CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL GERARD WILLIAM HOGAN
prezentate la 16 iulie 2020(1)
Cauza C‑619/19
Land Baden‑Württemberg
împotriva
D.R.,
interveniente:
Deutsche Bahn AG,
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht
[cerere de decizie preliminară formulată de
Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania)]
„Trimitere preliminară – Mediu – Convenția de la Aarhus – Directiva 2003/4/CE – Articolul 4 alineatul (1) – Accesul public la informații privind mediul – Excepții de la dreptul de acces – Noțiunea de «comunicare internă» – Domeniu de aplicare – Limitarea în timp a protecției comunicărilor interne – Proiectul de dezvoltare a infrastructurii de transport și urbană «Stuttgart 21»”
I.      Introducere
1.        Numeroase sisteme care reglementează libertatea de informare stabilesc excepții în ceea ce privește comunicările interne. Rațiunea de a fi a unei astfel de excepții este că o asemenea libertate de nedivulgare urmărește promovarea unei dezbateri oneste și neîngrădite în cadrul organelor decizionale, care sunt, pe de altă parte, supuse reglementărilor în cauză. Sunt introduse astfel de excepții în virtutea faptului că este de dorit, în interesul general, ca administratorii să se simtă liberi să exprime îndoieli, obiecții, preocupări și, în general, să dezbată diferite puncte de vedere, simțindu‑se în siguranță cunoscând faptul că, în principiu, o astfel de dezbatere internă nu va fi făcută publică și nu va fi dezvăluită în temeiul normelor relevante privind libertatea de informare.
2.        O derogare similară există și la nivelul dreptului Uniunii. Astfel cum vom vedea în continuare, interpretarea și delimitarea acestui sistem derogatoriu în ceea ce privește comunicările interne constituie contextul în care se înscrie prezenta cerere de decizie preliminară, care privește interpretarea articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2003/4/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 28 ianuarie 2003 privind accesul publicului la informațiile despre mediu și de abrogare a Directivei 90/313/CEE a Consiliului(2). Mai precis, acesta se referă la semnificația uneia dintre derogările posibile de la accesul la documentele prevăzute de această dispoziție, și anume excepția referitoare la „comunicările interne”, și la posibilitatea de a limita această excepție în timp.
3.        Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Land Baden‑Württemberg, pe de o parte, și domnul D.R., pe de altă parte. Litigiul în cauză privea cererea formulată de domnul D.R. privind informații despre mediu cuprinse în anumite documente ale Staatsministerium Baden‑Württemberg (Ministerul de Stat din Baden‑Württemberg, denumit în continuare „Ministerul de Stat”). Aceste documente priveau, la rândul lor, un proiect de dezvoltare a infrastructurii urbane și de transport intitulat „Stuttgart 21” în parcul Schlossgarten din Stuttgart (parcul castelului din Stuttgart).
II.    Cadrul legal
A.      Dreptul internațional
4.        Articolul 4 din Convenția privind accesul la informații, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu (denumită în continuare „Convenția de la Aarhus”), aprobată în numele Comunității Europene prin Decizia 2005/370/CE a Consiliului din 17 februarie 2005(3), este intitulat „Accesul la informații despre mediu”. Potrivit alineatelor (3), (4) și (6) ale acestui articol:
„(3)      O cerere de informații despre mediu poate fi refuzată în cazul în care:
[…]
(c)      cererea are legătură cu un material în curs de elaborare sau cu comunicate interne ale autorităților publice, în cazul în care o astfel de excepție este prevăzută de legislația internă sau de practica cutumiară, ținând seama de interesul public privind dezvăluirea.
(4)      O cerere de informații despre mediu poate fi refuzată în cazul în care dezvăluirea lor ar avea efecte negative asupra:
(a)      confidențialității acțiunilor autorităților publice, în cazul în care confidențialitatea este prevăzută de legislația internă;
[…]
Motivele de refuz menționate anterior se interpretează în mod restrictiv, ținând seama de interesul publicului în beneficiul căruia ar fi făcută dezvăluirea și în cazul în care informațiile solicitate se referă la emisiile poluante.
[…]
(6)      Fiecare parte se asigură că, în cazul în care informațiile care nu pot fi dezvăluite în conformitate cu alineatele (3) litera (c) și (4) pot fi disociate, fără însă a aduce atingere confidențialității informațiilor care nu pot fi dezvăluite, autoritățile publice fac disponibile celelalte informații despre mediu care au fost solicitate.”
B.      Dreptul Uniunii
1.      Regulamentul nr. 1049/2001
5.        Articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei(4) prevede:
„Accesul la un document întocmit de o instituție pentru uzul său intern sau primit de o instituție și referitor la o chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie este refuzat în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
Accesul la un document conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză este refuzat chiar și după luarea deciziei, în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.”
