62021CJ0024
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
7 päivänä heinäkuuta 2022 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Maatalous – Muuntogeeniset elintarvikkeet ja rehut – Asetus (EY) N:o 1829/2003 – Geneettisesti muunnettujen organismien tarkoituksellinen levittäminen ympäristöön – Direktiivi 2001/18/EY – 26 a artikla – Jäsenvaltioiden mahdollisuus toteuttaa aiheellisia toimenpiteitä muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen välttämiseksi muissa tuotteissa – Soveltamisen edellytykset – Suhteellisuusperiaate – Ohjeet kansallisten rinnakkaiselotoimenpiteiden kehittämiseksi muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen välttämiseksi tavanomaisesti tai luonnonmukaisesti viljeltävien kasvien seassa – Valtion alaisen yksikön toteuttama toimenpide, jolla kielletään muuntogeenisen maissin viljeleminen sen alueella
Asiassa C‑24/21,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Tribunale ordinario di Pordenone (Pordenonen alioikeus, Italia) on esittänyt 4.1.2021 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 14.1.2021, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
PH
vastaan
Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia ja
Direzione centrale risorse agroalimentari, forestali e ittiche – Servizio foreste e corpo forestale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Prechal (esittelevä tuomari) sekä tuomarit J. Passer, F. Biltgen, N. Wahl ja M. L. Arastey Sahún,
julkisasiamies: M. Szpunar,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
PH, edustajanaan G. Martorana, avvocato,
–
Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, edustajinaan B. Croppo, D. Iuri ja E. Massari, avvocati,
–
Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan P. Gentili, avvocato dello Stato,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään F. Castilla Contreras, I. Galindo Martín ja F. Moro,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee geneettisesti muunnettujen organismien tarkoituksellisesta levittämisestä ympäristöön ja neuvoston direktiivin 90/220/ETY kumoamisesta 12.3.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/18/EY (EYVL 2001, L 106, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 22.9.2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1829/2003 (EUVL 2003, L 268, s. 1; jäljempänä direktiivi 2001/18), tulkintaa, luettuna asetuksen N:o 1829/2003 ja ohjeista kansallisten rinnakkaiselotoimenpiteiden kehittämiseksi muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen välttämiseksi tavanomaisesti tai luonnonmukaisesti viljeltävien kasvien seassa 13.7.2010 annetun komission suosituksen (EUVL 2010, C 200, s. 1; jäljempänä 13.7.2010 annettu suositus) sekä SEUT 34, SEUT 35 ja SEUT 36 artiklan valossa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä PH ja toisaalta Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia (Friuli Venezia Giulian autonominen alue, jäljempänä FVG:n alue) ja Direzione centrale risorse agroalimentari, forestali e ittiche – Servizio foreste e corpo forestale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia (maa‑, metsä‑ ja kalatalousasioiden keskushallinto – Friuli Venezia Giulian autonomisen alueen metsänhoitoyhdistys) ja joka koskee määräystä, jolla PH:lle määrätään sakko muuntogeenisen maissin viljelykiellon rikkomisesta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2001/18
3
Direktiivin 2001/18 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Tavoite”, säädetään seuraavaa:
”Ennaltavarautumisen periaatteen mukaisesti tämän direktiivin tavoitteena on lähentää jäsenvaltioiden lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä ja suojella ihmisten terveyttä ja ympäristöä, kun:
–
geneettisesti muunnettuja organismeja [(GMO)] levitetään ympäristöön tarkoituksellisesti muussa tarkoituksessa kuin niiden saattamiseksi markkinoille [Euroopan unionissa];
–
geneettisesti muunnettuja organismeja saatetaan markkinoille [unionissa] tuotteina tai tuotteissa.”
4
Kyseisen direktiivin 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleiset velvoitteet”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti varmistettava, että kaikki tarpeelliset toimenpiteet toteutetaan GMO:en tarkoituksellisesta levittämisestä tai markkinoille saattamisesta ihmisten terveydelle ja ympäristölle mahdollisesti aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämiseksi. GMO:ja voidaan tarkoituksellisesti levittää ympäristöön tai saattaa markkinoille ainoastaan B tai C osan [joissa tämän levittämisen ja markkinoille saattamisen edellytykseksi säädetään ennakkoluvasta] mukaisesti.
– –”
5
Mainitun direktiivin 22 artiklassa, jonka otsikko on ”Vapaa liikkuvuus”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot eivät saa kieltää, rajoittaa tai estää sellaisten tuotteina tai tuotteissa olevien GMO:en saattamista markkinoille, jotka ovat tämän direktiivin vaatimusten mukaisia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 23 artiklan soveltamista.”
6
Saman direktiivin 23 artiklan, jonka otsikko on ”Suojalauseke”, 1 kohdan ensimmäisessä ja toisessa alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos jäsenvaltiolla on joko sellaisten uusien tai täydentävien tietojen perusteella, jotka on saatu luvan myöntämisen jälkeen ja jotka vaikuttavat ympäristöriskien arviointiin, tai uuden tai täydentävän tieteellisen tiedon vuoksi tehdyn olemassa olevien tietojen uudelleenarvioinnin perusteella aihetta todeta, että tuotteina tai tuotteissa oleva GMO, josta on tehty asianmukainen ilmoitus ja jolle on saatu kirjallinen lupa tämän direktiivin mukaisesti, aiheuttaa riskin ihmisten terveydelle tai ympäristölle, jäsenvaltio voi väliaikaisesti rajoittaa kyseisen tuotteina tai tuotteissa olevan GMO:n käyttöä ja/tai myyntiä tai kieltää sen käytön ja/tai myynnin alueellaan.
Jäsenvaltion on varmistettava, että vakavan riskin ollessa kyseessä toteutetaan hätätoimenpiteitä, kuten keskeytetään tai lopetetaan markkinoille saattaminen, ja että yleisölle ilmoitetaan asiasta.”
7
Direktiivin 2001/18 26 a artiklassa, jonka otsikko on ”Toimenpiteet muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen estämiseksi”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltiot voivat toteuttaa aiheellisia toimenpiteitä välttääkseen muuntogeenisten organismien tahatonta esiintymistä muissa tuotteissa.
2.   Komissio kerää ja koordinoi [unionissa] ja kansallisella tasolla tehtyihin tutkimuksiin perustuvaa tietoa, tarkkailee rinnakkaiseloon liittyvää kehitystä jäsenvaltioissa ja kehittää näiden tietojen ja havaintojen pohjalta muuntogeenisten, perinteisten ja luonnonmukaisten viljelykasvien rinnakkaiseloa koskevia suuntaviivoja.”
