62009CJ0404_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑404/09,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 20 de octubre de 2009,
Comisión Europea, representada por la Sra. D. Recchia y por los Sres. F. Castillo de la Torre y J.‑B. Laignelot, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Reino de España,
representado por la Sra. N. Díaz Abad, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. J.‑C. Bonichot, Presidente de Sala, y la Sra. A. Prechal (Ponente), el Sr. K. Schiemann, la Sra. C. Toader y el Sr. E. Jarašiūnas, Jueces;
Abogado General: Sra. J. Kokott;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 28 de junio de 2011;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que:
– El Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, 3 y 5, apartados 1 y 3, de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9), en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997 (DO L 73, p. 5) (en lo sucesivo, «Directiva 85/337 modificada»), al haber autorizado las explotaciones mineras a cielo abierto de «Fonfría», «Nueva Julia» y «Los Ladrones», sin supeditar la concesión de las correspondientes autorizaciones a la realización de una evaluación que permitiera identificar, describir y evaluar de manera apropiada los efectos directos, indirectos y acumulativos de los proyectos de explotación a cielo abierto existentes.
– A partir del año 2000, fecha en que la zona del Alto Sil fue declarada zona de protección especial (en lo sucesivo, «ZEPA») con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125), en su versión modificada por la Directiva 97/49/CE de la Comisión, de 29 de julio de 1997 (DO L 223, p. 9) (en lo sucesivo, «Directiva sobre las aves»), el Reino de España ha incumplido, en lo que respecta a la ZEPA del Alto Sil, las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartados 2 a 4, en relación con el artículo 7 de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»),
– al haber autorizado las explotaciones mineras a cielo abierto de «Nueva Julia» y «Los Ladrones» sin supeditar la concesión de las correspondientes autorizaciones a la realización de una evaluación apropiada de las posibles repercusiones de dichos proyectos, y, en cualquier caso, sin respetar los requisitos para la ejecución de un proyecto pese al riesgo de dicho proyecto para el urogallo (Tetrao urogallus), uno de los valores naturales que motivaron la clasificación del Alto Sil como ZEPA, a saber, la inexistencia de soluciones alternativas, la concurrencia de razones imperiosas de interés público de primer orden y la comunicación a la Comisión de las medidas compensatorias necesarias para garantizar la coherencia global de la Red Natura 2000, y
– al no haber adoptado las medidas necesarias para evitar el deterioro de los hábitats, incluidos los de las especies, y las perturbaciones significativas para el urogallo, cuya presencia en el lugar motivó la designación de dicha ZEPA, ocasionados por las explotaciones de «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría», «Ampliación de Feixolín» y «Nueva Julia».
– A partir de enero de 1998, el Reino de España ha incumplido, en relación con la zona propuesta del Alto Sil, las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva sobre los hábitats, tal como ha sido interpretada por las sentencias de 13 de enero de 2005, Dragaggi y otros (C‑117/03, Rec. p. I‑167), y de 14 de septiembre de 2006, Bund Naturschutz in Bayern y otros (C‑244/05, Rec. p. I‑8445), al no haber adoptado, en lo que respecta a la actividad minera de las explotaciones de «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría» y «Nueva Julia», las medidas necesarias para la preservación del interés ecológico que presentaba dicha zona, propuesta como lugar de importancia comunitaria (en lo sucesivo, «LIC») en virtud de la citada Directiva,
– A partir de diciembre de 2004, el Reino de España ha incumplido, en relación con el LIC del Alto Sil, las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats,
– al permitir el ejercicio de actividades mineras a cielo abierto (en las explotaciones de «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría» y «Nueva Julia») que pueden tener repercusiones significativas sobre los valores naturales determinantes de la designación del Alto Sil como LIC, sin una apropiada evaluación de las posibles repercusiones de las citadas explotaciones mineras, y, en cualquier caso, sin respetar los requisitos que permiten la realización de un proyecto pese al riesgo de dicho proyecto para esos valores naturales, a saber, la inexistencia de soluciones alternativas, la concurrencia de razones imperiosas de interés público de primer orden y la comunicación a la Comisión de las medidas compensatorias necesarias para garantizar la coherencia global de la Red Natura 2000, y
– al no haber adoptado, en lo que respecta a esos mismos proyectos, las medidas necesarias para evitar el deterioro de los hábitats, incluidos los de las especies, así como las perturbaciones a las especies ocasionadas por las explotaciones de «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría», «Nueva Julia» y «Ampliación de Feixolín».
Marco jurídico
Directiva 85/337 modificada
2. A tenor del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos. Estos proyectos se definen en el artículo 4.»
3. El artículo 3 de dicha Directiva dispone:
«La evaluación del impacto ambiental identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular y de conformidad con los artículos 4 a 11, los efectos directos e indirectos de un proyecto en los siguientes factores:
– el ser humano, la fauna y la flora,
– el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje,
– los bienes materiales y el patrimonio cultural,
– la interacción entre los factores mencionados en los guiones primero, segundo y tercero.»
4. El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada precisa que «sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 2, los proyectos enumerados en el Anexo I serán objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10».
5. El anexo I de la Directiva 85/337 modificada contiene la lista de los proyectos a que se refiere el citado artículo 4, apartado 1. Así, el punto 19 de dicho anexo menciona las «canteras y minería a cielo abierto, cuando la superficie del terreno abierto supere las 25 hectáreas, o extracción de turba, cuando la superficie del terreno de extracción supere las 150 hectáreas».
6. Por lo que se refiere a los demás tipos de proyectos, el artículo 4, apartado 2, de esta Directiva modificada dispone:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 2, por lo que respecta a los proyectos enumerados en el Anexo II, los Estados miembros determinarán:
a) mediante un estudio caso por caso, o
b) mediante umbrales o criterios establecidos por el Estado miembro,
si el proyecto será objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10.
Los Estados miembros podrán decidir la aplicación de ambos procedimientos contemplados en las letras a) y b).
[…]»
7. Entre los proyectos a los que es aplicable el artículo 4, apartado 2, de esta Directiva, el punto 13 del anexo II menciona «cualquier cambio o ampliación de los proyectos que figuran en el Anexo I o en el Anexo II, ya autorizados, ejecutados, o en proceso de ejecución, que puedan tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente».
8. El artículo 5 de la Directiva 85/337 modificada dispone:
«1. En el caso de proyectos que, en aplicación del artículo 4, deban ser objeto de una evaluación de impacto ambiental de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que el promotor suministre en la forma adecuada la información especificada en el Anexo IV, en la medida en que:
a) los Estados miembros consideren que la información es pertinente en una fase dada del procedimiento de autorización y para las características concretas de un proyecto o de un tipo de proyecto determinado y de los aspectos medioambientales que puedan verse afectados;
b) los Estados miembros consideren que es razonable exigir al promotor que reúna esta información, habida cuenta, entre otras cosas, de los conocimientos y métodos de evaluación existentes.
[…]
3. La información a proporcionar por el promotor de conformidad con el apartado 1 contendrá, al menos:
– una descripción del proyecto que incluya información sobre su emplazamiento, diseño y tamaño,
– una descripción de las medidas previstas para evitar, reducir, y, si fuera posible, compensar, los efectos adversos significativos,
– los datos requeridos para identificar y evaluar los principales efectos que el proyecto pueda tener en el medio ambiente,
– una exposición de las principales alternativas estudiadas por el promotor y una indicación de las principales razones de su elección, teniendo en cuenta los efectos medioambientales,
– un resumen no técnico de la información mencionada en los guiones anteriores.
[…]»
9. El anexo IV de la Directiva 85/337 modificada precisa la información que debe facilitarse con arreglo al artículo 5, apartado 1, de dicha Directiva:
«1. Descripción del proyecto, incluidas en particular:
– una descripción de las características físicas del conjunto del proyecto y de las exigencias en materia de utilización del suelo durante las fases de construcción y funcionamiento,
– una descripción de las principales características de los procedimientos de fabricación, con indicaciones, por ejemplo, sobre la naturaleza y la cantidad de materiales utilizados,
– una estimación de los tipos y cantidades de residuos y emisiones previstos (contaminación del agua, del aire y del suelo, ruido, vibración, luz, calor, radiación, etc.) que se derivan del funcionamiento del proyecto previsto.
2. Un resumen de las principales alternativas examinadas por el [promotor] y una indicación de l as principales razones de una elección, teniendo en cuenta el impacto ambiental.
3. Una descripción de los elementos del medio ambiente que puedan verse afectados de forma considerable por el proyecto propuesto, en particular, la población, la fauna, la flora, el suelo, el agua, el aire, los factores climáticos, los bienes materiales, incluidos el patrimonio arquitectural y arqueológico, el paisaje así como la interacción entre los factores mencionados.
4. Una descripción de los efectos importantes del proyecto propuesto sobre el medio ambiente, debido a:
– la existencia del proyecto,
– la utilización de los recursos naturales,
– la emisión de contaminantes, la creación de sustancias nocivas o el tratamiento de residuos,
y la mención por parte del [promotor] de los métodos de previsiones utilizadas para evaluar los efectos sobre el medio ambiente.
5. Una descripción de las medidas previstas para evitar, reducir y, si fuere posible, compensar los efectos negativos importantes del proyecto sobre el medio ambiente.
6. Un resumen no técnico de las informaciones transmitidas, basado en las rúbricas mencionadas.
7. Un resumen de las eventuales dificultades (lagunas técnicas o falta de conocimientos) encontrados por el [promotor] a la hora de recoger las informaciones requeridas.»
10. En cuanto al concepto de «descripción» que contiene el punto 4 del citado anexo IV, este último aclara que «esta descripción debería incluir los efectos directos y, eventualmente, los efectos indirectos secundarios, acumulativos, a corto, medio y largo plazo, permanentes o temporales, positivos y negativos del proyecto».
Directiva sobre las aves
11. El artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre las aves dispone que los Estados miembros clasificarán como ZEPA los territorios más adecuados para la protección de las especies de aves mencionadas en el anexo I de dicha Directiva y de las aves migratorias.
12. En el anexo I de la Directiva sobre las aves se menciona al urogallo (Tetrao urogallus).
13. El artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves especifica la protección de que gozan las ZEPA:
«Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para evitar dentro de las zonas de protección mencionadas en los apartados 1 y 2 la contaminación o el deterioro de los hábitats así como las perturbaciones que afecten a las aves, en la medida que tengan un efecto significativo respecto a los objetivos del presente artículo.»
Directiva sobre los hábitats
14. A tenor del sexto considerando de la Directiva sobre los hábitats, «para garantizar el restablecimiento o el mantenimiento de los hábitats naturales y de las especies de interés comunitario en un estado de conservación favorable, procede designar zonas especiales de conservación a fin de realizar una red ecológica europea coherente con arreglo a un calendario establecido».
