62003CC0138_SK
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. Predmetom prejednávanej veci sú tri žaloby o neplatnosť, ktoré podala Talianska republika proti Komisii Európskych spoločenstiev, v oblasti štrukturálnych fondov. Cieľom týchto žalôb je v podstate objasniť, za akých podmienok môžu byť zálohy členských štátov vyplatené v rámci systému štátnej pomoci v zmysle článku 87 ES dotknutým príjemcom („individuálnym príjemcom“) oprávnené na účely financovania zo štrukturálnych fondov Spoločenstva.
2. Súdu prvého stupňa Európskych spoločenstiev predložila Talianska republika niekoľko ďalších žalôb o neplatnosť, ktoré sa týkajú rovnakej otázky.(2) Zatiaľ v troch z týchto vecí Súd prvého stupňa prerušil konanie až do rozhodnutia Súdneho dvora v prejednávanej veci(3) .
II – Právny rámec
3. Právny rámec prejednávanej veci je určený nariadením Rady (ES) č. 1260/1999 z 21. júna 1999 o všeobecných ustanoveniach o štrukturálnych fondoch(4) (ďalej len „nariadenie č. 1260/1999“ alebo „všeobecné nariadenie“), ako aj nariadením Komisie (ES) č. 1685/2000 z 28. júla 2000, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 1260/1999 s ohľadom na uplatniteľnosť výdavkov pre činnosti spolufinancované štrukturálnymi fondmi(5) (ďalej len „nariadenie č. 1685/2000“ alebo „vykonávacie nariadenie“).
A – Všeobecné nariadenie
4. Prvý a tretí pododsek odseku 1 a odsek 2 článku 32 nariadenia č. 1260/1999 s nadpisom „Platby“ znejú takto:
„1. Komisia vyplatí príspevok z fondov platobnému orgánu v zmysle článku 9 písm. o) v súlade so zodpovedajúcimi vyhradenými rozpočtovými prostriedkami.
…
Platby môžu mať formu platieb na účet, priebežných platieb alebo preplatenia konečnej bilancie. Priebežné platby a preplácanie bilancie sa musí vzťahovať na skutočne zaplatené výdavky. Tieto výdavky musia zodpovedať platbám vykonaným konečnými príjemcami a musia byť doložené potvrdenými faktúrami alebo účtovnými dokladmi rovnocennej dôkaznej hodnoty.
…
2. Pri prvom vyhradení prostriedkov Komisia prevedie platbu na účet platobného orgánu. Tato platba na účet predstavuje 7 % z príspevku z fondov na príslušnú pomoc. …“
5. Článok 30 ods. 3 tohto nariadenia stanovuje:
„Na oprávnené výdavky sa uplatnia príslušné vnútroštátne predpisy, okrem nevyhnutných prípadov, keď Komisia stanoví pre oprávnenosť výdavkov spoločné pravidlá v súlade s postupom uvedeným v článku 53 ods. 2.“
6. Podľa vymedzenia pojmov v článku 9 toho istého nariadenia sa rozumie:
„j) ‚opatrením‘ prostriedok, ktorým je v priebehu niekoľkých rokov uskutočňovaná priorita a ktorý umožňuje financovanie činností. Každý program podpory podľa článku 87 zmluvy alebo každá podpora poskytovaná subjektami určenými členskými štátmi alebo každá skupina programov podpory či podporných grantov tohto druhu či akákoľvek ich kombinácia, ktorá má rovnaký účel a je definovaná ako opatrenie;
k) ‚operáciou‘ každý projekt alebo činnosť vykonávaná konečnými príjemcami pomoci;
l) ‚konečnými príjemcami‘ subjekty a verejnoprávne alebo súkromné podniky zodpovedné za zadávanie zákaziek činností. V prípade systémov pomoci podľa článku 87 zmluvy a v prípade pomoci poskytovanej subjektami určenými členskými štáty sú konečnými príjemcami tie subjekty, ktoré túto podporu poskytujú;
…
o) ‚platobným orgánom‘ jeden alebo viac vnútroštátnych, regionálnych alebo miestnych orgánov či subjektov určených členskými štátmi na účely vypracovania a predkladania žiadostí o platby a prijímanie platieb od Komisie. Členský štát stanoví podrobnosti svojho vzťahu k platobnému orgánu a vzťahu tohto orgánu ku Komisii.“
7. V odôvodnení č. 43 nariadenia č. 1260/1999 sa píše:
„keďže je potrebné zaistiť riadnu správu finančných prostriedkov ustanovením, že výdavok má byť náležite opodstatnený a potvrdený…“
B – Vykonávacie nariadenie
8. Nariadenie č. 1685/2000 sa zakladá na článku 30 ods. 3 nariadenia č. 1260/1999. Podľa odôvodnenia č. 5 nariadenia č. 1685/2000, aby „v rámci Spoločenstva bolo možné zaručiť jednotné a nestranné zavádzanie štrukturálnych fondov, Komisia považuje za potrebné prijať spoločný súbor pravidiel o uplatniteľnosti [oprávnenosti – neoficiálny preklad ] výdavkov pre určité typy operácií.“
9. Tieto pravidlá oprávnenosti výdavkov
sa nachádzajú v prílohe nariadenia č. 1685/2000. „Pravidlo č. 1: Výdavky skutočne vyplatené“ (ďalej len „pravidlo oprávnenosti výdavkov č. 1“) obsahovalo vo svojom pôvodnom znení okrem iného tieto ustanovenia:
„1. PLATBY VYKONANÉ KONEČNÝMI PRÍJEMCAMI
1.1. Koneční príjemcovia vykonajú platby v zmysle tretieho pododseku článku 32 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1260/1999 (ďalej len ‚všeobecné nariadenie‘) v hotovosti, pokiaľ výnimky uvedené v bode 1.4 nestanovujú inak.
1.2. V prípade foriem pomoci podľa článku 87 Zmluvy a pomoci udelenej orgánmi určenými členskými štátmi znamenajú ‚platby vykonané konečnými príjemcami‘ pomoc platenú individuálnym príjemcom orgánmi, ktoré túto pomoc udeľujú. Platby pomoci vykonané konečnými príjemcami musia byť odôvodnené odkazom na podmienky a ciele pomoci.
1.3. Okrem prípadov uvedených v bode 1.2. znamenajú ‚platby vykonané konečnými príjemcami‘ platby vykonané subjektmi alebo verejnými alebo súkromnými podnikmi, ktorých forma je definovaná v programovom doplnku podľa článku 18 ods. 3 písm. b) všeobecného nariadenia a ktoré sú priamo zodpovedné za sprostredkovanie určitých činností.
…
2. DOKLADY O VÝDAVKU
Platí pravidlo, že platby vykonané konečnými príjemcami sa dokladujú obdržanými [potvrdenými – neoficiálny preklad ] faktúrami. Ak sa toto nedá dodržať, dokladujú sa také platby účtovnými dokladmi rovnakej preukaznej [rovnocennej dôkaznej – neoficiálny preklad ] hodnoty. …“
10. Bod 2 pravidla oprávnenosti výdavkov č. 1 po poslednej zmene a doplnení nariadenia č. 1685/2000 nariadením Komisie (ES) č. 448/2004 z 10. marca 2004 so spätnou účinnosťou k 5. augustu 2000 znie takto:
„2. DOKLADY O VÝDAVKU
2.1. Všeobecne platí, že platby vykonané konečnými príjemcami deklarované v rámci priebežných platieb a záverečných platieb sú doložené potvrdenými prijatými faktúrami. Ak to nie je možné, platby sú doložené účtovnými dokladmi s rovnocennou preukaznou [dôkaznou – neoficiálny preklad ] hodnotou. …“(6)
Okrem toho nariadenie č. 448/2004 v podstate nezmenilo relevantné ustanovenia pravidiel oprávnenosti výdavkov (7) .
III – Skutkové okolnosti a konanie pred Súdnym dvorom
A – Skutkové okolnosti
11. Dňa 7. septembra 2001 odovzdala Komisia členským štátom, a teda aj Talianskej republike(8), oznámenie svojich oddelení týkajúce sa článku 32 ods. 1 tretieho pododseku nariadenia č. 1260/1999, v ktorom sa vyjadruje k výkladu v ňom používaných pojmov „výdavky skutočne vyplatené“ a „platby vykonané konečnými príjemcami“ (ďalej len „oznámenie z roku 2001“).
12. Hlavný význam oznámenia z roku 2001, pokiaľ ide o prejednávanú vec, spočíva v skutočnosti, že z hľadiska oddelení Komisie sa prípadné zálohy poskytnuté príslušnými orgánmi (nazvanými aj „ koneční príjemcovia“ (9) ) v rámci vnútroštátnych systémov štátnej pomoci príjemcovi pomoci (nazvanému aj „ individuálny príjemca“ (10) ) v zásade nepovažujú za oprávnené výdavky, čo znamená, že spolufinancovanie takýchto výdavkov zo štrukturálnych fondov je vylúčené. Komisia v oznámení uznáva ako oprávnené iba tie platby, vo vzťahu ku ktorým možno preukázať, že individuálny príjemca využil tieto zálohy na zaplatenie skutočných výdavkov. Na tento účel je potrebné predložiť potvrdené faktúry alebo, pokiaľ to nie je možné, účtovné doklady s rovnocennou dôkaznou hodnotou.
