61980C0188
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
GERHARD REISCHL
DEL 4 MAGGIO 1982 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici
Nelle cause riunite che costituiscono oggetto delle presenti conclusioni, si tratta di decidere sulla validità della direttiva della Commissione 25 giugno 1980, n. 80/723/CEE, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche (GU L 195 del 29 luglio 1980, pag. 35). Il contenuto di questa direttiva, che si basa sul Trattato CEE, in particolare sull'art. 90, n. 3, di quest'ultimo, può così delinearsi:
Ai sensi dell'art. 1 la trasparenza viene garantita dal fatto che gli Stati membri rendono note le assegnazioni di risorse pubbliche, operate direttamente ovvero tramite altre imprese pubbliche o enti finanziari, a favore di imprese pubbliche nonché la loro utilizzazione effettiva. Le relazioni finanziarie da rendere trasparenti riguardano, ai sensi dell'art. 3, in particolare il ripiano di perdite di esercizio, i conferimenti in capitale o dotazione, i conferimenti a fondo perduto od i prestiti a condizioni privilegiate, la concessione di vantaggi finanziari sotto forma di non percezione dei benefici o di non restituzione dei crediti, la rinuncia alla remunerazione normale delle risorse pubbliche impiegate nonché la compensazione di oneri imposti dai poteri pubblici. L'art. 5 dispone che gli Stati membri tengano a disposizione della Commissione per cinque anni e le comunichino, a richiesta, i dati relativi alle relazioni finanziarie di cui trattasi. L'art. 2 precisa che, ai sensi della direttiva di cui trattasi, per poteri pubblici vanno intesi lo Stato nonché altri enti territoriali. Per impresa pubblica deve intendersi ogni impresa sulla quale i poteri pubblici, per ragioni di proprietà, di partecipazione finanziaria, di statuto o di altre disposizioni che disciplinano l'attività dell'impresa, possano esercitare, direttamente o indirettamente, una influenza dominante. Un'influenza dominante siffatta viene presunta qualora i poteri pubblici detengano, direttamente o indirettamente, la maggioranza del capitale sottoscritto ovvero dispongano della maggioranza dei diritti di voto connessi con le quote oppure possano designare più della metà dei membri dell'organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza dell'impresa. Sono escluse dall'applicazione della direttiva, ai sensi dell'art. 4, in primo luogo le imprese di modeste dimensioni e le imprese di prestazioni di servizi la cui attività non sia tale da incidere sensibilmente sul commercio intracomunitario, in secondo luogo gli enti pubblici di credito ed infine le imprese che operano nei settori economici dell'acqua e dell'energia, compresa l'energia nucleare, la produzione e l'arricchimento dell'uranio, il ritrattamento di combustibili irradiati e la lavorazione dei materiali plutonigeni nonché nei settori delle poste e telecomunicazioni e dei trasporti. Ai sensi dell'art. 8, infine, la direttiva doveva trasfondersi in norme interne entro il 31 dicembre 1981.
Prima dello scadere di tale termine i Governi della Repubblica francese, della
Repubblica italiana e del Regno Unito hanno proposto ciascuno ricorso dinnanzi alla Corte contro la Commissione, ai sensi dell'art. 173 del Trattato CEE, con atti registrati rispettivamenti il 16, 18 e 19 settembre 1980, per ottenere l'annullamento della summenzionata direttiva. Il Governo della Repubblica francese è inoltre intervenuto a sostegno dei ricorsi presentati dalla Repubblica italiana e del Regno Unito. La Repubblica federale di Germania ed il Regno dei Paesi Bassi sono stati ammessi quali intervenienti a sostegno della Commissione, che ha chiesto che i ricorsi vengano respinti.
Su questi ricorsi, fondati sui mezzi di incompetenza, violazione di forme essenziali, violazione dei Trattati e sviamento di potere, osservo quanto segue:
1.
I ricorrenti fondano i propri ricorsi in primo luogo e principalmente sul mezzo dell' incompetenza della Commissione, che, a loro avviso, non aveva il potere di emanare una direttiva di tale contenuto. Essenzialmente essi sostengono concordemente che l'art. 90, n. 3, del Trattato CEE autorizza la Commissione in quanto «custode del Trattato» solo ad intervenire nei confronti di determinati Stati membri in casi particolari, ma non conferisce un potere normativo generale volto ad istituire nuovi obblighi, non contemplati dai Trattati, a carico degli Stati membri. L'oggetto della disciplina della direttiva si porrebbe, inoltre, in relazione così stretta colla sfera di applicazione degli artt. 92 e 93 del Trattato CEE, che solo il Consiglio, ai sensi dell'art. 94 del Trattato CEE, sarebbe stato competente in materia. Orbene, se la Commissione aveva l'esigenza di ottenere informazioni esulanti dal campo degli aiuti statali, a parere delle ricorrenti l'art. 213 del Trattato CEE, che ugualmente presuppone l'intervento del Consiglio, avrebbe fornito la necessaria base giuridica.
Per esaminare il primo argomento, con cui viene trattato il problema formale della portata del potere normativo conferito alla Commissione dall'art. 90, n. 3, è necessario innanzitutto richiamare il testo di tale norma che recita:
«La Commissione vigila sull'applicazione delle disposizioni del presente articolo rivolgendo, ove occorra, agli Stati membri, opportune direttive o decisioni».
Attraverso tale formulazione, gli autori del Trattato, alla luce del principio della ripartizione dei poteri nell'ambito della Comunità, dettato dall'art. 4 del Trattato CEE, hanno espresso chiaramente che la Commissione è, in primo luogo, munita di competenza esclusiva a curare l'applicazione dell'art. 90 del Trattato CEE e, in secondo luogo, per l'espletamento di tale compito, è autonomamente competente a rivolgere agli Stati membri gli atti ivi menzionati. La norma in esame è quindi una lex specialis nei confronti dell'art. 155 del Trattato CEE, secondo il quale la Commissione, fra l'altro, deve vigilare sull'applicazione del Trattato e dispone di un proprio potere di decisione (il termine decisione viene qui notoriamente impiegato in senso non tecnico) alle condizioni dal Trattato stesso stabilite. Ulteriori esempi della competenza esclusiva della Commissione ad emanare atti giuridici nell'ambito dell'applicazione delle norme sulla concorrenza si trovano del resto negli artt. 80, 89 e 93 del Trattato CEE.
Per contro, come i ricorrenti rilevano a ragione e come ugualmente può essere dimostrato dall'esempio delle norme sulla concorrenza — valgano al riguardo gli am. 87 e 94 del Trattato CEE —, di regola spetta al Consiglio la competenza ad emanare norme di attuazione per integrare e concretizzare le norme del Trattato.
Da questa distinzione fra gli atti giuridici diretti all'applicazione delle disposizioni del Trattato e quelli che possono essere emanati per l'attuazione di queste non può inferirsi, contrariamente all'opinione espressa in particolare dai Governi britannico ed italiano, che la Commissione, nell'espletamento dei propri compiti di vigilanza, non possa adottare atti giuridici di portata generale, ma solo provvedimenti atti a disciplinare singoli casi.
