61976C0041
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
FRANCESCO CAPOTORTI
VOM 24. NOVEMBER 1976 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Die vierte Strafkammer der Cour d'appel Douai hat dem Gerichtshof mit Entscheidung vom 7. April 1976 zwei Fragen zur Auslegung der Artikel 30 und 32 EWG-Vertrag und insbesondere zu dem Begriff der „Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen“ vorgelegt. Die Fragen lauten.
1.
Stellt es eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung dar, wenn der Einfuhrmitgliedstaat für im freien Verkehr befindliche Erzeugnisse, deren Gemeinschaftsstatus durch die EWG-Warenverkehrsbescheinigung bescheinigt wird, in der Zollerklärung die Angabe des Ursprungslandes verlangt?
2.
War eine innerstaatliche Regelung, die die Einfuhr von Textilerzeugnissen aus einem Mitgliedstaat, die sich dort im freien Verkehr befanden und aus einem Drittland stammten, im Hinblick auf eine etwaige Anwendung von Artikel 115 EWG-Vertrag von einem Antrag auf eine Lizenz abhängig machte,
a)
während der Übergangszeit,
b)
seit dem Ende der Übergangszeit und insbesondere in der Zeit vom 1. Januar bis zum 2. Juni 1970
eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung?
Ausgangspunkt des dieser Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalts ist die in der Zeit vom Dezember 1969 bis Oktober 1970 von zwei in Belgien ansässigen Gesellschaften vorgenommene Einfuhr von Stoffballen und Packsäcken aus Synthetikfasern nach Frankreich. In den von den Importeuren abgegebenen Zollerklärungen war die belgisch-luxemburgische Wirtschaftsunion als Ursprungsgebiet der Ware angegeben; eine nachfolgende Untersuchung durch die französischen Zollbehörden ergab jedoch, daß die Waren in Wahrheit aus außereuropäischen Ländern stammten und sich in Belgien im freien Verkehr befanden. Die Geschäftsführer der beiden Gesellschaften wurden deshalb beschuldigt, unter Verstoß gegen den französischen Code des douanes unrichtige Ursprungsangaben gemacht und so das Verfahren auf Erteilung der Einfuhrlizenzen umgangen zu haben, die in Frankreich für aus Drittländern stammende Waren, die sich in anderen Mitgliedstaaten im freien Verkehr befinden, verlangt werden. Sie wurden vom Tribunal correctionnel Lille verurteilt und legten Berufung zur Cour d'appel Douai ein, die dem Gerichtshof die oben wiedergegebenen Fragen vorgelegt hat.
2.
In der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist das Problem der Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen wiederholt und unter verschiedenen Gesichtspunkten behandelt worden. Zunächst sollte man, meine ich, an die Entscheidung in der Rechtssache Dassonville (Urteil vom 11. Juli 1974, Rechtssache 8/74 — Slg. 1974, 837 ff.) erinnern. Dort hat der Gerichtshof entschieden, daß „jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern, … als eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung anzusehen [ist]“. Diese Auffassung wurde in dem Urteil in der Rechtssache Van Haaster (Urteil vom 30. Oktober 1974, Rechtssache 190/73 — Slg. 1974, 1123 ff.) unter besonderer Bezugnahme auf die Verordnung Nr. 234/68 des Rates vom 27. Februar 1968 über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für lebende Pflanzen und Waren des Blumenhandels bekräftigt, deren Artikel 10 unter anderem das Verbot der Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen enthält.
Im Bereich des sekundären Gemeinschaftsrechts ist — ebenfalls zur Bestimmung des Begriffs der Maßnahmen gleicher Wirkung — die Richtlinie Nr. 70/50 der Kommission vom 22. Dezember 1969 (ABl. 1970, L 13/29) von besonderem Interesse. Diese Richtlinie soll der Ausführung von Artikel 33 Absatz 7 EWG-Vertrag dienen, welcher der Kommission die Aufgabe überträgt, Richtlinien darüber zu erlassen, „nach welchem Verfahren und in welcher Zeitfolge die bei Inkrafttreten dieses Vertrages bestehenden Maßnahmen, welche die gleiche Wirkung wie Kontingente haben, zwischen den Mitgliedstaaten zu beseitigen sind“. Artikel 2 Absatz 1 dieser Richtlinie nennt als ihren Gegenstand „andere als unterschiedslos auf inländische und eingeführte Waren anwendbare Maßnahmen, die Einfuhren verhindern, die ohne diese Maßnahmen stattfinden könnten, einschließlich derjenigen, die die Einfuhren gegenüber dem Absatz der inländischen Erzeugnisse erschweren oder verteuern“.
