Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J.
KOKOTT
fremsat den 12.
februar 2026 (1)
Sag C-829/24
Europa-Kommissionen
mod
Ungarn
» Traktatbrud – artikel 49
TEUF – etableringsfrihed – artikel 56
TEUF – fri udveksling af tjenesteydelser – artikel 63
TEUF – frie kapitalbevægelser – direktiv 2000/31/EF om elektronisk handel – artikel 3 – direktiv
2006/123/EF om tjenesteydelser i det indre marked – artikel
14, 16 og 19 – forordning (EU) 2016/679 om generel databeskyttelse – artikel
5, 6, 9 og 10 – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel
11 – ret til ytringsfrihed – artikel
12 – ret til foreningsfrihed – artikel
7 – ret til respekt for privatliv – artikel
8 – ret til beskyttelse af personoplysninger – artikel
47 – adgang til effektive retsmidler – artikel
48 – ret til beskyttelse af advokaters tavshedspligt – ret til ikke at inkriminere sig selv – ungarsk lov om beskyttelse af national suverænitet – oprettelse af et kontor for suverænitetsbeskyttelse – beføjelser med hensyn til undersøgelse, fremsendelse af oplysninger, vurdering og udarbejdelse af forslag – offentliggørelse af årlige rapporter – interesserepræsentationsaktiviteter – informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter – aktiviteter, der har til formål at påvirke den demokratiske debat samt statslige og samfundsmæssige beslutningsprocesser – trussel mod eller krænkelse af den nationale suverænitet – aktiviteter, der har til formål at påvirke valgresultater og vælgernes vilje ved hjælp af støtte fra udlandet – artikel 4, stk. 2,
TEU – respekt for national identitet og sikkerhed – tvingende alment hensyn «
Indhold
I.
Indledning
II.
Retsforskrifter
A.
EU-retten
1.
Den primære ret
2.
Den afledte ret
a)
Direktivet om elektronisk handel
b)
Tjenesteydelsesdirektivet
c)
Databeskyttelsesforordningen
B.
National ret
1.
Loven om beskyttelse af national suverænitet
2.
Andre relevante love
III.
Den administrative procedure
IV.
Parternes påstande og retsforhandlingerne for Domstolen
V.
Bedømmelse
A.
Formaliteten med hensyn til de yderligere anbringender
B.
Indsigelserne om Unionens og Domstolens manglende kompetence
1.
Indsigelsen om Unionens manglende kompetence med hensyn til de regler, der beskytter den nationale suverænitet
2.
Indsigelsen om manglende kompetence vedrørende manglende indvirkning på EU-rettens gennemførelse
3.
Anbringendet om, at søgsmålet er anlagt for tidligt på grund af utilstrækkelig retsvirkning
C.
Realiteten
1.
Tilsidesættelse af den frie udveksling af tjenesteydelser, der er sikret ved tjenesteydelsesdirektivets artikel 16
a)
Anvendelsesområde
b)
Krav, der er indført ved den omtvistede lov
c)
De krav, der er indført ved den omtvistede lov, er ikke almindelige administrative byrder
d)
Ikke-forskelsbehandling, nødvendighed og proportionalitet
1)
Eksistensen af en direkte eller indirekte forskelsbehandling [tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1, tredje afsnit, litra a)]
2)
Nødvendigheden og eksistensen af et tilstrækkeligt præcist retsgrundlag [tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1, tredje afsnit, litra b)]
3)
Proportionaliteten [tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1, tredje afsnit, litra c)]
i)
Egnethed til at nå det tilsigtede legitime mål
ii)
Nødvendighed
iii)
Forholdsmæssighed
iv)
Foreløbig konklusion
2.
Tilsidesættelse af den frie adgang til at modtage tjenesteydelser, som er sikret ved tjenesteydelsesdirektivets artikel 19
3.
Tilsidesættelse af etableringsfriheden, der er sikret ved tjenesteydelsesdirektivets artikel 14
4.
Tilsidesættelse af den frie bevægelighed for informationssamfundstjenester, der er sikret ved artikel 3 i direktivet om elektronisk handel
5.
Tilsidesættelse af den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden, der er sikret ved artikel 49 TEUF og 56 TEUF
6.
Tilsidesættelse af de frie kapitalbevægelser, der er sikret ved artikel 63 TEUF
a)
Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en restriktion
b)
Begrundelsen
7.
Tilsidesættelse af chartrets bestemmelser
a)
Klagepunkter og chartrets bestemmelsers anvendelighed
b)
Indgreb i ytrings- og informationsfriheden, der er sikret ved chartrets artikel 11
c)
Indgreb i foreningsfriheden, der er sikret ved chartrets artikel 12
d)
Indgreb i retten til respekt for privatliv og familieliv, der er sikret ved chartrets artikel 7
e)
Spørgsmålet om, hvorvidt indgrebene i retten til respekt for privatliv og familieliv, ytrings- og informationsfriheden og foreningsfriheden er begrundede og forholdsmæssige
f)
Tilsidesættelse af retten til fortrolighed mellem advokaten og dennes klient som omhandlet i chartrets artikel 7, sammenholdt med artikel 47
g)
Tilsidesættelse af retten til ikke at inkriminere sig selv som omhandlet i chartrets artikel 48
8.
Tilsidesættelse af databeskyttelsesforordningen og af chartrets artikel 7 og 8
a)
Behandling af personoplysninger som omhandlet i databeskyttelsesforordningen
b)
Lovlig behandling af personoplysninger på et passende retsgrundlag
1)
Passende retsgrundlag for behandlingen
2)
Den omtvistede lovs upræcise karakter
3)
Forholdsmæssighed
9.
Foreløbig konklusion
VI.
Sagsomkostninger
VII.
Forslag til afgørelse
I.      Indledning
1.        Europa-Kommissionen har i det foreliggende søgsmål nedlagt påstand om, at det fastslås, at Ungarn i flere henseender har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EU-retten ved den 12.
december 2023 at have vedtaget 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelméről
(lov nr. LXXXVIII af 2023 om beskyttelse af national suverænitet, herefter »den omtvistede lov«) (2).
2.        Denne tvist vedrører det grundlæggende og meget aktuelle spørgsmål om, hvordan og i hvilket omfang et demokratisk samfund lovligt kan beskytte sig mod udenlandske aktørers handlinger, når disse udøver utilbørlig eller manipulerende indflydelse såsom desinformation, bl.a. med økonomisk støtte, på interne demokratiske beslutningsprocesser, herunder nationale valg (3). Det er netop denne begrundelse, der ifølge Ungarn er årsag til vedtagelsen af den omtvistede lov, hvori der fastlægges en forbindelse mellem en sådan ulovlig udenlandsk indblanding og truslerne mod den nationale suverænitet. Medlemsstaten har bl.a. gjort gældende, at den i medfør af sin suverænitet, sin nationale identitet og sin nationale sikkerhed som omhandlet i artikel 4, stk. 2, TEU har enekompetence til at fastsætte og gennemføre denne lovgivning. Den har samtidig afvist, at Unionen har kompetence på området, og at den nævnte lovgivning påvirker EU-rettens gennemførelse og overholdelse.
3.        Ved den omtvistede lov oprettes et kontor for beskyttelse af suverænitet (herefter »kontoret«), som er uafhængigt og har til opgave at identificere aktiviteter, der kan bringe denne suverænitet i fare eller true den. Det vil navnlig skulle identificere de organisationer eller personer, hvis aktiviteter, bl.a. ved hjælp af udenlandsk støtte, kan påvirke de demokratiske processer og vælgernes vilje. Disse aktiviteter omfatter således udveksling af kommunikation og oplysninger samt fri meningstilkendegivelse som led i den demokratiske proces på forskellige niveauer. For at kontoret kan kontrollere og vurdere disse aktiviteter, råder det over et vidt skøn og undersøgelsesbeføjelser i forhold til de berørte organisationer og personer, hvis udøvelse ikke er undergivet domstolskontrol. Kontoret er desuden bemyndiget til at fremsende de oplysninger og data, der er indsamlet som led i disse beføjelser, til de kompetente nationale myndigheder, for at disse kan træffe andre, eventuelt repressive, foranstaltninger. Kontoret har endelig beføjelse til at offentliggøre resultaterne af sine undersøgelser og årlige rapporter om sin vurdering af de aktiviteter, som det anser for at udgøre en trussel mod eller en krænkelse af den nationale suverænitet.
4.        Mange af de retsforskrifter, der danner grundlag for den omtvistede lov, og som er udformet til dette formål, f.eks. den, der vedrører begrebet »aktiviteter, der har til formål at påvirke den demokratiske debat samt statslige og samfundsmæssige beslutningsprocesser« (4), er vage og har et bredt anvendelsesområde. Det er navnlig dette vide anvendelsesområde, der har foranlediget Kommissionen til at undersøge, om denne lov er forenelig med EU-retten, og til at anlægge det foreliggende søgsmål. Søgsmålet er hovedsageligt rettet mod kontorets beføjelser.
5.        Søgsmålet er i det væsentlige støttet på tre kategorier af anbringender eller klagepunkter. Kommissionen har således påberåbt sig for det første en tilsidesættelse af bestemmelserne i den primære og den afledte ret vedrørende de grundlæggende friheder, herunder den frie udveksling af tjenesteydelser, etableringsfriheden og de frie kapitalbevægelser, for det andet en tilsidesættelse af flere bestemmelser i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og for det tredje en tilsidesættelse af visse bestemmelser i den generelle forordning om databeskyttelse (herefter »databeskyttelsesforordningen«) (5), sammenholdt med chartrets artikel
8.
II.    Retsforskrifter
A.      EU-retten
1.      Den primære ret
6.        Med hensyn til den primære EU-ret vedrører tvisten Ungarns eventuelle tilsidesættelse af de grundlæggende friheder, der er fastsat i artikel
49 TEUF, 52
TEUF, 56
TEUF, 62
TEUF, 63
TEUF og 65
TEUF, samt de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved artikel
7 (respekt for privatliv og familieliv), artikel 8 (beskyttelse af personoplysninger), artikel
11 (ytrings- og informationsfrihed), artikel
12 (forsamlings- og foreningsfrihed), artikel
47 (adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol) og artikel
48 (uskyldsformodning og ret til et forsvar). Ungarn har til sit forsvar først og fremmest påberåbt sig beskyttelsen af sin nationale identitet og sikkerhed som omhandlet i artikel 4, stk. 2,
TEU.
2.      Den afledte ret
a)      Direktivet om elektronisk handel
7.        Artikel 3 i direktiv 2000/31/EF om elektronisk handel (6) med overskriften »Det indre marked« fastsætter navnlig:
»[…]
2)      Medlemsstaterne må ikke af grunde, der henhører under det koordinerede område, begrænse adgangen til at levere informationssamfundstjenester fra en anden medlemsstat.
[…]
4)      Medlemsstaterne kan træffe foranstaltninger til fravigelse af stk. 2 for en bestemt informationssamfundstjeneste, hvis følgende betingelser er opfyldt:
[…]
b)      uden at det berører retssager, herunder forudgående retsmøder og handlinger, der udføres i forbindelse med efterforskning af kriminalsager, skal medlemsstaten, inden den træffer de pågældende foranstaltninger:
–        have opfordret den i stk. 1 omhandlede medlemsstat til at træffe foranstaltninger, og denne medlemsstat har ikke truffet disse foranstaltninger, eller de har ikke været tilstrækkelige
–        have meddelt Kommissionen og den i stk. 1 omhandlede medlemsstat, at den har til hensigt at træffe sådanne foranstaltninger.
[…]«
b)      Tjenesteydelsesdirektivet
8.        Artikel
16, stk. 1, tredje afsnit, i direktiv 2006/123/EF om tjenesteydelser i det indre marked (herefter »tjenesteydelsesdirektivet«) (7) med overskriften »Fri udveksling af tjenesteydelser« bestemmer navnlig:
»Medlemsstaterne gør ikke adgangen til eller udøvelsen af servicevirksomhed på deres område til genstand for opfyldelse af krav, der ikke overholder følgende principper:
a)      [I]kke-forskelsbehandling: [K]ravene må ikke være direkte eller indirekte diskriminerende på grundlag af nationalitet eller, for juridiske personers vedkommende, på grundlag af den medlemsstat, hvor de er etableret.
b)      [N]ødvendighed: [K]ravene skal være begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, den offentlige sundhed eller beskyttelsen af miljøet.
c)      [P]roportionalitet: [K]ravene skal sikre opfyldelsen af det tilsigtede mål og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.«
9.        Tjenesteydelsesdirektivets artikel 19 med overskriften »Forbudte restriktioner« har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne må ikke stille krav til en tjenestemodtager, der begrænser anvendelsen af en tjenesteydelse, som udføres af en tjenesteyder, der er etableret i en anden medlemsstat, herunder navnlig:
a)      at tjenesteyderen skal indhente en tilladelse fra deres kompetente myndigheder eller afgive en erklæring til disse
b)      diskriminerende begrænsninger af dennes muligheder for at opnå finansiel bistand med den begrundelse, at tjenesteyderen er etableret i en anden medlemsstat, eller på grund af lokaliseringen af det sted, hvor tjenesteydelsen udføres.«
c)      Databeskyttelsesforordningen
10.      Der er i databeskyttelsesforordningens artikel 5 fastsat »[p]rincipper for behandling af personoplysninger«.
11.      Denne forordnings artikel 6 vedrører »[l]ovlig behandling«.
B.      National ret
1.      Loven om beskyttelse af national suverænitet
12.      Det fremgår af præamblen til den omtvistede lov, at »Ungarns suverænitet […] i stigende grad [udsættes] for ulovlige angreb«, herunder »åbenlyse forsøg på indblanding« fra udenlandske organisationer og personer, der ønsker at gennemtvinge deres egne interesser til skade for navnlig ungarske interesser. Som eksempel herpå nævnes et forsøg på at påvirke valgkampen i 2022 ved hjælp af direkte udenlandsk finansiering, idet den samlede oppositions kandidat til stillingen som premierminister selv udtalte, at oppositionen havde »modtaget flere millioner amerikanske dollars fra Amerikas Forenede Stater«. I foråret 2022 omgik den samlede opposition således forbuddet mod, at politiske partier modtager støtte fra udlandet, »ved at anvende midler fra udlandet gennem ikkestatslige organisationer, der udøver politisk virksomhed, og erhvervsvirksomheder«. Det vil desuden bringe Ungarns suverænitet og den nationale sikkerhed i fare, hvis den politiske magt lægges i hænderne på personer eller organisationer, der er afhængige af en udenlandsk magt, organisation eller person. Formålet med den omtvistede lov er således »at sikre den demokratiske debat og skabe gennemsigtighed i den statslige og samfundsmæssige beslutningsproces, at offentliggøre forsøg på udenlandsk indblanding og at forhindre lignende forsøg på udenlandsk indblanding«. Det er derfor »nødvendigt at oprette et uafhængigt organ, der skal undersøge disse forsøg og pålægge strafferetlige sanktioner for anvendelse af udenlandsk støtte i forbindelse med valg«.
13.      Den omtvistede lovs § 1 bestemmer:
»1.      Suvereitásvédelmi Hivatal ([kontoret for suverænitetsbeskyttelse], herefter »kontoret«) er et selvstændigt organ i den statslige forvaltning, som er oprettet i henhold til artikel
R, stk. 4,
i Magyarország Alaptörvénye [(Ungarns forfatning)] for at beskytte den forfatningsmæssige identitet, og som fungerer efter reglerne i denne lov og udfører aktiviteter med hensyn til analyse, vurdering, udarbejdelse af forslag og undersøgelse.
2.      Kontoret er uafhængigt og kun underlagt retsregler, må ikke modtage instrukser fra andre personer eller organer og udfører sine opgaver uafhængigt af andre organer og uden indflydelse fra andre institutioner, organer, politiske partier, selskaber, foreninger, juridiske personer eller fysiske personer. Kontoret kan kun pålægges opgaver ved lov.
[…]«
14.      Den omtvistede lovs § 2 foreskriver navnlig:
»Kontoret skal i forbindelse med sine aktiviteter med hensyn til analyse, vurdering og udarbejdelse af forslag:
a)      udvikle og anvende en metode til vurdering af risici for suveræniteten
b)      analysere, om den nationale suverænitet respekteres, ved vurdering af oplysninger og data, der er indhentet fra de undersøgte organer, statslige og lokale myndigheder samt andre organer eller personer, der er berørt af en given sag
[…]
e)      udarbejde en årlig rapport om national suverænitet
[…]«
15.      Den omtvistede lovs § 3 fastsætter navnlig:
»Kontoret skal i forbindelse med sin undersøgelsesvirksomhed:
a)      afdække og undersøge
aa)      interesserepræsentationsaktiviteter med undtagelse af aktiviteter udført af diplomatiske og udenlandske repræsentationer samt faglige interesseorganisationer
ab)      informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter
ac)      aktiviteter, der har til formål at påvirke den demokratiske debat samt statslige og samfundsmæssige beslutningsprocesser, herunder aktiviteter, der har til formål at påvirke beslutningsprocessen for personer med offentlige myndighedsbeføjelser,
og som er til fordel for andre stater samt udenlandske organer, organisationer og fysiske personer uanset deres retlige status,
hvis disse aktiviteter kan påvirke eller være til fare for Ungarns suverænitet
b)      identificere og undersøge organisationer, som udfører aktiviteter, der kan påvirke valgresultater, ved hjælp af støtte fra udlandet
c)      identificere og undersøge organisationer, som udfører aktiviteter, der har til formål at påvirke vælgernes vilje, ved hjælp af støtte fra udlandet, eller som støtter sådanne aktiviteter.«
16.      Den omtvistede lovs § 6 har følgende ordlyd:
»1.      Kontoret undersøger enkeltsager i forbindelse med sine opgaver i medfør af § 3 og offentliggør resultaterne af de undersøgelser, som det har foretaget, på sit websted, herunder de faktiske omstændigheder, der er fastlagt under undersøgelserne, samt de konstateringer og konklusioner, der er baseret herpå.
2.      I forbindelse med sine opgaver i medfør af § 3 udarbejder kontoret en årlig rapport om national suverænitet, der indeholder følgende:
a)      en analyse af lovgivningen vedrørende national suverænitet, den effektive anvendelse af denne lovgivning, de problemer, der er forbundet med dens gennemførelse og anvendelse, samt den lovgivningsmæssige og administrative praksis
b)      en vurdering af risici for suveræniteten baseret på metoden til vurdering af suverænitetsrisici, som identificerer de risici og problemer, der skal håndteres med hensyn til den nationale suverænitet, de midler, der er til rådighed til at håndtere dem, manglerne i håndteringen af disse risici og problemer og de løsninger, der er nødvendige for at håndtere dem
c)      henstillinger til de ansvarlige og kompetente organer
d)      en vurdering af, hvordan de ansvarlige og kompetente organer har taget hensyn til tidligere rapporter og henstillinger
e)      en oversigt over kontorets aktiviteter og drift i det foregående år.
3.      Årsrapporten om national suverænitet for det foregående kalenderår offentliggøres på kontorets websted senest den 30.
juni hvert år.
4.      Samtidig med offentliggørelsen sender kontoret den årlige suverænitetsrapport til orientering til nationalforsamlingens stående udvalg for national sikkerhed og til regeringen.
5.      Senest tre måneder efter offentliggørelsen af årsrapporten om national suverænitet meddeler regeringen i sit svar til kontoret, hvordan den agter at følge op på konklusionerne i årsrapporten om national suverænitet.
6.      Den rapport, som kontoret offentliggør i overensstemmelse med stk. 1 og 3, må ikke indeholde personoplysninger, klassificerede informationer, lovbeskyttede hemmeligheder eller oplysninger, der er underlagt tavshedspligt, bortset fra personoplysninger, der er af almen interesse.
7.      Der kan ikke indgives klage over den rapport, som kontoret offentliggør i overensstemmelse med stk. 1 og 3.
8.      Forud for offentliggørelsen af den i stk. 1 og 3 omhandlede rapport fremsender kontoret resultaterne af sine undersøgelser til de organisationer, hvis aktiviteter, henset til den gennemførte undersøgelse, begrunder, at disse organisationer nævnes i kontorets offentlige rapport. Den undersøgte organisation kan fremsætte bemærkninger til kontorets konklusioner senest 15 dage efter deres meddelelse. Kontoret tager skriftligt stilling til bemærkningerne senest 30 dage efter modtagelsen. Kontoret skal fremlægge en begrundelse for, hvorfor det har valgt ikke at tage hensyn til bemærkningerne.«
17.      I kapitel 3 med overskriften »Kontorets undersøgelsesprocedure […]« foreskriver den omtvistede lovs § 7 navnlig følgende:
»1.      I forbindelse med den i § 3 omhandlede undersøgelse kan kontoret som nævnt i § 8 anmode den undersøgte organisation om oplysninger og data.
2.      I forbindelse med kontorets undersøgelser kan det som nævnt i § 8 anmode enhver statslig eller lokal myndighed, der er berørt af den pågældende sag, og enhver anden organisation eller person, der er berørt af denne sag, om oplysninger og data.
3.      Den undersøgte organisation og den statslige eller lokale myndighed, organisation eller person, som en anmodning fra kontoret er rettet til (herefter under ét de »personer, der er forpligtede til at samarbejde«), skal efterkomme anmodningen inden for den frist, som kontoret har fastsat. Fristen må ikke være kortere end 15 dage regnet fra datoen for anmodningen.
4.      Hvis den person, der er forpligtet til at samarbejde, uden gyldig grund undlader at opfylde sin samarbejdspligt eller opfylder denne pligt for sent, tager kontoret dette til efterretning i forbindelse med sin undersøgelse, og der henvises specifikt hertil i dets årsrapport.
[…]«
18.      Den omtvistede lovs § 8 fastsætter:
»1.      Kontoret kan i forbindelse med den undersøgelsesprocedure, som det iværksætter i henhold til dette kapitel, ifølge loven foretage følgende handlinger som led i bevisførelsen:
a)      få kendskab til alle oplysninger, der er relevante for undersøgelsens genstand, og som forvaltes af den undersøgte organisation og den pågældende statslige eller lokale myndighed, og tage kopier heraf samt undersøge alle dokumenter af denne karakter, herunder dokumenter, der er lagret på elektroniske medier, og anmode om kopier heraf
b)      anmode den undersøgte organisation, enhver medarbejder i den undersøgte organisation eller den statslige eller lokale myndighed, der er berørt af en given sag, om skriftlige eller mundtlige præciseringer
c)      anmode enhver organisation eller person, der kan knyttes til undersøgelsens genstand, om skriftlige eller mundtlige præciseringer og ligeledes anmode om kopier af alle data eller dokumenter, der kan knyttes til undersøgelsens genstand, herunder dokumenter, der er lagret på elektroniske medier.
2.      Kontorets undersøgelsesprocedure i henhold til dette kapitel betragtes ikke som en forvaltningsmyndigheds procedure, og det er ikke muligt at anlægge forvaltningsretlige sager vedrørende kontorets aktiviteter i henhold til dette kapitel.«
19.      Den omtvistede lovs § 9, stk. 1, har følgende ordlyd:
»§ 27, stk. 1 og 3, i az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (lov nr. CXI af 2011 om kommissæren for grundlæggende rettigheder, herefter »loven om kommissæren for grundlæggende rettigheder«) finder tilsvarende anvendelse på kontorets aktiviteter i henhold til §§ 7 og 8.«
20.      Den omtvistede lovs § 11 foreskriver:
»Hvis kontoret konstaterer en faktisk omstændighed eller et forhold, som kan medføre, at der indledes eller gennemføres en overtrædelsesprocedure, en strafferetlig procedure, en forvaltningsretlig procedure eller en anden procedure, skal det underrette den instans, der har kompetence til at gennemføre denne procedure, om de faktiske omstændigheder og oplysninger, som det har fået kendskab til.«
21.      Den omtvistede lovs § 12 bestemmer:
»Kontorets formand kan opfordre nationalforsamlingens stående udvalg for national sikkerhed til at gennemgå den rapport, der er omhandlet i § 6, stk. 1, og til at høre lederen af den undersøgte organisation, hvis
a)      den undersøgte organisation ikke fremlægger oplysninger inden for den frist, der er omhandlet i § 7, stk. 3, eller
b)      sagens art og alvor i øvrigt berettiger dette.«
22.      Den omtvistede lovs § 32 indsatte en § 350/A med overskriften »Ulovlig påvirkning af vælgernes vilje« i Büntető Törvénykönyvről szóló 2012 C. törvény (8) (lov nr. C af 2012 om straffeloven, herefter »straffeloven«) og ændrede straffelovens § 459, stk. 1, ved at indføre en definition af begrebet »forbudt udenlandsk støtte«.
23.      Den omtvistede lovs § 33 indsatte eller ændrede en række bestemmelser i a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (9) (lov nr. XXXVI af 2013 om valgproceduren, herefter »valgloven«), herunder en definition af begrebet »udenlandsk støtte«.
2.      Andre relevante love
24.      Tvisten vedrører ligeledes gennemførelsen af § 167 i a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény (10) (lov nr. XC af 2017 om strafferetsplejen, herefter »strafferetsplejeloven«) vedrørende den frie bevisanvendelse;
§ 27, stk. 3, i az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (11) (lov nr. CXI af 2011 om kommissæren for grundlæggende rettigheder, herefter »loven om kommissæren for grundlæggende rettigheder«);
§ 2, stk. 1, i az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (12) (lov nr. CXII af 2011 om selvbestemmelse med hensyn til information og informationsfrihed, herefter »informationsloven«) samt §§ 9 og 13 i az ügyvédi tevékenységről szóló
2017. évi LXXVIII. törvény az ügyvédi (13) (lov nr. LXXVIII af 2017 om advokaterhvervet, herefter »loven om advokaterhvervet«).
