62021CO0728
USNESENÍ SOUDNÍHO DVORA (devátého senátu)
28. června 2022 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Článek 99 jednacího řádu Soudního dvora – Nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95 – Ochrana finančních zájmů Unie – Nesrovnalosti z hlediska unijního práva – Řízení – Promlčecí lhůta – Přerušení – Úkon týkající se vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti – Pojem – Zpráva o kontrole konstatující existenci nesrovnalosti“
Ve věci C‑728/21,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Supremo Tribunal Administrativo (Nejvyšší správní soud, Portugalsko) ze dne 4. listopadu 2021, došlým Soudnímu dvoru dne 30. listopadu 2021, v řízení
OF
proti
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP),
SOUDNÍ DVŮR (devátý senát),
ve složení S. Rodin, předseda senátu, J.-C. Bonichot (zpravodaj) a L. S. Rossi, soudci,
generální advokát: N. Emiliou,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout usnesením s odůvodněním podle článku 99 jednacího řádu Soudního dvora,
vydává toto
Usnesení
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu jednak čl. 3 odst. 1 třetího pododstavce nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (Úř. věst. 1995, L 312, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 340), a jednak článku 54 nařízení Komise (ES) č. 1122/2009 ze dne 30. listopadu 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 73/2009, pokud jde o podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém v rámci režimů přímých podpor pro zemědělce stanovených v uvedeném nařízení, a k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde podmíněnost v rámci režimu přímé podpory pro odvětví vína (Úř. věst. 2009, L 316, s. 65).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi OF, který vykonává zemědělskou činnost, a Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) (Institut pro financování zemědělství a rybolovu, Portugalsko) ve věci vymáhání prémie na ovce a kozy, která byla OF poskytnuta.
Právní rámec
Nařízení č. 2988/95
3
Třetí bod odůvodnění nařízení č. 2988/95 uvádí:
„[...] je [...] důležité bojovat ve všech oblastech proti jednáním, která poškozují finanční zájmy Společenství;“.
4
Článek 1 odst. 1 tohoto nařízení stanoví:
„Pro účely ochrany finančních zájmů Evropských společenství se přijímají obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na právo Společenství.“
5
Článek 3 odst. 1 uvedeného nařízení, obsažený v hlavě I tohoto nařízení, nadepsané „Obecné zásady“, zní následovně:
„Promlčecí doba pro zahájení stíhání činí čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti uvedené v čl. 1 odst. 1. Odvětvové předpisy mohou stanovit i kratší lhůtu, která však nesmí být kratší než tři roky.
V případě pokračujících nebo opakovaných nesrovnalostí běží promlčecí doba ode dne, ke kterému nesrovnalost skončila. V případě víceletých programů běží promlčecí doba v každém případě až do definitivního ukončení programu.
Promlčecí doba pro stíhání se přerušuje každým úkonem příslušného orgánu oznámeným dané osobě, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti. Promlčecí doba začíná znovu běžet od provedení každého úkonu způsobujícího přerušení.
Promlčení však nastane nejpozději ke dni, v němž uplynula lhůta rovnající se dvojnásobku promlčecí doby, aniž příslušný orgán uložil sankci, s výjimkou případů, kdy bylo řízení podle čl. 6 odst. 1 pozastaveno.“
Nařízení č. 1122/2009
6
Článek 54 nařízení č. 1122/2009, nadepsaný „Zpráva o kontrole“, v odstavci 1 stanoví:
„O každé kontrole na místě podle této kapitoly vypracuje příslušný kontrolní orgán zprávu o kontrole, bez ohledu na to, zda byl dotyčný zemědělec vybrán pro kontrolu na místě v souladu s článkem 51 nebo v důsledku porušení, na které byl příslušný kontrolní orgán jakýmkoli jiným způsobem upozorněn.
Tato zpráva se dělí na tyto části:
[...]
b)
část, v níž jsou jednotlivě popsány provedené kontroly každého z aktů a norem a která obsahuje zejména tyto informace:
i)
požadavky a normy, na něž se zaměřuje kontrola na místě,
ii)
povaha a rozsah provedených kontrol,
iii)
závěry,
iv)
akty a normy, jejichž porušení bylo zjištěno;
c)
hodnotící část, v níž se podává posouzení závažnosti porušení každého aktu a/nebo normy [...] s uvedením všech faktorů, které by mohly vést ke zmírnění nebo zpřísnění snížení, které se má použít.
[...]“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
7
Pan OF je vlastníkem zemědělského podniku v Portugalsku. Dne 2. února 2010 mu IFAP vyplatil prémii na ovce a kozy.
8
V období od 12. do 14. července 2011 provedl IFAP v tomto zemědělského podniku kontrolu na místě. Zpráva o této kontrole byla právnímu zástupci OF doručena dne 14. července 2011 (dále jen „zpráva o kontrole v původním řízení“). Podle této zprávy nebylo možné provést zpětnou kontrolu z důvodu neexistence registru zásob a přesunů ovcí a koz za rok 2010.
