61994C0120
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
F. G. JACOBS
της 6ης Απριλίου 1995 (
*1
)
1.
Στις 22 Απριλίου 1994, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε ενώπιον του Δικαστηρίου προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί, σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου 225 της Συνθήκης ΕΚ, ότι η Ελληνική Δημοκρατία άσκησε καταχρηστικώς τις εξουσίες που προβλέπονται στο άρθρο 224 της Συνθήκης για να δικαιολογήσει τα ληφθέντα στις 16 Φεβρουαρίου 1994 μονομερή μέτρα με τα οποία απαγόρευσε το εμπόριο, και ειδικότερα μέσω του λιμένα της Θεσσαλονίκης, προϊόντων καταγωγής, προελεύσεως ή με προορισμό την πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, καθώς και την εισαγωγή στην Ελλάδα προϊόντων καταγωγής ή προελεύσεως αυτής της Δημοκρατίας, παραβαίνοντας κατ' αυτόν τον τρόπο τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 113 της Συνθήκης και από το κοινό καθεστώς εξαγωγών, όπως αυτό θεσπίστηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2603/69 του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 1969 (
1
), από το κοινό καθεστώς εισαγωγών, όπως αυτό θεσπίστηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 288/82 του Συμβουλίου, της 5ης Φεβρουαρίου 1982 (
2
), από το καθεστώς που ισχύει για τις εισαγωγές στην Κοινότητα προϊόντων καταγωγής των Δημοκρατιών της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης, της Κροατίας, της Σλοβενίας και της πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας, όπως θεσπίστηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 3698/93 του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1993 (
3
), και από το καθεστώς κοινοτικής διαμετακομίσεως, όπως θεσπίστηκε με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2726/90 του Συμβουλίου, της 17ης Σεπτεμβρίου 1990 (
4
).
Τα σημαντικότερα περιστατικά
2.
Κατά τη διάρκεια του 1991, άρχισε η διάσπαση της Ομοσπονδιακής Σοσιαλιστικής Δημοκρατίας της Γιουγκοσλαβίας σε πέντε τμήματα. Στις 25 Ιουνίου 1991, η Σλοβενία και η Κροατία διακήρυξαν την ανεξαρτησία τους. Στις 17 Σεπτεμβρίου 1991, η πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας (στο εξής: ΠΓΔΜ) έπραξε το ίδιο. Ακολούθως, στις 16 Οκτωβρίου 1991, η Βοσνία-Ερζεγοβίνη διακήρυξε την ανεξαρτησία της. Κατόπιν τούτου, απέμειναν ως ενιαίο τμήμα μόνον η Σερβία με το Μαυροβούνιο και το Κόσοβο. Στην Κροατία και κατόπιν στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη ξέσπασε εμφύλιος πόλεμος, όπου συνεχίζεται μέχρι σήμερα.
3.
Σημαντικά στην παρούσα υπόθεση είναι τα άρθρα 3 και 49 του Συντάγματος της ΠΓΔΜ, τα οποία όριζαν, πριν από την τροποποίηση τους, τα εξής:
«Άρθρο 3
Το έδαφος της Δημοκρατίας της Μακεδονίας είναι αδιαίρετο και αναπαλλοτρίωτο.
Τα υφιστάμενα σύνορα της Δημοκρατίας της Μακεδονίας είναι απαραβίαστα.
Μπορούν να μεταβληθούν μόνον σύμφωνα με το Σύνταγμα.»
«Άρθρο 49
Η Δημοκρατία μεριμνά για την κατάσταση και τα δικαιώματα των πολιτών μακεδονικης καταγωγής που βρίσκονται στις γειτονικές χώρες και των εκπατρισθέντων Μακεδόνων, συμβάλλει στην πολιτιστική ανάπτυξη τους και αναλαμβάνει την προαγωγή των σχέσεων μαζί τους.
Η Δημοκρατία μεριμνά για τα πολιτιστικά, οικονομικά και κοινωνικά δικαιώματα των πολιτών της στην αλλοδαπή.»
4.
Στις 17 Νοεμβρίου 1991, τα άρθρα 3 και 49 του Συντάγματος της ΠΓΔΜ τροποποιήθηκαν ως εξής:
«Τροποποίηση Ι
1.
Η Δημοκρατία της Μακεδονίας δεν έχει εδαφικές διεκδικήσεις εναντίον των γειτονικών χωρών.
2.
Τα σύνορα της Δημοκρατίας της Μακεδονίας μπορούν να μεταβληθούν μόνον σύμφωνα με το Σύνταγμα, βάσει της αρχής της καλής θελήσεως και σύμφωνα με τους γενικά αναγνωρισμένους κανόνες του διεθνούς δικαίου.
3.
Το σημείο 1 της παρούσας αναθεώρησης συμπληρώνει το άρθρο 3, ενώ το σημείο 2 αντικαθιστά το τρίτο εδάφιο του άρθρου 3 του Συντάγματος της Δημοκρατίας της Μακεδονίας.»
«Τροποποίηση II
1.
Η Δημοκρατία δεν πρόκειται να αναμειχθεί στα κυρίαρχα δικαιώματα των άλλων κρατών ούτε στις εσωτερικές τους υποθέσεις.
2.
Η παρούσα αναθεώρηση συμπληρώνει το πρώτο εδάφιο του άρθρου 49 του Συντάγματος της Δημοκρατίας της Μακεδονίας.»
5.
Η Ελλάδα διαμαρτυρήθηκε για ορισμένες ενέργειες της ΠΓΔΜ αφότου η δεύτερη κηρύχθηκε ανεξάρτητο κράτος. Η Ελλάδα θεωρεί ότι η ΠΓΔΜ προωθεί την ιδέα της ενωμένης Μακεδονίας, συμπεριλαμβάνοντας εδάφη της Ελλάδος και την πόλη της Θεσσαλονίκης. Ειδικότερα, η Ελλάδα αντιτάσσεται στη χρήση από την ΠΓΔΜ ορισμένων μακεδόνικών συμβόλων και του ονόματος «Μακεδονία», το οποίο θεωρεί τμήμα της πολιτιστικής της κληρονομιάς.
6.
Στις 16 Δεκεμβρίου 1991, το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, κατά την έκτακτη σύνοδο υπουργών της Ευρωπαϊκής Πολιτικής Συνεργασίας, εξέδωσε δύο ανακοινώσεις, από τις οποίες η μια αφορούσε τη Γιουγκοσλαβία και η άλλη έφερε τον τίτλο «Κατευθυντήριες γραμμές για την αναγνώριση των νέων κρατών στην Ανατολική Ευρώπη και τη Σοβιετική Ένωση». Η πρώτη ανακοίνωση ανέφερε:
«Η Κοινότητα και τα κράτη μέλη της ζητούν επίσης από μια Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία να αναλάβει τη δέσμευση, πριν αναγνωριστεί, να παράσχει συνταγματικές και πολιτικές εγγυήσεις που θα διασφαλίζουν ότι δεν θα προβάλλει κανενός είδους εδαφικές διεκδικήσεις εναντίον γειτονικής χώρας μέλους της Κοινότητας και δεν θα διεξάγει εχθρική προπαγάνδα σε βάρος γειτονικής χώρας μέλους της Κοινότητας, συμπεριλαμβανομένης και της χρησιμοποίησης ονομασίας που συνεπάγεται εδαφικές διεκδικήσεις.»
7.
Τον Σεπτέμβριο του 1991, συνεστήθη στα πλαίσια της Συνδιασκέψεως για τη Γιουγκοσλαβία η Επιτροπή Διαιτησίας της Συνδιασκέψεως για την Ειρήνη στη Γιουγκοσλαβία, συγκείμενη από πέντε δικαστές, προέδρους συνταγματικών δικαστηρίων (ή αντιστοίχων οργάνων) των κρατών μελών, υπό την προεδρία του Robert Badinter, προέδρου του γαλλικού συνταγματικού δικαστηρίου.
8.
Στις 11 Ιανουαρίου 1992, η Επιτροπή Διαιτησίας της Συνδιασκέψεως για την Ειρήνη στη Γιουγκοσλαβία εξέδωσε τη γνωμοδότηση αριθ. 6 «περί της αναγνωρίσεως της Σοσιαλιστικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας από την Ευρωπαϊκή Κοινότητα και τα κράτη μέλη της», η οποία κατέληγε ως εξής:
«Η Δημοκρατία της Μακεδονίας πληροί τις προϋποθέσεις που τίθενται από τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την αναγνώριση των νέων κρατών στην Ανατολική Ευρώπη και τη Σοβιετική Ένωση καθώς και από τη Διακήρυξη σχετικά με τη Γιουγκοσλαβία που εξέδωσε το Συμβούλιο των Υπουργών της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στις 16 Δεκεμβρίου 1991
(...) επιπλέον, η Δημοκρατία της Μακεδονίας παραιτήθηκε από κάθε εδαφική διεκδίκηση, οποιασδήποτε φύσεως, με σαφείς δηλώσεις που τη δεσμεύουν πλήρως από άποψη διεθνούς δικαίου·
(...) κατά συνέπεια η χρησιμοποίηση του ονόματος “Μακεδονία” δεν μπορεί να συνεπάγεται κανενός είδους εδαφική διεκδίκηση εναντίον άλλου κράτους και
(...) η Δημοκρατία της Μακεδονίας αναλαμβάνει την τυπική, βάσει του διεθνούς δικαίου, δέσμευση να συμμορφωθεί με τη γενική απαγόρευση, και ιδίως κατ' εφαρμογή του άρθρου 49 του Συντάγματος της, να μη διεξάγει εχθρική προπαγάνδα σε βάρος άλλου κράτους: αυτό προκύπτει από μία δήλωση της 11ης Ιανουαρίου 1992 του Υπουργού Εξωτερικών της Δημοκρατίας της Μακεδονίας που απευθύνεται στην Επιτροπή Διαιτησίας, κατόπιν αιτήσεως της, σχετικά με την ερμηνεία της τροποποίησης II της 6ης Ιανουαρίου 1992 του Συντάγματος.»
9.
Στις 15 Ιανουαρίου 1992, η Προεδρία του Συμβουλίου ανακοίνωσε ότι αναγνωρίστηκαν η Σλοβενία και η Κροατία και προέβη στην εξής επίσημη δήλωση:
«Όσον αφορά τις άλλες δύο Δημοκρατίες που εκδήλωσαν την επιθυμία να καταστούν ανεξάρτητες (Βοσνία-Ερζεγοβίνη και ΠΓΔΜ), παραμένουν ακόμη σημαντικά προβλήματα προς επίλυση, πριν η Κοινότητα και τα κράτη μέλη της μπορέσουν να λάβουν ανάλογη απόφαση.»
