Voorlopige editie
NLARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
11 november 2025 (*)
Inhoudsopgave
I. Toepasselijke bepalingen
A. VWEU
B. Bestreden richtlijn
II. Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
III. Beroep
A. Primaire vordering tot nietigverklaring van de bestreden richtlijn
1. Eerste middel: schending van artikel 153, lid 5, VWEU en misbruik van de door de Verdragen aan de Uniewetgever verleende bevoegdheden
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
1) Doel en inhoud van de bestreden richtlijn
2) Eerste onderdeel van het eerste middel: schending van de uitsluiting van bevoegdheid inzake „beloning”
i) Artikel 4 van de bestreden richtlijn
ii) Artikel 5 van de bestreden richtlijn
iii) Artikel 6 van de bestreden richtlijn
3) Tweede onderdeel van het eerste middel: schending van de uitsluiting van bevoegdheid met betrekking tot het „recht van vereniging”
2. Tweede middel: onmogelijkheid om de bestreden richtlijn vast te stellen op grond van artikel 153, lid 1, onder b), VWEU
a) Argumenten van partijen
b) Beoordeling door het Hof
B. Subsidiaire vordering tot nietigverklaring van artikel 4, lid 1, onder d), en/of artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn
IV. Kosten
„ Beroep tot nietigverklaring – Richtlijn (EU) 2022/2041 – Toereikende minimumlonen in de Europese Unie – Artikel 153, lid 1, onder b), VWEU – Artikel 153, lid 2, onder b), VWEU – Eerbiediging van de bij de Verdragen aan de Unie verleende bevoegdheden – Artikel 153, lid 5, VWEU – Uitsluitingen van bevoegdheid – ‚Beloning’ en ‚recht van vereniging’ – Rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloningen in de Unie en in het recht van vereniging – Gedeeltelijke nietigverklaring – Artikel 5, lid 1, gedeeltelijk, lid 2 en lid 3 in fine ”
In zaak C‑19/23,
betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU, ingesteld op 18 januari 2023,
Koninkrijk Denemarken, aanvankelijk vertegenwoordigd door M. Jespersen, J. F. Kronborg en C. A.‑S. Maertens, vervolgens door M. Jespersen, C. A.‑S. Maertens en A. Skovsø Clausen als gemachtigden,
verzoeker,
ondersteund door:
Koninkrijk Zweden, aanvankelijk vertegenwoordigd door H. Eklinder, H. Shev en O. Simonsson, vervolgens door H. Eklinder en O. Simonsson als gemachtigden,
interveniënt,
tegen
Europees Parlement, vertegenwoordigd door W. D. Kuzmienko, U. Spliid, A. Tamás en L. Visaggio als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door:
Bondsrepubliek Duitsland, aanvankelijk vertegenwoordigd door J. Möller en A. Hoesch als gemachtigden, vervolgens door J. Möller als gemachtigde,
Helleense Republiek, vertegenwoordigd door V. Baroutas en M. Tassopoulou als gemachtigden,
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door A. Gavela Llopis als gemachtigde,
Franse Republiek, aanvankelijk vertegenwoordigd door R. Bénard, J.‑L. Carré, B. Fodda en T. Lechevallier, vervolgens door B. Fodda en T. Lechevallier als gemachtigden,
Groothertogdom Luxemburg, vertegenwoordigd door A. Germeaux en T. Schell als gemachtigden, bijgestaan door V. Verdanet, avocate,
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door B.‑R. Killmann en C. Vang als gemachtigden, vervolgens door B.‑R. Killmann als gemachtigde,
interveniënten,
Raad van de Europese Unie, aanvankelijk vertegenwoordigd door A. F. Jensen, A. Norberg en S. Scarpa Ferraglio, vervolgens door A. Norberg en S. Scarpa Ferraglio als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door:
Koninkrijk België, aanvankelijk vertegenwoordigd door C. Pochet, A. Van Baelen en L. Van den Broeck als gemachtigden, vervolgens door C. Pochet als gemachtigde,
Bondsrepubliek Duitsland, aanvankelijk vertegenwoordigd door J. Möller en A. Hoesch als gemachtigden, vervolgens door J. Möller als gemachtigde,
Helleense Republiek, vertegenwoordigd door V. Baroutas en M. Tassopoulou als gemachtigden,
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door A. Gavela Llopis als gemachtigde,
Franse Republiek, aanvankelijk vertegenwoordigd door R. Bénard, J.‑L. Carré, B. Fodda en T. Lechevallier, vervolgens door B. Fodda en T. Lechevallier als gemachtigden,
Groothertogdom Luxemburg, vertegenwoordigd door A. Germeaux en T. Schell als gemachtigden, bijgestaan door V. Verdanet, avocate,
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door C. Alves, P. Barros da Costa, P. Estevão, S. Leite, A. Pimenta en M. Sousa als gemachtigden,
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door B.‑R. Killmann en C. Vang als gemachtigden, vervolgens door B.‑R. Killmann als gemachtigde,
interveniënten,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, T. von Danwitz, vicepresident, F. Biltgen (rapporteur), K. Jürimäe, C. Lycourgos, I. Jarukaitis, I. Ziemele, J. Passer en O. Spineanu-Matei, kamerpresidenten, S. Rodin, E. Regan, A. Kumin, N. Jääskinen en M. Gavalec en Z. Csehi, rechters,
advocaat-generaal: N. Emiliou,
griffier: M. Krausenboeck, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 17 september 2024,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 januari 2025,
het navolgende
Arrest
1        Het Koninkrijk Denemarken verzoekt het Hof, primair, om nietigverklaring van richtlijn (EU) 2022/2041 van het Europees Parlement en de Raad van 19 oktober 2022 betreffende toereikende minimumlonen in de Europese Unie (PB 2022, L 275, blz. 33, met rectificatie in PB 2023, L 39, blz. 69; hierna: „bestreden richtlijn”) in haar geheel en, subsidiair, om nietigverklaring van artikel 4, lid 1, onder d), en/of artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn.
I.      Toepasselijke bepalingen
A.      VWEU
2        Titel X van het derde deel van het VWEU, met als opschrift „Sociale politiek”, omvat de artikelen 151 tot en met 161.
3        Artikel 151 VWEU luidt als volgt:
„De [Europese] Unie en de lidstaten stellen zich, indachtig sociale grondrechten zoals vastgelegd in het op 18 oktober 1961 te Turijn ondertekend Europees Sociaal Handvest en in het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden van 1989 [(hierna: ‚Handvest van de sociale grondrechten’)], ten doel de bevordering van de werkgelegenheid, de gestage verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden, zodat de onderlinge aanpassing daarvan op de weg van de vooruitgang wordt mogelijk gemaakt, alsmede een adequate sociale bescherming, de sociale dialoog, de ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen om een duurzaam hoog werkgelegenheidsniveau mogelijk te maken, en de bestrijding van uitsluiting.
Te dien einde leggen de Unie en de lidstaten maatregelen ten uitvoer waarin rekening wordt gehouden met de verscheidenheid van de nationale gebruiken, met name op het gebied van contractuele betrekkingen, alsmede met de noodzaak om het concurrentievermogen van de economie van de Unie te handhaven.
Zij zijn van mening dat een dergelijke ontwikkeling zal voortvloeien zowel uit de werking van de interne markt waardoor de harmonisatie der sociale stelsels zal worden bevorderd, als uit de in de Verdragen bepaalde procedures en het nader tot elkaar brengen van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen.”
4        Artikel 152, eerste alinea, VWEU bepaalt:
„De Unie erkent en bevordert de rol van de sociale partners op het niveau van de Unie, en houdt daarbij rekening met de verschillen tussen de nationale stelsels. Zij bevordert hun onderlinge dialoog, met inachtneming van hun autonomie.”
5        Artikel 153 VWEU luidt:
„1.      Ter verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 151 wordt het optreden van de lidstaten op de volgende gebieden door de Unie ondersteund en aangevuld:
[...]
b)      de arbeidsvoorwaarden;
[...]
f)      de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers, met inbegrip van de medezeggenschap, onder voorbehoud van lid 5;
[...]
2.      Te dien einde kunnen het Europees Parlement en de Raad [van de Europese Unie]:
[...]
b)      op de in lid 1, onder a) tot en met i), bedoelde gebieden door middel van richtlijnen minimumvoorschriften vaststellen die geleidelijk van toepassing zullen worden, met inachtneming van de in elk van de lidstaten bestaande omstandigheden en technische voorschriften. In deze richtlijnen wordt vermeden zodanige administratieve, financiële en juridische verplichtingen op te leggen dat de oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen daardoor zou kunnen worden belemmerd.
Het Europees Parlement en de Raad besluiten volgens de gewone wetgevingsprocedure na raadpleging van het [Europees] Economisch en Sociaal Comité [(EESC)] en het [Europees] Comité van de Regio’s [(CvdR)].
Op de in lid 1, onder c), d), f) en g), bedoelde gebieden besluit de Raad volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Europees Parlement en de beide Comités.
[...]
5.      Dit artikel is niet van toepassing op de beloning, het recht van vereniging, het stakingsrecht of het recht tot uitsluiting.”
6        Artikel 156 VWEU luidt als volgt:
„Ter verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 151 en onverminderd de andere bepalingen van de Verdragen, bevordert de [Europese] Commissie de samenwerking tussen de lidstaten en vergemakkelijkt zij de coördinatie van hun optreden op alle onder dit hoofdstuk vallende gebieden van de sociale politiek, met name op het terrein van:
[...]
–        het recht om zich te organiseren in vakverenigingen en van collectieve onderhandelingen tussen werkgevers en werknemers.
[...]”
B.      Bestreden richtlijn
7        De bestreden richtlijn is vastgesteld op grond van artikel 153, lid 2, onder b), VWEU, gelezen in samenhang met artikel 153, lid 1, onder b), VWEU.
8        De overwegingen 3, 7, 8, 12, 16, 18, 19, 22, 24, 25, 28 en 29 van deze richtlijn luiden als volgt:
„(3)      Krachtens artikel 31 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [(hierna: ‚Handvest’)] heeft iedere werknemer recht op gezonde, veilige en waardige arbeidsomstandigheden. [...]
[...]
(7)      Betere levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden, onder meer dankzij toereikende minimumlonen, komen de werknemers en de bedrijven in de Unie alsook de maatschappij en de economie in het algemeen ten goede, en zijn een noodzakelijke voorwaarde voor het verwezenlijken van rechtvaardige, inclusieve en duurzame groei. Het verkleinen van grote verschillen op het gebied van de dekkingsgraad en de toereikendheid van de bescherming door minimumlonen draagt bij tot een billijkere arbeidsmarkt in de Unie, tot het voorkomen en verminderen van loon- en sociale ongelijkheid, en tot economische en sociale vooruitgang en opwaartse convergentie. [...]
(8)      Indien zij op toereikende niveaus worden vastgesteld, beschermen minimumlonen, zoals vastgelegd in nationale wetgeving of collectieve arbeidsovereenkomsten, het inkomen van werknemers, met name van kwetsbare werknemers, en helpen zij een behoorlijk bestaan te waarborgen, zoals wordt nagestreefd door Verdrag nr. 131 betreffende de vaststelling van minimumlonen (1970) van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO). Minimumlonen die een behoorlijke levensstandaard bieden en dus voldoen aan een fatsoensdrempel, kunnen bijdragen tot de vermindering van de armoede op nationaal niveau en tot de instandhouding van de binnenlandse vraag en de koopkracht, versterken de prikkels om te werken, verminderen de loonongelijkheid, de genderloonkloof en armoede onder werkenden, en beperken het inkomensverlies in tijden van economische neergang.
[...]
(12)      Hoewel alle lidstaten in bescherming door minimumlonen voorzien, is die bescherming in sommige lidstaten het resultaat van wettelijke of administratieve bepalingen en collectieve arbeidsovereenkomsten, terwijl deze bescherming in andere lidstaten uitsluitend voortspruit uit collectieve arbeidsovereenkomsten. De verschillende nationale tradities in de lidstaten moeten worden geëerbiedigd.
[...]
(16)      Hoewel sterke collectieve onderhandelingen, met name op sectoraal of bedrijfstakoverkoepelend niveau, de bescherming door toereikende minimumlonen helpen waarborgen, zijn de traditionele structuren voor collectieve onderhandelingen de afgelopen decennia uitgehold, [...]. Daarnaast kwamen in sommige lidstaten de collectieve onderhandelingen zowel op sectoraal als op bedrijfstakoverkoepelend niveau onder druk te staan als gevolg van de nasleep van de financiële crisis van 2008. Collectieve onderhandelingen op sectoraal en bedrijfstakoverkoepelend niveau zijn echter een cruciale factor voor het verwezenlijken van een toereikende bescherming door minimumlonen, en moeten daarom worden bevorderd en versterkt.
[...]
(18)      Met het oog op betere leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden en opwaartse sociale convergentie in de Unie, stelt deze richtlijn minimumvereisten op het niveau van de Unie vast, alsook procedurele verplichtingen inzake de toereikendheid van wettelijke minimumlonen, en verbetert zij de daadwerkelijke toegang van werknemers tot bescherming door minimumlonen in de vorm van een wettelijk minimumloon waar dit bestaat, of vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten zoals gedefinieerd voor de toepassing van deze richtlijn. Deze richtlijn bevordert tevens collectieve onderhandelingen over loonvaststelling.
