61987CC0340_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 In questa causa la Commissione vi chiede di dichiarare che la Repubblica italiana, addebitando agli operatori economici il costo dei controlli e delle formalità amministrative espletati durante una parte dell' orario ordinario di apertura dei posti di frontiera, è venuta meno agli obblighi impostile dagli artt . 9 e 12 del trattato CEE, dai regolamenti CEE che, nell' ambito della politica agricola comune, vietano le tasse di effetto equivalente a dazi doganali, da taluni accordi stipulati dalla Comunità con paesi terzi e dall' art . 5 della direttiva 83/643/CEE ( 1 ).
2 Le critiche della Commissione riguardano due disposizioni legislative italiane relative allo svolgimento di controlli e all' espletamento di formalità da parte degli uffici doganali italiani . La prima di dette disposizioni è l' art . 11 del decreto del presidente della Repubblica 23 gennaio 1973, n . 43 ( 2 ). Esso ( 3 ) dispone che gli uffici e le sezioni delle dogane di confine, quando il volume del traffico lo giustifichi, restino aperti ininterrottamente almeno dieci ore dal lunedì al venerdì ( e almeno sei ore il sabato ) per consentire l' espletamento dei controlli e delle formalità relativi alla circolazione dei mezzi di trasporto e delle merci che non circolano in regime doganale di transito . Tuttavia - e questo è il punto censurato dalla Commissione - relativamente alle operazioni doganali effettuate nel periodo di apertura di detti uffici oltre il limite dell' orario ordinario di lavoro degli impiegati civili dello Stato ( 4 ) viene addebitata una somma corrispondente al costo del servizio . L' altra disposizione su cui si appuntano le critiche della Commissione è l' art . 15 del predetto decreto n . 254, il quale, più in generale, dispone che i controlli e le formalità prescritti dallo stesso decreto ed eseguiti nel periodo di apertura degli uffici che eccede il limite dell' orario di lavoro degli impiegati civili dello Stato sono espletati con addebito del costo del servizio .
La citata normativa italiana è intesa, in parte, al recepimento della direttiva 83/643/CEE . Questa direttiva, come si evince dal suo art . 1, si applica ai controlli fisici e alle formalità amministrative che possono influire negativamente sulla fluidità del trasporto di merci fra gli Stati membri . L' art . 5 della direttiva impone agli Stati membri taluni obblighi minimi per quanto riguarda l' orario di apertura dei posti di frontiera ( 5 ). Esso così recita al n . 1 :
"1 . Gli Stati membri provvedono affinché, quando il volume del traffico lo giustifica, i posti di frontiera siano aperti, salvo quando la circolazione è vietata, in modo da consentire che :
- il passaggio delle frontiere sia assicurato ventiquattro ore al giorno con i corrispondenti controlli e formalità per le merci assegnate a un regime doganale di transito ed i loro mezzi di trasporto, nonché per i veicoli che circolano a vuoto, salvo nel caso in cui sia necessario un controllo alla frontiera per prevenire il propagarsi di malattie;
- i controlli e le formalità relativi alla circolazione dei mezzi di trasporto e delle merci che non circolano in regime doganale di transito possano essere espletati dal lunedì al venerdì, per almeno dieci ore senza interruzione, ed il sabato, per almeno sei ore senza interruzione, salvo se questi giorni sono festivi ".
Osservazioni preliminari
3 Per rimuovere un grosso equivoco è opportuno precisare subito che la Commissione non ha proposto questo ricorso - diretto ( come ho rilevato sopra, nel punto 1 ) contro la traslazione del costo dei controlli doganali sugli operatori economici - perché l' Italia abbia omesso di trasporre la direttiva 83/643/CEE nel diritto nazionale . Inoltre_il ricorso è basato solo in misura molto accessoria sulla predetta direttiva, poiché questa nulla dispone circa la riscossione di rimborsi, spese per l' esecuzione delle operazioni doganali ( 6 ). Esso è invece basato sostanzialmente sulla considerazione che la riscossione di siffatti rimborsi contrasta col divieto delle tasse di effetto equivalente a dazi doganali d' importazione o di esportazione, stabilito, fra l' altro, dagli artt . 9 e 12 del trattato CEE, da vari regolamenti istitutivi di organizzazioni comuni di mercato nell' ambito della politica agricola comune ( 7 ) e da vari "accordi preferenziali" stipulati dalle Comunità con paesi terzi ( 8 ). Le disposizioni italiane censurate dalla Commissione devono quindi essere giudicate alla luce di detto divieto .
L' equivoco cui alludo nasce dal fatto che le censurate disposizioni italiane fanno parte di un decreto del presidente della Repubblica inteso effettivamente a dare attuazione alla direttiva 83/643/CEE . Ciò ha fatto sì che nella fase orale del procedimento le parti abbiano dedicato i loro più vivaci argomenti al tema dell' attuazione della suddetta direttiva . Orbene, questa, considerati il preambolo e il dispositivo, riguarda soltanto il traffico di merci intracomunitario . Così, l' art . 1, n . 1, dispone :
"(...) la presente direttiva si applica ai controlli fisici e alle formalità amministrative (...) relativi ai trasporti di merci destinate a varcare
- una frontiera interna della Comunità
o
- una frontiera esterna della Comunità, quando il trasporto tra Stati membri comporta l' attraversamento di un paese terzo ".
Manifestamente, la direttiva non si applica alla circolazione di merci fra Stati membri e paesi terzi, in altre parole quando si tratta di merci che non si trovano ancora in libera pratica . Il ricorso della Commissione è tuttavia diretto contro le norme italiane sulla riscossione del rimborso delle spese in generale, vale a dire senza che sia fatta distinzione tra la riscossione effettuata nell' ambito della circolazione di merci intracomunitaria e quella relativa alla circolazione di merci fra Comunità e paesi terzi ( 9 ). Questo è un motivo di più per valutare in questa causa la legittimità delle censurate disposizioni della normativa italiana in una prospettiva più vasta di quella suggerita dalle disposizioni della direttiva 83/643/CEE .
