62009CC0241_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. Podstatou této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 234 ES(2) cour d’appel de Bruxelles (odvolací soud v Bruselu) (Belgie) je, zda ustanovení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/55/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 98/30/ES(3), jakož i nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1775/2005 ze dne 28. září 2005 o podmínkách přístupu k plynárenským přepravním soustavám(4) brání vnitrostátnímu zákonu, který stanoví v rámci právní úpravy sazeb za přepravu zemního plynu odlišné režimy, jeden pro zemní plyn distribuovaný nebo dodávaný v Belgii (dále jen „doprava“) a druhý pro zemní plyn, jehož místo určení se nachází mimo belgické území (dále jen „tranzit“).
II – Právní rámec
A – Právo Společenství (5)
2. Směrnice Rady 91/296/EHS ze dne 31. května 1991 o přepravě zemního plynu přepravními soustavami(6) měla za cíl podporovat výměnu zemního plynu mezi vysokotlakovými přepravními soustavami plynu evropských zemí. Obsahovala „povinnost tranzitu“ zemního plynu přepravními soustavami. Článek 2 odst. 1 směrnice 91/296 definoval tranzit následujícím způsobem:
„Aniž jsou dotčeny zvláštní dohody uzavřené mezi Společenstvím a třetími zeměmi, rozumí se přepravou zemního plynu mezi přepravními soustavami ve smyslu této směrnice každá operace týkající se přepravy zemního plynu splňující následující podmínky:
a) přeprava je prováděna subjektem či subjekty odpovědnými v každém členském statě za vysokotlakové přepravní soustavy zemního plynu, s výjimkou distribučních soustav na území členského státu, které se podílejí na řádném provozu evropských vysokotlakových propojení;
b) výchozí soustava nebo soustava konečného určení se nachází na území Společenství;
c) tato přeprava zahrnuje překročení alespoň jedné vnitřní hranice Společenství.“
3. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/30/ES ze dne 22. června 1998 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem(7) definovala podmínky týkající se organizace a fungování odvětví zemního plynu, přístupu na trh a provozu sítí, jakož i kritéria a postupy vztahující se k udělování oprávnění pro přepravu, distribuci, dodávku a skladování zemního plynu. Ukládala regulovaný přístup zejména pokud jde o přepravní infrastruktury.
4. Směrnice 2003/55 obsahuje společná pravidla pro vnitřní trh se zemním plynem, která jsou ratione temporis
použitelná na spor v původním řízení. Druhý, šestý až osmý, šestnáctý, dvacátý druhý a třicátý první bod odůvodnění této směrnice zní takto:
„(2) Zkušenosti získané při provádění [směrnice 98/30] svědčí o přínosu, který může přinést vnitřní trh se zemním plynem v podobě zvyšování efektivity, snižování cen, vyšší úrovně poskytovaných služeb a růstu konkurenceschopnosti. Přetrvávají však významné nedostatky a prostor pro zlepšení fungování trhu, a zejména jsou nutná opatření k zajištění stejných podmínek pro všechny a k zabránění zneužívání dominantního postavení a bezohledného chování, spolu se zabezpečením nediskriminačních přepravních a distribučních sazeb, prostřednictvím přístupu k soustavě na základě sazeb zveřejňovaných před jejich vstupem v platnost, jakož i zabezpečením ochrany práv malých a ohrožených zákazníků.
[…]
(6) Hlavní překážky, které brání dosahování plně funkčního a konkurenčního vnitřního trhu, souvisí mezi jiným s otázkami přístupu k soustavě a ke skladování, s problémy při stanovování sazeb, s interoperabilitou systémů a s různým stupněm otevřenosti trhu v jednotlivých členských státech.
(7) Aby fungovala hospodářská soutěž, musí být přístup k soustavě nediskriminační, průhledný a za spravedlivé ceny.
(8) Pro dotvoření vnitřního trhu s plynem má prvořadý význam nediskriminační přístup k soustavě provozovatele přenosové nebo distribuční soustavy. Provozovatel přenosové nebo distribuční soustavy se může skládat z jednoho nebo více podniků.
[…]
(16) Vnitrostátní regulační orgány by měly mít možnost stanovovat nebo schvalovat sazby nebo metody pro jejich výpočet na základě návrhu provozovatele přepravní soustavy, provozovatele či provozovatelů distribučních soustav nebo provozovatele zařízení [zkapalněného zemního plynu (LNG)], nebo na základě návrhu dohodnutého mezi tímto provozovatelem nebo provozovateli i a uživateli soustavy. Při plnění těchto úkolů by vnitrostátní regulační orgány měly zabezpečit, aby přepravní a distribuční sazby nebyly diskriminační, odrážely náklady a braly v úvahu dlouhodobé marginální náklady, které byly odstraněny v důsledku řízení poptávky.
[…]
(22) Další opatření by měla být přijata za účelem zabezpečení průhledných a nediskriminačních sazeb za přístup k přepravě. Uvedené sazby by měly být použitelné na všechny uživatele na nediskriminačním základě. Jsou-li skladovací zařízení, skladování v potrubí nebo pomocné služby provozovány na dostatečně konkurenčním trhu, měl by být přístup umožněn na základě průhledných a nediskriminačních tržních mechanismů.
[…]
(31) Na základě zkušeností získaných při uplatňování směrnice Rady 91/296 [...] by se měla přijmout opatření pro zabezpečení jednotných a nediskriminačních režimů přístupu k přepravním činnostem, včetně přeshraničních toků zemního plynu mezi členskými státy. V zájmu zabezpečení jednotnosti v úpravě přístupu do plynárenských soustav i v případě tranzitu by se uvedená směrnice měla zrušit, aniž je tím dotčeno trvání smluv uzavřených podle uvedené směrnice. Zrušení směrnice 91/296 [...] by nemělo bránit uzavírání nových dlouhodobých smluv.“
5. Článek 1 odst. 1 směrnice 2003/55 stanoví následující:
„Tato směrnice stanoví společná pravidla pro přepravu, distribuci, dodávky a skladování zemního plynu. Stanoví pravidla týkající se organizace a fungování odvětví zemního plynu, přístupu na trh, kritérií a postupů [kritéria a postupy] pro udělování povolení pro přepravu, distribuci, dodávky a skladování zemního plynu, jakož i pravidla pro provozování sítí.“.
6. Ve svém čl. 2 odst. 3 tato směrnice definuje pojem „přepravy“ jako „přepravu zemního plynu vysokotlakou potrubní sítí jinou než těžební plynovodní sítí s cílem jeho dodávek zákazníkům, avšak s vyloučením dodávek samotných“.
7. Článek 3 odst. 3 a 4 směrnice 2003/55 stanoví:
„3. Členské státy přijmou vhodná opatření na ochranu konečných spotřebitelů a na zabezpečení její vysoké úrovně, a zejména zabezpečí, aby existovaly dostatečné záruky na ochranu ohrožených spotřebitelů, včetně opatření na zabránění jejich odpojení. V této souvislosti mohou členské státy přijmout vhodná opatření na ochranu konečných spotřebitelů z odlehlých oblastí připojených k plynárenské soustavě. Členské státy mohou určit dodavatele poslední instance pro zákazníky připojené k plynárenské soustavě. Členské státy zabezpečí vysokou úroveň ochrany zákazníka, zejména s ohledem na průhlednost týkající se smluvních podmínek, obecných informací a mechanismů řešení sporů. Členské státy zajistí, aby oprávněný zákazník byl skutečně schopen přejít k jinému dodavateli. Tato opatření musí zahrnovat opatření uvedená v příloze A, alespoň pokud jde o zákazníky v domácnostech.
4. Členské státy přijmou vhodná opatření na dosažení cílů sociální a hospodářské soudržnosti a ochrany životního prostředí, která mohou zahrnovat prostředky pro boj proti klimatickým změnám a zabezpečení dodávek. K takovým opatřením může patřit zejména poskytování přiměřených hospodářských pobídek, popřípadě včetně používání veškerých existujících vnitrostátních nástrojů a nástrojů Společenství, na údržbu a výstavbu potřebné infrastruktury sítí, včetně kapacit propojení.“
8. Podle článku 18 uvedené směrnice:
„1. Členské státy zabezpečí zavedení sytému pro přístup třetích osob k přepravní a distribuční soustavě zařízení LNG na základě zveřejněných sazeb použitelných na oprávněné zákazníky a používaných objektivně a bez diskriminace mezi uživateli soustavy. Členské státy zajistí, aby tyto sazby nebo metody pro jejich výpočet byly před vstupem v platnost schváleny v souladu s čl. 25 odst. 1 a aby tyto sazby a metody, jsou-li schváleny jen metody, byly před vstupem v platnost zveřejněny.
2. Provozovatelé přepravní soustavy musí mít přístup k soustavám ostatních provozovatelů přepravní soustavy, pokud je to nezbytné pro plnění jejich úkolů, včetně [především] pokud jde o přeshraniční přepravu.
3. Tato směrnice není na překážku uzavírání dlouhodobých smluv, pokud jsou v souladu s pravidly Společenství v oblasti hospodářské soutěže.“
9. Článek 25 odst. 1 směrnice 2003/55 uvádí:
„Členské státy určí jeden nebo více příslušných subjektů plnících funkci regulačních orgánů. Tyto orgány musí být zcela nezávislé na zájmech odvětví zemního plynu. Na základě tohoto článku jsou pověřeny alespoň zajišťováním nediskriminace, účinné hospodářské soutěže a účinného fungování trhu […]
[...]“
10. Podle článku 32 směrnice 2003/55:
„1. Směrnice 91/296[...] se zrušuje ode dne 1. července 2004, aniž jsou dotčeny smlouvy uzavřené podle čl. 3 odst. 1 směrnice 91/296[...], které zůstávají v platnosti a budou prováděny v souladu s ustanoveními uvedené směrnice.
Směrnice 98/30 [...] se zrušuje ode dne 1. července 2004, aniž jsou dotčeny závazky členských států týkající se lhůt pro provedení a použitelnost uvedené směrnice. Odkazy na zrušenou směrnici se považují za odkazy na tuto směrnici v souladu se srovnávací tabulkou obsaženou v příloze B.“
11. Nařízení č. 1775/2005 obsahuje pravidla pro podmínky přístupu k plynárenským přepravním soustavám. Jeho první, šestý a sedmý bod odůvodnění zní takto:
„(1) Směrnice 2003/55 […] významně přispěla k vytvoření vnitřního trhu se zemním plynem. Nyní je nezbytné zajistit strukturální změny v regulačním rámci, aby se odstranily zbývající překážky dotvoření vnitřního trhu, zejména u obchodu se zemním plynem. Jsou nezbytná další technická pravidla, která se týkají zejména služeb pro přístup třetích stran, zásad mechanismů pro přidělování kapacity, postupů pro řízení překročení kapacity a požadavků na průhlednost.
[…]
(6) Je nezbytné stanovit kritéria pro určování sazeb za přístup k soustavě, aby se zajistilo, že jsou plně v souladu se zásadou nepřípustnosti diskriminace a vyhovují potřebám řádně fungujícího vnitřního trhu, plně zohledňují potřebu integrity soustavy a odrážejí skutečně vzniklé náklady, pokud tyto náklady odpovídají nákladům účinného provozovatele soustavy se srovnatelnou strukturou a jsou průhledné, včetně odpovídající návratnosti investic, a případně přihlížejí k srovnávacím rozborům sazeb prováděným regulačními orgány.
