62000CC0246_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Esillä olevalla kanteella Euroopan yhteisöjen komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuimen toteavan, että Alankomaiden kuningaskunta ei ole noudattanut yhteisön ajokortista 29 päivänä heinäkuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 2 kohdan mukaista velvoitettaan ajokorttien vastavuoroiseen tunnustamiseen, kun se on ottanut käyttöön muiden jäsenvaltioiden myöntämien ajokorttien rekisteröintijärjestelmän ja laskemalla ajokorttien voimassaoloajan niiden myöntämispäivästä. Komissio vaatii myös todettavan, että Alankomaat on laiminlyönyt jäsenyysvelvoitteitaan antaessaan säännöksiä, jotka eivät vastaa direktiivin säännöksiä, ajo-oikeutta varten vaadittavasta iästä sekä lääkärintarkastuksesta.
I Asiaa koskevat säännökset
A Yhteisön lainsäädäntö
2. Ajokortit on ensimmäisen kerran yhdenmukaistettu ensimmäisellä direktiivillä 80/1263/ETY. Sen tarkoituksena oli parantaa liikenneturvallisuutta ja helpottaa sellaisten ihmisten liikkumista, jotka asettuvat toiseen jäsenvaltioon kuin siihen, jossa he ovat suorittaneet kuljettajantutkinnon, tai jotka siirtyvät toiseen maahan Euroopan talousyhteisön sisällä.
Tätä tarkoitusta varten direktiivillä 80/1263/ETY lähennettiin eräitä kansallisia säännöksiä muun muassa ajoneuvojen luokittelemisesta ajoneuvoluokkiin, kansallisista ajokorttien myöntämisjärjestelmistä ja niiden voimassaolon ehdoista. Siinä määriteltiin yhteisön ajokorttimalli, otettiin käyttöön ajokorttien vastavuoroisen tunnustamisen järjestelmä sekä säädettiin ajokorttien vaihdosta niissä tapauksissa, kun kortinhaltija vaihtaa asuin- tai työpaikkaansa jäsenvaltiosta toiseen.
3. Direktiivi 80/1263/ETY kumottiin direktiivillä 91/439/ETY, jolla toteutettiin uusi vaihe kansallisten säännösten yhdenmukaistamisessa erityisesti ajokortin myöntämisedellytysten ja ajoneuvoluokkien osalta. Direktiivin 6 artiklassa säädettiin alaikäraja ajokortin saamiselle ajoneuvoluokan perusteella. Direktiivin 7 artiklassa säädettiin lisäksi, että kortin saanti edellyttää tiettyjen kokeiden suorittamista ja tiettyjen terveydellisten vaatimusten täyttämistä sekä henkilön vakituista asuinpaikkaa ajokortin antavan jäsenvaltion alueella tai sen näyttämistä toteen, että henkilö on opiskellut jäsenvaltion alueella vähintään 6 kuukautta.
4. Lisäksi direktiivillä 91/439/ETY poistettiin direktiivillä 80/1263/ETY säädetty velvollisuus vaihtaa ajokorttia vakituisen asuinpaikan vaihtuessa toiseen jäsenvaltioon, koska tästä velvoitteesta oli tullut este henkilöiden vapaalle liikkuvuudelle Euroopan yhdentymisen edistymisen johdosta. Siinä kuitenkin sallitaan kortin vaihto määrätyissä tapauksissa.
5. Direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 2 kohdassa todetaan periaate, jonka mukaan "jäsenvaltioiden antamat ajokortit on tunnustettava vastavuoroisesti". Artiklan 3 kohdassa säädetään kuitenkin, että jos kansallisen ajokortin haltija muuttaa ajokortin voimassaollessa vakinaisesti asumaan toiseen jäsenvaltioon kuin siihen, joka on antanut ajokortin, se jäsenvaltio, johon ajokortin haltija muuttaa vakinaisesti asumaan, voi soveltaa ajokortin haltijaan kansallisia ajokortin voimassaoloaikaa, lääkärintarkastuksia ja verotusta koskevia määräyksiä sekä tehdä ajokorttiin välttämättömiksi katsottavat merkinnät.
Samaten direktiivin 91/439/ETY 8 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jollei rikoslain ja yleistä järjestystä koskevien säädösten alueellisen soveltamisen periaatteen huomioon ottamisesta muuta johdu, vastaanottava jäsenvaltio saa soveltaa kortin haltijaan kansallisia ajo-oikeuden rajoittamista tai poistamista taikka sen määräaikaista tai pysyvää peruuttamista koskevia kansallisia säännöksiä ja tarvittaessa vaihtaa ajokortin tätä tarkoitusta varten.
6. Direktiiviä on muutettu useaan otteeseen muun muassa direktiivillä 96/47/EY. Tässä direktiivissä annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus antaa ajokortteja direktiivin liitteessä I a määritellyn mallin mukaan, joka eroaa direktiivin 91/439/ETY liitteessä I säädetystä mallista. Jäsenvaltiot voivat siis valita perinteisen paperille painetun mallin tai pankki- ja luottokorteissa käytettävästä muovista valmistetun kehittyneemmän mallin.
B Kansallinen lainsäädäntö
7. Alankomaissa ajokorttia koskevat keskeiset säännökset on annettu Wegenverkeerswetissä (tieliikennelaki) ja Reglement Rijbewijzenissä (WVW:n täytäntöönpanoasetus).