9
Dne 6. dubna 2015 obdržel OF dopis IFAP, v němž mu bylo oznámeno, že prémie uvedená v bodě 7 tohoto usnesení byla pobírána neoprávněně. Vzhledem k tomu, že OF odmítl prémii vrátit, přijal IFAP dne 20. dubna 2015 rozhodnutí o vymáhání.
10
OF napadl toto rozhodnutí před Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (Správní a daňový soud v Almadě, Portugalsko), který rozsudkem ze dne 27. června 2018 jeho žalobě vyhověl a uvedené rozhodnutí zrušil, přičemž měl za to, že možnost zahájit stíhání byla promlčena z důvodu, že zpráva o kontrole v původním řízení nepřerušila čtyřletou promlčecí lhůtu pro zahájení stíhání stanovenou v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95. IFAP se odvolal proti tomuto rozsudku k Tribunal Central Administrativo Sul (Ústřední správní soud Jih, Portugalsko), který tento rozsudek zrušil z důvodu, že tato lhůta, která začala běžet od zaplacení uvedené prémie OF dne 2. února 2010, byla přerušena jak dne 14. července 2011 doručením zprávy o kontrole v původním řízení panu OF, tak dne 6. dubna 2015 dopisem uvedeným v předchozím bodě, a tedy právo IFAP požadovat vrácení neoprávněně pobíraných částek nebylo promlčeno.
11
Předkládající soud, na který se obrátil OF, si klade otázku, zda doručení takové zprávy o kontrole, „jako je zpráva stanovená v článku 54 nařízení č. 1122/2009“, které se omezuje na uvedení existence nesrovnalosti, aniž uvádí úmysl zahájit řízení ohledně této nesrovnalosti, představuje úkon, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti ve smyslu čl. 3 odst. 1 třetího pododstavce nařízení č. 2988/95, který může přerušit promlčecí dobu pro stíhání stanovenou v tomto článku 3.
12
V tomto kontextu se Supremo Tribunal Administrativo (Nejvyšší správní soud, Portugalsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Představuje zpráva o kontrole na místě ve smyslu článku 54 [nařízení č. 1122/2009], která jen poukazuje na existenci nesrovnalosti a nezmiňuje záměr vyšetřovat nebo stíhat nesrovnalost, důvod přerušení promlčecí doby ve smyslu čl. 3 odst. 1 druhého pododstavce [nařízení č. 2988/95], který stanoví, že ‚promlčecí doba pro stíhání se přerušuje každým úkonem příslušného orgánu oznámeným dotyčné osobě, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti‘?“
K předběžné otázce
13
Článek 99 jednacího řádu Soudního dvora stanoví, že pokud lze odpověď na položenou předběžnou otázku jasně vyvodit z judikatury nebo pokud o odpovědi na tuto otázku nelze rozumně pochybovat, může Soudní dvůr kdykoli na návrh soudce zpravodaje a po vyslechnutí generálního advokáta rozhodnout usnesením s odůvodněním.
14
V této věci je nutno použít uvedeného ustanovení.
15
Svou otázkou se předkládající soud táže Soudního dvora na výklad čl. 3 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 2988/95, aby určil, zda zpráva o kontrole v původním řízení, která uvádí nesrovnalost, které se dopustil žalobce v původním řízení, přerušila ve vztahu k jeho osobě běh promlčecí doby pro zahájení stíhání.
16
Je třeba připomenout, že podle čl. 1 odst. 1 nařízení č. 2988/95 zavádí toto nařízení obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na unijní právo, a to – jak vyplývá ze třetího bodu odůvodnění uvedeného nařízení – s cílem bojovat ve všech oblastech proti jednáním, která poškozují finanční zájmy Unie (rozsudek ze dne 7. dubna 2022, IFAP, C‑447/20 a C‑448/20, EU:C:2022:265, bod 45 a citovaná judikatura).
17
Je třeba rovněž připomenout, že podle čl. 3 odst. 1 prvního pododstavce uvedeného nařízení činí „promlčecí doba pro zahájení stíhání čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti“. Tento čl. 3 odst. 1 druhý pododstavec stanoví zvláštní pravidla pro začátek běhu této lhůty pro „pokračující nebo opakované nesrovnalosti“ a pro „víceleté programy“. V souladu s uvedeným čl. 3 odst. 1 třetím pododstavcem se promlčecí doba pro zahájení stíhání přerušuje „každým úkonem příslušného orgánu oznámeným dané osobě, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti“.
18
Podstatou otázky předkládajícího soudu tedy je, zda čl. 3 odst. 1 třetí pododstavec nařízení č. 2988/95 musí být vykládán v tom smyslu, že zpráva o kontrole na místě, která se omezuje na uvedení existence nesrovnalosti, aniž uvádí jakýkoli úmysl ji vyšetřit nebo stíhat, může být považována za „úkon, který se týká vyšetřování nebo řízení“ ve smyslu tohoto ustanovení, který může přerušit promlčecí dobu pro zahájení stíhání podle tohoto čl. 3 odst. 1 prvního pododstavce.
