62011CJ0185_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑185/11,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 18. aprila 2011,
Evropska komisija, ki jo zastopajo K.-P. Wojcik, M. Žebre in N. Yerrell, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Republiki Sloveniji, ki jo zastopa A. Vran, zastopnica,
tožena stranka,
SODIŠČE (osmi senat),
v sestavi A. Prechal (poročevalka), predsednica senata, C. Toader, sodnica, in E. Jarašiūnas, sodnik,
generalni pravobranilec: Y. Bot,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Slovenija s tem, da je v svoj pravni red nepravilno in nepopolno prenesla Prvo direktivo Sveta z dne 24. junija 1973 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti neposrednega zavarovanja razen življenjskega zavarovanja (73/239/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 14), kakor je bila spremenjena z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2005/68/ES z dne 16. novembra 2005 (UL L 323, str. 1) (v nadaljevanju: Prva direktiva o neživljenjskem zavarovanju), in Direktivo Sveta 92/49/EGS z dne 18. junija 1992 o spremembah direktiv 73/239/EGS in 88/357/EGS in o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o neposrednem zavarovanju razen življenjskega zavarovanja (tretja direktiva o premoženjskem zavarovanju) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 346), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2005/68 (v nadaljevanju: Tretja direktiva o neživljenjskem zavarovanju), ni izpolnila obveznosti iz člena 8(3) Prve direktive o neživljenjskem zavarovanju ter iz členov 29 in 39 Tretje direktive o neživljenjskem zavarovanju niti obveznosti iz členov 56 PDEU in 63 PDEU.
Pravni okvir
Ureditev Unije
2. Člen 8(3) Prve direktive o neživljenjskem zavarovanju določa:
„Nobena določba iz te direktive ne preprečuje državam članicam, da ohranijo v veljavi ali sprejmejo zakone in druge predpise, ki zahtevajo odobritev družbene pogodbe in akta o ustanovitvi ter predložitev drugih listin, potrebnih za normalno izvajanje nadzora.
Vendar države članice ne sprejmejo določb, ki zahtevajo predhodno dovoljenje ali sistematično obveščanje o splošnih in posebnih zavarovalnih pogojih, o premijskih cenikih in obrazcih ter drugih tiskanih listinah, ki jih namerava podjetje uporabljati pri svojem poslovanju z zavarovalci.
Države članice ne morejo ohraniti ali uvesti predhodnega obvestila ali odobritve predlaganih povečanj premijskih stopenj razen v sklopu splošnega sistema nadzora cen.
Nobena določba iz te direktive ne preprečuje državam članicam, da za podjetja, ki so zaprosila ali pridobila dovoljenje za zavarovalno vrsto 18 iz točke A Priloge, uvedejo preglede njihovih neposrednih in posrednih virov in osebja ter opreme, vključno s kvalifikacijo njihovih zdravstvenih ekip in kakovosti opreme, ki jih imajo podjetja na razpolago za izpolnjevanje svojih obveznosti, ki izhajajo iz te zavarovalne vrste.“
3. Člen 29 Tretje direktive o neživljenjskem zavarovanju določa:
„Države članice ne sprejmejo predpisov, ki zahtevajo predhodno dovoljenje ali sistematično obveščanje o splošnih in posebnih zavarovalnih pogojih, premijskih cenikih ali o obrazcih in drugih tiskanih listinah, ki jih namerava zavarovalnica uporabljati pri svojem poslovanju z zavarovalci. Zahtevajo lahko le nesistematično obveščanje o teh zavarovalnih pogojih in drugih listinah zaradi preverjanja usklajenosti z nacionalnimi predpisi v zvezi z zavarovalnimi pogodbami in ta zahteva ne more predstavljati predhodnega pogoja za podjetje, da bi opravljalo svoje dejavnosti.
