61990C0355
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
WALTER VAN GERVEN
vom 9. Juni 1993 (
*1
)
Inhaltsverzeichnis
Rechtlicher Rahmen, Sachverhalt und Vorgeschichte des Rechtsstreits
Der Vorwurf der Zuwiderhandlung gegen Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie
Der Vorwurf der Zuwiderhandlung gegen Artikel 4 Absatz 4 der Vogelschutzrichtlinie
Zum Verhältnis zwischen Artikel 4 Absätze 1 und 2 und Artikel 4 Absatz 4
Beurteilung der von der Kommission allgemein beanstandeten Maßnahmen
Beurteilung der von der Kommission konkret beanstandeten Maßnahmen
Zur ersten Rüge: Die Industriegebiete von Laredo und Colindres
Zur zweiten Rüge: Die Aufschüttungsarbeiten in Escalante
Zur dritten Rüge: Entsorgung von Abraum aus dem Steinbruch von Montehano
Zur vierten Rüge: Bau der neuen Straße Argoños-Santoña
Zur fünften Rüge: Die Aquakulturvorhaben
Zur sechsten Rüge: Müllentsorgung und Einleitung von Abwässern
Die angebliche Verletzung des Artikels 3 der Vogelschutzrichtlinie
Ergebnis
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Die vorliegende Rechtssache betrifft ein von der Kommission auf der Grundlage des Artikels 169 EWG-Vertrag angestrengtes Verfahren gegen das Königreich Spanien. Die Kommission ersucht den Gerichtshof um Feststellung, daß Spanien gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 5 und 189 EWG-Vertrag verstoßen habe, weil es entgegen den Artikeln 3 und 4 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (
1
) (nachstehend: Vogelschutzrichtlinie oder Richtlinie) Maßnahmen zur ökologisch richtigen Pflege und Gestaltung der Lebensräume und zur Wiederherstellung zerstörter Lebensstätten in den Santoña-Marschen, deren Ausweisung als besondere Schutzgebiete sowie geeignete Maßnahmen zur Vermeidung der Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume in diesem Gebiet unterlassen habe.
Rechtlicher Rahmen, Sachverhalt und Vorgeschichte des Rechtsstreits
2.
Die Richtlinie über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten wurde 1979 vom Rat in Durchführung des ersten Aktionsprogramms der Gemeinschaft für den Umweltschutz erlassen (
2
). Nach den einleitenden Begründungserwägungen und ihrem Artikel 1 soll die Richtlinie die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten in Europa sicherstellen.
Angesichts ihrer Bedeutung für das vorliegende Verfahren scheint es mir sinnvoll, den vollständigen Wortlaut der Artikel 1 Absätze 1 und 2, Artikel 2, Artikel 3 und Artikel 4 Absätze 1, 2 und 4 der Richtlinie wiederzugeben:
„Artikel 1
(1)   Die Richtlinie betrifft die Erhaltung sämtlicher wildlebenden Vogelarten, die im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten, auf welches der Vertrag Anwendung findet, heimisch sind. Sie hat den Schutz, die Bewirtschaftung und die Regulierung dieser Arten zum Ziel und regelt die Nutzung dieser Arten.
(2)   Sie gilt für Vögel, ihre Eier, Nester und Lebensräume.
(3)   ...
Artikel 2
Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um die Bestände aller unter Artikel 1 fallenden Vogelarten auf einem Stand zu halten oder auf einen Stand zu bringen, der insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, wobei den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen Rechnung getragen wird.
Artikel 3
(1)   Die Mitgliedstaaten treffen unter Berücksichtigung der in Artikel 2 genannten Erfordernisse die erforderlichen Maßnahmen, um für alle unter Artikel 1 fallenden Vogelarten eine ausreichende Vielfalt und eine ausreichende Flächengröße der Lebensräume zu erhalten oder wieder herzustellen.
(2)   Zur Erhaltung und Wiederherstellung der Lebensstätten und Lebensräume gehören insbesondere folgende Maßnahmen:
a)
Einrichtung von Schutzgebieten,
b)
Pflege und ökologisch richtige Gestaltung der Lebensräume in und außerhalb von Schutzgebieten,
c)
Wiederherstellung zerstörter Lebensstätten,
d)
Neuschaffung von Lebensstätten.
Artikel 4
(1)   Auf die in Anhang I aufgeführten Arten sind besondere Schutzmaßnahmen hinsichtlich ihrer Lebensräume anzuwenden, um ihr Überleben und ihre Vermehrung in ihrem Verbreitungsgebiet sicherzustellen.
In diesem Zusammenhang ist folgendes zu berücksichtigen:
a)
vom Aussterben bedrohte Arten,
b)
gegen bestimmte Veränderungen ihrer Lebensräume empfindliche Arten,
c)
Arten, die wegen ihres geringen Bestands oder ihrer beschränkten örtlichen Verbreitung als selten gelten,
d)
andere Arten, die aufgrund des spezifischen Charakters ihres Lebensraums einer besonderen Aufmerksamkeit bedürfen.
Bei den Bewertungen werden Tendenzen und Schwankungen der Bestände der Vogelarten berücksichtigt.
Die Mitgliedstaaten erklären insbesondere die für die Erhaltung dieser Arten zahlen-und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten, wobei die Erfordernisse des Schutzes dieser Arten in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, zu berücksichtigen sind.
(2)   Die Mitgliedstaaten treffen unter Berücksichtigung der Schutzerfordernisse in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, entsprechende Maßnahmen für die nicht in Anhang I aufgeführten, regelmäßig auftretenden Zugvogelarten hinsichtlich ihrer Vermehrungs-, Mauser- und Überwinterungsgebiete sowie der Rastplätze in ihren Wanderungsgebieten. Zu diesem Zweck messen die Mitgliedstaaten dem Schutz der Feuchtgebiete und ganz besonders der international bedeutsamen Feuchtgebiete besondere Bedeutung bei.
(3)   ...
(4)   Die Mitgliedstaaten treffen geeignete Maßnahmen, um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel, sofern sich diese auf die Zielsetzungen dieses Artikels erheblich auswirken, in den Absätzen 1 und 2 genannten Schutzgebieten zu vermeiden. Die Mitgliedstaaten bemühen sich ferner, auch außerhalb dieser Schutzgebiete die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume zu vermeiden.“
3.
Die Santoña-Marschen liegen an der kantabrischen Küste in Nordspanien auf dem Gebiet der Gemeinden Santoña, Argoños, Escalante, Barcena de Cícero, Laredo und Colindres. Es handelt sich um ein Mündungsgebiet von Flüssen in Form eines Trichters, in dem fünf Flüsse zusammenfließen (
3
) und eine Bucht vor dem offenen Meer bilden. In dieser geschützten Bucht mischt sich das Süßwasser aus den Flüssen mit dem Salzwasser des Meeres. Bei Niedrigwasser fallen mehr als 3500 ha sumpfigen Geländes oder Salzwiesen trocken. Wie in anderen Mündungsgebieten, die die Form eines Trichters aufweisen, begünstigen diese Bedingungen das Vorkommen einer Fauna von Wirbellosen, die die Nahrungsgrundlage einer großen Zahl von Wasservögeln bilden.
Die Santoña-Marschen zeichnen sich durch eine große Vogelkolonie aus. Ein Teil dieser Vögel lebt ständig im Mündungsgebiet, während andere Arten je nach Jahreszeit aus verschiedenen Gegenden Europas hierher kommen. In der Saison umfaßt die Vogelpopulation zwischen 15000 und 20000 Vögeln etwa 100 verschiedener Arten.
Unter diesen Vögeln wurden neunzehn der Arten beobachtet, die in Anhang I der Vogelschutzrichtlinie aufgeführt sind und daher im Hinblick auf Artikel 4 Absätze 1 und 4 der Richtlinie bedeutsam sind (
4
). Wie später deutlich werden wird, betrifft die vorliegende Rechtssache in erster Linie (aber nicht ausschließlich) eine dieser neunzehn Vogelarten, nämlich den Löffler (Platalea leucorodia). Darüber hinaus nehmen die Santoña-Marschen regelmäßig zumindest vierzehn Zugvogelarten auf, die im Hinblick auf Artikel 4 Absätze 2 und 4 der Vogelschutzrichtlinie bedeutsam sind (
5
).
4.
Aufgrund mehrerer Beschwerden erfuhr die Kommission von einer Reihe von Maßnahmen und Handlungen, die ihrer Auffassung nach die Santoña-Marschen verschmutzen und beeinträchtigen und daher die Erhaltung verschiedener Vogelarten gefährden könnten. Es handelt sich um folgende sechs Sachverhalte:
—
die Einrichtung von Industriegebieten in Laredo und Colindres auf Flächen, die zu den Santoña-Marschen gehören; ein Projekt der Gemeinde Colindres, Flächen am Rand dieses Gebiets zuzuschütten; Bauund Aufschüttungsarbeiten an einem Deich, der Industriegebiet und angrenzende Flächen einfassen soll;
—
die Aufschüttung sumpfiger Flächen zur Einrichtung eines Parks und von Sportflächen durch die Gemeinde Escalante;
—
die Entsorgung von Abraum aus dem Steinbruch von Montehano innerhalb des Sumpfgebiets in der Nähe von Montehano;
—
die Errichtung einer neuen Straße durch das Sumpfgebiet zwischen Argoños und Santoña;
—
die Konzessionierung eines Sumpfabschnitts zwecks Aufzucht von Venusmuscheln durch einen Fischerzusammenschluß in Santoña sowie Pläne für andere Aquakulturprojekte im Sumpfgebiet;
—
die Ablagerung von Abfällen und die Einleitung nicht gereinigter Abwässer in die Santoña-Marschen durch die Gemeinden Santoña, Cícero, Laredo, Colindres, Escalante und Argoños.
5.
Angesichts dieser Sachverhalte richtete die Kommission am 18. Juni 1988 zur Einleitung eines Verfahrens nach Artikel 169 EWG-Vertrag ein Aufforderungsschreiben an die spanische Regierung wegen Nichtbeachtung der Artikel 3 und 4 der Vogelschutzrichtlinie (
6
). Nachdem sich die spanische Regierung geäußert hatte, gab die Kommission am 27. Juni 1989 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie Spanien aufforderte, binnen eines Monats die beanstandeten Zuwiderhandlungen einzustellen. Da die spanische Regierung weiterhin die gerügten Verstöße gegen die Vogelschutzrichtlinie bestritt, erhob die Kommission mit Klageschrift vom 30. November 1990 Klage beim Gerichtshof (
7
).
6.
Nach Auffassung der Kommission hat Spanien seine Pflicht zur Einhaltung der Vogelschutzrichtlinie unter drei Gesichtspunkten verletzt:
—
Erstens sollen die sechs beanstandeten Sachverhalte (siehe oben, Nr. 4) eine Verletzung des Artikels 3 der Vogelschutzrichtlinie, insbesondere der Vorschriften des Absatzes 2 Buchstaben b und c darstellen;
—
zweitens soll Spanien, indem es die Santoña-Marschen nicht als besonderes Schutzgebiet ausgewiesen hat, gegen Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Richtlinie verstoßen haben;
—
schließlich sollen die sechs gerügten Sachverhalte zugleich einen Verstoß gegen Artikel 4 Absatz 4 der Richtlinie darstellen.
Die spanische Regierung bestreitet jede einzelne dieser Rügen. Ich werde nachstehend zunächst die Verletzung des Artikels 4 Absätze 1 und 2 (Nrn. 7 bis 17) und des Artikels 4 Absatz 4 (Nrn. 18 bis 54) und sodann die des Artikels 3 (Nrn. 55 bis 59) prüfen. Eine der zwischen Kommission und spanischer Regierung streitigen Fragen ist nämlich, ob Artikel 3 auf Sachverhalte anwendbar ist, die unter die besonderen Vorschriften des Artikels 4 fallen. Es ist daher zunächst zu prüfen, ob tatsächlich eine Verletzung des Artikels 4 vorliegt.
Der Vorwurf der Zuwiderhandlung gegen Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie
7.
Artikel 4 Absatz 1 der Vogelschutzrichtlinie (der vollständige Wortlaut ist oben in Nr. 2 wiedergegeben) betrifft die in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Vogelarten. Es handelt sich um Arten, die vom Aussterben bedroht sind oder unter anderen Gesichtspunkten nach Auffassung des Gemeinschaftsgesetzgebers besondere Aufmerksamkeit verdienen. Gemäß Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 1 sind für die Lebensräume dieser Vogelarten besondere Schutzmaßnahmen anzuwenden. In Unterabsatz 4 dieses Absatzes heißt es: „Die Mitgliedstaaten erklären insbesondere die für die Erhaltung dieser Arten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten.“
Artikel 4 Absatz 2 (siehe oben, Nr. 2) betrifft die nicht in Anhang I aufgeführten, aber regelmäßig auftretenden Zgvogelarten. Die Mitgliedstaaten haben für diese Vogelarten „entsprechende Maßnahmen“ zu treffen. Das bedeutet, daß die für die Erhaltung dieser Arten geeignetsten Gebiete ebenfalls als besondere Schutzgebiete auszuweisen sind (
8
).
In der vorliegenden Rechtssache wirft die Kommission Spanien vor, die Santoña-Marschen nicht als besonderes Schutzgebiet ausgewiesen und damit sowohl Artikel 4 Absatz 1 als auch Artikel 4 Absatz 2 nicht beachtet zu haben.
8.
Die Kommission führt eine ganze Reihe von Gesichtspunkten an, die zeigen sollen, welche Bedeutung die Santoña-Marschen für eine Reihe der in Anhang I der Richtlinie aufgeführten und für eine Reihe anderer Zugvögel haben, und aus denen hervorgehen soll, daß die Santoña-Marschen eines der „zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete“ im Sinne des Artikels 4 Absätze 1 und 2 darstellen. Die Sumpfgebiete beherbergen insgesamt neunzehn der in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Vogelarten. Die Anwendung der international anerkannten quantitativen Kriterien läßt erkennen, daß die Santoña-Marschen für die Erhaltung und das Überleben einer Art, nämlich des Löfflers (Platalea leucorodia) von internationaler Bedeutung und für die zweier weiterer Arten, nämlich des Kormorans (Phalacrocorax carbo sinensis) und des Seidenreihers (Egretta garzetta) von nationaler Bedeutung sind. Darüber hinaus bieten die Sumpfgebiete zumindest vierzehn weiteren Zugvogelarten Zuflucht. Die Anwendung der gleichen wissenschaftlichen Kriterien läßt erkennen, daß die Santoña-Marschen für drei dieser Arten von internationaler Bedeutung sind. Für mehr als zehn Arten sind sie ferner von nationaler Bedeutung.
