62015CC0643
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
YVES BOT
prednesené 26. júla 2017 (
1
)
Veci C‑643/15 a C‑647/15
Slovenská republika,
Maďarsko
proti
Rade Európskej únie
„Žaloba o neplatnosť – Rozhodnutie (EÚ) 2015/1601 – Dočasné opatrenia v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Talianskej republiky a Helénskej republiky – Núdzová situácia v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín na územie niektorých členských štátov – Premiestnenie týchto štátnych príslušníkov na územie ostatných členských štátov – Počty žiadateľov, ktorí majú byť premiestnení – Článok 80 ZFEÚ – Zásada solidarity a spravodlivého rozdelenia zodpovednosti medzi členskými štátmi – Článok 78 ods. 3 ZFEÚ – Právny základ – Pojem ‚legislatívny akt‘ – Článok 289 ods. 3 ZFEÚ – Záväzná povaha záverov prijatých Európskou radou pre Radu Európskej únie – Článok 15 ods. 1 ZEÚ a článok 68 ZFEÚ – Porušenie podstatných formálnych náležitostí – Zmena návrhu Európskej komisie – Požiadavky novej konzultácie s Európskym parlamentom a jednohlasného hlasovania v Rade – Článok 293 ZFEÚ – Zásady právnej istoty a proporcionality“
1.
Svojimi žalobami sa Slovenská republika (C‑643/15) a Maďarsko (C‑647/15) domáhajú zrušenia rozhodnutia Rady (EÚ) 2015/1601 z 22. septembra 2015 o zavedení dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Talianska a Grécka (
2
).
2.
Toto rozhodnutie prijala Rada Európskej únie na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ, ktorý stanovuje, že „ak sa jeden alebo viac členských štátov ocitne v núdzovej situácii v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín, môže Rada na návrh [Európskej komisie] prijať dočasné opatrenia v prospech dotknutého, respektíve dotknutých členských štátov. Uznáša sa po porade s Európskym parlamentom.“
3.
Uvedené rozhodnutie bolo prijaté v kontexte migračnej krízy, ktorá zasiahla Európsku úniu v roku 2014 a ďalej sa stupňovala v priebehu roku 2015, a to najmä počas mesiacov júl a august uvedeného roku, ako aj katastrofickej humanitárnej situácie vyvolanej touto krízou najmä v členských štátoch nachádzajúcich sa v prvej línii, ako je Talianska republika a Helénska republika, ktoré čelili masívnemu prílevu migrantov z tretích krajín, ako je Sýrska arabská republika, Afganská islamská republika, Irak a Eritrejský štát.
4.
S cieľom čeliť tejto migračnej kríze a tlaku, ktorý táto kríza vyvinula na azylové režimy Talianskej republiky a Helénskej republiky, stanovuje napadnuté rozhodnutie počas obdobia dvoch rokov premiestnenie 120000 osôb, ktoré jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu, z týchto dvoch členských štátov do iných členských štátov. K tomuto rozhodnutiu sú pripojené dve prílohy, ktoré v rámci prvej fázy rozdeľujú 66000 osôb, ktoré je potrebné premiestniť z Talianska (kvóta 15600 osôb) a z Grécka (kvóta 50400 osôb) na základe povinných počtov žiadateľov stanovených pre každý z ostatných členských štátov. (
3
)
5.
Článok 2 písm. e) napadnutého rozhodnutia definuje premiestnenie ako „odovzdanie žiadateľa z územia členského štátu, ktorý sa podľa kritérií stanovených v kapitole III nariadenia (EÚ) č. 604/2013[ (
4
)] považuje za zodpovedný za posúdenie jeho žiadosti o medzinárodnú ochranu, na územie členského štátu premiestnenia“. Posledným uvedeným štátom je podľa článku 2 písm. f) napadnutého rozhodnutia „členský štát, ktorý sa po premiestnení žiadateľa na územie tohto členského štátu stane zodpovedným za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podľa nariadenia [Dublin III]“.
6.
Mechanizmus dočasného premiestnenia zavedený napadnutým rozhodnutím dopĺňa ostatné opatrenia, ktoré boli dovtedy prijaté na úrovni Únie s cieľom čeliť migračnej kríze, medzi ktoré patrí európsky program „presídľovania“ (
5
)22504 osôb s potrebou medzinárodnej ochrany schválený vo forme „záverov“ členských štátov a štátov pridružených k Dublinského systému z 20. júla 2015, ako aj rozhodnutie (EÚ) 2015/1523, prijaté Radou 14. septembra 2015 (
6
), ktoré počas obdobia dvoch rokov predpokladá premiestnenie 40000 osôb, ktoré jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu, z Grécka a Talianska do iných členských štátov na základe rozdelenia stanoveného konsenzom. (
7
)
7.
Je tiež potrebné uviesť, že 9. septembra 2015 Komisia nepredložila len návrh dokumentu, ktorý sa napokon stal napadnutým rozhodnutím (
8
), ale zároveň aj návrh nariadenia, ktorým sa mení nariadenie Dublin III (
9
). Tento návrh predpokladá mechanizmus „trvalého“ premiestnenia, to znamená mechanizmus premiestnenia, ktorý na rozdiel od mechanizmu zavedeného rozhodnutím 2015/1523 a napadnutým rozhodnutím nie je časovo obmedzený. Posledný uvedený návrh k dnešnému dňu nebol prijatý.
8.
Pokiaľ ide o vznik napadnutého rozhodnutia, spomeniem nasledujúce skutočnosti.
9.
Pôvodný návrh Komisie predpokladal premiestnenie 120000 žiadateľov o medzinárodnú ochranu z Talianska (15600 osôb), Grécka (50400 osôb) a Maďarska (54000 osôb) do iných členských štátov. Prílohy I až III tohto návrhu obsahovali tri tabuľky rozdeľujúce uvedených žiadateľov z každého z týchto troch členských štátov medzi ostatné členské štáty, s výnimkou Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska, Írska a Dánskeho kráľovstva, a to prostredníctvom počtu žiadateľov stanoveného pre každý z týchto členských štátov.
10.
Komisia 13. septembra 2015 zaslala tento návrh národným parlamentom.
11.
Rada 14. septembra 2015 zaslala rovnaký návrh v rámci konzultácie Parlamentu.
12.
Dňa 17. septembra 2015 Parlament prijal legislatívne uznesenie, ktorým sa uvedený návrh schvaľuje, a to najmä so zreteľom na „výnimočnú naliehavú situáciu a na potrebu riešiť túto situáciu bez ďalšieho odkladu“, pričom zároveň požiadal Radu o opätovnú konzultáciu, ak by mala v úmysle podstatne zmeniť návrh Komisie.
13.
V priebehu viacerých stretnutí v rámci Rady medzi 17. a 22. septembrom 2015 bol pôvodný návrh Komisie v niektorých bodoch zmenený.
14.
Konkrétne Maďarsko počas týchto rokovaní uviedlo, že odmieta byť označované za „členský štát v prvej línii“, a že si neželá byť medzi členskými štátmi benefitujúcimi z premiestnenia žiadateľov na rovnakom základe ako Talianska republika a Helénska republika. Preto boli v konečnom texte návrhu, vrátane jeho názvu, vypustené všetky zmienky o Maďarsku ako o benefitujúcom členskom štáte. Vypustená bola aj príloha III pôvodného návrhu týkajúca sa rozdelenia 54000 žiadateľov, pri ktorých sa pôvodne predpokladalo premiestnenie z Maďarska. Na druhej strane bolo Maďarsko zaradené do príloh I a II ako členský štát premiestnenia žiadateľov o medzinárodnú ochranu z Talianska, resp. z Grécka a v dôsledku toho mu v týchto prílohách boli pridelené počty žiadateľov.
15.
Takto upravený návrh Komisie schválila Rada 22. septembra 2015 kvalifikovanou väčšinou. Česká republika, Maďarsko, Rumunsko a Slovenská republika hlasovali proti schváleniu tohto návrhu. Fínska republika sa zdržala hlasovania.
16.
Napadnuté rozhodnutie predstavuje vyjadrenie solidarity, ktorú Zmluva predpokladá medzi členskými štátmi.
17.
Tieto žaloby mi dávajú príležitosť pripomenúť, že solidarita patrí medzi hlavné hodnoty Únie a patrí dokonca medzi základy, na ktorých je Únia založená. Akým spôsobom by bolo možné prehĺbiť solidaritu medzi národmi Európy a vytvoriť čoraz užšie spojenectvo medzi týmito národmi, ako to uvádza preambula Zmluvy o EÚ, bez solidarity medzi členskými štátmi, ak sa niektorý z nich ocitne v núdzovej situácii? V tomto bode poukazujem na to, čo predstavuje súčasne samotnú podstatu, a zároveň cieľ európskeho projektu.
18.
Na úvod je teda potrebné zdôrazniť dôležitosť solidarity ako základnej a existenciálnej hodnoty Únie.
19.
Požiadavka solidarity, ktorú potvrdila už Rímska zmluva (
10
), sa aj naďalej nachádza v jadre procesu integrácie, ktorý je cieľom Lisabonskej zmluvy. Zatiaľ čo vo výpočte hodnôt, na ktorých je založená Únia podľa článku 2 prvej vety ZEÚ (
11
), solidarita prekvapivo nie je uvedená, preambula Charty základných práv Európskej únie (
12
) ju uvádza ako súčasť „nedeliteľných a univerzálnych hodnôt“, na ktorých je Únia založená. Okrem toho článok 3 ods. 3 ZEÚ spresňuje, že Únia podporuje nielen „solidaritu medzi generáciami“, ale aj „solidaritu medzi členskými štátmi“. Solidarita je teda aj naďalej súčasťou súhrnu hodnôt a zásad, ktoré predstavujú „základný kameň budovania Európy“ (
13
).
20.
Solidarita tak predstavuje súčasne pilier a zároveň riadiacu zásadu politík Únie týkajúcich sa hraničných kontrol, azylu a prisťahovalectva, ktoré upravuje hlava V kapitola 2 Zmluvy o EÚ venovaná priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. (
14
)
21.
Potvrdzuje to článok 67 ods. 2 ZFEÚ, podľa ktorého Únia „zabezpečuje absenciu kontrol osôb na vnútorných hraniciach a tvorí spoločnú politiku v oblasti azylu, prisťahovalectva a kontroly vonkajších hraníc, ktorá sa zakladá na solidarite medzi členskými štátmi a ktorá je spravodlivá voči štátnym príslušníkom tretích krajín“. Navyše článok 80 ZFEÚ uvádza, že „politiky Únie uvedené v tejto kapitole a ich vykonávanie sa spravujú zásadou solidarity a spravodlivého rozdelenia zodpovednosti medzi členskými štátmi vrátane finančných dôsledkov. Právne akty Únie prijaté podľa tejto kapitoly obsahujú vždy, keď je to potrebné, vhodné opatrenia na uplatnenie tejto zásady“ (
15
).
22.
Vzhľadom na faktickú nerovnosť medzi členskými štátmi danú ich geografickou polohou a ich zraniteľnosťou voči masívnym migračným tokom je o to naliehavejšie prijať opatrenia podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ a účinne ich uplatňovať. Z tohto hľadiska dávajú opatrenia ako tie, ktoré stanovuje napadnuté rozhodnutie, konkrétny obsah zásade solidarity a spravodlivého rozdelenia zodpovednosti medzi členskými štátmi vyjadrenej v článku 80 ZFEÚ.
23.
Výnimočnosťou napadnutého rozhodnutia je to, že sa ním zavádza mechanizmus premiestnenia na základe záväzných počtov žiadateľov, ktoré sú pridelené členským štátom. Týmto rozhodnutím dostáva solidarita medzi členskými štátmi konkrétny obsah a záväznú povahu. Táto podstatná a novátorská charakteristika tohto rozhodnutia vysvetľuje politicky citlivú povahu prejednávaných vecí, stojacu za zrodom nesúhlasu na strane tých členských štátov, ktoré sú zástancami slobodne odsúhlasenej solidarity, založenej výlučne na dobrovoľných záväzkoch.
24.
Uvedený nesúhlas v spojení s veľmi neúplným uplatňovaním napadnutého rozhodnutia, ku ktorému sa vrátim neskôr, (
16
) môže viesť k záveru, že za tzv. „migračnou krízou roku 2015“, sa skrýva iná kríza, a to kríza projektu európskej integrácie, stojaceho do značnej miery na požiadavke solidarity medzi členskými štátmi, ktoré sa rozhodli byť súčasťou tohto projektu. (
17
)
25.
Na druhej strane je rovnako možné domnievať sa, že Európska únia prijatím pevnej odpovede na túto migračnú krízu preukázala, že má potrebné nástroje a je schopná použiť ich. Ostáva overiť, ako nás k tomu vyzývajú predložené žaloby, či prijatím opatrení, ako sú tie, ktoré obsahuje napadnuté rozhodnutie, Únia dodržala právny rámec stanovený Zmluvami.
I. Konanie pred Súdnym dvorom a návrhy účastníkov konania
26.
Vo veci C‑643/15 Slovenská republika navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnuté rozhodnutie a uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania.
27.
Vo veci C‑647/15 Maďarsko navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnuté rozhodnutie alebo aby ho subsidiárne, v prípade, že nevyhovie prvému návrhu, zrušil v rozsahu, v akom sa týka Maďarska, a uložil Rade povinnosť nahradiť trovy konania.
28.
Vo veciach C‑643/15 a C‑647/15 Rada navrhuje, aby Súdny dvor zamietol žaloby ako nedôvodné a uložil Slovenskej republike, resp. Maďarsku povinnosť nahradiť trovy konania, ktoré sa ich týkajú.
29.
Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 29. apríla 2016 bol Belgickému kráľovstvu, Spolkovej republike Nemecko, Helénskej republike, Francúzskej republike, Talianskej republike, Luxemburskému veľkovojvodstvu, Švédskemu kráľovstvu a Komisii povolený vstup do konania ako vedľajším účastníkom konania na podporu návrhov Rady vo veciach C‑643/15 a C‑647/15.
30.
Rovnakým rozhodnutím predsedu Súdneho dvora bol Poľskej republike povolený vstup do konania ako vedľajšiemu účastníkovi konania na podporu návrhov Slovenskej republiky vo veci C‑643/15 a na podporu návrhov Maďarska vo veci C‑647/15.
II. O žalobách
31.
Slovenská republika na podporu svojich návrhov uvádza šesť žalobných dôvodov založených po prvé na porušení článku 68 ZFEÚ, článku 13 ods. 2 ZEÚ, ako aj zásady inštitucionálnej rovnováhy, po druhé na porušení článku 10 ods. 1 a 2 ZEÚ, článku 13 ods. 2 ZEÚ, článku 78 ods. 3 ZFEÚ, článkov 3 a 4 Protokolu č. 1 o úlohe národných parlamentov v Európskej únii a článkov 6 a 7 Protokolu č. 2 o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality, pripojených k Zmluvám (
18
), ako aj zásady právnej istoty, zastupiteľskej demokracie a inštitucionálnej rovnováhy, po tretie na porušení podstatných procesných predpisov upravujúcich legislatívny postup, ako aj článku 10 ods. 1 a 2 ZEÚ, článku 13 ods. 2 ZEÚ a zásad zastupiteľskej demokracie, inštitucionálnej rovnováhy a riadnej správy vecí verejných (subsidiárne), po štvrté na porušení podstatných procesných predpisov stanovených v článku 78 ods. 3 ZFEÚ a článku 293 ZFEÚ, ako aj článku 10 ods. 1 a 2 ZEÚ, článku 13 ods. 2 ZEÚ a zásad zastupiteľskej demokracie, inštitucionálnej rovnováhy a riadnej správy vecí verejných (čiastočne subsidiárne), po piate na porušení článku 78 ods. 3 ZFEÚ nesplnením podmienok jeho uplatniteľnosti (subsidiárne) a po šieste na porušení zásady proporcionality.
32.
Na podporu svojich návrhov Maďarsko uvádza desať žalobných dôvodov.
33.
Prvé dva žalobné dôvody sú založené na porušení článku 78 ZFEÚ ods. 3, keďže tento článok neposkytuje Rade primeraný právny základ na prijatie opatrení, ktoré záväzným spôsobom zavádzajú výnimky z legislatívneho aktu, sú uplatniteľné počas 24 mesiacov, prípadne v určitých prípadoch až 36 mesiacov, a ktorých účinky pretrvávajú po skončení tohto obdobia, čo odporuje pojmu „dočasné opatrenia“.
34.
Tretí až šiesty žalobný dôvod sa zakladajú na porušení podstatných procesných predpisov tým, že po prvé Rada pri prijímaní napadnutého rozhodnutia porušila ustanovenia článku 293 ods. 1 ZFEÚ tým, že sa odchýlila od návrhu Komisie bez toho, aby dospela k jednomyseľnosti (tretí žalobný dôvod), po druhé napadnuté rozhodnutie stanovuje výnimku z legislatívneho aktu a z hľadiska svojho obsahu samo osebe predstavuje legislatívny akt, preto aj v prípade, že jeho prijatie bolo možné na základe článku 78 ZFEÚ ods. 3, malo byť pri jeho prijímaní dodržané právo národných parlamentov vydať svoje stanovisko k legislatívnym aktom v zmysle protokolu č. 1 a protokolu č. 2 (štvrtý žalobný dôvod), po tretie Rada po konzultácii s Parlamentom podstatným spôsobom zmenila znenie návrhu bez toho, aby v tejto súvislosti požiadala Parlament o novú konzultáciu (piaty žalobný dôvod), a po štvrté v čase prijatia napadnutého rozhodnutia Radou neboli k dispozícii jazykové verzie jeho návrhu v úradných jazykoch Únie (šiesty žalobný dôvod).
35.
Siedmy žalobný dôvod je založený na porušení článku 68 ZFEÚ a záverov Európskej rady z 25. a 26. júna 2015 (
19
).
36.
Ôsmy žalobný dôvod je založený na tom, že napadnuté rozhodnutie porušuje zásadu právnej istoty a zásadu jasnosti právnych predpisov, keďže v ňom z viacerých hľadísk nie je jasné, akým spôsobom sa majú uplatňovať jeho ustanovenia, ani to, v akom vzťahu sú s ustanoveniami nariadenia Dublin III.
37.
Deviaty žalobný dôvod je založený na porušenia zásad nevyhnutnosti a proporcionality, keďže vzhľadom na to, že Maďarsko už nie je medzi členskými štátmi benefitujúcimi z dočasného mechanizmu presídlenia, stanovenie presídlenia 120000 žiadateľov o medzinárodnú ochranu v napadnutom rozhodnutí je nedôvodné.
38.
Desiaty žalobný dôvod predložený subsidiárne je založený na porušení zásady proporcionality a článku 78 ods. 3 ZFEÚ v súvislosti s Maďarskom, keďže napriek všeobecnej vedomosti o tom, že ide o členský štát, na územie ktorého vstúpil veľký počet nelegálnych migrantov, ktorí tu podali značné množstvo žiadostí o medzinárodnú ochranu, mu boli stanovené povinné kvóty ako členskému štátu premiestnenia.
III. Moje posúdenie
A. Úvodné pripomienky
39.
Vzhľadom na to, že právny základ aktu určuje postup, ktorý sa má dodržať na účely jeho prijatia, (
20
) ako prvé je potrebné preskúmať žalobné dôvody založené na nevhodnosti článku 78 ods. 3 ZFEÚ ako právneho základu prijatia napadnutého rozhodnutia. V druhom rade preskúmam žalobné dôvody založené na porušení podstatných procesných predpisov pri prijímaní tohto rozhodnutia, a v treťom rade hmotnoprávne žalobné dôvody.
40.
Okrem toho v rámci týchto troch skupín budú najprv preskúmané tie žalobné dôvody Slovenskej republiky a Maďarska, ktoré sa úplne alebo čiastočne prekrývajú, a následne tie, ktoré uvádza každý zo žalobcov samostatne.
B. O žalobných dôvodoch založených na nevhodnosti článku 78 ods. 3 ZFEÚ ako právneho základu na prijatie napadnutého rozhodnutia
41.
Slovenská republika (druhý a piaty žalobný dôvod) a Maďarsko (prvý a druhý žalobný dôvod) spochybňujú, že by článok 78 ods. 3 ZFEÚ mohol predstavovať vhodný právny základ na prijatie napadnutého rozhodnutia.
42.
Existuje však rozdiel medzi pozíciami, ktoré zastávajú tieto dva členské štáty. Zatiaľ čo totiž Maďarsko pripúšťa, že Talianska republika a Helénska republika sa v čase prijatia napadnutého rozhodnutia nachádzali v „núdzovej situácii v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín“ v zmysle článku 78 ods. 3 ZFEÚ, ale súčasne spochybňuje to, že by napadnuté rozhodnutie predstavovalo vhodné opatrenie ako odpoveď na túto situáciu, Slovenská republika tvrdí, že takáto núdzová situácia v zmysle uvedeného ustanovenia neexistovala (druhá časť piateho žalobného dôvodu).
43.
Na spochybnenie voľby právneho základu napadnutého rozhodnutia tieto dva členské štáty v prvom rade uvádzajú, že aj keď napadnuté rozhodnutie bolo prijaté nelegislatívnym postupom, a preto predstavuje nelegislatívny akt, malo byť na základe svojho obsahu pokladané za legislatívny akt, keďže podľa nich mení legislatívne akty. Článok 78 ods. 3 ZFEÚ však prijatie legislatívnych aktov neumožňuje.
44.
V druhom rade Slovenská republika a Maďarsko spochybňujú dočasnú povahu napadnutého rozhodnutia.
45.
V treťom rade Slovenská republika, na rozdiel od Maďarska, tvrdí, že článok 78 ods. 3 ZFEÚ neposkytoval vhodný právny základ na prijatie napadnutého rozhodnutia, keďže podmienka „núdzovej situácie v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín“ nebola splnená.
1.
O druhom žalobnom dôvode Slovenskej republiky a prvom žalobnom dôvode Maďarska založených na legislatívnej povahe napadnutého rozhodnutia
46.
Slovenská republika a Maďarsko tvrdia, že aj keď bolo napadnuté rozhodnutie prijaté nelegislatívnym postupom, a preto formálne predstavuje nelegislatívny akt, vzhľadom na svoj obsah a účinky malo byť pokladané za legislatívny akt, keďže mení, a to navyše zásadným spôsobom, viaceré legislatívne akty práva Únie. Článok 78 ods. 3 ZFEÚ však neposkytuje právny základ na prijatie legislatívnych opatrení, keďže neobsahuje žiaden náznak toho, že by opatrenia prijímané na jeho základe mali byť prijaté v rámci legislatívneho postupu.
47.
Ako výslovne potvrdzuje odôvodnenie 23 napadnutého rozhodnutia, toto rozhodnutie obsahuje výnimky z viacerých legislatívnych aktov práva Únie. Aj keď napadnuté rozhodnutie charakterizuje tieto zmeny ako obyčajné výnimky, rozdiel medzi výnimkou a zmenou je umelý, keďže v praxi sú účinky výnimky a zmeny rovnaké, pretože v oboch prípadoch dochádza k vylúčeniu uplatňovania normatívneho ustanovenia, a tým de facto k ovplyvneniu jeho účinnosti.
48.
Presnejšie, Slovenská republika tvrdí, že Rada porušila článok 78 ods. 3 ZFEÚ z dôvodu, že napadnuté rozhodnutie obsahuje výnimky z ustanovení uvedených v legislatívnych aktoch, pričom takéto zmeny možno vykonať len legislatívnym aktom. Článok 78 ods. 3 ZFEÚ, ktorý neobsahuje odkaz ani na riadny, ani na mimoriadny legislatívny postup, však neumožňuje prijať legislatívne akty. Z toho vyplýva, že forma napadnutého rozhodnutia nezodpovedá jeho obsahu.
49.
Teda tým, že Rada prijala napadnuté rozhodnutie na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ, porušila nielen toto ustanovenie, ale zasiahla aj do práv národných parlamentov a Parlamentu. Tak národné parlamenty, ako aj Parlament sa v zmysle primárneho práva mali podieľať na zmenách tých legislatívnych aktov, z ktorých Rada napadnutým rozhodnutím zaviedla výnimku. Ako totiž tvrdí Slovenská republika, všetky tieto akty boli prijaté riadnym legislatívnym postupom.
50.
Slovenská republika sa preto domnieva, že Rada prijatím napadnutého rozhodnutia porušila nielen článok 78 ods. 3 ZEÚ, ale aj článok 10 ods. 1 a 2 ZEÚ, článok 13 ods. 2 ZEÚ, články 3 a 4 protokolu č. 1 a články 6 a 7 protokolu č. 2, ako aj zásady právnej istoty, zastupiteľskej demokracie a inštitucionálnej rovnováhy.
51.
Maďarsko sa pripája k názoru Slovenskej republiky, že právny akt prijatý na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ, ktorý na základe výkladu a contrario článku 289 ods. 2 a 3 ZFEÚ nepredstavuje legislatívny akt, nemôže záväzným spôsobom zmeniť, a to ani dočasne, účinné legislatívne akty prijaté v rámci riadneho alebo mimoriadneho legislatívneho postupu, ako je nariadenie Dublin III. Z hľadiska svojho obsahu teda napadnuté rozhodnutie bolo legislatívnym aktom. Vzhľadom na to, že toto rozhodnutie stanovuje výnimku z nariadenia Dublin III, nemohlo byť prijaté na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ, ktorý tým, že Rade priznáva právomoc prijať akty len v rámci nelegislatívneho postupu, ju oprávňuje prijať len nelegislatívne akty.
52.
