62003TJ0095_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi T‑95/03,
Asociación de Empresarios de Estaciones de Servicio de la Comunidad Autónoma de Madrid, s sedežem v Madridu (Španija),
Federación Catalana de Estaciones de Servicio, s sedežem v Barceloni (Španija),
ki ju zastopajo J. M. Jiménez Laiglesia, M. Delgado Echevarría in R. Ortega Bueno, odvetniki,
tožeči stranki,
proti
Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopajo J. Buendía Sierra, zastopnik, skupaj s J. Rivas Andrésom in J. Gutiérrez Gisbertom, odvetnika,
tožena stranka,
ob intervenciji
Kraljevine Španije, ki jo je sprva zastopal E. Braquehais Conesa, nato M. Muñoz Pérez, zastopnika,
in
Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED), s sedežem v Madridu, ki jo zastopata J. Pérez-Bustamante Köster in J. Passás Ogallar, odvetnika,
intervenientki,
zaradi razglasitve ničnosti odločbe C(2002)4355 konč. Komisije z dne 13. novembra 2002 glede španske zakonodaje v zvezi z odprtjem bencinskih črpalk s strani hipermarketov,
SODIŠČE PRVE STOPNJE EVROPSKIH SKUPNOSTI (drugi razširjeni senat),
v sestavi J. Pirrung, predsednik, A. W. H. Meij, N. J. Forwood, sodnika, I. Pelikánová, sodnica, in S. Papasavvas, sodnik,
sodni tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 18. oktobra 2005
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
Dejansko stanje
1. Španska zakonodaja
1. Člen 47(2) španske ustave določa, da je „[s]kupnost […] udeležena pri dodani vrednosti, ki nastane zaradi ukrepov na področju urbanizma, ki so jih sprejeli javni organi“.
2. V členih 3, 7, 8, 14 in 18 Ley 6/1998 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (zakon o ureditvi tal in valorizaciji, v nadaljevanju: LRSV) je določeno:
„Člen 3
Pri udeležbi Skupnosti pri dodani vrednosti, ki nastane zaradi ukrepov na področju urbanizma, ki so jih sprejeli javni organi, veljajo pogoji, ki jih določa ta zakon, in drugi veljavni zakoni.
[…]
Člen 7
Po tem zakonu so površine razvrščene na mestne površine, površine, na katerih je urbanistični razvoj dovoljen, in površine, na katerih urbanističen razvoj ni dovoljen, ali na podobne kategorije, ki jih določa urbanistična zakonodaja.
Člen 8
Po tem zakonu se za mestne površine štejejo:
a) že preoblikovana površina, če ima vsaj dovoz na cesto, vodovodni priključek, kanalizacijsko omrežje in električni priključek ali če je konsolidirana za namene gradnje, katere obliko in značilnosti določa urbanistična zakonodaja;
b) površina, ki je bila urbanizirana zaradi izvajanja načrta in v skladu z njim.
[…]
Člen 14
1. Lastniki mestnih površin, ki so konsolidirane zaradi urbanizacije, morajo na lastne stroške dokončati urbanizacijo, ki je potrebna, da bi te površine – v primeru, da še niso – postale zazidalne, in jo, če so površine na območju, za katerega urbanistični načrt določa tako obveznost, in v skladu s tem načrtom zgraditi v določenem roku.
2. Lastniki urbanih površin, ki niso konsolidirane, imajo naslednje obveznosti:
[…]
c) pristojni upravi obvezno in neodplačno odstopiti parcelo, ki ustreza 10 % dobička, ustvarjenega na zadevnem območju; ta odstotek, ki je najvišji odstotek, se lahko zniža z urbanistično zakonodajo; ta zakonodaja lahko tudi zniža prispevek pristojne uprave za stroške urbanizacije na tej površini;
[…]
Člen 18
Sprememba površin, na katerih je urbanistični razvoj dovoljen, za njihovega lastnika pomeni naslednje obveznosti:
[…]
4) pristojni upravi obvezno in neodplačno odstopiti parcelo, ki ustreza 10 % dobička, ustvarjenega na zadevnem področju ali na območju; ta odstotek, ki je najvišji odstotek, se lahko zniža z urbanistično zakonodajo; ta zakonodaja lahko tudi zniža prispevek pristojne uprave za stroške urbanizacije na tej površini;
[…]“
3. Prva prehodna določba (v nadaljevanju: DT 1) Real Decreto Ley 6/2000 de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios (kraljevi zakonski dekret o nujnih ukrepih za učinkovitejšo konkurenco na trgu blaga in storitev, v nadaljevanju: zakonski dekret) določa:
„[Hipermarketi], ki so obratovali na dan začetka veljavnosti [zakonskega dekreta] in ki imajo za to občinsko dovoljenje za odprtje, se lahko v skladu s členom 3 [zakonskega dekreta] opremijo z napravami za dobavo naftnih derivatov, ki ustrezajo naslednjim predpisom:
a) Površina, ki jo zavzemajo naprave in oprema, ki je potrebna za dobavo [zadevnih proizvodov], se pri izračunu obsega zazidalne površine ali uporabne površine ne upošteva .
b) V primeru molka uprave se šteje, da so občinska dovoljenja, ki se zahtevajo za gradnjo naprav in njihovo delovanje, pridobljena, kadar uprava odločbe ni vročila v roku 45 dni po predložitvi prošnje.
c) Poslovna enota mora v vsakem primeru zgraditi infrastrukturo za povezovanje naprav za dobavo naftnih derivatov s skupnimi zunanjimi omrežji in nositi njene stroške, pri čemer upošteva predpise in pogoje, ki jih določa [urbanistični] načrt.“
4. Člen 19(1) Ley 16/1989 de Defensa de la Competencia (zakona o varstvu konkurence) določa, da „[določbe] tega člena ne posegajo v člene od 87 do 89 [ES] […] in Uredbo Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca [1999 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje člena 88 ES (UL L 83, str. 1)]“.
2. Zakonski dekret in DT 1
5. Španska vlada je 23. junija 2000 sprejela zakonski dekret, katerega cilj je bila učinkovitejša konkurenca na španskem trgu blaga in storitev, zlasti na maloprodajnem trgu naftnih derivatov. Zakonski dekret, ki vključuje DT 1, na podlagi člena 88(3) ES Komisiji ni bil predhodno priglašen.
3. Postopek pred Komisijo
6. Asociación de Empresarios de Estaciones de Servicio de la Comunidad Autónoma de Madrid (združenje upravljalcev bencinskih črpalk avtonomne skupnosti Madrid), Federación Catalana de Estaciones de Servicio (katalonsko združenje bencinskih črpalk) in Confederación Española de Estaciones de Servicio (španska zveza bencinskih črpalk) so 20. julija 2000 na Komisijo vložili pritožbo na podlagi člena 20 Uredbe št. 659/1999. Pritožniki so zatrjevali, da so lastniki hipermarketov zaradi sprejetja DT 1 prejemali državne pomoči na podlagi člena 87(1) ES, in so Komisiji predlagali razglasitev ničnosti te pomoči ter uvedbo formalnega postopka preiskave v skladu s členom 4(4) Uredbe št. 659/1999.
7. Pritožniki so v letih 2000 in 2001 Komisiji večkrat posredovali dodatne informacije in navedbe. Prav tako so med pravnimi zastopniki pritožnikov in uradniki Komisije potekali telefonski razgovori in sestanki.
8. Komisija je 28. decembra 2000 Kraljevino Španijo pozvala, naj poda mnenje glede prijave in naj ji posreduje dodatne informacije. Kraljevina Španija je svoj odgovor poslala z dopisom z dne 13. februarja 2001.
9. Komisija je z dopisom z dne 8. februarja 2002 prijavitelje obvestila, da je po izvedbi predhodne preiskave na podlagi razpoložljivih informacij ugotovila, da se DT 1 ni financiral iz javnih sredstev in da zato ni bilo zadostnih razlogov za nadaljevanje preiskave.
10. Pritožniki so z dopisom z dne 8. marca 2002 predložili dodatne pripombe. Na podlagi člena 232 ES so pritožniki 18. septembra 2002 Komisiji predlagali, naj sprejme odločbo v skladu s členom 13 Uredbe št. 659/1999.
4. Izpodbijana odločba
11. Komisija je 13. novembra 2002 sprejela odločbo C(2002)4355 konč. o ugotovitvi neobstoja državne pomoči (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
12. Prvič, Komisija v zvezi z DT 1(a) meni, da ta določba pomeni spremembo namembnosti površin, določene v splošnem urbanističnem načrtu, ker hipermarketom, ki so izčrpali največjo možno zazidalno površino, ki jo ta načrt določa, omogoča zgraditev bencinske črpalke, ne da bi morali porušiti prej obstoječo stavbo. Upravičenci za DT 1 se tako z občinami niso bili več zavezani pogajati glede spremembe namembnosti površine, na kateri nameravajo zgraditi bencinsko črpalko. Vendar pa Komisija, s tem da se sklicuje na člena 8 in 14 LRSV, meni, da ker so hipermarketi na konsolidiranih mestnih površinah, njihovi lastniki na podlagi španskega prava nimajo obveznosti na lokalno upravo prenesti del dodane vrednosti, nastale zaradi možnosti dodatne stavbe. DT 1 naj tako lastnikov hipermarketov ne bi izvzel iz obveznosti prenosa v korist države. To stališče naj bi potrjevala sodba Tribunal Constitucional (špansko ustavno sodišče) št. 54/2002 (v nadaljevanju: sodba 54/2002), v skladu s katero nacionalna zakonodaja prepoveduje vsak obvezen prenos dobička, ki je nastal zaradi razširitve gradbene pravice, s strani lastnikov konsolidiranih mestnih površin.
13. Drugič, Komisija meni, da DT 1(a) ne spreminja namembnosti površin, na katerih so zgrajeni hipermarketi, ki jih zajema upoštevni občinski načrt. Komisija namreč meni, da se ta določba nanaša le na zazidalne površine in na meje uporabe. Če namembnost površine torej ne bi omogočala gradnje bencinske črpalke, bi moral njen lastnik v skladu z določenim upravnim postopkom zaprositi za spremembo.
14. Komisija poleg tega meni, da DT 1(b) le zmanjšuje trajanje molka uprave in imetnika gradbenega dovoljenja ne oprosti obveznosti, da plača takse za njegovo izdajo.
15. Nazadnje, Komisija zatrjuje, da morajo lastniki hipermarketov pridobiti potrebna gradbena dovoljenja in dovoljenja za uporabo naprav za maloprodajo naftnih derivatov ter da morajo biti te naprave v skladu z veljavnimi tehničnimi predpisi. Komisija iz tega sklepa, da se lastnikov hipermarketov v zvezi s tem ne obravnava ugodnejše od drugih udeležencev na trgu v tem sektorju.