2.      Regulamentul nr. 1367/2006
6.        Articolul 6 din Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului(5) este intitulat „Aplicarea excepțiilor referitoare la cererile de acces la informațiile privind mediu” și prevede:
„(1)      În ceea ce privește articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001, cu excepția anchetelor, în special a celor privind posibilele încălcări ale dreptului comunitar, se consideră ca există un interes public deosebit pentru comunicare atunci când informațiile solicitate se referă la emisii în mediu. În ceea ce privește celelalte excepții stabilite la articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001, motivele refuzului se interpretează în mod restrictiv, ținând seama de interesul public pe care îl prezintă comunicarea, precum și dacă informațiile solicitate se referă la emisii în mediu.
[…]”
3.      Directiva 2003/4
7.        Considerentele (11), (16) și (17) ale Directivei 2003/4 au următorul cuprins:
„(11)      Pentru a lua în considerare principiul prevăzut la articolul 6 din tratat, care impune integrarea cerințelor privind mediul în definirea și punerea în aplicare a politicilor și a activităților comunitare, definiția autorităților publice trebuie extinsă pentru a cuprinde guvernul sau administrațiile publice de la nivel național, regional sau local, indiferent dacă acestea au sau nu responsabilități specifice legate de mediu. Definiția trebuie extinsă în același mod pentru a include alte persoane sau organisme care îndeplinesc funcții publice administrative privind mediul în conformitate cu legislația internă, precum și alte persoane sau organisme care acționează sub controlul acestora și care au responsabilități sau funcții publice legate de mediu.
[…]
(16)      Dreptul la informație înseamnă că dezvăluirea informațiilor este regula generală și că autoritățile publice pot refuza o cerere de informații despre mediu în cazuri specifice și clar definite. Motivele de refuz trebuie interpretate în mod restrictiv, iar interesul public în numele căruia este dezvăluită informația trebuie comparat cu interesul servit de refuz. Motivele de refuz trebuie să îi fie prezentate solicitantului în termenul prevăzut de prezenta directivă.
(17)      Autoritățile publice trebuie să permită accesul la o parte din informațiile despre mediu în cazurile în care este posibilă separarea oricăror informații care intră în sfera de aplicare a excepțiilor de restul informațiilor solicitate.”
8.        Potrivit articolului 4 din Directiva 2003/4, intitulat „Excepții”:
„(1)      Statele membre pot dispune ca o cerere de informații despre mediu să fie refuzată în cazul în care:
[…]
(d)      cererea vizează materiale în curs de finalizare sau documente sau date care nu sunt finalizate;
(e)      cererea vizează comunicările interne, ținându‑se seama de interesul prezentat de dezvăluire pentru public.
În cazul în care o cerere este refuzată pentru că vizează materiale în curs de finalizare, autoritatea publică furnizează numele autorității care pregătește materialul și termenul de finalizare estimat.
(2)      Statele membre pot prevedea ca cererea de informații despre mediu să fie refuzată în cazul în care dezvăluirea informațiilor respective ar afecta în mod negativ:
(a)      confidențialitatea procedurilor desfășurate de autoritățile publice, în cazul în care legislația prevede o astfel de confidențialitate;
[…]
Motivele de refuz menționate la alineatele (1) și (2) se interpretează în mod restrictiv, ținându‑se seama de interesul public servit de dezvăluire în cazul respectiv. În fiecare caz în parte interesul public servit de dezvăluire trebuie comparat cu interesul servit de refuz. Statele membre nu pot prevedea refuzarea unei cereri, în temeiul alineatului (2) literele (a), (d), (f) sau (h) în cazul în care cererea respectivă vizează date privind emisiile în mediu.
[…]
(4)      Informațiile despre mediu deținute de către sau pentru o autoritate publică care fac obiectul unei cereri sunt puse la dispoziția solicitantului parțial în cazul în care pot fi separate informații care intră în sfera de aplicare a alineatului (1) literele (d) și (e) sau a alineatului (2) de restul informațiilor solicitate.
[…]”
C.      Dreptul german
9.        Dispoziția relevantă din dreptul național este articolul 28 alineatul (2) punctul 2 din Legea privind administrarea mediului a landului Baden‑Württemberg (denumită în continuare „UVwG BW”) din 25 noiembrie 2014(6), astfel cum a fost modificată prin articolul 1 din Legea din 28 noiembrie 2018(7). Aceasta este formulată după cum urmează:
„În măsura în care o cerere vizează comunicări interne ale autorității supuse obligației de a furniza informații în sensul articolului 23 alineatul (1), aceasta va fi respinsă, cu excepția cazului în care un interes public imperativ justifică divulgarea.”
III. Situația de fapt din litigiul principal
10.      Prezenta cauză are la bază o cerere de informații despre mediu prezentată de o persoană fizică, și anume domnul D. R, care solicită accesul la anumite documente ale Ministerului de Stat referitoare la tăierea arborilor în cadrul proiectului de dezvoltare a infrastructurii de transport și urbană „Stuttgart 21” în parcul Schlossgarten din Stuttgart în luna octombrie 2010.