(19)      Overeenkomstig artikel 153, lid 5, VWEU beoogt deze richtlijn noch het minimumloon in de Unie te harmoniseren, noch een uniform mechanisme voor de vaststelling van minimumlonen vast te stellen. Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de vrijheid van de lidstaten om wettelijke minimumlonen vast te stellen of de toegang tot bescherming door minimumlonen in het kader van collectieve arbeidsovereenkomsten te bevorderen, overeenkomstig de nationale wetgeving en praktijken en de specifieke kenmerken van elke lidstaat en met volledige inachtneming van de nationale bevoegdheden en het recht van de sociale partners om overeenkomsten te sluiten. Deze richtlijn verplicht de lidstaten waar de loonvorming uitsluitend via collectieve arbeidsovereenkomsten wordt gewaarborgd, niet om een wettelijk minimumloon in te voeren of de collectieve arbeidsovereenkomsten universeel toepasselijk te verklaren en deze richtlijn mag ook niet worden opgevat als een dergelijke verplichting. Deze richtlijn stelt evenmin het loonniveau vast, hetgeen valt onder het recht van de sociale partners om overeenkomsten te sluiten op nationaal niveau en onder de desbetreffende bevoegdheid van de lidstaten.
[...]
(22)      Goed functionerende collectieve onderhandelingen over loonvaststelling vormen een belangrijk instrument om ervoor te zorgen dat de werknemers worden beschermd door toereikende minimumlonen waarmee zij dus een behoorlijke levensstandaard kunnen genieten. In de lidstaten met wettelijke minimumlonen ondersteunen collectieve onderhandelingen de algemene loonontwikkelingen en leveren ze zodoende een bijdrage aan de verbetering van de toereikendheid van de minimumlonen alsook van de leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden van werknemers. In de lidstaten waar de bescherming door minimumlonen uitsluitend het resultaat van collectieve onderhandelingen is, worden het niveau van de minimumlonen en het percentage beschermde werknemers rechtstreeks bepaald door het functioneren van het stelsel van collectieve onderhandelingen en de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen. Sterke en goed functionerende collectieve onderhandelingen in combinatie met een hoge dekkingsgraad van sectorale of bedrijfstakoverkoepelende collectieve arbeidsovereenkomsten versterken de toereikendheid en de dekkingsgraad van minimumlonen.
[...]
(24)      Gezien de afnemende dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen, is het van cruciaal belang dat de lidstaten collectieve onderhandelingen stimuleren, de uitoefening van het recht op collectieve loononderhandelingen vergemakkelijken en aldus het maken via collectieve arbeidsovereenkomsten van loonafspraken versterken teneinde de bescherming door minimumloon van werknemers te verbeteren. [De] lidstaten hebben IAO‑verdrag nr. 87 betreffende de vrijheid tot het oprichten van vakverenigingen en de bescherming van het vakverenigingsrecht [aangenomen te San Francisco op 9 juli 1948] en IAO‑verdrag nr. 98 betreffende het recht zich te organiseren en collectief te onderhandelen [aangenomen te Genève op 1 juli 1949] geratificeerd. Het recht om collectief te onderhandelen wordt erkend in die IAO‑verdragen, IAO‑verdrag nr. 151 inzake arbeidsbetrekkingen (openbare diensten) [aangenomen te Genève op 27 juni 1978], en IAO‑verdrag nr. 154 inzake collectieve onderhandelingen [aangenomen te Genève op 19 juni 1981], alsook in het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [(EVRM) ondertekend te Rome op 4 november 1950,] en het [Europees Sociaal Handvest]. De artikelen 12 en 28 van het Handvest waarborgen respectievelijk de vrijheid van vergadering en vereniging en het recht op collectieve onderhandelingen en collectieve actie. Volgens de preambule bevestigt het Handvest deze rechten, die in het bijzonder voortvloeien uit het [EVRM] en uit de door de Unie en de Raad van Europa aangenomen sociale handvesten. De lidstaten moeten, waar passend en in overeenstemming met nationale wetgeving en praktijk, maatregelen nemen ter bevordering van collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling. Met dergelijke maatregelen zou het onder meer voor vakbondsvertegenwoordigers makkelijker kunnen worden gemaakt om contact te leggen met werknemers.
(25)      Lidstaten met een hoge dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen hebben doorgaans een klein percentage laagbetaalde werknemers en hoge minimumlonen. [...] Elke lidstaat met een dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen onder een drempel van 80 % moet voorzien in een kader dat de nodige voorwaarden voor collectieve onderhandelingen schept en een actieplan opstellen ter bevordering van collectieve onderhandelingen teneinde de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen trapsgewijs te verhogen. Teneinde recht te doen aan de autonomie van de sociale partners, die onder meer hun recht op collectieve onderhandelingen behelst en op generlei wijze tot sluiting van collectieve arbeidsovereenkomsten verplicht, mag de drempel van 80 % van de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen slechts worden opgevat als een indicator op grond waarvan de verplichting ontstaat om een actieplan op te stellen.
[...] De dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen in de lidstaten varieert aanzienlijk als gevolg van een aantal factoren, waaronder nationale tradities en praktijken alsook historische context. Hiermee moet rekening worden gehouden bij de beoordeling van de vooruitgang in de richting van een grotere dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen, met name met betrekking tot het actieplan waarin deze richtlijn voorziet.
[...]
(28)      Minimumlonen worden als toereikend beschouwd als ze billijk zijn in verhouding tot de loonverdeling in de desbetreffende lidstaat en een behoorlijke levensstandaard waarborgen voor werknemers op basis van een voltijdse arbeidsrelatie. De toereikendheid van de wettelijke minimumlonen wordt bepaald en beoordeeld door iedere lidstaat tegen de achtergrond van zijn nationale sociaaleconomische omstandigheden, met inbegrip van de toename van de werkgelegenheid, het concurrentievermogen en regionale en sectorale ontwikkelingen. Met het oog op die bepaling moeten de lidstaten rekening houden met de koopkracht, de nationale productiviteitsniveaus en ‑ontwikkelingen op lange termijn, alsmede met de loonniveaus en de verdeling en groei ervan.
[...]
(29)      Onverminderd de bevoegdheid van de lidstaten om het wettelijke minimumloon vast te stellen en variaties daarvan en inhoudingen daarop toe te staan, is het belangrijk te voorkomen dat variaties en inhoudingen op grote schaal worden gebruikt, aangezien zij negatieve gevolgen kunnen hebben voor de toereikendheid van de minimumlonen. [...]”
9        De bestreden richtlijn bestaat uit vier hoofdstukken. Hoofdstuk I („Algemene bepalingen”) van de bestreden richtlijn bestaat uit de artikelen 1 tot en met 4. Hoofdstuk II („Wettelijke minimumlonen”) van deze richtlijn bevat de artikelen 5 tot en met 8. Hoofdstuk III („Horizontale bepalingen”) ervan bestaat uit de artikelen 9 tot en met 13. Hoofdstuk IV („Slotbepalingen”) ervan bevat de artikelen 14 tot en met 19 ervan.
10      Artikel 1 („Onderwerp”) van de bestreden richtlijn bepaalt in de leden 1 tot en met 4:
„1.      Met het oog op betere leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden in de Unie, met name op het vlak van de toereikendheid van minimumlonen voor werknemers teneinde aan opwaartse sociale convergentie bij te dragen en loonongelijkheid te verminderen, stelt deze richtlijn een kader vast voor:
a)      de toereikendheid van wettelijke minimumlonen met het oog op het verwezenlijken van behoorlijke leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden;
b)      het bevorderen van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling;
c)      het verbeteren van de daadwerkelijke toegang van werknemers tot rechten op bescherming door minimumlonen, indien nationale wetgeving en/of collectieve arbeidsovereenkomsten daarin voorzien.
2.      Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de volledige eerbiediging van de autonomie van de sociale partners en aan hun recht om te onderhandelen over collectieve arbeidsovereenkomsten en om deze te sluiten.
3.      Overeenkomstig artikel 153, lid 5, VWEU doet deze richtlijn geen afbreuk aan de bevoegdheid van [de] lidstaten om de hoogte van minimumlonen vast te stellen, alsook aan de keuze van de lidstaten om wettelijke minimumlonen vast te stellen, de toegang tot bescherming door minimumlonen in het kader van collectieve arbeidsovereenkomsten te bevorderen, of beide.
4.      Bij de toepassing van deze richtlijn zal het recht op collectieve onderhandelingen volledig worden geëerbiedigd. Niets in deze richtlijn mag worden opgevat als een verplichting voor om het even welke lidstaat:
a)      waar de loonvorming uitsluitend via collectieve arbeidsovereenkomsten tot stand komt, om een wettelijk minimumloon in te voeren, of
b)      om eventuele collectieve arbeidsovereenkomsten algemeen verbindend te verklaren.”
11      Artikel 2 („Toepassingsgebied”) van deze richtlijn bepaalt dat deze richtlijn „van toepassing [is] op werknemers in de Unie met een arbeidsovereenkomst of een arbeidsrelatie zoals vastgesteld in de in elke lidstaat van kracht zijnde wetgeving, collectieve arbeidsovereenkomsten of praktijken, rekening houdend met de jurisprudentie van het [Hof]”.
12      Artikel 3 („Definities”) van die richtlijn, met als opschrift, luidt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1)      ‚minimumloon’: het in de wetgeving of collectieve arbeidsovereenkomsten vastgelegde minimumloon dat een werkgever, ook in de publieke sector, aan werknemers moet betalen voor de tijdens een bepaalde periode verrichte arbeid;
2)      ‚wettelijk minimumloon’: een bij wet of andere bindende wettelijke bepalingen vastgesteld minimumloon, met uitzondering van de minimumlonen die zijn vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten die algemeen verbindend zijn verklaard zonder dat de bevoegde instantie enige discretionaire bevoegdheid kon uitoefenen ten aanzien van de inhoud van de toepasselijke bepalingen;
3)      ‚collectieve onderhandelingen’: alle onderhandelingen die overeenkomstig nationale wetgeving en praktijk in iedere lidstaat plaatsvinden tussen een werkgever, een groep werkgevers of een of meer werkgeversorganisaties enerzijds en een of meer vakbonden anderzijds, om de arbeidsomstandigheden en -voorwaarden vast te stellen;
4)      ‚collectieve arbeidsovereenkomst’: een schriftelijke overeenkomst betreffende bepalingen inzake arbeidsomstandigheden en -voorwaarden die is gesloten door de sociale partners die overeenkomstig nationale wetgeving en praktijk, met inbegrip van collectieve arbeidsovereenkomsten die algemeen verbindend zijn verklaard, de bevoegdheid hebben om namens respectievelijk werknemers en werkgevers te onderhandelen;
5)      ‚dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen’: het percentage werknemers op nationaal niveau op wie een collectieve arbeidsovereenkomst van toepassing is, berekend als de verhouding tussen het aantal werknemers dat onder collectieve arbeidsovereenkomsten valt, en het aantal werknemers van wie de arbeidsvoorwaarden kunnen worden geregeld door collectieve arbeidsovereenkomsten overeenkomstig nationale wetgeving en praktijk.”
13      Artikel 4 („De bevordering van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling”) van deze richtlijn bepaalt:
„1.      Om de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen te vergroten en om de uitoefening van het recht op collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling te vergemakkelijken, gaan de lidstaten, samen met de sociale partners en overeenkomstig nationale wetgeving en praktijk, over tot:
[...]
c)      het nemen van maatregelen, waar nodig, om de uitoefening van het recht op collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling te beschermen alsook om werknemers en vakbondsvertegenwoordigers te beschermen tegen handelingen die hen discrimineren met betrekking tot hun werk op grond van het feit dat zij deelnemen of wensen deel te nemen aan collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling;
d)      met het oog op de bevordering van collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling, het nemen van maatregelen, waar nodig, om vakbonden en werkgeversorganisaties die deelnemen of wensen deel te nemen aan collectieve onderhandelingen te beschermen tegen elke inmenging door elkaar of door elkaars vertegenwoordigers of leden in hun oprichting, werking of bestuur.
2.      Daarnaast voorziet elke lidstaat waarin de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen onder een drempel van 80 % valt, in een kader om de voorwaarden voor collectieve onderhandelingen te creëren, hetzij bij wet na raadpleging van de sociale partners, hetzij door middel van een overeenkomst met hen. Deze lidstaat stelt tevens een actieplan op ter bevordering van collectieve onderhandelingen. De lidstaat stelt een dergelijk actieplan op na raadpleging van de sociale partners of door middel van een overeenkomst met hen, dan wel, wanneer de sociale partners daar gezamenlijk om verzoeken, zoals overeengekomen tussen de sociale partners. Het actieplan bevat een duidelijk tijdschema en concrete maatregelen om de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen geleidelijk te verhogen, met volledige inachtneming van de autonomie van de sociale partners. De lidstaat beoordeelt het actieplan regelmatig en past het zo nodig aan. Wanneer een lidstaat zijn actieplan aanpast, doet hij dit na raadpleging van de sociale partners of door middel van een overeenkomst met hen, dan wel, wanneer de sociale partners daar gezamenlijk om verzoeken, zoals overeengekomen tussen de sociale partners. In ieder geval wordt een dergelijk actieplan tenminste elke vijf jaar geëvalueerd. Het actieplan en alle aanpassingen ervan worden openbaar gemaakt en ter kennis gebracht van de Commissie.”
