61996CC0231_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Tribunale civile di Genova (Italien) har ställt tre tolkningsfrågor med avseende på hur vissa bestämmelser för utövandet av rätten till återbetalning av avgifter som felaktigt uppburits av den italienska förvaltningen regleras i gemenskapsrätten enligt den tolkning denna erhållit genom domstolens rättspraxis. Närmare bestämt är det fråga om återbetalning av belopp som sökandeföretaget erlagt för en nationell avgift som är oförenlig med den gemenskapsrättsliga regleringen.
Bakgrund, förhandlingen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
2 Sökanden är ett bolag med begränsat ansvar som är inskrivet i bolagsregistret hos Tribunale di Genova och som till den italienska statskassan på grund av det som föreskrivs i Decreto del Presidente della Reppublica nr 641 av den 26 oktober 1972 (nedan kallat "DPR 641/1972") från år 1986 till 1992 betalade ett belopp på 64 500 000 LIT i egenskap av en avgift som årligen erläggs med avseende på regeringskoncession för registrering av bolag.
3 Efter domstolens dom av den 20 april 1993 i målen Ponente Carni och Cispadana Costruzioni(1) (nedan kallat domen i målet Ponente Carni) avseende flera tolkningsfrågor angående tillämpningen av rådets direktiv 69/335/EEG av den 17 juni 1969 om indirekta skatter på kapitalanskaffningar(2) avskaffades den årliga avgiften genom den italienska lagstiftningen. Dessutom sänktes avgiften för den första inskrivningen i aktiebolagsregistret till 500 000 LIT.(3)
4 De italienska domstolarna har också förklarat att den årliga avgiften är oförenlig med gemenskapsrätten.(4) Därmed har det också fastställts att alla de belopp som hänför sig till denna avgift uppburits utan att betalningsskyldighet har förelegat.
5 Efter att förgäves ha krävt den italienska förvaltningen på återbetalning av avgifter som felaktigt hade uppburits från år 1986 till 1992, hemställde bolaget EDIS den 31 maj 1996 till Tribunale civile di Genova att denna skulle utfärda ett "decreto ingiuntivo" (ett slags betalningsföreläggande)(5) för Ministero delle Finanze, för att utverka återbetalning av de 64 500 000 LIT som avgifterna belöpte sig till.
6 Innan ett avgörande skulle fattas med avseende på sökandebolagets krav beslöt ordföranden för Tribunale civile att han skulle begära att domstolen skulle meddela ett förhandsavgörande beträffande följande tre tolkningsfrågor:
"1) Skall, för att komplettera och förtydliga vad som redan har fastställts genom dom av den 20 april 1993 i de förenade målen C-71/91 och C-178/91, bestämmelserna i fördraget tolkas så att de hindrar att en medlemsstat inför eller behåller sådana nationella bestämmelser som införts av den italienske lagstiftaren genom artikel 13 andra stycket i DPR nr 641 av den 26 oktober 1972, om verkan av en av domstolens domar begränsas i tiden till följd av tillämpningen av de bestämmelserna?
2) Är nationella bestämmelser (artikel 13 i DPR 641/1972) förenliga med artikel 5 i EG-fördraget, såsom den har tolkats i domstolens rättspraxis, när det enligt dessa, inom ramen för de processrättsliga reglerna för rättsliga förfaranden som syftar till återbetalning av avgifter som erlagts i strid med rådets direktiv nr 69/335/EEG, föreskrivs en treårig preskriptionstid från dagen för betalningen, när preskriptionen i fråga i den nationella rättsordningen inte föreskrivs för krav på återbetalning av felaktigt erlagda belopp mellan enskilda?
3) Anser domstolen, för det fall att föregående fråga besvaras jakande, att det är förenligt med gemenskapens rättsordning att det i nationella bestämmelser föreskrivs att en preskriptionstid skall börja löpa (till nackdel för en medborgare i en medlemsstat som åberopar bestämmelser i ett direktiv i syfte att erhålla återbetalning av en felaktigt erlagd avgift) innan direktivet i fråga har införlivats på riktigt sätt i den nationella rätten?"
De nationella bestämmelserna och de italienska domstolarnas tolkning av dessa
7 Inledningsvis kommer jag att redogöra för bakgrunden till den avgift som otillbörligen uppburits, i enlighet med hur den beskrevs i domen i målet Ponente Carni (punkt 5-11):
- Den avgift som erläggs med avseende på regeringskoncession för inskrivning av bolag i aktiebolagsregistret (nedan kallad registreringsavgift) och som infördes genom dekret nr 641 av den italienska republikens president av den 26 oktober 1972 (GURI nr 292 av den 11 november 1972, tillägg nr 3), påförs vid inskrivning i bolagsregistret av de viktigaste händelserna under ett bolags verksamhetstid. Detta register förs vid de nationella domstolarnas kanslier till dess att ett företagsregister upprättas i enlighet med artikel 2188 i den italienska civillagen.
- Registreringsavgiften har i den mån den påförs vid inskrivning av stiftelseurkunder i registret varit föremål för en rad ändringar med avseende på beloppet och hur ofta den tas ut.
- Avgiften för denna registrering höjdes från 81 000 LIT till 5 000 000 LIT för aktiebolag och aktiekommanditbolag, till 1 000 000 LIT för bolag med begränsat ansvar och till 100 000 LIT för övriga bolag genom artikel 3.18 i dekret nr 853 av den 19 december 1984 (GURI nr 347 av den 19 december 1984) som omvandlades till lag genom lag nr 17 av den 17 februari 1985 (GURI nr 41a av den 17 februari 1985).
- Registreringsavgiften höjdes genom dekret nr 173 av den 30 maj 1988 (GURI nr 125 av den 30 maj 1988). Den höjdes till 2 500 000 LIT för bolag med begränsat ansvar och till 500 000 LIT för övriga bolag genom artikel 1 i lag nr 291 av den 26 juli 1988 (GURI nr 175 av den 27 juli 1988), genom vilken dekretet omvandlades till lag. För aktiebolag och aktiekommanditbolag fastställdes i bestämmelsen i förhållande till storleken på aktiekapitalet fem olika belopp, som belöpte sig till mellan 9 000 000 och 120 000 000 LIT.
- När dekret nr 69 av den 2 mars 1989 (GURI nr 51 av den 2 mars 1989) genom lag omvandlats till lag nr 154 av den 27 april 1989 (GURI nr 99 av den 29 april 1989) fastställdes avgiften i artikel 36.8 till 12 000 000 LIT för aktiebolag och aktiekommanditbolag, till 3 500 000 LIT för bolag med begränsat ansvar och till 500 000 LIT för övriga bolag.
- Genom ovannämnda lag nr 154/89 infördes stycke 8a i artikel 36 i dekret av den 2 mars 1989, där avgiften för 1988 fastställdes till 15 000 000 LIT för aktiebolag och aktiekommanditbolag, till 3 500 000 LIT för bolag med begränsat ansvar och till 500 000 LIT för övriga bolag. Dessa bestämmelser ersatte ovannämnda bestämmelser i lag nr 291 av den 26 juli 1988.
- I fråga om hur ofta avgiften tas ut, fastställdes i ovannämnda dekret nr 853/84 att avgiften inte endast skulle uppbäras vid inskrivningen i registret av stiftelseurkunder, utan också den 30 juni varje år därefter.
8 De nationella bestämmelser som reglerar hur talan om återbetalning av skatter och avgifter som otillbörligen uppburits skall väckas och som har relevans för detta mål är följande:
a) I artikel 13 andra stycket i DPR 641/1972 fastställs att "[d]en betalningsskyldige ... vid äventyr av preskription [kan] yrka återbetalning av de avgifter som betalats av misstag inom en tidsfrist av tre år från betalningsdagen ...".
b) Samma treåriga preskriptionstid tillämpas på talan om återbetalning av andra offentliga tullavgifter, enligt artikel 29.1 i lag nr 428/1990, i samband med artikel 91 i tullagen (DPR nr 43 av den 23 januari 1973). I den sistnämnda fastställdes en femårig preskriptionstid som från och med lagens ikraftträdande skall tillämpas på alla krav som kan göras gällande med avseende på återbetalning av belopp som betalats vid tullklareringar.(6)
9 Enligt de allmänna bestämmelserna i den nationella rättsordningen är inte krav på återbetalning av felaktigt uppburna belopp som görs gällande mellan enskilda föremål för någon tidsfrist, förutom den allmänna regeln om tioårig preskriptionstid som fastställs i artikel 2946 i civillagen ("rättigheterna preskriberas efter tio år, utom i de fall då det föreskrivs på annat sätt i lagen").
10 I plenum (samtliga avdelningar) vid Corte suprema di cassazione fastslogs i dom nr 3458/96 av den 23 februari 1996 att kravet på återbetalning av den avgift som är föremål för prövning bör anses vara reglerat i artikel 13 andra stycket i DPR 641/1972.