Del resto, dato che rivolgo innanzitutto la mia indagine alla sfera d' applicazione del divieto delle tasse di effetto equivalente a dazi doganali e alla luce della giurisprudenza della Corte richiamata in prosieguo ( punti 10 e seguenti ), non esaminerò la normativa italiana diversamente a seconda se riguardi la circolazione delle merci fra Stati membri o la circolazione delle merci tra Comunità e paesi terzi .
4 Prima di mettere mano alla parte cruciale dell' indagine che mi sono prefisso, mi soffermerò su una duplice polemica scoppiata fra le parti e riguardante la sfera d' applicazione della direttiva 83/643/CEE . Infatti, il governo italiano ha sostenuto che la sfera d' applicazione di detta direttiva è limitata sotto un duplice profilo e che questa limitazione avalla in certa misura le censurate norme italiane . Pertanto, esaminerò innanzitutto questi due argomenti ( rispettivamente nei punti da 5 a 7 nonché 8 e 9 ) per poi trattare più ampiamente il problema principale di questa causa, vale a dire se la normativa italiana - ispirata com' è dalla suddetta concezione restrittiva della sfera d' applicazione della direttiva 83/643/CEE e della nozione "controlli e formalità" figurante nella stessa ( vedasi punto 9 ) - istituisca tributi di effetto equivalente a dazi doganali ( punti da 10 a 15 ). Nella parte finale di queste conclusioni mi soffermerò ancora sulla nozione "controlli e formalità" per prevenire malintesi che in avvenire potrebbero ostacolare l' uniforme applicazione di detta nozione ( punti da 16 a 19 ).
Il primo argomento italiano : la direttiva 83/643/CEE non si applica agli uffici doganali interni
5 Nel controricorso il governo italiano ha rilevato che la direttiva 83/643/CEE, come modificata, si applica soltanto ai "posti di frontiera" e non agli uffici doganali interni . Esso ne desume che solo le norme italiane riguardanti i posti di frontiera potrebbero eventualmente essere dichiarate illegittime . Pertanto, il citato art . 15 del decreto del presidente della Repubblica n . 254 - il quale dispone in generale che i controlli eseguiti al di fuori dell' orario ordinario di lavoro degli impiegati civili dello Stato sono effettuati con addebito del costo del servizio - sarebbe estraneo a questa causa poiché non riguarda specificamente gli uffici doganali di confine ( 10 ).
A questo proposito la Commissione ha giustamente fatto notare nella replica che l' espressione "dogane di confine" o "posti di frontiera" non indica soltanto i posti situati sulla linea di confine : si tratta invero del primo ufficio doganale che si incontra entrando in un paese e dell' ultimo ufficio doganale che si incontra uscendo da un paese, indipendentemente se essi siano o no ubicati sulla linea di confine . Per contro, la Commissione non contesta che le dogane interne "vere e proprie", ossia le dogane di destinazione, esulino dalla sfera d' applicazione della direttiva 83/643/CEE, come modificata . Di conseguenza, essa si limita a chiedere alla Corte di dichiarare le disposizioni italiane illegittime relativamente ai posti di frontiera ( si veda la domanda della Commissione, pag . 7 dell' atto introduttivo ).
E' pertanto pacifico che la normativa italiana è in discussione solo in quanto si riferisce ai posti di frontiera; tuttavia, ciò non impedisce che le considerazioni che tra poco svolgerò a proposito degli artt . 9 e 12 del trattato CEE e delle altre norme di diritto comunitario contenenti il divieto delle tasse di effetto equivalente valgano anche per le formalità e i controlli doganali effettuati presso gli uffici doganali interni .
6 Nella controreplica il governo italiano ha preso atto che la Commissione conviene che la direttiva 83/643/CEE non si applica agli uffici doganali interni . Ha però rilevato che siffatta applicazione della direttiva produce risultati inaccettabili : il meno vantaggioso trattamento delle dogane interne favorirebbe l' espletamento delle formalità doganali ai posti di frontiera finendo con l' aggravare il lavoro delle dogane di confine e con l' intasare il traffico . In altre parole, il risultato sarebbe in contrasto proprio con lo scopo della direttiva, la quale mira alla riduzione dei tempi di attesa e alla maggiore fluidità del traffico alle frontiere ( 11 ). Nell' ambito di questa discussione la Corte ha posto alla Commissione il seguente quesito :
"Non ritiene la Commissione che l' espletamento delle operazioni doganali presso uffici interni vicini al luogo di destinazione agevoli il rapido passaggio delle frontiere e sia conforme allo scopo consistente nell' abolizione delle frontiere interne? In tal caso, non sarebbe anomalo trattare i controlli ai posti di frontiera più favorevolmente di quelli effettuati presso un ufficio interno?"
Nella risposta la Commissione ha fatto notare di essersi sempre adoperata per incoraggiare l' esecuzione dello sdoganamento presso gli uffici doganali interni anziché presso i posti di frontiera . Ha però asserito che molti esportatori preferiscono ancora espletare le formalità di sdoganamento presso i posti di frontiera, soprattutto quando trattasi di merci che devono sostare alla frontiera per controlli sanitari oppure quando si avvalgono di spedizionieri e agenti doganali aventi i loro uffici presso la frontiera . La Commissione ha rilevato che la direttiva 83/643/CEE è stata emanata proprio in considerazione del fatto che, in pratica, si preferisce effettuare lo sdoganamento presso i posti di frontiera . In altre parole, i posti di frontiera e le dogane interne si trovano in situazioni di fatto differenti, e la direttiva 83/643/CEE ha istituito norme diverse con riguardo a queste diverse situazioni di fatto : la norma che prescrive orari di apertura prolungati degli uffici risponde ad un' esigenza specifica dei posti di frontiera .
