61992CC0353_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Diese Schlussanträge betreffen zwei miteinander im Zusammenhang stehende Rechtssachen, in denen Griechenland die Ungültigkeit von Verordnungen geltend macht. In der ersten der beiden Rechtssachen (C-353/92) beantragt Griechenland die Nichtigerklärung der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen(1) (im folgenden: Ratsverordnung). In der zweiten Rechtssache (C-385/92) beantragt Griechenland die Nichtigerklärung der Verordnung (EWG) Nr. 2294/92 der Kommission vom 31. Juli 1992 mit Durchführungsbestimmungen zur Stützungsregelung für Ölsaatenerzeuger gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates(2) (im folgenden: Kommissionsverordnung).
2. Ich sollte an dieser Stelle darauf hinweisen, daß die griechische Regierung in ihren Klageschriften zwar die Nichtigerklärung der Ratsverordnung und der Kommissionsverordnung allgemein beantragt, daß sich aber aus ihrem Vorbringen eindeutig ergibt, daß sie die Ungültigkeit dieser Verordnungen nur insoweit geltend macht, als sie für Erzeuger von Sojabohnen gelten.
Hintergrund des Rechtsstreits
3. Mit der Ratsverordnung wurde eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen, insbesondere von Getreide, Ölsaaten und Eiweisspflanzen, eingeführt. Sojabohnen sind eine der Ölsaaten, für die die Verordnung gilt.(3) Mit der Ratsverordnung wird die am 21. Mai 1992 beschlossene Reform der gemeinsamen Agrarpolitik umgesetzt. Sie sieht eine Stützungsregelung vor, die sich von der früher angewandten, durch die Verordnung (EWG) Nr. 3766/91 des Rates(4) erlassenen Regelung unterscheidet.
4. Das mit der Ratsverordnung verfolgte Ziel wird in der zweiten Begründungserwägung wie folgt umschrieben:
"Zur Gewährleistung eines besseren Marktgleichgewichts muß eine neue Stützungsregelung geschaffen werden. Dieses Ziel wird am besten dadurch erreicht, daß die gemeinschaftlichen Preise bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen an die Weltmarktpreise angeglichen und die durch die Senkung der institutionellen Preise entstehenden Einkommenseinbussen durch Ausgleichszahlungen an die Erzeuger ausgeglichen werden, die solche Erzeugnisse zur Ernte anbauen."
5. Gemäß diesem Ziel trifft die Ratsverordnung eine Regelung über Ausgleichszahlungen für Gemeinschaftserzeuger. Diese können eine Ausgleichszahlung unter den Bedingungen des Titels I beantragen. Die Ausgleichszahlung wird flächenbezogen nach Hektaren gewährt und ist regional gestaffelt.(5)
6. Die Ausgleichszahlung darf nur für eine Fläche gewährt werden, die eine regionale Grundfläche nicht übersteigt. Diese Fläche wird als die durchschnittliche Hektarfläche einer Region ermittelt, die 1989, 1990 und 1991 mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebaut oder gegebenenfalls im Rahmen einer öffentlichen Beihilferegelung stillgelegt wurde. Als Region in diesem Sinn gilt nach Wahl des betreffenden Mitgliedstaats ein Mitgliedstaat oder eine Region innerhalb eines Mitgliedstaats.(6) Anstelle eines Systems der regionalen Grundfläche kann ein Mitgliedstaat für sein gesamtes Gebiet ein System der individuellen Grundfläche anwenden. Im Rahmen dieses Systems wird die Grundfläche eines Betriebs als die durchschnittliche Hektarfläche ermittelt, die 1989, 1990 und 1991 mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bestanden war oder im Rahmen einer öffentlichen Beihilferegelung stillgelegt wurde.(7)
7. Die Ausgleichszahlung wird nach Maßgabe einer "allgemeinen Regelung" für alle Erzeuger oder einer "vereinfachten Regelung" für Kleinerzeuger gewährt.(8) Kleinerzeuger haben die Wahl zwischen der allgemeinen und der vereinfachten Regelung. Sie werden definiert als Erzeuger, die einen Antrag auf Ausgleichszahlung für eine Fläche stellen, die höchstens der für die Erzeugung von 92 Tonnen Getreide benötigten Fläche bei Zugrundelegung des für ihre Region festgesetzten Getreidedurchschnittsertrags entspricht, oder in Mitgliedstaaten, die ein System individueller Grundflächen anwenden, deren individuelle Grundfläche nicht grösser als jene Fläche ist.(9)
8. Erzeuger, die die Ausgleichszahlung nach der allgemeinen Regelung beantragen, müssen einen Teil ihrer Fläche stillegen und erhalten dafür eine Ausgleichszahlung.(10) Bei der vereinfachten Regelung wird auf eine Stillegungsregelung verzichtet, aber die Ausgleichszahlung wird unabhängig davon, welches Erzeugnis tatsächlich angebaut wird, in Höhe des für Getreide geltenden Satzes gewährt.(11) Die Sätze für Getreide sind erheblich niedriger als die für Ölsaaten.(12)
9. In Artikel 10, der für die vorliegende Rechtssache vor allem von Bedeutung ist, heisst es:
"(1) Die Ausgleichszahlungen für Getreide und Eiweisspflanzen sowie der Stillegungsausgleich werden zwischen dem unmittelbar auf die Ernte folgenden 16. Oktober und dem 31. Dezember ausgezahlt.
(2) Anspruchsberechtigt sind Erzeuger, die spätestens an dem der Ernte vorausgehenden 15. Mai
° die Auszahlung vorgenommen haben;
° einen Antrag gestellt haben."
10. Die Kommissionsverordnung enthält Durchführungsbestimmungen zu der durch die Ratsverordnung eingeführten Stützungsregelung für Ölsaatenerzeuger. Nach Artikel 2 der Kommissionsverordnung wird die Ausgleichszahlung gemäß der Ratsverordnung nur für Ölsaaten-Anbauflächen gewährt, für die bei der zuständigen Behörde bis zu einem vom Mitgliedstaat festgesetzten Termin ein Beihilfeantrag eingereicht worden ist und die bis zu diesem Termin ganzflächig bebaut sind. Ausserdem darf der fragliche Termin nach Artikel 2 den Stichtag gemäß Anhang I nicht überschreiten. In Anhang I ist als Stichtag für die Festsetzung der Aussaatfristen und für die Antragstellung für alle Ölsaaten einschließlich Sojabohnen der 15. Mai vor Beginn des Wirtschaftsjahres angegeben.
11. Es gibt zwei Arten des Anbaus von Sojabohnen: als Hauptkultur und als Nebenkultur. Die Nebenkultur erfolgt vor oder nach der Hauptkultur einer anderen Frucht und dauert zwei bis fünf Monate. Geht sie der Hauptkultur voraus, so bezweckt sie vor allem, den Boden für den Anbau vorzubereiten. Folgt sie einer Hauptkultur nach, so werden mit ihr bereits im Boden befindliche Dünger ausgenutzt.
12. In Griechenland ist der beste Zeitraum für den Anbau von Sojabohnen anscheinend die Zeit zwischen dem 20. April und dem 15. Juli, und die Nebenkultur beginnt dort anscheinend nach dem 15. Mai. Es ist unstreitig, daß alle griechischen Erzeuger von Sojabohnen Kleinerzeuger im Sinne der Ratsverordnung sind. Sie können sich daher entweder an der allgemeinen oder an der vereinfachten durch diese Verordnung eingeführten Regelung beteiligen.
13. In ihrer Klage gegen den Rat trägt die griechische Regierung vor, da ein Erzeuger nach Artikel 10 Absatz 2 der Ratsverordnung nicht die Voraussetzungen für eine Ausgleichszahlung erfuelle, wenn er die Aussaat nicht bis zum 15. Mai vorgenommen habe, sei die Nebenkultur von Sojabohnen in Griechenland von Ausgleichszahlungen ausgeschlossen. Die griechische Regierung macht geltend, da die Ratsverordnung verlange, daß ein Erzeuger von Sojabohnen bis zum 15. Mai die Aussaat vorgenommen und den Antrag gestellt haben müsse, um einen Anspruch auf eine Ausgleichszahlung zu haben, sei sie aus folgenden Gründen nichtig: Begründungsmangel, Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot, Verstoß gegen Artikel 39 des Vertrages, Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes und Verletzung des Grundsatzes der Gemeinschaftspräferenz.
