62019CJ0551_RES
Συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-551/19 P και C-552/19 P
ABLV Bank AS κ.λπ.
κατά
Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας
Απόφαση του Δικαστηρίου (τρίτο τμήμα) της 6ης Μαΐου 2021
«Αίτηση αναιρέσεως – Οικονομική και Νομισματική Ένωση – Τραπεζική Ένωση – Κανονισμός (ΕΕ) 806/2014 – Εξυγίανση πιστωτικών ιδρυμάτων και ορισμένων επιχειρήσεων επενδύσεων στο πλαίσιο Ενιαίου Μηχανισμού Εξυγίανσης (ΕΜΕ) και Ενιαίου Ταμείου Εξυγίανσης – Άρθρο 18 – Διαδικασία εξυγίανσης – Προϋποθέσεις – Οντότητα που βρίσκεται σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης – Διαπίστωση από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ότι οντότητα βρίσκεται σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης – Προπαρασκευαστική πράξη – Πράξη μη δεκτική προσφυγής – Απαράδεκτο»
Προσφυγή ακυρώσεως – Πράξεις δεκτικές προσφυγής – Έννοια – Πράξεις παράγουσες δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα – Προπαρασκευαστικές πράξεις – Δεν εμπίπτουν – Εκτίμηση της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας ότι πιστωτικό ίδρυμα βρίσκεται σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης – Απαράδεκτο
(Άρθρο 263 ΣΛΕΕ· κανονισμός 806/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 18 § 1, στοιχείο αʹ)
(βλ. σκέψεις 39-44, 46-49)
Οικονομική και νομισματική πολιτική – Οικονομική πολιτική – Ενιαίος μηχανισμός εξυγίανσης των πιστωτικών ιδρυμάτων και ορισμένων επιχειρήσεων επενδύσεων – Έγκριση καθεστώτος εξυγίανσης – Προϋποθέσεις – Επιτακτική ανάγκη για ταχύτητα – Διακριτά καθήκοντα του Ενιαίου Συμβουλίου Εξυγίανσης (ΕΣΕ) και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) – Ευθύνη του ΕΣΕ
(Κανονισμός 806/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 18 § 1, στοιχείο αʹ, και 86 § 2)
(βλ. σκέψεις 55, 56, 60-75)
Σύνοψη
Αναιρεσείοντες είναι η ABLV Bank AS, η οποία είναι πιστωτικό ίδρυμα με έδρα τη Λεττονία και η μητρική εταιρία του ομίλου ABLV (υπόθεση C-551/19 P), καθώς και μέτοχοι της ABLV Bank AS (υπόθεση C-552/19 P). Η ABLV Bank Luxembourg SA είναι πιστωτικό ίδρυμα με έδρα το Λουξεμβούργο και αποτελεί μία από τις θυγατρικές του ομίλου ABLV, μοναδικός δε μέτοχός της είναι η ABLV Bank. Τα δύο αυτά ιδρύματα θεωρούνταν σημαντικές οντότητες και, ως εκ τούτου, υπέκειντο στην εποπτεία της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) στο πλαίσιο του ενιαίου εποπτικού μηχανισμού που θεσπίστηκε με τον κανονισμό για τον ενιαίο εποπτικό μηχανισμό (
1
) (στο εξής: κανονισμός ΕΕΜ).
Στις 13 Φεβρουαρίου 2018, το United States Department of the Treasury (Υπουργείο Οικονομικών των Ηνωμένων Πολιτειών της Αμερικής) ανακοίνωσε σχέδιο μέτρων προκειμένου να εμποδίσει την πρόσβαση του ομίλου ABLV στο χρηματοπιστωτικό σύστημα σε δολάρια Ηνωμένων Πολιτειών (USD). Έπειτα από την ανακοίνωση αυτή, ο όμιλος αντιμετώπισε δυσκολίες, με αποτέλεσμα να ξεκινήσει διαδικασία εξέτασης για την έγκριση καθεστώτος εξυγίανσης προβλεπόμενου από τον κανονισμό για τον ενιαίο μηχανισμό εξυγίανσης (
2
) (στο εξής: κανονισμός ΕΜΕ).
