62024TJ0255_RES
Vec T‑255/24
Martijn Frederik Nouwen
proti
Rade Európskej únie
Rozsudok Všeobecného súdu (ôsma komora) z 10. septembra 2025
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty týkajúce sa prác skupiny pre ‚Kód ex správania (zdaňovanie podnikov)‘ zavedený Radou – Čiastočné odmietnutie prístupu – Článok 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001 – Výnimky týkajúce sa ochrany verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy a finančnú, menovú alebo hospodársku politiku Únie alebo niektorého členského štátu – Všeobecná domnienka dôvernosti – Povinnosť odôvodnenia“
Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Zamietnutie prístupu k dokumentu z dôvodu jeho neexistencie alebo z dôvodu, že ho dotknutá inštitúcia nemá vo svojej držbe – Domnienka neexistencie vyplývajúca z tvrdenia urobeného dotknutou inštitúciou v tomto zmysle – Jednoduchá domnienka vyvrátiteľná na základe relevantných a súhlasných dôkazov
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, odôvodnenie 13, článok 2 ods. 3 a články 7 a 8)
(pozri body 25 – 29, 32 – 34)
Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Zamietnutie prístupu k dokumentu z dôvodu jeho neexistencie alebo z dôvodu, že ho dotknutá inštitúcia nemá vo svojej držbe – Povinnosť odôvodnenia – Rozsah
(Článok 296 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2018/1046)
(pozri body 47 – 49, 54)
Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Dokumenty pochádzajúce z členského štátu – Možnosť členského štátu požiadať inštitúciu o nezverejnenie dokumentov – Procesné dôsledky – Povinnosť členského štátu a inštitúcie Únie odôvodniť rozhodnutia o zamietnutí prístupu – Rozsah
(Článok 1 druhý odsek a článok 10 ods. 3 ZEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 42; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, odôvodnenie 1 a články 1 a 4)
(pozri body 70 – 76)
Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Reštriktívny výklad a uplatnenie – Povinnosť inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov – Rozsah – Vylúčenie povinnosti – Možnosť opierať sa o všeobecné domnienky, ktoré sa uplatňujú na určité kategórie dokumentov – Obmedzenia
(Článok 1 druhý odsek a článok 10 ods. 3 ZEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 42; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, odôvodnenie 1 a články 1 a 4)
(pozri body 87 – 99, 103)
Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Dokumenty pochádzajúce z členského štátu – Možnosť členského štátu požiadať inštitúciu o nezverejnenie dokumentov – Právomoc súdu Únie vykonať kontrolu dôvodnosti odmietnutia zo strany dotknutej inštitúcie – Rozsah
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 až 3 a článok 5)
(pozri body 112, 113)
Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana verejného záujmu – Medzinárodné vzťahy – Finančná, menová a hospodárska politika Únie alebo členského štátu – Súdne preskúmanie – Rozsah – Obmedzenia
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 písm. a) tretia a štvrtá zarážka]
(pozri body 114 – 119, 128)
Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Povinnosť poskytnúť čiastočný prístup k údajom, ktoré nepokrývajú výnimky – Rozsah
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 písm. a) tretia a štvrtá zarážka a článok 4 ods. 6]
(pozri bod 143)
Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Povinnosť preukázať užitočnosť dokumentu pre žiadateľa – Neexistencia
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 6)
(pozri bod 150)
Zhrnutie
Všeobecný súd, na ktorý bola podaná žaloba o neplatnosť, ktorej čiastočne vyhovel, spresnil podmienky, za ktorých sa môžu uplatniť výnimky z práva na prístup k dokumentom stanovené nariadením č. 1049/2001 (
1
), ak predmetné dokumenty pochádzajú z členských štátov, ktoré nesúhlasia s ich zverejnením. Všeobecný súd okrem toho odmietol uznať všeobecnú domnienku dôvernosti uplatniteľnú na dokumenty týkajúce sa revízie „kódexu daňového správania“, ktorý prijala pracovná skupina zriadená Radou Európskej únie a zložená z vysokopostavených zástupcov členských štátov a Európskej komisie (ďalej len „skupina pre ‚Kódex správania‘“), pričom opätovne potvrdil zásadu čo najširšieho prístupu k dokumentom inštitúcií.