7 Non esaminerò qui la pertinenza degli argomenti del governo italiano relativi agli inaccettabili risultati ai quali, a suo avviso, porterebbe l' applicazione della direttiva 83/643/CEE . Osservo soltanto che detti argomenti non mettono in discussione né la validità della direttiva né l' obbligo dell' Italia di darle attuazione . Peraltro, considerazioni relative alle implicazioni economiche dell' attuazione o all' efficacia del sistema istituito dalla direttiva 83/643/CEE esulano dal presente procedimento, che verte semplicemente sulla legittimità della riscossione di rimborsi spese per l' esecuzione delle operazioni doganali durante l' orario di apertura prescritto dalla direttiva .
Il secondo argomento italiano : l' espressione "controlli e formalità" non comprende le operazioni di effettivo sdoganamento
8 Il governo italiano ha in secondo luogo negato che le operazioni doganali per le quali le norme di legge controverse impongono in taluni casi l' addebito del costo possano essere qualificate "controlli e formalità", ai quali si applica la direttiva 83/643/CEE . Esso rileva che nella normativa italiana si distingue tra i controlli e le formalità relativi alla circolazione dei mezzi di trasporto e delle merci e le "operazioni doganali" per le quali il costo del servizio è addebitato qualora vengano eseguite oltre il limite dell' orario ordinario degli impiegati civili dello Stato . La differenza tra i due tipi di operazioni risiede, secondo il governo italiano, nel fatto che le suddette "operazioni doganali" sono quelle di "effettivo sdoganamento" delle merci, vale a dire operazioni che, per la loro complessità, comportano non solo un maggiore impegno per le autorità doganali, ma anche un arresto delle merci in relazione all' eventuale "visita o ispezione fisica", alla possibile prestazione di garanzie, alla corresponsione dei diritti doganali, ecc .
La Commissione è in completo disaccordo con il punto di vista italiano . A suo avviso, l' interpretazione italiana dell' espressione "controlli e formalità" sminuisce notevolmente la portata della direttiva . Essa si richiama inoltre al preambolo della direttiva, il quale evidenzierebbe che le situazioni alle quali si riferisce la direttiva vanno ben oltre la pura e semplice "circolazione di mezzi di trasporto e di merci ". Infine, svolge tre argomenti basati sulla lettera dell' art . 5 della direttiva . Detti argomenti sono riprodotti nella relazione d' udienza, alla quale rinvio .
9 Io intendo il surriferito ragionamento del governo italiano nel modo seguente . Detto governo sostiene che l' espressione "controlli e formalità" ha un contenuto concettuale molto ristretto . Ne consegue logicamente che gli obblighi imposti dalla direttiva 83/643/CEE per quanto riguarda l' orario di apertura dei posti di frontiera hanno anch' essi portata limitatissima . Questo significa che fra la sesta e la decima ora di apertura di un ufficio doganale ( di frontiera ) l' amministrazione doganale italiana può esigere il pagamento di un rimborso spese come contropartita per l' esecuzione delle operazioni doganali che esulano dal contenuto ( restrittivamente interpretato ) della nozione "controlli e formalità", vale a dire per l' effettivo sdoganamento ( nel senso in cui questa espressione è intesa dal governo italiano ). Inoltre - così comprendo l' argomentazione del governo italiano - la direttiva 83/643/CEE non osta alla riscossione di siffatto rimborso delle spese nel caso di qualsiasi operazione doganale, anche semplice, che abbia luogo al di fuori dell' orario minimo d' apertura prescritto dalla direttiva 83/643/CEE ( vedasi, sopra, punto 2 ).
Diversamente dalla Commissione, che nella fase scritta del procedimento si è preoccupata soprattutto di controbattere agli argomenti del governo italiano relativi al contenuto della nozione "controlli e formalità", esaminerò, come ho già preannunziato, la fondatezza degli argomenti italiani ( e inoltre la legittimità degli oneri pecuniari riscossi in Italia ) sotto un profilo più generale . Infatti, la questione più generale ( vedasi, sopra, punto 3 ) è se uno Stato membro possa in via di principio, alla luce della giurisprudenza della Corte, esigere il rimborso delle spese dei controlli e delle formalità da esso imposti nell' ambito del traffico di merci che attraversi le sue frontiere .
La normativa italiana controversa alla luce del divieto delle tasse d' effetto equivalente
10 Naturalmente, mi riferisco qui alla giurisprudenza della Corte da cui emerge che gli oneri pecuniari o i diritti che uno Stato membro può riscuotere in occasione dell' attraversamento della frontiera da parte di merci possono essere compatibili col divieto delle tasse d' effetto equivalente a dazi doganali sancito dagli artt . 9 e 12 del trattato CEE solo in situazioni del tutto eccezionali . Infatti, già nella sua più remota giurisprudenza, la Corte ha sottolineato il carattere basilare di detto divieto ed ha precisato che le deroghe allo stesso divieto devono essere interpretate restrittivamente per quanto attiene sia alla circolazione delle merci tra gli Stati membri ( 12 ), sia agli scambi con i paesi terzi ( 13 ). Per quanto riguarda il commercio intracomunitario, la Corte ha inoltre interpretato teleologicamente la portata basilare del divieto delle tasse d' effetto equivalente, nel senso che esso è concepito in funzione del principio della libera circolazione delle merci inteso nella maniera più ampia possibile ( 14 ). Per quanto riguarda gli scambi con i paesi terzi, essa ha rilevato che il divieto è motivato da altri scopi e in particolare risponde sia alle esigenze della politica commerciale comunitaria sia alla necessità - derivante dall' istituzione della tariffa doganale comune - di creare condizioni ( vale a dire tributi ) uniformi per l' importazione da paesi terzi ( 15 ).