11 I den debatt som upphörde till följd av ovannämnda dom hävdades två motsatta ståndpunkter:
a) Enligt den ena fanns det anledning att förkasta undantaget beträffande preskription i artikel 13 andra stycket i DPR nr 641/1972 "(...) Det kan inte antas vara fråga om ett fel, då betalningen inte kan anses ha varit felaktig, mot bakgrund av att det faktiska sakförhållandet inte har framställts på ett oriktigt sätt, vare sig de facto eller de jure. Emellertid medges att den staten mot bakgrund av den tidigare gemenskapslagstiftningen helt saknar beskattningsrätt." Detta var den ståndpunkt som den italienska domstolen hävdade i det beslut som var föremål för upphävande.
b) Den andra hade följande innebörd: "... oberoende av orsaken till den felaktiga inbetalningen omfattar artikel 13 alla felaktigt inbetalda avgifter, alltså även de omtvistade avgifterna." Så argumenterade de italienska skattemyndigheterna.
12 Corte suprema di cassaziones resonemang låg i linje med den ståndpunkt som hävdades av myndigheterna och hade följande lydelse:
"... I det gällande skattesystemet är återbäring av felaktigt inbetalda belopp föremål för en treårig preskriptionstid från och med betalningsdagen. Den avgift som är föremål för prövning undantas inte från denna ordning, eftersom den nationella rätten, i och med att den strider mot den överordnade gemenskapsrätten, inte är tillämplig i detta fall. Detta leder emellertid inte till att den italienska lagen upphävs eller förklaras vara oförenlig med gemenskapsrätten.
Corte costituzionale har redan haft tillfälle att uttala sig närmare om gränserna för rätten till återbäring av felaktigt inbetalda belopp i sin dom nr 56 av den 24 februari 1995, i vilken artikel 12 i DPR nr 641 av den 26 oktober 1972 har förklarats vara grundlagsstridig. Beträffande de tvister som avses i artikel 11 i samma dekret möjliggör denna artikel nämligen inte att talan kan tas upp till prövning, utan att några administrativa besvär tidigare anförts. Enligt konstitutionell rättspraxis saknades en godtagbar motivering i artikel 12 som kunde berättiga den begränsning som gjorts av principen i artikel 24 i konstitutionen. Detsamma kan inte sägas om en allmän bestämmelse, som artikel 13.2, i vilken det föreskrivs om en treårig preskriptionstid för återbäring av felaktigt inbetalda belopp, som staten alltså har uppburit av den skattskyldige utan att betalningsskyldighet har förelegat.
Enligt bestämmelsens ordalydelse omfattar den faktiskt alla felaktigt inbetalda belopp, oberoende av vad den felaktiga inbetalningen grundar sig på. Därför kan det konstateras att den allmänna tidsfrist som fastställs i artikel 13 för alla krav på återbäring är i överensstämmelse med lagstiftningens syfte, som går ut på att det alltid skall finnas en frist för begäran om återbetalning av de belopp som skall betalas med avseende på regeringskoncession.
Det går inte att hålla med om den ståndpunkt enligt vilken den ifrågavarande inbetalningen inte skulle vara felaktig, eftersom den person som har betalat in avgiften vare sig de facto eller de jure skulle ha uppfattat situationen på ett oriktigt sätt, vilket skulle ha lett till att han trott att han måste betala in avgiften, utan att han i stället skulle ha utfört betalningen fullt medvetet och med avsikten att rätta sig efter en skattebestämmelse. Med andra ord bestrids det inte i den överklagade domen att det föreligger felaktiga förutsättningar för skattskyldighet, som medför att uppbärandet av inbetalningen varit otillbörligt, dvs. att det skett utan att betalningsskyldighet förelegat. Trots att fristen i allmänhet fastställs för alla inbetalningar som otillbörligen uppburits anses den emellertid inte vara tillämplig, på grund av att den skattebestämmelse som är oförenlig med gemenskapsrätten är ogiltig. Om vi antar att beskattningsrätt föreligger och domstolen begränsar sig till att inte tillämpa den med gemenskapsrätten oförenliga nationella rätten, får preskriptionsprincipen, som är tillämplig när krav på återbetalning av otillbörligen uppburna eller felaktigt inbetalda belopp framställs för sent, full verkan och är därför tillämplig på detta mål."
Den första tolkningsfrågan
13 I sin första fråga undrar Tribunale civile di Genova sammanfattningsvis om det ur gemenskapens perspektiv är tillåtet med en nationell lagstiftning vars tillämpning resulterar i att verkan av en av domstolens domar begränsas i tiden. Den nationella lagstiftning som denna domstol avser är den ovan återgivna artikel 13 andra stycket i DPR nr 641/1972, medan den dom från domstolen som den nationella domstolen hänsyftar på är den likaledes ovannämnda domen i målet Ponente Carni.
14 Svaret på denna tolkningsfråga erfordrar inledningsvis en kort analys av de gemensamma dragen hos domstolens olika beslut med avseende på begränsningen i tiden av dess domar, och för det andra, vilken verkan i tiden förhandsavgöranden har. Med utgångspunkt från denna analys kommer jag att kunna dra den slutsatsen att tillämpningen av den italienska bestämmelsen inte medför att domen Ponente Carnis rättsverkningar i tiden begränsas.
i) Begränsningen av rättsverkningarna i tiden av domar som meddelats av domstolen
15 Domstolen har sedan domen av den 8 april 1976 i målet Defrenne(7) gjort en rad uttalanden om begränsningen av rättsverkningarna i tiden av sina domar.(8) Genom dessa har den avsett att förena de krav som följer av rättssäkerhetsprincipen med de krav som i princip hänför sig till en nationell bestämmelses oförenlighet med gemenskapsrätten.
16 Den rättsliga grunden för denna typ av förklaringar är artikel 174 i EG-fördraget, när det är fråga om direkt talan om ogiltigförklarande som väcks mot gemenskapsrättsliga bestämmelser och rättsakter.(9) Genom denna artikel ges domstolen ett omfattande utrymme för bedömning. Därigenom blir det möjligt för den att "om den anser det nödvändigt" godkänna rättsförhållanden som därför att de grundar sig på en ogiltigförklarad förordning annars skulle vara ogiltiga.
17 Domstolen har vidgat den behörighet som den tillerkänns genom artikel 174 till att även omfatta förhandsavgöranden som avser en gemenskapsrättslig bestämmelses giltighet. På så vis kan den "nödvändiga samstämmigheten" mellan sådana förhandsavgöranden och de domar som avkunnas med avseende på talan om ogiltigförklarande bevaras. Detta är logiskt, eftersom ett förhandsavgörande från domstolen där en rättsakt från gemenskapen fastslås vara ogiltig, i princip redan från början har samma retroaktiva verkan som en ogiltigförklarande dom. Möjligheten att begränsa den retroaktiva verkan bör alltså vidgas till att omfatta båda typerna av förfaranden.(10)
18 Även utan denna artikels stöd, och trots bristen på liknande bestämmelser i artikel 177 i fördraget, har domstolen tillämpat en liknande lösning för tolkningsfrågorna. Den erkänner därmed att det i undantagsfall också kan vara nödvändigt att begränsa förhandsavgörandenas rättsverkningar i tiden, för att skydda vissa rättssäkerhetskrav.(11) Denna behörighet tillkommer i alla händelser endast EG-domstolen och inte någon annan domstol.
ii) Förhandsavgörandens rättsverkningar i tiden
19 I princip förpliktas den nationella domstolen genom ett förhandsavgörande från domstolen - med de begränsningar som jag kommer att analysera nedan - till att även på rättsförhållanden som uppkom före förhandsavgörandet tillämpa den gemenskapsrättsliga bestämmelsen enligt den tolkning som denna har erhållit i ovannämnda förhandsavgörande och med alla dess rättsverkningar.
20 I domarna av den 27 mars 1980, Denkavit italiana,(12) och av den 11 augusti 1995, Roders m.fl. fastställde domstolen följande(13): "Den tolkning som domstolen - genom att utöva den behörighet som artikel 177 i fördraget ger den - ger en gemenskapsrättslig bestämmelse förklarar vid behov och anger närmare denna regels betydelse och räckvidd såsom den skall uppfattas och tillämpas eller borde ha uppfattats och tillämpats sedan regeln trädde i kraft". I domen i målet Goldsmiths av den 3 juli 1997 åberopade domstolen på ett mer sammanfattande sätt den princip "enligt vilken en tolkningsdom får verkan bakåt i tiden från och med det datum då den tolkade bestämmmelsen trädde i kraft."(14)
21 Den tolkning som görs av en gemenskapsrättslig bestämmelse har vid tillämpningen av bestämmelsen med andra ord ingen betydelse för rättsverkningarna i tiden. De domar i vilka domstolen gör en sådan tolkning tillämpas därför på alla de rättsförhållanden som regleras i den tolkade gemenskapsrättsliga bestämmelsen, oberoende av de tidsbundna aspekterna.
22 Detta innebär emellertid inte att förhandsavgörandena från domstolen har alltför omfattande rättsverkningar, som görs gällande för alla slags tidigare rättsförhållanden, antingen dessa har upphört eller inte. Även om det i samma ovannämnda rättspraxis från domstolen
a) å ena sidan fastställs att "den på detta sätt tolkade regeln kan och skall tillämpas av domstolen även på rättsförhållanden som har uppstått och grundats före den dom som meddelas avseende begäran om tolkning_"
b) understryks det därefter att en sådan behörighet och skyldighet uppkommer "om de omständigheter som gör det möjligt att inför de behöriga domstolarna föra en tvist angående tillämpningen av nämnda regel i övrigt har uppfyllts."
