61973C0134
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 5 de diciembre de 1973 (
1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
Mediante el Reglamento no 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966 (DO 1966, 172, p. 3025; EE 03/01, p. 214), se estableció la organización común de mercados en el sector de las materias grasas. Desde el 1 de julio de 1967 es aplicable también a las semillas de colza y de nabina, así como al aceite de nabina fabricado a partir de éstas (Reglamento no 225/67/CEE, de 28 de junio de 1967; DO 1967, 136, p. 2919; EE 03/02, p. 50). Teniendo en cuenta el nivel de los precios indicativos en la Comunidad y el nivel más bajo de los precios en el mercado mundial, prevé entre otras cosas, para reducir los precios de coste de las almazaras, la concesión de una ayuda para la colza producida en la Comunidad, cuyo importe es igual a la diferencia entre el precio indicativo y el precio en el mercado mundial. Hay que observar además que en atención a las dificultades que atraviesan las almazaras italianas (su alejamiento de las principales regiones productoras de colza) se concede una ayuda suplementaria a las semillas de colza y de nabina transformadas en Italia. Dicha ayuda se estableció por vez primera en el Reglamento no 876/67/CEE del Consejo, de 20 de noviembre de 1967, (DO 1967, 281, p. 7), que inicialmente se limitaba a la campaña de comercialización 1967/1968 y preveía una ayuda por un importe de 0,675 unidades de cuenta por 100 kg de semillas oleaginosas. Este régimen especial se mantuvo ininterrumpidamente durante las siguientes campañas. Para la campaña de comercialización 1972/1973 se adoptó el Reglamento (CEE) no 1336/72 del Consejo (DO 1972, L 147, p. 7) por el que se redujo a 0,80 unidades de cuenta el importe de la ayuda, que en los años anteriores había ascendido a 0,85 unidades de cuenta.
La empresa Holtz & Willemsen, que explota una almazara en Krefeld-Uerdingen, Renania del Norte-Westfalia, en la que transforma, entre otras cosas, semillas de colza y de nabina en aceite, considera que este régimen especial es discriminatorio en el sentido del artículo 7 del Tratado CEE. Para ello se basa en la circunstancia de que también ella debe adquirir la colza a grandes distancias (del norte de Francia y de Schleswig-Holstein) pues no es suficiente la producción en los alrededores más cercanos, y por tanto, sufre parecidas dificultades a las de las almazaras del norte de Italia. En su opinión, esta discriminación tiene por efecto que las almazaras italianas pueden comprar la producción comunitaria a precio de intervención, mientras que otras almazaras tienen que transformar colzas de importación más caras y, por tanto, tampoco pueden competir con los precios italianos de tortas de colza (especialmente en el sur de Alemania).
Por ello y con la intención de hacer que cambie esta situación, la empresa Holtz & Willemsen, mediante escrito de 29 de enero de 1973, se dirigió al Consejo y a la Comisión de las Comunidades Europeas. Pidió al Consejo que, con arreglo al artículo 175 del Tratado CEE, adoptara un Reglamento que también previera una ayuda suplementaria para otras almazaras distantes de los centros de producción, para lo que la solicitante, apoyándose en una propuesta de la Comisión de 1972 para la regionalización de las ayudas, propuso una ayuda por un importe de 0,60 unidades de cuenta para almazaras que se encontraban en su situación. Invitó a la Comisión a presentar la correspondiente propuesta al Consejo.
La Comisión le contestó el 8 de marzo de 1973, prometiéndole estudiar el asunto. Sin embargo, el Consejo no presentó la propuesta solicitada, sino que para la campaña de comercialización 1973/1974 [como resulta del Reglamento (CEE) no 1357/73 del Consejo, de 15 de mayo de 1973; DO L 141, p. 30] sólo se previó una ayuda para las almazaras italianas. El Consejo respondió el 23 de marzo de 1973, señalando que los Reglamentos por él adoptados relativos a las ayudas suplementarias a las almazaras italianas eran conformes con el Tratado.
