62011CC0412
PRIJEDLOG ODLUKE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NIILA JÄÄSKINENA
od 13. prosinca 2012. (
1
)
Predmet C‑412/11
Europska komisija
protiv
Velikog Vojvodstva Luksemburg
„Tužba zbog povrede — Direktiva 91/440/EEZ — Razvoj željeznica Zajednice — Direktiva 2001/14/EZ — Dodjela željezničkog infrastrukturnog kapaciteta — Članak 6. stavak 3. i Prilog II. Direktivi 91/440 — Članak 14. stavak 2. Direktive 2001/14 — Upravitelj infrastrukture — Neovisnost u organizaciji i odlučivanju — Neovisnost u osnovnim funkcijama“
I – Uvod
1.
Ovom tužbom zbog povrede Europska komisija zahtijeva od Suda da utvrdi da Veliko Vojvodstvo Luksemburg nije ispunilo obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 3. i Priloga II. Direktivi 91/440/EEZ (
2
), kako je izmijenjena i dopunjena Direktivom 2001/12/CE (
3
) (u daljnjem tekstu: Direktiva 91/440), kao i članka 14. stavka 2. Direktive 2001/14/EZ (
4
). Veliko Vojvodstvo Luksemburg zahtijeva odbijanje tužbe koju je podnijela Komisija.
2.
Ovaj je predmet jedna u nizu tužbi zbog povrede (
5
) koju je Komisija podnijela u 2010. i 2011., a odnosi se na primjenu Direktiva 91/440 i 2001/14 od strane država članica, čiji je primarni cilj osigurati pravični i nediskriminirajući pristup željezničkih prijevoznika infrastrukturi, odnosno željezničkoj mreži. Te su tužbe novost jer daju Sudu po prvi puta mogućnost da ispita liberalizaciju željeznica u Europskoj uniji i osobito da protumači ono što se naziva „prvi željeznički paket”.
3.
Već sam 6. rujna 2012. iznio svoj prijedlog odluke u predmetu koji je doveo do ranije navedene presude Komisija protiv Portugala, kao i u ranije navedenim predmetima Komisija protiv Mađarske; Komisija protiv Španjolske; Komisija protiv Austrije i Komisija protiv Njemačke. Uz te prijedloge odluka danas iznosim svoje prijedloge odluka u ranije navedenim predmetima Komisija protiv Poljske; Komisija protiv Češke Republike; Komisija protiv Francuske i Komisija protiv Slovenije. U mjeri u kojoj se ovaj predmet odnosi na pritužbe slične onima koje sam već imao priliku analizirati u gore navedenim prijedlozima, pozvat ću se samo na ključne točke tih prijedloga ne preuzimajući u cijelosti obrazloženja koja se u njima nalaze.
II – II- Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Direktiva 91/440
4.
Članak 6. stavak 3. Direktive 91/440 predviđa:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da se funkcije koje određuju pravedan i nediskriminirajući pristup infrastrukturi, nabrojane u Prilogu II., povjere tijelima ili poduzećima koja sama ne obavljaju nikakve usluge željezničkog prijevoza. Bez obzira na strukturu organizacije mora se dokazati da je ovaj cilj postignut. Međutim, države članice mogu dodijeliti željezničkim prijevoznicima ili bilo kojem drugom tijelu zadatak ubiranja pristojbi i odgovornost za upravljanje željezničkom infrastrukturom, kao što je ulaganje, održavanje i financiranje.”
5.
Prilog II. Direktivi 91/440 nabraja „osnovne funkcije” iz članka 6. stavka 3. Direktive:
«[…]
—
usvajanje odluka o dodjeli trasa vlakova, uključujući definiranje i procjenu raspoloživosti, kao i dodjelu individualnih trasa vlakova,
—
[…]»
2. Direktiva 2001/14
6.
