61999CC0017_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Mediante el presente recurso de anulación, la República Francesa impugna la Decisión 1999/378/CE, de 4 de noviembre de 1998, mediante la cual la Comisión declaró en su mayor parte incompatible con el mercado común una ayuda nacional concedida a la empresa textil Nouvelle Filature Lainière de Roubaix en 1996.
2. Francia alega que la Comisión adoptó su Decisión sin contar con suficientes elementos de hecho, sin haberla instado expresamente a que comunicara los hechos que faltaban. A su juicio, también la motivación de la Decisión es insuficiente. Por último, sostiene que las apreciaciones de la Comisión sobre la solvencia a largo plazo de la empresa, sobre la relación entre el importe de la ayuda y los recursos aportados por la propia beneficiaria de la ayuda y sobre el falseamiento de la competencia producido por la ayuda se basan en errores manifiestos de apreciación.
II. Marco jurídico
3. En el momento de adoptarse las medidas controvertidas, la Comisión aplicaba las siguientes Directrices publicadas en 1994:
«Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis» (en lo sucesivo, «Directrices»).
Con arreglo a las mismas, la autorización de una ayuda de reestructuración requería la presentación de un plan de reestructuración. Este plan debía exponer cómo se pretendía restablecer la viabilidad a largo plazo de la empresa beneficiaria y cómo podían evitarse distorsiones de la competencia mediante la ayuda. Además, debía garantizarse una relación proporcionada entre el importe de la ayuda y el beneficio que cabía esperar de la reestructuración. Por último, debía asegurarse el cumplimiento de este plan de reestructuración mediante informes periódicos a la Comisión, especialmente a través de un informe anual.
4. En el punto 3.2.2 de las Directrices se disponía, entre otras cosas, lo siguiente:
«Sin perjuicio de las disposiciones especiales aplicables a las regiones promocionables y a las PYME, que serán analizadas más adelante, la aprobación de una ayuda a un plan de reestructuración por parte de la Comisión requerirá el cumplimiento de los siguientes requisitos generales:
i) Restablecimiento de la viabilidad
El requisito sine qua non de todo plan de reestructuración es que debe restablecer la viabilidad a largo plazo y la solvencia de la empresa en un plazo de tiempo razonable y sobre la base de unas perspectivas realistas en cuanto a sus futuras condiciones de funcionamiento. Por consiguiente, la ayuda deberá estar vinculada a un programa de reestructuración o de recuperación, que, suficientemente detallado, deberá ser presentado a la Comisión. El plan deberá restablecer la competitividad de la empresa en un período de tiempo razonable. La mejora de la viabilidad debe resultar principalmente de medidas internas contenidas en el plan de reestructuración, y sólo podrá guiarse por factores externos como el aumento de los precios o de la demanda sobre los que la empresa no ejerza gran influencia cuando las presunciones sobre el mercado que sirvan de base gocen de reconocimiento general. El éxito de la reestructuración implicaría el abandono de las actividades que generen pérdidas desde el punto de vista estructural.
Para cumplir el requisito de la viabilidad, el plan debe ser considerado capaz de situar a la empresa en una posición que le permita cubrir todos los costes, incluidos los relativos a la amortización y las cargas financieras, y generar un mínimo rendimiento del capital, de forma que, finalizada la reestructuración, la empresa no necesite más apoyo estatal y pueda competir en el mercado sobre la base de sus propios recursos. Como para las ayudas de salvamento, para las ayudas de reestructuración su concesión, por lo general, no debería ser necesaria más que una sola vez.
ii) Ausencia de falseamiento indebido de la competencia mediante la concesión de la ayuda
[...]
iii) Proporcionalidad de la ayuda con los costes y beneficios de la reestructuración
El importe y la intensidad de la ayuda deberán limitarse a lo estrictamente necesario para permitir llevar a cabo la reestructuración, y deberán guardar proporción con las ventajas que se espere obtener desde el punto de vista de la Comunidad. Por lo tanto, los destinatarios de la ayuda estarán obligados, por lo general, a contribuir significativamente al plan con sus propios recursos o con ayuda de financiación externa comercial. Para limitar el falseamiento de la competencia, se evitará que la ayuda proporcione a la empresa un exceso de flujo de tesorería, que podría ser utilizado para actividades agresivas y distorsionadoras del mercado no vinculadas al proceso de reestructuración. [La ayuda tampoco deberá servir para financiar nuevas inversiones que no sean indispensables para lograr que la empresa vuelva a ser viable]. Las ayudas de reestructuración financiera no deberían reducir indebidamente las cargas financieras de la empresa.
[...]
iv) Aplicación íntegra del plan de reestructuración y observancia de las condiciones
[...]
v) Supervisión e informe anual
[...]»
III. Hechos
5. Ya desde principios de 1990, Filatures Lainière de Roubaix venía afrontando dificultades económicas que dieron lugar a estrecheces de liquidez y retrasos en el pago de los impuestos y las cotizaciones sociales. Posteriormente, ya en 1993, se había elaborado un primer plan de reestructuración, que sin embargo no tuvo el éxito deseado. Tras la suspensión de pagos de la empresa, el Tribunal de commerce de Roubaix Tourcoing decidió, el 30 de abril de 1996, incoar el procedimiento de quiebra.
6. A raíz de una denuncia presentada por competidores sobre la eventual concesión de una ayuda, la Comisión requirió al Gobierno francés para que le comunicara toda la información necesaria para apreciar las medidas adoptadas en favor de la empresa afectada a la luz del Derecho en materia de ayudas.
7. Mediante escrito de 19 de septiembre de 1996, el Tribunal de commerce de Roubaix Tourcoing comunicó a la Comisión su sentencia de 17 de septiembre de 1996 mediante la que autorizaba un plan de recuperación. De acuerdo con el mismo, dicha empresa debía ser adquirida por una sociedad anónima de nueva constitución denominada «Nouvelle Filature Lainière de Roubaix», cuyo capital social ascendía a 510.000 FRF. Según la sentencia del Tribunal de commerce, los accionistas de dicha sociedad eran exclusivamente personas físicas. De acuerdo con las indicaciones del Gobierno francés, se trataba mayoritariamente de empleados actuales y antiguos («cadres») de la empresa. En aplicación de la sentencia, el 1 de octubre de 1996 se cedieron a dicha sociedad los activos de la empresa (existencias, activos materiales mobiliarios y activos inmateriales) por un precio de 4.278.866 FRF (en total, ello equivale a unos fondos propios de 4,8 millones de FRF).
8. De dicha sentencia se desprende asimismo que, además de la oferta de recuperación aceptada, los empleados de la empresa presentaron otra oferta que el Tribunal de commerce no consideró viable. Según se desprende de la sentencia, las autoridades francesas habían garantizado para ambas ofertas de recuperación ayudas por importe de 40 millones de FRF.
9. De los autos se desprende que, en principio, la sociedad Nouvelle Filature Lainière de Roubaix no asumió ninguna deuda ni otras obligaciones de Filatures Lainière de Roubaix. No obstante, se le cedió la empresa en funcionamiento que debía reestructurar. Esta reestructuración se llevó a cabo fundamentalmente mediante el cierre de diferentes plantas de producción. En consecuencia, la sociedad Nouvelle Filature Lainière de Roubaix se vio obligada, en 1996/97, a explotar unas instalaciones empresariales sobredimensionadas, lo que generó unos costes extraordinarios de arrendamiento por importe de 2,2 millones de FRF. El traslado a unos terrenos más pequeños ocasionó costes por importe de 2,5 millones de FRF. Según se afirma, como consecuencia de la falta de productividad de la empresa adquirida durante los seis primeros meses se generaron costes de aproximadamente 10 millones de FRF. Otros costes fueron los derivados del despido de una gran parte de los empleados de la anterior empresa, aunque aparentemente se trata únicamente de los costes correspondientes a los doscientos cuarenta y ocho trabajadores que quedaban. También se afirma que se generaran costes como consecuencia de la necesaria reorientación de la actividad. Además, con motivo de la adquisición se aprobó un programa de inversiones por importe de aproximadamente 22 millones de FRF para la compra de nueva maquinaria y el desarrollo de nuevos productos.
10. Mediante escrito de 25 de septiembre de 1996, Francia informó de que participaría en la reestructuración con un préstamo subordinado por importe de 18 millones de FRF y una prima de inversión de 22 millones de FRF, es decir, por un total de 40 millones de FRF.