10.
Στις 2 Μαΐου 1992, το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων δημοσίευσε την απόφαση σύμφωνα με την οποία η Κοινότητα και τα κράτη μέλη της ήσαν έτοιμα να αναγνωρίσουν την ΠΓΔΜ ως «κυρίαρχο και ανεξάρτητο κράτος, εντός των υφισταμένων συνόρων του, και με όνομα αποδεκτό από όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη».
11.
Στις 27 Ιουνίου 1992, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στη Λισαβώνα ανακοίνωσε ότι η Κοινότητα ήταν διατεθειμένη να αναγνωρίσει την ΠΓΔΜ με τα σημερινά της σύνορα με ονομασία που δεν θα περιλαμβάνει τον όρο «Μακεδονία».
12.
Η Προεδρία του Συμβουλίου έστειλε τότε «ειδικό απεσταλμένο της Προεδρίας» στα Σκόπια, πρωτεύουσα της ΠΓΔΜ, και στην Αθήνα προκειμένου να αναζητήσει τη βάση για μια συμφωνία μεταξύ των δύο μερών επί της οποίας θα μπορούσε να στηριχθεί η αναγνώριση της ΠΓΔΜ από την Κοινότητα και η οποία θα ήταν σύμφωνη με τη Διακήρυξη της Λισαβώνας της 27ης Ιουνίου 1992.
13.
Τον Αύγουστο του 1992, το Κοινοβούλιο της ΠΓΔΜ υιοθέτησε ως έμβλημα της εθνικής σημαίας της τον «ήλιο της Βεργίνας», απεικονίζοντας τον δεκαεξάκτινο ήλιο που διακοσμούσε την περιέχουσα τα οστά του Φιλίππου Β' χρυσή λάρνακα που ανακαλύφθηκε στην παλαιά μακεδόνικη πρωτεύουσα Αιγές, τη σημερινή Βεργίνα της ελληνικής Μακεδονίας. Επειδή η Ελλάδα θεωρεί το σύμβολο αυτό κατ' εξοχήν ελληνικό, ζήτησε κατά συνέπεια από την ΠΓΔΜ να μην το χρησιμοποιεί στη σημαία της και επανέλαβε τα αιτήματά της να παραιτηθεί η ΠΓΔΜ από τις εδαφικές διεκδικήσεις της κατά της Ελλάδος και να σταματήσει κάθε εχθρική προπαγάνδα.
14.
Ο ειδικός απεσταλμένος της Προεδρίας υπέβαλε την έκθεση του στη Σύνοδο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στο Εδιμβούργο στις 11 και 12 Δεκεμβρίου 1992. Υπογράμμισε ότι η ΠΓΔΜ ήταν διατεθειμένη να υιοθετήσει την ονομασία «Δημοκρατία της Μακεδονίας (Σκόπια)» για όλες τις διεθνείς ανάγκες, να συνάψει με την Ελλάδα συνθήκη για το απαραβίαστο των κοινών τους συνόρων, να τροποποιήσει το άρθρο 49 του Συντάγματός της προκειμένου να εξαλείψει την αναφορά στα περί προστασίας από τη Δημοκρατία της «καταστάσεως» και των «δικαιωμάτων των πολιτών μακεδόνικης καταγωγής που βρίσκονται στις γειτονικές χώρες» και να συνάψει με την Ελλάδα συνθήκη καλής γειτονίας.
15.
Κατά τη σύνοδο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στο Εδιμβούργο δεν μπόρεσε να επιτευχθεί συμφωνία.
16.
Στις 7 Απριλίου 1993, το Συμβούλιο Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών με το ψήφισμά του 817 συνέστησε στη Γενική Συνέλευση να δεχθεί την ΠΓΔΜ στον Οργανισμό των Ηνωμένων Εθνών με την ονομασία «πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας», «έως ότου ρυθμιστεί η διαφωνία που προκλήθηκε γύρω από το όνομά της». Οι συμπρόεδροι της διευθύνουσας επιτροπής της Διεθνούς Συνδιασκέψεως για την πρώην Γιουγκοσλαβία, Cyrus Vance και Λόρδος Owen, προσπάθησαν να μεσολαβήσουν, η δε προσπάθεια τους κατέληξε στην κατάρτιση σχεδίου συμφωνίας «περί επιβεβαιώσεως των υφισταμένων συνόρων και περί μέτρων οικοδομήσεως εμπιστοσύνης, φιλίας και σχέσεων καλής γειτονίας». Κανένα από τα μέρη δεν υπέγραψε το σχέδιο.
17.
Τον Δεκέμβριο του 1993, έξι κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ενώσεως αναγνώρισαν την ΠΓΔΜ και συνήψαν μαζί της διπλωματικές σχέσεις. Οι Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής αναγνώρισαν την ΠΓΔΜ στις 8 Φεβρουαρίου 1994.
18.
Στις 16 Φεβρουαρίου 1994, η Ελληνική Κυβέρνηση έλαβε τα αποτελούντα το αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας μέτρα, τα οποία ισχύουν για όλα τα εμπορεύματα πλην εκείνων που είναι σημαντικά από ανθρωπιστικής πλευράς, όπως είδη διατροφής και φαρμακευτικά προϊόντα, και έκλεισε το προξενείο της στα Σκόπια.
19.
Η Ελληνική Κυβέρνηση ενημέρωσε το Συμβούλιο και τα άλλα κράτη μέλη για τα μέτρα που έλαβε. Στις 21 Φεβρουαρίου 1994, η Προεδρία του Συμβουλίου ενημέρωσε επισήμως τα κράτη μέλη για τη φύση των ληφθέντων μέτρων και τους δικαιολογητικούς λόγους που επικαλείται η Ελλάδα. Στις 23 Φεβρουαρίου 1994, ο Μόνιμος Αντιπρόσωπος της Ελληνικής Δημοκρατίας, με έγγραφό του προς τον Γενικό Γραμματέα της Επιτροπής, ανέλυσε περαιτέρω το περιεχόμενο των μέτρων. Προηγουμένως, στις 22 Φεβρουαρίου 1994, ο Πρόεδρος της Επιτροπής απέστειλε έγγραφο στην Ελληνική Κυβέρνηση, με το οποίο την κάλεσε να δικαιολογήσει τα μέτρα με βάση τις Συνθήκες, τονίζοντας ότι η Επιτροπή είχε σοβαρές επιφυλάξεις ως προς το αν συμβιβάζονται με το κοινοτικό δίκαιο.
20.
Ο Πρωθυπουργός της Ελλάδος με την απάντησή του της 25ης Φεβρουαρίου 1994, αφού περιέγραψε το πλαίσιο εντός του οποίου εντάσσονται τα μέτρα, τόνισε ότι η λήψη τους κατέστη αναπόφευκτη λόγω της αδιαλλαξίας της ΠΓΔΜ και των συνακόλουθων κινδύνων για την Ελλάδα. Στις26 Φεβρουαρίου 1994, η Ελληνική Κυβέρνηση υπέβαλε υπόμνημα στην Επιτροπή, το οποίο περιείχε τη δικαιολόγηση, από άποψη διεθνούς και κοινοτικού δικαίου, των μέτρων που έλαβε στις 16 Φεβρουαρίου 1994. Το υπόμνημα ανέφερε ότι ο τρόπος με τον οποίο επιβλήθηκαν κυρώσεις στη Νότια Ροδεσία, στη Νότια Αφρική και στην Αργεντινή δείχνει ότι τα κράτη μέλη και όχι η Κοινότητα είναι αρμόδια σε τέτοιες περιπτώσεις. Επικαλέστηκε την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Επιτροπή κατά Συμβουλίου (
5
), από την οποία η Ελληνική Κυβέρνηση συνήγαγε ότι η συγκεκριμένη περίπτωση δεν εμπίπτει στο πεδίο του άρθρου 113 της Συνθήκης ΕΚ, έστω και αν τα μέτρα είχαν επιπτώσεις επί των εμπορικών συναλλαγών. Τέλος, η Ελληνική Κυβέρνηση επικαλέστηκε το άρθρο 224 της Συνθήκης και υποστήριξε ότι το άρθρο αυτό αποτελεί ρήτρα διασφαλίσεως γενικού χαρακτήρα παρέχουσα γενική εξουσιοδότηση υπέρ των κρατών μελών για τη λήψη μονομερών μέτρων, οσάκις, όπως στην προκειμένη περίπτωση, υπάρχει «σοβαρή διεθνής ένταση που αποτελεί απειλή πολέμου». Η Ελληνική Κυβέρνηση υποστήριξε ότι το άρθρο αυτό αφορά μόνον τις διαβουλεύσεις για την επίλυση των προβλημάτων λειτουργίας της κοινής αγοράς και όχι τις ενδεχόμενες συνέπειες που θα έχουν τα μέτρα σε τρίτες χώρες.
21.
Η Επιτροπή ενέμεινε στις επιφυλάξεις της με το από 3 Μαρτίου 1994 έγγραφό της προς το ελληνικό Υπουργείο Εξωτερικών. Επανέλαβε το επιχείρημα ότι τα μέτρα συνιστούν παράβαση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το κοινό καθεστώς εισαγωγών προϊόντων στην Κοινότητα από τρίτες χώρες, από το κοινό καθεστώς εξαγωγών προς τρίτες χώρες και από το κοινό καθεστώς διαμετακομίσεως εμπορευμάτων. Η Επιτροπή αναφέρθηκε επίσης στη βλάβη που υφίστανται τα έννομα συμφέροντα πολλών εξαγωγέων της Κοινότητας των οποίων τα φορτηγά και τα εμπορεύματα έχουν αποκλειστεί στην Ελλάδα και στους συστηματικούς ελέγχους πολλών εμπορευματοκιβωτίων που περιείχαν κοινοτική επισιτιστική βοήθεια σταλείσα από μη κυβερνητικούς οργανισμούς κατόπιν αποφάσεων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου.
22.
Ο Γενικός Γραμματέας Κοινοτικών Υποθέσεων του ελληνικού Υπουργείου Εξωτερικών απάντησε με το από 15 Μαρτίου 1994 έγγραφο, στο οποίο επανέλαβε τις θέσεις της Ελληνικής Κυβερνήσεως και προσέθεσε:
«Εάν η Επιτροπή έχει αποδείξεις ότι τα μέτρα που ελήφθησαν από τις ελληνικές αρχές έχουν ως αποτέλεσμα τη στρέβλωση του ανταγωνισμού στα πλαίσια της Κοινής Αγοράς, η Ελληνική Κυβέρνηση είναι πρόθυμη να εξετάσει τους όρους υπό τους οποίους τα μέτρα αυτά θα μπορούσαν να προσαρμοσθούν στους κανόνες της Συνθήκης, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 225, παράγραφος 1.»
