62022CJ0160
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a treia)
26 septembrie 2024 (
*1
)
„Recurs – Contracte de achiziții publice de servicii – Neregularități în procedura de atribuire a unui contract de achiziții publice – Decizie de recuperare a Comisiei Europene adoptată după semnarea contractului – Natură juridică – Decizie care nu produce efecte exclusiv în cadrul acestui contract – Protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene – Măsuri administrative – Exercitarea unor prerogative de putere publică – Acțiune în anulare – Articolul 263 TFUE – Competența instanței Uniunii”
În cauzele conexate C‑160/22 P și C‑161/22 P,
având ca obiect două recursuri formulate în temeiul articolului 56 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, introduse la 3 martie 2022,
Comisia Europeană, reprezentată inițial de B. Araujo Arce, J. Baquero Cruz și J. Estrada de Solà, în calitate de agenți, și ulterior de J. Baquero Cruz, F. Blanc, J. Estrada de Solà și P. Ortega Sánchez de Lerín, în calitate de agenți,
recurentă,
cealaltă parte din procedură fiind:
HB, reprezentată de L. Levi, avocată,
reclamantă în primă instanță,
CURTEA (Camera a treia),
compusă din doamna K. Jürimäe, președintă de cameră, domnul K. Lenaerts, președintele Curții, îndeplinind funcția de judecător al Camerei a treia, și domnii N. Piçarra (raportor), N. Jääskinen și M. Gavalec, judecători,
avocat general: doamna J. Kokott,
grefier: doamna A. Lamote, administratoare,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 27 septembrie 2023,
după ascultarea concluziilor avocatei generale în ședința din 25 ianuarie 2024,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Prin recursurile formulate, Comisia Europeană solicită anularea în parte a Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 21 decembrie 2021, HB/Comisia (T‑795/19, denumită în continuare prima hotărâre atacată, EU:T:2021:917), și a Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 21 decembrie 2021, HB/Comisia (T‑796/19, denumită în continuare a doua hotărâre atacată, EU:T:2021:918) (denumite în continuare împreună „hotărârile atacate”), prin care s‑au respins ca inadmisibile acțiunile în anulare introduse de HB împotriva Deciziei C(2019) 7319 final a Comisiei din 15 octombrie 2019 privind reducerea sumelor datorate în temeiul contractului CARDS/2008/166-429 și recuperarea sumelor plătite în mod nejustificat (denumită în continuare „decizia de recuperare CARDS”), precum și, respectiv, a Deciziei C(2019) 7318 final a Comisiei din 15 octombrie 2019 privind reducerea sumelor datorate în temeiul contractului TACIS/2006/101-510 și recuperarea sumelor plătite în mod nejustificat (denumită în continuare „decizia de recuperare TACIS”) (denumite în continuare împreună „deciziile în litigiu”).
Cadrul juridic
Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95
2
Articolul 1 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (JO 1995, L 312, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 1, p. 166) prevede la alineatul (2):
„Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate.”
3
Articolul 2 alineatul (1) din acest regulament prevede:
„Controalele, măsurile și sancțiunile administrative se introduc în măsura în care acest lucru este necesar pentru a asigura aplicarea corespunzătoare a dreptului comunitar. Acestea trebuie să fie eficace, proporționale și convingătoare, astfel încât să ofere o protecție adecvată a intereselor financiare ale Comunităților.”
4
Potrivit articolului 4 alineatul (1) din regulamentul menționat:
„Ca regulă generală, orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obținut nejustificat:
–
prin obligația de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat;
–
prin pierderea totală sau parțială a garanției constituite în sprijinul cererii de a beneficia de un avantaj acordat sau în momentul primirii unui avans.”