15. El séptimo considerando de dicha Directiva tiene la siguiente redacción:
«[…] todas las zonas clasificadas, incluidas las que están clasificadas o que serán clasificadas en el futuro como zonas especiales de protección en virtud de la Directiva [sobre las aves], deberán integrarse en la red ecológica europea coherente».
16. El décimo considerando de la Directiva sobre los hábitats señala que «cualquier plan o programa que pueda afectar de manera significativa a los objetivos de conservación de un lugar que ha sido designado o que lo será en el futuro deberá ser objeto de una evaluación apropiada».
17. El artículo 3 de la Directiva sobre los hábitats declara:
«1. Se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada “Natura 2000”. Dicha red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II, deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural.
La red Natura 2000 incluirá asimismo las zonas de protección especiales designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva [sobre las aves].»
2. Cada Estado miembro contribuirá a la constitución de Natura 2000 en función de la representación que tengan en su territorio los tipos de hábitats naturales y los hábitats de especies a que se refiere el apartado 1. Con tal fin y de conformidad con las disposiciones del artículo 4, cada Estado miembro designará lugares y zonas especiales de conservación, teniendo en cuenta los objetivos mencionados en el apartado 1.
[...]»
18. El artículo 4 de dicha Directiva señala:
«1. Tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 1) y la información científica pertinente, cada Estado miembro propondrá una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el Anexo I y de las especies autóctonas de las enumeradas en el Anexo II existentes en dichos lugares. [...]
La lista se remitirá a la Comisión en el curso de los tres años siguientes a la notificación de la presente Directiva, junto con la información relativa a cada lugar. [...]
2. Tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 2) y en el marco de cada una de las cinco regiones biogeográficas que se mencionan en el inciso iii) de la letra c) del artículo 1 y del conjunto del territorio a que se refiere el apartado 1 del artículo 2, la Comisión, de común acuerdo con cada uno de los Estados miembros, redactará un proyecto de lista de [LIC], basándose en las listas de los Estados miembros, que incluya los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios o una o varias especies prioritarias.
[...]
La lista de lugares seleccionados como [LIC], en la que se harán constar los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios o una o varias especies prioritarias, será aprobada por la Comisión mediante el procedimiento mencionado en el artículo 21.
[...]
4. Una vez elegido un [LIC] con arreglo al procedimiento dispuesto en el apartado 2, el Estado miembro de que se trate dará a dicho lugar la designación de zona especial de conservación lo antes posible […].
5. Desde el momento en que un lugar figure en la lista a que se refiere el párrafo tercero del apartado 2, quedará sometido a lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6.»
19. El artículo 6, apartados 2, 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats dispone:
«2. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.
3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.
4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.
En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.»
20. El artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats establece:
«Las obligaciones impuestas en virtud de los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 de la presente Directiva sustituirán a cualesquiera obligaciones derivadas de la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva [sobre las aves] en lo que se refiere a las zonas clasificadas con arreglo al apartado 1 del artículo 4 o con análogo reconocimiento en virtud del apartado 2 del artículo 4 de la citada Directiva, a partir de la fecha de puesta en aplicación de la presente Directiva, o de la fecha de clasificación o de reconocimiento por parte de un Estado miembro en virtud de la Directiva [sobre las aves] si esta última fecha fuere posterior.»
21. El anexo IV de la Directiva sobre los hábitats, titulado «Especies animales y vegetales de interés comunitario que requieren una protección estricta», menciona, en su letra a), al oso pardo (Ursus arctos)
como especie prioritaria.
Hechos que originaron el litigio y procedimiento administrativo previo
22. El «Alto Sil», situado en el noroeste de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, cerca de las Comunidades Autónomas de Galicia y Asturias, se extiende sobre un territorio de más de 43.000 hectáreas en el curso superior del río Sil.
23. En enero de 1998, el Reino de España propuso este espacio como LIC con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats.
24. Dicho Estado miembro designó, además, con efectos de 1 de enero de 2000, esta misma zona como ZEPA en virtud de la Directiva sobre las aves, debido a la presencia en ella de varias especies de aves catalogadas en el anexo I de dicha Directiva, entre ellas, una población reproductora de la especie urogallo.
25. El 7 de diciembre de 2004, la Comisión, mediante la Decisión 2004/813/CE por la que se aprueba, de conformidad con la Directiva 92/43, la lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica atlántica (DO L 387, p. 1), incluyó en esa lista la zona del Alto Sil con el código ES 0000210.
26. En el formulario normalizado de datos relativo a dicha zona, transmitido por el Reino de España a la Comisión al proponerla como LIC, se hace constar, entre otros extremos, la existencia de entre 10 y 15 ejemplares de oso pardo y entre 42 y 47 ejemplares machos de la subespecie cantábrica del urogallo (Tetrao urogallus cantabricus).
27. Este formulario menciona además, entre otros, los siguientes tipos de hábitats:
– 4030 – Brezales secos europeos (50 % del territorio),
– 4090 – Brezales oromediterráneos endémicos con aliaga (6 % del territorio),
– 6160 – Prados ibéricos silíceos de Festuca indigesta (1 % del territorio),
– 8230 – Roquedos silíceos con vegetación pionera del Sedo‑Scleranthion
o del Sedo albi‑Veronicion dillenii (13 % del territorio), y
– 9230 – Robledales galaico‑portugueses con Quercus robur y Quercus pyrenaica (6 % del territorio).
28. En el formulario se indica asimismo que la población de urogallos existente en la zona es de importancia regional (50 % de los especímenes machos de la Comunidad Autónoma de Castilla y León) y nacional (2 % de los especímenes machos existentes en el territorio español).
29. Siempre según el citado formulario, la vulnerabilidad de la zona «procede fundamentalmente de las explotaciones mineras a cielo abierto».
30. En 2001, la Comisión fue informada de la existencia de varias explotaciones mineras de carbón a cielo abierto, gestionadas por la empresa Minero Siderúrgica de Ponferrada, S.A., en la actualidad Coto Minero Cantábrico, S.A., situadas dentro o en las inmediaciones del espacio del Alto Sil.
31. Se desprende de los autos que las explotaciones mineras a cielo abierto a que se refiere el presente procedimiento pueden dividirse en dos grupos.
32. El primer grupo de explotaciones (denominadas en lo sucesivo, conjuntamente, «minas del norte») se encuentra al norte del río Sil y del municipio de Villablino. Todas ellas están situadas dentro del LIC del Alto Sil.
33. Se trata, en primer lugar, de la mina a cielo abierto denominada «Feixolín», autorizada el 1 de enero de 1986 con una superficie de 95,86 hectáreas y que estuvo en servicio entre 2000 y 2008. Actualmente se encuentra en fase de «recuperación del espacio natural».
34. Está igualmente comprendida en este grupo de minas del norte la mina a cielo abierto denominada «Ampliación de Feixolín», cuyo proyecto de explotación abarca una superficie total de 93,9 hectáreas.
35. En relación con esta mina, las autoridades españolas impusieron una sanción el 9 de noviembre de 2009 y adoptaron una serie de medidas por haberse procedido a su explotación en una superficie de 35,24 hectáreas sin que hubiese sido aún autorizada.
36. El 11 de junio de 2009, sin embargo, se autorizó la explotación de dicha mina en un área parcial del proyecto de explotación de 39,62 hectáreas. El 7 de octubre de 2009 se ordenó la adopción de determinadas medidas para limitar y compensar los efectos de dicha explotación en el medio ambiente.
37. La tercera de las minas del Norte se denomina «Fonfría». Tiene una extensión de 350 hectáreas y fue autorizada el 21 de julio de 1999. La extracción de carbón en este lugar se inició en enero de 2001 y terminó en diciembre de 2010.
38. Al sur del río Sil y al suroeste de la localidad de Villaseca de Laciana se encuentran las demás minas de carbón a cielo abierto que son objeto del presente procedimiento (denominadas en lo sucesivo, conjuntamente, «minas del sur»).
39. Se trata en primer lugar del conjunto de minas denominadas «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», que se extiende sobre una superficie de 196 hectáreas. Estas minas fueron autorizadas entre 1984 y 2002. La mayor parte de ellas no se explotan desde 2002. En la actualidad, se ha recuperado ampliamente el espacio natural.
40. A continuación hay que mencionar la mina denominada «Nueva Julia», autorizada el 16 de septiembre de 2003 con una superficie total de 405 hectáreas y que se explota desde 2006.
41. Por último, la mina de «Los Ladrones» fue autorizada el 24 de diciembre de 2003 con una superficie total de 117 hectáreas. Aún no ha comenzado a explotarse.
42. Estas minas del Sur se encuentran todas adyacentes unas a otras. De ellas, sólo la de «los Ladrones» está incluida dentro de los límites del LIC del Alto Sil; las demás se encuentran en el margen exterior de dicho LIC.
43. Por estimar que, en relación con estas explotaciones mineras, las autoridades españolas habían incumplido las obligaciones que les incumben en virtud de la Directiva 85/337 modificada y de la Directiva sobre los hábitats, la Comisión, tras haber examinado la información transmitida por dichas autoridades, remitió el 18 de julio de 2003 un escrito de requerimiento al Reino de España.
44. Por considerar, señaladamente, que la evaluación de las repercusiones en el medio ambiente no tomaba suficientemente en consideración las posibles perturbaciones ocasionadas al oso pardo y que no se habían tenido suficientemente en cuenta los efectos acumulativos de las explotaciones, la Comisión, tras haber examinado las observaciones del Reino de España al escrito de requerimiento, dirigió el 22 de diciembre de 2004 un dictamen motivado a dicho Estado miembro.
45. En respuesta, el Reino de España presentó, entre otros documentos, un informe en el que se analizaban las repercusiones de los distintos proyectos y se proponían medidas de protección de la zona (en lo sucesivo, «informe de 2005»).
46. Con el fin de atenerse a lo dispuesto en las sentencias, antes citadas, Dragaggi y otros y Bund Naturschutz in Bayern y otros, la Comisión dirigió el 29 de febrero de 2008 un escrito de requerimiento complementario al Reino de España.
47. Mediante escrito de 7 de mayo de 2008, el Reino de España respondió alegando, en particular, la inexistencia de perturbaciones significativas del medio ambiente imputables a las explotaciones mineras a cielo abierto, aunque manifestando al mismo tiempo su intención de elaborar un plan estratégico que permitiese compatibilizar la continuación de la actividad minera a cielo abierto en la zona del Alto Sil con el régimen de protección de los valores naturales establecido por el Derecho comunitario.
48. El 1 de diciembre de 2008, la Comisión emitió un dictamen motivado complementario en el que reiteraba las imputaciones formuladas en su escrito de requerimiento complementario e instaba al Reino de España a ajustarse a lo dispuesto en dicho dictamen en el plazo de dos meses desde su recepción.
