61989J0028
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-28/89 (
*1
)
I. Hechos
A. Control de L desnaturalización homogénea de L leche desnatada en polvo
El Reglamento (CEE) n° 368/77 de la Comisión, de 23 de febrero de 1977, relativo a la venta mediante licitación de la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de ganado porcino y de aves de corral (DO L 52, p. 19; EE 03/12, p. 3), establece en el apartado 1 de su artículo 6 que
«el licitador únicamente podrá participar en la licitación si se comprometiere por escrito :
—
bien a desnaturalizar o hacer desnaturalizar la leche desnatada en polvo de acuerdo con alguna de las fórmulas que figuran en el apartado 1 del Anexo, respetando los requisitos contemplados en el apartado 3 de dicho Anexo, en un centro de desnaturalización autorizado [...],
—
bien a desnaturalizar la leche desnatada en polvo mediante incorporación directa en un alimento para animales en las condiciones contempladas en el artículo 8 y en el apartado 2 del Anexo, respetando los requisitos contemplados en el apartado 3 de dicho Anexo».
A tenor del párrafo primero del apartado 2 del artículo 16:
«La autoridad competente del Estado miembro correspondiente garantizará el control de la desnaturalización o de la incorporación directa, completando el control de la contabilidad con un control in situ [...]»
El Anexo del citado Reglamento n° 368/77, conforme a la modificación introducida por el Reglamento (CEE) n° 2923/82 de la Comisión, de 29 de octubre de 1982 (DO L 304, p. 64; EE 03/26, p. 87), establece en su apartado 1 las distintas fórmulas de desnaturalización. El apartado 3 relativo a los requisitos de carácter general en materia de desnaturalización y de incorporación establece en su letra D que:
«Los productos añadidos a la leche desnatada en polvo, de acuerdo con las fórmulas contempladas en el apartado 1, deberán estar repartidas de forma uniforme, de modo que dos muestras de 50 gramos cada una, tomadas al azar de un lote de 25 kilogramos, den los mismos resultados, al llevar a cabo la determinación química, dentro de los márgenes de error tolerados por el método de análisis que utilice [...]».
En su nota informativa 3/87, dirigida a Italia, la Comisión, Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (en lo sucesivo, «FEOGA»), insistió en la necesidad de un análisis químico para verificar la homogeneidad de la leche desnatada en polvo desnaturalizada. En el informe de síntesis relativo al resultado del control para la liquidación de cuentas del FEOGA, sección«Garantía», correspondiente al ejercicio financiero de 1983 (en lo sucesivo, «informe de síntesis 1983»), la Comisión había manifestado el mismo punto de vista.
En la República Federal de Alemania, la leche desnatada en polvo se desnaturaliza siguiendo una de las fórmulas del apartado 1 del Anexo del citado Reglamento n° 368/77. Sin embargo, el análisis de la homogeneidad del producto desnaturalizado sólo comenzó a hacerse mediante análisis químico a partir del 21 de septiembre de 1987.
En la Decisión discutida, la Comisión se negó a imputar con cargo al FEOGA gastos por un importe de 61377605,77 DM efectuados en 1986 por la República Federal de Alemania correspondientes a la leche desnatada en polvo desnaturalizada que no fue sometida a análisis químico.
B. Control de la calidad de la mantequilla durante el período de prueba de almacenamiento
El Reglamento (CEE) n° 685/69 de la Comisión, de 14 de abril de 1969, relativo a las modalidades de aplicación de las intervenciones en el mercado de la mantequilla y de la nata (DO L 90, p. 12; EE 03/03, p. 83), establece las condiciones de compra de la mantequilla por el organismo de intervención. A tenor del apartado 1 del artículo 6, tal como fue modificado por el Reglamento (CEE) n° 1836/86 de la Comisión, de 12 de junio de 1986 (DO L 158, p. 57),
«la mantequilla se someterá a un período de prueba de almacenamiento [...] que se fija en dos meses a partir del día de la entrada de la mantequilla en el almacén frigorífico designado por el organismo de intervención [...]»
Según el apartado 2 de dicho artículo, tal como fue modificado por el Reglamento (CEE) n° 1829/80 de la Comisión, de 11 de julio de 1980 (DO L 178, p. 22; EE 03/18, p. 149):
«Por su oferta, en el caso en que, durante el período probatorio de almacenamiento, la disminución de la calidad de la mantequilla resulte superior a la que se produce normalmente en la conservación de una mantequilla que responda a las exigencias contempladas en el artículo 2, el vendedor se comprometerá [...]:
—
a hacerse cargo de la mercancía de que se trate,
—
si se hubiere efectuado el pago, a devol-. ver al organismo de intervención el precio de la mercancía defectuosa calculado tomando como base el precio de la compra,
—
a pagar los gastos de almacenamiento de las cantidades de que se trate a partir del día de la recepción de la mercancía y hasta la fecha de salida,
[...]»
