Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
RIMVYDASA NORKUSA
przedstawiona w dniu 9 października 2025 r.(1)
Sprawa C‑418/24 [Obadal](i)
TJ
przeciwko
Comunidad de Madrid
przy udziale:
Ministerio Fiscal
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal Supremo (sąd najwyższy, Hiszpania)]
Odesłanie prejudycjalne – Polityka społeczna – Dyrektywa
1999/70/WE – Porozumienie ramowe w sprawie pracy na czas określony – Umowy o pracę na czas określony zawierane w sektorze publicznym – Pracownica zatrudniona na czas określony na podstawie umowy o pracę w charakterze członka personelu tymczasowego w celu obsadzenia wakującego stanowiska – Klauzula
5 – Środki mające na celu zapobieganie nadużyciom wynikającym z zawierania kolejnych umów o pracę lub nawiązywania kolejnych stosunków pracy na czas określony – Przekształcanie umów w umowy na czas nieokreślony – Orzecznictwo krajowe, które nie zezwala na takie przekształcenie, lecz przewiduje „umowę na czas nieokreślony, ale nie na stałe” oraz przyznanie odszkodowania – Skuteczne, odstraszające i proporcjonalne
sankcje – Skuteczność (effet utile) klauzuli 5 porozumienia ramowego
Spis treści
I.
Wprowadzenie
A.
Ramy prawne
1.
Prawo Unii
2.
Prawo hiszpańskie
a)
Konstytucja
b)
Ustawodawstwo dotyczące umów o pracę na czas określony
1)
Kodeks pracy
2)
EBEP
3)
Ustawa 20/2021
4)
Ustawy dotyczące budżetu państwa na lata 2017 i 2018
B.
Spór w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
II.
Analiza
A.
W przedmiocie zakresu pytań prejudycjalnych i ich przeformułowania
B.
Uwagi wstępne w przedmiocie treści i zakresu klauzuli 5 porozumienia ramowego
1.
W przedmiocie dwóch rodzajów środków: zapobiegania i karania
2.
W przedmiocie rozróżnienia systemów, którym podlegają środki zapobiegania i karania
C.
W przedmiocie wypracowanej w orzecznictwie zasady, zgodnie z którą na władzach krajowych ciąży obowiązek ustanowienia skutecznych, odstraszających i proporcjonalnych sankcji w celu zagwarantowania skuteczności (effet utile) dyrektywy 1999/70
D.
W przedmiocie kryteriów pozwalających na uznanie, że sankcja jest skuteczna, odstraszająca i proporcjonalna
1.
Czy sankcja musi naprawić w całości szkodę poniesioną przez danego pracownika?
2.
Czy środek powinien zapewniać pracownikowi stabilność zatrudnienia?
3.
Czy środek musi umożliwiać powstanie indywidualnej odpowiedzialności personelu administracji?
E.
W przedmiocie istnienia środków należytego karania nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów o pracę na czas określony
1.
Czy przekształcenie kolejnych umów o pracę na czas określony w „umowę o pracę na czas nieokreślony, ale nie na stałe” stanowi odpowiednią sankcję?
2.
Czy w krajowym porządku prawnym istnieją inne skuteczne, odstraszające i proporcjonalne środki mające na celu karanie nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów na czas określony?
a)
W przedmiocie dodatku wyrównawczego równoważnego z dodatkiem wyrównawczym przewidzianym dla osób zwolnionych z powodu kryzysu gospodarczego lub w przypadku niezgodnego z prawem zwolnienia
1)
Krótkie przypomnienie orzecznictwa
2)
Ocena
b)
W przedmiocie systemu odpowiedzialności
1)
Krótkie przypomnienie orzecznictwa
2)
Ocena
c)
W przedmiocie postępowań w sprawie naboru
1)
Krótkie przypomnienie orzecznictwa
2)
Ocena
III.
Wnioski
I.      Wprowadzenie
1.        Czy orzecznictwo krajowe, które nie przyznaje statusu „pracowników kontraktowych zatrudnionych na stałe” w sektorze publicznym „pracownikom zatrudnionym na czas nieokreślony, ale nie na stałe”, które to pojęcie jest konstrukcją wypracowaną w orzecznictwie hiszpańskim, jest zgodne z klauzulą 5 porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony(2)? Czy krajowy porządek prawny przewiduje inne środki mające na celu należyte karanie nadużyć wynikające z zawierania przez organy administracji publicznej kolejnych umów o pracę na czas określony w rozumieniu tej klauzuli? Taka jest istota pytań przedłożonych Trybunałowi przez Tribunal Supremo (sąd najwyższy, Hiszpania) w ramach rozpoznawanego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, dotyczącego wykładni wspomnianej klauzuli.
2.        U podstaw tych pytań leży, po raz kolejny, jedno z zagadnień społecznych, z którymi od dawna zmaga się Unia Europejska, a mianowicie ochrona pracowników zatrudnionych na czas określony przed nadużyciami. Przewidziane w tym porozumieniu ramowym przepisy ustalające minimalny poziom ochrony mają bowiem na celu uniknięcie prekaryzacji sytuacji pracowników(3), a zatem osłabienia pozycji tych ostatnich ze względu na zatrudnianie ich przez dłuższy czas na podstawie umowy na czas określony(4). Tej grupie pracowników grozi bowiem, że przez znaczący okres ich kariery zawodowej będą pozbawieni stabilności zatrudnienia, która – jak wynika z porozumienia ramowego – stanowi przecież jeden z głównych elementów ochrony pracowników(5).
3.        Od chwili wejścia w życie porozumienia ramowego w dniu 10 lipca 1999 r. do Trybunału wielokrotnie kierowano wnioski o dokonanie wykładni tegoż porozumienia ramowego(6), w szczególności w kontekście spraw dotyczących zgodności środków krajowych mających na celu karanie nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów o pracę na czas określony z klauzulą 5 owego porozumienia ramowego(7).
4.        W szczególności to w wydanym w 2014 r. wyroku Márquez Samohano Trybunał po raz pierwszy zapoznał się z pojęciem „umowy na czas nieokreślony, ale nie na stałe”(8), przy czym pojęcie to zostało stworzone przez sąd odsyłający z uwagi na prawną niemożność przypisania pracownikom, wobec których nadużywano kolejnych umów o pracę na czas określony w sektorze publicznym, statusu „pracowników kontraktowych zatrudnionych na stałe”(9).
5.        Obecnie, pomimo kolejnych reform przeprowadzonych przez Królestwo Hiszpanii od 2014 r., świadczących o staraniach poczynionych w celu zapewnienia zgodności jego przepisów krajowych z porozumieniem ramowym, odsetek zatrudnienia tymczasowego w sektorze publicznym jest bardzo wysoki i zdaniem sądu odsyłającego wynosi prawie 30 %. W dacie rozprawy przed Trybunałem w niniejszej sprawie stwierdzono, że wskaźnik ten w całym hiszpańskim sektorze publicznym wynosił 32,8 %, co oznacza, że praktycznie jedna trzecia pracowników tego sektora jest zatrudniona na podstawie umowy na czas określony.
6.        Niedawne wyroki Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid(10) oraz DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya(11) dotyczyły tej samej problematyki. Ponieważ, zdaniem sądu odsyłającego, wprowadzenie w życie tych wyroków doprowadziło do „rozlicznych i rozbieżnych” wykładni dokonywanych przez sądy krajowe, do Trybunału ponownie zwrócono się o dokonanie uściśleń, które umożliwią temuż sądowi rozstrzygnięcie sporu w postępowaniu głównym.
A.      Ramy prawne
1.      Prawo Unii
7.        Klauzula 1 lit. b) i klauzula 5 porozumienia ramowego, obok art. 2 akapit pierwszy dyrektywy 1999/70, mają szczególne znaczenie w rozpoznawanej sprawie.
2.      Prawo hiszpańskie
a)      Konstytucja
8.        Artykuł 14
Constitución española (konstytucji hiszpańskiej, zwanej dalej „konstytucją”) stanowi, że Hiszpanie „są równi wobec prawa. Niedopuszczalna jest wszelka dyskryminacja z powodu pochodzenia, rasy, płci, religii, poglądów albo jakichkolwiek innych osobistych lub społecznych uwarunkowań lub okoliczności”.
9.        Artykuł 23 ust. 2 konstytucji przewiduje, że obywatele „mają […] prawo do obejmowania, w warunkach równości, funkcji i urzędów publicznych, zgodnie z wymogami wskazanymi przez ustawy”.
10.      Artykuł 103 ust. 3 konstytucji przewiduje w szczególności, że status funkcjonariuszy publicznych i wymogi wstąpienia do służby publicznej, zgodnie z zasadami kwalifikacji i umiejętności, określa ustawa.
b)      Ustawodawstwo dotyczące umów o pracę na czas określony
1)      Kodeks pracy
11.      Artykuł 15 ust. 3 texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (tekstu jednolitego ustawy – kodeks pracy) zatwierdzonego przez Real Decreto Legislativo 2/2015 (królewski dekret ustawodawczy 2/2015)
z dnia 23 października 2015 r.(12), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym (zwanego dalej „kodeksem pracy”), stanowi, że „umowy o pracę na czas określony zawarte z naruszeniem ustawy uznaje się za zawarte na czas nieokreślony”.
12.      Artykuł 15 ust. 5 kodeksu pracy przewiduje:
„Bez uszczerbku dla stosowania ust. 1 lit. a) [oraz ust.] 2 i 3 niniejszego artykułu, pracownicy zatrudnieni, z przerwą lub bez przerwy, przez ponad 24 miesiące w okresie 30 miesięcy w celu zajmowania identycznego lub odmiennego stanowiska w tym samym przedsiębiorstwie lub w tej samej grupie przedsiębiorstw i zgodnie z identycznymi lub odmiennymi warunkami umowy na czas określony, na podstawie co najmniej dwóch umów o pracę na czas określony, bez względu na to, czy zatrudnienie nastąpiło bezpośrednio pomiędzy zainteresowanymi stronami, czy też za pośrednictwem agencji pracy tymczasowej, nabywają status pracowników zatrudnionych na stałe […]”.
13.      Piętnaste postanowienie dodatkowe kodeksu pracy, dotyczące „zastosowania ograniczeń czasu trwania umowy zawartej w celu wykonania określonego zadania lub usługi i kolejnych umów zawieranych z organami administracji publicznej”, wyjaśnia, że naruszenie tych ograniczeń w „organach administracji publicznej i […] organach publicznych powiązanych z nimi lub od nich zależnych” nie może stać na przeszkodzie „stosowaniu konstytucyjnych zasad równości, kwalifikacji i umiejętności w dostępie do zatrudnienia w sektorze publicznym i nie stanowi przeszkody dla obowiązku obsadzenia danych stanowisk w drodze zwykłego postępowania, zgodnie z przepisami przewidzianymi we właściwych uregulowaniach”, dlatego „pracownik kontynuuje wykonywanie obowiązków na dotychczas zajmowanym stanowisku do czasu przeprowadzenia wyżej wymienionego postępowania w sprawie naboru na to stanowisko, kiedy to jego stosunek pracy ulega rozwiązaniu, chyba że pracownik zostanie zatrudniony w sektorze publicznym w wyniku pomyślnego przejścia odpowiedniego postępowania w sprawie naboru”.
2)      EBEP
14.      Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (tekst jednolity ustawy regulującej status pracowników zatrudnionych w sektorze publicznym), zatwierdzony przez Real Decreto Legislativo 5/2015 (królewski dekret ustawodawczy 5/2015)
z dnia 30 października 2015 r.(13), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym (zwany dalej „EBEP”), został zmieniony w szczególności przez Real Decreto-ley 14/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (dekret królewski z mocą ustawy 14/2021 w sprawie pilnych środków mających na celu ograniczenie tymczasowego zatrudnienia w sektorze publicznym) z dnia 6 lipca 2021 r.(14) oraz przez Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (ustawę 20/2021
o pilnych środkach mających na celu ograniczenie tymczasowego zatrudnienia w sektorze publicznym) z dnia 28 grudnia 2021 r.(15)
15.      Artykuł 8 EBEP przewiduje:
„1.      Pracownikami zatrudnionymi w sektorze publicznym są osoby pełniące za wynagrodzeniem funkcje w organach administracji publicznej w interesie powszechnym.
2.      Pracownicy zatrudnieni w sektorze publicznym dzielą się na:
a)      urzędników;
b)      pracowników niemianowanych;
c)      pracowników kontraktowych, w tym pracowników zatrudnionych na stałe, pracowników zatrudnionych na czas nieokreślony lub określony;
d)      personel pomocniczy”.
16.      Zgodnie z art. 11 ust. 1 i 3 EBEP:
„1.      Przez pracownika kontraktowego rozumie się każdą osobę, która na podstawie umowy o pracę zawartej na piśmie, niezależnie od zasad naboru przewidzianych w prawie pracy, wypełnia zadania opłacane przez organy administracji publicznej. W zależności od czasu trwania umowy może być ona zawarta na stałe, na czas nieokreślony lub na czas określony.
[…]
3.      Postępowania w sprawie naboru zatrudnianych pracowników są jawne i w każdej sytuacji rządzą się zasadami równości, kwalifikacji i umiejętności. W wypadku pracowników kontraktowych zatrudnionych na czas określony stosuje się również zasadę szybkości, uwzględniającą wyraźnie uzasadnione względy konieczności i pilności”.
17.      Artykuł 55 ust. 1 EBEP stanowi:
„Wszyscy obywatele mogą ubiegać się o zatrudnienie w sektorze publicznym, zgodnie z konstytucyjnymi zasadami równości, kwalifikacji i umiejętności oraz przepisami niniejszej ustawy i innymi przepisami obowiązującymi w porządku prawnym”.
18.      Artykuł 70 EBEP, zatytułowany „Oferta zatrudnienia w sektorze publicznym”, przewiduje:
„1.      Potrzeby w dziedzinie zasobów ludzkich, na które przypisano środki budżetowe, wymagające zatrudnienia nowego personelu, są przedmiotem oferty zatrudnienia w sektorze publicznym lub innego podobnego instrumentu zarządzania zaspokajaniem potrzeb kadrowych, co obejmuje zorganizowanie odpowiednich postępowań w sprawie naboru na przewidziane stanowiska, z uwzględnieniem dodatkowych 10 %, oraz ustalenie maksymalnego terminu publikacji ogłoszeń. W każdym wypadku realizacja oferty zatrudnienia w sektorze publicznym lub podobnego instrumentu musi nastąpić w terminie trzech lat, niepodlegającym przedłużeniu.
2.      Oferta zatrudnienia w sektorze publicznym lub inny instrument, zatwierdzane corocznie przez organy zarządzające administracji publicznej, są publikowane w odpowiednim dzienniku urzędowym.
[…]”.
19.      Siedemnaste postanowienie dodatkowe EBEP zostało wprowadzone przez art. 1 ust. 3 ustawy 20/2021. Owo siedemnaste postanowienie dodatkowe stanowi:
„1.      Organy administracji publicznej są odpowiedzialne za przestrzeganie przepisów zawartych w niniejszej ustawie, a w szczególności czuwają, aby nie dochodziło do jakichkolwiek nieprawidłowości w naborze pracowników kontraktowych zatrudnionych na czas określony oraz przy zatrudnianiu pracowników niemianowanych.
Podobnie, organy administracji publicznej zachęcają, we właściwych sobie dziedzinach, do opracowania kryteriów działania umożliwiających zapewnienie przestrzegania niniejszego postanowienia dodatkowego, a także skoordynowanego działania różnych organów właściwych w sprawach personelu.
2.      Nieprawidłowe działania, których dopuszczono się w tej dziedzinie, pociągają za sobą odpowiedzialność zgodnie z przepisami obowiązującymi w każdym z organów administracji publicznej.
3.      Wszelkie czynności, uzgodnienia, porozumienia lub przepisy wykonawcze, a także środki przyjęte na ich podstawie lub w ich wykonaniu, których treść bezpośrednio lub pośrednio pociąga za sobą nieprzestrzeganie przez organ administracji maksymalnego okresu zatrudnienia w charakterze członka personelu tymczasowego, są nieważne z mocy prawa.
4.      Nieprzestrzeganie wymienionego maksymalnego okresu zatrudnienia uprawnia zainteresowanego pracownika niemianowanego do odszkodowania finansowego równego 20-dniowemu wynagrodzeniu stałemu za każdy rok służby, przy czym okresy krótsze niż rok zalicza się proporcjonalnie do przepracowanych miesięcy, z zastrzeżeniem limitu 12-miesięcznego wynagrodzenia. Prawo do tego odszkodowania powstaje w dniu faktycznego zakończenia świadczenia pracy, a jego wysokość odnosi się wyłącznie do sposobu obsadzenia stanowiska
będącego podstawą uchybienia. Prawo do odszkodowania nie powstaje, jeżeli stosunek pracy ustaje z powodów dyscyplinarnych lub został zakończony dobrowolnie.
