Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
T. ĆAPETA
fremsat den 12. februar 2026 (1)
Sag C-225/24
Europa-Parlamentet
mod
Europa-Kommissionen
» Annullationssøgsmål – Kommissionens afgørelse C(2023) 9014 af 13. december 2023 – forordning (EU) 2021/1060 – artikel 9, stk. 1, og artikel 15 – bilag III – horisontal grundforudsætning »Effektiv gennemførelse og anvendelse af chartret om grundlæggende rettigheder« – lovreformer om mangler ved domstolenes uafhængighed i Ungarn «
I.      Indledning
1.        Fra den flerårige finansielle ramme (herefter »FFR«) for årene 2021-2027 blev konditionalitet vedrørende retsstatsprincippet en integreret del af alle finansielle instrumenter, hvorigennem EU-budgettet forvaltes og udbetales.
2.        Den foreliggende sag vedrører anvendelsen af denne konditionalitet, for så vidt som den vedrører domstolenes uafhængighed, inden for rammerne af de finansielle regler, der er reguleret ved forordningen om fælles bestemmelser (herefter »forordningen om fælles bestemmelser«) (2).
3.        Domstolen står over for et søgsmål anlagt af Europa-Parlamentet, der har nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2023) 9014 (herefter »den anfægtede afgørelse«) (3), hvorved sidstnævnte institution i december 2023 ophævede suspensionen af udbetalingen af midler, der er omfattet af forordningen om fælles bestemmelser, til en række programmer, der er godkendt til finansiering i Ungarn.
4.        Sagen rejser nye spørgsmål om Europa-Kommissionens skønsbeføjelser og forpligtelser ved vurderingen af, om en given medlemsstat har opfyldt de aftalte specifikke betingelser for udbetaling af midler – spørgsmål, som også kan være relevante for andre finansielle rammer.
II.    Baggrund
A.      Konditionalitet under forskellige EU-finansieringsinstrumenter
5.        Inden jeg forklarer og behandler de anbringender, som Parlamentet har fremsat i forbindelse med det foreliggende søgsmål, er det for bedre at forstå sagens baggrund nødvendigt kort at redegøre for forholdet mellem de forskellige finansielle instrumenter, der fastsætter domstolenes uafhængighed som et EU-budgetkrav for Ungarn (4).
6.        Som jeg anførte i indledningen, var betalinger fra EU-budgettet, der blev aftalt i henhold til FFR for 2021-2027, betinget af, at den modtagende medlemsstat respekterer retsstatsprincippet. Dette er fastsat som en generel regel i konditionalitetsforordningen (5), som »fastsætter de regler, der er nødvendige for at beskytte Unionens budget i tilfælde af tilsidesættelser af retsstatsprincippet i medlemsstaterne« (6).
7.        En del af konditionaliteten vedrørende retsstatsprincippet er medlemsstaternes forpligtelse til at sikre domstolenes funktion og uafhængighed som et middel til at sikre, at EU-midler anvendes til det tilsigtede formål, hvorved Unionens finansielle interesser beskyttes (7).
8.        Denne forpligtelse til at sikre domstolenes uafhængighed fandtes i en eller anden form i mere specifikke finansielle rammer. I forordningen om fælles bestemmelser, som er omhandlet i den foreliggende sag, er denne betingelse en af de horisontale grundforudsætninger, der benævnes »Effektiv gennemførelse og anvendelse af chartret om grundlæggende rettigheder« (herefter »grundforudsætningen om chartret«) (8).
9.        I en anden finansiel ramme, genopretnings- og resiliensfaciliteten (herefter »forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten«) (9), omtales betingelserne for udbetaling af betalinger under denne facilitet som »mål« og »milepæle« (10). De horisontale betingelser, uden hvis opfyldelse der ikke kan iværksættes betalinger under denne finansielle ramme, kaldes i almindelighed for »supermilepæle«.
10.      Forordningen om fælles bestemmelser og forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten indeholder finansielle regler for de forskellige fonde, der anvendes til fordeling af EU-budgettet. Forordningen om fælles bestemmelser samler reglerne vedrørende størstedelen af de »traditionelle« EU-fonde, der anvendes til finansiering af forskellige EU-politikker, herunder EU’s samhørighedspolitik. Genopretnings- og resiliensfaciliteten blev oprettet i henhold til artikel 175, stk. 3, TEUF, som muliggør finansiering af aktioner ud over fondene, og er det vigtigste udgiftsprogram under instrumentet NextGenerationEU (11).
11.      For Ungarns vedkommende blev der inden for rammerne af forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten aftalt en række specifikke betingelser og foranstaltninger for at opnå et uafhængigt retsvæsen (12). Blandt de 27 supermilepæle, der er fastsat heri, uden hvis opfyldelse Ungarn ikke kan modtage nogen betaling i henhold til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, vedrører 4 domstolenes uafhængighed (13). Disse milepæle er de samme (med undtagelse af kravet om høring af interessenter) som de krav, der er vedtaget i henhold til forordningen om fælles bestemmelser som led i grundforudsætningen om chartret for Ungarn (14).
12.      Indtil nu er der endnu ikke foretaget nogen betalinger til Ungarn under forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, idet Kommissionen konkluderede, at de reformer, der var krævet i henhold til supermilepælene, ikke var blevet gennemført (15). Denne suspension er endnu ikke ophævet (16).
13.      Endelig blev konditionalitet vedrørende retsstatsprincippet også anvendt med hensyn til Ungarn i henhold til konditionalitetsforordningen. Suspension af betalinger eller andre foranstaltninger i henhold til denne forordning er subsidiære i forhold til de foranstaltninger, der kan træffes til beskyttelse af budgettet i henhold til anden lovgivning, herunder forordningen om fælles bestemmelser og forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten (17).
14.      I henhold til konditionalitetsforordningen vedtog Rådet den 12. december 2022 en afgørelse (18) om foranstaltninger til beskyttelse af Unionens budget mod tilsidesættelser af retsstatsprincippet i Ungarn. Kommissionen foreslog (19) disse foranstaltninger på grund af alvorlige, systemiske, generelle og tæt forbundne uregelmæssigheder samt mangler og svagheder i de offentlige udbudsprocedurer i Ungarn samt begrænsninger med hensyn til retsforfølgelse af korruption i denne medlemsstat (20). Ved denne afgørelse suspenderede Rådet 55% af budgetforpligtelserne (21) for tre programmer under samhørighedspolitikken (22) for perioden 2021-2027 (23).
15.      Selv om denne suspension i henhold til konditionalitetsforordningen endnu ikke er ophævet, blev suspensionen af betalingerne til de samme tre programmer i henhold til forordningen om fælles bestemmelser ophævet ved den anfægtede afgørelse den 13. december 2023.
16.      Samme dag vedtog Kommissionen på grundlag af konditionalitetsforordningens artikel 7, stk. 2, og uden skriftlig meddelelse fra Ungarn med anmodning om ophævelse af foranstaltningerne på eget initiativ en afgørelse om fornyet vurdering af situationen i Ungarn (24). Den konstaterede, at Ungarn ikke havde afhjulpet den situation, der førte til vedtagelsen af budgetforanstaltninger i henhold til konditionalitetsforordningen. Kommissionen foreslog derfor ikke Rådet at ophæve eller tilpasse foranstaltningerne i henhold til denne forordning (25).
B.      Faserne forud for den anfægtede afgørelse
1.      Procedure i henhold til forordningen om fælles bestemmelser og afgørelserne om godkendelse
17.      I henhold til forordningen om fælles bestemmelser skal de finansieringsprogrammer, som medlemsstaterne har foreslået, godkendes af Kommissionen (26).
18.      EU-budgettet tildeles i henhold til denne finansielle ramme på grundlag af princippet om delt forvaltning i overensstemmelse med de detaljerede procedurer, der er fastsat i finansforordningens artikel 63 (27). Ved gennemførelsen af budgettet skal medlemsstaterne og Kommissionen sikre overholdelse af de horisontale principper, herunder respekt for de grundlæggende rettigheder og overholdelse af chartret, jf. artikel 9, stk. 1, i forordningen om fælles bestemmelser.
19.      I overensstemmelse med artikel 10 i forordningen om fælles bestemmelser udarbejder hver medlemsstat en partnerskabsaftale, der fastlægger de strategiske retningslinjer for programmeringen og ordningerne for anvendelse af midler fra forordningen om fælles bestemmelser på en virkningsfuld og effektiv måde. På grundlag af artikel 12 i forordningen om fælles bestemmelser skal disse partnerskabsaftaler derefter vurderes af Kommissionen for så vidt angår deres forskriftsmæssighed i forhold til forordningen om fælles bestemmelser og de fondsspecifikke regler.
20.      I henhold til artikel 15, stk. 2, i forordningen om fælles bestemmelser skal medlemsstaterne ved udarbejdelsen af partnerskabsaftaler selv vurdere, om de grundforudsætninger, der er knyttet til den udvalgte specifikke målsætning, er opfyldt. Når en medlemsstat anser en grundforudsætning for opfyldt, meddeler den dette til Kommissionen, der i henhold til artikel 15, stk. 4, i forordningen om fælles bestemmelser så hurtigt som muligt og senest tre måneder efter modtagelsen af disse oplysninger foretager en vurdering og underretter medlemsstaten, om den er enig med dens vurdering. En grundforudsætning er opfyldt, »hvis alle de relaterede kriterier er opfyldt« (28), hvilket er en standard, der er bindende for både en medlemsstat og for Kommissionen ved vurderingen af opfyldelsen af grundforudsætningerne.
21.      Bilag III til forordningen om fælles bestemmelser indeholder horisontale grundforudsætninger, som i henhold til denne forordnings artikel 15, stk. 1, finder anvendelse på alle specifikke målsætninger. Disse betingelser skal være opfyldt, inden der foretages betalinger fra fondene. En af de horisontale grundforudsætninger, der er fastsat i bilag III til forordningen om fælles bestemmelser, er grundforudsætningen om chartret, i henhold til hvilken de modtagende medlemsstater skal indføre »[o]rdninger til sikring af, at de programmer, der støttes af fondene, og gennemførelsen heraf overholder de relevante bestemmelser i chartret«.
22.      Den 22. juli 2022, da Ungarn ansøgte om finansiering under de fonde, der reguleres af forordningen om fælles bestemmelser, var det medlemsstatens opfattelse, at alle horisontale grundforudsætninger, herunder grundforudsætningen om chartret, var blevet opfyldt (29).
23.      Den 22. december 2022 vedtog Kommissionen afgørelserne om godkendelse vedrørende ti operationelle programmer, der finansieres af fondene under forordningen om fælles bestemmelser, i Ungarn for perioden 2021-2027 (30).
24.      Ved vurderingen af disse programmer konstaterede Kommissionen imidlertid fire væsentlige mangler hvad angår grundforudsætningen om chartret i Ungarn, som vedrørte i) domstolenes uafhængighed, ii) akademisk frihed, iii) den såkaldte børnebeskyttelseslov og iv) asylret.
25.      Med hensyn til grundforudsætningen om chartret vedrørende mangler med hensyn til domstolenes uafhængighed i Ungarn anerkendes det i betragtningerne i afgørelserne om godkendelse, at »der gentagne gange er blevet givet udtryk for betænkeligheder i forbindelse med det europæiske semester og retsstatsmekanismen med hensyn til domstolenes uafhængighed i Ungarn« (31). Disse betragtninger beskriver derefter mere detaljeret disse betænkeligheder og henviser til de procedurer, der er aftalt inden for rammerne af forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, hvor Ungarn indvilgede i at gennemføre visse reformer for at opnå domstolenes uafhængighed.
26.      Kommissionen godkendte derfor alle ti programmer og fastsatte størrelsen af den finansielle støtte og medfinansieringssatserne (32), men suspenderede udbetalingen af disse betalinger, indtil Ungarn havde overholdt grundforudsætningen om chartret.
27.      De horisontale grundforudsætninger behandles ens i artikel 3 i hver afgørelse om godkendelse. Navnlig fastsætter forordningens artikel 3, stk. 2, de detaljerede betingelser, som Ungarn skal opfylde for at afhjælpe manglende overholdelse af grundforudsætningen om chartret for så vidt angår mangler ved domstolenes uafhængighed. Bestemmelsen har følgende ordlyd:
»For så vidt angår den tredje horisontale grundforudsætning »Effektiv gennemførelse og anvendelse af chartret om grundlæggende rettigheder« gælder følgende:
Med hensyn til mangler ved domstolenes uafhængighed er grundforudsætningen opfyldt, når Ungarn har indført følgende ændringer, og disse ændringer anvendes:
a)      lovændringer, der styrker det nationale domstolsråds rolle (herefter »domstolsrådet«) og beføjelser med henblik på effektivt at opveje de beføjelser, som formanden for den nationale domstolsmyndighed (herefter »domstolsmyndigheden«) har, jf. stk. 3
b)      lovændringer, der ændrer reglerne for valg af formanden for Kúria, lovændringer og andre ændringer af Kúrias sagsfordelingssystem samt lovbestemmelser om ændring af Kúrias forretningsorden, jf. stk. 4
c)      lovændringer, der ændrer:
i)      § 666 ff. i den ungarske strafferetsplejelov med henblik på at fjerne Kúrias mulighed for at efterprøve lovligheden af en dommers afgørelse om at forelægge Den Europæiske Unions Domstol en anmodning om præjudiciel afgørelse
ii)      § 490 i den ungarske lov om strafferetspleje om udsættelse af sagen med henblik på at fjerne enhver hindring for, at en ret kan foretage en præjudiciel forelæggelse i henhold til artikel 267 TEUF
d)      lovændringer, der fjerner de offentlige myndigheders mulighed for at anfægte endelige retsafgørelser ved forfatningsdomstolen, hvilket blev indført i 2019 ved ændring af § 27 i lov CLI af 2011« (33).
