SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima)
de 26 de febrero de 2020 (*)
«Recurso de casación — Función pública — Funcionarios y agentes — Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) — Retribuciones — Estatuto — Artículo 110 — Personal de la Unión Europea destinado en un país tercero — Anexo X — Artículos 1, párrafo tercero, y 10 — Indemnización por condiciones de vida — Evaluación y revisión anuales — Reducción para el personal destinado en Etiopía — Necesidad de adoptar previamente disposiciones generales de aplicación — Alcance»
En el asunto C‑427/18 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 26 de junio de 2018,
Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), representado por los Sres. S. Marquardt y R. Spac, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. M. Troncoso Ferrer y la Sra. S. Moya Izquierdo, abogados, así como por F.‑M. Hislaire, avocat;
parte recurrente en casación,
y en el que las otras partes en el procedimiento son:
Rubén Alba Aguilera, funcionario del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Adís Abeba (Etiopía),
Simone Barenghi, funcionario del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Adís Abeba,
Massimo Bonannini, agente contractual del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Adís Abeba,
Antonio Capone, funcionario del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Lomé (Togo),
Stéphanie Carette, agente contractual del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Adís Abeba,
Alejo Carrasco García, agente contractual del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Adís Abeba,
Francisco Carreras Sequeros, funcionario del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Adís Abeba,
Carl Daspect, agente contractual del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Adís Abeba,
Nathalie Devos, funcionaria del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Bruselas (Bélgica),
Jean-Baptiste Fauvel, agente contractual del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Adís Abeba,
Paula Cristina Fernandes, agente contractual del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Rabat (Marruecos),
Stephan Fox, agente contractual del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Gesves (Bélgica),
Birgitte Hagelund, funcionaria del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Adís Abeba,
Chantal Hebberecht, funcionaria del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Luxemburgo (Luxemburgo),
Karin Kaup-Lapõnin, agente temporal del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Adís Abeba,
Terhi Lehtinen, funcionaria del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Lahti (Finlandia),
Sandrine Marot, agente contractual del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Saint-Lary (Francia),
David Mogollón, funcionario del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Adís Abeba,
Clara Molera Gui, agente contractual del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Adís Abeba,
Daniele Morbin, agente contractual del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Adís Abeba,
Charlotte Onraet, funcionaria del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Dakar (Senegal),
Augusto Piccagli, funcionario del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Woluwé-Saint-Pierre (Bélgica),
Gary Quince, funcionario jubilado del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Woking (Reino Unido),
Pierre-Luc Vanhaeverbeke, agente contractual del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Adís Abeba,
Tamara Vleminckx, agente contractual del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Adís Abeba,
Birgit Vleugels, agente contractual del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Adís Abeba,
Robert Wade, agente temporal del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Frome (Reino Unido),
Luca Zampetti, agente temporal del Servicio Europeo de Acción Exterior, con domicilio en Adís Abeba,
representados por los Sres. T. Martin y S. Orlandi, avocats,
partes demandantes en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima),
integrado por el Sr. I. Jarukaitis (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. M. Ilešič y C. Lycourgos, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Szpunar;
Secretaria: Sra. V. Giacobbo-Peyronnel, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 26 de junio de 2019;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de octubre de 2019;
dicta la siguiente
Sentencia
1        Mediante su recurso de casación, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 13 de abril de 2018, Alba Aguilera y otros/SEAE (T‑119/17, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2018:183), mediante la que dicho tribunal anuló la Decisión del director general de Presupuestos y Administración del SEAE, de 19 de abril de 2016 (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), relativa a la fijación de la indemnización por condiciones de vida regulada en el artículo 10 del anexo X del Estatuto — Ejercicio 2016 [ADMIN(2016) 7], en la medida en que reduce, desde el 1 de enero de 2016, la indemnización por condiciones de vida (en lo sucesivo, «ICV») abonada al personal de la Unión Europea destinado en Etiopía del 30 al 25 % del importe de referencia.
Marco jurídico
Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea
2        El Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea, en su versión aplicable al litigio (en lo sucesivo, «Estatuto»), precisa, en su artículo 1 ter, letra a), que, salvo disposición en contrario del Estatuto, el SEAE se asimilará, a efectos de la aplicación del Estatuto, a las instituciones de la Unión.
3        El artículo 101 bis del Estatuto constituye el único artículo de su título VIII ter. Este artículo establece que, sin perjuicio de las demás disposiciones del Estatuto, el anexo X de este establece las disposiciones particulares y excepcionales aplicables a los funcionarios destinados en un país tercero.
4        El artículo 110 del Estatuto, que figura en el título IX de este, relativo a las disposiciones transitorias y finales, establece lo siguiente:
«1.      Las disposiciones generales para la aplicación del presente Estatuto serán adoptadas por la autoridad facultada para proceder a los nombramientos de cada institución, previa consulta al Comité de personal y al Comité del Estatuto.
2.      Las normas de aplicación adoptadas por la Comisión para dar efecto al presente Estatuto, incluidas las disposiciones generales de aplicación a que se refiere el apartado 1, se aplicarán, por analogía, a las agencias. […]
[…]
3.      A efectos de la adopción de las normas de común acuerdo entre las instituciones, las agencias no se asimilarán a instituciones. […]
4.      Las normas para dar efecto al presente Estatuto, incluidas las disposiciones generales de aplicación a que se refiere el apartado 1, así como las normas adoptadas de común acuerdo entre las autoridades facultadas para proceder a los nombramientos de las instituciones, serán puestas en conocimiento del personal.
[…]»
5        El capítulo 1, titulado «Disposiciones generales», del anexo X del Estatuto, con la rúbrica «Disposiciones particulares y excepcionales aplicables a los funcionarios destinados en un país tercero», contiene los artículos 1 a 3 de dicho anexo.
6        El artículo 1 de este anexo dispone:
«El presente Anexo establece las disposiciones particulares y excepcionales aplicables a los funcionarios de la Unión Europea destinados en un país tercero.
[…]
Las disposiciones generales de aplicación serán aprobadas de conformidad con el artículo 110 del Estatuto.»
7        El segundo párrafo del artículo 2 del mismo anexo precisa lo siguiente:
«La autoridad facultada para proceder a los nombramientos hará efectiva dicha movilidad con arreglo a un procedimiento específico denominado “procedimiento de movilidad”, cuyas normas serán fijadas por ella previa consulta al Comité de personal.»
8        Con arreglo al artículo 3 del anexo X del Estatuto:
«En el marco del procedimiento de movilidad, y por decisión de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, un funcionario destinado en un tercer país podrá volver a ser destinado temporalmente a la sede o a cualquier otro lugar de destino en la Unión conservando su puesto de trabajo […]. No obstante lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 1, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos podrá decidir, con arreglo a las disposiciones generales de ejecución, que el funcionario permanezca sometido, mientras dure este destino temporal, a determinadas disposiciones del presente Anexo, excepción hecha de sus artículos 5, 10 y 12.»