Tatsächlich kann man weder der Rechtsprechung des Gerichtshofes noch den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts eine abschließende und erschöpfende Zusammenstellung der Maßnahmen gleicher Wirkung entnehmen. Dies erklärt sich durch die Verschiedenheit der Maßnahmen, die vor dem Vertrag von Rom in den einzelnen nationalen Rechtsordnungen bestanden, sowie daraus, daß dieser Begriff im Vertrag gegenüber den Begriffen der Zölle oder der Abgaben gleicher Wirkung (Artikel 9 Absatz 1, Artikel 12 usw.) sowie der mengenmäßigen Beschränkungen oder auch der Kontingentierungsmaßnahmen (Artikel 30, 32 usw.) eine Ergänzungs- und Auffangfunktion hat.
Andererseits hieße es, die Bedeutung des Zwecks der einzelnen Maßnahmen und des Verhältnisses zwischen den beschränkenden Wirkungen und dem Zweck unterbewerten, wollte man jedwede Maßnahme als mit Artikel 30 EWG-Vertrag unvereinbar ansehen, die sich beschränkend auf den innergemeinschaftlichen Handel auswirkt oder ihn schwieriger oder beschwerlicher macht. Zum ersten Punkt kann an Ihr Urteil in der Rechtssache Kramer (Rechtssachen 3, 4 und 6/76, Urteil vom 14. Juli 1976) erinnert werden, und zwar insoweit, als dieses verneint hat, daß staatliche Maßnahmen zur Beschränkung der Fischereitätigkeit mit dem Ziel der Erhaltung der Meeresschätze nach Artikel 30 EWG-Vertrag verbotene Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung sind, auch wenn sie auf kurze Sicht eine Verminderung der Mengen bewirken, die die betroffenen Staaten im Handelsverkehr untereinander austauschen können. Zum zweiten Punkt ist das Urteil in der Rechtssache Sacchi (Rechtssache 155/73, Urteil vom 30 April 1974 — Slg. 1974, S. 409 ff.) zu nennen, das in Übereinstimmung mit Artikel 3 der erwähnten Richtlinie der Kommission vom 22. Dezember 1969 ausgesprochen hat, daß Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen „in Maßnahmen über die Vermarktung von Waren gesehen werden [können], deren beschränkende Wirkungen den Rahmen der solchen Handelsregelungen eigentümlichen Wirkungen überschreiten“ und sodann hinzufügt: „Dies wird insbesondere dann der Fall sein, wenn diese beschränkenden Wirkungen außer Verhältnis stehen zu dem angestrebten Ziel.“
Man kommt also aufgrund der bisher aufgezeigten Gegebenheiten zu dem Ergebnis, daß staatliche Maßnahmen, die geeignet sind, den innerstaatlichen Handel zu behindern oder zu erschweren, grundsätzlich mit dem EWG-Vertrag unvereinbare Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen sind, es sei denn, sie dienten einem schutzwürdigen Zweck im gemeinsamen Interesse der Mitgliedstaaten; in einem derartigen Fall muß jedoch die beschränkende Wirkung in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten legitimen Zweck stehen.