Podľa Maďarska mohol článok 78 ods. 3 ZFEÚ slúžiť nanajvýš ako právny základ na prijatie doplnkových opatrení k legislatívnym aktom prijatým na základe článku 78 ods. 2 ZFEÚ, ktoré by však museli byť s takýmito aktmi v súlade, alebo na prijatie opatrení na uľahčenie vykonávania týchto aktov vzhľadom na núdzovú situáciu. (
21
)
53.
Maďarsko spresňuje, že aj keby Súdny dvor rozhodol, že na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ je možné prijať akt stanovujúci výnimku z legislatívneho aktu prijatého na základe článku 78 ods. 2 ZFEÚ, takáto výnimka nemôže ísť tak ďaleko, že by ovplyvnila podstatu takéhoto legislatívneho aktu, alebo že by jeho základné ustanovenia pozbavila ich zmyslu. Práve o takú situáciu však ide v prípade napadnutého rozhodnutia, keďže to mení práve najpodstatnejší prvok tohto nariadenia, ktorým je určenie členského štátu zodpovedného za preskúmanie žiadosti o medzinárodnú ochranu. Napadnuté rozhodnutie teda zaviedlo výnimku z ustanovení tohto nariadenia v rozsahu, ktorý je v prípade nelegislatívneho aktu neprijateľný. To predstavuje obídenie riadneho legislatívneho postupu stanoveného v článku 78 ods. 2 ZFEÚ.
54.
Maďarsko napokon vo svojej replike a vo svojom stanovisku k vyjadreniam vedľajších účastníkov konania tvrdí, opierajúc sa analogicky o body 151 až 161 návrhov, ktoré predniesol generálny advokát Wathelet vo veci Rada/Front Polisario (
22
), že požiadavku konzultácie s Parlamentom stanovenú v článku 78 ods. 3 ZFEÚ je možné považovať za „účasť“ Parlamentu v zmysle článku 289 ods. 2 ZFEÚ, takže bol použitý mimoriadny legislatívny postup a napadnuté rozhodnutie je preto potrebné považovať za legislatívny akt.
55.
Ani za tohto predpokladu však článok 78 ods. 3 ZFEÚ neoprávňoval Radu stanoviť výnimku z podstatného ustanovenia legislatívneho aktu prijatého na základe článku 78 ods. 2 ZFEÚ.
56.
Tieto jednotlivé tvrdenia ma nedokázali presvedčiť. Domnievam sa, že článok 78 ods. 3 ZFEÚ mohol slúžiť ako právny základ nelegislatívneho aktu, akým je napadnuté rozhodnutie, ktorý stanovuje dočasnú a presne vymedzenú výnimku z určitých ustanovení legislatívneho aktu.
57.
Začnem odpoveďou na argumentáciu, ktorú uviedlo Maďarsko vo svojej replike (
23
), a to, že napadnuté rozhodnutie možno pokladať za legislatívny akt aj napriek tomu, že článok 78 ods. 3 ZFEÚ neuvádza, že by opatrenia prijaté na tomto základe boli prijaté mimoriadnym legislatívnym postupom. Maďarsko sa v tejto súvislosti opiera o konštatovanie, že v súlade s tým, čo vyžaduje článok 289 ods. 2 ZFEÚ bolo napadnuté rozhodnutie prijaté Radou „za účasti Európskeho parlamentu“.
58.
Pokladám za nevyhnutné jednoznačne odpovedať na túto právnu otázku, keďže prijatie legislatívneho aktu si vyžaduje splnenie istých podmienok, ktoré sa neuplatnia v prípade prijatia nelegislatívneho aktu. Mám na mysli najmä účasť národných parlamentov stanovenú v článkoch 3 a 4 protokolu č. 1 a v článkoch 6 a 7 protokolu č. 2, ako aj požiadavku, podľa ktorej má byť počas rokovania a hlasovania o návrhu legislatívneho aktu zasadnutie Rady verejné, vyplývajúcu z článku 16 ods. 8 ZEÚ a z článku 15 ods. 2 ZFEÚ.
59.
Typológia normatívnych nástrojov Únie vychádzajúca z Lisabonskej zmluvy zaviedla po prvý raz rozlišovanie medzi legislatívnymi a nelegislatívnymi aktmi, a to predovšetkým na základe inštitucionálnych a procesných dôvodov. (
24
)
60.
Článok 289 ods. 3 ZFEÚ definuje kategóriu „legislatívnych aktov“ ako pokrývajúcu „právne akty prijaté legislatívnym postupom“. „Legislatívnym postupom“ je buď „riadny legislatívny postup“ alebo „mimoriadny legislatívny postup“. Podľa článku 289 ods. 1 ZFEÚ riadny legislatívny postup charakterizuje spoločné prijatie právneho aktu Parlamentom a Radou na návrh Komisie.
61.
V zmysle článku 289 ods. 2 ZFEÚ je mimoriadnym legislatívnym postupom taký postup, ktorý „v osobitných prípadoch ustanovených zmluvami“ predstavuje „prijatie nariadenia, smernice alebo rozhodnutia Európskym parlamentom za účasti Rady alebo prijatie Radou za účasti Európskeho parlamentu“ (
25
). Pre mimoriadny legislatívny postup je teda charakteristické to, že do rôznej miery spája Radu a Parlament pri prijímaní aktu Únie.
62.
Vo väčšine prípadov, keď je stanovený mimoriadny legislatívny postup, musí byť takýto akt prijatý Radou, ktorá sa uznáša jednomyseľne po udelení súhlasu Parlamentu (
26
), prípadne bežnejšie, po porade s ním (
27
). V niektorých prípadoch je to Parlament, ktorý musí prijať akt po udelení súhlasu Rady (
28
).
63.
Z týchto ustanovení vyplýva, že autori Zmluvy si zvolili čisto formálny prístup, (
29
) podľa ktorého sa akty majú pokladať za legislatívne akty vtedy, ak sú prijaté riadnym alebo mimoriadnym legislatívnym postupom.
64.
Nie je teda relevantné snažiť sa, ako to naznačujú žalobcovia, o posúdenie napadnutého aktu ako legislatívneho aktu na základe jeho obsahu.
65.
Argumentácia rozvinutá Maďarskom vyvoláva otázku, či na to, aby bolo možné akt pokladať za legislatívny akt, je potrebné, aby ustanovenie Zmluvy výslovne uvádzalo, že umožňuje prijatie aktu mimoriadnym legislatívnym postupom.
66.
Podľa môjho názoru je tu nevyhnutná kladná odpoveď, a to preto, aby bolo možné zaistiť dostatočnú mieru jednoznačnosti a právnej istoty, pokiaľ ide o klasifikáciu aktov Únie, ktorú vytvorili autori Zmluvy.
67.
V tejto súvislosti je potrebné konštatovať, že Zmluva obsahuje početné ustanovenia predpokladajúce prijatie aktov Únie s výslovnou zmienkou o tom, že toto prijatie prebehne „mimoriadnym legislatívnym postupom“, pričom sa zároveň podmienky tohto postupu môžu odlišovať, pokiaľ ide o povahu a mieru zapojenia Rady a Parlamentu. Potrebným účinkom takejto zmienky je to, že bez ohľadu na konkrétne detaily, daný postup predstavuje „legislatívny postup“, ktorý teda vyústi v prijatie legislatívneho aktu. Požiadavka takejto zmienky vyplýva tiež zo samotného znenia článku 289 ods. 2 ZFEÚ, podľa ktorého sa mimoriadny legislatívny postup použije len „v osobitných prípadoch ustanovených zmluvami“.
68.
Na rozdiel od toho postupy, ktoré prebiehajú podobne ako mimoriadny legislatívny postup, avšak Zmluva ich tak výslovne neoznačuje, je potrebné považovať za nelegislatívne postupy, ktoré teda vyústia v prijatie nelegislatívnych aktov. (
30
)
69.
Pripúšťam, že je možné domnievať sa, že rozlišovanie medzi legislatívnymi a nelegislatívnymi aktmi založené na takomto „právnom nominalizme“ (
31
) vyvoláva problémy s konzistentnosťou (
32
), a že autori Zmluvy nedoviedli svoje úsilie o kategorizáciu legislatívnych aktov Únie do konca. (
33
)
70.
Rovnako tak je možné domnievať sa, pričom k tomuto riešeniu sa prikláňam aj ja, že autori Zmluvy tým, že zvolili výlučne formálny prístup k tomu, čo predstavuje legislatívny akt, naopak umožnili jednoznačne určiť tie právne základy, ktoré oprávňujú inštitúcie Únie na prijatie legislatívnych aktov. Neúplnosť, ba podľa niektorých až zjavný nesúlad klasifikácie, ktorú zaviedli autori Zmluvy, je teda potrebné vnímať ako dôsledok ich vôle priznať niektorým aktom povahu legislatívnych aktov a iným aktom ju nepriznať.
71.
Takéto preskúmanie znenia ustanovení Zmluvy s cieľom priznať alebo nepriznať aktu Únie povahu legislatívneho aktu je okrem toho v súlade s konštatovaním Súdneho dvora, podľa ktorého „voľbu právneho základu aktu nedefinujú postupy, ale naopak, právny základ aktu určuje postupy, ktoré treba dodržať na účely jeho prijatia“ (
34
).
72.
Práve výklad, ktorý obhajujem, vedie k tomu, aby napadnutému rozhodnutiu nebola priznaná povaha legislatívneho aktu.
73.
Je totiž potrebné konštatovať, že aj keď znenie článku 78 ods. 3 ZFEÚ predpokladá prijatie opatrení Radou po porade s Parlamentom, výslovne neuvádza, že tieto opatrenia sú prijaté mimoriadnym legislatívnym postupom. Keďže tieto opatrenia sú prijaté v rámci nelegislatívneho postupu, podľa výkladu a contrario článku 289 ods. 3 ZFEÚ majú nelegislatívnu povahu. V jasnom kontraste k tomu článok 78 ods. 2 ZFEÚ výslovne uvádza, že opatrenia prijaté na jeho základe sa prijímajú v súlade s legislatívnym postupom, v danom prípade s riadnym legislatívnym postupom.
74.
Po tomto spresnení je teraz možné odpovedať na otázku, ktorá leží v jadre argumentácie Slovenskej republiky a Maďarska, teda na otázku, či a v akom rozsahu článok 78 ods. 3 ZFEÚ oprávňuje Radu na prijatie nelegislatívneho aktu, ktorý zavádza výnimku z ustanovení uvedených v legislatívnych aktoch Únie.
75.
Rovnako ako Rada a vedľajší účastníci konania, ktorí ju podporujú, sa domnievam, že článok 78 ods. 3 ZFEÚ oprávňuje na prijatie opatrení, ktoré v reakcii na jasne vymedzenú núdzovú situáciu dočasným spôsobom a v presne vymedzených bodoch zavádzajú výnimky z legislatívnych aktov v oblasti azylu.
76.
Cieľom tohto ustanovenia Zmluvy je práve umožniť Únii reagovať rýchlo a efektívne na núdzovú situáciu v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín. Vzhľadom na to, že článok 78 ods. 2 ZFEÚ pokrýva rôzne aspekty spoločného európskeho azylového systému, pričom akty prijaté na jeho základe sú legislatívnymi aktmi, dočasné opatrenia prijaté vo vzťahu k rovnakému systému na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ nevyhnutne stanovujú dočasné výnimky z určitých ustanovení týchto legislatívnych aktov. Pojem „dočasné opatrenia“ podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ by teda na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobcovia, nemal byť vykladaný tak, že sa obmedzuje len na doplnkové opatrenia prevádzkovej alebo finančnej povahy, pretože inak by došlo k prehnanému obmedzeniu rozsahu pôsobnosti tohto právneho základu, a tým aj jeho potrebného účinku. Pojem „dočasné opatrenia“ je teda podľa mňa potrebné vykladať v širšom zmysle, pričom článok 78 ods. 3 ZFEÚ oprávňuje Radu prijať všetky opatrenia, ktoré pokladá za potrebné na reagovanie na núdzovú situáciu v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín.
77.
Na to, aby bolo možné opatrenia pokladať za opatrenia, ktoré sa oprávnene zakladajú na článku 78 ods. 3 ZFEÚ, je potrebné, aby nerušili, nenahrádzali ani nemenili definitívnym spôsobom ustanovenia uvedené v legislatívnych aktoch prijatých na základe článku 78 ods. 2 ZFEÚ.
78.
O taký prípad nejde pri napadnutom rozhodnutí, ktoré sa v súlade so svojou povahou dočasného opatrenia zameraného na reagovanie na presne vymedzenú núdzovú situáciu obmedzuje na to, že stanovuje dočasné výnimky v presne stanovenom rámci, z viacerých ustanovení legislatívnych aktov Únie. Takéto výnimky teda nemožno chápať tak, ako to tvrdia žalobcovia, ako trvalé a všeobecné zmeny týchto aktov.
79.
V tejto súvislosti spresňujem, že výnimky, ktoré obsahuje napadnuté rozhodnutie, sa uplatnia len počas obdobia dvoch rokov, že sa týkajú len obmedzeného množstva 120000 štátnych príslušníkov určitých tretích krajín, ktorí podali žiadosť o medzinárodnú ochranu v Taliansku alebo Grécku, majú štátnu príslušnosť uvedenú v článku 3 ods. 2 napadnutého rozhodnutia, budú premiestnení z jedného z týchto dvoch členských štátov a ktorí prišli alebo prídu do týchto členských štátov medzi 24. marcom 2015 a 26. septembrom 2017.
80.
Ako uvádza Rada, po konečnom dátume uplatniteľnosti napadnutého rozhodnutia, ktorým je 26. september 2017 účinky výnimiek automaticky uplynú a všeobecné pravidlá sa opäť začnú uplatňovať bez toho, aby bol potrebný akýkoľvek zásah zo strany normotvorcu Únie.
81.
Ako som už predtým uviedol, tieto presné a dočasné výnimky nemožno prirovnať k trvalej zmene základných pravidiel obsiahnutých v legislatívnych aktoch Únie vo veciach azylu, ktorú by bolo možné vykonať len na základe článku 78 ods. 2 ZFEÚ.
82.
Domnievam sa teda, že prijatím napadnutého rozhodnutia na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ nedošlo k obídeniu riadneho legislatívneho postupu stanoveného v článku 78 ods. 2 ZFEÚ.
83.
V tejto súvislosti je potrebné objasniť vzájomný vzťah medzi týmito dvoma ustanoveniami Zmluvy.
84.
Článok 78 ods. 3 ZFEÚ v spojení s článkom 80 ZFEÚ predstavuje osobitný právny základ pre dočasné opatrenia, ktoré konkretizujú zásadu solidarity v núdzových situáciách v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín.
85.
Postup podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ charakterizuje potreba rýchlo konať v reakcii na krízovú situáciu. To odôvodňuje, aby tento postup nebol spojený s riadnym legislatívnym postupom.
86.
Ako uvádza Rada, tak opatrenia stanovené v článku 78 ods. 3 ZFEÚ, ako aj opatrenia stanovené v článku 78 ods. 2 ZFEÚ vychádzajú zo samostatného právneho základu a týkajú sa odlišných situácií a cieľov, pričom nie je potrebné medzi nimi stanoviť hierarchický vzťah.
87.
Je potrebné zdôrazniť vzájomne sa dopĺňajúcu povahu právnych základov podľa článku 78 ods. 2 písm. e) ZFEÚ (
35
) a článku 78 ods. 3 ZFEÚ. Ich súčasné alebo následné použitie umožňuje Únii najmä konať v prípade migračnej krízy efektívnym spôsobom. Toto vzájomné dopĺňanie sa ilustruje návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady z 9. septembra 2015, ktorým sa stanovuje krízový mechanizmus premiestnenia a mení nariadenie Dublin III.
88.
Komisia vo svojom návrhu jasne vysvetľuje vzájomné vzťahy medzi opatreniami podľa tohto návrhu a programami núdzového premiestnenia založenými na článku 78 ods. 3 ZFEÚ.
89.
Ako uvádza Komisia, „návrh, ktorým sa zriaďuje krízový mechanizmus premiestnenia, je potrebné odlišovať od návrhov, ktoré Komisia prijala na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ v prospech niektorých členských štátov, ktoré čelia náhlemu prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín na svojich územiach“ (
36
). Komisia ďalej spresňuje, že „zatiaľ čo opatrenia, ktoré Komisia navrhuje na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ, sú dočasné, návrhom, ktorým sa zriaďuje krízový mechanizmus premiestnenia, sa zavádza metóda na určenie na dočasné obdobie v krízových situáciách, ktorý členský štát je zodpovedný za posudzovanie žiadostí o medzinárodnú ochranu predložených v členskom štáte, ktorý čelí krízovej situácii, s cieľom zaistiť spravodlivejšie rozdelenie žiadateľov medzi členské štáty v takýchto situáciách, a tým uľahčiť fungovanie dublinského systému aj v obdobiach krízy“ (
37
).
90.
V poslednom uvedenom prípade teda na rozdiel od toho, čo stanovuje napadnuté rozhodnutie, ide o vytvorenie stáleho mechanizmu, ktorým sa zavádza spôsob určenia členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadostí o medzinárodnú ochranu podaných v členskom štáte nachádzajúcom sa v krízovej situácii. Tento stály mechanizmus je všeobecne uplatniteľný v tom zmysle, že jeho uplatňovanie sa nezameriava na niektoré členské štáty, ktoré aktuálne zažívajú krízovú situáciu, ale môže z neho profitovať každý členský štát, ktorý sa v takej situácii ocitne.
91.
Podmienky spustenia mechanizmu premiestnenia stanovuje návrh nariadenia. Ako uviedla Komisia v tomto návrhu, benefitujúci členský štát sa musí nachádzať v „krízovej situácii, ktorá ohrozuje uplatňovanie nariadenia Dublin III z dôvodu extrémneho tlaku, ktorý je charakterizovaný intenzívnym a neprimeraným prílevom štátnych príslušníkov tretích krajín alebo osôb bez štátnej príslušnosti, ktorý kladie značné požiadavky na jeho azylový systém“ (
38
).
92.
Vzájomné dopĺňanie sa opatrení prijatých podľa článku 78 ods. 2 písm. e) ZFEÚ a opatrení prijatých podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ Komisia ďalej vysvetľuje takto: „zriadením krízového mechanizmu premiestnenia nie je dotknutá možnosť Rady prijať na návrh Komisie dočasné opatrenia v prospech členského štátu, ktorý čelí núdzovej situácii charakterizovanej podľa článku 78 ods. 3… ZFEÚ. Prijatie núdzových opatrení na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ zostane relevantné vo výnimočných situáciách, v ktorých je potrebná reakcia na núdzovú situáciu, ktorá môže zahŕňať širšiu podporu súvisiacu s migráciou, ak nie sú splnené podmienky na použitie krízového mechanizmu premiestnenia“ (
39
).
93.
Pokiaľ ide o použitý právny základ, Komisia vo svojom návrhu uvádza, že týmto návrhom „sa mení nariadenie [Dublin III] a mal by byť teda prijatý v súlade s riadnym legislatívnym postupom na rovnakom právnom základe, konkrétne na základe článku 78 ods. 2 písm. e) ZFEÚ“ (
40
). Návrh nariadenia totiž mení nariadenie Dublin III tým, že doň dopĺňa oddiel VII, nazvaný „Krízový mechanizmus premiestnenia“. Keďže tento návrh mení a dopĺňa uvedené nariadenie, je správne založený na článku 78 ods. 2 písm. e) ZFEÚ, a teda podlieha riadnemu legislatívnemu postupu.
94.
Komisia ďalej spresňuje, že „krízový mechanizmus premiestnenia obsiahnutý v tomto návrhu zahŕňa trvalé výnimky, ktoré sa majú uplatniť v konkrétnych krízových situáciách v prospech konkrétnych členských štátov, predovšetkým odchýlky od zásady stanovenej v článku 3 ods. 1 nariadenia [Dublin III], podľa ktorej žiadosť o medzinárodnú ochranu posúdi členský štát, ktorý je podľa kritérií stanovených v kapitole III označený ako zodpovedný. Namiesto tejto zásady sa v návrhu zavádza v prípade riadne opísaných krízových okolností povinný distribučný kľúč na určenie zodpovednosti za posudzovanie žiadostí“ (
41
).
95.
Napadnuté rozhodnutie a návrh nariadenia majú spoločné to, že majú Únii poskytnúť nástroje na reagovanie na situácie migračnej krízy. Zatiaľ čo však prvé z nich ako opatrenie prijaté na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ má dočasnú povahu a je zamerané na členské štáty, ktoré sa ocitli v núdzovej situácii v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín, druhé z nich vytvára mechanizmus premiestnenia na neurčitú dobu, ktorý sa neobmedzuje na vopred stanovené množstvo štátnych príslušníkov tretích krajín a ktorý vopred neidentifikuje jeden alebo viacero členských štátov profitujúcich z tohto mechanizmu.
96.
Z týchto prvkov vyplýva, že aj keď článok 78 ods. 3 ZFEÚ predstavuje právny základ umožňujúci Únii dočasne reagovať na núdzovú situáciu v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín, článok 78 ods. 2 písm. e) ZFEÚ umožňuje poskytnúť Únii rámec zameraný na trvalé a všeobecné reagovanie na štrukturálny problém, konkrétne na nevhodnú povahu článku 3 ods. 1 nariadenia Dublin III v prípade náhleho migračného tlaku na členský štát nachádzajúci sa v prvej línii.
97.
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že podľa môjho názoru môže byť článok 78 ods. 3 ZFEÚ využitý ako právny základ pre dočasné opatrenia, ako sú tie, ktoré obsahuje napadnuté rozhodnutie, ktoré sú určené ako reakcia na núdzovú situáciu, aj keď obsahujú výnimky z konkrétnych ustanovení legislatívnych aktov Únie, a to vtedy, ak sú tieto výnimky z materiálneho a časového hľadiska prísne vymedzené.
98.
Preto je potrebné druhý žalobný dôvod Slovenskej republiky a prvý žalobný dôvod Maďarska zamietnuť ako nedôvodné.
2.
O prvej časti piateho žalobného dôvodu Slovenskej republiky a druhom žalobnom dôvode Maďarska založených na neexistencii dočasnej povahy napadnutého rozhodnutia
99.
Slovenská republika a Maďarsko tvrdia, že článok 78 ods. 3 ZFEÚ neposkytuje vhodný právny základ na prijatie napadnutého rozhodnutia, keďže toto rozhodnutie nie je dočasnej povahy, v rozpore s tým, čo vyžaduje uvedené ustanovenie.
100.
V zmysle článku 13 ods. 1 a 2 napadnutého rozhodnutia sa toto rozhodnutie uplatňuje od 25. septembra 2015 do 26. septembra 2017, teda počas obdobia 24 mesiacov. Okrem toho článok 13 ods. 3 tohto rozhodnutia stanovuje, že toto rozhodnutie sa uplatňuje na osoby, ktoré vstúpia na územie Talianskej republiky a Helénskej republiky v tomto období, ako aj na žiadateľov, ktorí vstúpili na územie týchto členských štátov od 24. marca 2015.
101.
Z týchto ustanovení vyplýva, že časový rozsah pôsobnosti napadnutého rozhodnutia je presne vymedzený. Toto rozhodnutie bez akýchkoľvek pochybností vytvára núdzový mechanizmus na dobu určitú, takže jeho dočasnú povahu podľa mňa nemožno spochybniť.
102.
Keďže na rozdiel od toho, čo stanovoval článok 64 ods. 2 Zmluvy o ES sa už článok 78 ods. 3 ZFEÚ nezmieňuje o trvaní nepresahujúcom šesť mesiacov, je z toho potrebné vyvodiť, že dočasné opatrenia prijímané na základe tohto ustanovenia môžu mať dlhšie trvanie.
103.
Na rozdiel od toho, čo tvrdí Slovenská republika a Maďarsko, skutočnosť, že napadnuté rozhodnutie by prostredníctvom trvalých väzieb spájajúcich žiadateľov o medzinárodnú ochranu s členskými štátmi premiestnenia mohlo mať účinky aj nad rámec obdobia uvedeného v tomto rozhodnutí, je podľa môjho názoru irelevantná. Takéto účinky viac‑menej dlhodobej povahy, sú totiž vlastné medzinárodnej ochrane, ktorú možno získať v členskom štáte premiestnenia. Ak by sme prijali tvrdenie, ktoré obhajujú Slovenská republika a Maďarsko, nebolo by možné zaviesť žiaden mechanizmus premiestnenia na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ.
104.
Keďže článok 78 ods. 3 ZFEÚ nestanovuje presnú lehotu, ale predpokladá len prijatie dočasných opatrení, domnievam sa, že Rada mohla bez porušení tohto ustanovenia a bez prekročenia rámca voľnej úvahy, ktoré jej toto ustanovenie priznáva, zaviesť dočasný mechanizmus premiestnenia s trvaním počas 24 mesiacov. V tejto súvislosti možno pripomenúť obavu, ktorú vyjadrila Komisia vo svojom návrhu rozhodnutia, že trvanie dočasných opatrení by „s cieľom zabezpečiť, aby prijaté opatrenia mali skutočný dosah v praxi a aby poskytovali [Talianskej republike a Helénskej republike]… skutočnú podporu pri zvládaní prílevu migrantov… nemalo byť príliš krátke“ (
42
). Okrem toho je voľba trvania uplatňovania počas 24 mesiacov odôvodnená aj vzhľadom na rozumne predvídateľné obdobie potrebné na prípravu vykonania procesu premiestnenia vo všetkých členských štátoch, ktorý navyše, ako správne zdôraznila Helénska republika počas pojednávania, predstavuje novinku.
105.
