62003CJ0514_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-514/03,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, ki je bila vložena na Sodišču 8. decembra 2003,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata M. Patakia in L. Escobar Guerrero, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Kraljevini Španiji, ki jo zastopa E. Braquehais Conesa, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi P. Jann, predsednik senata, K. Schiemann, sodnik, N. Colneric, sodnica, J. N. Cunha Rodrigues in E. Levits (poročevalec), sodnika,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 7. julija 2005
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Kraljevina Španija, s tem da je:
– podjetjem za zasebno varovanje in članom njihovega osebja v izvedbenih ukrepih določila obveznost, da morajo imeti špansko državljanstvo;
– v okviru sistema prijavljanja tujcev podjetjem za zasebno varovanje naložila obveznost:
a) da so v vseh primerih pravna oseba,
b) da imajo določen osnovni kapital, ne glede na to, da to podjetje v državi ustanovitve nima enake obveznosti,
c) da položijo varščino na Caja General de Depósitos, ne glede na to, da to podjetje v državi ustanovitve nima enake obveznosti,
d) da imajo minimalno število zaposlenih;
– zaposlenim tuje zasebne družbe za varovanje naložila, naj pridobijo posebno novo špansko dovoljenje, čeprav so v državi ustanovitve omenjenega podjetja že pridobili primerljivo dovoljenje,
– in s tem, da za poklicne sektorje zasebnega varovanja ne veljajo pravila Skupnosti o priznavanju strokovnega usposabljanja,
ni izpolnila svojih obveznosti iz členov 43 ES in 49 ES ter iz Direktive Sveta 89/48/EGS z dne 21. decembra 1988 o splošnem sistemu priznavanja visokošolskih diplom, pridobljenih s poklicnim izobraževanjem in usposabljanjem, ki traja najmanj tri leta (UL L 19, str. 16) in Direktive Sveta 92/51/EGS z dne 18. junija 1992 o drugem splošnem sistemu priznavanja strokovne izobrazbe in usposabljanja, ki dopolnjuje Direktivo 89/48 (UL L 209, str. 25).
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
2. Cilj direktiv 89/48 in 92/51 je vzpostaviti način priznavanja diplom, ki bo evropskim državljanom omogočal opravljanje vseh poklicnih dejavnosti, za katere je treba imeti v državi članici gostiteljici posrednješolsko izobrazbo. Medtem ko se Direktiva 89/48 nanaša na visokošolske diplome, pridobljene s poklicnim izobraževanjem in usposabljanjem, ki traja najmanj tri leta, se Direktiva 92/51 uporablja za diplome, pridobljene v okviru posrednješolskega izobraževanja, v trajanju najmanj enega leta ali v enakovrednem trajanju, ki je določeno v členu 1 te direktive.
3. Člen 1 Direktive 92/51 določa:
„V tej direktivi veljajo naslednje opredelitve pojmov:
[...]
c) potrdilo o kompetentnosti: vsako dokazilo o kvalifikacijah:
– ki potrjuje izobrazbo in usposobljenost, ki ni del celote, sestavljajoče diplomo v smislu Direktive 89/48/EGS ali diplomo ali spričevalo v smislu te direktive,
ali
– izdano na podlagi ocene osebnih sposobnosti, usposobljenosti ali znanja prosilca, ki velja za nujno potrebno pri opravljanju nekega poklica na podlagi mnenja pristojnega organa, ki je imenovan v skladu z zakoni in drugimi predpisi države članice, ne da bi bilo za to zahtevano dokazilo o predhodnem izobraževanju ali usposabljanju;
[...]
e) ‚regulirani poklic‘: regulirana poklicna dejavnost ali vrsta dejavnosti, ki tvori ta poklic v državi članici;
f) regulirana poklicna dejavnost: poklicna dejavnost, za katero država članica glede dostopa ali opravljanja ali enega od pogojev za opravljanje neposredno ali posredno na podlagi zakonov in drugih predpisov zahteva izkaz o izobrazbi ali potrdilo o kompetentnosti. Zlasti se pogoji za opravljanje regulirane poklicne dejavnosti nanašajo na:
– opravljanje dejavnosti pod nekim strokovnim nazivom, ko je pridobitev takega naziva odobrena le kandidatom z izkazom o izobrazbi ali potrdilom o kompetentnosti, ki jo določajo zakoni in drugimi predpisi […]
– [...]“
4. Člen 8 Direktive 92/51 določa:
„Če je v državi članici gostiteljici za opravljanje reguliranega poklica zahtevano potrdilo o kompetentnosti, pristojni organi ne morejo iz razloga nezadostnih kvalifikacij državljanu druge države članice preprečiti dostopa ali opravljanja tega poklica pod enakimi pogoji kot njenim državljanom:
a) če ima prosilec potrdilo o kompetentnosti, ki ga druga država članica predpisuje za dostop do tega poklica in njegovo opravljanje na njenem ozemlju, in je bilo pridobljeno v drugi državi članici
ali
b) če lahko prosilec predloži dokazilo o kvalifikacijah, pridobljenih v drugih državah članicah,
kar daje enake garancije, zlasti na področju zdravja, varnosti, zaščite okolja in zaščite potrošnikov, skladno z zakoni in drugimi predpisi države članice gostiteljice.
Če prosilec nima dokazil o kompetentnosti ali takih kvalifikacij, se uporabijo določbe zakonov in drugih predpisov države članice gostiteljice. “
Nacionalna ureditev
5. V Španiji je dejavnost zasebnega varovanja urejena z zakonom št. 23/1992 o zasebnem varovanju z dne 30. julija 1992 (BOE št. 186 z dne 4. avgusta 1992, str. 27116, v nadaljevanju: zakon o zasebnem varovanju) in s kraljevim odlokom št. 2364/1994 z dne 9. decembra 1994 o potrditvi uredbe o zasebnem varovanju (BOE št. 8 z dne 10. januarja 1995, str. 779, v nadaljevanju: uredba o zasebnem varovanju).
