61994C0173
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
PHILIPPE LÉGER
apresentadas em 5 de Março de 1996 (
*1
)
Índice
I — Quanto ao enquadramento jurídico do litígio
A — As disposições comunitárias
Β — A jurisprudência comunitária
C — O direito nacional em causa
1) Situação à data do parecer fundamentado
a) Intermunicipais
b) Sociedades de distribuição submetidas aos poderes públicos
c) Sociedades privadas de distribuição
2) Alterações regulamentares posteriores
II — Quanto à existência de um incumprimento
1.
No âmbito da acção por incumprimento intentada em 22 de Junho de 1994, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne
—
declarar que, ao manter a condição de nacionalidade, perante os trabalhadores nacionais dos outros Estados-Membros, para o acesso a lugares de funcionário ou empregado público dos quadros dos estabelecimentos públicos de distribuição de água, gás, c electricidade (como, por exemplo, a Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux — a seguir «CIBE» —, a Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening — Société flamande de distribution des eaux, a seguir «VMW» —, a Unerg, a Sibelgaz, etc.), o Reino da Bèlgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 48.° do Tratado CEE (
1
) c dos artigos l.° e 7.° do Regulamento (CEE) n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (
2
),
—
condenar o Reino da Bélgica nas despesas.
2.
A presente acção deve ser vista em conjunto com duas outras que foram intentadas neste Tribunal (
3
).
3.
As três acções colocam essencialmente o problema do alcance da derrogação à livre circulação dos trabalhadores admitida pelo artigo 48.°, n.° 4, do Tratado, no que se refere aos «empregos na administração pública».
4.
Nos dois outros processos, os demandados opunham-se a que fosse declarado o incumprimento alegando nomeadamente que, para efeitos de aplicação do artigo 48.°, n.° 4, do Tratado, devia excluir-se uma análise por sectores de actividade inteiros em benefício de uma análise emprego por emprego.
5.
Pelo contrário, o Reino da Bélgica admite implicitamente a abordagem por sectores proposta pela Comissão enquanto desenvolvimento lógico da jurisprudência actual do Tribunal de Justiça.
6.
A sua posição quanto ao mérito permitir--nos-á ser sintéticos na descrição do enquadramento jurídico do litígio (I) e na apreciação da procedência da acção por incumprimento (II). Para mais amplos desenvolvimentos e referências pormenorizadas, remetemos para as nossas conclusões, desta data, nos dois outros processos já referidos (
4
).
I — Quanto ao enquadramento jurídico do litígio
7.
Após recordarmos as disposições comunitárias invocadas pela Comissão (A), resumiremos brevemente a jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria (B). Descreveremos, em seguida, a situação jurídica posta em causa no plano nacional (C).
A — As disposições comunitárias
8.
O artigo 48.°, n.os 1 a 3, do Tratado, consagra o princípio da livre circulação dos trabalhadores e o seu corolário, a abolição de qualquer discriminação, baseada na nacionalidade, entre os trabalhadores dos Estados-Membros, no que se refere ao emprego, à remuneração e às outras condições de trabalho.
9.
O artigo 48.°, n.° 4, enuncia que:
«O disposto no presente artigo não é aplicável aos empregos na administração pública.»
10.
O artigo 1.° do Regulamento n.° 1612/68 prevê no que se refere ao acesso ao emprego que:
«1.   Os nacionais de um Estado-Mcmbro, independentemente do local da sua residência, têm o direito de aceder a uma actividade assalariada e de a exercer no território de outro Estado-Membro, em conformidade com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas que regem o emprego dos trabalhadores nacionais deste Estado.
2.   Beneficiarão, nomeadamente, no território de outro Estado-Mcmbro, da mesma prioridade que os nacionais deste Estado no acesso aos empregos disponíveis.»
11.
