kapcsolódó kiegészítő nemzeti támogatások (top up) 2010. évi igénybevételével kapcsolatos egyes kérdésekről szóló, 2010. március 16‑i 22/2010. földművelési és vidékfejlesztési miniszteri rendelet (Magyar Közlöny, 2010. évi 38. szám) 3. §‑ának (2) bekezdése előírja, hogy „[e]gységes területalapú támogatás iránti kérelmet az a mezőgazdasági termelő nyújthat be, aki a támogatás alapjául szolgáló terület vonatkozásában az egységes kérelem rendelet alapján jogszerű földhasználónak minősül”.
7        Az Európai Mezőgazdasági Garancia Alapból, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból, valamint a központi költségvetésből finanszírozott egyes támogatások 2010. évi igénybevételével kapcsolatos egységes eljárási szabályokról szóló, 2010. április 9‑i 34/2010. földművelési és vidékfejlesztési miniszteri rendelet (Magyar Közlöny, 2010. évi 51. szám) 1. §‑ának (7) bekezdése értelmében a „jogszerű földhasználó” kifejezés azt a személyt jelöli, aki „a földhasználati nyilvántartás részletes szabályairól szóló 356/2007. […] Korm. rendelet szerinti földhasználati nyilvántartásba […] a tárgyév május 31‑i dátum szerinti állapotnak megfelelően földhasználóként bejegyzett ügyfél, vagy az[t] az ügyf[elet], akinek földhasználati joga önhibáján kívüli okból nem került a földhasználati nyilvántartásba bejegyzésre, és a földhasználati jogosultságát igazoló egyéb bizonyító erejű okirattal rendelkezik”.
8        Az Európai Mezőgazdasági Garancia Alapból, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból, valamint a központi költségvetésből finanszírozott egyes támogatások 2011. évi igénybevételével kapcsolatos egységes eljárási szabályokról szóló, 2011. március 25‑i 22/2011. vidékfejlesztési miniszteri rendelet (Magyar Közlöny, 2011. évi 32. szám) 1. §‑ának 8. pontja pontosítja, hogy a „jogszerű földhasználó” kifejezés azt a személyt jelöli, aki „a […] földhasználati nyilvántartásba […] – amennyiben e rendelet 2. § (1) bekezdése szerinti, az egyes támogatási jogcímekre vonatkozó jogszabályok másként nem rendelkeznek – a tárgyév június 9‑ei dátum szerinti állapotnak megfelelően földhasználóként bejegyzett ügyfél, vagy az[t] az ügyf[elet], akinek földhasználati joga önhibáján kívüli okból nem került a földhasználati nyilvántartásba bejegyzésre, és a földhasználati jogosultságát igazoló egyéb bizonyító erejű okirattal rendelkezik”.
9        Az említett rendelet 5. §‑ának (1) bekezdése előírja, hogy a mezőgazdasági termelő egységes támogatási kérelmet nyújthat be, amennyiben jogszerű földhasználónak tekinthető, és amennyiben az ügyfél földhasználati jogosultságát a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal a jogosultságra irányuló ellenőrzései során vizsgálja.
10      Az Európai Mezőgazdasági Garancia Alapból finanszírozott egységes területalapú támogatás, valamint az ahhoz kapcsolódó kiegészítő nemzeti támogatások (top up) 2011. évi igénybevételével kapcsolatos egyes kérdésekről szóló, 2011. április 7‑i 25/2011. vidékfejlesztési miniszteri rendelet (Magyar Közlöny, 2011. évi 37. szám) 3. §‑ának (2) bekezdése értelmében „[e]gységes területalapú támogatás iránti kérelmet az a mezőgazdasági termelő nyújthat be, aki a támogatás alapjául szolgáló terület vonatkozásában az egységes kérelem rendelet alapján jogszerű földhasználónak minősül”.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
11      A Farmland 2011. május 12‑én az általa hasznosított területek vonatkozásában egységes támogatási kérelmet nyújtott be a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalhoz mint a magyar kifizető ügynökséghez, a 2011. évi egységes területalapú támogatás, valamint az ahhoz kapcsolódó kiegészítő nemzeti támogatások igénybevétele iránt.
