Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
DEANA SPIELMANNA,
predstavljeni 23. oktobra 2025(1)
Zadeva C‑242/24 P
Evropska komisija
proti
Zvezni republiki Nemčiji
„ Pritožba – Državne pomoči – Pomoči, dodeljene z nekaterimi določbami nemškega zakona o soproizvodnji toplote in električne energije – Nacionalna ureditev, ki upravljavcem distribucijskega omrežja nalaga obveznost, da se oskrbujejo pri proizvajalcih električne energije iz obnovljivih virov po ceni, povečani za premijo, ki jo lahko spremlja bonus – Pojem ‚državna pomoč‘ – Ukrepi, dodeljeni z državnimi sredstvi “
Uvod
1.        Evropska komisija s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 24. januarja 2024, Nemčija/Komisija (T‑409/21, EU:T:2024:34, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je Splošno sodišče razglasilo ničnost Sklepa Komisije C(2021) 3918 final z dne 3. junija 2021 o državni pomoči SA.56826 (2020/N) – Nemčija – Sprememba programa podpore soproizvodnji in državni pomoči SA.53308 (2019/N) iz leta 2020 – Nemčija – Sprememba programa podpore obstoječim kombiniranim toplarnam in elektrarnam (člen 13 Gesetz zur Neuregelung des Kraft‑Wärme‑Kopplungsgesetzes (zakon o novi ureditvi zakona o soproizvodnji toplote in električne energije) z dne 21. decembra 2015 (BGBl. 2015 I, str. 2498, v nadaljevanju: KWKG iz leta 2016) (v nadaljevanju: sporni sklep)), s katerim je Komisija ugotovila, da različni ukrepi (v nadaljevanju: sporni ukrepi) za podporo soproizvodnji električne energije v kombiniranih toplarnah in elektrarnah (combined heat and power, v nadaljevanju: CHP) pomenijo državne pomoči.
2.        Sodišče je v obravnavani zadevi pozvano, naj pojasni razlago pogoja „državnih sredstev“, kot je določen v členu 107(1) PDEU. Natančneje, Sodišče bo imelo priložnost, da se izreče o vprašanju, ali je treba področje uporabe sodbe z dne 13. marca 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160, v nadaljevanju: sodba PreussenElektra), ki določa pravno merilo za izključitev uporabe državnih sredstev, razumeti ožje, kot tisto, ki izhaja iz izpodbijane sodbe.
Dejansko stanje, sporni sklep in izpodbijana sodba
3.        Dejansko stanje spora je navedeno v točkah od 2 do 26 izpodbijane sodbe. Povzeti ga je mogoče, kot sledi.
Sporni ukrepi in njihovo financiranje
4.        Nemški organi so 28. januarja 2019 in 23. septembra 2020 Komisijo obvestili o vrsti ukrepov za spremembo KWKG iz leta 2016, nekateri od teh ukrepov pa so bili decembra 2020 dodatno spremenjeni. Vsi ti ukrepi ustrezajo zakonodaji o podpori CHP, ki je začela veljati 1. januarja 2021 (v nadaljevanju: KWKG iz leta 2020), vključno z zadnjo spremembo zgornje omejitve dajatve za proizvajalce vodika, kot je določena v členu 27 KWKG iz leta 2020.
5.        Cilj KWKG iz leta 2020 je med drugim izboljšati energetsko učinkovitost ter varstvo podnebja in okolja z neto povečanjem proizvodnje električne energije CHP do leta 2025.
6.        KWKG iz leta 2020 v ta namen predvideva vrsto ukrepov podpore (i) za proizvodnjo električne energije v novozgrajenih, posodobljenih in dodatno opremljenih visokozmogljivih obratih CHP, (ii) za energijsko učinkovita omrežja za daljinsko ogrevanje in hlajenje, (iii) za zbiralnike toplote in hladu ter (iv) za proizvodnjo električne energije v obstoječih visokozmogljivih obratih CHP, ki se napajajo s plinom, v sektorju daljinskega ogrevanja (v nadaljevanju skupaj: ukrepi podpore CHP), kot tudi (v) ukrep zgornje omejitve dajatve KWKG v korist proizvajalcev vodika.
7.        Ti ukrepi so ali v obliki premije, ki jo lahko spremlja bonus, ki se prišteje k prihodkom iz prodaje po tržni ceni proizvedene električne energije ali – zgolj v primeru proizvodnje tehničnih plinov, v katerem proizvodnja vodika predstavlja večino skupne dodane vrednosti – zgornje meje zneska dajatve, ki jo lahko upravljavci omrežij poberejo od proizvajalcev vodika.
8.        Podpora se zagotovi bodisi prek postopka javnega naročanja, ki ga izvede nacionalni regulativni organ, in sicer Bundesnetzagentur (zvezna agencija za omrežja, Nemčija, v nadaljevanju: BNetzA), bodisi neposredno na podlagi KWKG iz leta 2020. V zadnjem primeru so prejemniki samodejno upravičeni do prejemanja te podpore, če izpolnjujejo merila za upravičenost, kar na prošnjo teh upravičencev preveri
Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (zvezni urad za gospodarstvo in nadzor izvoza, Nemčija, v nadaljevanju: BAFA). Če ti izpolnjujejo vsa merila, urad BAFA izda sklep o odobritvi, v katerem potrdi njihovo upravičenost.
9.        V obravnavani zadevi je posebej pomemben mehanizem financiranja spornih ukrepov, ki ga je Splošno sodišče opisalo kot dvostopenjskega.
10.      Na prvi stopnji je zadevni upravljavec distribucijskega ali prenosnega omrežja zakonsko obvezan, da upravljavcem obratov CHP, zbiralnikov ter omrežij za daljinsko ogrevanje in hlajenje (v nadaljevanju: upravljavci obratov CHP in drugih obratov, povezanih s CHP, ali prejemniki CHP), priključenih na njegovo omrežje, izplača zneske, določene v KWKG iz leta 2020, ti prejemniki pa so upravičeni, da jih prejmejo (v nadaljevanju: doplačilo KWKG).
11.      Da bi vsak upravljavec omrežja lahko nadomestil dodatno finančno breme zaradi obveznosti na podlagi KWKG iz leta 2020, je bil s tem zakonom določen mehanizem, v skladu s katerim se to breme pravično porazdeli med upravljavce (distribucijskega ali prenosnega) omrežja glede na porabo odjemalcev, priključenih na njihovo omrežje, nato pa izravna z dajatvijo KWKG iz leta 2020.
12.      Upravljavci prenosnega omrežja tako upravljavcem distribucijskega omrežja najprej povrnejo skupni znesek, ki so ga zadnjenavedeni plačali prejemnikom CHP. Upravljavci prenosnega omrežja nato izračunajo skupni znesek plačil, ki so jih v celoti plačali upravljavcem distribucijskega omrežja in prejemnikom CHP. Ta skupni znesek se nato deli s skupno porabo električne energije. Rezultat je povprečna obremenitev električne energije na kilovatno uro (KWh) za sporne ukrepe (v nadaljevanju: dajatev KWKG). Upravljavci distribucijskega omrežja morajo upravljavcem prenosnega omrežja plačati dajatev KWKG za vsako KWh električne energije, ki so jo distribuirali končnim odjemalcem.
13.      Upravljavci prenosnega omrežja znesek dajatve KWKG vsako leto izračunajo v skladu z metodologijo, določeno v KWKG iz leta 2020, in pod nadzorom urada BAFA ter
zvezne agencije BNetzA. Ta znesek se izrazi v enotni ceni za KWh porabljene električne energije, razen pri nižji stopnji, do katere so upravičene nekatere kategorije uporabnikov.
14.      Na drugi stopnji imajo upravljavci omrežja pravico – ne pa tudi zakonske obveznosti – da dajatev KWKG prenesejo v izračun omrežnine, ki jo zaračunavajo svojim odjemalcem, končnim uporabnikom električne energije, za vsako KWh električne energije, dobavljene v Nemčiji prek električnega omrežja. Upravljavci prenosnega omrežja so upravičeni zahtevati znižano dajatev KWKG za energetsko intenzivne uporabnike, kot so proizvajalci vodika.
15.      KWKG iz leta 2020 določa letno proračunsko omejitev v višini 1,8 milijarde EUR za sporne ukrepe in s tem za skupno dajatev KWKG.
