61959C0025
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
KARL ROEMER
της 20ής Ιουνίου 1960 (
*1
)
Περιεχόμενα
Α — Εισαγωγή
I — Ιστορικό της αποφάσεως και πραγματικά περιστατικά
II — Αιτήματα· λόγοι ακυρώσεως και μέσα υπερασπίσεως
Β — Νομική εκτίμηση
I — Παραδεκτό της διαδικασίας κατά το άρθρο 88
1. Παράγραφος 10 της συμβάσεως περί των μεταβατικών διατάξεων
2. 'Αρθρο 70, τρίτο εδάφιο
3. Συμπέρασμα
II — Τήρηση των διαδικαστικών διατάξεων του άρθρου 88
1. 'Εννοια και σκοπός του άρθρου 88
2. Οι κατ'ιδίαν φάσεις της διαδικασίας στην προκείμενη υπόθεση
3. 'Ελαβε η Ολλανδική Κυβέρνηση μέτρα προς πραγματοποίηση μιας από τις τρεις δυνατότητες που τέθηκαν στη διάθεσή της εναλλακτικά από την Ανωτάτη Αρχή;
4. Προσβολή του δικαιώματος ακροάσεως
Γ — Γενικό συμπέρασμα
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Στις προτάσεις μου θα ασχοληθώ με την προσφυγή της Κυβερνήσεως του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, με την οποία προσβάλλεται απόφαση της Ανωτάτης Αρχής. Η προσφεύγουσα υποστηρίζεται στη δίκη αυτή από πέντε ολλανδικές επιχειρήσεις ως παρεμβαίνουσες.
Α — Εισαγωγή
Οι περισσότερες διαφορές που απασχόλησαν πρόσφατα το Δικαστήριο αφορούσαν θέματα δυσμενούς διακρίσεως στον τομέα των τιμολογίων για τη σιδηροδρομική μεταφορά προϊόντων και τη διαπίστωση της Ανωτάτης Αρχής ότι ένα κράτος μέλος δεν συμμορφώθηκε προς τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη στα πλαίσια της διαμορφώσεως των τιμολογίων για τη σιδηροδρομική μεταφορά προϊόντων (άρθρο 88). Η δίκη με την οποία ασχολούμαι τώρα είχε ως αφορμή παρόμοια διαπίστωση της Ανωτάτης Αρχής έναντι των κυβερνήσεων των κρατών μελών, έτσι δε, και έναντι της προσφεύγουσας, διαπίστωση η οποία αναφέρεται στην οδική μεταφορά προϊόντων και τη δημοσίευση των σχετικών τιμολογίων μεταφοράς. Για συντομία παραπέμπω στο κείμενο της αποφάσεως 18/59.
I — Ιστορικό της αποφάσεως και πραγματικά περιστατικά
Η επιτροπή εμπειρογνωμόνων που συγκροτήθηκε σύμφωνα με την παράγραφο 10 της συμβάσεως περί των μεταβατικών διατάξεων εξέτασε την πρακτική της οδικής μεταφοράς προϊόντων στις έξι χώρες, ιδίως δε τους εφαρμοζόμενους τιμοκαταλόγους, τις τιμές και τους όρους μεταφοράς. Συνέταξε στις αρχές του 1956 αναφορά, στην οποία η πλειοψηφία εξέφρασε την άποψη ότι υφίσταται υποχρέωση δημοσιεύσεως ή γνωστοποιήσεως προς την Ανωτάτη Αρχή των τιμοκαταλόγων, τιμών και όρων μεταφοράς και ότι η δημοσίευση ή ανακοίνωση πρέπει να προηγείται της εφαρμογής τους. Δεν επιτεύχθηκε, εντούτοις, συμφωνία επί των βασικών θεμάτων. Η Ανωτάτη Αρχή διαβίβασε την αναφορά αυτή προς το Συμβούλιο Υπουργών, ώστε να καταβληθεί προσπάθεια για την εξεύρεση ενιαίας ρυθμίσεως. Στο Συμβούλιο Υπουργών συγκροτήθηκε ειδική επιτροπή, η οποία ασχολήθηκε, όπως και το Συμβούλιο, σε πολλές συνεδριάσεις της με το θέμα, χωρίς να προκύψει συμφωνία ως προς όλα τα σημεία του αντικειμένου της διαπραγματεύ-σεως. Στη συνεδρίαση του Συμβουλίου Υπουργών της 22ας Ιουλίου 1958 ο αντιπρόεδρος της Ανωτάτης Αρχής επισήμανε ότι η Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας ζήτησε, με έγγραφο της 10ης Ιουλίου 1958, από την Ανωτάτη Αρχή τη θέσπιση ρυθμίσεως για την οδική μεταφορά προϊόντων χάλυβα στην Κοινότητα όσον αφορά τη δημοσίευση των τιμοκαταλόγων, τιμών και τιμολογιακών ρυθμίσεων πριν από τη σύναψη των συμβάσεων μεταφοράς και η Wirtschaftsvereinigung ζήτησε, σύμφωνα με το άρθρο 35 της Συνθήκης ΕΚΑΧ, την έκδοση αντίστοιχης απόφασης βάσει του άρθρου 88. Επειδή η Ανωτάτη Αρχή δεν μπόρεσε να υποστηρίξει ενιαία άποψη στο Συμβούλιο Υπουργών ούτε να εξαλείψει τις διαφορές στο Συμβούλιο Υπουργών, απηύθυνε στις 12 Αυγούστου 1958 έγγραφο ομοίου περιεχομένου προς τις κυβερνήσεις των κρατών μελών της Κοινότητας. Μπορώ να παραπέμψω στο περιεχόμενο της επιστολής που προοριζόταν για την Ολλανδική Κυβέρνηση. Αναφέρω μόνο το τελικό άρθρο III, το οποίο έχει ως εξής:
«Η Ανωτάτη Αρχή παρακαλεί γι' αυτό την Ολλανδική Κυβέρνηση να της ανακοινώσει το αργότερο μέχρι την 1η Δεκεμβρίου 1958 τα μέτρα που ελήφθησαν στον τομέα της εμπορικής οδικής μεταφοράς προϊόντων μέχρι το χρονικό αυτό σημείο, ώστε να συμμορφωθεί, υπό την έννοια των δεδομένων που προηγήθηκαν, προς τις διατάξεις της Συνθήκης, ιδίως τα άρθρα 2 έως 5 καθώς και 60 και 70, ή να της διαβιβάσει μέχρι το ίδιο χρονικό σημείο τις παρατηρήσεις που προτίθεται να διατυπώσει κατά το άρθρο 88, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίοδος.»