13. Po dlhšej obsiahlej výmene listov však nakoniec Komisia prejavila ochotu zabezpečiť zmenou vykonávacieho nariadenia oprávnenosť – podľa jej názoru chýbajúcu – týchto platieb. Preto predložila zástupcom členských štátov, okrem iného v rámci Výboru pre rozvoj a konverziu regiónov(11), na konci roku 2002 návrh(12) smerujúci k zmene a doplneniu pravidiel oprávnenosti výdavkov uvedených v prílohe nariadenia č. 1685/2000, najmä bodov 1.2 a 2 pravidla oprávnenosti výdavkov č. 1. Nezískala však potrebný súhlas Výboru pre rozvoj a konverziu regiónov a na 73. zasadaní Výboru 19. februára 2003 oznámila, že od svojho pozmeňovacieho návrhu ustupuje a nebude v tomto smere podnikať žiadne ďalšie kroky.
14. Komisár príslušný pre regionálnu politiku pán Barnier informoval o tomto výsledku talianskeho ministra hospodárstva a financií pána Tremontiho listom č. 26777 zo 14. mája 2003(13) . Komisár dodal, že Komisia trvá na svojom pôvodnom stanovisku o neoprávnenosti sporných záloh. S ohľadom na legitímne očakávania, ktoré mohli prípadne vzniknúť, však Komisia rozhodla, že bude považovať za oprávnené všetky zálohy, ktoré boli schválené do 19. februára 2003, teda do uzatvorenia diskusií vo výbore, ak rozhodnutie o poskytnutí pomoci alebo uzavretie výberového konania predchádzali uvedenému dátumu.
15. V neskoršom liste (č. 26777a) s dátumom 29. júla 2003 bola opravená chyba v preklade pôvodného listu č. 26777 zo 14. mája 2003. Oba listy sa líšia iba časťou jednej vety, ktorá obsahuje podrobnosti týkajúce sa oprávnenosti záloh vyplatených členskými štátmi do 19. februára 2003: zatiaľ čo v skoršom znení sú slová „ procedura di gara conclusasi entro la stessa data “(14), v novom liste sa uvádza „ procedura di gara, laddove il relativo bando sia stato chiuso entro la stessa data “(15) . V sprievodnom liste komisára sa zdôrazňuje, že tento nový list nahrádza pôvodný list so spätnou účinnosťou od 14. mája 2003(16) .
B – Veci C‑324/03 a C‑431/03
16. Žaloby podané Talianskou republikou vo veciach C‑324/03 a C‑431/03 smerujú proti dvom posledným uvedeným listom komisára Barniera.
17. Žalobou podanou 25. júla 2003 vo veci C‑324/03 Talianska republika namieta list č. 26777 komisára Barniera(17) a požaduje jeho zrušenie v rozsahu, v akom zamieta oprávnenosť záloh vyplatených členskými štátmi po 19. februári 2003 v rámci systému štátnej pomoci.
18. Žalobou podanou 9. októbra 2003 vo veci C‑431/03 Talianska republika namieta list č. 26777a komisára Barniera(18) a požaduje jeho zrušenie v rozsahu, v akom zamieta oprávnenosť záloh vyplatených členskými štátmi po 19. februári 2003 v rámci systému štátnej pomoci.
19. V oboch veciach Talianska republika okrem toho navrhuje vyhlásiť všetky právne akty, z ktorých vychádzajú tieto listy alebo s ktorými súvisia, za nulitné a Komisiu zaviazať na náhradu trov konania.
20. Komisia v oboch veciach navrhuje vyhlásiť žalobu za neprípustnú alebo subsidiárne ju zamietnuť ako nedôvodnú a žalobkyňu zaviazať na náhradu trov konania.
C – Vec C‑138/03
21. Zatiaľ čo účastníci konania vo veciach C‑324/03 a C‑431/03 diskutujú o oprávnenosti vnútroštátnych zálohových platieb bez súvislosti s konkrétnou žiadosťou o platbu, takáto žiadosť o platbu talianskych orgánov tvorí základ ich sporu vo veci C‑138/03.
22. Talianske orgány v rámci operačného programu s názvom „ Ricerca Scientifica, Sviluppo Tecnologico, Alta Formazione “(19) podali listom svojho ministra hospodárstva a financií č. 38413 z 23. decembra 2002 Komisii žiadosť o priebežnú platbu zo štrukturálnych fondov. Žiadali najmä o príspevky na platby poskytnuté talianskymi orgánmi individuálnym príjemcom v rámci vnútroštátneho systému pomoci.
23. Listom č. 100629 z 20. januára 2003(20) Komisia informovala talianske orgány o tom, že otázka oprávnenosti záloh v rámci systémov štátnej pomoci nie je doteraz definitívne vyriešená. Generálne riaditeľstvo pre regionálnu politiku sa však rozhodlo príslušné sumy odpočítať od požadovaných platieb. V súlade s tým boli talianske orgány vyzvané, aby vyčíslili zálohy, ktoré vyplatili, a súčasne sa spracovávanie ich žiadosti o platbu dočasne prerušilo.
24. Ďalej Komisia informovala talianske orgány listom č. 102627 z 3. marca 2003(21), že zálohy vo výške 3 163 570,18 eur sa neuznali za oprávnené, a preto sa odpočítajú.
25. Proti týmto listom č. 100629 a č. 102627 smeruje žaloba Talianskej republiky vo veci C‑138/03 podaná 27. marca 2003. Talianska republika navrhuje zrušenie oboch listov a všetkých aktov, ktoré s týmito listami súvisia alebo im predchádzajú, a zaviazať Komisiu na náhradu trov konania.
26. Po podaní tejto žaloby však Komisia informovala talianske orgány listom z 23. mája 2003(22), že začala postup vyplácania spornej sumy, čím sa „zrušuje“ rozhodnutie o neuznaní obsiahnuté v listoch č. 100629 a č. 102627. Ako odôvodnenie sa odvolala na medzitým zaslaný list komisára Barniera č. 26777 zo 14. mája 2003(23), podľa ktorého sa na zálohy vyplatené do 19. februára 2003 uplatní zásada ochrany legitímneho očakávania.
27. Komisia 5. júna 2003 skutočne previedla príslušný príspevok vo výške 3 163 570,18 eur.
28. Za týchto okolností Komisia navrhuje, aby Súdny dvor nariadil výmaz veci C‑138/03 z registra Súdneho dvora.
D – Konanie pred Súdnym dvorom
29. Uznesením z 26. januára 2004 spojil predseda Súdneho dvora veci C‑138/03, C‑324/03 a C‑431/03 na účely prípadného ústneho konania, ako aj vyhlásenia rozsudku.
30. Spoločné pojednávanie sa uskutočnilo 21. apríla 2005. Pri tejto príležitosti účastníci konania prejednali aj otázku, či sa má zastaviť konanie vo veci C‑138/03 (článok 91 ods. 3 v spojení s článkom 92 ods. 2 rokovacieho poriadku).
IV – Posúdenie
A – Vec C‑138/03
31. Vo veci C‑138/03 Komisia iba „navrhuje“, aby Súdny dvor nariadil výmaz veci z registra Súdneho dvora.
32. Nemožno navrhovať iba samotný výmaz veci z registra. Nariadenie výmazu veci predsedom Súdneho dvora je iba procesno-technickým následkom mimosúdneho riešenia sporu (článok 77 rokovacieho poriadku) alebo späťvzatia žaloby (článok 78 rokovacieho poriadku).
33. V prejednávanej veci však účastníci konania nepredložili žiadne vyhlásenie v tom zmysle, že dosiahli mimosúdne riešenie sporu, a rovnako nebola žaloba vzatá späť. Talianska republika naopak na svojej žalobe a svojich návrhov naďalej trvá. Nie sú teda splnené podmienky na výmaz veci.
34. Pokiaľ sa „návrh“ Komisie vykladá podľa jeho zmyslu a účelu, možno ho chápať ako výzvu určenú Súdnemu dvoru, aby vyhlásil, že podľa článku 92 ods. 2 rokovacieho poriadku sa konanie zastavuje. Ako totiž vyplýva z písomných a ústnych vyjadrení, Komisia zastáva názor, že právny spor sa medzičasom stal bezpredmetným.
35. Komisia 23. mája 2003 skutočne oznámila talianskym orgánom, že nariadila zaplatenie spornej sumy a že rozhodnutia o neuznaní obsiahnuté v oboch jej listoch č. 100629 a č. 102627 sa „zrušili“; v nadväznosti na to bola sporná suma zaplatená. Tým sa splnili všetky podmienky, aby sa podľa článku 92 ods. 2 rokovacieho poriadku konanie vo veci zastavilo.
36. Talianska republika však vo svojej replike na vyjadrenie Komisie k žalobe, ako aj na pojednávaní zdôrazňuje, že je potrebné komplexne a definitívne vyjasniť vzniknuté právne otázky, aby sa zabránilo tomu, aby Komisia v budúcnosti prijímala rozhodnutia podobné tomu napadnutému, teda rozhodnutia, ktorými odmieta spolufinancovanie platieb uskutočnených v rámci vnútroštátnych systémov pomoci(24) zo štrukturálnych fondov. Poukazuje na trvajúcu právnu neistotu týkajúcu sa oprávnenosti takýchto platieb(25) .
