61986CJ0249_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo 249/86,
Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico Joern Pipkorn e por Julian Currall, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no gabinete de Georgios Kremlis, igualmente membro do Serviço Jurídico da Comissão, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburgo,
demandante,
contra
República Federal da Alemanha, representada por Dietmar Knopp, advogado no foro de Colónia, na qualidade de mandatário do Governo da República Federal da Alemanha, com domicílio escolhido na chancelaria da embaixada da República Federal da Alemanha, 20-22, avenue Emile- -Reuter, L-2420 Luxemburgo,
demandada,
que tem por objecto declarar verificado que, ao introduzir e manter na sua legislação nacional disposições que, como condição para a prorrogação do cartão de residência dos membros da família de trabalhadores migrantes da Comunidade, enunciam ou admitem a obrigação de viver em condições normais de alojamento, não somente no momento da instalação em casa do trabalhador migrante em causa, mas durante todo o período de residência, a República Federal da Alemanha faltou às obrigações que lhe incumbem por força do artigo 48.° do Tratado CEE e do n.° 3 do artigo 10.° do Regulamento n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968 (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77),
O TRIBUNAL,
constituído pelos Srs. O. Due, presidente, T. F. O' Higgins e F. Grévisse, presidentes de secção, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, M. Díez de Velasco e M. Zuleeg, juízes,
advogado-geral: J. Mischo
secretário: B. Pastor, administradora
visto o relatório para audiência e após a realização desta em 24 de Novembro de 1988,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 17 de Janeiro de 1989,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal em 29 de Setembro de 1986, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção destinada a fazer declarar que, ao adoptar e manter na sua legislação nacional disposições que subordinam a renovação do cartão de residência dos membros da família de trabalhadores migrantes da Comunidade à condição de que estes vivam num alojamento adequado, não somente no momento em que se instalam com o trabalhador migrante em causa, mas durante todo o período da sua residência, a República Federal da Alemanha faltou às obrigações que lhe incumbem por força do artigo 48.° do Tratado CEE e do n.° 3 do artigo 10.° do Regulamento n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77).
2 A Comissão afirma na petição que, nos termos do n.° 1 do artigo 7.° da Aufenthaltsgesetz EWG (lei relativa à entrada e residência dos cidadãos da CEE), na sua versão de 31 de Janeiro de 1980 (BGBl, I, 1980, de 6.2.1980, p. 117), "uma autorização de residência será concedida, mediante requerimento, aos membros da família (n.° 2 do artigo 1.°) de quem seja titular da mesma autorização e disponha, para si próprio e para os membros da sua família, de um alojamento considerado adequado segundo os critérios aplicados, nesta matéria, no lugar de residência". O n.° 5 do mesmo artigo esclarece, na sua penúltima frase, que a "autorização de residência concedida aos membros da família dos trabalhadores será prorrogada, mediante requerimento, por um período não inferior a cinco anos, se as condições necessárias à sua concessão se mantiverem" e o n.° 9 da mesma disposição prevê que o "período de validade da autorização de residência pode ser reduzido a posteriori se deixarem de estar reunidas as condições necessárias à sua concessão". Foram dirigidas à Comissão queixas, segundo as quais a República Federal da Alemanha teria recusado, em certos casos, prorrogar a autorização de residência dos membros da família de um trabalhador migrante, ameaçando-os de medidas de polícia, tais como a expulsão para o seu país de origem, quando o alojamento ocupado pelo trabalhador e sua família deixou de corresponder às condições prevalecentes no lugar de residência.
