62023TJ0590_RES
Zaak T‑590/23
Emilio De Capitani
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Negende kamer) van 29 oktober 2025
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Werkdocumenten van het secretariaat-generaal van de Raad betreffende twee wetgevingsvoorstellen die liepen ten tijde van het verzoek om toegang – Gedeeltelijke weigering van toegang – Uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces – Beroep tot nietigverklaring – Niet-bekendmaking in het register van de Raad van documenten waartoe toegang is verleend naar aanleiding van een verzoek – Ontbreken van een voor beroep vatbare handeling – Niet-ontvankelijkheid”
Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Begrip – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Stilzwijgen of stilzitten van een instelling – Besluit waarbij toegang tot documenten wordt geweigerd – Gelijkstelling met een impliciet besluit tot weigering van de bekendmaking in het register van documenten waartoe toegang is verleend – Daarvan uitgesloten
(Art. 263 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, lid 1, 8, lid 3, en 12)
(zie punten 46‑55)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Begrip – Draagwijdte – Wetgevingsdocumenten – Daaronder begrepen
(Art. 15, lid 3, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 42; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, eerste alinea)
(zie punten 70‑74)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Voorwaarden – Concrete, daadwerkelijke en ernstige ondermijning van dat proces – Begrip ernstige ondermijning – Aanzienlijke impact op het besluitvormingsproces – Beoordelingscriteria
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, eerste alinea)
(zie punten 93‑98, 109‑114)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Voorwaarden – Concrete, daadwerkelijke en ernstige ondermijning van dat proces – Algemene en abstracte rechtvaardiging van deze ondermijning – Niet toelaatbaar
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, eerste alinea)
(zie punten 106, 115, 119, 120)
Samenvatting
In het kader van een beroep tot nietigverklaring, dat gedeeltelijk wordt toegewezen, spreekt het Gerecht zich uit over de verhouding tussen het recht op toegang tot documenten op verzoek (
1
) en de verplichting van de instellingen om documenten, in het bijzonder wetgevingsdocumenten, zo veel mogelijk rechtstreeks toegankelijk te maken voor het publiek.
Verzoeker, Emilio De Capitani, heeft verzocht om toegang tot 33 werkdocumenten van de Raad van de Europese Unie die zijn uitgewisseld in het kader van verschillende wetgevingsprocedures die deel uitmaakten van het migratie- en asielpact (hierna: „WK-documenten”). In antwoord op dat verzoek heeft de Raad hem volledige toegang tot 27 WK-documenten en gedeeltelijke toegang tot 3 WK-documenten verleend. De Raad heeft hem daarentegen de toegang tot 3 WK-documenten volledig geweigerd op grond dat de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de Raad ernstig zou ondermijnen (
2
).
Nadat verzoeker een confirmatief verzoek om toegang had ingediend, dat zag op 2 documenten waartoe hem de toegang was geweigerd (hierna: „litigieuze documenten”), heeft de Raad het bestreden besluit (
3
) vastgesteld, waarbij hij de weigering van toegang daartoe heeft bevestigd.
Verzoeker heeft vervolgens een beroep ingesteld bij het Gerecht dat in essentie strekte tot nietigverklaring van het bestreden besluit voor zover hem daarbij de toegang tot de litigieuze documenten wordt geweigerd en impliciet wordt geweigerd om de in het initiële verzoek vermelde documenten waartoe hem toegang was verleend in het register bekend te maken.
Beoordeling door het Gerecht
In het kader van zijn beoordeling van de tweede vordering onderzoekt het Gerecht of het bestreden besluit een impliciete weigering van de Raad omvat om de documenten die aan verzoeker zijn vrijgegeven in antwoord op zijn verzoek om toegang, bekend te maken in het register.
Om te beginnen merkt het Gerecht op dat het bestreden besluit de bekendmaking in het register van de aan verzoeker vrijgegeven documenten niet vermeldt en brengt het in herinnering dat het stilzwijgen van een instelling in beginsel niet kan worden gelijkgesteld met een impliciet besluit, behoudens wanneer uitdrukkelijke bepalingen een termijn vaststellen na afloop waarvan een dergelijk besluit wordt geacht te zijn genomen door de instelling en de inhoud van dit besluit regelen.
Vervolgens merkt het Gerecht op dat op het gebied van toegang tot documenten het stilzwijgen van een instelling alleen uitdrukkelijk in aanmerking wordt genomen in artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1049/2001, dat enkel confirmatieve verzoeken betreft die zijn ingediend door personen die het door artikel 2, lid 1, van deze verordening gewaarborgde recht van toegang tot documenten genieten.
Het Gerecht buigt zich dus over de vraag of de bekendmaking van documenten in het register van de betrokken instelling op grond van artikel 12, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 valt onder het recht van toegang tot documenten in de zin van artikel 2, lid 1, van deze verordening. Dienaangaande merkt het Gerecht op dat het Hof reeds heeft vastgesteld dat die verordening het in artikel 2, lid 1, ervan bedoelde recht van toegang tot documenten niet direct verbindt aan de in artikel 11 van die verordening opgenomen verplichting van de instellingen om een openbaar register op te zetten, zodat het niet mogelijk is om nakoming van de plicht tot registratie van documenten af te dwingen met een verzoek om toegang tot documenten (
4
). Volgens het Gerecht kunnen deze overwegingen ook worden toegepast op de verplichtingen van artikel 12 van verordening nr. 1049/2001, dat de administratieve praktijk beschrijft die de betrokken instellingen moeten volgen met betrekking tot de terbeschikkingstelling van documenten aan het publiek en geen verband houdt met het recht van toegang tot documenten zelf. Bovendien benadrukt het Gerecht dat artikel 12 van deze verordening de betrokken instellingen geen onvoorwaardelijke verplichting oplegt, aangezien, ten eerste, zij documenten „voor zover mogelijk” rechtstreeks toegankelijk maken voor het publiek en, ten tweede, wetgevingsdocumenten rechtstreeks toegankelijk dienen te worden gemaakt, onder voorbehoud van de artikelen 4 en 9 van die verordening.
Ten slotte leidt het Gerecht daaruit af dat het niet mogelijk is om met een verzoek om toegang tot documenten af te dwingen dat een instelling een document bekendmaakt in haar register, en dat de bekendmaking van documenten in het register van de betrokken instelling niet valt onder het recht van toegang tot documenten in de zin van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1049/2001. Derhalve kan het stilzwijgen van de Raad in het bestreden besluit over de bekendmaking in het register van de WK-documenten waartoe verzoeker toegang is verleend, niet worden gelijkgesteld met een impliciet besluit tot weigering van een dergelijke bekendmaking dat is ontstaan op grond van artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1049/2001.
Gelet op het voorgaande verklaart het Gerecht deze vordering niet-ontvankelijk bij gebreke van een voor beroep vatbare handeling.
(
1
)	In de zin van artikel 2, lid 1, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43).
(
2
)	In de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
(
3
)	Besluit SGS 23/002579 van de Raad van de Europese Unie van 14 juli 2023 (hierna: „bestreden besluit”).
(
4
)	Zie in die zin arrest van 2 oktober 2014, Strack/Commissie (C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punt 44).