8. WVW:n 107 §:n 1 momentissa edellytetään, että ajoneuvon kuljettajalla on Alankomaiden viranomaisten antama ajokortti.
9. Kuitenkin kyseisen lain 108 §:n 1 momentin h alakohdassa säädetään erityisjärjestelystä kuljettajille, joilla on toisen jäsenvaltion myöntämä kortti, kun nämä asuvat Alankomaissa. Alankomaista ajokorttia maan alueella ajamiseen ei edellytetä tiettynä ajanjaksona, joka vaihtelee sen mukaan, onko kortin haltija rekisteröinyt ajokorttinsa Alankomaissa. Rekisteröinnin tapauksessa ajanjakso vastaa ajokortin voimassaoloaikaa Alankomaissa. Ellei korttia ole rekisteröity, ajanjaksona on yksi vuosi siitä, kun asianomainen asettui Alankomaihin.
10. WVW:n 109 §:n 1 momentin a alakohdan mukaan ajokortti on voimassa Alankomaissa seuraavasti:
- kymmenen vuotta sen myöntämispäivästä, jos kortinhaltija oli myöntämispäivänä alle 60 vuoden ikäinen;
- siihen päivään saakka kun kortinhaltija täyttää 70 vuotta, jos kortinhaltija oli kortin myöntämispäivänä yli 60 mutta alle 65 vuoden ikäinen;
- viisi vuotta kortin myöntämispäivästä, jos kortinhaltija oli tuolloin vähintään 65 vuoden ikäinen.
11. Alankomaalainen ajokorttien rekisteröintimenettely tapahtuu seuraavalla tavalla. Ajokortin haltijan on ensin täytettävä lomake ja liitettävä siihen joukko asiakirjoja sekä osoitettava hakemus sen kunnan johdolle, jossa hän asuu. Tämä vuorostaan toimittaa hakemuksen viranomaiselle, jolle kuuluu ajokorttien keskitetty rekisteröinti tähän tarkoitukseen varattuun rekisteriin. Kyseinen viranomainen varmentaa ensin hakijan henkilöllisyyden ja varmistaa ajokortin voimassaolon sekä rekisteröinnin edellytysten täyttymisen. Tässä yhteydessä se määrittää Alankomaiden tunnustuksen keston rekisteröidylle kortille.
12. WVW:n 177 §:n 1 momentin mukaan ajamisesta ilman ajokorttia tai vanhentuneen tai lain asettamia edellytyksiä vastaamattoman kortin kanssa rangaistaan kahden kuukauden vankeudella tai sakolla.
II Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
13. Alankomaiden kuningaskunta osoitti komissiolle kirjeissään 22.3.1994 ja 25.10.1995 laki- ja asetusluonnoksia, joilla oli tarkoitus panna direktiivi 91/439/ETY täytäntöön. Vaikka komissio esitti kritiikkiä näiden luonnosten osalta, ne johtivat WVW:n ja sen täytäntöönpanoasetuksen antamiseen.
14. Alankomaiden viranomaisten ja komission välisen kirjeenvaihdon seurauksena tämä antoi näille 17.6.1997 virallisen huomautuksen pyytäen näitä esittämään huomautuksensa mainituista säädöksistä.
15. Koska komissio ei vakuuttunut Alankomaiden kuningaskunnan komission virallisen huomautuksen johdosta esittämistä huomautuksista, se antoi sille perustellun lausunnon 7.12.1998.
III Kanne
16. Komissio nosti nyt käsiteltävänä olevan kanteen yhteisöjen tuomioistuimeen 20.6.2000 saapuneella kannekirjelmällä. Komissio esittää neljä väitettä Alankomaiden kuningaskuntaa vastaan.
17. Ensinnäkin komissio katsoo, että Alankomaissa voimassa oleva ajokorttien rekisteröintijärjestelmä on sen vuoksi, että sitä sovelletaan muiden jäsenvaltioiden antamisen ajokorttien haltijoihin, vastoin direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 2 kohdasta ilmenevän vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta.
18. Toiseksi tämän periaatteen vastaista on komission mukaan sekin, että toisen jäsenvaltion antaman kortin myöntämispäivää pidetään alkuajankohtana kortin voimassaololle Alankomaissa.
19. Kolmanneksi komissio väittää, että Alankomaiden lainsäädännön mukainen vähimmäisikä ajoneuvoluokan D ajoneuvojen kuljettamiseen ei vastaa direktiivin 91/439/ETY 6 artiklan 1 kohdan c alakohdassa edellytettyä.
20. Lopuksi komissio huomauttaa, ettei Alankomaiden lainsäädännössä säädetä kausittaisesta lääkärintarkastuksesta ryhmään 2 kuuluville kuljettajille, mikä on vastoin direktiivin 91/439/ETY liitteessä III olevan 4 kohdan vaatimuksia.
21. Alankomaiden kuningaskunta ei kiistä kahta viimeksi mainittua väitettä. Tutkin siten ratkaisuehdotuksessani vain kahta ensimmäistä väitettä ja esitän kanteen hyväksymistä muilta osin.
A Ajokorttien rekisteröintimenettelyä koskeva väite
1. Asianosaisten lausumat
22. Komissio toteaa, että jonkin jäsenvaltion sellaiselle henkilölle myöntämää ajokorttia, joka on asunut Alankomaissa yli vuoden, ei enää tunnusteta siellä, ellei korttia ole rekisteröity tänä aikana. Nämä henkilöt velvoitetaan siten järjestelmässä rekisteröimään ajokorttinsa asetetussa määräajassa, jotta heillä edelleen olisi ajo-oikeus tämän jäsenvaltion alueella. Lisäksi komissio huomauttaa, että Alankomaissa vaadittavat rekisteröintimuodollisuudet ovat miltei yhtä raskaat kuin ajokortin vaihdossa vaadittavat, vaikka direktiivissä 91/439/ETY nimenomaisesti kielletään jäsenvaltioita ottamasta käyttöön tällaista menettelyä keskinäisissä suhteissaan.