Anche se ciò può costituire la regola, come dimostrano gli esempi addotti, tuttavia già il testo dell'art. 90, n. 3, prova che la Commissione, nell'espletamento del proprio compito, può scegliere fra lo strumento della direttiva e quello della decisione. Al riguardo non si può in particolare essere d'accordo col Governo britannico, che vorrebbe distinguere fra direttive di contenuto generale, normativo, e direttive specifiche, amministrative, e sostiene che la Commissione, nell'ambito dell'art. 90, ha solo il potere di emanare atti normativi di quest'ultimo tipo.
Una distinzione di tal fatta non può neppure desumersi, come ritiene il Governo britannico, dai termini usati nel Trattato, a seconda che venga impiegata la formula «stabilisce» ovvero «rivolge». In senso contrario si esprime già il testo dell'art. 189, 1o comma, del Trattato CEE, ai sensi del quale «per l'assolvimento dei loro compiti e alle condizioni contemplate dal presente Trattato, il Consiglio e la Commissione stabiliscono regolamenti e direttive ...». Invece, la locuzione «rivolge» ha solo la funzione di precisare, come mostra l'art. 189, 3o comma, del Trattato CEE, che unicamente gli Stati membri possono essere destinatari di una direttiva. Al riguardo, le istituzioni competenti, come nel frattempo è chiaramente risultato, hanno la possibilità di scegliere fra l'emanazione di direttive «individuali» rivolte ad un singolo Stato membro determinato e l'adozione di direttive «generali», che concernono in ugual misura tutti gli Stati membri. Dal fatto poi, che all'art. 97, 2o comma, del Trattato CEE, che presuppone l'infrazione di determinate disposizioni fiscali, viene disposto che la Commissione rivolge le direttive o le decisioni del caso allo Stato interessato, non può desumersi, come afferma il Governo inglese, che la locuzione «rivolge» autorizza sempre solo all'adozione di direttive «individuali».
Il potere attribuito alla Commissione di emanare direttive di contenuto generale, ugualmente vincolanti per tutti gli Stati membri, non si pone neppure in contrasto, come sostiene il Governo britannico, colla ripartizione dei poteri fra Consiglio e Commissione disposta dal Trattato. Prescindendo completamente dal fatto che il principio del Montesquieu è senza dubbio solo imperfettamente realizzato nella Comunità, non può affermarsi che la Commissione dispone sempre di un potere di decisione di carattere solo esecutivo e il Consiglio di un potere decisionale sempre normativo. Anche se questa può essere la regola, oltre alla disposizione in esame esiste una serie di altri articoli, quali l'art. 13, n. 2, l'art. 33, n. 7, e l'art. 97, 2o comma, del Trattato CEE, da cui la Commissione viene ugualmente dotata di una competenza autonoma per l'emanazione di direttive e, in base all'art. 48, n. 3, leu. d), persino l'emanazione di regolamenti di attuazione. Anche se si conclude, col Governo britannico, che al riguardo si tratta in massima parte di eccezioni temporanee, di carattere transitorio, alla competenza normativa in via di principio spettante al Consiglio, anche la controversa disposizione dell'art. 90, n. 3, del Trattato CEE va quanto meno considerata come un'eccezione del genere, espressamente contemplata, la cui validità non soggiace ad alcuna limitazione temporale.
Dell'equilibrio dei poteri su cui si fonda il Trattato CEE viene tenuto chiaramente conto in quanto il potere normativo della Commissione è limitato «all'applicazione delle disposizioni del presente articolo». Con ciò viene garantito che la Commissione, nell'ambito dei suoi compiti di vigilanza, possa emanare solo atti giuridici che si distinguono per il loro carattere tecnico-strumentale. Questo può essere anche il motivo per cui gli autori del Trattato hanno derogato, attribuendo un potere normativo siffatto — che si differenzia dalla competenza, di norma spettante al Consiglio, a stabilire norme di attuazione degli articoli del Trattato — alle garanzie procedurali abituali in materia, quali un separato diritto d'iniziativa, il parere del Parlamento o del Comitato economico e sociale.
Poiché la Commissione dispone quindi di una competenza autonoma ad emanare tali direttive ed al riguardo non è tenuta a chiedere il consenso delle suddette istituzioni né quello degli Stati membri, non le può essere di conseguenza neppure rimproverato, sotto il profilo formale, di non avere sufficientemente tenuto in considerazione, nell'ambito dei lavori preparatori, le obiezioni sollevate da alcuni Stati membri contro l'adozione della direttiva.
2.
Circa i requisiti di contenuto, da esigere dalle direttive emanate sulla base del-'art. 90. n. 3, del Trattato CEĶ i ricorrenti sostengono inoltre la tesi che la Commissione, fondandosi su tale disposizione, potrebbe soltanto agire in via repressiva a seguito di un concreto comportamento degli Stati membri, ma non stabilire, in forma astratta, misure di carattere preventivo.
Anche tale mezzo, come già può mostrare il testo dell'art. 90 del Trattato CEE, va tuttavia respinto. Difatti al n. 3 si afferma che la Commissione vigila «sull'applicazione delle disposizioni del presente articolo». L'art. 90, n. 1, pertinente alla trattazione della presente controversia, sulla cui applicazione la Commissione è tenuta a vigilare, dispone:
«Gli Stati membri non emanano né mantengono, nei confronti delle imprese pubbliche ... alcuna misura contraria alle norme del presente Trattato, specialmente a quelle contemplate dagli articoli 7 e da 85 a 94 inclusi».
La Commissione quindi ha innanzitutto il compito di vigilare a che gli Stati membri non mantengano in vigore, per quanto concerne le suddette imprese, misure incompatibili col Trattato CEE, il che significa che essa deve curare che vengano eliminate le misure già esistenti. D'altra parte essa deve vigilare a che gli Stati membri non adottino misure del genere, cioè non ne adottino in futuro. Di conseguenza, nell'art. 90, n. 3, viene chiaramente attribuito alla Commissione il compito di intervenire in forma non solo repressiva, ma altresì preventiva per impedire violazioni del Trattato.
In tale contesto ha pure importanza, come giustamente rileva la Commissione, il fatto che l'azione della Commissione ai sensi dell'art. 90, n. 3, del Trattato CEE non viene espressamente subordinata, come si riscontra ad esempio negli ara. 89, 93, n. 2, e 97, 2o comma, del Trattato CEE, all'esistenza di una violazione di determinate norme del Trattato. Poiché in base a queste ultime disposizioni il presupposto dell'intervento della Commissione è costituito da un comportamento degli Stati membri in contrasto col Trattato, nelle stesse è altresì prescritto in primo luogo lo strumento della decisione ossia l'emanazione di un atto di portata individuale. L'art. 97, 2o comma, anche se contempla l'emanazione delle direttive o decisioni del caso, tuttavia dispone altresì che tali atti giuridici vanno rivolti allo Stato interessato. Per contro, l'art. 90, n. 3, contempla la scelta fra direttive e decisioni, da rivolgere in generale «agli Stati membri», e prende in considerazione, impiegando tale espressione, la possibilità di emanare, in via preventiva, provvedimenti di contenuto astratto e generale.