16. Komisija je na podlagi člena 14 LRSV in njegove razlage, ki jo je podalo Tribunal Constitucional, prišla do zaključka, da španska zakonodaja prepoveduje naložitev kakršnekoli obveznosti prenosa dela dodane vrednosti lastnikom konsolidiranih mestnih površin, kot so lastniki hipermarketov, na katere se nanaša DT 1. Komisija iz tega sklepa, da DT 1 ne pomeni nobene izgube javnih sredstev ali odpovedi pridobitve slednjih in da gre torej za odločitev države v skladu s predpisi, ki ne zajema nobenega neposrednega ali posrednega prenosa državnih sredstev. Zato sklepa, da DT 1 ni državna pomoč v smislu člena 87 ES.
Postopek in predlogi strank
17. Asociación de Empresarios de Estaciones de Servicio de la Comunidad Autónoma de Madrid in Federación Catalana de Estaciones de Servicio sta z vlogo, vloženo v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 8. marca 2003, vložila to tožbo.
18. Kraljevina Španija je 19. junija 2003 predlagala intervencijo v podporo tožene stranke. Predsednik drugega razširjenega senata Sodišča prve stopnje je s sklepom z dne 22. septembra 2003 to intervencijo odobril. Kraljevina Španija je 5. decembra 2003 vložila intervencijsko vlogo. Druge stranke v postopku so predložile svoje pripombe v zvezi z slednjo.
19. Tožeči stranki sta z vlogo, vloženo v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 4. septembra 2003, opustili predložitev replike.
20. Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED, nacionalno združenje velikih distribucijskih podjetij) je 11. marca 2004 predlagalo intervencijo v podporo tožene stranke. Tožena stranka in tožeči stranki so 25. in 31. marca 2004 predložile pripombe v zvezi s tem predlogom. Ker je bil predlog podan po poteku roka šestih tednov iz člena 115(1) Poslovnika Sodišča prve stopnje, je predsednik drugega razširjenega senata Sodišča prve stopnje s sklepom z dne 17. maja 2004 ANGED dopustil, da na podlagi člena 116(6) Poslovnika predloži pripombe v ustnem postopku.
21. Sodišče prve stopnje je z dopisom z dne 13. junija 2005 tožeči stranki, Komisijo in Kraljevino Španijo pozvalo, naj mu posredujejo določen dokument in odgovorijo na nekatera vprašanja. Stranke so se na poziv odzvale v predpisanem roku.
22. Komisija je 5. oktobra 2005 Sodišču prve stopnje posredovala dve sodbi Tribunal Superior de Justicia de Madrid (višje sodišče Madrid) iz maja in julija 2005, ki naj bi bili po njenem mnenju pomembni za rešitev spora. Komisija je navedla, da se je s tema sodbama seznanila konec septembra 2005.
23. Tožeči stranki sta 14. oktobra 2005 predložili pripombe v zvezi s sodbama Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ki ju je navedla Komisija. V prilogi k pripombam sta tožeči stranki po eni strani predložili izvlečke iz upravnega spisa v zvezi z eno od sodb Tribunal Superior de Justicia de Madrid, po drugi strani pa vrsto urbanističnih pogodb, sklenjenih med posamezniki in španskimi lokalnimi upravami.
24. Stranke so na obravnavi 18. oktobra 2005 podale ustne navedbe in odgovorile na vprašanja Sodišča prve stopnje.
25. Tožeči stranki Sodišču prve stopnje predlagata, naj:
– razglasi ničnost izpodbijane odločbe;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
26. Komisija Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– odloči o dopustnosti tožbe;
– tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
27. Kraljevina Španija in ANGED Sodišču prve stopnje predlagata, naj:
– tožbo zavrne;
– tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
Dopustnost
1. Dopustnost nekaterih prilog k pripombam tožečih strank z dne 14. oktobra 2005
28. Tožeči stranki sta v prilogi k stališčem z dne 14. oktobra 2005 v zvezi s sodbama Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ki ju je navedla Komisija, posredovali nekatere izvlečke iz uradnih listov španskih avtonomnih skupnosti z dne 9. maja 2003, 17. februarja 2004, 28. marca 2005 in 1. julija 2005 v zvezi z nekaterimi urbanističnimi pogodbami, sklenjenimi med posamezniki in lokalnimi upravami.
29. Prvič, ugotoviti je treba, da se v nasprotju z navedbami tožečih strank ti dokumenti ne nanašajo na sodbi Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ki ju je predložila Komisija, in jih zato ni mogoče šteti za odgovor na posredovanje navedenih sodb s strani Komisije.
30. Drugič, ugotoviti je treba, da se tožeči stranki na obstoj urbanističnih pogodb, kot so te, na katere se nanašajo posredovani izvlečki sklicujeta tako v tožbi kot v njuni pritožbi pri Komisiji. Zato tožeči stranki ne moreta trditi, da naj bi, s tem da sta Sodišču prve stopnje posredovali navedene izvlečke, odgovorili na nov argument, ki naj bi ga Komisija navedla v pripombah z dne 5. oktobra 2005.
31. Tretjič, poudariti je treba, da tožeči stranki ne navajata razlogov, zaradi katerih zadevnih izvlečkov nista mogli posredovati prej.
32. Glede na zgoraj navedeno je treba izvlečke iz uradnih listov španskih avtonomnih skupnosti, ki so predloženi v prilogi k pripombam tožečih strank z dne 14. oktobra 2005, na podlagi člena 48(1) Poslovnika izločiti iz spisa, ker so bili posredovani prepozno.
2. Dopustnost tožbe
Trditve strank
33. Komisija zatrjuje, da je tožba nedopustna, ne da bi z ločenim aktom uveljavljala ugovor nedopustnosti.
34. Komisija, s tem da se sklicuje na sodno prakso, meni, da je tožba, ki sta jo vložili tožeči stranki, ki sta podjetniški združenji, lahko dopustna le v dveh primerih. V prvem primeru bi lahko tudi člani tožečih strank posamezno vložili tožbo. V drugem primeru bi morala izpodbijana tožba vplivati na pogajalski položaj tožečih strank. Komisija meni, da tožba, ki sta jo vložili tožeči stranki, ne izpolnjuje nobene od teh zahtev.
35. Prvič, Komisija meni, da izpodbijana odločba člane tožečih strank ne zadeva neposredno in posamično. Izpodbijana odločba naj bi namreč le posredno in potencialno vplivala na konkurenčni položaj članov tožečih strank. Člani tožečih strank naj torej ne bi mogli vložiti ničnostne tožbe zoper izpodbijano odločbo. Drugič, Komisija meni, da izpodbijana odločba ni vplivala niti na pogajalski položaj tožečih strank niti na njuno vlogo pomembnih pogajalcev. Komisija je med obravnavo dodala, da tožeči stranki nista podali natančnih podatkov v zvezi z znatnim vplivom DT 1 na položaj njunih članov.
36. V odgovor na argument v zvezi z neobstojem nacionalnih pravnih sredstev Komisija navaja, da se mehanizem iz člena 19 Ley de Defensa de la Competencia, o katerega učinkovitosti tožeči stranki dvomita, nanaša le na uporabo nacionalnih predpisov v zvezi z državnimi pomočmi. Vendar pa Komisija meni, da bi se tožeči stranki lahko pred nacionalnimi sodišči sklicevali na neposredni učinek člena 88(3) ES, s tem da bi zatrjevali obstoj nezakonitih pomoči. Tožeči stranki tako ne bi bili prikrajšani za učinkovito pravno varstvo.
37. Kraljevina Španija se pridružuje trditvam Komisije. Poudarja, da Confederación Española de Estaciones de Servicio, nacionalna zveza, v obravnavani tožbi ni sodelovala, čeprav je sodelovala v upravnem postopku pred Komisijo, kar naj bi potrjevalo neobstoj procesnega upravičenja tožečih strank. Kraljevina Španija je med obravnavo na eni strani izpostavila, da imata tožeči stranki na voljo učinkovita nacionalna pravna sredstva poudarila, po drugi strani pa, da v tej zadevi ni mogoče uporabiti sodne prakse iz sodb Sodišča z dne 19. maja 1993 v zadevi Cook proti Komisiji (C‑198/91, Recueil, str. I‑2487) in z dne 15. junija 1993 v zadevi Matra proti Komisiji (C‑225/91, Recueil, str. I‑3203), ker se v obravnavani zadevi tožeči stranki ne sklicujeta na kršitev njunih procesnih pravic.
38. Tožeči stranki menita, da je njuna tožba dopustna. Prvič, menita, da imata procesno upravičenje, ker izpodbijana odločba neposredno vpliva na njune pravice. Ker Kraljevina Španija DT 1 namreč ni priglasila, naj bi Komisija izvedla preizkus na podlagi njune prijave. Poleg tega naj bi bili tožeči stranki stalno v stiku z uradniki Komisije, ki so bili odgovorni za preiskavo, predstavili naj bi stališča Komisiji in ji svetovali pri analizi DT 1. Tožeči stranki prav tako zatrjujeta, da naj bi bil dopis Komisije z dne 8. februarja 2002, ki je vseboval predhodno stališče Komisije (glej točko 9 zgoraj), naslovljen izključno na njiju in da naj bi jima bila izpodbijana odločba, v kateri sta večkrat omenjeni, posredovana šele potem, ko je bila poslana Kraljevini Španiji. Nazadnje, tožeči stranki naj bi v preteklosti v skladu z svojima statutoma že ukrepali pred Komisijo, da bi branili strokovne interese svojih članov.
39. Drugič, tožeči stranki zatrjujeta, da naj bi se izpodbijana odločba nanašala na njune člane, ki so neposredni konkurenti upravičencev do DT 1. Uporaba DT 1 naj bi namreč lastnikom bencinskih črpalk, ki so že nameščene ali ki so v postopku namestitve na območjih, na katera vplivajo hipermarketi, povzročila resno škodo. Dejstvo, da naj bi upravičenci do DT 1 lahko odprli bencinsko črpalko, ne da bi bili zavezani k prenosu v korist države, naj bi po njunem mnenju pomenilo konkurenčno prednost v primerjavi z drugimi udeleženci na trgu.
40. Končno, tožeči stranki zatrjujeta, da v Španiji nimata nobenega sredstva, da bi se pritožili zaradi dodelitve državnih pomoči. Edino sredstvo, ki naj bi obstajalo, in sicer mehanizem iz člena 19 Ley de Defensa de la Competencia, naj v praksi namreč ne bi bilo učinkovito, ker naj posameznikom ne bi omogočalo, da bi se pritožili zaradi dodeljenih pomoči ali sodelovali v postopku kot intervenienti. Poleg tega naj bi imelo Tribunal de Defensa de la Competencia (sodišče za varstvo konkurence) diskrecijsko pravico sprejeti odločbo na področju pomoči in izdati poročilo, ki pa naj španske vlade glede sprememb ali odprave spornih ukrepov ne bi zavezovalo.