23 I denna rättspraxis - som för övrigt nyligen bekräftades i domarna av den 15 december 1995, Bosman,(15) och av den 13 februari 1996, Bautiaa och Société française maritime(16) - dras de exakta gränserna upp för hur långt i tiden rättsverkningarna av förhandsavgöranden skall anses utsträcka sig.
24 Även när de indirekt leder till att en nationell bestämmelse konstateras vara oförenlig med gemenskapsrätten äger dessa förhandsavgöranden alltså inte något slags tidlös verkan som gör det möjligt att de facto och de jure bortse från olika nationella rättsförhållanden som de eventuellt är tillämpliga på. Däremot bör deras verkan avse de rättsförhållanden som enligt nationell rätt fortfarande lätt kan bli föremål för tvistigheter eller prövning och följaktligen också för ett domstolsavgörande.
25 Denna slutsats är fullständigt tillämplig på utövandet av rätten till återbetalning av belopp som felaktigt uppburits när denna rätt grundar sig på en nationell avgifts oförenlighet med gemenskapsrätten. I fast rättspraxis från och med domarna i målen Rewe(17) och Comet(18) har det betonats såväl att medlemsstaterna har en skyldighet att återbetala avgifterna i den mån detta motsvarar de skattskyldigas rätt till återbetalning(19) som att de sedvanliga villkoren, som finns i varje stats respektive rättsordning och handlar om förfarandena för hävdande av rättigheter, också skall gälla för rätten till sådan återbetalning.
26 Denna rättspraxis sammanfattades i domen av den 29 juni 1988 i mål Deville(20): "På grund av att det inte finns några gemenskapsrättsliga bestämmelser för återbetalning av nationella avgifter som felaktigt uppburits, tillkommer det varje medlemsstat att genom den egna lagstiftningen utse behöriga domstolar och reglera villkoren för hur talan skall väckas i syfte att garantera skyddet för de rättigheter som de skattskyldiga åtnjuter tack vare gemenskapsrättens direkta effekt. Dessa villkor får dock inte vara mindre förmånliga än de villkor som avser liknande talan av intern karaktär och inte heller utformas så, att det blir praktiskt taget omöjligt att utöva de rättigheter som de nationella domstolarna har en skyldighet att skydda..."(21)
27 Ett av de villkor som väckandet av denna slags talan kan vara föremål för är just det villkor som avser tiden. I de nationella rättsordningarna kan det faktiskt fastställas olika långa tidsfrister för preskription av rättigheter eller för att framställa krav på återbetalning av avgifter som uppburits felaktigt. Om sådana tidsfrister inte strider mot gemenskapsrätten - om detta handlar de båda andra tolkningsfrågorna - kan de gälla för alla typer av krav av detta slag, utan att detta i rättsligt hänseende innebär en begränsning av rättsverkningarna i tiden av de domar som meddelas av domstolen, i vilka en nationell avgift har fastställts vara oförenlig med gemenskapsrätten.
iii) Sambandet mellan de båda rättsliga modellerna
28 Tekniken att i undantagsfall begränsa en doms rättsverkningar i tiden kan beskrivas som en cirkel som har en gemensam mittpunkt med och som befinner sig inuti en annan vidare cirkel, som motsvarar domens "normala" verkan. Denna verkan - som, enligt vad jag redan har uppgivit inte står i vägen för att de villkor som ställs upp inom de nationella rättsordningarna tillämpas, under förutsättning att de inte är diskriminerande eller medför att den rätt som domstolen erkänt blir illusorisk - kan i undantagsfall fortfarande begränsas genom en uttrycklig förklaring av detta slag.
29 Ett förhandsavgörandes rättsverkningar i tiden begränsas alltså när det finns många olika rättsförhållanden som enligt nationell rätt fortfarande är i kraft, som inte "har upphört", och som i normala fall skulle omfattas av domstolens tolkning av en gemenskapsrättslig bestämmelse. Domstolen kan under vissa exceptionella omständigheter besluta att tolkningen inte ens skall ha några rättsverkningar för gällande rättsförhållanden.
30 Det faktum att det inte finns några sådana förklaringar i domstolens förhandsavgörande(22) hindrar alltså inte på något sätt de nationella domstolarna från att tillämpa de allmänna processrättsliga bestämmelserna för utövandet av motsvarande rättigheter på rättsförhållanden som uppkommit eller ingåtts före ett förhandsavgörande. Det enda som begränsar tillämpningen av dessa bestämmelser är förbudet mot diskriminering och kravet på att rättsmedlen inte endast får vara illusoriska. Jag kommer att återgå till dessa frågor nedan, vid analysen av den andra och den tredje tolkningsfrågan.
31 Både kommissionen och de olika medlemsstaternas regeringar som har inlämnat yttranden (den italienska, den franska och den brittiska regeringen) har gjort samma bedömning, varvid de har betonat den tydliga skillnad som finns mellan de båda rättsliga modellerna. I den mån det är frågan om en exceptionell åtgärd som domstolen förordnat om för ett konkret mål verkar begränsningen av rättsverkningarna i tiden av en dom som meddelats av domstolen ur ett processuellt perspektiv på ett annat plan än den allmänna regleringen av utövandet av rättigheter, som det tillkommer varje stat att fastställa och alla domstolarna i denna stat att tillämpa.
32 Under sammanträdet hävdade kommissionen emellertid en annan ståndpunkt än tidigare. I sitt skriftliga yttrande hade den föreslagit att det i svaret på den första tolkningsfrågan skulle bekräftas att tillämpningen av en tidsfrist för väckandet av talan om återbetalning av belopp som felaktigt uppburits inte är oförenlig med domstolens ensamrätt att begränsa sina domars rättsverkningar i tiden.(23) Vid sammanträdet föreslog den däremot formellt att domstolen skulle fatta samma avgöranden som den gjort i domarna i de ovannämnda målen Deville(24) och Barra,(25) med den speciella omständigheten att de nationella domstolarnas behörighet skulle begränsas på ett uttryckligt sätt.(26)
33 Kommissionen drog denna slutsats efter att ha analyserat den utveckling som italiensk rättspraxis undergått vad beträffar tolkningen av ordet "felaktig", som syftar på vissa avgifter som uppburits felaktigt och den därpå följande tillämpningen av preskriptionstider för att göra anspråk på återbetalning av dessa avgifter. Enligt kommissionen hade det i fast rättspraxis från Corte di cassazione vid tolkningen av ordet fastställts en exakt betydelse för detta (räknefel eller felaktig inbetalning). Därigenom kunde det anses vara uteslutet att inbetalning av avgifter skett utan grund, som när det är frågan om avgifter som strider mot gemenskapsrätten. Denna rättspraxis hade enligt kommissionen undergått en "uppseendeväckande" förändring genom den ovanämnda domen från 1996, vars karakteristiska drag, för att undvika de ogynnsamma följderna av en tidigare dom från domstolen, skulle motsvara de nationella åtgärder som hade vidtagits av Frankrike och Belgien och som var föremål för domarna i målen Deville och Barra.
34 Jag håller inte med om denna analys. De italienska domstolarna - närmare bestämt Corte di cassazione - har tagit konsekvenserna av domen i målet Ponente Carni och fastslagit att de betalningsskyldiga har en rätt till återbetalning av avgiften. Om domstolarna har tillämpat en viss preskriptionstid har de gjort detta på grund av en rimlig tolkning av en tidigare rättsregel. Dessutom har det eftersträvats att genom denna tolkning bringa ett konkret mål i samklang med den allmänna ordningen för preskription som tillämpas på alla regeringskoncessionsavgifter.(27) Som företrädaren för den franska regeringen hävdade under sammanträdet, finns det ingen anledning att misstänka att det bakom denna förändring av rättspraxis döljer sig en avsikt som är främmande för den höga domstolens opartiskhet och oberoende. Såväl denna som övriga domstolar på samma nivå måste ibland ändra sin tidigare rättspraxis och de är oundvikligen tvungna att göra detta i samband med ett konkret mål.
35 På grund av detta anser jag att man i svaret på den första tolkningsfrågan skall betona den tydliga skillnaden mellan de båda rättsliga modellerna som frågan avser: Det faktum att domstolen inte begränsade rättsverkningarna i tiden av domen i målet Ponente Carni är förenligt med det faktum att yrkandet om återbäring av den avgift som är föremål för domen regleras i den italienska rättsordningens allmänna bestämmelser för denna slags talan.
Den andra tolkningsfrågan
36 I den andra tolkningsfrågan undrar den nationella domstolen om det ur gemenskapens perspektiv är tillåtet att talan om återbetalning av de avgifter som betalts i strid med rådets direktiv nr 69/335 är föremål för en treårig preskriptionstid från betalningsdagen, när det i den nationella lagstiftningen föreskrivs om en tioårig preskriptionstid för krav på återbetalning av felaktigt erlagda belopp mellan enskilda.
37 Framför allt är det nödvändigt att betona att den preskriptionstid som den nationella domstolen hänvisar till enligt italiensk lagstiftning inte endast berör talan om återbetalning av avgifter som är oförenliga med gemenskapsrätten, utan alla talan om återbetalning av felaktigt inbetalda regeringskoncessionsavgifter, oberoende av om uppbärandet av dessa avgifter skett i strid med nationell rätt eller gemenskapsrätten.