6. Člen 5(1) zakona o zasebnem varovanju zajema izčrpen seznam kategorij storitev, ki jih lahko opravljajo podjetja za zasebno varovanje, in sicer:
–
nadzor in varovanje premoženja, objektov, prireditev, tekmovanj ali shodov;
– varovanje določenih oseb;
– hramba, nadzor, preverjanje in sortiranje kovancev, bankovcev, vstopnic, vrednostnih papirjev in vrednostih predmetov ali nevarnih snovi ter prevoz in dostava teh predmetov;
– namestitev in vzdrževanje varnostnih naprav in sistemov;
– upravljanje centrov za sprejem, nadzor in oddajanje alarmnih signalov in njihovo posredovanje organom reda in varnostnim silam ter opravljanje storitev posredovanja, ki niso v pristojnosti varnostnih sil oziroma organov;
– načrtovanje in pomoč v zvezi z zakonsko določenimi dejavnostmi varovanja.
7. Na podlagi člena 7(1) omenjenega zakona mora podjetje, ki želi opravljati take storitve, pridobiti upravno dovoljenje z vpisom v register, ki ga vodi notranji minister. Da bi se zadevno podjetje lahko vpisalo, mora biti pravna oseba, ki ima eno od štirih statusnopravnih oblik, ki jih določa nacionalno pravo. Poleg tega je v skladu z uredbo o zasebnem varovanju izdaja omenjenega dovoljenja predmet drugih pogojev, ki se razlikujejo glede na vrsto dejavnosti ali glede na dejavnosti, ki jih opravlja zadevno podjetje.
8. Tako mora imeti zadevno podjetje minimalen osnovni kapital in dokazilo o varščini. Znesek tega kapitala in te varščine je razporejen v razred ne samo glede na vrsto dejavnosti, ki jih opravlja podjetje, ampak tudi glede na geografski obseg njegovega poslovanja na nacionalnem ozemlju. Varščina mora biti položena na španski instituciji, la Caja General de Depósitos.
9. Uredba o zasebnem varovanju v prilogi podjetjem za varovanje nalaga nekatere posebne zahteve, glede na vrsto dejavnosti, ki jih opravljajo. Kadar je ta dejavnost prevoz in dostava vrednostnih predmetov ali nevarnih snovi in eksplozivnih sredstev ali namestitev in vzdrževanje varnostnih naprav in sistemov, se zahteva:
„1. Vrednostni predmeti in nevarne snovi
a) [...]
b) Druga faza
1. a Skupina, sestavljena iz vodje za varovanja in najmanj tridesetih čuvajev, če je področje delovanja podjetja nacionalno ozemlje, in šest čuvajev in dodatni trije na provinco, če področje delovanja pokriva avtonomno skupnost.
[...]
2. Eksplozivna sredstva
a) [...]
b) Druga faza
1. a Skupina, sestavljena iz najmanj desetih čuvajev, izurjenih za eksplozivna sredstva, za vsako vozilo za prevoz eksplozivnih sredstev, ki ga ima podjetje, pri čemer mora imeti skupina vodjo za varovanje, kadar je število čuvajev večje od petnajst.
[...]
5. Namestitev in vzdrževanje varnostnih naprav in sistemov
[...]
2. Druga faza
a) Skupina, sestavljena iz najmanj enega tehničnega inženirja in petih inštalaterjev za podjetje, če je področje delovanja podjetja nacionalno ozemlje, in iz enega tehničnega inženirja in dveh inštalaterjev, če področje delovanja podjetja pokriva avtonomno skupnost.“
10. Ob uporabi člena 10 zakona o zasebnem varovanju v zvezi s členom 53 uredbe o zasebnem varovanju morajo vsi člani osebja za zasebno varovanje pridobiti dovoljenje notranjega ministra. Oseba mora biti za opravljanje dejavnosti polnoletna, ne sme dopolniti starosti, ki je določena s predpisi, imeti mora psihofizične sposobnosti, ki so potrebne za opravljanje njenih nalog, in opraviti zahtevane preizkuse, ki potrjujejo njeno znanje in sposobnosti.
11. Člen 54(5)(b) uredbe o zasebnem varovanju, predvsem za opravljanje poklica privatnega detektiva, poleg tega zahteva, da imajo zadevne osebe diplomo za zasebnega detektiva. Pogoj za pridobitev te diplome je določena stopnja izobrazbe, obiskovanje posebnih tečajev in opravljen izpit iz sposobnosti.
12. Direktivi 89/48 in 92/51, ki sta bili v nacionalno pravo preneseni s kraljevim odlokom št. 1665/1991 z dne 25. oktobra 1991 o splošnem sistemu priznavanja visokošolskih diplom, izdanih v državah članicah Evropske unije, s poklicnim izobraževanjem, ki traja najmanj tri leta (BOE št. 280 z dne 22. novembra 1991, str. 37916) oziroma s kraljevim odlokom št. 1396/1995 z dne 4. avgusta 1995 o drugem splošnem sistemu priznavanja strokovne izobrazbe držav članic Evropske unije in drugih držav podpisnic Sporazuma o evropskem gospodarskem prostoru in o dopolnitvi kraljevega odloka št. 1665/1991 (BOE št. 197 z dne 18. avgusta 1995, str. 25657). Priloge teh dveh uredb obsegajo sezname reguliranih poklicev, za katere veljajo zadevni postopki za priznavanje. Vendar ti seznami ne obsegajo poklicev iz uredbe o zasebnem varovanju.
