ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
16 de julho de 2020 (*)
«Incumprimento de Estado — Artigo 258.o TFUE — Prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo — Diretiva (UE) 2015/849 — Não transposição e/ou não comunicação das medidas de transposição — Artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Pedido de condenação no pagamento de uma quantia fixa»
No processo C‑549/18,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o e do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, intentada em 27 de agosto de 2018,
Comissão Europeia, representada por T. Scharf, L. Flynn, G. von Rintelen, L. Nicolae e L. Radu Bouyon, na qualidade de agentes,
demandante,
contra
Roménia, representada inicialmente por C.‑R. Canţăr, E. Gane, L. Liţu e R. I. Haţieganu, e em seguida por estas três últimas, na qualidade de agentes,
demandada,
apoiada por:
Reino da Bélgica, representado por C. Pochet, P. Cottin e J.‑C. Halleux, na qualidade de agentes,
República da Estónia, representada por N. Grünberg, na qualidade de agente,
República Francesa, representada por A.‑L. Desjonquères, B. Fodda e J‑.‑L. Carré, na qualidade de agentes,
República da Polónia, representada por B. Majczyna, na qualidade de agente,
intervenientes,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, R. Silva de Lapuerta, vice‑presidente, A. Arabadjiev, A. Prechal, M. Vilaras, L. S. Rossi e I. Jarukaitis, presidentes de secção, M. Ilešič, J. Malenovský, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, F. Biltgen (relator), A. Kumin, N. Jääskinen e N. Wahl, juízes,
advogado‑geral: E. Tanchev,
secretário: M. Longar, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 10 de dezembro de 2019,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral apresentadas na audiência de 5 de março de 2020,
profere o presente
Acórdão
1        Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
–        declarar que, ao não ter adotado, até 26 de junho de 2017, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (JO 2015, L 141, p. 73) ou, em todo o caso, ao não ter comunicado essas disposições à Comissão, a Roménia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 67.o da Diretiva 2015/849;
–        condenar este Estado‑Membro, nos termos do disposto no artigo 260.o, n.o 3, TFUE, no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória de 21 974,40 euros, por cada dia de atraso, a partir da data da prolação do presente acórdão, pelo incumprimento da obrigação de comunicar as medidas de transposição daquela diretiva;
–        condenar o referido Estado‑Membro, nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, no pagamento de uma quantia fixa, com base numa quantia diária de 6 016,80 euros multiplicada pelo número de dias decorridos entre o termo do prazo de transposição previsto na referida diretiva e a data de regularização da infração pelo mesmo Estado‑Membro, ou, na falta de regularização, o dia da prolação do presente acórdão, desde que seja excedida a quantia fixa mínima de 1 887 000 euros; e
–        condenar a Roménia nas despesas.
Quadro jurídico
2        Nos termos do artigo 1.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2015/849:
«1.      A presente diretiva visa prevenir a utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.
2.      Os Estados‑Membros devem assegurar a proibição do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo.»
3        O artigo 67.o desta diretiva prevê:
«1.      Os Estados‑Membros põem em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva até 26 de junho de 2017. Os Estados‑Membros comunicam imediatamente à Comissão o texto dessas disposições.
Quando os Estados‑Membros adotarem essas disposições, estas incluem uma remissão para a presente diretiva ou são acompanhadas dessa remissão aquando da sua publicação oficial. Os métodos para fazer tal remissão são estabelecidos pelos Estados‑Membros.
2.      Os Estados‑Membros comunicam à Comissão o texto das principais disposições de direito interno que adotarem nas matérias reguladas pela presente diretiva.»
Procedimento pré‑contencioso e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
4        Não tendo recebido da Roménia qualquer informação relativa à adoção e à publicação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva 2015/849 no termo do prazo de transposição previsto no artigo 67.o desta diretiva, ou seja, em 26 de junho de 2017, a Comissão enviou a este Estado‑Membro, em 19 de julho de 2017, uma notificação para cumprir.
5        A resposta da Roménia, datada de 19 de setembro de 2017, revelou que, nessa data, as medidas de transposição da referida diretiva estavam apenas em preparação. Por conseguinte, em 8 de dezembro de 2017, a Comissão enviou um Parecer fundamentado a este Estado‑Membro, convidando‑o a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento às exigências da Diretiva 2015/849 no prazo de dois meses a contar da receção desse parecer.
6        Tendo os seus pedidos de prorrogação do prazo de resposta ao Parecer fundamentado de 8 de dezembro de 2017 sido indeferidos, a Roménia respondeu a esse parecer por correspondência de 8 de fevereiro de 2018, informando a Comissão de que o projeto de lei contendo as medidas de transposição da Diretiva 2015/849 seria adotado pelo Parlamento em maio de 2018.
7        Considerando que a Roménia não tinha adotado as medidas nacionais de transposição da referida diretiva, nem comunicado essas medidas, a Comissão intentou a presente ação, pedindo ao Tribunal de Justiça para declarar o incumprimento imputado e condenar este Estado‑Membro no pagamento não só de uma quantia fixa, mas também de uma sanção pecuniária compulsória diária.
8        Por correspondência de 28 de agosto de 2019, a Comissão informou o Tribunal de Justiça de que desistia parcialmente da sua ação na medida em que já não pedia a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória diária, uma vez que este pedido ficou sem objeto na sequência da transposição completa da Diretiva 2015/849 para o direito romeno, com efeitos a partir de 21 de julho de 2019. Simultaneamente, esclareceu que o montante da quantia fixa em cujo pagamento pedia a condenação ascendia no caso em apreço a 4 536 667,20 euros e abrangia o período compreendido entre 27 de junho de 2017 e 20 de julho de 2019, ou seja, 754 dias à razão de 6 016,80 euros por dia.
9        Por Decisões do presidente do Tribunal de Justiça de 5, 31 e 27 de dezembro de 2018, o Reino da Bélgica, a República da Estónia e a República Francesa, bem como a República da Polónia foram, respetivamente, admitidos a intervir em apoio da Roménia.
Quanto à ação
Quanto ao incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE
Argumentos das partes
10      Segundo com a Comissão, ao não ter adotado, até 26 de junho de 2017, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva 2015/849 ou, em qualquer caso, ao não lhe ter comunicado essas disposições, a Roménia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 67.o desta diretiva.
11      A Comissão recorda, nomeadamente, que as disposições de uma diretiva devem ser transpostas com inquestionável força vinculativa, com a especificidade, a precisão e a clareza exigíveis, para que seja cumprida a exigência de segurança jurídica, e que os Estados‑Membros não podem invocar situações internas ou dificuldades práticas para justificar a não transposição de uma diretiva no prazo fixado pelo legislador da União. Por conseguinte, cabe a cada Estado‑Membro ter em conta as etapas necessárias à adoção da legislação necessária de acordo com a sua ordem jurídica interna a fim de assegurar que a transposição da diretiva em causa possa ser efetuada no prazo fixado.
12      No caso em apreço, a Comissão salienta, antes de mais, no que respeita às medidas nacionais notificadas após a apresentação da petição, em outubro de 2018, e que segundo a Roménia deviam ser consideradas uma transposição parcial da Diretiva 2015/849, que este Estado‑Membro não apresentou nenhuma tabela de correspondência que demonstrasse a pertinência das medidas notificadas e que explicasse a ligação entre as disposições desta diretiva e essas medidas. Ora, os Estados‑Membros têm a obrigação de transmitir esse documento explicativo.