37. Talianska vláda teda v podstate tvrdí, že napriek doplateniu spornej sumy má stále právny záujem na podaní žaloby, najmä preto, že existuje riziko, že v podobných prípadoch Komisia v budúcnosti jej žiadosti o platby opakovane zamietne.
38. K tomu je potrebné najskôr skonštatovať, že vyjadrenia Talianskej republiky k existencii jej záujmu na podaní žaloby neboli oneskorené. Z článku 42 ods. 2 rokovacieho poriadku totiž vyplýva, že nové žalobné dôvody možno predložiť aj v priebehu konania, pokiaľ sa zakladajú na právnych a skutkových okolnostiach, ktoré vyšli najavo v priebehu konania. Tieto podmienky sú v prejednávanej veci splnené. Žaloba Talianskej republiky bola doručená Súdnemu dvoru už 27. marca 2003. Až potom, teda 23. mája 2003, zmenila Komisia listom č. 106837 svoj názor a na záver 5. júla 2003 došlo k zaplateniu spornej sumy. Takto spôsobená zmena skutkových okolností nastala teda po podaní žaloby, a preto ju mohla Talianska republika zobrať do úvahy najskôr až v jej replike.
39. Vo vzťahu k veci samej súdy Spoločenstva už viackrát uznali, že účastník konania môže mať záujem na vyhlásení neplatnosti právnych aktov, ktoré síce neboli formálne zrušené, ale ktorých pôvodný predmet už neexistuje. Tak môžu napríklad účastníci koncentrácie podnikov podať žalobu o neplatnosť proti rozhodnutiu Komisie o zákaze, respektíve v tejto žalobe pokračovať, aj keď ich tento zákaz už prinútil ustúpiť od ohláseného zámeru koncentrácie. Právny záujem na podaní žaloby zo strany žalobcu v takýchto a podobných prípadoch môže vyplývať napríklad z rizika opakovania (údajne) protiprávneho konania
inštitúcie Spoločenstva(26) . Okrem toho môže žaloba o neplatnosť predstavovať aj základ pre neskoršiu žalobu na náhradu škody(27) . Ďalej je v judikatúre zdôrazňovaná aj nutnosť súdneho preskúmania
zákonnosti konania inštitúcií Spoločenstva v právnom spoločenstve(28) .
40. Prejednávaná vec sa však vyznačuje určitou osobitosťou: nielenže Komisia spornú sumu zaplatila, navyše sama svojím listom č. 106837 z 23. mája 2003 napadnuté rozhodnutie výslovne zrušila. Z toho vyplýva, že na rozdiel od vyššie uvedených príkladov z oblasti kontroly spájania podnikov napadnuté právne akty už vôbec neexistujú . Neexistuje teda už žiadny právny akt, ktorý by ešte mohol byť predmetom žaloby o neplatnosť.
41. Talianska republika okrem toho dosiahla svoj cieľ, ktorý sledovala žalobou o neplatnosť, a síce zrušenie napadnutých právnych aktov. Rozsiahlejšiu právnu ochranu jej Súdny dvor v konaní podľa článku 230 ES nemôže poskytnúť. Najmä nemôže v takomto konaní odpovedať na vzniknuté právne otázky oddelene od napadnuteľného právneho aktu, pretože by to viedlo k právnemu posúdeniu smerujúcemu k objasneniu abstraktného právneho problému, čo Súdnemu dvoru podľa systému právnej ochrany založeného Zmluvou o ES, ktorý taxatívne vypočítava druhy žalôb, neprináleží. Až keby Komisia v budúcnosti opäť (čiastočne) zamietla žiadosť talianskych orgánov o úhradu, môže Talianska republika žalobou o neplatnosť dosiahnuť objasnenie právnych otázok, na ktorých je spor založený.(29)
42. V tejto súvislosti dochádzam k záveru, že Talianska republika v prejednávanej veci už nemá právny záujem na pokračovaní v konaní o svojej žalobe o neplatnosť. Výslovným zrušením napadnutých listov Komisiou sa žaloba vo veci C‑138/03 stala bezpredmetnou, takže podľa článku 92 ods. 2 rokovacieho poriadku je potrebné konanie o veci zastaviť.(30)
B – Veci C‑324/03 a C‑431/03
1. O prípustnosti žalôb
43. Pokiaľ ide o veci C‑324/03 a C‑431/03, Komisia namieta vo vzťahu ku každej z týchto vecí neprípustnosť žaloby.
a) Vec C‑324/03
44. Vo veci C‑324/03 sa Komisia domnieva, že list č. 26777 komisára Barniera zo 14. mája 2003, ktorý je predmetom žaloby, nie je z dvoch dôvodov napadnuteľným právnym aktom: jednak ide iba o vyjadrenie názoru, jednak sa v ňom iba potvrdzuje, čo už vyplýva z oznámenia z roku 2001(31) .
45. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora možno žalobou o neplatnosť podľa článku 230 ES napadnúť všetky opatrenia, ktorých záväzné právne účinky majú vplyv na záujmy žalobcu tým, že zasahujú do jeho právneho postavenia(32) . Na určenie, či je nejaké opatrenie napadnuteľným aktom v zmysle článku 230 prvého odseku ES, je dôležitý jeho obsah – zatiaľ čo forma, akou bolo toto opatrenie prijaté, je v tomto ohľade bezvýznamná(33) .
46. Z hľadiska obsahu sa dajú v napadnutom liste komisára Barniera rozlíšiť dve časti: v prvej časti Komisia uvádza, že – po neúspechu konzultácií vo Výbore pre rozvoj a konverziu regiónov – trvá na svojom doterajšom právnom názore, podľa ktorého v zásade vo vzťahu k zálohám vnútroštátnych orgánov vyplateným v rámci systémov pomoci nie je možná podpora zo štrukturálnych fondov. V druhej časti potom list zavádza už spomenutú výnimku, podľa ktorej je možné uznať ako oprávnené zálohy vyplatené do 19. februára 2003 z dôvodu ochrany legitímneho očakávania.
47. Žaloba Talianskej republiky sa netýka uvedeného uznania platieb uskutočnených do 19. februára 2003. Nespochybňuje ani voľbu konkrétneho rozhodujúceho dátumu. Podstata žaloby v skutočnosti smeruje k tomu, aby bol uvedený list zrušený v rozsahu, v akom naďalej ako všeobecne platné pravidlo,
teda s výnimkou ustanovení o rozhodujúcom dátume, zamieta oprávnenosť záloh vyplatených vnútroštátnymi orgánmi(34) . Inými slovami napáda nie novozavedené a pre žalobkyňu priaznivé ustanovenie o výnimke, ale opakovane potvrdený a pre žalobkyňu nepriaznivý všeobecný právny názor Komisie, podľa ktorého zálohy vyplatené vnútroštátnymi orgánmi v zásade – a teda aj po 19. februári 2003 – nie sú oprávnené. Vo veci samej teda Talianska republika napadá nie druhú, ale prvú časť listu komisára Barniera.
48. Takáto žaloba je však neprípustná, pretože nesmeruje proti napadnuteľnému aktu v zmysle článku 230 prvého odseku ES.
49. V skutočnosti napadnutá prvá časť listu komisára Barniera totiž iba znovu vyjadruje – zjavne kontroverzné – právne stanovisko
Komisie k výkladu existujúcich predpisov (35) ; ide, rovnako ako už v oznámení z roku 2001, najmä o výklad neurčitých pojmov „výdavky skutočne vyplatené“ a „platby vykonané konečnými príjemcami“. Tak sa v tomto liste opakovane potvrdzuje, že z pohľadu Komisie nemožno zálohy vyplatené vnútroštátnymi orgánmi v rámci systémov štátnej pomoci spolufinancovať zo štrukturálnych fondov, ibaže by sa preukázalo ich použitie individuálnymi príjemcami.
50. Takéto vyjadrenia k výkladu existujúcich predpisov sú iba vyjadreniami názoru, ktoré nemajú povahu rozhodnutí (36) a nevytvárajú záväzné právne účinky, ktoré by mohli mať vplyv na záujmy Talianskej republiky tým, že by zasiahli do jej právneho postavenia, čo ani nie je ich cieľom. Cieľom sporného listu nie je uprieť žalobkyni existujúce právne postavenie, napríklad nárok na príspevky zo štrukturálnych fondov, ba ani sťažiť(37) jeho presadenie zavedením dodatočných podmienok. List Komisie naopak vychádza z predpokladu, že takéto právne postavenie a takýto nárok nikdy neexistovali .
51. Ani zavedenie rozhodujúceho dátumu 19. február 2003 nemá za následok, že sa z nezáväzného vyjadrenia názoru stalo rozhodnutie so záväznými právnymi účinkami. Je síce nesporné, že zavedenie rozhodujúceho dátumu zlepšilo právne postavenie žalobkyne v období do 19. februára 2003, pretože na toto obdobie sa uplatní novozavedená výnimka(38) . Vo vzťahu k obdobiu, ktoré je v prejednávanej veci relevantné, teda po 19. februári 2003, však zostáva právne postavenie žalobkyne nezmenené : Komisia až doposiaľ považovala zálohy vyplatené v tomto období v zásade za neoprávnené a naďalej ich za také považuje. Na tom nič nemení ani teraz zavedený rozhodujúci dátum.
