62024CJ0018
SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 22. januarja 2026 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Svoboda ustanavljanja in svoboda opravljanja storitev – Enotni zavarovalniški trg – Direktiva 2009/138/ES – Načelo nadzora s strani matične države članice – Člen 155 – Pristojnosti nadzornih organov države članice gostiteljice – Sodelovanje z organi matične države članice – Zavarovalnica, ki ne spoštuje zakonskih določb, ki se uporabljajo v državi članici gostiteljici – Zadevne določbe – Uredba (EU) št. 1286/2014 – Paketni naložbeni produkti za male vlagatelje in zavarovalni naložbeni produkti – Direktiva (EU) 2016/97 – Distribucija zavarovanj – Pristojnosti nadzornih organov države članice gostiteljice za sankcioniranje zadevne zavarovalnice – Obseg“
V zadevi C‑18/24,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče, Češka republika) z odločbo z dne 29. decembra 2023, ki je na Sodišče prispela 11. januarja 2024, v postopku
NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s.
proti
Česká národní banka,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi I. Jarukaitis (poročevalec), predsednik senata, M. Condinanzi in N. Jääskinen, sodnika,
generalni pravobranilec: M. Szpunar,
sodni tajnik: I. Illéssy, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 6. marca 2025,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s. A. Börner, Rechtsanwalt, F. Glézl, M. Trenčan, advokáti, in S. Henrich, Rechtsanwältin,
–
za Česká národní banka L. Jemelka in J. Konupková,
–
za češko vlado L. Březinová, J. Očková, M. Smolek in J. Vláčil, agenti,
–
za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z G. Santinijem, avvocato dello Stato,
–
za slovaško vlado E. V. Larišová in S. Ondrášiková, agentki,
–
za Evropsko komisijo D. Triantafyllou, P. Vanden Heede in K. Walkerová, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 5. junija 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 155 Direktive 2009/138/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja (Solventnost II) (UL 2009, L 335, str. 1) (v nadaljevanju: Direktiva Solventnost II).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s. (v nadaljevanju: Novis), zavarovalnico za življenjsko zavarovanje s sedežem na Slovaškem, in Česká národní banka (češka narodna banka, Češka republika), ki je češki organ za nadzor nad zavarovalnicami, glede upravne globe, ki jo je ta organ naložil družbi Novis, ker ta ni izpolnila nekaterih obveznosti, ki jih ima kot zavarovalnica s podružnico na češkem ozemlju.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva Solventnost II
3
V uvodnih izjavah 2, 11, 14, 16 in 24 Direktive Solventnost II je navedeno:
„(2)
Da bi poenostavili začetek opravljanja in opravljanje dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja, je treba odpraviti največje razlike med zakoni držav članic glede pravil, ki veljajo za zavarovalnice in pozavarovalnice. Zato bi bilo treba zagotoviti pravni okvir, da bodo zavarovalnice in pozavarovalnice opravljale zavarovalne dejavnosti po vsem notranjem trgu, zaradi česar bodo zavarovalnice in pozavarovalnice s sedežem v Skupnosti lažje pokrivale povezana tveganja in obveznosti v Skupnosti.
[…]
(11)
Ker ta direktiva predstavlja bistven instrument za doseganje notranjega trga, bi se moralo zavarovalnicam in pozavarovalnicam, ki so pridobile dovoljenje v matični državi članici, dovoliti opravljanje katere koli ali vseh dejavnosti v vsej Skupnosti, in sicer z ustanovitvijo podružnic ali zagotavljanjem storitev. Zato je primerno, da se doseže taka uskladitev [harmonizacija], ki je potrebna in zadostna za dosego medsebojnega priznavanja dovoljenj in nadzornih sistemov, s tem pa enotnega dovoljenja, ki je veljavno po vsej Skupnosti in ki omogoča, da nadzor nad podjetjem izvaja matična država članica.
[…]
(14)
Zaščita imetnikov polic predpostavlja, da za zavarovalnice in pozavarovalnice veljajo učinkovite zahteve glede solventnosti, katerih posledica je učinkovita razporeditev kapitala v Evropski uniji. Glede na razvoj trga sedanji sistem ni več primeren. Zato je treba uvesti nov regulativni okvir.
[…]
(16)
Glavni cilj ureditve in nadzora zavarovalnic in pozavarovalnic je primerna zaščita imetnikov polic in upravičencev. Izraz upravičenec krije vsako fizično ali pravno osebo, ki je upravičena do pravice na podlagi pogodbe o zavarovanju. Finančna stabilnost ter pravični in stabilni trgi so drugi cilji ureditve in nadzora zavarovanja in pozavarovanja, ki bi jih prav tako bilo treba upoštevati, vendar pa ne bi smeli ogroziti glavnega cilja.
[…]
(24)
Nadzorni organi matične države članice bi morali biti odgovorni za spremljanje finančne trdnosti zavarovalnic in pozavarovalnic. V ta namen bi morali izvajati redne preglede in ocene.“
4
Člen 27 te direktive, naslovljen „Glavni cilj nadzora“, določa:
„Države članice zagotovijo, da so nadzornim organom zagotovljena potrebna sredstva za dosego glavnega cilja nadzora, to je zaščita imetnikov polic in upravičencev, ter da imajo ustrezno strokovno znanje, zmogljivosti in pooblastila.“
5
Člen 28 navedene direktive, naslovljen „Finančna stabilnost in procikličnost“, v prvem odstavku določa:
„Brez poseganja v glavni cilj nadzora, kot je opredeljen v členu 27, države članice zagotovijo, da nadzorni organi pri opravljanju svojih splošnih dolžnosti ustrezno preučijo možen učinek njihovih odločitev na stabilnost zadevnih finančnih sistemov v Evropski uniji, zlasti v izrednih razmerah, in upoštevajo razpoložljive informacije ob ustreznem času.“
6
Člen 29 Direktive Solventnost II, naslovljen „Splošna načela nadzora“, v odstavku 1 določa:
„Nadzor temelji na v prihodnost in k tveganjem utemeljenem pristopu. Vključuje stalno preverjanje pravilnega opravljanja dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja ter upoštevanja nadzornih določb s strani zavarovalnic in pozavarovalnic.“
7
Člen 30 te direktive, naslovljen „Nadzorni organi in področje uporabe nadzora“, določa:
„1.   Za finančni nadzor zavarovalnic in pozavarovalnic, vključno s posli, ki jih opravljajo prek podružnic ali iz naslova svobode opravljanja storitev, je pristojna izključno matična država članica.
2.   Finančni nadzor celotnega poslovanja zavarovalnice in pozavarovalnice v skladu s členom 1 vključuje preverjanje njene kapitalske ustreznosti, oblikovanja zavarovalno-tehničnih rezervacij, premoženja ter primernih lastnih sredstev v skladu z določenimi pravili ali praksami, ki veljajo v matični državi članici na podlagi predpisov, sprejetih na ravni Skupnosti.
[…]
3.   Če imajo nadzorni organi države članice, v kateri je nevarnost, ali države članice obveznosti ali v primeru pozavarovalnice nadzorni organi države članice gostiteljice razlog, da menijo, da bi dejavnosti zavarovalnice ali pozavarovalnice lahko vplivale na njeno finančno trdnost, obvestijo nadzorne organe domače [matične] države članice te zavarovalnice.
Nadzorni organi matične države članice presodijo, ali podjetje izpolnjuje načela o varnem in skrbnem poslovanju, določena v tej direktivi.“
8
Člen 36 navedene direktive, naslovljen „Postopek nadzornega pregleda“, določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da nadzorni organi pregledajo in ovrednotijo strategije, procese in postopke poročanja, ki so jih zavarovalnice in pozavarovalnice vzpostavile za upoštevanje zakonov in drugih predpisov, ki so bili sprejeti v skladu s to direktivo.
Ti pregledi in vrednotenja zajemajo oceno kakovostnih zahtev, ki se nanašajo na sistem upravljanja, oceno tveganj, s katerimi se zadevna podjetja soočajo ali se lahko soočijo in oceno zmožnosti teh podjetij, da ocenijo ta tveganja ob upoštevanju okolja v katerem podjetja poslujejo.
2.   Nadzorni organi pregledajo in ovrednotijo zlasti:
(a)
sistem upravljanja, vključno z lastno oceno tveganja in solventnosti, iz oddelka 2 poglavja IV;
(b)
zavarovalno-tehnične rezervacije iz oddelka 2 poglavja IV;
(c)
zahtevani kapital iz oddelkov 4 in 5 poglavja VI;
(d)
naložbena pravila iz oddelka 6 poglavja VI;
(e)
kakovost in količino lastnih sredstev iz oddelka 3 poglavja VI;
(f)
če zavarovalnica ali pozavarovalnica uporablja popolni ali delni notranji model, stalno skladnost z zahtevami za popolne ali delne notranje modele iz pododdelka 3 oddelka 4 poglavja VI.