Žalobca, pán Martijn Frederik Nouwen, je učiteľom, ktorý sa okrem iného zaoberá skúmaním kódexu daňového správania. Dňa 14. júla 2023 podal žiadosť o prístup k dokumentom podľa nariadenia č. 1049/2001, v ktorej žiadal o zaslanie e‑mailov od členských štátov, Komisie a Rady, ktoré si vymieňali v období od roku 2019 do 30. mája 2023 v súvislosti s reformou/revíziou mandátu/pôsobnosti kódexu daňového správania a jeho dozorného orgánu, konkrétne skupiny pre „Kódex správania“ v oblasti zdaňovania podnikov.
Po viacerých výmenách e‑mailov medzi žalobcom a Radou inštitúcia rozhodnutím zo 7. marca 2024 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) v odpovedi na opakovanú žiadosť žalobcu informovala tohto žalobcu, že identifikovala 75 e‑mailov spĺňajúcich kritériá jeho žiadosti. Rada zverejnila 55 týchto dokumentov v celom rozsahu, zamietla prístup k 19 z uvedených dokumentov a povolila čiastočný prístup k jednému z nich (ďalej len spoločne „sporné dokumenty“).
Odmietnutie zverejniť tieto dokumenty Rada odôvodnila článkom 4 ods. 1 písm. a) treťou a štvrtou zarážkou nariadenia č. 1049/2001, teda tým, že ich zverejnenie by ohrozilo verejné záujmy súvisiace s medzinárodnými vzťahmi a finančnou, menovou alebo hospodárskou politikou Únie alebo členského štátu. K tomuto odmietnutiu došlo po porade s dotknutými členskými štátmi v súlade s článkom 4 ods. 5 toho istého nariadenia.
Posúdenie Všeobecným súdom
V prvom rade Súdny dvor posúdil tvrdenie Rady, že na sporné dokumenty sa vzťahuje všeobecná domnienka dôvernosti, pretože sú súčasťou práce skupiny pre „Kódex správania“, ktorá musí zostať dôverná s cieľom chrániť finančnú, menovú alebo hospodársku politiku Únie alebo členského štátu a zachovať účinnosť tejto práce.
V tejto súvislosti Všeobecný súd pripomenul, že nariadenie č. 1049/2001 je súčasťou vôle vytvoriť nové štádium v procese vytvárania stále užšieho zväzku medzi národmi Európy, v ktorom sa rozhodnutia prijímajú čo najotvorenejším spôsobom a čo najbližšie k občanom. Na tieto účely článok 1 nariadenia č. 1049/2001 stanovuje, že jeho cieľom je poskytnúť verejnosti čo najširšie právo na prístup k dokumentom inštitúcií Únie.
Vzhľadom na to z článku 4 nariadenia č. 1049/2001, ktorý zavádza systém výnimiek z práva na prístup k dokumentom, vyplýva, že toto právo podlieha aj určitým obmedzeniam z dôvodu verejného alebo súkromného záujmu Takéto výnimky sa musia vykladať a uplatňovať reštriktívne. V tomto zmysle, ak inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra Únie, ktorým bola predložená žiadosť o prístup k dokumentu, rozhodne o odmietnutí tejto žiadosti na základe niektorej z výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, je v zásade povinná poskytnúť vysvetlenia, pokiaľ ide o otázku, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne ohroziť záujem chránený touto výnimkou, pričom riziko takéhoto narušenia musí byť primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické.
V určitých prípadoch Súdny dvor uznal, že tieto inštitúcie, orgány, úrady alebo agentúry Únie sa v tejto súvislosti môžu opierať o všeobecné domnienky uplatňujúce sa na určité kategórie dokumentov, pretože na žiadosti o zverejnenie týkajúce sa dokumentov rovnakej povahy možno uplatniť podobné všeobecné úvahy. Účel takýchto domnienok tak spočíva aj v možnosti, aby dotknuté inštitúcie, orgány, úrady alebo agentúry Únie zohľadnili, že zverejnenie určitých kategórií dokumentov by mohlo v zásade narušiť záujem chránený výnimkou, na ktorú sa odvolávajú, a to na základe všeobecnej úvahy, bez nutnosti preskúmať konkrétne a individuálne každý z požadovaných dokumentov.