11.      Aceste documente privesc, pe de o parte, informații deținute de conducerea Ministerului de Stat cu privire la comisia de anchetă „Monitorizarea intervenției poliției din 30 septembrie 2010 în parcul Schlossgarten din Stuttgart” și, pe de altă parte, mențiunile deținute de Ministerul de Stat cu privire la o procedură de conciliere susținută la 10 și 23 noiembrie 2010 în legătură cu proiectul „Stuttgart 21”.
12.      Verwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ) a respins acțiunea introdusă în urma respingerii cererii domnului D.R. cu privire la aceste documente. În urma apelului domnului D.R., Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Tribunalul Administrativ Superior din Baden‑Württemberg) a obligat Land Baden‑Württemberg să ofere domnului D.R. acces la documente. În opinia acestei instanțe, documentele în cauză privesc informații despre mediu și nu există motive de refuz în ceea ce privește accesul la informații. Documentele Ministerului de Stat privind informațiile deținute de conducere și procedura de conciliere nu sunt protejate drept comunicări interne din moment ce o astfel de protecție se aplică ratione temporis numai pe durata procesului decizional al unei autorități publice.
13.      Prin recursul formulat în fața Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală), Land Baden‑Württemberg urmărește restabilirea hotărârii pronunțate în primă instanță.
14.      Din cererea de decizie preliminară reiese că instanța de trimitere consideră că informațiile solicitate de domnul D.R. sunt „informații despre mediu” deținute de o „autoritate publică” în sensul Directivei 2003/4. În schimb, aceasta are îndoieli cu privire la aplicabilitatea, în speță, a excepției referitoare la „comunicările interne”, dat fiind că această noțiune nu este definită de directivă.
15.      În primul rând, instanța de trimitere solicită clarificări cu privire la ceea ce constituie o „comunicare internă”, în special dacă documentele sau informațiile trebuie să aibă o anumită calitate pentru a fi calificate drept „comunicări” în sensul Directivei 2003/4 și, în plus, dacă termenul „comunicare” implică faptul că informațiile relevante trebuie să fie adresate unui terț sau dacă acestea pot privi elemente de fapt. În al doilea rând, instanța de trimitere ridică problema dacă atributul „interne” implică faptul că respectivele comunicări, care nu au părăsit încă domeniul intern al unei autorități, însă sunt destinate să facă acest lucru, nu intră sub incidența excepției. În al treilea rând, instanța de trimitere exprimă, în cele din urmă, unele îndoieli cu privire la domeniul de aplicare temporal al acestei excepții.
IV.    Cererea de decizie preliminară și procedura în fața Curții
16.      În aceste împrejurări, prin decizia din 8 mai 2019, primită de Curte la 19 august 2019, Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)      Articolul 4 alineatul (1) primul paragraf litera (e) din [Directiva 2003/4] trebuie să fie interpretat în sensul că noțiunea de «comunicări interne» cuprinde toate comunicările care nu părăsesc domeniul intern al unei autorități supuse obligației de a furniza informații?
2)      Protejarea «comunicărilor interne» prevăzute la articolul 4 alineatul (1) primul paragraf litera (e) din [Directiva 2003/4] este valabilă pe perioadă nedeterminată?
3)      În cazul unui răspuns negativ la a doua întrebare: protejarea «comunicărilor interne» prevăzute la articolul 4 alineatul (1) primul paragraf litera (e) din [Directiva 2003/4] este valabilă numai până la adoptarea unei decizii sau încheierea altui proces administrativ de către autoritatea supusă obligației de a furniza informații?”
17.      Land Baden‑Württemberg, Deutsche Bahn, D.R., guvernul german, Irlanda, guvernul Regatului Unit și guvernul norvegian, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. La încheierea fazei scrise a procedurii, Curtea a considerat că este suficient de informată pentru a se pronunța fără să organizeze o ședință de audiere a pledoariilor, potrivit articolului 76 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții.
V.      Analiză
A.      Cu privire la prima întrebare
18.      Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă excepția privind accesul publicului la informațiile despre mediu prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4 vizează toate comunicările care nu părăsesc domeniul intern al unei autorități obligate să furnizeze informații, indiferent de conținutul, de finalitatea sau de destinatarul comunicării în cauză, sau dacă, dimpotrivă, domeniul de aplicare al excepției este limitat de unul sau de mai multe dintre aceste aspecte.
19.      Astfel cum subliniază instanța de trimitere, noțiunea „comunicare internă” nu este definită de Directiva 2003/4. Directiva 2003/4 nu face trimitere nici la reglementările naționale cu privire la acest aspect. În aceste condiții, potrivit unei jurisprudențe constante, rezultă atât din cerința aplicării uniforme a dreptului Uniunii, cât și din cea a principiului egalității că termenii unei dispoziții de drept al Uniunii care nu conține nicio trimitere expresă la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul său de aplicare trebuie, în mod normal, să primească în întreaga Uniune o interpretare autonomă și uniformă, care trebuie stabilită ținând seama nu doar de termenii acesteia, ci și de contextul prevederii și de obiectivul urmărit de reglementarea în cauză(8).