23.
Στις 21 Μαρτίου 1994, η Επιτροπή με έγγραφό της προς τον Έλληνα Πρωθυπουργό τόνισε ότι, εφόσον η Ελλάδα, για να δικαιολογήσει τα μέτρα, επικαλείται πολιτικούς λόγους, το ζήτημα θα έπρεπε να εξεταστεί ως επείγον από τους υπουργούς στο πλαίσιο της κοινής εξωτερικής πολιτικής και της πολιτικής ασφαλείας. Τόνισε επίσης ότι μόνον κατόπιν γνωμοδοτήσεως των υπουργών θα μπορούσε να εξετάσει τον τρόπο πατά τον οποίο η Ελλάδα έκανε χρήση του άρθρου 224 της Συνθήκης και τις επιπτώσεις των μέτρων στη λειτουργία της κοινής αγοράς.
24.
Το ζήτημα συζητήθηκε στις 27 Μαρτίου 1994 κατά την ανεπίσημη σύνοδο του Συμβουλίου στα Ιωάννινα. Η Ελληνική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι κατά τη σύνοδο αυτή δεν επιτεύχθηκε συμφωνία και δεν ελήφθη καμιά απόφαση. Πάντως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι από τις συζητήσεις προέκυψε ότι η Ελλάδα δεν μπόρεσε να αποδείξει την ύπαρξη απειλής πολέμου ή σοβαρής εσωτερικής διαταραχής της δημοσίας τάξεως όπως διατείνεται η Ελληνική Κυβέρνηση.
25.
Στις 22 Απριλίου 1994, η Επιτροπή άσκησε την προσφυγή με την οποία άρχισε η παρούσα διαδικασία, ζητώντας από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει όσα παρατίθενται ανωτέρω. Η Επιτροπή κατέθεσε επίσης, την ίδια ημέρα, αίτηση ασφαλιστικών μέτρων ζητώντας από το Δικαστήριο να διατάξει την αναστολή εφαρμογής των ελληνικών μέτρων. Το Δικαστήριο απέρριψε την αίτηση αυτή με διάταξη της 29ης Ιουνίου 1994 (
6
).
Τα νομικά ζητήματα
26.
Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Ελλάδα άσκησε καταχρηστικώς τις εξουσίες που προβλέπονται στο άρθρο 224 της Συνθήκης με την επιβολή embargo στο εμπόριο με την ΠΓΔΜ και ότι, κατ' αυτόν τον τρόπο, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 113 της Συνθήκης και τους κανονισμούς 2603/69, 288/82, 3698/93 και 2726/90 του Συμβουλίου.
27.
Το άρθρο 224 της Συνθήκης έχει ως εξής:
«Τα κράτη μέλη συνεννοούνται μεταξύ τους, για να προβούν σε κοινή ενέργεια προς αποτροπή παρακωλύσεως της λειτουργίας της κοινής αγοράς εξαιτίας μέτρων που λαμβάνει κράτος μέλος σε περίπτωση σοβαρής εσωτερικής διαταραχής της δημοσίας τάξεως, σε περίπτωση πολέμου ή σοβαρής διεθνούς εντάσεως που αποτελεί απειλή πολέμου ή προς εκπλήρωση υποχρεώσεων που έχει αναλάβει με σκοπό τη διατήρηση της ειρήνης και της διεθνούς ασφαλείας.»
28.
Το άρθρο 225 της Συνθήκης έχει ως εξής:
«Αν τα μέτρα που λαμβάνονται στις περιπτώσεις των άρθρων 223 και 224 έχουν ως αποτέλεσμα τη νόθευση των όρων του ανταγωνισμού στην κοινή αγορά, η Επιτροπή εξετάζει μαζί με το ενδιαφερόμενο κράτος τους όρους, υπό τους οποίους τα μέτρα αυτά δύνανται να προσαρμοσθούν στους κανόνες που θεσπίζει η παρούσα Συνθήκη.
Κατά παρέκκλιση από τη διαδικασία των άρθρων 169 και 170, η Επιτροπή ή κάθε κράτος μέλος δύναται να προσφύγει απευθείας στο Δικαστήριο, αν θεωρεί ότι άλλο κράτος μέλος ασκεί καταχρηστικώς τις εξουσίες που προβλέπονται στα άρθρα 223 και 224. Το Δικαστήριο αποφασίζει κεκλεισμένων των θυρών.»
29.
Για να κριθεί αν η προσφυγή πρέπει να γίνει δεκτή, πρέπει να εξεταστούν ορισμένα ζητήματα.
30.
Πρώτον, πρέπει να εξεταστεί αν τα ελληνικά μέτρα, σε περίπτωση που δεν υπήρχε η ρήτρα διασφαλίσεως του άρθρου 224, αντίκεινται προς το κοινοτικό δίκαιο, ιδίως προς τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου που παρατίθενται στην προσφυγή.
31.
Δεύτερον, αν διαπιστωθεί ότι τα ελληνικά μέτρα αντιβαίνουν προς τις προπαρα-τεθείσες διατάξεις, θα πρέπει να εξεταστεί αν η Ελλάδα μπορούσε να επικαλεστεί το άρθρο 224 για να δικαιολογήσει την ενέργειά της, με το αιτιολογικό ότι αποσκοπούσε στην αντιμετώπιση «σοβαρής εσωτερικής διαταραχής της δημοσίας τάξεως» ή «σοβαρής διεθνούς εντάσεως που αποτελεί απειλή πολέμου».
32.
Τρίτον, αν η Ελλάδα μπορούσε να επικαλεστεί το άρθρο 224, θα πρέπει να καθοριστεί, σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου 225, αν η Ελλάδα άσκησε καταχρηστικώς τις εξουσίες που προβλέπονται στο άρθρο 224.
Το ζήτημα αν τα ελληνικά μέτρα θα ήσαν αντίθετα προς το κοινοτικό δίκαιο, σε περίπτωση που δεν υπήρχε η ρήτρα διασφαλίσεως του άρθρου 224 της Συνθήκης
33.
Η Επιτροπή τονίζει ότι η κοινή εμπορική πολιτική που προβλέπει το άρθρο 113 εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας. Παραθέτει τη γνωμοδότηση 1/75 της 11ης Νοεμβρίου 1975 (
7
), την απόφαση Donckerwolcke κ.λπ. κατά Procureur de la République (
8
) και τη γνωμοδότηση 2/91 της 19ης Μαρτίου 1993 (
9
). Από τη νομολογία αυτή η Επιτροπή συνάγει ότι η ύπαρξη αποκλειστικής αρμοδιότητας της Κοινότητας αφαιρεί από τα κράτη μέλη πάθε συντρέχουσα αρμοδιότητα στο πεδίο της εμπορικής πολιτικής.
34.
Βάσει αυτής της αποκλειστικής αρμοδιότητας, η Κοινότητα έχει θεσπίσει κοινούς κανόνες για τις εισαγωγές από τρίτες χώρες. Κατά τον χρόνο ασκήσεως της προσφυγής, οι κανόνες αυτοί περιέχονταν στον κανονισμό (ΕΚ) 518/94 του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1994 (
10
) (που αφορά όλα τα προϊόντα πλην των κλωστοϋφαντουργικών), και στον κανονισμό (ΕΚ) 517/94 του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 1994 (
11
) (όσον αφορά τα κλωστοϋφαντουργικά προϊόντα). Οι κανονισμοί αυτοί αντικατέστησαν τον κανονισμό 288/82 (
12
) του Συμβουλίου που η Επιτροπή αναφέρει στο δικόγραφο της προσφυγής της. Ο κανονισμός 518/94 έχει αντικατασταθεί από τον κανονισμό (ΕΚ) 3285/94 του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1994 (
13
).
35.
Σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 3285/94, οι εισαγωγές στην Κοινότητα από τρίτες χώρες είναι καταρχήν ελεύθερες και δεν υπόκεινται σε ποσοτικούς περιορισμούς. Πάντως, το άρθρο 24, παράγραφος 2, επιτρέπει στα κράτη μέλη να επιβάλλουν απαγορεύσεις και περιορισμούς υπό όρους παρόμοιους με εκείνους που εφαρμόζονται στο ενδοκοινοτικό εμπόριο δυνάμει του άρθρου 36 της Συνθήκης. Τα άρθρα 2, παράγραφος 1, και 26, παρά-; γράφος 2, του κανονισμού 517/94 περιέχουν ανάλογες διατάξεις όσον αφορά τα κλωστοϋφαντουργικά προϊόντα. Παρόμοιες διατάξεις περιέχονταν στα άρθρα 1, παράγραφος 2, και 21 του κανονισμού 288/82 και στα άρθρα 1, παράγραφος 2, και 18, παράγραφος 2, του κανονισμού 518/94.
36.
Οι εισαγωγές από τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη, την Κροατία, τη Σλοβενία και την ΠΓΔΜ διέπονται από τις ειδικές διατάξεις του κανονισμού 3698/93 του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1993 (
14
). Το άρθρο 1 του κανονισμού αυτού ορίζει:
«Με την επιφύλαξη των ιδιαιτέρων διατάξεων που προβλέπονται στα άρθρα 2 έως 8, τα προϊόντα, εκτός από εκείνα που απαριθμούνται στο παράρτημα II της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και στο παράρτημα Α του παρόντος κανονισμού, καταγωγής των Δημοκρατιών της Βοσνίας-Ερζεγοβίνης, της Κροατίας, της Σλοβενίας και της πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας μπορούν να εισαχθούν στην Κοινότητα χωρίς ποσοτικούς περιορισμούς ή μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος και απαλλάσσονται των δασμών και φορολογικών επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος.
(...)»
37.
Το άρθρο 2 ορίζει:
«Οι εισαγωγικοί δασμοί, ήτοι οι δασμοί και οι εισφορές (μεταβλητά στοιχεία) που ισχύουν πατά την εισαγωγή στην Κοινότητα των προϊόντων που απαριθμούνται στο παράρτημα Β, είναι αυτοί που αναφέρονται για το καθένα εξ αυτών στο εν λόγω παράρτημα.»
38.
Οι κοινοί κανόνες για τις εξαγωγές προς τρίτες χώρες περιέχονται στον κανονισμό 2603/69 του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 1969 (
15
), ο οποίος προβλέπει ότι οι εξαγωγές είναι καταρχήν ελεύθερες, είναι όμως δυνατή η λήψη μέτρων διασφαλίσεως σε περίπτωση ελλείψεως βασικών ειδών. Το άρθρο 11 του κανονισμού περιέχει επίσης διατάξεις παρόμοιες με εκείνες του άρθρου 36 της Συνθήκης.