Članak 14. stavci 1. i 2. Direktive određuju:
„1.   Države članice mogu utvrditi okvir za dodjelu infrastrukturnog kapaciteta te pritom poštovati neovisnost uprave predviđene u članku 4. Direktive 91/440/EEZ. Utvrđuju se određena pravila o dodjeli kapaciteta. Upravitelj infrastrukture izvršava postupke dodjele kapaciteta. Štoviše, upravitelj infrastrukture vodi brigu o tome da se dodjela infrastrukturnog kapaciteta izvrši na pravednoj i nediskriminirajućoj osnovi te u skladu s pravom Zajednice.
2.   Kad upravitelj infrastrukture, u svojem pravnom obliku, organizaciji ili funkcijama donošenja odluka, nije neovisan o željezničkim prijevoznicima, funkcije na koje se odnosi stavak 1., a koje su opisane u ovom poglavlju, obavlja tijelo za dodjelu kapaciteta koje je, u svojem pravnom obliku, organizaciji i donošenju odluka, neovisno o željezničkim prijevoznicima.”
B – Luksemburški propisi
7.
Zakon o sigurnosti u željezničkom prometu od 22. srpnja 2009. (
6
) predviđa da je novostvorena uprava za željeznički promet (l’Administration des Chemins de Fer, u daljnjem tekstu: ACF) odgovorna za osnovne funkcije dodjele kapaciteta (dodjele trasa vlakova) i ubiranje pristojbi.
8.
Zakon o željezničkoj infrastrukturi od 11. lipnja 1999., kako je izmijenjen i dopunjen zakonom od 3. kolovoza 2010. (
7
), određuje:
„Zadatak dodjele željezničkog infrastrukturnog kapaciteta povjeren je tijelu za dodjelu čiju funkciju obavlja uprava za željeznički promet.”
III – Postupak koji je prethodio sporu i postupak pred Sudom
9.
Komisija je 26. lipnja 2008. pozvala Veliko Vojvodstvo Luksemburg da ispuni obveze iz Direktiva iz prvog željezničkog paketa. Spomenuta država članica odgovorila je na taj poziv dopisom od 27. kolovoza 2008.
10.
Komisija je 9. listopada 2009. uputila Velikom Vojvodstvu Luksemburg obrazloženo mišljenje u kojem je ukazala na nedostatnost usvojenih mjera sa svrhom osiguranja prijenosa Direktiva 91/440 i 2001/14. Nakon nove razmjene dopisa Komisija je uputila Velikom Vojvodstvu Luksemburg obrazloženo mišljenje od 25. studenog 2010. kojim ograničava postupak na samo jedan prigovor koji se tiče neovisnosti osnovnih funkcija, s obzirom na razvoj nacionalnih propisa.
11.
Veliko Vojvodstvo Luksemburg odgovorilo je 3. veljače 2011. na dodatno obrazloženo mišljenje.
12.
Budući da nije bila uvjerena odgovorom i pruženim podacima Velikog Vojvodstva Luksemburg, Komisija je odlučila podnijeti predmetnu tužbu 8. kolovoza 2011.
IV – Obrazloženja stranaka
13.
Komisija je istaknula da Direktiva nalaže da funkcije dodjele željezničkih kapaciteta, među ostalim, moraju osiguravati neovisna tijela. Doista, Prilog II. Direktivi 91/440 opisuje „osnovnu funkciju” kao „usvajanje odluka koje se tiču dodjele trasa vlakova, uključujući definiranje i procjenu dostupnosti kao i dodjelu individualnih trasa vlakova”.
14.
Prema Komisiji, iako je ACF, koji je zadužen za dodjelu trasa vlakova, doista tijelo nezavisno od Luksemburških željeznica (Les Chemins de fer Luxembourgeois, u daljnjem tekstu: CFL), činjenica je da je CFL‑u ipak povjerena nadležnost u nekim osnovnim funkcijama u području dodjele trasa vlakova.
15.