5.      W przypadku pracowników kontraktowych zatrudnionych na czas określony nieprzestrzeganie maksymalnego okresu zatrudnienia uprawnia do otrzymania odszkodowania finansowego przewidzianego w niniejszym ustępie, bez uszczerbku dla odszkodowania ewentualnie należnego z tytułu naruszenia szczególnych przepisów prawa pracy.
Odszkodowanie to odpowiada, w stosownym przypadku, różnicy pomiędzy maksymalnie 20-dniowym wynagrodzeniem stałym za każdy rok służby, z zastrzeżeniem limitu 12-miesięcznego wynagrodzenia, a odszkodowaniem, do którego otrzymania pracownik byłby uprawniony z powodu rozwiązania jego umowy, przy czym okresy krótsze niż rok zalicza się proporcjonalnie do przepracowanych miesięcy. Prawo do tego odszkodowania powstaje z dniem faktycznego zakończenia świadczenia pracy, a jego wysokość odnosi się wyłącznie do umowy będącej podstawą uchybienia. W przypadku gdy owo odszkodowanie zostaje przyznane na drodze sądowej, kwoty te podlegają wyrównaniu do wysokości wskazanej przez sąd. Prawo do wspomnianego odszkodowania nie powstaje, jeżeli stosunek pracy ustał z powodu zwolnienia dyscyplinarnego uznanego za uzasadnione lub w wyniku wypowiedzenia przez pracownika stosunku pracy”.
3)      Ustawa 20/2021
20.      Artykuł 2 ustawy 20/2021, zatytułowany „Proces stabilizacji zatrudnienia na czas określony”, przewiduje:
„1.      W celu stabilizacji zatrudnienia na czas określony i w uzupełnieniu przepisów art. 19 ust. 1 pkt 6 Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 [(ustawy 3/2017 o budżecie ogólnym państwa na rok 2017) z dnia 27 czerwca 2017 r.](16) i art. 19 ust. 1 pkt 9 Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [(ustawy 6/2018 o budżecie ogólnym państwa na rok 2018) z dnia 3 lipca 2018 r.](17) niniejsza ustawa dopuszcza dodatkowy odsetek przekształcenia stanowisk zajmowanych przez pracowników zatrudnionych na czas określony w stanowiska zajmowane przez urzędników, zwany »odsetkiem stabilizacji« [(»tasa de estabilización«)], obejmujący stanowiska strukturalne przewidziane w budżecie, zajmowane przez pracowników zatrudnionych na czas określony w sposób nieprzerwany przez co najmniej trzy lata przed dniem 31 grudnia 2020 r., niezależnie od tego, czy stanowiska te ujęto w wykazach stanowisk, planach zatrudnienia lub innych formach organizacji zasobów ludzkich stosowanych w różnych organach administracji publicznej.
Bez uszczerbku dla pierwszego postanowienia przejściowego stanowiska, których dotyczą procesy stabilizacji zatrudnienia przewidziane w art. 19 ust. 1 pkt 6 ustawy 3/2017 o budżecie ogólnym państwa na rok 2017 i w art. 19 ust. 1 pkt 9 ustawy 6/2018 o budżecie ogólnym państwa na rok 2018, obejmuje się procesem stabilizacji zatrudnienia opisanym w poprzednim akapicie, pod warunkiem że ujęto je w odpowiednich ofertach stabilizacji zatrudnienia w sektorze publicznym i że nie były one przedmiotem zaproszenia do składania kandydatur w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy lub że były przedmiotem zaproszenia do składania kandydatur i pozostały nieobsadzone po przeprowadzeniu postępowania w sprawie naboru.
2.      Oferty zatrudnienia realizujące procesy stabilizacyjne, o których mowa w ust. 1, jak również nowe procesy stabilizacyjne zostaną zatwierdzone i opublikowane w odpowiednich dziennikach urzędowych przed dniem 1 czerwca 2022 r. oraz będą koordynowane przez właściwe organy administracji publicznej.
Ogłoszenia o konkursach dotyczących postępowań w sprawie naboru przeprowadzanych w celu obsadzenia stanowisk ujętych w ofertach zatrudnienia w sektorze publicznym zostaną opublikowane przed dniem 31 grudnia 2022 r.
Wyżej wspomniane postępowania w sprawie naboru zostaną zakończone przed dniem 31 grudnia 2024 r.
3.      Odsetek obsadzenia stanowisk pracownikami zatrudnionymi na czas określony musi sytuować się poniżej [8 %] stanowisk strukturalnych.
4.      Przeprowadzenie postępowań w sprawie naboru, gwarantujących w każdym przypadku poszanowanie zasad wolnej konkurencji, równości, kwalifikacji, umiejętności i jawności, może być przedmiotem rokowań w każdym z zakresów działania administracji ogólnej państwa, wspólnot autonomicznych i władz lokalnych, a Comisión de Coordinación del Empleo Público [komisja ds. koordynacji zatrudnienia w sektorze publicznym, Hiszpania] może przyjmować środki pozwalające koordynować przeprowadzanie tych postępowań między różnymi organami administracji publicznej.
Bez uszczerbku dla jakichkolwiek przepisów dotyczących służby publicznej właściwych dla każdego organu administracji lub przepisów szczególnych system naboru polega na przeprowadzeniu konkursu w oparciu o świadectwa posiadanych kwalifikacji oraz egzaminy – przy czym [40 %] oceny całkowitej przyznaje się na etapie selekcji na podstawie świadectw posiadanych kwalifikacji, podczas którego to etapu w przeważającej części uwzględnia się doświadczenie w korpusie służby cywilnej, w odpowiedniej klasie, kategorii lub odpowiedniej równoważnej klasyfikacji, a zadania na etapie selekcji w oparciu o egzaminy mogą nie mieć charakteru eliminującego – co ustalono w ramach rokowań zbiorowych ustanowionych w art. 37 ust. 1 lit. c) [EBEP].
Mechanizmy mobilności lub awansu wewnętrznego poprzedzające takie obsadzenie stanowisk są zgodne z procesami stabilizującymi, jeżeli przewidują to szczegółowe uregulowania sektorowe lub uregulowania każdego z organów administracji.
5.      Procesy te muszą koniecznie obejmować stanowiska o charakterze strukturalnym zajmowane przez pracowników zatrudnionych na czas określony, a ich realizacja nie może w żadnym wypadku prowadzić do wzrostu wydatków lub liczby pracowników.
6.      Członkowie personelu tymczasowego lub członkowie personelu kontraktowego zatrudnieni na czas określony, z którymi umowę organ administracji rozwiązał z powodu niepowodzenia w postępowaniu w sprawie naboru przeprowadzonym w celu stabilizacji zatrudnienia, podczas gdy pozostawali oni w służbie w tym charakterze, mają prawo do odszkodowania finansowego równego 20-dniowemu wynagrodzeniu stałemu za każdy rok służby – przy czym okresy krótsze niż rok zalicza się proporcjonalnie do przepracowanych miesięcy – do wysokości maksymalnie 12-miesięcznego wynagrodzenia.
W odniesieniu do personelu kontraktowego zatrudnionego na czas określony odszkodowanie to odpowiada różnicy pomiędzy, z jednej strony – maksymalnie 20-dniowym wynagrodzeniem stałym za każdy rok służby, do wysokości maksymalnie 12-miesięcznego wynagrodzenia, a z drugiej strony – odszkodowaniem, o które pracownik może się ubiegać z powodu rozwiązania jego umowy, przy czym okresy krótsze niż rok zalicza się proporcjonalnie do przepracowanych miesięcy. W wypadku gdy wspomniane odszkodowanie zostaje przyznane na drodze sądowej, kwoty te podlegają wyrównaniu do wysokości wskazanej przez sąd.
Niewzięcie udziału przez kandydata lub kandydatkę w postępowaniu w sprawie naboru przeprowadzonym w celu stabilizacji zatrudnienia w żadnym wypadku nie uprawnia ich do jakiegokolwiek odszkodowania finansowego.
7.      W celu umożliwienia monitorowania oferty organy publiczne poświadczają przed ministerstwem finansów i służby publicznej, za pośrednictwem sekretariatu stanu ds. budżetu i wydatków, liczbę stanowisk o charakterze strukturalnym obsadzonych na czas określony stwierdzoną w każdej z dziedzin, których dotyczy oferta”.
4)      Ustawy dotyczące budżetu państwa na lata 2017 i 2018
21.      Czterdzieste trzecie postanowienie dodatkowe ustawy 6/2018 o budżecie ogólnym państwa na rok 2018, w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym, które zastąpiło trzydzieste czwarte postanowienie dodatkowe ustawy 3/2017 o budżecie ogólnym państwa na rok 2017, przewiduje w szczególności, że przyznanie statusu pracownika zatrudnionego na czas nieokreślony, ale nie na stałe, może nastąpić wyłącznie w drodze orzeczenia sądowego. Owo czterdzieste trzecie postanowienie dodatkowe stanowi, że „nieprawidłowe działania”, których dopuściły się w zakresie zatrudniania tymczasowego „organy właściwe w sprawach personelu w każdym organie administracji publicznej i w jednostkach będących ich służbami wykonawczymi”, pociągają za sobą odpowiedzialność „organów właściwych w sprawach personelu, zgodnie z przepisami obowiązującymi w każdym z organów administracji publicznej”.
B.      Spór w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
22.      TJ wykonuje zadania z zakresu opieki nad dziećmi w publicznej placówce edukacyjnej jako pracownik kontraktowy od dnia 2 marca 2016 r. Od tego czasu jej stosunek pracy opiera się na sześciu kolejnych umowach o pracę na czas określony w celu obsadzenia wakującego stanowiska lub w celu zastąpienia pracownika. Ostatnia z tych umów została zawarta w dniu 8 września 2017 r.(18)
23.      W
dniu 19 lipca 2021 r. TJ wytoczyła powództwo przed Juzgado de lo Social no 13 de Madrid (sąd pracy nr 13 w Madrycie, Hiszpania) o uznanie jej stosunku pracy za zawarty na stałe lub, tytułem żądania ewentualnego, za zawarty na czas nieokreślony, ale nie na stałe. Wyrokiem z dnia 13 marca 2023 r. sąd ten uwzględnił częściowo jej żądania, uznając stosunek pracy za „stosunek pracy zawarty na czas nieokreślony, ale nie na stałe”, ze względu na to, że ów stosunek pracy był przedłużany przez okres dłuższy niż trzy lata, a pracodawca nie obsadził – zgodnie z przepisami krajowymi – stanowiska zajmowanego przez skarżącą w postępowaniu głównym.
24.      Wniesione przez TJ odwołanie zostało oddalone, wobec czego ta ostatnia wniosła do Tribunal Supremo (sądu najwyższego), będącego sądem odsyłającym w niniejszej sprawie, skargę kasacyjną w celu ujednolicenia orzecznictwa. Zdaniem TJ jej stosunek pracy powinien zostać uznany za „stosunek pracy zawarty na stałe”.
25.      Zdaniem sądu odsyłającego konieczne jest, aby Trybunał udzielił wyjaśnień w celu ustalenia, czy przepisy prawa hiszpańskiego są zgodne z klauzulą 5 porozumienia ramowego. Owe przepisy krajowe, zgodnie z ich wykładnią dokonaną w orzecznictwie krajowym, ograniczają uznanie statusu „pracownika zatrudnionego na stałe” w sektorze publicznym do osób, które podejmują zatrudnienie w sektorze publicznym po pomyślnym przejściu postępowania w sprawie naboru, zgodnie z zasadami równości, kwalifikacji i umiejętności. Przepisy te uznają natomiast za „stosunek pracy zawarty na czas nieokreślony, ale nie na stałe” stosunek pracy członka personelu tymczasowego zatrudnionego bez przeprowadzenia takiego postępowania, będący stosunkiem pracy, w zakresie którego stosowano w sposób stanowiący nadużycie kolejne umowy o pracę na czas określony.
26.      Zdaniem rzeczonego sądu tak właśnie jest z uwagi na środki przewidziane w prawie krajowym oraz system prawny dotyczący koncepcji „umowy zawartej na czas nieokreślony, ale nie na stałe”; system, który był stosowany przez ten sam sąd jako odpowiedź na nadużycia związane z zatrudnieniem tymczasowym w sektorze publicznym, zanim został włączony przez ustawodawcę do przepisów hiszpańskich.
27.      W związku z tym, z uwagi na rozbieżności w wykładni i w stosowaniu przez sądy hiszpańskie tych środków i tego systemu prawnego w świetle ich zgodności z klauzulą 5 porozumienia ramowego, w szczególności w następstwie wydania wyroku Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, w przekonaniu sądu odsyłającego Trybunał powinien rozwiać istniejące w tym względzie wątpliwości.
28.      Sąd odsyłający wskazuje następnie powody, dla których uważa, że system prawny dotyczący koncepcji stosunku pracy zawartego na czas nieokreślony, ale nie na stałe, oraz przepisy hiszpańskie w całości są zgodne z klauzulą 5.
29.      W tym względzie wyjaśnia on, po pierwsze, że dostęp do zatrudnienia o stałym charakterze w sektorze publicznym w Hiszpanii musi być zgodny z przewidzianymi w konstytucji zasadami równości, kwalifikacji i umiejętności, aby zagwarantować wszystkim obywatelom Unii prawo dostępu do tego zatrudnienia na warunkach równości i niedyskryminacji, zgodnie z art. 45 TFUE oraz art. 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Zasady te mają zresztą zastosowanie zarówno w odniesieniu do urzędników, jak i pracowników kontraktowych. W konsekwencji niemożliwe jest przyznanie statusu „pracownika zatrudnionego na stałe” w sektorze publicznym osobie, która nie przeszła pomyślnie postępowania konkursowego zgodnego z rzeczonymi zasadami. Tym samym, gdyby należało przyznać status „pracowników zatrudnionych na stałe” wszystkim pracownikom kontraktowym posiadającym status „pracowników zatrudnionych na czas nieokreślony, ale nie na stałe”, organy administracji byłyby zwolnione z obowiązku organizowania tych postępowań w sprawie naboru, co pozbawiałoby jednak pozostałych obywateli Unii prawa do udziału we wspomnianych postępowaniach.
30.      Po drugie, sąd odsyłający podkreśla, że koncepcja prawna „pracownika zatrudnionego na czas nieokreślony, ale nie na stałe” została wypracowana w jego własnym orzecznictwie jako odpowiedź na nadużycia związane z zatrudnieniem tymczasowym w sektorze publicznym. Rozwiązanie to wynika z prawnej niemożności przyznania pracownikom, z którymi zawierano w sposób stanowiący nadużycie kolejne umowy o pracę na czas określony, statusu „pracowników kontraktowych zatrudnionych na stałe”, ponieważ owi pracownicy nie uzyskali dostępu do zatrudnienia publicznego w drodze postępowania w sprawie naboru zgodnego z zasadami równości, kwalifikacji i umiejętności. Tym samym, w razie stwierdzenia nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów na czas określony, dotknięty nieprawidłowością stosunek pracy ulega przekształceniu – ze skutkiem od daty pierwotnego zatrudnienia – w „stosunek pracy zawarty na czas nieokreślony, ale nie na stałe”.
31.      Wynikającym stąd skutkiem prawnym jest utrzymanie stosunku umownego w mocy do czasu ostatecznego obsadzenia stanowiska w drodze procedury przewidzianej przez prawo hiszpańskie. Z chwilą obsadzenia tego stanowiska stosunek pracy na czas nieokreślony, ale nie na stałe, zostaje rozwiązany z wypłatą odszkodowania odpowiadającego 20-dniowemu wynagrodzeniu za każdy rok służby, z zastrzeżeniem limitu 12-miesięcznego wynagrodzenia. Danemu pracownikowi nie przysługuje prawo do takiego odszkodowania w sytuacji, gdy kolejne umowy o pracę na czas określony były prawnie uzasadnione i nie stanowiły nadużycia, co wskazuje, że wspomniane odszkodowanie nie jest niezależne od wszelkich względów związanych z charakterem – prawnie uzasadnionym lub stanowiącym nadużycie – stosowania takich umów. W przypadku gdyby Trybunał uznał, że to samo odszkodowanie nie stanowi odpowiedniego środka zapobiegania nadużyciom wynikającym z zawierania kolejnych umów na czas określony i karania tych nadużyć, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy zapłata obowiązującego obecnie maksymalnego odszkodowania ustawowego z tytułu niesłusznych zwolnień pracowników zatrudnionych na stałe, a mianowicie odszkodowania odpowiadającego 30-dniowemu wynagrodzeniu za każdy rok służby, z zastrzeżeniem limitu 24-miesięcznego wynagrodzenia, mogłaby stanowić taki środek.