Es verdient schließlich noch erwähnt zu werden, daß dieses Ergebnis mit der in Artikel 36 EWG-Vertrag vorgesehenen Ausnahmebestimmung zu den Artikeln 30 bis 34 im Einklang steht. Bekanntlich können die Staaten Einfuhr- (sowie Ausfuhr- und Durchfuhr-) -verbote oder -beschränkungen ganz ausnahmsweise nach Artikel 36 aufrechterhalten oder einführen, wenn sie aus Gründen, die die Vorschrift im einzelnen nennt (öffentliche Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen, des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder des gewerblichen und kommerziellen Eigentums) gerechtfertigt sind. Aber bekanntlich dürfen auch nach eben diesem Artikel 36 „diese Verbote oder Beschränkungen … weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen“. Es ist demnach klar, daß das allgemeine Verbot von Maßnahmen, die sich beschränkend auf den Handel auswirken, vor bestimmten als schutzwürdig angesehenen Interessen zurückweicht, dies aber nur, soweit die ausnahmsweise gestatteten Maßnahmen keine diskriminierende oder beschränkende Zielsetzung aufweisen, die über den Zweck hinausgeht, dessentwegen sie als legitim angesehen werden.
3.
Kommen wir also zur ersten, dem Gerichtshof von dem französischen Gericht vorgelegten Frage. Wie ich bereits gesagt habe, bezieht sie sich auf einen konkreten Fall: Es werden im freien Verkehr befindliche und mit der gemeinschaftlichen Warenverkehrsbescheinigung versehene Waren in einen Mitgliedstaat eingeführt, und der Mitgliedstaat verlangt auf der Zollerklärung die Angabe des Ursprungslandes. Ist dieses Verlangen mit dem Verbot des Artikels 30 EWG-Vertrag vereinbar?
Zunächst ist daran zu erinnern, daß nach Artikel 9 Absatz 2 EWG-Vertrag die Artikel 30 bis 37 außer für aus den Mitgliedstaaten stammende Waren auch für „diejenigen Waren aus dritten Ländern, die sich in den Mitgliedstaaten im freien Verkehr befinden“, gelten. Der darauf folgende Artikel 10 stellt klar, was unter Waren, die sich in den Mitgliedstaaten im freien Verkehr befinden, zu verstehen ist; im konkreten Fall besteht hierüber freilich kein Streit.
Eine andere Frage, die sich im vorliegenden Fall nicht stellt, ist die, ob die innerstaatliche Regelung, die die Angabe des Ursprungslandes der Ware verlangt, nach Artikel 36 gerechtfertigt werden kann. Theoretisch wäre es zum Beispiel denkbar, daß eine derartige Maßnahme angesichts einer gesundheitspolizeilichen Notwendigkeit, die unter die Zielsetzung des Schutzes der Gesundheit oder des Lebens von Menschen oder Tieren fällt, für bestimmte Warengruppen eingeführt oder beibehalten wird. Aber nichts dergleichen ist hier der Fall; in dem von der Cour d'appel Douai aufgeworfenen Fall geht es um eine Regel des innerstaatlichen Rechts mit allgemeiner Geltung, die sich nicht auf bestimmte Warengruppen beschränkt und auch nicht auf einen speziellen Rechtfertigungsgrund stützt.
Man könnte sich noch vorstellen, daß ein Mitgliedstaat aufgrund der Schutzklausel des Artikels 115 EWG-Vertrag von der Kommission ermächtigt wäre, in Abweichung vom Grundsatz des freien Warenverkehrs einige Waren aus bestimmten Ländern vom Freiverkehr auszuschließen. Das Verlangen nach Angabe des Ursprungs der eingeführten Waren durch die Importeure und die Bedeutung einer etwaigen Verletzung dieser Pflicht wären in einem solchen Fall verständlich; so wären dann auch strenge Sanktionen zulässig, um die Befolgung zu sichern. Diese Fallgestaltung hat freilich mit dem vorliegenden Fall nichts zu tun, denn die französische Bestimmung über die Angabe des Ursprungs ist nicht im Rahmen einer konkreten Situation der Anwendung von Artikel 115 erlassen worden. Allerdings ist die Cour d'appel Douai in ihrer zweiten Frage bezüglich der den Importeuren auferlegten Pflicht, eine Lizenz zu beantragen, davon ausgegangen, daß diese Pflicht „im Hinblick auf eine etwaige Anwendung von Artikel 115“ aufgestellt worden sei. Dies erklärt sich wahrscheinlich aus der Haltung der französischen Zollverwaltung, wie sie in einer Reihe von seit dem 14. Juni 1969 im Journal Officiel veröffentlichten Bekanntmachungen zum Ausdruck kommt, welche die Verpflichtung der Importeure, für Waren im freien Verkehr eine Lizenz zu beantragen und das Ursprungsland anzugeben damit rechtfertigten, daß die französischen Behörden für diese Waren im Handel gegebenenfalls Abwehrmaßnahmen treffen könnten.