Asetus N:o 1829/2003
8
Asetuksen N:o 1829/2003 johdanto‑osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Muuntogeenisiin elintarvikkeisiin ja rehuihin sovellettaviin uusiin lupamenettelyihin tulisi sisältyä uudet periaatteet, jotka on otettu käyttöön direktiivillä 2001/18/EY. Lupamenettelyissä olisi myös hyödynnettävä elintarvikkeiden turvallisuutta koskevan riskinarvioinnin uusia puitteita, jotka on vahvistettu elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta ja elintarvikkeiden turvallisuutta koskevista menettelyistä 28 päivänä tammikuuta 2002 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 178/2002 [(EYVL 2002, L 31, s. 1)]. Tämän vuoksi muuntogeenisille elintarvikkeille ja rehuille pitäisi antaa yhteisön markkinoille saattamista koskeva lupa vasta sen jälkeen, kun niille on tehty mahdollisimman korkeat vaatimukset täyttävä, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen vastuulla toteutettava tieteellinen arviointi, jossa arvioidaan kaikki riskit, joita ne voivat aiheuttaa ihmisten ja eläinten terveydelle ja tapauksesta riippuen ympäristölle. [Unionin] olisi tämän tieteellisen arvioinnin jälkeen tehtävä riskinhallintaa koskeva päätös soveltaen sääntelymenettelyä, joka takaa tiiviin yhteistyön komission ja jäsenvaltioiden välillä.”
9
Asetuksen N:o 1829/2003 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Tavoite”, säädetään seuraavaa:
”Tällä asetuksella on asetuksessa (EY) N:o 178/2002 säädettyjen yleisperiaatteiden mukaisesti tarkoitus
a)
luoda perusta ihmisten elämän ja terveyden, eläinten terveyden ja hyvinvoinnin, ympäristön sekä kuluttajien etujen korkeatasoisen suojelun varmistamiselle muuntogeenisten elintarvikkeiden ja rehujen suhteen ja varmistaa samalla sisämarkkinoiden tehokas toiminta;
b)
vahvistaa [unionin] menettelyt muuntogeenisten elintarvikkeiden ja rehujen lupia ja valvontaa varten;
c)
vahvistaa muuntogeenisten elintarvikkeiden ja rehujen merkitsemistä koskevat säännökset.”
10
Asetuksen N:o 1829/2003 3 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä jaksoa sovelletaan
a)
elintarvikkeina käytettäviin muuntogeenisiin organismeihin;
b)
elintarvikkeisiin, jotka sisältävät muuntogeenisiä organismeja tai koostuvat niistä;
c)
elintarvikkeisiin, jotka on valmistettu muuntogeenisistä organismeista valmistetuista ainesosista tai sisältävät tällaisia ainesosia.”
11
Kyseisen asetuksen 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Vaatimukset”, säädetään seuraavaa:
”1.   3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut elintarvikkeet eivät saa:
a)
vaikuttaa haitallisesti ihmisten terveyteen, eläinten terveyteen tai ympäristöön;
– –
2.   3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja elintarvikkeena käytettäviä muuntogeenisiä organismeja tai elintarvikkeita ei saa saattaa markkinoille, ellei niille ole myönnetty lupaa tämän jakson mukaisesti ja elleivät asiaankuuluvat luvan ehdot täyty.
– –
5.   2 kohdassa tarkoitetun luvan saa myöntää, evätä, uusia, muuttaa, keskeyttää tai peruuttaa ainoastaan tässä asetuksessa säädetyin perustein ja tässä asetuksessa säädettyjä menettelyjä noudattaen.
– –”
12
Kyseisen asetuksen 16 artiklassa säädetään seuraavaa:
”– –
2.   [Rehuna käytettäviä muuntogeenisiä organismeja, rehuja, jotka sisältävät muuntogeenisiä organismeja tai koostuvat niistä, taikka muuntogeenisistä organismeista valmistettuja rehuja] ei saa saattaa markkinoille, käyttää tai jalostaa, ellei [ni]ille ole myönnetty lupaa tämän jakson mukaisesti ja elleivät asiaankuuluvat luvan ehdot täyty.
– –
5.   2 kohdassa tarkoitetun luvan saa myöntää, evätä, uusia, muuttaa, keskeyttää tai peruuttaa ainoastaan tässä asetuksessa säädetyin perustein ja tässä asetuksessa säädettyjä menettelyjä noudattaen.
– –”
13
Saman asetuksen 19 artiklan 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa säädetyn menettelyn mukaisesti myönnetty lupa on voimassa koko [unionin] alueella kymmenen vuotta, ja se voidaan uusia 23 artiklan mukaisesti. – –”
14
Asetuksen N:o 1829/2003 20 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Poiketen siitä, mitä 16 artiklan 2 kohdassa säädetään, tämän jakson soveltamisalaan kuuluvia tuotteita, jotka on saatettu laillisesti markkinoille [unionissa] ennen tämän asetuksen soveltamisen alkamispäivää, voidaan edelleen saattaa markkinoille, käyttää ja valmistaa edellyttäen, että seuraavat ehdot täyttyvät:
a)
jos kyseessä ovat tuotteet, joille on myönnetty lupa [geneettisesti muunnettujen organismien tarkoituksellisesta levittämisestä ympäristöön 23.4.1990 annetun neuvoston] direktiivin 90/220/[ETY] [(EYVL 1990, L 117, s. 15)] tai [direktiivin 2001/18] mukaisesti, käyttö rehuna mukaan lukien, [tietyistä eläinten ruokinnassa käytettävistä tuotteista 30.6.1982 annetun neuvoston] direktiivin 82/471/ETY [(EYVL 1982, L 213, s. 8)] mukaisesti, kun tuotteet on valmistettu muuntogeenisistä organismeista, tai [rehujen lisäaineista 23.11.1970 annetun neuvoston] direktiiviin 70/524/ETY [(EYVL 1970, L 270, s. 1)] mukaisesti, kun tuotteet sisältävät muuntogeenisiä organismeja tai koostuvat niistä tai ne on valmistettu niistä, kyseisten tuotteiden markkinoille saattamisesta vastaavien toimijoiden on kuuden kuukauden kuluessa tämän asetuksen soveltamisen alkamispäivästä ilmoitettava komissiolle, minä päivänä tuotteet saatettiin ensimmäisen kerran markkinoille [unionissa];
– –”
15
Kyseisen asetuksen 23 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämän asetuksen mukaiset luvat voidaan uusia kymmenen vuoden kausiksi ja luvanhaltijan on toimitettava uusimista koskeva hakemus komissiolle viimeistään vuotta ennen luvan voimassaoloajan päättymistä.”
16
Asetuksen N:o 1829/2003 43 artiklalla muutettiin tämän asetuksen voimaantulopäivästä alkaen direktiiviä 2001/18 lisäämällä siihen 26 a artikla.