28.      Artikel 3, stk. 3 og 4, i afgørelserne om godkendelse angiver derefter, hvad der præcist forventes af Ungarn for så vidt angår de reformer, der er opregnet i artikel 3, stk. 2, litra a) og b) (34).
29.      Endelig præciseres det i artikel 3, stk. 5, i afgørelserne om godkendelse, at »når Ungarn har meddelt Kommissionen, at de foranstaltninger, der afhjælper de mangler ved domstolenes uafhængighed, der er omhandlet i stk. 2-4, er indført og anvendes, vil der blive foretaget en ny vurdering« (35).
2.      Begivenheder forud for den anfægtede afgørelse
30.      Den 18. juli 2023 meddelte Ungarn Kommissionen, at medlemsstaten var af den opfattelse, at de reformer, som den havde gennemført, var i overensstemmelse med grundforudsætningen om chartret.
31.      Navnlig vedtog Országgyűlés (nationalforsamlingen, Ungarn) den 3. maj 2023 lov om retsreformer (lov X af 2023) (36), som trådte i kraft den 1. juni 2023. Denne lov ændrede en række andre retsakter vedrørende det ungarske retsvæsens opbygning og funktion, herunder lov om retspersonale (lov LXVIII af 1997) (37), lov om forfatningsdomstolen (lov CLI af 2011) (38), lov om domstolenes organisation
(lov CLXI af 2011) (39), lov om dommeres status (lov CLXII af 2011) (40) og lov om strafferetspleje (lov XC af 2017) (41).
32.      Da Kommissionen var af den opfattelse, at de modtagne oplysninger ikke gav den mulighed for fuldt ud at vurdere, om grundforudsætningen om chartret i forhold til domstolenes uafhængighed var blevet opfyldt, anmodede den Ungarn om yderligere oplysninger den 26. september 2023 og igen den 1. november 2023. Ungarn besvarede disse anmodninger i december samme år.
33.      Som reaktion på en række udestående problemer i det ungarske retssystem, som Kommissionen havde påpeget, vedtog Ungarn yderligere lovgivning. Den 7. december 2023 blev dekret nr. 18/2023 (42) vedtaget, hvorved der blev foretaget ændringer i reglerne for domstolsadministration for så vidt angår sagsfordelingssystemet. Dette dekret trådte i kraft den 61. dag efter offentliggørelsen, dvs. den 6. februar 2024.
34.      Den 13. december 2023 vedtog Ungarn § 35 i lov om ændring af universitetslovene (lov LXXXV af 2023) (43), der ændrede artikel 490, stk. 1, i lov om strafferetspleje (lov XC af 2017) med henblik på at fjerne en begrænsning af de regler, der finder anvendelse i straffesager vedrørende præjudicielle forelæggelser. § 35 deri trådte i kraft den 61. dag efter offentliggørelsen, dvs. den 13. februar 2024.
35.      Parlamentet har i stævningen henvist til to andre lovændringer, som gik forud for den anfægtede afgørelse, og som det anser for relevante for den foreliggende sag.
36.      Ved § 3 i lov om ændring af universitetslovene (lov LXXXV af 2023) blev der således indsat en ny § 16/A i lov om forfatningsdomstolen (lov CLI af 2011), som indfører en ny beføjelse for Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol, Ungarn) til inden for rammerne af en præjudiciel procedure at afgive en udtalelse til Domstolen om spørgsmål, der henhører under national suverænitet.
37.      Endelig vedtog Ungarn den 12. december 2023 lov om beskyttelse af national suverænitet (lov LXXXVIII af 2023) (44).
3.      Den anfægtede afgørelse (45)
38.      Den 13. december 2023 vedtog Kommissionen den anfægtede afgørelse, hvorved den konkluderede, at Ungarn opfyldte grundforudsætningen om chartret for så vidt angår domstolenes uafhængighed. Den ophævede derfor suspensionen af udbetalingen af midler til programmer, der kun vedrørte denne del af grundforudsætningen om chartret. På dette grundlag blev Ungarn berettiget til at modtage ca. 10,2 mia. EUR fra flere EU-fonde, der er omfattet af forordningen om fælles bestemmelser.
39.      Den anfægtede afgørelses artikel 1 fastsætter, at Kommissionen godkendte den skrivelse, der er vedlagt denne afgørelse, og som indeholder dens (gen)vurdering af grundforudsætningen om chartret på grundlag af artikel 15, stk. 4, i forordningen om fælles bestemmelser for så vidt angår mangler ved domstolenes uafhængighed i Ungarn.
40.      I denne vurderingsskrivelse gengives efter en omtale af de ti omhandlede programmer listen over de ændringer, der er opregnet i afgørelserne om godkendelse, som Ungarn skulle foretage, og på grundlag af hvilke Kommissionen vil vurdere grundforudsætningen om chartret for så vidt angår domstolenes uafhængighed.
41.      Vurderingsskrivelsen indeholder også en tidsplan for de formelle udvekslinger mellem Kommissionen og Ungarn (46).
42.      Det fremgår dernæst af vurderingsskrivelsen uden yderligere præcisering, at Kommissionen i henhold til artikel 15, stk. 4, i forordningen om fælles bestemmelser foretog en vurdering af de oplysninger, som den havde fået forelagt, på grundlag af hvilke den fandt, at grundforudsætningen om chartret hvad angår domstolenes uafhængighed var blevet opfyldt i Ungarn. Ungarns udgifter til visse programmer – for hvilke grundforudsætningen om chartret oprindeligt blev anset for ikke at have være blevet opfyldt på grund af mangler ved domstolenes uafhængighed – kunne derfor refunderes til Ungarn (47).
43.      Desuden gentages det i vurderingsskrivelsen, at Kommissionen ikke har godkendt udbetalingen af midler til flere programmer under forordningen om fælles bestemmelser på grund af vedvarende mangler i Ungarn med hensyn til akademisk frihed, den ungarske børnebeskyttelseslov og asylret (48).
44.      Den anfægtede afgørelse, der er rettet til Ungarn, er ikke blevet offentliggjort.
45.      Ved en pressemeddelelse udsendt den 13. december 2023, samme dag som den anfægtede afgørelse, informerede Kommissionen offentligheden om den anfægtede afgørelse, hvorved den frigav midlerne til en række programmer under forordningen om fælles bestemmelser. I samme pressemeddelelse informerede Kommissionen ligeledes offentligheden om sin nye afgørelse, ligeledes af samme dato, om at opretholde suspensionen af betalinger i henhold til konditionalitetsforordningen (49).
III. Parternes påstande
46.      Ved stævning indleveret den 25. marts 2024 har Parlamentet anlagt sag for Domstolen med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
47.      Kommissionen har nedlagt påstand om frifindelse, og at Parlamentet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
IV.    Retsforhandlingerne for Domstolen
48.      Den 26. juli 2024 gav Domstolens Præsident tilladelse til, at Ungarn kunne intervenere til støtte for Kommissionens påstande.
49.      Der blev afholdt retsmøde den 14. oktober 2025, hvor Parlamentet, Kommissionen og den ungarske regering afgav mundtlige indlæg.
V.      Bedømmelse
50.      Til støtte for påstanden om annullation af den anfægtede afgørelse har Parlamentet fremsat tre anbringender, hvoraf det første er opdelt i seks led. Med disse anbringender har Parlamentet gjort gældende, at Kommissionen i) tilsidesatte artikel 9, stk. 1, og artikel 15, i forordningen om fælles bestemmelser og bilag III hertil og anlagde et åbenbart urigtigt skøn, ii) tilsidesatte sin begrundelsespligt og iii) misbrugte sine beføjelser.
51.      Inden jeg påbegynder min analyse af hver af disse anbringender, vil jeg først behandle en række indledende spørgsmål, der er relevante for at afgøre, hvorledes Domstolen bør gå videre med domstolsprøvelsen i den foreliggende sag.
A.      Indledende spørgsmål
52.      Parlamentet og Kommissionen er uenige om den passende standard for prøvelse, som Domstolen bør anvende til at vurdere Kommissionens afgørelse om overholdelse af grundforudsætningen vedrørende domstolenes uafhængighed i henhold til forordningen om fælles bestemmelser.
53.      Parlamentet er af den opfattelse, at en sådan vurdering kræver en fuld prøvelse fra Domstolens side. Kommissionen er derimod af den opfattelse, at Domstolens prøvelse kun bør fastslå, om Kommissionen har anlagt et åbenbart urigtigt skøn (50).
54.      Intensiteten af Domstolens prøvelse vil i princippet afhænge af den grad af tilbageholdenhed, som Domstolen bør udvise over for en EU-institution vedrørende den afgørelse, der er genstand for prøvelsen. Dette vil igen afhænge af, om og i hvilket omfang den lovgivning, der finder anvendelse, overlader institutionen et skøn med hensyn til vedtagelsen af denne afgørelse. Jo bredere en skønsmargen institutionen råder over, des mindre indgribende bør Domstolens prøvelse i princippet være, da den kun er nødsaget til at undersøge skønsbeføjelsens grænser.
55.      I denne henseende synes der at kunne sondres mellem to forskellige faser for så vidt angår retsstatskriteriet i forbindelse med budgetkonditionalitet.
56.      I den første fase fastlægger EU-institutionerne (Kommissionen alene under forordningen om fælles bestemmelser og Rådet efter forslag fra Kommissionen under forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten og konditionalitetsforordningen) de specifikke krav, som en given medlemsstat skal opfylde for at opnå betaling over budgettet med henblik på at beskytte Den Europæiske Unions finansielle interesser.
57.      På dette stadie har Kommissionen, som parterne i denne sag er enige om, et skøn til at vurdere situationen i en medlemsstat og beslutte, hvilke betingelser der er nødvendige og tilstrækkelige for at beskytte Den Europæiske Unions budgetinteresser. Dette skøn er for det første begrænset af formålet med konditionalitet vedrørende retsstatsprincippet i den budgetmæssige sammenhæng, som er at sikre en korrekt anvendelse af EU-midler (51). For det andet er denne skønsbeføjelse inden for rammerne af forordningen om fælles bestemmelser styret af artikel 9, stk. 1, i forordningen om fælles bestemmelser, som pålægger både medlemsstaterne og Kommissionen at sikre respekt for de grundlæggende rettigheder og overholdelse af chartret i forbindelse med gennemførelsen af fondene, og af artikel 15 i og bilag III til forordningen om fælles bestemmelser, som opregner de horisontale grundforudsætninger, herunder grundforudsætningen om chartret. Disse bestemmelser pålægger Kommissionen at sikre, at chartret overholdes, men indeholder intet om de præcise midler til dette formål.
58.      Kommissionen råder derfor over en vis skønsmargen til at afgøre, hvad der er nødvendigt for at sikre overholdelsen af grundforudsætningen om chartret i en bestemt medlemsstat, og den kan inden for rammerne af sin skønsbeføjelse fastsætte de specifikke krav, som denne stat skal opfylde, før betalingen over budgettet tillades.
59.      Hvad angår de af Ungarn foreslåede ti programmer udøvede Kommissionen en sådan skønbeføjelse i forbindelse med vedtagelsen af afgørelserne om godkendelse. Som Kommissionen fremhævede i retsmødet, er disse afgørelser ikke blevet anfægtet. Derfor er spørgsmålet om, hvorledes Kommissionen udøvede sin skønsbeføjelse, da den traf disse afgørelser og fastsatte specifikke krav til Ungarn i henhold til grundforudsætningen om chartret, ikke omtvistet i den foreliggende sag.
60.      Denne sag fordrer domstolsprøvelse af Kommissionens afgørelse vedtaget i den anden fase.
61.      I den anden fase skal Kommissionen, efter at den medlemsstat, der er forpligtet til at træffe foranstaltninger for at overholde grundforudsætningen om chartret, har meddelt Kommissionen, at der er truffet sådanne foranstaltninger, i overensstemmelse med artikel 15, stk. 4, i forordningen om fælles bestemmelser vurdere, om de aftalte betingelser er opfyldt.
62.      Kommissionen har i princippet ingen skønsbeføjelse i denne fase. I henhold til artikel 15, stk. 2, i forordningen om fælles bestemmelser er en grundforudsætning opfyldt, hvis alle de relaterede kriterier er opfyldt, hvilket efter min opfattelse omfatter de specifikke krav, der er aftalt for en given medlemsstat.
63.      Når Kommissionen har fastsat de specifikke krav i afgørelserne om godkendelse, kan den med andre ord kun beslutte at tillade betaling, hvis alle disse krav er opfyldt.
64.      Dette betyder, at Domstolens prøvelse bør fokusere på spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionens vurdering af hvert enkelt krav er blevet foretaget korrekt. Det er en faktisk vurdering, der i den foreliggende sag kræver en analyse af ungarske reformer. En del af Parlamentets anbringender (f.eks. dets anbringende vedrørende den nye lovgivning om pointsystemet for valg af dommere eller dets anbringende vedrørende de nye regler om valg af præsidenten for Kúria (øverste domstol)) kræver en sådan prøvelse af hensigtsmæssigheden af ungarske reformer. Da Kommissionen ikke har nogen skønsbeføjelse i denne henseende, bør den blotte konstatering af en fejlvurdering føre til annullation af en afgørelse. Med andre ord skal Domstolen for at sikre Den Europæiske Unions finansielle interesser være overbevist om, at der ikke er nogen urigtige bedømmelser, og ikke blot at der ikke er åbenbart urigtige bedømmelser af de ændringer, som Ungarn har gennemført.
