62021TJ0033
TRIBUNALENS DOM (fjärde avdelningen) (
*1
)
”EGFJ och Ejflu – Utgifter som undantagits från finansiering – Utgifter som betalats av Rumänien – Nationellt program för landsbygdsutveckling 2007–2013 – Metoder för beräkning av stödsatser för delåtgärd 1a i åtgärd 215 – Stöd för slaktsvins och gyltors välbefinnande – Minst 10 procents ökning av det tillgängliga utrymmet per djur – Motiveringsskyldighet – Berättigade förväntningar – Rättssäkerhet – Rättslig kvalificering av de faktiska omständigheterna – Artikel 12.6 och 12.7 i delegerad förordning (EU) nr 907/2014 – Riktlinjer för beräkning av finansiella korrigeringar inom ramen för förfarandena för överensstämmelse och avslutande av räkenskaperna”
I mål T‑33/21,
Rumänien, företrätt av E. Gane och L.-E. Baţagoi, båda i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av J. Aquilina, A. Biolan och M. Kaduczak, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen),
sammansatt, vid överläggningarna, av ordföranden S. Gervasoni samt domarna L. Madise (referent) och J. Martín y Pérez de Nanclares,
justitiesekreterare: handläggaren I. Kurme,
efter den skriftliga delen av förfarandet,
efter förhandlingen den 14 juli 2022,
följande
Dom
1
Rumänien har genom talan enligt artikel 263 FEUF yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara kommissionens genomförandebeslut (EU) 2020/1734 av den 18 november 2020 om undantagande från unionsfinansiering av vissa utgifter som betalats av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 390, 2020, s. 10), i den del det undantar vissa utgifter som betalats av Rumänien för regleringsåren 2017–2019, motsvarande 18717475,08 euro (nedan kallat det angripna beslutet).
Bakgrund till tvisten
2
Europeiska kommissionen godkände genom beslut C(2008) 3831 av den 16 juli 2008 Rumäniens nationella program för landsbygdsutveckling för perioden 2007–2013 (nedan kallat landsbygdsprogrammet 2007–2013).
3
Den 14 september 2011 översände det rumänska ministeriet för jordbruk och landsbygdsutveckling en begäran om översyn av landsbygdsprogrammet 2007–2013 till kommissionen, enligt artikel 6.1 a i kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 368, 2006, s. 15). En av de föreslagna ändringarna var att föra in åtgärd 215 – Stöd för djurens välbefinnande (nedan kallad åtgärd 215). Åtgärden avsåg stöd som skulle kompensera för inkomstbortfall och extrakostnader för uppfödare av fjäderfä och grisar som i enlighet med landsbygdsprogrammet 2007–2013 frivilligt hade åtagit sig att genomföra vissa djurskyddsnormer. Stödet beviljades inom ramen för fleråriga åtaganden som jordbrukarna gjorde för en period på minst fem år.
4
Kommissionen angav i skrivelsen ARES(2011) 1344895 av den 13 december 2011 till Rumänien att den mottagit och granskat förslaget till ändring av landsbygdsprogrammet 2007–2013. Kommissionen angav att förslaget till ändring såsom det var utformat inte var godtagbart och begärde förtydliganden. I fråga om just åtgärd 215 tog kommissionen bland annat upp metoderna för beräkning av stödsatserna i åtgärd 215 och begärde korrigeringar.
5
Den 22 mars 2012 laddade de rumänska myndigheterna upp de reviderade beräkningsmetoderna i unionens fondförvaltningssystem SFC2007.
6
Genom skrivelse ARES(2012) 411175 av den 4 april 2012 godkände kommissionen den sjunde ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013, däribland åtgärd 215. I skrivelsen angavs att ”kommissionen [hade] analyserat de föreslagna ändringarna” och funnit att ”ändringarna … uppfyllde kraven i de relevanta bestämmelserna i [rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 277, 2005, s. 1)] och i förordning nr 1974/2006” och att ”förslagen följaktligen godk[ändes]”.
7
Landsbygdsprogrammet 2007–2013 ändrades genom kommissionens genomförandebeslut C(2012) 3529 slutlig av den 25 maj 2012 varvid åtgärd 215 infördes i programmet.
8
Europeiska revisionsrätten genomförde en revision på plats i Rumänien den 18–29 maj 2015 och konstaterade fel i utbetalningarna av stöd enligt åtgärd 215. I de preliminära slutsatserna, som delgavs de rumänska myndigheterna den 18 september 2015, angavs att revisionsrätten hade upptäckt fel i den beräkningsmetod som användes för att beräkna kompensationsbetalningarna i de olika delåtgärderna i åtgärd 215. Dessa fel ledde till en överkompensation till jordbrukarna och därmed till ett åsidosättande av artikel 40 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 277, 2005, s. 1). En av de delåtgärder i åtgärd 215 som berördes av revisionsrättens konstateranden var delåtgärd 1a: slaktsvin, gyltor och suggor – Minst 10 procents ökning av det tillgängliga utrymmet per djur (enbart i fråga om slaktsvin och gyltor) (nedan kallad den omtvistade delåtgärden).
9
Genom skrivelse nr 493 av den 7 januari 2016 och skrivelse E7324 av den 24 mars 2016 begärde de rumänska myndigheterna kommissionens stöd för att finna en lösning. De påpekade att det inte längre var möjligt att göra ändringar i landsbygdsprogrammet 2007–2013 vid tidpunkten för revisionsrättens konstateranden, det vill säga den 18 september 2015.
10
Genom skrivelse av den 25 januari 2016 slog revisionsrätten fast bland annat att utgifterna avseende den omtvistade underåtgärden inte var stödberättigande på grund av att den beräkningsmetod som tillämpats för stödsatserna var felaktig.
11
Kommissionen beslutade, efter att ha analyserat revisionsrättens konstateranden och de rumänska myndigheternas svar, att genomföra en första förvaltningsrevision, med referensen RD 2/2016/031/RO, inriktad på åtgärd 215 avseende djurens välbefinnande i Rumänien under regleringsåren 2014–2016 (nedan kallad den första revisionen).
12
I skrivelse ARES(2016) 1403661 av den 21 mars 2016 ansåg kommissionen att det fanns systematiska fel i stödet i synnerhet enligt den omtvistade delåtgärden, vilket inte var förenligt med artikel 40.3 i förordning nr 1698/2005. Kommissionen begärde mer information av de rumänska myndigheterna om denna delåtgärd. De uppgifter som kommissionen förfogade över talade nämligen för att det saknades en grundläggande kontroll och att utbetalningarna av stöd inom ramen för nämnda delåtgärd karakteriserades av generella oriktigheter som kunde innebära att utgifterna för detta stöd inte berättigade till unionsfinansiering.
13
Genom skrivelse ARES(2017) 1331659 av den 14 mars 2017 anmodade kommissionen de rumänska myndigheterna att företa en ny beräkning av stödsatserna och föreslog att en finansiell korrigering skulle tillämpas för regleringsåren 2014–2016. Kommissionen föreslog närmare bestämt att en finansiell schablonkorrigering på 25 procent skulle tillämpas på utgifter för det kompensationsstöd som betalats ut av det rumänska ackrediterade organet inom ramen för den omtvistade delåtgärden och ad hoc-beräknade korrigeringar för utgifter inom ramen för andra delåtgärder än den omtvistade delåtgärden.
14
De rumänska myndigheterna inledde ett förlikningsförfarande med referensnummer 17/RO/796 (nedan kallat förfarande 17/RO/796) avseende 28087745,37 euro som motsvarade utbetalningar inom ramen för den omtvistade delåtgärden under regleringsåren 2014–2016.
15
Förlikningsorganet slog fast i sin rapport i förfarande 17/RO/796, i vilken förlikningsorganets skrivelse ARES(2017) 4685136 av den 26 september 2017 ingick, att det inte var motiverat med en schablonkorrigering på 25 procent, i synnerhet på grund av att omständigheterna i det aktuella fallet inte gjorde det möjligt att anse att det saknades en grundläggande kontroll (se ovan punkt 12). Förlikningsorganet ställde sig tvivlande till att en korrigering skulle tillämpas för tiden före delgivningen av revisionsrättens preliminära konstateranden efter revisionsbesöket.
16
I kommissionens slutliga ställningstagande i skrivelse ARES(2018) 1348956 av den 12 mars 2018 och i kommissionens sammanfattande rapport ARES(2018) 2487854 av den 16 maj 2018 vidhöll kommissionen slutsatsen att utbetalningarna inom ramen för den omtvistade delåtgärden stred mot artikel 40.3 i förordning nr 1698/2005.
17
Den 13 juni 2018 antog kommissionen genomförandebeslut (EU) 2018/873 om undantagande från unionsfinansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) (EUT L 152, 2018, s. 29). Genom detta beslut tillämpade kommissionen bland annat en finansiell schablonkorrigering på 25 procent på Rumänien, vilket motsvarade 13184846,61 euro för regleringsåren 2015 och 2016, på grund av det överskattade stödbeloppet i den omtvistade delåtgärden, vilket betalats ut av det rumänska ackrediterade organet vilket omfattas av det integrerade administrations- och kontrollsystemet (IACS) inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu).
18
Rumänien väckte talan om delvis ogiltigförklaring av genomförandebeslut 2018/873. Talan inkom för sent och avvisades genom beslut av den 30 april 2019, Rumänien/kommissionen (T‑530/18, EU:T:2019:269). Rumäniens överklagande av detta beslut ogillades genom dom av den 10 september 2020, Rumänien/kommissionen (C‑498/19 P, ej offentliggjord, EU:C:2020:686).
19
Efter det att räkenskapsåret 2016 hade avslutats genomförde kommissionen en ny revision, med referensen RD 2/2018/031/RO, vilken avsåg regleringsåren 2017–2019 (nedan kallad den andra revisionen). Kommissionen ansåg att de rumänska myndigheterna hade åsidosatt artikel 40.3 i förordning (EG) nr 1698/2005 och föreslog därför bland annat att 18717475,08 euro skulle undantas från Ejflu-finansiering, vilket motsvarade en finansiell schablonkorrigering på 25 procent av de utgifter som betalats inom ramen för den omtvistade delåtgärden i landsbygdsprogrammet 2007–2013. Kommissionen påtalade samma fel som vid den första revisionen i fråga om denna delåtgärd, vilken avsåg kompensationsstöd på 41,40 euro per djurenhet till uppfödare av slaktsvin, 165 euro per djurenhet till uppfödare av gyltor och 23,30 euro per djurenhet till uppfödare av suggor. Kommissionen menade närmare bestämt att stödsatserna för kategorierna slaktsvin och gyltor hade överskattats, eftersom uppgifterna om besparingar på foder hade fastställts utan att djurens faktiska viktökning beaktades och det ursprungliga inköpspriset för icke uppfödda djur inte hade dragits av. Kommissionen innehöll därför systematiskt 25 procent av alla belopp som de rumänska myndigheterna begärt i enlighet med artikel 41.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1200/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549).
20
Genom skrivelse nr 545 av den 9 juli 2018 lämnade de rumänska myndigheterna ytterligare uppgifter om bland annat arrangemangen för kompensationsbetalningarna inom ramen för åtgärd 215. De rumänska myndigheterna förklarade återigen för kommissionen att det objektivt sett var omöjligt att ändra landsbygdsprogrammet 2007–2013. De rumänska myndigheterna underrättade också kommissionen om att talan hade väckts i flera mål vid nationella domstolar av stödmottagare som erhållit lägre kompensationsbetalningar än vad som angavs i de åtaganden som ingicks enligt åtgärd 215 i landsbygdsprogrammet 2007–2013.
21
Kommissionen begärde genom skrivelse ARES(2018) 638947 av den 12 december 2018 klargöranden av de rumänska myndigheterna och översände protokollet från ett bilateralt möte den 20 november 2018. De rumänska myndigheterna svarade genom skrivelse nr 241040 av den 8 januari 2019 och genom skrivelse nr 133 av den 12 februari 2019 och efterfrågade bland annat klargöranden om revisionsmetoden för landsbygdsprogrammet 2007–2013, eftersom de menade att det var nödvändigt att ändra programmet för att kunna ändra betalningssatserna i den omtvistade delåtgärden och att fristen för en sådan ändring hade löpt ut vid tidpunkten för delgivningen av revisionsrättens konstateranden.
22
I skrivelse ARES(2019) 1368242 av den 28 februari 2019 angav kommissionen att det inte längre var möjligt att se över landsbygdsprogrammet 2007–2013 men att den i princip skulle kunna godta att ändringar av stödbeloppen i åtgärd 215 återspeglades i en ändring av det nationella programmet för landsbygdsutveckling för perioden 2014–2020.