49. Por considerar, atendiendo en particular a las observaciones y documentos aportados por el Reino de España en respuesta a dicho dictamen motivado complementario, que la situación seguía siendo insatisfactoria, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre la solicitud de práctica de una diligencia de prueba y, subsidiariamente, de reapertura de la fase oral del procedimiento
50. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 15 de julio de 2011, el Reino de España solicitó que se ordenase la práctica de una diligencia de prueba, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 60 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, y, subsidiariamente, que se acordase la reapertura de la fase oral del procedimiento, conforme al artículo 61 de dicho Reglamento.
51. En apoyo de su solicitud, el Reino de España alega que, contrariamente a lo que consideró la Abogado General en sus conclusiones, y como ya indicó en sus escritos de contestación y de dúplica, no se deduce de los autos que las minas de carbón a cielo abierto «Ampliación de Feixolín» y «Los Ladrones» hayan sido ya objeto de actividades de explotación.
52. Según el Reino de España, se trata de premisas fácticas inexactas en las que se asienta el análisis de la Abogado General.
53. El Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que le permita aportar nuevas pruebas relativas a la situación de hecho de las explotaciones mineras a cielo abierto «Ampliación de Feixolín» y «Los Ladrones» y, con carácter subsidiario, que acuerde la reapertura de la fase oral.
54. A este respecto, ha de señalarse en primer lugar que se desprende de los autos, y en particular del cuadro titulado «Explotaciones activas» que figura en la página 50 del informe de 2005, que la mina a cielo abierto «Ampliación de Feixolín» ya había sido objeto de determinadas actividades de explotación que tuvieron como consecuencia la destrucción de hábitats, en particular 19,9 hectáreas del hábitat 9230 – Robledales galaico‑portugueses con Quercus robur y Quercus pyrenaica.
Si bien resulta de los autos que, mediante una resolución adoptada el 9 de noviembre de 2009, se requirió al explotador de dicha mina para que cesase su explotación y se le sancionó por haberla iniciado sin haber obtenido previamente la correspondiente autorización, lo cierto es que dicha explotación se verificó efectivamente en una superficie de 35,24 hectáreas. Confirma este extremo un informe relativo a una inspección del lugar que el Reino de España presenta como anexo de su escrito de dúplica, del que se desprende que si bien en dicho lugar no se llevaron a cabo actividades de extracción de carbón, otras actividades allí realizadas dieron como resultado la destrucción de la vegetación.
55. En segundo lugar, contrariamente a lo que afirma el Reino de España, de las conclusiones de la Abogado General no se deduce que éstas partan de la premisa de que la mina a cielo abierto de «Los Ladrones» ya haya sido explotada. Al contrario, las imputaciones formuladas por la Comisión con respecto a dicha mina y examinadas por la Abogado General se refieren a incumplimientos que vician la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de la explotación minera. A diferencia de otras imputaciones, éstas se refieren por consiguiente al procedimiento de autorización de dicha mina y no a eventuales actividades de explotación en el emplazamiento de dicha mina realizadas con posterioridad a su autorización.
56. Por lo tanto, no procede ordenar la diligencia de prueba solicitada por el Reino de España.
57. Por lo que se refiere a la solicitud, formulada con carácter subsidiario, de reapertura de la fase oral, procede recordar que el Tribunal de Justicia puede ordenar de oficio, a propuesta del Abogado General o a instancia de las partes, la reapertura de la fase oral, conforme al artículo 61 de su Reglamento de Procedimiento, si considera que no está suficientemente informado o que el asunto debe dirimirse basándose en una alegación que no ha sido debatida entre las partes (véanse, en particular, las sentencias de 16 de diciembre de 2008, Cartesio, C‑210/06, Rec. p. I‑9641, apartado 46, y de 26 de mayo de 2011, Comisión/España, C‑306/08, Rec. p. I‑0000, apartado 60).
58. En cambio, ni el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ni su Reglamento de Procedimiento prevén la posibilidad de que las partes formulen observaciones en respuesta a las conclusiones presentadas por el Abogado General (véase, en particular, la sentencia Comisión/España, antes citada, apartado 61).
59. En el caso de autos, el Tribunal de Justicia considera, oído el Abogado General, que dispone de todos los elementos necesarios para dirimir el litigio que le ha sido sometido y que no procede examinarlo a la luz de alegaciones que no han sido debatidas ante él. Por consiguiente, no procede acordar la reapertura de la fase oral del procedimiento.
Sobre el recurso
Sobre la primera imputación, basada en la infracción de los artículos 2, 3 y 5, apartados 1 y 3, de la Directiva 85/337 modificada en lo que respecta a las evaluaciones del impacto ambiental de los proyectos de explotaciones mineras a cielo abierto de «Fonfría», «Nueva Julia» y «Los Ladrones»
Alegaciones de las partes
60. Mediante su primera imputación, la Comisión sostiene que las evaluaciones de impacto ambiental relativas a las explotaciones de «Fonfría», «Nueva Julia» y «Los Ladrones» presentaban importantes lagunas que las hacen inadecuadas y disconformes con la Directiva 85/337 modificada.
61. A este respecto, la Comisión se remite al punto 4 del anexo IV de dicha Directiva, y en particular a una nota relativa al concepto de «descripción» que figura en dicho punto, que implica que los proyectos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva deben ir acompañados de una descripción de sus efectos importantes sobre el medio ambiente, que exponga sus «efectos directos, indirectos y acumulativos, a corto, medio y largo plazo […] permanentes o temporales».
62. La Comisión deduce de lo anterior que, en el caso de autos, las evaluaciones del impacto ambiental de los proyectos de explotación de las minas que son objeto del presente procedimiento debían incluir un análisis de los efectos acumulativos significativos que podía generar la proximidad de varias minas a cielo abierto explotadas simultáneamente en el Valle de Laciana. Pues bien, el informe de 2005 confirma que dicho análisis no se efectuó con anterioridad a la autorización de las tres explotaciones controvertidas.
63. Además, la Comisión señala los siguientes defectos específicos en las evaluaciones de impacto ambiental de las tres minas a que se refiere esta imputación:
– Respecto a la explotación de «Fonfría», en la evaluación inicial no hay nada que indique que se haya llevado a cabo una evaluación de las posibles perturbaciones para el urogallo, pese a que las autoridades no ignoraban la presencia de esta especie en un «cantadero» situado en las proximidades de la zona de extracción de la mina. Además, el informe de 2005 afirma sin mayores explicaciones que dicha explotación se encuentra dentro del ámbito del plan de recuperación del oso pardo.
– Aunque la explotación de «Los Ladrones» se encuentra muy próxima a «cantaderos» de urogallos que motivaron la designación de un área crítica en el plan de recuperación de dicha especie, nada indica que en la evaluación inicial relativa a esta explotación se haya tenido en cuenta tal circunstancia. En cuanto al oso pardo, la citada evaluación se limita a indicar que la explotación se encuentra dentro del ámbito del plan de recuperación de dicha especie, pero que no habrá perturbaciones significativas para ella por cuanto la extracción minera «no afecta a ningún área crítica y no ocasiona “efecto barrera” entre diferentes núcleos».
– Con respecto a la explotación de «Nueva Julia», la evaluación no incluye información alguna sobre las dos especies más problemáticas, el urogallo y el oso pardo. Es evidente que los efectos de esta explotación situada fuera del LIC pueden notarse a varios kilómetros de distancia y, por lo tanto, podrían afectar a hábitats y especies situados dentro de los límites del LIC. Sin embargo, esta posibilidad no parece haberse tenido en cuenta.
64. El Reino de España sostiene en primer lugar, a propósito de la interpretación del concepto de «descripción» que figura en el punto 4 del anexo IV de la Directiva 85/337 modificada, que la utilización del condicional en la nota relativa a dicho punto, en cuanto a que «esta descripción debería incluir», indica que la descripción exigida no ha de mencionar necesariamente los efectos acumulativos de los diferentes proyectos sobre el medio ambiente, sino solamente que es deseable que contenga tal descripción. La formulación empleada en otras versiones lingüísticas de esta Directiva confirma, a su juicio, esta interpretación.
65. Además, según dicho Estado miembro, tal descripción de los efectos acumulativos no era obligada en este caso, puesto que las minas de que se trata fueron autorizadas en momentos muy distintos y las zonas del LIC a que afectan son también diferentes.
66. En cualquier caso –afirma– el informe de 2005 incluye una evaluación detallada de los efectos potenciales de cada una de las explotaciones en cuestión y de los potenciales efectos acumulativos que podrían producir conjuntamente con otras explotaciones.
67. Por lo que se refiere a la explotación de «Fonfría», según el Reino de España, el citado informe de 2005 concluye, al término de una descripción de los efectos acumulativos, que no existe en el LIC ninguna perturbación significativa de las especies protegidas.
68. Otro tanto puede decirse, según dicho Estado miembro, de la explotación de «Nueva Julia». Respecto al oso pardo, en el informe de 2005, tras una evaluación de los efectos acumulativos sobre el medio ambiente de las minas y proyectos controvertidos, se llega a la conclusión de que no resultaría perturbada ningún área crítica o zona de corredores, de forma que el efecto de dicho proyecto sobre esta especie no es significativo.
69. Por lo que respecta a las especies de aves protegidas en virtud de la calificación del Alto Sil como ZEPA y, en consecuencia, como LIC, el Reino de España sostiene que ninguna especie ha resultado significativamente perturbada. En relación con la explotación de «Los Ladrones», en el informe de 2005 se llegó a la conclusión de que no existía impacto significativo sobre el hábitat 4020, identificado como hábitat prioritario del urogallo en el plan de recuperación de dicha especie.
Apreciación del Tribunal de Justicia
70. Por lo que respecta, en primer lugar, a la primera imputación de la Comisión en cuanto se refiere al proyecto de explotación de la mina de carbón a cielo abierto de «Fonfría», procede señalar que, en virtud del artículo 3, apartado 2, de la Directiva 97/11, las disposiciones de la Directiva 85/337, en su versión anterior a las modificaciones introducidas por la Directiva 97/11, siguen siendo aplicables a las solicitudes de autorización presentadas antes de finalizar el plazo señalado en el apartado 1 del citado artículo 3, esto es, antes del 14 de marzo de 1999.
71. Pues bien, consta en autos que la solicitud de autorización del proyecto de mina de «Fonfría» se presentó el 11 de marzo de 1998.
72. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia no puede estimar la pretensión de la Comisión de que se declare la existencia de una infracción de las disposiciones de la Directiva 85/337 modificada en lo que respecta a ese proyecto.
73. Por otra parte, la imputación de la Comisión relativa a dicho proyecto no puede interpretarse en el sentido de que tenga por objeto que se declare la existencia de una infracción de la Directiva 85/337 en su versión anterior a las modificaciones introducidas por la Directiva 97/11.