9        El artículo 5, apartado 2, de este anexo dispone:
«Las disposiciones de aplicación del apartado 1 serán fijadas, previo dictamen del Comité de personal, por la autoridad facultada para proceder a los nombramientos. […]»
10      Según el artículo 10 de dicho anexo:
«1.      En función del lugar de destino del funcionario, se fijará una [ICV], en un porcentaje de un importe de referencia. Dicho importe de referencia se compondrá del importe total del sueldo base así como de la indemnización por expatriación, de la asignación de cabeza de familia y de la indemnización por hijos a su cargo, una vez deducidas las retenciones obligatorias previstas por el presente Estatuto o por los Reglamentos adoptados para su aplicación.
Cuando el funcionario sea destinado a un Estado cuyas condiciones de vida puedan considerarse equivalentes a las habituales en la Unión Europea, no se abonará indemnización alguna de tal naturaleza.
Para los restantes lugares de destino, la [ICV] se fijará teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes parámetros:
–        condiciones sanitarias y hospitalarias,
–        condiciones de seguridad,
–        condiciones climáticas,
–        grado de aislamiento,
–        demás condiciones de vida locales.
La [ICV] que se establezca para cada uno de los lugares de destino se someterá a evaluación anual y, en su caso, a revisión por parte de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, previo dictamen del Comité del Personal.
[…]
3.      La autoridad facultada para proceder a los nombramientos decidirá las disposiciones concretas de aplicación del presente artículo.»
11      El artículo 15 del mismo anexo prevé:
«De acuerdo con las condiciones establecidas por la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, el funcionario se beneficiará de una asignación por escolaridad […]».
12      Con arreglo al artículo 21 del anexo X del Estatuto:
«Cuando un funcionario se vea obligado a cambiar de residencia para ajustarse a lo dispuesto en el artículo 20 del Estatuto […], la institución asumirá [determinados gastos], en las condiciones que fije la autoridad facultada para proceder a los nombramientos y en función de las condiciones de alojamiento […]».
13      El artículo 23, párrafo cuarto, del mencionado anexo tiene el siguiente tenor:
«La autoridad facultada para proceder a los nombramientos establecerá las normas concretas de aplicación del presente artículo. Esta indemnización de alojamiento no excederá en ningún caso los costes en los que incurra el funcionario.»
Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea
14      El artículo 10, apartado 5, del Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea, en su versión aplicable al litigio (en lo sucesivo, «ROA»), precisa que el título VIII ter del Estatuto se aplicará por analogía a los agentes temporales destinados en un país tercero.
15      El artículo 118 del ROA establece que el anexo X del Estatuto se aplicará por analogía a los agentes contractuales destinados en países terceros, sin perjuicio, en determinadas circunstancias, de lo dispuesto en el artículo 21 del referido anexo.
Decisiones del SEAE
16      La Decisión de la alta representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, de 17 de septiembre de 2013, relativa a la indemnización por condiciones de vida y a la indemnización complementaria previstas en el artículo 10 del anexo X del Estatuto [HR DEC(2013) 013] (en lo sucesivo, «Decisión de 17 de diciembre de 2013») hace referencia al Estatuto y al ROA, y en particular al mencionado artículo 10, e indica que ha sido adoptada previa consulta al comité de personal. De acuerdo con su único considerando, su objetivo es adoptar directrices internas relativas, en particular, a la ICV.
17      El artículo 1 de dicha Decisión dispone:
«Los parámetros fijados en el apartado 1 del artículo 10 del anexo X del Estatuto serán evaluados por la [autoridad facultada para proceder a los nombramientos], que podrá basarse, entre otras, en informaciones facilitadas por fuentes fiables de carácter internacional, públicas o privadas, por los Estados miembros, así como por las delegaciones de la Unión y los servicios de las instituciones y órganos de la Unión.»
18      A tenor del artículo 2, párrafo primero, de dicha Decisión:
«Previo dictamen de los comités de personal del SEAE y de la Comisión, la [autoridad facultada para proceder a los nombramientos] determinará los porcentajes de referencia de la [ICV] relativos a los diferentes lugares de destino. Estos porcentajes se dividen en ocho categorías […], dependiendo de los parámetros […]».
19      El artículo 7 de la misma Decisión enumera de manera ilustrativa los parámetros que se tienen en cuenta, entre otros, para fijar la ICV, que corresponden a los parámetros indicados en el artículo 10, apartado 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto. También prevé, en esencia, que, para precisar la metodología empleada, el SEAE adoptará directrices de acuerdo con los servicios responsables de la Comisión y previa consulta a un grupo técnico ad hoc que incluya miembros de la administración, así como representantes del SEAE y de la Comisión nombrados por el comité de personal de su institución.
20      El artículo 12 de la Decisión de 17 de diciembre de 2013 especifica que sus disposiciones se aplican por analogía a los agentes temporales y a los agentes contractuales y que entrará en vigor el 1 de enero de 2014.
21      El director general administrativo interino del SEAE adoptó la Decisión EEAS DEC(2014) 049, de 3 de diciembre de 2014, sobre las directrices por las que se establece el método para fijar, entre otras, las ICV (en lo sucesivo, «Decisión de 3 de diciembre de 2014»), sobre la base de la Decisión de 17 de diciembre de 2013, concretamente de sus artículos 2 y 7, así como del anexo X del Estatuto, en particular sus artículos 8 y 10, y previa consulta al comité de personal del SEAE y al comité de personal de la Comisión.
22      La Decisión controvertida menciona concretamente las Decisiones de 17 de diciembre de 2013 y de 3 de diciembre de 2014 y afirma que fue adoptada previo dictamen del comité de personal del SEAE y el Comité Central de Personal —Sección Exterior de la Unión— de la Comisión. El primer considerando de dicha Decisión establece, en particular, que «la revisión y, en su caso, el ajuste anual de la [ICV] tendrá lugar con carácter anual y abarcará todos los lugares de destino a fin de tener en cuenta los cambios de contexto» y que dicho ejercicio «incluirá un análisis de las condiciones de vida habituales en los lugares de destino, con el fin de determinar si son o siguen siendo equivalentes a las habituales en la Unión».
23      En virtud de esta Decisión, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos y la autoridad facultada para celebrar los contratos de trabajo llevaron a cabo la revisión anual de la ICV para 2016. Habida cuenta de las recomendaciones del grupo técnico, redujo, entre otros, con efectos a partir del 1 de enero de 2016, el porcentaje de la ICV abonado al personal destinado en Etiopía, que pasó del 30 al 25 %.
Antecedentes del litigio
24      Los demandantes en primera instancia, el Sr. Rubén Alba Aguilera y otros, son funcionarios o agentes temporales o contractuales de la Unión que estaban destinados en Etiopía cuando se adoptó la Decisión controvertida. Al haber reducido esta el porcentaje de la ICV abonada al personal de la Unión destinado en dicho país, entre el 13 y el 18 de julio de 2016 el Sr. Alba Aguilera y otros presentaron, con arreglo al artículo 90, apartado 2, del Estatuto, sendas reclamaciones contra la Decisión controvertida ante la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN») o ante la autoridad facultada para celebrar los contratos de trabajo mediante las que impugnaban dicha reducción.
25      Mediante resolución única de 9 de noviembre de 2016, las mencionadas reclamaciones fueron desestimadas.
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
26      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 20 de febrero de 2017, el Sr. Alba Aguilera y otros interpusieron un recurso en el que solicitaban la anulación de la Decisión controvertida en la medida en que reduce, a partir del 1 de enero de 2016, la ICV abonada al personal de la Unión destinado en Etiopía del 30 al 25 % del importe de referencia, la condena del SEAE al pago de una suma a tanto alzado, que el Tribunal General debía determinar ex aequo et bono, en concepto del daño moral sufrido, y la condena en costas al SEAE.