Predhodni postopek in pisni postopek pred Sodiščem
13. Komisija je leta 1997 proti Kraljevini Španiji vložila prvo tožbo zaradi neizpolnitve, ki se je nanašala na nekatere določbe iz zakona in uredbe o zasebnem varovanju. V sodbi z dne 29. oktobra 1998 v zadevi Komisija proti Španiji, (C-114/97, Recueil, str. I-6717) je Sodišče v zvezi s to tožbo odločilo, da Kraljevina Španija s tem, da je obdržala v veljavi člene 7, 8 in 10 zakona o zasebnem varovanju, v skladu s katerimi lahko dovoljenje za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja dodeli samo španskim podjetjem, in s tem, da je izdala licenco za osebje za varovanje samo španskim državljanom, ni izpolnila obveznosti, ki ji jih je nalagala Pogodba ES.
14. Z dopisom z dne 29. novembra 1999 je Komisija špansko vlado obvestila, da nacionalne določbe zakonskih predpisov glede zasebnega varovanja še vedno kršijo pravo Skupnosti.
15. Ker Komisija v predvidenem roku ni prejela odgovora španske vlade, je 24. julija 2000 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je Kraljevino Španijo pozvala, naj v roku dveh mesecev od prejema tega mnenja sprejme ustrezne ukrepe za odpravo oč itanih kršitev. Ker je Komisija menila, da pripombe Kraljevine Španije v odgovor na omenjeno obrazloženo mnenje niso bile zadovoljive, je vložila to tožbo.
16. V zgoraj navedeni repliki je Komisija upoštevala dejstvo, da so španski organi po sprejetju sodbe v zadevi Komisija proti Španiji spremenili zakon in uredbo o zasebnem varovanju, tako da so črtali državljanstvo. Komisija je zato umaknila očitek glede tega pogoja, ohranila pa vse druge očitke.
Tožba
17. Komisija v utemeljitev svoje tožbe navaja šest očitkov, ki se v bistvu nanašajo na pogoje, ki jih španska zakonodaja določa za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja v Španiji.
18. Te očitke je mogoče povzeti takole:
1. neskladnost pogoja, po katerem mora biti podjetje za zasebno varovanje vedno pravna oseba, s členoma 43 ES in 49 ES;
2. neskladnost pogoja, po katerem mora imeti tako podjetje minimalen osnovni kapital, s členoma 43 ES in 49 ES;
3. neskladnost pogoja, po katerem mora tako podjetje položiti varščino pri španski instituciji Caja General de Depósitos, s členoma 43 ES in 49 ES;
4. neskladnost pogoja, po katerem mora imeti tako podjetje minimalno število zaposlenih, s členoma 43 ES in 49 ES;
5. neskladnost pogoja, po katerem se zahteva posebno dovoljenje za osebje, zadolženo za varovanje, ki opravlja svojo dejavnost v Španiji, s členoma 43 ES in 49 ES;
6. kršitev direktiv 89/48 in 92/51 zaradi nepriznavanja poklicnih kvalifikacij.
19. Pred obravnavo utemeljenosti vsakega od teh očitkov velja najprej omeniti trditve strank in opozoriti na glavna načela iz ustaljene sodne prakse Sodišča.
Splošne ugotovitve
Trditve strank
20. Komisija priznava, da za dejavnosti zasebnega varovanja ne velja usklajevanje na ravni Skupnosti. Kljub temu naj omejevalne določbe španskega prava zato področje ne bi spoštovale temeljnih zahtev, ki jih postavlja ustaljena sodna praksa Sodišča, glede člena 43 ES in člena 49 ES. Komisija zlasti zavrača domnevno podobnost med zasebno in javno varnostjo. Po njenem mnenju se prispevek zadevnih podjetij za vzdrževanje te ne razlikuje od tistega, ki bi ga lahko dal vsak vpoklicani posameznik. Komisija za ta primer navaja, da dejstvo, da za tuje podjetje za zasebno varovanje veljajo enake zahteve, kot so določene za španska podjetja – brez upoštevanja obveznosti, jamstev in zahtev, ki so bila morebiti enakemu podjetju že naložena v drugi državi članici –, pomeni neutemeljeno oviro za njihovo ustanavljanje na španskem ozemlju in močen odvračalni dejavnik za opravljanje čezmejnih storitev v tem sektorju, predvsem za mala in srednja podjetja.
21. Po mnenju španske vlade je zasebna varnost ozko povezana z javno varnostjo in je njeno nadaljevanje. Tako naj bi velik del dejavnosti v tem sektorju vključeval uporabo določenih sredstev, ki običajno ni dovoljena (zlasti orožje). Te dejavnosti bi lahko imele tudi resne posledice za svobodno izvrševanje pravic in svoboščin državljanov. Posledično naj bi države članice za ta sektor lahko legitimno posegle po intervencijskih in nadzornih sredstvih, ki ne bi bila upravičena na drugih področjih. Ker ne gre za usklajeno področje na ravni Skupnosti, bi bila lahko njegova ureditev v drugih državah članicah bistveno drugačna od španske ureditve, zaradi česar je treba spoštovati posebne zahteve, ki obstajajo v Španiji, predvsem tiste povezane s problemom terorizma.
Presoja Sodišča
22. Komisija se v tožbi Komisija sklicuje tako na člen 43 ES, ki zagotavlja svobodo ustanavljanja, kot na člen 49 ES o svobodi opravljanja storitev. Glede tega velja opozoriti, da je ključni element za razmejitev področja uporabe teh določb odgovor na vprašanje, ali ima gospodarski subjekt v državi članici, v kateri nudi zadevne storitve, sedež (država članica gostiteljica). Če ima tam sedež, primarni ali sekundarni, za njegov položaj velja načelo svobode do ustanavljanja v smislu člena 43 ES. V nasprotnem primeru ga je treba opredeliti za „čezmejnega ponudnika“ in zanj velja načelo svobode opravljanja storitev iz člena 49 ES (glej v tem smislu sodbi z dne 30. novembra 1995 v zadevi Gebhard, C-55/94, Recueil, str. I-4165, točke od 25 do 28, in z dne 11. decembra 2003 v zadevi Schnitzer, C‑215/01, Recueil, str. I-14847, točke od 28 do 32). V okviru te tožbe se zdi, da se zadevne določbe zakonov in predpisov brez razlikovanja uporabljajo, tako za podjetja za zasebno varovanje s sedežem v Španiji kot za taka podjetja s sedežem v drugih državah članicah, ki svoje storitve v Španiji opravljajo priložnostno ali začasno.