Sporni sklep
16.      Komisija je 3. junija 2021 sprejela sporni sklep.
17.      V njem je Komisija je sporne ukrepe opredelila kot državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, zlasti zato, ker so bili financirani iz državnih sredstev. Natančneje, Komisija je v točkah 220 in 221 izpodbijanega sklepa najprej ugotovila, da so se ukrepi podpore CHP financirali s prihodki iz obveznega prispevka, ki ga de jure naloži država, ki se upravljajo in dodeljujejo v skladu z zakonskimi določbami. Nato je menila, da ukrep v zvezi z zgornjo omejitvijo dajatve KWKG v korist proizvajalcev vodika pomeni odpoved državnim sredstvom.
18.      Komisija je kljub temu ugotovila, da so bili sporni ukrepi združljivi z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(c) PDEU, zato je izdala sklep o nenasprotovanju.
Izpodbijana sodba
19.      Zvezna republika Nemčija je pred Splošnim sodiščem vložila tožbo za razglasitev ničnosti spornega sklepa, v utemeljitev katere je navedla en sam razlog, ki se nanaša na to, da je Komisija napačno razlagala in uporabila člen 107(1) PDEU, ker je ugotovila, da so podjetja, na katera se nanašajo sporni ukrepi, prejemniki pomoči, dodeljenih iz državnih sredstev.
20.      Splošno sodišče je v točki 36 izpodbijane sodbe opozorilo na sodno prakso, ki izhaja iz sodbe z dne 12. januarja 2023, DOBELES HES(2), v skladu s katero se lahko za državna sredstva v smislu člena 107(1) PDEU opredelijo, prvič, sredstva, ki se v skladu z nacionalno zakonodajo pridobijo s pristojbino ali drugimi obveznimi dajatvami ter ki se upravljajo in dodeljujejo v skladu s to zakonodajo (prvo merilo), in drugič, zneski, ki so stalno pod javnim nadzorom in torej na voljo pristojnim nacionalnim organom (drugo merilo). Ti merili sta alternativni pojmu „državna sredstva“ v smislu člena 107(1) PDEU.(3)
21.      Splošno sodišče je v točkah od 41 do 118 izpodbijane sodbe najprej preučilo, ali so se ukrepi podpore CHP financirali iz državnih sredstev, nato pa v točkah od 119 do 126 te sodbe preučilo, ali je bilo tako pri ukrepu v zvezi z zgornjo omejitvijo dajatve KWKG v korist proizvajalcev vodika.
22.      Kar zadeva ukrepe podpore CHP, je Splošno sodišče, na prvem mestu, v točkah od 56 do 90 izpodbijane sodbe preučilo, ali dajatev KWKG ali doplačilo KWKG pomenita pristojbino ali drugo obvezno dajatev v smislu prvega merila. Na drugem mestu, v točkah od 91 do 100 te sodbe je preverilo, ali zneski te dajatve ali doplačila ostajajo pod stalnim javnim nadzorom v smislu drugega merila. Na tretjem mestu, Splošno sodišče je v točkah od 101 do 117 navedene sodbe zavrnilo trditve Komisije v zvezi z uporabo sodne prakse, ki izhaja iz sodbe PreussenElektra, v obravnavani zadevi.
23.      V zvezi s prvim merilom je Splošno sodišče najprej v točki 67 izpodbijane sodbe zlasti menilo, da so se obvezna plačila, ki jih morajo upravljavci omrežja plačati prejemnikom CHP, in sicer na „prvi stopnji“ oskrbovalne verige, nanašala le na dodelitev sredstev v skladu z zakonom, saj so bili ti upravljavci zakonsko zavezani, da prejemnikom CHP dodelijo finančno podporo. Vendar iz njih ni bil razviden izvor sredstev, ki so jih uporabljali upravljavci omrežja. V skladu z ugotovitvami Splošnega sodišča bi se – če bi se ta plačila obravnavala kot pristojbina ali druga obvezna dajatev v smislu upoštevne sodne prakse – štelo, da se financiranje ukrepov podpore CHP zamenjuje z dodelitvijo sredstev prejemnikom.
24.      Dalje, Splošno sodišče je v točkah od 68 do 71 te sodbe razlikovalo med položajem v obravnavani zadevi, v katerem upravljavci omrežij nimajo nobene zakonske obveznosti, da dajatev KWKG prevalijo na svoje odjemalce na drugi stopnji oskrbovalne verige, in položajem, obravnavanem v sodni praksi, na katero se je sklicevala Komisija v podporo svojemu sklepu.(4)
25.      Poleg tega je Splošno sodišče v točkah 71 in 72 navedene sodbe ugotovilo, da Komisija ni pojasnila, kdaj in kdo je upravljal sredstva.
26.      Nazadnje je Splošno sodišče v točkah od 73 do 77 iste sodbe pojasnilo, da ni mogoče trditi, da si je država prilastila sredstva upravljavcev omrežja, saj zadnjenavedeni niso bili nujno končni dolžniki finančnega bremena, nastalega z ukrepi podpore CHP. Možnost upravljavcev omrežja, da breme teh ukrepov naložijo svojim odjemalcem, je namreč zadostovala za izključitev tega, da so bili ti upravljavci končni dolžniki teh bremen.
27.      Glede drugega merila, in sicer državnega nadzora nad zadevnimi sredstvi, je Splošno sodišče v točki 93 izpodbijane sodbe ugotovilo, da ga Komisija v spornem sklepu ni jasno in izrecno preučila, saj sta zadevni merili alternativni.
28.      Splošno sodišče je v točkah od 98 do 100 te sodbe razsodilo, da navedeno drugo merilo v obravnavani zadevi vsekakor ni bilo izpolnjeno. Dejstvo, da so bila uporabljena sredstva po zakonu namenjena izključno za izvajanje določenih nalog, je namreč ob neobstoju kakršnega koli nasprotnega dokaza bolj kazalo na to, da država pravzaprav ni mogla razpolagati z navedenimi sredstvi, torej da ni mogla odločiti glede drugačne uporabe od tiste, ki je predvidena z zakonom.
29.      V zvezi s sodno prakso, ki izhaja iz sodbe PreussenElektra, je Splošno sodišče v točkah od 101 do 117 izpodbijane sodbe odločilo, da je Komisija napačno menila, da se ta sodba v obravnavani zadevi ne uporablja, ker ukrepi podpore CHP ne pomenijo „zgolj regulacije cen“ v smislu te sodbe. Za to bi morala Komisija, ne glede na to, ali so bili ukrepi podpore CHP ukrep „zgolj regulacije cen“ ali ne, namreč dokazati, da prednosti v korist prejemnikom CHP niso dodelili upravljavci omrežja, ki so zasebni subjekti, z lastnimi finančnimi sredstvi, temveč da jih je za upravljanje državnih sredstev pooblastila država.
30.      Ker je Splošno sodišče ugotovilo, da ukrepi podpore CHP niso bili financirani iz državnih sredstev, je na podlagi tega v točkah od 119 do 126 izpodbijane sodbe sklenilo, da zgornje omejitve dajatve KWKG v korist proizvajalcev vodika ni mogoče enačiti z odpovedjo državnim sredstvom.
31.      Splošno sodišče je na podlagi te obrazložitve ugodilo edinemu razlogu Zvezne republike Nemčije in sporni sklep razglasilo za ničen.
Postopek in predlogi strank pred Sodiščem
32.      Komisija je 3. aprila 2024 zoper izpodbijano sodbo vložila pritožbo. Komisija Sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi in tožbo na prvi stopnji zavrne kot neutemeljeno.
33.      Komisija Sodišču podredno predlaga, naj v delu, ki se nanaša na ukrepe v obrazložitvi iz točke 198, od (a) do (d), spornega sklepa, in sicer ukrepe podpore CHP, izpodbijano sodbo razveljavi in tožbo na prvi stopnji zavrne kot neutemeljeno.
34.      Komisija v vsakem primeru predlaga, naj se Zvezni republiki Nemčiji naloži plačilo stroškov postopka na prvi stopnji in pritožbenega postopka.
35.      Zvezna republika Nemčija Sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne, potrdi izpodbijano sodbo in Komisiji naloži plačilo stroškov.
