62001CC0230_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I ─ Inleiding
1. In deze zaak heeft de Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) drie vragen gesteld over de uitlegging van verordening (EEG) nr. 3950/92(2) van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten en van verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten.(3)
2. De vragen hebben betrekking op de inning van de superheffing. De verwijzende rechter wil weten of er omstandigheden zijn waarin de bevoegde nationale instanties de heffing die is verschuldigd wegens leveringen door een melkproducent aan een koper, rechtstreeks bij de producent zelf kan invorderen. Volgens de van toepassing zijnde communautaire regels is de koper ─ en niet de producent ─ tot betaling verplicht.
3. De achtergrond van deze zaak is gelegen in feitelijke omstandigheden waarin een constructie is opgezet waarbij bij de koper van melk geen verhaal is. De belanghebbende partijen beogen daarmee een situatie te scheppen waarin geen superheffing kan worden afgedragen voor de productie van melk zonder bijbehorend melkquotum.
II ─ Juridisch kader
A ─ Europees recht
4. Het regime van de superheffing op koemelk is op 1 april 1984 ingevoerd bij verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68(4) houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten.(5) Deze heffing heeft, aldus artikel 5 quater van de gewijzigde verordening nr. 804/68,
" ten doel de groei van de melkproductie te beheersen en toch de nodige ontwikkeling en aanpassing op structuurgebied mogelijk te maken, met inachtneming van nationale en regionale verschillen en verschillen tussen de aanvoergebieden in de Gemeenschap" . Aan iedere producent van melk ─ die aan bepaalde voorwaarden voldeed ─ kwam op basis van de verordening een melkquotum(6) toe. Verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelproducten(7) stelde nadere regels.(8)
5. Bij verordening nr. 3950/92 is dit ─ als tijdelijk bedoelde ─ stelsel tot 1 april 2000 gehandhaafd.(9) De uitvoeringsbepalingen van die laatste verordening zijn vastgelegd in verordening nr. 536/93.
6. Overeenkomstig artikel 1 van verordening nr. 3950/92 komt de extra heffing
" ten laste van de producenten van koemelk"
en heeft zij betrekking op
" de hoeveelheden melk of melkequivalent die zij in het betrokken tijdvak van twaalf maanden aan een koper hebben geleverd of rechtstreeks aan de consument hebben verkocht en die een vast te stellen hoeveelheid overschrijden. De heffing wordt vastgesteld op 115 % van de richtprijs voor melk."
7. Artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92 betreft de leveringen:
" [...] de heffingplichtige koper [betaalt] aan de bevoegde instantie van de lidstaat vóór een nader te bepalen datum en overeenkomstig nader te bepalen voorwaarden het verschuldigde bedrag, dat hij inhoudt op de prijs die hij voor de melk verschuldigd is aan de producent die de uiteindelijke schuldenaar van de heffing is of op een andere wijze met passende middelen int.
Indien een koper geheel of gedeeltelijk in de plaats treedt van een of meer kopers, worden de afzonderlijke referentiehoeveelheden waarover elk van de producenten beschikt, in aanmerking genomen voor de voltooiing van het lopende tijdvak van twaalf maanden, onder aftrek van de reeds geleverde hoeveelheden en rekening houdend met het vetgehalte daarvan. Hetzelfde geldt wanneer een producent van koper verandert.
Wanneer de door een producent geleverde hoeveelheden de referentiehoeveelheid overschrijden waarover hij beschikt mag de koper, als voorschot op de verschuldigde heffing, op de door de lidstaat vastgestelde wijze, een bedrag inhouden op de prijs van alle melkleveringen van die producent die deze ter beschikking staande referentiehoeveelheid overschrijden.
"
8. Het derde lid van artikel 2 betreft de rechtstreekse verkoop. Alsdan
" betaalt de producent vóór een nader te bepalen datum en overeenkomstig nader te bepalen voorwaarden de verschuldigde heffing aan de bevoegde instantie van de lidstaat" .
9. Artikel 9, sub e, van verordening nr. 3950/92 geeft een definitie van het begrip koper. Deze luidt:
" een onderneming of een groepering die melk of andere zuivelproducten koopt van de producent
─ om deze te bewerken of te verwerken,
─ om deze door te verkopen aan een of meer bedrijven die melk of andere zuivelproducten bewerken of verwerken.
Een groepering van in een zelfde geografisch gebied gevestigde kopers die voor rekening van de aangeslotenen administratieve en boekhoudkundige handelingen verricht welke noodzakelijk zijn voor de betaling van de heffing, wordt als koper beschouwd. [...]
"
10. De rol van de koper wordt toegelicht in de achtste overweging van de considerans van verordening nr. 3950/92, welke luidt:
" Overwegende dat, om de grote vertragingen in het verleden bij de inning en de betaling van de heffing, wat immers onverenigbaar is met het doel van de regeling, te vermijden, moet worden vastgesteld dat de koper, die het best in staat blijkt de nodige verrichtingen uit te voeren, heffingsplichtig is en hij over de middelen moet beschikken om de heffing te kunnen innen bij de producenten, die de uiteindelijke schuldenaar daarvan zijn."
11. De toepassingsmodaliteiten voor de betaling van de heffing zijn vastgelegd in verordening nr. 536/93. Artikel 3 stelt regels voor de levering aan de koper, artikel 4 voor de rechtstreekse levering aan de consument. Artikel 5, lid 2, eist dat de lidstaten aanvullende maatregelen treffen
" opdat de verschuldigde heffing binnen de voorgeschreven termijn aan de Gemeenschap wordt betaald" . Daartoe behoren ─ op grond van artikel 7, lid 1, van verordening nr. 536/93 ─
" alle nodige controlemaatregelen om te waarborgen dat de heffing wordt geïnd op de hoeveelheden melk en melkequivalent die boven een van de in artikel 3 van verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde hoeveelheden op de markt zijn gebracht. Daartoe geldt het volgende:
a) Elke koper die op het grondgebied van een lidstaat werkzaam is, wordt door deze lidstaat erkend. [...]
b) De producent is verplicht zich ervan te vergewissen dat de koper aan wie hij levert, is erkend. [...]
"
B ─ Nationaal recht
12. De relevante nationale bepalingen die uitvoering geven aan de EG-verordening en op het gebied van de superheffing zijn vastgelegd in de Dairy Produce Quota Regulations 1997.(10)
13. Regulation 2 geeft een definitie van het begrip koper. Dit is de koper als bedoeld in artikel 9 van verordening nr. 3950/92 en die is erkend door de Intervention Board for Agricultural Produce(11) op de voet van artikel 7, lid 1, van verordening nr. 536/93. De Intervention Board is de bevoegde instantie in het Verenigd Koninkrijk als bedoeld in artikel 2, leden 2 en 3, van verordening nr. 3950/92.