14      Artikel 5 („Procedure voor de vaststelling van toereikende wettelijke minimumlonen”) van de bestreden richtlijn luidt als volgt:
„1.      Lidstaten met wettelijke minimumlonen stellen de nodige procedures in voor de vaststelling en de aanpassing van de wettelijke minimumlonen. Dergelijke vaststellingen en aanpassingen worden gebaseerd op criteria die zijn bepaald om bij te dragen tot de toereikendheid van die minimumlonen, met het oog op het bereiken van een behoorlijke levensstandaard, het terugdringen van armoede onder werkenden, het bevorderen van sociale cohesie en opwaartse sociale convergentie, en het verkleinen van de genderloonkloof. De lidstaten stellen die criteria vast overeenkomstig hun nationale praktijken, in relevante nationale wetgeving of in besluiten van de bevoegde instanties, dan wel in tripartiete overeenkomsten. De criteria worden op duidelijke wijze vastgesteld. De lidstaten kunnen beslissen over het relatieve gewicht van die criteria, met inbegrip van de in lid 2 bedoelde elementen, daarbij rekening houdend met hun nationale sociaaleconomische omstandigheden.
2.      De in lid 1 bedoelde nationale criteria omvatten ten minste de volgende elementen:
a)      de koopkracht van de wettelijke minimumlonen, rekening houdend met de kosten voor levensonderhoud;
b)      het algemene niveau van de lonen en de verdeling ervan;
c)      het groeipercentage van de lonen;
d)      nationale productiviteitsniveaus en -ontwikkelingen op lange termijn.
3.      Onverminderd de verplichtingen van dit artikel kunnen de lidstaten daarnaast gebruikmaken van een automatisch bijstellingsmechanisme voor de indexering van wettelijke minimumlonen, op basis van passende criteria en in overeenstemming met nationale wetgevingen en praktijken, op voorwaarde dat de toepassing van dat mechanisme niet leidt tot een verlaging van het wettelijke minimumloon.
4.      De lidstaten gebruiken indicatieve referentiewaarden als richtsnoer voor hun beoordeling van de toereikendheid van de wettelijke minimumlonen. Daartoe kunnen zij gebruikmaken van indicatieve referentiewaarden die gewoonlijk op internationaal niveau worden gebruikt zoals 60 % van het mediane brutoloon en 50 % van het gemiddelde brutoloon, en/of van indicatieve referentiewaarden die op nationaal niveau worden gebruikt.
5.      De lidstaten zorgen ervoor dat de wettelijke minimumlonen ten minste om de twee jaar regelmatig en tijdig worden aangepast of, voor lidstaten die gebruikmaken van een automatisch indexeringsmechanisme als bedoeld in lid 3, ten minste om de vier jaar.
6.      Iedere lidstaat gaat over tot het aanwijzen of oprichten van een of meer adviesorganen om de bevoegde autoriteiten te adviseren over kwesties in verband met de wettelijke minimumlonen en maakt de operationele werking van die organen mogelijk.”
15      Artikel 6 („Variaties en inhoudingen”) van deze richtlijn bepaalt:
„1.      Indien lidstaten het gebruik toestaan van verschillende hoogten van het wettelijk minimumloon voor specifieke groepen werknemers of inhoudingen die het loon verlagen tot onder het toepasselijke wettelijk minimumloon, zorgen zij ervoor dat die variaties en inhoudingen in overeenstemming zijn met het non-discriminatie- en het evenredigheidsbeginsel, waarbij het laatste het nastreven van een legitiem doel omvat.
2.      Niets in deze richtlijn mag worden opgevat als een verplichting voor de lidstaten om variaties of inhoudingen op het wettelijk minimumloon in te voeren.”
16      De artikelen 7 en 8 van deze richtlijn hebben respectievelijk als opschrift „Betrokkenheid van de sociale partners bij de vaststelling en de aanpassing van wettelijke minimumlonen” en „Doeltreffende toegang van werknemers tot wettelijke minimumlonen”.
17      De artikelen 9 tot en met 11 van deze richtlijn hebben respectievelijk als opschrift „Overheidsopdrachten”, „Monitoring en gegevensverzameling” en „Informatie over de bescherming door minimumloon”.
18      Artikel 12 („Recht op verhaal en bescherming tegen nadelige behandeling of gevolgen”) van de bestreden richtlijn luidt:
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat – onverminderd specifieke vormen van verhaal en geschillenbeslechting waarin collectieve arbeidsovereenkomsten eventueel voorzien – de werknemers, met inbegrip van werknemers van wie de arbeidsrelatie is geëindigd, toegang hebben tot doeltreffende, tijdige en onpartijdige geschillenbeslechting en recht op verhaal, wanneer inbreuk wordt gemaakt op rechten op het gebied van wettelijke minimumlonen of met betrekking tot de bescherming door minimumlonen, indien dergelijke rechten zijn vastgelegd in nationale wetgeving of collectieve arbeidsovereenkomsten.
2.      De lidstaten nemen de nodige maatregelen om de werknemers en werknemersvertegenwoordigers, met inbegrip van de vakbondsleden of ‑vertegenwoordigers, te beschermen tegen elke nadelige behandeling door de werkgever en tegen alle nadelige gevolgen van een bij de werkgever ingediende klacht of van een ingeleide procedure om de naleving te handhaven wanneer inbreuk wordt gemaakt op rechten op het gebied van bescherming door minimumlonen, indien dergelijke rechten zijn vastgelegd in nationale wetgeving of collectieve arbeidsovereenkomsten.”
19      Artikel 13 („Sancties”) van die richtlijn bepaalt:
„De lidstaten stellen de regels vast voor de sancties die van toepassing zijn op inbreuken op de rechten en verplichtingen die binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen, indien deze rechten en verplichtingen zijn vastgelegd in nationale wetgeving of collectieve arbeidsovereenkomsten. In lidstaten zonder wettelijke minimumlonen kunnen deze regels voorzien in of louter verwijzen naar compensatieregelingen en/of contractuele sancties zoals die in voorkomend geval zijn vervat in regels inzake de handhaving van collectieve arbeidsovereenkomsten. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.”
20      Artikel 16 („Vrijwaring van het beschermingsniveau en gunstigere bepalingen”) van deze richtlijn bepaalt in lid 1:
„Deze richtlijn vormt geen geldige grondslag voor een verlaging van het algemene beschermingsniveau waarin ten aanzien van werknemers reeds is voorzien in de lidstaten, met name waar het de verlaging of afschaffing van minimumlonen betreft.”
II.    Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
21      Het Koninkrijk Denemarken verzoekt het Hof:
–        de bestreden richtlijn nietig te verklaren;
–        subsidiair, artikel 4, lid 1, onder d), en/of artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn nietig te verklaren, en
–        het Parlement en de Raad te verwijzen in de kosten.
22      Het Parlement verzoekt het Hof:
–        het beroep te verwerpen, en
–        het Koninkrijk Denemarken te verwijzen in de kosten.
23      De Raad verzoekt het Hof:
–        de primaire vordering ongegrond te verklaren;
–        de subsidiaire vordering niet-ontvankelijk of, subsidiair, ongegrond te verklaren, en
–        het Koninkrijk Denemarken te verwijzen in de kosten.
24      Bij beslissingen van 26 april en 25 mei 2023 heeft de president van het Hof respectievelijk het Koninkrijk België en de Republiek Portugal toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
25      Bij beslissingen van de president van het Hof van 8 en 26 mei, 5 en 7 juni 2023 zijn respectievelijk de Commissie, het Koninkrijk Spanje, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, het Groothertogdom Luxemburg en de Franse Republiek toegelaten tot interventie aan de zijde van het Parlement en de Raad.
26      Bij beslissing van 26 mei 2023 van de president van het Hof is het Koninkrijk Zweden toegelaten tot interventie aan de zijde van het Koninkrijk Denemarken.
III. Beroep
27      Met zijn beroep verzoekt het Koninkrijk Denemarken, ondersteund door het Koninkrijk Zweden, primair om nietigverklaring van de bestreden richtlijn in haar geheel en, subsidiair, om nietigverklaring van artikel 4, lid 1, onder d), en/of artikel 4, lid 2, van deze richtlijn.
28      Ter ondersteuning van zijn primaire vordering voert het Koninkrijk Denemarken twee middelen aan, waarvan het eerste is ontleend aan schending van artikel 153, lid 5, VWEU en misbruik van de door de Verdragen aan de Uniewetgever verleende bevoegdheden, en het tweede aan de onmogelijkheid om de bestreden richtlijn vast te stellen op grond van artikel 153, lid 1, onder b), VWEU, aangezien deze richtlijn verschillende andere doelstellingen nastreeft.
29      Ter ondersteuning van zijn subsidiaire vordering voert het Koninkrijk Denemarken één enkel middel aan, namelijk dat het Parlement en de Raad met de vaststelling van artikel 4, lid 1, onder d), en lid 2, van de bestreden richtlijn het beginsel van bevoegdheidstoedeling en artikel 153, lid 5, VWEU hebben geschonden.
A.      Primaire vordering tot nietigverklaring van de bestreden richtlijn
1.      Eerste middel: schending van artikel 153, lid 5, VWEU en misbruik van de door de Verdragen aan de Uniewetgever verleende bevoegdheden
a)      Argumenten van partijen
30      In het eerste onderdeel van zijn eerste middel betoogt het Koninkrijk Denemarken dat de bestreden richtlijn – gelet op, alles samengenomen, het voorwerp ervan, het daarbij vastgestelde kader en de gevolgen ervan –, een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de lidstaten inhoudt, wat in strijd is met artikel 153, lid 5, VWEU en met de in dat artikel vastgelegde bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten.
31      Om te beginnen heeft de bestreden richtlijn betrekking op het minimumloon. Volgens de rechtspraak van het Hof maakt het minimumloon deel uit van de kern van artikel 153, lid 5, VWEU. Vervolgens moeten de lidstaten, overeenkomstig het door deze richtlijn vastgestelde kader, verschillende procedures toepassen en verschillende maatregelen nemen die uitdrukkelijk tot doel hebben de minimumlonen in de Unie te beïnvloeden en aldus de toereikendheid ervan te waarborgen. Ten slotte beoogt deze richtlijn kennelijk gevolgen te hebben voor het loonpeil, door dat te verhogen.
32      Verschillende bepalingen bieden steun voor deze analyse.
33      Uit artikel 1, lid 1, van de bestreden richtlijn blijkt namelijk dat deze tot doel heeft de leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden in de Unie te verbeteren, met name op het vlak van de toereikendheid van minimumlonen voor werknemers. Dit veronderstelt echter dat de bepalingen van deze richtlijn gevolgen hebben voor het loonpeil in de lidstaten en tot een verhoging daarvan leiden, hetgeen ook overeenstemt met de bedoeling van de Commissie. Het in deze bepaling bedoelde kader om die gevolgen te verzekeren, omvat ten eerste maatregelen om de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen te vergroten, als bedoeld in artikel 4 van die richtlijn, en ten tweede maatregelen om de vaststelling van toereikende wettelijke minimumlonen te waarborgen, als bedoeld in de artikelen 5 en 6 ervan.
34      In de eerste plaats voorziet artikel 4, lid 1, van de bestreden richtlijn deels in maatregelen die lijken op „programmaverklaringen” en deels in maatregelen die door de lidstaten moeten worden vastgesteld.
35      Voorts moeten de lidstaten met een dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen onder een drempel van 80 %, overeenkomstig artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn, voorzien in een kader dat voorwaarden creëert voor collectieve onderhandelingen, hetzij bij wet, hetzij door middel van een overeenkomst met de sociale partners, en tevens een actieplan opstellen ter bevordering van die collectieve onderhandelingen. Dit kader, dat „voorwaarden [creëert]” voor collectieve onderhandelingen, moet juridisch bindend zijn in de lidstaat, ten minste voor de betrokken partners.
36      Indien de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen in een lidstaat onder de drempel van 80 % valt, zou dit van invloed kunnen zijn op het huidige rechtskader voor de sociale partners om collectieve onderhandelingen voort te zetten, met name op het gebied van lonen. Lidstaten waar de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen onder deze drempel ligt, moeten maatregelen nemen en een actieplan opstellen om collectieve onderhandelingen daadwerkelijk te bevorderen. Deze lidstaten zouden zich dus moeten mengen in gebieden die, zoals in Denemarken, onder de bevoegdheid van de sociale partners vallen.
37      Artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn behelst dus een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in wat „de kern zelf van het Deense model” vormt, volgens welk model het uitsluitend aan de sociale partners staat om in volledige autonomie over te gaan tot onderhandelingen over en de vaststelling van het loonpeil.
38      In de tweede plaats impliceert artikel 5 van de bestreden richtlijn, dat voorziet in een procedure voor de vaststelling van toereikende wettelijke minimumlonen, in feite een inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de lonen in de lidstaten, ongeacht de onnauwkeurigheid van wat moet worden verstaan onder de „toereikendheid” van de wettelijke minimumlonen voor het bereiken van een „behoorlijke levensstandaard”, en zelfs al stelt dit artikel geen specifiek loonpeil vast waaronder een wettelijk minimumloon als ontoereikend kan worden beschouwd.
39      Overeenkomstig artikel 5, lid 1, van de bestreden richtlijn moeten de lidstaten procedures vaststellen voor de vaststelling en de aanpassingen van wettelijke minimumlonen op basis van juridisch bindende criteria, waaronder de in lid 2, onder a) tot en met d), van dat artikel genoemde criteria. Gelet op de omvang van deze elementen laat artikel 5 van deze richtlijn de lidstaten geen reële vrijheid om aanvullende criteria vast te stellen, ook al staat het de lidstaten vrij om te beslissen over het relatieve gewicht van de aldus genoemde criteria. Hoe dan ook vormt het feit dat de lidstaten verplicht zijn om bij de vaststelling en aanpassing van de wettelijke minimumlonen de in artikel 5, lid 2, van die richtlijn vastgelegde criteria op te nemen, een inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de lonen in de lidstaten. Deze analyse vindt bovendien steun in artikel 5, lid 3, van deze richtlijn, dat de toepassing verbiedt van een automatisch indexeringsmechanisme dat leidt tot „een verlaging van het wettelijke minimumloon”, en in artikel 5, lid 5, van deze richtlijn, op grond waarvan regelmatige en tijdige aanpassingen van de wettelijke minimumlonen, naargelang van het geval, ten minste om de twee of de vier jaar moeten plaatsvinden.