36.      Stranki sta ustna stališča predstavili na obravnavi 11. junija 2025.
Pritožba
37.      Komisija v utemeljitev pritožbe, ki se nanaša le na ukrepe podpore CHP, navaja en sam pritožbeni razlog, ki se nanaša na napačno uporabo prava pri razlagi merila „državnih sredstev“ iz člena 107(1) PDEU in pri pravni opredelitvi dejanskega stanja. Ta pritožbeni razlog je sestavljen iz dveh delov. Menim pa, da je treba pred njuno preučitvijo podati nekaj uvodnih ugotovitev o upoštevnem pravnem okviru.
Uvodne ugotovitve
38.      Opozoriti je treba, da morajo biti za opredelitev državne pomoči izpolnjeni štirje pogoji, med katerimi je obstoj posredovanja države ali iz državnih sredstev. Že dolgo je uveljavljeno, da je tak pogoj izpolnjen, če, prvič, je ukrep neposredno ali posredno dodeljen iz teh sredstev, in drugič, če ga je mogoče pripisati zadevni državi članici.(5)
39.      Kar zadeva pogoj
pripisljivosti,
ta zahteva, da se preuči, ali so javni organi sodelovali pri sprejetju zadevnega ukrepa. Ni sporno, da je mogoče vsak ukrep, sprejet z zakonodajnim postopkom, že samo zaradi tega dejstva pripisati zadevni državi članici.(6)
40.      Glede pogoja, da se prednost dodeli iz državnih sredstev, ki je predmet edinega razloga, ki ga je Komisija navedla v tej zadevi, je Sodišče večkrat razsodilo, da je za izpolnitev tega pogoja potrebno posebno finančno breme za državni proračun.(7) Sodišče je dalje pojasnilo, da takšna finančna obremenitev obstaja ne le v primeru pozitivnega prenosa javnih sredstev, temveč tudi v primeru odpovedi prihodkom, ki bi se običajno nakazali državi,(8) in da ni nujno, da je ta obremenitev dokazana, saj zadostuje, da obstaja konkretno tveganje, da se v prihodnosti uresniči.(9)
41.      Sodišče je nazadnje dopolnilo „dematerializacijo“ prenosa državnih sredstev, ki izhaja iz te sodne prakse, s tem, da je ugotovilo, da pojem „državna sredstva“ zajema vsa denarna sredstva, ki jih javni organi dejansko lahko uporabijo za podporo podjetjem, ne glede na to, ali ta sredstva trajno spadajo med državno premoženje. Sodišče je menilo, da čeprav zneski, dodeljeni v okviru ukrepa finančne podpore, niso trajno v lasti državne blagajne, so prav tako lahko državna sredstva, če so stalno pod javnim nadzorom in torej na voljo pristojnim nacionalnim organom.(10)
42.      Meja merila javnega nadzora je bila nato določena v sodbi PreussenElektra. Vprašanja, predložena Sodišču v okviru zadeve, v kateri je bila izdana ta sodba, so se nanašala na člen 4(2) in (3) nemškega zakona o dovajanju električne energije iz obnovljivih virov energije v javno omrežje. Podjetja za oskrbo z električno energijo so morala v skladu s to določbo električno energijo, proizvedeno na njihovem območju oskrbe iz obnovljivih virov energije, kupiti po najnižjih cenah, ki so temeljile na povprečnem prihodku za KWh od dobave električne energije vsem končnim odjemalcem s strani podjetij za oskrbo z električno energijo.
43.      V zvezi z vprašanjem, ali so bila s tem uporabljena državna sredstva, je Sodišče odgovorilo nikalno. Sodišče je najprej pojasnilo, da je namen razlikovanja iz člena 107(1) PDEU med „pomočmi, ki jih dodeli država“, in pomočmi „iz državnih sredstev“ le to, da se v pojem „državna pomoč“ vključijo prednosti, ki jih država neposredno dodeli, in prednosti, ki se dodelijo prek javnega ali zasebnega subjekta, ki ga določi ali ustanovi ta država.(11) Na podlagi te ugotovitve je sklenilo, da obveznost, naložena zasebnim podjetjem za oskrbo z električno energijo, da kupijo električno energijo iz obnovljivih virov energije po fiksnih najnižjih cenah, ni povzročala nobenega neposrednega ali posrednega prenosa državnih sredstev na zasebne proizvajalce te vrste električne energije.(12)
44.      Pravno merilo, ki izhaja iz te sodbe, je ločnica med nacionalnimi ukrepi, ki imajo izključno regulativno naravo, in ukrepi pomoči, pri čemer le zadnjenavedeni vključujejo uporabo državnih sredstev.
45.      Nedavno je bilo sodišče pozvano, naj preuči pogoj „državnih sredstev“ v vrsti zadev v zvezi z državnimi pomočmi, ki so se nanašale na podporo proizvodnji električne energije, med katerimi je proizvodnja iz obnovljivih virov energije, financirana z doplačili, ki jih država naloži kupcem električne energije. Glede pogoja, da je prednost dodeljena iz državnih sredstev, je Sodišče uporabilo merilo, v skladu s katerim je treba sredstva zasebnega izvora opredeliti kot državna sredstva, če izvirajo iz obveznih prispevkov, ki so naloženi z zakonodajo zadevne države članice, ter če se upravljajo in razdeljujejo v skladu s to zakonodajo.(13)
46.      Sodišče je v sodbi DOBELES HES navedlo, da sta zadnjenavedeno merilo in merilo javnega nadzora alternativni merili za pojem „državna sredstva“(14).
Prvi del edinega pritožbenega razloga
Povzetek trditev strank
47.      Komisija s prvim delom trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je ugotovilo, da finančno breme ukrepov podpore CHP, ki ga nosijo upravljavci distribucijskega omrežja, ni pristojbina ali druga obvezna dajatev v smislu sodne prakse Sodišča in da zato državna sredstva v obravnavani zadevi niso bila uporabljena.
48.      Meni, da razsodba Splošnega sodišča temelji na treh ugotovitvah in da je bilo pri vseh treh napačno uporabljeno pravo.
49.      Komisija najprej meni, da je Splošno sodišče v točkah od 65 do 70 in 89 izpodbijane sodbe ugotovilo, da se je treba za ugotovitev obstoja državnih sredstev izogniti vsakršni zmedi med uporabo in izvorom sredstev. Tako naj bi bilo treba razlikovati med osebo, ki je zavezanec za plačilo dajatve, in osebo, ki je to dajatev pobrala in jo v obliki pomoči izplačala tretji osebi. Če sta ti vlogi združeni, tako kot v obravnavani zadevi, saj je vsak upravljavec distribucijskega omrežja zavezanec za plačilo dajatve KWKG in odgovorna oseba za plačilo doplačila KWKG prejemnikom CHP, naj državnih sredstev ne bi bilo. Nasprotno pa Komisija meni, da niti člen 107(1) PDEU niti sodna praksa, na katero se sklicuje Splošno sodišče, ne vsebujeta določbe, ki bi upravičevala zahtevo, da obstaja tristransko razmerje med zavezancem za plačilo dajatve, osebo, odgovorno za dodelitev pomoči, in prejemnikom te pomoči.
50.      Dalje, po mnenju Komisije je Splošno sodišče v točkah 71, 72 in 88 izpodbijane sodbe tej instituciji očitalo, da ni dokazala, da so se sredstva, pridobljena z doplačilom KWKG, zbirala in upravljala v skladu z nacionalno zakonodajo. Splošno sodišče naj bi to zbiranje in upravljanje štelo za pogoj, ki je dodaten pogoju, ki se nanaša na obstoj obvezne dajatve. Nasprotno pa Komisija meni, da v skladu s sodno prakso ni nujno, da so izpolnjeni drugi pogoji, kot sta upravljanje in razdelitev sredstev v skladu z nacionalno zakonodajo, saj za ugotovitev obstoja državnih sredstev zadostuje že samo dejstvo, da gre za dajatev.
51.      Komisija podredno dodaja, da ti prvi ugotovitvi Splošnega sodišča vsekakor temeljita na drugi napaki, saj je Splošno sodišče napačno razsodilo, da mehanizma razdelitve finančnega bremena med upravljavce omrežja ni mogoče šteti za „upravljanje sredstev“, ker je bila s tem mehanizmom vzpostavljena le izravnava bremena med upravljavci omrežja.