Všeobecný súd uviedol, že Súdny dvor doteraz uznal existenciu všeobecných domnienok dôvernosti pri piatich typoch dokumentov a Všeobecný súd uznal ďalších päť domnienok dôvernosti týkajúcich sa iných typov dokumentov. V každom z týchto prípadov sa predmetné odmietnutie prístupu týkalo súboru dokumentov jasne vymedzených tým, že patrili do spoločného spisu vzťahujúceho sa na prebiehajúce správne alebo súdne konanie.
Okrem toho všeobecné domnienky dôvernosti sú založené na skutočnosti, že výnimky z práva na prístup k dokumentom uvedené v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 sa nemôžu, pokiaľ dokumenty, ktorých sa týka žiadosť o prístup, patria do osobitnej oblasti práva Únie, vykladať bez zohľadnenia osobitných pravidiel upravujúcich prístup k týmto dokumentom. Tieto všeobecné domnienky tak umožňujú zabezpečiť konzistentné uplatňovanie právnych režimov, ktoré sledujú odlišné ciele a výslovne nestanovujú prednosť jedného režimu pred druhým.
Navyše uplatnenie všeobecných domnienok je v zásade dôsledkom bezpodmienečnej potreby zabezpečiť riadne fungovanie dotknutých konaní a zaistiť, aby ich účel nebol narušený. Uznanie všeobecnej domnienky tak môže byť založené na tom, že prístup k dokumentom týkajúcim sa niektorých konaní je nezlučiteľný s ich riadnym priebehom a hrozí, že tieto konania naruší, pričom sa vychádza z toho, že všeobecné domnienky umožňujú zachovať riadny priebeh konania tým, že obmedzujú zasahovanie tretích strán.
V prvom rade v prejednávanej veci požadované dokumenty nie sú vymedzené tým, že by patrili do spoločného spisu vzťahujúceho sa na prebiehajúce správne alebo súdne konanie. Ďalej je nesporné, že neexistujú osobitné pravidlá upravujúce prístup k dokumentom týkajúcim sa revízie kódexu daňového správania. Rada sa napokon nemôže opierať o závery Rady, z ktorých vyplýva, že celá práca skupiny pre „Kódex správania“ má byť dôverná. Rozsah povinností vyplývajúcich inštitúcii Únie z nariadenia č. 1049/2001, ako ich vykladá súd Únie, totiž nemôže závisieť od obsahu aktov, ako sú závery Rady prijaté samotnou dotknutou inštitúciou. Za týchto podmienok sa domnienka dôvernosti neuplatňuje na sporné dokumenty.
Všeobecný súd rozhodol, že tento záver nie je spochybnený tvrdením Rady, podľa ktorého sa takáto domnienka musí uplatniť na požadované dokumenty z dôvodu, že skupina pre „Kódex správania“ má medzivládnu povahu, pretože zdaňovanie zostáva vo výlučnej právomoci členských štátov. Rada totiž nevysvetlila, v čom táto okolnosť sama osebe odôvodňuje zakotvenie všeobecnej domnienky dôvernosti. Okrem toho je nesporné, že sporné dokumenty má v držbe práve Rada. Tieto dokumenty tak podliehajú zásadám vyplývajúcim z nariadenia č. 1049/2001 vrátane zásad zakotvených judikatúrou súdov Únie na účely uznania všeobecnej domnienky dôvernosti.
Za týchto okolností Všeobecný súd zamietol tvrdenie Rady, podľa ktorého sa na sporné dokumenty vzťahuje domnienka dôvernosti.