Presoja Sodišča prve stopnje
41. V skladu s sodno prakso se lahko subjekti, ki niso naslovniki odločbe, sklicujejo na to, da jih odločba posamično zadeva, le kadar nanje vpliva zaradi določenih njihovih posebnih značilnosti ali zaradi dejanskega položaja, ki jih opredeljuje glede na vse druge subjekte in jih torej individualizira podobno kot samega naslovnika odločbe (sodba Sodišča z dne 15. julija 1963 v zadevi Plaumann proti Komisiji, 25/62, Recueil, str. 197 in 223; zgoraj navedeni sodbi Cook proti Komisiji, točka 20, in Matra proti Komisiji, točka 14, ter sodba z dne 13. decembra 2005 v zadevi Komisija proti Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, ZOdl., str. I‑10737, točka 33).
42. Podobno je združenje, ki je odgovorno za varstvo kolektivnih interesov podjetij, načeloma pristojno vložiti ničnostno tožbo zoper končno odločbo Komisije na področju državnih pomoči le, če so jo pristojna posamično predložiti tudi zadevna podjetja ali če lahko izkaže lastni interes za vložitev tožbe, zlasti če je akt, katerega ničnost predlaga, vplival na njen pogajalski položaj (sodba Sodišča prve stopnje z dne 29. septembra 2000 v zadevi CETM proti Komisiji, T‑55/99, Recueil, str. II‑3207, točka 23).
43. Sodišče prve stopnje mora torej najprej preveriti, ali je v obravnavani zadevi mogoče za člane tožečih strank oziroma vsaj za nekatere izmed njih šteti, da jih izpodbijana odločba posamično zadeva.
44. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je treba v okviru postopka nadzora nad državnimi pomočmi iz člena 88 ES razlikovati med predhodno fazo preverjanja pomoči v skladu z odstavkom 3 tega člena, katerega edini cilj je omogočiti Komisiji, da oblikuje osnovno stališče o delni ali popolni združljivosti obravnavane pomoči, in fazo preverjanja iz odstavka 2 istega člena. Pogodba ES šele v okviru te faze, katere namen je Komisiji omogočiti, da se v celoti seznani z vsemi podatki zadeve, določa obveznost Komisije, da zainteresirane stranke pozove k predložitvi pripomb (zgoraj navedeni sodbi Cook proti Komisiji, točka 22, in Matra proti Komisiji, točka 16, sodba z dne 2. aprila 1998 v zadevi Komisija proti Sytraval in Brink’s France, C‑367/95 P, Recueil, str. I‑1719, točka 38, ter zgoraj navedena sodba Komisija proti Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, točka 34).
45. Kadar Komisija, ne da bi sprožila formalni postopek preverjanja iz člena 88(2) ES, z odločbo, sprejeto na podlagi odstavka 3 tega člena, ugotovi, da je pomoč združljiva s skupnim trgom, lahko osebe, ki so upravičene do postopkovnih jamstev, določenih v odstavku 2 tega člena, ta uveljavljajo le, kadar imajo možnost, da to odločbo izpodbijajo pred sodiščem Skupnosti (zgoraj navedene sodbe Cook proti Komisiji, točka 23, Matra proti Komisiji, točka 17, Komisija proti Sytraval in Brink’s France, točka 40, in Komisija proti Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, točka 35).
46. Sodišče Skupnosti zato razglasi za dopustno tožbo za razglasitev ničnosti odločbe, ki temelji na členu 88(3) ES, ki jo vloži zainteresirana stranka v smislu člena 88(2) ES, kadar želi z vložitvijo te tožbe zaščititi postopkovne pravice, ki jih ima na podlagi te določbe (zgoraj navedena sodba Komisija proti Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, točka 35; glej v tem smislu tudi zgoraj navedeni sodbi Cook proti Komisiji, točke od 23 do 26, in Matra proti Komisiji, točke od 17 do 20).
47. Vendar pa so zainteresirane stranke v smislu člena 88(2) ES, ki lahko tako v skladu s členom 230, četrti odstavek, ES vložijo ničnostno tožbo, osebe, podjetja ali združenja, katerih interesi so lahko prizadeti z dodelitvijo pomoči, torej zlasti konkurenčna podjetja upravičencev do te pomoči in strokovna združenja (zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Sytraval in Brink’s France, točka 41, in Komisija proti Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, točka 36).
48. Nasprotno pa, če tožeča stranka dvomi o utemeljenosti odločbe o presoji pomoči kot taki, samo dejstvo, da jo je mogoče šteti za zainteresirano stranko v smislu člena 88(2) ES, ne more zadoščati za to, da se tožba razglasi za dopustno. Zato je treba izkazati, da ima poseben status v smislu zgoraj navedene sodbe Plaumann proti Komisiji. To naj bi veljalo zlasti v primeru, kadar bi pomoč, ki jo obravnava zadevna odločba, znatno prizadela tržni položaj tožeče stranke (zgoraj navedena sodba Komisija proti Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, točka 37).
49. Tožeči stranki s to tožbo izpodbijata utemeljenost izpodbijane odločbe. Zato je treba preučiti, ali sta prepričljivo pojasnili, zakaj lahko DT 1 znatno vpliva na položaj vsaj nekaterih izmed njenih članov na španskem trgu maloprodajne distribucije naftnih derivatov.
50. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da v nasprotju s trditvami Komisije pojasnil tožečih strank na obravnavi, še posebej v zvezi s položajem nekaterih njenih članov v skladu s členom 48(1) Poslovnika ni mogoče šteti za prepozne. So namreč del podaljšane razprave med strankami (glej v tem smislu sodbo Sodišča prve stopnje z dne 26. septembra 2002 v zadevi Sgaravatti Mediterranea proti Komisiji, T‑199/99, Recueil, str. II‑3731, točki 67 in 70), ker so le dopolnitev v odgovor na trditve Komisije o nedopustnosti tožbene navedbe, v skladu s katero naj bi imela DT 1 škodljiv učinek na konkurenčni položaj podjetij – upravljavcev bencinskih črpalk, kot so člani tožečih strank. V vsakem primeru, ker lahko sodišče Skupnosti po uradni dolžnosti kadarkoli preizkusi pogoje za dopustnost tožbe, nič ne preprečuje, da upošteva dopolnilne navedbe iz obravnave.
51. Kar zadeva člane tožečih strank, slednji v skladu z njunimi pisnimi odgovori na vprašanja Sodišča prve stopnje, katerih natančnost se ni izpodbijala, pomenijo več kot četrtino vseh bencinskih črpalk v Španiji in natančneje 85 % bencinskih črpalk v avtonomni skupnosti Madrid ter 70 % bencinskih črpalk v Kataloniji.
52. Nato je treba ugotoviti, da je bil, tako kot je navedla Kraljevina Španija, namen DT 1 olajšati vstop hipermarketov na španski trg maloprodajne distribucije naftnih derivatov, da bi bila konkurenca na tem trgu učinkovitejša. Vendar pa bi lahko taka okrepitev znatno spremenila konkurenčni položaj na trgu, tako da bi bil neugoden za nekatere druge upravljavce bencinskih črpalk.
53. Poleg tega iz informacij, ki jih je Komisija predložila Sodišču prve stopnje, izhaja, da se je število bencinskih črpalk, ki so sestavni del hipermarketov, med letoma 2001 in 2003 povečalo iz 80 na 157. Čeprav to število, kot je na obravnavi zatrjevala Komisija, pomeni le majhen del glede na celotno število bencinskih črpalk v Španiji, ki znaša okoli 8600, ostaja dejstvo, da se znatno povečanje števila bencinskih črpalk, odprtih v hipermarketih, ne ujema s povečanjem celotnega števila bencinskih črpalk, ki se je v zadevnem obdobju le zanemarljivo povečalo za 1 %. Vendar pa je v skladu z informacijami, ki jih je na obravnavi podala Kraljevina Španija, to nesorazmerno povečanje števila bencinskih črpalk, ki so sestavni del hipermarketov, vsaj delno posledica učinka DT 1.
54. Nazadnje sta se tožeči stranki med obravnavo, ne da bi jima druge stranke ugovarjale, sklicevali na položaj več bencinskih črpalk, ki jih upravljajo njuni člani, ki so doživeli velik padec obsega njihove prodaje, ki je v nekaterih primerih vodil do ukinitve njihove dejavnosti, potem ko je odprl bencinsko črpalko bližnji hipermarket. Tožeči stranki sta prav tako opozorili, da se je obseg naftnih derivatov, ki so jih prodale bencinske črpalke, ki so sestavni del hipermarketov, znatno povečal.
55. Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da je bilo dokazano, da je lahko sporni državni ukrep znatno vplival na konkurenčni položaj nekaterih članov tožečih strank, ki torej imajo procesno upravičenje zoper izpodbijano odločbo.
56. Iz teh razlogov je treba tožbo sprejeti za dopustno, ne da bi moralo Sodišče prve stopnje odločiti o tem, ali imata sami tožeči združenji procesno upravičenje, kar domnevno izhaja iz tega, da naj bi izpodbijana odločba vplivala na njun pogajalski položaj, in ali zatrjevano pravno sredstvo v španskem nacionalnem pravu ne obstaja.
Temelj
1. Prvi tožbeni razlog v zvezi z očitno napačno presojo španske zakonodaje
Prvi del tožbenega razloga v zvezi z očitno napačno presojo obveznosti prenosa dodanih vrednosti
Trditve strank
57. Tožeči stranki zatrjujeta, da Komisija, ker je v izpodbijani odločbi ugotovila, da naj DT 1 lastnikov hipermarketov ne bi izvzela iz obveznosti prenosa v korist države, ni upoštevala splošne obveznosti prenosa dodanih vrednosti, nastalih zaradi ukrepov na področju urbanizma, ki je določena s špansko ustavo, nacionalno zakonodajo, predpisi avtonomnih skupnosti in upravno prakso. Lastnike hipermarketov naj bi DT 1 namreč izvzela iz te obveznosti in bi tako lahko vstopili na trg maloprodajne distribucije naftnih derivatov, ne da bi nosili stroške, ki jih imajo drugi gospodarski subjekti.
58. Tožeči stranki menita, da naj bi bili na podlagi zgoraj navedene obveznosti lastniki vseh vrst površin, vključno s konsolidiranimi mestnimi površinami, zavezani na lokalno upravo prenesti del dodanih vrednosti, ki so nastale na njihovih površinah zaradi ukrepov na področju urbanizma, ki jih je sprejela ta uprava, ne glede na dejansko naravo teh ukrepov. Ta obveznost naj bi bila določena v členu 47(2) španske ustave, ki naj se ne bi izvajal le na podlagi obveznosti prenosa, ki jih določa člen 14 LRSV, ki
je edini člen, ki ga preizkuša izpodbijana odločba, in ki naj bi se nanašal le na obvezen prenos dela površin v okviru urbanizacije.