11. A requerimiento de la Comisión, posteriormente Francia proporcionó información complementaria sobre las mencionadas medidas de ayuda. Mediante escrito de 22 de noviembre de 1996 se aportó un documento denominado «Programa de reestructuración». En dicho documento se contemplaban, entre otros, diversos proyectos de inversión por un importe total de 22,5 millones de FRF. Diversas proyecciones del balance de 22 de noviembre de 1996, 2 de abril de 1997 y 30 de octubre de 1998 (únicamente para 1999) preveían la obtención de los resultados que se desprenden de la siguiente tabla (en millones de FRF) hasta finales de 1999.
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12. Mediante escrito de 18 de agosto de 1997, la Comisión comunicó al Gobierno francés su decisión de iniciar en relación con dichas ayudas el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado CE (actualmente, artículo 88 CE, apartado 2). Esta Decisión contenía una detallada exposición de los hechos y una apreciación provisional a la luz de las Directrices relativas a las ayudas de salvamento. En este contexto, la Comisión indicó asimismo las informaciones que todavía no había recibido para poder proceder a una apreciación definitiva y, en particular, para la autorización de las ayudas. La Comisión mencionó expresamente la inexistencia de un plan de reestructuración que cumpliera con las exigencias establecidas. Para concluir, la Comisión instaba expresamente a Francia a que «comunicara todas las informaciones útiles para que pudiera pronunciarse sobre la ayuda».
13. En un escrito de 24 de septiembre de 1997, Francia presentó sus observaciones, comunicando además informaciones complementarias el 8 de mayo, el 21 de julio, el 16 y el 30 de octubre de 1998. De estos escritos se desprende, entre otras cosas, que en 1998 la empresa registró unas pérdidas de explotación de 0,9 millones de FRF. Además, las autoridades francesas no pudieron indicar exactamente los fines a los que iba a dedicarse la ayuda.
14. El 4 de noviembre de 1998, la Comisión adoptó la Decisión relativa a la ayuda que Francia tiene previsto conceder a Nouvelle Filature Lainière de Roubaix.
Su parte dispositiva tiene, en particular, el siguiente tenor:
«Artículo 1
La ayuda en forma de prima de inversión concedida por Francia en favor de Nouvelle Filature Lainière de Roubaix por un importe de 7,77 millones de francos franceses puede considerarse compatible con el mercado común en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado [actualmente, artículo 87 CE, apartado 3, letra c)]. []
Artículo 2
La ayuda en forma de prima de inversión concedida por Francia en favor de Nouvelle Filature Lainière de Roubaix por un importe de 14,23 millones de francos franceses es incompatible con el mercado común.
Artículo 3
1. El préstamo subordinado de 18 millones de francos franceses constituye una ayuda en la medida en que el tipo aplicado a este préstamo por Francia es inferior al tipo de referencia del 8,2 % [léase: 8,28 %] aplicable en el momento de la concesión del préstamo.
2. La ayuda citada en el apartado 1 concedida por Francia en favor de Nouvelle Filature Lainière de Roubaix es incompatible con el mercado común.
Artículo 4
1. Francia adoptará todas las medidas necesarias para recuperar de su beneficiario, Nouvelle Filature Lainière de Roubaix, la ayuda contemplada en el artículo 2 y que ya ha sido puesta a su disposición ilegalmente.
2. La recuperación se realizará de acuerdo con los procedimientos del Derecho nacional. Las sumas que deben recuperarse devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición del beneficiario hasta su recuperación efectiva. Los intereses se calcularán tomando como base el tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente en subvención en el marco de las ayudas con finalidad regional.
3. Francia anulará sin demora la ayuda contemplada en el artículo 3 mediante la aplicación de las condiciones normales de mercado que corresponderán como mínimo al tipo de referencia del 8,28 % aplicable en el momento de la concesión del préstamo.
Artículo 5
Francia informará a la Comisión, en el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas para ajustarse a la misma.»
15. En la medida en que la Decisión declaró las ayudas incompatibles con el mercado común, la Comisión señala que dichas ayudas no pueden estar justificadas con arreglo al artículo 92, apartados 2 y 3, del Tratado CE. En particular, las ayudas no pueden justificarse como ayudas de reestructuración, ya que no existe ni siquiera un plan de reestructuración suficiente; de acuerdo con la información de que se dispone la empresa afectada únicamente es solvente a largo plazo gracias a las ayudas y las ayudas no guardan relación con las aportaciones del beneficiario de las mismas.
16. En la vista celebrada el 23 de noviembre de 2000, el agente del Gobierno francés informó de que, entretanto, la sociedad Nouvelle Filature Lainière de Roubaix se había declarado en quiebra y había sido disuelta mediante sentencia judicial.
IV. Pretensiones de las partes
17. La República Francesa solicita al Tribunal de Justicia que:
- Anule la Decisión C(1998)3515 final de la Comisión, de 4 de noviembre de 1998, relativa a las ayudas a favor de Nouvelle Filature Lainière de Roubaix, en la medida en que califica de ayudas incompatibles con el mercado común las ayudas concedidas.
- Condene en costas a la Comisión.
18. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
- Desestime el recurso por infundado.
- Condene en costas a la República Francesa.
19. Me referiré con mayor detalle a las demás alegaciones de las partes a lo largo de las presentes conclusiones.
V. Definición de postura
20. Aunque las partes agrupan sus alegaciones de acuerdo con las tres secciones del artículo 92 del Tratado CE, procedimiento, motivación e infracción, conviene abordar las cuestiones planteadas en las mismas en el marco de los tres motivos en que se basa la Decisión de la Comisión. Éstos son la inexistencia de un plan de reestructuración (A); la viabilidad a largo plazo de la sociedad Nouvelle Filature Lainière de Roubaix a través de las ayudas (B), y la relación entre los costes y los beneficios de las ayudas (C). Para concluir, deberá examinarse, asimismo, la imputación formulada por Francia según la cual la Comisión habría debido definir su postura sobre la prevención de distorsiones de la competencia (D).
21. Las partes están de acuerdo en que tanto la prima de inversión por importe de 22 millones de FRF como el préstamo subordinado por importe de 18 millones de FRF constituyen ayudas a efectos del artículo 92, apartado 1, del Tratado CE. Por lo que respecta a la prima de inversión, esta conclusión se deriva del hecho de que la empresa beneficiaria no hubo de efectuar ninguna contraprestación en condiciones de mercado por la percepción de la cantidad de 22 millones de FRF y de que la prima concedida conlleva el riesgo de distorsionar la competencia en el mercado común. Por lo que respecta al préstamo subordinado, la condición de ayuda se desprende -tal como expuso la Comisión en la motivación de su Decisión- del hecho de que dicho préstamo se concediera a un tipo de interés muy inferior al tipo de interés de referencia del 8,28 %.
22. En consecuencia, en lo sucesivo tan sólo habrá que examinar la cuestión de si las ayudas concedidas podían ser autorizadas a efectos del artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado CE. Del tenor del apartado 3 («podrán») se desprende que la Comisión goza de una facultad de apreciación discrecional en las decisiones adoptadas con arreglo al mismo. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha reconocido a la Comisión, en una reiterada jurisprudencia, una amplia facultad de apreciación. La Comisión puede utilizar los criterios que estime más oportunos para analizar si una ayuda puede considerarse compatible con el mercado común. Por tanto, el Tribunal de Justicia se limita, en el marco del control de la Decisión de la Comisión, a examinar si la Comisión ha cumplido las normas de procedimiento y de motivación y ha apreciado correctamente los hechos. Asimismo, examina si la Comisión incurrió, en la apreciación jurídica de dichos hechos, en errores manifiestos de apreciación y si el ejercicio de su facultad de apreciación vulneró el objeto y la finalidad del artículo 92 del Tratado CE.
23. El Tribunal de Justicia ha reconocido, en una reiterada jurisprudencia, que la Comisión puede, en aras de la simplificación y la uniformización, basar sus decisiones discrecionales en directrices elaboradas por ella misma. Si bien dichas directrices no son principios jurídicos vinculantes, pueden servir de criterios para la apreciación. De este modo, el Tribunal de Justicia comprueba si, mediante su Decisión, la Comisión se ha mantenido dentro de los límites de las directrices.