Η Ολλανδική Κυβέρνηση απάντησε στην Ανωτάτη Αρχή με έγγραφο της 29ης Νοεμβρίου 1958 και εξέθεσε τις προθέσεις της. Τον Δεκέμβριο του 1958 εξέδωσε νομοθετικές πράξεις, που τέθηκαν σε ισχύ και θα πραγματοποιούσαν, κατά την άποψή της, μία από τις τρεις εναλλακτικές λύσεις που πρότεινε η Ανωτάτη Αρχή (πρβλ. παράγραφο II, 3, γ, του εγγράφου της Ανωτάτης Αρχής της 12ης Αυγούστου 1958).
Η Ανωτάτη Αρχή εξέδωσε στις 18 Φεβρουαρίου 1959 την προσβαλλόμενη απόφαση, χωρίς να εξακολουθήσει τις διαπραγματεύσεις της με τις κυβερνήσεις.
II — Αιτήματα· λόγοι ακυρώσεως και μέσα υπερασπίσεως
Η Κυβέρνηση και οι παρεμβαίνουσες επιχειρήσεις προσβάλλουν την απόφαση ζητώντας να ακυρωθεί σε όλη της την έκταση. Δεν μου φαίνεται αναγκαίο να σας εκθέσω λεπτομερώς στο σημείο αυτό τους λόγους ακυρώσεως και τα μέσα υπερασπίσεως που προέβαλε η Επιτροπή. Η προσφεύγουσα και οι παρεμβαίνουσες επικαλούνται στα πλαίσια της δίκης πλήρους δικαιοδοσίας προπαντός την παράβαση ουσιώδους τύπου, την αναρμοδιότητα της Ανωτάτης Αρχής και την παράβαση της Συνθήκης ως προς πολλές ουσιώδεις διατάξεις της.
Β — Νομική εκτίμηση
Κατά τη νομική εκτίμηση είναι απαραίτητη η αντιπαραβολή του ουσιαστικού περιεχομένου του εγγράφου της Ανωτάτης Αρχής της 12ης Αυγούστου 1958 με την απόφαση της 18ης Φεβρουαρίου 1959, επειδή το έγγραφο της 12ης Αυγούστου 1958 είναι, κατά τη βούληση της Ανωτάτης Αρχής, προπαρασκευαστική πράξη, της οποίας λογική, διαδικαστική και από πλευράς ουσιαστικού δικαίου συνέχεια αποτελεί η προσβαλλόμενη απόφαση.
I — Παραδεκτό της διαδικασίας κατά το άρθρο 88
Η προσβαλλόμενη απόφαση στηρίζεται από τυπική άποψη στο άρθρο 88 της Συνθήκης. Η διάταξη αυτή μπορεί να εφαρμοστεί, μόνον όταν πρόκειται να διαπιστωθεί παράβαση συμβατικής υποχρεώσεως. Δεν εξουσιοδοτεί την Ανωτάτη Αρχή προς κανονιστική ρύθμιση προβλημάτων σημαντικών για τους στόχους της κοινής αγοράς. Πρέπει λοιπόν να εξεταστεί αν υφίστανται άμεσες συμβατικές υποχρεώσεις των κρατών μελών στον τομέα της δημοσιεύσεως των τιμολογίων, χωρίς να χρειάζεται να διαπιστωθεί εδώ η λεπτομερής μορφή των υποχρεώσεων αυτών. Εάν προκύψει ότι η σύμβαση δεν περιέχει στον τομέα αυτό κανόνες δικαίου άμεσης εφαρμογής, αλλά μόνο προγραμματικές διατάξεις ή διατάξεις πλαίσια για περαιτέρω συμφωνίες, τότε φυσικά δεν μπορεί η Ανωτάτη Αρχή να ακολουθήσει τη διαδικασία του άρθρου 88.