Contro un mero intervento repressivo caso per caso milita inoltre il fatto che l'art. 90, n. 3, del Trattato CEE non è inteso a sostituire il procedimento per inadempimento contemplato dall'art. 169 del Trattato CEE, ma ha anzi lo scopo di evitare, attraverso la fissazione di chiare regole di comportamento, che si giunga ad iniziare un tale procedimento collegato ad una inosservanza del Trattato. Al riguardo si deve ancora essere d'accordo con la Commissione sul fatto che l'emanazione di direttive sulla base dell'art. 90, n. 3, del Trattato CEE va considerato come lo strumento più moderato a fronte degli obblighi cui la Commissione è tenuta a nórma dell' art. 169.
Dal rapporto fra l'art. 90, n. 3, e l'art. 169 del Trattato CEE si ricava quindi altresì una chiara distinzione fra ciò che la Commissione deve fare non appena accerta una inosservanza del Trattato e ciò che essa è tenuta a fare per impedire il verificarsi di una tale violazione. Per quest'ultimo caso, attraverso un'interpretazione logica dell'art. 90, deve essere almeno riconosciuto alla Commissione anche il potere di prendere le misure «indispensabili per poter esercitare in modo efficace le proprie funzioni» come la Corte ha dichiarato nell'ordinanza in causa Camera Care (
2
) in relazione ad una problematica analoga.
3.
Pertanto resta da accertare come sia conformato, nei particolari, l'obbligo incombente alla Commissione, in forza dello art. 90, n. 3, del Trattato CEE, di vigilare, fra l'altro, sulla applicazione dell'art. 90, n. 1. A tal fine è necessario sottoporre ad un più dettagliato esame il contenuto e la portata dell'art. 90, n. 1, del Trattato CEE che risultano in particolare dalla collocazione di tale disposizione nella struttura del Trattato.
Tale disposizione disciplina la posizione delle imprese pubbliche e, pertanto, l'attività economica dei pubblici poteri nel mercato comune. La sua funzione non può venire valutata, come è stato ammesso da tutti quanti hanno preso parte al procedimento, senza prendere in considerazione l'art. 222 del Trattato CEE, che dispone che il Trattato lascia impregiudicato il regime di proprietà esistente nei vari Stati membri. Gli Stati membri, nei quali sussistono diverse concezioni del ruolo spettante all'economia pubblica, possono pertanto decidere altresì liberamente, di norma, sull'importanza e sulla struttura delle rispettive imprese pubbliche. D'altro canto questa libertà di struttura deve essere soggetta ad una limitazione in quanto non può venire utilizzata per mettere in discussione i fondamenti del Trattato, in particolare il principio della libera circolazione delle merci e del libero gioco della concorrenza. Orbene, ciò significa che, di massima, tutte le norme dei Trattato debbono valere nello stesso modo in tutti gli Stati membri per tutte le imprese sia private che pubbliche e che, inversamente, le imprese pubbliche non possono ricevere un trattamento privilegiato nei singoli Stati membri.
Un obbligo siffatto di parità di trattamento delle imprese private e pubbliche, come, in particolare, mette giustamente in rilievo il Governo federale, deriva già, per gli Stati membri, dall'art. 5 del Trattato CEE. Se l'art. 90, n. 1, del Trattato CEE — che, al riguardo, come ha accennato anche la Corte nella sentenza in causa Inno (
3
), va considerato come lex specialis nei confronti dell'art. 5 del Trattato CEE — ha di nuovo espressamente formulato tale obbligo, è perchè gli autori del Trattato hanno in tal modo inteso precisare che il rapporto fra la pubblica autorità e le imprese pubbliche è di natura particolare e si distingue sotto vari profili dal rapporto fra Stato e imprese private. Non si può negare che le autorità pubbliche dispongano, nei confronti delle imprese pubbliche, di altre possibilità di influenza che non nei confronti delle imprese private e, in conseguenza dei particolari rapporti d'imperio, esiste specialmente il pericolo che un aiuto alle imprese pubbliche le favorisca sul piano concorrenziale nei confronti delle imprese private. Ciò potrebbe anche spiegare perchè da un lato la disposizione è collocata, sul piano sistematico, nel capo del Trattato dedicato alle norme comuni sulla politica della Comunità nel settore della concorrenza e perchè, dall'altro, nella disposizione stessa, accanto alle altre norme del Trattato, venga fatto espresso riferimento all'osservanza delle norme sulla concorrenza, fra le quali sono anche ricomprese le disposizioni degli artt. 92-94 del Trattato CEE sugli aiuti concessi dagli Stati.
Ciò significa, innanzitutto, che le norme sugli aiuti concessi dagli Stati, come la Corte ha già affermato nella sentenza in causa Steinike e Weinlig (
4
), vanno di regola applicate nello stesso modo sia alle imprese pubbliche sia a quelle private. L'art. 92 del Trattato CEE indica, fra l'altro, quali aiuti sono considerati o possono essere considerati compatibili col mercato comune. Alla Commissione spetta, ai sensi dell'art. 93, n. 1, del Trattato CEE, il compito di controllare gli aiuti in essere e, ai sensi dell'art. 93, n. 3, dello stesso Trattato, quello di esercitare previamente un controllo sui progetti diretti a istituire aiuti. Al n. 2 di tale norma viene infine descritto, fra l'altro, il procedimento di controllo che la Commissione deve seguire. L'art. 94 del Trattato CEE conferisce poi al Consiglio il potere di «stabilire tutti i regolamenti utili ai fini dell'applicazione degli articoli 92 e 93 e fissare in particolare le condizioni per l'applicazione dell'art. 93, paragrafo 3, nonché le categorie di aiuti che sono dispensate da tale procedura».
Il fatto che, su questo sfondo, l'art. 90, n. 3, del Trattato CEE, attribuisce alla Commissione uno speciale potere normativo, può soltanto significare, perché detta disposizione abbia un senso, che la Commissione, a causa delle particolarità degli aiuti statali concessi alle imprese pubbliche, deve avere un potere che eccede la competenza attribuitale all'art. 93 e che nello stesso tempo non coincide con quello spettante al Consiglio a norma dell'art. 94 del Trattato CEE. La suddetta disposizione può infine significare solo che la Commissione è tenuta, in considerazione degli speciali rapporti degli Stati membri con le imprese pubbliche, a concretare, ove necessario, i particolari obblighi degli Stati membri che risultano dall'art. 90, n. 1, del Trattato CEE in relazione agli aiuti statali. L'art. 90 del Trattato CEE presenta sotto questo profilo, come giustamente rileva la Commissione, un carattere integrativo e sussidiario nei confronti degli artt. 92 e segg. del Trattato CEE.