23. Tilanne on komission mukaan vastoin direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 2 kohdassa mainittua ajokorttien vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta. Yhden vuoden Alankomaissa asumisen jälkeen toisen jäsenvaltion myöntämän kortin tunnustaminen ei enää ole automaattista, vaan edellyttää erilaisten rekisteröintimuodollisuuksien täyttämistä.
24. Riidanalainen menettely ei myöskään komission mielestä ole perusteltu direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 3 kohdan mukaan, jossa säädetään, että jos kansallisen ajokortin haltija muuttaa ajokortin voimassaollessa vakinaisesti asumaan toiseen jäsenvaltioon kuin siihen, joka on antanut ajokortin, se jäsenvaltio, johon ajokortin haltija muuttaa vakinaisesti asumaan, voi soveltaa ajokortin haltijaan kansallisia ajokortin voimassaoloaikaa, lääkärintarkastuksia ja verotusta koskevia määräyksiä sekä tehdä ajokorttiin välttämättömiksi katsottavat merkinnät. Komission näkemyksen mukaan näitä säännöksiä on tulkittava suppeasti, koska niissä säädetään poikkeuksesta ajokorttien vastavuoroisen tunnustamisen periaatteeseen. Se muistuttaa, että ennen direktiivin 80/1263/ETY voimaantuloa yhteisöjen tuomioistuin katsoi asiassa Choquet 28.11.1978 antamassaan tuomiossa, että ajoneuvon kuljettamista yhteisössä jonkin jäsenvaltion antamalla ajokortilla koskevan oikeuden rajoittaminen on hyväksyttävää perustamissopimuksen henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten nojalla ainoastaan, mikäli ne ovat kohtuullisesti suhteutettavissa tieliikenneturvallisuuden tarpeisiin. Näin ei kuitenkaan komission mukaan ole tässä tapauksessa asian laita.
25. Komissio toteaa lisäksi, että Alankomaissa käytössä olevat, riidanalaista menettelyä koskeviin rikkomuksiin liittyvät rangaistukset eivät ole yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Skanavi ja Chryssanthakopoulos 29.2.1996 antamassa tuomiossa esiin tuoman suhteellisuusedellytyksen mukaisia.
26. Alankomaiden hallitus puolestaan väittää, ettei yhteisössä ole rekisteröintijärjestelmää, joka olisi yhteinen yhteisössä tai jäsenvaltioiden keskenään koordinoima. Kansallisen rekisteröintijärjestelmän käyttöönotto on siten välttämätöntä tieliikennettä koskevien tarkastusten yhteydessä esitettyjen ajokorttien voimassaolon varmistamiseksi direktiivin 91/439/ETY asettamien liikenneturvallisuutta ja petosten ehkäisyä koskevien tavoitteiden mukaisesti.
27. Ainoastaan tällaisen järjestelmän avulla järjestysvalta pystyy Alankomaiden mukaan paikan päällä todentamaan, että esitetyissä ajokorteissa olevat tiedot ovat yhdenmukaisia rekisteröityjen tietojen kanssa erityisesti niiden voimassaoloajan osalta sekä sellaisten sanktioiden olemassaolon osalta, jotka voivat vaikuttaa niiden voimassaoloon. Tämän ohella rekisteröityjen tietojen välitön tarkastelu on välttämätöntä ennen direktiivin 91/439/ETY voimaantuloa myönnettyjen ajokorttien voimassaolon kontrolloimiseksi, sillä nämä eivät vastaa helposti yksilöitävissä olevaa yhdenmukaista mallia. Lisäksi rekisteröintijärjestelmän luominen mahdollistaa eräiden ajokorttihallinnolle välttämättömien tietojen kirjaamisen ilman, että törmätään konkreettiseen mahdottomuuteen tehdä merkintöjä muovisiin kortteihin.
28. Kyseinen rekisteröintijärjestelmä on sen mukaan toisin sanoen vastaanottavan jäsenvaltion ainoa keino soveltaa tehokkaasti toisen jäsenvaltion myöntämiin ajokortteihin korttien voimassaoloaikaa ja sanktioita koskevia kansallisia säännöksiä direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 3 kohdan ja 8 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
29. Alankomaiden hallitus väittää lisäksi, että vastavuoroisen tunnustamisen periaate kieltää ainoastaan ajokortin vaihtomenettelyn, ei rekisteröintimenettelyä. Tämän tulkinnan vahvistaa sen mielestä Euroopan unionin neuvoston ja komission direktiiviä 91/439/ETY annettaessa laatima pöytäkirjattu ilmoitus. Tämän ohella jonkin jäsenvaltion myöntämä ajokortti pysyy voimassa ja tunnustetaan Alankomaissa, vaikka sitä ei olisikaan rekisteröity. Rekisteröimättä jättämisen ainoana seurauksena on, että kortin haltija ei enää saa ajaa Alankomaiden alueella.