65.      Når det er sagt, er mange af Parlamentets klagepunkter i den foreliggende sag ikke af denne art. Denne institution anfægter ikke, eller i hvert fald ikke i størstedelen af sine argumenter, Kommissionens faktiske konklusioner, selv om den i sine anbringender anvender udtrykket »urigtig vurdering« (52). Det er f.eks. uomtvistet, hvorvidt visse ungarske love var i kraft på det tidspunkt, hvor den anfægtede afgørelse blev vedtaget. Tvisten, der ligger til grund for Parlamentets anbringender, vedrører snarere i det væsentlige spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen havde et vist råderum til at frigive midlerne, selv om de pålagte krav ikke var opfyldt til mindste detalje.
66.      Efter min mening kan svaret på dette spørgsmål kun findes i lyset af formålet med indførelsen af grundforudsætningen om chartret, som er at sikre, at Den Europæiske Unions finansielle interesser beskyttes. I den henseende bør Kommissionen, når den vedtager en afgørelse om at ophæve betalingssuspensionen, have en vis fleksibilitet til at afgøre, om der stadig er en risiko for Den Europæiske Unions finansielle interesser, selv om nogle af de konkrete krav ikke (endnu) – eller i det mindste ikke fuldt ud – er opfyldt. Ligeledes skal Kommissionen også tage hensyn til enhver anden relevant udvikling – hvad enten det drejer sig om lovgivningsmæssige eller praktiske udviklinger i den pågældende medlemsstat – og have beføjelse til at nægte at frigive midlerne med den begrundelse, at denne udvikling mindsker eller underminerer de konkrete reformer, der er gennemført i henhold til grundforudsætningen om chartret. Kommissionen skal have en sådan skønsbeføjelse til at tage højde for særlige situationer, som ikke kan forudsiges på forhånd.
67.      Domstolen skal dog kunne udføre sin domstolsprøvelse ved at tage hensyn til Kommissionens »justeringer for virkeligheden«. Med henblik herpå skal Kommissionen, hvis den i sin afgørelse om ophævelse af betalingssuspensionen afviger fra en af de konkrete betingelser, der er fastsat i chartret om Den Europæiske Unions økonomiske interesser, begrunde, hvorfor den alligevel anså hvert enkelt krav for i det væsentlige at være opfyldt, således at Den Europæiske Unions finansielle interesser ikke er i fare.
68.      En sådan forklaring fra Kommissionen skal gives på det tidspunkt, hvor en afgørelse vedtages, fordi det uden en sådan forklaring ville være vanskeligt at vurdere, om en domstolsprøvelse overhovedet er nødvendig. Selv hvis en sådan afgørelse formelt udelukkende er rettet mod den berørte medlemsstat, ligger der større offentlige interesser bag afgørelsen, nemlig udbetalingen af offentlige midler. Af den grund, og især i situationer, hvor frigivelsen af midlerne tidligere var blevet suspenderet, skylder Kommissionen ikke kun Ungarn, men EU-borgerne generelt en forklaring. Det er også et argument for at kræve offentliggørelse af en sådan afgørelse (53).
69.      Med dette i tankerne skal Domstolen i den foreliggende sag vurdere, om Kommissionen faktisk besluttede at frigive midlerne, på trods af at de konkrete krav i henhold til grundforudsætningen om chartret for Ungarn ikke var opfyldt, og om dens begrundelse for at fravige nogle af disse krav er tilstrækkelig til at give Domstolen mulighed for at konkludere, at der ikke længere består nogen risiko for Den Europæiske Unions finansielle interesser.
70.      Parlamentet har i det væsentlige med sit første anbringende gjort gældende, i) at Kommissionen ikke foretog en grundig vurdering af de lovreformer i Ungarn, som den selv krævede i afgørelserne om godkendelserne, ii) at ikke alle reformerne var indført på det tidspunkt, hvor disse afgørelser blev vedtaget, og iii) at Kommissionen ikke tog hensyn til andre relevante udviklinger, der ikke var omfattet af afgørelserne om godkendelse. Parlamentets hovedargument i det andet anbringende er, at den krævede begrundelse manglede i den anfægtede afgørelse.
71.      Det er min opfattelse, at Domstolen skal lade sig lede af det følgende, når den bedømmer disse argumenter.
72.      For det første er det efter min opfattelse klart, at Kommissionen er bundet af de krav, som den har pålagt Ungarn i afgørelserne om godkendelse. Som Kommissionen har anført, skal hvert af de specifikke krav, der har til formål at afhjælpe en eller flere af de konstaterede mangler, have en direkte forbindelse til midlernes forvaltning og anvendelse. Man må derfor antage, at Den Europæiske Unions finansielle interesser fortsat vil være i fare, hvis disse krav ikke opfyldes. I denne henseende skal Ungarn gennemføre alle de reformer, der er angivet i disse afgørelser, og Kommissionen kan i princippet ikke frigive betalingerne inden dette er sket.
73.      For det andet kan det som nævnt ovenfor være for ufleksibelt at kræve, at reformerne gennemføres i alle enkeltheder, da Kommissionen skal være i stand til at tilpasse sin vurdering til hver enkelt situation. Hvis Kommissionen imidlertid konkluderer, at Ungarn generelt har opfyldt kravene om domstolenes uafhængighed, således at midlerne kan frigives, skal den forklare, hvordan manglende opfyldelse af visse betingelser ikke udgør en risiko for Den Europæiske Unions finansielle interesser.
74.      For det tredje bør Kommissionen, når den har anmodet en medlemsstat om ikke blot at vedtage, men også anvende en bestemt lovgivning, som den gjorde i afgørelserne om godkendelse (54), i princippet ikke vedtage en afgørelse om ophævelse af suspensionen, før den nødvendige lovgivning i det mindste er trådt i kraft. Hvis kravet vedrører den praktiske gennemførelse af lovgivningen, skal Kommissionen ligeledes vurdere og stille sig tilfreds med den faktiske gennemførelse af lovgivningen, inden den vedtager en afgørelse om ophæve suspensionen af betalingen. Hvis Kommissionen derimod er af den opfattelse, at det blotte forslag til eller vedtagelsen af en retsakt allerede opfylder de krav, der blev pålagt, før retsakten træder i kraft, bør den forklare, hvorfor dette er tilfældet.
75.      For det fjerde kan Kommissionen i princippet ikke pålægge yderligere krav, der ikke er medtaget i afgørelserne om godkendelse som yderligere betingelser for udbetaling af midler. Hvis der imidlertid opstår nye retlige udviklinger (lovgivning, retspraksis eller lignende) i perioden mellem afgørelserne om godkendelse vedtages og afgørelsen om ophævelse af suspensionen af betalinger vedtages, skal Kommissionen tage hensyn til denne udvikling, forudsat at denne udvikling kan påvirke formålet med de reformer, som afgørelserne om godkendelse kræver. Det ville være i strid med formålet med konditionalitet vedrørende retsstatsprincippet at lukke øjnene for en sådan udvikling. Dette ville også være i strid med artikel 15, stk. 6, i forordningen om fælles bestemmelser, som forpligter medlemsstaterne og Kommissionen til at sikre, at grundforudsætningerne fortsat er opfyldt og respekteres i hele programmeringsperioden.
76.      I lyset af det ovenstående vil jeg nu undersøge hver enkelt af Parlamentets klagepunkter i den rækkefølge, hvori Parlamentet har fremsat dem i stævningen for Domstolen.
B.      Det første anbringende: tilsidesættelse af artikel 9, stk. 1, og artikel 15 i forordningen om fælles bestemmelser og bilag III hertil samt åbenbart urigtige skøn
77.      Til støtte for det første anbringende har Parlamentet fremført seks led om, i) at ikke alle ændringerne var i kraft på tidspunktet for den anfægtede afgørelse, ii) at vurderingen af reformerne vedrørende det nationale domstolsråd var fejlagtig, iii) at vurderingen af reformerne vedrørende uafhængigheden af Kúria (øverste domstol) var fejlagtig, iv) at vurderingen af reformerne vedrørende dommerudnævnelser var fejlagtig, v) at vurderingen af reformerne vedrørende præjudicielle forelæggelser var fejlagtig, og vi) at Kommissionen ikke tog hensyn til alle relevante forhold med henblik på vurderingen.
1.      Det første anbringendes første led: Ikke alle ændringerne var i kraft på tidspunktet for den anfægtede afgørelse
a)      Hovedspørgsmål og parternes argumenter
78.      I henhold til artikel 3, stk. 2, i afgørelserne om godkendelse anses grundforudsætningen om chartret for opfyldt, når Ungarn har »indført de ændringer, der er anført heri, og disse ændringer anvendes«.
79.      Parlamentet har gjort gældende, at Kommissionen begik en fejl, da den traf den anfægtede afgørelse, inden dekret nr. 18/2023 om Kúrias (øverste domstol) sagsfordelingssystem, som fastsætter detaljerede regler for registrering og beskriver domstolens forpligtelse til at offentliggøre ugentlige opdateringer på sit websted, og § 35 i lov om ændring af universitetslovene (lov LXXXV af 2023), som fjernede ordene »der finder anvendelse i straffesagen« i strafferetsplejeloven, som Kommissionen anså for at være til hinder for præjudicielle forelæggelser for Domstolen, fandt anvendelse. Disse 2 retsakter trådte i kraft 61 dage efter offentliggørelsen, dvs. henholdsvis den 6. og den 13. februar 2024.
80.      Kommissionen har gjort gældende, at i henhold til lov om retsreformer (lov X af 2023) var »næsten alle« de ændringer, der krævedes i henhold til afgørelserne om godkendelse, i kraft og fandt anvendelse fra den 1. juni 2023. De to ændringer, som endnu ikke var trådt i kraft på tidspunktet for den anfægtede afgørelse, udgør ifølge Kommissionen kun yderligere præciseringer vedrørende allerede gældende foranstaltninger. Den ungarske regering, der har interveneret til støtte for Kommissionen, har gjort gældende, at de to ændringer, som Parlamentet har henvist til, blev foretaget med henblik på at sikre vedtagelsen af de supplerende bestemmelser, der blev udarbejdet og foreslået på grundlag af en udtømmende vurdering fra Kommissionen.
81.      Desuden er det Kommissionens opfattelse, at den ikke kunne anmode om yderligere præciseringer, jf. artikel 15, stk. 4, i forordningen om fælles bestemmelser, da dette kun ville være muligt i tilfælde af en negativ vurdering. Kommissionen har tilføjet, at den to gange havde anmodet om præciseringer, som allerede havde udsat dens afgørelse meget længere end de tre måneder, der kræves i henhold til denne bestemmelse.
b)      Bedømmelse
82.      I henhold til artikel 15, stk. 4, i forordningen om fælles bestemmelser skal Kommissionen »så hurtigt som muligt og senest tre måneder efter« modtagelsen af de relevante oplysninger foretage en vurdering og underrette den berørte medlemsstat, om den er enig med medlemsstatens selvvurdering af opfyldelsen af den horisontale grundforudsætning. Når Kommissionen imidlertid ikke råder over tilstrækkelige oplysninger til at nå frem til en positiv eller negativ afgørelse, er der intet til hinder for, at den anmoder om yderligere oplysninger, således som den i øvrigt gjorde to gange i den foreliggende sag (jf. punkt 32 i dette forslag til afgørelse).
83.      Artikel 15, stk. 4, andet, tredje og fjerde afsnit, i forordningen om fælles bestemmelser regulerer kun proceduren i tilfælde af Kommissionens negative vurdering. Denne bestemmelse og mere generelt forordningen om fælles bestemmelser er imidlertid tavs om Kommissionens mulighed for at anmode om yderligere præciseringer.
84.      Efter min opfattelse er det i den pågældende medlemsstats interesse og af hensyn til en effektiv og hurtig afvikling af proceduren, at Kommissionen har mulighed for at anmode om yderligere præciseringer, inden den vedtager en positiv eller negativ afgørelse. Hvis Kommissionen ikke har tilstrækkelige oplysninger, kan den ikke vedtage en positiv afgørelse og kan derfor kun vedtage en negativ afgørelse af hensyn til en korrekt gennemførelse af EU-budgettet. I et sådant scenarie bør hele proceduren genoptages, hvilket giver Kommissionen en yderligere frist på tre måneder til at vedtage en afgørelse efter den berørte medlemsstat har informeret den om gennemførelsen af de krævede reformer.
85.      I denne henseende forlænger kravet om præcisering således ikke nødvendigvis perioden til skade for en medlemsstat, men det gør snarere Kommissionen i stand til hurtigere at vedtage en positiv afgørelse. Af denne grund, og i modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, er en udsættelse af proceduren, indtil en ny lovgivning er blevet afklaret eller trådt i kraft, ikke i strid med en medlemsstats ret til at modtage en begrundet vurdering så hurtigt som muligt.
86.      Dette betyder, at Kommissionen i henhold til forordningen om fælles bestemmelser ikke var forhindret i at anmode om yderligere præciseringer eller afvente de pågældende reformers ikrafttræden, før den vedtog en positiv afgørelse.
