CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN RICHARD DE LA TOUR
présentées le 12 mars 2026 (1)
Affaire C‑790/24 P
International Management Group (IMG)
contre
Commission européenne
« Pourvoi – Réglementation financière de l’Union européenne – Coopération au développement – Exécution du budget de l’Union en gestion conjointe ou indirecte avec une organisation internationale – Décision refusant à une entité la reconnaissance du statut d’organisation internationale avec effet rétroactif – Notion d’“organisation internationale” – Éléments constitutifs – Interprétation de l’accord international établissant l’organisation – Convention de Vienne sur le droit des traités – Articles 31 et 32 »
Table des matières
I.
Introduction
II.
Le cadre juridique
A.
La convention de Vienne
B.
Le projet d’articles
III.
Les antécédents du litige
IV.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
V.
La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
VI.
Analyse ciblée du cinquième moyen du pourvoi, tiré d’une appréciation erronée du statut juridique de la requérante
A.
Sur la première branche, tirée d’erreurs de droit entachant la définition de la notion d’« organisation internationale »
1.
Sur le premier argument, tiré d’une erreur de droit quant à l’exigence d’établir l’intention des Parties d’instituer une organisation internationale
a)
L’arrêt attaqué
b)
Les arguments des parties
c)
Appréciation
2.
Sur le deuxième argument, tiré d’une erreur de droit quant à l’exigence d’établir le caractère juridiquement contraignant de l’accord international
a)
L’arrêt attaqué
b)
Les arguments des parties
c)
Appréciation
3.
Sur le troisième argument, tiré d’une erreur de droit quant à l’appréciation du critère relatif à la personnalité juridique internationale
a)
Sur la première critique, tirée de la possession d’une « personnalité juridique »
1)
L’arrêt attaqué
2)
Les arguments des parties
3)
Appréciation
b)
Sur la seconde critique, tirée des garanties de stabilité, de continuité et d’efficacité dont est dotée l’entité aux fins de l’exercice de ses missions
1)
L’arrêt attaqué
2)
Les arguments des parties
3)
Appréciation
B.
Sur la deuxième branche, tirée d’erreurs de droit entachant l’interprétation de l’acte constitutif de la requérante
1.
Sur le premier argument, tiré d’une erreur de droit quant à l’interprétation de la notion d’« organisation internationale »
a)
L’arrêt attaqué
b)
Les arguments des parties
c)
Appréciation
2.
Sur le deuxième argument, tiré d’une application erronée des règles d’interprétation d’un accord international énoncées aux articles 31 et 32 de la convention de Vienne
a)
Sur la première critique, tirée de l’identification incorrecte de l’accord international à interpréter
1)
L’arrêt attaqué
2)
Les arguments des parties
3)
Appréciation
b)
Sur la deuxième critique, tirée d’un formalisme excessif dans l’interprétation des termes de la résolution du 25 novembre 1994
1)
L’arrêt attaqué
2)
Les arguments des parties
3)
Appréciation
c)
Sur la troisième critique, tirée d’une appréciation erronée des statuts initiaux de la requérante au titre du « contexte » pertinent
1)
L’arrêt attaqué
2)
Les arguments des parties
3)
Appréciation
d)
Sur la quatrième critique, tirée d’une appréciation erronée des statuts initiaux et ultérieurs de la requérante au titre de la « pratique ultérieure »
1)
L’arrêt attaqué
2)
Les arguments des parties
3)
Appréciation
i)
Sur les prétendues erreurs de droit affectant l’application de l’article 31, paragraphe 3, sous b), de la convention de Vienne relatif à la règle générale d’interprétation
ii)
Sur les prétendues erreurs de droit affectant l’application de l’article 32 de la convention de Vienne relatif aux « moyens complémentaire d’interprétation »
3.
Sur le troisième argument, tiré d’une erreur de droit relative aux conséquences à tirer de la conclusion d’accords de siège avec les États et de conventions de délégation en gestion conjointe ou indirecte avec la Commission
a)
L’arrêt attaqué
b)
Les arguments des parties
c)
Appréciation
C.
Sur la troisième branche, tirée d’erreurs de droit commises par le Tribunal dans le cadre de l’appréciation des réponses formulées par le Royaume de Belgique et la République d’Autriche aux questions de la Commission
1.
Sur la première critique, tirée d’une appréciation erronée des réponses formulées par les autorités autrichiennes
a)
L’arrêt attaqué
b)
Les arguments des parties
c)
Appréciation
2.
Sur la seconde critique, tirée d’une appréciation erronée des réponses formulées par les autorités belges
a)
L’arrêt attaqué
b)
Les arguments des parties
c)
Appréciation
D.
Sur la quatrième branche, tirée d’erreurs de droit relatives à l’identification des membres de la requérante
1.
L’arrêt attaqué
2.
Les arguments des parties
3.
Appréciation
E.
Sur la cinquième branche, tirée d’erreurs de droit quant aux exigences formelles requises aux fins de la conclusion de la résolution du 25 novembre 1994
1.
L’arrêt attaqué
2.
Les arguments des parties
3.
Appréciation
F.
Sur la sixième branche, tirée de l’absence de prise en compte du fait que la requérante n’a pas été dissoute
1.
L’arrêt attaqué
2.
Les arguments des parties
3.
Appréciation
VII.
Conclusion
I.      Introduction
1.        Le présent pourvoi, qui est introduit contre l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 4 septembre 2024, IMG/Commission (2), pose la question des principes à la lumière desquels un organisme peut se voir reconnaître la qualité d’organisation internationale, au sens de la réglementation financière de l’Union et des règles de droit international public gouvernant l’interprétation d’un acte constitutif d’une telle organisation.
2.        Ce pourvoi s’inscrit dans une longue série de contentieux (3) par lesquels International Management Group (IMG), une entité spécialisée dans la reconstruction d’États en situation post-conflictuelle, conteste le fait que la Commission européenne ait pu légalement, par une décision du 8 juin 2021, refuser de lui reconnaître, avec effet rétroactif au 16 décembre 2014, le statut d’organisation internationale (ci-après la « décision litigieuse »), alors que cette institution lui avait délégué, en cette qualité, la mise en œuvre de programmes financés par le budget de l’Union. Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a confirmé la légalité de cette décision.
3.        Conformément à la demande de la Cour, les présentes conclusions se limiteront à l’analyse de la principale question de droit nouvelle qui se pose en l’espèce, à savoir celle soulevée par le cinquième moyen du pourvoi, tiré d’erreurs de droit que le Tribunal aurait commises, d’une part, quant à la définition des éléments constitutifs d’une « organisation internationale » et, d’autre part, quant à l’interprétation des termes de l’accord international qui a établi IMG au regard des articles 31 et 32 de la convention de Vienne sur le droit des traités (4).
4.        Dans les présentes conclusions, je proposerai à la Cour d’accueillir ce cinquième moyen.
5.        Si j’admets qu’il peut être difficile de reconnaître, dans les termes de l’accord international qui a établi IMG, l’acte constitutif d’une organisation internationale, je ne partage pas, néanmoins, l’interprétation extrêmement restrictive que le Tribunal a adoptée de cet accord. En accordant un poids déterminant aux lacunes textuelles dudit accord, alors qu’il a été conclu dans des circonstances particulières liées à l’urgence de la situation, en refusant d’accorder toute valeur interprétative aux décisions portant adoption des statuts d’IMG, adoptés le 10 mars 1995 (5), alors que celles-ci s’inscrivaient par essence autant que par fonction dans son processus d’établissement, et, enfin, en refusant de prendre en considération les décisions portant adoption de ses statuts en 2008 et en 2012 (6), alors qu’elles témoignaient de l’évolution et de la transformation progressive de cette entité, je pense que le Tribunal a méconnu les règles d’interprétation énoncées aux articles 31 et 32 de la convention de Vienne.
6.        Par ailleurs, et s’il est vrai que la qualité de la requérante ne ressort pas avec évidence de l’accord international qui l’a établie, je rappelle qu’elle a été considérée, dès sa constitution par la Commission et les acteurs de la scène internationale, comme une organisation internationale, certains États ayant conclu avec elle des accords de siège et la Commission lui ayant confié des tâches d’exécution budgétaire en cette qualité sur une période relativement longue (1995-2014). La Commission le reconnaît d’ailleurs expressément. Dans ces circonstances, je suis assez perplexe quant à la thèse selon laquelle, après près de 20 années pendant lesquelles elle a été implicitement voire expressément reconnue comme étant une organisation internationale, cette entité puisse se voir dénier cette qualité et l’ensemble des droits y associés, de manière rétroactive au 16 décembre 2014, c’est-à-dire à la date à laquelle la Commission a décidé de confier la mise en œuvre, en gestion indirecte, du programme de développement du commerce en faveur du Myanmar/de la Birmanie, à une autre organisation qu’IMG.
II.    Le cadre juridique
A.      La convention de Vienne
7.        L’article 2, paragraphe 1, de la convention de Vienne dispose :
« Aux fins de la présente Convention :
a)      L’expression “traité” s’entend d’un accord international conclu par écrit entre États et régi par le droit international, qu’il soit consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes, et quelle que soit sa dénomination particulière.
[...]
i)      L’expression “organisation internationale” s’entend d’une organisation intergouvernementale. »
8.        L’article 5 de cette convention précise que celle-ci « s’applique à tout traité qui est l’acte constitutif d’une organisation internationale [...], sous réserve de toute règle pertinente de l’organisation ».
9.        Aux termes de l’article 31 de ladite convention, intitulé « Règle générale d’interprétation » :
« 1.      Un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but.
2.      Aux fins de l’interprétation d’un traité, le contexte comprend, outre le texte, préambule et annexes inclus :
a)      tout accord ayant rapport au traité et qui est intervenu entre toutes les parties à l’occasion de la conclusion du traité ;
b)      tout instrument établi par une ou plusieurs parties à l’occasion de la conclusion du traité et accepté par les autres parties en tant qu’instrument ayant rapport au traité.
3.      Il sera tenu compte, en même temps que du contexte :
a)      de tout accord ultérieur intervenu entre les parties au sujet de l’interprétation du traité ou de l’application de ses dispositions ;
b)      de toute pratique ultérieurement suivie dans l’application du traité par laquelle est établi l’accord des parties à l’égard de l’interprétation du traité ;
[...]
4.      Un terme sera entendu dans un sens particulier s’il est établi que telle était l’intention des parties. »
10.      L’article 32 de la même convention, intitulé « Moyens complémentaires d’interprétation », est rédigé comme suit :
« Il peut être fait appel à des moyens complémentaires d’interprétation, et notamment aux travaux préparatoires et aux circonstances dans lesquelles le traité a été conclu, en vue, soit de confirmer le sens résultant de l’application de l’article 31, soit de déterminer le sens lorsque l’interprétation donnée conformément à l’article 31 :
a)      laisse le sens ambigu ou obscur ; ou
b)      conduit à un résultat qui est manifestement absurde ou déraisonnable. »
B.      Le projet d’articles
11.      Le projet d’articles sur la responsabilité des organisations internationales (ci-après le « projet d’articles ») a été adopté par la Commission du droit international des Nations unies (ci-après la « CDI ») au cours de l’année 2011 (7).
12.      Aux termes de l’article 2, sous a), de ce projet d’articles, l’expression « organisation internationale » désigne toute organisation instituée par un traité ou un autre instrument régi par le droit international et dotée d’une personnalité juridique internationale propre et, outre des États, une organisation internationale peut comprendre parmi ses membres des entités autres que des États.
III. Les antécédents du litige (8)
13.      La requérante, IMG, initialement dénommée International Management Group – Infrastructure for Bosnia and Herzegovina (IMG-IBH), a été instituée par la Conférence Internationale pour l’ancienne Yougoslavie (ICFY) sous l’égide du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), le 16 juillet 1993 (9). Par un document du 25 novembre 1994 relatif à l’établissement d’IMG-IBH (ci-après la « résolution du 25 novembre 1994 »), les États Parties ont entendu la doter d’une structure institutionnelle dans le but de permettre aux États et aux organisations internationales participant à la reconstruction de la Bosnie-Herzégovine de disposer à cette fin d’une entité dédiée (10). Depuis lors, IMG a progressivement étendu ses activités dans les domaines de la reconstruction et du développement.
14.      À la suite d’une enquête menée par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) à l’issue de laquelle la qualité d’organisation internationale de la requérante au sens de la réglementation financière de l’Union a été remise en question, la Commission a décidé, le 16 décembre 2014, de confier la mise en œuvre du programme d’action annuel en faveur du Myanmar/de la Birmanie à une autre organisation qu’IMG, puis, le 8 mai 2015, a informé la requérante de sa décision de ne plus conclure avec elle de convention de délégation en gestion indirecte avec une organisation internationale jusqu’à ce qu’il y ait une certitude absolue quant à sa qualité. La Cour a jugé ces deux décisions illégales dans son arrêt du 31 janvier 2019, International Management Group/Commission (11), au motif que lesdites décisions n’étaient pas justifiées en droit comme en fait, puisque les trois éléments sur lesquels elles reposaient n’étaient pas de nature à mettre en doute la qualité d’organisation internationale d’IMG au sens de la réglementation financière de l’Union (12). Dans son ordonnance du 9 juin 2020, International Management Group/Commission (13), la Cour a pris le soin de préciser qu’elle n’avait pas tranché le point de savoir si, sur le fondement d’une analyse de l’ensemble des éléments pertinents, IMG possédait ou non le statut d’organisation internationale.
15.      Aux fins de l’exécution de l’arrêt du 31 janvier 2019, International Management Group/Commission (14), la Commission a procédé à l’évaluation définitive du statut de la requérante. À cette fin, elle a demandé aux États désignés par IMG comme étant ses membres si celle-ci était une organisation internationale, s’ils en étaient membres et s’ils avaient signé un accord international ou intergouvernemental l’instituant en cette qualité.
16.      Par lettre du 19 février 2021, la Commission a informé la requérante qu’elle envisageait d’adopter une décision refusant de lui reconnaître le statut d’organisation internationale, l’invitant à formuler ses observations. Le 8 juin 2021, la Commission a adopté la décision litigieuse, refusant de lui reconnaître, avec effet rétroactif au 16 décembre 2014, le statut d’organisation internationale prévu par la réglementation financière de l’Union pour la mise en œuvre des fonds de l’Union selon le mode de la gestion indirecte (15).
17.      Dans l’arrêt du 22 septembre 2022, IMG/Commission (16), la Cour a, enfin, rappelé que la Commission était tenue de s’assurer que les entités auxquelles elle a confié ou envisage de confier des tâches d’exécution budgétaire, en vertu des dispositions relatives à la gestion indirecte du budget de l’Union par des organisations internationales, possèdent une telle qualité. En outre, elle a relevé que cette institution a, en cas de doutes à ce sujet, l’obligation de les lever ainsi que de réunir tous les éléments nécessaires pour justifier sa décision en droit aussi bien qu’en fait, compte tenu des conséquences juridiques de cette décision sur l’entité concernée (17).
IV.    La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
18.      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 18 août 2021, la requérante a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse et à la réparation du préjudice subi. À l’issue de l’examen au fond de ce recours et pour les motifs énoncés aux points 62 à 417 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré qu’aucun des quatre moyens qu’elle invoquait n’était fondé et a rejeté ce recours (18). En outre, pour les raisons exposées aux points 418 à 447 de cet arrêt, le Tribunal a rejeté la demande d’indemnisation présentée par IMG, puis a condamné celle-ci aux dépens.
V.      La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
19.      Par une requête déposée au greffe de la Cour le 14 novembre 2024, IMG a formé le présent pourvoi, par lequel elle demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué, de statuer elle-même sur son recours, de faire droit à celui-ci et de condamner la Commission aux dépens tant de la procédure devant le Tribunal que de celle devant la Cour.
20.      La Commission demande à la Cour de rejeter le présent pourvoi et de condamner la requérante aux dépens.
21.      Lors de l’audience qui s’est tenue le 11 décembre 2025, IMG et la Commission ont présenté leurs observations orales et ont concentré leurs plaidoiries sur le cinquième moyen du pourvoi, conformément à la demande de la Cour.
VI.    Analyse ciblée du cinquième moyen du pourvoi, tiré d’une appréciation erronée du statut juridique de la requérante
22.      Le cinquième moyen du pourvoi, sur lequel sont ciblées les présentes conclusions, tend à remettre en question le raisonnement que le Tribunal a adopté aux points 190 à 370 de l’arrêt attaqué quant au point de savoir si, depuis le 16 décembre 2014, la requérante était éligible, en tant qu’organisation internationale, à la mise en œuvre du budget de l’Union selon le mode de la gestion conjointe ou indirecte.
23.      Par souci de clarté et de cohérence, j’ai fait le choix de diviser ce moyen en six branches et d’analyser celles-ci dans un ordre différent de celui présenté par la requérante. Je concentrerai mon analyse sur les trois premières branches qui méritent, selon moi, un examen approfondi.
A.      Sur la première branche, tirée d’erreurs de droit entachant la définition de la notion d’« organisation internationale »
24.      Cette première branche, qui est dirigée contre les points 206 à 212 de l’arrêt attaqué, vise à remettre en cause le raisonnement que le Tribunal a adopté quant à la portée des exigences requises aux fins de constituer une organisation internationale et à la lumière desquelles il a apprécié, conformément aux règles d’interprétation codifiées aux articles 31 et 32 de la convention de Vienne (19), la qualité d’organisation internationale de la requérante, aux points 265 et 306 à 312 de cet arrêt.
1.      Sur le premier argument, tiré d’une erreur de droit quant à l’exigence d’établir l’intention des Parties d’instituer une organisation internationale
25.      Cet argument concerne un élément essentiel du droit des organisations internationales et doit, dès lors, à mon avis, être examiné en premier lieu.
a)      L’arrêt attaqué
26.      Au point 203 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a, tout d’abord, cité l’article 2, sous a), du projet d’articles qui prévoit qu’une « organisation internationale » désigne « toute organisation instituée par un traité ou un autre instrument régi par le droit international et dotée d’une personnalité juridique internationale propre ».
27.      Au point 204 de cet arrêt, il a, ensuite, rappelé que, aux termes de l’article 2, paragraphe 1, sous a), de la convention de Vienne, la notion de « traité » vise « un accord international conclu par écrit entre États et régi par le droit international, qu’il soit consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes, et quelle que soit sa dénomination particulière » (20).
28.      Enfin, au point 302 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que la requérante, « pour pouvoir bénéficier de l’exécution du budget de l’Union selon le mode de la gestion indirecte prévu au bénéfice des organisations internationales, doit avoir été fondé[e] par un accord international ayant eu pour objet de l’instituer en qualité d’organisation internationale » et a, dès lors, recherché, aux points 304 à 319 de cet arrêt, si tel était effectivement le cas au regard de l’interprétation de son acte constitutif.
b)      Les arguments des parties
29.      La requérante soutient que le Tribunal s’est dégagé des critères objectifs que le droit international énonce aux fins de l’établissement d’une organisation internationale en exigeant, au point 302 de l’arrêt attaqué, que l’entité concernée soit établie par un accord international ayant eu pour objet de l’instituer en qualité d’organisation internationale. Le Tribunal aurait ajouté, de ce fait, une troisième condition – celle relative à l’intention des Parties à l’accord international de créer une organisation internationale – qui ne figurerait pas dans la définition de la notion d’« organisation internationale » qu’il a énoncée au point 203 de cet arrêt.