32.      Po trzecie, sąd odsyłający dodaje z jednej strony, że pracownik zatrudniony na czas nieokreślony, ale nie na stałe, korzysta z takich samych praw jak pracownicy zatrudnieni na stałe we wszystkich obszarach stosunku pracy, w szczególności w odniesieniu do wynagrodzenia i awansu zawodowego. Z drugiej strony sąd ten zauważa, że wydaje się, iż Trybunał w pkt 73 wyroku Instituto Madrileñoprzyznał, że przekształcenie stosunku pracy w stosunek pracy na czas nieokreślony, ale nie na stałe, może stanowić środek umożliwiający karanie nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów o pracę na czas określony.
33.      Po czwarte, sąd odsyłający wskazuje, że nie zgadza się z analizą poczynioną przez sąd odsyłający w sprawie, w której zapadł wyrok Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, zgodnie z którą w prawie hiszpańskim nie przewidziano – dla umów o pracę na czas nieokreślony, ale nie na stałe – żadnego środka krajowego zapobiegającego nadużyciom wynikających z zawierania takich umów i karaniu takich nadużyć. Zdaniem sądu odsyłającego uznanie stosunku pracy za „stosunek pracy na czas nieokreślony, ale nie na stałe”, stanowi taki środek i w konsekwencji można je uznać za „równoważny i odpowiedni środek prawny” w rozumieniu klauzuli 5 porozumienia ramowego.
34.      Po piąte i ostatnie, sąd odsyłający wskazuje, że ustawa 20/2021, która przewiduje proces stabilizacji zatrudnienia publicznego, wprowadziła do prawa hiszpańskiego szczególne środki ustawodawcze, m.in. w celu zapewnienia, aby organizowanie postępowań w sprawie naboru nie było niezależne od tego, czy wykorzystywanie kolejnych umów na czas określony było zgodne z prawem, czy też stanowiło nadużycie. Chociaż postępowania te są otwarte dla kandydatów, wobec których nie stosowano takiego nadużycia, ustawodawca w ramach tych postępowań przypisał decydującą wartość wcześniejszemu doświadczeniu i czasowi spędzonemu przez danych pracowników tymczasowych na wykonywaniu swoich zadań, co odpowiednio rekompensuje nadużycia, ułatwiając im jednocześnie ostateczny dostęp do stanowiska w charakterze „pracownika zatrudnionego na stałe”. Ustawa ta wprowadziła również nowy przepis krajowy, który przewiduje system odpowiedzialności organów administracji publicznej w przypadku nieprzestrzegania tych środków.
35.      W tych okolicznościach Tribunal Supremo (sąd najwyższy) postanowieniem z dnia 30 maja 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu
12 czerwca 2024 r., postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Pytanie główne: czy orzecznictwo, które stojąc na straży zasad równości, kwalifikacji, umiejętności i niedyskryminacji w swobodnym przepływie pracowników, odmawia przyznania statusu pracowników zatrudnionych na stałe w sektorze publicznym pracownikom zatrudnionym na czas nieokreślony, ale nie na stałe, jest sprzeczne z klauzulą 5 porozumienia ramowego?
2)      Pytanie dodatkowe: w przypadku odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie: czy przyznanie pracownikowi zatrudnionemu na czas nieokreślony, ale nie na stałe, odszkodowania o skutku odstraszającym w związku z ustaniem stosunku pracy, można uznać za odpowiedni środek zapobiegania i, w stosownych przypadkach, karania zgodnie z klauzulą 5 porozumienia ramowego nadużyć wynikających ze stosowania kolejnych umów na czas określony w sektorze publicznym?”.
36.      Sąd odsyłający wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie przyspieszonym na podstawie art. 105 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 4 września 2024 r., Obadal (C‑418/24, EU:C:2024:717), wniosek został oddalony. Jednakże ze względu na charakter sprawy i wagę podniesionych w niej kwestii zdecydowano, że Trybunał rozpozna niniejszą sprawę w pierwszej kolejności na podstawie art. 53 § 3 tegoż regulaminu postępowania.
37.      W dniu 8 stycznia 2025 r. rząd hiszpański zwrócił się do Trybunału, na podstawie art. 16 akapit trzeci statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o rozpoznanie niniejszej w składzie wielkiej izby.
38.      Uwagi na piśmie przedstawili przed Trybunałem
TJ, Ministerio Fiscal (prokuratura, Hiszpania), rząd hiszpański oraz Komisja Europejska. Podczas rozprawy w dniu 24 czerwca 2025 r.
ci sami uczestnicy i zainteresowane podmioty, a także rząd włoski i Comunidad Autónoma de Madrid (wspólnota autonomiczna Madrytu, Hiszpania), którzy to uczestnicy nie przedłożyli uwag na piśmie, odpowiedzieli ustnie na pytania zadane przez Trybunał.
II.    Analiza
A.       W przedmiocie zakresu pytań prejudycjalnych i ich przeformułowania
39.      Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy klauzulę 5 porozumienia ramowego należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie orzecznictwu krajowemu, które w celu zagwarantowania zasad rangi konstytucyjnej, a mianowicie zasad równości, kwalifikacji, umiejętności i niedyskryminacji oraz swobodnego przepływu pracowników, a także zasady równości i niedyskryminacji, ustanowionych odpowiednio w art. 45 TFUE oraz w art. 20 i 21 Karty praw podstawowych, nie przyznaje statusu „pracowników zatrudnionych na stałe” w sektorze publicznym pracownikom zatrudnionym na czas nieokreślony, ale nie na stałe. W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na owo pytanie pierwsze sąd ten, poprzez pytanie drugie, zmierza zasadniczo do ustalenia, czy tę klauzulę 5 należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie przepisom krajowym, które przewidują zapłatę odszkodowania objętego podwójną górną granicą na rzecz pracowników zatrudnionych na czas nieokreślony, ale nie na stałe,
w chwili ustania ich stosunku pracy.
40.      Uważam, że przed przystąpieniem do analizy tych dwóch pytań warto poczynić kilka uwag w przedmiocie ich zakresu w celu przedstawienia powodów, dla których uważam, że pytania te należy przeformułować.
41.      Przede wszystkim, ponieważ oba pytania prejudycjalne są ze sobą ściśle powiązane, proponuję, aby Trybunał rozpatrzył je łącznie, pomimo że pytanie drugie zostało zadane wyłącznie na okoliczność udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze.
42.      Następnie, chociaż sposób sformułowania pytania pierwszego może sugerować, iż sąd odsyłający odnosi się wyłącznie do zgodności z klauzulą 5 porozumienia ramowego niemożności przyznania statusu „pracowników kontraktowych zatrudnionych na stałe” „pracownikom zatrudnionym na czas nieokreślony, ale nie na stałe”, uważam, że z uwagi na okoliczności wskazane w postanowieniu odsyłającym, zakres tego pytania obejmuje również badanie zgodności z tą klauzulą innych środków krajowych, które sąd odsyłający oraz prokuratura i wspólnota autonomiczna Madrytu uznają za odpowiednie środki karania nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów o pracę na czas określony. Uważam bowiem, że w celu zbadania takiej zgodności należy wziąć pod uwagę wszystkie środki przewidziane w krajowym porządku prawnym, przedstawione przez sąd odsyłający.
43.      Wreszcie, zdaniem Trybunału, aby można było przyjąć, że przepisy krajowe, takie jak przepisy hiszpańskie rozpatrywane w postępowaniu głównym, których wykładni dokonał Tribunal Supremo (sąd najwyższy), a które nie zezwalają, w sektorze publicznym, na przekształcenie w umowę o pracę na czas nieokreślony kolejnych umów o pracę na czas określony, takich jak umowy o pracę na czas nieokreślony, ale nie na stałe, są zgodne z porozumieniem ramowym, wewnętrzny porządek prawny danego państwa członkowskiego powinien przewidywać w tym sektorze inny skuteczny środek w celu unikania wykorzystywania kolejnych umów na czas określony w sposób stanowiący nadużycie, a w stosownym wypadku – karania takich nadużyć(19).
44.      W niniejszej sprawie toczący się przed sądem odsyłającym spór w postępowaniu głównym między TJ a wspólnotą autonomiczną Madrytu dotyczy kwalifikacji stosunku pracy łączącego zainteresowaną z tą jednostką administracji publicznej. Z postanowienia odsyłającego wynika, że TJ pracuje tam od ponad dziewięciu lat, na podstawie sześciu kolejnych umów o pracę na czas określony, wykorzystywanych w celu obsadzania wakujących stanowisk lub w celu zastąpienia pracowników. W przypadku TJ hiszpańskie sądy uznały, że doszło do nadużycia wynikającego z zawierania kolejnych umów o pracę na czas określony, a jej stosunek pracy został uznany w pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym za „stosunek pracy zawarty na czas nieokreślony, ale nie na stałe”. TJ podnosi przed sądem odsyłającym, że ten stosunek pracy należy uznać za zawarty na stałe.
45.      W konsekwencji, z postanowienia odsyłającego i z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał wynika, że w rozpoznawanej sprawie rzeczywiście doszło do stanowiącego nadużycie wykorzystywania kolejnych umów o pracę na czas określony.
46.      W tych okolicznościach pytania prejudycjalne należy rozumieć w ten sposób, że sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia – jak to wskazuje sam sąd odsyłający – czy
zgodnie z wymogami klauzuli 5 porozumienia ramowego przedstawiony w postanowieniu odsyłającym hiszpański porządek prawny przewiduje środki należytego karania nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów o pracę na czas określony.
47.      Aby udzielić użytecznej odpowiedzi na to pytanie, najpierw przedstawię klika uwag wstępnych dotyczących treści i zakresu klauzuli 5 porozumienia ramowego, w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału (sekcja B). Następnie, przed określeniem kryteriów pozwalających na uznanie, że dany środek mający na celu karanie nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów o pracę na czas określony stanowi „skuteczną, odstraszającą i proporcjonalną sankcję” zgodnie z ową klauzulą (sekcja D), przypomnę wypracowaną w orzecznictwie zasadę, zgodnie z którą na władzach krajowych ciąży obowiązek ustanowienia takich środków w celu zagwarantowania skuteczności (effet utile)
wspomnianej klauzuli (sekcja C). Przy założeniu, że w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do nadużycia wynikającego z zawierania kolejnych umów o pracę na czas określony, zbadam zgodność z tą klauzulą środków krajowych przewidzianych w celu należytego karania nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów o pracę lub nawiązywaniu kolejnych stosunków pracy na czas określony. Wreszcie wyciągnę wnioski z owej analizy i, w świetle tych rozważań, zaproponuję odpowiedź na wspomniane pytanie, w brzmieniu przeformułowanym
(sekcja E).
48.      Ponadto należy zauważyć, jak wynika z wprowadzenia do niniejszej opinii, że Trybunał wielokrotnie już orzekał w przedmiocie spornego uregulowania krajowego, opierając się na utrwalonym orzecznictwie dotyczącym w szczególności środków mających na celu należyte karanie nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów o pracę lub nawiązywania kolejnych stosunków pracy na czas określony, na których opierały się niedawne wyroki Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid oraz DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya. W konsekwencji, na etapie badania, którego dokonam w dalszej części, kierując się względami ekonomii przedstawię jedynie istotne elementy tego orzecznictwa i postaram się unikać niepotrzebnych powtórzeń w tekście, posługując się tym samym szeregiem wzajemnych odesłań.
B.      Uwagi wstępne w przedmiocie treści i zakresu klauzuli 5 porozumienia ramowego
49.      W dalszej części zamierzam w szczególności przypomnieć wynikający z orzecznictwa Trybunału związek między pkt 1 i pkt 2 lit. b) klauzuli 5 porozumienia ramowego, dokonując rozróżnienia między rodzajami przewidzianych środków i różnymi systemami mającymi do nich zastosowanie.
1.      W przedmiocie dwóch rodzajów środków: zapobiegania i karania
50.      Przede wszystkim chciałbym przypomnieć, że z akapitu drugiego preambuły porozumienia ramowego, z pkt 6 i pkt 8 postanowień ogólnych tegoż porozumienia ramowego oraz z utrwalonego orzecznictwa wynika, że korzyść w postaci stabilności zatrudnienia jest postrzegana jako podstawowy element ochrony pracowników, podczas gdy umowy o pracę na czas określony jedynie w pewnych okolicznościach mogą odpowiadać potrzebom zarówno pracodawców, jak i pracowników(20).
51.      Następnie, z klauzuli 1 porozumienia ramowego wynika, że jego celem jest w szczególności ustanowienie ram dla zapobiegania nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów lub stosunków pracy zawieranych na czas określony. Klauzula 5 porozumienia ramowego służy konkretnie realizacji tego
celu, a mianowicie ograniczeniu stosowania takich umów lub stosunków pracy uważanego za źródło potencjalnych nadużyć na niekorzyść pracowników, poprzez ustanowienie pewnej liczby przepisów określających minimalny poziom ochronny w celu uniknięcia niestabilności sytuacji pracowników(21).
52.      Ramy te obejmują dwa rodzaje różnych środków podlegających odrębnym systemom. Państwa członkowskie są zatem zobowiązane, zgodnie z klauzulą 5 pkt 1 tego porozumienia ramowego, do przyjęcia środków mających na
celu zapobieganie „nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy zawieranych na czas określony”. Jednakże w przypadku, gdy doszło już do nadużycia wynikającego z zawierania takich umów, musi istnieć możliwość zastosowania środków mających na celu należyte karanie takiego nadużycia, w szczególności zgodnie z pkt 2 lit. b) tej klauzuli(22).
2.      W przedmiocie rozróżnienia systemów, którym podlegają środki zapobiegania i karania
53.      W pierwszej kolejności, jeżeli chodzi o klauzulę 5 pkt 1 porozumienia ramowego, przepis ten zawiera obowiązek („ustanowienie w sposób skuteczny i wiążący”) wprowadzenia przez państwa członkowskie jednego lub więcej spośród środków wymienionych w lit. a)–c), o ile nie istnieją już w danym państwie członkowskim równoważne rozwiązania prawne(23). Państwa członkowskie dysponują w tym względzie zakresem uznania, ponieważ mogą one zdecydować się na skorzystanie z jednego lub kilku środków, o których mowa w tym przepisie, bądź też z istniejących równoważnych rozwiązań prawnych, z uwzględnieniem potrzeb szczególnych gałęzi lub grup pracowników. Trybunał uznał, że „tym samym klauzula 5 pkt 1 porozumienia ramowego wyznacza państwom członkowskim ogólny cel, polegający na zapobieganiu takim nadużyciom, pozostawiając im wybór środków do jego osiągnięcia, pod warunkiem że nie będą one podważać celu ani skuteczności (effet utile) porozumienia ramowego”(24).
54.      W drugiej kolejności, jak wynika z brzmienia klauzuli 5 pkt 2 lit. b) porozumienia ramowego, państwa członkowskie lub partnerzy społeczni tylko „o ile to właściwe” działają zgodnie z tym przepisem ustalając „na jakich warunkach umowy zawarte na czas określony lub stosunki pracy […] będą uważane za umowy o pracę lub stosunki pracy zawarte na czas nieokreślony”. W konsekwencji wspomniany przepis, który w rozpoznawanej sprawie ma szczególne znaczenie(25), „pozostawia państwom członkowskim
możliwość
uznania, że nadużycia mogą prowadzić do przekształcenia umów o pracę w stosunek pracy na czas nieokreślony”(26). Jak stwierdził Trybunał w swoim utrwalonym orzecznictwie, ten sam przepis wyraźnie przewiduje owo karanie nadużyć, nie zobowiązując do niego jednak państw członkowskich(27).
55.      Natomiast ponieważ ani dyrektywa 1999/70, ani porozumienie ramowe nie przewidują przyjęcia konkretnych skutecznych,
odstraszających i proporcjonalnych sankcji, Trybunał w swoim orzecznictwie ustanowił taki wymóg w celu zagwarantowania skuteczności  (effet utile) tej dyrektywy(28). Wielokrotnie podkreślał on zatem, że jeżeli prawo Unii nie przewiduje szczególnych sankcji, w sytuacji gdy – jak w niniejszej sprawie – stwierdzono jednak nadużycie, na władzach krajowych ciąży obowiązek ustanowienia środków, które muszą być nie tylko proporcjonalne, lecz również wystarczająco skuteczne i odstraszające, by zagwarantować pełną skuteczność przepisów ustanowionych w wykonaniu porozumienia ramowego(29). Trybunał dodał, że to sąd odsyłający musi zatem ocenić, w jakim zakresie warunki stosowania oraz rzeczywiste wykonywanie właściwych przepisów krajowych i orzecznictwa krajowego stanowią odpowiedni środek mający być sankcją za nadużycia wynikające z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony(30).