(7) Při výpočtu sazeb za přístup k soustavám je důležité vzít v úvahu skutečně vzniklé náklady, pokud tyto náklady odpovídají nákladům účinného provozovatele soustavy se srovnatelnou strukturou a jsou průhledné, jakož i potřebu zajistit přiměřenou návratnost investic a motivaci k výstavbě nové infrastruktury. V tomto ohledu, a zejména pokud bude mezi plynovody existovat účinná soutěž, budou srovnávací rozbory sazeb představovat důležitou součást této úvahy.“
12. Článek 1 odst. 1 nařízení č. 1775/2005 definuje svůj cíl takto:
„Cílem tohoto nařízení je stanovit nediskriminační pravidla pro podmínky přístupu k plynárenským přepravním soustavám s přihlédnutím ke zvláštnostem celostátních a regionálních trhů, aby bylo zajištěno řádné fungování vnitřního trhu se zemním plynem.
Tento cíl zahrnuje stanovení harmonizovaných zásad pro sazby či metody jejich výpočtu, pro přístup k soustavě, zavedení služeb pro přístup třetích stran, a harmonizované zásady pro přidělování kapacity a řízení překročení kapacity, stanovení požadavků na průhlednost, pravidla pro vyrovnávání, vyrovnávací poplatky a usnadnění obchodování s kapacitou.“
13. Podle článku 2 uvedeného nařízení se „přepravou“ rozumí „přeprava zemního plynu soustavou, tvořenou zejména vysokotlakým potrubím, jinou než těžební plynovodní sítí či než tou částí vysokotlakého potrubí, které je používáno především v souvislosti s místní distribucí zemního plynu, s cílem jeho dodávek zákazníkům, avšak s vyloučením dodávek samotných.“
14. Článek 3 nařízení č. 1775/2005 se týká sazeb za přístup k soustavám. Podle tohoto článku:
„1. Sazby nebo metody pro jejich výpočet, používané provozovateli přepravních soustav a schválené regulačními orgány podle čl. 25 odst. 2 směrnice 2003/55 [...], [...] jsou průhledné, berou v úvahu potřebu integrity soustavy a jejího zlepšování a odrážejí skutečné náklady, pokud tyto náklady odpovídají nákladům účinného provozovatele soustavy se srovnatelnou strukturou a jsou průhledné, včetně odpovídající návratnosti investic, a případně přihlížejí k srovnávacím rozborům sazeb prováděným regulačními orgány. Sazby nebo metody pro jejich výpočet se používají nediskriminačním způsobem.
Členské státy mohou rozhodnout, že sazby lze rovněž určovat tržními prostředky, jako jsou aukce, pokud jsou takové prostředky a výnosy z nich plynoucí schváleny regulačním orgánem.
Sazby nebo metody pro jejich výpočet usnadňují účinné obchodování se zemním plynem a hospodářskou soutěž a současně zabraňují křížovým dotacím mezi uživateli soustavy a poskytují podněty k investicím a k zachování nebo vytváření interoperability přepravních soustav.
2. Sazby za přístup k soustavě nesmí omezit likviditu trhu ani narušit přeshraniční obchod mezi různými přepravními soustavami. Pokud by rozdíly ve struktuře sazeb nebo me chanismů vyrovnávání narušovaly obchod mezi přepravními soustavami, usilují provozovatelé přepravních soustav, aniž je dotčen čl. 25 odst. 2 směrnice 2003/55 [...], v úzké spolupráci s příslušnými vnitrostátními orgány aktivně o sblížení struktur sazeb a zásad ukládání poplatků, a to i ve vztahu k vyrovnávání.“
15. Článek 6 téhož nařízení stanoví:
„1. Provozovatelé přepravních soustav zveřejní podrobné údaje o nabízených službách a uplatňovaných podmínkách spolu s technickými údaji, které uživatelé soustavy potřebují pro účinný přístup k soustavě.
2. Provozovatelé přepravních soustav nebo příslušné vnitrostátní orgány zveřejňují přiměřené a dostatečně podrobné informace o stanovování sazeb, metodách a struktuře, aby zajistili průhledné, objektivní a nediskriminační sazby a usnadnili účinné využívání plynárenské soustavy.
3. U poskytovaných služeb každý provozovatel přepravní soustavy pravidelně, průběžně, srozumitelným a standardizovaným způsobem zveřejňuje pro všechny významné body včetně vstupů a výstupů číselné údaje o technické, smluvní a dostupné kapacitě.
[…]
6. Provozovatelé přepravních soustav vždy zveřejňují informace vyžadované tímto nařízením smysluplným, kvantifikovatelně jasným, snadno přístupným a nediskriminačním způsobem.“
16. Podle článku 16 nařízení č. 1775/2005:
„Toto nařízení se nevztahuje na:
a) plynárenské přepravní soustavy v členských státech po dobu trvání odchylky udělené podle článku 28 směrnice 2003/55 [...]; členské státy, kterým byly uděleny odchylky podle článku 28 směrnice 2003/55 [...]; mohou Komisi požádat o přechodnou odchylku od použití tohoto nařízení až na dobu dvou let ode dne, k němuž odchylka uvedená v tomto písmenu pozbude platnosti;
b) propojovací vedení mezi členskými státy, významná zvýšení kapacity stávajících infrastruktur a změny infrastruktur, které umožňují rozvoj nových zdrojů dodávek plynu, jak je uvedeno v čl. 22 odst. 1 a 2 směrnice 2003/55 [...], které jsou vyňaty z působnosti článků 18, 19, 20 a čl. 25 odst. 2, 3 a 4 uvedené směrnice, pokud jsou vyňaty z ustanovení uvedených v tomto písmenu;
c) plynárenské přepravní soustavy, kterým byla udělena výjimka podle článku 27 směrnice 2003/55 [...]“
B – Vnitrostátní právo
17. V belgickém právu vychází právní úprava týkající se přepravy zemního plynu ze zákona ze dne 12. dubna 1965 o přepravě plynových a jiných produktů plynárenskými soustavami (dále jen „zákon o plynárenství“). Tento zákon byl změněn zejména zákonem ze dne 1. června 2005, kterým byla směrnice 2003/55 provedena do belgického práva (dále jen „zákon o plynárenství ve znění z roku 2005“), jakož i pozdějšími zákony(8) .
1. Zákon o plynárenství ve znění z roku 2005
18. Článek 1 odst. 7 a 7a zákona o plynárenství ve znění vyplývajícím ze zákona o plynárenství ve znění z roku 2005 obsahuje následující definice:
– „přeprava plynu“: přeprava plynu prostřednictvím přepravních zařízení za účelem dodávky zákazníkům, s vyloučením dodávek samotných;
– „tranzit“: činnost, která spočívá v přepravě zemního plynu bez distribuce či dodávky zemního plynu na belgickém území.
19. Kapitola IVb zákona o plynárenství ve znění z roku 2005 nadepsaná „Přístup k plynárenské přepravní soustavě a k zařízením pro skladování zemního plynu a LNG“ je věnována přístupu k plynárenské přepravní soustavě. Upravuje aspekty sazeb za tento přístup k plynárenské přepravní soustavě a zásady použitelné na stanovení sazeb týkajících se různých služeb s tím souvisejících“.
20. Článek15/5 zákona o plynárenství ve znění z roku 2005 stanoví:
„Zákazníci a držitelé licencí k dodávkám mají přístup ke všem plynárenským přepravním soustavám, zařízením pro skladování zemního plynu a zařízením LNG na základě sazeb stanovených v souladu s ustanoveními článku 15/5a a schválených [CREG](9) .“
21. Článek 15/5a odst. 1 a 2 zákona o plynárenství ve znění z roku 2005 stanoví:
„§ 1.	Provozovatel plynárenské přepravní soustavy, provozovatel zařízení pro skladování zemního plynu a provozovatel zařízení LNG stanoví individuálně celkový výnos nutný pro plnění jejich povinností stanovených právními a správními předpisy za účelem stanovení sazeb za přepravu zemního plynu, skladování zemního plynu a užívání zařízení LNG. Tento celkový výnos podléhá schválení [CREG].
§ 2. Výnosy uvedené v § 1 zahrnují individuálně pro regulační období čtyř let:
a) veškeré skutečné náklady nutné k plnění úkolů stanovených v čl. 15/1 § 1 a článku 15/2 jakýmkoliv provozovatelem plynárenské přepravní soustavy, provozovatelem zařízení pro skladování zemního plynu a provozovatelem zařízení LNG;
b) spravedlivou obchodní marži a odpisy, které jsou nezbytné k tomu, aby provozovateli zajistily optimální fungování, nutné budoucí investice a životaschopnost plynárenské přepravní soustavy nebo zařízení pro skladování zemního plynu nebo zařízení LNG a aby dotčenému provozovateli poskytly, po evropské kalibraci na základě srovnatelných provozovatelů, příznivé vyhlídky, pokud jde o přístup na trhy dlouhodobého kapitálu;
c) případně plnění povinností veřejné služby na základě článku 15/11;
d) případně vícenáklady uplatňované k sazbám na základě zákona;
e) případně náklady a odměnu spojené s plněním povinností uvedených v čl. 15/1 § 1 prvním pododstavci odst. 1 a 2 [...]“
22. Článek 15/5b zákona o plynárenství ve znění z roku 2005 stanoví:
„Aniž je dotčen čl. 15/5c § 2 druhý pododstavec, musí být sazby uvedené v článcích 15/5 a 15/5a stanoveny v souladu s následujícími obecnými pokyny:
1. jsou nediskriminační a průhledné;
2. zahrnují výnos tak, jak je stanoven v čl. 15/5a § 2;
3. umožňují vyrovnaný rozvoj plynárenské přepravní soustavy, zařízení pro skladování zemního plynu nebo zařízení LNG na belgickém území tak, aby bylo zajištěno nediskriminační zacházení vůči všem konečným spotřebitelům;
4. jsou srovnatelné na mezinárodní úrovni s osvědčenými postupy v oblasti sazeb používanými provozovateli plynárenských přepravních soustav, zařízení pro skladování zemního plynu nebo zařízení LNG, srovnatelných za obdobných podmínek;
5. mají za cíl optimalizovat využívání kapacity plynárenské přepravní soustavy, zařízení pro skladování zemního plynu a zařízení LNG;
6. jsou dostatečně rozložené zejména:
a) v závislosti na podmínkách a pravidlech užívání plynárenské přepravní soustavy, zařízení pro skladování zemního plynu a zařízení LNG;
b) pokud jde o pomocné služby;
c) pokud jde o případné vícenáklady na povinnosti veřejné služby.
7. struktury sazeb zohledňují vyhrazenou kapacitu nutnou pro zajištění přepravy zemního plynu a fungování zařízení pro skladování zemního plynu a zařízení LNG;
8. struktury sazeb jsou jednotné na celém území bez rozdílů mezi zeměpisnými oblastmi.“
23. Článek 15/5c zákona o plynárenství ve znění z roku 2005, který upravuje postup pro stanovení sazeb, stanoví:
„§ 1. Provozovatel plynárenské přepravní soustavy, provozovatel zařízení pro skladování zemního plynu a provozovatel zařízení LNG podávají individuálně [CREG] žádost o schválení svých sazeb, jakož i sazeb za pomocné služby. Individuálně zveřejňují tyto schválené sazby za své činnosti v souladu s obecnými pokyny této kapitoly.
§ 2. Celkový výnos se stanoví za období čtyř let a ke stejnému období se vztahují i sazby. Začátek tohoto regulačního období čtyř let je stanoven k okamžiku vstupu sazeb v platnost.
Celkový výnos je rozložen na jednotném základě za účelem stanovení sazeb. Tyto sazby musí respektovat finanční tok, který provozovatel soustavy potřebuje každý rok ke splnění svých povinností podle tohoto zákona.