30.      La Commission conteste ces arguments.
c)      Appréciation
31.      Je propose à la Cour de rejeter ce premier argument comme étant non fondé.
32.      Celui-ci procède, en effet, d’une confusion entre les éléments constitutifs d’une « organisation internationale », dont le juge doit établir la satisfaction conformément à l’article 2, sous a), du projet d’articles, et la recherche de l’intention des Parties que le juge a pour mission première de rechercher lorsqu’il interprète un « accord international », conformément aux articles 31 et 32 de la convention de Vienne. Ainsi, dans son arrêt du 23 mars 2004, France/Commission (21), dans lequel elle était appelée à déterminer le caractère juridiquement contraignant d’un accord conclu entre la Commission et les États-Unis d’Amérique, la Cour s’est attachée à établir l’intention des Parties, en tant qu’il constituait un « critère décisif ».
33.      En droit international public, il est constant que l’interprétation d’un traité a pour but d’établir de la manière la plus objective et rationnelle possible l’intention ainsi que la volonté communes des Parties, cette règle étant dictée par le double respect de la souveraineté étatique et du principe pacta sunt servanda. L’article 31, paragraphe 4, de la convention de Vienne dispose ainsi qu’« [u]n terme sera entendu dans un sens particulier s’il est établi que telle était l’intention des parties » (22). Dans son arrêt du 19 mai 2025, Délimitation terrestre et maritime et souveraineté sur des îles (Gabon/Guinée équatoriale), la CIJ a ainsi souligné que, pour apprécier si un instrument constitue un traité, le juge doit rechercher notamment dans le libellé de l’instrument, dans les circonstances particulières de sa rédaction ou encore dans le comportement ultérieur des Parties, des éléments indiquant si celles-ci entendaient être juridiquement liées par lui (23), que cette intention soit exprimée ou déduite (24).
34.      Par conséquent, le Tribunal n’a commis aucune erreur de droit au point 302 de l’arrêt attaqué, en exigeant d’établir que les Parties à la résolution du 25 novembre 1994 avaient pour intention de l’instituer en qualité d’organisation internationale et en recherchant, aux points 304 à 319 de cet arrêt, si tel était effectivement le cas au regard de l’interprétation de son acte constitutif.
2.      Sur le deuxième argument, tiré d’une erreur de droit quant à l’exigence d’établir le caractère juridiquement contraignant de l’accord international
35.      Cet argument est dirigé contre les points 206 et 265 de l’arrêt attaqué. Il porte sur le point de savoir si le Tribunal a limité d’une manière excessive la portée de la notion d’« accord international », telle qu’elle est définie à l’article 2, paragraphe 1, sous a), de la convention de Vienne, et, a fortiori, celle de la notion d’« organisation internationale », prévue à l’article 2, sous a), du projet d’articles, en exigeant qu’un tel accord contienne des dispositions juridiquement contraignantes pour les Parties.
a)      L’arrêt attaqué
36.      Après avoir rappelé au point 204 de l’arrêt attaqué, la définition de la notion de « traité », le Tribunal a précisé, aux points 206 et 265 de cet arrêt, qu’« un document signé par des États ne saurait constituer un accord international s’il ne contient aucune disposition créant des droits ou des obligations auxquels ces États auraient consenti », se référant à cet égard à l’arrêt de la CIJ du 1er octobre 2018, Obligation de négocier un accès à l
’océan Pacifique (Bolivie c. Chili) (25), et, par analogie, à l’arrêt du 6 novembre 2008, Grèce/Commission (26).
b)      Les arguments des parties
37.      La requérante soutient que le Tribunal s’est écarté de la définition classique de la notion de « traité » ou d’« accord international » en se référant à une jurisprudence qui ne serait pas pertinente.
38.      La Commission conteste ces arguments. Elle soutient, notamment, que, en se référant à l’arrêt de la CIJ du 1er octobre 2018, Obligation de négocier un accès à l’océan Pacifique (Bolivie c. Chili) (27), le Tribunal a entendu souligner la différence entre un instrument international non contraignant et un accord international au sens de la convention de Vienne, lequel nécessite le consentement des Parties à être liées par celui-ci.
c)      Appréciation
39.      J’estime que ce deuxième argument est inopérant.
40.      En effet, après avoir examiné le contenu et la portée de la résolution du 25 novembre 1994 à l’aune du critère tiré du caractère juridiquement contraignant de l’accord international, le Tribunal est arrivé à une conclusion favorable pour la requérante, ce dont témoignent les points 274, 289 et 301 de l’arrêt attaqué. Il a considéré, en substance, aux points 266 et 274 de cet arrêt, que cette résolution comportait au moins un engagement juridiquement contraignant pour ses signataires et a jugé, en conséquence, que la décision litigieuse était entachée d’une erreur de droit dans la mesure où la Commission avait considéré à tort que ce texte constituait un engagement de nature exclusivement politique.
41.      La requérante admet expressément au point 89 de son pourvoi qu’il n’y a pas lieu de revenir sur ce constat dressé par le Tribunal.
42.      En tout état de cause, la CIJ, dans l’arrêt du 19 mai 2025, Délimitation terrestre et maritime et souveraineté sur des îles (Gabon/Guinée équatoriale), a rappelé, dans des termes généraux, que, pour apprécier si un instrument constitue un traité, le juge doit rechercher des éléments indiquant si les Parties entendaient être juridiquement liées par lui (28).
3.      Sur le troisième argument, tiré d’une erreur de droit quant à l’appréciation du critère relatif à la personnalité juridique internationale
43.      Cet argument vise l’examen que le Tribunal a mené aux points 207 à 212 de l’arrêt attaqué quant aux principes et critères sur la base desquels une organisation peut être considérée comme ayant une personnalité juridique internationale propre. Ainsi qu’il ressort du point 213 de cet arrêt, c’est au regard de ces principes et critères qu’il a apprécié, aux points 306 à 319 dudit arrêt, si la résolution du 25 novembre 1994 avait pour objet ou pour effet de conférer à la requérante la qualité d’organisation internationale.
44.      La requérante critique la manière dont le Tribunal a défini deux desdits critères au regard de la jurisprudence internationale puis les a mis en œuvre aux points 307 à 312 de l’arrêt attaqué.
a)      Sur la première critique, tirée de la possession d’une « personnalité juridique »
1)      L’arrêt attaqué
45.      Aux points 207 et 208 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a relevé que, en vertu de la jurisprudence internationale, la reconnaissance d’une organisation internationale est subordonnée à la détention, par l’organisation concernée, d’une « personnalité morale ». Le Tribunal a souligné que, à défaut, une entité instituée par des États et, le cas échéant, par une ou plusieurs organisations internationales est un organe dépendant soit des États qui l’ont constituée – le Tribunal se référant alors à l’arrêt de la CIJ du 26 juin 1992, Certaines terres à phosphates à Nauru (Nauru c. Australie), exceptions préliminaires (29) –, soit d’une organisation internationale auprès de laquelle cette entité est hébergée – celui-ci visant l
’avis consultatif de la CIJ du 1er février 2012, Jugement no 2867 du Tribunal administratif de l’Organisation internationale du Travail sur requête contre le Fonds international de développement agricole (30).
2)      Les arguments des parties
46.      La requérante soutient que la jurisprudence citée au point précédent des présentes conclusions est sans lien avec la « personnalité juridique propre » d
’une organisation internationale. En outre, cette jurisprudence, en tant qu’elle concernerait des situations dans lesquelles l’entité concernée ne s’était vue conférer ni la personnalité juridique ni la capacité de conclure des arrangements juridiques, ne justifierait pas le rapprochement qu’opère le Tribunal avec sa situation dans sa relation avec les États Parties ou la Commission puisque ses propres statuts lui reconnaîtraient tant la personnalité juridique que la capacité de contracter.
47.      La Commission conteste ces arguments. Selon elle, l
a référence à la jurisprudence internationale citée au point 208 de l’arrêt attaqué viserait à faire ressortir certains éléments qui distinguent une organisation internationale d’une autre organisation.
3)      Appréciation
48.      J’estime que cette première critique n’est pas fondée.
49.      D’une part, je relève que les points 207 et 208 de l’arrêt attaqué sont uniquement consacrés à l’énoncé de principes généraux liés à la possession, par une entité, de la personnalité juridique internationale, qui ne sont pas contestés par la requérante.
50.      Dans ce contexte, tant l’arrêt de la CIJ du 26 juin 1992, Certaines terres à phosphates à Nauru (Nauru c. Australie), exceptions préliminaires (31), à son point 47, que son avis consultatif du 1er février 2012,  Jugement no 2867 du Tribunal administratif de l’Organisation Internationale du Travail sur requête contre le Fonds International de Développement Agricole (32), à ses points 57, 58, 60 et 61, témoignent du caractère essentiel de cette condition aux fins de la reconnaissance de la qualité d’organisation internationale. Aux points 207 et 208 de l’arrêt attaqué, le Tribunal n’a procédé à aucun parallèle entre la situation de la requérante et celles des entités concernées par cette jurisprudence de la CIJ, puis a examiné cette situation particulière au point 307 de cet arrêt.
51.      D’autre part, l’argument de la requérante repose sur une confusion entre les notions de « personnalité juridique internationale » et de « personnalité juridique interne », qui sont deux concepts juridiques différents. En effet, les dispositions statutaires auxquelles elle se réfère, lui confèrent la capacité juridique de contracter, d’acquérir et de disposer des biens immeubles ainsi que d’ester en justice (33), ce qui correspond aux attributs de la personnalité juridique de droit interne puisqu’elle lui donne la capacité d’agir dans l’ordre juridique étatique. Les observations formulées tant par la Commission au point 127 de son mémoire en réponse (34) que par le Tribunal au point 307 de l’arrêt attaqué procèdent de la même confusion.
52.      Or, bien que complémentaires, ces notions doivent être distinguées l’une de l’autre puisqu’elles ne trouvent pas leur source dans le même ordre juridique et ne produisent pas les mêmes effets (35). La personnalité juridique internationale permet à l’entité qui en est dotée d’être considérée comme un sujet de droit autonome sur la scène internationale, distinct de ses membres, capable d’être titulaire de droits et d’obligations qui lui sont propres dans l’ordre juridique international et capable d’agir (capacité de jouissance et capacité d’exercice, par exemple la conclusion d’accords internationaux, etc.) (36). Dans la mesure où, par son analyse, le Tribunal a tendu à déterminer si IMG a la qualité d’organisation internationale, au sens de l’article 2, sous a), du projet d’articles (point 203 de l’arrêt attaqué), c’est bien la question de la personnalité juridique internationale de la requérante qui était posée.
b)      Sur la seconde critique, tirée des garanties de stabilité, de continuité et d’efficacité dont est dotée l’entité aux fins de l’exercice de ses missions
53.      Cette critique vise le point 212 de l’arrêt attaqué.
1)      L’arrêt attaqué
54.      Après avoir défini le principe de spécialité au point 211 de cet arrêt, le Tribunal a affirmé au point suivant qu’« une organisation internationale ne peut être réduite à un simple mécanisme facultatif mis à la disposition des parties, que chacune d’entre elles pourrait utiliser à sa guise [(37)]. En effet, en créant une organisation internationale et en la dotant de tous les moyens nécessaires à son fonctionnement, ses fondateurs manifestent leur volonté de donner les meilleures garanties de stabilité, de continuité et d’efficacité à l’exercice des missions confiées à cette organisation, de sorte qu’ils ne peuvent sortir unilatéralement et au moment qu’ils jugent opportun de ce cadre, ni lui substituer d’autres canaux de communication ». Le Tribunal s’est référé, en ce sens, aux points 90 et 91 de l’arrêt de la CIJ du 20 avril 2010, Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay)
(38).
2)      Les arguments des parties
55.      Selon la requérante, le Tribunal a commis une erreur de droit au point 212 de l’arrêt attaqué en érigeant en un principe du droit des organisations internationales la nécessité pour l’entité concernée d’être dotée de « garanties de stabilité, de continuité et d’efficacité pour l’exercice de ses missions », alors que ce critère ne serait prévu ni par le droit ni par la pratique des organisations internationales et ne saurait être dégagé de l’arrêt de la CIJ du 20 avril 2010, Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay) (39). La requérante en déduit que la conclusion tirée par le Tribunal au point 309 de l’arrêt attaqué, selon laquelle elle constituerait un mécanisme facultatif, est dès lors erronée.
56.      La Commission conteste ces arguments. Elle soutient, notamment, que le Tribunal était fondé à rappeler que, conformément au droit international, une organisation internationale ne peut être réduite à un simple mécanisme facultatif mis à la disposition des Parties, la référence à l’arrêt de la CIJ du 20 avril 2010, Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay) (40), étant, à cet égard, d’autant plus pertinente que la résolution du 25 novembre 1994 aurait défini clairement la requérante comme une institution temporaire, sans « réelle obligation de participer au budget ou aux opérations de l’institution ».
3)      Appréciation
57.      J’estime que cette seconde critique n’est pas fondée.
58.      En effet, ainsi qu’en témoignent les termes et l’articulation des points 207 à 212 de l’arrêt attaqué, le Tribunal n’a pas visé « les garanties de stabilité, de continuité et d’efficacité » dont est dotée l’entité concernée aux fins de l’exercice de ses missions comme étant un principe général du droit des organisations internationales, mais comme un critère à la lumière duquel le juge doit apprécier si les Parties ont effectivement entendu établir un sujet de droit distinct et autonome sur la scène internationale en accordant à celui-ci l’ensemble des moyens nécessaires à son fonctionnement.
59.      Je remarque que, au point 212 de l’arrêt attaqué, la référence aux points 90 et 91 de l’arrêt de la CIJ du 20 avril 2010, Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay) (41), est précédée des termes « voir, en ce sens ». Cela témoigne de la volonté du Tribunal de se référer au principe dégagé par la CIJ tout en procédant à une application particulière de celui-ci. S’il peut lui être reproché d’avoir reproduit, à l’identique, des termes que la CIJ a employés au regard du rôle particulier de la commission administrative du fleuve Uruguay (ci-après la « CARU ») (42), il n’a toutefois commis aucune erreur de droit en se référant à cette jurisprudence internationale.
60.      En effet, alors que l’Uruguay et l’Argentine s’opposaient sur le statut de la CARU (43), la CIJ a examiné, aux points 87 à 91 de l’arrêt du 20 avril 2010, Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay) (44), une série d’éléments de nature organisationnelle et matérielle, afin de déterminer si cette entité était dotée d’une pleine autonomie et avait la capacité d’exercer les compétences qui lui avaient été expressément ou implicitement attribuées dans l’ordre juridique international. La CIJ a tenu compte de la nature de ses fonctions ainsi que des ressources et facilités qui lui avaient été confiées par les Parties, de son existence propre et permanente, des dispositions lui accordant la personnalité juridique, des droits et des obligations dont elle était titulaire dans le champ des compétences qui lui étaient attribuées conformément au principe de spécialité, de l’existence d’un secrétariat dont les fonctionnaires disposaient de privilèges et immunités et du fait qu’elle pouvait décentraliser ses fonctions en créant des organes subsidiaires. C’est dans ce contexte que la CIJ a jugé, au point 90 de cet arrêt, que, « [l]a CARU servant de cadre de concertation entre les parties [...], aucune d’entre elles ne peut sortir unilatéralement et au moment qu’elle juge opportun de ce cadre et lui substituer d’autres canaux de communication. En créant la CARU et en la dotant de tous les moyens nécessaires à son fonctionnement, les parties ont entendu donner les meilleures garanties de stabilité, de continuité et d’efficacité à leur volonté de coopérer à “l’utilisation rationnelle et optimale du fleuve” ».
61.      Ledit arrêt témoigne par conséquent de l’importance que la CIJ accorde aux moyens dont est dotée l’entité aux fins de son fonctionnement, ces moyens constituant autant d’indicateurs objectifs de l’autonomie que les Parties accordent à celle-ci et de leur volonté de s’engager, d’une manière continue, stable et efficace à la réalisation de la mission pour laquelle elles l’ont créée.
62.      Le Tribunal pouvait donc légitimement se référer à ces « garanties de stabilité, de continuité et d’efficacité » comme étant un critère pertinent aux fins de déterminer si la requérante était un sujet de droit distinct et autonome de ses membres.
63.      Au regard de l’ensemble de ces considérations, il y a lieu, selon moi, de rejeter la seconde critique du troisième argument et, plus généralement, la première branche du cinquième moyen, tirée d’erreurs de droit entachant la définition de la notion d’« organisation internationale », comme étant non fondés.
B.      Sur la deuxième branche, tirée d’erreurs de droit entachant l’interprétation de l’acte constitutif de la requérante
64.      Par cette deuxième branche, la requérante soutient que le Tribunal a interprété d’une manière erronée son acte constitutif en raison, notamment, d’une application incorrecte des règles d’interprétation d’un accord international énoncées aux articles 31 et 32 de la convention de Vienne.
65.      Au soutien de cette branche, la requérante invoque trois arguments.
1.      Sur le premier argument, tiré d’une erreur de droit quant à l’interprétation de la notion d’« organisation internationale »
a)      L’arrêt attaqué
66.      Au point 197 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a relevé que la notion d’« organisation internationale », au sens de la réglementation financière de l’Union pertinente, recouvre « les organisations de droit international public créées par des accords internationaux » (45). En l’absence de définition plus précise des notions d’« organisation internationale » et d’« accord international », le Tribunal a jugé, pour les motifs exposés aux points 198 et 199 ainsi que 201 et 202 de cet arrêt, que ces notions correspondent à celles du droit international public et doivent être interprétées à la lumière des principes coutumiers du droit international public figurant, notamment, dans la convention de Vienne et le projet d’articles.
67.      Au point 200 dudit arrêt, le Tribunal a souligné que, « [t]outefois, dans la mesure où [lesdites notions] sont utilisées par la réglementation financière de l’Union en vue de la finalité spécifique de l’exécution de son budget, elles doivent faire l’objet d’une interprétation stricte, et ce afin de protéger les intérêts financiers de l’Union ». Pour affirmer cela, le Tribunal s’est référé, par analogie, aux arrêts du 2 juillet 2015, Demmer (46), et du 20 décembre 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (47).
b)      Les arguments des parties
68.      La requérante estime que le Tribunal a interprété d’une manière erronée les notions d’« organisation internationale » et d’« accord international » utilisées par la réglementation financière de l’Union en s’écartant de la définition classique de ces notions en droit international public et en se fondant sur une jurisprudence dépourvue de pertinence.
c)      Appréciation
69.      Je partage les critiques formulées par la requérante.
70.      Premièrement, l’affirmation selon laquelle les notions d’« organisation internationale » et d’« accord international » doivent faire l’objet d’une interprétation stricte au motif qu’il est nécessaire de protéger les intérêts financiers de l’Union ne trouve aucun appui dans la jurisprudence.
71.      Si le Tribunal procède à une analogie avec les principes dégagés par la Cour dans les arrêts du 2 juillet 2015, Demmer (48), et du 20 décembre 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (49), cette analogie n
’est pas pertinente puisqu’il n’existe aucune identité de cause et de matière entre les affaires ayant donné lieu à ces arrêts et la présente affaire. En effet, aucun desdits arrêts ne concerne l’interprétation d’une notion de droit international public. Dans le premier arrêt, la Cour a interprété la portée de l’exception à l’obligation de rembourser les paiements indus établis par le règlement (CE) no 796/2004 (50), alors que, dans le second, elle a déterminé la portée de l’expression « dans les exploitations et/ou les locaux de l’organisation de producteurs » visée à l’annexe IX, point 23, du règlement d’exécution (UE) no 543/2011 (51).