24. En consecuencia, a continuación deberá examinarse la Decisión de la Comisión, en la medida en que se refiere a la inexistencia de un plan de reestructuración, la viabilidad a largo plazo de la empresa, la relación de las ayudas con los costes y beneficios de la reestructuración y la prevención de distorsiones de la competencia, para determinar si adolece de defectos de procedimiento, errores manifiestos de apreciación o una motivación insuficiente.
A. Plan de reestructuración
25. Las partes discrepan, en primer lugar, sobre si está justificada la afirmación de la Comisión según la cual las autoridades francesas no presentaron un plan de reestructuración.
26. Procede recordar que la autorización de una ayuda de reestructuración presupone, con arreglo a las Directrices, la existencia de un plan de reestructuración que debe contener una exposición detallada de un programa viable de reestructuración o recuperación mediante medidas internas. En particular, de dicho plan debe desprenderse para qué van a usarse las ayudas y cómo se restablecerá la viabilidad a largo plazo. Simultáneamente, estas indicaciones constituyen un requisito previo para la apreciación de la proporcionalidad de la ayuda y de sus efectos sobre la competencia. No obstante, tal como se ha indicado, la apreciación de la viabilidad a largo plazo, de la proporcionalidad de la ayuda y de sus efectos sobre la competencia se realiza por separado.
27. En primer lugar, debe examinarse si la Comisión observó las normas de procedimiento [1], a continuación si es correcta su afirmación de que las autoridades francesas no presentaron un plan de reestructuración suficiente [2] y, por último, la motivación de dicha afirmación [3].
1. Sobre el procedimiento
Alegaciones de las partes
28. El Gobierno francés subraya, con carácter preliminar, que se esforzó por asegurar una intensa cooperación con la Comisión y facilitarle a ésta toda la información requerida. A pesar de ello, la decisión de la Comisión se basa principalmente en el argumento según el cual Francia no presentó un plan de reestructuración y, por consiguiente, la Comisión dispuso de una información demasiado escasa para poder apreciar de forma fiable la viabilidad a largo plazo de la empresa. Ahora bien, Francia considera que, en un caso como éste, la Comisión no habría debido adoptar una Decisión definitiva, sino únicamente medidas provisionales. Sin embargo, en la medida en que la Comisión adoptó la Decisión de que se trata vulneró tanto la jurisprudencia del Tribunal de Justicia como su propia práctica decisoria.
29. En el asunto Boussac, el Tribunal de Justicia consideró esencial para garantizar los derechos de los Estados miembros que la Comisión exija a éstos obligatoriamente para que transmitan toda la información necesaria antes de adoptar una Decisión definitiva basándose en la información de que dispone. El Tribunal precisó una vez más esta obligación en la sentencia Pleuger. Asimismo, la Comisión infringe, según Francia, las normas aceptadas por ella misma en su publicación «Derecho de la competencia en las Comunidades Europeas, Volumen II B, Explicación de las normas aplicables a las ayudas estatales, situación a diciembre de 1996». Por último, la Decisión de que se trata contradice asimismo su propia práctica en materia de decisiones, tal como se pone de manifiesto, por ejemplo, en la Decisión 96/179/CE.
30. En opinión de la Comisión, la imputación de Francia parte, para empezar, de una premisa errónea. La Decisión no se basa únicamente en el hecho de que no existiera un plan de reestructuración. Así se desprende ya del hecho de que, en la exposición de motivos, la Comisión sólo se refiere a dicho defecto en un breve pasaje. Un análisis de los motivos invocados en el punto IV.3 de la Decisión pone de manifiesto que la Decisión se adoptó por que no se cumplían los requisitos materiales para la autorización de una ayuda, y no sólo por la falta de información.
31. En relación con la posibilidad de autorizar las ayudas como ayudas de reestructuración, la Comisión señaló, entre otras cosas, la importancia de un plan de reestructuración verosímil para poder adoptar una Decisión positiva en materia de ayudas. En la vista, el agente de la Comisión subrayó que las autoridades francesas se habían declarado dispuestas, como pone de manifiesto la sentencia del Tribunal de commerce, a prestar su apoyo a un plan de recuperación que ya en opinión de dicho órgano jurisdiccional francés no era viable. De ello se desprende precisamente que las autoridades francesas no supeditaron la ayuda a la existencia de un plan de reestructuración acorde con la Directrices.
32. Además, la Comisión afirma haber examinado las cifras del balance presentadas por Francia, llegando a la conclusión de que de ellas no se deducía la viabilidad a largo plazo de la empresa. Por si fuera poco, este análisis se cotejó con las informaciones más recientes facilitadas por Francia, según las cuales la empresa sólo había obtenido, en un segmento importante del mercado que supone el 14 % de las ventas, el 16 % de los resultados previstos. También la relación entre las ayudas y los costes y beneficios de la reestructuración fue objeto de una apreciación exhaustiva y definitiva. En este contexto, se comparó el compromiso económico de los propietarios de la empresa con la ayuda procedente de fondos públicos, concluyendo que la relación era desproporcionada. Dado que las ayudas concedidas no cumplían en ningún caso dos de los cuatro criterios establecidos en las Directrices, en modo alguno podían autorizarse como ayudas de reestructuración. Por consiguiente, ya no fue necesario recurrir al argumento de que Francia no había facilitado suficiente información.
33. Con carácter subsidiario, la Comisión alega que la primera imputación se basa también en una interpretación errónea de las normas relativas al procedimiento de control de las ayudas.
34. En la sentencia Boussac, el Tribunal de Justicia examinó la tesis de la Comisión según la cual una ayuda concedida por un Estado miembro infringiendo el procedimiento establecido en el artículo 93, apartado 3, del Tratado CE sigue siendo ilegal y debe por tanto recuperarse aun cuando sea por lo demás compatible con el artículo 92, apartado 3, del Tratado CE. En este contexto, el Tribunal recordó que el sistema de control de las ayudas comprende también la competencia de la Comisión para adoptar medidas destinadas a mantener el statu quo, con el fin de evitar que los Estados miembros cuestionen, mediante su conducta, el régimen de los artículos 92 y 93 del Tratado CE. Ahora bien, en el marco de estas medidas la Comisión debe salvaguardar también los intereses legítimos de los Estados miembros. Por consiguiente, la Comisión tiene la facultad -pero no la obligación- de adoptar medidas cautelares. Si un Estado miembro se niega a prestar a la Comisión la ayuda que necesita para adoptar su Decisión, la Comisión tiene la opción de poner fin al procedimiento y decidir con arreglo a la información de que dispone.
35. En la sentencia Pleuger, el Tribunal de Justicia únicamente abordó la cuestión de las exigencias que debe cumplir la motivación de las decisiones de la Comisión. Además, la situación que dio lugar a aquella sentencia no es comparable con la que debe resolverse en el presente asunto. Por un lado, a diferencia de lo que sucedió en el presente caso, el Estado miembro no cooperó en modo alguno con la Comisión. Por otro, la Decisión se refería a la existencia de un programa de ayudas, y no a la apreciación de la compatibilidad con el mercado común efectuada por la Comisión.
36. Además, mediante la sentencia que acaba de citarse, el Tribunal de Justicia no quiso modificar su jurisprudencia reiterada, según la cual, cuando los Estados miembros pretenden conceder ayudas a un empresa, deben facilitar a la Comisión toda la información que necesite para adoptar una Decisión positiva.
37. Con carácter subsidiario de segundo grado, la Comisión alega que, en el caso de la publicación a que hace referencia Francia, no se trata de una definición de postura oficial, sino de la obra de un abogado que en modo alguno tiene carácter vinculante para la Comisión. Además, la Decisión tampoco es contraria a su práctica habitual en materia de decisiones. Los requerimientos formales de información, como el que exige Francia, se dirigen únicamente a aquellos Estados que se niegan a cooperar en la determinación de los hechos.