13      Em seguida, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, embora, como o faz a Diretiva 2015/849 no seu artigo 67.o, uma diretiva preveja expressamente que as disposições que a transpõem devem incluir uma remissão para a mesma ou ser acompanhadas dessa remissão aquando da sua publicação oficial, é, em todo o caso, necessário adotar um ato positivo de transposição da diretiva em causa (Acórdão de 11 de junho de 2015, Comissão/Polónia, C‑29/14, EU:C:2015:379, n.o 49 e jurisprudência referida). Ora, no caso em apreço, nenhuma das 40 medidas notificadas pela Roménia em outubro de 2018 faz referência à Diretiva 2015/849. Aliás, 37 dessas medidas foram tomadas antes mesmo da adoção desta diretiva.
14      Por último, segundo a Comissão, não se pode sustentar, como faz a Roménia, que a transposição da Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2005, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo (JO 2005, L 309, p. 15), e da Diretiva 2006/70/CE da Comissão, de 1 de agosto de 2006, que estabelece medidas de execução da Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito à definição de pessoa politicamente exposta e aos critérios técnicos para os procedimentos simplificados de vigilância da clientela e para efeitos de isenção com base numa atividade financeira desenvolvida de forma ocasional ou muito limitada (JO 2006, L 214, p. 29), é suficiente para assegurar a transposição da Diretiva 2015/849, uma vez que esta última introduz vários elementos novos que diferem significativamente dos previstos pelas duas primeiras diretivas. Uma vez que as medidas notificadas pela Roménia em outubro de 2018 transpõem não a Diretiva 2015/849, mas as Diretivas 2005/60 e 2006/70, essas medidas não podem ser tidas em consideração no âmbito do presente processo. Portanto, as alegações da Roménia relativas à transposição parcial da Diretiva 2015/849 são desprovidas de fundamento.
15      Invocando a transposição parcial da Diretiva 2015/849 assegurada pela legislação nacional em vigor antes do termo do prazo referido no artigo 67.o desta diretiva, a Roménia considera que a ação da Comissão deve ser julgada parcialmente improcedente. Este Estado‑Membro sublinha que, desde o início do procedimento pré‑contencioso, desenvolveu constantes esforços para chegar a uma resolução do presente processo e dialogou ativamente com a Comissão a propósito da adoção das medidas necessárias para assegurar a transposição completa da Diretiva 2015/849, as quais por fim entraram em vigor em 21 de julho de 2019.
16      A Roménia esclarece que, no âmbito da sua cooperação com a Comissão, notificou a esta instituição, em outubro de 2018, 40 medidas nacionais a título de medidas de transposição da Diretiva 2015/849 que já existiam na ordem jurídica nacional. Uma vez que estas 40 medidas asseguraram a transposição integral das Diretivas 2005/60 e 2006/70, que, em larga medida, foram incorporadas na Diretiva 2015/849 que as revogou, deviam ser consideradas uma transposição parcial desta última diretiva. Cabe ao Tribunal de Justiça ter em conta estes elementos, bem como as especificidades do caso concreto e o comportamento da Roménia.
17      Segundo a Roménia, o facto de as 40 medidas em causa só terem sido notificadas à Comissão após a propositura da ação e não no decurso do procedimento pré‑contencioso não tem qualquer incidência sobre o facto de esta instituição ter conhecimento da existência dessas medidas mesmo antes do prazo de transposição previsto no artigo 67.o da Diretiva 2015/849 ter começado a correr, uma vez que as referidas medidas tinham sido notificadas enquanto atos de transposição das Diretivas 2005/60 e 2006/70. Aliás, o quadro de correspondência anexo à contestação indica com clareza e concisão as disposições da Diretiva 2015/849 consideradas transpostas, bem como as disposições correspondentes da legislação nacional em vigor. O facto de essas mesmas medidas não incluírem uma remissão para esta diretiva não obsta a que sejam medidas de transposição, pois permitem alcançar os objetivos prosseguidos pela referida diretiva.
18      Sendo o objeto da presente ação a falta total de transposição da Diretiva 2015/849 para o direito romeno, o argumento da Comissão de que as medidas indicadas na tabela de correspondência não podem constituir uma transposição desta, tendo em conta as alterações introduzidas pela Diretiva 2015/849, deve ser objeto de outra ação.
–       Apreciação do Tribunal de Justiça
19      Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça [Acórdãos de 30 de janeiro de 2002, Comissão/Grécia, C‑103/00, EU:C:2002:60, n.o 23; de 18 de outubro de 2018, Comissão/Roménia, C‑301/17, não publicado, EU:C:2018:846, n.o 42; e de 8 de julho de 2019, Comissão/Bélgica (artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de elevado débito), C‑543/17, EU:C:2019:573, n.o 23].
20      Por outro lado, o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que, embora uma diretiva preveja expressamente a obrigação de os Estados‑Membros assegurarem que as disposições necessárias para a sua transposição incluam uma remissão para essa diretiva ou sejam acompanhadas dessa remissão aquando da sua publicação oficial, é, de qualquer modo, necessário que os Estados‑Membros adotem um ato positivo de transposição da diretiva em causa (v., neste sentido, Acórdãos de 27 de novembro de 1997, Comissão/Alemanha, C‑137/96, EU:C:1997:566, n.o 8; de 18 de dezembro de 1997, Comissão/Espanha, C‑360/95, EU:C:1997:624, n.o 13; e de 11 de junho de 2015, Comissão/Polónia, C‑29/14, EU:C:2015:379, n.o 49).
21      No caso vertente, a Comissão enviou o seu Parecer fundamentado à Roménia em 8 de dezembro de 2017, pelo que o prazo de dois meses nele fixado terminava em 8 de fevereiro de 2018. Por conseguinte, é à luz do estado da legislação interna em vigor nessa data que há que apreciar a existência ou não do alegado incumprimento [v., por analogia, Acórdão de 8 de julho de 2019, Comissão/Bélgica (artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de elevado débito), C‑543/17, EU:C:2019:573, n.o 24 e jurisprudência referida].
22      A este respeito, por um lado, não é contestado que as 40 medidas nacionais, que a Roménia afirma assegurarem uma transposição parcial da Diretiva 2015/849, foram notificadas como medidas de transposição desta diretiva após o termo do prazo fixado no Parecer fundamentado de 8 de dezembro de 2017, a saber, durante outubro de 2018.
23      Por outro lado e em todo o caso, como salientou o advogado‑geral no n.o 35 das suas conclusões, é pacífico que, contrariamente ao previsto no artigo 67.o da Diretiva 2015/849, estas 40 medidas não contêm nenhuma remissão para esta diretiva.
24      Daqui decorre que não se pode considerar que as medidas em questão constituem um ato positivo de transposição na aceção da jurisprudência referida no n.o 20 do presente acórdão.
25      Por conseguinte, há que concluir que, no termo do prazo fixado no Parecer fundamentado de 8 de dezembro de 2017, a Roménia não tinha adotado as medidas necessárias para assegurar a transposição da Diretiva 2015/849 nem, portanto, comunicado essas medidas à Comissão.
26      Consequentemente, há que declarar que, ao não ter adotado, no termo do prazo fixado no Parecer fundamentado de 8 de dezembro de 2017, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva 2015/849 e, portanto, ao não ter comunicado essas disposições à Comissão, a Roménia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 67.o desta diretiva.
Quanto ao incumprimento nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE
Quanto à aplicação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE
–       Argumentação das partes
27      Segundo a Comissão, o artigo 260.o, n.o 3, TFUE foi introduzido pelo Tratado de Lisboa com o objetivo de reforçar o dispositivo sancionatório previamente instituído pelo Tratado de Maastricht. Tendo em conta o caráter inovador desta disposição e a necessidade de preservar a transparência e a segurança jurídica, esta instituição adotou a comunicação intitulada «Aplicação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE (JO 2011, C 12, p. 1, a seguir «Comunicação de 2011»).