Države članice ne morejo ohraniti ali uvesti predhodnega obvestila ali odobritve predlaganih povečanj premijskih stopenj razen v sklopu splošnega sistema nadzora cen.“
4. Člen 39(2) in (3) Tretje direktive o neživljenjskem zavarovanju določa:
„2. Država članica, v kateri je podružnica ali kjer se izvajajo storitve, ne sprejme predpisov, ki zahtevajo predhodno dovoljenje ali sistematično obveščanje o splošnih in posebnih zavarovalnih pogojih, premijskih cenikih ali o obrazcih in drugih tiskanih listinah, ki jih namerava zavarovalnica uporabljati pri svojem poslovanju z zavarovalci. Zahteva lahko samo, da podjetje, ki predlaga, da bi na njenem ozemlju izvajalo zavarovalne posle iz naslova pravice do ustanavljanja ali svobode opravljanja storitev, pošlje nesistematično obveščanje o teh zavarovalnih pogojih in drugih listinah, zaradi preverjanja skladnosti z nacionalnimi predpisi o zavarovalnih pogodbah, ta zahteva pa ne more predstavljati predhodnega pogoja za nadaljevanje poslovanja podjetja.
3. Država članica, v kateri je podružnica ali kjer se izvajajo storitve, ne more ohraniti ali uvesti predhodnega obveščanja ali odobritve predlaganih povečanj premijskih stopenj, razen v sklopu splošnega sistema nadzora cen.“
Nacionalna ureditev
5. Člen 62(2), točka 4, Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92) s poznejšimi spremembami in dopolnitvami (v nadaljevanju: ZZVZZ) določa, da se javni interes Republike Slovenije na področju dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja uresničuje tako, da „morajo zavarovalnice sredstva iz poslovanja dopolnilnega zavarovanja uporabiti le za izvajanje tega zavarovanja. V primeru pozitivnega izida iz dopolnilnega zavarovanja morajo polovico tega izida nameniti za izvajanje dopolnilnega zavarovanja“.
6. Člen 62(2), točka 6, ZZVZZ določa:
„Povišanje premije dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj v času trajanja zavarovanja mora predhodno pisno potrditi imenovani pooblaščeni aktuar zavarovalnice. Agencija za zavarovalni nadzor lahko v primeru dvoma v podatke imenuje neodvisnega pooblaščenega aktuarja, ki opravi naloge imenovanega pooblaščenega aktuarja po tem zakonu.“
7. Člen 62a ZZVZZ določa:
„Zavarovalnica mora za opravljanje zavarovalnih poslov dopolnilnega zavarovanja pridobiti predhodno soglasje ministra, pristojnega za zdravje.
Vloga za pridobitev soglasja iz prejšnjega odstavka mora vsebovati podatke o zavarovalnici, splošne pogoje za dopolnilna zavarovanja, izjavo o izpolnjevanju pogojev iz prejšnjega člena ter izjavo zavarovalnice, da vstopa v izravnalno shemo dopolnilnega zavarovanja in da izpolnjuje vse pogoje, ki so potrebni za izvajanje izravnave po tem zakonu. Prav tako mora vloga vsebovati tudi posebne pogoje, obrazce in tiskovine, ki jih bo zavarovalnica uporabljala v poslovanju z zavarovanci, obrazce izračuna premij in drugo dokumentacijo glede višine premij.
Pred izdajo soglasja lahko minister, pristojen za zdravje, zahteva dopolnitev vloge zavarovalnice s podatki in dokazili, iz katerih je mogoče nedvoumno ugotoviti izpolnjevanje meril in pogojev za izvajanje dopolnilnih zavarovanj v skladu s tem zakonom.