14. Regulation 20 bepaalt dat ieder bedrag dat op grond van de heffing verschuldigd is en dat onbetaald is gebleven elk jaar op 1 september kan worden geïnd door de Intervention Board, vermeerderd met een rente. Voor de toepassing van artikel 2, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 3950/92 ─ de situatie waar de hoeveelheid melk die door de producent aan de koper wordt geleverd het quotum van de producent overschrijdt ─ geldt dat de koper bevoegd is om onmiddellijk een bedrag in te houden dat overeenkomt met de overschrijding van het quotum.
III ─ Feitelijk en procedureel kader
15. De hoofdprocedure betreft een geschil tussen enerzijds de Intervention Board en anderzijds Penycoed Farming Partnership(12), een maatschap tussen Jonathan Williams en Ian Parker.
16. De Intervention Board stelde voor de High Court of Justice, Queen ' s Bench Division, bij dagvaarding van 28 januari 1999 een vordering in tegen Penycoed ter zake van een bedrag van 561 872,42 GBP, zijnde de door verweerster verschuldigde heffingen over het melkjaar 1997-1998, benevens rente. In zijn memorie van eis van 6 mei 1999 zette de Intervention Board de feiten uiteen waarop hij zijn vordering baseerde. Onder punt 11 van deze memorie stelde hij als volgt:
" Gedurende het melkjaar 1997-1998 was verweerster melkproducent in de zin van de [relevante communautaire en nationale regelgeving] en heeft zij 2 111 023 liter melk of melkequivalent geleverd aan personen, die door verzoeker niet als kopers waren erkend."
17. Blijkens de verwijzingsbeschikking heeft deze zaak als feitelijke achtergrond een constructie waarbij landbouwers melk leverden aan Elm Farms Limited (een Engelse vennootschap, thans in liquidatie; hierna:
" Elm Farms" ) en sinds 1 januari 1998 aan TDM Dairy Management Incorporated (een te Delaware opgerichte vennootschap, hierna:
" TDM" ).
18. De landbouwers die aan de constructie deelnamen sloten overeenkomsten met Elm Farms en TDM. De meeste van de deelnemende landbouwers waren geregistreerde houders van melkquota, sommigen waaronder verweerder, niet. Volgens deze overeenkomsten verhuurden de landbouwers ─ delen van ─ hun land en hun koeien aan Elm Farms of TDM. De landbouwers die houders waren van een melkquotum machtigden Elm Farms en TDM om dit quotum namens hen te gebruiken. Tegelijkertijd kwamen Elm Farms en TDM met de landbouwers overeen, dat dezen tegen betaling de koeien zouden verzorgen en melken, voor rekening van Elm Farms en TDM.
19. Deze constructie had tot doel de landbouwers in staat te stellen zuivel te produceren zonder daarvoor melkquota nodig te hebben. De bedoeling was te bewerkstelligen dat de landbouwers geen melkproducenten zouden zijn in de zin van de superheffingsregelgeving en dat Elm Farms en TDM geen kopers zouden zijn. Elm Farms en TDM zouden zelf de producenten zijn die ofwel melkquota nodig hadden ofwel aansprakelijk zouden zijn voor de eventueel verschuldigde heffing. De Intervention Board stelde in dit verband, dat deze constructie niet het beoogde resultaat heeft en dat de landbouwers
" producenten"
zijn gebleven en Elm Farms en TDM
" kopers" . Daarmee is door de landbouwers melk geleverd aan Elm Farms en TDM. De landbouwers bestreden deze opvatting van de Intervention Board.
20. In maart 2000 verzocht Penycoed de summiere afwijzing van de vordering van de Intervention Board. Penycoed stelde dat de Intervention Board geen rechtstreekse vordering had tegen haar, zelfs al zouden de gestelde feiten juist zijn. De Intervention Board had volgens Penycoed alleen een vordering op de kopers van de melk. Die kopers hadden op hun beurt een vordering op Penycoed. De Intervention Board bestreed dit verzoek.
21. Het verzoek van Penycoed is juridisch aan te merken als een exceptie van niet-ontvankelijkheid. Bij vonnis van 27 juni 2000 wees Master Eyre de exceptie af, omdat hij meende dat hierover niet moest worden beslist in een preliminaire fase van de procedure, maar bij de behandeling van de zaak ten gronde. Master Eyre gaf Penycoed verlof tot hoger beroep voor de Court of Appeal tegen zijn uitspraak. De Court of Appeal behandelde de zaak op 25 april 2001.
22. Opgemerkt zij dat de partijen in het hoofdgeding overeengekomen zijn dat ten behoeve van de exceptie van niet-ontvankelijkheid de feitelijke analyse van de Intervention Board als correct wordt beschouwd. Dus wordt in de verdere procedure Penycoed als producent aangemerkt, Elm Farms en TDM als kopers aan wie Penycoed heeft geleverd. Voorts staat in de procedure vast dat de Intervention Board Elm Farms en TDM niet als kopers heeft erkend.
23. Vervolgens heeft de Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) bij beschikking van 31 mei 2001, ingekomen ter griffie van het Hof van Justitie op 12 juni 2001, het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen verzocht om een prejudiciële beslissing over de navolgende vragen:
" 1) Kan de bevoegde instantie in een lidstaat op grond van de artikelen 1 en/of 2 van de verordening rechtstreeks tegen een producent een rechtsvordering instellen om de verschuldigde heffing bij die producent in te vorderen (buiten het in artikel 2, lid 3, bedoelde geval van rechtstreekse verkoop)?
2) Zo ja, in welke omstandigheden kan een dergelijke vordering worden ingesteld?
3) Kan een dergelijke vordering in het bijzonder worden ingesteld wanneer de koper aan wie melk werd geleverd (a) niet is erkend overeenkomstig artikel 7 van verordening nr. 536/93(13) van de Commissie, en/of (b) aan geen van zijn verplichtingen krachtens artikel 7 van die verordening heeft voldaan, en/of (c) de heffing niet van de betrokken producenten heeft geïnd of proberen te innen?
"
24. Naast deze zaak zijn er overigens 22 andere zaken met dezelfde of soortgelijke transacties als aanleiding; in 21 ervan heeft de verwerende partij hetzelfde argument tegengeworpen of zou dat kunnen doen. Al deze zaken zijn thans aangehouden door de nationale rechter, in afwachting van de beslissing in de onderhavige zaak.
25. Krachtens artikel 20 van het protocol bij het Statuut van het Hof van Justitie zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door de regeringen van Griekenland, Italië en het Verenigd Koninkrijk en door de Commissie. Op 28 november 2002 heeft in deze zaak een mondelinge behandeling plaatsgevonden, waarbij ook Penycoed zijn standpunt naar voren heeft gebracht.
IV ─ De marktordening in de zuivelsector
26. Het regime van de superheffing maakt deel uit van de marktordening in de zuivelsector. Om een goed beeld te krijgen van de context van de onderhavige zaak geef ik hier enkele elementen van die marktordening weer.