28      Esta disposição tinha como objetivo dar um incentivo mais forte aos Estados‑Membros para transporem as diretivas nos prazos estabelecidos pelo legislador da União e garantir a aplicação da legislação da União.
29      A Comissão considera que o artigo 260.o, n.o 3, TFUE é aplicável tanto em caso de total falta de comunicação das medidas de transposição de uma diretiva como em caso de comunicação parcial dessas medidas.
30      Por outro lado, esta instituição considera que, uma vez que o artigo 260.o, n.o 3, TFUE evoca o incumprimento por um Estado‑Membro da sua obrigação de comunicar «medidas de transposição de uma diretiva», esta disposição não é aplicável apenas em caso de não notificação das medidas nacionais de transposição de uma diretiva, mas também em caso de não adoção de tais medidas. Uma interpretação puramente formalista da referida disposição, segundo a qual esta última visa apenas assegurar a notificação efetiva das medidas nacionais, não garante uma transposição pertinente de todas as disposições da diretiva em questão e privaria a obrigação de transposição das diretivas para o direito nacional de qualquer efeito útil.
31      No caso em apreço, trata‑se precisamente de punir a falta de adoção e de publicação, bem como, portanto, a não comunicação à Comissão, pela Roménia, de todas as disposições jurídicas necessárias para assegurar a transposição da Diretiva 2015/849 para o direito nacional
32      Em resposta aos argumentos apresentados pela Roménia para contestar a aplicabilidade do artigo 260.o, n.o 3, TFUE ao caso em apreço, a Comissão alega, nomeadamente, que a sua decisão de pedir sistematicamente a imposição de uma sanção pecuniária em aplicação desta disposição não pode ser entendida como uma omissão da sua parte de exercer o seu poder de apreciação. Com efeito, no ponto 16 da Comunicação de 2011, a Comissão teve explicitamente em conta o facto de a referida disposição lhe conferir um amplo poder discricionário, análogo ao poder discricionário de dar ou não início a um processo de infração ao abrigo do artigo 258.o TFUE. Assim, a decisão política de recorrer, por princípio, ao instrumento previsto no artigo 260.o, n.o 3, TFUE em todos os processos relativos aos incumprimentos visados por esta disposição foi adotada no exercício do seu poder discricionário. Embora a Comissão não exclua que possam surgir casos específicos em que um pedido de sanção nos termos da referida disposição lhe pareça inadequado, esclarece que não é esse o caso neste processo.
33      No que respeita ao argumento da Roménia de que a maioria dos Estados‑Membros não tinha respeitado o prazo de transposição da Diretiva 2015/849, a Comissão admite que, à data do termo do prazo da sua transposição, a saber, em 26 de junho de 2017, apenas oito Estados‑Membros lhe tinham comunicado medidas de transposição integral desta diretiva. Não é menos verdade que, à data da propositura da presente ação, a saber, em 27 de agosto de 2018, a Roménia era o único Estado‑Membro a não ter comunicado nenhuma medida de transposição da referida diretiva.
34      A Roménia pede que a ação da Comissão seja julgada improcedente na parte em que se destina a que lhe sejam aplicadas sanções pecuniárias nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, alegando que, uma vez que o direito romeno assegurava, à data da propositura da presente ação, uma transposição parcial da Diretiva 2015/849, isso implica, a título principal, a inaplicabilidade do regime de sanções previsto nesta disposição. A título subsidiário, este Estado‑Membro invoca a necessidade de adaptar as sanções pecuniárias propostas pela Comissão a esta situação.
35      Embora a Roménia não conteste a regularidade da ação por incumprimento intentada pela Comissão nos termos do artigo 258.o TFUE nem o prosseguimento desse processo no Tribunal de Justiça, considera, em contrapartida, que, no caso em apreço, o artigo 260.o, n.o 3, TFUE não é aplicável, uma vez que esta disposição, que visa a aplicação acelerada de um regime de sanções relativo a uma ação por incumprimento baseada no artigo 258.o TFUE, é de interpretação estrita. Com efeito, o objetivo da referida disposição é punir, numa fase mais precoce, um incumprimento manifesto de uma obrigação cuja modalidade de execução é incontestável, a saber, a comunicação das medidas de transposição de diretivas. O artigo 260.o, n.o 3, TFUE visa, assim, infrações evidentes à luz das quais a obtenção prévia de um acórdão do Tribunal de Justiça que declare o incumprimento constitui apenas uma diligência formal. A aplicação desta disposição devia limitar‑se às situações descritas exaustivamente na sua redação, a saber, o incumprimento «da obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma diretiva».
36      Segundo a Roménia, no âmbito da aplicação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, não há que limitar a fiscalização efetuada pela Comissão à simples constatação formal da existência da comunicação de medidas nacionais de transposição da diretiva em causa. Manifestamente, a Comissão devia proceder a uma análise global das medidas nacionais comunicadas e verificar se estas visam o domínio regulado por essa diretiva, o prazo em que entram em vigor ou se se aplicam em todo o território do Estado‑Membro em causa. No entanto, quando os Estados‑Membros adotam medidas de transposição ou, como no caso em apreço, provam a existência de tais medidas, ainda que parciais, a verificação de um incumprimento exige, regra geral, um debate contraditório entre a Comissão e o Estado‑Membro visado, que não pode ser equiparado a uma diligência formal.
37      A Roménia sustenta que esta interpretação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE é conforme com os trabalhos preparatórios que conduziram à adoção desta disposição e decorre, por outro lado, da sua interpretação literal. Além disso, é a única que permite respeitar tanto o princípio da segurança jurídica como o princípio da proporcionalidade, uma vez que estabelece uma separação clara entre, por um lado, os casos de inexistência total de medidas de transposição e de notificação, e, por outro, os casos em que as medidas de transposição e a sua notificação são apenas parciais.
38      No que respeita à sanção pecuniária solicitada, a Roménia salienta, por um lado, que a Comissão não fundamentou a sua decisão de pedir a imposição dessa sanção no caso em apreço. Com efeito, a prática da Comissão que consiste em pedir automaticamente a aplicação de sanções pecuniárias nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, no âmbito das ações de declaração de um incumprimento da obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma diretiva, está errada e viola os objetivos prosseguidos por essa disposição. Assim, resulta da sua própria redação que a Comissão «pode, se o considerar adequado, indicar o montante da quantia fixa ou da sanção pecuniária compulsória» a pagar pelo Estado‑Membro em causa, de modo que a aplicação de sanções pecuniárias é uma opção dada à Comissão, que deve analisar cada situação individualmente. Portanto, cabe a esta instituição analisar todas as circunstâncias factuais e jurídicas do presente caso, bem como fundamentar, à luz dessas circunstâncias, a sua decisão de pedir ao Tribunal de Justiça para aplicar sanções pecuniárias. O cumprimento desta obrigação é tanto mais importante quanto resulta do artigo 260.o, n.o 3, TFUE que o Tribunal de Justiça só pode aplicar uma sanção no limite do montante indicado pela Comissão, pelo que na falta de proposta desse montante, por parte da Comissão, o Tribunal de Justiça está impedido de aplicar uma sanção financeira. Atendendo ao que precede e tendo em conta todas as circunstâncias factuais e jurídicas do presente processo, bem como o facto de a Comissão não ter fundamentado a sua decisão de pedir a aplicação de sanções pecuniárias, a Roménia alega que a aplicação de tais sanções não é possível no caso em apreço.
