62020CJ0368_RES
Mål C‑368/20
NW
mot
Landespolizeidirektion Steiermark
(begäran om förhandsavgörande från Landesverwaltungsgericht Steiermark)
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 26 april 2022
”Begäran om förhandsavgörande – Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Fri rörlighet för personer – Förordning (EU) 2016/399 – Kodexen om Schengengränserna – Artikel 25.4 – Tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna för totalt högst sex månader – Nationell lagstiftning som möjliggör flera på varandra följande perioder av kontroll, vilka leder till att denna period överskrids – En sådan lagstiftning är inte förenlig med artikel 25.4 i kodexen om Schengengränserna om de på varandra följande perioderna har sin grund i samma hot – Nationell lagstiftning med krav på att visa upp ett pass eller ett identitetskort vid kontroll vid de inre gränserna, vid äventyr av påföljd – Ett sådant krav är inte förenligt med artikel 25.4 i kodexen om Schengengränserna när kontrollen i sig strider mot denna bestämmelse”
Gränskontroller, asyl och invandring – Gemenskapskodex om gränspassage – Avskaffande av gränskontroller vid de inre gränserna – Tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten – Varaktighet av detta återinförande utöver den längsta perioden på totalt högst sex månader utan att det föreligger ett nytt hot – Otillåtet
(Artikel 72 FEUF; Europaparlamentets och rådets direktiv 2016/399, artiklarna 25, 27, 29 och 30)
(se punkterna 66, 68, 70, 77–81, 89, 90 och 94 samt punkt 1 i domslutet)
Gränskontroller, asyl och invandring – Gemenskapskodex om gränspassage – Avskaffande av gränskontroller vid de inre gränserna – Tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten – Återinförande i strid mot kodexen eftersom perioden på totalt högst sex månader överskrids utan att återinförandet grundas på ett nytt hot – Nationell lagstiftning enligt vilken en person, vid äventyr av påföljd, är skyldig att visa upp ett pass eller ett identitetskort när han eller hon reser in på den medlemsstatens territorium via en inre gräns – Otillåtet
(Europaparlamentets och rådets förordning 2016/399, artikel 25.4)
(se punkterna 97 och 98 samt punkt 2 i domslutet)
Resumé
Republiken Österrike återinförde vid flera tillfällen från september 2015 till november 2021 gränskontroller vid sina gränser mot Ungern och Slovenien. Denna medlemsstat grundade sig på olika bestämmelser i kodexen om Schengengränserna (
1
) för att motivera återinförandet av dessa kontroller. Den grundade sig från och med den 11 november 2017 på artikel 25 i kodexen, med rubriken ”Allmän ram för tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna”, som föreskriver en möjlighet för en medlemsstat att återinföra gränskontroll vid sina inre gränser om det föreligger ett allvarligt hot mot medlemsstatens allmänna ordning eller inre säkerhet och fastställer de längsta perioder under vilka en sådan kontroll kan återinföras.
I augusti 2019 blev NW, som reste in från Slovenien, föremål för en gränskontroll vid gränsövergångsstället i Spielfeld (Österrike). Eftersom han vägrade att visa upp sitt pass befanns han skyldig till att ha passerat den österrikiska gränsen utan giltig resehandling och ålades att betala böter. I november 2019 blev NW föremål för en annan gränskontroll vid samma gränsövergångsställe. NW har vid den hänskjutande domstolen bestridit lagenligheten av dessa två gränskontroller.
Den hänskjutande domstolen frågar sig huruvida de kontroller NW var föremål för och den påföljd han ålades är förenliga med unionsrätten. Vid den tidpunkt då dessa kontrollåtgärder vidtogs hade Österrikes återinförande av gränskontroller vid dess gräns mot Slovenien nämligen, på grund av den sammanlagda effekten av en successiv tillämpning av perioder av gränskontroll, överskridit den totala period på högst sex månader som föreskrivs i artikel 25 i kodexen om Schengengränserna.
I sin dom finner domstolen (stora avdelningen) att kodexen om Schengengränserna utgör hinder för att en medlemsstat tillfälligt återinför gränskontroller vid de inre gränserna grundat på ett allvarligt hot mot medlemsstatens allmänna ordning eller inre säkerhet, när det tillfälliga återinförandet av gränskontroller har varat längre än den totala period på högst sex månader och det inte föreligger något nytt hot som motiverar en ny tillämpning av de perioder som fastställs i kodexen. Kodexen utgör vidare hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken en medlemsstat, vid äventyr av påföljd, ålägger en person en skyldighet att visa upp ett pass eller identitetskort när han eller hon reser in på denna medlemsstats territorium via en inre gräns, när återinförandet av gränskontroller vid de inre gränserna, vilka ligger till grund för denna skyldighet, strider mot denna kodex.
Domstolens bedömning
När det gäller en medlemsstats tillfälliga återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna på grund av ett allvarligt hot mot medlemsstatens allmänna ordning och inre säkerhet, (
2
) erinrar domstolen först om att det vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara är lydelsen som ska beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.
Vad gäller lydelsen av artikel 25 i kodexen om Schengengränserna påpekar domstolen att uttrycket ”får totalt sett endast gälla i högst sex månader” tyder på att varje möjlighet att överskrida denna tid är utesluten.
