61996CC0013_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 Con la presente cuestión prejudicial se solicita al Tribunal de Justicia que determine si la obligación de colocar un distintivo en los productos gravados con un impuesto ecológico constituye una especificación técnica o un reglamento técnico, en el sentido de la Directiva 83/189/CEE, (1) modificada por la Directiva 88/182/CEE. (2)
2 Esta cuestión ha sido planteada por el Conseil d'Etat de Bélgica en el marco de un litigio en el que la sociedad Bic Benelux SA (en lo sucesivo, «Bic») solicita la anulación de las normas belgas, en virtud de las cuales quedan sujetas al pago del impuesto ecológico y, por consiguiente, a la obligación de comercialización con el distintivo pertinente, las maquinillas de afeitar desechables con mango.
3 El impuesto ecológico se introdujo en el ordenamiento jurídico belga con los artículos 369 a 401 de la Ley ordinaria de 16 de julio de 1993 por la que se completa la estructura federal del Estado (en lo sucesivo, «Ley de 1993»), (3) preceptos que han sido desarrollados mediante la Orden Ministerial de 24 de diciembre de 1993 relativa al régimen de los productos sujetos al impuesto ecológico (en lo sucesivo, «Orden Ministerial»). (4)
El artículo 369 de la Ley de 1993 define el impuesto ecológico con los siguientes términos:
«Para la aplicación de la presente Ley, se entiende por:
1º Impuesto ecológico: Impuesto asimilado a los impuestos sobre consumos específicos, que grava un producto despachado al consumo, por el daño ecológico que se considera que causa.»
Este impuesto ecológico se aplica a los envases para bebidas, objetos desechables, pilas, recipientes que contienen determinados productos industriales, pesticidas y productos fitofarmacéuticos, así como a los papeles.
El artículo 369 de la Ley de 1993 da la siguiente definición de objeto desechable: «Objeto concebido para un solo uso, o para una serie limitada de usos y que pierde su valor de uso, bien después de un solo uso, bien después de una serie limitada de usos, o bien porque uno de sus elementos se haya usado, vaciado o descargado y no pueda, según los casos, ser sustituido, llenado, o recargado.»
4 El apartado 1 del artículo 376 de la Ley de 1993 establece el tipo de gravamen aplicable a los objetos desechables, afirmando lo siguiente:
«Los objetos desechables citados a continuación, a excepción de los destinados a uso médico, despachados al consumo, estarán sujetos a un impuesto ecológico, de conformidad con el siguiente cuadro:
Productos
Impuesto ecológico
Impuesto ecológico
reducido
Maquinillas de afeitar
desechables
Aparatos fotográficos
desechables
10 francos
300 francos
-
100 francos
[...]»
5 Por su parte, el artículo 2 de la Orden Ministerial dispone que, para la aplicación del impuesto ecológico, se consideran objetos desechables «las maquinillas de afeitar desechables y los aparatos fotográficos desechables», y por maquinillas de afeitar desechables se entienden «las maquinillas de afeitar denominadas de seguridad, desprovistas de cualquier dispositivo que permita cambiar las hojas». Interrogado por Bic acerca de la interpretación que debía darse a dichas disposiciones, el ministre des Finances precisó, mediante escrito de 17 de enero de 1994, que «de conformidad con el apartado 5 del artículo 2 de la Orden Ministerial de 24 de diciembre de 1993 relativa al régimen de los productos sujetos al impuesto ecológico [...], sólo están sujetas al impuesto ecológico las maquinillas de afeitar desechables de una sola pieza (con mango)». Por consiguiente, no quedan sometidas al impuesto ecológico las maquinillas de afeitar con mango separable del soporte que contiene la hoja, que puede ser sustituida por otra hoja después de uno o varios usos. En este tipo de maquinillas de afeitar únicamente son desechables la hoja u hojas y el soporte que las contiene, pero no el mango en el que se insertan, a diferencia de las maquinillas de seguridad, que son desechables en su totalidad.
6 Para asegurar la recaudación del impuesto, el artículo 391 de la Ley de 1993 estableció lo siguiente:
«Con el fin de garantizar el control de la percepción del impuesto ecológico y de informar al consumidor, todos los recipientes o productos sujetos a cualquiera de los impuestos ecológicos previstos en la presente Ley, deberán ir provistos de un distintivo que especifique claramente o bien el hecho de que están gravados con un impuesto ecológico y el importe de dicho impuesto, o bien la causa de la exención o el importe de la consigna. El ministre des Finances regulará las modalidades de aplicación del presente artículo; podrá disponer que se coloque en cada recipiente, producto o embalaje, un precinto, cinta, envoltorio, pegatina, etiqueta, o cualquier otra cosa.