40      Hieruit volgt dat artikel 5 van de bestreden richtlijn de facto verplicht tot de toepassing van minimumcriteria en het gebruik van indicatieve referentiewaarden die rechtstreeks verband houden met de wettelijke minimumlonen in de lidstaten en rechtstreeks tot doel hebben een opwaartse invloed op het loonpeil te hebben.
41      Ten derde beperkt artikel 6 van de bestreden richtlijn, gelet op de inhoud ervan, de bevoegdheid van de lidstaten om te voorzien in variaties en inhoudingen die van toepassing zijn op de wettelijke minimumlonen, wat getuigt van een ernstige beperking van de autonomie van de lidstaten bij de vaststelling van de wettelijke minimumlonen en dus van een rechtstreekse invloed op de vaststelling van de lonen. De lidstaten die wettelijke minimumlonen hebben ingevoerd en verschillende hoogten van dat loon voor specifieke groepen werknemers willen toestaan, moeten immers het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen en een dergelijke differentiatie rechtvaardigen met een „legitiem doel”.
42      Bijgevolg houdt het bij de artikelen 4 tot en met 6 van de bestreden richtlijn ingevoerde algemene kader – in strijd met artikel 153, lid 5, VWEU – rechtstreeks en onmiddellijk verband met de lonen.
43      Het Koninkrijk Denemarken voert tevens aan dat de rechtspraak van het Hof over de uitlegging van artikel 153, lid 5, VWEU niet doorslaggevend is voor de beoordeling of de bestreden richtlijn een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning in de lidstaten inhoudt.
44      Met het tweede onderdeel van zijn eerste middel voert het Koninkrijk Denemarken aan dat de bestreden richtlijn gebieden regelt die onder het begrip „recht van vereniging” vallen en aldus voorbijgaat aan de in artikel 153, lid 5, VWEU opgenomen uitsluiting van bevoegdheid inzake het recht van vereniging.
45      Het Koninkrijk Denemarken betoogt dat artikel 153, lid 5, VWEU tot doel heeft de contractuele autonomie van de sociale partners te beschermen tegen eventuele inmengingen. Maatregelen die verband houden met het recht van vereniging, kunnen dus slechts op grond van artikel 153, lid 1, VWEU worden genomen voor zover het nationale recht dat dit recht beheerst, niet rechtstreeks wordt geraakt. Gelet op de betekenis die in het Handvest van de sociale rechten wordt gegeven aan het begrip „recht van vereniging” in artikel 153, lid 5, VWEU moet dit begrip in het bijzonder aldus worden opgevat dat het ziet op het recht van alle werknemers en alle werkgevers om zich – al dan niet – aan te sluiten bij een organisatie of een vakvereniging en vrijelijk aan collectieve onderhandelingen deel te nemen.
46      In dat licht is het Koninkrijk Denemarken van mening dat, aangezien artikel 4, lid 1, onder d), van de bestreden richtlijn de lidstaten verplicht om maatregelen te nemen om vakbonden en werkgeversorganisaties die deelnemen aan collectieve onderhandelingen te beschermen tegen elke inmenging in hun oprichting, werking of bestuur, een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in het „recht van vereniging” vormt, wat in strijd is met de desbetreffende bevoegdheidsuitsluiting van artikel 153, lid 5, VWEU.
47      Voorts betoogt het Koninkrijk Denemarken dat artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn ook van invloed is op het juridische kader voor lidmaatschap van een vakbond of organisatie en dus op de kern zelf van het recht van vereniging waarin de Deense sociale partners actief zijn. Wil de in deze bepaling vervatte verplichting enig gevolg kunnen sorteren, dan moet zij namelijk noodzakelijkerwijs tot doel hebben dat een groter aantal werknemers onder een overeenkomst valt door toe te treden tot een vakbond.
48      Het Parlement, de Raad, de Commissie en de lidstaten die interveniëren ter ondersteuning van de conclusies van de verwerende instellingen, betogen met betrekking tot het eerste onderdeel van het eerste middel dat de bestreden richtlijn, die enkel tot doel heeft de arbeidsvoorwaarden te verbeteren door middel van maatregelen betreffende de toereikendheid en de bevordering van minimumlonen en de bevordering van collectieve loononderhandelingen, volledig in overeenstemming met artikel 153, lid 5, VWEU kon worden vastgesteld.
49      De bestreden richtlijn stelt door middel van minimumeisen op het niveau van de Unie enkel procedurele verplichtingen vast om te bepalen of de wettelijke minimumlonen toereikend zijn en bevordert onderhandelingen over de vaststelling van die lonen. Deze richtlijn voorziet dus in procedurele inspanningsverplichtingen en niet in resultaatsverplichtingen, met volledige inachtneming van de autonomie van de sociale partners en de verschillende regelingen voor de loonvaststelling in de lidstaten. Deze richtlijn schrijft dus geen specifieke loonpeilen of -bestanddelen voor die de lidstaten op geharmoniseerde wijze moeten waarborgen, zodat deze richtlijn de lonen in de Unie niet rechtstreeks kan bepalen.
50      Wat het tweede onderdeel van het eerste middel betreft, betogen het Parlement, de Raad, de Commissie en de lidstaten die aan de zijde van de verwerende instellingen interveniëren, dat het recht van vereniging weliswaar een voorwaarde is voor het recht op collectieve onderhandelingen, maar dat deze twee rechten niettemin van elkaar te onderscheiden zijn.
51      In casu bevat de bestreden richtlijn, en in het bijzonder artikel 4 ervan, geen enkele regel op het gebied van het recht van vereniging. Deze richtlijn stelt slechts een kader vast om de uitoefening van het recht op collectieve onderhandelingen te vergemakkelijken en legt geen verplichting op met betrekking tot de toetreding tot, uittreding uit of ontbinding van vakbonden of verenigingen. De bestreden richtlijn stelt evenmin voorwaarden aan de werking van die vakbonden of verenigingen, noch belemmert zij hun activiteiten.
b)      Beoordeling door het Hof
52      Overeenkomstig het in artikel 4, lid 1, en artikel 5, leden 1 en 2, VEU verankerde beginsel van bevoegdheidstoedeling handelt de Unie enkel binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten in de Verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde doelstellingen te verwezenlijken en behoren bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie zijn toegedeeld, toe aan de lidstaten.
53      Bij de vaststelling van de bestreden richtlijn heeft de Uniewetgever zich gebaseerd op artikel 153, lid 2, onder b), juncto artikel 153, lid 1, onder b), VWEU, op grond waarvan het Parlement en de Raad door middel van richtlijnen minimumvoorschriften op het gebied van „arbeidsvoorwaarden” kunnen vaststellen.
54      Krachtens artikel 153, lid 5, VWEU zijn de bepalingen van dit artikel echter „niet van toepassing op de beloning, het recht van vereniging, het stakingsrecht of het recht tot uitsluiting”. De leden 1 tot en met 4 van dit artikel kunnen dus niet worden gebruikt als rechtsgrondslag om de uitdrukkelijke uitsluiting van elke bevoegdheid in artikel 153, lid 5, te omzeilen (zie naar analogie arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Parlement en Raad, C‑376/98, EU:C:2000:544, punt 79).
55      Derhalve moet worden nagegaan of de Uniewetgever, door de bestreden richtlijn vast te stellen op basis van de bepalingen van artikel 153, leden 1 en 2, VWEU, inbreuk heeft gemaakt op de in lid 5 van dat artikel genoemde bevoegdheidsuitsluitingen inzake „beloning” en het „recht van vereniging” en bijgevolg de bij de Verdragen aan de Unie verleende bevoegdheden heeft geschonden.
56      In dat verband moet rekening worden gehouden met vaste rechtspraak, volgens welke de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling dient te berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van die handeling (arresten van 12 november 1996, Verenigd Koninkrijk/Raad, C‑84/94, EU:C:1996:431, punt 25, en 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad, C‑620/18, EU:C:2020:1001, punt 38). De vraag of een handeling van de Unie geheel of gedeeltelijk onder een in de Verdragen voorgeschreven uitsluiting van de bevoegdheid van de Unie valt, moet immers in het licht van diezelfde objectieve elementen worden onderzocht.
1)      Doel en inhoud van de bestreden richtlijn
57      In de eerste plaats zij opgemerkt dat de bestreden richtlijn, zoals blijkt uit artikel 1, lid 1, ervan, tot doel heeft de leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden in de Unie te verbeteren, met name op het vlak van de toereikendheid van minimumlonen voor werknemers teneinde bij te dragen tot opwaartse sociale convergentie en loonongelijkheid te verminderen.
58      In overweging 7 van deze richtlijn staat in dit verband te lezen dat „[b]etere levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden, onder meer dankzij toereikende minimumlonen, [...] de werknemers en de bedrijven in de Unie alsook de maatschappij en de economie in het algemeen ten goede [komen], en [...] een noodzakelijke voorwaarde [zijn] voor het verwezenlijken van rechtvaardige, inclusieve en duurzame groei”. Deze overweging preciseert voorts dat „[h]et verkleinen van grote verschillen op het gebied van de dekkingsgraad en de toereikendheid van de bescherming door minimumlonen [bijdraagt] tot een billijkere arbeidsmarkt in de Unie, tot het voorkomen en verminderen van loon- en sociale ongelijkheid, en tot economische en sociale vooruitgang en opwaartse convergentie”. Overweging 8 van deze richtlijn voegt daaraan toe dat „[i]ndien zij op toereikende niveaus worden vastgesteld, [...] minimumlonen, zoals vastgelegd in nationale wetgeving of collectieve arbeidsovereenkomsten, het inkomen van werknemers [beschermen], met name van kwetsbare werknemers, en helpen [...] een behoorlijk bestaan te waarborgen”.
59      In de tweede plaats bevat de bestreden richtlijn 19 artikelen. De artikelen 1 en 2 ervan definiëren respectievelijk het onderwerp en het toepassingsgebied van de richtlijn, terwijl artikel 3 ervan een geharmoniseerde definitie geeft van de begrippen „minimumloon”, „wettelijk minimumloon”, „collectieve onderhandelingen”, „collectieve arbeidsovereenkomst” en „dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen”.
60      Om de in de punten 57 en 58 van het onderhavige arrest uiteengezette doelen te bereiken, stelt de bestreden richtlijn overeenkomstig artikel 1, lid 1, gelezen in het licht van overweging 18 ervan, een kader vast dat bestaat uit drie hoofdpijlers, bedoeld in de punten a) tot en met c) van deze bepaling. De eerste pijler betreft de toereikendheid van wettelijke minimumlonen met het oog op het verwezenlijken van behoorlijke leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden. De tweede pijler heeft betrekking op het bevorderen van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling. Tot slot betreft de derde pijler het verbeteren van de daadwerkelijke toegang van werknemers tot rechten op bescherming door minimumlonen, indien nationale wetgeving en/of collectieve arbeidsovereenkomsten daarin voorzien.
61      Wat de eerste pijler betreft, verplicht artikel 5, lid 1, van de bestreden richtlijn lidstaten met wettelijke minimumlonen de nodige procedures in te stellen voor de vaststelling en de aanpassing van de wettelijke minimumlonen, die moeten worden gebaseerd op criteria die zijn bepaald om bij te dragen tot de toereikendheid van die minimumlonen, en bevat dat artikel in lid 2 criteria die de lidstaten daartoe in aanmerking moeten nemen. Artikel 5, lid 3, van deze richtlijn bevestigt uitdrukkelijk dat de lidstaten gebruik kunnen maken van een automatisch bijstellingsmechanisme voor de indexering van wettelijke minimumlonen, onder voorbehoud van de daarin verankerde verplichtingen en voorwaarden. Bovendien bepaalt artikel 5, lid 4, van die richtlijn dat indicatieve referentiewaarden als richtsnoer moeten dienen voor de beoordeling van de toereikendheid van de wettelijke minimumlonen. Voorts hebben de leden 5 en 6 van artikel 5 van die richtlijn betrekking op respectievelijk de frequentie waarmee de wettelijke minimumlonen worden aangepast en het aanwijzen of oprichten van adviesorganen om de bevoegde autoriteiten te adviseren over kwesties in verband met de wettelijke minimumlonen.
62      De artikelen 6 tot en met 8 van de bestreden richtlijn betreffen respectievelijk de variaties en inhoudingen op de wettelijke minimumlonen, de betrokkenheid van de sociale partners bij de vaststelling en de aanpassing van deze lonen en de doeltreffende toegang van werknemers tot die lonen.
63      Wat de tweede pijler betreft, bepaalt ten eerste artikel 4, lid 1, van de bestreden richtlijn onder meer dat de lidstaten, om de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen te vergroten en om de uitoefening van het recht op collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling te vergemakkelijken, waar nodig, de onder c) en d) ervan bedoelde maatregelen nemen, om werknemers en vakbondsvertegenwoordigers, alsook vakbonden en werkgeversorganisaties die deelnemen of wensen deel te nemen aan dergelijke collectieve onderhandelingen, te beschermen.