Apreciación
38. Procede examinar si la Comisión, al adoptar en el presente caso una Decisión definitiva sobre las ayudas francesas sin exigir a Francia, mediante una Decisión, que le presentara un plan de reestructuración conforme con las directrices, infringió normas del procedimiento de examen de las ayudas.
a) Información insuficiente por parte del Estado miembro
39. La Comisión habría incurrido en un vicio de procedimiento si hubiera motivado su Decisión basándose exclusivamente en el hecho de que Francia no aportó suficiente información. En efecto, sólo cuando concurren requisitos muy estrictos puede la Comisión basar una Decisión en materia de ayudas en el hecho de que el Estado miembro no ha aportado suficiente información. Dado que en el momento de adoptarse la Decisión no había normas escritas sobre el procedimiento en materia de control de ayudas, procede aplicar los principios desarrollados por el Tribunal de Justicia. En su sentencia Boussac, éste señaló que, cuando se ha concedido o modificado una ayuda sin haber sido notificada a la Comisión, ésta puede ordenar al Estado miembro interesado, inicialmente, que suspenda inmediatamente el pago de las ayudas hasta que concluya su examen y que facilite a la Comisión, en el plazo que ésta determine, todas las informaciones y datos precisos para examinar la compatibilidad de la ayuda con el mercado común. Cuando el Estado miembro se atiene por entero al requerimiento de la Comisión, ésta se halla obligada a examinar la compatibilidad de la ayuda con el mercado común con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 93, apartados 2 y 3, del Tratado CE. Pero si el Estado miembro no facilita la información exigida, a pesar de la intimación de la Comisión, ésta tiene la facultad de poner fin al procedimiento y adoptar la Decisión que declare la compatibilidad o incompatibilidad de la ayuda con el mercado común basándose en los elementos de que dispone.
40. En consecuencia, una Decisión definitiva sobre una ayuda de Estado basada únicamente en el hecho de que el Estado miembro interesado no facilitó a la Comisión información suficiente sería ilegal. Por el contrario, lo único que puede hacer la Comisión cuando no se considera en condiciones de apreciar definitivamente la legalidad de la ayuda con la información de que dispone es adoptar inicialmente medidas cautelares. Sin embargo, por lo demás debe también exigir al Estado miembro que le comunique la información que falte.
41. Sin embargo, la Decisión que debe apreciarse en el presente caso no se basa únicamente en el hecho de que Francia no proporcionara la información necesaria. Es cierto que en la Decisión se afirma también que Francia no presentó un plan de reestructuración. Sin embargo, esa afirmación va acompañada de amplias consideraciones sobre la compatibilidad material de las ayudas con el artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado CE. De acuerdo con la voluntad que se aprecia en la Comisión, la remisión a la falta de un plan de reestructuración no pretendía sino poner de manifiesto uno de los varios motivos de incompatibilidad de las ayudas con el Derecho comunitario.
42. Además, la existencia de un plan de reestructuración conforme con las Directrices constituye un requisito previo para la legalidad de una ayuda. Con su referencia a la inexistencia de dicho plan, la Comisión no manifiesta primordialmente que careciera de la información necesaria para apreciar las ayudas. De la inexistencia del plan de reestructuración se desprende más bien que el Gobierno francés no basó la concesión de las ayudas en una estrategia de planificación bien definida elaborada de antemano. Ahora bien, de acuerdo con las Directrices ello es un requisito para la legalidad de una ayuda de reestructuración. Dado que cualquier ayuda conlleva el riesgo de modificar las condiciones de competencia en el mercado común de un modo perjudicial para los otros competidores, dichos riesgos deben minimizarse por anticipado en la medida de lo posible. Esta exigencia sólo puede cumplirse mediante un plan de reestructuración bien definido.
43. Así pues, la Comisión no infringió normas de procedimiento al basar su Decisión (también) en la inexistencia de un plan de reestructuración.
b) Inexistencia de una decisión de la Comisión sobre la presentación de la información que faltaba
44. Sin embargo, la Comisión habría incurrido en una infracción de las normas de procedimiento si estuviera obligada a exigir a Francia -mediante una nueva Decisión provisional- que presentara la información que faltaba.
45. A partir de la sentencia Boussac, el Tribunal de Justicia ha impuesto a la Comisión la obligación de determinar de forma pormenorizada los hechos antes de adoptar una Decisión definitiva. Ya de aquella sentencia cabe deducir, de manera indirecta, que la Comisión está obligada a proceder a una completa determinación de los hechos. En efecto, el Tribunal sólo acepta que se ponga fin a un procedimiento sin haber determinado previamente los hechos si el Estado miembro interesado no facilita la información requerida. Las exigencias relativas a la determinación de los hechos por parte de la Comisión fueron precisadas en la sentencia Pleuger. En ella, el Tribunal de Justicia se remitió primeramente a las consideraciones sobre la necesidad de medidas cautelares que había formulado en su sentencia Boussac. El Tribunal continuó afirmando que sólo cuando el Estado miembro no obedece el requerimiento de la Comisión para que le facilite la información solicitada, ésta tiene la facultad de poner fin al procedimiento y de adoptar la Decisión que declare la compatibilidad o incompatibilidad de las ayudas con el mercado común basándose en los elementos de que dispone. Si la Comisión pretende basar su Decisión en supuestos de hecho cuestionadas por el Estado miembro, el Tribunal de Justicia exige asimismo que la Comisión agote todos los medios a su alcance para dilucidar dichas cuestiones de hecho. Uno de estos medios es la adopción de una Decisión provisional por la que se requiere al Estado miembro para que presente la información que pueda sustentar o refutar la opinión de la Comisión.
46. Esta jurisprudencia limita la eficacia del principio general según el cual los Estados miembros deben acreditar, mediante la presentación de toda la información necesaria, que las ayudas que han concedido son compatibles con el mercado común. Semejante limitación sólo está justificada si la Comisión, por su parte, puede prescindir, en su determinación de los hechos, de los hechos comunicados, por ejemplo al considerar, en contra de lo que afirma el Estado miembro, que existe un programa de ayudas. En cambio, en la medida en que la Comisión procede a una valoración de los hechos comunicados que difiere de la del Estado miembro interesado no está obligada, en principio, a exigir una vez más al Estado miembro, mediante una Decisión provisional, que presente información adicional antes de adoptar una Decisión definitiva.
47. La Decisión de que se trata no contiene ningún supuesto de hecho, sino una valoración según la cual, si bien la República Francesa proporcionó información a la Comisión, no le presentó un plan de reestructuración suficiente. El que la información transmitida constituyera o no un plan de reestructuración suficiente no es un hecho, sino el objeto de una valoración de la Comisión y, por tanto, debe examinarse si adolece de un error manifiesto de apreciación.
48. Además, un plan de reestructuración no puede presentarse a posteriori a requerimiento de la Comisión, sino que, por su función, debe constituir la base de una ayuda y, por tanto, existir ya en el momento de su concesión.
49. Por otro lado, la decisión de incoar el procedimiento del artículo 93, apartado 2, del Tratado CE constituye una decisión de la Comisión mediante la cual ésta llamó expresamente la atención de las autoridades francesas sobre la falta de la información necesaria -en particular, un plan de reestructuración- y les instó a facilitar todas las informaciones útiles para adoptar su decisión. En cambio, en el procedimiento que dio lugar a la sentencia Pleuger, la Comisión no exigió, en la decisión de incoar el procedimiento del artículo 93, apartado 2, del Tratado CE, que se le facilitara información adicional, sino únicamente que el Estado miembro afectado y otras partes interesadas presentaran sus observaciones. Tampoco se dio una relevancia particular a la controvertida apreciación de hecho que el Tribunal de Justicia puso de relieve, según la cual las ayudas objeto de litigio en aquel asunto formaban parte de un programa de ayudas. Hay que reconocer que una decisión de incoar el procedimiento del artículo 93, apartado 2, del Tratado CE no puede considerarse una medida cautelar, tal y como seguramente tuvo presente el Tribunal de Justicia al pronunciarse sobre los asuntos acumulados Pleuger. Con todo, no se trataba de contactos informales, sino de una medida jurídicamente vinculante de la que cabía deducir claramente la información que debía comunicarse. Como muestra asimismo la práctica más reciente de la Comisión, dicha decisión es en principio suficiente. La adopción de una Decisión específica por la que se requiere la presentación de información -como por ejemplo la Decisión 96/179/CEE a que se refiere Francia- sólo es obligada en casos excepcionales.
50. Por último, procede señalar que las alegaciones de la República Francesa son contradictorias. Por un lado, exige una decisión que le imponga la obligación expresa de comunicar determinadas informaciones. Por otro, afirma que las autoridades francesas se esforzaron, durante todo el procedimiento administrativo previo, por asegurar una plena cooperación con la Comisión. En particular, afirma haber respondido de manera sistemática y detallada a todos los requerimientos de información que se le dirigieron. Ahora bien, en ese caso tampoco la decisión exigida por la República Francesa habría permitido una mejor clarificación de los hechos.
