62015CC0225
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NILS WAHL
16 päivänä kesäkuuta 2016 (
1
)
Asia C‑225/15
Domenico Politanò
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunale di Reggio Calabria (Reggio Calabrian tuomioistuin, Italia)
”Ennakkoratkaisupyyntö — SEUT 49 artikla — Sijoittautumisvapaus — Vastaavuusperiaate ja tehokkuusperiaate — Onnenpelit — Rajoitukset — Tarjouspyyntömenettelyyn osallistumisen edellytykset ja taloudellisten ja rahoitusta koskevien voimavarojen arviointi — Ehdokkaan sulkeminen pois menettelystä, koska se ei ole esittänyt kahden pankin antamia todistuksia taloudellisista ja rahoitusta koskevista voimavaroista — Yleistä etua koskevat pakottavat syyt — Oikeasuhteisuus — Direktiivin 2004/18/EY 47 artiklan sovellettavuus”
1.
Käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 49 artiklan, yhdenvertaisen kohtelun periaatteen ja tehokkuusperiaatteen sekä direktiivin 2004/18/EY (
2
) 47 artiklan tulkintaa. Se liittyy useisiin muihin unionin tuomioistuimelle esitettyihin ennakkoratkaisupyyntöihin, joissa kyseenalaistetaan onnenpelialaa koskevan Italian lainsäädännön eri näkökohtia, (
3
) ja erityisesti konsessioiden hakijoille vuonna 2012 julkaistussa tarjouspyynnössä (
4
) (jäljempänä myös Monti-hankintailmoitus) asetettuihin edellytyksiin, joista oli kyse 22.1.2015 annettuun tuomioon Stanley International Betting ja Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25) ja 28.1.2016 annettuun tuomioon Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60) johtaneissa asioissa.
2.
Tätä riidanalaista aihetta on sittemmin käsitelty perusteellisesti, ja tämä pyyntö esitettiin rikosoikeudellisessa menettelyssä, jossa pääasian muutoksenhakijaa Domenico Politanòa syytetään vetojen keräämistä urheilu- ja muissa tapahtumissa koskevan Italian lainsäädännön noudattamatta jättämisestä. Politanò, jota syytetään ensinnäkin siitä, ettei hänellä ole vetojen keräämiseen ja välittämiseen kansallisen oikeuden nojalla vaadittavaa lupaa, ja toiseksi siitä, ettei hän ole sidoksissa toimijaan, joka on konsession haltija, väittää lähinnä, että konsessiota hakevalle yhtiölle, johon hän on sidoksissa, Monti-hankintailmoituksen liitteenä olleiden hallinnollisten määräysten nojalla asetetut velvoitteet ovat tiettyjen Euroopan unionin oikeussääntöjen ja periaatteiden vastaisia.
3.
Käsiteltävä asia antaa unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden täsmentää huomioon otettavia seikkoja ja kansallista tuomioistuinta koskevia velvoitteita, jotka liittyvät ennakkoratkaisupyynnön laatimiseen ja erityisesti merkityksellisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen kuvailemiseen, jotta unionin tuomioistuin voi antaa niille hyödyllisen vastauksen. Se antaa unionin tuomioistuimelle myös mahdollisuuden selventää, mistä keskustelussa nyt on kyse, ja muistuttaa siitä, ettei unionin tuomioistuin ole velvollinen ottamaan kantaa kysymyksiin, joiden taustalla on ennen kaikkea tiettyjen toimijoiden pyrkimys välttää tietyt rikosoikeudelliset seuraamukset eikä unionin oikeuden tehokkuuden takaaminen.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
4.
Direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a ja d alakohdassa säädetään seuraavaa:
”a)
’Julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla’ tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman taloudellisen toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on tässä direktiivissä tarkoitettu rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen.
– –
d)
’Julkisia palveluhankintoja koskevilla sopimuksilla’ tarkoitetaan muita kuin julkisia rakennusurakoita ja julkisia tavarahankintoja koskevia julkisia hankintasopimuksia, joiden kohteena on liitteessä II tarkoitettujen palvelujen suorittaminen.”
5.
Direktiivin 2004/18 1 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”’Palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella’ [oikeammin: palvelukonsessiolla] tarkoitetaan muutoin samanlaista sopimusta kuin julkista palveluhankintaa koskevaa sopimusta, paitsi että palvelujen suorittamisen vastikkeena on joko yksinomaan palvelun käyttöoikeus [oikeammin: oikeus hyödyntää palvelua] tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.”
6.
Tämän direktiivin 17 artiklassa, jonka otsikko on ”Palveluja koskevat käyttöoikeussopimukset [oikeammin: palvelukonsessiot]”, säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä ei sovelleta 1 artiklan 4 kohdassa määriteltyihin palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin [oikeammin: palvelukonsessioihin], sanotun kuitenkaan rajoittamatta 3 artiklan säännösten soveltamista.”
7.
Saman direktiivin 47 artiklassa, jonka otsikko on ”Taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat”, säädetään seuraavaa:
”1.   Osoituksena taloudellisen toimijan taloudellisista ja rahoitusta koskevista voimavaroista voidaan yleensä käyttää yhtä tai useampaa seuraavista asiakirjoista:
a)
pankkien antamat asianmukaiset lausunnot tai tarvittaessa todiste asianmukaisesta ammatinharjoittajan vastuuvakuutuksesta;
b)
yrityksen taseet tai otteet niistä, jos sen valtion lainsäädännössä, johon taloudellinen toimija on sijoittautunut, edellytetään taseen julkistamista;
c)
kokonaisliikevaihtoa koskeva lausunto ja tarvittaessa hankintasopimuksen kohteena olevan toimialan liikevaihto enintään kolmelta viimeiseltä saatavilla olevalta tilikaudelta sen mukaan, milloin taloudellinen toimija on perustettu tai se on aloittanut toimintansa, siltä osin kuin liikevaihtoa koskevat tiedot ovat saatavilla.
2.   Taloudellinen toimija voi tarvittaessa tiettyä hankintasopimusta varten käyttää muiden yksiköiden voimavaroja riippumatta sen ja näiden yksiköiden välisten yhteyksien oikeudellisesta luonteesta. Sen on tässä tapauksessa osoitettava hankintaviranomaisille, että sillä on käytettävissään tarvittavat keinot, esittämällä esimerkiksi todisteen näiden yksiköiden tätä koskevasta sitoumuksesta.
3.   Edellä 4 artiklassa tarkoitettu taloudellisten toimijoiden ryhmittymä voi samoin edellytyksin käyttää hyväksi ryhmittymään kuuluvien toimijoiden taikka muiden yksiköiden voimavaroja.
4.   Hankintaviranomaisten on hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä ilmoitettava, mikä tai mitkä 1 kohdassa tarkoitetuista asiakirjoista niille on esitettävä ja mitä muita asiakirjoja on toimitettava.
5.   Jos taloudellinen toimija ei hyväksyttävästä syystä voi toimittaa hankintaviranomaiselle sen pyytämiä asiakirjoja, se saa osoittaa taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavaransa jollain muulla hankintaviranomaisen hyväksymällä asiakirjalla.”