1.      Cu privire la noțiunea „comunicări” în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4
20.      În ceea ce privește modul de redactare a dispoziției în cauză, se pare că legiuitorul a utilizat termenul „comunicări” fără nicio altă precizare, cu excepția utilizării adjectivului „interne”. Alegerea termenului „comunicări” implică totuși că obiectul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4 nu îl poate constitui chiar orice document. Dimpotrivă, noțiunea „comunicare” implică existența unui „destinatar”. Astfel cum arată instanța de trimitere, termenul „comunicări” sugerează că informațiile relevante trebuie adresate cuiva(9).
21.      Cu alte cuvinte, o comunicare necesită două persoane: un autor și o altă persoană căreia autorul i se adresează, chiar dacă aceasta din urmă poate fi o entitate abstractă, precum „membrii” unei administrații sau „consiliul de administrație” al unei persoane juridice, iar nu persoanele fizice care fac parte dintr‑o astfel de entitate.
22.      Termenii utilizați în alte versiuni lingvistice ale articolului 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4 confirmă această analiză și, în consecință, intenția clară a legiuitorului. Astfel, în timp ce versiunile în limbile spaniolă, franceză, italiană sau română utilizează termenii „comunicaciones”, „communications”, „comunicazioni” și „comunicările”, versiunea suedeză utilizează termenul „meddelanden”, versiunea slovacă utilizează termenul „korešpondenci[a]”, iar versiunea germană utilizează termenul „Mitteilung”. Toți acești termeni atestă că informațiile relevante trebuie să fie adresate unui terț.
23.      Contextul special în care se înscrie articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4 confirmă această interpretare. Astfel, în timp ce legiuitorul Uniunii utilizează termenul „comunicări” în cadrul acestei dispoziții, articolul 4 alineatul (1) litera (d) din Directiva 2003/4 este redactat în termeni mai largi și mai generali, și anume „materiale în curs de finalizare sau documente sau date care nu sunt finalizate”. Utilizarea acestor termeni în directivă este conformă cu modul de redactare a articolului 4 alineatul (3) litera (c) din Convenția de la Aarhus, care utilizează de asemenea doi termeni distincți pentru a indica faptul că o cerere de informații despre mediu poate fi refuzată în cazul în care „cererea are legătură cu un material în curs de elaborare sau cu comunicate interne ale autorităților publice […]”(10). Or, din jurisprudența Curții rezultă că, în vederea interpretării Directivei 2003/4, trebuie să se țină seama de textul și de obiectivul Convenției de la Aarhus pe care această directivă urmărește să o transpună în dreptul Uniunii(11).
24.      Nu există nicio îndoială cu privire la intenția legiuitorului Uniunii de a face o distincție între cele două excepții. Independent de textul legislativ, acest lucru este de altfel confirmat de lucrările pregătitoare relevante pe care Curtea a fost invitată să le ia în considerare. Astfel, în timp ce în prima propunere a Comisiei cele două excepții au fost grupate într‑o singură dispoziție al cărei mod de redactare era similar cu cel al articolului 4 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus(12), Parlamentul European a încercat, în cadrul primei și al celei de a doua lecturi, să elimine din directivă excepția privind comunicările interne(13). Comisia și Consiliul nu numai că au respins aceste modificări(14), ci au și atribuit două litere distincte celor două excepții.
25.      În schimb, nu considerăm că excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4 ar trebui să se limiteze la opiniile personale sau, astfel cum s‑a sugerat în fața instanței de trimitere, la „documente esențiale”. Distinct de faptul că nimic din modul de redactare sau din contextul articolului 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4 nu sugerează acest lucru, deoarece termenii utilizați sunt într‑adevăr neutri și nu conțin nicio limitare ori precizare în ceea ce privește conținutul comunicărilor prevăzute de această dispoziție, aceste interpretări alternative ale dispoziției menționate ar fi deopotrivă nepractice și aproape imposibil de aplicat. Numeroase ore ar putea fi consacrate de instanțe unor dezbateri mai degrabă inutile cu privire la aspectul dacă un anumit document este sau nu este esențial. Dacă, în plus, ar fi adoptat „criteriul opiniei personale”, aceasta ar însemna, de exemplu, că, prin mecanismul utilizării de expresii comune precum „considerăm că” sau „în opinia noastră” în partea introductivă a unor declarații pur factuale, o astfel de declarație de altfel pur factuală s‑ar transforma astfel într‑o opinie personală în acest scop, așa încât excepția cu privire la „comunicări interne” ar deveni aplicabilă? Ar fi dificil de susținut o ipoteză contrară. Până la urmă, numeroase opinii personale fie se raportează, fie sunt intrinsec legate de elemente de fapt ori se întemeiază pe astfel de elemente.