19
Pokud jde o pojem „úkon, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 třetího pododstavce nařízení č. 2988/95, Soudní dvůr rozhodl, že účelem promlčecí doby pro zahájení stíhání je zajistit právní jistotu a že tento účel by nebyl zcela naplněn, kdyby mohla být tato promlčecí doba přerušena jakýmkoliv úkonem kontroly obecné povahy ze strany vnitrostátní správy bez souvislosti s podezřením na nesrovnalosti týkající se dostatečně přesně vymezených operací (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, bod 41, jakož i citovaná judikatura).
20
Pokud naproti tomu vnitrostátní orgány zašlou určité osobě zprávu, ze které vyplývá nesrovnalost, na které se tato osoba měla v souvislosti s určitou konkrétní operací podílet, požádají ji o doplňující informace týkající se této operace, nebo jí v souvislosti s touto operací uloží sankci, činí tyto orgány dostatečně přesné úkony týkající se vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti ve smyslu čl. 3 odst. 1 třetího pododstavce nařízení č. 2988/95 (rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, bod 42, jakož i citovaná judikatura).
21
Lze totiž mít za to, že takové úkony, jako jsou úkony uvedené jako příklad v předchozím bodě tohoto usnesení, dostatečně přesně vymezují operace, kterých se týkají podezření na nesrovnalosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, bod 45).
22
Z toho plyne, že aby úkon představoval „úkon, který se týká vyšetřování nebo řízení“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 třetího pododstavce nařízení č. 2988/95, musí dostatečně přesně vymezit operace, kterých se týkají podezření na nesrovnalosti. Tento požadavek na přesnost nicméně nevyžaduje, aby uvedený úkon zmiňoval možnost uložit konkrétní správní sankci nebo opatření (rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, bod 43).
23
Kontrolní zpráva, která se jako ve věci v původním řízení omezuje na uvedení existence nesrovnalosti, aniž zmiňuje možnost uložení konkrétní sankce nebo správního opatření, tedy může být přesto považována za „úkon, který se týká vyšetřování nebo řízení“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 třetího pododstavce nařízení č. 2988/95, pokud dostatečně přesně vymezuje operace, kterých se týkají podezření na nesrovnalosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, body 46 a 47).
24
V tomto ohledu ze znění položené otázky vyplývá, že zpráva o kontrole v původním řízení odpovídá zprávám o kontrole uvedeným v článku 54 nařízení č. 1122/2009.
25
Podle tohoto čl. 54 odst. 1 písm. b) musí tyto zprávy popisovat kontroly provedené s ohledem na každý akt a normu, jakož i zejména upřesnit požadavky a normy, na něž se zaměřuje kontrola na místě, povahu a rozsah provedených kontrol, závěry, jakož i akty a normy, jejichž porušení bylo zjištěno.
26
Je nutno konstatovat, že zpráva o kontrole, která splňuje požadavky stanovené v tomto ustanovení, každopádně dostatečně přesně vymezuje operace, kterých se týkají podezření na nesrovnalosti, aby mohla být kvalifikována jako „úkon, který se týká vyšetřování nebo řízení“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 třetího pododstavce nařízení č. 2988/95.
27
Vzhledem k tomu, že v projednávaném případě se nezdá, že by vnitrostátní soud, který se zabýval sporem v původním řízení v prvním stupni, a odvolací soud zkoumaly, zda tomu tak je v případě zprávy o kontrole v původním řízení doručené OF, přísluší předkládajícímu soudu, aby z toho vyvodil důsledky, a případně s ohledem na obsah této zprávy provedl nebo nechal provést nezbytná ověření s ohledem na to, co bylo uvedeno v bodech 19 až 23, 25 a 26 tohoto usnesení.
28
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že čl. 3 odst. 1 třetí pododstavec nařízení č. 2988/95 musí být vykládán v tom smyslu, že zpráva o kontrole na místě, která se omezuje na uvedení existence nesrovnalosti, aniž uvádí jakýkoli záměr ji vyšetřovat nebo stíhat, může být přesto považována za „úkon, který se týká vyšetřování nebo řízení“ ve smyslu tohoto ustanovení, který může přerušit promlčecí dobu pro zahájení stíhání podle tohoto čl. 3 odst. 1 prvního pododstavce, jestliže tato zpráva dostatečně přesně vymezuje operace, kterých se týkají podezření na nesrovnalosti.
K nákladům řízení
29
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (devátý senát) rozhodl takto:
Článek 3 odst. 1 třetí pododstavec nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství musí být vykládán v tom smyslu, že zpráva o kontrole na místě, která se omezuje na uvedení existence nesrovnalosti, aniž uvádí jakýkoli záměr ji vyšetřovat nebo stíhat, může být přesto považována za „úkon, který se týká vyšetřování nebo řízení“ ve smyslu tohoto ustanovení, který může přerušit promlčecí dobu pro zahájení stíhání podle tohoto čl. 3 odst. 1 prvního pododstavce, jestliže tato zpráva dostatečně přesně vymezuje operace, kterých se týkají podezření na nesrovnalosti.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: portugalština.