51. Por lo demás, tampoco puede acogerse la alegación de Francia según la cual la Comisión estaba vinculada por la publicación «Derecho de la competencia en las Comunidades Europeas, Volumen II B, Explicación de las normas aplicables a las ayudas estatales, situación a diciembre de 1996». Independientemente del contenido de dicha obra, la misma no tiene carácter oficial y, por consiguiente, no puede determinar la práctica decisoria de la Comisión en uno u otro sentido.
52. En consecuencia, no se aprecia ningún vicio de procedimiento por lo que respecta a la inexistencia de un plan de reestructuración.
2. Apreciación de la información facilitada
53. Así pues, procede examinar si la Comisión podía llegar a la conclusión de que la información que se le facilitó no contenía un plan de reestructuración suficiente.
Alegaciones de las partes
54. El Gobierno francés sostiene que la información que facilitó equivalía a un plan de reestructuración a efectos de las Directrices.
55. La Comisión subraya que de esta misma alegación se desprende ya que, en la práctica, no se presentó un plan conforme con las Directrices. Ante todo, las autoridades francesas, al conceder las ayudas a raíz de la sentencia del Tribunal de commerce de Roubaix Tourcoing, no decidieron basándose en un plan de reestructuración. Según la Comisión, ello se desprende asimismo del hecho de que se ofreciera la ayuda también para la oferta de recuperación presentada, aunque el Tribunal de commerce consideró posteriormente que ésta no era viable. Pero tampoco las diferentes comunicaciones posteriores de Francia equivalen, en su conjunto, a un plan de reestructuración.
Apreciación
56. En primer lugar procede recordar que, en razón del margen de apreciación de que goza la Comisión, dicha consideración sólo debe examinarse en relación con la eventual existencia de un error manifiesto de apreciación. De la jurisprudencia no cabe deducir una definición amplia de error manifiesto de apreciación. No obstante, en la sentencia Nölle, el Tribunal de Justicia señaló, en relación con la adopción de Reglamentos antidumping, que para que pueda apreciarse un error manifiesto es preciso demostrar la existencia de dicho error. Si no es posible demostrarlo, ello va en contra de quien alega la ilegalidad de un Reglamento. Esta apreciación puede, en principio, trasladarse al presente asunto.
57. Tal como se desprende de la exposición de motivos de la Decisión, la Comisión echa de menos, en particular, información precisa y comprobable sobre la evolución de la viabilidad a largo plazo de la empresa como consecuencia de las medidas de reestructuración, así como una cuantificación de los costes de la reestructuración. Los autos ponen de manifiesto que las autoridades francesas no presentaron en ningún momento una evaluación completa de los costes de la reestructuración. Por el contrario, algunas partidas no fueron cuantificadas, y en el caso de otras -por ejemplo, los costes del plan social de 12 millones de FRF- no queda claro si la empresa debe soportarlos efectivamente o no.
58. Por lo que respecta a la evolución de los resultados de la empresa, obran en autos varias proyecciones del balance. Sin embargo, sigue sin estar claro cómo se obtuvieron las cifras indicadas en ellas. Los únicos resultados reales conocidos, correspondientes al ejercicio de 1997, son considerablemente inferiores a las proyecciones.
59. Así pues, no se ha demostrado que las autoridades francesas presentaran efectivamente un plan de reestructuración suficiente. Por consiguiente, no cabe señalar, en esa medida, la existencia de ningún error manifiesto de apreciación de la Comisión. Por el contrario, procede señalar que, con arreglo a las Directrices, falta ya uno de los elementos exigidos para autorizar las ayudas. Este defecto, por sí solo, sería suficiente para justificar la Decisión de la Comisión.
3. Motivación
Alegaciones de las partes
60. Por último, Francia alega, asimismo, que la declaración de la inexistencia de un plan de reestructuración no está suficientemente motivada de conformidad con el artículo 190 del Tratado CE (actualmente, artículo 253 CE). El Gobierno francés señala que, con arreglo a una reiterada jurisprudencia, la motivación de un acto debe permitir apreciar, con arreglo al artículo 190 del Tratado CE, las razones de la Institución de que emana dicho acto, de modo que el Tribunal de Justicia pueda ejercer sin obstáculos su control jurisdiccional y los afectados por el acto puedan defenderse adecuadamente. Según Francia, la Comisión, al considerar que Francia no había facilitado suficiente información para la apreciación de la ayuda, sólo intentaba desviar la atención de los numerosos defectos de motivación de que adolece la Decisión de que se trata.
61. La Comisión replica que, con arreglo a reiterada jurisprudencia, el alcance de la motivación exigida depende del tipo de acto de que se trate y de las circunstancias de su adopción, en particular, el contenido del acto y el interés que puedan invocar los afectados en una explicación detallada de las razones para su adopción. En cambio, la motivación no tiene por qué enumerar expresamente todos los elementos de hecho y de Derecho considerados. En esa medida, el acto de que se trata no puede considerarse de manera aislada, sino que debe entenderse también en función de su contexto. A juicio de la Comisión, la Decisión de que se trata cumple con dichas exigencias.
Apreciación
62. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Institución de que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular, el contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 190 del Tratado CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate.
63. La norma del artículo 190 del Tratado CE no comprende los defectos de contenido de una motivación. La obligación de motivación constituye una exigencia formal, que no se aplica a los defectos materiales. En consecuencia, no existe un vicio de forma cuando la autoridad que adopta el acto ha dejado sin considerar puntos de vista que -con razón o sin ella- considera carentes de pertinencia sobre el fondo.
64. Desde esta óptica, no puede considerarse que el hecho de que la Comisión se basara, entre otros elementos, en la inexistencia de un plan de reestructuración, constituya un vicio de forma de la motivación a efectos del artículo 190 del Tratado CE.
4. Conclusión preliminar
65. En definitiva, procede señalar que la Decisión de la Comisión está justificada ya por el hecho de que declarara la inexistencia de un plan de reestructuración. En consecuencia, las consideraciones que a continuación se exponen tienen un carácter meramente complementario.
B. Sobre la viabilidad a largo plazo
66. En primer lugar, procede señalar que, con arreglo a las Directrices, el restablecimiento de la viabilidad a largo plazo presupone que la empresa esté en condiciones de cubrir todos los costes generados y obtener una rentabilidad mínima adecuada.
1. Sobre el procedimiento
67. Las alegaciones de las partes sobre las cuestiones de procedimiento relativas a la afirmación de la Comisión de que no existía un plan de reestructuración se refieren también a las apreciaciones de la Comisión sobre la viabilidad a largo plazo de la empresa.
68. A este respecto, procede señalar que, con arreglo a las Directrices, la autorización de una ayuda de reestructuración sólo es posible cuando haya quedado acreditado que se restablece la viabilidad a largo plazo de la empresa afectada. Así pues, no es la Comisión la que debe demostrar que, pese a la reestructuración, la empresa sigue sin ser viable. No obstante, las obligaciones de determinación de los hechos que le incumben con arreglo a las sentencias Boussac y Pleuger exigen que recabe suficiente información como para justificar una conclusión sobre la solvencia de la empresa. En el presente caso, la Comisión obtuvo, mediante las proyecciones de resultados y los resultados de explotación correspondientes al ejercicio de 1997, información en la que basó sus conclusiones. Si dichas conclusiones están o no justificadas no constituye una cuestión de procedimiento, sino que corresponde a la apreciación efectuada por la Comisión.
2. Sobre la apreciación de la información disponible
Alegaciones de las partes
69. Francia sostiene que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al considerar que la empresa no es viable.
70. Según Francia, en relación con la evolución de los resultados netos de la empresa correspondientes a los ejercicios de 1996 a 1999, por una parte la Comisión señaló que los resultados correspondientes a 1996, por un importe de 20 millones de FRF, se habían inflado artificialmente mediante las ayudas a la inversión por importe de 22 millones de FRF, mientras que por otra calculó, partiendo de esta base, una disminución continuada de los resultados de entre el 60 % y el 70 % anual desde 1996. Sin embargo, para poder llegar a conclusiones correctas, la Comisión hubiera debido descontar, en el marco de su apreciación, las partidas contables extraordinarias asociadas a la ayuda a la inversión. En ese caso, la Comisión hubiera llegado exactamente a la conclusión contraria, a saber, que la competitividad de la empresa no sólo no se había reducido, sino que, por el contrario, había aumentado.