Quanto ao artigo 7.°, n.os 1 e 2, do mesmo regulamento, relativo ao exercício do emprego e à igualdade de tratamento, afirma:
«1.   O trabalhador nacional de um Estado-Mcmbro não pode, no território de outros Estados-Membros, sofrer, em razão da sua nacionalidade, tratamento diferente daquele que é concedido aos trabalhadores nacionais no que respeita a todas as condições de emprego e de trabalho, nomeadamente cm matéria de remuneração, de despedimento e de reintegração profissional ou de reemprego, se ficar desempregado.
2.   Aquele trabalhador beneficia das mesmas vantagens sociais c fiscais que os trabalhadores nacionais.»
B — A jurisprudência comunitária
12.
Nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça, o conceito de administração pública é um conceito de direito comunitário e deve ser objecto de uma interpretação estrita.
13.
Está excluída uma definição simplesmente orgânica deste conceito.
14.
O Tribunal consagrou uma definição funcional dos empregos na administração pública afirmando que se trata de um conjunto de empregos que envolvem uma participação, directa ou indirecta, no exercício da autoridade pública e nas funções que têmpor objecto a salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas.
15.
Consequentemente, os empregos que não satisfazem as condições desta definição devem estar acessíveis aos nacionais de outros Estados-Membros.
C — O direito nacional em causa
16.
Descreveremos, em primeiro lugar, a situação jurídica à data do parecer fundamentado (1), antes de assinalarmos as alterações regulamentares posteriores (2).
1) Situação ã data do parecer fundamentado
17.
A distribuição de água, gás e electricidade está garantida por pessoas colectivas de direito público, intermunicipais (a) ou sociedades de distribuição sujeitas aos poderes públicos (b), mas também por sociedades de direito privado (c).
a) Intermunicipais
18.
As intermunicipais são associações de municípios que exercem actividades com carácter comercial.
19.
Distinguem-se as intermunicipais puras (associações de poderes públicos descentralizados) e as intermunicipais mistas (associações de poderes públicos descentralizados e de sociedades de capitais privados).
20.
O pessoal próprio das intermunicipais está sujeito a um estatuto alinhado de facto pelo dos agentes do Estado federal, que prevê ainda a exigência da nacionalidade belga.
21.
A tutela das intermunicipais incumbe aos governos regionais.
22.
No caso especial da CIBE, os artigos 6.° e 11.° do estatuto do pessoal subordina o recrutamento a uma condição de nacionalidade belga.
b) Sociedades de distribuição submetidas aos poderes públicos
23.
Estas sociedades são as indicadas na categoria B da lei de 16 de Março de 1954 relativa ao controlo de certos organismos de interesse público.
24.
Por força do artigo 11.° n.° 1, desta lei, os governos regionais fixam o estatuto c o enquadramento do seu pessoal.
25.
A VMW está sujeita a este regime, em aplicação do artigo 17.° do decreto de 28 de Junho de 1983 que cria este organismo.
26.
Exige-se uma condição de nacionalidade belga para o acesso aos empregos na VMW, estando o estatuto do seu pessoal alinhado pelo estatuto que rege os agentes do Estado.
c) Sociedades privadas de distribuição
27.
Em alguns casos, a distribuição ć garantida por sociedades de direito privado que operam quer de forma autónoma, quer em associação com intermunicipais mistas. Na segunda hipótese, colocam o seu pessoal à disposição das intermunicipais.
2) Alterações regulamentares posteriores
28.
Em 1 de Outubro de 1994 foram publicados dois decretos reais de 26 de Setembro de 1994 (
5
), referindo-se o primeiro à reforma de diversas disposições regulamentares aplicáveis aos agentes do Estado, c fixando o segundo os princípios gerais do estatuto administrativo e pecuniário dos agentes do Estado aplicáveis ao pessoal dos serviços dos governos da Comunidade e da Região c dos Conselhos da Comissão comunitária comum c da Comissão comunitária francesa bem como às pessoas colectivas de direito público que deles dependem.