3 Entendendo que o artigo 7.° da Aufenthaltsgesetz EWG era incompatível com o artigo 48.° do Tratado CEE e com o n.° 3 do artigo 10.° do Regulamento n.° 1612/68, já referido, a Comissão endereçou à República Federal da Alemanha, em 11 de Setembro de 1984, uma notificação de incumprimento, em conformidade com o primeiro parágrafo do artigo 169.° do Tratado. Após ter examinado as observações da República Federal da Alemanha, comunicadas por carta de 6 de Novembro de 1984, a Comissão emitiu, em 9 de Setembro de 1985, um parecer fundamentado. Entendendo que as observações da República Federal da Alemanha, formuladas em resposta ao parecer fundamentado por carta de 4 de Dezembro de 1985, não eram satisfatórias, a Comissão propôs a presente acção.
4 Para mais ampla exposição das disposições comunitárias e nacionais em causa, da tramitação do processo e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Esses elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
5 Os n.os 1 e 2 do artigo 10.° do Regulamento n.° 1612/68, já referido, reconhecem essencialmente aos membros da família do trabalhador migrante, nacional de um Estado-membro, o direito de se instalarem com o trabalhador no território do Estado-membro em que este está empregado; o n.° 3 desse mesmo artigo especifica que, "para efeitos do disposto nos n.os 1 e 2, o trabalhador deve ter um alojamento para a sua família, considerado normal para os trabalhadores nacionais na região onde está empregado, sem que esta disposição possa originar discriminação entre os trabalhadores nacionais e os trabalhadores provenientes de outros Estados-membros". As partes estão em desacordo quanto à interpretação desta disposição.
6 A República Federal da Alemanha alega, em primeiro lugar, que esta disposição tem por objecto regulamentar o direito de residência durante todo o período de permanência no Estado de acolhimento, e que o respeito da obrigação de dispor de um alojamento normal, aplicando-se a todo o período da residência, deve, por conseguinte, ser verificado tanto na altura da chegada de cada novo membro da família como durante a permanência no território do Estado de acolhimento e, designadamente, na altura de cada renovação do cartão de residência. Nestas condições, o artigo 7.° da Aufenthaltsgesetz EWG não violaria o direito comunitário.
7 A Comissão, em contrapartida, alega que o n.° 3 do artigo 10.° do Regulamento n.° 1612/68 tem em vista, unicamente, o momento em que os membros da família do trabalhador migrante se instalam debaixo do seu tecto. A condição relativa ao alojamento, referida neste número, deveria por isso ser interpretada no sentido de que só pode ser invocada pelos Estados-membros na altura da primeira admissão dos membros da família do trabalhador no seu território.
8 Convém, em primeiro lugar, recordar que as disposições do Regulamento n.° 1612/68, do Conselho, especificam o conteúdo do princípio da livre circulação dos trabalhadores, formulado nos artigos 48.° e 49.° do Tratado CEE. Por conseguinte, este regulamento deve ser interpretado à luz das referidas disposições do Tratado, que impõem a tomada de todas as medidas necessárias com vista a realizar progressivamente a livre circulação dos trabalhadores.
9 Convém igualmente recordar a este propósito que, tal como o Tribunal declarou no seu acórdão de 8 de Abril de 1976 (Royer, 48/75, Recueil, p. 497), o direito dos nacionais de um Estado-membro de entrar no território de outro Estado-membro e de aí permanecer, para os efeitos pretendidos pelo Tratado - nomeadamente, para aí procurarem ou exercerem uma actividade profissional, assalariada ou independente, ou para aí se juntarem ao cônjuge ou à família - constitui um direito directamente conferido pelo Tratado ou, consoante o caso, pelas disposições adoptadas em execução deste, e que este direito se adquire independentemente da emissão de um título de residência pela autoridade competente de um Estado-membro.
10 Convém, em seguida, observar que é necessário interpretar o Regulamento n.° 1612/68 à luz da exigência do respeito da vida familiar mencionado no artigo 8.° da Convenção de Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. Este respeito faz parte dos direitos fundamentais que, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal, reafirmada no preâmbulo do Acto Único Europeu, são reconhecidos pelo direito comunitário.