39.
Οι κοινοί κανόνες για τη διαμετακόμιση εμπορευμάτων μέσω του εδάφους κράτους μέλους, συμπεριλαμβανομένων των εισαγομένων από τρίτες χώρες εμπορευμάτων, περιέχονται στον κανονισμό 2726/90 του Συμβουλίου, της 17ης Σεπτεμβρίου 1990 (
16
). Οι κανόνες αυτοί είναι κυρίως τεχνικής φύσεως και αφορούν ειδικότερα τα έγγραφα που πρέπει να συνοδεύουν τα εμπορεύματα κατά τη διαμετακόμιση τους μέσω του εδάφους κράτους μέλους. Οι κανόνες αυτοί εμμέσως υιοθετούν την αρχή ότι τα εισαγόμενα από τρίτες χώρες εμπορεύματα μπορούν να διέρχονται από το έδαφος ενός κράτους μέλους (όπως η Ελλάδα, για παράδειγμα) καθ' οδόν προς τον τελικό προορισμό τους στο έδαφος άλλου κράτους μέλους. Το άρθρο 5, παράγραφος 3, ορίζει:
«Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται υπό την επιφύλαξη απαγορεύσεων ή περιορισμών εισαγωγής, εξαγωγής ή διαμετακόμισης, που ορίζουν τα κράτη μέλη, εφόσον συμβιβάζονται με τις τρεις Συνθήκες για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας.»
40.
Κατά τη γνώμη μου, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι το embargo που επέβαλε η Ελλάδα στο εμπόριο με την ΠΓΔΜ είναι καταρχήν ασυμβίβαστο με τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου που παραθέτει η Επιτροπή, εκτός αν μπορεί να θεωρηθεί ότι εμπίπτει στο πεδίο της ρήτρας διασφαλίσεως του άρθρου 224 της Συνθήκης. Η βασική αρχή της κοινής εμπορικής πολιτικής κατά το άρθρο 113 της Συνθήκης συνίσταται στο ότι τα εδάφη των κρατών μελών αποτελούν ενιαίο τελωνειακό έδαφος με ομοιόμορφους κανόνες που διέπουν την εισαγωγή ή την εξαγωγή εμπορευμάτων από και προς τρίτες χώρες. Τα εξωτερικά σύνορα της Κοινότητας είναι καταρχήν αδιαίρετα από τελωνειακής απόψεως. Με την εκχώρηση στην Κοινότητα αποκλειστικής αρμοδιότητας στο πεδίο της εμπορικής πολιτικής, τα κράτη μέλη απεκδύθησαν της εξουσίας λήψεως μονομερών μέτρων περιοριζόντων το εμπόριο με τις τρίτες χώρες, πλην ορισμένων περιπτώσεων που προβλέπει το κοινοτικό δίκαιο.
41.
Η επιβολή μονομερούς embargo στο εμπόριο με τρίτη χώρα αντιβαίνει, επιπλέον, προς τις γενικές διατάξεις των κανονισμών του Συμβουλίου που διέπουν το εμπόριο με τρίτες χώρες (οι οποίοι παρατίθενται ανωτέρω στις παραγράφους 34 έως 39). Είναι αλήθεια ότι ορισμένοι κανονισμοί (κανονισμοί 288/82, 517/94, 518/94, 3285/94 και 2603/69) περιέχουν διατάξεις που επιτρέπουν παρεκκλίσεις για λόγους παρόμοιους με εκείνους που διαλαμβάνει το άρθρο 36 της Συνθήκης. Εντούτοις, η Ελλάδα δεν έχει επικαλεστεί τις διατάξεις αυτές και εν πάση περιπτώσει γεννάται το ερώτημα αν αυτές μπορούν να δικαιολογήσουν μέτρα όπως τα επίμαχα εν προκειμένω. Επιπλέον, ο κανονισμός 3698/93, ο οποίος αφορά ειδικώς τις εισαγωγές από την ΠΓΔΜ και τα άλλα κράτη που δημιουργήθηκαν από τη διάλυση της Γιουγκοσλαβίας, δεν περιέχει καμιά διάταξη αντίστοιχη του άρθρου 36 της Συνθήκης.
42.
Η Ελλάδα διατείνεται ότι το embargo στο εμπόριο με την ΠΓΔΜ δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 113, διότι δεν πρέπει να νοηθεί ως μέσο εμπορικής πολιτικής, αλλά ως μέσο ασκήσεως πολιτικής πιέσεως στην ΠΓΔΜ. Το επιχείρημα αυτό δεν με πείθει. Κατά τη γνώμη μου, το αποφασιστικό στοιχείο δεν είναι ο σκοπός του embargo, αλλά οι συνέπειές του. Ένα μέτρο του οποίου συνέπεια είναι η άμεση παρακώλυση ή ο περιορισμός του εμπορίου με τρίτη χώρα εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 113, ανεξαρτήτως του σκοπού του. Επιπλέον, όπως υπογράμμισε η Επιτροπή, αυτό συνάγεται από την κοινοτική πρακτική. Σε πολλές περιπτώσεις, το Συμβούλιο έχει επικαλεστεί το άρθρο 113 ως νομική βάση για την έκδοση κανονισμών με τους οποίους επιβλήθηκαν οικονομικές κυρώσεις σε τρίτες χώρες για λόγους εξωτερικής πολιτικής παρά για λόγους εμπορικής πολιτικής (
17
).
43.
Καίτοι η Ελλάδα υποστηρίζει ότι το embargo στο εμπόριο με την ΠΓΔΜ δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 113 της Συνθήκης, επιβάλλεται ωστόσο να τονιστεί ότι η Ελλάδα δεν έκρινε αναγκαίο από την αρχή να στηριχθεί στο άρθρο 224 της Συνθήκης προκειμένου να αποδείξει ότι το embargo συμβιβάζεται με το κοινοτικό δίκαιο. Ρητή επίκληση του άρθρου 224 έγινε με το υπόμνημα της 26ης Φεβρουαρίου 1994 το οποίο η Ελληνική Κυβέρνηση υπέβαλε στην Επιτροπή αναφορικά με τα μέτρα που έλαβε κατά της ΠΓΔΜ στις 16 Φεβρουαρίου 1994 (βλ. παράρτημα 12 του δικογράφου της προσφυγής). Με το υπόμνημα αυτό, η Ελληνική Κυβέρνηση υποστήριξε ότι η συμπεριφορά της ΠΓΔΜ έναντι της Ελλάδος είχε προκαλέσει διεθνή ένταση που αποτελεί απειλή πολέμου και ότι το άρθρο 224 είναι το μόνο που επιτρέπει να εξευρεθεί μια λύση στα προβλήματα που δημιουργούνται στη λειτουργία της κοινής αγοράς, μέσω της προβλεπομένης σ' αυτό διαβουλεύσεως.
Επί του ζητήματος αν η Ελλάδα μπορεί να επικαλεστεί το άρθρο 224 της Συνθήκης προκειμένου να δικαιολογήσει το embargo με το αιτιολογικό ότι το μέτρο αποσκοπεί στην αντιμετώπιση «σοβαρής εσωτερικής διαταραχής της δημοσίας τάξεως» ή «σοβαρής διεθνούς εντάσεως που αποτελεί απειλή πολέμου»
44.
Με την απόφαση Johnston κατά Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary (
18
), το Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 224 της Συνθήκης αφορά «όλως εξαιρετική κατάσταση». Συγκεκριμένα, το άρθρο 224 προβλέπει τρεις εξαιρετικές καταστάσεις στις οποίες ένα κράτος μέλος μπορεί να λάβει μέτρα ικανά να επηρεάσουν τη λειτουργία της κοινής αγοράς. Μπορεί να λάβει τέτοια μέτρα: α) σε περίπτωση σοβαρής εσωτερικής διαταραχής της δημοσίας τάξεως, β) σε περίπτωση πολέμου ή σοβαρής διεθνούς εντάσεως που αποτελεί απειλή πολέμου ή γ) προς εκπλήρωση υποχρεώσεων που έχει αναλάβει με σκοπό τη διατήρηση της ειρήνης και της διεθνούς ασφαλείας. Βεβαίως, η τρίτη από τις περιπτώσεις αυτές δεν έχει σχέση με την παρούσα υπόθεση. Η Ελλάδα επικαλείται τις δύο πρώτες καταστάσεις. Θα εξετάσω πρώτα αν η Ελλάδα μπορούσε να λάβει μέτρα κατά της ΠΓΔΜ που ενδεχομένως δεν συμβιβάζονται με τους γενικούς κανόνες της Συνθήκης προκειμένου να αποσοβήσει σοβαρή εσωτερική διαταραχή της δημοσίας τάξεως.
45.
Στο πλαίσιο αυτό, ένα ζήτημα που πρέπει να επιλυθεί αφορά τη σχέση μεταξύ της αναφοράς του άρθρου 36 της Συνθήκης στη δημόσια ασφάλεια και της αναφοράς του άρθρου 224 σε σοβαρή εσωτερική διαταραχή της δημοσίας τάξεως. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι οι δύο διατάξεις είναι παρεμφερείς και επομένως η νομολογία του Δικαστηρίου περί στενής ερμηνείας του άρθρου 36 έχει εφαρμογή επί του άρθρου 224.
46.
Κατά τη γνώμη μου, η αναλογία μεταξύ των άρθρων 36 και 224 δεν πρέπει να υπερακοντιστεί πέραν του δέοντος. Είναι αλήθεια ότι στην απόφαση Johnston (
19
) το Δικαστήριο συνδύασε τα άρθρα 36 και 224 με άλλα άρθρα της Συνθήκης που περιέχουν παρεκκλίσεις αναφορικά με τη δημόσια ασφάλεια (συγκεκριμένα τα άρθρα 48, παράγραφος 3, 56, παράγραφος 1, και 223). Αφού τόνισε ότι όλες αυτές οι διατάξεις «αφορούν εξαιρετικές και σαφώς προσδιορισμένες περιπτώσεις», το Δικαστήριο είπε, στη σκέψη 26 της αποφάσεως, ότι «τα άρθρα αυτά, λόγω του περιορισμένου χαρακτήρα τους, δεν επιδέχονται ευρεία ερμηνεία». Βεβαίως, ορθώς μπορούμε να πούμε ότι τα άρθρα 36 και 224 πρέπει αμφότερα να ερμηνεύονται στενά, διότι παρεκκλίνουν από τους γενικούς κανόνες της Συνθήκης. Αυτό αποτελεί το κοινό σημείο των δύο διατάξεων. Εντούτοις, υπάρχουν σημαντικές διαφορές. Πρώτον, ενώ οι καταστάσεις που καλύπτονται από το άρθρο 36 (και από τα άρθρα 48, παράγραφος 3, και 56, παράγραφος 1) μπορούν να χαρακτηριστούν ως εξαιρετικές, αυτές που καλύπτει το άρθρο 224 είναι, όπως αναγνώρισε το Δικαστήριο με τη σκέψη 27 της αποφάσεως Johnston, όλως εξαιρετικές. Αυτό επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι σπανίως έχει γίνει επίκληση του άρθρου 224, ενώ η προσφυγή στο άρθρο 36 είναι σχετικώς συνηθισμένη. Η δεύτερη διαφορά αφορά την έκταση των δυνατών παρεκκλίσεων που επιτρέπουν τα δύο άρθρα. Το άρθρο 36 επιτρέπει παρεκκλίσεις από μία πτυχή της κοινής αγοράς (παραδεδεγμένως κεφαλαιώδους σημασίας) το άρθρο 224 επιτρέπει παρεκκλίσεις από τους κανόνες της κοινής αγοράς γενικώς.