Durante el ejercicio de 1986, el Bundesanstalt für Landwirtschaft und Marktforschung (Instituto Federal de Agricultura e Investigación de Mercado), organismo nacional competente, analizó la mantequilla, por regla general, entre el quincuagésimo y el sexagésimo día siguiente a su entrada en almacén. Ahora bien, según informaciones facilitadas por este organismo, un 0,24 % del total de las cantidades analizadas fue objeto de impugnación.
En relación con dicho ejercicio, la Comisión excluyó de la financiación de los gastos efectuados por la República Federal de Alemania una suma de 1947053 DM, equivalente al 0,25 % de todas las cantidades de mantequilla controladas antes del sexagésimo día.
En el informe de síntesis relativo a los resultados del control para la liquidación de cuentas del FEOGA relativo al ejercicio 1986, la Comisión expuso que, de conformidad con los apartados 1 y 2 del artículo 6 del citado Reglamento n° 685/69, el control de calidad de conservación de la mantequilla entregada a los organismos de intervención no debía efectuarse antes del sexagésimo día siguiente a la entrada de la mantequilla en el almacén frigorífico.
La Comisión se remitió a este respecto al resumen del acta de la reunión n° 726 del Comité de gestión de la leche y de los productos lácteos de 16 de agosto de 1985 (en lo sucesivo, «notas de 1985») en la que declaró que el objetivo del apartado 1 del artículo 6 del citado Reglamento n° 685/69, no era otro que asegurar que la mantequilla ofertada a la intervención soporta un período de almacenamiento de dos meses sin sufrir un deterioro de calidad inaceptable. Los controles del organismo de intervención deberían pues efectuarse al término de dicho período de prueba.
El informe de síntesis hace asimismo referencia a notas interpretativas del citado Reglamento n° 685/69, de 18 de marzo de 1986 (VI/2214/86, en lo sucesivo «notas interpretativas de 1986»), en las que se precisa, a propósito del apartado 2 del artículo 6, que si, al término del período de prueba, se comprobara que la mantequilla no responde a los requisitos de calidad, el vendedor deberá pagar los gastos de almacenamiento.
La negativa de financiar hasta un total del 0,25 % está justificada por referencia a los resultados comprobados en los Estados miembros que han aplicado correctamente la normativa.
C. Plazos de aceptación de h mantequilL entregada a la intervención
Las condiciones de compra de la mantequilla por el organismo de intervención constituyen el objeto del citado Reglamento n° 685/69.
Para evitar especulaciones sobre los precios, la Comisión estableció, mediante diversos Reglamentos, plazos de aceptación hasta cuya expiración debía el vendedor hacerse cargo de los gastos de intervención, en particular los gastos de almacenamiento. Dichos plazos de aceptación, calculados desde el día de la entrada en almacenamiento, son los siguientes:
—
antes del 28 de febrero de 1986: no existe plazo de aceptación;
—
del 28 de febrero al 11 de mayo de 1986: 60 días de plazo de aceptación [Reglamento (CEE) n° 521/86 de la Comisión, de 27 de febrero de 1986 (DO L 51, p. 65), y Reglamento (CEE) n° 1226/86 del Consejo, de 25 de abril de 1986 (DO L 109, p. 19)];
—
del 12 de mayo al 12 de junio de 1986: no hay plazo de aceptación (Reglamento n° 1226/86, antes citado);
—
del 13 de junio al 11 de septiembre de 1986: 60 días de plazo de aceptación (Reglamento n° 1836/86, antes mencionado) ;
—
del 12 de septiembre al 31 de diciembre de 1986: 120 días de plazo de aceptación [Reglamento (CEE) n° 2814/86 de la Comisión, de 11 de septiembre de 1986 (DO L 260, p. 14), y Reglamento (CEE) n° 3293/86 de la Comisión, de 29 de octubre de 1986 (DO L 304, p. 24)].
La aplicación y la duración del plazo de aceptación estaban en función de la fecha de recepción de la oferta.
Aprovechando las modificaciones de dichos plazos, los vendedores de mantequilla de la República Federal de Alemania retiraron ofertas, en tanto todavía no habían sido aceptadas, presentadas estando vigente el régimen anterior para hacer nuevas ofertas al amparo del nuevo régimen, más favorable. Basándose en un escrito dirigido a la República Federal de Alemania el 24 de mayo de 1982, en el que la Comisión aceptaba ofertas de mantequilla aún no fabricada, a condición de que el producto existiera en el momento de la aceptación de la oferta, el organismo de intervención aceptó nuevas ofertas de mantequilla aún no fabricada.