Η διαδικασία εξυγίανσης είναι σύνθετη διαδικασία στην οποία εμπλέκονται, κατά περίπτωση, πλείονες ευρωπαϊκές αρχές, όπως η ΕΚΤ, το Ενιαίο Συμβούλιο Εξυγίανσης (στο εξής: ΕΣΕ), η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς και οι οικείες εθνικές αρχές εξυγίανσης.
Εν προκειμένω, στις 18 Φεβρουαρίου 2018, η ΕΚΤ ανέθεσε στην Finanšu un kapitāla tirgus komisija (επιτροπή χρηματοπιστωτικών αγορών και κεφαλαιαγοράς, Λεττονία), εθνική αρχή εξυγίανσης της Λεττονίας, να επιβάλει προσωρινή αναστολή πληρωμών προκειμένου να παρασχεθεί στην ABLV Bank η δυνατότητα να σταθεροποιήσει την κατάστασή της. Η ΕΚΤ κάλεσε επίσης την Commission de surveillance du secteur financier (επιτροπή εποπτείας του χρηματοπιστωτικού τομέα, Λουξεμβούργο), εθνική αρχή εξυγίανσης του Λουξεμβούργου, να λάβει παρόμοια μέτρα έναντι της ABLV Bank Luxembourg.
Σύμφωνα με τον κανονισμό ΕΜΕ, στις 22 Φεβρουαρίου 2018, η ΕΚΤ κοινοποίησε στο ΕΣΕ το σχέδιο εκτίμησης που είχε εκπονήσει, κατά το οποίο η ABLV Bank και η ABLV Bank Luxembourg βρίσκονταν σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης. Στις 23 Φεβρουαρίου 2018, η ΕΚΤ έκρινε ότι η ABLV Bank και η ABLV Bank Luxembourg θεωρούνταν ότι βρίσκονταν σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης (
3
). Την ίδια ημέρα, ωστόσο, το ΕΣΕ έκρινε ότι δεν επιβαλλόταν για λόγους δημοσίου συμφέροντος (
4
) η λήψη μέτρου εξυγίανσης έναντι των τραπεζών αυτών.
Με δικόγραφα που κατέθεσαν στο Γενικό Δικαστήριο (
5
) στις 3 Μαΐου 2018, οι αναιρεσείοντες άσκησαν προσφυγές με αίτημα την ακύρωση των πράξεων της ΕΚΤ με τις οποίες διαπιστωνόταν ότι οι τράπεζες βρίσκονταν σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης. Με διατάξεις της 6ης Μαΐου 2019, το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε τις προσφυγές ως απαράδεκτες, κρίνοντας ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις συνιστούσαν προπαρασκευαστικά μέτρα της διαδικασίας που αποσκοπεί στη λήψη απόφασης από το ΕΣΕ (
6
).
Το Δικαστήριο απορρίπτει τις αιτήσεις αναιρέσεως που άσκησαν οι αναιρεσείοντες. Στην απόφασή του, διακρίνει τα καθήκοντα του ΕΣΕ από εκείνα της ΕΚΤ.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Με τον πρώτο λόγο αναιρέσεως, οι αναιρεσείοντες υποστήριξαν ότι το Γενικό Δικαστήριο, προκειμένου να εκτιμήσει το παραδεκτό των προσφυγών, όφειλε να λάβει υπόψη την εκτίμηση της ΕΚΤ σχετικά με την πτώχευση των τραπεζών.
Το Δικαστήριο κρίνει ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν παρέβη τη νομολογία κατά την οποία, για την εκτίμηση του παραδεκτού προσφυγής, απαιτείται η εξέταση της ουσίας της προσβαλλόμενης πράξης με γνώμονα αντικειμενικά κριτήρια, ήτοι το περιεχόμενό της, το πλαίσιο εντός του οποίου αυτή εκδόθηκε καθώς και τις εξουσίες του θεσμικού οργάνου που την εξέδωσε. Εξάλλου, το Γενικό Δικαστήριο δεν υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο καθόσον έλαβε επίσης υπόψη τη βούληση της ΕΚΤ, προσδίδοντας ωστόσο στο υποκειμενικό αυτό κριτήριο συμπληρωματικό χαρακτήρα.