23. Storitve zasebnega varovanja do zdaj niso bile predmet usklajevanja na ravni Skupnosti. Vendar, čeprav države članice v takem položaju načeloma ostanejo pristojne, morajo za določitev pogojev za opravljanje storitev v tem sektorju svoje pristojnosti izvajati ob spoštovanju temeljnih svoboščin, ki jih jamči Pogodba (glej sodbe z dne 3. oktobra 2000 v zadevi Corsten, C-58/98, Recueil, str. I-7919, točka 31; z dne 1. februarja 2001 v zadevi Mac Quen in drugi, C-108/96, Recueil, str. I-837, točka 24, in z dne 11. julija 2002 v zadevi Gräbner, C-294/00, Recueil, str. I-6515, točka 26).
24. V skladu s sodno prakso Sodišča člen 59 Pogodbe (po spremembi postal člen 49) poleg odprave kakršne koli diskriminacije ponudnikov storitev s sedežem v drugi državi članici zaradi njihove pripadnosti ali državljanstva nalaga tudi odpravo vseh omejitev, čeprav veljajo brez razlikovanja za nacionalne ponudnike storitev in ponudnike iz drugih držav članic, kadar lahko prepovejo ali bolj ovirajo dejavnosti ponudnika s sedežem v drugi državi članici, kjer zakonito opravlja podobne storitve (sodbi z dne 9. avgusta 1994 v zadevi Vander Elst, C-43/93, Recueil, str. I-3803, točka 14, in z dne 29. novembra 2001 v zadevi De Coster, C‑17/00, Recueil, str. I-9445, točka 29).
25. Poleg tega je Sodišče že odločilo, da omenjeni člen 59 nasprotuje uporabi vsakršnega nacionalnega predpisa, katerega posledica je, da opravljanje storitev med državami članicami postane težavnejše kot opravljanje storitev v celoti znotraj države članice (zgoraj navedena sodba De Coster, točka 30).
26. Enako velja opozoriti, da nacionalni ukrepi, ki lahko ovirajo ali napravijo uživanje teh pravic manj zanimivo, ne morejo biti upravičeni, če ne izpolnjujejo štirih pogojev: da se uporabljajo nediskiminatorno, da odgovarjajo nujnim razlogom javnega interesa, da so primerni za uresničitev zastavljenega cilja in da ne prekoračijo okvirov, ki so nujno potrebni za njegovo doseganje (glej zlasti sodbi z dne 31. marca 1993 v zadevi Kraus, C-19/92, Recueil, str. I‑1663, točka 32, in z dne 4. julija 2000 v zadevi Haim, C‑424/97, Recueil, str. I‑5123, točka 57, ter zgoraj navedeno sodbo Mac Quen in drugi, točka 26).
27. Na splošno je mogoče tak ukrep, če nalaga nekatere pogoje za izvajanje zajamčenih pravic, utemeljiti samo, kadar javni interes ni zavarovan s predpisi, ki za ponudnika veljajo v državi članici, kjer ima sedež (zgoraj navedena sodba Corsten, točka 35). Drugače povedano, kot je generalna pravobranilka poudarila v točka 45 sklepnih predlogov, morajo organi države članice gostiteljice načeloma upoštevati pogoje, ki jih zadevni gospodarski subjekt že izpolnjuje v matični državi.
28. Nazadnje je Sodišče glede trditve španske vlade o približevanju med področjem zasebne varnosti in javne varnosti že odločilo, da se izjema po členu 46(1) ES, ki državam članicam, dovoljuje ohranitev posebnih ureditev za tuje državljane zaradi razlogov javne varnosti, ni uporabljala za splošno ureditev, ki zadeva podjetja za zasebno varovanje (zgoraj navedena sodba Komisija proti Španiji, točki 45 in 46, in sodba z dne 9. marca 2000 v zadevi Komisija proti Belgiji, C‑355/98, Recueil, str. I-1221, točki 28 in 30).
Prvi očitek glede zahteve za to, da mora biti podjetje pravna oseba
Trditve strank
29. Po mnenju Komisije obveznost, da mora biti podjetje za zasebno varovanje skoraj v vseh primerih pravna oseba, pomeni, da bi bila družba s sedežem v drugi državi članici, ki tam zakonito opravlja storitve, zato da bi lahko v Španiji opravljala svoje storitve, čeprav začasno ali priložnostno, kot so te, ki so obravnavane, prisiljena ustanoviti pravno osebo. Ta zahteva, ki načeloma nima neposredne zveze s samo dejavnostjo podjetja, ne bi bila uporabna za zagotavljanje varovanja prejemnikov omenjenih storitev in vzdrževanje javne varnosti. Vsi pogoji, ki jih določa španska zakonodaja, bi se lahko učinkovito izpolnili, ne da bi bilo podjetje pravna oseba.