[…]“
9
Člen 144 Direktive Solventnost II, naslovljen „Odvzem dovoljenja“, v odstavku 1 določa:
„Nadzorni organ domače [matične] države članice lahko odvzame dovoljenje, ki ga je izdal zavarovalnici ali pozavarovalnici v naslednjih primerih:
[…]
(b)
zadevno podjetje ne izpolnjuje več pogojev za pridobitev dovoljenja;
(c)
zadevno podjetje resno ne izpolnjuje svojih obveznosti iz predpisov, ki veljajo zanj.
[…]“
10
Člen 155 te direktive, naslovljen „Zavarovalnice, ki niso v skladu z zakonskimi določbami“, določa:
„1.   Če nadzorni organi države članice gostiteljice ugotovijo, da zavarovalnica, ki ima na njenem ozemlju podružnico ali tam opravlja posle iz naslova svobode opravljanja storitev, ni v skladu z zakonskimi določbami, ki v navedeni državi članici zanjo veljajo, ti organi zahtevajo, da zadevna zavarovalnica takšno nepravilnost odpravi.
2.   Če zadevna zavarovalnica ne sprejme potrebnih ukrepov, nadzorni organi zadevne države članice o tem obvestijo nadzorne organe domače [matične] države članice.
Nadzorni organi matične države članice čim prej sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da zadevna zavarovalnica odpravi navedeno nepravilnost.
Nadzorni organi matične države članice o sprejetih ukrepih obvestijo nadzorne organe države članice gostiteljice.
3.   Če kljub ukrepom, ki jih sprejme domača [matična] država članica, ali če se ukrepi v tej državi izkažejo za neprimerne ali ne obstajajo, zavarovalnica še naprej krši zakonske določbe, veljavne v državi članici gostiteljici, lahko nadzorni organi države članice gostiteljice potem, ko so obvestili nadzorne organe matične države članice, sprejmejo ustrezne ukrepe za preprečitev ali kaznovanje nadaljnjih nepravilnosti in, če je to nujno potrebno, preprečijo tej zavarovalnici, da na ozemlju države članice gostiteljice še naprej sklepa nove zavarovalne pogodbe.
[…]
4.   Odstavki 1, 2 in 3 ne vplivajo na pooblastilo zadevnih držav članic, da sprejmejo ustrezne izredne ukrepe za preprečevanje ali kaznovanje nepravilnosti na njihovih ozemljih. To pooblastilo vključuje možnost, da se zavarovalnicam prepreči nadaljnje sklepanje novih zavarovalnih pogodb na njihovih ozemljih.
5.   Odstavki 1, 2 in 3 ne vplivajo na pooblastilo držav članic, da kaznujejo kršitve na svojih ozemljih.
6.   Če ima zavarovalnica, ki je storila kršitev, poslovalnico ali premoženje v zadevni državi članici, lahko nadzorni organi te države članice v skladu z nacionalnim pravom zoper to poslovalnico ali premoženje izvršujejo nacionalne upravne kazni, ki so za takšno kršitev predpisane.
7.   Vsak ukrep, sprejet v skladu z odstavki [od] 2 do 6, ki obsega omejitve opravljanja poslov zavarovanja, mora biti ustrezno utemeljen, zadevna zavarovalnica pa mora biti o njem obveščena.
8.   Zavarovalnice nadzornim organom države članice gostiteljice na njihovo zahtevo predložijo vse dokumente, ki se od njih zahtevajo za namene odstavkov 1 do 7, v kolikor za zavarovalnice s sedeži v tej državi članici velja enaka obveznost.
[…]“
Uredba (EU) št. 1286/2014
11
V uvodni izjavi 24 Uredbe (EU) št. 1286/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. novembra 2014 o dokumentih s ključnimi informacijami o paketnih naložbenih produktih za male vlagatelje in zavarovalnih naložbenih produktih (PRIIP) (UL 2014, L 352, str. 1) je navedeno:
„Ta uredba sama po sebi ne uvaja dovoljenja za čezmejno prodajo ali trženje PRIIP malim vlagateljem oziroma ne spreminja obstoječih režimov dovoljenj za čezmejno prodajo ali trženje PRIIP, v kolikor obstajajo. Ta uredba ne spreminja porazdelitve odgovornosti med obstoječimi pristojnimi organi na podlagi obstoječih režimov dovoljenj. Pristojni organi, ki jih za namene te uredbe imenujejo države članice, bi zato morali delovati usklajeno z organi, pristojnimi za trženje PRIIP v skladu z obstoječim dovoljenjem, v kolikor obstaja. Pristojni organ države članice, v kateri se PRIIP trži, bi moral biti odgovoren za nadzor trženja zadevnega PRIIP. Pristojni organ države članice, v kateri se produkt trži, bi moral imeti v primeru neskladnosti s to uredbo vedno pravico do začasne prekinitve trženja PRIIP na ozemlju svoje države članice.“
12
Člen 3(2) te uredbe določa:
„Kadar za proizvajalce PRIIP, za katere velja ta uredba, velja tudi Direktiva [Solventnost II], se uporabljata tako ta uredba kot [ta d]irektiva.“
13
Člen 6(1) navedene uredbe določa:
„Dokument s ključnimi informacijami predstavlja predpogodbene informacije. Biti mora točen, pošten in jasen ter ne sme biti zavajajoč. Dokument mora vsebovati ključne informacije ter biti skladen z vsemi zavezujočimi pogodbenimi dokumenti, ustreznimi deli dokumentov, ki sestavljajo ponudbo, ter pravili in pogoji, ki veljajo za PRIIP.“
14
Člen 8(3)(c), od (i) do (iv), Uredbe št. 1286/2014 določa:
„Dokument s ključnimi informacijami vsebuje naslednje informacije:
[…]
(c)
v oddelku z naslovom ‚Kaj je ta produkt?“, naravo in glavne značilnosti PRIIP, med drugim:
(i)
vrsto PRIIP;
(ii)
njegove cilje in načine, na katere se dosežejo[…]
(iii)
opis ciljne skupine malih vlagateljev pri trženju PRIIP[…]
(iv)
podatke o zavarovalnih koristih, če jih PRIIP ponuja, vključno z okoliščinami, v katerih bi jih bilo mogoče uveljaviti“.
15
Poglavje V te uredbe, naslovljeno „Upravne sankcije in drugi ukrepi“, med drugim vsebuje člene od 22 do 24 te uredbe.
16
Člen 22 navedene uredbe določa:
„1.   Brez poseganja v nadzorne pristojnosti pristojnih organov in pravico držav članic, da določijo in izrečejo kazenske sankcije, države članice določijo pravila o ustreznih upravnih sankcijah in ukrepih, ki se uporabljajo pri kršitvah te uredbe, ter naredijo vse, kar je potrebno, da se zagotovi njihovo izvajanje. Te sankcije in ukrepi so učinkoviti, sorazmerni in odvračilni.
Države članice lahko sklenejo, da za kršitve, za katere so v skladu z nacionalnim pravom že določene kazenske sankcije, ne bodo določile pravil o upravnih sankcijah, kot je navedeno v prvem pododstavku.
[…]
2.   Pristojni organi pri izvajanju pooblastil iz člena 24 tesno sodelujejo, da zagotovijo, da se z upravnimi sankcijami in ukrepi dosežejo želeni rezultati iz te uredbe, ter usklajujejo svoje dejavnosti, da preprečijo morebitno podvajanje in prekrivanje pri uporabi upravnih sankcij in ukrepov v čezmejnih primerih.“
17
Člen 23 iste uredbe določa:
„Pristojni organi svoja pooblastila za izrekanje sankcij v skladu s to uredbo in nacionalnim pravom izvajajo na katerega koli od naslednjih načinov:
(a)
neposredno;
(b)
v sodelovanju z drugimi organi;
(c)
v okviru svoje pristojnosti s prenosom pooblastil na take organe;
(d)
z vložitvijo zahtevka pri pristojnih sodnih organih.“
18
Člen 24, od (1) do (3), Uredbe št. 1286/2014 določa:
„1.   Ta člen se uporablja za kršitve člena 5(1), členov 6 in 7, člena 8[, od ](1) do (3), člena 9, člena 10(1), člena 13(1), (3) in (4) ter členov 14 in 19.
2.   Pristojni organi so pooblaščeni, da v skladu z nacionalnim pravom izrečejo vsaj naslednje upravne sankcije in ukrepe:
(a)
odredbo o prepovedi trženja PRIIP;
(b)
odredbo o začasni prekinitvi trženja PRIIP;
(c)
javno opozorilo, v katerem sta navedeni oseba, odgovorna za kršitev, in narava kršitve;
(d)
odredbo o prepovedi posredovanja dokumenta s ključnimi informacijami, pri katerem niso izpolnjene zahteve iz členov 6, 7, 8 oziroma 10, in obvezno objavo nove različice navedenega dokumenta;
(e)
upravne globe, v višini najmanj:
[…]
3.   Države članice lahko določijo dodatne sankcije ali ukrepe ter višje upravne globe, kot so določene v tej uredbi.“
Direktiva (EU) 2016/97
19
V Direktivi (EU) 2016/97 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. januarja 2016 o distribuciji zavarovalnih produktov (UL 2016, L 26, str. 19) so med drugim določene obveznosti zavarovalnih posrednikov glede svetovanja in obveščanja, kadar predlagajo sklenitev zavarovalne pogodbe.