14. In seiner Klagebeantwortung vertritt der Rat die Ansicht, das in Artikel 10 Absatz 2 der Ratsverordnung festgesetzte Datum 15. Mai gelte nur für Erzeuger von Getreide und Eiweisspflanzen. Der Termin, bis zu dem Ölsaatenerzeuger die Aussaat vorgenommen und den Antrag gestellt haben müssten, um die Voraussetzungen für eine Ausgleichszahlung zu erfuellen, sei durch Artikel 2 in Verbindung mit Anhang I der Kommissionsverordnung festgesetzt worden. Der Rat meint daher, daß die Klage der griechischen Regierung gegen ihn als unzulässig abzuweisen sei. Hilfsweise macht er geltend, die von der griechischen Regierung vorgetragenen Anfechtungsgründe seien zurückzuweisen.
15. Die Kommission, die dem Rechtsstreit auf seiten des Rates als Streithelferin beigetreten ist, macht mit ähnlicher Begründung wie der Rat ebenfalls geltend, die Klage der griechischen Regierung sei als unzulässig oder jedenfalls als unbegründet abzuweisen.
16. Mit ihrer Klage gegen die Kommission beantragt die griechische Regierung die Nichtigerklärung der Kommissionsverordnung für den Fall, daß der Termin 15. Mai für Ölsaaten durch diese Verordnung und nicht durch die Ratsverordnung festgesetzt worden ist.
17. Die griechische Regierung wiederholt das Vorbringen aus ihrer Klage gegen den Rat und trägt vor, es treffe mutatis mutandis auch auf die Kommissionsverordnung zu. Sie macht ausserdem geltend, Artikel 4 der Kommissionsverordnung, wonach für die einzelnen Anbauparzellen je Wirtschaftsjahr nur ein Antrag auf Ausgleichszahlung gemäß der Ratsverordnung gestellt werden kann, sei ungültig, weil die Ratsverordnung die Kommission nicht zum Erlaß dieser Vorschrift ermächtigt habe.
18. Ich werde zunächst prüfen, ob das Erfordernis, daß die Aussaat und die Antragstellung vor dem 15. Mai erfolgt sein müssen, den Erzeugern von Sojabohnen durch die Ratsverordnung oder durch die Kommissionsverordnung auferlegt worden ist.
Der Termin 15. Mai
19. Der Termin 15. Mai ist, wie wir gesehen haben(13), durch Artikel 10 Absatz 2 der Ratsverordnung festgesetzt worden. Artikel 10 ist jedoch als Ganzes zu lesen. Artikel 10 Absatz 1 bezieht sich auf Ausgleichszahlungen für Getreide und Eiweisspflanzen, nicht jedoch auf Ausgleichszahlungen für Ölsaaten. Obwohl Artikel 10 Absatz 2 allgemein von Anspruchsberechtigung spricht, bezieht er sich doch eindeutig nur auf Ausgleichszahlungen für Getreide und Eiweisspflanzen. Mit der Ausgleichszahlung für Ölsaaten befasst sich Artikel 11. Darin ist jedoch kein Termin festgesetzt; dies zu tun bleibt vielmehr einer späteren Durchsetzungsmaßnahme der Kommission vorbehalten.(14) Diese Maßnahme ist die Kommissionsverordnung.
20. Die Kommissionsverordnung setzt den Termin ihrerseits nur für Erzeuger fest, die unter eine allgemeine Regelung fallen: Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b, die einzige einschlägige Vorschrift, ist ausdrücklich auf Flächen beschränkt, "die unter die allgemeine Regelung gemäß Artikel 2 Absatz 5 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 fallen". Die Kommissionsverordnung kann unmöglich dahin ausgelegt werden, daß sie den Termin für Erzeuger festsetzt, die an der vereinfachten Regelung teilnehmen.
21. Des Rätsels Lösung ist meines Erachtens folgendes: Erzeuger von Ölsaaten, die an der vereinfachten Regelung teilnehmen, haben Anspruch auf die Ausgleichszahlung für Getreide. Daher fallen sie in den Anwendungsbereich von Artikel 10 der Ratsverordnung, der dahin auszulegen ist, daß er nicht nur für Getreideerzeuger, sondern auch für diejenigen Ölsaatenerzeuger gilt, die die Voraussetzungen für Ausgleichszahlungen für Getreide erfuellen. (Es ist zu beachten, daß Artikel 10 von "Ausgleichszahlungen für Getreide"(15) und nicht von Ausgleichszahlungen für Getreideerzeuger spricht.) Artikel 10 Absatz 2 der Ratsverordnung setzt daher für Ölsaatenerzeuger, die an der vereinfachten Regelung teilnehmen, den Termin 15. Mai fest. Die Kommissionsverordnung setzt denselben Termin für Erzeuger fest, die unter die allgemeine Regelung fallen.
22. Somit kann dem Vorbringen des Rates und der Kommission, daß die Klage der griechischen Regierung gegen den Rat abzuweisen sei, weil Artikel 10 Absatz 2 der Ratsverordnung nicht für Erzeuger von Sojabohnen gelte, nicht zugestimmt werden. Sowohl die Anfechtung der Ratsverordnung als auch die der Kommissionsverordnung sind zu prüfen, da jede dieser Verordnungen für eine gesonderte Gruppe von Sojabohnenerzeugern gilt.
Hintergrund der Regelung
23. Vor der Prüfung der von der griechischen Regierung vorgebrachten Anfechtungsgründe empfiehlt sich eine kurze Darstellung der Entwicklung der gemeinschaftsrechtlichen Regelung für die Sojabohnenerzeugung.
24. 1962 stimmte die Gemeinschaft im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (Dillon-Runde) der zollfreien Einfuhr von Sojabohnen aus Drittländern in die Gemeinschaft zu. Damals wurden nur geringe Mengen Sojabohnen in der Gemeinschaft erzeugt, aber die Gemeinschaftserzeuger standen von da an in unmittelbarem Wettbewerb mit den Erzeugern aus Drittländern.
25. Im Hinblick auf diesen Wettbewerb führte der Rat zur Förderung der Sojabohnenerzeugung in der Gemeinschaft Stützungsmaßnahmen ein. Die erste Maßnahme war die Verordnung (EWG) Nr. 1900/74 des Rates über Sondermaßnahmen für Sojabohnen(16), die die Festsetzung eines Zielpreises vorsah. Lag der für ein Wirtschaftsjahr geltende Zielpreis über dem durchschnittlichen Weltmarktpreis, so wurde den Gemeinschaftserzeugern eine Beihilfe gewährt, die dem Unterschied zwischen diesen beiden Preisen entsprach. Die durch die Verordnung Nr. 1900/74 eingeführte Stützungsregelung wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 1614/79 des Rates(17) ersetzt. Nach dieser Verordnung wurde Personen, die mit Erzeugern von Sojabohnen einen Vertrag geschlossen hatten, der die Zahlung eines Preises an den Erzeuger vorsah, der mindestens ebenso hoch wie der nach der Verordnung festgesetzte Mindestpreis war, eine Beihilfe gewährt. Die Verordnung Nr. 1614/79 wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 1491/85 des Rates(18) ersetzt, die eine ähnliche Stützungsregelung vorsah.
26. Mit der Verordnung Nr. 3766/91(19) wurde eine neue Stützungsregelung für Erzeuger von Sojabohnen, Raps- und Rübsensamen und Sonnenblumenkernen eingeführt. Der Erlaß dieser Verordnung hängt eng mit der am 21. Mai 1992 beschlossenen allgemeinen Reform der gemeinsamen Agrarpolitik zusammen. Es ist erforderlich, einen kurzen Blick auf die Gründe zu werfen, die zu dieser Reform führten.
27. Als die gemeinsame Agrarpolitik 1962 eingeführt wurde, war einer ihrer Hauptzwecke die Erreichung der Selbstversorgung in der Nahrungsmittelproduktion, da die Mitgliedstaaten damals einen Mangel an den meisten Nahrungsmitteln hatten. Infolge der gemeinsamen Agrarpolitik entwickelte sich in der Gemeinschaft eine Überschussproduktion. Trotz der erhöhten Produktion verbesserten sich die Einkommen der Erzeuger im Zeitraum 1975 bis 1989 nur sehr geringfügig; im gleichen Zeitraum nahm die landwirtschaftliche Erwerbsbevölkerung in der Gemeinschaft um 35 % ab.(20) Angesichts dieser Entwicklungen stellte die Kommission 1991 fest, daß es "mit den Mechanismen der GAP in ihrer derzeitigen Form nicht länger möglich ist, bestimmte in Artikel 39 EWG-Vertrag verankerte Ziele zu erreichen"(21). Die Kommission bezeichnete als eines der vorrangigen Ziele der künftigen gemeinsamen Agrarpolitik die Eindämmung der Erzeugung "in einem Masse ..., das für die Wiederherstellung des Gleichgewichts auf den Märkten notwendig ist", da nur so ein weiteres Anwachsen der Lagerbestände und eine Explosion der Agrarausgaben verhindert werden könnten.(22)
28. Die Kommission gelangte zu der Ansicht, daß für den Sektor der Kulturpflanzen Getreide, Eiweisspflanzen und Ölsaaten eine gemeinsame Stützungsregelung eingeführt werden sollte. Jedoch war festgestellt worden, daß die bestehende Stützungsregelung für Sojabohnen gegen die Verpflichtungen der Gemeinschaft aus dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen verstieß. Um diesen Verpflichtungen nachzukommen, erließ der Rat die Verordnung Nr. 3766/91, die nur bis zur Einführung einer einheitlichen Stützungsregelung für Erzeuger von Getreide, Eiweisspflanzen und Ölsaaten gelten sollte(23).