9.
Fast alle von der Kommission angeführten Beweise beziehen sich besonders auf den Löffler. Die Santoña-Marschen sollen für das Überleben dieser Vogelart von lebenswichtiger Bedeutung sein, da sie einen wichtigen Rastplatz (Ruhe- oder Nahrungsstätten) auf dem Wanderweg dieser Vögel zwischen den Niederlanden und Nordafrika bildeten. Zur Stützung ihrer These führt die Kommission ornithologische Fachliteratur sowie eine Studie an, die auf Beobachtungen in den Santoña-Marschen im Jahre 1990 beruht. Aus dieser Studie ergibt sich, daß die Löfflerpopulation in Westeuropa 1100 Paare umfaßt, von denen die meisten sich in den Niederlanden vermehren. Nach dieser Studie waren von diesen 1100 Vögeln, die in den Niederlanden leben, nahezu 600 im Vermehrungsalter auf ihrem Weg nach Nordafrika über Nordspanien geflogen. Die Santoña-Marschen liegen auf dem Wanderweg der niederländischen Löffler und stellen eine unersetzliche Zufluchtsstätte dar, da immer mehr andere Gebiete mit ähnlichen Merkmalen an der kantabrischen Küste verlorengehen.
Die spanische Regierung hat vor dem Gerichtshof anerkannt, daß die Santoña-Marschen zum Schutz des Löfflers als besonderes Schutzgebiet ausgewiesen werden sollten (
9
). Diese Anerkennung betrifft indessen nicht die anderen betroffenen Vogelarten, insbesondere nicht die anderen Zugvögel, die für Artikel 4 Absatz 2 von Bedeutung sind.
10.
Aus der Vogelschutzrichtlinie ergibt sich eindeutig, daß, um in den Worten eines früheren Urteils des Gerichtshofes zu sprechen, „die Mitgliedstaaten über einen gewissen Beurteilungsspielraum [verfügen], wenn sie gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie die für eine Erklärung zu besonderen Schutzgebieten geeignetsten Gebiete bestimmen müssen“ (
10
).
Dieser Beurteilungsspielraum ist allerdings, wie die Kommission zu Recht bemerkt, nicht unbeschränkt. Die Richtlinie legt nämlich fest, daß die für die Erhaltung dieser Arten „zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete ... in dem geographischen Meeresund Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet“, zu Schutzgebieten zu erldären sind (Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 4 am Ende). Das bedeutet meines Erachtens, daß ein Mitgliedstaat, der sich wissenschaftlich erhärteten Beweisen gegenübersieht, die in überzeugender Weise die einzigartige oder ganz besondere Bedeutung eines Lebensraumes für die Erhaltung einer in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Vogelart oder eines regelmäßig auftretenden Zugvogels belegen, pflichtwidrig handeln würde, wenn er diesen Lebensraum nicht als besonderes Schutzgebiet ausweisen würde.
11.
Im vorliegenden Fall hat die Kommission durchaus überzeugend mit Hilfe wissenschaftlicher Beweismittel den Nachweis geführt, daß den Santoña-Marschen für die Erhaltung des Löfflers, der in Anhang I der Richtlinie aufgeführt ist, eine einzigartige oder zumindest ganz besondere Bedeutung zukommt. Die spanische Regierung hat dies, wie ich bereits erwähnte, in dem Verfahren vor dem Gerichtshof selbst anerkannt. Gleiches gilt indessen nicht, soweit es um andere von der Kommission angeführte Vogelarten geht, insbesondere um Zugvögel, denen im Lichte des Artikels 4 Absatz 2 Bedeutung zukommt. Bei diesen Vögeln hat sich die Kommission auf ein quantitatives Kriterium (oder einen entsprechenden Hinweis) beschränkt, ohne irgendeinen Grund anzuführen, weshalb diesen Sumpfgebieten für diese Vögel eine einzigartige oder ganz besondere Bedeutung zukommen sollte (
11
). Aus diesem Grunde bin ich der Auffassung, daß der Antrag der Kommission auf Feststellung einer Verletzung des Artikels 4 Absatz 2 durch Spanien auf jeden Fall zurückzuweisen ist (
12
).
12.
Obwohl Spanien anerkannt hat, daß die Santoña-Marschen wegen ihrer Bedeutung für den Löffler als besonderes Schutzgebiet ausgewiesen werden müßten, bestreitet es demgegenüber, seine Pflicht zur Beachtung des Artikels 4 Absatz 1 der Vogelschutzrichtlinie verletzt zu haben. Es vertritt hier nämlich die Auffassung, dieser Vorschrift der Richtlinie in abgestufter Form, Schritt für Schritt und innerhalb angemessener Fristen nachkommen zu können. Dieser Pflicht soll im vorliegenden Fall dadurch genügt worden sein, daß die Santoña-Marschen 1987 zum Jagdschutzgebiet, im Rahmen eines Verfahrens zur Einstufung als Naturschutzgebiet 1991 vorläufig zum Naturschutzgebiet und schließlich aufgrund eines Gesetzes von 1992 zum Naturschutzgebiet erklärt worden sind. Demgegenüber meint die Kommission, für die Beurteilung der Verpflichtungen Spaniens sei maßgebender Zeitpunkt der 1. Januar 1986, da dieses Land der Gemeinschaft an diesem Tag beigetreten sei, und hält überdies die später von Spanien getroffenen Schutzmaßnahmen für partiell und dafür für unzureichend.
13.
Die Vogelschutzrichtlinie ist 1979 und damit vor dem Beitritt Spaniens zur Gemeinschaft am 1. Januar 1986 erlassen worden. Artikel 2 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Spanien und der Portugiesischen Republik (
13
) bestimmt:
„Vom Zeitpunkt des Beitritts an sind die ursprünglichen Verträge und die vor dem Beitritt erlassenen Rechtsakte der Organe der Gemeinschaften für die neuen Mitgliedstaaten verbindlich und gelten in diesen Staaten in Übereinstimmung mit den genannten Verträgen und dieser Akte.“
Artikel 395 der Akte lautet:
„Sofern in der Liste des Anhangs XXXVI oder in anderen Bestimmungen dieser Akte nicht eine Frist vorgesehen ist, setzen die neuen Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen in Kraft, um den Richtlinien und Entscheidungen im Sinne des Artikels 189 des EWG-Vertrags ... vom Beitritt an nachzukommen.“
Da weder die Beitrittsakte noch der genannte Anhang irgendeine Sondervorschrift zu der Vogelschutzrichtlinie enthält, hätte Spanien am 1. Januar 1986 die Maßnahmen in Kraft setzen müssen, die notwendig gewesen wären, um der Richtlinie und damit auch ihrem Artikel 4 Absatz 1 nachzukommen. Spanien ist mit anderen Worten in diesem Bereich (
14
) eine sofort wirksame Verpflichtung eingegangen.
14.
Demgegenüber verteidigt sich die spanische Regierung damit, daß die Verpflichtung nach Artikel 4 Absatz 1 ihrer Natur nach lediglich eine abgestufte, schrittweise Verwaltungstätigkeit erfordere, mit der das angestrebte Ergebnis, nämlich im vorliegenden Fall die Erhaltung der geschützten Vogelarten, binnen angemessener Frist erreicht werde. Eine solche kontinuierliche Verwaltungstätigkeit habe Spanien aber entfaltet: Zum einen habe es in seinem Hoheitsgebiet bereits 114 besondere Schutzgebiete mit einer größeren Fläche als in jedem anderen Mitgliedstaat eingerichtet, zum anderen seien Schutzmaßnahmen bezüglich der Santoña-Marschen 1987 (Jagdschutzgebiet), 1991 (vorläufiger Schutz) und 1992 (endgültiger Schutz als Naturschutzgebiet) getroffen worden. Mit der letztgenannten Maßnahme habe Spanien der Vorschrift des Artikels 4 Absatz 1 vollauf genügt, mit Ausnahme lediglich der formellen Ausweisung als „besonderes Vogelschutzgebiet“. Auf jeden Fall sei das mit dieser Vorschrift angestrebte Ergebnis nicht in Frage gestellt worden, da sich die Zahl der Löffler nach den entsprechenden Zahlen im Laufe der letzten Jahre, für die Zählungen verfügbar seien (d. h. bis 1989), in den Sumpfgebieten nicht verringert habe.
15.
Dieser Darlegung kann ich mich nicht anschließen. Zum einen zieht sich die spanische Regierung auf eine zu minimalistische Auffassung von den Verpflichtungen zurück, die die Vogelschutzrichtlinie den Mitgliedstaaten auferlegt. Richtig ist, daß Hauptziel der Vogelschutzrichtlinie, wie es in Artikel 1 aufgeführt ist, die „Erhaltung sämtlicher wildlebenden Vogelarten“ ist und daß die Hauptsorge, der diese Richtlinie begegnen will, die Befürchtung des Aussterbens geschützter Vogelarten ist. Es trifft ebenfalls zu, daß eine Richtlinie nach dem Wortlaut des Artikels 189 EWG-Vertrag „hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich“ ist, jedoch den Mitgliedstaaten „die Wahl der Form und der Mittel“ überläßt. Gleichwohl steht fest, daß die Vogelschutzrichtlinie, insbesondere Artikel 4 Absatz 1, als „zu erreichendes Ziel“ konkretere Pflichten als allein das allgemeine Ziel der Erhaltung bedrohter Vogelarten festlegt.
Wie ich bereits ausgeführt habe (oben, Nr. 10) begründet Artikel 4 Absatz 1 Unterabsatz 4 konkret eine Verpflichtung zur Ausweisung der für die in Anhang I genannten Vogelarten geeignetsten Lebensräume als besondere Schutzgebiete. Der Wortlaut des Artikels 4 läßt keine Frist für einen Aufschub erkennen, sobald feststeht, daß für einen in Anhang I aufgeführten Vogel angesichts der Notwendigkeit des Schutzes einem bestimmten Gebiet eine einzigartige oder ganz besondere Bedeutung zukommt.
Soweit es um die Ausweisung als ein solches Schutzgebiet geht, kann im übrigen der Umstand, daß Spanien bereits 114 andere besondere Schutzgebiete ausgewiesen hat (
15
), nicht als Rechtfertigung anerkannt werden. Verpflichtungen nach Artikel 4 Absatz 1 der Vogelschutzrichtlinie gelten ohne Unterschied für jeden der in Anhang I angeführten Vögel, und das Vorliegen von besonderen Schutzgebieten für andere Vögel in anderen Gebieten befreit Spanien mithin nicht von der Pflicht, die im vorliegenden Fall bezüglich des Löfflers in den Santoña-Marschen gilt.
16.
Die vorstehenden Ausführungen bedeuten nicht, daß die Kommission nicht im Rahmen des Artikels 169 EWG-Vertrag Verständnis für die besonderen Umstände zeigen könnte, denen sich ein Mitgliedstaat bei der Einhaltung einer gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtung gegenübersehen könnte. Eine solche Möglichkeit ist nämlich Teil des der Kommission zustehenden Ermessens, ein Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag einzuleiten und den Zeitpunkt für dessen Durchführung festzulegen (
16
).
Im vorliegenden Fall hat die Kommission am 18. Juni 1988 Spanien Gelegenheit zur Äußerung gegeben, am 27. Juni 1989 eine mit Gründen versehene Stellungnahme abgegeben, in der sie Spanien eine Frist von einem Monat gesetzt hat, und am 30. November 1990 vor dem Gerichtshof Klage erhoben (siehe oben, Nr. 5). Damit hat die Kommission Spanien ausreichend Zeit gelassen, um die betreffende Richtlinie durchzuführen, insbesondere bezüglich der Einstufung der Santoña-Marschen als besonderes Schutzgebiet nach Artikel 4 Absatz 1 dieser Richtlinie. Die einzige Maßnahme, die Spanien nach seiner Antwort vom 28. Juli 1989 auf die mit Gründen versehene Stellungnahme zu diesem Zeitpunkt getroffen hatte (
17
), war die Einstufung der Santoña-Marschen als Jagdschutzgebiet durch Dekret 30/1987 der Diputación Regional von Kantabrien vom 8. Mai 1987 (
18
). Es läßt sich schwerlich bestreiten, daß diese Maßnahme, die lediglich ein Jagdverbot beinhaltete, den Erfordernissen des Artikels 4 Absatz 1 der VogelSchutzrichtlinie nicht entspricht. Sie ist sicher nützlich und sogar wesentlich, hat indessen gewiß nicht den gleichen Wert wie die Ausweisung eines besonderen Schutzgebiets für die Vögel. Übrigens gibt die spanische Regierung selbst nicht vor, daß dieses Jagdverbot für sich genommen einer Einhaltung des Artikels 4 Absatz 1 Unterabsatz 4 gleichkomme, sondern behauptet lediglich, daß diese Maßnahme Teil einer stufen- und schrittweisen Durchführung dieser Vorschrift sei.
17.
Die übrigen von Spanien angeführten Schutzmaßnahmen sind der vorläufige Schutz der Santoña-Marschen durch das Dekret 43/1991 vom 12. April 1991 (
19
) und ihr endgültiger Schutz durch das Gesetz Nr. 6/1992 vom 27. März 1992 (
20
). Insoweit ist darauf hinzuweisen, daß der Gerichtshof bei der Beurteilung der Einhaltung der Verpflichtungen eines Mitgliedstaats im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage die Maßnahmen nicht berücksichtigen kann, die der betreffende Mitgliedstaat nach Klageerhebung getroffen hat (
21
). Ich komme daher zu dem Ergebnis, daß Spanien unter Verstoß gegen Artikel 4 Absatz 1 der Vogelschutzrichtlinie die Ausweisung der Santoña-Marschen als besonderes Schutzgebiet unterlassen hat.
Der Vorwurf der Zuwiderhandlung gegen Artikel 4 Absatz 4 der Vogelschutzrichtlinie
18.
Artikel 4 Absatz 4 der Vogelschutzrichtlinie (Wortlaut siehe oben, Nr. 2) verpflichtet die Mitgliedstaaten, geeignete Maßnahmen zu treffen, um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung in den in den Absätzen 1 und 2 genannten Schutzgebieten zu vermeiden. Auch außerhalb dieser besonderen Schutzgebiete bemühen sich die Mitgliedstaaten, die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume zu vermeiden.