20
V uvodnih izjavah 5, 6, 8, 21 in 22 te direktive je navedeno:
„(5)
Različne kategorije oseb ali institucij[…] lahko distribuirajo zavarovalne produkte. Zaradi enake obravnave operaterjev in varstva strank mora ta direktiva zajeti vse te osebe ali institucije.
(6)
Raven varstva potrošnikov bi morala biti kljub razlikam med distribucijskimi kanali enaka. Da bi zagotovili enako raven varstva in da bi potrošniki imeli koristi od primerljivih standardov, zlasti na področju razkrivanja informacij, je bistvenega pomena, da so konkurenčni pogoji enaki za vse distributerje.
[…]
(8)
Da bi zagotovili enako raven varstva strank ne glede na to, kje kupijo zavarovalni produkt – bodisi neposredno pri zavarovalnici ali posredno pri posredniku – mora področje uporabe te direktive poleg zavarovalnic ali posrednikov zajemati tudi druge udeležence na trgu, za katere je prodaja zavarovalnih produktov dopolnilna dejavnost[…].
[…]
(21)
Za zagotovitev visoke kakovosti storitev in učinkovitega varstva potrošnikov bi morale matična država članica in države članice gostiteljice tesno sodelovati pri izvrševanju obveznosti iz te direktive. Kadar v skladu s svobodo zagotavljanja storitev zavarovalni posredniki, pozavarovalni posredniki ali posredniki dopolnilnih zavarovanj poslujejo v različnih državah članicah, bi moral biti pristojni organ matične države članice odgovoren za zagotavljanje skladnosti z obveznostmi iz te direktive glede celotnega poslovanja na notranjem trgu. Če je pristojni organ države članice gostiteljice seznanjen s kršitvami obveznosti, do katerih pride na njihovem ozemlju, bi moral obvestiti pristojni organ matične države članice, ki bi moral nato sprejeti ustrezne ukrepe. To velja zlasti glede kršitev pravil o dobrem ugledu, zahtevah o strokovnem znanju in sposobnostih ali poslovanju. Poleg tega bi moral pristojni organ države članice gostiteljice imeti pravico, da ukrepa, če matična država članica ne sprejme ustreznih ukrepov ali če sprejeti ukrepi niso zadostni.
(22)
V primeru ustanovitve podružnice ali stalnega predstavništva v drugi državi članici je ustrezno, da se odgovornost za izvrševanje ustrezno porazdeli med matično državo članico in državami članicami gostiteljicami. Čeprav bi moral pristojni organ matične države članice ohraniti odgovornost za skladnost z obveznostmi, ki se nanašajo na poslovanje kot celoto, kot so pravila o pogojih za opravljanje poklica, in sicer na podlagi enake ureditve kot pri opravljanju storitev, bi moral pristojni organ države članice gostiteljice prevzeti odgovornost za izvrševanje pravil o zahtevah glede obveščanja in poslovanja v zvezi s storitvami, ki jih opravlja na njenem ozemlju. Če pa je pristojni organ države članice gostiteljice seznanjen s kršitvami obveznosti, do katerih pride na njenem ozemlju in glede katerih se s to direktivo odgovornost ne prenese na državo članico gostiteljico, bi moral obvestiti pristojni organ matične države članice, ki bi moral nato sprejeti ustrezne ukrepe. To velja zlasti glede kršitev pravil o zahtevah glede dobrega ugleda, strokovnega znanja in sposobnosti. Poleg tega bi moral pristojni organ države članice gostiteljice imeti pravico, da ukrepa, če matična država članica ne sprejme ustreznih ukrepov ali če sprejeti ukrepi niso zadostni.“
21
Člen 2(1) navedene direktive določa:
„V tej direktivi:
(1)
‚distribucija zavarovalnih produktov‘ pomeni dejavnosti svetovanja, predlaganja ali izvajanja drugih pripravljalnih opravil pred sklenitvijo zavarovalnih pogodb, sklepanje takih pogodb ali pomoč pri njihovem vodenju in izvajanju, zlasti v primeru zahtevka, kakor tudi zagotavljanje informacij o zavarovalni pogodbi ali več pogodbah na podlagi meril, ki jih stranka izbere na spletnem mestu ali v drugih medijih, ter zagotavljanje lestvice zavarovalnih produktov, vključno s primerjavo cen in produktov, ali popust na ceno zavarovalne pogodbe, če lahko stranka na koncu postopka neposredno ali posredno sklene zavarovalno pogodbo z uporabo spletnega mesta ali drugega medija;
[…]
(3)
‚zavarovalni posrednik‘ pomeni vsako fizično ali pravno osebo, razen zavarovalnice in pozavarovalnice ali njenih zaposlenih ter posrednika dopolnilnih zavarovanj, ki proti plačilu začne opravljati ali opravlja dejavnost distribucije zavarovalnih produktov;
[…]
(8)
‚distributer zavarovalnih produktov‘ pomeni vsakega zavarovalnega posrednika, posrednika dopolnilnih zavarovanj ali zavarovalnico;
[…].“
22
Poglavje III Direktive 2016/97, naslovljeno „Svoboda opravljanja storitev in svoboda ustanavljanja“, se uporablja za vse distributerje zavarovalnih produktov v smislu člena 2(1), točka 8, te direktive, razen za zavarovalnice. Med drugim vsebuje člene 5, 7, in 8 navedene direktive.
23
Člen 5 Direktive 2016/97, naslovljen „Kršitev obveznosti pri uveljavljanju svobode opravljanja storitev“, določa:
„1.   Kadar ima pristojni organ države članice gostiteljice razloge, da meni, da zavarovalni ali pozavarovalni posrednik ali posrednik dopolnilnih zavarovanj, ki na podlagi načela svobode opravljanja storitev deluje na njenem ozemlju, krši katero izmed obveznosti iz te direktive, to mnenje posreduje pristojnemu organu matične države članice.
Po oceni informacij, prejetih v skladu s prvim pododstavkom, pristojni organ matične države članice nemudoma, kadar je primerno, sprejme ustrezne ukrepe za odpravo nepravilnosti. O morebitnih takih sprejetih ukrepih obvesti pristojni organ države članice gostiteljice.
Kadar kljub ukrepom, ki jih sprejme matična država članica, ali če so ti neustrezni ali pomanjkljivi, zavarovalni posrednik, pozavarovalni posrednik ali posrednik dopolnilnih zavarovanj s svojim delovanjem še naprej povzroča nedvomno in obsežno škodo interesom potrošnikov države članice ali urejenemu delovanju zavarovalniških in pozavarovalniških trgov, lahko nadzorni organ države članice gostiteljice, potem ko je obvestil pristojni organ matične države članice, sprejme ustrezne ukrepe za preprečitev nadaljnjih nepravilnosti, vključno s tem, da, kolikor je nujno potrebno, temu posredniku prepreči nadaljnje opravljanje novih poslov na njenem ozemlju.
[…]
2.   Odstavek 1 ne vpliva na pristojnost države članice gostiteljice, da sprejme ustrezne ukrepe za preprečevanje ali kaznovanje nepravilnosti, storjenih na njenem ozemlju, v razmerah, ko je takojšnje ukrepanje nujno zaradi zaščite pravic potrošnikov. To pooblastilo vključuje možnost preprečitve zavarovalnim posrednikom, pozavarovalnim posrednikom ali posrednikom dopolnilnih zavarovanj, da bi še naprej opravljali nove posle na njenem ozemlju.
[…]“
24
Člen 7 te direktive, naslovljen „Razdelitev pristojnosti med matično državo članico in državo članico gostiteljico“, določa:
„1.   Če je primarni kraj poslovanja zavarovalnega posrednika, pozavarovalnega posrednika ali posrednika dopolnilnih zavarovanj v državi članici, ki ni matična država članica, se lahko pristojni organ te druge države članice dogovori s pristojnim organom matične države članice, da ukrepa, kot če bi bil pristojni organ matične države članice v zvezi z določbami iz poglavij IV, V, VI in VII […]
2.   Pristojni organ države članice gostiteljice je odgovoren za zagotavljanje, da so storitve, ki jih enota posrednika opravlja na njenem ozemlju, v skladu z obveznostmi iz poglavij V in VI ter z ukrepi, sprejetimi v skladu s temi poglavji.