Minister, pristojen za zdravje, da soglasje za opravljanje zavarovalnih poslov dopolnilnih zavarovanj v dveh mesecih od prejema popolne vloge iz drugega odstavka tega člena. Odločba je v upravnem postopku dokončna in je zoper njo dovoljen upravni spor.“
8. Člen 62f(9) ZZVZZ določa:
„Zavarovalnica države članice Evropske unije, ki deluje v okviru Evropske unije in je v skladu z zakonom o zavarovalništvu pooblaščena opravljati zavarovalne posle na območju Republike Slovenije bodisi preko podružnice ali neposredno, je dolžna za čas opravljanja poslov dopolnilnega zavarovanja imenovati pooblaščenca za vročitve odločb ministrstva, pristojnega za zdravje. Zavarovalnica je dolžna podatke o pooblaščencu za vročitve sporočiti ministrstvu, pristojnemu za zdravje. V času, ko zavarovalnica nima pooblaščenca za vročitve ali njegovi podatki niso bili sporočeni ministrstvu, pristojnemu za zdravje, se odločbe vročajo z objavo na oglasni deski ministrstva, pristojnega za zdravje.“
9. Člen 62i(1) ZZVZZ določa:
„Zavarovalnica, ki izvaja dopolnilno zavarovanje, mora Agencijo za zavarovalni nadzor seznaniti z novimi ali spremenjenimi zavarovalnimi pogoji dopolnilnega zavarovanja in sicer najmanj dva meseca prej, preden jih začne uporabljati. Agencija za zavarovalni nadzor te pogoje posreduje ministrstvu, pristojnem za zdravje, ki lahko zahteva od Agencije za zavarovalni nadzor izvedbo nadzora ali spremembo zavarovalnih pogojev zavarovalnice.“
Dejansko stanje in predhodni postopek
10. Na podlagi pritožbe slovenske zavarovalnice je Komisija Republiki Sloveniji 23. marca 2007 poslala uradni opomin, v katerem je izrazila stališče, da Republika Slovenija ne izpolnjuje obveznosti iz člena 8(3) Prve direktive o neživljenjskem zavarovanju ter iz členov 29 in 39 Tretje direktive o neživljenjskem zavarovanju. Uradni opomin se je nanašal na nekatere sporne določbe ZZVZZ, zlasti določbe o obvezni seznanitvi Agencije za zavarovalni nadzor z novimi ali spremenjenimi zavarovalnimi pogoji dopolnilnega zavarovanja (člen 62i ZZVZZ), o obveznosti, da povišanje premije predhodno pisno potrdi aktuar zavarovalnice (člen 62(2), točka 6, ZZVZZ), o obveznosti pridobitve predhodnega soglasja ministra, pristojnega za zdravje, k splošnim pogojem poslovanja za izvajanje dopolnilnega zavarovanja (člen 62a ZZVZZ).
11. Republika Slovenija je v odgovoru na navedeni uradni opomin v bistvenem navedla, da dopolnilno zdravstveno zavarovanje, kakor ga ureja ZZVZZ, sicer ni obvezno, vendar ga je treba šteti za del slovenskega sistema socialne varnosti, saj predstavlja javni interes te države članice. Zato je nasprotovala uporabi Prve direktive o neživljenjskem zavarovanju in se hkrati navajajoč Tretjo direktivo o neživljenjskem zavarovanju sklicevala na možnost ohranitve posebnega režima za pogodbe zdravstvenega zavarovanja, ki služijo kot delna ali popolna alternativa zdravstvenemu kritju.
12. Z dopisom z dne 26. junija 2009 je Komisija Republiki Sloveniji poslala dodatni uradni opomin, v katerem je tej državi članici očitala, da s tem, da zavarovalnici s sedežem v drugi državi članici, ki želi opravljati zavarovalne posle v Sloveniji, nalaga obveznost, da postavi pooblaščenca za vročanje, omejuje svobodo opravljanja storitev in torej ne izpolnjuje obveznosti iz člena 56 PDEU. V istem dopisu je Republiki Sloveniji očitala še, da prav tako ne izpolnjuje obveznosti iz člena 63 PDEU, ker z obveznostjo zavarovalnice, da polovico svojega dobička nameni za izvajanje dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, omejuje prosti pretok kapitala.