Es muß also diesbezüglich klargestellt werden, daß die bloße Möglichkeit künftiger Schutzmaßnahmen kein hinreichender Rechtfertigungsgrund sein kann, weder für eine allgemeine und zeitlich nicht begrenzte Verpflichtung der Importeure, eine Lizenz zu beantragen, noch für eine ebenfalls allgemeine und zeitlich nicht begrenzte Verpflichtung zur Angabe des Ursprungslandes eingeführter Waren. Zu Schutzmaßnahmen muß grundsätzlich von Fall zu Fall die Kommission ermächtigen, wenn die in Artikel 115 vorausgesetzten Ausnahmesituationen eintreten. Und auch die im zweiten Absatz dieses Artikels den Mitgliedstaaten eingeräumte Möglichkeit, im Dringlichkeitsfall während der Übergangszeit selbst Schutzmaßnahmen zu treffen, war mit der Pflicht verbunden, die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission davon in Kenntnis zu setzen und stand unter dem Vorbehalt von deren Zustimmung; darüber hinaus war diese Möglichkeit jedoch noch an das Vorliegen von Ausnahmebedingungen gebunden. So war es nicht zulässig, daß ein Staat im Hinblick auf einen rein hypothetischen Ausnahmefall normale Maßnahmen, die die Einfuhren behinderten, beibehielt oder ergriff.
Es können also wohl weder Artikel 36 noch Artikel 115 EWG-Vertrag zur Rechtfertigung der Vorschriften, um die es hier geht, herangezogen werden. Die Cour d'appel Douai hat in ihrer ersten Frage erwähnt, daß die eingeführten Waren von einer EWG-Warenverkehrsbescheinigung begleitet waren. Die bis jetzt angestellten Überlegungen ergeben keinen legitimen Grund im Gemeinschaftsrecht, der es einem Mitgliedstaat gestattete, für Waren im freien Verkehr neben dieser Bescheinigung eine Erklärung über den Ursprung zu verlangen.
4.
Berücksichtigt man die Ausführungen der französischen Zollverwaltung im Ausgangsverfahren, dann bleibt jedoch ein anderer Aspekt der Frage zu prüfen: Nach dem in dem Dekret vom 1. Dezember 1961 des Directeur général des douanes erwähnten Artikel 95 des französischen Code des douanes müssen die Erklärungen über den Ursprung der eingeführten Waren auch alle für die statistischen Erhebungen erforderlichen Angaben enthalten. Kann diese Verwendung der Erklärungen über den Ursprung zu statistischen Zwecken die Vorschrift rechtfertigen, die die Importeure zu diesen Angaben verpflichtet?