72.      Deuxièmement, si la Cour devait admettre le principe posé ici par le Tribunal, cela aboutirait à une définition à géométrie variable d’une notion de droit international public selon le contexte dans lequel elle est employée, alors qu’elle devrait recevoir une interprétation uniforme, qu’elle soit utilisée dans le contexte de l’aide humanitaire, de la protection des données à caractère personnel ou encore de l’exécution budgétaire, par exemple. Une organisation internationale, en tant que personne juridique et sujet de droit international, présente une spécificité qui la distingue de toute autre forme de coopération internationale et de tous les autres organismes avec lesquels la Commission peut conclure des conventions de délégation. Par conséquent, c’est au regard des seules conditions énoncées par le droit international public qu’il convient d’apprécier, à mon sens, la qualité d’organisation internationale d’une entité.
73.      Je remarque ainsi que, dans son arrêt du 24 janvier 2008, Adam/Commission (52), la Cour s’est référée à la seule conception et à la seule définition de la notion d’« État » en droit international public, et a refusé de retenir une interprétation plus large tenant compte de l’architecture institutionnelle de chacun des États membres (53).
74.      De la même façon, dans l’arrêt du 16 octobre 2012, Hongrie/Slovaquie (54), alors qu’elle était invitée à déterminer la mesure dans laquelle la qualité de « chef d’État » était susceptible de constituer une limitation au droit de libre circulation conféré par l’article 21 TFUE à tout citoyen de l’Union, la Cour a jugé que, au regard des règles coutumières du droit international général et aux règles conventionnelles multilatérales, le statut de chef d’État présente « une spécificité » qui découle du fait qu’il est régi par le droit international et qui a pour conséquence que ses comportements sur le plan international relèvent de ce droit, qu’on le distingue des autres citoyens de l’Union, de sorte que l’accès de cette personne au territoire d’un autre État membre ne relève pas des mêmes conditions que celles applicables aux autres citoyens (55). C’est bien au regard de ces normes particulières de droit international définissant la protection ou les facilités accordées aux chefs d’État, et non au regard des spécificités du droit de l’Union, que la Cour a admis une restriction du champ d’application personnel de la directive 2004/38/CE (56).
75.      Enfin, troisièmement, s’il est vrai que, dans son arrêt du 22 septembre 2022, IMG/Commission (57), la Cour a jugé que les dispositions financières réglementant la conclusion de conventions de délégation en gestion conjointe ou indirecte avec une organisation internationale doivent être appréhendées au regard du principe de bonne gestion financière visé à l’article 310, paragraphe 5, et à l’article 317, premier alinéa, TFUE (58), cela n’implique pas, à mon sens, de limiter la reconnaissance de la qualité d’organisation internationale à la satisfaction de conditions supplémentaires dont le respect n’est requis ni par le droit international coutumier ni par la CIJ, mais plutôt de soumettre la conclusion de ces conventions aux exigences spécifiques que requiert l’exécution des tâches budgétaires concernées, notamment aux procédures d’audit et de contrôle qui sont expressément prévues pour garantir la protection des intérêts financiers de l’Union.
76.      Le premier argument de la deuxième branche doit dès lors, à mon avis, être accueilli.
2.      Sur le deuxième argument, tiré d’une application erronée des règles d’interprétation d’un accord international énoncées aux articles 31 et 32 de la convention de Vienne
77.      Par ce deuxième argument, la requérante soutient que la conclusion du Tribunal, selon laquelle les Parties n’ont pas entendu la doter de la qualité d’organisation internationale, se fonde sur une interprétation erronée de son acte constitutif découlant d’une application incorrecte des règles d’interprétation d’un accord international codifiées aux articles 31 et 32 de la convention de Vienne.
78.      Je souligne que la conclusion du Tribunal se fonde non pas sur des constats factuels, mais sur une interprétation juridique de l’acte constitutif d’IMG, qu’il a effectuée sur le fondement de ces dispositions. Il ressort, en effet, de l’arrêt du 21 décembre 2016, Conseil/Front Polisario (59), que, pour pouvoir tirer des conséquences juridiques correctes des dispositions d’un accord international, dans le cadre de l’interprétation de cet accord, le Tribunal est tenu de respecter non seulement les règles d’interprétation de bonne foi énoncées à l’article 31, paragraphe 1, de la convention de Vienne, mais également celle prévue aux autres paragraphes de cet article (60).
a)      Sur la première critique, tirée de l’identification incorrecte de l’accord international à interpréter
79.      Cette critique soulève une question essentielle relative à l’acte constitutif d’IMG et, par conséquent, du texte de cet acte dont le Tribunal devait interpréter les termes conformément aux articles 31 et 32 de la convention de Vienne, afin de déterminer le statut juridique de la requérante.
1)      L’arrêt attaqué
80.      Afin de déterminer le statut juridique de la requérante, le Tribunal a examiné aux points 305 à 312 de l’arrêt attaqué, les termes de la résolution du 25 novembre 1994. Il est parti de la prémisse que cette résolution constituait l’acte constitutif de la requérante dont les termes devaient être interprétés conformément à l’article 31, paragraphe 1, de la convention de Vienne. À l’issue de son analyse, le Tribunal a conclu au point 313 de cet arrêt que, au regard des termes et de la finalité de ladite résolution, les Parties n’avaient pas eu l’intention d’instituer la requérante en qualité d’organisation internationale.
2)      Les arguments des parties
81.      La requérante soutient que l’arrêt attaqué est entaché d’une erreur de droit dans la mesure où le Tribunal n’aurait pas correctement identifié son acte constitutif. Il aurait adopté une approche restrictive en examinant, de manière séparée, les termes de la résolution du 25 novembre 1994 et ceux de ses statuts initiaux qui ont été adoptés le 10 mars 1995 et qui contenaient de nombreux éléments concernant sa personnalité juridique, sa structure institutionnelle et ses missions. Se référant à l’arrêt de la CIJ du 25 septembre 1997, Projet Gabčíkovo-Nagymaros (Hongrie c. Slovaquie)
(61),
la requérante soutient que ces actes relevaient d’un « ensemble conventionnel » formant la « charte institutive de l’organisation », et que c’est à la lumière desdits actes que le Tribunal aurait dû déterminer son statut juridique.
3)      Appréciation
82.      J’estime que le Tribunal n’a commis aucune erreur de droit en considérant que l’accord international dont il devait interpréter les termes était constitué de la résolution du 25 novembre 1994, à l’exclusion des statuts initiaux de la requérante.
83.      Je rappelle que, aux termes de l’article 2 paragraphe 1, sous a), de la convention de Vienne, que le Tribunal vise au point 204 de l’arrêt attaqué, un traité est défini comme « un accord international conclu par écrit entre États et régi par le droit international, qu’il soit consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes, et quelle que soit sa dénomination particulière ». En vertu de l’article 5 de cette convention, cette définition est applicable à tout traité qui est l’acte constitutif d’une organisation internationale. La CIJ admet ainsi que doit être réputé incorporé au traité aux fins de son interprétation tout accord sur l’interprétation d’une disposition réalisé après la conclusion d’un traité (62).
84.      Quant à la Cour, elle a jugé, dans ses avis 1/75 (Arrangement OCDE – Norme pour les dépenses locales), du 11 novembre 1975 (63), et 2/92 (Troisième décision révisée de l’OCDE relative au traitement national), du 24 mars 1995 (64), que la notion d’« accord » désigne tout engagement pris par des sujets de droit international et ayant force obligatoire. Dans la lignée de ces avis, la Cour a interprété la notion d’« instruments connexes » dans son avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye), du 14 octobre 2014 (65), en considérant que, bien qu’effectués chacun au moyen d’un instrument séparé, deux instruments sont connexes et constituent donc un accord international dès lors qu’ils expriment, dans leur ensemble, un concours de volontés de deux ou plusieurs sujets de droit international (66).
85.      Or, en l’occurrence, la résolution du 25 novembre 1994 et les statuts initiaux de la requérante sont des actes qui se distinguent les uns des autres non seulement par leur forme, mais également par leur objet et leur but. La première constitue un accord international, conformément à la conclusion du Tribunal figurant au point 301 de l’arrêt attaqué, témoignant de l’intention des Parties de créer un sujet de droit nouveau. En revanche, les seconds constituent un acte unilatéral qui a été adopté par l’organe collégial de cette entité à l’issue d’un vote à la majorité requise des deux tiers de ses membres – soit à l’issue d’une procédure divergeant sensiblement de celle permettant la conclusion d’un traité – et dont l’objet est de définir le statut et les modalités de fonctionnement de ladite entité.
86.      Dès lors, le Tribunal pouvait légitimement considérer que la résolution du 25 novembre 1994 constituait l’acte constitutif d’IMG dont il convenait d’interpréter les termes dans leur contexte, à la lumière de son objet et de son but ainsi que de la pratique ultérieure pertinente.
87.      L’arrêt de la CIJ du 25 septembre 1997, Projet Gabčíkovo-Nagymaros (Hongrie c. Slovaquie) (67), auquel la requérante se réfère, ne me paraît pas déterminant à cet égard. En effet, dans cet arrêt, la CIJ a simplement pris acte du fait que les Parties avaient, aux fins d’apprécier la nature et la portée de leurs obligations, étendu leurs arguments aux instruments afférents au traité concerné « en les considérant comme des éléments accessoires d’un ensemble conventionnel, dont le sort était en principe lié à celui de l’élément principal constitué par le traité » (68).
88.      Au vu de ces éléments, je propose de rejeter cette première critique, tirée de l’identification incorrecte de l’accord international à interpréter, comme étant non fondée.
b)      Sur la deuxième critique, tirée d’un formalisme excessif dans l’interprétation des termes de la résolution du 25 novembre 1994
1)      L’arrêt attaqué
89.      Aux points 306 à 312 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a examiné les termes de cette résolution au regard des critères et des principes qu’il a correctement énoncés aux points 203 à 212 de cet arrêt. Il en a conclu, au point 313 dudit arrêt, que, au regard des termes et de la finalité de ladite résolution, « ses auteurs n’ont pas eu l’intention d’instituer une organisation internationale lorsqu’ils ont fondé [la requérante] ».
2)      Les arguments des parties
90.      La requérante soutient que le Tribunal a fait preuve d’un formalisme excessif quant à l’interprétation des termes de la résolution du 25 novembre 1994, ce qui aurait entaché d’une erreur de droit son analyse relative à l’intention des Parties de l’instituer en qualité d’organisation internationale.
91.      Premièrement, elle conteste l’appréciation du Tribunal figurant au point 306 de l’arrêt attaqué selon laquelle cette résolution ne la qualifie pas formellement d’« organisation internationale » ni ne définit son statut juridique. Selon elle, le Tribunal aurait dû tenir compte, aux fins de sa qualification juridique, de ladite résolution, telle qu’éclairée par les minutes de la réunion du même jour qui portait sur le futur statut de l’« organisation », et des décisions portant adoption de ses statuts initiaux et ultérieurs.
92.      Deuxièmement, la requérante soutient que la constatation faite par le Tribunal au point 307 de l’arrêt attaqué, selon laquelle la résolution du 25 novembre 1994 ne contient aucune disposition lui octroyant la personnalité juridique est « sans fondement dans le droit et la pratique des organisations internationales ». À cet égard, elle relève que la CIJ, dans son avis consultatif du 11 avril 1949, Réparation des dommages subis au service des Nations unies (69), a reconnu la personnalité juridique de l’ONU comme étant une « personnalité objective » et non pas simplement une personnalité reconnue par les seuls États fondateurs de l’ONU. À cet égard, la requérante aurait été enregistrée en tant qu’organisation internationale auprès des autorités de la Bosnie-Herzégovine, de la Serbie et de la Macédoine du Nord et aurait signé des accords avec le Royaume de Belgique et avec le Myanmar/la Birmanie pour s’établir sur leurs territoires, ce qui confirmerait qu’elle bénéficie du statut d’organisation internationale dans l’ordre international.
93.      Troisièmement, la requérante soutient que l
’affirmation, au point 308 de l’arrêt attaqué, selon laquelle la résolution du 25 novembre 1994 n’a pas prévu de lui accorder des immunités pour l’exercice de ses activités est inexacte, dès lors que de telles immunités ont été prévues à l’article 19 de ses statuts initiaux, adoptés sur la base de cette résolution.
94.      Quatrièmement, la requérante conteste la conclusion du Tribunal figurant au point 309 de l’arrêt attaqué, selon laquelle ladite résolution ne lui confère pas « tous les moyens nécessaires à son fonctionnement et [les] meilleures garanties de stabilité, de continuité et d’efficacité pour l’exercice de ses missions », de sorte que les Parties ont entendu instituer non pas une organisation internationale, mais un mécanisme facultatif de financement conjoint qu
’elles pourraient utiliser à leur guise. Or, selon la requérante, le fait qu’elle soit, conformément au principe de spécialité, une organisation opérationnelle pour la reconstruction d’États en situation post-conflictuelle ne la limiterait pas à n’être qu’un mécanisme facultatif ou temporaire. Cette conclusion serait par ailleurs contredite par l’adoption de ses statuts initiaux et ultérieurs.
95.      Dans ce contexte, la requérante soutient que, contrairement ce qu’a jugé le Tribunal au point 310 de l’arrêt attaqué, les dispositions prévoyant la réévaluation tous les six mois de ses activités et, le cas échéant, l’intégration de ces activités dans un cadre plus global ou la fin de celles-ci, témoigneraient non pas d’une absence de stabilité et de continuité des missions qui lui sont assignées, mais, au contraire, de l’efficacité de celles-ci. Le rôle confié à ses organes collégiaux par l’article 3 de la résolution du 25 novembre 1994 quant au contrôle de l’activité d’IMG prouverait que les Parties entendaient assurer l’efficacité opérationnelle de cette organisation établie dans l’urgence et dans des circonstances de guerre, autant que sa stabilité.
96.      La requérante ajoute que l’approche retenue par le Tribunal au point 311 de l’arrêt attaqué quant à la nature des contributions de ses membres correspond à l’approche traditionnellement retenue à l’égard des grandes organisations internationales qui ne serait pas applicable aux organisations internationales opérationnelles dont les fonds seraient financés de manière spécifique par des contributions volontaires.
97.      Enfin, cinquièmement, la requérante conteste l’appréciation du Tribunal figurant au point 312 de l’arrêt attaqué, selon laquelle la résolution du 25 novembre 1994 n’aurait pas prévu de transfert de compétences obligatoires de la part des Parties à son profit.
98.      La Commission conteste ces arguments. Elle répond, notamment, que la personnalité juridique de l’ONU découlerait de l’article 104 de sa charte, laquelle est complétée par une convention sur les privilèges et immunités, dont l’article 1er reconnaîtrait expressément à l’ONU la personnalité juridique (70). Aucune disposition analogue ne figurerait dans la résolution du 25 novembre 1994. D’autre part, elle affirme que, contrairement à ce que fait valoir la requérante, la condition de la reconnaissance d’une entité en tant qu’organisation internationale tenant à la dotation de cette entité de tous les moyens nécessaires à son fonctionnement ainsi que des meilleures garanties de stabilité, de continuité et d’efficacité pour l’exercice de ses missions ressort bien de la jurisprudence citée au point 212 de l’arrêt attaqué. La Commission ajoute qu’il résulterait clairement du texte de cette résolution, notamment de ses points 4 et 5, que la participation dans la requérante était facultative et que celle‑ci constituait initialement un mécanisme temporaire, devant être renouvelé tous les six mois.
3)      Appréciation
99.      Je pense que l’interprétation stricte que le Tribunal a adoptée des termes de la résolution du 25 novembre 1994 est incorrecte dans la mesure où elle tend à réduire la question du statut juridique de la requérante à celle du contenu de cette résolution (71).
100. Ainsi, la seule absence, dans ladite résolution, de dispositions expresses relatives au statut juridique de la requérante et à la reconnaissance d’une personnalité juridique internationale propre à celle-ci ne constitue pas un élément déterminant et suffisant pour établir l’absence d’intention des Parties de lui octroyer la qualité d’organisation internationale.
101. Premièrement, de nombreux actes constitutifs d’organisations internationales ne contiennent aucune disposition par laquelle les Parties reconnaissent expressément cette qualité à l’entité concernée (72). Une telle exigence méconnaîtrait la nature évolutive de l’organisation.
102. Deuxièmement, il est admis, tant par la pratique que par la jurisprudence, qu’une organisation internationale possède la personnalité juridique internationale soit parce que son acte constitutif la lui reconnaît expressément (73), soit parce qu’un acte collatéral à l’acte constitutif la lui reconnaît expressément, soit parce que l’on admet, dans le silence des textes, qu’elle en est implicitement dotée (74). Ainsi, deux approches coexistent (75). La première approche, qu’a employée la CIJ dans son avis consultatif du 11 avril 1949, Réparation des dommages subis au service des Nations unies (76), tend à déduire la personnalité juridique internationale d’un faisceau d’indices objectifs, l’idée étant d’examiner si l’organisation est destinée à exercer et à jouir de fonctions et de droits qui ne peuvent s’expliquer que par la possession d’une telle personnalité juridique (77).
La seconde approche tend à déduire cette personnalité de l’ordre juridique international lui-même, l’acte constitutif ne faisant que manifester la volonté des Parties, exprimée expressément ou implicitement, de créer un « sujet de droit nouveau », distinct d’eux-mêmes, comme l’a souligné la CIJ dans son avis consultatif du 8 juillet 1996, Licéité de l’utilisation des armes nucléaires par un État dans un conflit armé (78).
103. Troisièmement, de la même façon, l’absence, dans l’acte constitutif, de dispositions expresses relatives à l’octroi d’immunités ne signifie pas que l’entité concernée est dépourvue de la qualité d’organisation internationale (79). Au point 210 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a souligné que les immunités des organisations internationales sont « en principe » conférées par les traités constitutifs de ces organisations. L’exemple le plus connu est l’article 105 de la charte des Nations unies. Il s’agit d’une disposition de caractère général, qui est complétée par un protocole additionnel. Or, il apparaît que, s’agissant d’organisations relativement plus modestes que l’ONU, les actes constitutifs ne contiennent aucune disposition à ce sujet et l’octroi des privilèges et immunités sont alors l’objet de conventions multilatérales spécifiques (80) ou de conventions bilatérales, au premier rang desquelles figurent les accords de siège ou les accords relatifs à des actions de type opérationnel (81). Ainsi, force est de constater que, au point 330 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a relevé que « les statuts initiaux [de la requérante] [article 19, paragraphe 2] [...] ont prévu qu’une partie de son personnel bénéficierait du régime des immunités dont jouit le HCR ». J’ajoute que l’article 19, paragraphe 1, de ces statuts dispose également que le bon exercice des fonctions qui sont confiées à l’entité et la réalisation des objectifs qui lui sont assignés « requièrent que l’organisation bénéficie de tous les privilèges et immunités nécessaires » (82).
104. Dès lors, la seule absence de dispositions expresses dans la résolution du 25 novembre 1994 ne permettait pas, à mon sens, de mettre en doute l’octroi de telles immunités à la requérante.
105. Enfin, quatrièmement, je ne partage pas la conclusion du Tribunal figurant au point 309 de l’arrêt attaqué selon laquelle il ressort des termes de cette résolution que les Parties n’ont pas entendu instituer une organisation dotée de tous les moyens nécessaires à son fonctionnement et des meilleures garanties de stabilité, de continuité et d’efficacité pour l’exercice de ses missions, mais un mécanisme facultatif mis à la disposition des Parties, que chacune d’entre elles pouvait utiliser à sa guise.