El Rey determinará los productos exentos de la obligación de indicar el importe de la consigna.»
Las modalidades de fijación del distintivo o marca fiscal se especifican en el artículo 11 y en el anexo 1 de la Orden Ministerial. Estos preceptos establecen un signo distintivo específico, que debe figurar en el etiquetado de todos los productos gravados por el impuesto ecológico, imponen la obligación de mencionar el montante del impuesto y permiten la colocación del distintivo en el embalaje, si varios productos sometidos al impuesto se comercializan en un único envase.
7 Por último, el artículo 18 de la Orden Ministerial permite, en el marco de las franquicias diplomáticas, la venta de productos sometidos al impuesto ecológico con franquicia de dicho impuesto.
8 Es conveniente señalar que, durante la elaboración de la Ley de 1993, la sección de legislación del Conseil d'Etat, en su dictamen de 14 de abril de 1993 sobre el proyecto de dicha Ley, aconsejó la notificación de esta norma a la Comisión en aplicación de la Directiva 83/189, por entender que la obligación de colocar distintivos o marcas ficales podía constituir una especificación técnica. (5) El Estado belga no tuvo en cuenta esta sugerencia y adoptó la norma sin notificarla a la Comisión en su fase de proyecto.
9 La sociedad Bic, que comercializa en Bélgica únicamente maquinillas de afeitar desechables de una sola pieza, ha sufrido una disminución considerable de sus ventas a partir de la aplicación del impuesto ecológico, por lo que ha cuestionado la legalidad de la reglamentación belga que instaura este impuesto por diversas vías, y entre ellas, mediante el recurso de anulación interpuesto ante el Conseil d'Etat contra la Orden Ministerial y el escrito del ministre de Finances que la interpreta. Entre los motivos de anulación invocados por Bic se encontraba la violación de los artículos 30 y 95 del Tratado CE y de la Directiva 83/189.
10 El Conseil d'Etat entendió que la reglamentación belga no era contraria al artículo 30 del Tratado, que prohíbe las medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas. Además, consideró que la normativa belga tampoco infringía el artículo 95 del Tratado, que prohíbe los tributos internos discriminatorios. Sin embargo, el Conseil d'Etat no se pronunció sobre otro de los motivos de anulación invocados por Bic, a saber, la violación de la Directiva 83/189 como consecuencia de que la Orden Ministerial no fue notificada a la Comisión en su fase de proyecto, pese a tratarse de un reglamento técnico, ya que regulaba los requisitos de etiquetado o marcado de los productos sometidos al impuesto ecológico. Para resolver esta cuestión, el Conseil d'Etat ha considerado necesario plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«La obligación de colocar un distintivo determinado sobre productos sujetos a un impuesto que los grava en consideración a los daños ecológicos que se estima que ocasionan, con anterioridad a su despacho al consumo, y la de colocar otro distintivo sobre los mismos productos cuando se entregan con franquicia del mismo impuesto en el marco de las franquicias diplomáticas, constituyen "especificaciones técnicas" a efectos del punto 1 del artículo 1 de la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas, modificada por la Directiva 88/182/CEE, de 22 de marzo de 1988, o "reglamentos técnicos", a efectos del punto 5 del artículo 1 de la misma Directiva?»
11 La cuestión prejudicial se circunscribe a la compatibilidad con la Directiva 83/189 de la obligación de colocar un distintivo fiscal, prevista en la reglamentación belga que establece el impuesto ecológico. Por tanto, el Tribunal de Justicia no tiene que pronunciarse sobre la posible aplicación de los artículos 30 y 95 del Tratado a una reglamentación nacional como la controvertida en el presente asunto.
Antes de proponer una respuesta a la cuestión prejudicial, considero necesario analizar el mecanismo de información establecido por la Directiva 83/189 en el ámbito de las normas y de las reglamentaciones técnicas.
El procedimiento de información de la Directiva 83/189
12 La Directiva 83/189 ha sido modificada por las Directivas 88/182 y 94/10/CE. (6) Como la reglamentación belga relativa a la instauración del impuesto ecológico se adoptó en 1993, su carácter de reglamento técnico debe apreciarse a la luz de las disposiciones de la Directiva 83/189, según fueron modificadas por la Directiva 88/182. Los cambios introducidos en el procedimiento de información por la Directiva 94/10, que entraron en vigor el 1 de julio de 1995, no afectan a la normativa belga sobre el impuesto ecológico.