39      Este Estado‑Membro alega, por outro lado, que a imposição de uma quantia fixa constitui uma exceção, que só é aplicável quando das características do incumprimento em causa, do comportamento do Estado‑Membro em questão e da avaliação do grau de prejuízo para os interesses públicos e privados, resulta que a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória não é suficiente à luz do objetivo de pôr termo a esse incumprimento o mais rapidamente possível e de garantir que esse Estado‑Membro não persistirá nesse comportamento. Além disso, o Tribunal de Justiça já declarou que, tendo em conta a redação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE e a sua finalidade, a condenação numa quantia fixa não deve revestir o caráter automático que a Comissão sugere. Ora, no caso em apreço, antes de mais, a Comissão reconheceu que a Roménia, no decurso do processo no Tribunal de Justiça, adotou todas as medidas necessárias para assegurar a transposição completa da Diretiva 2015/849. Posteriormente, mesmo antes da entrada em vigor, em 21 de julho de 2019, da Legea n.o 129/2019 pentru prevenirea și combaterea spălării banilor și finanțării terorismului, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative (Lei n.o 129/2019 relativa à Prevenção do Branqueamento de Capitais e do Financiamento do Terrorismo e à Luta contra essas Atividades e que altera e completa determinados Atos Legislativos), de 11 de julho de 2019 (Monitorul Oficial al României,
parte I, n.o 589 de 18 de julho de 2019), as disposições da Diretiva 2015/849 relacionadas com os efeitos sobre os atores privados e públicos já tinham sido transpostas por atos normativos nacionais em vigor. Além disso, relativamente a algumas das obrigações previstas nesta diretiva, o prazo de transposição ainda não tinha chegado ao seu termo. Por último, a Roménia está na média dos Estados‑Membros no que respeita ao número de ações destinadas a obter a declaração de um incumprimento da obrigação de comunicar as medidas de transposição das diretivas e nunca foi condenada pelo Tribunal de Justiça por incumprimento da obrigação de transposição dentro dos prazos de uma diretiva. Além disso, a duração média dos processos pré‑contenciosos que implicam a Roménia é a mais curta de todos os Estados‑Membros e, no caso em apreço, decorreu menos de um ano entre o início da fase pré‑contenciosa e o recurso ao Tribunal de Justiça. Por conseguinte, o pedido da Comissão de impor o pagamento de uma quantia fixa é não só injustificado, mas também desproporcionado à luz dos factos do caso em apreço e do objetivo primordial deste tipo de sanção pecuniária.
40      O Reino da Bélgica, a República da Estónia e a República Francesa alegam, em substância, que o artigo 260.o, n.o 3, TFUE só é aplicável quando um Estado‑Membro se manteve totalmente inativo no que respeita à transposição de uma diretiva para o direito nacional e que, por conseguinte, no prazo fixado, não tomou medidas para transpor essa diretiva e não as comunicou à Comissão. Sustentam que, em caso algum, o âmbito de aplicação desta disposição abrangeria a hipótese de um Estado‑Membro ter comunicado à Comissão medidas de transposição, mas em que esta última lhe imputa uma transposição incorreta ou uma transposição parcial da diretiva em questão.
41      A este respeito, estes Estados‑Membros alegam, nomeadamente, que a interpretação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE que preconizam decorre da redação, da génese e da finalidade desta disposição, uma vez que esta só é aplicável nos casos mais graves e manifestos de violação da obrigação de adotar medidas de transposição de uma diretiva e de as comunicar. Além disso, é corroborada pela economia interna do artigo 260.o TFUE e é a única que não coloca os Estados‑Membros numa situação extremamente difícil, dado que, seguindo a abordagem preconizada pela Comissão, os Estados‑Membros nunca poderiam ter a certeza de que esta instituição não tencionasse aplicar‑lhes uma sanção pecuniária.
42      A isto acresce o facto de a interpretação assim defendida permitir assegurar que o âmbito de aplicação do artigo 258.o TFUE é plenamente respeitado de ser a única compatível com os princípios da segurança jurídica e da proporcionalidade. Com efeito, tem como consequência que, no caso de, na pendência do processo no Tribunal de Justiça, um Estado‑Membro ter transposto uma diretiva e comunicado à Comissão todas as medidas de transposição dessa diretiva, esta instituição deve desistir do pedido de condenação desse Estado‑Membro no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória ou de uma quantia fixa. Além disso, implica apenas um risco marginal que os Estados‑Membros tentem evitar a aplicação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE procedendo à comunicação de medidas de transposição da diretiva em causa que não correspondam à realidade.
43      Ademais, todos os Estados‑Membros intervenientes referidos no n.o 40 do presente acórdão e a República da Polónia consideram que, no caso em apreço, o artigo 260.o, n.o 3, TFUE não é aplicável, uma vez que a Comissão não fundamentou de forma circunstanciada a sua decisão de pedir a imposição de sanções financeiras. Com efeito, essa decisão deve ser especificamente justificada relativamente às circunstâncias específicas de cada processo, não podendo a condenação no pagamento de uma quantia fixa, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, revestir caráter automático. A Comissão não se pode limitar a recorrer, por princípio, ao instrumento previsto no artigo 260.o, n.o 3, TFUE sem violar esta disposição. Além disso, uma análise circunstanciada dos elementos de cada caso por parte da Comissão é exigível, uma vez que esses elementos são necessários para determinar a natureza da sanção pecuniária a aplicar para levar o Estado‑Membro em questão a pôr termo ao incumprimento em causa e para fixar um montante adequado às circunstâncias do caso concreto, como exige a jurisprudência do Tribunal de Justiça. Por outro lado, não é necessário cumular o pagamento de uma quantia fixa com o de uma sanção pecuniária compulsória. Em todo o caso, a abordagem da Comissão é suscetível de conduzir a discriminações entre Estados‑Membros.
–       Apreciação do Tribunal de Justiça
44      Importa recordar que o artigo 260.o, n.o 3, primeiro parágrafo, TFUE prevê que, quando a Comissão propuser uma ação no Tribunal ao abrigo do artigo 258.o, por considerar que o Estado‑Membro em causa não cumpriu a obrigação de comunicar as medidas de transposição de uma diretiva adotada de acordo com um processo legislativo, a Comissão pode, se o considerar adequado, indicar o montante da quantia fixa ou da sanção pecuniária compulsória, a pagar por esse Estado, que considere adaptado às circunstâncias. Nos termos do artigo 260.o, n.o 3, segundo parágrafo, TFUE, se o Tribunal de Justiça declarar o incumprimento, pode condenar o Estado‑Membro em causa ao pagamento de uma quantia fixa ou de uma sanção pecuniária compulsória, no limite do montante indicado pela Comissão. A obrigação de pagamento produz efeitos na data estabelecida pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão.
45      No que respeita ao alcance do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, o Tribunal de Justiça declarou que havia que adotar uma interpretação desta disposição que, por um lado, permita garantir simultaneamente as prerrogativas detidas pela Comissão com vista a assegurar a aplicação efetiva do direito da União e proteger os direitos de defesa e a posição processual de que beneficiam os Estados‑Membros ao abrigo da aplicação conjugada do artigo 258.o TFUE e do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, e, por outro, coloque o Tribunal de Justiça em posição de exercer a sua função jurisdicional que consiste em apreciar, no âmbito de um único processo, se o Estado‑Membro em causa cumpriu as suas obrigações em matéria de comunicação das medidas de transposição da diretiva em causa e, sendo caso disso, avaliar a gravidade do incumprimento assim declarado e aplicar a sanção pecuniária que considere mais adequada às circunstâncias do caso em apreço [Acórdão de 8 de julho de 2019, Comissão/Bélgica (artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de elevado débito), C‑543/17, EU:C:2019:573, n.o 58].
