61983C0288
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
MARCO DARMON
fremsat den 20. marts 1985 (
*1
)
Høje Domstol.
1.
Den foreliggende traktatbrudssag, som er anlagt i medfør af EØF-traktatens artikel 169 af Kommissionen mod Irland, vedrører Fællesskabets bestemmelser om bevægeligheden for nye kartofler, importeret til Fællesskabet fra Cypern.
Ved den i 1973 indgåede associeringsaftale mellem Det europæiske økonomiske Fællesskab og republikken Cypern (EFT L 133 af 21.5.1973, s. 2) blev Cypern i første omgang berettiget til, inden for en række årligt fastsatte toldkontingenter, at foretage toldfri indførsel til Det forenede Kongerige af nye kartofler. Kontingentets årlige størrelse skulle fastsættes »under hensyn til den traditionelle indførsel af varer med oprindelse i Cypern til Det forenede Kongerige«. Ved en i 1978 indgået tillægsprotokol om fastsættelse af visse bestemmelser for samhandelen med landbrugsvarer mellem Det europæiske økonomiske Fællesskab og republikken Cypern (EFT L 172 af 28.6.1978, s. 3 og 11) blev der for kartofler med oprindelse i Cypern foretaget en nedsættelse af den told, som skal erlægges i henhold til den fælles toldtarif ved indførsel til Fællesskabet.
Det fremgår af sagens akter, at indtil Fællesskabets ordning for plantesundhedskontrol trådte i kraft den 1. marts 1980 havde man endnu ikke på det irske kartoffelmarked mærket følgerne af associeringsaftalen på grund af de på området indtil da gældende nationale bestemmelser. Ifølge oplysningerne fra den irske regering blev der fra sommeren 1980 indført betydelige mængder nye kartofler til Irland. Da det irske marked altid havde været selvforsynende, ja nærmest havde et mindre overskud, havde indførslerne ifølge den irske regering medført forstyrrelser i den prismæssige ligevægt og udgjorde en alvorlig trussel for indtægten hos landets små producenter.
Dette var baggrunden for, at landbrugsministeren den 6. marts 1981 udstedte en bekendtgørelse (»Potatoes (Regulation of Import) Order«), hvorved der blev indført en licensordning for import af kartofler til Irland. Bekendtgørelsens artikler 3 og 4 lyder som følger:
»3)
Bekendtgørelsen finder anvendelse på rå, uforarbejdede kartofler produceret i et andet land eller område end Det europæiske økonomiske Fællesskabs medlemsstater.
4)
Importen af de i bekendtgørelsen omhandlede kartofler er Forbudt, medmindre
a)
de importeres i henhold til en licens, udstedt af vedkommende minister, og i overensstemmelse med de i licensen fastsatte betingelser, og
b)
licensen på indførselstidspunktet overgives til de kompetente told-og forbrugsafgiftsmyndigheder«.
På foranledning af en i april 1982 modtaget klage fra en irsk importør, som havde fået afslag på en ansøgning om importlicens for nye kartofler med oprindelse i Cypern, besluttede Kommissionen at indlede proceduren i henhold til EØF-traktatens artikel 169, med den begrundelse, at den irske regering ikke blot anvendte de nævnte bestemmelser i bekendtgørelsen på kartofler, som var direkte indført til Irland fra tredjelande, men også på de kartofler, der var bragt i fri omsætning i en anden medlemsstat forud for importen til Irland. Den 1. august 1983 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Irland til at ophæve bestemmelsen, hvorefter der krævedes importlicens for kartofler, som var bragt i fri omsætning i en anden medlemsstat. I begrundelsen gjorde Kommissionen den irske regering opmærksom på, at den i henhold til EØF-traktatens artikel 115 kunne ansøge Kommissionen om bemyndigelse til at undtage kartofler med oprindelse i tredjelande fra fællesskabsbehandlingen, og at Kommissionen i så fald ville tage stilling til, om betingelserne for at meddele en sådan tilladelse var opfyldt. I en skrivelse af 25. oktober 1983 fastholdt den irske regering, som svar på den begrundede udtalelse, den opfattelse, at bekendtgørelsen alene havde til formål at sikre, at fællesskabsbestemmelserne blev anvendt i Irland i overensstemmelse med deres ånd og formål. Regeringen ansøgte herefter om, at der med tilbagevirkende kraft i medfør af artikel 115 blev udstedt en bemyndigelse til at træffe de kritiserede foranstaltninger.