27      En apoyo de sus pretensiones de anulación, el Sr. Alba Aguilera y otros formularon tres motivos. El primer motivo se basaba en el incumplimiento de la obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación del anexo X del Estatuto; el segundo, en la infracción del artículo 10 del anexo X del Estatuto, en la medida en que el método utilizado por el SEAE en la Decisión de 3 de diciembre de 2014 para fijar el importe de la ICV en un lugar de destino tiene en cuenta la «coherencia regional»; y, el tercero, en la existencia de errores manifiestos de apreciación de los criterios enunciados en el artículo 10 del anexo X del Estatuto al fijar la ICV de que se trata.
28      Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General estimó el primer motivo invocado ante él, anuló la Decisión controvertida en la medida solicitada, desestimó las pretensiones de indemnización que se le habían formulado y condenó en costas al SEAE.
Pretensiones de las partes ante el Tribunal de Justicia
29      El SEAE solicita al Tribunal de Justicia que:
–        Anule la sentencia recurrida.
–        Estime las pretensiones que formuló en primera instancia.
–        Condene en costas al Sr. Alba Aguilera y otros.
30      El Sr. Alba Aguilera y otros solicitan al Tribunal de Justicia que:
–        Con carácter principal, desestime el recurso de casación y condene en costas al SEAE.
–        Con carácter subsidiario, si se estima el recurso de casación, devuelva el asunto al Tribunal General.
Sobre el recurso de casación
31      En apoyo de su recurso de casación, el SEAE invoca dos motivos. El primero se basa en la existencia de un error de Derecho en la interpretación del artículo 1 del anexo X del Estatuto, en la medida en que se declaró que la obligación que contiene ese artículo de adoptar disposiciones generales de aplicación con arreglo al artículo 110 del Estatuto equivale a una obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación para el conjunto de dicho anexo. El segundo se basa en la existencia de un error de Derecho en la interpretación del artículo 10 de dicho anexo, en la medida en que la sentencia recurrida afirma que constituye una disposición que carece hasta tal punto de claridad y precisión que puede ser objeto de aplicación arbitraria, lo que hace necesaria la adopción de disposiciones generales de aplicación.
32      A este respecto, procede señalar con carácter preliminar que, mediante estos motivos, el SEAE solo impugna los fundamentos de Derecho de la sentencia recurrida mediante los que el Tribunal General estimó la pretensión de anulación parcial de la Decisión controvertida, sin impugnar no obstante los fundamentos de Derecho de dicha sentencia mediante los que el Tribunal General desestimó las pretensiones de indemnización que se le habían formulado. En estas circunstancias, mediante su recurso de casación el SEAE no solicita que se anule la sentencia recurrida en su totalidad, sino únicamente en tanto en cuanto, mediante ella, el Tribunal General anuló la Decisión controvertida en la medida en que se le solicitaba y, por consiguiente, condenó en costas al SEAE.
Sobre el primer motivo de casación
Alegaciones de las partes
33      El SEAE alega que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho cuando interpretó el artículo 1 del anexo X del Estatuto, al declarar, en los apartados 30 y 31 de la sentencia recurrida, que la obligación, prevista en el artículo 1, párrafo tercero, de ese anexo, de adoptar disposiciones generales de aplicación de conformidad con el artículo 110 del Estatuto equivale a la obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación para el conjunto del mencionado anexo debido a que dicho artículo 1 figura entre sus disposiciones generales.
34      Sostiene que el alcance del artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto depende de que en sus disposiciones se prevean o no procedimientos específicos de aplicación de las disposiciones de dicho anexo y, a falta de tales previsiones, del grado de precisión de dichas disposiciones o de la necesidad de que vayan acompañadas y desarrolladas por disposiciones generales de aplicación. A su juicio, la postura del Tribunal General tiene por efecto modificar los procedimientos establecidos por dicho anexo para adoptar determinadas disposiciones de aplicación, privar de sentido las disposiciones de ese anexo que son autosuficientes y concederles por vía judicial un carácter incompleto que no tienen necesariamente.
35      Asevera el SEAE que un examen del anexo X del Estatuto demuestra que solo su artículo 3 prevé expresamente que la AFPN puede decidir «con arreglo a las disposiciones generales de aplicación». El artículo 10 de este anexo utiliza una terminología distinta, de lo que se desprende que el legislador de la Unión no tenía la intención de exigir un procedimiento idéntico. Su apartado 1, párrafo cuarto, prevé que la ICV será objeto anualmente de evaluación y, en su caso, de revisión «por parte de la [AFPN], previo dictamen del Comité del Personal» y su apartado 3 dispone que la AFPN «decidirá las disposiciones concretas de aplicación» de dicho artículo 10. Arguye que las decisiones de 17 de diciembre de 2013 y de 3 de diciembre de 2014 se adoptaron desde esta perspectiva, tras consultar respectivamente, en lo tocante a la primera, al comité de personal y, por lo que respecta a la segunda, a los comités de personal del SEAE y de la Comisión.
36      El SEAE afirma que un análisis global del anexo X del Estatuto demuestra que este recoge distintos tipos de decisiones y diferentes procedimientos de adopción de medidas de aplicación, a saber: los que constituyen disposiciones generales de aplicación, que requieren una consulta al comité de personal y el dictamen del Comité del Estatuto; los que constituyen disposiciones concretas de aplicación que debe adoptar la AFPN previo dictamen del comité de personal y los que constituyen disposiciones o condiciones que la AFPN ha de fijar sin estar obligada a consultar al comité de personal. Si la intención del legislador de la Unión hubiera sido que la obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación fuera aplicable al conjunto de las disposiciones del anexo X del Estatuto, lo habría indicado expresamente, habría adoptado una terminología uniforme en el conjunto de dicho anexo y no habría previsto procedimientos específicos y distintos para algunas de sus disposiciones.
37      En opinión del SEAE, la interpretación efectuada por el Tribunal General tiene como consecuencia paradójica que la aplicación de los artículos 2, 5 y 10 del anexo X del Estatuto implica, en un primer momento, adoptar disposiciones generales de aplicación, que requieren la consulta al comité de personal, y, posteriormente, solicitar de nuevo el dictamen de ese comité para tomar determinadas medidas de aplicación. De este modo, se solicita a dicho comité que se pronuncie en dos ocasiones sobre la misma materia. Esta no puede haber sido la intención del legislador de la Unión. Además, tal interpretación priva de cualquier efecto útil a las demás disposiciones de dicho anexo, en las que el legislador de la Unión ha previsto claramente mecanismos distintos de la adopción de disposiciones generales de aplicación.
38      El SEAE alega que la única interpretación posible del artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto es que, cuando una disposición pertinente de dicho anexo requiera la adopción de disposiciones generales de aplicación, estas se adopten conforme al procedimiento establecido en el artículo 110 del Estatuto.
