ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Settima Sezione)
13 settembre 2016 (*)
«Ricorso di annullamento – Progetti di interesse comune dell’Unione – Contributo finanziario dell’Unione a due progetti nel settore delle reti dell’energia transeuropee – Riduzione del contributo finanziario inizialmente concesso a seguito di un audit – Atto preparatorio – Atto non impugnabile – Irricevibilità»
Nella causa T‑544/15,
Terna – Rete elettrica nazionale SpA, con sede in Roma (Italia), rappresentata da A. Police, L. Di Via, F. Covone e D. Carria, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da O. Beynet, L. Di Paolo e A. Tokár, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e volta all’annullamento della decisione asseritamente contenuta nella lettera della Commissione, del 6 luglio 2015, che riduce il contributo finanziario inizialmente concesso nell’ambito di due progetti (progetti 2009-E 255/09-ENER/09/TEN‑E‑-S12.564583 e 2007-E 221/07/2007-TREN/07TEN-E-S07.91403) nel settore delle reti dell’energia transeuropee,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione),
composto da M. van der Woude, presidente, I. Ulloa Rubio (relatore) e A. Marcoulli, giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha emesso la seguente
Ordinanza
Fatti
1        La ricorrente, Terna – Rete elettrica nazionale SpA, è una società con sede in Italia, attiva nel settore della trasmissione e della distribuzione di energia elettrica ad alta tensione.
2        La ricorrente è azionista al 42,68% della CESI SpA, società operante nel settore delle prove e delle certificazioni di apparati elettromeccanici e di consulenze sui sistemi elettrici.
3        Conformemente alla decisione n. 1364/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, che stabilisce orientamenti per le reti transeuropee nel settore dell’energia e abroga la decisione 96/391/CE e la decisione n. 1229/2003/CE (GU 2006, L 262, pag. 1), la Commissione delle Comunità europee ha pubblicato, in data 15 giugno 2007, un invito a presentare proposte di azione per la concessione di un contributo finanziario nell’ambito del programma di lavoro annuale C (2007) 3945 del 14 agosto 2007 per la concessione di sovvenzioni nel settore della rete transeuropea dell’energia.
4        Il regolamento (CE) n. 680/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2007, che stabilisce i principi generali per la concessione di un contributo finanziario della Comunità nel settore delle reti transeuropee dei trasporti e dell’energia (GU 2007, L 162, pag. 1), definisce le condizioni, le modalità e le procedure di erogazione del contributo finanziario dell’Unione a favore di progetti d’interesse comune che sono selezionati, nel settore dell’energia, in funzione del grado in cui contribuiscono agli obiettivi e alle priorità definiti nell’ambito della decisione n. 1364/2006/CE.
5        Con decisione C (2008) 7941, del 2 dicembre 2008, la Commissione ha selezionato, tra i programmi idonei a beneficiare di un contributo finanziario, il progetto d’interesse comune «Trasmissione di energia elettrica in corrente continua tra Italia e Francia attraverso infrastrutture autostradali» (in prosieguo: il «progetto E 221»). Mediante tale decisione, alla ricorrente è stato concesso un contributo finanziario massimo di EUR 1 542 600.
6        Con decisione C (2010) 3360, del 21 maggio 2010, la Commissione ha selezionato, tra i programmi idonei a beneficiare di un contributo finanziario, il progetto d’interesse comune «Studio di fattibilità per una nuova interconnessione elettrica transfrontaliera meridionale Italia – Francia mediante infrastrutture autostradali» (in prosieguo: il «progetto E 255»). Mediante tale decisione, alla ricorrente è stato concesso un contributo finanziario massimo di EUR 500 000.
7        Nel corso dell’attuazione dei progetti E 221 ed E 255, la ricorrente, non potendo eseguire con risorse proprie alcuni servizi, ha stipulato una serie di contratti di subappalto con la CESI.