§ 3. Aniž je dotčena posuzovací a kontrolní pravomoc [CREG], celkový výnos za první rok regulačního období slouží jako reference k posouzení celkového výnosu pro následující roky regulačního období čtyř let s přihlédnutím k následujícím změnovým pravidlům: […]
§ 4. Provozovatelé předloží [CREG] ke schválení návrh výnosu a sazeb vypracovaný na základě celkového výnosu dle článku 15/5a.
[…]“
24. Článek 15/5d zákona o plynárenství ve znění z roku 2005 stanoví:
„Provozovatel plynárenské přepravní soustavy, který vykonává tranzitní činnost, podá [CREG] žádost o zvláštní schválení tranzitu v souladu s touto kapitolou s výjimkou čl. 15/5b odst. 2, 4, 5, 8 a čl. 15/5c § 3, a aniž je dotčen článek 15/19.“
25. Podle článku 15/19 zákona o plynárenství ve znění z roku 2005 smlouvy, které byly uzavřeny před 1. červencem 2004 podle čl. 3 prvního pododstavce směrnice 91/296 zůstávají v platnosti a budou i nadále v prováděny v souladu s ustanoveními uvedené směrnice.
2. Zákon o plynárenství ve znění z roku 2009
26. Zákonem ze dne 10. března 2009, který vstoupil v platnost dne 10. dubna 2009, belgický zákonodárce změnil článek 15/5d a článek 15/19 zákona o plynárenství.
27. Článek 15/5d zákona o plynárenství, ve znění zákona ze dne 10. března 2009 (dále jen: zákon o plynárenství ve znění z roku 2009), stanoví:
„§ 1.	Aniž je dotčeno použití článku 15/19, ustanovení této kapitoly a královské vyhlášky ze dne 8. června 2007 o metodologii pro stanovení celkového výnosu zahrnujícího spravedlivou obchodní marži, obecné struktuře sazeb, základních zásadách v oblasti sazeb, řízeních, zveřejňování sazeb, výročních zprávách, účetnictví, kontrole nákladů, rozdílech výnosů provozovatelů a objektivním vzorci indexace uvedených v zákoně ze dne 12. dubna 1965 o přepravě plynových a jiných produktů plynárenskými soustavami, ve znění zveřejněném v Moniteur belge ze dne 29. června 2007, se vztahují na sazby za tranzit zemního plynu a na provozovatele plynárenské přepravní soustavy, který vykonává tranzitní činnost, s následujícími výjimkami:
1. sazby se použijí na pevnou dobu smluvně sjednanou mezi provozovatelem přepravní soustavy a uživateli této soustavy;
2. za účelem zajištění dlouhodobé stability cen může být regulační období uvedené v čl. 15/5a § 2 delší než čtyři roky;
3. spravedlivá obchodní marže za tranzit se stanoví v souladu s články 4 až 8 výše uvedené královské vyhlášky ze dne 8. června 2007, přičemž:
a) původní hodnota regulované tranzitní činnosti k 31. prosinci 2007 je schválena [CREG] na návrh provozovatele při zohlednění veškerých přepravních zařízení v Belgii, užívaných k tranzitu;
b) součin koeficientu beta a rizikového pojistného jako součásti návratnosti R uvedené v článku 6 výše uvedené královské vyhlášky se stanoví na 7 %;
V případech uvedených v odst. 2 prvním pododstavci může král vyhláškou schválenou v Conseil des Ministres (Rada ministrů) prodloužit regulační období na základě podstatné změny investičního plánu provozovatele soustavy. Provozovatel plynárenské přepravní soustavy navrhne délku tohoto období a její případnou změnu, které podléhají schválení [CREG] před začátkem každého regulačního období.
Sazby za tranzit, které [CREG] stanoví na základě výše uvedených zásad a po provedení postupu upraveného v článcích 16 až 19 výše uvedené královské vyhlášky ze dne 8. června 2007, představují nákladově orientované sazby.
§ 2. Provozovatel plynárenské přepravní soustavy umožní přístup k tranzitu existujícím přepravním zařízením na základě sazeb stanovených v souladu s § 1 a v souladu s postupem upraveným články 16 až 19 výše uvedené královské vyhlášky ze dne 8. června 2007.
Provozovatel plynárenské přepravní soustavy umožní přístup k tranzitu plánovaným zařízením, buď na základě sazeb stanovených v souladu s § 1 a v souladu s postupem upraveným články 16 až 19 výše uvedené královské vyhlášky ze dne 8. června 2007 nebo na základě sazeb stanovených za použití průhledných a nediskriminačních tržních způsobů, jako jsou konzultace trhu, za podmínky, že tyto tržní způsoby, včetně výnosů a sazeb, které z nich vyplývají, byly předem schváleny [CREG].
Vede-li použití tržních způsobů k vyšším sazbám, než jsou sazby stanovené v souladu s § 1 a s postupem upraveným v článcích 16 až 19 výše uvedené královské vyhlášky ze dne 8. června 2007, použijí se prvně uvedené sazby a tyto sazby je provozovatel povinen zveřejnit v souladu s čl. 20 § 3 výše uvedené královské vyhlášky ze dne 8. června 2007. V opačném případě nebo v případě, že nebyl proveden žádný z tržních způsobů, se použijí sazby stanovené v souladu s § 1 a s postupem upraveným v článcích 16 až 19 výše uvedené královské vyhlášky ze dne 8. června 2007.
Kladný rozdíl mezi výnosy stanovenými v okamžiku ukončení tržního režimu na jedné straně a schválenými náklady zahrnujícími spravedlivou obchodní marži vyplývajícími ze sazeb stanovených v souladu s § 1 a s postupem upraveným v článcích 16 až 19 výše uvedené královské vyhlášky ze dne 8. června 2007 na druhé straně, se přidělí po schválení [CREG] královskou vyhláškou schválenou Conseil des Ministres na
a) sazby za užívání přepravní soustavy;
b) rezervu určenou k financování plánovaných zařízení ve lhůtě schválené [CREG] na návrh provozovatele; v opačném případě se tato částka přidělí na sazby za užívání přepravní soustavy.
Se zůstatkem mohou akcionáři provozovatele volně nakládat.
Sazby za užívání přepravní soustavy zohledňují nejdříve odhadované přidělení tohoto kladného rozdílu. Rozdíl mezi rozpočtovaným kladným rozdílem a uskutečněným rozdílem se následně opraví.
§ 3. Přesahuje-li smluvená délka délku regulačního období, použije se čl. 15/5h druhý pododstavec.
§ 4. Sazby za tranzit, bez ohledu na to, zda se jedná o sazby stanovené v souladu s § 1 a s postupem upraveným články 16 až 19 výše uvedené královské vyhlášky ze dne 8. června 2007 nebo o sazby vyplývající z použití čl. 15/5a § 3 nebo použití tržních způsobů, platí na celém území a zohledňují vzdálenost přepravy.“
28. Článek 15/19 zákona o plynárenství ve znění z roku 2009 stanoví, že smlouvy, které byly uzavřeny před 1. červencem 2004 podle čl. 3 prvního pododstavce směrnice 91/296 [...] zůstávají v platnosti a budou i nadále prováděny v souladu s ustanoveními uvedené směrnice.
První pododstavec je vykládán v tom smyslu, že se použije na smlouvy týkající se tranzitu zemního plynu uzavřené před 1. červencem 2004 mezi:
1° akciovou společností Fluxys, akciovou společností Distrigaz, nebo dceřinou společností jedné z těchto společností, která se specializuje na marketing tranzitních kapacit a na výkon s tím souvisejících přepravních služeb, a
2° nájemci v postavení buď subjektu odpovědného za vysokotlaké přepravní soustavy plynu, anebo subjektu odpovědného za dovoz a vývoz zemního plynu ve smyslu čl. 3 [odst. 1] směrnice 91/296 [...].
29. Po přijetí zákona ze dne 10. března CREG podal žalobu na neplatnost tohoto zákona a Komise zahájila řízení o sankcích proti Belgickému království tím, že zaslala belgické vládě výzvu dopisem ze dne 9. října 2009. Zákonem ze dne 29. dubna 2010, který vstoupil v platnost dne 31. května 2010 (dále jen „zákon o plynárenství ve znění z roku 2010“) byl článek 15/5d zákona o plynárenství ve znění z roku 2009 zrušen ex nunc . Tentýž zákon stanoví, že článek 15/19 prvního pododstavce zákona o plynárenství ve znění z roku 2009 pozbyde účinnosti dne 2. března 2011(10) a že druhý pododstavec článku 15/19 zákona o plynárenství ve znění z roku 2009 se zrušuje ex nunc . Rozsudkem ze dne 8. července 2010 Cour constitutionnelle belge (belgický ústavní soud) zrušil zákon o plynárenství ve znění z roku 2009 s účinností ex tunc.
III – Spor v původním řízení
30. Fluxys SA (dále jen „Fluxys“) je společností provozující plynárenskou přepravní soustavu v Belgii(11) .
31. CREG je belgickým regulačním orgánem, který je pověřen zejména schvalováním sazeb týkajících se regulovaných činností v plynárenské přepravní soustavě.
32. Podle zákona o plynárenství ve znění z roku 2005 měla Fluxys povinnost podat dva odlišné návrhy sazeb, jeden týkající se tranzitních činností a druhý týkající se dopravních a skladovacích činností. V roce 2007 Fluxys tedy předložila CREG ke schválení dva odlišné návrhy sazeb za období od roku 2008 do roku 2011. Tyto návrhy byly založeny na dvou různých metodologiích. CREG tyto dva návrhy nepřijal, neboť měl za to, že Fluxys svým různým činnostem nepřiřadila správně provozní náklady. V rámci dvou správních řízení týkajících se dvou návrhů společnosti Fluxys CREG sám stanovil prozatímní sazby, v nichž přerozdělil část provozních nákladů, které Fluxys přiřadila ke svým dopravním činnostem, na tranzitní činnosti Fluxys. Fluxys napadla tato rozhodnutí CREG.
33. V důsledku žalob na neplatnost a dočasný odklad vykonatelnosti rozhodnutí CREG týkajícího se prozatímních sazeb pro tranzitní činnosti
předkládající soud odložil vykonatelnost tohoto rozhodnutí. Měl za to, že s ohledem na právo Společenství bylo uvedené rozhodnutí CREG prima facie protiprávní. Podle odůvodnění předkládajícího soudu brání právní úprava Společenství použití vnitrostátních právních předpisů, které používají odlišné režimy, jeden pro dopravní činnosti, druhý pro tranzitní činnosti. Předkládající soud dospěl k závěru, že CREG měl po společnosti Fluxys požadovat podání návrhu sazeb týkajícího se celé přepravní soustavy bez rozlišování mezi jejími dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi. V rámci tohoto řízení předkládající soud nepodal Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.
34. V důsledku žalob na neplatnost a dočasného odkladu vykonatelnosti rozhodnutí CREG týkajícího se prozatímních sazeb za dopravní a skladovací
činnosti předkládající soud odložil vykonatelnost tohoto rozhodnutí ze stejných důvodů. V rámci tohoto řízení se předkládající soud rozhodl položit Soudnímu dvoru předběžnou otázku.