23
Efter diskussioner och informationsutbyten mellan de rumänska myndigheterna och kommissionen delgav kommissionen Rumänien, genom skrivelse ARES(2019) 5096803 av den 5 augusti 2019, sitt förslag att 18717475,08 euro, vilket motsvarade en schablonkorrigering på 25 procent av utgifterna inom ramen för den omtvistade delåtgärden, skulle undantas från unionsfinansiering under regleringsåren 2017–2019. I denna skrivelse angav kommissionen att det fanns en risk för ekonomisk förlust för unionen, i enlighet med artikel 12.7 c i delegerad förordning (EU) nr 907/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räkenskaper, säkerheter och användning av euron (EUT L 255, 2014, s. 18), eftersom det rimligen kunde antas att friheten att ostraffat lägga fram oriktiga ansökningar kunde leda till exceptionellt stor ekonomisk skada för unionens budget. Kommissionen menade att Rumänien hade gjort sig skyldigt till ”generella oriktigheter”, i den mening som avses i punkt 3.2.5 i de riktlinjer för beräkning av finansiella korrigeringar inom ramen för förfaranden för kontroll av överensstämmelse och avslutande av räkenskaperna som anges i kommissionens meddelande C(2015) 3675 final av den 8 juni 2015 (nedan kallade riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar), och att det därför var skäligt att tillämpa en korrigeringssats på 25 procent.
24
Genom skrivelse nr 662 av den 11 september 2019 påpekade de rumänska myndigheterna att det var omöjligt att tillämpa den lösning som kommissionen föreslagit, vilken avses ovan i punkt 22. De rumänska myndigheterna inledde därför ett nytt förlikningsförfarande, med referens 19/RO/856, avseende beloppet 18717475,08 euro (nedan kallat förfarande 19/RO/856).
25
Förlikningsorganet konstaterade i sin rapport i förfarande 19/RO/856, vilken ingår i förlikningsorganets skrivelse ARES(2019) 7587324 av den 10 december 2019, att en förlikning inte var möjlig. Förlikningsorganet angav bland annat att det inte var övertygat om att de påtalade omständigheterna i det aktuella ärendet var hänförliga till begreppet oriktighet i den mening som avses i riktlinjerna om beräkning av finansiella korrigeringar (se ovan punkt 23).
26
Kommissionen slog fast i skrivelsen ARES(2020) 2031991 av den 14 april 2020, som innehöll dess slutliga ställningstagande, och i sin sammanfattande rapport ARES(2020) 5780976 av den 22 oktober 2020 att de betalningar som verkställts inom ramen för den omtvistade underåtgärden stred mot artikel 40.3 i förordning nr 1698/2005. Kommissionen angav således att 18717475,08 euro, vilket motsvarade 25 procent av utgifterna för nämnda underåtgärd, skulle undantas från unionsfinansiering.
27
Den 18 november 2020 antog kommissionen det omtvistade beslutet, genom vilket den bland annat tillämpade en finansiell schablonkorrigering på Rumänien som innebar att 25 procent av de utgifter som betalats av det rumänska ackrediterade utbetalande organet och som anmälts inom ramen för Ejflu, motsvarande 18717475,08 euro, skulle undantas på grund av att det belopp som betalats ut som kompensationsstöd inom ramen för den omtvistade delåtgärden under räkenskapsåren 2017–2019 hade överskattats.
Parternas yrkanden
28
Rumänien har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet i den del det undantar utgifter som betalats av det rumänska ackrediterade betalningsorganet inom ramen för Ejflu genom tillämpning av den omtvistade delåtgärden för regleringsåren 2017–2019, motsvarande 18717475,08 euro, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
29
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta Rumänien att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
30
Rumänien har anfört två grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser oriktigt utövande av kommissionens befogenhet att undanta vissa utgifter från unionsfinansiering med stöd av artikel 52 i förordning nr 1306/2013. Grunden omfattar sex anmärkningar. Den andra grunden avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
31
Tribunalen finner det lämpligt att pröva den andra grunden först.
32
Tribunalen vill också påpeka att Rumänien genom den andra grunden även har gjort gällande att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning. Eftersom ett likadant argument också har förts fram genom den tredje anmärkningen i den första grunden, ska tribunalen ta upp detta i samband med prövningen av den grunden och motsvarande anmärkning.
Den andra grunden: åsidosättande av motiveringsskyldigheten
33
Rumänien har gjort gällande att kommissionen inte har förklarat varför den undantagit sammanlagt 18717475,08 euro från finansieringen av vissa utgifter inom ramen för Ejflu för regleringsåren 2017–2019.
34
Rumänien menar att kommissionen inte tillräckligt har förklarat hur en påstått felaktig beräkningsmetod kan utgöra ett sådant fall som avses i artikel 12.6 och 12.7 i delegerad förordning nr 907/2014, det vill säga en oriktighet i den mening som avses i riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar. Vidare har kommissionen inte motiverat tillämpningen av en schablonkorrigering på 25 procent av utgifterna med att det förekommit försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier, och den har inte heller motiverat sin ändrade ståndpunkt i fråga om den rättsliga kvalificeringen av en påstått felaktig beräkningsmetod (se ovan punkterna 12, 15, 23 och 25). Kommissionens ändrade terminologi för att motivera tillämpningen av en schablonkorrigering har försvårat för de rumänska myndigheterna att förstå skälen till det angripna beslutet.
35
Kommissionen har bestritt Rumäniens argument.
36
Tribunalen erinrar om att motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 FEUF utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan om motiveringen är välgrundad, vilken ska hänföras till frågan om den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende. Motiveringen ska i detta avseende vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska det klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (se dom av den 16 februari 2017, Rumänien/kommissionen, T‑145/15, EU:T:2017:86, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
37
Skyldigheten att motivera en rättsakt som går någon emot, som följer av principen om iakttagande av rätten till försvar, syftar till att dels ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet (se dom av den 16 juni 2017, Rumänien/kommissionen, T‑145/15, EU:T:2017:86, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
38
Det kan dock inte krävas att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen. Frågan om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven, såsom erinras om ovan i punkterna 36 och 37, ska nämligen inte bedömas endast utifrån dess lydelse, utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det aktuella området (se dom av den 16 februari 2017, Rumänien/kommissionen, T‑145/15, EU:T:2017:86, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
39
När ett beslut har antagits mot bakgrund av omständigheter som är välkända för de berörda parterna, kan beslutet ges en kortfattad motivering (dom av den 12 maj 2011, Région Nord-Pas-de-Calais och Communauté d'agglomération du Douaisis/kommissionen, T‑267/08 och T‑279/08, EU:T:2011:209, punkt 44. Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 30 september 2003, Tyskland/kommissionen, C‑301/96, EU:C:2003:509, punkterna 89 och 92).
40
Tribunalen erinrar även om att i det särskilda sammanhanget när ett beslut om avslutande av räkenskaperna utarbetas måste motiveringen av ett beslut anses vara tillräcklig om den medlemsstat som beslutet riktar sig till har varit nära knuten till den process i vilken beslutet har utarbetats och medveten om skälen till varför kommissionen ansåg att jordbruksfonderna inte skulle belastas med de omtvistade beloppen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2004, Grekland/kommissionen, C‑332/01, EU:C:2004:496, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
41
Tribunalen ska mot bakgrund av den rättspraxis som anges ovan i punkterna 36–40 undersöka huruvida kommissionen tillräckligt har förklarat varför den ansåg att det rörde sig om sådana omständigheter som avses i artikel 12.6 och 12.7 i delegerad förordning nr 907/2014 och i punkt 3.2.5 i riktlinjerna om beräkning av finansiella korrigeringar, vilka i fråga om bristernas allvar eller risken för ekonomisk förlust för unionen enligt nämnda bestämmelser ska föranleda tillämpning av en schablonkorrigering på 25 procent.
42
Tribunalen framhåller först och främst att genomförandebeslut 2018/873 och den administrativa dialog som föregick antagandet av det angripna beslutet är en del av det sammanhang som nämnda beslut ingår i och därmed kan beaktas, enligt den rättspraxis som anges ovan i punkt 40, vid prövningen av huruvida det angripna beslutet är tillräckligt motiverat. I samband med den andra revisionen hänvisade för övrigt kommissionen själv vid flera tillfällen till den första revisionen genom att påpeka att man redan hade diskuterat och beslutat om de huvudsakliga aspekterna och att den använde sig av den första revisionen för att komplettera sina svar om de aspekter som påtalats av de rumänska myndigheterna.
43
Det finns också skäl att i enlighet med den rättspraxis som anges ovan i punkt 40 beakta de officiella meningsutbytena mellan kommissionen och de rumänska myndigheterna inför antagandet av det angripna beslutet, eftersom de innehåller en sammanfattning av de huvudsakliga diskussionspunkterna under förfarandet och de också är en del av det sammanhang som nämnda beslut ingår i. Dessa meningsutbyten omfattar skrivelsen om konstaterandena av den 8 maj 2018, vilken Rumänien besvarade genom skrivelse av den 9 juli 2018, det bilaterala mötet den 20 november 2018 och protokollet från mötet vilket översändes till Rumänien genom skrivelse av den 12 december 2018, vilken Rumänien också besvarade den 8 januari 2019, förlikningsskrivelsen av den 5 augusti 2019, det slutliga ställningstagandet i skrivelsen av den 14 april 2020 och den sammanfattande rapporten om det angripna beslutet.
44
Det framgår av de handlingar som anges ovan i punkterna 42 och 43 att kommissionen meddelade de rumänska myndigheterna att de stödsatser som tillämpades inom ramen för den omtvistade delåtgärden var för höga. I dessa handlingar förklarade kommissionen närmare bestämt att den beräkningsmetod som Rumänien använde för att fastställa stödsatsen inte tog hänsyn till djurens faktiska viktökning, det vill säga att djuren ökade i vikt från 30 till 103 kg innan de levererades, när besparingen på foder beräknades. Kommissionen meddelade också de rumänska myndigheterna att denna metod för att beräkna kompensationsstödet innebar att det inte gjordes något avdrag för det ursprungliga inköpspriset för djur som inte köptes in. Kommissionen menade att avdrag borde göras, vid beräkningen av storleken på kompensationen för extrakostnader och inkomstbortfall inom ramen för den omtvistade underåtgärden, för priset på djur som inte längre köptes in på grund av grisuppfödarnas frivilliga åtaganden om att öka det tillgängliga utrymmet per djur med 10 procent.
45
Den omständigheten att djurens faktiska viktökning inte beaktades vid beräkningen av besparingen på foder och att avdrag inte gjordes för det ursprungliga inköpspriset på djuren när stödsatsen fastställdes stred enligt kommissionen mot bestämmelserna i artikel 40.3 i förordning nr 1698/2005, enligt vilken betalningar till förmån för djurens välbefinnande ska omfatta extrakostnader och inkomstbortfall till följd av åtaganden som gjorts. Kommissionens resonemang grundade sig på att en viss del av alla kompensationsbetalningar som gjordes inom ramen för den omtvistade underåtgärden inte kunde finansieras av unionsbudgeten, på grund av den systematiska användningen av överskattade satser för att beräkna storleken på dessa betalningar. Det var alltså för att skydda jordbruksfonderna som kommissionen systematiskt innehöll 25 procent av alla belopp som de rumänska myndigheterna hade begärt för den omtvistade delåtgärden och sedan tillämpade en schablonkorrigering på 25 procent av utgifterna inom ramen för nämnda delåtgärd.
46
Rumänien har bestritt att kommissionens förklaringar var tillräckliga för att motivera tillämpningen av en schablonkorrigering på 25 procent och anser att förståelsen för korrigeringen försvårades av den ändrade terminologin för att beteckna det påstådda felet i beräkningsmetoden för stödsatserna enligt den omtvistade underåtgärden.
47
Tribunalen vill i detta avseende påminna om att kriterier och metoder för tillämpning av korrigeringar enligt artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013 fastställs i artikel 12 i delegerad förordning nr 907/2014. Av artikel 12.6 i nämnda delegerade förordning framgår att när de belopp som ska undantas från unionsfinansiering inte kan fastställas genom sådan beräkning eller extrapolering som avses i artikel 12.2 respektive 12.3 i den delegerade förordningen, ska kommissionen tillämpa schablonkorrigering, med vederbörlig hänsyn tagen till överträdelsens art och grad av allvar samt sin egen bedömning av den risk för ekonomisk förlust som unionen har utsatts för. Enligt artikel 12.7 i samma delegerade förordning ska kommissionen, när beloppet för schablonkorrigeringen fastställs, ta särskild hänsyn till vissa omständigheter i fråga om bristernas allvar eller risken för ekonomisk förlust för unionen. En sådan omständighet är, enligt artikel 12.7 c i den delegerade förordningen, om tillämpningen av medlemsstaternas kontrollsystem är obefintlig eller hyser allvarliga brister och om det finns tecken på ”omfattande fel och försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier”.