2.
Det fremgår af det tidligere anførte, at bekendtgørelsen blev udstedt med det formål at afbøde de for det irske marked særdeles skadelige virkninger af indførslerne af kartofler med oprindelse i Cypern. Vi undgår imidlertid ikke frem for alt at måtte bedømme sagen ud fra fællesskabsrettens principper.
Det fremgår umiddelbart ved en gennemlæsning af bekendtgørelsens artikler 3 og 4, at kun kartofler, der er produceret i en af Det europæiske økonomiske Fællesskabs medlemsstater, er undtaget fra kravet om forudgående udstedelse af licens. Kommissionen har her med rette anført, at de nævnte bestemmelser kan anvendes på alle de i et tredjeland producerede kartofler. Der sondres nemlig ikke mellem de produkter, der indføres direkte fra et tredjeland, og de produkter, der allerede er indført til en af Fællesskabets medlemsstater, og for hvilke denne medlemsstat har opkrævet gældende told og afgifter med tilsvarende virkning.
Der er endnu ikke oprettet nogen fælles markedsordning for kartofler, på trods af de forberedelser, der har været gjort hertil i hvert fald siden 1976 (se herom den skriftlige forespørgsel nr. 1253/80 fra Blaney til Kommissionen for De europæiske Fællesskaber og det af Gundelach på Kommissionens vegne afgivne svar herpå, EFT C 335 af 22. 12. 1980, s. 15). I mangel af særlige bestemmelser herom er nævnte landbrugsprodukt undergivet traktatens generelle bestemmelser vedrørende samhandelen med varer. Som Domstolen har fastslået i sag 68/76:
»... bestemmes [det] i artikel 38, stk. 1, at fællesmarkedet tillige omfatter landbruget og handelen med landbrugsprodukter, og i artikel 38, stk. 2, at bestemmelserne vedrørende fællesmarkedets oprettelse finder anvendelse på landbrugsprodukter, medmindre andet er bestemt i artiklerne 39-46;
efter overgangsperiodens udløb kan artiklerne 39-46 således ikke påberåbes som støtte for en ensidig fravigelse af kravene i traktatens artikel 34, ej heller for så vidt angår et landbrugsprodukt, for hvilket der endnu ikke er blevet oprettet en fælles markedsordning;« (Kommissionen mod Den franske Republik, dom af 16. marts 1977, Sml. s. 515, se præmisserne 20 og 21, s. 531) (mine fremhævelser).
Traktatens artikler 9 og 10 finder altså også anvendelse i det foreliggende tilfælde. Artikel 9 vedrører afskaffelsen af de toldmæssige hindringer for indførsel og udførsel til og fra Fællesskabets medlemsstater, indførelsen af en fælles toldtarif over for tredjelande, og udstrækker anvendelsesområdet for traktatens artikler 12-17 og 30-37 til de varer, som er i fri omsætning i medlemsstaterne.
Varer i fri omsætning er defineret på følgende måde i artikel 10, stk. 1 :
»Ved varer, som frit kan omsættes i en Medlemsstat, forstås sådanne fra tredjeland hidrørende varer, for hvilke de af vedkommende Medlemsstat foreskrevne formaliteter i forbindelse med indførslen er blevet opfyldt, og for hvilke denne Medlemsstat har opkrævet gældende told og afgifter med tilsvarende virkning, og for hvilke disse told- og afgiftsbeløb ikke er blevet helt eller delvis godtgjort.«
Domstolen har i dommen i sag 41/76 (Donckerwolcke mod anklagemyndigheden, dom af 15. december 1976, Sml. s. 1921, se navnlig præmisserne 14-18, s. 1935) udtrykkeligt henvist til denne definition.