52. V napadnutom liste Komisia iba oznamuje (opakovane), ako sa zamýšľa správať v budúcnosti pri výkone svojich právomocí(39) a ako teda v budúcnosti plánuje rozhodovať, ak jej budú predložené žiadosti o platbu. Až keď sa jej zámer uskutoční v konkrétnych rozhodnutiach o žiadostiach o platby členských štátov, vzniknú tým vo vzťahu k týmto členským štátom záväzné právne účinky(40) .
53. Je síce pravda, že už takéto oznámenie môže prípadne viesť k viazanosti správnou praxou (Selbstbindung)
a ku vzniku určitej správnej praxe (41) . Aj správnu prax však možno súdne preskúmať až v nadväznosti na jej konkrétne uplatnenie v určitej veci; nemôže sa oddeliť od individuálneho rozhodnutia a byť abstraktne predmetom žaloby o neplatnosť.(42)
54. Aj keby sa však predpokladalo, že list komisára Barniera nie je
iba vyjadrením názoru Komisie, ale právne záväzným rozhodnutím, ktorého obsahom je, že zálohy vyplatené po 19. februári 2003 už nebudú uznané, ani to by ešte nevyhnutne neznamenalo, že táto časť listu je napadnuteľná. Podľa ustálenej judikatúry je totiž neprípustná žaloba o neplatnosť proti rozhodnutiu, ktorým sa iba potvrdzuje
skoršie, v riadnej lehote nenapadnuté rozhodnutie(43) . Pokiaľ napadnuteľný právny akt neobsahuje oproti skoršiemu rozhodnutiu žiadnu novú skutočnosť a jeho vydaniu tiež nepredchádzalo nové preskúmanie postavenia adresáta tohto skoršieho rozhodnutia, je potrebné predpokladať, že ide iba o potvrdenie skoršieho rozhodnutia(44) .
55. Platí to aj v prejednávanej veci: výrok Komisie v prvej časti
napadnutého listu, podľa ktorého zálohy vyplatené v rámci vnútroštátnych systémov pomoci v zásade nie sú oprávnené, nie je nový. Je obsiahnutý už v oznámení z roku 2001, ktoré bolo doručené okrem iného aj žalobkyni(45), a rovnako aj v oznámení č. 100629 z 20. januára 2003(46) . Pokiaľ by sme teda chceli tomuto výroku – v rozpore s tu obhajovaným názorom – uznať povahu rozhodnutia, musel by napadnuteľný akt logicky predstavovať oznámenie z roku 2001, a nie až list sporný v prejednávanej veci, ktorý komisár Barnier zaslal neskôr a ktorý sa obmedzuje iba na zopakovanie a potvrdenie tohto výroku.
56. Je síce pravda, že druhá časť
listu komisára Barniera nesporne obsahuje v podobe ustanovenia o výnimke s rozhodujúcim dátumom novú skutočnosť. Ide však o úzko vymedzené osobitné ustanovenie uplatniteľné na skoršie situácie, a síce na platby členských štátov uskutočnené najneskôr do 19. februára 2003 . Nemožno v nej vidieť „novú skutočnosť“ na účely posúdenia jedinej spornej otázky v prejednávanej veci, a to oprávnenosti platieb uskutočnených po 19. februári 2003 . Právne postavenie členských štátov, pokiaľ ide o ich platby uskutočnené po tomto rozhodujúcom dátume, sa tým ani nezlepšuje, ani nezhoršuje: nemení sa.
57. Neexistujú ani žiadne dôvody predpokladať, že pred zaslaním napadnutého listu boli právne predpisy opätovne preskúmané a Komisia svoje doterajšie stanovisko prehodnotila. Naopak Komisia sa od zaslania oznámenia z roku 2001 stále držala svojho právneho názoru, a síce, že zálohy vyplatené vnútroštátnymi orgánmi v rámci systémov štátnej pomoci v zásade nie sú podľa platnej právnej úpravy oprávnené. Komisia sa síce medzitým bez úspechu pokúsila pre budúcnosť
podnietiť zmenu
tejto právnej úpravy(47) ; ako možno vidieť, nikdy však nespochybnila vlastný názor na výklad existujúcich právnych predpisov .
58. Ani samotný napadnutý list komisára Barniera neumožňuje žiadnym spôsobom predpokladať, že by Komisia všeobecne
spochybnila svoj doterajší názor. Obmedzuje sa iba na to, že v druhej časti listu zavádza úzko vymedzenú výnimku týkajúcu sa skorších situácií, to znamená platieb uskutočnených do 19. februára 2003. Vo zvyšnej časti, ako vyplýva z prvej časti listu, sa doterajší právny názor Komisie ešte raz výslovne potvrdzuje.
59. Aj keby sme teda chceli predpokladať – v rozpore s tu obhajovaným názorom –, že prvá napadnutá časť listu komisára Barniera vytvára záväzné právne účinky, obsahuje maximálne potvrdenie toho, čo už vyplynulo z oznámenia z roku 2001. Preto nie je tento list v tejto časti napadnuteľný.
60. Ani rozsudky, ktorých sa dovoláva Talianska republika, podľa mňa nevedú k inému posúdeniu.
61. Pokiaľ ide o rozsudok Herpels/Komisia(48), vykazuje s prejednávanou vecou určitú podobnosť do tej miery, že v obidvoch týchto veciach Komisia z dôvodov spravodlivého zaobchádzania prijala ustanovenie o výnimke : podobne ako Komisia poskytla žalujúcemu úradníkovi diferencovaný príplatok k platu „ ad personam “, zaviedla v prejednávanej veci z dôvodu ochrany legitímneho očakávania ustanovenie o výnimke na účely poskytnutia príspevkov zo štrukturálnych fondov. Významnejšie sú však rozdiely
medzi obidvoma vecami: jednak vo vyššie uvedenej veci Herpels/Komisia došlo podľa konštatovania Súdneho dvora k novému preskúmaniu
skutkových okolností, a to v niekoľkých etapách, čo sa odrážalo v niekoľkých listoch rôzneho obsahu postupne odoslaných žalobcovi. V prejednávanej veci naproti tomu neexistujú, ako už bolo preukázané, žiadne dôvody predpokladať, že Komisia svoj názor na výklad existujúcej právnej úpravy niekedy zásadne prehodnotila. Zastávala svoj názor dlhšie obdobie a počas dlhej korešpondencie a nakoniec ho opätovne vyjadrila v liste komisára Barniera napadnutom v prejednávanej veci. Po druhé nahradil vo veci Herpels/Komisia poskytnutý nový diferencovaný príplatok „ ad personam “ úplne
skoršie poskytnutý príspevok za prácu v zahraničí, takže odňatie príspevku za prácu v zahraničí a poskytnutie príplatku spolu úzko súviseli ako dve strany jednej mince. Inak je tomu v prejednávanej veci: ako už bolo spomenuté, napadnutý list v žiadnom prípade všeobecne
nenahrádza doterajší názor Komisie novým, ale iba zavádza úzko vymedzené ustanovenie o výnimke
týkajúcej sa skorších situácií; do budúcnosti sa Komisia drží svojho doterajšieho názoru, podľa ktorého zálohy v zásade nie sú oprávnené.
62. Rovnako málo svedčia štyri rozsudky Francúzsko/Komisia(49), na ktoré sa odvolala Talianska republika, v prospech napadnuteľnosti listu komisára Barniera. Pretože bez ohľadu na to, že sa v týchto rozsudkoch nešťastne zamieňa preskúmanie prípustnosti a dôvodnosti žalôb, skutkové základy týchto sporov sa aj obsahovo podstatne odlišujú od prejednávanej veci. Aby som sa vyjadril slovami generálneho advokáta Tesauro, uvedené veci sa týkali vždy aktov, „ktoré úplne jednoznačne prezrádzali úmysel, aby boli pre adresáta záväzné“(50), napríklad v podobe kódexu správania ukladajúceho konkrétne povinnosti a lehoty vnútroštátnym orgánom. Naproti tomu list komisára Barniera napadnutý vo veci C‑324/03 bol od začiatku zjavne založený na presvedčení Komisie, že vo vzťahu k sporným platbám aj tak nikdy neexistoval nárok na príspevky zo štrukturálnych fondov. Preto tento list, ako už bolo uvedené, celkom určite nemal za cieľ taký nárok uprieť alebo sťažiť jeho presadenie zavedením dodatočných podmienok; list nespôsobil žiadnu zmenu právneho postavenia Talianskej republiky(51) .
63. Súhlasím preto s Komisiou v tom, že žaloba vo veci C‑324/03 nie je prípustná.
b) Vec C‑431/03
64. Vo veci C‑431/03 Komisia namieta, že žaloba je kvôli už začatému sporu v tej istej veci neprípustná, pretože Talianska Republika už podala žalobu vo veci C‑324/03 týkajúcu sa toho istého predmetu sporu. Okrem toho zopakovala Komisia svoje výhrady k prípustnosti, ktoré už uviedla vo veci C‑324/03.
65. Zo sprievodného listu komisára Barniera vyplýva, že účelom a zmyslom jeho listu č. 26777a z 29. júla 2003 bola výlučne oprava chyby v preklade v jeho predchádzajúcom liste č. 26777 zo 14. mája 2003.