C.      W przedmiocie wypracowanej w orzecznictwie zasady, zgodnie z którą na władzach krajowych ciąży obowiązek ustanowienia skutecznych, odstraszających i proporcjonalnych sankcji w celu zagwarantowania skuteczności (effet utile) dyrektywy 1999/70
56.      Chciałbym przede wszystkim przypomnieć, że wypracowana w orzecznictwie zasada, zgodnie z którą „na władzach krajowych ciąży obowiązek ustanowienia środków, które muszą być nie tylko proporcjonalne, lecz również wystarczająco skuteczne i odstraszające, by zagwarantować pełną skuteczność przepisów ustanowionych w wykonaniu porozumienia ramowego”, jest głęboko zakorzeniona w utrwalonym orzecznictwie, w którym Trybunał oparł się na kilku zasadach prawa Unii(31).
57.      W tym orzecznictwie Trybunał zauważył, po pierwsze, że państwa członkowskie są zobowiązane do wyboru w ramach swobody pozostawionej im przez art. 288 akapit trzeci TFUE form i środków najbardziej odpowiednich dla zapewnienia skuteczności (effet utile) dyrektyw, z uwzględnieniem ich celu(32). Po drugie Trybunał dodał, że o ile w braku stosownych uregulowań Unii w tym zakresie sposób wprowadzenia tych środków w życie należy do wewnętrznego porządku prawnego państw członkowskich – w świetle zasady ich autonomii proceduralnej – o tyle jednak nie mogą być one mniej korzystne od przepisów dotyczących podobnych sytuacji o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności) ani czynić w praktyce niemożliwym lub zbyt utrudnionym wykonywania uprawnień przyznanych w prawie Unii (zasada skuteczności)(33).
58.      Zdaniem Trybunału wynika stąd, że w razie stwierdzenia nadużyć w zakresie stosowania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony musi istnieć możliwość zastosowania środka stanowiącego skuteczną i równorzędną gwarancję ochrony pracowników, by zastosować odpowiednią karę i usunąć konsekwencje naruszenia prawa Unii(34). Zgodnie bowiem z brzmieniem samego art. 2 akapit pierwszy dyrektywy 1999/70, państwa członkowskie „pod[ejmują] wszelki[e] środk[i] niezbędn[e] dla umożliwienia im stałego zapewniania realizacji celów określonych w [tej] dyrektywie”(35), czy to poprzez przekształcenie tych stosunków pracy w umowy o pracę na czas nieokreślony, czy też poprzez przyznanie odszkodowania(36).
59.      W odniesieniu do tych ram orzeczniczych warto moim zdaniem przedstawić dwie następujące uwagi.
60.      W pierwszej kolejności zastanawiam się nad charakterem celów określonych w dyrektywie 1999/70, zgodnie z wykładnią dokonaną przez Trybunał, w przypadku gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, doszło już do nadużycia wynikającego z zawierania kolejnych umów o pracę lub nawiązywania kolejnych stosunków pracy na czas określony. Chociaż z orzecznictwa Trybunału wyraźnie wynika, że wymóg zapewniania realizacji celów określonych w tej dyrektywie zmierza do tego, aby państwa członkowskie, po pierwsze, przewidziały środki stanowiące skuteczną i równorzędną gwarancję ochrony pracowników, a po drugie, stosowały owe środki „w celu stosownego ukarania nadużycia i usunięcia konsekwencji naruszenia prawa Unii”, uważam, że należy sprecyzować dokładny zakres każdej z tych dwóch przesłanek(37).
61.      W tym względzie można by argumentować, że pierwsza przesłanka dotyczy sankcji sensu stricto nakładanych na sprawców nadużyć – w szczególności środków o charakterze represyjnym lub dyscyplinarnym – podczas gdy druga dotyczy środków kompensacyjnych, przewidzianych na rzecz pracownika, wobec którego dopuszczono się nadużycia.
62.      W szczególności, jeżeli chodzi o alternatywny lub kumulatywny charakter tych dwóch przesłanek, ich połączenie za pomocą spójnika „i” oznacza, że mają one charakter kumulatywny. Wynika stąd, że tylko w przypadku, gdy wspomniane przesłanki są spełnione, środek krajowy stanowi skuteczną i równorzędną gwarancję ochrony pracowników wymaganą przez prawo Unii. Niemniej jednak, chociaż użycie owego spójnika potwierdza wiążący charakter tych dwóch przesłanek, uważam w szczególności, że przesłanka dotycząca usunięcia konsekwencji naruszenia prawa Unii stanowi rację bytu dyrektywy 1999/70 i porozumienia ramowego. Moim zdaniem powinna ona zatem mieć pierwszeństwo(38). Innymi słowy, ustanowienie środków odstraszających wobec sprawców nadużycia (charakter represyjny) nie może być wystarczające w przypadku braku środków mających na celu skuteczne usunięcie konsekwencji dla osoby, wobec której dopuszczono się nadużycia (charakter kompensacyjny), w szczególności poprzez całkowite naprawienie szkody poniesionej przez pracownika.
63.      W drugiej kolejności należy również zastanowić się nad konkretnym momentem, w którym następuje naruszenie prawa Unii: na jakim etapie można uznać, że doszło do naruszenia porozumienia ramowego?
64.      W tym względzie jest dla mnie jasne, jak wynika zasadniczo z powyższego orzecznictwa Trybunału(39), że takie naruszenie ma miejsce od momentu, w którym pracownik wykonuje
w sposób stały i długookresowy zadania w ramach administracji publicznej objęte zwykłą działalnością tej administracji, a czas trwania jego umów lub stosunków pracy przekracza albo maksymalny łączny czas ich trwania, albo dozwoloną liczbę odnowień przewidzianych w przepisach krajowych na podstawie klauzuli 5 pkt 1 lit. b) i c) porozumienia ramowego, lub też gdy odnowienie takich umów lub stosunków pracy nie jest obiektywnie uzasadnione w świetle klauzuli 5 pkt 1 lit. a) tegoż porozumienia ramowego(40).
65.      Uważam zatem, że nie można uznać, iż naruszenie porozumienia ramowego ma miejsce wyłącznie w momencie rozwiązania umowy o pracę na czas nieokreślony, ale nie na stałe, z powodu obsadzenia danego stanowiska, odejścia pracownika na emeryturę lub jego zwolnienia, ani nawet w momencie stwierdzenia nadużycia.
66.      Uściśliwszy powyższe, pozostaje obecnie ustalić kryteria, które pozwalają uznać, że środek mający na celu karanie nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów na czas określony stanowi „skuteczną, odstraszającą i proporcjonalną sankcję”, zgodną z klauzulą 5 porozumienia ramowego.
D.      W przedmiocie kryteriów pozwalających na uznanie, że sankcja jest skuteczna, odstraszająca i proporcjonalna
67.      Z wyroku Santoro wynika zasadniczo, że aby środki krajowe ustanowione na podstawie klauzuli 5 porozumienia ramowego były skuteczne, odstraszające i proporcjonalne, mogą one w szczególności przewidywać, że pracownikowi, wobec którego dopuszczono się nadużycia, przysługuje roszczenie o odpowiednie odszkodowanie oraz o naprawienie w całości poniesionej przez tego ostatniego szkody, a także mechanizm sankcji wobec ponoszącego odpowiedzialność z tego tytułu organu administracji(41).
68.      W świetle powyższych rozważań zwracam uwagę na istotną dla rozpoznawanej sprawy kwestię. Chodzi o określenie kryteriów umożliwiających dokonanie oceny, czy skuteczna, odstraszająca i proporcjonalna sankcja jest zgodna z klauzulą 5 porozumienia ramowego. W tym względzie będę się posługiwał terminem „sankcja” odwołując się, podobnie jak czyni to Trybunał w swoim orzecznictwie, do sankcji w szerokim znaczeniu, tj. obejmujących zarówno charakter kompensacyjny, jak i represyjny danego środka.
1.      Czy sankcja musi naprawić w całości szkodę poniesioną przez danego pracownika?
69.      W odniesieniu do wyroku Santoro, jeżeli chodzi o sankcje w szerokim znaczeniu, należy przede wszystkim zauważyć, że wynika z niego, iż naprawienie w całości poniesionej przez pracownika szkody stanowi jedno z kryteriów pozwalających uznać, że sankcja jest skuteczna, odstraszająca i proporcjonalna, zgodnie z klauzulą 5 porozumienia ramowego.
70.      Trybunał wyjaśnił wprawdzie, że ani zasada całkowitego naprawienia szkody, ani zasada proporcjonalności nie zobowiązują do wypłacenia odszkodowania o charakterze sankcji. Zasady te zobowiązują bowiem państwa członkowskie do zapewnienia odpowiedniego naprawienia szkody, wyższego niż odszkodowanie czysto symboliczne, niewykraczającego jednak poza pełną rekompensatę(42). Jednakże Trybunał wskazał również, że przyznanie odsetek, zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami krajowymi, jest niezbędnym składnikiem odszkodowania umożliwiającego usunięcie konsekwencji nadużycia(43), w szczególności w najpoważniejszych przypadkach(44).
71.      W związku z tym, jak podkreśliła Komisja w odpowiedzi na pytanie zadane przez Trybunał na rozprawie, odszkodowanie za szkodę poniesioną przez pracownika nie może mieć górnej granicy, jeżeli ma ono umożliwić odpowiednią rekompensatę za wszystkie przypadki nadużyć, w tym te najpoważniejsze(45). Jest bowiem oczywiste, że ustalenie z wyprzedzeniem górnej granicy ogranicza kwotę odszkodowania do poziomu, który niekoniecznie jest proporcjonalny do wagi naruszenia, w szczególności do czasu jego trwania, i może tym samym nadać temu odszkodowaniu charakter czysto symboliczny, co nie jest zgodne z określonym przez Trybunał wymogiem zapewnienia skutecznej, odstraszającej i proporcjonalnej sankcji. Ponadto całkowite naprawienie szkody poniesionej z powodu nadużycia wynikającego z zawierania kolejnych umów na czas określony w długotrwałym okresie nie może pomijać elementów takich jak upływ czasu, które mogą faktycznie zmniejszyć jego wartość(46).
72.      Chociaż bowiem państwa członkowskie dysponują zakresem uznania w ustanawianiu swoich środków, to jednak wszystkie środki, tj. system jako taki, aby były zgodne z klauzulą 5 porozumienia ramowego, muszą być skuteczne. W konsekwencji, jako że sąd odsyłający jest wyłącznie właściwy do dokonywania wykładni i stosowania przepisów krajowych, do niego należy dokonanie wykładni owych przepisów w miarę możliwości w sposób zapewniający poszanowanie zasady skuteczności.
73.      Wreszcie, w wyroku Santoro, Trybunał orzekł w szczególności, że „z uwagi na trudności wiążące się z udowodnieniem utraty szansy […] mechanizm domniemania służący zagwarantowaniu pracownikowi, który z powodu nadużywania stosowania kolejnych umów o pracę na czas określony utracił szansę na zatrudnienie, możliwości usunięcia konsekwencji tego naruszania prawa Unii, jest zgodny z wymogiem skuteczności”(47). I odwrotnie, mechanizm rekompensaty, w ramach którego pracownik byłby zobowiązany do udowodnienia ewentualnej utraty szansy, nakładałby na tego ostatniego obowiązek przedstawienia dowodu, jeśli nie niemożliwego, to bardzo trudnego do przeprowadzenia, w szczególności ze względu na nierówny układ sił między stronami oraz jego prekaryjną sytuację wynikającą z nadużywania względem niego kolejnych umów na czas określony. Taki wymóg naruszałby skuteczność owego mechanizmu. Wynika stąd, że mechanizm odszkodowania dochodzonego przez pracownika na drodze sądowej, pozbawiony jakiegokolwiek złagodzenia ciężaru dowodu, również nie jest zgodny z wymogami porozumienia ramowego.
2.      Czy środek powinien zapewniać pracownikowi stabilność zatrudnienia?
74.      Jak wskazano powyżej, celem porozumienia ramowego jest uniknięcie prekaryzacji sytuacji pracowników, a tym samym osłabienia ich pozycji spowodowanego długotrwałym stosowaniem kolejnych umów o pracę na czas określony. Stabilność zatrudnienia stanowi bowiem istotny element ochrony pracowników.
75.      W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że przepisy, które przewidują nadrzędną regułę, zgodnie z którą w wypadku nadużywania umów o pracę na czas określony, takich jak umowy na czas nieokreślony, ale nie na stałe, umowy te są przekształcane w stosunki pracy na czas nieokreślony, mogą stanowić środek o charakterze skutecznej sankcji za takie nadużycia, a tym samym należy uznać je za zgodne z klauzulą 5 porozumienia ramowego(48).
76.      Należy jednak wyjaśnić, że zasadniczo, aby takie przekształcenie można było uznać samo w sobie za skuteczny środek, musi ono nastąpić w rozsądnym terminie(49). W konsekwencji środka tego nie można uznać za wystarczający w przypadku pracownika, który przez szczególnie długi czas, np. 10, 20 lub nawet 30 lat, był związany kolejnymi umowami o pracę na czas określony.
77.      Wynika stąd, że przekształcenie umowy o pracę na czas określony w umowę o pracę na czas nieokreślony nie może samo w sobie stanowić skutecznego środka pozwalającego na naprawienie szkody poniesionej przez pracownika, wobec którego dopuszczono się nadużycia, w szczególności w najpoważniejszych przypadkach, w których sądy krajowe stwierdzają naruszanie przez dłuższy czas klauzuli 5 porozumienia ramowego(50).
3.      Czy środek musi umożliwiać powstanie indywidualnej odpowiedzialności personelu administracji?
78.      Jasne jest, że sankcja, która umożliwia powstanie indywidualnej odpowiedzialności personelu administracji publicznej, mogłaby stanowić środek odstraszający. Tym bardziej, że, jak podkreśliła Komisja w swoich uwagach, zarówno na piśmie, jak i przedstawionych ustnie, środek mający na celu usunięcie konsekwencji nadużycia – czy to poprzez przyznanie odszkodowania ryczałtowego, czy też dochodzenie odszkodowania na drodze sądowej – obciążyłby, w przeciwieństwie do sytuacji w sektorze prywatnym, skarb państwa, wobec czego odpowiedzialność indywidualna i sankcja nie byłyby powiązane.
79.      W związku z tym, podobnie jak Komisja uznaję, że system odpowiedzialności indywidualnej personelu administracji mógłby stanowić istotne narzędzie w ramach systemu obejmującego inne sankcje, które są wystarczająco odstraszające, skuteczne i proporcjonalne. W każdym razie, aby taki system był skuteczny, musi być konkretny, przewidywalny i możliwy do zastosowania w praktyce. Nie może sprowadzać się do zwykłej abstrakcyjnej lub czysto teoretycznej możliwości.
80.      W związku z tym, nawet jeżeli, jak zauważył Trybunał, ani zasada całkowitego naprawienia szkody, ani zasada proporcjonalności nie zobowiązują do wypłacenia odszkodowania o charakterze sankcji, nie widzę zasadniczego powodu, dla którego krajowy system środków, w ramach zakresu uznania przysługującego państwom członkowskim, miałby obejmować zarówno całkowite naprawienie szkody poniesionej przez pracownika, możliwość dochodzenia zapłaty odszkodowania, jak i wdrożenie mechanizmu odpowiedzialności indywidualnej personelu administracji. Moim zdaniem widać wyraźnie, że system krajowy, w którym powszechną praktyką jest stosowanie kolejnych umów na czas określony, nie może być uznany za oparty na skutecznych, odstraszających i proporcjonalnych sankcjach. Zbadanie tego należy do sądu odsyłającego.
81.      W świetle powyższych rozważań przystąpię zatem do analizy zgodności z klauzulą 5 porozumienia ramowego środków przewidzianych w hiszpańskim porządku prawnym, opisanych przez sąd odsyłający, mających na celu karanie nadużyć wynikających z zawierania
kolejnych umów o pracę lub z nawiązywania kolejnych stosunków pracy na czas określony.
E.      W przedmiocie istnienia środków należytego karania nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów o pracę na czas określony
82.      TJ podnosi, z jednej strony, że status „pracownika zatrudnionego na czas nieokreślony, ale nie na stałe”, ze względu na swój tymczasowy charakter, jedynie utrwala sytuację pracy tymczasowej, nie odpowiadając celom dyrektywy 1999/70. Status ten nie umożliwia zatem ani naprawienia szkody poniesionej przez danego pracownika, ani zrównania go pod względem przysługujących mu praw z pracownikami zatrudnionymi na stałe, ponieważ rzeczony status podtrzymuje niestabilność zatrudnienia, co stanowi naruszenie klauzuli 5 porozumienia ramowego. W konsekwencji umowa o pracę na czas nieokreślony, ale nie na stałe, nie może być uznana za skuteczną, proporcjonalną i wystarczająco odstraszającą sankcję.