19.
Der Kommission zufolge hat Spanien gegen seine Pflicht zur Einhaltung dieser Vorschrift verstoßen. Die Rüge der Kommission stützt sich auf sechs Sachverhalte (siehe oben, Nr. 4), die sie Spanien vorwirft: die Arbeiten zur Schaffung von Industriegebieten in Laredo und Colindres, die Auffüllung von Sumpfgebieten in Escalante, die Ablagerung von Material aus dem Steinbruch von Montehano, der Bau einer Straße zwischen Argoños und Santoña, die Aquakulturprojekte sowie schließlich die Ablagerung fester Abfallstoffe und die Einleitung von Abwässern. Diese Maßnahmen und Handlungen sollen die Santoña-Marschen verschmutzen und beeinträchtigen und zu einer Verringerung der Fläche dieses Gebiets führen. Die Kommission ist ferner der Auffassung, daß die von den spanischen Behörden getroffenen oder angekündigten Wiederherstellungsmaßnahmen nicht ausreichten, um in dieser Lage Abhilfe zu schaffen.
20.
Spanien verteidigt sich gegenüber diesen Vorwurf mit rechtlichen und tatsächlichen Argumenten. Seiner Meinung nach ist es rechtlich nicht zulässig, wie es die Kommission im vorliegenden Falle tut, einem Mitgliedstaat die gleichzeitige Verletzung von Artikel 4 Absatz 1 und Artikel 4 Absatz 4 vorzuwerfen. Ferner stütze sich die Kommission entweder auf Projekte, die niemals durchgeführt worden seien, oder auf Sachverhalte, die vor dem Beitritt Spaniens im Jahre 1986 lägen; auf jeden Fall hätten die spanischen Behörden seither die nötigen Wiederherstellungsmaßnahmen ergriffen. Schließlich seien die gerügten Sachverhalte Einzelfälle von nur beschränkter Bedeutung. Daß nicht gegen Artikel 4 Absatz 4 verstoßen worden sei, ergebe sich ebenfalls daraus, daß die Zahl der geschützten Vögel in den letzten Jahren, für die Zahlen verfügbar seien, nicht abgenommen habe.
Zum Verhältnis zwischen Artikel 4 Absätze 1 und 2 und Artikel 4 Absatz 4
21.
Ich beginne meine Prüfung mit der Frage nach dem Verhältnis zwischen Artikel 4 Absätze 1 und 2 einerseits und Artikel 4 Absatz 4 andererseits. Nach Auffassung der spanischen Regierung kann es keine gleichzeitige Verletzung dieser beiden Vorschriften geben. Artikel 4 Absatz 4 betreffe nämlich Verpflichtungen im Hinblick auf die in den Absätzen 1 und 2 bezeichneten besonderen Schutzgebiete. Gegen Absatz 4 könne daher erst dann verstoßen werden, wenn ein solches Gebiet ausgewiesen worden sei. Im vorliegenden Fall bedeute dies, daß der Antrag der Kommission gemäß Artikel 4 Absatz 4 deshalb zurückzuweisen sei, weil der Sachverhalt, auf den sich die Kommission stütze, zeitlich vor dem Gesetz von 1992 liege, mit dem (jedenfalls nach Auffassung der spanischen Regierung) die Santoña-Marschen als besonderes Schutzgebiet im Sinne des Artikels 4 Absatz 1 ausgewiesen worden seien.
22.
Diesem Vorbringen der spanischen Regierung kann ich mich nicht anschließen. Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß die in Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 genannten geeigneten Maßnahmen zur Vermeidung der Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume nicht ausschließlich, sondern nur besonders für die in Artikel 4 Absätze 1 und 2 genannten Lebensräume gelten. Soweit es auch nach Satz 2 des Absatzes 4 um die Lebensräume geht, die außerhalb der dort genannten Schutzgebiete liegen, „bemühen“ sich die Mitgliedstaaten, deren Verschmutzung oder Beeinträchtigung zu vermeiden. Ferner ergibt sich aus Artikel 4 Absatz 1 — und dies gilt ebenfalls für die in Absatz 2 genannten „entsprechenden Maßnahmen“ —, daß den Mitgliedstaaten im allgemeinen auferlegt wird, Schutzmaßnahmen anzuwenden, und insbesondere (und mithin nicht ausschließlich), daß sie die Lebensräume, in denen sich die in Anhang I aufgeführten Vogelarten aufhalten, als besondere Schutzgebiete ausweisen. Hieraus läßt sich ableiten, daß die in Artikel 4 festgelegte Schutzregelung nicht ausschließlich in der Ausweisung von besonderen Schutzgebieten oder im Schutze von Lebensräumen innerhalb der besonderen Schutzgebiete besteht.
Schließlich aber würde es die Annahme, daß Absatz 4 erst verletzt werden könne, wenn zunächst Absatz 1 oder Absatz 2 durch die Ausweisung von besonderen Schutzgebieten Genüge getan sei, allzu leicht machen, dem konkreten Inhalt der Verpflichtungen nach Artikel 4 zu entgehen. Da in Absatz 4 Verpflichtungen innerhalb eines besonderen Schutzgebiets festgelegt werden, müssen diese Verpflichtungen folglich auch dann eingehalten werden, wenn unter Verstoß gegen Absatz 1 oder Absatz 2 ein solches Gebiet (noch) nicht ausgewiesen wurde. Im vorliegenden Fall geht es nach Satz 1 des Absatzes 4 um die Verpflichtung, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um die Verschmutzung und die Beeinträchtigung der Lebensräumesowie die Belästigung der Vögel zu vermeiden, sofern sich diese erheblich auswirken (
22
).
Beurteilung der von der Kommission allgemein beanstandeten Maßnahmen
23.
Aus der vorstehenden Untersuchung des Verhältnisses zwischen Artikel 4 Absätze 1 und 2 und des Artikels 4 Absatz 4 sowie aus der dieser Untersuchung vorangegangenen Feststellung, daß Spanien unter Verstoß gegen Artikel 4 Absatz 1 die Santoña-Marschen nicht als besonderes Schutzgebiet ausgewiesen hat, ergibt sich, daß die sechs gerügten Maßnahmen und Handlungen unter Heranziehung des Standards des Artikels 4 Absatz 4 Satz 1 zu würdigen sind. Nach dieser Vorschrift haben die Mitgliedstaaten, wie bereits ausgeführt, geeignete Maßnahmen zu treffen, um die Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel, „sofern sich diese auf die Zielsetzungen dieses Artikels erheblich auswirken“, zu vermeiden.
24.
Zur Auslegung dieser Vorschrift habe ich mich in meinen Schlußanträgen zu der früheren Rechtssache C-57/89 (Kommission/Deutschland) (
23
) geäußert. Einerseits habe ich die minimalistische Auffassung zurückgewiesen, daß erheblich nur die Handlungen oder Tatsachen seien, die die Überlebens- und Vermehrungschancen der geschützten Vogelarten in diesem Gebiet tatsächlich gefährdeten. Andererseits habe ich aber auch die maximalistische Auffassung abgelehnt, die auf das Verbot jeglicher Verschmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume oder der Belästigung der Vögel hinausläuft. Die zutreffende, der Zielsetzung des Artikels 4 entsprechende Auslegung scheint mir in der Mitte zwischen beiden Auffassungen zu liegen:
„Meines Erachtens wollte der Rat mit der fraglichen Bestimmung zu verstehen geben, daß in dem betroffenen Schutzgebiet keine Verschmutzung, Beeinträchtigung oder Belästigung vorkommen darf, die die Qualität der Lebensverhältnisse der Vögel erheblich mindert. Dazu zählen also auch negative Faktoren, die, obwohl sie das Überleben und die Vermehrung der Vögel nicht gefährden, deren Überleben und Vermehrung unter den günstigsten Bedingungen erheblich erschweren.“ (
24
)
Meines Erachtens folgt aus dieser Auslegung, daß man den in der vorliegenden Sache angeführten Zahlen, die nach Auffassung der spanischen Regierung zeigen sollen, daß die Zahl der geschützten Vögel, insbesondere die Zahl der Löffler, zwischen 1986 und 1989, d. h. während des Zeitraums, der durch die von der Kommission gegen Spanien erhobene Klage umrissen wird (
25
), in den Santoña-Marschen nicht abgenommen habe, keine entscheidende Bedeutung beimessen darf. Wenn Artikel 4 Absatz 4 auch eine wesentliche Beeinträchtigung der Lebensqualität der Vögel betrifft, kann man doch dem Umstand, daß ihre Zahl nicht abgenommen hat, nicht entnehmen, daß kein zu beachtender Gesichtspunkt vorläge. Im übrigen werden auch Tätigkeiten, die das Überleben und die Vermehrung der Vögel wesentlich beeinträchtigen, nicht notwendig unmittelbar in den Ergebnissen der Vogelzählungen sichtbar, da eine solche Beeinträchtigung auch längerfristige oder kumulative Auswirkungen haben kann.
25.
Die Beurteilung der von der Kommission gerügten Handlungen nach Maßgabe des vorstehend untersuchten Standards wirft weiter die Frage auf, ob eine nach diesem Standard untersagte Tätigkeit nicht unter Berufung auf ein höherrangiges Interesse gerechtfertigt werden kann. Im vorliegenden Fall versucht nämlich die spanische Regierung, verschiedene gerügte Handlungen im einzelnen und insgesamt unter Hinweis auf ihre soziale und wirtschaftliche Bedeutung zu rechtfertigen.
Der Gerichtshof hat diese Problematik in dem angeführten Urteil in der Rechtssache C-57/89 (Kommission/Deutschland) untersucht (
26
). In dieser Rechtssache ging es um Eindeichungsarbeiten in der Leybucht, einem Naturschutzgebiet in Deutschland. Diese Arbeiten führten zu einer Verminderung der Fläche eines besonderen Brutgebiets. Die Rechtfertigung dieser Arbeiten stützte sich auf Erwägungen des Schutzes der hinter dem Deich lebenden Bevölkerung gegen Überflutungen und auf den Wunsch, den Zugang der Fischereifahrzeuge von Greetsiel zu diesem Hafen sicherzustellen. In seinem Urteil ist der Gerichtshof davon ausgegangen, daß eine solche Verkleinerung der Fläche eine Verletzung des Artikels 4 Absatz 4 darstelle (
27
), und hat im übrigen zur Möglichkeit der Rechtfertigung ausgeführt:
„Zwar verfügen die Mitgliedstaaten über einen gewissen Beurteilungsspielraum, wenn sie gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie die für eine Erklärung zu besonderen Schutzgebieten geeignetsten Gebiete bestimmen müssen; dagegen kann ihnen im Rahmen von Artikel 4 Absatz 4 der Richtlinie nicht der gleiche Beurteilungsspielraum zustehen, wenn sie derartige Gebiete flächenmäßig ändern oder verkleinern, da sie in ihren Erklärungen selbst anerkannt haben, daß in diesen Gebieten die geeignetsten Lebensverhältnisse für die in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Arten bestehen. Anderenfalls könnten sich die Mitgliedstaaten einseitig den Verpflichtungen entziehen, die Artikel 4 Absatz 4 der Richtlinie ihnen hinsichtlich der besonderen Schutzgebiete auferlegt.
Diese Auslegung der letztgenannten Bestimmung wird im übrigen durch die neunte Begründungserwägung der Richtlinie bestätigt; dort wird die große Bedeutung hervorgehoben, die die Richtlinie den besonderen Maßnahmen zur Erhaltung des Lebensraums der in Anhang I aufgeführten Vögel beimißt, um Fortbestand und Fortpflanzung dieser Vögel in ihrem Verbreitungsgebiet zu gewährleisten. Daraus folgt, daß die Mitgliedstaaten ein besonderes Schutzgebiet nur dann flächenmäßig verkleinern dürfen, wenn dafür außerordentliche Gründe vorliegen.
Hierbei muß es sich um Gründe des Gemeinwohls handeln, die Vorrang vor den mit der Richtlinie verfolgten Umweltbelange haben. In diesem Zusammenhang können die in Artikel 2 der Richtlinie genannten Belange — wirtschaftliche und freizeitbedingte Erfordernisse — nicht in Betracht kommen. Wie der Gerichtshof nämlich in den Urteilen vom 8. Juli 1987 in den Rechtssachen 247/85 und 262/85 (Kommission/Belgien und Kommission/Italien, Slg. 1987, 3029 und 3073) entschieden hat, stellt diese Bestimmung keine eigenständige Abweichung von der durch die Richtlinie geschaffenen allgemeinen Schutzregelung dar.“ (
28
)
26.
In der Rechtssache C-57/89 bedeutete dies konkret, daß die mit dem Küstenschutz zusammenhängenden Erwägungen zulässig waren, grundsätzlich dagegen nicht die sozial und wirtschaftlich begründete Sorge um das Überleben des Fischereihafens von Greetsiel (
29
). Der Teil des Vorhabens, der den Hafen betraf, hatte jedoch gleichzeitig konkrete positive Auswirkungen auf die Lebensräume der Vögel. Der zweite Rechtfertigungsgrund durfte somit berücksichtigt werden, „da dem die vorerwähnten ökologischen Kompensationen gegenüberstehen, allerdings auch nur aus diesem Grund“ (
30
).
Mir scheint, daß diese Stellungnahme des Gerichtshofes nicht nur für die durch Arbeiten bedingte Verkleinerung der Fläche eines besonderen Schutzgebiets gilt, die — so verstehe ich das Urteil — als „Beeinträchtigung“ im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 zu verstehen ist, sondern für jede in diesem Absatz angesprochene Form der Verschmutzung oder Beeinträchtigung von Lebensräumen sowie der Belästigung von Vögeln.
27.