Esaminando il margine discrezionale attribuito alla Commissione dall'art. 90, n. 3, del Trattato CEE, va inoltre considerato che non solo l'art. 222 del Trattato CEE viene limitato dall'art. 90 dello stesso Trattato, ma che, inversamente, anche l'art. 222 del Trattato CEE pone limiti alle possibilità, da parte della Commissione, di influire, sulla base dell'art. 90, sulla struttura interna delle imprese pubbliche, non potendo venire ridotto oltre la misura contemplata dal Trattato il margine discrezionale per l'attività economica dei pubblici poteri.
Attraverso una limitazione così stretta della competenza della Commissione nell'ambito dell'art. 90, n. 3, viene garantito che, contrariamente ai timori espressi dai ricorrenti, la Commissione non goda di una competenza generale ad istituire uno status speciale per le imprese pubbliche, ma, da una parte, essa può solo intervenire se è necessario assicurare, superando le altre disposizioni del Trattato, che gli Stati membri o altre autorità pubbliche non impieghino la loro particolare posizione nei confronti delle imprese pubbliche per indurle ad un comportamento contrastante con il Trattato, e, dall'altra, l'attività economica delle imprese pubbliche non viene con ciò limitata oltre la misura prevista dal Trattato.
4.
Va quindi successivamente approfondito, in primo luogo, il problema se altre disposizioni particolari del Trattato escludano l'emanazione di una direttiva della natura di cui trattasi da parte della Commissione. Al riguardo, i ricorrenti si richiamano in maniera essenzialmente concorde, al fatto che, a causa della stretta connessione del contenuto della direttiva con gli aiuti concessi dagli Stati, solo il Consiglio, ai sensi dell'art. 94 del Trattato CEE, sarebbe stato competente ad emanare una siffatta normativa. A parere della Commissione nonchè del Governo federale, invece, la materia disciplinata dalla direttiva non ricade nell' ambito di applicazione degli artt. 92 e 93 del Trattato CEE. Il Consiglio non sarebbe dunque competente ad emanare tale atto in quanto la sua competenza a norma dell'art. 94 non potrebbe eccedere il contenuto del suddetto articolo. Anche secondo il Governo olandese siffatto potere spetta alla Commissione, indipendentemente dal problema se eventualmente anche il Consiglio potesse adottare disposizioni a norma dell'art. 94 del Trattato CEE.
Nell'esame di questa controversia va concesso ai ricorrenti che al problema di quali aiuti siano o possano essere compatibili col Trattato, quale procedimento possa seguire la Commissione nel loro controllo e a quali condizioni il Consiglio possa definire un aiuto compatibile col mercato comune, può venir data soluzione solo sulla scorta degli artt. 92 e 93. Le norme suddette tuttavia non indicano affatto per quale via la Commissione, nell'espletare i propri compiti, possa venire a conoscenza degli aiuti concessi o delle relazioni finanziarie che eventualmente vadano considerate come aiuti. Orbene, colmare questa lacuna, specialmente sotto il profilo delle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le rispettive imprese pubbliche, è proprio lo scopo che si propone la direttiva di cui è causa. Non può a mio parere negarsi un nesso con le norme in materia di aiuti concessi dagli Stati, essendo la direttiva esclusivamente diretta a mettere in luce le relazioni finanziarie in rapporto alle quali la Commissione può svolgere i propri compiti a norma dell'art. 93 del Trattato CEE. Tale nesso risulta espressamente anche nel terzo e nel quinto considerando della direttiva, ove si dichiara che «la Commissione ha il dovere di accertarsi che gli Stati membri non concedano alle imprese, sia pubbliche che private, aiuti incompatibili con il mercato comune» e che «un'applicazione efficace ed equa alle imprese pubbliche e private delle regole del Trattato CEE relative agli aiuti non può essere operata sino a quando tali relazioni finanziarie non siano rese trasparenti». Il motivo per cui il campo di applicazione della direttiva si estende solo alle imprese pubbliche viene in luce poi nel quarto e nel sesto considerando, ove si dichiara che «la complessità delle relazioni finanziarie intercorrenti tra poteri pubblici e imprese pubbliche è tuttavia tale da ostacolare l'esecuzione di tale compito» e che «in materia di imprese pubbliche, detta trasparenza deve permettere di distinguere chiaramente fra il ruolo dello Stato in quanto potere pubblico ed in quanto proprietario».
Agli Stati membri viene pertanto imposto, all'art. 5 della direttiva, di tenere a disposizione dati relativi alle relazioni finanziarie indicate dall'art. 1 per un periodo di cinque anni e di comunicarli, a richiesta, alla Commissione, di guisa che essa, nel procedimento ai sensi degli artt. 92 e 93 del Trattato CEE, possa formarsi un giudizio sull'esistenza o menò di un aiuto compatibile col mercato comune. Di conseguenza, è sicuro che, contrariamente ai timori espressi in particolare dal Governo italiano, la direttiva non compromette le garanzie procedurali stabilite dall'art. 93 del Trattato CEE. Ciò viene del resto espressamente sottolineato nel tredicesimo considerando, ove si precisa che la direttiva «non pregiudica l'applicazione di altre disposizioni del Trattato CEE e, in particolare, degli articoli 90, paragrafo 2, 93 e 223».
È inoltre certo che dalla dichiarazione relativa ai rapporti finanziari, che va tenuta a disposizione, non può dedursi automaticamente che essi costituiscano aiuti ai sensi dell'art. 92, in quanto questo settore delle transazioni da rendere note deve necessariamente comprendere altre operazioni, oltre agli aiuti. Di conseguenza, rimane infine da rilevare, con la Commissione e gli intervenienti a suo sostegno, che la direttiva non dà una definizione di aiuto, né interviene nel procedimento di controllo degli aiuti o ne fissa il corso. Competente ad emanare tali disposizioni integrative della normativa controversa sarebbe in ogni caso, come va riconosciuto, il Consiglio, a norma dell'art. 94 del Trattato CEE.
Vero è che quest'ultimo articolo conferisce al Consiglio la competenza all'adozione di regolamenti di attuazione degli artt. 92 e 93, ma esso non afferma, come rileva giustamente la Commissione, che solo il Consiglio può disciplinare tutte le questioni che siano in qualsiasi rapporto con gli aiuti concessi dagli Stati ed esulino dal campo di applicazione degli art. 92 e 93. Se venisse sostenuta tale opinione, non avrebbe alcun senso, come ho già accennato, la disposizione dell'art. 90 del Trattato CEE concernente gli aiuti concessi dagli Stati. Il riferimento, contenuto all'art. 90, n. 3, all'intero articolo, nonchè l'espressa menzione, al n. 1 di quest'ultimo, degli artt. 92-94, mostrano proprio, invece, che questioni che siano in rapporto con aiuti concessi a imprese pubbliche e che esulino dalla disciplina degli artt. 92 e segg. del Trattato CEE, possono venire disciplinate dalla Commissione nell'ambito del margine di discrezionalità da me descritto.