59. V zvezi s tem tožeči stranki ugovarjata razlagi sodbe 54/2002, ki jo je podala Komisija, ker je ta v uvodni izjavi 34 izpodbijane odločbe zatrjevala, da v skladu s to sodbo nacionalna zakonodaja prepoveduje vsak obvezen prenos dodanih vrednosti pri konsolidiranih mestnih površinah, in s tem zanikala obstoj splošne obveznosti prenosa. Zatrjujeta, da namen te sodbe ni bil opredeliti obseg področja uporabe člena 14 LRSV in da se je nanašala le na obveznost prenosa površin, določeno v istem členu. Ta sodba naj se torej ne bi nanašala na splošno obveznost prenosa, ki jo navajata.
60. Tožeči stranki nato poudarjata, da španska ustava določa pravico države, da zahteva prenose dodanih vrednosti, predvsem pa jo zavezuje k temu, da jih zahteva. Tožeči stranki pojasnjujeta, da člen 47(2) španske ustave državi nal aga brezpogojno obveznost, ki jo morajo izvajati zakonodaja, sodna praksa in akti javne uprave. Poudarjata, da bi lahko opustitev te obveznosti v določenem primeru povzročila diskriminatorno ugodno obravnavanje in bi se zato lahko štela za nezakonito.
61. Tožeči stranki v utemeljitev te trditve navajata pravne ukrepe avtonomnih skupnosti, ki po njunem mnenju odražajo navedeno splošno obveznost in hkrati določajo podrobna pravila za njeno izvajanje, zlasti s tem, da določajo različne oblike prenosa dodanih vrednosti.
62. Tožeči stranki poleg tega zatrjujeta, da se v Španiji v skladu s splošno upravno prakso urbanistične pogodbe sklepajo med posamezniki in lokalnimi upravami. Taka pogodba, ki je upravne narave ter katere sklenitev in ureditev določajo predpisi avtonomnih skupnosti, naj bi se sklenila, kadar posameznik želi od lokalne uprave doseči določen urbanističen ukrep, in sicer spremembo veljavnega načrta. Zadevna lokalna uprava naj bi se zavezala, da bo sprejela predlagani ukrep, v zameno pa naj bi se sopogodbenik zavezal k obveznosti, denarni ali drugi, ki ustreza delu dodanih vrednosti, nastalih zaradi spornega ukrepa, v korist lokalne uprave.
63. Tožeči stranki dodajata, da neobstoja ureditve, ki bi za vsak primer določala podrobna pravila za izvajanje in obseg obveznosti prenosa s strani lastnika zadevne površine, ni mogoče razlagati kot dokaz neobstoja take obveznosti. Ta neobstoj naj bi bil bolj posledica tega, da so urbanistični ukrepi, ki lahko povzročijo nastanek take obveznosti, različni, zakonodaja pa ne more predvideti vseh mogočih primerov. Lokalne uprave naj bi torej podrobna pravila za izvajanje in ustrezne zneske opredelile glede na vsak posamezen primer in se glede njih pogajale, da bi jih nato določile z urbanistično pogodbo, sklenjeno z zadevnim posameznikom. Tožeči stranki poudarjata, da naj zaradi obstoja DT 1 lastniki hipermarketov, ki želijo odpreti bencinsko črpalko, ne bi bili več zavezani pogajati se z lokalno upravo glede pogojev v zvezi s predlaganimi urbanistični ukrepi, skleniti urbanistično pogodbo z lokalno upravo in končno na upravo prenesti dodane vrednosti, kot določa pogodba.
64. Španska sodišča naj bi vedno znova potrdila zakonitost in veljavnost urbanističnih pogodb ter obveznosti splošnega prenosa, ki jo odražajo. Dejstvo, da je to ustaljena praksa, naj bi potrdil tudi obstoj tipskih urbanističnih pogodb in številnih primerov pravne literature na tem področju.
65. Tudi Tribunal de Defensa de la Competencia naj bi potrdilo to upravno prakso kot način pogajanj za spremembo urbanističnega načrta s strani uprave. Nazadnje naj bi tudi direktorji španskih podjetij ugotovili obstoj te prakse in njenih škodljivih učinkov.
66. Poleg tega tožeči stranki menita, da sam obstoj DT 1 dokazuje obstoj splošne obveznosti zatrjevanega prenosa. Menita namreč, da če za razširitev gradbene pravice ne bi bili naloženi nobeni stroški, sporni ukrep ne bi dosegel namena. Dodajata, da mora zato, ker zakonodaja določa obveznost uprave, da posameznikom prizna odškodnino, če bi jim urbanistični ukrep povzročil škodo, obstajati tudi s tem povezana pravica, in sicer, da se od posameznikov zahteva del dodanih vrednosti, nastalih zaradi urbanističnega ukrepa.
67. Nazadnje tožeči stranki izpostavljata, da bi bil, če bi bila razlaga sodbe 54/2002, ki jo je podala Komisija, pravilna, davek na povečanje vrednosti mestnih površin za lastnike konsolidiranih mestnih površin nezakonit. Vendar pa naj ne bi šlo za tak primer.
68. Komisija izpodbija obstoj obveznosti prenosa dodanih vrednosti na področju urbanizma, kot je ta, ki naj bi veljala za lastnike konsolidiranih mestnih površin in s tem za lastnike hipermarketov, kot navajata tožeči stranki. Navaja, da naj take obveznosti ne bi določala veljavna španska zakonodaja in da naj je ne bi nalagal niti predpis avtonomne skupnosti ali upravna praksa.
69. Kraljevina Španija zanika, da bi bil predviden drugačen način udeležbe države pri dodani vrednosti od tega, ki je določen v členu 14 LRSV. Poudarja, da praksa urbanističnih pogodb ni niti splošna niti zavezujoča, ker temelji na svobodi delovanja, ki jo imajo lokalne uprave na podlagi španskega pravnega reda. Kraljevina Španija zato meni, da se ni mogoče sklicevati na to prakso, da bi utemeljili dejstvo, da država ni udeležena pri dodanih vrednostih.
Presoja Sodišča prve stopnje
70. Preučiti je treba trditev tožečih strank, v skladu s katero splošna obveznost prenosa dodanih vrednosti na področju urbanizacije lastnikov vseh vrst površin izhaja po eni strani iz člena 47(2) španske ustave, nacionalne zakonodaje in predpisov avtonomnih skupnosti, po drugi strani pa iz upravne prakse sklepanja urbanističnih pogodb.
– Obstoj ureditve, ki določa obveznost prenosa dodanih vrednosti
71. Prvič, treba je ugotoviti, da je člen 47(2) španske ustave, v skladu s katerim je „[s]kupnost […] udeležena pri dodanih vrednostih, ki nastanejo zaradi ukrepov na področju urbanizma, ki so jih sprejeli javni organi“ formuliran splošno in abstraktno. To določbo mora torej, kot sta zatrjevali Komisija in Kraljevina Španija, uveljaviti zakonodaja. Ob upoštevanju elementov spisa je treba ugotoviti, da je bila ta uveljavitev izvedena z LRSV. Člen 3 LRSV namreč povzema besedilo ustave, s tem da določa, da je „pri udeležbi skupnosti […] pri dodanih vrednostih, ki nastanejo zaradi ukrepov na področju urbanizma, ki so jih sprejeli javni organi, pod pogoji, ki jih določa ta zakon in drugi veljavni zakoni“.
72. Člen 3 LRSV tako določa, da obveznosti prenosa dodanih vrednosti urejajo določbe navedenega zakona ali, v danem primeru, drug nacionalni zakon. Ker se tožeči stranki nista sklicevali na druge nacionalne zakone, ki določajo obveznost prenosa dodanih vrednosti, je treba preizkusiti le upoštevne določbe LRSV.
73. Člena 14 in 18 LRSV se nanašata na obveznosti lastnikov različnih vrst zemljišč. Obveznosti prenosa dodanih vrednosti so določene v členih 14(2)(c) in 18. Te obveznosti se nanašajo na lastnike nekonsolidiranih mestnih površin in lastnike zazidalnih površin. Nasprotno pa v členu 14(1), ki našteva obveznosti lastnikov konsolidiranih površin, ni določena nobena obveznost prenosa dodanih vrednosti. Ker se v obravnavani zadevi dejstva, da so hipermarketi na konsolidiranih mestnih površinah, ne izpodbija, je treba ugotoviti, da LRSV lastnikom slednjih ne nalaga nobene obveznosti prenosa dodanih vrednosti.
74. Drugič, iz analize člena 3 LRSV, izvedene zgoraj v točki 72, izhaja, da avtonomne skupnosti lastnikom konsolidiranih mestnih površin ne morejo določiti dodatnih obveznosti prenosa dodanih vrednosti. To ugotovitev potrjuje sodba 54/2002, v skladu s katero avtonomne skupnosti nikakor ne morejo spremeniti izvzetja od vsakega obveznega prenosa dodanih vrednosti na področju urbanizma pri konsolidiranih mestnih površinah, ki je določeno s členom 14(1) LRSV. V vsakem primeru je treba ugotoviti, da preizkus predpisov avtonomnih skupnosti, ki sta jih predložili tožeči stranki, ne izkazuje obstoja obveznosti prenosa dodanih vrednosti na področju urbanizma, naloženih lastnikom konsolidiranih mestnih površin. Zato se zdi, da je cilj teh predpisov prej določiti podrobna pravila za izvajanje obveznosti, ki jih določa LRSV, kot pa določiti dodatno obveznost prenosa dodanih vrednosti, ki je določena za vse vrste površin.
75. Iz tega izhaja, da tožeči stranki nista dokazali obstoja splošne obveznosti prenosa dodanih vrednosti na področju urbanizma, ki velja za lastnike konsolidiranih mestnih površin, kot so lastniki hipermarketov, v španski zakonodaji.
76. Glede na to je treba zavrniti trditev tožečih strank, v skladu s katero neobstoja ureditve, ki bi določala podrobna pravila za izvajanje in obseg obveznosti prenosa, ni mogoče razlagati tako, da dokazuje neobstoj zatrjevane splošne obveznosti prenosa. Kot je bilo ugotovljeno zgoraj, zakonodajalec dejansko ne samo ni sprejel podrobnih pravil za izvajanje obveznosti in za določitev njenega zneska, ampak tudi ni določil same obveznosti. Poleg tega naj bi zakonodajalec, kot je navedeno v sodbi 54/2002, to storil namenoma. Tribunal Constitucional je namreč ugotovilo, da ima država široko polje proste presoje v zvezi z udeležbo skupnosti pri dodanih vrednosti na področju urbanizma in da bi lahko v okviru te presoje zakonito določila, da se ta udeležba nanaša le na določene vrste površin.