B Italian oikeus
8.
Unionin tuomioistuin tuntee hyvin asiaa koskevan kansallisen lainsäädännön, ja se on, kuten tämän ratkaisuehdotuksen alussa mainitsin, useaan otteeseen joutunut ottamaan kantaa vetojen keräämistoimintaa koskevan Italian oikeuden säännösten yhteensoveltuvuuteen unionin oikeuden kanssa.
9.
Italian lainsäädännössä säädetään olennaisin osin, että onnenpelien järjestämiseen osallistuminen, vetojen kerääminen mukaan lukien, edellyttää konsession hankkimista ja poliisin myöntämää lupaa.
10.
Yleisen turvallisuuden alalla annettujen lakien koonnoksen hyväksymisestä 18.6.1931 annetun kuninkaan asetuksen nro 773 (
5
) (regio decreto n. 773, recante approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), sellaisena kuin se on muutettuna 23.12.2000 annetun lain nro 338 (
6
) 37 §:n 4 momentilla, 88 §:n mukaan poliisin myöntämän luvan antaminen edellyttää konsession hankkimista Agenzia della Dogane e dei Monopoli di Statolta (valtion tulli- ja monopolivirasto, jäljempänä ADM). Poliisin myöntämän luvan mukaan luvanhaltijalla on oikeus kerätä vedonlyöntejä tietyllä maantieteellisellä alueella. Konsession hankkimisen laiminlyönti on esteenä poliisin myöntämän luvan saannille. Vedonlyöntitoiminnan harjoittamisesta ilman konsessiota tai poliisin myöntämää lupaa määrätään rikosoikeudellinen seuraamus.
11.
Italian viranomaiset myönsivät vuonna 1999 julkisen tarjouspyynnön perusteella 1000 urheilukilpailuihin liittyvän vedonlyönnin järjestämistä koskevaa konsessiota. Samaan aikaan myönnettiin niin ikään julkisen tarjouspyynnön perusteella 671 uutta konsessiota, jotka koskivat hevosurheiluun liittyvän vedonlyönnin järjestämistä, ja uusittiin automaattisesti 329 aiempaa konsessiota. Tuolloin voimassa olleen lainsäädännön mukaan toimijat, jotka olivat pääomayhtiöitä, joiden osakkeet noteerattiin säännellyillä markkinoilla, oli suljettu pois tarjouspyyntömenettelyistä siksi, ettei yksittäisten osakkaiden luotettava ja täsmällinen tunnistaminen ollut mahdollista. Tämän pois sulkemisen laittomuus EY 43 ja EY 49 artiklan kannalta on todettu erityisesti tuomiossa Placanica ym. (
7
)
12.
Onnenpelialaa uudistettiin Italiassa asetuksella nro 223, (
8
) ja tällä uudistuksella pyrittiin varmistamaan alan vastaavan unionin oikeuteen perustuvia vaatimuksia. Kyseisessä asetuksessa säädetään noin 16300 uuden onnenpelialan konsession myöntämisestä vuonna 1999 myönnettyjen konsessioiden lisäksi.
13.
Onnenpelialaa uudistettiin uudelleen erityisesti tuomion Costa ja Cifone (
9
) johdosta asetuksella nro 16. (
10
)
14.
Vuoden 2012 asetuksen 10 §:n 9 octies ja 9 novies momentissa säädetään vetojen keräämistä koskevien konsessioiden myöntämiseksi järjestettävistä tarjouspyynnöistä seuraavaa:
”9   octies. Tämän momentin säännösten tarkoituksena on sellaisten säännösten uudelleenjärjestämisessä, jotka koskevat yleisölle tarjottavia pelejä, mukaan lukien vedonlyönti urheilutapahtumista, myös hevosurheiluun liittyvistä tapahtumista, ja muista kuin urheiluun liittyvistä tapahtumista, edistää mainittua uudelleenjärjestämistä yhtenäistämällä ensiksi sellaisten konsessioiden voimassaolon päättymisajankohdat, jotka koskevat kyseisten vetojen keräämistä, noudattaen vaatimusta sellaisten henkilöiden valintaa koskevien sääntöjen mukauttamisesta, jotka valtion lukuun keräävät vetoja urheilutapahtumista, myös hevosurheiluun liittyvistä tapahtumista, ja muista kuin urheiluun liittyvistä tapahtumista, Euroopan unionin tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa [Costa ja Cifone (C‑72/10 ja C‑77/10, EU:C:2012:80)] antamassa tuomiossa vahvistettuihin periaatteisiin. Tässä tarkoituksessa [ADM], ottaen huomioon mainittujen vetojen keräämistä koskevien toimilupien ryhmän seuraavan voimassaolon päättymisen, käynnistää välittömästi ja joka tapauksessa viimeistään 31.7.2012 tarjouspyyntömenettelyn mainittuja vetoja keräävien henkilöiden valitsemiseksi noudattaen kuitenkin vähintään seuraavia kriteereitä:
a)
osallistumismahdollisuus henkilöille, jotka jo harjoittavat vetojen keräämistä jossakin Euroopan talousalueen valtiossa, jossa niillä on sääntömääräinen tai operatiivinen kotipaikka, kyseisen valtion oikeusjärjestyksessä voimassa olevien säännösten mukaisesti annetun pätevän ja tehokkaan luvan perusteella ja jotka täyttävät Amministrazione autonoma dei monopoli di Staton määrittämät hyvää mainetta, luotettavuutta sekä taloudellista tilannetta ja vakavaraisuutta koskevat vaatimukset, kun huomioon otetaan alaan liittyvät – – lain nro 220[ (
11
)] – – säännökset sekä 6.7.2011 annetun asetuksen nro 98, sellaisena kuin se on muutettuna ja laiksi muunnettuna 15.7.2011 annetulla lailla nro 111, säännökset;
b)
sellaisten konsessioiden myöntäminen, joiden voimassaolo päättyy 30.6.2016 ja jotka oikeuttavat yksinomaan fyysisen verkoston kautta keräämään vetoja urheilutapahtumista, myös hevosurheiluun liittyvistä tapahtumista, ja muista kuin urheiluun liittyvistä tapahtumista, toimipisteissä, joiden lukumäärä on enintään 2000 ja joiden yksinomaisena toimintana on yleisölle tarjottavien pelituotteiden kaupan pitäminen, ilman rajoituksia kyseisten toimipisteiden välisten vähimmäisetäisyyksien tai niiden ja toiminnassa jo olevien, samanlaisia vetoja keräävien toimipisteiden välisten vähimmäisetäisyyksien suhteen;
c)
toimipistettä kohden säädetään hinnanosana 11000 euron pohja-arvosta hankintaa varten;
d)
konsessiosopimuksen tekeminen sisällöltään sellaisena, että se vastaa muita Euroopan unionin tuomioistuimen 16.2.2012 antamassa edellä mainitussa tuomiossa vahvistettuja periaatteita ja niiden kanssa yhteensopivia, yleisölle tarjottavien pelien alalla voimassa olevia kansallisia säännöksiä;
e)
mahdollisuus harjoittaa toimintaa toimipisteiden kautta missä tahansa kunnassa tai maakunnassa ilman alueperusteisia määrällisiä rajoituksia tai ehtoja, jotka koituvat konsessioiden sellaisten haltijoiden hyväksi, joilla on jo lupa kerätä samanlaisia vetoja, tai jotka joka tapauksessa voivat osoittautua edullisiksi viimeksi mainittujen kannalta;
f)
vakuuksien asettaminen 6.7.2011 annetun asetuksen nro 98, sellaisena kuin se on muutettuna ja laiksi muunnettuna 15.7.2011 annetulla lailla nro 111, 24 §:n säännösten mukaisesti.