52.      Nazadnje, Komisija meni, da je Splošno sodišče v točkah od 73 do 76 izpodbijane sodbe ugotovilo, da Komisija ni dokazala, da so bili upravljavci distribucijskega omrežja dejansko zavezani k plačilu obvezne dajatve, saj naj bi ti imeli možnost, da dajatev prevalijo na svoje odjemalce. Komisija v zvezi s tem trdi, da je v skladu s sodno prakso zgolj možnost prevalitve dodatnih stroškov na tretje osebe brezpredmetna za ugotovitev obstoja državnih sredstev.
53.      Zvezna republika Nemčija vse te trditve zavrača.
Presoja
54.      Zaradi jasnosti se bom v svoji presoji osredotočil na očitke Komisije glede različnih ugotovitev Splošnega sodišča, na podlagi katerih je v izpodbijani sodbi ugotovilo, da je treba sporni sklep razglasiti za ničen.
–       Očitek prve ugotovitve Splošnega sodišča
55.      V zvezi s prvo od teh ugotovitev je treba ponovno opozoriti na premiso razlogovanja, ki jo je Splošno sodišče razvilo v tem delu izpodbijane sodbe.
56.      Splošno sodišče je, potem ko je ugotovilo, da obstoj pristojbine ali druge obvezne dajatve na podlagi zakona omogoča ugotovitev, da so bila za financiranje tako dodeljene prednosti uporabljena državna sredstva, potrdilo, da iz obveznih plačil, ki jih morajo upravljavci omrežij plačati upravljavcem obratov CHP in drugih objektov, povezanih s CHP, in sicer na „prvi stopnji“ oskrbovalne verige, „ni razviden“ izvor sredstev, ki jih upravljavci omrežja uporabljajo za dodelitev finančne podpore prejemnikom. Splošno sodišče je navedlo, da bi se – če bi se navedena plačila obravnavala kot pristojbina ali druga obvezna dajatev – štelo, da se financiranje ukrepov podpore CHP zamenjuje z dodelitvijo sredstev prejemnikom.(15)
57.      Po mnenju Splošnega sodišča sodna praksa v zvezi z ukrepi državne pomoči, ki se nanašajo na podporo proizvodnji električne energije, med drugim iz obnovljivih virov energije, potrjuje to ugotovitev. V zadevnih sodbah so namreč sredstva izvirala iz obveznih dajatev na električno energijo, ki so bile naložene končnim odjemalcem električne energije, s čimer se je dokazalo državno financiranje ukrepov. Nasprotno pa okoliščina, da morajo upravljavci omrežij prejemnikom izplačati zneske, omogoča zgolj ugotovitev, da so sredstva dodeljena v skladu z zakonom.(16)
58.      Tej analizi Splošnega sodišča po mojem mnenju ni mogoče ugovarjati.
59.      Poudariti je namreč treba, da ta sodna praksa temelji na razlagi sodbe PreussenElektra, v skladu s katero ne gre za uporabo državnih sredstev v smislu člena 107(1) PDEU, kadar se finančna pomoč, ki jo javni organi dodelijo določenim podjetjem, financira izključno z naložitvijo bremen zasebnim subjektom in jo ti subjekti neposredno izplačajo prejemnikom. Iz tega sledi, da „prva stopnja“ oskrbovalne verige, ki vključuje zakonsko obveznost upravljavcev omrežja, da kupujejo po ceni, povečani za premijo, ki jo lahko spremlja bonus, sama po sebi ne more pomeniti uporabe državnih sredstev.
60.      Nujnost obstoja tristranskega razmerja med zavezancem za plačilo dajatve, subjektom, odgovornim za dodelitev finančne pomoči, in prejemnikom te pomoči je mogoče pojasniti s tem, da je v skladu s sodno prakso državni izvor uporabljenih sredstev odvisen od obstoja obvezne dajatve na „drugi stopnji“ oskrbovalne verige.
61.      Sodbe Essent, FVE Holýšov in DOBELES HES, ki jih je Komisija navedla v podporo svoji trditvi, dejansko potrjujejo, da je presoja Splošnega sodišča v zvezi s tem utemeljena.
62.      V zadevi, v kateri je bila izdana sodba Essent, so odjemalci zadevno doplačilo plačali upravljavcem prenosnega omrežja, ki ga je pobirala v ta namen z zakonom določena družba in ki je bilo preneseno na štiri nacionalna podjetja za proizvodnjo električne energije kot nadomestilo za stroške, ki so jih imela ta podjetja pred liberalizacijo trga.
63.      Sodišče je v navedeni sodbi ugotovilo, da zadevno doplačilo pomeni breme, ki ga je zakon enostransko nalagal odjemalcem, ki so ga morali plačati. Tako je bilo to doplačilo dajatev v smislu členov 30 in 110 PDEU in je torej izhajalo iz državnih sredstev v smislu člena 107(1) PDEU.(17)
64.      V zadevi, v kateri je bila izdana sodba FVE Holýšov, je šlo za ukrepe v korist proizvajalcev električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov energije, v obliki najnižje nakupne cene ali premije, s katero je bila zvišana tržna cena, ki so jo plačevali upravljavci elektroenergetskega omrežja. Ti ukrepi so se financirali s posebno dajatvijo v obliki doplačila, ki so ga končni odjemalci plačali tem upravljavcem.
65.      V sodbi, izdani v pritožbenem postopku, je Sodišče v odgovor na argument pritožnic odločilo, da dejstvo, da sredstva izhajajo iz obvezne dajatve, zadostuje za opredelitev državnih sredstev.(18) Vendar pa je že ob samem branju točk sodbe Splošnega sodišča, na katere se nanaša trditev teh pritožnikov(19), razvidno, da je Sodišče tako želelo zavrniti
njihovo kritiko zoper opredelitev navedene posebne dajatve
za parafiskalno dajatev.
66.      Iz teh sodb sklepam, da je vsaka obvezna dajatev na „drugi stopnji“ oskrbovalne verige, katere namen je izravnati dodatne stroške, ki izhajajo iz zakonske obveznosti upravljavcev omrežij in omrežij za prenos električne energije, da kupujejo električno energijo po dani ceni na „prvi stopnji“ oskrbovalne verige, nujna za ugotovitev obstoja dajatve ali obveznega prispevka, ki izpolnjuje pogoj „državnih sredstev“. Nasprotno pa taka zakonska obveznost vključuje uporabo državnih sredstev le, če je ta združena z navedeno obvezno dajatvijo. Ta razlaga je potrjena s povzetkom sodbe v zadevi DOBELES HES, ki se nanaša na dvostopenjski sistem financiranja, podoben tistemu iz obravnavane zadeve.(20)
67.      Z drugimi besedami, v nasprotju s tem, kar v pritožbi trdi Komisija, v zadevah, ki izhajajo iz te sodne prakse, „druga stopnja“ ne spada zgolj v okvir dejanskega stanja, temveč je odločilen element pri pravni presoji Sodišča.
68.      Glede na navedeno po mojem mnenju ni mogoče trditi, da je bilo pri prvi ugotovitvi, ki izhaja iz točk od 65 do 70 izpodbijane sodbe, napačno uporabljeno pravo.
–       Očitek druge ugotovitve Splošnega sodišča
69.      V zvezi z drugo ugotovitvijo Splošnega sodišča je treba opozoriti, da Komisija temu sodišču očita, da je domnevalo, da mora biti doplačilo KWKG ne le obvezna dajatev, temveč jo je treba tudi upravljati v skladu z nacionalno zakonodajo.(21)
70.      Komisija se namreč ne strinja z razlago, ki jo je Splošno sodišče podalo v zvezi s točko 35 sodbe
DOBELES HES, v skladu s katero je treba „[s]redstva […] tako šteti za ‚državna sredstva‘, ki so naložena z zakonodajo zadevne države članice, ter če se upravljajo in razdeljujejo v skladu s to zakonodajo“. Po mnenju Komisije je treba to točko in sodno prakso, na katero se ta točka nanaša, razumeti tako, da že sama narava pristojbine ali obvezne dajatve zadostuje za ugotovitev obstoja državnih sredstev v smislu člena 107(1) PDEU. Ta trditev Komisije temelji na dveh glavnih razlogih.
71.      Na prvem mestu, razlaga, ki jo Komisija zagovarja, naj bi bila v skladu s sodno prakso po sodbi Essent, zlasti s točko 46 sodbe FVE Holýšov.
