61988J0236
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-236/88 (
*1
)
I — Factos e tramitação processual
1. Enquadramento jurídico
Legislação nacional em causa
Em 1956, foi criado em França um Fonds national de solidarité (adiante «FNS»), com o fim de promover uma política geral de protecção das pessoas idosas, designadamente através da melhoria das pensões, reformas e subsídios de velhice. Este fundo serve, designadamente, para permitir a atribuição de um subsídio designado «subsídio suplementar», concedido aos beneficiários de prestações de velhice ou de invalidez resultantes de disposições legislativas ou regulamentares, quando os mesmos não tenham recursos suficientes.
As condições de concessão deste subsídio são fixadas pelos artigos L 815-1 a 815-11 do code de la sécurité sociale (adiante «CSS»), disposições que constituem uma nova codificação das normas que anteriormente constavam dos artigos L 684 a 711 do mesmo diploma. O subsídio suplementar é financiado por receitas fiscais, e a sua concessão não está dependente da qualidade de antigo trabalhador assalariado ou não assalariado. Trata-se de uma prestação que completa os recursos de qualquer natureza, incluindo as prestações contributivas, até um nível julgado indispensável, tendo em conta o custo de vida em França.
O subsídio suplementar só é devido aos nacionais estrangeiros residentes em França se houver aplicação de convenções internacionais de reciprocidade. O artigo L 815-11 do CSS dispõe que o subsídio suplementar deixa de ser concedido às pessoas que transfiram a sua residência para fora do território da República Francesa. Em Janeiro de 1987, uma alteração dessa disposição acrescentou-lhe a condição de ter residido na metrópole ou num território ultramarino, em Saint--Pierre-et-Miquelon ou na ilha de Mayóte, durante um período e em condições fixadas por decreto. Os decretos de aplicação referidos não foram ainda adoptados.
Regulamentação comunitária
O artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade [codificado pelo Regulamento (CEE) n.° 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983, JO L 230, p. 6; EE 05 F3 p.53], prevê que este regulamento se aplica a todas as legislações relativas aos ramos de segurança social que respeitem, entre outras, às prestações de invalidez e às prestações de velhice. O n.° 2 deste artigo acrescenta que o regulamento se aplica aos regimes de segurança social gerais, contributivos e não contributivos. O n.° 4 dispõe que a assistência social não releva do âmbito de aplicação do regulamento. O artigo 5.° esclarece que os Esta-dos-membros mencionarão, designadamente, as legislações e regimes a que se referem o artigo 4.°, n.os 1 e 2, em declarações devidamente notificadas e publicadas.
O artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 dispõe:
«Salvo disposição contrária do presente regulamento, as prestações pecuniárias de invalidez, velhice ou sobrevivência, as rendas por acidente de trabalho ou doença profissional e os subsídios por morte adquiridos ao abrigo da legislação de um ou de mais Estados-membros não podem sofrer qualquer redução, modificação, suspensão, supressão ou confisco, pelo facto de o beneficiário residir no território de um Estado-membro que não seja aquele em que se encontra a instituição devedora.»
2. Antecedentes do litígio
Por carta de 12 de Fevereiro de 1979, a Comissão pediu ao Governo francês para tomar as necessárias medidas com vista a adaptar as disposições francesas ao direito comunitário. A carta refere que, apesar do acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de Outubro de 1974, Biason (24/74, Recueil, p. 999), os titulares de uma pensão de invalidez francesa que beneficiam de subsidio suplementar do Fonds national de solidarité perdem o benefício do mesmo quando transferem a sua residência para o território de outro Estado-membro. Por carta de 20 de Março de 1979, a Comissão mencionou que havia recebido uma reclamação de um titular de uma pensão de velhice a quem tinha sido suspenso o benefício do subsídio suplementar na sequência da mudança de residência para a República Federal da Alemanha.
Por cartas de 15 de Junho e 9 de Agosto de 1979, as autoridades francesas comunicaram à Comissão que uma análise aprofundada do problema suscitado não lhes havia permitido eliminar os obstáculos ao pagamento da prestação em litígio fora do território francês. A Comissão informou o Governo francês, em 16 de Outubro de 1979, das observações suscitadas pela atitude das autoridades francesas.