27. De Europese Unie produceert jaarlijks 122 miljoen ton melk. Dit gebeurt op ongeveer 720 000 melkveebedrijven en met 21 miljoen melkkoeien. Van deze melkproductie wordt 115 miljoen ton (94 %) geleverd aan de zuivelfabriek; de rest wordt verwerkt op de boerderij. Ongeveer 100 miljoen ton (82 %) wordt binnen de Europese Unie afgezet tegen normale marktprijzen, waarvan ruim de helft in de vorm van kaas, 10 miljoen ton (8 %) wordt eveneens op de interne markt afgezet, maar tegen een gesubsidieerde prijs en de resterende 12 miljoen ton melk (10 %) wordt uitgevoerd naar derde landen in de vorm van melkpoeder, boter, butteroil, kaas en condensmelk. Dit gebeurt grotendeels met behulp van uitvoerrestituties, waarmee het prijsverschil met het niveau op de wereldmarkt wordt overbrugd.
28. Tot 1 januari 2000 was verordening nr. 804/68 van kracht.(14) De marktordening berustte ingevolge deze verordening op drie principes:
1. Een prijsregeling, die inhoudt dat voor elk melkprijsjaar een richtprijs(15) voor melk en interventieprijzen(16) voor boter en mageremelkpoeder worden vastgesteld.
2. Een interventieregeling. Sinds 1987 is de interventiemogelijkheid voor boter afhankelijk van het niveau van de marktprijs in een lidstaat ─ er vindt alleen interventie plaats indien de marktprijs beneden 92 % van de interventieprijs ligt ─ en wordt de ingeleverde en opgeslagen boter slechts betaald voor 90 % van de interventieprijs; voor mageremelkpoeder is alleen interventie mogelijk in de zomerperiode (1 maart-31 augustus), en de interventieprijs van 100 % is slechts gegarandeerd voor een bepaalde hoeveelheid (109 000 ton op jaarbasis voor de gehele Europese Unie).
3. Een regeling van het handelsverkeer met derde landen. Voor uitvoer van zuivelproducten naar derde landen worden uitvoersubsidies (restituties) toegekend om het prijsverschil tussen de interne markt en de wereldmarkt te overbruggen. Ingevolge het WTO-akkoord heeft de Europese Unie de gesubsidieerde uitvoer tussen 1995 en 2001 reeds drastisch moeten terugschroeven: -36 % in waarde en -21 % in hoeveelheid.
Sinds 1 januari 2000 ─ en dus voor deze zaak minder van belang ─ geldt een enigszins gewijzigd regime krachtens verordening nr. 1255/1999.(17) Om kort te gaan, de richtprijs voor melk en de interventieprijzen zijn verlaagd. Daarvoor in de plaats zijn andere vormen van steun gekomen zoals premietoeslagen, areaalbetalingen en directe inkomenssteun.
V ─ Beoordeling
A ─ Vooraf
29. Ik ben van mening dat de drie vragen van de verwijzende rechter zo zeer samenhangen dat een separate behandeling van die drie vragen niet nodig is.
30. In de kern is het probleem waarvoor het Hof zich in deze zaak gesteld het volgende. De superheffing is verschuldigd door de melkproducent, maar dient aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat te worden voldaan door de koper van melk. In de meeste gevallen is dit de zuivelfabriek waar de melk wordt bewerkt of verwerkt. Noch de relevante bepalingen van het gemeenschapsrecht noch de nationale uitvoeringsbepalingen in het Verenigd Koninkrijk geven aan de bevoegde autoriteit een bevoegdheid de superheffing rechtstreeks te innen bij de melkproducent. De hoofdvraag die voorligt, is of rechtstreekse inning bij de melkproducent niettemin mogelijk is in een geval waarin de superheffing niet bij de koper van melk kan worden geïnd. Het Hof kan zich tot deze hoofdvraag beperken en veel van de elementen die in deze procedure naar voren zijn gebracht buiten beschouwing laten.
31. Hieronder geef ik allereerst een korte schets van het relevante stelsel, uiteraard voorzover van belang voor de te beantwoorden vraag. Vervolgens kom ik op de opmerkingen die in deze procedure zijn ingebracht. Daarna beschrijf ik de elementen die naar mijn oordeel buiten beschouwing kunnen blijven. Tot slot kom ik bij het voorgestelde antwoord op de aldus geformuleerde hoofdvraag.
B ─ Een korte schets van het doel en de inhoud van het relevante stelsel
32. Het stelsel van de superheffing is per 1 april 1984 ingevoerd, met als doel de melkproductie in de Europese Gemeenschap te beheersen. Met de introductie van individuele melkquota werd beoogd de groei van de melkproductie op bestaande melkveehouderijbedrijven te beteugelen en de komst van nieuwe bedrijven tegen te gaan. Individuele melkquota bepalen de hoeveelheid melk die een melkveehouder mag produceren zonder dat hem een extra ─ prohibitieve ─ heffing wordt opgelegd. De hoogte van die heffing bedraagt thans 115 % van de richtprijs voor melk.
33. Bezien vanuit de optiek van de individuele melkveehouder: hij heeft het recht om melk te produceren tot de omvang van zijn quotum. Produceert hij meer, dan is hij verplicht te betalen. In het arrest Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen(18) stelt het Hof dit met zoveel woorden. De superheffing
" moet door de schuldenaar, dat wil zeggen de producent, aan de schuldeiser, dat wil zeggen de bevoegde instantie van de lidstaat, worden afgedragen" . Deze rechten en verplichtingen van de melkveehouder vormen het wezen van het stelsel van de superheffing.
34. Daarnaast, teneinde te zorgen dat de melkproductie ook daadwerkelijk wordt beteugeld, verleent het stelsel een reeks aan administratieve bevoegdheden die ervoor moeten zorgen dat de heffing ook echt wordt betaald. Die administratieve bevoegdheden zijn grotendeels vastgelegd in de EG-verordeningen op het gebied van de superheffing. De lidstaten spelen een centrale rol bij de uitvoering van dit stelsel. De verordeningen geven hen daartoe de opdracht. De lidstaten dragen onder meer zorg voor de inning van de heffing. Niettemin zijn de bevoegdheden van de autoriteiten van de lidstaten terzake de inning op communautair niveau vastgelegd. Hiermee wordt beoogd te bereiken dat de superheffing in alle lidstaten effectief wordt uitgevoerd, zonder dat dit leidt tot verlies van communautaire middelen. Tevens wordt beoogd dat de uitvoering op gelijke wijze plaatsvindt, teneinde te voorkomen dat de melkproductie in de lidstaten door oneigenlijke concurrentieverschillen wordt beïnvloed.
35. Om administratieve redenen is ervoor gekozen dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat de superheffing niet int bij de melkproducent, maar bij de koper van de melk. Zoals het Hof benadrukt in het genoemde arrest Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen(19) heeft de koper de rol van intermediair, die voortkomt uit zijn hoedanigheid van heffingplichtige bij de afdracht. Uit de achtste overweging van de considerans blijkt dat het toekennen van deze rol aan de koper ertoe strekt grote vertragingen bij de inning te voorkomen. De producent is en blijft de schuldenaar van de heffing. Uit de achtste overweging van de considerans blijkt dat het toekennen van deze rol aan de koper ertoe strekt grote vertragingen bij de inning en de betaling van de heffing te vermijden.