La direttiva in esame, come mostra il suo contenuto, non concerne per l'appunto gli aiuti, ma lo specifico problema accessorio costituito dal fatto che gli aiuti, nei rapporti fra Stati membri e imprese pubbliche, in particolare data la qualità di proprietari dei pubblici poteri, possono assumere una forma particolare e quindi possono essere più difficilmente conosciuti dalla Commissione nell'espletamento dei suoi compiti. Al riguardo assume notevole rilievo la circostanza che i finanziamenti pervengono alle imprese pubbliche non come sovvenzioni ad un'impresa provenienti dal patrimonio di soci privati, che sopporta da ogni punto di vista il rischio imprenditoriale, ma, direttamente o indirettamente, da risorse statali. Per questo motivo è ancora maggiore il pericolo che nell'impiego di tali mezzi non sempre ci si attenga ai criteri commerciali che guidano l'imprenditore. Anche se è possibile, come obietta il Governo francese, che siffatte operazioni finanziarie, da considerare come aiuti, siano effettuate pure all'interno di gruppi privati, non può tuttavia negarsi che tali sovvenzioni, data la naturale ricerca del profitto e la limitatezza delle risorse private, debbano essere più ristrette, sotto il profilo sia temporale che quantitativo, rispetto ai finanziamenti statali. Inoltre è di frequente particolarmente difficile, presso le imprese pubbliche, distinguere fra attività economiche a fine di lucro e pratiche che ricadono nell'art. 92 del Trattato CEE. Ciò vale, in particolare, quando si tratta di tracciare un confine fra investimenti di proprietari, aumenti di capitale o ripiani di perdite e sovvenzioni statali basate su motivi di politica economica o sociale. Non da ultimo, a causa delle strette relazioni fra pubblici poteri e imprese pubbliche, possono essere concesse sovvenzioni o altre agevolazioni, da considerare come aiuti, sotto forme che dall'esterno sono difficilmente riconoscibili o non lo sono affatto.
Al riguardo non posso neppure concordare con i Governi francese ed italiano che, accennando alla separazione, esistente sotto il profilo giuridico nei loro paesi, fra imprese pubbliche e private da una parte e lo Stato dall'altra, sostengono che i rapporti finanziari dello Stato con le imprese pubbliche possono sempre risultare dalle leggi finanziarie, dai bilanci, dai rendiconti annui o altre pubblicazioni. Contro quest'ultima tesi, mi sembra, depone il semplice fatto che possono essere erogati, nelle forme più disparate, aiuti che non vengono resi pubblici, sia perché, in conseguenza delle diverse opinioni nei vari Stati membri sulle funzioni delle imprese pubbliche, non vengono considerati quali sovvenzioni, sia perché si tratta di finanziamento in forma indiretta. A mo' di esempio basti menzionare al riguardo la possibilità di concedere, attraverso istituti di credito sostenuti dallo Stato, ma disciplinati dal diritto privato, crediti a tasso agevolato, che possono portare, indirettamente, ad una distorsione della concorrenza.
Tali particolari problemi, che sorgono in connessione con le relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e rendono notevolmente difficile se non impossibile il compito di vigilanza della Commissione, giustificano quindi il fatto che quest'ultima possa emanare una normativa del tipo di cui trattasi, basata sull'art. 90, n. 3, che non tocchi le disposizioni sostanziali degli artt. 92 e segg. del Trattato CEE e che crei solo i presupposti tecnici che le consentono di adempiere ai propri obblighi. Ciò vale tanto più in quanto essa potrebbe chiedere ai singoli Stati membri le stesse informazioni, che attualmente vengono richieste dalla direttiva, anche con decisioni individuali e in forma di questionario astratto.
Non è infine necessario, a mio avviso, chiarire, in tale contesto, il problema se anche il Consiglio, in base all'art. 94, potesse emanare una corrispondente disciplina mediante un «regolamento utile ai fini dell'applicazione degli articoli 92 e 93». Anche ammettendo tale possibilità, in base ad una interpretazione dell'art. 94 ispirata al principio dell'effetto utile, essa non può escludere la competenza speciale della Commissione ai sensi dell'art. 90 del Trattato CEE. Se questa emana atti giuridici nel campo dell'applicazione di quest'ultimo articolo, si possono verificare, per forza di cose, sovrapposizioni con la competenza che spetta al Consiglio in ordine all'emanazione di regolamenti di attuazione a norma dell'art. 94 del Trattato CEE, senza che in tal caso si possa parlare, in senso proprio, di un concorso di competenze fra la Commissione ed il Consiglio. Una siffatta possibilità, del resto, non comporta, come a ragione osserva la Commissione, il rischio che si abbiano due normative diverse in quanto il Consiglio, a norma dell'art. 94 del Trattato CEE, può adottare atti normativi solo su proposta della Commissione e questa, nel formulare le proprie proposte, ha la possibilità di tener conto della situazione esistente.
5.
Contrariamente all'opinione dei ricorrenti, la Commissione non può neppure basarsi, nell'espletamento della funzione di vigilanza spettantele in forza dell'art. 90 del Trattato CEE, sull'art. 213 di quest'ultimo, a norma del quale la Commissione, per l'esecuzione dei compiti affidatile, può raccogliere tutte le informazioni e procedere a tutte le necessarie verifiche, ma nei limiti ed alle condizioni all'uopo stabiliti dal Consiglio in conformità al Trattato CEE. Già in ragione della logica obiettiva che sta alla base del Trattato, questa disposizione non può affatto venire applicata alle richieste di informazioni che la Commissione rivolge, nell'ambito della propria competenza, agli Stati membri e a cui questi, a motivo dell'obbligo di cooperazione a cui sono tenuti a norma dell'art. 5 del Trattato CEE, debbono comunque adeguatamente e compiutamente rispondere. Sarebbe semplicemente assurdo che la Commissione non potesse procurarsi dagli Stati membri, senza la cooperazione del Consiglio, le informazioni necessarie all'espletamento dei compiti assegnatile dal Trattato. Lo scopo di detta disposizione non può quindi essere quello di attribuire alla Commissione un diritto di informazione nei confronti degli Stati membri subordinato all'intervento del Consiglio; la sua funzione può invece consistere solo nel disciplinare la raccolta di informazioni presso le imprese ed altri terzi che non sono soggetti agli obblighi derivanti dall'art. 5.
Poiché l'art. 90, n. 3, attribuisce espressamente alla Commissione i poteri di cui essa necessita per l'espletamento dei compiti ivi affidatile, non è neppure necessario, — e ciò ha valore decisivo per la questione della misura in cui la competenza della Commissione viene esclusa da altre norme del Trattato — alcun ricorso ai poteri conferiti al Consiglio dall'art. 235 del Trattato CEE.
6.
Una volta assodato che, in via di principio, la Commissione ha il potere di esigere mediante direttive che siano rese note le relazioni finanziarie fra i pubblici poteri e le imprese private, rimane ancora da verificare se essa, nell'elaborare il contenuto della direttiva, abbia commesso uno sviamento di potere ovvero abbia violato altri principi del Trattato.