30. Alankomaiden hallitus toteaa lopuksi, ettei rikosoikeudellisia seuraamuksia ole vuodesta 1990 enää sovellettu rekisteröimättömien korttien osalta. Kyseistä kansallista säännöstöä on myös muutettu rikosoikeudellisten seuraamusten korvaamiseksi hallinnollisilla seuraamuksilla. Uusien säännösten on määrä tulla voimaan vuoden 2003 alusta.
31. Espanjan hallitus, joka on asiassa väliintulijana tukemassa Alankomaiden kuningaskuntaa, katsoo niin ikään, että rekisteröintipakko on vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen mukainen ja perusteltu direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 3 kohdan vuoksi.
32. Väitteensä tueksi Espanjan hallitus tuo esiin, että ajokorttien uudistamista koskevien kansallisten säännösten soveltaminen edellyttää välttämättä, että vastaanottavalla jäsenvaltiolla on tieto toisen jäsenvaltion antamasta ajokortista, jota käytetään sen alueella. Espanja lisää, että kuljettajan tietojen rekisteröinti on välttämätöntä, jotta tähän voitaisiin soveltaa asianmukaista seuraamusta, sillä seuraamuksen määrittäminen riippuu useimmiten siitä, onko kyse rikoksen uusinnasta. Espanja katsoo vielä, että pelkät yleisillä teillä tapahtuvat tarkastukset eivät riitä takaamaan vastaanottavan jäsenvaltion asiaa koskevien kansallisten säännösten soveltamista, koska toisen jäsenvaltion myöntämän ajokortin haltijat eivät välttämättä mukaudu järjestysvallan tarkastuksiin, ja voivat tästä syystä välttyä kokonaan ajokortin voimassaolon tarkastamisesta.
2. Arviointi asiasta
33. Komissio ei aseta yleisesti kyseenalaiseksi itse toisen jäsenvaltion antamien ajokorttien rekisteröinnin periaatetta. Tämä tulee selvästi esiin sen Espanjan kuningaskunnan väliintulokirjelmän johdosta antamissa kirjallisissa huomautuksissa ja sittemmin istunnossa.
34. Esillä olevassa asiassa on kiistaa Alankomaissa voimassa olevan rekisteröintijärjestelmän erityisluonteesta. Tätä nimenomaista menettelyä arvostellaan useilta osin sen pakollisuuden ja systemaattisuuden, sen vaatimien hallinnollisten muodollisuuksien raskauden sekä siihen liittyvien sanktioiden ankaruuden takia.
35. Käsiteltävänä oleva kanne nostaa esiin kaksi peräkkäistä kysymystä. Ensinnäkin on kyse sen määrittämisestä, onko Alankomaissa voimassa oleva rekisteröintimenettely sopusoinnussa direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun ajokorttien vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen kanssa. Jos vastaus on kieltävä, on tutkittava, onko menettely perusteltu direktiivin 1 artiklan 3 kohdan nojalla.
a) Rekisteröintimenettelyn yhteensopivuus direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun ajokorttien vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen kanssa
36. Alankomaiden hallitus väittää, että toisen jäsenvaltion myöntämä ajokortti pysyy voimassa ja tunnustetaan Alankomaissa, vaikka sitä ei olisikaan rekisteröity. Rekisteröimättä jättämisen ainoana seurauksena on, että ajokortti ei enää oikeuta haltijaansa ajamaan Alankomaiden alueella. Komission tapaan katson, että on hieman vaikea seurata Alankomaiden hallituksen päättelyä. Näyttää ilmeiseltä, että kyseisen kansallisen lainsäädännön nojalla jonkin jäsenvaltion antama ajokortti ei enää ole voimassa ja tunnustettu Alankomaissa sen vuoksi, ettei sitä ole rekisteröity määräajassa.
37. Kuten komissio toteaa, on ilmeistä, että Alankomaiden lainsäädännössä asetetaan toisen jäsenvaltion myöntämän kortin tunnustamisen edellytykseksi Alankomaiden alueella vuoden asumisajan jälkeen rekisteröintimuodollisuuksien täyttäminen.
38. Tällainen kansallinen säännöstö on aivan ilmeisesti rajoittavampi kuin se, jota tarkoitetaan direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 2 kohdan sanamuodossa, jonka mukaan "jäsenvaltioiden antamat ajokortit on tunnustettava vastavuoroisesti". Näillä säännöksillä on yleinen sanamuoto, joka puoltaa korttien vastavuoroista tunnustamista, asettamatta sille erityisiä edellytyksiä. Tätä yhteisöjen tuomioistuin on korostanut todetessaan edellä mainitussa asiassa Skanavi ja Chryssanthakopoulos antamassaan tuomiossa, että direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 2 kohdassa säädetään jäsenvaltioiden myöntämien ajokorttien vastavuoroisesta tunnustamisesta ilman muodollisuuksia. Asiassa Awoyemi 29.10.1998 annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi lisäksi, että nämä säännökset asettavat jäsenvaltioille selvän ja täsmällisen velvoitteen tunnustaa vastavuoroisesti yhteisön mallin mukainen ajokortti, eikä direktiivin kohteena olevilla jäsenvaltioilla ole minkäänlaista harkintavaltaa niiden toimenpiteiden suhteen, joihin niiden on ryhdyttävä täyttääkseen tämän vaatimuksen. Tästä johtuen yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 2 kohdalla on välitön oikeusvaikutus.