36. De koper krijgt dus om praktische, administratieve redenen een rol toegekend als tussenpersoon. Die rol van de koper doet geen afbreuk aan de verplichting van de melkveehouder zijn melkproductie te beteugelen en over het te veel geproduceerde de heffing af te dragen. In het arrest Consorzio fra i Caseifici dell ' Altopiano di Asiago(20) legt het Hof het begrip koper in de zin van de artikelen 2, lid 2, en 9, sub e, van verordening nr. 3950/92 aldus uit,
" dat het elke als tussenpersoon handelende onderneming omvat die in het kader van een contractuele betrekking melk koopt van een producent, ongeacht de betalingswijze, om deze melk zelf te bewerken of te verwerken of om ze door te verkopen aan een bedrijf dat melk bewerkt of verwerkt [...]" . Een ruime uitleg dus, zoals het Hof ook met zoveel woorden stelt in dit arrest.
37. Die ruime uitleg van het Hof is nodig omdat de communautaire wetgever een monopoliepositie heeft gegeven aan de koper, waar het gaat om de inning van de heffing bij de melkproducent en de betaling van het geïnde bedrag aan de nationale autoriteit. De regelgeving voorziet niet in een verplichting voor de melkproducent de heffing af te dragen aan de autoriteit en evenmin in een bevoegdheid van de autoriteit om de heffing te innen bij de melkproducent, een en ander behoudens in geval van rechtstreekse verkoop af de boerderij.
38. De gemeenschapswetgever gaat er kennelijk van uit dat er steeds een koper van melk is die kan worden aangesproken op de financiële afwikkeling van de door de melkproducent verschuldigde superheffing. In het onderhavige geval echter ontbreekt een aanspreekbare koper. Door toedoen van de belanghebbende partijen is daarmee een lacune in de regelgeving zichtbaar geworden.
C ─ De ingebrachte opmerkingen
39. In wezen is het antwoord op de door mij hierboven onder A geformuleerde hoofdvraag, die betrekking heeft op het bestaan van een bevoegdheid rechtstreeks bij de producent te innen, bepalend voor de onderscheiden inbrengen in deze procedure. Om kort te gaan: de regeringen van het Verenigd Koninkrijk en Italië alsmede de Commissie stellen voor deze vraag bevestigend te beantwoorden, terwijl Penycoed en de Griekse regering juist een ontkennend antwoord voorstellen.
40. De regering van het Verenigd Koninkrijk is van mening dat een doeltreffende uitvoering van het stelsel van de superheffing impliceert dat de Interventie Board in beginsel bevoegd zou moeten zijn om verhaal te halen bij de producent zelf, omdat de producent de uiteindelijke schuldenaar is op grond van de artikelen 1 en 2 van verordening nr. 3950/92. Artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92 is bedoeld om verhaal op producenten te vergemakkelijken en niet om dit verhaal te belemmeren indien de koper als tussenpersoon niet functioneert. Penycoed, Elm Farms en TDM hebben volgens de Britse regering immers een inbreuk gemaakt op de vereisten van artikel 7 van verordening nr. 536/93. Elm Farms en TDM waren niet-erkende kopers en Penycoed leverde melk aan deze niet-erkende kopers. Een niet-erkende koper valt niet onder artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92 en heeft hierdoor ook niet de bevoegdheden die onder artikel 2, lid 2, worden toegekend aan een koper.
41. Penycoed, Elm Farms en TDM hebben bovendien geen poging ondernomen om de heffing te betalen, noch om de heffing te innen. Ondanks het feit dat de verordening geen regels stelt voor een dergelijke situatie, is de regering van het Verenigd Koninkrijk van mening dat de bevoegde instantie van een lidstaat alsdan een rechtstreekse vordering mag instellen. Dit geldt temeer gezien het feit dat de koper zijn rol als tussenpersoon niet vervult. Evenwel mag volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk geen rechtstreekse vordering worden ingesteld in het geval de producent dan twee keer de heffing moet betalen of in het geval de Intervention Board de heffing dubbel kan innen.
42. De Italiaanse regering is van mening dat het gemeenschapsrecht niet uitdrukkelijk de mogelijkheid uitsluit om een rechtstreekse rechtsvordering in te stellen tegen een producent. Integendeel zelfs, de lidstaten zijn gehouden alle nodige controlemaatregelen te nemen om te waarborgen dat de heffing wordt geïnd. Het instellen van een rechtsvordering tegen een producent valt hieronder.
43. Volgens de Italiaanse regering kan de bevoegde nationale instantie een rechtstreekse rechtsvordering instellen tegen een producent wanneer bewezen is dat deze geen stappen heeft ondernomen om de heffing te betalen, zelfs niet nadat hij daartoe aangemaand is. Een rechtstreekse rechtsvordering door de bevoegde autoriteit mag ook plaatshebben wanneer een koper niet is erkend. Het feit dat de koper niet is erkend sluit de producent niet uit van zijn verplichting om de heffing te betalen. Ook in het geval de koper zijn verplichtingen, vermeld in artikel 7 van verordening nr. 536/93, niet is nagekomen, sluit dit de producent niet uit van zijn verplichtingen. Dit betekent dat de nationale autoriteit de bevoegdheid moet hebben, actie te ondernemen om inbreuken van gemeenschapsrecht te vermijden.
44. Volgens de Commissie zijn kopers enkel heffingsplichtig voor de heffing om redenen van administratieve efficiency. Dit vloeit voort uit artikel 2 en de zevende overweging van de considerans van verordening nr. 3950/92. Het feit dat de individuele producenten worden beschouwd als de uiteindelijke verantwoordelijken voor de heffing komt tot uitdrukking in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 3950/92. Deze bepaling schrijft voor dat kopers de heffing moeten innen van de producenten. Deze interpretatie wordt ondersteund door artikel 3 van verordening nr. 536/93. Het doel van de heffing zou worden ondermijnd als het mogelijk zou zijn voor producenten om betaling van de heffing te ontduiken door melk te verkopen aan kopers van wie lidstaten in de praktijk niet de mogelijkheid hebben om de heffing te innen. Producenten zouden eveneens onrechtmatig verrijkt worden wanneer zij geen heffing hoeven af te dragen.
45. De Commissie is van mening dat de koper pas het recht heeft de heffing te innen van de producenten nadat hij de lidstaat heeft betaald. De koper heeft geen recht om de producent aan te spreken voor de heffing indien de producent direct aan de lidstaat heeft betaald. Echter, de koper mag een bedrag inhouden op de prijs van alle melkleveringen van die producent, als voorschot op de verschuldigde heffing, wanneer de door een producent geleverde hoeveelheden de referentiehoeveelheid overschrijden waarover hij beschikt. De Commissie vindt wel dat indien een voorschot op de heffing geïnd is, de lidstaat (bij afwezigheid van fraude tussen producent en koper) enkel de laatstgenoemde kan aanspreken voor de heffing.
