62011CC0135_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1. Le premier des deux moyens invoqués à l’appui du présent pourvoi, formé contre l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 13 janvier 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission (2), doit permettre à la Cour de développer sa doctrine sur l’accès aux documents émanant d’un État membre, établie dans son arrêt du 18 décembre 2007, Suède/Commission (3) . Schématiquement, nous pourrions pratiquement dire que ce pourvoi constitue un incident d’exécution de l’arrêt Suède/Commission, précité, et offre ainsi à la Cour l’occasion de poursuivre la tâche délicate d’interprétation de l’article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) n o  1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (4) .
2. Le second moyen du pourvoi doit, quant à lui, permettre que la Cour se prononce sur deux questions plus générales, à savoir, d’une part, la portée du contrôle juridictionnel des actes de l’Union européenne dont le processus d’élaboration a inclus des documents nationaux qui en ont déterminé, dans une plus ou moins large mesure, le contenu matériel et, d’autre part, le degré d’immédiateté exigible de l’examen juridictionnel d’un document dont la divulgation fait l’objet de débat.
I – Le cadre normatif
3. L’article 2 du règlement n o  1049/2001 dispose:
«1. Tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par le présent règlement.
[…]
3. Le présent règlement s’applique à tous les documents détenus par une institution, c’est-à-dire établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union européenne.
[…]»
4. L’article 3 du règlement n o  1049/2001 pose les définitions suivantes:
«Aux fins du présent règlement, on entend par:
a) ‘document’: tout contenu quel que soit son support (écrit sur support papier ou stocké sous forme électronique, enregistrement sonore, visuel ou audiovisuel) concernant une matière relative aux politiques, activités et décisions relevant de la compétence de l’institution;
b) ‘tiers’: toute personne physique ou morale ou entité extérieure à l’institution concernée, y inclus les États membres, les autres institutions et organes communautaires ou non communautaires, et les pays tiers.»
5. En vertu de l’article 4 du même règlement, les exceptions suivantes s’appliquent dans ce domaine:
«1. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection:
a) de l’intérêt public, en ce qui concerne:
– la sécurité publique,
– la défense et les affaires militaires,
– les relations internationales,
– la politique financière, monétaire ou économique de la Communauté ou d’un État membre;
[…]
3. […]
L’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
4. Dans le cas de documents de tiers, l’institution consulte le tiers afin de déterminer si une exception prévue au paragraphe 1 ou 2 est d’application, à moins qu’il ne soit clair que le document doit ou ne doit pas être divulgué.
5. Un État membre peut demander à une institution de ne pas divulguer un document émanant de cet État sans l’accord préalable de celui-ci.
6. Si une partie seulement du document demandé est concernée par une ou plusieurs des exceptions susvisées, les autres parties du document sont divulguées.
7. Les exceptions visées aux paragraphes 1, 2 et 3 s’appliquent uniquement au cours de la période durant laquelle la protection se justifie eu égard au contenu du document. Les exceptions peuvent s’appliquer pendant une période maximale de trente ans. Dans le cas de documents relevant des exceptions concernant la vie privée ou les intérêts commerciaux et de documents sensibles, les exceptions peuvent, si nécessaire, continuer de s’appliquer au-delà de cette période.»
II – Les antécédents de l’affaire
A – La première demande d’accès aux documents d’origine nationale utilisés dans une enquête de la Commission européenne
6. IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (ci-après l’«IFAW») est une organisation non gouvernementale agissant dans le domaine de la préservation du bien-être des animaux et de la protection de la nature.
7. Saisie d’une demande de la République fédérale d’Allemagne fondée sur l’article 6, paragraphe 4, second alinéa, de la directive 92/43/CEE (5), la Commission a émis, le 19 avril 2000, un avis favorable à la réalisation d’un projet industriel sur le site de Mühlenberger Loch (ci-après le «projet Mühlenberger Loch»), une zone protégée au titre de cette directive. Ce projet consistait en l’agrandissement de l’usine de la société D. aux fins de l’assemblage final de l’airbus A3XX.
8. Par lettre du 20 décembre 2001 adressée à la Commission, la requérante a demandé à avoir accès à divers documents reçus par ladite institution dans le cadre de l’examen du projet Mühlenberger Loch, à savoir la correspondance émanant de la République fédérale d’Allemagne, de la ville de Hambourg ainsi que du chancelier allemand.
9. Considérant que l’article 4, paragraphe 5, du règlement n o  1049/2001 lui interdisait de divulguer les documents en cause, la Commission a adopté, le 26 mars 2002, sa décision refusant à la requérante l’accès à certains documents.
10. Le recours en annulation formé par l’IFAW contre cette décision a été rejeté par arrêt du Tribunal du 30 novembre 2004 (6) .
11. Le Royaume de Suède, partie intervenante dans le recours en annulation, a saisi la Cour d’un pourvoi contre cet arrêt du Tribunal.
12. Par l’arrêt Suède/Commission, précité, la Cour a annulé ledit arrêt du Tribunal et la décision du 26 mars 2002. Pour la Cour, «dès lors qu’un État membre a exercé la faculté qui lui est ouverte par l’article 4, paragraphe 5, du règlement n o  1049/2001 de demander qu’un document spécifique, émanant de cet État, ne soit pas divulgué sans son accord préalable, la divulgation éventuelle de ce document par l’institution nécessite […] l’obtention préalable d’un accord dudit État membre» (point 50 de l’arrêt Suède/Commission, précité). La Cour a donc jugé «qu’interpréter l’article 4, paragraphe 5, du règlement n o  1049/2001 comme investissant l’État membre d’un droit de veto général et inconditionnel à l’effet de s’opposer, de manière purement discrétionnaire et sans avoir à motiver sa décision, à la divulgation de tout document détenu par une institution communautaire du seul fait que ledit document émane de cet État membre, n’est pas compatible avec les objectifs» du règlement n o  1049/2001 (point 58 de cet arrêt). Il est donc impératif que l’opposition de l’État membre se fonde sur l’une des exceptions matérielles établies à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n o  1049/2001, de sorte qu’«il relève de la compétence du juge communautaire de contrôler, à la demande de l’intéressé auquel a été opposé un refus d’accès par l’institution sollicitée, si ce refus a pu être valablement fondé sur lesdites exceptions, et ce que ce refus procède de l’appréciation de celles-ci par l’institution elle-même ou par l’État membre concerné», sans que, «à l’égard dudit intéressé, l’intervention de l’État membre [affecte] le caractère communautaire de la décision que lui adresse ultérieurement l’institution en réponse à la demande d’accès dont il l’a saisie en ce qui concerne un document qu’elle détient» (point 94 dudit arrêt).