83.      Z drugiej strony, w odniesieniu do warunków dostępu do zatrudnienia tymczasowego, TJ utrzymuje, że niesłuszne jest twierdzenie, że przy zatrudnianiu pracowników tymczasowych nie przestrzegano zasad konstytucyjnych, a mianowicie zasad równości, kwalifikacji i umiejętności. Aby uzyskać dostęp do zatrudnienia tymczasowego w administracji, zainteresowani pracownicy muszą przejść pomyślnie postępowanie w sprawie naboru, w którym muszą się wykazać swoimi kwalifikacjami i osiągnięciami(51).
84.      Aby ustalić, czy hiszpański porządek prawny przewiduje stosowne środki należytego karania nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów na czas określony w pierwszej kolejności zbadam przekształcenie tego rodzaju umów lub stosunków pracy w stosunek pracy „na czas nieokreślony, ale nie na stałe”, zaś w drugiej kolejności dokonam analizy pozostałych przedstawionych przez sąd odsyłający środków przewidzianych w rozpatrywanych przepisach krajowych, w świetle orzecznictwa Trybunału(52).
1.      Czy przekształcenie kolejnych umów o pracę na czas określony w „umowę o pracę na czas nieokreślony, ale nie na stałe” stanowi odpowiednią sankcję?
85.      Przede wszystkim zaznaczam, że Trybunał orzekł już, iż klauzule 2 i 3 porozumienia ramowego należy interpretować w ten sposób, że pracownika zatrudnionego na czas nieokreślony, ale nie na stałe, należy uznać za pracownika zatrudnionego na czas określony w rozumieniu tego porozumienia ramowego, a tym samym za objętego zakresem tego porozumienia. Trybunał orzekł również, że klauzulę 5 porozumienia ramowego należy interpretować w ten sposób, iż pojęcie „wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony” zawarte w tym przepisie obejmuje sytuację, w której z powodu niezorganizowania w wyznaczonym terminie z winy danego organu administracji postępowania w sprawie naboru w celu ostatecznego obsadzenia stanowiska zajmowanego przez pracownika zatrudnionego na czas nieokreślony, ale nie na stałe, umowa na czas określony łącząca tego pracownika z rzeczonym organem administracji ulega automatycznemu przedłużeniu(53).
86.      W niniejszej sprawie sąd odsyłający wskazuje, po pierwsze, że pracownik zatrudniony na czas nieokreślony, ale nie na stałe, jest pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na czas określony, skoro od początku istnieje określona z góry przyczyna ustania stosunku pracy, którego czas trwania jest uzależniony od obsadzenia stanowiska, a po drugie, że niepewne przedłużenie stosunku pracy na czas nieokreślony, ale nie na stałe, zależne od zorganizowania i zakończenia postępowań w sprawie naboru mających na celu obsadzenie wakującego stanowiska, może być zrównane, do celów porozumienia ramowego, z automatycznym przedłużaniem umów na czas określony. W konsekwencji, zdaniem tego sądu, wypracowane w orzecznictwie pojęcie pracownika „zatrudnionego na czas nieokreślony, ale nie na stałe” nie jest sprzeczne z orzecznictwem przedstawionym w poprzednim punkcie niniejszej opinii(54), ponieważ hiszpański porządek prawny jest zgodny z prawem Unii, bez konieczności dokonywania w tym celu wykładni contra legem prawa krajowego.
87.      Sąd odsyłający wyjaśnia ponadto, że pojęcie „pracownika zatrudnionego na czas nieokreślony, ale nie na stałe” zostało stworzone z uwagi na prawną niemożność przyznania pracownikom, wobec których dopuszczono się nadużycia wynikającego z zawierania kolejnych umów na czas określony, statusu „pracowników kontraktowych zatrudnionych na stałe” z powodów przedstawionych już powyżej(55). Sąd ten dodaje, że przekształcenie kolejnych umów o pracę na czas określony w stosunek pracy „na czas nieokreślony, ale nie na stałe”, wraz z przyznaniem odszkodowania w wysokości 20-dniowego wynagrodzenia za każdy rok pracy, z zastrzeżeniem limitu 12-miesięcznego wynagrodzenia, w sposób odpowiedni spełnia wymogi porozumienia ramowego.
88.      W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że jak wynika z przedstawionego powyżej orzecznictwa(56), Trybunał, dokonując wykładni klauzuli 5 pkt 2 porozumienia ramowego, wielokrotnie orzekał, że przekształcenie kolejnych umów o pracę na czas określony w umowę o pracę lub stosunek pracy na czas nieokreślony nie jest obowiązkowe dla państw członkowskich. Wynika stąd wyraźnie, że Trybunał nigdy nie wymagał ani nawet nie sugerował, aby status „pracownika kontraktowego zatrudnionego na stałe”(57) przewidziany w art. 8 ust. 2 lit. c) EBEP lub status urzędnika przewidziany w ust. 2 lit. a) tego artykułu, należało przyznać pracownikowi administracji publicznej, który nie przeszedł uprzednio pomyślnie procedur w sprawie naboru lub konkursów przewidzianych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami równości, kwalifikacji i umiejętności. Trybunał – co jest oczywiste – nie zakwestionował również tych zasad(58).
89.      W związku z tym, wbrew temu, co rząd hiszpański podniósł w swoich uwagach na piśmie i ponieważ państwa członkowskie nie mają obowiązku przekształcania kolejnych umów o pracę na czas określony, takich jak w rozpoznawanej sprawie stosunek pracy zawarty na czas nieokreślony, ale nie na stałe, w umowę o pracę na czas nieokreślony (pracownik kontraktowy zatrudniony na stałe), uważam, że kwestia ewentualnej wykładni contra legem prawa krajowego, podniesiona przez sam sąd odsyłający, nie ma racji bytu.
90.      Natomiast w odniesieniu do tego środka i na podstawie utrwalonego orzecznictwa Trybunał uznał, że aby można było uznać za zgodne z porozumieniem ramowym uregulowanie krajowe, takie jak przepisy hiszpańskie będące przedmiotem postępowania głównego, które w sektorze publicznym nie pozwala na takie przekształcenie, wewnętrzny porządek prawny danego państwa członkowskiego powinien przewidywać inny skuteczny środek w celu karania nadużyć polegających na zawieraniu kolejnych umów na czas określony(59).
91.      Sąd odsyłający w postanowieniu odsyłającym wskazuje, że z pkt 73 wyroku Instituto Madrileñowynika, że Trybunał uznał, iż w zakresie, w jakim nie istnieje wobec osób zatrudnionych w administracji na podstawie prawa administracyjnego żaden inny równoważny i skuteczny środek ochronny, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego, zrównanie tych osób zatrudnionych na czas określony z „pracownikami zatrudnionymi na czas nieokreślony, ale nie na stałe” mogłoby stanowić środek, który pozwala na karanie nadużywania stosowania umów o pracę na czas określony i usunięcie konsekwencji naruszenia postanowień porozumienia ramowego(60).
92.      Prawdą jest, że Trybunał sformułował tę uwagę po wyjaśnieniu przezeń w pkt 72 tego wyroku, że tak mogłoby być, „gdyby sąd odsyłający miał stwierdzić, że przepisy prawa krajowego rozpatrywane w postępowaniu głównym nie przewidują żadnego innego skutecznego środka pozwalającego na unikanie i karanie nadużyć popełnionych na niekorzyść pracowników sektora publicznego, [gdyż] taka sytuacja naruszałaby cel i skuteczność (effet utile) klauzuli 5 porozumienia ramowego i byłaby zatem sprzeczna z tą klauzulą” (wyróżnienie własne).
93.      Jednakże w tym względzie pragnę zauważyć, że użycie trybu warunkowego „mogłoby” w pkt 73 wyroku Instituto Madrileño świadczy o tym, że Trybunał nie stwierdził, iż zrównanie tych pracowników zatrudnionych na czas określony z „pracownikami zatrudnionymi na czas nieokreślony, ale nie na stałe” stanowi stosowny środek karania nadużyć wynikających z zawierania umów na czas określony i usuwania konsekwencji naruszenia postanowień porozumienia ramowego. Wydaje mi się bowiem, że uwaga poczyniona przez Trybunał w tym punkcie wyroku oznaczała po prostu, że do sądu odsyłającego w sprawie, w której zapadł ów wyrok, należało zbadanie okoliczności związanych z tym środkiem polegającym na przekształceniu umowy.
94.      Ponadto, jak słusznie przypomniała Komisja, sąd odsyłający w sprawach, w których zapadł wyrok Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, zastanawiał się już nad tymi aspektami i zwrócił się do Trybunału o wyjaśnienie dokonanej przez niego wykładni. W konsekwencji Trybunał w tym ostatnim wyroku uściślił swoje orzecznictwo dotyczące pojęcia „pracownika zatrudnionego na czas nieokreślony, ale nie na stałe”.
95.      W drugiej kolejności, chociaż zdaniem sądu odsyłającego koncepcja „pracownika zatrudnionego na czas nieokreślony, ale nie na stałe”, stanowi odpowiedź na nadużycia wynikające z zawierania umów o pracę na czas określony w sektorze publicznym, uważam, że to przekształcenie rozpatrywane w sposób wyizolowany nie może stanowić środka należytego karania takich nadużyć. Jak bowiem wskazał sam sąd odsyłający, a także jak zauważyła to również Komisja w swoich uwagach na piśmie, środek ten polega w szczególności na przekształceniu szeregu umów o pracę na czas określony w jeden stosunek pracy, lecz również na czas określony, którego czas trwania pozostaje w gestii danego organu administracji publicznej(61). Wydaje mi się zatem oczywiste, że nie można karać, w szerokim znaczeniu tego pojęcia, nadużyć wynikających z wykorzystywania umów o pracę na czas określony poprzez przekształcenie stosunku pracy w inny rodzaj stosunku pracy na czas określony, ponieważ to przekształcenie samo w sobie nie pozwala położyć kresu nadużyciom wynikającym z zawierania kolejnych umów o pracę na czas określony w celu zaspokojenia potrzeb administracji publicznej, które nie mają charakteru tymczasowego i które mogą się jeszcze przedłużać przez wiele lat, zanim nadużycie faktycznie ustanie(62).
96.      Ponadto w swoim wyroku DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, ogłoszonym po wydaniu postanowienia odsyłającego w niniejszej sprawie, Trybunał potwierdził, że nie jest dopuszczalne, by umowy o pracę na czas określony były ponownie zawierane do celów stałego i długookresowego wykonywania w danym organie administracji publicznej zadań należących do zwykłego zakresu obowiązków odnośnego pracownika. Trybunał ponownie uznał, że takie odnawianie umów o pracę narusza bezpośrednio założenie, na którym zostało oparte porozumienie ramowe(63).
97.      Stwierdzenia tego nie może podważyć okoliczność, że, jak wskazuje sąd odsyłający, w swoim orzecznictwie zrównał on prawa pracowników zatrudnionych na czas nieokreślony, ale nie na stałe, z prawami pracowników zatrudnionych na stałe, w szczególności w zakresie wynagrodzenia, awansu zawodowego czy zachęt, z zastrzeżeniem istnienia obowiązku ogłoszenia przez zatrudniający organ administracji konkursu publicznego na dane stanowisko. Nawet jeśli to zrównanie praw może wyłącznie poprawić sytuację pracowników znajdujących się od lat – a nawet dziesięcioleci – w prekaryjnej sytuacji, zmniejszając tym samym ewentualne różnice w traktowaniu pracowników wykonujących identyczne zadania, to jednak nie umożliwia im ono korzystania ze stabilności zatrudnienia, która jest postrzegana przez prawodawcę Unii jako podstawowy element ochrony pracowników w ramach porozumienia ramowego(64).
98.      W konsekwencji wydaje mi się, że w przypadkach, w których od dnia nawiązania stosunku pracy na czas nieokreślony, ale nie na stałe, nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie w sprawie naboru, przedłużanie w sposób dorozumiany tej umowy jeszcze na kolejne lata może podważać przedmiot, cel i skuteczność (effet utile) tego porozumienia(65). Jak bowiem już stwierdził Trybunał, „taka wąska wykładnia pojęcia »kolejnych stosunków pracy zawieranych na czas określony« pozwalałaby z jednej strony na zatrudnianie pracowników przez lata w sposób niegwarantujący im żadnej stabilności”, a z drugiej strony „mogłaby prowadzić nie tylko do faktycznego wyłączenia znacznej liczby stosunków pracy zawieranych na czas określony z przewidzianej w dyrektywie 1999/70 i porozumieniu ramowym ochrony pracowników, pozbawiając w znacznej części treści realizowany przez nie cel, lecz również pozwalać na nadużycia w wykorzystywaniu takich stosunków przez pracodawców w celu zaspokojenia stałych i długookresowych potrzeb kadrowych”(66). Ponadto nie należy zapominać, że z kontekstu prawnego i faktycznego sprawy wynika, iż czterdzieste trzecie postanowienie dodatkowe ustawy 6/2018 przewiduje, że uznanie statusu pracownika zatrudnionego na czas nieokreślony, ale nie na stałe, może nastąpić wyłącznie w drodze orzeczenia sądowego. Zakłada to w sposób konieczny, jak w rozpoznawanej sprawie, że pracownik, wobec którego dopuszczono się nadużycia, musi wytoczyć powództwo deklaratoryjne z żądaniem stwierdzenia przysługującego mu statusu „pracownika zatrudnionego na czas nieokreślony, ale nie na stałe”.
99.      W konsekwencji uważam, że co do zasady klauzula 5 porozumienia ramowego nie stoi na przeszkodzie orzecznictwu krajowemu, takiemu jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, które w celu zagwarantowania zasad rangi konstytucyjnej, a mianowicie zasad równości, kwalifikacji, umiejętności i niedyskryminacji oraz swobodnego przepływu pracowników, nie przyznaje statusu „pracownika [kontraktowego] zatrudnionego na stałe” w sektorze publicznym pracownikom zatrudnionym na czas nieokreślony, ale nie na stałe, pod warunkiem jednak, że wewnętrzny porządek prawny przewiduje w tym sektorze przynajmniej jeden inny skuteczny środek pozwalający na uniknięcie, a w stosownym przypadku karanie, nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów o pracę na czas określony.
100. Powstaje jednak pytanie, czy w hiszpańskim porządku prawnym, przedstawionym przez sąd odsyłający, istnieją inne skuteczne środki pozwalające na ukaranie nadużyć.
2.      Czy w krajowym porządku prawnym istnieją inne skuteczne, odstraszające i proporcjonalne środki mające na celu karanie nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów na czas określony?
101. Z utrwalonego orzecznictwa, przypomnianego w pkt 55 niniejszej opinii, wynika, że klauzula 5 porozumienia ramowego nie przewiduje szczególnych sankcji w sytuacji, gdy stwierdzono nadużycie. W takim przypadku na organach krajowych ciąży obowiązek ustanowienia środków proporcjonalnych, skutecznych i odstraszających, w celu zagwarantowania pełnej skuteczności przepisów ustanowionych w wykonaniu porozumienia ramowego.
102. W tym kontekście przypominam, że nie jest zadaniem Trybunału wypowiadanie się w przedmiocie wykładni przepisów prawa krajowego, ponieważ zadanie to należy do właściwych sądów krajowych, które powinny ustalić, czy mające zastosowanie uregulowanie krajowe spełnia wymogi określone w klauzuli 5 porozumienia ramowego. Jednak Trybunał, orzekając w przedmiocie odesłania prejudycjalnego, może w razie potrzeby udzielić sądom odsyłającym wskazówek pomocnych przy dokonywaniu przez nie oceny(67).
103. W związku z tym w dalszej części zbadam proporcjonalność, skuteczność i odstraszający charakter środków przewidzianych w hiszpańskim porządku prawnym w świetle orzecznictwa Trybunału oraz z uwzględnieniem kryteriów przedstawionych w pkt 67–81 niniejszej opinii.
a)      W przedmiocie dodatku wyrównawczego równoważnego z dodatkiem wyrównawczym przewidzianym dla osób zwolnionych z powodu kryzysu gospodarczego lub w przypadku niezgodnego z prawem zwolnienia
1)      Krótkie przypomnienie orzecznictwa
104. Na wstępie chciałbym przypomnieć, że w wyrokach Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid(68) oraz DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya(69) Trybunał, opierając się na utrwalonym orzecznictwie(70), orzekł przede wszystkim, że wypłata odszkodowania z tytułu rozwiązania umowy, „niezależna od wszelkich względów związanych z charakterem – prawnie uzasadnionym lub stanowiącym nadużycie – stosowania [kolejnych] umów o pracę na czas określony”, nie pozwala na osiągnięcie celu wytyczonego w klauzuli 5 porozumienia ramowego, polegającego na zapobieganiu tym nadużyciom. Trybunał doszedł do tego wniosku uwzględniając twierdzenie przedstawione przez sądy odsyłające w tych sprawach, iż zgodnie z prawem hiszpańskim zryczałtowane odszkodowanie przysługuje pracownikom zatrudnionym na czas nieokreślony, ale nie na stałe, w wypadku rozwiązania ich umów z powodu obsadzenia ich stanowisk, co oznaczałoby albo – iż wzięli udział w postępowaniu w sprawie naboru i nie odnieśli w nim sukcesu, albo – że nie wzięli udziału w tym postępowaniu. Wywiódł on z tego, że środek taki nie jest w sposób oczywisty zdatny do należytego karania nadużycia wynikającego z zawierania kolejnych umów o pracę lub nawiązywania kolejnych stosunków pracy na czas określony i usunięcia konsekwencji naruszenia prawa Unii, a zatem nie wydaje się on samoistnie stanowić środka wystarczająco skutecznego i odstraszającego, aby zagwarantować pełną skuteczność norm przyjętych na podstawie porozumienia ramowego, w rozumieniu orzecznictwa.