46. Volgens de Commissie is het de lidstaten in een drietal omstandigheden toegestaan rechtstreeks van producenten te innen. Ten eerste, indien de producent de heffing nog niet heeft betaald aan de koper, en de feitelijke en juridische omstandigheden van de koper zodanig zijn dat het tot een onredelijke uitkomst zou leiden als de bevoegde autoriteit de heffing int van de koper. Of zulke omstandigheden bestaan in een bepaald geval is een vraag voor de nationale rechter. Ten tweede is directe inning toegestaan als er sprake is van een niet-erkende koper, omdat uit de praktijk blijkt dat het erg lastig is de heffing te innen van een dergelijke koper. In zo ' n geval moet verordening nr. 3950/92 zo geïnterpreteerd worden dat het toegestaan is een rechtstreekse vordering tegen de producent in te stellen. Ten derde mag rechtstreeks worden geïnd indien niet is voldaan aan de vereisten van artikel 7 van verordening nr. 536/93 door de koper, of indien de koper de heffing niet heeft geïnd of heeft proberen te innen van de betrokken producenten.
47. Bij het beantwoorden van de prejudiciële vragen gaat Penycoed eerst na wat de rechtspositie van de betrokkenen is. De producent is een debiteur van de heffing, de koper is de crediteur en de nationale bevoegde instantie is eveneens een crediteur. Volgens Penycoed moeten de plichten die een persoon heeft op grond van het recht duidelijk zijn. Aangezien de producent twee crediteuren heeft, te weten de koper en de nationale bevoegde instantie, is er voor de producent een onzekere situatie ontstaan.
48. Penycoed is van mening dat de Intervention Board geen recht heeft om een rechtstreekse rechtsvordering in te stellen tegen een producent omdat de bevoegdheid hiervoor ontbreekt bij de nationale instantie. Het is de taak van de wetgever om een dergelijke lacune in de wetgeving te wijzigen. Dit is niet de taak van het Hof.
49. De stelling van de Britse regering dat bij levering aan een niet-erkende koper de nationale bevoegde instantie het recht heeft een rechtstreekse vordering in te stellen bij de producent wordt door Penycoed als volgt weerlegd. Penycoed vindt deze stelling onacceptabel, aangezien het stelsel van de superheffing in andere sancties voorziet in het geval een koper niet is erkend. Men mag de verordening dan niet zo interpreteren dat het mogelijk is rechtstreeks een rechtsvordering in te stellen tegen een producent.
50. Ook de Griekse regering is van mening dat de nationale bevoegde instantie geen rechtstreekse rechtsvordering mag instellen tegen een producent omdat de persoon die verantwoordelijk is voor de te betalen heffing de koper is in de zin van artikel 9, sub e, van verordening nr. 3950/92 en niet de producent.
D ─ De elementen die geen rol spelen bij de beantwoording
51. Ten eerste: partijen in het hoofdgeding hebben het geschil omtrent de status van verweerder zelf en van Elm Farms en TDM beëindigd. Hiermee kan de procedure bij het Hof zich beperken tot de hierboven geformuleerde hoofdvraag. Tussen partijen staat immers vast dat de verweerder in het hoofdgeding als melkproducent kan worden aangemerkt. Evenmin is ─ althans in de procedure bij het Hof ─ van belang na te gaan of Elm Farms en TDM daadwerkelijk niet door de nationale autoriteiten kunnen worden aangesproken. Het Hof kan uitgaan van het gegeven dat een aanspreekbare koper ontbreekt.
52. Ten tweede: het Hof behoeft geen antwoord te geven op de vraag of de tekst van de communautaire regelgeving op het gebied van de superheffing een rechtsbasis biedt voor een inning van de heffing door de nationale autoriteit rechtstreeks bij de melkproducent. Die bevoegdheid is niet opgenomen in verordening nr. 3950/92, noch in verordening nr. 536/93. Evenmin staat ter discussie of de rechtsbasis eventueel zou kunnen worden gevormd door een aanvullende maatregel als bedoeld in artikel 5, lid 2, van verordening nr. 536/93, die een lidstaat kan treffen opdat de verschuldigde heffing binnen de voorgeschreven termijn aan de Gemeenschap wordt betaald. Het Verenigd Koninkrijk heeft een maatregel met een zodanige inhoud namelijk niet getroffen.
53. Ten derde: in het onderhavige geval kan geen beroep gedaan worden op rechtsbeginselen waaraan justitiabelen in het gemeenschapsrecht bescherming kunnen ontlenen, zoals het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel. Zelfs al ontbreekt in de betreffende gemeenschapsverordening en op het gebied van de superheffing de bevoegdheid om te heffen bij de melkproducent, dan kan een melkproducent nog niet de legitieme verwachting hebben dat hij zonder melkquotum melk mag produceren waarover hij geen heffing behoeft te betalen. Ook een mogelijke misleiding van de melkproducent heeft geen betekenis. Het enige waaromtrent een melkproducent mogelijk kan zijn misleid is de vraag aan wie hij moet betalen, niet het feit dat hij moet betalen.
54. Ten vierde: zoals uit de verwijzingsbeschikking van de verwijzende rechter blijkt gaat het in het hoofdgeding om een constructie met als doel de landbouwers in staat te stellen zuivel te produceren zonder daarvoor melkquota nodig te hebben. Er is dus sprake van een opzettelijke poging de betalingsplicht te ontgaan. Het element van opzet acht ik echter niet van belang voor de oplossing van het geschil. Ook in een situatie waarin betrokkenen niet opzettelijk handelen maar om andere redenen heffingvrij melk kunnen produceren zonder over een quotum te beschikken is dit handelen in strijd met de inhoud en strekking van verordening nr. 3950/92.
55. Ten vijfde: in artikel 7 van verordening nr. 536/93 ligt vast dat een koper aan wie de melkproducent levert moet zijn erkend. Eveneens ligt vast dat de melkproducent zich ervan moet vergewissen dat hij aan een erkende koper levert. Dit is een verplichting die op de melkproducent rust en die ook door de lidstaat zal moeten worden gehandhaafd, maar staat verder los van de vraag of de melkproducent tot rechtstreekse betaling van de heffing aan de nationale instantie is verplicht. Anders gezegd, hier is niet in geding de vraag of de melkproducent van zijn schuld wordt bevrijd indien hij betaalt aan een niet erkende koper. Op dit punt deel ik dus het standpunt van Penycoed. De argumenten van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie overtuigen mij niet. Ook een niet-erkende koper is een koper in de zin van artikel 9, sub e, van verordening nr. 3950/92. Voorzover de Commissie stelt dat het erg lastig is te innen bij een niet-erkende koper beschouw ik dat als een feitelijk juiste constatering, die echter niet zodanig kan worden geïnterpreteerd dat alsdan een bevoegdheid ontstaat rechtstreeks bij de producent te innen.
56. Ten zesde: ik acht het in deze zaak ook niet van belang na te gaan hoe de intermediaire rol van de koper moet worden gekwalificeerd: is hij in de eerste plaats een vertegenwoordiger van de melkproducent die door de bevoegde nationale autoriteit kan worden aangesproken of is hij veeleer een orgaan dat met de inning is belast en dus meer een verlengde van de bevoegde nationale autoriteit? Deze vraag ─ hoe interessant ook ─ speelt in deze zaak die de betalingsplicht van de melkproducent betreft geen rol.