A Comissão formulou o parecer fundamentado previsto no artigo 169.° do Tratado CEE em 24 de Julho de 1980, tendo convidado o Governo francês a dar-lhe cumprimento no prazo de um mês. Através de uma nota de 14 de Outubro de 1980, o Governo francês referiu especiais dificuldades ligadas ao princípio da transferência das prestações não contributivas. Dado que estas mesmas dificuldades existiam em vários Estados-membros, as autoridades francesas sugeriram uma solução comunitária; esta podia consistir na coordenação dos regimes não contributivos com base na igualdade de tratamento e na territorialidade das prestações. Em 29 de Abril de 1981 a Comissão decidiu suspender o processo do artigo 169.° Submeteu ao Conselho, em 8 de Agosto de 1985, uma proposta de regulamento que alterava o Regulamento n.° 1408/71 [COM(85) 396 final, JO C 240, p. 6].
Esta proposta visava integrar no artigo 4.° do referido regulamento as prestações não contributivas do tipo misto entre as prestações abrangidas por este regulamento e introduzir, num novo artigo 10.° -A, regras específicas de coordenação que lhes seriam aplicáveis. Este artigo 10.°-A reservava a atribuição das «prestações especiais pecuniárias com carácter não contributivo» ao abrigo da legislação de um Estado-membro apenas às pessoas que residissem no território desse Estado, desde que essas prestações fossem mencionadas num novo anexo II A do Regulamento n.° 1408/71. A Comissão propunha a inclusão nesse anexo do subsídio suplementar do Fonds national de solidarité. No Conselho, a delegação francesa mostrou-se contrária à alteração proposta, considerando que as prestações em questão não relevavam do âmbito da segurança social na acepção do Regulamento n.o 1408/71. Face à falta de progresso nas negociações no Conselho, a Comissão decidiu revogar a sua decisão de suspender o processo do artigo 169.° do Tratado e informou o Governo francês dessa decisão por carta de 19 de Abril de 1988.
Em carta de 8 de Junho de 1988, o Governo francês anunciou que estava na disposição de levantar a sua reserva de ordem geral acerca da proposta de alteração do Regulamento n.° 1408/71.
Quando terminou a fase escrita do presente processo, em 24 de Julho de 1989, a proposta da Comissão ainda não tinha sido adoptada pelo Conselho.
3. Tramitação processual
O requerimento da Comissão foi apresentado na Secretaria do Tribunal em 17 de Agosto de 1988.
A fase escrita do processo seguiu os seus trâmites legais.
Com base no relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
II — Pedidos das partes
A Comissão, demandante, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
declarar que a República Francesa, ao recusar conceder ou manter o subsídio suplementar do Fonds national de solidarité aos titulares de pensões francesas de invalidez, velhice ou sobrevivência que residam noutro Estado-membro da Comunidade ou para ele transfiram a sua residência, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 48.° a 51.° do Tratado CEE e do artigo 10.° do Regulamento n.° 1408/71, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade;
—
condenar a República Francesa nas despesas.
A República Francesa, demandada, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao pedido da Comissão;
—
condenar a Comissão nas despesas.
III — Fundamentos e argumentos das partes
Âmbito de aplicação material do Regulamento n.° 1408/71
A Comissão sublinha, antes demais, que o termo «prestações» usado no artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1408/71 designa, de acordo com o seu artigo 1.°, alínea t), quaisquer prestações, pensões e rendas, incluindo todos os elementos a cargo dos fundos públicos, os acréscimos de actualização ou subsídios suplementares.
Segundo jurisprudência constante do Tribunal, as prestações não contributivas de tipo misto relevam do âmbito de aplicação material do Regulamento n.° 1408/71, desde que se prendam com um dos riscos taxativamente enumerados pelo artigo 4.°, n.° 1. Nos seus acórdãos de 9 de Outubro de 1974, Biason, atrás citado, e 24 de Fevereiro de 1987, Giletti e outros (379/85 a 381/85 e 93/86, Colect., p. 955), o Tribunal decidiu que o subsídio suplementar pago pelo Fonds national de solidarité releva do âmbito de aplicação material do Regulamento n.° 1408/71, desde que esteja ligado a uma pensão de invalidez, de velhice ou de sobrevivência de que seja acessório. O facto de a atribuição do subsídio suplementar do FNS não depender da apreciação individual das necessidades, que é característica da assistência social, confere aos beneficiários uma situação legalmente definida. A circunstância de as formas de financiamento e de gestão desse subsídio serem mais semelhantes às de um regime de assistência social não é relevante para o problema em questão.
Segundo jurisprudência constante do Tribunal, o subsídio em litígio também não é excluído do âmbito de aplicação do Regulamento n.° 1408/71 pelo simples facto de nao ter sido mencionado na declaração da República Francesa nos termos do artigo 5.° do regulamento.
