61995CC0236_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
1 Με την υπό κρίση προσφυγή, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Ελληνική Δημοκρατία, μη θεσπίζοντας και/ή μη κοινοποιώντας στην Επιτροπή, εντός της ταχθείσας προθεσμίας, τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις προκειμένου να συμμορφωθεί προς την οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της συνάψεως συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων (στο εξής: οδηγία) (1), όσον αφορά τον τομέα της συνάψεως συμβάσεων κρατικών προμηθειών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ και από την εν λόγω οδηγία. Η προσφεύγουσα ζητεί επίσης να καταδικαστεί η Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
2 Σύμφωνα με το άρθρο 5 της οδηγίας, τα κράτη μέλη ήσαν υποχρεωμένα να θέσουν σε ισχύ τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να συμμορφωθούν με την οδηγία αυτή πριν από τις 21 Δεκεμβρίου 1991. Επιπλέον, τα κράτη μέλη όφειλαν να κοινοποιήσουν στην Επιτροπή «(...) το κείμενο των ουσιαστικών νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων εσωτερικού δικαίου που θεσπίζουν στον τομέα που διέπει η παρούσα οδηγία».
3 Μη έχοντας λάβει καμία σχετική κοινοποίηση εκ μέρους της Ελληνικής Κυβερνήσεως, η Επιτροπή, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 169 της Συνθήκης, όχλησε, με έγγραφο της 20ής Μαου 1992, την εν λόγω κυβέρνηση και την κάλεσε να διατυπώσει τις παρατηρήσεις της εντός προθεσμίας δύο μηνών.
4 Απαντώντας με έγγραφο της 17ης Ιουνίου 1993, η Ελληνική Κυβέρνηση γνωστοποίησε στην Επιτροπή ότι τα μέτρα μεταφοράς της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη είχαν μερικώς ληφθεί όσον αφορά τις συμβάσεις δημοσίων έργων - με την έκδοση του προεδρικού διατάγματος 23 της 15ης Ιανουαρίου 1993 -, αλλά ότι, αντιθέτως, κανένα μέτρο δεν είχε ληφθεί στον τομέα των συμβάσεων κρατικών προμηθειών.
5 Στις 4 Ιουλίου 1994, η Επιτροπή, μη έχοντας λάβει καμία νέα πληροφορία σχετικά με τη μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη όσον αφορά τον τελευταίο αυτόν τομέα, απηύθυνε στην Ελληνική Δημοκρατία αιτιολογημένη γνώμη καλώντας τη να λάβει τα αναγκαία μέτρα εντός προθεσμίας δύο μηνών.
6 Στις 18 Αυγούστου 1994, η Ελληνική Κυβέρνηση πληροφόρησε την Επιτροπή ότι το προεδρικό διάταγμα για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο όσον αφορά τον τομέα των συμβάσεων κρατικών προμηθειών βρισκόταν στο στάδιο της επεξεργασίας.
7 Ωστόσο, επειδή η Ελληνική Δημοκρατία εξακολουθούσε να μη συμμορφώνεται προς τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία όσον αφορά τον επίδικο τομέα, η Επιτροπή άσκησε την υπό κρίση προσφυγή λόγω παραβάσεως, η οποία πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 6 Ιουλίου 1995.
8 Όπως διευκρίνισε η Επιτροπή κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η παράβαση που προσάπτεται στην καθής αφορά μόνο τις διαδικασίες προσφυγής στον τομέα της συνάψεως συμβάσεων κρατικών προμηθειών. Η διατύπωση του δικογράφου της προσφυγής διαφέρει ελαφρώς από τη διατύπωση της αιτιολογημένης γνώμης [με την εν λόγω γνώμη, προσαπτόταν στην Ελληνική Δημοκρατία παράβαση «όσον αφορά τις προμήθειες», ενώ, με το δικόγραφο της προσφυγής, της προσάπτεται ότι δεν συμμορφώθηκε «πλήρως» προς την οδηγία, «(...) και δη (...) όσον αφορά τον τομέα της σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών(...)»], το στοιχείο όμως αυτό δεν μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να ερμηνευθεί ως μεταβολή του αντικειμένου της προσφυγής. Εξάλλου, οι διάδικοι δεν ασχολήθηκαν με το ζήτημα αυτό.