77. Prav tako ni mogoče sprejeti trditve tožečih strank, da so lahko protidajatve, ki se lahko na podlagi prenosa dodanih vrednosti zahtevajo od lastnika površin, različnih oblik. Čeprav upoštevni členi LRSV določajo, da je oblika obveznosti odstop parcele, ostaja tudi dejstvo, da določeni predpisi avtonomnih skupnosti, ki jih navajata tožeči stranki, določajo možnost nadomestitve odstopa parcele z drugo obliko protidajatve. Poleg tega je bilo v točki 74 zgoraj ugotovljeno, da naj avtonomne skupnosti ne bi mogle določiti dodatnih obveznosti prenosa dodanih vrednosti. Različne oblike protidajatev so torej le izraz obveznosti prenosa, določenih v LRSV, zato to dejstvo ne more dokazati obstoja obveznosti prenosa, kot jo zatrjujeta tožeči stranki.
78. Prav tako je treba zavrniti trditev v zvezi s tem, da zakonodaja določa obveznost uprave, da posameznikom prizna odškodnino, če bi jim urbanističen ukrep povzročil škodo. Zato dejansko ni neizogibna posledica tega, da bi imela država pravico ali celo obveznost od posameznikov zahtevati del dodanih vrednosti, nastalih zaradi urbanističnega ukrepa. V zvezi s tem je treba opozoriti, da, kot je bilo poudarjeno v točki 76 zgoraj, iz sodbe 54/2002 izhaja, da lahko Španija upravičeno opusti obračunavanje dodanih vrednosti, povezanih z določeno vrsto zemljišč, in zato ne določi obveznosti s tem povezanega prenosa.
79. Nazadnje je treba zavrniti tudi trditev tožečih strank v zvezi z davkom na povečanje vrednosti mestnih zemljišč. Ne izpodbija se namreč dejstvo, da DT 1 lastnikov hipermarketov v ničemer ne izvzema od obračunavanja tega davka. Poudariti je treba tudi, da se ta davek ne naloži posebej na dodane vrednosti na področju urbanizma, ampak na vsako povečanje vrednosti mestne površine ne glede na njegov vzrok. Tega davka naj torej ne bi bilo mogoče šteti za prenos dodanih vrednosti na področju urbanizma. Končno, splošne načine obračunavanja tega davka določa nacionalna zakonodaja, in sicer v obravnavani zadevi Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales (zakon o ureditvi lokalnih financ). Tudi v primeru, da bi se ta davek obravnavalo glede na prenos dodanih vrednosti na področju urbanizma, naj njegovo obračunavanje ne bi bilo nezdružljivo z določbami LRSV in njihovo razlago v sodbi 54/2002, navedenimi v točkah od 72 do 74 zgoraj, ki ne izključujejo, da bi lahko dodatne obveznosti določala nacionalna zakonodaja.
– Obstoj upravne prakse, ki državi dovoljuje, da zahteva prenos dodanih vrednosti
80. V zvezi z upravno prakso, ki jo zatrjujeta toženi stranki, iz dokumentov iz spisa in pisnih predlogov strank izhaja, da imajo lokalne uprave možnost z urbanističnimi pogodbami, ki jih sklenejo s posamezniki, spremeniti načrt. Vendar razlaga upoštevnih določb LRSV, ki jo je podalo Tribunal Constitucional, navedena v točki 74 zgoraj, navaja, da če se taka pogodba nanaša na konsolidirano mestno površino, lokalna uprava od posameznika ne more zahtevati posebne protidajatve.
81. Priloge, ki jih sta jih predložili tožeči stranki, v vsakem primeru ne omogočajo dokaza splošne upravne prakse, v skladu s katero naj bi lokalne uprave sistematično spremenile veljavni načrt v korist lastnikov konsolidiranih mestnih površin v zameno za prenos dela dodanih vrednosti, nastalih zaradi sprememb.
82. Prvič, predpisi avtonomnih skupnosti, ki sta jih navedli toženi stranki, naj bi namreč le na splošno določali pravila za sklepanje in izvajanje vseh vrst urbanističnih pogodb. Samo dejstvo, da ta pravni okvir obstaja, torej ne pomeni, da ga lokalne uprave uporabljajo na splošno oziroma da se uporablja, zato da se od lastnikov konsolidiranih mestnih površin zahteva prenos dodanih vrednosti na področju urbanizma. Glede na to je treba ugotoviti, da predpisi, ki jih navajata tožeči stranki, ne določajo, da bi bila lokalna uprava zavezana skleniti urbanistično pogodbo ali da bi morala taka pogodba obvezno določati protidajatev s strani posameznika.
83. Drugič, enake ugotovitve veljajo za pravno literaturo in tipske urbanistične pogodbe. Navedena pravna literatura namreč na splošno potrjuje, da imajo lokalne uprave možnost skleniti urbanistične pogodbe, da bi spremenile veljavni načrt, tipske pogodbe pa dokazujejo obliko, ki jo lahko imajo te pogodbe. Vendar na podlagi teh elementov ni mogoče preveriti, v kakšnem obsegu in kako lokalne uprave izvajajo pooblastilo za odločanje po prostem preudarku.
84. Tretjič, glede primerov urbanističnih pogodb in sodne prakse španskih sodišč, ki sta jih tožeči stranki posredovali v prilogi, je treba ugotoviti, da velik del teh elementov temelji na nacionalni zakonodaji, ki je veljala pred LRSV. Zato se pri prerekanju razlage izpodbijane odločbe, ki primarno temelji na LRSV in razlagi, ki jo je v zvezi z njim podalo Tribunal Constitucional, ne bi bilo mogoče sklicevati nanje kot take. Poleg tega se posredovane pogodbe in sodbe na splošno nanašajo na vrste površin, ki niso konsolidirane mestne površine, ali pa iz njih ni mogoče razbrati vrste zadevnega zemljišča. Tako na njihovi podlagi ni mogoče dokazati upravne prakse v zvezi s konsolidiranimi mestnimi površinami.
85. Četrtič in zadnjič, poročila Tribunal de Defensa de la Competencia in stališča direktorjev podjetij obravnavajo splošno problematiko v zvezi z veljavnim španskim urbanističnim sistemom in načinom, kako ga lokalne uprave izvajajo. Vendar se deli teh dokumentov, ki jih navajata toženi stranki, po eni strani osredotočajo bolj na postopek urbanizacije kot na spremembe pogojev uporabe površin, ki so že bile urbanizirane, po drugi strani pa ne predstavljajo dovolj podrobno problematike v zvezi s sklepanjem urbanističnih pogodb.
86. Iz tega izhaja, da tožeči stranki nista pravno zadostno dokazali obstoja splošne upravne prakse, v skladu s katero naj bi lokalne uprave na podlagi urbanistične pogodbe od lastnikov konsolidiranih mestnih površin, kot so lastniki hipermarketov, zahtevale prenos dodanih vrednosti na področju urbanizma, nastalih zaradi spremembe pogojev uporabe navedenih površin.
87. Nazadnje, namen DT 1 je olajšati vstop hipermarketov na trg distribucije naftnih derivatov, s tem da odpravlja nekatere urbanistične omejitve in poenostavlja upravne postopke v zvezi z gradnjo bencinske črpalke. Vendar tožeči stranki nista dokazali, da bi bili zaradi teh ukrepov lastniki hipermarketov izvzeti iz katerekoli obveznosti prenosa v korist države, ki izhaja iz veljavne španske zakonodaje ali iz splošne upravne prakse lokalnih uprav. Iz tega izhaja, da Komisija, s tem da je štela, da DT 1 ne zajema neposrednega ali posrednega prenosa javnih sredstev in da je zato ni mogoče šteti za državno pomoč, ni kršila pooblastila za odločanje po prostem preudarku. Prvi del tožbenega razloga je treba torej zavrniti.
Drugi del tožbenega razloga v zvezi z očitno napačno presojo spremembe namembnosti površine
Trditve strank
88. Tožeči stranki v nasprotju s tem, kar navaja Komisija v uvodni izjavi 37 izpodbijane odločbe, zatrjujeta, da DT 1 spreminja namembnost zemljišča. V zvezi s tem zatrjujeta, da naj bi lastniki hipermarketov v skladu z DT 1 lahko zgradili bencinsko črpalko na površini, ki je bila prej opredeljena kot zelena površina ali parkirni prostor. Namembnost sporne površine naj bi se torej spremenila. Dodajata, da to okoliščino dokazujejo sodbe Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ki jih je navedla Komisija 5. oktobra 2005. Te sodbe naj bi namreč potrjevale, da so lahko hipermarketi opremljeni z bencinsko črpalko ne glede na namembnost zadevne površine in ne da bi morali državi plačati protidajatev.
89. Komisija izpodbija trditev tožečih strank. Meni, da ker namembnost površin v DT 1 ni navedena, je ta ne more spremeniti. Poleg tega naj to vprašanje v obravnavani zadevi ne bi bilo upoštevno, saj naj se obveznost iz člena 14 LRSV ne bi nanašala na konsolidirane mestne površine.
90. Komisija ob podpori intervenientov dodaja, da njeno trditev, da DT 1 ne vpliva na namembnost površin, potrjujejo sodbe Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ki jih je posredovala 5. oktobra 2005. V zvezi s tem pojasnjuje, da v skladu s temi sodbami DT 1 ne spreminja namembnosti zadevne površine in zato ne spreminja in ne krši razvojnih načrtov.
Presoja Sodišča prve stopnje
91. Vprašanje, ali DT 1 spreminja namembnost površine, bi se lahko upoštevalo le, če bi bilo dokazano, da bi bili v primeru take spremembe lastniki hipermarketov zavezani prenesti del dodanih vrednosti, ki so na zadevnih površinah nastale zaradi te spremembe. Vendar pa, kot je bilo ugotovljeno v točki 87 zgoraj, tožeči stranki nista dokazali obstoja kakršnekoli obveznosti prenosa, ki se nanaša na lastnike hipermarketov. DT 1 lastnikov hipermarketov torej ne more izvzeti iz obveznosti prenosa v korist države in zato ne glede na spremembo namembnosti površine, ki bi jo lahko morebiti določala, ne zajema neposrednega ali posrednega prenosa javnih sredstev.
92. Zato je treba drugi del tega tožbenega razloga zavrniti kot nebistvenega. Ker sta bila oba dela prvega tožbenega razloga zavrnjena, je treba prvi tožbeni razlog v celoti zavrniti.