39      Por otra parte, el SEAE sostiene que el primer motivo ni modifica el objeto del litigio planteado ante el Tribunal General ni constituye un motivo nuevo y, por consiguiente, es admisible. Las partes debatieron el alcance de la obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación en el marco del primer motivo formulado por las partes demandantes en primera instancia, quienes, por otro lado, en su condición de tales, determinaron el objeto del litigio. El SEAE añade que, en cualquier caso, aun suponiendo que el primer motivo del recurso de casación deba considerarse nuevo, no puede privársele del derecho a cuestionar el razonamiento en virtud del cual el Tribunal General declaró que las disposiciones generales de aplicación son necesarias para todo el anexo X del Estatuto, ya que este razonamiento se reveló por primera vez en la sentencia recurrida.
40      El Sr. Alba Aguilera y otros sostienen, con carácter principal, que el primer motivo es inadmisible. Aducen que la obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación del artículo 10 del anexo X del Estatuto, recordada por el Tribunal General en los apartados 30 a 33 de la sentencia recurrida, se basa en una reiterada jurisprudencia que no fue cuestionada por el SEAE en primera instancia, como se desprende del apartado 25 de la sentencia recurrida y del apartado 16 del escrito de contestación presentado por el SEAE ante el Tribunal General. Sostienen que el apartado 27 de la sentencia recurrida demuestra que el SEAE únicamente invocó que las Decisiones de 17 de diciembre de 2013 y de 3 de diciembre de 2014 constituían disposiciones generales de aplicación del artículo 10 de dicho anexo o, cuando menos, podían asimilarse a ellas. No obstante, el Tribunal General declaró que dicha asimilación no era posible porque el SEAE no había recabado el dictamen del Comité del Estatuto con arreglo al artículo 110 del Estatuto, lo que el SEAE no impugna en el presente recurso de casación. Añaden que el SEAE no alega que, en el apartado 25 de la sentencia impugnada, el Tribunal General haya desnaturalizado su argumentación.
41      Según el Sr. Alba Aguilera y otros, de este modo, el SEAE discute, por primera vez, ante el Tribunal de Justicia que estuviera obligado a adoptar disposiciones generales de aplicación del artículo 10 del anexo X del Estatuto en ejecución del artículo 1, párrafo tercero, de este. Pues bien, el SEAE no está autorizado a modificar el objeto del litigio so pena de plantear al Tribunal de Justicia un litigio más extenso que aquel del que conoció el Tribunal General. Además, no se trata de un elemento que haya aparecido por primera vez en la sentencia recurrida, dado que el Tribunal de la Función Pública impuso esta obligación en la sentencia de 25 de septiembre de 2014, Osorio y otros/SEAE (F‑101/13, EU:F:2014:223), confirmada en la sentencia de 17 de marzo de 2016, Vanhalewyn/SEAE (T‑792/14 P, EU:T:2016:156). A mayor abundamiento, durante la fase administrativa previa se puso de manifiesto que el SEAE no había ejecutado estas sentencias adoptando disposiciones generales de aplicación antes de tomar una decisión por la que se fijaba el importe de la ICV de que se trata. Así pues, la sentencia recurrida no «reveló» nada.
42      En opinión del Sr. Alba Aguilera y otros, en cualquier caso el primer motivo carece de fundamento. El artículo 1 del anexo X del Estatuto está comprendido en el capítulo de este relativo a las disposiciones generales, y el tercer párrafo de dicho artículo está redactado en términos generales. De ello se desprende que el legislador de la Unión impone la adopción de disposiciones generales de aplicación para el conjunto de dicho anexo. Por lo tanto, dicho artículo 1, párrafo tercero, se opone a que el SEAE reduzca el importe de la ICV percibido por las partes demandantes en primera instancia sin haber adoptado previamente disposiciones generales de aplicación que regulen la aplicación del artículo 10 de dicho anexo, como declaró acertadamente el Tribunal General en la sentencia recurrida.
43      Aducen que la alegación que el SEAE basa en que el legislador de la Unión ha precisado a veces que la adopción de disposiciones generales de aplicación era necesaria para una disposición específicamente identificada no puede fundamentar su postura. En efecto, si el legislador de la Unión hubiera pretendido realmente limitar la obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación del anexo X del Estatuto a determinadas disposiciones de dicho anexo, lo habría precisado.
44      Sostienen que las demás alegaciones formuladas por el SEAE tampoco pueden acogerse. En primer lugar, el hecho de que el artículo 3 del anexo X del Estatuto prevea específicamente la adopción de disposiciones generales de aplicación de dicho artículo carece de pertinencia, como ya declaró el Tribunal de la Función Pública en los apartados 24 y 25 de la sentencia de 25 de septiembre de 2014, Osorio y otros/SEAE (F‑101/13, EU:F:2014:223). En efecto, al estar previsto el artículo 3 del anexo X del Estatuto como excepción a lo dispuesto en el artículo 1, párrafo primero, de dicho anexo, que se refiere a las disposiciones de este, las disposiciones generales de aplicación que menciona el citado artículo 3 no pueden remitirse a las disposiciones generales de aplicación previstas en ese artículo 1, párrafo tercero, ni, en consecuencia, obstaculizar la obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación del anexo X del Estatuto en su conjunto, derivada del citado artículo 1, párrafo tercero. En segundo lugar, el hecho de que el artículo 10 del mencionado anexo imponga adoptar «disposiciones de aplicación» de este artículo no impide que tengan la forma de disposiciones generales de aplicación en el sentido del artículo 110 del Estatuto, como también declaró el Tribunal de la Función Pública en el apartado 26 de la citada sentencia. En tercer lugar, afirman que no es paradójico prever a la vez la adopción de disposiciones generales de aplicación del conjunto de dicho anexo y, además, recabar el dictamen del comité de personal antes de proceder a la revisión anual del importe de la ICV en cada lugar de destino.
Apreciación del Tribunal de Justicia
–       Sobre la admisibilidad
45      Comoquiera que el Sr. Alba Aguilera y otros impugnan la admisibilidad del primer motivo por ser nuevo y modificar el objeto del litigio ante el Tribunal General, que no versó sobre si el SEAE estaba obligado a adoptar disposiciones generales de aplicación del artículo 10 del anexo X del Estatuto en ejecución del artículo 1, párrafo tercero, de este, sino únicamente sobre si el SEAE había cumplido esta obligación y si las Decisiones de 17 de diciembre de 2013 y de 3 de diciembre de 2014 constituían tales disposiciones generales de aplicación o podían asimilarse a ellas, procede recordar que, en el marco de un recurso de casación, la competencia del Tribunal de Justicia está limitada a la apreciación de la solución jurídica que se ha dado a los motivos y a las alegaciones objeto de debate ante los primeros jueces. Por consiguiente, una parte no puede invocar por primera vez ante el Tribunal de Justicia un motivo que habría podido invocar ante el Tribunal General, pero que no ha invocado, puesto que ello equivaldría a permitirle plantear al Tribunal de Justicia, cuya competencia en materia de recurso de casación es limitada, un litigio más extenso que aquel del que conoció el Tribunal General (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de junio de 1994, Comisión/Brazzelli Lualdi y otros, C‑136/92 P, EU:C:1994:211, apartado 59, y de 18 de febrero de 2016, Consejo/Bank Mellat, C‑176/13 P, EU:C:2016:96, apartado 116 y jurisprudencia citada).