13.7.2010 annettu suositus
17
13.7.2010 annetun suosituksen johdanto‑osan ensimmäisessä ja kolmannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)
Direktiivin 2001/18/EY 26 a artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat toteuttaa aiheellisia toimenpiteitä välttääkseen muuntogeenisten organismien tahatonta esiintymistä muissa tuotteissa. Tätä sovelletaan erityisesti silloin, kun pyritään välttämään muuntogeenisten organismien esiintyminen muiden viljelykasvien, kuten tavanomaisen tai luonnonmukaisen tuotannon kasvien seassa.
– –
(3)
On ehkä tarpeen, että jäsenvaltioiden viranomaiset määrittelevät alueilla, joilla muuntogeenisiä kasveja viljellään, asianmukaiset toimenpiteet, jotta kuluttajat ja tuottajat osaisivat tehdä valinnan tavanomaisen, luonnonmukaisen ja muuntogeenisen tuotannon välillä, jäljempänä ’rinnakkaiselotoimenpiteet’.”
18
Kyseisen suosituksen 1 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Kehitettäessä kansallisia toimenpiteitä muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen välttämiseksi tavanomaisen ja luonnonmukaisen tuotannon viljelykasvien seassa jäsenvaltioiden olisi noudatettava tämän suosituksen liitteessä esitettyjä ohjeita.”
19
Suosituksen liitteenä olevien ohjeiden 1.2 kohdan viimeisessä alakohdassa todetaan seuraavaa:
”Koska [unionissa] saa viljellä ainoastaan hyväksyttyjä muuntogeenisiä organismeja ja ympäristö‑ ja terveysnäkökohtia tarkastellaan jo [unionin] lupamenettelyyn sisältyvässä ympäristöriskien arvioinnissa, asiat, joita olisi vielä käsiteltävä rinnakkaiselon yhteydessä, liittyvät muuntogeenisten ja muiden kuin muuntogeenisten viljelykasvien sekoittumisen taloudellisiin näkökohtiin.”
20
Kyseisten ohjeiden 1.4 kohdassa, jonka otsikko on ”Ohjeiden tarkoitus ja soveltamisala”, todetaan seuraavaa:
”Nämä ohjeet esitetään jäsenvaltioille osoitettuina suosituksina, jotka eivät ole sitovia. Niiden tarkoituksena on esitellä yleiset periaatteet kansallisten toimenpiteiden kehittämistä varten muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen välttämiseksi tavanomaisen ja luonnonmukaisen tuotannon viljelykasvien seassa. Tunnustetaan, että monet tässä yhteydessä tärkeät tekijät liittyvät kansallisiin, alueellisiin ja paikallisiin olosuhteisiin.”
21
Mainittujen suuntaviivojen 2 kohdassa, jonka otsikko on ”Yleiset periaatteet kansallisten rinnakkaiselotoimenpiteiden kehittämistä varten muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen välttämiseksi tavanomaisesti tai luonnonmukaisesti viljeltävien kasvien seassa”, todetaan seuraavaa:
”2.2. Oikeasuhteisuus
Toimenpiteiden, joiden avulla pyritään välttämään muuntogeenisten organismien tahaton esiintyminen muiden viljelykasvien seassa, olisi oltava oikeassa suhteessa tavoitteeseen (huolehtiminen tavanomaista tai luonnonmukaista tuotantoa harjoittavien viljelijöiden erityistarpeista). Rinnakkaiselotoimenpiteiden olisi oltava sellaisia, ettei viljelijöille, siementuottajille, osuuskunnille ja muille eri tuotantomuotojen parissa työskenteleville toimijoille aiheudu tarpeetonta taakkaa. Toimenpiteiden valinnassa olisi otettava huomioon alueelliset ja paikalliset rajoitteet ja erityispiirteet, kuten peltojen muoto ja koko alueella, yksittäisten tilojen peltojen pirstaleisuus ja maantieteellinen hajanaisuus ja alueelliset tilanhoidon käytänteet.
2.3. Sekoittumisaste käytettäessä kansallisia rinnakkaiselotoimenpiteitä muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen välttämiseksi tavanomaisesti tai luonnonmukaisesti viljeltävien kasvien seassa
Niissä kansallisissa toimenpiteissä, joilla pyritään välttämään muuntogeenisten organismien tahaton esiintyminen tavanomaisen ja luonnonmukaisen tuotannon viljelykasvien seassa, olisi otettava huomioon saatavilla oleva tieto muuntogeenisten ja muiden kuin muuntogeenisten viljelykasvien sekoittumisen todennäköisyydestä ja lähteistä. Toimenpiteiden olisi oltava oikeasuhteisia tavoiteltavaan sekoittumisen tasoon nähden; tämä taso määräytyy alueellisten ja kansallisten erityispiirteiden sekä tavanomaisen, luonnonmukaisen ja muuntyyppisen tuotannon ja asianomaisten viljelykasvien paikallisten erityistarpeiden mukaan.
2.3.1.
Joissakin tapauksissa muuntogeenisen aineksen jäämien esiintymisellä elintarvikkeissa ja rehuissa on taloudellista merkitystä vain, jos niiden määrä ylittää 0,9 prosentin merkintäkynnyksen. Näissä tapauksissa jäsenvaltioiden olisi katsottava riittäviksi toimenpiteet, joilla voidaan varmistaa 0,9 prosentin merkintäkynnyksen noudattaminen.
2.3.2.
Jäsenvaltioiden olisi otettava huomioon, ettei sekoittumisen osalta ole ehkä tarpeen tavoitella tiettyjä tasoja, jos viljelykasvin merkitsemisellä muuntogeeniseksi ei ole taloudellisia vaikutuksia.
2.3.3.
Useissa muissa tapauksissa luonnonmukaisen tuotannon harjoittajien ja joidenkin tavanomaisen tuotannon harjoittajien (esim. tietyt elintarviketuottajat) mahdollinen tulonmenetys saattaa johtua muuntogeenisen aineksen jäämien esiintymisestä alle 0,9 prosentin suuruisina määrinä. Tällaisissa tapauksissa asianomaiset jäsenvaltiot voivat tiettyjä tuotantomuotoja suojatakseen määritellä toimenpiteitä, joilla pyritään saamaan muuntogeenisten organismien esiintyminen muiden viljelykasvien seassa vähemmäksi kuin 0,9 prosenttia.
Riippumatta sekoittumisen tasosta, jota rinnakkaiselotoimenpiteillä tavoitellaan, muuntogeenisten organismien esiintymistä elintarvikkeissa, rehuissa ja suoraan jalostukseen tarkoitetuissa tuotteissa koskevissa merkinnöissä käytetään edelleen [unionin] lainsäädännössä vahvistettuja kynnysarvoja.