IV – Předběžná otázka a řízení před Soudním dvorem
35. Předkládající soud má pochybnosti o slučitelnosti zákona o plynárenství s právní úpravou Společenství v rozsahu, ve kterém tento zákon stanoví dva odlišné režimy sazeb, jeden pro tranzitní činnosti, druhý pro dopravní a skladovací činnosti. V případě neslučitelnosti tohoto zákona s právní úpravou Společenství má předkládající soud za to, že CREG se měl odchýlit od ustanovení zákona o plynárenství, která jsou v rozporu s uvedenou právní úpravou, a zamítnout rozdílné návrhy sazeb společnosti Fluxys v tom, že spočívaly na rozdílných metodologiích stanovení sazeb za dopravní činnosti a tranzitní činnosti. Z důvodu svých pochyb o slučitelnosti zákona o plynárenství s nařízením č. 1775/2005 a se směrnicí 2003/55 a argumentů CREG a společnosti Fluxys předložených k tomuto bodu se předkládající soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
Brání články 1, 2 a 18 směrnice 2003/55 a článek 3 nařízení (ES) č. 1775/2005 tomu, aby vnitrostátní právní předpisy stanovily zvláštní režim sazeb za tranzit, který se odchyluje od pravidel, která upravují přepravní činnost, tím, že v rámci přepravní činnosti vytvoří rozlišení mezi „dopravou“ a „tranzitem“?
36. Usnesením ze dne 21. září 2009 zamítl předseda Soudního dvora žádost předkládajícího soudu o použití zrychleného řízení.
37. Společnost Fluxys, CREG, belgická vláda a vláda Spojeného království, jakož i Komise předložily písemná vyjádření ve lhůtě stanovené článkem 23 statutu Soudního dvora.
38. Dopisem ze dne 7.dubna 2010 Fluxys informovala Soudní dvůr o dohodě, která byla uzavřena mezi společností Fluxys a CREG o tom, že do budoucna bude používat režim sazeb, který již nebude spočívat na rozlišování mezi dopravou a tranzitem, ale který bude odrážet na základě téže metodologie náklady za poskytované služby pro každou činnost. Krom toho společnost Fluxys uvědomila Soudní dvůr o tom, že odstoupila téměř od všech žalobních důvodů uplatňovaných před předkládajícím soudem proti rozhodnutím CREG, včetně důvodů souvisejících s rozlišováním mezi dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi, jediným žalobním důvodem, na kterém společnost Fluxys setrvala, přitom byl žalobní důvod vycházející z porušení článku 15/19 zákona o plynárenství provádějícího čl. 32 odst. 1 směrnice 2003/55 týkající se „historických“ smluv. Za těchto okolností se Soudní dvůr dopisem ze dne 28. dubna 2010 dotázal předkládajícího soudu, zda si přeje zachovat svou předběžnou otázku. Dopisem ze dne 12. května 2010 předkládající soud odpověděl, že dohoda mezi CREG a společností Fluxys, jakož i částečné zpětvzetí žaloby společností Fluxys nevedou ke ztrátě relevance předběžné otázky a že si přeje ji zachovat.
39. Telefaxem ze dne 28. května 2010 belgická vláda informovala Soudní dvůr o tom, že vstoupil v platnost zákon o plynárenství ve znění z roku 2010, kterým byly zrušeny články 15/5d a 15/19 druhý pododstavec zákona o plynárenství a který stanovil, že článek 15/19 první pododstavec pozbude účinnosti dne 2. března 2011.
40. Jednání se konalo dne 17. června 2010 za přítomnosti zástupců CREG, belgické a české vlády, jakož i Komise.
41. Dopisem ze dne 16. července 2010 společnost Fluxys upozornila Soudní dvůr na rozsudek Cour constitutionnelle belge ze dne 8. července 2010, kterým tento soud zrušil zákon o plynárenství ve znění z roku 2009 s účinností ex tunc . Soudní dvůr požádal předkládající soud, aby mu sdělil důsledky, které pro něj vyplývají z tohoto rozsudku. Dopisem ze dne 8. září 2010 předkládající soud odpověděl, že v důsledku zrušení zákona o plynárenství ve znění z roku 2009 ex tunc se na spor v původním řízení použijí ustanovení dřívějšího zákona o plynárenství. Ačkoliv se rozdíl mezi tranzitem a dopravou plynu, který byl příčinou zrušení zákona o plynárenství ve znění z roku 2009, nacházel již v tomto dřívějším zákoně, a úvahy Cour constitutionnelle belge se tedy použijí rovněž na tento dřívější zákon, předkládající soud uvedl, že nicméně zůstává vázán ustanoveními tohoto dřívějšího zákona, jelikož o nich Cour constitutionnelle belge nerozhodoval.
V – Shrnutí vyjádření předložených Soudnímu dvoru
42. Fluxys, belgická a česká vláda tvrdí, že ani články 1, 2 a 18 směrnice 2003/55 ani článek 3 nařízení č. 1775/2005 nebrání vnitrostátnímu režimu, který rozlišuje v rámci přepravních činností zemního plynu mezi dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi a který uplatňuje na tyto různé činnosti rozdílný režim sazeb, pokud toto rozlišování odráží objektivní rozdíly mezi těmito dvěma druhy činností, jako například skutečné náklady.
43. Dopravní činnosti a tranzitní činnosti nejsou totožné, ale odvíjejí se na odlišných trzích. Z tohoto důvodu jsou s nimi spojeny rozdílné náklady a investice. Dopravní činnosti v zásadě závisí pouze na předpovědi poptávky v podstatě závislého a stabilního trhu. Podléhají ostatně povinnosti veřejné služby. Tranzitní činnosti se naopak odvíjejí na mezinárodním konkurenčním trhu, a závisí tedy na vývoji poptávky, kterou lze dlouhodobě těžko předvídat. Na rozdíl od dopravních činností, které se zakládají vždy na dlouhodobých smlouvách a na jistotě pokud jde o sazby, tranzitní činnosti podléhají riziku, že uživatelé mohou kdykoliv přestat využívat plynovod nebo že souběh okolností ohrozí výnosnost určité investice, kterou nelze znovu využít pro jiné účely. Zvláštní charakteristiky tranzitu se tak projevují velmi vysokou úrovní nejistoty, a tudíž rizikem nadměrných investic a uvízlých nákladů. Česká vláda má za to, že provozovatelé soustavy musí brát v potaz skutečnost, že tranzitní činnosti vyžadují totožnou technickou kapacitu ve všech vstupních a výstupních místech dotčené soustavy.
44. Fluxys, belgická a česká vláda tvrdí, že rozdílné režimy zavedené zákonem o plynárenství zohledňují zvláštní charakteristiky každé činnosti. Podrobit stejnému zacházení různé situace by bylo v rozporu se zásadou zákazu diskriminace. Směrnice 2003/55 neukládá povinnost jednotného zacházení pro dopravu a tranzit. Členské státy si zachovávají možnost různě zacházet s různými situacemi a mohou poměrně volně stanovit různé režimy. Toto rozlišení může být učiněno na úrovni schvalovacího rozhodnutí regulačního úřadu stejně jako na úrovni zákona. V posledně uvedeném případě stačí, aby byly dodrženy požadavky nařízení č. 1775/2005 a směrnice 2003/55 u každého odlišného režimu zavedeného zákonem. Sazby tedy musí být předem schváleny a zveřejněny a musí být též uplatněny nediskriminačním způsobem. Ustanovení zákona o plynárenství nevedou k diskriminačnímu zacházení, neboť všichni uživatelé soustavy mají možnost v téže chvíli odebírat tutéž službu za týchž podmínek.
45. Pokud jde o zrušení odchylného režimu pro tranzit zákonem o plynárenství ve znění z roku 2010, belgická vláda tvrdí, že toto bylo odůvodněno výlučně cílem zaručit v Belgii právní jistotu v oblasti tranzitu
46. CREG
má za to, že je nezbytné v rámci tohoto řízení o předběžné otázce přezkoumat nejprve platnost čl. 32 odst. 1 směrnice 2003/55, podle něhož se ustanovení této směrnice nepoužijí na „historické“ smlouvy. Použití této výjimky ve sporu v původním řízení by mělo za následek, že by více než 85 % tranzitních činností společnosti Fluxys bylo vyňato z režimu směrnice 2003/55. Zákonodárce Společenství přitom přijetím nařízení č. 1775/2005 tuto výjimku pro „historické“ smlouvy implicitně zrušil. V případě, že by zákonodárce Společenství nezrušil výjimku pro „historické“ smlouvy, CREG se táže na její slučitelnost s ustanoveními Smlouvy o ES a s obecnými právními zásadami, zejména se zásadou zákazu diskriminace.
47. Pokud jde o zásadu zákazu diskriminace zakotvenou zejména v článku 3 nařízení č. 1775/2005, jakož i v článcích 1, 2 a 18 směrnice 2003/55, CREG má za to, že tato zásada brání tomu, aby vnitrostátní zákon vytvořil v rámci přepravních činností rozdíl mezi dopravou a tranzitem tím, že zavede zvláštní režim sazeb pro tranzitní činnosti. Právní úprava Společenství neobsahuje žádné rozlišení mezi dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi. Nedovoluje žádné rozdílné zacházení. CREG odkazuje na záměr zákonodárce Společenství vyjádřený v třicátém prvním bodě odůvodnění směrnice 2003/55 přijmout opatření pro zabezpečení jednotných a nediskriminačních režimů přístupu k přepravním činnostem, včetně přeshraničních toků zemního plynu mezi členskými státy. Jednotný režim sazeb umožňuje zajistit průhlednost a nediskriminaci při tomto přístupu a podporuje rozvoj a stabilitu soustavy. Je tak součástí rozvoje a harmonizace přepravy v evropské soustavě.
48. Vláda Spojeného království a Komise navrhují Soudnímu dvoru, aby odpověděl, že zásada zákazu diskriminace uvedená v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1775/2005, jakož i v čl. 18 odst. 1 a čl. 25 odst. 4 směrnice 2003/55 brání tomu, aby vnitrostátní právní úprava vytvořila zvláštní režim sazeb pro tranzitní činnosti, který se odchyluje od pravidel upravujících přepravní činnost tím, že v rámci přepravní činnosti vytvoří rozlišení mezi dopravou a tranzitem.
49. U dopravních činností a přepravních činností se jedná o srovnatelné situace. V nařízení č. 1775/2005 a směrnici 2003/55 je přeprava definována jako přeprava zemního plynu vysokotlakou potrubní sítí bez ohledu na následné místo určení. Tyto předpisy tedy nečiní žádný rozdíl mezi dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi. Naopak, jak vyplývá z třicátého prvního bodu odůvodnění směrnice 2003/55, tato směrnice zrušila směrnici 91/296 v části, ve které odlišně definovala tranzit.
50. V důsledku toho právní úprava Společenství brání takovým zvláštním režimům sazeb týkajícím se tranzitních činností, jako je ten, který zavedly belgické právní předpisy. Komise zdůrazňuje, že režim zavedený zákonem o plynárenství ve znění z roku 2009 stanoví odlišnou právní úpravu pro tranzitní činnosti, pokud jde o dobu použití schválených sazeb, určení spravedlivé obchodní marže, jakož i o podmínky sazeb pro přístup k přepravním soustavám. Všechna tato pravidla jsou podle této vlády a Komise v rozporu se směrnicí 2003/55, jakož i s nařízením č. 1775/2005.