9 Η καθής αναγνωρίζει ότι δεν έλαβε τα αναγκαία μέτρα για την τυπική μεταφορά της οδηγίας, όσον αφορά τον τομέα της συνάψεως συμβάσεων κρατικών προμηθειών, στο εσωτερικό δίκαιο εντός της ταχθείσας προθεσμίας. Παρά ταύτα, προτείνει την απόρριψη της προσφυγής.
10 Θεωρεί, καταρχάς, ότι η ισχύουσα ελληνική νομοθεσία στον τομέα των συμβάσεων δημοσίων έργων και κρατικών προμηθειών, σε συνδυασμό με τις διατάξεις του Κώδικα Πολιτικής και Διοικητικής Δικονομίας καθώς και του Οργανισμού του Συμβουλίου της Επικρατείας (2), παρέχει ήδη, ενόψει των επιταγών της οδηγίας, επαρκή δικαστική προστασία, η οποία ενισχύθηκε περαιτέρω με την πρόσφατη εξέλιξη της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας.
11 Η καθής επισημαίνει, εξάλλου, ότι έλαβε συμπληρωματικά μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί πλήρως προς την οδηγία. Συγκεκριμένα, αναφέρει ότι, με την υπουργική απόφαση Π1/481 της 15ης Μαρτίου 1993, συγκροτήθηκε νομοπαρασκευαστική επιτροπή με αποστολή να προτείνει, ενδεχομένως, συμπληρωματικές ρυθμίσεις. Προσθέτει ότι ένα σχέδιο προεδρικού διατάγματος, το οποίο καταρτίστηκε τον Αύγουστο του 1993 και κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή στις 22 Ιουλίου 1994, βρίσκεται στο στάδιο των τελικών υπογραφών.
12 Η Ελληνική Δημοκρατία, προς δικαιολόγηση των καθυστερήσεων στη θέσπιση των διατάξεων αυτών, προβάλλει τυπικούς και διαδικαστικούς λόγους, όπως είναι η ανάγκη μελέτης τους από τους συναρμόδιους φορείς (Υπουργείο Βιομηχανίας και Υπουργείο Δημοσίων Έργων), αλλά, ιδίως, επικαλείται τις πρόσφατες εξελίξεις της νομολογίας της Επιτροπής Αναστολών του Συμβουλίου της Επικρατείας. Συγκεκριμένα, η καθής υποστηρίζει ότι το ανώτατο αυτό δικαστήριο εξέδωσε πρόσφατα σειρά αποφάσεων σχετικά με διαγωνισμούς κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων (3), οι οποίες ρητώς παραπέμπουν στην οδηγία. Ενόψει των προσφάτων αυτών εξελίξεων, η Ελληνική Δημοκρατία δήλωσε ότι επανεξετάζει το όλο πλαίσιο της παρεχομένης δικαστικής προστασίας, καθώς και τη αναγκαιότητα ή μη της προωθήσεως του σχεδίου του σχετικού προεδρικού διατάγματος. Επισημαίνει, εξάλλου, ότι, κατόπιν ορισμένων παρατηρήσεων της Επιτροπής, τροποποιήθηκε το προμνησθέν σχέδιο προεδρικού διατάγματος.
13 Η επιχειρηματολογία αυτή δεν είναι πειστική.
14 Καταρχάς, δεν μπορεί λυσιτελώς να υποστηριχθεί ότι το άρθρο 52 του προεδρικού διατάγματος 18/89, που αποτελεί γενική διάταξη περί της διαδικασίας αναστολής εκτελέσεως των διοικητικών πράξεων που προσβάλλονται με αίτηση ακυρώσεως, μπορεί να εξασφαλίσει, άνευ ετέρου, την πλήρη και ορθή μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη (4).