2. Drugi tožbeni razlog v zvezi z razlago in očitno napačno presojo dejavnikov, ki sestavljajo pojem državne pomoči
Trditve strank
93. Prvič, tožeči stranki zatrjujeta, da je Komisija v uvodni izjavi 49 izpodbijane odločbe napačno ugotovila, da mora biti obveznost zadevnega prenosa – zato da bi lahko bil ugotovljen neposredni prenos državnih sredstev, s tem da država opusti pobiranje prihodka – določena z zakonom. V zvezi s tem zatrjujeta, da niti Pogodba ES niti sodna praksa Sodišča na tem področju ne določata, da bi neposredni prenos javnih sredstev lahko nastal le, če bi država opustila pobiranje prihodka, dolgovanega na podlagi zakonodaje. Nasprotno naj bi Sodišče in Komisija v svoji sedanji praksi priznala, da bi lahko tak neposredni prenos obstajal tudi v drugih primerih, kot je ta, ko bi država opustila izterjavo dolga, dolgovanega na podlagi pogodbe, ali kot v obravnavani zadevi, ko gre za izvzetje iz obveznosti, ki je določena z ustaljeno in zakonito upravno prakso.
94. Drugič, tožeči stranki zatrjujeta, da v obravnavani zadevi za razliko od zadev, v katerih so bile sprejete sodbe Sodišča z dne 17. marca 1993 v zadevi Sloman Neptun (C-72/91 in C-73/91, Recueil, str. I-887), z dne 7. maja 1998 v zadevi Viscido in drugi (od C-52/97 do C-54/97, Recueil, str. I-2629) in z dne 13. marca 2001 v zadevi PreussenElektra (C-379/98, Recueil, str. I-2099), stroški, ki jih ima država zaradi dodelitve ugodnosti, niso zgolj podrejeni ukrepu, katerega cilj je bistveno drugačen. Nasprotno, DT 1 naj bi še posebej zasledovala cilj hipermarkete oprostiti obveznosti, ki naj bi jo imeli na podlagi veljavnega španskega prava.
95. Nazadnje, tožeči stranki zatrjujeta, da je odločilen dejavnik, na podlagi katerega je mogoče ugotoviti obstoj državne pomoči, dejstvo, da država dodeli ugodnost. Zato naj bi bil obstoj neposrednih ali posrednih javnih pomoči pogojen s tem bistvenim merilom. Tožeči stranki na podlagi tega sklepata, da je treba ukrepe, ki bi lahko pomenili pomoči, preučiti glede na njihove učinke na konkurenco. Taki ukrepi bi morali torej spadati na področje uporabe člena 87(1) ES, ker naj bi izkrivljali konkurenco. Vprašanje, ali je država zakonsko predvidene zneske izvedla aktivno ali pasivno, naj v obravnavani zadevi ne bi bilo upoštevno.
96. Komisija meni, da tožeči stranki svoje trditve utemeljujeta na nepravilnem razumevanju uvodne izjave 49 izpodbijane odločbe. Iz te uvodne izjave naj glede na njeno sobesedilo ne bi izhajalo, da je neposredni prenos državnih sredstev v smislu člena 87(1) ES odvisen od obstoja obveznosti obračunavanja, ki jo določa nacionalna zakonodaja, ali celo, da lahko ta prenos temelji le na upravni praksi obračunavanja. Ta uvodna izjava naj bi navajala zgolj, da v obravnavani zadevi od Španije ni mogoče zahtevati, naj pobere znesek ali blago, do katerega ni upravičena.
97. Kraljevina Španija zatrjuje, da DT 1 ne daje prednosti določenim podjetjem, ne vpliva na trgovanje med državami članicami in nazadnje zgolj krepi konkurenco na trgu maloprodajne distribucije naftnih derivatov.
Presoja Sodišča prve stopnje
98. V zvezi s prvim očitkom je treba najprej opozoriti na podrobno besedilo uvodne izjave 49 izpodbijane odločbe, v skladu s katero lahko „država […] opusti pobiranje sredstev le, če zakonodaja določa obveznost njihovega plačila“.
99. Nato je treba opozoriti, da se zdi, da v skladu z dobesedno razlago to besedilo potrjuje trditev tožečih strank. Vendar kontekst izpodbijane odločbe tej razlagi nasprotuje.
100. Poleg besedila uvodne izjave 49 namreč nič v izpodbijani odločbi ne vodi k ugotovitvi, da naj bi Komisija zanikala, da se pri preučitvi obstoja neposrednega prenosa državnih sredstev upošteva upravna praksa.
101. Podobno je zavrnitev Komisije, da bi upoštevala zatrjevano upravno prakso, ki jo navajajo pritožniki, obrazložena v uvodni izjavi 52 izpodbijane odločbe, v skladu s katero „Komisija ne more šteti, da obstaja izguba ali opustitev sredstev, ker veljavni španski zakon [LRSV] izrecno prepoveduje naložitev prenosa dodanih vrednosti na konsolidirani mestni površini“. Komisija tako meni, da „[l]astnikom hipermarketov […] na podlagi dodanih vrednosti površine ni mogoče naložiti plačila zneska“. Komisija svoje trditve tako ni utemeljila na dejstvu, da naj upravne prakse v zvezi z vprašanjem, ali gre za posreden prenos državnih sredstev, a priori
ne bi bilo mogoče upoštevati, ampak na dejstvu, da naj bi bila upravna praksa, kot je ta, ki jo navajajo pritožniki, v nasprotju z veljavno nacionalno zakonodajo.
102. Ob upoštevanju obrazložitve izpodbijane odločbe v celoti se zato ne zdi, da je Komisija svoj sklep, da ne bo vložila ugovora zoper DT 1, utemeljila na trditvi, da je mogoče posredni prenos državnih sredstev, in sicer opustitev pobiranja prihodka s strani države, ugotoviti le takrat, ko zadevno obveznost prenosa določa zakon. Prvi očitek tako ni utemeljen.
103. Nato je treba opozoriti, da ugotovitve Komisije v zvezi z neobstojem neposrednega ali posrednega prenosa državnih sredstev ne temeljijo na povsem postranski naravi stroškov, ki jih ima država zaradi sprejetja DT 1. Drugi očitek tožečih strank, ki ugovarja tej naravi, je torej nebistven.
104. Nazadnje v zvezi s tretjim očitkom glede domnevno drugotnega pomena obstoja neposrednega ali posrednega prenosa sredstev pri presoji državnih pomoči zadostuje, da opozorimo, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso samo prednosti, ki se neposredno ali posredno zagotovijo iz državnih sredstev, štejejo za pomoči v smislu člena 87(1) ES (zgoraj navedene sodbe Sloman Neptun, točka 19, Viscido in drugi, točka 13, in PreussenElektra, točka 58). Državnega ukrepa, ki ne zajema neposrednega ali posrednega prenosa državnih sredstev, zato ni mogoče opredeliti kot državno pomoč v smislu člena 87(1) ES, čeprav izpolnjuje nadaljnje pogoje, ki jih določa navedena določba (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Viscido in drugi, točke od 14 do 16).
105. Ker noben očitek tožečih strank ni utemeljen, je treba drugi tožbeni razlog zavrniti.
3. Tretji tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo obveznosti obrazložitve
106. Tožeči stranki opozarjata, da je Komisija morala navesti razloge, zaradi katerih okoliščine dejanskega in pravnega stanja, navedene v pritožbi, niso zadoščale za dokaz obstoja državne pomoči. Zatrjujeta, da Komisija ni odgovorila na vprašanja, ki sta jih postavili, da je svojo odločbo utemeljila na nepopolnih argumentih, podala neutemeljene in neveljavne trditve, napačno razlagala nacionalno sodno prakso ter navedla nepovezano in nepopolno utemeljitev. Dodajata, da je edini jasen razlog, ki ga je navedla v izpodbijani odločbi, in sicer dejstvo, da se člen 14 LRSV ne nanaša na lastnike hipermarketov, ki jih zajema DT 1, napačen. Na podlagi tega tožeči stranki sklepata, da izpodbijana odločba ni dovolj obrazložena.
107. V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da obveznost obrazložitve pomeni bistveno formalnost, ki jo je treba ločiti od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, ki spada v vsebinsko zakonitost spornega akta (sodba Sodišča z dne 22. marca 2001 v zadevi Francija proti Komisiji, C-17/99, Recueil, str. I-2481, točka 35). Iz tega izhaja, da očitki tožečih strank v zvezi z utemeljenostjo izpodbijane odločbe, ki so bili poleg tega že preizkušeni v okviru prvega in drugega tožbenega razloga obravnavane tožbe, za odločanje o tem tožbenem razlogu niso upoštevni.
108. Nato mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso obrazložitev, ki se zahteva v členu 253 ES, prirejena naravi obravnavanega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati sklepanje institucije, ki je izdajatelj akta, tako da se stranke lahko seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da pristojno sodišče lahko izvrši svoj nadzor. Zahtevo po obrazložitvi je treba presojati glede na okoliščine obravnavane zadeve. Vprašanje, ali je obrazložitev posameznega akta v skladu z zahtevami iz člena 253 ES, je treba presojati ne samo glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegovo sobesedilo in glede na celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje. Zlasti v zvezi z odločbo Komisije, s katero je bil ugotovljen neobstoj državne pomoči, ki jo je naznanil pritožnik, mora Komisija pritožniku navesti zadostne razloge, zaradi katerih okoliščine dejanskega in pravnega stanja, navedene v pritožbi, niso zadoščale za dokaz obstoja državne pomoči. Vendar pa Komisija ni dolžna zavzeti mnenja glede okoliščin, ki so očitno postranske oziroma nepomembne ali zgolj drugotnega pomena (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Sytraval in Brink’s France, točki 63 in 64 ter navedeno sodno prakso).
109. Utemeljenost tega tožbenega predloga je treba preizkusiti ob upoštevanju teh pravil.
110. V izpodbijani odločbi je ugotovljeno, da državne pomoči ni, ker eden od pogojev, določenih v členu 87(1) ES, ni izpolnjen. Komisija namreč meni, da DT 1 ne zajema neposrednega ali posrednega prenosa državnih sredstev, ker v nasprotju s trditvami pritožnikov lastnikov hipermarketov ne oprošča kakršnekoli obveznosti prenosa dodane vrednosti v korist države (uvodne izjave od 43 do 53 izpodbijane odločbe).
111. Komisija je v zvezi z odstopanjem od omejitev glede zazidalne in uporabne površine, ki jo določa DT 1(a), svojo odločbo utemeljila na naslednjih razlogih, navedenih v uvodnih izjavah od 30 do 35 in od 50 do 52 izpodbijane odločbe, da bi ugotovila, da navedena določba lastnikov hipermarketov ne oprošča kakršnekoli obveznosti prenosa dodane vrednosti v korist države:
– obveznosti prenosa dodanih vrednosti, ki jih določa LRSV, se ne nanašajo na hipermarkete, ki so na konsolidiranih mesnih površinah ;
– španska nacionalna zakonodaja ne določa drugih obveznosti prenosa dodanih vrednosti, ki bi se nanašale na lastnike hipermarketov, v primeru izvzetja kot je to, ki ga določa člen DT 1(a);
– zato ne glede na obstoj DT 1 lastniki hipermarketov nimajo obveznosti prenosa dodanih vrednosti v korist države;
– če se veljavna nacionalna zakonodaja ne bi spremenila, bi bila poleg tega naložitev take obveznosti lastnikom hipermarketov protiustavna.