2.4. Toimenpiteet muuntogeenisten kasvien viljelyn kieltämiseksi laajoilla alueilla (muuntogeenisistä organismeista vapaat alueet)
Erilaiset alueelliset näkökohdat, kuten ilmasto‑olot (jotka vaikuttavat pölyttäjien aktiivisuuteen ja siitepölyn kulkeutumiseen ilmassa), maanpinnan muodot, vuoroviljely‑ ja muut viljelyjärjestelmät tai tilarakenteet (ml. ympäröivät rakenteet, kuten pensasaidat, metsät, viljelemättömät alueet ja peltojen sijainti) saattavat vaikuttaa siihen, minkä asteisesti muuntogeenisen sekä tavanomaisen ja luonnonmukaisen tuotannon viljelykasvit sekoittuvat keskenään, sekä siihen, minkälaisia toimenpiteitä tarvitaan, jotta muuntogeenisten organismien tahaton esiintyminen muiden viljelykasvien seassa voitaisiin välttää.
Tietyissä taloudellisissa olosuhteissa ja tietyissä luonnonoloissa jäsenvaltioiden olisi tarkasteltava mahdollisuutta kieltää muuntogeenisten kasvien viljely laajoilla osilla aluettaan, jotta vältettäisiin muuntogeenisten organismien tahaton esiintyminen tavanomaisen ja luonnonmukaisen tuotannon viljelykasvien seassa. Tällaisessa tapauksessa jäsenvaltioiden olisi osoitettava, ettei kyseisillä alueilla voida saavuttaa riittävää puhtaustasoa muilla toimenpiteillä. Rajoitustoimenpiteiden on myös oltava oikeassa suhteessa tavoitteeseen, joka on huolehtiminen tavanomaiseen ja/tai luonnonmukaiseen viljelyyn liittyvistä erityistarpeista.”
Italian oikeus
22
Geneettisesti muunnettujen organismien (GMO) käytöstä maataloudessa 8.4.2011 annetun FVG:n alueellisen lain nro 5/2011 (legge regionale Friuli Venezia Giulia n. 5/2011 recante disposizioni relative all’impiego di organismi geneticamente modificati (OGM) in agricoltura), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin (jäljempänä alueellinen laki nro 5/2011), 2.1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Sen estämiseksi, että muuntogeenisiä organismeja esiintyy satunnaisesti tavanomaisesti tai ja luonnonmukaisesti viljeltävän maissin seassa Friuli Venezia Giulian alueella, jolle ovat ominaisia viljelytavat ja tuotantojärjestelmät, jotka vaikuttavat muuntogeenisten ja muiden kuin muuntogeenisten viljelykasvien sekoittumisasteeseen, muuntogeenisen maissin viljely on suljettu pois [13.7.2010 annetun] suosituksen mukaisesti. Muuntogeenisen maissin viljely johtaa tällä alalla toimivaltaisen alueellisen metsänhoitoyhdistyksen määräämän rahamääräiseen hallinnolliseen seuraamukseen, jonka määrä voi vaihdella 5000 [euron] ja 50000 [euron] välillä.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
23
PH, joka omistaa maatilan FVG:n alueella, otti siellä 9.5.2015 viljelyyn muuntogeenisen maissilajikkeen MON 810.
24
FVG:n alueen toimivaltaiset ympäristöviranomaiset määräsivät 11.8.2015 PH:lle 10000 euron suuruisen sakon kyseisen maissin viljelemisestä alueellisessa laissa nro 5/2011 olevan 2.1 §:n vastaisesti.
25
PH:n vastustettua tätä seuraamusta FVG:n alueen metsänhoitoyhdistyksen apulaisjohtaja vahvisti tämän rikkomisen 8.10.2019 antamallaan määräyksellä mutta alensi sakon määrää 5000 euroon.
26
PH riitautti tämän määräyksen ennakkoratkaisua pyytäneessä Tribunale ordinario di Pordenonessa (Pordenonen alioikeus, Italia).
27
Muistutettuaan alueellisessa laissa nro 5/2011 olevan 2.1 §:n, 13.7.2010 annettuun suositukseen liitettyjen ohjeiden 2.4 kohdan, direktiivin 2001/18 26 a artiklan sekä viljelykasvilajien yleisestä lajikeluettelosta 13.6.2002 annetun neuvoston direktiivin 2002/53/EY (EYVL 2002, L 193, s. 1) 16 ja 17 artiklan sisällöstä kyseinen tuomioistuin toteaa, ettei pääasian oikeusriita koske sitä, että MON 810 ‑maissia voidaan pitää vapaasti kaupan unionissa, vaan sitä, että alueellisen lain nro 5/2011 nojalla sitä ei saada viljellä FVG:n koko alueella. Se muistuttaa tässä yhteydessä yhtäältä, että 8.5.2013 annetussa määräyksessä Fidenato (C‑542/12, ei julkaistu, EU:C:2013:298) unionin tuomioistuin katsoi, että direktiivin 2001/18 26 a artiklaa on tulkittava siten, että jäsenvaltio ei voi kieltää MON 810 ‑maissin kaltaisen muuntogeenisen organismin viljelyä alueellaan siitä syystä, että kansallisen luvan saaminen on rinnakkaiselotoimenpide, jonka tarkoituksena on estää muuntogeenisen organismin tahaton esiintyminen muiden kasvien seassa, ja toisaalta, että geneettisesti muunnetun maissin (Zea mays L.) MON 810 (MON‑ØØ81Ø‑6) viljelyä koskevan luvan maantieteellisen soveltamisalan mukauttamisesta 3.3.2016 annetulla komission täytäntöönpanopäätöksellä (EU) 2016/321 (EUVL 2016, L 60, s. 90) muuntogeenisen maissin MON 810 viljeleminen kiellettiin koko Italian alueella.
28
Näiden seikkojen sekä asianosaisten vaatimusten ja perusteiden perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii yhtäältä sitä, onko alueellisen laissa nro 5/2011 olevan 2.1 §:n mukainen muuntogeenisen maissin viljelykielto FVG:n alueella direktiivin 2001/18, luettuna asetuksen N:o 1829/2003 ja 13.7.2010 annetun suosituksen valossa, mukainen, ja toisaalta sitä, voiko tämä kielto olla SEUT 34, SEUT 35 ja SEUT 36 artiklan vastainen toimenpide.