Pristojni organ države članice gostiteljice ima pravico, da pregleda ureditve enote posrednika ter zahteva spremembe, ki so nujne, da se pristojnemu organu omogoči izvajanje obveznosti iz poglavij V in VI ter ukrepov, sprejetih na podlagi teh poglavij, v zvezi s storitvami ali dejavnostmi, ki jih enota posrednika opravlja na ozemlju države članice gostiteljice.“
25
Člen 8 iste direktive, naslovljen „Kršitev obveznosti pri uveljavljanju svobode ustanavljanja“, določa:
„1.   Kadar pristojni organ države članice gostiteljice ugotovi, da zavarovalni posrednik, pozavarovalni posrednik ali posrednik dopolnilnih zavarovanj krši pravne ali regulativne določbe, sprejete v tej državi članici v skladu z določbami iz poglavij V in VI, lahko sprejme ustrezne ukrepe.
2.   Kadar pristojni organ države članice gostiteljice utemeljeno meni, da zavarovalni posrednik, pozavarovalni posrednik ali posrednik dopolnilnih zavarovanj, ki deluje na njenem ozemlju, krši katero izmed obveznosti iz te direktive, in kadar ta pristojni organ ni odgovoren v skladu s členom 7(2), posreduje te ugotovitve pristojnemu organu matične države članice. Po oceni prejetih informacij pristojni organ matične države članice nemudoma, kadar in če je primerno, sprejme ustrezne ukrepe za odpravo nepravilnosti. O morebitnih takih sprejetih ukrepih obvesti pristojni organ države članice gostiteljice.
3.   Kadar kljub ukrepom, ki jih sprejme matična država članica, ali ker so ti neustrezni ali pomanjkljivi, zavarovalni posrednik, pozavarovalni posrednik ali posrednik dopolnilnih zavarovanj s svojim delovanjem še naprej povzroča nedvomno in obsežno škodo interesom potrošnikov države članice ali urejenemu delovanju zavarovalniških in pozavarovalniških trgov, lahko nadzorni organ države članice gostiteljice, potem ko je obvestil pristojni organ matične države članice, sprejme ustrezne ukrepe za preprečitev nadaljnjih nepravilnosti, vključno s tem, da, če je nujno potrebno, temu posredniku prepreči nadaljnje opravljanje novih poslov na njegovem ozemlju.
[…]
4.   Odstavka 2 in 3 ne vplivata na pristojnost države članice gostiteljice, da sprejme ustrezne in nediskriminatorne ukrepe za preprečevanje ali kaznovanje nepravilnosti, storjenih na njenem ozemlju, v razmerah, ko je takojšnje ukrepanje nujno zaradi zaščite pravic potrošnikov, in če so enakovredni ukrepi matične države članice neustrezni ali pomanjkljivi. V takih primerih ima država članica gostiteljica možnost zadevnim zavarovalnim posrednikom, pozavarovalnim posrednikom ali posrednikom dopolnilnih zavarovanj preprečiti, da bi opravljali nove posle na njenem ozemlju.
[…]“
Češko pravo
Zakon št. 277/2009
26
S členom 110 zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví (zakon št. 277/2009 o zavarovalništvu) je bil v češki pravni red prenesen člen 155 Direktive Solventnost II. Ta določba določa:
„1.   Če češka narodna banka ugotovi, da zavarovalnica iz druge države članice, ki opravlja zavarovalno ali pozavarovalno dejavnost na ozemlju Češke republike na podlagi pravice do ustanovitve podružnice ali začasnega opravljanja storitev, ne izpolnjuje obveznosti, ki za tako dejavnost veljajo v Češki republiki, od te zavarovalnice zahteva, naj ugotovljene nepravilnosti odpravi v roku, ki ga določi češka narodna banka.
2.   Češka narodna banka lahko za namene ugotavljanja ali preverjanja dejstev iz odstavka 1 od take zavarovalnice zahteva, naj predloži dokumente, informacije in potrebna pojasnila v zvezi s svojo dejavnostjo na ozemlju Češke republike, zavarovalnica pa ji jih mora predložiti.
3.   Če zavarovalnica iz druge države članice v določenem roku ne odpravi nepravilnosti iz odstavka 1, češka narodna banka o tem obvesti nadzorni organ matične države članice.
4.   Če popravni ukrepi, ki jih naloži nadzorni organ matične države članice, ne privedejo do odprave ugotovljenih nepravilnosti v dejavnosti zavarovalnice iz druge države članice ali če se takih ukrepov ne naloži, češka narodna banka tej zavarovalnici naloži globo ali prepove sklepanje novih zavarovalnih ali pozavarovalnih pogodb na ozemlju Češke republike in razširjanje obsega obveznosti, ki izhajajo iz že sklenjenih pogodb.. Češka narodna banka o tej odločitvi obvesti nadzorni organ matične države članice. Češka narodna banka lahko obenem s prošnjo za pomoč zadevo predloži Evropskemu nadzornemu organu.
5.   Če je v zadevi treba ukrepati takoj, češka narodna banka brez uporabe postopka iz odstavkov od 1 do 3 ravna v skladu z odstavkom 4.“
Zakon št. 170/2018
27
Zákon č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění (zakon št. 170/2018 o distribuciji zavarovalnih in pozavarovalnih produktov) v češki pravni red prenaša Direktivo 2016/97, tako da določa obveznosti zavarovalnic in pozavarovalnic ter zavarovalnih posrednikov.
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
28
Družba Novis je v obdobju od 23. aprila 2014 do 5. junija 2023 opravljala dejavnosti na ozemlju Češke republike prek podružnice s sedežem v Pragi.
29
Češka narodna banka je 15. septembra 2020 družbo Novis spoznala za krivo treh kršitev in ji naložila upravno globo v višini 1.000.000 čeških kron (CZK) (približno 39.610 EUR).
30
Prva kršitev, ugotovljena v zvezi z družbo Novis, je bila kršitev obveznosti, ki so določene v členu 6(1) in členu 8(3)(c), točke od (ii) do (iv), ter členu 8(3)(f) Uredbe št. 1286/2014, saj ta zavarovalnica ni zagotovila, prvič, da so informacije iz dokumentov s ključnimi informacijami, ki jih je pripravila, točne, poštene, jasne in nezavajajoče ter da so v skladu z zavezujočim pogodbenim dokumentom, in drugič, da ti dokumenti vsebujejo vse informacije, ki se zahtevajo z veljavnimi predpisi, z zahtevano ravnjo kakovosti in natančnosti.
31
Drugi dve kršitvi, ugotovljeni v zvezi z družbo Novis, sta bili kršitev dveh obveznosti, določenih v zakonu št. 170/2018, in sicer, prvič, obveznosti določitve, ohranitve in uporabe pravil za nadzor nad dejavnostmi neodvisnih posrednikov, ki delujejo za njen račun, in drugič, obveznosti svetovanja stranki pred sklenitvijo pogodbe o naložbenem zavarovanju.
32
Družba Novis je zoper odločbo z dne 15. septembra 2020 vložila upravno pritožbo, v kateri je trdila, da ji češka narodna banka ne more naložiti globe, ne da bi spoštovala postopek iz člena 110 zakona št. 277/2009, ki zahteva predhodno obvestitev nadzornega organa matične države članice o zatrjevanih kršitvah in prepustitev skrbi temu organu za sprejetje ustreznih ukrepov. Po mnenju družbe Novis češka narodna banka zaradi nespoštovanja tega postopka ni imela pristojnosti za to, da ji je naložila sankcijo.
33
Po zavrnitvi te upravne pritožbe je družba Novis vložila tožbo pri Městský soud v Praze (mestno sodišče v Pragi, Češka republika), ki je s sodbo z dne 19. oktobra 2022 to tožbo zavrnilo.
34
Družba Novis je zoper navedeno sodbo vložila kasacijsko pritožbo pri Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče, Češka republika), ki je predložitveno sodišče.
35
Navedeno sodišče dvomi o tem, ali se postopek iz člena 155 Direktive Solventnost II uporablja le takrat, kadar nadzorni organ države članice, v kateri je podružnica ali v kateri se opravljajo storitve, izvaja finančni nadzor nad zavarovalnicami v skladu s členom 30 te direktive, ali pa se ta postopek uporablja širše, ko ta organ preverja spoštovanje vseh določb prava Unije, ki urejajo status in dejavnosti zavarovalnic.
36
Predložitveno sodišče meni, da je mogoče člen 155(1) Direktive Solventnost II, ki določa posredovanje nadzornih organov države članice gostiteljice, kadar zavarovalnica „ni v skladu z zakonskimi določbami, ki v navedeni državi članici zanjo veljajo“, razlagati na dva različna načina.
37
Po prvi razlagi naj bi bile zadevne nacionalne določbe le tiste, s katerimi se v nacionalni pravni red prenašajo vsebinske zahteve, izhajajoče iz Direktive Solventnost II. Iz tega naj bi izhajalo, da se postopek iz člena 155 te direktive ne uporablja za nadzor nad izpolnjevanjem obveznosti, ki izhajajo iz drugih instrumentov prava Unije, kot sta Uredba št. 1286/2014 ali Direktiva 2016/97.