Okrem toho tvrdenie uvádzané Slovenskou republikou a Maďarskom, že trvanie a účinky opatrenia prijatého na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ nesmú prekročiť dobu potrebnú na prijatie legislatívneho aktu na základe článku 78 ods. 2 ZFEÚ, nemá žiadnu oporu v znení týchto dvoch ustanovení. Navyše keďže je nemožné vopred stanoviť čas potrebný na prijatie legislatívneho aktu, ktorým sa zavedie trvalý mechanizmus premiestnenia na základe článku 78 ods. 2 ZFEÚ, myšlienka, ktorú obhajujú Slovenská republika a Maďarsko, sa mi zdá v praxi neuskutočniteľná. Túto neistotu možno ilustrovať skutočnosťou, že návrh nariadenia, ktorým sa vytvára trvalý mechanizmus premiestnenia, bol síce predložený 9. septembra 2015, teda v rovnaký deň ako návrh, ktorý viedol k prijatiu napadnutého rozhodnutia, nebol ešte stále prijatý, pričom nemožno mať istotu v tom, že bude prijatý pred 26. septembrom 2017 ako dátumom, kedy sa napadnuté rozhodnutie prestane uplatňovať, prípadne že bude prijatý k nejakému neskoršiemu dátumu.
106.
Ostatné argumenty uvádzané Slovenskou republikou a Maďarskom nie sú také, že by dokázali zmeniť moje posúdenie. Skutočnosť, že by napadnuté rozhodnutie mohlo byť zmenené podľa okolností, nie je v rozpore s jeho dočasnou povahou, rovnako ako jej neodporuje ani možnosť predĺžiť najviac o dvanásť mesiacov lehotu, ktorú poskytuje článok 4 ods. 5 napadnutého rozhodnutia. (
43
)
107.
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že prvú časť piateho žalobného dôvodu Slovenskej republiky a druhý žalobný dôvod Maďarska je potrebné zamietnuť ako nedôvodné.
3.
O druhej časti piateho žalobného dôvodu Slovenskej republiky založenej na tom, že napadnuté rozhodnutie nespĺňa podmienky uplatniteľnosti článku 78 ods. 3 ZFEÚ
108.
Slovenská republika v prípade napadnutého rozhodnutia spochybňuje v troch ohľadoch splnenie podmienok uplatniteľnosti článku 78 ods. 3 ZFEÚ, podľa ktorého sa benefitujúci členský štát musí nachádzať „v núdzovej situácii v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín“.
109.
V prvom rade podľa Slovenskej republiky bolo možné prílev štátnych príslušníkov tretích krajín do Talianska a Grécka v čase prijatia napadnutého rozhodnutia, resp. bezprostredne pred jeho prijatím, rozumne očakávať, a preto nemôže byť označený za „náhly“. Štatistické údaje za roky 2013 a 2014 a za prvé mesiace roka 2015 totiž ukazujú, že počet štátnych príslušníkov tretích krajín smerujúcich do Talianska a Grécka kontinuálne rástol a že medzi rokmi 2013 a 2014 bol tento nárast značný. Navyše z aktuálnych údajov za rok 2015 vyplýva v prípade Talianska skôr medziročný pokles počtu migrantov.
110.
Toto tvrdenie nie je podľa môjho názoru možné prijať.
111.
Začnem všeobecným poukázaním na „Výročný súhrn“ Frontex‑u, podľa ktorého došlo v roku 2015 k viac než 1,8 milióna neregulárnych vstupov štátnych príslušníkov tretích krajín na vonkajších hraniciach Únie, zatiaľ čo v roku 2014 dosahoval tento údaj hodnotu 285532, čo predstavuje zvýšenie o 546 %. Grécko a Taliansko boli ako hlavné vstupné body týchto štátnych príslušníkov do Únie vystavené mimoriadne intenzívnemu migračnému tlaku.
112.
Článok 78 ods. 3 ZFEÚ poskytuje osobitný právny základ na reagovanie na núdzovú situáciu v migračných otázkach, ktorej je vystavený jeden alebo viacero členských štátov, a to tým, že ako uviedla Komisia vo svojom návrhu rozhodnutia, predpokladá prijatie opatrení, ktoré majú „výnimočný charakter“ v tom zmysle, že „sa [môžu] uplatniť len vtedy, ak sa dosiahne určitá hranica naliehavosti a závažnosti problémov, ktoré v azylovom systéme daného členského štátu (členských štátov) vzniknú v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín“ (
44
).
113.
Ako uviedla Rada a vedľajší účastníci konania, ktorí predložili vyjadrenia na jej podporu, poukazujem na to, že masívny rozsah zvýšenia prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín v priebehu roka 2015, a najmä v mesiacoch júl a august uvedeného roka, predstavuje objektívnu skutočnosť, ktorú vyjadrujú údaje Frontex‑u uvedené v odôvodnení 13 napadnutého rozhodnutia. Z týchto údajov vyplýva, že pokiaľ ide o Taliansko, v mesiacoch júl a august 2015 došlo k 42356 neregulárnym prekročeniam hraníc, čo predstavuje zvýšenie o 20 % v porovnaní s mesiacmi máj a jún 2015. Pokiaľ ide o Grécko, toto číslo dosahuje 137000 počas mesiacov júl a august 2015, teda zvýšenie o 250 %.
114.
Ako vyplýva z odôvodnenia 13 napadnutého rozhodnutia, Rada vzala do úvahy skutočnosť, že významný podiel celkového počtu týchto migrantov, pri ktorých podľa ich štátnej príslušnosti bolo možné očakávať priznanie medzinárodnej ochrany.
115.
Z odôvodnenia 14 napadnutého rozhodnutia ďalej vyplýva, že podľa údajov Eurostatu a Európskeho podporného úradu pre azyl (EASO) došlo v období od januára do júla 2015 k výraznému nárastu počtu osôb, ktoré požiadali o medzinárodnú ochranu v Taliansku a Grécku, čo plne podporuje konštatovanie o exponenciálnom raste tlaku na azylové režimy Talianskej republiky a Helénskej republiky.
116.
Dodávam, že z odôvodnenia 16 napadnutého rozhodnutia vyplýva, že Rada zohľadnila aj skutočnosť, že z dôvodu pokračujúcej nestability a konfliktov v bezprostrednom susedstve Talianskej republiky a Helénskej republiky bude núdzová situácia týkajúca sa týchto dvoch členských štátov s veľkou pravdepodobnosťou pretrvávať aj naďalej. Dôkazy o stálom tlaku na azylové systémy Talianskej republiky a Helénskej republiky, prispievajúcom k ich opakovanému oslabovaniu, si o to viac vyžadovali prijatie okamžitej reakcie zo strany Únie vo forme dočasných opatrení prijatých podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ v nadväznosti na vzniknutú situáciu náhleho a masívneho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín na územie týchto členských štátov. (
45
)
117.
Náhla povaha prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín teda vyplýva z objektívnych údajov. Tieto údaje poukazujú na fenomén razantného nárastu počtu vstupov štátnych príslušníkov tretích krajín na územie Talianska a Grécka v krátkom časovom období. Naliehavosť týchto dvoch členských štátov vysporiadať sa s týmto fenoménom charakterizuje existenciu núdzovej situácie, ktorej riešenie je cieľom napadnutého rozhodnutia.
118.
Či už tento prílev štátnych príslušníkov tretích krajín bol alebo nebol predvídateľný, to, čo odôvodňuje využitie článku 78 ods. 3 ZFEÚ, je skutočnosť, že takýto prílev svojou rýchlosťou a svojím rozsahom vyvolal nevyhnutnosť okamžitej reakcie zo strany Únie prijatím dočasných opatrení s cieľom znížiť značný tlak, ktorý takto vznikol na taliansky a grécky azylový režim, ako to uvádza odôvodnenie 26 napadnutého rozhodnutia.
119.
Rovnako tak je nepodstatná skutočnosť, že tendencia zvyšovania počtu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí neregulárnym spôsobom vstúpili do Talianska a Grécka, bola zjavná už pred rokom 2015. Ako som už uviedol, to, čo je dôležité, je fakt, že toto číslo sa náhle zvýšilo, vyplývajúci z už citovaných objektívnych údajov, ktorých presnosť žalobcovia nespochybňujú.
120.
Slovenská republika v druhom rade uvádza, že článok 78 ods. 3 ZFEÚ vyžaduje, aby v dotknutom členskom štáte existovala núdzová situácia, ktorú spôsobil práve náhly prílev štátnych príslušníkov tretích krajín, čo vyplýva z použitia slovného spojenia „v dôsledku“. Slovenská republika však podotýka, že minimálne v prípade Helénskej republiky táto príčinná súvislosť podľa všetkého nie je daná. Je totiž preukázané, že grécky (ale aj taliansky) azylový a migračný systém čelí významným problémom už dlhodobo, a to bez priamej príčinnej súvislosti s migračnými javmi špecifickými pre obdobie, v ktorom bolo prijaté napadnuté rozhodnutie.
121.
Tento argument musí byť podľa môjho názoru odmietnutý.
122.
Je zrejmé, ako uvádza Rada, že existuje rozdiel medzi jazykovými verziami článku 78 ods. 3 ZFEÚ v tom, že pätnásť verzií používa výraz „charakterizovaný“, zatiaľ čo deväť verzií používa výraz „v dôsledku“. V oboch prípadoch je však vyjadrená podmienka, podľa ktorej musí existovať úzky vzťah medzi núdzovou situáciou vyžadujúcou si prijatie dočasných opatrení a náhlym prílevom štátnych príslušníkov tretích krajín. Ako pritom vyplýva z odôvodnení 13 a 26 napadnutého rozhodnutia, je to práve náhly prílev štátnych príslušníkov tretích krajín v priebehu roka 2015, a osobitne počas mesiacov júl a august 2015, čo prispelo k zaťaženiu talianskeho a gréckeho azylového systému neudržateľným tlakom, charakteristickým pre núdzovú situáciu.
123.
V tejto súvislosti nie je dôležité, že taliansky a grécky azylový režim už boli predtým oslabené. Ako správne uvádza Rada, je možné, že silný tlak, akému čelil taliansky a grécky azylový režim, by bol schopný narušiť akýkoľvek azylový systém, a to aj taký, ktorý by nemal štrukturálne slabé miesta.
124.
V treťom rade podľa Slovenskej republiky nebolo možné prijať napadnuté rozhodnutie na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ z toho dôvodu, že toto rozhodnutie neslúži na riešenie existujúcej ani bezprostredne hroziacej núdzovej situácie týkajúcej sa Talianskej republiky a Helénskej republiky, ale napadnuté rozhodnutie minimálne sčasti rieši hypotetické budúce situácie, pri ktorých v čase jeho prijímania nebolo možné s dostatočnou mierou pravdepodobnosti tvrdiť, že nastanú.
125.
Slovenská republika sa domnieva, že dva, resp. tri roky časovej uplatniteľnosti napadnutého rozhodnutia sú priveľmi dlhá doba na to, aby bolo možné jednoznačne tvrdiť, že počas celej tejto doby budú prijaté opatrenia riešiť aktuálnu alebo bezprostredne hroziacu núdzovú situáciu v Talianskej republike a Helénskej republike. V priebehu tohto obdobia totiž v uvedených členských štátoch môže dôjsť k tomu, že núdzová situácia už ďalej nebude existovať. Navyše mechanizmus premiestnenia rezervy 54000 ďalších osôb uvedený v článku 4 ods. 3 napadnutého rozhodnutia v spojení s jeho článkom 4 ods. 1 písm. c) sa týka riešenia úplne hypotetických situácií iných členských štátov.
126.
Poľská republika v tejto súvislosti tvrdí, že článok 78 ods. 3 ZFEÚ sa týka krízovej situácie, ktorá už nastala, je aktuálna a vyžaduje si podniknutie okamžitých krokov smerujúcich k náprave, ale netýka sa, tak ako napadnuté rozhodnutie, krízových situácií, ktoré môžu nastať v budúcnosti, avšak nie je isté, či nastanú, a ktorých rozsah a povaha sú neisté alebo ťažko predvídateľné.
127.
Na rozdiel od Slovenskej republiky a Poľskej republiky sa domnievam, že skutočnosť, že napadnuté rozhodnutie odkazuje na budúce udalosti alebo situácie, v ničom nevytvára nezlučiteľnosť s článkom 78 ods. 3 ZFEÚ.
128.
Pripomínam totiž, že z odôvodnení 13 a 26 napadnutého rozhodnutia vyplýva, že jeho prijatie je odôvodnené predovšetkým potrebou reagovať na núdzovú situáciu, ktorá sa prejavila najmä počas mesiacov júl a august 2015 v Taliansku a Grécku. Skutočnosť, že napadnuté rozhodnutie obsahuje viacero ustanovení umožňujúcich jeho prispôsobenie sa vývoju tejto situácie, by nemala zatieniť skutočnosť, že toto rozhodnutie je určené na riešenie problému, ktorý vznikol pred jeho prijatím.
129.
Nech už je to akokoľvek, domnievam sa, že článok 78 ods. 3 nebráni tomu, aby napadnuté rozhodnutie obsahovalo viacero ustanovení umožňujúcich jeho prispôsobenie vývoju migračných tokov. Toto ustanovenie priznáva Rade širokú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o výber opatrení, ktoré je potrebné prijať ako primeranú reakciu na núdzovú situáciu v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín. Keďže takáto núdzová situácia môže pretrvávať, vyvíjať sa a ovplyvňovať ostatné členské štáty, Rada bola oprávnená stanoviť možnosť prispôsobiť svoje opatrenie, a najmä charakteristiky a podmienky uplatňovania dočasného mechanizmu premiestnenia.
130.
Preto potreba reagovať na núdzovú situáciu prostredníctvom dočasných opatrení, ktorú vyjadruje právny základ predstavovaný článkom 78 ods. 3 ZFEÚ, nevylučuje ani prispôsobovanie opatrenia, akým je napadnuté rozhodnutie, vývoju situácie, a ani prijatie vykonávacích aktov zo strany Rady. Reagovanie na núdzovú situáciu nevylučuje, že takáto odpoveď by nemohla mať vyvíjajúcu sa a prispôsobivú povahu, pokiaľ si zachová svoj dočasný charakter.
131.
Z tohto uhla pohľadu sú teda s článkom 78 ods. 3 ZFEÚ plne zlučiteľné také ustanovenia, akými sú článok 1 ods. 2 druhý pododsek a článok 4 ods. 3 napadnutého rozhodnutia, ktoré dávajú Komisii možnosť predložiť Rade príslušné návrhy, ak dospeje k záveru, že úprava mechanizmu premiestnenia je oprávnená z dôvodu vývoja situácie na mieste alebo že sa členský štát ocitol v núdzovej situácii v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín spôsobeného výraznými zmenami migračných tokov.
132.
Rada rovnako tak mohla bez toho, aby tým bola dotknutá zákonnosť napadnutého rozhodnutia, zopakovať v prvej vete jeho článku 9 podmienky, za ktorých možno podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ prijať ďalšie dočasné opatrenia, odlišné od napadnutého rozhodnutia, a dôsledky, ktoré z toho môžu vyplývať pre uplatňovanie napadnutého rozhodnutia.
133.
Ako napokon správne uvádza Rada, skutočnosť, že napadnuté rozhodnutie predpokladá prijatie vykonávacích aktov, (
46
) pričom ich prijatie robí závislým na budúcich udalostiach, nemôže spôsobiť nezákonnosť napadnutého rozhodnutia. Ako totiž vyplýva z odôvodnenia 28 napadnutého rozhodnutia, výkon takýchto právomocí Radou je odôvodnený potrebou umožniť urýchlené prispôsobovanie dočasného mechanizmu premiestnenia rýchlo sa vyvíjajúcim situáciám.
134.
Druhá časť piateho žalobného dôvodu Slovenskej republiky je teda nedôvodná.
135.
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že všetky žalobné dôvody Slovenskej republiky a Maďarska založené na neprimeranosti článku 78 ods. 3 ZFEÚ ako právneho základu na prijatie napadnutého rozhodnutia je potrebné zamietnuť ako nedôvodné.
C. O žalobných dôvodoch týkajúcich sa zákonnosti postupu pri prijímaní napadnutého rozhodnutia a založených na porušení podstatných procesných predpisov
1.
O prvom žalobnom dôvode Slovenskej republiky a siedmom žalobnom dôvode Maďarska založených na porušení článku 68 ZFEÚ
136.
Slovenská republika a Maďarsko tvrdia, že keďže napadnuté rozhodnutie ide nad rámec usmernení stanovených Európskou radou v jej záveroch z 25. a 26. júna 2015, podľa ktorých by sa dohoda o rozdelení premiestnených osôb mala prijať „konsenzom“ a mala by sa pri nej „zohľadniť špecifická situácia každého členského štátu“ (
47
), Rada porušila článok 68 ZFEÚ a podstatné procesné predpisy.
137.
Podľa článku 15 ods. 1 ZEÚ „Európska rada dáva Únii potrebné podnety na jej rozvoj a určuje jej všeobecné politické smerovanie a priority. Nevykonáva legislatívnu funkciu.“
138.
V zmysle článku 68 ZFEÚ „Európska rada vymedzuje strategické usmernenia pre legislatívne a operačné plánovanie v rámci priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“.
139.
Pokladám za potrebné uviesť, že aj keď závery Európskej rady z 25. a 26. júna 2015 skutočne obsahujú ustanovenie, podľa ktorého majú členské štáty rozhodnúť „konsenzom“ o rozdelení osôb, ktoré jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu, a to pri „zohľadnení špecifickej situácie každého členského štátu“ (
48
), toto ustanovenie sa týka dočasného premiestnenie 40000 osôb z Talianska a Grécka počas dvoch rokov. Toto opatrenie premiestnenia 40000 osôb je však predmetom rozhodnutia 2015/1523, ktoré preto presne zodpovedá usmerneniu, ktoré vyjadrila Európska rada.
140.
Podľa Slovenskej republiky a Maďarska nebolo možné navrhnúť, a teda a fortiori ani prijať, nové opatrenie núdzového premiestnenia, akým je opatrenie podľa napadnutého rozhodnutia bez toho, aby Európska rada predtým neprijala v tomto zmysle istú pozíciu.
141.
Slovenská republika sa preto domnieva, že prijatím napadnutého rozhodnutia bez toho, aby bol mandát vyplývajúci zo záverov Európskej rady z 25. a 26. júna 2015 zmenený alebo rozšírený, Rada nepochybne zasiahla do funkcií a právomocí Európskej rady. Porušila teda článok 68 ZFEÚ, ako aj článok 13 ods. 2 ZEÚ a zásadu inštitucionálnej rovnováhy. Okrem toho sa podľa Maďarskej republiky má článok 15 ZEÚ vykladať tak, že závery Európskej rady sú pre inštitúcie Únie záväzné.
142.
Podľa článku 13 ods. 2 ZEÚ „každá inštitúcia koná v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené zmluvami, a v súlade s postupmi, podmienkami a cieľmi v nich ustanovenými“. V tomto ustanovení sa premieta zásada inštitucionálnej rovnováhy, ktorou sa vyznačuje inštitucionálna štruktúra Únie, z ktorej vyplýva, že každá inštitúcia pri výkone svojich právomocí rešpektuje právomoci ostatných inštitúcií. (
49
)
143.
Podľa môjho názoru ani Komisia, a ani Rada neprekročili svoje právomoci, ktoré im priznáva článok 78 ods. 3 ZFEÚ tým, že navrhli, resp. že prijali napadnuté rozhodnutie.
144.
Účinkom záverov Európskej rady z 25. a 26. júna 2015 nemôže byť zákaz Komisii navrhnúť a následne Rade prijať dočasnú a záväznú úpravu týkajúcu sa premiestnenia žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ktorou sa dopĺňa rozhodnutie 2015/1523.
145.
V tejto súvislosti pripomínam, že Rada prijíma dočasné opatrenia podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ na základe návrhu Komisie. Táto právomoc iniciatívy, ktorú článok 17 ods. 2 ZEÚ všeobecným spôsobom priznáva Komisii, by mohla byť spochybnená, ak by sa pripustilo, že je podmienená predchádzajúcim prijatím záverov Európskej rady. Platí to o to viac v prípade, keď ustanovenie Zmluvy, akým je článok 78 ods. 3 ZFEÚ, zveruje Komisii právomoc navrhnúť okamžitú odpoveď Únie na núdzovú situáciu. Na základe svojej právomoci legislatívnej iniciatívy musí mať Komisia, ktorá v súlade s článkom 17 ods. 1 ZEÚ „podporuje všeobecný záujem Únie a na tento účel sa ujíma vhodných iniciatív“, možnosť určiť predmet, účel a obsah svojho návrhu. (
50
)
146.
Ako v zásade uvádzajú Talianska republika a Luxemburské veľkovojvodstvo, napadnuté rozhodnutie odpovedá na novú núdzovú situáciu, ktorá nastala počas mesiacov júl a august 2015. Zavedenie dočasného mechanizmu premiestnenia 120000 žiadateľov o medzinárodnú ochranu na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ si nevyžadovalo, aby ho výslovne vopred predpokladali závery Európskej Rady. Okrem toho, že takáto požiadavka nevyplýva zo znenia tohto ustanovenia, jej dôsledkom by bolo pripravenie inštitúcií o schopnosť reakcie, ktorú musia využiť v prípade, keď členské štáty čelia núdzovej situácii.
147.
Okrem toho možno v prípade záverov Európskej rady z 25. a 26. júna 2015 vylúčiť účinky, ktoré by išli nad rámec prijatia opatrenia, ktoré malo práve na tieto závery nadväzovať, konkrétne rozhodnutia 2015/1523 týkajúceho sa dobrovoľného premiestnenia 40000 osôb.
148.
V každom prípade, aj keby sa vychádzalo z toho, že rozhodnutie 2015/1523 úplne nevyčerpalo pokyny obsiahnuté v záveroch Európskej rady z 25. a 26. júna 2015, nenachádzam nijaký zásadný rozpor v postupe Komisie a Rady na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ, ktorý vyústil do prijatia napadnutého rozhodnutia, s usmerneniami, ktoré definovala Európska rada vo svojich záveroch z 25. a 26. júna 2015.
149.
Európska rada totiž v bode 2 týchto záverov uvádza, že v práci by sa malo napredovať „na základe európskej migračnej agendy, ktorú vypracovala Komisia“. Táto agenda pritom predpokladá aktiváciu núdzového mechanizmu upraveného v článku 78 ods. 3 ZFEÚ. Okrem toho Európska rada v bode 3 uvedených záverov pripomína potrebu „rozšíriť úsilie… s cieľom lepšie zvládnuť rastúci prílev nelegálnych migrantov“, a to osobitne pokiaľ ide o napredovanie v časti týkajúcej sa premiestnenia. Komisia a Rada sa teda prihlásili k línii akcie vymedzenej Európskou radou navrhnutím a následným prijatím napadnutého rozhodnutia na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ.
150.
Napokon, pokiaľ ide o výhradu Slovenskej republiky a Maďarska, že napadnuté rozhodnutie bolo prijaté kvalifikovanou väčšinou, možno uviesť, že keďže článok 78 ods. 3 ZFEÚ umožňuje, aby Rada prijala rozhodnutie kvalifikovanou väčšinou, bez príslušného ustanovenia v opačnom zmysle je vylúčené, aby Európska rada zmenila toto pravidlo hlasovania tým, že Rada stanoví pravidlo hlasovania na základe jednomyseľnosti. Z judikatúry Súdneho dvora totiž vyplýva, že vzhľadom na to, že pravidlá tvorby vôle inštitúcií Únie sú stanovené Zmluvami a členské štáty ani samotné inštitúcie nimi nemôžu disponovať, iba Zmluvy môžu v osobitných prípadoch splnomocniť niektorú inštitúciu na zmenu rozhodovacieho postupu, ktorý stanovujú. (
51
)
151.
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že prvý žalobný dôvod Slovenskej republiky a siedmy žalobný dôvod Maďarska je potrebné zamietnuť ako nedôvodné.
2.
O tretej časti tretieho žalobného dôvodu a prvej časti štvrtého žalobného dôvodu Slovenskej republiky, ako aj o piatom žalobnom dôvode Maďarska založených na porušení podstatných procesných predpisov tým, že Rada nedodržala povinnosť konzultácie s Parlamentom stanovenú v článku 78 ods. 3 ZFEÚ
152.
Slovenská republika a Maďarsko tvrdia, že vzhľadom na to, že Rada v pôvodnom návrhu Komisie vykonala podstatné zmeny a prijala napadnuté rozhodnutie bez opätovnej konzultácie s Parlamentom, dopustila sa porušenia podstatných procesných predpisov stanovených v článku 78 ods. 3 ZFEÚ, ktoré musia viesť k zrušeniu napadnutého rozhodnutia. Slovenská republika sa domnieva, že Rada týmto postupom zároveň porušila aj článok 10 ods. 1 a 2 ZEÚ, článok 13 ods. 2 ZEÚ, ako aj zásady zastupiteľskej demokracie, inštitucionálnej rovnováhy a riadnej správy vecí verejných.
153.
V tejto súvislosti Slovenská republika a Maďarsko poukazujú na nasledujúce podstatné zmeny.
154.
Tieto dva členské štáty uvádzajú, že v napadnutom rozhodnutí sa Maďarsko nenachádza medzi členskými štátmi benefitujúcimi z mechanizmu premiestnenia, ale medzi členskými štátmi premiestnenia, čo viedlo k vypusteniu prílohy III pôvodného návrhu a k zaradeniu Maďarska do príloh II napadnutého rozhodnutia.
155.