29
Tässä tilanteessa Tribunale ordinario di Pordenone on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko alueellisessa laissa nro 5/2011 olevaan 2 §:n 1 momenttiin, jolla on otettu käyttöön rinnakkaiselotoimenpiteitä, joiden seurauksena MON 810 ‑maissilajikkeen viljely on kielletty [FVG:n] alueella, sisältyvä kielto yhdenmukainen direktiivin 2001/18 järjestelmän kanssa vai onko se ristiriidassa sen kanssa, kun huomioon otetaan myös asetus N:o 1829/2003 ja [13.7.2010 annettuun] suositukseen sisältyvät täsmennykset?
2)
Voiko edellä tarkoitettu kielto olla myös vaikutukseltaan vastaava toimenpide ja siten ristiriidassa SEUT 34, SEUT 35 ja SEUT 36 artiklan kanssa?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
Unionin tuomioistuimen toimivalta ja tutkittavaksi ottaminen
30
Italian hallitus riitauttaa ensimmäisen kysymyksen tutkittavaksi ottamisen sillä perusteella, että yhtäältä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei esitä syitä, joiden vuoksi pääasiassa kyseessä oleva kansallinen säännöstö voisi olla direktiivin 2001/18, asetuksen N:o 1829/2003 ja 13.7.2010 annetun suosituksen vastainen, ja toisaalta tässä kysymyksessä ei täsmennetä nyt käsiteltävässä asiassa sovellettavia 13.7.2010 annetun suosituksen osia eikä direktiivin 2001/18 ja asetuksen N:o 1829/2003 säännöksiä. Kyseinen hallitus väittää lisäksi, että ensimmäinen kysymys on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee 13.7.2010 annettua suositusta, koska unionin tuomioistuimen toimivalta ennakkoratkaisukysymysten osalta rajoittuu sellaisten toimielinten toimien tulkintaan, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia.
31
Ensinnäkin siltä osin kuin Italian hallitus pyrkii viimeksi mainitulla väitteellään tosiasiassa kyseenalaistamaan unionin tuomioistuimen toimivallan lausua ensimmäisestä kysymyksestä siltä osin kuin se koskee 13.7.2010 annetun suosituksen tulkintaa, on muistutettava, että SEUT 267 artiklalla annetaan unionin tuomioistuimelle toimivalta antaa ennakkoratkaisu unionin toimielinten kaikkien toimien pätevyydestä ja tulkinnasta ilman poikkeuksia (tuomio 13.12.1989, Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, 8 kohta ja tuomio 13.6.2017, Florescu ym., C‑258/14, EU:C:2017:448, 30 kohta).
32
Tästä seuraa, että unionin tuomioistuimella on toimivalta lausua 13.7.2010 annetun suosituksen tulkinnasta ja näin ollen lausua ensimmäisestä kysymyksestä kokonaisuudessaan.
33
Toiseksi siitä, että Italian hallitus on riitauttanut ensimmäisen kysymyksen tutkittavaksi ottamisen sillä perusteella, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esitä riittävällä tavalla syitä, joiden vuoksi se esittää tämän kysymyksen, on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ennakkoratkaisupyynnön sisältöä koskevat vaatimukset mainitaan nimenomaisesti unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklassa, josta ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen oletetaan SEUT 267 artiklaan perustuvassa yhteistyössä olevan tietoinen ja jota sen on tunnollisesti noudatettava (tuomio 9.3.2017, Milkova, C‑406/15, EU:C:2017:198, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
34
Ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen on näin ollen esitettävä täsmällisesti ne syyt, joiden perusteella se on päätynyt pohtimaan unionin oikeuden tiettyjen säännösten tulkintaa ja pitämään tarpeellisena ennakkoratkaisukysymysten esittämistä unionin tuomioistuimelle (tuomio 9.3.2017, Milkova, C‑406/15, EU:C:2017:198, 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
35
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee riittävästi, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä on oikeusriita, joka koskee sellaisen seuraamuksen laillisuutta, joka on määrätty sellaisen alueellisen säännöksen nojalla, jolla muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen estämistä perinteisissä ja luonnonmukaisissa viljelykasveissa koskevista syistä kielletään muuntogeenisen MON 810 ‑maissin viljely koko kyseisellä alueella, että tämän seuraamuksen määräämispäivänä kyseistä lajiketta viljeltiin ja pidettiin kaupan vapaasti unionissa asetuksen N:o 1829/2003 20 artiklan nojalla, että pääasiassa kyseessä oleva säännös annettiin direktiivin 2001/18 26 a artiklan nojalla ja että kyseinen tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään mainitun säännöksen pätevyydestä suhteessa direktiiviin 2001/18, luettuna asetuksen N:o 1829/2003 ja 13.7.2010 annetun suosituksen valossa.
36
Lisäksi sillä, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole tässä kysymyksessä viitannut mihinkään direktiivin 2001/18 tai asetuksen N:o 1829/2003 nimenomaiseen säännökseen eikä mihinkään 13.7.2010 annetun suosituksen nimenomaiseen kohtaan, ei ole merkitystä mainitun kysymyksen tutkittavaksi ottamisen kannalta.
37
Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että sen tehtävänä on tulkita kaikkia unionin oikeuden säännöksiä, joita kansalliset tuomioistuimet tarvitsevat ratkaistessaan niiden käsiteltäväksi saatettuja asioita, vaikka näitä säännöksiä ei olisi nimenomaisesti mainittu kansallisten tuomioistuinten unionin tuomioistuimelle esittämissä kysymyksissä (tuomio 28.6.2018, Crespo Rey, C‑2/17, EU:C:2018:511, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38
Tästä seuraa, että ensimmäinen kysymys voidaan ottaa tutkittavaksi.
Asiakysymys
39
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, kuten tämän tuomion 35 kohdasta ilmenee, onko direktiivin 2001/18 26 a artiklaa, luettuna asetuksen N:o 1829/2003 ja 13.7.2010 annetun suosituksen valossa, tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle toimenpiteelle, jolla kielletään asetuksen N:o 1829/2003 nojalla sallittujen muuntogeenisten organismien viljely asianomaisen jäsenvaltion alueella muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen estämiseksi muiden kasvien seassa.
40
Aluksi on muistutettava, että direktiivin 2001/18 tavoitteena on, kuten sen 1 artiklasta ilmenee, lähentää jäsenvaltioiden lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä ja suojella ihmisten terveyttä ja ympäristöä, kun muuntogeenisiä organismeja levitetään ympäristöön tarkoituksellisesti joko saattamalla muuntogeenisiä organismeja unionin sisämarkkinoille tuotteina taikka missä tahansa muussa tarkoituksessa kuin niiden saattamiseksi markkinoille. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi direktiivissä säädetään, että muuntogeenisten organismien tarkoituksellista levittämistä ympäristöön koskevat lupamenettelyt, jotka edellyttävät ihmisten terveydelle ja ympäristölle aiheutuvien riskien arviointia ja seurantaa yhdenmukaistettujen yksityiskohtaisten sääntöjen ja periaatteiden mukaisesti.