64      Ten tweede verplicht artikel 4, lid 2, van deze richtlijn elke lidstaat met een dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen onder een drempel van 80 %, om te voorzien in een kader voor collectieve onderhandelingen, hetzij bij wet na raadpleging van de sociale partners, hetzij door middel van een overeenkomst met hen, en een actieplan op te stellen dat een duidelijk tijdschema en concrete maatregelen bevat om de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen geleidelijk te verhogen en dat regelmatig wordt beoordeeld en zo nodig aangepast. Uit de overwegingen 16 en 22 van die richtlijn blijkt dat de Uniewetgever zich in dit verband heeft gebaseerd op de hypothese dat er een correlatie bestaat tussen een hoge dekkingsgraad van de collectieve onderhandelingen en de toereikendheid van de minimumlonen.
65      Wat de derde pijler betreft, voorzien de artikelen 9 tot en met 13 van dezelfde richtlijn in horizontale bepalingen betreffende overheidsopdrachten, monitoring en gegevensverzameling, informatie over de bescherming door minimumloon, het recht op verhaal en bescherming tegen nadelige behandeling of gevolgen, en een sanctieregeling.
66      In die omstandigheden volgt uit een onderzoek van het doel en de inhoud van de bestreden richtlijn dat deze met name een kader heeft vastgesteld voor de vaststelling van toereikende minimumlonen om de leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden in de Unie te verbeteren. Deze richtlijn valt dus op het eerste gezicht onder een of meer van de in artikel 153, lid 1, VWEU opgesomde gebieden, waaronder de in punt b) van deze bepaling bedoelde „arbeidsvoorwaarden”, maar houdt tegelijkertijd verband met het gebied van de „beloning”, dat onder de bevoegdheidsuitsluiting van artikel 153, lid 5, VWEU inzake „beloning” zou kunnen vallen.
2)      Eerste onderdeel van het eerste middel: schending van de uitsluiting van bevoegdheid inzake „beloning”
67      Gelet op het in de punten 52 tot en met 56 van het onderhavige arrest uiteengezette beoordelingskader, zij eraan herinnerd dat het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld dat de in artikel 153, lid 5, VWEU vastgelegde uitzondering inzake „beloning” haar bestaansreden vindt in het feit dat de vaststelling van de hoogte van de beloningen op nationaal niveau behoort tot de contractuele autonomie van de sociale partners en tot de bevoegdheid van de lidstaten op dit gebied. Het is bij de huidige stand van het Unierecht dan ook opportuun geacht om de vaststelling van de hoogte van de beloning uit te sluiten van harmonisatie uit hoofde van de artikelen 151 VWEU en volgende (zie in die zin arresten van 13 september 2007, Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, punten 40 en 46, en 7 juli 2022, Coca-Cola European Partners Deutschland, C‑257/21 en C‑258/21, EU:C:2022:529, punt 47).
68      Bijgevolg moet deze bevoegdheidsuitsluiting aldus worden begrepen dat zij geldt voor maatregelen die – zoals een uniformisering van alle of een deel van de bestanddelen van de beloning en/of de hoogte daarvan in de lidstaten of de invoering van een minimumloon op het niveau van de Unie – zouden leiden tot een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloningen in de Unie. Deze uitsluiting kan echter niet worden uitgebreid tot alle kwesties die enig verband vertonen met beloning, daar anders bepaalde in artikel 153, lid 1, VWEU bedoelde gebieden grotendeels zouden worden uitgehold (arresten van 15 april 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, punten 124 en 125, en 24 februari 2022, Glavna direktsia „Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto”, C‑262/20, EU:C:2022:117, punt 30).
69      Zoals het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden hebben benadrukt, werd het Hof in de zaken die tot de in het vorige punt van het onderhavige arrest aangehaalde arresten hebben geleid, inderdaad verzocht de afbakening van de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten op de in artikel 153 VWEU bedoelde gebieden te onderzoeken voor handelingen die geen betrekking hadden op het gebied van de beloning, maar andere arbeidsvoorwaarden regelden of een ander doel hadden en waarvan de bepalingen bepaalde gevolgen of uitwerkingen konden hebben voor de vaststelling van de beloning. Dit neemt niet weg dat het Hof in die arresten de draagwijdte van de in lid 5 van dat artikel opgenomen uitsluiting met betrekking tot „beloning” in algemene zin heeft uitgelegd, zonder stil te staan bij het nauwere of minder nauwe verband tussen de handelingen waarover om uitlegging werd verzocht, en het gebied van de beloning.
70      Gelet op de vereisten van rechtszekerheid, duidelijkheid en continuïteit bij de toepassing van de criteria voor de verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten, moet het in punt 68 van het onderhavige arrest bedoelde criterium van „rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloningen in de Unie” derhalve als leidraad dienen bij het onderzoek of de in artikel 153, lid 5, VWEU verankerde bevoegdheidsuitsluiting voor „beloning” in acht is genomen, ongeacht of de betrokken handeling meer of minder nauw verband houdt met het gebied van de „beloning”. Dit betekent dat de bevoegdheid van de Unie niet kan worden geacht automatisch uitgesloten te zijn wanneer die handeling op dat gebied betrekking heeft.
71      Bovendien zou het vermogen van de Uniewetgever om de in artikel 151, eerste alinea, VWEU genoemde doelstellingen van sociaal beleid te verwezenlijken en, meer in het algemeen, om de sociale dimensie van de integratie in de Europese Unie te concretiseren, ernstig in het gedrang komen indien die wetgever zou worden belet maatregelen vast te stellen die in de praktijk positieve uitwerkingen of gevolgen hebben voor het loonpeil, zelfs indien hij daartoe handelt met volledige eerbiediging van de verscheidenheid van de nationale praktijken in de lidstaten en van de autonomie van de sociale partners, overeenkomstig artikel 151, tweede alinea, VWEU en artikel 152, eerste alinea, VWEU.
72      Deze vaststelling geldt a fortiori voor de „arbeidsvoorwaarden”, die behoren tot de gebieden waarop artikel 153, lid 1, VWEU de Unie de bevoegdheid verleent om het optreden van de lidstaten te ondersteunen en aan te vullen, en waarvan de draagwijdte gedeeltelijk samenvalt met de werkingssfeer van de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU, omdat de beloning integrerend deel uitmaakt van de arbeidsvoorwaarden (zie in die zin arresten van 11 november 2004, Delahaye, C‑425/02, EU:C:2004:706, punt 33, en 22 december 2010, Gavieiro en Iglesias Torres, C‑444/09 en C‑456/09, EU:C:2010:819, punt 58).
73      Bovendien is de door het Parlement aangevoerde omstandigheid dat de Uniewetgever reeds andere handelingen betreffende de beloning heeft vastgesteld op basis van de in artikel 153 VWEU genoemde rechtsgrondslagen, irrelevant voor de vraag of de bestreden richtlijn rechtsgeldig kon worden vastgesteld op basis van een rechtsgrondslag in dat artikel, zonder inbreuk te maken op de in lid 5 van dat artikel vastgelegde bevoegdheidsuitsluiting voor „beloningen”. Volgens de rechtspraak moet de rechtsgrondslag van een handeling immers worden bepaald op basis van het doel en de inhoud van de handeling zelf en niet aan de hand van de rechtsgrondslag die is gebruikt voor de vaststelling van andere Uniehandelingen, in voorkomend geval met soortgelijke kenmerken (zie in die zin arresten van 28 juni 1994, Parlement/Raad, C‑187/93, EU:C:1994:265, punt 28, en 12 februari 2015, Parlement/Raad, C‑48/14, EU:C:2015:91, punt 30).
74      Hoewel uit het in de punten 57 tot en met 66 van het onderhavige arrest verrichte onderzoek volgt dat de bestreden richtlijn betrekking heeft op de beloning en invloed kan hebben op het loonpeil, kunnen deze omstandigheden op zich dus niet automatisch tot de conclusie leiden dat de Uniewetgever met de vaststelling van deze richtlijn inbreuk heeft gemaakt op de in artikel 153, lid 5, VWEU vastgelegde bevoegdheidsuitsluiting voor „beloning”.
75      Daartoe moet nog worden nagegaan of de artikelen 4 tot en met 6 van de bestreden richtlijn, waarop de kritiek van het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden in essentie betrekking heeft, een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak inhouden.
i)      Artikel 4 van de bestreden richtlijn
76      Zoals het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden betogen, bevat artikel 4 van de bestreden richtlijn bepaalde voorschriften die deels in algemene bewoordingen zijn geformuleerd en deels aldus dat concrete maatregelen moeten worden genomen ter bevordering van collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling. Dat artikel bepaalt meer in het bijzonder in lid 2 dat lidstaten waarin de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen onder een drempel van 80 % valt, voorzien in een kader om gunstige voorwaarden voor collectieve onderhandelingen te creëren, hetzij bij „wet” na raadpleging van de sociale partners, hetzij door middel van een „overeenkomst” met hen. Deze lidstaten moeten ook een „actieplan” opstellen met een duidelijk tijdschema en „concrete maatregelen” om de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen geleidelijk te verhogen, dat zij regelmatig moeten beoordelen, openbaar moeten maken en ter kennis van de Commissie moeten brengen. Voorts dient te worden gepreciseerd dat in artikel 3, punten 3 tot en met 5, van deze richtlijn een geharmoniseerde definitie van de begrippen „collectieve onderhandelingen”, „collectieve arbeidsovereenkomst” en „dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen” is gegeven.
77      Hoewel artikel 4 van de bestreden richtlijn aldus een bepaalde vorm van overheidsinmenging invoert in de modaliteiten van collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling, volgt daaruit nog niet dat de bepalingen ervan een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie inhouden in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak.
78      Ten eerste doet dit artikel 4 geen afbreuk aan de keuze van de lidstaten voor het loonvaststellingsmodel, te weten hetzij bij wet, hetzij via collectieve onderhandelingen, hetzij door een combinatie van beide. Overweging 12 van de bestreden richtlijn preciseert voorts dat „[d]e verschillende nationale tradities in de lidstaten moeten worden geëerbiedigd”.
79      Ten tweede regelt artikel 4 noch de inhoud noch het resultaat van collectieve onderhandelingen. Zoals het Parlement en de Raad betogen, leggen de verschillende maatregelen waarin artikel 4 voorziet, de lidstaten geen resultaatsverplichtingen op, maar hooguit inspanningsverplichtingen. Zo bepaalt artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn dat de lidstaten niet de in deze bepaling bedoelde dekkingsgraad van 80 % voor collectieve onderhandelingen moeten bereiken, maar een „kader” moeten invoeren dat gunstige voorwaarden biedt voor collectieve onderhandelingen en een „actieplan” moeten opstellen om collectieve onderhandelingen te bevorderen. Deze bepaling moet overigens worden gelezen in het licht van overweging 25 van de bestreden richtlijn, waarin in dit verband wordt gepreciseerd dat „de drempel van 80 % van de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen slechts [mag] worden opgevat als een indicator op grond waarvan de verplichting ontstaat om een actieplan op te stellen” en dat bij de beoordeling van de vooruitgang in de richting van een grotere dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen, met name met betrekking tot het in deze richtlijn bedoelde actieplan, rekening moet worden gehouden met het feit dat „[d]e dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen in de lidstaten [...] aanzienlijk [varieert] als gevolg van een aantal factoren, waaronder nationale tradities en praktijken alsook historische context”.
80      Het feit dat een lidstaat de in artikel 4, lid 2, van deze richtlijn bedoelde dekkingsgraad van 80 % voor collectieve onderhandelingen niet heeft bereikt, vormt dus op zich geen schending van een op die lidstaat rustende verplichting.
81      Hieraan moet worden toegevoegd dat artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn aldus is geformuleerd dat de autonomie van de sociale partners volledig wordt geëerbiedigd. Volgens deze bepaling moeten de lidstaten die binnen de werkingssfeer ervan vallen, de sociale partners betrekken bij de vaststelling van het kader dat gunstige voorwaarden biedt voor collectieve onderhandelingen als bedoeld in die bepaling, ongeacht of dit „kader” in de vorm van een wet dan wel in de vorm van een overeenkomst wordt vastgesteld, alsmede bij het opstellen, aanpassen en beoordelen van het daarin bedoelde actieplan. Evenzo bepaalt artikel 1, lid 2, van deze richtlijn dat deze „geen afbreuk [doet] aan de volledige eerbiediging van de autonomie van de sociale partners en aan hun recht om te onderhandelen over collectieve arbeidsovereenkomsten en om deze te sluiten”, en in lid 4 dat „[b]ij de toepassing van deze richtlijn [...] het recht op collectieve onderhandelingen volledig [zal] worden geëerbiedigd”.
82      Dit artikel 4 moet worden gelezen in samenhang met overweging 19 van de bestreden richtlijn, waarin wordt gepreciseerd dat deze richtlijn geen afbreuk doet aan de vrijheid van de lidstaten om onder meer de toegang tot bescherming door minimumlonen in het kader van collectieve arbeidsovereenkomsten te bevorderen, „overeenkomstig de nationale wetgeving en praktijken en de specifieke kenmerken van elke lidstaat en met volledige inachtneming van de nationale bevoegdheden en het recht van de sociale partners om overeenkomsten te sluiten”.
83      Hieruit volgt dat dit artikel 4 de ruime beoordelingsmarge eerbiedigt waarover de sociale partners beschikken in het kader van de onderhandelingen over en de sluiting van collectieve arbeidsovereenkomsten.