48
I kommissionens riktlinjer för beräkningen av finansiella korrigeringar redogörs för de allmänna principerna och för den nivå på schablonkorrigering som den kunde föreslå enligt artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013 och artikel 12.6 12.7 i delegerad förordning nr 907/2014. I punkt 3.2.5 i riktlinjerna anges följande: ”Om tillämpningen av medlemsstaternas kontrollsystem är obefintlig eller hyser allvarliga brister och [om] det finns tecken på omfattande fel och försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier, är en korrigering på 25 % motiverad eftersom det rimligtvis kan antas att möjligheten att utan påföljd inlämna oriktiga betalningsanspråk ger upphov till omfattande ekonomiska förluster för unionens budget.”
49
I kommissionens slutliga ställningstagande och i dess sammanfattande rapport, vilka upprättades inom ramen för den andra revisionen och vilka Rumänien har tagit del av, klargjorde kommissionen att den ansåg att oriktigheterna i det aktuella fallet var en följd av den omständigheten att de rumänska myndigheterna systematiskt hade använt en felaktig beräkningsmetod för att fastställa stödsatserna för den omtvistade underåtgärden, inte av åtgärdens genomförande i förhållande till varje stödmottagare i utbyte mot stödmottagarens åtaganden. Kommissionen angav i dessa handlingar att systemet för förvaltning och kontroll av den omtvistade underåtgärden i Rumänien på grundval av tillgängliga uppgifter framstod som mycket bristfälligt och att det fanns tecken på generella oriktigheter som ledde till en systematisk överkompensation av jordbrukarna. De rumänska myndigheterna hade inte lagt fram någon beräkning av risken för jordbruksfonderna men ändå angett en riskpopulation, och därför ansåg kommissionen att en korrigering på minst 25 procent var förenlig med artikel 12.7 c i delegerad förordning nr 907/2004 och med riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar och skulle omfatta utgifter under regleringsåren 2017–2019 (16 oktober 2016–31 december 2018).
50
I de handlingar som anges ovan i punkt 49 underströk kommissionen att revisionsrätten hade beräknat en överkompensation på 38,41 procent och att kommissionen däremot hade föreslagit en lägre korrigeringssats för att beakta några argument som framförts av de rumänska myndigheterna, vilka faktiskt kunde ha lett till en lägre risk för överkompensation men som inte kunde kvantifieras rent matematiskt. De rumänska myndigheterna hade nämligen begärt att hänsyn skulle tas till tekniken med fri utfodring, de senaste årens ökning av den genomsnittliga slaktvikten och de ökade fasta kostnaderna för de återstående djuren. Eftersom de rumänska myndigheterna inte hade lämnat in någon ny beräkning av stödsatserna ansåg kommissionen att en schablonsats på 25 procent var den bästa uppskattning av risken för jordbruksfonderna som rimligen kunde göras.
51
Den omständigheten att de förberedande handlingar inför det angripna beslutet som anges ovan i punkt 49 hänförde sig till förekomsten av ”generella oriktigheter” och ”försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier” för att motivera en schablonkorrigering på 25 procent, utgör en tillräcklig motivering för att de rumänska myndigheterna ska kunna förstå varför denna finansiella korrigering tillämpades. Det var slutsatsen att överkompensationen var systematisk och påverkade alla kompensationsbetalningar inom ramen för den omtvistade underåtgärden som fick kommissionen att anse att det rörde sig om generella oriktigheter och att det var lämpligt, i och med att de rumänska myndigheterna inte hade lagt fram någon ad hoc-beräkning av överkompensationen, att 25 procent av de summor som betalats ut inom ramen för den omtvistade delåtgärden skulle undantas från unionsfinansiering enligt artikel 52 i förordning nr 1306/2013, artikel 12 i delegerad förordning nr 907/2014 och riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar.
52
Tribunalen påpekar också att de rumänska myndigheterna har utnyttjat sin rätt att yttra sig över de påtalade bristerna. En del av deras resonemang föranledde för övrigt kommissionen att anse att det inte rörde sig om obefintlig grundläggande kontroll, utan snarare om generella oriktigheter (se ovan punkterna 12, 15, 23 och 25). Det framgår också tydligt av denna skriftväxling, som nämns ovan i punkt 43, att de omtvistade frågorna i det aktuella ärendet togs upp och diskuterades i förlikningsorganet, vilket också ställde sig bakom Rumäniens ståndpunkt. Tribunalen kan därför inte godta påståendet att kommissionen inte har förklarat varför den undantog sammanlagt 18717475,08 euro från finansieringen av vissa utgifter som betalats inom ramen för Ejflu för regleringsåren 2017–2019. Kommissionen identifierade nämligen ingående var och en av handlingarna i denna skriftväxling som en integrerad del av den sammanfattande rapporten och angav tillräckligt utförligt varför detta belopp undantogs från unionsfinansiering.
53
Rumänien har också genom den tredje anmärkningen i den första grunden bestritt tillämpningen av en schablonkorrigering. Rumänien har anfört att den rättsliga kvalificeringen av beräkningsmetoden för kompensationsbetalningarna i den omtvistade delåtgärden som ”generella oriktigheter”, som kommissionen använde för att motivera tillämpningen av en schablonkorrigering, är felaktig. Denna omständighet visar att Rumänien kunde förstå motiveringen till kommissionens beslut att tillämpa en schablonkorrigering på 25 procent.
54
Tribunalen finner alltså att kommissionen lämnade en tillräcklig motivering för att Rumänien skulle kunna förstå skälen till tillämpningen av en finansiell schablonkorrigering och bestrida den samt för att tribunalen skulle kunna utföra sin prövning av lagenligheten.
55
Denna slutsats påverkas inte av argumentet att kommissionen, genom att upprätthålla det felaktiga förhållningssätt som tillämpades i den administrativa dialogen i samband med antagandet av genomförandebeslut 2018/873 och anse att den påstått felaktiga beräkningsmetoden skulle kvalificeras som ”obefintlig grundläggande kontroll”, försvårade för de rumänska myndigheterna att förstå grunderna till det angripna beslutet.
56
Tribunalen konstaterar i detta avseende att kommissionen i den sammanfattande rapporten av den 22 oktober 2020 visserligen påstod att systemet för förvaltning och kontroll av åtgärden avseende djurens välbefinnande var förenat med allvarliga brister, men att den till exempel i den sammanfattande rapporten av den 16 maj 2018 inte längre hänförde sig till obefintlig eller bristfällig grundläggande kontroll, utan enbart till ”generella oriktigheter” som ledde till en systematisk överkompensation av jordbrukarna. I den sammanfattande rapporten av den 22 oktober 2020 angav kommissionen att felet i det nu aktuella fallet var den systematiska tillämpningen av för höga stödsatser och friheten att ostraffat lägga fram oriktiga ansökningar vilket kunde leda till exceptionellt stor ekonomisk skada för unionens budget. På en fråga vid förhandlingen angav kommissionen dessutom att den ansåg att de rumänska myndigheternas försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier hade blivit ”allvarliga”, i och med att dessa myndigheter hade fortsatt att tillämpa samma beräkningsmetod för betalningssatserna i den omtvistade delåtgärden efter revisionsrättens konstaterande att metoden ledde till en överkompensation av stödmottagarna.
57
Det är således riktigt att kommissionen i förhållande till genomförandebeslut 2018/873 har ändrat terminologin för att beskriva en beräkningsmetod för stödsatserna i den omtvistade delåtgärden som den betraktade som felaktig och att den i stället för att hänföra sig till obefintlig grundläggande kontroll betonade förekomsten av ”generella oriktigheter och försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier” för att motivera tillämpningen av en finansiell schablonkorrigering på 25 procent. Rumänien har emellertid inte fog för att anföra att kommissionens ändrade terminologi hindrade de rumänska myndigheterna från att förstå grunderna för det angripna beslutet.
58
Rumänien kunde nämligen, såsom anges ovan i punkt 53, genom den tredje anmärkningen i den första grunden bestrida kommissionens tillvägagångssätt som föranledde dess bedömning att tillämpningen av en påstått felaktig beräkningsmetod för stödsatserna i den omtvistade delåtgärden skulle kvalificeras som ”generella oriktigheter och försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier” och motiverade en schablonkorrigering i enlighet med artikel 12.7 c i delegerad förordning nr 907/2014, jämförd med riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar.
59
Frågan huruvida den rättsliga kvalificeringen som ”generella oriktigheter” är riktig och motiverar en schablonkorrigering på 25 procent mot bakgrund av riktlinjerna för beräkning av schablonkorrigeringar är inte en fråga om bristfällig motivering, utan en fråga om huruvida kvalificeringen är välgrundad. Tribunalen tar följaktligen upp denna fråga i samband med prövningen av den tredje anmärkningen i den första grunden, vilken avser just kvalificeringens felaktiga rättsliga karaktär.
60
Slutsatsen ovan i punkt 54 kan inte heller vederläggas genom Rumäniens argument att kommissionen har varit inkonsekvent i sina påståenden, eftersom den å ena sidan har anfört i svaromålet att det i det angripna beslutet och de förberedande handlingarna till den andra revisionen talades om förekomsten av ”generella oriktigheter” och om ”försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier”, och å andra sidan, i samband med den andra revisionen och i sitt slutliga ställningstagande, inte talade om oriktigheter i den mening som avses i riktlinjerna om beräkning av finansiella korrigeringar.
61
Denna påstådda inkonsekvens i svaromålet hindrar inte att det på grundval av de handlingar som anges ovan i punkt 49 är möjligt att förstå motiveringen till schablonkorrigeringen. Schablonkorrigeringen tillämpades eftersom kommissionen ansåg att förvaltnings- och kontrollsystemet för den omtvistade delåtgärden i Rumänien tycktes behäftat med allvarliga brister, eftersom det fanns tecken på generella oriktigheter som ledde till systematisk överkompensation av jordbrukare. Kommissionen anser, såsom bekräftades vid utfrågningen, dels att risken för jordbruksfonderna var hög, dels att den information som de rumänska myndigheterna lämnat inte gjorde det möjligt att göra en ad hoc-beräkning av denna risk. Kommissionen tillämpade följaktligen en schablonkorrigering på 25 procent med stöd av artikel 12.6 och 12.7 i delegerad förordning nr 907/2014, jämförd med riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar, som alla hänför sig till begreppet ”oriktigheter”.
62
Den andra grunden ska mot ovanstående bakgrund underkännas i den del den avser en påstått bristfällig motivering av tillämpningen, i det angripna beslutet, av en schablonkorrigering på 25 procent av Rumäniens utgifter i den omtvistade delåtgärden.
Den första grunden: kommissionens oriktiga utövande av sin befogenhet att undanta vissa belopp från unionsfinansiering med stöd av artikel 52 i förordning nr 1306/2013
63
Den första grunden avser felaktigt utövande av kommissionens befogenheter i strid med artikel 52 i förordning nr 1306/2013 och omfattar sex anmärkningar.
64
Rumänien har för det första gjort gällande att kommissionen måste ta sitt ansvar för det fall den omtvistade delåtgärden i landsbygdsprogrammet 2007–2013, som kommissionen har godkänt, visar sig strida mot artikel 40.3 i förordning nr 1698/2005. Alla andra förhållningssätt skulle strida mot artiklarna 76–78 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 248, 2002, s. 1). För det andra har kommissionen gjort en oriktig bedömning genom att anse att Rumänien överkompenserat stödmottagarna i strid med artikel 40.3 i förordning nr 1698/2005. För det tredje har kommissionen gjort sig skyldig till felaktig tillämpning av artikel 12.6 och 12.7 i delegerad förordning nr 907/2014 liksom av riktlinjerna om beräkning av finansiella korrigeringar. För det fjärde har kommissionen åsidosatt principen om skydd för berättigade förväntningar. För det femte har kommissionen åsidosatt principen om rättssäkerhet. För det sjätte har kommissionen åsidosatt principen om god förvaltningssed.
65
Tribunalen ska först granska den fjärde och den femte anmärkningen i den första grunden tillsammans, vilka är nära besläktade och grundar sig på samma faktiska omständigheter.