26.      În orice caz, nici obiectivul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4, care constă, după cum s‑a văzut, în păstrarea spațiului necesar pentru ca autoritățile publice să delibereze în privat(15), nu conduce la stabilirea unei distincții în ceea ce privește conținutul comunicărilor în cauză.
27.      Împrejurarea că Ghidul de aplicare a Convenției de la Aarhus explică faptul că excepția referitoare la comunicările interne „nu se aplică în mod normal informațiilor factuale” nu este susceptibilă a răsturna această interpretare. Astfel cum a arătat deja Curtea, analizele cuprinse în acest ghid nu au nicidecum forță obligatorie și nici caracterul normativ al prevederilor Convenției de la Aarhus(16). În orice caz, trebuie să se constate că articolul 4 alineatul (3) din această convenție nu restrânge sfera „comunicărilor interne” în ceea ce privește conținutul sau importanța lor.
28.      Cu toate acestea, trebuie amintit că, astfel cum reiese din economia Directivei 2003/4 și în special din articolul 4 alineatul (2) al doilea paragraf din directivă, precum și din considerentul (16) al directivei, dreptul la informație înseamnă că dezvăluirea informațiilor este regula generală și că autoritățile publice pot refuza o cerere de informații despre mediu în cazuri specifice și clar definite. Prin urmare, motivele de refuz trebuie interpretate în mod restrictiv, iar interesul public în numele căruia este dezvăluită informația trebuie comparat cu interesul servit de refuz(17). Acest lucru este valabil cu atât mai mult în ceea ce privește excepția referitoare la „comunicările interne” din moment ce legiuitorul Uniunii a considerat necesar să reitereze această din urmă regulă generală, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2003/4, la sfârșitul articolului 4 alineatul (1) litera (e) din această directivă.
29.      Astfel cum a subliniat de altfel guvernul Regatului Unit, în orice caz, dreptul de a invoca articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4 nu este, în niciun moment, absolut(18). Evaluarea comparativă a intereselor în cauză trebuie efectuată pe baza unei examinări efective distincte a fiecărei situații care este prezentată autorităților competente în cadrul unei cereri de acces la informații despre mediu în temeiul Directivei 2003/4(19).
30.      În plus, trebuie amintite de asemenea două ultime cerințe.
31.      Pe de o parte, potrivit articolului 4 alineatul (4) din Directiva 2003/4, deși acest lucru este probabil deosebit de dificil în cazul excepției privind „comunicările interne”, informațiile despre mediu deținute de către sau pentru o autoritate publică care fac obiectul unei cereri sunt puse la dispoziția solicitantului parțial în cazul în care pot fi separate informații care intră în sfera de aplicare a excepției de restul informațiilor solicitate. Pe de altă parte, articolul 4 alineatul (5) din Directiva 2003/4 impune ca refuzul de a pune la dispoziția solicitantului integral sau parțial informațiile solicitate să îi fie transmis acestuia, iar notificarea să conțină motivele refuzului.
32.      În acest context, cerința motivării prezintă o importanță deosebită. Acest drept a fost legat de dreptul la o cale de atac eficientă începând cu Hotărârea Heylens și alții(20) și este prevăzut în prezent în mod expres la articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Acesta impune ca autoritatea care a emis actul să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul urmat, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței competente să își exercite controlul(21).
33.      Acest lucru a fost explicat deosebit de bine de Tribunal în Hotărârea Interporc/Comisia(22). Astfel cum a arătat Tribunalul în cauza respectivă, motivarea unei decizii prin care se refuză accesul la documente trebuie, așadar, să conțină motivele specifice pentru care autoritatea consideră că dezvăluirea documentelor solicitate este exclusă, astfel încât să permită destinatarului să aprecieze dacă motivele refuzului sunt justificate(23). Cu alte cuvinte, în cazul în care autoritatea vizată decide să refuze accesul la un document a cărui comunicare îi este cerută, acesteia îi revine obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la acel document ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de o excepție prevăzută la articolul 4 alineatul (1) din Directiva nr. 2003/4 pe care această autoritate o invocă. În plus, riscul de a se aduce astfel atingere interesului protejat trebuie să fie previzibil, în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic(24).
34.      Simpla împrejurare că un document intră sub incidența unei excepții de la obligația de dezvăluire nu este suficientă, în sine, pentru ca o autoritate să poată aplica această excepție(25). Prin urmare, nu este suficient doar să se facă referire în mod formal la una dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2003/4 pentru a îndeplini cerința motivării prevăzută la articolul 4 alineatul (5) din această directivă.
2.      Cu privire la noțiunea „interne” în sensul articolului 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4
35.      Al doilea termen ce caracterizează excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4 este adjectivul „interne”. Acest termen ridică două probleme: pe de o parte, care sunt autoritățile vizate și, pe de altă parte, în ce măsură se poate considera că o comunicare de această natură este internă?