Statistische Erhebungen sind allerdings als Mittel für die Kenntnis des Verlaufs der Verkehrsströme unerläßlich. Der Umstand, daß es der Rat für erforderlich gehalten hat, gestützt auf Artikel 235 EWG-Vertrag mit der Verordnung (EWG) Nr. 1736/75 vom 24. Juni 1975 einheitliche Begriffe und Methoden für die Statistik des Außenhandels der Gemeinschaft und des Handels zwischen ihren Mitgliedstaaten festzulegen, macht deutlich, daß diese Kenntnis im Gemeinschaftsinteresse liegt. Die dritte Begründungserwägung jener Verordnung bestätigt, daß die Statistik — auch für den innergemeinschaftlichen Handel — durch die Mitgliedstaaten erhoben wird und daß die Einheitlichkeit der Begriffe und der Methoden sich als erforderlich erwiesen hat, um detaillierte und homogene Gemeinschaftsergebnisse zu erzielen; in der elften Begründungserwägung wird bekräftigt, daß „die Statistik des Handels zwischen den Mitgliedstaaten … für ein harmonisches Funktionieren des Gemeinsamen Marktes erforderlich [ist]“. Daß es aber auch um vom EWG-Vertrag als legitim anerkannte Interessen der einzelnen Mitgliedstaaten geht, läßt sich mit der jedem Mitgliedstaat gegebenen Möglichkeit belegen, von der Kommission die Ermächtigung zu verlangen, wegen „Verkehrsverlagerungen“ Schutzmaßnahmen im Sinne des bereits genannten Artikels 115 zu treffen. Wenn diese Möglichkeit eingeräumt worden ist, muß es auch jedem Mitgliedstaat gestattet sein, sich die notwendigen Angaben zu verschaffen, sei es, um selbst die Zweckmäßigkeit von Maßnahmen der erwähnten Art zu beurteilen, sei es, um die Kommission in die Lage zu versetzen, die Situation der Handelsströme im Hinblick auf den antragstellenden Staat einzuschätzen, damit sie entscheiden kann, ob und gegebenenfalls unter welchen Bedingungen sie die beantragte Ermächtigung erteilt. Es gibt also, meines Erachtens, ausreichende Gründe anzunehmen, daß vom Gemeinschaftsstandpunkt aus nationale Maßnahmen, durch die den Importeuren auferlegt wurde, den Zollbehörden gegenüber zu statistischen Informationszwecken Angaben über den Ursprung der aus anderen Mitgliedstaaten kommenden Waren zu machen, zur Zeit des hier einschlägigen Sachverhalts rechtmäßig waren.
Diese Ansicht steht nicht im Gegensatz zu der Feststellung, die der Gerichtshof in dem Urteil in der Rechtssache Craeynest (Urteil vom 22. Oktober 1970 in der Rechtssache 12/70 — Slg. 1970, 905 ff.) getroffen hat, daß es dem Erfordernis der einheitlichen Verwendung einer EWG-Warenverkehrsbescheinigung (es handelte sich dort um die Bescheinigung DD 4) in allen Mitgliedstaaten „widersprechen [würde], wenn die nationalen Verwaltungsbehörden für den Ursprungsnachweis außer der genannten Bescheinigung auch andere Beweismittel heranziehen könnten“. Dieses Urteil beschränkte sich nämlich darauf auszuschließen, daß die Staaten andere Beweismittel als die Gemeinschaftsbescheinigung verlangen können, wenn es darum geht festzustellen, ob die Waren die Voraussetzungen der Artikel 9 und 10 EWG-Vertrag erfüllen, mit der Folge, daß sie sich in der ganzen Gemeinschaft im freien Verkehr befinden.
Es muß aber sogleich hinzugefügt werden, daß zu dieser Ansicht — insbesondere ausgehend von dem vorstehend dargestellten Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit zwischen dem um seines Zweckes willen als zulässig angesehenen Hindernis für die Freiheit des Handels und diesem Zweck — Erläuterungen und Grenzziehungen nötig sind.
Insoweit ist zunächst festzustellen, ob der Einfuhrstaat, der die Erklärung über den Warenursprung verlangt und an das etwaige Fehlen einer solchen Erklärung Konsequenzen knüpft, die Schwierigkeiten berücksichtigt, auf die der Importeur bei der sicheren Bestimmung des Ursprungslandes seiner Wahl stoßen kann.
Im vorliegenden Fall hat die Kommission ausgeführt, daß Waren immer häufiger nacheinander in verschiedenen Staaten weiterverarbeitet werden und daß sie mehrmals ihren Eigentümer gewechselt haben können, so daß die Suche nach ihrem Ursprung in vielen Fällen ernsthafte oder geradezu unüberwindliche Schwierigkeiten bereiten kann.
Deswegen — und abgesehen natürlich von den sonstigen Grenzen, die heute aus der erwähnten Verordnung Nr. 1736/75 folgen können — muß man eine innerstaatliche Vorschrift, nach der in jedem Fall die eingeführten Waren nur in den Handel gebracht werden dürfen, wenn der Importeur den Ursprung der Waren richtig angibt, ohne daß er gegebenenfalls in irgendeiner Weise seine eigene Unkenntnis rechtfertigen kann, als ungerechtfertigt streng und außer Verhältnis zum Zweck der Verschaffung statistischer Angaben ansehen.