71. En segundo lugar, según Francia la Comisión también cometió un error de apreciación al considerar que los resultados correspondientes a una parte fundamental de su actividad habían sido considerablemente inferiores a las expectativas. A su juicio, no se puede extraer del abandono de una parte secundaria de la producción la conclusión de que la totalidad de la empresa adolece de falta de competitividad. Por el contrario, el hecho de que se reaccionara rápidamente a la evolución negativa del correspondiente producto constituye más un indicio de competitividad que de falta de ella.
72. En tercer lugar, también constituye una conclusión errónea deducir del hecho de que los precios que la empresa factura por la lana de Lycra sean de los más elevados de Europa que la empresa de que se trata es una de las menos competitivas en dicho mercado. Con dicha política de precios, la empresa pretende posicionarse en un segmento del mercado de precios medios-altos, y ocupar un nicho de mercado. Por consiguiente, es inaceptable deducir, de dicha política de precios, la existencia de una falta de competitividad, a no ser que se pretenda exigir a una empresa en dificultades que venda sus productos a precios de dumping.
73. En cuarto lugar, en su Decisión la Comisión no tuvo en cuenta en modo alguno la información que confirmaba la viabilidad a largo plazo de la empresa. En particular, el presupuesto provisional para 1999, elaborado bajo la supervisión de un funcionario designado por el Tribunal, no fue ni siquiera considerado.
74. La Comisión señala, en primer lugar, que es evidente que la evolución financiera de la empresa hasta 1999 se caracteriza por una «caída libre» de su resultado neto, y que, sin la subvención de 22 millones de FRF, la empresa nunca hubiera podido sobrevivir. Aun asumiendo el punto de vista adoptado por Francia, se obtiene un resultado financiero en continua caída: unas pérdidas de 513.000 FRF en 1996, 2,3 millones de FRF en 1997, 2,4 millones de FRF en 1998 y 2,65 millones de FRF en 1999. En relación con el resultado de explotación, se aprecia una evolución en forma de «perfil de sierra»: unas pérdidas de 1,96 millones de FRF en 1996, unos beneficios de 5,866 millones de FRF en 1997, seguidos de una caída del 58 % hasta los 2,461 millones de FRF en 1998 y una recuperación del 42 % hasta los 3,498 millones de FRF en 1999. Si se considera el resultado neto sin las partidas extraordinarias, se obtiene para 1996 unas pérdidas de 2,473 millones de FRF, a continuación unos beneficios de 3,566 millones de FRF en 1997, una caída en 1998 hasta los 61.000 FRF y, por último, en 1999, un resultado de 848.000 FRF. Si se consideran estas cifras, no cabe llegar en modo alguno a la apreciación según la cual la Comisión incurrió, al apreciar la viabilidad, en un error manifiesto al considerar que las cifras facilitadas por Francia no demostraban la viabilidad a largo plazo de la empresa.
75. En relación con el segundo punto, la Comisión alega que la afirmación según la cual la Comisión procedió a apreciar la viabilidad de la empresa en su conjunto basándose únicamente en una parte no esencial de la actividad de la misma que se ve contradicha por el propio tenor de la Decisión. En efecto, en él, la Comisión señaló que las consideraciones anteriormente efectuadas sobre el conjunto de la empresa quedaron corroboradas por la información correspondiente a esa parte de su actividad. Por lo demás, la parte de su actividad de que se trata no es enteramente secundaria. Al fin y al cabo, supone el 17 % de las ventas de la nueva empresa. El retroceso de las ventas de esa parte de su actividad ascendió -en porcentaje de dicha actividad- al 84 %, y al 14 % si se toman como referencia las ventas totales de la empresa. De este modo, no sólo fracasó un elemento importante de la estrategia de nicho de mercado, sino que, además, el conjunto de las ventas se situaron por debajo de las expectativas.
76. En relación con el tercer punto, la Comisión observa que la apreciación de la política de precios en el mercado de la lana de Lycra sólo desempeñó un papel secundario en la consideración general de la viabilidad de la empresa. Por lo demás, de los documentos transmitidos por Francia se desprende que la empresa antecesora, Filatures Lainière de Roubaix, operaba inicialmente en un mercado de productos de bajo valor. Posteriormente, Nouvelle Filature Lainière de Roubaix volvió a producir mercancías de mayor valor. Ahora bien, esta circunstancia no fue ignorada por la Comisión.
77. Por lo que respecta, en cuarto lugar, a los datos transmitidos el 30 de octubre de 1998, procede señalar, según la Comisión, que ésta incorporó todos los datos que se pusieron en su conocimiento al proceso de adopción de su Decisión del modo previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado CE.
Apreciación
78. Vaya por delante una vez más que, debido al carácter de excepción que tiene el artículo 92, apartado 3, del Tratado CE, la Comisión no tiene que demostrar que las ayudas son incompatibles con el mercado común, sino que, por el contrario, debe comprobar de forma fehaciente que las ayudas son compatibles con él. Las alegaciones de la Comisión deben apreciarse a la luz de este principio.
79. En relación con la viabilidad a largo plazo de la empresa, las Directrices indican, en el punto 3.2.2, inciso i), que la competitividad de la empresa debe restablecerse en un plazo razonable. La mejora de su viabilidad debe resultar principalmente de medidas internas de la empresa. Ésta debe situarse en una posición que le permita cubrir por sí misma todos los costes y obtener una rentabilidad mínima del capital empleado, de forma que, una vez finalizada la reestructuración, no necesite más ayudas estatales y pueda competir en el mercado con sus propios recursos. La apreciación debe basarse en un plan de reestructuración detallado que garantice el cumplimiento de los citados criterios.
80. La viabilidad a largo plazo debe apreciarse basándose en las cifras y previsiones sobre los resultados económicos de la empresa facilitados por Francia. El período considerado por la Comisión, desde 1996 a 1999, parece en principio adecuado para apreciar el éxito o el fracaso de las medidas de reestructuración. También parece aceptable considerar y evaluar además de dichas cifras, como hizo la Comisión, la evolución de las diferentes actividades de la empresa.
81. Partiendo de esta información, la Comisión señaló en primer lugar, en la Decisión controvertida, que el resultado neto de 20 millones de FRF correspondiente a 1996 se debía exclusivamente a la ayuda. Asimismo, señaló que el resultado neto había disminuido de forma continuada entre 1996 y 1999 entre un 60 % y un 70 %. De hecho, las cifras indican un retroceso del orden de dicho porcentaje. Sin embargo, en la frase anterior la Comisión critica precisamente las cifras de resultados netos al menos por lo que respecta al ejercicio de 1996, ya que eran resultado de la subvención. Ahora bien, precisamente esas cifras son la base de la disminución de los resultados calculada por la Comisión. En esa medida, procede acoger la alegación del Gobierno francés según la cual las observaciones de la Comisión son equívocas, si no contradictorias.
82. Ahora bien, este defecto sólo daría lugar a la ilegalidad de la Decisión o de parte de ella si la Decisión se basara en él. Ello sólo sucedería, en el presente caso, si de los demás hechos en que se basa la Decisión se desprendiera la viabilidad a largo plazo de la empresa.
83. Si se consideran las cifras totales facilitadas por Francia sobre el resultado económico de la empresa que cabe esperar, tal como hizo la Comisión en su escrito de contestación, se obtiene una imagen un tanto heterogénea sobre la viabilidad a largo plazo de la empresa. Así, el resultado financiero ha disminuido de forma continuada desde 1996, mientras que, en cambio, la evolución del resultado de explotación se asemeja más bien, como acertadamente señala la Comisión, a un perfil de sierra. Es dudoso que ello constituya un rendimiento adecuado del capital empleado.
84. Además, la utilidad de estas cifras se ve cuestionada por los únicos resultados conocidos de la empresa -en el momento de adoptarse la Decisión de la Comisión-, correspondientes al ejercicio de 1997, claramente inferiores a las previsiones.