Depois de ter analisado o memorando de defesa do Governo francês, a Comissão observa que este já não contesta, na realidade, a aplicabilidade material do Regulamento n.° 1408/71 ao subsídio suplementar do FNS. O Governo fiancés explica, antes demais, o seu regime geral de pensões de velhice, de sobrevivência e de invalidez e os mecanismos que permitem garantir o mínimo das pensões de base, desde que sejam atribuídas, seja qual for o lugar de residência do titular de uma pensão. Foi criado um dispositivo de garantia do rendimento para todas as pessoas idosas mais desfavorecidas, do qual faz parte o subsídio suplementar do FNS, que permite completar os rendimentos até à obtenção do «mínimo velhice». Verifica-se actualmente uma dupla evolução: o subsídio suplementar do FNS já só é atribuído a algumas viúvas ou a agricultores, e é cada vez mais atribuído a pessoas que nunca trabalharam ou trabalharam muito pouco. Esta evolução sublinha o caracter de assistência social do subsídio em questão.
O Governo francês acrescenta que não alterou o seu ponto de vista fundamental, porque sempre insistiu em que uma coordenação comunitária seria a solução mais apropriada. Por outro lado, a posição da Comissão no presente processo constitui a tese contrária da que defendeu na sua proposta de alteração do Regulamento n.° 1408/71, nomeadamente no que respeita ao princípio do caracter não transferível das prestações não contributivas. Baseando-se no acórdão de 5 de Julho de 1983, Valentini, n.° 18 (171/82, Recueil, p. 2157),
o Governo francês convida o Tribunal a tomar em conta esta proposta dà Comissão.
Transferência do subsídio suplementar
A Comissão observa que o Tribunal declarou no acórdão Giletti, atrás citado, que o artigo 10.° do Regulamento n.° 1408/71 deve ser interpretado no sentido de que nem a aquisição nem a manutenção do direito às prestações, rendas e subsídios referidos nessa disposição podem ser recusados pela simples razão de o interessado não residir no território do Estado-membro em que se encontra a instituição devedora. O objectivo desse artigo é favorecer a livre circulação de trabalhadores protegendo os interessados contra os prejuízos que poderiam resultar da transferência da sua residência de um Estado-membro para outro e excluir, para esse efeito, quer as cláusulas de residência ligadas ao pagamento das prestações quer as que se relacionam com a própria aquisição do direito às prestações. Esse artigo é, pois, também aplicável ao subsídio suplementar do FNS. As únicas excepções que essa regra comporta são, como o Tribunal declarou no acórdão Giletti, as que são expressamente previstas pela regulamentação comunitária. A proposta de alteração do Regulamento n.° 1408/71 teve por objectivo incluir nele as prestações não contributivas mencionadas num novo anexo II A.
O Governo fiancés argumenta que extraiu todas as consequências da jurisprudência do Tribunal. Por carta circular n.° 1370, de 5 de Novembro de 1987, deu instruções aos organismos gestores para que todos os nacionais comunitários titulares de uma pensão de invalidez ou de velhice, residentes em França, possam beneficiar do subsídio suplementar do FNS nas mesmas condições que os nacionais franceses.
Seguidamente, o Governo francês sublinha a dupla função do subsídio suplementar, tal como foi reconhecida pelo Tribunal no acórdão Giletti, e que consiste, por um lado, em garantir um mínimo de meios de subsistência e, por outro, em assegurar um complemento de rendimento aos beneficiários de prestações de segurança social julgadas insuficientes. Após haver constatado que o subsídio suplementar se inclui no âmbito de aplicação do Regulamento n.c 1408/71, o Tribunal considerou que o artigo 10.°, n.° 1, do regulamento deve ser aplicado a essas prestações na medida em que não está expressamente prevista qualquer excepção. Essa excepção não foi prevista pelo Regulamento n.° 1408/71 relativamente às prestações não contributivas: nem no que respeita às cláusulas de residência nem no que respeita à coordenação destas prestações. Contudo, o subsídio suplementar do FNS não pode ser considerado transferível no estado actual do direito comunitário em virtude da insuficiência técnica das regras comunitárias de coordenação. Com efeito, estas não são adequadas em caso de prestações com carácter não contributivo e não podem de forma alguma ser aplicadas a este caso.