Κατά το Δικαστήριο, είναι εσφαλμένο να τεκμαίρεται ότι όλες οι πράξεις των θεσμικών οργάνων έχουν χαρακτήρα απόφασης, εκτός αν δηλώνεται σαφώς ότι τούτο δεν συμβαίνει στη συγκεκριμένη περίπτωση. Η εφαρμογή ενός τέτοιου τεκμηρίου θα αντέβαινε στη νομολογία που υπενθύμισε το Δικαστήριο. Απαντώντας στα επιχειρήματα των αναιρεσειόντων, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η εκτίμηση της ΕΚΤ αναφορικά με την αναλογικότητα του σχεδιαζόμενου μέτρου δεν αποτελεί στοιχείο ικανό να αποδείξει τον δεσμευτικό χαρακτήρα της εν λόγω πράξης εκτίμησης. Πράγματι, κάθε μέτρο πρέπει να συνάδει προς τις γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης, στις οποίες συγκαταλέγεται η αρχή της αναλογικότητας, με αποτέλεσμα η αναλογικότητα ενός μέτρου να μπορεί να αναλυθεί με ενδιάμεση πράξη κατά τη διάρκεια διοικητικής διαδικασίας που περιλαμβάνει πλείονα στάδια. Όσον αφορά το γεγονός ότι η ΕΚΤ προβαίνει στην κοινοποίηση και τη δημοσιοποίηση των επίμαχων πράξεων, τούτο δεν σημαίνει ότι θέλησε να τους προσδώσει δεσμευτικό χαρακτήρα ούτε ότι οι εν λόγω πράξεις έχουν εκ φύσεως τέτοιο χαρακτήρα. Όσον αφορά τη δήλωση της ΕΚΤ περί αναπόφευκτης εκκαθάρισης των πιστωτικών ιδρυμάτων, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η εκκαθάριση δεν ήταν απόρροια των πράξεων της ΕΚΤ, αλλά απόφασης των μετόχων κατόπιν της απόφασης του ΕΣΕ κατά την οποία δεν επιβαλλόταν από το δημόσιο συμφέρον η εφαρμογή καθεστώτων εξυγίανσης.
Πριν απαντήσει στον δεύτερο λόγο αναιρέσεως, το Δικαστήριο υπογραμμίζει τα χαρακτηριστικά του κανονισμού ΕΜΕ. Ένας από τους σκοπούς του κανονισμού αυτού είναι η ταχεία λήψη αποφάσεων, προκειμένου να μην τεθεί σε κίνδυνο η χρηματοπιστωτική σταθερότητα. Ωστόσο, η ταχύτητα της διαδικασίας θα μπορούσε να επηρεαστεί αισθητά αν αναγνωριζόταν ότι η εκ μέρους της ΕΚΤ εκτίμηση ότι μια οντότητα βρίσκεται σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης έχει τον χαρακτήρα απόφασης. Εξάλλου, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η πρόβλεψη δικαστικής προσφυγής μόνον κατά των αποφάσεων του ΕΣΕ (
7
) φαίνεται να επιβεβαιώνει ότι ο νομοθέτης δεν θέλησε να απονείμει αρμοδιότητα λήψης αποφάσεων στην ΕΚΤ όσον αφορά τον συγκεκριμένο τομέα.
Το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι το ΕΣΕ μπορεί να εγκρίνει καθεστώς εξυγίανσης μόνον εφόσον πληρούνται τρεις προϋποθέσεις (
8
): η οντότητα να βρίσκεται σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης, να μην υπάρχει καμία εύλογη προοπτική ότι μέτρα άλλα εκτός από την εξυγίανση θα αποτρέψουν την πτώχευση της οντότητας εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος και η έγκριση δράσης εξυγίανσης να είναι αναγκαία για λόγους δημοσίου συμφέροντος.