46      Neste contexto, o Tribunal de Justiça interpretou os termos «obrigação de comunicar as medidas de transposição», que figuram no artigo 260.o, n.o 3, TFUE, no sentido de que se referem à obrigação dos Estados‑Membros de transmitirem informações suficientemente claras e precisas quanto às medidas de transposição de uma diretiva. A fim de satisfazer a obrigação de segurança jurídica e de assegurar a transposição de todas as disposições dessa diretiva em todo o território em causa, os Estados‑Membros devem indicar, para cada disposição da referida diretiva, a ou as disposições nacionais que asseguram a sua transposição. Uma vez feita essa comunicação, eventualmente acompanhada da apresentação de uma tabela de correspondência, incumbe à Comissão demonstrar, com vista a solicitar a aplicação ao Estado‑Membro em causa de uma sanção pecuniária prevista no artigo 260.o, n.o 3, TFUE, que certas medidas de transposição estão manifestamente em falta ou não abrangem todo o território do Estado‑Membro em causa, entendendo‑se que não compete ao Tribunal de Justiça, no âmbito do processo jurisdicional iniciado em aplicação dessa disposição n.o, examinar se as medidas nacionais comunicadas à Comissão asseguram uma transposição correta das disposições da diretiva em causa [Acórdão de 8 de julho de 2019, Comissão/Bélgica (artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de elevado débito), C‑543/17, EU:C:2019:573, n.o 59].
47      Uma vez que, como resulta dos n.os 25 e 26 do presente acórdão, está demonstrado que, no termo do prazo fixado no Parecer fundamentado de 8 de dezembro de 2017, a Roménia não tinha comunicado à Comissão nenhuma medida de transposição da Diretiva 2015/849 na aceção do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, o incumprimento assim declarado está abrangido pelo âmbito de aplicação desta disposição.
48      No que respeita à questão de saber se, como defendem a Roménia e os Estados‑Membros que intervêm em seu apoio, a Comissão deve fundamentar, caso a caso, a sua decisão de pedir uma sanção pecuniária ao abrigo do artigo 260.o, n.o 3, TFUE ou se o pode fazer sem fundamentação, em todos os casos abrangidos pelo âmbito de aplicação dessa disposição, importa recordar que a Comissão dispõe, enquanto guardiã dos Tratados nos termos do artigo 17.o, n.o 1, segundo período, TUE, de um poder discricionário para adotar tal decisão.
49      Com efeito, a aplicação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE não pode ser considerada isoladamente, mas deve ser associada à propositura de um processo por incumprimento, nos termos do artigo 258.o TFUE. Ora, na medida em que o pedido de condenação numa sanção pecuniária em conformidade com o artigo 260.o, n.o 3, TFUE constitui apenas uma modalidade acessória do processo por incumprimento, cuja eficácia a Comissão deve assegurar, e em que esta dispõe, relativamente à oportunidade de intentar tal processo, de um poder discricionário sobre o qual o Tribunal de Justiça não pode exercer controlo jurisdicional (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de fevereiro de 1989, Star Fruit/Comissão, 247/87, EU:C:1989:58, n.o 11; de 6 de julho de 2000, Comissão/Bélgica, C‑236/99, EU:C:2000:374, n.o 28; e de 26 de junho de 2001, Comissão/Portugal, C‑70/99, EU:C:2001:355, n.o 17), as condições de aplicação dessa disposição não podem ser mais restritivas do que as que presidem à aplicação do artigo 258.o TFUE.
50      Além disso, importa salientar que, em aplicação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, só o Tribunal de Justiça é competente para condenar um Estado‑Membro ao pagamento de uma sanção pecuniária. Quando o Tribunal de Justiça adota tal decisão após um debate contraditório, deve fundamentar essa decisão. Portanto, a falta de fundamentação pela Comissão da sua opção de solicitar ao Tribunal de Justiça a aplicação do artigo 260.o, n.o 3, TFUE não afeta as garantias processuais do Estado‑Membro em causa.
51      Importa acrescentar que o facto de a Comissão não ter de fundamentar caso a caso a sua decisão de solicitar uma sanção pecuniária nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE não isenta esta instituição da obrigação de fundamentar a natureza e o montante da sanção pecuniária solicitada, tendo em conta, a este respeito, as orientações que adotou, como as contidas nas comunicações da Comissão, que, embora não vinculem o Tribunal de Justiça, contribuem para garantir a transparência, a previsibilidade e a segurança jurídica da ação da Comissão (v., por analogia com o artigo 260.o, n.o 2, TFUE, Acórdão de 30 de maio de 2013, Comissão/Suécia, C‑270/11, EU:C:2013:339, n.o 41 e jurisprudência referida).
52      Esta exigência de fundamentação da natureza e do montante da sanção pecuniária solicitada é tanto mais importante quanto, contrariamente ao previsto no n.o 2 do artigo 260.o TFUE, o n.o 3 deste artigo prevê que, no âmbito de um processo intentado ao abrigo desta disposição, o Tribunal de Justiça apenas dispõe de um poder de apreciação enquadrado, uma vez que, caso declare o incumprimento, as propostas da Comissão vinculam o Tribunal de Justiça quanto à natureza da sanção pecuniária que pode aplicar e quanto ao montante máximo da sanção que pode impor.
53      Com efeito, os autores do artigo 260.o, n.o 3, TFUE não só previram que competia à Comissão indicar «o montante da quantia fixa ou da sanção pecuniária compulsória […] a pagar» pelo Estado‑Membro em questão, mas especificaram também que o Tribunal de Justiça só podia condenar numa sanção pecuniária «no limite do montante indicado» pela Comissão. Assim, estabeleceram uma correlação direta entre a sanção pedida pela Comissão e a que pode ser aplicada pelo Tribunal de Justiça ao abrigo dessa disposição.
54      O argumento de que a imposição de uma quantia fixa não deve, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., nomeadamente, Acórdão de 9 de dezembro de 2008, Comissão/França, C‑121/07, EU:C:2008:695, n.o 63), ter um caráter automático também não é suscetível de ter incidência no poder da Comissão para instaurar um processo nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE em todos os casos que considere que um incumprimento está abrangido pelo âmbito de aplicação desta disposição. Com efeito, esta jurisprudência visa a apreciação do mérito de um pedido da Comissão com vista a uma «condenação» pelo Tribunal de Justiça no pagamento de uma sanção pecuniária e não à oportunidade de apresentar tal pedido.
55      No que respeita à argumentação da Roménia relativa à sua posição em relação aos outros Estados‑Membros no que se refere à transposição da Diretiva 2015/849, à duração média dos processos pré‑contenciosos que lhe dizem respeito ou à duração do procedimento pré‑contencioso no caso em apreço, importa salientar, por um lado, que esta argumentação diz respeito não à aplicabilidade do artigo 260.o, n.o 3, TFUE a um incumprimento como o que está em causa, mas ao mérito do pedido destinado ao pagamento de uma quantia fixa no caso em apreço, cuja apreciação será abordada numa fase ulterior do presente acórdão. Por outro lado, e em todo o caso, as considerações que levaram a Comissão a dar início ao presente processo contra a Roménia, e a fazê‑lo na data que escolheu, não podem prejudicar a aplicabilidade do artigo 260.o, n.o 3, TFUE ou a admissibilidade da ação intentada ao abrigo desta disposição.
56      Por conseguinte, há que declarar que o artigo 260.o, n.o 3, TFUE se aplica a uma situação como a que está em causa no presente caso.
Quanto à imposição de uma quantia fixa no caso em apreço
–       Argumentação das partes
57      No que respeita ao montante da sanção pecuniária a aplicar, a Comissão considera, em conformidade com a posição refletida no ponto 23 da Comunicação de 2011, que, na medida em que um incumprimento da obrigação de comunicar medidas de transposição de uma diretiva não é menos grave do que um incumprimento que possa ser objeto das sanções referidas no artigo 260.o, n.o 2, TFUE, as modalidades de cálculo das sanções previstas no artigo 260.o, n.o 3, TFUE devem ser as mesmas que as aplicadas no âmbito do processo definido no n.o 2 deste artigo.