Podstatná zmena sa týka skutočnosti, že zatiaľ čo celkový počet 120000 osôb bol zachovaný, počet 54000 osôb zahrnutých v tomto celkovom počte, pri ktorých sa pôvodne predpokladalo, že pôjde o osoby, ktoré majú byť premiestnené z Maďarska, bol pretransformovaný na „rezervu“, ktorá v pôvodnom návrhu Komisie nebola uvedená. V dôsledku toho bola zásadne zmenená štruktúra, ako aj viacero zásadných prvkov tohto návrhu, ako je jeho názov, rozsah osobnej pôsobnosti, zoznam členských štátov benefitujúcich z premiestnenia, ako aj počet osôb, ktoré budú premiestnené do každého z členských štátov. V dôsledku toho došlo k zmenám a doplneniam vykonaným v článkoch 1 a 3, ako aj v článku 4 ods. 1 písm. c) napadnutého rozhodnutia.
156.
Slovenská republika poukazuje aj na ďalšie zmeny a doplnenia pôvodného návrhu Komisie. Tento členský štát poukazuje na to, že na rozdiel od toho, čo uvádzal tento návrh, napadnuté rozhodnutie vo svojom článku 4 ods. 3 stanovuje, že z mechanizmu premiestnenia môžu benefitovať aj iné členské štáty, pokiaľ splnia podmienky stanovené v tomto ustanovení. Okrem toho podľa článku 13 ods. 3 napadnutého rozhodnutia sa toto rozhodnutie uplatňuje retroaktívne na žiadateľov, ktorí prišli od 24. marca 2015, čo predstavuje obdobie šiestich mesiacov predchádzajúcich prijatiu napadnutého rozhodnutia, zatiaľ čo pôvodný návrh Komisie obmedzoval túto retroaktivitu na jeden mesiac.
157.
Navyše aj článok 4 ods. 5 a 6 napadnutého rozhodnutia obsahuje zásadné zmeny v porovnaní s pôvodným návrhom Komisie týkajúce sa režimu dočasného pozastavenia účasti členského štátu na procese premiestnenia. Slovenská republika totiž tvrdí, že napadnuté rozhodnutie uvádza, že o takomto pozastavení rozhoduje Rada, zatiaľ čo Komisia pôvodne navrhovala, aby bola táto právomoc zverená jej. Napadnuté rozhodnutie tiež stanovuje hornú hranicu možného pozastavenia na 30 % počtu žiadateľov, ktorý bol členskému štátu stanovený, zatiaľ čo pôvodný návrh Komisie takéto obmedzenie neobsahoval. Okrem toho podľa návrhu Komisie by členský štát oslobodený od povinnosti zúčastňovať sa na procese premiestňovania musel svoju neúčasť finančne kompenzovať, čo však napadnuté rozhodnutie nepredpokladá.
158.
Slovenská republika napokon uvádza, že odôvodnenie 25 pôvodného návrhu Komisie obsahuje distribučný kľúč, podľa ktorého boli stanovené počty premiestnených osôb pre jednotlivé členské štáty, zatiaľ čo napadnuté rozhodnutie takýto distribučný kľúč neuvádza, takže toto rozhodnutie neumožňuje zistiť kritériá, na základe ktorých boli každému členskému štátu pridelené jednotlivé počty žiadateľov.
159.
Žalobcovia vytýkajú Rade, že po vykonaní týchto podstatných zmien oproti pôvodnému návrhu Komisie nekonzultovala opätovne s Európskym parlamentom, a to aj napriek tomu, že Parlament vo svojom legislatívnom uznesení zo 17. septembra 2015 požiadal Radu o to, aby bol opätovne konzultovaný v prípade, ak by Rada mala v úmysle podstatne zmeniť návrh Komisie.
160.
Aj keď predsedníctvo Únie pravidelne informovalo Parlament, najmä Výbor parlamentu pre občianske slobody, spravodlivosť a vnútorné veci (ďalej len „výbor LIBE“), o vývoji spisu v rámci Rady, nemôže to nahradiť formálne uznesenie Parlamentu prijaté na plenárnom zasadnutí.
161.
Maďarsko sa odvoláva na dva listy, ktoré zaslal predseda Výboru Parlamentu pre právne otázky predsedovi Parlamentu, v ktorých sa najmä uvádza, že aj tento výbor dospel k záveru, že vypustením Maďarska z okruhu benefitujúcich členských štátov Rada podstatným spôsobom zmenila pôvodný návrh Komisie, a preto je potrebná opätovná konzultácia s Parlamentom. Uvedený výbor však z politických dôvodov odporučil Parlamentu nevstupovať do tohto konania pred Súdnym dvorom ako vedľajší účastník konania.
162.
Rada spochybnila použitie týchto dvoch listov v rámci prejednávaných vecí a požiadala Súdny dvor, aby najmä prijal opatrenie na vykonanie dokazovania zamerané na overenie ich pravosti. Súdny dvor, ktorého úlohou je v poslednej inštancii a nezávisle od toho, čo je v týchto listoch uvedené, rozhodnúť, či si Rada v súlade s požiadavkami článku 78 ods. 3 ZFEÚ splnila svoju povinnosť konzultácie s Parlamentom, nemá podľa môjho názoru tieto listy vziať do úvahy.
163.
Podľa Súdneho dvora „riadne konzultácie s Parlamentom v prípadoch stanovených Zmluvou predstavujú podstatnú formálnu náležitosť, ktorej nedodržanie má za následok neplatnosť dotknutého aktu“ (
52
). Zdôrazňujem tiež, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora „z požiadavky konzultácie s Parlamentom… v prípadoch stanovených Zmluvou vyplýva, že nová konzultácia je potrebná vždy, keď sa konečné znenie textu, vnímané ako celok, podstatne odchyľuje od samotnej podstaty znenia, ku ktorému už bol Parlament už vypočutý, ibaže by zmeny v podstate zodpovedali želaniu, ktoré samotný vyslovil Parlament“ (
53
).
164.
Je teda potrebné preskúmať, či sa zmeny, na ktoré poukazujú žalobcovia, týkajú samotnej podstaty znenia vnímaného ako celok.
165.
V tejto súvislosti je potrebné konštatovať, že pôvodný návrh Komisie, rovnako ako zmenený návrh, predpokladali, že s cieľom čeliť núdzovej situácii v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín bude zriadený dočasný mechanizmus premiestnenia 120000 žiadateľov o medzinárodnú ochranu, predpokladajúci záväzné rozdelenie týchto osôb medzi členské štáty počas stanoveného obdobia. Vypustenie Maďarska spomedzi členských štátov benefitujúcich z tohto mechanizmu skutočne predstavuje právnu zmenu a doplnenie, ktorá však nemení základné vlastnosti uvedeného mechanizmu.
166.
Pôvodný návrh Komisie musel byť v nadväznosti na túto zmenu vo viacerých ohľadoch prispôsobený, najmä pokiaľ ide o rezervu 54000 osôb. Tieto úpravy sa však netýkajú základnej systematiky napadnutého rozhodnutia. Ani ďalšie zmeny a doplnenia, na ktoré poukázala Slovenská republika, nie sú podľa môjho názoru také, že by ovplyvňovali samotné jadro pôvodného návrhu, ktorý som vyššie podrobil preskúmaniu.
167.
Všetky zmeny a doplnenia, ktoré Komisia vykonala na svojom návrhu, teda podľa mňa neovplyvnili samotnú podstatu napadnutého rozhodnutia v jeho celistvosti, a preto si nevyžadovali nové konzultovanie Parlamentu.
168.
Doplním, že si možno klásť otázku o potrebe novej konzultácie s Parlamentom, keď hlavná zmena, ktorú Rada vykoná na návrhu Komisie, nevyplýva z jej slobodnej voľby, ale obmedzuje sa na to, že zohľadní novú okolnosť nezávislú od jej vôle, ktorú navyše zohľadniť musí.
169.
V prejednávanej veci je potrebné zdôrazniť, že Rada nemohla Maďarsko donútiť, aby ostalo členským štátom benefitujúcim z dočasného mechanizmu premiestnenia, ako to bolo navrhované v pôvodnom návrhu Komisie. Rada teda nemohla robiť nič iné, než vziať na vedomie vôľu vyjadrenú týmto členským štátom v tom zmysle, aby sa nenachádzal medzi členskými štátmi, v ktorých prospech sa má uvedený mechanizmus uplatňovať.
170.
Navyše aj v prípade, že by išlo o čisto formálnu konzultáciu, dôvodom existencie konzultácie s Parlamentom je to, aby zmeny a doplnenia navrhnuté Radou smerovali v tom zmysle, v akom si to želá Parlament. V prejednávanej veci však Rada nemala inú voľbu, než uskutočniť vypustenie Maďarska z mechanizmu a bez ohľadu na svoju vôľu v tomto zmysle prispôsobiť svoje rozhodnutie.
171.
Aby som to zhrnul, domnievam sa, že za podstatný prvok na účely určenia, či bola alebo nebola potrebná nová konzultácia s Parlamentom, nemožno pokladať takú skutočnosť, na ktorú Rada nemala dosah. V prejednávanej veci nejde o výsledok politického kompromisu, ale o vyjadrenie odmietnutia zo strany členského štátu benefitovať z dočasného opatrenia prijatého na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ. Aj keď Rada na základe tohto ustanovenia v spojení s článkom 80 ZFEÚ môže zaviazať členské štáty, aby prejavili solidaritu a prevzali svoju časť zodpovednosti s cieľom reagovať na núdzovú situáciu, podľa môjho názoru nemôže členskému štátu uložiť povinnosť benefitovať z tejto solidarity.
172.
Aj za predpokladu, že by bolo možné domnievať sa, že sa konečné znenie textu vnímané ako celok odchyľuje od podstaty znenia, ku ktorému Parlament prijal svoje legislatívne uznesenie zo 17. septembra 2015, v každom prípade podľa mňa platí, že vzhľadom na núdzový kontext sprevádzajúci prijatie opatrenia na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ, akým je napadnuté rozhodnutie, bol Parlament počas celého priebehu procesu riadne konzultovaný, a to tak pokiaľ ide o pôvodné znenie návrhu Komisie, ako aj pokiaľ ide o zmeny a doplnenia tohto návrhu.
173.
Z vyjadrení doručených Súdnemu dvor, najmä z vyjadrení Rady a Luxemburského veľkovojvodstva, vyplýva, že Parlament bol Radou v rámci početných formálnych a neformálnych kontaktov informovaný o viac‑menej všetkých zmenách a doplneniach vykonaných na pôvodnom znení návrhu, pričom proti nim nenamietal.
174.
Presnejšie, Rada uvádza bez toho, aby to bolo vyvrátené, že 14. septembra 2015 o 12.00 hod. rozhodla, že o návrhu Komisie uskutoční konzultáciu s Európskym parlamentom. V ten istý deň generálny tajomník Rady zaslal predsedovi Európskeho parlamentu formálny list o konzultácii, v ktorom sa Rada zaviazala, že bude Európsky parlament v plnej miere informovať o vývoji spisu v rámci Rady. Luxemburský minister pre prisťahovalectvo a azyl a predseda Rady Jean Asselborn sa 16. septembra 2015 zúčastnil mimoriadneho plenárneho zasadnutia Parlamentu. Počas svojho vystúpenia prezentoval výsledky zasadnutia „Rady pre spravodlivosť a vnútorné veci“ zo 14. septembra 2015. Pri tejto príležitosti informoval o nesúhlase Maďarska s tým, aby bolo považované za členský štát v prvej línii a aby benefitovalo z mechanizmu solidarity, ako aj o tom, že napriek tomuto vypusteniu Maďarska bude zachovaný počet 120000 osôb, ktoré majú byť premiestnené.
175.
Ako správne uvádza Luxemburské veľkovojvodstvo, Parlamentu bolo umožnené zohľadniť túto skutočnosť predtým, ako prijal svoje legislatívne uznesenie zo 17. septembra 2015. Preto Parlament mohol v štádiu, keď bol formálne konzultovaný, vziať na vedomie vypustenie Maďarska z okruhu štátov benefitujúcich z dočasného mechanizmu premiestnenia 120000 osôb. Ak by teda Parlament túto novú informáciu pokladal za hodnú toho, aby namietal proti prijatiu napadnutého rozhodnutia, mohol v tomto zmysle vyjadriť svoje stanovisko.
176.
Skutočnosť, že legislatívne uznesenie Parlamentu zo 17. septembra 2015 nezohľadňuje toto vypustenie Maďarska, pričom žiadne iné uznesenie neformalizuje konzultáciu Parlamentu vo vzťahu k zmenám a doplneniam vykonaným na návrhu Komisie v dôsledku uvedeného vypustenia, nie je podľa mňa rozhodujúca.
177.
Domnievam sa, že osobitné charakteristiky právneho základu, ktorý predstavuje článok 78 ods. 3 ZFEÚ, svedčia v prospech istej pomernej pružnosti, pokiaľ ide o overenie otázky, či bol Parlament riadne opätovne konzultovaný v nadväznosti na vypustenie Maďarska a zmeny a doplnenia pôvodného textu, ku ktorým došlo v dôsledku tohto vypustenia.
178.
Pre úplnosť poznamenávam, že tento núdzový kontext Parlament v plnej miere zohľadnil počas toho, ako bol konzultovaný. Legislatívne uznesenie Parlamentu zo 17. septembra 2015 bolo totiž prijaté naliehavým postupom podľa článku 154 rokovacieho poriadku tejto inštitúcie. Taktiež poukazujem na to, že Parlament v tomto rozhodnutí zdôraznil „výnimočnú naliehavú situáciu a potrebu riešiť túto situáciu bez ďalšieho odkladu“.
179.
Parlament v uvedenom uznesení nepochybne „žiada Radu o opätovnú konzultáciu, ak má v úmysle podstatne zmeniť návrh Komisie“. Zároveň sa však domnievam, že vzhľadom na výnimočnosť núdzovej situácie a na požiadavku rýchleho prijatia riešenia migračnej krízy, ktorú Parlament sám zdôraznil, nie je potrebné vyžadovať, aby bola takáto nová konzultácia vykonaná v presne stanovenom formálnom a procesnom rámci.
180.
Rada uvádza ďalšie spresnenia týkajúce sa spôsobu, akým bol Parlament pravidelne informovaný medzi 17. septembrom 2015 ako dátumom jeho legislatívneho uznesenia a 22. septembrom 2015 ako dátumom prijatia napadnutého rozhodnutia.
181.
V rámci neformálnych kontaktov uvedených vo formálnom liste o konzultácii tak predsedníctvo Rady pripravilo Parlamentu konsolidované znenie návrhu zahŕňajúce všetky zmeny, ktoré Rada vykonala do 21. septembra 2015 do 22.00 hod. vrátane. Tento text bol Parlamentu zaslaný 22. septembra 2015 o 9.00 hod. V rovnaký deň výbor LIBE, pri ktorom nie je spochybnené, že ide o parlamentný výbor príslušný pre otázky azylu, uskutočnil zasadnutie, počas ktorého predsedníctvo Rady predstavilo upravené znenie návrhu Komisie. V tejto súvislosti predsedníctvo Rady mohlo do svojej prezentácie začleniť posledné zmeny a doplnenia textu, ku ktorým došlo na mimoriadnom zasadnutí Výboru stálych zástupcov (Coreper), ktoré sa uskutočnilo v rovnaký deň dopoludnia. Parlament bol tiež informovaný o programe rokovania Rady stanoveného na 14.30 hod., ako aj o zámeroch predsedníctva a o možnom vývoji spisu počas tohto rokovania Rady. Následne výbor LIBE uskutočnil diskusiu k takto upravenému zneniu vzhľadom na chystané mimoriadne zasadnutie Rady.
182.
Z týchto skutočností vyplýva, že Rada intenzívne zapojila Parlament do prípravy napadnutého rozhodnutia. Vzhľadom na núdzový kontext, ktorý uznal a zohľadnil samotný Parlament, a na potrebnú pružnosť, ktorou sa musí spravovať priebeh procesu v takomto kontexte, je potrebné uznať, že Parlament bol riadne konzultovaný v súlade s tým, čo stanovuje článok 78 ods. 3 ZFEÚ.
183.
Navrhujem teda, aby Súdny dvor zamietol tretiu časť tretieho žalobného dôvodu a prvú časť štvrtého žalobného dôvodu Slovenskej republiky, ako aj piaty žalobný dôvod Maďarska ako nedôvodné.
3.
O druhej časti štvrtého žalobného dôvodu Slovenskej republiky a o treťom žalobnom dôvode Maďarska založených na porušení podstatných procesných predpisov tým, že Rada v rozpore s tým, čo stanovuje článok 293 ods. 1 ZFEÚ nerozhodla jednomyseľne
184.
Slovenská republika a Maďarsko tvrdia, že Rada pri prijímaní napadnutého rozhodnutia porušila podstatný procesný predpis zakotvený v článku 293 ods. 1 ZFEÚ tým, že zmenila a doplnila návrh Komisie bez toho, aby dodržala požiadavku jednomyseľnosti zakotvenú v tomto ustanovení. Slovenská republika sa domnieva, že Rada tým porušila aj článok 13 ods. 2 ZEÚ a zásady inštitucionálnej rovnováhy a riadnej správy vecí verejných.
185.
Podľa žalobcov sa požiadavka jednomyseľnosti stanovená v článku 293 ods. 1 ZFEÚ vzťahuje na každú zmenu návrhu Komisie, vrátane prípadov menších zmien a doplnení, a to nezávisle od toho, či Komisia výslovne alebo konkludentne súhlasila so zmenami a doplneniami vykonanými na jej návrhu počas diskusií v rámci Rady.
186.
Žalobcovia tiež uvádzajú, že nič nenaznačuje, že by Komisia počas prijímania napadnutého rozhodnutia svoj návrh stiahla a predložila nový návrh v rovnakom znení, ako je znenie textu, ktorý sa následne stal napadnutým rozhodnutím. Naopak, zo zápisnice zo zasadnutia Rady z 22. septembra 2015 vyplýva, že Komisia nepredložila ani nový návrh, a ani k zmenenému návrhu, ktorý napokon Rada prijala, neurobila predchádzajúce vyhlásenie. Pritom je potrebné, aby sa Komisia s dotknutými zmenami aktívne a explicitne stotožnila, aby to bolo možné považovať za zmenu návrhu z jej strany v zmysle článku 293 ods. 2 ZFEÚ. Prejednávaný prípad sa navyše odlišuje od prípadu, v ktorom bol vydaný rozsudok z 5. októbra 1994, Nemecko/Rada (
54
).
187.
Žalobcovia napokon spochybňujú tú skutočnosť, že by dvaja členovia Komisie prítomní na rôznych zasadnutiach v rámci Rady mali riadny mandát Kolégia komisárov na schválenie znenia, ktoré bolo napokon Radou prijaté.
188.
S názorom žalobcov sa nestotožňujem.
189.
Ako som už uviedol, Zmluva o FEÚ zveruje Komisii právomoc legislatívnej iniciatívy. Článok 293 ods. 1 ZFEÚ umožňuje zaručiť túto právomoc tým, že stanovuje, že s výnimkou prípadov uvedených vo vymenovaných ustanoveniach Zmluvy o FEÚ môže Rada konajúca v zmysle Zmlúv na návrh Komisie taký návrh zmeniť a doplniť iba jednomyseľne. (
55
)
190.
Na druhej strane článok 293 ods. 2 ZFEÚ spresňuje, že „Komisia môže zmeniť svoj návrh kedykoľvek v priebehu postupu, ktorý vedie k prijatiu aktu Únie až do uznesenia Rady“.
191.
V tomto kontexte postupu predchádzajúceho prijatiu napadnutého rozhodnutia sa domnievam, že nedošlo k zásahu do právomoci iniciatívy Komisie, ktorej ochrana je cieľom článku 293 ZFEÚ. Ďalej podotýkam, že samotná Komisia v rámci tohto konania potvrdzuje, že jej inštitucionálne výsady boli rešpektované.
192.
Z vysvetlení, ktoré Súdnemu dvoru poskytla Komisia vyplýva, že jej hlavným cieľom počas jej zasadnutia zo 16. septembra 2015 bolo dosiahnuť, aby Rada na svojom zasadnutí 22. septembra 2015 prijala záväzné a okamžite účinné rozhodnutie týkajúce sa premiestnenia 120000 osôb, ktoré jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu. S cieľom dosiahnuť tento prioritný cieľ dostali podľa informácií poskytnutých Komisiou páni Frans Timmermans, prvý podpredseda Komisie, a Dimitris Avramopoulos, komisár zodpovedný za oblasť azylu a vnútorné otázky a občianstvo, potrebný manévrovací priestor týkajúci sa ostatných aspektov návrhu.
193.
Ako spresňuje Komisia, článok 13 jej vnútorného poriadku jej umožňuje „so súhlasom predsedu… poveriť jedného člena alebo viacerých svojich členov, aby prijali konečnú verziu akéhokoľvek aktu alebo akéhokoľvek návrhu predkladaného iným inštitúciám, ktorého obsah bol ustanovený už v priebehu zasadnutí“. Podotýkam, že žalobcovia nepredkladajú žiaden náznak dôkazov spôsobilých preukázať ich tvrdenia o tom, že dvaja členovia Komisie neboli Kolégiom komisárov riadne oprávnení na schválenie zmien a doplnkov pôvodného návrhu v mene Komisie. Za týchto okolností a vzhľadom na vysvetlenia, ktoré predložila Komisia, je podľa mňa potrebné vychádzať z toho, že prvý podpredseda Komisie a komisár zodpovedný za oblasť azylu a prisťahovalectva boli Kolégiom komisárov riadne oprávnení, aby sa v mene Komisie zúčastňovali na postupe, ktorý viedol k prijatiu napadnutého rozhodnutia.
194.
Právomoc iniciatívy, ktorá patrí Komisii, bola v rámci postupu vedúceho k prijatiu napadnutého rozhodnutia zachovaná, keďže je potrebné vychádzať z toho, že Komisia v súlade s možnosťou, ktorú jej poskytuje článok 293 ods. 2 ZFEÚ zmenila svoj návrh.
195.
V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že Súdny dvor neprikladá dôležitosť forme, ktorú môže mať zmenený návrh. Podľa neho „pozmenené návrhy sú súčasťou legislatívneho procesu [Únie], pre ktorý je typická určitá pružnosť potrebná na dosiahnutie zblíženia stanovísk medzi inštitúciami“ (
56
).
196.
Potreba pripustiť určitú pružnosť v rozhodovacom procese s cieľom uľahčiť hľadanie politických kompromisov je o to akútnejšia v núdzovom kontexte charakteristickom pre uplatňovanie článku 78 ods. 3 ZFEÚ.
197.
Z toho vyplýva, že na zabezpečenie dodržania právomoci legislatívnej iniciatívy Komisie je potrebné overiť, či Komisia udelila alebo neudelila svoj súhlas so zmenami vykonanými na jej návrhu. Ako správne uvádza Rada, z ustanovenia článku 293 ods. 1 ZFEÚ v spojení s odsekom 2 tohto článku vyplýva, že požiadavka jednomyseľného hlasovania Rady na zmenu návrhu Komisie sa uplatňuje len v situácii, keď Komisia s takouto zmenou nesúhlasí.
198.
Zo spisu však vyplýva, že prvý podpredseda Komisie a komisár zodpovedný za oblasť azylu a prisťahovalectva sa aktívne a sústavne zúčastňovali hľadania politického kompromisu v rámci Rady. Na tento účel títo dvaja členovia Komisie akceptovali zmeny a doplnenia, ktoré vykonala Rada na pôvodnom návrhu. V čase samotného prijímania rozhodnutia teda Rada rozhodovala o návrhu Komisie, ktorý bol zmenený v súlade s politickým kompromisom akceptovaným dvoma členmi Komisie, ktorí boli na tento účel Komisiou riadne splnomocnení, čo je v súlade s ustanovením článku 293 ods. 2 ZFEÚ. (
57
)
199.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor zamietol druhú časť štvrtého žalobného dôvodu Slovenskej republiky a tretí žalobný dôvod Maďarska ako nedôvodné.
4.
O druhej časti tretieho žalobného dôvodu Slovenskej republiky a o štvrtom žalobnom dôvode Maďarska založených na porušení podstatných procesných predpisov tým, že nebolo rešpektované právo národných parlamentov na zaslanie odôvodneného stanoviska podľa protokolu č. 1 a protokolu č. 2
200.
Slovenská republika subsidiárne a Maďarsko uvádzajú, že pri prijímaní napadnutého rozhodnutia nebolo rešpektované právo národných parlamentov na zaslanie odôvodneného stanoviska ku každému návrhu legislatívneho aktu, ktoré stanovuje protokol č. 1 a protokol č. 2.
201.
Vzhľadom na to, že napadnuté rozhodnutie podľa žalobcov predstavuje podľa svojho obsahu legislatívny akt, keďže toto rozhodnutie zmenilo legislatívne akty Únie, malo byť prijaté legislatívnym postupom tak, aby bolo rešpektované právo národných parlamentov na predloženie stanoviska k návrhu tohto aktu. Doručenie návrhu národným parlamentom len na ich bežné informovanie, aké sa uskutočnilo 13. septembra 2015, teda nebolo postačujúce. V každom prípade, keďže návrh bol prijatý Radou v jeho zmenenej verzii 22. septembra 2015, nebola dodržaná osemtýždňová lehota, ktorú majú národné parlamenty na zaslanie odôvodneného stanoviska v zmysle článku 4 protokolu č. 1 a článku 6 protokolu č. 2.
202.
Okrem toho nebola použiteľná ani výnimka prípustná v naliehavých prípadoch, ktorú stanovuje článok 4 protokolu č. 1, ktorá umožňuje skrátiť túto lehotu ôsmich týždňov, keďže žiaden dokument pochádzajúci od Rady nespomínal nevyhnutnosť, aby vzhľadom na naliehavosť daného spisu národné parlamenty predložili svoje stanoviská k návrhu v kratšej lehote.
203.