46      En el caso de autos, es cierto que el Tribunal General indicó que «el SEAE no discute que de la sentencia de 17 de marzo [de] 2016, Vanhalewyn/SEAE (T‑792/14 P, EU:T:2016:156) se deduce que estaba obligado a adoptar disposiciones generales de aplicación del artículo 10 del anexo X del Estatuto, ya que la obligación que resulta del artículo 1, párrafo tercero, del mencionado anexo incluye también las disposiciones que regulan la ICV». Además, como señalan el Sr. Alba Aguilera y otros, el SEAE no afirma que, en ese apartado, el Tribunal General haya desnaturalizado su argumentación.
47      No obstante, por una parte, de los apartados 26 y 27 de la sentencia recurrida se desprende que, ante el Tribunal General, el SEAE impugnaba, en esencia, que la sentencia de 17 de marzo de 2016, Vanhalewyn/SEAE (T‑792/14 P, EU:T:2016:156), fuera aplicable al caso de autos. Pues bien, ello no impide que dicha parte discuta, en el marco del presente recurso de casación, la interpretación de esas disposiciones del anexo X del Estatuto que hizo el Tribunal General en la sentencia recurrida basándose, concretamente, en aquella sentencia.
48      Por otra parte, en el apartado 26 de su demanda ante el Tribunal General, el Sr. Alba Aguilera y otros habían alegado, en apoyo de su primer motivo, que «el artículo [1], párrafo tercero, del anexo X del Estatuto establece expresamente la obligación de la institución de que se trate de adoptar disposiciones generales de aplicación relativas al conjunto del anexo X del Estatuto», subrayando además la expresión «conjunto del anexo X del Estatuto». Reiteraron esta argumentación en el apartado 33 de dicha demanda, a tenor del cual «nada puede justificar el retraso del SEAE en cumplir su obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación del anexo X del Estatuto en su conjunto».
49      El Tribunal General retomó esta argumentación en el apartado 24 de la sentencia recurrida, en el que expuso que «[las partes demandantes en primera instancia] arguyen que el SEAE no puede invocar que la sentencia de 17 de marzo de 2016, Vanhalewyn/SEAE (T‑792/14 P, EU:T:2016:156), se dictó […] poco más de un mes antes de la adopción de la Decisión [controvertida], dado que […] en todo caso, la obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación del anexo X del Estatuto figura en el artículo 1».
50      Pues bien, en el sistema de control judicial de la legalidad ante el juez de la Unión, son las partes quienes tienen la iniciativa del proceso y quienes delimitan el objeto del litigio (sentencia de 14 de noviembre de 2017, British Airways/Comisión, C‑122/16 P, EU:C:2017:861, apartado 87). Por lo tanto, el Sr. Alba Aguilera y otros no pueden alegar útilmente que, mediante el primer motivo, el SEAE somete al Tribunal de Justicia un litigio más amplio que el que presentaron ante el Tribunal General.
51      Además, en el apartado 30 de la sentencia recurrida, al que se refiere el primer motivo, el Tribunal General declaró que, «aunque el artículo 10 del anexo X del Estatuto, fundamento legal de la Decisión [controvertida], no contiene ninguna estipulación expresa que prevea la adopción de disposiciones generales de aplicación, el artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto, que está incluido en el capítulo primero del anexo, que recoge las “Disposiciones generales” de las disposiciones particulares y excepcionales aplicables a los funcionarios destinados en un país tercero, establece claramente esa obligación».
52      A partir de ello, en el apartado 31 de esa sentencia, al que se refiere también el primer motivo, el Tribunal General dedujo que «las disposiciones del artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto son de alcance general y las disposiciones generales de aplicación cuya adopción prevé se refieren a todo el anexo X del Estatuto, incluidas las disposiciones que regulan la concesión de la ICV, prevista en el artículo 10 del anexo X del Estatuto». En el mismo apartado, añadió que «en consecuencia, con arreglo al artículo 1, párrafo tercero, de dicho anexo X del Estatuto, una institución de la Unión que aplica estas disposiciones tiene la obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación del artículo 10 del anexo X», y en el apartado 42 de dicha sentencia el Tribunal General recordó de nuevo esta «obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación del conjunto del anexo X del Estatuto».
53      Además, de una lectura de conjunto de esa misma sentencia se desprende que el Tribunal General acogió el primer motivo invocado ante él basándose principalmente en esta interpretación del artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto.
54      Pues bien, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que un recurrente puede interponer un recurso de casación alegando motivos derivados de la propia sentencia recurrida y por los que se pretenda criticar sus fundamentos jurídicos (sentencias de 29 de noviembre de 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall y otros/Comisión, C‑176/06 P, no publicada, EU:C:2007:730, apartado 17, y de 6 de septiembre de 2018, República Checa/Comisión, C‑4/17 P, EU:C:2018:678, apartado 24).
55      De lo anterior se deduce que el primer motivo es admisible.
–       Sobre el fondo
56      En virtud del artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto, «las disposiciones generales de aplicación serán aprobadas de conformidad con el artículo 110 del Estatuto». Dicho artículo 110 establece, en su apartado 1, que «las disposiciones generales para la aplicación del presente Estatuto serán adoptadas por la [AFPN] de cada institución, previa consulta al Comité de personal y al Comité del Estatuto».
57      Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recordada, en esencia, por el Tribunal General en el apartado 28 de la sentencia recurrida, la expresión «disposiciones generales de aplicación» que figura en el artículo 110, apartado 1, del Estatuto se refiere, en primer lugar, a las disposiciones generales de aplicación expresamente previstas por determinadas disposiciones especiales del Estatuto. A falta de estipulación expresa, la obligación de adoptar normas de aplicación sometidas a los requisitos formales de esa disposición solo puede admitirse en casos excepcionales, a saber, cuando las disposiciones del Estatuto carezcan hasta tal punto de claridad y precisión que no puedan ser objeto de una aplicación que no sea arbitraria (sentencia de 8 de julio de 1965, Willame/Comisión, 110/63, EU:C:1965:71, pág. 815).
58      En el caso de autos, como ya se ha expuesto en los apartados 51 y 52 de la presente sentencia, en los apartados 30 y 31 de la sentencia recurrida el Tribunal General declaró, en esencia, que el artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto constituye una disposición que establece una obligación expresa de adoptar disposiciones generales de aplicación para el conjunto de las disposiciones del anexo X del Estatuto, incluido su artículo 10, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado anterior de la presente sentencia, y, por tanto, que dicho artículo 1, párrafo tercero, imponía la adopción de disposiciones generales de aplicación del mencionado artículo 10 según el procedimiento previsto en el artículo 110 del Estatuto con carácter previo a la adopción de una decisión de revisión del importe de la ICV aplicable a los funcionarios y agentes de la Unión destinados en países terceros.
59      Como señaló el SEAE y como se desprende de esos apartados de la sentencia recurrida, el Tribunal General se basó, a este respecto, en el hecho de que el artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto forma parte de las disposiciones generales de este.
60      Sin embargo, de esta circunstancia no puede deducirse que la mencionada disposición tenga el alcance que el Tribunal General le ha atribuido.