38 Såsom jag har framhävt i min beskrivning av den nationella reglering som är tillämplig på talan om återbetalning av felaktigt inbetalda avgifter(28) är artikel 13 andra stycket i DPR 641/1972 inte endast begränsad till att gälla de avgifter som betalats i strid med gemenskapsrätten. Däremot fastställs det i denna artikel att den betalningsskyldige kan kräva återbetalning av en felaktigt inbetald regeringskoncessionavgift inom den treåriga preskriptionstiden från betalningsdagen. Liknande tidsfrister tillämpas också på talan om återbetalning av andra offentliga tullavgifter.
39 Den debatt inom doktrinen och rättsvetenskapen som eventuellt har funnits i Italien med avseende på tolkningen av denna bestämmelse - och, närmare bestämt med avseende på begreppet "felaktig inbetalning", - är en polemik som endast berör nationell rätt och som domstolen naturligtvis inte skall uttala sig om. Det räcker med att säga att Corte suprema di cassazione i ovannämnda dom nr 3458/96 har ansett att den preskription som fastställs i artikel 13 andra stycket i DPR 641/1972 omfattar alla felaktigt inbetalda eller otillbörligen uppburna regeringskoncessionsavgifter. Följaktligen omfattas även de omtvistade avgifterna i detta mål.(29)
40 Med denna premiss som utgångspunkt anser jag att ingen gemenskapsrättslig norm eller princip hindrar den nationelle lagstiftaren från att för olika lagstiftningsområden fastställa olika preskriptionstider för att göra gällande rättigheter eller väcka talan, förutsatt att det vid tillämpningen av dessa preskriptionstider inte görs någon åtskillnad mellan rättigheter som följer av nationella eller av gemenskapsrättsliga bestämmelser.
41 Den nationelle lagstiftaren har faktiskt friheten att föreskriva om preskriptionstider eller andra frister i skattehänseende utan att dessa nödvändigtvis måste sammanfalla med de frister som fastställs för andra slags förhållanden som berör enskilda. Ingen gemenskapsrättslig norm eller princip förpliktar honom att i detta syfte jämställa de skattemässiga förhållandena med förhållanden mellan enskilda.
42 I den italienska lagstiftningen föreskrivs det annars om frister med mycket olika längd beroende på vilket lagstiftningsområde som berörs. Den ordinarie preskriptionstiden (tio år) fastställs i artikel 2946 i civillagen "utom i det fall då det föreskrivs på annat sätt i lagen" och det finns många rättsliga bestämmelser där det faktiskt föreskrivs om kortare frister för preskription av vissa rättigheter eller för väckande av viss talan.(30)
43 I likhet med alla de medlemsstater som har lämnat in yttranden i detta förfarande ser jag ingen anledning till att ogilla det faktum att det i nationell lagstiftning med avseende på väckandet av talan om återbetalning av avgifter som otillbörligen uppburits, kan föreskrivas om andra tidsvillkor än de som reglerar liknande anspråk mellan enskilda.
44 Dessutom har domstolen i punkt 22-25 i den ovannämnda domen i målet Denkavit italiana bekräftat att en sådan åtskillnad är legitim. Efter att ha tillstått att gemenskapsrätten inte nödvändigtvis kräver att medlemsstaterna inför en enhetlig och gemensam regel om de formella och materiella förutsättningarna för invändning mot eller återbetalning av dessa felaktigt inbetalda belopp som uppburits felaktigt och att detta problem löses på olika sätt i medlemsstaterna och till och med inom en och samma medlemsstat, beroende på vad det gäller för skatter och avgifter, har den medgivit genomförandet av de två nationella ordningar som i detta avseende är de mest utmärkande.
- I vissa fall är sådana invändningar eller anspråk på återbetalning av avgifter som uppburits felaktigt genom lag underkastade precisa formföreskrifter och tidsfrister både vad gäller klagomål till skattemyndigheterna som talan inför domstol.
- I andra fall skall talan om återbetalning av felaktigt betalda avgifter väckas vid de allmänna domstolarna, särskilt i form av talan om återbetalning av felaktigt inbetalda belopp. Dessa möjligheter till talan står öppna under kortare eller längre tid och i vissa fall motsvarar de den allmänna preskriptionstiden.
45 Därefter har domstolen, under upprepande av sin ovannämnda rättspraxis från målen Rewe och Comet, hävdat att det ur gemenskapens perspektiv är de ovannämnda kraven på att jämförbara anspråk inte får utsättas för diskriminering eller vara illusoriska som kan ställas på olika nationella system beträffande klagomål avseende avgifter som uppburits i strid med en gemenskapsrättslig bestämmelse. Båda är enligt den nyligen avkunnade domen Palmisani av den 10 juli 1997,(31) uttryck för likvärdighetsprincipen (med krav som ställs på liknande nationella ersättningsanspråk) respektive gemenskapsrättens effektivitetsprincip.
46 I ett annat fall som liknar det aktuella målet har domstolen fått tillfälle att ännu en gång precisera sin ovannämnda doktrin för att svara på en tolkningsfråga som "huvudsakligen syftade till att ta reda på i vilken mån nationella bestämmelser i vilka det uttryckligen fastställs en preskriptionstid på tre år för att framföra ett krav på återbetalning av felaktigt inbetalda avgifter, utan att undantag på grund av force majeure anses vara berättigade, är oförenliga med gemenskapsrättens allmänna principer".
47 Det svar som har givits i domen av den 9 november 1989, Bessin och Salson,(32) är i sin helhet tillämpligt på detta mål eftersom likheten mellan de rättsliga omständigheterna i de båda målen är uppenbar. Det var den gången fråga om den franska tullagen, i vilken det fastställdes en frist på tre år för att kräva återbetalning av felaktigt inbetalda avgifter på import. Denna speciella bestämmelse skiljer sig från den allmänna preskriptionstid som enligt den franska civillagen i brist på andra bestämmelser tillämpas på krav på återbetalning av felaktigt inbetalda belopp.
48 I sitt avgörande av tolkningsfrågan fastställde domstolen, efter att ha påmint om att nationell lagstiftning skall tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt på förfaranden som är inriktade på att avgöra rent nationella tvister av samma slag, och att detta i praktiken inte får hindra att rättigheter som grundar sig på gemenskapsbestämmelser görs gällande, att den treåriga preskriptionstid som frågan gällde "motsvarar ett legislativt val som inte är till förfång för ovannämnda krav."
49 I de båda domarna av den 17 juli 1997, i målen Texaco och Olieselskabet Danmark(33) samt i målet Haahr Petroleum(34) har domstolen slutligen återupprepat denna doktrin, under bekräftande av att "fastställande av skäliga tidsfrister för väckande av talan vid äventyr av preklusion, vilket utgör en tillämpning av den grundläggande rättssäkerhetsprincipen, uppfyller de två villkor som avses ovan och kan således inte anses medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapsrätten, även om den omständigheten att dessa frister löper ut per definition medför att den talan som har väckts helt eller delvis avvisas." Följaktligen har domstolen förklarat att den femåriga preskriptionstid som tillämpas i dansk rätt på återbetalningskrav avseende nationella avgifter som är oförenliga med gemenskapsrätten, är förenlig med denna, även om den helt eller delvis står i vägen för detta krav.
50 Det skulle alltså vara frågan om diskriminering om det i den italienska bestämmelsen om preskription av talan om återbetalning av felaktigt inbetalda avgifter föreskrevs om olika tidsfrister beroende på om återbetalningsplikten grundade sig på nationell rätt eller gemenskapsrätt. Detta skulle faktiskt vara fallet om den tidsfrist som fastställs i lagen för att göra anspråk på återbetalning av avgifter som uppburits i strid med gemenskapsrätten skulle vara kortare än den tidsfrist, som av en annan anledning grundad på nationell rätt, fastställs i lagen för att göra anspråk på återbetalning av avgiften i fråga. Men eftersom detta inte är fallet, och den tidsfrist som fastställts i artikel 13 andra stycket i DPR 641/1972 tillämpas utan åtskillnad på all talan om återbetalning av avgifter, oavsett vad den grundar sig på, bör i svaret på den andra tolkningsfrågan fastställas att denna föreskrift är förenlig med gemenskapsrätten.
51 I detta skede av debatten har kommissionen introducerat ett annat synsätt som får den att "fullständigt formulera om" den andra tolkningsfrågan. Enligt kommissionen skall det anses att denna fråga på grund av den nationella domstolens formulering av den inte kan tas upp till prövning, eftersom den endast avser tolkningen av nationell rätt. I annat fall bör den omformuleras enligt följande:
"Är en nationell bestämmelse oförenlig med gemenskapsrätten om det enligt behöriga nationella myndigheters tolkning av denna bestämmelse föreskrivs att talan om återbetalning av en nationell avgift som uppburits i strid med artikel 10 i direktiv 69/335 skall vara föremål för en preskriptionstid för vilken det förutsätts att medlemsstaten har en faktisk rätt att ta ut avgiften och att det föreligger en motsvarande betalningsskyldighet, och inte för den preskriptionstid som enligt nationell rätt är tillämplig på fall av återbetalning av 'avgifter vars uppbärande uppenbarligen har varit felaktigt' som är en följd av att staten saknar rätt att ta ut avgiften och att motsvarande betalningsskyldighet inte föreligger?"