87.      I denne forbindelse henledes opmærksomheden på, at dekret nr. 18/2023 og § 35 i lov om ændring af universitetslovene (lov LXXXV af 2023) begge trådte i kraft i februar 2024. Den omstændighed, at Kommissionen havde insisteret på at tilføje disse ændringer til lovgivningen, afspejler, at Kommissionen ikke blot anså sådanne ændringer for at være »yderligere«, men snarere ganske nødvendige – og dermed som en del af de aspekter, der »skal finde anvendelse«, før der vedtages en positiv vurdering.
88.      Da de endnu ikke blev anvendt, hvilket var en del af de betingelser, der er fastsat i afgørelserne om godkendelse, tilsidesatte Kommissionen sine forpligtelser ved at vedtage afgørelsen om godkendelse for tidligt uden at begrunde denne tilsidesættelse.
89.      Jeg foreslår følgelig, at Domstolen tager det første anbringendes første led til følge.
2.      Det første anbringendes andet led: fejlagtig vurdering af reformerne vedrørende domstolsrådet
a)      Hovedspørgsmål og parternes argumenter
90.      I afgørelserne om godkendelse konstaterede Kommissionen, at oprettelsen af den nationale domstolsmyndighed (herefter »domstolsmyndigheden«), som administrerer domstolene og ledes af en formand med vide administrative beføjelser, indebærer en klar risiko for vilkårlige afgørelser om dommeres karriere, herunder deres forflyttelse og deres fjernelse fra den gruppe af dommere, der behandler forvaltningsretlige sager (55). På grund af denne risiko kræver artikel 3, stk. 3, i afgørelserne om godkendelse lovændringer, der giver domstolsrådet styrkede beføjelser, således at det effektivt kan udøve sin forfatningsmæssige tilsynsfunktion i forhold til domstolsmyndigheden. Navnlig kræver artikel 3, stk. 3, femte afsnit, litra b), i afgørelserne om godkendelse, at domstolsrådet får fuld rets- og handleevne og budgetmæssig autonomi. Artikel 3, stk. 3, femte afsnit, litra d), pålægger Ungarn at foretage ændringer i reglerne for valg af dommere til domstolsrådet, og artikel 3, stk. 3, tredje afsnit, litra a), kræver, at domstolsrådet har beføjelse til at afgive bindende udtalelser om regler vedrørende pointsystemet til bedømmelse af kandidaturer til dommerembeder.
91.      For at opfylde disse krav vedtog Ungarn § 45 i lov om retsreformer (lov X af 2023), hvorved domstolsrådets administrative og finansielle uafhængighed blev styrket (56). Denne ændring fastsatte imidlertid, at domstolsrådets budgetopgaver i en periode på ni måneder fra ændringens ikrafttræden midlertidigt skulle udføres af domstolsmyndigheden (herefter »overgangsperioden«). Denne periode udløb den 1. marts 2024 efter den anfægtede afgørelse blev vedtaget.
92.      Det er Parlamentets opfattelse, at Kommissionens vurdering af disse tre reformer var fejlagtig. Med hensyn til domstolsrådets rets- og handleevne og autonomi er det dets opfattelse, at den anfægtede afgørelse blev vedtaget for tidligt. Med hensyn til de nye valgregler for domstolsrådets medlemmer, som først skulle træde i kraft i januar 2024, er det ligeledes Parlamentets opfattelse, at Kommissionen ikke kunne vedtage den anfægtede afgørelse, før disse regler trådte i kraft. Med hensyn til den bindende udtalelse om pointsystemet er det Parlamentets opfattelse, at retsakten ikke forpligter til at erstatte det eksisterende pointsystem inden for en bestemt frist, hvilket betyder, at det nuværende system kan opretholdes på ubestemt tid.
93.      Kommissionen, der støttes af Ungarn, har gjort gældende, at lov om retsreformer (lov X af 2023), der trådte i kraft inden den anfægtede afgørelse blev vedtaget, indførte de nødvendige reformer, som fokuserede på at give domstolsrådet udvidede beføjelser over domstolsmyndigheden. Den ni måneders overgangsperiode vedrørte kun ledelses- og organisationsspørgsmål, hvilket ikke forhindrede domstolsrådet i at udøve sine nye beføjelser over domstolsmyndigheden. Kravene vedrørende valget af domstolsrådets medlemmer var kun marginale, og under alle omstændigheder havde Kommissionen ingen grund til at antage, at domstolsrådets kapacitet og uafhængighed forhindrede det i at udøve de krævede kontrolfunktioner over domstolsmyndigheden. Endelig er Kommissionen ikke af den opfattelse, at den omstændighed, at den ikke krævede, at pointsystemet blev ændret inden for en bestemt frist, udgør en mangel i forhold til grundforudsætningen om chartret, hvorfor den ikke fastsatte dette krav i afgørelserne om godkendelse.
b)      Bedømmelse
94.      Parlamentets to første klagepunkter vedrører den omstændighed, at den anfægtede afgørelse blev vedtaget for tidligt. I overensstemmelse med mit forslag til afgørelse i forbindelse med det første anbringendes første led, og da den anfægtede afgørelse ikke indeholder en begrundelse, der forklarer, hvorfor Kommissionen ikke afventede disse reformers ikrafttræden eller gennemførelse, er det min opfattelse, at Domstolen skal fastslå, at Kommissionen foretog en urigtig retsanvendelse.
95.      Med hensyn til den bindende udtalelse om reguleringen af pointsystemet er jeg enig med Kommissionen i, at afgørelserne om godkendelse ikke krævede en øjeblikkelig reform af dette system, men blot krævede, at domstolsrådet fik beføjelse til at afgive bindende udtalelser om enhver reform af dette system. Da dette aspekt af afgørelserne om godkendelse ikke er blevet anfægtet efter, at de blev vedtaget, foreslår jeg, at Domstolen forkaster dette aspekt af det andet led i Parlamentets første anbringende.
96.      På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at Domstolen tager det første anbringendes andet led delvis til følge.
3.      Det første anbringendes tredje led: fejlagtig vurdering af reformerne vedrørende Kúrias (øverste domstol) uafhængighed
a)      Hovedspørgsmål og parternes argumenter
97.      I afgørelserne om godkendelse fandt Kommissionen, at domstolenes uafhængighed i særlig grad var blevet kompromitteret på grund af de vide skønsbeføjelser, som Kúrias (øverste domstol) formand er tildelt for så vidt angår både udnævnelsen af dommere til ledende stillinger og sagsfordelingen (57). I denne henseende krævede artikel 3, stk. 4, i afgørelserne om godkendelse en række ændringer vedrørende reglerne for valg af Kúrias (øverste domstol) formand (58) og denne domstols sagsfordelingssystem (59).
98.      Hvad angår valget af Kúrias (øverste domstol) formand har Parlamentet gjort gældende, at Kommissionen ikke inden den vedtog den anfægtede afgørelse foretog en passende vurdering af muligheden for, at den nuværende formand for Kúria (øverste domstol) kunne forblive i embedet på ubestemt tid ved en afgørelse vedtaget af et mindretal på en tredjedel af Országgyűlés (nationalforsamlingen) (60).
99.      Med hensyn til sagsfordelingssystemet har Parlamentet givet udtryk for fire betænkeligheder. For det første var der ikke sket en fuldstændig automatisering af fordelingen af sager til afdelingerne uden menneskelig indgriben i henhold til § 18 i lov om retsreformer (lov X af 2023) (61), idet denne procedure ikke var blevet gennemført inden Kommissionen vedtog den anfægtede afgørelse. Desuden pålagde Kommissionen i oktober 2023 Ungarn at fremlægge skriftlig bekræftelse fra en uafhængig videnskabelig sagkyndig eller et andet tilsvarende erhverv på, at de elektronisk indleverede sager tildeles et sagsnummer uden menneskelig indgriben. Denne sagkyndige udtalelse var ikke blevet fremlagt på tidspunktet for den anfægtede afgørelse. Parlamentet har for det andet gjort gældende, at systemet mangler gennemsigtighed, fordi de rapporter, som Kúria (øverste domstol) offentliggør hver uge på sit websted, indeholder ufuldstændige oplysninger, og fordi denne domstol ikke har til hensigt at offentliggøre begrundelsen for at omfordele sager til en anden afdeling. Når en undtagelse er blevet anvendt, var den eneste offentliggjorte begrundelse en angivelse af den retsregel, der blev anvendt i den foreliggende sag. Parlamentet har endvidere gjort gældende, at når sager omfordeles på grund af arbejdsbyrden, er der ingen mulighed for at efterprøve, om den oprindelige afdeling reelt var overbelastet. Desuden bør sagsfordelingssystemet i tilfælde af en undtagelse registrere afgørelsen i sagsakterne og stille den til rådighed for parterne. Parlamentet har imidlertid anført, at det er uklart, om sådanne registreringer overhovedet foretages, eller, hvis de foretages, om de indeholder tilstrækkelige oplysninger til, at parterne kan vurdere, om undtagelsen er i overensstemmelse med de generelle regler. For det tredje har sagsfordelingsreglerne fra den 1. januar 2024 gjort det muligt at oprette nye afdelinger, der har kompetence til at behandle sager vedrørende valg i forbindelse med valget til parlamentet i 2024 og kommunalvalget (62). Parlamentet har gjort gældende, at der ikke foreligger oplysninger om disse afdelingers sammensætning. For det fjerde har Parlamentet gjort gældende, at Kommissionen i afgørelserne om godkendelse ikke tog hensyn til den omstændighed, at der kan være problemer med sagsstyringssystemet ved de lavere retsinstanser som beskrevet i rapporten om retsstatssituationen fra 2023 (63).
100. Kommissionen har, støttet af Ungarn, gjort gældende, at afgørelserne om godkendelse ikke indeholder et krav om førtidig afskedigelse af Kúrias (øverste domstol) formand, og at hans mandat under alle omstændigheder udløber i 2028. For så vidt angår sagsfordelingssystemet har Kommissionen gjort gældende, at Ungarn har gennemført alle de krav, der er fastsat i afgørelserne om godkendelse, og at fraværet af menneskelig indgriben ikke var en betingelse for sagsfordelingen. I stedet krævede disse afgørelser kun, at nummereringen af de sager, der blev indgivet elektronisk, skulle ske uden menneskelig indgriben. Desuden bekræfter de ugentlige logfiler, der offentliggøres på denne domstols websted, at de elektronisk indleverede sager tildeles et sagsnummer efter deres modtagelse, og at de tildeles afdelingerne efter samme rækkefølge. Hvis der indrømmes en specifik undtagelse, modtager parterne desuden oplysninger om de grunde til undtagelsen, der finder anvendelse. Med hensyn til undtagelsen vedrørende arbejdsbyrde har Kommissionen anført, at afgørelserne om godkendelse krævede, at der forelå objektive data, som er blevet fremlagt, siden domstolsrådet fik beføjelse til at afgive bindende udtalelser om databladene og metoderne til vurdering af dommernes arbejdsbyrde. Kommissionen har i øvrigt anført, at den ikke på tidspunktet for den anfægtede afgørelse kunne have kendt til muligheden for at oprette nye afdelinger inden for sagsfordelingssystemet, som først blev muliggjort fra den 1. januar 2024. Endelig har Kommissionen anerkendt, at der er behov for visse forbedringer i de lavere retsinstanser, men den har ikke medtaget dette krav i afgørelserne om godkendelse, da den fandt det tilstrækkeligt at fokusere på Kúrias (øverste domstol) korrekte funktion, hvilket er det vigtigste element til beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser inden for rammerne af de omhandlede programmer.
b)      Bedømmelse
101. Ifølge § 36, stk. 1, i lov om retsreformer (lov X af 2023) (64) har Ungarn vedtaget de ændringer, som Kommissionen krævede i sine afgørelser om godkendelse. Disse ændringer indebar ikke, at Kúrias (øverste domstol) siddende formand blev fjernet, hvilket Kommissionen under alle omstændigheder ikke kunne kræve, da dette ville være i strid med princippet om uafsættelighed i henhold til EU-retten (65). Efter min opfattelse er den omstændighed, at den nuværende formand kan forblive i embedet på ubestemt tid, forudsat at der ikke opnås det nødvendige flertal i Országgyűlés (nationalforsamlingen) med henblik på udnævnelse af en ny formand, urimeligt hypotetisk og berettiger ikke den konklusion, at Kommissionen har anlagt et urigtigt skøn ved at fastslå, at den nye lovgivning opfyldte grundforudsætningen om chartret, hvilket begrunder en annullation af den anfægtede afgørelse. Dette gælder så meget desto mere, når afgørelserne om godkendelse ikke krævede en ændring af ordningen for Országgyűlés (nationalforsamlingen) valg af Kúrias (øverste domstol) formand.
102. Jeg er derfor af den opfattelse, at Domstolen bør forkaste Parlamentets argument i denne henseende.
103. Hvad angår automatiseringen af sagsfordelingen vedtog Ungarn det krav, som Kommissionen havde fastsat i afgørelserne om godkendelse, ved at indføre § 18 i lov om retsreformer (lov X af 2023) (66). Inden den anfægtede afgørelse blev vedtaget fremlagde Ungarn imidlertid ikke en uafhængig sagkyndig rapport, der bekræftede, at de sager, der blev indgivet elektronisk, rent faktisk blev tildelt et sagsnummer uden menneskelig indgriben, hvilket Kommissionen havde insisteret på. Kommissionen har ikke i den anfægtede afgørelse givet nogen forklaring på, hvorfor den ikke håndhævede dette krav (67).