A consecuencia de ello, la empresa Holtz & Willemsen recurrió ante el Tribunal de Justicia mediante escrito registrado el 21 de mayo de 1973.
La parte demandante solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare que el Consejo, al abstenerse de adoptar un Reglamento relativo a una ayuda especial para las semillas de colza y de nabina transformadas en almazaras distantes de los centros de producción que, entre otras cosas, prevea que una almazara situada en el Land de Renania del Norte-Westfalia, República Federal de Alemania, reciba una ayuda suplementaria de 0,60 unidades de cuenta por 100 kg de semillas de colza y de nabina, ha violado el Tratado.
—
Declare que la Comisión infringiendo el Tratado, ha omitido presentar al Consejo una propuesta al respecto.
Las partes demandantes, con arreglo al artículo 91 del Reglamento de Procedimiento, han promovido un incidente de previo pronunciamiento sobre la admisibilidad del recurso y han solicitado que se declare su inadmisibilidad.
Esta cuestión se debatió en la vista de 21 de noviembre de 1973. Ahora, mi tarea consiste en averiguar si está fundada la excepción de inadmisibilidad del recurso propuesta por las Instituciones de las Comunidades demandadas.
1.
Respecto al recurso interpuesto contra el Consejo, procede aclarar en primer lugar, teniendo en cuenta determinadas formulaciones del escrito de interposición de que se trata únicamente de un recurso por omisión y no de un recurso de anulación contra la respuesta del Consejo de 23 de marzo de 1973. La misma demandante ha hecho hincapié a este respecto en la vista. Así pues, sólo se deben examinar los problemas de admisibilidad en relación con el artículo 175 del Tratado CEE.
A este respecto, la excepción fundamental del Consejo se refiere a que la demandante ha protestado por no haberse completado un Reglamento comunitario, es decir, por no haberse adoptado un acto normativo. En su opinión, no se cumplen los requisitos que establece el párrafo tercero del artículo 175 del Tratado CEE para que se dé el recurso en queja de una persona física o jurídica, sino que los interesados sólo pueden alegar que una institución comunitaria ha omitido dirigir un acto distinto de una recomendación o un dictamen a una persona que le ha requerido previamente para que actúe. Ello significa que las personas naturales o jurídicas sólo pueden reclamar por la omisión de una medida individual.
Respecto a esta alegación, de la actual jurisprudencia en la materia pueden deducirse diversos elementos de juicio.
Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se debe partir de la base de que el artículo 173 del Tratado CEE, es decir, la disposición que regula los recursos de anulación y el artículo 175 del mismo Tratado, norma que regula el recurso por omisión, representan normativas que refieren a los mismos recursos. Ello significa que los actos que nos ocupan y que pueden ser objeto de un procedimiento ante este Tribunal a instancia de las personas físicas, ya sea por medio de un recurso de anulación de un acto efectivamente adoptado, ya sea por medio de un recurso porque una Institución comunitaria ha omitido adoptar un acto. A este respecto me remito a la sentencia Chevalley/Comisión (15/70_<-> Rec. 1970, pp. 975 y ss., especialmente p. 979).
Con relación al párrafo segundo del artículo 173, con arreglo al cual toda persona física o jurídica podrá interponer recurso contra las decisiones de las que sea destinataria o contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un Reglamento o de una Decisión dirigida a otra persona, la afecten directa e individualmente, aclaramos a continuación que los auténticos Reglamentos no son recurribles en base al mismo. En este contexto, hay que entender por Reglamentos, aquellos actos normativos que son aplicables no sólo a un círculo limitado de destinatarios señalados o determinables, sino a categorías comprendidas de modo abstracto (en este sentido, véase la sentencia Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes y otros/Consejo, asuntos acumulados 16/62 y 17/62, Rec. 1962, p. 901), o que —como se dice en la sentencia Zuckerfabrik Watenstedt GmbH/Consejo (6/68_<-> Rec. 1969, p. 595)— producen efectos jurídicos para grupos de personas desde una perspectiva general y abstracta (véase también en este sentido la sentencia Industria Molitoria Imolese y otros/Consejo, 30/67, Rec. 1968, p. 171). Así pues, los particulares, y ello bajo determinadas condiciones adicionales que ahora no me interesa ver con más detalle, sólo pueden recurrir contra decisiones y contra aquellos Reglamentos que sólo tienen la forma de tales, pero que de acuerdo con su verdadera naturaleza jurídica deben considerarse como Decisiones. Ello se deduce claramente de la sentencia recaída en los asuntos acumulados 16/62 y 17/62 (y así sucedió también efectivamente en la sentencia Fruit Company/Comisión, asuntos acumulados 41/70 a 44/70_<-> Rec. 1971, pp. 411 y ss., especialmente p. 422).