Nella citata giurisprudenza la nozione "tassa d' effetto equivalente a un dazio doganale" è ampiamente definita come un onere pecuniario che, a prescindere dalla sua denominazione e dalla sua struttura, venga imposto unilateralmente al momento dell' importazione o successivamente su di un determinato prodotto importato da un altro Stato membro e che quindi, modificandone il prezzo, abbia sulla libera circolazione delle merci lo stesso effetto di un dazio doganale ( 16 ). Ritengo che difficilmente possa contestarsi - e peraltro lo stesso rappresentante del governo italiano non l' ha contestato all' udienza - che il rimborso spese riscosso in forza della normativa italiana rientri nella suddetta definizione . Ne consegue che esso è incompatibile con gli artt . 9 e 12 del trattato CEE e con tutte le altre disposizioni del diritto comunitario che vietano le tasse d' effetto equivalente, a meno che non rientri in una delle deroghe a detto divieto ammesse dalla Corte .
11 Sebbene il governo italiano non abbia invocato, o abbia invocato solo marginalmente, detti motivi di esonero dal divieto, li esaminerò sommariamente per giungere alla conclusione che detto governo non può avvalersi dell' applicazione di nessuna di tali deroghe .
Posso escludere subito una prima deroga, riguardante tributi intesi a compensare oneri gravanti sulle merci nazionali ( si veda la norma contenuta nell' art . 95 del trattato CEE ), poiché manifestamente è estranea al nostro caso .
12 Una seconda deroga al divieto, almeno per quanto riguarda il commercio intracomunitario, è ammessa dalla Corte per gli oneri pecuniari percepiti al passaggio della frontiera i quali trovino in un modo o nell' altro il loro fondamento nello stesso diritto comunitario : si pensi al rimborso delle spese riscosso per controlli prescritti dal diritto comunitario ( 17 ) o ad importi compensativi monetari riscossi in applicazione di una normativa comunitaria . Anche in questo caso posso limitarmi a ricordare che le formalità e i controlli italiani per i quali viene richiesto il rimborso delle spese sono non già prescritti, ma semplicemente tollerati ( 18 ) dal diritto comunitario ( e per di più a determinate condizioni che voglio presumere soddisfatte nel caso di specie ).
A dire il vero la direttiva 83/643/CEE prescrive che gli Stati membri effettuino i loro controlli e le loro formalità quotidianamente durante un orario minimo di apertura . Tuttavia, ciò non significa ancora che detti controlli e dette formalità siano effettuati in forza del diritto comunitario . Infatti, il sistema del trattato CEE è diretto alla graduale abolizione dei controlli e delle formalità doganali nazionali e, conformemente a tale scopo, la direttiva prescrive che i controlli nazionali ( momentaneamente consentiti ) vengano effettuati quotidianamente durante un numero minimo di ore : pertanto la direttiva non impone agli Stati membri, a questo proposito, alcun obbligo ( positivo ), ma contempla semplicemente talune modalità per l' esecuzione di controlli e formalità imposti unilateralmente dagli Stati membri e che conservano integralmente la loro natura di misure nazionali .
Peraltro, questa seconda deroga non può essere invocata nell' ambito del commercio con paesi terzi, anche se trattasi qui spesso di operazioni doganali effettuate in forza del diritto comunitario ( più precisamente, in forza della normativa relativa alla tariffa doganale comune ). Il motivo risiede nel diverso fondamento giuridico che il divieto delle tasse d' effetto equivalente ha in questo ambito, vale a dire le esigenze della politica commerciale comunitaria e la necessità di livellare le condizioni d' importazione dai paesi terzi ( 19 ). In questo caso infatti - diversamente da quanto vale per il commercio intracomunitario - si tratta non di abolire, ma di uniformare i tributi . Pertanto, le deroghe a detto divieto possono essere contemplate espressamente solo dal Consiglio o, eventualmente, dalla Commissione e per di più a condizione che gli oneri pecuniari in tal modo istituiti dal Consiglio o dalla Commissione siano "unicamente oneri aventi, in quanto tali, incidenza uniforme in tutti gli Stati membri sugli scambi coi paesi terzi" ( 20 ).
Da quanto precede può desumersi che gli oneri pecuniari italiani non soddisfino nemmeno le condizioni cui è subordinata la seconda deroga e, indipendentemente dal se essi siano riscossi durante o oltre le ore di apertura degli uffici doganali italiani, debbano essere sopportati dall' erario : qualora siano accollati agli importatori o agli esportatori, essi acquistano natura di tasse di effetto equivalente a dazi doganali ( vedasi anche il punto seguente ).
13 Una terza deroga al divieto, sempre nell' ambito del commercio intracomunitario, è stata ammessa dalla Corte per gli oneri che possono essere definiti "corrispettivi ". La Corte ha subordinato detta deroga a condizioni particolarmente rigorose . Un onere pecuniario può sottrarsi al divieto delle tasse d' effetto equivalente soltanto qualora possa essere considerato controprestazione per un servizio ben determinato effettivamente reso all' importatore; inoltre nella giurisprudenza è precisato espressamente che siffatti oneri non devono mai risolversi nell' elusione delle norme del trattato che vietano le tasse d' effetto equivalente ( 21 ). Pertanto, non v' è dubbio che, qualora uno Stato membro subordini l' importazione di merci all' espletamento di determinate formalità o all' esecuzione di determinati controlli, le spese relative a tale disciplina ( anche se stabilita nell' interesse generale ) devono essere accollate all' erario e non possono essere poste a carico degli esportatori o degli importatori . Rinvio, in proposito, alla sentenza 5 febbraio 1976 ( Bresciani, causa 87/75, citata ). In detta sentenza, relativa ad un diritto di controllo veterinario su prodotti di origine animale importati, la Corte ha considerato, fra l' altro, che
"l' attività amministrativa dello Stato diretta a dare esecuzione ad un regime di controllo sanitario nell' interesse generale non può (...) essere considerata come un servizio reso individualmente all' importatore, dal quale si possa pretendere, come contropartita, la corresponsione di un onere pecuniario . Di conseguenza, se (...) appaiono ancora giustificati dei controlli sanitari, le relative spese devono essere poste a carico della collettività nazionale che, nel suo complesso, fruisce dei vantaggi derivanti dalla libera circolazione delle merci" ( punto 10 della motivazione ).