74. Ello es tanto más cierto cuanto que determinadas modificaciones introducidas por la Directiva 97/11 son directamente pertinentes para valorar el fundamento de esta imputación. Así sucede, en particular, con la inserción, en el punto 19 del anexo I de la Directiva 85/337, de la referencia a las explotaciones mineras a cielo abierto de superficie superior a 25 hectáreas, que implica que éstas solo han de ser necesariamente objeto de una evaluación con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada si se refieren a solicitudes de autorización presentadas con posterioridad al 14 de marzo de 1999.
75. Por lo tanto, la primera imputación debe ser desestimada en lo que se refiere a la explotación de «Fonfría».
76. Es preciso examinar en segundo lugar si, en el caso de autos, las evaluaciones de impacto ambiental, realizadas con arreglo a la Directiva 85/337 modificada, de los proyectos relativos a las explotaciones mineras a cielo abierto de «Nueva Julia» y «Los Ladrones» son inadecuadas, como afirma la Comisión, por no incluir un análisis de los efectos acumulativos que pueden originar en el medio ambiente dichos proyectos junto con otras explotaciones, como las minas de carbón a cielo abierto en servicio o cuya puesta en servicio haya sido autorizada o se esté tramitando.
77. A este respecto, contrariamente a lo que afirma el Reino de España, no puede deducirse de la utilización del condicional en la nota relativa al punto 4 del anexo IV de la Directiva 85/337 modificada, en cuanto a que «esta descripción debería incluir […], eventualmente, los efectos […] acumulativos […] del proyecto», que la evaluación del impacto ambiental no deba necesariamente abordar los efectos acumulativos de los diferentes proyectos en el medio ambiente, sino que dicho análisis sea solamente conveniente.
78. El alcance de esta obligación de evaluación del impacto ambiental se infiere del artículo 3 de la Directiva 85/337 modificada, a cuyo tenor la evaluación del impacto ambiental identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular y de conformidad con los artículos 4 a 11 de esa misma Directiva, los efectos directos e indirectos de un proyecto en el ser humano, la fauna y la flora, el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje, los bienes materiales y el patrimonio cultural, así como la interacción entre estos factores.
79. Habida cuenta de que, según se deduce de los artículos 1, apartado 2, 2, apartado 1, y 3 de la Directiva 85/337 modificada, su ámbito de aplicación es extenso y su objetivo muy amplio (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros, C‑72/95, Rec. p. I‑5403, apartados 30 y 31), el mero hecho de que pueda existir incertidumbre en cuanto al significado exacto del empleo del condicional en la expresión «esta descripción debería incluir», utilizada en una nota relativa al punto 4 del anexo IV de la Directiva 85/337 modificada, aunque también figure en otras versiones lingüísticas de la Directiva, no debe llevar a excluir la interpretación amplia del artículo 3 de ésta.
80. Por lo tanto, dicho artículo debe interpretarse en el sentido de que, dado que la evaluación del impacto ambiental ha de identificar, describir y evaluar de forma apropiada los efectos indirectos de un proyecto, tal evaluación debe incluir asimismo un análisis de los efectos acumulativos que puede producir ese proyecto en el medio ambiente si se considera conjuntamente con otros proyectos, por ser dicho análisis necesario para garantizar que la evaluación incluya el examen de todas las repercusiones significativas en el medio ambiente del proyecto de que se trate.
81. El Reino de España alega que, en el caso de autos, tal evaluación acumulativa no era obligada, puesto que las minas en cuestión se encuentran alejadas unas de otras y fueron autorizadas en momentos muy distintos.
82. No obstante, no se deduce de los autos que así suceda en el caso concreto de los proyectos «Nueva Julia» y «Los Ladrones», puesto que estas minas del sur se encuentran próximas entre sí y los procedimientos para su autorización se tramitaron simultáneamente.
83. Además, aunque fuese cierto que, como afirma el Reino de España, el informe de 2005 contiene tal análisis acumulativo, dicho informe no puede subsanar la inexistencia de este análisis en la evaluación inicial, puesto que el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada exige que la evaluación sea previa a la autorización del proyecto.
84. En tercer lugar, debe examinarse si, como alega la Comisión, las repercusiones posibles y específicas de los proyectos de minas de carbón a cielo abierto de «Nueva Julia» y «Los Ladrones» para el urogallo y el oso pardo no se examinaron adecuadamente en las evaluaciones del impacto ambiental de dichos proyectos.
85. Por lo que respecta, en primer término, al proyecto relativo a la mina «Nueva Julia», la evaluación de impacto ambiental de 25 de agosto de 2003 únicamente se refiere al impacto del proyecto sobre determinados anfibios. No hay en dicha evaluación indicio alguno de que se haya realizado efectivamente una evaluación de las repercusiones del citado proyecto sobre el oso pardo y el urogallo.
86. Pues bien, el análisis de las repercusiones de dicho proyecto sobre las mencionadas especies era obligado, puesto que, por una parte, las autoridades españolas no podían ignorar su presencia en la zona del Alto Sil. En efecto, en 1998 el Reino de España había solicitado la clasificación del Alto Sil como LIC debido, singularmente, a la presencia en la zona de esas dos especies y ese mismo Estado miembro había clasificado el sitio como ZEPA, con efectos a partir del año 2000, por la presencia en él del urogallo.
87. Por otra parte, aun cuando la referida explotación esté situada fuera del LIC, consta que se encuentra inmediatamente adyacente al mismo, de manera que es posible que tenga repercusiones sobre éste.
88. La necesidad de tal análisis era tanto más evidente cuanto que, en el formulario normalizado de datos relativo a la zona del Alto Sil que España remitió a la Comisión al proponer su clasificación como LIC, dicho Estado miembro había puesto de manifiesto que la vulnerabilidad del lugar se debía fundamentalmente a las explotaciones mineras a cielo abierto.
89. En segundo término, en cuanto al proyecto relativo a la mina de carbón a cielo abierto de «Los Ladrones», procede señalar que la declaración de impacto ambiental de 9 de octubre de 2003 menciona la presencia del oso pardo en la zona del Alto Sil, propuesta como LIC, aunque llega a la conclusión de que la explotación sólo ocasiona una escasa pérdida de hábitat favorable a dicha especie, no afecta a ningún área crítica para la misma y no ocasiona «efecto barrera» entre los diferentes núcleos, como se desprende de un informe de 5 de junio de 2001.
90. A este respecto, resulta obligado observar que, en relación con el oso pardo, la Comisión no ha presentado documento alguno que pueda poner en duda la idoneidad de esa evaluación del impacto ambiental del proyecto.
91. Por lo que se refiere al urogallo, en dicha declaración de impacto ambiental se menciona que un representante de una asociación de defensa del medio ambiente había puesto de manifiesto el posible impacto del proyecto sobre esta especie, que el promotor se oponía a esa alegación y que ésta fue examinada y evaluada de forma satisfactoria. No obstante, no se desprende de la referida declaración, ni tampoco de otros documentos aportados por el Reino de España, que la evaluación de las repercusiones del proyecto sobre el urogallo se haya realizado efectivamente. Ahora bien, por los motivos expuestos en los apartados 86 y 88 de la presente sentencia, la necesidad de un análisis de las repercusiones de dicho proyecto sobre esta especie era manifiesta.
92. Por consiguiente, debe declararse el carácter inadecuado de esta evaluación por lo que respecta al urogallo.
93. Por último, estos defectos observados en las evaluaciones de impacto ambiental relativas a los proyectos de explotación minera «Nueva Julia» y «Los Ladrones» no pueden considerarse subsanados por el informe de 2005, puesto que, como ya se ha recordado en el apartado 83 de la presente sentencia, el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada exige que la evaluación sea previa a la autorización del proyecto.
94. Por consiguiente, debe estimarse la primera imputación en la medida en que tiene por objeto que se declare el incumplimiento de los artículos 2, 3 y 5, apartados 1 y 3, de la Directiva 85/337 modificada en lo que respecta a las evaluaciones de impacto ambiental relativas a los proyectos de explotación minera a cielo abierto de «Nueva Julia» y «Los Ladrones», excepto, en el caso de este último proyecto, en cuanto se refiere al oso pardo.
Sobre la segunda imputación, basada en la infracción del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats en lo que respecta al urogallo, habida cuenta de la protección de que gozaba desde la clasificación en 2000 del Alto Sil como ZEPA
Sobre la primera parte de la segunda imputación
– Alegaciones de las partes
95. La Comisión alega que, al autorizar las explotaciones de «Nueva Julia» y «Los Ladrones», el Reino de España infringió el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats, habida cuenta de la protección otorgada al urogallo desde la clasificación del Alto Sil como ZEPA en 2000.
96. El Reino de España sostiene que las evaluaciones de los proyectos relativos a las citadas explotaciones contienen una evaluación suficiente de sus posibles repercusiones sobre dicha especie.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
97. Se desprende del artículo 7 de la Directiva sobre los hábitats que el artículo 6, apartados 2 a 4, de dicha Directiva sustituye al artículo 4, apartado 4, primera frase, de la Directiva sobre las aves a partir de la fecha de entrada en vigor de la Directiva sobre los hábitats o de la fecha de la clasificación por parte de un Estado miembro en virtud de la Directiva sobre las aves, si esta última fecha fuere posterior (véase, en particular, la sentencia de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Irlanda, C‑418/04, Rec. p. I‑10947, apartado 173).
98. En el caso de autos, la imputación relativa a la evaluación de las repercusiones de los proyectos «Nueva Julia» y «Los Ladrones» sobre las especies protegidas en virtud de la calificación del Alto Sil como ZEPA, en particular sobre el urogallo, debe por lo tanto examinarse a la luz de las disposiciones del artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats en lo que se refiere a estos proyectos, puesto que consta que sus respectivas solicitudes de autorización fueron presentadas después de que el Alto Sil fuese clasificado como ZEPA.
99. En virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, una adecuada evaluación de las repercusiones sobre el lugar de que se trate del plan o proyecto implica que, antes de la aprobación de éste, es preciso identificar, a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, todos los aspectos del plan o del proyecto que, por sí solos o en combinación con otros planes o proyectos, puedan afectar a los objetivos de conservación de ese lugar. Las autoridades nacionales competentes sólo autorizarán una actividad en el lugar protegido si tienen la certeza de que no producirá efectos perjudiciales para la integridad de ese lugar. Así sucede cuando no existe ninguna duda razonable, desde el punto de vista científico, sobre la inexistencia de tales efectos (véase, en particular, la sentencia Comisión/Irlanda, antes citada, apartado 243).
100. Una evaluación efectuada en cumplimiento del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats no puede considerarse apropiada si presenta lagunas y no contiene constataciones y conclusiones completas, precisas y definitivas que puedan disipar cualquier duda científica razonable sobre los efectos de las obras previstas para la ZEPA de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2007 Comisión/Italia, C‑304/05, Rec. p. I‑7495, apartado 69).