Traktatens artikel 10 omhandler told og afgifter, som opkræves i henhold til den fælles toldtarif på varer fra tredjelande, der ikke har nogen særordning med Fællesskabet, eller som opkræves i henhold til en aftale om nedsættelse af toldsatserne i henhold til den fælles toldtarif, hvilket f.eks. er tilfældet med den aftale, der blev indgået med Cypern i 1973, med senere ændringer (ovennævnte aftale og tillægsprotokol fra 1978; Rådets forordning (EØF) nr. 3746/81 af 21. 12. 1981 om fastsættelse af den ordning, der efter den 31.december 1981 skal gælde for samhandelen med Cypern, EFT L 374 af 30. 12. 1981, s. 4; Rådets forordning (EØF) nr. 671/82 af 22. 3. 1982 om åbning, fordeling og forvaltning af et fællesskabstoldkontingent for nye kartofler... med oprindelse i Cypern (1982), EFT L 79 af 25. marts 1982, s. 3; Rådets forordning (EØF) nr. 1226/83 af 16. 5. 1983, som afløste ovennævnte forordning nr. 671/82, EFT L 131 af 20. 5. 1983, s. 3).
Varer med oprindelse i en af medlemsstaterne og varer, der er i »fri omsætning« i en medlemsstat, er altså ligestillet med hinanden, og på grundlag af denne fuldstændige og definitive ligestilling, har Domstolen draget følgende slutninger:
»det følger af denne ligestilling, at bestemmelserne i artikel 30 om ophævelse af kvantitative restriktioner og alle foranstaltninger med tilsvarende virkning i lige grad finder anvendelse på varer med oprindelse inden for Fællesskabet og på varer, der befinder sig i fri omsætning i en medlemsstat, uden hensyn til disse varers oprindelse;
de ved traktatens forbudte foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner omfatter enhver af medlemsstaternes ordninger for handelen, som, direkte eller indirekte, øjeblikkeligt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Fællesskabet;
den nævnte bestemmelse udgør en hindring for, at der på vareudvekslingen inden for Fællesskabet anvendes nationale regler, hvorved der opretholdes et — selv rent formelt — krav om importlicenser eller enhver anden tilsvarende ordning;«(jh. tidligere nævnte sag 41/76, Donckerwolcke, præmisserne 18-20; se endvidere sag 48/74, Charmasson, dom af 10. december 1974, Sml. s. 1383; nævnte sag 68/76, Kommissionen mod Den franske Republik, sag 118/78, Meijer BV mod Department of Trade, Ministry of Agriculture..., dom af 29. marts 1979, Sml. s. 1387; sag 231/79, Kommissionen mod Det forenede Kongerige, dom af 29. marts 1979, Sml. s. 1447; sag 232/78, Kommissionen mod Den franske Republik, dom af 25. september 1979, Sml. s. 2729).
I den samme sag, som jeg lige har citeret, sag 41/76 (se præmisserne 27 og 28, Sml. 1976, s. 1936), har Domstolen imidlertid tilføjet:
»den fælles handelspolitiks ufuldkomne tilstand ved udløbet af overgangsperioden har bl.a. til følge at opretholde handelspolitiske forskelle mellem medlemsstaterne, som kan fremkalde omlægninger i samhandelen eller medføre økonomiske vanskeligheder i visse medlemsstater«,
og at
»artikel 115 gør det muligt at afhjælpe vanskeligheder af denne art...«,
hvorved Domstolen dog har præciseret, at der ved nævnte artikel tillægges Kommissionen en beføjelse, til at gribe ind og til at
»bemyndige medlemsstaterne til at træffe beskyttelsesforanstaltninger, blandt andet i form af en undtagelse fra princippet om fri bevægelighed inden for Fællesskabet for sådanne varer med oprindelse i tredjelande, som befinder sig i fri omsætning i én af medlemsstaterne«.
I samme forbindelse understreges det i dommen:
»da kompetencen på det handelspolitiske område i sin helhed er overført til Fællesskabet som følge af artikel 113, stk. 1, er nationale handelspolitiske foranstaltninger nemlig kun gyldige efter overgangsperiodens udløb i henhold til en særlig bemyndigelse fra Fællesskabet;« (jfr. nævnte dom i sag 41/76, præmis 32).
Det er således klart fastslået i Domstolens praksis,
—
at varer, som er bragt i fri omsætning, skal sidestilles med varer med oprindelse i medlemsstaterne,
—
at traktatens artikel 30 følgelig finder anvendelse på disse varer,
—
at der i traktatens artikel 115 er hjemmel til at afbøde de skadelige virkninger af, at varerne sidestilles,
—
at dette sidste imidlertid kræver en forudgående bemyndigelse fra Fællesskabet, og at en sådan bemyndigelse er en nødvendig betingelse for at træffe en national foranstaltning.