B – La nouvelle demande visant les documents refusés
13. À la suite de l’arrêt Suède/Commission, précité, l’IFAW a réitéré sa demande d’accès aux documents émanant des autorités allemandes reçus par ladite institution dans le cadre de l’examen du projet Mühlenberger Loch.
14. Après diverses vicissitudes, la Commission a divulgué, par décision du 19 juin 2008, tous les documents demandés par la requérante, à l’exception d’une lettre du 15 mars 2000 adressée par le chancelier allemand au président de la Commission (ci-après la «lettre du chancelier allemand»), les autorités allemandes s’étant opposées à la divulgation de ce document (7) .
15. Aux termes de la décision du 19 juin 2008, les autorités allemandes avaient déclaré que la divulgation de la lettre du chancelier allemand porterait atteinte à la protection de l’intérêt public, en ce qui concerne les relations internationales et la politique économique de la République fédérale d’Allemagne, au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième et quatrième tirets, du règlement n o  1049/2001.
16. En outre, les autorités allemandes avaient indiqué que la divulgation de la lettre du chancelier allemand porterait gravement atteinte à la protection du processus décisionnel de la Commission, au sens de l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n o  1049/2001.
17. L’IFAW a formé contre la décision du 19 juin 2008 un recours en annulation qui a donné lieu à l’arrêt attaqué dans la présente affaire. Ce recours était fondé sur la violation de l’article 4, paragraphes 1, sous a), troisième et quatrième tirets, et 3, deuxième alinéa, du règlement n o  1049/2001.
C – L’arrêt attaqué dans le présent pourvoi
18. Le Tribunal a procédé à l’examen de la portée de l’opposition formulée par les autorités allemandes en vertu de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n o  1049/2001, soulignant que cette disposition fait du consentement préalable de l’État membre une condition nécessaire pour la divulgation du document bien que, selon la doctrine établie dans l’arrêt Suède/Commission, précité, l’article 4, paragraphe 5, du règlement n o  1049/2001 ne confère pas à l’État membre concerné un droit de veto général et inconditionnel qui lui permette de s’opposer, de manière purement discrétionnaire et sans avoir à motiver sa décision, à la divulgation de tout document détenu par une institution pour la seule raison que ledit document émanerait dudit État membre.
19. En appliquant au cas d’espèce cette jurisprudence (en vertu de laquelle il convient, en outre, de ne pas oublier que celui qui demande les informations s’adresse à l’Union et en obtient donc un acte communautaire), le Tribunal s’est étendu sur le contenu de la motivation nécessaire fournie par l’État membre et sur la portée des pouvoirs de contrôle de cette motivation par l’Union et en a conclu que le contrôle du juge de l’Union ne se limite pas à un contrôle prima facie et que rien ne l’empêche de procéder à un contrôle complet de la décision de refus de la Commission, qui doit respecter, notamment, l’obligation de motivation et qui repose sur l’appréciation matérielle, par l’État membre concerné, de l’applicabilité des exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n o  1049/2001.
20. Le Tribunal a ensuite examiné le motif de refus basé sur l’exception relative à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne la politique économique d’un État membre, établie à l’article 4, paragraphe 1, sous a), quatrième tiret, dudit règlement, signalant que, en l’espèce, il convenait de reconnaître à la République fédérale d’Allemagne une large marge d’appréciation à cet égard et que le contrôle du juge de l’Union devait se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits ainsi que de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir.
21. En ce qui concerne l’exception relative à la protection de l’intérêt public concernant la politique économique d’un État membre, établie à l’article 4, paragraphe 1, sous a), quatrième tiret, du règlement n o  1049/2001, le Tribunal a estimé que, en dépit de sa brièveté, la motivation fournie par les autorités allemandes était suffisante pour permettre à l’IFAW d’apprécier les raisons du refus d’accès au document en cause et au juge de l’Union d’exercer le contrôle de légalité qui lui incombe.
22. Le T ribunal a constaté que l’examen de la demande d’accès à des documents a été effectué pour chaque document visé dans cette demande. Il souligne, en particulier, que le temps écoulé n’a pas affecté les raisons de confidentialité invoquées par les autorités allemandes.
III – Le pourvoi: la procédure devant la Cour
23. Le 18 mars 2011, l’IFAW a formé un pourvoi contre l’arrêt attaqué. Son pourvoi est fondé sur deux moyens d’annulation:
– une erreur de droit, pour n’avoir pas considéré que la Commission aurait dû procéder à un contrôle exhaustif du refus de la République fédérale d’Allemagne, afin de vérifier si ses motifs cadraient avec les exceptions prévues à l’article 4 du règlement n o  1049/2001, et
– une erreur de droit sur la nature et la portée du contrôle que le Tribunal doit lui-même effectuer sur le refus de l’État membre. Ce moyen se subdivise en deux branches, à savoir, premièrement, l’inadéquation d’un contrôle restreint, limité au contrôle des règles de procédure, du respect de l’obligation de motivation, de l’exactitude matérielle des faits et de l’absence d’erreur manifeste ou de détournement de pouvoir ainsi que, deuxièmement, la nécessité que le Tribunal ait directement accès au document litigieux.