12      A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal a Farmland kérelmét 2012. június 29‑én elutasította azzal az indokkal, hogy a kérelem nem felelt meg a vonatkozó jogszabályi feltételeknek, sem pedig az 1122/2009 rendelet 58. cikkéből eredő feltételeknek, mivel „az igényelt területek és az ellenőrzéseket követően megállapított terület közötti különbség meghaladja az ellenőrzéseket követően megállapított terület 50%‑át”.
13      A Farmland fellebbezése nyomán a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal 2013. április 2‑i másodfokú határozatában helybenhagyta az elsőfokú határozatát, és a 22/2011. rendelet 1. §‑ának 8. pontja szerinti „jogszerű földhasználó” fogalmára, valamint az 1122/2009 rendelet 12. cikke (1) bekezdésének e) pontjára hivatkozott.
14      A Farmland keresetet terjesztett elő a másodfokú határozattal szemben a Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) előtt. Ez a bíróság ítéletében az említett határozatot a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal elsőfokú határozatára is kiterjedően hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú hatóságot új eljárás lefolytatására utasította.
15      A megismételt eljárás során a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal 2016. február 4‑i határozatával a Farmland kérelmét ismételten elutasította. E határozat szerint a közigazgatási hatóság által lefolytatott ellenőrzések eredményei alapján a Farmland által igényelt és az ellenőrzéseket követően megállapított terület közötti különbség meghaladja az ellenőrzéseket követően megállapított terület 20%‑át, de nem haladja meg a megállapított terület 50%‑át, ezért az 1122/2009 rendelet 58. cikkének második bekezdése alapján a Farmland a 2011. évben a jogcím keretében nem jogosult támogatásra.
16      A Farmland fellebbezése folytán eljárt földművelési miniszter az elsőfokú határozatot helybenhagyta.
17      A Farmland keresetet terjesztett elő a kérdést előterjesztő bíróság előtt az említett fellebbezés alapján hozott másodfokú határozattal szemben.
18      A kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak afelől, hogy a nemzeti szabályozás összhangban áll‑e az uniós joggal.
19      E körülmények között a Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)      Összeegyeztethető‑e az uniós joggal [a 22/2010. rendelet, a 34/2010. rendelet, a 25/2011. rendelet és a 22/2011. rendelet] olyan szabályozása, amely kizárólag a tagállami jogszabályok által előírt ún. »jogszerű földhasználó« kritériumrendszerére és az ebből következő ún. »földhasználati lap« hiányára alapozva utasítja el a mezőgazdasági termelő támogatási kérelmét, ha egyébként az uniós termelő megfelelt a támogatások igénylésére vonatkozó egyéb kritériumoknak, illetve [bizonyítani] tudja, hogy az igényelt területek rendelkezésére álltak, azaz azokat kezelte és hasznosította?
2)      Az első kérdésre adott negatív válasz esetén megköveteli‑e az uniós jog, hogy a 73/2009 […] rendelet 124. cikkében szereplő ún. »rendelkezésre állás« egyéb bizonyítékait a tagállami kifizető ügynökség számításba vegye a támogatási kérelem elbírálása során?
3)      Az első kérdésre adott negatív válasz esetén az uniós jog szempontjából milyen jogkövetkezményekkel jár, azaz hogyan értelmezendő, illetve értékelendő az Egységes kérelemben az 1122/2009 […] rendelet 12. cikk[e] [(1) bekezdésének] e) pontja szerint megkövetelt »mezőgazdasági termelő nyilatkozata arról, hogy ismeri a szóban forgó támogatási rendszerre vonatkozó feltételeket« egy olyan speciális tagállami szűkítő rendelkezésre nézve, mint a »jogszerű földhasználó« kritériumrendszere?
4)      Az első kérdésre adott negatív válasz esetén az uniós jog szempontjából milyen jogkövetkezményekkel jár, azaz hogyan értelmezendő, illetve értékelendő az Egységes kérelemben a tagállam által előírt olyan nyilatkozattételi kötelezettség, amely a »jogszerű földhasználó« kritériumrendszerének való megfelelésre, vagy az adott speciális tagállami szűkítő rendelkezéshez kapcsolódó adminisztratív feltételek fennállására vonatkozik[?]”