Ich komme nunmehr zur Prüfung der Rechtmäßigkeit der sechs gerügten Maßnahmen. Insoweit erinnere ich daran, daß Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Artikel 169 EWG-Vertrag nur Umstände sein können, die schon in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gegenüber dem betreffenden Mitgliedstaat beanstandet wurden und die sich später fortgesetzt haben, oder Umstände, die zwar nach der Abgabe dieser Stellungnahme eingetreten sind, die aber von derselben Art sind wie diejenigen, die in diesen Stellungnahmen erwähnt waren und die demselben Verhalten zugrunde liegen (
31
). Ferner muß es sich, was Spanien betrifft, um Umstände handeln, die zeitlich nach dem 1. Januar 1986, dem Zeitpunkt des Beitritts Spaniens zur Gemeinschaft (siehe oben, Nr. 13) liegen. Nach Maßgabe dieser Gesichtspunkte werde ich zunächst bezüglich der streitigen Maßgaben prüfen, ob diese als Verschmutzung oder Beeinträchtigung von Lebensräumen oder als Belästigungen von Vögeln im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 qualifiziert werden können, oder ob sie die Lebensbedingungen der Vögel und insbesondere des Löfflers (
32
) in den Santoña-Marschen wesentlich beeinträchtigen. Soweit erforderlich, werde ich ebenfalls prüfen, ob sie durch ein höherrangiges allgemeines Interesse im Sinne des Urteils in der Rechtssache C-57/89 gerechtfertigt werden können.
28.
Vor dieser Prüfung möchte ich jedoch noch auf die Folgen hinweisen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergeben, falls er entscheiden sollte, daß die streitigen Maßnahmen einen Verstoß gegen Pflichten Spaniens darstellen. In dem Verfahren der Artikel 169 bis 171 EWG-Vertrag beschränkt sich die Aufgabe des Gerichtshofes auf die Feststellung, ob ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen hat. Dies schließt allerdings nicht aus, daß sich aus einer solchen Feststellung konkrete Wiedergutmachungspflichten für den Mitgliedstaat ergeben können. Es ist allerdings in erster Linie Sache der Kommission, hierüber zu wachen, wie sich dies aus den folgenden Feststellungen in einem Beschluß des Gerichtshofes vom 28. März 1980 ergibt:
„Artikel 171 des Vertrages bestimmt, daß, wenn der Gerichtshof feststellt, daß ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus diesem Vertrag verstoßen hat, ‚dieser Staat die Maßnahmen zu ergreifen [hat], die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergeben‘.
Nach Artikel 155 hat die Kommission ‚für die Anwendung dieses Vertrages sowie der von den Organen aufgrund dieses Vertrages getroffenen Bestimmungen Sorge zu tragen‘; ihr obliegt es somit auch, für den Vollzug der Urteile des Gerichtshofes durch die Mitgliedstaaten Sorge zu tragen.
In Ausübung dieser Befugnis kann die Kommission Klage nach Artikel 169 E WG-Vertrag erheben, wenn sie der Auffassung ist, daß ein Mitgliedstaat die für den Vollzug eines Urteils erforderlichen Maßnahmen nicht ergriffen hat oder wenn die gegebenenfalls zu diesem Zweck ergriffenen Maßnahmen den sich aus dem Urteil ergebenden Verpflichtungen nicht entsprechen.“ (
33
)
Beurteilung der von der Kommission konkret beanstandeten Maßnahmen
Zur ersten Rüge: Die Industriegebiete von Laredo und Colindres
29.
Die erste beanstandete Maßnahme betrifft die Schaffung von Industriegebieten in Laredo und Colindres auf zu den Santoña-Marschen gehörenden Flächen, den Plan der Gemeinde Colindres, Flächen am Rande dieses Industriegebiets aufzufüllen, sowie die Arbeiten zum Bau und zur Aufschüttung eines Deiches um das Industriegebiet und die benachbarten Flächen herum.
30.
Nach Darstellung der Kommission führt die Schaffung dieser Industriegebiete zum Verschwinden eines erheblichen Teils des Sumpfgebiets (ungefähr 80 ha). Diese Umgestaltung beeinträchtige zwei wesentliche Lebensräume des Sumpfgebiets, nämlich die von den Gezeiten überspülten Flächen sowie den äußeren Vegetationsstreifen. Die umstrittene Schaffung der Industriegebiete bewirke eine Abschottung, Isolierung oder Verschlammung bestimmter Teile des Sumpfgebiets. Die geplante Industrie könne somit den gesamten Gezeitenfluß in den Marschen beeinträchtigen und eine äußerst negative Auswirkung auf die physikalischen und biologischen Systeme der Marschen insgesamt haben. Angesichts des Umfangs dieser Vorhaben und der Schaffung dieser Industrie innerhalb des Mündungsgebiets müsse man mit einer erheblichen Änderung der Strömungen an diesem Ort rechnen. Diese Strömungen, die auf das Zusammenwirken der Gezeiten und des Flußwassers zurückzuführen seien, seien der hauptsächliche geomorphologische Faktor dieses Gebiets. Ferner sei auf die Gefahr hinzuweisen, daß durch die Durchführung dieser Arbeiten die physikalischen und chemischen Parameter, die für das Leben der wirbellosen Tiere, der einzigen Nahrung verschiedener wildlebender Vogelarten, maßgebend seien, in Frage gestellt, verringert und geändert würden.
31.
Meines Erachtens können die solchermaßen von der Kommission beanstandeten Pläne zur Schaffung dieser Industriegebiete tatsächlich die Schlußfolgerung rechtfertigen, daß Artikel 4 Absatz 4 verletzt worden ist, wenn und soweit diese Pläne nach dem 1. Januar 1986, dem Zeitpunkt des Beitritts Spaniens zur Gemeinschaft, durchgeführt worden sind. Die Kommission scheint mir nämlich hinreichend glaubhaft gemacht zu haben, daß es sich im vorliegenden Fall um eine Beeinträchtigung von Lebensräumen handelt, die sich auf die Qualität der Lebensbedingungen der Vögel und insbesondere des Löfflers in den Santoña-Marschen erheblich auswirkt. Spanien bestreitet indessen, seine Pflichten nach Artikel 4 Absatz 4 verletzt zu haben, weil die von der Kommission beanstandeten Tatsachen sich entweder auf die Zeit vor 1986 bezögen oder Vorhaben beträfen, die nicht durchgeführt worden seien.
32.
Die spanische Regierung legt dar, daß die Gemeinde Laredo aufgrund einer Verwaltungsentscheidung von 1973 im Besitz einer Konzession für eine Fläche von 40 ha zwecks Errichtung einer Straße entlang der Meeresküste und Gestaltung der verbleibenden Fläche sei. Der allgemeine Flächennutzungsplan von Laredo sehe die Schaffung eines Industriegebiets in den Sumpfgebieten der Konzession vor. So sei Anfang der 80er Jahre um dieses Gebiet herum ein Deich errichtet worden. Gewiß sei noch 1988 ein Gebiet von 23,5 ha Meeres- und Bodenfläche der öffentlichen Hand an die Gemeinde abgetreten worden, und im Mai 1989 habe die Gemeinde diese Flächen an die öffentlich-rechtliche Gesellschaft SEPES abgetreten, so daß diese mit den notwendigen Aufschüttungsarbeiten und den Arbeiten zur Schaffung des Industriepolygons hätte beginnen können. Vor Beginn dieser Arbeiten hätten jedoch die zuständigen Behörden beschlossen, auf die Errichtung des Industriepolygons zu verzichten. Dies ergebe sich aus einer Vereinbarung, die 1991 zwischen dem Minister für öffentliche Arbeiten und Städteplanung, der Diputacíon Regional von Kantabrien und der Gemeinde Laredo getroffen worden sei. Aufgrund dieser Vereinbarung hätten die Parteien beschlossen, die Arbeiten zur Errichtung des Industriepolygons nicht durchzuführen, die der Gemeinde Laredo erteilte Konzession auszusetzen und den Ort für die Errichtung des Industriepolygons auf das Festland zu verlegen. Die spanische Regierung hat dem Gerichtshof Unterlagen vorgelegt, die die Wahl eines neuen Standorts für das Industriepolygon außerhalb der Grenzen der Santoña-Marschen erkennen lassen.
Die Gemeinde Colindres sei im Besitz einer ähnlichen Konzession wie die der Gemeinde Laredo. Auch in Colindres sei Anfang der 80er Jahre um das als Industriepolygon geplante Gebiet herum ein Deich errichtet worden. 1989 habe indessen die zuständige spanische Zentralbehörde ein Verfahren zur Rücknahme der Konzession von Colindres eingeleitet. Die Gemeinde Colindres sei bereit, als Gegenleistung für die Genehmigung zur Errichtung einer Meeresküstenstraße auf dem Festland, die das Gebiet dieser Gemeinde mit dem des Gebiets Laredo verbinde, auf die Konzession zu verzichten. Somit werde das ursprüngliche Vorhaben eines Industriepolygons in Colindres nicht durchgeführt werden.
33.
Sollte es sich erweisen, daß die Tatsachen den Behauptungen Spaniens entsprechen, scheint es mir in diesem Punkt nicht möglich zu sein, eine Verletzung des Artikels 4 Absatz 4 der Vogelschutzrichtlinie durch Spanien festzustellen. Wie ich vorstehend bereits ausgeführt habe (Nr. 13), bindet die Vogelschutzrichtlinie Spanien seit dem 1. Januar 1986. Die Vorhaben zur Errichtung von Industriegebieten, die beanstandet werden, sowie die Errichtung eines Deiches um die insoweit vorgesehenen Gebiete gehen jedoch auf die Zeit davor zurück. Gewiß ist die Durchführung dieser Vorhaben weiterhin bis 1989 durch die Abtretung der betreffenden Gebiete an SEPES vorbereitet worden. Die spanische Regierung hat indessen in ihrer Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission (
34
) erklärt, auf die tatsächliche Durchführung dieser Vorhaben sei verzichtet worden und Maßnahmen seien angekündigt und in der Zwischenzeit auch ergriffen worden, damit diese Nichtdurchführung endgültig werde (
35
). Die spanische Regierung hat sich als Teil dieser Nichtdurchführung verpflichtet, die Auswirkungen der bereits durchgeführten Arbeiten zu beseitigen und insbesondere die vor dem Beitritt Spaniens errichteten Deiche zu zerstören und damit die bedrohten Gebiete wiederzugewinnen. Es ist Sache der Kommission, für die Durchführung dieser Verpflichtung der spanischen Regierung Sorge zu tragen.
Die Kommission weist allerdings darauf hin, daß die Deiche, deren Zerstörung versprochen worden sei, noch im Frühjahr des Jahres 1986 aufgeschüttet worden seien. Diese Maßnahme scheint mir tatsächlich der von Spanien eingegangenen Verpflichtung zu widersprechen, vom Zeitpunkt des Beitritts an keine wesentliche Beeinträchtigung der Lebensräume der geschützten Vögel mehr zu fördern. Die Aufschüttung der Deiche scheint mir nämlich geeignet zu sein, die Abschottung der betreffenden Gebiete zu verfestigen und die Gezeitenbewegung in diesem Teil der Marschen endgültig zu verhindern, ohne daß hierfür ein zulässiger Rechtfertigungsgrund angeführt werden könnte.
34.
Die Kommission macht ebenfalls geltend, daß die Verletzung des Artikels 4 Absatz 4 andauere, und zwar wegen der umweltschädigenden Auswirkungen, die sich aus der neuen Lage des Industriegebiets ergäben. Diesem Vorbringen ist nicht zu folgen. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes wird „der Gegenstand einer Klage nach Artikel 169 EWG-Vertrag ... durch das in dieser Vorschrift vorgesehene vorprozessuale Verfahren umschrieben“ (
36
). Die vorliegende Vertragsverletzungsklage richtet sich gegen die Industriegebiete, die ursprünglich innerhalb der Marschen errichtet werden sollten. Demgegenüber ist die Durchführung des neugeplanten Industriegebiets auf dem Festland nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Dieser Umstand kann nämlich nicht im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes (siehe oben, Nr. 27) als ein Fortdauern der Umstände betrachtet werden, die bereits Gegenstand der mit Gründen versehenen Stellungnahme waren, noch als Umstand, der zwar nachträglich eingetreten, aber von derselben Art ist wie die in der Stellungnahme erwähnten Umstände. Soweit das Industriegebiet mit seiner neuen Lage eine Verschmutzung oder eine Beeinträchtigung der Lebensräume oder eine Belästigung der Vögel im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 der Vogelschutzrichtlinie herbeiführen kann, handelt es sich auf jeden Fall um Auswirkungen anderer Art als die, auf die die Kommission sich im Rahmen des vorgerichtlichen Verfahrens gestützt hat (
37
).
35.
Ich komme daher zu dem Ergebnis, daß der Klage der Kommission gegen die Errichtung von Industriepolygonen innerhalb der Marschen stattzugeben ist, jedoch nur insoweit, als die betreffenden Vorhaben nach dem 1. Januar 1986 durchgeführt worden sind, genauer insoweit, als Spanien nach diesem Zeitpunkt die zuvor um die geplanten Industriepolygone herum errichteten Deiche aufgeschüttet hat. Außerdem wäre es meines Erachtens angezeigt, daß der Gerichtshof zur Kenntnis nimmt, daß Spanien seine Verpflichtung anerkannt hat, die bereits durchgeführten Arbeiten rückgängig zu machen, insbesondere die bereits errichteten Deiche zu zerstören und damit die bedrohten Gebiete wiederzugewinnen.
Zur zweiten Rüge: Die Aufschüttungsarbeiten in Escalante
36.
Die zweite Rüge betrifft die Aufschüttung sumpfigen Geländes durch die Gemeinde Escalante, um dort 1985 einen Park und einen Fußballplatz einzurichten. Laut Kommission ist die Fläche des Parks 1988 um die Hälfte vergrößert worden und sind darüber hinaus ein zweiter Fußballplatz sowie Sportgelände für Handball, Basketball und Tennis eingerichtet worden. Die Kommission beanstandet diese Aufschüttungsarbeiten, da sie von Wasservögeln benutzte Rastplätze beseitigen oder verkleinern.
37.
Die spanische Regierung bestätigt, daß die Gemeinde Escalante seit 1982 ohne Genehmigung Aufschüttungsarbeiten in dem der öffentlichen Hand gehörenden Sumpfgebiet durchgeführt hat. Die Aufsichtsbehörde habe sich jedoch 1985 geweigert, eine Bescheinigung auszustellen, daß die Aufschüttungsarbeiten rechtmäßig erfolgt seien. Die von der Gemeinde hiergegen erhobene Verwaltungsklage werde noch geprüft. Aufschüttungsarbeiten nach der Einrichtung zusätzlichen Sportgeländes im Jahre 1986 seien nicht erfolgt. Außerdem werde sie die notwendigen Mittel des Verwaltungszwangs einsetzen, wenn neue rechtswidrige Aufschüttungsarbeiten stattgefunden haben sollten.