Κατά το Δικαστήριο, η εκτίμηση της ΕΚΤ ότι οντότητα βρίσκεται σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης αφορά μία μόνον από τις προαναφερθείσες προϋποθέσεις. Το Δικαστήριο επισημαίνει, εξάλλου, ότι η εκτίμηση αποτελεί κατά προτεραιότητα αρμοδιότητα της ΕΚΤ λόγω της εμπειρογνωσίας της και της πρόσβασης που έχει σε δεδομένα προληπτικής εποπτείας. Εντούτοις, το ΕΣΕ μπορεί να προβεί το ίδιο στην εκτίμηση ότι μια οντότητα βρίσκεται σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης, παραδείγματος χάριν όταν η ΕΚΤ εκτιμά ότι δεν βρίσκεται σε σημείο πτώχευσης, και έχει αποκλειστική αρμοδιότητα να αποφαίνεται αν πληρούνται οι τρεις προϋποθέσεις. Δεν δεσμεύεται από την εκτίμηση της ΕΚΤ και μπορεί να μη συμμεριστεί την εκτίμηση αυτή. Αντιθέτως, σ’ αυτό εναπόκειται να θεραπεύσει τυχόν παρατυπία καθόσον η δυνατότητα άσκησης ενδίκων προσφυγών προβλέπεται κατά των δικών του αποφάσεων (
9
).
Κατά το Δικαστήριο, η ΕΚΤ διαθέτει ειδική εμπειρογνωσία υπό την ιδιότητα της εποπτικής αρχής. Παρά ταύτα, η διάκριση της εποπτείας από την εξυγίανση των πιστωτικών ιδρυμάτων δεν επηρεάζει τον χαρακτήρα της εκτίμησης ως προπαρασκευαστικής πράξης: η πράξη ανάκλησης άδειας λειτουργίας μιας οντότητας δεν είναι επομένως ισοδύναμη με την εκτίμηση ότι μια οντότητα βρίσκεται σε σημείο πτώχευσης ή πιθανής πτώχευσης.
(
1
)	Κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΕ) 1024/2013 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 2013, για την ανάθεση ειδικών καθηκόντων στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα σχετικά με τις πολιτικές που αφορούν την προληπτική εποπτεία των πιστωτικών ιδρυμάτων (ΕΕ 2013, L 287, σ. 63).
(
2
)	Κανονισμός (ΕΕ) 806/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 2014, περί θεσπίσεως ενιαίων κανόνων και διαδικασίας για την εξυγίανση πιστωτικών ιδρυμάτων και ορισμένων επιχειρήσεων επενδύσεων στο πλαίσιο ενός Ενιαίου Μηχανισμού Εξυγίανσης και ενός Ενιαίου Ταμείου Εξυγίανσης και τροποποιήσεως του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1093/2010 (ΕΕ 2014, L 225, σ. 1).
(
3
)	Σύμφωνα με το άρθρο 18, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, στοιχείο αʹ, του κανονισμού ΕΜΕ.
(
4
)	Κατά την έννοια του άρθρου 18, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, στοιχείο γʹ, και του άρθρου 18, παράγραφος 5, του κανονισμού ΕΜΕ.
(
5
)	Υποθέσεις T-281/18 και T-283/18.
(
6
)	Με δικόγραφα που κατέθεσαν επίσης στο Γενικό Δικαστήριο στις 3 Μαΐου 2018, οι αναιρεσείοντες άσκησαν προσφυγές με αίτημα την ακύρωση των αποφάσεων του ΕΣΕ της 23ης Φεβρουαρίου 2018 (T-280/18 και T‑282/18). Οι προσφυγές αυτές εκκρεμούν ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου.
(
7
)	Άρθρο 86, παράγραφος 2, του κανονισμού ΕΜΕ.
(
8
)	Άρθρο 18, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, στοιχεία αʹ έως γʹ, του κανονισμού ΕΜΕ.
(
9
)	Άρθρο 86, παράγραφος 2, του κανονισμού ΕΜΕ.