72.      S tem se ne strinjam.
73.      Namen točke 46 sodbe FVE Holýšov, ki je bila obravnavana že v točki 65 teh sklepnih predlogov, je namreč jasno razložiti pomen točk od 65 do 72 sodbe EEG 2012, v katerih je Sodišče preučilo vprašanje, ali so zneski, ki izhajajo iz plačila, ki so ga upravljavci omrežja za prenos električne energije upravičeno zahtevali od dobaviteljev električne energije, vključevali državna sredstva, ki so primerljiva z dajatvijo. Odgovor Sodišča je bil nikalen, ker zadevna zakonodaja dobaviteljev ni zavezovala, da tako plačane zneske prevalijo na končne odjemalce.(22)
74.      Sodišče je v točki 46 sodbe
FVE Holýšov navedlo, da to, da znesek izvira iz dajatve, ki vključuje obvezno prevalitev, zadostuje za opredelitev državnih sredstev. To je bilo že navedeno zgoraj. Dodati je treba, da je Sodišče s tem zavrnilo razlago, ki so jo v tej zadevi navedle pritožnice in v skladu s katero obveznost plačila, ki ga enostransko naloži država, skupaj z ustreznim zmanjšanjem državnega proračuna, pomeni uporabo državnih sredstev,(23) če ni obvezne nadaljnje prevalitve v oskrbovalni verigi.
75.      Zavrnitev te razlage je bila potrjena v sodbi WEPA Hygieneprodukte in drugi/Komisija(24). V zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, so pritožnice zatrjevale, da bi moralo Splošno sodišče uporabiti pojem „dajatev“, ki se razume kot enostranska določitev obveznosti plačila z oblastvenim aktom, ter merilo glede obstoja dovolj neposredne povezave med državnim proračunom in zadevno dodatno dajatvijo. V zvezi s tem je Sodišče med drugim ugotovilo, da sodna praksa v zvezi z obveznimi dajatvami ali prispevki, ki bremenijo potrošnike ali končne odjemalce, „ne omenja niti takega pojma niti takega merila“.(25)
76.      Ni torej mogoče trditi, da so obvezna plačila upravljavcev omrežja podjetjem, ki proizvajajo električno energijo, proizvedeno iz obnovljivih virov energije, izvedena na „prvi stopnji“, taka, da pomenijo uporabo državnih sredstev zgolj zato, ker so bila enostransko določena z zakonom. Ravno nasprotno, državni značaj sredstev je mogoče ugotoviti le na podlagi obstoja obvezne prevalitve zneska, ki ustreza tem plačilom, na končne odjemalce na „drugi stopnji“.
77.      Ko je ta obvezna dajatev ugotovljena, logika javnega nadzora, na kateri temelji ta sodna praksa, zahteva, da se preveri, ali se tako zbrani zneski uporabljajo za dodelitev prednosti prejemnikom v skladu z zakonodajo.
78.      Iz tega sledi, da kadar zadevna nacionalna ureditev vključuje „prvo stopnjo“, kot je to v obravnavani zadevi, je pogoj v zvezi z upravljanjem in razdelitvijo sredstev, ki se zbirajo z obveznim prispevkom v skladu z nacionalno zakonodajo, nujen za to, da se ta sredstva lahko opredelijo kot „državna sredstva“ v smislu člena 107(1) PDEU.
79.      Na drugem mestu, Komisija meni, da je Sodišče v sodbi Essent, na katero se sklicuje v točki 34 sodbe DOBELES HES, v celoti in brez drugih opredelitev povzelo pojem „dajatev“ ali „davek“ v smislu sedanjih členov 30 (dajatev z enakim učinkom kot carina) in 110 (diskriminatorni notranji davki) PDEU ter iz tega sklepalo, da je zadevno doplačilo podobno dajatvi in torej izvira iz državnih sredstev. Komisija ugotavlja, da ta pojem zahteva le, da „denarno breme nosi upravljavec na podlagi enostranskega akta organa“(26).
80.      Ta trditev ne more ovreči moje ugotovitve iz točke 78 teh sklepnih predlogov.
81.      Poudariti je namreč treba, da je v sodbi Essent, ki je bila izdana pred sklicevanjem na merilo v zvezi z obstojem dajatve ali obveznega prispevka na tem področju,(27) iz točk, ki ustrezajo razlogovanju, na katerega opozarja Komisija, razvidna potreba po upravljanju in razdelitvi sredstev v skladu z državno zakonodajo. Iz teh točk je namreč razvidno, da je bila v skladu z nacionalno zakonodajo zadevna dajatev plačana upravljavcu omrežja in nato prenesena na z zakonom določeno družbo, ki ni imela nobene možnosti, da bi navedena sredstva uporabila za druge namene, kot so tisti, ki so določeni s to zakonodajo.(28)
82.      Zato iz sodbe Essent ni mogoče sklepati, da je državna narava sredstev odvisna izključno od izvajanja javne oblasti, ki je neločljivo povezana z naložitvijo obveznosti plačila, ne glede na upravljanje in razdelitev sredstev, ki izhajata iz take obveznosti, v skladu z zakonodajo zadevne države članice.
83.      Vsekakor menim, da dejstvo, da se člena 30 in 110 PDEU na eni strani ter člen 107 PDEU na drugi strani v obravnavani zadevi nanašajo na davčno ukrepanje države, ki ovira notranji trg, ne more upravičiti enotne razlage pojma „dajatev“. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je namen prvih dveh določb drugačen od namena zadnjenavedene določbe. Namreč, medtem ko je cilj členov 30 in 110 PDEU ohranitev prostega pretoka blaga in konkurence med domačimi in uvoženimi proizvodi, je cilj člena 107 PDEU, da se s prepovedjo vsakršne pomoči, ki jo dodeli država članica in ki izpolnjuje pogoje iz navedenega člena, na splošno ohranja konkurenca med podjetji.
84.      Poleg tega Komisija trdi, da pogoja v zvezi z upravljanjem in razdelitvijo zadevnih sredstev v skladu z državno zakonodajo ni mogoče obravnavati kot samostojen pogoj, ker pomeni, da mora biti pobuda za uvedbo obvezne dajatve v lasti države in ne dveh združenj zasebnega prava. Komisija v zvezi s tem navaja sodbi Pearle in drugi ter Doux Élevage in Coopérative agricole UKL-ARREE(29).
85.      Res je, da je Sodišče v sodbah, izdanih v teh dveh zadevah, ugotovilo, da obveznost plačila, ki je postala zavezujoča za zavezanca z državnim posredovanjem, ni pomenila uporabe državnih sredstev, ker te obveznosti ni določila država.
86.      Vendar se z razlago, ki jo zagovarja Komisija, zamenjuje pogoj, v skladu s katerim mora biti prednost dodeljena „iz državnih sredstev“, in pogoj pripisljivosti državi. Po mojem mnenju namreč pogoj v zvezi z upravljanjem in razdelitvijo sredstev v skladu z državno zakonodajo ne zahteva le preverjanja, ali je ureditev dodeljevanja finančne podpore vnaprej določena s to zakonodajo, temveč tudi, ali je ta ureditev takšna, da izključuje vsakršno možnost uporabe zadevnih sredstev za druge namene, kot so predvideni z navedeno zakonodajo.
87.      Iz tega sledi, da je Komisija napačno trdila, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je ugotovilo, prvič, da pogoj v zvezi z upravljanjem in razdelitvijo sredstev v skladu z nacionalno zakonodajo pomeni nujen pogoj za uporabo državnih sredstev, in drugič, da pobuda nemške države za uvedbo doplačila KWKG ne zadostuje za dokaz uporabe njenih sredstev.
88.      Glede na navedeno se s stališčem Komisije, da je bilo v točkah 71, 72, od 80 do 85, 88 in od 97 do 99 izpodbijane sodbe napačno uporabljeno pravo, ne strinjam.