30. Španska vlada odgovarja, da bi morebitno opravljanje zadevnih storitev za fizične osebe ne samo ustvarilo celo vrsto praktičnih problemov, temveč bi bilo to nesprejemljivo tudi z vidika javne varnosti. Prvič bi morali zato, da bi fizičnim osebam dovolili, da opravljajo vse sporne storitve, pregledati v Španiji veljavne obveznosti glede posedovanja orožja, ki so zelo stroge. Drugič naj bi to, da bi fizične osebe opravljale določene storitve, izključevalo možnost učinkovite komunikacije med čuvajem in sedežem družbe, pri čemer je taka komunikacija lahko zelo pomembna za varnost varovanih oseb in samih čuvajev. Tretjič, obstajala naj bi verjetnost zmede zaradi povečanje števila uniform osebja. Na splošno naj bi navedena omilitev pravil zmanjšala jamstvo za ugotavljanje varnosti, ki se španski organom zdi primerna.
Presoja Sodišča
31. Najprej je treba opozoriti, da je Sodišče glede ureditve, ki je podobna španski ureditvi, ki jo graja Komisija, že odločilo, da je pogoj, v skladu s katerim mora biti podjetje za zasebno varovanje pravna oseba, da lahko opravlja svoje dejavnosti, kršitev členov 43 ES in 49 ES (sodba Sodišča z dne 29. aprila 2004 v zadevi Komisija proti Portugalski, C-171/02, Recueil, str. I-5645, točke od 41 do 44).
32. V tem primeru se španska vlada za utemeljevanje te prepovedi sklicuje na zaščito varnosti prejemnikov zadevnih storitev in drugega prebivalstva. Zaradi razlogov, ki jih je v točki 52 sklepnih predlogov obširno navedla generalna pravobranilka, zahteva po pravni osebnosti ni ustrezno merilo, ki bi omogočilo uresničitev zadanih ciljev. Nobeden od naštetih praktičnih problemov, ki jih navaja vlada, namreč ni neposredno povezan s pravno obliko podjetja.
33. V teh okoliščinah je prvi očitek utemeljen.
Drugi očitek, zahteva po minimalnem osnovnem kapitalu
Trditve strank
34. Komisija zatrjuje, da za tuje podjetje, ki želi odpreti sedež v Španiji ali tam opravljati čezmejne storitve, velja zahteva po minimalnem osnovnem kapitalu. Vendar naj take zahteve ne bi bilo mogoče utemeljiti, niti z razlogi javne varnosti niti z varovanjem prejemnikov zadevnih storitev. Podjetja za zasebno varovanje iz drugih držav članic naj bi te cilje očitno izpolnila, ne da bi zanje veljali pogoji glede določenega osnovnega kapitala.
35. Španska vlada opozarja, da zato ker so storitve zasebnega varovanja sektor, ki ni usklajen na ravni Skupnosti, lahko obstajajo zelo velike razlike med Kraljevino Španijo in drugimi državami članicami, zlasti glede načina in pogojev za nošnjo in uporabo orožja. Ob upoštevanju posebnega položaja te države članice, ki je soočena z teroristično grožnjo, naj bi bila ta upravičena sprejeti strožje zahteve kot druge države članice. Čeprav so v Španiji podjetja za zasebno varovanje zavezana tudi k dvema dodatnima jamstvoma, in sicer obvezni varščini in obveznem zavarovanju, naj bi imelo vsako od njih svojo posebno funkcijo. Kljub temu ti jamstvi sami po sebi ne zadostujeta za uresničitev zasledovanih ciljev, in sicer za varnost in zaščito državljanov.
Presoja Sodišča
36. Glede tega je Sodišče že odločilo, da je pogoj imetništva minimalnega osnovnega kapitala za podjetja za zasebno varovanje kršil člen 43 ES in člen 49 ES (zgoraj navedena sodba Komisija proti Portugalski, točke od 53 do 57). Utemeljitve španske vlade, zlasti s teroristično grožnjo, ki je zlasti prisotna v Španiji, nimajo nobene neposredne zveze z osnovnim kapitalom podjetja in ne pojasnjujejo omejitev svobodnega opravljanja storitev in svobode do ustanavljanja.
37. Poleg tega obstajajo manj omejevalna sredstva, ki omogočajo uresničitev cilja zaščite zadevnih prejemnikov storitev, kot sta varščina ali sklenitev zavarovalne pogodbe. Čeprav se lahko, kot trdi španska vlada, v določenih primerih vsak od dveh ukrepov sam izkaže za nezadostnega, vedno obstaja možnost, da se kumulativno uporabita oba. Španska vlada prej ni navedla utemeljitev, ki bi pokazale, kako zgoraj omenjena ukrepa ne bi zadostovala za uresničitev ciljev varnosti in zaščite državljanov.
38. V teh okoliščinah je tudi drugi očitek utemeljen.
Tretji očitek, polog varščine pri španski instituciji
Trditve strank
39. Komisija kot glavni cilj te zahteve razume, da imajo španski organi na voljo zneske, ki zagotavljajo kritje tveganj glede morebitne odgovornosti ali ko je naložena globa. Kljub temu trdi, da je to pravilo nesorazmerno glede na zasledovani cilj. Zlasti zato, ker tudi nacionalni predpisi ne bi dovoljevali upoštevanja morebitnih pologov varščine v matični državi podjetja, kar pa bi načeloma moralo zadostovati.
40. Za špansko vlado sta polog varščine ali sklenitev zavarovalne pogodbe legitimni sredstvi za zagotavljanje varnosti prejemnikov zadevnih storitev. Res je, da uredba o zasebnem varovanju zadevnim podjetjem nalaga obveznost sklenitve zavarovalne pogodbe za civilno odgovornost. Vendar bi lahko glede na ustrezne ekonomske dejavnike na zavarovalniškem trgu to sredstvo ponudilo le omejeno jamstvo. Drugače povedano, funkcija varščine naj bi bila dopolnilna in naj ne bi nadomeščala funkcij drugih dveh jamstvenih ukrepov, in sicer minimalnega osnovnega kapitala in zavarovanja.