13 La Directiva 83/189 ha establecido un procedimiento destinado a prevenir los obstáculos técnicos en el comercio intracomunitario, originados por las divergencias entre las reglamentaciones nacionales de los Estados miembros relativas a la producción y a la comercialización de mercancías. Este procedimiento preventivo complementa la prohibición de las medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas, establecida en los artículos 30 a 36 del Tratado CE, y la armonización de las reglamentaciones nacionales de cara a la consecución de la libre circulación de mercancías en el seno del mercado interior.
14 El artículo 1 de la Directiva 83/189 establece las definiciones de los principales términos utilizados en la Directiva. Aunque el preámbulo habla de reglamentaciones técnicas, el artículo 1 no utiliza este término y distingue entre «normas» y «reglamentos técnicos», (7) en función de la obligatoriedad de su cumplimiento.
A continuación, los artículos 2 a 7 instauran un mecanismo de información y de cooperación entre los organismos de normalización europeos y nacionales, aplicable en materia de normas. Por su parte, los artículos 8, 9 y 10 establecen el procedimiento de información para los reglamentos técnicos, que es el que interesa en el presente asunto.
15 El artículo 8 de la Directiva 83/189, modificada por la Directiva 88/182, impone a los Estados miembros la obligación de notificar a la Comisión todos los proyectos de reglamentos técnicos, salvo que constituyan la transposición de una norma internacional o europea, en los términos siguientes:
«1. Los Estados miembros comunicarán inmediatamente a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico salvo si se trata de una simple transposición íntegra de una norma internacional o europea, en cuyo caso bastaría con una simple información referente a dicha norma; igualmente, los Estados miembros dirigirán a la Comisión una breve notificación referente a las razones por las cuales es necesario el establecimiento de tal reglamento técnico, a menos que dichas razones se deduzcan ya del proyecto. En su caso, los Estados miembros comunicarán simultáneamente el texto de las disposiciones legales y reglamentarias básicas, principal y directamente afectadas, si el conocimiento de este texto es necesario para apreciar el alcance del proyecto de norma técnica.
La Comisión dará a conocer inmediatamente el proyecto a los demás Estados miembros; asimismo, podrá presentarlo para dictamen al Comité contemplado en el artículo 5 y, en su caso, al Comité competente en el ámbito en cuestión.
[...].»
La obligación de notificación no existe cuando los reglamentos técnicos se adoptan como consecuencia de una norma comunitaria o de un acuerdo internacional, según dispone el artículo 10 de la Directiva 83/189.
La Comisión comunica inmediatamente estos proyectos a los otros Estados miembros y, además, publica en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas una lista de todos los proyectos que le son notificados para facilitar su conocimiento por los particulares. (8)
16 A partir de la notificación, el artículo 9 de la Directiva 83/189 concede a la Comisión y a los demás Estados miembros la posibilidad de analizar la compatibilidad del proyecto de reglamento técnico con el derecho comunitario y de emitir, en su caso, un comunicado detallado durante los tres meses siguientes a la fecha de comunicación. Cuando no se emite ningún comunicado detallado, el Estado miembro puede adoptar el reglamento técnico, una vez transcurrido el período de statu quo de tres meses. El statu quo se amplía a seis meses, en caso de emisión de comunicado detallado, y se prolonga hasta doce meses, cuando la Comisión comunica al Estado su intención de proponer la adopción de una norma comunitaria en la materia. (9) La notificación y el período de statu quo permiten a la Comisión y a los Estados miembros examinar si el proyecto de reglamento técnico crea obstáculos al comercio contrarios al Tratado o restricciones comerciales que es necesario evitar mediante la adopción de normas comunitarias de armonización. Además, la Comisión y los Estados miembros pueden proponer modificaciones de las medidas nacionales previstas al Estado autor del proyecto, aunque éste no está obligado a tenerlas en cuenta y mantiene intacta su capacidad para adoptar el reglamento técnico una vez transcurrido el período de statu quo.
17 Esta obligación de statu quo no se aplica, a tenor del apartado 3 del artículo 9 de la mencionada Directiva, en supuestos de situaciones graves e imprevisibles que requieran la elaboración urgente de reglamentos técnicos por parte de un Estado miembro para proteger intereses sociales fundamentales como la salud de
las personas y de los animales, la preservación de los vegetales o la seguridad. (10)
18 La jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha reforzado notablemente la aplicación del procedimiento de información, al reconocer en la sentencia CIA Security International (11) el efecto directo de los artículos 8 y 9 de la Directiva 83/189 y la inoponibilidad contra los particulares de los reglamentos técnicos no notificados en su fase de proyecto.