106. D’une part, le Tribunal n’a pas procédé à une appréciation d’ensemble des éléments de nature organisationnelle et matérielle figurant dans la résolution du 25 novembre 1994, contrairement à ce que semble exiger la jurisprudence internationale sur laquelle il s’est expressément fondé au point 212 de l’arrêt attaqué. Rien n’indique que tous les moyens nécessaires au fonctionnement d’une organisation doivent figurer dans l’acte constitutif. Ainsi, il est admis que, si les compétences conférées aux organisations internationales font normalement l’objet d’une formulation expresse dans leur acte constitutif, ces compétences peuvent néanmoins reposer sur des fondements plus informels ou être déduites en application de la théorie des compétences implicites. Cela tient à la nature particulière des actes constitutifs des organisations internationales reconnue par la CIJ dans sa jurisprudence et à laquelle le Tribunal renvoie expressément au point 211 de cet arrêt, notamment en raison de leur caractère hybride « à la fois conventionnel et institutionnel » (83).
107. D’autre part, dans l’appréciation de ces garanties de stabilité, de continuité et d’efficacité pour l’exercice des missions de la requérante, le Tribunal n’a pas tenu compte du rôle qui était assigné à l’organisation, de la nature de ses missions ni de l’étendue de son domaine d’activité. Or, les Parties ne peuvent prévoir les mêmes garanties selon que l’organisation concernée a une vocation générale ou universelle ou, au contraire, spéciale ou régionale, et selon que les missions qui lui sont assignées sont
permanentes ou temporaires (84).
108. Ainsi, à l’égard d’une entité comme IMG qui a été établie alors que la Bosnie-Herzégovine était encore en guerre, et qui avait pour mandat de participer à la reconstruction et à la réhabilitation de cet État, le fait que la résolution du 25 novembre 1994 prévoie la réévaluation, la réintégration ou la cessation de ses activités, comme l’a souligné le Tribunal au point 310 de l’arrêt attaqué, ne signifie pas nécessairement, à mon sens, que cette entité soit privée des meilleures garanties de stabilité et de continuité pour l’exercice de ses missions. Au point 367 de cet arrêt, le Tribunal a d’ailleurs reconnu que les signataires de cette résolution avaient entendu, lors de l’adoption des statuts ultérieurs, lui assurer une certaine stabilité et lui confier des tâches spécialisées dans les domaines de la reconstruction et du développement au-delà du territoire dudit État.
109. Il me semble, par conséquent, qu’il n’est pas question d’exiger que les missions pour lesquelles l’entité a été établie soient stables et continues pour bénéficier du statut d’organisation internationale, sauf à méconnaître la diversité profonde des organisations internationales, leur caractère évolutif et la nature des missions qui leur sont confiées (85).
110. Au vu de ces éléments, je propose d’accueillir cette deuxième critique, tirée d’un formalisme excessif dans l’interprétation des termes de la résolution du 25 novembre 1994.
c)      Sur la troisième critique, tirée d’une appréciation erronée des statuts initiaux de la requérante au titre du « contexte » pertinent
111. Dans l’hypothèse où la Cour confirmerait l’appréciation du Tribunal selon laquelle l’accord international pertinent se compose de la seule résolution du 25 novembre 1994, la question est de déterminer s’il a interprété les termes de cet accord en prenant correctement en compte le contexte dans lequel ledit accord s’est inscrit, conformément à l’article 31, paragraphes 1 et 2, de la convention de Vienne.
1)      L’arrêt attaqué
112. Aux points 313 à 318 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a examiné le contexte dans lequel la résolution du 25 novembre 1994 a été adoptée et s’est référé, à cet égard, à plusieurs documents, à savoir le compte-rendu du 29 novembre 1994 (point 314 de cet arrêt), le cahier des charges d’IMG-IBH (points 315 et 316 dudit arrêt), l’attestation du 14 décembre 1994 rédigée par le coordonnateur de l’opération spéciale du HCR en ex-Yougoslavie, lequel avait présidé la réunion du 25 novembre 1994 au cours de laquelle la résolution du même jour a été adoptée (point 317 du même arrêt) et, enfin, la convocation à cette réunion (point 318 de l’arrêt attaqué).
113. Ainsi qu’il ressort des points 313 et 319 de cet arrêt, le Tribunal a jugé que les éléments de ce contexte ont corroboré l’interprétation des termes et de la finalité de la résolution du 25 novembre 1994, selon laquelle cet acte n’avait eu ni pour objet ni pour effet de conférer au requérant le statut d’organisation internationale.
2)      Les arguments des parties
114. La requérante soutient que le Tribunal a défini d’une manière incorrecte le contexte pertinent dans lequel a été adoptée la résolution du 25 novembre 1994, en excluant la prise en compte de ses statuts initiaux et en préférant se référer à son cahier des charges, annexé à cette résolution, et aux réticences exprimées par certains participants à la réunion du 25 novembre 1994.
115. La Commission conteste ces arguments.
3)      Appréciation
116. J’estime que le Tribunal a méconnu la portée de la règle générale d’interprétation énoncée à l’article 31 de la convention de Vienne en dissociant les termes de la résolution du 25 novembre 1994 du contexte immédiat dans lequel cet instrument s’inscrivait et, en particulier, de ses statuts initiaux.
117. Conformément à l’article 31, paragraphe 1, de la convention de Vienne, « [u]n traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but ». Dans son avis consultatif du 23 juillet 2025, Obligations des États en matière de changement climatique, la CIJ a ainsi rappelé que chacun de ces moyens d’interprétation doit être pris en considération « dans une même opération complexe » (86). Ces moyens d’interprétation doivent être considérés non pas séparément, mais ensemble et leur « applicabilité dépend, dans chaque cas donné, du contexte particulier dans lequel le traité a été adopté et de l’évaluation subjective de circonstances qui varient » (87). En outre, dans ses commentaires sur le projet d’articles sur le droit des traités (88), la CDI avait déjà souligné que tous les différents éléments d’interprétation doivent être jetés « dans le creuset » et la résultante de leur interaction constitue l’interprétation juridiquement pertinente (89).
118. De plus, il ressort de l’article 31, paragraphe 2, de la convention de Vienne que les termes du traité sont indissociables de son contexte, lequel comprend, outre le texte, le préambule et les annexes de ce traité, notamment « [t]out instrument établi par une ou plusieurs parties à l’occasion de la conclusion du traité et accepté par les autres parties en tant qu’instrument ayant rapport au traité » (90). L’expression « à l’occasion de la conclusion du traité » est traduite, dans la version en langue anglaise officielle de cette convention par l’expression « in connection with the conclusion of the treaty », ce qui laisse penser qu’elle a une connotation plus causale que temporelle.
119. Or, les statuts initiaux, adoptés le 10 mars 1995, s’inscrivaient par essence autant que par fonction dans le processus d’établissement de la requérante formalisé par la résolution du 25 novembre 1994.
120. En effet, il existe un lien manifeste entre ces deux instruments. Comme l’a souligné le Tribunal aux points 266 à 273 de l’arrêt attaqué, la résolution du 25 novembre 1994 mentionne « l’accord des représentants des gouvernements et des organisations internationales [...] de formaliser, à partir de cette date, l’établissement [de la] requérant[e] » (point 266 de cet arrêt), conformément à l’annexe jointe à cette résolution relative au fonctionnement et aux opérations de la requérante, et d’approuver les « règles d’organisation [d’IMG-IBH] » (point 271 dudit arrêt). Ladite résolution, dans son annexe adoptée le même jour, fait ainsi expressément référence, dans son objet, aux « futurs statuts d’IMG-IBH ».
121. En outre, les volontés exprimées dans ces deux instruments sont concordantes s’agissant du but visé, à savoir l’établissement d’un organisme autonome doté de l’expertise suffisante pour participer à la reconstruction de la Bosnie-Herzégovine et au retour des personnes déplacées (91). Ainsi qu’il ressort du point 332 de l’arrêt attaqué, l’adoption des statuts initiaux a été précédée d’une réunion préparatoire du comité de gouvernance le 13 février 1995 qui était, à cette date, composé d’États ayant tous signé la résolution du 25 novembre 1994, et c’est conformément au point 3 de cette résolution que cet organe a approuvé ces statuts à la majorité requise des deux tiers de ses membres.
122. Les statuts initiaux ont formellement doté la requérante d’une structure institutionnelle en établissant notamment le siège de l’organisation, ses organes collégiaux, son secrétariat. Ils font référence aux missions incombant à la requérante, telles qu’elles ont été définies lors de l’adoption de ladite résolution, et décrivent le processus de décision. En particulier, l’article 18 de ces statuts reconnaît à la requérante la personnalité juridique interne, lui donnant la capacité de contracter, d’acquérir, de louer et de disposer de biens immeubles, ainsi que la capacité de recevoir et de dépenser des fonds privés et publics, et, enfin, d’ester en justice. Quant à l’article 19 desdits statuts, il lui confère le bénéfice des privilèges et immunités nécessaires à l’exercice de ses missions.
123. Il me semble, par conséquent, que les statuts initiaux constituaient un rouage essentiel au déploiement de la logique fondamentalement consensuelle sur laquelle reposait la résolution du 25 novembre 1994 et relevaient du contexte pertinent bien plus que les travaux préparatoires sur lesquels le Tribunal s’est fondé au point 318 de l’arrêt attaqué.
124. Je signale, à cet égard, que, bien qu’ils puissent refléter l’intention des Parties, les travaux préparatoires, en tant qu’ils relèvent du cadre très particulier des procédures de négociation internationale, ne constituent qu’un moyen complémentaire d’interprétation du traité relevant non pas de l’article 31 de la convention de Vienne, mais de son article 32 (92). Le Tribunal le rappelle d’ailleurs à juste titre au point 325 de l’arrêt attaqué.
125. Au regard de ces éléments, je pense que l’argument de la requérante selon lequel le Tribunal était tenu de prendre en compte ses statuts initiaux au titre du contexte pertinent aux fins de l’interprétation de la résolution du 25 novembre 1994 doit être accueilli, celui-ci ayant en effet méconnu la portée de la règle générale d’interprétation énoncée à l’article 31, paragraphes 1 et 2, de la convention de Vienne.
d)      Sur la quatrième critique, tirée d’une appréciation erronée des statuts initiaux et ultérieurs de la requérante au titre de la « pratique ultérieure »
126. Cette critique est dirigée contre les points 321 à 346 de l’arrêt attaqué.
127. Elle concerne la mesure dans laquelle les statuts initiaux et ultérieurs de la requérante constituaient une « pratique ultérieure » s’inscrivant soit dans le cadre de la règle générale d’interprétation énoncée à l’article 31, paragraphe 3, sous b), de la convention de Vienne parce qu’ils témoignaient de l’accord des Parties à l’égard de l’interprétation de la résolution du 25 novembre 1994, soit dans le cadre des moyens complémentaires d’interprétation visés à l’article 32 de cette convention, en tant qu’ils témoignaient de la conduite d’une ou de plusieurs Partie(s) dans l’application de cette résolution. La pratique d’une seule Partie ou de certaines Parties aura une valeur interprétative plus faible que la pratique concordante de toutes les Parties (93).
128. La question de la prise en compte des statuts initiaux de la requérante au titre d’un accord ou d’une pratique ultérieure ne se pose que dans l’hypothèse où la Cour jugerait que ces statuts ne relèvent pas du contexte dans lequel la résolution du 25 novembre 1994 a été adoptée (article 31, paragraphes 1 et 2, de ladite convention).
1)      L’arrêt attaqué
129. Aux points 323 à 326 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rappelé les principes gouvernant la prise en compte de la pratique ultérieure.
130. Aux points 323 et 324 de cet arrêt, il a notamment souligné que, aux termes de l’article 31, paragraphe 3, sous a) et b), de la convention de Vienne, des instruments ne sauraient être considérés comme constitutifs d’une pratique ultérieure si ces derniers ont été adoptés sans l’appui de tous les États Parties à ce traité, se référant à cette fin à l’arrêt de la CIJ du 31 mars 2014, Chasse à la baleine dans l’Antarctique (Australie c. Japon ; Nouvelle-Zélande (intervenant)) (94).
131. Aux points 325 et 326 de l’arrêt attaqué, il a, en outre, indiqué que, aux termes de l’article 32 de cette convention, il peut être fait appel à des moyens complémentaires d’interprétation pour confirmer le sens auquel aboutit la règle générale d’interprétation – le texte, le contexte ainsi que l’objet et le but – ou pour entrer en jeu lorsque le sens qui en résulte est ambigu ou obscur, ou conduit à un résultat qui est manifestement absurde ou déraisonnable.
132. Ainsi qu’il ressort du point 327 de cet arrêt, c’est au regard de ces règles que le Tribunal a examiné, aux points 328 à 345 dudit arrêt, si la requérante était fondée à se prévaloir de la pratique ultérieurement suivie par ses membres, telle qu’elle ressort de ses statuts initiaux et de ses statuts ultérieurs.
133. Dans un premier temps, le Tribunal a exclu l’application de l’article 32 de la convention de Vienne. Au point 328 de l’arrêt attaqué, il a, en effet, relevé, que, au regard de ses appréciations précédentes, les dispositions de la résolution du 25 novembre 1994 étaient dénuées de tout caractère obscur et ambigu et ne conduisaient pas à une interprétation manifestement absurde ou déraisonnable, au sens de cet article 32. Le Tribunal en a, par conséquent, conclu, au point 329 de cet arrêt, qu’il était nécessaire d’établir que les modifications de l’interprétation des dispositions de cette résolution, apportées par les statuts initiaux et ultérieurs, aient été approuvées par « l’ensemble des signataires de [ladite] résolution, ou, à tout le moins, l’ensemble des membres [de la] requérant[e] » afin que ces statuts relèvent d’une pratique ultérieure au sens de l’article 31, paragraphe 3, sous b), de cette convention.
134. Dans un second temps, le Tribunal a exposé les raisons pour lesquelles cette condition n’était pas remplie. Il a jugé, au point 346 dudit arrêt, que « la pratique ultérieure faisant suite à l’adoption de la résolution du 25 novembre 1994, puis à l’adoption des statuts initiaux et des statuts de 2012, n’attestait pas une reconnaissance suffisamment large et claire de la qualité d’organisation internationale [de la] requérant[e], tant de la part des signataires de cette résolution que des membres [de la] requérante ».
2)      Les arguments des parties
135. La requérante conteste le raisonnement du Tribunal, développé aux points 321 à 346 de l’arrêt attaqué, selon lequel ses statuts initiaux et ultérieurs ne témoignent pas d’un accord ultérieurement adopté entre les Parties ou d’une pratique ultérieurement suivie par celles-ci, qui serait pertinent aux fins de l’interprétation de la résolution du 25 novembre 1994.
136. En premier lieu, elle soutient que le Tribunal a méconnu l’article 31, paragraphe 3, sous a) et b), de la convention de Vienne.
137. Premièrement, le Tribunal aurait commis une erreur de droit, au point 324 de l’arrêt attaqué, en affirmant que toutes les Parties à un accord international doivent avoir contribué à la pratique en cause pour que celle-ci puisse être prise en compte aux fins de l’interprétation de cet accord. L’arrêt de la CIJ du 31 mars 2014, Chasse à la baleine dans l’Antarctique (Australie c. Japon ; Nouvelle-Zélande (intervenant)) (95), auquel le Tribunal s’est référé ne serait pas pertinent puisque, selon la requérante, cet arrêt concernait des recommandations, qui étaient dépourvues de force contraignante et qui avaient été adoptées sans l’appui de tous les États Parties à la convention concernée et, en particulier, sans l’accord du principal État intéressé.
138. La requérante soutient que cette erreur de droit a entaché les appréciations figurant aux points 329, 331, 336 et 337 de l’arrêt attaqué. Ainsi, le Tribunal ne pouvait subordonner la prise en compte des statuts ultérieurs de la requérante « à la condition que [...] l’ensemble [de ses] membres [...] aient approuvé une telle modification » (point 329 de cet arrêt) ni lui reprocher de ne pas avoir établi que ses statuts initiaux et ses statuts de 2012 reflétaient « la volonté de l’ensemble des signataires de la résolution du 25 novembre 1994 ou, à tout le moins, de ses membres, de lui conférer le statut d’organisation internationale » (point 331 dudit arrêt).
139. Deuxièmement, la requérante critique l’appréciation du Tribunal, figurant aux points 322 et 346 de l’arrêt attaqué, selon laquelle la pratique ultérieure devrait attester d’une « reconnaissance suffisamment large et claire de la qualité d’organisation internationale » afin d’être prise en compte.
140. Troisièmement, la requérante soutient que, en admettant que les Parties à la résolution du 25 novembre 1994 n’aient pas eu l’intention formellement exprimée d’établir une organisation internationale, le Tribunal aurait dû tenir compte des statuts ultérieurs en tant qu’ils témoignaient d’une interprétation évolutive de cette résolution.
141. Quatrièmement, la requérante reproche au Tribunal de ne pas avoir recherché, contrairement à ce que prescrit l’article 31, paragraphe 3, sous b), de la convention de Vienne, si la pratique adoptée par la Commission dans le cadre de l’exécution du budget de l’Union en gestion conjointe ou indirecte, traduisait l’existence d’un accord entre la Commission et elle-même sur sa qualité d’organisation internationale.
142. Cinquièmement, la requérante soutient que le Tribunal a dénaturé les éléments de preuve qu’elle a fournis en première instance en affirmant, au point 335 de l’arrêt attaqué, qu’elle a soutenu, lors de l’audience, que ses statuts de 2012 ont été signés par les Républiques française, italienne et de Finlande ainsi que par les Royaumes de Suède et de Norvège, alors qu’il résulterait de ces éléments que ces statuts ont été adoptés par le comité de gouvernance à l’unanimité. En outre, s’agissant de la lettre des autorités suédoises du 2 juillet 2020, celle-ci serait dépourvue de pertinence et le Tribunal aurait dénaturé son contenu au point 339 de cet arrêt.
143. Sixièmement, la requérante reproche au Tribunal de s’être référé à des pièces relatives au rapport rédigé par l’OLAF à l’issue de son enquête (96) que la Commission aurait explicitement décidé d’écarter aux fins de l’adoption de la décision litigieuse.
144. Enfin, septièmement, la requérante soutient que le Tribunal a manqué à son devoir de motivation en n’expliquant pas les raisons pour lesquelles il aurait écarté de son appréciation les pièces relatives à la République italienne et au Royaume de Norvège visées en première instance.
145. En second lieu, la requérante soutient que le Tribunal a erronément appliqué l’article 32 de la convention de Vienne.
146. En effet, celui-ci aurait commis une erreur de droit en jugeant que les conditions d’application de cet article n’étaient pas réunies, refusant à tort de tirer toutes les conséquences de l’articulation prévue entre les articles 31 et 32 de la convention de Vienne.
147. Contrairement à ce qu’a jugé le Tribunal au point 328 de l’arrêt attaqué, le résultat auquel conduit l’interprétation fondée sur l’article 31 de cette convention devrait, au contraire, être qualifié d’« absurde et déraisonnable » dans la mesure où la Commission aurait reconnu sa qualité d’organisation internationale pendant plus de 20 ans et pourrait soudainement lui dénier cette qualité. Dans ce contexte, la requérante reproche au Tribunal de ne pas avoir considéré les conventions de délégations signées par la Commission au titre de l’exécution du budget comme constituant une « conduite d’une ou plusieurs parties dans l’application du traité, après la conclusion de celui-ci » au sens de l’article 32 de ladite convention, visé au point 326 de cet arrêt.
148. La Commission conteste ces arguments. En particulier, elle soutient que la référence à l’arrêt de la CIJ du 31 mars 2014, Chasse à la baleine dans l’Antarctique (Australie c. Japon ; Nouvelle-Zélande (intervenant)) (97), qui ne ferait que reprendre le critère juridique prévu à l’article 31, paragraphe 3, de la convention de Vienne, est pertinente. Elle ajoute que le Tribunal aurait bien tenu compte de l’« interprétation évolutive » de l’accord international, rappelant, dans ce contexte, qu’elle a considéré la requérante comme étant une organisation internationale jusqu’au moment où, confrontée à une incertitude quant à cette qualité, elle n’était pas tenue de conclure de nouvelles conventions de délégation avec elle.