Reprochando a la República Federal de Alemania haber ayudado así a los licitadores a eludir los plazos de aceptación, la Comisión rechazó hacerse cargo de gastos por importe de 1789856,23 DM, correspondientes a 1986.
D. Pago anticipado de hs restituciones a la exportación
El Reglamento (CEE) n° 565/80 del Consejo, de 4 de marzo de 1980, relativo al pago por anticipado de las restituciones a la exportación para los productos agrícolas (DO L 62, p. 5; EE 03/17, p. 182), conforme a la modificación introducida, establece las normas generales relativas al pago, previo a la exportación, de un importe igual a las restituciones a la exportación para determinados productos sometidos a la política agraria común. Según el apartado 1 del artículo 5:
«Si lo solicitare el interesado, se pagará un importe igual a la restitución a la exportación cuando los productos o mercancías se sometan al régimen aduanero de almacén de depósito o de zona franca para su exportación en un plazo determinado.»
El párrafo primero del artículo 6 establece que:
«Para acogerse a los regímenes previstos en el presente Reglamento se requerirá la prestación de una fianza que garantice el reembolso de un importe igual al que haya sido pagado, incrementado en un importe suplementario.»
A tenor del párrafo segundo:
«[...] dicha fianza se perderá en todo o en parte :
—
- [..]
—
si se comprobare que no existe ningún derecho a la restitución, o que existía un derecho a la restitución por un importe inferior».
El Reglamento (CEE) n° 798/80 de la Comisión, de 31 de marzo de 1980, sobre modalidades de aplicación referentes al pago por anticipado de las restituciones a la exportación y de los montantes compensatorios monetarios positivos para los productos agrícolas (DO L 87, p. 42; EE 03/17, p. 208), establece en el apartado 1 de su artículo 2 que:
«Para poder acogerse a dichas disposiciones se requerirá la presentación a las autoridades aduaneras de la declaración llamada en lo sucesivo “declaración de pago”, por la que el exportador manifieste su voluntad de someter los productos o mercancías a alguna de las disposiciones contempladas en los artículos 4 y 5 del Reglamento (CEE) n° 565/80, de exportarlos previa transformación o almacenamiento y de beneficiarse de una restitución.»
Con arreglo al apartado 1 del artículo 3:
«al producirse la aceptación de la declaración de pago, los productos o mercancías se someterán a control aduanero».
El apartado 1 del artículo 7 obliga a constituir una fianza, previamente a la aceptación de la declaración de pago, igual al importe que debía pagarse antes de la exportación (en lo sucesivo, «el importe»), al cual se añade eventualmente el montante compensatorio monetario positivo, más un determinado incremento de la suma así obtenida.
El artículo 10, que determina las condiciones de devolución de la fianza, exige en la letra b) de su apartado 1 la prueba de que los productos considerados dan derecho a un importe igual o superior al importe que debe pagarse antes de la exportación.
El 26 de abril de 1984, una sociedad alemana presentó en la oficina de aduanas territorialmente competente una declaración de pago por una determinada cantidad de mercancías y solicitó que fueran situadas bajo el régimen de depósito aduanero.
El Hauptzollamt Hamburg-Jonas (Administración Principal de Aduanas) (en lo sucesivo, «Hauptzollamt») calculó que el importe ascendía a 59985,28 DM y el incremento a 130442,48 DM, e imputó la suma de 190427,76 DM sobre la garantía global constituida por la sociedad. Mediante notificación de 12 de junio de 1984, ordenó el pago, por el FEOGA, del citado importe a la sociedad. Al haber comprobado que una parte de las mercancías discutidas no había sido fabricada o, al menos, envasada y que, en cualquier caso, no habían sido presentadas en el lugar indicado en la declaración de pago, el Hauptzollamt exigió, mediante resolución de 5 de julio de 1985, el reembolso del importe ya pagado así como el del incremento.
La empresa de que se trata presentó una reclamación contra esta resolución y obtuvo la suspensión de la ejecución. El 13 de octubre de 1988, el Hauptzollamt puso fin a la suspensión de la ejecución en lo que se refiere al importe; el 18 de octubre estimó la reclamación en lo tocante al incremento.
El 8 de noviembre de 1988, el importe de 59985,28 DM, cuyo reembolso había sido exigido, fue pagado a la Caja Federal de Hamburgo y transferido al FEOGA. De conformidad con la ley alemana, dicha suma devengó intereses. El Hauptrollamt, al haber renunciado definitivamente al incremento, dedujo la fianza de 190427,76 DM de la garantía marco ya mencionada.