66. Tento úmysel sám osebe ešte nevylučuje, že aj nový list obsahuje napadnuteľný právny akt, teda akt majúci povahu rozhodnutia, ktoré má záväzné právne účinky. Je totiž celkom možné, že pod rúškom opravy chyby v preklade sa skoršiemu právnemu aktu, ktorý má povahu rozhodnutia, dodá obsah celkom odlišný od pôvodne oznámeného rozhodnutia. V takom prípade musí byť dotknutým osobám priznaná aktívna legitimácia proti novému obsahu rozhodnutia. To platí tým skôr, ak opravovaná pasáž, ako je tomu v prejednávanej veci, predstavuje jedno z najdôležitejších miest listu, ktorým sa podrobnejšie upravuje ustanovenie o výnimke uplatniteľnej na platby uskutočnené v období do 19. februára 2003.
67. Po preskúmaní však môže v prejednávanej veci zostať otvorenou otázka, či by bola napadnuteľná práve oprava znenia spornej pasáže. Rovnako totiž ako už vo veci C‑324/03, ani vo veci C‑431/03 táto časť listu vôbec nie je predmetom žaloby Talianskej republiky. Obe žaloby, ktoré sú v tomto bode formulované rovnako, práve nesmerujú proti novozavedenému a pre Taliansku republiku aj tak priaznivému ustanoveniu o výnimke
a jej konkrétnej podobe, ale naopak proti opakovane potvrdenému a pre Taliansku republiku nepriaznivému všeobecnému právnemu názoru
Komisie, podľa ktorého zálohy vyplatené vnútroštátnymi orgánmi v zásade nie sú oprávnené na účely spolufinancovania Spoločenstvom. Preto je žaloba vo veci C‑431/03 namierená výhradne proti tej časti oznámenia č. 26777a, ktorá je zhodná s pôvodným listom č. 26777 a ktorá nebola zmenená.
68. Z toho vyplýva, že čo bolo povedané vyššie k veci C‑324/03(52), platí primerane aj vo veci C‑431/03: žaloba Talianskej republiky je neprípustná už len preto, že jej predmetom vôbec nie je rozhodnutie so záväznými právnymi účinkami, ale že sa týka iba vyjadrenia názoru, resp. oznámenia Komisie, ktoré nemôže predstavovať napadnuteľný akt podľa článku 230 prvého odseku ES. Aj keby sme teda predpokladali,
že list komisára Barniera má záväzné právne účinky, mohlo by ísť iba o (ďalšie) potvrdenie oznámenia z roku 2001, ktoré by ako výlučne potvrdzujúci akt rovnako nebolo napadnuteľné.
69. Ako okrem toho Komisia správne poznamenáva, žaloba je pre prekážku začatého konania neprípustná. Súdny dvor opakovane rozhodol, že neskoršia žaloba je neprípustná, ak sa týka tých istých účastníkov konania, zakladá sa na rovnakých žalobných dôvodoch a smeruje k vyhláseniu neplatnosti rovnakého právneho aktu ako už podaná skoršia žaloba(53) .
70. Platí to v tejto veci: žaloby Talianskej republiky vo veciach C‑324/03 a C‑431/03 sa týkajú tých istých účastníkov konania, zakladajú sa na tých istých žalobných dôvodoch (ktoré sú v podstate identicky formulované)(54) a smerujú k vyhláseniu neplatnosti rovnakej nezmenenej časti listu komisára Barniera. Okolnosť, že sa spor vo veci C‑324/03 už predložil Súdnemu dvoru, je preto prekážkou prípustnosti žaloby podanej vo veci C‑431/03.
71. V dôsledku toho súhlasím s Komisiou v tom, že žaloba vo veci C‑431/03 je taktiež neprípustná.
2. Dôvodnosť žalôb
72. Vo veci samej uplatňuje Talianska republika v oboch veciach (C‑324/03 a C‑431/03) predovšetkým porušenie článku 32 nariadenia č. 1260/1999 a bodov 1 a 2 pravidla oprávnenosti výdavkov č. 1(55) . Účastníci konania vedú spor o tom, či a za akých podmienok možno poskytnúť príspevky zo štrukturálnych fondov Spoločenstva aj na zálohy vyplatené vnútroštátnymi orgánmi . Presnejšie povedané ide o otázku, či môže Komisia podmieniť priebežné platby a platby konečnej bilancie požadované členskými štátmi (článok 32 ods. 1 tretí pododsek druhá veta nariadenia č. 1260/1999) predložením dokladov o použití záloh vyplatených na vnútroštátnej úrovni. Talianska republika zastáva názor, že to porušuje vyššie uvedené ustanovenia všeobecného nariadenia a vykonávacieho nariadenia.
73. Vzhľadom na to, že sa preukázala neprípustnosť oboch žalôb, vyjadrujem stanovisko k tomuto problému iba podporne. Uvádzam hneď v úvode, že sa mi zdá presvedčivejšia téza Komisie ako téza Talianskej republiky.
74. Podľa doslovného znenia článku 32 ods. 1 tretieho pododseku nariadenia č. 1260/1999 nie je síce v zásade vôbec vylúčené, aby boli zo štrukturálnych fondov podporované aj zálohy vyplatené konečnými príjemcami(56) individuálnym príjemcom. Podľa druhej vety tohto ustanovenia totiž stačí, aby členské štáty oznámili Komisii na účely príspevku Spoločenstva výdavky, ktoré musia zodpovedať platbám
uskutočneným konečnými príjemcami. Pojmy „platby“ a „výdavky“ možno chápať široko. Napríklad zákonodarca Spoločenstva rozumie pod slovom „platby“ všeobecný pojem, ktorý zahŕňa okrem iného aj zálohy(57) .
75. Ako ale vyplýva aj z článku 32 ods. 1 tretieho pododseku druhej vety nariadenia č. 1260/1999, oprávnené sú iba výdavky skutočne vyplatené
vnútroštátnymi orgánmi na účely pomoci v rámci priebežných platieb alebo platieb konečnej bilancie vyplácaných Komisiou, a to len vtedy, pokiaľ sú tieto výdavky doložené potvrdenými faktúrami alebo účtovnými dokladmi s rovnocennou dôkaznou hodnotou. V bode 2 pravidla oprávnenosti výdavkov č. 1 je toto ustanovenie ďalej spresnené v tom zmysle, že sa majú spravidla predkladať potvrdené faktúry; pokiaľ tieto faktúry nie je možné predložiť, možno predložiť účtovné doklady s rovnocennou dôkaznou hodnotou.
76. Vyššie popísané pravidlo je založené na zásade uhradenia výdavkov (58) . Zo štrukturálnych fondov Spoločenstva možno v zásade uhradiť iba tie výdavky vnútroštátnych orgánov, vo vzťahu ku ktorým je preukázané ich použitie. Nestačí teda, že
vnútroštátny orgán (konečný príjemca) uskutočnil nejaké platby; musí rovnako preukázať, na aké účely sa takto poskytnuté prostriedky pomoci konkrétne použili.
77. Účelom zásady uhradenia výdavkov je minimalizovať finančné riziká v oblasti rozpočtu Spoločenstva. Malo by sa zabrániť tomu, aby Spoločenstvo najprv príspevky zo štrukturálnych fondov poskytlo a neskôr ich – v prípade, že boli prostriedky pomoci využité v rozpore so sledovaným cieľom, – nemohlo alebo len s ťažkosťami mohlo získať späť. V konečnom dôsledku sa má týmto spôsobom rešpektovať zásada riadneho finančného riadenia (článok 274 ES). Tento úzky vzťah medzi riadnym finančným riadením a požiadavkou predkladať doklady o výdavkoch (a tým nakoniec preukázať ich použitie) je zvlášť zreteľný v odôvodnení č. 43 nariadenia č. 1260/1999.
78. Vnútroštátne orgány samozrejme rozhodujú samy o vyplácaní záloh, teda platieb, o ktorých zatiaľ neexistuje žiadny konkrétny doklad o použití, zo svojich vlastných prostriedkov
individuálnym príjemcom. Talianska republika právom uvádza, že neexistencia finančných zdrojov individuálnych príjemcov často vyžaduje, aby im boli také zálohy poskytované tak, aby sa zaistil hladký začiatok realizácie podporovaných projektov.(59) V takomto prípade však daný členský štát, a nie Spoločenstvo, nesie riziko, že ním zálohovo vyplatené prostriedky prípadne nebudú použité v súlade so sledovaným cieľom, a preto sa budú musieť neskôr požadovať späť. Iba vnútroštátne orgány môžu totiž v momente realizácie zálohovej platby posúdiť, či individuálny príjemca poskytuje záruku, že podpora bude použitá v súlade so sledovaným cieľom. Preto riziko neúspechu a záťaž spojenú s prípadným požadovaním vrátenia platieb by mali niesť vnútroštátne orgány a nie Spoločenstvo. V každom prípade možno príspevky zo štrukturálnych fondov Spoločenstva podľa článku 32 ods. 1 tretieho pododseku druhej vety nariadenia č. 1260/1999 poskytnúť až vtedy, keď sú k dispozícii potvrdené faktúry alebo účtovné doklady rovnocennej dôkaznej hodnoty, teda keď sa prostriedky zálohovo vyplatené vnútroštátnymi orgánmi použili na konkrétny účel a sú o tom k dispozícii doklady.