1. Παράγραφος 10 της συμβάσεως περί των μεταβατικών διατάξεων
Αναφέρθηκαν σχετικά οι διατάξεις της παραγράφου 10 της συμβάσεως περί των μεταβατικών διατάξεων, που επιφυλάσσουν τη ρύθμιση σειράς θεμάτων του τομέα των μεταφορών σε διακυβερνητικές συμφωνίες. Κατά την παράγραφο 10, πρώτο εδάφιο, της συμβάσεως περί των μεταβατικών διατάξεων επιτροπή εμπειρογνωμόνων επιφορτίζεται με την επεξεργασία διατάξεων που πρόκειται να προταθούν στις κυβερνήσεις όσον αφορά τις μεταφορές άνθρακα και χάλυβα για την επίτευξη των σκοπών που ορίζονται στο άρθρο 70 της Συνθήκης. Η διάταξη όμως αυτή δεν έχει το νόημα γενικής ρήτρας, όπως θα μπορούσε να υποθέσει κανείς λαμβάνοντας υπόψη το πρώτο εδάφιο μεμονωμένα. Από το σύνολο των διατάξεων της παραγράφου 10, ιδίως δε το έκτο εδάφιο, προκύπτουν τα αντικείμενα που πρέπει να ρυθμιστούν με συμφωνίες των κυβερνήσεων, η θέσπιση δηλαδή διεθνών τιμολογίων απευθείας εφαρμογής και η εναρμόνιση των κομίστρων και των όρων μεταφοράς κάθε είδους. Εδώ πρόκειται για δύσκολα και πολύπλοκα θέματα που αφορούν συγχρόνως περισσότερα κράτη. Για τη ρύθμισή τους δεν αρκούν, από τη φύση των πραγμάτων, τα μεμονωμένα μέτρα κατ' ιδίαν κυβερνήσεων. Στο πλαίσιο όμως αυτό δεν αναφέρεται το πρόβλημα της δημοσιεύσεως των τιμολογίων. Δεν μπορεί λοιπόν να θεωρήσει κανείς ότι η παράγραφος 10 της συμβάσεως περί μεταβατικών διατάξεων επιτάσσει ρύθμιση του θέματος αυτού με συμφωνία και ότι για τον λόγο αυτό δεν υφίσταται άμεση συμβατική υποχρέωση των κρατών. Αν το θέμα της δημοσιεύσεως των τιμολογίων εξετάστηκε στην επιτροπή εμπειρογνωμόνων με το σύνολο όλων των προβλημάτων των μεταφορών, αυτό συνέβη μόνον επειδή μια ρύθμιση κατόπιν συμφωνίας και μια κατά το δυνατό αρμονική λύση των προβλημάτων αυτών θεωρήθηκε ευκταία, όχι όμως και αναγκαία. Όταν κατέστη σαφής η αποτυχία των προσπαθειών αυτών, η Ανωτάτη Αρχή θεώρησε ότι ήταν υποχρεωμένη να υπενθυμίσει στα κράτη μέλη τις συμβατικές τους υποχρεώσεις.
2. Αρθρο 70, τρίτο εδάφιο
Εάν υφίστανται συμβατικές υποχρεώσεις στον τομέα της δημοσιεύσεως των τιμολογίων και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, σε ποια έκταση, αυτό πρέπει να προκύπτει από το άρθρο 70, τρίτο εδάφιο, που έχει ως εξής:
«Οι τιμοκατάλογοι, οι τιμές και οι κάθε είδους τιμολογιακές ρυθμίσεις επί των τιμών που εφαρμόζονται στις μεταφορές άνθρακος και χάλυβος στο εσωτερικό κάθε κράτους μέλους δημοσιεύονται ή φέρονται σε γνώση της Ανωτάτης Αρχής.» Προκαλεί εντύπωση ότι το άρθρο 70, τρίτο εδάφιο, έχει συνταχθεί στην οριστική [«(…) δημοσιεύονται ή φέρονται σε γνώση»], ενώ σε άλλες διατάξεις της συμβάσεως, προκειμένου για νομική υποχρέωση, γίνεται ρητά λόγος για υποχρεώσεις των κρατών.
Επιτακτικό χαρακτήρα και υποχρεωτική ενέργεια δεν έχουν όμως μόνο οι διατάξεις που περιέχουν τη λέξη «υποχρεούνται». Η πρόθεση δεσμεύσεως μπορεί να εκφραστεί σαφώς και υπό άλλη μορφή. Αρκεί να κοιτάξει κανείς τη σύμβαση περί των μεταβατικών διατάξεων, για να διαπιστώσει ότι πολλές φορές χρησιμοποιείται η οριστική για αναμφισβήτητες νομικές υποχρεώσεις. Και είδαμε προ ολίγου ότι το Δικαστήριο χαρακτήρισε το πρώτο εδάφιο του άρθρου 70 ως κανόνα δικαίου, μολονότι οι νομικές επιταγές και απαγορεύσεις διατυπώνονται συνήθως υπό άλλη μορφή.
Κατά την επεξεργασία της Συνθήκης επικράτησε γρήγορα η διαπίστωση ότι η ενοποίηση της αγοράς άνθρακα και χάλυβα θα μπορούσε να λειτουργήσει μόνον εάν η Συνθήκη επενέβαινε σε ορισμένες περιοχές εκτός του τομέα αυτού και επέτρεπε την προστασία της μερικής αυτής αγοράς έναντι των επιδράσεων άλλων κλάδων της οικονομίας. Σε όλους ήταν σαφής ιδίως η σημασία των μεταφορών για την αγορά άνθρακα και χάλυβα — υψηλό ποσοστό του κόστους μεταφοράς στην τιμή κόστους — και η συνακόλουθη ανάγκη εντάξεως στη Συνθήκη διατάξεων που ρυθμίζουν άμεσα ή έμμεσα τον τομέα των μεταφορών. Η σημασία της δημοσιότητας στον τομέα των μεταφορών για το σύστημα της Συνθήκης δεν καθιστά πιθανή την άποψη ότι τα συμβαλλόμενα κράτη αρκέστηκαν ως προς το θέμα αυτό σε απλές δηλώσεις αρχής και προθέσεων. Μπορεί κανείς μάλλον να υποθέσει ότι επί ενός τόσο σοβαρού σημείου θα είχαν διατυπώσει σαφώς ενδεχόμενες επιφυλάξεις και θα είχαν παραπέμψει το θέμα στη σύμβαση περί μεταβατικών διατάξεων, εάν είχαν θεωρήσει αναγκαία μια επιπλέον εκτελεστική συμφωνία για την εναρμόνιση ή την εισαγωγή διεθνών τιμολογίων απευθείας εφαρμογής.