La cuestión prejudicial
19 Con su cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional nacional solicita al Tribunal de Justicia que determine si la obligación de colocar un distintivo en los productos sometidos al impuesto ecológico, prevista en la legislación belga, constituye una especificación técnica o un reglamento técnico, sujeto al procedimiento de información instaurado por la Directiva 83/189.
20 El Gobierno francés y Bic consideran en sus observaciones que esta obligación de marcado constituye una especificación técnica y que la normativa belga donde se establece es un reglamento técnico, cuya notificación era obligatoria de conformidad con la Directiva 83/189. En apoyo de esta tesis invocan la sentencia Comisión/Alemania, (12) en la que el Tribunal de Justicia consideró como reglamento técnico la norma alemana que extendía a los instrumentos médicos estériles las obligaciones impuestas a los medicamentos en materia de etiquetado y, en particular, la posibilidad de mencionar como fecha de caducidad el 30 de junio o el 31 de diciembre.
21 Por el contrario, la Comisión y el Gobierno belga entienden que la obligación de marcado de los productos sometidos al impuesto ecológico no es una especificación técnica y que la normativa belga no era, por tanto, un reglamento técnico sometido a la aplicación de la Directiva 83/189. La Comisión considera que la reglamentación belga tiene carácter fiscal y que la obligación de marcado constituye una medida de acompañamiento. A su juicio, las especificaciones técnicas vinculadas a medidas fiscales han sido incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 83/189 tras su modificación mediante la Directiva 94/10 y, como la reglamentación belga es anterior a la entrada en vigor de esta Directiva, no estaba sometida a la obligación de notificación.
El Gobierno belga entiende que la normativa belga estaba destinada a la protección del medio ambiente mediante la utilización de un mecanismo de naturaleza fiscal, como es el impuesto ecológico. En su opinión, la Directiva 83/189 únicamente se aplicaba a las reglamentaciones relativas a los productos y que causaran directamente obstáculos a la libre circulación de mercancías. Las medidas nacionales de carácter ambiental no podían considerarse especificaciones técnicas o reglamentos técnicos hasta la modificación de la Directiva 83/189, realizada por la Directiva 94/10. Por ello, el Estado belga no estaba obligado a notificar la reglamentación controvertida, que se adoptó con anterioridad a la entrada en vigor de la Directiva 94/10.
22 A los efectos de la aplicación de la Directiva 83/189, su artículo 1, modificado por la Directiva 88/182, define los conceptos de «especificación técnica» y de «reglamento técnico». El punto 1 de este precepto entiende por «especificación técnica»:
«la especificación que figura en un documento en el que se definen las características requeridas de un producto, tales como los niveles de calidad, el uso específico, la seguridad o las dimensiones, incluidas las prescripciones aplicables al producto en lo referente a la terminología, los símbolos, los ensayos y métodos de ensayo, el envasado, el marcado y etiquetado, así como los métodos y procedimientos de producción para los productos agrícolas, con arreglo al apartado 1 del artículo 38 del Tratado, para los productos destinados a la alimentación humana y animal, así como para los medicamentos tal y como se definen en el artículo 1 de la Directiva 65/65/CEE [...], modificada en último lugar por la Directiva 87/21/CEE [...]».
Por su parte, el punto 5 del artículo 1 define la noción de «reglamento técnico» en los términos siguientes:
«las especificaciones técnicas, incluidas las disposiciones administrativas que sean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización o la utilización [de un producto] en un Estado miembro o en gran parte del mismo, a excepción de las establecidas por las autoridades locales».
23 El Tribunal de Justicia se ha pronunciado en varias sentencias sobre el carácter de reglamento técnico de distintas disposiciones nacionales, aunque sin analizar a fondo en ningún caso el concepto establecido por la Directiva 83/189. En este sentido, el Tribunal de Justicia ha considerado como reglamentos técnicos, entre otros, los siguientes:
- La reglamentación alemana que extendía a los instrumentos médicos estériles las obligaciones impuestas a los medicamentos en materia de etiquetado. (13)
- La norma neerlandesa que establecía condiciones para la producción y comercialización de nuevos tipos de margarinas y productos de sustitución, diferentes de las exigidas a las margarinas normales. (14)
- La reglamentación que determinaba los requisitos sobre las pruebas relativas a la calidad y buen funcionamiento de los sistemas y centrales de alarma, exigidos para su autorización y comercialización en Bélgica. (15)
- Las normas italianas referentes, respectivamente, a la calidad de las aguas para la cría de moluscos lamelibranquios, a la producción y comercialización de moluscos y a determinadas exigencias de seguridad impuestas a las especialidades farmacéuticas elaboradas con órganos y tejidos bovinos. (16)
Por el contrario, ha entendido que no era un reglamento técnico en el sentido de la Directiva 83/189 la norma belga que regulaba los requisitos para el establecimiento de las empresas de seguridad, por no referirse a las características de los productos. (17)
24 A tenor de los preceptos de la Directiva 83/189 y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, entiendo que reglamentos técnicos son todas las prácticas y las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que imponen el cumplimiento de condiciones para la producción y la comercialización de mercancías. (18)
25 Para determinar si la norma belga que exige la fijación de un distintivo para la comercialización de los productos gravados con el impuesto ecológico constituye o no una especificación técnica y, en consecuencia, un reglamento técnico en el sentido de la Directiva 83/189, dado su carácter obligatorio, es necesario analizar la naturaleza y las características de esta reglamentación nacional.