101. En el caso de autos, la protección del urogallo constituye claramente un objetivo de conservación que impulsó al Reino de España a clasificar el Alto Sil como ZEPA a partir de 2000.
102. Además, debe recordarse que las autoridades nacionales habían indicado, al formular en 1998 la propuesta de clasificar esa zona como LIC, que la población de urogallos existente en dicha zona era de importancia regional e incluso nacional y que la vulnerabilidad de la misma se debía fundamentalmente a las explotaciones mineras a cielo abierto.
103. Pues bien, como ya se ha señalado al examinar la primera imputación relativa a la Directiva 85/337 modificada, en particular en los apartados 76 a 93 de la presente sentencia, las evaluaciones de impacto ambiental efectuadas antes de la aprobación de los proyectos de las explotaciones «Nueva Julia» y «Los Ladrones» no incluyen análisis alguno de los posibles efectos acumulativos de las diferentes explotaciones sobre el urogallo, pese a que, en este caso, tal análisis era obligado. Asimismo, esas evaluaciones tampoco contienen indicaciones suficientes que permitan comprobar que las repercusiones de dichas explotaciones sobre la población de urogallos existente en la ZEPA del Alto Sil hayan sido efectivamente valoradas.
104. Por otro lado, el informe de 2005 no puede paliar tales deficiencias, puesto que se elaboró después de haber sido autorizados dichos proyectos y, por lo tanto, no puede considerarse pertinente en el marco del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Italia, antes citada, apartado 72).
105. De ello se desprende que las evaluaciones relativas a los proyectos de explotaciones mineras a cielo abierto de «Nueva Julia» y «Los Ladrones» no pueden considerarse apropiadas, ya que se caracterizan por presentar lagunas y por no contener constataciones y conclusiones completas, precisas y definitivas que puedan disipar cualquier duda científica razonable en cuanto a los efectos de dichos proyectos sobre la ZEPA del Alto Sil, en particular sobre la población de urogallos, cuya conservación constituye uno de los objetivos de dicha zona.
106. Por lo tanto, no puede considerarse que, antes de la autorización de aquellas explotaciones, hayan sido identificados, a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, todos los aspectos del plan o del proyecto que, por sí solos o en combinación con otros planes o proyectos, puedan afectar a los objetivos de conservación del Alto Sil.
107. En tales circunstancias, de las referidas evaluaciones no se deduce que las autoridades nacionales competentes pudiesen haber adquirido la certeza de que las explotaciones en cuestión no producirían efectos perjudiciales para la integridad del Alto Sil.
108. Por consiguiente, las autorizaciones de dichos proyectos no se ajustaban a lo dispuesto en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
109. Procede recordar al Reino de España, que invoca la importancia de las actividades mineras para la economía local, que si bien tal consideración puede constituir una razón imperiosa de interés público de primer orden en el sentido del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, esta disposición sólo resulta aplicable después de que se hayan analizado las repercusiones de un plan o de un proyecto de conformidad con el artículo 6, apartado 3, de dicha Directiva. En efecto, la determinación de estas repercusiones a la luz de los objetivos de conservación del lugar en cuestión constituye un requisito previo indispensable para la aplicación del citado artículo 6, apartado 4, ya que, a falta de esta información, no cabe apreciar si se cumplen los requisitos para aplicar esta excepción. En efecto, el examen de si concurren razones imperiosas de interés público de primer orden y de si existen alternativas menos perjudiciales requiere una ponderación con respecto a los perjuicios que el plan o el proyecto considerados causen al lugar. Además, con objeto de determinar la naturaleza de eventuales medidas compensatorias, los perjuicios causados a este lugar deben ser identificados con precisión (sentencia Comisión/Italia, antes citada, apartado 83).
110. Pues bien, de las anteriores consideraciones se desprende que las autoridades nacionales no disponían de tales datos en el momento en que se adoptaron las decisiones de otorgar las autorizaciones correspondientes. Resulta de ello que esas autorizaciones no pueden tener como fundamento el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats.
111. Por consiguiente, dichas autorizaciones no se ajustaban a lo dispuesto en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats.
112. En tales circunstancias, procede considerar fundada la primera parte de la segunda imputación.
Sobre la segunda parte de la segunda imputación
– Alegaciones de las partes
113. La Comisión reprocha al Reino de España la infracción del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats por no haber adoptado las medidas necesarias para impedir que, a partir de enero de 2000, fecha en que se hizo efectiva la clasificación del Alto Sil como ZEPA, la explotación de las minas a cielo abierto de «Feixolín», «Fonfría», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Ampliación de Feixolín» y «Nueva Julia», afectase a la zona y, en particular, al urogallo, especie protegida en virtud de esa clasificación.
114. La Comisión hace referencia al Plan de Recuperación del Urogallo Cantábrico, aprobado mediante Decreto 4/2009, de 15 de enero, de la Junta de Castilla y León (B.O.C. y L. nº 13, p. 1540). En él se señala que, en 1982, la población de urogallos cantábricos contaba aún con cerca de un millar de ejemplares y que la tasa de ocupación de los «cantaderos» era del 85 %. En el año 2002, sin embargo, dicha población no superaba los 500 o 600 ejemplares repartidos entre ambas vertientes de la cordillera, con una tasa de ocupación del 45 % de los «cantaderos». Durante ese período de 20 años, la mitad de esta población se encontraba en la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Según el citado Plan de Recuperación, en 2005, la población existente en esa Comunidad Autónoma era de unos 164 ejemplares adultos y corría el riesgo de extinguirse en un plazo no superior a 20 años.
115. La Comisión sostiene, en particular, que algunos «cantaderos» de urogallos se encuentran en las proximidades de las explotaciones mineras controvertidas. Así sucede en el caso del «cantadero» denominado «Robledo El Chano», situado en las proximidades de la mina de «Fonfría» y aún ocupado en 1999.
116. En cuanto al informe de 2005, la Comisión afirma, entre otros extremos, que no es coherente la conclusión de que la repercusión de las explotaciones mineras a cielo abierto sobre el urogallo debe considerarse no significativa. En efecto, dicho informe confirma, según ella, los riesgos de efectos supralocales que pueden generar las explotaciones mineras y la exclusión de la posibilidad, importante sin embargo para la conservación de la especie, de que un hábitat abandonado pueda ser nuevamente utilizado si sus condiciones lo permiten.
117. Alega asimismo que, según estudios científicos, la fragmentación de los enclaves forestales de que dispone el urogallo en la zona del Alto Sil se ve claramente empeorada por el posible «efecto barrera» derivado de la existencia de varias explotaciones mineras en actividad simultáneamente y que se suceden de forma ininterrumpida.
118. El Reino de España admite que el urogallo cantábrico ha experimentado un importante declive, pero señala que las poblaciones que han sufrido el mayor descenso en Castilla y León son las que se encuentran en las zonas con mayor nivel de protección, como los parques naturales, mientras que la población de urogallos existente en el Alto Sil es la más importante de la región y sólo ha experimentado una ligera regresión. Añade que resulta significativo que el declive de la especie en este lugar sea bastante más acusado en las zonas alejadas de la cuenca minera.
119. El Reino de España afirma, además, que en las zonas afectadas por las explotaciones mineras a cielo abierto a que se refiere la presente imputación, la presencia del urogallo es antigua y marginal. En dichas zonas, señala, sólo existe un «cantadero» conocido, el de «Robledo el Chano», que, con arreglo a la Estrategia Nacional para la Conservación de la Especie, forma parte de un área crítica para la protección del urogallo cantábrico. No obstante, este «cantadero» se encuentra abandonado desde finales de los años ochenta y, por lo tanto, no ha podido verse afectado por la explotación de «Fonfría».
– Apreciación del Tribunal de Justicia
120. Procede examinar, en primer lugar, si el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats es aplicable a las actividades de explotación de las minas a cielo abierto de «Feixolín», «Fonfría», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Ampliación de Feixolín» y «Nueva Julia» llevadas a cabo con posterioridad a la clasificación del Alto Sil como ZEPA, que se hizo efectiva a partir de 2000.
121. A este respecto, por lo que se refiere, en primer término, a la explotación denominada «Nueva Julia», puesto que se ha declarado, en el marco de la primera parte de la segunda imputación, que la autorización correspondiente a dicha explotación se otorgó de manera no conforme con el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, resulta de la jurisprudencia que se podrá declarar que se ha infringido el apartado 2 de dicho artículo si se demuestra que un hábitat ha sufrido deterioros o que se han producido alteraciones que repercuten en las especies que motivaron la designación de la zona en cuestión (sentencia Comisión/Italia, antes citada, apartado 94).
122. Por lo que se refiere, en segundo término, a la explotación denominada «Ampliación de Feixolín», procede recordar que el hecho de que se haya autorizado un plan o proyecto de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats hace innecesario aplicar simultáneamente la norma de protección general a que se refiere el apartado 2 del mismo artículo por lo que respecta a la intervención en el lugar protegido perseguida por dicho plan o proyecto (sentencia Comisión/Irlanda, antes citada, apartado 250).
123. De ello se desprende que, en la medida en que la explotación de la mina «Ampliación de Feixolín» que critica la Comisión tuvo lugar en un momento en que ésta aún no había sido autorizada, como se ha señalado en el apartado 35 de la presente sentencia, tal explotación puede constituir una infracción del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.
124. Por último, procede señalar que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats se aplica a las minas a cielo abierto de «Feixolín», «Fonfría» y «Salguero‑Prég ame‑Valdesegadas», pese a que su explotación se autorizase antes de que el régimen de protección establecido en la Directiva sobre los hábitats fuese aplicable a la zona del Alto Sil como consecuencia de su clasificación como ZEPA.
125. En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, si bien tales proyectos no se hallan sujetos a las disposiciones reguladoras del procedimiento de evaluación previa de las repercusiones del proyecto sobre el lugar de que se trata, contenidas en la Directiva sobre los hábitats, su ejecución queda no obstante comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de enero de 2010, Stadt Papenburg, C‑226/08, Rec. p. I‑131, apartados 48 y 49).
126. En segundo lugar, en cuanto a la imputación de que el Reino de España no observó el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats en lo que respecta a las actividades de explotación de las minas a cielo abierto controvertidas, es preciso recordar que una actividad únicamente es conforme con dicha disposición si se garantiza que no origina ninguna alteración que pueda afectar de forma significativa a los objetivos de la citada Directiva, en particular a sus objetivos de conservación (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de marzo de 2010, Comisión/Francia, C‑241/08, Rec. p. I‑1697, apartado 32).