84      Bovendien moet artikel 4 van de bestreden richtlijn worden gelezen in het licht van artikel 152 VWEU, dat is ingevoerd bij het Verdrag van Lissabon en dat in de eerste alinea ervan uitdrukkelijk de eerbiediging van de autonomie van de sociale partners erkent. Bijgevolg kan artikel 4, lid 2, van deze richtlijn niet aldus worden uitgelegd dat het de lidstaten verplicht om ervoor te zorgen dat een groter aantal werknemers zich aansluit bij een vakbond. Zoals artikel 1, lid 4, van deze richtlijn uitdrukkelijk in herinnering brengt, kan het evenmin aldus worden uitgelegd dat het inhoudt dat de lidstaten een collectieve arbeidsovereenkomst algemeen verbindend moeten verklaren.
85      Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd dat artikel 4 van de bestreden richtlijn geen rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak inhoudt.
ii)    Artikel 5 van de bestreden richtlijn
86      Om te beginnen moet worden benadrukt dat artikel 5 van de bestreden richtlijn, met als opschrift „Procedure voor de vaststelling van toereikende wettelijke minimumlonen”, blijkens lid 1 ervan van toepassing is op de lidstaten met wettelijke minimumlonen. Artikel 1, lid 4, onder a), van deze richtlijn, gelezen in het licht van overweging 19 ervan, bepaalt in dit verband dat niets in deze richtlijn mag worden opgevat als een verplichting voor om het even welke lidstaat waar de loonvorming uitsluitend via collectieve arbeidsovereenkomsten tot stand komt, om een wettelijk minimumloon in te voeren. Zoals het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden erkennen, eerbiedigt artikel 5 van die richtlijn dus de bevoegdheid van de lidstaten om het model voor de loonvaststelling te kiezen.
87      Niettemin moet worden nagegaan of de specifieke bepalingen van dat artikel een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak inhouden.
88      Ten eerste voorziet artikel 5, lid 1, eerste en tweede volzin, van de bestreden richtlijn in een verplichting voor de lidstaten met wettelijke minimumlonen om „de nodige procedures in [te stellen] voor de vaststelling en de aanpassing van de wettelijke minimumlonen”. Bovendien moeten deze procedures gebaseerd zijn op criteria die „op duidelijke wijze” „zijn bepaald om bij te dragen tot de toereikendheid van [de wettelijke] minimumlonen, met het oog op het bereiken van een behoorlijke levensstandaard, het terugdringen van armoede onder werkenden, het bevorderen van sociale cohesie en opwaartse sociale convergentie, en het verkleinen van de genderloonkloof”.
89      Zoals het Parlement, de Raad en de Franse Republiek voor het Hof terecht aanvoeren, wordt noch in artikel 5 van de bestreden richtlijn, noch in enige andere bepaling ervan het begrip „toereikendheid” van de wettelijke minimumlonen gedefinieerd. Integendeel, gelet op de ruime formuleringen die het gebruikt, laat artikel 5, lid 1, van deze richtlijn de lidstaten een ruime beoordelingsmarge om dit begrip te definiëren en de precieze draagwijdte ervan te bepalen. De toereikendheid van de wettelijke minimumlonen is hooguit een indicatieve waarde waarnaar de lidstaten moeten streven bij de vaststelling en aanpassing van de wettelijke minimumlonen. Voor deze lezing is steun te vinden in zowel de derde volzin van artikel 5, lid 1, van deze richtlijn, die voor de vaststelling van de in de tweede volzin van die bepaling bedoelde criteria verwijst naar de nationale praktijken van de lidstaten, de besluiten van hun bevoegde instanties en tripartiete overeenkomsten, als de vijfde volzin ervan, op grond waarvan de lidstaten kunnen beslissen over het relatieve gewicht van deze criteria, daarbij rekening houdend met hun nationale sociaaleconomische omstandigheden.
90      Gelet op de uitdrukkelijke verwijzing in die bepaling naar met name de in het nationale recht omschreven nationale praktijken, kan het begrip „toereikendheid” van de wettelijke minimumlonen dus niet worden beschouwd als een autonoom Unierechtelijk begrip [zie in die zin arrest van 29 juli 2024, CU en ND (Sociale bijstand – Indirecte discriminatie), C‑112/22 en C‑223/22, EU:C:2024:636, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Daarover zijn ook het Parlement en de Raad het eens.
91      Bovendien regelt artikel 5, lid 1, van de bestreden richtlijn de „procedure” voor de vaststelling en de aanpassing van de wettelijke minimumlonen, door de betrokken lidstaten te verplichten procedures in te voeren waarbij criteria worden gehanteerd die op nationaal niveau bijdragen tot de toereikendheid en aanpassing van die lonen, en waarbij het relatieve gewicht van die criteria kunnen worden bepaald. Deze algemeen geformuleerde bepaling, die berust op een procedurele benadering, verleent werknemers dus geen eigen recht op een toereikend wettelijk minimumloon op grond van het Unierecht, noch een recht op aanpassing van dat loon. Een dergelijke lezing van die bepaling vindt steun in de artikelen 12 en 13 van de bestreden richtlijn. Artikel 12 stelt de toegang tot de daarin bedoelde rechtsmiddelen voor het geval van „inbreuk [...] op rechten op het gebied van wettelijke minimumlonen of met betrekking tot de bescherming door minimumlonen” afhankelijk van het bestaan van dergelijke rechten in nationale wetgeving of in collectieve arbeidsovereenkomsten, en artikel 13 verlangt van de lidstaten dat zij regels vaststellen voor de sancties „die van toepassing zijn op inbreuken op de rechten en verplichtingen die binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn vallen, indien deze rechten en verplichtingen zijn vastgelegd in nationale wetgeving of collectieve arbeidsovereenkomsten”.
92      In die omstandigheden moet worden geconcludeerd dat artikel 5, lid 1, van de bestreden richtlijn geen rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak inhoudt.
93      Hieraan moet worden toegevoegd dat er, gelet op de in artikel 153, lid 5, VWEU vastgelegde bevoegdheidsuitsluiting met betrekking tot „beloningen”, ook geen recht op „toereikende” of „billijke” wettelijke minimumlonen binnen het Unierecht kan worden afgeleid uit artikel 5, lid 1, van de bestreden richtlijn en artikel 31, lid 1, van het Handvest, in onderlinge samenhang gelezen. Volgens artikel 51, lid 2, ervan breidt het Handvest het toepassingsgebied van het Unierecht niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken, schept het geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie, noch wijzigt het de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken.
94      Ten tweede worden in artikel 5, lid 2, onder a) tot en met d), van de bestreden richtlijn vier elementen opgesomd – te weten respectievelijk „de koopkracht van de wettelijke minimumlonen, rekening houdend met de kosten voor levensonderhoud”, „het algemene niveau van de lonen en de verdeling ervan”, „het groeipercentage van de lonen” en „nationale productiviteitsniveaus en ‑ontwikkelingen op lange termijn” – die de in lid 1 van dat artikel bedoelde nationale criteria ten minste moeten omvatten.
95      Zoals blijkt uit de uitdrukking „ten minste” in artikel 5, lid 2, is deze opsomming inderdaad niet uitputtend, aangezien het de lidstaten vrijstaat daaraan andere elementen toe te voegen. Zoals in punt 89 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, blijkt bovendien uit de derde volzin van artikel 5, lid 1, van de bestreden richtlijn dat de lidstaten de in deze tweede bepaling bedoelde nationale criteria vaststellen overeenkomstig met name hun nationale praktijken, en uit de vijfde volzin van artikel 5, lid 1, dat de lidstaten ook kunnen beslissen over het relatieve gewicht van de verschillende nationale criteria, met inbegrip van de in artikel 5, lid 2, bedoelde elementen. Overigens dienen de sociaaleconomische omstandigheden in elke lidstaat als referentiepunt voor deze verschillende nationale criteria. Dit neemt niet weg dat, zoals het Koninkrijk Denemarken terecht aanvoert, artikel 5, lid 2, de lidstaten met wettelijke minimumlonen verplicht ervoor te zorgen dat die criteria ten minste de vier daarin opgesomde elementen omvatten. Door te eisen dat deze elementen worden gebruikt in de procedures voor de vaststelling en aanpassing van wettelijke minimumlonen, heeft de Uniewetgever een vereiste ingevoerd dat betrekking heeft op de bestanddelen van die lonen, hetgeen een rechtstreekse invloed op het loonpeil heeft. Dit is in strijd met wat in de laatste volzin van artikel 5, lid 1, van de bestreden richtlijn is aangegeven, ongeacht de relevantie van die elementen op nationaal niveau, gelet op de sociaaleconomische omstandigheden in de lidstaten.
96      Bijgevolg voorziet artikel 5, lid 2, van de bestreden richtlijn in een harmonisatie van een deel van de bestanddelen van die lonen en dus in een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak.
97      Ten derde beperkt artikel 5, lid 3, van de bestreden richtlijn, de lidstaten weliswaar tot de mogelijkheid om gebruik te maken van een automatisch bijstellingsmechanisme voor de indexering van wettelijke minimumlonen, waarbij het voor de passende criteria waarop dit mechanisme moet berusten verwijst naar nationale wetgevingen en praktijken, maar in het laatste zinsdeel ervan stelt die bepaling het gebruik van een dergelijk mechanisme door de lidstaten afhankelijk van de „voorwaarde dat de toepassing van dat mechanisme niet leidt tot een verlaging van het wettelijke minimumloon”.
98      Hieruit volgt dat die bepaling, voor zover zij voorziet in een verbod op verlaging van het niveau van de wettelijke minimumlonen voor de lidstaten die gebruikmaken van een automatisch bijstellingsmechanisme voor de indexering van die lonen, een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak inhoudt, zoals het Koninkrijk Denemarken terecht stelt.
99      Ten vierde bepaalt artikel 5, lid 4, van de bestreden richtlijn dat de lidstaten voor hun beoordeling van de toereikendheid van de wettelijke minimumlonen gebruik kunnen maken van „indicatieve referentiewaarden” die gewoonlijk op internationaal niveau worden gebruikt, zoals de drempel van 60 % van het mediane brutoloon en/of indicatieve referentiewaarden die op nationaal niveau worden gebruikt. Zoals de Bondsrepubliek Duitsland in essentie betoogt, onderscheiden deze indicatieve referentiewaarden zich van de elementen die verplicht in aanmerking moeten worden genomen bij de in artikel 5, lid 2, van deze richtlijn bedoelde procedures voor de vaststelling en aanpassing van de nationale minimumlonen, aangezien zij louter referentieparameters vormen om te beoordelen of de wettelijke minimumlonen toereikend zijn, waaruit de lidstaten bovendien vrij kunnen kiezen. Zo kunnen de lidstaten gebruikmaken van hetzij indicatieve referentiewaarden die op nationaal niveau worden gebruikt, hetzij de op internationaal niveau gebruikte indicatieve referentiewaarden, hetzij een combinatie van beide. Bijgevolg schrijft artikel 5, lid 4, van die richtlijn geen verplichte elementen voor met betrekking tot de hoogte van de wettelijke minimumlonen, noch harmoniseert het de bestanddelen van die lonen geheel of gedeeltelijk, zodat het geen rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak inhoudt.
100    Ten vijfde verplicht artikel 5, lid 5, van de bestreden richtlijn de lidstaten om regelmatig en tijdig wettelijke minimumlonen aan te passen, en ten minste om de twee jaar of, voor lidstaten die gebruikmaken van een automatisch indexeringsmechanisme, ten minste om de vier jaar, terwijl artikel 5, lid 6, van die richtlijn hen verplicht een of meer adviesorganen op te richten die de bevoegde autoriteiten adviseren over kwesties in verband met de wettelijke minimumlonen. Deze leden voorzien echter enkel in de procedurele modaliteiten voor de vaststelling en aanpassing van de wettelijke minimumlonen, zonder voor de lidstaten verplichte materiële elementen met betrekking tot de hoogte van de wettelijke minimumlonen voor te schrijven, en zonder alle of een deel van de bestanddelen van deze wettelijke minimumlonen te harmoniseren. Anders dan het Koninkrijk Denemarken betoogt, is er in artikel 5, leden 5 en 6, dus geen sprake van rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak.
101    Uit het voorgaande volgt dat artikel 5 van de bestreden richtlijn in lid 2 en in het zinsdeel „op voorwaarde dat de toepassing van dat mechanisme niet leidt tot een verlaging van het wettelijke minimumloon” in lid 3 ervan, een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak inhoudt en dus in strijd is met de in artikel 153, lid 5, VWEU vastgelegde uitsluiting inzake „beloning”.
iii) Artikel 6 van de bestreden richtlijn
102    Artikel 6 van de bestreden richtlijn, met als opschrift „Variaties en inhoudingen”, bepaalt in lid 1 dat de lidstaten, indien zij het gebruik toestaan van verschillende hoogten van het wettelijke minimumloon voor specifieke groepen werknemers of inhoudingen die het loon verlagen tot onder het toepasselijke wettelijke minimumloon, ervoor moeten zorgen dat het non-discriminatie- en het evenredigheidsbeginsel worden geëerbiedigd, en dat dus een legitiem doel wordt nagestreefd. Artikel 6, lid 2, voegt daaraan toe dat niets in deze richtlijn mag worden opgevat als een verplichting voor de lidstaten om variaties of inhoudingen op het wettelijke minimumloon in te voeren. Deze bepalingen moeten worden gelezen in het licht van overweging 29 van die richtlijn, waarin staat dat moet worden voorkomen dat deze variaties en inhoudingen „op grote schaal worden gebruikt”, aangezien zij negatieve gevolgen kunnen hebben voor de toereikendheid van de wettelijke minimumlonen.