26 La Ley y la Orden Ministerial belgas que establecen el impuesto ecológico son normas de carácter fiscal, que sólo inciden en la producción y en la comercialización de mercancías, en la medida en que el artículo 391 de la Ley y las disposiciones de la Orden Ministerial que lo desarrollan exigen la fijación de un distintivo en los productos gravados por el impuesto ecológico. Por tanto, únicamente puede constituir, en su caso, un reglamento técnico esta obligación de marcado de los productos.
27 La imposición de un distintivo o marca constituye, como señala la Comisión, una medida de acompañamiento fiscal destinada a asegurar la recaudación del impuesto ecológico y tiene, por tanto, carácter fiscal. Además, el distintivo cumple la función adicional de informar al consumidor de que el producto está gravado con un impuesto ecológico, porque incide negativamente en el medio ambiente. Pero entiendo que esta información del consumidor no altera el carácter fiscal de la obligación de marcado.
28 Es necesario recordar que el empleo de marcas fiscales es un instrumento utilizado con frecuencia para asegurar la recaudación de los impuestos especiales, de conformidad con el apartado 1 del artículo 21 de la Directiva 92/12/CEE, (19) según el cual «[...] los Estados miembros podrán disponer que los productos destinados a la puesta a consumo en su territorio vayan provistos de marcas fiscales o marcas de reconocimiento nacionales utilizadas con fines fiscales».
En virtud del apartado 1 del artículo 3, la Directiva 92/12 se aplica a los hidrocarburos, el alcohol y las bebidas alcohólicas y a las labores del tabaco, pero el apartado tercero de este mismo precepto reconoce a los Estados la facultad de introducir o mantener gravámenes sobre otros productos, siempre que no generen formalidades relativas al cruce de frontera en el comercio intracomunitario. El impuesto ecológico establecido por Bélgica es un impuesto especial encuadrable en este supuesto y la obligación de marcado de los productos gravados no genera formalidades en el cruce de frontera.
29 Pese a su naturaleza de medida de acompañamiento fiscal, es indudable que la obligación de fijación de un distintivo incide en la comercialización de las mercancías, ya que los productos gravados con el impuesto ecológico sólo pueden venderse si están provistos de la marca fiscal, que acredita el pago del impuesto y su montante o, en su caso, su exoneración. En mi opinión, esta obligación de marcado constituye una especificación técnica vinculada a una medida fiscal, que persigue objetivos ambientales.
30 Esta conclusión no se ve afectada por los argumentos expuestos por el Gobierno belga, según el cual las medidas destinadas a la protección del medio ambiente, como es el caso del presente impuesto ecológico, quedan fuera del ámbito de aplicación de la Directiva 83/189, que se limitaría a las reglamentaciones técnicas referentes a los productos, susceptibles de ser armonizadas mediante normas comunitarias fundadas en el artículo 100 A.
Este argumento no puede ser aceptado. En efecto, las especificaciones técnicas son elemento básico de las normas referentes a la producción y a la comercialización de mercancías, pero pueden constituir, también, elementos accesorios de reglamentaciones de distinta naturaleza y destinados a conseguir diversos objetivos. En el presente asunto, la obligación de marcado constituye una medida accesoria en el seno de una reglamentación de carácter fiscal, dirigida a la protección del medio ambiente. Por ello, no se puede limitar el ámbito de aplicación de la Directiva 83/189 a las especificaciones técnicas contenidas en reglamentaciones nacionales cuya armonización tuviese como base jurídica el artículo 100 A. Las especificaciones y los reglamentos técnicos que aparecen como elementos accesorios de reglamentaciones nacionales no referentes directamente a la producción y a la comercialización de mercancías pueden dificultar el comercio intracomunitario y resulta, por ello, lógico que se sometan al procedimiento de información de la Directiva 83/189, para apreciar su compatibilidad con el Tratado o para que la Comisión descubra la necesidad de adoptar normas comunitarias en la materia en cuestión.