41
Asetuksessa N:o 1829/2003 luodaan lisäksi, kuten sen 1 artiklasta ilmenee, perusta ihmisten elämän ja terveyden, eläinten terveyden ja hyvinvoinnin, ympäristön sekä kuluttajien etujen korkeatasoisen suojelun varmistamiselle muuntogeenisten elintarvikkeiden ja rehujen suhteen ja varmistetaan samalla sisämarkkinoiden tehokas toiminta. Siinä otetaan tätä varten käyttöön näiden elintarvikkeiden ja rehujen hyväksyntää ja valvontaa koskevat yhdenmukaistetut menettelyt, joihin – kuten sen yhdeksännestä perustelukappaleesta ilmenee – sisältyvät periaatteet, jotka on otettu käyttöön direktiivillä 2001/18. Saman asetuksen 19 artiklan 5 kohdan mukaan asetuksessa säädetyn menettelyn mukaisesti myönnetty lupa on voimassa koko unionin alueella.
42
Erityisesti muuntogeenisien maissin osalta MON 810 ‑maissin markkinoille saattaminen sallittiin geneettisesti muunnetun maissin (Zea mays L. T25) markkinoille saattamisesta neuvoston direktiivin 90/220/ETY mukaisesti 22.4.1998 annetulla komission päätöksellä 98/293/EY (EYVL 1998, L 131, s. 32). Vaikka direktiivi 90/220 kumottiinkin direktiivillä 2001/18, MON 810 ‑maissin markkinoille saattamista koskeva lupa on pysynyt voimassa asetuksen N:o 1829/2003 20 ja 23 artiklan nojalla ja se oli edelleen voimassa silloin, kun pääasiassa kyseessä oleva seuraamus määrättiin PH:lle.
43
Direktiivin 2001/18 26 a artiklan 1 kohdassa säädetään kuitenkin, että jäsenvaltiot voivat toteuttaa aiheellisia toimenpiteitä välttääkseen muuntogeenisten organismien tahatonta esiintymistä muissa tuotteissa.
44
FVG:n alue antoi juuri tämän säännöksen perusteella alueellisen lain nro 5/2011, jonka 2.1 §:ssä kielletään muuntogeenisen maissin viljely koko sen alueella ja jonka pätevyyden PH riitauttaa pääasiassa.
45
Ensimmäiseen kysymykseen, sellaisena kuin se on uudelleen muotoiltuna tämän tuomion 39 kohdassa, vastaamiseksi on siis tutkittava direktiivin 2001/18 26 a artiklan 1 kohdan soveltamisedellytyksiä.
46
Aluksi tästä on todettava, että tätä säännöstä sovelletaan paitsi muuntogeenisten organismien lajikkeisiin, joille on myönnetty kyseisen direktiivin mukaisesti lupa, myös pääasiassa kyseessä olevan kaltaisiin muuntogeenisiin maissilajikkeisiin, joiden luvat on ilmoitettu tai uusittu asetuksen N:o 1829/2003 20 ja 23 artiklan mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 6.9.2012, Pioneer Hi Bred Italia, C‑36/11, EU:C:2012:534, 60, 67 ja 68 kohta ja määräys 8.5.2013, Fidenato, C‑542/12, ei julkaistu, EU:C:2013:298, 23 kohta).
47
Jäsenvaltioiden direktiivin 2001/18 26 a artiklan 1 kohdan mukaisesti toteuttamien ehkäisevien toimenpiteiden tavoitteena on oltava muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen estäminen muissa tuotteissa, jotta tuottajat ja kuluttajat voivat valita luonnonmukaisen tuotannon, perinteisen tuotannon ja muuntogeenisiä organismeja käyttävän tuotannon välillä. Näiden toimenpiteiden tavoitteena ei saa olla ihmisten terveyden tai ympäristön suojelu. Viimeksi mainittujen tavoitteiden suojelu on nimittäin varmistettu muuntogeenisten organismien tarkoituksellista levittämistä koskevilla yhdenmukaistetuilla lupamenettelyillä, joista säädetään direktiivissä 2001/18 ja asetuksessa N:o 1829/2003 ja joissa näiden lupien myöntämisen edellytykseksi asetetaan tästä levittämisestä ihmisten terveydelle ja ympäristölle aiheutuvien riskien arviointi. Mainittujen toimenpiteiden tarkoituksena on sitä vastoin viljelmien monimuotoisuuden säilyttäminen ja erityisesti mahdollisuuksien rajoissa yhtäältä muuntogeenisten organismien ja toisaalta luonnonmukaisen ja perinteisen tuotannon rinnakkaiselon säilyttäminen. Siten niissä velvoitetaan ottamaan huomioon luonnonmukaisille ja perinteisille tuotannonharjoittajille muuntogeenisten organismien satunnaisesta esiintymisestä aiheutuvat taloudelliset haasteet.
48
Näin ollen jäsenvaltiolla ei ole oikeutta asettaa terveyden tai ympäristön suojeluun liittyviin näkökohtiin perustuvaa kansallista lupaa asetuksen N:o 1829/2003 nojalla sallittujen muuntogeenisten organismien viljelyn edellytykseksi. Direktiivin 2001/18 26 a artikla voi johtaa rajoituksiin tai varsinkin maantieteellisesti rajattuihin kieltoihin ainoastaan sellaisten rinnakkaiselotoimenpiteiden vaikutuksesta, jotka on toteutettu niiden tavoitteiden mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 6.9.2012, Pioneer Hi Bred Italia, C‑36/11, EU:C:2012:534, 69 ja 75 kohta). Kyseinen artikla on myös esteenä sille, muuntogeenisten organismien viljelyä koskeva kansallinen lupamenettely voisi olla rinnakkaiselotoimenpide (ks. vastaavasti määräys 8.5.2013, Fidenato, C‑542/12, ei julkaistu, EU:C:2013:298, 33 kohta).