36.      În lipsa oricărei definiții precise în însuși textul dispoziției, este necesar să se facă referire la contextul acestei dispoziții și la obiectivul urmărit de reglementarea în cauză.
37.      În ceea ce privește contextul, reiese din considerentul (11) al Directivei 2003/4 că unul dintre principalele obiective ale noii directive a fost stabilirea unei definiții clare, dar largi a „autorităților publice” vizate de această directivă. Expunerea de motive a Comisiei confirmă această intenție.
38.      Astfel, conform articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2003/4, statele membre trebuie să se asigure că „autoritățile publice”, astfel cum sunt definite la articolul 2 alineatul (2) din această directivă, trebuie să pună la dispoziția oricărui solicitant, la cererea acestuia și fără ca acesta să declare interesul pe care îl are în acest sens, informațiile despre mediu pe care le dețin sau care sunt deținute în numele lor, în conformitate cu dispozițiile directivei.
39.      În aceste condiții, din moment ce articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2003/4 prevede derogări de la principiul enunțat la articolul 3 alineatul (1) din această directivă, fără nicio altă precizare în ceea ce privește domeniul său de aplicare ratione personae, trebuie să se admită că „autoritățile publice” menționate la articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2003/4 sunt toate autoritățile prevăzute la articolul 2 alineatul (2) din Directiva 2003/4, chiar dacă comunicarea în cauză face obiectul schimbului între două sau mai multe dintre aceste autorități publice în cadrul aceluiași proiect sau proces decizional.
40.      Această interpretare funcțională este de asemenea cea mai în măsură să respecte obiectivul excepției referitoare la „comunicările interne”, și anume, astfel cum s‑a arătat deja, acela de păstrare a spațiului necesar pentru ca autoritățile publice să delibereze în privat(26).
41.      În această privință, astfel cum au subliniat mai multe guverne care au prezentat observații scrise, este în realitate necesar, pe plan administrativ, ca o „comunicare” să poată fi transmisă între diferite entități sau agenții publice fără a‑și pierde calitatea de „comunicare internă”. În plus, trebuie amintit că numărul organelor administrative și al agențiilor implicate poate fi considerabil diferit de la un stat membru la altul, în special într‑un domeniu atât de complex precum dreptul mediului, și că trebuie, așadar, să se rețină o interpretare care să asigure o aplicare uniformă a Directivei 2003/4 în aceste state membre(27).
42.      În ceea ce privește a doua problemă ridicată de termenul „interne”, nu împărtășim opinia potrivit căreia informațiile destinate să părăsească, la un moment dat, domeniul intern al autorităților publice nu pot intra sub incidența excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4.
43.      În primul rând, trebuie arătat că, în contextul excepției similare aplicabile Parlamentului European, Consiliului și Comisiei, prevăzute la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, Curtea a statuat că împrejurarea că un document este susceptibil de a fi publicat nu exclude, prin ea însăși, ca acel document să poată intra sub incidența excepției în cauză(28).
44.      În al doilea rând, astfel cum a statuat deja Curtea, dreptul de acces la informațiile privind mediul nu se poate concretiza decât la data la care autoritățile competente trebuie să se pronunțe cu privire la cererea care le‑a fost adresată. Așadar, numai la acel moment autoritățile respective trebuie să aprecieze, în lumina tuturor împrejurărilor de fapt și de drept, dacă informațiile solicitate trebuie sau nu trebuie să fie furnizate sau dacă, precum în speță, informațiile respective constituie în continuare informații interne ale autorităților publice în cauză(29).
3.      Concluzie cu privire la prima întrebare
45.      În consecință, având în vedere considerațiile care precedă, apreciem că articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4 trebuie interpretat în sensul că intră în sfera noțiunii „comunicări interne” orice document care se adresează unei persoane, indiferent de conținutul său, și care nu a părăsit încă domeniul autorităților publice în sensul articolului 2 alineatul (2) din Directiva 2003/4 la data la care autoritatea competentă trebuie să adopte o decizie cu privire la cererea care i‑a fost adresată.
B.      Cu privire la a doua și la a treia întrebare
46.      Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă protecția „comunicărilor interne” în conformitate cu articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4 este nelimitată în timp. În cazul unui răspuns negativ la această întrebare, prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă protecția „comunicărilor interne” este valabilă numai până la adoptarea unei decizii sau încheierea altui proces administrativ de către autoritatea supusă obligației de a furniza informații.
47.      Pentru motive legate de modul de redactare, de contextul și de obiectivul acestei dispoziții, pe care le vom prezenta în continuare, concluzionăm că răspunsul la a doua întrebare ar trebui să fie afirmativ.