–       Očitek prve in druge ugotovitve Splošnega sodišča na podredni ravni
89.      Poudariti je treba, da Komisija podredno navaja, da prvi ugotovitvi Splošnega sodišča temeljita na napačni pravni opredelitvi dejanskega stanja, saj naj bi Splošno sodišče napačno presodilo, da mehanizma razdelitve finančnega bremena med upravljavce omrežja ni mogoče šteti za „upravljanje sredstev“, ker naj bi bila s tem mehanizmom vzpostavljena le izravnava bremena med upravljavci omrežja.(30)
90.      Po mnenju Komisije po eni strani finančno breme, naloženo upravljavcem distribucijskega omrežja, ne izhaja iz plačila doplačila KWKG, ki so jim ga upravljavci prenosnega omrežja povrnili, temveč iz plačila dajatve KWKG, ki so jo upravljavci distribucijskega omrežja plačali upravljavcem prenosnih omrežij. Zadnjenavedeni naj bi prihodke od te dajatve uporabili za izravnavo dodatnih stroškov, ki so jih imeli zaradi navedenega plačila doplačila prejemnikom CHP. Po drugi strani naj Splošno sodišče ne bi upoštevalo vloge urada BAFA in zvezne agencije BNetzA pri izbiri prejemnikov in pri določitvi zneska doplačila KWKG v skladu z zakonom. Tak mehanizem naj bi upravljavcem omrežja tako omogočal, da „upravljajo in razdelijo“ finančno breme ukrepov podpore CHP.
91.      Ta napaka Splošnega sodišča naj bi povzročila razveljavitev izpodbijane sodbe, saj bi bila, če bi se zahtevalo tristransko razmerje med zavezancem za plačilo dajatve ali obveznega prispevka, subjektom, odgovornim za dodelitev finančne pomoči, in prejemnikom te pomoči, kot je Splošno sodišče potrdilo v prvi ugotovitvi, ta zahteva v obravnavani zadevi izpolnjena. Vloga upravljavcev prenosnih omrežij v mehanizmu nadomestil naj bi dejansko vzpostavljala to tristransko razmerje.
92.      Glede na ugovor nedopustnosti, ki ga je zoper to kritiko navedla Zvezna republika Nemčija, zgolj navajam, da se v nasprotju s tem, kar navaja ta država članica, ta nanaša na ugotovitev Splošnega sodišča, v skladu s katero denarni tok med operaterji prenosnih sistemov in operaterji distribucijskih sistemov ne pomeni upravljanja sredstev v smislu sodne prakse v zvezi s pojmom dajatev ali obvezni prispevek. V skladu z ustaljeno sodno prakso pa preučitev pravne kvalifikacije glede na določbo prava Unije, ki jo je nacionalnemu pravu dalo Splošno sodišče, pomeni pravno vprašanje, ki je v pristojnosti Sodišča v fazi pritožbe(31).
93.      Glede utemeljenosti te kritike menim, da sklicevanje na „upravljanje sredstev“ predpostavlja, da mora subjekt, ki pobira dajatev ali obvezni prispevek, v skladu z zakonom izvajati kakršno koli dejavnost upravljanja sredstev, ki se zbirajo s to dajatvijo. Prav ta element v tem primeru manjka.
94.      Take dejavnosti upravljanja ne izvajajo upravljavci omrežja v okviru mehanizma razdelitve finančnega bremena, ker za zadevna sredstva ni mogoče šteti, da izvirajo iz dajatve ali obveznega prispevka. Navedene dejavnosti prav tako ne morejo izvajati subjekti, ki so prejemniki plačila doplačila KWKG, in sicer upravljavci obratov CHP in drugih objektov, povezanih s CHP, saj so ti subjekti prejemniki zadevne finančne podpore.
95.      Iz tega sledi, da Splošno sodišče v točkah 71 in 72 izpodbijane sodbe pri pravni opredelitvi dejanskega stanja ni napačno uporabilo prava.
–       Očitek tretje ugotovitve Splošnega sodišča
96.      Očitka Komisije v zvezi s tretjo ugotovitvijo Splošnega sodišča prav tako ni mogoče sprejeti.
97.      Splošno sodišče je namreč pravilno ugotovilo, da za dokaz obstoja obveznega prispevka ni zadostovalo, da Komisija dokaže, da so imeli zavezanci možnost, da ekonomsko breme, ki je izhajalo iz tega prispevka, prevalijo na tretje osebe. V zvezi s tem se bom omejil na napotitev na analizo, ki sem jo predstavil v zvezi s prvima dvema ugotovitvama Splošnega sodišča.
98.      Iz ugotovitev Splošnega sodišča v točkah od 73 do 76 izpodbijane sodbe po mojem mnenju torej ni razvidna nikakršna napačna uporaba prava.
Drugi del edinega pritožbenega razloga
Povzetek trditev strank
99.      Komisija v pritožbi v bistvu trdi, da je Splošno sodišče pri razlagi sodbe PreussenElektra napačno uporabilo pravo.
100. Natančneje, Komisija Splošnemu sodišču očita, da je ugotovilo, da področje uporabe te sodbe ni omejeno na primere, v katerih država posega z regulacijo tržne cene transakcije, temveč zajema tudi položaje, v katerih država naloži obveznost neposrednega plačila med zasebnimi strankami, ne da bi te obveznosti temeljile na kakršnem koli poslovnem razmerju.
101. Komisija meni, da se sodna praksa, ki izhaja iz sodbe PreussenElektra, omejuje na izključitev možnosti, da bi se za regulacijo cen s strani države članice štelo, da ta vključuje uporabo državnih sredstev. Tako naj bi se uporabljala le za določitev najnižjih cen za kupca ali najvišjih cen za prodajalca in torej za razmerje protidajatev med posamezniki. V obravnavani zadevi pa naj nemška zakonodaja ne bi bila omejena na določitev take regulacije cen. Upravljavci omrežja naj bi namreč morali prejemnikom CHP plačati doplačilo
KWKG ne glede na kakršen koli nakup električne energije.
102. Nazadnje, Komisija opozarja na sodno prakso v zvezi s pojmom „dajatev“ v smislu členov 30 in 110 PDEU, iz katere je mogoče sklepati, da je odločilno to, ali plačilo pomeni protidajatev za določeno storitev, ki je bila dejansko in posamično opravljena za gospodarski subjekt, pri čemer v tem primeru to plačilo ne spada v okvir pojma „dajatev“, ali pa se uporablja za financiranje opravljanja nalog javne službe in v tem primeru spada v okvir tega pojma.
103. Zvezna republika Nemčija nasprotuje vsem trditvam Komisije.
Presoja
104. Najprej je treba ugotoviti, da ta del edinega pritožbenega razloga Komisije pomeni očitek celotnega razlogovanja Splošnega sodišča v točkah od 101 do 118 izpodbijane sodbe.
105. Natančneje, Komisija Splošnemu sodišču očita, da je menilo, da področje uporabe sodbe PreussenElektra vključuje izključno ukrepe finančne pomoči, ki se financirajo z naložitvijo bremen zasebnim podjetjem in jih ti prejemnikom izplačajo neposredno. Tako naj Splošno sodišče ne bi upoštevalo, da mora tak ukrep obsegati regulacijo tržnih cen. Komisija zato meni, da je ta regulacija
dodatni element pravnega merila iz sodbe PreussenElektra.
106. Komisija v oporo tej razlagi navaja sodbi EEG 2012 in ENEA(32). Meni, da so v teh sodbah zadevni nacionalni ukrepi, ki so vključevali obveznost nakupa proizvodov po določeni ceni ali v določenih količinah, pomenili regulacijo tržnih cen. Ta element naj bi upravičeval ugotovitev neobstoja uporabe državnih sredstev ni bilo.