Η αναφορά στο άρθρο 60 της Συνθήκης που προβλέπει ορισμένες εγγυήσεις για τον καθορισμό της εκτάσεως και της μορφής της υποχρεώσεως δημοσιεύσεως στο δίκαιο των τιμών (διαβουλεύσεις με τη Συμβουλευτική Επιτροπή) οι οποίες δεν περιέχονται στο άρθρο 70, είναι εσφαλμένη, επειδή το άρθρο 70, τρίτο εδάφιο, δεν παρέχει στην Ανωτάτη Αρχή κανονιστική αρμοδιότητα.
3. Συμπέρασμα
Είμαι λοιπόν της γνώμης ότι το άρθρο 70, τρίτο εδάφιο, αποτελεί κανόνα δικαίου άμεσης εφαρμογής και όχι μόνο προγραμματική διάταξη. Η διάταξη αυτή έχει, κατά τα λοιπά, συνταχθεί έτσι, ώστε να είναι επιδεκτική νομικής εφαρμογής χωρίς περαιτέρω εκτελεστική συμφωνία. Επειδή η Συνθήκη δεν αφορά άμεσα επιχειρήσεις εκτός του τομέα άνθρακα και χάλυβα, το τρίτο εδάφιο μπορεί να θεωρηθεί μόνον ως επιταγή απευθυνόμενη προς τις κυβερνήσεις των κρατών μελών.
Είναι έτσι βέβαιο ότι κατά βάση ορθά κίνησε η Ανωτάτη Αρχή τη διαδικασία του άρθρου 88, για να εξασφαλίσει την εκπλήρωση των συμβατικών υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 70.
II — Τήρηση των διαδικαστικών διατάξεων του άρθρου 88
Το άρθρο 88 της Συνθήκης περιέχει ορισμένους διαδικαστικούς κανόνες που πρέπει να τηρούνται πριν από την έκδοση μιας αποφάσεως. Απαιτείται ιδίως η παροχή της δυνατότητας στο κράτος μέλος να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του.
Η Ολλανδική Κυβέρνηση προβάλλει τη μη τήρηση αυτής της διατάξεως. Ισχυρίζεται ότι εξέφρασε ήδη προθυμία και επιχείρησε να πραγματοποιήσει μία από τις δυνατότητες που απαριθμούνταν στο έγγραφο της Ανωτάτης Αρχής της 12ης Αυγούστου 1958 και να ανταποκριθεί έτσι στις συμβατικές της υποχρεώσεις. Στη συνέχεια η Ανωτάτη Αρχή μετέβαλε σημαντικά την αρχική της ερμηνεία των συμβατικών υποχρεώσεων και, χωρίς να συμβουλευθεί εκ νέου τα κράτη, εξέδωσε, βάσει αυτής της τροποποιημένης νομικής απόψεως, την απόφαση της 18ης Φεβρουαρίου 1959, στην οποία διαπιστώνεται ότι τα κράτη μέλη, άρα και οι Κάτω Χώρες, δεν είχαν εκπληρώσει τις συμβατικές τους υποχρεώσεις. Η διαπίστωση αυτή έγινε υπό γενική και όμοια μορφή, μολονότι οι Κάτω Χώρες βρίσκονταν σε ιδιαίτερη, από διαδικαστικής απόψεως, θέση, σε σχέση με άλλα κράτη.
1. Έννοια και σκοπός του άρθρου 88
Πριν ασχοληθώ με τον λόγο αυτό ας μου επιτραπούν μερικές παρατηρήσεις περί της εννοίας και του σκοπού του άρθρου 88 στα πλαίσια του συστήματος της Συνθήκης. Μου φαίνεται ότι η διάταξη αυτή έχει, μεταξύ άλλων, τον σκοπό να εξασφαλίσει ενιαία και αυθεντική ερμηνεία της Συνθήκης. Εάν υφίσταται ασάφεια ή αμφισβήτηση περί των διατάξεων της Συνθήκης, οι οποίες αφορούν τη συμπεριφορά των κρατών μελών, τότε το Δικαστήριο οφείλει να εξαλείψει την ασάφεια και την αμφισβήτηση διαπιστώνοντας κατά δεσμευτικό τρόπο τι ισχύει ως δίκαιο. Για να επέμβει το Δικαστήριο απαιτείται εξωτερική πρωτοβουλία, που μπορεί να λάβει πολλές διαδικαστικές μορφές. Είτε η εκτελεστική εξουσία ερμηνεύει τα επίμαχα θέματα σε απόφαση που μπορεί να προσβληθεί ενώπιον του Δικαστηρίου από το ενδιαφερόμενο κράτος είτε η ίδια η εκτελεστική εξουσία προσφεύγει στο Δικαστήριο. Την πρώτη ρύθμιση ακολουθεί το σύστημα της Συνθήκης ΕΚΑΧ, τη δεύτερη — στην κατεύθυνση της περικοπής των διοικητικών εξουσιών της Επιτροπής — το σύστημα της ΕΟΚ. Ο ουσιαστικός σκοπός είναι ο ίδιος και στις δύο περιπτώσεις: πρέπει να διευκρινιστούν οι συμβατικές υποχρεώσεις των κρατών μελών, οι οποίες υφίσταντο, κατά την άποψη της εκτελεστικής εξουσίας, ήδη πριν κινηθεί η διαπιστωτική διαδικασία, οι οποίες λοιπόν δεν γεννήθηκαν για πρώτη φορά με την ενέργεια της εκτελεστικής εξουσίας στα πλαίσια της διαδικασίας αυτής. Ο ρόλος της Ανωτάτης Αρχής και της Επιτροπής συνίσταται στη δεσμευτική υπαγωγή ενός πραγματικού περιστατικού (της συμπεριφοράς ενός κράτους μέλους) στους κανόνες της Συνθήκης, στα πλαίσια μιας αποφάσεως, που καθιστά έτσι δυνατό τον δικαστικό έλεγχο της υπαγωγής αυτής, της ερμηνείας αυτής της Συνθήκης.