52 Jag håller varken med om att tolkningsfrågan inte skulle kunna tas upp till prövning eller att det skulle vara nödvändigt eller fördelaktigt att formulera om den.
53 Vad beträffar invändningen att tolkningsfrågan inte kan tas upp till prövning, är det inte riktigt att den andra tolkningsfrågan avser nationell rätt, som skulle vara fallet om det endast var fråga om en ren tolkning av begreppet "felaktigt inbetalda avgifter" i artikel 13 andra stycket i DPR 641/1972. Vad den nationella domstolen däremot vill veta är om det med utgångspunkt i de italienska domstolarnas tolkning av detta begrepp är oförenligt med gemenskapsrätten att tillämpa en treårig frist på talan om återbetalning av beloppet i stället för den tioåriga preskriptionstiden för krav mellan enskilda. Frågan kan alltså tas upp till prövning eftersom den syftar till att åstadkomma ett klargörande av domstolens rättspraxis beträffande lika villkor för talan om återbetalning av belopp som uppburits i strid med gemenskapsrätten.
54 Enligt min mening skall förslaget om att göra en omformulering av den andra tolkningsfrågan inte heller godtas. Den nationella domstolen går inte in på "antagandena" i artikel 13 andra stycket i DPR 641/1972. Den går inte heller in på huruvida frågan om staten har rätt att ta ut avgifter eller inte för att avgöra om en treårig eller en tioårig preskriptionstid skall tillämpas. Däremot är dessa frågor föremål för andra italienska domstolars begäran om förhandsavgörande med avseende på återbetalning av omtvistade avgifter. Avgöranden skall fattas i de respektive processerna.(35)
55 Det är emellertid riktigt att den nationella domstolen i den rättsliga motiveringen i sin begäran om förhandsavgörande hävdar att "det system för återbetalning som fastställs i artikel 13 i DPR 641/1972" är oförenligt med den nationella rättsordningens allmänna bestämmelser enligt vilka väckandet av talan om återbetalning av avgifter som uppburits felaktigt endast är föremål för den allmänna och vanliga preskriptionstiden på tio år. Den tillägger att "den italienska Corte costituzionale i sin dom nr 56 av den 20 februari 1995 har låtit dessa bestämmelser - anspråk på återbetalning av belopp som otillbörligen uppburits -
omfatta det anspråk som görs gällande av den betalningsskyldige för att utverka återbäring av belopp som erlagts med avseende på regeringskoncession ...".
56 I detta avseende betonar kommissionen att den ovannämnda domen från Corte costituzionale "tycks vara oförenlig med" den doktrin som fastställts av Corte suprema di cassazione i den likaledes ovannämnda domen nr 3458/96. Corte costituzionale skulle ha betecknat talan om återbetalning av belopp som "talan om återbetalning av belopp som uppburits felaktigt", ett uttryck som i italiensk rätt har en klar och tydlig betydelse, eftersom det hänvisar till artikel 2033 i civillagen ("avgifter vars uppbärande uppenbarligen har varit felaktigt"). Av detta kan den slutsatsen dras att det är den tioåriga preskriptionstiden som är tillämplig på talan i dessa fall och inte den treåriga preskriptionstid som fastställs i DPR 641/1972.
57 Enligt min mening är det fel att förmoda att de båda italienska domstolarnas domar skulle vara osammanhängande.(36) Även om de vore det, skulle det inte tillkomma domstolen att ta ställning till förmån för den ena eller andra lösningen. I vilket fall som helst skulle det endast vara frågan om tillämpningen av inbördes oförenliga nationella bestämmelser (civillagen å ena sidan och DPR 641/1972 å andra sidan), och det skulle endast tillkomma de italienska domstolarna att med tillämpning av det egna processrättsliga systemet finna den slutliga lösningen.
58 Det avgörande är alltså inte att det fastställts olika tidsfrister för talan om återbetalning beroende på om det är frågan om skattemässiga anspråk eller anspråk mellan enskilda, utan att den lösning som antagits inom ramen för den nationella rättsordningen, i enlighet med de nationella domstolarnas tolkning(37) tillämpas utan åtskillnad på talan om återbetalning, antingen denna grundar sig på gemenskapsrätt eller på nationell rätt. Just detta är fallet med den omtvistade avgiften, enligt de slutsatser som kan dras av de uppgifter som framgår av handlingarna i målet.
59 Kommissionen har både i sitt skriftliga yttrande liksom på ett mera utförligt sätt under sammanträdet hävdat att det skulle vara fråga om en kränkning av likvärdighetsprincipen om talan om återbetalning av felaktigt inbetalda avgifter skulle få ett mindre förmånligt bemötande om den grundade sig på en överträdelse av gemenskapsrätten än vad motsvarande talan i Italien får när återbetalningen grundar sig på en kränkning av en överordnad nationell bestämmelse, och särskilt när det är fråga om avgifter som betalats till följd av nationella lagar som strider mot konstitutionen.
60 Med de "åtgärder inom ramen för nationell rätt" som det vid tillämpningen av likvärdighetsprincipen bör relateras till avses enligt kommissionens mening talan om återbetalning som väckts av de skattskyldiga som har erlagt en avgift i enlighet med en nationell lag, som senare förklarats strida mot grundlagen. I sitt skriftliga yttrande fastställde kommissionen att denna talan såväl i italiensk lagstiftning som i rättspraxis betraktas som en förutsättning för "återbetalning av avgifter som uppenbarligen uppburits felaktigt", att den regleras i den allmänna ordningen i den italienska civillagen (se artikel 2033), och att den följaktligen är föremål för den allmänna regeln om tioårig preskriptionstid. Under sammanträdet preciserade kommissionen i synnerhet dessa påståenden varvid den medgav att detta problem "inte är enkelt att lösa", och att det tillkommer de italienska domstolarna att finna denna lösning.
61 Om det förutsätts att det är de italienska domstolarna som har det sista ordet i frågan, leder de upplysningar som den italienska regeringen i detta avseende tillhandahållit under sammanträdet inte till något exakt bekräftande av kommissionens ståndpunkt.
62 I sin dom nr 2876 av den 9 juni 1989 om konsekvenserna av att en skattelag förklaras vara grundlagsstridig hävdar Corte di cassazione (Sezioni unite) följande ståndpunkter med avseende på de avgifter som till följd av denna lag redan har betalats:
- De domar från Corte costituzionale där bestämmelser med rang av lag fastställs vara ogiltiga leder till att dessa bestämmelser avlägsnas från rättsordningen, med alla sina rättsverkningar, i den bemärkelsen att de inte längre kan tillämpas på gällande rättsförhållanden. Dessa domar berör emellertid inte de rättsförhållanden som har upphört att gälla, dvs. de rättsförhållanden vars konstitutiva verkan har konsoliderats tills det inte längre är möjligt att upphäva dem.
- Dessa domar har faktiskt ingen betydelse för skattemässiga förhållanden som av olika orsaker skall anses ha upphört att gälla. Det kan vara fråga om en tidigare domstolsdom eller det faktum att inbetalningen av avgifter har blivit definitiv (därför att ingen invändning skett eller på grund av ett ogillande av denna invändning), eller att preskriptionstider eller andra frister som fastställs i skattebestämmelserna gått ut.
- De inbetalningar av avgifter som grundar sig på skattebestämmelser som har förklarats vara grundlagsstridiga är därför inte angripliga när de betalningsskyldiga som erlade beloppet lät det ifrågavarande rättsförhållandet bli konsoliderat.
- Det är nödvändigt att uttryckligen avvisa den åsikt enligt vilken betalningsskyldigheten på grund av den retroaktiv verkan av förklaringen om grundlagsstridighet i grund och botten inte skulle föreligga, och att den allmänna bestämmelsen för felaktig uppbörd (dvs. artikel 2033 i civillagen), enligt vilken talan skulle kunna väckas, bortsett från mekanismerna för invändning mot inbetalningar av avgifter och bortsett från de preskriptionstider som fastställs i skattebestämmelserna, därför skulle ha en omedelbar och direkt verkan.
- Till sist bör det anses att det inte finns stöd för den åsikt enligt vilken det i dessa fall (inbegripet de fall då det kan fastställas att ett giltigt skattemässigt förhållande aldrig har förelegat eller att det senare har upphört att gälla), skulle vara civillagens regler som var tillämpliga på talan om återbetalning av avgifter som otillbörligen uppburits, och inte de särskilda, såväl faktiska som processrättsliga bestämmelserna för skattemässiga tvister.
63 Denna doktrin har på nytt bekräftats i dom nr 5731 av den 21 juni 1996 från Corte suprema di cassazione (Sezioni unite civili), där den sammanfattas i följande ordalag: "Det faktum att en bestämmelse vari en viss avgift regleras förklaras grundlagsstridig påverkar inte de skattemässiga förhållanden för vilka den betalningsskyldiges tidsfrister för att invända mot inbetalningen av avgifter har gått ut. Det kan inte anses att tvisten avseende de skattemässiga tvisternas frister och speciella beskaffenhet upphör som en följd av att den bestämmelse som beskattningsrätten grundar sig på förklaras vara grundlagsstridig. ... Det faktum att skattebestämmelsen är oförenlig med konstitutionen gör det inte möjligt att bortse från skattemässiga tvisters frister och beskaffenhet, och inte heller att ifrågasätta de inbetalningar av avgifter mot vilka ingen invändning görs gällande i behörig tid, inom de reglerade tidsfristerna ..."