49
Kuten direktiivin 2001/18 26 a artiklan 1 kohdan sanamuodosta ilmenee, toimenpiteiden, jotka on toteutettu muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen estämiseksi muissa tuotteissa, on oltava aiheellisia. Tämä aiheellisuusvaatimus, luettuna suhteellisuusperiaatteen valossa, edellyttää, että jäsenvaltiot käyttävät toimenpiteitä, joiden avulla voidaan tehokkaasti saavuttaa muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen estämistä muissa tuotteissa koskeva tavoite, jotta voidaan säilyttää kuluttajien ja tuottajien valinnanmahdollisuus, mutta joilla ei kuitenkaan ylitetä sitä, mikä on tarpeen, ja joilla aiheutetaan vähiten haittaa kyseessä olevassa direktiivissä asetetuille tavoitteille ja periaatteille. Tätä periaatetta koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti on niin, että jos on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (ks. vastaavasti tuomio 29.6.2017, komissio v. Portugali, C‑126/15, EU:C:2017:504, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
50
Sen arvioimiseksi, täyttääkö rinnakkaiselotoimenpide nämä direktiivin 2001/18 26 a artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on otettava huomioon 13.7.2010 annettuun suositukseen liitetyt ohjeet, jotka komissio on antanut kyseisen direktiivin 26 a artiklan 2 kohdan nojalla.
51
Vaikka 13.7.2010 annettuun suositukseen liitettyjen kaltaisilla ohjeilla ei olekaan sellaisinaan sitovia oikeusvaikutuksia, kansallisten tuomioistuinten on otettava ne huomioon, kun ne ratkaisevat käsiteltäväkseen saatettuja asioita, erityisesti silloin, kun niiden avulla selvennetään kansallisilla säännöksillä täytäntöön pantujen unionin säännösten tulkintaa tai kun niiden tarkoituksena on täsmentää unionin sitovia säännöksiä (ks. vastaavasti tuomio 3.9.2014, Baltlanta, C‑410/13, EU:C:2014:2134, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
52
13.7.2010 annetun suosituksen liitteenä olevien suuntaviivojen 2 kohdassa esitetään yleiset periaatteet jäsenvaltioiden rinnakkaiselotoimenpiteiden kehittämistä varten ja täsmennetään siten direktiivin 2001/18 26 a artiklan 1 kohtaa.
53
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava, pyritäänkö alueellisessa laissa nro 5/2011 olevassa 2.1 §:ssä säädetyllä kiellolla viljellä muuntogeenistä maissia koko FVG:n alueella todella tavoitteeseen taata kuluttajien ja tuottajien mahdollisuus valita geneettisen muunnetun maissin tuotannon ja luonnonmukaisen tai perinteisen maissin tuotannon välillä.
54
Kyseisen tuomioistuimen on myös arvioitava pääasian asianosaisten esittämien väitteiden perusteella, onko tämä kielto tarpeellinen ja oikeasuhteinen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi. Tässä yhteydessä sen on muun muassa otettava huomioon 13.7.2010 annettuun suositukseen liitettyjen ohjeiden 2.2., 2.3. ja 2.4. kohdassa mainitut yleiset periaatteet, joissa todetaan vaaditun toimenpiteen ulottuvuuden määrittelemiseksi merkitykselliset tekijät, jotta säilytettäisiin tuottajien ja kuluttajien valintamahdollisuudet muuntogeenisten organismien viljelyn ja muiden kuin muuntogeenisten organismien viljelyn välillä.
55
Näihin tekijöihin kuuluu kyseisten ohjeiden 2.3 kohdassa tarkoitettu sekoittumisaste käytettäessä kansallisia rinnakkaiselotoimenpiteitä, ja se määräytyy alueellisten ja kansallisten erityispiirteiden sekä tavanomaisen, luonnonmukaisen ja muuntyyppisen tuotannon ja asianomaisten viljelykasvien paikallisten erityistarpeiden mukaan mutta myös muuntogeenisten ja muiden kuin muuntogeenisten viljelykasvien sekoittumisen todennäköisyydestä ja lähteistä saatavilla olevan tiedon mukaan. Tältä osin näiden tuotantojen sekoittumisaste voi mainittujen suuntaviivojen 2.4 kohdan mukaan vaihdella ilmasto‑olojen, maanpinnan muotojen, vuoroviljely‑ ja muut viljelyjärjestelmien tai tilarakenteiden, mukaan lukien ympäröivät rakenteet, kaltaisten eri tekijöiden perusteella.
56
Näin ollen tutkittaessa pääasiassa kyseessä olevan muuntogeenisen maissin viljelykiellon oikeasuhteisuutta FVG:n koko alueella tuottajien ja kuluttajien valinnanmahdollisuuden varmistamiseksi on otettava huomioon muuntogeenisen maissin hyväksyttävissä oleva satunnainen esiintymisaste ja tämän muuntogeenisen maissin ja luonnonmukaisesti tai perinteisesti viljellyn maissin sekoittumisen todennäköisyys.
57
Tämä huomioon ottaminen merkitsee muun muassa sitä, että saavutettava puhtausaste määritellään ottaen huomioon ne taloudelliset vaikutukset, joita muuntogeenisen maissin satunnainen esiintyminen perinteisissä tai luonnonmukaisissa tuotannoissa saa aikaan. Tältä osin on erityisesti arvioitava 13.7.2010 annettuun suositukseen liitettyjen ohjeiden 2.3.1.–2.3.3 kohdan mukaisen merkintäkynnyksen ylittymisen taloudellisia seurauksia.
58
Lisäksi on otettava huomioon sekoittumisriskin lähteet sekä tuotannon erottamismenetelmien tehokkuus, jota on arvioitava muun muassa FVG:n alueen maantieteellisiin ja ilmastollisiin rajoitteisiin ja erityispiirteisiin sekä siellä käytettäviin tuotantomenetelmiin nähden. Kuten kyseisten ohjeiden 2.2 kohdassa todetaan, näitä erityispiirteitä ovat muun muassa peltojen muoto ja koko kyseisellä alueella, yksittäisten tilojen peltojen pirstaleisuus ja maantieteellinen hajanaisuus ja alueelliset tilanhoidon käytänteet mainitulla alueella. Kuten kyseisten ohjeiden 2.4 kohdassa todetaan, tällaisessa tapauksessa kiellon antaneen viranomaisten olisi osoitettava, ettei FVG:n alueella voida saavuttaa riittävää puhtaustasoa muilla toimenpiteillä.
59
Edellä todettujen seikkojen perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2001/18 26 a artiklaa, luettuna asetuksen N:o 1829/2003 ja 13.7.2010 annetun suosituksen valossa, on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle toimenpiteelle, jolla kielletään muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen välttämiseksi muissa tuotteissa asetuksen N:o 1829/2003 nojalla sallittujen muuntogeenisten organismien viljely jollakin kyseessä olevan jäsenvaltion alueella, edellyttäen, että tämän toimenpiteen avulla voidaan saavuttaa tuottajien ja kuluttajien valinnanmahdollisuus muuntogeenisten organismien viljelyllä saatavien tuotteiden ja luonnonmukaisella tai perinteisellä viljelyllä saatavien tuotteiden välillä ja että mainittujen viljelmien erityispiirteet kyseisellä alueella huomioon ottaen mainittu toimenpide on tarpeellinen tämän tavoitteen saavuttamiseksi ja siihen nähden oikeasuhteinen.