III. Den administrative procedure
25.      Den 7.
februar 2024 fremsendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Ungarn, hvori den fastslog, at den omtvistede lov tilsidesatte navnlig Unionens værdier (artikel 2
TEU), princippet om repræsentativt demokrati (artikel 10
TEU), retten til at stemme ved valg til Europa-Parlamentet (artikel 14, stk. 3,
TEU), retten til at stemme ved kommunale valg (artikel 22
TEUF), de grundlæggende friheder (artikel 49
TEUF, 56
TEUF og 63
TEUF), respekten for privatliv og familieliv (chartrets artikel 7), beskyttelsen af personoplysninger (chartrets artikel 8), ytrings- og informationsfriheden (chartrets artikel 11), forsamlings- og foreningsfriheden (chartrets artikel 12), stemmeretten og valgbarheden til Parlamentet (chartrets artikel 39), stemmeretten og valgbarheden til kommunale valg (chartrets artikel 40), adgangen til effektive retsmidler og advokaters tavshedspligt (chartrets artikel 7, sammenholdt med artikel 47), retten til ikke at inkriminere sig selv (chartrets artikel 48), det frie udbud af audiovisuelle medietjenester (artikel 3 i direktiv 2010/13/EU om audiovisuelle medietjenester (14)), den frie bevægelighed for informationssamfundstjenester (artikel 3 i direktivet om elektronisk handel), den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden, der er sikret ved tjenesteydelsesdirektivets artikel 14, 16 og 19, samt en række bestemmelser i databeskyttelsesforordningen.
26.      Ungarn besvarede åbningsskrivelsen den 11.
april 2024, idet denne medlemsstat bestred de indeholdte vurderingers rigtighed.
27.      Den 23.
maj 2024 fremsendte Kommissionen i henhold til artikel 258
TEUF en begrundet udtalelse til Ungarn, hvori den i det væsentlige fastslog, at en række bestemmelser i den omtvistede lov, som i det væsentlige vedrører beføjelserne for det kontor, der er oprettet ved denne lov, er i strid med artikel 49
TEUF, 56
TEUF og 63
TEUF, chartrets artikel
7, 8, 11, 12, 47 og 48, artikel 3 i direktivet om audiovisuelle medietjenester, artikel 3 i direktivet om elektronisk handel, tjenesteydelsesdirektivets artikel 14, 16 og 19 samt databeskyttelsesforordningens artikel 5, 6, 9 og 10. Til gengæld undlod Kommissionen til sidst at foreholde Ungarn, at denne medlemsstat havde tilsidesat Unionens værdier, bl.a. med hensyn til demokrati, valgret og valgbarhed (artikel 2
TEU, artikel 10
TEU og artikel 14, stk. 3,
TEU, artikel 22
TEUF samt chartrets artikel 39 og 40).
28.      Ungarn besvarede den begrundede udtalelse den 31.
juli 2024, idet denne medlemsstat bestred de indeholdte klagepunkters rigtighed.
IV.    Parternes påstande og retsforhandlingerne for Domstolen
29.      Kommissionen har anlagt den foreliggende sag ved processkrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 4.
december 2024.
30.      Ved processkrift indleveret til Domstolens Justitskontor samme dag har Kommissionen anmodet Domstolen om at undergive sagen den fremskyndede procedure i henhold til artikel 23a i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 133 i Domstolens procesreglement.
31.      Domstolens præsident har ved kendelse af 12.
februar 2025 undergivet sagen denne fremskyndede procedure.
32.      Parlamentet, Kongeriget Belgien, Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Republikken Estland, Irland, Kongeriget Spanien, Republikken Litauen, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Republikken Polen, Den Portugisiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige og Kongeriget Norge har fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
33.      Kommissionen har, støttet af intervenienterne, nedlagt følgende påstande:
–        Det fastslås, at Ungarn ved at vedtage den omtvistede lov har tilsidesat artikel 49
TEUF, 56
TEUF og 63
TEUF, artikel 3 i direktivet om elektronisk handel, tjenesteydelsesdirektivets artikel 14, 16 og 19, chartrets artikel 7, 8, 11, 12, 47 og 48 samt databeskyttelsesforordningens artikel 5, 6, 9 og 10.
–        Ungarn tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
34.      Ungarn har nedlagt følgende påstande:
–        Frifindelse.
–        Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
35.      I retsmødet den 16.
september 2025 har parterne og intervenienterne afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Domstolen.
V.      Bedømmelse
36.      Da visse intervenienter har fremsat yderligere anbringender i forhold til dem, som Kommissionen har fremsat i stævningen, skal det for det første undersøges, om disse anbringender kan antages til realitetsbehandling (afsnit A).
37.      Der skal for det andet tages stilling til indsigelserne vedrørende Unionens manglende kompetence til at beskytte den nationale suverænitet og Domstolens manglende kompetence til at påkende den foreliggende sag (afsnit B). Jeg vil først undersøge, om Ungarns principale og horisontale argument om, at Unionens manglende kompetence følger af dennes forpligtelse i henhold til artikel 4, stk. 2,
TEU til navnlig at respektere den nationale identitet og sikkerhed (under 1), kan tiltrædes. Jeg vil dernæst behandle Ungarns andet horisontale argument om, at den omtvistede lov ikke regulerer økonomiske aktiviteter, herunder aktiviteter i forbindelse med udøvelsen af de grundlæggende friheder, og derfor falder uden for EU-rettens anvendelsesområde (under 2).
38.      Jeg vil for det tredje (afsnit C) vurdere, om der foreligger en tilsidesættelse af de relevante bestemmelser i den primære og den afledte ret, der vedrører de grundlæggende friheder (under 1-6), chartret (under 7) og databeskyttelsesforordningen, sammenholdt med chartrets artikel
8 (under 8).
A.      Formaliteten med hensyn til de yderligere anbringender
39.      Parlamentet har, støttet af Republikken Litauen, Kongeriget Belgien, Den Portugisiske Republik og til dels Den Tjekkiske Republik, tilsluttet sig Kommissionens påstande og anbringender, men anmodet Domstolen om ligeledes at fastslå, at Ungarn ved at vedtage den omtvistede lov navnlig har tilsidesat Unionens værdier (artikel 2
TEU) og adgangen til effektive retsmidler (chartrets artikel 47).
40.      Det må konstateres, at anmodningen om påberåbelse og vurdering af Ungarns eventuelle tilsidesættelse af Unionens værdier som omhandlet i artikel 2
TEU (15) ikke kan antages til realitetsbehandling. Da stævningen ikke indeholder noget klagepunkt herom, er et sådant anbringende ikke en del af sagens genstand, og Domstolen kan heller ikke efterprøve det ex officio. Som det fremgår af punkt 25-33 i dette forslag til afgørelse, fastholdt Kommissionen ikke det standpunkt, som den oprindeligt havde givet udtryk for i åbningsskrivelsen, hvorefter Ungarn havde tilsidesat artikel 2
TEU, men frafaldt dette i sin begrundede udtalelse. Det er imidlertid den begrundede udtalelses rækkevidde, der i det væsentlige bestemmer traktatbrudssøgsmålets genstand (16).
41.      Det fremgår nemlig af artikel 40, stk. 4,
i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, sammenholdt med procesreglementets artikel 129, stk. 1, første punktum, at påstande, der fremsættes i en begæring om intervention, kun kan gå ud på at understøtte en af parternes påstande. I henhold til dette procesreglements artikel 129, stk. 3, skal intervenienten desuden indtræde i sagen, som den foreligger på tidspunktet for interventionen. Intervenienten kan således ikke påberåbe sig nye anbringender, som er forskellige fra dem, som sagsøgeren har fremsat (17).
42.      Parlamentet kan i denne henseende ikke påberåbe sig dom af 5.
juni 2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv) (18) til støtte for, at Domstolen skal efterprøve en eventuel tilsidesættelse af artikel 2
TEU. I denne dom blev der ikke taget stilling til et sådant særskilt anbringende, men kun – som et bispørgsmål – til forbindelsen mellem artikel 2
TEU og artikel 19
TEU, for så vidt som denne bestemmelse konkretiserer værdien af retsstaten (19). I det foreliggende tilfælde har Kommissionen imidlertid ikke påberåbt sig en tilsidesættelse af en anden bestemmelse i EU-traktaten, som har en lignende forbindelse til artikel 2
TEU.
43.      Den hævdede tilsidesættelse af princippet om repræsentativt demokrati (artikel 10
TEU) og princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet (artikel 18, stk. 1,
TEUF), som navnlig Republikken Litauen har gjort gældende, og den hævdede tilsidesættelse af unionsborgerskabet samt valgretten og valgbarheden (artikel 20, stk. 2,
TEUF og artikel 22
TEUF), som Forbundsrepublikken Tyskland har påberåbt sig i retsmødet, udgør heller ikke en del af tvisten. Disse anbringender skal derfor ligeledes afvises.
44.      For så vidt som Parlamentet, Den Tjekkiske Republik og Republikken Litauen har gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af adgangen til effektive retsmidler, der er fastsat i chartrets artikel 47, kan dette klagepunkt derimod antages til realitetsbehandling, eftersom det er fremsat til støtte for Kommissionens påstande og klagepunkter. En sådan tilsidesættelse er nemlig nævnt udtrykkeligt i forbindelse med stævningens første påstand (jf. punkt 33 i dette forslag til afgørelse) og genstand for klagepunktet om tilsidesættelse af fortroligheden mellem advokaten og dennes klient (chartrets artikel 7, sammenholdt med artikel 47).
B.      Indsigelserne om Unionens og Domstolens manglende kompetence
45.      Ungarn har anfægtet alle de anbringender og klagepunkter, som Kommissionen har gjort gældende, bl.a. henset til denne medlemsstats nationale identitet og sikkerhed som omhandlet i artikel 4, stk. 2,
TEU og dens enekompetence til at vedtage en lovgivning, der har til formål at beskytte dennes suverænitet. Det følger heraf, at den omtvistede lov falder uden for både EU-rettens anvendelsesområde og Unionens kompetence. Ifølge Ungarn omfatter de beskyttelsesforanstaltninger, der træffes i henhold til denne lov, nemlig kun aktiviteter, som foretages af de berørte personer og organisationer, og som kan true eller krænke den ungarske suverænitet, og ikke økonomiske aktiviteter, som disse lovligt kan udøve i henhold til de grundlæggende friheder eller den relevante afledte EU-ret.
46.      Jeg vil for det første vurdere Ungarns hovedargument om, at denne medlemsstats suverænitet nyder en bred beskyttelse mod indblanding fra Unionens side i henhold til navnlig artikel 4, stk. 2,
TEU. Ifølge denne bestemmelse er nationale regler, der har til formål at beskytte medlemsstaternes suverænitet, undtaget fra både kontrollen af organer og anvendelsen af EU-reglerne (under 1). For det andet vil jeg navnlig undersøge, om den omtvistede lovs §§ 3, 6, 7 og 12 (herefter også »de omtvistede bestemmelser«), som vedrører aktiviteter, der kan være genstand for kontorets undersøgelses-, vurderings- og offentliggørelsesbeføjelser, i overensstemmelse med Kommissionens anbringender og klagepunkter kan påvirke gennemførelsen af EU-retlige regler (under 2). For det tredje vil jeg vurdere, om det foreliggende søgsmål er anlagt for tidligt (under 3).
1.      Indsigelsen om Unionens manglende kompetence med hensyn til de regler, der beskytter den nationale suverænitet
47.      Artikel 4, stk. 2,
TEU kræver navnlig, at Unionen respekterer medlemsstaternes nationale identitet og sikkerhed.
48.      Da disse elementer er en integrerende del af den nationale suverænitet, har Ungarn heraf i det væsentlige udledt, at denne bestemmelse beskytter medlemsstaterne mod indgreb i deres suverænitet fra Unionens side ved at fastsætte begrænsninger for udøvelsen af Unionens beføjelser. Ungarn er endvidere af den opfattelse, at medlemsstaterne i henhold til artikel 4
TEU og 5
TEU (der navnlig fastsætter princippet om kompetencetildeling og nærhedsprincippet) har enekompetence til at lovgive med henblik på at beskytte deres nationale suverænitet.
49.      For mig at se er det imidlertid indlysende, at en medlemsstat ikke kan undgå at anvende og overholde EU-retten ved alene at påberåbe sig artikel 4, stk. 2, TEU med henblik på at beskytte sin nationale identitet, sikkerhed eller suverænitet (20). Dette er så meget desto mindre muligt, når de beskyttelsesforanstaltninger, som den har truffet, kan gribe ind i gennemførelsen af de EU-retlige regler, der er blevet vedtaget i medfør af en kompetence, herunder en delt kompetence, der er tildelt Unionen.
50.      I det foreliggende tilfælde kan de omtvistede bestemmelser og de foranstaltninger, der kan være vedtaget på grundlag heraf, således som Kommissionen har gjort gældende, imidlertid gribe ind i en række EU-retlige regler, for hvis vedtagelse den kompetence, der er tildelt Unionen, navnlig følger af artikel 53
TEUF og 62
TEUF (direktiver om samordning af lovgivninger vedrørende etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser), artikel 115
TEUF (indbyrdes tilnærmelse af lovgivninger, der direkte indvirker på det indre markeds oprettelse eller funktion) og artikel 16
TEUF (beskyttelse af personoplysninger).
51.      Ungarn kan i denne forbindelse ikke med rette gøre gældende, at de aktiviteter, der er omfattet af den omtvistede lov, kun er dem, der har til formål at bringe den nationale suverænitet i fare, og at aktiviteter, der er beskyttet af EU-retten, derfor uden videre er udelukket fra denne lovs anvendelsesområde. Kontoret kan nemlig først fastslå, at der foreligger et sådant angiveligt ulovligt formål med den pågældende aktivitet, efter at det har afsluttet sin undersøgelse. Det er derfor ikke i stand til at undgå, at der ligeledes iværksættes en undersøgelse af økonomiske aktiviteter, som henhører under udøvelsen af de grundlæggende friheder. Dette gælder så meget desto mere, som det umiddelbart synes umuligt at foretage en klar og præcis sondring mellem lovlige eller ulovlige aktiviteter i denne henseende, bl.a. når de indgår i en samlet adfærd, der ikke kan adskilles.
52.      Den sondring, som Ungarn har foretaget mellem aktiviteter, der forfølger ulovlige formål som omhandlet i den omtvistede lov, og aktiviteter, der er beskyttet af Unionens grundlæggende friheder, er derfor umulig at gennemføre.
53.      Indsigelsen om manglende kompetence med hensyn til artikel 4, stk. 2,
TEU skal følgelig forkastes som ugrundet.
2.      Indsigelsen om manglende kompetence vedrørende manglende indvirkning på EU-rettens gennemførelse
54.      Efter Ungarns opfattelse kan de omtvistede bestemmelser og de foranstaltninger, der træffes på grundlag heraf, ikke begrænse de grundlæggende friheder eller påvirke EU-retlige reglers gennemførelse. For det første har disse bestemmelser og foranstaltninger ikke til formål at regulere markedsaktørernes økonomiske aktiviteter, men udelukkende at beskytte den nationale suverænitet mod ulovlig udenlandsk indblanding (21). For det andet kan de omhandlede foranstaltninger, når de ikke er retligt bindende og ikke kan medføre sanktioner, ikke være bebyrdende for borgerne eller krænke deres rettigheder i henhold til Unionens retsorden.
55.      Denne indsigelse kan efter min opfattelse ikke tages til følge.
56.      Det er korrekt, at navnlig begreberne interesserepræsentationsaktiviteter, informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter og aktiviteter, der har til formål at påvirke den demokratiske debat samt statslige og samfundsmæssige beslutningsprocesser, som omhandlet i den omtvistede lovs § 3, og kontorets beføjelser i henhold til denne lovs §§ 6, 7, 8 og 12 umiddelbart vedrører politiske frem for økonomiske aktiviteter.
57.      Disse bestemmelser kan imidlertid påvirke udøvelsen af grænseoverskridende økonomiske aktiviteter, der henhører under anvendelsesområdet for de grundlæggende friheder.
58.      Dette skyldes bl.a., at de i den omtvistede lovs § 3 omhandlede begreber vedrørende »aktiviteter«, der er til fordel for andre stater samt udenlandske organer, organisationer og fysiske personer, der kan undersøges af kontoret, er uklare. Kontoret råder over et vidt skøn med hensyn til at indlede en undersøgelse i denne forbindelse, uden at udøvelsen af dette skøn kan gøres til genstand for administrativ eller retslig prøvelse (22). I henhold til denne lovs §§ 7 og 8 er kontoret bemyndiget til at træffe undersøgelsesforanstaltninger over for en lang række organisationer og personer, hvis deres aktiviteter, herunder økonomiske, vil kunne påvirke eller være til fare for Ungarns suverænitet. Disse organisationer eller personer kan nemlig være aktive inden for forskellige sektorer, herunder medie-, informations- og kommunikationssektoren, der i hvert fald delvist er omfattet af EU-retten.
59.      De angivelige »informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter«, der er omhandlet i den omtvistede lovs § 3, litra a), nr. ab), kan således være aktiviteter, der udøves af udbydere af informations- eller kommunikationstjenester mod vederlag, såsom uddannelsesmæssige, kulturelle, audiovisuelle eller medierelaterede tjenester, der leveres mod betaling, og kan derfor være af økonomisk karakter (23). Tilsvarende kan enhver stillingtagen, meddelelse eller fremlæggelse af oplysninger, der sker mod betaling med det formål at bidrage til den offentlige debat om spørgsmål af almen interesse eller inden for rammerne af et offentligt forum, og som er forbundet med den demokratiske debat, statslige og samfundsmæssige beslutningsprocesser eller valg, kvalificeres som en aktivitet som omhandlet i denne lovs § 3, litra a), nr. ac), §3, litra b) eller c) (»aktiviteter, der har til formål at påvirke den demokratiske debat samt statslige og samfundsmæssige beslutningsprocesser«, og »aktiviteter […] ved hjælp af støtte fra udlandet«, der kan »påvirke valgresultater« eller »har til formål at påvirke vælgernes vilje«) (24).
60.      Henset til deres brede udformning er det således klart, at de »aktiviteter«, som er til fordel for andre stater samt udenlandske organer, organisationer og fysiske personer, som omhandlet i den omtvistede lovs § 3, kan omfatte grænseoverskridende økonomiske transaktioner.
61.      De omtvistede bestemmelser kan derfor påvirke udøvelsen af de grundlæggende friheder.
62.      Ungarns argument om, at den omtvistede lov falder uden for anvendelsesområdet for de grundlæggende friheder, eftersom dens eneste formål er at beskytte den nationale suverænitet mod ikke-økonomiske aktiviteter, skal som følge heraf forkastes.
3.      Anbringendet om, at søgsmålet er anlagt for tidligt på grund af utilstrækkelig retsvirkning
63.      Ungarn kan i øvrigt ikke gøre gældende, at den omtvistede lov og navnlig kontorets procedurer og handlinger ikke kan have retligt bindende virkninger, som kan krænke de grundlæggende friheder, der er beskyttet ved EU-retten, eller at disse virkninger blot er ubetydelige og usikre (25). Kontorets undersøgelsesbeføjelser og de tilsvarende samarbejdsforpligtelser for de berørte erhvervsdrivende har netop til formål at overvåge og regulere deres adfærd.
64.      Det skal i denne forbindelse fremhæves, at de undersøgelsesforanstaltninger, der er fastsat i den omtvistede lovs §§ 7 og 8, er retligt bindende for de berørte organisationer og personer, herunder dem, der er genstand for en undersøgelse. Dette er tilstrækkeligt til at fastslå, at disse foranstaltninger kan krænke de grundlæggende friheder (26), uden at der i den pågældende lovgivning skal fastsættes sanktioner for manglende opfyldelse af de heraf følgende forpligtelser. Modsat hvad Ungarn har gjort gældende, kan kontorets beføjelser og procedurer af disse grunde ikke sammenlignes med Den Europæiske Ombudsmands beføjelser og procedurer i henhold til artikel 228
TEUF, men snarere med Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svigs (OLAF) beføjelser i henhold til forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 (27). Den Europæiske Ombudsmands undersøgelser vedrører nemlig kun fejl eller forsømmelser hos Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer (28) og kræver ikke, at der træffes retligt bindende undersøgelsesforanstaltninger over for borgere.
65.      Henset til det ovenfor anførte kan Ungarn heller ikke med rette gøre gældende, at det foreliggende søgsmål er anlagt for tidligt.
66.      Når en medlemsstats eventuelle traktatbrud udspringer af vedtagelsen af en lovgivning, hvis eksistens og anvendelse ikke er bestridt, har Kommissionen løftet sin bevisbyrde med hensyn til at godtgøre, at der foreligger et sådant traktatbrud, ved hjælp af en juridisk analyse af de pågældende lovbestemmelser (29). Kommissionens analyse heraf er genstand for nedenstående prøvelse af sagens realitet.
67.      Indsigelserne om manglende kompetence skal som følge heraf forkastes.
C.      Realiteten
68.      I forbindelse med det første anbringende har Kommissionen, støttet af intervenienterne, anført, at de krav, der er indført ved de omtvistede bestemmelser, navnlig er i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling og proportionalitetsprincippet (tjenesteydelsesdirektivets artikel 14, 16 og 19) samt med oprindelseslandsprincippet (artikel 3, stk. 2, i direktivet om elektronisk handel).
1.      Tilsidesættelse af den frie udveksling af tjenesteydelser, der er sikret ved tjenesteydelsesdirektivets artikel 16
a)      Anvendelsesområde
69.      Tjenesteydelsesdirektivet finder ifølge artikel 4, nr. 1), sammenholdt med artikel 2, stk. 1, anvendelse på enhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres mod betaling af en tjenesteyder, som er etableret i en medlemsstat.
70.      Da den omtvistede lov ikke indeholder en klar og præcis definition af arten eller omfanget af de aktiviteter, der kan være genstand for en undersøgelse (jf. punkt 58 og 59 i dette forslag til afgørelse), kan kontoret undersøge aktiviteter, der udøves af tjenesteydere i forbindelse med rådgivning, interesserepræsentation, lobbyvirksomhed, PR, medievirksomhed (også af undersøgende karakter), reklame, uddannelse eller kultur, som normalt tilbyder deres tjenester mod betaling.
71.      Den omstændighed alene, at den omtvistede lovs § 3 omfatter visse ulønnede aktiviteter, herunder nonprofitorganisationers aktiviteter, der ikke kan kvalificeres som levering af tjenesteydelser, indebærer ikke, at alle de omtvistede bestemmelser er udelukket fra tjenesteydelsesdirektivets anvendelsesområde (30).
72.      De aktiviteter, der er omhandlet i den omtvistede lovs § 3, kan derfor være omfattet af anvendelsesområdet for tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1, første afsnit, sammenholdt med artikel 2, stk. 1, og artikel 4, nr. 1).
b)      Krav, der er indført ved den omtvistede lov
73.      Det er i henhold til tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1, tredje afsnit, forbudt at stille diskriminerende og uforholdsmæssige krav til tjenesteydere fra andre medlemsstater.
74.      Ifølge dette direktivs artikel
4, nr. 7), defineres sådanne krav som »enhver forpligtelse, ethvert forbud, enhver betingelse eller enhver begrænsning, der er fastsat i medlemsstaternes love eller administrative bestemmelser«.
75.      Den samarbejdspligt, som de undersøgte personer eller organisationer er pålagt i medfør af den omtvistede lovs § 7, sammenholdt med §§ 8, 11 og 12, skal kvalificeres som et krav i denne forstand.
76.      I henhold til den omtvistede lovs § 7, stk. 3, skal den »organisation« eller »person«, som kontoret retter en anmodning om oplysninger til, nemlig efterkomme anmodningen inden for den fastsatte frist, hvilket er årsagen til, at der udtrykkeligt henvises til »de personer, der er forpligtede til at samarbejde«. Modsat hvad Ungarn har anført, udgør en sådan forpligtelse til at fremlægge oplysninger for kontoret et krav (31), selv om dens manglende opfyldelse ikke umiddelbart har negative retlige konsekvenser eller medfører sanktioner (32).
77.      De berørte private juridiske eller fysiske personer skal ifølge den omtvistede lovs § 8, stk. 1, litra a), som led i deres samarbejdspligt forelægge kontoret ikke blot alle data, der kan knyttes til undersøgelsens genstand, men også alle relevante dokumenter, herunder dem, der er lagret på elektroniske medier, og forsyne kontoret med kopier heraf. I henhold til denne lovs § 8, stk. 1, litra b), har kontoret endvidere beføjelse til at »anmode […] enhver medarbejder i den undersøgte organisation […] om skriftlige eller mundtlige præciseringer«. Ifølge den nævnte lovs § 8, stk. 1, litra c), kan kontoret i øvrigt anmode »enhver organisation eller person, der kan knyttes til undersøgelsens genstand«, om sådanne præciseringer, dvs. organisationer eller tredjeparter, og »anmode om kopier af alle data eller dokumenter, der kan knyttes til undersøgelsens genstand, herunder dokumenter, der er lagret på elektroniske medier«.
78.      Desuden kan manglende samarbejde fra en organisation, der har modtaget en anmodning om oplysninger fra kontoret, i henhold til den omtvistede lovs § 7, stk. 3, og § 8, stk. 1, resultere i, at kontorets formand i henhold til denne lovs § 12, litra a), forelægger sagen for det parlamentariske udvalg for national sikkerhed, der opfordres til at høre »lederen af den undersøgte organisation«. Den heraf følgende pligt til at give møde for dette udvalg skal ligeledes kvalificeres som et krav (»betingelse eller […] begrænsning«) som omhandlet i tjenesteydelsesdirektivets artikel 4, nr. 7), henset til de beføjelser, som det nævnte udvalg har (33).