105. W szczególności w wyroku DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya(71) Trybunał dodał, że ponieważ odprawa przewidziana w art. 2 ustawy 20/2021 – również będąca przedmiotem sporu w postępowaniu głównym – jest objęta podwójną górną granicą, a mianowicie ograniczeniem w postaci 20-dniowego wynagrodzenia za każdy rok służby do maksymalnej łącznej wysokości 12-miesięcznego wynagrodzenia, nie może ona stanowić ani proporcjonalnego, ani skutecznego odszkodowania w sytuacjach nadużyć, które trwają dłużej niż określony czas wyrażony w latach, ani też nie pozwala na odpowiednie i całkowite naprawienie szkód wynikających z takich nadużyć. Trybunał orzekł zatem, że klauzula 5 porozumienia ramowego stoi na przeszkodzie „przepisom krajowym przewidującym wypłatę zryczałtowanego odszkodowania, równego 20-dniowemu wynagrodzeniu za każdy przepracowany rok, z ograniczeniem do wysokości rocznego wynagrodzenia, każdemu pracownikowi, którego pracodawca nadużył wykorzystywania umów na czas nieokreślony, ale nie na stałe, poprzez kolejne ich przedłużanie, jeżeli wypłata tego świadczenia z tytułu rozwiązania umowy następuje niezależnie od tego, czy korzystanie z tego rodzaju umów było zgodne z prawem, czy też stanowiło nadużycie”(72).
106. Nie widzę powodów, które skłoniłyby mnie do zaproponowania Trybunałowi odmiennego stanowiska. Niemniej jednak w niniejszej opinii dokonam oceny tego środka w świetle niektórych informacji wskazanych przez sąd odsyłający(73).
2)      Ocena
107. W rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do wypłaty odszkodowania, sąd odsyłający wyjaśnia przede wszystkim, że skutkiem prawnym wynikającym z przekształcenia kolejnych umów o pracę na czas określony w stosunek pracy zawarty na czas nieokreślony, ale nie na stałe, jest utrzymanie stosunku pracy w mocy do czasu ostatecznego obsadzenia stanowiska w drodze procedury przewidzianej przez prawo hiszpańskie. To właśnie po zakończeniu tej procedury stosunek pracy na czas nieokreślony, ale nie na stałe, zostałby rozwiązany z wypłatą odszkodowania odpowiadającego 20-dniowemu wynagrodzeniu za każdy rok pracy, z zastrzeżeniem limitu 12-miesięcznego wynagrodzenia.
108. Sąd ten następnie wskazuje, że odszkodowania tego nie można uznać za niezależne od wszelkich względów związanych z charakterem – prawnie uzasadnionym lub stanowiącym nadużycie – stosowania takich umów lub takich stosunków pracy. Dany pracownik miałby bowiem prawo do tego odszkodowania tylko wtedy, gdyby stosowanie kolejnych umów na czas określony było bezprawne i stanowiło nadużycie.
109. Wreszcie sąd odsyłający zwraca się z pytaniem, czy w przypadku, gdyby Trybunał uznał, że to samo odszkodowanie nie stanowi odpowiedniego środka zapobiegania nadużyciom wynikającym z zawierania kolejnych umów na czas określony i karania tych nadużyć, zapłata obowiązującego obecnie maksymalnego odszkodowania ustawowego z tytułu niesłusznych zwolnień pracowników zatrudnionych na stałe, a mianowicie odszkodowania odpowiadającego 30-dniowemu wynagrodzeniu za każdy rok pracy, z zastrzeżeniem limitu 24-miesięcznego wynagrodzenia, mogłaby stanowić taki środek.
110. Po pierwsze, jak już zauważyłem, przepisy określające minimalny poziom ochronny przewidziane w porozumieniu ramowym mają na celu uniknięcie niestabilności sytuacji pracowników, a zatem osłabienia pozycji tych ostatnich ze względu na zatrudnianie ich przez dłuższy czas na podstawie umów na czas określony. Niestabilność ta nie wynika zatem wyłącznie ze zwolnienia lub zakończenia stosunku pracy pracownika, wobec którego dopuszczono się nadużycia wynikającego z zawierania kolejnych umów na czas określony, ale z samego nadużycia.
111. Tymczasem, chociaż stosunek pracy zawarty na czas nieokreślony, ale nie na stałe, trwa do momentu ostatecznego obsadzenia stanowiska w drodze procedury przewidzianej przez prawo hiszpańskie, bezsporne jest, że odnośne uregulowanie hiszpańskie przewiduje odszkodowanie wyłącznie w momencie ustania tego stosunku pracy. W konsekwencji takie odszkodowanie odpowiadające 20-dniowemu wynagrodzeniu za każdy rok pracy, z zastrzeżeniem limitu 12-miesięcznego wynagrodzenia, wydaje się być raczej rekompensatą za rozwiązanie umowy niż rzeczywistą sankcją w szerokim znaczeniu za nadużycie, którego dopuszczono się wobec pracownika(74).
112. Po drugie, ów wniosek Trybunału wynikający z orzecznictwa, o którym mowa powyżej, zgodnie z którym „wypłata tego świadczenia z tytułu rozwiązania umowy następuje niezależnie od tego, czy korzystanie z tego rodzaju umów było zgodne z prawem, czy też stanowiło nadużycie”, którego ustalenie można obiektywnie sprawdzić w każdym przypadku za pomocą prostego obliczenia arytmetycznego, wyraźnie oznacza, że wspomniane odszkodowanie nie pozwala na zapewnienie całkowitego naprawienia szkody w najpoważniejszych przypadkach nadużyć. Jednak możliwość uzyskania częściowego odszkodowania nie wydaje się wystarczająca w świetle porozumienia ramowego. Przeciwnie, odszkodowanie powinno w całości naprawić szkodę poniesioną przez pracownika z powodu nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów na czas określony przez cały okres trwania nadużycia.
113. W rozpoznawanej sprawie TJ nie znajduje się w sytuacji, w której rozwiązano umowę. W tym kontekście faktycznym rodzi się pytanie, w jaki sposób owo odszkodowanie odpowiadające 20-dniowemu wynagrodzeniu za każdy rok pracy, z zastrzeżeniem limitu 12-miesięcznego wynagrodzenia, mogłoby mieć skutek odstraszający, a w konsekwencji, w jaki sposób odszkodowanie to mogłoby naprawić szkodę wynikającą z ponad dziewięciu kolejnych lat nadużyć. Innymi słowy, środek ten nie wydaje mi się ani odstraszający, ani naprawczy.
114. Po trzecie, bardzo ważne jest, aby odszkodowanie uwzględniało zarówno moment, w którym rozpoczęło się naruszanie prawa Unii, jak i w którym się zakończyło. Jak już wskazałem, naruszenie porozumienia ramowego ma miejsce od momentu, w którym pracownik wykonuje
w sposób stały i długookresowy zadania objęte zwykłą działalnością administracji publicznej, których czas trwania przekracza maksymalny łączny czas trwania stosunku pracy, który w rozpoznawanej sprawie w przepisach hiszpańskich jest określony jako trzy lata. Ponadto przypominam, że aby odszkodowanie za szkodę poniesioną przez pracownika mogło być uznane za skuteczną, odstraszającą i proporcjonalną sankcję, musi ono stanowić odpowiednią rekompensatę za wszystkie przypadki nadużyć, w tym te najpoważniejsze, a zatem nie może podlegać ograniczeniom.
115. Wynika stąd, że przy obliczaniu odszkodowania należy uwzględnić indywidualną sytuację pracownika, wobec którego dopuszczono się nadużycia. W niektórych przypadkach odnośne odszkodowanie może umożliwić całkowite naprawienie szkody spowodowanej nadużyciem, w innych przypadkach takie całkowite naprawienie szkody wydaje się oczywiście niemożliwe.
116. W związku z tym zasadniczo można uznać, że ani wypłata odszkodowania odpowiadającego 20-dniowemu wynagrodzeniu za każdy rok pracy, z zastrzeżeniem limitu 12-miesięcznego wynagrodzenia, ani wypłata odszkodowania odpowiadającego 30-dniowemu wynagrodzeniu za każdy rok pracy, z zastrzeżeniem limitu 24-miesięcznego wynagrodzenia, nie może stanowić – jak już orzekł Trybunał – ani proporcjonalnego, ani skutecznego odszkodowania w sytuacjach nadużyć, które trwają dłużej niż określony czas wyrażony w latach, ani też nie pozwala na odpowiednie i całkowite naprawienie szkód wynikających z takich nadużyć(75).
117. W związku z tym w pełni podzielam stanowisko Komisji, zgodnie z którym ani pracownicy, którzy odchodzą na emeryturę, składają wypowiedzenie lub zostają zwolnieni z jakiegokolwiek powodu przed zakończeniem stabilizacyjnego postępowania w sprawie naboru, ani ci, którzy uzyskali stanowisko w wyniku tegoż postępowania, nie mają prawa do odszkodowania, nawet jeśli wobec nich dopuszczono się nadużycia wynikającego z zawierania kolejnych umów na czas określony(76). Ponadto nie wykazano, że mechanizm odszkodowania dochodzonego przez pracownika na drodze sądowej, któremu – zgodnie z prawem hiszpańskim – nie towarzyszy jakiekolwiek złagodzenie ciężaru dowodu(77), ma charakter rzeczywisty, a nie tylko teoretyczny.
118. Wynika stąd, że okoliczność, iż – jak wskazuje sąd odsyłający – odnośny pracownik miałby prawo do takiego odszkodowania jedynie w przypadku, gdyby stwierdzono, że zawieranie kolejnych umów o pracę na czas określony było bezprawne i stanowiło nadużycie, nie jest wystarczająca do uznania, że ów środek umożliwia „należyte ukaranie nadużycia i usunięcie konsekwencji naruszenia prawa Unii” (wyróżnienie własne), przy czym ten ostatni skutek jest najważniejszym celem dyrektywy 1999/70.
b)      W przedmiocie systemu odpowiedzialności
1)      Krótkie przypomnienie orzecznictwa
119. Jeżeli chodzi o system odpowiedzialności należy wrócić do wyroku Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid. Kwestia, czy czterdzieste trzecie postanowienie dodatkowe ustawy o budżecie ogólnym państwa na rok 2018 oraz siedemnaste postanowienie dodatkowe EBEP, wprowadzone dekretem królewskim z mocą ustawy 14/2021, są zgodne z klauzulą 5 porozumienia ramowego, była przedmiotem pytań ósmego i dziewiątego w sprawach, w których zapadł ów wyrok(78).
120. W tym względzie Trybunał orzekł w pkt 113, 114 wspomnianego wyroku, że brzmienie tych dwóch przepisów wydaje się charakteryzować takim poziomem niejednoznaczności i abstrakcyjności, iż nie można porównywać tych przepisów do włoskiego mechanizmu odpowiedzialności organów administracyjnych, do którego odnosi się Trybunał w wyroku Santoro(79), który w związku z innymi skutecznymi i odstraszającymi środkami uznano, z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji przez sąd odsyłający w sprawie zakończonej wydaniem tego wyroku, za mogący stanowić podstawę zgodności przepisów włoskich z klauzulą 5 porozumienia ramowego. Trybunał orzekł zatem, że tę klauzulę należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie przepisom krajowym, zgodnie z którymi „nieprawidłowe działania” pociągają za sobą odpowiedzialność organów administracji publicznej „zgodnie z przepisami obowiązującymi w każdym z [tych] organów administracji publicznej”, jeżeli te przepisy krajowe nie są na tyle skuteczne i odstraszające, by zagwarantować pełną skuteczność norm przyjętych w wykonaniu tej klauzuli.
2)      Ocena
121. W niniejszej sprawie sąd odsyłający wyjaśnia, że siedemnaste postanowienie dodatkowe, zmienione ustawą 20/2021, przewiduje system odpowiedzialności w przypadku nieprzestrzegania środków dotyczących stabilizacji i konsolidacji zatrudnienia publicznego, wprowadzonych w art. 10 EBEP. Otóż zdaniem tego sądu, treść owej reformy została wzmocniona przez fakt, że „nieprawidłowe działania w zakresie stosowania art. 10” będą pociągały za sobą odpowiedzialność „zgodnie z przepisami obowiązującymi w każdym z organów administracji publicznej”, co stanowi mechanizm proporcjonalny, skuteczny i odstraszający, właściwy do zapewnienia przestrzegania obowiązku unikania nadużyć w zakresie zatrudniania tymczasowego pracowników w sektorze administracji publicznej, zgodnie z klauzulą 5 umowy ramowej(80).
122. Na rozprawie Trybunał zwrócił się do rządu hiszpańskiego i do wspólnoty autonomicznej Madrytu o przedstawienie powodów oraz przepisów prawa krajowego uzasadniających brak zastosowania w rozpoznawanej sprawie oceny zawartej w pkt 112–114 wyroku Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid.
123. W odpowiedzi na to pytanie rząd hiszpański, powołując się na swoje uwagi na piśmie, podniósł, że hiszpański porządek prawny przewiduje przepisy dotyczące odpowiedzialności organów administracji publicznej w przypadku uchybienia spoczywającym na nich obowiązkom w zakresie zatrudniania pracowników kontraktowych.
124. W tym względzie rząd hiszpański wskazał w swoich uwagach na piśmie, przede wszystkim, że czterdzieste trzecie postanowienie dodatkowe ustawy o budżecie ogólnym państwa na rok 2018 zostało wzmocnione przez siedemnaste postanowienie dodatkowe EBEP w następstwie reformy wprowadzonej ustawą 20/2021, ponieważ przewiduje ono system odpowiedzialności w przypadku nieprzestrzegania środków dotyczących procedur zatrudniania pracowników kontraktowych wprowadzonych w art. 11 EBEP. Zdaniem rządu ta reforma ustawodawcza wzmacnia treść wspomnianych przepisów, ponieważ tworzy ona mechanizm, który jest proporcjonalny, skuteczny i odstraszający, właściwy do zapewnienia przestrzegania obowiązku unikania nadużyć w zatrudnianiu pracowników tymczasowych w sektorze administracji publicznej.
125. Następnie wspomniany rząd powołał się na art. 94 i nast. EBEP(81) oraz na system odpowiedzialności dyscyplinarnej mający zastosowanie do urzędników administracji państwowej(82). W szczególności podniósł on, że w odniesieniu do pracowników kontraktowych zatrudnionych w sektorze publicznym krajowe
ustawodawstwo definiuje pojęcie „poważnego naruszenia” zasadniczo jako naruszenie przepisów dotyczących umów o pracę na czas określony i umów tymczasowych, w szczególności w przypadku ich wykorzystywania z naruszeniem prawa(83).
126. Wreszcie ten sam rząd odwołał się do możliwości wniesienia powództwa odszkodowawczego przed sądy właściwe w sprawach socjalnych, bez uszczerbku dla mechanizmu odpowiedzialności majątkowej organów publicznych.
127. W tym względzie, po pierwsze, ponieważ w rozpoznawanej sprawie sąd odsyłający odwołuje się zasadniczo do tych samych przepisów krajowych, które zostały zbadane przez Trybunał w pkt 112–114 wyroku Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, zasadniczo nie widzę powodu, dla którego Trybunał miałby odstąpić od przyjętych rozważań. Z całym należnym szacunkiem, w postanowieniu odsyłającym nie przedstawiono konkretnego znaczenia wyrażenia „nieprawidłowe działania”, nad którym Trybunał zastanawiał się już w ramach tego wyroku.
128. Po drugie stwierdzam, że ani z uwag na piśmie, ani z uwag przedstawionych ustnie na rozprawie przez rząd hiszpański nie wynika szczegółowy opis systemu odpowiedzialności w przypadku nieprzestrzegania środków wprowadzonych w art. 11 EBEP, dotyczących procedur zatrudniania pracowników kontraktowych, mimo że rząd hiszpański utrzymuje, że środki te miały na celu wzmocnienie już istniejących przepisów krajowych.