29. Nach der Stützungsregelung der Verordnung Nr. 3766/91 konnten die Gemeinschaftserzeuger Direktzahlungen im Rahmen eines regionalisierten Systems beantragen. Artikel 4 Absatz 2 sah vor, daß anspruchsberechtigt Erzeuger waren, die jeweils zu dem für die betreffende Region festgelegten Zeitpunkt die Aussaat vorgenommen und einen Antrag gestellt hatten. Für die Nebenkultur von Sojabohnen wurde eine besondere Regelung getroffen. Nach Artikel 4 Absatz 7 konnten Erzeuger, die Sojabohnen als Zweitfrucht anbauen wollten, abweichend von der allgemeinen Regelung den Antrag bis zum 30. Mai unter Beachtung der übrigen Voraussetzungen des Artikels 4 stellen. Die Verordnung Nr. 3766/91 sah auch garantierte Hoechstflächen vor. Überschritt die Fläche für eine Ölsaat die garantierte Hoechstfläche, so wurden die entsprechenden Direktzahlungen proportional gekürzt.
30. Die Verordnung Nr. 3766/91 galt nur für das Wirtschaftsjahr 1992/93. Eine einheitliche Stützungsregelung für Getreide, Eiweisspflanzen und Ölsaaten wurde mit der angefochtenen Ratsverordnung eingeführt, durch die die Verordnung Nr. 3766/91 ersetzt und das System der garantierten Hoechstflächen abgeschafft wurde.
31. Wie ersichtlich bestehen einige grundlegende Unterschiede zwischen der auf Ausgleichszahlungen basierenden Stützungsregelung nach der Ratsverordnung einerseits und den Preisstützungsregelungen nach den früheren Verordnungen andererseits. Es handelt sich um folgende:
° Die Erzeugungsmenge des einzelnen Erzeugers wird bei der Gewährung der Ausgleichszahlung nicht berücksichtigt.
° Die Unterstützung wird nicht automatisch gewährt, sondern nur auf Antrag des Erzeugers.
° Die Unterstützung wird unabhängig vom Ernteertrag gewährt, sobald die Aussaat vorgenommen ist. Nach den früheren Regelungen wurde die Unterstützung nur gewährt, wenn die Erzeugung vermarktet wurde.
32. Die durch die Ratsverordnung eingeführte Stützungsregelung beruht auf dem Grundsatz, daß die Ausgleichszahlung für eine bestimmte Fläche jährlich nur einmal gewährt werden darf. Dies ergibt sich aus der 18. Begründungserwägung der Verordnung und wird auch durch Artikel 4 der Kommissionsverordnung bestätigt, wonach für die einzelnen Anbauparzellen je Wirtschaftsjahr nur ein Antrag auf Ausgleichszahlung gestellt werden kann.
33. Die angefochtene Ratsverordnung wurde in jüngster Zeit durch die Verordnungen (EWG) des Rates Nrn. 231/94(24) und 232/94(25) geändert. Die letztgenannte Verordnung wurde zur Umsetzung einer Vereinbarung über Ölsaaten erlassen, die im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Vereinigten Staaten von Amerika geschlossen worden war(26). Diese Vereinbarung bezieht sich auf eine Entscheidung einer Sondergruppe des GATT, wonach die bisherige Beihilferegelung der Gemeinschaft für Ölsaaten zu einer Schwächung des Wertes der Zollzugeständnisse führt, die die Gemeinschaft den Vereinigten Staaten eingeräumt hatte. Gemäß dieser Vereinbarung sieht die Verordnung Nr. 232/94 Garantiehöchstflächen für Zahlungen für Ölsaaten vor und schließt den Anbau einer bestimmten Art von Sonnenblumenkernen von der Stützungsregelung aus. Die Verordnungen Nrn. 231/94 und 232/94 gelten vom Wirtschaftsjahr 1994/95 an und sind für das vorliegende Verfahren nicht unmittelbar relevant.
34. Ich beginne nun mit der Prüfung der zwischen den Parteien streitigen Fragen.
35. Wie erwähnt führt die griechische Regierung in ihrer Klage gegen die Kommission die gleichen Anfechtungsgründe wie in ihrer Klage gegen den Rat an und trägt vor, sie träfen mutatis mutandis auch auf die Kommissionsverordnung zu. Sie macht ausserdem geltend, Artikel 4 dieser Verordnung sei ungültig, weil die Kommission mit seinem Erlaß ihre Befugnisse überschritten habe.
36. In ihrer Klagebeantwortung vertritt die Kommission die Ansicht, die Klage sei als unzulässig abzuweisen, soweit die griechische Regierung nicht darlege, auf welche Anfechtungsgründe die Klage gestützt sei, sondern lediglich die in ihrer Klage gegen den Rat aufgeführten Klagegründe wiederhole. Ich vermag dem nicht zuzustimmen. Die Klage der griechischen Regierung gegen die Kommission enthält eine ordnungsgemässe Darstellung des Streitgegenstands und der Klagegründe. Sie kann nicht mit der Begründung abgewiesen werden, daß das Vorbringen der griechischen Regierung mit dem übereinstimme, was sie in ihrer Klage gegen den Rat vorgetragen habe. Da der Termin, bis zu dem der Erzeuger die Aussaat vorgenommen und den Antrag gestellt haben muß, um Anspruch auf eine Ausgleichszahlung zu haben, durch die Ratsverordnung für eine Gruppe von Sojabohnenerzeugern und durch die Kommissionsverordnung für eine andere Gruppe solcher Erzeuger festgesetzt wird, erweist sich das Vorgehen der griechischen Regierung, beide Verordnungen anzufechten, als berechtigt.
37. Ich werde zunächst das Vorbringen prüfen, das sowohl die Ratsverordnung als auch die Kommissionsverordnung betrifft. Dann werde ich die Rüge untersuchen, daß die Kommission ihre Befugnisse überschritten habe.
38. Wie ich schon zuvor dargelegt habe, betreffen folgende Anfechtungsgründe sowohl die Ratsverordnung als auch die Kommissionsverordnung: Begründungsmangel, Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot, Verstoß gegen Artikel 39 des Vertrages, Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes und Verletzung des Grundsatzes der Gemeinschaftspräferenz.
Begründungsmangel
39. Die griechische Regierung macht geltend, die Ratsverordnung sei wegen fehlender Begründung ungültig. Einer der Zwecke dieser Verordnung sei es, die Einkommensverluste, die durch die Senkung der institutionellen Preise verursacht würden, durch Gewährung von Ausgleichszahlungen an die Erzeuger auszugleichen. Erzeuger, die die Aussaat nach dem 15. Mai vornähmen, seien jedoch von diesen Ausgleichszahlungen ausgeschlossen. Nach Ansicht der griechischen Regierung läuft der Ausschluß dieser Erzeuger dem grundlegenden Zweck der Ratsverordnung, das Einkommen aller durch die Senkung der institutionellen Preise nachteilig betroffenen Erzeuger zu stützen, zuwider und macht es erforderlich, in diese Verordnung eine besondere Begründung dafür aufzunehmen, weshalb Erzeuger, die die Aussaat nach dem 15. Mai vornehmen, ausgeschlossen werden müssen.
40. Die griechische Regierung macht ferner mit der oben dargelegten Begründung geltend, daß die Kommissionsverordnung wegen fehlender Begründung ungültig sei.
41. Nach Artikel 190 des Vertrages sind die Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen des Rates und der Kommission mit Gründen zu versehen. Grundsätzlich muß die Begründung die Überlegungen der Stelle, die den betreffenden Rechtsakt erlassen hat, klar und unzweideutig erkennen lassen, doch hängt der Umfang der erforderlichen Begründung von der Rechtsnatur dieses Rechtsakts und dem Zusammenhang ab, innerhalb dessen er erlassen worden ist.(27) Bei Rechtsakten von allgemeiner Geltung, insbesondere bei Verordnungen, genügt es, wenn die angeführten Gründe eine Erläuterung der wesentlichen Zuege der getroffenen Maßnahmen enthalten, ohne daß es einer besonderen Begründung sämtlicher Einzelheiten bedarf, die eine bestimmte Maßnahme mit sich bringen kann, sofern diese Einzelheiten sich im systematischen Rahmen der Gesamtregelung halten.(28)
42. In der vorliegenden Rechtssache tragen der Rat und die Kommission vor, das Erfordernis, daß vor dem 15. Mai die Aussaat vorgenommen und der Antrag auf die Ausgleichszahlung gestellt worden sein müsse, diene praktischen Notwendigkeiten. Insbesondere erleichtere es die Verwaltung und die Überwachung der Stützungsregelung. Entgegen dem Vorbringen der griechischen Regierung laufe es nicht den Zielen der Ratsverordnung zuwider, sondern sei Bestandteil der durch diese Verordnung eingeführten Stützungsregelung.