Problemas de gestão
A Comissão argumenta que os problemas técnicos de gestão não são de um grau de complexidade intransponível. As disposições do Regulamento n.° 1408/71 devem aplicar-se normalmente e fornecer uma resposta. Além disso, o Tribunal decidiu que um Estado-membro não pode eximir-se às suas obrigações comunitárias em virtude de dificuldades práticas ou inflectir por essa razão a jurisprudência relativa, em particular, ao artigo 51.° do Tratado e ao Regulamento n.° 1408/71 (acórdão de 24 de Novembro de 1983, D'Amario, 320/82, Recueil, p. 3811).
A questão de saber qual a legislação que deve completar os recursos de uma pessoa abrangida por vários regimes de seguro-velhice no contexto de uma transferência de cada uma destas prestações é regulada pelo artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71. No caso de um trabalhador que tenha adquirido o direito a uma pensão ao abrigo da legislação de vários Estados-membros, entre os quais a França, estes direitos serão liquidados cumulativamente, à medida que o interessado satisfaça as condições da legislação que a instituição considerada aplica, dado que as prestações em causa são objecto de um reexame ex officio cada vez que o trabalhador satisfaz as condições exigidas por uma ou várias outras legislações às quais esteve sujeito. O organismo francês deve ser capaz de calcular o montante da pensão de velhice propriamente dita, em conformidade com o artigo 46.° do referido regulamento, para determinar em seguida se este montante deve ser completado pelo subsídio suplementar do FNS.
O artigo 46.°, n.° 3, deste regulamento prevê que a soma de todas as prestações autónomas ou calculadas segundo um sistema de pro rata do qual poderia beneficiar eventualmente o trabalhador não pode, contudo, ultrapassar o limite dos montantes teóricos mais elevados que seriam atingidos se todos os períodos de seguro tivessem sido cumpridos ao abrigo das diversas legislações consideradas. Se fosse esse o caso, o montante da prestação francesa poderia ser corrigido de acordo com a regra de correcção prevista pelo segundo parágrafo da referida disposição. Dessa forma, o problema de saber quais as normas que devem ser aplicadas para tomar em conta a prestação não contributiva no âmbito do limite de recursos fixado pela legislação em causa é também resolvido pelo Regulamento n.° 1408/71.
A Comissão acrescenta que o artigo 12.°, n.° 2, do referido regulamento se opõe a que uma instituição gestora tome em consideração as pensões pagas por outros Estados-membros para reduzir, suspender ou suprimir os montantes devidos a título de subsídio suplementar. A regra do artigo 12.°, n.° 2, primeiro parágrafo, que consagra a oponibilidade das cláusulas anticumulação nacionais, não se aplica em caso de concurso de prestações da mesma natureza de invalidez ou de velhice liquidadas pelas instituições de dois ou vários Estados-membros em conformidade com o artigo 46.° do mesmo regulamento. Todavia, a cumulação do subsídio suplementar do FNS com outros rendimentos, de natureza diferente, pode ser validamente limitada pela caixa de gestão francesa, em conformidade com a legislação que ela aplica (acórdão de 1 de Março de 1984, Cinciuolo, 104/83, Recueil, p. 1285).
O Governo fiances observa que o artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71 não é aplicável no caso da liquidação do subsídio suplementar do FNS, visto que o montante desse subsídio não tem qualquer relação com a duração da carreira do beneficiário da pensão nem mesmo com o montante da pensão de velhice enquanto tal.
Os n.os 2 e 3 do artigo 46.° pressupõem que seja liquidado um montante teórico de prestações. Este montante teórico é ou o que seria atribuído ao trabalhador nos termos da legislação em causa se todos os seus períodos de seguro tivessem sido cumpridos ao abrigo dessa legislação ou um montante fixo se o montante da pensão for independente do período de seguro. Contudo, o montante do subsídio em litígio constitui a diferença entre a globalidade dos recursos do beneficiário e um limite de recursos que esse subsídio deve precisamente permitir atingir. Não pode, por isso, ser considerado para efeitos de cálculo do montante teórico da prestação referida no artigo 46.°
A aplicação da regra de correcção do artigo 46.°, n.° 3, pressupõe que sejam calculados previamente os montantes teóricos relativamente a cada Estado-membro em questão. Não podendo o subsídio suplementar entrar em linha de conta nesse cálculo, também não pode ser considerado no montante de uma pensão nacional ou de uma pensão autónoma susceptível de ser corrigida.