104.  Jeg er derfor af den opfattelse, at Domstolen bør give Parlamentet medhold vedrørende dette anbringende.
105. Hvad angår gennemsigtigheden i sagsfordelingssystemet fuldendte Ungarn reformerne i lov om retsreformer (lov X af 2023) med vedtagelsen af dekret nr. 18/2023, som endnu ikke var blevet anvendt på det tidspunkt, hvor Kommissionen vedtog den anfægtede afgørelse (som det allerede er anført i forbindelse med det første anbringendes første led). Kommissionen kunne derfor ikke med rimelighed konkludere, at de krav, der var fastsat i afgørelserne om godkendelse, var blevet opfyldt.
106. Parlamentet har endvidere gjort gældende, at de nye bestemmelser om sagsfordelingsordningen fandt anvendelse fra den 1. januar 2024, erstattede reglerne fra december 2023, og at de omfatter oprettelsen af nye afdelinger til behandling af sager vedrørende valg til parlamentet og kommunale valg. Kommissionen har gjort gældende, at den ikke var bekendt med ændringerne, men det fremgår af dens korrespondance med Ungarn, at den var blevet informeret om dem. Den var også bekendt med, at det nye sagsfordelingssystem først ville få virkning ved den efterfølgende ændring af Kúrias (øverste domstol) sagsfordelingssystem, som var tiltænkt at træde i kraft efter den anfægtede afgørelse blev vedtaget. Der er således objektive indikationer på, at Kommissionen var klar over, at sagsfordelingsordningen ville afvige fra den, den havde anmodet om, men den skyndte sig ikke desto mindre at give en positiv vurdering uden at bekræfte, at den korrekte ordning blev anvendt, eller i det mindste angive, hvorfor en sådan undtagelse var acceptabel.
107. Af denne grund foreslår jeg, at Domstolen tager Parlamentets to anbringender til følge.
108. Da Kommissionen ikke medtog nogen krav om sagsstyring ved de lavere retsinstanser var Ungarn endelig ikke forpligtet til at indføre sådanne reformer inden for rammerne af forordningen om fælles bestemmelser.
109. Parlamentets anbringende i denne henseende bør derfor forkastes.
110. På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at Domstolen tager det første anbringendes tredje led delvist til følge.
4.      Det første anbringendes fjerde led: fejlagtig vurdering af reformerne vedrørende dommerudnævnelser
a)      Hovedspørgsmål og parternes argumenter
111. Artikel 3, stk. 4, i afgørelserne om godkendelse pålægger bl.a. Ungarn at fjerne muligheden for, at medlemmerne af Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol) kan udnævnes til Kúria (øverste domstol) uden at følge den normale ansøgningsprocedure.
112. Parlamentet har kritiseret Kommissionen for ikke at have krævet, at Ungarn fjerner muligheden for, at de medlemmer af Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol), der er udnævnt før de retsreformer, der blev indført ved afsnit 59 i lov om retsreformer (lov X af 2023), kan fortsætte deres karriere som ordinære dommere ved appeldomstole efter eget valg. Samtidig kan de medlemmer af Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol), der udnævnes efter ikrafttrædelsen af lov om retsreformer (lov X af 2023), ikke overføres til appeldomstolene, mens de medlemmer, der allerede var medlem af domstolen før vedtagelsen af retsakten, kan overføres.
113. Kommissionen har, støttet af Ungarn, gjort gældende, at dens vurdering fokuserede på proceduren for udnævnelse af dommere ved Kúria (øverste domstol) og ikke på medlemmerne af Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol). Den har tilføjet, at muligheden for, at medlemmer af Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol) uden forudgående juridisk erfaring kan fortsætte deres karriere ved appeldomstolene uden at skulle bestå den almindelige procedure for udnævnelse af dommere, ikke har en sådan karakter, at den kan bringe domstolenes uafhængighed i Ungarn i fare.
b)      Bedømmelse
114. Det er min opfattelse, at Ungarn kun delvist har gennemført den reform, som Kommissionen har krævet, da de nye regler kun finder anvendelse på fremtidige medlemmer af Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol), men ikke dem, der allerede er medlemmer af denne domstol. Kommissionen burde derfor have sikret, at Ungarn fuldt ud gennemførte de krav, som den havde fastsat for denne medlemsstat i afgørelserne om godkendelse, hvilke efter min opfattelse fandt tilsvarende anvendelse på alle medlemmerne af Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol) før og efter ikrafttrædelsen af den relevante bestemmelse i lov om retsreformer (lov X af 2023).
115. Jeg er derfor af den opfattelse, at Kommissionen undlod at anvende dette krav pålagt Ungarn, hvorfor jeg foreslår Domstolen at tage det første anbringendes fjerde led til følge.
5.      Det første anbringendes femte led: fejlagtig vurdering af reformerne vedrørende præjudicielle forelæggelser
a)      Hovedspørgsmål og parternes argumenter
116. Artikel 3, stk. 2, litra c), i afgørelserne om godkendelse pålægger Ungarn [i henhold til artikel 3, stk. 2, litra c), nr. i),] at ændre strafferetsplejelovens § 666 ff. med henblik på at fjerne muligheden for, at Kúria (øverste domstol) kan efterprøve lovligheden af en afgørelse fra en ret i første instans om at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse og [i henhold til artikel 3, stk. 2, litra c), nr. ii),] at ændre strafferetsplejelovens § 490 om udsættelse af sagen for at fjerne enhver hindring for, at en ret kan foretage en præjudiciel forelæggelse i henhold til TEUF.
117. Parlamentet har gjort gældende, at de reformer, der blev indført ved §§ 63 (68) og 64 (69) i lov om retsreformer (lov X af 2023), ikke udtrykkeligt ugyldiggør Kúrias (øverste domstol) tidligere afgørelse Bt.III.838/2019/11, som Domstolen har fastslået er i strid med EU-retten (70), og som kan have en afskrækkende virkning på dommere, der påtænker at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål. Til støtte for dette argument har Parlamentet påberåbt sig § 3 i lov om ændring af universitetslovene (lov LXXXV af 2023), som gav Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol) mulighed for inden for rammerne af en præjudiciel procedure at afgive en udtalelse til Domstolen om spørgsmål såsom national identitet, sikkerhed og suverænitet. Ifølge Parlamentet kan dette ændringsforslag, sammenholdt med lov om beskyttelse af national suverænitet (lov LXXXVIII af 2023), der blev vedtaget på den samme samling i Országgyűlés (nationalforsamling), ses som et signal til almindelige dommere om, at spørgsmål om disse forhold henhører under Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol) kompetence, hvilket kan have en afskrækkende virkning på dommere, der overvejer at forelægge præjudicielle spørgsmål om relaterede spørgsmål. Parlamentet har desuden gjort gældende, at de dele af reformen, der havde til formål at fjerne hindringerne for den præjudicielle forelæggelse, navnlig den del, der vedrørte fjernelsen af ordene »finder anvendelse på straffesagen« fra strafferetsplejelovens § 490, stk. 1, endnu ikke fandt anvendelse på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, da de først blev indført ved § 35 i lov om ændring af universitetslovene (lov LXXXV af 2023), der trådte i kraft i 2024.
118. Kommissionen er, støttet af Ungarn, af den opfattelse, at de lovændringer, der trådte i kraft den 1. juni 2023 på tidspunktet for vedtagelsen af §§ 63 og 64 i lov om retsreformer (lov X af 2023), allerede havde fjernet enhver tvivl vedrørende de præjudicielle forelæggelser, som sagsøgeren har henvist til. Kommissionen er ligeledes af den opfattelse, at det på grundlag af såvel disse lovreformer som Domstolens dom i sagen IS (Forelæggelsesafgørelsens ulovlighed) ikke kan hævdes, at Kúrias (øverste domstol) afgørelse Bt.III.838/2019/11 stadig har en afskrækkende virkning på dommerne. Med henblik herpå vedtog Ungarn for at undgå enhver rimelig tvivl § 35 i lov om ændring af universitetslovene (lov LXXXV af 2023), hvorved den fjernede udtrykket »finder anvendelse på straffesagen« fra strafferetsplejelovens § 490, stk. 1. Selv om denne specifikke ændring trådte i kraft efter den anfægtede afgørelse, er Kommissionen af den opfattelse, at de væsentligste hindringer for præjudicielle forelæggelser, der blev indført ved Kúrias (øverste domstol) tidligere afgørelse, allerede blev fjernet ved §§ 63 og 64 i lov om retsreformer (lov X af 2023), som Parlamentet ikke har bestridt. For så vidt angår den forsinkede fjernelse ved § 35 i lov om ændring af universitetslovene (lov LXXXV af 2023) af den eventuelt vildledende formulering af strafferetsplejeloven har Kommissionen forklaret, at det allerede fremgik af forarbejderne til denne lov, at ethvert spørgsmål kan forelægges Domstolen (71). Endelig har Kommissionen gjort gældende, at Parlamentet ikke har godtgjort, på hvilken måde de nationale dommere skulle være forhindret i at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål som følge af den lovændring, der gør det muligt for Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol) at afgive en fortolkende udtalelse til Domstolen.
b)      Bedømmelse
119. Som jeg forstår det, fjernede § 63 i lov om retsreformer (lov X af 2023) ikke fuldstændigt hindringerne for præjudicielle forelæggelser, hvorfor Ungarn efterfølgende vedtog § 35 i lov om ændring af universitetslovene (lov LXXXV af 2023), hvorved den fjernede ordene »finder anvendelse på straffesagen«. I denne henseende er det med rette, at Parlamentet har anført, at den nødvendige lovreform endnu ikke var på plads på det tidspunkt, hvor den anfægtede afgørelse blev vedtaget. Kommissionens forklaring om, at dens vigtigste betænkeligheder med hensyn til præjudicielle spørgsmål allerede var blevet behandlet i forbindelse med andre reformer, som Ungarn havde gennemført, og at vedtagelsen af § 35 – som endnu ikke var trådt i kraft på det tidspunkt, hvor Kommissionen vedtog den anfægtede afgørelse – kun var en yderligere korrektion af den potentielt vildledende formulering af strafferetsplejeloven, kan i princippet godtages. Kommissionen har imidlertid ikke givet nogen begrundelse for, hvorfor den ikke afventede ikrafttrædelsen af lov om ændring af universitetslovene (lov LXXXV af 2023), inden den vedtog den anfægtede afgørelse.
120. Af denne grund er jeg af den opfattelse, at Parlamentets klagepunkt er velbegrundet.
121. Med vedtagelsen af § 3 i lov om ændring af universitetslovene (lov LXXXV af 2023) gav Ungarn desuden Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol) mulighed for at afgive en udtalelse om spørgsmål, der henhører under national suverænitet, når et sådant spørgsmål opstår i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse for Domstolen. Kommissionen var bekendt med denne ændring, der trådte i kraft den 14. december 2023, dvs. dagen efter den anfægtede afgørelse blev vedtaget. Hensigten med og den måde, hvorpå Alkotmánybíróságs (forfatningsdomstol) nye kompetence til at afgive udtalelser om spørgsmål vedrørende national suverænitet vil blive anvendt, var hverken klar, da den anfægtede afgørelse blev vedtaget, eller nu. På denne baggrund kan en sådan bestemmelse, således som Parlamentet har anført, faktisk have en afskrækkende virkning på de nationale dommere og afholde dem fra at forelægge sager for Domstolen, når de skal afgøre tvister, der vedrører anvendelsen af EU-retten.
122.  Kommissionen kunne derfor ikke foretage en positiv vurdering af Ungarns lovreform uden at fastslå den reelle virkning af denne nye regel.
123. På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at Domstolen tager det første anbringendes femte led til følge.
6.      Det første anbringendes sjette led: Relevante elementer blev ikke taget i betragtning i Kommissionens vurdering
a)      Hovedspørgsmål og parternes argumenter
124. Parlamentet har gjort gældende, at Kommissionen begrænsede sin vurdering til alene at omfatte listen over de betingelser, der er fastsat i afgørelserne om godkendelse, uden at tage hensyn til andre væsentlige udviklinger, der fandt sted mellem vedtagelsen af afgørelserne om godkendelser og den anfægtede afgørelse. Parlamentet har navnlig anført, at der ikke er noget bevis for, at Kommissionen undersøgte Ungarns lov om beskyttelse af national suverænitet (lov LXXXVIII af 2023) (72), som ifølge Parlamentet griber ind i statslige institutioners, herunder domstolenes, forfatningsmæssige kompetencer ved at oprette et kontor for beskyttelse af national suverænitet (herefter »kontoret«) (73) med vide beføjelser til at undersøge enhver aktivitet, som det anser for at være i strid med national suverænitet. Denne lovs § 8, stk. 2, klassificerer kontorets undersøgelser som ikke-forvaltningsmæssige, således at de ikke kan anfægtes ved en forvaltningsdomstol. Dets konklusioner eller rapporter kan heller ikke gøres til genstand for domstolsprøvelse. Parlamentet har derfor gjort gældende, at Kommissionen burde have indhentet forsikringer, inden den afgav sin positive vurdering. Parlamentet har endvidere gjort gældende, at Kommissionens vurdering ikke tog hensyn til de betænkeligheder, der blev rejst i forbindelse med det europæiske semester og retsstatsmekanismen fra 2023, som lå efter afgørelserne om godkendelse. Endelig har Parlamentet også gjort gældende, at denne vurdering endvidere så bort fra den omstændighed, at retsreformerne blev gennemført uden behørig høring af de berørte parter.