13. V odgovoru z dne 26. avgusta 2009 na dodatni uradni opomin je Republika Slovenija ponovila svoje argumente, ki naj bi govorili v prid neuporabe Prve in Tretje direktive o neživljenjskem zavarovanju. Hkrati je izrecno izrazila namero, da bo s spremembo ZZVZZ odpravila sporne določbe o obveznosti predhodne aktuarjeve pisne potrditve povišanja premij, o obveznosti imenovanja pooblaščenca za vročanje in o obveznosti uporabe polovice dobička iz poslovanja dopolnilnega zavarovanja za izvajanje tega zavarovanja.
14. Komisija je nato Republiko Slovenijo v drugem dodatnem opominu z dne 22. marca 2010 opozorila, da ji glede sprememb ZZVZZ ni predložila niti predloga zakona niti časovnega načrta zakonodajnega postopka in da v teh okoliščinah Komisija vztraja pri že navedenih očitkih.
15. Ker odgovor Republike Slovenije na drugi dodatni opomin, poslan 21. maja 2010, ni vseboval ničesar novega, je Komisija 1. oktobra 2010 tej državi članici poslala obrazloženo mnenje, v katerem je ponovila vse svoje očitke in jo pozvala, naj v dveh mesecih od prejetja tega obrazloženega mnenja sprejme ukrepe, potrebne za njegovo upoštevanje.
16. Republika Slovenija je v odgovoru z dne 25. novembra 2010 na navedeno obrazloženo mnenje Komisijo obvestila, da ne nasprotuje njenim argumentom, in vnovič obljubila, da bo ZZVZZ spremenila tako, da bo skladen z zahtevami ureditve Unije na področju neživljenjskega zavarovanja.
17. Vendar pa Komisija glede na to, da so med prvim uradnim opominom in dnevom vložitve predmetne tožbe pretekla štiri leta, dvomi o uresničitvi te spremembe slovenske zakonodaje. Poleg tega opozarja, da je potekel dvomesečni rok, ki je bil v obrazloženem mnenju določen Republiki Sloveniji za sprejetje ustreznih ukrepov za zagotovitev skladnosti njene zakonodaje.
18. V teh okoliščinah se je Komisija odločila, da vloži to tožbo.
Tožba
19. Komisija s tožbo Republiki Sloveniji očita, da zaradi nepravilnega in nepopolnega prenosa Prve in Tretje direktive o neživljenjskem zavarovanju v notranji pravni red ni izpolnila obveznosti iz člena 8(3) Prve direktive o neživljenjskem zavarovanju ter iz členov 29 in 39 Tretje direktive o neživljenjskem zavarovanju niti obveznosti iz členov 56 PDEU in 63 PDEU.
20. Republika Slovenija ne izpodbija očitane neizpolnitve obveznosti. Vendar trdi, da je začela zakonodajno reformo, s katero bodo sporne določbe odpravljene. Zatrjuje, da je zato, da bi pridobila širše soglasje za spremembo na področju dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, izvedla posvetovanja z javnostjo, zaradi katerih spremembe ZZVZZ še niso bile sprejete.
21. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso obstoj neizpolnitve obveznosti treba presojati glede na položaj države članice, kot je obstajal ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in da Sodišče sprememb po izteku tega roka ne more upoštevati (glej zlasti sodbi z dne 20. novembra 2003 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑296/01, Recueil, str. I‑13909, točka 43, in z dne 4. marca 2010 v zadevi Komisija proti Italiji, C‑297/08, ZOdl., str. I‑1749, točka 79).
22. V obravnavani zadevi pa ni sporno, da so sporne določbe ZZVZZ ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, v Republiki Sloveniji še vedno veljale. Preučiti je torej treba, ali so te, kot trdi Komisija, v nasprotju z ureditvijo Unije na področju neživljenjskega zavarovanja.