Όταν οι συνθήκες προβλέπουν ότι παρέχεται στα ενδιαφερόμενα κράτη η δυνατότητα να διατυπώσουν τις παρατηρήσεις τους, πριν προβεί η εκτελεστική εξουσία στη διαπίστωση που προηγείται αμέσως της διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου, αυτό εξασφαλίζεται με δύο τρόπους. Καταρχήν πρέπει το ενδιαφερόμενο κράτος να έχει δυνατότητα προς διαπραγμάτευση και ενδεχομένως προς δικαιολόγηση της θέσεώς του, αφού δεν αποκλείεται μια νομική άποψη να στηρίζεται σε καλύτερα επιχειρήματα που πείθουν επίσης και την Ανωτάτη Αρχή ή η συμπεριφορά του κράτους να φαίνεται δικαιολογημένη από ιδιαίτερες πραγματικές περιστάσεις που δεν είναι γνωστές, τουλάχιστον σε όλη τους την έκταση, στην Ανωτάτη Αρχή. Με τα δεδομένα αυτά περατώνεται η ερμηνευτική διαφορά πριν από την προσφυγή στο Δικαστήριο. Το κράτος πρέπει, εξάλλου, να έχει τη δυνατότητα, εκπληρώνοντας εκ των υστέρων τις συμβατικές του υποχρεώσεις να καθιστά περιττή μια δίκη ή την επιβολή κυρώσεων. Διότι αυτός είναι ο άλλος σκοπός των διατάξεων του άρθρου 88, να ωθήσουν ένα υπερήμερο κράτος προς ορισμένη συμπεριφορά και όχι, αντίθετα, να τιμωρήσουν τη συμπεριφορά που ανήκει στο παρελθόν. Το άρθρο 88 αντικαθιστά την εκτέλεση, που υφίσταται μεν έναντι επιχειρήσεων, όχι όμως και στη σχέση μεταξύ Ανωτάτης Αρχής και κρατών, με τη νομική διαπίστωση, που ασκεί πολιτική επίδραση, της αντισυμβατικής συμπεριφοράς ενός κράτους.
2. Οι κατ' ιδίαν φάσεις της διαδικασίας στην προκειμένη υπόθεση
Ο λόγος που προβάλλει η Ολλανδική Κυβέρνηση πρέπει να εξεταστεί προπαντός ως προς τον σκοπό που αναφέρθηκε δεύτερος κατά σειρά. Στο σημείο αυτό είναι απαραίτητο να αναφερθώ στις λεπτομέρειες του εγγράφου της Ανωτάτης Αρχής της 12ης Αυγούστου 1958, της απαντήσεως της Ολλανδικής Κυβερνήσεως της 29ης Νοεμβρίου 1959, καθώς και της προσβαλλόμενης αποφάσεως. Καθίσταται χωρίς άλλο φανερό ότι η Ανωτάτη Αρχή στο έγγραφό της της 12ης Αυγούστου, στηρίχθηκε σε ερμηνεία του άρθρου 70, τρίτο εδάφιο, διαφορετική από ό, τι στην απόφαση της 18ης Φεβρουαρίου 1959. Το έγγραφο της 12ης Αυγούστου απαριθμεί τρεις δυνατότητες εκπληρώσεως της υποχρεώσεως δημοσιεύσεως:
α)
η αρμόδια εθνική αρχή δημοσιεύει τιμολόγιο μεταφοράς και υποχρεώνει τις επιχειρήσεις να το τηρούν·
β)
η αρμόδια εθνική αρχή υποχρεώνει τις επιχειρήσεις μεταφοράς να δημοσιεύουν τα τιμολόγια που οι ίδιες καταρτίζουν ή να τα γνωστοποιούν στην Ανωτάτη Αρχή·
γ)
ελλείψει τέτοιων τιμολογίων ή σε περίπτωση προβλέψεως ελαχίστων και ανωτάτων κομίστρων, τα κόμιστρα και οι όροι μεταφοράς πρέπει να γνωστοποιούνται στην Ανωτάτη Αρχή αμέσως μετά τη σύναψη της συμβάσεως μεταφοράς.