Komisija smatra da, prema informacijama koje je pružila luksemburška Vlada, u slučaju smetnji u prometu dodjela trasa vlakova ostaje u nadležnosti CFL‑a, tj. njegove Službe za upravljanje mrežom, iako taj odjel CFL‑a nije nezavisan od drugih odjela koji upravljaju službama željezničkog prometa.
16.
Komisija drži da u slučaju smetnji u prometu uobičajeni raspored koji je utvrdio ACF ne može više biti poštovan budući da je vrijeme predviđeno rasporedom već prekoračeno i da je promjena rasporeda za operatere koji čekaju svoj red neophodna. Komisija smatra da takva preraspodjela nužno uključuje i dodjelu trasa vlakova. Međutim, prema luksemburškim propisima, nju može provesti isključivo uprava za promet koju vodi CFL, čime se CFL‑u daje uloga u dodjeli željezničkih kapaciteta koja je suprotna zahtjevima Direktive 2001/14.
17.
Komisija smatra da vršenje osnovne funkcije dodjele trasa vlakova zahtijeva da CFL poštuje zahtjev neovisnosti iz prvog željezničkog paketa. Međutim, nijedna mjera koja bi osiguravala tu neovisnost nije bila provedena unutar CFL‑a kako bi se, s pravnog, organizacijskog i sa stajališta odlučivanja razdvojilo odjele koji vrše osnovne funkcije od onih koje upravljaju uslugama željezničkog prijevoza.
18.
U svojoj replici Komisija je istaknula da izmjene učinjene Izvješćem o mreži (u daljnjem tekstu: DRR), koje su donijele luksemburške vlasti nakon isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju, nisu dovoljne da bi predstavljale prestanak povrede obveze.
19.
Luksemburška Vlada u svojem odgovoru na tužbu iznijela je mišljenje da su nacionalni propisi na snazi, iako sukladni odredbama i duhu Direktive 2001/14, ipak bili prilagođeni, nakon podnošenja predmetne tužbe, kako ne bi ostalo mjesta sumnji u neusklađenost s pravom Unije. Tako je DRR bio izmijenjen na način da se dodjela trasa vlakova prenese na ACF (
8
). U svom odgovoru na repliku luksemburška je Vlada istaknula da je DRR ponovno bio izmijenjen (stupajući na snagu 1. siječnja 2012.) i da je od toga trenutka ispunjavao sve zahtjeve Komisije, predviđajući da će u slučaju nepredviđenih smetnji ACF (
9
) dodijeliti nove trase vlakova.
V – Analiza tužbe zbog povrede obveze
20.
Veliko Vojvodstvo Luksemburg osporava prigovor Komisije navodeći odredbe usvojene nakon isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju, tj. izmjene DRR‑a učinjene nakon isteka spomenutog roka.
21.
Što se toga tiče, dovoljno je podsjetiti da je Sud više puta odlučio da postojanje povrede mora biti utvrđeno u odnosu na situaciju države članice koja je postojala unutar roka određenog obrazloženim mišljenjem i da Sud naknadno nastale promjene ne uzima u obzir (
10
). U ispitivanju predmetne tužbe odlučujuće je stanje propisa na snazi nakon isteka roka od dva mjeseca, određeno obrazloženim mišljenjem od 25. rujna 2010.
22.
Tužba Komisije temelji se na dva elementa koja sam već imao priliku analizirati u svojim prijedlozima odluka u ranije navedenim predmetima Komisija protiv Mađarske (C‑473/10), Komisija protiv Francuske (C‑625/10) i Komisija protiv Slovenije (C‑627/10).
23.
Što se tiče razloga zbog kojih jedan dugogodišnji operater kao što je CFL, koji je željeznički prijevoznik, služba koja nije nezavisna od tog prijevoznika ili voditelj infrastrukture koji nije nezavisan od takvih prijevoznika, ne može biti uključen u obavljanje osnovnih funkcija kao što je dodjela trasa vlakova, dovoljno je da uputim na svoje prijedloge odluka u ranije navedenim predmetima Komisija protiv Francuske (C‑625/10, točke 31. do 47.) i Komisija protiv Slovenije (C‑627/10, točke 30. do 46.).