Očitek v zvezi s kršitvijo člena 8(3) Prve direktive o neživljenjskem zavarovanju ter členov 29 in 39 Tretje direktive o neživljenjskem zavarovanju
23. V zvezi z zatrjevano neizpolnitvijo obveznosti iz člena 8(3) Prve direktive o neživljenjskem zavarovanju ter iz členov 29 in 39 Tretje direktive o neživljenjskem zavarovanju je treba navesti, prvič, da člen 62a ZZVZZ za zavarovalnice določa obveznost, da za opravljanje zavarovalnih poslov dopolnilnega zavarovanja pridobijo predhodno soglasje ministra, pristojnega za zdravje, in obveznost, da za pridobitev takega soglasja vložijo vlogo, ki mora med drugim vsebovati splošne in posebne pogoje za dopolnilna zdravstvena zavarovanja, obrazce in tiskovine, ki jih bo zavarovalnica uporabljala v poslovanju z zavarovanci, obrazce izračuna premij in drugo dokumentacijo glede višine premij. Poleg tega člen 62i tega zakona za zavarovalnice, ki ponujajo dopolnilno zavarovanje, določa obveznost, da Agencijo za zavarovalni nadzor seznanijo z novimi ali spremenjenimi zavarovalnimi pogoji dopolnilnega zavarovanja, in sicer najmanj dva meseca prej, preden jih začnejo uporabljati.
24. Ugotoviti pa je treba, da člen 8(3), drugi pododstavek, Prve direktive o neživljenjskem zavarovanju ter člena 29, prvi odstavek, in 39(2) Tretje direktive o neživljenjskem zavarovanju prepovedujejo zahtevanje predhodnega dovoljenja ali sistematičnega obveščanja o splošnih in posebnih zavarovalnih pogojih, o premijskih cenikih in obrazcih ter drugih tiskanih listinah, ki jih namerava zavarovalnica uporabiti pri poslovanju z zavarovanci.
25. Drugič, člen 62(2), točka 6, ZZVZZ določa obveznost za imenovanega pooblaščenega aktuarja zavarovalnice, da predhodno pisno potrdi povišanje premije dopolnilnih zdravstvenih zavarovanj v času trajanja zavarovanja.
26. Toda treba je ugotoviti, da člen 8(3), tretji pododstavek, Prve direktive o neživljenjskem zavarovanju ter člena 29, drugi odstavek, in 39(3) Tretje direktive o neživljenjskem zavarovanju prepovedujejo ohranitev ali uvedbo predhodnega obveščanja ali odobritve predlaganih povečanj premijskih stopenj, razen v sklopu splošnega sistema nadzora cen. Vendar pa v obravnavani zadevi Republika Slovenija ni navedla elementov, iz katerih bi lahko izhajalo, da navedena nacionalna določba spada v okvir takega sistema.
27. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Republika Slovenija s tem, da je v nacionalni pravni red nepravilno in nepopolno prenesla Prvo in Tretjo direktivo o neživljenjskem zavarovanju, ni izpolnila obveznosti iz člena 8(3) Prve direktive o neživljenjskem zavarovanju ter iz členov 29 in 39 Tretje direktive o neživljenjskem zavarovanju.
Očitek v zvezi s kršitvijo členov 56 PDEU in 63 PDEU
28. V zvezi z zatrjevano neizpolnitvijo obveznosti iz členov 56 PDEU in 63 PDEU je treba spomniti, da lahko Sodišče po uradni dolžnosti preveri, ali so izpolnjeni pogoji za vložitev tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, določeni v členu 258 PDEU (glej sodbo z dne 3. junija 2010 v zadevi Komisija proti Španiji, C‑487/08, ZOdl., str. I-4843, točka 70 in navedena sodna praksa).