Rovnako ako Rada sa domnievam, že tak ako som už vysvetlil, napadnuté rozhodnutie predstavuje nelegislatívny akt, takže toto rozhodnutie nepodliehalo požiadavkám týkajúcim sa účasti národných parlamentov zapojených do prijímania legislatívneho aktu, ktoré stanovuje protokol č. 1 a protokol č. 2.
204.
Preto je potrebné druhú časť tretieho žalobného dôvodu Slovenskej republiky a štvrtý žalobný dôvod Maďarska zamietnuť ako nedôvodné.
5.
O prvej časti tretieho žalobného dôvodu Slovenskej republiky založenej na porušení podstatných procesných predpisov tým, že došlo k porušeniu požiadavky verejnosti rokovania a hlasovania v Rade
205.
Slovenská republika pre prípad, že by Súdny dvor rozhodol, že napadnuté rozhodnutie malo byť prijaté legislatívnym postupom, a teda predstavuje legislatívny akt, subsidiárne namieta, že prijatím napadnutého rozhodnutia na neverejnom zasadnutí pri výkone svojich nelegislatívnych činností, zatiaľ čo podľa článku 16 ods. 8 ZEÚ a článku 15 ods. 2 ZFEÚ sú zasadnutia Rady EÚ počas rokovania a hlasovania o návrhu legislatívneho aktu verejné, Rada porušila podstatné procesné predpisy.
206.
Rovnako ako Rada sa domnievam, že keďže tak ako som už vysvetlil, napadnuté rozhodnutie predstavuje nelegislatívny akt, toto rozhodnutie nepodlieha požiadavkám týkajúcim sa prijímania legislatívneho aktu, medzi ktoré patrí aj požiadavka verejnosti rokovania a hlasovania v Rade.
207.
Preto je potrebné prvú časť tretieho žalobného dôvodu Slovenskej republiky zamietnuť ako nedôvodnú.
6.
O šiestom žalobnom dôvode Maďarska založenom na porušení podstatných procesných predpisov tým, že pri prijímaní napadnutého rozhodnutia Radou neboli dodržané pravidlá týkajúce sa jazykového režimu práva Únie
208.
Maďarsko tvrdí, že prijatím napadnutého rozhodnutia, hoci jeho text predložený na hlasovanie nebol k dispozícii vo všetkých úradných jazykoch Únie, Rada porušila podstatné procesné predpisy.
209.
Konkrétnejšie, Rada nedodržala jazykový režim práva Únie a osobitne článok 14 ods. 1 svojho rokovacieho poriadku (
58
), keďže znenia obsahujúce následné zmeny oproti pôvodnému návrhu Komisie, ktoré napokon Rada prijala ako text napadnutého rozhodnutia, boli delegáciám členských štátov predložené výlučne len v anglickom jazyku.
210.
Slovenská republika uviedla rovnaký žalobný dôvod vo svojej replike. Podľa môjho názoru v rámci žaloby, ktorú podal tento členský štát, je potrebné tento žalobný dôvod pokladať za podaný oneskorene, a teda za neprípustný.
211.
Článok 14 Rokovacieho poriadku Rady, nazvaný „Rokovania a rozhodnutia na základe dokumentov a návrhov, ktoré sa vypracovali v jazykoch ustanovených platnými pravidlami o používaní jazykov“, stanovuje:
„1.   Ak z dôvodu naliehavosti Rada jednomyseľne nerozhodne inak, rokuje a rozhoduje len na základe dokumentov a návrhov, ktoré boli vypracované v jazykoch určených v platných predpisoch upravujúcich používanie jazykov.
2.   Ktorýkoľvek člen Rady môže podať námietku proti diskusii, ak znenia navrhovaných zmien alebo dodatkov nie sú vypracované v tom z jazykov, ktoré sú uvedené v odseku 1 a ktorý môže špecifikovať.“
212.
Rada uvádza, že toto ustanovenie jej rokovacieho poriadku je potrebné chápať tak, že zatiaľ čo jeho odsek 1 vyžaduje, aby boli členským štátom dané k dispozícii dokumenty a návrhy, ktoré predstavujú „základ“ rokovaní Rady, pričom v prejednávanej veci bol pôvodný návrh Komisie poskytnutý členským štátom vo všetkých úradných jazykoch Únie, odsek 2 tohto ustanovenia stanovuje zjednodušený režim pre zmeny a dodatky, ktoré nemusia byť povinne k dispozícii vo všetkých úradných jazykoch Únie. Len v prípade nesúhlasu členského štátu by bolo potrebné, aby bola Rade predložená tá jazyková verzia, ktorú takýto členský štát označí, a to pred tým, než by Rada mohla pokračovať v rokovaní.
213.
Domnievam sa, že toto vysvetlenie Rady k spôsobu výkladu článku 14 jej rokovacieho poriadku (
59
) je presvedčivé, keďže predstavuje vyvážený a flexibilný prístup umožňujúci zabezpečiť efektívnosť práce Rady, a to osobitne v núdzovom kontexte charakteristickom pre dočasné opatrenia prijímané na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ. Uvedené vysvetlenie je navyše v súlade s tým, ako prebiehal postup, ktorý viedol k prijatiu napadnutého rozhodnutia.
214.
Ako v prejednávanej veci spresňuje Rada bez toho, aby to bolo spochybnené, Komisia poskytla svoj návrh rozhodnutia všetkým delegáciám členských štátov vo všetkých úradných jazykoch Únie. Rada ďalej bez toho, že by to žalobcovia spochybňovali, uvádza, že všetky zmeny a doplnenia ústne požadované jednotlivými členskými štátmi, zachytené v pracovných dokumentoch vypracovaných v anglickom jazyku a distribuované delegáciám, prečítal predseda Rady, pričom boli simultánne prekladané do všetkých úradných jazykov Únie. Podľa Rady žiaden členský štát nevzniesol námietku na základe článku 14 ods. 2 Rokovacieho poriadku Rady.
215.
Napokon, ako správne uvádza Rada, z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že aj keby pri prijímaní napadnutého rozhodnutia Rada porušila článok 14 svojho rokovacieho poriadku, takáto procesná chyba by mohla viesť k zrušeniu aktu, ktorý bol nakoniec prijatý, len v prípade, ak by pri neexistencii tejto chyby mohol byť výsledok konania odlišný. (
60
) Maďarsko však neuviedlo nič, čo by mohlo preukázať, že ak by boli zmeny a doplnenia pôvodného návrhu Komisie vypracované vo všetkých úradných jazykoch Únie, postup mohol viesť k odlišnému výsledku.
216.
Preto je potrebné šiesty žalobný dôvod Maďarska zamietnuť ako nedôvodný.
217.
Z jednotlivých úvah, ktoré som venoval preskúmaniu žalobných dôvodov Slovenskej republiky a Maďarska týkajúcich sa zákonnosti postupu pri prijímaní napadnutého rozhodnutia a založených na porušení podstatných procesných predpisov, teda vyplýva, že všetky tieto žalobné dôvody musia byť zamietnuté ako nedôvodné.
D. O hmotnoprávnych žalobných dôvodoch
1.
O šiestom žalobnom dôvode Slovenskej republiky, ako aj o deviatom a desiatom žalobnom dôvode Maďarska založených na porušení zásady proporcionality
218.
Tak Slovenská republika, ako aj Maďarsko v ich argumentácii, ktorá sa v niektorých bodoch odlišuje, tvrdia, že napadnuté rozhodnutie porušuje zásadu proporcionality.
219.
Podľa ustálenej judikatúry zásada proporcionality vyžaduje, aby akty inštitúcií Únie boli vhodné na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou a neprekračovali hranice toho, čo je potrebné na uskutočnenie týchto cieľov, pričom pokiaľ sa ponúka výber medzi viacerými primeranými opatreniami, je potrebné prikloniť sa k najmenej obmedzujúcemu opatreniu, a spôsobené ťažkosti nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom. (
61
)
220.
Čo sa týka súdneho preskúmania dodržiavania tejto zásady, z judikatúry vyplýva, že inštitúciám Únie je potrebné priznať širokú mieru voľnej úvahy v oblastiach, v ktorých sa z ich strany predpokladá prijatie rozhodnutí politickej povahy a v rámci ktorej sa od nich vyžaduje vykonanie komplexného hodnotenia. V dôsledku toho len zjavne neprimeraná povaha opatrenia prijatého v takejto oblasti vo vzťahu k cieľu, ktorý príslušné inštitúcie sledujú, môže ovplyvniť platnosť takéhoto opatrenia. (
62
)
221.
Podľa mňa je nepochybné, že táto judikatúra je v prejednávanej veci uplatniteľná, keďže napadnuté rozhodnutie predstavuje výraz politických rozhodnutí, ktoré Rada prijala s cieľom čeliť núdzovej situácii, pričom reakcia, ktorú takto prijala v súvislosti s fenoménom náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín na územie Únie, je výsledkom komplexného posúdenia, ktoré Súdny dvor nemôže nahradiť svojím vlastným posúdením.
222.
Pripomínam, že cieľom, ktorý sleduje napadnuté rozhodnutie, je v súlade s jeho článkom 1 ods. 1 v spojení s jeho odôvodneniami 12 a 26 pomôcť Talianskej republike a Helénskej republike lepšie zvládať núdzovú situáciu v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín na ich územie, a to prostredníctvom prijatia dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany zameraných na zmiernenie značného tlaku na azylové systémy týchto dvoch členských štátov.
223.
Zrušenie tohto rozhodnutia by mohol spôsobiť len záver, že napadnuté rozhodnutie je zjavne nevhodné na dosiahnutie ním sledovaného cieľa alebo že ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa.
224.
V tomto momente je potrebné preskúmať obsah žalobných dôvodov, ktoré uviedli Slovenská republika a Maďarsko na spochybnenie proporcionality napadnutého rozhodnutia.
a)
O vhodnosti napadnutého rozhodnutia na dosiahnutie ním sledovaného cieľa
225.
Slovenská republika, ktorú podporuje Poľsko, tvrdí, že napadnuté rozhodnutie nie je vhodné na dosiahnutie ním sledovaného cieľa, keďže tlak vyvíjaný na taliansky a grécky azylový systém je dôsledkom vážnych štrukturálnych nedostatkov, ktoré tieto systémy vykazovali, pokiaľ ide o nedostatok kapacít pri prijímaní a vybavovaní žiadostí o medzinárodnú ochranu. Dočasný mechanizmus premiestnenia vytvorený napadnutým rozhodnutím nie je schopný napraviť takéto štrukturálne nedostatky.
226.
S touto argumentáciou sa nestotožňujem.
227.
Domnievam sa, že napadnuté rozhodnutie tým, že vylučuje vybavovanie množstva žiadostí o medzinárodnú ochranu z právomoci Talianskej republiky a Helénskej republiky, automaticky prispieva k zníženiu značného tlaku vyvíjaného na azylové systémy týchto dvoch členských štátov v dôsledku migračnej krízy z leta 2015. Toto konštatovanie nemôže spochybniť ani skutočnosť, že základným cieľom napadnutého rozhodnutia nie je napraviť štrukturálne nedostatky týchto azylových systémov.
228.
Možno pritom zdôrazniť, že napadnuté rozhodnutie nezanedbáva problém spočívajúci v potrebe zlepšiť fungovanie azylových systémov v Talianskej republike a Helénskej republike, práve naopak.
229.
Napadnuté rozhodnutie totiž vo svojom článku 8 ods. 1 stanovuje, že „so zreteľom na povinnosti uvedené v článku 8 ods. 1 rozhodnutia… 2015/1523 Talianska republika a Helénska republika do 26. októbra 2015 oznámia Rade a Komisii aktualizovaný plán, v ktorom bude zohľadnená nutnosť zaistiť riadne vykonávanie tohto rozhodnutia“. V súlade s tým, čo uvádza článok 8 ods. 1 rozhodnutia 2015/1523, má tento plán zahŕňať najmä „primerané opatrenia v oblasti azylu, prvého prijatia a návratu, ktorými sa zvýši kapacita, kvalita a efektívnosť [systémov Talianskej republiky a Helénskej republiky] v týchto oblastiach“. Odôvodnenie 18 napadnutého rozhodnutia v tejto súvislosti spresňuje, že v rozhodnutí 2015/1523 „sa stanovuje povinnosť pre [Taliansku republiku] a [Helénsku republiku] zabezpečiť štrukturálne riešenia výnimočných tlakov na ich azylové a migračné systémy vytvorením stabilného a strategického rámca na riešenie krízovej situácie a zintenzívnením prebiehajúceho reformného procesu v týchto oblastiach“. Tým, že napadnuté rozhodnutie vyžaduje aktualizáciu plánov vypracovaných Talianskou republikou a Helénskou republikou na základe rozhodnutia 2015/1523, predstavuje pokračovanie posledného uvedeného rozhodnutia. Cieľom, ktorý sa tu sleduje, je zaviazať tieto dva členské štáty zlepšiť svoje azylové systémy, čo im má po skončení uplatňovania napadnutého rozhodnutia umožniť lepšie zvládanie možného zvýšeného prílevu migrantov na ich územia.
230.
V rámci uplatňovania napadnutého rozhodnutia majú teda Talianska republika a Helénska republika popri premiestneniach uskutočňovaných z ich územia zároveň uloženú povinnosť napraviť štrukturálne nedostatky svojich azylových systémov. Nesplnenie tejto povinnosti niektorým z týchto dvoch členských štátov môže v súlade s článkom 8 ods. 3 napadnutého rozhodnutia viesť k pozastaveniu uplatňovania tohto rozhodnutia vo vzťahu k danému členského štátu na obdobie najviac troch mesiacov, ktoré je možné jedenkrát predĺžiť.
231.
Okrem toho je potrebné mať na pamäti, že napadnuté rozhodnutie nepredstavuje jediné opatrenie, ktoré Komisia prijala na odľahčenie talianskeho a gréckeho azylového systému. Ako zdôraznilo Luxemburské veľkovojvodstvo, toto rozhodnutie je potrebné vnímať ako súčasť celku opatrení, z ktorých jednu z najdôležitejších častí operatívneho plánu nepochybne predstavuje zavedenie „vstupných centier“ (tzv. hotspotov). (
63
)
232.
Napokon, ako som už uviedol, stotožňujem sa so stanoviskom Rady, že je možné, že silný tlak, akému čelil taliansky a grécky azylový režim, by bol schopný narušiť akýkoľvek azylový systém, a to aj taký, ktorý by nemal štrukturálne slabé miesta. Pokladám teda za nesprávne tvrdiť, ako to robí Slovenská republika, že tlak vyvíjaný na azylový režim Talianskej republiky a Helénskej republiky je výlučne dôsledkom štrukturálnych nedostatkov týchto dvoch systémov.
233.
Vzhľadom na tieto skutočnosti sa domnievam, že sa nezdá, a ešte menej sa to nezdá zjavné, že by premiestnenie množstva osôb, ktoré jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu, čím sa taliansky a grécky azylový systém zbaví vybavovania zodpovedajúcich žiadostí, predstavovalo opatrenie nevhodné na to, aby skutočne a účinne prispelo k cieľu, ktorým je zmiernenie značného tlaku vyvíjaného na tieto dva azylové systémy.
234.
Podľa Slovenskej republiky a Maďarska potvrdzuje nevhodnosť napadnutého rozhodnutia na dosiahnutie ním sledovaného cieľa aj nízky počet premiestnení vykonaných na základe tohto rozhodnutia.
235.
Ako však správne uvádza Rada, proporcionalitu je potrebné posúdiť vzhľadom na skutočnosti, ktoré táto inštitúcia mala k dispozícii v čase prijatia napadnutého rozhodnutia.
236.
V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej sa má zákonnosť aktu Únie posudzovať na základe skutkových a právnych okolností, ktoré existovali v čase prijatia tohto aktu, a nemôže najmä závisieť od retrospektívnych úvah týkajúcich sa miery jeho účinnosti. (
64
) Súdny dvor tiež spresnil, že pokiaľ má normotvorca Únie posúdiť budúce účinky prijímanej právnej úpravy, hoci sa tieto účinky nedajú presne predvídať, jeho posúdenie možno spochybňovať iba vtedy, ak je zjavne nesprávne z hľadiska skutočností, ktoré mu boli známe v čase prijatia predmetnej právnej úpravy. (
65
)
237.
Ako vyplýva z viacerých odôvodnení napadnutého rozhodnutia, Rada vychádzala z detailnej analýzy príčin a dôsledkov krízovej situácie, ktorá vznikla počas leta 2015, a to na základe číselných údajov, ktorými disponovala v čase prijatia tohto rozhodnutia.
238.
Ako uvádza Rada, nízku účinnosť opatrení zavedených napadnutým rozhodnutím (
66
) je možné vysvetliť súborom prvkov, ktoré v čase jeho prijatia nebolo možné predvídať, a to najmä politikou „nechať prejsť“, ktorú praktizujú viaceré členské štáty a ktorá spôsobila neorganizované presuny množstva migrantov do iných členských štátov, pomalosťou postupov premiestňovania, neistotou vyvolanou množstvom odmietnutí na základe dôvodov verejného poriadku, na ktoré sa odvolali niektoré členské štáty premiestnenia, a nedostatočnou spoluprácou niektorých členských štátov pri vykonávaní napadnutého rozhodnutia.
239.
V súvislosti s poslednou uvedenou otázkou dodávam, že argumentácia žalobcov sa zakladá na snahe získať výhodu z nevykonávania napadnutého rozhodnutia zo strany ich samotných. Tvrdím totiž, že Slovenská republika a Maďarsko tým, že si nesplnili svoje povinnosti premiestnenia, prispeli k tomu, že cieľ 120000 premiestnení stanovený v napadnutom rozhodnutí je k dnešnému dňu ďaleko od toho, aby bol naplnený.
240.
V tejto súvislosti je potrebné konštatovať, že podľa údajov k 10. aprílu 2017 (
67
) Maďarsko nepremiestnilo žiadnu osobu z Talianska a Grécka. Pokiaľ ide o Slovenskú republiku, tá premiestnila len 16 osôb z Grécka a žiadnu osobu z Talianska. Tieto čísla zodpovedajú 0 %, resp. 2 % počtu žiadateľov, ktorí majú byť premiestnení do Maďarska a Slovenskej republiky v napadnutom rozhodnutí. Okrem toho upozorňujem na to, že ani Slovenská republika, ani Maďarsko nepožiadali o to, aby sa voči nim uplatnil mechanizmus dočasného pozastavenia ich povinností stanovený v článku 4 ods. 5 napadnutého rozhodnutia.
241.
Zatiaľ čo je podľa mňa zjavné, že žalobcovia nemôžu spochybňovať vhodnosť napadnutého rozhodnutia na dosiahnutie ním sledovaného cieľa na základe jeho slabého uplatňovania alebo na základe jeho praktickej neúčinnosti, na druhej strane pokladám za nespochybniteľné, že tomuto rozhodnutiu sa môže podariť vyriešiť núdzovú situáciu odôvodňujúcu jeho prijatie len vtedy, ak sa všetky členské štáty vedené rovnakým duchom solidarity, aký stojí za jeho samotnou existenciu, pripoja k jeho vykonávaniu.
242.
V tejto súvislosti pripomínam, že neuplatňovanie napadnutého rozhodnutia predstavuje zároveň aj porušenie povinnosti solidarity a spravodlivého rozdelenia bremena podľa článku 80 ZFEÚ. Podľa mňa je nepochybné, že v prípade, že by Súdnemu dvoru bola podaná žaloba o nesplnenie povinnosti týkajúca sa tejto otázky, Súdny dvor by oprávnene mohol členským štátom pripomenúť povinnosti, ktoré si neplnia, a to výrazným spôsobom, podobne ako to spravil v minulosti. (
68
)
b)
O nevyhnutnej povahe napadnutého rozhodnutia vzhľadom na ním sledovaný cieľ
1) Tvrdenia uvádzané Slovenskou republikou
243.
Slovenská republika tvrdí, že cieľ sledovaný napadnutým rozhodnutím bolo možné rovnako účinne dosiahnuť aj opatreniami prijatými v rámci existujúcich nástrojov, ktoré by boli menej obmedzujúce vo vzťahu k členským štátom, pokiaľ ide o zvrchované právo každého členského štátu slobodne rozhodovať o vpustení štátnych príslušníkov tretích krajín na svoje územie, ako aj o právo členských štátov na minimálnu finančnú a administratívnu záťaž uvedené v článku 5 protokolu č. 2.
244.
Pokiaľ ide v prvom rade o možné menej obmedzujúce opatrenia, Slovenská republika najprv uvádza smernicu Rady 2001/55/ES z 20. júla 2001 o minimálnych štandardoch na poskytovanie dočasnej ochrany v prípade hromadného prílevu vysídlených osôb a o opatreniach na podporu rovnováhy úsilia medzi členskými štátmi pri prijímaní takýchto osôb a znášaní z toho vyplývajúcich dôsledkov. (
69
) Ako uvádzajú odôvodnenia 8, 9 a 13 a článok 1 uvedenej smernice, táto smernica má prostredníctvom poskytnutia dočasnej ochrany riešiť rovnaké situácie hromadného prílevu migrantov, aké má riešiť aj napadnuté rozhodnutie, avšak zároveň v porovnaní s ním vo viacerých ohľadoch menej reštriktívnym spôsobom. Článok 26 smernice 2001/55 navyše výslovne predpokladá mechanizmus premiestnenia v prospech osôb požívajúcich dočasnú ochranu.
245.
Táto smernica by teda menej zasahovala do záujmov členských štátov, keďže predpokladá návrat dotknutých osôb po skončení dočasnej ochrany. Taktiež článok 25 tejto smernice stanovuje, že členské štáty majú v duchu solidarity uviesť svoju kapacitu v číslach alebo uviesť všeobecné podmienky pre prijímanie osôb, takže v súlade so svojou vlastnou suverenitou rozhodujú o tom, koľko osôb prijmú.
246.
Poľská republika, ktorá v tejto argumentácii podporuje Slovenskú republiku, uvádza, že smernica 2011/55 je založená na zásade dobrovoľnosti, takže presídlenie osôb sa uskutoční len so súhlasom premiestňovanej osoby a členského štátu premiestnenia. Okrem toho právne postavenie dočasnej ochrany, ktoré stanovuje táto smernica, priznáva menej práv ako právne postavenie medzinárodnej ochrany, k priznaniu ktorého smeruje napadnuté rozhodnutie, konkrétne pokiaľ ide o trvanie ochrany, čo zjavne ukladá menej záťaže členskému štátu premiestnenia.
247.
Slovenská republika ďalej uvádza, že Talianska republika a Helénska republika mohli aktivovať tzv. „mechanizmus EÚ v oblasti civilnej ochrany“ podľa článku 8a nariadenia Rady (ES) č. 2007/2004 z 26. októbra 2004 o zriadení Európskej agentúry pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie (
70
), ktorý by im mohol priniesť potrebnú materiálnu pomoc. Slovenská republika tiež tvrdí, že Talianska republika a Helénska republika mohli požiadať agentúru FRONTEX o poskytnutie podpory vo forme „rýchlych zásahov“. Slovenská republika v tejto súvislosti spresňuje, že fungovanie ochrany hraníc štátov, ktoré sú štátmi v prvej línii a ktorých hranica je vonkajšou hranicou Únie, priamo a bezprostredne súvisí s tým, v akom stave sa nachádzajú migračné a azylové systémy dotknutých členských štátov.
248.
Okrem toho podľa Slovenskej republiky mohli Talianska republika a Helénska republika na odľahčenie svojich azylových systémov požiadať podľa článku 2 ods. 1 písm. f) a článku 9 ods. 1 a lc nariadenia č. 2007/2004 agentúru Frontex o poskytnutie potrebnej podpory v oblasti návratov.
249.
Slovenská republika ďalej tvrdí, že nebolo potrebné prijímať ďalšie opatrenia na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ, a to vzhľadom na rozhodnutie 2015/1523, ktoré ponecháva na členských štátoch, aby sa v duchu solidarity rozhodli, v akom rozsahu sa na spoločnom záväzku budú podieľať, a teda je z pohľadu ich suverenity menej obmedzujúce. Keďže navyše napadnuté rozhodnutie bolo prijaté iba osem dní po rozhodnutí 2015/1523, za taký krátky čas nebolo možné dospieť k záveru o nedostatočnosti posledného uvedeného rozhodnutia. Rada v čase prijímania napadnutého rozhodnutia nemala nijaký dôvod domnievať sa, že by sa prijímacie kapacity stanovené v rozhodnutí 2015/1523 rýchlo naplnili, a preto by boli potrebné ďalšie kapacity vytvorené napadnutým rozhodnutím.
250.
Článok 78 ods. 3 ZFEÚ napokon umožňuje aj prijatie menej obmedzujúcich opatrení na dosiahnutie sledovaného cieľa, najmä poskytnutie pomoci na uľahčenie návratu a registrácie, alebo finančnú, materiálnu, technickú a personálnu pomoc talianskemu a gréckemu azylovému režimu. Aj členské štáty mohli prijať dvojstranné iniciatívy na báze dobrovoľnosti, ktoré mohli poskytnúť takúto podporu.
251.
V druhom rade premiestnenie žiadateľov, aké stanovuje napadnuté rozhodnutie, nevyhnutne vyvoláva finančnú a administratívnu záťaž. Keďže však takáto záťaž vôbec nebola potrebná, toto rozhodnutie predstavuje nadbytočný a predčasný krok, ktorý je v rozpore so zásadou proporcionality a článkom 5 protokolu č. 2.
252.
Ako odpoveď na tieto tvrdenia možno vyzdvihnúť osobitne citlivý kontext, v akom bolo prijaté napadnuté rozhodnutie, konkrétne núdzovú situáciu v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín v mesiacoch júl a august 2015. Inštitúcie Únie museli reagovať čo najrýchlejšie a najefektívnejšie na tlak vyvíjaný na taliansky a grécky azylový systém.