For at kunne gøre indskrænkninger i den fri bevægelighed inden for Fællesskabet for nye kartofler var Irland således forpligtet til at gå frem efter traktatens artikel 115 og desuden følge den procedure, der er fastsat for anvendelsen af nævnte artikel ved Kommissionens beslutning af 20. december 1979»om de tilsyns- og beskyttelsesforanstaltninger, som medlemsstaterne kan bemyndiges til at træffe over for indførsel af visse varer, der har oprindelse i tredjelande og er overgået til fri omsætning i en anden medlemsstat« (EFT L 16 af 22. 1. 1980, s. 14 ff.).
De nævnte principper skal jeg herefter i det følgende bringe i anvendelse på den foreliggende sag. Man kommer her ikke uden om at måtte konstatere, at i mangel af en udtrykkelig fravigelse, finder den omhandlede irske bekendtgørelse tillige anvendelse på nye kartofler med oprindelse i et tredjeland, som er bragt i fri omsætning i en anden medlemsstat. Herved er den omhandlede bekendtgørelse, som den irske regering ensidigt har udstedt uden at iagttage fællesskabsproceduren i traktatens artikel 115, i strid med princippet i artikel 30, uanset hvorledes bekendtgørelsen i øvrigt er blevet anvendt.
Ganske vist er det anført af den irske regering, at bekendtgørelsen blev drøftet uformelt med Kommissionen, før den blev vedtaget — hvilket bekræftes af Kommissionen — og at Kommissionen ikke rent umiddelbart gjorde indvendinger mod bekendtgørelsens ordlyd, som var blevet meddelt den den 15. juli 1981.
Det er også rigtigt, at der i 1982 blev givet afslag på udstedelse af licenser for 38000 tons kartofler med oprindelse i Cypern, og at det følgelig er temmelig usandsynligt, at hele denne mængde er blevet bragt i fri omsætning.
Dette er imidlertid uden betydning. Det afgørende i denne sag er anvendelsen af et princip, som indeholder et forbud mod at opstille hindringer, herunder potentielle hindringer, for den fri bevægelighed inden for Fællesskabet af varer, som er blevet lovmæssigt indført til en medlemsstat.
Kommissionens midlertidige passivitet kan hverken have til følge at berøve Kommissionen retten til at udøve sine beføjelser eller at tildele Irland en ret, som den alene kunne udnytte med Fællesskabets samtykke.
3.
Da denne sag vedrører anvendelsen af et princip, kunne jeg for så vidt allerede her afslutte mine bemærkninger på dette punkt. Jeg foretrækker imidlertid ikke at lade den irske regerings argument stå ubesvaret, ifølge hvilket Irland var berettiget til at vedtage bekendtgørelsen i det omfang, republikken Cypern ikke havde overholdt den forpligtelse, som den påtog sig over for Kommissionen ved skrivelse af 18. marts 1981, hvori det hedder, at
»... med hensyn til den toldnedsættelse ved indførslen af nye kartofler med oprindelse i Cypern, hvorom der er truffet bestemmelse i den mellem Fællesskabet og Cypern indgåede protokol, agter regeringen for republikken Cypern at lade sine udførsler til Fællesskabet finde afsætning på sit traditionelle marked, dvs. Det forenede Kongerige«.
En skrivelse, der indeholder et sådant løfte, og hvori den første medlemsstat, som er bestemmelsessted for varerne, omtales, kan ikke ændre de pågældende varers status af »varer, som frit kan omsættes«, og kan derfor ikke indskrænke de tidligere anførte princippers anvendelsesområde.
Uanset om dette løfte måtte være blevet efterlevet eller ej, gælder den ved dommen i sagen Donckerwolcke fastlagte praksis ubegrænset.
4.
Tilbage bliver gennemgangen af anbringendet om, at bekendtgørelsen er begrundet i hensynet til beskyttelse af den offentlige orden.