79. Zatiaľ čo členské štáty teda majú voľnosť poskytovať individuálnym príjemcom zálohy z vnútroštátnych prostriedkov vo väčšom rozsahu, Spoločenstvo sa odchyľuje pri správe svojich štrukturálnych fondoch od zásady (dodatočného) uhradenia výdavkov iba vo veľmi obmedzenej miere. Ako totiž vyplýva z článku 32 ods. 2 nariadenia č. 1260/1999, Komisia môže poskytnúť členským štátom z prostriedkov štrukturálnych fondov zálohovú platbu iba do výšky 7 % príspevku z fondov na predmetnú pomoc. Iba v tomto rozsahu teda preberá rozpočet Spoločenstva riziko, že prostriedky zo štrukturálnych fondov nebudú použité v súlade so sledovaným cieľom, a preto bude prípadne potrebné neskôr vyžadovať ich vrátenie. A iba v prípade týchto zálohových platieb povoľuje všeobecné nariadenie Komisie, aby sa príspevky zo štrukturálnych fondov schvaľovali bez predložených dokladov o ich použití. Na všetky ostatné platby, najmä na predmetné poskytovanie záloh prostredníctvom priebežných platieb a platieb konečnej bilancie
zo štrukturálnych fondov, sa naproti tomu bez výnimky uplatní článok 32 ods. 1 tretí pododsek druhá veta nariadenia č. 1260/1999, a teda zásada uhradenia výdavkov na základe predloženia dokladov o ich použití.
80. Keby sa pripustilo, že by Spoločenstvo aj v rámci priebežných platieb a platieb konečnej bilancie poskytovalo príspevky zo štrukturálnych fondov na výdavky vnútroštátnych orgánov, ktorým (doposiaľ) nezodpovedajú žiadne doklady o ich použití, znamenalo by to obchádzanie článku 32 ods. 2 druhej vety nariadenia č. 1260/1999 a v ňom obsiahnutého obmedzenia rizika v oblasti rozpočtu Spoločenstva na 7 % príspevkov z fondov na danú pomoc.
81. Tvrdenia, ktorými Talianska republika dokazuje, že na účely spolufinancovania záloh vyplatených konečnými príjemcami v rámci vnútroštátnych systémov pomoci nie sú potrebné doklady o ich použití, sa mi nezdajú presvedčivé.
82. Je síce pravda, že všeobecné nariadenie v rozsahu relevantnom v prejednávanej veci rozlišuje dve možnosti použitia podpory: jednak takzvané operácie, ktoré zadávajú sami koneční príjemcovia(60), a jednak takzvané opatrenia, ku ktorým patria najmä systémy pomoci(61) .
83. Rovnako požiadavky na preukazovanie platieb uskutočnených vnútroštátnymi orgánmi sa na prvý pohľad v oboch prípadoch líšia. V prípade operácií
sa musia Komisii preukazovať tie platby, ktoré koneční príjemcovia uskutočnili v prospech podnikov, ktorým sami zadali objednávku (bod 1.3 pravidla oprávnenosti výdavkov č. 1), zatiaľ čo v prípade vnútroštátnych systémov pomoci
sa musia dokladať pomoci vyplatené konečnými príjemcami individuálnym príjemcom (bod 1.2 pravidla oprávnenosti výdavkov č. 1).
84. Pri bližšom pohľade však pre obidva druhy platieb (ako pre platby v rámci operácií, tak v rámci systémov pomoci) platí rovnakým spôsobom zásada uhradenia výdavkov, a teda v konečnom dôsledku požiadavka predložiť doklady o použití skutočne vyplatených výdavkov. Ako totiž vyplýva z bodu 2 pravidla oprávnenosti výdavkov č. 1 – toto ustanovenie je vďaka svojmu postaveniu v systéme nariadenia uplatniteľné na obidva
druhy štrukturálnej pomoci – v oboch prípadoch sú potrebné spravidla potvrdené faktúry, a pokiaľ to nie je možné, tak účtovné doklady s rovnocennou dôkaznou hodnotou.(62)
85. Je síce pravda, že v rámci vnútroštátnych systémov pomoci sa potvrdené faktúry a účtovné doklady s rovnocennou dôkaznou hodnotou obvykle nevydávajú vo vzťahu medzi konečnými príjemcami a individuálnymi príjemcami, ale až v následnom vzťahu medzi individuálnymi príjemcami a štvrtými osobami, ktorým nakoniec zaplatia za poskytnuté služby individuálni príjemcovia prostredníctvom prijatých dotácií. V rozpore s názorom Talianskej republiky však zmysel a účel tohto systému práve vyžaduje aj predkladanie dokladov, ktoré vznikli vo vzťahoch medzi individuálnymi príjemcami a štvrtými osobami. Vyplatenie pomoci uskutočňované konečnými príjemcami je totiž podľa bodu 1.2 druhej vety pravidla oprávnenosti výdavkov č. 1 podmienené splnením podmienok a cieľov danej pomoci. Aby bolo doložené splnenie týchto podmienok, nemôže stačiť preukázať, že sa uskutočnila platba v prospech individuálneho príjemcu, ale je potrebný dôkaz o tom, ako tento individuálny príjemca pomoc konkrétne použil. Tento dôkaz, ako už bolo povedané, má spravidla podobu potvrdených faktúr alebo prípadne účtovných dokladov s rovnocennou dôkaznou hodnotou (bod 2 pravidla oprávnenosti výdavkov č. 1).
86. Talianska republika na pojednávaní k mojej otázke na túto tému ešte upresnila, že nespochybňuje všeobecne nevyhnutnosť predkladania dokladov o použití platieb v rámci vnútroštátnych systémov pomoci. Má však na mysli časový moment, ku ktorému sa majú tieto doklady predložiť.
87. V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že rozpočet Spoločenstva má byť prostredníctvom zásady uhradenia výdavkov chránený práve pred rizikom, že bude schválené financovanie výdavkov, ktorých použitie ešte nie je doložené. Až v momente, keď existujú doklady o použití i platieb uskutočnených v rámci vnútroštátnych systémov pomoci, môžu členské štáty podávať žiadosti o príspevok na tieto platby zo štrukturálnych fondov, teda žiadosti Komisii o priebežné platby alebo platby konečnej bilancie. Pred
týmto momentom majú členské štáty prístup výlučne k prostriedkom – obmedzeným čiastkou 7 % príspevku z fondov –, ktoré im Komisia dáva k dispozícii ako zálohu a ktoré samozrejme možno čerpať bez predloženia dokladov o ich použití (článok 32 ods. 1 tretí pododsek prvá veta v spojení s ods. 2 nariadenia č. 1260/1999).
88. Na základe vyššie uvedených úvah som dospel k názoru, že Komisia postupuje zákonne, keď podmieňuje poskytnutie zálohových príspevkov vyplatených vnútroštátnymi orgánmi v rámci pomoci predložením dokladu o ich použití. Žaloby Talianskej republiky sú preto nie len neprípustné, ale aj nedôvodné.
V – O trovách
89. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať žalobkyňu na náhradu trov konania a Talianska republika nemala úspech vo svojich dôvodoch vo veciach C‑324/03 a C‑431/03, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania.
90. Pokiaľ ide naopak o vec C‑138/03, ak Súdny dvor konanie vo veci zastavil, rozhodne o náhrade trov konania podľa voľnej úvahy. V prejednávanej veci by mala nahradiť trovy konania Komisia, pretože svojím pôvodným konaním dala Talianskej republike podnet k podaniu žaloby a až potom obe napadnuté rozhodnutia zrušila a vyplatila spornú sumu.
VI – Návrh
91. S ohľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
– Vo veci C‑138/03 sa konanie zastavuje; Komisia Európskych spoločenstiev je povinná nahradiť trovy konania.
– Žaloby vo veciach C‑324/03 a C‑431/03 sa zamietajú; Talianska republika je povinná nahradiť trovy konania.
(1) .
(2)
–	Pozri najmä veci T‑207/04, T‑223/04 (predtým C‑401/03), T‑345/04, T‑443/04, T‑26/05, T‑82/05, T‑83/05 a T‑140/05.
(3)
–	Uznesenia Súdu prvého stupňa zo 16. marca 2005 vo veciach T‑207/04, T‑223/04 a T‑345/04.
(4)
–	Ú. v. ES L 161, s. 1; Mim. vyd. 14/001, s. 31. Naposledy zmenené prílohou II oddielom 15 bodom 2 Aktu o podmienkach pristúpenia Českej republiky, Estónskej republiky, Cyperskej republiky, Lotyšskej republiky, Litovskej republiky, Maďarskej republiky, Republiky Malta, Poľskej republiky, Republiky Slovinsko a Slovenskej republiky a o úpravách zmlúv, na ktorých je založená Európska únia (Ú. v. EÚ L 236, 2003, s. 658).
(5)
–	Ú. v. ES L 193, s. 39; Mim. vyd. 14/001, s. 122.
(6)
– Ú. v. EÚ L 72, s. 66. Rovnakú zmenu a doplnenie znenia bodu 2 pravidla oprávnenosti výdavkov č. 1 zaviedlo už nariadenie Komisie (ES) č. 1145/2003 z 27. júna 2003, rovnako so spätnou účinnosťou k 5. augustu 2000; pri prijímaní tejto zmeny a doplnenia sa však nedodržal procesný postup, a preto sa museli zopakovať (pozri k tomu odôvodnenie č. 10 nariadenia č. 448/2004).