Sodann muß man überprüfen, welche Sanktionen der betreffende Staat für den Fall der Nichtbefolgung der Pflicht zur Angabe des Ursprungs der Waren festgesetzt hat. Wenn diese Sanktion, wie im vorliegenden Fall, in der Einziehung der Waren (oder der Zahlung eines Betrages in Höhe ihres Wertes) und in der zusätzlichen Verhängung einer Geldstrafe in Höhe des doppelten Warenwertes und einer Freiheitsstrafe besteht, dann brauche ich, glaube ich, für den Nachweis der Unverhältnismäßigkeit der Sanktion im Vergleich zur Schwere der Verletzung nicht viele Worte zu verlieren. Wir haben es mit einem Fall offensichtlicher Unverhältnismäßigkeit der Strafe zu tun, die sich auf die Ausübung eines der grundlegenden Freiheitsrechte des Vertrages auswirkt.
Man kann in diesem Zusammenhang den von diesem Gerichtshof in seiner Entscheidung in der Rechtssache Watson (Urteil vom 7. Juli 1976, Rechtssache 118/75 — Slg. 1976, 1198 ff.) für den Bereich der persönlichen Freizügigkeit ausgesprochenen Grundsatz nennen, daß die Staaten zwar zum Zwecke des ihnen obliegenden Schutzes der innerstaatlichen öffentlichen Ordnung Ausländern und den sie beherbergenden Staatsangehörigen die Verpflichtung auferlegen dürfen, die Anwesenheit eines Ausländers im Inland den Polizeibehörden anzuzeigen, sie jedoch diese Verpflichtung im einzelnen wieder so ausgestalten dürfen, daß dadurch dem Verpflichteten unverhältnismäßige Schwierigkeiten entstehen (wie bei der Festsetzung unangemessener Fristen), noch an die Nichterfüllung Sanktionen knüpfen dürfen, die außer Verhältnis zur Schwere der Tat stehen.
In Verfolgung dieses Gedankens kann man, so scheint mir, feststellen, daß die Mitgliedstaaten für die Nichterfüllung einer allgemeinen Auskunftspflicht zu statistischen Zwecken sicher nicht so schwere strafrechtliche Sanktionen festsetzen dürfen, wie sie dies möglicherweise könnten, wenn es darum ginge, die Befolgung einer Schutzmaßnahme zu gewährleisten, zu der sie nach Artikel 115 ordnungsgemäß ermächtigt wären. Es ist klar, daß das Gewicht der Sanktion in beiden Fällen ein anderes sein muß. Im zweiten Fall ginge es darum, die korrekte Anwendung einer Handelsbeschränkung zu gewährleisten, die zur Vermeidung schwerer wirtschaftlicher Störungen notwendig ist; im ersten Fall geht es dagegen nur darum, die Erteilung einer einfachen Auskunft zu gewährleisten, die Waren betrifft, die frei und ungehindert im Gebiet der Gemeinschaft verkehren dürfen. Es muß deshalb vermieden werden, daß die mit solchen Erhebungen verbundenen Lasten eine unzulässige Beschränkung des freien Warenverkehrs begründen.
Sicher können, wie gesagt worden ist, die fraglichen statistischen Erhebungen als Voraussetzung dazu dienen, daß der Staat die Notwendigkeit von Schutzmaßnahmen feststellen und der Kommission darlegen kann. Aber ich muß noch einmal bekräftigen, daß diese Maßnahmen, gerade weil sie von der Regel abweichen, Ausnahmecharakter haben; man kann deshalb die Tragweite der gemeinschaftlichen Norm, die unter Umständen eine Ermächtigung hierfür vorsieht, nicht über den Zeitpunkt ihrer tatsächlichen Anwendung hinaus ausdehnen. Aus all diesen Gründen muß man zu dem Ergebnis kommen, daß es zwar mit dem EWG-Vertrag vereinbar ist, wenn ein Mitgliedstaat den Importeuren die Pflicht auferlegt, den Ursprung eingeführter Waren anzugeben, sofern dies einem statistischen Informationszweck dient, daß dies aber eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen ist, wenn es von der Befolgung dieser Pflicht abhängt, ob es erlaubt ist, die Waren in den Handel zu bringen, und wenn an die Nichtbefolgung verwaltungs- oder strafrechtliche Sanktionen geknüpft sind, die zu dem genannten Zweck außer Verhältnis stehen.