103    In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 6 van de bestreden richtlijn de lidstaten de vrijheid laat om al dan niet variaties of inhoudingen op de wettelijke minimumlonen in te voeren die het loon verlagen tot onder het toepasselijke wettelijke minimumloon. Voor het overige is er in artikel 6 van de bestreden richtlijn – dat van de lidstaten enkel verlangt dat zij het non-discriminatie- en het evenredigheidsbeginsel in acht nemen wanneer zij verschillende hoogten van het wettelijke minimumloon toestaan voor specifieke groepen werknemers of inhoudingen die het loon verlagen tot onder het toepasselijke wettelijke minimumloon – geen sprake van rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloning binnen de Unie in de zin van de in de punten 67 en 68 van het onderhavige arrest bedoelde rechtspraak.
104    Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het eerste middel worden aanvaard voor zover het betrekking heeft op artikel 5, lid 2, van de bestreden richtlijn, en dus op de zinsnede „met inbegrip van de in lid 2 bedoelde elementen” in artikel 5, lid 1, vijfde volzin, van deze richtlijn en op het zinsdeel „op voorwaarde dat de toepassing van dat mechanisme niet leidt tot een verlaging van het wettelijke minimumloon” in artikel 5, lid 3, van deze richtlijn. Het eerste onderdeel van het eerste middel moet worden afgewezen voor het overige.
3)      Tweede onderdeel van het eerste middel: schending van de uitsluiting van bevoegdheid met betrekking tot het „recht van vereniging”
105    Volgens artikel 153, lid 5, VWEU zijn de bepalingen van dit artikel met name niet van toepassing op het „recht van vereniging”.
106    Hoewel het begrip „recht van vereniging” in artikel 153, lid 5, VWEU volgens vaste rechtspraak niet wordt gedefinieerd in het VWEU, moet bij de uitlegging van een bepaling van het Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen en de doelstellingen ervan, maar ook met de context ervan en met het Unierecht in zijn geheel, waarbij de ontstaansgeschiedenis van een dergelijke bepaling ook relevante gegevens voor de uitlegging ervan kan bevatten [zie in die zin arresten van 10 december 2018, Wightman e.a., C‑621/18, EU:C:2018:999, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 19 november 2024, Commissie/Tsjechië (Verkiesbaarheid en lidmaatschap van een politieke partij), C‑808/21, EU:C:2024:962, punt 91].
107    In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 153, lid 5, VWEU vier gebieden, te weten de „beloning”, het „recht van vereniging”, het „stakingsrecht” en het recht tot „uitsluiting”, onttrekt aan de bevoegdheden op het gebied van sociale politiek die krachtens de leden 1 tot en met 4 van dat artikel aan de Unie zijn toegekend. Zoals de advocaat-generaal in punt 67 van zijn conclusie heeft gepreciseerd, houden zij alle, althans gedeeltelijk, verband met de voorrechten van de sociale partners. Hieraan moet worden toegevoegd dat op het specifieke gebied van de sociale politiek de bevordering van de rol van de sociale partners en, met inachtneming van hun autonomie, van de dialoog tussen de sociale partners, behoort tot de doelstellingen van titel X van het derde deel van het VWEU, zoals blijkt uit artikel 152, eerste alinea, VWEU (zie in die zin arrest van 2 september 2021, EPSU/Commissie, C‑928/19 P, EU:C:2021:656, punten 60 en 61). Hieruit kan worden afgeleid dat de uitsluiting met betrekking tot het „recht van vereniging”, net als de uitsluiting met betrekking tot „beloning”, hoofdzakelijk tot doel heeft de autonomie van de sociale partners op nationaal niveau te beschermen (zie naar analogie arresten van 13 september 2007, Del Cerro Alonso, C‑307/05, EU:C:2007:509, punt 40, en 7 juli 2022, Coca-Cola European Partners Deutschland, C‑257/21 en C‑258/21, EU:C:2022:529, punt 47).
108    Wat de verhouding betreft tussen het recht om vrij deel te nemen aan collectieve onderhandelingen en het in artikel 153, lid 5, VWEU bedoelde „recht van vereniging”, zij opgemerkt dat het eerste recht inderdaad niet uitdrukkelijk is genoemd als een van de gebieden waarop artikel 153 VWEU de Unie harmonisatiebevoegdheid verleent om de doelstellingen van artikel 151 VWEU te verwezenlijken. Bovendien bestaat er, zoals het Koninkrijk Denemarken terecht opmerkt, een verband tussen deze rechten, aangezien het recht van vereniging een voorwaarde is voor de uitoefening van het recht op collectieve onderhandelingen. Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat het recht om vrij deel te nemen aan collectieve onderhandelingen, als inherent element van het „recht van vereniging”, als zodanig is uitgesloten van de bevoegdheden van de Unie overeenkomstig artikel 153, lid 5, VWEU.
109    Om te beginnen verleent artikel 153, lid 1, onder f), VWEU de Uniewetgever uitdrukkelijk de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen die betrekking hebben op „de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers, met inbegrip van de medezeggenschap”. De bewoordingen van deze bepaling geven daaraan een voldoende ruime draagwijdte om maatregelen te omvatten die het recht op collectieve onderhandelingen regelen, niettegenstaande de uitsluiting van het recht van vereniging in artikel 153, lid 5, VWEU.
110    Vervolgens kan uit het feit dat de begrippen „recht om zich te organiseren in vakverenigingen” en „collectieve onderhandelingen tussen werkgevers en werknemers” in artikel 156, eerste alinea, zevende streepje, VWEU naast elkaar staan, worden afgeleid dat de opstellers van de Verdragen voor de toepassing van dit artikel en meer in het algemeen van de bepalingen van titel X van het derde deel van het VWEU een onderscheid hebben willen maken tussen de terreinen die door elk van deze twee begrippen worden bestreken.
111    Ten slotte behandelen het Europees Sociaal Handvest en het Handvest van de sociale rechten, als instrumenten die uitdrukkelijk worden genoemd in artikel 151, eerste alinea, VWEU, alsook het Handvest, het recht van vereniging en het recht op collectieve onderhandelingen afzonderlijk.
112    Wat meer in het bijzonder het Handvest betreft, verwijst het in artikel 12 ervan verankerde recht van vereniging met name naar „eenieders recht [om] ter bescherming van zijn belangen samen met anderen vakverenigingen op te richten of zich daarbij aan te sluiten”. Dit recht omvat ook het recht om geen organisatie, met inbegrip van een vakbond, op te richten of om geen lid van een dergelijke organisatie te worden. Aldus ziet dit recht ook op de mogelijkheid voor een vereniging om zonder ongerechtvaardigde overheidsinmenging te functioneren en haar activiteiten zonder ongerechtvaardigde overheidsinmenging uit te oefenen [zie in die zin arresten van 9 maart 2006, Werhof, C‑499/04, EU:C:2006:168, punt 33, en 18 juni 2020, Commissie/Hongarije (Transparantie van verenigingen), C‑78/18, EU:C:2020:476, punt 113].
113    Voorts omvat het in artikel 28 van het Handvest verankerde recht op collectieve onderhandelingen met name het recht van werknemers en werkgevers, of van hun respectieve organisaties, om „op passende niveaus collectief te onderhandelen en collectieve arbeidsovereenkomsten te sluiten”.
114    In dit verband is het juist dat, zoals het Koninkrijk Denemarken betoogt, de afwijking in artikel 153, lid 5, VWEU haar oorsprong vindt in artikel 2, lid 6, van de Overeenkomst betreffende de sociale politiek gesloten tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschap met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (PB 1992, C 191, blz. 91), gehecht aan Protocol (nr. 14) betreffende de sociale politiek, dat zelf gehecht is aan het EG-Verdrag, en dus voorafgaat aan de vaststelling van het Handvest. De stelling van het Koninkrijk Denemarken dat de opstellers van de Verdragen in artikel 153, lid 5, VWEU het onderwerp van de vrije deelname aan collectieve onderhandelingen, als inherent bestanddeel van het recht van vereniging, aan de bevoegdheden van de Unie hebben willen onttrekken, wordt echter niet ondersteund door het Handvest, noch door de bepalingen van het Europees Sociaal Handvest en het Handvest van de sociale rechten, die op hun beurt vóór de sluiting van de overeenkomst betreffende de sociale politiek zijn vastgesteld. Het Europees Sociaal Handvest en het Handvest van de sociale rechten behandelen immers ook het recht van vereniging en het recht op collectieve onderhandelingen als afzonderlijke rechten: het eerste in de artikelen 5 en 6 ervan en het tweede in de artikelen 11 en 12 ervan.
115    Bijgevolg moet het begrip „recht van vereniging” in artikel 153, lid 5, VWEU aldus worden uitgelegd dat het verwijst naar de vrijheid van werknemers en werkgevers om organisaties, met inbegrip van vakbonden, op te richten of te ontbinden, of om zich daarbij aan te sluiten, zonder evenwel maatregelen te omvatten die het recht op collectieve onderhandelingen tussen werkgevers en werknemers regelen.
116    Wat het juridische criterium betreft dat van toepassing is bij het onderzoek of is voldaan aan de in artikel 153, lid 5, VWEU verankerde uitsluiting van het „recht van vereniging”, moet in navolging van de advocaat-generaal in punt 107 van zijn conclusie worden geoordeeld dat de uitsluiting van bevoegdheid met betrekking tot het „recht van vereniging”, zoals omschreven in het vorige punt van het onderhavige arrest, niet elke maatregel omvat die verband houdt met het recht van vereniging, maar alleen maatregelen die een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in dat recht of de uitoefening daarvan inhouden. Maatregelen die verband houden met het recht van vereniging, maar die eerder het recht op collectieve onderhandelingen regelen dan dat recht van vereniging, vallen daarentegen niet onder deze uitsluiting.
117    Anders dan het Koninkrijk Denemarken betoogt, wettigt de omstandigheid dat artikel 4 van de bestreden richtlijn verband kan houden met aangelegenheden die onder het recht op collectieve onderhandelingen vallen, op zich dus niet de conclusie dat de Uniewetgever heeft gehandeld in strijd met de in artikel 153, lid 5, VWEU vastgelegde uitsluiting van de bevoegdheid inzake het recht van vereniging. Daartoe moet echter worden nagegaan of de bepalingen van artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn, waarop de argumenten van het Koninkrijk Denemarken specifiek betrekking hebben, een „rechtstreekse inmenging” van het Unierecht in het recht van vereniging inhouden.
118    In de eerste plaats zij opgemerkt dat, hoewel de argumenten van het Koninkrijk Denemarken niet specifiek betrekking hebben op deze bepaling, artikel 4, lid 1, onder c), van de bestreden richtlijn tot doel heeft de uitoefening van het recht op collectieve onderhandelingen met het oog op de loonvaststelling te beschermen en de werknemers en hun vertegenwoordigers te beschermen tegen handelingen die hen discrimineren met betrekking tot hun werk op grond van het feit dat zij deelnemen of wensen deel te nemen aan collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling. Deze bepaling regelt niet de vrijheid van werknemers en werkgevers om organisaties, met inbegrip van vakbonden, op te richten of te ontbinden, of om al dan niet toe te treden, maar regelt aangelegenheden die onder het recht op collectieve onderhandelingen vallen.
119    Voorts beoogt artikel 4, lid 1, onder d), vakbonden en werkgeversorganisaties die deelnemen of wensen deel te nemen aan collectieve onderhandelingen te beschermen tegen elke inmenging door de betrokkenen of door elkaars vertegenwoordigers of leden in hun oprichting, werking of bestuur. Volgens deze bepalingen moeten de lidstaten daartoe „maatregelen [nemen], waar nodig”. De bescherming die deze bepaling beoogt te bieden tegen inmenging, betreft de „oprichting”, de „werking” en het „bestuur” van vakbonden en werkgeversorganisaties, zijnde aangelegenheden die onder het recht van vereniging vallen, in zowel positieve als negatieve zin, namelijk het recht om organisaties, waaronder vakbonden, op te richten en te organiseren.
120    De eerbiediging van de in artikel 153, lid 5, VWEU verankerde uitsluiting van bevoegdheid met betrekking tot het „recht van vereniging” veronderstelt echter dat noch artikel 4, lid 1, onder d), van de bestreden richtlijn, noch de maatregelen die de lidstaten hebben genomen om ervoor te zorgen dat deze bepaling in hun nationale recht wordt omgezet, een rechtstreekse inmenging in de oprichting, werking en het bestuur van verenigingen inhouden.
121    Dienaangaande blijkt reeds uit de bewoordingen van artikel 4, lid 1, onder d), van de bestreden richtlijn dat deze bepaling weliswaar verband houdt met het recht van vereniging, maar het recht op vrije deelneming aan collectieve onderhandelingen beoogt te bevorderen.
122    Bijgevolg doet artikel 4, lid 1, onder d), van de bestreden richtlijn geen afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten om maatregelen vast te stellen die het recht van vereniging rechtstreeks regelen. Deze vaststelling vindt steun in het feit dat, zoals blijkt uit, ten eerste, de verwijzing in de bewoordingen van artikel 4, lid 1, van deze richtlijn naar de „nationale wetgeving” en „praktijk” en, ten tweede, de uitdrukking „waar nodig” in punt d), de lidstaten niet verplicht zijn „maatregelen” uit hoofde van dat punt d) te nemen en dit hoe dan ook slechts hoeven te doen voor zover hun nationale wetgeving en hun nationale praktijken dit toestaan. In dit verband moet ook worden opgemerkt dat deze bepalingen de inhoud van de voorgeschreven maatregelen niet harmoniseren. Bovendien moeten de bepalingen van dit artikel 4, zoals blijkt uit punt 84 van het onderhavige arrest, worden gelezen in het licht van artikel 152, eerste alinea, VWEU, dat sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon uitdrukkelijk bepaalt dat de autonomie van de sociale partners in acht moet worden genomen.