38.
Es scheint mir klar zu sein, daß diese Einrichtung zusätzlichen Sportgeländes im Jahr 1986, d.h. nach dem Beitritt Spaniens zur Gemeinschaft, eine „Beeinträchtigung“ im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 der Vogelschutzrichtlinie darstellt, weil sie zur Verkleinerung des den Wasservögeln zur Verfügung stehenden Raumes führt. Gleichwohl denke ich nicht, daß die Kommission hinreichend glaubhaft gemacht hat, daß die Lebensbedingungen der Vögel und insbesondere des Löfflers in den Santoña-Marschen aus diesem Grund wesentlich beeinträchtigt worden wären. Die dem Gerichtshof vorgelegten Karten (
38
) lassen erkennen, daß das Sportgelände lediglich eine geringe Fläche am Ende des Sumpfgeländes einnimmt, dem weder als Rastplatz noch als Nahrungsstätte für den Löffler und die anderen geschützten Vögel Bedeutung zukommen dürfte. Folglich solle der Klage der Kommission bezüglich dieser Rüge nicht stattgegeben werden.
Zur dritten Rüge: Entsorgung von Abraum aus dem Steinbruch von Montehano
39.
Die dritte Rüge betrifft die Entsorgung von Abraum aus dem Steinbruch von Montehano in dem Sumpfgelände nahe Montehano. Der Abbau im Steinbruch und die Ablagerang nicht benutzter Materialien im Sumpfgebiet führten zu einer unmittelbaren (Schutt) und mittelbaren (Erosion und Sedimentierung) Auflandung mit katastrophalen Folgen für die Fauna auf dem Boden der Santoña-Marschen.
40.
Die spanische Regierung legt dar, die von der Kommission erhobenen Beanstandungen bezögen sich auf Tatsachen vor dem Beitritt Spaniens zur Gemeinschaft. Das Steinbruchunternehmen von Montehano sei seit Beginn des Jahrhunderts in Betrieb. Seine Tätigkeiten würden gegenwärtig aufgrund der geltenden Bergwerksgesetze kontrolliert, nach denen die Ablagerung von Abraum in den Sumpfgebieten endgültig verboten sei. Mit dem konzessionierten Unternehmen sei Fühlung aufgenommen worden, um zu erreichen, daß es einen Teil der von ihm bis 1976 an der Mündung von Escalante durchgeführten Ablagerungen wieder entferne. Seit diesem Jahr sei die zugeschüttete Fläche sicherlich nicht größer geworden und seien Abfallstoffe sogar entfernt worden. Auf jeden Fall müsse das Unternehmen das betroffene Gebiet in den Zustand bringen, in dem es sich 1982 befunden habe.
41.
Die dem Gerichtshof vorgelegten Akten sind in der Frage des Zeitpunkts, zu dem die Ablagerungen stattgefunden haben sollen, etwas unklar. In ihrer Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission im Jahre 1989 hatte die spanische Regierung behauptet, diese Ablagerungen seien bereits seit mehreren Jahren endgültig eingestellt worden (
39
). In ihrer Klageschrift behauptet demgegenüber die Kommission, daß die Abbauarbeiten im Steinbruch und die Ablagerungen von Abraum, die damit zusammenhingen, 1989 beim Bau der Straße Argoños-Santoña zugenommen hätten (siehe oben, Nr. 43). Dies sei in einem vom Regionalrat von Kantabrien herausgegebenen Umweltführer anerkannt worden (
40
). In ihrer Klagebeantwortung begnügt sich die spanische Regierung mit der Wiederholung ihrer Behauptung, daß die Ablagerungen endgültig eingestellt worden seien. Die Kommission behauptet in ihrer Erwiderung weiterhin, daß die Ablagerungen wieder aufgenommen worden seien, und hat hierzu im Anhang eine Luftaufnahme vorgelegt, die dies belegen soll (
41
). In ihrer Gegenerwiderung ist die spanische Regierung auf diesen Punkt nicht mehr eingegangen. Die Kommission hat in der mündlichen Verhandlung ihre Behauptungen bekräftigt. Der Vertreter der spanischen Regierung hat hierauf erwidert, daß seit März 1983 die Ablagerungen endgültig verboten und eingestellt worden seien.
Aufgrund dieser Äußerungen der Parteien und ihrer Stellungnahmen in der mündlichen Verhandlung ist es meines Erachtens als erwiesen anzusehen, daß die Ausbeutung des Steinbruchs und die Ablagerungen von Abraum tatsächlich wieder aufgenommen oder ab 1989 fortgeführt worden sind, also in einer Zeit, die nicht nur nach dem Beitritt Spaniens zur Gemeinschaft, sondern auch nach Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission vom 27. Juni 1989 und der in dieser Stellungnahme gesetzten Einmonatsfrist liegt.
42.
Es scheint mir problemlos möglich zu sein, diese Ablagerungen wegen ihrer unmittelbaren (Schutt) oder mittelbaren (Erosion und Sedimentierung) Auswirkungen als „Verschmutzung“ und „Beeinträchtigung“ im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 der Vogelschutzrichtlinie zu qualifizieren. Demgegenüber bezweifle ich allerdings, daß die Kommission den Nachweis erbracht hat, daß die Ablagerungen — ich denke hier insbesondere an die Ablagerungen nach dem Beitritt Spaniens — die Lebensqualität der Vögel und insbesondere des Löfflers in den Marschen von Santoña erheblich beeinträchtigt haben. Die Kommission hat sich insoweit auf die bereits erwähnte Behauptung beschränkt, wonach die unmittelbare und mittelbare Auflandung infolge der Ablagerungen „katastrophale Folgen“ für die Fauna in den Sumpfgebieten habe. Dieser Punkt wurde indessen nicht weiter ausgeführt oder bewiesen. Auch in den übrigen Unterlagen der Akten finde ich keine ergänzenden Angaben. Auch das Ausmaß der unlängst erfolgten Ablagerungen, d. h. derjenigen nach dem Beitritt Spaniens, ist nicht klar. Schließlich ergibt sich aus den dem Gerichtshof vorgelegten Karten, daß der Steinbruch und der Ort der Ablagerungen am Rande des Sumpfgebiets liegen, das weder als Ruheplatz noch als Nahrungsstätte für den Löffler und andere Vögel von Bedeutung sein dürfte. Folglich ist meines Erachtens mangels Beweises der Antrag der Kommission wegen Verletzung des Artikels 4 Absatz 4 der Vogelschutzrichtlinie in diesem Punkt zurückzuweisen.
Zur vierten Rüge: Bau der neuen Straße Argoños-Santoña
43.
Die vierte Rüge betrifft den Bau einer neuen Straße zwischen Santoña und Argoños (
42
). Nach Auffassung der Kommission wird der Bau dieser Straße, die das Sumpfgebiet durchquert, zu einer erheblichen Verkleinerung der Flächen der Marschen, einer Zunahme ihrer Austrocknung und zum schrittweisen Aussterben der in diesem Gebiet vorkommenden Vogelarten führen. Die Straße durchquere einen flächenmäßig bedeutenden Teil der Santoña-Marschen. Der Bau der Straße führe zu einer VerStückelung, da ein nicht unerheblicher Teil des Sumpfgebiets isoliert werde. Diese Isolierung laufe auf eine tiefgehende Umformung der ökologischen Merkmale des abgetrennten Teils hinaus, der sich unabhängig vom Rest des Gebiets entwickeln werde. Die Dynamik dieser Entwicklung könne infolge des Ausfalls der physikalischen Prozesse, die die Merkmale dieses Gebietes erhielten, zum Verlust eines für die Vögel geeigneten Lebensraums führen. Diese Entwicklung entspreche biologisch gesehen dem Verlust von Rast-, Ruhe- und Nistplätzen der Vögel, der seinerseits unweigerlich zu einer Verringerung der Population der Vögel führen werde, die diese Gebiete traditionell nutzten.
Zwar bestreitet die Kommission nicht die Notwendigkeit einer Verbesserung der Straßenverbindung nach und von Santoña, ist jedoch der Auffassung, daß die spanischen Behörden, statt diese neue Straße mitten durch das Sumpfgebiet zu bauen, die bestehende Straße entlang der Küste von Berria, die das Sumpfgebiet umgehe, hätten ausbauen können.
44.
Die spanische Regierung ist der Auffassung, daß die Straßenverbindungen von und nach Santoña, einer Gemeinde mit einer festen Einwohnerzahl von 30000, die während der Sommerzeit beträchtlich zunehme, unbedingt hätten verbessert werden müssen. Zugleich sei es im Interesse der dort tätigen Konservenindustrie notwendig gewesen, über eine sichere Straße für die Lastwagen zu verfügen, die in das Industriegebiet von Santoña führen. Die bestehende Straße entlang der Küste von Berria, die ein Gebiet mit dichter Bebauung durchquere, sei nicht sicher genug gewesen (
43
).
Außerdem hätten die zuständigen Behörden im Rahmen der Entscheidung über den Bau der neuen Straße sorgfältig die verschiedenen Möglichkeiten geprüft. Die neue Straßenführung sei aus Gründen gewählt worden, die mit der Verkehrssicherheit, dem Zeitgewinn und der Leichtigkeit des Zugangs zum Industriegebiet zusammenhingen. Die Möglichkeit des Ausbaus der Straße über Berria sei wegen der Knappheit des verfügbaren Raumes verworfen worden, da sie zum Abriß zahlreicher Bauwerke geführt hätte.
Beim Bau der neuen Straße habe Spanien ökologische Gesichtspunkte voll berücksichtigt. Der ursprüngliche Straßenplan sei geändert worden, um neben anderen Verbesserungen für den Wasserzu- und -ablauf innerhalb des durch die Straße abgeschnittenen Sumpfgebiets Öffnungen und Brücken in den Straßenböschungen einzubeziehen. Die bei jedem Gezeitenwechsel einströmende Wassermenge könne daher ohne Hindernis ablaufen, und der Bau der Straße habe den Lebensraum in dem durch die Straße abgeschnittenen Teil des Sumpfgebiets nicht zu zerstören vermocht. Dieser Teil des Sumpfgebiets umfasse übrigens lediglich eine Fläche von etwa 185 ha, die 0,5 % der Gesamtfläche des Mündungsgebiets entsprächen.
45.
Das Verteidigungsvorbringen der spanischen Regierung kann mich nicht überzeugen. Wie den dem Gerichtshof vorgelegten Karten und Photos zu entnehmen ist, führt die neue Straße tatsächlich mitten durch das Sumpf gebiet; ihr Bau muß also ohne jeden Zweifel als „Beeinträchtigung“ im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 der Vogelschutzrichtlinie qualifiziert werden. Diese Beeinträchtigung besteht in der Zerstückelung und Isolierung, wie sie die Kommission beschrieben hat, sowie in dem Verlust eines Teils der Fläche des Sumpfgebiets. Dieser Verlust betrifft nicht nur die Fläche, die von der eigentlichen Straße in Anspruch genommen wird, sondern auch das durch die Straße abgeschnittene Gebiet. Während des Verfahrens vor dem Gerichtshof ist nämlich deutlich geworden, daß neben und nach dem Bau der neuen Straße andere Maßnahmen (Aufschüttungen und Bauarbeiten) erfolgt sind, die zum Verlust des Teils des Sumpfgebiets zwischen der neuen und der alten Straße geführt haben. Übrigens zeigt das Gesetz von 1992, das die Santoña-Marschen endgültig als Naturschutzgebiet ausweist (
44
), daß dem so ist. Der aufgeschüttete Teil des Gebiets zwischen der neuen und der alten Straße liegt nicht mehr in dem Schutzgebiet, während er Teil des Gebiets war, für das das Jagdverbot von 1987 galt. Ferner halte ich es für wahrscheinlich, daß die Straße auch wegen des Verkehrs auf ihr und gegebenenfalls auch deswegen, weil Spaziergänger von der Straße aus in das Sumpfgebiet eindringen könnten, eine„Belästigung“ der Vögel im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 darstellt.
Meines Erachtens ist ebenfalls davon auszugehen, daß die Beeinträchtigung des Lebensraums und die Belästigung der Vögel, von denen ich sprach, die Qualität der Lebensbedingungen der Vögel und insbesondere des Löfflers in den Santoña-Marschen nachhaltig beeinträchtigen. Das Vorbringen Spaniens, der Teil des Sumpfgebiets, den die neue Straße durchquert, sei für den Löffler und die anderen ornithologisch bedeutsamen Vögel von geringerer Bedeutung, weil diese Vögel ungesellig seien und sich daher in den an bewohnte Gebiete angrenzenden Teilen des Sumpfgebiets nicht aufhielten, scheint mir zumindest mehrdeutig zu sein. Daß der Löffler und andere Vögel den Menschen meiden, scheint mir eher darauf hinzudeuten, daß der Bau einer Straße, die Menschen und Verkehr tiefer als früher in das Innere des Sumpfgebiets eindringen läßt, eine ernsthafte Belästigung der Vögel und eine Beeinträchtigung ihres Lebensraums darstellt. Würde man dem Vorbringen der spanischen Regierung folgen, so könnte man nach und nach das geschützte Gebiet verkleinern und sich jedesmal darauf berufen, daß die Pufferzonen von den Vögeln weniger genutzt würden, bis schließlich kein ihnen vorbehaltener Raum mehr zur Verfügung stünde.
46.
Schließlich stellt sich die Frage, ob der Bau der neuen Straße, wenn man davon ausgeht, daß er eine Beeinträchtigung des Lebensraums und eine Belästigung der Vögel mit erheblichen Auswirkungen darstellt, unter Berufung auf ein allgemeines Interesse gerechtfertigt werden kann, das gegenüber den durch die Richtlinie angesprochenen Umweltbelangen höherrangig wäre und nicht die in Artikel 2 der Vogelschutzrichtlinie genannten wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernisse betrifft.