15 Ξωρίς να υπεισέλθω σε λεπτομερή συγκριτική ανάλυση του περιεχομένου της διατάξεως αυτής σε σχέση προς το περιεχόμενο της οδηγίας, αρκεί να παρατηρήσω, όπως άλλωστε το έπραξε και η Επιτροπή κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ότι στην εθνική νομοθεσία της οποίας γίνεται επίκληση δεν περιλαμβάνονται όλες οι ρυθμίσεις που προβλέπει η οδηγία. Σημειώνω, παραδείγματος χάρη, ότι το άρθρο 52 αφορά αποκλειστικά και μόνο τις διαδικασίες αναστολής εκτελέσεως, ενώ το άρθρο 2, στοιχείο αα, της οδηγίας αναφέρεται γενικότερα σε όλα τα «προσωρινά μέτρα», «συμπεριλαμβανομένων μέτρων που αναστέλλουν ή επιτρέπουν την αναστολή της διαδικασίας σύναψης της εν λόγω σύμβασης του Δημοσίου». Παρατηρείται, επίσης, ότι, στο ελληνικό δίκαιο, η προσφυγή στο άρθρο 52 προϋποθέτει την ύπαρξη κύριας δίκης (αίτηση ακυρώσεως κατά διοικητικής πράξεως). Αντιθέτως, τα προσωρινά μέτρα στα οποία αναφέρεται η οδηγία νοούνται ανεξαρτήτως οποιασδήποτε προηγουμένης ασκήσεως προσφυγής. Θα αναφέρω, επίσης, ότι η οδηγία, κατά το οικείο άρθρο 1, παράγραφο 3, καλεί τα κράτη μέλη να εξασφαλίσουν ότι προσφυγή μπορεί να ασκηθεί «(...) τουλάχιστον από οποιοδήποτε πρόσωπο που έχει ή είχε συμφέρον να του ανατεθεί συγκεκριμένη σύμβαση κρατικών προμηθειών ή δημοσίων έργων και το οποίο υπέστη ή ενδέχεται να υποστεί ζημία από μια εικαζόμενη παράβαση», ενώ το ελληνικό νομοθέτημα παρέχει τη συναφή δυνατότητα μόνο σε εκείνον που έχει υποβάλει αίτηση ακυρώσεως.
16 Παρατηρώ, εξάλλου, ότι η Ελληνική Κυβέρνηση, αναφέροντας η ίδια ότι τα μέτρα που απαιτούνται για την πλήρη μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη βρίσκονται στο στάδιο της καταρτίσεως και ότι το σχέδιο του σχετικού προεδρικού διατάγματος τροποποιήθηκε προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι παρατηρήσεις της Επιτροπής, αναγνωρίζει, εμμέσως πλην σαφώς, ότι η ισχύουσα εθνική νομοθεσία δεν ανταποκρίνεται πλήρως στις επιταγές της οδηγίας και ότι η μεταφορά της στο εσωτερικό δίκαιο δεν πραγματοποιήθηκε εντός της ταχθείσας προθεσμίας.
17 Δεν μπορούν, επίσης, να γίνουν δεκτές ούτε οι δικαιολογίες που προβάλλονται όσον αφορά τις καθυστερήσεις κατά τη θέσπιση των μέτρων αυτών, και ειδικότερα του προμνησθέντος σχεδίου προεδρικού διατάγματος.
18 Καταρχάς, οι τυπικές και διαδικαστικές δυσχέρειες, όπως η μελέτη από τα συναρμόδια υπουργεία, τις οποίες αντιμετώπισε η καθής κατά τη διαδικασία μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο δεν ασκούν επιρροή: επιχειρήματα αντλούμενα από δυσχέρειες του εσωτερικού δικαίου κρίνονταν ανέκαθεν απαράδεκτα από το Δικαστήριο, το οποίο θεωρεί ότι «(...) ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να επικαλείται διατάξεις, πρακτικές ή καταστάσεις της εσωτερικής του έννομης τάξης προκειμένου να δικαιολογήσει τη μη τήρηση των υποχρεώσεων και προθεσμιών που τάσσει μια οδηγία» (5).
19 Όσον αφορά, στη συνέχεια, τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικατείας στην οποία παραπέμπει η καθής και η οποία, ερμηνεύοντας τις ισχύουσες εθνικές διατάξεις κατά τρόπο σύμφωνο προς την οδηγία, εξασφαλίζει, κατά την καθής, την - αν όχι τυπική, τουλάχιστον στην πράξη - εφαρμογή της οδηγίας, παρατηρείται, πρώτον, ότι οι περισσότερες από τις μνημονευθείσες από την καθής αποφάσεις εκδόθηκαν το 1995 και ότι, ως εκ του λόγου αυτού, η Ελληνική Δημοκρατία δεν μπορεί, εν πάση περιπτώσει, να τις επικαλεστεί λυσιτελώς, καθόσον «(...) η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με την κατάσταση του κράτους μέλους, όπως αυτή εμφανίζεται κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, [οι δε] οι μεταβολές που επήλθαν εν συνεχεία δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη από το Δικαστήριο» (6). Συνεπώς, παρέλκει, κατά τη γνώμη μου, η εξέταση του περιεχομένου των αποφάσεων αυτών, παρά τη σημασία που τους δόθηκε στο πλαίσιο της όλης επιχειρηματολογίας που ανέπτυξαν οι διάδικοι κατά τη διάρκεια της δίκης.