125. Kommissionen har, støttet af Ungarn, gjort gældende, at de spørgsmål, som Parlamentet har rejst, ikke er relevante, da de ikke gør det muligt at konkludere, at de vedtagne ændringer ikke giver de nødvendige garantier for at sikre overholdelsen af chartret i forbindelse med anvendelsen af EU-midler. Kommissionen har endvidere anført, at Parlamentet ikke har godtgjort, at lov om beskyttelse af national suverænitet (lov LXXXVIII af 2023) har nogen forbindelse med domstolenes uafhængighed i Ungarn. Derudover har Parlamentet efter Kommissionens opfattelse ikke identificeret de nye mangler, der er påpeget inden for rammerne af det europæiske semester og retsstatsmekanismen for 2023, og det har ikke forklaret, hvordan de kan betragtes som systemiske og tilstrækkeligt alvorlige til at konkludere, at grundforudsætningen om chartret ikke er opfyldt. Endelig er Kommissionen af den opfattelse, at den omstændighed, at retsreformerne blev gennemført uden passende høringer af interessenter, ikke lovligt kan begrunde en vurdering af, at grundforudsætningen om chartret ikke er opfyldt.
126. Den ungarske regering har i sit interventionsindlæg gjort gældende, at afgørelserne om godkendelse ikke kræver høring af interessenter, hvorfor Ungarn ikke har fremlagt nogen dokumentation for disse høringer i sin selvevaluering. Ikke desto mindre blev forslaget til lov om retsreformer (lov X af 2023) forelagt til social høring mellem den 18. januar og den 3. februar 2023, og Ungarn har meddelt Kommissionen de skriftlige udtalelser, der blev modtaget, og har gennemført mundtlige høringer med repræsentanter for organisationer, herunder civilsamfundet.
b)      Bedømmelse
127. Kommissionen var bekendt med vedtagelsen af lov om beskyttelse af national suverænitet (lov LXXXVIII af 2023), hvilket blev bekræftet i retsmødet (74). Kommissionen har imidlertid gjort gældende, at den på tidspunktet for den anfægtede afgørelse ikke rådede over nogen oplysninger, der gjorde det muligt for den at fastslå, at denne lov kunne skade effektiviteten af de mekanismer, der har til formål at sikre overholdelsen af chartret i Ungarn. Den anfægtede afgørelse indeholder ikke noget bevis for, at Kommissionen tog hensyn til denne lov, og det forklares heller ikke, hvordan Kommissionen konkluderede, at denne lovgivningsmæssige udvikling hverken skader eller udligner målene med de reformer, som Ungarn gennemførte efter afgørelserne om godkendelse.
128. Efter min opfattelse var Kommissionen i det mindste forpligtet til at anmode Ungarn om forklaringer for at forsikre sig selv om denne lovs eventuelle konsekvenser. Som allerede anført ovenfor (jf. punkt 75 i dette forslag til afgørelse) kan Kommissionen ikke se bort fra den udvikling, der kan påvirke målene for de reformer, som den har pålagt i afgørelserne om godkendelse. Selv om der ikke kan pålægges nye betingelser, skulle Kommissionen sikre sig, at Ungarn ikke indførte anden lovgivning, der kunne afbøde virkningerne af de reformer, der var gennemført for at opfylde de betingelser, der er fastsat i afgørelserne om godkendelse.
129. Jeg foreslår derfor, at Domstolen tager Parlamentets anbringende til følge.
130. For så vidt angår Parlamentets anbringende om, at Kommissionens vurdering ikke tog hensyn til de spørgsmål, der blev rejst i forbindelse med det europæiske semester og retsstatsmekanismen fra 2023, er jeg enig med Kommissionen i, at Parlamentet ikke præcist har identificeret de punkter, der angiveligt er blevet ignoreret (de betænkeligheder, der er rejst vedrørende sagsfordelingsmekanismen ved de lavere retsinstanser, er allerede blevet behandlet i punkt 97 i dette forslag til afgørelse).
131. Med hensyn til høringer af interessenter er det korrekt, at Kommissionen ikke har medtaget dette krav i afgørelserne om godkendelse (75). Samtidig har Ungarn i sit indlæg anført, at landet gennemførte den nødvendige høring af interessenter i forbindelse med lov om retsreformer (lov X af 2023) i overensstemmelse med genopretnings- og resiliensplanen. Hverken Kommissionen eller Parlamentet har bestridt denne konstatering.
132. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen delvist tager det sjette underanbringende til følge, udelukkende for så vidt angår lov om beskyttelse af national suverænitet (lov LXXXVIII af 2023).
C.      Det andet anbringende: Kommissionens tilsidesættelse af begrundelsespligten
1.      Hovedspørgsmål og parternes argumenter
133. Med det andet anbringende har Parlamentet gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte begrundelsespligten som fastsat i artikel 296 TEUF, idet den anfægtede afgørelse begrænser sig til at opregne de ændringer, som Ungarn har vedtaget, og ikke giver nogen materiel forklaring, der gør det muligt for læseren at forstå de grunde, der ligger til grund for dens positive vurdering. Parlamentet har endvidere anført, at den ansvarlige anvendelse af Unionens budget er baseret på princippet om gensidig tillid mellem medlemsstaterne, som undergraves, når Kommissionen frigiver midler uden at give en tilstrækkelig begrundelse for at betrygge de øvrige EU-institutioner, medlemsstaterne og EU-borgerne.
134. Kommissionen har, støttet af Ungarn, gjort gældende, at Parlamentet ikke har anvendt det korrekte retlige kriterium og ikke tager behørigt hensyn til retspraksis vedrørende begrundelsespligten. Ifølge denne retspraksis skal begrundelseskravet fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder og klart og utvetydigt angive begrundelsen for, at den pågældende afgørelse eller foranstaltning træffes (76). Når den berørte part har været snævert inddraget i afgørelsens tilblivelse og således kender grundene til, at institutionen har vedtaget den, er begrundelsespligtens omfang imidlertid væsentligt begrænset (77). Kommissionen har i denne forbindelse forklaret, at den anfægtede afgørelse udgør dens svar til Ungarn for så vidt angår begrundelserne vedrørende de lovreformer, der blev indført på grundlag af afgørelserne om godkendelse. Når der forud for en afgørelse er indledt en indgående dialog med den part, der er lovligt berørt af afgørelsen, er det således tilstrækkeligt, at der i afgørelsen redegøres for de væsentligste relevante faktiske og retlige omstændigheder for at foretage en positiv vurdering. Desuden er Kommissionen kun forpligtet til at fremlægge sin vurdering i henhold til artikel 15, stk. 4, andet afsnit, i forordningen om fælles bestemmelser, når den er uenig i medlemsstatens vurdering med hensyn til, om dens vedtagne foranstaltninger er i overensstemmelse med grundforudsætningerne.
2.      Bedømmelse
135. Hvilken form for begrundelse er Kommissionen forpligtet til at give i en afgørelse, hvorved den ophæver suspensionen af betalingerne fra det budget, for hvilket den tidligere har fastsat visse betingelser?
136. Begrundelsespligten i henhold til artikel 296 TEUF har bl.a. til formål at muliggøre domstolskontrol. Det er præciseret i Domstolens faste praksis, »[…] at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente retsinstans kan udøve sin prøvelsesret« (78).
137. Det følger heraf, at begrundelsen ud over at give Domstolen mulighed for at udøve sin prøvelsesret også skal sætte potentielle sagsøgere i stand til at afgøre, om de overhovedet skal indbringe sagen for Domstolen.
138. Kommissionen baserer sit forsvar udelukkende på, at Ungarn har tilstrækkelig begrundelse til at forstå afgørelsen. Begrundelsen bør dog, selv om det ikke er nødvendigt at gå i detaljer, også imødekomme de interesser, som andre subjekter kunne have i denne afgørelse, selv om de ikke er dens adressater. Dette gælder især i den foreliggende sag med hensyn til begrundelsen for, hvorfor de endnu ikke opfyldte krav ikke forhindrede Kommissionen i at beslutte at frigive midlerne fra EU-budgettet.
139. I den anfægtede afgørelse opregnes blot de krav, der var fastsat i afgørelserne om godkendelse, og de ungarske reformer, der var vedtaget for at opfylde disse krav, men hverken de krav, der ikke var opfyldt på afgørelsestidspunktet, eller den udvikling, der var sket i mellemtiden, omtales. Kommissionen har derfor slet ikke forklaret, hvorfor de krav, der ikke var opfyldt, ikke længere blev opfattet som en hindring for frigivelsen af midler fra EU-budgettet. Denne del af begrundelsen var således ikke alene utilstrækkelig til, at det kunne bestrides, at den materielt var acceptabel, men den fandtes i realiteten ikke og var dermed i strid med artikel 296 TEUF.
140. Under disse omstændigheder er jeg af den opfattelse, at Kommissionens begrundelse i den anfægtede afgørelse ikke var tilstrækkelig, og jeg foreslår, at Domstolen tager Parlamentets andet anbringende til følge.
D.      Det tredje anbringende: Kommissionen begik magtfordrejning
1.      Hovedspørgsmål og parternes argumenter
141. Parlamentet har gjort gældende, at selv om det ikke kunne undersøge korrespondancen mellem Kommissionen og Ungarn fra den 11. til den 13. december 2023, viser de foreliggende indicier, at Kommissionen begik magtfordrejning, da den foretog en positiv vurdering af grundforudsætningen om chartret. Parlamentet har gjort gældende, at en sådan positiv vurdering blev givet til gengæld for den ungarske premierministers beslutning om at forlade lokalet, hvilket således gjorde det muligt for de øvrige medlemmer af Det Europæiske Råd at træffe afgørelse om at indlede tiltrædelsesforhandlingerne med Ukraine den 14. og 15. december 2023. Dokumentation til støtte herfor omfatter premierministerens gentagne sammenkædning af ukrainsk finansiering med blokering af EU-midler til Ungarn, opslag på sociale medier, hvor han forlader afstemningen, erklæringer fra et medlem af Kommissionen, at afgørelsen kun er affattet på engelsk, og betalingen til Ungarn den 27. december 2023, dvs. en dag, hvor Kommissionen ikke arbejder. Endelig har Parlamentet gjort gældende, at Kommissionen ikke havde nogen forpligtelse til at foretage sin vurdering før denne dato, og at den anfægtede afgørelse ikke forklarer, hvorfor den ikke afventede, at de krævede reformer fandt anvendelse.
142. Kommissionen har, støttet af Ungarn, gjort gældende, at Parlamentet ikke har godtgjort, at den anfægtede afgørelse afviger fra de formål, der begrunder Kommissionens beføjelser. Kommissionen har tilføjet, at den skulle overholde en frist på tre måneder, som begyndte den 18. juli 2023, og som blev suspenderet to gange, og som først blev genoptaget, efter at Ungarn havde fremlagt præciseringer, hvorfor fristen udløb inden årets udgang. Det forhold, at afgørelsen blev vedtaget ti arbejdsdage før denne frist, tyder ifølge Kommissionen ikke på en forhastet procedure, da sagen blev behandlet i næsten fem måneder, hvilket langt overstiger fristen på tre måneder og går ud over anvendelsesområdet for artikel 15, stk. 4, i forordningen om fælles bestemmelser, som kræver, at der tages stilling »så hurtigt som muligt og senest tre måneder« efter modtagelsen af medlemsstatens selvevaluering. Kommissionen har derfor gjort gældende, at den overholdt artikel 15, stk. 4, i forordningen om fælles bestemmelser. Endelig blev den interne beslutning om at bemyndige en generaldirektør til at fremsende skrivelsen truffet inden for rammerne af en skriftlig procedure, der udelukkende var affattet på engelsk i overensstemmelse med formandens bemyndigelse i henhold til Kommissionens forretningsorden, og den vedlagte skrivelse blev efterfølgende oversat til ungarsk.
2.      Bedømmelse
143. Ifølge Domstolens faste praksis er en retsakt »kun […] behæftet med magtfordrejning, såfremt det på grundlag af objektive, relevante og samstemmende indicier fremgår, at den må antages at være truffet udelukkende eller dog i det mindste overvejende for at forfølge andre formål end dem, der er angivet, eller for at omgå en fremgangsmåde, der særligt er fastsat ved traktaten for at imødegå konkret foreliggende vanskeligheder« (79).
144. Den omstændighed, at midlerne blev frigivet, da alle konkrete krav endnu ikke var opfyldt – og dermed for tidligt – og at dette er sket uden nogen forklaring, kan få en rimelig person til at sætte spørgsmålstegn ved den reelle motivation bag den anfægtede beslutning. Antagelser eller »indicier«, som Parlamentet betegner dem, er imidlertid hovedsagelig baseret på opslag på sociale medier, interviews og avisartikler. Disse forhold er efter min opfattelse ikke tilstrækkelige til at bevise, at Kommissionen vedtog den anfægtede afgørelse udelukkende eller primært med det formål at nå et andet mål end at fastslå, at Ungarn havde gennemført de nødvendige lovreformer vedrørende domstolenes uafhængighed, hvilket er den betingelse, der gør det muligt for Ungarn at modtage udbetaling af midler fra forordningen om fælles bestemmelser.
145. Ud fra den betragtning, at Domstolen stiller strenge beviskrav til anbringender om magtfordrejning (80), foreslår jeg, at Domstolen forkaster det tredje anbringende som ugrundet.
VI.    Sagsomkostninger
146. I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
147. Da Parlamentet har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og den har tabt sagen, bør det pålægges Kommissionen at betale Parlamentets omkostninger.