43. Es liegt auf der Hand, daß notwendigerweise irgendeine Frist festgesetzt werden musste, sollte die Regelung wirksam sein. Der Rat und die Kommission haben jedoch nicht dargelegt, weshalb sie sich für den 15. Mai entschieden haben und weshalb der in der Verordnung Nr. 3766/91 festgesetzte Termin 30. Mai für die Nebenkultur von Sojabohnen in den angefochtenen Verordnungen auf den 15. Mai vorverlegt wurde. Die Erklärung dafür ist offenbar folgende: Die Verordnung Nr. 3766/91 hatte Übergangscharakter. Mit ihr wurde eine Stützungsregelung für Ölsaaten eingeführt, die nur für das Wirtschaftsjahr 1992/93 galt. Damals unterlagen Getreide und Eiweisspflanzen der herkömmlichen Stützungsregelung, nach der die Gemeinschaftsbeihilfe proportional zur Erzeugungsmenge war. Zwar wurde mit der Verordnung Nr. 3766/91 ein ähnliches System von Direktzahlungen eingeführt, wie es später die angefochtene Ratsverordnung vorsah, sie umfasste jedoch nicht alle Elemente der durch diese Verordnung geschaffenen Stützungsregelung. In Übereinstimmung mit der Stützungsregelung für Getreide und Eiweisspflanzen sah sie sowohl für die Haupt- als auch für die Nebenkultur eine Beihilfe vor. Um die Gewährung von Direktzahlungen für Nebenkulturen zu erleichtern, wurde als Frist der 30. Mai festgesetzt. Da ein Erzeuger jedoch nach der angefochtenen Ratsverordnung nur für eine Kultur Unterstützung verlangen kann, konnte mit gutem Grund der frühere Termin 15. Mai gewählt werden.
44. Die angefochtenen Verordnungen selbst enthalten keine Erklärung für die Terminwahl. Die 19. Begründungserwägung der Ratsverordnung lautet:
"Die Bedingungen für die Beantragung der Ausgleichszahlung müssen festgelegt werden; ebenso ist zu regeln, zu welchem Zeitpunkt die Zahlung an die Erzeuger zu leisten ist."
Daraus ergibt sich keine Begründung für die durch Artikel 10 Absatz 2 der Ratsverordnung getroffene Regelung, daß Erzeuger von Getreide- und Eiweisspflanzen nur anspruchsberechtigt sind, wenn sie bis spätestens 15. Mai die Aussaat vorgenommen und einen Antrag gestellt haben. Im Lichte der oben wiedergegebenen Rechtsprechung des Gerichtshofes steht jedoch fest, daß der Rat in die Präambel keine besondere Begründung für die Wahl eines bestimmten Termins aufzunehmen brauchte, da dessen Festsetzung eine Einzelheit war, die sich im systematischen Rahmen der Ratsverordnung insgesamt hielt. Ausserdem ist leicht erkennbar, weshalb der Termin 15. Mai gewählt wurde, denn die mit der Ratsverordnung eingeführte Stützungsregelung beruhte auf dem Grundsatz, daß die Ausgleichszahlung für eine bestimmte Fläche jährlich nur einmal gewährt werden darf; die Gründe für den Erlaß dieser Regelung sind in der Präambel dargelegt. Demnach ist das Vorbringen, die Ratsverordnung sei nicht ausreichend begründet, nicht haltbar. Ausserdem gilt der Termin 15. Mai nur grundsätzlich. Um zu verhindern, daß der Termin zu Härten führt, ermächtigt Artikel 12 siebter Gedankenstrich der Ratsverordnung die Kommission, ihn für Gebiete zu verändern, in denen die aussergewöhnlichen Witterungsverhältnisse seine Anwendung nicht gestatten.
45. Die Präambel der Kommissionsverordnung enthält keine Begründung dafür, daß der Erzeuger bis zum 15. Mai die Aussaat vorgenommen und den Antrag gestellt haben muß. Dies bedeutet jedoch nicht, daß sie nicht ausreichend begründet ist. Mit der Kommissionsverordnung wird die Ratsverordnung durchgeführt. Der Gerichtshof hat anerkannt, daß die Begründung einer Durchführungsverordnung kurz sein kann, wenn aus ihr in Verbindung mit der Begründung der Grundverordnung für die Betroffenen hinreichend klar hervorgeht, welches Anliegen der Beweggrund für den Erlaß der in ihr enthaltenen Durchführungsbestimmungen war.(29) Demnach wird die Begründung der Kommissionsverordnung durch die Begründung der Ratsverordnung ergänzt und ist in Verbindung mit dieser zu lesen.
46. Ausserdem heisst es in der fünften Begründungserwägung der Kommissionsverordnung, daß einige für die allgemeine und für die vereinfachte Regelung gemeinsame Kriterien festgelegt werden müssten. Daraus erklärt sich, weshalb in der Kommissionsverordnung derselbe Zeitpunkt wie in der Ratsverordnung festgesetzt wurde. Überdies gilt der in der Kommissionsverordnung festgesetzte Termin 15. Mai wie im Fall der Ratsverordnung nur grundsätzlich. Nach Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung sind Abweichungen zulässig, wenn die klimatischen Verhältnisse eine Aussaat vor dem 15. Mai nicht zulassen. Entgegen dem Vorbringen der griechischen Regierung ist die Kommissionsverordnung somit hinreichend begründet.
47. Im Ergebnis meine ich daher, daß die Rüge der griechischen Regierung, die Ratsverordnung und die Kommissionsverordnung seien wegen fehlender Begründung ungültig, zurückzuweisen ist.
Der Gleichheitssatz
48. Nach Ansicht der griechischen Regierung läuft die Regelung, daß ein Erzeuger nur dann Anspruch auf die Ausgleichszahlung hat, wenn er die Aussaat bis zum 15. Mai vorgenommen hat, dem Gleichheitssatz zuwider, wie er insbesondere in Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages niedergelegt ist, wonach die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen hat.
49. Die griechische Regierung macht geltend, infolge der Klima- und der Bodenverhältnisse sei der beste Zeitraum für den Anbau von Sojabohnen in Griechenland die Zeit vom 20. April bis zum 15. Juli. Das Erfordernis, daß ein Erzeuger die Aussaat bis zum 15. Mai vorgenommen haben müsse, schließe die Sojabohnenerzeuger in Griechenland und in anderen Gebieten, in denen das Klima und der Boden ähnlich wie in Griechenland beschaffen seien und die Aussaat daher nach diesem Zeitpunkt erfolge, von der Ausgleichszahlung aus.
50. Die Kommission vertritt die Ansicht, die Erfordernisse des Gleichheitssatzes seien dadurch erfuellt, daß die Erzeuger nur einmal jährlich für eine bestimmte Fläche Anspruch auf eine Ausgleichszahlung hätten. Wenn ein Erzeuger die Ausgleichszahlung für jede Kultur erhalten könnte, die innerhalb ein und desselben Wirtschaftsjahres stattfinde, so würde dies zu einer Ungleichbehandlung führen. In Gebieten mit günstigen Klima- und Bodenverhältnissen könnte ein Erzeuger zwei oder sogar drei Aussaaten pro Jahr vornehmen und für jede Aussaat eine Ausgleichszahlung erhalten. In Gebieten mit ungünstigen Klima- und Bodenverhältnissen könnte ein Erzeuger dagegen nur eine Aussaat vornehmen und daher nur eine Ausgleichszahlung erhalten.
51. Die griechische Regierung erwidert, sie mache nicht geltend, daß die Vorschrift, wonach ein Erzeuger für eine bestimmte Fläche nur einmal pro Wirtschaftsjahr Anspruch auf eine Ausgleichszahlung habe, dem Gleichheitssatz zuwiderlaufe. Vielmehr trage sie vor, daß diejenigen Erzeuger, die die Aussaat nach dem 15. Mai vornähmen, von der Ausgleichszahlung ausgeschlossen seien und daher gegenüber Erzeugern, die die Aussaat vor diesem Zeitpunkt vornähmen, diskriminiert würden.