24. L’IFAW soutient, en premier lieu, que le Tribunal n’a pas dûment tenu compte du fait que, comme la Cour l’a affirmé au point 76 de l’arrêt Suède/Commission, précité, l’article 4 du règlement n o  1049/2001 se borne à reconnaître à l’État membre «un pouvoir de participation à la décision communautaire», soulignant que la décision est en effet, en dernière analyse, une décision de l’Union. Pour l’IFAW, cette décision doit être adoptée, conformément à l’arrêt Suède/Commission, précité, en suivant le schéma suivant: a) engagement d’un dialogue loyal entre l’institution et l’État membre concerné; b) accord de l’État membre concerné, ou opposition fondée sur les exceptions de l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n o  1049/2001; c) clôture du dialogue loyal; d) vérification, par l’institution, de l’existence des motifs invoqués, auxquels la décision finale doit faire référence, et e) adoption de la décision finale. Dans cette procédure, poursuit l’IFAW, la Cour exige que l’institution procède à un examen exhaustif et complet de l’opposition fondée de l’État membre. Cet examen comporte trois étapes: a) vérifier si l’opposition se fonde sur les exceptions prévues à l’article 4 du règlement n o  1049/2001; b) vérifier si l’État membre a motivé sa position, et c) apprécier si les exceptions et les motifs invoqués sont applicables au document concerné.
25. Le Tribunal aurait omis la troisième et dernière étape et conclu, contre l’avis de la Cour, «qu’il n’est pas nécessaire de trancher la question de savoir si la Commission était obligée […] de procéder à un contrôle prima facie ou à un contrôle complet des motifs d’opposition invoqués par l’État membre» (point 84 de l’arrêt attaqué). Selon l’IFAW, le Tribunal a fait une application incorrecte de l’arrêt de la grande chambre de la Cour, introduisant ainsi, de manière implicite, le droit de veto de l’État membre, auquel il appartiendrait en dernier ressort de prendre la décision de ne pas divulguer le document demandé.
26. Sans un examen complet, poursuit l’IFAW, l’institution risque de refuser au public l’accès à des documents qui peuvent ne pas être effectivement couverts par les exceptions invoquées par l’État membre. Tel serait, selon elle, le cas de la décision attaquée, dans laquelle l’exception fondée sur les «relations internationales» invoquée par l’État membre et, partant, par la Commission, n’existerait absolument pas, puisque aucun État tiers n’était impliqué dans les négociations dans le contexte desquelles le document demandé a été produit.
27. À titre subsidiaire, l’IFAW soutient que le Tribunal est tenu de procéder à un examen complet, en bonne et due forme. Il est dit, dans l’arrêt attaqué, que la véritable question posée concerne non pas «le type de contrôle que la Commission était habilitée à effectuer», mais «le type de contrôle […] que le juge de l’Union est habilité à effectuer concernant la décision de la Commission de refuser l’accès au document en cause» (point 86). Le Tribunal considère, note l’IFAW, que, si la Commission ne procède pas à un examen complet de l’opposition de l’État membre, il est lui-même habilité à le mener à bien. À supposer que la Commission ne soit pas déjà tenue d’effectuer cet examen complet (ce que l’IFAW réfute), le Tribunal devrait observer les trois étapes mentionnées au point 24 de l’arrêt attaqué. Cela implique nécessairement qu’il doit ordonner que le document soit versé au dossier, afin de vérifier par lui-même l’existence et, partant, l’applicabilité des exceptions opposées par l’institution et invoquées à l’origine par l’État membre.
28. Pour l’IFAW, si le Tribunal est la seule institution appelée à effectuer un contrôle complet, il doit alors garantir la légalité et l’authenticité de la décision de la Commission, et il ne peut s’acquitter de cette obligation sans avoir vu ni analysé le document en question.
29. L’IFAW soutient que le Tribunal a, non seulement considéré qu’il n’était pas nécessaire d’ordonner que la lettre du chancelier allemand soit versée au dossier, mais s’est de surcroît contredit. En effet, après avoir affirmé qu’il est la seule institution habilitée à effectuer un contrôle complet, le Tribunal a fait un pas en arrière en déclarant que, face à un refus d’un État membre, il doit respecter la large marge d’appréciation dont celui-ci dispose, restreignant ainsi l’ampleur de son contrôle, qui se borne à vérifier le respect des règles de procédure, le respect de l’obligation de motivation, l’exactitude matérielle des faits et l’absence d’erreur manifeste d’appréciation ou de détournement de pouvoir. En définitive, cette approche aboutit à reconnaître à l’État membre un droit de veto.
30. La requérante conclut donc à l’annulation de l’arrêt attaqué ainsi que de la décision de la Commission du 19 juin 2008 et à la condamnation de cette dernière aux dépens.
31. Dans son mémoire en réponse, la Commission commence par affirmer qu’elle ne s’oppose pas à l’analyse que l’IFAW fait de l’arrêt Suède/Commission, précité, en ce qui concerne les obligations de contrôle incombant à la Commission mais, pour ce qui est des trois étapes de la procédure de contrôle, la Commission maintient la position qu’elle avait déjà soutenue devant le Tribunal, à savoir a) qu’elle a consulté les autorités nationales, b) lesquelles ont formulé une opposition en invoquant certaines exceptions du règlement n o  1049/2001 et c) que la Commission, après avoir examiné si les exceptions et la motivation étaient prima facie invoquées à bon droit, a pris une décision motivée.
32. Quant au grief fait au Tribunal d’avoir omis la troisième étape de la procédure, la Commission estime qu’il est infondé et qu’il met en évidence que la requérante n’a pas compris la position du Tribunal. Pour la Commission, cette position est fidèle à l’arrêt Suède/Commission, précité.