38
Ta razlaga naj bi bila podprta s kontekstom, v katerega je umeščen člen 155 Direktive Solventnost II, zlasti z določbami člena 30 te direktive, ki ureja področje uporabe nadzora. V odstavku 1 tega člena je pojasnjeno, da gre za „finančni“ nadzor, v njegovem odstavku 2 pa je navedeno, da ta nadzor celotnega poslovanja vključuje „preverjanje […] kapitalske ustreznosti, oblikovanja zavarovalno‑tehničnih rezervacij, premoženja ter primernih lastnih sredstev“. Člen 36 iste direktive naj bi prav tako govoril v prid tej razlagi, saj v odstavku 1 določa, da se nadzor nanaša na strategije, procese in postopke poročanja, ki so jih zavarovalnice in pozavarovalnice vzpostavile za upoštevanje „zakonov in drugih predpisov, ki so bili sprejeti v skladu s to direktivo“. Odstavek 2 tega člena 36 pa naj bi vseboval vrsto zahtev, ki jih je treba nadzirati in ki se vse nanašajo na finančno trdnost zavarovalnic ali pozavarovalnic. Člena 27 in 28 ter člen 29(1) Direktive Solventnost II naj bi prav tako potrjevali tako razlago, ker je v njih navedeno, da je glavni cilj nadzora „zaščita imetnikov polic in upravičencev“, da nadzorni organi brez poseganja v ta glavni cilj upoštevajo možne učinke svojih odločitev na „stabilnost zadevnih finančnih sistemov v Evropski uniji“ oziroma da nadzor temelji na „v prihodnost in k tveganjem utemeljenem pristopu“.
39
Nazadnje, navedena razlaga naj bi bila podprta s preambulo Direktive Solventnost II, zlasti z njeno uvodno izjavo 14, v kateri je navedeno, da zaščita imetnikov polic predpostavlja, da za zavarovalnice in pozavarovalnice veljajo učinkovite zahteve glede solventnosti, in z uvodno izjavo 24 te direktive, v kateri je pojasnjeno, da bi morali biti nadzorni organi matične države članice odgovorni za spremljanje finančnega stanja teh podjetij.
40
Vendar predložitveno sodišče meni, da ni mogoče izključiti druge razlage, v skladu s katero se besedilo člena 155(1) Direktive Solventnost II ne nanaša le na nacionalne določbe, s katerimi je prenesena ta direktiva, ampak na vse določbe v zvezi s statusom in dejavnostmi zavarovalnic, vključno s tistimi, ki izhajajo iz drugih določb prava Unije, kot sta Uredba št. 1286/2014 ali Direktiva 2016/97. V skladu s to razlago naj bi se postopek iz člena 155 Direktive Solventnost II uporabljal za vse nadzorne dejavnosti nacionalnih organov nad zavarovalnicami in pozavarovalnicami.
41
Taka razlaga naj bi bila potrjena z uvodno izjavo 11 Direktive Solventnost II, v kateri je navedeno, da je ta direktiva bistven instrument za doseganje notranjega trga in da je treba izvesti harmonizacijo za dosego medsebojnega priznavanja dovoljenj in nadzornih sistemov, s tem pa enotnega dovoljenja, ki je veljavno po vsej Uniji in ki omogoča, da nadzor nad podjetjem izvaja njegova matična država članica.
42
Predložitveno sodišče pojasnjuje, da je seznanjeno s sodbo z dne 28. aprila 2009, Komisija/Italija (C‑518/06, EU:C:2009:270), v katere točki 115 je Sodišče razsodilo, da načelo nadzora v matični državi članici „zajema le finančni nadzor zavarovalnih podjetij“. Vendar meni, da rešitve, ki je bila v tej sodbi sprejeta v zvezi z razlago Direktive Sveta 92/49/EGS z dne 18. junija 1992 o spremembah direktiv 73/239/EGS in 88/357/EGS in o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o neposrednem zavarovanju razen življenjskega zavarovanja (tretja direktiva o premoženjskem zavarovanju) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 346), ni mogoče prenesti v kontekst Direktive Solventnost II.
43
Če bi Sodišče ugotovilo, da se člen 155 Direktive Solventnost II nanaša tudi na nadzor nad izpolnjevanjem obveznosti, ki so določene v Uredbi št. 1286/2014 ali ki izhajajo iz Direktive 2016/97, se predložitveno sodišče podredno sprašuje, ali organ države članice gostiteljice, kadar namerava naložiti sankcije za kršitve, storjene na ozemlju te države članice, kot mu dovoljujeta odstavka 5 in 6 tega člena, lahko ukrepa neposredno, ne da bi predhodno izvedel postopek iz odstavkov od 1 do 3 navedenega člena, ali pa mora, nasprotno, navedeni organ predhodno uporabiti ta postopek, zlasti tako, da obvesti pristojni organ matične države članice, da ta sprejme ustrezne ukrepe.
44
Navedeno sodišče v podporo tej drugi razlagi navaja, da je v odstavku 3 člena 155 Direktive Solventnost II navedeno sprejetje ustreznih ukrepov „za preprečitev ali kaznovanje“ nepravilnosti, na podlagi česar naj bi bilo mogoče sklepati, da se postopek iz odstavkov od 1 do 3 tega člena ne uporablja le za sprejetje preventivnih ukrepov, ampak tudi za sprejetje represivnih ukrepov.
45
Vendar navedeno sodišče ugotavlja, da besedilo člena 155(5) in (6) Direktive Solventnost II govori v prid prvi razlagi, saj je v odstavku 5 tega člena pojasnjeno, da odstavki od 1 do 3 navedenega člena „ne vplivajo na pooblastilo držav članic, da kaznujejo kršitve na svojih ozemljih“, v odstavku 6 istega člena pa je določeno, da lahko nadzorni organi države članice gostiteljice „izvršujejo nacionalne upravne kazni“, ki so predpisane za kršitev, ki jo stori zavarovalnica, ki ima poslovalnico ali premoženje v tej državi članici.
46
Predložitveno sodišče meni, da je zadnjenavedena razlaga podprta z rešitvijo, ki jo je Sodišče sprejelo v točki 120 sodbe z dne 28. aprila 2009, Komisija/Italija (C‑518/06, EU:C:2009:270), v zvezi s členom 40(7) Direktive 92/49. Sodišče naj bi namreč potrdilo pristojnost države članice gostiteljice za sankcioniranje kršitev, storjenih na njenem ozemlju, ne da bi izvajanje te pristojnosti pogojevalo s predhodnim izčrpanjem postopka uradnega obveščanja in odprave pomanjkljivosti iz člena 40, od (3) do (5), te direktive. Meni pa, da sodba z dne 27. aprila 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316), ne daje odgovora v zvezi s tem, saj se ta sodba nanaša izključno na možnost zadevnih držav članic, da v izrednih primerih sprejmejo previdnostne ukrepe na podlagi člena 40(6) Direktive 92/49.
47
V teh okoliščinah je Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je treba člen 155 Direktive [Solventnost II] razlagati tako, da so z njim zajeti tudi primeri, v katerih nadzorni organ države gostiteljice izvaja nadzor nad tem, ali zavarovalnica iz druge države članice izpolnjuje obveznosti iz Uredbe št. 1286/2014 ali na podlagi Direktive 2016/97?
2.
Če je odgovor pritrdilen, ali iz člena 155 Direktive Solventnost II izhaja, da ima nadzorni organ matične države prednostna pooblastila, nadzorni organ države gostiteljice pa obveznost, da tudi v primeru naložitve upravnih kazni v smislu odstavkov 5 in 6 [navedenega] člena […] najprej izčrpa postopke obveščanja in sprejetja ukrepov za odpravo nepravilnosti iz odstavkov 1, 2 in 3 tega člena […]?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
48
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 155 Direktive Solventnost II razlagati tako, da se postopek sodelovanja med nadzornim organom države članice gostiteljice in nadzornim organom matične države članice, določen v tem členu, uporablja za položaj, v katerem nadzorni organ države članice gostiteljice ugotovi, da zavarovalnica, ki svojo dejavnost opravlja na njenem ozemlju bodisi prek podružnice bodisi v okviru svobode opravljanja storitev, ne spoštuje obveznosti, ki jih ima na podlagi Uredbe št. 1286/2014 ali na podlagi nacionalnih določb, s katerimi je Direktiva 2016/97 prenesena v pravni red te države članice.
49
V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je (sodbi z dne 17. novembra 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, točka 12, in z dne 10. julija 2025, Sánchez Romero Carvajal Jabugo, C‑322/24, EU:C:2025:556, točka 35 in navedena sodna praksa).