Soweit der Bau der neuen Straße der Förderung des Tourismus in der Region und der Industrietätigkeit im Industriegebiet von Santoña dienen sollte, handelt es sich um wirtschaftliche und freizeitbedingte Erfordernisse im Sinne des Artikels 2 der Richtlinie, die zur Rechtfertigung einer Zuwiderhandlung gegen Artikel 4 Absatz 4 nicht herangezogen werden können. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes stellt Artikel 2 nämlich keine eigenständige Abweichung von der durch die Richtlinie geschaffenen Schutzregelung dar (
45
). Außerdem kann der erzielte Vorteil, nämlich ein Zeitgewinn für den Verkehr von zwölf Minuten, kein Gegengewicht für die geschützten Umweltbelange sein. Damit verbleibt lediglich die Rechtfertigung bezüglich der Verkehrssicherheit. Einer der Gründe für den Bau der neuen Straße war nämlich die fehlende Verkehrssicherheit der bestehenden Straße, die durch das bebaute Gebiet von Berria führte. Diesem Sicherheitsproblem hätte man indessen ebensogut durch eine Anpassung der bestehenden Straße oder durch eine Verlagerung entlang dem bebauten Gebiet von Berria abhelfen können. Letztlich wurde diese Möglichkeit nur deshalb verworfen, weil eine Reihe von Gebäuden hätte abgerissen werden müssen (
46
). Da es sich hier nicht um ein wirtschaftliches Interesse handelt, das, wie ausgeführt, als solches nicht als eigenständige Begründung für eine Abweichung dienen kann, kann erst recht nicht von einem höherrangigen Interesse gegenüber den Umweltbelangen, die die Vogelschutzrichtlinie wahrt, gesprochen werden. In diesem Punkt halte ich daher die Klage der Kommission für begründet.
47.
In ihrer Erwiderung hat die Kommission noch auf einen anderen Sachverhalt hingewiesen, der mit dem Bau der kantabrischen Autobahn in der Nähe von Colindres zusammenhängt. Über diesen Punkt kann der Gerichtshof nicht entscheiden, da er nicht Gegenstand des vorgerichtlichen Verfahrens war und auch in der Klageschrift, die die Kommission beim Gerichtshof eingereicht hat, nicht aufgeführt war (
47
).
Zur fünften Rüge: Die Aquakulturvorhaben
48.
Die fünfte Rüge betrifft die Erteilung einer Genehmigung zugunsten eines Zusammenschlusses von Fischern aus Santoña für die Aufzucht von Venusmuscheln in einem Teil des Sumpfgebiets sowie Pläne für andere Aquakulturvorhaben innerhalb des Sumpfgebiets. Die Kommission hält diese Vorhaben aus mehreren Gründen für unvereinbar mit der Richtlinie. Die Einrichtung von Aquakulturanlagen führe nicht nur zu Veränderungen, die Abweichungen bei den hydrodynamischen und Sedimentierungsprozessen zur Folge hätten, sondern zerstöre auch die bestehende Bodenstruktur, was zum Verschwinden der Fauna an den betreffenden Stellen führe. Die Meeresfarmen verursachten eine erhebliche Veränderung der Wirbellosenfauna und ließen die Röhrenwürmer verschwinden, die mehreren in Anhang I der Richtlinie aufgeführten, langschnäbeligen Vögeln einschließlich des Löfflers als Nahrung dienten. Die Anlagen seien ferner mit zur Hälfte im Wasser befindlichen Pflöcken und Netzen versehen, die die Löffler daran hinderten, sich dem Gezeitenwechsel entsprechend zu bewegen. Die Gestaltung der entsprechenden Flächen hindere außerdem die Bildung kleiner Wasserpfützen bei Niedrigwasser, in denen die Löffler ihre Nahrung suchten.
Abgesehen davon, daß die Einrichtung von Aquakulturvorhaben zu einer Verkleinerung der Fläche des Sumpfgebiets führe, die den Wasservögeln als Lebensraum diene, könnten diese Vorhaben die Bodenstruktur des Sumpfgebiets zerstören, und den Boden dem Einfluß der Gezeiten und der normalen Bedingungen des Salzgehalts entziehen und damit zum Verschwinden der Fauna führen, die den Vögeln als Nahrung diene.
49.
Die spanische Regierung begegnet diesem Vorbringen mit dem Hinweis, daß die Förderung der Aquakultur in den Santoña-Marschen vor mehreren Jahren begonnen habe und die sozialen und wirtschaftlichen Probleme zu beheben suche, die durch den relativen Niedergang des Industriesektors und der Fischerei entstanden seien. Von den zahlreichen vorgelegten Projekten seien nur diejenigen genehmigt worden, die vollständig mit der Aufrechterhaltung der ökologischen Qualität vereinbar und zugleich von hoher sozialer Bedeutung seien, zumal die Antragsteller Genossenschaften oder sogar Einrichtungen des öffentlichen Rechts gewesen seien. Auf jeden Fall seien niemals mehr als zwei Konzessionen tatsächlich genutzt worden und diese nähmen lediglich 3,3 % der Gesamtfläche des Sumpf gebiets in Anspruch. Es handele sich um das Vorhaben eines Fischerzusammenschlusses aus Santoña, das im übrigen insbesondere aus europäischen Mitteln finanziert worden sei, und um ein zweites Vorhaben in der Gegend von Bárena de Cícero. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der spanischen Regierung darauf hingewiesen, daß das erste Vorhaben eingestellt worden sei, weil es offensichtlich nicht rentabel gewesen sei.
50.
Es dürfte nicht zu leugnen sein, daß solche Aquakulturvorhaben innerhalb des Sumpfgebiets infolge ihrer Auswirkungen, die die Kommission beschrieben hat (siehe oben, Nr. 48) — der übrigens die spanische Regierung in diesem Punkt nicht wiedersprochen hat —, als Faktoren der Beeinträchtigung der Lebensräume und der Belästigung der Vögel im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 der Vogelschutzrichtlinie qualifiziert werden müssen. Die Kommission hat meines Erachtens ebenfalls in ausreichender Weise dargelegt, daß diese Beeinträchtigung der Lebensräume und diese Belästigung der Vögel die Qualität der Lebensbedingungen der Vögel und insbesondere des Löfflers in den Santoña-Marschen erheblich beeinträchtigen könnten. Die einzige Verteidigung, die die spanische Regierung insoweit vorgebracht hat, besteht in dem Hinweis auf den beschränkten Umfang der tatsächlich durchgeführten Vorhaben.
Es ist klar, daß man Spanien Vorhaben, die nie in irgendeiner Weise durchgeführt worden sind, und insbesondere Anträge auf Genehmigung, die zurückgewiesen wurden, nicht vorwerfen kann. Anderes gilt indessen für die beiden Vorhaben, die tatsächlich durchgeführt wurden und deren Fläche (3,3 % des gesamten Sumpfgebiets) keineswegs zu vernachlässigen ist, zumal sich beide im Zentrum des Sumpfgebiets befinden. Hier liegt im übrigen ein wesentlicher Unterschied gegenüber den Aufschüttungsarbeiten in Escalante, von denen vorstehend die Rede war und die nach Darstellung Spaniens — der die Kommission nicht widersprochen hat — lediglich 0,005 % des gesamten Sumpfgebiets betreffen und an einem Ende des Sumpfgebiets liegen, das für die geschützten Vögel von begrenzter Bedeutung ist (siehe oben, Nr. 38). Obwohl seither eines der beiden Aquakulturvorhaben aufgegeben wurde, bereitet auch dieses Vorhaben weiterhin Schwierigkeiten, weil die errichteten Deiche oder Umfassungen für dieses Vorhaben, wie sich aus den dem Gerichtshof vorgelegten Photos erkennen läßt, immer noch mitten im Sumpfgebiet liegen und die umweltschädlichen Auswirkungen des Vorhabens folglich fortbestehen (siehe oben, Nr. 27).
Bezüglich dieser beiden Vorhaben kann man ferner ebensowenig der sozioökonomischen Rechtfertigung der spanischen Regierung zustimmen. Wie oben (Nr. 25) ausgeführt, können die in Artikel 2 der Richtlinie aufgeführten wirtschaftlichen Erfordernisse nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht zur Rechtfertigung einer eigenständigen Abweichung von der Schutzregelung des Artikels 4 der Vogelschutzrichtlinie herangezogen werden. Anderes gilt nur dann, wenn die von diesen Erfordernissen geprägten Maßnahmen von ökologischen Kompensationen oder Garantien begleitet werden (
48
). Spanien hat indessen das Vorliegen solcher Kompensationen oder Garantien nicht nachgewiesen. Mithin ist der Klage der Kommission in diesem Punkt stattzugeben.
Zur sechsten Rüge: Müllentsorgung und Einleitung von Abwässern
51.
Der sechste und letzte beanstandete Sachverhalt betrifft die Entsorgung von Festabfallstoffen und die Einleitung nicht gereinigter Abwässer durch die Gemeinden Santoña, Bárcena de Cícero, Laredo, Colindres, Escalante und Argoños in die Santoña-Marschen.
Bezüglich der Entsorgung von Festmüll macht die Kommission geltend, diese beeinträchtige die Strömungen, die sich aus dem Zusammenwirken der Gezeiten und des Flußwassers ergäben. Die Dynamik dieser Strömungen sei für eine Reihe physikalischer Parameter wie Temperatur, Salzgehalt, gelöster Sauerstoff und Belichtung des Wassers maßgebend, die insgesamt die physikalischen und chemischen Eigenschaften der Lebensstätte bestimmten. Wenn den Strömungen entgegengewirkt werde, würden hierdurch die Werte der physikalischen und chemischen Parameter des Wassers geändert, was sich auf Struktur und Zusammensetzung der Plankton- und benthonischen Gemeinschaften auswirke.
Bezüglich der Einleitung nicht gereinigter Abwässer weist die Kommission auf die schädlichen Auswirkungen giftiger und gefährlicher Stoffe in den Abwässern hin, die eine beträchtliche Verschlechterung der Umweltbedingungen in den Santoña-Marschen verursachten. Die Tier- und Pflanzengemeinschaften des ersten produktiven und trophischen Niveaus würden als erste unter den Auswirkungen dieser Verschmutzungen leiden. Die negativen Auswirkungen auf die Vögel, die die Sumpf gebiete bevölkerten, würden in ihrem ganzen Umfang erst sichtbar, wenn die Veränderung des Planktons, der Algen und der Wirbellosen, die ihr Überleben sicherten, ganz beendet sei.
52.
Spanien bringt zu seiner Verteidigung folgendes vor: Das Problem des Festabfalls, dessen Erheblichkeit in der Vergangenheit nicht bestritten wurde, sei durch Maßnahmen gelöst worden, die im Rahmen des Plans für die Entsorgung festen Haushaltsmülls für das Gebiet der Bucht von Santoña getroffen worden seien. Seit 1988 würden die Abfälle von 37 Gemeinden dieses Gebiets in der kontrollierten Entsorgungs anlage für festen Haushaltsmüll in Meruelo entsorgt. Es sei nicht zu bestreiten, daß 1990 noch einige Entsorgungen stattgefunden hätten, wie die Kommission anhand der dem Gerichtshof vorgelegten Photos nachgewiesen habe. Diese Entsorgungen hätten jedoch zur Eröffnung von Strafverfahren und zum Erlaß von Einstellungsverfügungen durch den Küstendistrikt von Kantabrien geführt. Seither hätten Entsorgungen anscheinend nicht mehr stattgefunden.
In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der spanischen Regierung ohne Widerspruch seitens der Kommission bestätigt, daß alle Gemeinden, auf die sich die vorangegangenen Beanstandungen der Kommission bezogen hätten, nunmehr ihren Festmüll zur kontrollierten Entsorgungsanlage nach Meruelo brächten. Aufgrund all dieser Gesichtspunkte scheint es mir klar zu sein, daß Spanien in diesem Punkt nicht wegen Pflichtverletzung verurteilt werden kann. Seit 1988 und mithin vor Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission haben nämlich die spanischen Behörden die notwendigen Maßnahmen getroffen, um die Entsorgung der Abfälle, die Gegenstand des Verfahrens sind, abzustellen. Zwar haben 1990 noch einige rechtswidrige Entsorgungen stattgefunden, doch können diese Entsorgungen Spanien meines Erachtens nicht vorgeworfen werden. Wegen dieser Entsorgungen haben die zuständigen Behörden Strafverfahren eröffnet und Einstellungsverfügungen erlassen, deren Ernsthaftigkeit und Wirksamkeit auch von der Kommission nicht bestritten wird. Ich komme mithin zu dem Ergebnis, daß die beanstandeten Sachverhalte nach der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission und nach Ablauf der von ihr gesetzten Frist (
49
) nicht fortgeführt worden sind und das Verträgsverletzungsverfahren daher in diesem Punkt gegenstandslos geworden ist.
53.
Bezüglich der Einleitung von Abwässern leugnet die spanische Regierung nicht, daß Abwässer der Gemeinden Santoña, Cícero, Laredo, Colindres, Escalante und Argoños ungereinigt in das Sumpfgebiet eingeleitet worden sind. Spanien verteidigt sich indessen im Kern mit zwei Argumenten. Zum einen habe die Kommission die Verletzung irgendeiner Gemeinschaftsvorschrift über die Wasserqualität nicht bewiesen, und keine Vorschrift verpflichte die Gemeinden, Kläranlagen einzurichten. Zum anderen sei der Europäischen Gemeinschaft auf Initiative der Gemeinschaft Kantabrien ein Programm zur Gesamtsanierung der Flußbecken des Saja, des Besaya und der Bucht von Santander sowie des Flußbeckens des Ason und der Santoña-Marschen vorgelegt worden. Da Gesamtprogramm werde 27 Milliarden PTA kosten. Der Finanzierungsbeitrag der Gemeinschaft sei aber auf 1,8 Milliarden PTA beschränkt worden, und die Behörden Kantabriens hätten beschlossen, der Säuberung der Flußbecken von Saja und Besaya, einem Industriegebiet, dessen Wirtschaftstätigkeit zurückgehe, Vorrang einzuräumen (Zielsetzung II des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung).
54.
Diese beiden Argumente überzeugen mich nicht. Daß die Einleitungen von Abwässern nicht gegen die Gemeinschaftsvorschriften über die Wasserqualität verstoßen — die Kommission behauptet das Gegenteil (
50
)_— stellt noch keinen Beweis dafür dar, daß die Einleitung nicht gereinigter Abwässer aus Wohn- und Industriegebieten (auch wenn sie keine gefährlichen Stoffe im Sinne der entsprechenden Gemeinschaftsvorschriften enthalten) nicht als „Verschmutzung von Lebensräumen“ im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 der Vogelschutzrichtlinie bewertet werden müßte und daß eine solche Einleitung nicht die Qualität der Lebensbedingungen der Vögel und insbesondere des Löfflers nachhaltig beeinträchtigen würde (
51
). Es bedarf auch nicht der Angabe einer Vorschrift, die ausdrücklich bestimmen würde, daß die Gemeinden Kläranlagen einzurichten hätten.