Αντίθετα, η απόφαση της 18ης Φεβρουαρίου 1959 περιέχει δύο μόνο δυνατότητες, η εναλλακτική χρήση των οποίων απομένει στα κράτη προς εκπλήρωση των συμβατικών τους υποχρεώσεων:
α)
οι κυβερνήσεις πρέπει να δημοσιεύουν τους τιμοκαταλόγους, τις τιμές και τις τιμολογιακές ρυθμίσεις και να υποχρεώνουν τις επιχειρήσεις να τα τηρούν·
β)
οι κυβερνήσεις πρέπει να υποχρεώνουν τις επιχειρήσεις να δημοσιεύουν τους τιμοκαταλόγους, τις τιμές και τις τιμολογιακές ρυθμίσεις, την εφαρμογή των οποίων έχουν οι ίδιες οι επιχειρήσεις αποφασίσει, ή να τις γνωστοποιούν στην Ανωτάτη Αρχή. Η Ανωτάτη Αρχή θέτει τα κόμιστρα και λοιπά που της ανακοινώθηκαν στη διάθεση των παραγωγών, αγοραστών και καταναλωτών.
Απαντώντας στο έγγραφο της Ανωτάτης Αρχής της 12ης Αυγούστου 1958, η Ολλαν δική Κυβέρνηση ανακοίνωσε ότι είναι πρόθυμη να εξασφαλίσει την εκτέλεση της Συνθήκης ΕΚΑΧ ως προς την εμπορική οδική μεταφορά προϊόντων άνθρακα και χάλυβα και μάλιστα με τη γνωστοποίηση, μέσω των ολλανδικών αρχών, προς την Ανωτάτη Αρχή των συμβάσεων μεταφοράς των προϊόντων, για τα οποία ισχύει η υποχρέωση δημοσιεύσεως των τιμών κατά τη Συνθήκη ΕΚΑΧ, αμέσως μετά τη σύναψή τους. Σε εκτέλεση αυτής της δηλώσεως εκδόθηκε στις 24 Δεκεμβρίου 1958 βασιλικό διάταγμα προς συμπλήρωση του βασιλικού διατάγματος της 16ης Ιανουαρίου 1954, το οποίο όρισε τα εξής:
«Οι παραχωρησιούχοι (δηλαδή οι μεταφορείς) πρέπει να παρέχουν στον υπουργό και στις εξουσιοδοτημένες απ' αυτόν αρχές τις αναγκαίες πληροφορίες, συμπεριλαμβανομένων των οικονομικών λεπτομερειών περί μεταφοράς ορισμένων προϊόντων. Οι υπάλληλοι υποχρεούνται στην τήρηση του απορρήτου των πληροφοριών αυτών.»
3. Έλαβε η Ολλανδική Κυβέρνηση μέτρα προς πραγματοποίηση μιας από τις τρεις δυνατότητες που τέθηκαν στη διάθεσή της εναλλακτικά από την Ανωτάτη Αρχή;
Η Ανωτάτη Αρχή ισχυρίζεται ως προς τα μη αμφισβητούμενα αυτά μέτρα της Ολλανδικής Κυβερνήσεως ότι δεν μπορεί να γίνεται λόγος για την πραγματοποίηση μιας από τις τρεις δυνατότητες που αναφέρονται στο έγγραφο της 12ης Αυγούστου, ενόψει των επιφυλάξεων της Ολλανδικής Κυβερνήσεως, ιδίως ως προς την τήρηση του απορρήτου των συμβάσεων που ανακοινώθηκαν, ενώ η προσφεύγουσα παρατηρεί ότι δεν διατύπωσε καμία ρητή επιφύλαξη ως προς την τήρηση του απορρήτου και το έγγραφο της Ανωτάτης Αρχής της 12ης Αυγούστου δεν αναφέρει, εξάλλου, κάτι που θα απέκλειε την τήρηση του απορρήτου.
Τα θέματα αυτά είναι, κατά τη γνώμη μου, μεγάλης σημασίας. Εάν καταδειχθεί δηλαδή ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση επέδειξε σοβαρά την προθυμία να ακολουθήσει την άποψη της Ανωτάτης Αρχής κατά τα ουσιώδη της σημεία — δευτερεύουσες λεπτομέρειες δεν μπορεί να είναι αποφασιστικές — τότε θα είχε επιλυθεί έτσι ουσιαστικά η ερμηνευτική διαφορά μεταξύ της Ανωτάτης Αρχής και της Ολλανδικής Κυβερνήσεως υπό την αρχική της μορφή στα πλαίσια του άρθρου 88, πρώτο εδάφιο, πρώτη περίοδος, δεύτερο μέρος, χωρίς να απαιτείται απόφαση της Ανωτάτης Αρχής.
Μετά την επίλυση αυτή της διαφοράς, δηλαδή μετά τη συμφωνία ως προς μια δυνατή λύση που χαρακτηρίζεται από την Ανωτάτη Αρχή ως σύμφωνη προς τη Συνθήκη, η Ανωτάτη Αρχή μπορεί μεν να εγκαταλείψει τη νομική άποψη που επέβαλε, αφού οι διαφορές υπό την έννοια του άρθρου 88 αφορούν μόνο νομικές απόψεις, ερμηνείες, και όχι, αντίθετα, διοικητικές πράξεις της Ανωτάτης Αρχής προς εκτέλεση ή προσδιορισμό διατάξεων της Συνθήκης. Σε περίπτωση, όμως, μη τηρήσεως της συμφωνίας αυτής, η Ανωτάτη Αρχή μπορεί να κάνει χρήση των άλλων ερμηνειών που προτάθηκαν εναλλακτικά από αυτήν ως νομικό θεμέλιο για τη συνέχιση της διαδικασίας. Δεν μπορεί, με άλλα λόγια, να εξοβελίσει αναδρομικά την ερμηνεία που θεωρήθηκε από αυτή και το ενδιαφερόμενο κράτος ως έγκυρη. Αν μεταβάλει, όπως συνέβη εν προκειμένω, τη νομική της άποψη, πρέπει να κινήσει εκ νέου την ερμηνευτική διαδικασία γνωστοποιώντας τη νέα περιοριστική νομική της άποψη με όλες τις διαδικαστικές προϋποθέσεις και απαιτήσεις. Δεν μπορεί να προχωρήσει από περατωθείσες φάσεις της διαδικασίας που αφορούσαν διαφορά με άλλη προβληματική. Πρέπει ιδίως να μπορεί να απαιτηθεί από την Ανωτάτη Αρχή να παράσχει εκ νέου δυνατότητα προς διατύπωση παρατηρήσεων και εκ των υστέρων εκπλήρωση της συμβατικής υποχρεώσεως, επειδή το ενδιαφερόμενο κράτος δεν είχε μέχρι τότε λόγο να αντιμετωπίσει τη μεταβληθείσα νομική άποψη της Ανωτάτης Αρχής, δηλαδή να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του επί της απόψεως αυτής και να λάβει ενδεχομένως αντίστοιχα εκτελεστικά μέτρα.