24.
Također, isključeno je da dugogodišnji operater kao što je CFL, koji je željeznički prijevoznik, bude ovlašten odlučivati o preraspodjeli trasa vlakova u slučaju smetnji a da ne bude ograničen na ukidanje istih, iz razloga koje sam iznio u svojim prijedlozima odluka u ranije navedenim predmetima Komisija protiv Mađarske (C‑473/10, točke 49. do 70.) i Komisija protiv Slovenije (C‑627/10, točke 38. do 46.).
25.
Iz tih razloga tužbu Komisije valja prihvatiti.
VI – O troškovima
26.
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, svakoj stranci koja izgubi spor nalaže se snošenje troškova ako je suprotna strana postavila takav zahtjev.
27.
Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Velikom Vojvodstvu Luksemburg naloži snošenje troškova, i da je ono izgubilo spor, taj se zahtjev treba odobriti.
VII – Prijedlog odluke
28.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči kako slijedi:
1.
Veliko Vojvodstvo Luksemburg nije ispunilo obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 3. i Priloga II. Direktivi Vijeća 91/440/EEZ od 29. srpnja 1991. o razvoju željeznica Zajednice, kako je izmijenjeno i dopunjeno Direktivom Europskog parlamenta i Vijeća 2001/12/EZ od 26. veljače 2001., kao i člankom 14. stavkom 2. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2001/14/EZ od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i dodjeli rješenja o sigurnosti dokle god jedna služba željezničkog prijevoznika sudjeluje u vršenju osnovnih funkcija kao što je dodjela trasa vlakova.
2.
Velikom Vojvodstvu Luksemburg nalaže se snošenje troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski.
(
2
)	Direktiva Vijeća od 29. srpnja 1991. o razvoju željeznica Zajednice (SL L 237, str. 25).
(
3
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. (SL L 75, str. 1.).
(
4
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture i dodjeli rješenja o sigurnosti (SL L 75, str. 29.).
(
5
)	Riječ je o presudama od 25. listopada 2012. Komisija protiv Portugala (C‑557/10) i od 8. studenog 2012. Komisija protiv Grčke (C‑528/10), kao i o predmetima Komisija protiv Mađarske (C‑473/10); Komisija protiv Španjolske (C‑483/10); Komisija protiv Poljske (C‑512/10); Komisija protiv Češke Republike (C‑545/10); Komisija protiv Austrije (C‑555/10); Komisija protiv Njemačke (C‑556/10); Komisija protiv Francuske (C‑625/10); Komisija protiv Slovenije (C‑627/10) i Komisija protiv Italije (C‑369/11) u tijeku pred Sudom.
(
6
)	Mémorial 2009., A‑br. 169, str. 2465.
(
7
)	Mémorial 2010. A‑br. 135, str. 2194.
(
8
)	Pozivanje na verziju 3.0 izdanja 2011. Izvješća o mreži bilo je objavljeno u Mémorialu 2011, B‑br. 84, str. 1657.
(
9
)	Pozivanje na verziju 2.0 izdanja 2012. Izvješća o mreži bilo je objavljeno u Mémorialu 2011, B‑br. 103, str. 1985.
(
10
)	Vidjeti osobito presude od 19. lipnja 2008., Komisija protiv Luksemburga (C‑319/06, Rec. str. I‑4323., točka 72. i citirana sudska praksa); od 4. ožujka 2010., Komisija protiv Francuske (C‑241/08, Rec. str. I‑1697., točka 59. i citirana sudska praksa), kao i od 3. ožujka 2011., Komisija protiv Irske (C‑50/09, Zb., str. I‑873., točka 102.).