79.      Muligheden for, at sagen forelægges for det parlamentariske udvalg om national sikkerhed, kan i øvrigt i sig selv tilskynde den berørte organisation til at opfylde sin forpligtelse til at samarbejde med kontoret. Det samme gælder for den eventuelle udøvelse af kontorets beføjelse til at tage til efterretning, at samarbejdet uden grund er blevet nægtet eller forsinket, og til at henvise specifikt hertil i sin årsrapport i overensstemmelse med denne lovs § 7, stk. 4, eftersom en organisation kan foretrække at samarbejde for ikke at blive mødt med offentlig kritik for manglende samarbejde.
80.      I den omtvistede lovs § 11 bemyndiges kontoret endelig til at fremlægge de faktiske omstændigheder og oplysninger, som det har fået kendskab til som led i sine undersøgelsesbeføjelser, for de kompetente myndigheder, når kontoret er af den opfattelse, at disse faktiske omstændigheder eller oplysninger navnlig kan medføre, at der indledes en overtrædelsesprocedure eller en strafferetlig procedure. Muligheden for at blive genstand for kontorets undersøgelse på grund af servicevirksomhed, der kan anses for at være til fare for den ungarske suverænitet, og for, at kontoret fremlægger de indsamlede beviser for en kompetent myndighed, der har beføjelse til at indlede en repressiv procedure, udgør imidlertid også et krav (»betingelse eller […] begrænsning«) som omhandlet i tjenesteydelsesdirektivets artikel 4, nr. 7). Et sådant krav vil nemlig kunne afholde en tjenesteyder fra at levere sine tjenesteydelser i Ungarn. Det samme gælder for kontorets offentliggørelse af sine undersøgelsesresultater, bl.a. i årsrapporten, i henhold til den omtvistede lovs § 6, stk. 1 og 3, hvori det retter kritik mod en tjenesteyder i denne henseende.
81.      Kontorets beføjelser i henhold til den omtvistede lovs § 7, sammenholdt med §§ 8, 11 og 12, og de tilsvarende samarbejdsforpligtelser, som de undersøgte personer eller organisationer er pålagt, skal følgelig kvalificeres som krav som omhandlet i tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1, tredje afsnit, sammenholdt med artikel 4, nr. 7). Disse krav kan indebære ulemper for eller gøre det mindre interessant at udøve virksomhed som tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor tjenesteyderen lovligt leverer tilsvarende tjenesteydelser.
c)      De krav, der er indført ved den omtvistede lov, er ikke almindelige administrative byrder
82.      Ungarn har i denne forbindelse indvendt, at de omtvistede bestemmelser ikke specifikt regulerer servicevirksomhed eller udøvelsen heraf og heller ikke fastsætter krav med hensyn til adgangen til en sådan virksomhed, men udelukkende vedrører adfærd, der kan krænke den nationale suverænitet.
83.      Det fremgår navnlig af niende betragtning til tjenesteydelsesdirektivet, at dette direktiv »kun [finder] anvendelse på de krav, som indvirker på adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed«. Det »finder [således] ikke anvendelse på krav […], der ikke specifikt regulerer eller indvirker på servicevirksomheden, men som skal overholdes af tjenesteyderne under udøvelsen af deres erhvervsvirksomhed på samme måde som af enkeltpersoner, der handler som privatpersoner«. Denne betragtning bekræfter, at tjenesteydelsesdirektivet ikke tilsigter at udrydde almindelige administrative byrder, der gælder for alle privatpersoner, herunder personer, der ikke udøver erhvervsvirksomhed. En sådan almindeligt gældende byrde kan med andre ord ikke et krav ikke kvalificeres som et krav, der er forbudt i henhold til nævnte direktivs artikel
4, nr. 7) (34).
84.      Efter min opfattelse har de krav, der er indført ved de omtvistede bestemmelser, imidlertid ikke karakter af sådanne almindelige administrative byrder, der berører tjenesteydere på samme måde som enhver anden person, der handler som privatperson. Den omtvistede lov præciserer ganske vist ikke hovedparten af de omhandlede aktiviteter over en bred kam, bl.a. ud fra deres formodede skadelige konsekvenser for den nationale suverænitet. Alle de aktiviteter, der er omhandlet i denne lovs § 3, vil højst sandsynligt få sådanne konsekvenser, når disse aktiviteter udøves af personer eller organisationer, der løbende er aktive inden for sektoren for tjenesteydelser, herunder informations- og kommunikationstjenester. Det er nemlig mindre sandsynligt, at en privatpersons meningstilkendegivelser, uanset om de optræder flere gange eller regelmæssigt, f.eks. på de sociale medier, vil få sådanne konsekvenser.
85.      Dette gælder for »informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter« og »aktiviteter, der har til formål at påvirke den demokratiske debat samt statslige og samfundsmæssige beslutningsprocesser«, som omhandlet i den omtvistede lovs § 3, litra a), nr. ab) og ac). I denne henseende råder en udbyder af informations- og kommunikationstjenester som regel over formidlingskapacitet og et større publikum eller en større målgruppe end en privatperson. Dette gælder navnlig for undersøgende medietjenesteudbyderes undersøgelser og publikationer, som har til formål at opdage og kritisere tilfælde af fejl eller forsømmelser, manglende gennemsigtighed eller korruption i politiske eller statslige miljøer. Henset til kontorets vide skøn er der en større risiko for, at sådanne undersøgelser og publikationer vil blive betragtet som handlinger, der truer eller krænker suveræniteten (35).
86.      De aktiviteter, der falder ind under anvendelsesområdet for den omtvistede lovs § 3, litra b) og c) (»aktiviteter […] ved hjælp af støtte fra udlandet«, der kan »påvirke valgresultater«, eller »har til formål at påvirke vælgernes vilje«), består i øvrigt kun af aktiviteter, der udøves af »organisationer« og ikke af privatpersoner. Endvidere består de »interesserepræsentationsaktiviteter«, der er omfattet af denne lovs § 3, litra a), nr. aa), i praksis hovedsageligt af aktiviteter, der udøves af foreninger eller »faglige interesseorganisationer« og ikke af en person, der handler som privatperson.
87.      Selv om det ikke kan udelukkes, at den omtvistede lov ligeledes berører personer, der handler som privatpersoner, er de krav, der er indført ved de omtvistede bestemmelser, dvs. kontorets undersøgelses- og offentliggørelsesbeføjelser, derfor primært rettet mod organisationer, herunder økonomiske enheder, der er aktive i servicesektoren (36).
88.      Disse krav udgør således ikke almindelige administrative byrder, der er tilladt i henhold til tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1, tredje afsnit, sammenholdt med niende betragtning hertil.
89.      Det skal som følge heraf efterprøves, om disse krav er ikke-diskriminerende og forholdsmæssige som omhandlet i dette direktivs artikel 16, stk. 1, tredje afsnit, litra a)-c).
d)      Ikke-forskelsbehandling, nødvendighed og proportionalitet
1)      Eksistensen af en direkte eller indirekte forskelsbehandling [tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1, tredje afsnit, litra a)]
90.      I henhold til tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1, tredje afsnit, litra a), må medlemsstaterne ikke gøre adgangen til eller udøvelsen af servicevirksomhed på deres område til genstand for opfyldelse af krav, der er direkte eller indirekte diskriminerende på grundlag af nationalitet.
91.      Ifølge Kommissionen er de omtvistede bestemmelser enten åbent eller indirekte diskriminerende på grundlag af nationalitet. Ungarn har heroverfor anført, at kontoret kun kan foretage en undersøgelse, hvis de omhandlede aktiviteter truer eller krænker Ungarns suverænitet, og at denne betingelse gælder, uanset hvor den pågældende tjenesteyder er etableret.
92.      Der kan efter min opfattelse ikke være tale om direkte forskelsbehandling.
93.      Den omtvistede lovs § 3, litra a)-c), vedrører nemlig aktiviteter, der »er til fordel for andre stater« ja, endog »ved hjælp af støtte fra udlandet«, herunder andre medlemsstater. I denne lov sondres der således ikke direkte mellem disse aktiviteter ud fra kriteriet om personens nationalitet eller etableringsstedet for den organisation, der udøver dem. Dette indbefatter aktiviteter, der udføres af personer med ungarsk statsborgerskab eller af organisationer, der er etableret i Ungarn, forudsat at de opererer »til fordel for andre stater« eller ved hjælp af økonomisk støtte fra udlandet, herunder fra et tredjeland.
94.      Det skal derfor undersøges, om der forekommer indirekte forskelsbehandling.
95.      Ifølge Domstolens faste praksis må en bestemmelse i national ret anses for at medføre indirekte forskelsbehandling, når den efter selve sin karakter er egnet til i højere grad at berøre statsborgere fra andre medlemsstater [eller ifølge tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1, tredje afsnit, litra a), juridiske personer, der er etableret i andre medlemsstater] end indenlandske statsborgere (eller juridiske personer, der er etableret i værtsmedlemsstaten) og dermed risikerer navnlig at stille udenlandske statsborgere ringere (37).
96.      Selv om den omtvistede lovs § 3 efter sin åbne ordlyd ligeledes er rettet til tjenesteydere, der er etableret i Ungarn eller er ungarske statsborgere, og som navnlig udøver interesserepræsentations-, informations- eller kommunikationsaktiviteter, sigter denne lov ifølge det hovedformål, der er anført i dens præambel, mod at offentliggøre og forhindre forsøg på udenlandsk indblanding (38). Denne lovs § 3, litra b) og c), omhandler således udtrykkeligt organisationer, hvis aktiviteter, der udføres »ved hjælp af støtte fra udlandet«, kan påvirke valg. Desuden kan enhver
aktivitet, som er til fordel for »udenlandske organer, organisationer og fysiske personer« som omhandlet i den nævnte lovs § 3, litra a), navnlig bestå af aktiviteter, der udøves af udenlandske tjenesteydere, herunder tjenesteydere, der er etableret i andre medlemsstater. Hertil kommer, at det selvfølgelig er mere sandsynligt, at servicevirksomhed, der udøves fra en anden medlemsstat, kan henføres til begrebet »støtte fra udlandet« som omhandlet i den omstridte lovs § 3, litra b) og c), end levering af tjenester fra en tjenesteyder, der er etableret i Ungarn. Den pågældende udenlandske tjenesteyder løber derfor en større risiko for at blive undersøgt af kontoret end en ungarsk tjenesteyder.
97.      Det følger heraf, at de omtvistede bestemmelser medfører indirekte forskelsbehandling af tjenesteydere, der er etableret i andre medlemsstater.
2)      Nødvendigheden og eksistensen af et tilstrækkeligt præcist retsgrundlag [tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1, tredje afsnit, litra b)]
98.      De nationale regler, som fastsætter de krav, der er omhandlet i tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1, tredje afsnit, skal være nødvendige og begrundet i det hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, som medlemsstaten har påberåbt sig. Dette forudsætter, at disse regler er formuleret tilstrækkeligt klart og præcist. Det vil nemlig kun under disse omstændigheder være muligt dels at sikre en sammenhængende og systematisk gennemførelse af de nævnte regler (39) eller at forhindre, at de anvendes uforholdsmæssigt eller vilkårligt (40), dels at efterprøve, om reglerne er nødvendige for at nå deres mål.
99.      I det foreliggende tilfælde har Ungarn som et hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed gjort gældende, at der er behov for at beskytte de interne demokratiske processer mod ulovlig udenlandsk indblanding for så vidt angår alle de aktiviteter, der er omhandlet i den omtvistede lovs § 3. Kommissionen har i det væsentlige indvendt, at de krav, der er indført ved denne lov, hviler på en uretmæssig principiel og udifferentieret formodning for, at alle disse aktiviteter kan true disse processer (41).
100. En medlemsstat har suveræn ret til at træffe passende foranstaltninger til at beskytte integriteten og den korrekte afvikling af valg og interne beslutningsprocesser, som udgør en integrerende del af dens nationale identitet som omhandlet i artikel 4, stk. 2,
TEU. Det samme gælder for foranstaltninger, der har til formål at tydeliggøre og dæmme op for visse former for udenlandsk støtte, bl.a. af økonomisk karakter, der sigter mod at påvirke disse valg og processer. Der er tale om et legitimt formål af almen eller sågar tvingende interesse, som kan begrunde en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser (42).
101. Som Ungarn har anført, har Domstolen således fastslået, at målet om at øge gennemsigtigheden af finansiel støtte til fysiske eller juridiske personer kan udgøre et tvingende alment hensyn, eftersom det kan forbedre informationen til borgerne i denne henseende og give dem bedre mulighed for at deltage i den offentlige debat. Dette skyldes bl.a., at visse ikkestatslige organisationer, henset til de mål, som de forfølger, og de midler, som de råder over, kan have en betydelig indflydelse på det offentlige liv og den offentlige debat (43).
102. I den omtvistede lovs § 3 anføres de »aktiviteter«, som er til fordel for andre stater samt udenlandske organer, organisationer og fysiske personer, der skal være til fare for suveræniteten, og deres ophavsmænd, dvs. de »organisationer« og »personer«, der kan undersøges af kontoret, imidlertid i generelle vendinger. Denne bestemmelses anvendelsesområde omfatter »interesserepræsentationsaktiviteter«, »informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter«, »aktiviteter, der har til formål at påvirke den demokratiske debat samt statslige og samfundsmæssige beslutningsprocesser«, »aktiviteter, der har til formål at påvirke beslutningsprocessen for personer med offentlige myndighedsbeføjelser«, »aktiviteter, der kan påvirke valgresultater, ved hjælp af støtte fra udlandet«, og »aktiviteter, der har til formål at påvirke vælgernes vilje ved hjælp af støtte fra udlandet«, alle »til fordel for andre stater samt udenlandske organer, organisationer og fysiske personer«.
103. Den omtvistede lovs § 3 behandler desuden organisationer og personer, der stammer fra Unionen og har adgang til fri udveksling af tjenesteydelser, samt organisationer og personer fra tredjelande ens. Der fremgår således både af præamblen til denne lov (44) og af forskellige rapporter og meddelelser fra kontoret, der til dels er blevet tilført Domstolens sagsakter eller nævnt i parternes skriftlige indlæg eller i retsmødet, at der angiveligt er forekommet ulovlig indblanding og ydet økonomisk støtte fra udenlandske aktører, uafhængigt af deres oprindelse eller etableringssted. Dette omfatter aktiviteter, der udøves af internationale organisationer såsom Transparency International (45) og af De Forenede Stater via en mediefond og en undersøgende webportal, der er oprettet på EU-plan (46). Der er ligeledes tale om adfærd, som er udvist af EU-medlemsstater eller medlemmer af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), f.eks. Kongeriget Norge, eller af Unionen selv, bl.a. i forbindelse med samfinansieret støtte fra Unionens strukturfonde til ikkestatslige organisationer i Ungarn (47). Ved den nævnte lovs hidtidige anvendelse er der derfor ikke blevet taget hensyn til behovet for at respektere den frie udveksling af tjenesteydelser eller EU-retten i bred forstand.
104. Begrebet påvirkning af eller fare for Ungarns suverænitet, der er fastsat i den omtvistede lovs § 3, litra a), in fine, er i øvrigt særdeles vagt og tildeler kontoret et vidt skøn. Dette skøn styrkes i en afgørelse fra Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol, Ungarn), som Ungarn har påberåbt sig, og hvori det bekræftes, at denne lov er forenelig med forfatningen. Alkotmánybíróság (forfatningsdomstol) undlod i denne afgørelse ikke bare at tage stilling til rækkevidden af eller formålene med de aktiviteter, der er omhandlet i denne lovs § 3, men tillagde også begrebet national suverænitet en kompleks både politisk og retlig karakter (48). På trods af dette vide skøn kan kontorets gennemførelse af samme lov endelig ikke gøres til genstand for administrativ eller retslig prøvelse (49).
105. Det følger heraf, at den omtvistede lov har et meget bredt materielt og personelt anvendelsesområde og samtidig tildeler kontoret et vidt skøn, som indebærer en betydelig risiko for vilkårlighed med hensyn til dens anvendelse til at beskytte den nationale suverænitet.
106. Henset til deres meget brede anvendelsesområde er det som følge heraf ikke sikret, at bestemmelserne i den omtvistede lov kan gennemføres på en sammenhængende og systematisk måde, der er i overensstemmelse med EU-retten. Deres skønsmæssige gennemførelse indebærer snarere en øget risiko for, at der indføres uhensigtsmæssige eller uforholdsmæssige restriktioner for udøvelsen af den frie udveksling af tjenesteydelser, som er sikret ved tjenesteydelsesdirektivets artikel 16.
3)      Proportionaliteten [tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1, tredje afsnit, litra c)]
107. Det skal undersøges, om de krav, der er indført ved den omtvistede lov, opfylder proportionalitetskriteriet, henset til det tilsigtede mål af almen interesse [tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1, tredje afsnit, litra c)].
108. I henhold til proportionalitetsprincippet skal medlemsstaten sørge for, at de foranstaltninger, som den træffer, er egnede til at nå de legitime mål, der forfølges med den omhandlede lovgivning, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål, og såfremt der herved kan vælges mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst restriktive foranstaltning anvendes, og de pålagte byrder må ikke være uforholdsmæssige i forhold til de forfulgte mål (50).
109. Det skal efterprøves, om de krav, der er fastsat i den omtvistede lov, dvs. navnlig dem, der vedrører kontorets undersøgelsesbeføjelser, er foranstaltninger, som er egnede [litra i)], nødvendige [litra ii)] og hensigtsmæssige [litra iii)] i forhold til at nå det tilsigtede legitime mål om at beskytte de interne demokratiske processer mod ulovlig udenlandsk indblanding.
i)      Egnethed til at nå det tilsigtede legitime mål
110. En national lovgivning kan kun anses for egnet til at sikre opfyldelsen af det tilsigtede legitime mål, hvis den tilgodeser hensynet om at nå dette på en sammenhængende og systematisk måde
(jf. punkt 98 i dette forslag til afgørelse). Dette er kun tilfældet, når den adfærd, der er omfattet af denne lovgivning, reelt risikerer at skade dette mål (51).
111. For hver af de aktiviteter, der er omhandlet i den omtvistede lovs § 3, og som kan gøres til genstand for kontorets undersøgelse, skal det derfor undersøges, om og i hvilket omfang de kan skade målet om at beskytte de interne demokratiske processer. Der skal i denne sammenhæng sondres klart mellem de forskellige aktiviteter, der kan gøres til genstand for kontorets undersøgelser eller begrænsende foranstaltninger. Det er imidlertid ikke nødvendigt at undersøge organisationers aktiviteter »ved hjælp af støtte fra udlandet« som omhandlet i den omtvistede lovs § 3, litra b) og c), for så vidt som disse sigter mod direkte eller indirekte finansiering af ungarske politiske partier eller deres valgkandidater (jf. punkt 22 og 23 i dette forslag til afgørelse) (52). Kommissionen har nemlig ikke bestridt, at krav, der har til formål at forhindre, afsløre, tydeliggøre, forbyde eller straffe en sådan finansiering, herunder via private organisationer eller foreninger, som nævnt i fjerde afsnit i præamblen til den omtvistede lov, er lovlige i henhold til EU-retten (53). Dette hænger sammen med, at medlemsstaterne principielt er frit stillet i forhold til at beskytte deres valg og vælgernes vilje mod utilbørlig udenlandsk indblanding og begrænse eller tilmed forbyde finansiering fra udlandet af nationale politiske partier (54). For så vidt som disse krav har til formål at forfølge disse mål af almen interesse, er de derfor ikke genstand for den foreliggende sag.
112. Det skal derimod vurderes, om de krav, der er indført ved de omtvistede bestemmelser om kontorets beføjelser, er egnede i forhold til de øvrige aktiviteter, der er omhandlet i den omtvistede lovs § 3, og uden for den ovennævnte sammenhæng.
113. For det første forekommer udøvelsen af kontorets beføjelser principielt ikke at være egnet til at beskytte integriteten og den korrekte afvikling af den demokratiske debat og de interne beslutningsprocesser, for så vidt som disse beføjelser vedrører »interesserepræsentationsaktiviteter« og »aktiviteter, der har til formål at påvirke denne debat og disse processer, som er til fordel for andre stater samt udenlandske organer, organisationer og fysiske personer, som omhandlet i den omtvistede lovs § 3, litra a), nr. aa) og ac). I modsætning til disse andre stater og udenlandske organer, organisationer og fysiske personer er det nemlig hovedsagelig de interne aktører i den pågældende stat, der skal fastlægge de demokratiske processer og beslutningsprocesserne i denne.
114. Dette gælder i særdeleshed i forhold til anvendelsen af kontorets undersøgelsesbeføjelser med hensyn til »aktiviteter, der har til formål at påvirke beslutningsprocessen for personer med offentlige myndighedsbeføjelser« i denne bestemmelses forstand, når disse aktiviteter svarer til forsøg på korruption over for offentligt ansatte. Da bekæmpelse af korruption er et tvingende alment hensyn, udgør kontorets tilladelse til at undersøge forsøg på at påvirke beslutningstagningen hos personer med offentlige myndighedsbeføjelser et egnet middel til dette formål.
115. For det andet omfatter organisationers aktiviteter »ved hjælp af støtte fra udlandet« som omhandlet i den omtvistede lovs § 3, litra b) og c), for så vidt som de ikke falder uden for rammerne af den foreliggende sag (jf. punkt 111 i dette forslag til afgørelse vedrørende finansiering af politiske partier), ligeledes grænseoverskridende aktiviteter mod vederlag, som udføres af erhvervsdrivende, der er aktive i kommunikationstjeneste- og medietjenestesektoren. Formålet med disse tjenester kan imidlertid være at udbrede oplysninger af almen interesse og holdninger af politisk karakter, også uden for den egentlige valgproces. En sådan støtte, der ikke behøver at være af økonomisk karakter (55), eller finansiering til fordel for
disse tjenester
kan nemlig også være vigtig for at bidrage til den offentlige debat og for at fremme eller forsvare minoritetsgruppers legitime interesser (56) samt for ikkestatslige organisationers forfølgelse af mål af almen interesse såsom miljøbeskyttelse (57) eller bekæmpelse af korruption (58). Når sådanne aktiviteter er begrænset til mod betaling at levere informationer eller meddelelser af almen interesse eller til offentligt at give udtryk for en politisk holdning, kan de ikke udgøre en trussel mod demokratiet i Ungarn. Eftersom de i princippet på lovlig vis indgår i debatten og de demokratiske processer, bør disse aktiviteter derimod også beskyttes i forhold til det hævdede formål. Det kan nemlig ikke udelukkes, at sådanne lovlige bidrag til debatten og de demokratiske processer bringes i miskredit alene med den begrundelse, at de udøves »til fordel for andre stater samt udenlandske organer, organisationer og fysiske personer« (59) Derfor synes udøvelsen af kontorets undersøgelsesbeføjelser i forbindelse med disse aktiviteter ikke at være egnet til at beskytte den demokratiske debat og de interne demokratiske processer, men vil ligefrem kunne have en kontraproduktiv virkning herpå.
116. For det tredje synes udøvelsen af kontorets undersøgelsesbeføjelser i forbindelse med »informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter«, »som er til fordel for andre stater samt udenlandske organer, organisationer og fysiske personer«, som omhandlet i den omtvistede lovs § 3, litra a), nr. ab), derimod generelt at være egnet til at beskytte de interne demokratiske processer mod ulovlig udenlandsk indblanding. Det skal i denne forbindelse anføres, at både manipulation af faktuelle oplysninger og spredning eller forstærkning af desinformation er aktiviteter, der generelt er forkastelige i forhold til målet om at beskytte den offentlige orden i pluralistiske og demokratiske samfund. Sådanne aktiviteter tjener nemlig til at fordreje den offentlige debat og den offentlige mening og er derfor ikke beskyttelsesværdige, selv om de udøves i form af servicevirksomhed (60). Det er således principielt berettiget, at medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger til at beskytte deres samfund mod manipulerende indblanding af denne art (61). Unionen har af denne grund selv truffet foranstaltninger med henblik på at overvåge og bekæmpe sådanne aktiviteter (62) generelt set uden at knytte dem til interesserne hos andre stater eller udenlandske aktører.
117. Det skal derfor undersøges, hvorvidt udøvelsen af kontorets undersøgelsesbeføjelser i forhold til dels »interesserepræsentationsaktiviteter« og »aktiviteter, der har til formål at påvirke den demokratiske debat samt statslige og samfundsmæssige beslutningsprocesser«, som omhandlet i den omtvistede lovs § 3, litra a), nr. aa) og ac), og dels »informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter« som omhandlet i den omtvistede lovs § 3, litra a), nr. ab), som er til fordel for andre stater samt udenlandske organer, organisationer og fysiske personer, er nødvendig for at nå det tilsigtede legitime mål.
ii)    Nødvendighed
118. En foranstaltning er nødvendig, når det tilsigtede legitime mål ikke kan nås ved hjælp af en foranstaltning, der er lige så egnet, men mindre indgribende. Det skal derfor undersøges, om der findes mindre indgribende midler til at beskytte de interne demokratiske processer mod ulovlig udenlandsk indblanding end at anvende kontorets undersøgelsesbeføjelser over for de »informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter«, der er omhandlet i punkt 117 i dette forslag til afgørelse.