Den irske regering har under henvisning til EØF-traktatens artikel 36 anført, at »bestemmelserne i artiklerne 30-34 ikke udelukker indførselsforbud eller -restriktioner, som er begrundet i hensynet til beskyttelse af den offentlige orden« Regeringen har i den forbindelse gjort gældende, at beskyttelsen af det nationale marked havde rejst et problem vedrørende den offentlige orden, dels på grund af de meget alvorlige forstyrrelser, som overfyldningen af markedet med importerede kartofler kunne forvolde, dels på grund af Kommissionens manglende vilje til eller mulighed for at fremme en harmonisk udvikling af den økonomiske virksomhed mellem medlemsstaterne i overensstemmelse med målene for den fælles landbrugspolitik (traktatens artikel 39) eller med Det europæiske økonomiske Fællesskabs opgave som helhed (traktatens artikel 2).
Den irske regering har endvidere anført, at Kommissionen havde undladt at træffe foranstaltninger inden for rammerne al associeringsaftalen med Cypern, som sikrede en effektiv beskyttelse af markederne i hver af de enkelte medlemsstater, hvorfor bekendtgørelsen var uomgængeligt nødvendig for at sikre de mål, som er fastsat i traktatens artikel 39.
Dette anbringende kan ikke tages til følge.
Som det er påpeget af Kommissionen under henvisning til Domstolens dom i sag 7/61, Kommissionen mod Den italienske Republik (dom af 19.12.1961, Sml. 1954-1964, s. 271, se navnlig s. 277), vedrører artikel 36
»... tilfælde af ikke-økonomisk art, som ikke kan komme i strid med principperne i artiklerne 30 til 34, hvilket fremgår af det sidste punktum i denne artikel«.
Sidstnævnte bestemmelse foreskriver, at »forbud eller restriktioner«, der kan være begrundet i bl.a. hensynet til den offentlige orden,
»hverken [må] udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem Medlemsstaterne.«
Den irske bekendthgørelse var imidlertid hovedsagelig begrundet i et ønske om at beskytte det større antal landmænd, hvis indtægter i vidt omfang er afhængig af salget af deres egen kartoffelhøst. Der var følgelig tale om beskyttelse af økonomiske interesser.
I et sådant tilfælde tilkommer det, som det fremgår af de tidligere nævnte domme (se navnlig nævnte dom i sag 232/78, Sml. 1979, s. 2739, præmis 8), fællesskabsinstitutionerne at gribe ind og træffe foranstaltninger til en harmonisering af de nationale markeder, eller i mangel heraf, indføre de nødvendige korrektionsmekanismer. Ifølge traktatens artikel 115 kan Kommissionen således bemyndige »Medlemsstaterne til at træffe de nødvendige beskyttelsesforanstaltninger på de vilkår og i den nærmere udformning, som den fastsætter«.
I den situation, hvor der forelå en, i givet fald, reel trussel om forstyrrelse af det nationale marked for kartofler, var den irske regering altså forpligtet til at indgive ansøgning til Kommissionen om en bemyndigelse i henhold til artikel 115. Den irske regering undlod imidlertid at gøre dette i den herfor foreskrevne form og med angivelse af den fornødne begrundelse, under henvisning til, at det ville have været nytteløst at indgive en sådan ansøgning, da de for denne procedure gældende tidsfrister var for lange til, at den truende fare kunne afværges.
Det fremgår imidlertid af artikel 3, stk. 6, i den tidligere nævnte beslutning, truffet i medfør af traktatens artikel 115, at Kommissionen på medlemsstaternes begæring skal træffe beslutningen inden fem hverdage efter ansøgningens modtagelse.
Den omstændighed, at den irske regering har undladt at indgive en rettidig ansøgning til Kommissionen om bemyndigelse til at træffe de beskyttelsesforanstaltninger, som den anså for uomgængelig nødvendige, kan ikke begrunde, at der til fordel for Irland opstilles en slags formodning for, at der forelå en nødsituation, som gjorde det berettiget at udstede den anfægtede bestemmelse i bekendtgørelsen.
5.
Jeg skal følgelig foreslå Domstolen
1)
at statuere, at Irland har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler det i henhold til EØF-traktatens artikel 30, ved at stille krav om udstedelse af importlicenser for rå kartofler med oprindelse i tredjelande, som er i fri omsætning i en anden medlemsstat.
2)
At tilpligte Irland at afholde sagens omkostninger.
(
*1
) – Oversat fra fransk.