39. Tältä osin direktiivi 91/439/ETY eroaa selvästi direktiivistä 80/1263/ETY, jonka se kumosi. Viimeksi mainitun 8 artiklan 1 kohdassa säädettiin näet, että yhden vuoden vakituisen asumisen jälkeen muussa kuin ajokortin antaneessa jäsenvaltiossa kortin tunnustamisen jatkumisen edellytykseksi asetettiin ajokortin vaihto. Tämän kaltaista ehtoa ei ole säädetty direktiivissä 91/439/ETY. Yhteisön lainsäätäjä on lisäksi huolehtinut siitä, että tämän direktiivin perustelukappaleissa nimenomaisesti suljetaan pois ajokorttien vaihtoa koskeva edellytys.
40. Olen sitä mieltä, että vaikka - toisin kuin on asian laita ajokorttien vaihdon osalta - direktiivissä ei nimenomaisesti suljeta pois Alankomaissa voimassa olevan kaltaista rekisteröintimenettelyä, siinä suljetaan se pois implisiittisesti ja väistämättä. Useat seikat puhuvat tämän puolesta.
41. Ensinnäkin rekisteröintiä koskevat muodollisuudet ovat lähes yhtä raskaat kuin ajokortin vaihdossa vaadittavat. Tosin - kuten Alankomaiden hallitus on painottanut - kyseinen menettely on toteutettavissa kuluitta ja viivytyksettä, toisin kuin ajokortin vaihto. On kuitenkin pantava merkille, että rekisteröinnissä vaaditaan lukuisia asiakirjoja, ja se edellyttää ennakolta erilaisten hallinnollisten toimenpiteiden toteuttamista, jotka tulevat varsinaisen rekisteröinnin lisäksi, mikä edellyttää yleensä matkaa toimivaltaisten viranomaisten luo kutsuttuna.
42. Toiseksi on pantava merkille, että rekisteröintiä haettaessa Alankomaiden lainsäädäntö edellyttää sellaisten asiakirjojen esittämistä, jotka osoittavat, että kortin haltija on asunut vähintään 185 päivää kortin antaneessa maassa tai ollut kirjoilla kuuden kuukauden ajan oppilaitoksessa tai yliopistossa tässä maassa. Tätä edellytystä ei voida hyväksyä, sillä se on luettava kontrolliksi, jossa tehdään toistamiseen se työ, jonka ajokortin antaneet viranomaiset ovat välttämättä tehneet tältä osin direktiivin 91/439/ETY 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Tämä erityismuodollisuus on vastoin direktiivillä luodun järjestelmän koko tarkoitusta, joka on yhteisten sääntöjen määrittäminen ajokorttien myöntämiselle ja yksinomaisen toimivallan antaminen kortin myöntävälle jäsenvaltiolle varmistaa sääntöjen noudattaminen. Tätä päätelmää voidaan verrata siihen, jonka yhteisöjen tuomioistuin on omaksunut perustamissopimuksen takaamien vapauksien eräiden rajoitusten suhteen.
43. Kolmanneksi Alankomaiden lainsäädännön mukaan ajamisesta rekisteröimättömällä ajokortilla rangaistaan kahden kuukauden vankeudella tai sakolla. Merkitystä ei ole sillä, että lainsäädäntö, jossa säädetään näin ankarista seuraamuksista, on kumottu uudella lainsäädännöllä, jota ei ole pantu tähän mennessä täytäntöön, tai sillä, että kyseistä lainsäädäntöä ei ole tosiasiassa pantu täytäntöön hallintokäytännön vuoksi. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä yhteisöjen tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia. Ellei tänä aikana asianomaisen uuden kansallisen lainsäädännön täytäntöönpanotoimiin ryhdytä, on tämä omiaan johtamaan epävarmuuteen, mikä ei sovi yhteen oikeusvarmuuden periaatteen kanssa, koska tällainen epävarmuus merkitsee direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 2 kohdassa - jolla on välittömiä oikeusvaikutuksia - ilmaistun ajokorttien vastavuoroisen periaatteen tunnustamisen periaatteesta hyötyville vaikeuksia selvittää vaivatta oikeuksiensa laajuus. Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisen lainsäädännön ja perustamissopimuksen välittömästi sovellettavien määräysten välistä ristiriitaa ei voida lopullisesti poistaa muuten kuin sellaisilla kansallisilla pakottavilla oikeussäännöillä, joilla on sama asema lainsäädännöllisessä hierarkiassa kuin niillä oikeussäännöillä, joita on muutettava. Tämän johdosta pelkkää hallintokäytäntöä, jolle on ominaista se, että hallintoelimet voivat muuttaa sitä mielensä mukaan ja jota ei riittävällä tavalla tehdä julkiseksi, ei voida pitää perustamissopimuksen mukaisten velvoitteiden pätevänä täytäntöönpanon muotona.
44. Näistä seikoista seuraa, että direktiivillä 91/439/ETY on väistämättä tarkoitettu sulkea pois Alankomaissa voimassa olevan kaltaisen ajokorttien rekisteröintijärjestelmän käyttöönotto.