119. Alle disse begreber er ganske vist uklare, hvilket medfører, at deres anvendelsesområde potentielt er stort. For så vidt angår »interesserepræsentationsaktiviteter« og »aktiviteter, der har til formål at påvirke den demokratiske debat samt statslige og samfundsmæssige beslutningsprocesser« til fordel for andre stater eller udenlandske (juridiske eller fysiske) personer, synes det imidlertid ikke muligt at præcisere dem yderligere for at kunne foretage en effektiv statslig kontrol for at beskytte de interne demokratiske processer mod ulovlig indblanding fra navnlig andre stater. Dette gælder så meget desto mere for begreberne »informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter«, der svarer til dem, som anvendes i de foranstaltninger, der træffes på EU-plan for at beskytte demokratiske og pluralistiske samfund mod sådanne aktiviteter (63). Da det er vanskeligt at udforme en mere præcis og mindre indgribende definition og nødvendigt at kunne dæmme effektivt op for alle skadelige manipulerende aktiviteter af denne art, forekommer det således ikke uhensigtsmæssigt at tillægge en uafhængig myndighed såsom kontoret undersøgelsesbeføjelser, der gør det muligt at efterforske disse aktiviteter. Takket være den yderligere betingelse, hvorefter sådanne aktiviteter skal være til »fordel for andre stater samt udenlandske organer, organisationer og fysiske personer«, forekommer begreberne »informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter« tværtimod endda mere præcise end dem, der er fastsat i henhold til EU-retten.
120. Det skal derfor efterprøves, om udøvelsen af kontorets undersøgelsesbeføjelser i denne henseende er forholdsmæssig i snæver forstand.
iii) Forholdsmæssighed
121. Ifølge proportionalitetsprincippet i snæver forstand må foranstaltninger, der er hensigtsmæssige og nødvendige for opfyldelsen af lovligt forfulgte mål, ikke medføre byrder, der er uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål. I det foreliggende tilfælde skal det derfor sikres, at udøvelsen af kontorets undersøgelsesbeføjelser med hensyn til dels »interesserepræsentationsaktiviteter«
og »aktiviteter, der har til formål at påvirke den demokratiske debat samt statslige og samfundsmæssige beslutningsprocesser«, som omhandlet i § 3, litra a), nr. aa) og ac), dels »informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter« som omhandlet i samme
lovs § 3, litra a), nr. ab), ikke i uforholdsmæssig eller overdreven grad griber ind i den frie udveksling af tjenesteydelser, der er beskyttet ved tjenesteydelsesdirektivets artikel
16.
122. Den uklare karakter af disse begreber, der »er til fordel for andre stater samt udenlandske organer, organisationer og fysiske personer«, sammenholdt med det vide skøn, som kontoret er tillagt i denne henseende (jf. punkt 104 i dette forslag til afgørelse), indebærer imidlertid en væsentlig risiko for usammenhængende og uforholdsmæssig fortolkning af den omtvistede lovs § 3, litra a), henset til målet om at beskytte de interne demokratiske processer.
123. Hvad angår beskyttelsen af integriteten og den korrekte afvikling af valg og interne beslutningsprocesser, herunder dem, der vedrører »personer med offentlige myndighedsbeføjelser«, er denne risiko mindre. Den form for indblanding, der er forbundet hermed, er netop den, der fremmer repræsentation af interesserne
– der principielt er ulovlige i denne sammenhæng – hos andre stater samt udenlandske organer, organisationer og fysiske personer, som en stat legitimt skal kunne beskytte sine interne demokratiske (beslutnings)processer imod. Det samme gør sig gældende for aktiviteter, »der har til formål at påvirke den demokratiske debat samt statslige og samfundsmæssige beslutningsprocesser«,
til fordel for disse udenlandske aktører. Den kontrol, der foretages af et uafhængigt organ, som har til formål klart at identificere potentielle skadelige interesser for disse processer, kan derfor ikke kvalificeres som uforholdsmæssig eller for vidtgående.
124. Denne væsentlige risiko for en usammenhængende og uforholdsmæssig, endog forkert, fortolkning forekommer i forhold til begrebet »informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter«, som omhandlet i § 3, litra a), nr. ab), derimod at være reel og bekræftes af kontorets praksis, hvortil Kommissionen har henvist. Kontoret har indvendt, at Transparency International har udført »desinformationsaktiviteter« ved at kritisere den manglende gennemsigtighed og korruptionen i statslige miljøer i forskellige lande, heriblandt Ungarn (64). Aktiviteter, der har til formål at skabe øget gennemsigtighed og dæmme op for korruption, kan nemlig bidrage til beskyttelsen af de interne demokratiske processer og ikke omvendt. Det virker derfor selvmodsigende at kvalificere sådanne aktiviteter som »desinformation«, der er til fare for suveræniteten.
125. Desuden skal det nævnes, at gennemførelsen af den omtvistede lovs § 3 ikke kan gøres til genstand for administrativ eller retslig prøvelse (65). Der findes derfor hverken klagemuligheder eller en uafhængig
kontrolinstans for at forhindre eller korrigere sådanne vidtgående fortolkninger af begrebet »desinformation« eller uforholdsmæssig anvendelse af kontorets undersøgelsesbeføjelser i denne henseende. Det følger heraf, at alle handlinger, som kontoret foretager i denne sammenhæng, ikke er underlagt den prøvelse af forholdsmæssigheden, der skal sikre, at det kun træffer de foranstaltninger, der er passende og mindst indgribende, for at nå de påberåbte mål og samtidig tager hensyn til den frie udveksling af tjenesteydelser, der er beskyttet ved tjenesteydelsesdirektivets artikel
16.
126. Under disse omstændigheder kan de krav, der er indført ved den omtvistede lov i forbindelse med »informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter« som omhandlet i den omtvistede lovs § 3, litra a), nr. ab), ikke anses for at være forholdsmæssige med hensyn til at nå målet om at beskytte de interne demokratiske processer.
iv)    Foreløbig konklusion
127. For så vidt angår de aktiviteter, der er omhandlet i den omtvistede lovs § 3, litra a), nr. ab), og § 3, litra b) og c), og for så vidt som de ikke falder uden for denne sags genstand, idet de vedrører valg (jf. punkt 111 i dette forslag til afgørelse om direkte eller indirekte udenlandsk finansiering af politiske partier eller valgkandidater), er de krav, der er indført ved den omtvistede lov, enten ikke nødvendige eller ikke forholdsmæssige med hensyn til at nå de påberåbte mål af almen interesse som omhandlet i tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1, tredje afsnit, litra b) og c). Det forholder sig imidlertid anderledes med »interesserepræsentationsaktiviteter« og de aktiviteter, der har til formål »at påvirke den demokratiske debat samt statslige og samfundsmæssige beslutningsprocesser«, herunder
de aktiviteter, der har til formål »at påvirke beslutningsprocessen for personer med offentlige myndighedsbeføjelser« (jf. punkt 113 og 123 i dette forslag til afgørelse).
128. Anbringendet om tilsidesættelse af tjenesteydelsesdirektivets artikel 16 skal derfor tages til følge.
2.      Tilsidesættelse af den frie adgang til at modtage tjenesteydelser, som er sikret ved tjenesteydelsesdirektivets artikel 19
129. Kommissionen har anført, at de omtvistede bestemmelser ligeledes er uforenelige med den frie adgang til at modtage tjenesteydelser i medfør af tjenesteydelsesdirektivets artikel
19. I henhold til denne bestemmelse må medlemsstaterne ikke stille krav til en tjenestemodtager, der begrænser anvendelsen af en tjenesteydelse, som udføres af en tjenesteyder, der er etableret i en anden medlemsstat.
130. Det skal påpeges, at de omtvistede bestemmelser pålægger »krav« som omhandlet i tjenesteydelsesdirektivets artikel 4, nr. 7) (jf. punkt 73-87 i dette forslag til afgørelse). Sådanne krav er principielt forbudt i henhold til dette direktivs artikel
19, eftersom den heri fastsatte liste over krav ikke er udtømmende (»navnlig«).
131. Kontoret kan nemlig indlede og gennemføre undersøgelser af modtagere af tjenesteydelser, som leveres i forbindelse med de aktiviteter, der er omhandlet i den omtvistede lovs § 3. Dette kan ligeledes omfatte modtagere af »støtte fra udlandet«, såfremt denne støtte ydes mod vederlag, f.eks. i form af et lån på favorable vilkår. Disse modtagere er forpligtet til at samarbejde med kontoret i henhold til denne lovs § 7, stk. 1-3, sammenholdt med § 8, stk. 1. De kan derfor afholde sig fra at anvende sådanne tjenesteydelser for at minimere risikoen for at blive genstand for en sådan undersøgelse eller offentliggørelse som omhandlet i den nævnte lovs § 7, stk. 4, sammenholdt med § 6, stk. 3 og 8.
132. Disse krav er af de grunde, der er anført i punkt 98
ff. i dette forslag til afgørelse, delvist ikke begrundet i et tvingende alment hensyn.
133. De omtvistede bestemmelser tilsidesætter som følge heraf ligeledes den frie adgang til at modtage tjenesteydelser som omhandlet i tjenesteydelsesdirektivets artikel
19.
134. Det følger af det ovenfor anførte, at anbringenderne om en tilsidesættelse af tjenesteydelsesdirektivets artikel 16 og 19 er begrundede og skal tages til følge.
3.      Tilsidesættelse af etableringsfriheden, der er sikret ved tjenesteydelsesdirektivets artikel 14
135. Tjenesteydelsesdirektivets artikel 14, nr. 1), som konkretiserer den etableringsfrihed, der er fastsat i artikel 49
TEUF (66), forbyder medlemsstaterne at gøre adgangen til at optage eller udøve en virksomhed på deres område betinget af et diskriminerende krav, som direkte eller indirekte er begrundet i nationalitet eller – for selskabers vedkommende – i det vedtægtsmæssige hjemsteds beliggenhed. Artikel
14, nr. 1), litra a) og b), omhandler kun eksempler i denne henseende (»navnlig«) (67).
136. Som nævnt i punkt 58 og 59
ff. i dette forslag til afgørelse omhandler den omtvistede lovs § 3 en lang række aktiviteter, herunder økonomiske. Når en tjenesteyder, der har hjemsted i en anden medlemsstat, etablerer et datterselskab i Ungarn, kan dette således kvalificeres som en aktivitet, der udføres til fordel for et udenlandsk organ, en udenlandsk organisation eller en udenlandsk fysisk person eller ved hjælp af udenlandsk støtte.
137. For så vidt som de omtvistede bestemmelser navnlig fastsætter kontorets undersøgelsesbeføjelser og de berørte organisationers og personers tilsvarende samarbejdsforpligtelser, skal de kvalificeres som »krav« som omhandlet i tjenesteydelsesdirektivets artikel 4, nr. 7) (68).
138. Disse krav er indirekte diskriminerende på grundlag af tjenesteyderens nationalitet eller hjemsted (jf. punkt 95-97 i dette forslag til afgørelse). Udenlandske tjenesteydere, der ønsker at etablere sig i Ungarn, udsættes således for indirekte forskelsbehandling, eftersom en sådan etablering og de aktiviteter, der er forbundet hermed, ofte vil falde ind under begrebet »støtte fra udlandet« eller begrebet aktivitet, der udføres til fordel for et udenlandsk organ, en udenlandsk organisation eller en udenlandsk fysisk person. De krav, der er fastsat i de omtvistede bestemmelser, kan derfor i højere grad berøre udenlandske tjenesteydere end ungarske tjenesteydere.
139. I overensstemmelse med betragtningerne i punkt 107-127 i dette forslag til afgørelse er en sådan indirekte forskelsbehandling ikke begrundet i det foreliggende tilfælde, idet den hverken er nødvendig eller egnet til at beskytte demokratiet (69).
140. Anbringendet om tilsidesættelse af tjenesteydelsesdirektivets artikel 14 er som følge heraf begrundet og skal tages til følge.
4.      Tilsidesættelse af den frie bevægelighed for informationssamfundstjenester, der er sikret ved artikel 3 i direktivet om elektronisk handel
141. De omtvistede bestemmelser er ifølge Kommissionen i strid med artikel
3 i direktivet om elektronisk handel. I henhold til denne artikels stk. 2 må medlemsstaterne nemlig ikke af grunde, der henhører under det koordinerede område, begrænse adgangen til at levere informationssamfundstjenester fra en anden medlemsstat.
142. Ungarn har rejst tvivl om, hvorvidt direktivet om elektronisk handel finder anvendelse, med henvisning til, at den omtvistede lov ikke pålægger noget »krav« for så vidt angår tjenester, der ydes elektronisk. En eventuel begrænsning er under alle omstændigheder ikke baseret på grunde, der henhører under det »koordinerede område« som omhandlet i artikel 2, litra h), i direktivet om elektronisk handel, eftersom formålet med denne lov blot er at beskytte den nationale suverænitet mod aktiviteter, der truer denne suverænitet.
143. I henhold til artikel 2, litra a), i direktivet om elektronisk handel, sammenholdt med artikel 1, stk. 1, litra b), i direktiv (EU) 2015/1535 (70), defineres »informationssamfundstjenester« som »enhver tjeneste, der normalt ydes mod betaling, og som teleformidles ad elektronisk vej på individuel anmodning fra en tjenestemodtager«.
144. Som nævnt i punkt 58 og 59 i dette forslag til afgørelse er den omtvistede lovs § 3 affattet bredt og udvider denne lovs materielle og personelle anvendelsesområde til at omfatte en lang række »aktiviteter«, herunder tjenesteydelser, hvis ophavsmænd kan være forskellige organisationer eller personer. Det er derfor klart, at den kan omfatte udbydere af informationstjenester, der leveres mod betaling, såsom medie-, kommunikations- eller reklametjenester, herunder politiske (71), som ofte leveres på afstand og elektronisk på individuel anmodning fra modtageren (72).
145. Dette bekræftes af den omtvistede lovs § 3, litra a), nr. ab), hvorefter de deri omhandlede »informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter« kan være en sådan tjenesteyders aktiviteter (73). Selv om der ikke findes specifikke regler om informationssamfundstjenester i denne lov, kan sådanne aktiviteter således være omfattet af anvendelsesområdet for direktivet om elektronisk handel.
146. Ifølge artikel 3, stk. 1, i direktivet om elektronisk handel, der er baseret på oprindelseslandsprincippet, skal værtsmedlemsstaten blot overvåge, om de informationssamfundstjenester, som leveres af en tjenesteyder på medlemsstatens territorium, er i overensstemmelse med de nationale bestemmelser, der finder anvendelse i oprindelsesmedlemsstaten inden for det koordinerede område.
147. I henhold til dette direktivs artikel 2, litra h), omfatter det koordinerede område »de krav, der i medlemsstaterne retssystemer er fastsat for leverandører af informationssamfundstjenester eller for informationssamfundstjenester, uanset om de er generelle eller specifikt fastsat for disse« (74). Den pågældende nationale lovgivning skal således ikke specifikt have til formål at regulere informationssamfundstjenester, og de omhandlede krav kan være af generel karakter (75).
148. Det følger heraf, at de betingelser og samarbejdsforpligtelser, der henhører under bestemmelserne i den omtvistede lovs §§ 6-8, 11 og 12, skal kvalificeres som »krav til tjenesteyderens adfærd, krav til kvaliteten eller [til] indholdet af tjenesten […]« som omhandlet i artikel 2, litra h), nr. i), andet led, i direktivet om elektronisk handel (jf. også punkt 73-81 i dette forslag til afgørelse). Den retlige forpligtelse for en udbyder af onlinetjenester til at afgive oplysninger om sin virksomhed til en national myndighed indebærer navnlig, at denne udbyder skal opfylde betingelser, der ikke kræves i dennes etableringsmedlemsstat (76). Det samme gælder for bestemmelserne om konsekvenserne af tjenesteydernes tilsidesættelse af pligten til at samarbejde med kontoret i forbindelse med en undersøgelse. Dette omfatter offentliggørelsen af denne tilsidesættelse i årsrapporten i henhold til den omtvistede lovs § 6, stk. 3, sammenholdt med § 7, stk. 4, og kontorets formands eventuelle forelæggelse af sagen for nationalforsamlingens stående udvalg for national sikkerhed i henhold til denne lovs § 12, litra a) (77).
149. Det må derfor konstateres, at udbydere af sådanne tjenester, som er etableret i en anden medlemsstat og ønsker at levere disse tjenester i Ungarn, skal opfylde forpligtelserne i den omtvistede lov, som udgør krav, der hører under det koordinerede område (78). Artikel 3, stk. 2, i direktivet om elektronisk handel er imidlertid til hinder for, at yderen af en sådan tjeneste i modtagermedlemsstaten undergives krav, som er strengere end dem, der finder anvendelse i den pågældende tjenesteyders oprindelses- eller etableringsmedlemsstat (79). Som nævnt i punkt 63 i dette forslag til afgørelse kan Ungarn ikke i denne forbindelse indvende, at den omtvistede lovs påvirkning af de erhvervsdrivendes adfærd er for ubetydelig og usikker.
150. Som Kommissionen har gjort gældende, er det endelig ikke fornødent at undersøge, om de konstaterede begrænsninger kunne være begrundede, i det foreliggende tilfælde. Artikel 3, stk. 4, litra a), nr. i), første led, i direktivet om elektronisk handel gør det ganske vist muligt for medlemsstaterne at træffe foranstaltninger, der begrænser adgangen til at levere informationssamfundstjenester som omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 2, navnlig af hensyn til ufravigelige retsgrundsætninger og den offentlige sikkerhed. I denne henseende burde Ungarn imidlertid forinden have fulgt proceduren i dette direktivs artikel 3, stk. 4, litra b), ved først
at opfordre oprindelsesmedlemsstaten til at træffe foranstaltninger, og dernæst, hvis der ikke blev truffet eller blev truffet utilstrækkelige foranstaltninger, at meddele Kommissionen og denne medlemsstat, at den havde til hensigt at træffe sådanne foranstaltninger (80), hvilket Ungarn tydeligvis ikke gjorde.
151. Det skal som følge heraf fastslås, at de omtvistede bestemmelser er uforenelige med artikel 3, stk. 2, i direktivet om elektronisk handel, uden at det principielt er fornødent at undersøge, om de kunne være begrundede. Som det fremgår af undersøgelsen i punkt 107
ff. i dette forslag til afgørelse vedrørende de omtvistede foranstaltningers begrundelse i medfør af tjenesteydelsesdirektivet, ville en sådan begrundelse til dels i øvrigt ikke kunne tiltrædes.
152. Anbringendet om tilsidesættelse af artikel 3 i direktivet om elektronisk handel skal derfor tages til følge.
5.      Tilsidesættelse af den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden, der er sikret ved artikel 49 TEUF og 56 TEUF
153. Kommissionen har også påberåbt sig en tilsidesættelse af de mere generelle bestemmelser i artikel 49
TEUF og 56
TEUF.
154. Ungarn har heroverfor i det væsentlige anført, at den omtvistede lov ikke kan undersøges samtidig i forhold til flere bestemmelser i den primære og den afledte ret vedrørende de grundlæggende friheder.
155. Det fremgår af fast retspraksis, at når en national lovgivning i sin helhed er omfattet af anvendelsesområdet for den afledte ret, og der er sket en udtømmende harmonisering på EU-plan, er det ikke længere muligt at kontrollere denne lovgivning i forhold til den primære ret (81).
156. Henset til det brede anvendelsesområde for den omtvistede lovs § 3, som skyldes, at de heri fastsatte begreber vedrørende »aktiviteter« er uklare (jf. punkt 58 og 59 i dette forslag til afgørelse), kan disse ganske vist omfatte servicevirksomhed, der ikke falder ind under anvendelsesområdet for direktivet om elektronisk handel og tjenesteydelsesdirektivet. I denne udstrækning finder den tilsvarende primære ret således principielt fortsat anvendelse.
157. Kommissionen har imidlertid ikke forklaret, hvorfor de omtvistede bestemmelsers lovlighed – i tillæg til de hævdede overtrædelser af direktivet om elektronisk handel (artikel
3) og tjenesteydelsesdirektivet (artikel 14, 16 og 19) – skal vurderes samtidig i forhold til artikel 49
TEUF og 56
TEUF, for så vidt som der ved disse direktiver er sket en udtømmende harmonisering på EU-plan af den servicevirksomhed, der er omfattet af deres anvendelsesområde.
158. I forbindelse med den foreliggende sag har Kommissionen i øvrigt undladt at foreholde Ungarn en tilsidesættelse af artikel 3 i direktivet om audiovisuelle medietjenester (82), selv om den havde påberåbt sig en sådan tilsidesættelse til støtte for den begrundede udtalelse (jf. punkt 27 og 33 i dette forslag til afgørelse). Den kan under disse omstændigheder ikke længere foreholde Ungarn, at denne medlemsstat har begrænset det frie udbud af audiovisuelle medietjenester, alene på grundlag af artikel 49
TEUF eller 56
TEUF.
159. Den omtvistede lov skal derfor ikke vurderes i forhold til artikel 49
TEUF eller 56
TEUF.
160. Anbringenderne om samtidig tilsidesættelse af disse artikler skal derfor forkastes som ugrundede.
161. Dette berører ikke de frie kapitalbevægelser, der er sikret ved artikel
63 TEUF, og som ikke er omfattet af direktivet om elektronisk handel og tjenesteydelsesdirektivet (83). Denne frihed er således ikke sekundær som omhandlet i den af Ungarn påberåbte retspraksis (84) set i forhold til den frie udveksling af tjenesteydelser eller etableringsfriheden, der er præciseret i disse direktivers bestemmelser.
6.      Tilsidesættelse af de frie kapitalbevægelser, der er sikret ved artikel 63 TEUF
162. Ifølge Kommissionen tilsidesætter de restriktioner, der er baseret på de omtvistede bestemmelser, de frie kapitalbevægelser, der er fastsat i artikel
63
TEUF.
a)      Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en restriktion
163. I henhold til artikel 63, stk. 1,
TEUF er alle restriktioner for kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande forbudt.
164. Begrebet »restriktion« for kapitalens frie bevægelighed i artikel
63
TEUF dækker generelt enhver hindring for kapitalbevægelser såvel mellem medlemsstater som mellem medlemsstater og tredjelande. Dette begreb omfatter nærmere bestemt statslige foranstaltninger, der har karakter af forskelsbehandling, for så vidt som de direkte eller indirekte indfører en forskellig behandling af kapitalbevægelser inden for en medlemsstat og grænseoverskridende kapitalbevægelser, der ikke svarer til objektivt forskellige situationer, og som derfor er egnede til at afholde fysiske eller juridiske personer i andre medlemsstater eller tredjelande fra at gennemføre grænseoverskridende kapitalbevægelser (85).
165. I henhold til den omtvistede lovs § 3, litra b) og c), har kontoret beføjelse til at undersøge organisationer, som »ved hjælp af støtte fra udlandet« udfører aktiviteter, der »kan påvirke valgresultater«, eller »aktiviteter, der har til formål at påvirke vælgernes vilje, ved hjælp af støtte fra udlandet, eller som støtter sådanne aktiviteter«. Begrebet »støtte« er i modsætning til begrebet »udenlandsk støtte«, der optræder i straffeloven (86), ikke præciseret i den omtvistede lov. Dette begreb kan derfor bl.a. omfatte økonomisk støtte eller investering fra en anden medlemsstat eller et tredjeland til en lang række organisationer eller personer (87).
166. Kontorets undersøgelsesbeføjelser og de tilsvarende samarbejdsforpligtelser, der påhviler de berørte personer eller organisationer, kan imidlertid generelt gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt at yde økonomisk støtte eller foretage grænseoverskridende investeringer. Det samme gælder for kontorets beføjelse til at offentliggøre oplysninger om disse organisationer eller personer og om denne økonomiske støtte, hvilket kan afholde de nævnte organisationer eller personer fra at yde en sådan støtte (88).
167. De omtvistede bestemmelser betragtet under ét behandler i øvrigt organisationer med hjemsted i Ungarn, som modtager økonomisk støtte fra andre medlemsstater eller tredjelande, anderledes end organisationer, der modtager økonomisk støtte fra ungarske kilder. Dette skyldes, at alene mistanken om, at der foreligger investeringer af udenlandsk oprindelse (»støtte fra udlandet«), i henhold til den omtvistede lovs § 3, litra b) og c), kan give anledning til, at kontoret indleder en undersøgelse og vedtager foranstaltninger (89). Personer, der yder en sådan støtte til disse organisationer fra en anden medlemsstat eller et tredjeland, risikerer derfor i højere grad at blive retsforfulgt og behandlet anderledes end personer, der yder støtte fra et bopælssted eller et hjemsted i Ungarn. Denne forskellige behandling alt efter den økonomiske støttes indenlandske eller »udenlandske« herkomst og dermed afhængigt af, hvor de fysiske eller juridiske personer, der yder den, har etableret deres bopæl eller hjemsted, udgør en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
b)      Begrundelsen
168. Artikel 65, stk. 1, litra b),
TEUF gør det muligt for medlemsstaterne at begrænse de frie kapitalbevægelser, hvis dette er begrundet i hensynet til den offentlige orden og den offentlige sikkerhed. En sådan restriktion kan tillades, når den er nødvendig og forholdsmæssig med hensyn til at tilgodese et tvingende alment hensyn som omhandlet i artikel 65
TEUF på en konsekvent og systematisk måde (90).
169. Ifølge Ungarn er de omtvistede bestemmelser forenelige med de EU-retlige mål, herunder målene for reglerne om bekæmpelse af hvidvaskning af penge og forhindring af finansiering af terrorisme, hvilket principielt udgør et legitimt hensyn til den offentlige orden (91). Ungarn har imidlertid ikke påvist nogen forbindelse mellem de aktiviteter, der er omhandlet i den omtvistede lovs § 3, litra b) og c) (»aktiviteter […] ved hjælp af støtte fra udlandet«, der »kan påvirke valgresultater«, eller »aktiviteter, der har til formål at påvirke vælgernes vilje, ved hjælp af støtte fra udlandet […]«), og hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme. Ungarn har nemlig blot henvist vagt til de EU-retlige bestemmelser på området.