51. Podle vlády Spojeného království a Komise právo Společenství nebrání tomu, aby sazby odrážely náklady a rizika přepravy, a mohou tedy být rozdílné. Nicméně takové vnitrostátní právní předpisy, jako je zákon o plynárenství, představují problém, protože zavádějí zcela odlišnou strukturu sazeb založenou na obecném a systematickém rozlišování mezi dopravou a tranzitem, a tudíž na následném místě určení zemního plynu. Zákon o plynárenství neobsahuje poznatky, které podrobně odrážejí v každém jednotlivém případu zohlednění nákladů a rizik tranzitní činnosti a neodůvodňují, proč by měl být odlišný režim použit na všechny tranzitní činnosti. Neexistují přitom systematické důvody, proč by náklady na odběr plynu ze soustavy v bodě propojení s distribuční sítí nebo s velkým spotřebitelem měly být nižší než náklady související s odběrem v místě propojení mezi přepravními soustavami. Krom toho nic neopravňuje si myslet, že dohody o odběru plynu v místě propojení přepravních soustav jsou samy o sobě rizikovější než jakýkoli jiný druh přepravy.
52. Konečně Komise zastává názor, že výjimka použitelná na „historické“ smlouvy uvedené v čl. 32 odst. 1 směrnice 2003/55 nebyla zrušena nařízením č. 1775/2005.
VI – K přípustnosti předběžné otázky
53. V průběhu řízení byl Soudní dvůr informován o různých událostech týkajících se sporu v původním řízení a platnosti zákona o plynárenství ve znění z roku 2009. Nejprve provedu analýzu dopadů, které tyto události mohou mít na přípustnost předběžné otázky.
54. Zaprvé společnost Fluxys odstoupila od svých žalobních důvodů před předkládajícím soudem souvisejících s rozlišováním mezi tranzitem a dopravou. Vyvstává tedy otázka, zda toto odstoupení zapříčinilo nepřípustnost předběžné otázky. V tomto ohledu je třeba připomenout, že předběžná otázka je nepřípustná tehdy, když zjevně není relevantní pro účely vyřešení sporu v původním řízení(12) . Předkládající soud uvedl, že podle vnitrostátních procesních předpisů Fluxys nemůže jednostranně odstoupit od svých žalobních důvodů, a že předběžná otázka tedy zůstává relevantní. V rámci řízení o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jsou vnitrostátní soudy jedinými příslušnými k výkladu a uplatnění vnitrostátního práva. Soudním dvoru v zásadě nepřísluší, aby přezkoumával výklad vnitrostátních ustanovení podaný předkládajícím soudem(13) . Z toho vyplývá, že odstoupení Fluxys nezpochybňuje přípustnost předběžné otázky.
55. Druhou událostí je zrušení odlišného režimu pro tranzitní činnosti zákonem o plynárenství ve znění z roku 2010 s účinností ex nunc . Toto zrušení nezpochybňuje relevanci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, alespoň nikoliv v celém rozsahu, neboť zrušení má účinek jen do budoucnosti.
56. Třetí událostí je zrušení zákona o plynárenství ve znění z roku 2009 s účinností ex tunc rozsudkem belgického Cour constitutionnelle ze dne 8. července 2010. V dopise ze dne 8. září 2010 předkládající soud uvedl, že i přes zrušení tohoto zákona si přeje zachovat svou předběžnou otázku. Podle jeho názoru zákon o plynárenství, který se použije na spor v původním řízení následkem zrušení zákona o plynárenství ve znění z roku 2009, rovněž nastoluje otázku slučitelnosti vnitrostátního režimu, který rozlišuje mezi tranzitními činnostmi a dopravními činnostmi, s právní úpravou Společenství.
57. Nejprve je třeba konstatovat, že předkládající soud neuvedl obsah tohoto dřívějšího zákona ani v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ani v dopise ze dne 8. září 2010. Podle judikatury Soudního dvora je nezbytné, aby vnitrostátní soud uvedl v předkládacím rozhodnutí samém skutkový a právní rámec sporu v původním řízení a alespoň minimální vysvětlení, pokud jde o výběr ustanovení práva Společenství, o jejichž výklad žádá, jakož i o vztah mezi těmito ustanoveními a vnitrostátními právními předpisy použitelnými na spor, který projednává(14) . V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že informace obsažené v předkládacích rozhodnutích neslouží pouze k tomu, aby umožnily Soudnímu dvoru poskytnout užitečné odpovědi, ale rovněž k tomu, aby daly vládám členských států a jiným zúčastněným možnost předložit vyjádření. Soudnímu dvoru tedy přísluší zajistit, aby tato možnost byla zachována s ohledem na to, že zúčastněným jsou oznamována pouze předkládací rozhodnutí(15) . V souladu s touto judikaturou může být žádost o rozhodnutí o předběžné otázce odmítnuta jako nepřípustná, pokud neuvádí ustanovení vnitrostátního zákona použitelného na spor v původním řízení.
58. Nicméně s ohledem na okolnosti projednávané věci se mi jeví, že by bylo nadměrně přísné zamítnout žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v důsledku použití této judikatury. Systematické rozlišování mezi tranzitem a dopravou je jádrem předběžné otázky, a tudíž o něm zúčastnění diskutovali na jednání před Soudním dvorem. V dopise ze dne 8. září 2010 vnitrostátní soud uvedl, že toto rozlišení bylo již přítomno v zákoně, který předcházel zákonu o plynárenství ve znění z roku 2009. V důsledku toho zrušení zákona o plynárenství ve znění z roku 2009 v pravdě nemění obsah debaty. Krom toho ustanovení zákona o plynárenství, který předcházel zákonu o plynárenství ve znění z roku 2009, tedy zákona o plynárenství ve znění z roku 2005, jsou patrná z vyjádření předložených společností Fluxys a CREG. Tito účastníci řízení totiž tvrdí, že bez ohledu na zrušení zákona o plynárenství ve znění z roku 2009 s účinností ex tunc, byla na spor v původním řízení ratione temporis použitelná ustanovení zákona o plynárenství ve znění z roku 2005, a nikoliv ustanovení zákona o plynárenství ve znění z roku 2009. Za těchto okolností se mi jeví, že nedostatek přesných informací od předkládajícího soudu ohledně ustanovení zákona předcházejícího zrušenému zákonu o plynárenství ve znění z roku 2009 nevyhnutelně nevede k odmítnutí žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce jako nepřípustné.
59. Zrušení zákona o plynárenství ve znění z roku 2009 vznáší dodatečnou otázku ohledně přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. V projednávaném případě je patrné, že předkládající soud může být schopen posoudit spor v původním řízení tak, že se obrátí na belgický Cour constitutionnelle, a nikoliv na náš Soudní dvůr. Jak totiž předkládající soud uvádí v dopise ze dne 8. září 2010, je patrné, že úvahy belgického Cour constitutionnelle, které odůvodnily zrušení zákona o plynárenství ve znění z roku 2009, mohou být rovněž použity na systematické rozlišování mezi činnostmi dopravy a tranzitu upravenými v zákoně o plynárenství ve znění z roku 2005. Ačkoliv však předkládající soud tvrdí, že je povinen použít ustanovení zákona o plynárenství ve znění z roku 2005, neboť tato nebyla předložena Cour constitutionnelle, nevysvětluje, proč se sám neobrátil na Cour constitutionnelle prostřednictvím předběžné otázky i přes zjevné pochybnosti o ústavnosti zákona o plynárenství ve znění z roku 2005.
60. Nicméně, i když měl předkládající soud možnost obrátit se na belgický Cour constitutionnelle prostřednictvím předběžné otázky, nezapříčinilo to nepřípustnost jeho otázky k našemu Soudnímu dvoru. Takový systém spolupráce mezi vnitrostátními soudy a naším Soudním dvorem, jaký je upraven v článku 234 ES, není podpůrným řízením, a nezávisí tedy na vyčerpání řízení stanovených vnitrostátním právem(16) . Stačí, aby otázka položená našemu Soudnímu dvoru byla relevantní. V každém případě je nutno konstatovat, že rozsudek belgického Cour constitutionnelle vycházel mimo jiné z výkladu čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1775/2005 a směrnice 2003/55. Pokud navzdory rozsudku Cour constitutionnelle předkládající soud chová pochybnosti ohledně výkladu těchto ustanovení práva Společenství, článek 234 ES mu umožňuje se obrátit na náš Soudní dvůr.
61. Z toho plyne, že předběžná otázka je přípustná.
VII – Právní posouzení
A – Úvodní poznámky
62. Cílem evropské energetické politiky v odvětví zemního plynu je nabídnout evropským občanům přínosy efektivního a otevřeného trhu odstraněním překážek obchodu mezi členskými státy v tomto odvětví(17) . Trh se zemním plynem vykazuje zvláštní charakteristiky, které jej odlišují od jiných odvětví. Jednou z těchto zvláštních charakteristik je, že přeprava plynu probíhá vysokotlakou potrubní sítí a že provozovatelé této vysokotlaké potrubní sítě často mají monopol na přepravu plynu na určitém území(18) .
63. Za účelem zlepšení fungování vnitřního trhu se zemním plynem zákonodárce Společenství nejprve přijal směrnici 91/296 o přepravě zemního plynu přepravními soustavami, pak směrnici 98/30 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem. Posléze zákonodárce přijal směrnici 2003/55, jejímž cílem je zajištění stejných podmínek pro všechny a zabránění zneužívání dominantního postavení a bezohledného chování(19) . Článek 18 této směrnice zavádí systém přístupu třetích osob k přepravní soustavě, který se zakládá na zveřejnění sazeb a který musí být používán objektivně a bez diskriminace mezi uživateli soustavy. Nařízením č. 1775/2005 zákonodárce Společenství přijal společná ustanovení týkající se podmínek přístupu k plynárenským přepravním soustavám, která jsou přímo použitelná ve všech členských státech.
64. Předběžná otázka se týká zásady nediskriminačního přístupu, a tudíž základního prvku systému přístupu k přepravním sítím na základě regulovaných sazeb. Předkládající soud hledá odpověď na otázku, zda zásada nediskriminačního přístupu k přepravním sítím zakotvená v článku 3 nařízení č. 1775/2005 a v článku 18 směrnice 2003/55 brání takovému vnitrostátnímu zákonu, jako je zákon o plynárenství ve znění použitelném na spor v původním řízení, který v rámci činnosti přepravy plynu rozlišuje mezi dopravou (a sice přepravou zemního plynu, jejíž konečné místo určení se nachází v Belgii) a tranzitem (a sice přeshraniční přepravou zemního plynu) a používá dva odlišné režimy sazeb na tyto dvě přepravní činnosti.
65. Nicméně s ohledem na sporné body v původním řízení tuto otázku nelze vykládat tak, že se týká výlučně důsledků, které je třeba vyvodit z této zásady, ale týká se rovněž použitelnosti této zásady. Jeden ze sporných bodů v původním řízení se týká platnosti výjimky použitelné na „historické“ smlouvy, zavedené čl. 32 odst. 1 směrnice 2003/55. Ačkoliv předběžná otázka toto ustanovení výslovně nezmiňuje, je nutno konstatovat, že vyjímá určité smlouvy z působnosti ustanovení směrnice 2003/55. Zásada nediskriminačního přístupu uvedená v článku 3 nařízení č. 1775/2005 a v článku 18 směrnice 2003/55 přitom může bránit vnitrostátnímu zákonu jen tehdy, když jsou tato ustanovení použitelná na dotčené smlouvy. Krom toho předkládající soud v dopise ze dne 12. května 2010 uvedl, že otázka týkající se použitelnosti zásady nediskriminačního přístupu je relevantní v rámci sporu v původním řízení a vyzval Soudní dvůr, aby se k ní vyjádřil.