Al estimar la Comisión que la suma total de 190427,76 DM habría debido cobrarse ya a partir del año 1985, se negó a hacerse cargo de los gastos notificados por la República Federal de Alemania correspondientes al ejercicio de 1986 por un importe equivalente a aquella suma.
II. Fase escrita y pretensiones de las partes
1.
El recurso de la República Federal de Alemania se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de febrero de 1989.
2.
El Tribunal de Justicia, visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. El Tribunal de Justicia instó al Gobierno alemán a responder por escrito a una pregunta, lo que fue cumplimentado dentro del plazo señalado.
3.
La República Federal de Alemania, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule la Decisión 88/630/CEE de la Comisión, de 29 de noviembre de 1988, relativa a la liquidación de cuentas presentadas por la República Federal de Alemania en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, sección «Garantía», durante el ejercicio financiero de 1986, en la medida en que aquélla no ha imputado con cargo al FEOGA un importe de 65304942,76 DM.
—
Condene en costas a la Comisión.
4.
La Comisión, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la República Federal de Alemania.
III. Motivos y alegaciones de las partes
A. Control de la desnaturalización homogénea de la leche desnatada en polvo
1.
La República Federal de Alemania sostiene que el Reglamento n° 368/77, antes mencionado, no impone la obligación de efectuar un análisis químico. Por consiguiente, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase sentencia de 14 de enero de 1981, República Federal de Alemania/Comisión, 819/79, Rec. p. 21), según la cual una ayuda que se ha pagado incumpliendo determinadas formalidades de prueba o de control exigidas no es conforme con el Derecho comunitario y el gasto correspondiente a la misma no puede imputarse con cargo al FEOGA, no es pertinente en el presente caso.
El primer guión del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento impone la obligación de respetar los requisitos contemplados en el apartado 3 del Anexo únicamente al licitador y no a los Estados miembros. El título del apartado 3 no puede interpretarse en el sentido de que dicho apartado imponga una forma especial de control. Asimismo, el párrafo primero del apartado 2 del artículo 16 indica únicamente por quién y de qué forma debe efectuarse el control, sin exigir un análisis químico.
Según un principio general del Derecho administrativo, sólo cabe imponer obligaciones de pago cuando los hechos causantes de dichas obligaciones sean claros y manifiestos. Ahora bien, no se ha demostrado, en el presente caso, que la República Federal de Alemania haya infringido una obligación manifiestamente consagrada por el Derecho comunitario.
El informe de síntesis de 1983, invocado por la Comisión, carece de efecto jurídico vinculante y se apoya, por otra parte, en la tesis, equivocada, de que el análisis químico constituye la única posibilidad de control.
Respecto a la fórmula de desnaturalización y al agente de desnaturalización, a saber, la colza triturada, adoptados por la República Federal de Alemania, el análisis químico resulta un medio de control inadecuado.
La Comisión justifica la exigencia del análisis químico por la necesidad de verificar la distribución de sulfato ferroso y de sulfato de cobre en el producto desnaturalizado. Ahora bien, estas sustancias no están permitidas por la Directiva 70/524/CEE del Consejo, de 23 de noviembre de 1970, sobre los aditivos en la alimentación animal (DO L 270, p. 1; EE 03/04, p. 82).
Por otra parte, se deduce de un análisis del Reglamento (CEE) n° 1725/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979, relativo a las modalidades de concesión de las ayudas para la leche desnatada transformada en piensos compuestos y para la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros (DO L 199, p. 1; EE 03/16, p. 181), cuyos objetivos son similares a los del Reglamento n° 368/77, antes mencionado, que un control in situ efectuado durante la fabricación de la mezcla puede sustituir a un análisis de laboratorio.
Un análisis químico, efectuado después del 21 de septiembre de 1987, de muestras de leche desnatada en polvo desnaturalizada en 1986 demostró la distribución homogénea de las sustancias de desnaturalización. Ni en el citado Reglamento n° 368/77, ni posteriormente, se ha pronunciado la Comisión sobre el momento o la periodicidad de los análisis. El apartado 2 del artículo 16 del Reglamento n° 368/77, tantas veces repetido, no significa que los análisis químicos deban «incluirse» en los controles continuos; asimismo, el apartado 1 de dicho artículo no exige que dichos análisis se lleven a cabo en el plazo de cuatro meses a partir del día en que el comprador acepte la mercancía.
El procedimiento de liquidación de cuentas tiene una doble finalidad: por una parte, eliminar aquellas distorsiones de la competencia causadas por una aplicación uniforme del Derecho comunitario en todos los Estados miembros y por la igualdad de trato de los operadores económicos, y por otra, distribuir correctamente, entre los Estados miembros y la Comunidad, las cargas financieras ocasionadas por la política agraria común.