127. Además, en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, el estatuto jurídico de protección de las ZEPA debe garantizar que se eviten, en éstas, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de las especies, así como las perturbaciones significativas que afecten a aquellas especies para las que se hayan designado las referidas zonas (véase, en particular, la sentencia de 14 de octubre de 2010, Comisión/Austria, C‑535/07, Rec. p. I‑0000, apartado 58 y jurisprudencia citada).
128. De ello se deduce que la presente imputación únicamente estará fundada si la Comisión presenta pruebas suficientes conforme a Derecho de que el Reino de España no adoptó las medidas de protección adecuadas, consistentes en evitar que las actividades de explotación de las minas de «Feixolín», «Fonfría», «Salguero-Prégame-Valdesegadas», «Ampliación de Feixolín» y «Nueva Julia» que se llevasen a cabo después de la clasificación del Alto Sil como ZEPA a partir de 2000, ocasionasen deterioros de los hábitats del urogallo y perturbaciones a dicha especie que pudiesen tener efectos significativos atendiendo al objetivo de la citada Directiva, consistente en asegurar la conservación de la especie.
129. A este respecto, es preciso examinar, en primer lugar, si las minas controvertidas ocupan áreas que constituyan hábitats apropiados para el urogallo, pero que ya no puedan ser utilizados por esta especie durante la explotación de dichas minas, o incluso durante la fase de «recuperación del espacio natural» consecutiva.
130. La Comisión sostiene que así sucede en particular en lo que respecta al hábitat 9230, constituido por robledales galaico‑portugueses con Quercus robur y Quercus pyrenaica.
131. En este aspecto, como señala la Abogado General en los puntos 81 y 82 de sus conclusiones, la Comisión únicamente aporta pruebas de la destrucción de dicho hábitat posterior a la clasificación del Alto Sil como ZEPA en relación con la mina «Fonfría». Se desprende del informe de 2005 que, en el marco de esa explotación llevada a cabo a partir de 2001, se destruyó efectivamente una superficie de 17,92 hectáreas del tipo de hábitat 9230.
132. El Reino de España sostiene que esa pérdida de hábitat carece de importancia para la conservación del urogallo, puesto que la zona de que se trata no incluye ningún «cantadero».
133. No puede admitirse esta alegación, pues, aun suponiendo que dicha zona no fuese utilizable como «cantadero», no cabe excluir que pudiese ser utilizada como hábitat por esta especie con otros fines, por ejemplo como zona de estancia o de hibernación.
134. Además, si dicha explotación no se hubiese llevado a cabo en la zona, no cabría excluir que, tras la adopción de medidas a tal efecto por las autoridades, esa zona hubiese podido utilizarse como «cantadero».
135. A este respecto, procede recordar que la protección de las ZEPA no debe limitarse a medidas destinadas a evitar los deterioros y las perturbaciones externas causados por el hombre, sino que, según la situación que se presente, debe también incluir medidas positivas cuyo objetivo sea conservar y mejorar el estado del lugar (sentencia Comisión/Austria, antes citada, apartado 59 y jurisprudencia citada).
136. La Comisión sostiene, en segundo lugar, que las explotaciones mineras controvertidas, debido a los ruidos y vibraciones que producen y que son perceptibles dentro de la ZEPA del Alto Sil, pueden perturbar de forma significativa a la población de urogallos protegida a raíz de la creación de dicha ZEPA.
137. Con respecto a este extremo, se desprende de los autos que, como señaló la Abogado General en el apartado 88 de sus conclusiones, habida cuenta de las distancias relativamente reducidas existentes entre diversas áreas críticas para el urogallo y las minas a cielo abierto controvertidas, los ruidos y vibraciones provocados por tales explotaciones pueden percibirse en esas áreas.
138. En consecuencia, esas molestias pueden originar perturbaciones que afecten de forma significativa a los objetivos de la referida Directiva, y en particular a los objetivos de conservación del urogallo.
139. Ello es tanto más cierto cuanto que el urogallo es una especie sensible y particularmente exigente en lo tocante a la tranquilidad y la calidad de sus hábitats. De los autos se desprende, además, que el grado de aislamiento y de tranquilidad que requiere esta especie constituye un factor de primerísimo orden, pues tiene una considerable repercusión en sus capacidades reproductivas.
140. El Reino de España expresa sus dudas a este respecto, objetando que el declive de las poblaciones de dicha especie, incluso en el Alto Sil, se observa igualmente fuera de la cuenca minera, donde es aún más acentuado. Señala que así lo corrobora el informe de 2005, en el que se indica que no existe relación de causalidad entre la presencia de las explotaciones mineras y el abandono de los «cantaderos» del urogallo cantábrico, puesto que este fenómeno es más acusado en las zonas situadas más allá de las que lindan con las explotaciones.
141. No obstante, esta circunstancia no excluye por sí sola que las citadas molestias ocasionadas por las explotaciones mineras en el interior de la ZEPA hayan podido tener repercusiones significativas sobre la especie en cuestión, por más que el declive de ésta haya podido ser todavía más acusado en lo que atañe a las poblaciones relativamente alejadas de dichas explotaciones.
142. Además, para demostrar el incumplimiento del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, la Comisión no tiene que probar la existencia de una relación de causalidad entre una explotación minera y una perturbación significativa para el urogallo. Habida cuenta de que el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats y el apartado 3 de ese mismo artículo tienen por objeto garantizar el mismo nivel de protección, basta que la Comisión demuestre la existencia de una probabilidad o un riesgo de que dicha explotación ocasione perturbaciones significativas para esa especie (véanse, en este sentido, las sentencias Comisión/Francia, antes citada, apartado 32, y de 21 de julio de 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini y Eolica di Altamura, C‑2/10, Rec. p. I‑0000, apartado 41).
143. En cualquier caso, como ha señalado la Abogado General en los puntos 90 a 92 de sus conclusiones, consta en autos que el abandono del «cantadero» de «Robledo El Chano», que los urogallos todavía ocupaban en 1999, es consecuencia de la explotación de la mina a cielo abierto de «Fonfría» a partir de 2001.
144. Esta constatación confirma que la explotación de las minas de que se trata –especialmente los ruidos y vibraciones que ocasionan– puede provocar perturbaciones significativas para dicha especie.
145. Por lo tanto, procede considerar que las actividades de explotación de las minas a cielo abierto de «Feixolín», «Fonfría», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Ampliación de Feixolín» y «Nueva Julia» son contrarias al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats debido a los ruidos y vibraciones que producen y que pueden afectar de forma significativa a la conservación del urogallo.
146. La Comisión sostiene, en tercer lugar, que las explotaciones mineras a cielo abierto contribuyen al aislamiento de subpoblaciones de urogallos, puesto que bloquean corredores de comunicación con otras poblaciones. Se remite al informe de diciembre de 2004 relativo a la incidencia de las actividades mineras sobre el urogallo cantábrico, elaborado para el Ministerio de Medio Ambiente por los coordinadores de la Estrategia para la conservación del urogallo cantábrico en España.
147. A este respecto, procede señalar que el citado informe pericial, elaborado por reconocidos expertos en el urogallo cantábrico del Ministerio de Medio Ambiente español y de la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, llega a la conclusión de que existe el riesgo de que algunas de las explotaciones que están en funcionamiento, entre ellas las minas de «Feixolín» y «Fonfría», conjuntamente con otros proyectos cuya puesta en funcionamiento es inminente, como la mina «Ampliación de Feixolín», formen una barrera continua en dirección este-oeste para el urogallo, que puede dar lugar al aislamiento de núcleos de población de esta especie y, en último término, a la desaparición de los núcleos existentes al sur de la citada barrera.
148. Como quiera que el Reino de España no aporta pruebas que rebatan las conclusiones del citado informe, cuyo valor científico no se ha cuestionado, procede considerar que las explotaciones de «Feixolín», «Fonfría» y «Ampliación de Feixolín» pueden producir un «efecto barrera» que contribuya a la fragmentación del hábitat del urogallo y al aislamiento de determinadas subpoblaciones de esta especie.
149. Se plantea, no obstante, la cuestión de si pueden imputarse al Reino de España los mencionados incumplimientos del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats en lo que se refiere a la mina a cielo abierto «Ampliación de Feixolín».
150. En efecto, a diferencia de las demás minas a que se refiere esta imputación, la mina a cielo abierto «Ampliación de Feixolín» no había sido autorizada en el momento en que se desarrollaron las actividades de explotación denunciadas por la Comisión. Además, las autoridades sancionaron al responsable de dicha mina por haberla explotado sin autorización previa y le conminaron a poner fin a la explotación.
151. No obstante, como ha señalado la Abogado General en el punto 105 de sus conclusiones, pese a que las autoridades tenían conocimiento de la explotación efectiva de dicha mina al menos desde 2005, consta en autos que no la prohibieron hasta noviembre de 2009, a raíz de una inspección efectuada en el mes de septiembre de ese mismo año.
152. Así pues, al dejar que perdurara durante al menos cuatro años una situación que ocasionaba perturbaciones significativas en la ZEPA del Alto Sil, el Reino de España no tomó a su debido tiempo las medidas necesarias para que cesasen dichas perturbaciones. Por lo tanto, los incumplimientos que se han constatado del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats pueden imputarse al Reino de España en la medida en que se refieren a la mina a cielo abierto «Ampliación de Feixolín».
153. Por último, se plantea aún la cuestión de si tales incumplimientos del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats pueden justificarse por la importancia de las actividades mineras para la economía local que alega el Reino de España.
154. Tal motivo puede ser, en efecto, invocado por un Estado miembro en el marco del procedimiento previsto en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. Si se cumplen los requisitos establecidos en dicha disposición, su aplicación puede conducir a la autorización de actividades que, como se ha recordado en el apartado 122 de la presente sentencia, no pueden ya examinarse a la luz del apartado 2 de ese mismo artículo.
155. No obstante, como se desprende de la jurisprudencia recordada en el apartado 125 de la presente sentencia, los procedimientos de evaluación previa establecidos en la Directiva sobre los hábitats no se aplican a proyectos como los de «Feixolín» y «Fonfría», puesto que tales proyectos fueron autorizados antes de que el régimen de protección previsto en la Directiva sobre los hábitats resultase aplicable a la zona del Alto Sil como consecuencia de su clasificación como ZEPA.
156. En lo que respecta a aquellos proyectos, no puede excluirse que un Estado miembro, por analogía con el procedimiento previsto en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, por el que se establece una excepción, invoque, en el marco de un procedimiento de evaluación del impacto ambiental conforme al Derecho nacional de un plan o proyecto que pueda afectar de manera significativa a los intereses de conservación de una zona, un motivo de interés público y pueda, si se cumplen en lo sustancial los requisitos establecidos en dicha disposición, autorizar una actividad que, en consecuencia, no estaría ya prohibida por el apartado 2 de dicho artículo.