Regulamentul financiar din 2002
5
Articolul 103 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene (JO 2002, L 248, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 198), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1995/2006 al Consiliului din 13 decembrie 2006 (JO 2006, L 390, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 7, p. 137) (denumit în continuare „Regulamentul financiar din 2002”), care a fost abrogat cu efect de la 31 decembrie 2012, prevedea:
„Atunci când procedura de adjudecare este viciată de erori substanțiale, neregularități sau de fraudă, instituțiile suspendă procedura și pot lua toate măsurile necesare, inclusiv anularea procedurii.
În cazul în care, după adjudecarea contractului, procedura de adjudecare sau executarea contractului se dovedesc a fi viciate de erori substanțiale, neregularități sau fraudă, instituțiile pot să nu încheie contractul sau să suspende execuția contractului sau, dacă este cazul, să rezilieze contractul, în funcție de stadiul procedural atins.
În cazul în care aceste greșeli, neregularități sau fraude sunt imputabile contractantului, instituțiile pot refuza, în plus, efectuarea plăților, pot recupera sumele deja plătite sau pot rezilia toate contractele încheiate cu contractantul respectiv, proporțional cu gravitatea greșelilor, a neregularităților sau a fraudei.”
Regulamentul financiar din 2018
6
Intitulat „Venituri alocate”, articolul 21 din Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 iulie 2018 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii, de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 1296/2013, (UE) nr. 1301/2013, (UE) nr. 1303/2013, (UE) nr. 1304/2013, (UE) nr. 1309/2013, (UE) nr. 1316/2013, (UE) nr. 223/2014, (UE) nr. 283/2014 și a Deciziei nr. 541/2014/UE și de abrogare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1) (denumit în continuare „Regulamentul financiar din 2018”) prevede la alineatul (3) litera (b):
„Următoarele elemente constituie venituri alocate interne:
[…]
(b)
veniturile obținute din rambursarea, în conformitate cu articolul 101, a sumelor plătite în mod necuvenit”.
7
Articolul 131 din Regulamentul financiar din 2018, intitulat „Suspendare, reziliere și reducere”, prevede la alineatele (2) și (4):
„(2)   În cazul în care, după atribuire, procedura de atribuire se dovedește a fi fost afectată de nereguli sau fraude, ordonatorul de credite competent:
(a)
poate refuza să își asume angajamentul juridic sau poate anula acordarea unui premiu;
(b)
poate suspenda plățile;
(c)
poate suspenda punerea în aplicare a angajamentului juridic;
(d)
dacă este cazul, poate rezilia angajamentul juridic în totalitate sau în privința unuia sau a mai multor destinatari.
[…]
(4)   În plus față de măsurile menționate la alineatul (2) sau (3), ordonatorul de credite competent poate reduce grantul, premiul, contribuția prevăzută în acordul de contribuție sau prețul datorat prevăzut într‑un contract proporțional cu gravitatea neregulilor, a fraudelor sau a încălcărilor obligațiilor, inclusiv în cazul în care activitățile în cauză nu au fost efectuate sau au fost efectuate necorespunzător, parțial sau cu întârziere.
[…]”
Istoricul litigiilor
8
Istoricul celor două litigii în discuție a fost descris de Tribunal la punctele 1-29 din prima hotărâre atacată și, respectiv, la punctele 1-24 din a doua hotărâre atacată și, în scopul prezentei proceduri, poate fi rezumat după cum urmează.
9
În ceea ce privește cauza în care s‑a pronunțat a doua hotărâre atacată, la 25 ianuarie 2006, Uniunea Europeană, reprezentată de delegația sa în Ucraina, a lansat o cerere de ofertă în scopul de a încheia un contract de achiziții publice pentru furnizarea de servicii de asistență tehnică autorităților ucrainene în vederea apropierii legislației ucrainene de cea a Uniunii. Acest contract de achiziții publice se înscria în cadrul Programului de asistență tehnică pentru Comunitatea Statelor Independente (TACIS), al cărui obiect era de a favoriza tranziția către o economie de piață și de a consolida democrația și statul de drept în statele partenere din Europa de Est și din Asia Centrală.