66. Nejprve se tedy budu zabývat otázkou platnosti výjimky týkající se „historických“ smluv zavedené čl. 32 odst. 1 směrnice 2003/55 (nadpis B) před tím, než provedu analýzu toho, zda zásada nediskriminačního přístupu uvedená v článku 3 nařízení č. 1775/2005 a v článku 18 směrnice 2003/55 brání vnitrostátnímu zákonu, který používá dva odlišné režimy sazeb, jeden pro dopravní činnosti a druhý pro tranzitní činnosti (nadpis C).
B – K výjimce týkající se „historických“ smluv
67. Podle čl. 32 odst. 1 směrnice 2003/55 byla směrnice 91/296, a sice směrnice o „tranzitu“, zrušena s účinností od 1.července 2004. Toto datum se shoduje s datem uplynutí lhůty pro provedení směrnice 2003/55. Článek 32 odst. 1 této posledně uvedené směrnice však stanoví výjimku pro smlouvy, které:
– se týkají tranzitu ve smyslu článku 2 směrnice 91/296;
– byly uzavřeny před 1. červencem 2004 a
– jsou v souladu s čl. 3 odst. 1 směrnice o tranzitu(20) .
Tyto „historické“ smlouvy zůstávají v platnosti a budou prováděny v souladu s ustanoveními směrnice 91/296. Zásada zákazu diskriminace vyjádřená v článku 18 směrnice 2003/55 se tudíž na tyto smlouvy nepoužije.
68. CREG má za to, že tato výjimka týkající se „historických“ smluv není platná.
69. Zaprvé je CREG názoru, že nařízení č. 1775/2005 implicitně zrušilo čl. 32 odst. 1 směrnice 2003/55. V tomto kontextu CREG tvrdí, že toto nařízení, a zejména jeho článek 16, který vyjmenovává výjimky a odchylky, nikterak neodkazuje na toto ustanovení. CREG z toho vyvodil, že přijetím nařízení č. 1775/2005, které bylo přijato později než směrnice 2003/55, zákonodárce Společenství implicitně zrušil výjimku použitelnou na „historické“ smlouvy. Tento výklad potvrzují přípravné práce na nařízení č. 1775/2005, z nichž vyplývá, že všechny relevantní výjimky a odchylky jsou vyjmenovány v článku 16 nařízení č. 1775/2005, jakož i v prvním bodě odůvodnění tohoto nařízení, podle něhož cílem tohoto nařízení je zajistit nezbytné strukturální změny, aby se odstranily zbývající překážky dotvoření vnitřního trhu se zemním plynem.
70. Tento výklad mě nepřesvědčil.
71. Je pravda, že nařízení č. 1775/2005 neobsahuje odkaz na výjimku týkající se „historických“ smluv. Je však nutno konstatovat, že toto nařízení neobsahuje ani ustanovení týkající se zrušení směrnice 91/296. Podle mého názoru to znamená, že nařízení č. 1775/2005 neupravuje otázku, v jakém rozsahu byla směrnice 91/296 zrušena a v jakém rozsahu zůstává v platnosti, a že tato otázka je upravena výlučně směrnicí 2003/55. Nedostatek odkazu na výjimku týkající se „historických“ smluv v nařízení č. 1775/2005 tedy nemůže být vykládána jako implicitní zrušení této výjimky.
72. Tato analýza je potvrzena skutečností, že žádný z bodů odůvodnění nařízení č. 1775/2005 neodráží záměr zákonodárce Společenství zrušit uvedenou výjimku. Tato vůle se neprojevuje ani v přípravných pracích k tomuto předpisu. Vzhledem ke značným hospodářským důsledkům zrušení takové výjimky a velmi úzkým vztahům mezi směrnicí 2003/55 a nařízením č. 1775/2005 se mi jeví, že absence jasného sdělení ze strany zákonodárce hovoří proti výkladu, podle něhož tato výjimka byla implicitně zrušena.
73. Zadruhé CREG tvrdí, že výjimka týkající se „historických“ smluv upravená čl. 32 odst. 1 směrnice 2003/55 není v souladu s primárním právem, zejména se zásadou zákazu diskriminace.
74. Argumenty, které v tomto ohledu vznesl CREG, mě rovněž nepřesvědčily. Skutečnost, že čl. 32 odst. 1 směrnice 2003/55 rozlišuje nájemce s „historickou“ smlouvou od těch, kteří takovou smlouvu nemají, nepředstavuje totiž diskriminaci, neboť toto rozlišení je odůvodněno respektováním legitimního očekávání nájemců s „historickými“ smlouvami.
75. Závěrem je třeba uvést že výjimka týkající se „historických“ smluv stanovená v čl. 32 odst. 1 směrnice 2003/55 je platná, a musí být tudíž zohledněna v rámci použití nejen směrnice 2003/55, ale rovněž nařízení č. 1775/2005. Vzhledem k tomu, že jsou splněny podmínky pro kvalifikaci „historických smluv“(21), zásada nediskriminačního přístupu stanovená v článku 3 nařízení č. 1775/2005 a v článku 18 směrnice 2003/55 se tedy na smlouvy společnosti Fluxys nevztahuje.
C – K zásadě nediskriminačního přístupu
76. Předkládající soud si přeje získat odpověď na otázku, zda zásada nediskriminačního přístupu zakotvená v článku 3 nařízení č. 1775/2005, jakož i v článku 18 směrnice 2003/55, brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je zákon o plynárenství ve znění z roku 2005 použitelný na spor v původním řízení, který obecně rozlišuje v rámci činnosti přepravy plynu mezi dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi a používá na tyto dva druhy činností dva odlišné režimy sazeb.
77. Zásada zákazu diskriminace vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li taková odlišnost objektivně odůvodněna(22) . Nemám sebemenší pochybnost o tom, že dopravní činnosti a tranzitní činnosti musí být považovány za dvě srovnatelné situace (nadpis 1). Zákon o plynárenství ve znění z roku 2005 použitelný na původní spor přitom zachází s těmito dvěma situacemi odlišně (nadpis 2). Je tedy třeba provést analýzu, v jaké míře může být objektivně odůvodněno použití dvou odlišných režimů, jednoho pro dopravní činnosti, druhého pro tranzitní činnosti (nadpis 3).
1. Srovnatelné situace
78. Srovnatelnost dvou situací musí být posuzován zejména ve světle předmětu a cíle dotčeného právního rámce(23) . Je tedy třeba zkoumat relevantní ustanovení nařízení č. 1775/2005 a směrnice 2003/55.
79. Podle čl. 1 odst. 1 směrnice 2003/55 a nařízení č. 1775/2005 se tyto dva předpisy použijí na přepravu plynu. V souladu s čl. 2 odst. 3 směrnice 2003/55 a s článkem 2 nařízení č. 1775/2005 přeprava plynu spočívá v přepravě zemního plynu vysokotlakou potrubní sítí jinou než těžební plynovodní sítí s cílem jeho dodávek zákazníkům, avšak s vyloučením dodávek samotných. Definice přepravy plynu tedy nerozlišuje mezi vnitrostátním tokem plynu a přeshraničním tokem plynu. Podle zásady ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus
to hovoří ve prospěch srovnatelnosti dopravních činností a tranzitních činností.
80. Tento výklad je potvrzen čl. 32 odst. 1 směrnice 2003/55 a třicátým prvním bodem jejího odůvodnění. Uvedený čl. 32 odst. 1 zrušuje směrnici 91/296, která stanovila zvláštní právní režim pro tranzit. Z třicátého prvního bodu odůvodnění směrnice 2003/55 vyplývá, že jedním z cílů sledovaných zrušením směrnice 91/296 bylo zavedení jednotných a nediskriminačních režimů přístupu ke všem přepravním činnostem včetně tranzitu.
81. Ve světle předmětu a cíle nařízení č. 1775/2005, jakož i směrnice 2003/55, musí být tedy dopravní činnosti a tranzitní činnosti považovány za srovnatelné situace. V důsledku toho zásada nediskriminačního přístupu vyžaduje, aby s těmito dvěma druhy plynárenských přepravních činností bylo zacházeno stejně, není-li rozdílné zacházení objektivně odůvodněno.
2. Rozdílné zacházení
82. Ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předkládající soud odkazuje na ustanovení zákona o plynárenství ve znění z roku 2009. Nicméně následkem zrušení tohoto zákona s účinností ex tunc
nyní předkládající soud odkazuje na ustanovení zákona o plynárenství ve znění z roku 2005.
83. Článek 15/5d zákona o plynárenství ve znění z roku 2005 stanoví, že provozovatel plynárenské přepravní soustavy, který vykonává tranzitní činnost, podá zvláštní žádost o schválení tranzitu ke CREG. Tato žádost podléhá stejným podmínkám jako žádost týkající se dopravy, s výjimkou čl. 15/5b odst. 2, 4, 5 a 8 a čl. 15/5c §3 zákona o plynárenství ve znění z roku 2005. Na základě těchto výjimek sazby pro tranzitní činnosti:
– nemusí zahrnovat výnos tak, jak je stanoven v čl. 15/5a odst. 2(24),
– nemusí být srovnatelné na mezinárodní úrovni s osvědčenými postupy v oblasti sazeb používanými provozovateli plynárenských přepravních soustav srovnatelných za obdobných okolností(25),
– nemusí mít za cíl optimalizovat využívání kapacity plynárenské přepravní soustavy(26) a
– nemusí být jednotné na celém území bez rozdílů mezi zeměpisnými oblastmi(27) .
Krom toho pro tranzitní činnosti celkový výnos za první rok regulačního období nemusí sloužit jako reference k posouzení celkového výnosu pro následující roky regulačního období čtyř let.
84. Ustanovení zákona o plynárenství ve znění z roku 2005 tedy zacházejí s dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi rozdílně.
3. Objektivní odůvodnění
85. Při existenci dvou druhů takových plynárenských přepravních činností, jako jsou dopravní činnosti a tranzitní činnosti(28) zásada nediskriminačního přístupu k plynárenským soustavám vyžaduje, aby sazby za tyto dvě přepravní činnosti nebyly odlišné, není-li taková odlišnost objektivně odůvodněna. Tato zásada nevyžaduje použití jednotných sazeb. Rozdílné zacházení může být odůvodněno, pokud je založeno na objektivním a přiměřeném kritériu, to znamená pokud souvisí s právně přípustným cílem sledovaným dotčenými právními předpisy a pokud je tato rozdílnost přiměřená cíli sledovanému dotčeným zacházením(29) .
86. V první řadě je tedy třeba určit relevantní kritéria, která mohou odůvodnit rozdílné zacházení s těmito dvěma plynárenskými přepravními činnostmi [nadpis a)], nežli se budeme v druhé řadě zabývat tím, zda obecné a systematické rozlišování mezi dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi uplatňované zákonem o plynárenství může být odůvodněno s ohledem na tato kritéria [nadpis b)]. Pokud takové rozlišování neodráží přesně rozdíly týkající se relevantních kritérií mezi souhrnem dopravních činností a souhrnem tranzitních činností, avšak odráží určitou obecnou tendenci, vyvstává otázka, zda takové zevšeobecnění může být odůvodněno [nadpis c)].
a) Relevantní kritéria umožňující odůvodnit odlišnost sazeb
87. Z přezkumu ustanovení nařízení č. 1775/2005 a směrnice 2003/55 vyplývá, že objektivními kritérii, která mohou odůvodnit odlišnost sazeb, jsou zejména:
– skutečné náklady vzniklé při přepravní činnosti(30),
– nezbytné investice do integrity a zlepšení systému(31),
– rizika, kterým podléhají investice týkající se určité činnosti(32),
– hospodářská soutěž, které je vystavena určitá činnost(33), a
– povinnosti veřejné služby(34) .