E ─ Het antwoord
Algemeen
57. De beantwoording van de gestelde vragen behoort te geschieden in het licht van de volgende vaststellingen:
─ de relevante gemeenschapswetgeving geeft geen uitdrukkelijke bevoegdheid aan de bevoegde instantie van de lidstaat om de superheffing te innen bij de melkproducent, behoudens het hier niet van belang zijnde geval van rechtstreekse levering aan de consument;
─ het wezen van het stelsel van de superheffing is dat de melkproducent slechts recht heeft op een reële vergoeding voor de door hem geleverde melk voorzover de hoeveelheid geleverde melk het hem toegekende individuele melkquotum niet overschrijdt. Voor het meerdere is hij een heffing verschuldigd van 115 % van de richtprijs voor melk;
─ de vergoeding die aan de melkproducent ten goede komt is geen prijs die via de normale weg van vraag en aanbod wordt bepaald. De hoogte van die prijs wordt door de overheid gegarandeerd, rechtstreeks doordat bij een te lage marktprijs bepaalde melkproducten tegen een interventieprijs bij een interventiebureau konden worden ingeleverd en onrechtstreeks vanwege de aan het stelsel van de superheffing inherente beperking van de hoeveelheid melk die op de markt komt. Een kunstmatig laag aanbod van melk leidt tot een hogere prijs;
─ een gedeelte van de vergoeding die de melkproducent verkrijgt voor de door hem geleverde melk heeft het karakter van een uit de gemeenschapsmiddelen verstrekte subsidie. Het gaat dan om de melk die bij het interventiebureau wordt ingeleverd en de melk waarvoor bij uitvoer uit de Europese Unie een exportrestitutie wordt toegekend;
─ in een dergelijk stelsel is de productie op een melkveehouderijbedrijf door overheidsingrijpen op een kunstmatig niveau vastgelegd, zowel wat betreft de omvang van de productie als de voor de geleverde melk betaalde prijs. Dit niveau wordt immers niet bepaald door de productiecapaciteit noch door de marktverhoudingen. Reeds om die reden ontstaat een prikkel voor belanghebbende partijen tot ontduiking of omzeiling van de door de overheid gestelde regels. Uit oogpunt van algemeen belang bestaat dan ook de noodzaak te beschikken over een effectief instrumentarium om de naleving af te dwingen;
─ daar komt bij dat het stelsel dat tot doel heeft de melkproductie in de Europese Unie te beheersen alleen kan werken indien onder alle omstandigheden de verschuldigde heffing kan worden geheven en ook geïnd. Is dit niet het geval, dan kan de melkproductie niet evenwichtig worden beheerst.
58. Echter, er is sprake van een zodanige tekortkoming in de gemeenschapswetgeving die het omzeilen van de regels uitlokt, terwijl de met de uitvoering belaste nationale overheid niet over een uitdrukkelijke bevoegdheid beschikt om de naleving alsnog af te dwingen. De gemeenschapswetgeving voorziet immers niet in een bevoegdheid de superheffing rechtstreeks te innen bij de melkproducent.
59. Hoewel de overheid een bevoegdheid mist tot innen, heeft de melkproducent wel een plicht tot betalen. Hij is de superheffing verschuldigd op grond van de tekst van artikel 1 van verordening nr. 3950/92, maar ook uit hoofde van het feit dat hij voor de zonder bijbehorend quotum geproduceerde melk een vergoeding heeft gekregen die hem niet toekomt. Hij is hierdoor ongerechtvaardigd verrijkt, zoals de Commissie en het Verenigd Koninkrijk terecht opmerken. Voorts is het niet-naleven van de betalingsplicht aan te merken als een onwettige activiteit die de financiële belangen van de gemeenschap schaadt, in de zin van artikel 280 EG. Ingevolge artikel 10 van verordening nr. 3950/92 wordt de heffing namelijk aangewend voor de financiering van de gemeenschapsuitgaven in de zuivelsector. De lidstaten zijn ingevolge artikel 280 EG verplicht een dergelijke onwettige activiteit te bestrijden met maatregelen die afschrikwekkend moeten werken en die in de lidstaten de nodige bescherming bieden.
60. Het behoort niet tot de bevoegdheid van het Hof een tekortkoming in de gemeenschapswetgeving op te heffen, zelfs als het een evidente tekortkoming betreft. Het Hof is wel bevoegd een bepaling van gemeenschapsrecht ongeldig te verklaren, maar kan niet uit eigen hoofde een andere bepaling daarvoor in de plaats stellen. Deze taak rust op de met wetgeving belaste gemeenschapsinstellingen.(21)
61. De vraag die het Hof dient te beantwoorden is dan ook van andere aard. Kan in een geval, waarin een uitdrukkelijke publiekrechtelijke bevoegdheid de heffing te innen ontbreekt, de nationale overheid niettemin op andere wijze aan het gemeenschapsrecht de bevoegdheid ontlenen het bedrag dat aan haar verschuldigd is in te vorderen? Daarbij rijst mede de vraag of de overheid in dergelijke omstandigheden een privaatrechtelijke weg kan of zelfs moet bewandelen. De lidstaten zijn immers verplicht tot een doeltreffende uitvoering van het gemeenschapsrecht.
62. In deze procedure is een aantal argumenten ingebracht ten faveure van een inningbevoegdheid voor de nationale autoriteiten (zie de punten 40-46 hierboven). De belangrijkste argumenten houden verband met het belang van een doeltreffende uitvoering van het gemeenschapsrecht. De Britse regering wijst daarop, de Italiaanse regering noemt de verplichting van de lidstaten alle nodige controlemaatregelen te nemen en de Commissie besteedt aandacht aan het gegeven dat ontduiking van de heffing het doel van de heffing ondermijnt. Een argument van andere aard, genoemd door de Commissie, houdt verband met de ongerechtvaardigde verrijking van de melkproducent indien hij de door hem verschuldigde heffing niet hoeft af te dragen.
63. Deze beide (categorieën) argumenten staan ook voor mij centraal. Zij vormen, bij gebreke van een uitdrukkelijke bevoegdheid, de mogelijke rechtsgrondslag voor de inning van de superheffing. Naar mijn oordeel gaat het hier om twee te onderscheiden rechtsbeginselen. Dit betreft in de eerste plaats het effectiviteitsbeginsel en in de tweede plaats het beginsel van de ongerechtvaardigde verrijking. Ik behandel beide rechtsbeginselen in eerste instantie onafhankelijk van elkaar, doch wijs hier reeds op de mogelijke samenhang. Zeker indien een particulier ten laste van gemeenschapsgelden ongerechtvaardigd wordt verrijkt kan het effectiviteitsbeginsel meebrengen dat een lidstaat die verrijking ongedaan maakt.