Presoja Sodišča
41. Treba je poudariti, da polog varščine pri Caja General de Depósitos, kot jo določa španska zakonodaja, lahko ovira ali zmanjšuje privlačnost izvrševanja svobode opravljanja storitev in svobode ustanavljanja v smislu člena 43 ES in člena 49 ES. Dejansko je opravljanje storitev ali ustanavljanje hčerinskih družb ali sekundarnih sedežev v Španiji bolj oteženo za podjetja za zasebno varovanje s sedežem v drugih državah članicah kot za podjetja s sedežem v Španiji. Treba je ugotoviti, ali je ta pogoj utemeljen.
42. Sodišče je že izrecno odločilo, da določitev varščine manj omejuje svobodo ustanavljanja in svobodnega opravljanja storitev kot določitev minimalnega osnovnega kapitala zaradi varstva upnikov (zgoraj navedena sodba Komisija proti Portugalski, točka 55).
43. Kljub temu se po ustaljeni sodni praksi takšno oviro lahko utemelji samo, če javni interes, na katerega se sklicuje, ni že zaščiten s pravili, ki za ponudnika veljajo v državi članici, kjer že ima sedež (glej zgoraj navedeno sodbo v zadevi Corsten, točko 35). Vendar obravnavana španska ureditev zahteva polog varščine pri španski instituciji Caja General de Depósitos, ne da bi upošteval morebitna jamstva, ki za ponudnika veljajo v matični državi članici. Poleg tega je glede na sedanje stanje razvoja ukrepov za čezmejno izterjavo terjatev in izvršitev tujih sodnih odločb v okviru Unije taka strogost nesorazmerna. Obveznost pologa varščine prekorači tisto, kar je potrebno za zagotovitev ustreznega varstva upnikov.
44. Gotovo iz pripomb španske vlade izhaja, da je izrazila pripravljenost, da upošteva varščine, položene pri finančnih institucijah drugih držav članic, pod pogojem, da se dodelijo in so na voljo zneski, ki se nanašajo na dejavnosti, ki jih opravljajo na španskem ozemlju. V tem pogledu je treba opozoriti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj države članice, kot je obstajal v okviru roka, določenega v obrazloženem mnenju, in da naknadnih sprememb Sodišče ne more upoštevati (glej zlasti sodbi z dne 30. januarja 2002 v zadevi Komisija proti Grčiji, C-103/00, Recueil, str. I-1147, točka 23, in z dne 30. maja 2002 v zadevi Komisija proti Italiji, C-323/01, Recueil, str. I-4711, točka 8). Poleg tega gre zgolj za izjavo vlade, ki je tožena stranka, in ne za zakonski ukrep ali predpis.
45. V teh okoliščinah je tretji očitek utemeljen
Četrti očitek, minimalno število zaposlenih
Trditve strank
46. Po mnenju Komisije bi morala vsa podjetja, ki sicer zakonito opravljajo storitve zasebnega varovanja v svoji matični državi članici, nimajo pa števila zaposlenih, kot ga zahteva španska zakonodaja, njihovo število povečati, tudi če tega ne zahtevajo njihove lastne dejavnosti. Ta pogoj naj bi imel odvračilni učinek, zlasti za mala in srednja podjetja, tako glede izvrševanja pravice do ustanavljanja sekundarnih sedežev kot glede izvrševanja svobodnega opravljanja čezmejnih storitev. Člena 43 ES in 49 ES naj bi prepovedala uporabo take zakonodaje za podjetje s sedežem v drugi državi članici, če španske oblasti ne bi upoštevale enakih ali vsaj primerljivih obveznosti, ki so jih ta podjetja že izpolnila v matični državi.
47. Španska vlada poudarja zavezo, ki so jih sprejeli španski organi, in sicer da na splošno za 50 % znižajo minimalne zahteve glede človeških, materialnih in tehničnih virov. Po drugi strani naj bi bile zakonske zahteve glede števila zaposlenih na področju prevoza eksploziva utemeljene zaradi varnostih razlogov, ki so posebej povezani s položajem v Španiji.
Presoja Sodišča
48. Najprej je treba poudariti, da se predpisi, ki določajo minimalno število zaposlenih v podjetjih za varovanje, obravnavajo kot ovira svobode do ustanavljanja in pri svobodnem opravljanju storitev, če otežujejo ustanavljanje sekundarnih sedežev ali hčerinskih družb v Španiji in odvračajo tuja podjetja za zasebno varovanje, da bi ponujala svoje storitve na španskem trgu.
49. Glede utemeljitve te omejitve je treba opozoriti, da dejstvo, da ena država članica predpisuje manj stroga pravila od tistih, ki se uporabljajo v drugi državi članici, samo po sebi ne pomeni, da so slednja pravila nesorazmerna in neskladna s pravom Skupnosti (sodbi z dne 10. maja 1995 v zadevi Alpine Investments, C‑384/93, Recueil, str. I-1141, točka 51, in z dne 12. decembra 1996 v zadevi Reisebüro Broede, C-3/95, Recueil, str. I-6511, točka 42, ter zgoraj navedeni sodbi Mac Quen in drugi, točki 33 in 34, in Gräbner, točki 46 in 47).
50. Razen prevoza eksploziva španska vlada ni podrobno prikazala, da minimalno število zaposlenih, ki ga zahteva veljavna zakonodaja, ne presega tistega, kar je potrebno za uresničitev zasledovanega cilja, in sicer zagotavljanja zadane stopnje varnosti pri prevozu vrednostnih predmetov in nevarnih snovi ter nameščanju in vzdrževanju varnostnih in alarmnih sistemov. V tem smislu je treba četrti očitek šteti za utemeljenega.
51. Treba je ugotoviti, da je zahteva po minimalnem številu zaposlenih za podjetja, ki opravljajo dejavnosti prevoza eksploziva, iz točke 2(b) priloge k uredbi o zasebnem varovanju upravičena. Dejansko se ta zahteva glede varnostnih razlogov, na katere se sklicuje španska vlada, zdi primerna za uresničitev tega cilja, ne da bi presegla njegovo uresničitev.