Naturalmente, questa pronunzia può applicarsi, mutatis mutandis, ai controlli e alle formalità di frontiera imposti unilateralmente dal governo italiano, di cui si discute in questa causa ( 22 ). Mi sembra del tutto indifferente che tali controlli e formalità siano effettuati entro od oltre l' orario normale di lavoro degli impiegati statali italiani .
Per quanto riguarda poi il commercio coi paesi terzi, come ho già rilevato ( sopra, punto 12 ) la politica commerciale comunitaria e la tariffa doganale comune esigono, giusta la giurisprudenza della Corte, che i tributi imponibili nell' ambito di detto commercio abbiano incidenza uniforme . Pertanto la terza deroga al divieto di cui trattasi può applicarsi in questo ambito soltanto se ciò sia stabilito espressamente dal Consiglio o dalla Commissione e se l' espressa deroga abbia un' incidenza uniforme su tutta la frontiera esterna della Comunità .
14 A prima vista, dalla giurisprudenza della Corte deve quindi trarsi la conclusione che la normativa italiana non ha nemmeno titolo ad avvalersi della terza deroga al divieto delle tasse d' effetto equivalente . Tuttavia, questa conclusione dev' essere sfumata . In effetti, prima dell' entrata in vigore della direttiva 83/643/CEE non esistevano a livello comunitario normative sull' orario di apertura degli uffici doganali . Pertanto, gli Stati membri rimanevano, in via di principio, liberi nel fissare detto orario, naturalmente salve restando le norme del trattato, come, ad esempio, l' art . 30 . Con l' art . 5 della direttiva 83/643/CEE la situazione è però cambiata : ormai gli Stati membri devono fissare un determinato periodo minimo prescritto dalla direttiva per l' esecuzione dei controlli e delle formalità . Il legislatore comunitario ha tuttavia voluto ( almeno in materia di circolazione intracomunitaria di merci ) che, per quanto riguarda l' esecuzione dei controlli e delle formalità al di fuori di detto periodo minimo, gli Stati membri possano avvalersi della terza deroga definita dalla giurisprudenza, disponendo che, quando sussistano determinati presupposti, i controlli e le formalità assumano natura di servizio reso all' importatore o all' esportatore . Così l' art . 5, n . 4, dispone :
"le competenti autorità degli Stati membri prevedono in casi eccezionali la possibilità di espletare i controlli e le formalità al di fuori delle ore di apertura su richiesta specifica e giustificata, presentata durante le ore di apertura, e eventualmente mediante una remunerazione dei servizi resi" ( il corsivo è mio ).
Questa disposizione, come emerge dal brano sottolineato, è rigorosamente aderente alla giurisprudenza or ora citata ( 23 ), la quale presuppone che un rimborso delle spese possa essere chiesto solo quando lo Stato membro renda uno specifico servizio su domanda dell' importatore o dell' esportatore . Non occorre dimostrare che la normativa italiana, in quanto impone il rimborso delle spese durante le ore d' apertura degli uffici doganali prescritte dalla disciplina comunitaria, non può essere legittimata in forza di questa deroga ( 24 ).
15 Dall' esame della vostra giurisprudenza si può pertanto trarre la conclusione che la riscossione, da parte degli Stati membri, del rimborso delle spese in cambio dell' esecuzione di controlli o formalità imposti dagli stessi Stati membri è incompatibile col divieto delle tasse d' effetto equivalente a dazi doganali per quanto riguarda sia il commercio intracomunitario sia gli scambi coi paesi terzi, a meno che detti controlli, per quanto concerne il commercio intracomunitario, non siano effettuati su espressa domanda di un determinato importatore o esportatore al di fuori dell' orario minimo d' apertura prescritto dalla direttiva 83/643/CEE . Giungo quindi alla conclusione che la controversa normativa italiana, in quanto prescrive la riscossione del rimborso delle spese per l' esecuzione di controlli e formalità imposti non dal diritto comunitario, ma dal diritto nazionale, durante l' orario d' apertura ordinario ( vale a dire stabilito dalla direttiva 83/643/CEE ) degli uffici doganali italiani, è incompatibile con gli artt . 9 e 12 del trattato CEE e con tutte le altre disposizioni di diritto comunitario che sanciscono il divieto delle tasse d' effetto equivalente a dazi doganali . Ciò vale per quanto riguarda sia il commercio intracomunitario sia il commercio coi paesi terzi . La domanda della Commissione deve quindi, secondo me, essere accolta .
Un punto accessorio : il contenuto della nozione "controlli e formalità"
16 Dalle considerazioni che precedono è risultato che il sistema del rimborso delle spese contemplato dalla censurata normativa italiana è incompatibile col diritto comunitario, a prescindere dalla fondatezza degli argomenti surriferiti ( nei punti 8 e 9 ) del governo italiano relativi al contenuto della nozione "controlli e formalità" figurante nella direttiva 83/643/CEE .
Tuttavia, detti argomenti non sono del tutto sprovvisti di pertinenza per la presente controversia . Come si è visto ( nel punto 14 ), l' art . 5, n . 4, della direttiva dispone che in casi eccezionali i controlli e le formalità possono essere effettuati anche al di fuori del normale orario d' apertura degli uffici doganali prescritto dalla direttiva su domanda dell' importatore o dell' esportatore; la disposizione comunitaria consente l' eventuale riscossione di un compenso . Sotto il profilo dell' uniforme applicazione di detta disposizione è importante esaminare ancora, per completezza, gli argomenti del governo italiano e l' interpretazione restrittiva che esso dà all' espressione "controlli e formalità ".