Para dar lugar a una negativa de aceptación de los gastos, es irrelevante si las disposiciones infringidas tienen un efecto económico directo o constituyen meras formalidades, siempre que hayan tenido incidencia en el funcionamiento del sistema. No obstante, el procedimiento de liquidación no puede responder al «principio de todo o nada» y la Comisión violó el principio de proporcionalidad al hacer correr con el conjunto de los gastos a la República Federal de Alemania. La sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de febrero de 1988, Países Bajos/Comisión (238/86, Rec. p. 1191), según la cual negarse a hacerse cargo de determinados gastos no es contrario al principio de proporcionalidad, en caso de inobservancia de las formalidades de control, se refiere al supuesto, distinto del que nos ocupa, de que las formalidades incumplidas estén contenidas en el propio texto del Reglamento.
2.
La Comisión recuerda que ya destacó la necesidad de los análisis químicos no sólo en su nota interpretativa 3/87, sino también en el informe de síntesis de 1983.
El análisis de la disposición del apartado 1 del artículo 6 del citado Reglamento n° 368/77, en relación con la de la letra D del apañado 3 del Anexo, revela que el método de control por determinación química es obligatorio en todos los casos. En virtud del apartado 2 del artículo 16, dicho control corresponde a la autoridad competente del Estado miembro.
Se deduce de la sentencia de 14 de enero de 1981, República Federal de Alemania/Comisión (antes citada), así como de la sentencia de 25 de febrero de 1988, Países Bajos/Comisión (antes mencionada), que, cuando se establece un procedimiento de control, los Estados miembros están obligados a aplicarlo, con exclusión de cualquier otro. Por consiguiente, la cuestión de si un procedimiento de control es más apropiado que otro carece de objeto. La Comisión discute, por otra parte, que el análisis químico sea inadecuado. La remisión al Reglamento n° 1725/79, que hemos mencionado antes, al referirse a un contexto totalmente diferente, no viene al caso.
La Directiva 70/524, que perseguía un objetivo diferente del Reglamento n° 368/77, sólo prohibió el uso del sulfato ferroso en una determinada forma química y no excluye el análisis químico.
Si bien el Reglamento n° 368/77 no contenía indicación alguna respecto al momento y la frecuencia de los análisis químicos, su artículo 16 exige en su apartado 1 que la desnaturalización se lleve a cabo en el plazo de cuatro meses a partir del día de la aceptación y en el apartado 2 que el control sea constante. En estos controles constantes se incluyen, a juicio de la Comisión, los análisis químicos. En el informe de síntesis de 1983, la Comisión exigió por otra parte que los Estados miembros procedieran a un control constante de la desnaturalización que debe implicar como mínimo un control insita por día de trabajo. No puede admitirse un control a posteriori sobre muestras de conservas sin fecha. En su sentencia de 25 de febrero de 1988, Países Bajos/Comisión, el Tribunal de Justicia subrayó que la aplicación uniforme del Derecho comunitario se opone a la sustitución del sistema de control establecido por un control a posteriori.
No cabe aplicar el principio de proporcionalidad en el supuesto en que un Estado miembro no haya respetado las disposiciones claramente establecidas por el Derecho comunitario.
B. Control de la calidad de la mantequilL durante el período de prueba de almacenamiento
1.
La República Federal de Alemania sostiene que el Reglamento n° 685/69 no fija el momento de los controles. Está científicamente demostrado que los métodos de análisis utilizados permiten comprobar, a partir del decimocuarto día siguiente a su entrada en almacén, si en el curso del período probatorio de almacenamiento se produce una disminución de la calidad de la mantequilla superior a la normal.
Las notas de 1985 de la Comisión, aun en el supuesto de que las consideráramos vinculantes, exigen únicamente proceder al control al término del período de prueba. Ahora bien, tanto en francés como en alemán la expresión «término» podría referirse a la última fase de un plazo, en el presente caso los. diez últimos días de un período de dos meses. Asimismo, las notas interpretativas de 1986 utilizan únicamente la fórmula «al fin del período de prueba».
La referencia al artículo 5 del Reglamento (CEE, CEEA) n° 1182/71 del Consejo, de 3 de junio de 1971, por el que se determinan las normas aplicables a los plazos, fechas y términos (DO L 124, p. 1; EE 01/01, p. 149), no viene al caso, dado que dicho texto es aplicable a las fechas y no a los plazos, que son los únicos discutidos en el presente caso.