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságáról
20      A Bíróság eljárási szabályzata 53. cikkének (2) bekezdése értelmében, ha az előzetes döntéshozatal iránti kérelem nyilvánvalóan elfogadhatatlan, a Bíróság a főtanácsnok meghallgatását követően – az eljárás folytatása nélkül – az eljárás során bármikor indokolt végzéssel határozhat az ügyben.
21      A jelen ügyben ezt a rendelkezést kell alkalmazni.
22      A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében a Bíróság és a nemzeti bíróságok között az EUMSZ 267. cikkel létrehozott együttműködés keretében az uniós jog nemzeti bíróság számára hasznos értelmezésének szükségessége megköveteli, hogy a nemzeti bíróság meghatározza az általa felvetett kérdések ténybeli és jogszabályi hátterét, vagy legalábbis kifejtse azokat a ténybeli körülményeket, amelyeken e kérdések alapulnak. A Bíróság ugyanis kizárólag a nemzeti bíróság által rendelkezésére bocsátott tények alapján rendelkezhet az uniós jogi rendelkezés értelmezéséről (2018. június 7‑i easyJet Airline végzés, C‑241/18, nem tették közzé, EU:C:2018:421, 11. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
23      Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tartalmára vonatkozó ezen követelmények kifejezetten említésre kerültek az eljárási szabályzat 94. cikkében, amely szerint bármely előzetes döntéshozatal iránti kérelem tartalmazza „a jogvita tárgyának, valamint a kérdést előterjesztő bíróság által megállapított releváns tények rövid ismertetés[ét], vagy legalább a kérdések alapját képező tények ismertetés[ét]”, „az ügyben esetlegesen alkalmazandó nemzeti rendelkezések tartalm[át] és – adott esetben – a vonatkozó nemzeti ítélkezési gyakorlat[ot]”, valamint „azon okok ismertetés[ét], amelyek miatt a kérdést előterjesztő bíróságban kérdés merült fel egyes uniós jogi rendelkezések értelmezésére vagy érvényességére vonatkozóan, valamint azt a kapcsolatot, amelyet e bíróság e rendelkezések és az alapeljárásban alkalmazandó nemzeti jog között felállít”.
24      Az említett követelmények egyaránt tükröződnek az Európai Unió Bírósága által a nemzeti bíróságok figyelmébe az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek előterjesztésére vonatkozóan megfogalmazott ajánlásokban (HL 2016. C 439., 1. o).
25      E tekintetben fontos hangsúlyozni, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokban szereplő információknak nem kizárólag azt kell lehetővé tenniük, hogy a Bíróság hasznos válaszokat adhasson, hanem azt is, hogy a tagállamok kormányai és az egyéb érdekeltek az Európai Unió Bírósága alapokmányának 23. cikke értelmében előterjeszthessék észrevételeiket. A Bíróság feladata arra ügyelni, hogy ez a lehetőség biztosított legyen, figyelemmel arra a tényre, hogy e rendelkezés értelmében csak az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokat közlik az érdekelt felekkel (2018. június 7‑i easyJet Airline végzés, C‑241/18, nem tették közzé, EU:C:2018:421, 14. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
26      Előzetes döntéshozatalra utaló határozatában a kérdést előterjesztő bíróság két okot jelöl meg annak magyarázatára, hogy miért tartja szükségesnek előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseinek a megválaszolását. Egyrészt, a kérdést előterjesztő bíróság kiemeli, hogy arra keresi a választ, hogy igaz‑e a Farmland álláspontja, amely szerint az uniós jog alapján az összes általa igényelt terület tekintetében jogos volt az egységes területalapú támogatás és kiegészítő nemzeti támogatások igénylése, mivel a Farmland a megjelölt területeket használta és megfelelően hasznosította, amit a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal jegyzőkönyve is igazol, bár az igényelt terület egy részére nem rendelkezik a magyar jogban előírt földhasználati nyilvántartásban bejegyzett ún. „földhasználati jogosultsággal”. Másrészt, a kérdést előterjesztő bíróság jelzi, hogy az a kérdés merül fel benne, hogy összeegyeztethetőek‑e az uniós joggal a vonatkozó magyar jogszabályok azon rendelkezései, amelyek az ún. „jogszerű földhasználó” kritériumrendszeréhez és a támogatást igénylő gazdálkodó földhasználati jogosultságát igazoló ún. „földhasználati lap” bemutatásához kötik a nemzeti támogatás igénybevételét.