52. Meines Erachtens kann diesem Vorbringen aus folgenden Gründen nicht zugestimmt werden:
53. Es trifft zu, daß die Festsetzung eines bestimmten Zeitraums für die ganze Gemeinschaft unterschiedliche Erzeuger in unterschiedlicher Weise betreffen kann. Dies bedeutet jedoch nicht, daß sie gegen den Gleichheitssatz verstösst. Der allgemeine Gleichheitssatz, von dem Artikel 40 Absatz 3 eine besondere Ausprägung ist, verbietet es, gleiche Sachverhalte unterschiedlich zu behandeln, sofern dafür keine objektive Rechtfertigung vorliegt. Er verbietet es dem Gemeinschaftsgesetzgeber nicht, ein Kriterium von allgemeiner Geltung festzulegen. Die Festlegung einer gemeinsamen Agrarpolitik erfordert den Erlaß gemeinsamer Vorschriften. Der Umstand, daß sich die Einführung einer Maßnahme im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation auf bestimmte Erzeuger je nach der individuellen Ausrichtung ihrer Erzeugung oder den örtlichen Bedingungen unterschiedlich auswirken kann, kann nicht als eine nach Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages verbotene Diskriminierung angesehen werden, sofern der Erlaß der Maßnahme auf objektiven, den Erfordernissen des gesamten Funktionierens der gemeinsamen Marktorganisation angepassten Kriterien beruht.(30)
54. Der Gleichheitssatz gebietet es auch nicht, daß eine Maßnahme der Gemeinschaft niemals nachteilige Folgen für einen bestimmten Erzeuger oder eine bestimmte Gruppe von Erzeugern haben darf. Der Gerichtshof hat entschieden, daß Gemeinschaftsvorschriften einen Erzeuger stärker belasten dürfen als andere Erzeuger, wenn dies im Interesse sowohl der Rechtssicherheit als auch der Wirksamkeit der fraglichen Rechtsvorschriften gerechtfertigt ist.(31)
55. Wenn die griechische Regierung der Ansicht ist, daß der Termin 15. Mai den Gleichheitssatz verletze, so obliegt es ihr, Beweise zur Untermauerung der angeblichen Diskriminierung beizubringen. Aus dem, was sie im vorliegenden Verfahren an Beweisen vorgelegt hat, lässt sich nicht die Stichhaltigkeit ihres Vorbringens ableiten.
56. Offensichtlich werden die griechischen Erzeuger nicht ganz von der Inanspruchnahme von Ausgleichszahlungen ausgeschlossen. Da der beste Zeitraum für den Anbau von Sojabohnen in Griechenland die Zeit vom 20. April bis zum 15. Juli ist, können sie Ausgleichszahlungen in Anspruch nehmen, sofern sie zwischen dem 20. April und dem 15. Mai die Aussaat vornehmen und den Antrag stellen. Die griechische Regierung hat nicht dargelegt, weshalb die Aussaat innerhalb dieses Zeitraums für die griechischen Erzeuger besonders schwierig sein sollte.
57. Wie wir bereits gesehen haben, gilt der Termin 15. Mai nicht absolut. Artikel 12 siebter Gedankenstrich der Ratsverordnung und Artikel 2 Absatz 2 der Kommissionsverordnung sehen Ausnahmen für den Fall vor, daß aussergewöhnliche klimatische Verhältnisse die Anwendung der Terminvorschriften zu den normalen Zeitpunkten nicht gestatten. Wenn ein griechischer Erzeuger von Sojabohnen die Aussaat wegen aussergewöhnlicher klimatischer Verhältnisse nicht bis zum 15. Mai vornehmen kann, so können ihm diese Vorschriften zugute kommen.
58. Mit Schreiben vom 9. März 1993, das den Erklärungen der Kommission als Anlage beigefügt ist, ersuchte die griechische Regierung die Kommission, Erzeugern, die die Aussaat von Sojabohnen als Nebenkultur bis zum 30. Juni vornehmen, die Stellung von Anträgen auf eine Ausgleichszahlung zu gestatten. Trotz einer entsprechenden Aufforderung der Kommission gab die griechische Regierung jedoch keine Gründe für ihr Ersuchen an.
59. Die griechische Regierung macht geltend, da die Nebenkultur von Sojabohnen in Griechenland nach dem 15. Mai beginne, werde diese Form des Anbaus von der Ausgleichszahlung ausgeschlossen. Sie hat jedoch in keiner Weise dargetan, daß die griechischen Erzeuger insoweit gegenüber den Erzeugern anderer Mitgliedstaaten diskriminiert werden. Die Nebenkultur von Feldfrüchten wird nicht nur in Griechenland praktiziert, sondern ist in der Gemeinschaft weit verbreitet. Während sie in Griechenland nur auf 2 800 ha Land betrieben wird, erstreckt sie sich in Italien, wie die Kommission ohne Widerspruch seitens der griechischen Regierung vorgetragen hat, auf eine Fläche von 180 000 ha.
60. Jedenfalls kann der Ausschluß der Nebenkultur von der Ausgleichszahlung für sich genommen nicht als Verstoß gegen den Gleichheitssatz angesehen werden. Da ein Erzeuger für eine bestimmte Fläche nur einmal jährlich Anspruch auf eine Ausgleichszahlung hat, kann er nicht sowohl für die Haupt- als auch für die Nebenkultur eine Ausgleichszahlung erhalten. Die griechische Regierung hat nicht dargetan, daß ein griechischer Erzeuger die Aussaat für die Hauptkultur nicht bis zum 15. Mai vornehmen und keine Ausgleichszahlung für sie erhalten kann. Sie hat auch keine Beweise dafür vorgelegt, daß es für einen griechischen Erzeuger günstiger wäre, eine Ausgleichszahlung für seine Nebenkultur von Sojabohnen statt für seine Hauptkultur zu erhalten.
61. Man könnte geltend machen, daß ein griechischer Erzeuger, der eine Aussaat für seine Hauptkultur vornimmt, die nicht in den Anwendungsbereich der Ratsverordnung fällt, möglicherweise eine Aussaat von Sojabohnen für eine Nebenkultur vornehmen möchte und dies nicht vor dem 15. Mai tun kann. Dieser Erzeuger kann sich aber möglicherweise auf die Ausnahmen berufen, die in Artikel 12 siebter Gedankenstrich der Ratsverordnung und in Artikel 2 Absatz 2 der Kommissionsverordnung vorgesehen sind. Jedenfalls lässt sich durchaus die Ansicht vertreten, daß ein Erzeuger, der eine Aussaat für eine Hauptkultur vornimmt, die nicht in den Anwendungsbereich der Ratsverordnung fällt, dies auf sein eigenes Risiko tut. Er kann nicht erwarten, hinsichtlich der Ausgleichszahlung ebenso behandelt zu werden wie ein Erzeuger, der eine Aussaat vornimmt, die als Hauptkultur in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fällt.
62. Im Ergebnis bin ich der Ansicht, daß die Klage der griechischen Regierung abzuweisen ist, soweit mit ihr eine Verletzung des Gleichheitssatzes gerügt wird.
Verstoß gegen Artikel 39 des Vertrages
63. Die griechische Regierung macht geltend, die Ratsverordnung und die Kommissionsverordnung verstießen gegen Artikel 39 des Vertrages, in dem die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik niedergelegt sind. Sie trägt vor, nach Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b bestehe eines dieser Ziele darin, der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten. Der Termin 15. Mai laufe diesem Ziel zuwider, weil Erzeuger, die die Aussaat nach diesem Tag vornähmen, keinen Anspruch auf eine Ausgleichszahlung und infolgedessen ein um fast 50 % verringertes Einkommen hätten. Eine so wesentliche Verringerung des Einkommens der Erzeuger sei nicht durch die Notwendigkeit gerechtfertigt, die anderen in Artikel 39 genannten Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik zu verfolgen.
64. Die griechische Regierung beruft sich ausserdem auf Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe d, wonach es eines der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik ist, die Versorgung sicherzustellen. Sie legt diese Vorschrift dahin aus, daß die Gemeinschaftsorgane bei Erlaß von Maßnahmen auf dem Gebiet der Landwirtschaft darauf zu achten haben, daß durch die gemeinschaftliche Agrarerzeugung zumindest ein gewisses Maß von Selbstversorgung erreicht wird. Dadurch, daß Erzeuger, die die Aussaat nach dem 15. Mai vornähmen, von der Ausgleichszahlung ausgeschlossen würden, würden diese Erzeuger von der Fortsetzung ihrer Erzeugung abgeschreckt und damit die Tendenz zu einer weiteren Reduzierung der Sojabohnenerzeugung in der Gemeinschaft verstärkt, die schon jetzt bei weitem nicht ausreiche, um den Gemeinschaftsbedarf zu decken. Somit liefen die Ratsverordnung und die Kommissionsverordnung den Zielen des Artikels 39 Absatz 1 Buchstaben b und d wie auch dem in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe c niedergelegten Ziel der Stabilisierung der Agrarmärkte zuwider.