47.
Η αναφορά του άρθρου 224 σε «σοβαρή εσωτερική διαταραχή της δημοσίας τάξεως» πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να έχει την έννοια ότι καλύπτει περιπτώσεις διασαλεύσεως της δημοσίας τάξεως σε κλίμακα πολύ ευρύτερη από το είδος των πολιτικών ταραχών που ενδεχομένως θα δικαιολογούσαν προσφυγή στο άρθρο 36. Αυτό που το άρθρο 224 φαίνεται να καλύπτει είναι μια κατάσταση που εγγίζει τα όρια της πλήρους καταρρεύσεως της εσωτερικής ασφαλείας, διότι, διαφορετικά, θα ήταν δύσκολο να δικαιολογηθεί η προσφυγή στη σαρωτική παρέκκλιση που μπορεί να επιτρέπει την αναστολή της ισχύος όλων των γενικών κανόνων που διέπουν τη λειτουργία της κοινής αγοράς.
48.
Στην παρούσα υπόθεση, είναι σαφές ότι η Ελλάδα δεν απέδειξε ότι, αν δεν είχε επιβληθεί το embargo κατά της ΠΓΔΜ, θα ξεσπούσαν εσωτερικές ταραχές σε τέτοια κλίμακα, ώστε τα μέσα που διαθέτει για την τήρηση της δημοσίας τάξεως θα ήσαν ανεπαρκή. Η Ελλάδα ισχυρίζεται, με το υπόμνημά της αντικρούσεως, ότι σχεδόν ολόκληρος ο ελληνικός λαός διαμαρτύρεται κατά της προσπάθειας της ΠΓΔΜ να υπονομεύσει την εθνική ταυτότητα της Ελλάδος και ότι η οργάνωση διαδηλώσεων στις οποίες μετέχει η πλειοψηφία του λαού, με εκκλήσεις για κλείσιμο των συνόρων και φόβους για πιθανό πόλεμο με την ΠΓΔΜ, φυσικά δημιουργεί κίνδυνο σοβαρής εσωτερικής διαταραχής της δημοσίας τάξεως, την οποία το κράτος δεν μπορούσε να κατευνάσει, τόσο λόγω της κλίμακας των διαδηλώσεων όσο και λόγω των κινήτρων τους, ήτοι της προστασίας της εθνικής ταυτότητας της Ελλάδος.
49.
Οι ισχυρισμοί αυτοί, κατά τη γνώμη μου, δεν αποδεικνύουν ότι οι ελληνικές αρχές αντιμετώπιζαν πράγματι σοβαρή εσωτερική διαταραχή κατά της οποίας δεν μπορούσαν να λάβουν αποτελεσματικά μέτρα, χωρίς να προσφύγουν στην επιβολή οικονομικών κυρώσεων κατά της ΠΓΔΜ. Οι ισχυρισμοί της Ελλάδος περί οργανώσεως μαζικών διαδηλώσεων είναι αόριστοι και αναπόδεικτοι. Δεν έχουν υποβληθεί λεπτομερή στοιχεία περί συγκεκριμένης διαταραχής της δημοσίας τάξεως. Πράγματι, η Ελλάδα δεν μπόρεσε να αποδείξει τη λόγω μαζικών διαδηλώσεων διασάλευση της δημοσίας τάξεως που απαιτείται προκειμένου να δικαιολογηθεί η προσφυγή στο άρθρο 224 λόγω σοβαρής εσωτερικής διαταραχής της δημοσίας τάξεως. Καταλήγω επομένως στο ότι η Ελλάδα δεν μπορούσε να επικαλεστεί το άρθρο 224 για τον λόγο αυτό.
50.
Το επόμενο ζήτημα συνίσταται στο αν η Ελλάδα μπορούσε να επικαλεστεί το άρθρο 224 λόγω πολέμου ή σοβαρής διεθνούς εντάσεως που αποτελεί απειλή πολέμου. Το ζήτημα αυτό είναι πολύ πιο πολύπλοκο και θέτει το θεμελιώδες πρόβλημα της εκτάσεως των εξουσιών του Δικαστηρίου να προβαίνει σε δικαστικό έλεγχο τέτοιων καταστάσεων. Σαφώς, δεν μπορεί να υποστηριχθεί — αλλ' ούτε βεβαίως το υποστηρίζει και η Ελλάδα — ότι το ζήτημα δεν υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο. Από το κείμενο του άρθρου 225 της Συνθήκης καθίσταται σαφές ότι το Δικαστήριο έχει την εξουσία να εξετάζει τη νομιμότητα μέτρων που ένα κράτος μέλος έλαβε δυνάμει του άρθρου 224 λογικώς, τούτο πρέπει να περιλαμβάνει την εξουσία να εξετάζει αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις για την επίκληση του άρθρου 224. Η έκταση και το βάθος του ελέγχου που μπορεί να ασκήσει το Δικαστήριο περιορίζονται ωστόσο σημαντικά λόγω της φύσεως των ζητημάτων που ανακύπτουν. Υπάρχει έλλειψη δικαστικώς εφαρμοστέων κριτηρίων που θα επέτρεπαν στο Δικαστήριο ή σε οποιοδήποτε άλλο δικαστήριο να κρίνει αν υπάρχει σοβαρή διεθνής ένταση και αν η ένταση αυτή αποτελεί απειλή πολέμου. Η φύση του προβλήματος αποκαλύπτεται στις παρατηρήσεις Άγγλου δικαστή που διατυπώθηκαν σε μάλλον διαφορετικό πλαίσιο: «there are (...) no judicial or manageable standards by which to judge these issues, or to adopt another phrase (...) the court would be in a judicial no-man's land.» (
20
) [«δεν υπάρχουν (...) δικαστικά ή εύχρηστα πρότυπα βάσει των οποίων θα μπορούσαν να κριθούν τα ζητήματα αυτά ή να υιοθετηθεί άλλη έκφραση (...) το δικαστήριο θα βρισκόταν σε αδέσποτο δικαστικό χώρο.»]
51.
Είναι επίσης ενδιαφέρον να τονιστεί ότι τα δικαστήρια στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, που είναι εξαιρετικώς απρόθυμα να δεχθούν ότι κάθε κυβερνητική πράξη είναι ανεπίδεκτη δικαστικού ελέγχου, αναγνωρίζουν ότι, στο πεδίο της εξωτερικής πολιτικής και της πολιτικής ασφαλείας, το βάθος του ελέγχου μπορεί να περιορίζεται σημαντικά λόγω της ελλείψεως ενδεδειγμένων νομικών κριτηρίων που μπορούν να τύχουν εφαρμογής από τα δικαστήρια (
21
).
52.
Ο πόλεμος είναι εκ φύσεως απρόβλεπτο γεγονός. Η μετάβαση από τις απειλές πολέμου στην ένοπλη σύρραξη μπορεί να είναι ταχεία και δραματική, όπως το αποδεικνύει και η πιο πρόχειρη αναδρομή στην πρόσφατη ιστορία. Λίγοι είχαν προβλέψει κατά την άνοιξη του 1982, όταν μια ομάδα Αργεντινών άρχισε τη διάλυση ενός άχρηστου φαλαινοθηρικού σταθμού στη νήσο της Νότιας Γεωργίας, ότι σύντομα θα ξεσπούσε πόλεμος ανάμεσα στο Ηνωμένο Βασίλειο και την Αργεντινή για τα νησιά Falkland. Λίγοι μπόρεσαν να προβλέψουν, το θέρος του 1990, όταν το Ιράκ άρχισε να μετακινεί στρατεύματα προς τη μεθόριο με το Κουβέιτ, ότι θα ακολουθούσε σύγκρουση τέτοιας κλίμακας όπως ο πόλεμος του Κόλπου. Και μόνον οι πολύ διορατικοί είχαν υποψιαστεί, στα μέσα της δεκαετίας του '80, ότι σε λίγα χρόνια η Γιουγκοσλαβία θα βρισκόταν στη δίνη μιας σειράς οδυνηρών εμφυλίων πολέμων.
53.
Υπό το φως των σκέψεων αυτών, το Δικαστήριο πρέπει να αξιολογήσει τα επιχειρήματα των διαδίκων όσον αφορά την απειλή πολέμου. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι υπάρχει πόλεμος στα Βαλκάνια και ο κίνδυνος του πολέμου μπορεί να επεκταθεί σε άλλες περιοχές των Βαλκανίων όπου σήμερα επικρατεί σχετικώς ηρεμία. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι υπάρχει σοβαρή πολιτική διαμάχη μεταξύ Ελλάδος και ΠΓΔΜ. Δεν δέχεται όμως ότι η στάση της ΠΓΔΜ έναντι της Ελλάδος μπορεί εύλογα να θεωρηθεί ότι αποτελεί απειλή πολέμου. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η ΠΓΔΜ είναι μια μικρή χώρα στη δίνη οικονομικής κρίσεως, με μικρά συναλλαγματικά αποθέματα και πολύ ανίσχυρες ένοπλες δυνάμεις σε σύγκριση με εκείνες της Ελλάδος, η οποία επιπλέον απολαύει της εγγυήσεως ασφαλείας που απορρέει από το γεγονός ότι είναι μέλος του NATO.
54.