170. Det skal i øvrigt præciseres, at Ungarn i denne sammenhæng ikke som sådan har påberåbt sig beskyttelsen af valgprocessen som et hensyn til den offentlige orden ved at forbyde direkte eller indirekte økonomisk støtte til valgkandidater eller politiske partier. Denne beskyttelse sikres nemlig bl.a. af de strafferetlige bestemmelser, der er nævnt i punkt
22 og 23 i dette forslag til afgørelse (92).
171. Kommissionen har i øvrigt ikke anfægtet kravene om finansiel gennemsigtighed og de strafferetlige bestemmelser, der blev indført eller ændret ved den omtvistede lov, og hvori der henvises specifikt til direkte eller indirekte finansiering af politiske partier eller deres valgkandidater. Foranstaltninger, der begrænser de frie kapitalbevægelser, og som træffes af kontoret eller af andre kompetente myndigheder på grundlag af disse krav og bestemmelser vedrørende organisationer som omhandlet i denne lovs § 3, litra b) og c), er således ikke genstand for den foreliggende sag. Sådanne foranstaltninger kan under alle omstændigheder være begrundet i det tvingende almene hensyn til beskyttelsen af interne demokratiske processer (93). Det samme gælder for de relevante bestemmelser i lov om politiske partiers funktion og forvaltning, som Kommissionen ikke har anfægtet, og som forbyder udenlandsk økonomisk støtte, der har til formål at påvirke vælgernes vilje gennem et »udpegende organ« (94).
172. For så vidt som Ungarn endelig har påberåbt sig den øgede gennemsigtighed i forbindelse med finansiering af ikkestatslige organisationer (95), er de krav, der er indført ved den omtvistede lov, af de grunde, der er anført i punkt 115 i dette forslag til afgørelse, ikke egnede til at nå dette mål.
173. For så vidt som de omtvistede bestemmelser medfører restriktioner for aktiviteter, der udføres »med støtte fra udlandet« som omhandlet i den omtvistede lovs § 3, litra b) og c), tilsidesætter disse bestemmelser som følge heraf de frie kapitalbevægelser, der er fastsat i artikel
63
TEUF.
174. Anbringendet om tilsidesættelse af artikel 63
TEUF er derfor begrundet og skal tages til følge.
7.      Tilsidesættelse af chartrets bestemmelser
a)      Klagepunkter og chartrets bestemmelsers anvendelighed
175. Kommissionen har anført, at den omtvistede lov tilsidesætter ytrings- og informationsfriheden (chartrets artikel
11), forsamlings- og foreningsfriheden (chartrets artikel
12), retten til respekt for privatliv og familieliv (chartrets artikel
7), retten til fortrolighed mellem advokaten og dennes klient (chartrets artikel
7, sammenholdt med artikel
47) samt retten til ikke at inkriminere sig selv (chartrets artikel
48).
176. I henhold til chartrets artikel 51, stk. 1, er disse bestemmelser og grundlæggende rettigheder rettet til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten.
177. Som det fremgår af betragtningerne i punkt 68
ff. i dette forslag til afgørelse, medfører de omtvistede bestemmelser og deres gennemførelse restriktioner for udøvelsen af flere grundlæggende friheder, der er sikret ved den primære og den afledte EU-ret.
178. Med hensyn til den omtvistede lovs vedtagelse og gennemførelse er Ungarn derfor bundet af chartrets bestemmelser.
179. Jeg vil for det første behandle klagepunkterne om tilsidesættelse af de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel
7 (respekt for privatliv og familieliv), artikel
11 (ytrings- og informationsfrihed) og artikel
12 (forsamlings- og foreningsfrihed), særskilt for at undersøge, om der foreligger et indgreb i disse rettigheder [litra b)-d)]. For det andet vil jeg foretage en samlet vurdering af, om sådanne indgreb er begrundet i tvingende almene hensyn og står i rimeligt forhold hertil [litra e)]. For det tredje vil jeg undersøge, om der foreligger et indgreb i de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel
7, sammenholdt med artikel
47 (retten til fortrolighed mellem advokat og klient), og ved artikel
48 (uskyldsformodningen og retten til forsvar, herunder retten til ikke at inkriminere sig selv) og eventuelle begrundelser herfor [litra g) og h)].
b)      Indgreb i ytrings- og informationsfriheden, der er sikret ved chartrets artikel 11
180. Det skal undersøges, om de omtvistede bestemmelser indebærer et indgreb i ytrings- og informationsfriheden, der er sikret ved chartrets artikel 11, stk. 1, navnlig for så vidt som de tillægger kontoret undersøgelses- og offentliggørelsesbeføjelser og pålægger de berørte organisationer eller personer tilsvarende samarbejdsforpligtelser.
181. Dette er Kommissionens opfattelse, der støttes af intervenienterne. Den omtvistede lovs § 3 vedrører først og fremmest aktiviteter, der efter deres art er tæt forbundet med meddelelse af oplysninger og meningstilkendegivelser, navnlig i forbindelse med udveksling af idéer om emner af offentlig interesse, den demokratisk debat, det politiske liv og valgprocesserne. Ved at give kontoret tilladelse til at overvåge sådanne aktiviteter nøje og til at offentliggøre eventuelle belastende resultater gør de omtvistede bestemmelser et alvorligt indgreb i ytringsfriheden for navnlig presse- eller medieorganer og ikkestatslige organisationer.
182. Ungarn har heroverfor anført, at de foranstaltninger, som kontoret har truffet på grundlag af de omtvistede bestemmelser, er neutrale, for så vidt som de ikke vedrører en meddelelses eller meningstilkendegivelses indhold, men alene deres skadelige indvirkning på suveræniteten.
183. Ytrings- og informationsfriheden, der er sikret ved chartrets artikel 11, stk. 1, omfatter friheden til at modtage og meddele oplysninger og tanker uden indblanding fra en offentlig myndighed. Når der er tale om journalister og/eller redaktører og medieforetagender som følge af en offentliggørelse af en presseartikel, er ytrings- og informationsfriheden desuden specifikt beskyttet af chartrets artikel 11, stk. 2, i henhold til hvilken mediefrihed og mediernes pluralisme respekteres (96).
184. I henhold til chartrets artikel 52, stk. 3, skal anvendelsesområdet for disse rettigheder fortolkes under hensyntagen til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) praksis vedrørende artikel 10 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettighederne og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950
(herefter »EMRK«), hvori der er fastsat en tærskel for minimumsbeskyttelse i denne henseende (97), hvilket dog ikke er til hinder for, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse (98).
185. Selv om arten og omfanget af visse »aktiviteter« vedrørende indblanding til fordel for andre stater eller juridiske eller fysiske personer ikke er tilstrækkeligt præciseret i den omtvistede lovs § 3 (99), er hovedformålet med denne lov at identificere og dæmme op for de heraf følgende trusler mod eller krænkelser af den nationale suverænitet. For at kunne opfylde dette formål er det nødvendigt, at kontoret undersøger genstanden for samt rækkevidden og indholdet af de meninger eller meddelelser, herunder oplysninger, der er genstand for disse aktiviteter, heriblandt »aktiviteter, der har til formål at påvirke den demokratiske debat samt statslige og samfundsmæssige beslutningsprocesser« som omhandlet i denne lovs § 3, litra a), nr. ac). Det kan også være nødvendigt at foretage en foreløbig vurdering heraf, endda før der indledes en sådan undersøgelse.
186. Den sondring, som Ungarn foretager mellem på den ene side en meningstilkendegivelses eller meddelelses indhold, der kan være omfattet af anvendelsesområdet for den omtvistede lovs §3, og på den anden side den heraf følgende trussel mod eller krænkelse af den nationale suverænitet, er således umulig at gennemføre, medmindre det antages, at enhver meningstilkendegivelse eller meddelelse, der er i en udenlandsk organisations eller persons interesse, i sig selv udgør en potentiel trussel mod denne suverænitet, som kan begrunde, at kontoret griber ind. Dette bekræfter så meget desto mere, at bestemmelserne i den omtvistede lovs § 3 er diskriminerende. Ungarns argument om, at medier og journalister, der nyder en bred beskyttelse som følge af ytringsfriheden (100), principielt ikke er berørt af den omtvistede lov, eftersom denne kun omfatter ulovlig udenlandsk påvirkning af valg og af vælgernes vilje, skal derfor ligeledes forkastes.
187. Ifølge ordlyden af den omtvistede lovs § 3, litra a), har kontoret endvidere mulighed for at undersøge enhver formodet aktivitet vedrørende indblanding til fordel for andre stater eller juridiske eller fysiske personer i forbindelse med den offentlige debat, som kan påvirke eller være til fare for suveræniteten, uanset denne aktivitets genstand, rækkevidde, indhold eller oprindelse (101). De omtvistede bestemmelsers vage karakter indikerer i sig selv, at de kan indebære eller medføre et indgreb i ytrings- og informationsfriheden.
188. Et sådant indgreb kræver ikke, at en stat straffer en konkret meningstilkendegivelse på grund af dens indhold. Denne frihed beskytter også mod statslige foranstaltninger, der har en afskrækkende virkning på den generelle meningstilkendegivelse og indebærer en risiko for selvcensur (102). For at der kan fastslås en sådan afskrækkende virkning, er det tilstrækkeligt, at meningstilkendegivelsen kan gøres til genstand for strafferetlig efterforskning (103).
189. I det foreliggende tilfælde øges risikoen for en sådan strafferetlig forfølgning, uanset om der er grundlag herfor, når kontoret har foretaget en undersøgelse, eftersom kontoret har tilladelse, ja endog pligt, til at videregive sine resultater til de kompetente myndigheder, herunder strafferetlige, i henhold til den omtvistede lovs § 11 (104). Der kan endvidere opstå en sådan afskrækkende virkning eller risiko for selvcensur som følge af truslen om, at kontoret vil indlede en undersøgelse, og dets ret til efter denne undersøgelse at fremlægge resultaterne heraf og rapporter – der kan være belastende eller stigmatiserende – på internettet i overensstemmelse med denne lovs § 6, stk. 1 og 3. Denne afskrækkende virkning og risiko for selvcensur følger derfor af kontorets undersøgelsesbeføjelser og af de samarbejdsforpligtelser, der påhviler organisationer eller personer, som er aktive i medie-, presse- og kommunikationssektorerne. Disse organisationer eller personer kan nemlig undersøges med den begrundelse, at de udøver en af de »aktiviteter«, der er omhandlet i den omtvistede lovs § 3 (105).
190. Beskyttelsen af journalistiske kilder en af de grundlæggende betingelser for pressefriheden. Uden en sådan beskyttelse kan disse kilder afskrækkes fra at hjælpe pressen med at informere offentligheden om spørgsmål af almen interesse (106). En organisation eller en presse- eller medierepræsentant risikerer imidlertid at afsløre sine informationskilders identitet ved at opfylde sin samarbejdspligt og ved at fremlægge alle oplysninger, som kontoret anmoder om. Journalisters tilsyneladende medvirken til at identificere anonyme kilder har således altid en hæmmende effekt (107). Hvis sådanne potentielle informationskilder mister tilliden til, at deres identitet vil være beskyttet, vil de nemlig afholde sig fra at kontakte disse journalister for at videregive følsomme oplysninger til dem. Dette kan ligeledes medføre, at en journalist begrænser eller indstiller sine aktiviteter i forbindelse med undersøgelser eller modtagelse af udenlandsk støtte til dette formål eller foretager selvcensur for at undgå, at kontoret indleder en undersøgelse.
191. I henhold til den omtvistede lovs § 6 kan kontoret offentliggøre sin vurdering efter en undersøgelse og som led i sin årsrapport, uanset om denne er ufordelagtig for den berørte organisation eller person, hvilket kontoret allerede har gjort, således som det fremgår af de offentliggjorte rapporter og meddelelser (108). Offentlige erklæringer af denne art såsom offentlige advarsler fra en statslig myndighed kan rent faktisk have en afskrækkende virkning for den frie meningstilkendegivelse (109). Dette gælder så meget desto mere, når denne offentlige erklæring er belastende eller stigmatiserende (110).
192. De omtvistede bestemmelser indebærer som følge heraf et indgreb i ytrings- og informationsfriheden, der er sikret ved chartrets artikel 11.
c)      Indgreb i foreningsfriheden, der er sikret ved chartrets artikel 12
193. I henhold til chartrets artikel 12, stk. 1, har enhver ret til foreningsfrihed på alle plan, navnlig i forbindelse med politiske og faglige sammenslutninger og medborgersammenslutninger. Denne ret svarer til den, der er sikret ved EMRK’s artikel 11, stk. 1, og skal som tærskel for minimumsbeskyttelse tillægges samme betydning og omfang som sidstnævnte i overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 3 (jf. punkt 184 i dette forslag til afgørelse).
194. Kommissionen har anført, at de omtvistede bestemmelser gør det betydeligt vanskeligere for foreninger eller organisationer at operere i Ungarn. Hele deres eksistens kan afhænge af muligheden for at opnå grænseoverskridende støtte som omhandlet i den omtvistede lovs § 3, som kan medføre, at kontoret griber ind. Kontoret kan undersøge igangværende eller planlagte aktiviteter for alle ikkestatslige organisationer, der har hjemsted i Ungarn, herunder aktiviteter vedrørende information af offentligheden, tilkendegivelse af synspunkter, fremme af interesser og deltagelse i den offentlige og demokratiske debat.
195. Ungarn har heroverfor i det væsentlige anført, at kontorets undersøgelser i mangel af sanktioner ikke kan have nogen indvirkning på foreningsfriheden.
196. Retten til foreningsfrihed udgør en af grundpillerne i et demokratisk og pluralistisk samfund. Denne ret gør det muligt at handle kollektivt inden for områder af fælles interesse og at bidrage til et velfungerende offentligt liv (111). Den nævnte ret gør det navnlig muligt for en forening at fortsætte sine aktiviteter og at fungere uden uberettiget statslig indgriben (112). En lovgivning, der gør det betydeligt vanskeligere for foreninger at udøve deres virksomhed eller fungere, navnlig ved at begrænse deres mulighed for at modtage finansielle ressourcer, herunder midler fra udlandet, ved at stille deres aktiviteter i et negativt lys eller ved at udsætte dem for en risiko for sanktioner, indebærer således indgreb i retten til foreningsfrihed (113).
197. En lovgivning, hvori der er fastsat krav, som kan have en afskrækkende virkning på givere, der er bosat i andre medlemsstater eller i tredjelande, med hensyn til at deltage i finansieringen af ikkestatslige organisationer og på denne måde kan hindre disse organisationers aktiviteter og virkeliggørelsen af de mål, som de forfølger, gør derfor indgreb i denne frihed. Det samme gælder, når sådanne krav kan skabe en generel mistillid til disse organisationer og stigmatisere dem (114).
198. Som det fremgår af flere rapporter og meddelelser, som kontoret har offentliggjort (115), er ikkestatslige organisationers aktiviteter og udenlandske finansiering omfattet af anvendelsesområdet for den omtvistede lovs § 3, litra b) og c) (»aktiviteter […] ved hjælp af støtte fra udlandet«, der »kan påvirke valgresultater« og »aktiviteter, der har til formål at påvirke vælgernes vilje, ved hjælp af støtte fra udlandet […]«), hvorfor de kan anses for at være i strid med den nationale suverænitet. Den heraf følgende øgede risiko for, at kontoret indleder en undersøgelse af disse organisationer og foreninger, kan afholde dem fra at fortsætte deres aktiviteter i Ungarn eller at forsøge at opnå støtte, bl.a. af økonomisk art, fra udlandet. I forbindelse med sådanne undersøgelser er de berørte organisationer og foreninger nemlig underlagt omfattende samarbejds- og oplysningsforpligtelser, bl.a. vedrørende deres økonomiske midler. Dette gør deres aktiviteter, deres finansiering og opfyldelsen af deres mål vanskeligere. De rapporter og meddelelser, som kontoret offentliggør efter en sådan undersøgelse, kan endvidere indeholde belastende eller stigmatiserende vurderinger af disse organisationers eller foreningers aktiviteter, hvilket fremgår af de eksempler, der er fremlagt i sagen, og som Kommissionen og en række intervenienter har påberåbt sig (116).
199. De omtvistede bestemmelser indebærer følgelig eller kan medføre indgreb i ytrings- og informationsfriheden, der er sikret ved chartrets artikel 12, stk. 1.
d)      Indgreb i retten til respekt for privatliv og familieliv, der er sikret ved chartrets artikel 7
200. Chartrets artikel 7 bestemmer, at enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin kommunikation.
201. Kommissionen har anført, at den omtvistede lov tilsidesætter retten til respekt for privatlivet ved at skade omdømmet for enhver person, der gøres til genstand for kontorets undersøgelse. Denne virkning forstærkes af kravet om, at de pågældende personers identitet og kontorets konklusioner skal offentliggøres på dets websted. Ungarn har heroverfor anført, at de data, der offentliggøres i kontorets rapporter, kun udgør objektive faktuelle konstateringer og oplysninger, hvis videregivelse pr. definition ikke kan påvirke en persons eller organisations ret til privatliv eller dennes omdømme.
202. Chartrets artikel
7 beskytter først og fremmest fysiske personer, selv om juridiske personer også kan være omfattet heraf.
203. De bestemmelser, der fastlægger den omtvistede lovs anvendelsesområde, og dem, der vedrører kontorets beføjelser, kan berøre fysiske personer. Kontoret kan navnlig iværksætte en undersøgelse af sådanne personer, når de udøver interesserepræsentationsaktiviteter [artikel 3, litra a), nr. aa)], informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter [artikel 3, litra a), nr. ab)] eller aktiviteter, der har til formål at påvirke den demokratiske debat samt statslige og samfundsmæssige beslutningsprocesser [artikel 3, litra a), nr. ac)]. Kontoret kan endvidere rette en retligt bindende anmodning om oplysninger til disse personer som omhandlet i denne lovs § 7, stk. 2 et 3, sammenholdt med § 8, stk. 1. I henhold til den nævnte lovs § 6, stk. 1 og 6, kan oplysninger om fysiske personer desuden offentliggøres på kontorets websted eller i forbindelse med dets årsrapport. I henhold til samme lovs § 11 er kontoret endelig bemyndiget til at fremsende sådanne oplysninger til andre kompetente myndigheder.
204. Det skal undersøges, om og i hvilket omfang disse bestemmelser kan krænke de berørte fysiske personers ret til respekt for privatlivet.
205. Retten til respekt for privatliv og familieliv, der er fastsat i chartrets artikel
7 (117), omfatter navnlig beskyttelse af personoplysninger, hvor en person med rette kan forvente, at disse oplysninger ikke vil blive offentliggjort uden den pågældendes samtykke, og i særdeleshed beskyttelse af vedkommendes omdømme mod angreb af en vis alvor, som sker på en sådan måde, at det skader den personlige udnyttelse af denne ret (118).
206. Det følger således af Domstolens praksis, at nationale regler, der pålægger eller tillader videregivelse af personoplysninger såsom fysiske personers navn, bopæl eller finansielle midler til en offentlig myndighed eller offentliggørelse af sådanne oplysninger, i mangel af disse fysiske personers samtykke og uanset den efterfølgende anvendelse af de omhandlede oplysninger, udgør indgreb i deres privatliv (119).
207. Som nævnt i punkt 203 i dette forslag til afgørelse vil de undersøgelsesresultater, der kan fremsendes til andre myndigheder i henhold til den omtvistede lovs § 11, kunne indeholde personoplysninger såsom en fysisk persons navn og adresse, oplysninger om den pågældendes eventuelle samarbejde med kontoret eller økonomiske oplysninger om vedkommende. Dette indebærer i sig selv et indgreb i privatlivet.
208. Det skal påpeges, at undersøgelsesresultaterne, der offentliggøres på kontorets websted i overensstemmelse med den omtvistede lovs § 6, stk. 1, og dets årsrapport, der offentliggøres i henhold til denne lovs § 6, stk. 3 og 6, ikke må indeholde sådanne oplysninger, bortset fra »personoplysninger, der er af almen interesse« (120). Som Ungarn anførte i retsmødet, omfatter det sidstnævnte begreb navnlig oplysninger i selskabsregistret såsom navnet på en virksomheds reelle indehaver, direktør eller ejer, navne på ledere af offentlige virksomheder, organer eller navne på personer, der udfører en offentlig opgave, oplysninger om anvendelsen af offentlige midler hos enheder, der drives med offentlige midler, og specifikke oplysninger om den offentlige kontrakt. Disse bestemmelser beskytter således principielt mod indgreb i privatlivet, der kan være forbundet med en sådan videregivelse eller offentliggørelse. For så vidt som undtagelsen vedrørende »personoplysninger, der er af almen interesse«, finder anvendelse, synes dens anvendelsesområde desuden at være begrænset til oplysninger, der lovligt kan offentliggøres af hensyn til den tungtvejende offentlige interesse i navnlig at skabe gennemsigtighed i forbindelse med handelstransaktioner. Kontorets offentliggørelse af sådanne oplysninger vil ikke desto mindre kunne skade den berørte fysiske persons omdømme, når der fremlægges negative vurderinger eller fremsættes kritik, som kan miskreditere ophavsmændene. Denne person kan bl.a. kritiseres for ikke at have samarbejdet tilstrækkeligt med kontoret i henhold til den nævnte lovs § 7, stk. 4 (121). Når dette er tilfældet, kan selv kontorets offentliggørelse af personoplysninger af almen interesse følgelig således indebære et indgreb i den berørte fysiske persons privatliv.
209. I det foreliggende tilfælde er det således ikke nødvendigt at tage stilling til, om en juridisk person som sådan ligeledes kan påberåbe sig den beskyttelse, der er sikret ved chartrets artikel 7, i forbindelse med en sådan offentliggørelse, når dette er muligt på konkurrenceområdet (122), med henblik på navnlig at beskytte sit image eller sit omdømme (123). Stigmatiserende offentlige beskyldninger mod en juridisk person såsom en ikkestatslig organisation, som har til formål at rejse tvivl om objektiviteten og pålideligheden af dennes undersøgelses-, informations- og offentliggørelsesaktiviteter, kan under alle omstændigheder ligeledes skade dens lederes omdømme (124).
210. De omtvistede bestemmelser, der vedrører kontorets undersøgelses- og offentliggørelsesbeføjelser, indebærer eller medfører som følge heraf et indgreb i de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7.
e)      Spørgsmålet om, hvorvidt indgrebene i retten til respekt for privatliv og familieliv, ytrings- og informationsfriheden og foreningsfriheden er begrundede og forholdsmæssige
211. Det skal derfor efterprøves, om de konstaterede indgreb i de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7, 11 og 12, er begrundet i det tvingende almene hensyn, der forfølges, nemlig hensynet til beskyttelsen af den politiske debat og interne valg, som Ungarn har påberåbt sig.
212. Ifølge chartrets artikel 52, stk. 1, skal enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder, der anerkendes ved chartret, navnlig være »fastlagt i lovgivningen«, være nødvendig for faktisk at nå mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, og stå i rimeligt forhold hertil.
213. Kravet om, at ethvert indgreb i udøvelsen af de grundlæggende rettigheder skal være »fastlagt i lovgivningen«, indebærer, at den foranstaltning, der fastlægger et indgreb, skal hvile på et retsgrundlag i den nationale lovgivning, der selv definerer rækkevidden af begrænsningen af udøvelsen af den pågældende rettighed tilstrækkeligt klart og præcist, bl.a. for at gøre anvendelsen af dette retsgrundlag forudsigelig og for at undgå risikoen for vilkårlighed. Dette krav udelukker dog ikke, at den pågældende begrænsning formuleres så åbent, at den kan tilpasses forskellige situationer og ændrede omstændigheder (125).
214. Det skal i denne sammenhæng påpeges, at der i den omtvistede lovs § 3 indgår uklare begreber om »aktiviteter«
vedrørende indblanding til fordel for andre stater eller udenlandske juridiske eller fysiske personer, der kan påvirke eller være til fare for Ungarns suverænitet, hvilket medfører et vidt skøn for kontoret (jf. punkt 58 og 59 i dette forslag til afgørelse). Kontoret kan til enhver tid indlede en undersøgelse og gøre brug af retligt bindende undersøgelsesforanstaltninger samt fremsende og videregive de indsamlede oplysninger uden at blive undergivet administrativ eller retslig prøvelse (126). Dette medfører en stor risiko for, at der anlægges forskellige fortolkninger af de omhandlede aktiviteter fra sag til sag (127) og af behovet for at foretage en undersøgelse afhængigt af kontorets præferencer. Kontoret kan nemlig have et incitament til at støtte synspunkter, der navnlig afspejler regeringens interesser, som sidestilles med hensynet til den nationale suverænitet, og til at censurere kritiske oplysninger. Dette vil være til skade for repræsentationen af de legitime interesser, der er uundværlige for et velfungerende pluralistisk og demokratisk system, såsom interesserne hos oppositionen, minoritetsgrupper eller ikkestatslige organisationer, der forfølger mål af almen interesse.
215. Ungarn kan endelig ikke blot påberåbe sig det lovbestemte krav om, at kontoret skal underrette den undersøgte organisation om sine konklusioner forud for enhver offentliggørelse, for at denne kan fremsætte sine bemærkninger, og at det skal tage skriftligt stilling hertil. I henhold til den omtvistede lovs § 6, stk. 8, er kontoret nemlig ikke en gang forpligtet til at henvise til sådanne bemærkninger i den offentliggjorte rapport.