61      En efecto, procede señalar que el artículo 3 de dicho anexo también hace referencia, de manera específica, a la adopción de disposiciones generales de aplicación, mientras que el artículo 10, apartado 3, de este se limita a establecer que la AFPN decidirá las disposiciones concretas de aplicación de dicho artículo 10 y que el apartado 1, párrafo cuarto, del mismo artículo 10 dispone que, previo dictamen del comité de personal, la AFPN evaluará anualmente y, en su caso, revisará la ICV fijada para cada lugar de destino. De manera similar, el artículo 2 del anexo X del Estatuto precisa que la AFPN determinará las modalidades del procedimiento de movilidad previo dictamen del comité de personal, el artículo 5, apartado 2, del mismo anexo indica que la AFPN fijará las normas de desarrollo de su apartado 1 previo dictamen del comité de personal y el artículo 23, párrafo cuarto, de dicho anexo dispone que la AFPN establecerá las normas concretas de aplicación de este artículo. Los artículos 15 y 21 de este anexo prevén que las prestaciones que regulan se concederán al personal afectado en las condiciones fijadas por la AFPN.
62      Así pues, de la lectura conjunta de estas disposiciones se desprende que el anexo X del Estatuto hace referencia a la adopción no solo de disposiciones generales de aplicación, sino también de «normas concretas de aplicación», o incluso de otros tipos de actos, respecto de los cuales se precisa a veces que solo pueden adoptarse previo dictamen del comité de personal. Pues bien, el tenor del artículo 110 del Estatuto, en particular de sus apartados 2, párrafo primero, 3 y 4, pone de manifiesto que las «disposiciones generales de aplicación» a que se refiere el apartado 1 de dicho artículo, cuya adopción requiere que la AFPN de cada institución consulte al comité de personal y recabe el dictamen del Comité del Estatuto, constituyen una categoría particular de normas de aplicación del Estatuto, distinta de las normas adoptadas de común acuerdo entre las instituciones y también distinta de las demás normas o disposiciones de aplicación de este.
63      De ello se desprende que el sistema establecido por las distintas disposiciones del Estatuto y de su anexo X prevé que las disposiciones generales de aplicación deben distinguirse de las demás normas de ejecución del Estatuto, como las normas de aplicación previstas en el artículo 10, apartado 3, de dicho anexo.
64      Además, procede señalar que, a la luz de la exigencia establecida en el artículo 110, apartado 1, del Estatuto, según la cual las disposiciones generales de aplicación solo pueden adoptarse tras consultar al comité de personal y recabar el dictamen del Comité del Estatuto, la interpretación del artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto realizada por el Tribunal General da lugar a una duplicación de requisitos procedimentales que persiguen idéntica finalidad.
65      Así pues, esa interpretación priva de al menos una parte de su efecto útil al artículo 10, apartado 3, del anexo X del Estatuto, ya que esta última disposición establece menores requisitos procedimentales para la adopción de las normas de desarrollo de dicho artículo que los resultantes del artículo 110, apartado 1, del Estatuto, como señaló, en esencia, el Abogado General en los puntos 41 y 42 de sus conclusiones.
66      Del mismo modo, la interpretación adoptada por el Tribunal General menoscaba el efecto útil de las demás disposiciones de este anexo para las que el legislador de la Unión ha previsto seguir un procedimiento particular de adopción de normas de ejecución distinto del indicado en el artículo 110, apartado 1, del Estatuto.
67      En cambio, los elementos señalados en los apartados 61 a 66 de la presente sentencia pretenden demostrar que el artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto debe interpretarse en el sentido de que, cuando la adopción de disposiciones generales de aplicación de una disposición de dicho anexo se impone de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 57 de la presente sentencia, dicho artículo 1, párrafo tercero, precisa el procedimiento que debe seguirse para su adopción, a saber, el establecido en el artículo 110 del Estatuto.
68      En este sentido, procede recordar, en primer lugar, que el artículo 3 del anexo X del Estatuto establece que, «con arreglo a las disposiciones generales de [aplicación]», la AFPN puede decidir que, no obstante lo dispuesto en el artículo 1, párrafo primero, de dicho anexo, el funcionario destinado en un tercer país que sea trasladado temporalmente con su puesto de trabajo a la sede o a otro lugar de destino en la Unión quede sujeto, durante ese destino temporal, a determinadas disposiciones de dicho anexo.
69      Pues bien, si, como declaró el Tribunal General en la sentencia recurrida, la obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación para el conjunto de las disposiciones del anexo X del Estatuto ya resultara de su artículo 1, apartado 3, habría sido inútil incluir esta precisión expresa en dicho artículo 3. A este respecto, la interpretación del citado artículo 3 efectuada por el Sr. Alba Aguilera y otros, expuesta en el apartado 44 de la presente sentencia, no puede acogerse. Es cierto que la última frase del mismo artículo 3 introduce una excepción al artículo 1, párrafo primero, de dicho anexo. No obstante, en dicho artículo 1, párrafo primero, se estipula que el citado anexo establece las disposiciones particulares y excepcionales aplicables a los funcionarios de la Unión destinados en un país tercero. Así pues, delimita el ámbito de aplicación ratione personae del mismo anexo.
70      Por consiguiente, esta excepción no tiene por objeto derogar las «disposiciones» del anexo X del Estatuto, incluido su artículo 1, párrafo tercero, lo que tendría por efecto excluir el artículo 3 de dicho anexo de lo dispuesto en el artículo 1, párrafo tercero, del mismo anexo, como sostienen, sino únicamente permitir a la AFPN ampliar, en determinadas circunstancias, el ámbito de aplicación ratione personae de dicho anexo más allá del ámbito de aplicación, que define, exclusivamente, su artículo 1, apartado 1.
71      A continuación, es importante señalar, como hizo el Abogado General en los puntos 48 a 54 de sus conclusiones, que el hecho de que el alcance del artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto se limite a la remisión procedimental no priva a esta disposición de su eficacia. En particular, por una parte, sigue siendo útil en cualquier caso por lo que respecta al artículo 3 de ese anexo. Por otra parte, dicha remisión es también pertinente para el supuesto de que se compruebe que una de las disposiciones del citado anexo carece hasta tal punto de claridad y precisión que no pueda ser objeto de una aplicación que no sea arbitraria y que, en consecuencia, se impone la adopción de disposiciones generales de aplicación de esta disposición.
72      Por último, los trabajos preparatorios que condujeron a la inserción del anexo X en el Estatuto confirman que el artículo 1, párrafo tercero, de ese anexo solo constituye una remisión procedimental destinada a precisar la metodología según la cual deben adoptarse las eventuales disposiciones generales de aplicación.
73      Inicialmente, la propuesta de Reglamento (CEE) del Consejo por el que se establecen disposiciones específicas y derogatorias aplicables a los funcionarios de las Comunidades Europeas destinados a un Estado que no forme parte de las Comunidades Europeas [COM (86) 83 final] (DO 1986, C 74, p. 11), presentada por la Comisión al Consejo el 6 de marzo de 1986, contenía, en su artículo 1, un párrafo único, que actualmente corresponde, en esencia, al artículo 1, párrafo primero, del anexo X del Estatuto, y varias disposiciones de dicha propuesta preveían expresamente la adopción de disposiciones generales de aplicación. Este fue el caso, en particular, de su artículo 3, que corresponde en esencia al artículo 3 del anexo X del Estatuto, y también del artículo 10, que, al igual que el artículo 10 del Anexo X del Estatuto, trataba de la ICV. Así, esta propuesta de artículo 10 preveía que «las disposiciones generales de ejecución mencionadas en [dicho artículo y con arreglo a las cuales debía fijarse la ICV definirán] los parámetros utilizados para determinar el porcentaje de la indemnización, así como la lista de los lugares y los índices correspondientes por los que se conceda tal indemnización».