Den fjärde och femte anmärkningen i den första grunden: åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar och av rättssäkerhetsprincipen
66
Rumänien har gjort gällande att kommissionen inte iakttog principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen när den antog det angripna beslutet. Kommissionens skrivelse av den 4 april 2012 (se ovan punkt 6) och kommissionens godkännande av den sjunde ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013 genom beslut C(2012) 3529 final av den 25 maj 2012 (se ovan punkt 7), gav närmare bestämt de rumänska myndigheterna och de berörda stödmottagarna berättigade förväntningar om att de åtaganden som gjorts för att finansiera den omtvistade delåtgärden skulle fullgöras. Dessa förväntningar beaktades inte när det angripna beslutet antogs, vilket var felaktigt. Kommissionens olika ställningstaganden och sena reaktion, i en situation som den själv hade skapat, innebar dessutom att rättssäkerhetsprincipen åsidosattes och att det blev omöjligt för de rumänska myndigheterna att vidta lämpliga åtgärder.
67
Kommissionen har bestritt Rumäniens argument. Kommissionen menar först och främst att dess godkännande av den sjunde ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013 grundade sig på oriktiga uppgifter. Kommissionens skrivelse av den 4 april 2012 (se ovan punkt 6) innehöll inga tydliga, ovillkorliga och samstämmiga försäkringar som kunde ge upphov till berättigade förväntningar om att de betalningssatser som angavs i den omtvistade delåtgärden fortsättningsvis skulle tillämpas. Det var Rumänien som gjorde sig ansvarigt för stödmottagarnas förväntningar genom att inte föra in något villkor om omprövning i avtalen med de berörda stödmottagarna. Vidare dröjde kommissionen inte för länge med att underrätta de rumänska myndigheterna om en möjlig lösning för att förhindra att de berörda stödmottagarna överkompenserades. Slutligen hade Rumänien fel i sitt antagande, att landsbygdsprogrammet 2007–2013 och de betalningssatser som fastställts enligt den godkända metoden skulle iakttas strikt till dess att de ändrades. Artikel 19 i förordning nr 1698/2005, jämförd med artikel 6.1 c och artikel 9.3 i förordning 1974/2006, rör endast översyn och ändring av nationella program för landsbygdsutveckling. Bestämmelsen påverkar inte tillämpningen av regler som rör finansiering, förvaltning och uppföljning av den gemensamma jordbrukspolitiken och kommissionens skyldigheter vad gäller betalningar som utförs i strid med dessa regler.
68
Tribunalen erinrar inledningsvis om att rättssäkerhetsprincipen, som utgör en del av unionsrättens allmänna principer, kräver att rättsregler är klara, precisa och förutsägbara när det gäller vilka rättsverkningar de har, så att berörda parter kan sätta sig in i situationer och rättsförhållanden som omfattas av unionens rättsordning (se dom av den 8 december 2011, France Télécom/kommissionen, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, punkt 100 och där angiven rättspraxis).
69
Rättssäkerhetsprincipen går hand i hand med principen om skydd för berättigade förväntningar, enligt vilken rätten att göra anspråk på skydd för denna princip tillkommer varje person hos vilken en unionsinstitution, genom att ge tydliga försäkringar, har väckt grundade förhoppningar. Tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter utgör, oavsett i vilken form de har lämnats, sådana försäkringar. I avsaknad av sådana försäkringar kan däremot ingen göra gällande att denna princip har åsidosatts (dom av den 13 september 2017, Pappalardo m.fl./kommissionen, C‑350/16 P, EU:C:2017:672, punkt 39 och där angiven rättspraxis). Principen om skydd för berättigade förväntningar kan åberopas även av en medlemsstat (se dom av den 5 juli 2018, Spanien/kommissionen, T‑88/17, EU:T:2018:406, punkt 107 och där angiven rättspraxis).
70
När det gäller att kontrollera att principen om skydd för berättigade förväntningar har iakttagits ska det i ett första led avgöras huruvida myndigheternas handlande hade kunnat ge upphov till rimliga förväntningar hos en försiktig och medveten ekonomisk aktör. Om svaret på denna fråga blir jakande ska det därefter prövas huruvida dessa förväntningar är berättigade (se dom av den 14 september 2006, Elmeka, C‑181/04–C‑183/04, EU:C:2006:563, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
71
När en försiktig och medveten ekonomisk aktör skulle kunna förutse att en unionsåtgärd kommer att vidtas som kan påverka dennes intressen, kan denne inte åberopa en sådan princip när denna åtgärd har vidtagits (se dom av den 16 oktober 1996, Efisol/kommissionen, T‑336/94, EU:T:1996:148, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
72
Tribunalen ska mot bakgrund av omständigheterna i det nu aktuella fallet fastställa huruvida kommissionen har iakttagit principen om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhetsprincipen.
73
I detta fall godkände kommissionen genom beslut C(2008) 3831 av den 16 juli 2008 det landsbygdsprogram för perioden 2007–2013 som föreslagits av de rumänska myndigheterna (se ovan punkt 2). Den 14 september 2011 mottog kommissionen en begäran om översyn av nämnda program som syftade till att inkludera nya åtgärder (se ovan punkt 3). En av dessa åtgärder var åtgärd 215 som bestod av flera delåtgärder (se ovan punkt 7) genom vilka fastställdes kompensationsbetalningar för inkomstbortfall och extrakostnader för jordbrukarna, vilka var uppfödare av fjäderfä och grisar som frivilligt åtagit sig att genomföra vissa djurskyddsnormer. Det är ostridigt att åtgärd 215, inbegripet den omtvistade delåtgärden, blev föremål för flera meningsutbyten mellan de rumänska myndigheterna och kommissionen innan kommissionen, genom genomförandebeslut C(2012) 3529 final av den 25 maj 2012 (se ovan punkt 7), godkände den föreslagna ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013. Härigenom godkändes införandet av åtgärd 215 i programmet, vilken bedömdes vara i överensstämmelse med unionslagstiftningen och i synnerhet med förordning nr 1698/2005.
74
Efter revisionerna, vilka genomfördes efter kommissionens genomförandebeslut C(2012) 3529 final av den 25 maj 2012 (se ovan punkt 7) ansåg kommissionen emellertid, i sin förlikningsskrivelse av den 14 mars 2017 (se ovan punkt 13), att åtgärd 215 inte var i överensstämmelse med artikel 40.3 i förordning nr 1698/2005, enligt vilken stöden, såsom anges ovan i punkt 45, ”skall beviljas på årsbasis, och de skall täcka extrakostnader och inkomstbortfall till följd av åtaganden som gjorts” och att de ”[v]id behov [även får] täcka transaktionskostnader.”
75
Tribunalen ska efter denna erinran granska kommissionens argument, att godkännandet av ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013 i syfte att införa åtgärd 215 inte kan ha gett upphov till några berättigade förväntningar om att kompensationsbetalningarna i den omtvistade delåtgärden skulle iakttas, eftersom kommissionen inte förfogade över alla ändamålsenliga uppgifter för att fastställa att delåtgärden var i överensstämmelse med unionslagstiftningen och i synnerhet med förordning nr 1698/2005 (se ovan punkt 67).
76
För det första framgår det av skrivelse ARES(2011) 1344895 av den 13 december 2011 (se ovan punkt 4) att kommissionen angav för de rumänska myndigheterna att förslaget till ändring av landsbygdsprogrammet PNDR 2007–2013 i dess aktuella form inte var godtagbart och därför begärde klargöranden. Kommissionen påpekade närmare bestämt att uppfödarnas finansiering tycktes vila på antagandet att antalet djur minskade samtidigt som utgifterna för avskrivning av stallar, manuellt arbete och elförbrukning kvarstod, vilket tycktes utgöra ett dubbelt utnyttjande av stödet. Kommissionen begärde därför ett klargörande.
77
Det framgår för det andra av skrivelsen av den 4 april 2012 (se ovan punkt 6) att kommissionen fick ett klargörande. I denna skrivelse angav kommissionen i synnerhet att de föreslagna ändringarna av landsbygdsprogrammet 2007–2013 överensstämde med de relevanta bestämmelserna i förordning nr 1698/2005 och förordning nr 1974/2006 och att de alltså godtogs. Kommissionen antog således genomförandebeslut C(2012) 3529 final av den 25 maj 2012 och godkände den sjunde ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013 vilken bland annat inbegrep åtgärd 215 med delåtgärder (se ovan punkt 7).
78
För det tredje framgår det av förlikningsorganets rapport i förfarande 17/RO/796 (se ovan punkt 15) att de rumänska myndigheterna visade förlikningsorganet ett e-postmeddelande av den 17 februari 2012 som bekräftade att diskussioner hade förts mellan de rumänska myndigheterna och kommissionen i vilka efterfrågades ändringar av beräkningsmetoden för kompensationsstödet i den omtvistade delåtgärden. Förlikningsorganet fann således att alla beräkningsuppgifter hade ställts till kommissionens förfogande, inte bara slutresultatet utan även uppgifter om hur detta resultat hade erhållits.
79
För det fjärde framgår det av skrivelsen av den 11 september 2019 (se ovan punkt 24), genom vilken de rumänska myndigheterna begärde att förfarande 19/RO/856 skulle inledas, att beräkningsmetoden för åtgärd 215 i förhandlingsprocessen med kommissionen avseende ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013 i syfte att bland annat inkludera åtgärd 215, var föremål för en e-postskriftväxling den 17 februari och den 14 mars 2012 och även för bilaterala möten den 27 juli 2011 och den 13 och den 14 februari 2012. I skrivelsen av den 11 september 2019 angavs att informationsutbytena och förhandlingstabellerna om de tekniska aspekterna av åtgärd 215 ledde till att de olika versionerna av faktabladet till nämnda åtgärd och beräkningsmetoderna till åtgärden ändrades och justerades i syfte att säkerställa överensstämmelse med unionsrätten. I denna skrivelse angav de rumänska myndigheterna att besparingarna på foder hade analyserats i detalj och att man inte hade sett det som nödvändigt att inkludera besparingar till följd av ett lägre antal djur. Det klargjordes också att beräkningsmetoderna för alla delåtgärder i åtgärd 215 hade ställts till kommissionens förfogande genom unionens fondförvaltningssystem SFC2007, först den 14 september 2011 i den ursprungliga versionen och sedan den 22 mars 2012 i den slutliga version som godkänts av kommissionen.
80
Rumänien har som ett svar på tribunalens åtgärd för processledning lagt fram två skärmdumpar från unionens fondförvaltningssystem SFC2007 som visar att beräkningsmetoderna för den omtvistade delåtgärden faktiskt ställdes till kommissionens förfogande, först den 14 september 2011, i den ursprungliga versionen, och sedan den 22 mars 2012, i den slutliga version som godkänts av kommissionen. Rumänien har också, som svar på en fråga från tribunalen vid förhandlingen, klargjort att kommissionen hade fått ta del av de fasta kostnaderna i samband med diskussionerna inom ramen för den första revisionen och att kommissionen hade tagit hänsyn till dem och betraktat dem som en integrerad del av den beräkningsmetod som föreslagits av de rumänska myndigheterna. Dessa kostnader nämndes följaktligen inte i den slutliga version av åtgärd 215 som godkändes av kommissionen.
81
Mot bakgrund av ovanstående konstaterar tribunalen att diskussionerna mellan de rumänska myndigheterna och kommissionen, innan kommissionen godkände ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013 i maj 2012, bland annat rörde beräkningsmetoderna för kompensationsstöden i den omtvistade delåtgärden och att kommissionen hade fått ta del av såväl slutresultatet som uppgifter om hur detta resultat hade beräknats. Kommissionen har inte heller bestritt i sina inlagor att den fick tillgång till beräkningsmetoderna genom unionens fondförvaltningssystem SFC2007 som föreskrivs i artikel 63.1 i förordning nr 1974/2006. Kommissionen har också medgett, som svar på tribunalens åtgärd för processledning, att skrivelse ARES(2011) 1344895 av den 13 december 2011 (se ovan punkt 4), visade att kommissionen och Rumänien hade diskuterat beståndsdelarna i den beräkningsmetod som användes för den omtvistade delåtgärden.
82
Tribunalen anser, på grundval av de uppgifter som den tagit del av, att kommissionen då den godkände ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013 hade tillgång till uppgifter som gjorde det möjligt för den att avgöra huruvida den omtvistade delåtgärden och de metoder som användes för att beräkna stödsatserna i denna åtgärd var förenliga med artikel 40.3 i förordning nr 1698/2005. Tribunalen kan följaktligen inte godta kommissionens argument, att det var först efter revisionsrättens revision som den fick kännedom om att besparingar på icke inköpta djur och besparingar på foder kopplade till djurens faktiska viktökning inte beaktades i beräkningen av stödsatserna för den omtvistade delåtgärden.