58      No caso em apreço, a Comissão pede a imposição de uma quantia fixa cujo montante é calculado segundo as orientações contidas na sua Comunicação de 13 de dezembro de 2005, intitulada «Aplicação do artigo [260.o TFUE]» [SEC (2005) 1658], conforme atualizada pela Comunicação de 13 de dezembro de 2017, intitulada «Atualização dos dados utilizados no cálculo das quantias fixas e das sanções pecuniárias compulsórias que a Comissão proporá ao Tribunal de Justiça no âmbito dos processos por infração» [C(2017) 8720], e cujo montante mínimo fixo para a Roménia é de 1 887 000 euros. Todavia, este montante mínimo fixo não é aplicável no caso em apreço, uma vez que é inferior ao montante decorrente do cálculo da quantia fixa em conformidade com essas comunicações. Para determinar o montante diário que serve de base a este cálculo, há que multiplicar o montante fixo de base uniforme, a saber, 230 euros, pelo coeficiente de gravidade que é de 8 neste processo numa escala de 1 a 20 e pelo fator «n», que é de 3,27 para a Roménia. Consequentemente, o montante diário ascende a 6 016,80 euros por dia e deve ser multiplicado pelo número de dias que decorreram entre 27 de junho de 2017, a saber, o dia seguinte ao da data de transposição prevista na Diretiva 2015/849, e 20 de julho de 2019, véspera da data em que a transposição completa desta diretiva foi assegurada, ou seja, 754 dias. Assim, a quantia fixa a impor ascende a 4 536 667,20 euros.
59      Por outro lado, a Comissão contesta que a imposição de uma quantia fixa constitua uma exceção e só seja aplicável em circunstâncias excecionais. Com efeito, a transposição tardia das diretivas viola não só a salvaguarda dos interesses gerais prosseguidos pela legislação da União, que não pode tolerar nenhum atraso, mas também e sobretudo a proteção dos cidadãos europeus que retiram direitos subjetivos dessa legislação. Acresce que a credibilidade do direito da União no seu conjunto fica ameaçada se os atos legislativos demorarem longos anos a produzir os seus plenos efeitos jurídicos nos Estados‑Membros. Por conseguinte, os atrasos de transposição das diretivas constituem circunstâncias específicas suficientemente graves para justificar a imposição de uma quantia fixa.
60      A Roménia contesta a abordagem da Comissão que consiste em calcular o montante das sanções a aplicar nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE em função dos mesmos critérios e regras que os adotados para a aplicação do artigo 260.o, n.o 2, TFUE. Segundo a Roménia, essa abordagem é, com efeito, errada e desproporcionada tendo em conta as características diferentes do tipo de incumprimento e da ação intentada pela Comissão ao abrigo de uma ou de outra destas disposições.
61      A Roménia sustenta que, no caso em apreço, o coeficiente de gravidade fixado pela Comissão é excessivo, uma vez que não se trata de um incumprimento de um primeiro acórdão de declaração de incumprimento, que não se trata de uma falta de transposição da Diretiva 2015/849 para o direito nacional e que a Roménia cooperou ao longo de todo o processo. No que diz respeito ao coeficiente de duração, a Roménia considera que não é adequado aplicar esse coeficiente, uma vez que o conceito de «duração da infração» depende fundamentalmente da data da declaração da ocorrência da infração em causa pelo Tribunal de Justiça. Ora, no âmbito do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, essa data é precisamente a data da prolação do acórdão do Tribunal de Justiça em conformidade com o artigo 258.o TFUE. Se o Tribunal de Justiça não seguir esta abordagem, a Roménia considera que, para determinar a duração da infração, se devia adotar a data fixada no parecer fundamentado como data de referência, e isso em conformidade com a prática do Tribunal de Justiça nos incumprimentos nos termos do artigo 258.o TFUE.
62      Tendo em conta as especificidades que caracterizam a ação intentada pela Comissão com fundamento nas disposições conjugadas do artigo 258.o e do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, a Roménia considera, por outro lado, que seria mais adequado estabelecer um montante mínimo e um montante máximo de quantia fixa que variariam em função da gravidade da infração cometida pelo Estado‑Membro em questão. Para determinar esses montantes, haveria que ter em conta todas as circunstâncias relevantes. Assim, por um lado, haveria que fixar uma quantia fixa mínima, muito inferior à atual proposta da Comissão, que seria aplicável perante uma atitude construtiva e cooperativa do Estado‑Membro em causa, bem como a uma infração menos grave. Por outro lado, a quantia fixa máxima devia refletir uma atitude oposta do Estado‑Membro em causa e uma infração mais grave. No caso em apreço, a quantia fixa mínima de 1 887 000 euros proposta pela Comissão é desproporcionada tendo em conta as especificidades do processo, a atitude e o comportamento da Roménia, bem como a nova quantia fixa mínima de 1 651 000 proposta na Comunicação da Comissão de 13 de setembro de 2019, intitulada «Atualização dos dados utilizados no cálculo das quantias fixas e das sanções pecuniárias compulsórias que a Comissão proporá ao Tribunal de Justiça da União Europeia no âmbito dos processos por infração» (JO 2019, C 309, p. 1). Assim, no caso de o Tribunal de Justiça impor uma quantia fixa, o seu montante deve ser consideravelmente reduzido e refletir, além disso, o facto de, apesar de a Lei n.o 129/2019, de 11 de julho de 2019, só ter entrado em vigor em 21 de julho de 2019, a Diretiva 2015/849 já ter sido parcialmente transposta antes mesmo do termo do prazo para a sua transposição. Por outro lado, mesmo que o Tribunal de Justiça decida seguir a abordagem preconizada pela Comissão, o montante da quantia fixa deve ser reduzido tendo em conta unicamente o número de dias decorridos entre o prazo fixado no Parecer fundamentado, a saber, 8 de fevereiro de 2018, e, consoante o caso, a data da regularização da infração em causa ou a data da prolação do presente acórdão.
63      Os Estados‑Membros intervenientes em apoio da Roménia alegam, nomeadamente, que o montante das sanções pecuniárias aplicadas por força do artigo 260.o, n.o 3, TFUE deve ser fixado num nível inferior ao das sanções impostas nos termos do n.o 2 deste artigo, uma vez que se trata de uma infração menos grave do que a de não ter respeitado um primeiro acórdão do Tribunal de Justiça que declara um incumprimento. Em todo o caso, tendo em conta todas as circunstâncias do caso em apreço, o montante da quantia fixa proposta pela Comissão deve ser reduzido.
–       Apreciação do Tribunal de Justiça
64      No que respeita, em primeiro lugar, ao argumento de que é desproporcionado impor uma quantia fixa uma vez que, no decurso da instância, a Roménia pôs termo ao incumprimento em causa, há que recordar que, por um lado, o incumprimento por um Estado‑Membro da sua obrigação de comunicação das medidas de transposição de uma diretiva, seja por falta total ou parcial de informação ou por uma informação insuficientemente clara e precisa, pode, por si só, justificar a abertura do procedimento previsto no artigo 258.o TFUE com vista a obter a declaração deste incumprimento [Acórdão de 8 de julho de 2019, Comissão/Bélgica (artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de elevado débito), C‑543/17, EU:C:2019:573, n.o 51]. Por outro lado, o objetivo prosseguido pela introdução do mecanismo que figura no artigo 260.o, n.o 3, TFUE não era apenas incentivar os Estados‑Membros a pôr termo, o mais rapidamente possível, a um incumprimento que, na falta de tal medida, tenderia a persistir, mas também aligeirar e acelerar o processo de imposição de sanções pecuniárias nos casos de incumprimento da obrigação de comunicação de uma medida nacional de transposição de uma diretiva adotada de acordo com o processo legislativo, sendo que, antes da introdução desse mecanismo, a imposição de uma sanção financeira aos Estados‑Membros que não tivessem dado cumprimento, dentro do prazo, a um acórdão anterior do Tribunal de Justiça e não tivessem cumprido a sua obrigação de transposição podia ocorrer vários anos após este último acórdão [Acórdão de 8 de julho de 2019, Comissão/Bélgica (artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de elevado débito), C‑543/17, EU:C:2019:573, n.o 52].