17 Nella definizione dell' espressione "controlli e formalità" occorre secondo me tener presente che essa ha un significato comunitario . Infatti, è inconcepibile che il suo contenuto sia definito unilateralmente dagli Stati membri : diversamente, gli Stati membri avrebbero un salvacondotto per la determinazione, a loro piacimento, degli obblighi loro imposti dalla direttiva 83/643/CEE, il che comprometterebbe il conseguimento degli scopi della stessa .
In secondo luogo si deve tener conto del fatto che, come ho già rilevato sopra ( punto 3 ), la direttiva 83/643/CEE si applica soltanto alle formalità e ai controlli doganali imposti dagli Stati membri nell' ambito del trasporto intracomunitario di merci già messe in libera pratica nella Comunità ( o trovantisi in regime di transito doganale ). I requisiti che il diritto comunitario stabilisce in materia di libera circolazione delle merci pongono ab initio notevoli limitazioni alla liceità delle norme nazionali che istituiscono dette formalità e/o detti controlli . La giurisprudenza della Corte non ha mai consentito dubbi sul fatto che l' istituzione di un' unione doganale non solo implica l' abolizione dei dazi doganali e delle tasse d' effetto equivalente, ma presuppone del pari la rimozione di qualsiasi altro ostacolo per la libera circolazione delle merci nella Comunità, in base sia ai divieti sanciti dalle norme del trattato sia alla normativa derivata ( come la direttiva 83/643/CEE ). Vorrei ricordare qui la sentenza 13 dicembre 1973, nella quale la Corte ha considerato, fra l' altro, quanto segue :
"(...) l' unione doganale, che fa parte delle basi della Comunità, implica (...) l' eliminazione dei dazi doganali fra Stati membri e di qualsiasi tassa di effetto equivalente;
detta eliminazione è intesa all' istituzione della libera circolazione delle merci nell' ambito della Comunità;
essa deve quindi essere completa, di guisa che, allo scopo di realizzare l' unità del mercato fra gli Stati membri, venga soppresso qualsiasi ostacolo, pecuniario, amministrativo o di altro genere" ( 25 ).
18 La sentenza 20 settembre 1988 ( causa 190/87, Moormann, Racc . 1988, pag . ...) contiene talune interessanti indicazioni per quanto riguarda la questione in esame . La Corte doveva risolvere delle questioni pregiudiziali sottopostele dal Bundesverwaltungsgericht e vertenti sulla sfera di applicazione degli artt . 1 e 2 della direttiva 83/643/CEE .
Le parti della causa principale erano un importatore olandese di pollame ( la società Moormann ) e l' amministrazione doganale tedesca . La Moormann contestava la prassi delle dogane tedesche consistente nell' esaminare tutti i documenti di accompagnamento e nel verificare la corrispondenza della merce a detti documenti . In questa prassi essa ravvisava un controllo sistematico che, a suo avviso, era incompatibile, fra l' altro, con l' art . 2 della direttiva 83/643/CEE, il quale dispone che in via di principio i controlli siano effettuati solo per sondaggio . Poiché la direttiva non stabilisce siffatta limitazione nel caso delle "formalità amministrative", il Bundesverwaltungsgericht chiedeva alla Corte di precisare i criteri in base ai quali i "controlli fisici" devono distinguersi da dette formalità .
La Corte ha rilevato che la direttiva 83/643/CEE stabilisce talune norme per l' esecuzione dei controlli fisici e delle formalità amministrative prescritti dagli Stati membri relativamente al passaggio della frontiera, allo scopo di abbreviare i tempi d' attesa alla frontiera e di garantire una maggiore fluidità dei trasporti delle merci fra i vari Stati membri ( punto 26 della sentenza ). Conformemente allo scopo della direttiva consistente nell' agevolare il passaggio delle frontiere e nell' abolire la sistematicità di controlli dispendiosi, le nozioni contenute nella direttiva devono essere interpretate in modo che esse possano effettivamente contribuire alla realizzazione di detto scopo ( punto 27 ).
A proposito della questione precisa che era chiamata a risolvere, vale a dire il rapporto reciproco fra i termini "controlli" e "formalità" usati nella direttiva 83/643/CEE, la Corte ha dichiarato, fra l' altro, quanto segue :
"(...) la nozione 'controlli fisici' dev' essere intesa come riferentesi a tutti i controlli che sono effettuati sulla merce e che implicano un' azione fisica su di essa ( punto 28 );
(...)
la nozione 'formalità amministrative' dev' essere intesa come comprendente tutte le operazioni consistenti nella verifica dei documenti e dei certificati che accompagnano la merce e miranti ad accertare, mediante una semplice ispezione visiva, che essa corrisponda ai documenti e ai certificati, qualora dette operazioni possano essere effettuate dai pubblici dipendenti aventi competenza generale a controllare le merci alla frontiera" ( punto 29 ).
Secondo me, dalla lettura dell' insieme dei punti da 26 a 29 emerge, almeno implicitamente, che l' espressione "controlli e formalità" ai sensi della direttiva 83/643/CEE comprende senza alcuna limitazione tutti i controlli e le formalità imposti da uno Stato membro al passaggio della frontiera .