65. Die griechische Regierung beruft sich ferner auf Artikel 39 Absatz 2, wonach bei der Gestaltung der gemeinsamen Agrarpolitik die besondere Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit, die sich aus dem sozialen Aufbau der Landwirtschaft ergibt, zu berücksichtigen ist. Sie macht geltend, nach dieser Vorschrift müsse die gemeinsame Agrarpolitik Maßnahmen umfassen, die auf eine Verringerung der Unterschiede zwischen Groß- und Kleinerzeugern abzielten. Die griechischen Erzeuger, die die Aussaat nach dem 15. Mai vornähmen, seien Kleinerzeuger; ihr Ausschluß von der Ausgleichszahlung führe zu einer Minderung ihres Einkommens. Bei Grosserzeugern trete dagegen eine solche Minderung nicht ein. Somit würden die Unterschiede zwischen Klein- und Grosserzeugern durch die mit der Ratsverordnung eingeführte Stützungsregelung nicht verringert, sondern sogar noch verstärkt.
66. Meines Erachtens kann diesem Vorbringen nicht zugestimmt werden. Es ist ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß die Gemeinschaftsorgane auf dem Gebiet der gemeinsamen Agrarpolitik über ein weites Ermessen verfügen.(32) Sie müssen versuchen, etwaige Widersprüche zwischen den in Artikel 39 niedergelegten Einzelzielen auszugleichen und erforderlichenfalls einem von ihnen zeitweilig den Vorrang einräumen.(33) Sie dürfen jedoch keines dieser Ziele in einer Weise isoliert verfolgen, die die Verwirklichung der anderen unmöglich macht.(34)
67. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes müssen die Ziele der Agrarpolitik ferner so verstanden werden, daß die Gemeinschaftsorgane ihre Aufgaben unter Berücksichtigung der Entwicklungen in der Landwirtschaft und in der gesamten Volkswirtschaft erfuellen können.(35) Beim Erlaß von Maßnahmen auf dem Gebiet der Landwirtschaft müssen die Gemeinschaftsorgane daher die bestehenden Marktverhältnisse berücksichtigen. Sie müssen ausserdem der Internationalisierung der Märkte und der Liberalisierung des Welthandels Rechnung tragen. Mit der Stützungsregelung der Ratsverordnung wird letztlich das Ziel verfolgt, ein besseres Marktgleichgewicht zu gewährleisten und die gemeinschaftlichen Preise an die Weltmarktpreise anzugleichen.(36) Angesichts der Verpflichtungen, die die Gemeinschaft im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens eingegangen ist, und in Anbetracht der Tatsache, daß Erzeuger aus Drittländern Soja zu niedrigeren Preisen in der Gemeinschaft absetzen können, können diese Ziele nicht als unvereinbar mit den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik angesehen werden, selbst wenn sie zu einer Verringerung der Sojabohnenerzeugung in der Gemeinschaft führen mögen. Es trifft auch nicht zu, daß die mit der Ratsverordnung eingeführte Stützungsregelung die Interessen der Erzeuger verkenne. Sie sieht Ausgleichszahlungen vor, die so berechnet werden, daß den Erzeugern nach Möglichkeit ein ausreichendes Einkommen gesichert wird. Angesichts der bestehenden Marktverhältnisse, unter denen die Sojärzeugung der Gemeinschaft nicht wettbewerbsfähig ist, kann von den Gemeinschaftsorganen nicht verlangt werden, diese Erzeugung zu dem alleinigen Zweck zu stützen, das Einkommen der Erzeuger auf seinem derzeitigen Niveau zu halten.
68. Ich halte die von der griechischen Regierung vorgenommene Auslegung des Artikels 39 Absatz 1 Buchstabe d nicht für zutreffend. Zwar ist es eines der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik, die Versorgung sicherzustellen. Entgegen dem Vorbringen der griechischen Regierung schreibt Artikel 39 jedoch nicht vor, daß die Gemeinschaft sich selbst versorgen muß.
69. Die griechische Regierung hat nicht dargetan, daß der Termin 15. Mai die Ungleichheiten zwischen Klein- und Grosserzeugern unter Verstoß gegen Artikel 39 Absatz 2 verstärkt. Wie bereits ausgeführt, hat sie nicht nachgewiesen, daß griechische Erzeuger, bei denen es sich um Kleinerzeuger handelt, die Aussaat nicht vor dem 15. Mai vornehmen können. Überdies mag es zwar zutreffen, daß in Griechenland Erzeuger, die die Aussaat von Sojabohnen nach dem 15. Mai vornehmen, Kleinerzeuger sind; in anderen Mitgliedstaaten kann es sich aber anders verhalten. Die mit der Ratsverordnung eingeführte Stützungsregelung erkennt an, daß Groß- und Kleinerzeuger sich nicht in derselben Lage befinden, und sieht für beide eine unterschiedliche Behandlung vor. Kleinerzeuger können die Ausgleichszahlung gemäß der ° den Grosserzeugern nicht zugänglichen ° vereinfachten Regelung beantragen, nach der sie nicht zur Stillegung eines Teils ihres Landes verpflichtet sind.
70. Ich komme zu dem Ergebnis, daß das Vorbringen, mit dem die griechische Regierung einen Verstoß gegen die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik rügt, zurückzuweisen ist.
Der Grundsatz des Vertrauensschutzes
71. Die griechische Regierung macht geltend, das Erfordernis, daß der Erzeuger die Aussaat bis zum 15. Mai vorgenommen haben müsse, verstosse gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Von 1974 bis zum Erlaß der Ratsverordnung hätten eine Reihe von Gemeinschaftsmaßnahmen eine finanzielle Unterstützung der Sojabohnenerzeugung in der Gemeinschaft unabhängig vom Zeitpunkt der Aussaat vorgesehen. Das Erfordernis, daß die Aussaat bis zum 15. Mai vorgenommen worden sein müsse, laufe der ständigen Politik zuwider, die die Gemeinschaftsorgane über einen Zeitraum von 17 Jahren hinweg verfolgt hätten, und verstosse daher gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes.
72. Ich halte dieses Vorbringen nicht für überzeugend. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist der Grundsatz des Vertrauensschutzes zwar eines der Grundprinzipien der Gemeinschaftsrechtsordnung; die Wirtschaftsteilnehmer können jedoch nicht berechtigterweise darauf vertrauen, daß eine bestehende Situation, die die Gemeinschaftsorgane im Rahmen ihres Ermessens ändern können, beibehalten wird.(37) Dies gilt insbesondere auf einem Gebiet wie dem der gemeinsamen Marktorganisationen, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderungen der wirtschaftlichen Lage mit sich bringt.(38) Daher können sich die Wirtschaftsteilnehmer nicht auf ein wohlerworbenes Recht auf Beibehaltung eines Vorteils berufen, der sich für sie aus der Einführung der gemeinsamen Marktorganisation ergibt und der ihnen zu einem bestimmten Zeitpunkt zugute kam.(39) Somit können Gemeinschaftsmaßnahmen, aufgrund deren vor dem Erlaß der Ratsverordnung finanzielle Unterstützung für die Sojabohnenerzeugung gewährt wurde, kein berechtigtes Vertrauen darauf begründen, daß die Gemeinschaft diese Erzeugung weiterhin unabhängig vom Zeitpunkt der Aussaat unterstützen wird.
73. Wie schon ausgeführt, enthielt die Verordnung Nr. 3766/91 eine besondere Vorschrift für die Nebenkultur von Sojabohnen. Artikel 4 Absatz 7 sah vor, daß Erzeuger, die Sojabohnen als Zweitfrucht anbauen wollen, bis zum 30. Mai eine Direktzahlung beantragen können.
74. Ich vermag jedoch nicht zu erkennen, inwiefern diese Vorschrift die Auffassung der griechischen Regierung im vorliegenden Verfahren stützen könnte. Aus den dargelegten Gründen lässt sich nicht geltend machen, daß Artikel 4 Absatz 7 der Verordnung Nr. 3766/91 ein berechtigtes Vertrauen der Sojabohnenerzeuger darauf begründet habe, daß Erzeuger, die die Aussaat nach dem 15. Mai vornehmen, Anspruch auf eine Ausgleichszahlung nach der neuen, mit der angefochtenen Ratsverordnung eingeführten Stützungsregelung haben würden. Ausserdem stand eindeutig fest, daß es sich bei der mit der Verordnung Nr. 3766/91 eingeführten Regelung um eine blosse Übergangsregelung handelte. Sie sollte, wie es in der fünften Begründungserwägung heisst, nur gelten, "solange die Unterstützung der Erzeuger von Ackerfrüchten nicht nach einem einheitlichen Konzept entsprechend den Vorschlägen der Kommission erfolgt".