83
Det är således riktigt som Rumänien har anfört, att godkännandet av landsbygdsprogrammet 2007–2013 utgjorde kommissionens ”upplysta” samtycke till genomförandet av den omtvistade delåtgärden, i enlighet med budgetkraven och principen om nära samråd mellan denna unionsinstitution, i egenskap av utanordnare, och unionens medlemsstater.
84
De rumänska myndigheterna och kommissionen diskuterade också, såsom framgår ovan av punkterna 76–79, beräkningsmetoden för stödsatserna i den omtvistade delåtgärden innan ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013 godkändes, i syfte att inkludera nämnda delåtgärd, och kommissionen förfogade över nödvändiga uppgifter för att bedöma delåtgärdens överensstämmelse med artikel 40.3 i förordning nr 1698/2005. Dessa diskussioner och de handlingar som anges ovan i punkterna 78 och 79 ger stöd för att anse att kommissionen lämnade ”tydliga … uppgifter”, i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkt 69, när den översände skrivelsen av den 4 april 2012 och när den godkände ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013. Ordalydelsen i kommissionens skrivelse av den 4 april 2012 och beslutet om godkännande av det nationella programmet för landsbygdsutveckling ger också stöd för att anse att nämnda uppgifter var ”ovillkorliga” i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkt 69. Tribunalen anser slutligen att de aktuella uppgifterna också var ”samstämmiga” i den mening som avses i samma rättspraxis. Kommissionen ska nämligen, enligt artikel 9.6 i förordning nr 1974/2006, bedöma ändringar av programmen för landsbygdsutveckling som föreslås av medlemsstaterna och härvid bedöma deras överensstämmelse med förordning nr 1698/2005, deras samstämmighet med den relevanta nationella strategiska planen och deras överensstämmelse med förordning nr 1974/2006.
85
Det ska också medges att i och med att kommissionen när den godkände ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013, genom vilken åtgärd 215 infördes, bedömde den omtvistade delåtgärdens överensstämmelse med förordning nr 1698/2005, däribland alltså med artikel 40.3 i förordningen, var de rumänska myndigheterna i detta fall berättigade att anse att kommissionens beslut om godkännande av ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013 utgjorde ett rättsligt åtagande i den mening som avses i artikel 23 andra stycket i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 209, 2005, s. 1). Enligt denna bestämmelse ska ”[k]ommissionens beslut om antagande av varje program för landsbygdsutveckling som har lämnats in av medlemsstaten … gälla som ett finansieringsbeslut i den mening som avses i artikel 75.2 i förordning … nr 1605/2002 och skall, när det väl har meddelats den berörda medlemsstaten, utgöra ett rättsligt åtagande enligt den förordningen.” Ett sådant rättsligt åtagande kan under särskilda omständigheter, som i det nu aktuella fallet, vara av sådan art att det ger upphov till berättigade förväntningar om att kommissionen ska vidhålla bedömningen att en åtgärd överensstämmer med gällande bestämmelser.
86
Mot bakgrund av det ovan anförda får kommissionen anses ha gett upphov till berättigade förväntningar hos de rumänska myndigheterna, i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkt 70, om att kompensationsstödsatserna i den omtvistade delåtgärden var i överensstämmelse med unionsbestämmelserna och följaktligen att nämnda stöd omfattades av unionsfinansiering.
87
När det vidare gäller kommissionens påstående att de rumänska myndigheternas förväntningar, sedan de tagit del av revisionsrättens konstateranden, inte längre var ”berättigade”, i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkterna 70 och 71, vill tribunalen påpeka följande.
88
Revisionsförfarandet i revisionsrätten utgjorde för det första, som Rumänien mycket riktigt har framhållit, ett mellanled i processen inför antagandet av det angripna beslutet och bedömningen av huruvida utgifter som betalats enligt landsbygdsprogrammet 2007–2013 är i överensstämmelse med unionslagstiftningen. Detta mellanled följs av kommissionens åtgärder, till exempel en revision, bilaterala möten, eventuella förlikningsförfaranden, kommissionens slutliga ställningstagande efter nämnda förfaranden, en sammanfattande rapport och ett beslut om undantagande från finansiering. I och med att kommissionen lämnade uppgifter av sådan art att de gav upphov till berättigade förväntningar hos Rumänien om att kompensationsstödsatserna i den omtvistade delåtgärden, vilka hade fastställts genom landsbygdsprogrammet 2007–2013 och angavs i den nationella lagstiftningen, skulle iakttas, var den enda omständigheten att kommissionen kunde ompröva sitt ställningstagande efter revisionsrättens konstateranden inte av sådan art att nämnda förväntningar upphörde.
89
Det framgår också av revisionsrättens konstateranden och av kommissionens förlikningsskrivelse av den 14 mars 2017 (se ovan punkt 13) att revisionsrättens revisorer rapporterade en felprocent på upp till 78,87 procent för vissa delåtgärder och djurkategorier och ett sammanlagt felbelopp på 160056272,18 euro, medan kommissionen föreslog att sammanlagt 73619746,33 euro för den omtvistade delåtgärden och för andra delåtgärder i åtgärd 215 i landsbygdsprogrammet 2007–2013 skulle undantas från unionsfinansiering. Vid den första revisionen gjorde kommissionen inte heller någon bedömning av effekten av felet med avseende på den omtvistade delåtgärden, trots att revisionsrättens revisorer uppskattade effekten till 38,41 procent. Vid utfrågningen i förlikningsorganet i förfarande 19/RO/796 uppgav kommissionen, som framgår av förlikningsorganets rapport, att den inte hade kunnat vare sig kontrollera eller förstå revisionsrättens beräkning av ett fel på över 38 procent.
90
Det framgår ovan att revisionsrättens konstateranden lämnades ut till de rumänska myndigheterna innan kommissionen ändrade sitt ställningstagande och ansåg att det stöd som betalats ut inom ramen för den omtvistade delåtgärden stred mot artikel 40.3 i förordning nr 1698/2005. Det finns således inte fog för att anse att de rumänska myndigheterna efter att ha mottagit revisionsrättens konstaterande rimligen borde ha förutsett att kommissionen, som hade lämnat tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter om att beräkningsmetoden för stödsatserna i den omtvistade delåtgärden uppfyllde kraven i förordning nr 1698/2005, hade kunnat ”välja en annan beräkningsmetod” än den som användes av de rumänska myndigheterna, vilken för övrigt skulle ha varit en annan än den som föreslogs av revisionsrätten.
91
I artikel 9.3 i förordning nr 1974/2006 föreskrevs för det andra att ändringar i landsbygdsprogrammet 2007–2013 fick göras senast den 31 december 2015 under förutsättning att medlemsstaten anmälde sådana ändringar senast den 31 augusti 2015. Det är utrett i det nu aktuella fallet att det enligt denna artikel inte var möjligt att ändra bestämmelserna i landsbygdsprogrammet 2007–2013 och således åtgärd 215 som genomfördes under denna period inom den gemensamma jordbrukspolitikens rättsliga ram då revisionsrätten lade fram sina konstateranden. Kommissionen medgav för övrigt i sin skrivelse av den 28 februari 2019 att landsbygdsprogrammet 2007–2013 inte längre kunde ändras efter detta datum. Det finns alltså inte fog för att anföra att de rumänska myndigheterna kunde tillämpa andra betalningar än dem som godkändes genom kommissionens beslut C(2012) 3529 final av den 25 maj 2012, trots att detta beslut fortfarande var i kraft, och inte heller att de då revisionsrätten gjorde sina konstateranden ensidigt kunde ändra det nationella programmet för landsbygdsutveckling efter den 31 december 2015. Tribunalen konstaterar också att de rumänska myndigheterna sedan 2016 har inkommit med flera förfrågningar till kommissionen i syfte att identifiera ett förfarande för att ändra vad som anges i faktabladet till åtgärd 215 i landsbygdsprogrammet 2007–2013 och att de, i motsats till vad kommissionen har anfört, inte fick något ändamålsenligt svar på dessa förfrågningar redan den 3 mars 2016.
92
Det framgår nämligen inte av kommissionens skrivelse av den 3 mars 2016, som kommissionen har lagt fram för tribunalen som svar på en åtgärd för processledning, att de rumänska myndigheterna denna dag fick ett svar på frågan hur kompensationsbetalningarna enligt den omtvistade delåtgärden skulle hanteras. I skrivelsen av den 3 mars 2016 hänförde sig kommissionen till betalningar inom ramen för andra delåtgärder i åtgärd 215 i landsbygdsprogrammet 2007–2013. Även om så vore, att kommissionen i sin skrivelse av den3 mars 2016 indirekt hade föreslagit att villkor om översyn skulle föras in i de berörda stödmottagarnas åtaganden, ska det i varje fall påpekas att det inte kan anses tillräckligt att föra in sådana villkor för att de rumänska myndigheterna skulle upphöra med att tillämpa stödsatser i den omtvistade delåtgärden som fastställts i ett nationellt landsbygdsutvecklingsprogram som inte har ändrats. En nedsättning av betalningssatserna i den omtvistade delåtgärden blev tillämplig för de rumänska myndigheterna till följd av en ändring av landsbygdsprogrammet 2007–2013 som genomfördes med iakttagande av artiklarna 18 och 19 i förordning nr 1698/2005.
93
Artikel 18 i förordning (EG) nr 1698/2005, som har rubriken ”Utarbetande och godkännande”, har följande lydelse:
”1.   Landsbygdsutvecklingsprogrammen skall utarbetas av medlemsstaterna, i nära samarbete med de partner som avses i artikel 6.
2.   Medlemsstaterna skall till kommissionen skicka in ett förslag för varje landsbygdsutvecklingsprogram med det innehåll som anges i artikel 16.
3.   Kommissionen skall göra en bedömning av förslagen på grundval av överensstämmelsen med [unionens] strategiska riktlinjer, den nationella strategiska planen och denna förordning.
Om kommissionen inte anser att programmet överensstämmer med [unionens] strategiska riktlinjer, den nationella strategiska planen eller denna förordning, skall kommissionen begära att medlemsstaten i fråga ser över programmet.
4.   Varje landsbygdsutvecklingsprogram skall godkännas i enlighet med förfarandet i artikel 90.2.”
94
Artikel 19 i förordning (EG) nr 1698/2005, som har rubriken ”Översyn”, har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaten skall efter övervakningskommitténs godkännande se över och vid behov anpassa landsbygdsutvecklingsprogrammen för resten av perioden. Vid översynen skall hänsyn tas till utvärderingsresultat och till kommissionens rapporter, särskilt i syfte att skärpa eller anpassa formerna för hur [unionens] prioriteringar beaktas.
2.   Om en medlemsstat lämnar in en begäran om att göra en översyn av ett landsbygdsutvecklingsprogram skall kommissionen, i enlighet med förfarandet i artikel 90.2, fatta ett beslut om detta. Ändringar som kräver ett godkännande genom ett kommissionsbeslut skall fastställas i enlighet med förfarandet i artikel 90.2.”
95
I dialogen med kommissionen påpekade de rumänska myndigheterna flera gånger att det objektivt sett var omöjligt att ändra landsbygdsprogrammet 2007–2013 och begärde kommissionens stöd för att finna en lösning den 7 januari 2016. Kommissionen har således inte fog för att anföra att de rumänska myndigheterna inte agerade med den omsorg som krävdes för att klargöra situationen så skyndsamt som möjligt och finna en juridiskt hållbar lösning.
96
För det tredje kan kommissionen inte på ett meningsfullt sätt åberopa sitt förslag i skrivelsen av den 28 februari 2019, att alla betalningar inom ramen för åtgärd 2015 efter den 31 december 2015 skulle genomföras enligt övergångsbestämmelserna om utgifter i det nationella landsbygdsutvecklingsprogrammet för perioden 2014–2020 och att den i princip kunde medge att ändringen av betalningssatserna i nämnda delåtgärd återspeglades i det nationella landsbygdsutvecklingsprogrammet genom en ändring av detta program.
97
I unionens lagstiftning föreskrevs nämligen frister för att ändra landsbygdsprogrammet 2007–2013 och för att lägga fram ansökningar om utbetalning genom tillämpning av en åtgärd i nämnda program. Vid tidpunkten för kommissionens skrivelse, den 28 februari 2019, var det inte längre möjligt att ändra kompensationsbetalningarna genom en ändring av det nationella landsbygdsutvecklingsprogrammet för perioden 2014–2020 som skulle ha varit retroaktivt tillämplig på betalningsansökningar som redan lämnats in enligt den omtvistade delåtgärden. Stödmottagarnas åtaganden ingicks på grundval av landsbygdsprogrammet 2007–2013 och sista dag för ingivande av betalningsansökningar för det sista året av stödmottagarnas åtaganden i åtgärd 215 var den 15 februari 2019.