La obligación de llevar a cabo controles justamente el sexagésimo día siguiente a su entrada en el almacén habría provocado graves problemas de organización. El período probatorio de almacenamiento fue establecido obligatoriamente en dos meses por el apartado 2 del artículo 6 del Reglamento n° 685/69. Al no estar autorizados los organismos de intervención a ampliar este período, el derecho que les reconoce la Comisión de efectuar controles periódicos significa que la mantequilla puede ser sometida a control, incluso antes del sexagésimo día siguiente a su entrada en el almacén. Un control realizado antes de finalizar el período de prueba permitiría una extrapolación en cuanto a la disminución de la calidad antes de expirar el plazo. Un control a posteriori permitiría igualmente una determinación de la calidad por vía de reconstitución; además de los problemas de ampliación del plazo, este método plantearía graves dificultades de prueba.
Por último, la República Federal de Alemania acusa a la Comisión de no haber motivado su Decisión de excluir de la financiación comunitaria la cantidad del 0,25 % de la mantequilla almacenada, infringiendo con ello el artículo 190 del Tratado CEE.
2.
La Comisión sostiene que el Reglamento n° 685/69 impone a los Estados miembros la obligación de no efectuar controles antes de finalizar el período de prueba. El riesgo de disminución de la calidad aumentaría con el transcurso del período de almacenamiento y un control efectuado el quincuagésimo día no permitiría sacar conclusiones sobre la calidad de la mantequilla.
De cualquier modo, el método de control aplicado en Alemania, aun suponiéndolo sustentado científicamente, no es conforme con la obligación claramente establecida en la normativa comunitaria.
La Comisión recordó dicha obligación en las notas de 1985 y en las notas interpretativas de 1986. Se deduce también de la acepción que reviste el concepto de «término» que el final del plazo de sesenta días no puede ser otro que el sexagésimo día. El hecho de que no puede tratarse, como mantiene la demandante, de la última hora de dicho plazo, resulta claramente del artículo 5 del citado Reglamento n° 1182/71.
No se discute que esta obligación plantea problemas administrativos. Por esta razón, la Comisión aceptó por otra pane una determinada periodicidad de los controles. Tampoco se excluye la posibilidad de proceder a un control después del sexagésimo día, por cuanto dicho control permitiría determinar el nivel de calidad de la mantequilla el sexagésimo día. Este método no plantearía más problemas de prueba que un control antes de finalizar el plazo.
El tipo de corrección del 0,25 % responde al hecho de que ésta es la proporción de disminución de calidad comprobada'él sexagésimo día, en el curso de controles constantes. A falta de discusión sobre el sistema global de control de conservación de la mantequilla y ante la inexistencia de riesgo de manipulación, la Comisión se negó a hacerse cargo de los costes en dicha proporción.
C. PUzos de aceptación de L mantequilla entregada a la intervención
1.
La República Federal de Alemania expone que, según los principios generales del Derecho, salvo excepciones, una oferta no obliga a su autor. Tampoco la normativa comunitaria ha consagrado el efecto vinculante de las ofertas. La motivación del escrito de la Comisión de 1982 por el que aceptaba ofertas de mantequilla aún no fabricada abunda en favor del carácter no vinculante de la oferta. Por consiguiente, no puede acusarse a la República Federal de Alemania de haber contribuido a que los licitadores aprovecharan las modificaciones sucesivas de los plazos de aceptación. Según el Reglamento n° 685/69, tampoco tenía por otra parte medio jurídico alguno para rechazar nuevas ofertas, puesto que se cumplían los requisitos para las compras efectuadas por los organismos de intervención.
El Derecho comunitario no tiene respuesta a la pregunta de quién debe soportar el perjuicio cuando las lagunas de que adolece la normativa comunitaria no permiten alcanzar los objetivos económicos de ésta.
Antes del establecimiento de los plazos de aceptación por el Reglamento n° 685/69, la fecha de dicha aceptación coincidía con la de la entrada de la mantequilla en el almacén frigorífico, con todas las consecuencias jurídicas en cuanto a la obligación de entrega de la mantequilla y pago del precio, etc., que lleva aparejadas. El período probatorio de almacenamiento previsto en el artículo 6 del Reglamento n° 685/89 se refiere en adelante a la entrada en almacén. Cuando estableció los plazos de aceptación, la Comisión habría debido privar a los licitadores de la posibilidad de retirar ofertas y de ejercer así una influencia sobre la aplicación o inaplicación de dichos plazos a su operación.
La Comisión habría podido igualmente modificar su posición de 1982, pero no puede, en el momento actual, reinterpretar esta posición en un sentido restrictivo pretendiendo que las ofertas facultativas de mantequilla aún no fabricada sólo se admiten en una situación económica y jurídica dada.
2.
La Comisión recuerda que el establecimiento, en 1986, de los plazos de aceptación, primero con carácter temporal, luego definitivo, se impuso a la vista de los movimientos especulativos.