33. La Commission relève que le Tribunal a affirmé, au point 81 de l’arrêt attaqué, que «[d]ans la mesure où la Commission ne s’oppose pas à la divulgation du document en cause et fait état dans sa décision des raisons invoquées par l’État membre, ce sont les raisons avancées par cet État membre, reprises dans ladite décision, qui sont à examiner par le juge de l’Union». C’est pourquoi, lorsque le Tribunal dit «qu’il n’est pas nécessaire de trancher la question de savoir si la Commission était obligée […] de procéder à un contrôle prima facie ou à un contrôle complet des motifs d’opposition invoqués par l’État membre» (point 84) ou que ce n’est pas la question «pertinente», ce que le Tribunal fait, en réalité, ce n’est pas tant d’instaurer un droit de veto que de dire que la décision de l’institution doit être fondée sur les exceptions établies par le règlement n o  1049/2001, indépendamment de la question de savoir si ces exceptions sont fondées sur une appréciation de celles-ci par l’institution elle-même ou par l’État membre concerné. Lorsque l’institution examine («vérifie») si les exceptions et les motifs invoqués par l’État membre le sont prima facie à bon droit, eu égard aux circonstances de l’espèce, et présente ces motifs dans la décision finale de refus, ces motifs sont ceux de l’institution et peuvent faire l’objet d’un contrôle juridictionnel, quelle que soit leur origine. Le Tribunal aurait donc adopté une position très classique en affirmant que l’institution doit fournir les motifs de sa décision et que le juge de l’Union doit les examiner. Il se serait conformé aux principes établis dans l’arrêt Suède/Commission, précité.
34. Pour ce qui est du second moyen du pourvoi, la Commission soutient qu’il est fondé sur un malentendu. À son avis, la requérante semble confondre la notion de «contrôle» et celle de «divulgation». Elle en vient à dire que le juge de l’Union ne peut procéder à un contrôle complet sans examiner les documents concernés. Indépendamment de la charge de travail que cela ferait peser sur le juge de l’Union et indépendamment du fait que cette affirmation ne tient pas compte du caractère discrétionnaire du pouvoir de décision en ce qui concerne les mesures d’instruction, y compris la production de documents, la Commission estime que cette affirmation équivaudrait à une distorsion de la nature d’une action en annulation et du contrôle exercé par le juge de l’Union par rapport aux dispositions établies à l’article 263 du traité. En substance, le moyen invoqué par la requérante imposerait au juge de l’Union de se mettre systématiquement à la place de l’institution habilitée à prendre la décision.
35. Compte tenu de la nature du contrôle effectué par le Tribunal, la Commission estime que la requérante se méprend sur la position du Tribunal, puisque celui-ci ne considère pas qu’il doit se borner à procéder à un contrôle limité, respectant la large marge d’appréciation laissée à l’État membre. Il ressort au contraire des points 87 et 88 de l’arrêt attaqué que le Tribunal ne considère nullement qu’il n’a pas le droit de procéder à un examen complet.
36. La Commission conclut en affirmant que l’exception citée dans la décision de refus, qui a été examinée par le Tribunal est celle qui figure à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n o  1049/2001, à savoir «la politique financière, monétaire ou économique de la Communauté ou d’un État membre». La Cour a affirmé dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Sison/Conseil (8), relative au refus par le Conseil de divulguer un document en s’appuyant sur une exception visée audit article 4, paragraphe 1, sous a), «qu’il convient de reconnaître à cette dernière institution une large marge d’appréciation aux fins de déterminer si la divulgation de documents relevant des domaines couverts par lesdites exceptions est susceptible de porter atteinte à l’intérêt public» (point 34), affirmant ensuite que le contrôle qu’elle exerce sur cette décision doit se limiter au respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits et de l’absence d’erreur manifeste et de détournement de pouvoir. C’est à cette position que l’arrêt attaqué fait référence à ses points 104 et 105. C’est donc en raison de la nature de l’exception invoquée que le Tribunal a admis la large marge de manœuvre laissée à l’État membre. C’est pourquoi la Commission estime que le second moyen du pourvoi doit aussi être rejeté.
37. Pour les motifs exposés, la Commission conclut au rejet du pourvoi et à la condamnation de la requérante aux dépens.
IV – Analyse
38. Le présent pourvoi pose, en substance, une question de contrôle de l’activité administrative à partir de deux perspectives différentes. D’une part (premier moyen), le «contrôle» que les institutions de l’Union peuvent ou doivent effectuer sur des décisions des États membres relatives à l’accès à leurs documents propres détenus par l’Union. D’autre part (second moyen), le contrôle juridictionnel que le juge de l’Union peut ou doit exercer sur la décision finale concernant la demande d’accès auxdits documents adressée aux institutions de l’Union.
A – Premier moyen du pourvoi: nature et portée du contrôle de la Commission sur les raisons invoquées par l’État membre concerné pour s’opposer à la divulgation
39. Ainsi que nous l’avons indiqué au point 23, premier tiret, des présentes conclusions, l’IFAW invoque comme premier moyen à l’appui de son pourvoi une erreur de droit supposée du Tribunal, pour n’avoir pas considéré que la Commission aurait dû effectuer un contrôle exhaustif du refus de la République fédérale d’Allemagne, afin de vérifier si ses motifs cadraient avec les exceptions visées à l’article 4 du règlement n o  1049/2001.
40. Il convient, tout d’abord, de rappeler que, dans le cadre du règlement n o  1049/2001, dans la mesure où il s’agit de documents des institutions de l’Union, ce sont ces dernières qui sont seules compétentes pour déterminer si, dans un cas concret, les exceptions prévues à l’article 4 du règlement n o  1049/2001 entrent en ligne de compte. Au contraire, s’agissant de «documents de tiers», cet article 4, paragraphe 4, reconnaît à leurs titulaires le droit d’être consultés «afin de déterminer si une exception prévue au paragraphe 1 ou 2 [dudit article 4] est d’application».