98
Tribunalen påpekar att åtgärd 215 i landsbygdsprogrammet 2007–2013, såsom framgår av handlingarna i målet och som förtydligades vid förhandlingen, var föremål för en övergång inom ramen för det nationella landsbygdsutvecklingsprogrammet för perioden 2014–2020 vilket godkändes genom kommissionens genomförandebeslut C(2015) 3508 av den 26 maj 2015. Åtgärden genomfördes inom ramen för övergångsbestämmelserna utan att de specifika villkoren för åtaganden enligt åtgärd 215 justerades genom en ändring av det nationella landsbygdsutvecklingsprogrammet för perioden 2014–2020. För de rumänska myndigheterna förblev storleken på utbetalningarna inom ramen för den omtvistade delåtgärden densamma som i landsbygdsprogrammet 2007–2013 fram till 2019, det sista året för övergångsåtagandena i åtgärd 215, för vilka kompensationsutbetalningarna inom ramen för den omtvistade åtgärden verkställdes fram till den 30 juni 2020, den sista dagen enligt artikel 75.1 i förordning nr 1306/2013.
99
Policydokumenten om genomförandet av åtgärderna i landsbygdsprogrammet 2007–2013 (vägledning för sökande, handböcker och förfaranden för handläggning av ansökningar om utbetalning, handböcker och förfaranden för godkännande av utbetalningar) godkändes också genom en ministerförordning och utgör nationell lagstiftning, vilket angavs i de rumänska myndigheternas skrivelse av den 11 september 2019. Dessa dokument innehåller i sin tur de belopp som anges i faktabladet till åtgärd 215.
100
Det ska för det fjärde medges, precis som förlikningsorganet anförde i sin rapport i förfarande 19/RO/796, att det krävdes en ändring av landsbygdsprogrammet 2007–2013 och ett beslut om godkännande av denna ändring för att de rumänska myndigheterna skulle kunna sätta ned det utbetalda kompensationsstödet. De rumänska myndigheterna gjorde nämligen en riktig bedömning när de gjorde gällande att det var omöjligt enligt relevant unionslagstiftning, närmare bestämt artikel 9.3 i förordning nr 1974/2006 (se ovan punkt 91), och enligt relevant nationell lagstiftning som antagits för genomförandet av nämnda program, att ändra stödsatsen och beräkningsmetoden för den omtvistade delåtgärd som kommissionen godkänt beslut genom C(2012) 3529 final av den 25 maj 2012 efter det att myndigheterna delgetts revisionsrättens konstateranden.
101
Med hänsyn till omständigheterna i det nu aktuella fallet, det vill säga att beräkningsmetoderna för betalningssatserna i den omtvistade delåtgärden och deras ekonomiska resultat hade varit föremål för en särskild förhandling med kommissionen och att kommissionen, i skrivelse av den 4 april 2012 och genom beslut C(2012) 3529 final av den 25 maj 2012, uttryckligen hade godtagit dem och ansett dem vara i överensstämmelse med förordning nr 1698/2005, kan revisionsrättens konstateranden inte omedelbart leda till att beräkningsmetoderna och deras resultat förlorar sin giltighet och att Rumäniens berättigade förväntningar följaktligen upphör.
102
Rumäniens berättigade förväntningar om att kompensationsutbetalningarna i den omtvistade delåtgärden, vilka fastställts genom landsbygdsprogrammet 2007–2013 och överförts till det nationella landsbygdsutvecklingsprogrammet för perioden 2014–2020 (se ovan punkt 98) och återgetts i nationell lagstiftning (se ovan punkt 99), skulle iakttas så länge stödmottagarnas åtaganden var fortsatt giltiga efter revisionsrättens konstateranden. Kommissionen får därför anses ha åsidosatt dessa förväntningar när den beslutade att tillämpa en schablonkorrigering på 25 procent och undanta motsvarande utgifter inom ramen för nämnda delåtgärd från unionsfinansiering.
103
Denna slutsats påverkas inte av kommissionens argument om att domen av den 14 mars 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169), är tillämplig i det nu aktuella fallet. I punkt 31 i den domen anges nämligen att artikel 30 i förordning nr 1782/2003 föreskriver att de stödsystem som förtecknas i bilaga I ska tillämpas utan att det påverkar en eventuell översyn som vid något tillfälle kan göras mot bakgrund av marknadsförändringar och budgetläget. I punkt 32 i samma dom förtydligas att det anges i skäl 22 i nämnda förordning att gemensamma stödsystem måste anpassas till förändringar, om nödvändigt inom korta tidsramar, och att stödmottagare därför inte kan förlita sig på att stödvillkoren förblir oförändrade, och att de bör vara förberedda på en eventuell översyn av systemen mot bakgrund av marknadsförändringar. I punkt 33 i domen slog domstolen fast att en försiktig och medveten ekonomisk aktör hade kunnat förutse att direktstöden enligt inkomstsystemen kunde minskas efter en översyn, mot bakgrund av marknadsförändringar och budgetläget. I det nu aktuella fallet ger unionslagstiftningen emellertid inte, till skillnad från det fall som prövades av domstolen i domen av den 14 mars 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169), någon möjlighet att när som helst ändra landsbygdsprogrammet 2007–2013 och åtaganden som ingåtts med stödmottagarna, såsom framgår av artikel 9.3 i förordning nr 1974/2006 som anges ovan i punkt 91.
104
Kommissionen kan inte heller grunda sig på en tillämpning i det nu aktuella fallet av domen av den 3 april 2017, Tyskland/kommissionen (T‑28/16, EU:T:2017:242, punkterna 93–97), i syfte att utesluta att Rumäniens berättigade förväntningar kvarstår. I den domen slog tribunalen nämligen fast att kommissionens godkännande av ett program för utveckling av jordbruksekonomin och glesbygden i Bayern (Tyskland) för perioden 2007–2013 inte kunde få till följd att kommissionen avstod från kravet på jämförande urvalskriterier, vilket i vart fall skulle ha inneburit att kommissionen överskred sina befogenheter. Situationen i det nu aktuella fallet är inte jämförbar med den situation som prövades i den domen. I det nu aktuella målet beslutade kommissionen, som hade alla nödvändiga uppgifter till sitt förfogande, att inom ramen för sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning godkänna ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013 i syfte att inkludera åtgärd 215 (och således den omtvistade delåtgärden) och därmed anse att det var i överensstämmelse med förordning nr 1698/2005 och således även med artikel 40.3 i denna förordning. Härigenom godkände kommissionen en beräkningsmetod för kompensationsbetalningarna i den omtvistade delåtgärden som inte tog hänsyn till besparingar som gjordes på djur som inte längre köptes in eller till djurens faktiska vikt för att beräkna besparingarna på foder. Det framgår inte heller av domen av den 3 april 2017, Tyskland/kommissionen, T‑28/16 (EU:T:2017:242), att åtgärderna i det berörda utvecklingsprogrammet var föremål för särskilda förhandlingar, som i det nu aktuella fallet.
105
Tribunalen utesluter även att det är möjligt att i det nu aktuella fallet tillämpa domen av den 22 november 2018, Portugal/kommissionen (T‑31/17, EU:T:2018:830, punkt 93), som kommissionen föreslog vid förhandlingen.
106
I punkt 93 i domen av den 22 november 2018, Portugal/kommissionen (T‑31/17, EU:T:2018:830), slog tribunalen visserligen fast att de övergripande programmen var provisoriska, vilket innebar att kommissionen genom att godkänna dem i princip inte slutgiltigt tog ställning till om de åtgärder som de innehöll var förenliga med alla tillämpliga bestämmelser i unionsrätten och följaktligen om dessa åtgärder var berättigade till unionsstöd. Tribunalen angav också att det inte var möjligt att av kommissionens blotta godkännande av ett övergripande program dra slutsatsen att åtgärderna i detta program överensstämde med alla relevanta bestämmelser i unionsrätten eller att åtgärdernas berättigande till unionsstöd inte längre kunde ifrågasättas av kommissionen, särskilt inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse enligt artikel 31 i förordning nr 1290/2005. Tribunalen hänförde sig också till punkterna 48, 49, 52 och 59 i förslaget till förhandsavgörande av generaladvokaten Kokott i målet Republiken Tjeckien/kommissionen (C‑4/17 P, EU:C:2018:237).
107
I punkt 96 i dom av den 22 november 2018, Portugal/Commission (T‑31/17, EU:T:2018:830), angavs emellertid uttryckligen att det i kommissionens beslut att godkänna det nationella programmet för landsbygdsutveckling i fråga inte specifikt togs ställning till om den aktuella delåtgärden var förenlig med alla tillämpliga regler på området för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ). I artikeldelen i kommissionens beslut att godkänna ändringen av programmet angavs dessutom att beslutet om godkännande inte ”omfatta[de] bestämmelser för kontroll och påföljder, som [skulle] prövas inom ramen för EGFJ:s revisioner”. Det var alltså mot bakgrund av ordalydelsen av beslutet om godkännande och det rättsliga sammanhang i vilket detta beslut antogs som tribunalen slog fast att kommissionen vid antagandet av detta beslut inte kunde ”anses ha lämnat tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter om huruvida utgifter för kontroll som anges i punkt 4.6 i bilaga I till delprogrammet för den autonoma regionen Azorerna [(Portugal)] är berättigade till unionsfinansiering till de portugisiska myndigheterna.” De bedömningar som gjordes i den domen kan därför inte överföras till det nu aktuella fallet. I det nu aktuella fallet förhandlade kommissionen nämligen särskilt om innehållet i den omtvistade delåtgärden, såsom fastställs ovan i punkterna 84, 101 och 102. Beslutet om att godkänna ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013 kan därför inte anses ha varit ”provisoriskt”.
108
Vad beträffar kommissionens argument att Rumänien trots avsaknaden av omprövningsvillkor i kontrakten med stödmottagarna, inom sin rättsliga ram hade funnit ett sätt att sätta ned betalningarna för de andra delåtgärderna i åtgärd 215 i landsbygdsprogrammet 2007–2013 även efter 2015, påpekar tribunalen, mot bakgrund av vad som fastställs ovan i punkterna 91–100, att detta argument inte visar att Rumänien även skulle ha kunnat finna ett sätt att sätta ned kompensationsbetalningarna i fråga om den omtvistade delåtgärden. Rumänien angav också i sina skrivelser av den 9 juli 2018, den 8 januari och av den 12 februari 2019 till kommissionen att stödmottagare på grund av nedsättningen av kompensationsbetalningarna i andra delåtgärder hade inlett rättsliga förfaranden för att begära full utbetalning av stödet i enlighet med landsbygdsprogrammet 2007–2013 och den nationella lagstiftningen.
109
Rumänien gjorde i sin skrivelse av den 11 september 2019 mycket riktigt gällande att kommissionens förslag att inkludera nya beståndsdelar i beräkningsmetoden för kompensationsbetalningarna efter det att ansökningarna om utbetalningar för det femte och sista året för åtaganden enligt åtgärd 215, utöver de delar som var kända då åtagandena skrevs under, innebar en risk för stödmottagarna, eftersom det inte var möjligt att förutse vilka faktorer som kunde påverka de ekonomiska och finansiella indikatorer som var avgörande för jordbruksföretagens lönsamhet och i vissa extremfall till och med den fortsatta ekonomiska verksamheten för jordbruksföretag i svårigheter.
110
Åtaganden som undertecknas av stödmottagarna inom ramen för åtgärd 215 utgör avtal, ingås för minst fem år och omfattar skyldigheter, som stödmottagarna frivilligt åtar sig, att uppfylla grundläggande krav och specifika krav och åtgärder för varje delåtgärd som de anslutit sig till samt tvärvillkorsbestämmelser som gäller för jordbruksmark som tillhör det berörda jordbruksföretaget och för jordbruksverksamhet som bedrivs i detta företag. På grund av dessa åtaganden och att fristen för att föreslå en ändring av landsbygdsprogrammet 2007–2013 hade löpt ut, var det inte möjligt för de rumänska myndigheterna att tillämpa kompensationsbetalningar som inte motsvarade den nivå som angavs i faktabladet till åtgärd 215 i landsbygdsprogrammet 2007–2013.