129. Przeciwnie, dane liczbowe przedstawione przez rząd hiszpański – po konsultacji z inspekcją pracy i zabezpieczeń społecznych – zgodnie z którymi w ciągu ostatnich pięciu lat przeprowadzono ponad 1200 kontroli w hiszpańskich organach administracji publicznej, w wyniku których sporządzono 100 protokołów stwierdzających wykroczenia administracyjne, nie są wystarczające do wykazania skuteczności tego systemu(84). W tym względzie, jak już wykazałem w pkt 79 niniejszej opinii, system odpowiedzialności można uznać za skuteczny i odstraszający tylko w przypadku, gdy jest konkretny, przewidywalny i możliwy do zastosowania. Nie może on sprowadzać się do zwykłej abstrakcyjnej lub czysto teoretycznej możliwości. Tymczasem ani postanowienie odsyłające, ani akta sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie pozwalają na wyciągnięcie takiego wniosku, nie wykazano tego również w dyskusjach podczas rozprawy. W odpowiedzi na pytanie zadane przez Trybunał podczas tej rozprawy wspólnota autonomiczna Madrytu stwierdziła, że chociaż teoretycznie możliwe jest powstanie odpowiedzialności organów administracji publicznej, to w chwili obecnej nie ma ona wiedzy o jakimkolwiek postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności wszczętym wobec niej przez inspekcję pracy ani o żadnym postępowaniu dyscyplinarnym wszczętym przeciwko któremukolwiek z jej pracowników lub urzędników.
130. W związku z tym uważam, że przedstawienie w bardzo ogólny sposób treści tych rozpatrywanych przepisów krajowych – a mianowicie czterdziestego trzeciego postanowienia dodatkowego ustawy 6/2018 o budżecie ogólnym państwa na rok 2018, wzmocnionego siedemnastym postanowieniem dodatkowym EBEP w następstwie reformy dokonanej ustawą 20/2021 – nie pozwala na dostarczenie Trybunałowi elementów niezbędnych do oceny, czy – z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji przez sąd odsyłający – sankcje wynikające z systemu odpowiedzialności administracji przewidzianego w rozpatrywanych przepisach mogą stanowić podstawę zgodności tych przepisów z klauzulą 5 porozumienia ramowego.
c)      W przedmiocie postępowań w sprawie naboru
1)      Krótkie przypomnienie orzecznictwa
131. Należy przypomnieć, że w wyroku Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid Trybunał orzekł, że klauzulę 5 porozumienia ramowego należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie przepisom krajowym przewidującym organizację postępowań stabilizujących sytuację zatrudnienia tymczasowego poprzez ogłaszanie naboru na stanowiska zajmowane przez pracowników zatrudnionych na czas określony, w tym pracowników zatrudnionych na czas nieokreślony, ale nie na stałe, jeżeli postępowania te są organizowane niezależnie od tego, czy wykorzystywanie wspomnianych umów na czas określony było zgodne z prawem, czy też stanowiło nadużycie(85).
132.  Aby dojść do tego wniosku,
Trybunał wyjaśnił w pkt 117 i 118 tego wyroku, że chociaż przeprowadzanie postępowań w sprawie naboru daje pracownikom zatrudnionym na podstawie kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony, sposobność postarania się o uzyskanie stabilności zatrudnienia, jako że mogą oni co do zasady wziąć udział w tych postępowaniach, to okoliczność ta nie może zwolnić państw członkowskich z obowiązku ustanowienia odpowiedniego środka w celu należytego karania nadużyć przy wykorzystywaniu kolejnych umów o pracę i stosunków pracy na czas określony. Takie postępowania, których wynik jest zresztą niepewny, są bowiem zazwyczaj otwarte również dla kandydatów, którzy nie byli ofiarami takiego nadużycia. Trybunał dodał zatem, że ponieważ przeprowadzanie takich postępowań jest niezależne od wszelkich względów dotyczących tego, że wykorzystywanie umów na czas określony ma charakter nadużycia, nie jest ono w sposób oczywisty zdatne do należytego karania nadużywania takich stosunków pracy
i usunięcia konsekwencji naruszenia prawa Unii. Nie wydaje się ono zatem pozwalać na osiągnięcie celu realizowanego przez klauzulę
5 porozumienia ramowego.
2)      Ocena
133. W rozpoznawanej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że na przestrzeni ostatnich lat przyjęto różne przepisy dotyczące stabilizacji i konsolidacji zatrudnienia tymczasowego, których jednym z celów było uregulowanie sytuacji wynikających z nadużyć w wykorzystywaniu umów o pracę na czas określony. W szczególności sąd odsyłający wyjaśnia, że ustawa 20/2021, która przewiduje proces stabilizacji zatrudnienia publicznego, wprowadziła do prawa hiszpańskiego szczególne środki ustawodawcze w szczególności w celu zapewnienia, aby organizowanie postępowań w sprawie naboru nie było niezależne od tego, czy wykorzystywanie kolejnych umów na czas określony było zgodne z prawem, czy też stanowiło nadużycie. W ramach tych postępowań ustawodawca przypisał bowiem decydującą wartość wcześniejszemu doświadczeniu i czasowi pracy poświęconemu przez danych pracowników tymczasowych na wykonywanie swoich zadań, co odpowiednio rekompensuje nadużycia, ułatwiając jednocześnie ich ostateczny dostęp do stanowiska w charakterze „pracownika zatrudnionego na stałe”(86).
134. W tym kontekście rodzą się co najmniej dwa pytania: czy można uznać za skuteczną, odstraszającą i proporcjonalną sankcję samo przestrzeganie przez administrację publiczną jej obowiązków ustawowych, nałożonych na nią w celu zaspokojenia strukturalnych potrzeb personelu? Czy organizacja konkursów w celu obsadzenia stanowisk stałych, nawet w kontekście „procesu stabilizacji zatrudnienia” przewidzianego w rozpatrywanych przepisach, nie wchodzi w zakres wymogu organizacyjnego, który jest zgodny z prawem i pożądany w sektorze publicznym?
135. W celu udzielenia na nie odpowiedzi wystarczy zauważyć, że chociaż nowe przepisy ustawowe wprowadzone ustawą 20/2021, które przewidują proces stabilizacji zatrudnienia publicznego, mają na celu zapobieganie nadużyciom wynikającym z zawierania kolejnych umów o pracę na czas określony, to faktem jest, że, jak już orzekł Trybunał, sam obowiązek zorganizowania postępowań w sprawie naboru mających na celu obsadzenie w sposób ostateczny stanowisk zajmowanych tymczasowo przez pracowników zatrudnionych na czas określony, jak również ścisłe terminy w tym celu, nie pozwala zapewnić, by takie postępowania były rzeczywiście przeprowadzane. Takie ustawodawstwo nie okazuje się zdatne do zapobiegania nadużywaniu przez danego pracodawcę kolejnych stosunków pracy zawieranych na czas określony ani – co jest istotne w niniejszej sprawie – do należytego karania nadużywania takich stosunków pracy i usuwania konsekwencji naruszenia prawa Unii, ponieważ jego stosowanie nie ma żadnego negatywnego skutku dla tego pracodawcy(87).
136. Ponadto podzielam opinię wyrażoną przez Komisję na rozprawie, zgodnie z którą odnośne postępowania w sprawie naboru są postrzegane przez ustawodawcę raczej jako środek dodatkowy mający na celu zaradzenie istniejącej sytuacji nadużyć(88).
137. W tym względzie, jeżeli chodzi o przeprowadzanie postępowań w sprawie naboru w charakterze sankcji zgodnej z klauzulą 5 porozumienia ramowego, stosowanego w orzecznictwie hiszpańskim lub przewidzianego w art. 2 ustawy 20/2021, zaznaczam, iż Trybunał wyjaśnił, że chociaż przeprowadzanie postępowań w sprawie naboru daje pracownikom zatrudnionym w sposób stanowiący nadużycie, w ramach kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony, sposobność postarania się o uzyskanie stabilności zatrudnienia, jako że mogą oni co do zasady wziąć udział w tych postępowaniach, to okoliczność ta nie może zwolnić państw członkowskich z obowiązku ustanowienia odpowiedniego środka w celu należytego karania nadużyć przy wykorzystywaniu kolejnych takich umów i takich stosunków pracy na czas określony.
138. Takie postępowania, których wynik jest zresztą niepewny, są bowiem zasadniczo otwarte również dla kandydatów, wobec których nie dopuszczono się wspomnianego nadużycia. Trybunał orzekł zatem, że przeprowadzanie postępowań w sprawie naboru, przewidziane w orzecznictwie krajowym lub w art. 2 ustawy 20/2021, z zastrzeżeniem weryfikacji, której dokonanie będzie należało do sądu odsyłającego, nie okazuje się zdatne do należytego karania nadużywania wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony i w rezultacie do usunięcia konsekwencji naruszenia prawa Unii(89).
139. Przypisanie przez ustawodawcę hiszpańskiego decydującej wartości wcześniejszemu doświadczeniu i czasowi poświęconemu przez danych pracowników tymczasowych na wykonywanie swoich zadań, może wprawdzie gwarantować stabilność zatrudnienia osobom, wobec których dopuszczono się nadużycia wynikającego z zawierania umów o pracę na czas określony. Jednakże środek taki sam w sobie nie może być wystarczający w przypadku, gdy naruszenie klauzuli 5 porozumienia ramowego trwa przez dłuższy czas(90). Nie może on również być wystarczający w sytuacji, w której – mimo że środek ten ułatwia dostęp do stabilnego zatrudnienia przyznając decydującą wartość wcześniejszemu doświadczeniu i czasowi poświęconemu przez pracowników tymczasowych – dany pracownik nie przejdzie pomyślnie konkursu.
140. W rozpoznawanej sprawie z odpowiedzi wspólnoty autonomicznej Madrytu na pytanie zadane przez Trybunał na rozprawie wynika, że TJ brała udział w jednej z takich procedur stabilizacji zatrudnienia publicznego, w wyniku której uzyskała stanowisko urzędnika, które zajmuje od dnia 25 kwietnia 2025 r. Do sądu odsyłającego należy jednak dokonanie oceny, czy ten dostęp do stabilnego zatrudnienia może usunąć wszelkie konsekwencje nadużycia, którego wobec niej się dopuszczono.
III. Wnioski
141. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne zadane przez Tribunal Supremo (sąd najwyższy, Hiszpania) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
Klauzulę 5 porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego w dniu 18 marca 1999 r., stanowiącego załącznik do dyrektywy Rady 1999/70/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. dotyczącej Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego przez Europejską Unię Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) oraz Europejską Konfederację Związków Zawodowych (ETUC)
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi ona na przeszkodzie orzecznictwu krajowemu, takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które w celu zagwarantowania zasad rangi konstytucyjnej, a mianowicie zasad równości, kwalifikacji, umiejętności i niedyskryminacji, nie przyznaje statusu „pracowników kontraktowych zatrudnionych na stałe” w sektorze publicznym pracownikom zatrudnionym na czas nieokreślony, ale nie na stałe, pod warunkiem, że wewnętrzny porządek prawny przewiduje w tym sektorze przynajmniej jeden inny skuteczny środek pozwalający na uniknięcie, a w stosownym przypadku karanie, nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów o pracę na czas określony.
Aby sankcja była skuteczna, odstraszająca i proporcjonalna w celu zagwarantowania pełnej skuteczności norm przyjętych w wykonaniu klauzuli 5 tego porozumienia ramowego, musi ona przewidywać, z jednej strony, system umożliwiający całkowite naprawienie szkody poniesionej przez pracownika w wyniku nadużyć wynikających z zawierania kolejnych umów o pracę na czas określony, uwzględniając przy obliczaniu wysokości odszkodowania wagę naruszenia, w tym czas jego trwania, a z drugiej strony, mechanizm sankcji wobec ponoszącego odpowiedzialność za naruszenie organu administracji publicznej, który to mechanizm jest wystarczająco konkretny, przewidywalny i możliwy do zastosowania i który nie może się sprowadzać do zwykłej abstrakcyjnej lub czysto teoretycznej możliwości.
Aby sankcję, która przewiduje przekształcenie kolejnych umów o pracę na czas określony w umowę o pracę na czas nieokreślony lub stosunek pracy na czas nieokreślony można było samą w sobie uznać za środek skuteczny, odstraszający i proporcjonalny, należy ją zastosować w rozsądnym terminie, w celu zagwarantowania pełnej skuteczności norm przyjętych w wykonaniu tejże klauzuli 5.
Do sądu odsyłającego należy dokonanie oceny, czy biorąc pod uwagę powyższe kryteria, przepisy krajowe rzeczywiście zawierają skuteczne, odstraszające i proporcjonalne środki umożliwiające skuteczne karanie nadużyć wynikających z wykorzystywania kolejnych umów na czas określony.
1      Język oryginału: francuski.
i      Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.
2      Porozumienie ramowe zawarte w dniu 18 marca 1999 r. (zwane dalej „porozumieniem ramowym”), stanowiące załącznik do dyrektywy Rady 1999/70/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. dotyczącej Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego przez Europejską Unię Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) oraz Europejską Konfederację Związków Zawodowych (ETUC) (Dz.U. 1999, L 175, s. 43).
3      Zobacz w szczególności podobnie wyroki: z dnia 4 lipca 2006 r., Adeneler i.in. (C‑212/04, zwany dalej „wyrokiem Adeneler”, EU:C:2006:443, pkt 63); z dnia 15 kwietnia 2008 r., Impact (C‑268/06, zwany dalej „wyrokiem Impact”, EU:C:2008:223, pkt 88); a także z dnia 23 kwietnia 2009 r., Angelidaki i in. (od C‑378/07 do C‑380/07, zwany dalej „wyrokiem Angelidaki”, EU:C:2009:250, pkt 73).
4      Punkt 6 postanowień ogólnych porozumienia ramowego stanowi, że umowy o pracę zawierane na czas nieokreślony są powszechną formą stosunku pracy i przyczyniają się do podnoszenia jakości życia zainteresowanych pracowników oraz do podnoszenia efektywności.
5      Zobacz wyrok z dnia 22 listopada 2005 r., Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:709, pkt 64).
6      Do chwili sporządzenia niniejszej opinii Trybunał wydał już 43 wyroki i postanowienia, które miały za przedmiot wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w języku hiszpańskim jako języku postępowania, w 11 z tych spraw przedstawiono opinię rzecznika generalnego.
7      Zobacz w szczególności wyroki: Adeneler; Angelidaki; z dnia 10 marca 2011 r., Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129); z dnia 19 marca 2020 r., Sánchez Ruiz i.in. (C‑103/18 i C‑429/18, zwany dalej „wyrokiem Sanchez Ruiz”, EU:C:2020:219); z dnia 11 lutego 2021 r., M.V. i.in. (Kolejne umowy o pracę na czas określony zawierane w sektorze publicznym) (C‑760/18, EU:C:2021:113); z dnia 3 czerwca 2021 r., Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (C‑726/19, zwany dalej „wyrokiem Instituto Madrileño”, EU:C:2021:439); z dnia 24 czerwca 2021 r., Obras y Servicios Públicos i Acciona Agua (C‑550/19, EU:C:2021:514); a także z dnia 13 stycznia 2022 r., MIUR i Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C‑282/19, EU:C:2022:3).
8      Wyrok z dnia 13 marca 2014 r., Márquez Samohano (C‑190/13, EU:C:2014:146).
9      W tym samym roku Komisja Europejska wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE przeciwko Królestwu Hiszpanii w związku z nieprawidłową transpozycją dyrektywy 1999/70 [INFR(2014)4334]. Według Komisji postępowanie to, które nadal się toczy, świadczy o złożoności i rozmiarze problemu.
10      Wyrok z dnia 22 lutego 2024 r. (C‑59/22, C‑110/22 i C‑159/22, zwany dalej
„wyrokiem Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de MadridConsejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid”).
11      Wyrok z dnia 13 czerwca 2024 r. (C‑331/22 i C‑332/22, zwany dalej „wyrokiem DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia”).
12      BOE nr 255 z dnia 24 października 2015 r., s. 100224.
13      BOE nr 261 z dnia 31 października 2015 r., s. 103105.
14      BOE nr 161 z dnia 7 lipca 2021 r., s. 80375.
15      BOE nr 312 z dnia 29 grudnia 2021 r., zwana dalej „ustawą 20/2021”.
16      BOE nr 153 z dnia 28 czerwca 2017 r., s. 53787.
17      BOE nr 161 z dnia 4 lipca 2018 r., s. 66621.
18      Z rozprawy wynika, że chociaż pierwsza umowa, na podstawie której TJ została zatrudniona przez wspólnotę autonomiczną Madrytu, była umową o pracę w charakterze członka personelu kontraktowego, ostatnie zajmowane przez nią stanowisko odpowiadało stanowisku członka personelu tymczasowego w celu zapewnienia obsadzenia wakującego stanowiska (plaza de interinidad por cobertura de vacante). W tym względzie zob. przypis 80 niniejszej opinii.