29.
Ambos os diplomas implicam a supressão da condição de nacionalidade belga para o acesso a empregos que não incluam uma participação, directa ou indirecta, no exercício da autoridade pública c nas funções que têm por objecto a salvaguarda dos interesses gerais do Estado, da Comunidade ou da Região (
6
).
30.
Segundo o Governo belga (
7
), o segundo decreto não se aplica às intermunicipais, porque estas não preenchem o critério de dependência orgânica previsto por este texto.
31.
No entanto, o Estado demandado recorda que o estatuto do pessoal das intermunicipais, que continua de facto alinhado sobre o que rege o pessoal do Estado federal que (primeiro decreto real de 26 de Setembro de 1994), já não prevê a condição de nacionalidade.
32.
Tratando-se de sociedades de distribuição de água incluídas na categoria Β da lei de 16 de Março de 1954, como a VMW, o Governo belga indica que entram no âmbito de aplicação do segundo decreto real de 26 de Setembro de 1994, na medida em que dependem dos governos regionais. Já não deveriam portanto subordinar o acesso ao emprego a uma condição de nacionalidade belga.
II — Quanto à existência de um incumprimento
33.
No âmbito dos dois outros processos já referidos (
8
), enunciámos de forma pormenorizada as razões pelas quais pensamos que, para efeitos de aplicação do artigo 48.°, n.° 4, do Tratado, se pode proceder a uma análise por sectores inteiros de actividade do Estado, das entidades públicas ou de pessoas colectivas de direito público.
34.
O Reino da Bélgica, como já foi dito, não se opõem a esta análise.
35.
Da mesma forma que a Comissão, pensamos que actividades como as de distribuição de água, gás e electricidade estão afastadas das actividades específicas da administração pública.
36.
Há portanto que considerar que a maior parte dos empregos dos sectores correspondentes não preenchem as condições da definição comunitária de administração pública. Pelo que, estes sectores são a priori abrangidos pelo artigo 48.°, n.os 1 a 3 do Tratado. O Reino da Bélgica deveria, consequentemente, dar livre acesso a empregos aos trabalhadores comunitários, com a única reserva das excepções positivamente enunciadas por referência à definição comunitária de administração pública.
37.
O Estado demandado não contestou (
9
) que, na data de expiração do prazo de quatro meses imposto pelo parecer fundamentado de 6 de Agosto de 1992, existia ainda uma condição de nacionalidade belga para o recrutamento do pessoal próprio das intermunicipais, como a CIBE, e de sociedades de distribuição abrangidas pela categoria B da lei de 16 de Março de 1954, como a VMW.
38.
Por carta de 16 de Janeiro de 1996, o Estado demandado notificou uma decisão do conselho de administração da CIBE, de 20 de Dezembro de 1995, que suprimia, no estatuto do pessoal desta empresa, a condição de nacionalidade belga.
39.
Durante a fase oral admitiu que esta decisão devia ainda ser objecto de publicação.
40.
Além disto, no que se refere à Região Flamenga, precisou que a VMW tinha apresentado ao Governo flamengo um projecto de estatuto do seu pessoal em conformidade com o artigo 48.° do Tratado e que a aprovação desse projecto deveria verificar-se no final do mês de Fevereiro de 1996. Tratando-se de intermunicipais puras ou mistas da mesma região, reconheceu que os estatutos do pessoal das duas sociedades incluíam ainda uma condição de nacionalidade discriminatória.
41.
Finalmente, descrevendo a situação na Região da Valónia, o Reino da Bélgica admitiu na audiência que os estatutos de uma quinzena de intermunicipais previam ainda uma condição de nacionalidade.
42.
Os dois decretos reais de 26 de Setembro de 1994, publicados cerca de 22 meses após a expiração do prazo fixado pelo parecer fundamentado, não são pertinentes relativamente à data de apreciação da existência de um incumprimento. Além disto, segundo as próprias indicações do demandado, não permitiram até hoje a supressão generalizada da condição de nacionalidade controvertida.