41. Enfin, si le tiers en question est un État membre, l’article 4, paragraphe 5, du règlement n o  1049/2001 lui reconnaît la faculté de «demander à une institution de ne pas divulguer […] sans [son] accord préalable» le document détenu par l’Union. C’est cette disposition spécifique dont l’interprétation est à nouveau l’objet du présent pourvoi.
42. La Cour a abordé une bonne partie des questions épineuses soulevées par ce paragraphe dans son arrêt Suède/Commission, précité, qui est directement à l’origine de l’arrêt attaqué. Nul ne peut dire si, dans l’hypothèse où elle les aurait toutes abordées, elle les aurait également résolues dans une même mesure, la disposition en cause soulevant des difficultés d’interprétation non négligeables (9) .
43. L’article 4, paragraphe 5, du règlement n o  1049/2001 confère à l’État membre la faculté de demander qu’un document propre ne soit pas divulgué sans son accord. À première vue, la norme paraît n’avoir de sens qu’en tant qu’elle porte sur deux comportements possibles qui, pour le reste, paraissent s’exclure mutuellement: d’une part, il s’agit d’une simple demande, qui peut être satisfaite ou non, ou, d’autre part, il s’agit d’une prétention qui s’impose par elle-même comme un droit de veto, et pour l’exercice de laquelle aucune autre volonté que celle de l’État membre lui-même n’est nécessaire.
44. À notre avis, l’arrêt Suède/Commission, précité, a cependant cherché à dépasser cette alternative. Il l’a fait dans des termes qui suscitent à leur tour leurs propres difficultés d’interprétation. Indépendamment de cela, il faut reconnaître que l’arrêt en question a représenté une avance dans la rationalisation du régime du droit de l’Union dans ce domaine (10) . La Cour a essentiellement voulu déduire de l’esprit du règlement n o  1049/2001 le fondement normatif et conceptuel nécessaire pour configurer, malgré tout, un tertium susceptible de résoudre les termes de cette contradiction.
45. Tout en reconnaissant le caractère aventureux de cette entreprise, nous estimons que la Cour a établi dans l’arrêt Suède/Commission, précité, une doctrine qui pourrait se résumer grosso modo de la manière suivante.
46. En premier lieu, la Cour conçoit le sens de la disposition comme une norme qui établit une procédure plus qu’une répartition de compétences (point 93). Concrètement, il s’agit d’une procédure à laquelle «participent» l’État membre et la Commission (point 93). Cependant, l’éventuel refus de l’accès au document, il faut le souligner, est un acte strictement imputable à la Commission (point 94).
47. En deuxième lieu, et en lien logique avec ce qui précède, la «demande» de l’État membre n’a pas le caractère d’un veto «général et inconditionnel» (point 75). Par conséquent, on exige avant tout de l’État membre de «motiver» son refus éventuel (point 87). De plus, ce refus doit être motivé à l’aide précisément de l’une des exceptions visées à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n o  1049/2001 (point 88).
48. En troisième lieu, et c’est sans doute le point le plus délicat et celui autour duquel tourne le présent moyen du pourvoi, la Cour semble, pour sa part, avoir limité la participation de la Commission à la «vérification» (point 89) des conditions imposées au préalable à l’État membre. En d’autres termes, vérifier que la motivation existe, qu’elle a été formulée et qu’elle s’appuie sur les exceptions mentionnées. Certes, la Commission est appelée à avoir sa propre motivation mais, en fin de compte, cette motivation ne peut être ou ne doit pas être autre que celle que lui transmet l’État membre (point 90).
49. Enfin, et en quatrième lieu, la Cour indique que la décision prise par la Commission est susceptible de contrôle juridictionnel (points 89 et 90). Ce dernier élément se rattache toutefois au second moyen du pourvoi.
50. L’IFAW soutient que l’arrêt attaqué réintroduit un droit de veto qui devait pourtant être considéré comme dépassé avec l’abandon de la «règle de l’auteur» qu’a entraîné l’entrée en vigueur du règlement n o  1049/2001, ainsi qu’il a été expressément dit au point 59 de l’arrêt Suède/Commission, précité. De l’avis de l’IFAW, cette constatation découlerait du fait que le Tribunal a jugé que le «contrôle» par la Commission du refus opposé par un État membre à la divulgation d’un document propre peut parfaitement se limiter à l’examen des questions formelles et procédurales, sans nécessairement s’étendre à un examen exhaustif et rigoureux du fondement du refus à la lumière des exceptions prévues dans le règlement n o  1049/2001.
51. Selon nous, et nous rejoignons l’avis de la Commission, la conclusion qui précède résulte d’une lecture erronée de l’arrêt attaqué. En effet, le demandeur a focalisé son attention sur l’affirmation du Tribunal selon laquelle «il n’est pas nécessaire de trancher la question de savoir si la Commission était obligée […] de procéder à un contrôle prima facie ou à un contrôle complet des motifs d’opposition invoqués par l’État membre» (point 84 de l’arrêt attaqué), ce dont l’IFAW déduit que le Tribunal estime que la Commission n’est pas tenue de vérifier si les exceptions du règlement n o  1049/2001 invoquées par l’État membre existent effectivement dans le cas d’espèce.
52. Or, cette conclusion n’est pas, à notre avis, celle qui ressort de la teneur de l’arrêt attaqué.
53. En effet, le Tribunal commence par souligner, au point 79 de l’arrêt attaqué, que «[l]a Commission, en tant qu’auteur d’une décision de refus d’accès à des documents, est responsable de la légalité de celle-ci».