216. Det følger af det ovenfor anførte, at de konstaterede indgreb i retten til privatliv og familieliv, ytrings- og informationsfriheden og foreningsfriheden, der er sikret ved chartrets artikel 7, 11 og 12, ikke er begrundede.
217. Anbringenderne om tilsidesættelse af chartrets artikel 7, 11 og 12 er som følge heraf begrundede og skal tages til følge.
f)      Tilsidesættelse af retten til fortrolighed mellem advokaten og dennes klient som omhandlet i chartrets artikel 7, sammenholdt med artikel 47
218. Kommissionen har påberåbt sig en tilsidesættelse af fortroligheden mellem advokaten og dennes klient (herefter også »advokaters tavshedspligt«) som omhandlet i chartrets artikel 7, sammenholdt med artikel 47. Ifølge den forelæggende ret kan udtrykket »enhver anden organisation eller person« som omhandlet i den omtvistede lovs § 7, stk. 2 og 3, omfatte advokater, advokatfirmaer eller organisationer, der yder juridisk rådgivning, og deres klienter. Disse kan som svar på en anmodning om oplysninger fra kontoret blive nødt at fremlægge oplysninger eller dokumenter, der er omfattet af advokaters tavshedspligt. Ungarn har heroverfor i det væsentlige anført, at de garantier, der følger af loven om advokaterhvervet, bl.a. af denne lovs § 9 og § 13, stk. 2 og 3, er tilstrækkelige til at beskytte advokaters tavshedspligt.
219. Domstolen har navnlig udledt reglen om advokaters tavshedspligt af beskyttelsen af privatlivets fred i henhold til chartrets artikel
7, idet den som tærskel for minimumsbeskyttelse (chartrets artikel 52, stk. 3) har taget hensyn til Menneskerettighedsdomstolens fortolkning af den tilsvarende garanti, der er fastsat i EMRK’s artikel 8, stk. 1 (128). Denne garanti beskytter fortroligheden af korrespondancen mellem enkeltpersoner og tildeler korrespondancen mellem advokater og deres klienter en forstærket beskyttelse, som ikke alene omfatter opgaver i forbindelse med klientens forsvar, men også juridisk rådgivning. Chartrets artikel
7 garanterer således fortroligheden af denne juridiske rådgivning, både med hensyn til indholdet heraf og med hensyn til dens eksistens (129).
220. I henhold til den omtvistede lov har kontoret selvstændige beføjelser med hensyn til undersøgelse, fremsendelse af oplysninger, vurdering, udarbejdelse af forslag og videregivelse af oplysninger, som klart henhører under udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser, som borgerne og navnlig dem, der er genstand for en undersøgelse, er underlagt (130). Denne lov indeholder imidlertid reelt ingen grundlæggende proceduremæssige garantier for disse borgere såsom advokaters tavshedspligt og heller ingen henvisninger til bestemmelserne i loven om advokaterhvervet. Det fremgår tværtimod af den omtvistede lovs § 8, stk. 2, at den undersøgelsesprocedure, der forvaltes af kontoret, »ikke [betragtes] som en [administrativ] procedure«, at det
»ikke [er] muligt at anlægge forvaltningsretlige sager«.
221. Det skal påpeges, at § 9, stk. 1 og 2, i loven om advokaterhvervet i vidt omfang beskytter advokaters tavshedspligt ved at omfatte »[a]lle faktiske omstændigheder, oplysninger og data, som en person, der virker som advokat, får kendskab til« i forbindelse med udøvelsen af sin virksomhed, og »dokumenter eller andre datamedier, der indeholder advokathemmeligheder«. I henhold til denne lovs § 9, stk. 3, sammenholdt med § 13, stk. 1, skal advokaten nægte at fremlægge oplysninger eller dokumenter, der er omfattet af advokaters tavshedspligt, i forbindelse med enhver administrativ eller retslig procedure. I henhold til denne lovs § 13, stk. 1, må advokaten ikke videregive dokumenter og oplysninger, der er omfattet af advokaters tavshedspligt, i forbindelse med »administrativ kontrol, inspektion eller undersøgelser på stedet«, og advokaten kan ikke tvinges til at afgive vidneforklaring eller til at fremlægge oplysninger vedrørende denne tavshedspligt, men må heller ikke lægge hindringer i vejen for den administrative procedure.
222. Henset navnlig til den omstændighed, at det udtrykkeligt fremgår af den omtvistede lovs § 8, stk. 2, at kontorets procedurer og undersøgelsesforanstaltninger er af ikke-administrativ karakter (131), er det imidlertid ikke åbenbart, at kontoret faktisk er bundet af advokaters tavshedspligt og ikke kan tilsidesætte denne.
223. §§ 9 og 13 i loven om advokaterhvervet finder nemlig kun anvendelse på administrative eller retslige procedurer og på inspektioner eller undersøgelser på stedet, hvor en advokat »kan tvinges til at afgive vidneforklaring eller til at fremlægge oplysninger vedrørende tavshedspligten« (132). Kontorets undersøgelsesprocedurer er imidlertid ikke af administrativ karakter og har heller ikke til formål at foretage inspektioner eller undersøgelser på stedet, da den omtvistede lovs § 8, stk. 1, ikke giver kontoret ret til at få adgang til de pågældende organisationers lokaler. I henhold til denne lovs § 7, stk. 3, sammenholdt med § 8, stk. 1, har kontoret imidlertid beføjelse til at anmode de organisationer eller personer, der er genstand for dets undersøgelse, om alle oplysninger eller data, der er forbundet med denne undersøgelses genstand, ved hjælp af retligt bindende undersøgelsesforanstaltninger. Som advokaters klienter kan disse organisationer og personer råde over oplysninger, data og dokumenter, der er omfattet af advokaters tavshedspligt, og som de kan blive nødt til at fremsende til kontoret for at overholde deres samarbejdspligt (133). Det kan desuden ikke udelukkes, at disse myndigheder i forbindelse med en senere, eventuelt repressiv, administrativ eller retslig procedure, der indledes efter fremsendelsen af sagsakterne til de kompetente myndigheder, i henhold til den omtvistede lovs § 11 kan få kendskab til eller anvende de oplysninger, som kontoret har indsamlet i strid med advokaters tavshedspligt, som bevismateriale.
224. Selv hvis det antages, at kontoret er bundet af advokaters tavshedspligt i henhold til §§ 9 og 13 i loven om advokaterhvervet, eftersom det ifølge den omtvistede lovs § 8, stk. 2, ikke er muligt at anlægge en forvaltningsretlig sag vedrørende kontorets undersøgelsesforanstaltninger, findes der endelig ikke noget administrativt retsmiddel som krævet i chartrets artikel
47 (134), som gør det muligt for en borger at få efterprøvet overholdelsen heraf i forbindelse med eller efter afslutningen af undersøgelsesprocedurerne i medfør af den omtvistede lovs §§ 6-8.
225. Det følger heraf, at de omtvistede bestemmelser om kontorets undersøgelsesbeføjelser og deres gennemførelse indebærer et indgreb i advokaters tavshedspligt, der er sikret ved chartrets artikel 7, sammenholdt med artikel 47.
226. Det må som følge heraf konstateres, at der foreligger en tilsidesættelse af retten til fortrolighed mellem advokaten og dennes klient som omhandlet i chartrets artikel 7, sammenholdt med artikel 47, og det foreliggende anbringende skal tages til følge.
g)      Tilsidesættelse af retten til ikke at inkriminere sig selv som omhandlet i chartrets artikel 48
227. Kommissionen har påberåbt sig en tilsidesættelse af retten til ikke at inkriminere sig selv (herefter også »retten til ikke at udtale sig«) som omhandlet i chartrets artikel 48. Efter dens opfattelse kan den samarbejdspligt, der er fastsat i den omtvistede lovs §§ 7 og 8, indebære en forpligtelse til at fremlægge selvinkriminerende oplysninger, der kan anvendes mod de berørte personer i forbindelse med en eventuel senere eller parallel strafferetlig forfølgning, bl.a. i henhold til straffelovens § 350/A.
228. Retten til ikke at udtale sig, der er anerkendt i Domstolens praksis, følger af chartrets artikel 47, stk. 2, og artikel 48 (135). Den beskyttelse, der er knyttet til denne ret, er betinget af en anmodning om oplysninger, som fremsættes i forbindelse med en repressiv strafferetlig eller forvaltningsretlig procedure, der kan medføre økonomiske sanktioner, og hvor den berørte person pålægges samarbejdsforpligtelser, der kan håndhæves ved tvangsmidler (136).
229. Som Ungarn med rette har anført i det foreliggende tilfælde, kan nægtelsen af at efterkomme en eventuel anmodning om oplysninger fra kontoret, selv om denne anmodning er retligt bindende, imidlertid i henhold til den omtvistede lovs § 7, stk. 2 og 3, sammenholdt med § 8, stk. 1, ikke medføre nogen egentlig sanktion, og anmodningen kan heller ikke håndhæves af kontoret selv eller af en anden myndighed ved hjælp af tvangsforanstaltninger (137). Selv hvis det antages, at en sådan anmodning om oplysninger vedrører selvinkriminerende oplysninger eller forklaringer, kan den følgelig ikke tilsidesætte retten til ikke at udtale sig.
230. Kommissionen har desuden ikke formået at godtgøre, at eventuelle selvinkriminerende beviser i forbindelse med en senere strafferetlig eller repressiv forfølgning eller en overtrædelsesprocedure, hvor kontoret havde videresendt de indsamlede beviser til de kompetente myndigheder i henhold til den omtvistede lovs § 11, kunne anvendes mod den berørte organisation eller person. Strafferetsplejelovens § 167, stk. 5, der er bindende for disse myndigheder, forbyder nemlig principielt en sådan anvendelse (138).
231. Klagepunktet om tilsidesættelse af retten til ikke at inkriminere sig selv som omhandlet i chartrets artikel 48 skal som følge heraf forkastes som ugrundet.
8.      Tilsidesættelse af databeskyttelsesforordningen og af chartrets artikel 7 og 8
232. Kommissionen har anført, at den omtvistede lov ikke opfylder kravene i databeskyttelsesforordningens artikel 5, stk. 1 (principper for behandling af personoplysninger), artikel 6, stk. 1, litra e) (behandling, der er nødvendig af hensyn til udførelse af en opgave i samfundets interesse, eller som henhører under offentlig myndighedsudøvelse, som den dataansvarlige har fået pålagt), artikel 6, stk. 2 og 3 (retsgrundlag for behandling), artikel 9, stk. 2, litra g) (behandling, der er nødvendig af hensyn til væsentlige samfundsinteresser), og artikel
10 (behandling vedrørende straffedomme og lovovertrædelser) samt garantierne i chartrets artikel 8, sammenholdt med artikel 7. Ifølge Kommissionen fastsætter den omtvistede lov nærmere bestemt ikke et passende retsgrundlag eller et »berettiget grundlag« som omhandlet i chartrets artikel 8 for behandling af personoplysninger. Ungarn har heroverfor i det væsentlige anført, at det rette retsgrundlag herfor er databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra e), og at den omtvistede lov under alle omstændigheder er i overensstemmelse med kravene i databeskyttelsesforordningen.
a)      Behandling af personoplysninger som omhandlet i databeskyttelsesforordningen
233. For så vidt som de procedurer, som kontoret har iværksat, og de foranstaltninger, det har truffet, indebærer behandling af personoplysninger, skal de overholde databeskyttelsesforordningens bestemmelser, fortolket i lyset af den garanti, der er fastsat i chartrets artikel 8, sammenholdt med garantien for retten til respekt for privatlivet, der er anerkendt i chartrets artikel 7 (139).
234. I henhold til databeskyttelsesforordningens artikel
1 har denne forordning bl.a. som genstand og til formål at fastsætte regler for beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og regler om fri udveksling af personoplysninger (stk. 1) og at beskytte fysiske personers grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, navnlig deres ret til beskyttelse af personoplysninger (stk. 2).
235. Det fremgår af databeskyttelsesforordningens artikel 2, stk. 1, at denne forordning finder anvendelse på behandling af personoplysninger, der helt eller delvis foretages ved hjælp af automatisk databehandling, og på anden ikkeautomatisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register. I henhold til databeskyttelsesforordningens artikel
4, nr. 1), omfatter begrebet »personoplysninger« enhver form for information om en identificeret eller identificerbar fysisk person.
236. Ifølge databeskyttelsesforordningens artikel 4, nr. 2), omfatter begrebet »behandling« bl.a. »enhver aktivitet eller række af aktiviteter – med eller uden brug af automatisk behandling – som personoplysninger eller en samling af personoplysninger gøres til genstand for«, herunder »indsamling, registrering […], brug, videregivelse ved transmission, formidling eller enhver anden form for overladelse […]«.
237. Som anført i punkt 203 i dette forslag til afgørelse vedrører den omtvistede lovs anvendelsesområde og anvendelsen af kontorets undersøgelsesbeføjelser også (aktiviteter udført af) fysiske personer. I henhold til denne lovs § 7, stk. 2 og 3, sammenholdt med § 8, stk. 1, har kontoret nemlig navnlig beføjelse til at anmode de berørte personer om at fremlægge alle oplysninger eller data, der er forbundet med undersøgelsens genstand. Som det bekræftes i den nævnte lovs § 6, stk. 6, der vedrører årsrapportens offentliggørelse, kan de oplysninger og data, der indsamles af kontoret, omfatte »personoplysninger« og »personoplysninger, der er af almen interesse«. Dette har Ungarn i øvrigt ikke bestridt. Desuden falder indsamlingen af sådanne oplysninger eller data ved hjælp af retligt bindende anmodninger om oplysninger samt deres registrering eller tilføjelse til sagsakterne og deres anvendelse i forbindelse med kontorets vurdering ind under begrebet »behandling« af sådanne oplysninger.
238. Det samme gælder for kontorets fremsendelse af disse oplysninger og data til de kompetente myndigheder i henhold til den omtvistede lovs § 11. Kontorets offentliggørelse af sine undersøgelsesresultater på sit websted og af sin årsrapport i henhold til denne lovs § 6, stk. 1 og 6, udgør endelig en »formidling eller enhver anden form for overladelse« som omhandlet i begrebet »behandling«. Kontoret har endda udtrykkelig beføjelse til at offentliggøre »personoplysninger, der er af almen interesse« (140).
239. Det følger af det ovenfor anførte, at alle kontorets foranstaltninger er omfattet er begrebet »behandling« af personoplysninger som omhandlet i databeskyttelsesforordningens artikel 4, nr. 2), i form af bl.a. indsamling, registrering, opbevaring, brug, videregivelse ved transmission (141), formidling eller enhver anden form for overladelse.
b)      Lovlig behandling af personoplysninger på et passende retsgrundlag
1)      Passende retsgrundlag for behandlingen
240. Ifølge Kommissionen udgør den omtvistede lov ikke et passende retsgrundlag for denne behandling af personoplysninger.
241. Ifølge databeskyttelsesforordningens artikel
6, stk. 1, litra e), er behandling af personoplysninger kun lovlig, når den er nødvendig af hensyn til udførelse af en opgave i samfundets interesse eller henhører under offentlig myndighedsudøvelse, som den dataansvarlige har fået pålagt. I henhold til denne
forordnings artikel 6, stk. 3, første afsnit, skal grundlaget for denne behandling fremgå af EU-retten [litra a)] eller af medlemsstaternes nationale ret, som den dataansvarlige er underlagt [litra b)].
242. Ungarn har i denne forbindelse med urette anført, at databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra e), i sig selv udgør et tilstrækkeligt retsgrundlag for behandling af personoplysninger (142). Det fremgår både af ordlyden af databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 3, og af 45.
betragtning hertil (143), at der til dette formål kræves et særskilt og supplerende retsgrundlag i enten den nationale ret eller EU-retten, hvoraf »[g]rundlaget for behandling i henhold til stk. 1, litra c) og e)« skal fremgå.
243. Udtrykket »kan indeholde specifikke bestemmelser« i databeskyttelsesforordningens artikel
6, stk. 3, andet punktum (144), afkræfter ikke denne vurdering. Dette udtryk afspejler blot medlemsstaternes mulighed for som omhandlet i denne artikels stk. 2 (»kan«), at »opretholde eller indføre mere specifikke bestemmelser« med henblik på at tilpasse anvendelsen af databeskyttelsesforordningens bestemmelser for at sikre lovlig behandling af sådanne oplysninger i henhold til den nævnte artikels stk. 1, litra c) og e) (145).
244. Det skal derfor efterprøves, om den omtvistede lov reelt fastsætter et tilstrækkeligt præcist retsgrundlag som omhandlet i databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 3.
2)      Den omtvistede lovs upræcise karakter
245. I henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra e), er behandling af personoplysninger kun lovlig, når den er nødvendig af hensyn til udførelse af en opgave i samfundets interesse eller henhører under offentlig myndighedsudøvelse, som den dataansvarlige har fået pålagt.
246. Det fremgår desuden af databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 3, andet afsnit, at formålene med behandlingen enten skal fastsættes i selve retsgrundlaget, eller for så vidt angår en behandling som omhandlet i denne artikels stk. 1, litra e), at disse formål skal være nødvendige af hensyn til udførelse af en opgave i samfundets interesse eller henhøre under offentlig myndighedsudøvelse, som den dataansvarlige har fået pålagt. En lov, der vedrører behandling af personoplysninger, skal nemlig ved objektive kriterier angive klart og præcist, hvilke materielle og processuelle betingelser adgangen til sådanne oplysninger er underlagt (146).
247. I det foreliggende tilfælde er kravet om en tilstrækkelig klar og præcis angivelse af behandlingens formål ikke opfyldt. Dette gælder navnlig for formålene med kontorets indsamling, registrering, opbevaring, brug og videregivelse af personoplysninger.
248. Det skal i denne forbindelse påpeges, at kontoret kan anmode om oplysninger om alle forhold, herunder personoplysninger, der er forbundet med genstanden for dets undersøgelser vedrørende de aktiviteter, der er omhandlet i den omtvistede lovs § 3 (jf. punkt 237 og 238 i dette forslag til afgørelse), f.eks. aktiviteter, der »har til formål at påvirke den demokratiske debat samt statslige og samfundsmæssige beslutningsprocesser« (147). Ifølge denne lovs §§ 6-8 kræves det blot, at de pågældende oplysninger er forbundet med undersøgelsens – potentielt omfattende (148) – genstand. Disse bestemmelser begrænser nemlig hverken arten eller omfanget af den information eller de personoplysninger, som kontoret kan anmode de berørte organisationer eller personer om. I henhold til den nævnte lovs § 11 har kontoret endvidere tilladelse til at videregive sådanne oplysninger i deres helhed til andre kompetente myndigheder, alene fordi det »konstaterer en faktisk omstændighed eller et forhold, som kan medføre, at der indledes eller gennemføres en overtrædelsesprocedure, en strafferetlig procedure, en forvaltningsretlig procedure eller en anden procedure«, uden at betingelserne for eller formålene med en sådan videregivelse til de forskellige myndigheder præciseres klart.
249. De ovennævnte bestemmelser indeholder heller ingen kriterier vedrørende (varigheden af) disse oplysningers opbevaring eller formålene med deres anvendelse alt efter, hvilken type oplysning eller hvilken registreret der er tale om. Disse oplysninger kan imidlertid f.eks. vedrøre journalister, der arbejder for virksomheder eller organisationer, som er aktive i presse-, medie-, informations- eller kommunikationssektoren, hvor det kan være påkrævet at beskytte deres kilders anonymitet. De kan således bl.a. omfatte følsomme oplysninger som omhandlet i databeskyttelsesforordningens artikel 9, stk. 1, herunder »politisk overbevisning eller »religiøs eller filosofisk overbevisning«, eller »personoplysninger vedrørende straffedomme« som omhandlet i denne forordnings artikel 10, uden at det præciseres, hvad formålene med deres behandling er.
250. Den omtvistede lov indeholder således reelt ingen klar angivelse af formålene med kontorets behandling af personoplysninger. Denne lov bestemmer heller ikke, at kontoret med henblik på en sådan behandling har pligt til at sikre, at formålene med brugen af dets undersøgelsesbeføjelser er nødvendige for udførelsen af den opgave i samfundets interesse, som kontoret har fået pålagt, med hensyn til gennemførelsen af den nævnte lov. Når sådanne formål ikke er præciseret i samme lov, er det nemlig ikke muligt at sikre sig, om eller at efterprøve, hvorvidt disse formål er nødvendige for udførelsen af denne opgave i samfundets interesse.
251. Endelig er der
i den omtvistede lov ikke fastsat effektive garantier mod risikoen for uberettiget eller ulovlig adgang til og anvendelse af de personoplysninger (149), som kontoret har indsamlet. Denne lov indeholder nemlig ingen bestemmelser om proceduremæssige garantier for de registrerede eller om retslig eller administrativ prøvelse, som kan begrænse udøvelsen af kontorets vide beføjelse til at undersøge, vurdere og formidle personoplysninger (150). Den eneste proceduremæssige garanti, der er fastsat i den nævnte lov, er retten til i henhold til lovens § 6, stk. 8, at fremsætte bemærkninger inden for en frist på 15 dage forud for offentliggørelsen af den årlige rapport, hvori kontoret har til hensigt at nævne en organisation, der har været genstand for en undersøgelse, og retten til at modtage et svar fra kontoret, hvori en eventuel manglende hensyntagen til disse bemærkninger skal begrundes, inden for en frist på 30 dage.
252. Da bestemmelserne i den omtvistede lov er upræcise, vage og utilstrækkelige, bl.a. med hensyn til manglende proceduremæssige garantier og adgang til en effektiv domstolsprøvelse, sikrer de som følge heraf ikke, at kontorets behandling af personoplysninger opfylder de betingelser, der er fastsat i databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 1, litra e), og artikel 6, stk. 3, andet afsnit.
3)      Forholdsmæssighed
253. Ifølge databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 3, andet afsnit, sidste punktum, skal det pågældende retsgrundlag opfylde et formål i samfundets interesse og stå i rimeligt forhold til det legitime mål, der forfølges.
254. Eftersom den omtvistede lov ikke opfylder kravene om klarhed, præcision og forudsigelighed med hensyn til dens anvendelse i forbindelse med behandling af personoplysninger, kan dens bestemmelser ikke anses for at være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, henset til det legitime formål i samfundets interesse, der forfølges. I denne forbindelse har Ungarn end ikke gjort gældende, at denne behandling overholder princippet om »dataminimering« i databeskyttelsesforordningens artikel 5, stk. 1, litra c). I henhold til dette princip skal personoplysninger skal være tilstrækkelige, relevante og begrænset til, hvad der er nødvendigt i forhold til de formål, hvortil de behandles (151).
255. Det må heraf konkluderes, at de omtvistede bestemmelser giver kontoret beføjelse til at foretage en ulovlig behandling af personoplysninger, som endog kan indebære alvorlige indgreb i de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, og ikke fastsætter klare og præcise begrænsninger, der kan anses for at være forholdsmæssige i forhold til de mål af almen interesse, der forfølges med den omtvistede lov. Dette gør det endnu vanskeligere at begrunde denne behandling, at den kan vedrøre aktiviteter, der omhandler følsomme oplysninger, herunder simple offentlige meningstilkendegivelser (152).
256. Den omtvistede lov opfylder som følge heraf ikke kravene i databeskyttelsesforordningens artikel 6, stk. 3.
257. Det er på denne baggrund ikke længere nødvendigt at tage stilling til, om § 27, stk. 3, i loven om kommissæren for grundlæggende rettigheder, der finder tilsvarende anvendelse på kontorets aktiviteter i henhold til den omtvistede lovs § 9, stk. 1 (153), kan forhindre eller begrunde offentliggørelsen af personoplysninger, eller om denne beskyttelse er sikret ved denne lovs § 6, stk. 6. En sådan beskyttelse er nemlig under alle omstændigheder utilstrækkelig til at imødegå den konstaterede overtrædelse af databeskyttelsesforordningens artikel 6.
258. Klagepunktet om, at den omtvistede lov ikke opfylder kravene i databeskyttelsesforordningens artikel 5, stk. 1, artikel 6, stk. 1, litra e), artikel
6, stk. 2 og 3, artikel
9, stk. 2, litra g), og artikel
10 samt chartrets artikel
7 og 8, skal derfor tages til følge.
9.      Foreløbig konklusion
259. Afslutningsvis bør Kommissionens påstande tages til følge med undtagelse af anbringenderne om tilsidesættelse af artikel
48
TEUF og 49
TEUF og af retten til ikke at inkriminere sig selv som omhandlet i chartrets artikel 48.
VI.    Sagsomkostninger
260. I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Ungarn i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges denne medlemsstat at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
261. Ifølge dette procesreglements artikel 140, stk. 1, bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Europa-Parlamentet og intervenienterne bør som følge heraf bære deres egne omkostninger.
262. I henhold til det nævnte procesreglements artikel 140, stk. 2, bærer stater, som er parter i EØS-aftalen, bortset fra medlemsstaterne, deres egne omkostninger, når de er indtrådt i en sag. Kongeriget Norge bør derfor bære sine egne omkostninger.
VII. Forslag til afgørelse
263. Jeg foreslår som følge heraf, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»–      Ungarn har tilsidesat artikel 63 TEUF, artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/31/EF af 8. juni 2000 om elektronisk handel, artikel 14, 16 og 19 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked, artikel 7, 8, 11, 12 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder samt artikel 5, 6, 9 og 10 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/679 af 27. april 2016
om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger
og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse)
ved at vedtage 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelmérő (lov nr. LXXXVIII af 2023 om beskyttelse af national suverænitet).
–      I øvrigt frifindes Ungarn.