253.
Rovnako ako Rada sa domnievam, že aj keď prinajmenšom niektoré z riešení, ktoré navrhuje Slovenská republika by mohli prispieť k dosiahnutiu cieľa sledovaného napadnutým rozhodnutím, toto konštatovanie vzhľadom na širokú mieru voľnej úvahy, ktorú je potrebné priznať Rade, nemôže postačovať na záver o zjavne neprimeranej povahe tohto rozhodnutia a na spochybnenie jeho zákonnosti. Podľa môjho názoru sa Rada v čase prijatia napadnutého rozhodnutia mohla oprávnene domnievať, že neexistuje alternatívne, rovnako účinné opatrenie umožňujúce dosiahnuť cieľ sledovaný napadnutým rozhodnutím, ktoré by zároveň čo najmenej obmedzovalo suverenitu členských štátov alebo ich finančné záujmy.
254.
Rovnako ako Spolková republika Nemecko sa domnievam, že zásada solidarity a spoločného znášania zodpovednosti výslovne upravená v článku 80 ZFEÚ, pokiaľ ide o politiky Únie vzťahujúce sa na hraničné kontroly, azyl a prisťahovalectvo, zohráva významnú úlohu pri výklade článku 78 ods. 3 ZFEÚ. Domnievam sa teda, že je v súlade s posledným uvedeným ustanovením v spojení s článkom 80 ZFEÚ, keď také dočasné opatrenie, akým je napadnuté rozhodnutie, záväzne rozdelí medzi členské štáty ním stanovenú záťaž.
255.
Helénska republika okrem toho uvádza, že potreba prijať program povinného premiestnenia žiadateľov o medzinárodnú ochranu z Grécka a Talianska na základe kvót podľa členských štátov vyplýva z nebývalých migračných tokov, ktoré boli zaznamenané v týchto dvoch krajinách v roku 2015, a to najmä počas júla a augusta 2015. Ukázalo sa, že opatrenia, ktoré boli postupne prijímané pred prijatím napadnutého rozhodnutia, nepostačujú na podstatné zmiernenie bremena Grécka a Talianska plynúceho z prijatia a vybavovania žiadostí o medzinárodnú ochranu takého vysokého počtu migrantov. Nemám k dispozícii žiadne presvedčivé dôkazy, ktoré by dokázali spochybniť takéto tvrdenie Helénskej republiky.
256.
Z toho vyplýva, že vzhľadom na údaje týkajúce sa migračnej krízy z roku 2015 uvedené v odôvodneniach napadnutého rozhodnutia a vzhľadom na súbor opatrení, ktoré navrhuje Slovenská republika ako reakciu na túto krízu, sa nedomnievam, že by bolo možné považovať dočasný mechanizmus premiestnenia zavedený týmto rozhodnutím za zjavne prekračujúci hranicu toho, čo bolo nevyhnutné ako účinná odpoveď na túto krízu.
257.
Pokiaľ ide najprv o alternatívne opatrenie v podobe použitia smernice 2001/55, táto smernica predstavuje podľa Súdneho dvora na základe rozsudku z 21. decembra 2011, N. S. a i. (
71
), príklad solidarity medzi členskými štátmi podľa článku 80 ZFEÚ. (
72
) Ako vyplýva z odôvodnenia 20 tejto smernice, jedným z jej cieľov je upraviť mechanizmus solidarity, ktorého zámerom je prispieť k dosiahnutiu rovnováhy úsilia medzi členskými štátmi pri prijímaní a znášaní dôsledkov prijatia vysídlených osôb v prípade ich hromadného prílevu.
258.
Aj keď je uplatňovanie takéhoto mechanizmu solidarity, podobne ako v prípade mechanizmu vytvoreného napadnutým rozhodnutím, vyhradené pre výnimočné situácie patriace do pôsobnosti tejto smernice, konkrétne hromadný prílev vysídlených osôb (
73
), upozorňujem na to, že tieto dva mechanizmy sa odlišujú v podstatnej otázke. Na rozdiel od toho, čo predpokladá smernica 2001/55, dočasný mechanizmus premiestnenia zavedený napadnutým rozhodnutím vykonáva záväzné a číselne vyjadrené rozdelenie žiadateľov o medzinárodnú ochranu medzi členské štáty. Vzhľadom na núdzový kontext, v ktorom bolo napadnuté rozhodnutie prijaté, a na nemožnosť získať od členských štátov číselne vyjadrené záväzky týkajúce sa toho, ako si rozdelia žiadateľov o medzinárodnú ochranu, Rada podľa môjho názoru vykonala primeranú voľbu, keď uprednostnila prijatie rýchlej a záväznej odpovede umožňujúcej čeliť migračnej kríze, ktorej bola Únia vystavená. V každom prípade takúto voľbu nemožno označiť za zjavne neprimeranú.
259.
V tejto súvislosti v konfrontácii s realitou neobstojí tvrdenie, vychádzajúce v značnej časti z nesúhlasu prejaveného niektorými členskými štátmi voči napadnutému rozhodnutiu, podľa ktorého mohol byť cieľ sledovaný týmto rozhodnutím dosiahnutý výlučne prostredníctvom dobrovoľných záväzkov zo strany členských štátov prijať istý počet žiadateľov. Genéza napadnutého rozhodnutia totiž dokazuje, že o uprednostnení riešenia prostredníctvom záväzného mechanizmu premiestnenia, to znamená na základe číselne vyjadrených a záväzných počtov žiadateľov, sa rozhodlo práve preto, že nebol dosiahnutý konsenzus medzi všetkými členskými štátmi o dobrovoľnom rozdelení žiadateľov o medzinárodnú ochranu medzi nich. Domnievam sa, že pokiaľ ide o túto otázku, v zmysle zásady proporcionality nemožno vytýkať inštitúciám Únie, voči ktorým sa tak často vznášajú výhrady založené na ich neschopnosti a nečinnosti, že si voči členským štátom zvolili skôr stanovenie kvót žiadateľov, ktorí majú byť preložení, než by mali len jednoducho opustiť celý projekt mechanizmu premiestnenia.
260.
Z toho vyvodzujem, že prijatie napadnutého rozhodnutia namiesto vykonania smernice 2001/55 je dôsledkom politickej voľby troch inštitúcií, ktoré sa zúčastnili na procese prijímania napadnutého rozhodnutia, pričom žiadne z tvrdení uvádzaných Slovenskou republikou podľa mňa nemôže preukázať, že by táto voľba mala byť považovaná za zjavne nesprávnu vzhľadom na zásadu proporcionality.
261.
Pokiaľ ide ďalej o tvrdenie, že prijatie napadnutého rozhodnutia zjavne nebolo potrebné vzhľadom na predchádzajúce prijatie rozhodnutia 2015/1523, podotýkam, že Komisia vo svojom návrhu rozhodnutia jasne uviedla, že od dohody dosiahnutej v rámci Rady 20. júla 2015 na obsahu toho, čo sa neskôr stalo rozhodnutím 2015/1523 týkajúcim sa premiestnenia 40000 osôb z Talianska a Grécka „sa situácia s migrantmi v strednom a východnom Stredozemí zhoršila. Prúdy migrantov a utečencov sa v priebehu letných mesiacov viac ako zdvojnásobili, čo podnietilo spustenie nového mechanizmu núdzového premiestnenia s cieľom zmierniť tlak, ktorému čelí [Talianska republika, Helénska republika] a Maďarsko“ (
74
).
262.
Toto konštatovanie o zhoršení migračnej situácie vyžadujúce si prijatie dodatočného mechanizmu premiestnenia je vyjadrené v odôvodnení 12 napadnutého rozhodnutia, ktoré je formulované v tomto znení: „V posledných mesiacoch sa opäť prudko zvýšil migračný tlak na južnej vonkajšej pozemnej a námornej hranici, pričom v dôsledku zvýšeného počtu migrantov prichádzajúcich do a z Grécka sa aj naďalej presúvali migračné toky zo stredného a východného Stredozemia smerom na západobalkánsku trasu. Vzhľadom na túto situáciu by sa mali zabezpečiť ďalšie dočasné opatrenia na zmiernenie azylového tlaku z [Talianskej republiky] a [Helénskej republiky].“ Toto konštatovanie sa opieralo o číselné údaje uvedené v odôvodnení 13 napadnutého rozhodnutia.
263.
Zatiaľ čo cieľom mechanizmu dobrovoľného premiestnenia 40000 osôb zavedeného rozhodnutím 2015/1523 je, ako vyplýva zo štatistických údajov uvedených v odôvodneniach 10, 11 a 21 tohto rozhodnutia, reagovať na prílev migrantov zaznamenaný v roku 2014 a počas prvých mesiacov roka 2015, mechanizmus záväzného premiestnenia zavedený napadnutým rozhodnutím sa podľa štatistických údajov uvedených v jeho odôvodneniach 12, 13 a 26 má poskytnúť odpoveď na tlak vyplývajúci z prílevu migrantov počas júla a augusta 2015.
264.
Tieto skutočnosti podľa mňa dostatočne preukazujú, že Rada sa nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď dospela k záveru, že v nadväznosti na náhly prílev štátnych príslušníkov tretích krajín na územie Únie v mesiacoch júl a august 2015 podľa najnovších údajov, ktoré mala k dispozícii, bolo potrebné dodatočné dočasné opatrenie premiestnenia 120000 osôb.
265.
Pokiaľ ide o tvrdenie Slovenskej republiky, že posilnenie stráženia vonkajších hraníc Únie predstavuje alternatívne opatrenie voči napadnutému rozhodnutiu, podľa môjho názoru postačuje zdôrazniť, že aj keď je takéto opatrenie nepochybne účinné, nemôže nahradiť mechanizmus premiestnenia, ktorého primárnym cieľom je reagovať na prílev štátnych príslušníkov tretích krajín, ku ktorému už došlo. Podľa môjho názoru teda toto opatrenie zamerané na stráženie vonkajších hraníc Únie nie je samo osebe spôsobilé znížiť tlak vyvíjaný na taliansky a grécky azylový systém v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín, ku ktorému došlo v priebehu leta 2015. Uvedené opatrenie teda musí byť pokladané za doplnkové, a nie za nahrádzajúce opatrenie, ktoré zavádza napadnuté rozhodnutie.
266.
To isté platí aj pre opatrenie spočívajúce vo finančnej, materiálnej, technickej a personálnej pomoci talianskemu a gréckemu azylovému režimu.
267.
Rada v tejto súvislosti uvádza, bez toho, aby to bolo spochybnené, že Únia od začiatku migračnej krízy poskytuje finančnú pomoc, pričom uvádza sumu 9,2 miliardy eur v rokoch 2015 a 2016. Okrem toho samotné napadnuté rozhodnutie vo svojom článku 10 stanovuje finančnú pomoc za každú osobu premiestnenú na základe tohto rozhodnutia.
268.
Okrem toho rôzne správy Komisie o pokroku uvádzajú opatrenia operatívnej pomoci, do ktorých sú zapojené agentúry ako EASO, ako aj členské štáty. (
75
) Napadnuté rozhodnutie ďalej vo svojom odôvodnení 15 uvádza, že „doposiaľ boli prijaté mnohé opatrenia na podporu [Talianskej republiky] a [Helénskej republiky] v rámci migračnej a azylovej politiky, medzi nimi aj poskytnutie značnej núdzovej pomoci a operačnej podpory EASO“.
269.
Bez ohľadu na užitočnosť týchto jednotlivých opatrení pomoci sa podľa môjho názoru inštitúcie Únie mohli legitímne domnievať, že bez toho, aby bola ich užitočnosť spochybnená, nepostačovali ako odpoveď na núdzovú situáciu, akej boli Talianska republika a Helénska republika vystavené od začiatku leta 2015. (
76
)
270.
Pokiaľ ide napokon o tvrdenie týkajúce sa nadmernej finančnej a administratívnej záťaže, ktorou napadnuté rozhodnutie zaťažuje členské štáty, Slovenská republika nepreukázala, že by si alternatívne opatrenia, ktoré navrhuje, vyžadovali nižšie náklady ako dočasný mechanizmus premiestnenia.
271.
Vzhľadom na predchádzajúce skutočnosti musia byť podľa môjho názoru všetky tvrdenia, ktoré uvádza Slovenská republika na spochybnenie nevyhnutnej povahy napadnutého rozhodnutia, zamietnuté.
272.
V tomto bode je potrebné preskúmať tvrdenia, ktoré uvádza Maďarsko na spochybnenie nevyhnutnej povahy napadnutého rozhodnutia.
2) Tvrdenia uvádzané Maďarskom
273.
Maďarsko, ktoré v tejto argumentácii podporuje Poľsko, v prvom rade tvrdí, že keďže v porovnaní s tým, čo obsahoval pôvodný návrh Komisie, sa už Maďarsko nenachádza medzi členskými štátmi benefitujúcimi z mechanizmu premiestnenia, nie je dôvodné, aby napadnuté rozhodnutie stanovovalo premiestnenie 120000 žiadateľov, a že z tohto dôvodu je toto rozhodnutie v rozpore so zásadou proporcionality. Stanovenie celkového počtu 120000 žiadateľov totiž presahuje to, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa sledovaného napadnutým rozhodnutím, keďže zahŕňa aj počet 54000 žiadateľov, ktorí mali byť podľa pôvodného návrhu Komisie premiestnení z Maďarska. Nič teda nevysvetľuje, prečo bol stále potrebný taký vysoký počet žiadateľov, stanovený pôvodne pre mechanizmus premiestnenia, z ktorého benefitovali tri členské štáty, keď sa počet benefitujúcich členských štátov znížil z troch na dva.
274.
Maďarsko dodáva, že rozdelenie 54000 žiadateľov, pri ktorých sa pôvodne predpokladalo premiestnenie z Maďarska, sa stalo hypotetickým a neistým, keďže napadnuté rozhodnutie stanovuje, že toto rozdelenie bude upravené konečným rozhodnutím prijatým vzhľadom na neskorší vývoj.
275.
Ako odpoveď na tieto tvrdenia je potrebné uviesť, že ako vyplýva z odôvodnenia 26 napadnutého rozhodnutia, Rada sa na základe celkového počtu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí v roku 2015 neregulárne vstúpili na územie Talianska a Grécka, a počtu tých, ktorí jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu, domnievala, že aj napriek rozhodnutiu Maďarska nepatriť medzi štáty benefitujúce z dočasného mechanizmu premiestnenia, je potrebné z Talianska a Grécka premiestniť 120000 žiadateľov, ktorí jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu.
276.
Rovnaké odôvodnenie uvádza, že tento počet „zodpovedá približne 43 % celkového počtu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu a ktorí v júli a auguste roku 2015 neregulárne vstúpili na územie Talianska a Grécka“. Rada počas pojednávania spresnila, že uvedený percentuálny podiel bol výsledkom technickej chyby, pričom je potrebné nahradiť ho údajom o 78 %.
277.
Rada musela pri prijatí tohto počtu zosúladiť dve požiadavky, a to jednak požiadavku, aby bol tento počet dostatočne vysoký na to, aby skutočne znížil tlak vyvíjaný na taliansky a grécky azylový systém, a jednak, aby tento počet nebol stanovený na takej úrovni, že by to vytváralo príliš vysoký tlak na členské štáty premiestnenia.
278.
V argumentácii uvádzanej Maďarskom sa podľa mňa nenachádza žiadna skutočnosť, ktorá by mohla preukázať, že by Rada svojím postupom zjavne prekročila mieru voľnej úvahy, ktorú je jej potrebné priznať. Naopak, domnievam sa, že vzhľadom na údaje o počte neregulárnych vstupov, ktoré mala Rada k dispozícii v čase prijatia napadnutého rozhodnutia, a vzhľadom na skutočnosť, že v tomto čase existovali závažné dôvody domnievať sa, že migračná kríza bude pretrvávať aj po dátume prijatia tohto rozhodnutia, Rada stanovila počet žiadateľov, ktorí majú byť premiestnení, na rozumnej úrovni. Ako už bolo uvedené, skutočnosť, že dosiahnutie tohto počtu je dnes veľmi vzdialené, nemôže toto posúdenie spochybniť.
279.
Pokiaľ ide o počet 54000 žiadateľov, ktorí mali byť pôvodne premiestnení z Maďarska, článok 4 ods. 1 písm. c) napadnutého rozhodnutia stanovuje, že tento počet „sa premiestni na územie ostatných členských štátov pomerne podľa počtov stanovených v prílohách I a II, a to buď v súlade s odsekom 2 tohto článku alebo prostredníctvom zmeny tohto rozhodnutia, ako sa uvádza v článku 1 ods. 2 a v odseku 3 tohto článku“.
280.
Komisia v tejto súvislosti vo svojich písomných pripomienkach spresňuje, že po odmietnutí tohto členského štátu byť zaradený medzi členské štáty benefitujúce z opatrenia premiestnenia sa rozhodlo o tom, že v článku 4 ods. 2 napadnutého rozhodnutia bude doplnené pravidlo, ktoré možno označiť ako „automatické“, podľa ktorého sa týchto 54000 žiadateľov premiestni od 26. septembra 2016 z Talianska a Grécka na územie iných členských štátov, a v článku 4 ods. 3 napadnutého rozhodnutia bude doplnené flexibilné pravidlo umožňujúce upraviť tento mechanizmus premiestnenia uvedených 54000 osôb z dôvodu vývoja situácie na mieste, alebo vtedy, keď sa členský štát ocitne v núdzovej situácii v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín spôsobeného výraznými zmenami migračných tokov.
281.
Domnievam sa teda, že stanovením zodpovedajúcej rezervy 54000 osôb, ktoré majú byť predmetom premiestnenia za podmienok presne stanovených v napadnutým rozhodnutím, Rada nekonala neprimeraným spôsobom, ale že v plnom rozsahu zohľadnila potrebu upraviť dočasný mechanizmus premiestnenia vzhľadom na vývoj situácie.
282.
V tejto súvislosti možno pripomenúť, že Súdny dvor už zdôraznil potrebu, aby inštitúcie Únie zabezpečili prispôsobovanie právnej úpravy podľa nových poznatkov. (
77
) Práve túto potrebu prispôsobovania právnej normy mala na zreteli Rada v napadnutom rozhodnutí, osobitne v jeho článku 1 ods. 2 a článku 4 ods. 3.
283.
Tým, že Rada stanovila rezervu 54000 žiadateľov, ktorú je možné podľa okolností využiť tým alebo iným spôsobom, v čase prijatia napadnutého rozhodnutia zohľadnila túto požiadavku prispôsobenia, a to osobitne relevantným spôsobom vzhľadom na stupeň neistoty, ktorá sa týka vývoja migračných tokov. Ako Rada správne spresňuje, takéto flexibilné riešenie je odôvodnené mimoriadne dynamickou povahou migračných tokov, pričom umožňuje prispôsobiť obsah napadnutého rozhodnutia okolnostiam v záujme solidarity, účinnosti a proporcionality. Preto nie je možné domnievať sa, že by Rada tým, že takto postupovala, išla nad rozsah toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa sledovaného napadnutým rozhodnutím.
284.
V tejto súvislosti uvádzam, že v súlade s rovnakou požiadavkou prispôsobenia bola rezerva 54000 žiadateľov napokon priradená k programu presídlenia dohodnutého medzi Úniou a Tureckou republikou 18. marca 2016. (
78
)
285.
Maďarsko v druhom rade subsidiárne uvádza, že ak by Súdny dvor nevyhovel žiadnemu z jeho žalobných dôvodov smerujúcich k návrhu na zrušenie napadnutého rozhodnutia, toto rozhodnutie by aj tak bolo nezákonné, osobitne pokiaľ ide o Maďarsko, keďže vo vzťahu k tomuto členskému štátu porušuje článok 78 ods. 3 ZFEÚ a zásadu proporcionality.
286.
Z vysvetlení, ktoré poskytlo Maďarsko na podporu tohto desiateho žalobného dôvodu, vyplýva, že Rade vytýka to, že ho v napadnutom rozhodnutí zaradila medzi členské štáty premiestnenia, aj keď podľa neho je nepochybné, že tak v období predchádzajúcom prijatiu napadnutého rozhodnutia, ako aj v čase jeho prijatia čelilo mimoriadne silnému migračnému tlaku. Za týchto okolností uvedené rozhodnutie uložilo Maďarsku neprimerané bremeno tým, že voči nemu stanovilo povinnú kvótu premiestnenia, rovnako ako voči iným členským štátom.
287.
Maďarsko uvádza, že keďže cieľom článku 78 ods. 3 ZFEÚ je poskytnúť pomoc členským štátom, ktoré sa ocitli v núdzovej situácii vzhľadom na migračný tlak, bolo by v rozpore s týmto cieľom, ak by členskému štátu, ktorý sa v skutočnosti ocitol v rovnakej situácii, bolo uložené ďalšie zaťaženie.
288.
Možno zhrnúť, že Maďarsko kritizuje to, že jeho odmietnutie patriť medzi štáty benefitujúce z mechanizmu dočasného premiestnenia malo ako automatický následok to, že bolo napadnutým rozhodnutím zaradené medzi členské štáty, ktoré majú prispievať, teda medzi členské štáty premiestnenia.
289.
Maďarsko vysvetľuje svoje odmietnutie patriť medzi štáty benefitujúce z dočasného mechanizmu premiestnenia zavedeného napadnutým rozhodnutím nasledujúcim spôsobom. V prvom rade odmietlo myšlienku, že by malo byť označované za „členský štát v prvej línii“. Maďarsko v tejto súvislosti spresňuje, že Talianska republika a Helénska republika predstavujú členské štáty, ktoré vzhľadom na svoju zemepisnú polohu tvoria prvý vstupný bod žiadateľov o medzinárodnú ochranu na územie Európskej únie, a to na rozdiel od Maďarska, ktorého územie môžu takíto žiadatelia vzhľadom na migračné trasy a zemepisnú realitu dosiahnuť len v rámci prechodu z územia Grécka. Označiť Maďarsko za „členský štát v prvej línii“ by túto situáciu zneprehľadnilo a naznačovalo by to, že Maďarsko možno pokladať za členský štát zodpovedný za preskúmanie žiadostí o azyl, čo je podľa jeho názoru neprijateľné. Maďarsko v druhom rade uvádza, že s premiestnením žiadateľov na základe kvót vyjadrilo svoj nesúhlas, pričom spresnilo, že kvóty nepredstavujú nástroj umožňujúci primeraným spôsobom reagovať na migračnú krízu, a to najmä vo forme záväzných kvót pre jednotlivé členské štáty, ktoré sú v rozpore so závermi Európskej rady z 25. a 26. júna 2015. Maďarsko spresňuje, že nemôže prijať ani myšlienku, že by boli žiadatelia premiestnení z jeho územia, pretože by to bolo v rozpore s ním vyjadreným zásadným postojom. To všetko však podľa Maďarska nemožno vykladať tak, že by ono samotné nečelilo vplyvom migračnej krízy a že by sa ono samotné nenachádzalo v núdzovej situácii.
290.
Maďarsko tvrdí, že tým, že sa vzdalo toho, aby boli žiadatelia o medzinárodnú ochranu premiestňovaní z jeho územia, podľa svojho vyjadrenia tým „prebralo svoju časť spoločného bremena“. Maďarsko teda nepostupovalo v rozpore so zásadou solidarity. Naďalej bolo súčasťou štátov, ktoré podporujú Taliansku republiku a Helénsku republiku, aj keď z dôvodu jeho vlastnej situácie, teda toho, že ono samotné sa nachádzalo v núdzovej situácii, konalo iným spôsobom ako ostatné členské štáty.
291.
Zo žaloby Maďarska, z jeho repliky, ako aj z jeho pripomienok k vyjadreniam vedľajších účastníkov konania vyplýva, že tento desiaty žalobný dôvod uvádzaný subsidiárne smeruje na podporu žalobného návrhu, ktorý Maďarsko rovnako uvádza subsidiárne, týkajúceho sa zrušenia napadnutého rozhodnutia „v rozsahu, v akom sa týka Maďarska“.
292.
Tento návrh chápem tak, že smeruje k čiastočnému zrušeniu napadnutého rozhodnutia. Maďarsko sa teda domáha, aby bolo vypustené spomedzi členských štátov premiestnenia tým, že požaduje zrušenie ustanovenia napadnutého rozhodnutia stanovujúceho počet migrantov, ktorí majú byť premiestnení do Maďarska.
293.
Takáto žiadosť je podľa môjho názoru neprípustná.
294.
Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že čiastočné zrušenie právneho aktu Únie je možné len vtedy, ak sú časti, ktorých zrušenie sa navrhuje, oddeliteľné od zvyšku aktu. (
79
) Súdny dvor opakovane konštatoval, že táto podmienka oddeliteľnosti nie je splnená, ak by čiastočné zrušenie aktu spôsobilo zmenu jeho podstaty. (
80
)
295.
Návrh na čiastočné zrušenie rozhodnutia, ktorý subsidiárne uviedlo Maďarsko, sa v skutočnosti týka dvoch údajov, ktoré sa osobitne týkajú tohto členského štátu a nachádzajú sa v prílohách napadnutého rozhodnutia. Vypustenie týchto údajov by však znamenalo zrušenie týchto príloh v celom rozsahu, keďže by údaje pre ostatné členské štáty museli byť prepočítané tak, aby bolo možné zachovať celkový počet 120000 premiestnení. Zasiahlo by to teda do podstatného prvku napadnutého rozhodnutia, ktorým je záväzné stanovenie počtu žiadateľov pre každý členský štát, čo predstavuje konkrétne vyjadrenie zásady solidarity a spravodlivého rozdelenia zodpovednosti medzi členskými štátmi vyjadrenej v článku 80 ZFEÚ.
296.