Si el organismo nacional alemán hubiera tomado en consideración el interés de la Comunidad y el respeto de los objetivos de la normativa comunitaria, ello le habría debido llevar a considerar como definitivas las ofertas de mantequilla y a no admitir que éstas se refirieran a mantequilla aún no fabricada.
El régimen de intervención en el contexto de la política agraria común obedece, a su juicio, a principios propios y la República Federal de Alemania no puede basarse en normas tradicionales del Derecho civil para determinar el carácter no definitivo de una oferta, habida cuenta que el régimen se opone a toda posibilidad de retirar ofertas.
La aceptación, en 1982, de ofertas facultativas de mantequilla aún no fabricada tiene por objeto aligerar el mercado y permitir a los productores vender, con todo, sus productos en el mercado si ello les parecía preferible. El carácter facultativo no se aplicó a ofertas de mantequilla ya fabricada y era conforme con la finalidad del régimen de intervención.
El establecimiento de los plazos de aceptación modificó fundamentalmente estos datos económicos y jurídicos y habría debido llevar al organismo de intervención a considerar que el procedimiento, autorizado con carácter excepcional en 1982, había dejado de ser compatible con los objetivos del régimen de intervención. Por consiguiente, sólo puede acusarse a la Comisión de no haber cambiado formalmente su posición de 1982 hasta noviembre de 1986.
D. Pago anticipado de las restituciones a la exportación
1.
La República Federal de Alemania recuerda que, con arreglo al apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agraria común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), la recuperación de las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias se efectúa de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros.
Al no haberse producido la devolución del importe hasta 1988, la Comisión no puede tratar a la República Federal de Alemania, en el contexto de la liquidación de cuentas correspondientes al año 1986, como si esta suma hubiera sido pagada en dicho año. Si siguiéramos el razonamiento de la Comisión, la transferencia al FEOGA de noviembre de 1988 carecería de causa jurídica.
El hecho de que el cobro no se haya producido definitivamente hasta 1988 se explica por el procedimiento de reclamación, la concesión de la suspensión y la complejidad de las operaciones de control. No puede acusarse a la República Federal de Alemania de haber renunciado voluntariamente a recuperar las cantidades discutidas o de haber retrasado injustificadamente la conclusión del procedimiento. Por otra parte, la suspensión de la ejecución no ha puesto en peligro los intereses de la Comunidad, dado que la sociedad constituyó una garantía y la suma discutida produce intereses.
El incremento sólo constituyó un valor para la elaboración del cálculo de la fianza que la sociedad debía constituir. La Decisión de la Comisión de imputar también a la República Federal de Alemania el pago de dicho importe carecía de motivación, contrariamente a las exigencias del artículo 190 del Tratado CEE.
Con carácter preventivo, la República Federal recuerda que las mercancías descritas en la declaración de pago deben ser presentadas en el almacén aduanero. Ante la inexistencia de disposiciones comunitarias que determinen la suerte de la fianza y la aplicación de un incremento en el supuesto de que no se haya hecho así, el Hauptzollamt aplicó el Derecho nacional. Ahora bien, según un principio general del Derecho, un acto administrativo es nulo cuando falta el objeto material y/o la persona a la que se aplica en el momento pertinente. También la ley aduanera alemana establece que, en tal supuesto, se considerará la petición en aduana como no presentada. En tales circunstancias, el Hauptzollamt no tenía derecho a exigir el pago del incremento.
Admitir que se sitúen bajo el régimen de los almacenes aduaneros mercancías aún inexistentes implicaría inconvenientes financieros para la Comunidad; un sistema semejante prohibiría el aumento de los derechos entre la petición de despacho aduanero y la presentación efectiva del producto en la oficina de aduanas; conduciría al pago, demasiado pronto y a un nivel demasiado elevado, de restituciones con carácter de provisión o por el sistema del pago anticipado, y prohibiría, en las circunstancias del caso que nos ocupa, la devolución de una restitución ya concedida, si a continuación se produce una exportación.
La República Federal de Alemania subraya, por último, que la reclamación de la sociedad interesada pretende la totalidad de la devolución de la restitución solicitada. Recuerda asimismo que no se ha demostrado si la declaración de pago fue emitida, en su totalidad, por error o si la sociedad afectada perseguía un fin especulativo.
2.
La Comisión sostiene que el importe de 59.985,28 DM debería haberse recuperado a partir de 1986. Su no recuperación no se explica por la aplicación de la ley nacional, sino por la omisión de la Administración alemana.