48.      În primul rând, trebuie să se constate că textul articolului 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4 nu conține nicio informație cu privire la problema specifică a aplicării sale în timp. Dimpotrivă, excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (d) din Directiva 2003/4 este în mod clar limitată în timp, întrucât privește „materiale în curs de finalizare sau documente sau date care nu sunt finalizate”. Or, astfel cum reiese din considerațiile de mai sus, opțiunea stabilirii unei distincții între aceste două excepții rezultă dintr‑o intenție clară a legiuitorului Uniunii(30).
49.      În al doilea rând, deși articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 este mai precis în ceea ce privește aplicarea în timp a excepției referitoare la „documente conținând avize destinate uzului intern”, Curtea a statuat totuși că „simpla posibilitate de a invoca excepția în cauză pentru a refuza accesul la documente conținând avize destinate uzului intern în cadrul deliberărilor și al consultărilor preliminare în cadrul instituției în cauză [și anume Parlamentul European, Consiliul sau Comisia] nu este în niciun fel afectată de împrejurarea că decizia a fost adoptată. Totuși, aceasta nu înseamnă că aprecierea pe care instituția în cauză este chemată să o efectueze pentru a stabili dacă divulgarea unuia dintre aceste documente este sau nu este susceptibilă să aducă o gravă atingere procesului său decizional nu trebuie să țină seama de împrejurarea că procedura administrativă la care se referă aceste documente a fost finalizată.(31)”
50.      Această lipsă a caracterului automat are cu atât mai multă importanță pentru aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4 cu cât, spre deosebire de excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (d), o comunicare internă nu intervine în mod necesar în cadrul unui proces care conduce la adoptarea unui act juridic. Cu toate acestea, necesitatea de a proteja libertatea de gândire a autorilor comunicării în cauză și posibilitatea unui schimb de opinii liber, care constituie obiectivul excepției în cauză(32), pot fi încă relevante la momentul prezentării cererii de acces.
51.      Astfel, rezultă că, în exercitarea acestei obligații specifice de punere în balanță a intereselor – subliniată în mod expres de legiuitor la articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4, în plus față de norma generală introdusă la articolul 4 alineatul (2) al doilea paragraf a doua teză din această directivă – autoritatea publică este cea mai în măsură să aprecieze necesitatea de a păstra o comunicare la nivel intern, indiferent dacă aceasta a fost sau nu a fost emisă cu mai mulți ani în urmă. Astfel cum s‑a arătat anterior, dreptul de a invoca articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4 nu este, în niciun moment, absolut(33). Autoritatea publică este întotdeauna obligată să evalueze comparativ, pe de o parte, interesul public servit de divulgare și, pe de altă parte, interesul servit de excepție, ținând seama de preocupările specifice invocate pentru a justifica refuzul divulgării(34). În această privință, trecerea timpului și măsura în care a fost eventual adoptată o decizie constituie, desigur, elemente foarte importante.
52.      În aceste condiții, considerăm că domeniul de aplicare al excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4 nu este limitat ratione temporis. Cu toate acestea, timpul scurs poate constitui un element indicativ în ceea ce privește necesitatea divulgării comunicării interne solicitate și, prin urmare, trebuie să fie inclus în evaluarea comparativă impusă de articolul 4 alineatul (1) litera (e) și de articolul 4 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2003/4.
VI.    Concluzie
53.      În consecință, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania) după cum urmează:
1)      Articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 28 ianuarie 2003 privind accesul publicului la informațiile despre mediu și de abrogare a Directivei 90/313/CEE a Consiliului trebuie interpretat în sensul că intră în sfera noțiunii „comunicări interne” orice document care se adresează unei persoane, indiferent de conținutul său, și care nu a părăsit încă domeniul autorităților publice în sensul articolului 2 alineatul (2) din Directiva 2003/4 la data la care autoritatea competentă trebuie să adopte o decizie cu privire la cererea care i‑a fost adresată.
2)      Domeniul de aplicare al excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2003/4 nu este limitat ratione temporis. Cu toate acestea, timpul scurs poate constitui un element indicativ în ceea ce privește necesitatea divulgării comunicării interne solicitate și, prin urmare, trebuie să fie inclus în evaluarea comparativă impusă de articolul 4 alineatul (1) litera (e) și de articolul 4 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2003/4.
1      Limba originală: engleza.
2      JO 2003, L 41, p. 26, Ediție specială, 15/vol. 9, p. 200.
3      JO 2005, L 124, p. 1, Ediție specială, 15/vol. 14, p. 201.
4      JO 2001, L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76.
5      JO 2006, L 264, p. 13, Ediție specială, 15/vol. 17, p. 126.
6      GBl. p. 592.
7      GBl. p. 439.
8      A se vedea, pentru o aplicare recentă, Hotărârea din 18 mai 2017, Hummel Holding (C‑617/15, EU:C:2017:390, punctul 22). În ceea ce privește accesul la informații privind mediul, a se vedea de asemenea Hotărârea din 14 februarie 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, punctul 37), Hotărârea din 18 iulie 2013, Deutsche Umwelthilfe (C‑515/11, EU:C:2013:523, punctul 21), precum și Hotărârea din 19 decembrie 2013, Fish Legal și Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, punctul 42).