3)      Appréciation
149. À titre liminaire, je souligne que, contrairement à ce que semble supposer la requérante au soutien de son argumentation, ses statuts initiaux et ultérieurs ne peuvent être appréhendés sous l’angle de l’article 31, paragraphe 3, sous a), de la convention de Vienne qui vise les « accord[s] ultérieur[s] intervenu[s] entre les parties ». En effet, ces statuts ont été adoptés par une décision prise par l’organe collégial de la requérante, le comité de gouvernance, à la majorité requise des deux
tiers de ses membres. Ainsi, les Parties ont adopté ces statuts en qualité de membres d’un organe conventionnel et non en qualité de Parties à un accord international (98). En revanche, ainsi qu’il ressort du projet de conclusions, la pratique d’une organisation relève bien de la notion de « pratique ultérieure » (99).
i)      Sur les prétendues erreurs de droit affectant l’application de l’article 31, paragraphe 3, sous b), de la convention de Vienne relatif à la règle générale d’interprétation
150. La jurisprudence internationale relative au sens et à la portée de la « pratique ultérieure » a été façonnée dans une série d’avis consultatifs de la CIJ rendus sur la pratique des organes des organisations internationales (100). Il convient d’en rappeler les grandes lignes avant d’examiner les différentes critiques formulées par la requérante. L’arrêt de la CIJ du 31 mars 2014, Chasse à la baleine dans l’Antarctique (Australie c. Japon ; Nouvelle-Zélande (intervenant)) (101), auquel le Tribunal s’est à juste titre référé, en constitue le développement le plus récent.
151. Tout d’abord, la « pratique ultérieurement suivie » visée à l’article 31, paragraphe 3, sous b), de la convention de Vienne joue un rôle particulièrement important dans l’interprétation des actes constitutifs d’une organisation internationale. Comme la CIJ le constatait dès 1949 à propos de l’ONU « les droits et devoirs d’une entité telle que l’[ONU] doivent dépendre des buts et des fonctions de celle-ci, énoncés ou impliqués par son acte constitutif et développés par la pratique » (102).
152. Ensuite, la pratique ultérieure n’est considérée comme un élément d’interprétation authentique de la volonté des Parties et n’est donc pertinente pour l’interprétation d’un accord international que dans la mesure où elle témoigne de la compréhension commune des Parties quant au sens de cet accord. Le Tribunal a ainsi correctement rappelé le principe dégagé par la CIJ dans son arrêt du 31 mars 2014, Chasse à la baleine dans l’Antarctique (Australie c. Japon ; Nouvelle-Zélande (intervenant)) (103), selon lequel des instruments ne sauraient être considérés comme constitutifs d’une pratique ultérieure établissant l’accord des Parties à l’égard de l’interprétation d’un traité, au sens de l’article 31, paragraphe 3, sous b), de la convention de Vienne, si ces instruments ont été adoptés sans l’appui de tous les États Parties à ce traité.
153. La valeur interprétative de la pratique en cause dépendra donc du point de savoir si les États Parties ont adopté un comportement clair et concordant, pendant une période suffisante, ce que la CIJ a souligné dans son arrêt du 19 mai 2025, Délimitation terrestre et maritime et souveraineté sur des îles (Gabon/Guinée équatoriale) (104). Selon la CDI, des facteurs tels que la constance et l’ampleur sont des facteurs pertinents (105).
154. Toutefois, la CIJ n’exige pas que chaque Partie à un traité consente expressément à la pratique en cause. Il suffit que cette pratique ait été acceptée par l’ensemble des Parties ou que celles-ci y aient tacitement consenti, sans que l’une d’entre elles ait formulé de protestation directe et explicite. Ainsi, dans l’avis consultatif du 21 juin 1971, Conséquences juridiques pour les États de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de Sécurité (106), la CIJ a supposé l’acceptation tacite des autres États Parties puisque les circonstances étaient telles que l’absence de réaction ou d’opposition pouvait raisonnablement être considérée comme un accord (107). Comme l’explique la CDI, cela n’exige pas que chaque Partie ait individuellement suivi cette pratique. Il suffit qu’elle l’ait acceptée (108).
155. De la même manière, la Cour, dans l’arrêt du 11 mars 2015, Oberto et O’Leary (109) a estimé que « la jurisprudence de la chambre de recours des écoles européennes [...] doit être considérée comme une pratique ultérieurement suivie dans l’application de la convention portant statut des écoles européennes [(110)], au sens de l’article 31, paragraphe 3, sous b), de la convention de Vienne » (111). Puisque cette pratique « n’a jamais fait l’objet de contestations de la part des parties à ladite convention [...], l’absence de contestation de la part de ces parties doit être considérée comme traduisant le consentement tacite de celles-ci à une telle pratique » (112).
156. Enfin, lorsqu’une dissidence est clairement exprimée, comme ce fut le cas dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt de la CIJ du 31 mars 2014, Chasse à la baleine dans l’Antarctique (Australie c. Japon ; Nouvelle-Zélande (intervenant)) (113), ou lorsqu’un instrument a été adopté malgré l’opposition de plusieurs États, comme ce fut le cas dans l’affaire ayant donné lieu à l’avis consultatif du 8 juillet 1996, Licéité de l’utilisation des armes nucléaires par un État dans un conflit armé (114), il n’y a pas d’accord et par conséquent pas de pratique ultérieure au sens de l’article 31, paragraphe 3, sous b), de la convention de Vienne (115). Toutefois, la CIJ tient compte du contexte dans lequel ont été adoptés les instruments concernés (116). Ainsi, dans l’avis consultatif du 20 juillet 1962, Certaines dépenses des Nations unies (article 17, paragraphe 2, de la Charte) (117), cette Cour a jugé que les résolutions d’un organe tel que l’Assemblée générale des Nations unies, qui ont été adoptées à la majorité des deux tiers de ses membres et malgré des votes dissidents, ont toutefois un poids interprétatif (118).
157. C’est au regard de ces principes qu’il convient d’examiner les différentes critiques formulées par la requérante.
158. Premièrement, il convient de rejeter, d’emblée, l’argument de la requérante selon lequel la conclusion de conventions de délégation en gestion conjointe ou indirecte traduisait l’existence d’un accord entre la Commission et elle-même sur sa qualité d’organisation internationale et, ainsi, d’une pratique pertinente au sens de l’article 31, paragraphe 3, sous b), de la convention de Vienne. En effet, la Commission n’est pas une Partie à la résolution du 25 novembre 1994 et la conclusion de ces conventions n’a fait intervenir aucune Partie à cette résolution (119).
159. Deuxièmement, il y a également lieu de rejeter l’argument de la requérante selon lequel l’arrêt de la CIJ du 31 mars 2014, Chasse à la baleine dans l’Antarctique (Australie c. Japon ; Nouvelle-Zélande (intervenant)) (120), auquel le Tribunal s’est référé, ne serait pas pertinent au motif que les décisions portant adoption de ses statuts sont juridiquement contraignantes. En effet, cet arrêt démontre clairement que l’élément essentiel de la pratique ultérieure repose sur le consentement mutuel des États Parties quant au fond de l’accord plutôt que sur la forme ou la désignation qu’empruntent les instruments visés et la force contraignante dont ils sont dotés.
160. Troisièmement, et contrairement à ce que soutient la requérante, le Tribunal n’a pas non plus commis d’erreur de droit aux points 322 et 346 de l’arrêt attaqué en exigeant, en substance, que la pratique en cause atteste d’une « reconnaissance suffisamment large et clair de la qualité d’organisation internationale » de la requérante.
161. En revanche, j’estime que le Tribunal a commis deux erreurs de droit qui ont abouti à dénier toute valeur interprétative aux décisions portant adoption des statuts initiaux et ultérieurs de la requérante.
162. En premier lieu, le Tribunal a appliqué un critère de preuve plus strict que celui requis par la jurisprudence internationale. Il ne pouvait pas exiger de la requérante qu’elle établisse le consentement de l’ensemble des signataires de la résolution du 25 novembre 1994 ou, du moins, de ses membres, quant à l’adoption de ces statuts.
163. En effet, la CIJ part du principe qu’un acte adopté par un organe d’une organisation internationale, composé des représentants des États Parties, est présumé être accepté par l’ensemble des Parties, à moins d’établir l’existence d’un désaccord, d’une opposition ou d’une dissidence manifeste au sein de cet organe (121).
164. En l’espèce, lesdits statuts ont été adoptés conformément aux règles de procédure et de vote définies par les Parties dans la résolution du 25 novembre 1994, c’est-à-dire par les représentants des États Parties siégeant au comité de gouvernance, à la majorité requise des deux tiers de ses membres (points 268 et 333 de l’arrêt attaqué). Rien n’indique que ces représentants aient exprimé leur désaccord quant à la portée des articles 18 et 19 des statuts initiaux par lesquels la requérante se voit octroyer la capacité juridique et le bénéfice d’immunités ou bien encore quant au contenu de l’article 1er des statuts de 2012 qui lui reconnaît expressément la qualité d’organisation internationale. L’argument exposé par le Tribunal au point 339 de l’arrêt attaqué, selon lequel les autorités suédoises auraient fait part, en 2014, à la suite de l’enquête de l’OLAF, et en 2020, à la suite de la demande de renseignements de la Commission, du fait qu’IMG n’était pas une organisation internationale, et ce alors même que l’ambassadeur de Suède à Belgrade (Serbie), en charge à cette époque de la présidence du comité de gouvernance d’IMG, a signé les statuts de 2012 reconnaissant cette qualité à la requérante, me laisse perplexe. L’expression « organisation internationale » est une expression consacrée. Lorsqu’une expression juridique est employée dans un traité, il y a lieu de présumer que les Parties entendaient lui conférer l’acception qu’elle a habituellement en droit international. En outre, s’il est vrai, comme l’a relevé le Tribunal au point 333 de l’arrêt attaqué, que les autorités finlandaises ont formulé une déclaration concernant la nature politique des statuts initiaux, je relève toutefois que celles-ci ont signé ces statuts et ont marqué leur accord avec les statuts ultérieurs par lesquels la requérante était qualifiée d’« organisation internationale » (122).
165. Je pense également que les positions exprimées par les Parties en 2014, à la suite de l’enquête de l’OLAF, puis en 2019 et 2020, à la suite de la demande de renseignements de la Commission, auxquelles le Tribunal se réfère aux points 338 à 341 de l’arrêt attaqué, ne pouvaient prévaloir sur les termes mêmes des statuts initiaux et ultérieurs (123). Si les Parties étaient en désaccord avec la pratique de la requérante, si leurs intentions n’étaient ni de créer une organisation internationale ni de lui conférer la personnalité juridique internationale, alors il leur incombait d’exprimer leur désapprobation, et ce d’autant plus que les modifications envisagées semblent avoir été portées à la connaissance des Parties lors d’une réunion préparatoire, comme le soutient la requérante. Ainsi que l’a rappelé la CIJ dans son avis consultatif du 20 décembre 1980, Interprétation de l’accord du 25 mars 1951 entre l’OMS et l’Égypte (124), le simple fait d’être membre d’une organisation « entraîne certaines obligations réciproques de coopération et de bonne foi » (125).
166. En second lieu, je pense que le Tribunal a commis une erreur de droit en omettant de tenir compte du caractère évolutif de la requérante dont témoigne l’adoption des statuts ultérieurs.
167. Contrairement à ce qu’a soutenu la Commission lors de l’audience, il me semble que la pratique ultérieure de l’organisation, pour autant qu’elle agisse dans l’exercice de sa compétence, peut aboutir à réinterpréter les termes de son acte constitutif sans qu’il soit nécessaire qu’un nouvel accord international soit conclu en bonne et due forme.
168. Les règles d’interprétation définies par les articles 31 et 32 de la convention de Vienne permettent de tenir compte de ces circonstances et du caractère évolutif des organisations internationales.
169. La CIJ a ainsi admis que la charte des Nations unies peut être légitimement interprétée, réinterprétée et même modifiée sur la base de la pratique de l’ONU, considérant que le texte d’un acte constitutif d’une organisation a une nature intrinsèquement évolutive, incompatible avec une interprétation cristallisant leur signification à un moment donné (126).
170. La CDI, dans son commentaire sur l’article 2 du projet d’articles, a également relevé la nécessité de « réaliser un équilibre entre les règles consacrées dans l’acte constitutif et formellement acceptées par les membres, d’une part, et le besoin de l’organisation de se développer en tant qu’institution, d’autre part » (127). En 2018, dans le cadre de ses travaux, la CDI a, en outre,
souligné que la pratique ultérieure des Parties
peut témoigner d’une interprétation aussi bien contemporaine qu’évolutive du traité, selon le cas et compte tenu des autres moyens d’interprétation(128). Elle ne l’a pas exclu concernant la pratique ultérieure de l’organisation.
171. Par ailleurs, il est intéressant de relever la réflexion de Denys Simon dans la thèse qu’il a consacrée à l’interprétation judiciaire des traités d’organisations internationales (129) : « le juge devra s’efforcer de donner effet moins à la volonté initiale des parties, telle qu’elle s’est manifestée une fois pour toutes, lors de la conclusion du traité, qu’à la volonté actuelle des États membres, telle qu’elle s’exprime tout au long de l’application de la convention. [...] Il s’agit, donc, en d’autres termes, de tirer les conséquences, dans l’interprétation des traités institutionnels, de l’écoulement du temps, dont nous avons montré [...] l’importance essentielle dans la définition même des actes-fondation des organisations internationales : l’accord de volontés qui a présidé à la conclusion de la convention ne s’est pas épuisé dans la rédaction d’un texte ; l’application d’une telle convention suppose nécessairement le renouvellement permanent de l’adhésion des États membres au contenu de normes juridiques dont l’instrument signé ne constitue qu’une expression solennelle, mais, par essence, éphémère » (130).
172. Ainsi, par exemple, le traité de collaboration économique, sociale et culturelle et de légitime défense collective (131) posait quelques principes et instaurait un simple conseil consultatif. Il était difficile d’y voir l’acte fondateur d’une organisation internationale. C’est la pratique ultérieure qui a véritablement crée l’organisation internationale Union occidentale. Ce traité a été amendé et complété par un Protocole signé le 23 octobre 1954, ce qui a refondé l’organisation, devenue Union de l’Europe occidentale, en lui donnant une assise institutionnelle et en lui reconnaissant la personnalité juridique internationale (132). Ainsi, l’établissement d’une institution internationale par un acte conventionnel est un indice fort qui, pour autant qu’il est conforté par la reconnaissance de la personnalité juridique internationale et l’autonomie financière, amène à déduire qu’une organisation internationale a été mise en place. Les statuts fondateurs des organisations internationales peuvent eux-mêmes être composés d’une charte et d’accords ultérieurs qui précisent la structure et les fonctions de l’organisation (133).
173. Certaines formes de coopération internationale évoluent au fil du temps vers une organisation internationale en se structurant et en s’institutionnalisant davantage. Comme l’avait relevé la requérante dans ses écritures devant le Tribunal, il s’agit d’une dynamique commune dans le droit des organisations internationales.
174. Au vu de l’ensemble de ces considérations, j’estime que le Tribunal a commis une erreur de droit en appréciant de manière incorrecte la valeur interprétative des statuts initiaux et ultérieurs de la requérante, au titre de l’article 31, paragraphe 3, sous b), de la convention de Vienne.
175. Il n’y a dès lors pas lieu, à mon sens, d’examiner les trois dernières critiques de la requérante par lesquelles celle-ci lui reproche d’avoir dénaturé certains éléments de preuve, de s’être référé à des pièces que la Commission aurait explicitement décidé d’écarter aux fins de l’adoption de la décision litigieuse et, enfin, d’avoir manqué à son devoir de motivation.
ii)    Sur les prétendues erreurs de droit affectant l’application de l’article 32 de la convention de Vienne relatif aux « moyens complémentaire d’interprétation »
176. La requérante conteste le bien-fondé des appréciations figurant aux points 328 et 329 de l’arrêt attaqué. À ces points, le Tribunal a jugé que les conditions d’application de l’article 32 de la convention de Vienne n’étaient pas réunies, de sorte qu’il n’y avait pas lieu de tenir compte de la conduite ultérieure de certaines Parties à la résolution du 25 novembre 1994, telle que l’adoption des statuts de la requérante, la conclusion d’accords de siège avec certains États ou encore la signature de conventions de délégation avec la Commission.
177. Si je partage ici les critiques formulées par la requérante, je relève néanmoins que le constat que le Tribunal tire au point 328 de cet arrêt quant aux conditions d’application de l’article 32 de la convention de Vienne se fonde sur l’examen, qu’il a opéré aux points 304 à 319 de l’arrêt attaqué, des termes et du contexte de la résolution du 25 novembre 1994, qui me semble erroné pour les raisons exposées aux points 99 à 110 et 116 à 125 des présentes conclusions.
178. Par conséquent, il n’y a pas lieu,
selon moi, d’examiner ces critiques.
179. Au regard de l’ensemble de ces considérations, je propose dès lors à la Cour de juger le deuxième argument de la deuxième branche, tiré d’une application erronée des règles d’interprétation d’un accord international énoncées aux articles 31 et 32 de la convention de Vienne, comme étant fondé, le Tribunal ayant, à mon sens, appliqué d’une manière incorrecte ces articles en refusant d’accorder toute valeur interprétative aux statuts initiaux et ultérieurs de la requérante, que ce soit au titre du contexte pertinent (au sens de l’article 31, paragraphes 1 et 2, de la convention de Vienne), au titre de la pratique ultérieure pertinente [au sens de l’article 31, paragraphe 3, sous b), de cette convention], ou en tant que moyens complémentaires d’interprétation (au titre de l’article 32 de ladite convention).
3.      Sur le troisième argument, tiré d’une erreur de droit relative aux conséquences à tirer de la conclusion d’accords de siège avec les États et de conventions de délégation en gestion conjointe ou indirecte avec la Commission
180. Cet argument est dirigé contre les points 348 à 365 de l’arrêt attaqué.
a)      L’arrêt attaqué
181. Les points 348 à 365 de l’arrêt attaqué, contre lesquels ledit argument est dirigé, abordent deux problématiques liées à la reconnaissance de la qualité d’organisation internationale de la requérante qui résulterait de la conclusion de conventions de délégation en gestion conjointe ou indirecte avec la Commission et de la signature d’accords de siège avec certains États.
182. D’une part, aux points 349 à 358 de cet arrêt, le Tribunal a examiné le premier argument qu’avait, à cet égard, soulevé la requérante et qu’il a résumé dans les termes suivants : « [la] requérant[e] fait valoir que la conclusion de conventions entre [elle] et la Commission en gestion conjointe ou indirecte emportait nécessairement pour cette institution l’obligation de reconnaître son statut d’organisation internationale en application des articles 27 et 46 de la convention de Vienne » (point 349 dudit arrêt).
183. Après avoir écarté l’application de cette convention pour les motifs visés aux points 350 et 351 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a examiné cet argument au regard de l’article 27, paragraphes 2 et 3, et de l’article 46, paragraphes 2 et 3, de la convention de Vienne sur le droit des traités entre États et organisations internationales ou entre organisations internationales (134), et l’a rejeté comme étant non fondé pour les raisons énoncées aux points 353 à 358 de cet arrêt.