75. Überdies entfaltete die Ratsverordnung, worauf die Kommission hinweist, weder Rückwirkung, noch war sie sofort anwendbar. Sie wurde am 1. Juli 1992 im Amtsblatt veröffentlicht und trat an diesem Tag in Kraft. Die mit ihr eingeführte Stützungsregelung gilt vom Wirtschaftsjahr 1993/94 an. Die Mitgliedstaaten und die Erzeuger wurden somit über die neue Stützungsregelung lange vor ihrem Wirksamwerden informiert.
76. Nach alledem ist das Vorbringen der griechischen Regierung, daß die Ratsverordnung und die Kommissionsverordnung gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstießen, meines Erachtens zurückzuweisen.
Der Grundsatz der Gemeinschaftspräferenz
77. Die griechische Regierung macht geltend, die Ratsverordnung und die Kommissionsverordnung seien für nichtig zu erklären, weil sie dem Grundsatz der Gemeinschaftspräferenz widersprächen. Die Gemeinschaftserzeuger von Sojabohnen hätten einen Wettbewerbsnachteil gegenüber den Erzeugern von Sojabohnen aus Drittländern, die ihre Erzeugnisse auf dem Gemeinschaftsmarkt billiger absetzen könnten. Der Rat müsse die Gemeinschaftserzeuger in dem Maß finanziell unterstützen, wie dies unter Berücksichtigung ihrer Wettbewerbsposition auf dem Markt erforderlich sei, um eine Verringerung ihres Einkommens zu verhindern.
78. Meines Erachtens braucht nicht geklärt zu werden, ob die griechische Regierung mit ihrer Berufung auf den Grundsatz der Gemeinschaftspräferenz geltend machen will, daß die Gemeinschaftserzeuger gegenüber den Erzeugern aus Drittländern bevorzugt werden müssen, oder aber, daß die Gemeinschaftserzeuger nicht schlechter gestellt werden dürfen. Die Beanstandung der griechischen Regierung geht im wesentlichen dahin, daß den griechischen Erzeugern kein ausreichender finanzieller Ausgleich für die von ihnen erlittene Einkommenseinbusse gewährt werde. Diese Beanstandung macht daher keinen direkten Vergleich zwischen der Situation der griechischen Erzeuger und derjenigen der Erzeuger in Drittländern erforderlich. Überdies geht es im vorliegenden Fall nicht um einen Vergleich zwischen Gemeinschaftserzeugnissen und Erzeugnissen aus Drittländern, sondern um den Ausgleich für die Gemeinschaftserzeuger.
79. Sollte das Vorbringen der griechischen Regierung dahin gehend zu verstehen sein, daß danach das Gemeinschaftsrecht eine Bevorzugung von Gemeinschaftserzeugnissen verlangt, so wäre dies meines Erachtens jedenfalls fragwürdig. Aus meiner Sicht handelt es sich bei der Gemeinschaftspräferenz eher um eine politische Frage, wenngleich sie manchmal als Rechtsgrundsatz angesehen wird. Zwar hat der Gerichtshof in einer früheren Rechtssache (Beus/Hauptzollamt München(40)) von der Gemeinschaftspräferenz gesagt, daß sie "zu den Vertragsgrundsätzen gehört". Der Gerichtshof hat diesen Grundsatz aber anscheinend aus der sehr spezifischen Vorschrift des Artikels 44 Absatz 2 des Vertrages abgeleitet, wonach das nach Artikel 44 Absatz 1 während der Übergangszeit zulässige System von Mindestpreisen "nicht in einer Weise angewendet werden [durfte], welche der Entwicklung einer natürlichen Präferenz zwischen den Mitgliedstaaten entgegensteht". Es erscheint fraglich, ob diese Vorschrift Grundlage eines allgemeinen Grundsatzes der Gemeinschaftspräferenz sein kann. Überdies prüfte der Gerichtshof seinerzeit eine Rüge, die nicht etwa dahin ging, daß der Grundsatz verletzt worden sei, sondern mit der im Gegenteil beanstandet wurde, daß die fragliche gemeinschaftsrechtliche Bestimmung die Interessen der Gemeinschaftserzeuger in unangemessener Weise bevorzuge; der Gerichtshof gelangte zu dem Ergebnis, daß diese "Vorschrift ... im ganzen das Bestreben erkennen [lässt], den in der Gemeinschaft ansässigen Erzeugern nur in vernünftigen Grenzen Schutz zu gewähren". Dem Urteil lässt sich entnehmen, daß es nicht rechtswidrig ist, wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber den Gemeinschaftserzeugern innerhalb bestimmter Grenzen eine politische Präferenz einräumt. Es stellt dagegen nicht den Grundsatz auf, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber zu einer solchen Bevorzugung verpflichtet sei.
80. In späteren Rechtssachen wurde der Grundsatz der Gemeinschaftspräferenz in der Regel in dem besonderen Zusammenhang von Übergangsregelungen verschiedener Art angeführt. So wurde er z. B. im Zusammenhang mit der Einführung einer gemeinsamen Marktorganisation angeführt, bei der im Zuge des Übergangs vom System nationaler Märkte zu einer gemeinsamen Organisation der Handel mit anderen Mitgliedstaaten zeitweilig gegenüber dem Handel mit Drittländern benachteiligt werden durfte(41). Desgleichen hat der Gerichtshof in einer Reihe von Rechtssachen(42) bestimmte Vorschriften der Beitrittsakten ausgelegt, die eigens dazu bestimmt waren, zu gewährleisten, daß der Grundsatz der Gemeinschaftspräferenz im Handel zwischen der Gemeinschaft in ihrer ursprünglichen Zusammensetzung und den neuen Mitgliedstaaten beachtet wird, bevor letztere voll in die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte integriert sind.(43)
81. Möglicherweise kann die Gemeinschaftspräferenz nur in diesem begrenzten Rahmen als Rechtsgrundsatz anerkannt werden, wenngleich bekanntlich die Struktur der meisten gemeinsamen Marktorganisationen faktisch zu einer Bevorzugung der Gemeinschaftserzeugnisse geführt hat. Der Gerichtshof hat zwar die Rechtmässigkeit der Gemeinschaftspräferenz als Element der Agrarpolitik anerkannt, sie aber nicht als ein rechtliches Erfordernis angesehen, dessen Verletzung die Ungültigkeit des betreffenden Rechtsakts zur Folge hätte. Er hat lediglich anerkannt, daß es unter bestimmten Umständen nicht rechtswidrig ist, die Gemeinschaftserzeugung zu bevorzugen.(44)
82. Somit umfasst meines Erachtens weder Artikel 39 des Vertrages noch irgendein anderer Grundsatz oder eine andere Bestimmung des Gemeinschaftsrecht ein allgemeines Gebot, die Gemeinschaftserzeuger zu bevorzugen. Ein solches allgemeines Gebot wäre auch schwerlich mit dem in der Präambel des Vertrages und in Artikel 110 niedergelegten Ziel vereinbar, zur schrittweisen Beseitigung der Beschränkungen im internationalen Handelsverkehr beizutragen. Jedenfalls kann Artikel 39 nicht dahin ausgelegt werden, daß er die Gewährung der Gemeinschaftspräferenz in Fällen vorschreiben würde, wo dies mit den internationalen Verpflichtungen der Gemeinschaft nicht vereinbar wäre. Aufgrund dieser Verpflichtungen kann die Gemeinschaftspräferenz in bestimmten Fällen nicht nur nicht vorgeschrieben, sondern sogar rechtswidrig sein. Ob das im vorliegenden Fall so wäre, braucht nicht entschieden zu werden. Es genügt darauf hinzuweisen, daß das Gemeinschaftsrecht dem Gemeinschaftsgesetzgeber keine Bevorzugung der Gemeinschaftserzeugnisse vorschreibt.