123    Uit het voorgaande volgt dat artikel 4, lid 1, onder d), van de bestreden richtlijn geen rechtstreekse inmenging van het Unierecht in het recht van vereniging inhoudt.
124    Wat in de tweede plaats de verenigbaarheid van artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn met de in artikel 153, lid 5, VWEU verankerde uitsluiting van het recht van vereniging betreft, betoogt het Koninkrijk Denemarken dat dit artikel 4, lid 2, ook een inmenging in het recht van vereniging binnen vakbonden inhoudt, aangezien de in deze bepaling bedoelde doelstelling om het aantal door een collectieve arbeidsovereenkomst gedekte werknemers te verhogen, slechts kan worden bereikt door een verhoging van het percentage werknemers dat bij vakbonden is aangesloten.
125    Dit argument kan echter niet slagen. Zoals blijkt uit punt 84 van het onderhavige arrest, kan artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn immers niet aldus worden uitgelegd dat het de lidstaten verplicht om ervoor te zorgen dat een groter aantal werknemers zich aansluit bij een vakbond.
126    Hieruit volgt dat artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn geen rechtstreekse inmenging van het Unierecht in het recht van vereniging inhoudt.
127    Bijgevolg moet het tweede onderdeel van het eerste middel ongegrond worden verklaard.
128    Gelet op een en ander moet het eerste middel worden aanvaard voor zover het betrekking heeft op artikel 5, lid 2, van de bestreden richtlijn, en dus op de zinsnede „met inbegrip van de in lid 2 bedoelde elementen” in artikel 5, lid 1, vijfde volzin, van deze richtlijn en op het zinsdeel „op voorwaarde dat de toepassing van dat mechanisme niet leidt tot een verlaging van het wettelijke minimumloon” in artikel 5, lid 3, van deze richtlijn, en moet het middel worden afgewezen voor het overige.
2.      Tweede middel: onmogelijkheid om de bestreden richtlijn vast te stellen op grond van artikel 153, lid 1, onder b), VWEU
a)      Argumenten van partijen
129    Met zijn tweede middel voert het Koninkrijk Denemarken, ondersteund door het Koninkrijk Zweden, aan dat, gesteld al dat de bestreden richtlijn niet in strijd zou zijn met de in artikel 153, lid 5, VWEU vastgelegde bevoegdheidsuitsluitingen met betrekking tot „beloning” en het „recht van vereniging”, het Parlement en de Raad deze richtlijn niet rechtsgeldig konden vaststellen op grond van artikel 153, lid 1, onder b), VWEU, overeenkomstig de voor dat gebied bedoelde besluitvormingsprocedure van artikel 153, lid 2, VWEU.
130    De bestreden richtlijn streeft namelijk twee even belangrijke doelen na, aangezien zij niet alleen de in artikel 153, lid 1, onder b), VWEU genoemde „arbeidsvoorwaarden” beoogt te reglementeren, maar ook de in artikel 153, lid 1, onder f), VWEU genoemde „vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers”. Elk van deze rechtsgrondslagen impliceert dat een andere wetgevingsprocedure moet worden gevolgd en deze procedures zijn onverenigbaar. Artikel 153, lid 1, onder f), VWEU vereist eenparigheid van stemmen in de Raad, anders dan artikel 153, lid 1, onder b), VWEU, dat een gekwalificeerde meerderheid binnen de Raad vereist.
131    Het Parlement en de Raad, de Commissie en de lidstaten die aan de zijde van de verwerende instellingen hebben geïntervenieerd, betwisten het betoog van het Koninkrijk Denemarken in het kader van het tweede middel.
b)      Beoordeling door het Hof
132    Zoals in punt 56 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, moet volgens vaste rechtspraak de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van die handeling. Indien bij het onderzoek van een handeling van de Unie blijkt dat zij meerdere doelen nastreeft of dat er sprake is van meerdere bestanddelen, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of voornaamste of overwegende deel terwijl de andere doelen of bestanddelen slechts van ondergeschikt belang zijn of een uiterst beperkte draagwijdte hebben, moet de rechtsgrondslag om die handeling vast te stellen worden bepaald aan de hand van dat hoofddoel of dat voornaamste bestanddeel. Een handeling van de Unie moet slechts bij uitzondering tegelijkertijd op meerdere rechtsgrondslagen worden gebaseerd, namelijk wanneer deze handeling tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of bestanddelen heeft zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere [zie in die zin arresten van 19 juli 2012, Parlement/Raad, C‑130/10, EU:C:2012:472, punten 43 en 44, en 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica), C‑626/15 en C‑659/16, EU:C:2018:925, punten 77 en 78].
133    Het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag is echter uitgesloten wanneer de procedures die voor de twee rechtsgrondslagen zijn voorgeschreven, onderling onverenigbaar zijn [arrest van 11 juni 1991, Commissie/Raad, C‑300/89, EU:C:1991:244, punt 21, en advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017, EU:C:2017:592, punt 78].
134    Wat de respectieve werkingssferen van de punten b) en f) van artikel 153, lid 1, VWEU betreft, volgt uit de uiteenzetting in de punten 72 en 109 van het onderhavige arrest dat, enerzijds, artikel 153, lid 1, onder b), VWEU, dat verwijst naar „arbeidsvoorwaarden”, betrekking kan hebben op maatregelen ter verbetering van de toereikendheid van de minimumlonen en ter verbetering van de leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden in de Unie, en anderzijds, artikel 153, lid 1, onder f), VWEU, dat verwijst naar „de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers, met inbegrip van de medezeggenschap”, betrekking kan hebben op maatregelen ter bevordering van collectieve onderhandelingen, mits de aldus vastgestelde maatregelen in overeenstemming zijn met artikel 153, lid 5, VWEU.
135    Hoewel het Parlement en de Raad op elk van deze twee gebieden overeenkomstig artikel 153, lid 2, onder b), VWEU „minimumvoorschriften” kunnen vaststellen, beslissen zij in het eerste geval volgens een gewone wetgevingsprocedure met gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de Raad, en in het tweede geval volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, die eenparigheid van stemmen in de Raad vereist.
136    Wat in casu de belangrijkste bepalingen van de bestreden richtlijn in de artikelen 4 tot en met 8 ervan betreft, bevat artikel 4 van deze richtlijn om te beginnen, zoals blijkt uit de punten 63 en 64 van het onderhavige arrest, maatregelen ter bevordering van collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling. Het is juist dat dergelijke maatregelen onder de in artikel 153, lid 1, onder f), VWEU bedoelde „vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers, met inbegrip van de medezeggenschap” kunnen vallen. Zoals de advocaat-generaal in punt 119 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, moet echter rekening worden gehouden met het verband dat deze richtlijn in artikel 1, lid 1, gelezen in het licht van de overwegingen 16 en 22 ervan, legt tussen het bevorderen van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling en het hoofddoel van die richtlijn, namelijk de leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden in de Unie te verbeteren, met name op het vlak van de toereikendheid van de minimumlonen voor werknemers. In deze context vormt artikel 4 van deze richtlijn slechts een middel om het hoofddoel van deze richtlijn te bereiken, en geen zelfstandig en daarvan te onderscheiden doel of bestanddeel. Ook dit artikel 4 valt dus onder de in artikel 153, lid 1, onder b), VWEU bedoelde „arbeidsvoorwaarden”. Hoe dan ook vormt genoemd artikel 4 hooguit een afzonderlijk doel of bestanddeel dat op het gebied van de „de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers” slechts bijkomstig is ten opzichte van het hoofddoel of het voornaamste bestanddeel op het gebied van de „arbeidsvoorwaarden”.
137    Vervolgens blijkt uit het onderzoek van het eerste middel dat de bestreden richtlijn één bepaling en twee zinsdelen bevat die overeenkomstig artikel 153, lid 5, VWEU zijn onttrokken aan de bevoegdheden van de Unie, te weten artikel 5, lid 2, en bijgevolg het zinsdeel „met inbegrip van de in lid 2 bedoelde elementen” in artikel 5, lid 1, vijfde volzin, en het zinsdeel „op voorwaarde dat de toepassing van dat mechanisme niet leidt tot een verlaging van het wettelijke minimumloon” in artikel 5, lid 3, van die richtlijn. Deze bepaling en deze twee zinsdelen vallen dus buiten de wetgevende bevoegdheden van de Unie op de in artikel 153, lid 1, onder b) en f), VWEU bedoelde gebieden.
138    Ten slotte voorzien de overige bepalingen van artikel 5 van de bestreden richtlijn en de artikelen 6 tot en met 8 ervan, zoals blijkt uit de punten 57 en 66 van het onderhavige arrest, in maatregelen tot vaststelling van een kader voor de vaststelling van toereikende minimumlonen met het oog op betere leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden in de Unie. Die bepalingen houden dus verband met het in artikel 153, lid 1, onder b), VWEU genoemde gebied van de „arbeidsvoorwaarden”.
139    Uit een en ander volgt dat de bestreden richtlijn, gelet op de belangrijkste bepalingen ervan, namelijk de artikelen 4 tot en met 8, onder de bevoegdheid van artikel 153, lid 1, onder b), VWEU valt en niet onder die van artikel 153, lid 1, onder f), VWEU.
140    In die omstandigheden moet het tweede middel ongegrond worden verklaard.
141    Gelet op het voorgaande zijn de primaire vorderingen van het Koninkrijk Denemarken gedeeltelijk gegrond, voor zover zij strekken tot nietigverklaring van artikel 5, lid 2, van de bestreden richtlijn en van de zinsnede „op voorwaarde dat de toepassing van dat mechanisme niet leidt tot een verlaging van het wettelijke minimumloon” in artikel 5, lid 3, ervan, op grond dat deze bepalingen behoren tot de gebieden die overeenkomstig artikel 153, lid 5, VWEU zijn onttrokken aan de bevoegdheden van de Unie. De nietigverklaring van dat artikel 5, lid 2, impliceert de nietigverklaring van de zinsnede „met inbegrip van de in lid 2 bedoelde elementen” in de vijfde volzin van artikel 5, lid 1, van de bestreden richtlijn.
B.      Subsidiaire vordering tot nietigverklaring van artikel 4, lid 1, onder d), en/of artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn
142    Het enige middel dat het Koninkrijk Denemarken ter ondersteuning van zijn subsidiaire vordering heeft aangevoerd, is gericht tegen artikel 4, lid 1, onder d), en/of artikel 4, lid 2, van de bestreden richtlijn en is gebaseerd op dezelfde argumenten als die welke zijn aangevoerd ter ondersteuning van het eerste middel van de primaire vordering. Aangezien deze laatste argumenten in het kader van de beoordeling van dit eerste middel zijn afgewezen, moet dit enige middel hoe dan ook eveneens ongegrond worden verklaard, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid ervan, zodat deze subsidiaire vordering moet worden afgewezen.
143    Gelet op al het voorgaande moeten het zinsdeel „met inbegrip van de in lid 2 bedoelde elementen” in artikel 5, lid 1, vijfde volzin, van de bestreden richtlijn, artikel 5, lid 2, van deze richtlijn en het zinsdeel „op voorwaarde dat de toepassing van dat mechanisme niet leidt tot een verlaging van het wettelijke minimumloon” in artikel 5, lid 3, ervan nietig worden verklaard. Het beroep wordt verworpen voor het overige.
IV.    Kosten
144    Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
145    Volgens artikel 138, lid 3, van dat Reglement voor de procesvoering zal elke partij haar eigen kosten dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Indien dit gelet op de omstandigheden van de zaak gerechtvaardigd voorkomt, kan het Hof beslissen dat een partij naast haar eigen kosten ook een deel van de kosten van de andere partij draagt.
146    Aangezien het Koninkrijk Denemarken in casu gedeeltelijk in het ongelijk is gesteld, moet het worden verwezen in twee derde van de kosten van het Parlement en de Raad en in twee derde van zijn eigen kosten. Het Parlement en de Raad dienen te worden verwezen in een derde van de kosten van het Koninkrijk Denemarken en in een derde van hun eigen kosten.
147    Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van dat Reglement voor de procesvoering dragen het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, de Portugese Republiek, het Koninkrijk Zweden en de Commissie als interveniënten hun eigen kosten.
Het Hof (Grote kamer) verklaart:
1)      Het zinsdeel „met inbegrip van de in lid 2 bedoelde elementen” in artikel 5, lid 1, vijfde volzin, van richtlijn (EU) 2022/2041 van het Europees Parlement en de Raad van 19 oktober 2022 betreffende toereikende minimumlonen in de Europese Unie, artikel 5, lid 2, van deze richtlijn en het zinsdeel „op voorwaarde dat de toepassing van dat mechanisme niet leidt tot een verlaging van het wettelijke minimumloon” in artikel 5, lid 3, ervan worden nietig verklaard.
2)      Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3)      Het Koninkrijk Denemarken wordt verwezen in twee derde van de kosten van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie, alsmede in twee derde van zijn eigen kosten.
4)      Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie worden verwezen in een derde van de kosten van het Koninkrijk Denemarken en in een derde van hun eigen kosten.
5)      Het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, de Portugese Republiek, het Koninkrijk Zweden en de Europese Commissie worden verwezen in hun eigen kosten.
ondertekeningen
*      Procestaal: Deens.