Θα ήθελα να τονίσω με έμφαση ότι δεν απόκειται στο Δικαστήριο να κρίνει επί της ουσίας της διενέξεως μεταξύ Ελλάδος και ΠΓΔΜ. Δεν απόκειται στο Δικαστήριο να αποφανθεί ποιος έχει δικαίωμα επί της ονομασίας «Μακεδονία», επί του άστρου της Βεργίνας και της κληρονομιάς του Μεγάλου Αλεξάνδρου ή αν η ΠΓΔΜ προσπαθεί να σφετεριστεί μέρος της ελληνικής εθνικής ταυτότητας ή αν η ΠΓΔΜ έχει μακροπροθέσμως βλέψεις επί του ελληνικού εδάφους ή άμεση πρόθεση να εμπλακεί σε πόλεμο με την Ελλάδα. Αυτό που το Δικαστήριο πρέπει να αποφασίσει είναι αν, ενόψει όλων των περιστάσεων, συμπεριλαμβανομένου του γεωπολιτικού και ιστορικού πλαισίου, η Ελλάδα θα μπορούσε να έχει κάποια βάση για να θεωρήσει, από τη δική της υποκειμενική σκοπιά, ότι οι τεταμένες σχέσεις μεταξύ αυτής και της ΠΓΔΜ θα μπορούσαν να καταλήξουν σε ένοπλη σύγκρουση. Υπογραμμίζω ότι το ζήτημα πρέπει να κριθεί από τη σκοπιά του ενδιαφερομένου κράτους μέλους. Λόγω γεωγραφικών και ιστορικών διαφορών, κάθε κράτος μέλος έχει τα δικά του ειδικά προβλήματα και ανησυχίες στο πεδίο της εξωτερικής πολιτικής και της πολιτικής ασφαλείας. Κάθε κράτος μέλος βρίσκεται σε καλύτερη θέση από τα κοινοτικά όργανα ή τα άλλα κράτη μέλη όταν πρόκειται να σταθμίσει τους κινδύνους που δημιουργούνται γι' αυτό από τις ενέργειες τρίτης χώρας. Επιπλέον, η ασφάλεια αποτελεί μάλλον ζήτημα διαισθήσεως παρά απτό γεγονός. Αυτό που ένα κράτος μέλος εκλαμβάνει ως άμεση απειλή για την εξωτερική του ασφάλεια μπορεί, σ' άλλο κράτος μέλος, να φαίνεται σχετικώς ακίνδυνο.
55.
Το ότι τα ζητήματα εθνικής ασφαλείας αποτελούν προεχόντως αντικείμενο εκτιμήσεως των αρχών του ενδιαφερομένου κράτους έχει υπογραμμιστεί από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων σε σχέση με το άρθρο 15 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως περί Προασπίσεως των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, το οποίο επιτρέπει στα συμβαλλόμενα κράτη να λαμβάνουν μέτρα κατά παράβαση των υπό της Συμβάσεως προβλεπομένων υποχρεώσεων «εν περιπτώσει πολέμου ή ετέρου δημοσίου κινδύνου απειλούντος την ζωήν του Έθνους». Στην υπόθεση Ιρλανδία κατά Ηνωμένου Βασιλείου (
22
), το Δικαστήριο του Στρασβούργου αποφάνθηκε:
«Απόκειται, κατά πρώτο λόγο, σε κάθε συμβαλλόμενο κράτος, στα πλαίσια της ευθύνης του για τη “ζωή του Έθνους [του]”, να κρίνει αν η ύπαρξη του απειλείται από “δημόσιο κίνδυνο” και, αν συμβαίνει αυτό, μέχρι ποίου σημείου είναι αναγκαίο να φθάσει η προσπάθειά του προς αντιμετώπιση του κινδύνου. Λόγω της άμεσης και συνεχούς επαφής τους με τις πιεστικές ανάγκες της στιγμής, οι εθνικές αρχές βρίσκονται καταρχήν σε καλύτερη θέση από τα διεθνή δικαστήρια προκειμένου να αποφασίζουν τόσον ως προς την ύπαρξη τέτοιου κινδύνου όσον και ως προς τη φύση και την έκταση των παρεκκλίσεων που είναι αναγκαίες για την αποσόβηση του.»
56.
Οι παράγοντες τους οποίους υπαινίσσεται η Επιτροπή μπορεί να καθιστούν απίθανη την προοπτική πολέμου μεταξύ Ελλάδος και ΠΓΔΜ. Εντούτοις, αν το ζήτημα εξεταστεί από την υποκειμενική σκοπιά της Ελλάδος και σταθμιστεί δεόντως το γεωπολιτικό περιβάλλον και η ιστορία των εθνικών συγκρούσεων, οι διαμάχες για τα σύνορα και η γενική αστάθεια που χαρακτηρίζει τα Βαλκάνια επί αιώνες, συμπεριλαμβανομένης βεβαίως μιας σειράς ενόπλων συγκρούσεων που έχουν αρχίσει στην πρώην Γιουγκοσλαβία τα τελευταία χρόνια, τότε δεν νομίζω ότι μπορεί κανείς να ισχυριστεί ότι η Ελλάδα ενεργεί εντελώς παράλογα υιοθετώντας την άποψη ότι η ένταση μεταξύ αυτής και της ΠΓΔΜ φέρει μέσα της — έστω και αν είναι μακροπρόθεσμη και απομακρυσμένη — την απειλή πολέμου.
57.
Υπογραμμίζω για μια φορά ακόμη ότι δεν είναι αναγκαίο να αποφανθεί το Δικαστήριο για το ποιος έχει δίκιο ή άδικο στη διένεξη μεταξύ Ελλάδος και ΠΓΔΜ ή να λάβει θέση ως προς το ποιος δικαιούται της ονομασίας «Μακεδονία» και των μακεδόνικων συμβόλων. Για τους προεκτεθέντες λόγους, είναι όμως αναγκαίο να εξεταστούν από τη σκοπιά της Ελλάδος διάφορα ζητήματα. Η άποψη της Ελλάδος είναι, όπως εγώ την αντιλαμβάνομαι, ότι η ΠΓΔΜ, ως νεοσύστατο ανεξάρτητο κράτος χαρακτηριζόμενο από μεγάλη εθνική ανομοιογένεια, προσπαθεί να σφυρηλατήσει ένα είδος εθνικής ταυτότητας, με σκοπό να συνενώσει τον ετερογενή πληθυσμό της, καλλιεργώντας στους πολίτες της μια μακεδόνικη συνείδηση και εμποτίζοντας τους με την πεποίθηση ότι είναι κληρονόμοι του αρχαίου Βασιλείου του Φιλίππου και του Αλεξάνδρου. Η Ελλάδα, ορθά ή εσφαλμένα, θεωρεί τούτο σφετερισμό ενός μέρους της ελληνικής εθνικής ταυτότητας. Επιπλέον, η Ελλάδα υπογραμμίζει τη χρησιμοποίηση σχολικών βιβλίων με χάρτες της Μακεδονίας που περιλαμβάνουν, εκτός από το σημερινό έδαφος της ΠΓΔΜ, την περιοχή του Πιρίν της Βουλγαρίας και τμήμα του ελληνικού εδάφους που εκτείνεται νοτίως μέχρι τη Θεσσαλονίκη και το όρος Όλυμπος. Οι προφανείς μακροπρόθεσμοι φόβοι της Ελλάδος περιγράφονται σε φυλλάδιο με τον τίτλο «Macedonia: more than a difference over a name», οποίο εξέδωσε η Γενική Γραμματεία Τύπου και Πληροφοριών τον Απρίλιο του 1994 (παράρτημα Ια του υπομνήματος αντικρούσεως, σ. 11 και 12):
«(...) a new generation is being educated in FYROM believing that territories belonging to neighbouring countries form part of their “fatherland” and have been unjustly detached from it. Accordingly, it is not difficult to presume that the new generation — and the generations to come — will nurture feelings of aggressiveness, vindictiveness and revanchism towards “usurping” neighbours.» [«(...) η νέα γενιά στην ΠΓΔΜ γαλουχείται με την ιδέα ότι εδάφη που ανήκουν σε γειτονικές χώρες αποτελούν τμήμα της “μητέρας πατρίδας” και έχουν αδίκως αποσπαστεί από αυτήν. Επομένως, ευχερώς τεκμαίρεται ότι στη νέα γενιά — και στις επερχόμενες γενιές — θα καλλιεργούνται αισθήματα επιθετικότητας, μνησικακίας και εκδικητικότητας κατά των “σφετεριστών” γειτόνων.»]
58.
Ίσως οι φόβοι της Ελλάδος να είναι τελείως αβάσιμοι, όπως η Επιτροπή συνάγει, μεταξύ άλλων, από το γεγονός ότι το Σύνταγμα της ΠΓΔΜ, μετά την τροποποίηση του, επιτρέπει τη μεταβολή των συνόρων της ΠΓΔΜ μόνο σύμφωνα με την αρχή της καλής θελήσεως και των γενικώς παραδεδεγμένων κανόνων του διεθνούς δικαίου. Αυτό όμως που έχει σημασία δεν είναι τόσο το ότι οι ελληνικοί φόβοι μπορεί να είναι αβάσιμοι, αλλά ότι τους φόβους αυτούς φαίνεται να συμμερίζονται πραγματικά και σταθερά η Ελληνική Κυβέρνηση και, όπως φαίνεται, η συντριπτική πλειοψηφία του ελληνικού λαού. Οσάκις μια κυβέρνηση και ένας λαός είναι απολύτως πεπεισμένοι ότι ένα ξένο κράτος σφετερίζεται μέρος της πολιτιστικής του κληρονομιάς και έχει μακροπρόθεσμες βλέψεις σε τμήμα του εθνικού του εδάφους, θα ήταν δύσκολο να λεχθεί ότι ο πόλεμος αποτελεί τόσο απίθανη υπόθεση, ώστε να μπορεί να αποκλειστεί παντελώς η απειλή πολέμου. Αν τέτοια ζητήματα κρίνονταν αποκλειστικά βάσει αυτών που οι εξωτερικοί παρατηρητές θεωρούν ως εύλογη συμπεριφορά, ίσως να μη γίνονταν ποτέ πόλεμοι. Πάντως, εκείνο που είναι συχνά αποφασιστικής σημασίας είναι η υποκειμενική εκτίμηση των αντιμαχομένων μερών.
59.