107. Vendar menim, da iz razlogov, navedenih v naslednjih točkah, s tema sodbama ni mogoče podpreti razlage Komisije.
108. V zadevi, v kateri je bila izdana sodba EEG 2012, je zadevna regulacija upravljavcem distribucijskega omrežja nalagala obveznost, da proizvajalcem električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov energije, plačajo zakonsko določeno nadomestilo ali tržno premijo in da to električno energijo prenesejo na upravljavce prenosnega omrežja. V zameno so morali upravljavci medregijskih prenosnih omrežij z visoko in zelo visoko napetostjo, ki so višje na distribucijski verigi, upravljavcem omrežja za lokalno distribucijo z nizko ali srednjo napetostjo plačati nadomestilo in tržne premije, enakovredne znesku, ki so jih zadnjenavedeni plačali navedenim proizvajalcem, ter električno energijo, ki je bila oddana v njihovo omrežje, tržiti na trgu. Če jim tako dobljena cena ni omogočala kritja finančnega bremena, ki je izhajalo iz zakonske obveznosti, da to električno energijo plačujejo po cenah, določenih z zakonom, so upravljavci medregijskih prenosnih omrežij z visoko in zelo visoko napetostjo
lahko zahtevali, da jim dobavitelji, ki so oskrbovali končne odjemalce, plačajo razliko („dajatev EEG“). Ti dobavitelji so imeli pravico, da zneske, plačane na podlagi te dajatve, prevalijo na končne odjemalce.(33)
109. Kot je bilo že navedeno zgoraj, je Sodišče menilo, da zgolj pravica prevalitve zneskov, plačanih na podlagi dajatve EEG, ne zadostuje za opredelitev te dajatve kot „dajatve“. Tako se je Sodišče izreklo le o „drugi stopnji“ oskrbovalne verige električne energije, ne da bi ugotovilo, da je za njeno „prvo stopnjo“ značilna regulacija tržnih cen.(34)
110. V zadevi, v kateri je bila izdana sodba ENEA, je bil z zakonodajo iz postopka v glavni stvari določen sistem podpore za proizvodnjo električne energije iz soproizvodnje, in sicer z določitvijo obveznosti nakupa. Ta obveznost je podjetjem, ki so prodajala električno energijo končnim uporabnikom, nalagala, da del – v obravnavani zadevi 15 % – njihove celotne letne prodaje električne energije pridobijo iz proizvodnje navedene kategorije električne energije. Predsednik nacionalnega organa za regulacijo energije je najvišje tarife za prodajo električne energije odobril tako, da so v določenih okoliščinah dobavitelji električne energije električno energijo iz soproizvodnje pridobivali po višji ceni, kot je bila zaračunana pri prodaji končnim uporabnikom, kar je tem dobaviteljem povzročalo dodatne stroške.(35)
111. Sodišče v tej sodbi ni ugotovilo, da zadevni ukrep pomeni regulacijo cen. Poleg tega, tudi če bi ta ukrep spadal v to kategorijo, je bil negativni odgovor glede uporabe državnih sredstev izključno utemeljen z „neobstoj[em] popolne prevalitve takšnih dodatnih stroškov na končnega uporabnika, njihovega financiranja z obveznim prispevkom, ki ga naloži država članica, ali mehanizma popolnega nadomestila dodatnih stroškov“.(36) Z drugimi besedami, ker ni bilo mehanizma za obvezno prevalitev navedenih dodatnih stroškov, se je uporabilo pravno merilo iz sodbe PreussenElektra, ki izključuje uporabo državnih sredstev.
112. Komisija prav tako trdi, da je Sodišče zlasti v točkah 108, 109 in 114 izpodbijane sodbe sprejelo preširoko razlago sodne prakse v zvezi s programi podpore za proizvodnjo električne energije. Natančneje, ta kritika se nanaša na ugotovitev, da je za razsodbo o uporabi državnih sredstev odločilno dejstvo, da država zadevna zasebna podjetja „[…] pooblasti za upravljanje državnih sredstev in jim ne naloži le obveznosti nakupa z lastnimi […] sredstvi“.(37) Po mnenju Komisije pojem „obveznost nakupa“ dejansko opisuje regulacijo tržnih cen. Nasprotno pa naj ta pojem ne bi zajemal obveznosti plačila, ki jo ima zasebni subjekt v razmerju do drugega, neodvisno od kakršnega koli pogodbenega razmerja med tema subjektoma. Če bi Sodišče želelo zajeti take plačilne obveznosti, bi lahko upravičeno pričakovali, da bi navedlo, da se tem zasebnim subjektom „ne naloži le obveznost nakupa z lastnimi […] sredstvi“.(38)
113. Vendar me semantično razlikovanje med „obveznostjo nakupa“ in „obveznostjo plačila“ ne prepriča. Zdi se mi namreč jasno, da je uporaba prvega izraza s strani Sodišča povsem kontekstualna, ker nacionalni programi za podporo proizvodnji električne energije, preučevani v tej sodni praksi, običajno vključujejo obveznosti nakupa, ki jih imajo upravljavci oskrbovalne verige električne energije.
114. Dodati je treba, da v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, to razlikovanje ni podprto v sodbi Fallimento Esperia in GSE(39).
115. Sodišče je v tej sodbi preučilo nacionalni program podpore za proizvodnjo zelene energije, katerega namen je bil zagotoviti letno dovajanje kvote zelene električne energije v nacionalno električno omrežje.
116. Po mnenju Sodišča brezplačno zagotavljanje zelenih certifikatov domačim proizvajalcem zelene električne energije ni moglo pomeniti uporabe državnih sredstev, ker se je zdelo, da je ekonomska vrednost teh certifikatov izhajala izključno iz zakonske obveznosti nekaterih proizvajalcev in uvoznikov, da jih kupijo. Tako se je zdelo, da je bila prednost, ki jo je predstavljala ta brezplačna dodelitev zelenih certifikatov, financirana iz sredstev teh proizvajalcev ali uvoznikov.(40) Sodišče pa je tudi ugotovilo, da je ta isti program subjektu, ki ga je nadziralo ministrstvo za gospodarstvo in finance, nalagal nakup zelenih certifikatov, ki so bili presežni glede na tiste, ki so jih morali kupiti nekateri upravljavci. Tako se je glede na ugotovitve Sodišča zdelo, da je ta nakup opravil subjekt, ki je bil primerljiv z državo, na podlagi pooblastila, ki mu ga je dala nacionalna zakonodaja, s prihodki iz tarifne komponente, ki so jo za to plačevali potrošniki.(41) Zato je zadevni nacionalni program pomenil prenos državnih sredstev v smislu člena 107(1) PDEU.(42)
117. Komisija meni, da je prvi mehanizem, ki je bil uveden s tem programom, opisoval obveznost nakupa letne kvote zelene električne energije in s tem regulacijo tržnih cen. Vendar pa naj bi drugi mehanizem presegal zgolj regulacijo tržnih cen, ker je javnemu organu pod nadzorom ministrstva za gospodarstvo in finance nalagal nakup presežnih zelenih certifikatov, ki so jih imeli v lasti nacionalni proizvajalci, iz sredstev, financiranih z dajatvijo v breme potrošnikov.
118. Podobno po mnenju Komisije doplačila KWKG v obravnavani zadevi ni mogoče šteti za regulacijo tržnih cen, ker naj bi Nemška država upravljavcem omrežij naložila, naj upravljavcem obratov CHP plačajo znesek, ki je neodvisen od vsakršne poslovne transakcije med tema subjektoma.
119. Vendar težko sprejmem trditev, da je bila v sodbi Fallimento Esperia ugotovitev obstoja prenosa državnih sredstev odvisna od dejstva, da je zadevni program določal obveznost neposrednega plačila, kot je opisana v prejšnjih dveh točkah.
120. Iz te sodbe je namreč jasno razvidno, da je uporabljeno pravno merilo v skladu z upoštevno sodno prakso merilo javnega nadzora. Po mnenju Sodišča zneski, ki so jih nacionalni proizvajalci prejeli zaradi prodaje zelenih certifikatov, niso bili zgolj rezultat finančne prerazporeditve „od enega zasebnega subjekta k drugemu“.(43) Prednost, ki je vključevala dodelitev zelenih certifikatov nacionalnim proizvajalcem zelene električne energije, je bila namreč vsaj delno financirana z zmanjšanjem sredstev pod državnim nadzorom zaradi obveznosti nakupa presežnih zelenih certifikatov s strani subjekta pod državnim nadzorom.
121. Komisija se prav tako ne more uspešno sklicevati na sodno prakso v zvezi s pojmoma „dajatev“ ali „notranji davek“ v smislu sedanjih členov 30 in 110 PDEU, zlasti na sodbo Dubois in Général cargo services(44), v podporo razlikovanju med obveznostmi nakupa in obveznostmi neposrednega plačila. V zvezi s tem napotujem na zgornje preudarke teh sklepnih predlogov.
122. Nazadnje menim, da Splošno sodišče pri razlogovanju v točkah od 101 do 118 izpodbijane sodbe ni napačno uporabilo prava. Splošno sodišče je namreč pravilno razsodilo, da področje uporabe sodbe PreussenElektra ni omejeno na primere, v katerih država posega z regulacijo tržne cene transakcije, temveč zajema tudi položaje, v katerih država naloži obveznost neposrednega plačila, ki je neodvisna od kakršnega koli pogodbenega razmerja med zasebnimi strankami.