Toinen kysymys
60
Ensimmäisen kysymyksen sisältö huomioon ottaen toisen kysymyksen on ymmärrettävä koskevan sitä, onko silloin, kun kansallisella toimenpiteellä kielletään jollakin kyseessä olevan jäsenvaltion alueella asetuksen N:o 1829/2003 nojalla sallittu muuntogeenisten organismien viljely direktiivin 2001/18 26 a artiklan mukaisesti, luettuna asetuksen N:o 1829/2003 ja 13.7.2010 annetun suosituksen valossa, lisäksi tutkittava erikseen, onko tämä toimenpide SEUT 34, SEUT 35 ja SEUT 36 artiklan mukainen.
61
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että kun ala on unionin tasolla yhdenmukaistettu tyhjentävästi, kaikkia siihen liittyviä kansallisia toimia on arvioitava suhteessa kyseiseen yhdenmukaistamistoimeen eikä suhteessa primaarioikeuden määräyksiin (tuomio 1.7.2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
62
Tältä osin on huomautettava, että direktiivissä 2001/18 ja asetuksessa N:o 1829/2003 edellytetään, että muuntogeenisten organismien markkinoille saattamiseen tuotteen, elintarvikkeen tai rehun välityksellä sovelletaan unionin tasolla käyttöön otettua ennakkolupajärjestelmää.
63
Näin ollen asetuksen N:o 1829/2003 4 artiklan 2 ja 5 kohdassa ja vastaavasti 16 artiklan 2 ja 5 kohdassa säädetään, että yhtäältä elintarvikkeena käytettäviä muuntogeenisiä organismeja tai elintarvikkeita ja toisaalta rehuna käytettäviä muuntogeenisiä organismeja, rehuja, jotka sisältävät muuntogeenisiä organismeja tai koostuvat niistä, taikka rehuja, jotka on valmistettu muuntogeenisestä organismista, ei saa saattaa markkinoille, jos niillä ei ole kyseisessä asetuksessa säädetyin perustein ja tässä asetuksessa säädettyjä menettelyjä noudattaen myönnettyä, evättyä, muutettua, keskeytettyä tai peruutettua lupaa.
64
Lisäksi direktiivin 2001/18 4 artiklassa säädetään, että muuntogeenisiä organismeja voidaan tarkoituksellisesti levittää ympäristöön tai saattaa markkinoille ainoastaan kyseisessä direktiivissä tarkoitettujen lupamenettelyjen mukaisesti. Kyseisen direktiivin 22 artiklassa säädetään nimenomaisesti, että jäsenvaltiot eivät saa kieltää, rajoittaa tai estää sellaisten tuotteina tai tuotteissa olevien muuntogeenisten organismien saattamista markkinoille, jotka ovat saman direktiivin vaatimusten mukaisia.
65
Tätä kieltoa koskevat poikkeukset, joita ovat direktiivin 2001/18 23 artiklassa säädetty suojalauseke ja kyseisen direktiivin 26 a artiklassa säädetty mahdollisuus rinnakkaiselotoimenpiteiden toteuttamiseen, on rajattu täsmällisesti, eikä niillä näin ollen voida horjuttaa sitä, että muuntogeenisten organismien markkinoille saattamisen edellytyksistä säädetään olennaisilta osin yhtenäisesti unionin tasolla.
66
Näin ollen on katsottava, että direktiivillä 2001/18 ja asetuksella N:o 1829/2003 on yhdenmukaistettu muuntogeenisten organismien tuotteiden, elintarvikkeiden tai rehujen välityksellä markkinoille saattamisen edellytykset. Kaikkia kansallisia toimenpiteitä, joilla kielletään muuntogeenisten organismien viljely ja markkinoille saattaminen, on näin ollen arvioitava suhteessa tämän lainsäädännön säännöksiin eikä SEUT 34, SEUT 35 tai SEUT 36 artiklaan.
67
Edellä todettujen seikkojen perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että kun kansallisella toimenpiteellä kielletään jollakin kyseessä olevan jäsenvaltion alueella direktiivin 2001/18 26 a artiklan mukaisesti, luettuna asetuksen N:o 1829/2003 ja 13.7.2010 annetun suosituksen valossa, asetuksen N:o 1829/2003 nojalla sallittu muuntogeenisten organismien viljely, ei ole tarpeen lisäksi varmistaa erikseen, onko tämä toimenpide SEUT 34, SEUT 35 tai SEUT 36 artiklan mukainen.
Oikeudenkäyntikulut
68
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Geneettisesti muunnettujen organismien tarkoituksellisesta levittämisestä ympäristöön ja neuvoston direktiivin 90/220/ETY kumoamisesta 12.3.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/18/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 22.9.2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1829/2003, luettuna asetuksen N:o 1829/2003 ja ohjeista kansallisten rinnakkaiselotoimenpiteiden kehittämiseksi muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen välttämiseksi tavanomaisesti tai luonnonmukaisesti viljeltävien kasvien seassa 13.7.2010 annetun komission suosituksen valossa, on tulkittava siten, että se ei ole esteenä kansalliselle toimenpiteelle, jolla kielletään muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen välttämiseksi muissa tuotteissa asetuksen N:o 1829/2003 nojalla sallittujen muuntogeenisten organismien viljely jollakin kyseessä olevan jäsenvaltion alueella, edellyttäen, että tämän toimenpiteen avulla voidaan saavuttaa tuottajien ja kuluttajien valinnanmahdollisuus muuntogeenisten organismien viljelyllä saatavien tuotteiden ja luonnonmukaisella tai perinteisellä viljelyllä saatavien tuotteiden välillä ja että mainittujen viljelmien erityispiirteet kyseisellä alueella huomioon ottaen mainittu toimenpide on tarpeellinen tämän tavoitteen saavuttamiseksi ja siihen nähden oikeasuhteinen.
2)
Kun kansallisella toimenpiteellä kielletään jollakin kyseessä olevan jäsenvaltion alueella direktiivin 2001/18, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1829/2003, luettuna saman asetuksen ja ohjeista kansallisten rinnakkaiselotoimenpiteiden kehittämiseksi muuntogeenisten organismien tahattoman esiintymisen välttämiseksi tavanomaisesti tai luonnonmukaisesti viljeltävien kasvien seassa 13.7.2010 annetun komission suosituksen valossa, 26 a artiklan mukaisesti asetuksen N:o 1829/2003 nojalla sallittu muuntogeenisten organismien viljely, ei ole tarpeen lisäksi varmistaa erikseen, onko tämä toimenpide SEUT 34, SEUT 35 tai SEUT 36 artiklan mukainen.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.