Στην παρούσα υπόθεση, πρόσθετοι παράγοντες είναι οι μακροχρόνιες ως προς τα σύνορα διενέξεις στην περιοχή των Βαλκανίων και η αστάθεια που μαστίζει την περιοχή της πρώην Γιουγκοσλαβίας μετά τη διάλυση του κράτους αυτού. Είναι αδύνατον να αγνοηθεί το γεγονός ότι διάφοροι εμφύλιοι πόλεμοι έχουν εκραγεί στην περιοχή αυτή λόγω των εθνικών και θρησκευτικών διαφορών που διχάζουν τον πληθυσμό της. Το γεωπολιτικό περιβάλλον εντός του οποίου δρα η Ελλάδα δεν είναι εύκολο. Ως προς το επιχείρημα της Επιτροπής ότι τα μέτρα που έλαβε η Ελλάδα ενδέχεται να αυξήσουν την ένταση και έτσι να επηρεάσουν δυσμενώς την εσωτερική και εξωτερική ασφάλεια της Ελλάδος πρόκειται σε μεγάλο βαθμό για πολιτική εκτίμηση ενός κατ' εξοχήν πολιτικού ζητήματος. Απλώς δεν υπάρχουν δικαστικά μέσα αναλύσεως για την προσέγγιση τέτοιων προβλημάτων. Δεν υπάρχει νομικό κριτήριο για να προσδιοριστεί αν ένα κράτος μέλος, που βρίσκεται σε διαμάχη με τρίτη χώρα, είναι πιθανότερο να λύσει επιτυχώς τη διαμάχη αυτή με πολιτική διαλόγου και φιλικής πειθούς παρά με οικονομικές κυρώσεις.
60.
Λαμβανομένου υπόψη του εξαιρετικά περιορισμένου χαρακτήρα του δικαστικού ελέγχου που μπορεί να γίνει στον τομέα αυτό, καταλήγω στο ότι θα ήταν λάθος να αναγνωριστεί ότι η Ελλάδα δεν μπορούσε να επικαλεστεί το άρθρο 224 της Συνθήκης, με το αιτιολογικό ότι δεν υπήρχε σοβαρή διεθνής ένταση που αποτελεί απειλή πολέμου.
Ως προς το ζήτημα αν η Ελλάδα άσκησε καταχρηστικώς τις εξουσίες που προβλέπονται στο άρθρο 224
61.
Καταρχάς, είναι αναγκαίο να προσδιοριστεί η έκταση του δικαστικού ελέγχου που μπορεί να ασκήσει το Δικαστήριο δυνάμει του άρθρου 225. Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι το βάθος του ελέγχου αυτού μπορεί να περιορίζεται λόγω της ευρείας διακριτικής ευχέρειας της οποίας απολαύουν τα κράτη μέλη στα πλαίσια του άρθρου 224.
62.
Η Επιτροπή πάντως ισχυρίζεται ότι, πέραν από την επιφύλαξη λόγω της φύσεως του αντικειμένου της υποθέσεως, το Δικαστήριο έχει, ως προς τις υποθέσεις που φέρονται ενώπιον του βάσει του άρθρου 225, τις συνήθεις εξουσίες ελέγχου της νομιμότητας των πράξεων των κρατών μελών. Το Δικαστήριο μπορεί, για παράδειγμα, σύμφωνα με την Επιτροπή, να εξετάσει όχι μόνον αν μια πράξη συνιστά κατάχρηση εξουσίας (détournement de pouvoir), αλλά και αν πάσχει πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως ή αν η πράξη αντιβαίνει προς τις γενικές αρχές του δικαίου, όπως οι αρχές της ίσης μεταχειρίσεως η της αναλογικότητας. Η Ελλάδα ισχυρίζεται, αντιθέτως, ότι η φράση «ασκεί καταχρηστικώς» του άρθρου 225 της Συνθήκης είναι ταυτόσημη με την «κατάχρηση εξουσίας» του άρθρου 173. Η Ελλάδα παρατηρεί ότι η ίδια έκφραση χρησιμοποιείται όντως στα δυο άρθρα στο ελληνικό, γερμανικό και ολλανδικό κείμενο της Συνθήκης. Από την ορολογία αυτή η Ελλάδα συνάγει ότι οι ελεγκτικές εξουσίες του Δικαστηρίου στα πλαίσια του άρθρου 225 είναι εξαιρετικά περιορισμένες και ότι το κράτος μέλος που επικαλείται το άρθρο 224 μπορεί μόνον να προβληθεί ότι άσκησε καταχρηστικώς τις από τη διάταξη αυτή εξουσίες του, αν ισχυρίζεται ότι οι ενέργειες του επιδιώκουν την επίτευξη σκοπού καλυπτομένου από το άρθρο 224, ενώ στην πραγματικότητα αποβλέπει στην επίτευξη διαφορετικού σκοπού.
63.
Ανεξάρτητα από το ζήτημα αν η έννοια της φράσεως «ασκεί καταχρηστικώς»(usage abusif) τις εξουσίες του άρθρου 225 είναι ταυτόσημη με την έννοια της «καταχρήσεως εξουσίας»(détournement de pouvoir) του άρθρου 173, είναι σαφές ότι το πεδίο του ασκουμένου κατά το άρθρο 225 δικαστικού ελέγχου είναι άκρως περιορισμένο—-όχι μόνο λόγω της χρησιμοποιουμένης σ' αυτό και στο προηγούμενο άρθρο ορολογίας, αλλά και λόγω της φύσεως του αντικειμένου της υποθέσεως.
64.
Το άρθρο 224 αναγνωρίζει, τουλάχιστον όπως αρχικώς είχε το κείμενο της Συνθήκης, ότι η εξωτερική πολιτική παραμένει κυρίως υπόθεση κάθε κράτους μέλους. Τα κράτη μέλη εξακολουθούν να φέρουν την τελική ευθύνη για τις σχέσεις τους με τρίτες χώρες. Παρά τη συνεργασία που επιδιώκεται στα πλαίσια των διατάξεων που εισήγαγαν η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη και η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, στο κάθε κράτος μέλος εξακολουθεί να απόκειται να αποφασίζει, βάσει των συμφερόντων του, αν θα αναγνωρίσει μια τρίτη χώρα ή σε ποιο επίπεδο θα συνάψει διπλωματικές σχέσεις μαζί της.
65.
Αν ένα κράτος μέλος θεωρεί, ορθώς ή εσφαλμένως, ότι η στάση τρίτης χώρας απειλεί ζωτικά του συμφέροντα, την εδαφική του ακεραιότητα ή την ίδια την ύπαρξη του, τότε στο κράτος μέλος απόκειται να καθορίσει πώς θα αντιδράσει στην εκλαμβανομένη ως απειλή στάση της τρίτης χώρας: για παράδειγμα, με διπλωματικές πιέσεις, με τη διακοπή αθλητικών και πολιτιστικών σχέσεων, με οικονομικές κυρώσεις ή ακόμη και με στρατιωτική δράση. Δεν απόκειται στο Δικαστήριο να κρίνει τη σκοπιμότητα της αντιδράσεως του κράτους μέλους και να αποφανθεί ότι τα επιλεγέντα μέτρα δεν μπορούν να επιτύχουν τον επιδιωκόμενο στόχο ή ότι το κράτος μέλος έχει μεγαλύτερες πιθανότητες να προασπίσει επιτυχώς τα συμφέροντά του με άλλα μέσα. Και πάλι δεν υπάρχουν δικαστικά κριτήρια με τα οποία θα μπορούσαν να εκτιμηθούν τέτοια ζητήματα. Είναι δύσκολο να εντοπιστεί ένα ακριβές νομικό κριτήριο για να προσδιοριστεί αν το embargo αποτελεί πρόσφορο μέσο αντιμετωπίσεως μιας πολιτικής διαμάχης μεταξύ ενός κράτους μέλους και μιας τρίτης χώρας. Η απόφαση λήψεως τέτοιων μέτρων είναι κατ' ουσίαν πολιτικής φύσεως.
66.
Τα άρθρα 224 και 225 αναγνωρίζουν ότι, αν ένα κράτος μέλος επιλέξει τη λήψη οικονομικών μέτρων ως μέσον ασκήσεως πιέσεως επί τρίτης χώρας, τέτοια μέτρα ενδέχεται να έχουν επιπτώσεις σε τομείς που αποτελούν το αντικείμενο νομικά δεσμευτικών κοινοτικών πολιτικών, όπως η ποινή εμπορική πολιτική και η ίδια η ποινή αγορά. Τα άρθρα αυτά αναγνωρίζουν ότι η αυτονομία που καταλείπεται στα κράτη μέλη στο πεδίο της εξωτερικής πολιτικής βρίσκεται σε οξεία αντίθεση με την ολοκλήρωση που επιτεύχθηκε στο πεδίο της οικονομικής και εμπορικής πολιτικής. Τα άρθρα αυτά προσπαθούν να καθορίσουν τα εξώτερα όρια της αυτονομίας που καταλείπεται στα κράτη μέλη στο πεδίο της εξωτερικής πολιτικής, λαμβάνοντας υπόψη ότι η αυτονομία αυτή μπορεί να «επηρεάσει τη λειτουργία της κοινής αγοράς» (άρθρο 224) και μπορεί να «έχει ως αποτέλεσμα τη νόθευση των όρων του ανταγωνισμού στην ποινή αγορά» (άρθρο 225).
67.
Το μόνο όριο που τίθεται στην αυτονομία των κρατών μελών είναι ότι δεν μπορούν να «ασκούν καταχρηστικώς» τις εξουσίες τους. Είναι σαφές ότι ένα κράτος μέλος ασπεί παταχρηστιπώς τις εξουσίες του οσάκις ο πραγματικός του σκοπός, με την επιβολή embargo στο εμπόριο με τρίτη χώρα, δεν είναι η αντιμετώπιση οποιασδήποτε πολιτικής διαμάχης με την τρίτη χώρα, αλλά η προστασία της οικονομίας του ή η προστασία των συμφερόντων των εγχωρίων επιχειρήσεων. Δεν προβάλλεται όμως κανένας ισχυρισμός ότι αυτός είναι ο σκοπός του embargo που επέβαλε η Ελλάδα στο εμπόριο με την ΠΓΔΜ.
68.