9   novies Edellä 9 octies momentissa tarkoitetut vetojen keräämistä koskevien sellaisten konsessioiden haltijat, joiden voimassaolo päättyy 30.6.2012, jatkavat vetojen keräämistä, kunnes edellä mainitun momentin mukaisesti myönnettyjä konsessioita koskevat sopimukset on tehty. Kumotaan 6.7.2011 annetun asetuksen nro 98, sellaisena kuin se on muutettuna ja laiksi muunnettuna 15.7.2011 annetulla lailla nro 111, 24 §:n 37 ja 38 momentti, 30.12.2004 annetun lain nro 311 1 §:n 287 momentin e kohta sekä [talouden ja yhteiskunnan elvyttämistä ja julkisten menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevista kiireellisistä säännöksistä sekä verotuloja ja veronkierron estämistä koskevista toimenpiteistä 4.7.2006 annetun asetuksen nro 223], sellaisena kuin se on muutettuna ja laiksi muunnettuna 4.8.2006 annetulla lailla nro 248, 38 §:n 4 momentin e kohta.”
15.
Tämän asetuksen säännökset pantiin täytäntöön ADM:n vuonna 2012 käynnistämillä tarjouspyyntömenettelyillä. Monti-hankintailmoitukseen liitettyjen hallinnollisten määräysten 3.2 §:ssä velvoitettiin alle kaksi vuotta sitten perustetut tarjoajat, joiden pelitoiminnan harjoittamiseen liittyvät kokonaistulot ovat kahden edellisen tilikauden aikana olleet alle kaksi miljoonaa euroa, esittämään vähintään kahden pankin antamia asianmukaisia lausuntoja taloudellisten ja rahoitusta koskevien voimavarojensa osoittamiseksi.
16.
Direktiivi 2004/18 on saatettu osaksi Italian oikeusjärjestystä 12.4.2006 annetulla asetuksella nro 163/2006 (GURI nro 100, 2.5.2006, Supplemento ordinario), joka koskee julkisia hankintoja koskevien sääntöjen kodifiointia.
17.
Mainitun asetuksen 41 §:n mukaan hankintaviranomainen täsmentää, mitkä ovat edellytykset, joiden on täytyttävä suoritusten täytäntöönpanemiseksi vaadittujen taloudellisten ja rahoitusta koskevien voimavarojen osoittamiseksi. Saman pykälän mukaan kuitenkin kilpailija, joka ei voi hyväksyttävistä syistä toimittaa vaadittuja pankki- tai kirjanpitoasiakirjoja, voi osoittaa taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavaransa jollain muulla hankintaviranomaisen hyväksymällä asiakirjalla.
II Pääasian tosiseikat, ennakkoratkaisukysymykset ja oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa
18.
Questura di Reggio Calabrian (Italia) (Calabrian alueen poliisin päämaja) hallinnollisen poliisin yksikön tehtyä 6.2.2015 tarkastuksen Polistenassa (Italia) sijaitsevaan, Politanòn johtamaan liikkeeseen nimeltä ”Betuniq”, joka on maltalaiseen UniqGroup Ltd ‑yhtiöön kuuluva yritys, toimivaltaiset viranomaiset totesivat siellä harjoitettavan vetojen keräämistoimintaa ilman konsessiota, lupaa tai lisenssiä.
19.
Tribunale di Palmin (Palmin alioikeus, Italia) giudice delle indagini preliminari (esitutkinnasta vastaava tuomari) määräsi 13.2.2015 tekemällään päätöksellä Politanòa vastaan edellä mainitussa toiminnassa käytettyjen hyödykkeiden ennakoivan takavarikon.
20.
Politanò haki tähän päätökseen muutosta ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vedoten siihen, että jotkin Monti-hankintailmoituksen ehdot ovat SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan vastaisia.
21.
Pääasian muutoksenhakijan mukaan hänen menettelyään ei voida pitää rikoksena, sillä vetojen keräämistä urheilutapahtumissa UniqGroupin lukuun on pidettävä lainmukaisena, koska kansalliset oikeussäännöt ovat ristiriidassa SEUT 49 artiklan ja SEUT 56 artiklan kanssa.
22.
Hän väittää, että Uniqgroup oli suljettu vuoden 2012 tarjouspyyntömenettelyn ulkopuolelle, vaikka se oli asianmukaisesti jättänyt osallistumishakemuksen, sillä perusteella, ettei se ollut esittänyt kahden eri pankin antamaa kahta todistusta taloudellisista ja rahoitusta koskevista voimavaroista, kuten edellä mainittuun Monti-hankintailmoitukseen liitettyjen hallinnollisten määräysten 3.2 §:ssä vaadittiin. Politanò täsmentää, että UniqGroup riitautti kyseisen hankintailmoituksen Italian hallintotuomioistuimissa, koska siinä ei määrätty lievennyksiä ulkomaalaisille yrityksille, jotka eivät perustelluista syistä voineet esittää mainitussa hankintailmoituksessa vaadittuja rahoitusta koskevia takeita.
23.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tarjouspyyntömenettelyssä, jossa eri maihin sijoittautuneet pelitoiminnan harjoittajat kilpailivat keskenään, olisi välttämät pitänyt noudattaa direktiivin 2004/18 47 artiklassa säädettyä periaatetta, nimittäin mahdollisuutta arvioida taloudellisia ja rahoitusta koskevia voimavaroja ”jollain muulla hankintaviranomaisen hyväksymällä asiakirjalla”.
24.
Viranomaisten velvollisuus asettaa tiukkoja osallistumisedellytyksiä olisi välttämättä pitänyt sovittaa yhteen mahdollisimman laajaa osallistumasta tarjouspyyntömenettelyihin koskevan periaatteen kanssa, koska kaikille kiinnostuneille on taattava mahdollisuus osoittaa taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavaransa jollain muulla asiakirjalla, joka katsotaan asiamukaiseksi.
25.
Tästä seuraa, että toimivaltaisen viranomaisen olisi pitänyt mainita nimenomaisesti muut perusteet, joita pidettiin vaadittujen voimavarojen toteennäyttämiseksi asianmukaisina ja hyödyllisinä, jotta kukin tarjoaja olisi joka tapauksessa voinut osoittaa tämän tehokkaasti.
26.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin katsoo, että tässä tapauksessa UniqGroup ei pystynyt Monti-hankintailmoitukseen liitettyjen hallinnollisten määräysten takia osoittamaan taloudellisia ja rahoitusta koskevia voimavarojaan muulla tavoin. Ilmeisesti pääasiassa kyseessä olevan kaltaisille yhtiöille ei siis ole annettu selviä ja nimenomaisia mahdollisuuksia osoittaa kyseessä oleva yleinen etu huomioon ottaen, että ne ovat taloudellisesti vakaita ja luotettavia.
27.
Näissä olosuhteissa Tribunale di Reggio Calabria (Reggio Calabrian tuomioistuin) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko SEUT 49 [artiklaa] ja yhdenvertaisen kohtelun periaatetta sekä tehokkuusperiaatetta tulkittava siten, että ne ovat esteenä onnenpelejä koskevalle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan konsessioiden myöntämiseksi on järjestettävä (26.4.2012 annetun lain nro 44 [10 §:n 9 octies momentissa] säädetyn mukaisesti) uusi tarjouspyyntömenettely, jonka ehtojen mukaan yhtiö voidaan sulkea menettelyn ulkopuolelle taloudellisia ja rahoitusta koskevia voimavaroja koskevan edellytyksen täyttämättä jäämisen vuoksi, kun kahden eri rahoituslaitoksen antaman kahden pankkiasiakirjan toimittamiselle ei ole säädetty muita vaihtoehtoja?
2)
Onko – – direktiivin 2004/18 47 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä onnenpelejä koskevalle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan konsessioiden myöntämiseksi on järjestettävä (26.4.2012 annetun lain nro 44 [10 §:n 9 octies momentissa] säädetyn mukaisesti) uusi tarjouspyyntömenettely, jonka [ehtojen mukaan yhtiö voidaan sulkea menettelyn ulkopuolelle] taloudellisia ja rahoitusta koskevia voimavaroja koskevan edellytyksen täyttämättä jäämisen vuoksi, kun ylikansallisessa oikeudessa säädetyn kaltaisista vaihtoehtoisista asiakirjoista ja vaihtoehdoista ei ole säädetty?”
28.
Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Italian, Belgian, Saksan ja Puolan hallitukset sekä Euroopan komissio.
29.
Istunto pidettiin 13.4.2016, ja siihen osallistuivat Politanò, Italian ja Belgian hallitukset sekä komissio.
III Asian tarkastelu
30.
Kuten oli asianlaita jo 28.1.2016 annettuun tuomioon Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60) johtaneessa asiassa, käsiteltävässä asiassa ei ole kyse vuoden 2012 asetuksen lainmukaisuudesta, vaan toisesta, myöhempään vaiheeseen kuuluvasta toimenpiteestä, joka sisältyy Monti-hankintailmoitusta täydentäviin hallinnollisiin määräyksiin. (
12
)
31.
Vaikka unionin tuomioistuimen olisi järkevää hyödyntää 28.1.2016 annetusta tuomiosta Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60) ilmeneviä ohjeita sovellettavan analyysimallin osalta, nyt käsiteltävässä asiassa on kyse eri säännöksestä, joka koskee Monti-hankintailmoituksessa uusille tarjoajille asetettua velvoitetta esittää näyttöä taloudellisesta vakaudestaan vähintään kahden pankin antamien lausuntojen avulla, elleivät ne pysty osoittamaan, että niiden liikevaihto kahden vuoden ajalta on vähintään 2 miljoonaa euroa.
32.
Tarkastelen aluksi ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamista, jonka tietyt osapuolet kyseenalaistavat.
A Tutkittavaksi ottaminen
33.
Italian hallitus ja toisen kysymyksen osalta komissio katsovat, että ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta, koska sitä koskevassa päätöksessä ei esitellä riittävästi asiaa koskevaa tosiseikastoa, jotta unionin tuomioistuin voisi antaa hyödyllisen vastauksen.
34.
Olen pitkälti samaa mieltä näiden osapuolten esiin tuomista kysymyksistä.
35.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimittamat tiedot vaikuttavat minusta nimittäin monessa suhteessa puutteellisilta, ja on jossain määrin perusteltua katsoa, etteivät ne täytä unionin tuomioistuimen vakiintuneesti esittämiä edellytyksiä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ennakkoratkaisupyynnössä on muun muassa ilmoitettava täsmällisesti ne syyt, joiden perusteella kansallinen tuomioistuin pyytää unionin oikeuden tulkintaa ja on päätynyt siihen, että ennakkoratkaisukysymysten esittäminen unionin tuomioistuimelle on tarpeellista. (
13
)
36.
Siltä osin kuin kyse on ensimmäisestä kysymyksestä, ja kun seuraillaan ratkaisuehdotuksessani Laezza (
14
) esiin tuotuja pohdintoja, ennakkoratkaisukysymys vaikuttaa näin ollen perustuvan tosiseikastoon, jolle ei löydy suoraa tukea pääasian asiakirja-aineistosta. (
15
)
37.
Ensinnäkään ei nimittäin ole helppoa ratkaista, millä perusteilla riidanalainen toimenpide, toisin sanoen Monti-hankintailmoituksen perusteella toimivan konsession hakijan mahdollisuus osoittaa taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavaransa vähintään kahden pankin antamien asianmukaisten lausuntojen avulla, kyseenalaistetaan suoraan pääasiassa. Tuomiossa Costa ja Cifone (
16
) sekä tuomiossa Stanley International Betting ja Stanleybet Malta (
17
) kyseessä olleista tilanteista poiketen järjestelmän uudelleenorganisointia uuden tarjouspyyntömenettelyn avulla – tässä tapauksessa tarjouspyyntömenettelyn, joka on järjestetty lainsäätäjän annettua vuoden 2012 asetuksen – ei kyseenalaisteta millään tavalla kokonaisuutena. Tässä asiayhteydessä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen on selvitettävä, voiko riidanalainen toimenpide vaikuttaa tosiasiallisesti pääasian muutoksenhakijan rikosoikeudelliseen tilanteeseen, kun huomioon otetaan asiassa sovellettavat kansalliset oikeussäännöt. (
18
)
38.
On myös vaikea ymmärtää, missä määrin riidanalainen määräys on tosiasiallisesti estänyt UniqGroupia, johon pääasian muutoksenhakija nähtävästi on sidoksissa, vastaamasta Monti-hankintailmoitukseen.
39.
Kuten asiakirja-aineistosta käy ilmi ja kuten istunnossa täsmennettiin, syytä siihen, että UniqGroup, johon pääasian muutoksenhakijan väitetään olevan sidoksissa, ei ole pystynyt toimittamaan toisen pankin antamaa todistusta, ei selvitetä. Tästä näkökohdasta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ainoastaan todennut, että ”Banca di Valletta täsmensi nimittäin 15.1.2013 lähetetyssä sähköpostiviestissä, ettei se voinut antaa muuta lausuntoa kuin – – antamansa muut lausunnot, koska sen oli noudatettava Maltalla käytössä olevia standardeja”. Tämä toteamus, jossa täsmennetään vain ne syyt, joiden takia tämä pankki ei voinut antaa tarkempia tietoja, ei kuitenkaan liity siihen, miksi UniqGroup ei pystynyt hankkimaan toisen pankin antamaa lausuntoa.
40.
Lisäksi vaikuttaa siltä, kuten istunnossa vahvistettiin, että pääasian muutoksenhakija, jolle ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin antoi tiedoksi tämän seikan, pyrkii pikemminkin kyseenalaistamaan UniqGroupin Maltalla kohtaamat vaikeudet vaadittavien todistusten hankkimisessa kuin Monti-hankintailmoituksen tarjoajille asetetun velvoitteen hankkia mainitut todistukset.
41.
Asiakirja-aineistosta ilmenee lisäksi, että UniqGroup suljettiin tarjouspyyntömenettelyn ulkopuolelle paitsi sen takia, ettei se ollut toimittanut kahta vaadittua lausuntoa, myös sen toimittaman ainoan lausunnon puutteellisen sisällön takia. Vaikka oletettaisiin, että niille henkilöille, jotka haluavat osallistua riidanalaiseen tarjouspyyntömenettelyyn, asetettua velvoitetta toimittaa kahden pankin lausunnot on pidettävä lainvastaisena unionin oikeuden noudattamisen näkökulmasta, pääasian muutoksenhakija ei voi vedota siihen näkemyksensä tueksi. Totean myös, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole tässä yhteydessä maininnut muita mahdollisia tapoja, joilla UniqGroup olisi voinut tarvittaessa osoittaa taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavaransa.
42.
Toisen kysymyksen osalta on vielä vaikeampi ymmärtää, mistä syystä direktiivi 2004/18 on käsiteltävässä asiassa merkityksellinen säädös. Omasta puolestani minun on vaikea ymmärtää ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvää väitettä, jonka mukaan ”[muutoksenhakija] väittää perustellusti, että koska kyseessä on – – valintamenettely, jossa eri maihin sijoittautuneet pelitoiminnan harjoittajat kilpailivat keskenään, oli välttämättä noudatettava – – direktiivin [2004/18] – – 47 artiklaan sisältyvää periaatetta”. Palaan tähän jäljempänä.
43.
Tällaisessa tilanteessa ennakkoratkaisupyynnön muodollinen sääntöjenmukaisuus voisi kyseenalaistua vakavalla tavalla ja ennakkoratkaisukysymys saatettaisiin sen vuoksi jättää tutkimatta. Vaikka on yksinomaan kansallisen tuomioistuimen tehtävänä asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi, onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta ja missä vaiheessa menettelyä kysymykset on aiheellista esittää, (
19
) myös unionin tuomioistuimella on oltava tiedossaan ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin. (
20
) Ennakkoratkaisua pyytäneeltä tuomioistuimelta edellytetään erityisesti, että se selostaa ainakin ne tosiseikkoja koskevat lähtökohdat, joihin ennakkoratkaisukysymykset perustuvat. (
21
)
44.
Aiemmin valitun lähestymistavan mukaisesti (
22
) unionin tuomioistuin voisi kuitenkin päättää, arvioidessaan kattavasti kansalliseen tuomioistuimeen kohdistuvia vaatimuksia, että ennakkoratkaisupyynnössä kuvataan riittävällä tavalla pääasiaa koskevat oikeussäännöt ja tosiseikat ja että kansallisen tuomioistuimen esittämien seikkojen perusteella voidaan määrittää esitettyjen kysymysten ulottuvuus. Unionin tuomioistuin voisi tältä osin katsoa, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymysten perustana on siis olettama, jonka mukaan Politanòa ei voida rikosoikeudellisen seuraamuksen soveltamista varten moittia siitä, ettei hänellä ole konsessiota eikä näin ollen myöskään poliisin myöntämää lupaa, unionin oikeuden vastaisin säännöin ja edellytyksin järjestetyssä tarjouspyyntömenettelyssä. (
23
)
45.
Käsittelen jäljempänä näin ollen vastauksia, jotka on mielestäni annettava pääasian ennakkoratkaisukysymyksiin.
B Pääasia
46.
Tarkastelen aluksi sitä, voiko direktiivi 2004/18, ja erityisesti sen 47 artikla, olla esteenä riidanalaiselle toimenpiteelle, ja sen jälkeen sitä, onko tämä toimenpide sijoittautumisvapauden sekä tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteiden mukainen.
1. Ensimmäinen näkökohta (toinen ennakkoratkaisukysymys): direktiivin 2004/18 sovellettavuus
47.
Tarkastelen vain lyhyesti tätä ennakkoratkaisupyynnön näkökohtaa, joka ei mielestäni ole erityisen ongelmallinen.
48.
Kuten edempänä mainitsin, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on kyseenalaistanut riidanalaisen toimenpiteen, toisin sanoen määräyksen, jolla konsession hakija velvoitetaan todistamaan taloudellinen vakavaraisuutensa kahden pankin antamilla todistuksilla, yhteensopivuuden direktiivin 2004/18 47 artiklan kanssa selittämättä niitä syitä, jotka ovat johtaneet tällaiseen kyseenalaistamiseen.
49.
Mielestäni ei nimittäin ole juurikaan epäilystä siitä, ettei tätä direktiiviä, ja erityisesti sen 47 artiklaa, voida soveltaa pääasiaan, joka liittyy sellaiseen järjestelmään, jonka nojalla myönnettäviä konsessioita ei voida pitää direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuina ”julkisia hankintoja koskevina sopimuksina” eikä myöskään saman direktiivin 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuina ”julkisina käyttöoikeusurakoina”.
50.
On muistettava, että direktiiviä 2004/18 sovelletaan vain palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin eli hankintaviranomaisen ja taloudellisen toimijan välillä vastiketta vastaan tehtyihin sopimuksiin, joiden tarkoituksena on tämän direktiivin liitteessä II tarkoitettujen palvelujen suorittaminen (ks. direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan d alakohta). Direktiivin 17 artiklan mukaan direktiiviä 2004/18 ei sitä vastoin sovelleta palvelukonsessioihin, joilla tarkoitetaan muutoin samanlaista sopimusta kuin julkista palveluhankintaa koskeva sopimus, paitsi että tarkoitetun palvelusuorituksen vastikkeena on joko yksinomaan oikeus hyödyntää kyseessä olevaa palvelua tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä. (
24
)
51.
Vaikuttaa kuitenkin siltä, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltainen vedonlyöntien järjestämiseen liittyvä konsessio ei ole direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitettu julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus. Tässä tarkoitettua ”palvelua” ei suoriteta hankintaviranomaisen lukuun, mutta myöskään tarjoajina olevat talouden toimijat eivät saa korvausta julkisista varoista. Lisäksi konsession haltija vastaa kokonaan vetojen keräys- ja välitystoiminnan harjoittamiseen liittyvästä riskistä.
52.
Yleisemmin on muistettava, että unionin oikeuden nykytilassa palvelukonsessiosopimuksia ei säännellä millään julkisten hankintojen alan yhdenmukaistamista koskevalla direktiivillä. (
25
) Näihin sopimuksiin voitaneen sitä vastoin soveltaa direktiiviä 2014/23/EU, (
26
) joka tuli voimaan 23.6.2014 ja jonka täytäntöönpanon määräajaksi asetettiin 18.4.2016. Vaikka tätä direktiiviä ei ole mainittu eikä sitä ilmeisesti lopultakaan voida soveltaa tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, on mielenkiintoista havaita, että sen 38 artiklan 1 kohdan nojalla ”hankintaviranomaisten ja hankintayksiköiden on tarkistettava ehdokkaiden tai tarjoajien ammatilliseen ja tekniseen pätevyyteen sekä rahoitukselliseen ja taloudelliseen tilanteeseen liittyvät osallistumisedellytykset omien lausuntojen ja näyttönä esitettävien viitetietojen pohjalta käyttöoikeussopimusta [oikeammin: konsessiota] koskevassa ilmoituksessa edellytettävien vaatimusten mukaisesti” (kursivointi tässä).
53.
Näin ollen direktiiviä 2004/18 ei loppujen lopuksi voida soveltaa käsiteltävässä asiassa eikä siis ole syytä pohtia sitä, onko riidanalainen toimenpide tämän direktiivin 47 artiklan mukainen.
2. Toinen näkökohta: SEUT 49 artiklassa vahvistetun sijoittautumisvapauden sekä yhdenvertaisen kohtelun periaatteen ja tehokkuusperiaatteen kanssa yhteensopimattoman rajoituksen olemassaolo
54.
Käsiteltävän asian ytimessä olevan ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen johdosta unionin tuomioistuimen on ratkaistava, rajoittaako riidanalainen toimenpide, jossa konsession hakija määrätään osoittamaan taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavaransa toimittamalla ainakin kahden pankin asianmukaisia lausuntoja, perusteettomasti ja suhteettomasti sijoittautumisvapautta.
55.
Vaikka ei olekaan unionin tuomioistuimen tehtävänä kyseenalaistaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen merkityksellisestä kansallisesta oikeudesta tekemää tulkintaa, minun on aluksi tuotava esiin hämmennykseni tavasta, jolla se esittää ehdokkaina oleville tarjoajille asetetut velvoitteet niiden taloudellisten ja rahoitusta koskevien voimavarojen todistamiseksi.
56.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen lähtökohtana näyttää nimittäin olleen se, että jo pelkästään sen vaatimuksen noudattamatta jättäminen, jonka mukaan ehdokkaiden on esitettävä ainakin kahden pankin kaksi lausuntoa tilapäisestä lainajärjestelystä, oikeuttaa sulkemaan alle kaksi vuotta sitten perustetut konsession hakijat Monti-hankintailmoitukseen perustuvan menettelyn ulkopuolelle. Tämän vaatimuksen takia vakiintuneet toimijat saavat unionin oikeuden vastaisesti etua niihin toimijoihin nähden, joille ei ole vielä myönnetty konsessioita.
57.
Pelkästään Monti-hankintailmoitukseen liitettyjen hallinnollisten määräysten 3.2 §:ään sisältyvän riidanalaisen määräyksen sanamuodon perusteella vaikuttaa kuitenkin siltä, että tästä vaatimuksesta on määrätty ainoastaan toissijaisesti siihen konsessionhakijalle asetettuun velvoitteeseen nähden, että sen on osoitettava pelitoiminnan harjoittamiseen liittyvien kokonaistulojen olleen kahden edellisen, ennen hakemuksen jättämistä päättyneen tilikauden aikana vähintään 2 miljoonaa euroa. (
27
)
58.
Tämän täsmennyksen jälkeen ja sen analyysimallin mukaisesti, jonka avulla tavallisesti määritetään, onko rajoittava toimenpide EUT-sopimuksessa määrättyjen vapauksien mukainen, tutkin käsiteltävää ongelmakenttää kolmessa vaiheessa, jotka ovat ensinnäkin syrjivän rajoituksen määrittäminen, toiseksi rajoituksen tueksi esitettyjen perusteiden arviointi ja kolmanneksi riidanalaisen toimenpiteen oikeasuhteisuuden tutkiminen.
59.
Ensimmäiseksi on selvitettävä, rajoittaako riidanalainen määräys mahdollisesti SEUT 49 artiklassa määrättyä sijoittautumisvapautta, ja tarvittaessa, onko rajoitus syrjivä.
60.
Kun otetaan huomioon, että rajoituksen käsitteen sisältö on määritelty unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä hyvin laajasti, etenkin onnenpelien alalla, jossa rajoittaviksi on katsottu kaikki sellaiset toimenpiteet, jotka lähemmin tai pintapuolisemmin tarkasteltuina vaikuttavat jollakin tavalla epäedulliselta sellaisten talouden toimijoiden kannalta, jotka haluavat ryhtyä harjoittamaan vedonlyöntien keräämistoimintaa, (
28
) on tähän kysymykseen mielestäni vastattava myöntävästi.
61.
Riidanalainen toimenpide, jolla Monti-hankintailmoituksen yhteydessä tarjouksen tehneille asetetaan erityisiä velvoitteita niiden taloudellisen vakauden osoittamiseksi, on omiaan vaikuttamaan mahdollisuuteen osallistua edellä mainittuun tarjouspyyntömenettelyyn, joten se voi rajoittaa sijoittautumisvapautta. (
29
)
62.
Kuten komissio on huomautuksissaan todennut, kyseessä olevan potentiaalisen konsession haltijan velvoite näyttää toteen taloudellinen vakautensa vähintään kahden pankin antamilla lausunnoilla edellyttää, että se muodostaa pankkiluottoa koskevan suhteen kahden eri toimijan kanssa. Kaikki uudet konsession haltijat eivät ole valmiita täyttämään kyseistä edellytystä, koska sen noudattaminen ei ole välttämätöntä niiden toiminnan harjoittamiselle muissa yhteyksissä ja koska se voi aiheuttaa erityisiä ongelmia.
63.
Tämän rajoituksen syrjivyydestä on todettava, ettei ole näytetty toteen – eikä nähdäkseni myöskään väitetty – että riidanalainen toimenpide koski vain muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneita toimijoita, jotka osallistuivat vuoden 2012 tarjouspyynnöllä käynnistettyyn menettelyyn. Unionin tuomioistuimelle esitettyjen seikkojen perusteella vaikuttaa päinvastoin siltä, että riidanalainen toimenpide koskee sijoittautumispaikasta riippumatta kaikkia toimijoita, jotka halusivat osallistua vuonna 2012 käynnistettyyn tarjouspyyntömenettelyyn.
64.
Koska muuta tietoa ei ole esitetty, vaikuttaa myös siltä, että vaatimusta kahden rahoituslaitoksen lausuntojen esittämisestä sovelletaan samalla tavalla kaikkiin edellä mainitun tarjouspyyntömenettelyn osallistujiin.
65.
Toiseksi on pyrittävä täsmentämään, voidaanko tämä rajoitus oikeuttaa perusteilla, joihin kansalliset viranomaiset vetoavat niiden velvoitteiden tueksi, joita tarjoajille asetetaan niiden taloudellisen vakavaraisuuden osoittamiseksi.
66.
Tältä osin on selvää, että onnenpelitoimintaan kohdistuvat rajoitukset voivat olla oikeutettuja yleisen edun mukaisista pakottavista syistä, joita ovat esimerkiksi kuluttajansuoja sekä petosten ja sen torjunta, että kansalaisia houkutellaan tuhlaamaan liiallisesti pelitoimintaan. Onnenpelejä koskevasta Italian säännöstöstä unionin tuomioistuin on todennut, että onnenpeleihin liittyvän rikollisuuden torjuntaan tähtäävällä yleisellä tavoitteella voidaan oikeuttaa sovellettavasta kansallisesta säännöstöstä johtuvat rajoitukset, (
30
) kunhan mainitut rajoitukset ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia ja tältä osin käyttöön otettuja keinoja tarkastellaan yleisesti, johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti. (
31
)
67.
On nimittäin asianomaisten jäsenvaltioiden tehtävänä varmistaa, että konsessiojärjestelmän yhteydessä käyttöön otetut keinot ovat sellaisia, että niillä voidaan taata mahdollisuus harjoittaa taloudellista toimintaa asianomaisella alalla vastaavin edellytyksin ja tehokkaasti.
68.
Muistutan tässä tapauksessa, ettei kyse ole konsessiojärjestelmästä kokonaisuudessaan, vaan velvoitteista, joita Monti-hankintailmoitukseen liitettyjen hallinnollisten määräysten 3.2 §:ssä on asetettu konsession hakijoille niiden taloudellisen ja rahoitusta koskevan vakauden toteennäyttämiseksi.
69.
Mielestäni ei ole juurikaan epäilystä siitä, että näillä vaatimuksilla, joiden tarkoituksena on paitsi ohjata onnenpelien tarjontaa – ja viime kädessä torjua luvattomaan onnenpelien järjestämiseen liittyvää järjestäytynyttä rikollisuutta ja petoksia – myös harjoittaa tiettyä pelaajien edun mukaista valvontaa, pyritään oikeutettuun tavoitteeseen. Muistutan tästä, että unionin tuomioistuin on nimenomaisesti jo viitannut Italian hallituksen tutkimukseen, josta ilmenee, että ”luvaton ja siksi kielletty peli- ja vedonlyöntitoiminta on sellaisenaan huomattava ongelma Italiassa, ja luvallisen ja säännellyn toiminnan laajentaminen voisi poistaa tämän ongelman”. (
32
)
70.
Näin ollen kolmanneksi ja viimeiseksi tulee ratkaistavaksi kysymys siitä, onko kyseessä oleva toimenpide suhteellisuusperiaatteen mukainen.
71.
Käsittelen ensin riidanalaisen toimenpiteen asianmukaisuutta ja sen jälkeen sen oikeasuhteisuutta.
72.
Ensinnäkin kyseessä olevan velvoitteen asianmukaisuuden osalta on mielestäni melko ilmeistä, että riidanalaisissa määräyksissä vaaditun kaltaiset pankkien antamat lausunnot ovat omiaan osoittamaan, että ehdokkaalla on rahoitusta koskevat voimavarat vetojen keräämistoimintaa varten, jos se annetaan sen tehtäväksi.
73.
Tuomiossa Dickinger ja Ömer (
33
) tarkoitetun sen vaatimuksen tavoin, että onnenpelejä koskevan monopolin haltijalla on oltava tietynsuuruinen yhtiöpääoma, velvollisuus toimittaa kahden pankin antamia lausuntoja on omiaan takaamaan, että talouden toimijalla on sellaiset rahoitusta koskevat voimavarat, joilla se kykenee täyttämään velvoitteensa voittavia vedonlyöjiä kohtaan.
74.
Kuten Belgian hallitus on kirjelmissään todennut, tehokkaaseen ja johdonmukaiseen onnenpelialan säännöstöön sisältyy välttämättä säännöksiä mahdollisten palveluntarjoajien rahoitusta koskevien voimavarojen takaamiseksi.
75.
Kyseessä olevan toimenpiteen oikeasuhteisuuden osalta muistutan seuraavaksi, että lähtökohtaisesti on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä selvittää kaikkien sen tietoon saatettujen seikkojen perusteella, ettei kyseinen edellä mainittu toimenpide ylitä sitä, mikä on tarpeen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi. (
34
) Tämä pätee erityisesti silloin, kun ennakkoratkaisupyynnössä on vain vähän viitteitä tästä.
76.
Antaakseen ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle vastauksen, josta on sille mahdollisimman paljon hyötyä, unionin tuomioistuin voi kuitenkin esittää seuraavat täsmennykset seikoista, joiden on ohjattava tarkastelua.
77.
Ensinnäkin on kansallisen tuomioistuimen tehtävänä ratkaista, onko pankkien antamien vaadittavien lausuntojen saaminen omiaan aiheuttamaan erityisiä kustannuksia tai todellisia organisatorisia ongelmia yrityksille, jotka aikovat osallistua tarjouspyyntömenettelyyn saadakseen konsession onnenpelialan toiminnan harjoittamiseen.
78.
Korostan tässä tapauksessa, ettei mistään voida päätellä, että velvollisuus toimittaa kaksi eurooppalaisen pankin lausuntoa on ylitsepääsemätön vaatimus sellaisen luotettavan toimijan kannalta, joka haluaa ryhtyä harjoittamaan vetojen keräämistoimintaa. Muistutan, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut tästä näkökohdasta ainoastaan, että pääasian muutoksenhakija ei voinut ”perustelluista syistä” toimittaa molempia vaadittuja pankkiasiakirjoja. Voidaan kuitenkin esittää epäilyjä näiden perusteiden luonteesta ja pohtia, onko pääasian muutoksenhakijan taloudellisen luotettavuuden puute tosiasiallinen syy siihen, että se vetoaa siihen, että niiden esittäminen on mahdotonta. Asiakirja-aineistosta käy nimittäin ilmi, että UniqGroupin esittämä ainoa asiakirja ei missään tapauksessa ollut omiaan osoittamaan sen taloudellisia ja rahoitusta koskevia voimavaroja.
79.
Toiseksi on kansallisen tuomioistuimen tehtävänä tutkia, voidaanko konsession hakijoita koskevien konkreettisten velvoitteiden perusteella väittää, että kun otetaan huomioon jäsenvaltioille onnenpelialan organisoinnissa jätettävä liikkumavara, kyseessä oleva vaatimus ylittää selvästi sen, mikä on tarpeen.
80.
Tästä viimeisestä seikasta on mielestäni huomautettava, että onnenpelialan taloudellisen toiminnan erityisluonteen – jonka unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut ja joka lisäksi selittää sen, ettei mainittuun alaan ole vielä kohdistettu yhdenmukaistamistoimenpiteitä – takia jäsenvaltioiden on voitava ottaa käyttöön riittäviä välineitä, joilla tämä toiminta voidaan turvata sekä kuluttajansuojan näkökulmasta että petosten ja rikollisuuden torjumista silmällä pitäen.
81.