111
Den omständigheten att Rumänien kan ha möjlighet att sätta ned betalningarna och således att minska sina förluster till följd av att jordbruksfonderna inte kommer att ersätta dessa utgifter i fråga om den omtvistade delåtgärden, i motsats till vad som följde av det godkända nationella landsbygdsutvecklingsprogrammet, innebär i varje fall inte att Rumänien fråntas möjligheten att på ett meningsfullt sätt grunda sig på sina berättigade förväntningar om att kompensationsbetalningarna för den omtvistade delåtgärden, vilka fastställts i landsbygdsprogrammet 2007–2013 och återgetts i den nationella lagstiftningen (se ovan punkt 99), kommer att iakttas. Att det blir nödvändigt att inom ramen för den omtvistade delåtgärden inleda förfaranden för att ändra kontrakten och hantera eventuella domstolsförfaranden till följd av detta, såsom i andra delåtgärder i åtgärd 215 i landsbygdsprogrammet 2007–2013, skulle för övrigt vara just sådana negativa följder som ett åsidosättande av principen om skydd för Rumäniens berättigade förväntningar och principen om rättssäkerhet skulle leda till.
112
Visserligen framgår det av rättspraxis att kommissionens godtagande av ett program för landsbygdsutveckling inte ger detta programdokument något större rättsligt värde än unionslagstiftningen och att såväl kommissionen som Rumänien följaktligen fortfarande är skyldiga att iaktta bestämmelserna i unionslagstiftningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 2015, Polen/kommissionen, T‑257/13, ej publicerad, EU:T:2015:111, punkt 53). Rumänien har emellertid inte grundat sig enbart på godkännandet av landsbygdsprogrammet 2007–2013 för att göra gällande att kommissionen åsidosatte principen om skydd för berättigade förväntningar, utan har även anfört den omständigheten att åtgärd 215 och beräkningsmetoden för kompensationsbetalningarna blev föremål för en särskild förhandling och att det inte längre var tillåtet enligt unionslagstiftningen, det vill säga enligt artikel 9.3 i förordning nr 1974/2006, att ändra programmet då Rumänien fick ta del av revisionsrättens konstateranden. Ratio legis för denna bestämmelse är att säkerställa stabilitet i de åtaganden som gjorts enligt landsbygdsprogrammet 2007–2013.
113
I artikel 40.3 i förordning nr 1698/2005, enligt vilken stöd till djurens välbefinnande ska täcka extrakostnader och inkomstbortfall till följd av åtaganden som gjorts (se ovan punkt 45), anges inte hur uppfödarnas extrakostnader ska beräknas, och kommissionen har följaktligen ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om en beräkningsmetod för kompensationsbetalningar leder till att stödmottagarna överkompenseras. Därför finns det anledning att fästa särskild vikt vid att kommissionen, efter en särskild förhandling med de rumänska myndigheterna, godkände den metod som fastställts av dessa myndigheter. Kommissionens godkännande av ändringen av landsbygdsprogrammet 2007–2013 genom beslut C(2012) 3529 final av den 25 maj 2012, och den omständigheten att fristen för att ändra programmet hade löpt ut, innebär med andra ord att kommissionens beslut kan anses ha gett upphov till välgrundade förhoppningar inte bara om att den omtvistade delåtgärden inte längre skulle ändras, utan även om att de rumänska myndigheternas förväntningar fortfarande var berättigade, i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkterna 70 och 71, efter det att de delgivits revisionsrättens konstateranden.
114
Med hänsyn till de särskilda omständigheterna i det nu aktuella fallet finns det anledning att medge att rätten till unionsfinansiering av kompensationsbetalningar inom ramen för den omtvistade delåtgärden med det belopp som fastställts i landsbygdsprogrammet 2007–2013 och överförts till det nationella landsbygdsutvecklingsprogrammet för perioden 2014–2020, vilket godkändes genom kommissionens genomförandebeslut C(2015) 3508 av den 26 maj 2015, som ersättning för åtaganden som jordbrukare gjort och infriat under en femårsperiod (det vill säga att öka utrymmet per djur med 10 procent och följaktligen minska antalet djur), inte kan påverkas och ändras på grund av senare omständigheter, såsom revisionsrättens konstateranden, eftersom det skulle inkräkta på de rumänska myndigheterna berättigade förväntningar.
115
Mot bakgrund av allt vad som anförs ovan finner tribunalen att kommissionen när den antog det angripna beslutet inte iakttog principen om skydd för berättigade förväntningar och följaktligen inte heller principen om rättssäkerhet, som principen om skydd för berättigade förväntningar har sitt ursprung i (se ovan punkt 69).
116
Talan ska alltså bifallas såvitt avser den fjärde och den femte anmärkningen i den första grunden.
Den tredje anmärkningen i den första grunden: Åsidosättande av artikel 12.6 och 12.7 i delegerad förordning nr 907/2014 och av riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar
117
Rumänien har anfört att kommissionen har gjort sig skyldig till felaktig tillämpning av artikel 12.6 och 12.7 i delegerad förordning nr 907/2014 och riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar. Rumänien har understrukit att detta problem, som förlikningsorganet åskådliggjorde i sin rapport i förfarande 17/RO/796 (se ovan punkt 15), berördes redan i fråga om genomförandebeslut 2018/873. Kommissionen gjorde närmare bestämt en oriktig bedömning när den fann att förekomsten av en påstått felaktig beräkningsmetod kunde jämställas med sådana fall av oriktigheter som regleras genom artikel 12.6 och 12.7 i delegerad förordning nr 907/2014. Det fall som avses i denna bestämmelse rör nämligen stödmottagarnas beteende. I det nu aktuella fallet är det inte fråga om brister i kontrollen av lagenligheten och riktigheten i de ansökningar som gett upphov till en kompensationsbetalning enligt den omtvistade delåtgärden. För det fall beräkningsmetoden är felaktigt, är det också möjligt att utan orimliga ansträngningar fastställa det exakta korrigeringsbeloppet. Eftersom ett konstaterande att en beräkningsmetod är felaktig inte kan kopplas till sådana fall av oriktigheter som avses i ovan angivna bestämmelser, kan ett sådant konstaterande inte föranleda tillämpning av en schablonkorrigering.
118
Kommissionen har invänt att den hade rätt att grunda sig på artikel 12.6 och 12.7 i delegerad förordning nr 907/2014, eftersom uppgifterna från den andra revisionen inte gjorde det möjligt för kommissionen att närmare fastställa storleken på överkompensationen genom beräkning eller extrapolering, vilket krävs enligt artikel 12.3 i nämnda förordning. Kommissionen har medgett att oriktigheter i den första revisionen kvalificerades både som ”icke stödberättigande utgifter” och som ”obefintlig grundläggande kontroll” i fråga om motsvarande kontroller i syfte att kontrollera att ansökan var i överensstämmelse med alla kriterier för stödberättigande enligt unionslagstiftningen och landsbygdsprogrammet 2007–2013. Det beslut som antogs efter den första revisionen är emellertid inte föremålet för detta mål. Den andra revisionen utmynnade i ett konstaterande av ”generella oriktigheter” och ”försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier”, och det angavs ingenting om obefintlig grundläggande kontroll i den mening som avses i riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar. Kommissionen menar att formuleringen schablonkorrigering användes i båda revisionerna och, i fråga om den terminologi som användes i korrigeringssyfte, att formuleringarna ”felaktiga stödsatser” och ”överskattade stödbelopp” hänförde sig till samma aspekt, det vill säga den omständigheten att de felaktiga stödsatserna ledde till en överskattning av de belopp som skulle betalas ut. Artikel 12.6 och 12.7 i delegerad förordning nr 907/2014 rör tillämpningen av artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013, vilken inbegriper alla utgifter som inte är i överensstämmelse med unionsrätten och Ejflu, och den berörda överkompensationen i det aktuella fallet, vilken är följden av att man tillämpade en felaktig beräkningsmetod.
119
Enligt artikel 52.1 i förordning nr 1306/2013 ska kommissionen, om den anser att utgifter inte har betalats ut i överensstämmelse med unionsrätten, anta ett beslut för att fastställa belopp som ska undantas från unionsfinansiering. Enligt artikel 52.2 i samma förordning ska kommissionen göra en bedömning av de belopp som ska undantas med hänsyn till hur stor bristen på överensstämmelse är. Kommissionen ska därvid beakta överträdelsens art samt den ekonomiska förlust som unionen lidit. Den ska också grunda den inställda betalningen på fastställandet av de belopp som använts felaktigt och får, när dessa belopp inte kan fastställas genom rimliga ansträngningar, bland annat tillämpa schablonkorrigeringar. Schablonkorrigeringar ska endast tillämpas när det, på grund av de aktuella omständigheterna eller på grund av att medlemsstaten inte har tillhandahållit kommissionen nödvändig information, inte är möjligt att genom rimliga ansträngningar närmare fastställa den ekonomiska förlust som unionen lidit.
120
I artikel 12.2 och 12.3 i delegerad förordning nr 907/2014 beaktas de fall där felaktigt använda belopp kan eller inte kan identifieras genom rimliga ansträngningar och med hjälp av medlemsstaterna.
121
I artikel 12.1 andra stycket i delegerad förordning nr 907/2014 anges att kommissionen ”[f]ör att fastställa de belopp som kan komma att undantas från unionsfinansiering om utgifterna inte uppkommit på ett sätt som är förenligt med unionslagstiftningen, … avseende Ejflu i enlighet med tillämplig unionslagstiftning och nationell lagstiftning [ska] utgå från sina egna uppgifter och ta hänsyn till de uppgifter som lämnats av medlemsstaterna i samband med förfarandet för kontroll av överensstämmelse enligt artikel 52 i förordning … nr 1306/2013.”
122
I artikel 12.3 i delegerad förordning nr 907/2014 föreskrivs följande:
”Om de felaktigt använda beloppen inte kan identifieras enligt punkt 2 får kommissionen fastställa vilka belopp som ska undantas från unionsfinansiering med hjälp av extrapolerade korrigeringar. För att hjälpa kommissionen att fastställa motsvarande belopp får medlemsstaterna inom den tid som kommissionen sätter ut i samband med förfarandet för kontroll av överensstämmelse lämna in beräkningar av vilket belopp som bör undantas från unionsfinansiering, med utgångspunkt i en statistisk extrapolering av resultaten från kontroller som utförts på ett representativt urval av ärendena. Urvalet ska göras på ett underlag som rimligen kan förväntas påverkas av samma brist.”
123
Artikel 12.6 och 12.7 i delegerad förordning nr 907/2014 rör sådana fall där villkoren för fastställande av belopp som ska undantas från unionsfinansiering i artikel 12.2 och 12.3 i förordningen inte är uppfyllda. Kommissionen ska således tillämpa schablonkorrigering till en nivå som ska fastställas med vederbörlig hänsyn tagen till överträdelsens art och grad av allvar samt sin egen bedömning av den risk för ekonomisk förlust som unionen har utsatts för.
124
I artikel 12.6 i delegerad förordning nr 907/2014 föreskrivs följande:
”Om de förutsättningar för att fastställa belopp som ska undantas från unionsfinansiering enligt punkterna 2 och 3 inte är uppfyllda eller det ligger i sakens natur att de belopp som ska undantas inte kan fastställas enligt de punkterna, ska kommissionen tillämpa schablonkorrigering, med vederbörlig hänsyn till överträdelsens art samt sin egen bedömning av den risk för ekonomisk förlust som unionen utsatts för.
Schablonkorrigeringen ska fastställas med hänsyn i synnerhet till vilken typ av brist det rör sig om. Brister i kontrollerna ska kategoriseras i grundläggande respektive kompletterande kontroller på följande sätt:
a)
Grundläggande kontroller är sådana administrativa kontroller och kontroller på platsen som krävs för att utreda stödberättigande och tillämpningen av eventuella avdrag eller påföljder:
b)
Kompletterande kontroller är sådana andra administrativa åtgärder som krävs för att behandla betalningsansökningar korrekt.
Om olika brister som var och en för sig skulle leda till olika schablonkorrigeringar upptäcks vid en och samma kontroll av överensstämmelsen ska endast den högsta schablonkorrigeringen tillämpas.”
125
I artikel 12.7 i delegerad förordning nr 907/2014 anges att kommissionen ”[n]är beloppet för schablonkorrigeringen fastställs ska … ta särskild hänsyn till vissa omständigheter i fråga om bristernas allvar eller risken för ekonomisk förlust för unionen”.
126
Vad gäller allvarlighetsgraden anges i artikel 12.7 c i delegerad förordning nr 907/2014 bland annat att bristerna är allvarligare och att risken för ekonomisk för lust för unionen är större ”om tillämpningen av medlemsstaternas kontrollsystem är obefintlig eller hyser allvarliga brister och det finns tecken på omfattande fel och försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier”.