52. Četrti očitek je treba zavrniti v delu, v katerem omenjena španska zakonodaja zahteva minimalno število zaposlenih za podjetja, ki opravljajo dejavnost prevoza ali distribucije eksplozivov.
Peti očitek, dovoljenje za osebje
Trditve strank
53. Komisija opozarja, da morajo člani osebja tujega podjetja za zasebno varovanje v Španiji v vsakem primeru pridobiti posebno upravno dovoljenje. Kljub temu ne obstaja nikakršna klavzula o priznanju dovoljenj, ki so že bila izdana v matični državi zadevnega podjetja, čeprav so tam take zahteve podobne tistim, ki veljajo v Španiji. Ta formalnost naj bi bila resna ovira za opravljanje storitev, saj tuje podjetje v Španijo ne more napotiti osebja, ki ima dovoljenje v njegovi matični državi.
54. Španska vlada pojasnjuje, da nacionalni predpisi od osebja podjetij za zasebno varovanje glede na evropsko raven zahtevajo daljše izobraževanje. Njihove zahteve naj bi se torej zelo razlikovale od zahtev, ki veljajo v drugih državah članicah, tako da te načeloma ne morejo imeti „podobnih zahtev“, ki bi dovoljevale primerjavo pravnih ureditev.
Presoja Sodišča
55. Sodišče je že odločilo, da je pogoj, po katerem morajo člani osebja podjetja za zasebno varovanje v državi članici gostiteljici pridobiti posebno novo dovoljenje, neutemeljena omejitev prostega opravljanja storitev teh podjetij v smislu člena 49 ES, če ne upošteva nadzora in preverjanj, ki so že bili opravljeni v matični državi (zgoraj navedena sodba Komisija proti Portugalski, točka 66, in sodba z dne 7. oktobra 2004 v zadevi Komisija proti Nizozemski, C-189/03, Recueil, str. I-9289, točka 30).
56. Enako velja za svobodo do ustanavljanja v smislu člena 43 ES, saj lahko omenjeni pogoj otežuje ustanovitev sekundarnega sedeža v državi članici gostiteljici. Zato je to ovira za tuja podjetja za zasebno varovanje, da uživajo svojo svobodo ustanavljanja v Španiji.
57. Glede utemeljenosti te ovire je Sodišče razsodilo, da mora podjetje v primeru ustanovitve v drugi državi članici načeloma izpolnjevati enake pogoje, kot veljajo za državljane države članice gostiteljice (zgoraj navedena sodba Gebhard, točka 36). Ob tem taka splošna uporaba postopka za upravna dovoljenja tujih podjetij za varovanje kot taka ni v nasprotju s členom 43 ES. Vendar španska ureditev, kot to upravičeno navaja generalna pravobranilka v točkah 84 in 85 sklepnih predlogov, ne predvideva možnosti, da bi se upoštevale zahteve, ki jih več zaposlenih teh podjetij že izpolnjuje v svoji matični državi članici. Taka strogost presega tisto, kar je potrebno za dosego navedenega zakonitega cilja nadzora osebja.
58. Trditev španske vlade, da naj bi se njene zahteve glede preverjanja določenega osebja zelo razlikovale od zahtev, ki veljajo v drugih državah članicah, tako da te načeloma ne morejo imeti „podobnih zahtev“, ki bi omogočale primerjavo pravnih ureditev, ni upoštevna.
59. V teh okoliščinah je peti očitek enako utemeljen.
Šesti očitek, priznavanje poklicnih kvalifikacij
Trditve strank
60. Komisija opozarja, da so poklici, ki jih ureja uredba o zasebnem varovanju, regulirani poklici v smislu Direktiv 89/48 in 92/51, ker kot pogoj za njihovo opravljanje zahtevajo določene kvalifikacije. Vendar ti poklici niso bili na seznamih, ki so v prilogah uredb, ki ti direktivi prenašajo v nacionalno pravo, pri čemer tudi nobena druga določba španskega prava ne predvideva možnosti priznanja kvalifikacij za to področje, ki so pridobljene v drugih državah članicah. Komisija opozarja, da licenca, ki jo zahteva španska ureditev, zaradi svoje trajne veljavnosti in časovne neomejenosti nedvomno pomeni „potrdilo o kompetentnosti“ v smislu Direktive 92/51.
61. Po mnenju španske vlade ni bila prekršena nobena od omenjenih direktiv. Dejansko naj niti za dostop do poklicev v sektorju zasebnega varovanja niti za njihovo opravljanje ne bi bila potrebna nobena vrsta „potrdila o kompetentnosti“. Usposobljenost, ki jo zahteva nacionalna zakonodaja, pa naj bi se izvajalo šele po zaposlitvi zadevne osebe. Poleg tega naj bi bila licenca, ki jo zahteva zakon o zasebnem varovanju, v nasprotju z navedbami Komisije časovno omejena. V skladu s členom 10 omenjenega zakona član osebja podjetja za zasebno varovanje „v primeru, da ni dejaven v obdobju, daljšem od dveh let, mora opraviti nove preizkuse, da bi lahko opravljal svoje delo“. Posledično naj ne bi šlo za „potrdilo o kompetentnosti“ in položaj, na katerega se nanaša očitek, naj ne bi spadal v področje uporabe direktiv 89/48 in 92/51.