29. Opozoriti je treba tudi, da je iz člena 38(1)(c) Poslovnika Sodišča in iz sodne prakse v zvezi s to določbo razvidno, da je treba v vsaki tožbi navesti predmet spora in kratek povzetek tožbenih razlogov ter da morajo biti te navedbe dovolj jasne in natančne, da toženi stranki omogočijo pripravo obrambe in Sodišču nadzor. Iz tega izhaja, da morajo temeljni dejanski in pravni elementi, na katerih tožba temelji, koherentno in razumljivo izhajati iz besedila same tožbe in da morajo biti tožbeni predlogi izraženi nedvoumno, da se prepreči, da bi Sodišče odločilo ultra petita
ali da o nekem očitku ne bi odločilo (glej sodbo z dne 15. junija 2010 v zadevi Komisija proti Španiji, C‑211/08, ZOdl., str. I-5267, točka 32 in navedena sodna praksa).
30. Ugotoviti je treba, da v obravnavani zadevi ni koherentnosti med povzetkom drugega očitka Komisije, in sicer, da Republika Slovenija krši člena 56 PDEU in 63 PDEU, in tožbenim predlogom, v okviru katerega Komisija tej državi članici očita nepravilen in nepopoln prenos Prve in Tretje direktive o neživljenjskem zavarovanju.
31. Komisija namreč v tožbi Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Slovenija s tem, da je v notranji pravni red nepravilno in nepopolno prenesla Prvo in Tretjo direktivo o neživljenjskem zavarovanju, ni izpolnila obveznosti iz členov 56 PDEU in 63 PDEU.
32. Vendar pa Komisija v povzetku svojega drugega očitka navaja, da Republika Slovenija s sprejetjem in ohranjanjem v veljavi, prvič, obveznosti iz člena 62(2), točka 4, ZZVZZ, v skladu s katero morajo zavarovalnice polovico morebitnega dobička iz dopolnilnega zavarovanja nameniti za izvajanje dopolnilnega zavarovanja, in drugič, obveznosti iz člena 62f(9) tega zakona, v skladu s katero mora zavarovalnica države članice, ki deluje na območju Republike Slovenije, imenovati pooblaščenca za vročitve odločb ministrstva, pristojnega za zdravje, ni izpolnila obveznosti iz člena 63 PDEU in 56 PDEU. Pri tem Komisija ne navaja nobenega elementa, iz katerega bi bilo razvidno, zakaj naj bi do zatrjevane neizpolnitve obveznosti iz navedenih členov Pogodbe DEU prišlo zaradi nepravilnega in nepopolnega prenosa Prve in Tretje direktive o neživljenjskem zavarovanju.
33. Iz tega izhaja, da Komisija v obravnavi zadevi Sodišču ni omogočila, da učinkovito odloči o drugem očitku iz tožbe. Ta očitek je zato treba zavreči kot nedopusten.
Stroški
34. V skladu z odstavkom 2 člena 69 Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Sodišče pa lahko v skladu z odstavkom 3, prvi pododstavek, tega člena odloči, da vsaka stranka nosi svoje stroške, če stranke ne uspejo z enim ali več predlogi. Ker sta Komisija in Republika Slovenija s svojimi predlogi uspeli le delno, vsaka nosi svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (osmi senat) razsodilo:
1. Republika Slovenija s tem, da je v nacionalni pravni red nepravilno in nepopolno prenesla Prvo direktivo Sveta z dne 24. junija 1973 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti neposrednega zavarovanja razen življenjskega zavarovanja (73/239/EGS), kakor je bila spremenjena z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2005/68/ES z dne 16. novembra 2005, in Direktivo Sveta 92/49/EGS z dne 18. junija 1992 o spremembah direktiv 73/239/EGS in 88/357/EGS in o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o neposrednem zavarovanju razen življenjskega zavarovanja (tretja direktiva o neživljenjskem zavarovanju), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2005/68, ni izpolnila obveznosti iz člena 8(3) Direktive 73/239 ter iz členov 29 in 39 Direktive 92/49.
2. V preostalem se tožba zavrne.
3. Evropska komisija in Republika Slovenija nosita vsaka svoje stroške.