10
La 17 iulie 2006, contractul de achiziții publice TACIS/2006/101-510 (denumit în continuare „contractul de achiziții publice TACIS”) a fost atribuit consorțiului coordonat de HB dintre opt ofertanți care au depus oferte. Contractul aferent acestuia (denumit în continuare „contractul TACIS”) a fost semnat în aceeași zi pentru o valoare maximă a contractului de achiziții publice de 4410000 de euro.
11
În ceea ce privește cauza în care s‑a pronunțat prima hotărâre atacată, la 24 octombrie 2007, Uniunea, reprezentată de Agenția Europeană pentru Reconstrucție (AER), a lansat o cerere de ofertă în scopul de a încheia un contract de achiziții publice pentru furnizarea de servicii de asistență tehnică pentru Înaltul Consiliu Judiciar din Serbia. Acest contract de achiziții publice se înscria în cadrul Programului de asistență comunitară pentru reconstrucție, dezvoltare și stabilizare (CARDS), al cărui obiect era de a oferi asistență comunitară țărilor din Europa de Sud‑Est în vederea participării acestora la procesul de stabilizare și de asociere cu Uniunea.
12
La 10 iunie 2008, contractul de achiziții publice CARDS/2008/166-429 (denumit în continuare „contractul de achiziții publice CARDS”) a fost atribuit consorțiului coordonat de HB, dintre cinci ofertanți care au depus oferte. Contractul aferent acestuia (denumit în continuare „contractul CARDS”) a fost semnat la 30 iulie 2008, pentru o valoare maximă a contractului de achiziții publice de 1999125 de euro.
13
Atât contractul CARDS, cât și contractul TACIS (denumite în continuare împreună „contractele în litigiu”) prevedeau printre altele că orice aspect care nu face obiectul contractului respectiv va fi reglementat de dreptul belgian și că orice litigiu referitor la acest contract care nu poate fi soluționat pe cale amiabilă va fi de competența exclusivă a instanțelor de la Bruxelles (Belgia). În cazul în care cocontractantul Uniunii va fi vinovat de erori, de neregularități sau de fraude în cursul procedurii de atribuire a contractului de achiziții publice, aceste contracte prevedeau că Uniunea, pe de o parte, putea refuza să efectueze plățile datorate și/sau să recupereze în mod proporțional sumele deja plătite, și, pe de altă parte, putea rezilia contractul, în special în ipoteza în care cocontractantul său va fi vinovat de abateri profesionale grave.
14
În urma unei misiuni de investigare realizate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), acesta a identificat într‑un raport din 7 aprilie 2009 existența unor neregularități grave și a unor posibile fapte de corupție referitoare la participarea HB la cererile de ofertă privind atât contractul de achiziții publice CARDS, cât și contractul de achiziții publice TACIS. În rapoartele finale de investigație transmise Comisiei la 19 aprilie 2010 și, respectiv, la 28 noiembrie 2011, OLAF a confirmat existența acestor neregularități și a acestor fapte de corupție și a recomandat rezilierea contractelor în litigiu, a căror executare fusese între timp suspendată, precum și recuperarea sumelor plătite în mod nejustificat.
15
La 19 martie 2013, delegația Uniunii din Ucraina a informat‑o pe HB că contractul TACIS putea fi considerat ca fiind executat în urma aprobării raportului final, a plății facturii finale și a rambursării garanției bancare. La 24 mai 2018, această delegație a notificat către HB intenția sa de a recupera toate sumele plătite în temeiul respectivului contract, corespunzătoare unei valori de 4241507 euro. În urma opoziției formulate de HB, delegația menționată a confirmat această intenție prin scrisoarea din 5 decembrie 2018.
16
La 15 octombrie 2019, Comisia a adoptat decizia de recuperare TACIS.