Según el artículo 5 del Reglamento n° 729/70, al que nos hemos referido, la liquidación de cuentas es anual. Por consiguiente, la Comisión se negó a imputar con cargo al FEOGA, para 1986, restituciones abonadas en 1985 y que deberían haberse recuperado en 1986. Tras la transferencia a la cuenta del FEOGA realizada en 1988, propuso abonar en cuenta a la República Federal dicha suma en el contexto de la liquidación correspondiente a 1989.
En cuanto a la motivación de su Decisión de hacer que la República Federal de Alemania se haga cargo del incremento, la Comisión remite a su informe de síntesis. Por otra parte, esta Decisión provisional sólo se hace definitiva tras una reconsideración operada sobre la base de informaciones suplementarias que las autoridades alemanas deben comunicar.
A pesar de no existir una decisión semejante, se puede justificar desde ahora mismo la pérdida de la fianza de 130.442,48 DM; con arreglo al tercer guión del párrafo segundo del artículo 6 del Reglamento n° 565/80, la fianza se perderá si se comprobare que no existe ningún derecho a la restitución o que existía un derecho a la restitución por un importe inferior. Asimismo, la letra b) del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento n° 798/80 supedita la devolución de la fianza a la aportación de la prueba de que los productos considerados dan derecho a un importe de restitución igual o superior al importe que debe pagarse.
El argumento de la demandante por el que se amparaba en la legislación aduanera para justificar una devolución de la fianza conculca el principio de que la atribución de la fianza está comprendido dentro del ámbito del Derecho comunitario material y no puede ser modificado por disposiciones nacionales a las que se refiere el artículo 8 del Reglamento n° 729/70.
Una declaración relativa a mercancías aún no fabricadas tiene los mismos efectos jurídicos que cualquier declaración que implique compromisos que el exportador no llega a cumplir. Al ser el día de la aceptación de la declaración determinante para la restitución a la exportación, los temores del Gobierno alemán respecto a los riesgos de especulación carecen de justificación.
El Tribunal de Justicia reconoció en su sentencia de 6 de mayo de 1982, Fromme (54/81, Rec. p. 1449), que el artículo 8 del Reglamento n° 729/70 no hace sino confirmar expresamente la obligación de cooperación que se impone a los Estados miembros en virtud del artículo 5 del Tratado CEE. En la sentencia de 21 de septiembre de 1983, Deutsche Milchkontor (205/82 a 215/82, Rec. p. 2633), el Tribunal subrayó la obligación de las autoridades nacionales competentes de sancionar de forma apropiada cualquier violación del Derecho comunitario y recordó que las modalidades previstas por el Derecho nacional no pueden llevar a imposibilitar en la práctica la aplicación de esta normativa.
Al interpretar la ley alemana en favor de la sociedad controvertida, la República Federal de Alemania puso en entredicho la aplicación uniforme del Derecho comunitario y minó su eficacia. Aun cuando las autoridades alemanas se hayan comprometido frente a la sociedad de que se trata, les corresponde asumir las consecuencias de su comportamiento contrario al Derecho comunitario en sus relaciones con la Comisión.
Las autoridades alemanas consideraron equivocadamente que la sociedad considerada no había limitado su recurso a una cantidad determinada de productos. Por otra parte, ha quedado demostrado que la sociedad interesada actuó, al menos respecto a una cantidad de mercancías determinada, no por error, sino con un fin especulativo.
IV. Respuesta de la República Federal de Alemania a la pregunta del Tribunal de Justicia
Instada a indicar al Tribunal si, a la vista de la sentencia de 19 de octubre de 1989, Italia/Comisión (258/87, 337/87 y 338/87, Rec. p. 3359), mantiene el primer punto de su recurso relativo al método de control de la desnaturalización homogénea de la leche desnatada en polvo, la República Federal de Alemania respondió afirmativamente. En la citada sentencia, el Tribunal desestimó dos motivos invocados por el Gobierno italiano, a saber, que el Reglamento no establece de una manera imperativa que la leche desnatada en polvo desnaturalizada deba someterse a un análisis químico y qué de hecho los controles químicos previstos en el Reglamento se llevaron a cabo correctamente. La República Federal de Alemania funda su recurso, entre otros, en el hecho de que el procedimiento previsto en el Reglamento no es adecuado para verificar una distribución uniforme del agente de desnaturalización, la colza triturada. De la misma forma, el argumento de la República Federal de Alemania de que el establecimiento de fórmulas de análisis químicos en el Reglamento vulnera la Directiva 70/524, no ha sido todavía objeto de examen por el Tribunal. Por otra parte, el Gobierno federal alegó que se había llevado a cabo un análisis químico de muestras conservadas a posteriori. Por último, el recurso interpuesto por el Gobierno federal suscita el problema del principio de proporcionalidad.
F.A. Schockweiler
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.