Damit bleibt allein die Frage, ob Spanien, wie die spanische Regierung meint, „geeignete Maßnahmen“ im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 getroffen hat, indem es ein Klärungsprogramm aufgestellt und der Gemeinschaft zwecks Finanzierung vorgelegt hat. Meiner Auffassung nach ist dies nicht der Fall. Artikel 4 Absatz 4 der Vogelschutzrichtlinie verpflichtet unbestreitbar jeden einzelnen Mitgliedstaat, individuell die Maßnahmen zu ergreifen, die diese Vorschrift bezüglich der besonderen Schutzgebiete oder der Gebiete, die als besondere Schutzgebiete ausgewiesen werden müssen, verlangt (siehe oben, Nr. 22). Der Umstand, daß die Gemeinschaft im Rahmen ihrer verschiedenen Programme und Initiativen zu diesem Zweck eine Finanzierung zusagt oder auch nicht, hat keinen Einfluß auf die Verpflichtungen jedes Mitgliedstaats. Indem Spanien Maßnahmen nur ergreift (oder ergreifen will), soweit diese von der Gemeinschaft finanziert werden — denn dies ist, wie ich dem Verteidigungsvorbringen der spanischen Regierung entnehme, die Politik Spaniens in diesem Fall —, verletzt es seine Verpflichtungen zur Einhaltung der Vogelschutzrichtlinie. Mithin ist dem Klageantrag der Kommission in diesem Punkt zu entsprechen.
Die angebliche Verletzung des Artikels 3 der Vogelschutzrichtlinie
55.
Die Kommission beantragt die Feststellung durch den Gerichtshof, daß Spanien aufgrund der beanstandeten und vorstehend untersuchten Sachverhalte nicht nur gegen Artikel 4 Absatz 4, sondern auch gegen Artikel 3 der Vogelschutzrichtlinie verstoßen hat. Artikel 3 Absatz 2 (Wortlaut siehe oben, Nr. 2) verpflichtet die Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen „zur Erhaltung und Wiederherstellung der Lebensstätten und Lebensräume“ zu treffen, zu denen insbesondere nach den Buchstaben b und c dieser Vorschrift die „ökologisch richtige Pflege und Gestaltung der Lebensräume“ und die „Wiederherstellung zerstörter Lebensstätten“ gehören. Die Kommission stützt sich insoweit auf ihre vorstehend dargestellten und bereits geprüften Einwände im Hinblick auf Artikel 4 Absatz 4 gegen die Industriegebiete von Laredo und Colindres, die Aufschüttungsarbeiten in Escalante, die Ablagerungen aus dem Steinbruch von Montehano, den Bau der neuen Straße Argoños-Santoña, die Aquakulturvorhaben sowie die Entsorgung von Abfällen und die Einleitung von Abwässern.
56.
Die Einwände der spanischen Regierung sind sowohl rechtlicher als auch tatsächlicher Art. Das tatsächliche Vorbringen entspricht dem, das ich vorstehend im Hinblick auf Artikel 4 Absatz 4 geprüft habe. Die nachstehend geprüften rechtlichen Argumente betreffen ganz spezifisch Artikel 3 der Vogelschutzrichtlinie.
Die spanische Regierung behauptet erstens, die Kommission verstehe das Wesen der Aufzählung in Artikel 3 Absatz 2 falsch. Wenn die Kommission Spanien vorwerfe, nicht die vorstehend aufgeführten, in den Buchstaben b und c dieser Vorschrift genannten Maßnahmen erlassen zu haben, lege sie diese Aufzählung so aus, als handle es sich um eine Aufzählung von Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, die einen Selbstzweck darstelle. Diese Aufzählung sei aber lediglich ein Hinweis für den Erlaß möglicher Maßnahmen, durch den die Mitgliedstaaten nur insoweit gebunden seien, als dies notwendig sei, um das von der Vogelschutzrichtlinie angestrebte und in Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie genannte Ergebnis, nämlich die Erhaltung aller wildlebenden Vogelarten, sicherzustellen.
Zweitens — und im Anschluß an das erste Argument — vertritt die spanische Regierung den Standpunkt, daß die Kommission, wenn sie eine Verletzung des Artikels 3 belegen wolle, sich nicht mit der Angabe einer möglichen theoretischen Auswirkung des beanstandeten Sachverhalts begnügen könne. Angesichts der Zielsetzung der Richtlinie, die, wie bereits dargelegt, in der Erhaltung wildlebender Vogelarten und nicht im Schutz von Lebensstätten und Lebensräumen als Selbstzweck bestehe — dies seien vielmehr die Mittel zur Erzielung des genannten Ergebnisses — obliege der Kommission ein dreifacher Beweis. Die Kommission müsse den Nachweis führen, daß die beanstandeten Maßnahmen und Handlungen so bedeutsam seien, daß sie den Lebensraum wildlebender Vogelarten beeinträchtigten. Sodann sei nachzuweisen, daß dem betreffenden Lebensraum für das Überleben der betreffenden Vögel wesentliche Bedeutung zukomme. Schließlich sei der Nachweis zu führen, daß die Auswirkungen der beanstandeten Maßnahmen und Handlungen auf die Lebensräume außerdem tatsächlich in Form einer erheblichen Verringerung des Bestandes der geschützten Vögel sichtbar geworden seien.
Das dritte Argument der spanischen Regierung betrifft das Verhältnis zwischen den Artikeln 3 und 4 der Vogelschutzrichtlinie. Diese Artikel sollen sich gegenseitig ausschließen, so daß die Kommission nicht den Vorwurf einer gleichzeitigen Verletzung beider Artikel erheben könne.
57.
Ich prüfe zunächst das erste Argument, das meines Erachtens nicht begründet ist. Der Wortlaut der Artikel 3 und 4 enthält keinen Hinweis darauf, daß die beiden Vorschriften miteinander unvereinbare Fallgestaltungen regelten oder sich gegenseitig ausschlössen. Demgegenüber erscheint mir — und dies ergibt sich ebenfalls aus der neunten Begründungserwägung der Richtlinie —, daß Artikel 3 Verpflichtungen enthält, die für alle wildlebenden Vogelarten gelten, während Artikel 4 spezifische Verpflichtungen für die in Anhang I genannten Vögel und für die in diesem Anhang nicht aufgeführten Zugvögel zusätzlich begründet. Daraus, daß für diese beiden Gruppen von Vögeln ergänzende Vorschriften vorgesehen sind, folgt keineswegs, daß die allgemeineren Vorschriften keine Anwendung zu finden hätten.
58.
Mehr Verständnis kann ich für die beiden anderen Argumente der spanischen Regierung aufbringen. Sie laufen im wesentlichen auf das Vorbringen hinaus, daß die Kommission, wenn sie einem Mitgliedstaat vorwerfe, Artikel 3 der Vogelschutzrichtlinie verletzt zu haben, sich nicht mit dem Nachweis begnügen könne, daß der Mitgliedstaat eine oder mehrere der in Absatz 2 dieses Artikels aufgeführten Maßnahmen nicht ergriffen habe. Sie müsse vielmehr den Nachweis führen, daß der Mitgliedstaat nicht die notwendigen Maßnahmen für die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten getroffen habe.
Meiner Auffassung nach ist es richtig, daß die in Artikel 3 Absatz 2 aufgeführten konkreten Maßnahmen im Lichte des Artikels 3 Absatz 1 der Richtlinie zu verstehen sind, wonach die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, um für die wildlebenden Vogelarten „eine ausreichende Vielfalt und eine ausreichende Flächengröße der Lebensräume zu erhalten oder wieder herzustellen“ (vgl. den vollständigen Wortlaut oben, Nr. 2). Diese Vorschrift gibt indessen keinen Hinweis darauf, was unter „ausreichender“ Vielfalt und „ausreichender“ Flächengröße der Lebensräume zu verstehen ist. Es versteht sich aber von selbst, daß diese Begriffe auf das in Artikel 1 der Richtlinie genannte Hauptziel verweisen, d. h., daß diese Vielfalt und diese Fläche für die Erhaltung aller wildlebenden Vogelarten „ausreichend“ sein müssen oder — konkreter — gemäß Artikel 2 der Richtlinie „ausreichend“ sein müssen, um die Bestände dieser Arten „auf einem Stand zu halten oder auf einen Stand zu bringen, der insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, wobei den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen Rechnung getragen wird“.
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, daß die Aufzählung der Maßnahmen in Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie, wie die spanische Regierung mit Recht darlegt, keine Auflistung von Verpflichtungen darstellt, die einen Selbstzweck hätte, sondern lediglich die Mittel aufzeigt, die die Mitgliedstaaten „insbesondere“ (d. h. „vorzugsweise“) anzuwenden haben, um eine ausreichende Vielfalt und eine ausreichende Flächengröße der Lebensräume sicherzustellen, d. h., soweit dies erforderlich ist, um unter Berücksichtigung der in Artikel 2 der Richtlinie angeführten Erfordernisse die wildlebenden Vogelarten zu erhalten.
Wenn allerdings die spanische Regierung vorschlägt, eine Verletzung des Artikels 3 von dem Nachweis einer effektiven Verringerung der Zahl geschützter Vögel abhängig zu machen, möchte ich so weit nicht gehen. Eine solche Voraussetzung würde Artikel 3 jede präventive Wirkung nehmen; eine Verletzung könnte nur dann festgestellt werden, wenn es zu spät wäre, Abhilfe zu schaffen. Richtig ist allerdings, daß eine Verletzung des Artikels 3 schwierig zu belegen ist, wenn die verfügbaren Zahlen wie im vorliegenden Fall keine Verringerung der Vogelzahl erkennen lassen.
59.
Die Anwendung dieser Erwägungen auf den vorliegenden Rechtsstreit führt mich zu der Annahme, daß die Kommission das Vorliegen einer Verletzung des Artikels 3 der Richtlinie nicht bewiesen hat. Ich kann gewiß der Kommission folgen, wenn sie vorträgt, die beanstandeten Sachverhalte (oder zumindest ein bestimmter Teil dieser Sachverhalte) zeigten, daß „ökologisch richtige Pflege und Gestaltung der Lebensräume“ im Sinne des Artikels 3 Absatz 2 Buchstabe b nicht stattgefunden hätten. Ich denke hier in erster Linie an den Bau der neuen Straße zwischen Argoños und Santoña, die mitten durch einen hochwertigen Teil des Sumpfgebiets führt, anstatt ihn zu umgehen (siehe oben, Nrn. 43, 47 ff.). Wie ich bereits ausgeführt habe, hat die Kommission aber den weiteren Nachweis zu führen, daß ein Mitgliedstaat — um die Bestände wildlebender Vogelarten auf einem Stand zu halten oder auf einen Stand zu bringen, der den Erfordernissen des Artikels 2 der Richtlinie entspricht — eine ausreichende Vielfalt und eine ausreichende Flächengröße der Lebensräume nicht sichergestellt hat. Meines Erachtens hat aber die Kommission im vorliegenden Fall nicht nachgewiesen, daß die verschiedenen von ihr beanstandeten Sachverhalte für sich oder zusammen dazu geführt hätten, die Lebensräume irgend eines wildlebenden Vogels unter dem Gesichtspunkt der Vielfalt und der Flächengröße so weit zu verringern, daß sie für die Erhaltung der betreffenden Vogelart nicht mehr ausreichen.
Es sei hier noch darauf hingewiesen, daß ein nicht unwesentlicher Teil der Beanstandungen der Kommission von den spanischen Behörden beachtet worden ist und dies zum Verzicht auf bestimmte beanstandete Vorhaben oder zu Wiederherstellungsmaßnahmen oder zumindest zur Einstellung bestimmter schädigender Handlungen geführt hat (
52
). Wenn die Kommission behauptet hat, daß die beanstandeten Sachverhalte insbesondere bezüglich des Löfflers geeignet gewesen seien, das Überleben dieses Vogels zu gefährden, hat sie nicht berücksichtigt, daß die spanischen Behörden einigen ihrer Aufforderungen nachgekommen sind.
Ich komme daher zu dem Ergebnis, daß der Klageantrag der Kommission, soweit es um die Verletzung des Artikels 3 der Vogelschutzrichtlinie geht, mangels Beweises zurückzuweisen ist.
Ergebnis
60.
Aus den dargelegten Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor,
für Recht zu erkennen, daß das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen verstoßen hat, daß es
—
entgegen Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten die Santoña-Marschen nicht als besonderes Schutzgebiet ausgewiesen hat und
—
entgegen Artikel 4 Absatz 4 dieser Richtlinie keine geeigneten Maßnahmen ergriffen hat, um die Verschmutzung und die Beeinträchtigung der Lebensräume sowie die Belästigung der Vögel zu vermeiden, insbesondere durch die Aufschüttung der um die in Laredo und Colindres geplanten Industriegebiete herum errichteten Deiche (insoweit ist davon Kenntnis zu nehmen, daß sich das Königreich Spanien verpflichtet hat, diese Deiche zu zerstören), durch den Bau einer neuen Straße zwischen Argoños und Santoña, durch die Durchführung bestimmter Aquakulturvorhaben innerhalb des Sumpfgebiets und/oder durch die Unterlassung der Zerstörung von Deichen und Einfassungen um die für diese Vorhaben vorbehaltenen Gebiete herum sowie durch die Einleitung nicht gereinigter Abwässer der angrenzenden Gemeinden in das Sumpfgebiet;
die Klage der Kommission im übrigen abzuweisen;
dem Königreich Spanien zwei Drittel und der Kommission ein Drittel der Verfahrenskosten aufzuerlegen.
(
*1
)	Originalsprache: Niederländisch.
(
1
)	ABl. L 103, S. 1.
(
2
)	Erklärung des Rates vom 22. November 1973 über ein Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaften für den Umweltschutz (ABl. C 112, S. 40).
(
3
)	Es handelt sich um die Flüsse Limpias, Rada, Escalante, Argoños und Asón.
(
4
)	Es handelt sich um folgende Arten: Gavia artica, Gavia immer, Phalascrocorax carbo sinensis, Egretta garzetta, Ciconia nigra, Platalea leucorodia, Pandion haliaetus, Circus aeruginosus, Porzana parva, Himantopus himantopus, Recurvirostra avosetta, Pluvialis apricaria, Philomachus pugnax, Sterna caspia, Sterna sandvicensis, Stema albifrons, Chelidonias niger, Alcedo atthis, Acrocephalus paludicola.