No acórdão de 5 de Julho de 1983, Valentini, atrás citado, o Tribunal declarou a propósito de uma prestação «garantia de recursos demissão» que a mesma apresenta algumas semelhanças com as prestações de velhice no que respeita ao seu objecto e à sua finalidade, mas que difere das mesmas quanto à sua base de cálculo e às suas condições de concessão, em comparação com o sistema de totalização e de distribuição proporcional previstos no Regulamento n.° 1408/71. O artigo 46.° do referido regulamento também não é, por isso, aplicável ao subsídio suplementar, dado que este não é uma prestação da mesma natureza que as prestações de velhice. O subsídio em questão não está ligado à qualidade de antigo trabalhador, assalariado ou não, contributivo ou não.
As condições de concessão e de cálculo conferem ao subsídio suplementar a natureza de uma prestação mínima na acepção do artigo 50.° do Regulamento n.° 1408/71. Segundo essa disposição, é ao Estado de residência que compete atribuir um complemento quando a soma das prestações devidas pelos termos das legislações dos diferentes Estados-membros não atinge o mínimo previsto pela legislação desse Estado. O Tribunal declarou no seu acórdão de 17 de Dezembro de 1981, Browning (22/81, Recueil, p. 3357), que apenas existe essa «prestação mínima» se a legislação do Estado de residência incluir uma garantia específica que tenha por objecto assegurar aos beneficiários das prestações um rendimento mínimo que ultrapasse o nível das prestações às quais eles poderiam ter direito em função apenas dos seus períodos de inscrição e das suas contribuições. Parece assim que, nos termos do artigo 50.°, o complemento a pagar do Estado de residência toma por base as prestações com carácter contributivo.
O Governo francês é também de opinião de que as cláusulas anticumulação nacionais, previstas no artigo 12.°, n.° 2, do regulamento, são oponíveis ao titular de uma pensão adquirida nos termos da legislação de outro Estado-membro, porque o subsídio suplementar do FNS não pode ser considerado uma prestação da mesma natureza que as prestações de velhice referidas no artigo 46.° Se assim não fosse, criar-se-ia uma desigualdade total de tratamento entre os segurados de vários regimes franceses e os segurados nos termos das legislações de vários Estados-membros, seja qual for o seu lugar de residência.
O problema da coordenação das prestações não contributivas
A Comissão argumenta que a circunstância de ter sido apresentada ao Conselho uma proposta de regulamento que poderia pôr fim à infracção não pode colmatar a irregularidade da posição francesa, e isso, em particular, quando a adopção da proposta pelo Conselho é pouco provável num futuro próximo. A Comissão recorda que continua a receber queixas de titulares de pensões francesas que residem ou transferem a sua residência para outro Estado-membro aos quais as instituições francesas recusam a concessão ou a manutenção do subsídio suplementar. Ora, estas recusas constituem uma infracção do direito comunitário.
Além disso, a Comissão observa que é a circunstância de as prestações não contributivas estarem ligadas a um certo contexto social que a levou a propor ao Conselho a não transferência dessas prestações.
Segundo o Governo francês, é importante lembrar que, de acordo com o artigo 51.° do Tratado, o Conselho decide por unanimidade as regras em matéria de segurança social que sejam necessárias para realizar a livre circulação de trabalhadores. Nestas circunstâncias, não compete às autoridades francesas tomar medidas unilaterais com vista a chegar à coordenação exigida. Com efeito, o Tratado baseia-se em princípios comunitários de repartição dos poderes.
O princípio do pagamento das prestações mínimas necessárias para preencher a diferença entre as prestações contributivas e o nível de vida mínimo é reconhecido pelo artigo 50.° do regulamento; contudo, essa disposição impõe essa função ao Estado de residência. Por isso, seria ilógico transferir uma prestação mínima não contributiva ligada simultaneamente a condições de recursos e a um contexto social. A adopção pelo Conselho da proposta da Comissão de 18 de Julho de 1985 seria a forma mais apropriada para resolver os problemas suscitados pelo presente processo.
O Governo francês acrescenta que o nível das prestações não contributivas é fixado em cada Estado-membro tendo em conta um contexto económico e social específico. O Tribunal reconheceu a existência deste problema no seu acórdão de 27 de Setembro de 1988, Lenoir (313/86, Colect., p. 5391). Contudo, no estado actual do direito comunitário, uma coordenação das prestações não contributivas comporta o risco de um retrocesso social, em virtude das diferenças entre os sistemas de legislação e as disparidades consideráveis dos níveis de vida nos Estados-membros. A República Francesa tem um sistema de segurança social muito elaborado, com uma base legislativa uniforme; este sistema permite pagar prestações e benefícios sociais que outros Estados-membros deixam a cargo das colectividades locais e que não são abrangidos pela aplicação do Regulamento n.° 1408/71.
P. J. G. Kapteyn
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: francês.