31 Las especificaciones técnicas vinculadas a medidas fiscales, convertidas en obligatorias mediante una actuación imputable a un Estado miembro, dan lugar a reglamentos técnicos de facto, que deben ser notificados a la Comisión, sin ningún género de dudas, a partir de la modificación de la Directiva 83/189 realizada por la Directiva 94/10. Esta última Directiva ha extendido y precisado, a la luz de la experiencia práctica adquirida con la aplicación del procedimiento de información, el concepto de reglamento técnico establecido inicialmente por la Directiva 83/189. Así, el párrafo segundo del punto 9 del artículo 1 enumera supuestos de reglamentos técnicos de facto, señalando lo siguiente:
«En particular, son reglamentos técnicos de facto:
[...]
-
las especificaciones técnicas u otros requisitos vinculados a medidas fiscales o financieras que afectan al consumo de productos al fomentar la observancia de dichas especificaciones técnicas u otros requisitos; no se incluyen las especificaciones técnicas u otros requisitos vinculados a regímenes nacionales de seguridad social.»
32 Además, la Directiva 94/10 ha introducido dos disposiciones en la Directiva 83/189 que confieren una situación particular a los reglamentos técnicos vinculados a medidas fiscales o financieras. (20) Se trata del último párrafo del apartado 1 del artículo 8, según el cual «las observaciones o dictámenes circunstanciados de la Comisión o de los Estados miembros sólo podrán referirse al aspecto que pudiera constituir un obstáculo para los intercambios, y no al aspecto fiscal o financiero de la medida», y del apartado 4 del artículo 10, en virtud del cual la obligación de stand still del artículo 9 no se aplica a este tipo de reglamentos técnicos.
33 En el presente asunto, la exigencia de marcado de los productos sometidos al impuesto ecológico se instauró con dos normas belgas adoptadas en 1993, es decir, con anterioridad al 1 de julio de 1995, fecha de entrada en vigor de la Directiva 94/10. Por consiguiente, dichas normas belgas sólo constituirán reglamentos técnicos sometidos a la obligación de notificación a la Comisión en su fase de proyecto, si se considera que el concepto de reglamento técnico establecido por la Directiva 83/189, modificada por la Directiva 88/182, englobaba ya las especificaciones técnicas vinculadas a medidas fiscales y que la Directiva 94/10 se ha limitado a precisar dicho concepto, pero sin modificarlo ni ampliarlo.
Esta interpretación extensiva de la versión inicial del concepto de reglamento técnico de la Directiva 83/189 puede encontrar cierto apoyo en el tenor literal del punto 9 del artículo 1, tras su modificación por la Directiva 94/10. Así, el primer párrafo de este precepto mantiene, con alguna ampliación y precisión, el concepto de reglamento técnico inicialmente establecido por la Directiva 83/189, que distinguía entre reglamentos técnicos de iure y de facto, y se introduce, además, un segundo párrafo que enumera, de forma no exhaustiva, supuestos de reglamentos técnicos de facto, entre los que se encuentran los vinculados a medidas fiscales o financieras que afectan al consumo de productos. Podría pensarse que este párrafo segundo viene a aclarar, a la luz de la experiencia práctica adquirida con la aplicación del procedimiento de información, la noción de reglamento técnico de facto, enumerando ejemplos, pero sin ampliar o modificar dicha noción. Con esta interpretación, las normas belgas relativas al impuesto ecológico constituirían reglamentos técnicos de facto, que tendrían que haber sido notificados a la Comisión.
34 Sin embargo, considero que existen varios argumentos que conducen al rechazo de esta interpretación extensiva del concepto inicial de reglamento técnico de la Directiva 83/189 y que me inducen a concluir que los reglamentos técnicos vinculados a medidas fiscales no han entrado en el ámbito de aplicación de la Directiva 83/189 hasta la modificación realizada por la Directiva 94/10.
35 En primer lugar, durante la elaboración de la Directiva 94/10 hubo, según informa la Comisión, largos debates e importantes discusiones sobre la conveniencia o no de extender la aplicación del procedimiento de información instaurado por la Directiva 83/189 a los reglamentos técnicos vinculados a medidas fiscales y financieras. En este sentido, el segundo considerando de la Directiva 94/10 afirma que conviene ampliar el campo de aplicación de la Directiva 83/189 y en el duodécimo considerando se menciona la necesidad de clarificar el concepto de reglamento técnico de facto.