Nařízení č. 1775/2005 a směrnice 2003/55 ostatně zdůrazňují, že je důležité zabránit křížovým dotacím mezi různými plynárenskými přepravními činnostmi(35) .
88. Naproti tomu skutečnost, že přepravovaný plyn je určen ke spotřebě na belgickém území nebo k přepravě na území jiného členského státu, není kritériem, které samo o sobě umožňuje odůvodnit rozdílné zacházení mezi dvěma srovnatelnými plynárenskými přepravními činnostmi(36) .
b) Odůvodnění takového obecného a systematického rozlišování jako je rozlišování mezi dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi
89. Takový vnitrostátní zákon, jako je zákon o plynárenství ve znění z roku 2005, který obecně a systematicky rozlišuje mezi dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi, nastoluje zjevný problém z hlediska zásady nediskriminačního přístupu k soustavám. Takový zákon rozlišuje podle toho, zda je přepravovaný plyn určen ke spotřebě na belgickém území nebo k přepravě na území jiného členského státu. Toto kritérium není relevantním kritériem umožňujícím odůvodnit rozdílné zacházení.
90. Takové rozlišování však může být v souladu se zásadou zákazu diskriminace v případě, že fakticky odráží rozdíly mezi těmito dvěma druhy činností, které se týkají relevantních kritérií. Ačkoliv z článku 3 nařízení č. 1775/2005 a z článku 18 směrnice 2003/55 vyplývá, že rozdílné zacházení mezi dopravou a tranzitem musí být odůvodněno, tato ustanovení nestanoví pozitivní diskriminaci mezi těmito dvěma druhy činností. Nebrání tedy tomu, aby dopravní činnost a tranzitní činnost byly předmětem rozdílného zacházení, pokud mezi těmito dvěma činnostmi existují rozdíly týkající se relevantních kritérií.
i) Přístup belgické vlády
91. Belgická vláda má za to, že rozlišování mezi dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi je odůvodněné. Tvrdí, že použití dvou odlišných režimů na dopravní činnosti a na tranzitní činnosti je v souladu se zásadou zákazu diskriminace za předpokladu, že existují relevantní rozdíly mezi těmito dvěma činnostmi a že jsou dodrženy ostatní požadavky nařízení č. 1775/2005 a směrnice 2003/55. Podle belgické vlády není takový systém diskriminační, protože všichni uživatelé soustavy mají v rámci každého režimu možnost odebírat stejnou službu ve stejnou dobu za stejných podmínek.
92. Jeví se mi, že tento přístup vychází z nesprávného výkladu zásady zákazu diskriminace. Tato zásada sice nezavazuje členské státy, aby odůvodnily rozdílné zacházení s nesrovnatelnými situacemi. Nicméně pokud jsou takové dvě situace, jako jsou dopravní činnosti a tranzitní činnosti, srovnatelné, každý prvek odchylného režimu musí být odůvodněn. Nestačí tedy prokázat, že určité tranzitní činnosti mohou vykazovat rozdílné charakteristiky oproti dopravním činnostem, aby bylo odůvodněno použití dvou odlišných režimů sazeb. Naopak, členský stát musí odůvodnit každý prvek odchylného režimu, který stanoví pro tranzitní činnosti, ve vztahu k režimu vyhrazenému pro dopravní činnosti. Odchylný režim pro tranzitní činnosti je tedy odůvodněn pouze v rozsahu, ve kterém odráží rozdíly, které existují mezi těmito dvěma činnostmi a které se týkají relevantních charakteristik podle nařízení č. 1775/2005 a směrnice 2003/55.
ii) Objektivní rozdíly mezi dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi
93. Fluxys a belgická vláda tvrdí, že obecné rozlišování mezi dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi odráží objektivní rozdíly, které existují mezi těmito dvěma druhy přepravní činnosti a které se týkají relevantních kritérií. V tomto kontextu poukazují zejména na to, že:
– tranzitní činnosti jsou vystaveny mezinárodní hospodářské soutěži, zatímco pro dopravní činnosti existuje monopol;
– poptávka po tranzitních činnostech je méně stabilní;
– tranzitní činnosti jsou vystaveny vyššímu riziku ztráty investic;
– u dopravních činností může dojít k velkým krátkodobým výkyvům, a musí tedy typicky zahrnovat flexibilní službu, a
– dopravní činnosti podléhají povinnostem veřejné služby.
94. CREG, vláda Spojeného království a Komise pochybují o tom, že všechny tranzitní činnosti provozované společností Fluxys vykazují tyto zvláštnosti. Mají za to, že se to může lišit v závislosti na různých tranzitních trasách.
95. Pokud jde o rozdíly dovolávané společností Fluxys a belgickou vládou, je třeba nejprve podotknout, že se tyto rozdíly týkají takových relevantních kritérií, která jsou uvedena v bodě 87 tohoto stanoviska. Rozdíly týkající se těchto kritérií tedy mohou odůvodnit rozdílné zacházení.
96. Je však nutno konstatovat, že taková ustanovení vnitrostátního zákona, jako ustanovení zákona o plynárenství ve znění z roku 2005, činí obecné a systematické rozlišení
mezi všemi dopravními činnostmi na straně jedné a všemi tranzitními činnostmi na straně druhé. Takové rozlišení může být odůvodněno jen tehdy, existují-li dovolávané rozdíly pro všechny tranzitní činností. Fluxys a belgická vláda odůvodňují odchylná ustanovení pro všechny tranzitní činnosti tím, že tvrdí zejména to, že tyto činnosti jsou vystaveny mezinárodní hospodářské soutěži, že poptávka po tranzitu je méně stabilní a že riziko investic je pro tranzitní činnosti vyšší. V projednávaném případě se mi však jeví, že zdaleka není zjevné, že všechny tranzitní činnosti vykazují tyto vlastnosti.
97. V řízení o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Soudní dvůr není sám příslušný ke zjišťování skutkového stavu. Bude tedy příslušet předkládajícímu soudu, aby posoudil, zda všechny tranzitní činnosti vykonávané společností Fluxys vykazují rozdíly dovolávané společností Fluxys a belgickou vládou. Avšak vzhledem k tomu, že tento přezkum musí zohledňovat právní rámec vytvořený nařízením č. 1775/2005 a směrnicí 2003/55, je třeba poskytnout následující informace.
98. Pokud jde o tvrzení, že tranzitní činnosti jsou vystaveny mezinárodní hospodářské soutěži, předkládající soud bude muset podrobně přezkoumat, zda jsou všechny tranzitní trasy v soustavě společnosti Fluxys vystaveny mezinárodní hospodářské soutěži a zda je intenzita této hospodářské soutěže taková, že musí být zohledněna pro sazby pro všechny tranzitní činnosti. Pouhá technická možnost vybudovat jinou trasu nebo využít soustavu jiného provozovatele nestačí k tomu, aby bylo možno dospět k závěru, že je tranzitní trasa vystavena značné mezinárodní hospodářské soutěži. Trasa soustavou jiného provozovatele nebo výstavba jiné trasy musí představovat hospodářsky zastupitelnou alternativu k tranzitní trase v soustavě Fluxys. Vliv mezinárodní hospodářské soutěže na tranzitní činnosti se tedy může lišit v závislosti na jednotlivých tranzitních trasách.
99. V rozsahu, ve kterém se Fluxys a belgická vláda dovolávají vyššího investičního rizika pro tranzitní činnosti, bude předkládající soud muset posoudit pravděpodobnost tohoto rizika. Toto riziko se může lišit zejména v závislosti na existenci a intenzitě mezinárodní hospodářské soutěže, jakož i v závislosti na původní výši již navrácené investice. Je tedy možné, že se toto investiční riziko liší v závislosti na tranzitní trase.
100. Konečně předkládající soud bude muset provést analýzu toho, zda se nestabilita poptávky týká všech tranzitních tras v soustavě společnosti Fluxys a zda se jich dotýká ve stejné míře.
101. Ač nechci předjímat výsledek přezkumu předkládajícího soudu, jeví se mi dost pravděpodobné, že tento soud shledá, že ne všechny tranzitní činnosti podléhají omezením dovolávaným společností Fluxys a belgickou vládou nebo že jim nepodléhají ve stejné míře. V tomto případě systematické a obecné rozlišování mezi dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi nemůže být odůvodněno v celém rozsahu rozdíly týkajícími se relevantních kritérií, protože neodráží objektivní rozdíly mezi těmito dvěma druhy činností.
iii) Pravomoc ke zevšeobecnění
102. V (pravděpodobném) případě, že obecné a systematické rozlišování mezi všemi dopravními činnostmi a všemi tranzitními činnostmi stanovené takovým vnitrostátním zákonem, jako je zákon o plynárenství, nemůže být jako celek odůvodněno rozdíly týkajícími se relevantních kritérií, vyvstává otázka, zda toto rozlišování může být odůvodněno na základě pravomoci členských států ke zevšeobecnění.
103. Zásada nediskriminačního přístupu nezavazuje členské státy stanovit režimy sazeb, které do sebemenších podrobností odrážejí všechny zvláštnosti, které mohou vykazovat různé přepravní činnosti. Za účelem schůdnosti a průhlednosti sazeb členské státy mohou do určité míry zevšeobecnit režim sazeb. Mají určitý prostor pro uvážení, pokud jde o volbu kritérií, v závislosti na nichž zevšeobecní režim sazeb(37) .
104. I když rozlišování mezi dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi neodráží přesně všechny rozdíly mezi všemi přepravními činnostmi, nejeví se jako vyloučené, že odráží obecnou tendenci. Vyvstává tedy otázka, zda by obecné a systematické rozlišování mezi dopravou a tranzitem mohlo být odůvodněno na základě pravomoci členských států ke zevšeobecnění.
105. Podle mého názoru tato otázka vyžaduje zápornou odpověď. Zevšeobecnění zakládající se na rozlišování mezi dopravou a tranzitem by bylo v rozporu s cíli sledovanými nařízením č. 1775/2005 a směrnicí 2003/55. Tyto předpisy mají za cíl podporu jednotného evropského trhu se zemním plynem, a tudíž odstranění překážek, které brání přeshraničním tokům zemního plynu mezi členskými státy(38) . Zavedení regulovaného a nediskriminačního přístupu k vysokotlakým plynárenským soustavám je základním nástrojem k odstranění překážek přeshraničního toku zemního plynu. Zásada zákazu diskriminace totiž zavazuje provozovatele jednotlivých soustav, aby prokázali, proč musí být s přeshraničními toky zemního plynu zacházeno jinak než s vnitrostátními toky zemního plynu. Tato povinnost odůvodnit rozdílné zacházení mezi vnitrostátními a přeshraničními toky zemního plynu umožňuje určit rozdíly v zacházení, které nespočívají na relevantních kritériích, a nejsou tudíž podložené(39) .
106 . Zevšeobecnění režimů sazeb, které rozlišuje mezi dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi, může ohrozit cíl integrace trhu sledovaný nařízením č. 1775/2005 a směrnicí 2003/55(40) . Umožnilo by provozovatelům soustav uplatňovat různé sazby, i když to není odůvodněno v závislosti na relevantních kritériích. Přestože by se takový přístup týkal pouze omezeného počtu případů, byl by v rozporu s myšlenkou postupné integrace vnitrostátních trhů.