Στην παρούσα περίπτωση προκύπτουν οι ακόλουθες διαπιστώσεις: ενώ στην απόφαση της 18ης Φεβρουαρίου 1959 στο άρθρο 2, α, δεύτερη δυνατότητα, λέγεται σαφώς ότι οι τιμοκατάλογοι, οι τιμές και οι τιμολογιακές ρυθμίσεις που ανακοινώθηκαν τίθενται στη διάθεση των παραγωγών κ.λπ., στο έγγραφο της Ανωτάτης Αρχής της 12ης Αυγούστου 1958 που έχει καταρχήν σημασία εν προκειμένω, δεν γίνεται παρόμοια αναφορά υπό το στοιχείο 3, γ, κατά την απαρίθμηση των διαθέσιμων για την εκπλήρωση της Συνθήκης δυνατοτήτων. Στην εισαγωγή του εγγράφου της η Επιτροπή εκθέτει, πάντως, ότι οι υποχρεώσεις του άρθρου 70, τρίτο εδάφιο, πρέπει να εκπληρώνονται έτσι, ώστε να εξασφαλίζεται η λειτουργία της κοινής αγοράς κατά την έννοια των λοιπών διατάξεων της Συνθήκης, ιδίως των άρθρων 4, 5, 60, 70, πρώτο και δεύτερο εδάφιο και τονίζει ότι πρέπει να παρέχεται στους παραγωγούς και στους καταναλωτές η δυνατότητα να πληροφορούνται τους τιμοκαταλόγους, τις τιμές και τις τιμολογιακές ρυθμίσεις. Η πληροφόρηση αυτή είναι απαραίτητη για τη διαπίστωση διακρίσεων και για λόγους αναγόμενους στο δίκαιο των τιμών της Συνθήκης (καθορισμός των τιμών πωλήσεως, ευθυγράμμιση κατά το άρθρο 60, παράγραφος 2, β). Μπορεί να ειπωθεί ότι η Ανωτάτη Αρχή κατέστησε έτσι φανερό ότι η τήρηση του απορρήτου των πληροφοριών ως προς τις τιμές δεν μπορεί, κατά τη γνώμη της, να συμβιβαστεί με τις διατάξεις της Συνθήκης. Δεν μπορεί όμως να γίνει λόγος για απόλυτη σαφήνεια, ως προς το κείμενο αυτό, ιδίως αν συγκριθεί με την απόφαση της 18ης Φεβρουαρίου 1959.
Στο απαντητικό της έγγραφο της 29ης Νοεμβρίου 1958 η Ολλανδική Κυβέρνηση, αφού εξέφρασε τη βασική της προθυμία να εφαρμόσει τη Συνθήκη υπό την έννοια των τριών δυνατοτήτων που ανέφερε η Ανωτάτη Αρχή, δήλωσε επί λέξει:
«Προκειμένου να αποφευχθεί παρανόηση, πρέπει να παρατηρηθεί επιπλέον ότι η Ολλανδική Κυβέρνηση θεωρεί ότι μπορεί να στηριχτεί στην τήρηση του απορρήτου των πληροφοριών που χορηγούνται στην Ανωτάτη Αρχή, κατά τρόπο όμοιο προς αυτόν που ισχύει για τις γνωστοποιηθείσες συμβάσεις περί της σιδηροδρομικής μεταφοράς προϊόντων.»
Ενόψει των δεδομένων στη φάση των διαπραγματεύσεων περιστάσεων δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η διατύπωση αυτή περιέχει επιφύλαξη της Ολλανδικής Κυβερνήσεως, που απέκλεισε τη βασική συμφωνία μεταξύ των διαπραγματευομένων μερών. Η παρατήρηση της Ολλανδικής Κυβερνήσεως δεν αφορά τη δική της συμπεριφορά, που θα έπρεπε να εξαρτηθεί από ευκταία αντίδραση της Ανωτάτης Αρχής, αλλά αναμενόμενο τρόπο συμπεριφοράς της Ανωτάτης Αρχής, ύστερα από την ανακοίνωση των πληροφοριών που ζητήθηκαν. Η απόφαση περί του τρόπου αυτού συμπεριφοράς είναι θέμα της Ανωτάτης Αρχής και όχι, αντίθετα, της Ολλανδικής Κυβερνήσεως στα πλαίσια της εκπληρώσεως των συμβατικών της υποχρεώσεων.