127
Det har slagits fast att en korrigering som kommissionen beslutade om i enlighet med riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar syftade till att undvika att fonderna belastades med utgifter som avsåg belopp som utgetts för att finansiera någonting som saknade samband med de aktuella unionsbestämmelsernas målsättning och inte utgjorde en sanktionsåtgärd. Det har således medgetts i rättspraxis att schablonsatser enligt riktlinjerna gör det möjligt både att säkerställa iakttagandet av unionsrätten och en sund förvaltning av unionens resurser och att förhindra att kommissionen utövar sitt utrymme för skönsmässig bedömning på ett sådant sätt att medlemsstaterna påförs orimliga och oproportionerliga korrigeringar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 juli 2015, Italien/kommissionen, T‑44/11, ej publicerad, EU:T:2015:469, punkt 87 och där angiven rättspraxis).
128
Det är också utrett i rättspraxis att kommissionen om det inte är möjligt att exakt värdera förlusterna för unionen kan överväga en schablonkorrigering på grundval av riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 juli 2015, Italien/kommissionen, T‑44/11, ej publicerad, EU:T:2015:469, punkt 89 och där angiven rättspraxis).
129
I punkt 3.2.5 i riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar anges följande, som erinras om ovan i punkt 48:
”Om tillämpningen av medlemsstaternas kontrollsystem är obefintlig eller hyser allvarliga brister och det finns tecken på omfattande fel och försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier, är en korrigering på 25 % motiverad eftersom det rimligtvis kan antas att möjligheten att utan påföljd inlämna oriktiga betalningsanspråk ger upphov till omfattande ekonomiska förluster för unionens budget.
…”
130
Det framgår av rättspraxis att kommissionen enligt punkt 3.2.5 i riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar i princip ska tillämpa en schablonkorrigering på 25 procent under sådana omständigheter som avses i artikel 12.7 i delegerad förordning nr 907/2014, när de fastställda bristerna är allvarligare än de brister som konstaterats och risken för ekonomiska förluster för unionen därmed är större. Kommissionen kan emellertid fastställa korrigeringssatsen till en ännu högre nivå. En schablonkorrigering på 100 procent är således motiverad om bristerna i kontrollsystemet är så allvarliga att de innebär ett fullständigt misslyckande med att följa unionsbestämmelserna varmed samtliga betalningar blir oriktiga (dom av den 17 december 2020, Frankrike/kommissionen, C‑404/19 P, EU:C:2020:1041, punkt 58).
131
Tribunalen framhåller att det framgår av kommissionens sammanfattande rapport och slutliga ställningstagande i skrivelsen av den 14 april 2020 att kommissionen grundade schablonkorrigeringen på förekomsten av en betydande risk för jordbruksfonderna, på grund av de rumänska myndigheternas tillämpning av ett system för förvaltning och kontroll av åtgärd 215 avseende djurens välbefinnande som var ”mycket bristfälligt i fråga om stödsatserna i den omtvistade delåtgärden”. Kommissionen menar att denna bristfällighet, som berörda alla betalningar enligt den omtvistade delåtgärden, var systematisk. Kommissionen ansåg närmare bestämt att det fanns tecken på generella oriktigheter som ledde till en systematisk överkompensation av jordbrukarna. De rumänska myndigheterna hade inte lagt fram någon beräkning av risken för jordbruksfonderna men ändå fastställt en riskpopulation, och därför fann kommissionen att det var rimligt att anta att friheten att ostraffat lägga fram rättsstridiga ansökningar ledde till exceptionellt stor ekonomisk skada för unionen. Kommissionen grundade sig således på sina riktlinjer för beräkning av finansiella korrigeringar och beslutade att tillämpa en schablonkorrigering på 25 procent.
132
Med avseende på kontrollen av proportionaliteten i den schablonkorrigering som kommissionen tillämpade framhåller tribunalen att en av de omständigheter som enligt artikel 12.7 c i delegerad förordning nr 907/2014 visar på en högre grad av allvar hos de fastställda bristerna och således en ökad risk för ekonomisk förlust för unionen är om det finns bevis för omfattande fel och försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier (se ovan punkt 126).
133
Detta exempel återges i punkt 3.2.5 i riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar, där det anges att ”[o]m tillämpningen av medlemsstaternas kontrollsystem är obefintlig eller hyser allvarliga brister och det finns tecken på omfattande fel och försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier[], är en korrigering på 25 % motiverad eftersom det rimligtvis kan antas att möjligheten att utan påföljd inlämna oriktiga betalningsanspråk ger upphov till omfattande ekonomiska förluster för unionens budget” (se ovan punkterna 48 och 129).
134
Med oriktigheter avses, enligt punkt 1.2 i riktlinjerna om beräkning av finansiella korrigeringar ”varje överträdelse av en bestämmelse i [unionsrätten eller i nationell rätt] som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för [unionens] allmänna budget eller budgetar som [den] förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för [unionens] räkning”.
135
Definitionen av begreppet ”oriktighet” som motiverar tillämpning av en schablonkorrigering på 25 procent av utgifterna i punkt 1.2 i riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar hänför sig alltså till en ekonomisk aktörs ”handling” eller ”underlåtenhet”.
136
De ekonomiska aktörerna i den mening som avses i punkt 1.2 i riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar är i det nu aktuella fallet, som förlikningsorganet angav i sin rapport i förfarande 19/RO/856 (se ovan punkt 25) och som Rumänien har upprepat i sin talan, stödmottagare som har ansökt om stöd på grundval av de stödsatser som anges i landsbygdsprogrammet 2007–2013 vilket godkänts av kommissionen.
137
Det åsidosättande av artikel 40.3 i förordning nr 1698/2005 som kommissionen har gjort gällande är i varje fall inte resultatet av en ”handling” eller en ”underlåtenhet” som begåtts av stödmottagarna, utan av en beräkningsmetod för stödsatserna som har tillämpats av de rumänska myndigheterna.
138
Den rättsliga kvalificeringen av beräkningsmetoden för den omtvistade delåtgärden och dess ekonomiska resultat som ”generella oriktigheter” och som ”omfattande … försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier”, enligt riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar, är alltså inte korrekt.
139
När kommissionen antar riktlinjer är den enligt rättspraxis bunden av dem. Det ankommer på unionsdomstolen att bedöma huruvida kommissionen har uppfyllt de krav som den har ställt upp för sig själv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2009, Holland Malt/kommissionen, T‑369/06, EU:T:2009:319, punkt 167).
140
Även om det godtogs att de ”oriktigheter” och ”generella oriktigheter” som kommissionen avsåg i den sammanfattande rapporten och det slutliga ställningstagandet kunde hänföra sig till de rumänska myndigheterna och inte till stödmottagarna, är det viktigt att påpeka vad som följer.
141
De rumänska myndigheterna var visserligen, ändå sedan den dag då de delgavs revisionsrättens konstateranden, det vill säga den 18 september 2015 (se ovan punkt 7), och även efter kommissionens skrivelse av den 21 mars 2016 (se ovan punkt 12), medvetna om kommissionens åsikt om oriktigheter i stödsatserna i den omtvistade delåtgärden. Kommissionen gjorde emellertid en oriktig bedömning när den ansåg att de rumänska myndigheterna hade gjort sig skyldiga till generella oriktigheter eller allvarlig försummelse i det förebyggande arbetet mot oriktigheter genom att fortsätta att fritt lämna in stödansökningar på grundval av en sats som ledde till överkompensation. Förklaringen till de rumänska myndigheternas förhållningssätt var nämligen att de dels hade fått försäkringar om att den beräkningsmetod som hade lagts fram för kommissionen var förenlig med de relevanta bestämmelserna i förordning nr 1698/2005 och förordning nr 1974/2006, dels att landsbygdsprogrammet 2007–2013 enligt artikel 9.3 i förordning nr 1974/2006 kunde ändras till och med den 31 december 2015, förutsatt att ändringen anmäldes av medlemsstaten senast den 31 augusti 2015.
142
Att man systematiskt inte vidtog några åtgärder för att sätta ned eller till och med innehålla kompensationsbetalningarna i den omtvistade delåtgärden kan alltså i det nu aktuella fallet inte likställas med en ”generell oriktighet” i den mening som avses i riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar som kan motivera tillämpningen av en schablonkorrigering på 25 procent.
143
Vad beträffar påståendet om de berörda stödmottagarnas frihet att ”ostraffat” inge oriktiga ansökningar och tillämpningen av påstått överskattade betalningssatser, ska det påpekas att detta är kopplat till de fleråriga åtagandena enligt landsbygdsprogrammet 2007–2013 och de berättigade förväntningarna om att den omtvistade delåtgärden kommer att förbli tillämplig.
144
Slutligen kan de rumänska myndigheternas och de berörda stödmottagarnas agerande inte likställas med ”omfattande” försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier. Några oriktigheter eller bedrägerier kan inte fastställas i det nu aktuella fallet, på grund av de rumänska myndigheternas berättigade förväntningar om att den beräkningsmetod som man diskuterade med kommissionen 2012 uppfyllde gällande regler. Betalningsansökningarna gavs nämligen in ”regelmässigt” i enlighet med det gällande nationella landsbygdsutvecklingsprogrammet och stödet betalades ut ”regelmässigt” enligt de stödsatser som angavs i den omtvistade delåtgärd som tidigare hade godkänts av kommissionen och som var i kraft både då stödmottagarnas åtaganden undertecknades och då deras ansökningar om utbetalning lämnades in till det utbetalande organet.
145
Eftersom det var förekomsten av allvarliga oriktigheter och försummelser som begåtts av de rumänska myndigheterna och som var följden av en systematisk tillämpning av överskattade stödsatser som fick kommissionen att anta att det fanns en risk för ekonomisk skada för unionen i enlighet med artikel 12.7 c i delegerad förordning nr 907/2014 och eftersom det i det nu aktuella fallet ska uteslutas både att de påstådda oriktigheterna och försummelserna har förekommit och att de varit allvarliga eller systematiska (se ovan punkterna 142–144), är tillämpningen av en korrigering på 25 procent i sin tur omotiverad mot bakgrund av nämnda artikel, jämförd med riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar.
146
Kommissionen gjorde alltså en felaktig rättslig kvalificering när den grundade sig på artikel 12.7 c i delegerad förordning nr 907/2014, jämförd med kommissionens riktlinjer för beräkning av finansiella korrigeringar, för att motivera tillämpningen av en schablonkorrigering på 25 procent.
147
I den första revisionen kvalificerade kommissionen också oriktigheterna i beräkningsmetoden för den omtvistade delåtgärden och deras ekonomiska resultat, som Rumänien mycket riktigt har gjort gällande, både som ”icke stödberättigande utgifter” och som ”obefintlig grundläggande kontroll” i fråga om kontrollen av en stödansökans överensstämmelse med kriterierna för stödberättigande i unionslagstiftningen och i landsbygdsprogrammet 2007–2013. Även om det beslut som antogs efter den första revisionen, som kommissionen mycket riktigt har gjort gällande, inte är föremålet för detta mål, är det icke desto mindre så att den rättsligt felaktiga kvalificeringen ”obefintlig grundläggande kontroll” visar att kommissionen allt sedan undersökningens början inte har lyckats fastställa vilken typ av överträdelse som begåtts av de rumänska myndigheterna och vilken finansiell korrigering som är tillämplig i det aktuella fallet.
148
Talan ska alltså bifallas såvitt avser den tredje anmärkningen i den första grunden. Kommissionen gjorde en oriktig bedömning när den ansåg att en finansiell korrigering på 25 procent var motiverad enligt artikel 52 i förordning nr 1306/2013, jämförd med artikel 12 i delegerad förordning nr 907/2014 och punkt 3.2.5 i riktlinjerna för beräkning av finansiella korrigeringar.
149
Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan bifallas såvitt avser den första grunden, utan att det är nödvändigt att pröva vare sig den första anmärkningen i den första grunden, avseende kommissionens ansvar enligt artiklarna 76–78 i förordning nr 1605/2002, den andra anmärkningen i den första grunden, avseende en oriktig bedömning med avseende på beräkningsmetoden för kompensationsbetalningarna, eller den sjätte anmärkningen i den första grunden, avseende åsidosättande av principen om god förvaltningssed. Därmed ska talan bifallas i sin helhet och det angripna beslutet ogiltigförklaras i den del det undantar vissa utgifter som Rumänien haft enligt Ejflu under regleringsåren 2017–2019, motsvarande 18717475,08 euro.
Rättegångskostnader
150
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
151
Rumänien har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska Rumäniens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen)
följande:
1)
Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2020/1734 av den 18 november 2020 om undantagande från unionsfinansiering av vissa utgifter som betalats av medlemsstaterna inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) ogiltigförklaras i den del det undantar vissa utgifter som betalats av Rumänien inom Ejflu för regleringsåren 2017–2019, motsvarande 18717475,08 euro.
2)
Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
Gervasoni
Madise
Martín y Pérez de Nanclares
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: rumänska.