64 Det finns alltså inget stöd för kommissionens resonemang vad beträffar den påstådda olikheten i behandlingen avseende talan om återbetalning av felaktigt inbetalda avgifter som grundar sig på kränkning av en överordnad bestämmelse, beroende på om det är frågan om nationella eller gemenskapsrättsliga bestämmelser.
65 Följaktligen är det varken nödvändigt att omformulera den andra tolkningsfrågan eller att precisera den med hänsyn till den förmodade olikheten mellan de villkor som tillämpas för att på olika sätt framställa krav på återbetalning av avgifter som otillbörligen uppburits. Den andra tolkningsfrågan är tydlig, och domstolen skall svara på den. Med stöd av de överväganden som jag just har redogjort för, föreslår jag att domstolen genom att svara i enlighet med dessa överväganden skall bekräfta sin tidigare rättspraxis och återigen försäkra att gemenskapsrätten inte står i vägen för att det i nationell lagstiftning föreskrivs om en treårig preskriptionstid för att väcka talan mot statskassan angående krav på återbetalning av felaktigt inbetalda avgifter, även om denna frist är en annan än den som fastställts för talan om återbetalning av felaktigt erlagda belopp mellan enskilda, förutsatt att det vid tillämpningen av fristen inte görs någon åtskillnad mellan talan som väcks med stöd av nationell rätt eller med stöd av gemenskapsbestämmelser.
Den tredje tolkningsfrågan
66 Den tredje tolkningsfrågan, som förutsätter ett jakande svar på den föregående frågan, syftar till att klarlägga huruvida det är förenligt med gemenskapsrätten att det i en nationell bestämmelse, i fråga om talan om återbetalning av felaktigt erlagda avgifter, fastställs att den dag då beslutet antogs, från vilken den treåriga preskriptionstiden börjar löpa, skall vara den dag då avgiften betalades, om det tillämpliga gemenskapsdirektivet vid den tidpunkten inte har införlivats på ett riktigt sätt i den nationella rätten.
67 De skriftliga yttranden som har lämnats in av sökandeföretaget, kommissionen och olika medlemsstater har berört den betydelse som domstolens dom av den 25 juli 1991, Emmott,(38) haft för denna fråga. Som bekant har domstolen i denna dom förklarat följande: "... innan direktivet har blivit korrekt genomfört kan den medlemsstat som underlåter detta inte gentemot en enskild som mot staten i fråga väckt talan i syfte att tillvarata de rättigheter som bestämmelser i direktivet tillerkänner denne, åberopa att dennes talan väckts för sent. Vidare följer härav att en frist för väckande av talan enligt nationell rätt kan börja löpa först från den tidpunkten".(39)
68 Det är emellertid riktigt att räckvidden hos rättsfallet Emmott senare har begränsats av domstolen, som har betonat att det endast är möjligt att tillämpa detta rättsfall när det är frågan om samma speciella omständigheter som i det målet. I domarna av den 27 oktober 1993, Steenhorst-Neerings,(40) och av den 6 december 1994, Johnson,(41) har domstolen bekräftat att de nationella preskriptionstiderna med stöd av vissa direktiv är tillämpliga på anspråk med avseende på socialförsäkringsunderstöd, även om direktiven ännu inte i vederbörlig ordning har införlivats med nationell rätt.
69 Under detta förhandsförfarande har domstolen avkunnat domarna i de ovannämnda målen Haahr Petroleum och Texaco och Olieselskabet Danmark, varvid den ånyo har avfärdat tillämpningen av den rättsprincip som fastställts i domen i målet Emmott. I de båda målen hade ett anspråk på återbetalning - som grundade sig på en överträdelse av artikel 95 i fördraget - avvisats av de danska myndigheterna, som åberopade en nationell bestämmelse till följd av vilken en talan som avser återbetalning av felaktigt inbetalda avgifter preskriberas när en tidsfrist på fem år förflutit, från betalningsdagen räknat. Domstolen återupprepade att det inte var oförenligt med gemenskapsrätten att i dessa två fall tillämpa bestämmelsen, trots att den helt eller delvis var till hinder för återbetalning av avgifterna.
70 Slutligen förkunnade domstolen, två månader före förhandlingen i det ifrågavarande målet, domen av den 2 december 1997 i målet Fantask.(42) Denna dom är av särskilt stor betydelse för det aktuella målet, eftersom omständigheterna i målet de facto och de jure motsvarar omständigheterna i det aktuella målet. Domen i målet Fantask avsåg återbetalning av avgifter som otillbörligen uppburits och som hänförde sig till:
- samma slags nationella avgift (danska avgifter med avseende på registrering av bolag i ett bolagsregister),
- samma typ av oförenlighet mellan gemenskapsrätten (närmare bestämt direktiv 69/335) och den nationella bestämmelse som reglerar avgiften,
- samma inkonsekvens mellan preskriptionstider och andra nationella frister (fem år enligt nationell lagstiftning, räknat från den dag då avgiften betalades).
71 Liksom i det aktuella målet frågade den nationella domstolen, som i målet Fantask skulle avgöra en tvist med samma slags utmärkande egenskaper som de som domstolen precis redogjort för, "... om gemenskapsrätten är till hinder för att en medlemsstat åberopar en nationell preskriptionsfrist mot ett krav på återbetalning av avgifter som har uppburits i strid med gemenskapsrätten så länge medlemsstaten inte har införlivat detta direktiv på ett korrekt sätt." Även sökandebolagens och kommissionens yttranden grundade sig på doktrinen i domen Emmott, medan de regeringar som deltog i förfarandet för förhandsavgörande motsatte sig att den skulle tillämpas.
72 Domstolen beslutade sig ännu en gång för den sistnämnda lösningen, varvid den återupprepande av samma slags resonemang som det jag tidigare hänvisat till.
73 För det första påminde den om att det, i avsaknad av en gemenskapsrättslig reglering i frågan, som en allmän princip tillkommer varje medlemsstat att i sin nationella rättsordning reglera förfarandena för anspråk på belopp som betalats i den oriktiga tron att betalningsplikt förelåg, förutsatt att dessa förfaranden varken är mindre förmånliga än de som avser liknande nationella anspråk eller medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapsrätten.
74 För det andra har domstolen efter det att den har betonat att fastställande av skäliga tidsfrister för väckande av talan vid äventyr av preklusion i rättssäkerhetens intresse, vilket skyddar både den betalningsskyldige och den berörda myndigheten, är förenligt med gemenskapsrätten, understrukit att sådana frister således inte kan anses medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapsrätten, även om den omständigheten att dessa frister löper ut per definition medför att den talan som har väckts helt eller delvis avvisas. Kort sagt skall den preskriptionstid på fem år som fastställts i dansk rätt betecknas som skälig, och den tillämpas både på talan som grundas på gemenskapsrätt och på nationell rätt.
75 För det tredje har domstolen återigen avfärdat att den doktrin som fastställts i domen i målet Emmott skulle vara tillämplig på detta slags tvister. Domen i målet Emmott var berättigad med hänsyn till omständigheter som var utmärkande för det målet, enligt vilka preklusionen medförde att sökanden helt berövades möjligheten att göra gällande sin rätt till likabehandling enligt ett gemenskapsdirektiv.
76 Domstolen drog slutligen slutsatsen att "... gemenskapsrätten i sin nuvarande utformning inte är till hinder för att en medlemsstat, som har underlåtit att införliva direktivet på ett korrekt sätt, mot ett krav på återbetalning av felaktigt inbetalda avgifter som har uppburits i strid med direktivet, åberopar en nationell preskriptionsfrist som börjar löpa den dag då anspråken avseende den aktuella avgiften uppkom, om en sådan frist inte är mindre förmånlig om talan väcks med stöd av gemenskapsrätten än om den väcks med stöd av nationell rätt och den inte medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapsrätten."
77 Med hänsyn till den presenterade doktrinens tydlighet och den uppenbara likheten mellan omständigheterna de facto och de jure i målet Fantask och i detta mål, avstod kommissionen under den muntliga förhandlingen från att fortsätta med att hävda sin tidigare ståndpunkt och medgav att frågan hade blivit definitivt avgjord efter domen i målet Fantask. Sökandena i tvisten vid den nationella domstolen försökte däremot att under samma förhandling(43) betona olikheter mellan de danska och italienska rättsordningarna som uteslöt möjligheten att på det aktuella målet tillämpa den doktrin som fastställts i målet Fantask.