8        Con lettera del 5 novembre 2012, la Commissione ha informato la ricorrente che i progetti E 221 ed E 255 sarebbero stati sottoposti a un audit finanziario. L’incarico di effettuare, a nome della Commissione, un audit finanziario riguardo a tali progetti è stato conferito a una società esterna di auditing.
9        Con lettera del 13 giugno 2013, il revisore esterno ha trasmesso la bozza della relazione di audit (in prosieguo: la «bozza di relazione») alla ricorrente. La bozza di relazione informava la ricorrente che i costi relativi ai servizi da essa subappaltati alla CESI non potevano essere considerati ammissibili a causa del mancato rispetto delle norme applicabili ai suddetti contributi. La ricorrente è stata invitata ad esprimere il suo accordo oppure a formulare eventuali osservazioni.
10      La ricorrente ha presentato le sue osservazioni con lettera del 5 luglio 2013.
11      Mediante lettera del 18 giugno 2014, la Commissione ha trasmesso alla ricorrente la relazione di audit definitiva (in prosieguo: la «relazione»). Quest’ultima riproduceva sostanzialmente tutte le conclusioni iniziali indicate nel progetto di relazione, ammetteva al finanziamento alcune voci di costo opposte dalla ricorrente e formulava talune considerazioni alla luce delle osservazioni della ricorrente. La ricorrente era invitata a formulare eventuali osservazioni entro un termine di due settimane dalla ricezione della lettera, in assenza delle quali la Commissione avrebbe proceduto ad emettere due note di debito per il recupero di un importo pari a EUR 414 101,72 per il progetto E 221 e ad EUR 80 769,67 per il progetto E 255.
12      Con lettera del 15 luglio 2014, la ricorrente ha risposto alla lettera della Commissione del 18 giugno 2014 fornendo nuove spiegazioni. In seguito alla risposta fornita dalla ricorrente, la Commissione ha disposto un supplemento d’istruttoria. La Commissione ha chiesto alla ricorrente di fornire informazioni complementari in merito alle procedure culminate con l’aggiudicazione dei contratti di subappalto alla CESI. Con messaggio di posta elettronica del 23 marzo 2015, la ricorrente ha risposto alle domande poste dalla Commissione.
13      Con lettera del 6 luglio 2015 (in prosieguo: l’«atto impugnato»), la Commissione ha respinto le osservazioni della ricorrente e ha confermato che i costi connessi ai contratti di subappalto non potevano essere considerati ammissibili. Mediante tale lettera, la Commissione ha informato la ricorrente delle sue conclusioni in merito alle osservazioni da quest’ultima formulate riguardo ai risultati della relazione e ha avvertito che, entro il termine di un mese, avrebbe emesso due note di debito, l’una per l’importo di EUR 414 101,72 per il progetto E 221 e l’altra per l’importo di EUR 80 769,67 per il progetto E 255.
Procedimento e conclusioni delle parti
14      Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 settembre 2015, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
15      Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale il 18 dicembre 2015, la Commissione ha sollevato un’eccezione d’irricevibilità ai sensi dell’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale.
16      La ricorrente ha depositato le sue osservazioni in merito a tale eccezione il 1° febbraio 2016.
17      Nel suo atto introduttivo, la ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–        annullare l’atto impugnato;
–        condannare la Commissione alle spese.
18      Nella sua eccezione d’irricevibilità, la Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso in quanto manifestamente irricevibile;
–        condannare la ricorrente alle spese.
19      Nelle sue osservazioni sull’eccezione d’irricevibilità, la ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
–        respingere l’eccezione d’irricevibilità;
–        annullare l’atto impugnato.
In diritto
20      Ai sensi dell’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento di procedura, se il convenuto lo richiede, il Tribunale può statuire sull’irricevibilità o sull’incompetenza senza avviare la discussione nel merito.
21      Nel caso di specie, il Tribunale ritiene di essere sufficientemente edotto dagli atti di causa e decide di statuire senza proseguire il procedimento.