5.
Wir können uns jetzt mit der zweiten Frage befassen, die das nationale Gericht dem Gerichtshof vorgelegt hat. Diese geht von der Fallgestaltung aus, daß in einem Mitgliedstaat für die Einfuhr von Waren, die sich in einem anderen Mitgliedstaat im freien Verkehr befinden, eine Lizenz verlangt wird, und zwar im Hinblick auf eine mögliche Anwendung des Artikels 115 EWG-Vertrag. Sie haben zu entscheiden, ob dies — während der Übergangszeit beziehungsweise nach deren Ende — unter das gemeinschaftsrechtliche Verbot der Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen fällt.
Die Rechtsprechung des Gerichtshofes liefert bereits die Gesichtspunkte für die Antwort. In der Entscheidung in der Rechtssache International Fruit Company (Urteil vom 15. Dezember 1971, Rechtssache 51 bis 54/71 — Slg. 1971, 1107 ff.) findet sich die Feststellung, daß die Artikel 30 und 34 Absatz 1 EWG-Vertrag außer im Falle der vom Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Ausnahmen der Anwendung nationaler Rechtsvorschriften entgegenstehen, welche in den Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten das Erfordernis von Einfuhr- oder Ausfuhrlizenzen oder ähnlichen Verfahren gleich welcher Art auch nur formal aufrechterhalten. Man beachte, daß schon in dieser Rechtssache hervorgehoben worden war, daß die nationalen Behörden die Lizenzen stets erteilten (oder großzügig Freistellungen von der Pflicht, diese zu beantragen, bewilligten); dennoch entschied der Gerichtshof in dem genannten Sinne. Meines Erachtens muß dieser Grundsatz in dieser Sache erneut bekräftigt werden.
Wohl hatte die Kommission vor dem Erlaß dieses Urteils mit der Entscheidung Nr. 71/202/EWG vom 12. Mai 1971 (ABl. 1971, L 121/26) die Mitgliedstaaten ermächtigt, sichernde Schutzmaßnahmen gegen die Einfuhr gewisser aus dritten Ländern stammender und sich in einem Mitgliedstaat im freien Verkehr befindlicher Waren zu treffen und insbesondere die Einfuhr solcher Waren unter bestimmten Umständen von der Erteilung eines Einfuhrpapiers abhängig zu machen (Artikel 1 Absatz 1); und wohl wird in der ersten Begründungserwägung dieser Entscheidung eingeräumt, daß die Mitgliedstaaten im innergemeinschaftlichen Warenverkehr Einfuhrlizenzen oder andere Einfuhrgenehmigungen anwenden könnten, sofern diese nur „unverzüglich und für alle beantragten Mengen erteilt“ würden. Aber dies konnte an der objektiv bestehenden Vertragswidrigkeit staatlicher Maßnahmen der hier fraglichen Art nichts ändern; und nachdem das Urteil des Gerichtshofes ergangen ist, das die Vertragswidrigkeit festgestellt hat, halte ich es nicht mehr für möglich, sich noch auf die zitierte Entscheidung der Kommission zu berufen. Außerdem ist darauf hinzuweisen, daß der Sachverhalt, von dem die Fragen der Cour d'appel Douai ausgehen, sich vor jener Entscheidung vom 12. Mai 1971 zugetragen hat.