65      Ora, há que constatar que os autores do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, para atingir o objetivo prosseguido por esta disposição, previram dois tipos de sanções pecuniárias, a saber a quantia fixa e a sanção pecuniária compulsória.
66      A este respeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a aplicação de uma ou outra destas duas medidas depende da adequação de cada uma para alcançar o objetivo prosseguido em função das circunstâncias do caso. Se a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória se afigura especialmente adaptada para incitar um Estado‑Membro a pôr termo, o mais rapidamente possível, a um incumprimento que, na falta de tal medida, tenderia a persistir, a condenação no pagamento de uma sanção de quantia fixa assenta sobretudo na apreciação das consequências da não execução das obrigações do Estado‑Membro em causa para os interesses privados e públicos, designadamente quando o incumprimento tiver persistido por um longo período (v., por analogia com o artigo 260.o n.o 2, TFUE, Acórdão de 12 de julho de 2005, Comissão/França, C‑304/02, EU:C:2005:444, n.o 81).
67      Nestas circunstâncias, uma petição que, como no caso em apreço, pede a aplicação de uma quantia fixa não pode ser julgada desproporcionada pelo simples facto de ter por objeto um incumprimento que, embora tendo perdurado no tempo, terminou no momento da apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça.
68      Em segundo lugar, no que respeita à oportunidade de impor uma sanção pecuniária no caso em apreço, cabe recordar que incumbe ao Tribunal de Justiça, em cada processo e em função das circunstâncias do caso que deve apreciar, bem como do nível de persuasão e de dissuasão que considere necessário, decretar as sanções pecuniárias adequadas, nomeadamente para evitar a repetição de infrações ao direito da União análogas [Acórdão de 8 de julho de 2019, Comissão/Bélgica (artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de elevado débito), C‑543/17, EU:C:2019:573, n.o 78].
69      No presente processo, há que considerar que, não obstante o facto de a Roménia ter cooperado com os serviços da Comissão ao longo de todo o procedimento pré‑contencioso e de ter desenvolvido esforços que lhe permitiram, no decurso da instância, pôr termo ao incumprimento imputado, todos os elementos jurídicos e factuais que envolvem o incumprimento declarado, a saber, a total inexistência de comunicação das medidas necessárias à transposição da Diretiva 2015/849 no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, e mesmo na data da propositura da presente ação, constitui uma indicação de que a prevenção eficaz da repetição futura de infrações análogas do direito da União é suscetível de exigir a adoção de uma medida dissuasiva como a imposição de uma quantia fixa (v., neste sentido, por analogia com o artigo 260.o, n.o 2, TFUE, Acórdãos de 11 de dezembro de 2012, Comissão/Espanha, C‑610/10, EU:C:2012:781, n.o 142, e de 4 de dezembro de 2014, Comissão/Suécia, C‑243/13, não publicado, EU:C:2014:2413, n.o 63).
70      Esta conclusão não é posta em causa pela argumentação evocada no n.o 55 do presente acórdão. Com efeito, por um lado, como foi recordado nesse número, cabe à Comissão, designadamente, apreciar a oportunidade de intentar uma ação contra um Estado‑Membro e escolher o momento em que dá início ao processo por incumprimento contra este. Por outro, os objetivos do procedimento pré‑contencioso, a saber dar ao Estado‑Membro em questão a oportunidade de cumprir as suas obrigações decorrentes do direito da União e de apresentar utilmente os seus meios de defesa face às acusações formuladas pela Comissão [Acórdão de 19 de setembro de 2017, Comissão/Irlanda (Imposto de matrícula), C‑552/15, EU:C:2017:698, n.o 28 e jurisprudência referida] obrigando esta última a conceder aos Estados‑Membros um prazo razoável para responderem à notificação para cumprir e para darem cumprimento a um parecer fundamentado e, eventualmente, para prepararem a sua defesa. Para apreciar a razoabilidade do prazo fixado, deve tomar-se em consideração o conjunto das circunstâncias que caracterizam a situação do caso em apreço. Assim, podem justificar‑se prazos muito curtos em situações especiais, designadamente quando é urgente remediar um incumprimento ou quando o Estado‑Membro em causa tem pleno conhecimento da posição da Comissão muito antes de se iniciar o processo (Acórdão de 13 de dezembro de 2001, Comissão/França, C‑1/00, EU:C:2001:687, n.o 65).
71      Ora, há que concluir que, no caso em apreço, não foi alegado que os prazos de resposta fixados na carta de notificação para cumprir e no parecer fundamentado tinham sido especialmente curtos ou desrazoáveis. Por outro lado, resulta dos factos não contestados que constam dos n.os 4 e 5 do presente acórdão que se deve considerar que a Roménia teve pleno conhecimento, pelo menos a partir de 27 de junho de 2017, do facto de que não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 67.o da Diretiva 2015/849.
72      No que respeita, em terceiro lugar, ao cálculo da quantia fixa que é adequado impor no presente processo, há que recordar que, no exercício do seu poder de apreciação na matéria, tal como enquadrado pelas propostas da Comissão, cabe ao Tribunal de Justiça fixar o montante da quantia fixa em cujo pagamento um Estado‑Membro pode ser condenado nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, de forma que seja, por um lado, adequada às circunstâncias e, por outro, proporcionada à infração cometida. Entre os fatores pertinentes para este efeito figuram, designadamente, elementos como a gravidade do incumprimento declarado, o período durante o qual este subsistiu, bem como a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa [v., por analogia com o artigo 260.o, n.o 2, TFUE, Acórdão de 12 de novembro de 2019, Comissão/Irlanda (Parque eólico de Derrybrien), C‑261/18, EU:C:2019:955, n.o 114 e jurisprudência referida].
73      Primeiro, quanto à gravidade da infração, há que recordar que a obrigação de adotar as medidas nacionais para assegurar a transposição completa de uma diretiva e a obrigação de comunicar essas medidas à Comissão constituem obrigações essenciais dos Estados‑Membros para assegurar a plena efetividade do direito da União e que o incumprimento destas obrigações deve, como tal, ser considerado de uma certa gravidade [Acórdão de 8 de julho de 2019, Comissão/Bélgica (artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de elevado débito), C‑543/17, EU:C:2019:573, n.o 85]. A isto acresce que a Diretiva 2015/849 é um instrumento importante para garantir uma proteção eficaz do sistema financeiro da União contra as ameaças impostas pelo branqueamento de capitais e pelo financiamento do terrorismo. A falta ou insuficiência dessa proteção do sistema financeiro da União devem ser consideradas particularmente graves atendendo às suas consequências para os interesses públicos e privados na União.
74      Embora seja verdade que a Roménia, no decurso da instância, pôs termo ao incumprimento censurado, não é menos verdade que esse incumprimento existia no termo do prazo fixado no Parecer fundamentado de 8 de dezembro de 2018, ou seja, em 8 de fevereiro de 2018, pelo que a efetividade do direito da União não esteve sempre assegurada.