184. D’autre part, aux points 360 à 365 dudit arrêt, le Tribunal a examiné le second argument que la requérante avait soulevé, selon lequel la Commission avait entaché la décision litigieuse d’une erreur de droit en refusant de prendre en compte les réponses que le Royaume de Belgique et la République d’Autriche avaient formulées quant aux accords de siège conclus, dans la mesure où de tels accords exprimaient la reconnaissance de son statut d’organisation internationale par les États hôtes, qu’ils soient membres ou non de cette organisation.
185. Le Tribunal a rejeté cet argument pour le motif visé au point 364 de l’arrêt attaqué. Selon lui, le fait que des États qui n’ont pas adhéré à l’accord constitutif d’une organisation et qui n’en sont pas, ou plus, membres considèrent celle-ci comme ayant la qualité d’organisation internationale ne saurait emporter aucune obligation, pour la Commission, de reconnaître à cette entité un tel statut, en vue, notamment, de l’autoriser à exécuter le budget de l’Union en gestion indirecte. Le Tribunal a jugé, en effet, au point 363 de cet arrêt, que la reconnaissance du statut d’organisation internationale résulte du concours de volontés des États et, le cas échéant, des organisations internationales qui sont Parties à l’accord constitutif de l’organisation concernée, cette intention devant clairement ressortir de cet accord ou des accords ou de la pratique ultérieurs, sous réserve que ces derniers expriment cette reconnaissance de la part de toutes les Parties à l’accord constitutif.
b)      Les arguments des parties
186. La requérante soulève trois critiques.
187. S’agissant de la problématique relative à la reconnaissance de la qualité d’organisation internationale d’IMG, en raison de la conclusion de conventions de délégation en gestion conjointe ou indirecte avec la Commission, la requérante soutient, premièrement, que le Tribunal a déformé son argumentation au point 349 de l’arrêt attaqué. En effet, celle-ci aurait fait valoir, dans son recours, que la conclusion, par la Commission, de conventions de délégation sur le mode de la gestion conjointe avec une organisation internationale permettait de supposer que celle-ci la considérait comme ayant cette qualité, au sens de la réglementation financière de l’Union.
188. Deuxièmement, la requérante conteste l’appréciation du Tribunal figurant au point 351 de l’arrêt attaqué, selon laquelle les articles 27 et 46 de la convention de Vienne ne seraient plus invocables, et ce alors même qu’il aurait invoqué cette convention à plusieurs reprises dans cet arrêt. Elle soutient, d’une part, que cette convention serait applicable aux traités constitutifs d’organisations internationales et, d’autre part, que ces dispositions, reprises par la convention de Vienne sur le droit des traités entre États et organisations internationales ou entre organisations internationales, refléteraient la pratique internationale et la coutume, et seraient donc applicables en tant que telles.
189. Troisièmement, s’agissant de la problématique relative à la reconnaissance de la qualité d’organisation internationale de la requérante, en raison de la signature d’accords de siège avec certains États, celle-ci soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit dans la compréhension de la notion de « reconnaissance » en droit international. En particulier, elle lui reproche de confondre, d’une part, l’acte par lequel une organisation internationale est créée, qui serait constitutif et résulterait d’un concours de volonté des États, et, d’autre part, l’acte par lequel un État reconnaît une entité comme étant une organisation internationale qui serait déclaratif, qui résulterait d’un acte juridique unilatéral et qui lui serait opposable. À cet égard, la requérante soutient que la conclusion, par la Commission, de conventions de délégations en gestion conjointe ou indirecte avec une organisation internationale, constitue un acte de reconnaissance de sa qualité d’organisation internationale. Enfin, se fondant sur le point 51 de l’arrêt de la CIJ du 12 octobre 2021, Délimitation maritime dans l’océan Indien (Somalie c. Kenya) (135), la requérante soutient que sa qualité d’organisation internationale est opposable à la Commission ainsi qu’à tout État ou toute organisation qui l’aurait reconnue de manière expresse ou tacite.
c)      Appréciation
190. La première critique, tirée de la déformation des arguments présentés par la requérante au soutien de son recours est, à mon avis, fondée.
191. En effet, celle-ci se prévalait des articles 27, 45 et 46 de la convention de Vienne dans le but d’écarter l’argumentation de la Commission fondée sur l’existence d’une violation des règles de procédure prévues par le traité FUE alors que la requérante se prévalait de la reconnaissance de sa qualité d’organisation internationale en raison de la conclusion, par la Commission, de conventions de délégations sur le mode de la gestion conjointe ou indirecte conformément à la réglementation financière de l’Union.
192. Cela ressort des points 189 à 196 de son recours dans lesquels la requérante a effectivement abordé deux problématiques juridiques différentes que la Commission a traitées dans la décision litigieuse.
193. La première problématique concernait la participation de la Commission à la création d’IMG [point A.7, sous a), de la décision litigieuse].
194. La requérante a soutenu, aux points 189 à 192 de son recours, que la Commission ne pouvait contester sa participation à la création d’IMG en se fondant sur l’article 218 TFUE, qui fixe la procédure de conclusion des accords entre l’Union et une organisation internationale. À ce titre, elle a invoqué trois dispositions de la convention de Vienne : tout d’abord, l’article 27, en vertu duquel une Partie ne peut invoquer les dispositions de son droit interne pour justifier la non-exécution d’un traité, ensuite, l’article 46, en vertu duquel un vice de consentement ne peut être invoqué qu’en cas de violation manifeste d’une disposition fondamentale de son droit interne, et, enfin, l’article 45, qui prévoit notamment qu’une Partie ne peut plus invoquer cette cause de nullité si, « à raison de sa conduite, [elle] doit être considéré[e] comme ayant acquiescé, selon le cas, à la validité du traité ». La requérante a soutenu, au point 192 de son recours, que la pratique ultérieure de la Commission et le fait que celle-ci n’ait jamais soulevé d’objection depuis 1994 concernant la validité de l’accord en cause écartait la possibilité d’invoquer l’article 218 TFUE.
195. La seconde problématique concernait la reconnaissance, par la Commission, de sa qualité d’organisation internationale [point B.2, sous c), de la décision litigieuse].
196. La requérante a soutenu, aux points 193 à 195 de son recours, que la décision litigieuse était entachée d’une erreur manifeste d’appréciation puisque la conclusion par la Commission de conventions de délégation selon le mode de la gestion conjointe ou indirecte, emportait nécessairement la reconnaissance de sa qualité d’organisation internationale, et ce d’autant plus que les doutes et incertitudes sur lesquels la Commission avait fondé ses décisions du 16 décembre 2014 et du 8 mai 2015 s’étaient révélés comme n’étant pas fondés.
197. Au regard de ces éléments, il me semble que les termes dans lesquels le Tribunal a résumé ces arguments au point 349 de l’arrêt attaqué ne sont pas conformes aux termes dans lesquels la requérante les a présentés dans le cadre de son recours. En procédant à un amalgame des deux problématiques soulevées par la requérante, le Tribunal a vicié l’analyse à laquelle il a procédé aux points 351 à 359 de l’arrêt attaqué.
198. Dans ces circonstances, je propose à la Cour d’accueillir cette critique. À la lumière de cette conclusion, il n’y a pas lieu d’examiner la deuxième critique.
199. S’agissant de la troisième critique relative à la compréhension de la notion de « reconnaissance » en droit international, j’estime que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant, au point 363 de l’arrêt attaqué, que « la reconnaissance du statut d’organisation internationale résulte du concours de volonté des États et, le cas échéant, des organisations internationales qui sont parties à l’accord constitutif de l’organisation concernée ».
200. En effet, le Tribunal était appelé à examiner la mesure dans laquelle la conclusion d’un accord de siège pouvait témoigner de la reconnaissance par l’État hôte du statut d’organisation internationale de l’entité concernée (136). Or, ainsi qu’il ressort des termes du point 363 de l’arrêt attaqué et, en particulier du renvoi aux points 204 à 212 et 323 à 325 de cet arrêt, le Tribunal a défini la notion de « reconnaissance du statut d’organisation internationale » par référence à la notion d’« accord international instituant une organisation internationale ». Toutefois, en droit international public, la reconnaissance constitue un acte unilatéral ou collectif par lequel un ou plusieurs sujets de droit international, qui n’ont pas participé à la naissance d’une situation ou à l’édiction d’un acte, reconnaissent formellement qu’une entité, telle qu’un État ou un gouvernement, ou qu’une situation, telle qu’une frontière, satisfait aux critères requis à cette fin et acceptent que cette situation ou cet acte leur soit opposable (137). Par exemple, le 12 juin 2006, le Conseil de l’Union européenne a formellement reconnu le Monténégro. Ce processus se distingue par conséquent de l’établissement d’un sujet de droit international par un accord international.
201. Au vu de ces éléments, je pense que le troisième argument de la deuxième branche, tiré d’une erreur de droit relative aux conséquences à tirer de la conclusion d’accords de siège avec les États et de conventions de délégation en gestion conjointe ou indirecte avec la Commission, est fondé.
C.      Sur la troisième branche, tirée d’erreurs de droit commises par le Tribunal dans le cadre de l’appréciation des réponses formulées par le Royaume de Belgique et la République d’Autriche aux questions de la Commission
202. La requérante conteste l’analyse du Tribunal figurant aux points 233 à 248 de l’arrêt attaqué, à l’issue de laquelle il a considéré, en substance, que la Commission n’avait commis aucune erreur de droit en considérant que les prises de position du Royaume de Belgique et de la République d’Autriche quant au statut juridique de la requérante et quant à leur qualité de membre de celle-ci, ne remettaient pas en cause la légalité de la décision litigieuse. Ainsi qu’il ressort du point 233 de cet arrêt, la requérante faisait, en effet, valoir devant le Tribunal qu’elle devait être reconnue comme étant une organisation internationale au motif que deux au moins des États interrogés par la Commission, à savoir le Royaume de Belgique et la République d’Autriche, d’une part, reconnaissaient sa qualité d’organisation internationale et, d’autre part, étaient ou avaient été des membres fondateurs.
203. Cette branche se compose de deux critiques.
1.      Sur la première critique, tirée d’une appréciation erronée des réponses formulées par les autorités autrichiennes
204. Cette critique est dirigée contre les points 235 à 239 de l’arrêt attaqué.
a)      L’arrêt attaqué
205. Il ressort des points 235 et 237 de l’arrêt attaqué que, par sa réponse formulée le 8 avril 2020 à la demande de consultation de la Commission, la République d’Autriche a reconnu la qualité d’organisation internationale de la requérante ainsi que sa qualité de membre de celle-ci.
206. Aux points 238 et 239 de cet arrêt, le Tribunal a jugé que cette réponse n’avait pas d’incidence sur la conclusion à laquelle la Commission était parvenue quant au statut juridique de la requérante pour deux raisons : d’une part, IMG n’avait pas été instituée par un accord international en qualité d’organisation internationale et, d’autre part, la pratique ultérieure n’attestait pas une reconnaissance large et claire de son statut d’organisation internationale.
b)      Les arguments des parties
207. La requérante soutient que cette appréciation repose sur une prémisse erronée au motif, premièrement, que le Tribunal a qualifié la résolution du 25 novembre 1994 d’« accord international », deuxièmement, qu’il ne pouvait exiger d’établir la volonté des Parties de constituer une organisation internationale et, enfin, troisièmement, qu’il n’a pas tenu compte de la pratique ultérieure pertinente.
208. La Commission conteste ces arguments.
c)      Appréciation
209. Je propose à la Cour de ne pas examiner cette critique. En effet, le constat que le Tribunal dresse aux point 239 de l’arrêt attaqué repose sur une analyse qui, pour les raisons exposées aux points 99 à 110, 116 à 125 et 149 à 179 des présentes conclusions, me semble erronée.
2.      Sur la seconde critique, tirée d’une appréciation erronée des réponses formulées par les autorités belges
210. Cette critique est dirigée contre les points 240 à 247 de l’arrêt attaqué.
a)      L’arrêt attaqué
211. Au point 240 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rapporté le contenu de la réponse formulée par les autorités belges le 30 juin 2020 en ces termes : « si ces autorités ont confirmé leur participation à la réunion du 25 novembre 1994 au cours de laquelle [la] requérant[e] a été créé[e], la Belgique ne se considérait toutefois pas comme étant membre de l’organisation requérante. Les autorités belges ont également indiqué que [la] requérant[e] pouvait, de leur point de vue, être considéré[e] comme une organisation internationale, raison pour laquelle la Belgique et [la] requérant[e] avaient signé, le 13 juin 2012, un accord de siège qui, pour autant, n’accordait pas à [cette dernière] l’intégralité des privilèges fiscaux habituellement octroyés aux organisations internationales ».
212. Selon le Tribunal, la Commission pouvait légitimement considérer cette réponse comme étant sans incidence sur la décision litigieuse, pour deux motifs notamment. Premièrement, l’accord de siège conclu entre le Royaume de Belgique et la requérante en 2012 était sans incidence dans la mesure où cet État avait indiqué ne pas être membre de cette entité (point 242 de l’arrêt attaqué). Deuxièmement, la participation des autorités belges à la création de la requérante en 1994 et aux réunions de son organe collégial jusqu’en 2013 était également sans incidence puisqu’elle ne permettait pas d’établir que le Royaume de Belgique était membre de l’organisation à la date d’effet de la décision litigieuse, le 16 décembre 2014 (point 246 de cet arrêt).
b)      Les arguments des parties
213. La requérante soutient que cette analyse est entachée d’erreurs de droit.
214. Premièrement, elle estime que le Tribunal a commis une erreur de droit en appréciant la qualité de membre de la requérante du Royaume de Belgique uniquement à la date du 16 décembre 2014, sans qu’il soit tenu compte de la participation de cet État à la création de la requérante et aux réunions de son organe collégial.
215. Deuxièmement, elle soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en n’accordant aucun effet à l’accord de siège que ledit État aurait conclu avec la requérante, le fait qu’il ne se considère pas membre de cette organisation étant, selon elle, sans incidence à cet égard.
216. Enfin, troisièmement, la requérante considère que le Royaume de Belgique l’a qualifiée d’« organisation internationale » sur la base de critères objectifs et cette reconnaissance persistait au-delà du 16 décembre 2014, de sorte que l’opinion formulée par les autorités belges en 2019 et en 2020 quant à leur statut de membre n’était pas pertinente.
217. La Commission conteste ces arguments. Selon elle, en signant la résolution du 25 novembre 1994, les États ne devenaient pas des membres permanents de la requérante, ces derniers n’étant tenus ni de contribuer au budget ni de participer à ces opérations. Dès lors, le Royaume de Belgique pouvait légitimement ne plus se considérer comme étant membre de la requérante. En outre, les termes de cette résolution suggéreraient une « création temporaire », en ce que les Parties auraient prévu la réévaluation, tous les six mois, de la nécessité de maintenir l’activité du requérant et auraient envisagé la possibilité de son intégration dans le cadre global pour la reconstruction de la Bosnie-Herzégovine.
c)      Appréciation
218. En premier lieu, je pense que le Tribunal a effectivement commis une erreur de droit en jugeant que l’opinion formulée par les autorités belges en 2019 et en 2020 quant à leur statut de membre de la requérante à la date du 16 décembre 1994 était un critère pertinent aux fins d’apprécier l’intention dont étaient animées les Parties lors de la signature de la résolution du 25 novembre 1994.
219. Je rappelle que, aux termes du point 302 de l’arrêt attaqué, la question qu’il convenait de trancher était celle de déterminer si, en signant cette résolution, les Parties avaient entendu instituer la requérante en qualité d’organisation internationale au sens de l’article 2, sous a), du projet d’articles. L’examen de cette condition exigeait de rechercher l’intention des Parties telle qu’elle se dégageait des termes de ladite résolution, prise dans son contexte et au regard de son objet, de son but et de la pratique ultérieure pertinente, et ce conformément aux règles d’interprétation énoncées aux articles 31 et 32 de la convention de Vienne.
220. Or, je pense qu’une opinion, exprimée 25 ans après la signature d’un accord international, ne pouvait prévaloir sur la pratique constante que le Royaume de Belgique a ultérieurement suivie dans l’application de cet instrument. En effet, il ressort des points 242 à 244 et 246 de l’arrêt attaqué que le comportement de cet État a été clair et cohérent pendant une période de 19 ans puisque, après avoir participé à la réunion au cours de laquelle la requérante a été instituée le 25 novembre 1994, il a participé aux réunions de ses organes collégiaux jusqu’en 2013 (au cours desquelles les différents statuts d’IMG ont été adoptés) et a parallèlement signé des accords de siège avec celle-ci en 2009 et en 2012 (lesquels impliquent la reconnaissance de sa personnalité juridique internationale). Ainsi, je partage le point de vue de la requérante selon lequel la reconnaissance par le Royaume de Belgique de son statut d’organisation internationale persistait au-delà du 16 décembre 2014. Dans la mesure où la qualité d’organisation internationale exige de satisfaire à des conditions précises posées par le droit international, j’estime que, une fois ces conditions remplies, l’entité concernée a la qualité de sujet de droit international et son existence juridique doit être présumée, sauf à démontrer par des preuves matérielles que celle-ci a juridiquement disparu ou est devenue désuète. L’opinion formulée par le Royaume de Belgique témoignait donc plutôt du fait qu’il a mis un terme à sa participation à la requérante (138).
221. Je rappelle, à cet égard, que, dans son arrêt du 18 juillet 1966, Sud-Ouest africain, deuxième phase (139), et dans son avis consultatif du 21 juin 1971, Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité (140), la CIJ a dégagé le principe selon lequel les textes conventionnels doivent être interprétés « en les replaçant à leur époque » et a rappelé « la nécessité primordiale d’interpréter un instrument donné conformément aux intentions qu’ont eues les parties lors de sa conclusion », « [l]es intentions qu’ils auraient pu avoir [...] une fois connues certaines circonstances absolument imprévisibles à l’origine, [...] [étant] sans pertinence » (141).
222. En second lieu, je pense que la conclusion d’un accord de siège entre le Royaume de Belgique et la requérante pouvait être un indice et constituer un moyen complémentaire d’interprétation de la résolution du 25 novembre 1994, au sens de l’article 32 de la convention de Vienne. Un accord de siège se définit généralement comme un accord bilatéral conclu entre un État hôte et une organisation internationale et, en signant un accord de siège, l’État hôte reconnaît nécessairement que l’organisation concernée dispose de la personnalité juridique internationale ainsi que, en lui octroyant les capacités de contracter, d’acquérir des biens et d’ester en justice, la personnalité juridique interne (142).
223. Au regard de ces éléments, je propose à la Cour d’accueillir cette seconde critique et de juger la troisième branche, tirée d’erreurs de droit commises par le Tribunal dans le cadre de l’appréciation des réponses formulées par la République d’Autriche et le Royaume de Belgique aux questions de la Commission, comme étant fondée.
D.      Sur la quatrième branche, tirée d’erreurs de droit relatives à l’identification des membres de la requérante
224. Cette branche est dirigée contre les points 218 à 232 de l’arrêt attaqué.
1.      L’arrêt attaqué
225. Aux points 215 à 232 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a examiné l’argument de la requérante selon lequel la Commission avait identifié d’une manière incorrecte ses membres en procédant à une distinction artificielle entre les États fondateurs, les États contributeurs, et les membres de ses organes collégiaux.
226. Aux points 216 et 217 de cet arrêt, le Tribunal a relevé qu’il ne ressortait pas de la motivation de la décision litigieuse que la Commission avait formellement opéré une telle distinction, celle-ci s’étant borné à constater qu’aucun des États consultés à la suite de l’arrêt du 31 janvier 2019, International Management Group/Commission (143), à l’exception de la République d’Autriche, n’avait reconnu être membre de la requérante depuis le 16 décembre 2014.