19 Alla luce di questa giurisprudenza, l' interpretazione dell' espressione "controlli e formalità" suggerita dal governo italiano ( che distingue fra controlli e formalità ed effettive operazioni di sdoganamento ) mi sembra inaccettabile . Essa non trova alcun appoggio nel testo della direttiva 83/643/CEE né nell' interpretazione della stessa direttiva fornita dalla Corte nella sentenza Moormann . Per di più, è difficilmente compatibile con gli scopi della direttiva 83/643/CEE evidenziati nella stessa sentenza dalla Corte . Giustamente la Commissione sostiene che l' interpretazione difesa dal governo italiano priva l' espressione "controlli e formalità" di ogni portata significativa . Infine, una norma di diritto comunitario che ammetta più di un' interpretazione dev' essere interpretata nel senso più consono agli scopi del trattato ( 26 ), in questo caso nel senso più consono alla realizzazione di un mercato interno . Ritengo pertanto che non sussista alcun convincente motivo per considerare che l' espressione "controlli e formalità" di cui all' art . 5 della direttiva 83/643/CEE non ricomprenda tutti i controlli e tutte le formalità imposti da uno Stato membro sui trasporti di merci tra Stati membri .
Conclusione
20 In base alle considerazioni sopra svolte vi suggerisco di dichiarare per diritto che la Repubblica italiana, addebitando agli operatori economici il costo dei controlli e delle formalità ( intesi in senso lato ) non prescritti da norme di diritto comunitario ed effettuati durante una parte dell' orario ordinario d' apertura degli uffici doganali, è venuta meno agli obblighi impostile dagli artt . 9 e 12 del trattato CEE e dalle altre disposizioni di diritto comunitario che del pari vietano le tasse d' effetto equivalente a dazi doganali . Il governo italiano dovrebbe essere condannato alle spese .
(*) Lingua originale : l' olandese .
( 1 ) Direttiva 83/643/CEE del Consiglio del 1° dicembre 1973, relativa all' agevolazione dei controlli fisici e delle formalità amministrative nei trasporti di merci tra Stati membri ( GU 1983, L 359, pag . 8 ), come modificata dalla direttiva 87/53/CEE del Consiglio del 15 dicembre 1986 ( GU 1987, L 24, pag . 33 ).
( 2 ) Testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale .
( 3 ) Come modificato dall' art . 1, punto 2, del decreto del presidente della Repubblica 8 maggio 1985, n . 254 .
( 4 ) Secondo quanto asserito dalla Commissione e confermato all' udienza dal rappresentante del governo italiano, detto orario è di sei ore al giorno dal lunedì al sabato .
( 5 ) L' espressione "posti di frontiera" o "uffici doganali" non è definita nella direttiva .
( 6 ) Fatta eccezione per l' art . 5, n . 4, che consente la riscossione di un rimborso dei costi in casi eccezionali . Vedasi, infra, punto 14 .
( 7 ) La Commissione cita a mo' d' esempio il regolamento ( CEE ) n . 805/68 del 27 giugno 1968, come modificato dal regolamento ( CEE ) n . 425/77 ( GU 1977, L 61, pag . 1 ).
( 8 ) La Commissione cita a mo' d' esempio l' accordo 1° luglio 1973 con la Norvegia ( GU 1973, L 171, pag . 1 ).
( 9 ) Va rilevato che l' equivoco di cui trattasi trae origine in buona parte dal testo dell' atto introduttivo della Commissione, che è costruito sulla base della direttiva 83/643/CEE anziché sulla base del divieto di tasse di effetto equivalente . Cionondimeno, emerge chiaramente dalla domanda della Commissione ( vedansi pag . 7 dell' atto introduttivo e, sopra, punto 1 ) che questa considera la prassi italiana di riscuotere un rimborso spese per l' espletamento delle formalità doganali durante una parte dell' "orario normale di apertura" ( vale a dire, in conformità alla direttiva 83/643/CEE, dieci ore ininterrotte dal lunedì al venerdì ) illecita con riguardo a varie disposizioni che sanciscono un divieto di tasse di effetto equivalente, e solo in quarto luogo con riguardo ad una disposizione della direttiva 83/643/CEE .
( 10 ) Dico subito che questo ragionamento non mi convince : anche se questa disposizione non riguarda specificamente i posti di frontiera, ciò non impedisce che essa sia dichiarata non vincolante in quanto si applica ai posti di frontiera .
( 11 ) L' Italia rileva inoltre come siffatta applicazione della direttiva si risolverebbe nel creare una discriminazione fra le merci sdoganate alla frontiera e le merci sdoganate all' interno del paese . Secondo il governo italiano tale discriminazione non può essere giustificata dalla diversità delle situazioni in cui si trovano dette merci .
( 12 ) Vedasi, fra l' altro, la sentenza 13 novembre 1964, cause riunite 90 e 91/63, Commissione / Granducato di Lussemburgo e Regno del Belgio, Racc . 1964, pag . 1199 . La Corte considerò, in particolare, quanto segue : "l' art . 12 ( del trattato CEE ) vieta l' istituzione di nuovi ostacoli di natura doganale allo scopo di agevolare la fusione dei mercati nazionali e l' instaurazione di un mercato comune (...); (...) detto divieto è uno dei presupposti indispensabili per la sostituzione (...) di un mercato comune ai vari mercati nazionali (...); l' art . 12 è quindi una norma fondamentale e qualsiasi eventuale eccezione, del resto da interpretarsi restrittivamente, dev' essere espressamente prevista (...)" ( Racc . 1964, pagg . 1215 e 1216 ). Vedansi anche le sentenze 16 giugno 1966 ( cause riunite 52 e 55/65, Germania / Commissione, Racc . 1966, pag . 345, in particolare, pag . 359 ), 10 dicembre 1968 ( causa 7/68, Commissione / Italia, Racc . 1968, pag . 561, in particolare, pagg . 571 e 572 ) e 1° luglio 1969 ( causa 24/68, Commissione / Italia, Racc . 1969, pag . 193, in particolare, punti da 3 a 7 della motivazione ).