43.
O incumprimento alegado pela Comissão deve ser declarado devido à condição de nacionalidade belga oposta aos nacionais de outros Estados-Mcmbros para o acesso a empregos no âmbito do pessoal próprio das pessoas colectivas de direito público responsáveis pela distribuição de água, gás c electricidade, uma vez que estas pessoas colectivas estão sujeitas aos poderes públicos.
44.
Ao invés, não pode ser assim no que se refere a outras sociedades visadas pela Comissão.
45.
A este respeito, o Reino da Bélgica afirma que:
—
a sociedade anónima Powerfin (ex-Unerg) é uma sociedade puramente privada sobre a qual os poderes públicos não exercem nenhuma autoridade hierárquica;
—
a Sibelgaz é uma intermunicipal mista cujo pessoal está colocado à disposição por sociedades privadas, sobre as quais, e do mesmo modo, os poderes públicos não exercem nenhuma autoridade;
—
não existe nenhuma norma nacional, regional ou local que imponha às sociedades privadas uma condição de nacionalidade belga.
46.
Incumbindo-lhe o ónus da prova quanto a este ponto, a Comissão não provou, por um lado, se a Powerfin é uma pessoa colectiva de direito público ou uma sociedade de direito privado à qual os poderes públicos impuseram uma condição de nacionalidade e, por outro, se a Sibelgaz emprega pessoal próprio em condições discriminatórias no que se refere à nacionalidade ou impõe uma condição de nacionalidade às sociedades privadas que colocam pessoal à sua disposição. Também não provou a existência de uma norma nacional, regional ou local que imponha às sociedades privadas uma condição de nacionalidade belga.
47.
Atendendo à situação dos autos, não pode ser considerado provado o incumprimento no que se refere a pessoas colectivas como a Powerfin e a Sibelgaz.
Conclusão
48.
Em consequência, concluímos que o Tribunal de Justiça deve decidir que:
«1)
Ao não limitar a exigência de uma condição de nacionalidade belga perante os trabalhadores nacionais de outros Estados-Membros, unicamente ao acesso a empregos que envolvem uma participação directa ou indirecta, no exercício da autoridade pública e das funções que têm por objecto a salvaguarda dos interesses gerais do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, no âmbito do pessoal próprio das pessoas colectivas de direito público do sector de distribuição de água, gás e electricidade, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 48.°, do Tratado CEE e dos artigos 1.°, e 7° do Regulamento (CEE) n.° 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade.
2)
O Reino da Bélgica é condenado nas despesas.»
(
*1
)	Língua original: francês.
(
1
)	A petição visa correctamente o artigo 48.° CEE c não CE, dado que os pareceres fundamentados são anteriores a 1 de Novembro de 1993, data da entrada cm vigor do Tratado da União Europeia, c que a existencia de uma violação das obrigações decorrentes do artigo 48.° deve cm princípio apreciar-se na altura dos referidos pareceres fundamentados. A diferença de redacção è meramente formal, uma vez que o artigo 48.° não foi alterado. lista diferença poderia no entanto ter consequências quanto ao mérito se o texto referido na petição tivesse sido alterado.
(
2
)	JO L 257, p. 2; EE 05 Fl p. 77.
(
3
)	V. as nossas conclusões separadas nos processos Comissão/Luxemburgo (C-473/93) e Comissão/Grécia (C-290/94) da mesma data.
(
4
)	V. nota 3.
(
5
)	Moniteur belge, respectivamente pp. 25027 c 24948.
(
6
)	V., respectivamente, os artigos 5.° alínea a), ponto 1 e 1.°, n.° 3, ponto 1, destes dois decretos.
(
7
)	Tréplica, p. 2.
(
8
)	Nota 3.
(
9
)	Contestação, p. 1.