85. Asimismo, las partes discrepan sobre la valoración del hecho de que la empresa se desprendiera, durante el período de reestructuración, de una actividad no rentable. A este respecto, procede acoger la observación de la Comisión según la cual una actividad que supone el 17 % de las ventas de una empresa no puede considerarse insignificante para la apreciación de su viabilidad. Asimismo, procede señalar que una apreciación según la cual una caída de las ventas del 84 % en dicha actividad constituye más bien un indicio de falta de competitividad de la empresa no resulta manifiestamente errónea. Máxime cuando los productos fabricados en el marco de dicha actividad formaban parte de la nueva estrategia empresarial y no constituían una «carga heredada» de la anterior empresa. Sólo en este último caso podría acogerse la afirmación de Francia según la cual el cierre de esta actividad constituye un indicio de la viabilidad a largo plazo de la empresa. En el presente contexto, dicho cierre indica más bien un fracaso al menos parcial de la estrategia de reestructuración. Las medidas internas de reestructuración adoptadas, como exigen las Directrices, no aportaron la contribución deseada al éxito de la reestructuración.
86. En cambio, la conclusión de la Comisión según la cual los elevados precios de la lana de Lycra indican la falta de competitividad de la empresa en este segmento del mercado no parece irrefutable. Francia señala que esta política de precios forma parte de una determinada estrategia de mercado, algo que la Comisión tampoco contradice. De la información disponible no cabe deducir si la empresa ha tenido éxito con su estrategia o no.
87. En definitiva, cabe señalar que la apreciación de la viabilidad a largo plazo de la empresa efectuada por la Comisión no está libre de defectos. Ahora bien, como queda señalado dichos defectos sólo son relevantes si hay alguna probabilidad de que, en caso de adoptarse una nueva decisión, la apreciación fuera diferente. No es eso lo que sucede en el presente caso. Si se basa la apreciación en la totalidad de las cifras de la empresa, lo cierto es que dichas cifras no evidencian inequívocamente su viabilidad a largo plazo. También la interrupción de la citada actividad incrementa las dudas sobre dicha viabilidad. Así pues, Francia no ha conseguido demostrar que la Comisión incurriera en un error manifiesto de apreciación al considerar que no estaba garantizada la viabilidad a largo plazo de la empresa afectada.
88. Por lo demás, la apreciación de la Comisión se ve confirmada por la quiebra de la empresa, producida entretanto, que, sin embargo, carece de pertinencia jurídica a efectos del presente procedimiento.
3. Sobre la motivación
Alegaciones de las partes
89. Por lo que respecta a la viabilidad a largo plazo, el Gobierno francés considera que existe un defecto de motivación consistente en que la Comisión concluyó, a partir del hecho de que los precios aplicados por la empresa a la lana de Lycra eran de los más elevados del mercado europeo, que la empresa no era competitiva. Asimismo, la Comisión no se refirió en ningún momento a los datos comunicados por el Gobierno francés el 30 de octubre de 1998, que ponían de relieve la viabilidad a largo plazo de la empresa.
90. La Comisión objeta, por lo que respecta a los precios de la lana de Lycra, que el pasaje citado por Francia ha sido sacado de su contexto. Por lo que respecta a la alegación de que no se tuvo en cuenta la información transmitida el 30 de octubre de 1998, la Comisión señala que la Decisión fue adoptada basándose en las cifras comunicadas por Francia el 16 de octubre de 1998. El escrito de 30 de octubre de 1998 no modificó en modo alguno la conclusión a la que se había llegado.
Apreciación
91. En principio, la conclusión de que los precios elevados constituyen un indicio de la falta de competitividad resulta cierta cuando otros competidores ofrecen productos similares a precios inferiores. La cuestión de si esto es cierto en el caso de que se trata no es una cuestión de motivación, sino que únicamente resulta pertinente en el marco del examen de la apreciación efectuada por la Comisión. Como motivación, es suficiente la referencia a los elevados precios, ya que ésta expone de manera suficiente la base de la Decisión de la Comisión.
92. De no haberse tenido en cuenta la comunicación de 30 de octubre de 1998, ello podría constituir un defecto de motivación si dicho escrito contuviera nuevos argumentos que hubieran debido ser refutados. Sin embargo, al menos por lo que respecta a la viabilidad a largo plazo de la empresa no se aprecian argumentos de este tipo en dicha comunicación.
93. Con todo, la motivación de la Decisión no deja de presentar defectos por lo que respecta a la viabilidad a largo plazo de la empresa. Ya he analizado antes una contradicción existente en la exposición de la evolución de los resultados. Además, la Comisión señala expresamente que «el Gobierno francés no comunicó [...] un plan de reestructuración que permitiese a la Comisión apreciar la vuelta a la viabilidad a largo plazo de la empresa beneficiaria y la necesidad de la ayuda». A pesar de ello, la Comisión efectúa apreciaciones sobre dicha cuestión que, en definitiva, son adecuadas para justificar la Decisión.
94. Estas contradicciones son lamentables, pero carecen de relevancia en el contexto general de la Decisión. En efecto, la Comisión explica suficientemente cómo llegó a la conclusión de que no se había demostrado la viabilidad a largo plazo de la empresa. Además, debido a su participación en el procedimiento administrativo previo, Francia disponía de suficiente información para, a pesar de las contradicciones en las que incurrió la Comisión en su Decisión, conocer suficientemente sus motivos.
4. Conclusión preliminar
95. Dado que la viabilidad a largo plazo constituye un requisito para la autorización de las ayudas de reestructuración, la Comisión podía denegar la autorización de las ayudas también únicamente por este motivo.
C. Sobre la relación entre las ayudas y la aportación de la beneficiaria de la reestructuración
96. Por lo que respecta a la relación entre las ayudas y la aportación de la beneficiaria de la reestructuración, el litigio se limita a la apreciación de esta cuestión efectuada por la Comisión.
Alegaciones de las partes
97. El Gobierno francés alega que las normas establecidas en el punto 3.2.2, inciso iii) según las cuales el destinatario de la ayuda está obligado, por regla general, a contribuir significativamente al plan de reestructuración, no tiene carácter vinculante ni obliga a la Comisión a proceder a una interpretación estricta.
98. Francia sostiene que un caso en el que los compradores de una empresa son personas físicas -empleados de la empresa- y los fondos que aportan corresponden a su situación económica personal, debe considerarse que su compromiso con el plan de reestructuración es considerable a efectos de las Directrices.
99. Además, en este contexto la Decisión adolece, a su entender, de tres errores de apreciación.
100. En primer lugar, la Comisión no consideró el carácter de PYME de la empresa beneficiaria ni el hecho de que se encuentre situada en una región de «Nivel 2», tal como establecen las Directrices.
101. En segundo lugar, la Comisión no puede comparar la aportación de los compradores con el importe total de las ayudas (en ese caso, según la Comisión el compromiso particular asciende únicamente al 12 % de los fondos públicos). Más bien, deben relacionarse el capital privado aportado y las subvenciones asimilables al mismo, que en el presente caso ascienden únicamente a 22 millones de FRF. En ese caso, la participación de los fondos propios en la medida de reestructuración asciende al 22 % de las ayudas.
102. En tercer lugar, la Comisión no valoró suficientemente las considerables medidas de reestructuración adoptadas por la empresa beneficiaria (eliminación del 60 % de su capacidad de producción original, despido de 339 de sus 587 trabajadores). Según el Gobierno francés, estas medidas deben tenerse en cuenta asimismo a la hora de determinar la relación entre las aportaciones privadas y las ayudas públicas.
103. La Comisión considera, en primer lugar, que, en el fondo, ya no tiene importancia que la presente imputación de Francia sea fundada o no, ya que ni siquiera en el primero de los casos podría estimarse la pretensión de su recurso, tal como a su juicio han demostrado las consideraciones relativas a la viabilidad a largo plazo de la empresa. Por ello, a las siguientes consideraciones únicamente debe atribuírseles un carácter subsidiario.
104. Asimismo, la Comisión señala que tiene efectivamente la posibilidad de apartarse de lo establecido en las Directrices en casos excepcionales motivados. Sin embargo, la posibilidad de autorizar ayudas estatales está configurada en el Tratado como una excepción y, por ende, debe tratarse de manera restrictiva. Las ayudas deben apreciarse en función de sus efectos. A este respecto, procede considerar que la empresa beneficiaria opera en un mercado en el que la fuerte competencia ha dado lugar, en el pasado, a una fuerte disminución del volumen de empleo.
105. Los puntos 3.2.3 y 3.2.4 de las Directrices, que Francia menciona, se refieren, con sus medidas de flexibilización, a casos que no tienen nada que ver con el presente.
106. Por lo que respecta a la relación entre la contribución del comprador y los fondos estatales, de acuerdo con las Directrices, dicha aportación debe compararse con los costes totales de la reestructuración, lo que en el presente caso arroja un porcentaje del 12 %.