Dado que la naturaleza jurídica de la decisión cuya adopción se solicita es determinante para poder recurrir con arreglo al párrafo tercero del artículo 175, a este respecto puedo remitirme a la sentencia De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad (30/59_<-> Rec. 1961, pp. 1 y ss., especialmente p. 34). De las consideraciones expuestas, así como de la formulación «por no haberle dirigido […] un acto» que se encuentra en el párrafo tercero del artículo 175, resulta que esta disposición excluye igualmente la admisión de recursos en queja de los particulares por no haberse adoptado un Reglamento. Esto se señalaba explícitamente en la sentencia Mackprang/Comisión (15/71_<-> Rec. 1971, pp. 797 y ss., especialmente p. 893) con respecto a las «disposiciones de carácter general»; para los Reglamentos propiamente dichos, la cuestión se resolvió claramente en la sentencia Nordgetreide/Comisión (42/71, Rec. 1972, pp. 105 y ss., especialmente p. 110).
Si aplicamos esta jurisprudencia al presente caso, la cuestión decisiva es si lo que pretende la demandante, es decir, la extensión del Reglamento de ayudas a las almazaras de Renania del Norte-Westfalia, constituye efectivamente un auténtico Reglamento en el sentido del Tratado. En mi opinión y para anticipar el resultado, no cabe la menor duda al respecto.
Cierto que la demandante ha alegado que las medidas que solicita afectan únicamente a una región en la que se encuentran otras seis almazaras interesadas, además de ella; además, no se puede negar que este conjunto era determinable en el momento en que debía haberse adoptado el Reglamento. Ahora bien, es esencial que la medida pretendida debía constituir una normativa de carácter duradero, al menos por un año. Para determinar la naturaleza de estas medidas no es posible referirse al momento de su adopción u otro momento cualquiera ni preguntarse quién quedará afectado desde este punto de vista. Esto se subraya expresamente en la sentencia recaída en el asunto 6/68. Antes bien hay que preguntarse qué categoría de personas quedará incluida durante todo el tiempo de validez de dicha normativa. En el presente caso es evidente que el conjunto de afectados puede modificarse, que no parece ser determinable y que, por tanto, los destinatarios de la norma sólo pueden determinarse de modo abstracto como consta en la jurisprudencia correspondiente. Además, con independencia de que los actos normativos -como resulta del asunto 30/67— también pueden existir aunque sólo se apliquen a una zona determinada, no podemos ignorar que hacer efectivo el principio que la demandante considera determinante (escalonamiento de la ayuda suplementaria según la distancia de las regiones de producción) exigiría que la normativa se extendiera a otros grupos o incluso -como han expuesto con toda claridad los demandados— llevaría consigo la transformación de todo el sistema de ayudas, debido a la interrelación del conjunto de disposiciones sobre organización del mercado.
Visto así, no se puede dudar del carácter reglamentario de la medida solicitada y de ello se desprende que, con arreglo a la actual jurisprudencia, no existe ninguna posibilidad de acordar la admisión del recurso.