–      Ungarn betaler sagsomkostningerne.
–      Europa-Parlamentet, Kongeriget Belgien, Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Republikken Estland, Irland, Kongeriget Spanien, Republikken Litauen, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Republikken Polen, Den Portugisiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige og Kongeriget Norge bærer hver deres egne omkostninger.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      Magyar Közlöny 2023/185 af 21.12.2023, s. 10429.
3 –      EU-institutionerne har principielt ligeledes anerkendt en sådan beskyttelses lovlighed; jf. Kommissionens meddelelse af 26.4.2018 med titlen »Bekæmpelse af desinformation på internettet: en europæisk tilgang« (tilgængelig på følgende adresse: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236), Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/452 af 19.3.2019 om et regelsæt for screening af udenlandske direkte investeringer i Unionen (EUT 2019, L 79 I, s. 1) og Kommissionens forslag af 12.12.2023 til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om harmoniserede krav i det indre marked vedrørende gennemsigtighed i interesserepræsentation, som udføres på vegne af tredjelande, og om ændring af direktiv (EU) 2019/1937 (COM(2023)
637 final (tilgængeligt på følgende adresse: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/HTML/?uri=CELEX:52023PC0637); jf. ligeledes note af 16.6.2025 fra Generalsekretariatet for Rådet for Den Europæiske Union (tilgængelig på følgende adresse: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10134-2025-INIT/da/pdf). Jf. også Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/900 af 13.3.2024 om gennemsigtighed og målretning i forbindelse med politisk reklame (EUT L,
2024/900 af 20.3.2024).
4 –      Den omtvistede lovs § 3, litra a), nr. ac).
5 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/679 af 27.4.2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse) (EUT 2016, L 119, s. 1, herefter »databeskyttelsesforordningen«).
6 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 8.6.2000 om visse retlige aspekter af informationssamfundstjenester, navnlig elektronisk handel, i det indre marked (»direktivet om elektronisk handel«) (EFT 2000, L 178, s. 1, herefter »direktivet om elektronisk handel«).
7 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 12.12.2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36).
8 –      Magyar Közlöny 2012/92 af 13.7.2012, s. 13450.
9 –      Magyar Közlöny 2013/66 af 18.4.2013, s. 49703.
10 –      Magyar Közlöny 2017/216 af 19.12.2017, s. 34164.
11 –      Magyar Közlöny 2011/88 af 26.7.2011, s. 25435.
12 –      Magyar Közlöny 2011/88 af 26.7.2011, s. 25449.
13 –      Magyar Közlöny 2017/95 af 21.6.2017, s. 9048.
14 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 10.3.2010 om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne om udbud af audiovisuelle medietjenester (direktiv om audiovisuelle medietjenester) (EUT 2010, L 95, s. 1, herefter »direktivet om audiovisuelle medietjenester«).
15 –      Domstolen har endnu ikke taget stilling til, om Kommissionen kan påberåbe sig en tilsidesættelse af artikel 2
TEU i forbindelse med et traktatbrudssøgsmål; jf. i denne forbindelse generaladvokat Ćapetas forslag til afgørelse Kommissionen mod Ungarn (Unionens værdier) (C-769/22, EU:C:2025:408, punkt 142 ff.).
16 –      Jf. i denne retning dom af 13.6.2018, Kommissionen mod Polen (C-530/16, EU:C:2018:430, præmis 30), og af 22.5.2025, Kommissionen mod Letland (Direktivet om åbne data og videreanvendelse af den offentlige sektors informationer) (C-238/23, ikke trykt i Sml., EU:C:2025:374, præmis 45).
17 –      Jf. i denne retning dom af 8.11.2007, Spanien mod Rådet (C-141/05, EU:C:2007:653, præmis 27), af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen (C-654/17 P, EU:C:2019:634, præmis 50), og af 19.11.2024, Kommissionen mod Polen (Valgbarhed og status som medlem af et politisk parti) (C-814/21, EU:C:2024:963, præmis 56).
18 –      C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 62 ff.
19 –      Jf. dom af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv) (C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 69). Jf. i denne retning også dom af 19.11.2024, Kommissionen mod Polen (Valgbarhed og status som medlem af et politisk parti) (C-814/21, EU:C:2024:963, præmis 155).
20 –      Jf. i denne retning domme af 6.10.2020, Privacy International (C-623/17, EU:C:2020:790, præmis 44), og La Quadrature du Net m.fl. (C-511/18, C-512/18 og C-520/18, EU:C:2020:791, præmis 99), af 16.1.2024, Österreichische Datenschutzbehörde (C-33/22, EU:C:2024:46, præmis 50), af 29.7.2024, protectus (C-185/23, EU:C:2024:657, præmis 62), og af 19.11.2024, Kommissionen mod Polen (Valgbarhed og status som medlem af et politisk parti) (C-814/21, EU:C:2024:963, præmis 155 og den deri nævnte retspraksis). Jf. vedrørende tilrettelæggelsen af arbejdstiden for de væbnede styrker dom af 15.7.2021, Ministrstvo za obrambo (C-742/19, EU:C:2021:597, præmis 36-46).
21 –      Ungarn har støttet dette argument på dom af 23.11.1989, B & Q (C-145/88, EU:C:1989:593, præmis 18).
22 –      Jf. den omtvistede lovs § 8, stk. 2.
23 –      Jf. vedrørende uddannelsestjenester dom af 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C-74/16, EU:C:2017:496, præmis 48), og vedrørende teaterforestillinger og grænseoverskridende levering af informationssamfundstjenester generaladvokat Ćapetas forslag til afgørelse Kommissionen mod Ungarn (Unionens værdier) (C-769/22, EU:C:2025:408, punkt 52).
24 –      Dette berører ikke de distributionskanaler eller transmissionsteknikker, der anvendes af disse aktiviteters ophavsmænd, som kan være enkeltpersoner, tjenesteydere, politiske grupperinger eller sammenslutninger inden for interesserepræsentation. I retsmødet udelukkede Ungarn således ikke, at kommunikation eller information, der formidles via sociale netværk på internettet, kan være omfattet af den omtvistede lovs anvendelsesområde.
25 –      Jf. i denne retning dom af 13.10.1993, CMC Motorradcenter (C-93/92, EU:C:1993:838, præmis 10-12), og af 7.3.1990, Krantz (C-69/88, EU:C:1990:97, præmis 10-12).
26 –      Jf. i denne retning dom af 30.5.2024, Airbnb Ireland og Amazon Services Europe (C-662/22 og C-667/22, EU:C:2024:432, præmis 62 ff.).
27 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 11.9.2013 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 og Rådets forordning (Euratom) nr. 1074/1999 (EUT 2013, L 248, s. 1). OLAF’s undersøgelses- og dataoverførselsbeføjelser i henhold til artikel 3, stk. 3 (anmodning om oplysninger i forbindelse med eksterne undersøgelser) og artikel 11 (fremsendelse af den endelige undersøgelsesrapport til de kompetente nationale myndigheder) i forordning nr. 883/2013 kan nemlig i lighed med kontorets beføjelser medføre, at der indledes civil- og strafferetlige procedurer på nationalt plan. Ved udøvelsen af disse beføjelser er OLAF imidlertid forpligtet til at respektere de grundlæggende proceduremæssige garantier såsom forpligtelsen til at udvise omhu, hvis tilsidesættelse kan medføre, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold; jf. dom af 11.1.2024, Planistat Europe og Charlot mod Kommissionen (C-363/22 P, EU:C:2024:20, præmis 75-78), samt generaladvokat Medinas forslag til afgørelse Planistat Europe og Charlot mod Kommissionen (C-363/22 P, EU:C:2023:594, punkt 42 ff.).
28 –      Jf. Europa-Parlamentets forordning (EU, Euratom) 2021/1163 af 24.6.2021 om Ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af dennes hverv (Den Europæiske Ombudsmands statut) og om ophævelse af afgørelse 94/262/EKSF, EF, Euratom (EUT 2021, L 253, s. 1).
29 –      Jf. i denne retning dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 36 og 37 samt den deri nævnte retspraksis), og af 19.11.2024, Kommissionen mod Polen (Valgbarhed og status som medlem af et politisk parti) (C-814/21, EU:C:2024:963, præmis 129 og 130 samt den deri nævnte retspraksis).
30 –      Jf. i denne retning dom af 22.9.2020, Cali Apartments (C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 39).
31 –      Jf. den tilsvarende situation, der lå til grund for dom af 30.5.2024, Airbnb Ireland og Amazon Services Europe (C-662/22 og C-667/22, EU:C:2024:432, præmis 62 ff.).
32 –      I denne forbindelse er den omtvistede lov endnu mere vidtrækkende end visse regler vedrørende tilsvarende undersøgelsesinstrumenter såsom artikel 18, stk. 1 og 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16.12.2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i [artikel 101
TEUF] og [102 TEUF] (EFT 2003, L 1, s. 1), hvorefter Kommissionen har beføjelse til at anmode virksomheder om oplysninger på et ikke-bindende grundlag; jf. også artikel 21, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2022/1925 af 14.9.2022 om åbne og fair markeder i den digitale sektor og om ændring af direktiv (EU) 2019/1937 og (EU) 2020/1828 (forordningen om digitale markeder) (EUT 2022, L 265, s. 1) og artikel 67, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2022/2065 af 19.10.2022 om et indre marked for digitale tjenester og om ændring af direktiv 2000/31/EF (forordning om digitale tjenester) (EUT 2022, L 277, s. 1). Den eneste forskel i forhold til den omtvistede lov er, at et eventuelt svar på en sådan anmodning om oplysninger skal være korrekt, eftersom urigtige eller forvanskede oplysninger kan resultere i, at Kommissionen pålægger en bøde.
33 –      Jf. §§ 14 og 14/A i 1995. evi CXXV törvény a Nemzetbiztonsági szolgálalatokról (lov nr. CXXV af 1995 om de nationale sikkerhedstjenester). Manglende samarbejde med dette parlamentariske udvalg kan straffes i henhold til § 216/A i 2012. évi II. törvény a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről (lov nr. II af 2012 om forseelser, proceduren for forseelser og registret over forseelser).
34 –      Jf. i denne retning dom af 30.1.2018, X og Visser (C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 123), og generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse X og Visser (C-360/15 og C-31/16, EU:C:2017:397, punkt 136).
35 –      Jf. navnlig de negative vurderinger af Transparency International Hungarys aktiviteter og af undersøgelsesportalen Átlátszó i rapporterne med titlen »Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra« (undersøgelsesrapport om Transparency International Hungarys aktiviteters indvirkning på den ungarske suverænitet), offentliggjort den 14.10.2024, og titlen »Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra« (Átlátszós aktiviteters indvirkning på den ungarske suverænitet), offentliggjort den 28.10.2024 (dokumenterne kan tilgås på følgende adresse: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
36 –      Jf. også de situationer, der lå til grund for dom af 22.9.2020, Cali Apartments (C-724/18 og C-727/18, EU:C:2020:743, præmis 42), og af 30.1.2018, X og Visser (C-360/15 og C-31/16, EU:C:2018:44, præmis 124).
37 –      Jf. i denne retning vedrørende etableringsfriheden i henhold til artikel
49
TEUF dom af 1.6.2010, Blanco Pérez og Chao Gómez (C-570/07 og C-571/07, EU:C:2010:300, præmis 119), vedrørende kapitalens frie bevægelighed i henhold til artikel
63
TEUF dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 45-64), samt vedrørende arbejdskraftens frie bevægelighed i henhold til artikel
45
TEUF dom af 10.12.2013, Kommissionen mod Irland m.fl. (C-272/12 P, EU:C:2013:812, præmis 24), af 2.4.2020, PF m.fl. (C-830/18, EU:C:2020:275, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis), og af 13.6.2024, Kommissionen mod Ungarn (Modtagelse af ansøgere om international beskyttelse II) (C-123/22, EU:C:2024:493, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
38 –      Af fjerde afsnit i præamblen til den omtvistede lov fremgår: »Hvis den politiske magt lægges i hænderne på personer eller organisationer, der er afhængige af en udenlandsk magt, organisation eller person, vil det bringe Ungarns suverænitet i fare, hvilket samtidig udgør en alvorlig risiko for den nationale sikkerhed«.
39 –      Jf. i denne retning og analogt med artikel 49
TEUF dom af 7.9.2022, Cilevičs m.fl. (C-391/20, EU:C:2022:638, præmis 75 og den deri nævnte retspraksis).
40 –      Jf. i denne retning og analogt dom af 21.12.2023, European Superleague Company (C-333/21, EU:C:2023:1011, præmis 135 og 255 samt den deri nævnte retspraksis).
41 –      Kommissionen har på dette punkt støttet sig på betragtningerne i dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 93).
42 –      Jf. i denne retning og analogt med artikel 49
TEUF dom af 7.9.2022, Cilevičs m.fl. (C-391/20, EU:C:2022:638, præmis 67-70).
43 –      Jf. i denne retning vedrørende offentlige midler, der ydes af Unionen, dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 78-80).
44 –      Der henvises heri til et enkelt eksempel på angivelig ulovlig finansiering fra et tredjeland, nemlig Amerikas Forenede Stater, af kandidaten for de politiske partier i den samlede opposition ved det ungarske parlamentsvalg i 2022.
45 –      Jf. »Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra« (undersøgelsesrapport om Transparency International Hungarys aktiviteters indvirkning på den ungarske suverænitet) af 14.10.2024 (tilgængelig på følgende adresse: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/), hvori denne fond kritiseres kraftigt for sin angiveligt uigennemsigtige, manipulerende og æreskrænkende klassificering af lande i et indeks for iagttaget korruption (der udarbejdes på fondens hovedsæde i Berlin), som kontoret kvalificerer som »desinformation«. Som det fremgår af s. 9 i Kommissionens rapport (SWD(2020)
316 final) af 20.9.2020 om retsstatssituationen, landekapitlet om Ungarn (tilgængelig på følgende adresse: EUR-Lex - 52020SC0316 - DA - EUR-Lex), lå dette land i Transparency Internationals seneste korruptionsindeks som nr. 44 ud af 100 og som nr. 19 i EU og nr. 70 på verdensplan. Kommissionen har endvidere påberåbt sig kontorets rapport af 4.7.2024 med titlen »Western pro-war and Russian legitimacy narratives in connection with the war in Ukraine (Disinformation narratives in Hungary)« (tilgængelig på følgende adresse: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/western-pro-war-and-russian-legitimacy-narratives-in-connection-with-the-war-in-ukraine.pdf).
46 –      Jf. rapporten med titlen
»Az Internews szerepe a magyarországi média befolyásolásában« (Internews-fondens rolle i forbindelse med påvirkningen af de ungarske medier) af 19.3.2025, der ikke indgår i sagsakterne (tilgængelig på følgende adresse: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/), og for så vidt angår den almennyttige undersøgende webportal Átlátszó og dens undersøgelses- og offentliggørelsesaktiviteter vedrørende manglende gennemsigtighed og korruption rapporten med titlen »Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra« (Átlátszós aktiviteters indvirkning på den ungarske suverænitet) af 28.10.2024 (tilgængelig på følgende adresse: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
47 –      Jf. rapporten med titlen »Az Ökotárs tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra« (Analyse: Ökotár-fondens aktiviteters indvirkning på den ungarske suverænitet) af 16.12.2014, som Kongeriget Norge har påberåbt sig. Kongeriget Norge har i denne forbindelse gjort gældende, at landet længe har været en »donorstat« i forhold til ikkestatslige organisationer, der bl.a. arbejder for at fremme demokratiet, retsstaten og menneskerettighederne. I den nævnte rapport betegnes både Kongeriget Norge og Unionen som De Forenede Staters »medskyldige«, der forsøger at konspirere mod Ungarn og at gribe ind i Ungarns suverænitet. I en meddelelse med titlen »Az Európai Bizottság CERV programja: Így nyitotta meg Brüsszel a pénzcsapot a Soros-hálózat finanszírozására« (Europa-Kommissionens CERV-program: Sådan har Bruxelles åbnet pengehanen til finansiering af Soros-netværket) af 29.1.2025 beskyldes Kommissionen endvidere for at finansiere og gøre fælles sag med »Soros-netværket« (dokumenterne kan tilgås på følgende adresse: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/).
48 –      Jf. afgørelse 20/2024 (XI. 28.) af 15.11.2024, præmis 41 ff.
49 –      Jf. den omtvistede lovs § 8, stk. 2.
50 –      Jf. i denne retning mine forslag til afgørelse G4S Secure Solutions (C-157/15, EU:C:2016:382, punkt 97 og den deri nævnte retspraksis) og Parris (C-443/15, EU:C:2016:493, punkt
75 og den deri nævnte retspraksis).
51 –      En begrundelse i hensynet til den offentlige orden og den offentlige som omhandlet i artikel 52, stk. 1,
TEUF kræver ifølge Domstolen, at der foreligger en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsmæssig interesse; jf. i denne retning dom af 6.2.2014, Navileme og Nautizende (C-509/12, EU:C:2014:54, præmis 20, og af 13.7.2023, Xella Magyarország (C-106/22, EU:C:2023:568, præmis 66 og 67 vedrørende forsyningssikkerheden).
52 –      Jf. dels de nye eller ændrede bestemmelser i straffelovens § 350/A, sammenholdt med § 459, stk. 1, nr. 37, dels bestemmelserne i § 4, stk. 3, i loven om politiske partiers funktion og forvaltning og i valglovens § 3, nr. 16, § 124, stk. 1a-1d, og § 307/D, stk. 3 og 4.
53 –      Det fremgår af dette afsnit, at »[h]vis den politiske magt lægges i hænderne på personer eller organisationer, der er afhængige af en udenlandsk magt, organisation eller person, vil det bringe Ungarns suverænitet i fare, hvilket samtidig udgør en alvorlig risiko for den nationale sikkerhed«.
54 –      Jf. bl.a. udtalelse fra Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Ret (Venedigkommissionen) af 18.3.2024 om lov nr. LXXXVIII af 2023 om beskyttelse af national suverænitet (punkt 76
ff., tilgængelig på følgende adresse: default.aspx).
55 –      Ifølge femte afsnit i præamblen til den omtvistede lov synes denne lov ikke at være begrænset til økonomisk støtte fra udlandet, men også at omfatte andre former for støtte, der kan udgøre et »forsøg på udenlandsk indblanding«.
56 –      Jf. f.eks. den sag, der var genstand for dom af 23.4.2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI (C-507/18, EU:C:2020:289), hvor sagsøgeren var en sammenslutning af advokater, der forsvarede retsbeskyttelsen for lesbiske, bøsser, biseksuelle, transpersoner eller interkønnede (LGBTI). Jf. også vedrørende »a pedofil bűnelkövetőkkel szembeni szigorúbb fellépésről, valamint a gyermekek védelme érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2021. évi LXXIX. törvény« (lov nr. LXXIX af 2021 om strengere foranstaltninger mod pædofile lovovertrædere og ændring af visse love til beskyttelse af mindreårige), Amnesty Internationals rapport, From freedom to censorship, The consequences of Hungarian Propaganda Law, Budapest, Amnesty International, 2024, og Háttér Society, The Anti-LGBTQI Law of Hungary in Action: A Combination of State- and Self-Enforcement, november 2024 (jf. generaladvokat Ćapetas forslag til afgørelse Kommissionen om Ungarn (Unionens værdier) (C-769/22, EU:C:2025:408, punkt 80, fodnote 42) (rapporten kan tilgås på følgende adresse: https://en.hatter.hu/sites/default/files/dokumentum/kiadvany/hatter-anti-lgbtqi-law-2024-november.pdf).
57 –      Jf. f.eks. Ökotárs-fondens aktiviteter (fodnote 47 i dette forslag til afgørelse).
58 –      Jf. f.eks. Transparency International Hungarys aktiviteter (fodnote 45 i dette forslag til afgørelse).
59 –      Jf. navnlig de eksempler, der er anført i fodnote 35 i dette forslag til afgørelse.
60 –      Jf. ligeledes Kommissionens meddelelse af 26.4.2018 med titlen
»Bekæmpelse af desinformation på internettet: en europæisk tilgang«, s. 4, hvori begrebet »desinformation« defineres således, at det omfatter »oplysninger, der er verificeret som falske eller vildledende, som er fabrikeret, fremlagt og udbredt med henblik på økonomisk gevinst eller for bevidst at føre offentligheden bag lyset, og som kan være til skade for offentligheden« (tilgængelig på følgende adresse: eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236).
61 –      Jf. vedrørende truslerne mod demokratiske valg som følge af forskellige former for informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter, der navnlig udføres af udenlandske aktører, Den Europæiske Menneskerettigheds dom af 22.7.2025, Bradshaw m.fl. mod Det Forenede Kongerige (sag nr. 15653, §§ 134 ff. og §§ 159 ff.). Jf. også Curtea Constituționalăs (forfatningsdomstol, Rumænien) afgørelse nr. 32 af 6.12.2024, hvorved den annullerede anden runde af det rumænske præsidentvalg, der var planlagt til den 8.12.2024, på grund af statslige og ikke-statslige aktørers forsøg på systematisk manipulation af vælgernes vilje, navnlig via sociale medier og ulovlig finansiering.
62 –      Jf. bl.a. 83. betragtning ff. til forordning 2022/2065 samt fjerde betragtning til og artikel 19, stk. 1, litra c), og artikel 26, stk. 3, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1083 af 11.4.2024 om oprettelse af en fælles ramme for medietjenester i det indre marked og om ændring af direktiv 2010/13/EU (den europæiske forordning om mediefrihed) (EUT L 2024/1083).
63 –      Jf. definitionen af begrebet »desinformation« i Kommissionens meddelelse af 26.4.2018 med titlen »Bekæmpelse af desinformation på internettet: en europæisk tilgang« (s. 4), som er nævnt i fodnote 60 i dette forslag til afgørelse. Begreberne »desinformation« og »informationsmanipulation« er derimod ikke defineret i fjerde betragtning ff. til samt artikel 19, stk. 1, litra c), og artikel
26, stk. 3, litra a), i forordning 2024/1083. Det samme gælder for 83.
betragtning ff. til forordning (EU) 2022/2065.
64 –      Jf. fodnote 45 til dette forslag til afgørelse.
65 –      Jf. den omtvistede lovs § 8, stk. 2.
66 –      Jf. i denne retning dom af 27.2.2025, AEON NEPREMIČNINE m.fl. (C-674/23, EU:C:2025:113, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
67 –      Jf. vedrørende et diskriminerende krav, der ikke var omfattet af litra a) eller b), dom af 11.6.2020, KOB (C-206/19, EU:C:2020:463, præmis 14).
68 –      Jf. punkt 73-87 i dette forslag til afgørelse.
69 –      Det er derfor ikke nødvendigt at tage stilling til, om en sådan forskelsbehandling kan være begrundet. Jf. i samme retning vedrørende direkte forskelsbehandling dom af 23.2.2016, Kommissionen mod Ungarn (C-179/14, EU:C:2016:108, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
70 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 9.9.2015 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester (EUT 2015, L 241, s. 1).
71 –      Jf. vedrørende politiske reklametjenester, der også kan udbredes elektronisk, forordning 2024/900.
72 –      Jf. også 21. betragtning, andet punktum, til direktivet om elektronisk handel, hvorefter det koordinerede område omfatter krav til onlineaktiviteter som f.eks. onlineinformation og onlinereklame.
73 –      Kommissionen har i denne forbindelse henvist til en erklæring af 4.12.2023, der er offentliggjort af Media Freedom Rapid Response (MFRR) og underskrevet af Det Internationale Presseinstitut (IPI), ARTICLE 19 Europe, Det Europæiske Center for Presse- og Mediefrihed (ECPMF), Det Europæiske Journalistforbund (EFJ), Free Press Unlimited (FPU) og OBC Transeuropa (tilgængelig på følgende adresse: https://www.article19.org/resources/hungary-draft-sovereignty-protection-act-threatens-independent-media/).
74 –      Min fremhævelse.
75 –      Jf. i denne retning ligeledes generaladvokat Ćapetas forslag til afgørelse Kommissionen mod Ungarn (Unionens værdier) (C-769/22 P, EU:C:2025:408, punkt 319).
76 –      Jf. den tilsvarende situation, der lå til grund for dom af 30.5.2024, Airbnb Ireland og Amazon Services Europe (C-662/22 og C-667/22, EU:C:2024:432, præmis 58-65), samt
generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Airbnb Ireland m.fl. (C-662/22 – C-667/22, EU:C:2024:18, punkt 159).
77 –      Jf. også punkt 73-81 i dette forslag til afgørelse vedrørende »krav« som omhandlet i tjenesteydelsesdirektivets artikel 16, stk. 1, tredje afsnit.
78 –      Jf. dom af 30.5.2024, Airbnb Ireland og Amazon Services Europe (C-662/22 og C-667/22, EU:C:2024:432, præmis 63).
79 –      Jf. i denne retning dom af 25.10.2011, eDate Advertising m.fl. (C-509/09 og C-161/10, EU:C:2011:685, præmis 66 og 67). Jf. ligeledes den tilsvarende situation, der lå til grund for dom af 30.5.2024, Airbnb Ireland og Amazon Services Europe (C-662/22 og C-667/22, EU:C:2024:432, præmis 59).
80 –      Jf. i denne retning dom af 9.11.2023, Google Ireland m.fl. (C-376/22, EU:C:2023:835, præmis 33
ff.).