148. I henhold til samme reglements artikel 140, stk. 1, bærer Ungarn som intervenient sine egne omkostninger.
VII. Forslag til afgørelse
149. På grundlag af de anførte betragtninger skal jeg foreslå Domstolen, at sagen afgøres på følgende måde:
»–      Kommissionens afgørelse C(2023) 9014 af 13. december 2023 om godkendelse og ratificering af Kommissionens vurdering i henhold til artikel 15, stk. 4, i forordning (EU) 2021/1060 om opfyldelsen af den tredje horisontale grundforudsætning »Effektiv gennemførelse og anvendelse af chartret om grundlæggende rettigheder« med hensyn til manglerne ved domstolenes uafhængighed i Ungarn annulleres.
–      Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler Europa-Parlamentets omkostninger.
–      Ungarn bærer sine egne omkostninger.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/1060 af 24.6.2021 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond Plus, Samhørighedsfonden, Fonden for Retfærdig Omstilling og Den Europæiske Hav-, Fiskeri- og Akvakulturfond og om finansielle regler for nævnte fonde og for Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden, Fonden for Intern Sikkerhed og instrumentet for finansiel støtte til grænseforvaltning og visumpolitik (EUT 2021, L 231, s. 159).
3 –      Kommissionens afgørelse af 13.12.2023 om godkendelse og ratificering af Kommissionens vurdering i henhold til artikel 15, stk. 4, i forordning (EU) 2021/1060 om opfyldelsen af den tredje horisontale grundforudsætning »Effektiv gennemførelse og anvendelse af chartret om grundlæggende rettigheder« med hensyn til manglerne ved domstolenes uafhængighed i Ungarn, Bruxelles, 13.12.2023 (ikke offentliggjort).
4 –      Jf. for en klar oversigt over og forklaring på de forskellige EU-finansieringsinstrumenter B. Witte, »Integration through funding? The Union’s finances as policy instrument«, i R. Weber (red.), The Financial Constitution of European Integration – Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, s. 221-236.
5 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2020/2092 af 16.12.2020 om en generel ordning med konditionalitet til beskyttelse af Unionens budget (EUT 2020, L 433 I, s. 1, herefter »konditionalitetsforordningen«).
6 –      Jf. konditionalitetsforordningens artikel 1.
7 –      Jf. i denne henseende artikel 4, stk. 2, litra d), i og ottende, niende og tiende betragtning til forordningen om konditionalitet. Jf. endvidere dom af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-156/21, EU:C:2022:97), og af 16.2.2022, Polen mod Parlamentet og Rådet  (C-157/21, EU:C:2022:98).
8 –      Jf. artikel 15 i forordningen om fælles bestemmelser og bilag III hertil. Den relevante del af grundforudsætningen om chartret, der er udtrykt i bilag III, har følgende ordlyd: »Der er indført effektive mekanismer til at sikre overholdelsen af Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (»chartret«), som omfatter: 1. Ordninger til sikring af, at de programmer, der støttes af fondene, og gennemførelsen heraf overholder de relevante bestemmelser i chartret. […]«
9 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/241 af 12.2.2021 om oprettelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten (EUT 2021, L 57, s. 17).
10 –      Jf. artikel 2, nr. 4), i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
11 –      NextGenerationEU er et midlertidigt finansielt program, der blev iværksat som reaktion på de økonomiske konsekvenser af covid-19-pandemien, til en værdi af 750 mia. EUR, hvortil EU har tilvejebragt midler på de finansielle markeder. Selv om NextGenerationEU præsenteres som en nødreaktion på covid-19-pandemien, er det imidlertid faktisk en plan, der fremmer en strukturel omstilling for medlemsstaternes økonomier med særligt fokus på den grønne og den digitale omstilling. Jf. L. van Middelaar, »Investment politics, A new capacity to project Union action into the future?«, i R. Weber (red.), The Financial Constitution of European Integration: Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, s. 237-257, jf. navnlig s. 251.
12 –      Proceduren i henhold til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten kræver, at en medlemsstat først udarbejder en national genopretnings- og resiliensplan, som skal »stemme overens med de relevante landespecifikke udfordringer og prioriteter«, der er identificeret inden for rammerne af det europæiske semester og andre mekanismer (jf. artikel 17 og 18 i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten). Kommissionen gennemgår derefter i nært samarbejde med den pågældende medlemsstat planen og forelægger den nationale genopretnings- og resiliensplan med milepæle og mål til godkendelse af Rådet for Den Europæiske Union (jf. artikel 19 og 20 i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten). Kommissionen forelagde forslaget vedrørende Ungarn den 30.11.2022, og Rådet godkendte den ungarske genopretnings- og resiliensplan, der indeholdt 111 milepæle og mål, den 5.12.2022. Jf. Rådets gennemførelsesafgørelse om godkendelse af vurderingen af genopretnings- og resiliensplanen for Ungarn, 15447/22, vedtaget den 5.5.2022 (herefter »Rådets gennemførelsesafgørelse om Ungarns genopretnings- og resiliensplan«) (tilgængelig på https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15447-2022-INIT/en/pdf). Den 7.12.2023 vedtog Rådet på forslag af Kommissionen ændringer til denne gennemførelsesafgørelse med henblik på at medtage en anmodning om yderligere finansiering under REPowerEU, som blev fastlagt i mellemtiden (tilgængelig på https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15964-2023-REV-1/en/pdf).
13 –      Jf. supermilepæl 213-216 i bilaget til Rådets gennemførelsesafgørelse om Ungarns genopretnings- og resiliensplan.
14 –      Som jeg vil forklare nærmere nedenfor (jf. punkt 16-28 i dette forslag til afgørelse), blev disse krav i henhold til forordningen om fælles bestemmelser en del af afgørelserne om godkendelse (jf. fodnote 31 i dette forslag til afgørelse), hvorved Kommissionen den 22.12.2022 godkendte ti programmer foreslået af Ungarn og samtidig suspenderede betalingen, indtil grundforudsætningerne var blevet opfyldt.
15 –      Jf. Kommissionens pressemeddelelse (tilgængelig på https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/ip_22_7273).
16 –      I retsmødet forklarede Kommissionen, at Ungarn ikke havde anmodet om nogen betalinger fra genopretnings- og resiliensfaciliteten, selv om en anmodning om betaling er en forudsætning for enhver udbetaling under denne facilitet.
17 –      Kommissionen har forklaret, at den kun anvender foranstaltningerne i denne forordning, når disse foranstaltninger er mere effektive. Jf. i denne henseende Kommissionens meddelelse – Retningslinjer om anvendelsen af forordning (EU, Euratom) 2020/2092 om en generel ordning med konditionalitet til beskyttelse af Unionens budget (C(2022) 1382 final, s. 12) (tilgængelig på https://commission.europa.eu/document/download/0cd06dc0-92be-4802-8637-9b2d4799c3fe_da?filename=c_2022_1382_3_en_act_part1_v7.pdf).
18 –      Jf. Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/2506 af 15.12.2022 om foranstaltninger til beskyttelse af Unionens budget mod tilsidesættelser af retsstatsprincippet i Ungarn (EUT 2022, L 325, s. 94).
19 –      Jf. forslag til Rådets gennemførelsesafgørelse om foranstaltninger til beskyttelse af Unionens budget mod tilsidesættelser af retsstatsprincippet i Ungarn (COM/2022/485 final)
(tilgængelig på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=celex:52022PC0485). Kommissionens første meddelelse i henhold til konditionalitetsforordningen blev sendt til Ungarn den 27.4.2022, hvilket udgjorde indledningen af vurderingsprocessen med Ungarn.
20 –      Jf. 11. og 12. betragtning til Rådets gennemførelsesafgørelse 2022/2506.
21 –      Denne suspension udgjorde ca. 6,3 mia. EUR.
22 –      Disse programmer er det operationelle program for miljø- og energieffektivitet plus, det operationelle program for integreret transport plus og det operationelle program for territorial og bymæssig udvikling plus. De finansieres af de fonde, der er omfattet af forordningen om fælles bestemmelser.
23 –      Ved samme afgørelse forbød Rådet Kommissionen at indgå nye retlige forpligtelser med truster af offentlig interesse og enheder, der forvaltes af dem, til EU-finansiering, der gennemføres ved direkte eller indirekte forvaltning. I Ungarn kontrollerer disse truster af offentlig interesse 21 offentlige ungarske institutioner. Deres bestyrelser har beføjelse til at fastlægge strategi, budget, personalepolitik, organisationsstruktur og institutioner og kan udvælge øverste ansvarlige såsom dem i højere akademiske stillinger og administrative ledelsesstillinger.
24 –      Jf. Kommissionens afgørelse af 13.12.2023 om genvurdering på Kommissionens initiativ af opfyldelsen af betingelserne i artikel 4 i forordning (EU, Euratom) 2020/2092 efter Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2022/2506 af 15.12.2022 vedrørende Ungarn (C(2023)8999 final) (tilgængelig på https://commission.europa.eu/system/files/2023-12/C_2023_8999_1_EN_ACT.pdf).
25 –      Det skal nævnes, at Ungarn i mellemtiden underrettede Kommissionen om de ændringer, som Ungarn indførte vedrørende kapitalforvaltningsfonde af offentlig interesse, der udfører offentlige opgaver, og anmodede Kommissionen om at foreslå Rådet at tilpasse eller ophæve foranstaltningerne i henhold til konditionalitetsforordningen, men kun for så vidt angår truster af offentlig interesse. I forlængelse af Kommissionens afgørelse om, at de omhandlede reformer ikke var tilstrækkelige, anlagde Ungarn den 26.2.2025 et annullationssøgsmål til prøvelse af denne afgørelse, som i øjeblikket verserer for Retten i sag T-138/25, Ungarn mod Kommissionen.
26 –      Jf. artikel 21-23 i forordningen om fælles bestemmelser.
27 –      På tidspunktet for den anfægtede afgørelse var Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18.7.2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget, om ændring af forordning (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 og afgørelse nr. 541/2014/EU og om ophævelse af forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 (EUT 2018, L 193, s. 1, »finansforordningen«) gældende.
28 –      Jf. artikel 15, stk. 2, andet punktum, i forordningen om fælles bestemmelser (min fremhævelse).
29 –      En sådan selvvurdering blev indberettet for alle de ti ansøgte programmer. Jf. f.eks. femte betragtning til »Det operationelle program for miljø- og energieffektivitet plus« vedrørende støtte fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Samhørighedsfonden og Fonden for Retfærdig Omstilling angående målet om investering i arbejdspladser og vækst i Ungarn.
30 –      Det drejer sig om følgende afgørelser: afgørelse C(2022) 10004 om godkendelse af »Det operationelle program for miljø- og energieffektivitet plus« vedrørende støtte fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Samhørighedsfonden og Fonden for Retfærdig Omstilling angående målet om investering i arbejdspladser og vækst i Ungarn, afgørelse C(2022) 10007 om godkendelse af »Det operationelle program for digital fornyelse plus« vedrørende støtte fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Den Europæiske Socialfond Plus angående målet om investering i arbejdspladser og vækst i Ungarn, afgørelse C(2022) 10008 om godkendelse af »Det operationelle program for territorial og bymæssig udvikling plus« vedrørende støtte fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Den Europæiske Socialfond Plus angående målet om investering i arbejdspladser og vækst i Ungarn, afgørelse C(2022) 10009 om godkendelse af »Det operationelle program for økonomisk udvikling og innovation plus« vedrørende støtte fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Den Europæiske Socialfond Plus angående målet om investering i arbejdspladser og vækst i Ungarn, afgørelse C(2022) 10010 om godkendelse af »Det operationelle program for udvikling af menneskelige ressourcer plus« vedrørende støtte fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Den Europæiske Socialfond Plus angående målet om investering i arbejdspladser og vækst i Ungarn, afgørelse C(2022) 10011 om godkendelse af »Det operationelle program for integreret udvikling af transport plus« vedrørende støtte fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Samhørighedsfonden angående målet om investering i arbejdspladser og vækst i Ungarn, afgørelse C(2022) 10018 om godkendelse af »Det ungarske fiskeriprogram plus (HFP plus)« vedrørende støtte fra Den Europæiske Hav-, Fiskeri- og Akvakulturfond i Ungarn, afgørelse C(2022) 10019 om godkendelse af Støtteprogrammet for Ungarn under fonden for intern sikkerhed 2021-2027, afgørelse C(2022) 10020 om godkendelse af Støtteprogrammet for Ungarn under instrumentet for finansiel støtte til grænseforvaltning og visumpolitik for perioden 2021-2027 og afgørelse C(2022) 10022 om godkendelse af Støtteprogrammet for Ungarn inden for rammerne af Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden 2021-2027 (herefter »afgørelserne om godkendelse«).
31 –      Jf. f.eks. ottende betragtning til gennemførelsesafgørelsen om »det operationelle program for miljø og energieffektivitet plus«.
32 –      Jf. artikel 1 og 2 i hver af afgørelserne om godkendelse.
33 –      Artikel 3, stk. 2, er identisk i alle ti afgørelser om godkendelse. Min fremhævelse.
34 –      Jeg vil vende tilbage til disse særlige krav, som angiveligt ikke var opfyldt, i forbindelse med vurderingen af specifikke led i Parlamentets første anbringende (jf. afsnit V, underafsnit B, i dette forslag til afgørelse).
35 –      Min fremhævelse.
36 –      Egyes igazságügyi tárgyú törvényeknek a magyar helyreállítási és ellenállóképességi tervhez kapcsolódó módosításáról szóló 2023. évi X. törvény (lov X af 2023 om ændring af visse love om retslige anliggender i forbindelse med genopretnings- og resiliensplanen for Ungarn, herefter »lov om retsreformer (lov X af 2023)«).