Vad därefter gäller det sammanhang som artikel 25 i kodexen ingår i konstaterar domstolen, för det första, att denna bestämmelse klart och tydligt fastställer de längsta tillåtna perioderna för såväl det initiala återinförandet av gränskontroller vid de inre gränserna som för varje förlängning av denna kontroll, inbegripet den totala längsta perioden för en sådan kontroll. För det andra utgör nämnda bestämmelse ett undantag från den princip som innebär att de inre gränserna får passeras överallt utan att någon personkontroll genomförs, oavsett personens nationalitet. (
3
) Eftersom undantag till den fria rörligheten för personer ska tolkas restriktivt bör återinförandet av gränskontroll vid de inre gränserna förbli en exceptionell åtgärd och det ska bara tillgripas som en sista utväg. Denna restriktiva tolkning talar således mot en tolkning av artikel 25 i kodexen som innebär att det räcker att det hot som ursprungligen identifierades kvarstår (
4
) för att motivera att denna kontroll återinförs utöver den period på högst sex månader som föreskrivs i denna bestämmelse. En sådan tolkning skulle nämligen i praktiken göra det möjligt att återinföra dessa gränskontroller på grund av samma hot under obegränsad tid, vilket skulle strida mot själva principen om avsaknad av gränskontroller vid de inre gränserna. För det tredje finner domstolen att om artikel 25 i kodexen om Schengengränserna tolkades på så sätt att en medlemsstat, vid ett allvarligt hot, skulle kunna överskrida den totala perioden på sex månader för gränskontroller vid de inre gränserna, skulle den åtskillnad som unionslagstiftaren gjort mellan de kontroller vid de inre gränserna som återinförs med stöd av denna artikel och de kontroller som återinförs enligt artikel 29 i kodexen, (
5
) enligt vilken den totala perioden för återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna inte kan överskrida två år, (
6
) bli meningslös.
Domstolen understryker slutligen att det mål som eftersträvas med bestämmelsen om en period på totalt högst sex månader ligger i linje med det allmänna mål som består i att förena principen om fri rörlighet med medlemsstaternas intresse av att garantera säkerheten på sina territorier. Även om det är riktigt att ett allvarligt hot mot en medlemsstats allmänna ordning eller inre säkerhet inom området utan gränskontroller vid de inre gränserna inte nödvändigtvis är tidsbegränsat, har unionslagstiftaren ansett att en period på sex månader var tillräcklig för att den berörda medlemsstaten skulle kunna vidta åtgärder för att bemöta ett sådant hot samtidigt som principen om fri rörlighet skulle fortsätta att gälla efter denna sexmånadersperiod.
Domstolen finner följaktligen att nämnda period på totalt högst sex månader är tvingande, vilket innebär att alla gränskontroller vid de inre gränserna som återinförs med stöd av artikel 25 efter det att denna period har löpt ut är oförenliga med kodexen om Schengengränserna. En sådan period kan emellertid tillämpas på nytt endast om den berörda medlemsstaten kan visa att det föreligger ett nytt allvarligt hot mot dess allmänna ordning eller inre säkerhet. Vid bedömningen av om ett visst hot är nytt i förhållande till det hot som ursprungligen identifierades ska hänsyn tas till de omständigheter som föranledde behovet av att återinföra gränskontroller vid de inre gränserna och till de omständigheter och händelser som utgör ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i den berörda medlemsstaten. (
7
)
Domstolen konstaterar dessutom att en medlemsstat inte med stöd av artikel 72 FEUF (
8
) kan återinföra tillfälliga gränskontroller vid de inre gränserna på grundval av artiklarna 25 och 27 i kodexen om Schengengränserna för att bemöta ett sådant hot under en period som överskrider den totala perioden på högst sex månader. Med hänsyn till den grundläggande betydelse som den fria rörligheten för personer har bland unionens mål och med hänsyn till unionslagstiftarens detaljerade reglering av medlemsstaternas möjlighet att göra ingrepp i denna frihet genom att tillfälligt återinföra gränskontroller vid de inre gränserna, tog unionslagstiftaren nämligen, genom att föreskriva den regel om en total period på högst sex månader, vederbörlig hänsyn till medlemsstaternas utövande av sitt ansvar för allmän ordning och inre säkerhet.
(
1
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 77, 2016, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1624 av den 14 september 2016 (EUT L 251, 2016, s. 1). Den förordningen har ersatt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, 2006, s. 1).
(
2
)	Domstolen granskar, närmare bestämt, artiklarna 25 och 27 i kodexen om Schengengränserna. I artikel 27 i kodexen föreskrivs förfarandet vid ett tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna enligt artikel 25 i kodexen.
(
3
)	Se, i detta hänseende, artikel 22 i kodexen om Schengengränserna samt artikel artikel 3.2 FEU och artikel 67.2 FEUF.
(
4
)	Även om hotet bedöms utifrån nya omständigheter eller mot bakgrund av en omvärdering av behovet och proportionaliteten av den kontroll som införts för att bemöta det.
(
5
)	När exceptionella omständigheter innebär att det övergripande funktionssättet för området utan inre gränskontroll är utsatt för en risk, föreskrivs i artikel 29 i kodexen en möjlighet för medlemsstaterna att, på grundval av en rekommendation från rådet, återinföra gränskontroller vid de inre gränserna.
(
6
)	Domstolen preciserar emellertid att återinförandet av gränskontroller vid de inre gränserna med stöd av artikel 29 i kodexen för totalt högst två år inte hindrar den berörda medlemsstaten från att, om det uppstår ett nytt allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten, omedelbart efter utgången av dessa två år återinföra kontroller enligt artikel 25 i kodexen under högst sex månader, under förutsättning att villkoren i den bestämmelsen är uppfyllda.
(
7
)	Artikel 27.1 a i kodexen om Schengengränserna.
(
8
)	I denna bestämmelse föreskrivs att avdelning V i EUF-fördraget inte ska påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten.