62018CC0105
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
GERARD HOGAN
prednesené 8. mája 2019 (
1
)
Spojené veci C‑105/18 až C‑113/18
Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (C‑105/18)
Energía de Galicia (Engasa) SA (C‑106/18)
Duerocanto SL (C‑107/18)
Corporación Acciona Hidráulica (Acciona) SLU (C‑108/18)
Associació de Productors i Usuaris d’Energia Elèctrica (C‑109/18)
José Manuel Burgos Pérez
María del Amor Guinea Bueno (C‑110/18)
Endesa Generación SA (C‑111/18)
Asociación de Empresas de Energías Renovables (APPA) (C‑112/18)
Parc del Segre, S.A.
Electra Irache, S.L.
Genhidro Generación Hidroeléctrica, S.L.
Hicenor, S.L.
Hidroeléctrica Carrascosa, S.L.
Hidroeléctrica del Carrión, S.L.
Hidroeléctrica del Pisuerga, S.L.
Hidroeléctrica Santa Marta, S.L.
Hyanor, S.L.
Promotora del Rec dels Quatre Pobles, S.A. (C‑113/18)
proti
Administración General del Estado,
vedľajší účastníci konania:
Iberdrola Generación SAU,
Hidroeléctrica del Cantábrico, SA
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko)]
„Rozhodnutie o predbežnej otázke ‐ Zásada ‚znečisťovateľ platí‘ ‐ Úhrada nákladov na služby spojené s využívaním vody ‐ Spoločné pravidlá pre vnútorný trh s elektrinou ‐ Poplatok za využívanie vnútrozemských vôd na výrobu elektriny ‐ Daň uložená iba výrobcom elektriny z vody, ktorí pôsobia na hydrografických hraniciach medzi spoločenstvami ‐ Zakázaná štátna pomoc“
I. Úvod
1.
Prejednávané návrhy na začatie prejudiciálneho konania sa týkajú výkladu článku 107 a článku 191 ods. 2 ZFEÚ, článku 9 ods. 1 smernice 2000/60/ES Európskeho parlamentu a Rady z 23. októbra 2000, ktorou sa stanovuje rámec pôsobnosti pre opatrenia spoločenstva v oblasti vodného hospodárstva (
2
), a článku 3 ods. 1 a 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2009/72/ES z 13. júla 2009 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh s elektrinou, ktorou sa zrušuje smernica 2003/54/ES (
3
).
2.
Návrhy boli podané v konaniach medzi viacerými spoločnosťami vyrábajúcimi elektrinu, ktoré sú držiteľmi koncesií na hydrologické využívanie povodí medzi spoločenstvami, t. j. povodí nachádzajúcich sa vo viac ako jednom Comunidad autónoma (autonómnom spoločenstve) Španielska, na jednej strane a Administración General de Estado (Všeobecná správa štátu, Španielsko) podporovanou spoločnosťami Iberdrola Generación SAU a Hidroeléctrica del Cantábrico SA na druhej strane a týkajú sa platnosti poplatku za používanie vnútrozemských vôd na výrobu elektriny v povodiach medzi spoločenstvami.
3.
Tieto návrhy na začatie prejudiciálneho konania poskytujú Súdnemu dvoru možnosť objasniť dôsledky zásady ‚znečisťovateľ platí‘, rozsah pôsobnosti smernice 2009/72 a uplatňovanie zákazu poskytovania štátnej pomoci vo vzťahu k poplatku za používanie alebo využívanie vnútrozemských vôd na výrobu elektriny. Okrem toho jednou z kľúčových otázok, na ktoré sa tento návrh odvoláva, je, či o ustanoveniach o zákaze diskriminácie článku 3 ods. 1 smernice 2009/72 je možné povedať, že sa uplatňujú aj na daňové opatrenie, ktoré prijalo Španielske kráľovstvo v roku 2012. Pred tým, ako sa začneme zaoberať niektorou z týchto otázok, je však nevyhnutné uviesť príslušné ustanovenia práva Únie a vnútroštátneho práva.
A.
Právo Únie
1. O smernici 2000/60
4.
Článok 9 ods. 1 smernice 2000/60 s nadpisom „Úhrada nákladov za vodohospodárske služby“ stanovuje, že:
„Členské štáty zohľadnia princíp úhrady nákladov za vodohospodárske služby vrátane nákladov na ochranu životného prostredia a na zdroje, majúc na zreteli ekonomickú analýzu vykonanú v súlade s prílohou III a najmä v súlade s princípom ‚znečisťovateľ platí‘.
Do roku 2010 členské štáty zabezpečia
–
aby cenová politika v oblasti vôd dostatočne motivovala užívateľov k efektívnemu využívaniu vodných zdrojov, čím prispejú k dosiahnutiu environmentálnych cieľov tejto smernice,
–
primeraný príspevok rozličných spôsobov využívania vody k úhrade nákladov za vodohospodárske služby rozčlenený aspoň na priemysel, domácnosti a poľnohospodárstvo, vychádzajúci z ekonomickej analýzy uskutočnenej podľa prílohy III so zohľadnením princípu ‚znečisťovateľ platí‘.
Členské štáty môžu pritom prihliadať na sociálne, environmentálne a ekonomické dôsledky tejto úhrady, ako aj geografické a klimatické podmienky ovplyvneného regiónu alebo regiónov.‘
2. O smernici 2009/72
5.
Článok 3 ods. 1 smernice 2009/72 stanovuje, že:
„Členské štáty na základe svojej inštitucionálnej organizácie a s náležitým zreteľom na zásadu subsidiarity zabezpečujú, aby bez toho, aby bol dotknutý odsek 2, elektroenergetické podniky fungovali v súlade so zásadami tejto smernice s cieľom dosiahnuť konkurencieschopný, bezpečný a vzhľadom na životné prostredie udržateľný trh s elektrinou, a aby tieto podniky neboli diskriminované z hľadiska ich práv alebo povinností.“
B.
Vnútroštátne právo
1. Španielska ústava
6.
Článok 149 španielskej ústavy týkajúci sa otázok výlučnej právomoci štátu stanovuje:
„1.   Štát má výlučnú právomoc vo vzťahu k týmto záležitostiam:
…
14. Všeobecné finančné záležitosti a štátny dlh;
…
22. Právne predpisy, regulácia a udeľovanie koncesií na vodné zdroje a stavebný rozvoj, ak vody prechádzajú cez viac ako jedno autonómne spoločenstvo, a povolenie pre vodné elektrárne vždy, keď ich fungovanie má vplyv na iné spoločenstvá alebo línie prepravy energie zasahujú do iných spoločenstiev;
…“
2. Kráľovský dekrét č. 125/2007
7.
Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas (
4
) (Kráľovský dekrét č. 125/2007 z 2. februára 2007, ktorým sa stanovuje územná pôsobnosť oblastí povodí) definuje povodie ako územie pozostávajúce z jednej alebo viacerých povodí susediacich s riekou, ako aj z brakických vôd, podzemných vôd a pobrežných vôd, ktoré sú s nimi spojené. V závislosti od zemepisnej polohy povodia existujú v Španielsku dva typy povodí: povodia medzi spoločenstvami pre povodia nachádzajúce sa vo viac ako jednom autonómnom spoločenstve a povodia v rámci spoločenstva, ak územie nepresahuje rámec autonómneho spoločenstva.
3. Zákon č. 15/2012
8.
V preambule Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (
5
) (zákon č. 15/2012 z 27. decembra 2012 o daňových opatreniach pre trvalo udržateľný rozvoj energie, ďalej len „zákon o dani z energie“), sa stanovuje:
„I.
Cieľom tohto zákona je prispôsobiť náš daňový systém efektívnejšiemu a pre životné prostredie priateľskému využívaniu a udržateľnému rozvoju, hodnotám, ktoré podnietili túto daňovú reformu a ako také sú v súlade so základnými zásadami, ktorými sa riadi daňová, energetická a samozrejme aj environmentálna politika Európskej únie.
V dnešnej spoločnosti si rastúci vplyv výroby a spotreby energie na environmentálnu udržateľnosť vyžaduje normatívny a regulačný rámec, ktorý zaručuje všetkým agentom správne fungovanie energetického modelu, ktorý tiež prispieva k ochrane nášho bohatého environmentálneho dedičstva.
Základom tohto zákona je článok 45 ústavy, ustanovenie, v ktorom sa ochrana nášho životného prostredia stáva jednou s určujúcich zásad sociálnej a hospodárskej politiky. Jednou z osí tejto daňovej reformy je teda internalizácia environmentálnych nákladov vyplývajúcich z výroby elektriny… Touto cestou musí [tento] zákon slúžiť ako stimul na zlepšenie našej úrovne energetickej účinnosti a zároveň na zabezpečenie lepšej správy prírodných zdrojov a pokračovať v posilňovaní nového modelu trvalo udržateľného rozvoja z hospodárskeho aj sociálneho hľadiska, ako aj z hľadiska životného prostredia.
…
Na tento účel tento zákon upravuje tri nové dane: daň z hodnoty výroby elektriny, daň z výroby vyhoreného jadrového paliva a rádioaktívneho odpadu pochádzajúceho z výroby jadrovej energie a daň zo skladovania vyhoreného jadrového paliva a rádioaktívneho odpadu v centralizovaných zariadeniach; zavádza sa poplatok za používanie vnútrozemských vôd na výrobu elektriny; sadzby daní pre zemný plyn a uhlie sa menia a rušia sa výnimky pre energetické výrobky používané pri výrobe elektriny a kogenerácii elektriny a využiteľného tepla.
…
V.
Hlava IV tohto zákona nakoniec mení úplné znenie zákona o vodách schváleného kráľovským legislatívnym dekrétom č. 1/2001 z 20. júla.
Táto hlava upravuje najmä hospodársko‑finančný režim využívania verejných vodných zdrojov. Stanovuje teda, že príslušné orgány verejnej správy majú na základe zásady úhrady nákladov a pri zohľadnení dlhodobých hospodárskych prognóz stanoviť vhodné mechanizmy na prenos nákladov na služby súvisiace s vodohospodárstvom, a to vrátane environmentálnych nákladov a nákladov na zdroje, na koncových užívateľov.
…
Článok 112 konsolidovaného znenia zákona o vodách konkrétne stanovuje, že poplatok za využívanie sa vzťahuje iba na využívanie, používanie a zužitkovanie verejných vodných zdrojov vymedzených v odsekoch b) a c) článku 2 uvedeného zákona, t. j. využívanie prírodných, kontinuálnych alebo diskontinuálnych tokov a dna jazier a lagún, ako aj povrchových nádrží vo verejných vodných tokoch. Využívanie vnútrozemských vôd uvedené v písmene a) toho istého článku 2 konsolidovaného znenia zákona o vodách sa vymyká z vymedzenia tohto poplatku.
Táto skutočnosť, ktorá je anomáliou vo vzťahu k všeobecným pravidlám týkajúcim sa verejne dostupného majetku, pretrvávala z historických dôvodov, hoci v súčasnosti už nemá žiadne hospodárske odôvodnenie, prinajmenšom pokiaľ ide o čisto priemyselné využitie či využitie v trhovom systéme, akým je napr. systém výroby elektriny.
V súčasnosti si všeobecná kvalita španielskych vnútrozemských vôd vyžaduje ich ochranu ako jedného z prírodných zdrojov potrebných pre spoločnosť. V tejto súvislosti je potrebné posilniť politiku ochrany verejných vôd. Na tento účel je potrebné získať zdroje, ktoré musia poskytnúť tí, ktorí majú prospech z ich súkromného využívania alebo využívania osobitne na výrobu elektriny.
Účelom tohto pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu je teda uplatnenie nového poplatku na verejný majetok opísaný v článku 2 písm. a) uvedeného zákona, čiže za využívanie alebo rozvoj vnútrozemských vôd na výrobu elektriny z vody.“
9.
V článku 29 zákona č. 15/2012 sa zavádza najmä nový článok 112a do Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (
6
) (Kráľovský dekrét č. 1/2001 z 20. júla 2001, ktorým sa schvaľuje konsolidované znenie zákona o vodách).
10.
Zákon č. 15/2012 obsahuje aj niekoľko ustanovení s názvom „dodatočné ustanovenia“, ktoré stanovujú:
„Prvé dodatočné ustanovenie. Udalosti, ktoré vedú k vzniku daňovej povinnosti upravenej v tomto zákone, ktoré zdaňujú autonómne spoločenstvá.
1. V rozsahu, v akom sa dane stanovené týmto zákonom ukladajú za udalosti zdaňované autonómnymi spoločenstvami, čo vedie k zníženiu ich príjmov, platia ustanovenia článku 6.2 základného zákona č. 8/1980 z 22. septembra o financovaní autonómnych spoločenstiev.
2. Ustanovenia predchádzajúceho odseku sa uplatňujú iba na tie dane, ktoré sú špecifické pre autonómne spoločenstvá ustanovené zákonom schváleným pred 28. septembrom 2012.
Druhé dodatočné ustanovenie. Náklady na energetickú sústavu.
Všeobecné zákony o financovaní štátu každoročne vyčleňujú na financovanie nákladov na energetickú sústavu upravenú v článku 16 Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico [zákon č. 54/1997 z 27. novembra 1997 o elektroenergetike] sumu zodpovedajúcu súčtu:
a) odhadu ročných súm vybraných štátom v súvislosti s odvodmi a poplatkami uvedenými v tomto zákone;
b) odhadované príjmy z obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov formou aukcie v maximálnej výške 500 miliónov eur.“
4. Kráľovský dekrét č. 1/2001
11.
Článok 2 Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (kráľovský dekrét č. 1/2001 z 20. júla 2001, ktorým sa schvaľuje konsolidované znenie zákona o vodách) s názvom „Vymedzenie verejných vodných zdrojov“ uvádza:
„Verejnými vodnými zdrojmi štátu, s výnimkami výslovne uvedenými v tomto zákone, sú:
a)
Vnútrozemské vody, tak obnoviteľné povrchové, ako aj podzemné vody, bez ohľadu na čas obnovy.
b)
Prírodné, kontinuálne alebo diskontinuálne vodné toky.
c)
Dná jazier a lagún a povrchových nádrží vo verejných vodných tokoch.
…“
12.
Podľa článku 112 kráľovského dekrétu č. 1/2001 v znení zákona o dani z energie, nazvaného „Poplatok za používanie majetku zahŕňajúceho verejné vodné zdroje“:
„1.   Používanie, využívanie a rozvoj majetku vo verejných vodných zdrojoch uvedených v písmenách b) a c) článku 2 tohto zákona, ktoré si vyžadujú koncesiu alebo administratívne povolenie, poskytujú v prospech príslušnej Správy povodia daň, ktorá sa nazýva poplatok za využívanie verejných vodných zdrojov, určenú na ochranu a zlepšenie vyššie uvedených zdrojov. Držitelia koncesie na využívanie vody sú oslobodení od platby poplatku za používanie alebo využívanie verejných pozemkov potrebných na prevádzkovanie koncesie.
…
4.   Zdaniteľný základ poplatku určí Správa povodia na základe týchto predpokladov:
a)
v prípade využívania pozemkov, ktoré sú súčasťou verejných vodných zdrojov, na základe hodnoty využívaných pozemkov, pričom sa berie do úvahy trhová hodnota priľahlých pozemkov;
b)
v prípade využívania verejných vodných zdrojov na základe hodnoty takéhoto využívania alebo z neho získaného prospechu;
c)
v prípade využívania majetku, ktorý zahŕňa verejné vodné zdroje, na základe hodnoty spotrebovaného materiálu alebo úžitku dosiahnutého takýmto využívaním.
…“
13.
Článok 112a kráľovského dekrétu č. 1/2001 s názvom „Poplatok za využívanie vnútrozemských vôd na výrobu elektriny“, zavedený zákonom č. 15/2012, stanovuje: Podľa článku 112 kráľovského dekrétu č. 1/2001 s názvom „Poplatok za používanie verejných vodných zdrojov“:
„1.   Využívanie a zužitkovanie verejných statkov uvedených v písmene a) článku 2 tohto zákona na výrobu elektriny vo vedeniach elektrární je predmetom dane známej ako poplatok za využívanie vnútrozemských vôd na výrobu elektriny, ktorý je určený na ochranu a zlepšenie verejných vodných zdrojov.
2.   Poplatok sa stane splatným pri počiatočnom poskytnutí a každoročnej údržbe koncesie na výrobu elektriny z vody a bude splatný v zodpovedajúcej sume a v lehotách uvedených v podmienkach uvedenej koncesie alebo povolenia.
3.   Poplatok budú povinní platiť koncesionári, prípadne tí, na ktorých koncesia prešla.
4.   Vymeriavací základ poplatku určí Správa povodia a je ním hospodárska hodnota elektriny vyrobenej z vodných zdrojov meraná podľa prípojnicových nákladov elektrárne v každoročnom zdaňovacom období prostredníctvom používania a zužitkovania verejných vodných zdrojov.
5.   Ročná sadzba dane je 22 % hodnoty základu dane, pričom celková daňová povinnosť je suma, ktorá je výsledkom uplatnenia sadzby dane na základ dane.
…
8.   Za správu a výber poplatku je zodpovedná príslušná Správa povodia alebo štátny správca dane na základe dohody so Správou povodia.
…“
5. Kráľovské nariadenie č. 198/2015
14.
Preambula Real Decreto 198/2015, de 23 de marzo, por el que se desarrolla el artículo 112bis del texto refundido de la Ley de Aguas y se regula el canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica en las demarcaciones intercomunitarias (
7
) (kráľovský dekrét č. 198/2015 z 23. marca 2015, ktorým sa vykonáva článok 112a konsolidovaného znenia zákona o vodách a upravuje sa poplatok za využívanie vnútrozemských vôd na výrobu elektriny v oblastiach povodí viacerých autonómnych spoločenstiev) uvádza:
„… Tento kráľovský dekrét sa vydáva na základe druhého a tretieho záverečného ustanovenia zákona č. 15/2012 z 27. decembra 2012. Druhé záverečné ustanovenie na jednej strane stanovuje článok 149.1.22.a španielskej ústavy ako právny základ pre vykonávané právomoci, ktorý udeľuje štátu právomoci v oblasti právnych predpisov, regulácie a udeľovania koncesií na vodné zdroje a ich využívania, keď prechádzajú cez viac ako jedno autonómne spoločenstvo. Na druhej strane tretie záverečné ustanovenie umožňuje vláde v rámci jej právomocí vydať potrebné regulačné ustanovenia na rozvoj a uplatňovanie tohto zákona…“
15.
Článok 1 kráľovského dekrétu č. 198/2015 s názvom „Poplatok za využívanie vnútrozemských vôd na výrobu elektriny a rozsah pôsobnosti“ stanovuje:
„Využívanie a zužitkovanie statkov verejných vodných zdrojov uvedených v článku 2 písm. a) revidovaného znenia zákona o vodách na výrobu elektriny, merané podľa prípojnicových nákladov elektrárne, bude podliehať dani známej ako poplatok za používanie vnútrozemských vôd na výrobu elektriny, ktorý je určený na ochranu a zlepšenie verejných vodných zdrojov.
Tento poplatok sa uplatňuje iba v povodiach medzi spoločenstvami.“
16.
Článok 12 kráľovského dekrétu č. 198/2015 s názvom „Príjmy z vybraných poplatkov“ stanovuje:
„1.   Výška vybraných príjmov sa vyplatí správe povodia na základe ustanovení článku 112a konsolidovaného znenia zákona o vodách schváleného kráľovským legislatívnym dekrétom č. 1/2001 z 20. júla 2001. Na tieto účely sa zohľadnia ustanovenia článku 59 písm. d) a článkov 63.3 a 67 kráľovského dekrétu č. 927/1988 z 29. júla 1988, ktorý schvaľuje predpisy správy verejných vôd.
…
3.   2 % vybratých čistých príjmov sa považujú za príjem správy povodia.
4.   98 % sumy vybraných čistých príjmov sa vyplatí štátnej pokladnici. Všeobecný štátny rozpočet rozdelí aspoň sumu rovnajúcu sa sume vyčlenenej na opatrenia na ochranu a zlepšenie verejných vodných zdrojov v súlade s ustanoveniami článku 14. Investičné projekty, ktoré zaručujú ochranu a zlepšovanie verejných vodných zdrojov, budú na tento účel každoročne určené vo všeobecných zákonoch o štátnom rozpočte.
…“
17.
Podľa článku 13 uvedeného zákona s názvom „Záruka ochrany verejných zdrojov“:
„Na zabezpečenie súladu s environmentálnymi cieľmi stanovenými v rámcovej smernici o vode a ustanovenými v článku 98 a nasledujúcich paragrafoch konsolidovaného znenia zákona o vodách a v súlade so zásadou úhrady nákladov ustanovenou v článku 111a konsolidovaného zákona o vodách vyčlení všeobecný štátny rozpočet aspoň sumu rovnajúcu sa sume stanovenej v odseku 4 predchádzajúceho článku 12 v súlade s článkom 14 na opatrenia na ochranu a zlepšenie verejných vodných zdrojov a vodných útvarov postihnutých výstavbou vodných elektrární.“
II. Skutkové okolnosti
18.
Žalobcovia vo vnútroštátnom konaní podali na Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko) správnu žalobu, v ktorej sa domáhajú zrušenia kráľovského dekrétu č. 198/2015, ktorým sa vykonáva článok 112a prepracovaného znenia zákona o vodách. Žalobcovia vo svojej žalobe spochybňujú platnosť článku 29 zákona č. 15/2012, ktorý do kráľovského legislatívneho dekrétu č. 1/2001 zavádza článok 112a.
III. Návrh na začatie prejudiciálneho konania a konanie na súde
19.
Vnútroštátny súd má pochybnosti o zlučiteľnosti týchto legislatívnych opatrení po prvé so zásadou „znečisťovateľ platí“, ktorá je zakotvená v článku 191 ods. 2 ZFEÚ tak, ako je vyjadrená v smernici 2000/60, po druhé so zásadou zákazu diskriminácie zakotvenou v článku 3 smernice 2009/72 a po tretie so zákazom poskytovania štátnej pomoci stanoveným v článku 107 ZFEÚ. (
8
)
20.
Pokiaľ ide o súlad tejto dane so zásadou ‚znečisťovateľ platí‘, vnútroštátny súd uvádza, že napriek skutočnosti, že odôvodnenie zákona o dani z energie odôvodňuje túto daň dôvodmi ochrany životného prostredia, konkrétne ochrany a zlepšenia verejných vodných zdrojov, zdá sa, že samotná štruktúra tejto dane naznačuje, že v skutočnosti sleduje čisto hospodársky cieľ, ktorým je pokryť finančný deficit elektrizačnej sústavy. Okrem toho sa zdá, že podľa vnútroštátneho súdu je tento cieľ dosahovaný nekoherentným a nekonzistentným spôsobom. Po prvé je táto daň založená na hodnote vyrobenej energie, ktorá sa počíta na základe príjmov vytvorených energiou dodanou do elektrizačnej sústavy a nie podľa množstva využitej vody. Po druhé je sadzba tejto dane 22 %, zatiaľ čo sadzba za využívanie, používanie a zužitkovanie iných prírodných tokov je iba 5 %. Po tretie sa 98 % vybraných súm vypláca do všeobecného rozpočtu španielskeho štátu, a preto by predstavovalo dodatočný príjem elektrizačnej sústavy. Ak text kráľovského dekrétu spresňuje, že všeobecný štátny rozpočet vyčleňuje sumu rovnajúcu sa aspoň 98 % príjmov získaných uvedeným poplatkom na opatrenia na ochranu a zlepšenie verejných vodných zdrojov, vnútroštátny súd uvádza, že takéto pridelenie nebolo rešpektované v prípade všeobecného štátneho rozpočtu na rok 2016, ktorý vyčlenil všetky príjmy z tejto dane na pokrytie deficitu elektrizačnej sústavy. V rozpore s požiadavkami článku 9 ods. 1 smernice 2000/60 by teda daň nezohľadňovala zásadu úhrady nákladov na vodohospodárske služby.
21.
Pokiaľ ide o zlučiteľnosť dane so zásadou zákazu diskriminácie zakotvenou v článku 3 smernice 2009/72, vnútroštátny súd zdôrazňuje, že daň z využívania vnútrozemských vôd sa uplatňuje iba na výrobcov elektriny z vody s výnimkou výrobcov elektriny, ktorí využívajú inú technológiu. Okrem toho sa ukladá iba výrobcom, ktorí sú držiteľmi administratívnych koncesií v povodiach v rámci spoločenstiev a nie v povodiach medzi spoločenstvami.
22.
Pokiaľ ide o štátnu pomoc, vnútroštátny súd zdôrazňuje, že z dôvodu asymetrickej povahy tejto dane môžu rozdiely v zaobchádzaní, ktoré stanovuje, predstavovať štátnu pomoc v prospech tých, ktorí tejto dani nepodliehajú.
23.
V tejto súvislosti Tribunal Supremo (Najvyšší súd) vo veciach C‑105/18 až C‑108/18 a C‑110/18 až C‑113/18 rozhodol o prerušení konania a položení týchto prejudiciálnych otázok Súdnemu dvoru:
„1.
Má sa environmentálna zásada ‚znečisťovateľ platí‘, zakotvená v článku 191 ods. 2 ZFEÚ, a článok 9 ods. 1 smernice [2000/60], ktorý zakotvuje zásadu úhrady nákladov za vodohospodárske služby, ako aj primerané ekonomické vyvažovanie využívania vody, vykladať v tom zmysle, že bránia zavedeniu poplatku za využívanie vnútrozemských vôd na výrobu energie, o aký ide vo veciach samých, ktorý nepodnecuje k efektívnemu využívaniu vody ani nestanovuje mechanizmy na zachovanie a ochranu verejných vodných zdrojov a ktorého výpočet je úplne nezávislý od schopnosti spôsobiť škodu verejným vodným zdrojom a sústreďuje sa výlučne iba na schopnosť vytvárať príjmy výrobcom?
2.
Je v súlade so zásadou zákazu diskriminácie subjektov zakotvenou v článku 3 ods. 1 smernice [2009/72] taká daň, akou je poplatok za výrobu elektriny z vody, o aký ide vo veciach samých, ktorý sa vzťahuje výlučne jednak na výrobcov elektrickej energie z vodných zdrojov pôsobiacich v povodiach patriacich do viacerých autonómnych spoločenstiev, a nie na výrobcov s povolením na využívanie vôd v povodiach patriacich do jedného autonómneho spoločenstva, a tiež jednak na výrobcov, ktorí disponujú technológiami na výrobu elektriny z vody, na rozdiel od výrobcov vyrábajúcich energiu s pomocou iných technológií?
3.
Má sa článok 107 ods. 1 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že zaťaženie výrobcov elektrickej energie z vodných zdrojov, ktorí pôsobia v povodiach patriacich do viacerých autonómnych spoločenstiev, poplatkom za využívanie vôd, o aký ide vo veciach samých, keďže zavádza asymetrický systém zdaňovania v rámci tej istej technológie v závislosti od toho, kde sa elektráreň nachádza, a keďže tento poplatok nie je možné ukladať výrobcom elektriny z iných zdrojov, predstavuje zakázanú štátnu pomoc?“
24.
Vo veci C‑109/18 sa prvé dve prejudiciálne otázky v podstate zhodujú s prvými dvoma prejudiciálnymi otázkami vo veciach uvedených v predchádzajúcom bode. Tretia otázka však znie takto:
„3.
Má sa článok 107 ods. 1 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že skutočnosť, že poplatok za výrobu elektriny z vody sa nevzťahuje na vodné elektrárne pôsobiace v povodiach patriacich do jedného autonómneho spoločenstva a na ďalšie [spotrebné] využívanie vody, keďže poplatok sa vzťahuje iba na využívanie vôd na výrobu elektriny, predstavuje zakázanú štátnu pomoc?“
25.
Písomné pripomienky predložili Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA), Corporación Acciona Hidráulica (Acciona) SLU, Associació de Productors i Usuaris d’Energia Elèctrica, Endesa Generación SA, Asociación de Empresas de Energías Renovables (APPA), Iberdrola Generación SAU, španielska a nemecká vláda a Európska komisia. Okrem toho všetci s výnimkou nemeckej vlády predniesli svoje prednesy na pojednávaní 28. februára 2018.
IV. Analýza
A.
O prvej prejudiciálnej otázke: zásada „znečisťovateľ platí“
26.
Svojou prvou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či environmentálna zásada „znečisťovateľ platí“ upravená v článku 191 ods. 2 ZFEÚ a článku 9 ods. 1 smernice 2000/60, ktorá stanovuje zásadu úhrady nákladov za vodohospodárske služby a primerané hospodárske vyvažovanie využívania vody, by sa mali vykladať tak, že bránia zavedeniu dane z využívania vnútrozemských vôd na výrobu energie, ako je daň, o ktorú ide v konaní.
27.
Pred posúdením, či jedno z týchto dvoch ustanovení bráni zavedeniu takejto dane, je potrebné určiť, či sa jedného z nich možno dovolávať pred vnútroštátnym súdom.
28.
Pokiaľ ide o článok 191 ods. 2 ZFEÚ, ako už Súdny dvor rozhodol, keďže toto ustanovenie, ktoré zavádza zásadu „znečisťovateľ platí“, je zamerané na opatrenia na úrovni Únie, jednotlivci sa ho nemôžu dovolávať v snahe o vylúčenie uplatňovania vnútroštátneho právneho predpisu. (
9
)
29.
Je pravda, že títo jednotlivci sa môžu dovolávať ustanovenia, ktorým sa dosahujú účinky tejto zásady v určitej oblasti, za predpokladu, že toto ustanovenie sa môže následne riadne považovať za priamo účinné. (
10
) Aj napriek tomu, že článok 9 ods. 1 smernice 2000/60 konkretizuje zásadu „znečisťovateľ platí“ v oblasti vodného hospodárstva, však toto ustanovenie nemožno priamo uplatniť na vnútroštátnom súde, pretože z dôvodov, ktoré v krátkosti vysvetlím, nepovažujem toto ustanovenie za priamo účinné. Ak totiž článok 9 ods. 1 smernice 2000/60 v každom prípade vyžaduje, aby členské štáty zohľadňovali zásadu úhrady nákladov za vodohospodárske služby, a to vrátane nákladov na ochranu životného prostredia a na zdroje, najmä v súlade so zásadou „znečisťovateľ platí“ (
11
), táto povinnosť im vo svojom dôsledku neposkytuje žiadnu osobitnú ochranu alebo právo.
30.
Potvrdzuje to samotné znenie článku 9 ods. 1, ktorý nemá vlastnosti jasnosti, presnosti a bezpodmienečnosti, ktoré sú nevyhnutné na to, aby sa mohla uplatniť akákoľvek doktrína priameho účinku. Prvá časť článku 9 ods. 1 sa teda iba obmedzuje na konštatovanie, že členské štáty „zohľadnia“ zásadu úhrady nákladov za vodohospodárske služby bez presného určenia, ako sa to má uskutočniť.
31.
Je pravda, že druhá časť ukladá členským štátom konkrétne povinnosti na dosiahnutie určitých cieľov do roku 2010. Aj v tomto kontexte však použité znenie („… do roku 2010 členské štáty zabezpečia, aby cenová politika v oblasti vôd dostatočne motivovala užívateľov k efektívnemu využívaniu vodných zdrojov…“), nepripúšťa presnosť, ktorá je nevyhnutná na účely uplatňovania doktríny priameho účinku. (
12
) Človek by sa mohol opýtať: ako by mal vnútroštátny súd odkazom na konvenčné právne zásady vo veci, ktorú podal individuálny žiadateľ v súvislosti s konkrétnou daňou, posudzovať, či členský štát zaviedol „dostatočné“ stimuly na to, aby užívatelia „efektívne využívali“ vodné zdroje?
32.
Dodržiavanie povinnosti stanovenej v článku 9 ods. 1 možno posudzovať iba pri zohľadnení všetkých pravidiel, ktorými sa riadi tvorba cien vody. V článku 9 ods. 1 sa totiž neuvádza, že každá daň alebo poplatok za vodu sa platí v pomere k využívaniu vody, ale že členské štáty musia zabezpečiť, aby vo všeobecnosti ich politiky tvorby cien vody poskytovali dostatočné stimuly. Na posúdenie, či členský štát dodržal tento článok, sa musia zohľadniť všetky dane alebo poplatky, ktoré znášajú užívatelia vody, a nie iba tie, o ktoré ide v danej situácii.
33.
Preto navrhujem odpoveď na prvú prejudiciálnu otázku v znení, že článok 191 ods. 2 ZFEÚ ani článok 9 ods. 1 nemajú priamy účinok, a preto sa jednotlivec nemôže dovolávať ani jedného z nich pred vnútroštátnym súdom na účely napadnutia konkrétnej dane z využívania vnútrozemských vôd na výrobu energie.
B.
O druhej prejudiciálnej otázke: otázka zákazu diskriminácie
34.
Svojou druhou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či daň, o akú ide vo vnútroštátnom konaní, ktorá sa dotýka podnikov, ktoré sú držiteľmi koncesie na využívanie povodia medzi spoločenstvami na výrobu elektriny, ale nie prevádzkovateľov, ktorí sú držiteľmi koncesií na využívanie povodia v rámci spoločenstva, ani výrobcov elektriny používajúcich iné technológie, je zlučiteľná so zásadou zákazu diskriminácie medzi prevádzkovateľmi ustanovenou v článku 3 ods. 1 smernice 2009/72.
35.
Ako som vysvetlil vo svojich návrhoch predložených v spojených veciach C‑80/18 až C‑83/18 UNESA a i./Administración General del Estado, ktoré boli tiež prednesené dnes ráno, domnievam sa, že rozsah pôsobnosti smernice 2009/72 sa obmedzuje na výrobu, prenos, distribúciu a dodávku elektriny, a to bez ohľadu na všeobecný jazyk daného ustanovenia. Vyplýva to zo skutočnosti, že po prvé pojem „výroba“ treba chápať (ako to vyplýva aj z článkov 7 a 8 smernice 2009/72) tak, že sa odvoláva iba na výstavbu novej kapacity na výrobu elektriny, a po druhé, že smernica bola prijatá výlučne na základe článku 95 ES (teraz článok 114 ZFEÚ), ktorého druhý odsek stanovuje, že daný článok nie je možné použiť na prijímanie daňových opatrení Únie.
36.
Navyše otázka daňovej harmonizácie má značný význam. Podľa judikatúry Súdneho dvora sa totiž všeobecná zásada zákazu diskriminácie (v osobitnom zmysle a význame tohto pojmu v práve Únie) uplatňuje iba v rozsahu uplatňovania práva Únie. (
13
) Ak teda treba smernicu chápať tak, že sa táto zásada uplatňuje na dane uložené na trhu s elektrickou energiou, treba ju považovať za harmonizačné opatrenie.
37.
V tejto súvislosti treba poznamenať, že keďže Únia nemá právomoc podľa článku 114 ZFEÚ prijať takéto daňové opatrenie, ak by sa článok 3 ods. 1 mal uplatňovať na vnútroštátne daňové opatrenie, tento článok by bol z podstaty veci nezákonný. V dôsledku toho je potrebné priznať tomuto ustanoveniu reštriktívnejší výklad, než by inak mohlo naznačovať jeho všeobecné znenie. Smernica sa preto musí považovať za smernicu, ktorá nemá účinok uplatňovania zásady Únie zákazu diskriminácie na vnútroštátne daňové opatrenia. Akýkoľvek iný záver by podľa môjho názoru vyžadoval, aby smernica mala za svoj právny základ článok 115 ZFEÚ, a preto by musela byť prijatá Radou jednomyseľne.
38.
Za týchto okolností považujem za svoju povinnosť dospieť k záveru, že vnútroštátne daňové opatrenie nespadá do pôsobnosti smernice 2009/72.
1. Subsidiárne, otázka diskriminácie
39.
V prípade, že by však Súdny dvor nesúhlasil s týmto výkladom a dospel by k záveru, že článok 3 ods. 1 sa skutočne uplatňuje na dane, predsa len navrhujem subsidiárne preskúmať, či sa toto ustanovenie musí vykladať v tom zmysle, že bráni dani, akou je predmetná daň vo vnútroštátnom konaní. Zostávajúca časť týchto návrhov teda vychádza z predpokladu – ktorý je v rozpore s mojím vlastným názorom –, že článok 3 ods. 1 smernice 2009/72 sa skutočne uplatňuje na daňové opatrenia tohto druhu.
40.
V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že v kontexte návrhov na začatie prejudiciálneho konania Súdny dvor nemá právomoc na uplatňovanie zmlúv ani aktu Únie na konkrétnu vec, ani rozhodnúť o platnosti alebo výklade ustanovenia vnútroštátneho práva, ako by to bolo možné podľa článku 258 ZFEÚ. V konečnom dôsledku prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý má výhradnú právomoc rozhodovať o skutkových okolnostiach v prejednávanej veci a vykladať vnútroštátnu právnu úpravu, rozhodnúť o platnosti napadnutého vnútroštátneho opatrenia. V prejudiciálnom konaní však Súdny dvor, ktorý bol vyzvaný, aby vnútroštátnemu súdu poskytol užitočné odpovede, môže poskytnúť usmernenie založené na dokumentoch v spise, ako aj na písomných a ústnych pripomienkach, ktoré mu boli predložené, aby umožnil vnútroštátnemu súdu vydať rozsudok. (
14
)
41.
Ako už Súdny dvor rozhodol v súvislosti s predchádzajúcou smernicou o spoločných pravidlách pre vnútorný trh s elektrinou (
15
), ustanovenia, ktoré odkazujú na zásadu zákazu diskriminácie v uvedenej smernici, „sú konkrétnym vyjadrením všeobecnej zásady rovnosti“ (
16
). Judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa všeobecnej zásady rovnosti by sa preto mala v zásade považovať za relevantnú pre výklad článku 3 ods. 1.
42.
Podľa zásady rovnosti zaobchádzania sa s porovnateľnými situáciami nesmie zaobchádzať rozdielne a s rozdielnymi situáciami sa nesmie zaobchádzať rovnako, pokiaľ takéto zaobchádzanie nie je objektívne odôvodnené. (
17
)
a) Situácie, ktoré sa majú považovať za porovnateľné
43.
V súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora musia byť faktory, ktoré rozlišujú rôzne situácie, a otázka, či sú tieto situácie porovnateľné, podľa práva Únie v zásade určené a posúdené vo svetle predmetu právnej úpravy, ktorá stanovuje, že ide o situáciu zakladajúcu údajnú diskrimináciu, a sledovaného cieľa. (
18
)
44.
Avšak v situácii, ktorá sa netýka všeobecnej zásady rovnosti zaobchádzania, ale ustanovenia, ktoré realizuje túto zásadu, by potom otázka porovnateľnosti dvoch situácií nemala byť posudzovaná vo svetle cieľa sledovaného týmto ustanovením, ale skôr odkazom na vecné ciele a účinky predmetnej vnútroštátnej právnej úpravy.
45.
Odpoveď na túto otázku podľa môjho názoru závisí od toho, ako na zásadu rovnosti zaobchádzania odkazuje ustanovenie, ktoré realizuje túto zásadu. Ak výslovne stanovuje, že s dvomi kategóriami osôb sa musí zaobchádzať rovnako, vnútroštátne súdy sa musia domnievať, že ich situácie sú porovnateľné. (
19
) Ak sa však v práve Únie iba uvádza, že členské štáty nesmú diskriminovať určitú kategóriu osôb, tieto členské štáty nie sú povinné zaobchádzať so všetkými osobami ako s osobami v rovnakej situácii, ale skôr by mali zabezpečiť, aby pri výkone svojej normatívnej právomoci nevytvárali svojvoľné rozlišovanie a aby bola navyše zachovaná podstata rovnosti zaobchádzania. (
20
)
46.
V prejednávanej veci s ohľadom na skutočnosť, že článok 3 ods. 1 nestanovuje, že so všetkými výrobcami elektrickej energie sa musí zaobchádzať rovnako, ale skôr že „aby [elektroenergetické] podniky neboli diskriminované z hľadiska ich práv alebo povinností“, by sa porovnateľnosť situácií mala v skutočnosti určiť vo svetle predmetu vnútroštátnych právnych predpisov a sledovaného cieľa.
47.
V preambule zákona č. 15/2012 sa uvádza, že daň z využívania vnútrozemských vôd na výrobu elektriny sleduje dva ciele, a to:
–
rozšírenie rozsahu existujúceho poplatku stanoveného v článku 112 zákona o vode a splatného za využívanie a zužitkovanie určitých častí verejnej vodohospodárskej oblasti, pričom využívanie vnútrozemských vôd doteraz nebolo predmetom tohto poplatku,
–
posilnenie ochrany verejných vôd získaním zdrojov od tých, ktorí majú úžitok z ich súkromného využívania alebo osobitného využívania, a prenesenie „nákladov na služby súvisiace s vodohospodárstvom, vrátane nákladov na ochranu životného prostredia a na zdroje, na iných koncových užívateľov“.
48.
Pokiaľ ide o prvý uvedený cieľ, keďže základ dane, ako aj sadzba dane stanovené v článku 112 zákona o vode sa odlišujú od základu a sadzby uvedených v jeho článku 112a, prvý cieľ uvedený v preambule uvedeného zákona zjavne nemožno považovať za cieľ, ktorý tento paragraf skutočne sleduje. Tento cieľ by sa preto nemal brať do úvahy pri určovaní porovnateľnosti dotknutých situácií.
49.
Pokiaľ ide o druhý cieľ, v jeho svetle sa všetci verejní používatelia vody majú považovať za používateľov v rovnakej situácii. Hoci v preambule zákona č. 15/2012 sa uvádza, že rozsah pôsobnosti dane je obmedzený na výrobu elektriny, osobitný cieľ, ktorý táto daň sleduje, t. j. posilnenie ochrany verejných vôd presunutím nákladov na služby súvisiace s vodohospodárstvom na koncového používateľa, sa v skutočnosti dotýka všetkých používateľov vnútrozemských vôd.
50.
Vnútroštátny súd má vážne pochybnosti o tom, či je tento deklarovaný legislatívny cieľ skutočne pravý. Naznačuje, že účelom dane z využívania vnútrozemských vôd na výrobu elektriny by mohlo byť výlučne zvýšenie objemu príjmov vo finančnom systéme elektroenergetiky s cieľom kompenzovať tarifný deficit vyplývajúci z rozdielu medzi príjmami, ktoré španielske elektroenergetické spoločnosti dostávajú od spotrebiteľov, a nákladmi na dodávku elektriny, ktoré uznávajú vnútroštátne právne predpisy a ktorých náhrada je zaručená španielskym štátom. Tento názor zastáva z nasledujúcich dôvodov:
–
sadzba tejto dane je 22 % z vyrobeného objemu, zatiaľ čo sadzba za využívanie, používanie a zužitkovanie iných prírodných tokov je iba 5 %,
–
základom predmetnej dane je objem vyrobenej elektriny a nie množstvo využitej vody,
–
napriek tomu, že kráľovský dekrét spresňuje, že všeobecné štátne rozpočty vyčleňujú sumu rovnajúcu sa aspoň 98 % príjmov získaných uvedeným poplatkom na opatrenia na ochranu a zlepšenie verejných vodných zdrojov, takéto pridelenie nebolo rešpektované v prípade rozpočtu na rok 2016, v ktorom boli všetky príjmy z tejto dane vyčlenené na vyrovnanie deficitu elektrizačnej sústavy.
51.
Žalobcovia tiež vyjadrili obavy, pokiaľ ide o skutočnú povahu uvedeného cieľa, pretože uplatnenie tejto dane má za následok, že energia z vody sa zdaňuje dvojnásobnou sadzbou v porovnaní s inými zdrojmi elektriny, a to vrátane tých zdrojov, ktoré sa považujú za znečisťujúcejšie.
52.
Zdá sa, že nie je pochýb o tom, že hlavným cieľom tejto dane je zvýšiť objem verejných príjmov vygenerovaných elektroenergetikou. Je však možné pripustiť, že s výrobou elektriny z vody sú spojené osobitné otázky týkajúce sa využívania národných zdrojov, ktoré môžu odôvodňovať čiastočne odlišné zaobchádzanie s týmto sektorom na daňové účely.
53.
Koniec koncov, špecifickejším účelom dane z vnútrozemských vôd nie je chrániť životné prostredie vo všeobecnosti, ale skôr posilniť ochranu verejných vôd a preniesť náklady na služby súvisiace s vodohospodárstvom na iných konečných užívateľov. (
21
) Skutočnosť, že sadzba tejto dane je vyššia ako sadzba, ktorá sa uplatňuje na využívanie iných prírodných vodných tokov, teda nie je nevyhnutne v rozpore s cieľom sledovaným vnútroštátnou právnou úpravou, ktorým je preniesť na spotrebiteľov náklady na vodohospodárske služby, pretože nie všetci užívatelia vody majú na tieto náklady rovnaký dosah. (
22
)
54.
Pokiaľ ide o druhú okolnosť uvedenú vnútroštátnym súdom, aj keď voľba tohto konkrétneho základu dane sa môže zdať nezvyčajná, treba pripomenúť, že výroba elektriny pomocou hydroelektrických technológií predpokladá určitý vzťah medzi využitou vodou a objemom vyrobenej elektriny. Toto množstvo je totiž určené objemom prietoku vody a vzdialenosťou medzi turbínami v elektrárni a vodnou hladinou vytvorenou priehradou. (
23
) Skutočnosť, že daň sa odvíja od objemu vyrobenej elektriny – a nie od spotrebovanej vody –, sa teda nezdá byť sama osebe v rozpore s cieľom presunu nákladov na vodohospodárske služby na koncových užívateľov.
55.
Pokiaľ ide o tretiu okolnosť uvedenú vnútroštátnym súdom, a to tvrdenie, že 98 % príjmov z dane z vnútrozemských vôd nebolo vyčlenených na ochranu a zlepšenie verejných vodných zdrojov v rozpočte na rok 2016 (
24
), je pravda, že ciele sledované daňou na posilnenie ochrany verejných vôd a prenesenie nákladov na služby súvisiace s vodohospodárstvom na iných koncových užívateľov naznačujú, že aspoň časť vybraných súm, zodpovedajúca nákladom na využívanie vody, sa vyčleňuje na udržanie a zlepšenie zariadení. (
25
)
56.
Absencia takéhoto vyčlenenia príjmov z dane z využívania vnútrozemských vôd v roku 2016 však sama osebe nepostačuje na preukázanie toho, že daň takýto cieľ nesleduje. Dokonca aj keby sa takéto okolnosti preukázali, pokiaľ by sa obmedzovali na určitý rok, nie je možné určiť, či uvedený cieľ nie je skutočný alebo či sa problém obmedzuje na rozpočet na rok 2016.
57.
Pokiaľ ide o tvrdenie žalobcov, podľa ktorého elektrina z vody čelí koncovým daniam, ktoré sú značne vyššie ako elektrina vyrobená inými metódami, a to vrátane tých, ktoré sa všeobecne považujú za znečisťujúcejšie pre životné prostredie, je pravda, že takáto okolnosť, ak je presná, spochybňuje španielsku politiku ochrany životného prostredia. Je však potrebné opätovne pripomenúť, že cieľom sledovaným predmetnou daňou nie je ochrana životného prostredia vo všeobecnosti, ale posilnenie ochrany verejných vôd a prenesenie nákladov na služby súvisiace s vodohospodárstvom na iných koncových užívateľov. Vyššia sadzba dane pre elektrinu z vody ako pre elektrinu vyrobenú inými metódami nie je v rozpore s týmto cieľom.
58.
Z toho vyplýva, že z tvrdení vnútroštátneho súdu a žalobcov nevyplýva, že druhý cieľ uvedený v preambule zákona nie je skutočným legislatívnym cieľom. Posúdenie otázky, či účel dotknutého zákona vo vnútroštátnom konaní skutočne súvisí s cieľom posilniť ochranu verejných vôd a preniesť náklady na služby súvisiace s vodohospodárstvom na iných koncových používateľov, však prináleží vnútroštátnemu súdu.
b) Existencia rozdielov v zaobchádzaní
59.
Ak sa budeme držať cieľa stanoveného vo vnútroštátnych právnych predpisoch, na účely určenia, či dochádza k rozdielnemu zaobchádzaniu, sa majú všetci užívatelia vnútrozemských vôd považovať za osoby nachádzajúce sa v rovnakej situácii. Zavedením dane, ktorá sa vzťahuje iba na využívanie vôd na výrobu elektriny, táto právna úprava vytvára rozdiely v zaobchádzaní medzi užívateľmi, ktorí využívajú vnútrozemské vody na výrobu elektriny, a ostatnými užívateľmi vnútrozemských vôd.
60.
Ak by sa potvrdili pochybnosti vyjadrené vnútroštátnym súdom, pokiaľ ide o ciele sledované vnútroštátnym právnym predpisom, právny predpis by tiež zaviedol rozdiel v zaobchádzaní, ktorý by však nebol medzi tými, ktorí využívajú vodu na výrobu elektriny, a tými, ktorí ju využívajú na iné účely, ale medzi výrobcami elektriny z vody a výrobcami elektriny z iných zdrojov. Ak by totiž cieľom dane z využívania vnútrozemských vôd bolo zvýšenie objemu príjmov vo finančnom systéme elektroenergetiky, všetci výrobcovia energie by sa potom museli považovať za výrobcov v porovnateľnej situácii, keďže deficit je spôsobený rozdielom medzi príjmami, ktoré španielske elektroenergetické spoločnosti dostávajú od spotrebiteľov, a nákladmi na dodávky elektriny uznanými vnútroštátnymi predpismi.
c) Odôvodnenie
61.
Ak dochádza k rozdielnemu zaobchádzaniu medzi dvoma inak porovnateľnými situáciami, zásada rovnosti zaobchádzania nie je porušená, ak je toto rozdielne zaobchádzanie riadne odôvodnené. (
26
) Tak je to podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora v prípade, ak je rozdielne zaobchádzanie odôvodnené objektívnym dôvodom, ak je rozdielne zaobchádzanie primerané tomuto dôvodu a ak vnútroštátny zákonodarca zohľadňuje tento dôvod konzistentne. (
27
)
62.
V prejednávanej veci vnútroštátny súd a účastníci konania uvádzajú tri možné odôvodnenia, a to:
–
ochrana prírodných zdrojov,
–
potreba zabezpečiť zodpovedajúcu úroveň zdaňovania výrobcov, pričom iné kategórie výrobcov elektriny podliehajú iným daniam, a
–
rozdelenie právomocí v Španielsku medzi štát a autonómne spoločenstvá.
63.
Pokiaľ ide o ochranu prírodných zdrojov, keďže dosah výroby elektriny z vody na vnútrozemské vody zahŕňa využívanie verejných zdrojov životného prostredia, ktoré chce Španielsko zachovať, takýto cieľ by mohol odôvodniť rozdiely v zaobchádzaní s výrobcami energie z vody a ostatnými užívateľmi verejných zdrojov (
28
) za predpokladu, že takýto rozdiel by bol účinne prepojený a úmerný špecifickému dosahu týchto techník na životné prostredie a že tento dôvod by sa zohľadňoval konzistentne. Aj keď ide o otázky, ktorých overenie a posúdenie prináleží predovšetkým vnútroštátnemu súdu, stále mi nie je jasné, ako by takýto cieľ mohol odôvodniť rozdielne zaobchádzanie s výrobcami energie z vody v závislosti od toho, či koncesia, ktorú majú, sa týka povodia v rámci spoločenstva, alebo povodia medzi spoločenstvami jednotlivých regionálnych autonómnych spoločenstiev v Španielsku. Z toho teda vyplýva, že toto konkrétne vysvetlenie nemôže odôvodniť vyššie opísaný rozdiel v zaobchádzaní.
64.
Rovnaká úvaha platí pri potrebe zabezpečiť vo všeobecnosti porovnateľnú úroveň zdaňovania medzi výrobcami elektriny. Aj keď tento cieľ by bolo možné považovať za legitímny, dosahovanie tohto cieľa by bolo možné považovať za konzistentné a primerané iba vtedy, ak by výška dane, ktorú už každý výrobca elektriny znáša, bola priamo alebo nepriamo zohľadnená na účely určenia dane podľa článku 112a, čo zrejme nie je pravda. Nezdá sa totiž, že by výpočet dane splatnej podľa článku 112a tak či onak súvisel so sumou daní, ktoré už výrobcovia elektriny zaplatili, hoci posúdenie a overenie tejto záležitosti opäť prináleží vnútroštátnemu súdu.
65.
Španielska vláda na pojednávaní tvrdila, že tento rozdiel je možné vysvetliť rozdielom v prietoku medzi vodnými tokmi v závislosti od toho, či prechádzajú, alebo neprechádzajú viac ako jedným autonómnym spoločenstvom. Nemôžem si pomôcť – takéto vysvetlenie mi nepripadá veľmi presvedčivé. Okrem toho, že prietok vodného toku závisí od iných faktorov, ako je jeho dĺžka, žiadne ustanovenie v preambule kráľovského dekrétu č. 198/2015, ktorý tento rozdiel vytvoril, neuvádza toto odôvodnenie.
66.
Nakoniec, pokiaľ ide o rozdelenie právomocí v Španielsku medzi štát a autonómne spoločenstvá, ak sa takýto cieľ musí považovať za objektívny dôvod, účastníci vo vnútroštátnom konaní sa nezhodujú na tom, či španielska ústava vyhradzuje, alebo nevyhradzuje právomoc na prijatie alebo rozhodnutie o výške poplatku, ktorý sa má platiť za využívanie povodí v rámci spoločenstva, každému autonómnemu spoločenstvu. (
29
) Žalobcovia tvrdia, že štát má všeobecnú právomoc v daňovej oblasti podľa článku 149 ods. 2 bodu 14 ústavy, zatiaľ čo španielska vláda tvrdí, že a contrario výkladom článku 149 ods. 1 bodu 22 ústavy je možné usúdiť, že štát nemá právomoc stanoviť daň alebo poplatok (
30
) za súkromné využívanie vnútrozemských vôd prúdiacich na územie jedného autonómneho spoločenstva.
67.
V tejto súvislosti poznamenávam, že po prvé z výlučnej povahy právomoci štátu organizovať a udeľovať iba koncesie týkajúce sa povodí medzi spoločenstvami logicky nie je možné vyvodiť, že tento štát nemá právomoc zdaňovať elektrinu vyrobenú v povodiach v rámci spoločenstva, pretože túto právomoc by bolo možné vykonávať spoločne. Po druhé z čítania „prvého dodatočného ustanovenia“ uvedeného v zákone č. 15/2012 sa zdá, že pôvodne vnútroštátny zákonodarca usúdil, že má právomoc zasiahnuť do daňových právomocí autonómnych spoločenstiev.
68.
Treba však pripomenúť, že keď Súdny dvor rozhoduje v konaní o prejudiciálnej otázke, jeho úlohou je poskytnúť vnútroštátnemu súdu usmernenie o rozsahu pôsobnosti predpisov práva Únie tak, aby tento súd mohol tieto predpisy správne uplatniť na skutkové okolnosti veci, ktorú prejednáva, a Súdnemu dvoru neprináleží, aby tieto pravidlá uplatňoval sám, a fortiori pretože na to nevyhnutne nemá k dispozícii všetky zásadné informácie. (
31
) Vyhlásenie, či sa španielska ústava má, alebo nemá vykladať v tom zmysle, že štát nebol oprávnený uplatniť predmetnú daň na povodia v rámci spoločenstva, teda prináleží vnútroštátnemu súdu.
69.
Ak by sa mali potvrdiť pochybnosti vyjadrené vnútroštátnym súdom, pokiaľ ide o úprimnosť cieľa sledovaného vnútroštátnou právnou úpravou, potom pri zohľadňovaní skutočnosti, že s výrobou elektriny z vody sú spojené iné problémy ako v prípade iných foriem výroby elektriny kvôli využívaniu prírodných zdrojov, ktoré sú s tým spojené, však táto okolnosť nezakryje skutočnosť, že hmatateľné nerovnaké zaobchádzanie s rôznymi druhmi výrobcov elektriny na daňové účely pravdepodobne zásadným spôsobom postihne zásadu rovnosti a zákazu diskriminácie. Nebude teda pochybností o tom, že rozdielne daňové zaobchádzanie s týmto druhom výrobcov rôznych druhov elektriny by malo byť objektívne odôvodnené. Môže to tak byť vzhľadom na výrazne vysoký rozdiel medzi daňovým zaobchádzaním s výrobcami energie z vody v porovnaní s inými výrobcami elektriny. (
32
)
70.
Ak teda zhrniem túto otázku, keďže sa domnievam, že článok 3 ods. 1 sa nevzťahuje na vnútroštátne daňové opatrenia, navrhujem Súdnemu dvoru, aby na druhú prejudiciálnu otázku odpovedal tak, že zásada zákazu diskriminácie medzi subjektmi ustanovenými v článku 3 ods. 1 smernice 2009/72 sa neuplatňuje na daň, akou je daň, o ktorú ide vo vnútroštátnom konaní, ktorá sa dotýka podnikov, ktoré sú držiteľmi koncesie na využívanie povodí medzi spoločenstvami na výrobu elektriny, ale nie prevádzkovateľov, ktorí sú držiteľmi koncesie na výrobu elektriny povodia v rámci spoločenstva, ani výrobcov elektriny využívajúcich iné technológie.
71.
V prípade, že by sa Súdny dvor nestotožnil s mojím názorom týkajúcim sa rozsahu pôsobnosti článku 3 ods. 1 smernice 2009/72, na prejudiciálnu otázku by som odpovedal subsidiárne tak, že toto ustanovenie sa má vykladať v tom zmysle, že v zásade nebráni vnútroštátnym právnym predpisom, akým je predmetné daňové opatrenia dotknuté vo vnútroštátnom konaní, avšak pod podmienkou, že rozdielne daňové zaobchádzanie s rôznymi výrobcami elektriny je možné objektívne odôvodniť spôsobom, ktorý som práve opísal. Posúdenie, či účel, na ktorý sa odvoláva zákon vo vnútroštátnom konaní, je skutočne založený na opodstatnených obavách vyplývajúcich z využívania verejných zdrojov, a najmä to, či je výrazne odlišné zaobchádzanie na daňové účely s rôznymi druhmi výrobcov elektriny objektívne odôvodnené, však prináleží vnútroštátnemu súdu.
C.
O tretej prejudiciálnej otázke: štátna pomoc
72.
Svojou treťou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či by sa mal, alebo nemal článok 107 ods. 1 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že neuplatniteľnosť dane z využívania vnútrozemských vôd na podniky, ktoré sú držiteľmi koncesie na výrobu elektriny v povodiach v rámci spoločenstva, predstavuje zakázanú štátnu pomoc.
73.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora si označenie vnútroštátneho opatrenia za „štátnu pomoc“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ vyžaduje kumulatívne splnenie všetkých nasledujúcich podmienok:
–
musí dochádzať k zásahu zo strany štátu alebo prostredníctvom štátnych zdrojov,
–
zásah musí byť schopný mať dosah na obchod medzi členskými štátmi,
–
zásah musí narúšať hospodársku súťaž alebo hroziť jej narušením,
–
musí príjemcovi poskytovať selektívnu výhodu. (
33
)
1. Prvé tri podmienky: Zásah vykonaný prostredníctvom štátnych zdrojov, ktorý môže mať dosah na obchod medzi členskými štátmi a narúšať hospodársku súťaž alebo hroziť jej narušením
74.
Vzhľadom na povahu španielskych daňových opatrení je jasné, že tieto podmienky možno považovať za splnené. K tomuto záveru som dospel z nasledujúcich dôvodov.
75.
Po prvé Súdny dvor už rozhodol, že opatrenie, ktorým orgán verejnej moci poskytuje určitým podnikom osobitné daňové zaobchádzanie, ktoré napriek tomu, že nezahŕňa prevod štátnych zdrojov, ich stavia do priaznivejšej finančnej situácie ako iných daňovníkov, predstavuje zásah zo strany daného štátu. (
34
)
76.
Po druhé opatrenie má potenciál mať dosah na obchod medzi členskými štátmi, ak v dotknutej hospodárskej činnosti takýto obchod, dokonca aj hypotetický, existuje. Súdny dvor už najmä uviedol, že keď pomoc poskytnutá členským štátom posilní postavenie podniku v porovnaní s inými podnikmi súťažiacimi v obchode v rámci Únie, tento iný podnik sa musí považovať za podnik, na ktorý mala táto pomoc dosah. Nie je teda nevyhnutné, aby prijímajúce podniky boli samy zapojené do obchodovania v rámci Únie. Vždy, keď členský štát poskytne pomoc podnikom, môže v dôsledku toho dôjsť k zachovaniu alebo zvýšeniu vnútornej činnosti, čím sa možnosti podnikov usadených v iných členských štátoch na prienik na trh v tomto členskom štáte znižujú. (
35
) V praxi to teda znamená, že s výnimkou osobitných okolností iba vtedy, keď vnútroštátne trhy nie sú otvorené hospodárskej súťaži a príjemcovia konajú výlučne v danom rámci, je možné opatrenie považovať za opatrenie, ktoré nemá dosah na obchod v rámci Únie. (
36
)
77.
Po tretie z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že opatrenia smerujúce k oslobodeniu podniku od nákladov, ktoré by za bežných okolností niesol v rámci svojho každodenného riadenia alebo bežných činností, v zásade narúšajú podmienky hospodárskej súťaže. (
37
) Táto podmienka nevyžaduje, aby sa preukázalo, že takáto pomoc má skutočný dosah na obchod medzi členskými štátmi a že hospodárska súťaž je v skutočnosti skresľovaná, ale iba preskúmanie toho, či táto pomoc môže mať dosah na takýto obchod a narušiť hospodársku súťaž. Vnútroštátne opatrenia, ktorých zámerom je oslobodiť podnik od nákladov, ktoré by za normálnych okolností musel znášať pri svojom každodennom riadení alebo svojich obvyklých činnostiach, teda poskytujú tomuto podniku umelú finančnú podporu, ktorá v zásade narúša hospodársku súťaž v odvetviach, v ktorých sa poskytuje. (
38
)
78.
V prejednávanej veci predmetné opatrenie, ktoré spočíva v nezdaniteľnosti elektriny vyrobenej inak ako použitím vody z povodí medzi spoločenstvami, predstavuje osobitné daňové zaobchádzanie, ktoré stavia výrobcov elektriny vyrobenej týmto spôsobom do priaznivejšej finančnej situácie. To zasa môže mať dosah na obchod medzi členskými štátmi, pretože trh s elektrickou energiou je otvorený hospodárskej súťaži a navyše oslobodzuje týchto výrobcov od daňového poplatku, ktorý by inak museli znášať. Prvé tri podmienky sa preto musia považovať za splnené.
2. Štvrtá podmienka: existencia selektívnej výhody
79.
Podľa judikatúry Súdneho dvora výhody vyplývajúce zo všeobecného opatrenia uplatniteľného bez rozdielu na všetky hospodárske subjekty nepredstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ZFEÚ. (
39
) Na označenie dane za daň, ktorá priznáva selektívnu výhodu, sa musí vykonať trojstupňový test. Tento test nedávno potvrdil Súdny dvor v rozsudku vo veci A‑Brauerei, a to takto: (
40
)
–
po prvé je potrebné identifikovať bežný alebo „normálny“ daňový systém platný v dotknutom členskom štáte,
–
po druhé je nevyhnutné preukázať, že predmetné daňové opatrenie predstavuje odchýlku alebo odklonenie sa od tohto bežného systému v tom zmysle, že rozlišuje medzi subjektmi, ktoré sú vzhľadom na cieľ sledovaný týmto bežným daňovým systémom v porovnateľnom skutkovom a právnom stave, (
41
)
–
po tretie je potrebné preskúmať, či je tento rozdiel odôvodnený.
a) Určenie referenčného rámca
80.
Pokiaľ ide o vecné vymedzenie referenčného rámca, Súdny dvor v bode 37 rozsudku z 19. decembra 2018, A‑Brauerei (C‑374/17, EU:C:2018:1024), rozhodol, že vymedzenie sa musí vykonať nielen vo svetle cieľa sledovaného dotknutým opatrením, ale skôr s ohľadom na predmet pokrytý daňou, od ktorej predmetné opatrenie predstavuje odchýlku. (
42
) Okrem toho je potrebné zohľadniť všetky pravidlá, ktoré sa týkajú tohto predmetu, a nie iba daň, od ktorej sa predmetné opatrenie odchyľuje. (
43
)
81.
Hoci v prejednávanej veci má daň z využívania vnútrozemských vôd za cieľ posilniť ochranu verejných vôd a uložiť náklady na vodohospodárske služby konečným spotrebiteľom, neodvádza to pozornosť od skutočnosti, že predmetom dane potenciálnej štátnej pomoci sú napriek tomu daňové predpisy týkajúce sa elektriny. (
44
) Základom dane je skutočne objem vyrobenej elektriny a jej dosah na hospodársku súťaž sa skutočne prejaví na trhu výroby elektriny. (
45
) Referenčný rámec je teda z materiálneho hľadiska tvorený všetkými vnútroštátnymi daňovými ustanoveniami týkajúcimi sa výroby elektriny.
82.
Pokiaľ ide o územné vymedzenie referenčného rámca, Súdny dvor v rozsudku vo veci ANGED rozhodol, že „na účely posúdenia selektívnosti opatrenia sa nemusí [tento rámec] nevyhnutne určiť na území dotknutého členského štátu, ale môže to byť rámec na území, na ktorom regionálny alebo miestny orgán vykonáva právomoci, ktoré mu boli zverené ústavou alebo zákonom. Je to tak v prípade, keď tento subjekt má právne a skutkové postavenie, ktoré ho robí dostatočne autonómnym vo vzťahu k ústrednej vláde členského štátu, takže na základe opatrení, ktoré prijíma, je to tento orgán a nie ústredná štátna správa, kto zohráva zásadnú úlohu pri definovaní politického a hospodárskeho prostredia, v ktorom podniky pôsobia“ (
46
).
83.
Ja osobne sa však domnievam, že vnútroštátne rozdelenie právomocí je relevantné iba na určenie referenčného rámca v situácii, keď opatrenie, ktoré by mohlo predstavovať verejnú pomoc, bolo prijaté regionálnym alebo miestnym orgánom, a nie, ako je to v prejednávanej veci, keď toto opatrenie bolo v skutočnosti prijaté štátom, avšak tento štát sa takpovediac schováva za svoje pravidlá o rozdelení právomocí na odôvodnenie obmedzenia územnej pôsobnosti uplatnenia tohto opatrenia. V takejto situácii treba rozdelenie právomocí preskúmať ako odôvodnenie, ale nie ako prvok na vymedzenie územného vymedzenia referenčného rámca.
84.
Vzhľadom na to, že opatrenie, ktoré by podľa vnútroštátneho súdu mohlo predstavovať štátnu pomoc, spočíva v nezdaniteľnosti elektrickej energie zo strany španielskeho štátu vyrobenej inak ako z vody povodí medzi spoločenstvami, tvorí územné vymedzenie referenčného rámca celé územie Španielskeho kráľovstva.
85.
Z toho teda vyplýva, že referenčný rámec z materiálneho hľadiska tvoria všetky predpisy týkajúce sa zdaňovania elektriny a že z územného hľadiska sa tento rámec týka celého územia Španielska.
b) Preskúmanie existencie selektívnej odchýlky vzhľadom na cieľ referenčného rámca
86.
Ďalším prvkom testu je preskúmanie toho, či je daň takej povahy, aby uprednostňovala „určité podniky alebo výrobu určitého tovaru“ pred inými podnikmi pôsobiacimi na tom istom trhu, ktoré sa má vykonať s ohľadom na cieľ sledovaný referenčným rámcom. (
47
) Uplatnenie tohto testu nie je práve najjednoduchšie, pretože prevažná väčšina daní nemá iné ciele ako doplnenie štátneho rozpočtu.
87.
Z preskúmania nedávnej judikatúry vyplýva, že iba vtedy, keď referenčný rámec sleduje osobitný cieľ, ho Súdny dvor používa na určenie existencie selektívnej výnimky alebo iného podobného rozdielneho daňového zaobchádzania alebo odchýlky od všeobecného daňového práva. (
48
) Ak daňové opatrenia nesledujú žiadny iný cieľ ako financovanie štátneho rozpočtu, Súdny dvor, ktorý síce niekedy používa pojem „cieľ“, určuje tento rámec odkazom na jeho predmet. (
49
)
88.
Domnievam sa teda, že druhý krok testu spočíva iba v tom, že sa vychádza z existencie selektívnej výnimky alebo odchýlky od skutočnosti, že predmetné daňové opatrenie sa vzťahuje iba na časť tovarov alebo služieb patriacich do rozsahu pôsobnosti referenčného daňového systému.
89.
Vo vnútroštátnom konaní je celkom zrejmé, že vo svetle daní z výroby elektriny vnútroštátna právna úprava rozlišuje medzi elektrinou vyrobenou z vody s využitím povodia medzi spoločenstvami a elektrinou vyrobenou inými prostriedkami alebo s využitím povodia v rámci spoločenstva.
90.
Čírou náhodou však vnútroštátny súd neposkytol žiadne informácie o daniach, ktorými sa riadi výroba elektriny s využitím týchto iných prostriedkov alebo s využitím povodí v rámci spoločenstva, najmä o tých, ktoré v Španielsku uplatňujú autonómne spoločenstvá, kde, ako som už vysvetlil vyššie, na posúdenie otázky, či je konkrétne oslobodenie od dane selektívne, je potrebné pozrieť sa na celkové platné daňové predpisy holisticky. Ako Súdny dvor rozhodol v rozsudku vo veci Portugalsko/Komisia (
50
)_„‚obvyklou‘ sadzbou dane je sadzba platná v zemepisnej oblasti, ktorá predstavuje referenčný rámec“. V rozsudku vo veci A‑Brauerei Súdny dvor podobne uviedol, že „… na účely označenia vnútroštátneho daňového opatrenia za ‚selektívne‘ [je potrebné] preukázať, že sporné daňové opatrenie predstavuje odchýlku od tohto bežného systému…“ (
51
).
91.
Za týchto okolností a pri absencii týchto zásadných informácií, ktoré by umožnili vykonanie holistického posúdenia, Súdny dvor ako taký jednoducho nie je schopný posúdiť, či výrobcovia, ktorí využívajú iné techniky alebo vodu z povodia v rámci spoločenstva, sú v porovnaní s výrobcami, ktorí využívajú vodu z povodia medzi spoločenstvami, vo výhode. Hoci sa zdá, že z návrhu na začatie prejudiciálneho konania implicitne vyplýva, že výrobcovia využívajúci povodie v rámci spoločenstva skutočne majú významnú daňovú výhodu oproti výrobcom využívajúcim povodie medzi spoločenstvami, v konečnom dôsledku bude posúdenie a overenie tejto otázky úlohou vnútroštátneho súdu.
92.
Okrem toho nie som úplne presvedčený, že pojem štátnej pomoci sa môže uplatniť v situácii, akou je situácia vo vnútroštátnom konaní. V tejto situácii totiž údajnú výhodu majú všetci výrobcovia elektriny okrem tých, ktorí podliehajú dani, čo znamená, že je tvorená samotným referenčným rámcom. Inými slovami, to, čo je za takýchto okolností selektívne, nie je výhoda, ale skôr nevýhoda. (
52
)
93.
Ak by sa však Súdny dvor domnieval, že inštitút štátnej pomoci by sa mohol v takejto situácii uplatniť, je potrebné vziať do úvahy, že ako vyplýva z prvého dodatočného ustanovenia zákona č. 15/2012, pôvodne daň z vnútrozemských vôd skutočne platila na všetky povodia, tie medzi spoločenstvami aj tie v rámci spoločenstva. Zdá sa, že až uplatnením článku 1 dekrétu č. 198/2015 bolo uplatnenie tejto dane obmedzené iba na povodia medzi spoločenstvami.
94.
Ak je to správne, článok 1 možno považovať za opatrenie, ktorým sa priznáva odchýlka od referenčného rámca ustanoveného zákonom č. 15/2012, ktorý v článku 112a kráľovského legislatívneho dekrétu č. 1/2001 zavádza daň z využívania vnútrozemských vôd, a že toto odchýlenie sa musí považovať za selektívne v zmysle rozsudku vo veci A‑Brauerei, pretože jeho uplatňovanie podlieha podmienkam uplatňovania. Je teda potrebné preskúmať potenciálne odôvodnenia, ktoré by mohli byť prijaté v súvislosti s týmto daňovým opatrením.
95.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa inštitút „štátnej pomoci“ nevzťahuje na opatrenia, ktoré rozlišujú medzi podnikmi, ktoré sa vzhľadom na cieľ sledovaný dotknutým právnym režimom nachádzajú v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii, a sú preto a priori selektívne, ak je dotknutý členský štát schopný preukázať, že táto diferenciácia je odôvodnená, pretože vyplýva z povahy alebo všeobecnej štruktúry systému, ktorého sú opatrenia súčasťou. (
53
)
96.
V tejto súvislosti a tiež podľa judikatúry je potrebné rozlišovať na jednej strane medzi cieľmi, ktoré sú prisudzované určitému daňovému systému a ktoré mu nie sú vlastné, a na druhej strane mechanizmami, ktoré sú vlastné samotnému daňovému systému, ktoré sú potrebné na dosiahnutie týchto cieľov. Selektívne daňové opatrenie by teda mohlo byť odôvodnené iba cieľom, ktorý je vlastný samotnému daňovému systému. (
54
)
97.
V prejednávanej veci však účastníci konania nepredložili žiaden dôkaz, ktorý by preukázal, že povaha alebo všeobecná štruktúra predpisov o zdaňovaní elektriny ako takých vyžaduje, aby sa s povodiami v rámci spoločenstva a povodiami medzi spoločenstvami zaobchádzalo odlišne.
3. Možné odôvodnenie prijatia štátnej pomoci
98.
Treba zdôrazniť, že vyššie uvedená judikatúra sa týka odôvodnenia selektívnej povahy daňového opatrenia. Absencia odôvodnenia v tomto ohľade sa preto nedotýka možnosti členských štátov odôvodniť jeho prijatie v momente, keď sa preukáže, že štyri podmienky uvedené v článku 107 ods. 2 a 3 ZFEÚ pre označenie opatrenia za štátnu pomoc sú splnené. Zo samotného znenia odsekov 2 a 3 článku 107 ZFEÚ totiž vyplýva, že určitá pomoc prijatá členskými štátmi môže byť za určitých podmienok odôvodnená.
99.
Medzi odôvodnenia, ktoré už Súdny dvor akceptuje, patrí ochrana životného prostredia. (
55
) Je pravda, že takýto cieľ nemôže odôvodniť rozdiel v zaobchádzaní s výrobcami energie z vody v závislosti od toho, či majú koncesiu na povodie v rámci spoločenstva, alebo na povodie medzi spoločenstvami.
100.
Takýto rozdiel by však mohol byť odôvodnený rozdelením právomocí, ktoré existuje v Španielsku medzi štátom a autonómnymi spoločenstvami tohto členského štátu. (
56
) Toto rozdelenie právomocí je totiž chránené článkom 4 ods. 2 ZEÚ, podľa ktorého Únia musí rešpektovať národné identity, ktoré sú vlastné ich základným politickým a ústavným štruktúram vrátane miestnej a regionálnej samosprávy. (
57
)
101.
Je samozrejme pravda, že vnútornej ústavnej štruktúry členského štátu sa vo všeobecnosti nie je možné dovolávať na odôvodnenie niečoho, čo by inak predstavovalo porušenie práva Únie. Ako však Súdny dvor uviedol v už citovanom rozsudku vo veci Portugalsko/Komisia (
58
), zo skutočnosti, že niektoré daňové výhody sú obmedzené na časť územia štátu, „nemožno vyvodzovať“, že takéto opatrenie „je selektívne v zmysle článku [107 ods. 1 ZFEÚ] len preto, že sa uplatňuje len na určitom geograficky obmedzenom území členského štátu“.
102.
Aj keď by sa toto odôvodnenie mohlo považovať za odôvodnenie naznačujúce, že regionálne zdaňovanie a štátna pomoc predstavujú osobitný prípad – takmer sui generis v rámci celého súboru práva Únie –, je na mieste poznamenať, že ak by boli právne predpisy Únie iné, znamenalo by to, že členské štáty by nemohli priznávať výlučnú daňovú právomoc regionálnym subjektom a miestnym samosprávam. Znamenalo by to tiež, že akékoľvek daňové opatrenia vzťahujúce sa iba na časť územia vzhľadom na vnútornú štruktúru členského štátu by ipso facto predstavovali formu štátnej pomoci v prospech osôb a subjektov s bydliskom v tomto regióne v porovnaní s osobami a subjektmi, ktoré majú bydlisko v inom mieste príslušného členského štátu.
103.
Ak teda vnútroštátny súd dospeje k záveru, že vnútroštátna ústava neoprávňuje štát prijať daňové opatrenia alebo požadovať zaplatenie poplatku za prevádzku povodia v rámci spoločenstva (ani ako výlučnú, subsidiárnu či doplnkovú právomoc), táto okolnosť by mohla odôvodniť skutočnosť, že výrobcovia elektriny, ktorí sú držiteľmi koncesie v povodí v rámci spoločenstva, nepodliehajú uvedenej dani, a teda že článok 1 kráľovského dekrétu č. 198/2005 nepredstavuje štátnu pomoc.
104.
Naopak, a pokiaľ nebude preukázaná existencia iného odôvodnenia, na ktoré sa vzťahuje článok 107 ods. 2 a 3 ZFEÚ, článok 1 kráľovského dekrétu č. 198/2015 by sa mal považovať za štátnu pomoc, pretože oslobodzuje výrobcov elektriny, ktorí sú držiteľmi koncesie v povodí v rámci spoločenstva, od platenia daní za využívanie vnútrozemských vôd.
105.
Preto navrhujem, aby sa na tretiu prejudiciálnu otázku odpovedalo v zmysle, že článok 107 ods. 1 ZFEÚ sa má vykladať tak, že neuplatniteľnosť dane z využívania vnútrozemských vôd na podniky, ktoré sú držiteľmi koncesie na výrobu elektriny v povodí v rámci spoločenstva, predstavuje zakázanú štátnu pomoc, pokiaľ sa nepreukáže, že dotknutý členský štát nemá právomoc v daňových záležitostiach ani právomoc rozhodovať o výške poplatkov splatných za udelenie koncesie na takéto povodia v rámci spoločenstva.
Návrh
106.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko), takto:
1.
Článok 191 ods. 2 ZFEÚ ani článok 9 ods. 1 smernice 2000/60/ES Európskeho parlamentu a Rady z 23. októbra 2000, ktorou sa stanovuje rámec pôsobnosti pre opatrenia spoločenstva v oblasti vodného hospodárstva, nemajú priamy účinok, a preto sa ich jednotlivec nemôže dovolávať pred vnútroštátnym súdom na napadnutie konkrétnej dane z využívania vnútrozemských vôd na výrobu energie.
2.
Článok 3 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2009/72/ES z 13. júla 2009 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh s elektrinou, ktorou sa zrušuje smernica 2003/54/ES, sa má vykladať v tom zmysle, že sa neuplatňuje na daň, o akú ide vo vnútroštátnom konaní, ktorá sa dotýka podnikov, ktoré sú držiteľmi koncesie na využívanie povodí medzi spoločenstvami na výrobu elektriny, ale nie prevádzkovateľov, ktorí sú držiteľmi koncesie na povodia v rámci spoločenstva na výrobu elektriny, ani výrobcov elektriny využívajúcich iné technológie.
Subsidiárne,
Článok 3 ods. 1 smernice 2009/72 sa má vykladať v tom zmysle, že v zásade nebráni vnútroštátnej právnej úprave, akou sú predmetné daňové opatrenia dotknuté vo vnútroštátnom konaní, pokiaľ sa týka posilnenia ochrany verejných vôd získavaním zdrojov od tých, ktorí čerpajú prospech z ich súkromného využívania alebo osobitného využívania, a presunutia nákladov na služby súvisiace s vodohospodárstvom, a to vrátane nákladov na ochranu životného prostredia a na zdroje, na iných koncových užívateľov, ak sa má vnútroštátna ústava vykladať tak, že znamená, že tento členský štát nebol oprávnený rozšíriť rozsah uplatňovania tohto opatrenia na povodia v rámci spoločenstva. Posúdenie, či účel predmetných právnych predpisov vo vnútroštátnom konaní skutočne súvisí s týmito cieľmi, prináleží vnútroštátnemu súdu.
3.
Článok 107 ods. 1 ZFEÚ sa má vykladať tak, že neuplatniteľnosť dane z využívania vnútrozemských vôd na podniky, ktoré sú držiteľmi koncesie na výrobu elektriny v povodí v rámci spoločenstva, predstavuje zakázanú štátnu pomoc, pokiaľ sa nepreukáže, že dotknutý členský štát nemá právomoc v daňových záležitostiach ani právomoc rozhodovať o výške poplatkov splatných za udelenie koncesie na takéto povodia v rámci spoločenstva.
(
1
)	Jazyk prednesu: angličtina.
(
2
)	Ú. v. ES L 327, 2000, s. 1; Mim. vyd. 15/005, s. 275.
(
3
)	Ú. v. EÚ L 211, 2009, s. 55.
(
4
)	BOE č. 30 z 3. februára 2007, s. 5118.
(
5
)	BOE č. 312 z 28. decembra 2012, s. 88081.
(
6
)	BOE č. 176 z 24. júla 2001, s. 14276.
(
7
)	BOE č. 72 z 25. marca 2015, s. 25674.
(
8
)	Vnútroštátny súd uvádza, že ak by bol článok 29 zákona o dani z energie vyhlásený za nezlučiteľný s právom Únie, viedlo by to k zrušeniu kráľovského dekrétu č. 198/2015, ktorým sa napadnutá daň vykonáva.
(
9
)	Rozsudky z 9. marca 2010, ERG a i. (C‑379/08 a C‑380/08, EU:C:2010:127, body 38 a 39), a zo 4. marca 2015, Fipa Group a i. (C‑534/13, EU:C:2015:140, bod 40).
(
10
)	Rozsudok zo 4. marca 2015, Fipa Group a i. (C‑534/13, EU:C:2015:140, bod 42).
(
11
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. decembra 2016, Vodoopskrba i odvodnja (C‑686/15, EU:C:2016:927, body 20 a 21).
(
12
)	Obdobne pozri rozsudok zo 17. októbra 2018, Klohn (C‑167/17, EU:C:2018:833, bod 29).
(
13
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. júla 2006, Chacón Navas (C‑13/05, EU:C:2006:456, bod 56).
(
14
)	Rozsudok zo 6. decembra 2018, Montag (C‑480/17, EU:C:2018:987, bod 34).
(
15
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/54/ES z 26. júna 2003 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh s elektrickou energiou a o zrušení smernice 96/92/ES (Ú. v. EÚ L 176, 2003, s. 37; Mim. vyd. 12/002, s. 211).
(
16
)	Pozri rozsudok z 29. septembra 2016, Essent Belgium (C‑492/14, EU:C:2016:732, bod 79).
(
17
)	Rozsudok zo 7. marca 2017, RPO (C‑390/15, EU:C:2017:174, bod 41).
(
18
)	Rozsudok z 22. januára 2019, Cresco Investigation (C‑193/17, EU:C:2019:43, bod 42). Pozri tiež rozsudky z 1. októbra 2015, O (C‑432/14, EU:C:2015:643, bod 32), a z 26. júna 2018, MB (Zmena pohlavia a starobný dôchodok) (C‑451/16, EU:C:2018:492, bod 42).
(
19
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. júna 2018, Montero Mateos (C‑677/16, EU:C:2018:393, bod 50).
(
20
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. októbra 2015, Finanzamt Linz (C‑66/14, EU:C:2015:661, body 26 a 31).
(
21
)	Pokiaľ ide o okolnosť, že daň sa uplatňuje iba na výrobcov elektriny z vody, zo znenia preambuly zákona č. 15/2012 vyplýva, že cieľom sledovaným touto daňou samo osebe nie je prenesenie nákladov na služby súvisiace s vodohospodárstvom na iných koncových užívateľov. Je teda postačujúce, že táto daň prispieva k tomu preneseniu.
(
22
)	V tejto súvislosti by som tiež rád zdôraznil, že na rozdiel od iných výrobcov elektriny, ktorí nakupujú svoje suroviny (ropa, uhlie, plyn, urán) od subjektov súkromného sektora, výrobcovia elektriny z vody sa pri výrobe elektrickej energie spoliehajú na verejný zdroj. Suma zaplatená za používanie tohto verejného statku by sa preto mala považovať čiastočne za daň a čiastočne za koncesionársky poplatok za využívanie tohto verejného zdroja, pretože v súlade s článkom 107 ZFEÚ členské štáty nemôžu narúšať hospodársku súťaž tým, že by poskytovali štátne zdroje niektorým výrobcom bezplatne.
(
23
)	Zdroj: http://www.waterencyclopedia.com/Ge‑Hy/Hydroelectric‑Power.html#ixzz5g4zOuRDg
(
24
)	To nie je v rozpore s druhým dodatočným ustanovením zákona č. 15/2012. V skutočnosti zákon č. 15/2012 nestanovuje, že suma vybraná prostredníctvom dane sa musí použiť na vyrovnanie deficitu elektrizačnej sústavy, ale že na tento účel sa v rozpočte použije suma zodpovedajúca týmto sumám.
(
25
)	Zatiaľ čo niektoré náklady spojené s využívaním vody, najmä tie, ktoré súvisia s úpravami povodia, už zaplatil príslušný členský štát, iné (napr. tie, ktoré sa týkajú údržby zariadení alebo erózie pobrežia) vzniknú až počas využívania povodia.
(
26
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a. i. (C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 47).
(
27
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. mája 2014, Glatzel (C‑356/12, EU:C:2014:350, bod 43).
(
28
)	Takýto cieľ by okrem toho bolo možné považovať za cieľ dosahovaný vnútroštátnym zákonodarcom konzistentným a systematickým spôsobom, iba ak by každá kategória užívateľov verejných vôd bola zdanená podľa pravidiel, ktoré by zohľadňovali ich príslušné použitie vody.
(
29
)	Výnimka stanovená v článku 1 kráľovského dekrétu č. 198/2015 sa skutočne vzťahuje na všetky spoločenstvá bez ohľadu na ich postavenie.
(
30
)	Keďže právomoc prijať daň a právomoc stanoviť poplatok neboli nevyhnutne udelené tomu istému orgánu, je potrebné preskúmať obe.
(
31
)	Pozri napríklad rozsudok z 21. júna 2007, Omni Metal Service (C‑259/05, EU:C:2007:363, bod 15).
(
32
)	To, či takéto odlišné daňové zaobchádzanie môže byť objektívne odôvodnené, majúc na zreteli mieru voľnej úvahy, ktorá je nevyhnutne poskytnutá členským štátom v prípadoch tohto druhu, a konkrétne úvahy spojené so spotrebou prírodných zdrojov, má v konečnom dôsledku posúdiť vnútroštátny súd.
(
33
)	Pozri v tomto zmysle rozsudky z 21. decembra 2016, Komisia/World Duty Free Group a i. (C‑20/15 P a C‑21/15 P, EU:C:2016:981, bod 53), a z 19. decembra 2018, A‑Brauerei (C‑374/17, EU:C:2018:1024, bod 19).
(
34
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. októbra 2014, Ministerio de Defensa a Navantia (C‑522/13, EU:C:2014:2262, bod 48). V tejto situácii sa totiž štát môže rozhodnutím o vylúčení určitých osôb z pôsobnosti dane, ktorú mali vzhľadom na sledovaný cieľ zaplatiť, považovať za štát, ktorý sa vzdal zdroja daní.
(
35
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. januára 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9, body 66 až 68).
(
36
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 26. októbra 2016, Orange/Komisia (C‑211/15 P, EU:C:2016:798, body 64 až 66).
(
37
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. júla 2018, Komisia/Španielsko a i. (C‑128/16 P, EU:C:2018:5911, bod 34).
(
38
)	Pozri v tomto zmysle aj rozsudky z 19. septembra 2000, Nemecko/Komisia (C‑156/98, EU:C:2000:467, bod 30), a z 5. októbra 2000, Nemecko/Komisia (C‑288/96, EU:C:2000:537, body 77 a 78). Preto okolnosť, že iba 7,2 % povodí používaných na výrobu elektriny by mohlo spĺňať požiadavky na označenie za povodia v rámci spoločenstva, nevylučuje, že nezdaniteľnosť elektriny vyrobenej inak ako použitím povodia medzi spoločenstvami nemôže mať dosah na obchod medzi členskými štátmi ani narušiť hospodársku súťaž.
(
39
)	Rozsudok z 15. novembra 2011, Komisia a Španielsko/vláda Gibraltáru a Spojené kráľovstvo (C‑106/09 P a C‑107/09 P, EU:C:2011:732, body 73 a 74).
(
40
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. decembra 2018, A‑Brauerei (C‑374/17, EU:C:2018:1024, body 36 a 38).
(
41
)	Pozri okrem iného rozsudok z 26. apríla 2018, ANGED (C‑234/16 a C‑235/16, EU:C:2018:281, bod 32).
(
42
)	Zachovanie kritéria sledovaného predmetným opatrením by bolo v rozpore s ustálenou judikatúrou, podľa ktorej na určenie toho, či opatrenie predstavuje pomoc, sú príčiny a ciele verejného zásahu v podstate irelevantné. Pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. júla 1974, Taliansko/Komisia (173/73, EU:C:1974:71, bod 13). Takýto prístup by okrem toho zredukoval zákaz štátnej pomoci na kontrolu súladu udelených výnimiek, ako je to v prípade zásady zákazu diskriminácie, zatiaľ čo podľa článku 107 ZFEÚ je cieľom kontroly štátnej pomoci zabrániť, aby štátna pomoc narúšala hospodársku súťaž. Ciele sledované opatrením však v momente, keď splnili podmienky na označenie za štátnu pomoc, môžu byť relevantné na posúdenie toho, či môže byť štátna pomoc odôvodnená.
(
43
)	Rozsudok z 15. novembra 2011, Komisia a Španielsko/vláda Gibraltáru a Spojené kráľovstvo (C‑106/09 P a C‑107/09 P, EU:C:2011:732, bod 93).
(
44
)	Pozri návrhy prednesené španielskou Štátnou radou č. 928/2014 schválené 9. októbra 2014, týkajúce sa kráľovského dekrétu č. 198/2015, ktoré zdôrazňujú, že tento dekrét „bude mať dosah na trh s elektrinou“.
(
45
)	Môže sa však vynoriť otázka, či referenčný rámec tvoria iba dane z výroby elektriny z vody, alebo všetky dane z výroby elektriny. Keďže však výroba elektrickej energie z vody nie je samostatným trhom, domnievam sa, že referenčný rámec nevyhnutne pozostáva zo všetkých daní súvisiacich s výrobou elektriny.
(
46
)	Rozsudok z 26. apríla 2018, ANGED (C‑236/16, EU:C:2018:291, bod 29 a citovaná judikatúra).
(
47
)	Pozri napríklad rozsudok z 21. decembra 2016, Komisia/World Duty Free Group a i. (C‑20/15 P a C‑21/15 P, EU:C:2016:981, bod 57).
(
48
)	Pozri napríklad rozsudok z 26. apríla 2018, ANGED (C‑236/16, EU:C:2018:291, bod 40).
(
49
)	Pozri napríklad rozsudok z 19. decembra 2018, A‑Brauerei (C‑374/17, EU:C:2018:1024, bod 39). V tejto veci Súdny dvor usúdil, že cieľom referenčného rámca je „zdaniť akúkoľvek zmenu vlastníka práv (Rechtsträgerwechsel), ktoré sú spojené s majetkom, resp. inými slovami, zdaniť akýkoľvek prevod vlastníckeho práva k nehnuteľnosti z jednej fyzickej alebo právnickej osoby na inú fyzickú alebo právnickú osobu v zmysle občianskeho práva“, pričom tento prvok v skutočnosti predstavoval prostriedok, ktorým sa mal dosiahnuť cieľ sledovaný týmito predpismi, a to zvýšenie prostriedkov nemeckého štátu.
(
50
)	Rozsudok zo 6. septembra 2006 (C‑88/03, EU:C:2006:511, bod 56).
(
51
)	Rozsudok z 19. decembra 2018, A‑Brauerei (C‑374/17, EU:C:2018:1024, bod 36).
(
52
)	Podľa judikatúry Súdneho dvora totiž existencia selektívnej výhody musí byť posudzovaná vo vzťahu k referenčnej skupine. Súdny dvor napríklad vo svojom rozsudku zo 6. septembra 2006, Portugalsko/Komisia (C‑88/03, EU:C:2006:511, bod 56), rozhodol, že „‚obvyklou‘ sadzbou dane je sadzba platná v zemepisnej oblasti, ktorá predstavuje referenčný rámec. V rozsudku z 19. decembra 2008, A‑Brauerei (C‑374/17, EU:C:2018:1024, bod 36), Súdny dvor uviedol, že „… na účely označenia vnútroštátneho daňového opatrenia za ‚selektívne‘ [je potrebné] preukázať, že predmetné daňové opatrenie predstavuje odchýlku od tohto bežného systému…“.
(
53
)	Pozri napríklad rozsudok z 19. decembra 2018, A‑Brauerei (C‑374/17, EU:C:2018:1024, bod 44 a citovaná judikatúra).
(
54
)	Pozri napríklad rozsudok z 26. apríla 2018, ANGED (C‑236/16, EU:C:2018:291, bod 31).
(
55
)	Pozri napríklad rozsudok z 26. apríla 2018, ANGED (C‑236/16, EU:C:2018:291, body 49 a 50).
(
56
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. septembra 2006, Portugalsko/Komisia (C‑88/03, EU:C:2006:511, bod 60), a z 11. septembra 2008, UGT‑Rioja a i. (C‑428/06 až C‑434/06, EU:C:2008:488, bod 141).
(
57
)	Rozsudok z 21. decembra 2016, Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985, bod 40).
(
58
)	Rozsudok zo 6. septembra 2006, Portugalsko/Komisia (C‑88/03, EU:C:2006:511, bod 60).