54. La légalité en question dépend de l’existence dûment motivée de l’une des exceptions prévues dans le règlement n o  1049/2001. En sa qualité d’«auteur» de la décision de refus, il est évident que c’est à la Commission qu’il appartient de vérifier si ces exceptions existent effectivement ou non. À cet effet, elle peut aussi bien se forger un jugement propre que faire sien le jugement de l’État membre concerné. Dans les deux cas, il est évident que, indépendamment de leur origine, les raisons sur lesquelles se fonde la décision de refus doivent être suffisantes pour motiver une décision imputable à l’Union. C’est précisément sur ce point que le Tribunal s’est focalisé, en soulignant que si, comme cela se produit dans le cas présent, la Commission a fait siennes les raisons invoquées par l’État membre, elle est tenue de les exposer dans la décision de refus.
55. Le Tribunal s’en est donc strictement tenu à la solution retenue par la grande chambre dans l’arrêt Suède/Commission, précité.
56. En effet, la Cour a clairement établi, au point 88 de l’arrêt Suède/Commission, précité, que, après le dialogue loyal entre l’institution et l’État membre concerné concernant l’éventuelle application des exceptions prévues dans le règlement n o  1049/2001, «[l]’institution ne saurait […] donner suite à l’opposition manifestée par un État membre à la divulgation d’un document qui émane de lui si cette opposition est dénuée de toute motivation ou si la motivation avancée n’est pas articulée par référence aux exceptions énumérées à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n o  1049/2001. Lorsque, nonobstant l’invitation expresse en ce sens adressée par l’institution à l’État membre concerné, ce dernier demeure en défaut de lui fournir une telle motivation, ladite institution doit, si elle considère pour sa part qu’aucune desdites exceptions ne s’applique, donner accès au document sollicité».
57. Aux termes du point 89 de l’arrêt Suède/Commission, précité, «l’institution est elle-même tenue de motiver la décision de refus qu’elle oppose à l’auteur de la demande d’accès». Cela signifie que le refus doit impérativement être motivé. Toutefois, si les raisons sur lesquelles le refus se fonde en définitive sont celles invoquées par l’État membre, il faut «que l’institution fasse état, dans sa décision, non seulement de l’opposition manifestée par l’État membre concerné à la divulgation du document demandé, mais également des raisons invoquées par cet État membre aux fins de conclure à l’application de l’une des exceptions au droit d’accès prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du même règlement. De telles indications sont en effet de nature à permettre au demandeur de comprendre l’origine et les raisons du refus qui lui est opposé et à la juridiction compétente d’exercer, le cas échéant, le contrôle qui lui est dévolu».
58. Cela veut dire que, aux fins de la motivation de la décision de refus, il est nécessaire, mais aussi suffisant, que l’institution mette en évidence les raisons invoquées par l’État membre pour justifier l’existence de l’une des exceptions prévues dans le règlement n o  1049/2001. C’est ce qui s’est produit dans le cas d’espèce, puisque la Commission a tenu compte des motifs invoqués par la République fédérale d’Allemagne, en les endossant comme étant propres et suffisants pour justifier la décision de refus ultime dont, s’agissant d’un acte de l’Union, la Commission est responsable.
59. C’est dans ce contexte qu’il faut comprendre l’affirmation du point 86 de l’arrêt attaqué selon laquelle, compte tenu des circonstances du cas examiné, ce n’est pas tant le type de contrôle effectué par la Commission à l’égard des motifs invoqués par l’État membre qui importe que le contrôle juridictionnel au fond sur cette motivation.
60. Il est clair, en définitive, à notre avis, que la Commission s’en est tenue à la doctrine établie dans l’arrêt Suède/Commission, précité, lorsque, au vu des raisons invoquées par la République fédérale d’Allemagne, elle les a faites siennes comme motivation de la décision finale de refus, permettant ainsi «au demandeur de comprendre l’origine et les raisons du refus qui lui est opposé et à la juridiction compétente d’exercer, le cas échéant, le contrôle qui lui est dévolu», selon les termes du point 89 de cet arrêt.
61. Nous estimons, par conséquent, que le premier moyen du pourvoi doit être rejeté, dès lors que, à l’encontre des allégations de l’IFAW, le Tribunal, en considérant que la Commission avait agi conformément au droit en exposant les motifs invoqués par l’État membre concerné pour dénier l’accès au document demandé, a suivi la doctrine établie dans l’arrêt Suède/Commission, précité, qui circonscrit à cet exposé le devoir incombant à la Commission dans le cadre du processus décisionnel établi par l’article 4, paragraphe 5, du règlement n o  1049/2001, lequel lui fait obligation de ne pas considérer d’autres raisons que celles fondées sur les exceptions prévues dans ledit règlement.
B – Second moyen du pourvoi: nature et portée du contrôle juridictionnel
62. Le second moyen du pourvoi reproche à l’arrêt attaqué une erreur de droit sur la nature et la portée du contrôle auquel le Tribunal doit lui-même procéder à l’égard du refus de l’État membre. Une première branche critique le caractère restreint du contrôle effectué par le Tribunal sur la décision de refus, indûment limité, de l’avis de l’IFAW, aux aspects formels du processus de prise de décision et à la constatation de l’existence d’une motivation adaptée aux faits, et non entachée d’erreur ou de détournement de pouvoir.
63. L’arrêt Suède/Commission, précité, a déjà dissipé tout doute possible quant à la protection juridictionnelle garantie à l’auteur de la demande d’accès refusée par l’institution. La grande chambre y a en effet précisé, au point 90, que, «dans le cas où l’État membre refuse de manière motivée d’autoriser l’accès au document en cause et où, partant, l’institution se trouve contrainte de rejeter la demande d’accès, l’auteur de celle-ci jouit d’une protection juridictionnelle, contrairement aux craintes exprimées notamment par l’IFAW».
64. En tant que protection juridictionnelle, respectueuse donc du contenu du droit à un recours effectif garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, elle comprend un jugement matériel et au fond sur la légalité de l’acte ou de la disposition attaqués, puisque ce n’est pas en vain que la grande chambre souligne que la décision de refus est aussi, en dernière analyse, un acte de l’Union et est donc soumise, à tous égards, au droit de l’Union.