45. Toisin kuin Alankomaiden hallitus väittää, riidanalainen ilmoitus ei vaikuta tähän päätelmään. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ilmoitusta, joka sisältyy pöytäkirjaan neuvoston kokouksessa, jossa hyväksytään johdannaisen oikeuden säännös, ei voida pitää säännöksen tulkintana, jos ilmoituksen sisältö ei käy millään tavoin ilmi kyseisen oikeussäännön sanamuodosta, eikä ilmoituksella tällöin ole oikeudellista merkitystä. Näin ei kuitenkaan ole tässä tapauksessa. Direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 3 kohta, jossa viitataan riidanalaiseen ilmoitukseen, ei nimittäin sisällä säännöstä "ajokorttitietojen rekisteröinnistä". Ainoa tarkoitettu menettely on merkintöjen tekeminen ajokorttiin. Tähän menettelyyn turvautuminen on rajoitettu ajokorttien hallinnoinnin kannalta välttämättömiin tietoihin. Sen tarkoitus ja sitä koskevat yksityiskohtaiset säännöt on täsmennetty direktiivin 91/439/ETY liitteessä I olevassa 4 kohdassa ja direktiivin 96/47/EY liitteessä I a olevassa 4 kohdassa. Näillä säännöksillä pyritään rajaamaan tapaukset, joissa vastaanottava jäsenvaltio voi ryhtyä merkintöjen tekemiseen ajokorttiin. Tämä ajatuskulku ei saa kaikupohjaa riidanalaisessa ilmoituksessa, sillä viimeksi mainitussa otetaan yleisesti esiin kortteja koskevien tietojen rekisteröinti ilman rajoituksia rekisteröitävien tietojen luonteen tai hyödyllisyyden osalta.
46. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin muutoin katsoisikin, että riidanalaisen ilmoituksen sisältö on ilmaistu direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 2 kohdassa, on huomattava, ettei tällainen ilmoitus välttämättä oikeuta jäsenvaltioita ottamaan käyttöön millaista ajokorttien rekisteröintijärjestelmää tahansa, kuten Alankomaissa voimassa olevaa järjestelmää. Yhtä lailla kuin voidaan hyväksyä se, että jäsenvaltio ottaa käyttöön rekisteröintijärjestelmän vähäisillä muodollisuuksilla ja ilman sanktioita esimerkiksi tilastollisiin tarkoituksiin, voidaan heikosti nähdä, miten olisi mahdollista hyväksyä Alankomaissa voimassa oleva järjestelmä, kun otetaan huomioon sen ristiriita vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen kanssa.
47. Koska Alankomaissa voimassa oleva rekisteröintimenettely on nähdäkseni ristiriidassa direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 2 kohdassa ilmaistun vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen kanssa, on tutkittava, onko kyseinen menettely perusteltu direktiivin 1 artiklan 3 kohdan säännösten kannalta.
b) Onko rekisteröintimenettely hyväksyttävissä direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 3 kohdan perusteella?
i) Vastaanottavan jäsenvaltion kansallisen, ajokorttien voimassaolon kestoa koskevan lainsäädännön soveltaminen
48. Edellä mainitussa asiassa Canal Satélite Digital annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että jollei direktiivissä ole annettu säännöksiä niistä hallinnollisista menettelytavoista, joilla on tarkoitus täyttää direktiivistä johtuvat jäsenvaltioiden velvoitteet, nämä voivat kyllä ottaa käyttöön hallinnollisen menettelyn tätä tarkoitusta varten, mutta niiden on joka vaiheessa kunnioitettava perustamissopimuksessa taattuja perusvapauksia.
49. Käsitykseni mukaan tätä oikeuskäytäntöä voidaan soveltaa nyt käsiteltävänä olevaan asiaan kyseen ollessa vastaanottavalle jäsenvaltiolle direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 3 kohdassa annettujen oikeuksien toteuttamisesta. Kyseisessä direktiivissä ei säädetä hallinnollisesta menettelystä, joka sallii tämän valtion soveltaa korttien voimassaoloa koskevia kansallisia säännöksiään toisen jäsenvaltion myöntämien korttien haltijoihin. Direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 3 kohdassa ei - eikä myöskään direktiivin liitteessä I olevassa 4 kohdassa - säädetä, että korttien voimassaoloaika voidaan merkitä korttiin kortin hallinnoinnin kannalta tarpeellisena mainintana. Alankomaiden kuningaskunnalla on siis oikeus ottaa käyttöön hallinnollinen menettely, jolla pyritään panemaan täytäntöön oikeus, joka sille on annettu direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 3 kohdassa, eli soveltaa korttien voimassaoloa koskevia kansallisia säännöksiään. Kuitenkin näin tehdessään sen on kunnioitettava perustamissopimuksessa taattuja perusvapauksia. Onkin tutkittava, onko Alankomaiden rekisteröintimenettely tältä osin sopusoinnussa.
50. Asiassa Kraus 31.3.1993 antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että "perustamissopimuksen 48 ja 52 artikla ovat esteenä sellaisille kansallisille toimenpiteille, - - jotka - vaikka niitä sovelletaan ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää - voivat estää jäsenvaltion kansalaisia - - käyttämästä perustamissopimuksessa taattuja perusvapauksia tai jotka tekevät niiden käytöstä vähemmän houkuttelevaa". Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että "toisin on vain silloin, kun tällaisella toimenpiteellä pyritään hyväksyttävään tavoitteeseen, joka on yhteensoveltuva perustamissopimuksen kanssa, ja kun se on perusteltu yleisen edun mukaisista pakottavista syistä sekä kun kyseisellä kansallisella sääntelyllä voidaan saavuttaa tavoiteltu päämäärä ja - - sillä ei ylitetä sitä, mikä on välttämätöntä kyseisen päämäärän saavuttamiseksi".