50
Kar zadeva besedilo člena 155 Direktive Solventnost II, ki opredeljuje pooblastila in obveznosti nadzornih organov države članice gostiteljice oziroma nadzornih organov matične države članice, kadar zavarovalnice, ki imajo podružnico ali delujejo v okviru svobode opravljanja storitev na ozemlju te države članice, ne izpolnjujejo svojih obveznosti, iz odstavka 1 tega člena izhaja, da se obveznost nadzornih organov države članice gostiteljice, da zahtevajo, da zadevna zavarovalnica odpravi ugotovljeno nepravilnost, uporablja, kadar ta zavarovalnica ne spoštuje „zakonskih določb, ki v navedeni državi članici zanjo veljajo“. Poleg tega se odstavek 3 navedenega člena, ki tem nadzornim organom dovoljuje, da sprejmejo ustrezne ukrepe, kadar matična država članica ne sprejme ukrepov ali če se izkaže, da so ukrepi, ki jih sprejme, neustrezni, uporablja, če zavarovalnica še naprej krši „zakonske določbe, veljavne v državi članici gostiteljici“.
51
Navesti je torej treba, najprej, da se tako odstavek 1 kot odstavek 3 člena 155 Direktive Solventnost II na splošno sklicujeta na vse nacionalne določbe, ki se uporabljajo za zavarovalnice v državi članici gostiteljici, tako da iz odstavkov 1 in 3 tega člena ni mogoče sklepati, da je zakonodajalec Unije nameraval omejiti področje uporabe postopka sodelovanja med nadzornimi organi, določenega v navedenem členu, le na primere kršitve nacionalnih določb, s katerimi se izvaja Direktiva Solventnost II.
52
Dalje, ugotoviti je treba, da je enako splošno formulacijo mogoče najti v drugih jezikovnih različicah člena 155 te direktive in zlasti, kar zadeva odstavek 1 tega člena, v španski („las disposiciones legales de este Estado miembro que le sean aplicables“), nemški („in diesem Mitgliedstaat für das Versicherungsunternehmen geltenden Vorschriften“), angleški („the legal provisions applicable to it in that Member State“)__ italijanski („le norme di diritto dello stesso ad essa applicabili“), litovski („jai toje valstybėje narėje taikomų teisinių nuostatų“), finski („tässä jäsenvaltiossa siihen sovellettavia säännöksiä“) in švedski („de rättsregler som är tillämpliga på företaget i denna medlemsstat“) različici.
53
To jezikovno razlago potrjujejo kontekst, v katerega je umeščen člen 155 te direktive, in cilji, ki jim sledi ureditev, katere del je ta določba.
54
V zvezi s kontekstom, v katerega je umeščena navedena določba, je treba navesti, prvič, da je del poglavja VIII, naslovljenega „Pravica do ustanavljanja in svoboda opravljanja storitev“, iz naslova I Direktive Solventnost II. To poglavje vsebuje določbe, ki posebej urejajo pogoje za opravljanje dejavnosti zavarovalnic ali pozavarovalnic pod režimom svobode ustanavljanja ali režimom svobode opravljanja storitev.
55
Vendar je opravljanje dejavnosti zavarovanja na podlagi svobode ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev omenjeno tudi v členu 30 Direktive Solventnost II, ki je v poglavju III, naslovljenem „Nadzorni organi in splošna pravila“, naslova I te direktive. V odstavku 1 tega člena je določeno, da je za finančni nadzor zavarovalnic in pozavarovalnic, vključno s posli, ki jih opravljajo prek podružnic ali iz naslova svobode opravljanja storitev, pristojna izključno matična država članica. Poleg tega je v odstavku 3 navedenega člena pojasnjeno, da če imajo nadzorni organi države članice, v kateri je nevarnost, ali države članice obveznosti ali v primeru pozavarovalnice nadzorni organi države članice gostiteljice razlog, da menijo, da bi dejavnosti zavarovalnice ali pozavarovalnice lahko vplivale na njeno finančno trdnost, obvestijo nadzorne organe matične države članice te zavarovalnice, ki presodijo, ali podjetje izpolnjuje načela o varnem in skrbnem poslovanju, določena v tej direktivi.
56
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 44 sklepnih predlogov, da imata člen 30(1) in (3) ter člen 155 Direktive Solventnost II enak predmet, in sicer opredelitev pooblastil in obveznosti vsakega od zadevnih nadzornih organov v primeru čezmejne dejavnosti na področju zavarovanja, na podlagi česar je mogoče šteti, da morata imeti ti določbi različni področji uporabe, in sicer v izogib temu, da bi isti pravni akt vseboval določbe, ki različno urejajo isto vprašanje. Iz člena 30(1) Direktive Solventnost II pa izrecno izhaja, da se ta člen uporablja le za „finančni nadzor“ zavarovalnic, ki spada v izključno pristojnost matične države članice, kar pomeni, da ima člen 155 širše področje uporabe.
57
Drugič, navesti je treba, da medtem ko člen 30(1) Direktive Solventnost II uvaja načelo, v skladu s katerim je finančni nadzor zavarovalnic in pozavarovalnic v izključni pristojnosti matične države članice, člen 29(1) te direktive na splošno določa, da nadzor nad temi podjetji vključuje stalno preverjanje pravilnega opravljanja dejavnosti zavarovanja. Poleg tega člen 144(1)(b) in (c) navedene direktive nadzornemu organu matične države članice dovoljuje, da odvzame dovoljenje, izdano zavarovalnici ali pozavarovalnici, ne le če zadevno podjetje ne izpolnjuje več pogojev za pridobitev dovoljenja, ampak tudi če resno ne izpolnjuje obveznosti „iz predpisov, ki veljajo zanj“.
58
Iz teh določb je na eni strani razvidno, da ista direktiva tako daje prednost načelu nadzora nad zavarovalnicami s strani matične države članice, kot je Sodišče že razsodilo v zvezi z Direktivo 92/49, ki jo je Direktiva Solventnost II nasledila (sodba z dne 27. aprila 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, točka 52). Na drugi strani široka razlaga člena 29(1) Direktive Solventnost II, ki jo zahteva splošna formulacija te določbe, vodi do tega, da se nadzornim organom matične države članice ne prizna le izključna pristojnost za zagotavljanje finančnega nadzora zavarovalnic, ampak tudi pristojnost, ki se izvaja skupaj z nadzornimi organi države članice gostiteljice, da se v skladu z navedeno določbo širše zagotovi nadzor nad pravilnim opravljanjem dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja.
59
Kar zadeva cilje Direktive Solventnost II, je iz uvodnih izjav 2 in 11 te direktive razvidno, da je njen namen olajšati začetek opravljanja in opravljanje dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja, hkrati pa vzpostaviti pravni okvir, ki zavarovalnicam, ki so v svoji matični državi članici pridobile dovoljenje, dovoljuje opravljanje dejavnosti na celotnem notranjem trgu z ustanavljanjem podružnic ali opravljanjem storitev.
60
Poleg tega je namen Direktive Solventnost II, kot je razvidno iz njenih uvodnih izjav 14 in 16, zagotoviti ustrezno zaščito imetnikov polic in upravičencev, ki je, kot je pojasnjeno v zadnjenavedeni uvodni izjavi, „glavni cilj“ ureditve in nadzora na področju zavarovanja in pozavarovanja, pri čemer finančna stabilnost ter stabilnost in pravičnost trgov pomenijo druge cilje, ki jih je prav tako treba upoštevati, „vendar pa ne bi smeli ogroziti glavnega cilja“. Pomembnost tega cilja je poleg tega potrjena s členom 27 te direktive, v skladu s katerim je zaščita imetnikov polic in upravičencev povzdignjena v „glavni cilj“ nadzora zavarovalnic.
61
Na eni strani pa bi bil cilj, da se olajša začetek opravljanja dejavnosti zavarovanja in opravljanje teh dejavnosti v celotni Uniji bodisi pod režimom svobode ustanavljanja bodisi pod režimom svobode opravljanja storitev, kot je naveden v točki 59 te sodbe, lahko ogrožen, če bi lahko nadzorni organi države članice gostiteljice, kadar ugotovijo, da zavarovalnica krši predpise, ki veljajo zanjo, sprejeli kakršen koli ukrep proti tej zavarovalnici brez vsakršnega usklajevanja z nadzornim organom matične države članice, ki je izdal predhodno dovoljenje, ki navedenemu podjetju načeloma omogoča opravljanje dejavnosti v celotni Uniji.