Het effectiviteitsbeginsel
64. Het effectiviteitsbeginsel is in de rechtspraak van het Hof erkend met het oog op de bescherming van rechten die justitiabelen ontlenen aan de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht. Zulks is onder meer geschied in een reeks arresten die de teruggave van in strijd met het gemeenschapsrecht geïnde belastingen betreffen. De uitvoering van het gemeenschapsrecht, waaronder ik ook de inrichting van de interne rechtsorde vat, mag niet zodanig zijn vormgegeven dat de uitoefening van deze rechten in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt.(22)
65. Meer in den brede veronderstelt het effectiviteitsbeginsel dat belanghebbenden de mogelijkheden waarin het gemeenschapsrecht voorziet ook inderdaad kunnen benutten.(23) In de onderhavige zaak gaat het om de keerzijde daarvan. In geding is niet een rechtstreeks werkend recht van een belanghebbende, maar een rechtstreeks werkende verplichting van de belanghebbende ingevolge artikel 1 van verordening nr. 3950/92. Hij is de superheffing verschuldigd aan de lidstaat waarin hij gevestigd is. De vraag is nu of het effectiviteitsbeginsel ook meebrengt dat een interne rechtsorde zodanig moet zijn ingericht dat de belanghebbende zijn schuld ook onder alle omstandigheden moet inlossen.
66. Ik ben van oordeel dat deze vraag positief moet worden beantwoord in deze zaak die een ten onrechte genoten financieel voordeel ten laste van de gemeenschapsbegroting betreft. Heffingen ten bate van de gemeenschapsbegroting en financiële voordelen die ten laste daarvan komen moeten zodanig worden geregeld en toegepast, dat zij op eenvormige wijze drukken, respectievelijk ten goede komen aan al diegenen die aan de daartoe door de gemeenschapsregeling vastgestelde voorwaarden voldoen.(24) Het effectiviteitsbeginsel brengt in dit verband ook mee dat de bestuursorganen van de lidstaten die met de uitvoering zijn belast moeten kunnen heffen en de onrechtmatig toegekende financiële voordelen moeten kunnen terugvorderen.(25)
67. Ik wijs erop dat het effectiviteitsbeginsel ook in het algemeen twee kanten heeft. Burgers moeten niet alleen de rechten die het gemeenschapsrecht hen toekent kunnen uitoefenen, maar ook moeten zij de op hen rustende verplichtingen nakomen. Het effectiviteitsbeginsel impliceert immers dat het door de gemeenschapswetgever beoogde beleidsdoel in de lidstaten kan worden geëffectueerd en zodoende de volle werking van het gemeenschapsrecht wordt verzekerd. Dit beginsel vloeit voort uit artikel 10 EG, dat de lidstaten verplicht alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen welke geschikt zijn om de nakoming van de krachtens het gemeenschapsrecht op hen rustende verplichtingen te verzekeren. Hiertoe behoort ook de verplichting de onwettige gevolgen van een schending van het gemeenschapsrecht ongedaan te maken.(26)
68. Bezien vanuit de invalshoek van de lidstaat vereist het effectiviteitsbeginsel aldus dat een lidstaat de op hem krachtens het gemeenschapsrecht rustende verplichting om zorg te dragen voor de inning van de superheffing onder alle omstandigheden kan uitvoeren.
69. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat onder omstandigheden met toepassing van het effectiviteitsbeginsel een tekortkoming in de gemeenschapswetgeving kan worden opgeheven. Onder de gegeven bijzondere omstandigheden betekent een antwoord op de gestelde prejudiciële vragen waarbij het Hof een tekortkoming in de gemeenschapswetgeving opheft niet dat het Hof op de stoel van de wetgever plaatsneemt. Het Hof stelt immers geen andere bepaling in de plaats.
70. De volgende omstandigheden acht ik bepalend voor het antwoord van het Hof:
─ Het staat vast dat de gedraging van de betrokkene afbreuk doet aan de verwezenlijking van een essentieel doel van de gemeenschapswetgeving op het gebied van de superheffing, te weten de beheersing van de melkproductie in de gemeenschap. Tevens lijdt de gemeenschapsbegroting schade.
─ Er is sprake van een volstrekt eenduidige en voor niet meer uitleg vatbare tekortkoming in het gemeenschapsrecht waarbij een bepaling die juist als oogmerk heeft de effectiviteit van de uitvoering te vergroten (artikel 2 van verorden ing nr. 3950/92) omzeiling van de verplichting door belanghebbende partijen mogelijk maakt. Daar komt bij dat het Hof juist om administratieve moeilijkheden te voorkomen een ruime uitleg geeft aan het in artikel 2 genoemde begrip koper.
─ Op de lidstaat rust de verplichting tot een effectieve uitvoering van het gemeenschapsrecht. Deze verplichting geldt temeer waar het gaat om het bestrijden van een onwettige activiteit die de financiële belangen van de gemeenschap schaadt.
─ Het staat vast dat de betrokken melkproducent schuldenaar is van de superheffing, waarbij tevens de hoogte van de schuld vaststaat. Eveneens staat vast dat de lidstaat de schuldeiser is.(27)
71. Kortom, de melkproducent heeft rechtstreeks op grond van het gemeenschapsrecht een schuld aan de Europese Gemeenschap. Het effectiviteitsbeginsel brengt mee dat die schuld moet kunnen worden voldaan. Bij gebreke van een in de gemeenschapswetgeving vastgelegde bevoegdheid betekent dit dat het nationale recht aan de uitvoerende lidstaat de nodige rechtsmiddelen ter beschikking moet stellen om die schuld ook echt te innen. Indien het nationale publiekrecht zich verzet tegen het innen door de overheid van een verschuldigd bedrag zonder uitdrukkelijke bevoegdheid zal de nationale overheid daartoe op het privaatrecht moeten kunnen terugvallen. Het gemeenschapsrecht bepaalt aldus dat onder deze omstandigheden de vordering moet kunnen worden geïnd, het nationale recht bepaalt de grondslag en de vorm van de rechtsvordering.
Het beginsel van ongerechtvaardigde verrijking
72. Een mogelijke grondslag voor de inning van de superheffing is de ongerechtvaardigde verrijking van Penycoed. Het verbod van ongerechtvaardigde verrijking werkt in het gemeenschapsrecht door als een in het nationale recht van de lidstaten algemeen erkend beginsel in verband met de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen.
73. Voorts is het vaste rechtspraak dat de bescherming van de door de communautaire rechtsorde ter zake gewaarborgde rechten niet vereist, dat ten onrechte geheven belastingen worden terugbetaald in omstandigheden die zouden uitlopen op een ongerechtvaardigde verrijking van de rechthebbenden.(28) De beoordeling of er sprake is van ongerechtvaardigde verrijking geschiedt door de nationale rechter aan de hand van de omstandigheden van elk concreet geval. Terugbetaling van een in strijd met het gemeenschapsrecht toegepaste heffing kan slechts worden afgewezen, wanneer vaststaat dat er sprake is van ongerechtvaardigde verrijking.(29)
74. Wat is hier aan de hand? In deze zaak is uiteraard geen sprake van een ten onrechte betaalde heffing. Integendeel, Penycoed heeft melk geproduceerd zonder over een melkquotum te beschikken. Hij heeft de heffing die volgens de hoofdregel van artikel 12 van verordening nr. 3950/92 verschuldigd is over de leveringen van melk zonder quotum niet betaald doch heeft ter zake van de door hem geleverde melk een prijs ontvangen. Die prijs wordt, zo stelde ik in punt 57 hierboven, door de Gemeenschap gegarandeerd en heeft voor een gedeelte het karakter van een subsidie. En, Penycoed is hierdoor ongerechtvaardigd verrijkt ten laste van de begroting van de Europese Gemeenschap.