81 –      Jf. i denne retning vedrørende tjenesteydelsesdirektivet dom af 23.2.2016, Kommissionen mod Ungarn (C-179/14, EU:C:2016:108, præmis 118), af 14.11.2018, Memoria og Dall’Antonia (C-342/17, EU:C:2018:906, præmis 41 og 42), og af 11.6.2020, KOB (C-206/19, EU:C:2020:463, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis), samt generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse X og Visser (C-360/15 og C-31/16, EU:C:2017:397, punkt 98 og 99 samt den deri nævnte retspraksis). Jf. i denne retning også dom af 19.5.2009, Apothekerkammer des Saarlandes m.fl. (C-171/07 og C-172/07, EU:C:2009:316, præmis 20), af 13.7.2023, Xella Magyarország (C-106/22, EU:C:2023:568, præmis 27
ff., navnlig præmis 49), og af 20.6.2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Udstationering af arbejdstagere fra tredjelande) (C-540/22, EU:C:2024:530, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).
82 –      Jf. også 24.
betragtning til tjenesteydelsesdirektivet og artikel 2, stk. 2, litra g), heri, hvorefter »audiovisuelle tjenesteydelser« er udelukket fra dette direktivs anvendelsesområde.
83 –      Jf. tjenesteydelsesdirektivets artikel 2, stk. 2, litra b), hvorefter »finansielle tjenesteydelser« er udelukket fra dette direktivs anvendelsesområde.
84 –      Jf. i denne retning dom af 8.6.2017, Van der Weegen m.fl. (C-580/15, EU:C:2017:429, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
85 –      Jf. i denne retning dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:47, præmis 52 og 53 samt den deri nævnte retspraksis).
86 –      Begrebet »forbudt udenlandsk støtte«, således som dette er defineret i straffelovens § 459, stk. 1 (som ændret ved den omtvistede lovs § 32, stk. 3), synes ikke at finde generel anvendelse. Dette begreb omfatter således kun støtte fra udlandet, »hvis accept eller anvendelse er forbudt i henhold til loven om politiske partiers funktion og forvaltning eller loven om valgproceduren«. Det nævnte begreb præciserer desuden kun forbudte og strafbare omgåelser, der begås af »[e]t medlem af, en leder af eller en direktør for en udpegende organisation som omhandlet i loven om valgproceduren eller en kandidat som omhandlet i samme lov«, i henhold til straffelovens § 350/A (med overskriften »Ulovlig påvirkning af vælgernes vilje«, som blev indsat ved den omtvistede lovs § 32). Andet afsnit i præamblen til den omtvistede lov, der vedrører et eksempel på ulovlig direkte udenlandsk finansiering af oppositionens kandidat til stillingen som premierminister i forbindelse med den ungarske valgkamp i 2022, henviser således først og fremmest til den strafferetlige del, der blev ændret ved denne lov. Det bør imidlertid fremhæves, at Kommissionen ikke har anfægtet disse strafferetlige bestemmelser i forbindelse med den foreliggende sag (jf. punkt 111 i dette forslag til afgørelse). Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Ret (Venedigkommissionen) tog heller ikke afstand fra disse bestemmelser i sin udtalelse af 18.3.2024 om lov nr. LXXXVIII af 2023 om beskyttelse af national suverænitet, punkt 71
ff., navnlig punkt 81-83 og 94 (tilgængelig på følgende adresse: default.aspx). Den foreslog blot den ungarske lovgiver at præcisere begrebet »forbudt udenlandsk støtte« yderligere for at undgå at straffe enhver økonomisk støtte, der modtages fra udlandet, også uden for valgprocessen.
87 –      Jf. også det tilsvarende begreb »udenlandsk støtte« i valglovens § 3, nr. 16 (»donation fra en anden stat, en udenlandsk fysisk eller juridisk person eller en udenlandsk organisation, der ikke har status som juridisk person«). Kommissionen har i denne forbindelse f.eks. henvist til personer eller organisationer, der er aktive på medieområdet (inden for journalistik, radio- og TV-virksomhed og den trykte presse eller på beslægtede aktivitetsområder såsom udvikling og produktion af elektronisk medieindhold) og inden for lobbyvirksomhed, rådgivning, kommunikation eller PR-virksomhed. En unionsborger, der udøver sin ret til fri bevægelighed, og som ønsker at udnytte de politiske rettigheder, der er sikret ved traktaten, og at stille op til kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet eller at støtte en anden kandidat ved sådanne valg, kan ligeledes være berørt.
88 –      Jf. punkt 63
ff. i dette forslag til afgørelse. Jf. også i denne retning den tilsvarende situation vedrørende offentlige midler, der ydes af Unionen, dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:47, præmis 60).
89 –      Jf. også den tilsvarende situation vedrørende offentlige midler, der ydes af Unionen, dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:47, præmis 61 og 62 samt den deri nævnte retspraksis).
90 –      Jf. i denne retning dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis
60 og 61 samt den deri nævnte retspraksis).
91 –      Jf. dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:47, præmis 88 og 89 samt den deri nævnte retspraksis).
92 –      Jf. straffelovens § 350/A med overskriften »Ulovlig påvirkning af vælgernes vilje«, sammenholdt med denne lovs § 459, stk. 1, som ændret ved den omtvistede lovs § 32.
93 –      Jf. punkt 112 i dette forslag til afgørelse.
94 –      Jf. bestemmelserne i § 4, stk. 3, i loven om politiske partiers funktion og forvaltning og i valglovens § 3, nr. 16, § 124, stk. 1a-1d, og § 307/D, stk. 3 og 4, der blev indsat ved den omtvistede lovs § 33.
95 –      Jf. den tilsvarende situation vedrørende offentlige midler, der ydes af Unionen, dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:47, præmis 79
ff.).
96 –      Dom af 4.10.2024, Real Madrid Club de Fútbol (C-633/22, EU:C:2024:843, præmis 46).
97 –      Jf. i denne retning dom af 29.7.2024, Alchaster (C-202/24, EU:C:2024:649, præmis 92 og den deri nævnte retspraksis).
98 –      Jf. i denne retning dom af 4.10.2024, Real Madrid Club de Fútbol (C-633/22, EU:C:2024:843, præmis 51 og 52 samt den deri nævnte retspraksis).
99 –      Jf. punkt 102
ff. i dette forslag til afgørelse.
100 –      Jf. i denne retning dom af 14.2.2019, Buivids (C-345/17, EU:C:2019:122, præmis 51).
101 –      Det fremgår af den omtvistede lovs § 3, litra a), at »[k]ontoret […] i forbindelse med sin undersøgelsesvirksomhed [skal] undersøge aa) interesserepræsentationsaktiviteter med undtagelse af aktiviteter udført af diplomatiske og udenlandske repræsentationer samt faglige interesseorganisationer, ab) informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter, ac) aktiviteter, der har til formål at påvirke den demokratiske debat samt statslige og samfundsmæssige beslutningsprocesser, herunder aktiviteter, der har til formål at påvirke beslutningsprocessen for personer med offentlige myndighedsbeføjelser, og som er til fordel for andre stater samt udenlandske organer, organisationer og fysiske personer uanset deres retlige status«.
102 –      Jf. vedrørende en sådan afskrækkende virkning og risiko for selvcensur også Menneskerettighedsdomstolens dom af 15.5.2023, Sanchez mod Frankrig (CE:ECHR:2023:0515JUD004558115, § 184).
103 –      Jf. også Menneskerettighedsdomstolens dom af 12.3.2019, Ali Gürbüz mod Tyrkiet (CE:ECHR:2019:0312JUD005249708, §§ 59-68).
104 –      Jf. også de strafferetlige bestemmelser, der er fastsat i straffelovens § 350/A med overskriften »Ulovlig påvirkning af vælgernes vilje«, sammenholdt med denne lovs § 459, stk. 1, som ændret ved den omtvistede lovs § 32.
105 –      Denne vurdering er ikke til hinder for, at det kan være begrundet at gøre indgreb i ytrings- og informationsfriheden for så vidt angår bl.a. udøvelse af »informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter« som omhandlet i den omtvistede lovs § 3, litra a), nr. ab). Jf. også i denne henseende vedrørende EMRK’s artikel
10 Menneskerettighedsdomstolens dom af 22.7.2025, Bradshaw m.fl. mod Det Forenede Kongerige (sag nr. 15653/22, § 161).
106 –      Jf. også Menneskerettighedsdomstolens dom af 22.11.2012, Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. m.fl. mod Nederlandene (CE:ECHR:2012:1122JUD003931506, § 127).
107 –      Jf. også Menneskerettighedsdomstolens dom af 15.12.2009, Financial Times Ltd m.fl. mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:2009:1215JUD000082103, § 70).
108 –      Jf. fodnote 45
ff. i dette forslag til afgørelse.
109 –      Jf.
også Menneskerettighedsdomstolens dom af 25.9.2012, Trade Union of the Police in the Slovak Republic m.fl. mod Slovakiet (CE:ECHR:2012:0925JUD001182808, § 60), og af 23.1.2023, Macatė mod Litauen (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519, §§ 181 og 182).
110 –      Jf. vedrørende ikkestatslige organisationer, der offentligt betegnes som »udenlandske agenter«, Menneskerettighedsdomstolens dom af 22.10.2024, Kobaliya m.fl. mod Rusland (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, §§ 67, 75 og 82), og af 14.6.2022, Ecodefence m.fl. mod Rusland (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 131).
111 –      Jf. i denne retning dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 112 og den deri nævnte praksis fra Menneskerettighedsdomstolen).
112 –      Jf. i denne retning dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 113 og den deri nævnte praksis fra Menneskerettighedsdomstolen).
113 –      Jf. i denne retning dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 114 og den deri nævnte praksis fra Menneskerettighedsdomstolen).
114 –      Jf. i denne retning med hensyn til Ungarn dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 118). Jf. i denne retning ligeledes Menneskerettighedsdomstolens dom af 14.6.2022, Ecodefence m.fl. mod Rusland (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 132).
115 –      Jf. fodnote 45
ff. til dette forslag til afgørelse.
116 –      Jf. fodnote 35
ff. til dette forslag til afgørelse.
117 –      Ifølge Domstolen skal denne rettighed tillægges samme betydning og omfang som rettighederne i EMRK’s artikel 8; jf. dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 122 og den deri nævnte retspraksis).
118 –      Menneskerettighedsdomstolens dom af 7.2.2012, Axel Springer AG mod Tyskland (CE:ECHR:2012:0207JUD003995408, § 83).
119 –      Jf. i denne retning dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed) (C-78/18, EU:C:2020:476, præmis 124 og den deri nævnte retspraksis). Jf. i denne retning også dom af 6.10.2020, État luxembourgeois (Ret til at anlægge søgsmål til prøvelse af en anmodning om oplysninger på skatteområdet) (C-245/19 og C-246/19, EU:C:2020:795, præmis 73 og 74) (hvori der i denne forbindelse samtidig blev konstateret et indgreb i retten til beskyttelse af personoplysninger som omhandlet i chartrets artikel
8).
120 –      Der henvises ved denne bemyndigelse til definitionen i informationslovens § 3, nr. 6, hvorefter der er tale om »alle oplysninger, der ikke anses for oplysninger af almen interesse, og hvis videregivelse, udbredelse eller tilgængelighed kræves ved lov af hensyn til den brede offentlighed«.
121 –      I rapporten med titlen »Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra« (Átlátszós aktiviteters indvirkning på den ungarske suverænitet), der blev offentliggjort den 28.10.2024, og som vedrører den almennyttige undersøgende webportal Átlátszós undersøgelses- og offentliggørelsesaktiviteter vedrørende manglende gennemsigtighed og korruption, er selskabets direktør, der kritiseres for ikke at have samarbejdet med kontoret, således nævnt ved navn (tilgængelig på følgende adresse: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
122 –      Jf. vedrørende besøg i virksomheders forretningslokaler dom af 18.6.2015, Deutsche Bahn m.fl. mod Kommissionen (C-583/13 P, EU:C:2015:404, præmis 20); jf. ligeledes generaladvokat Pitruzzellas forslag til afgørelse Casino, Guichard-Perrachon og AMC mod Kommissionen (C-690/20 P, EU:C:2022:579, punkt 33 og 34 samt den deri nævnte retspraksis), og generaladvokat Medinas forslag til afgørelse Imagens Médicas Integradas m.fl. (C-258/23 – C-260/23, EU:C:2024:537, punkt 31 og 41
ff. samt den deri nævnte retspraksis). Jf. vedrørende EMRK’s artikel 8 også Menneskerettighedsdomstolens dom, Société Colas Est m.fl. mod Frankrig (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197, §§ 40-42 og den deri nævnte retspraksis).
123 –      Der er i denne henseende sikret en vis beskyttelse af tjenestehemmeligheder i medfør af artikel
339
TEUF. Jf. vedrørende retten til beskyttelse af forretningshemmeligheder dom af 7.9.2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C-927/19, EU:C:2021:700, præmis 131-133 og den deri nævnte retspraksis). Jf. vedrørende skade på en juridisk persons image og omdømme som følge af Kommissionens offentliggørelse i strid med kravene om tavshedspligt dom af 8.11.2011, Idromacchine m.fl. mod Kommissionen (T-88/09, EU:T:2011:641, præmis 42
ff.), stadfæstet ved kendelse af 3.9.2013, Idromacchine m.fl. mod Kommissionen (C-34/12 P, EU:C:2013:552). Jf. vedrørende forbindelsen mellem beskyttelsen af forretningshemmeligheder og beskyttelsen af uskyldsformodningen, der ligeledes er nært knyttet til beskyttelsen af en juridisk persons omdømme, dom af 12.10.2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse mod Kommissionen (T-474/04, EU:T:2007:306, præmis 62 ff., navnlig præmis 75-78). Jf. herved også dom af 6.7.2000, Volkswagen mod Kommissionen (T-62/98, EU:T:2000:180, præmis 281), stadfæstet ved dom af 18.9.2003, Volkswagen mod Kommissionen (C-338/00 P, EU:C:2003:473).
124 –      Jf. eksemplet med Átlátszós leder, der blev kritiseret for ikke at have samarbejdet med kontoret (jf. fodnote 121 til dette forslag til afgørelse). Jf. vedrørende disse organisationers betegnelse som »udenlandske agenter« Menneskerettighedsdomstolens dom af 14.6.2022, Ecodefence m.fl. mod Rusland (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 131), og af 22.10.2024, Kobaliya m.fl. mod Rusland (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, § 75).
125 –      Jf. i denne retning dom af 16.7.2020, Facebook Ireland og Schrems (C-311/18, EU:C:2020:559, præmis 175), af 8.12.2022, Orde van Vlaamse Balies m.fl. (C-694/20, EU:C:2022:963, præmis 35), af 16.11.2023, Roos m.fl. mod Parlamentet (C-458/22 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2023:871, præmis 59 og 60), af 18.1.2024, RTL Nederland og RTL Nieuws (C-451/22, EU:C:2024:54, præmis 69), og af 4.10.2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Forsøg på adgang til personoplysninger lagret på en mobiltelefon) (C-548/21, EU:C:2024:830, præmis 98 og den deri nævnte retspraksis); jf. i denne retning ligeledes generaladvokat Emilious forslag til afgørelse Belgian Association of Tax Lawyers m.fl. (C-623/22, EU:C:2024:189, punkt 138). Jf. ligeledes dom af 23.10.2025, Kanevi Komers DS (C-267/24, EU:C:2025:829, præmis 80, hvori det bemærkes, at en lovgivning ikke er tilstrækkeligt klar og præcis til at sikre en anvendelse, der er forenelig med EU-retten, når den nationale retsinstans kan anlægge forskellige fortolkninger heraf, hvoraf den ene er forenelig og den anden uforenelig med EU-retten).
126 –      Jf. den omtvistede lovs § 8, stk. 2.
127 –      Dette vedrører også »informationsmanipulations- og desinformationsaktiviteter« som omhandlet i den omtvistede lovs § 3, litra a), nr. ab) (jf. punkt 116 og 124 i dette forslag til afgørelse).
128 –      Jf. i denne retning dom af 8.12.2022, Orde van Vlaamse Balies m.fl. (C-694/20, EU:C:2022:963, præmis 26).
129 –      Jf. i denne retning dom af 8.12.2022, Orde van Vlaamse Balies m.fl. (C-694/20, EU:C:2022:963, præmis 27), og af 26.9.2024, Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C-432/23, EU:C:2024:791, præmis 49), samt mit forslag til afgørelse Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C-432/23, EU:C:2024:446, punkt 25).
130 –      I henhold til den omtvistede lovs § 1 er kontoret således et »selvstændigt organ i den statslige forvaltning«.
131 –      I henhold til denne bestemmelse betragtes »[k]ontorets undersøgelsesprocedure […] ikke som en forvaltningsmyndigheds procedure, og det er ikke muligt at anlægge forvaltningsretlige sager vedrørende kontorets [undersøgelsesaktiviteter] […]«.
132 –      Jf. § 13, stk. 1, i loven om advokaterhvervet.
133 –      Kommissionen har i stævningen henvist til kontorets forgæves forsøg på at få det ungarske advokatsamfund til at samarbejde med kontoret med henblik på at gennemføre den omtvistede lov (tilgængelig på følgende adresse: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/hirek/valasz-a-magyar-ugyvedi-kamaranak).
134 –      Jf. i denne retning dom af 2.6.2022, Skeyes (C-353/20, EU:C:2022:423, præmis 50
ff. og den deri nævnte retspraksis). Jf. i denne retning også dom af 6.10.2020, État luxembourgeois (Ret til at anlægge søgsmål til prøvelse af en anmodning om oplysninger på skatteområdet) (C-245/19 og C-246/19, EU:C:2020:795, præmis 83 og 84).
135 –      Jf. under hensyntagen til Menneskerettighedsdomstolens praksis vedrørende EMRK’s artikel 6 dom af 2.2.2021, Consob (C-481/19, EU:C:2021:84, præmis 36
ff. og den deri nævnte retspraksis).
136 –      Jf. i denne retning dom af 2.2.2021, Consob (C-481/19, EU:C:2021:84, præmis 42
ff., navnlig præmis 55, 57 og 58).
137 –      Hvis det manglende samarbejde efterfølgende omtales i den offentliggjorte årsrapport i henhold til den omtvistede lovs § 7, stk. 4, er der ikke tale om en tvangsforanstaltning i denne henseende, selv om dette kan styrke den berørte organisations eller persons incitament til at samarbejde aktivt. Det samme gælder for muligheden for, at kontorets formand i henhold til denne lovs § 12, litra a), forelægger sagen for nationalforsamlingens stående udvalg for national sikkerhed. Under alle omstændigheder har Domstolen i sin praksis kun anerkendt, at der foreligger en tilsidesættelse af retten til ikke at udtale sig, når den kompetente myndighed er i stand til at træffe tvangsforanstaltninger for at sikre, at samarbejdspligten overholdes; jf. dom af 2.2.2021, Consob (C-481/19, EU:C:2021:84, præmis 18 og 35 ff.). Jf. vedrørende procedurer på konkurrenceområdet dom af 18.10.1989, Orkem mod Kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, præmis 26
ff.), af 29.6.2006, Kommissionen mod SGL Carbon (C-301/04 P, EU:C:2006:432, præmis 39
ff.), og af 28.1.2021, Qualcomm og Qualcomm Europe mod Kommissionen (C-466/19 P, EU:C:2021:76, præmis 147).
138 –      I det foreliggende tilfælde er det således ikke nødvendigt at tage stilling til, om beskyttelsesniveauet for retten til ikke at udtale sig er forskelligt, alt efter om det påberåbes af en fysisk eller juridisk person, hvilket er relevant på konkurrenceområdet; jf. dom af 2.2.2021, Consob (C-481/19, EU:C:2021:84, præmis 46-48 og den deri nævnte retspraksis).
139 –      Jf. i denne retning dom af 9.11.2010, Volker und Markus Schecke og Eifert (C-92/09 og C-93/09, EU:C:2010:662, præmis 52
ff.), af 1.8.2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C-184/20, EU:C:2022:601, præmis 61), og af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv) (C-204/21, EU:C:2023:442, præmis 330
ff.) samt udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017 (EU:C:2017:592, præmis 123
ff. og den deri nævnte retspraksis); jf. i denne retning også mit forslag til afgørelse État luxembourgeois (Ret til at anlægge søgsmål til prøvelse af en anmodning om oplysninger på skatteområdet) (C-245/19 og C-246/19, EU:C:2020:516, punkt 71).
140 –      Begrebet »almen interesse« er hverken defineret i denne bestemmelse eller i bestemmelserne i informationslovens § 3, stk. 5 og 6, der heller ikke indeholder nogen præcisering heraf. For det første fremgår det alene af de sidstnævnte bestemmelser, at »oplysninger af almen interesse« er »oplysninger eller data, der ikke anses for personoplysninger«. Disse begreber synes derfor at være uforenelige med udtrykket »personoplysninger, der er af almen interesse«. Det drejer sig for det andet om »oplysninger, der er tilgængelige i almenhedens interesse«, nærmere bestemt »alle oplysninger, der ikke anses for oplysninger af almen interesse, og hvis videregivelse, udbredelse eller tilgængelighed kræves ved lov af hensyn til den brede offentlighed«, men »personoplysninger, der er af almen interesse«, er ikke nævnt (min fremhævelse).
141 –      Jf. også udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017 (EU:C:2017:592, præmis 124, hvorefter videregivelse af personoplysninger til en tredjemand såsom en offentlig myndighed udgør et indgreb i den grundlæggende rettighed, der er sikret ved chartrets artikel 7, uanset hvad de videregivne oplysninger efterfølgende bruges til).
142 –      Jf. i denne retning ligeledes dom af 20.10.2022, Koalitsia »Demokratichna Bulgaria – Obedinenie« (C-306/21, EU:C:2022:813, præmis 52).
143 –      Det fremgår navnlig af denne betragtning, at databeskyttelsesforordningen »ikke [indebærer], at der kræves en specifik lov til hver enkelt behandling. Det kan være tilstrækkeligt med en lov som grundlag for adskillige databehandlingsaktiviteter, som baseres på en retlig forpligtelse, som påhviler den dataansvarlige, eller hvis behandling er nødvendig for at udføre en opgave i samfundets interesse, eller som henhører under offentlig myndighedsudøvelse. Det bør også henhøre under EU-retten eller medlemsstaternes nationale ret at fastlægge formålet med behandlingen«.
144 –      Det fremgår navnlig af denne bestemmelse, at »[d]ette retsgrundlag kan indeholde specifikke bestemmelser med henblik på at tilpasse anvendelsen af bestemmelserne i denne forordning, bl.a. de generelle betingelser for lovlighed af den dataansvarliges behandling, hvilke typer oplysninger der skal behandles, berørte registrerede, hvilke enheder personoplysninger må videregives til, og formålet hermed, formålsbegrænsninger, opbevaringsperioder og behandlingsaktiviteter samt behandlingsprocedurer, herunder foranstaltninger til sikring af lovlig og rimelig behandling […]«
(min fremhævelse).
145 –      Jf. også tredje punktum i tiende betragtning til databeskyttelsesforordningen: »I forbindelse med behandling af personoplysninger for at overholde en retlig forpligtelse eller for at udføre en opgave i samfundets interesse, eller som henhører under offentlig myndighedsudøvelse, som den dataansvarlige har fået pålagt, bør medlemsstaterne kunne opretholde eller indføre nationale bestemmelser for yderligere at præcisere anvendelsen af denne forordnings bestemmelser« (min fremhævelse).
146 –      Jf. i denne retning dom af 21.6.2022, Ligue des droits humains (C-817/19, EU:C:2022:491, præmis 219 og den deri nævnte retspraksis), og af 30.4.2024, La Quadrature du Net m.fl. (Personoplysninger og bekæmpelse af immaterialretskrænkelser) (C-470/21, EU:C:2024:370, præmis 152 og den deri nævnte retspraksis).
147 –      Den omtvistede lovs § 3, litra a), nr. ac).
148 –      Jf. vedrørende den brede rækkevidde af kontorets undersøgelsesbeføjelser med hensyn til de oplysninger, der kan indsamles i forbindelse med de forskellige omhandlede aktiviteter, navnlig punkt 75-80 og 102-106 i dette forslag til afgørelse.
149 –      Jf. i denne retning dom af 21.6.2022, Ligue des droits humains (C-817/19, EU:C:2022:491, præmis 219 og den deri nævnte retspraksis), og af 30.4.2024, La Quadrature du Net m.fl. (Personoplysninger og bekæmpelse af immaterialretskrænkelser) (C-470/21, EU:C:2024:370, præmis 152 og den deri nævnte retspraksis).
150 –      Jf. med hensyn til dette krav dom af 4.10.2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Forsøg på adgang til personoplysninger lagret på en mobiltelefon) (C-548/21, EU:C:2024:830, præmis 90
ff.); jf. i denne retning ligeledes generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Legal Newsdesk Sweden (C-199/24, EU:C:2025:670, punkt 35 og 36).
151 –      Jf. i denne retning dom af 1.8.2022, Vyriausioj tarnybinės etikos komisija (C-184/20, EU:C:2022:601, præmis 93 og den deri nævnte retspraksis).
152 –      Jf. vedrørende begrundelsen af sådanne indgreb i de rettigheder, der er sikret ved chartrets artikel 7 og 8, i formålet om at bekæmpe grov kriminalitet og forebygge alvorlige trusler mod den offentlige sikkerhed dom af 2.3.2021, Prokuratuur (Betingelser for adgang til oplysninger om elektronisk kommunikation) (C-746/18, EU:C:2021:152, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
153 –      Det fremgår navnlig af denne bestemmelse, at »§ 27, stk. 1 og 3, i [loven om kommissæren for grundlæggende rettigheder] finder tilsvarende anvendelse på kontorets aktiviteter i henhold til §§ 7 og 8«. Denne lovs § 27, stk. 3, fastsætter, at dokumenter og materielle beviser, som kommissæren for grundlæggende rettigheder fremskaffer i forbindelse med sin undersøgelse, ikke er offentlige.