62
Na drugi strani je v skladu s ciljem ustrezne zaščite imetnikov polic in upravičencev, kot je naveden v točki 60 te sodbe, da se določi mehanizem sodelovanja, ki nadzornemu organu matične države članice omogoča, da je obveščen, kadar zavarovalnica, ki opravlja dejavnosti na ozemlju te države članice gostiteljice prek podružnice ali v okviru svobode opravljanja storitev, ne izpolnjuje obveznosti, ki jih ima na podlagi predpisov, ki veljajo zanjo. Kadar zavarovalnica, ki svoje dejavnosti opravlja v več državah članicah, resno krši svoje obveznosti, je namreč le nadzorni organ matične države članice pooblaščen, da na podlagi člena 144(1)(c) Direktive Solventnost II odvzame dovoljenje, ki ji ga je izdal, in s tem zagotovi ustrezno zaščito imetnikov polic in upravičencev v vsej Uniji.
63
Tako iz besedila člena 155 Direktive Solventnost II, njegovega konteksta in ciljev, ki jim sledi ta direktiva, izhaja, da pojma „zakonske določbe države članice gostiteljice“, katerih spoštovanje lahko nadzorni organ države članice gostiteljice preveri le v okviru postopka sodelovanja med organi, ki je določen v tem členu, ni mogoče razlagati ozko, in sicer tako, da bi bil njegov obseg omejen le na nacionalne določbe, s katerimi so v nacionalni pravni red prenesene zahteve, ki izhajajo iz te direktive.
64
Te široke razlage področja uporabe postopka sodelovanja med nadzornim organom države članice gostiteljice in nadzornim organom matične države članice, ki je določen v členu 155 Direktive Solventnost II, ne omaje sodna praksa, ki izhaja iz sodbe z dne 28. aprila 2009, Komisija/Italija (C‑518/06, EU:C:2009:270). Čeprav je Sodišče v točki 115 navedene sodbe, izdane v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, v okviru Direktive 92/49 razsodilo, da načelo izključnega nadzora, ki ga opravi matična država članica, zajema le finančni nadzor zavarovalnic, je namreč iz točke 120 iste sodbe razvidno, da je Sodišče poleg tega v zvezi s členom 40 te direktive, katerega določbe so bile v veliki meri prevzete v členu 155 Direktive Solventnost II, ugotovilo, da Evropska komisija Italijanski republiki ni očitala, da ni izpolnila obveznosti iz odstavkov od 3 do 5 tega člena 40. Sodišče je zato štelo, da se mu pri odločanju o tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti ni treba izreči o področju uporabe teh določb. Poleg tega je v isti točki 120 navedene sodbe zaradi celovitosti ugotovilo, da člen 40(7) navedene direktive potrjuje pristojnost države članice gostiteljice za sankcioniranje kršitev, storjenih na njenem ozemlju.
65
Iz tega sledi, da je treba člen 155 Direktive Solventnost II razlagati tako, da se načeloma uporablja za vsak položaj, v katerem nadzorni organ države članice gostiteljice ugotovi, da zavarovalnica, ki ima podružnico ali deluje v okviru svobode opravljanja storitev na njenem ozemlju, ne spoštuje obveznosti, ki so ji naložene, tudi če te obveznosti izhajajo iz drugih določb kot iz določb te direktive, razen če druga določba prava Unije izrecno odstopa od pravil o razdelitvi pristojnosti in sodelovanju med pristojnimi organi, določenih v tem členu.
66
V delu, v katerem se predložitveno sodišče sprašuje o razlagi navedenega člena v okviru, v katerem zavarovalnica krši določbe Uredbe št. 1286/2014 in določbe, sprejete na podlagi Direktive 2016/97, je treba preveriti, ali ta uredba in ta direktiva vsebujeta določbe, ki izrecno odstopajo od člena 155 Direktive Solventnost II.
67
Prvič, kar zadeva Uredbo št. 1286/2014, je komisija na obravnavi trdila, da ta odstopa od uporabe člena 155 Direktive Solventnost II. V utemeljitev tega pristopa je trdila, da je v uvodni izjavi 24 te uredbe navedeno, da bi moral biti pristojni organ države članice, v kateri se trži paketni naložbeni produkt za male vlagatelje in zavarovalni naložbeni produkt, odgovoren za nadzor nad trženjem tega produkta.
68
Vendar je treba ugotoviti, da na eni strani vsebina uvodne izjave 24 Uredbe št. 1268/2014 ni bila prevzeta v nobeni določbi te uredbe, tako da iz te uvodne izjave ni mogoče razbrati nobenega namena zakonodajalca Unije v smislu odstopa od uporabe člena 155 Direktive Solventnost II. Vsekakor je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso preambula akta Unije, čeprav je v njej lahko pojasnjena vsebina določb tega akta in so podani elementi razlage, ki lahko razjasnijo voljo avtorja navedenega akta, nima pravno zavezujoče veljave in se nanjo ni mogoče učinkovito sklicevati niti zato, da bi se odstopilo od določb zadevnega akta, niti zato, da bi se te določbe razlagale v smislu, ki je v nasprotju z njihovim besedilom (sodba z dne 21. marca 2024, LEA, C‑10/22, EU:C:2024:254, točka 51 in navedena sodna praksa).
69
Na drugi strani člen 3(2) Uredbe št. 1286/2014 izrecno določa, da kadar za proizvajalce paketnih naložbenih produktov za male vlagatelje in zavarovalnih naložbenih produktov, za katere velja ta uredba, velja tudi Direktiva Solventnost II, se uporabljata oba zakonodajna akta. Uredba št. 1286/2014 pa ne vsebuje nobene določbe, ki bi izrecno odstopala od tega načela kumulativne uporabe, kar zadeva člen 155 Direktive Solventnost II. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je v členu 22(1) te uredbe navedeno le, da morajo države članice „brez poseganja v nadzorne pristojnosti pristojnih organov in pravico držav članic, da določijo in izrečejo kazenske sankcije“, določiti pravila o ustreznih upravnih sankcijah in ukrepih, ki se uporabljajo pri kršitvah navedene uredbe. Poleg tega člen 23 Uredbe št. 1286/2014 določa več načinov izvajanja pooblastil pristojnih organov za sankcioniranje, opredeljenih v členu 24 te uredbe, ne da bi se posebej nanašal na opravljanje dejavnosti trženja paketnih naložbenih produktov za male vlagatelje in zavarovalnih naložbenih produktov pod režimom svobode opravljanja storitev ali režimom svobode ustanavljanja, vsekakor pa posebej določa možnost sodelovanja med pristojnimi organi.
70
Drugič, kar zadeva Direktivo 2016/97, je treba ugotoviti, da poglavje III te direktive vsebuje določbe, ki določajo pogoje za opravljanje dejavnosti posredovanja pod režimom svobode opravljanja storitev in režimom svobode ustanavljanja. Med temi določbami členi 5, 7 in 8 navedene direktive opredeljujejo pristojnosti, pooblastila in obveznosti pristojnih organov države članice gostiteljice in pristojnih organov matične države članice, kadar se ugotovi kršitev obveznosti iz te direktive. Vendar se določbe tega poglavja uporabljajo le za zavarovalne posrednike, pozavarovalne posrednike ali posrednike dopolnilnih zavarovanj, ne pa tudi za zavarovalnice, za katere torej ob neobstoju izrecnega odstopanja še naprej veljajo določbe Direktive Solventnost II in zlasti določbe člena 155 te direktive, tudi kadar opravljajo dejavnosti distribucije zavarovalnih produktov, kot so opredeljene v členu 2(1), točka 1, Direktive 2016/97.
71
V tem okviru bi bila posledica neuporabe postopka sodelovanja iz člena 155 Direktive Solventnost II v primeru, da zavarovalnica ne izpolni obveznosti, ki izhajajo iz Direktive 2016/97, ta, da bi bili ti organi oproščeni vsakršne obveznosti sodelovanja v okviru nadzora nad dejavnostmi distribucije zavarovalnih produktov, ki jih opravlja zavarovalnica, čeprav morajo ti organi tako obveznost izpolnjevati, kadar nadzorujejo dejavnosti zavarovalnih posrednikov v smislu člena 2(1), točka 3, navedene direktive. Taka razlika v načinih nadzora nad dejavnostmi distribucije zavarovalnih produktov ni v skladu s ciljema enakega obravnavanja operaterjev in varstva potrošnikov ne glede na distribucijski kanal, navedenima v uvodnih izjavah 5, 6 in 8 Direktive 2016/97, niti s splošnim ciljem tesnega sodelovanja in delitve odgovornosti med pristojnimi organi, kot je opisan v njenih uvodnih izjavah 21 in 22.
72
Glede na zgornje preudarke je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 155 Direktive Solventnost II razlagati tako, da se postopek sodelovanja med nadzornim organom države članice gostiteljice in nadzornim organom matične države članice, določen v tem členu, uporablja za položaj, v katerem nadzorni organ države članice gostiteljice ugotovi, da zavarovalnica, ki svojo dejavnost opravlja na njenem ozemlju bodisi prek podružnice bodisi v okviru svobode opravljanja storitev, ne spoštuje obveznosti, ki jih ima na podlagi Uredbe št. 1286/2014 ali na podlagi nacionalnih določb, s katerimi je Direktiva 2016/97 prenesena v pravni red te države članice.