Presoja Sodišča
62. Najprej je treba ugotoviti, da Komisija zatrjuje neizpolnitev obveznosti tako Direktive 89/48 kot Direktive 92/51. Vendar je treba opozoriti, da imata ti direktivi drugačni področji uporabe. Predvsem se Direktiva 89/48 nanaša na visokošolske diplome, pridobljene s poklicnim izobraževanjem in usposabljanjem, ki traja najmanj tri leta. Vendar iz tožbe Komisije ne izhaja, da bi za kvalifikacije, ki jih morajo v Španiji imeti člani osebja podjetij za zasebno varovanje in zasebni detektivi, bilo potrebno, da ti opravijo usposabljanje v okviru visokošolskega izobraževanja, ki traja najmanj tri leta. Komisija tako ni prikazala, v katerem delu naj bi za omenjene poklice veljala Direktiva 89/48.
63. Glede Direktive 92/51 se stranki strinjata, da osebje za varovanje iz podjetij za zasebno varovanje v Španiji opravlja regulirani poklic v smislu člena 1(f) te Direktive. Kljub temu je treba, da bi se ugotovilo, ali se omenjena direktiva uporablja za to dejavnost, preučiti, ali se v skladu s španskimi predpisi za dodelitev upravnega dovoljenja za osebje za zasebno varovanje zahteva potrdilo o kompetentnosti v smislu člena 1(c) iste Direktive. Kot je tudi v točkah od 96 do 100 sklepnih predlogov točno navedla generalna pravobranilka, Komisija ni jasno navedla, katera točno naj bi bila uradna potrdila o kompetentnosti, ki jih španski organi zahtevajo na področju zasebnega varovanja. Zato je očitek tudi glede Direktive 92/51 neutemeljen glede tega področja.
64. Nasprotno pa za poklic zasebnega detektiva člen 54(5)(b) uredbe o zasebnem varovanju za zadevne osebe zahteva, da imajo diplomo za zasebnega detektiva. Pogoji za pridobitev te diplome so določena stopnja izobrazbe, obiskovanje posebnih tečajev in opravljeni izpiti v skladu s posebnimi predpisi. Treba je ugotoviti, da čeprav ta dokument ne pomeni „diplome“ v strogem pomenu te besede, ker ne zahteva usposobljenosti v trajanju najmanj enega leta, brez dvoma ustreza pojmu „potrdilo o kompetentnosti“ v smislu člena 1(c), druga alinea, Direktive 92/51, ker je izdan na podlagi presoje osebnih sposobnosti, usposobljenosti ali znanja prosilca, ki velja za nujno potrebno pri opravljanju nekega poklica. Za špansko ureditev ta torej velja.
65. Glede poklica zasebnega detektiva je treba ugotoviti, da v Španiji v nasprotju z zahtevami Direktive 92/51 zanj trenutno ne obstaja sistem za medsebojno priznavanje poklicnih kvalifikacij.
66. V teh okoliščinah je šesti očitek utemeljen, kjer se nanaša na priznavanje potrdila o poklicni kompetentnosti za opravljanje dejavnosti zasebnega detektiva.
Stroški
67. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je komisija v tej zadevi predlagala, naj se Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov in ker ta ni uspela v okviru prvega, drugega, tretjega ter petega očitka Komisije, se ji naloži plačilo tozadevnih stroškov.
68. Glede očitka o državljanstvu, ki ga je Komisija umaknila, vsaka od strank predlaga, naj se drugi stranki naloži plačilo stroškov. Treba je torej uporabiti člen 69(5), prvi pododstavek, Poslovnika Sodišča in stroške naložiti Komisiji, razen če ravnanje tožene stranke upravičuje, da se stroški naložijo njej. Kot je pravilno navedla generalna pravobranilka v točkah 109 in 110 sklepnih predlogov, je Kraljevina Španija prepozno spremenila uredbo o zasebnem varovanju, zaradi česar je njeno ravnanje sprožilo tožbo Komisije. V teh okoliščinah je treba plačilo stroškov v zvezi z umaknjenimi očitki naložiti tej državi članici.
69. Glede na prej navedeno in ob upoštevanju dejstva, da je bilo glede četrtega in šestega očitka tožbi Komisije ugodeno samo deloma, je treba Kraljevini Španiji naložiti tri četrtine stroškov Komisije in določiti, da v preostalem vsaka stranka nosi svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1) Kraljevina Španija s tem, da je obdržala v veljavi določbe zakona št. 23/1992 o zasebnem varovanju z dne 30. julija 1992 in kraljevega odloka št. 2364/1994 z dne 9. decembra 1994 o odobritvi uredbe o zasebnem varovanju, ki tujim podjetjem za zasebno varovanje nalagajo vrsto pravil za opravljanje njihovih dejavnosti v Španiji, in sicer obveznosti:
– ustanovitve v obliki pravne osebe;
– imetništva določenega minimalnega osnovnega kapitala;
– pologa varščine pri španski instituciji;
– zagotovitve minimalnega števila zaposlenih, če zadevno podjetje opravlja svoje dejavnosti tudi na drugih področjih, ki niso področje prevoza in distribucije eksplozivnih sredstev;
– za vse člane njihovega osebja, da imajo posebno upravno dovoljenje, ki ga izdajo španske oblasti, ter
s tem, da ni sprejela določb, ki so potrebne za zagotovitev priznavanja potrdil o poklicni kompetentnosti za opravljanje dejavnosti zasebnega detektiva, ni izpolnila obveznosti iz členov 43 ES in 49 ES in Direktive Sveta 92/51/EGS z dne 18. junija 1992 o drugem splošnem sistemu priznavanja strokovne izobrazbe in usposabljanja, ki dopolnjuje Direktivo 89/48, ter Direktive Sveta 89/48/EGS z dne 21. decembra 1988 o splošnem sistemu priznavanja visokošolskih diplom, pridobljenih s poklicnim izobraževanjem in usposabljanjem, ki traja najmanj tri leta.
2) V preostalem se tožba zavrne.
3) Kraljevina Španija nosi svoje stroške in naloži se ji plačilo treh četrtin stroškov Komisije Evropskih skupnosti.
4) Komisija Evropskih skupnosti nosi eno četrtino svojih stroškov.