157. No obstante, como ya se ha recordado en el apartado 109 de la presente sentencia, para poder comprobar si se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, las repercusiones del plan o proyecto deben haberse analizado previamente con arreglo al artículo 6, apartado 3, de dicha Directiva.
158. Pues bien, consta en autos que, al evaluar las repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos «Feixolín» y «Fonfría» conforme al procedimiento de autorización del Derecho nacional, no fue posible analizar las perturbaciones significativas que dichos proyectos podían ocasionar al urogallo y que se han hecho constar en los apartados 131, 145 y 148 de la presente sentencia, puesto que el Reino de España no las había identificado y negaba incluso su existencia, aun en el procedimiento sustanciado ante el Tribunal de Justicia.
159. En tales circunstancias, se pone de manifiesto que, en el marco del procedimiento de autorización conforme al Derecho nacional, no pudo verificarse si se cumplían los requisitos establecidos en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats.
160. Por lo tanto, los incumplimientos que se han constatado del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats no pueden justificarse por la importancia de las actividades mineras para la economía local.
Sobre la tercera imputación, basada en el incumplimiento de las obligaciones que, en virtud de la Directiva sobre los hábitats, se derivan de la propuesta de clasificación del Alto Sil como LIC en lo que respecta a la explotación de las minas a cielo abierto de «Fonfría», «Feixolín», «Salguero-Prégame-Valdesegadas» y «Nueva Julia»
– Alegaciones de las partes
161. Mediante su tercera imputación, la Comisión reprocha al Reino de España no haber adoptado, a partir de enero de 1998, las medidas necesarias en lo que respecta a la extracción de hulla en las minas de «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría» y «Nueva Julia», para salvaguardar el interés ecológico que a nivel nacional tenía la zona propuesta del Alto Sil, en particular en lo que se refiere al oso pardo, y no haber cumplido, por consiguiente, las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva sobre los hábitats, tal como quedaron precisadas en las sentencias antes citadas Dragaggi y otros y Bund Naturschutz in Bayern y otros.
162. El Reino de España replica que cumplió dichas obligaciones y observa a este respecto que, según los datos oficiales del censo de osos pardos, su población ha experimentado un crecimiento considerable durante los últimos diez años, en particular en el núcleo occidental del que forma parte el Alto Sil.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
163. En virtud de la Directiva sobre los hábitats, los Estados miembros tienen la obligación de adoptar, respecto a los lugares en que existan tipos de hábitats naturales y/o especies prioritarias y que hayan identificado con vistas a su inscripción en la lista comunitaria, medidas de protección apropiadas para mantener las características ecológicas de dichos lugares. Los Estados miembros no pueden, por lo tanto, autorizar intervenciones que puedan alterar significativamente las características ecológicas de aquéllos. Así ocurre, en particular, cuando una intervención conlleva el riesgo de provocar la desaparición de especies prioritarias existentes en el sitio de que se trate (sentencia de 20 de mayo de 2010, Comisión/España, C‑308/08, Rec. p. I‑4281, apartado 21 y jurisprudencia citada).
164. En el caso de autos, no existe controversia en cuanto a que el oso pardo es una especie prioritaria que se encuentra presente en el Alto Sil y a que su conservación era un objetivo perseguido por el Reino de España al proponer la clasificación de esa zona como LIC.
165. Se plantea, pues, la cuestión de si, como afirma la Comisión, las actividades de explotación de las minas a cielo abierto de «Fonfría», «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas» y «Nueva Julia», en tanto en cuanto se desarrollaron durante el período de protección provisional comprendido entre enero de 1998, fecha en que se propuso clasificar la zona como LIC, y diciembre de 2004, en que fue efectivamente clasificada como LIC, pueden considerarse intervenciones que podían alterar significativamente las características ecológicas del lugar y, en lo que respecta en particular a la especie prioritaria del oso pardo, que podían dar lugar a la desaparición de la especie en esa zona.
166. A propósito de esta cuestión, se desprende de los autos –y en parti cular de los documentos a que hace referencia la Abogado General en el punto 130 de sus conclusiones– que las explotaciones mineras situadas al norte del río Sil, en particular las de «Fonfría» y «Feixolín», provocaron perturbaciones para el oso pardo, sobre todo porque originaron o agravaron un «efecto barrera» que podía impedir o dificultar seriamente el acceso al corredor de Leitariegos, pese a constituir éste un paso norte-sur de gran importancia para la población occidental de osos pardos cantábricos de la que forma parte el núcleo de osos pardos existente en el Alto Sil.
167. No obstante, a la vista de las pruebas aportadas por la Comisión, no puede considerarse que ese «efecto barrera» alterase significativamente las características ecológicas del lugar en lo que respecta en particular al estado de conservación del oso pardo.
168. En efecto, tal como afirmó el Reino de España sin que la Comisión lo refutase, entre 1998 y 2004 la evolución demográfica de la población occidental de osos pardos cantábricos, de la que forma parte el núcleo existente en la zona del Alto Sil, muestra una tendencia claramente positiva.
169. Tal como confirman los autos, si bien entre los años 1982 y 1995 dicha población sufrió una regresión del orden del 4 % al 5 % anual, a partir de entonces experimentó un crecimiento anual ininterrumpido del 7,5 %, que la hizo pasar de un total estimado de 50 a 65 ejemplares a principios de los años noventa a un total de entre 100 y 130 ejemplares aproximadamente en el año 2008. Actualmente se la considera una población amenazada, pero viable. En cambio, según los estudios, la población oriental de osos pardos cantábricos sigue siendo precaria debido sobre todo a su aislamiento con respecto a la población occidental. Aún no ha podido recuperarse hasta un nivel considerado viable, ya que el número de individuos que constituyen esta población únicamente ha aumentado de un total estimado de 20 a 25 ejemplares a un total de 30 en el mismo período.
170. Se desprende de estas consideraciones que, habida cuenta de los estudios científicos presentados ante el Tribunal de Justicia en el marco del presente procedimiento y relativos a la población occidental de osos pardos cantábricos a la que pertenece la población de osos pardos existente en la zona del Alto Sil, no existen indicios suficientes que demuestren que las actividades de explotación de las minas a cielo abierto de «Fonfría», «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas» y «Nueva Julia», en tanto en cuanto se desarrollaron entre enero de 1998, fecha en que se propuso clasificar la zona como LIC, y diciembre de 2004, en que fue efectivamente clasificada como LIC, podían alterar significativamente las características ecológicas del lugar y, en lo que respecta en particular a la especie prioritaria del oso pardo, podían dar lugar a la desaparición de la especie en esa zona.
171. Por consiguiente, procede desestimar la tercera imputación.
Sobre la cuarta imputación, basada en el incumplimiento del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva sobre los hábitats a partir de la inscripción del Alto Sil como LIC en diciembre de 2004
Sobre la primera parte de la cuarta imputación
172. La Comisión alega que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats, al haber autorizado los proyectos de explotación minera a cielo abierto de «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría» y «Nueva Julia» sin evaluar previamente las posibles repercusiones de dichos proyectos y, en cualquier caso, sin cumplir los requisitos para poder llevar a cabo los proyectos pese a sus repercusiones negativas.
173. A este respecto, procede observar que las explotaciones mineras a que se refiere la presente imputación fueron autorizadas en su totalidad antes de diciembre de 2004 y, por lo tanto, antes de que el Alto Sil fuese clasificado como LIC.
174. Pues bien, como se desprende de la jurisprudencia recordada en el apartado 125 de la presente sentencia, los proyectos autorizados antes de ser aplicable a una zona el régimen de protección previsto en la Directiva sobre los hábitats no se hallan sujetos a las disposiciones reguladoras del procedimiento de evaluación previa de las repercusiones del proyecto sobre el lugar de que se trate, contenidas en la Directiva sobre los hábitats.
175. Por lo tanto, el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats no era aplicable a los proyectos de explotación minera a cielo abierto de «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría» y «Nueva Julia», de forma que la Comisión no puede reprochar al Reino de España el incumplimiento de dichas disposiciones.
176. Por consiguiente, la primera parte de la cuarta imputación debe ser desestimada.
Sobre la segunda parte de la cuarta imputación
– Alegaciones de las partes
177. La Comisión reprocha asimismo al Reino de España que, con posterioridad a la clasificación del Alto Sil como LIC en diciembre de 2004, no adoptase las medidas que exigía el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats en relación con la explotación de las minas a cielo abierto de «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría», «Nueva Julia» y «Ampliación de Feixolín».
178. Sostiene que dichas explotaciones destruyeron hábitats protegidos en virtud de la clasificación de la zona como LIC, entre ellos el del tipo 9230 – Robledales galaico‑portugueses con Quercus robur y Quercus pyrenaica,
de especial importancia para el oso pardo por ser frecuentemente utilizado por esta especie como zona de paso.
179. Alega también que las explotaciones controvertidas generan un «efecto barrera» que ha contribuido al cierre del corredor de Leitariegos, una zona de paso de gran importancia para la población occidental de osos pardos cantábricos a la que pertenece el núcleo de osos pardos existente en el Alto Sil, fragmentando de este modo el hábitat de dicha población y aislando algunos de sus núcleos.
180. Según la Comisión, además, el «efecto barrera» que originan dichas explotaciones dificulta aún más los intercambios entre las poblaciones occidentales y orientales de osos pardos cantábricos, lo que hace que perdure la fragmentación de la especie e impide que la población oriental de ésta se recupere en número suficiente para asegurar su viabilidad.
181. El Reino de España replica que las explotaciones mineras están ubicadas en zonas no boscosas, pobladas en su mayor parte por brezos, donde las osas nunca han criado a sus cachorros, y no a causa de las explotaciones mineras, sino debido a la inexistencia de un hábitat favorable para la cría, lo que no guarda relación alguna con las potenciales perturbaciones que las explotaciones podrían ocasionar a la cría de los oseznos.
182. Añade que la Comunidad Autónoma de Castilla y León ha adoptado múltiples medidas encaminadas a la mejora del hábitat del oso pardo, entre ellas la recuperación de su hábitat en la zona del corredor de Leitariegos.
183. El Reino de España considera que, si bien la zona norte del Alto Sil es importante para el oso pardo, se trata no obstante de una zona situada muy al norte de las explotaciones mineras, en cotas superiores a 1.800 metros, enclavada entre las provincias de Asturias y León, en la que los osos se alimentan durante la primavera y el otoño. Añade que estos animales no se desplazan a la parte sur, donde se encuentran las minas, ya que el hábitat es allí totalmente distinto.