Drugo vprašanje
73
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 155 Direktive Solventnost II razlagati tako, da morajo nadzorni organi države članice gostiteljice upoštevati postopek iz odstavkov od 1 do 3 tega člena, kadar na podlagi odstavkov 5 in 6 navedenega člena naložijo sankcije zavarovalnici, ki svojo dejavnost opravlja na ozemlju te države članice bodisi prek podružnice bodisi v okviru svobode opravljanja storitev.
74
Predložitveno sodišče želi s tem vprašanjem izvedeti, ali je uporaba upravnih denarnih kazni, kakršne je v zadevi v glavni stvari češka narodna banka naložila družbi Novis zaradi kršitev Uredbe št. 1286/2014 in nacionalnih določb, sprejetih na podlagi Direktive 2016/97, pogojena s predhodno izvedbo postopka iz odstavkov od 1 do 3 člena 155 Direktive Solventnost II ali pa lahko pristojni organi države članice gostiteljice te kazni neposredno naložijo.
75
Za odgovor na to vprašanje je treba razložiti besedilo „[o]dstavki 1, 2 in 3 ne vplivajo na pooblastilo držav članic“ iz tega člena 155(5), pri čemer je treba ugotoviti, da je ta formulacija enaka tisti, s katero se začne odstavek 4 navedenega člena. Sodišče je v okviru razlage člena 40(6) Direktive 92/49, katerega besedilo je bilo prevzeto v členu 155(4) Direktive Solventnost II, razsodilo, da je treba to formulacijo razumeti kot odstopanje od navadnega postopka iz tega člena 40(4) in (5), ki za zadevno državo članico, v kateri se opravljajo storitve, ne določa obveznosti, da obvesti pristojne organe matične države članice in jim sporoči, da namerava sprejeti ustrezne ukrepe (glej v tem smislu sodbo z dne 27. aprila 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, točka 47). Čeprav pooblastila, ki je državam članicam priznano na podlagi odstavka 5 člena 155 Direktive Solventnost II, ni mogoče zamenjevati s pooblastilom, ki jim je podeljeno z odstavkom 4 istega člena le v izrednih primerih, ni nobenega razloga za različno razlago teh dveh določb, ki se začneta z enako formulacijo. Zato je treba ugotoviti, da člen 155(5) Direktive Solventnost II odstopa od navadnega postopka iz tega člena 155, od (1) do (3), ker pristojnim organom države članice gostiteljice, kadar naložijo sankcije za kršitve, storjene na njihovem ozemlju, ne nalaga obveznosti, da obvestijo organe matične države članice in jim, če ti ne ukrepajo ali če sprejeti ukrepi niso ustrezni, sporočijo, da nameravajo sprejeti ustrezne ukrepe.
76
Nasprotna razlaga, ki jo predlaga Komisija in v skladu s katero člen 155(5) Direktive Solventnost II ne pomeni odstopanja od postopka sodelovanja, ampak zgolj potrjuje pristojnost držav članic, brez razlikovanja med državo članico gostiteljico in matično državo članico, da naložijo sankcije za kršitve, storjene na njihovem ozemlju, pod pogojem, da je spoštovan postopek sodelovanja iz tega člena 155, od (1) do (3), bi določbam tega člena 155(5) odvzela vsakršen normativni učinek. Če bi zakonodajalec Unije nameraval možnost države članice gostiteljice, da naloži sankcije zavarovalnici, ki ni izpolnila svojih obveznosti, pogojevati s spoštovanjem tega postopka, bi to lahko izrecno določil, tako da bi v navedenem členu 155(5) navedel, da se odstavki od 1 do 3 tega člena uporabljajo tudi takrat, kadar država članica gostiteljica izvaja svojo pristojnost za naložitev sankcij za kršitve, storjene na njenem ozemlju.
77
Poleg tega, ker se postopek iz člena 155, od (1) do (3), te direktive začne na pobudo nadzornih organov države članice gostiteljice, če zavarovalnica ne izpolni obveznosti, ki veljajo v tej državi članici, njegov namen ne more biti urejanje izvrševanja pooblastil matične države članice za nalaganje sankcij zavarovalnici, ki bi kršila obveznosti, ki jih ima v tej državi članici. Zato se v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, člen 155(5) navedene direktive ne more nanašati na pooblastila za sankcioniranje, ki jih ima matična država članica.
78
Člen 155(5) Direktive Solventnost II je zato treba razlagati tako, da ta določba državi članici gostiteljici dovoljuje, da naloži sankcije za kršitve, storjene na njenem ozemlju, ne da bi bilo treba predhodno izčrpati postopek iz odstavkov od 1 do 3 navedenega člena.
79
To razlago potrjuje člen 155(6) te direktive, ki določa možnost, da nadzorni organi zadevne države članice izvršijo nacionalne upravne kazni v zvezi s poslovalnico, ki jo ima zavarovalnica v tej državi članici, ali premoženjem, ki ga ima v lasti v navedeni državi članici.
80
Vendar člena 155(5) navedene direktive ni mogoče razlagati tako, da državi članici gostiteljici dovoljuje, da odstopi od izključne pristojnosti matične države članice, zato da se izreče o tem, ali zavarovalnica izpolnjuje pogoje za izdajo dovoljenja, saj je za nadzor nad tem izključno pristojna matična država članica (glej v tem smislu sodbo z dne 27. aprila 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, točka 49).
81
Iz tega na eni strani izhaja, da je treba odstopanje, določeno v navedenem členu, razlagati tako, da se ne uporablja za kršitve zavarovalnice v zvezi s pogoji za izdajo dovoljenja, saj je za sankcioniranje teh zavarovalnic izključno pristojna matična država članica.
82
Na drugi strani iz člena 155(7) Direktive Solventnost II sicer izhaja, da lahko ukrep, sprejet med drugim na podlagi tega člena, odstavka (5) in (6), vsebuje omejitve opravljanja zavarovalniške dejavnosti, vendar izključna pristojnost matične države članice za izdajo ali odvzem dovoljenja pomeni, da sankcije, ki jih država članica gostiteljica naloži zavarovalnici, ne morejo imeti enakega obsega kot odvzem dovoljenja v tej državi članici. Iz tega izhaja, da cilj ali učinek teh ukrepov ne sme biti tak, da se zadevni zavarovalnici odvzame vsakršna pravica do opravljanja dejavnosti na ozemlju navedene države članice.
83
Glede na vse zgornje preudarke je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 155 Direktive Solventnost II razlagati tako, da nadzornim organom države članice gostiteljice ni treba upoštevati postopka, določenega v odstavkih od 1 do 3 tega člena, kadar na podlagi odstavkov 5 in 6 navedenega člena naložijo sankcije zavarovalnici, ki svojo dejavnost opravlja na ozemlju te države članice bodisi prek podružnice bodisi v okviru svobode opravljanja storitev, če sankcije, ki jih navedena država naloži tej zavarovalnici, niso namenjene kaznovanju neizpolnjevanja pogojev za pridobitev dovoljenja in če niti cilj niti učinek teh sankcij ni odvzem pravice navedeni zavarovalnici, da opravlja svojo dejavnost na ozemlju iste države članice.
Stroški
84
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1.
Člen 155 Direktive 2009/138/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja (Solventnost II)
je treba razlagati tako, da
se postopek sodelovanja med nadzornim organom države članice gostiteljice in nadzornim organom matične države članice, določen v tem členu, uporablja za položaj, v katerem nadzorni organ države članice gostiteljice ugotovi, da zavarovalnica, ki svojo dejavnost opravlja na njenem ozemlju bodisi prek podružnice bodisi v okviru svobode opravljanja storitev, ne spoštuje obveznosti, ki jih ima na podlagi Uredbe (EU) št. 1286/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. novembra 2014 o dokumentih s ključnimi informacijami o paketnih naložbenih produktih za male vlagatelje in zavarovalnih naložbenih produktih (PRIIP) ali na podlagi nacionalnih določb, s katerimi je Direktiva (EU) 2016/97 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. januarja 2016 o distribuciji zavarovalnih produktov prenesena v pravni red te države članice.
2.
Člen 155 Direktive 2009/138
je treba razlagati tako, da
nadzornim organom države članice gostiteljice ni treba upoštevati postopka, določenega v odstavkih od 1 do 3 tega člena, kadar na podlagi odstavkov 5 in 6 navedenega člena naložijo sankcije zavarovalnici, ki svojo dejavnost opravlja na ozemlju te države članice bodisi prek podružnice bodisi v okviru svobode opravljanja storitev, če sankcije, ki jih navedena država naloži tej zavarovalnici, niso namenjene kaznovanju neizpolnjevanja pogojev za pridobitev dovoljenja in če niti cilj niti učinek teh sankcij ni odvzem pravice navedeni zavarovalnici, da opravlja svojo dejavnost na ozemlju iste države članice.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: češčina.