17
La 11 iulie 2014, delegația Uniunii din Serbia, căreia i‑a fost transferat contractul CARDS ca urmare a încetării activității AER, a informat HB cu privire la intenția sa de a rezilia acest contract din cauza acuzațiilor grave privind atribuirea nelegală a contractului de achiziții publice CARDS și a confirmat această intenție printr‑o scrisoare din 8 mai 2015. La 9 noiembrie 2015, respectiva delegație a transmis către HB un ordin de recuperare în cuantum de 1197055,86 euro.
18
La 15 octombrie 2019, Comisia a adoptat decizia de recuperare CARDS.
19
Prin deciziile în litigiu, privind printre altele referirile la articolul 103 din Regulamentul financiar din 2002, la articolul 131 din Regulamentul financiar din 2018 și la articolul 4 din Regulamentul nr. 2988/95, Comisia a considerat că procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice CARDS și TACIS făcuseră obiectul unei neregularități, în sensul acestor articole 103 și 131, imputabile consorțiilor respective coordonate de HB (articolul 1). În consecință, valorile acestor contracte de achiziții publice erau reduse la zero euro (articolul 2), iar toate plățile efectuate în temeiul contractelor de achiziții publice menționate erau considerate ca fiind efectuate în mod nejustificat și trebuiau să facă obiectul recuperării (articolul 3). Articolul 5 din aceste decizii preciza că, în conformitate cu articolul 263 TFUE, ele vor putea „face obiectul unei acțiuni în anulare în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene în termen de două luni”.
Procedurile în fața Tribunalului și hotărârile atacate
Cauza T‑795/19
20
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 19 noiembrie 2019, HB a formulat o acțiune în temeiul articolului 263 TFUE și al articolului 340 al doilea paragraf TFUE, având ca obiect:
–
anularea deciziei de recuperare CARDS;
–
obligarea la rambursarea tuturor sumelor eventual recuperate de Comisie pe baza deciziei de recuperare CARDS, majorate cu dobânzi de întârziere calculate pe baza ratei aplicate de Banca Centrală Europeană (BCE), majorată cu șapte puncte;
–
obligarea Comisiei la plata ultimei facturi emise, în cuantum de 437649,39 euro, majorată cu dobânzi de întârziere calculate pe baza ratei aplicate de BCE, majorată cu șapte puncte;
–
obligarea la eliberarea garanției bancare și la repararea prejudiciului material suferit ca urmare a eliberării sale tardive;
–
obligarea Comisiei la plata unui euro simbolic cu titlu de daune interese, „sub rezerva modificării”, și
–
obligarea Comisiei la plata tuturor cheltuielilor de judecată.
21
Comisia a solicitat Tribunalului:
–
respingerea cererii de anulare a deciziei de recuperare CARDS ca nefondată;
–
respingerea celorlalte cereri ca inadmisibile sau, în orice caz, ca nefondate și
–
obligarea HB la plata cheltuielilor de judecată.
22
Prin prima hotărâre atacată, Tribunalul a invocat din oficiu inadmisibilitatea acțiunii, în măsura în care avea ca obiect anularea deciziei de recuperare CARDS. După ce a examinat, la punctele 67-88 din hotărârea respectivă, conținutul acestei decizii, Tribunalul a considerat, la punctul 89 din hotărârea menționată, că aceasta putea produce efecte numai în cadrul contractului CARDS și că nu putea fi separată de acest contract. Tribunalul a dedus de aici, la punctul 90 din aceeași hotărâre, că decizia de recuperare CARDS nu era, având în vedere natura sa, un act care poate face obiectul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE. Astfel, Tribunalul a respins ca inadmisibil capătul de cerere prin care se solicita anularea acestei decizii. Pe de altă parte, în măsura în care acțiunea menționată avea ca obiect angajarea răspunderii extracontractuale a Uniunii, Tribunalul a respins‑o ca nefondată, la punctele 97-103 din prima hotărâre atacată. În sfârșit, la punctele 107 și 108 din această hotărâre, Tribunalul a apreciat că, în speță, articolul 5 din decizia menționată a fost la originea litigiului și, prin urmare, a obligat de asemenea Comisia la plata cheltuielilor de judecată efectuate de HB, chiar dacă aceasta a căzut în pretenții.