(
5
)	Die betroffenen vierzehn Vogelarten sind: Podiceps nigricollis, Ardea cinerea, Numenius phaeopus, Numenius arquata, Charadrius hiaticula, Haematopus ostraiegus, Calidris canutus, Anas piatyrhynchos, Anas penelope, Pluvialis squatoroia, Calidris alpina, Tringa nebularia, Limosa lapponica, Melanita nigra.
(
6
)	Siehe oben, Fußnote 1.
(
7
)	Wegen weiterer Einzelheiten des vorgerichtüchen Verfahrens verweise ich auf den Sitzungsbericht (Randnrn. 2 bis 8).
(
8
)	Zur Auslegung der Worte „entsprechende Maßnahmen“ siehe meine Schlußanträge in der Rechtssache C-57/89 (Kommission/Deutschland, Slg. 1991, I-903, Nr. 27). Im vorliegenden Fall scheint diese Auslegung sowohl von der Kommission als auch von der spanischen Regierung geteilt zu werden.
(
9
)	In seiner Antwort vom 28. Juli 1989 auf die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission (Anhang 11 der Klageschrift der Kommission) hat Spanien diesen Grundsatz noch bestritten. In seiner Klagebeantwortung heißt es jedoch: „Spanien stimmt diesen Behauptungen der Kommission im wesentlichen zu“ (Seite 17) und in der Gcgcncrwiderung kann man ausdrücklich lesen: „...ist mit der Kommission über die Notwendigkeit einig, die Marschen von Santofia für einen zufriedenstellenden Schutz der niederländischen Löffler, die an diesem Ort Rast machen, als besondere Schutzgebiete auszuweisen“. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der spanischen Regierung dies übrigens nochmals anerkannt.
(
10
)	Urteil vom 28. Februar 1991 in der Rechtssache C-57/89 (Kommission/Deutschland, Slg. 1991, I-883, Randnr. 20). Gleiches gilt natürlich für die entsprechende Vorschrift des Artikels 4 Absatz 2.
(
11
)	In Fußnote 19 ihrer Klageschrift verweist die Kommission ausschließlich auf die Berechnungen von Grimmet und Jones, die angeben, daß die Marschen von Santoña für drei Vogelarten (Ana penelope, Numenius arquata, Numerous phaeopus) zu den fünf am häufigsten aufgesuchten Gebieten in Nordwestspanien gehören. Daß ein Gebiet von einer großen Zahl von Vögeln aufgesucht wird, beweist indessen nicht notwendig, daß dieses Gebiet von einzigartiger oder ganz besonderer Bedeutung ist. Möglicherweise gibt es andere Gebiete, die für diese Vögel als Zufluchtsort ebenso geeignet sind wie das Gebiet, in dem die Vögel beobachtet worden sind.
(
12
)	Nach ständiger Rechtsprechung trägt die Kommission im Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag die Beweislast: vgl. u. a. Urteil vom 25. April 1989 in der Rechtssache 141/87 (Kommission/Italien, Slg. 1989, 943); Urteil vom 19. März 1991 in der Rechtssache C-169/88 (Kommission/Belgien, Slg. 1991_I-1275, Randnr. 6).
(
13
)	ABl. 1985, L 302, S. 23.
(
14
)	Spanien könnte sich auch nicht darauf berufen — was es im vorliegenden Fall auch nicht tut —, daß für die Durchführung der Vogelschutzrichtlinie die in Artikel 395 der Beitrittsakte festgelegte Frist nicht gerecht oder nicht angemessen sei; vgl. Urteil vom 7. November 1991 in der Rechtssache C-313/89 (Kommission/Spanien, Slg. 1991, I-5231, Randnrn. 9 bis 12).
(
15
)	Diese spanischen Leistungen unterscheiden sich übrigens nicht so sehr von den Leistungen anderer Mitgliedstaaten, wie die spanische Regierung glauben machen zu wollen scheint. Aus den Zahlen im Anhang II zur Klagebeantwortung der spanischen Regierung ergibt sich, daß manche Mitgliedstaaten mehr Schutzgebiet aufweisen (Deutschland) oder einen größern Teil ihres Hoheitsgebiets besonders geschützt haben (z. B. Dänemark und Belgien), während die Leistungen Spaniens, wenn man die jewedigen Flächen der beiden Länder berücksichtigt, nicht spürbar höher sind als die von Portugal, für das als weiteren Mitgliedstaat die Vogelschutzrichtlinie seit 1986 Anwendung findet.
(
16
)	„Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 10. Dezember 1968 in der Rechtssache 7/68 (Kommission/Italienische Republik, Slg. 1968, 633) entschieden hat, hat eine Klage wegen Vertragsverletzung, deren Zweckmäßigkeit allein die Kommission beurteilt, objektiven Charakter“ (Urteil vom 21. Juni 1988 in der Rechtssache 415/85, Kommission/Irland, Slg. 1988, 3097, Randnr. 9). „Insoweit genügt der Hinweis, daß es nach Artikel 169 EWG-Vertrag im Ermessen der Kommission steht, eine Vertragsverletzungsklage zu erheben, und es nicht Sache des Gerichtshofes ist, die Zweckmäßigkeit der Ausübung dieses Ermessens zu beurteilen“ (Urteil vom 27. November 1990 in der Rechtssache C-209/88, Kommission/Italien, Slg. 1990, I-4313, Randnr. 16).
(
17
)	Bereits aus dem Wortlaut des Artikels 169 Absatz 2 ergibt sich, daß maßgeblicher Zeitpunkt, bis zu dem ein Mitgliedstaat spätestens sein Verhalten anzupassen hat, durch den Ablauf der von der Kommission gesetzten Frist bestimmt wird, im vorliegenden Fall einen Monat nach Übermittlung der Stellungnahme vom 27. Juni 1989. Vgl. Urteil vom 10. März 1987 in der Rechtssache 199/85 (Kommission/Italien, Slg. 1987, 1039, Randnrn. 7 bis 9) und Urteil vom 27. November 1990 in der Rechtssache C-200/88 (Kommission/Griechenland, Slg. 1990, I-4299, Randnr. 13).
(
18
)	Boletín Oficial von Kantabrien, 22. Mai 1987, S. 1449.
(
19
)	Boletín Oficial von Kantabricn, 12. April 1991, S. 1262.
(
20
)	Boletín Oficial del Estado Nr. 77, 30. März 1992, S. 10681.
(
21
)	Vgl. u. a. Urteil vom 17. September 1987 in der Rechtssache 291/84 (Kommission/Niederlande, Slg. 1987, 3498) und Urteil vom 27. November 1990 in der Rechtssache C-200/88, Randnr. 13, oben Fußnote 15).
(
22
)	Demgegenüber liat die Verpflichtung nach Artikel 4 Absatz 4 letzter Satz bezüglich der Gebiete außerhalb besonderer Schutzgebiete eine geringere Tragweite als die Verpflichtung, die innerhalb dieser Schutzgebiete pelten. Für diese Gebiete haben sich die Mitglicdstaatcn lediglich „zu bemühen“, deren „Verschmutzung“ oder „Beeinträchtigung“ (und nicht die „Belästigung der Vögel“) zu vermeiden.
(
23
)	Slg. 1991, I-903.
(
24
)	A. a. O., Randnr. 33.
(
25
)	In ihrer Klageschrift hat die Kommission behauptet, daß die angesprochenen Zählungen tatsächlich eine Verringerung der Zahl der Vogel erkennen ließen. Die spanische Regierung hat geantwortet, daß die Zahlen ihres Erachtens eher eine Zunahme zeigten. Die Kommission hat ihre ursprüngliche Behauptung in ihrer Erwiderung nicht aufrechterhalten. Eine rasche Durchsicht dieser Zahlen läßt erkennen, daß es weder für eine Zunahme noch für eine Abnahme einen eindeutigen Beweis gibt. So wurden 1989 mehr Löffler im Frühjahr gezählt als 1988, aber nicht mehr als 1987. Im Herbst gab es weniger als 1988, aber nicht weniger als 1987. Die Zahlen für die letzten Jahre scheinen im übrigen verläßlicher als die der Vorjahre zu sein (u. a. deshalb, weil sie auf häufigeren Zählungen beruhen), so daß jeder Vergleich schwierig ist.
(
26
)	Urteil vom 28. Februar 1991, zitiert in Fußnote 10.
(
27
)	A. a. O., Randnrn. 18 und 20; der Gerichtshof ist damit der Auffassung der Kommission gefolgt, wonach die Verkleinerung eine Form der „Beeinträchtigung“ im Sinne des Artikels 4 Absatz 4 ist, und nicht der seinerzeit von mir vertretenen Auffassung, daß eine solche Verkleinerung im Lichte des Artikels 4 Absätze 1 und 2 zu würdigen ist; siehe Nr. 25 meiner Schlußanträge, zitiert in Fußnote 8.
(
28
)	Urteil vom 28. Februar 1991 in der Rechtssache C-57/89, Randnrn. 20, 21 und 22, zitiert in Fußnote 10.
(
29
)	A. a. O., Randnrn. 23 und 24.
(
30
)	Λ. a. O., Randnrn. 25 und 26.
(
31
)	Urteil vom 22. März 1983 in der Rechtssache 42/82 (Kommission/Frankreich, Slg. 1983, 1013, insbesondere 1010).
(
32
)	Insbesondere muß bewiesen werden, daß eine Auswirkung auf diese Vogelart vorliegt, da die Marschen von Santoüa wegen dieser Art als besondere Schutzgebiete hätten ausgewiesen werden müssen (siehe oben, Nrn. 10 bis 11), worauf die Anwendbarkeit des Artikels 4 Absatz 4 beruht (siehe oben, Nr. 2).
(
33
)	Beschluß vom 28. März 1980 in den verbundenen Rechtssachen 24/80 und 97/80 R (Kommission/Frankreich, Slg. 1980, 1319, Randnrn. 10 bis 12). Außerdem ist darauf hinzuweisen, daß an dem Urteil des Gerichtshofes ein sachliches Interesse deshalb bestehen kann, „weil dieses die Grundlage für eine Haftung abgeben kann, die möglicherweise einen Mitgliedstaat infolge seiner Pflichtverletzung gegenüber anderen Mitgliedstaaten, der Gemeinschaft oder einzelnen trifft“; Urteil vom 7. Februar 1973 in der Rechtssache 39/72 (Kommission/Italien, Slg. 1973, 101, Randnr. 11).
(
34
)	Diese Antwort vom 28. Juli 1989 ist in Anhang 11 der Klageschrift der Kommission wiedergegeben. Die hier maßgeblichen Passagen finden sich auf den Seiten 5 und 6.
(
35
)	Hat sich in seiner Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme ein Mitgliedstaat verpflichtet, die beanstandete Vertragsverletzung abzustellen, ist es Sache der Kommission, nachzuweisen, daß trotz der Verpflichtung die Vertragsverletzung fortgesetzt worden ist; vgl. das in der nächsten Fußnote zitierte Urteil, Randnr. 15.
(
36
)	Urteil vom 14. Juli 1988 in der Rechtssache 298/86 (Kommission/Belgien, Slg. 1988, 4343, Randnr. 10).
(
37
)	Die Kommission hat sich hauptsächlich auf den Verlust eines Teils der Marschen und auf die Abtrennung bestimmter Gebiete gestützt. Es geht im vorliegenden Fall insbesondere um die Ansiedlung von Industriebetrieben innerhalb des Sumpfgebiets, siehe Nr. 30,
(
38
)	Ich beziehe mich insbesondere auf die Karten in den Anhängen 2 und 3 zur Erwiderung, die die Flugrouten und die Ruhe- und Nahrungspla'tzc des Löfflers und anderer Vögel sowie die Orte der verschiedenen beanstandeten Sachverhalte zeigen.
(
39
)	Schreiben vom 28. Juli 1989 (zitiert oben, Fußnote 9), S. 7, Nr. 5.
(
40
)	Klageschrift der Kommission, S. 18.
(
41
)	Anhang 4 der Erwiderung.
(
42
)	Anhand der dem Gerichtshof vorgelegten Akten läßt sielt der Zeitpunkt, zu dem die Arbeiten an dieser Straße begonnen haben, nicht genau feststellen. Auf jeden Fall wurden nach einer Unterbrechung im Februar 1989 —die, wie ich annehmen möchte, auf die Erklärungen der Kommission gegenüber der spanischen Regierung zurückzuführen war — die Arbeiten endgültig wieder aufgenommen oder fortgesetzt. Die neue Straße ist im Juli 1990 für den Verkehr geöffnet worden.
(
43
)	Eine andere bereits bestehende Straße zwischen Santoña und Cícero war bereits zuvor geschlossen worden, weil sie mitten durch das Sumpfgebiet ging. Die spanische Regierung und die Kommission sind beide der Auffassung, daß eine Wiederöffnung dieser Straße auf jeden Fall als Möglichkeit zu verwerfen ist.
(
44
)	Siehe oben, Nr. 14.
(
45
)	Urteil in der Rechtssache C-57/89, Randnr. 22, angeführt oben, Nr. 25.
(
46
)	In der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof ist darauf hingewiesen worden — ohne daß der Vertreter der spanischen Regierung dies hätte widerlegen können —, daß ein Teil dieser Gebäude erst nach dem Bau der beanstandeten Straße errichtet worden war.
(
47
)	Siehe Fußnoten 31 und 36.
(
48
)	Siche Urteil in der Rechtssache C-57/89, angeführt oben im Text zu Fußnote 30.
(
49
)	Siehe das Urteil in der Rechtssache 42/82 (Kommission/Frankreich, zitiert in Fußnote 27).
(
50
)	Die Kommission verweist hier auf die Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft (ABL L 129, S. 23).
(
51
)	Bei den Auswirkungen dieser Einleitungen ist die Beweisführung seitens der Kommission sicherlich weniger ausführlich als bei anderen der beanstandeten Sachverhalte. Andererseits hat die spanische Regierung das Vorliegen, die Schwere und die Auswirkungen dieser Einleitungen in keiner Weise bestritten.
(
52
)	Vgl. oben Nr. 32 zu den Industriegebieten von Laredo und Colindres, Nr. 37 zu den Aufschüttungsarbeiten in Escalante, Nr. 40 zum Steinbruch von Montehano und Nr. 52 zur Entsorgung von Festmüll.