Tätä taustaa vasten ei mielestäni voida moittia konsession myöntävää viranomaista siitä, ettei se ole tyytynyt mihin tahansa lausuntoihin ja todistuksiin konsession hakijoiden taloudellisten ja rahoitusta koskevien voimavarojen varmistamiseksi. Riidanalaisessa toimenpiteessä vaadittujen kaltaiset pankkien lausunnot ovat lähtökohtaisesti luotettavampia kuin onnenpelialan konsession hakijan antamat lausunnot.
IV Ratkaisuehdotus
82.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunale di Reggio Calabrian esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2004/18/EY ja erityisesti sen 47 artiklaa ei voida soveltaa kansalliseen säännöstöön, jolla säännellään onnenpelien alalla pääasiassa kyseessä olevan kaltaista konsessioiden myöntämiseksi käytettyä tarjouspyyntömenettelyä.
SEUT 49 artiklassa määrättyä sijoittautumisvapautta sekä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä kansalliselle säännöstölle, jolla onnenpelien alan konsessioiden myöntämistä varten suljetaan tarjouspyyntömenettelyn ulkopuolelle ne toiminnanharjoittajat, jotka eivät ole pystyneet toimittamaan kahden eri pankin antamia lausuntoja, kunhan tämä edellytys on suhteellisuusperiaatteen mukainen. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on kaikki asiaan liittyvät seikat huomioon ottaen varmistaa, että tällainen vaatimus on perusteltu ja oikeasuhteinen tavoiteltuun päämäärään nähden.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2004, L 134, s. 114).
(
3
)	Yksityiskohtaisempi katsaus tähän oikeuskäytäntöön on esitetty ratkaisuehdotuksessani Laezza (C‑375/14, EU:C:2015:788, 2 kohta).
(
4
)	Ilmoitus julkaistu GURI:ssa nro 88, 30.7.2012, erityissarja nro 5, s. 15 ja Euroopan unionin virallisessa lehdessä S 145, 31.7.2012.
(
5
)	GURI nro 146, 26.6.1931.
(
6
)	GURI nro 302, 29.12.2000, Supplemento ordinario.
(
7
)	Tuomio 6.3.2007 (C‑338/04, C‑359/04 ja C‑360/04, EU:C:2007:133).
(
8
)	Talouden ja yhteiskunnan elvyttämistä ja julkisten menojen hillitsemistä ja järkeistämistä koskevista kiireellisistä säännöksistä sekä verotuloja ja veronkierron estämistä koskevista toimenpiteistä 4.7.2006 annettu asetus (decreto-legge n. 233, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), sellaisena kuin se on laiksi muunnettuna 4.8.2006 annetulla lailla nro 248 (GURI nro 18, 11.8.2006).
(
9
)	Tuomio 16.2.2012 (C‑72/10 ja C‑77/10, EU:C:2012:80).
(
10
)	Kiireellisistä toimenpiteistä verotuksen yksinkertaistamisen, valvonnan tehostamisen ja valvontamenettelyjen vahvistamisen alalla 2.3.2012 annettu asetus (decreto-legge n. 16 recante disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento; GURI nro 52, 2.3.2012, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna ja laiksi muunnettuna 26.4.2012 annetulla lailla nro 44 (GURI nro 99, 28.4.2012 ja GURI nro 85, Supplemento ordinario, s. 1 ja sitä seuraavat sivut; yhteen sovitettu teksti, s. 23 ja sitä seuraavat sivut; jäljempänä vuoden 2012 asetus).
(
11
)	Valtion vuotuisen ja monivuotisen talousarvion laatimiseen liittyvistä säännöksistä 13.12.2010 annettu laki (vakauslaki 2011) (legge n. 220, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011); GURI nro 297, 21.12.2010, Supplemento ordinario).
(
12
)	Ks. ratkaisuehdotukseni Laezza (C‑375/14, EU:C:2015:788, 27 ja 28 kohta).
(
13
)	Ks. erityisesti tuomio 22.1.2015, Stanley International Betting ja Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
14
)	C‑375/14, EU:C:2015:788, 40–45 kohta.
(
15
)	Ks. vastaavasti ratkaisuehdotukseni Laezza (C‑375/14, EU:C:2015:788, 44 kohta).
(
16
)	Tuomio 16.2.2012 (C‑72/10 ja C‑77/10, EU:C:2012:80).
(
17
)	Tuomio 22.1.2015 (C‑463/13, EU:C:2015:25).
(
18
)	Ks. vastaavasti ratkaisuehdotukseni Laezza (C‑375/14, EU:C:2015:788, 41 ja 43 kohta).
(
19
)	Ks. vastaavasti erityisesti tuomio 27.10.1993, Enderby (C‑127/92, EU:C:1993:859, 10 kohta); tuomio 26.10.2010, Schmelz (C‑97/09, EU:C:2010:632, 28 kohta) ja tuomio 16.6.2015, Gauweiler ym. (C‑62/14, EU:C:2015:400, 15 kohta).
(
20
)	Ks. erityisesti tuomio 22.12.2008, Les Vergers du Vieux Tauves (C‑48/07, EU:C:2008:758, 17 kohta).
(
21
)	Ks. erityisesti tuomio 26.1.1993, Telemarsicabruzzo ym. (C‑320/90–C‑322/90, EU:C:1993:26, 6 kohta) sekä määräys 9.4.2008, RAI (C‑305/07, ei julkaistu, EU:C:2008:208, 16 kohta); määräys 17.9.2009, Investitionsbank Sachsen-Anhalt (C‑404/08 ja C‑409/08, ei julkaistu, EU:C:2009:563, 29 kohta) ja määräys 3.7.2014, Talasca (C‑19/14, EU:C:2014:2049, 17 kohta).
(
22
)	Ks. erityisesti tuomio 28.1.2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60).
(
23
)	Ks. vastaavasti ratkaisuehdotukseni Laezza (C‑375/14, EU:C:2015:788, 46 kohta).
(
24
)	Direktiivin 2004/18 nojalla julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten ja palvelukonsessioiden välisen erottelun osalta viitataan erityisesti tuomioon 10.3.2011, Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler (C‑274/09, EU:C:2011:130, 23 ja 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
25
)	Ks. tuomio 3.6.2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
26
)	Käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2014, L 94, s. 1).
(
27
)	Tässä tapauksessa pääasian muutoksenhakija on istunnossa nimenomaisesti todennut, että edellisen tilikauden aikana sen liikevaihto oli 14 miljoonaa euroa.
(
28
)	Ks. vastaavasti ratkaisuehdotukseni Laezza (C‑375/14, EU:C:2015:788, 56–58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
29
)	Ks. vastaavasti ratkaisuehdotukseni Laezza (C‑375/14, EU:C:2015:788, 64 kohta).
(
30
)	Ks. erityisesti tuomio 22.1.2015, Stanley International Betting ja Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, 48 ja 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
31
)	Ks. tuomio 28.1.2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
32
)	Ks. tuomio 6.3.2007, Placanica ym. (C‑338/04, C‑359/04 ja C‑360/04, EU:C:2007:133, 56 kohta).
(
33
)	Tuomio 15.9.2011 (C‑347/09, EU:C:2011:582, 77 kohta).
(
34
)	Ks. erityisesti tuomio 28.1.2016, Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).