Schließlich wird die Einordnung des staatlichen Systems der Einfuhrlizenzen als Maßnahme gleicher Wirkung nicht durch den Umstand widerlegt, daß das System „im Hinblick auf eine mögliche Anwendung von Artikel 115 EWG-Vertrag“ verwendet wurde. Wie ich schon zu sagen Gelegenheit hatte, rechtfertigt die bloße Möglichkeit der künftigen Anwendung dieser Schutzklausel nicht die normale und zeitlich nicht begrenzte Anwendung jenes Systems; erst von dem Zeitpunkt an, in dem in einem bestimmten Staat unter Beachtung der Voraussetzungen des Artikels 115 Schutzmaßnahmen getroffen werden, könnte es zulässig werden, ausnahmsweise eine Einfuhrüberwachung einzuführen, um die korrekte Anwendung der ausnahmsweise erlaubten Beschränkungen zu sichern.
6.
Aus den Artikeln 30 bis 32 ergeben sich jedoch unterschiedliche Folgerungen, je nachdem, ob der Verstoß gegen sie während der Übergangszeit oder nach deren Ende stattgefunden hat.
Während der Übergangszeit mußten die Mitgliedstaaten untereinander nach den Artikeln 31 und 32 Absatz 1 die Regel des „standstill“ beachten, nämlich das Verbot, neue Beschränkungen im Handel mit den anderen Mitgliedstaaten einzuführen oder die bei Inkrafttreten des Vertrages bestehenden Beschränkungen zu verschärfen. Deshalb konnte das System der Einfuhrlizenzen beschränkt auf diese Zeit als mit dem Vertrag vereinbar angesehen werden, wenn es nicht nach dessen Inkrafttreten eingeführt worden war oder keine Verschärfung einer früheren Genehmigungsregelung darstellte. Dasselbe gilt übrigens für die Verpflichtung, den Ursprung eingeführter Waren anzugeben, wenn auch die Cour d'appel Douai in ihrer ersten Frage den Unterschied in der Regelung für die Übergangszeit und für die nachfolgende Zeit nicht in Betracht gezogen hat.
Nach Ablauf der Übergangszeit gilt auch für Maßnahmen gleicher Wirkung die Regel der vollständigen Aufhebung, die Artikel 32 Absatz 2 ausdrücklich nur für die Kontingente ausspricht. Dies ergibt sich daraus, daß das von Artikel 30 aufgestellte Verbot solcher Maßnahmen ebenso generell ist wie dasjenige der Kontingente, sowie aus Artikel 8 Absatz 7, nach dem „das Ende der Übergangszeit gleichzeitig der Endtermin für das Inkrafttreten aller vorgesehenen Vorschriften sowie für die Durchführung aller Maßnahmen [ist], die zur Errichtung des Gemeinsamen Marktes gehören“.
7.
Aus all den dargelegten Gründen schlage ich abschließend dem Gerichtshof vor, in Beantwortung der Vorlagefragen der Cour d'appel Douai für Recht zu erkennen:
1.
Das in Artikel 30 EWG-Vertrag aufgestellte Verbot aller Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen hindert einen Mitgliedstaat nicht, von den Importeuren zu statistischen Zwecken die Angabe des Ursprungs der aus anderen Mitgliedstaaten kommenden Waren zu verlangen. Jedoch verstößt es gegen dieses Verbot, wenn die richtige Ursprungsangabe Voraussetzung dafür ist, daß die Waren in den Handel gebracht werden dürfen. Ebenfalls mit diesem Verbot unvereinbar ist eine innerstaatliche Vorschrift, die für die Nichterfüllung der Pflicht zur Angabe des Ursprungs Sanktionen vorsieht, die zur Schwere der Tat in Anbetracht des zulässigerweise verfolgten Zweckes bloßer statistischer Information außer Verhältnis stehen.
2.
Es stellt eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung dar, wenn in den Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten auch nur formal eine Einfuhrlizenz verlangt wird.
3.
Während der Übergangszeit wäre die Anwendung von Maßnahmen der in Ziffer 1 und 2 behandelten Art mit den Artikeln 31 und 32 des Vertrages unvereinbar gewesen, wenn sie im Handel zwischen den Mitgliedstaaten neue und schärfere Beschränkungen mitgebracht hätten, als sie bei Inkrafttreten des Vertrages bestanden haben.
(
1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.