11 Há que notar, por fim, que o n.° 3 do artigo 10.° do Regulamento n.° 1612/68 deve ser interpretado em função do sistema e da finalidade desse regulamento. Ora, resulta do conjunto da suas disposições que, com vista a facilitar a circulação dos membros da família dos trabalhadores, o Conselho tomou em consideração, por um lado, a importância que reveste, do ponto de vista humano, para o trabalhador, o reagrupamento da sua família junto de si e, por outro, a importância de que se reveste, sob todos os pontos de vista, a integração do trabalhador e da sua família no Estado-membro de acolhimento, sem qualquer diferença de tratamento em relação aos nacionais.
12 Resulta das considerações que precedem, que o n.° 3 do artigo 10.°, já referido, deve ser interpretado no sentido de que a condição de dispor de um alojamento considerado normal se impõe unicamente como condição de acolhimento de cada membro da família junto do trabalhador e que, uma vez terminado o reagrupamento da família, a situação do trabalhador migrante não poderá diferir da dos trabalhadores nacionais em relação às exigências respeitantes ao alojamento.
13 Por conseguinte, se o alojamento, considerado normal na altura da chegada dos membros da família do trabalhador migrante, deixar de corresponder a esta exigência na sequência de novo evento, como o nascimento ou a maioridade de um descendente, as medidas a tomar, eventualmente, em relação aos membros da família do trabalhador não poderão ser diferentes daquelas a que estão sujeitos os nacionais, nem conduzir a discriminações entre nacionais e cidadãos comunitários.
14 Uma sanção diferente só seria compatível com os objectivos prosseguidos pelo n.° 3 do artigo 10.° do Regulamento n.° 1612/68 se o trabalhador migrante tivesse obtido um alojamento adequado unicamente para poder beneficiar do direito de residência dos membros da sua família e o tivesse abandonado uma vez obtida a autorização.
15 A legislação alemã é incompatível, portanto, com as obrigações resultantes do direito comunitário, na medida em que prevê a não renovação de uma autorização de residência ou a redução a posteriori do período de validade da autorização de residência de um membro da família de um trabalhador migrante pelo facto de o alojamento da família já não poder ser considerado adequado segundo os critérios aplicados, nesta matéria, no lugar de residência, quando sanções de gravidade comparável não estão previstas em relação aos cidadãos nacionais.
16 A República Federal da Alemanha alegou que o direito à livre circulação devia ser limitado quando a segurança pública e a ordem pública fossem ameaçadas; ora, o facto de se ocupar um alojamento inadequado perturbaria a segurança pública e a ordem pública, noções que, segundo a República Federal da Alemanha, deveriam ser determinadas em função de critérios nacionais; o artigo 7.° da Aufenthaltsgesetz EWG, ora em causa, não teria uma função essencialmente repressiva, mas um papel preventivo; tratar-se-ia de um meio indispensável para incitar os trabalhadores a respeitar a condição relativa ao alojamento. Por conseguinte, esta disposição seria justificada, tendo em conta o disposto no artigo 48.° do Tratado.
17 Convém recordar, em primeiro lugar, que, como o Tribunal declarou no seu acórdão de 27 de Outubro de 1977 (Bouchereau, 30/77, Recueil, p. 1999), o recurso à noção de ordem pública supõe a existência, afora a perturbação para a ordem social que constitui qualquer infracção à lei, de uma ameaça real e suficientemente grave, que afecte um interesse fundamental da sociedade.
18 É de recordar, igualmente, que, tendo em conta o disposto no artigo 3.°, n.os 1 e 2, da Directiva 64/221/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1964, para a coordenação de medidas especiais relativas aos estrangeiros em matéria de deslocação e estada justificadas por razões de ordem pública, segurança pública e saúde pública (JO, p. 850; EE 05 F1 p. 36), segundo o qual as "medidas de ordem pública ou de segurança pública devem fundamentar-se, exclusivamente, no comportamento pessoal do indivíduo em causa", o Tribunal especificou, no seu acórdão de 26 de Janeiro de 1975 (Bonsignore, 67/74, Recueil, p. 297), que "não podem ser acolhidas, em relação aos nacionais dos Estados-membros da Comunidade, no que toca às medidas destinadas a salvaguardar a ordem pública e a segurança pública, justificações desligadas do caso individual" ou baseadas "em motivos de prevenção geral".