107. Závěrem mám za to, že ačkoliv členské státy mohou do určité míry zevšeobecňovat své režimy sazeb, nařízení č. 1775/2005 a směrnice 2003/55 brání zevšeobecnění mezi dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi.
c) Výsledek
108. V rozsahu, v němž takový vnitrostátní zákon, jako je zákon o plynárenství ve znění z roku 2005, zavádí obecné a systematické rozlišování mezi dopravními činnostmi a tranzitními činnostmi, které přesně neodráží rozdíly, které existují mezi všemi dopravními činnostmi a všemi tranzitními činnostmi, týkající se relevantních kritérií, tento zákon není v souladu se zásadou nediskriminačního přístupu k plynárenským soustavám zakotvenou v článku 3 nařízení č. 1775/2005 a v článku 18 směrnice 2003/55.
D – Shrnutí
109. Z čl. 32 odst. 1 směrnice 2003/55 vyplývá, že zásada nediskriminačního přístupu k plynárenským soustavám zakotvená v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1775/2005 a v článku 18 uvedené směrnice není použitelná na „historické“ smlouvy.
110. V rozsahu, v němž je zásada nediskriminačního přístupu k plynárenským soustavám zakotvena v článku 3 nařízení č. 1775/2005 a v článku 18 směrnice 2003/55 použitelná, brání tomu, aby vnitrostátní zákon zavedl dva odlišné režimy sazeb, jeden pro dopravu a druhý pro tranzit zemního plynu, ledaže tyto odlišné režimy sazeb přesně odráží rozdíly mezi všemi dopravními činnostmi a všemi tranzitními činnostmi a pokud se tyto rozdíly týkají kritérií, které jsou relevantní v souladu s nařízením č. 1775/2005 a směrnicí 2003/55. Skutečnost, že plyn překračuje vnitřní hranici Společenství, není sama o sobě relevantním kritériem.
VIII – Závěry
111. S ohledem na předcházející navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku položenou Cour d'appel de Bruxelles následovně:
„Zásada nediskriminačního přístupu k vysokotlaké plynárenské soustavě zakotvená v článku 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1775/2005 ze dne 28. září 2005 o podmínkách přístupu k plynárenským přepravním soustavám a v článku 18 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/55/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 98/30/ES brání tomu, aby vnitrostátní právní předpisy vytvářely dva odlišné režimy sazeb, jeden pro vnitřní přepravu zemního plynu a druhý pro přeshraniční přepravu zemního plynu, ledaže odchylný režim sazeb pro přeshraniční přepravu zemního plynu přesně odráží rozdíly mezi všemi přeshraničními činnostmi přepravy zemního plynu a všemi vnitřními činnostmi přepravy zemního plynu a pokud se tyto rozdíly týkají relevantních kritérií v souladu s nařízením č. 1775/2005 a se směrnicí 2003/55.“
(1) .
(2)  –	V souladu s Lisabonskou smlouvou, pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství, podepsanou v Lisabonu dne 13. prosince 2007 (Úř. věst. C 306, s. 1) nyní řízení o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce upravuje článek 267 SFEU.
(3)  –	Úř. věst. L 176, s. 57.
(4)  –	Úř. věst. L 289, s. 1.
(5)  –	V tomto stanovisku bude používán pojem právo Společenství, jelikož ratione temporis
se v rozhodné době z hlediska skutkového stavu ještě uplatňovalo právo Společenství, a nikoli právo Unie.
(6)  –	Úř. věst. L 147, s. 37.
(7)  –	Úř. věst. L 204, s. 1.
(8)  –	Zákony ze dne 16. března 2007; ze dne 21. prosince 2007; ze dne 6. června 2008; ze dne 22. prosince 2008; ze dne 10. března 2009 a ze dne 6. května 2009.
(9)  – Tento článek obsahoval druhý pododstavec, který stanovil „Aniž by byla dotčena ustanovení týkající se stanovených sazeb a kodexu chování, přístup je vyjednáván v dobré víře“. Tento pododstavec, který byl zrušen zákonem ze dne 22. prosince 2008 v důsledku žaloby na nesplnění povinnosti státem ve věci Komise v. Belgie (rozsudek ze dne 3. prosince 2009, C‑475/08, Sb. rozh. s. I‑11503), není pro projednávanou věc relevantní.
(10)  –	Toto datum odpovídá datu pozbytí platnosti ustanovení směrnice 2003/55 následkem jejího zrušení článkem 53 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES (Úř. věst. L 211, s. 94).
(11)  –	V Belgii byly činnosti dodávky a přepravy zemního plynu historicky vykonávány podnikem Distrigaz SA, v němž belgický stát vlastnil 50 % kapitálu. V rámci liberalizace daného odvětví byl Distrigaz SA v roce 2001 částečně rozdělen. Byla tak vytvořena nová akciová společnost, která převzala název „Distrigaz“ a které připadla zejména činnost dodávky, zatímco existující společnost si ponechala činnost přepravy a změnila svou firmu na „Fluxys“.
(12)  –	Rozsudky ze dne 25. března 2004, Karner (C‑71/02, Recueil, s. I‑3025, bod 21), jakož i ze dne 1. dubna 2004, Bellio F.lli (C‑286/02, Recueil, s. I‑3465, bod 28).
(13)  –	Rozsudek ze dne 4. prosince 2008, Jobra (C‑330/07, Sb. rozh. s. I‑9099, bod 17 a citovaná judikatura).
(14)  –	Usnesení ze dne 28. června 2000, Laguillaumie (C‑116/00, Recueil, s. I‑4979, body 23 a 24); rozsudek ze dne 19. dubna 2007, Asemfo (C‑295/05, Sb. rozh. s. I‑2999, bod 33), jakož i usnesení ze dne 20. ledna 2010, Agueda María Saenz Morales (C‑389/09, nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí, bod 13).
(15)  –	Rozsudky ze dne 1. dubna 1982, Holdijk a další (141/81 až 143/81, Recueil, s. 1299, bod 6); ze dne 8. listopadu 2007, Schwibbert (C‑20/05, Sb rozh. s. I‑9447, bod 21), jakož i výše uvedené usnesení Agueda María Saenz Morales (bod 14).
(16)  –	Rozsudek ze dne 22. června 2010, Melki (C‑188/10 a C‑189/10, Sb. rozh. s. I‑0000, body 40 až 57).
(17)  –	Viz druhý bod odůvodnění směrnice 2003/55.
(18)  –	Důvody existence takového monopolu jsou vylíčeny v Olbricht, T., Netzzugang in der deutschen Gaswirtschaft,
Düsseldorfer Schriften zum Energie- und Kartellrecht, Verlag Energiewirtschaft und Technik, 2008, s. 56 a násl.
(19)  –	Viz druhý bod odůvodnění směrnice 2003/55.
(20)  –	Jedná se o smlouvy uzavřené mezi subjekty odpovědnými za plynárenské přepravní soustavy a za kvalitu jejich obsluhy a případně subjekty odpovědnými v členských státech za dovoz a vývoz zemního plynu, vyčerpávající výčet subjektů odpovědných za přepravní soustavy je přitom uveden v příloze ke směrnici 91/296.
(21)  –	Viz bod 67 tohoto stanoviska.
(22)  –	Rozsudky ze dne 13. února 1996, Gillespie a další (C‑342/93, Recueil, s. I‑475, bod 16); ze dne 29. dubna 2004, Novartis Pharmaceuticals (C‑106/01, Recueil, s. I‑4403, bod 60); ze dne 11. června 2009, Agrana Zucker (C‑33/08, Sb. rozh. s. I‑5035, bod 46), a ze dne 17. září 2009, Komise v. Koninklijke FrieslandCampina (C‑519/07 P, Sb. rozh. s. I‑8495, bod 100).
(23)  –	Viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 27. října 1971, Rheinmühlen Düsseldorf (6/71, Recueil, s. 823, bod 14); ze dne 19. října 1977, Ruckdeschel a další (117/76 a 16/77, Recueil, s. 1753, bod 8); ze dne 5. října 1994, Německo v. Rada (C‑280/93, Recueil, s. I‑4973, bod 74), jakož i ze dne 16. prosince 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a další (C‑127/07, Sb. rozh. s. I‑9895, bod 26). Viz rovněž Hernu, R., „Principe d’égalité et principe de non-discrimination dans la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes“, LGDJ, 2003, s. 357, který má za to, že neexistuje srovnatelnost nebo jedinečnost sama o sobě, ale že posouzení situace se provádí výlučně v závislosti na předmětu a cíli daného pravidla.
(24)  –	Narozdíl od sazeb pro dopravní činnosti, které musí dodržovat tyto pokyny podle čl. 15/5b odst. 2 zákona o plynárenství ve znění z roku 2005.
(25)  –	Narozdíl od sazeb pro dopravní činnosti, které musí dodržovat tyto pokyny podle čl. 15/5b odst. 4 zákona o plynárenství ve znění z roku 2005.
(26)  –	Narozdíl od sazeb pro dopravní činnosti, které musí dodržovat tyto pokyny podle čl. 15/5b odst. 5 zákona o plynárenství ve znění z roku 2005.
(27)  –	Narozdíl od sazeb pro dopravní činnosti, které musí dodržovat tyto pokyny podle čl. 15/5b odst. 8 zákona o plynárenství ve znění z roku 2005.
(28)  –	Viz body 78 až 81 tohoto stanoviska.
(29)  –	Viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 5. července 1977, Bela-Mühle Bergmann (114/76, Recueil, s. 1211, bod 7); ze dne 15. července 1982, Edeka Zentrale (245/81, Recueil, s. 2745, body 11 a 13); ze dne 10. března 1998, Německo v. Rada (C‑122/95, Recueil, s. I‑973, body 68 a 71); ze dne 23. března 2006, Unitymark a North Sea Fishermen’s Organisation (C‑535/03, S. rozh. s. I‑2689, body 53, 63, 68 a 71), jakož i výše uvedený rozsudek Arcelor Atlantique et Lorraine a další (bod 47).
(30)  –	Viz zejména čl. 3 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 1775/2005 a šestý a sedmý bod odůvodnění tohoto nařízení, jakož i šestnáctý bod odůvodnění směrnice 2003/55.
(31)  –	Viz zejména čl. 3 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 1775/2005 a šestý bod odůvodnění tohoto nařízení.
(32)  –	Viz zejména sedmý bod odůvodnění nařízení č. 1775/2005.
(33)  –	Viz zejména čl. 3 odst. 1 třetí pododstavec nařízení č. 1775/2005 a sedmý bod odůvodnění tohoto nařízení.
(34)  –	Viz čl. 3 odst. 3 a 4 směrnice 2003/55.
(35)  – Viz zejména čl. 3 odst. 1 třetí pododstavec nařízení č. 1775/2005.
(36)  –	Viz body 78 až 81 tohoto stanoviska.
(37)  –	Viz obdobně body 57 až 59 stanoviska generální advokátky J. Kokott ve věci Hlozek, ve které byl vydán rozsudek ze dne 9. prosince 2004, C‑19/02, Sb. rozh. s. I‑11491.
(38)  –	Viz třicátý první bod odůvodnění směrnice 2003/55, podle něhož cílem, který byl sledován přijetím směrnice 2003/55 a zrušením směrnice 91/296, je přijmout opatření pro zabezpečení jednotných a nediskriminačních režimů přístupu k přepravním činnostem, včetně přeshraničních toků zemního plynu mezi členskými státy. Viz rovněž první a šestý až osmý bod odůvodnění směrnice 2003/55.
(39)  –	Umožňuje také určit překážky přeshraničního toku, které mohou být odstraněny nikoliv použitím zásady nediskriminačního přístupu, ale případně jiným opatřením zákonodárce Společenství.
(40)  –	Viz čl. 3 odst. 2 nařízení č. 1775/2005, který stanoví, že sazby za přístup k soustavě nesmí narušit přeshraniční obchod mezi různými přepravními soustavami.