37 –      Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. Törvény (lov LXVIII af 1997 om retspersonalets tjenesteforhold, herefter »lov om retspersonale (lov LXVIII af 1997)«).
38 –      Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. Törvény (lov CLI af 2011 om forfatningsdomstolen, herefter »lov om forfatningsdomstolen (lov CLI af 2011)«).
39 –      A bíróságok szervezetésről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (lov CLXI af 2011 om domstolenes organisation og administration, herefter »lov om domstolenes organisation (lov CLXI af 2011)«).
40 –      A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (lov CLXII af 2011 om dommeres status og aflønning, herefter »lov om dommeres status (lov CLXII af 2011)«).
41 –      A büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (lov XC af 2017 om strafferetspleje, herefter »lov om strafferetspleje (lov XC af 2017)«).
42 –      18/2023. (XII. 7.) IM rendelet a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1) (justitsministerens dekret nr. 18/2023 af 7.12.2023 om ændring af dekret om forvaltning af retssager, herefter »dekret nr. 18/2023«).
43 –      Az egyetemek és a kutatóintézetek, valamint a gazdaság összekapcsoltságának erősítéséhez szükséges egyes törvények, továbbá egyes felnőttképzési és kulturális tárgyú törvények módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény (lov LXXXV af 2023 om ændring af visse love, der er nødvendige for at styrke universiteters og forskningsinstitutters indbyrdes forbindelser og økonomien, samt visse love om voksenundervisning og kultur, herefter »lov om ændring af universitetslovene (lov LXXXV af 2023)«).
44 –      A nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény (lov LXXXVIII af 2023 om beskyttelse af national suverænitet, herefter »lov om beskyttelse af national suverænitet (lov LXXXVIII af 2023)«).
45 –      I dette forslag til afgørelse anvender jeg udtrykket »den anfægtede afgørelse« som betegnelse for såvel selve afgørelsen som den vurderingsskrivelse, der ledsager denne afgørelse.
46 –      Den 18.7.2023 underrettede Ungarn således først Kommissionen om sin positive selvvurdering med hensyn til opfyldelsen af grundforudsætningen om chartret på området for domstolenes uafhængighed. Da Kommissionen ikke var i stand til at afgøre, om de lovændringer, som Ungarn havde indført, opfyldte alle de betingelser, der var angivet i afgørelserne om godkendelse, anmodede Kommissionen den 26.9.2023 Ungarn om præciseringer. Den 19.10.2023 svarede Ungarn og fremkom med yderligere forklaringer. Den 1.11.2023 anmodede Kommissionen om yderligere præciseringer, som Ungarn besvarede ved skrivelser af 11., 12. og 13.12.2023.
47 –      Disse omfatter: støtteprogrammet under Fonden for Intern Sikkerhed som fastsat i gennemførelsesafgørelse C(2022) 10019, støtteprogrammet under instrumentet for finansiel støtte til grænseforvaltning og visumpolitik som fastsat i gennemførelsesafgørelse C(2022) 10020, programmet for territorial og bymæssig udvikling plus som fastsat i gennemførelsesafgørelse C(2022) 10008, det operationelle program for integreret udvikling af transport plus som fastsat i gennemførelsesafgørelse C(2022) 10011, det operationelle program for miljø- og energieffektivitet plus som fastsat i gennemførelsesafgørelse C(2022) 10004 og det ungarske fiskeriprogram plus som fastsat i gennemførelsesafgørelse C(2022) 10018.
48 –      Disse er støtteprogrammet under Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden som fastsat i Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2022) 10022, det operationelle program for udvikling af menneskelige ressourcer plus som fastsat i Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2022) 10010, som berigtiget ved Kommissionens gennemførelsesafgørelse (2023)1483 af 8.3.2023, det operationelle program for digital fornyelse plus som defineret i Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2022) 10007 og det operationelle program for økonomisk udvikling og innovation plus som fastsat i Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2022) 10009.
49 –      Jf. Kommissionens pressemeddelelse, »Commission considers that Hungary’s judicial reform addressed deficiencies in judicial independence, but maintains measures on budget conditionality« (Efter Kommissionens opfattelse har Ungarns reform af retsvæsenet afhjulpet mangler ved domstolenes uafhængighed, men foranstaltningerne vedrørende budgetkonditionalitet fastholdes), 13.12.2023 (tilgængelig på https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/ip_23_6465/IP_23_6465_EN.pdf).
50 –      Selv om Parlamentet har kvalificeret Kommissionens fejl som åbenbare, forklarede det i retsmødet, at det blot ønskede at lade forstå, at fejlene var åbenbare og ikke at antyde, at det er denne standard, som Domstolen bør anvende ved prøvelsen af afgørelsens lovlighed.
51 –      Som Domstolen har forklaret i to »konditionalitetsdomme«, giver retsstatskravene i forbindelse med budgetkonditionalitet kun EU-institutionerne mulighed for at undersøge situationer i medlemsstaterne, i det omfang disse situationer er relevante for den forsvarlige økonomiske forvaltning af Unionens budget eller for beskyttelsen af Unionens finansielle interesser. Jf. dom af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-156/21, EU:C:2022:97, præmis 144 og 145), og af 16.2.2022, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-157/21, EU:C:2022:98, præmis 162 og 163).
52 –      Selv om denne formulering muligvis ikke korrekt afspejler substansen i alle Parlamentets anbringender, vil jeg bibeholde denne terminologi for at opretholde forbindelsen med hver del af Parlamentets første anbringende. Imidlertid skal anbringendet vedrørende den »urigtige bedømmelse« i andet, tredje, fjerde og femte led i Parlamentets første anbringende i forhold til nogle af anbringenderne ikke læses således, at det vedrører en fejlagtig fastlæggelse af faktiske omstændigheder, men snarere en urigtig retsanvendelse.
53 –      Jeg kan ikke undgå at bemærke, at den foreliggende sag har vist, at mange trin i forbindelse med anvendelsen af EU-midler og implementeringen af forskellige former for konditionalitet i den henseende ikke er tilstrækkeligt gennemsigtige. Dette er i strid med demokratiprincippet, da det gør det vanskeligt for EU-borgerne at forstå, hvordan og hvorfor mange af budgetafgørelserne vedtages.
54 –      Jf. f.eks. artikel 3 i gennemførelsesafgørelse C(2022) 10004 om det operationelle program for miljø- og energieffektivitet plus.
55 –      Jf. niende betragtning afgørelserne om godkendelse.
56 –      Ændring af underafsnit 63 i lov om domstolenes organisation (lov CLXI af 2011).
57 –      Jf. 10. og 11. betragtning til afgørelserne om godkendelse.
58 –      Kandidaterne til denne stilling skal navnlig have mindst fem års erfaring som dommer, den pågældende kan ikke genvælges, og domstolsrådet skal afgive en bindende udtalelse om kandidatens egnethed til stillingen.
59 –      Navnlig skal sagsnumrene tildeles uden menneskelig indgriben, sagerne skal tildeles afdelingerne efter forud fastsatte og objektive kriterier, dommerkollegiet skal sammensættes på grundlag af en algoritme, der er fastsat på forhånd, sagens parter bør på grundlag af sagsakterne kunne kontrollere, om sagsfordelingsreglerne er blevet anvendt korrekt, og Kúrias (øverste domstol) domstolsråd og kollegiet skal kunne afgive bindende udtalelser om sagsfordelingssystemet.
60 –      Som det fremhæves i Kommissionens rapport om retsstatssituationen fra 2023, landekapitlet om retsstatssituationen i Ungarn, 2023, s. 7 (herefter »rapporten om retsstatssituationen fra 2023«: »Et blokerende mindretal i parlamentet kan forhindre valget af en ny formand og dermed holde den siddende formand i embedet i en ubegrænset periode.«
61 –      Ændring af § 10, stk. 4, litra c), i lov om domstolenes organisation (lov CLXI af 2011).
62 –      Bestemmelse VI.4 i sagsfordelingsordningen bestemmer, at chefen for den administrative afdeling ved særlig bekendtgørelse kan tildele valgsager til afdeling VIII, IX, X og XI med tre medlemmer, hvis der indbringes mere end femten valgsager for Kúria (øverste domstol) inden for en frist på tre kalenderdage. De fire afdelinger VIII, IX, X og XI er nye afdeling, der er specielt indført udelukkende til valgtvister, og bortset fra det fungerer de ikke, hvilket er grunden til, at disse specifikke afdelinger kaldes »fantomafdelinger«. Uden disse ændringer ville valgtvisterne blive afgjort af de eksisterende afdelinger med tre medlemmer.
63 –      Jf. rapporten om retsstatssituationen fra 2023, s. 6.
64 –      Ændring af § 114, stk. 1, i lov om domstolenes organisation (lov CLXI af 2011).
65 –      Jf. dom af 5.11.2019, Kommissionen mod Polen (Den almindelige domstols uafhængighed) (C-192/18, EU:C:2019:924, præmis 115), og af 7.5.2024, NADA m.fl. (C-115/18, EU:C:2019:384, præmis 43 og 44).
66 –      Ændring af § 10, stk. 4, i lov om domstolenes organisation (lov CLXI af 2011). Den fastsætter, at »[d]e numre, som sager modtager elektronisk, tildeles automatisk uden menneskelig indgriben«.
67 –      Ungarn præciserede i sin skrivelse til Kommissionen af 11.12.2023, at Ungarn på grundlag af et forslag fra Kommissionen, som kom til udtryk på bilaterale møder afholdt den 2.11.2023, forpligtede sig til at forelægge Kommissionen en uafhængig revisionsrapport senest den 30.6.2024.
68 –      § 63, stk. 1, i lov om retsreformer (lov X af 2023), fastsætter at »[e]n ret kan af egen drift eller efter anmodning indlede proceduren for præjudicielle forelæggelser ved Domstolen […] i henhold til de bestemmelser i traktaterne, som Den Europæiske Union er baseret på, når den finder det nødvendigt i forbindelse med enhver EU-retsakt eller EU-lovgivning, der finder anvendelse på straffesagen«.
69 –      § 64 i lov om retsreformer (lov X af 2023) bestemmer, at »ingen kendelse afsagt i henhold til § 490 kan appelleres«.
70 –      Jf. dom af 23.11.2021, IS (Forelæggelsesafgørelsens ulovlighed) (C-564/19, EU:C:2021:949), herefter »dommen i sagen IS (Forelæggelsesafgørelsens ulovlighed)«.
71 –      Forarbejderne til § 63 i lov om retsreformer (lov X af 2023) fastsætter: »[…] der kan ikke træffes afgørelse om at prøve lovligheden af en afgørelse om at forelægge et spørgsmål for Den Europæiske Unions Domstol til præjudiciel afgørelse«, og »ungarske dommeres ret til at forelægge spørgsmål for Domstolen […] til præjudiciel afgørelse i henhold til EU-traktaterne er ikke begrænset af nationale instrumenter«.
72 –      Denne lov blev vedtaget den 12.12.2023 på samme samling i Országgyűlés (nationalforsamling), hvor § 35 i lov om ændring af universitetslovene (lov LXXXV af 2023) blev vedtaget.
73 –      Szuverenitásvédelmi Hivatal (kontoret for beskyttelse af national suverænitet).
74 –      Det skal også tages i betragtning, at Kommissionen den 7.2.2024 indledte traktatbrudsproceduren mod suverænitetsloven. Denne sag er nået frem til den retlige fase, og sagen verserer i øjeblikket for Domstolen. Jf. den verserende sag C-829/24, Kommissionen mod Ungarn. Jf. også generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse i sag C-829/24, Kommissionen mod Ungarn, der fremsættes samme dag som dette forslag til afgørelse.
75 –      Sådanne høringer var ikke desto mindre påkrævet i henhold til fire identisk formulerede milepæle under forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
76 –      Kommissionen har støttet sig på dom af 29.9.2011, Elf Aquitaine mod Kommissionen (C-521/09 P, EU:C:2011:620, præmis 146-148 og den deri nævnte retspraksis), og af 11.07.2013, Ziegler mod Kommissionen (C-439/11 P, EU:C:2013:513, præmis 114 og 115).
77 –      Kommissionen har støttet sig på dom af 11.12.1980, Acciaierie e Ferriere Lucchini mod Kommissionen (1252/79, EU:C:1980:288, præmis 14), af 14.1.1981, Tyskland mod Kommissionen (819/79, EU:C:1981:2, præmis 19-21), af 14.11.1989, Italien mod Kommissionen (14/88, EU:C:1989:421, præmis 11), af 2.4.1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France (C-367/95 P, EU:C:1998:154, præmis 63), af 22.3.2001, Frankrig mod Kommissionen (C-17/99, EU:C:2001:178, præmis 35), af 10.9.2015, Fliesen-Zentrum Deutschland GmbH (C-687/13, EU:C:2015:573, præmis 75 og 76), og af 27.9.2012, Applied Microengineering mod Kommissionen (T-387/09, EU:T:2012:501, præmis 67).
78 –      Jf. bl.a. dom af 11.07.2013, Ziegler mod Kommissionen (C-439/11 P, EU:C:2013:513, præmis 115 og den deri nævnte retspraksis), eller dom af 23.1.2025, Neos mod Ryanair og Kommissionen (C-490/23 P, EU:C:2025:32, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis) (min fremhævelse).
79 –      Jf. dom af 8.12.2020, Ungarn mod Parlamentet (C-620/18, EU:C:2020:1001, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).
80 –      Jf. K. Lenaerts, K. Gutman og J.T. Nowak, EU Procedural Law, Oxford University Press, 2023, punkt 7 191-7 194.