123. Kljub temu moram pojasniti, da se v celoti zavedam razprave v pravni teoriji glede področja uporabe sodbe PreussenElektra(45). Zavedam se, da široko razumevanje tega področja uporabe včasih vodi do razkoraka med pravno in gospodarsko stvarnostjo, ki se lahko zdi nezadovoljiva. V zvezi s tem se je upravičeno vprašati, ali – kadar je izpolnjevanje pogoja „državnih sredstev“ pogojeno z dvojno zahtevo po pripisljivosti in uporabi državnih sredstev – prekomerno število nacionalnih ukrepov spada izven okvira prepovedi dodeljevanja državnih pomoči.(46)
124. Komisija s pritožbo v bistvu trdi, da bi moralo Sodišče upoštevati stopnjo državnega vpliva na poslovno svobodo podjetij. Čeprav je ta pristop mogoče upoštevati, ga v obravnavani zadevi ni mogoče sprejeti. To bi namreč pomenilo sklicevanje na spremembo paradigme pri presoji, ali so prenosi sredstev, ki jih predpisuje nacionalna zakonodaja, državni ali ne. Kot sem poskušal dokazati v teh sklepnih predlogih, se pravno merilo, uporabljeno v sodni praksi Sodišča, nanaša na vpliv države na upravljanje zasebnih sredstev in na njihovo namembnost, ne pa, splošneje, na poslovno svobodo teh podjetij. Zato menim, da pri razlogovanju Splošnega sodišča v točkah od 101 do 118 izpodbijane sodbe ni mogoče ugotoviti nikakršne napačne uporabe prava.
125. Glede na navedeno menim, da je treba zavrniti tudi drugi del edinega pritožbenega razloga.
126. Zato predlagam, da se pritožba v celoti zavrne.
Stroški
127. Člen 184(2) Poslovnika Sodišča določa, da če pritožba ni utemeljena, o stroških odloči Sodišče.
128. V skladu s členom 138(1) in (2) Poslovnika Sodišča, ki se na podlagi člena 184(1) uporabi za pritožbeni postopek, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Zvezna republika Nemčija to predlagala in ker Komisija s svojimi predlogi ni uspela, nosi svoje stroške in stroške Zvezne republike Nemčije.
Izrek
129. Glede na zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj odloči tako:
1.      Pritožba se zavrne.
2.      Evropska komisija nosi svoje stroške in stroške Zvezne republike Nemčije.
1      Jezik izvirnika: francoščina.
2      C‑702/20 in C‑17/21, EU:C:2023:1, v nadaljevanju: sodba DOBELES HES.
3      Sodba DOBELES HES (točke 38, 39 in 42).
4      Glej sodbe z dne 17. julija 2008, Essent Netwerk Noord in drugi (C‑206/06, EU:C:2008:413, v nadaljevanju: sodba Essent); z dne 15. maja 2019, Achema in drugi (C‑706/17, EU:C:2019:407), in z dne 16. septembra 2021, FVE Holýšov I in drugi/Komisija (C‑850/19 P, EU:C:2021:740, v nadaljevanju: sodba FVE Holýšov).
5      Glej sodbo z dne 26. septembra 2024, Covestro Deutschland in Nemčija/Komisija (C‑790/21 P in C‑791/21 P, EU:C:2024:792, točka 147 in navedena sodna praksa).
6      Glej na primer sodbo z dne 28. marca 2019, Nemčija/Komisija (C‑405/16 P, EU:C:2019:268, točka 50, v nadaljevanju: sodba EEG 2012).
7      Glej sodbe z dne 24. januarja 1978, van Tiggele (82/77, EU:C:1978:10); z dne 30. novembra 1993, Kirsammer-Hack (C‑189/91, EU:C:1993:907), in z dne 7. maja 1998, Viscido in drugi (od C‑52/97 do C‑54/97, EU:C:1998:209).
8      Glej sodbo z dne 15. marca 1994, Banco Exterior de España (C‑387/92, EU:C:1994:100, točka 14).
9      Glej sodbo z dne 1. decembra 1998, Ecotrade (C‑200/97, EU:C:1998:579, točka 41).
10      Glej sodbo z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija (C‑482/99, EU:C:2002:294, točka 37).
11      Sodba PreussenElektra (točka 58).
12      Sodba PreussenElektra (točka 59).
13      To merilo, ki je bilo prvič oblikovano v sodbi z dne 2. julija 1974, Italija/Komisija (173/73, EU:C:1974:71), se je od sodbe z dne 19. decembra 2013, Association Vent De Colère! in drugi (C‑262/12, EU:C:2013:851), redno uporabljalo.
14      Točka 42 te sodbe.
15      Točke od 65 do 67 izpodbijane sodbe.
16      Točke od 68 do 70 izpodbijane sodbe.
17      Sodba Essent (točka 66).
18      Sodba FVE Holýšov (točka 46).
19      Sodba z dne 20. septembra 2019, FVE Holýšov I in drugi/Komisija (T‑217/17, EU:T:2019:633). Glej zlasti zadnji stavek točke 119 te sodbe, v katerem je navedeno: „[…] v obravnavani zadevi je [posebna] dajatev obvezno naložena končnim odjemalcem in tako v bistvu pomeni davku podobno dajatev“.
20      Sodba DOBELES HESS (zlasti točki 36 in 37).
21      Točka 64 izpodbijane sodbe.
22      Sodba EEG 2012 (točki 70 in 71).
23      Sodba FVE Holýšov (točka 43).
24      Sodba z dne 26. septembra 2024 (C‑795/21 P in C‑796/21 P, EU:C:2024:807).
25      Sodba
WEPA Hygieneprodukte in drugi/Komisija (C‑795/21 P in C‑796/21 P, EU:C:2024:807, točka 129).
26      Glej sodbo z dne 11. avgusta 1995, Dubois in Général cargo services (C‑16/94, EU:C:1995:268, točka 20).
27      Kot je obrazloženo v opombi 13 teh sklepnih predlogov. Glej sodbo z dne 19. decembra 2013, Association Vent De Colère! in drugi
(C‑262/12, EU:C:2013:851, točka 25).
28      Sodba Essent (točke od 67 do 70).
29      Sodbi z dne 15. julija 2004, Pearle in drugi (C‑345/02, EU:C:2004:448), in z dne 30. maja 2013, Doux Élevage in Coopérative agricole UKL-ARREE (C‑677/11, EU:C:2013:348).
30      Točka 72 izpodbijane sodbe.
31      Sodba z dne 6. oktobra 2021, Prosegur Compañía de Seguridad/Komisija (C‑55/19 P, EU:C:2021:797, točki 94 in 95 ter navedena sodna praksa).
32      Sodba z dne 13. septembra 2017 (C‑329/15, EU:C:2017:671, v nadaljevanju: sodba ENEA).
33      Sodba EEG 2012 (točka 3).
34      Kot Splošno sodišče opozarja v točki 110 izpodbijane sodbe.
35      Sodba ENEA (točke 8, 28 in 29).
36      Sodba ENEA (točka 30).
37      Glej točko 107 izpodbijane sodbe in navedeno sodno prakso.
38      Moj poudarek.
39      Sodba z dne 7. marca 2024 (C‑558/22, EU:C:2024:209, v nadaljevanju: sodba Fallimento Esperia).
40      Sodba Fallimento Esperia (točki 37 in 74).
41      Sodba Fallimento Esperia (točki 75 in 77).
42      Sodba Fallimento Esperia (točka 78).
43      Sodba Fallimento Esperia (točka 74).
44      Sodba z dne 11. avgusta 1995 (C‑16/94, EU:C:1995:268).
45      Glej zlasti Rubini, L., The Definition of Subsidy and State Aid: WTO and EC Law in Comparative Perspective, Oxford University Press, New York, 2009, str. 165; de Cecco, F., State Aid and the European Economic Constitution, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2013, zlasti str. 114 in 115; in Werner., P., in Caramazza, M., „‚State‘ Aid or Not – This Is The Question“, European State Aid Law Quarterly, letnik 18, št. 4, 2019, str. 525.
46      Vendar menim, da razlaga sodbe PreussenElektra, kot je navedena v izpodbijani sodbi, ne bi mogla ogroziti polnega učinka člena 107(1) PDEU, kot v pritožbi trdi Komisija.