112. Da bi odgovorila na očitke prijaviteljev, izpodbijana odločba navaja, da DT 1 ne spreminja namembnosti površine, da lastniki hipermarketov zaradi skrajšanja trajanja molka uprave niso oproščeni plačila upravnih taks in da morajo ti lastniki pridobiti potrebna dovoljenja za odprtje in upravljanje bencinskih črpalk (uvodne izjave od 36 do 42 izpodbijane odločbe).
113. Ugotoviti je treba, da ta obrazložitev strankam omogoča, da razumejo utemeljitev izpodbijane odločbe, ker jasno in nedvoumno izraža, zakaj je Komisija sklenila, da pogoj neposrednega ali posrednega prenosa javnih sredstev ni izpolnjen, in se je zato odločila, da ne bo vložila ugovorov. V zvezi s tem je treba opozoriti, da bi ob upoštevanju besedila tožbe tožeči stranki lahko razumeli razloge, ki so podani v navedeni odločbi. S prvim tožbenim razlogom namreč ugovarjata več utemeljitvam, navedenih v točki 111 zgoraj, in trditvi, da DT 1 ne spreminja namembnosti površine. Njun drugi tožbeni razlog je vložen zoper splošno presojo DT 1 ob upoštevanju prava Skupnosti, ki jo je podala Komisija v izpodbijani odločbi, ki je povzeta v točki 110 zgoraj.
114. Obrazložitev izpodbijane odločbe Sodišču prve stopnje prav tako omogoča, da izvaja nadzor nad njeno zakonitostjo. Iz tega izhaja, da je odločba zadostno obrazložena in da je treba zato tretji tožbeni razlog zavrniti.
4. Četrti tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo načela dobrega upravljanja, člena 88(2) ES in člena 4(4) Uredbe št. 659/1999
Trditve strank
115. Prvič, tožeči stranki zatrjujeta, da je Komisija kršila načelo dobrega upravljanja, ker njune prijave ni vestno in nepristransko preučila.
116. V zvezi s tem zatrjujeta, da je Komisija izvedla dolgotrajno preiskavo, ki je povzročila škodo njima in njunim članom. Med preiskavo, ki je trajala skoraj dve leti in pol, naj bi DT 1 dosegla polni učinek, kar naj bi hipermarketom omogočilo odprtje številnih bencinskih črpalk. V zvezi s tem tožeči stranki opozarjata, da v skladu s sodno prakso Skupnosti Komisija faze predhodne preiskave ne more podaljšati preko roka, ki ji omogoča, da oblikuje osnovno stališče v zvezi z opredelitvijo spornih ukrepov in njihovo združljivostjo s skupnim trgom. Vendar pa menita, da v obravnavani zadevi podroben preizkus vprašanja, ki ga je opravila Komisija, ne upravičuje dejstva, da je preteklo več kot 27 mesecev. Tožeči stranki še zlasti postavljata vprašanje, zakaj je poteklo devet mesecev med dopisom z dne 8. februarja 2002, ki zajema predhodno stališče Komisije, in datumom izpodbijane odločbe, ki je bila vložena 13. novembra 2002.
117. Drugič, tožeči stranki menita, da Komisija ni delovala sistematično in da je v večini primerov neupravičeno podala med seboj različna mnenja. Menita, da Komisija prav tako ni odgovorila na dokumente, ki sta jih predložili tožeči stranki v zvezi z dvoumnimi vprašanji.
118. Tretjič, tožeči stranki menita, da je Komisija, s tem da je zavrnila uvedbo formalnega postopka preiskave, čeprav so obstajali resni dvomi v zvezi z združljivostjo DT 1 s skupnim trgom, kršila člen 88(2) ES in člen 4(4) Uredbe št. 659/1999.
119. V zvezi s tem menita, da v obravnavani zadevi prvotna preiskava Komisiji ni omogočila, da bi rešila vsa vprašanja v zvezi z opredelitvijo DT 1 kot državne pomoči. Poleg domnevno prekomernega trajanja predhodne preiskave naj bi težave povečale še bistvene spremembe mnenja Komisije. Komisija naj bi vseskozi med preiskavo zatrjevala, da DT 1 pomeni pomoč, in naj bi nato priznala, da gre za ukrep z enakim učinkom kot državna pomoč. Pridržke naj bi izrazila le v zvezi z vprašanjem obstoja neposrednega ali posrednega prenosa državnih sredstev. Nazadnje, Komisija se pred izpodbijano odločbo nikoli ni sklicevala na člen 14 LRSV, čeprav je to določbo poznala.
120. Komisija meni, da je vestno in nepristransko preučila pritožbo in da stranki nista dokazali nasprotnega. Dodaja, da po eni strani tožeči stranki nista obrazložili, kako sta bili oškodovani ali kakšno škodo sta utrpeli zaradi preiskave, in da ima po drugi strani DT 1 lahko zakonito učinke, ker nima značilnosti državne pomoči. Komisija prav tako zatrjuje, da je bila preiskava dolgotrajna manj zaradi dvomov, ki jih je imela, kot zaradi študij, analiz in pozornosti, ki jih je namenila vsaki od trditev in dodatnih informacij, ki sta jih predložili tožeči stranki.
Presoja Sodišča prve stopnje
Trajanje preiskave
121. Komisija v skladu s sodno prakso, če zadevna država članica spornih državnih ukrepov ne priglasi, ni dolžna začeti predhodne preiskave teh ukrepov v določenem roku. Vendar mora institucija, če so zainteresirane tretje stranke Komisiji predložile pritožbe v zvezi z državnimi ukrepi, ki niso bili priglašeni, v okviru predhodne preiskave na podlagi člena 88(3) začeti temeljito in nepristransko preučitev teh pritožb v interesu dobrega upravljanja temeljnih določb Pogodbe ES v zvezi z državnimi pomočmi. Iz tega zlasti izhaja, da če je Komisija začela predhodno preiskavo državnih ukrepov, v zvezi s katerimi je bila vložena pritožba, naj tega preizkusa ne bi mogla neomejeno podaljšati, saj je cilj tega preizkusa Komisiji omogočiti, da oblikuje osnovno stališče v zvezi z opredelitvijo ukrepov, ki so ji bili predloženi v presojo, in njihovo združljivostjo s skupnim trgom (glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 10. maja 2000 v zadevi SIC proti Komisiji, T‑46/97, Recueil, str. II‑2125, točke 103, 105 in 107 ter navedeno sodno prakso).
122. Razumno trajanje postopka preiskave je treba presojati glede na okoliščine vsake posamezne zadeve in zlasti po kontekstu slednje glede na različne faze v postopku, ki jih mora Komisija upoštevati, glede na kompleksnost zadeve in glede na njen pomen za različne zainteresirane stranke (sodba Sodišča prve stopnje z dne 15. septembra 1998 v zadevi Gestevisión Telecinco proti Komisiji, T‑95/96, Recueil, str. II‑3407, točka 75).
123. V obravnavani zadevi je treba opozoriti, da so pritožniki v pritožbi in poznejših stališčih Komisiji posredovali določeno število trditev v zvezi z različnimi vidiki DT 1, ki so bile podprte s pravnimi analizami, napotili na špansko zakonodajo in sodno prakso ter številnimi dokumenti. V zvezi s tem Komisija upravičeno opozarja, da je morala preizkusiti vse okoliščine dejanskega in pravnega stanja, s katerimi so ju pritožniki seznanili.
124. Vendar te okoliščine ne utemeljujejo trajanja predhodne preiskave, ki jo je izvedla Komisija, ki je trajala skoraj 28 mesecev.
125. Prvič, čeprav so pritožniki posredovali relativno veliko informacij, pa njihov celoten obseg ni bil tako velik, da bi lahko pojasnil trajanje preiskave. V zvezi s tem je treba dodati, da je bil namen stališč, ki so jih pritožniki podali po pritožbi, prej razložiti, natančno pojasniti ali ponazoriti določena vprašanja, o katerih se razpravlja v upravnem postopku, kot pa podati nove trditve zoper DT 1. Tudi naknadno posredovanje teh stališč naj torej ne bi pojasnilo znatnega podaljšanja predhodne preiskave.
126. V zvezi s časom, ki je potekel med dopisom z dne 8. februarja 2002, ki je zajemal predhodno stališče Komisije, in končno odločbo, ki je bila vložena 13. novembra 2002, čeprav sta tožeči stranki Komisiji v odgovor na njeno predhodno stališče 8. marca 2002 posredovali stališča na 20 straneh skupaj z več prilogami, ostaja dejstvo, da so bila ta stališča povzetek vseh pomembnih informacij, ki so jih pritožniki predložili med celotnim upravnim postopkom. Tako potreba, da Komisija izvede vestno preiskavo teh elementov, ne upravičuje tega, da je za to porabila več kot devet mesecev.
127. Drugič, v zvezi s postopkovnimi ukrepi, ki jih je sprejela Komisija, je treba poudariti, da je slednja poleg sestankov in telefonskih pogovorov z zastopniki prijaviteljev Kraljevini Španiji decembra 2000 poslala le eno zahtevo za informacije. Kraljevina Španija je na zahtevo odgovorila februarja 2001, s tem da je poslala strnjena stališča, utemeljena izključno na razlagi veljavne španske zakonodaje. Zato tudi ukrepi, ki jih je sprejela Komisija, ne upravičujejo trajanja preiskave.
128. Tretjič, nič ne dopušča domneve, da naj bi bila obravnavana zadeva tako kompleksna, da bi zahtevala predhodno preiskavo, ki bi trajala več kot dve leti. Če ugotovitev Komisije o neobstoju neposrednega ali posrednega prenosa državnih sredstev temelji predvsem na preučitvi veljavne španske zakonodaje, se namreč ne zdi, da bi morala obsežneje preizkusiti dejstva ali sprejeti druge ukrepe, kar bi zahtevalo veliko časa. Zdi se, da tudi relativno kratek dopis, ki je zajemal predhodno stališče, in kratka izpodbijana odločba nasprotujeta temu, da bi obravnavano zadevo opredelili kot posebej kompleksno.
129. Iz tega izhaja, da Komisija, s tem da je predhodno preiskavo prijave izvajala skoraj 28 mesecev, izpodbijane odločbe ni sprejela v razumnem roku in zato ni izpolnila obveznosti vestno izvesti preiskavo.
130. Čeprav j e upoštevanje razumnega roka pri izvedbi postopkovnih ukrepov temeljno načelo prava Skupnosti, ki se uporablja pri preverjanju državne pomoči in katerega spoštovanje zagotavlja sodišče Skupnosti, samo dejstvo, da je bila odločba sprejeta po poteku tega roka, ne zadostuje za odločitev o nezakonitosti odločbe, ki jo je sprejela Komisija na koncu predhodne preiskave, ki jo je izvedla na podlagi člena 88(3) ES (glej v tem smislu sklep predsednika Sodišča prve stopnje z dne 1. avgusta 2003 v zadevi Technische Glaswerke Ilmenau proti Komisiji, T-378/02 R, Recueil, str. II-2921, točka 65 in navedena sodna praksa).