36 Este doble objetivo de la Directiva 94/10, de ampliar y clarificar el ámbito de aplicación de la Directiva 83/189, se aprecia en la relativa remodelación que realiza del concepto de reglamento técnico, que se plasma básicamente en tres puntos:
- En el origen de un reglamento técnico sigue encontrándose una especificación técnica, pero también podrá estar «otro requisito», definido en el punto 3 del artículo 1 de la Directiva 83/189 como «un requisito, distinto de una especificación técnica, impuesto a un producto, en particular por motivos de protección de los consumidores o del medio ambiente y que se refiere a su ciclo de vida con posterioridad a su comercialización, como sus condiciones de uso, reciclado, reutilización o eliminación, cuando dichas disposiciones puedan afectar significativamente a la composición o naturaleza del producto o a su comercialización».
- Se incluyen en la definición de reglamento técnico, establecida en el punto 9 del artículo 1 de la Directiva 83/189, «[...] las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que prohíban la fabricación, la importación, la comercialización o la utilización de un producto».
- Se ha introducido un segundo párrafo en el punto 9 del artículo 1 de la Directiva 83/189 con objeto de aclarar y delimitar el alcance del concepto de reglamento técnico de facto, que había planteado problemas de aplicación, al no haber sido precisado en la versión inicial de la Directiva 83/189. La Directiva 94/10 enumera ejemplos de reglamentos técnicos de facto, incluyendo los vinculados a medidas fiscales o financieras.
37 En segundo lugar, la práctica seguida durante los años de aplicación del procedimiento de información, según indica la Comisión, se ha ajustado a la idea de que no existía obligación de notificar los reglamentos técnicos vinculados a medidas fiscales y financieras.
38 Por último, las medidas fiscales y financieras que contienen adicionalmente alguna disposición con incidencia en la producción y en la comercialización de mercancías constituyen un tipo peculiar de reglamento técnico, sometido a un régimen diferente del aplicable a los demás reglamentos técnicos. Así, la Directiva 94/10 ha introducido el apartado 4 del artículo 10, según el cual este tipo de reglamentos deben ser notificados, pero su adopción no está supeditada al respeto de la obligación de stand still del artículo 9. Además, el último párrafo del apartado 1 del artículo 8, añadido por la Directiva 94/10, estipula que los posibles dictámenes circunstanciados referentes a reglamentos técnicos vinculados a medidas fiscales o financieras deben referirse únicamente a su incidencia en los intercambios y nunca a las cuestiones de carácter fiscal o financiero.
Tales disposiciones específicas, que la Directiva 94/10 prevé para los reglamentos técnicos vinculados a las medidas fiscales y financieras, no existían en la versión inicial de la Directiva 83/189 ni en la versión resultante de la Directiva 88/182. Esta circunstancia demuestra, a mi juicio, que este tipo de reglamentos técnicos no han quedado sometidos al procedimiento de información hasta la entrada en vigor de la Directiva 94/10. La conclusión contraria -aplicación de la Directiva 83/189 desde su adopción a este tipo de reglamentos técnicos- sería ilógica, porque supondría que la Directiva 94/10, adoptada para reforzar el procedimiento de información, ha establecido un régimen menos estricto para los reglamentos técnicos vinculados a medidas fiscales que el resultante de la versión inicial de la Directiva 83/189.
39 Por estas razones, entiendo que con anterioridad a la entrada en vigor de la Directiva 94/10 la obligación de colocación de un distintivo o marca fiscal en los productos gravados con el impuesto ecológico no constituía una especificación técnica y, por tanto, las normas belgas referentes a dicho impuesto no pueden considerarse reglamentos técnicos sometidos a la aplicación de la Directiva 83/189, modificada por la Directiva 88/182.
Conclusión
40 A tenor de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia la siguiente respuesta a la cuestión prejudicial:
«El punto 1 y el punto 5 del artículo 1 de la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas, modificada por la Directiva 88/182/CEE, deben interpretarse en el sentido de que no constituyen "especificaciones técnicas" o "reglamentos técnicos" ni la obligación de colocar un distintivo o marca fiscal sobre los productos sujetos a un impuesto que los grava en consideración a los daños ecológicos que se estima que ocasionan, con anterioridad a su despacho al consumo, ni la obligación de colocar otro distintivo sobre los mismos productos, cuando se entregan con franquicia del mismo impuesto en el marco de las franquicias diplomáticas.»
(1) - Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO L 109, p. 8; EE 13/14, p. 34).
(2) - Directiva 88/182/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1988, por la que se modifica la Directiva 83/189/CEE por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO L 81, p. 75).
(3) - Moniteur belge de 20 de julio de 1993, p. 17013.
(4) - Moniteur belge de 29 de diciembre de 1993, p. 28903.
(5) - Document 897/2-92/93 de la Chambre de Représentants de Belgique sur la proposition de loi visant à achever la structure fédérale de l'Etat, pp. 175-181.