I Governi francese ed italiano sostengono al riguardo che la direttiva impone agli Stati membri nuovi obblighi eccedenti l'obbligo di cooperazione sancito dall'art. 5 del Trattato CEE. La direttiva istituirebbe in particolare un obbligo sostanziale di informare la Commissione, la cui inosservanza potrebbe venire perseguita a norma dell'art. 169 del Trattato CEE.
Come già detto, però, la direttiva è intesa semplicemente a garantire la messa a disposizione dei documenti che consentono alla Commissione di intraprendere nei singoli casi un esame ai sensi degli ara. 92 e segg. Solo a richiesta, quindi, vanno fornite alla Commissione informazioni di cui gli Stati membri comunque dispongono e che, a norma dell'art. 6 della direttiva, non possono, di norma, neppure essere divulgate. Gli esempi menzionati all'art. 3 della direttiva comprendono inoltre solo quei rapporti finanziari che vanno considerati quali misure ai sensi dell'art. 90, n. 1, del Trattato CEE. Per una «misura» del genere, infatti, se la disposizione deve davvero raggiungere il proprio scopo, va, in linea di principio, intesa qualsiasi sovvenzione in danaro o qualsiasi concessione di vantaggi economicamente valutabili a imprese pubbliche da parte delle autorità pubbliche, in breve qualsiasi atto od omissione finanziariamente rilevante.
Gli Stati membri debbono conseguentemente sempre considerare che la Commissione, nell'espletamento del suo dovere di vigilanza, può esigere la comunicazione di tali «misure». Dal dovere della Commissione di controllare dette misure discende inversamente, in ogni caso, l'obbligo, da parte degli Stati membri, in connessione con l'art. 5 del Trattato CEE, di informare, su richiesta, la Commissione su tali «misure», il che presuppone che i relativi documenti vengano tenuti a disposizione. La direttiva non stabilisce quindi alcun obbligo nuovo a carico degli Stati membri, ma mira solo a che venga rivelato ciò che dovrebbe essere ugualmente comunicato in risposta ad un apposito questionario nel caso di un'indagine concreta. Orbene, tenuto conto di tale obbligo già esistente, è del tutto irrilevante che le domande siano rivolte in forma di decisioni individuali a determinati Stati membri ovvero siano dirette a tutti gli Stati membri in forma di direttiva.
7.
Contro la validità della direttiva viene inoltre dedotto che essa non era necessaria e che, comunque, contiene esigenze eccessive. Poiché si è già visto che l'art. 90, n. 3, non ha, contrariamente a quanto sostiene in particolare il Governo francese, lo scopo di attribuire alla Commissione una competenza soltanto accessoria nel senso che essa può agire solo se il Consiglio non è competente a norma di altre disposizioni, può attribuirsi all'inciso «ove occorra» impiegato nella disposizione, solo il significato che, a causa delle complesse relazioni fra gli Stati membri e le rispettive imprese pubbliche, alla Commissione va accordato un potere discrezionale, nell'esercizio di compiti attribuitile, per stabilire se sia necessario o no il suo intervento.
Non posso ammettere che la Commissione, emanando la direttiva di cui è causa, abbia travalicato tale margine discrezionale, i cui limiti, trattandosi di fattispecie economiche complesse, devono essere ampi. Per l'adempimento dei compiti assegnatile dall'art. 90, n. 3, del Trattato CEE (gli Stati membri sono tenuti, ai sensi dell'art. 5, 1o comma, ultima frase, a facilitare l'esecuzione dei compiti della Commissione) quest'ultima deve prendere conoscenza delle relazioni finanziarie esistenti fra i pubblici poteri e le imprese pubbliche. Tale conoscenza è necessaria già per il motivo che non può essere lasciata agli Stati membri la valutazione dell'esistenza di aiuti nei singoli casi, ma tale questione deve essere decisa a livello comunitario, uniformemente per tutti gli Stati membri, dalla Commissione e, in ultima analisi, dalla Corte di giustizia. Per poter effettuare una delimitazione fra attività economiche a scopo di lucro delle imprese e dei rispettivi titolari e pratiche che ricadono negli artt. 92 e segg., la gamma di queste relazioni finanziarie, come giustamente sottolinea la Commissione, deve essere il più possibile ampia. Orbene, in quanto la direttiva indica unicamente le fattispecie in presenza delle quali non è da escludere la possibilità che almeno in taluni casi sussistano aiuti incompatibili col mercato comune, essa prescrive soltanto la messa a disposizione dei dati indispensabili a consentire alla Commissione di effettuare i necessari controlli.
Può altresì rilevarsi in tale contesto che la direttiva non impone, come sostengono i ricorrenti, la fornitura sistematica di informazioni alla Commissione, ma solo l'obbligo supplementare di fornire informazioni a richiesta durante un periodo di cinque anni. Quest'obbligo di conservare documenti, inteso a consentire la ricostruzione delle relazioni finanziarie, non può, in considerazione dello scopo perseguito, essere definito sproporzionato. Inoltre, esso non genera, diversamente da quanto ritiene il Governo francese, una situazione di precarietà per quanto concerne importanti investimenti e operazioni finanziarie. Ciò è escluso già dal fatto che, come a ragione rileva la Commissione, la direttiva in quanto tale non contiene alcuna disposizione sulla compatibilità o incompatibilità di tali operazioni col mercato comune. Gli Stati membri, qualora abbiano dubbi al riguardo, hanno sempre la possibilità di comunicare previamente i provvedimenti di cui trattasi, con la conseguenza che questi possono venire soppressi tramite il procedimento contemplato dall'art. 93 del Trattato CEE.
Infine la necessità della direttiva è suffragata da una considerazione di diritto processuale. Come può desumersi dalle sentenze della Corte nelle cause Lorenz (
5
) e Italia e/Commissione (
6
), è vietata l'istituzione di aiuti che non siano stati comunicati alla Commissione per l'esame ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato CEE. Se gli Stati membri non osservano l'obbligo di comunicazione a cui sono tenuti, la Commissione può conseguentemente iniziare un procedimento per inadempimento a norma dell'art. 169 del Trattato CEE. Tale procedimento, che non persegue lo scopo di accertare la compatibilità o incompatibilità di un aiuto col mercato comune ai sensi dell'art. 92, ma deve solo garantire l'operatività dell'art. 93 del Trattato CEE, presuppone, dal canto suo, che la Commissione abbia conoscenza dell'esistenza di aiuti non comunicati.
Orbene, la direttiva di cui trattasi serve ad ottenere tale conoscenza contemplando (contrariamente al Governo francese non ravviso in ciò alcun giudizio di valore) che debbano tenersi a disposizione e resi noti a determinate condizioni i dati di fatto ivi indicati. Una siffatta normativa pertanto non eccede i limiti di quanto è adeguato e necessario per il raggiungimento dello scopo perseguito.
8.