V druhom rade, pokiaľ ide o otázku uplatniteľnosti článku 4 ods. 1 písm. a) tretej a štvrtej zarážky nariadenia č. 1049/2001 na sporné dokumenty a o dodržanie povinnosti odôvodnenia, Všeobecný súd pripomenul, že ak sa členský štát odvoláva na článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 a uvádza dôvody odmietnutia vymenované v odsekoch 1 až 3 toho istého článku, súdu Únie prináleží, aby na základe žiadosti dotknutej osoby, ktorej bol odmietnutý prístup zo strany požiadanej inštitúcie, preskúmal, či toto odmietnutie mohlo byť platne založené na uvedených výnimkách, a to bez ohľadu na to, či odmietnutie vychádzalo z posúdenia týchto výnimiek samotnou inštitúciou alebo dotknutým členským štátom. Záruka účinnej súdnej ochrany priznaná žiadateľovi, ktorému požiadaná inštitúcia odmietla prístup k jednému alebo ku viacerým dokumentom pochádzajúcim z členského štátu z dôvodu podania námietky týmto štátom, totiž zabezpečuje, že súd Únie in concreto posúdi zákonnosť rozhodnutia o odmietnutí prístupu z hľadiska všetkých relevantných skutočností, ku ktorým patria v prvom rade dokumenty, ktorých zverejnenie sa odmietlo.
Pokiaľ ide o rozsah dotknutých výnimiek, treba pripomenúť, že podľa článku 4 ods. 1 písm. a) tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 inštitúcie odmietnu prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana verejného záujmu týkajúceho sa medzinárodných vzťahov. Rovnako podľa článku 4 ods. 1 písm. a) štvrtej zarážky nariadenia č. 1049/2001 inštitúcie odmietnu prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana verejného záujmu týkajúceho sa finančnej, menovej alebo hospodárskej politiky Únie alebo niektorého členského štátu. Osobitne citlivá a podstatná povaha záujmov chránených článkom 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001 priznáva rozhodnutiu, ktoré má inštitúcia prijať, komplexný a chúlostivý charakter vyžadujúci si mimoriadny stupeň obozretnosti. To platí o to viac, že výnimky uvedené v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 sú formulované kogentne, a to z dôvodu, že inštitúcie sú povinné odmietnuť prístup k dokumentom, ktorých sa týkajú tieto povinné výnimky, ak sa predloží dôkaz o okolnostiach, ktorých sa tieto výnimky týkajú, bez toho, aby bolo potrebné dosiahnuť rovnováhu medzi ochranou verejného záujmu s vyšším verejným záujmom.
Okrem toho kritériá uvedené v článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001 sú veľmi všeobecné, keďže prístup sa musí odmietnuť, ako to vyplýva zo znenia tohto ustanovenia, ak by zverejnenie dotknutého dokumentu „porušilo“ ochranu „verejného záujmu“, a nielen tak, ako to bolo navrhované v priebehu legislatívneho konania, ktoré viedlo k prijatiu tohto nariadenia, ak sa skutočne konštatuje „závažné“ porušenie tejto ochrany. Zásada reštriktívneho výkladu výnimiek uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 nebráni tomu, aby, pokiaľ ide o výnimky týkajúce sa verejného záujmu uvedené v odseku 1 písm. a) tohto článku, dotknutá inštitúcia disponovala širokou mierou voľnej úvahy na účely určenia, či by sprístupnenie dokumentu verejnosti poškodilo záujmy chránené týmto ustanovením. V dôsledku toho preskúmanie zákonnosti vykonávané Všeobecným súdom, pokiaľ ide o rozhodnutie o odmietnutí prístupu k dokumentu zo strany inštitúcie na základe jednej z uvedených výnimiek, sa musí obmedziť na overenie dodržania procesných pravidiel a pravidiel odôvodnenia, vecnej správnosti skutkových zistení, ako aj absencie zjavne nesprávneho posúdenia a zneužitia právomoci.