78 Enligt min uppfattning misslyckades detta försök, framför allt därför att utgångspunkten visade sig vara felaktig. I stället för att upptäcka presumtiva skillnader mellan målet Fantask och detta mål hade det varit nödvändigt att undersöka likheten i omständigheterna mellan målet Emmott och detta mål, eftersom det i rättspraxis efter domen i målet Emmott har fästs vikt vid den speciella karaktären hos omständigheterna, vilka var avgörande för utgången i detta mål. I detta avseende framhöll den brittiska regeringen under förhandlingen att det - bland annat - var de egna myndigheterna som uppmanade fru Emmott att inte väcka talan. Däremot har inget hindrat italienska bolag att utöva sin rätt till att väcka talan avseende erläggandet av avgifter.(44)
79 För det andra och oberoende av det ovanstående, har de skillnader som gjorts gällande mellan de båda nationella lagstiftningarna ingen relevans med avseende på den betydelse doktrinen i målet Fantask har för detta mål. Oberoende av om tidsfristen är fem eller tre år, den har fastställs i en allmän eller en särskild bestämmelse som tillämpas på en viss kategori av avgifter, det har skett en förändring i rättspraxis beträffande tolkningen av den tidigare bestämmelsen eller inte, är det viktiga att domstolen har bekräftat att den fem- eller treåriga preskriptionstiden som kan invändas mot talan om återbetalning av avgifter som uppburits felaktigt, och som grundas på gemenskapsrätten, kan börja löpa från den tidpunkt då betalningen skedde, och inte från den tidpunkt då staten på ett korrekt sätt införlivade direktivet med sin nationella rätt.
80 Detta påstående - som uppenbarligen förutsätter att denna fråga inte regleras i några gemenskapsrättsliga bestämmelser och att det finns en nationell bestämmelse där preskriptionstiden fastställs på ett icke-diskriminerande sätt - vederläggs inte på grund av att utgången av denna frist logiskt sett står i vägen för återbetalning av redan inbetalda avgifter. Detta är karaktäristiskt för en preskriptionstid med sådana egenskaper som, då den påverkas av rättssäkerhetsprincipen, inte sätter den faktiska möjligheten att erhålla rättsskydd ur spel: Under tre år efter betalningen har de betalningsskyldiga haft möjlighet att göra invändningar mot inbetalningen av avgifter.
81 Det skulle kunna anses att denna lösning inte är särskilt tillfredsställande för de betalningsskyldiga som har sett sig förpliktade till att betala en avgift i strid med gemenskapsrätten. Och så är det faktiskt. En möjlig lösning, om än inte befriad från stora svårigheter, skulle vara att låta frågan regleras av en enda gemenskapsbestämmelse, som skulle harmonisera de olika relevanta nationella ordningarna. Så länge som en sådan bestämmelse inte existerar, tillkommer det medlemsstaterna att bestämma villkoren för talan om återbetalning. Detta skall ske under de förutsättningar som det så många gånger tidigare redogjorts för.
82 Det är riktigt att medlemsstaterna vid utövandet av sin behörighet - i detta fall vad Republiken Italien angår - skall agera i enlighet med kraven i artikel 5 i fördraget. Det är likaså riktigt att de italienska myndigheternas agerande, med avseende på återbetalning av den avgift som är föremål för detta beslut om hänskjutande, enligt parternas yttrande verkar ha orsakat fler svårigheter för talan om återbetalning än vad som mot bakgrund av denna artikel skulle kunna förväntas.(45) Men denna begäran om förhandsavgörande kan inte omvandlas till ett fördragsbrottsförfarande som regleras i artikel 169 i fördraget. Det kan inte heller påstås att Republiken Italiens officiella agerande i huvudsak skulle ha varit oförenligt med de skyldigheter som följer av fördraget. Landets domstolar har avskaffat den del av den nationella avgiften som strider mot gemenskapsrätten och på ett uttryckligt sätt medgivit rätten till återbetalning av denna.(46) De italienska domstolarna har skyddat denna rätt, även om detta skett inom ramen för de nationella bestämmelserna om preskription av talan.
Förslag till avgörande
83 Jag föreslår följaktligen att domstolen svarar på de frågor som ställts av Tribunale civile di Genova på följande sätt:
1) Tillämpningen av nationella bestämmelser om utgång av frister för att väcka talan om återbetalning av felaktigt inbetalda avgifter utgör inte en begränsning i tiden av en dom meddelad av domstolen, som endast denna har behörighet att uttala sig om.
2) Gemenskapsrätten utgör inte hinder för att det i nationella rättsordningar föreskrivs att talan mot statskassan för att erhålla återbetalning av felaktigt inbetalda avgifter skall väckas inom en frist på tre år, även om denna frist skiljer sig från den frist som har föreskrivits för talan om återkrav mellan enskilda, förutsatt att fristen tillämpas utan åtskillnad på talan om återbetalning som grundas på nationell rätt och på den talan som följer av tillämpningen av gemenskapsregler.
3) Gemenskapsrätten utgör inte hinder för att på ett yrkande om återbetalning av en avgift som är oförenlig med ett direktiv tillämpa nationella bestämmelser enligt vilka en talan om återbetalning av felaktigt uppburna avgifter preskriberas efter tre år från betalningen, även när dessa bestämmelser helt eller delvis förhindrar återbetalningen.
(1) - De förenade målen C-71/91 och C-178/91 (REG 1993, s. I-1915).
(2) - EGT L 249, s. 25.
(3) - Se dekret nr 331 av den 30 augusti 1993, som omvandlades till lag nr 427 av den 29 oktober 1993.
(4) - Se i detta hänseende domarna från Corte suprema di cassazione (prima Sezione civile) nr 2992 av den 28 mars 1994, nr 9900 av den 23 november 1994, nr 4468/96 och nr 3458/96 av den 23 februari 1996. Den sistnämnda domen avkunnades samfällt av avdelningarna (Sezioni Unite). Efter att ha påmint om de förändringar som hade ägt rum i lagstiftningen för avgiften fastställde Corte costituzionale på samma sätt i den andra motiveringen till dom nr 56 av den 24 februari 1995 beträffande åren före avgiftens avskaffande (1993) att: "Eftersom avgiften, enligt domstolens tolkning i dom av den 20 april 1993 i målen C-71/91 och C-178/91, har uppburits av den italienska staten i strid med artikel 10 i direktiv 69/335/EEG av den 17 juli 1969, kan de betalade beloppen återkrävas med stöd av gemenskapsrätten, som är direkt tillämplig på den italienska rättsordningen".
(5) - Artikel 633 i den italienska civilprocesslagen gör det möjligt för domstolarna att under vissa förutsättningar (det skall vara fråga om säkra, förfallna och exigibla fordringar som intygas genom beviskraftiga dokument) utfärda ett "decreto ingiuntivo", genom vilket gäldenären provisoriskt åläggs att betala det belopp som är föremål för återfordran.
(6) - Tillämpningen av lag nr 428/1990 på krav på återbetalning av vissa avgifter är föremål för de tolkningsfrågor som ställdes i målen C-228/96, Aprile II, och C-343/96, Dilexport.
(7) - Mål 43/75 (REG 1976, s. 455; svensk specialutgåva, volym 3. s. 59).
(8) - Författningsdomstolarna eller de domstolar som delvis har samma uppgifter som författningsdomstolarna har ofta gått tillväga på samma sätt, när de ställts inför de problem som uppstår då lagar förklaras strida mot grundlagen. Se i detta hänseende artikeln från E. García de Enterría, "Un paso importante para el desarollo de nuestra justicia constitucional: la doctrina prospectiva en la declaración de ineficacia de las leyes inconstitucionales", Revista Española de Derecho Administrativo, 1989, nr 61, s. 5 och följande sidor.
(9) - "Om talan är välgrundad, skall domstolen förklara den berörda rättsakten ogiltig. Vad gäller förordningar skall dock domstolen, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av den ogiltigförklarade förordningen som skall betraktas som bestående."
(10) - Dom av den 26 april 1994 i mål C-228/92, Roquette Frères (REG 1994, s. I-1445), punkt 17.
(11) - Sålunda fastställs i domen av den 16 juli 1992 i mål C-163/90, Legros m.fl. (REG 1992, s. I-4625; svensk specialutgåva, volym 13), punkt 30: "Det bör uppmärksammas på att domstolen endast i undantagsfall med tillämpning av den allmänna principen om rättssäkerhet som är förankrad i gemenskapsrätten, kan begränsa möjligheten för alla berörda att åberopa den sålunda tolkade bestämmelsen för att få en förnyad prövning av rättsförhållanden som ingåtts i god tro ... Vid avgörandet av om det finns anledning eller ej att begränsa en doms verkningar i tiden, måste i enlighet med domstolens rättspraxis beaktas att även om de praktiska följderna av varje domstolsavgörande noggrant måste övervägas får det dock inte gå så långt att den rättsliga objektiviteten får vika och att den framtida rättstillämpningen äventyras av det enda skälet att ett domstolsavgörande kan få retroaktiv verkan (dom av den 2 februari 1988 i mål 24/86, Blaizot (REG 1988, s. 379; svensk specialutgåva, volym 9), punkterna 28 och 30."
(12) - Mål 61/79 (REG 1980, s. 1205; svensk specialutgåva, volym 5, s. 149), punkt 16.
(13) - De förenade målen C-367/93-C-377/93 (REG 1995, s. I-2229), punkt 42.
(14) - Mål C-330/95 (REG 1997, s. I-3801), punkt 28.
(15) - Mål C-415/93 (REG 1995, s. I-4921), punkt 141.
(16) - De förenade målen C-179/94 och C-252/94 (REG 1996, s. I-505), punkt 47.
(17) - Dom av den 16 december 1976 i mål 33/76 (REG 1976, s. 1989; svensk specialutgåva, volym 3, s. 261).