(6) - Directiva 94/10/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de marzo de 1994, por la que se modifica por segunda vez de forma sustancial la Directiva 83/189/CEE por la que se establece un procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas (DO L 100, p. 30).
(7) - En mi opinión, el término «reglamentación técnica» es más adecuado que el de «reglamento técnico», dada la multiplicidad de significados del vocablo reglamento. Ahora bien, para evitar equívocos utilizaré la terminología de la Directiva 83/189.
(8) - Véase, a este respecto, la Comunicación 89/C 67/03 de la Comisión, de 17 de marzo de 1989, relativa a la publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de los títulos de los proyectos de reglamentaciones técnicas notificadas por los Estados miembros en virtud de la Directiva 83/189/CEE del Consejo, modificada por la Directiva 88/182/CEE del Consejo (DO C 67, p. 3).
(9) - El artículo 9 de la Directiva 83/189, modificado por la Directiva 88/182, estipula:
«1. Sin perjuicio de los apartados 2 y 2 bis, los Estados miembros aplazarán seis meses, a partir de la fecha de la comunicación contemplada en el apartado 1 del artículo 8, la adopción de un proyecto de reglamento técnico, si la Comisión u otro Estado miembro emitiere, en los tres meses siguientes a esta fecha, un comunicado detallado según el cual la medida prevista debiera modificarse a fin de eliminar o de limitar los obstáculos a la libre circulación de bienes que, eventualmente, podrían derivarse del mismo. El Estado miembro de que se trate informará a la Comisión acerca del curso que tenga la intención de dar a tales comunicados detallados. La Comisión comentará esta reacción.
2. El plazo contemplado en el apartado 1 será ampliado a doce meses si la Comisión, en los tres meses siguientes a la comunicación contemplada en el apartado 1 del artículo 8, anunciare su intención de proponer o de adoptar una directiva referente a dicha cuestión.
2 bis. Si la Comisión comprobare que una comunicación de las que contempla el apartado 1 del artículo 8 se refiere a una materia cubierta por una propuesta de Directiva o de Reglamento presentada al Consejo, notificará dicha observación al Estado miembro interesado en el plazo de tres meses a partir de dicha comunicación. Los Estados miembros se abstendrán de adoptar normas técnicas sobre cualquiera de las materias que cubra una propuesta de Directiva o de Reglamento presentada por la Comisión al Consejo con anterioridad a la comunicación contemplada en el apartado 1 del artículo 8, durante un plazo de doce meses a partir de la fecha de presentación de dicha propuesta. El recurso a los apartados 1, 2 y 2 bis del presente artículo no podrá ser cumulativo.»
(10) - El apartado 3 del artículo 9 de la Directiva 83/189, modificado por la Directiva 88/182, establece lo siguiente:
«Los apartados 1, 2 y 2 bis no serán aplicables cuando, por razones urgentes relacionadas con la protección de la salud de las personas y de los animales, de la preservación de los vegetales o la seguridad, un Estado miembro deba elaborar en un plazo muy breve reglamentos técnicos para adoptarlos y ponerlos en vigor inmediatamente, sin la posibilidad de una consulta previa. El Estado miembro indicará, en la comunicación contemplada en el artículo 8, los motivos que justifiquen la urgencia de las medidas. La Comisión adoptará las medidas adecuadas en caso de uso abusivo de este procedimiento.»
(11) - Sentencia de 30 de abril de 1996, CIA Security International (C-194/94, Rec. p. I-2201).
(12) - Sentencia de 1 de junio de 1994, Comisión/Alemania (C-317/92, Rec. p. I-2039).
(13) - Sentencia Comisión/Alemania, antes citada.
(14) - Sentencia de 11 de enero de 1996, Comisión/Países Bajos (C-273/94, Rec. p. I-31).
(15) - Sentencia CIA Security International, antes citada.
(16) - Sentencia de 17 de septiembre de 1996, Comisión/Italia (C-289/94, Rec. p. I-0000).
(17) - Sentencia CIA Security International, antes citada, apartado 25.
(18) - Para un análisis más pormenorizado de este concepto, me remito a mis conclusiones presentadas en el asunto en el que recayó la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, puntos 22 a 24.
(19) - Directiva 92/12/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativa al régimen general, tenencia, circulación y controles de los productos objeto de impuestos especiales (DO L 76, p. 1).
(20) - Véase, Fronia, J. y Casella, G.: «La procédure de contrôle des réglementations techniques prévue par la nouvelle directive 83/189/CEE», Revue du Marché Unique Européen, 1995, nº 2, pp. 46-48.