Da quanto detto in precedenza consegue inoltre che anche la censura secondo cui l'elenco delle relazioni finanziarie, che risulta dagli artt. 1 e 3 della direttiva, eccede chiaramente, senza essere esauriente, i limiti della nozione di aiuto, non è plausibile. Anche nel valutare questo argomento va ricordato che lo scopo della direttiva non consiste nell'enumerare i movimenti di capitale né tantomeno nel definire gruppi di aiuti incompatibili col mercato comune. Ora, perché la Commissione sia posta in condizione di formarsi un giudizio al riguardo in una fase successiva, le deve essere altresì riconosciuto il potere di stabilire discrezionalmente quali dati le siano necessari per l'espletamento dei propri compiti. Nel fissare i limiti del potere di valutazione discrezionale si deve tener conto, in particolare, del fatto che la nozione di «aiuto», come mostra l'espressione usata nell'art. 92 del Trattato CEE «aiuti ... sotto qualsiasi forma», deve essere intesa in senso lato. Essa ricomprende comunque qualsiasi sovvenzione od agevolazione concessa dai pubblici poteri che sia atta a falsare le condizioni della concorrenza. Questa vasta gamma di possibili aiuti comporta necessariamente che anche la gamma delle relazioni finanziarie, che debbono fornire gli elementi per l'esame dell'ammissibilità o meno di un aiuto, deve necessariamente essere ampia.
9.
È altresì chiaro che, per la delimitazione della sfera di applicazione della direttiva, dev'essere riconosciuto alla Commissione il potere di definire nozioni quali «pubblici poteri» e «imprese pubbliche». In considerazione dello scopo dell'art. 90, n. 1, del Trattato CEE e delle diverse strutture esistenti negli Stati membri, non è censurabile, al riguardo, il fatto che la Commissione, per una migliore comprensione dell'attività statale, abbia sostituito l'espressione «Stato membro» con quella di «pubblici poteri» ed intenda designare, con tale espressione, tanto lo Stato quanto anche altri enti territoriali.
Le censure mosse in particolare dal Governo francese, ma anche da quello italiano, concernono pertanto, in primo luogo, la definizione dell'impresa pubblica, facendosi riferimento al fatto che la nozione unitaria su cui si fonda la direttiva non terrebbe conto delle diversità delle concezioni esistenti negli Stati membri sull'economia pubblica, come considerata dall'art. 90 del Trattato CEE. La direttiva, poiché non si basa sulla funzione o sui compiti di natura pubblica di un'impresa, ma soltanto sull'influenza dominante, diretta o indiretta, dei pubblici poteri, modificherebbe gravemente l'art. 90 in contrasto col Trattato.
Per quel che riguarda tale argomento, si deve essere d'accordo con i ricorrenti sul fatto che gli autori del Trattato, partendo dalle diverse concezioni prevalenti negli Stati membri in ordine alla posizione, al valore, ed alla necessità delle imprese pubbliche, hanno omesso intenzionalmente di definire più precisamente tale nozione. Una tale omissione non può tuttavia creare dubbi sul fatto che il termine impiegato all'art. 90, n. 1, costituisce una nozione di diritto comunitario e quindi, partendo dallo scopo di tale disposizione, può essere interpretato solo in modo uniforme per tutti gli Stati membri. Ora, lo scopo dell'art. 90, n. 1, del Trattato CEE, come abbiamo visto, è quello di disciplinare l'influenza dei pubblici poteri riguardo al funzionamento del mercato comune, nel senso che essa non sia fra l'altro usata indebitamente per operare discriminazioni occulte e per falsare la concorrenza. Orbene, un pericolo del genere esiste sempre, di norma, quando gli Stati membri controllano determinate unità economiche oltre l'ambito dei vincoli normativi generali, indipendentemente dal fatto che tale influenza sia da ricondurre a rapporti di diritto pubblico o di diritto privato. Di conseguenza non è neppure censurabile, né conduce ad una alterazione del contenuto dell'art. 90, n. 1, del Trattato CEE, il fatto che la Commissione, per raggiungere lo scopo perseguito dalla direttiva, si sia basata, nella definizione di impresa pubblica, sull'influenza dominante dei pubblici poteri sulle imprese pubbliche ivi dettagliatamente descritta. Tale interpretazione non viene neppure messa in questione, contrariamente all'opinione del Governo francese, dalla sentenza della Corte in causa BRT c/SABAM (
7
), ove fra l'altro si trattava, diversamente dall'attuale problema, di interpretare la nozione di «imprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico generale» di cui all'art. 90, n. 2.
È infine altresì corretto che la Commissione, in considerazione dello scopo dell'art. 90, n. 1, del Trattato CEE, ritenga sufficiente l'influenza indiretta dei pubblici poteri per potersi parlare di impresa pubblica ai sensi della direttiva, poiché con ciò in definitiva si tiene conto solo della circostanza che anche misure indirette di aiuto con interposizione di altri stadi intermedi debbono cessare a norma dell'art. 90, n. 1.
10.
Poiché si è assodato che una disparità di trattamento delle imprese pubbliche nei confronti di quelle private riguardo alla pubblicazione delle relazioni finanziarie è effettivamente giustificata, posso limitarmi a trattare brevemente l'altra censura, sollevata dai Governi francese e italiano, secondo cui la direttiva conduce ad una discriminazione delle imprese pubbliche. A tale proposito va innanzitutto richiamata l'attenzione, come hanno fatto la Commissione e gli intervenienti a suo sostegno, sul fatto che la direttiva rivolta agli Stati membri istituisce obblighi solo a carico di questi, non delle imprese pubbliche. Appare inoltre evidente che, se gli Stati membri controllano le imprese pubbliche in forma adeguata, non esiste, di norma, alcun motivo per trasferire su queste imprese gli obblighi che li riguardano.
Anche se si ammette che, effettivamente, in molti casi gli obblighi debbono in definitiva essere a carico delle imprese pubbliche, esistono comunque, fra le sovvenzioni statali a imprese pubbliche e quelle a imprese private, come già detto, differenze così importanti da giustificare una disparità di trattamento fra le due fattispecie. Ciò viene del resto sottolineato altresì dal fatto che anche gli autori del Trattato, come è provato dall'esistenza dell'art. 90 del Trattato CEE, hanno visto, nelle relazioni fra Stati membri e pubblici poteri per quanto riguarda, fra l'altro, l'attuazione delle disposizioni sugli aiuti concessi dagli Stati un problema particolare che giustifica un diverso trattamento. La direttiva emanata a norma dell'art. 90, n. 3, non rappresenta pertanto neppure una discriminazione delle imprese pubbliche, ma intende, al contrario, assicurare, in relazione a possibili distorsioni della concorrenza, la parità di trattamento delle imprese pubbliche e private.
Contrariamente all'opinione del Governo francese, le imprese pubbliche non vengono discriminate nei confronti delle imprese private anche per il motivo che non deve essere resa nota la loro «vita interna», ma vanno tenuti a disposizione solo quei dati di fatto che dovrebbero essere resi noti nella stessa misura nel caso di un'indagine concreta.