22      La Commissione sostiene che l’atto impugnato non costituisce un atto impugnabile mediante un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
23      A tal proposito, la Commissione fa valere che l’atto impugnato non è un atto che stabilisce in modo definitivo la sua posizione, bensì un atto preparatorio del procedimento di recupero. Essa ricorda sotto tale profilo che, secondo una giurisprudenza costante, costituiscono atti impugnabili soltanto i provvedimenti che producono effetti giuridici obbligatori idonei a incidere sugli interessi della parte ricorrente, modificando in misura rilevante la situazione giuridica di quest’ultima. Ebbene, secondo la Commissione, l’atto impugnato non produce effetti giuridici obbligatori, ma si limita ad informare la ricorrente dei risultati della procedura di audit. Inoltre, la Commissione deduce che l’atto impugnato non stabilisce un termine entro il quale gli importi ivi indicati debbano essere pagati né le modalità di pagamento, così che esso non può essere considerato un atto definitivo.
24      La ricorrente afferma che l’atto impugnato costituisce un atto definitivo produttivo di effetti giuridici obbligatori idonei a incidere sui suoi interessi modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica. A tal proposito, innanzitutto, quest’ultima sostiene che l’oggetto dell’atto, intitolato «Final position of the European Commission on the findings of audit report B 22.09» (Posizione finale della Commissione europea riguardante le risultanze del rapporto di controllo B 22.09), e il fatto che esso indichi l’importo che deve essere recuperato lasciano intendere che si tratta di un atto conclusivo del procedimento. Inoltre, essa afferma che l’atto impugnato non si limita ad informarla dei risultati della procedura di audit, tenuto conto della lettera della Commissione del 18 giugno 2014. Al contrario, mediante l’atto impugnato, la Commissione avrebbe reso nota la sua posizione finale, concludendo così il procedimento di recupero. Infine, la ricorrente sostiene che l’atto impugnato è stato adottato in esito a un supplemento d’istruttoria effettuato dalla Commissione a seguito delle osservazioni da essa formulate il 15 luglio 2014 in risposta alla lettera della Commissione del 18 giugno 2014. Di conseguenza, l’atto impugnato, che respinge le osservazioni da essa formulate e conclude nel senso della restituzione dei costi dichiarati non ammissibili sarebbe un atto definitivo impugnabile mediante ricorso.
25      A tal proposito, occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, costituiscono atti o decisioni che possono essere oggetto di un’azione di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE soltanto i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi della parte ricorrente, modificando in misura rilevante la situazione giuridica di quest’ultima (sentenze dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione, 60/81, EU:C:1981:264, punto 9; del 5 ottobre 1999, Paesi Bassi/Commissione, C‑308/95, EU:C:1999:477, punto 26, e del 29 gennaio 2002, Van Parys e Pacific Fruit Company/Commissione, T‑160/98, EU:T:2002:18, punto 60).
26      Più in dettaglio, quando si tratta di atti la cui elaborazione avviene in varie fasi, e in particolare al termine di un procedimento interno, dalla medesima giurisprudenza risulta che, in via di principio, costituiscono atti impugnabili unicamente quei provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione dell’istituzione al termine di tale procedimento, con esclusione dei provvedimenti provvisori destinati a preparare la decisione finale (sentenze dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione, 60/81, EU:C:1981:264, punto 10; del 5 ottobre 1999, Paesi Bassi/Commissione, C‑308/95, EU:C:1999:477, punto 26, e del 14 dicembre 2006, Germania/Commissione, T‑314/04 e T‑414/04, non pubblicata, EU:T:2006:399, punto 38).
27      Inoltre, secondo una giurisprudenza altrettanto costante, al fine di stabilire se un atto sia impugnabile occorre tener conto della sostanza del provvedimento di cui si invoca l’annullamento, mentre la forma che esso riveste rimane, in linea di principio, irrilevante a tale scopo (sentenze dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione, 60/81, EU:C:1981:264, punto 9, e del 28 novembre 1991, Lussemburgo/Parlamento, C‑213/88 e C‑39/89, EU:C:1991:449, punto 15).