(18) - Dom av den 16 december 1976 i mål 45/76 (REG 1976, s. 2043).
(19) - I olika regler eller principer finns det stöd för rätten att erhålla återbetalning av nationella avgifter som uppburits i strid med gemenskapsrätten. Domstolen har hänvisat till några av dessa i vissa av sina domar. Artikel 5 i fördraget har sålunda kunnat åberopas, eftersom den innehåller ett krav på att medlemsstaterna skall säkerställa att de skyldigheter som följer av fördraget fullgörs. Vid andra tillfällen har det framhållits att det är nödvändigt att den gemenskapsrättsliga bestämmelsen, som är oförenlig med den nationella bestämmelse i vilken avgiften har fastställts, även i fortsättningen skall ha direkt effekt. Dessutom har det allmänna förbudet åberopats mot att staten gör en oberättigad vinst om den inte måste återbetala belopp som uppburits felaktigt.
(20) - Mål 240/87 (REG 1988, s. 3513).
(21) - Samma sak har fastställts i en redan lång rad domar som från och med domarna i de ovannämnda målen Rewe och Comet har avkunnats i detta avseende: Dom av den 26 juni 1979 i mål 177/78, Pigs & Bacon Commission (REG 1979, s. 2161), av den 27 februari 1980 i mål 68/79, Just (REG 1980, s. 501), dom av den 5 mars 1980 i mål 265/78, Ferwerda (REG 1980, s. 617), ovannämnda dom i mål Denkavit italiana, dom av den 10 juli 1980 i mål 811/79, Ariete (REG 1980, s. 2545), dom av den 10 juli 1980 i mål 826/79, MIRECO (REG 1980, s. 2559), dom av den 9 november 1983 i mål 199/82, San Giorgio (REG 1983, s. 3595), dom av den 25 februari 1988 i de förenade målen 331/85, 376/85 och 378/85, Bianco och Girard (REG 1988, s. 1099), dom av den 23 maj 1996 i mål C-5/94, Hedley Lomas (REG 1996, s. I-2553), m.fl.
(22) - Enligt domstolens fasta rättspraxis kan en sådan begränsning endast fastställas i ett förhandsavgörande. Det är uppenbart att det endast är domstolen som får begränsa sina egna domars rättsverkningar i tiden.
(23) - Det är riktigt att kommissionen i sitt skriftliga yttrande redan hade hänvisat till domen i målet Deville och antytt att detta möjligen hade likheter med det aktuella målet. Detta skedde emellertid på ett sätt som snarare var hypotetiskt. Sålunda frågar sig kommissionen i punkt 16 i detta yttrande "... om inte också den tolkningsprincip som fastslagits i domen i målet Deville skulle vara tillämplig ... och utesluter inte att man skulle kunna dra en slutsats som vid utläggningen av domen i målet Deville skulle kunna ha följande lydelse ...".
(24) - I denna dom fastslog domstolen att om en viss lagstiftning till följd av dess domar förklaras vara oförenlig med fördraget, får det i nationell lagstiftning inte antas en processrättslig bestämmelse som särskilt minskar möjligheterna att göra anspråk på återbetalning av avgifter som uppburits felaktigt till följd av lagstiftningen i fråga.
(25) - Dom av den 2 februari 1988 i mål 309/85 (REG 1988, s. 355; svensk specialutgåva, volym 3).
(26) - Följande svar föreslogs: "Domstolarna i en medlemsstat får, efter en dom från EG-domstolen där det fastställs att en viss skattebestämmelse är oförenlig med en gemenskapsrättslig regel, inte ge en processrättslig bestämmelse en ny tolkning som särskilt minskar möjligheterna för de berörda att begära återbetalning av en avgift som uppburits felaktigt av denna medlemsstat."
(27) - Se punkt 12 i detta förslag till avgörande.
(28) - Punkt 7 i detta förslag till avgörande.
(29) - Se härvidlag motiveringen till domen från Corte suprema di cassazione i punkt 12 i detta förslag till avgörande.
(30) - Under rubrikerna "korta preskriptionstider" och "presumtiva preskriptionstider" i den italienska civillagen i artiklarna 2947 ff. regleras de fall då fristerna är kortare än vanligt. Till exempel, i fråga om skadeersättning (fem år), företagsrelationer (fem år), transport- och försäkringsavtal (ett år), förhållandet mellan arbetsmarknadens parter (ett eller tre år, beroende på omständigheterna), och så vidare.
(31) - Mål C-261/95 (REG 1997, s. I-4025).
(32) - Mål 386/87 (REG 1989, s. 3551), punkt 15-18.
(33) - De förenade målen C-114/95 och C-115/95 (REG 1987, s. I-4263), punkt 45-49.
(34) - Mål C-90/94 (REG 1997, s. I-4085), punkt 46-53.
(35) - Mål C-10/97-C-22/97. Under sammanträdet avstod kommissionen från att avge ett yttrande över konsekvenserna av en eventuell "rättslig nullitet" hos de nationella lagar som strider mot gemenskapsrätten, som enligt dess mening var att härleda från domen i målet Simmenthal. Den framhöll uttryckligen att den fram till den muntliga förhandlingen i målet skulle föredra att resonera på ett avvikande sätt i denna fråga.
(36) - Domen från Corte costituzionale avsåg endast det faktum att ett tidigare uttömmande av möjligheterna till att anföra administrativa besvär var ett absolut villkor för att väcka talan vid domstol. Detta villkor ansågs vara grundlagsstridigt på grund av följande resonemang:
"Enligt fast rättspraxis från Corte får det som villkor för talans väckande endast fastställas en skyldighet att först tömma ut möjligheterna till att anföra administrativa besvär, och att därefter låta en viss tid förflyta från det att dessa besvär anfördes, om detta är berättigat på grund av allmänna krav eller överordnade rättsliga syften. När det är frågan om sådana omständigheter skall denna skyldighet utformas på ett sätt i lagstiftningen, som är så litet betungande som möjligt.
Det saknas en godtagbar motivering som berättigar den begränsning som görs av principen i konstitutionens artikel 24 för de tvister som regleras i artikel 12 i DPR 641/1972, liksom för de som regleras i analoga bestämmelser i dekreten 640 och 642. Det är frågan om tvister som inte kräver tekniska konstateranden som gör att det blir nödvändigt eller lämpligt att rättsskipningsfasen föregås av en administrativ prövning (jfr dom nr 15 från 1991), a fortiori när det som i detta fall är frågan om krav på återbetalning av belopp som uppburits felaktigt av skattemyndigheterna. Det finns inget som berättigar en särskild ordning till förmån för gäldenären när det gäller talan mot statskassan om återbetalning av belopp som otillbörligen uppburits."
Kommissionen försöker också att på preskriptionstiderna för denna slags talan tillämpa denna sista mening, som tagits ur sitt sammanhang i domen. Enligt min mening är detta klart överdrivet. I domsmotiveringen avses ju absolut inte de tidsrelaterade frågorna i samband med talan om återbetalning, utan den oberättigade skyldigheten att tidigare uttömma möjligheterna till att anföra administrativa besvär.
(37) - Domstolen har upprepade gånger fastslagit (se dom av den 29 maj 1997 i mål C-300/95, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 1997, s. I-2649), punkt 37, som är en av de senaste aktuella domarna) att räckvidden hos nationella lagar och andra författningar skall bedömas med hänsyn till de nationella domstolarnas tolkning av dessa.
(38) - Mål C-208/90 (REG 1991, s. I-4269; svensk specialutgåva, volym 11).
(39) - Punkt 23.
(40) - Mål C-338/91 (REG 1993, s. I-5475).
(41) - Mål C-410/92 (REG 1994, s. I-5483).
(42) - Mål C-188/95 (REG 1997, s. I-6783), punkt 42-52.
(43) - Den muntliga förhandlingen ägde rum på samma gång för målen C-231/96, EDIS, C-260/96, SPAC, C-279/96, Ansaldo Energia, C-280/96, Marine Insurance Consultant och C-281/96, GMB m.fl.
(44) - Ombudet för bolaget EDIS klargjorde detta när han under sammanträdet medgav att ett annat bolag kallat EDIS, som har anknytning till det ifrågavarande bolaget, och ytterligare några italienska företag redan under 1989 (alltså inte endast före avkunnandet av domen i målet Ponente Carni, utan även före den begäran om förhandsavgörande som denna dom hänförde sig till) inför de italienska domstolarna har gjort invändningar mot betalningsskyldigheten med avseende på avgiften för inskrivning i registret. Trots att dess krav avvisades på grund av att de saknade grund vittnar detta om att de inte förvägrades rätten till rättsskydd.
(45) - Dessa svårigheter inbegriper nödvändigheten av att väcka talan för att erhålla en exekutionstitel mot statskassan, ett krav som annars kan leda till att rättegångsförhandlingen kompliceras och att den rättsliga hanteringen till följd därav försenas. Detta skulle vara till förfång för de skattskyldiga.
(46) - I artikel 61 i dekret nr 331 av den 30 augusti 1993 fastställs att återbetalning av belopp som i detta avseende blivit felaktigt inbetalda dels kan ske genom administrativa besvär (för belopp som betalats för räkenskapsåret 1992) och dels genom ersättning (för belopp som betalats för räkenskapsåret 1993).