Okrem toho, ako vyplýva najmä z odôvodnení 2, 16, 26 a 30 napadnutého rozhodnutia, ktoré pripomínajú poslednú uvedenú zásadu, myšlienka prerozdelenia žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ktorí prišli do Talianska a Grécka, medzi ostatné členské štáty, predstavuje základný prvok napadnutého rozhodnutia. Obmedzenie územnej pôsobnosti napadnutého rozhodnutia v dôsledku čiastočného zrušenia tohto rozhodnutia by preto zasiahlo do jeho samotného jadra. Z toho vyvodzujem, že časť, ktorej zrušenie navrhuje Maďarsko, nie je oddeliteľná od napadnutého rozhodnutia, keďže jej vypustenie by objektívnym spôsobom zmenilo samotnú podstatu napadnutého rozhodnutia.
297.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že napadnuté ustanovenia týkajúce sa počtu žiadateľov z Talianska a Grécka pridelených Maďarsku, ktoré sú uvedené v prílohách I a II napadnutého rozhodnutia, sú neoddeliteľné od zvyšku napadnutého rozhodnutia. Z toho vyplýva, že návrh na čiastočné zrušenie tohto rozhodnutia, ktorý uviedlo Maďarsko a s ktorým súvisí desiaty ním uvedený žalobný dôvod, musia byť podľa môjho názoru zamietnuté ako neprípustné.
298.
V každom prípade, ak by mal byť desiaty žalobný dôvod uvedený Maďarskom vnímaný tak, že sa všeobecnejším spôsobom týka zrušenia napadnutého rozhodnutia v celom rozsahu z dôvodu, že nezohľadnenie osobitnej situácie tohto členského štátu predstavuje porušenie zásady proporcionality, ktoré ovplyvňuje toto rozhodnutie v celom rozsahu, takýto žalobný dôvod by podľa môjho názoru musel byť zamietnutý ako nedôvodný.
299.
Presnejšie, domnievam sa, že aj v prípade, že by sa Maďarsko v súlade s jeho vlastným tvrdením, v čase prijatia napadnutého rozhodnutia skutočne nachádzalo v núdzovej situácii v dôsledku stáleho migračného tlaku (
81
), nevyplýva z toho, že by stanovením počtu žiadateľov, ktorí majú byť premiestnení z Talianska a Grécka do Maďarska, došlo k porušeniu zásady proporcionality.
300.
Je totiž predovšetkým potrebné pripomenúť, že jediným dôvodom vypustenia Maďarska spomedzi štátov benefitujúcich z mechanizmu dočasného premiestnenia bolo odmietnutie, ktoré tento štát v tejto súvislosti vyjadril. Bez ohľadu na to, aké boli dôvody tohto odmietnutia, zdôrazňujem, že inštitúcie Únie museli toto odmietnutie zobrať na vedomie.
301.
Ako v podstate uvádza Luxemburské veľkovojvodstvo, keďže Maďarsko samotné požiadalo, aby nebolo medzi členskými štátmi benefitujúcimi z dočasného mechanizmu premiestnenia, v súlade so zásadou solidarity bolo potrebné domnievať sa, že bude zaradené medzi členské štáty premiestnenia.
302.
Z judikatúry napokon vyplýva, že samotná skutočnosť, že akt Únie by sa mohol dotýkať viac jedného členského štátu ako iných členských štátov, nemôže ohroziť zásadu proporcionality, pokiaľ sú splnené podmienky stanovené Súdnym dvorom v súvislosti s overením splnenia tejto zásady. (
82
)
303.
V tejto súvislosti poukazujem na to, že napadnuté rozhodnutie má vplyv na všetky členské štáty a predpokladá zabezpečenie rovnováhy medzi rozdielnymi existujúcimi záujmami s ohľadom na ciele sledované týmto rozhodnutím. Preto hľadanie takejto rovnováhy, ktorá nezohľadňuje len osobitnú situáciu jedného členského štátu, ale všetkých štátov Únie, nemôže byť považované za odporujúce zásade proporcionality. (
83
) To platí o to viac vzhľadom na zásadu solidarity a spravodlivého rozdelenia zodpovednosti medzi členskými štátmi stanovenú článkom 80 ZFEÚ, z ktorej vyplýva, že zaťaženie v dôsledku dočasných opatrení prijatých podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ v prospech jedného alebo viacerých členských štátov nachádzajúcich sa v núdzovej situácii z hľadiska migrácie, musí byť rozdelené medzi všetky ostatné členské štáty.
304.
Na úvod je potrebné zdôrazniť, že napadnuté rozhodnutie je podrobnejšie oproti tomu, ako sa ho snaží prezentovať Maďarsko. Toto rozhodnutie sa neobmedzuje len na to, že by dávalo do jednoduchého protikladu na jednej strane členské štáty, ktoré benefitujú z dočasného mechanizmu premiestnenia, a na druhej strane tie členské štáty, ktorým sú pridelené počty žiadateľov, ktorí majú byť premiestnení.
305.
Napadnuté rozhodnutie totiž obsahuje mechanizmy prispôsobenia, ktoré umožňujú jeho úpravu vzhľadom na vývoj migračných tokov, a tým aj zohľadnenie osobitnej situácie, ktorú charakterizuje premenlivý migračný tlak, akému by mohli byť vystavené niektoré členské štáty.
306.
Pripomínam teda, že článok 1 ods. 2 druhý pododsek a článok 4 ods. 3 prvý pododsek napadnutého rozhodnutia stanovujú možnosť Komisie predložiť Rade návrhy, ak dospeje k záveru, že úprava mechanizmu premiestnenia je oprávnená z dôvodu vývoja situácie na mieste alebo že sa členský štát ocitol v núdzovej situácii v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín spôsobeného výraznými zmenami migračných tokov. Podľa článku 4 ods. 3 druhého pododseku napadnutého rozhodnutia môže členský štát Komisii a Rade oznámiť, že čelí podobnej núdzovej situácii, pričom uvedie riadne opodstatnené dôvody. Komisia následne posúdi uvedené dôvody a podľa potreby predloží Rade návrhy uvedené v článku 1 ods. 2 napadnutého rozhodnutia.
307.
Článok 4 ods. 5 tohto rozhodnutia navyše stanovuje možnosť dočasného pozastavenia premiestňovania žiadateľov v prípade členských štátov, ktoré vykonajú v tomto zmysle oznámenie voči Rade a Komisii.
308.
Okrem toho článok 9 napadnutého rozhodnutia uvádza aj možnosť, že by Rada prijala dočasné opatrenia podľa článku 78 ods. 3 ZFEÚ, ak sú splnené podmienky podľa tohto ustanovenia, a uvádza, že takéto opatrenia môžu podľa potreby zahŕňať pozastavenie účasti členského štátu, ktorý je vystavený náhlemu prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín, na premiestňovaní podľa napadnutého rozhodnutia.
309.
Poukazujem na to, že Rakúska republika a Švédske kráľovstvo tieto mechanizmy prispôsobenia využili. (
84
)
310.
Naopak Maďarsko nevyužilo žiaden z týchto mechanizmov, čo sa zdá byť v rozpore s jeho argumentáciou, ktorá smeruje k spochybneniu jeho postavenia výlučne ako členského štátu premiestnenia.
311.
Existencia mechanizmov prispôsobenia v napadnutom rozhodnutí preukazuje, že v rozpore s tým, čo uvádza Maďarsko, situácia nie je binárna. Rade sa zavedením takýchto mechanizmov, ktoré Rakúska republika a Švédske kráľovstvo využili, podarilo zosúladiť zásadu solidarity a zohľadnenie osobitných potrieb, ktoré môžu mať niektoré členské štáty v dôsledku vývoja migračných tokov. Domnievam sa, že takéto zosúladenie je v dokonalej harmónii s článkom 80 ZFEÚ, ktorý pri starostlivom čítaní stanovuje požiadavku „spravodlivého rozdelenia zodpovednosti medzi členskými štátmi“ (
85
).
312.
Existencia takýchto mechanizmov prispôsobenia v napadnutom rozhodnutí teda môže len posilniť moje konštatovanie, že toto rozhodnutie neporušilo zásadu proporcionality tým, že stanovilo pre Maďarsko počty žiadateľov, ktorí majú byť premiestnení z Talianska a Grécka.
313.
Okrem toho treba uviesť, že nebolo spochybnené, že počty žiadateľov uvedené v prílohe napadnutého rozhodnutia boli stanovené na základe distribučného kľúča, ktorý je vysvetlený v odôvodnení 25 návrhu rozhodnutia predloženého Komisiou. S cieľom zabezpečiť, aby bolo rozdelenie zodpovedností spravodlivé, tento distribučný kľúč zohľadňuje počet obyvateľov, celkový hrubý domáci produkt, priemerný počet žiadostí o azyl na milión obyvateľov za obdobie rokov 2010 – 2014 a mieru nezamestnanosti. Na tomto základe teda distribučný kľúč prispieva k primeranosti napadnutého rozhodnutia.
314.
Vzhľadom na predchádzajúce skutočnosti musia byť podľa môjho názoru všetky tvrdenia, ktoré uvádza Maďarsko na spochybnenie nevyhnutnej povahy napadnutého rozhodnutia, zamietnuté.
315.
Na záver je vhodné odpovedať na tvrdenie, ktoré uviedla Poľská republika na podporu návrhov smerujúcich k vysloveniu neprimeranej povahy napadnutého rozhodnutia, podľa ktorého napadnuté rozhodnutie zasiahlo do výkonu zodpovednosti členských štátov v oblasti udržiavania verejného poriadku a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti, čo odporuje článku 72 ZFEÚ. Tento členský štát v tejto súvislosti pripomína, že zásada proporcionality vyžaduje, aby ťažkosti vyvolané aktmi Únie neboli neprimerané vo vzťahu k nimi sledovaným cieľom. (
86
) Napadnuté rozhodnutie však nezavádza dostatočné mechanizmy na to, aby umožnilo členským štátom kontrolu nad tým, aby žiadatelia nepredstavovali ohrozenie bezpečnosti.
316.
Ja sa však domnievam, že napadnuté rozhodnutie tým, že stanovuje riadený a kontrolovaný mechanizmus premiestnenia žiadateľov o medzinárodnú ochranu, v plnom rozsahu zohľadňuje požiadavku ochrany národnej bezpečnosti a verejného poriadku členských štátov. Touto požiadavkou sa riadi aj „úzka administratívna spolupráca medzi členskými štátmi“ (
87
), prostredníctvom ktorej má byť napadnuté rozhodnutie vykonané. V tejto súvislosti pripomínam, že odôvodnenie 32 tohto rozhodnutia uvádza, že „počas celého postupu premiestnenia, až kým sa nevykoná odovzdanie žiadateľa, by sa mala zohľadňovať národná bezpečnosť a verejný poriadok. Ak členský štát z opodstatnených dôvodov považuje žiadateľa za nebezpečenstvo pre svoju národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok, mal by o tom pri úplnom rešpektovaní základných práv žiadateľa… informovať ostatné členské štáty“. V zmysle rovnakej logiky dokazuje opis postupu premiestnenia uvedený v článku 5 napadnutého rozhodnutia úsilie inštitúcií Únie zohľadniť požiadavku ochrany národnej bezpečnosti a verejného poriadku členských štátov. Preto okrem toho, že tento článok výslovne stanovuje, že žiadatelia o medzinárodnú ochranu musia byť identifikovaní, zaregistrovaní a musia im byť odobraté odtlačky prstov, článok 5 ods. 7 napadnutého rozhodnutia stanovuje, že „členské štáty si zachovávajú právo odmietnuť premiestnenie žiadateľa iba v prípade, ak existujú opodstatnené dôvody na to, aby sa žiadateľ považoval za hrozbu pre ich národnú bezpečnosť alebo verejný poriadok, alebo ak existujú závažné dôvody pre uplatňovanie ustanovení o vylúčení stanovených v článkoch 12 a 17 smernice 2011/95/EÚ[ (
88
)]“.
317.
Vzhľadom na tieto skutočnosti je podľa mňa toto tvrdenie, ktoré Poľská republika uvádza na podporu návrhov smerujúcich k vysloveniu neprimeranej povahy napadnutého rozhodnutia, potrebné zamietnuť.
318.
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že vzhľadom na to, že Maďarsko, Slovenská republika, a ani Poľská republika nepreukázali, že by napadnuté rozhodnutie bolo neprimerané vzhľadom na ním sledované ciele, je potrebné zamietnuť zodpovedajúce žalobné dôvody vznesené žalobcami ako nedôvodné.
2.
O ôsmom žalobnom dôvode Maďarska založenom na porušení zásad právnej istoty a jasnosti právnych predpisov, ako aj Ženevského dohovoru
319.
Maďarsko v prvom rade tvrdí, že napadnuté rozhodnutie porušuje zásady právnej istoty a jasnosti právnych predpisov, keďže v ňom z viacerých hľadísk nie je zrejmé, akým spôsobom sa majú uplatňovať jeho ustanovenia, ani to, v akom sú vzťahu s ustanoveniami nariadenia Dublin III.
320.
Aj keď odôvodnenie 35 napadnutého rozhodnutia spomína otázku právnych a procesných pravidiel a záruk, pokiaľ ide o prijatie rozhodnutia o presídlení, žiadne z jeho normatívnych ustanovení túto oblasť neupravuje, ani neodkazuje na relevantné ustanovenia nariadenia Dublin III. To vytvára najmä problém z hľadiska práva žiadateľov na opravný prostriedok, a to najmä v prípade tých, ktorí nie sú vybratí na premiestnenie.
321.
Napadnuté rozhodnutie nestanovilo jasne ani kritériá výberu na účely presídlenia žiadateľov. To, akým spôsobom majú benefitujúce členské štáty rozhodovať o odovzdaní žiadateľov do členského štátu premiestnenia, spôsobuje, že pre žiadateľov je mimoriadne ťažké vopred vedieť, či budú zaradení medzi premiestňované osoby, a v prípade kladnej odpovede, do ktorého členského štátu budú premiestnení. Absencia objektívnych kritérií určenia žiadateľov, ktorí majú byť premiestnení, porušuje zásadu právnej istoty a robí selekciu svojvoľnou, čo zakladá porušenie základných práv žiadateľov.
322.
Napadnuté rozhodnutie navyše ani vhodným spôsobom nedefinuje postavenie žiadateľov v členskom štáte premiestnenia a nezaručuje, že žiadatelia skutočne v tomto členskom štáte ostanú dovtedy, kým sa nerozhodne o ich žiadosti. Pokiaľ ide o takzvané „sekundárne“ presuny, článok 6 ods. 5 napadnutého rozhodnutia neumožňuje sám osebe zabezpečiť dosiahnutie cieľov tohto rozhodnutia, konkrétne rozdelenie žiadateľov medzi viacero členských štátov, pokiaľ nie je zaručené, že žiadatelia skutočne ostanú v členskom štáte premiestnenia.
323.
V druhom rade riziko, ktorému čelia žiadatelia, že by prípadne mohli byť premiestnení do členského štátu, s ktorým nemajú žiadnu faktickú väzbu, vyvoláva otázku, či je napadnuté rozhodnutie v tejto súvislosti v súlade so Ženevským dohovorom.
324.
Podľa výkladu v príručke vydanej UNHCR (
89
) musí byť žiadateľovi umožnené ostať na území členského štátu, v ktorom podal svoju žiadosť až dovtedy, kým orgány tohto členského štátu nerozhodnú o jeho žiadosti.
325.
Toto právo zdržiavať sa v uvedenom členskom štáte bolo uznané aj v článku 9 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (
90
).
326.
Napadnuté rozhodnutie však pripravilo žiadateľov o ich právo zotrvať na území členského štátu, v ktorom podali svoju žiadosť, a umožňuje ich presídlenie do iného členského štátu, a to aj vtedy, keď nie je možné preukázať žiadnu výraznú väzba žiadateľa na členský štát presídlenia.
327.
Keď do tohto práva zasahuje nariadenie Dublin III, ktoré stanovuje presídlenie žiadateľov z členského štátu, v ktorom podali svoju žiadosť do členského štátu zodpovedného za preskúmanie žiadostí o azyl, dochádza k tomu po zohľadnení osobnej situácie žiadateľov a v konečnom dôsledku je to v ich záujme.
328.
V prvom rade preskúmam výhradu založenú na porušení zásady právnej istoty a normatívnej jasnosti.
329.
Rovnako ako Rada pripomínam, že napadnuté rozhodnutie predstavuje núdzové opatrenie, ktoré patrí do práva Únie týkajúceho sa spoločného európskeho azylového systému a ktoré stanovuje len niektoré presné a dočasné výnimky z tohto systému. V dôsledku toho je potrebné toto rozhodnutie vykladať a uplatňovať pri zohľadnení všetkých ustanovení tvoriacich toto právo Únie bez toho, aby bolo potrebné, a o to menej žiaduce, uvádzať v tomto rozhodnutí všetky pravidlá, ktorými sa riadi právne postavenie, práva a povinnosti premiestňovaných osôb v ich prijímajúcom členskom štáte. V tejto súvislosti sa domnievam, že Rada dostatočne vysvetlila, najmä v odôvodneniach 23, 24, 35, 36 a 40 napadnutého rozhodnutia, akým spôsobom toto rozhodnutie súvisí s ustanoveniami legislatívnych aktov, ktoré v tejto oblasti prijala Únia.
330.
Pokiaľ ide osobitne o právo na účinný prostriedok nápravy, z odôvodnení 23 a 35 napadnutého rozhodnutia vyplýva, že keďže toto rozhodnutie stanovuje len dočasné výnimky, právne a procesné záruky stanovené v nariadení Dublin III sú na žiadateľov spadajúcich do rozsahu pôsobnosti tohto rozhodnutia aj naďalej uplatniteľné. Platí to aj v prípade práva na opravný prostriedok podľa článku 27 ods. 1 tohto nariadenia. V každom prípade je pri vykonávaní napadnutého rozhodnutia potrebné rešpektovať článok 47 Charty.
331.
Pokiaľ ide o kritiku formulovanú taktiež na základe zásady právnej istoty, podľa ktorej napadnuté rozhodnutie neobsahuje účinné pravidlá zabezpečujúce, že žiadatelia o medzinárodnú ochranu ostanú v členskom štáte premiestnenia v čase, keď sa rozhodne o ich žiadosti, pripomínam, že toto rozhodnutie vo svojom článku 6 ods. 5 uvádza, že „žiadateľ alebo osoba s postavením medzinárodnej ochrany, ktorá vstúpi na územie iného členského štátu, než je členský štát premiestnenia, bez splnenia podmienok pobytu v tomto inom členskom štáte, sú povinní okamžite sa vrátiť“, pričom členský štát premiestnenia „danú osobu prijme bezodkladne späť“. Okrem toho odôvodnenia 38 až 41 uvedeného rozhodnutia dostatočne jasným a presným spôsobom vypočítavajú opatrenia, ktoré majú členské štáty prijať na zabránenie sekundárnemu pohybu premiestnených osôb.
332.
V druhom rade sa domnievam, že Maďarsko nepreukázalo, v čom by mal dočasný mechanizmus premiestnenia zavedený napadnutým rozhodnutím odporovať Ženevskému dohovoru tým, že predpokladá odovzdanie žiadateľa o medzinárodnú ochranu pred rozhodnutím o jeho žiadosti.
333.
Najprv je potrebné uviesť, že tak ako uvádza Rada, ani Ženevský dohovor, ani právo Únie nezaručujú žiadateľovi o medzinárodnú ochranu právo zvoliť si slobodne svoju hostiteľskú krajinu. Konkrétne, nariadenie Dublin III zavádza systém určenia členského štátu zodpovedného za preskúmanie žiadosti o medzinárodnú ochranu, ktorý vychádza zo zoznamu objektívnych kritérií, z ktorých žiadne nie je spojené so želaniami žiadateľa. Z tohto hľadiska nevykazuje premiestnenie podľa napadnutého rozhodnutia žiadne podstatné odlišnosti od systému vytvoreného týmto nariadením.
334.
Ďalej sa rovnako ako Rada domnievam, že pasáž príručky UNHCR uvedenú v poznámke pod čiarou 89 týchto návrhov, na ktorú poukazuje Maďarsko, je potrebné vnímať ako vyjadrenie zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, ktorá zakazuje, aby bol žiadateľ o medzinárodnú ochranu vyhostený do tretej krajiny, kým sa nerozhodlo o jeho žiadosti. Odovzdanie žiadateľa o medzinárodnú ochranu z jedného členského štátu do iného členského štátu v rámci operácie premiestnenia však túto zásadu neporušuje. Je totiž potrebné zdôrazniť tú skutočnosť, že cieľom premiestnenia je uľahčiť prístup k azylovému konaniu a k infraštruktúre na prijímanie žiadateľov, a to v snahe poskytnúť osobám, ktoré potrebujú medzinárodnú ochranu zodpovedajúce právne postavenie, ako to vyžaduje článok 78 ods. 1 ZFEÚ. Únia sa však rozhodla zaviesť dočasný mechanizmus premiestnenia uvedený v napadnutom rozhodnutí práve z dôvodu nemožnosti v čase jeho prijatia ponúknuť takéto postavenie osobám, ktoré oň žiadali v Taliansku a Grécku.
335.
Napadnuté rozhodnutie sa tak rozhodlo neuspokojiť s tým, čo sa ako tradične uvádza v jeho odôvodnení 45, teda rešpektovať základné práva a dodržiavať zásady uznané Chartou. Toto rozhodnutie ide ďalej tým, že zohráva v tejto oblasti aktívnu úlohu. Podieľa sa totiž na zachovaní základných práv žiadateľov, ktorí jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu, ako ich zaručuje Charta, a najmä jej článok 18, a to tým, že ich nasmeruje do iných členských štátov, ako je Talianska republika a Helénska republika, ktoré sú lepšie vybavené na rozhodnutie o ich žiadostiach.
336.
Dodám, že ako uvádza Rada, na účely spoločného európskeho azylového systému je potrebné územie všetkých členských štátov prirovnať k spoločnej oblasti jednotného uplatňovania práva Únie v oblasti azylu. Z toho vyplýva, že presuny medzi územiami členských štátov nemožno prirovnať k vráteniu mimo územia Únie.
337.
Napokon v súlade s tým, čo uvádza Rada, a na rozdiel od toho, k čomu, ako sa zdá, smeruje argumentácia Maďarska, sa osobitná situácia osôb, ktorých sa týka premiestnenie, vrátane prípadných rodinných väzieb, zohľadňuje nielen v rámci uplatňovania kritérií nariadenia Dublin III, ale rovnako tak aj na základe článku 6 ods. 1 a 2 napadnutého rozhodnutia v spojení s jeho odôvodnením 34.
338.
Článok 6 ods. 1 napadnutého rozhodnutia preto uvádza, že „pri vykonávaní tohto rozhodnutia majú členské štáty na zreteli v prvom rade najlepší záujem dieťaťa“. Článok 6 ods. 2 rovnakého rozhodnutia navyše ukladá členským štátom zabezpečiť, „aby rodinní príslušníci, ktorí patria do rozsahu pôsobnosti tohto rozhodnutia, boli premiestnení na územie toho istého členského štátu“.
339.
Pokiaľ ide o odôvodnenie 34 napadnutého rozhodnutia, to pripomína, že „integrácia žiadateľov, ktorí jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu, do hostiteľskej spoločnosti je základným kameňom riadne fungujúceho spoločného európskeho azylového systému“. Z tohto dôvodu sa v rovnakom odôvodnení uvádza, že „s cieľom rozhodnúť o tom, ktorý konkrétny členský štát by mal byť členským štátom premiestnenia, by sa preto mala venovať osobitná pozornosť špecifickým kvalifikáciám a charakteristikám dotknutých žiadateľov, ako sú napríklad ich jazykové zručnosti, a iným individuálnym indíciám súvisiacim s preukázanými rodinnými, kultúrnymi alebo sociálnymi väzbami, ktoré by mohli uľahčiť ich integráciu v členskom štáte premiestnenia“.
340.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že ôsmy žalobný dôvod uvedený Maďarskom musí byť zamietnutý ako nedôvodný.
341.
Keďže podľa mňa nemožno vyhovieť žiadnemu zo žalobných dôvodov, ktoré uviedli Slovenská republika a Maďarsko, navrhujem Súdnemu dvoru, aby žaloby podané týmito dvoma členskými štátmi zamietol.
IV. O trovách
342.
Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Rada navrhla zaviazať Slovenskú republiku a Maďarsko na náhradu trov konania a tieto dva členské štáty nemali úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené uložiť im povinnosť nahradiť trovy konania.
343.
Okrem toho Belgické kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Helénska republika, Francúzska republika, Talianska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Poľská republika, Švédske kráľovstvo a Európska komisia majú ako vedľajší účastníci konania znášať svoje vlastné trovy konania v zmysle článku 140 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
V. Návrh
344.
Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
1.
Žaloby Slovenskej republiky a Maďarska sa zamietajú.
2.
Slovenská republika a Maďarsko sú povinné nahradiť trovy konania.
3.
Belgické kráľovstvo, Spolková republika Nemecko, Helénska republika, Francúzska republika, Talianska republika, Luxemburské veľkovojvodstvo, Poľská republika, Švédske kráľovstvo, ako aj Európska komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	Ú. v. EÚ L 248, 2015, s. 80, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“.