27      Ami ezek közül az első megfontolást illeti, a kérdést előterjesztő bíróság által szolgáltatott információkból kitűnik, hogy ahhoz, hogy valamely személyt az e bíróság által hivatkozott nemzeti jogi rendelkezések értelmében vett „jogszerű földhasználónak” lehessen tekinteni, nem feltétlenül szükséges, hogy ez a személy bejegyzésre kerüljön földhasználóként a földhasználati nyilvántartásba. E rendelkezések szerint ugyanis „jogszerű földhasználó” az az ügyfél is, akinek földhasználati joga önhibáján kívüli okból nem került e nyilvántartásba bejegyzésre és a földhasználati jogosultságát igazoló egyéb bizonyító erejű okirattal rendelkezik. Márpedig az előzetes döntéshozatalra utaló határozat semmilyen olyan információt nem szolgáltat, amelynek alapján válaszolni lehetne arra a kérdésre, hogy ezt az alternatívát a magyar hatóságok a jelen esetben figyelembe vették‑e. Az ezzel kapcsolatos magyarázatok annál is inkább szükségesek lettek volna, mivel maga a kérdést előterjesztő bíróság is hivatkozik egy sajátos dokumentumra, nevezetesen a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal jegyzőkönyvére, amely a Farmland szerint azt a tényt igazolja, hogy utóbbi a szóban forgó területeket használta és megfelelően hasznosította.
28      Ami a kérdést előterjesztő bíróság által előadott második megfontolást illeti, az e tekintetben a „földhasználati” „lap” bemutatására hivatkozik. Márpedig meg kell állapítani, hogy a nemzeti jognak az e bíróság által megjelölt egyetlen rendelkezése sem említ ilyen lapot. Mindenesetre az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban előadott hiányos információkból nem derül ki, hogy a Farmland kérelmének elutasítása ilyen lap hiányán alapult.
29      Továbbá, negyedik kérdésében a kérdést előterjesztő bíróság a tagállam által előírt olyan nyilatkozattételi kötelezettségre hivatkozik, amely a „jogszerű földhasználó” kritériumrendszerének való megfelelésre, vagy az adott speciális tagállami rendelkezéshez kapcsolódó adminisztratív feltételek fennállására vonatkozik. Márpedig az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban megjelölt nemzeti jogi rendelkezések semmilyen ilyen jellegű kötelezettséget nem említenek. Egyébiránt az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból nem tűnik ki, hogy a magyar hatóságok a Farmland kérelmének elutasításához ilyen kötelezettséget vettek volna alapul.
30      Következésképpen úgy kell tekinteni, hogy a kérdést előterjesztő bíróság a ténybeli és szabályozási hátteret nem megfelelően írta le, és nem szolgált kellő magyarázattal annak megértéséhez, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseinek megválaszolása az előtte folyamatban lévő jogvitában miért szükséges.
31      A fenti megfontolásokra tekintettel meg kell állapítani, hogy az eljárási szabályzat 53. cikkének (2) bekezdése alapján a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdések nyilvánvalóan elfogadhatatlanok.
A költségekről
32      Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről.
A fenti indokok alapján a Bíróság (hetedik tanács) a következőképpen határozott:
A Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) által a 2018. július 17‑i határozattal előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem nyilvánvalóan elfogadhatatlan.
Luxembourg, 2019. január 15.
A. Calot Escobar
T. von Danwitz
hivatalvezető
a hetedik tanács elnöke
*      Az eljárás nyelve: magyar.