Εκτός τούτου, δεν είναι εύκολο να διαπιστωθεί πώς θα μπορούσε να λεχθεί ότι ένα κράτος μέλος ασκεί καταχρηστικώς τις εκ του άρθρου 224 εξουσίες του οσάκις επιβάλλει οικονομικές κυρώσεις σε τρίτη χώρα με την οποία βρίσκεται σε διαμάχη. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η Ελλάδα ασκεί καταχρηστικώς τις εξουσίες της, διότι σκοπός του embargo δεν είναι η αντιμετώπιση απειλής πολέμου από την ΠΓΔΜ, αλλ' απλώς η άσκηση πιέσεως στην ΠΓΔΜ όσον αφορά την πολιτική διαμάχη μεταξύ των χωρών αυτών. Η χρήση του επιχειρήματος αυτού είναι εσφαλμένη επιδιώκεται να αποδειχθεί όχι ότι η Ελλάδα ασπεί καταχρηστικώς τις εξουσίες της βάσει του άρθρου 224, αλλ' ότι η Ελλάδα δεν μπορεί καθόλου να επικαλεστεί το άρθρο αυτό, διότι δεν συντρέχει η προϋπόθεση της σοβαρής διεθνούς εντάσεως που αποτελεί απειλή πολέμου. Άπαξ και γίνει δεκτό ότι συντρέχει αυτή η προϋπόθεση, δεν μπορεί να προβληθεί το επιχείρημα ότι η Ελλάδα ασπεί καταχρηστικώς τις εξουσίες της, απλώς διότι προσπαθεί να ασκήσει πίεση στην τρίτη χώρα με την οποία βρίσκεται σε διαμάχη. Αντιθέτως, αυτή είναι ακριβώς η φύση του σποπού που επιδιώπει το άρθρο 224, το οποίο επιτρέπει στα πράτη μέλη να λαμβάνουν μέτρα που μπορούν να επηρεάσουν τη λειτουργία της ποινής αγοράς, προπειμένου να αντιμετωπίσουν σοβαρή διεθνή ένταση που αποτελεί απειλή πολέμου.
69.
Η Επιτροπή αναφέρεται επίσης στις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της αναλογικότητας. Η παραβίαση των αρχών αυτών μπορεί βεβαίως να καταστήσει παταχρη-στιπή την πατά τα λουτά νόμιμη άσπηση των εξουσιών που προβλέπονται στο άρθρο 224. Εάν, για παράδειγμα, η Ελλάδα είχε επιβάλει απαγορεύσεις στο εμπόριο με την ΠΓΔΜ εισάγουσες δυσμενείς διακρίσεις, επιτρέποντας τις εξαγωγές ελληνιπών προϊόντων, αλλ' απαγορεύοντας εξαγωγές προϊόντων από άλλα κράτη μέλη, ή εισάγοντας αυθαίρετες διακρίσεις μεταξύ διαφόρων κατηγοριών εμπορευμάτων ή επιχειρήσεων, τότε ενδεχομένως θα συνέτρεχε περίπτωση καταχρηστικής ασκήσεως των προβλεπομένων εξουσιών. Ουδείς ωστόσο ισχυρίστηκε ότι συντρέχει τέτοια περίπτωση.
70.
Ως προς την αρχή της αναλογικότητας, υπάρχουν λίγοι τομείς του κοινοτικού δικαίου —αν υπάρχει κάποιος — όπου η αρχή αυτή δεν ασκεί επιρροή. Η Επιτροπή φρονεί ότι το embargo παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας, διότι αποτελεί υπερβολικό μέτρο σε σχέση με την απειλή για τα ελληνικά συμφέροντα που δημιουργεί η στάση της ΠΓΔΜ, για την οποία διαμαρτύρεται η Ελλάδα. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το embargo που επέβαλε η Ελλάδα είναι εν πάση περιπτώσει υπερβολικό, διότι απειλεί την ίδια την ύπαρξη της ΠΓΔΜ, ιδίως λόγω της διακοπής του εφοδιασμού με πετρέλαιο. Η Επιτροπή θεωρεί ότι θα αρκούσε το μερικό embargo που θα περιοριζόταν σε πολεμικό υλικό και στρατηγικά προϊόντα. Αντιθέτως, η Ελλάδα ισχυρίζεται ότι η ενέργειά της δεν είναι δυσανάλογη, διότι το embargo δεν περιλαμβάνει τα είδη διατροφής και τα φάρμακα.
71.
Αναμφιβόλως πολλοί ενημερωμένοι σχολιαστές θα συμφωνούσαν με την Επιτροπή ότι η συμπεριφορά της Ελλάδος αποτελεί υπερβολική αντίδραση και ότι η Ελλάδα θα μπορούσε να προασπίσει καλύτερα τα συμφέροντά της διά της διπλωματικής οδού. Αυτό όμως αποτελεί πολιτική ανάλυση, για τη διενέργεια της οποίας το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα προς τούτο κατάλληλα μέσα.
72.
Ως προς το αν μια τέτοια άποψη μπορεί ορθώς να στηριχθεί στη νομική αρχή της αναλογικότητας (σε αντίθεση προς την πολιτική εκτίμηση της καταλληλότητας των ελληνικών μέτρων), είναι, πρώτον, αναγκαίο να προσδιοριστεί ποια συμφέροντα πρέπει να ληφθούν υπόψη κατά τη στάθμιση που συνεπάγεται ο έλεγχος της αναλογικότητας. Κατά τη γνώμη μου, από τη δομή των άρθρων 224 και 225 προκύπτει σαφώς ότι τα συμφέροντα που πρέπει να σταθμιστούν προκειμένου να κριθεί αν τα ελληνικά μέτρα είναι δυσανάλογα είναι τα συμφέροντα —τα συμφέροντα της Κοινότητας—τα οποία αναγνωρίζονται στο κείμενο των άρθρων αυτών, ήτοι η λειτουργία της κοινής αγοράς και η διαφύλαξη ανόθευτου ανταγωνισμού. Δεν αμφισβητείται ότι η βλάβη που υφίστανται τα συμφέροντα αυτά λόγω των προσβαλλόμένων μέτρων είναι ασήμαντη. Το embargo θίγει ένα ελάχιστο ποσοστό του συνολικού όγκου του κοινοτικού εμπορίου και είναι απίθανο να έχει κάποια αισθητή επίπτωση στην κατάσταση του ανταγωνισμού εντός της Κοινότητας. Επομένως, δεν μπορεί να λεχθεί ότι η Ελλάδα άσκησε τις εκ του άρθρου 224 εξουσίες καταχρηστικώς για λόγους αναγομένους στην αναλογικότητα.
Πρόταση
73.
Συνεπώς, τονίζοντας ότι, υπό τις περιστάσεις της παρούσας υποθέσεως, το Δικαστήριο δεν μπορεί να αποφανθεί επί της ουσίας των διαφορών μεταξύ Ελλάδος και ΠΓΔΜ, προτείνω στο Δικαστήριο:
«1)
Να απορρίψει την προσφυγή.
2)
Να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα της παρούσας δίκης καθώς και στα δικαστικά έξοδα της αιτήσεως περί λήψεως ασφαλιστικών μέτρων.»
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.
(
1
)	ΕΕ εώ. έκδ. 11/001, α 101.
(
2
)	ΕΕ 1982, L 35, σ. 1.
(
3
)	ΕΕ 1993, L 344, σ. 1.
(
4
)	ΕΕ 1990, L 262, σ. 1.
(
5
)	Απόφαση της 26η; Μαρτίου 1987, υπόθεση 45/86, Συλλογή 1987, α 1493.
(
6
)	Υπόθεση C-120/94 R, Επιτροπή κατά Ελλάδος, Συλλογή 1994, σ. I-3037.
(
7
)	Συλλογή τόμο; 1975, σ.409, σ.411.
(
8
)	Απόφαση της 15η; Δεκεμβρίου 1976. υπόθεση 41/76, Συλλογή τόμο; 1976, σ.719, σκέψη 32.
(
9
)	Συλλογή 1993, σ. Ι-1061, σκέψη 8.
(
10
)	ΕΕ 1994, L 67, σ. 77.
(
11
)	ΕΕ 1994, L 67, σ. 1.
(
12
)	Παρατίθεται ανωτέρω στην παράγραφο 1.
(
13
)	ΕΕ 1994, L 349, σ. 53.
(
14
)	Παρατίθεται ανωτέρω στην παράγραφο 1.
(
15
)	Παρατίθεται ανωτέρω στην παράγραφο 1.
(
16
)	Παρατίθεται ανωτέρω στην παράγραφο 1.
(
17
)	Κανονιομός (EOK) 596/82 του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 1982, περί τροποποιήσεως του καθεστώτος εισαγωγής ορισμένων προϊόντων καταγωγής ΕΣΣΔ (ΕΕ 1982, L 72, σ. 15)- κανονισμός (ΕΟΚ) 877/82 του Συμβουλίου, της 16ης Απριλίου 1982, για την αναστολή εισαγωγών όλων των προϊόντων καταγωγής Αργεντινής (ΕΕ 1982, L 102, σ. 1) κανονισμός (ΕΟΚ) 2340/90 του Συμβουλίου, της 8ης Αυγούστου 1990, που παρεμποδίζει τις συναλλαγές της Κοινότητας που αφορούν το Ιράκ και το Κουβέιτ (ΕΕ 1990, L 213, σ. 1) κανονιομός (ΕΟΚ) 3155/90 του Συμβουλίου, της 29ης Οκτωβρίου 1990, για την επέκταση και την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 2340/90 που παρεμποδίζει τις συναλλαγές της Κοινότητας που αφορούν το Ιράκ και το Κουβέιτ (ΕΕ 1990, L 304, σ. 1)- κανονισμός (ΕΟΚ) 945/92 του Συμβουλίου, της 14ης Απριλίου 1992, που παρεμποδίζει την παροχή ορισμένων προϊόντων και υπηρεσιών στη Λιβύη (ΕΕ 1992, L 101, σ. 53)- κανονισμός (ΕΟΚ) 1432/92 του Συμβουλίου, της 1ης Ιουνίου 1992, που παρεμποδίζει τις συναλλαγές μεταξύ της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας και των Δημοκρατιών της Σερβίας και του Μαυροβουνίου (ΕΕ 1992, L 151, σ. 4). Βλ. επίσης τα σχόλια του γενικού εισαγγελέα Lenz στην υπόθεση 45/86, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 5), στην παράγραφο 62 των προτάσεων.
(
18
)	Απόφαση της 15ης Μαΐου 1986, υπόθεση 222/84, Συλλογή 1986, σ. 1651, σκέψη 27.
(
19
)	Παρατίθεται ανωτέρω στη υποσημείωση 18.
(
20
)	Per Lord Wilbcrforce, στο Bulles Gas and OU Co ν Hammer [1982] AC 888. σ. 938. BL, γενικώς, τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Darmon στην υπόθεση C-241/87, Maclaine Watson κατά Συμβούλου και Επιτροπής, παράγραφοι 66 επ. (διάταξη της 10ης Μαΐου 1990, Συλλογή 1990, σ. I-1797).
(
21
)	Βλ. Franck, Political Questions/Judicial Ansivers: Does the Rule of Law Apply to Foreign Affairs?, κεφάλαιο 7, και τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Darmon στην προαναφερθείσα υπόθεση Maclaine Watson κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, παράγραφοι 71 έως 73.
(
22
)	Απόφαση της 18ης Ιανουαρίου 1978, ECHR (ΕΔΑΔ), Σειοά Α, τόμος 25 (1978), σ. 78 και 79.