74      Sin embargo, la resolución que puso fin al procedimiento de consulta al Parlamento Europeo sobre la propuesta de Reglamento mencionada en el apartado anterior, de 12 de septiembre de 1986 (doc. A2‑83/86), adjunta al acta de la sesión del viernes 12 de septiembre de 1986 (DO 1986, C 255, pp. 213 y 245), y el texto modificado propuesto en este marco por el Parlamento demuestran que esta última institución propuso que se incluyera la precisión que constituye actualmente el artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto, modificación que, a su juicio, era necesaria «para […] especificar cómo se adoptarán las disposiciones de ejecución».
75      Al presentar al Consejo, el 23 de octubre de 1986, una propuesta modificada de Reglamento del Consejo por el que se establecen disposiciones específicas y derogatorias aplicables a los funcionarios de las Comunidades Europeas destinados a un Estado que no forme parte de las Comunidades Europeas [COM (86) 565 final] (DO 1986, C 284, p. 8), que reproducía esencialmente esta propuesta del Parlamento, la Comisión dio curso a las modificaciones propuestas por este.
76      Pues bien, en la versión de ese Reglamento finalmente adoptada por el Consejo, a saber, el Reglamento (Euratom, CECA, CEE) n.o 3019/87 del Consejo, de 5 de octubre de 1987, por el que se establecen disposiciones particulares y excepcionales aplicables a los funcionarios de las Comunidades Europeas destinados en un país tercero (DO 1987, L 286, p. 3), mediante el cual se añadió al Estatuto el anexo X, en su versión resultante de dicho Reglamento, por una parte, la propuesta del Parlamento que figura actualmente en el artículo 1, párrafo tercero, de dicho anexo se mantuvo empleando el tenor propuesto por dicha institución. Por otra, se suprimieron todas las referencias a la adopción de las disposiciones generales de aplicación en el artículo 10 de dicho anexo; sin embargo, el artículo 10 del anexo X del Estatuto, en la versión resultante de la propuesta modificada de Reglamento mencionada en el apartado anterior, se volvió a redactar y se introdujeron precisiones para que contuviera tanto la lista de parámetros que se tienen en cuenta para fijar la ICV como los coeficientes asignados a dichos parámetros, su valor y la escala según la cual se fijó la indemnización, como porcentaje del importe de referencia, que va desde el 10 % cuando el valor total de los distintos parámetros era cero hasta el 35 % cuando dicho valor era superior a ocho. También estaba previsto, al igual que en la versión de esta disposición actualmente en vigor, que la ICV fijada para cada lugar de destino fuera objeto anualmente de evaluación y, en su caso, de revisión por parte de la AFPN, previo dictamen del comité de personal.
77      Así pues, de los trabajos preparatorios que condujeron a la inclusión del anexo X en el Estatuto se desprende claramente, por un lado, que la disposición que figura actualmente en el artículo 1, párrafo tercero, de este, inalterada desde el Reglamento n.o 3019/87, fue introducida con el único objetivo de precisar el procedimiento que ha de seguirse cuando deben adoptarse disposiciones generales de aplicación de ese anexo y, por otro lado, que el legislador de la Unión pretendió claramente excluir que fuera necesario adoptar disposiciones generales de aplicación en lo que tocante, en particular, al artículo 10 de dicho anexo.
78      A este respecto, cabe señalar también que, hasta la adopción del Reglamento (UE, Euratom) n.o 1023/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, por el que se modifican el Estatuto y el ROA (DO 2013, L 287, p. 15), el artículo 10 del anexo X del Estatuto, en la versión resultante del Reglamento n.o 3019/87, permaneció esencialmente sin cambios. Sin embargo, en virtud del artículo 1, punto 70, letra e), del Reglamento n.o 1023/2013, fue sustituido, a partir del 1 de enero de 2014, por su versión actualmente en vigor, según el considerando 27 de dicho Reglamento, con el fin de «modernizar las condiciones de trabajo del personal empleado en terceros países y hacerlas más rentables, de modo que genere ahorros […] y [se prevea] la posibilidad de incluir un abanico más amplio de parámetros para fijar la indemnización por condiciones de vida, sin que ello afecte al objetivo general de generar ahorros de costes».
79      A tal efecto, se simplificó el artículo 10 del anexo X del Estatuto, en su versión resultante del Reglamento n.o 3019/87. En esencia, la lista de los parámetros que debían tenerse en cuenta para fijar la ICV se hizo ilustrativa, se suprimieron las precisiones relativas a los coeficientes, a los valores de esos parámetros y a los porcentajes del importe de referencia y se añadió el apartado 3, según el cual la AFPN establecerá las disposiciones concretas de aplicación de dicho artículo.
80      Además, esta sustitución del artículo 10 del anexo X del Estatuto entró en vigor el mismo día que la sustitución del artículo 110 del Estatuto, efectuada por el artículo 1, punto 59, del Reglamento n.o 1023/2013, cuya nueva versión precisa los diferentes tipos de normas de aplicación del Estatuto que pueden adoptarse.
81      Así pues, también se desprende claramente de esta última evolución legislativa que, si el legislador de la Unión hubiera pretendido imponer la adopción de disposiciones generales de aplicación, y no de disposiciones concretas de aplicación, del artículo 10 del anexo X del Estatuto al simplificar el contenido de esta disposición, lo habría indicado expresamente.
82      Por tanto, debe desestimarse la alegación formulada por el Sr. Alba Aguilera y otros en apoyo de la sentencia recurrida, expuesta en los apartados 42 a 44 de la presente sentencia, ya que está en contradicción directa con la intención del legislador de la Unión.
83      De todas las consideraciones anteriores resulta que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al declarar, en los apartados 30 y 31 de la sentencia recurrida, que el artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto es una disposición que establece una obligación expresa de adoptar disposiciones generales de aplicación para todo ese anexo y al deducir que el SEAE estaba obligado a adoptar disposiciones generales de aplicación del artículo 10 de dicho anexo antes de poder adoptar legalmente la Decisión controvertida.
84      Por consiguiente, el primer motivo es fundado. No obstante, en la medida en que, conforme a la jurisprudencia recordada en el apartado 57 de la presente sentencia, puede admitirse que existe obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación en el sentido del artículo 110 del Estatuto, a falta de disposición expresa en este sentido, cuando la disposición en cuestión del Estatuto carezca hasta tal punto de claridad y precisión que no pueda ser objeto de una aplicación que no sea arbitraria, y en la medida en que, mediante el segundo motivo, el SEAE sostiene que, en la sentencia recurrida, el Tribunal General también declaró que el artículo 10 del anexo X del Estatuto cumplía este requisito, incurriendo así en un segundo error de Derecho, procede examinar el segundo motivo de casación antes de determinar si la sentencia recurrida ha de anularse en la medida solicitada.