(7)
– Pre úplnosť je potrebné uviesť, že nariadenie č. 448/2004 označilo bod 1.3 ako 1.4. Pretože však všetky vyjadrenia predložené v prejednávanej veci odkazujú na pôvodné znenie pravidiel oprávnenosti výdavkov podľa nariadenia č. 1685/2000, aj v ďalšom texte sa vychádza výlučne z tohto pôvodného znenia a označovania.
(8)
–	Toto oznámenie vypracované v taliančine generálnym riaditeľom pre regionálnu politiku a určené stálemu zástupcovi Talianska pri Európskej únii je zapísané pod číslom 108098 s internou značkou Regio/A2/JW/cs D(2001) 220852.
(9)
–	Pozri vymedzenie pojmov v článku 9 písm. l) nariadenia č. 1260/1999.
(10)
–	Pozri bod 1.2 pravidla oprávnenosti výdavkov č. 1.
(11)
–	Ide o výbor podľa článku 47 ods. 1 písm. a) a článku 48 nariadenia č. 1260/1999, ktorý má ako správny výbor právo spolurozhodovať okrem iného pri vydávaní vykonávacích ustanovení v zmysle článku 30 ods. 3 a článku 53 ods. 2 uvedeného nariadenia (pozri článok 47 ods. 3 nariadenia č. 1260/1999).
(12)
–	Oznámenie pána Graya, generálneho riaditeľa Komisie pre regionálnu politiku, členom Výboru pre rozvoj a konverziu regiónov z 27. novembra 2002, interná značka: REGIO/G2/BS D(2002) 821054.
(13)
–	Tento list má v taliančine internú značku D(2003) – BLB/hk 26777.
(14)
–	Čo po slovensky znamená: „postup verejného obstarávania ukončený do tohto dátumu“.
(15)
–	Čo po slovensky znamená: „postup verejného obstarávania, ktorého výberové konanie sa uzatvorilo pred týmto dátumom“.
(16)
–	Sprievodný list z 29. júla 2003 napísaný v anglickom jazyku, ktorý adresoval komisár Barnier ministrovi Tremonti, znie takto: „ It has come to my attention that there were errors in translation in the letter sent to you dated 14 May 2003 on the eligibility of advances. These errors have now been corrected and the correct version of the letter is enclosed. Please note that the enclosed letter replaces the letter se nt on 14 May, although this version still takes effect from 14 May 2003 ”. Sprievodný list a príloha sú označené rovnakou internou značkou D(2003) – 26777 a – BLB/hk.
(17)
–	Pozri bod 14 týchto návrhov.
(18)
–	Pozri bod 15 týchto návrhov.
(19)
–	„Výskum, technologický rozvoj a vyššie vzdelávanie“. Tento program platný na obdobie 2000 – 2006 povolila Komisia 8. augusta 2000 ako súčasť komunitárneho rámca podpory pre štrukturálne zásahy Spoločenstva do talianskych oblastí Campania, Calabria, Puglia, Basilicata, Sicilia a Sardegna patriace pod cieľ I. [povolenie oznámené pod číslom K(2000) 2343, označenie programu: CCI N.1999 IT 16 1 PO 003].
(20)
–	Tento list, ktorý napísal v talianskom jazyku vedúci útvaru príslušný pre Taliansko generálneho riaditeľstva regionálnej politiky pán Engwegen, je zapísaný pod číslom 100629 a má interné označenie Regio/E2 AP/gd D(2003) 620034.
(21)
–	List, ktorý napísal v talianskom jazyku riaditeľ Generálneho riaditeľstva Komisie pre regionálnu politiku príslušným pre Francúzsko, Taliansko a Grécko pán Meadows, je zapísaný pod číslom 102627 a označený internou značkou Regio/E2 ap/gd D(2003) 620188.
(22)
–	List, ktorý napísal v talianskom jazyku riaditeľ Generálneho riaditeľstva Komisie pre regionálnu politiku príslušným pre Francúzsko, Taliansko a Grécko pán Meadows, je zapísaný pod číslom 106837 a označený internou značkou Regio/E/2/ – ap/(2003) 620701.
(23)
–	Pozri v tejto súvislosti vyššie bod 14 týchto návrhov.
(24)
–	Body 16 a nasl., najmä bod 20 repliky Talianskej republiky.
(25)
–	Body 17 a 19 repliky Talianskej republiky.
(26)
–	Rozsudky zo 6. marca 1979, Simmenthal/Komisia, 92/78, Zb. s. 777, bod 32; zo 14. októbra 1999, CAS Succhi di Frutta/Komisia, T‑191/96 a T‑106/97, Zb. s. II‑3181, bod 63; a z 28. septembra 2004, MCI/Komisia, T‑310/00, Zb. s. II‑3253, body 55 a 63.
(27)
–	Rozsudky z 5. marca 1980, Konecke/Komisia, 76/79, Zb. s. 665, bod 9, a z 31. marca 1998, Francúzsko a i./Komisia, C‑68/94 a C‑30/95, Zb. s. I‑1375, bod 74.
(28)
–	Súdny dvor to výslovne uviedol v rozsudku MCI/Komisia (už citovaný v poznámke pod čiarou 26, body 46 a 61). Podobná úvaha sa nachádza aj v rozsudku CAS Succhi di Frutta/Komisia (už citovaný v poznámke pod čiarou 26, bod 63).
Pozri tiež rozsudok z 31. marca 1971, Komisia/Rada (22/70, s názvom „AETR“, Zb. s. 263, bod 40), podľa ktorého je cieľom žaloby podľa článku 230 ES „zabezpečiť podľa predpisov [článku 220 ods. 1 ES] dodržiavanie práva pri výklade a aplikácii Zmluvy“, a rozsudok z 23. apríla 1986, Les Verts/Parlament (294/83, Zb. s. 1339, bod 23), podľa ktorého „členské štáty, ako aj jeho inštitúcie podliehajú kontrole súladu ich právnych aktov so základnou ústavnou chartou, ktorou je Zmluva“. K požiadavke súdnej kontroly v právnom spoločenstve pozri tiež z posledného obdobia rozsudok z 25. júla 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Rada (C‑50/00 P, Zb. s. I‑6677, bod 38).
(29)
–	Je to tak v niektorých veciach citovaných v poznámke pod čiarou 2.
(30)
–	O zastavení konania v súvislosti so zrušením aktu iným spôsobom pozri napríklad rozsudok z 29. apríla 2004, Taliansko/Komisia (C‑372/97, Zb. s. I‑3679, body 33 až 38) a uznesenia zo 4. marca 1997, Nemecko/Komisia (C‑46/96, Zb. s. I‑1189, najmä bod 6), a z 8. marca 1993, Lezzi Pietro/Komisia (C‑123/92, Zb. s. I‑809, najmä body 8 až 11).
(31)
–	K oznámeniu z roku 2001 pozri body 11 a 12 týchto návrhov.
(32)
–	Rozsudky Francúzsko a i./Komisia, už citovaný v poznámke pod čiarou 27, bod 62, AETR, už citovaný v poznámke pod čiarou 28, bod 42, a Les Verts/Parlament, už citovaný v poznámke pod čiarou 28, bod 24, ďalej rozsudky z 11. novembra 1981, IBM/Komisia; 60/81, Zb. s. 2639, bod 9; z 5. októbra 1999, Holandsko/Komisia, C‑308/95, Zb. s. I‑6513, bod 26; z 11. novembra 2004, Portugalsko/Komisia, C‑249/02, Zb. s. I‑10717, bod 35; a z 9. decembra 2004, Komisia/Greencore, C‑123/03 P, Zb. s. I‑11647, bod 44.
(33)
–	Rozsudok Francúzsko a i./Komisia, už citovaný v poznámke pod čiarou 27, bod 63. Pozri v tom istom zmysle rozsudky IBM/Komisia, už citovaný, bod 9, Portugalsko/Komisia, už citovaný, bod 35 a Komisia/Greencore, už citovaný, bod 39, AETR, už citovaný, bod 42, ako aj uznesenie z 28. januára 2004, Holandsko/Komisia, C‑164/02, Zb. s. I‑1177, bod 19.
(34)
–	Preto sa Talianska republika domáha zrušenia listu v rozsahu, v ktorom zamieta oprávnenosť záloh vyplatených členskými štátmi po 19. februári 2003 v rámci systému štátnej pomoci.
(35)
–	Všeobecné nariadenie a vykonávacie nariadenie obsahujúce pravidlá oprávnenosti výdavkov.
(36)
–	Pozri k tomu rozsudok zo 17. júla 1959, Phoenix-Rheinrohr/Vysoký úrad (20/58, Zb. s. 167, 182 a nasl.), v ktorom bola vyhlásená za neprípustnú žaloba proti listu, ktorým Vysoký úrad „iba chcel potvrdiť zásady, o ktorých si právom či neprávom myslel, že logicky vyplývajú z [platných právnych predpisov]“.
(37)
–	Posledné uvedené tvrdenie uvádza Talianska republika v bode 5 svojej repliky.
(38)
–	Ustanovenie o výnimke
teda má povahu rozhodnutia; čo sa prejavuje i v znení druhej časti napadnutého listu: „La Commissione ha deciso
di considerare ammissibili …“ a „La presente decisione
si riferisce …“, teda slovensky: „Komisia rozhodla … uznať za oprávnené…“ a „Toto rozhodnutie sa týka…“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Či Komisia vo veci samej podľa platného právneho stavu vôbec smela, resp. musela uznať oprávnenosť záloh vyplatených do 19. februára 2003, nie je pre posúdenie, či mal jej list povahu rozhodnutia, relevantné: aj keby totiž táto výnimka bola protiprávna, môže mať napriek tomu povahu rozhodnutia.