227. Aux points 218 à 231 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a poursuivi l’examen de cet argument « à supposer même que [cette décision] puisse être interprétée comme effectuant une [telle] distinction ». Après avoir examiné les termes de la résolution du 25 novembre 1994, les statuts de la requérante ainsi que les prises de position de certains États, le Tribunal a rejeté cet argument comme étant non fondé, au point 232 de cet arrêt.
2.      Les arguments des parties
228. La requérante conteste l’analyse à laquelle le Tribunal a procédé aux points 218 à 232 de l’arrêt attaqué. Selon elle, le Tribunal a statué ultra petita et a redéfini l’argument qu’elle avait soulevé en première instance, tiré d’une distinction erronée dans la décision litigieuse entre les États fondateurs et les États donateurs de la requérante.
3.      Appréciation
229. Je pense, comme la Commission, que cette branche est inopérante dans la mesure où elle est dirigée contre un motif surabondant de l’arrêt attaqué.
230. En effet, le Tribunal a constaté, au point 216 de cet arrêt, que la Commission n’avait pas formellement opéré cette distinction. Le Tribunal a ainsi statué sur l’argument soulevé par la requérante, sans en modifier les termes et sans que celle-ci conteste cette conclusion ou fasse valoir une dénaturation des éléments de preuve.
231. C’est à titre surabondant et « à supposer même que » la décision litigieuse puisse être interprétée comme effectuant une distinction entre les États que le Tribunal a ensuite examiné la mesure dans laquelle il pourrait être reproché à la Commission de ne pas avoir considéré certains États ou certaines organisations internationales comme étant ses membres, compte tenu de leurs sièges au sein des organes de la requérante ou de la nature de leurs contributions.
232. Je propose par conséquent à la Cour de rejeter la quatrième branche, tirée d’erreurs de droit relatives à l’identification des membres de la requérante, comme étant inopérante.
E.      Sur la cinquième branche, tirée d’erreurs de droit quant aux exigences formelles requises aux fins de la conclusion de la résolution du 25 novembre 1994
233. Cette branche se compose de deux arguments tirés d’une appréciation erronée, d’une part, de l’exigence de signature de la résolution du 25 novembre 1994 par des représentants dotés de pouvoirs à cet effet et, d’autre part, de la production d’un instrument de ratification. Je propose de les examiner conjointement dans la mesure où ils me semblent inopérants pour des raisons identiques.
1.      L’arrêt attaqué
234. S’agissant du point de savoir si la Commission avait entaché la décision litigieuse d’une erreur de droit en exigeant des États interrogés sur le statut juridique de la requérante qu’ils produisent les pouvoirs habilitant les négociateurs à adopter la résolution du 25 novembre 1994, le Tribunal a jugé au point 286 de l’arrêt attaqué, que, en l’absence d’approbation par l’ensemble des représentants des États accrédités à la ICFY, cette résolution, adoptée dans le cadre d’un groupe de travail, ne pouvait être considérée comme un traité adopté dans le cadre de cette conférence, conformément à l’article 7, paragraphe 2, sous c), de la convention de Vienne. Il a toutefois exposé, aux points 288 et 289 de cet arrêt, les raisons pour lesquelles la signature de ladite résolution avait été confirmée ultérieurement par au moins deux États. C’est dans ces circonstances qu’il a jugé que la Commission avait dès lors entaché cette décision d’une erreur de droit en refusant de qualifier la même résolution d’« accord international » en raison de l’absence des pleins pouvoirs des participants à la réunion du même jour.
235. S’agissant du point de savoir si la Commission avait entaché ladite décision d’une erreur de droit en exigeant des États qu’ils produisent la preuve de la signature ou de la ratification de la résolution du 25 novembre 1994, le Tribunal a jugé, au point 295 de l’arrêt attaqué, que tel n’était pas le cas. À cet égard, le Tribunal a rappelé que, conformément aux principes posés par les articles 11 et 12 de la convention de Vienne, la signature d’un accord constitue l’une des modalités d’expression du consentement d’un État à être lié par ce dernier. En outre, le Tribunal a considéré, au point 298 de cet arrêt, que, au regard des termes de l’article 14, paragraphe 1, sous b) à d), de cette convention, la volonté de procéder par ratification aurait pu être exprimée au cours de la négociation ou de la signature de cette résolution.
2.      Les arguments des parties
236. La requérante conteste, en particulier, les appréciations figurant aux points 285 et 286 de l’arrêt attaqué dans la mesure où le fait que la résolution du 25 novembre 1994 ait été approuvée et signée au sein d’un groupe de travail serait sans effet sur la question des « pleins pouvoirs ». En outre, elle conteste l’analyse à laquelle le Tribunal a procédé aux points 291 à 300 de cet arrêt, à l’issue de laquelle il aurait en substance considéré que la Commission pouvait exiger la preuve de la signature de l’acte constitutif ou la production d’un instrument de ratification. Selon elle, l’article 12, paragraphe 1, de la convention de Vienne accorde une infinie liberté dans le mode d’expression du consentement des États à être liés. En l’occurrence, cette résolution serait un accord en forme simplifiée, admis en droit international, conclu dans des circonstances d’urgence et qui n’aurait formulé aucune exigence formelle. Dans ce contexte, les signatures de ladite résolution par le Président Bijleveld et par Mme Nordtsröm-Ho auraient suffi à authentifier cet accord.
237. La Commission estime, en substance, que ces arguments sont inopérants, dès lors que, malgré l’absence de tels pouvoirs, le Tribunal a conclu, sur la base de l’article 8 de la convention de Vienne, que la résolution du 25 novembre 1994 est un accord international (144).
3.      Appréciation
238. Pour des motifs identiques à ceux exposés par la Commission, j’estime que la cinquième branche du cinquième moyen est inopérante. En effet, le Tribunal est arrivé à une conclusion favorable pour la requérante, ce dont témoignent les points 274, 289 et 301 de l’arrêt attaqué.
F.      Sur la sixième branche, tirée de l’absence de prise en compte du fait que la requérante n’a pas été dissoute
239. Cette branche est dirigée contre les points 366 à 369 de l’arrêt attaqué.
1.      L’arrêt attaqué
240. Auxdits points, le Tribunal a examiné l’argument de la requérante selon lequel la décision litigieuse serait entachée d’une erreur de droit au motif que la Commission n’avait pas tenu compte du fait qu’elle n’avait pas été dissoute par les Parties et qu’elle satisfaisait au principe de spécialité. Après avoir rappelé que l’examen des critiques de la requérante n’avait pas permis d’établir l’existence d’une intention unanime ou, à tout le moins, majoritaire de lui conférer le statut d’organisation internationale, le Tribunal a rejeté cet argument, au motif que ces éléments n’étaient pas suffisants pour établir une telle intention.
2.      Les arguments des parties
241. La requérante conteste l’analyse du Tribunal figurant aux points 367 à 370 de l’arrêt attaqué relative à l’absence de dissolution de l’entité. En effet, contrairement à ce que soutient le Tribunal au point 368 de cet arrêt, la résolution du 25 novembre 1994 et les statuts initiaux et ultérieurs démontreraient l’existence d’une organisation internationale, laquelle pourrait être dissoute sur le fondement des dispositions statutaires ou, à défaut, à la suite d’une décision unanime des membres aux termes de l’article 54 de la convention de Vienne.
3.      Appréciation
242. Je pense qu’il n’y a pas lieu d’examiner cette branche.
243. En effet, pour les raisons que j’ai exposées aux points 99 à 110, 116 à 125 et 149 à 179 des présentes conclusions, je pense que le Tribunal a entaché d’erreurs de droit son appréciation relative à l’intention des Parties d’instituer une organisation internationale en ne tenant pas dûment compte des différents moyens d’interprétation énoncés aux articles 31 et 32 de la convention de Vienne. Ces erreurs de droit entachent, par conséquent, la conclusion que celui-ci a tiré au point 369 de l’arrêt attaqué.
VII. Conclusion
244. Au regard de l’ensemble de ces considérations, je propose à la Cour d’accueillir le cinquième moyen du pourvoi, tiré d’une appréciation erronée du statut juridique de la requérante.
1      Langue originale : le français.
2      T‑509/21, ci‑après l’« arrêt attaqué », EU:T:2024:590.
3      Voir points 7 à 25 de l’arrêt attaqué.
4      Signée le 23 mai 1969 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, p. 331, no 18232 (1980)] et entrée en vigueur le 27 janvier 1980, ci-après la « convention de Vienne ».
5      Ci-après les « statuts initiaux ».
6      Ci-après les « statuts ultérieurs ».
7      Voir rapport A/66/10 de la CDI à l’Assemblée générale des Nations unies sur les travaux de sa soixante-troisième session, annuaire de la CDI, 2011, vol. II, deuxième partie, paragraphe 87, p. 38.
8      Les antécédents du litige ont été exposés en détail aux points 2 à 24 de l’arrêt attaqué.
9      Voir rapport spécial no 2/97 de la Cour des comptes relatif aux aides humanitaires de l’Union européenne entre 1992 et 1995 accompagné des réponses de la Commission (présenté en vertu de l’article 188 C, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE) (JO 1997, C 143, p. 1), partie 3, intitulée « Mobilisation des aides humanitaires par la Commission », en particulier point 3.6, sous b), sous la partie relative à la « [m]obilisation des crédits (plans globaux) » (p. 12), et note en bas de page 33.
10      Dans son ouvrage À la recherche de la Bosnie-Herzégovine, La mise en œuvre de l’accord de paix de Dayton, Presses universitaires de France, Paris, 2003, chapitre 3, intitulé « Les négociations et l’accord de Dayton, p. 72 à 128, en particulier point 76, Marianne Ducasse-Rogier explique que la démultiplication des organisations internationales, notamment régionales, qui ont été mandatées pour appliquer les accords de paix de Dayton, signés à Paris le 14 décembre 1995, résulte de la mise à l’écart de l’Organisation des Nations unies (ONU) dans l’application de ces accords. L’Union, qui a conservé son mandat d’administration de la ville de Mostar (Bosnie-Herzégovine), a été en parallèle chargée d’attributions relatives à la reconstruction économique du pays (voir conclusions de la Conférence sur la réalisation de la paix qui s’est tenue à Londres les 8 et 9 décembre 1995, point 41) et d’organiser, conjointement avec la Banque mondiale, les conférences de collecte de fonds pour cette reconstruction économique. S’agissant de la place et du rôle d’IMG, voir 1er, 2e et 3e rapports du haut représentant international en Bosnie-Herzégovine pour la mise en œuvre de l’accord de paix en Bosnie au Secrétaire général des Nations unies, disponibles à l’adresse Internet suivante : https://www.ohr.int/cat/hrs-reports/page/9/.
11      C‑183/17 P et C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
12      Voir arrêt du 31 janvier 2019, International Management Group/Commission (C‑183/17 P et C‑184/17 P, EU:C:2019:78, points 92 à 97 et 104).
13      C‑183/17 P‑INT, EU:C:2020:507, point 23.
14      C‑183/17 P et C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
15      L’article 53, sous c), et l’article 53 quinquies du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO 2002, L 248, p. 1), tel que modifié par le règlement (UE, Euratom) no 1081/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010 (JO 2010, L 311, p. 9), ainsi que l’article 58, paragraphe 1, sous c), du règlement (UE, Euratom) no 966/2012 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil (JO 2012, L 298, p. 1), attribuent à la Commission la responsabilité d’exécuter le budget de l’Union, tout en prévoyant plusieurs modes d’exécution de ce budget dont un, dénommé « gestion conjointe avec des organisations internationales » dans le premier de ces règlements et « gestion indirecte » dans le second, permet à cette institution de « confi[er] des tâches d’exécution budgétaire » à de telles organisations, faculté dans le cadre de laquelle elle jouit d’un large pouvoir d’appréciation.
16      C‑619/20 P et C‑620/20 P, EU:C:2022:722.
17      Voir arrêt du 22 septembre 2022, IMG/Commission (C‑619/20 P et C‑620/20 P, EU:C:2022:722, point 111).
18      Ces moyens sont exposés aux points 58 et 59 de l’arrêt attaqué.
19      Dans son avis consultatif du 23 juillet 2025, Obligations des États en matière de changement climatique, la Cour internationale de justice (CIJ) a rappelé que, pour déterminer et préciser les obligations découlant d’un traité, il convient d’appliquer les règles d’interprétation énoncées aux articles 31 à 33 de la convention de Vienne, qui reflètent également le droit international coutumier (§ 176 et jurisprudence citée).
20      Voir, également, arrêt de la CIJ du 2 février 2017, Délimitation maritime dans l’océan Indien (Somalie c. Kenya), exceptions préliminaires (CIJ Recueil 2017, p. 3, § 42).
21      C‑233/02, EU:C:2004:173, points 42 à 44.
22      Voir projet d’articles sur le droit des traités, disponible dans le rapport de la CDI à l’Assemblée générale des Nations unies sur les travaux de sa dix-huitième session, annuaire de la CDI, 1966, vol. II, deuxième partie, en particulier commentaire sur le projet d’article 27, p. 240, paragraphe 11, qui est devenu par la suite l’article 31 de la convention de Vienne ; Forteau, M., Miron, A., et Pellet, A., Droit international public, 9e éd., Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 2022, en particulier point 206, ainsi que Kammerhofer, J., International Investment Law and Legal Theory, Expropriation and the Fragmentation of Sources, Cambridge University Press, Cambridge, 2021, particulièrement chapitre 4, intitulé « Treaty Interpretation », p. 68 à 143, en particulier p. 114.
23      Voir arrêt de la CIJ du 19 mai 2025, Délimitation terrestre et maritime et souveraineté sur des îles (Gabon/Guinée équatoriale) (§ 73).
24      Voir arrêt de la CIJ du 19 mai 2025, Délimitation terrestre et maritime et souveraineté sur des îles (Gabon/Guinée équatoriale) (§ 72).
25      CIJ Recueil 2018, p. 507.
26      C‑203/07 P, EU:C:2008:606.
27      CIJ Recueil 2018, p. 507.
28      Voir arrêt du 19 mai 2025, Délimitation terrestre et maritime et souveraineté sur des îles (Gabon/Guinée équatoriale) (§ 73). Voir, également, avis juridique sur l’état de la résolution portant création de la Commission préparatoire de l’Organisation du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (OTICE), Annuaire juridique des Nations unies de 2012, p. 526 à 543, en particulier point 5.1.
29      CIJ Recueil 1992, p. 240, § 47.
30      CIJ Recueil 2012, p. 10, § 57 et 61.
31      CIJ Recueil 1992, p. 240.
32      CIJ Recueil 2012, p. 10.
33      Voir, également, point 330 de l’arrêt attaqué.
34      La Commission se réfère à l’article 104 de la charte des Nations unies, signée à San Francisco le 26 juin 1945, et à l’article 1er de la convention sur les privilèges et immunités des Nations unies, signée le 13 février 1946 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 1, p. 15, no 4 (1946-1947)] et entrée en vigueur le 17 septembre 1946, lesquelles reconnaissent la personnalité juridique interne de l’ONU dans chaque État membre.
35      Voir Martin, J.-C., « La personnalité juridique interne de l’organisation internationale », dans Lagrange, É., et Sorel, J.-M., Droit des organisations internationales, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris, 2013, p. 465 à 488, en particulier points 915 à 917, ainsi que Amerasinghe, C., F., Principles of the Institutional Law of International Organizations, Cambridge University Press, Cambridge, 2009, en particulier chapitre 3, intitulé « Legal Personality », p. 66 à 104, particulièrement p. 79.
36      Dans son avis consultatif du 11 avril 1949, Réparation des dommages subis au service des Nations unies (CIJ Recueil 1949, p. 174), la CIJ a constaté que l’ONU est un sujet de droit international doté de la personnalité juridique internationale, car elle « a la capacité d’être titulaire de droits et devoirs internationaux et qu’elle a capacité de se prévaloir de ses droits par voie de réclamation internationale » (p. 179). Voir Schermers, H., G., et Blokker, N., M., International Institutional Law, 7e éd., Nijhoff, Leyde, 2025, en particulier, chapitre 11, intitulé « Legal Status » ; Collins, R., « Beyond Binary Oppositions ? The Elusive Identity of the International Organization in Contemporary International Law », International Organizations Law Review, Nijhoff, Leyde, 2023, vol. 20, no 1, p. 28 à 51, en particulier p. 43 ; D’Argent, P., « La personnalité juridique internationale de l’organisation internationale », dans Lagrange, É., et Sorel, J.-M., op. cit., p. 439 à 464, en particulier p. 441 ; Gazzini, T., « Personality of international organizations », Research Handbook on the Law of International Organizations, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2011, p. 33 à 55, en particulier p. 34 ; Amerasinghe, C., F., op. cit., p. 68 et 78 ; ainsi que Forteau, M., Miron, A., et Pellet, A., op. cit., point 371.
37      Le principe de spécialité, qualifié de « principe général » par la CIJ et pierre angulaire du droit des organisations internationales, exige que les organisations soient dotées « de compétences d’attribution dont les limites sont fonction des intérêts communs que [les États qui les créent] leur donnent pour mission de promouvoir » [avis consultatif du 8 juillet 1996, Licéité de l’utilisation des armes nucléaires par un État dans un conflit armé (CIJ Recueil 1996, p. 66, § 25 et § 26)]. Ce principe définit le périmètre de l’action d’une organisation internationale ainsi que de ses responsabilités dans l’ordre juridique international et limite sa capacité d’action à l’exercice des compétences qui lui ont été expressément ou implicitement attribuées.
38      CIJ Recueil 2010, p. 14.
39      CIJ Recueil 2010, p. 14.
40      CIJ Recueil 2010, p. 14.
41      CIJ Recueil 2010, p. 14.
42      L’expression « canaux de communication », que le Tribunal a employée à trois reprises, aux points 212, 312 et 343 de l’arrêt attaqué, est en effet associée à la mission particulière de la CARU, qui constituait un cadre d’échange et de communication entre l’Uruguay et l’Argentine.
43      La CARU a été établie par un traité signé entre l’Uruguay et l’Argentine, le premier jugeant que cette entité, comme toute autre commission fluviale, n’était pas un organisme doté d’une volonté autonome, mais plutôt un mécanisme facultatif établi pour faciliter la coopération entre les Parties [arrêt du 20 avril 2010, Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay) (CIJ Recueil 2010, p. 14, § 84)], et le second soutenant qu’elle constituait un organe clé, institutionnalisant une coopération permanente et étroite, dont la saisine était obligatoire (§ 85 de cet arrêt).
44      CIJ Recueil 2010, p. 14.
45      Voir, également, arrêt du 31 janvier 2019, International Management Group/Commission (C‑183/17 P et C‑184/17 P, EU:C:2019:78, point 91).
46      C‑684/13, EU:C:2015:439.
47      C‑516/16, EU:C:2017:1011.
48      C‑684/13, EU:C:2015:439.
49      C‑516/16, EU:C:2017:1011.
50      Règlement de la Commission du 21 avril 2004 portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement (CE) no 1782/2003 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs (JO 2004, L 141, p. 18).
51      Règlement d’exécution de la Commission du 7 juin 2011 portant modalités d’application du règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne les secteurs des fruits et légumes et des fruits et légumes transformés (JO 2011, L 157, p. 1).
52      C‑211/06 P, EU:C:2008:34. Dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt, la Cour était appelée à statuer sur le versement d’une indemnité de dépaysement à un fonctionnaire de l’Union.
53      Voir arrêt du 24 janvier 2008, Adam/Commission (C‑211/06 P, EU:C:2008:34, points 28 et 44).
54      C‑364/10, EU:C:2012:630.
55      Voir arrêt du 16 octobre 2012, Hongrie/Slovaquie (C‑364/10, EU:C:2012:630, points 49 à 51).
56      Directive du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, ainsi que rectificatifs JO 2004, L 229, p. 35, et JO 2005, L 197, p. 34).