184. Por último, en lo que atañe a las alegaciones de la Comisión relativas a las pérdidas del tipo de hábitat 9230 – Robledales galaico‑portugueses con Quercus robur y Quercus pyrenaica,
el Reino de España sostiene que tales pérdidas suponen una superficie de 17,92 hectáreas en lo que respecta a la mina de «Fonfría» y de 19,90 hectáreas en lo que respecta a la mina «Ampliación de Feixolín». Ahora bien, dado que según los últimos estudios, la superficie total de dicho hábitat en la zona del Alto Sil es de 4.000 hectáreas, o incluso de 8.000, y no de 2.600 hectáreas como se indicó inicialmente al formularse la propuesta de clasificación de la zona como LIC, tales pérdidas son, en términos relativos, insignificantes.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
185. Procede examinar, en primer lugar, la alegación de la Comisión de que, con posterioridad a la clasificación de la zona del Alto Sil como LIC en diciembre de 2004, se destruyeron hábitats protegidos en virtud de dicha clasificación, infringiendo el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats.
186. A este respecto, como ha señalado la Abogado General en los puntos 144 y 145 de sus conclusiones, se desprende de los autos –especialmente del cuadro de las explotaciones activas reproducido en el informe de 2005– que, si bien la explotación de las minas de «Fonfría» y «Ampliación de Feixolín» ocasionó efectivamente tal perjuicio al lugar, dicho perjuicio se verificó, en lo que respecta a esta última mina, después de diciembre de 2004 y en una superficie de al menos 19 hectáreas.
187. La Comisión sostiene, en segundo lugar, que, en las zonas adyacentes a las minas de que se trata, los ruidos y vibraciones producidos por las actividades mineras provocaron perturbaciones significativas para el oso pardo, especie prioritaria protegida en virtud de la clasificación de la zona como LIC.
188. En relación con este extremo, del informe ambiental de 7 de noviembre de 2008 sobre el proyecto de explotación de carbón a cielo abierto en los montes de Orallo (Villablino, León) «Feixolín», promovido por la empresa Minero Siderúrgica de Ponferrada y presentado como anexo de la demanda de la Comisión, se desprende que la pérdida de hábitats del oso pardo cantábrico ocasionada por la explotación de «Feixolín» alcanzó proporciones importantes dentro del denominado «corredor de Leitariegos»; que los osos se alejan entre 3,5 y 5 km de las zonas de impacto de los ruidos y vibraciones ocasionados por las explotaciones mineras, y que aquella explotación impedirá o dificultará en mucha mayor medida el acceso del oso pardo a dicho corredor, pese a ser una zona de paso norte-sur de vital importancia para la población occidental de esta especie.
189. Así lo confirma el informe de 2005, en el que se indica, en el marco de un análisis de las repercusiones de las minas del norte, entre ellas las de «Feixolín» y «Fonfría», que el corredor de Leitariegos, de una anchura de 10 kilómetros, es una vía de paso de gran importancia para la población occidental de la citada especie, que permite, en particular, la comunicación entre dos núcleos de reproducción muy importantes.
190. El mismo informe afirma que el riesgo de deterioro y de cierre del corredor constituye una de las principales amenazas que se ciernen sobre la recuperación del oso pardo cantábrico, ya que podría traer como consecuencia que la población occidental se fragmentase en dos subpoblaciones e incluso que la especie se dividiese finalmente en tres poblaciones.
191. Por consiguiente, tanto los ruidos y vibraciones ocasionados por las minas a cielo abierto de «Feixolín», «Fonfría» y «Ampliación de Feixolín» como el cierre del corredor de Leitariegos a consecuencia de esas explotaciones constituyen perturbaciones del LIC del Alto Sil que resultan significativas desde el punto de vista de la conservación del oso pardo.
192. Puesto que las minas a cielo abierto de «Feixolín» y «Fonfría» fueron autorizadas antes de que el régimen de protección previsto en la Directiva sobre los hábitats fuese aplicable al Alto Sil como consecuencia de su clasificación como LIC en diciembre de 2004, se plantea la cuestión de si, a semejanza de lo indicado en el apartado 156 de la presente sentencia en relación con los perjuicios sufridos por el urogallo a consecuencia de las explotaciones autorizadas antes de que la zona fuese clasificada como ZEPA en 2000, cabría justificar tales perturbaciones mediante una aplicación analógica del artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats en el marco del procedimiento nacional de la que se deduzca que no puede imputarse al Estado miembro de que se trate la infracción del apartado 2 de dicho artículo.
193. El Reino de España, basándose a este respecto en el análisis contenido en el informe de 2005, invoca razones imperiosas de interés público de primer orden para mantener las explotaciones mineras, a saber, la seguridad del abastecimiento energético, el mantenimiento del empleo y el carácter definitivo de las autorizaciones, así como propuestas de medidas encaminadas a mejorar el hábitat del oso pardo, concretamente medidas de reforestación del corredor de Leitariegos.
194. No obstante, del artículo 6, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva sobre los hábitats se desprende que, cuando el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, previa consulta a la Comisión, otras razones imperiosas de interés público de primer orden.
195. Así pues, dado que la presente imputación se refiere al oso pardo en cuanto especie prioritaria protegida en virtud de la clasificación del Alto Sil como LIC desde 2004, y puesto que el Reino de España no ha invocado consideraciones de la misma naturaleza que las contempladas en el artículo 6, apartado 4, párrafo segundo, de la Directiva sobre los hábitats, las perturbaciones que se han hecho constar en el apartado 191 de la presente sentencia no pueden justificarse en virtud de un procedimiento nacional que establezca una excepción, análogo al previsto en la citada disposición.
196. Por consiguiente, la segunda parte de la cuarta imputación debe estimarse en lo que respecta a las minas del norte a las que afecta, esto es, las de «Feixolín», «Fonfría» y «Ampliación de Feixolín».
197. Habida cuenta del conjunto de las consideraciones anteriores, procede declarar que:
– El Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, 3 y 5, apartados 1 y 3, de la Directiva 85/337 modificada, al haber autorizado las explotaciones mineras a cielo abierto de «Nueva Julia» y «Los Ladrones» sin supeditar la concesión de las correspondientes autorizaciones a la realización de una evaluación que permitiera identificar, describir y evaluar de manera apropiada los efectos directos, indirectos y acumulativos de los proyectos de explotación a cielo abierto existentes, excepto, en el caso de la mina de «Los Ladrones», en lo que respecta al oso pardo.
– A partir del año 2000, fecha en que la zona del Alto Sil fue declarada ZEPA con arreglo a lo dispuesto en la Directiva sobre las aves, el Reino de España ha incumplido, en lo que respecta a la ZEPA del Alto Sil, las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartados 2 a 4, en relación con el artículo 7, de la Directiva sobre los hábitats,
– al haber autorizado las explotaciones mineras a cielo abierto de «Nueva Julia» y «Los Ladrones» sin supeditar la concesión de las correspondientes autorizaciones a la realización de una evaluación apropiada de las posibles repercusiones de dichos proyectos, y, en cualquier caso, sin respetar los requisitos para la ejecución de un proyecto pese al riesgo de dicho proyecto para el urogallo, uno de los valores naturales que motivaron la clasificación del Alto Sil como ZEPA, a saber, la inexistencia de soluciones alternativas, la concurrencia de razones imperiosas de interés público de primer orden y la comunicación a la Comisión de las medidas compensatorias necesarias para garantizar la coherencia global de la Red Natura 2000, y
– al no haber adoptado las medidas necesarias para evitar el deterioro de los hábitats, incluidos los de las especies, y las perturbaciones significativas para el urogallo, cuya presencia en el Alto Sil motivó la designación de dicha ZEPA, ocasionados por las explotaciones de «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría», «Ampliación de Feixolín» y «Nueva Julia».
– A partir de diciembre de 2004, el Reino de España ha incumplido, en lo que respecta al LIC del Alto Sil, las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, al no haber adoptado las medidas necesarias para evitar el deterioro de los hábitats, incluidos los de las especies, y las perturbaciones ocasionadas a las especies por las explotaciones de «Feixolín», «Fonfría», y «Ampliación de Feixolín».
Costas
198. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. En virtud del artículo 69, apartado 3, del mismo Reglamento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una u otra parte, el Tribunal de Justicia podrá repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas.
199. En el caso de autos, ha de tenerse en cuenta que algunas de las imputaciones de la Comisión no han sido estimadas.
200. Por consiguiente, procede condenar al Reino de España a cargar con sus propias costas y con dos tercios de las costas de la Comisión. La Comisión cargará con un tercio de sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) decide:
1) Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 2, 3 y 5, apartados 1 y 3, de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, al haber autorizado las explotaciones mineras a cielo abierto de «Nueva Julia» y «Los Ladrones» sin supeditar la concesión de las correspondientes autorizaciones a la realización de una evaluación que permitiera identificar, describir y evaluar de manera apropiada los efectos directos, indirectos y acumulativos de los proyectos de explotación a cielo abierto existentes, excepto, en el caso de la mina de «Los Ladrones», en lo que respecta al oso pardo (Ursus arctos).
2) Declarar que, a partir del año 2000, fecha en que la zona del Alto Sil fue declarada zona de protección especial con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, en su versión modificada por la Directiva 97/49/CE de la Comisión, de 29 de julio de 1997, el Reino de España ha incumplido, en lo que respecta a la zona de protección especial del Alto Sil, las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartados 2 a 4, en relación con el artículo 7, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres,
– al haber autorizado las explotaciones mineras a cielo abierto de «Nueva Julia» y «Los Ladrones» sin supeditar la concesión de las correspondientes autorizaciones a la realización de una evaluación apropiada de las posibles repercusiones de dichos proyectos, y, en cualquier caso, sin respetar los requisitos para la ejecución de un proyecto pese al riesgo de dicho proyecto para el urogallo (Tetrao urogallus),
uno de los valores naturales que motivaron la clasificación del Alto Sil como zona de protección especial, a saber, la inexistencia de soluciones alternativas, la concurrencia de razones imperiosas de interés público de primer orden y la comunicación a la Comisión Europea de las medidas compensatorias necesarias para garantizar la coherencia global de la Red Natura 2000, y
– al no haber adoptado las medidas necesarias para evitar el deterioro de los hábitats, incluidos los de las especies, y las perturbaciones significativas para el urogallo, cuya presencia en el Alto Sil motivó la designación de dicha zona de protección especial, ocasionados por las explotaciones de «Feixolín», «Salguero‑Prégame‑Valdesegadas», «Fonfría», «Ampliación de Feixolín» y «Nueva Julia».
3) Declarar que, a partir de diciembre de 2004, el Reino de España ha incumplido, en lo que respecta al lugar de importancia comunitaria del Alto Sil, las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 92/43, al no haber adoptado las medidas necesarias para evitar el deterioro de los hábitats, incluidos los de las especies, y las perturbaciones ocasionadas a las especies por las explotaciones de «Feixolín», «Fonfría» y «Ampliación de Feixolín».
4) Desestimar el recurso en todo lo demás.
5) Condenar al Reino de España a cargar con sus propias costas y con dos tercios de las costas de la Comisión Europea. La Comisión Europea cargará con un tercio de sus propias costas.