In questo contesto non posso neppure essere d'accordo col Governo italiano secondo cui l'art. 4 della direttiva contrasta con il precetto, impartito dall'art. 90, n. 1, del Trattato CEE, della parità di trattamento di tutte le imprese pubbliche, escludendo, senza sufficiente motivazione, dall'obbligo di trasparenza le imprese pubbliche ivi menzionate. Infatti, poiché alla Commissione compete un margine di valutazione discrezionale in ordine alle misure che essa ritiene opportune per l'espletamento dei propri compiti, si deve riconoscerle altresì il potere di escludere determinate imprese dall'ambito di applicazione della direttiva, purché ciò sia obiettivamente giustificato.
Orbene, una giustificazione obiettiva dell'esclusione di determinati settori pubblici dall'applicazione della direttiva si trova nel dodicesimo considerando, in cui si afferma che si devono contemplare esclusioni sia settoriali che quantitative dall' ambito di applicazione della stessa.
Ciò deve innanzitutto valere per determinati settori che esulano dalla sfera concorrenziale, dunque per le imprese pubbliche di prestazione di servizi menzionate all'art. 4, leu. a), della direttiva, che non sono in grado di incidere sensibilmente sugli scambi fra gli Stati membri. Vanno esclusi inoltre i settori «che sono già oggetto di disposizioni comunitarie particolari che garantiscano una trasparenza adeguata», fra i quali sono ricompresi, secondo le informazioni della Commissione, in particolare le ferrovie e il traffico aereo interno. La direttiva non trova nemmeno applicazione, secondo il suo preambolo, a «taluni settori il cui carattere particolare giustifichi disposizioni specifiche» fra cui sono comprese le imprese del settore energetico menzionate sub b), le poste e telecomunicazioni, le altre imprese di trasporti nonché gli enti pubblici di credito. Per «imprese ... la cui importanza economica ridotta non giustifichi oneri amministrativi che possono risultare dalle misure da prendere» sono infine da intendere le imprese pubbliche menzionate alla lett. d). Apparendo un trattamento differenziato di tali imprese giustificato dalle loro particolari caratteristiche, la loro esclusione dall'ambito di applicazione della direttiva non rappresenta affatto violazione dellobbligo di parità di trattamento. Del resto, come giustamente rileva la Commissione, l'annullamento di detta disposizione avrebbe semplicemente come conseguenza l'ampliamento della sfera di applicazione della direttiva.
11.
Alla questione dell'ambito di applicazione della direttiva è collegata l'ulteriore censura, dedotta in via subordinata dal Governo francese, secondo cui la direttiva fondata sul Trattato CEE si pone in contrasto col principio della separazione funzionale delle tre Comunità, cui è ispirato l'art. 232 del Trattato CEE, il quale chiaramente dispone che le norme di diritto derivato basate sul Trattato CEE non possono modificare le disposizioni del Trattato CECA, né derogare a quelle del Trattato Euratom. Dalla definizione di impresa pubblica contenuta all'art. 2 della direttiva nonché dalle eccezioni enumerate all'art. 4 della stessa si potrebbe trarre la conclusione che la direttiva, salvo tali eccezioni, debba valere per tutte le relazioni finanziarie degli Stati membri con le imprese pubbliche disciplinate dai tre Trattati.
Dal canto suo la Commissione obietta che non era necessaria un'espressa esclusione delle imprese disciplinate dal Trattato CECA in quanto risulta già dal combinato disposto dell'art. 232, n. 1, del Trattato CEE e delle norme del Trattato CECA relative agli aiuti che la direttiva non si applica alle imprese CECA. Diverso sarebbe invece il caso delle imprese ricadenti sotto le norme del Trattato Euratom. Quest'ultimo, infatti, non conterrebbe alcuna disposizione specifica sugli aiuti statali con la conseguenza che la disciplina generale dettata dall'art. 90 del Trattato CEE, da considerarsi in connessione con gli artt. 92-94 dello stesso, varrebbe in via di principio anche per le relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le imprese pubbliche Euratom. Si sarebbe quindi reso necessario contemplare un'espressa eccezione per le imprese nucleari menzionate nella direttiva.
Anche se va concesso al Governo francese che sarebbe stato opportuno, nell'interesse della chiarezza del diritto, definire in modo inequivocabile l'ambito di applicazione della direttiva al riguardo, ritengo con la Commissione che tale lacuna non sia così grave da giustificare l'annullamento della direttiva, in quanto un'interpretazione di quest'ultima conforme al Trattato porta già a concludere che la stessa non si applica alle relazioni finanziarie fra gli Stati membri e le imprese pubbliche CECA. Al riguardo va considerato che l'art. 90, n. 1, del Trattato CEE rinvia espressamente agli artt. 85-94 del Trattato stesso. Per contro, nel Trattato CECA, la questione degli aiuti è sottoposta, all'art. 4, leu. e), ad una disciplina speciale con la conseguenza che, considerato l'art. 232, n. 1, del Trattato CEE, a norma del quale quest'ultimo non modifica le disposizioni del Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell'acciaio, neppure l'art. 90 del Trattato CEE può fornire una base giuridica per misure dirette all'applicazione della disciplina sugli aiuti disposta dal Trattato CECA.
Nel Trattato Euratom, invece, non si trova alcuna normativa comparabile agli artt. 92-94 del Trattato CEE. Di conseguenza tali norme, in quanto elemento costitutivo del Trattato CEE, che mira ad una totale integrazione economica, si applicano, in via di principio, anche alle imprese Euratom.
Dato il nesso fra l'art. 90 e gli artt. 92 e segg., ne discende come logica conseguenza che anche la prima delle norme citate deve applicarsi nell'ambito del Trattato Euratom. Pertanto doveva essere espressamente precisato, nella direttiva, che l'obbligo di trasparenza non doveva applicarsi alle relazioni finanziarie dei pubblici poteri con imprese Euratom ivi menzionate.
12.
Non essendo quindi contestabile, dopo l'esame di tutti i mezzi dedotti dai ricorrenti e dal Governo francese in sede di intervento, la legittimità della direttiva controversa, propongo che i ricorsi vengano respinti. Poiché i ricorrenti sono risultati soccombenti, essi vanno altresì condannati alle spese processuali.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.
(
2
)	Ordinanza 17 gennaio 1980 in causa 792/79 R, Camera Care Ltd. et Commissione, Race. 1980, pagg. 119, 131.
(
3
)	Semenza 16 novembre 1977 in causa 13/77, Sa GB-lnno-BM e/Association des détaillants en tabac (ATAB), Racc. 1977, pag. 2115.
(
4
)	Sentenza 22 marzo 1977 in causa 78/76, Steinike e Weinlig e/Repubblica federale di Germania, Race. 1977, pag. 595.
(
5
)	Sentenza 11 dicembre 1973 in causa 120/73 — Gebr. Lorenz e/Repubblica federale di Germania e il Land Renania-Palatinato, Racc. 1973, pag. 1471.
(
6
)	Sentenza 2 luglio 1974 in causa 173/73 — Repubblica italiana e/Commissione — Racc. 1974, pag. 709.
(
7
)	Sentenza 21 marzo 1974 in causa 127/73 — Belgische Radio en Televisie e Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs c/SV/SABAM e NV Fonior, Racc. 1974, pag. 313.