9      Punctul 14 din cererea de decizie preliminară.
10      Sublinierea noastră.
11      A se vedea în acest sens Hotărârea din 19 decembrie 2013, Fish Legal și Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, punctul 37).
12      A se vedea Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind accesul publicului la informațiile despre mediu, 29 iunie 2000, COM(2000) 402 final – COD 2000/0169 (JO 2000, C 337 E, p. 156).
13      A se vedea Parlamentul European, Raportul Comisiei pentru mediu, sănătate publică și politici privind consumatorii din 28 februarie 2001 referitor la propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind accesul publicului la informațiile despre mediu, A5-0074/2001 (JO 2001, C 343, p. 177) și Recomandarea Parlamentului European (Comisia pentru mediu, sănătate publică și politici privind consumatorii) din 24 aprilie 2002 pentru a doua lectură referitoare la poziția comună a Consiliului în vederea adoptării unei directive a Parlamentului European și a Consiliului privind accesul publicului la informații despre mediu și de abrogare a Directivei 90/313/CEE a Consiliului, A5-0136/2002 (JO 2003, C 187 E, p. 118).
14      A se vedea Avizul Comisiei din 5 septembrie 2002 în conformitate cu articolul 251 alineatul (2) al treilea paragraf litera (c) din Tratatul CE privind amendamentele Parlamentului European la Poziția comună a Consiliului referitoare la propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind accesul publicului la informații despre mediu de modificare a propunerii Comisiei în conformitate cu articolul 250 alineatul (2) din Tratatul CE, COM(2002) 498 final (cu privire la amendamentul 27), și Poziția comună (CE) nr. 24/2002 din 28 ianuarie 2002 adoptată de Consiliu, în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 251 din Tratatul de instituire a Comunității Europene, în vederea adoptării Directivei Parlamentului European și a Consiliului privind accesul publicului la informațiile despre mediu și de abrogare a Directivei 90/313/CEE a Consiliului (JO 2002, C 113 E, p. 1, în special p. 11).
15      A se vedea în acest sens explicațiile referitoare la articolul 4 din Propunerea Comisiei de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind accesul publicului la informațiile despre mediu, 29 iunie 2000, COM(2000) 402 final – COD 2000/0169 (JO 2000, C 337 E, p. 156). În legătură cu Regulamentul nr. 1049/2001, a se vedea de asemenea Hotărârea din 4 septembrie 2018, ClientEarth/Comisia (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punctul 109).
16      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 februarie 2012, Solvay și alții (C‑182/10, EU:C:2012:82, punctul 27), precum și Hotărârea din 19 decembrie 2013, Fish Legal și Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, punctul 38).
17      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 decembrie 2010, Stichting Natuur en Milieu și alții (C‑266/09, EU:C:2010:779, punctele 52 și 56), precum și Hotărârea din 28 iulie 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, punctul 22).
18      Punctul 39 din observațiile scrise ale guvernului Regatului Unit.
19      A se vedea în acest sens Hotărârea din 28 iulie 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, punctul 29).
20      Hotărârea din 15 octombrie 1987 (222/86, EU:C:1987:442).
21      Printre numeroase alte exemple, a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 martie 2011, Peñarroja Fa (C‑372/09 și C‑373/09, EU:C:2011:156, punctul 63), precum și Hotărârea din 22 noiembrie 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, punctul 78).
22      Hotărârea din 6 februarie 1998 (T‑124/96, EU:T:1998:25).
23      A se vedea în acest sens Hotărârea din 6 februarie 1998, Interporc/Comisia (T‑124/96, EU:T:1998:25, punctul 54).
24      A se vedea în acest sens, cu privire la Regulamentul nr. 1409/2001, Hotărârea din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punctul 76).
25      Wyatt, D, „Is the Commission a «lawmaker»”? Cu privire la dreptul de inițiativă, la transparența instituțională și la participarea publicului la luarea deciziilor: ClientEarth’, Common Market Law Review, vol. 56, Wolters Kluwer, 2019, p. 825-841, în special p. 837.
26      Punctul 26 din prezentele concluzii.
27      A se vedea în acest sens, în legătură cu interpretarea articolului 2 punctul 2 al doilea paragraf prima teză din Directiva 2003/4, precum și a noțiunii „activitate legislativă”, Hotărârea din 14 februarie 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, punctul 50).
28      A se vedea în acest sens Hotărârea din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punctul 93).
29      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 decembrie 2010, Stichting Natuur en Milieu și alții (C‑266/09, EU:C:2010:779, punctul 34).
30      Punctul 24 din prezentele concluzii.
31      Hotărârea din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punctul 81).
32      Punctul 26 din prezentele concluzii.
33      Punctul 29 din prezentele concluzii.
34      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 decembrie 2010, Stichting Natuur en Milieu și alții (C‑266/09, EU:C:2010:779, punctul 52).