(
3
)	Zvyšná kvóta uvedená v článku 4 ods. 1 písm. c) napadnutého rozhodnutia (známa aj ako „rezerva“), zahŕňajúca 54000 žiadateľov, ktorí majú byť premiestnení v rámci druhej fázy od 26. septembra 2016, sa vopred stanoveným spôsobom bude týkať buď Talianskej republiky alebo Helénskej republiky, alebo iného členského štátu nachádzajúceho sa v núdzovej situácii v zmysle článku 78 ods. 3 ZFEÚ, pričom bude rozdelená podľa mechanizmu stanoveného v článku 4 ods. 2 a 3 napadnutého rozhodnutia. V dôsledku vloženia odseku 3a do tohto článku napadnutého rozhodnutia rozhodnutím Rady (EÚ) 2016/1754 z 29. septembra 2016, ktorým sa mení rozhodnutie (EÚ) 2015/1601 (Ú. v. EÚ L 268, 2016, s. 82), bola táto rezerva začlenená do mechanizmu nazvaného „jeden za jedného“ zavedeného Vyhlásením EÚ a Turecka z 18. marca 2016, ktorý umožňuje prostredníctvom dobrovoľného prijatia zaradiť do nej sýrskych štátnych občanov prichádzajúcich z Turecka na územie členského štátu, a to najmä vo forme presídlenia.
(
4
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov (prepracované znenie) (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 31, ďalej len „nariadenie Dublin III“).
(
5
)	Článok 2 písm. a) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 516/2014 zo 16. apríla 2014, ktorým sa zriaďuje Fond pre azyl, migráciu a integráciu a ktorým sa mení rozhodnutie Rady 2008/381/ES a rušia rozhodnutia Európskeho parlamentu a Rady č. 573/2007/ES a č. 575/2007/ES a rozhodnutie Rady 2007/435/ES (Ú. v. EÚ L 150, 2014, s. 168) obsahuje definíciu pojmu „presídľovanie“. V podstate ide o proces, ktorým sa štátni príslušníci tretích krajín na žiadosť Vysokého komisára OSN pre utečencov (UNHCR), založenej na potrebe medzinárodnej ochrany týchto osôb, presunú z tretej krajiny do niektorého členského štátu, v ktorom sa im povolí pobyt na základe postavenia utečenca, postavenia doplnkovej ochrany alebo iného postavenia podľa vnútroštátneho práva alebo práva Únie, ktoré zaručuje podobné práva a výhody.
(
6
)	Rozhodnutie Rady zo 14. septembra 2015 o zavedení dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Talianska a Grécka (Ú. v. EÚ L 239, 2015, s. 146).
(
7
)	Predovšetkým bolo ťažké nájsť konsenzus o rozdelení týchto osôb medzi členské štáty, ktorý sa vytvoril len pri počte 32256 osôb, pričom niektoré členské štáty ako Maďarsko sa odmietli zaviazať a Slovenská republika prijala záväzok týkajúci sa len 100 osôb. Pozri uznesenie zástupcov vlád členských štátov zasadajúcich v Rade z 20. júla 2015 o premiestnení 40000 osôb, ktoré jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu z Grécka a Talianska; príloha B.2 vyjadrenia Rady k žalobe.
(
8
)	Návrh rozhodnutia Rady o zavedení dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Talianska a Grécka [COM(2015) 451 final].
(
9
)	Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovuje krízový mechanizmus premiestnenia a mení nariadenie č. 604/2013 [COM(2015) 450 final)].
(
10
)	Pozri LABAYLE, S.: Les valeurs de l’Union., doktorandská dizertačná práca v odbore verejné právo obhájená 12. decembra 2016, kde sa konštatuje, že „l’exigence de solidarité maintes fois évoquée tout au long du traité de Rome constitue […] une caractéristique centrale du traité. Elle s’impose, à la lecture du traité, parmi les lignes directrices fortes du projet d’intégration européenne et s’adresse déjà en 1957 aussi bien aux États membres qu’aux individus [požiadavka solidarity, opakovane uvádzaná v celej Rímskej zmluve, predstavuje… ústrednú charakteristiku Zmluvy. Pri čítaní Zmluvy sa objavuje medzi ťažiskovými usmerneniami projektu európskej integrácie a už v roku 1957 smeruje tak voči členským štátom, ako aj voči jednotlivcom]“ [voľný preklad] (bod 282, s. 117 a 118).
(
11
)	Tamže, bod 431, s. 165.
(
12
)	Ďalej len „Charta“.
(
13
)	Pozri FAVREAU, B.: La Charte des droits fondamentaux: pourquoi et comment? In: La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne après le traité de Lisbonne. Bruylant, Bruxelles, 2010, s. 3 až 38, najmä s. 13. Pozri tiež BIEBER, R. MAIANI, F.: Sans solidarité point d’Union européenne, Regards croisés sur les crises de l’Union économique et monétaire et du Système européen commun d’asile. In: Revue trimestrielle de droit européen. Paris: Dalloz, 2012, s. 295. Títo autori najprv konštatujú, že pojem „solidarita“ nie je nikde v Zmluvách zadefinovaný, aby následne uviedli, že „les traités lui attribuent une portée variable en fonction du contexte – tantôt objectif ou paramètre pour l’action de l’Union, tantôt valeur de base, tantôt critère des obligations que les États membres ont souscrites en adhérant à l’Union. Le dénominateur commun qui lie les différentes émanations de la solidarité dans le cadre de l’Union consiste en la reconnaissance de l’existence d’un ‚intérêt commun‘, séparé et séparable de la somme des intérêts individuels [Zmluvy jej prisudzujú premenlivý význam v závislosti od kontextu – niekedy je vo význame cieľa alebo parametra činnosti Únie, inokedy vo význame základnej hodnoty, a inde zasa vo význame kritéria záväzkov, ktoré členské štáty na seba prevzali svojím pristúpením k Únii. Spoločným menovateľom, ktorý spája rôzne vyjadrenia solidarity v rámci Únie, je uznanie existencie ‚spoločného záujmu‘, ktorý je odlišný a oddeliteľný od súhrnu individuálnych záujmov]“ [voľný preklad]. Napokon pozri zborník príspevkov týkajúcich sa zásady solidarity BOUTAYEB, C.: La solidarité dans l’Union européenne – Éléments constitutionnels et matériels. Paris: Dalloz, 2011.
(
14
)	Na túto tému pozri najmä Searching for Solidarity in EU Asylum and Border Policies
A collection of short papers following the Odysseus Network’s First Annual Policy Conference. 26. – 27. február 2016, Université libre de Bruxelles. Pozri tiež KÜÇÜK, E.:The principle of solidarity and fairness in sharing responsibility: more than window dressing? In: European Law Journal. Sweet and Maxwell, London, 2016, s. 448 – 469, ako aj BAST, J.: Deepening supranational integration: interstate solidarity in EU migration law. In: European Public Law. ročník 22, č. 2, Wolters Kluwer Law and Business, Alphen aan den Rijn, 2016, s. 289 – 304.
(
15
)	Aj na medzinárodnej úrovni predstavuje solidarita ústrednú hodnotu azylovej politiky. Štvrté odôvodnenie preambuly Dohovoru z roku 1951 o právnom postavení utečencov, podpísaného v Ženeve 28. júla 1951, doplneného Protokolom týkajúcim sa právneho postavenia utečencov z 31. januára 1967 (ďalej len „Ženevský dohovor“) uvádza, že„udelenie azylu by mohlo pre niektoré štáty predstavovať neprimerane ťažké bremeno a že uspokojivé riešenie problému, ktorého medzinárodný rozsah a povahu Organizácia Spojených národov uznala, nemožno dosiahnuť bez medzinárodnej spolupráce [bez medzinárodnej solidarity – neoficiálny preklad]“.
(
16
)	Už teraz považujem za vhodné uviesť, že podľa údajov poskytnutých Radou počas pojednávania pred Súdnym dvorom 10. mája 2017 dosahoval počet premiestnení z Talianska a Grécka k 8. máju 2017 číslo 18129 osôb.
(
17
)	Pozri v tejto súvislosti LABAYLE, S.: c. d.., ktorý v súvislosti s rozpormi medzi členskými štátmi, ktoré vznikli počas riešenia migračnej krízy podotýka, že aj keď je potrebné „de se garder de tout esprit de dramatisation, pour autant, la crainte du risque de désagrégation de l’œuvre patiemment bâtie durant plus d’un demi-siècle ne peut être tout à fait ignorée. En saper ainsi peu à peu les fondements menace en effet l’ensemble de l’édifice et renforce la nécessité d’une vigilance absolue sur la question. Le non-respect des valeurs fondatrices de l’Union par ses propres États membres introduit un facteur potentiel de désagrégation d’éléments pourtant indispensables à sa pérennité et à la logique de son fonctionnement [vyvarovať sa prehnanej dramatizácie, zároveň nemožno ignorovať obavy z nebezpečenstva narušenia toho, čo bolo pokojne budované počas viac ako polstoročia. Postupné rozdrobovanie základov kúsok po kúsku totiž ohrozuje celú stavbu a vyžaduje si absolútnu obozretnosť pri tejto otázke. Nerešpektovanie základných hodnôt Únie jej vlastnými členskými štátmi zavádza možný faktor rozloženia tých prvkov, ktoré sú pritom nevyhnutné pre jej udržanie a logiku jej fungovania]“ [voľný preklad] (bod 1182, s. 477). Pozri aj CHASSIN, C A.: La crise des migrants: l’Europe à la croisée des chemins. In: Revue Europe, č. 3, LexisNexis, 2016, s. 15 – 21, najmä bod 43 na s. 21, kde sa uvádza: „la crise des migrants est… une crise humaine, mais aussi une crise morale, pour l’Union européenne: au-delà des réponses à court terme, elle souligne la fragilité de la construction européenne [migračná kríza je… ľudskou krízou, ale aj krízou morálky v Európskej únii – viac než krátkodobé odpovede zdôrazňuje krehkosť európskej stavby]“ [voľný preklad].
(
18
)	Ďalej len „protokol č. 1“, resp. „protokol č. 2“.
(
19
)	EUCO 22/15.
(
20
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. septembra 2015, Parlament/Rada (C‑363/14, EU:C:2015:579, bod 17).
(
21
)	Maďarsko ako príklad uvádza poskytnutie finančnej a technickej pomoci, ako aj poskytnutie profesionálnych pracovníkov.
(
22
)	C‑104/16 P, EU:C:2016:677.
(
23
)	Na rozdiel od Maďarska Slovenská republika vo svojej replike uvádza, že existuje zhoda medzi ňou a Radou v tom, že napadnuté rozhodnutie má nelegislatívnu povahu (bod 29).
(
24
)	Pozri RITLENG, D.: Les catégories des actes de l’Union – Réflexions à partir de la catégorie de l’acte législatif. In: Les catégories juridiques du droit de l’Union européenne. Bruxelles: Bruylant, 2016, s. 155 – 174, najmä s. 159.
(
25
)	Pozri RITLENG, D.: c. d., kde sa uvádza, že „l’acte législatif est l’acte à l’adoption duquel sont associés, de manière égalitaire dans le cadre de la procédure législative ordinaire ou de façon inégalitaire dans le cadre d’une procédure législative spéciale, le Parlement européen et le Conseil. Est ainsi consacré un critère organique qui marque l’avènement d’un pouvoir législatif formé du couple Parlement‑Conseil [legislatívny akt je aktom, pri ktorého prijímaní sa na rovnocennej úrovni v rámci riadneho legislatívneho postupu alebo nesymetrickým spôsobom v rámci mimoriadneho legislatívneho postupu spájajú Európsky parlament a Rada. Takto je zakotvené inštitucionálne kritérium, ktorým sa vyznačuje nástup legislatívnej moci predstavovanej dvojicou Parlament – Rada]“ [voľný preklad] (s. 161).
(
26
)	Pozri najmä článok 86 ods. 1 ZFEÚ.
(
27
)	Pozri najmä článok 77 ods. 3 ZFEÚ.
(
28
)	Pozri najmä článok 223 ods. 2 ZFEÚ.
(
29
)	Pozri CRAIG, P., DE BÚRCA, G.: EU Law – Text, Cases and Materials. 6. ed.. Oxford: Oxford University Press, 2015, s. 114.
(
30
)	Pozri v tomto zmysle najmä LENAERTS, K., VAN NUFFEL, P.: European Union Law. 3. ed. London: Sweet and Maxwell, 2011, s. 677, bod 16‑038.
(
31
)	Tu preberám pojem, ktorý použil RITLENG, D.: c. d., s. 170.
(
32
)	Pozri CRAIG, P., DE BÚRCA, G.: c. d., s. 114.
(
33
)	Pozri RITLENG, D.: c. d., s. 174.
(
34
)	Pozri najmä rozsudok z 19. júla 2012, Parlament/Rada (C‑130/10, EU:C:2012:472, bod 80).
(
35
)	Toto ustanovenie oprávňuje Parlament a Radu v súlade s riadnym legislatívnym postupom prijať opatrenia týkajúce sa spoločného európskeho azylového systému, ktorý zahŕňa „kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za preskúmanie žiadosti o azyl alebo o doplnkovú ochranu“.
(
36
)	Pozri návrh nariadenia, s. 3.
(
37
)	Tamže.
(
38
)	Pozri uvedený návrh, s. 4.
(
39
)	Tamže.
(
40
)	Tamže, kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
41
)	Tamže, kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
42
)	Pozri tento návrh, s. 4.
(
43
)	Článok 4 ods. 5 napadnutého rozhodnutia stanovuje možnosť predĺžiť lehotu najviac o dvanásť mesiacov v rámci konkrétneho mechanizmu čiastočného pozastavenia povinnosti premiestňovania stanoveného v tomto ustanovení. Tento mechanizmus však už nie je možné spustiť a pozastavenie bolo stanovené pre jediný členský štát (Rakúsku republiku), ktoré z neho profitovalo do 11. marca 2017. Napadnuté rozhodnutie sa definitívne prestane uplatňovať 26. septembra 2017.
(
44
)	Pozri tento návrh, s. 1.
(
45
)	Pozri v rovnakom zmysle návrh rozhodnutia, v ktorom Komisia spresnila, že „zemepisná poloha Talianska a Grécka a prebiehajúce konflikty v regióne v ich bezprostrednom susedstve stále spôsobujú, že budú v blízkej budúcnosti v dôsledku nebývalého prílivu migrantov na ich územia, ktorý podľa očakávaní nepoľaví, zraniteľnejšie než ostatné členské štáty. Tieto externé faktory zvýšeného migračného tlaku ešte vyhrocujú k existujúcim štrukturálnym nedostatkom v ich azylových systémoch, čím ešte viac oslabujú ich schopnosť vysporiadať sa s touto naliehavou situáciou primeraným spôsobom“ (s. 3).
(
46
)	Pozri článok 4 ods. 2, 4 a 6, ako aj článok 11 ods. 2 napadnutého rozhodnutia.
(
47
)	Pozri bod 4 písm. b) týchto návrhov.
(
48
)	Tamže.
(
49
)	Pozri najmä rozsudok zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 64 a citovaná judikatúra).
(
50
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 70). Táto judikatúra sa podľa mňa má uplatňovať aj na nelegislatívne akty.
(
51
)	Pozri najmä rozsudok z 10. septembra 2015, Parlament/Rada (C‑363/14, EU:C:2015:579, bod 43 a citovaná judikatúra).
(
52
)	Pozri najmä rozsudok z 10. júna 1997, Parlament/Rada (C‑392/95, EU:C:1997:289, bod 14 a citovaná judikatúra).
(
53
)	Pozri najmä rozsudok z 10. júna 1997, Parlament/Rada (C‑392/95, EU:C:1997:289, bod 15 a citovaná judikatúra).
(
54
)	C‑280/93, EU:C:1994:367.
(
55
)	Pozri rozsudok zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2015:217, body 71 a 72).
(
56
)	Pozri najmä rozsudok z 5. októbra 1994, Nemecko/Rada (C‑280/93, EU:C:1994:367, bod 36 a citovaná judikatúra).
(
57
)	Pozri najmä rozsudok z 11. septembra 2003, Rakúsko/Rada (C‑445/00, EU:C:2003:445, body 16 a 17, ako aj body 44 až 47).
(
58
)	Rozhodnutie Rady 2009/937/EÚ z 1. decembra 2009, ktorým sa prijíma rokovací poriadok Rady (Ú. v. EÚ L 325, 2009, s. 35).
(
59
)	Možno uviesť, že toto vysvetlenie, ktoré uviedla Rada v rámci tohto konania, je v súlade s komentárom, ktorý táto inštitúcia vydala k svojmu rokovaciemu poriadku: „Presnejšie článok 14 ods. 2 RPR umožňuje ktorémukoľvek členovi Rady vzniesť námietku proti rokovaniu, ak nie sú znenia navrhovaných zmien vypracované vo všetkých úradných jazykoch“ (pozri Komentár k Rokovaciemu poriadku Rady, s. 46 v slovenskej verzii).
(
60
)	Pozri najmä rozsudok z 25. októbra 2005, Nemecko a Dánsko/Komisia (C‑465/02 a C‑466/02, EU:C:2005:636, bod 37).
(
61
)	Pozri najmä rozsudok zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 78 a citovaná judikatúra).
(
62
)	Pozri v tomto zmysle najmä rozsudok zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 79 a citovaná judikatúra), ako aj rozsudok z 9. júna 2016, Pesce a i. (C‑78/16 a C‑79/16, EU:C:2016:428, bod 49 a citovaná judikatúra).
(
63
)	Účelom „vstupných centier“ je predovšetkým pomôcť členským štátom v prvej línii, ako je Talianska republika a Helénska republika, splniť si svoje záväzky kontroly, identifikácie, zaznamenania výpovedí a odobratia odtlačkov prstov prichádzajúcich osôb.
(
64
)	Pozri najmä rozsudok zo 17. mája 2001, IECC/Komisia (C‑449/98 P, EU:C:2001:275, bod 87 a citovaná judikatúra).
(
65
)	Pozri najmä rozsudok z 9. júna 2016, Pesce a i. (C‑78/16 a C‑79/16, EU:C:2016:428, bod 50 a citovaná judikatúra).
(
66
)	K 10. aprílu 2017 dosahoval počet premiestnení z Talianska a Grécka 16340 osôb. Pozri jedenástu správu Komisie z 12. apríla 2017 o premiestňovaní a presídľovaní [COM(2017) 212 final, príloha 3]. Podľa údajov poskytnutých Radou počas pojednávania pred Súdnym dvorom 10. mája 2017 bol počet premiestnení z Talianska a Grécka k 8. máju 2017 na úrovni 18129 osôb.
(
67
)	Pozri jedenástu správu Komisie z 12. apríla 2017 o premiestňovaní a presídľovaní, príloha 3.
(
68
)	Pozri najmä rozsudok zo 7. februára 1973, Komisia/Taliansko (39/72, EU:C:1973:13), v ktorom Súdny dvor rozhodol, že „tým, že Zmluva členským štátom umožnila čerpať výhody zo Spoločenstva, zároveň ich zaviazala dodržiavať pravidlá, pričom jednostranné porušenie zo strany členského štátu uskutočnené v záujme jeho národného záujmu porušuje rovnováhu medzi výhodami a záväzkami vyplývajúcimi z jeho príslušnosti k Spoločenstvu, spochybňuje rovnosť členských štátov pred právom [Únie] a vytvára diskrimináciu v neprospech ich občanov… takže takéto nesplnenie solidárnych povinností prijatých členskými štátmi na základe ich pristúpenia k Spoločenstvu ovplyvňuje samotné základy právneho poriadku [Únie]“ (body 24 a 25). Pozri tiež rozsudok zo 7. februára 1979, Komisia/Spojené kráľovstvo (128/78, EU:C:1979:32, bod 12).
(
69
)	Ú. v. ES L 212, 2001, s. 12; Mim. vyd. 19/004, s. 162.
(
70
)	Ú. v. EÚ L 349, 2004, s. 1.
(
71
)	C‑411/10 a C‑493/10, EU:C:2011:865.
(
72
)	Bod 93 tohto rozsudku.
(
73
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2011, N. S. a i. (C‑411/10 a C‑493/10, EU:C:2011:865, bod 93).
(
74
)	Pozri tento návrh rozhodnutia, s. 2.
(
75
)	Pozri najmä jedenástu správu Komisie o premiestňovaní a presídľovaní, c. d., ktorá predstavuje najnovšiu správu, ktorú mám k dispozícii v čase prípravy týchto návrhov.
(
76
)	Komisia vo svojom návrhu rozhodnutia začala konštatovaním, že rozličné doteraz ňou prijaté finančné a operačné opatrenia na podporu azylových systémov Talianska, Grécka a Maďarska sa ukázali ako nedostatočné na riešenie súčasnej krízovej situácie v týchto troch členských štátoch. Preto sa domnievala, že vzhľadom na naliehavosť a závažnosť situácie spôsobenej prílevom štátnych príslušníkov tretích krajín, rozhodnutie prijať v tejto súvislosti ďalšie opatrenia na úrovni Únie neprekračuje rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa účinne riešiť túto krízu (s. 9 v slovenskej verzii).
(
77
)	Pozri v tomto zmysle najmä rozsudok z 9. júna 2016, Pesce a i. (C‑78/16 a C‑79/16, EU:C:2016:428, bod 51 a citovaná judikatúra).
(
78
)	Pozri rozhodnutie 2016/1754, ktoré do článku 4 napadnutého rozhodnutia vložilo odsek 3a.
(
79
)	Pozri najmä rozsudok z 30. marca 2006, Španielsko/Rada (C‑36/04, EU:C:2006:209, bod 9 a citovaná judikatúra, ako aj bod 12).
(
80
)	Pozri najmä rozsudok z 30. marca 2006, Španielsko/Rada (C‑36/04, EU:C:2006:209, bod 13 a citovaná judikatúra).
(
81
)	Existenciu núdzovej situácie v Maďarsku v čase prijatie napadnutého rozhodnutia spochybňuje Rada. Podľa názoru Rady sa situácia v priebehu leta 2015 zmenila v dôsledku jednostranných opatrení, ktoré prijalo Maďarsko, najmä výstavby plota pozdĺž hraníc so Srbskou republikou, ktorá bola ukončená 14. septembra 2015, ako aj politiky tranzitu do iných členských štátov, najmä Nemecka, ktorú uskutočňovalo Maďarsko. Tieto opatrenia ukončili príchod migrantov na územie Maďarska, zatiaľ čo tí, ktorým sa tam podarilo prísť už skôr, boli nútení toto územie urýchlene opustiť. Maďarsko uvádza na ilustráciu toho, že sa nachádzalo v núdzovej situácii, že maďarská polícia medzi 15. septembrom a 31. decembrom 2015 zadržala 190461 nelegálnych migrantov, pričom 31769 z nich zadržala medzi 15. a 22. septembrom 2015. Maďarsko tvrdí, že bolo vystavené „mimoriadnemu migračnému tlaku“ charakterizovanému nasledujúcimi skutočnosťami: do 15. septembra 2015 došlo k 201126 nelegálnym prekročeniam hraníc. Tento údaj dosahoval k 31. decembru 2015 počet 391384. V druhej polovici septembra dosahoval počet nelegálnych prekročení hraníc na chorvátsko‑maďarskej hranici v niektorých dňoch počet 10000. Maďarsko dodáva, že v priebehu roka 2015 bolo príslušnému orgánu vo veciach azylu tohto členského štátu podaných 177135 žiadostí o medzinárodnú ochranu.
(
82
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 103).
(
83
)	Pozri analogicky rozsudok zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 103 a citovaná judikatúra).
(
84
)	Pozri, pokiaľ ide o Švédske kráľovstvo, rozhodnutie Rady (EÚ) 2016/946 z 9. júna 2016 o zavedení dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Švédska v súlade s článkom 9 rozhodnutia (EÚ) 2015/1523 a článkom 9 rozhodnutia (EÚ) 2015/1601 o zavedení dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Talianska a Grécka (Ú. v. EÚ L 157, 2016, s. 23). Článok 2 tohto rozhodnutia stanovuje, že plnenie povinností Švédskeho kráľovstva ako členského štátu premiestnenia, pokiaľ ide o povinnosti vyplývajúce z rozhodnutia 2015/1523 a napadnutého rozhodnutia, sa pozastavuje do 16. júna 2017. Pozri, pokiaľ ide o Rakúsku republiku, vykonávacie rozhodnutie Rady (EÚ) 2016/408 z 10. marca 2016 o dočasnom pozastavení premiestňovania 30 % žiadateľov pridelených Rakúsku podľa rozhodnutia (EÚ) 2015/1601 o zavedení dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Talianska a Grécka (Ú. v. EÚ L 74, 2016, s. 36). Článok 1 tohto rozhodnutia stanovuje, že premiestnenie do Rakúska, pokiaľ ide o 1065 žiadateľov, ktorí boli tomuto členskému štátu pridelení podľa napadnutého rozhodnutia, sa pozastavuje do 11. marca 2017.
(
85
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
86
)	Pozri najmä rozsudok zo 4. mája 2016, Poľsko/Parlament a Rada (C‑358/14, EU:C:2016:323, bod 78 a citovaná judikatúra).
(
87
)	Pozri odôvodnenie 31 napadnutého rozhodnutia.
(
88
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany (Ú. v. EÚ L 337, 2011, s. 9). Medzi dôvodmi vylučujúcimi priznanie postavenia utečenca alebo priznanie doplnkovej ochrany sa nachádza existencia vážnych dôvodov domnievať sa, že žiadateľ spáchal zločin proti mieru, vojnový zločin alebo zločin proti ľudskosti, tak ako sú definované v medzinárodných nástrojoch vypracovaných s cieľom vydať opatrenia vo vzťahu k takýmto trestným činom, že spáchal závažný trestný čin, alebo že predstavuje hrozbu pre bezpečnosť alebo spoločnosť členského štátu, v ktorom sa nachádza.
(
89
)	Príručka k postupom a kritériám pre určovanie právneho postavenia utečenca podľa dohody z roku 1951 a protokolu z roku 1967 o právnom postavení utečencov, Ženeva, 1992, bod 192 písm. vii).
(
90
)	Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 60.