107. Por último, cuando alega que la Comisión habría debido considerar la reducción de la capacidad y el empleo acometida por la empresa, Francia ignora el sentido de la correspondiente Directriz, ya que, en su contexto, sólo pueden tenerse en cuenta aquellas contribuciones efectuadas por la empresa con cargo a sus propios recursos.
Apreciación
108. Por lo que respecta a la relación entre las ayudas y los costes y beneficios de la reestructuración, del punto 3.2.3, inciso iii) de las Directrices se desprende que el importe y la intensidad de la ayuda deben limitarse a lo estrictamente necesario para permitir llevar a cabo la reestructuración y guardar proporción con las ventajas que se espere obtener desde el punto de vista de la Comunidad. Por ello, normalmente se exige de los beneficiarios de las ayudas una contribución significativa al plan de reestructuración con sus propios recursos o con ayuda de financiación externa.
109. Este criterio pretende evitar que se pongan a disposición de la empresa afectada fondos que ésta no necesita para su reestructuración, sino que podrían utilizarse para aplicar una política comercial agresiva y distorsionadora del mercado. Esto sería de temer aun en el caso de que las ayudas liberaran fondos de la empresa o de los propietarios de la empresa que pudieran utilizarse en perjuicio de la competencia. En consecuencia, con arreglo a sus Directrices publicadas en 1999 la Comisión tiene en cuenta los recursos financieros disponibles de la empresa y de sus accionistas. Ciertamente, dichas Directrices no son directamente aplicables al presente caso, pero no cabe duda de que reflejan la experiencia acumulada por la Comisión en la aplicación de las anteriores Directrices y, por tanto, pueden utilizarse para efectuar precisiones en la medida en que no supongan una reorientación manifiesta con respecto a las anteriores Directrices.
110. En consecuencia, la Comisión también debería tener en cuenta el hecho de que los propietarios de la empresa, en cuanto empleados de su antecesora, disponen de recursos escasos y los invierten en su totalidad en el intento de mantener su empresa en funcionamiento. En tales circunstancias no cabe limitarse a comparar las cuotas de participación en los costes de una reestructuración. Así lo pone de manifiesto la práctica de la Comisión. En la Decisión relativa a las ayudas concedidas a la empresa italiana Seleco, la Comisión consideró que una participación de los propietarios del 40 % en la cuantía total de las medidas no constituía aún una participación propia suficientemente significativa. En cambio, en la Decisión relativa a las ayudas a la empresa alemana Wildauer Kurbelwelle GmbH, la Comisión consideró que una participación del 19,5 % constituía ya una participación significativa (y suficiente) en los costes de la reestructuración.
111. No obstante, el hecho de tomar en consideración tales circunstancias habría requerido, además de disponer de indicaciones más detalladas sobre la situación patrimonial de los propietarios, sobre todo que las autoridades francesas hubieran presentado un plan de reestructuración detallado, del que hubieran debido desprenderse, en particular, los costes de la reestructuración. Sólo un plan de ese tipo hubiera podido garantizar que las ayudas se destinaran exclusivamente a las medidas de reestructuración y no a aplicar una política de precios agresiva.
112. Sin contar con dicha información, es preciso limitarse a considerar la participación propia en los costes totales del proyecto. Sobre esta base, no parece constituir, en ningún caso, un error manifiesto de apreciación el hecho de que la Comisión considerara que la aportación de un capital social de 510.000 FRF más el importe desembolsado para la compra de 4,3 millones de FRF no constituía, en comparación con los 40 millones de FRF en ayudas estatales, una contribución propia significativa a la reestructuración.
113. A este respecto, también procede acoger la alegación de la Comisión según la cual deben tomarse como elemento de comparación las ayudas estatales en su totalidad, y no sólo la prima de inversión por importe de 22 millones de FRF. Al apreciar la significación de la contribución debe establecerse una comparación entre todos los fondos estatales y privados. El riesgo de una distorsión de la competencia se deriva de las ayudas estatales en su totalidad, y no sólo de una parte. Si se aplica este criterio, la participación de los compradores en la financiación de la nueva empresa ascendió únicamente al 12 % de las ayudas estatales. Esta proporción resulta, a primera vista, poco equilibrada.
114. Esta conclusión tampoco se ve modificada por las disposiciones de los puntos 3.2.3, relativas a las ayudas de reestructuración en regiones promocionables, y 3.2.4, relativas a las ayudas de reestructuración de las PYME. Es cierto que en dichas disposiciones se establece que, en tales casos, las ayudas pueden concederse en unas condiciones parcialmente menos estrictas. Sin embargo, ello se refiere únicamente al elemento, no abordado en la Decisión de la Comisión, de la reducción de la capacidad para compensar los perjuicios a la competencia y, en el caso de las pequeñas y medianas empresas, asimismo a la obligación de información.
115. En contra de lo que afirma Francia, tampoco debían incluirse en la comparación los despidos y los cierres de instalaciones productivas. Con arreglo a las Directrices, estas medidas carecen de pertinencia para la apreciación del criterio de que se trata.
116. En definitiva, tampoco la apreciación de la Comisión según la cual las ayudas concedidas no guardaban una proporción adecuada con los costes y beneficios de la reestructuración, ya que los compradores de la empresa no contribuyeron significativamente a la reestructuración, adolece de ningún error manifiesto de apreciación.
D. Sobre el criterio de la prevención de distorsiones de la competencia
117. En cuanto al criterio de la prevención de distorsiones de la competencia, el Gobierno francés critica tanto la apreciación de la Comisión como su motivación.
Sobre la apreciación de la información disponible
118. El Gobierno francés es de la opinión de que la apreciación de la Comisión según la cual la cuota de mercado relativamente pequeña de la empresa en el mercado europeo no es, en sí misma, razón para excluir distorsiones de la competencia, no considera los hechos comunicados a la Comisión el 30 de octubre de 1998. Si la Comisión hubiera considerado dichos datos, habría podido llegar a la conclusión de que quedaba excluida cualquier distorsión de la competencia. En cambio, la Comisión parece haberse basado únicamente en las declaraciones de carácter muy general de diversos competidores.
119. En cambio, la Comisión se remite al hecho de que la postura francesa se encuentra totalmente en contradicción con el tenor de la Decisión impugnada. En ella, la Comisión abordó de manera detallada la viabilidad de la empresa y la relación entre las ayudas y los costes y beneficios de la reestructuración. Habida cuenta de la conclusión de que las ayudas no cumplían dos de los cuatro criterios establecidos en las Directrices, no era en modo alguno necesario efectuar un análisis de la cuestión de las distorsiones de la competencia.
120. A este respecto, basta con señalar una vez más que, por regla general, una ayuda debe cumplir con todas las exigencias establecidas en las Directrices para poder ser autorizada con arreglo al artículo 92, apartado 3, del Tratado CE. Con base en las conclusiones a las que se ha llegado anteriormente, la Comisión ya no estaba obligada a analizar la cuestión de los posibles riesgos de distorsiones de la competencia.
Motivación
121. La República Francesa se queja de que la Decisión no contiene ninguna consideración fundada y precisa sobre la cuestión de la prevención de las distorsiones de la competencia.
122. La Comisión replica que es de todo punto suficiente señalar, en la exposición de motivos, que no se cumplían dos de los cuatro criterios establecidos en las citadas Directrices. Por consiguiente considera que no es necesario analizar un tercer punto.
123. Dado que la Comisión era de la opinión de que, en virtud del análisis anterior de otros criterios contenidos en las Directrices, ya no era necesario ocuparse de esta cuestión, tampoco necesitaba formular motivación alguna a este respecto. Como queda indicado, también esta tesis es correcta.
E. Resumen
124. La Decisión de la Comisión está justificada por tres motivos. La República Francesa no presentó un plan de reestructuración suficiente, no se demostró la viabilidad a largo plazo de la sociedad Nouvelle Filature Lainière de Roubaix con arreglo al plan de reestructuración, y la ayuda no guardaba una proporción adecuada con la participación de los propietarios de la empresa en las medidas de reestructuración. La República Francesa no ha conseguido refutar las apreciaciones de la Comisión sobre estos aspectos.
VI. Costas
125. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. En consecuencia, en el presente caso procede condenar en costas a Francia.
VII. Conclusión
126. En virtud de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que:
1. Desestime el recurso.
2. Condene en costas a la República Francesa.