75. Ik acht het in overeenstemming met het gemeenschapsrecht indien een ten onrechte betaalde subsidie wordt teruggevorderd. Ik wijs er daarbij op dat indien het zou gaan om subsidie die uit de middelen van de lidstaten zou zijn bekostigd volgens de vaste rechtspraak van het Hof steeds een terugvordering moet plaatsvinden bij ten onrechte betaalde subsidie, vermeerderd met rente. Door de terugbetaling verliest de begunstigde immers het voordeel dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten genoot en wordt de toestand van vóór de subsidieverlening hersteld.(30) Wat geldt voor uit nationale middelen betaalde subsidie, geldt natuurlijk ook voor uit gemeenschapsmiddelen betaalde subsidie.
76. Doch ook voorzover de betaalde melkprijs niet is aan te merken als een subsidie is er sprake van een ongerechtvaardigde verrijking ten koste van gemeenschapsmiddelen welke moet worden teruggevorderd. Het staat vast dat Penycoed een economisch voordeel heeft verkregen door de ontvangst van gelden waarop hij geen recht heeft. Daar komt bij dat het gelden betreft waarvan de omvang door de Gemeenschap wordt gegarandeerd. Eveneens is er sprake van een schuld aan de Europese Gemeenschap ten gevolge waarvan deze schade lijdt, aangezien dit ten koste gaat van de beschikbare middelen voor de uitgaven in de zuivelsector.
77. Ook hier geldt dat het aan het nationale recht is te bepalen in hoeverre de terugvordering op grond van ongerechtvaardigde verrijking wordt aangemerkt als een publiekrechtelijke of een privaatrechtelijke vordering. Het gemeenschapsrecht bepaalt dat moet worden teruggevorderd in een geval als het onderhavige.
De samenhang
78. Naar mijn oordeel kunnen zowel het effectiviteitsbeginsel als het beginsel van de ongerechtvaardigde verrijking een zelfstandige grondslag bieden voor de inning van de superheffing. Mocht het Hof dit oordeel niet volgen en van oordeel zijn dat geen van beide beginselen een zelfstandige rechtsgrondslag kunnen bieden, dan stel ik subsidiair dat in een bijzonder geval als het onderhavige beide beginselen in onderlinge samenhang moeten worden bezien. Indien een particulier zich ten laste van gemeenschapsgelden ongerechtvaardigd verrijkt en daarmee afbreuk doet aan de verwezenlijking van een essentieel doel van een gemeenschapsregeling brengt het effectiviteitsbeginsel mee dat een lidstaat die verrijking ongedaan maakt.
VI ─ Conclusie
79. Op grond van de bovenstaande overwegingen stel ik voor dat het Hof als volgt antwoordt op de vragen van de Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division):
" Overeenkomstig artikel 1 van verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten is een producent van koemelk een heffing verschuldigd aan de met de uitvoering van de verordening belaste bevoegde instantie van de lidstaat. Behoudens in de omstandigheid bedoeld in artikel 2, lid 3, van deze verordening ontbreekt in de gemeenschapswetgeving een uitdrukkelijke bevoegdheid voor de bevoegde instantie om de heffing rechtstreeks te innen bij deze producent. Niettemin brengen het effectiviteitsbeginsel en het beginsel van ongerechtvaardigde verrijking mee dat de heffing rechtstreeks bij de producent van koemelk wordt geïnd, indien inning bij de koper van koemelk niet mogelijk is."
(1) .
(2) PB L 405, blz. 1.
(3) PB L 57, blz. 12.
(4) Verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 148, blz. 13).
(5) PB L 90, blz. 10.
(6) De verordening spreekt over individuele referentiehoeveelheid.
(7) PB L 90, blz. 13.
(8) Deze verordening is per 1 april 1993 ingetrokken.
(9) Bij verordening (EG) nr. 1256/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende wijziging van verordening (EEG) nr. 3950/92 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 160, blz. 73) is de looptijd van het stelsel wederom verlengd, nu tot 1 april 2008.
(10) SI 1997, 733 (gepubliceerd als
Statutory Instrument
1997,733).
(11) Hierna: Intervention Board.
(12) Hierna: Penycoed.
(13) Verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 57, blz. 12).
(14) Sinds 1 januari 2000 vervangen door verordening nr. 1255/99.
(15) Een richtprijs is een streefprijs, d.w.z. de prijs die men tracht te bereiken voor alle melk die tijdens een bepaald melkprijsjaar wordt verkocht.
(16) Interventieprijzen zijn marktondersteunende prijzen voor producten die in tijden van melkoverschot kunnen worden ingeleverd, namelijk boter en mageremelkpoeder.
(17) Verordening (EG) nr. 1255/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten, PB L 160, blz. 48.
(18) Arrest van het Hof van 6 juli 2000 (C-356/97, Jurispr. blz. I-5461, met name punt 31).
(19) Aangehaald in voetnoot 18, punt 30 van het arrest.
(20) Arrest van 29 april 1999 (C-288/97, Jurispr. blz. I-2575, punt 28).
(21) Zie in dit verband bijvoorbeeld het arrest van 19 oktober 1977, Ruckdeschel e.a. (117/76 en 16/77, Jurispr. blz. 1753, punt 13).
(22) Zie de vaste rechtspraak van het Hof terzake de terugbetaling van in strijd met het gemeenschapsrecht geheven belastingen, meest recentelijk vastgelegd in het arrest van 24 september 2002, Grundig Italiana (C-255/00, Jurispr. blz. I-8003, punt 25).
(23) Aldus mijn conclusie van 4 juli 2002, Commissie/Luxemburg (C-97/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 8).
(24) Arrest van het Hof van 5 maart 1980, Ferwerda 265/78, Jurispr. blz. 617, punt 8.
(25) Zie eveneens punt 8 van het arrest Ferwerda (aangehaald in voetnoot 24). Het Hof noemt daarbij het effectiviteitsbeginsel niet met zoveel woorden.
(26) Zie onder meer het arrest van 19 november 1991, Francovich e.a. (C-6/90 en C-9/90, Jurispr. blz. I-5357, punt 36).
(27) Zie bijvoorbeeld het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 10 oktober 2001, Corus UK/Commissie (T-171/99, Jurispr. blz. II-2967, punt 55).
(28) Zie bijvoorbeeld het arrest van 27 februari 1980, Just (68/79), Jurispr. blz. 501, punt 26).
(29) Arrest van het Hof van 21 september 2000, Michaïlidis (C-441/98 en C-442/98, Jurispr. blz. I-7145, punten 32 en 33).
(30) Zie onder andere het arrest van 4 april 1995 Commissie/Italië (C-350/93, Jurispr. blz. I-699).