19 Convém salientar, em seguida, que o Tribunal declarou no seu acórdão de 10 de Maio de 1982 (Adoui e Cornuaille, 115 e 116/81, Recueil, p. 1665), que, se bem que o direito comunitário não imponha aos Estados-membros uma escala uniforme de valores no que toca à apreciação dos comportamentos susceptíveis de ser considerados contrários à ordem pública, há, no entanto, que declarar que um comportamento não poderá ser considerado suficientemente grave para justificar restrições à admissão ou à residência, no território de um Estado-membro, de um nacional de outro Estado-membro, nos casos em que o primeiro Estado não tome, em relação ao mesmo comportamento, quando praticado pelos seus próprios cidadãos, medidas repressivas ou outras medidas reais e efectivas destinadas a combater esse comportamento. Esse Estado-membro não poderá, por conseguinte, ao abrigo da reserva relativa à ordem pública inscrita nos artigos 48.° e 56.° do Tratado, expulsar do seu território um nacional de outro Estado-membro ou recusar-lhe o acesso ao território em virtude de um comportamento que, no caso dos seus próprios nacionais, não dá ocasião a medidas repressivas ou a outras medidas reais e efectivas destinadas a combater esse comportamento.
20 Convém, por fim, acrescentar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal, e nomeadamente o seu acórdão de 7 de Julho de 1976 (Watson e Belmann, 118/75, Recueil, p. 1185), uma medida de expulsão constitui a negação do próprio direito conferido e garantido pelo Tratado, não se justificando a utilização dessa sanção quando seja tão desproporcionada em relação à gravidade da infracção que se transforme num entrave à livre circulação das pessoas.
21 A República Federal da Alemanha alega igualmente que a aplicação na prática, pelas autoridades alemãs, do artigo 7.° da Aufenthaltsgesetz EWG não implica qualquer discriminação em relação às famílias dos trabalhadores migrantes e que não se verificou qualquer expulsão de um membro da família de um trabalhador.
22 Convém recordar a este propósito que, segundo jurisprudência constante do Tribunal, não é possível considerar que simples práticas administrativas, por natureza modificáveis ad libitum pela administração, dêem uma execução válida às obrigações decorrentes do Tratado.
23 Resulta do conjunto dos desenvolvimentos que precedem que há que reconhecer que, ao adoptar e manter na sua legislação nacional disposições que subordinam a renovação do cartão de residência dos membros da família de trabalhadores migrantes da Comunidade à condição de estes viverem num alojamento adequado, não somente no momento em que se instalem com o trabalhador migrante em causa, mas durante todo o período da sua residência, a República Federal da Alemanha faltou às obrigações que lhe incumbem por força do n.° 3 do artigo 10.° do Regulamento n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968.
24 Dado que a legislação alemã é incompatível com o n.° 3 do artigo 10.° do Regulamento n.° 1612/68 do Conselho, já referido, não há que examinar a acusação da Comissão segundo a qual a legislação é igualmente incompatível com o artigo 48.° do Tratado CEE.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
25 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se a parte vencedora o houver requerido. Tendo a República Federal da Alemanha sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:
1) Ao adoptar e manter na sua legislação nacional disposições que subordinam a renovação do cartão de residência dos membros da família de trabalhadores migrantes da Comunidade à condição de estes viverem num alojamento adequado, não somente no momento em que se instalem com o trabalhador migrante em causa, mas durante todo o período da sua residência, a República Federal da Alemanha faltou às obrigações que lhe incumbem por força do n.° 3 do artigo 10.° do Regulamento n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968.
2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.