V prejednávanej veci Všeobecný súd uviedol, že Rada sa pri odôvodnení odmietnutia prístupu k sporným dokumentom na základe výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej a štvrtej zarážke nariadenia č. 1049/2001 opierala o dôvody týkajúce sa ochrany verejného záujmu, pokiaľ ide o medzinárodné vzťahy a finančnú, menovú alebo hospodársku politiku Únie. Všeobecnému súdu tak prináležalo overiť, či toto odmietnutie mohlo byť vzhľadom na obsah sporných dokumentov platne založené na takýchto dôvodoch. Na záver svojho posúdenia Všeobecný súd dospel k záveru, že na tri zo sporných dokumentov sa tieto výnimky nevzťahovali a že Rada preto mala žalobcovi poskytnúť úplný prístup. Naproti tomu rozhodol, že Rada bola oprávnená namietať na základe výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej a štvrtej zarážke nariadenia č. 1049/2001 proti zverejneniu ostatných sporných dokumentov.
V treťom rade Všeobecný súd skúmal, či Rada mala poskytnúť čiastočný prístup k týmto ďalším sporným dokumentom, ku ktorým bol prístup v celom rozsahu zamietnutý.
V tejto súvislosti na úvod poznamenal, že niektoré pasáže uvedených dokumentov obsahujú najmä všeobecné pripomienky týkajúce sa dôvodov na revíziu kódexu daňového správania, ako aj vhodného času na jeho vykonanie, ako aj redakčné poznámky týkajúce sa niektorých častí návrhu nového kódexu daňového správania alebo uznesenia, ktoré s ním súvisí, alebo aj všeobecné otázky týkajúce sa praktického vykonávania návrhu nového kódexu daňového správania. Obsahujú aj zdvorilostné vyjadrenia medzi jednotlivými subjektmi zapojenými do revízie kódexu daňového správania, ako aj návrhy na ďalšie stretnutia. Zverejnenie takýchto pasáží pritom zjavne nemôže predstavovať primerane predvídateľné a nie čisto hypotetické riziko pre záujmy chránené výnimkami stanovenými v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej a štvrtej zarážke nariadenia č. 1049/2001.
Okrem toho uvedené pasáže možno bez ťažkostí oddeliť od zvyšku obsahu dotknutých dokumentov.
Napokon v rozsahu, v akom Rada tvrdí, že zverejnenie uvedených pasáží by nebolo pre žalobcu užitočné, Všeobecný súd pripomenul, že článok 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 rovnako ako toto nariadenie ako celok nevyžaduje, aby žiadateľ preukázal, že dokument, ktorého zverejnenie sa požaduje, je pre neho „užitočný“. Inštitúcii rozhodujúcej o žiadosti o prístup k dokumentom totiž neprináleží posudzovať užitočnosť dokumentu pre žiadateľa. Platí to o to viac, že článok 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 nemožno vykladať tak, že oprávňuje dotknutú inštitúciu vyhnúť sa povinnosti výslovne stanovenej v tomto ustanovení, a to povinnosti zverejniť časti požadovaného dokumentu, hoci takáto výnimka nepatrí medzi výnimky taxatívne vymenované v tomto nariadení.
Všeobecný súd z uvedeného vyvodil, že Rada sa dopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď usúdila, že k sporným dokumentom, okrem troch z nich, ku ktorým by mal byť v každom prípade povolený úplný prístup, nemožno poskytnúť čiastočný prístup.
Na záver Všeobecný súd čiastočne zrušil napadnuté rozhodnutie. Uviedol však, že mu neprináleží nahrádzať Radu a uviesť všetky časti sporných dokumentov, ku ktorým mal byť povolený čiastočný prístup, keďže Rada je povinná pri výkone rozsudku a v súlade s článkom 266 ZFEÚ zohľadniť dôvody, ktoré sú v ňom uvedené. V prejednávanom prípade Všeobecný súd zdôraznil, že pasáže sporných dokumentov, ktoré identifikoval ako pasáže, ktoré treba zverejniť, sú len príkladmi pasáží, na ktoré sa zjavne nevzťahujú výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 písm. a) tretej a štvrtej zarážke nariadenia č. 1049/2001, pričom Rada je povinná, prípadne po porade s členskými štátmi podľa článku 4 ods. 5 tohto nariadenia, identifikovať všetky pasáže, na ktoré sa tieto výnimky nevzťahujú.
(
1
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331).