20 Λυσιτελώς, μπορεί, ενδεχομένως, να γίνει επίκληση μόνον της αποφάσεως 39/1991, που εκδόθηκε πριν από το πέρας της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας. Με την απόφαση αυτή, η Επιτροπή Αναστολών του Συμβουλίου της Επικρατείας, κρίνοντας επί αιτήσεως ενός σωματείου προστασίας της φύσεως, ανέστειλε προσωρινώς, κατ' εφαρμογήν του προαναφερθέντος άρθρου 52, την εκτέλεση αποφάσεων σχετικών με διαδικασία συνάψεως συμβάσεων δημοσίων έργων.
21 Ωστόσο, η επίκληση της αποφάσεως αυτής δεν πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να ληφθεί υπόψη. Παρατηρείται, προκαταρκτικώς, ότι η απόφαση αυτή αφορά τον τομέα των συμβάσεων δημοσίων έργων, ενώ το αντικείμενο της προσφυγής περιορίζεται στον τομέα των συμβάσεων κρατικών προμηθειών.
22 Κυρίως όμως, και χωρίς να χρειάζεται να εξεταστεί κατά πόσον η εκ μέρους του Συμβουλίου της Επικρατείας ερμηνεία της εθνικής νομοθεσίας είναι σύμφωνη προς τις επιταγές της οδηγίας, αρκεί να υπενθυμιστεί ότι το Δικαστήριο θεωρεί ότι «(...) το σύμφωνο μιας ακολουθουμένης πρακτικής προς τις σχετικές με την προστασία επιταγές μιας οδηγίας δεν μπορεί να αποτελεί λόγο για τη μη μεταφορά της οδηγίας αυτής στην εσωτερική έννομη τάξη με διατάξεις δυνάμενες να δημιουργήσουν μια κατάσταση επαρκώς ακριβή, σαφή και διαφανή ώστε να έχουν οι ιδιώτες τη δυνατότητα να γνωρίζουν τα δικαιώματά τους και τις υποχρεώσεις τους. Όπως έκρινε το Δικαστήριο (...), προκειμένου να διασφαλιστεί η πλήρης εφαρμογή των οδηγιών, από νομικής και όχι μόνο από πραγματικής απόψεως, τα κράτη μέλη οφείλουν να λαμβάνουν πρόνοια για την ύπαρξη επακριβούς νομικού πλαισίου στον οικείο τομέα» (7).
23 Σημειώνω επιπλέον - έστω και αν η Ελληνική Δημοκρατία αρνείται ότι υποστηρίζει τη θέση αυτή (8)- ότι, αν γινόταν δεκτό ότι η νομολογία της οποίας γίνεται επίκληση μπορεί να δικαιολογήσει καθυστερήσεις στη θέσπιση των μέτρων μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, θα υπήρχε κίνδυνος να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η ορθή μεταφορά της οδηγίας μπορεί να εξασφαλιστεί μέσω της νομολογίας.
24 Όμως, η αποδοχή μιας τέτοιας θέσεως θα αντέβαινε στις θεμελιώδεις απαιτήσεις στις οποίες πρέπει να ανταποκρίνεται κάθε μεταφορά οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη, ήτοι στις απαιτήσεις της ασφάλειας δικαίου και της κατάλληλης δημοσιότητας (9). Το Δικαστήριο επανειλημμένως έχει διευκρινίσει ότι οι διατάξεις των οδηγιών πρέπει να τίθενται σε εφαρμογή «κατά τρόπο που να παράγει αναμφισβητήτως δεσμευτικά αποτελέσματα, (...) με την εξειδίκευση του αντικειμένου, την ακρίβεια και τη σαφήνεια που απαιτούνται (...) προκειμένου να τηρείται η απαίτηση της ασφάλειας δικαίου» (10) και έτσι ώστε, «(...)σε περίπτωση κατά την οποία η οδηγία αποσκοπεί στη δημιουργία δικαιωμάτων υπέρ των ιδιωτών, οι δικαιούχοι να έχουν τη δυνατότητα να γνωρίζουν το πλήρες περιεχόμενο των δικαιωμάτων τους και, ενδεχομένως, να τα προβάλλουν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων» (11).