Sobre el segundo motivo de casación
Alegaciones de las partes
85      El SEAE, remitiéndose a los apartados 28, 29 y 38 de la sentencia recurrida, alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que el artículo 10 del anexo X del Estatuto es una disposición que requería la adopción de disposiciones generales de aplicación, en el sentido de que carece hasta tal punto de claridad y precisión que no puede ser objeto de una aplicación que no sea arbitraria. A su juicio, en el marco de la adopción de las disposiciones concretas de aplicación relativas a la ICV, el artículo 10, apartado 1, párrafo cuarto, de ese anexo exige explícitamente que se recabe el dictamen del comité de personal, requisito que se cumplió cuando se aprobaron las decisiones de 17 de diciembre de 2013 y de 3 de diciembre de 2014. Esta etapa permite por sí misma evitar todo riesgo de que la administración imponga los criterios de determinación del porcentaje de la ICV para obtener el resultado que desee obtener. El grado de detalle de dicho artículo 10, que establece los parámetros que deben tenerse en cuenta para fijar la ICV y fija una evaluación anual de ellos, demuestra por sí solo que no puede dejar lugar a una aplicación arbitraria.
86      Por otra parte, alega que el segundo motivo es plenamente operativo. El hecho de que el legislador de la Unión no prevea expresamente la obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación del artículo 10 del anexo X del Estatuto y que la naturaleza de esta disposición no imponga la adopción de disposiciones generales de aplicación demuestra que no existe obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación del artículo 10 de dicho anexo en el sentido que afirman el Sr. Alba Aguilera y otros. El segundo motivo no versa sobre la oportunidad de consultar al Comité del Estatuto, ni siquiera sobre la pertinencia de su dictamen, ni equivale a exigir al Sr. Alba Aguilera y otros la prueba de un hecho negativo.
87      El Sr. Alba Aguilera y otros aducen, con carácter principal, que el segundo motivo es inoperante. En su opinión, al haber considerado acertadamente el Tribunal General que el artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto obliga expresamente al SEAE a adoptar disposiciones generales de aplicación del artículo 10 de este anexo, la supuesta claridad de dicho artículo carece de incidencia.
88      En cualquier caso, a juicio del Sr. Alba Aguilera y otros este motivo carece de fundamento. En efecto, la adopción de disposiciones generales de aplicación implica que el dictamen del Comité del Estatuto puede influir en la decisión de la AFPN. Consideran que la exigencia de aportar prueba negativa, a saber, prueba de que la Decisión controvertida habría podido tener un contenido diferente si se hubieran adoptado disposiciones generales de aplicación, no puede admitirse y priva de efecto útil a la obligación de consultar a dicho comité.
Apreciación del Tribunal de Justicia
89      Dado que el Sr. Alba Aguilera y otros cuestionan, con carácter principal, la eficacia del segundo motivo, procede señalar que su argumentación a este respecto se basa en la premisa de que el Tribunal General declaró acertadamente que el artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto constituye una disposición que establece una obligación expresa de adoptar disposiciones generales de aplicación para todas las disposiciones de dicho anexo, incluido su artículo 10, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 57 de la presente sentencia. Sin embargo, del análisis del primer motivo se desprende que esa premisa es errónea.
90      Dicho esto, procede señalar que, mediante el segundo motivo, el SEAE sostiene en esencia que, en el apartado 38 de la sentencia recurrida, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al declarar que, con independencia de la obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación del artículo 10 del anexo X del Estatuto que, a su juicio, se derivaba del artículo 1, párrafo tercero, de este, la naturaleza de dicho artículo 10 exigía también que, antes de que se pudiera adoptar legalmente una decisión que revisara el importe de la ICV, se adoptaran disposiciones generales de aplicación del citado artículo 10.
91      Es cierto que en la primera frase del apartado 38 el Tribunal General declaró que «el dictamen de un órgano externo e interinstitucional, como el Comité del Estatuto, es necesario para garantizar que los criterios con arreglo a los cuales se determinan las condiciones de vida habituales en los países terceros se establezcan de manera abstracta e independiente de cualquier procedimiento que tenga por objeto revisar el importe de la ICV, para evitar que la elección de estos criterios no se vea influida por el resultado que en su caso desee obtener la administración».
92      No obstante, de una lectura de conjunto de la sentencia recurrida, y en particular de sus apartados 30, 31, 33 y 40, se desprende que el Tribunal General no basó la anulación de la Decisión controvertida en el segundo de los supuestos contemplados por la jurisprudencia recordada en el apartado 57 de la presente sentencia, sino en el hecho de que, según su interpretación de tal jurisprudencia, el artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto impone una obligación expresa de adoptar disposiciones generales de aplicación para el conjunto de las disposiciones de dicho anexo, incluido su artículo 10.
93      Además, como demuestran los apartados 34, 35, 38, segunda frase, y 39 de la sentencia recurrida, las consideraciones expuestas por el Tribunal General en la primera frase de dicho apartado 38 se refieren a si puede entenderse que las Decisiones de 17 de diciembre de 2013 y de 3 de diciembre de 2014 constituyen disposiciones generales de aplicación en el sentido del artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto. Por lo tanto, no guardan relación con la naturaleza del artículo 10 de dicho anexo, sino con la interpretación que hizo de dicho artículo 1, párrafo tercero. Por lo demás, como ya se ha señalado, en esencia, en el apartado 48 de la presente sentencia, el primer motivo de anulación presentado ante el Tribunal General se refería únicamente al primero de los dos supuestos contemplados por la jurisprudencia recordada en el apartado 57 de la presente sentencia.
94      Por consiguiente, el segundo motivo de casación se basa en una interpretación errónea de la sentencia recurrida y, en consecuencia, debe desestimarse por infundado.
95      Sin embargo, dado que el primer motivo del recurso de casación es fundado y que la apreciación realizada por el Tribunal General, cuyo carácter erróneo constituye, como se ha señalado en particular en el apartado 92 de la presente sentencia, el fundamento de la anulación de la Decisión controvertida, procede anular los puntos 1 y 3 del fallo de la sentencia recurrida.
Sobre el recurso ante el Tribunal General
96      Con arreglo al artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en caso de anulación de la resolución del Tribunal General, aquel podrá, o bien resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal General para que este último resuelva.
97      En el caso de autos, del examen del recurso de casación se desprende que el primer motivo formulado por el Sr. Alba Aguilera y otros en primera instancia, según el cual el SEAE estaba obligado, en virtud del artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto, a adoptar disposiciones generales de aplicación del artículo 10 de dicho anexo antes de adoptar la Decisión controvertida, carece de fundamento.
98      Sin embargo, dado que el Tribunal General estimó este motivo y anuló la Decisión controvertida en la medida en que se le solicitaba sin haber examinado los motivos segundo y tercero invocados ante él, el Tribunal de Justicia considera que el estado del litigio no permite resolverlo. Por consiguiente, procede devolver el asunto al Tribunal General.
Costas
99      Dado que se devuelve el asunto al Tribunal General, debe reservarse la decisión sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) decide:
1)      Anular los puntos 1 y 3 del fallo de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 13 de abril de 2018, Alba Aguilera y otros/SEAE (T‑119/17, EU:T:2018:183).
2)      Devolver el asunto al Tribunal General de la Unión Europea.
3)      Reservar la decisión sobre las costas.
Firmas
*      Lengua de procedimiento: francés.