131. V zvezi s tem tožeči stranki navajata dve domnevno posebni okoliščini. Po eni strani opozarjata, da je uporaba DT 1 v obdobju preiskave škodovala njima in njunim članom. Po drugi strani naj bi bilo na podlagi prekomernega trajanja predhodne preiskave, ki jo je izvedla Komisija, mogoče sklepati, da je slednja naletela na resne težave, ki naj bi upravičevale začetek formalnega postopka preiskave na podlagi člena 88(2) ES.
132. Vendar pa je trditev v zvezi s škodo, ki naj bi jo utrpeli tožeči stranki in njuni člani, v okviru obravnavane zadeve, ki se nanaša le na razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe in torej le na nadzor zakonitosti, nebistvena. Pomembnost prekoračitve razumnega roka v zvezi z morebitno obveznostjo Komisije začeti formalni postopek preiskave se bo preučila v okviru očitka, ki se nanaša nanjo in ki bo preučen v nadaljevanju.
Neuvedba formalnega postopka preiskave
133. Kot je bilo poudarjeno v točki 44 zgoraj, je treba v okviru postopka nadzora nad državnimi pomočmi iz člena 88 ES razlikovati med predhodno fazo preverjanja pomoči v skladu z odstavkom 3, katerega edini cilj je omogočiti Komisiji, da oblikuje osnovno stališče o delni ali popolni združljivosti obravnavane pomoči s skupnim trgom, in formalno fazo preverjanja iz odstavka 2 tega člena. Le v okviru te faze, katere namen je Komisiji omogočiti, da je v celoti obveščena o vseh podatkih zadeve, Pogodba ES določa obveznost Komisije, da pozove zainteresirane stranke k predložitvi pripomb.
134. Iz člena 4(4) Uredbe št. 659/1999 in iz sodne prakse izhaja, da mora Komisija začeti postopek iz člena 88(2) ES, če na podlagi prve preiskave ni mogla rešiti vseh težav v zvezi z vprašanjem, ali državni ukrep, ki ga preverja, pomeni državno pomoč v smislu člena 87(1) ES, razen če je Komisija med to prvo preiskavo ugotovila, da bi bil zadevni ukrep, čeprav bi pomenil državno pomoč, v vsakem primeru združljiv s skupnim trgom (sodba Sodišča prve stopnje z dne 15. septembra 1998 v zadevi BP Chemicals proti Komisiji, T-11/95, Recueil, str. II-3235, točka 166).
135. Ker pa je poteklo bistveno več časa, kot je ponavadi potrebno za prvo preiskavo na podlagi člena 88(3) ES, je skupaj z drugimi dejavniki mogoče ugotoviti, da je Komisija naletela na resne težave v zvezi s presojo, ki zahtevajo začetek postopka na podlagi člena 88(2) ES (zgoraj navedena sodba SIC proti Komisiji, točka 102).
136. Kot je bilo poudarjeno v točkah od 121 do 129 zgoraj, čas, ki je potekel, znatno prekoračuje čas, ki je praviloma potreben za prvo preiskavo na podlagi določb člena 88(3) ES. Vendar je treba ugotoviti, da v obravnavani zadevi ni dokazano, da poleg prekoračitve razumnega roka obstajajo še drugi dejavniki.
137. Glede dvomov, ki naj bi jih imela Komisija pri opredelitvi, ali sporni ukrep pomeni državno pomoč, se zdi, prvič, da trditev, v skladu s katero naj bi Komisija vseskozi med preiskavo zatrjevala, da DT 1 pomeni pomoč, ni utemeljena, ker ji nasprotujejo tako dejavniki dejanskega stanja kot časovni potek upravnega postopka, ki sta jih tožeči stranki predložili v tožbi.
138. Drugič, čeprav je res, da je Komisija v dopisu z dne 8. februarja 2002, ki je vseboval njeno začasno mnenje, navedla, da „bi bilo mogoče določbe DT 1 šteti za ukrepe z enakim učinkom kot državne pomoči“, je res tudi, da je potem poudarila, da „se [vendarle] ne financirajo iz državnih sredstev in se zato […] prepoved [iz člena 87(1) ES] na njih ne nanaša. Stališče, podano v dopisu z dne 8. februarja 2002, se tako ujema s tistim, ki je podano v izpodbijani odločbi, katere utemeljenost je bila preučena v okviru prvega in drugega tožbenega razloga. Zgoraj navedeno besedilo dopisa z dne 8. februarja 2002 zato ne omogoča, da bi ugotovili, da je Komisija med predhodno preiskavo naletela na resne težave.
139. Tretjič, glede zatrjevane spremembe mnenja Komisije okoliščina, da je ta institucija na podlagi informacij, ki jih je imela na voljo, izražala dvome v zvezi s tem, ali državni ukrep pomeni državno pomoč, čeprav so bili ti dvomi izključeni, potem ko je od prijaviteljev prejela dodatne informacije, ne vodi do ugotovitve, da naj bi Komisija naletela na resne težave. Čeprav Komisija nima diskrecijske pravice pri odločanju, ali bo začela formalni postopek preiskave, če ugotovi, da take težave obstajajo, ima vseeno določeno polje proste presoje pri določanju in preverjanju okoliščin v obravnavani zadevi, da bi ugotovila, ali pomenijo resne težave. Komisija lahko med drugim v skladu s ciljem člena 88(3) ES in njeno dolžnostjo dobrega upravljanja izvede pogovore s pritožniki, da bi med predhodnim postopkom rešila morebitne težave, na katere bi naletela (glej v tem smislu sodbo Sodišča prve stopnje z dne 15. marca 2001 v zadevi Prayon-Rupel proti Komisiji, T-73/98, Recueil, str. II-867, točka 45). Vendar se za to možnost predpostavlja, da bi Komisija lahko prilagodila svoje stališče glede na rezultate opravljenih pogovorov, ne da bi bilo treba vnaprej šteti, da ta prilagoditev pomeni obstoj resnih težav.
140. Četrtič in zadnjič, čeprav tožeči stranki Komisiji očitata, da se pred sprejetjem izpodbijane odločbe ni izrecno sklicevala na člen 14 LRSV, nista dokazali, da je taka okoliščina v okviru preizkusa obstoja resnih težav upoštevna. Ker Komisija nima obveznosti izvesti izmenjave mnenj in argumentov s pritožniki (zgoraj navedena sodba Komisija proti Sytraval in Brink’s France, točki 58 in 59), slednjim ni dolžna navesti pravne podlage, na kateri namerava utemeljiti izpodbijano odločbo. Zato samo dejstvo, da tega Komisija ni navedla, ne pomeni, da je naletela na težave.
141. Poleg tega je Komisija v dopisu z dne 8. februarja 2002 izjavila, da „informacije, ki jih ima Komisija na voljo, dokazujejo, da ni zakonske obveznosti zahtevati plačilo […] nadomestila od [lastnika hipermarketa, ki je zaprosil za spremembo pogojev uporabe površin, na katerih je ta hipermarket]“. Iz tega besedila izhaja, da se je Komisija oprla na preučitev veljavnega španskega prava, katerega bistveni del pomeni LRSV. Čeprav Komisija tožečima strankama ni izrecno navedla, da bo svojo presojo oprla na LRSV, je ta dokument vseeno upoštevala, preden je sprejela izpodbijano odločbo.
142. Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da je upravni postopek sicer trajal bistveno dalj časa, kot se praviloma zahteva za prvo preiskavo na podlagi člena 88(3) ES, vendar pravno zadostno ni mogoče ugotoviti, da naj bi Komisija naletela na resne težave v zvezi s presojo, ki bi upravičevale začetek formalnega postopka preiskave iz člena 88(2) ES.
Druge napake preiskave, ki jo je izvedla Komisija
143. Nazadnje je treba opozoriti, da sta tožeči stranki, ker sta se sklicevali, da Komisija ni delovala sistematično, da je podala različna neutemeljena mnenja in da ni odgovorila na dokumente, ki so jih predložili pritožniki v zvezi z dvoumnim vprašanji, podali le strnjene trditve, ki niso utemeljene z bolj podrobnimi informacijami ali dokazi. Te trditve je treba zato zavrniti kot neutemeljene.
144. Ker ni mogoče sprejeti nobenega od očitkov, ki so bili predloženi v okviru četrtega tožbenega razloga, je treba ta tožbeni razlog zavrniti.
5. Zahteva za predložitev dokazov
145. Tožeči stranki sta od Komisije zahtevali, naj predloži upravni spis vključno z odgovorom Kraljevine Španije na zahtevo Komisije za informacije in trditvami, ki so jih naknadno podale Kraljevina Španija in tretje stranke.
146. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Komisija odgovor Kraljevine Španije na zahtevo za informacije predložila v prilogi k odgovoru na tožbo. Ker je Sodišče prve stopnje lahko na podlagi informacij, ki so predložene v spisu, preizkusilo vse tožbene razloge tožečih strank, od Komisije ni treba zahtevati predložitve dodatnih dokazov. Zahtevo za predložitev dokazov, ki sta jo vložili tožeči stranki, je treba torej zavrniti.
147. Iz vseh zgornjih ugotovitev izhaja, da je treba tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
148. V skladu s členom 87(3) Poslovnika lahko Sodišče prve stopnje v posebnih okoliščinah odloči, da se stroški delijo ali da vsaka stranka nosi svoje stroške. V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da čeprav tožeči stranki s svojimi predlogi za razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe nista uspeli, je bilo v presoji Sodišča prve stopnje vendarle ugotovljeno, da je Komisija kršila svojo obveznost vestno preučiti pritožbe, ki so ji bile predložene. V teh okoliščinah je treba odločiti, da tožeči stranki nosita tri četrtine svojih stroškov, tri četrtine stroškov Komisije in stroške ANGED v celoti. Komisija nosi četrtino svojih stroškov in četrtino stroškov tožečih strank.
149. Na podlagi člena 87(4), prvi pododstavek, Poslovnika nosijo države članice intervenientke svoje stroške. Kraljevina Španija torej nosi svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je
SODIŠČE PRVE STOPNJE (drugi razširjeni senat)
razsodilo:
1) Tožba se zavrne.
2) Tožeči stranki nosita tri četrtine svojih stroškov, tri četrtine stroškov Komisije in stroške Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución v celoti. Komisija nosi četrtino svojih stroškov in četrtino stroškov tožečih strank.
3) Komisija nosi četrtino svojih stroškov in četrtino stroškov tožečih strank.
4) Kraljevina Španija nosi svoje stroške.