25 Εξάλλου, ενόψει αυτών ακριβώς των επιταγών της ασφάλειας δικαίου και της κατάλληλης δημοσιότητας, το άρθρο 5 της επίδικης οδηγίας, μνημονεύοντας τα «αναγκαία μέτρα» που οφείλουν να λάβουν τα κράτη μέλη «για να συμμορφωθούν με την παρούσα οδηγία», αναφέρεται ρητώς στο «κείμενο των ουσιαστικών νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων εσωτερικού δικαίου» (12).
26 Νομολογία εθνικών δικαστηρίων, ερμηνεύουσα διατάξεις εσωτερικού δικαίου κατά τρόπο θεωρούμενο σύμφωνο προς τις επιταγές οδηγίας, δεν αρκεί προκειμένου να προσδώσει στις διατάξεις αυτές τον χαρακτήρα μέτρων μεταφοράς της οδηγίας αυτής στην εσωτερική έννομη τάξη.
27 Εφόσον η μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη δεν πραγματοποιήθηκε εντός της ταχθείσας προθεσμίας, η προσφυγή που άσκησε συναφώς η Επιτροπή πρέπει να θεωρηθεί βάσιμη.
28 Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Ελληνική Δημοκρατία, μη θεσπίζοντας, εντός της ταχθείσας προθεσμίας, τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις προκειμένου να συμμορφωθεί προς την οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της συνάψεως συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων, όσον αφορά τον τομέα της συνάψεως συμβάσεων κρατικών προμηθειών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 5 της εν λόγω οδηγίας. Προτείνω, εξάλλου, στο Δικαστήριο να καταδικάσει την Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας.
(1) - ΕΕ L 395, σ. 33.
(2) - Πρόκειται, συγκεκριμένα, για το άρθρο 52 του προεδρικού διατάγματος 18/89 «Κωδικοποίηση διατάξεων νόμων για το Συμβούλιο της Επικρατείας», το οποίο αφορά ειδικότερα τη «διαδικασία αναστολής εκτελέσεως διοικητικής πράξεως κατά της οποίας έχει υποβληθεί αίτηση ακυρώσεως».
(3) - Αποφάσεις 39/1991, 355/1995, 470/1995, 471/1995, 473/1995 και 559/1995.
(4) - Σημειώνω ότι, εν πάση περιπτώσει, ακόμα και αν θεωρηθεί ότι η διάταξη αυτή μπορεί να αποτελέσει μέτρο ορθής μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, στοιχειοθετείται η παράβαση λόγω της παραλείψεως κοινοποιήσεως του μέτρου στην Επιτροπή εντός της ταχθείσας προθεσμίας, δεδομένου ότι η Ελληνική Δημοκρατία δεν επικαλέστηκε τη διάταξη αυτή παρά μόνο μετά τη λήξη της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας και, συγκεκριμένα, για πρώτη φορά με το υπόμνημα ανταπαντήσεως.
(5) - Π.χ., απόφαση της 2ας Μαου 1996, C-253/95, Επιτροπή κατά Γερμανίας (η οποία δεν έχει ακόμα δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 12).
(6) - Απόφαση της 2ας Μαου 1996, C-133/94, Επιτροπή κατά Βελγίου (η οποία δεν έχει ακόμα δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 17).
(7) - Απόφαση της 30ής Μαου 1991, C-59/89, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1991, σ. Ι-2607, σκέψη 28).
(8) - Σημείο 1, πρώτο εδάφιο, του υπομνήματος ανταπαντήσεως.
(9) - Βλ. επίσης, υπό το πνεύμα αυτό, την άποψη του γενικού εισαγγελέα G. Tesauro, την οποία ανέπτυξε στις 28 Νοεμβρίου 1995 με το σημείο 24 των προτάσεών του στις υποθέσεις C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 και C-190/94, Dillenkofer κ.λπ. (οι οποίες δεν έχουν ακόμα δημοσιευθεί στη Συλλογή).
(10) - Προμνησθείσα απόφαση της 30ής Μαου 1991, Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 24.
(11) - Απόφαση της 9ης Απριλίου 1987, 363/85, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1987, σ. 1733, σκέψη 7).
(12) - Η υπογράμμιση δική μου.