( 13 ) Vedasi la sentenza 13 dicembre 1973, cause riunite 37 e 38/73, Indiamex, Racc . 1973, pag . 1609, in particolare, punti da 5 a 21 della motivazione, in cui è affermato che il divieto di cui trattasi vale del pari sin dall' istituzione della tariffa doganale comune per gli scambi con i paesi terzi; i tributi esistenti all' entrata in vigore della tariffa doganale comune possono però essere aboliti solo a seguito di decisioni del Consiglio o della Commissione, ad esempio, in disposizioni adottate nell' ambito della politica agricola comune e in accordi commerciali o in regimi di associazione con paesi terzi . Per l' interpretazione di una disposizione del genere facente parte di una convenzione d' associazione vedasi la sentenza 5 febbraio 1976, causa 87/75, Bresciani, Racc . 1976, pag . 129, punti da 15 a 26 della motivazione .
( 14 ) Vedansi, fra l' altro, le sentenze 1° luglio 1969, causa 24/68, Commissione / Italia, citata, punto 8 della motivazione, e nelle cause riunite 2 e 3/69, Brachfeld e Chougol, Racc . 1969, pag . 211, punti da 15 a 17 della motivazione .
( 15 ) Vedasi la sentenza 28 giugno 1978, causa 70/77, Simmenthal II, Racc . 1978, pag . 1453, in particolare punti da 21 a 27; vedasi ancora, in proposito, infra, punto 12 della motivazione .
( 16 ) Vedansi, fra l' altro, per l' attuale formulazione di questa definizione, le sentenze 1° luglio 1969, causa 24/68, Commissione / Italia, citata, in particolare punto 9 della motivazione, e cause riunite 2 e 3/69, Brachfeld e Chougol, citata, in particolare punto 18 della motivazione .
( 17 ) Vedasi, per esempio, la sentenza 25 gennaio 1977, causa 46/76, Bauhuis, Racc . 1977, pag . 5, in particolare punti 31 e 51 della motivazione; vedasi anche la sentenza 27 settembre 1988, causa 18/87, Commissione / Germania, Racc . 1988, pag . 5427, in cui la Corte ha affermato che "quando il tributo in esame abbia come solo scopo la compensazione, giustificata dal punto di vista finanziario ed economico, di un obbligo uniformemente imposto a tutti gli Stati membri dal diritto comunitario, esso non può essere equiparato a un dazio doganale né, di conseguenza, ricadere sotto il divieto enunciato dagli artt . 9 e 12 del trattato" ( punto 14 della motivazione; il corsivo è mio ).
( 18 ) Nella sentenza 25 gennaio 1977, causa 46/76, Bauhuis, citata, si considera, fra l' altro, che "costituiscono tasse di effetto equivalente a dazi doganali gli oneri pecuniari riscossi dallo Stato membro esportatore in ragione di controlli sanitari (...) che non siano prescritti da alcun regolamento o da alcuna direttiva comunitaria, ma siano imposti dallo stesso Stato al fine di accertare che la merce soddisfi le condizioni alle quali lo Stato membro cui è destinata subordina l' importazione" ( punto 51 della motivazione ).
( 19 ) In tal senso recita espressamente il punto 23 della motivazione della sentenza 28 giugno 1978, Simmenthal II, causa 70/77, citata sopra al punto 10 .
( 20 ) Ibidem, punti 26 e 27 della motivazione .
( 21 ) Vedasi, fra l' altro, la sentenza 1° luglio 1969, causa 24/68, Commissione / Italia, Racc . 1969, citata, in particolare punto 11 della motivazione; vedasi anche la sentenza 11 ottobre 1973, causa 39/73, Rewe-Zentralfinanz, Racc . 1973, pag . 1039, in particolare, punto 5 della motivazione . Nella sentenza 26 febbraio 1975, causa 63/74, Cadsky, Racc . 1975, pag . 281, la Corte ritenne che non rientrasse nella deroga un onere riscosso per coprire le spese di un controllo di qualità ( accompagnato dal rilascio di un certificato di qualità e dall' apposizione di un marchio nazionale di esportazione ): sebbene il certificato di controllo e il marchio d' esportazione possano favorire le esportazioni, questo vantaggio "si riflette indistintamente sulla generalità degli esportatori ed è così difficile da valutare in concreto che l' onere riscosso per detto controllo non può essere considerato come la contropartita di un servizio ben individuato, effettivamente reso ad una persona determinata" ( punto 8 della motivazione ). L' uso degli aggettivi "individuato" ( in tutte le sentenze citate ) e "determinato" ( nella sentenza Cadsky ) rende chiaro che deve trattarsi di un servizio specifico o individuale che, logicamente, può essere reso in risposta alla domanda individuale di un determinato importatore o esportatore, in altre parole, che deve avere carattere facoltativo . Questo principio trova applicazione nell' art . 5, n . 4, della direttiva 83/643/CEE, del quale tratterò nel punto 14 di queste conclusioni .
( 22 ) Vedansi anche la sentenza 14 dicembre 1972, causa 29/72, Marimex, Racc . 1972, pag . 1309, e la sentenza 11 ottobre 1973, causa 39/73, Rewe-Zentralfinanz, citata, in cui si afferma che diritti di controllo sanitario e, rispettivamente, fitosanitario devono essere considerati tasse d' effetto equivalente .
( 23 ) Vedasi nota 21 .
( 24 ) Come si è detto, la direttiva 83/643/CEE - e quindi anche il citato art . 5 - riguarda solo il commercio intracomunitario ( vedasi, sopra, punto 3 ). Per quanto riguarda il commercio coi paesi terzi, il Consiglio potrebbe contemplare del pari siffatta deroga, a condizione che gli oneri imposti agli importatori abbiano incidenza uniforme su tutta la frontiera esterna della Comunità ( vedasi, sopra, punto 13, parte finale ).
( 25 ) Cause riunite 37 e 38/73, Indiamex, citata, punti da 5 a 7 della motivazione ( il corsivo è mio ).
( 26 ) Vedasi la sentenza 25 novembre 1986, cause riunite 201 e 202/85, Klensch, Racc . 1986, pag . 3477, in particolare punto 21 della motivazione .