75      A gravidade deste incumprimento é, aliás, reforçada pela circunstância de, nessa data, a Roménia ainda não ter adotado qualquer medida de transposição da Diretiva 2015/849.
76      A argumentação apresentada pela Roménia para explicar o atraso na transposição da Diretiva 2015/849, a saber a complexidade das disposições desta diretiva, o percurso legislativo laborioso que conduziu à sua adoção e a vontade de garantir uma transposição correta da referida diretiva, não é suscetível de influenciar a gravidade da infração em causa, uma vez que, segundo jurisprudência constante, práticas ou situações da ordem interna de um Estado‑Membro não podem justificar a não observância das obrigações e prazos resultantes das diretivas da União, nem, portanto, a sua transposição tardia ou incompleta. Do mesmo modo, é irrelevante que o incumprimento de um Estado‑Membro resulte de dificuldades técnicas com as quais deparou (v., nomeadamente, Acórdão de 7 de maio de 2002, Comissão/Países Baixos, C‑364/00, EU:C:2002:282, n.o 10 e jurisprudência referida).
77      Segundo, quanto à duração da infração, importa recordar que esta deve, em princípio, ser avaliada atendendo à data em que o Tribunal de Justiça aprecia os factos e não à data em que a Comissão intenta a ação neste Tribunal [Acórdão de 8 de julho de 2019, Comissão/Bélgica (artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de elevado débito), C‑543/17, EU:C:2019:573, n.o 87]. Deve considerar‑se que esta apreciação dos factos ocorreu na data do encerramento do processo.
78      No caso em apreço, é facto assente que o incumprimento em causa terminou em 21 de julho de 2019, isto é, em data anterior ao encerramento do processo.
79      No que respeita ao início do período que deve ser tido em conta para estabelecer o montante da quantia fixa a impor nos termos da artigo 260.o, n.o 3, TFUE, há que esclarecer que, ao contrário do que o Tribunal de Justiça declarou no n.o 88 do seu Acórdão de 8 de julho de 2019, Comissão/Bélgica (artigo 260.o, n.o 3, TFUE — Redes de elevado débito) (C‑543/17, EU:C:2019:573), relativo à determinação de uma sanção pecuniária compulsória diária a aplicar, a data a ter em conta para a avaliação da duração do incumprimento em causa para a condenação numa quantia fixa nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE é não a do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, mas a data de transposição prevista pela diretiva em questão.
80      Com efeito, como salientou o advogado‑geral no n.o 74 das suas conclusões, esta disposição tem por objetivo incentivar os Estados‑Membros a transporem as diretivas nos prazos fixados pelo legislador da União e assegurar a plena eficácia da legislação da União. Assim, embora o elemento que desencadeia a aplicação do procedimento previsto no artigo 260.o, n.o 2, TFUE resida no facto de um Estado‑Membro não ter cumprido as obrigações decorrentes de um acórdão que declara um incumprimento, o que está na base do procedimento previsto no artigo 260.o, n.o 3, TFUE consiste no facto de um Estado‑Membro não ter cumprido a sua obrigação de adotar e comunicar as medidas de transposição de uma diretiva o mais tardar na data fixada por esta.
81      Aliás, qualquer outra solução equivaleria a pôr em causa o efeito útil das disposições das diretivas que fixam a data em que as suas medidas de transposição devem entrar em vigor. Com efeito, uma vez que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a emissão de uma carta de notificação para cumprir, em aplicação do artigo 258.o, primeiro parágrafo, TFUE, pressupõe, previamente, que a Comissão possa alegar validamente um incumprimento de uma obrigação que incumbe ao Estado‑Membro em causa [Acórdão de 5 de dezembro de 2019, Comissão/Espanha (Planos de gestão de resíduos), C‑642/18, EU:C:2019:1051, n.o 17 e jurisprudência referida], os Estados‑Membros que não tivessem procedido à transposição de uma diretiva na data fixada por esta beneficiariam neste caso, de qualquer modo, de um prazo de transposição adicional, cuja duração variaria, além disso, em função da celeridade com a que a Comissão inicia o procedimento pré‑contencioso, sem que seja possível, por essa razão, ter em conta a duração desse prazo na avaliação da duração do incumprimento em causa. Ora, é pacífico que a data a partir da qual há que assegurar a plena eficácia de uma diretiva é a data de transposição fixada na própria diretiva e não a data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
82      Contrariamente ao que alega a Roménia, esta abordagem não é suscetível de pôr em causa o efeito útil do procedimento pré‑contencioso previsto no artigo 258.o, primeiro parágrafo, TFUE. Com efeito, numa situação como a em causa neste processo, o Estado‑Membro em questão não pode validamente sustentar que ignorava não ter cumprido, a partir da data de transposição fixada na diretiva em questão, as obrigações que lhe incumbem por força dessa diretiva. Além disso, a proteção dos direitos de defesa do Estado‑Membro em causa garantida pela fase pré‑contenciosa não pode ter como consequência salvaguardar esse Estado‑Membro de qualquer consequência pecuniária decorrente desse incumprimento relativamente ao período anterior ao termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
83      Portanto, para assegurar a plena eficácia do direito da União, há que ter em conta, na avaliação da duração da infração com vista à determinação do montante da quantia fixa a impor nos termos do artigo 260.o, n.o 3, TFUE, a data de transposição prevista pela própria diretiva em causa.
84      No caso em apreço, não é contestado que, na data de transposição prevista no artigo 67.o da Diretiva 2015/849, a saber 26 de junho de 2017, a Roménia não tinha adotado as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para assegurar a transposição desta diretiva e, portanto, não tinha comunicado as medidas de transposição desta à Comissão. Daqui resulta que o incumprimento em causa, que só cessou em 21 de julho de 2019, perdurou um pouco mais de dois anos.
85      Terceiro, no que toca à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que importa ter em conta a evolução recente do produto interno bruto (PIB) desse Estado‑Membro, conforme esta se apresenta à data de apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça [v., por analogia com o artigo 260.o, n.o 2, TFUE, Acórdão de 12 de novembro de 2019, Comissão/Irlanda (Parque eólico de Derrybrien), C‑261/18, EU:C:2019:955, n.o 124 e jurisprudência referida].
86      Tendo em conta todas as circunstâncias do presente processo e à luz do poder de apreciação reconhecido ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 260.o, n.o 3, do TFUE, que prevê que este não pode, relativamente a uma quantia fixa cujo pagamento impõe, exceder o montante indicado pela Comissão, há que considerar que a prevenção efetiva da repetição futura de infrações análogas à do artigo 67.o da Diretiva 2015/849 e que afeta a plena eficácia do direito da União é suscetível de exigir a imposição de uma quantia fixa, cujo montante deve ser fixado em 3 000 000 euros.
87      Por conseguinte, há que condenar a Roménia no pagamento à Comissão de uma quantia fixa no montante de 3 000 000 euros.
Quanto às despesas
88      Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da Roménia e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
89      Em conformidade com o artigo 140.o, n.o 1, deste regulamento, nos termos do qual os Estados‑Membros que intervierem no litígio suportarão as suas próprias despesas, o Reino da Bélgica, a República da Estónia, a República Francesa e a República da Polónia suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1)      Ao não ter adotado no prazo fixado no Parecer fundamentado de 8 de dezembro de 2017 as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão, e, portanto, ao não ter comunicado essas disposições à Comissão Europeia, a Roménia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 67.o da Diretiva 2015/849.
2)      A Roménia é condenada no pagamento à Comissão Europeia de uma quantia fixa no montante de 3 000 000 euros.
3)      A Roménia é condenada nas despesas.
4)      O Reino da Bélgica, a República da Estónia, a República Francesa e a República da Polónia suportam as suas próprias despesas.
Assinaturas
*      Língua do processo: romeno.