Überschreitung der Befugnisse
83. Die griechische Regierung macht geltend, Artikel 4 der Kommissionsverordnung, wonach für die einzelnen Anbauparzellen je Wirtschaftsjahr nur ein Antrag auf Ausgleichszahlung gestellt werden kann, sei ungültig. Artikel 4 sei nicht auf eine bestimmte Vorschrift der Ratsverordnung gestützt, und die Kommission habe mit seinem Erlaß die ihr durch diese Verordnung verliehenen Befugnisse überschritten. Die griechische Regierung verweist auch auf den Vorschlag der Kommission, der zum Erlaß der Ratsverordnung geführt hat.(45) Dieser Vorschlag enthielt in der 16. Begründungserwägung der vorgeschlagenen Verordnung den nicht in die endgültige Präambel der Ratsverordnung aufgenommenen Satz: "Für eine Nach- oder eine Vorfrucht kann keine Beihilfe gewährt werden." Die griechische Regierung macht geltend, mit Artikel 4 der Kommissionsverordnung sei ein Grundsatz angeführt worden, der demjenigen entsprochen habe, der im Vorschlag der Kommission enthalten gewesen sei und nicht in den endgültigen Wortlaut der Ratsverordnung aufgenommen worden sei.
84. Die Argumentation der griechischen Regierung ist irreführend. Wie wir bereits gesehen haben, beruht die mit der Ratsverordnung eingeführte Stützungsregelung auf der Prämisse, daß die Ausgleichszahlung für eine bestimmte Fläche nur einmal jährlich gezahlt werden darf. Dies wird in der 18. Begründungserwägung dieser Verordnung ausdrücklich festgestellt und liegt ihren Bestimmungen als Grundsatz zugrunde. Es trifft daher nicht zu, daß Artikel 4 der Kommissionsverordnung, mit dem derselbe Grundsatz verwirklicht wird, die durch die Ratsverordnung gezogenen Grenzen überschreite. Ebensowenig lässt sich sagen, daß mit Artikel 4 der im Entwurf der Kommission vorgesehene Grundsatz wiedereingeführt worden sei, daß für Nebenkulturen keine Gemeinschaftsbeihilfe gewährt werden könne. Artikel 4 bestimmt, daß die Ausgleichszahlung für eine bestimmte Fläche nur einmal jährlich gewährt werden darf, schließt aber Nebenkulturen nicht von ihr aus. Grundsätzlich steht es einem Erzeuger frei, die Ausgleichszahlung nicht für seine Hauptkultur, sondern für seine Nebenkultur zu beantragen.
85. Nach alledem ist das Vorbringen der griechischen Regierung, Artikel 4 der Kommissionsverordnung sei ungültig, zurückzuweisen.
Ergebnis
86. Ich bin daher der Ansicht, daß
in der Rechtssache 353/92
1) die Klage abzuweisen ist und
2) der griechischen Regierung die Kosten des Rates aufzuerlegen sind sowie daß die Kommission als Streithelferin ihre eigenen Kosten zu tragen hat;
in der Rechtssache C-385/92
1) die Klage abzuweisen ist und
2) der griechischen Regierung die Kosten der Kommission aufzuerlegen sind.
(*) Originalsprache: Englisch.
(1) ° ABl. 1992, L 181, S. 12.
(2) ° ABl. 1992, L 221, S. 22.
(3) ° Siehe Anhang I der Verordnung Nr. 1765/92.
(4) ° ABl. 1991, L 356, S. 17; siehe unten, Abschnitte 26 ff.
(5) ° Verordnung Nr. 1765/92, Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 1.
(6) ° Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 2.
(7) ° Artikel 2 Absatz 3.
(8) ° Artikel 2 Absatz 5.
(9) ° Artikel 8 Absatz 2.
(10) ° Artikel 2 Absatz 5.
(11) ° Artikel 8 Absatz 3.
(12) ° Siehe Artikel 4 und 5.
(13) ° Siehe Wortlaut des Artikels 10, oben, Abschnitt 9.
(14) ° Siehe Artikel 11 Absätze 3 und 6.
(15) ° Artikel 10 Absatz 1.
(16) ° ABl. 1974, L 201, S. 5.
(17) ° ABl. 1979, L 190, S. 8.
(18) ° ABl. 1985, L 151, S. 15. Siehe auch Verordnung (EWG) Nr. 2194/85 des Rates zur Festlegung der Grundregeln der Sondermaßnahmen für Sojabohnen, ABl. 1985, L 204, S. 1.
(19) ° Siehe oben, Abschnitt 3.
(20) ° Siehe Kommission, Die künftige Entwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik, Bulletin der Europäischen Gemeinschaften, Beilage 5/91, S. 9.
(21) ° Ebenda.
(22) ° A. a. O., S. 12.
(23) ° Siehe fünfte Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3766/91, unten, Abschnitt 74; siehe auch Die künftige Entwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik, angeführt in Fußnote 20, S. 26.
(24) ° ABl. 1994, L 30, S. 2.
(25) ° ABl. 1994, L 30, S. 7. Siehe auch Verordnung (EG) Nr. 243/94 der Kommission zur Änderung der angefochtenen Kommissionsverordnung, ABl. 1994, L 30, S. 41.
(26) ° Siehe Beschluß 93/355/EWG des Rates, ABl. 1993, L 147, S. 25.
(27) ° Rechtssache 108/81 (Amylum/Rat, Slg. 1982, 3107, Randnr. 19) und Rechtssache C-350/88 (Delacre u. a./Kommission, Slg. 1990, I-395, Randnrn. 15 f.).
(28) ° Rechtssache 166/78 (Italien/Rat, Slg. 1979, 2575, Randnr. 8) und verbundene Rechtssachen 63/90 und 67/90 (Portugal und Spanien/Rat, Slg. 1992, I-5073, Randnr. 16).
(29) ° Rechtssache 230/78 (Eridania/Minister für Landwirtschaft und Forsten, Slg. 1979, 2749, Randnrn. 15 f.).
(30) ° Rechtssache 179/84 (Bozzetti/Invernizzi, Slg. 1985, 2301, Randnr. 34).
(31) ° Rechtssache 84/87 (Erpelding/Secrétaire d' État à l' Agriculture et à la Viticulture, Slg. 1988, 2647, Randnr. 30). Siehe auch Rechtssache C-177/90 (Kühn/Landwirtschaftskammer Weser-Ems, Slg. 1992, I-35, Randnr. 18).
(32) ° Verbundene Rechtssachen 279/84, 280/84, 285/84 und 286/84 (Rau/Kommission, Slg. 1987, 1069, Randnr. 34) und Rechtssache C-350/88 (Delacre u. a./Kommission, angeführt in Fußnote 27, Randnr. 32).
(33) ° Rechtssache 5/73 (Balkan-Import-Export/Hauptzollamt Berlin-Packhof, Slg. 1973, 1091, Randnr. 24) und Rechtssache 203/86 (Spanien/Rat, Slg. 1988, 4563, Randnr. 10).
(34) ° Verbundene Rechtssachen 197/80 bis 200/80, 243/80, 245/80 und 247/80 (Ludwigshafener Walzmühle/Rat und Kommission, Slg. 1981, 3211, Randnr. 41).
(35) ° Rechtssache 68/86 (Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 1988, 855, Randnr. 10) und Rechtssache C-331/88 (Fedesa u. a., Slg. 1990, I-4023, Randnr. 26).
(36) ° Siehe Verordnung Nr. 1765/92, zweite Begründungserwägung, oben, Abschnitt 4.
(37) ° Rechtssache C-350/88 (Delacre u. a./Kommission, angeführt in Fußnote 27, Randnr. 33) und Rechtssache 245/81 (Edeka/Deutschland, Slg. 1982, 2745, Randnr. 27).
(38) ° Urteil Delacre (angeführt in Fußnote 27) und Rechtssache 84/78 (Tomadini/Amministrazione delle Finanze dello Stato, Slg. 1979, 1801, Randnr. 22).
(39) ° Urteil Delacre (angeführt in Fußnote 27, Randnr. 34). und Rechtssache 230/78 (Eridania/Minister für Landwirtschaft und Forsten, angeführt in Fußnote 29, Randnr. 22).
(40) ° Rechtssache 5/67 (Slg. 1968, 128, 147).
(41) ° Rechtssache 106/81 (Kind/EWG, Slg. 1982, 2885).
(42) ° Siehe z. B. Rechtssache 6/78 (Union française de céréales/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Slg. 1978, 1675) und Rechtssache 119/86 (Spanien/Rat und Kommission, Slg. 1987, 4121).
(43) ° Siehe Artikel 55 Absatz 6 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Dänemark, Irlands, des Königreichs Norwegen und des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland zur EWG und zur EAG (ABl. 1972, L 73) und Artikel 85 Absatz 4 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Spanien und der Portugiesischen Republik zu den Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1985, L 302, S. 23).
(44) ° Siehe z. B. Rechtssache 55/75 (Balkan-Import-Export/Hauptzollamt Berlin-Packhof, Slg. 1976, 19, Randnr. 15) und Rechtssache 58/86 (Coopérative Agricole d' Approvisionnement des Avirons/Receveur des Douanes, Slg. 1987, 1525, Randnr. 9).
(45) ° KOM(41) 379 endg., ABl. 1991, C 303, S. 1.