65. L’arrêt attaqué ne dit rien d’autre lorsqu’il énonce, à son point 87, que, «[s]’agissant du contrôle juridictionnel de la légalité d’une telle décision de refus, il ressort du point 94 de l’arrêt Suède/Commission[, précité,] […] qu’il relève de la compétence du juge de l’Union de contrôler, à la demande du demandeur auquel a été opposé un refus d’accès par l’institution sollicitée, si ce refus a pu être valablement fondé  [(11) ] sur les exceptions énoncées à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n o  1049/2001, et ce que ce refus procède de l’appréciation de celles-ci par l’institution elle-même ou par l’État membre concerné».
66. «Il s’ensuit que, contrairement à ce qu’allègue la Commission, du fait de l’application de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n o  1049/2001, le contrôle du juge de l’Union n’est pas limité à un contrôle prima facie. L’application de cette disposition ne l’empêche donc pas de procéder à un contrôle complet de la décision de refus de la Commission, qui doit respecter, notamment, l’obligation de motivation et qui repose sur l’appréciation matérielle, par l’État membre concerné, de l’applicabilité des exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 1 à 3, du règlement n o  1049/2001.»
67. Rien dans ce qui précède ne permet de souscrire à l’affirmation de l’IFAW selon laquelle le Tribunal aurait soutenu que son contrôle juridictionnel sur la décision de refus n’a pas à être aussi approfondi et étendu que celui portant sur n’importe quel acte ou disposition de l’Union soumis à son jugement. Sinon, en effet, la primauté du droit fondamental impliqué ne pourrait pas être assurée, puisque l’on ne saurait omettre que le droit de recours contre l’administration constitue, conjointement avec le principe de légalité, l’un des piliers fondamentaux du processus historique d’affirmation de l’État de droit, dont la tradition et les principes sont également un fondement de l’Union (article 2 TUE).
68. Une autre question, distincte de la précédente, est de savoir si, dans le cas concret qui nous intéresse ici, le Tribunal a effectivement mené à bien un contrôle juridictionnel digne de ce nom, en tant qu’élément du droit de recours maintenant garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union. Ce qui nous amène à la seconde branche de ce second moyen du pourvoi et exige de se poser d’abord une autre question, à savoir s’il était nécessaire que le Tribunal ait directement accès au document litigieux.
69. Sur ce point, nous estimons qu’il y a lieu de faire droit au pourvoi.
70. À notre avis, l’IFAW a raison de soutenir que le Tribunal aurait dû ordonner que le document litigieux soit versé au dossier en vue d’un examen à huis clos, afin de vérifier par lui-même l’existence et, partant, l’applicabilité des exceptions opposées par l’institution et invoquées à l’origine par l’État membre.
71. Cependant, à cet égard, la question n’est pas de savoir si, comme l’allègue l’IFAW, l’examen du Tribunal devait être exhaustif ou si, comme le Tribunal en a jugé, il y a lieu, dans des circonstances telles que celles du présent litige, de reconnaître à l’État membre concerné une large marge d’appréciation aux fins d’invoquer des exceptions à la divulgation d’un document. La question qui importe ici se pose en amont.
72. En effet, sans qu’il soit besoin d’entreprendre de préciser l’intensité que doit revêtir le contrôle juridictionnel de la décision portant refus d’accès, il est évident que, même si ce contrôle peut être d’une intensité réduite, il doit toujours s’exercer à la lumière du document litigieux en question. Dans le cas contraire, il serait impossible de déterminer si les raisons invoquées par l’État membre concerné, pour généreux que l’on souhaite se montrer dans leur appréciation, correspondent dans une certaine mesure à la réalité du contenu du document dont la divulgation est refusée.
73. Le contrôle juridictionnel de la décision de refus doit porter sur la motivation sur laquelle elle est fondée. Si cette motivation s’appuie sur la pondération des effets que la divulgation du document doit produire sur certains biens, valeurs ou intérêts, son contrôle ne sera possible que dans la mesure où le Tribunal pourra se forger son propre jugement quant au contenu matériel du document. C’est seulement s’il connaît son contenu que le Tribunal pourra apprécier le fondement des raisons invoquées par la Commission et l’État membre concerné pour empêcher sa diffusion. Dans le cas contraire, le Tribunal se limiterait à rendre un jugement par référence à une partie intéressée, s’en remettant en dernière analyse, pour rendre sa décision, à l’argument d’autorité du sujet dont la décision doit pourtant être soumise à un contrôle juridictionnel effectif.
74. Dans la mesure où le Tribunal, au vu du document, aura pu se forger un jugement sur la portée des conséquences possibles de sa divulgation, il sera alors à même d’examiner et de pondérer les raisons invoquées par la Commission et l’État membre concerné pour l’empêcher. C’est alors que l’on pourra discuter du point de savoir si le Tribunal doit leur laisser une marge plus ou moins large d’appréciation, c’est-à-dire si, en dernier ressort, c’est l’évaluation du Tribunal ou celle de la Commission qui doit s’imposer. C’est là l’alternative typique dans tout processus de contrôle juridictionnel de l’action de l’administration (12) . Toutefois, pour qu’elle puisse se poser, il est évident que l’on doit disposer de deux évaluations autonomes, à savoir celle de l’organe juridictionnel et celle de l’autorité publique dont l’action est jugée. L’une et l’autre évaluation est fondée sur l’appréciation directe et immédiate du fait ou de la conduite dont les conséquences sont invoquées pour justifier le contenu de l’acte juridique soumis au contrôle de la juridiction.
75. Nous considérons donc comme hors de propos l’affirmation de la Commission selon laquelle imposer au Tribunal l’examen direct du document, non seulement lui infligerait une charge de travail indue et irait à l’encontre du caractère discrétionnaire de ses pouvoirs en matière d’adoption de mesures d’instruction, mais impliquerait en outre une «distorsion de la nature d’une action en annulation [imposant] au juge de l’Union de se mettre systématiquement à la place de l’institution habilitée à prendre la décision» (point 10 du mémoire en réponse de la Commission).