28      Nel presente caso, si deve constatare che l’atto impugnato è la lettera del 6 luglio 2015 con cui la Commissione respinge le osservazioni della ricorrente riguardo all’ammissibilità dei costi connessi ai contratti di subappalto e conferma che detti costi non potevano essere considerati ammissibili. Detta lettera indica altresì che la Commissione emetterà due note di debito, rispettivamente per l’importo di EUR 414 101,72 e di EUR 80 769,67 che le devono essere restituiti.
29      In primo luogo, sembra dunque che l’atto impugnato non obblighi il destinatario a versare le somme di EUR 414 101,72 e di EUR 80 769,67, ma si limiti ad informare la ricorrente dell’intenzione della Commissione di emettere due note di debito. L’atto impugnato è potuto apparire come definitivo in ragione della sua sfortunata redazione, tenuto conto in particolare della descrizione del suo oggetto: «Final position of the European Commission on the findings of audit report B22-09» (Posizione finale della Commissione europea riguardante le risultanze del rapporto di controllo B22-09). Tuttavia, malgrado la spiacevole mancanza di chiarezza della Commissione nell’utilizzo dell’espressione «final position», l’atto impugnato non comporta l’accertamento di un credito nei confronti della ricorrente e non impone, in modo chiaro e definitivo, il pagamento di un credito asseritamente accertato dalla Commissione. Tale atto è dunque un mero atto preparatorio che precede l’adozione di una decisione della Commissione di proseguire o meno il procedimento di recupero (v., in tal senso, ordinanza del 31 marzo 2014, SACBO/Commissione e INEA, T‑270/13, non pubblicata, EU:T:2014:185, punto 44).
30      Inoltre, il fatto che l’atto impugnato menzioni la necessità di adottare ulteriori atti, quali note di debito, illustra proprio il carattere non definitivo dell’atto impugnato, che si limita a materializzare una tappa del procedimento volto, da un lato, all’accertamento di un credito, e, dall’altro, al recupero di tale credito.
31      In secondo luogo, occorre rilevare che l’atto impugnato, là dove rigetta le osservazioni della ricorrente in merito all’ammissibilità dei costi connessi ai contratti di subappalto, si limita a confermare gli importi dei costi considerati non ammissibili dalla Commissione nella sua lettera del 18 giugno 2014. Pertanto, esso non modifica sotto alcun profilo la situazione giuridica della ricorrente. Non vi è alcuna certezza che una lettera della Commissione che considera taluni costi non ammissibili dia origine a un atto produttivo di effetti giuridici obbligatori tali da incidere sugli interessi del debitore. Ciò non si verificherà, come è evidente, qualora la Commissione ritenesse di rinunciare al recupero del credito (v., in tal senso, ordinanza dell’8 febbraio 2010, Alisei/Commissione T‑481/08, EU:T:2010:32, punto 74). Ciò non si verificherà neppure nel caso di una riduzione o di un aumento dell’importo del credito.
32      Da quanto precede deriva che l’atto impugnato non costituisce un provvedimento che stabilisce in modo definitivo la posizione della Commissione, non produce effetti giuridici obbligatori tali da incidere sugli interessi del debitore e, pertanto, non può costituire oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE (v., per analogia, sentenza del 17 aprile 2008, Cestas/Commissione, T‑260/04, EU:T:2008:115, punto 76). Per tali ragioni, il ricorso deve essere respinto in quanto irricevibile.
Sulle spese
33      Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
34      La ricorrente, essendo rimasta soccombente, va condannata alle spese, conformemente alle conclusioni della Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione)
così provvede:
1)      Il ricorso è respinto.
2)      Terna – Rete elettrica nazionale SpA è condannata alle spese.
Lussemburgo, 13 settembre 2016
Il cancelliere
Il presidente
E. Coulon
M. Van der Woude
* Lingua processuale: l’italiano.