(39)
–	Pozri k tomu rozsudky z 27. septembra 1988, Spojené kráľovstvo/Komisia, C‑114/86, Zb. s. I‑5289, body 12 a 13; z 5. mája 1998, Spojené kráľovstvo/Komisia, C‑180/96, Zb. s. I‑2265, bod 28, ako aj zo 6. apríla 2000, Španielsko/Komisia, C‑443/97, Zb. s. I‑2415, bod 34.
(40)
–	Rozsudok zo 16. júla 1998, Regione Toscana/Komisia, T‑81/97, Zb. s. II‑2889, body 22 a 23. Pozri tiež v tomto zmysle aj rozsudky Španielsko/Komisia, už citovaný v poznámke pod čiarou 39, body 33 a 34, a z 27. septembra 1988, Spojené kráľovstvo/Komisia, už citovaný v poznámke pod čiarou 34, bod 13.
(41)
–	K otázke viazanosti Komisie jej oznámeniami, usmerneniami a pod. pozri napríklad rozsudky Súdneho dvora z 13. júna 2002, Holandsko/Komisia (C‑382/99, Zb. s. I‑5163, bod 24); a z 26. septembra 2002, Španielsko/Komisia (C‑351/98, Zb. s. I‑8031, bod 53), ako aj rozsudky Súdu prvého stupňa z 3.apríla 2003, Babyliss/Komisia (T‑114/02, Zb. s. II‑1279, bod 143); a Royal Philips Electronics/Komisia (T‑119/02, Zb. s. II‑1433, bod 242), ako aj zo 17. decembra 1991, Hercules Chemicals/Komisia (T‑7/89, Zb. s. II‑1711, bod 53).
(42)
–	Rozsudok z 19. novembra 1998, Portugalsko/Komisia, C‑159/96, Zb. s. II‑7379, bod 24, prvá veta.
(43)
–	Rozsudky Komisia/Greencore, už citovaný v poznámke pod čiarou 32, bod 39, a z 5. mája 1998 Spojené kráľovstvo/Komisia, C‑180/96, už citovaný v poznámke pod čiarou 39, bod 28; pozri tiež rozsudky z 22. marca 1961, SNUPAT/Vysoký úrad, spojené veci 42/59 a 49/59, Zb. s. 103; z 15. decembra 1988, Irish Cement/Komisia, spojené veci 166/86 a 220/86, Zb. s. 6473, bod 16; z 11. januára 1996, Zunis Holding a i./Komisia, C‑480/93 P, Zb. s. I‑1, bod 14, a uznesenie z 21. novembra 1990, Infortec/Komisia, C‑12/90, Zb. s. I‑4265, bod 10.
(44)
–	Uznesenia zo 4. mája 1998, BEUC/Komisia, T‑84/97, Zb. s. II‑795, bod 52, a zo 7. decembra 2004, Internationaler Hilfsfonds/Komisia, C‑521/03 P, neuverejnené v Zbierke, bod 47.
(45)
–	Pozri body 11 a 12 týchto návrhov.
(46)
–	V liste č. 100629, ktorý je predmetom veci C‑138/03 (pozri bod 22 týchto návrhov), sa okrem iného píše, že príslušné generálne riaditeľstvo sa teraz rozhodlo, že je potrebné príslušné sumy odpočítať od súm v žiadostiach o platby pomoci.
(47)
–	Pozri bod 13 týchto návrhov.
(48)
–	Rozsudok z 9. marca 1978, Herpels/Komisia, 54/77, Zb. s. 585, body 11 až 15.
(49)
–	Rozsudky z 9. októbra 1990, C‑366/88, Zb. s. I‑3571, body 7 až 12 a 23; z 13. novembra 1991, C‑303/90, Zb. s. I‑5315, body 7 až 11 a 25; zo 16. júna 1993, C‑325/91, Zb. s. I‑3283, body 8 až 11 a 23; a z 20. marca 1997, C‑57/95, Zb. s. I‑1627, body 6 až 10 a 23.
(50)
–	Návrhy generálneho advokáta Tesauro z 19. septembra 1991, Francúzsko/Komisia, C‑303/90, Zb. s. I‑5328, bod 11; podobná formulácia sa nachádza aj v návrhoch pána Tesauro k veciam citovaným v poznámke pod čiarou 49.
(51)
–	Pozri bod 50 týchto návrhov.
(52)
–	Pozri k tomu body 48až 63 týchto návrhov.
(53)
–	Rozsudky z 19. septembra 1985, Hoogovens Groep/Komisia, 172/83 a 226/83, Zb. s. 2831, bod 9; z 27. októbra 1987, Diezler a i./WSA, 146/85 a 431/85, Zb. s. 4283, body 13 až 16, a z 22. septembra 1988, Francúzsko/Parlament, 358/85 a 51/86, Zb. s. 4821, bod 12. Pozri tiež skoršie rozsudky z 26. mája 1971, Bode/Komisia, 45/70 a 49/70, Zb. s. 465, bod 11, a zo 17. mája 1973, Perinciolo/Rada, 58/72 a 75/72, Zb. s. 511, bod 5.
(54)
–	V obidvoch veciach sa navrhuje zrušenie listu v rozsahu, v akom zamieta oprávnenosť záloh vyplatených členskými štátmi v rámci systému štátnej pomoci po 19. februári 2003. Žaloby sa zakladajú na dvoch žalobných dôvodoch zrušenia: nedostatočné odôvodnenie (článok 253 ES) a porušenie článku 32 nariadenia č. 1260/1999 a bodov 1 a 2 pravidla oprávnenosti výdavky č. 1.
(55)
–	Aj vo veci C‑138/03, v ktorej sa konanie zastavilo, by bol predmetom v zásade rovnaký právny problém.
(56)
–	K pojmu „koneční príjemcovia“ pozri článok 9 písm. l) nariadenia č. 1260/1999.
(57)
–	Toto jasne vyplýva najmä z článku 32 ods. 1 tretieho pododseku prvej vety nariadenia č. 1260/1999. Aj keď sa toto ustanovenie netýka platieb vnútroštátnych orgánov, ale Komisie; je zrejmé, že použitá technológia je rovnaká.
(58)
–	Myslí sa tým: dodatočné
uhradenie výdavkov.
(59)
–	Nakoniec aj Komisia pravidelne poskytuje také zálohy, pokiaľ – napríklad v rámci politiky výskumu alebo poľnohospodárskej politiky – sama vypláca priamu pomoc podnikom; pozri najmä rozsudky v oblasti politiky výskumu zo 17. mája 2005, Komisia/AMI Semiconductor a i., C‑294/02, Zb. s. I‑2175, bod 33; a z 24. februára 2005, Komisia/Implants, C‑279/03, Zb. s. I‑2175, bod 13; a v oblasti poľnohospodárskej politiky moje návrhy z 3. marca 2005, Comunità montana della Valnerina/Komisia (rozsudok C‑240/03 P, Zb. s. I‑731), body 12 a 14.
(60)
–	Článok 9 písm. l) prvá veta v spojení s článkom 9 písm. k) nariadenia č. 1260/1999.
(61)
–	Článok 9 písm. j) nariadenia č. 1260/1999. Namiesto toho, aby uskutočňovali operácie sami, môžu sa koneční príjemcovia (vnútroštátne orgány) obmedziť na spolufinancovanie určitých projektov v rámci vnútroštátnych systémov pomoci, pričom za tieto projekty sú zodpovedné tretie osoby, tzv. individuálni príjemcovia. Takto môžu napríklad univerzity alebo súkromné výskumné ústavy získavať dotácie pre svoje výskumné projekty, ktoré prevádzkujú na vlastnú zodpovednosť.
(62)
–	Nové znenie bodu 2 pravidla oprávnenosti výdavkov č. 1 zmeneného nariadením č. 448/2004 nevedie k žiadnej obsahovej zmene v súvislosti s touto otázkou. Nemecká verzia tohto nového znenia je síce zavádzajúca („ die von den Endbegünstigten als Zwischenzahlungen und Restzahlungen getätigten Zahlungen “), pretože vzbudzuje dojem, že dokazovanie potvrdenými faktúrami alebo účtovnými dokladmi s rovnocennou dôkaznou hodnotou je nutné už len pri priebežných platbách a platbách konečnej bilancie uskutočňovaných konečnými príjemcami, avšak už nie pri zálohách vyplatených konečnými príjemcami individuálnym príjemcom. Z väčšiny iných jazykových verzií však jasne vyplýva, že potvrdené faktúry a účtovné doklady s rovnocennou dôkaznou hodnotou sa majú i naďalej predkladať pri všetkých platbách vyplatených konečnými príjemcami, teda aj pri zálohových platbách, pokiaľ majú byť tieto platby oznámené Komisii v súvislosti s priebežnými platbami alebo platbami konečnej bilancie zo štrukturálnych fondov.
Mimoriadne jasne je to vyjadrené vo francúzskej verzii formulácií: „ les paiements effectués par les bénéficiaires finals et déclarés au titre des paiements intermédiaires et de solde “.