Sin embargo, teniendo en cuenta algunas consideraciones de la demandante, debe examinarse aún si existe, con todo, un medio de evitar este resultado, que no es plenamente satisfactorio. Como este Tribunal sabe, es importante para la demandante que los principios desarrollados a partir del párrafo segundo del artículo 173 sólo se apliquen por analogía al párrafo tercero del artículo 175. Por lo que respecta al párrafo segundo del artículo 173, en opinión de la demandante se puede decir que no existe necesidad de protección jurídica para admitir los recursos de los particulares contra los Reglamentos, pues pueden ser impugnados los actos adoptados en ejecución de un Reglamento y de este modo también se puede cuestionar la legalidad de los Reglamentos. No obstante, dado que esta posibilidad no existe, como dice la demandante, cuando una medida general sólo favorece a una determinada categoría y las personas no comprendidas en ella pretenden que se amplíe la medida, el único punto de vista admisible con respecto al artículo 175, si se pretende evitar una laguna en el sistema de protección jurídica, es que los propios Reglamentos pueden ser objeto de recurso, siempre que la no adopción de los mismos afecte directa e individualmente al demandante.
Sin embargo, un examen más detallado muestra que con ayuda de estas consideraciones no se puede alcanzar un resultado favorable a la demandante.
Por un lado, se pueden imaginar Reglamentos que no impliquen ningún acto de aplicación, de manera que si se excluyen los Reglamentos del ámbito de los actos recurribles, ateniéndonos al artículo 173 pueden subsistir lagunas ocasionales en el sistema de protección jurídica del Tratado. Por otro lado, aun cuando se dé por bueno el principio subrayado en la sentencia Plaumann/Comisión (25/62_<-> Rec. 1963, pp. 197 y ss., especialmente p. 222), de que no pueden interpretarse restrictivamente las disposiciones del Tratado sobre el derecho de recurso, no se puede, desde luego, llegar a desdeñar el sistema que se desprende claramente del Tratado. El Tribunal de Justicia puso énfasis en ello en el asunto 6/68. Pero como en el sistema del Tratado CEE se excluye claramente el derecho de recurso de los particulares contra los Reglamentos comunitarios -ello resulta de una ojeada a la génesis del Tratado y de una comparación con el diferente sistema del Tratado CECA— con consideraciones generales de lege ferenda, sin duda alguna dignas de atención, sobre una deseable delimitación de la protección jurídica no se puede justificar efectivamente la admisión del recurso contra el Consejo.
Por consiguiente, se mantienen las conclusiones negativas para la demandante. Además, como estoy convencido de que este resultado es definitivo, no creo que sea necesario entrar ahora en las restantes alegaciones del Consejo.
2.
En el recurso contra la Comisión se le reprocha a ésta no haber presentado al Consejo ninguna propuesta de Reglamento, como considera necesario la demandante para completar el sistema de ayudas. También se ha formulado una serie de objeciones sobre la cuestión de si se puede admitir la interposición ante este Tribunal de este tipo de recurso.
Ahora bien, no es necesario examinar ahora todos sus detalles. Básicamente con lo expuesto sobre el recurso contra el Consejo ya se ha dicho todo lo que hay que decir sobre la admisibilidad del recurso contra la Comisión.
En efecto, se subrayó con razón que las propuestas de la Comisión constituyen una parte del procedimiento legislativo de la Comunidad. Asimismo, de ello se infirió con razón que por lo que respecta al carácter coercitivo de una propuesta de la Comisión, con arreglo al párrafo tercero del artículo 175 del Tratado CEE, no puede ser válida una apreciación distinta de la que sea válida para un Reglamento del Consejo que debiera haberse adoptado basándose en dicha propuesta.
En mi opinión no hay nada que añadir al respecto. De ello se deduce, sin duda alguna, que debe acordarse la inadmisión del recurso contra la Comisión, teniendo en cuenta asimismo la naturaleza jurídica del acto que se le requería.
3.
En consecuencia, resumiré mi opinión del modo siguiente:
Las excepciones propuestas por el Consejo y la Comisión contra la admisión del recurso están fundadas. Se debe declarar la inadmisibilidad del recurso y condenar en costas a la demandante.
(
1
)	Lengua original: alemán.