Η διατύπωση ότι «η Ολλανδική Κυβέρνηση θεωρεί ότι μπορεί να στηριχτεί» πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αναμένεται γνώμη της Ανωτάτης Αρχής, στο βαθμό που δεν προκύπτει σιωπηρή έγκριση. Από την αναφορά στη ρύθμιση των σιδηροδρομικών μεταφορών, ύστερα από συνεννόηση με την Ανωτάτη Αρχή, — ανακοίνωση προς την Ανωτάτη Αρχή των συμβάσεων μεταφοράς που αποκλίνουν — προκύπτει σαφώς προσπάθεια της Ολλανδικής Κυβερνήσεως προς επίτευξη συμφωνίας. Η Ολλανδική Κυβέρνηση δήλωσε, τέλος, στην τελευταία παράγραφο του εγγράφου της ότι είναι πρόθυμη να διεξαγάγει διαπραγματεύσεις επί των αλλαγών που θα επιθυμούσε η Ανωτάτη Αρχή ως προς την ανακοίνωση των κομίστρων και των όρων μεταφοράς.
Ενόψει αυτού του πραγματικού είναι προφανής η σοβαρή τότε προθυμία της Ολλανδικής Κυβερνήσεως να επιλύσει τη διαφορά κατά τρόπο που θα συνιστούσε η Ανωτάτη Αρχή (δεν πρέπει να ληφθεί υπόψη κατά την εκτίμηση του διαδικαστικού αυτού θέματος η άποψη που υποστήριξε η Ολλανδική Κυβέρνηση αργότερα, κατά τη διάρκεια της δίκης). Δικαιολογημένα μπορούσε να υποθέσει η Ολλανδική Κυβέρνηση ότι είχε έτσι αποφευχθεί η συνέχιση της διαδικασίας του άρθρου 88, ιδίως η διαπίστωση της παραβάσεως της Συνθήκης.
4. Προσβολή του δικαιώματος ακροάσεως
Δεν υπήρχε λόγος να εξετάσει η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών τα άλλα μέτρα που απαριθμούνταν στο έγγραφο της 12ης Αυγούστου και τα οποία αποτέλεσαν αργότερα το αποκλειστικό περιεχόμενο της αποφάσεως της 18ης Φεβρουαρίου 1959 ούτε να προβάλει επιχειρήματα κατά των μέτρων αυτών. Έχοντας κάνει την επιλογή της, δεν υπήρχε περιθώριο να ανταποκριθεί σε αυτά.
Αν ύστερα από το χρονικό σημείο αυτό, χωρίς περαιτέρω επαφές με τις κυβερνήσεις, πιεζόμενη από άλλη κυβέρνηση, από ένωση προσώπων, καθώς και βάσει ιδίων σκέψεων η Ανωτάτη Αρχή μετέβαλε την παλαιότερη άποψή της, την οποία η Ολλανδική Κυβέρνηση ήταν πρόθυμη να αποδεχθεί, και αν η Ανωτάτη Αρχή εξέδωσε απόφαση κατά το άρθρο 88 βάσει της νέας αυτής νομικής απόψεως, τότε πρέπει να της προσαφθεί παράβαση ουσιώδους τύπου: παρέλειψε, κατά παράβαση των υποχρεώσεων της, να παράσχει στην Ολλανδική Κυβέρνηση τη δυνατότητα να διατυπώσει τις παρατηρήσεις της επί της νέας νομικής απόψεως της. Όσο σοβαρές και αν είναι για την Ανωτάτη Αρχή και την Κοινότητα οι συνέπειες που προκύπτουν από αυτό για την παρούσα δίκη — επανάληψη της διαδικασίας, απώλεια χρόνου — και όσο τυπολατρικός και αν φαίνεται ο λόγος αυτός ενόψει των σημείων του ουσιαστικού δικαίου που διευκρινίστηκαν στο μεταξύ κατά τη διαδικασία, το Δικαστήριο, που ως φύλακας της νομιμότητας επιβλέπει και την τήρηση των διαδικαστικών διατάξεων, δεν έχει, κατά τη γνώμη μου, άλλη δυνατότητα από τη διαπίστωση της παραβάσεως αυτής.
Γ — Γενικό συμπέρασμα
Έτσι η απόφαση στερείται ερείσματος ως προς όλα της τα μέρη. Παρέλκει λοιπόν η εξέταση των περαιτέρω επιχειρημάτων των προσφευγόντων και η διατύπωση γνώμης ως προς την ουσιαστική ορθότητα της ερμηνείας της Συνθήκης που θεωρείται αναγκαία από την Ανωτάτη Αρχή. Δεν παραγνωρίζω ότι δεν επιλύεται έτσι το σημαντικό από νομική και οικονομική άποψη πρόβλημα που προκύπτει από το ερώτημα εάν τα κράτη υποχρεούνται να εφαρμόζουν προς εκπλήρωση της Συνθήκης στον τομέα του δικαίου των τιμών (άρθρο 60, παράγραφος 2, β) επί της οδικής μεταφοράς προϊόντων τιμολόγια που πρέπει να δημοσιεύονται.
Η Ανωτάτη Αρχή μπορεί όμως να επαναλάβει τη διαδικασία του άρθρου 88, τηρώντας τους διαδικαστικούς κανόνες που προαναφέρθηκαν, εάν νομίζει ότι πρέπει να εφαρμοστεί η ρύθμιση που προτείνει.
Τελειώνοντας, προτείνω στο Δικαστήριο να δεχθεί την προσφυγή της Κυβερνήσεως του Βασιλείου των Κάτω Χωρών και να ακυρώσει την απόφαση της Ανωτάτης Αρχής.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γερμανική.