76. Il n’en est rien. En premier lieu, parce que l’argument de la charge de travail ne peut conditionner le bon exercice de la fonction juridictionnelle. En deuxième lieu, parce qu’il s’agit dans ce cas de l’adoption non pas d’une mesure d’instruction qui viserait à la production d’un document nécessaire pour se forger un jugement sur les positions défendues par les parties au sujet de l’objet du litige, mais d’une mesure d’instruction nécessaire pour connaître, précisément, l’objet même sur lequel porte l’affrontement entre les parties à la procédure. En dernier lieu, parce qu’il est dans la «nature» du recours en annulation de soumettre à l’appréciation de la juridiction la légalité d’une décision de l’Union, qui devra être déterminée à partir de l’examen de la motivation sur laquelle elle se fonde. Examen qui, dans le cas d’espèce, n’est possible que si le Tribunal peut se forger un jugement propre sur le contenu du document litigieux, puisque c’est seulement à partir de ce jugement qu’il sera en mesure d’apprécier le fondement des raisons invoquées par l’institution qui s’oppose à sa divulgation.
77. En définitive, nous estimons qu’il y a lieu de faire droit à la seconde branche du second moyen du pourvoi.
V – Sur la solution définitive du litige par la Cour
78. En vertu de l’article 61 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, «[l]orsque le pourvoi est fondé, la Cour annule la décision du Tribunal. Elle peut alors soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé, soit renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue».
79. À notre avis, nous ne sommes pas dans le cas où la Cour pourrait statuer définitivement sur le litige. Compte tenu des termes dans lesquels nous proposons de faire droit au pourvoi, il y a lieu d’annuler l’arrêt attaqué et de renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue après l’examen direct du document litigieux.
VI – Sur les dépens
80. Nous proposons à la Cour, conformément à l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, de décider que chaque partie supporte ses propres dépens.
VII – Conclusion
81. Sur la base des considérations exposées, nous proposons à la Cour de:
– faire partiellement droit au pourvoi en accueillant le second moyen, pris de l’erreur d’interprétation de l’article 4, paragraphe 5, du règlement (CE) n o  1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, et
– en conséquence:
– annuler l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 13 janvier 2011, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission (T-362/08), portant rejet du recours en annulation de la décision de la Commission du 19 juin 2008, refusant d’accorder l’accès à un document transmis à la Commission par les autorités allemandes dans le cadre d’une procédure relative au déclassement d’un site protégé au titre de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages;
– renvoyer l’affaire devant le Tribunal de l’Union européenne pour qu’il statue après l’examen direct du document litigieux, et
– décider que les parties supportent leurs propres dépens.
(1) .
(2)  — T-362/08, Rec. p. II-11, ci-après l’«arrêt attaqué».
(3)  — C-64/05 P, Rec. p. I-11389.
(4)  — JO L 145, p. 43.
(5)  — Directive du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7).
(6)  — Arrêt IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Commission (T-168/02, Rec. p. II-4135).
(7)  — Les documents fournis, au nombre de huit au total, émanaient de la ville de Hambourg et de la République fédérale d’Allemagne.
(8)  — Arrêt du 1 er  février 2007 (C-266/05 P, Rec. p. 1233).
(9)  — Ainsi que l’avocat général Poiares Maduro le relevait au point 32 de ses conclusions dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Suède/Commission, précité, le gouvernement danois avait eu raison alors de qualifier l’insurmontable ambiguïté de la teneur littérale de l’article 4, paragraphe 5, du règlement n o  1049/2001 d’«équivoque constructive» à laquelle il avait été nécessaire de recourir pour rendre possible son adoption par le législateur communautaire. Si cette nécessité constitue une raison suffisante pour l’interprétation «politique» du sens de la disposition, elle ne peut pas l’être pour son interprétation juridique, la seule que l’on puisse attendre d’une cour. Pour le reste, la doctrine est unanime à relever les difficultés d’interprétation de la disposition. Outre la référence de l’avocat général Poiares Maduro à la note 20 de ses conclusions (Heliskoski, J., et Leino, P., «Darkness at the break of noon: the case law on Regulation n o  1049/2001 on access to documents», CMLR,
vol. 43, 2006, p. 735 et suiv.), nous pouvons citer Guichot, E., Transparencia y acceso a la información en el Derecho Europeo,
Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo, Séville, 2011, p. 123 et suiv., qui évoque également les perspectives de réforme de la réglementation en vigueur. Dans la même ligne, Leino, P., «Case C-64/05 P, Kingdom of Sweden v. Comisión of the European Communities and Others,
Judgment of the European Court of Justice (Grand Chamber) of 18 December 2007» CMLR,
vol. 45, 2008, p. 1469 et suiv.
(10)  — L’arrêt Suède/Commission, précité, a donné lieu à de nombreux commentaires, dans lesquels est exposée et analysée la solution dégagée par la Cour. Nous pouvons notamment ajouter à ceux cités à la note précédente Diamandouros, N., «Openness and Acces to Documents», EStAL,
4/2008; Schadtle, K., «Informationsfreiheit und Verwaltungtransparenz in Europa: Das Recht auf Zugang zu Dokumenten aus den EG-Mitgliedstaaten auf dem Prüfstand — Zugleich eine Besprechung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 18. Dezember 2007, Rs. C-64/05 P», DöV,
2008, p. 455 et suiv., et Wegener, W. B., «Art. 15, Rn. 19-22», Callies/Ruffert, EUV. EGV Kommentar,
C.H. Beck, Munich, 4 e  éd., 2011.
(11)  — C’est nous qui soulignons.
(12)  — Voir synthèse dans Santamaría Pastor, J. A., Principios de Derecho Administrativo General, vol. II, 2 e  éd., Iustel, Madrid, 2009, p. 686 et suiv.