57      C‑619/20 P et C‑620/20 P, EU:C:2022:722.
58      Voir arrêt du 22 septembre 2022, IMG/Commission (C‑619/20 P et C‑620/20 P, EU:C:2022:722, point 150).
59      C‑104/16 P, EU:C:2016:973.
60      Voir, arrêt du 21 décembre 2016, Conseil/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, points 81 et suiv.).
61      CIJ Recueil 1997, p. 7, § 26.
62      Voir arrêt de la CIJ du 13 décembre 1999, Ile de Kasikili/Sedudu (Botswana/Namibie) (CIJ Recueil 1999, p. 1045, § 49, lequel se réfère à l’annuaire de la CDI, 1966, vol. II, deuxième partie p. 241, paragraphe 14).
63      EU:C:1975:145.
64      EU:C:1995:83.
65      EU:C:2014:2303.
66      Voir avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye), du 14 octobre 2014 (EU:C:2014:2303, points 38 et 41). Dans cet avis, la Cour a constaté que les volontés exprimées successivement dans l’instrument d’adhésion à la convention sur les aspects civils de l’enlèvement international d’enfants, conclue à La Haye le 25 octobre 1980, et dans la déclaration d’acceptation de cette adhésion étaient concordantes s’agissant du but visé par les États concernés (à savoir s’engager réciproquement selon le droit international à appliquer la même convention dans leurs relations bilatérales) et a jugé que ces actes, bien qu’effectués chacun au moyen d’un instrument distinct, exprimaient, dans leur ensemble, un concours de volontés des États concernés et constituaient donc un accord international (points 39 et 41 dudit avis). Voir, pour la doctrine, Mehdi, R., et Nourrissat, C., « L’Avis 1/13, ou comment la Cour de justice confirme une conception traditionnellement extensive de sa compétence et privilégie l’efficacité des règlements de l’Union sur l’unité des conventions internationales », disponible sur le site Internet du groupement de recherche « Réseau Universitaire européen dédié à l’étude du droit de l’Espace de liberté, sécurité et justice », 7 décembre 2014.
67      CIJ Recueil 1997, p. 7.
68      Voir arrêt de la CIJ du 25 septembre 1997, Projet Gabčíkovo-Nagymaros (Hongrie c. Slovaquie) (CIJ Recueil 1997, p. 7, § 26).
69      CIJ Recueil 1949, p. 174, en particulier p. 185.
70      Voir note en bas de page 34 des présentes conclusions.
71      Voir D’Argent, P., op. cit., p. 441.
72      Voir Schermers, H., G., et Blokker, N., M., op. cit., points 1564 et 1565.
73      Les Parties peuvent décider d’attribuer expressément la personnalité juridique internationale dans l’acte constitutif, comme elles peuvent, de la même façon, décider de l’en priver (voir, à titre d’illustration, article 2, paragraphe 2, du traité relatif à l’établissement du bloc d’espace aérien fonctionnel « Europe Central » entre la République fédérale d’Allemagne, le Royaume de Belgique, la République française, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas et la Confédération Suisse, signé à Bruxelles le 2 décembre 2010 et entré en vigueur le 1er juin 2013).
74      Voir Forteau, M., Miron, A., et Pellet, A., op. cit., point 535 ; Amerasinghe, C., F., op. cit., p. 81 ; Schermers, H., G., et Blokker, N., M., op. cit., points 1564 à 1566, ainsi que Schmalenbach, K., « International Organizations or Institutions, General Aspects », Max Planck Encyclopedia of Public International Law (en ligne), 2020, selon qui « [l]e débat persistant dans la doctrine et la pratique trouve son origine dans le fait que la plupart des actes constitutifs des organisations internationales ne contiennent pas de dispositions explicites sur la personnalité juridique en droit international » (traduction libre) (point 20).
75      Voir Amerasinghe, C., F., op. cit., p. 79.
76      Voir avis consultatif du 11 avril 1949, Réparation des dommages subis au service des Nations unies (CIJ Recueil 1949, p. 174).
77      Dans cet avis, la CIJ a reconnu que, malgré le silence de la charte des Nations unies, la personnalité juridique internationale de l’ONU résultait implicitement, mais nécessairement, de l’intention des fondateurs, des besoins exprimés par ces derniers dans cet acte constitutif et dans la pratique ultérieure de la communauté internationale (p. 178 et 179). Voir, également, d’Aspremont, J., « La composition des organes et le processus décisionnel », dans Lagrange, É., et Sorel, J.-M., op. cit., p. 403 à 433, en particulier p. 431.
78      CIJ Recueil 1996, p. 66, en particulier p. 75. Voir D’Argent, P., op. cit., points 878 et 879, ainsi que Schmalenbach, K., op. cit., points 20 et suiv.
79      Voir El Sawah, S., Les immunités des États et des organisations internationales, Larcier, Bruxelles, 2012, en particulier chapitre 3, intitulé « Les immunités des organisations internationales », p. 203 à 229, particulièrement p. 210 et 211. Voir, également, Fox, H., et Webb, P., The Law of State Immunity, 3e éd., Oxford University Press, Oxford, 2015, p. 571 et suiv. ; Blokker, N., M., « International Organizations : the Untouchables ? », International Organizations Law Review, Nijhoff, Leyde, 2013, vol. 10, no 2, p. 259 à 275, en particulier p. 260, ainsi que Dominicé, C., « L’immunité de juridiction et d’exécution des organisations internationales », Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye, Nijhoff, Dordrecht, 1984, vol. 187, p. 145 à 238, en particulier p. 163.
80      Voir, notamment, convention sur le statut de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord, des Représentants Nationaux et de Personnel International, signée à Ottawa le 20 septembre 1951, qui définit les privilèges et immunités de cette organisation, en lieu et place du traité de l’Atlantique Nord, signé à Washington le 4 avril 1949.
81      Voir, à cet égard, étude complète de Dominicé, C., op. cit., p. 168 et 169. Voir, également, Schermers, H., G., et Blokker, N., M., op. cit., points 325 et 1606 ; Pingel, I., « Les privilèges et immunités de l’organisation internationale », dans Lagrange, É., et Sorel, J.-M., op. cit., p. 626 à 656, en particulier point 1247, ainsi que Forteau, M., Miron, A., et Pellet, A., op. cit., point 538.
82      Traduction libre.
83      Voir avis consultatif du 8 juillet 1996, Licéité de l’utilisation des armes nucléaires par un État dans un conflit armé (CIJ Recueil 1996, p. 66, § 19), ainsi que Monaco, R., Le caractère constitutionnel des actes institutifs d’organisations internationales, éditions A. Pedone, Paris, 1974, p. 153 à 172.
84      Par exemple, la Commission préparatoire du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires a été établie le 19 novembre 1996 comme une organisation internationale intérimaire (voir avis juridique cité à la note en bas de page 28 des présentes conclusions).
85      Sur la diversité des organisations internationales, voir Klabbers, J., « Unity, Diversity, Accountability : The Ambivalent Concept of International Organisation », Melbourne Journal of International Law, University of Melbourne, Melbourne, 2013, vol. 14, no 1, p. 149 à 170.
86      Voir avis consultatif de la CIJ du 23 juillet 2025, Obligations des États en matière de changement climatique (§ 177).
87      Voir annuaire de la CDI, 1966, vol. II, deuxième partie, p. 238, paragraphe 5. Voir, également, Forteau, M., Miron, A., et Pellet, A., op. cit., point 206.
88      Voir note en bas de page 22 des présentes conclusions.
89      Voir annuaire de la CDI, 1966, vol. II, deuxième partie, p. 239, paragraphe 8.
90      Italique ajouté par mes soins.
91      Dans son avis juridique cité à la note en bas de page 28 des présentes conclusions, le secrétariat de l’OTICE a relevé que dans le contexte pertinent, il existait un lien inextricable entre deux instruments, à savoir la résolution du 19 novembre 1996 portant constitution de la Commission préparatoire de l’OTICE et l’annexe à cette résolution portant statut de cette Commission, document fondateur et instrument constitutif de ladite Commission (p. 527, 534 et 542).
92      Ces travaux sont souvent considérés comme chaotiques, confidentiels ou peu probants, et ne peuvent intervenir que pour confirmer une interprétation obtenue par d’autres moyens ou quand ceux-ci ne permettent pas de dégager un effet utile. En pratique, il semblerait même que les travaux préparatoires soient exclus pour interpréter un acte constitutif, parce qu’ils privilégient la vision de certains membres par rapport à d’autres, ce qui ne serait pas compatible avec le principe de l’égalité des États (voir Peters, A., « L’acte constitutif de l’organisation internationale », dans Lagrange, É., et Sorel, J.-M., op. cit., p. 201 à 245, en particulier points 408 et 409).
93      Voir conclusion 4, intitulé « Définition de l’accord ultérieur et de la pratique ultérieure », du projet de conclusions sur les accords et la pratique ultérieurs dans le contexte de l’interprétation des traités et commentaires y relatifs (rapport A/73/10 de la CDI à l’Assemblée générale des Nations unies sur les travaux de sa soixante-dixième session, annuaire de la CDI, 2018, vol. II, deuxième partie) (ci-après le « projet de conclusions »), ainsi que commentaire 33 (p. 39).
94      CIJ Recueil 2014, p. 226.
95      CIJ Recueil 2014, p. 226.
96      Voir point 14 des présentes conclusions.
97      CIJ Recueil 2014, p. 226.
98      Sur la définition de la notion d’« accord ultérieur », au sens de l’article 31, paragraphe 3, sous a), de la convention de Vienne, voir conclusion 4 du projet de conclusions ainsi que commentaires sur le paragraphe 1 de cette conclusion, p. 34 et suiv.
99      L’article 31, paragraphe 3, sous b), de la convention de Vienne se réfère à « toute pratique » sans la restreindre explicitement à la pratique des Parties, se distinguant ainsi des termes de l’article 31, paragraphe 3, sous a), de cette convention qui se réfère à « [t]out accord [...] intervenu entre les parties », cette disposition visant la pratique des États Parties à une convention bilatérale ou multilatérale au sein de laquelle les États se réunissent en qualité de Parties contractantes et non en qualité de membres d’organes conventionnels. Voir conclusion 12, intitulée « Actes constitutifs d’organisations internationales », du projet de conclusions, p. 77 et suiv.
100      Pour la doctrine, voir Kadelbach, S., « International Law Commission and role of subsequent practice as a means of interpretation under Articles 31 and 32 VCLT ? », Questions of International law (en ligne), 2018 ; Arato, J., « Treaty Interpretation and Constitutional Transformation : Informal Change in International Organizations », Yale Journal of International Law, 2013, vol. 38, no 2, p. 289 à 357 ; Raffeiner, S., « Organ Practice in the Whaling Case : Consensus and Dissent between Subsequent Practice, Other Practice and a Duty to Give Due Regard », European Journal of International Law, European University Institute, Florence, 2016, vol. 27 no 4, p. 1043 à 1059, ainsi que Peters, C., « Subsequent Practice and Established Practice of International Organizations : Two Sides of the Same Coin ? », Göttingen Journal of International Law, Universitätsverlag Göttingen, Göttingen, 2011, vol. 3, no 2, p. 617 à 642.
101      CIJ Recueil 2014, p. 226.
102      Voir avis consultatif de la CIJ du 11 avril 1949, Réparation des dommages subis au service des Nations unies (CIJ Recueil 1949, p. 174, en particulier p. 180).
103      CIJ Recueil 2014, p. 226.
104      Voir arrêt du 19 mai 2025, Délimitation terrestre et maritime et souveraineté sur des îles (Gabon/Guinée équatoriale) (§ 83 à 91). Dans cet arrêt, la CIJ a accordé un poids important aux comportements clairs et concordants adoptés par l’une et l’autre des Parties pendant de nombreuses années de négociations faisant totalement abstraction de la convention délimitant les frontières terrestres et maritimes de la Guinée équatoriale et du Gabon (« convention de Bata ») (§ 91).
105      Voir conclusion 9, intitulée
« Poids des accords ultérieurs et de la pratique ultérieure comme moyens d’interprétation », du projet de conclusions, et commentaire 12, p. 64.
106      CIJ Recueil 1971, p. 16.
107      Voir avis consultatif du 21 juin 1971, Conséquences juridiques pour les États de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de Sécurité (CIJ Recueil 1971, p. 16, § 22).
108      Voir annuaire de la CDI, 1966, vol. II, deuxième partie, p. 242, paragraphe 15. Lors de la rédaction de l’article 31, paragraphe 3, sous b), de la convention de Vienne, cette Commission a remplacé l’expression « l’accord de toutes les parties » par « l’accord des parties » afin de souligner que toutes les Parties ne doivent pas nécessairement participer activement à une pratique ultérieure. Voir, conclusion 12 du projet de conclusions et commentaire 22, p. 81 et 82.
109      C‑464/13 et C‑465/13, EU:C:2015:163.
110      Conclue à Luxembourg le 21 juin 1994 entre les États membres et les Communautés européennes (JO 1994, L 212, p. 3).
111      Voir arrêt du 11 mars 2015, Oberto et O’Leary (C‑464/13 et C‑465/13, EU:C:2015:163, point 65).
112      Voir arrêt du 11 mars 2015, Oberto et O’Leary (C‑464/13 et C‑465/13, EU:C:2015:163, point 66).
113      CIJ Recueil 2014, p. 226. Dans cet arrêt, la CIJ a reconnu ainsi la pertinence des résolutions qui, bien que dépourvues de force contraignante, ont été adoptées par consensus ou à l’unanimité par l’organe conventionnel et a rejeté celles qui ont été adoptées sans le soutien de tous les États Parties à la convention et en présence de divergences de vues (§ 46 et 83).
114      CIJ Recueil 1996, p. 66.
115      Voir avis consultatif du 8 juillet 1996, Licéité de l’utilisation des armes nucléaires par un État dans un conflit armé (CIJ Recueil 1996, p. 66, § 27).
116      Voir point 154 des présentes conclusions.
117      CIJ Recueil 1962, p. 151.
118      Voir avis consultatif de la CIJ du 20 juillet 1962, Certaines dépenses des Nations unies (article 17, paragraphe 2, de la Charte) (CIJ Recueil 1962, p. 151, p. 151 à 174).
119      Ces conventions ne pourraient pas non plus constituer « une conduite » ultérieure dans l’application du traité, pertinente au sens de l’article 32 de la convention de Vienne. Voir conclusion 4 du projet de conclusions (p. 33).
120      CIJ Recueil 2014, p. 226.
121      Voir note en bas de page 113 des présentes conclusions.
122      Rien ne s’opposait à ce que les Parties insèrent une disposition indiquant que la résolution du 25 novembre 1994 ne créée pas une organisation internationale dotée de la personnalité juridique internationale (voir, notamment, article 2, paragraphe 2, du traité cité à la note en bas de page 73 des présentes conclusions).
123      À cet égard, je rappelle que, dans son arrêt du 1er juillet 1994, Délimitation maritime et questions territoriales entre Qatar et Bahreïn, compétence et recevabilité (CIJ Recueil 1994, p. 112, § 29), la CIJ a rejeté l’argument selon lequel il conviendrait de tenir compte, d’une part, de l’intention des Parties (déclaration de nature politique), dès lors que ces dernières ont signé un texte consignant des engagements acceptés par leurs gouvernements et qu’une telle intention ne saurait prévaloir sur les termes mêmes de l’instrument concerné, et, d’autre part, de la conduite ultérieure de celles-ci (témoignant du fait qu’elles n’auraient jamais considéré ce texte comme un accord international).
124      CIJ Recueil 1980, p. 73.
125      Avis consultatif du 20 décembre 1980, Interprétation de l’accord du 25 mars 1951 entre l’OMS et l’Égypte (CIJ Recueil 1980, p. 73, § 43).
126      Voir Simon, D., L’interprétation judiciaire des traités d’organisations internationales ; Morphologie des conventions et fonction juridictionnelle, éditions A. Pedone, Paris, 1981, p. 384, ainsi que Schermers, H., G., et Blokker, N., M., op. cit., point 30. S’agissant de la jurisprudence, voir avis consultatifs du 20 juillet 1962, Certaines dépenses des Nations unies (article 17, paragraphe 2, de la Charte) (CIJ Recueil 1962, p. 151,
en particulier p. 160), et du 9 juillet 2004, Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé (CIJ Recueil 2004, p. 136, § 88).
127      Voir, dans le même sens, opinion individuelle du juge Lauterpacht jointe à l’avis consultatif du 7 juin 1955, Procédure de vote applicable aux questions touchant les rapports et pétitions relatifs au Territoire du Sud-Ouest africain (CIJ Recueil 1955, p. 57), en particulier p. 106.
128      Voir conclusion 8, intitulée « L’interprétation des termes d’un traité comme susceptibles d’évolution dans le temps »,
du projet de conclusions et commentaires 4 et 5 (p. 58), ainsi que Forteau, M., Miron, A., et Pellet, A., op. cit., point 213.
129      Simon, D., op. cit.
130      Simon, D., op. cit., p. 378.
131      Signé à Bruxelles le 17 mars 1948.
132      Voir Coulée, F., « La fondation de l’organisation internationale », dans Lagrange, É., et Sorel, J.-M., op. cit., p. 147 à 167, en particulier point 304.
133      Voir Blokker, N., M., « Constituent Instruments », dans Cogan, J., K., Hurd, I., et Johnstone, I., The Oxford Handbook of International Organizations, Oxford University Press, Oxford, 2016, p. 943 à 961.
134      Signée à Vienne le 21 mars 1986.
135      CIJ Recueil 2021, p. 206.
136      Voir Bonucci, N., Cosnard, M., et Nganga Malonga, A., « Les rapports entre l’organisation internationale et l’État hôte », dans Lagrange, É., et Sorel, J.-M., op. cit., p. 601 à 625, en particulier point 1204.
137      Voir, à cet égard, arrêt de la CIJ du 3 février 1994, Différend territorial (Jamahiriya arabe libyenne/Tchad) (CIJ Recueil 1994, p. 6), dans lequel la CIJ a souligné que « le verbe “reconnaître” [...] indique qu’une obligation juridique est contractée. Reconnaître une frontière, c’est avant tout “accepter” cette frontière, c’est-à-dire, tirer toutes les conséquences juridiques de son existence, la respecter et renoncer à la contester pour l’avenir » (§ 42). Voir, également, Forteau, M., Miron, A., et Pellet, A., op. cit., point 510.
138      Voir Burriez, D., Cahin, G., et Lagrange, É., « Le retrait des États des organisations internationales : actualité récente (UNESCO, OEA, CPI...) », Annuaire Français de droit international, CNRS, Paris, 2018, p. 373 à 382. Cette procédure est assimilée à une simple dénonciation de l’acte constitutif reposant sur un acte unilatéral et discrétionnaire de l’État.
139      CIJ Recueil 1966, p. 6.
140      CIJ Recueil 1971, p. 16.
141      Voir arrêt de la CIJ du 18 juillet 1966, Sud-Ouest africain, deuxième phase (CIJ Recueil 1966, p. 6, § 16 et 17), ainsi que avis consultatif du 21 juin 1971, Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité (CIJ Recueil 1971, p. 16, § 53).
142      Voir Dominicé, C., op. cit., p. 162.
143      C‑183/17 P et C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
144      La Commission ajoute, à titre incident, qu’elle n’a pas voulu « alourdir le traitement du pourvoi en ajoutant un pourvoi incident concernant la question de l’existence d’un accord international », mais qu’elle reste « sceptique » quant aux motifs exposés aux points 276 à 289 de l’arrêt attaqué.