19      Zobacz podobnie wyrok Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de MadridConsejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (pkt 127 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także podobnie wyroki z dnia 7 września 2006 r.: Marrosu i Sardino (zwany dalej „wyrokiem Marrosu i Sardino”, EU:C:2006:517, pkt 49); a także z dnia 7 marca 2018 r., Santoro (C‑494/16, zwany dalej „wyrokiem Santoro”, EU:C:2018:166, pkt 34).
20      Zobacz w szczególności wyroki: Adeneler (pkt 62); z dnia 3 lipca 2014 r., Fiamingo i in. (C‑362/13, C‑363/13 i C‑407/13, zwany dalej „wyrokiem Fiamingo”, EU:C:2014:2044, pkt 55); z dnia 26 listopada 2014 r., Mascolo i in. (C‑22/13, od C‑61/13 do C‑63/13 i C‑418/13, zwany dalej „wyrokiem Mascolo”, EU:C:2014:2401, pkt 73); z dnia 14 września 2016 r., Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, pkt 27); a także Sánchez Ruiz (pkt 54).
21      Zobacz w szczególności podobnie wyroki: Adeneler (pkt 63); z dnia 13 września 2007 r., Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, pkt 26
i przytoczone tam orzecznictwo); DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (pkt 44, 45
i przytoczone tam orzecznictwo).
22      W przedmiocie tej wypracowanej w orzecznictwie zasady i jej źródeł zob. pkt 55–64 niniejszej opinii.
23      Trzy środki wymienione w klauzuli 5 lit. a)–c) porozumienia ramowego dotyczą, odpowiednio, obiektywnych powodów uzasadniających odnowienie takich umów lub stosunków pracy, maksymalnej łącznej długości kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony i liczby odnowień takich umów lub stosunków. Zobacz w szczególności wyrok Mascolo (pkt 74
i przytoczone tam orzecznictwo).
24      Zobacz w szczególności wyroki: Impact (pkt 70
i przytoczone tam orzecznictwo); Mascolo (pkt 75, 76); Santoro (pkt 27, 28); a także DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (pkt 46, 48
i przytoczone tam orzecznictwo). Wyróżnienie własne.
25      Zobacz pkt 45 niniejszej opinii.
26      Zobacz opinia rzecznika generalnego Poiaresa Madura w sprawie Marrosu i Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569, pkt 29, 30).
27      Zobacz w szczególności podobnie wyroki: Adeneler (pkt 91); z dnia 7 września 2006 r., Vassallo (C‑180/04, zwany dalej „wyrokiem Vassallo”, EU:C:2006:518, pkt 42); Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (pkt 124). Pragnę zauważyć, że Trybunał używa wyrażenia „sankcja” w szerokim znaczeniu, odnosząc się w ten sposób zarówno do charakteru represyjnego (kara sensu stricto), jak i charakteru kompensacyjnego (usunięcie skutków nadużycia) środka, który państwa członkowskie muszą przewidzieć zgodnie z dyrektywą 1999/70. Zobacz podobnie moje rozważania w pkt 61 i 62 niniejszej opinii.
28      Taki wymóg został natomiast przewidziany przez prawodawcę Unii w innych dyrektywach w dziedzinie prawa socjalnego. Zobacz w szczególności art. 15 dyrektywy Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (Dz.U. 2000, L 180, s. 22): „[…] [s]ankcje, które mogą nakazywać wypłacenie odszkodowania ofierze, muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”. Zobacz także art. 20 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/67/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, zmieniającej rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym („rozporządzenie w sprawie IMI”) (Dz.U. 2014, L 159, s. 11): „[…] Przewidziane kary są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.
29      Zobacz podobnie wyroki: Adeneler (pkt 94); Marrosu i Sardino (pkt 51); Vassallo (pkt 36); Sánchez Ruiz (pkt 88); Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (pkt 103).
30      Zobacz wyrok DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo).
31      Zobacz pkt 55 niniejszej opinii.
Wyróżnienie własne.
32      Zobacz wyrok Adeneler (pkt 93
i przytoczone tam orzecznictwo). Ten ogólny punkt orzecznictwa został później przełożony, w konkretnym kontekście klauzuli 5, pkt 1 porozumienia ramowego, na bardziej precyzyjne sformułowanie, zgodnie z którym przepis ten wyznacza państwom członkowskim ogólny cel, polegający na zapobieganiu nadużyciom, pozostawiając im wybór środków do jego osiągnięcia, jak przypomniano w ostatnim zdaniu pkt 53 niniejszej opinii.
33      Zobacz w szczególności wyroki: Fiamingo (pkt 62); Mascolo (pkt 78).
34      Zobacz w szczególności wyroki: Fiamingo (pkt 64); Mascolo (pkt 79); a także DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (pkt 69
i przytoczone tam orzecznictwo).
35      Zobacz wyroki: Adeneler (pkt 102);
Vassallo (pkt 38); a także Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (point 104). Wyróżnienie własne.
36      Zobacz podobnie wyrok Angelidaki (pkt 160–166).
37      Chociaż bowiem pojęcie sankcji ma kilka znaczeń w języku francuskim, z angielskiej wersji językowej tego punktu orzecznictwa wynika jeszcze wyraźniej, że Trybunał rzeczywiście rozróżnia dwie odmienne przesłanki „in order duly to punish that abuse and nullify the consequences of the breach of EU law”, co potwierdza, że chodzi tu zarówno o środki o charakterze represyjnym, jak i o środki o charakterze kompensacyjnym. Dotyczy to także wersji językowych: niemieckiej „um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen”; litewskiej „siekiant tinkamai nubausti už šį piktnaudžiavimą ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes”; polskiej „by zastosować odpowiednią sankcję i usunąć konsekwencje naruszenia prawa Unii” oraz hiszpańskiej „con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión”. Wyróżnienie własne.
38      Środek mający na celu karanie nadużyć może bowiem nie być odpowiedni do skutecznego usuwania ich konsekwencji i odwrotnie. Dlatego istotne jest, aby badać środki krajowe rozpatrywane jako całość.
39      Zobacz podobnie wyrok Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (pkt 80).
40      Jak Trybunał wielokrotnie podkreślał, pojęcia „kolejnych stosunków pracy zawieranych na czas określony” nie należy interpretować w sposób zawężający, aby unikać zatrudniania pracowników przez lata w sposób niegwarantujący im żadnej stabilności. Wykładnia zawężająca może bowiem prowadzić do faktycznego wyłączenia znacznej liczby stosunków pracy na czas określony z przewidzianej w dyrektywie 1999/70 i porozumieniu ramowym ochrony pracowników, pozbawiając tym samym w znacznej części treści realizowany przez nią cel. Zobacz podobnie orzecznictwo przytoczone w pkt 98 niniejszej opinii.
41      Zobacz podobnie wyrok Santoro (pkt 54).
42      Zobacz wyrok DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (pkt 81, 83 i przytoczone tam orzecznictwo).
43      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 2 sierpnia 1993 r., Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, pkt 32).
44      Zobacz przypis 45 niniejszej opinii.
45      W szczególności w przypadkach gdy nadużycie wynikające z wykorzystywania kolejnych umów o pracę na czas określony utrzymywało się przez okres 10, 20 lub nawet 30 lat.
46      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 2 sierpnia 1993 r., Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, pkt 31, 32).
47      Punkt 50 tego wyroku.
48      Zobacz w szczególności wyrok Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (pkt 128
i przytoczone tam orzecznictwo).
49      W szczególności na rozprawie Komisja podniosła, że jest tak w sektorze prywatnym w odniesieniu do terminu przewidzianego w art. 15 ust. 5 kodeksu pracy. W tym względzie zob. pkt 12 niniejszej opinii.
50      Co się tyczy rozpatrywanych postępowań w sprawie naboru, pomyślanych jako środek mający na celu umożliwienie pracownikowi uzyskania dostępu do stabilnego zatrudnienia, zob. pkt 131 i nast. niniejszej opinii.
51      W tym względzie TJ powołuje się na art. 10 ust. 2 i art. 61 ust. 4 EBEP w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym.
52      Zobacz pkt 23 i 44 niniejszej opinii.
53      Zobacz wyrok Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de MadridConsejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (pkt 66, 82 oraz pkt 1 i 2 sentencji wyroku).
54      Zobacz przypis 53 niniejszej opinii.
55      Zobacz pkt 29 i 30 niniejszej opinii. Wyróżnienie własne.
56      Zobacz pkt 50–54 niniejszej opinii.
57      Wyróżnienie własne.
58      Niemniej jednak rodzi się pytanie, czy przestrzeganie tych zasad nie powinno być przedmiotem oceny dokonywanej dla każdego konkretnego przypadku z osobna. Z rozprawy wynika, że TJ została zatrudniona w ramach uregulowanego normatywnie postępowania w sprawie naboru przewidzianego przez prawo hiszpańskie w odniesieniu do zatrudniania pracowników kontraktowych, podczas którego zasady równości, kwalifikacji i umiejętności mogły być przestrzegane, czego ocena należy do sądu odsyłającego.
59      Zobacz podobnie wyroki: Adeneler (pkt 105); Marrosu i Sardino (pkt 49); Santoro (pkt 34); z dnia 7 kwietnia 2022 r., Ministero della Giustizia i.in. (Status włoskich sędziów pokoju) (C‑236/20, EU:C:2022:263, pkt 62); a także Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de MadridConsejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (pkt 127). Zobacz także pkt 43 i 52 niniejszej opinii.
60      Zdaniem Komisji widoczna sprzeczność wskazana przez sąd odsyłający w niniejszej sprawie wydaje się wynikać z faktu, że podczas gdy sądy odsyłające właściwe w sprawach socjalnych, które jako jedyne mogą stosować pojęcie „pracownika zatrudnionego na czas nieokreślony, lecz nie na stałe”, uznały tę koncepcję za niewystarczający środek [zob. wyrok Sánchez Ruiz (pkt 102) oraz postanowienie z dnia 11 grudnia 2014 r., León Medialdea (C‑86/14, EU:C:2014:2447, pkt 51)], sądy odsyłające właściwe w sprawach sporów administracyjnych zdawały się uważać, że koncepcja ta stanowi przynajmniej pewną poprawę sytuacji pracowników podlegających prawu administracyjnemu i poszukiwały sposobów jej transpozycji do tego prawa [zob. wyroki: z dnia 14 września 2016 r., Martínez Andrés i Castrejana López (C‑184/15 i C‑197/15, EU:C:2016:680); Instituto Madrileño(pkt 72, 73)].
61      Zobacz pkt 30 oraz orzecznictwo przytoczone w pkt 85, 90 i 96 niniejszej opinii. Zobacz także wyrok Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (pkt 78).
62      W szczególności należy przypomnieć, że w sprawach połączonych, w których zapadł wyrok Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (pkt 77), od dnia nawiązania stosunku pracy na czas nieokreślony, ale nie na stałe, nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie w sprawie naboru. W sprawie C‑59/22 sytuacja ta trwała od 27 lat, a w sprawie C‑110/22 powód w postępowaniu głównym był związany z rzeczonym organem administracji umową na czas nieokreślony, ale nie na stałe, od 20
lat.
63      Punkty 52–54, 65, 66, 73 i 91 tego wyroku.
64      Zobacz pkt 50 i orzecznictwo przytoczone w przypisie 20 niniejszej opinii.
65      Zobacz podobnie wyroki: Sánchez Ruiz (pkt 61); Instituto MadrileñoInstituto Madrileño (pkt 35); Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (pkt 78).
66      Zobacz podobnie wyroki: Adeneler (pkt 85); Sánchez Ruiz (pkt 62,63); Instituto MadrileñoInstituto Madrileño (pkt 36 i 37); a także Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (pkt 79, 80).
67      Zobacz w szczególności wyrok Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (pkt 90, 92
i przytoczone tam orzecznictwo).
68      Punkty 105–107 tego wyroku.
69      Punkty 79, 80 i 84 tego wyroku.
70      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 21 listopada 2018 r., de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, pkt 94 i 95); Instituto Madrileño (pkt 74 i 75).
71      Punkt 81 tego wyroku.
72      Zobacz wyroki: Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de MadridConsejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (pkt 108); zobacz także wyrok DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (pkt 80, 81).
73      Zobacz pkt 59–80 niniejszej opinii.
74      Na rozprawie wskazano, że to odszkodowanie odpowiada odszkodowaniu przewidzianemu w kodeksie pracy w przypadku rozwiązania umowy
z obiektywnych powodów. Zobacz w szczególności wyrok z dnia 21 listopada 2018 r.
de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, pkt 17).
75      Zobacz wyrok DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (pkt 81).
76      Zobacz art. 2 ust. 6 akapit trzeci ustawy 20/2021 przytoczony w pkt 20 niniejszej opinii.
77      Zobacz pkt 73 niniejszej opinii.
78      Punkt 112 tego wyroku.
79      Punkt 52 tego wyroku.
80      Dla jasności zaznaczam, że art. 10 EBEP, którego brzmienie nie zostało nawet przytoczone we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, dotyczy, o ile się nie mylę, członków personelu tymczasowego (funcionarios interinos), nie zaś pracowników kontraktowych (personal laboral), o których mowa w art. 11 EBEP. Powstaje zatem pytanie, czy ten system odpowiedzialności członków personelu tymczasowego, przedstawiony przez sąd odsyłający w ramach art. 10 EBEP, ma również zastosowanie do pracowników kontraktowych, takich jak TJ, w ramach art. 11 EBEP, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego. W każdym razie należy zauważyć, że wspólnota autonomiczna Madrytu wyjaśniła w odpowiedzi na pytanie Trybunału, że na etapie składania przez TJ pozwu przed sądem pierwszej instancji, zajmowała ona stanowisko członka personelu tymczasowego w celu obsadzenia wakującego stanowiska (plaza de interinidad por cobertura de vacante). Zobacz w tym względzie przypis 18 niniejszej opinii.
81      Zdaniem tego rządu art. 95 ust. 2 lit. d) EBEP uznaje za „bardzo poważne przewinienie dyscyplinarne” „zawieranie umów w sposób oczywisty niezgodnych z prawem, które wyrządzają poważną szkodę administracji lub obywatelom”.
82      W szczególności, zdaniem rządu hiszpańskiego, art. 7 ust. 1 lit. h) Real Decreto 33/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (dekretu królewskiego 33/1986 zatwierdzającego regulamin dotyczący systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej urzędników administracji państwowej) z dnia 10 stycznia 1986 r. (BOE nr 15 z dnia 17 stycznia 2017 r., s. 2377) za poważne przewinienie uznaje „[s]porządzanie raportów i zawieranie umów w sposób oczywisty niezgodnych z prawem, w przypadku gdy wyrządzają one szkodę administracji lub obywatelom i nie stanowią bardzo poważnego naruszenia”.
83      Real Decreto Legislativo 5/2000 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (królewski dekret ustawodawczy 5/2000 przyjmujący tekst jednolity ustawy o naruszeniach i sankcjach w sprawach socjalnych) z dnia 4 sierpnia 2000 r. (BOE nr 189 z dnia 8 sierpnia 2000 r., s. 15060). Z uwag na piśmie wynika, że art. 7 ust. 2 tego dekretu definiuje poważne naruszenia jako „naruszenie przepisów dotyczących warunków umownych, umów na czas określony i umów tymczasowych poprzez ich wykorzystanie z naruszeniem prawa lub w odniesieniu do osób, celów, sytuacji i ograniczeń czasowych innych niż przewidziane w przepisach ustawowych, wykonawczych lub układach zbiorowych, jeżeli kwestie te mogą być określane w drodze rokowań zbiorowych. W tym celu uznaje się, że naruszenie dotyczy każdego zainteresowanego pracownika”.
84      Te dane liczbowe zostały przekazane przez rząd hiszpański na rozprawie w odpowiedzi na pytanie Trybunału.
85      Punkt 121 tego wyroku.
86      Zobacz pkt 20 niniejszej opinii.
87      Zobacz podobnie wyrok Sánchez Ruiz (pkt 97).
88      W tym względzie z odpowiedzi rządu hiszpańskiego na pytanie zadane przez Trybunał na rozprawie wynika, że przeprowadzono już trzy nadzwyczajne procedury stabilizacji. Zdaniem tego rządu, w ramach ostatniej procedury stabilizacji przewidzianej w ustawie 20/2021 zidentyfikowano 544 151 tymczasowych stanowisk pracy, które należy poddać stabilizacji, z czego 365 714 zostało już poddanych stabilizacji.
89      Zobacz DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (pkt 77).
90      Zobacz pkt 77 niniejszej opinii.