51. Mielestäni Alankomaissa voimassa oleva rekisteröintimenettely kuuluu tähän kansallisten rajoitusten kategoriaan. Edellä mainitussa asiassa Skanavi ja Chryssanthakopoulos antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin korosti, että "ajokorttien myöntämistä ja sitä, että jäsenvaltiot tunnustavat ajokortit vastavuoroisesti, koskevat säännökset vaikuttavat sekä suoraan että välillisesti perustamissopimuksen työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevissa määräyksissä taattujen oikeuksien käyttämiseen." Yhteisöjen tuomioistuin totesi tältä osin, että "ottaen huomioon henkilökohtaisten kulkuneuvojen tärkeyden se seikka, että asianomaisella on hallussaan vastaanottavan valtion asianmukaisesti tunnustama ajokortti, voi vaikuttaa yhteisön oikeuden soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden tosiasiallisiin mahdollisuuksiin harjoittaa ammattia joko työsuhteessa tai itsenäisesti monen ammatin osalta, sekä yleensä vapaaseen liikkuvuuteen". Kun otetaan huomioon nämä yleiset huomautukset ja Alankomaiden rekisteröintimenettelyn raskaus sekä siihen liittyvät seuraamukset, kyseinen kansallinen menettely voi estää jäsenvaltion kansalaisia käyttämästä hyväkseen sijoittautumisvapautta tai henkilöiden vapaata liikkuvuutta taikka tehdä niiden käytöstä vähemmän houkuttelevaa.
52. Tätä kansallista rajoitusta, jota sovelletaan erotuksetta Alankomaiden ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, voidaan kyllä perustella liikenneturvallisuuden kaltaisella pakottavalla syyllä. Se on silti nähdäkseni suhteeton, sillä se ylittää sen, mikä on välttämätöntä päämäärän saavuttamiseksi. Useammat seikat puhuvat tämän puolesta.
53. Ensinnäkin vastaanottava jäsenvaltio voi asianmukaisesti soveltaa liikennevalvonnassa kansallisia ajokortin voimassaoloa koskevia säännöksiään ilman, että olisi tarpeen ottaa käyttöön Alankomaissa voimassa olevan kaltaista rekisteröintijärjestelmää. Tällaisessa valvonnassa järjestysvalta pystyy kohtuudella itsekin määrittämään sille esitettyjen ajokorttien voimassaoloajan. Alankomaiden tämänhetkisen lainsäädännön mukaisesti riittää, kun se lisää kymmenen vuotta myöntämispäivään, joka on pakko mainita yhteisön mallin mukaisissa korteissa.
54. Toisin kuin Alankomaiden hallitus väittää, tämä tilanne koskee sekä paperisia että muovisia ajokortteja. Kortin myöntämispäivä mainitaan pakollisena merkintänä direktiivin 91/439/ETY liitteessä I a olevassa 2 kohdassa (paperisten ajokorttien osalta) ja direktiivin 96/47/EY liitteessä I a olevassa 2 kohdassa (muovisten ajokorttien osalta). Ajokortin voimassaoloajan selville saaminen ja asianomaisen kansallisen lainsäädännön noudattamisen varmistaminen liikennevalvonnassa ei siis edellytä rekisteristä katsomista.
55. On totta, ettei asia välttämättä ole samoin kaikkien ajokorttien osalta, tarkemmin sanoen niiden korttien osalta, jotka on myönnetty ennen 1.1.1986 eli ennen direktiivin 80/1263/ETY - jolla otettiin käyttöön yhteisön ajokorttimalli, joka edellyttää mainintaa myöntämispäivästä - täytäntöönpanoajan päättymistä. Tällaisen maininnan mahdollinen puuttuminen ennen 1.1.1986 myönnetystä kortista ei kuitenkaan voi tehdä perustelluksi kaikkien ajokorttien rekisteröintipakkoa erottelematta ennen ja jälkeen 1.1.1986 myönnettyjä kortteja.
56. Toiseksi en ole vakuuttunut siitä, että soveltaakseen ajokortin voimassaoloaikaa koskevia säännöksiään vastaanottava jäsenvaltio ei voisi muuta kuin säätää rekisteröintimenettelyn kyseisen tiedon systemaattiseksi kirjaamiseksi ja sen varmistamiseksi, että kortinhaltijat uudistavat korttinsa vaadittavassa määräajassa.
ii) Hallinnoinnin kannalta tarpeellisten tietojen merkitseminen ajokortteihin
57. Alankomaiden hallituksen mukaan rekisteröintijärjestelmän käyttöönotto on teknisesti välttämätöntä sen vuoksi, että on mahdotonta tehdä merkintöjä muovisille ajokorteille. Näin ei kuitenkaan ole asian laita. Direktiivin 96/47/EY liitteessä I a olevassa 3 kohdassa säädetään mahdollisuudesta tehdä merkintöjä muovisiin ajokortteihin, kuten direktiivin 91/439/ETY liitteessä I olevassa 4 kohdassa säädetään siitä muovisten ajokorttien osalta. Tämän vuoksi mainintoja esimerkiksi vastaanottavan jäsenvaltion alueella tehdyistä vakavista rikkomuksista voidaan tehdä kaikenlaisiin ajokortteihin. Katson komission lailla, että nämä maininnat voidaan hyvin tehdä todettaessa rikkomus tai määrättäessä seuraamus siitä - ilman, että olisi ehdottomasti tarpeen ottaa käyttöön Alankomaissa voimassa olevan kaltaista rekisteröintijärjestelmää.
58. Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että Alankomaissa voimassa oleva rekisteröintimenettely on ristiriidassa direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen kanssa, eikä menettely ole perusteltu saman artiklan 3 kohdan nojalla.
B Toinen väite, joka koskee ajokorttien voimassaoloajan selvittämistä
1. Asianosaisten lausumat
59. Komissio huomauttaa, että Alankomaiden viranomaiset soveltavat ajokorttien voimassaoloaikaa koskevia kansallisia säännöksiään pitäen alkupisteenä korttien myöntämispäivää eikä sitä päivää, jona kortinhaltijan asettui maan alueelle. Tästä johtuen vastavuoroisen tunnustamisen periaate jää komission mielestä kuolleeksi kirjaimeksi lukuisten, muiden jäsenvaltioiden kuin Alankomaiden kuningaskunnan myöntämien ajokorttien haltijoiden osalta. Näin on komission mukaan erityisesti niiden kortinhaltijoiden osalta, joiden kortti on myönnetty yli 9 vuotta ennen heidän asettumistaan Alankomaihin ja jotka ovat saavuttaneet 60 vuoden iän. He eivät voi enää rekisteröityä asetetussa yhden vuoden määräajassa, koska heidän ajokorttinsa voimassaoloaika, joka on Alankomaissa 10 vuotta, on päättynyt. Näin ollen heidän on pakko vaihtaa ajokorttinsa.
60. Alankomaiden hallituksen mukaan direktiivissä 91/439/ETY sallitaan vastaanottavan jäsenvaltion soveltavan kansallisia säännöksiään ajokorttien voimassaoloajasta ilman, että alkupistettä on määritelty. Se lisää, että Alankomaiden käyttämää alkupistettä sovelletaan erottelematta alankomaalaisiin ajokortteihin ja muiden jäsenvaltioiden myöntämiin kortteihin, mikä mahdollistaa kortinhaltijoiden yhdenvertaisen kohtelun. Kyseinen hallitus väittää, että eri lähtöpisteiden käyttäminen sen ajan määrittämiseen, jonka kortti on voimassa Alankomaissa, sen mukaan, onko kortin antanut Alankomaiden kansallinen viranomainen (myöntämispäivästä lukien) vai toinen jäsenvaltio (kortinhaltijan Alankomaihin asettumisen päivästä lukien), merkitsisi "päinvastaista syrjintää", koska Alankomaissa myönnetyn kortin haltijat ovat epäsuotuisassa asemassa toisen jäsenvaltion antaman kortin haltijoihin nähden. Lisäksi säännökset, joiden mukaan toisen jäsenvaltion myöntämän kortin voimassaoloaika alkaa kulua myöntämispäivästä eikä kortin haltijan Alankomaihin asettumisen päivästä, on Alankomaiden mukaan annettu tehokkaan valvonnan, liikenneturvallisuuden ja optimaalisen petosten torjunnan edellyttämistä pakottavista syistä.
2. Arviointi asiasta
61. Komission tapaan katson, että direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 2 kohdassa ilmaistun vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen tehokas vaikutus ei salli Alankomaissa voimassa olevien kaltaisia kansallisia säännöksiä, joiden mukaan toisen jäsenvaltion myöntämän ajokortin voimassaoloaika alkaa kulua kortin myöntämispäivästä eikä kortinhaltijan Alankomaihin asettumisen päivästä. Muun muassa tilastollisista komissiolle esitetyistä seikoista nimittäin seuraa, että kyseiset säännökset rajoittavat merkittävästi korttien vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen toteutumista.
62. Olen asiakirjojen pohjalta eri mieltä Alankomaiden hallituksen kanssa, kun se esittää vastaväitteensä komission tältä osin esittämiin väitteisiin. Yhteisöjen tuomioistuin on näet katsonut, ettei tilanteita, joissa on kyse "päinvastaisesta syrjinnästä", oteta lukuun yhteisön oikeudessa. Ne on ratkaistava asianomaisen jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestelmässä.
63. Toisin kuin Alankomaiden hallitus väittää, kyseiset säännökset ovat lisäksi ilmeisen suhteettomia optimaalisen petostentorjunnan ja liikenneturvallisuuden päämäärien kannalta, joihin se vetoaa henkilöiden vapaan liikkumisen rajoittamiseksi.
64. Tämän vuoksi ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin hyväksyy kanteen.
Ratkaisuehdotus
65. Tämän johdosta ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
1) toteaa, että Alankomaiden kuningaskunta ei ole noudattanut yhteisön ajokortista 29 päivänä heinäkuuta 1991 annetun neuvoston direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, kun se on antanut säännöksiä, joiden mukaan toisen jäsenvaltion myöntämän ajokortin haltijan on rekisteröitävä korttinsa vuoden kuluessa Alankomaihin asettumisestaan saadakseen edelleen ajaa Alankomaissa,
2) toteaa, että Alankomaiden kuningaskunta ei ole noudattanut direktiivin 91/439/ETY 1 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, kun se on antanut säännöksiä, joiden mukaan kyseisen ajokortin voimassaoloaika lasketaan kortin myöntämispäivästä lukien,
3) toteaa, että Alankomaiden kuningaskunta ei ole noudattanut direktiivin 91/439/ETY mukaisia velvoitteitaan, kun se ei ole antanut tuon direktiivin 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan ja saman direktiivin liitteessä III olevan 4 kohdan edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä yhtäältä ajamiseen vaadittavasta iästä sekä toisaalta lääkärintarkastuksesta, ja
4) velvoittaa Alankomaiden kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut tässä oikeusasteessa.