Cauza T‑796/19
23
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 19 noiembrie 2019, HB a formulat o acțiune în temeiul articolului 263 și al articolului 340 al doilea paragraf TFUE, având ca obiect:
–
anularea deciziei de recuperare TACIS;
–
obligarea la rambursarea tuturor sumelor eventual recuperate de Comisie pe baza deciziei de recuperare TACIS, majorate cu dobânzi de întârziere calculate pe baza ratei aplicate de BCE, majorată cu șapte puncte;
–
obligarea Comisiei la plata unui euro simbolic cu titlu de daune interese, „sub rezerva modificării”, și
–
obligarea Comisiei la plata tuturor cheltuielilor de judecată.
24
Comisia a solicitat Tribunalului:
–
respingerea acțiunii în anularea deciziei de recuperare TACIS ca nefondată;
–
respingerea ca inadmisibilă sau ca nefondată a întregii cereri de despăgubire și
–
obligarea HB la plata cheltuielilor de judecată.
25
Prin a doua hotărâre atacată, Tribunalul a invocat din oficiu inadmisibilitatea acțiunii, în măsura în care avea ca obiect anularea deciziei de recuperare TACIS. După ce a examinat, la punctele 62-85 din hotărârea respectivă, conținutul acestei decizii, Tribunalul a statuat, la punctul 86 din hotărârea menționată, că aceasta putea produce efecte doar în cadrul contractului TACIS și nu putea fi separată de acest contract. Tribunalul a dedus de aici, la punctul 87 din aceeași hotărâre, că decizia de recuperare TACIS nu era, ținând seama de natura sa, un act care putea face obiectul unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE. În consecință, Tribunalul a respins ca inadmisibil capătul de cerere având ca obiect anularea acestei decizii. Pe de altă parte, în măsura în care acțiunea menționată urmărea angajarea răspunderii extracontractuale a Uniunii, Tribunalul a respins‑o ca nefondată, la punctele 93-99 din a doua hotărâre atacată. În sfârșit, la punctele 103 și 104 din această hotărâre, Tribunalul a considerat că, în speță, articolul 5 din decizia menționată a fost la originea litigiului și, prin urmare, a obligat de asemenea Comisia la plata cheltuielilor de judecată efectuate de HB, chiar dacă aceasta a căzut în pretenții.
Concluziile părților și procedura în fața Curții
26
În recursul formulat în cauza C‑160/22 P, Comisia solicită Curții:
–
anularea primei hotărâri atacate, în măsura în care prin aceasta s‑a respins ca inadmisibilă acțiunea în anulare formulată de HB împotriva deciziei de recuperare CARDS și Comisia a fost obligată la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a celor aferente procedurii măsurilor provizorii;
–
trimiterea cauzei spre rejudecare Tribunalului pentru a se pronunța pe fond cu privire la acțiunea în anulare, precum și cu privire la cheltuielile de judecată și
–
obligarea HB la plata cheltuielilor de judecată.
27
În recursul formulat în cauza C‑161/22 P, Comisia solicită Curții:
–
anularea celei de a doua hotărâri atacate, în măsura în care prin aceasta s‑a respins ca inadmisibilă acțiunea în anulare formulată de HB împotriva deciziei de recuperare TACIS și Comisia a fost obligată la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a celor aferente procedurii măsurilor provizorii;
–
trimiterea cauzei spre rejudecare Tribunalului pentru a se pronunța pe fond cu privire la acțiunea în anulare, precum și cu privire la cheltuielile de judecată și
–
obligarea HB la plata cheltuielilor de judecată.
28
În memoriul în răspuns la cele două recursuri, HB solicită Curții:
–
respingerea celor două recursuri și
–
obligarea Comisiei la plata tuturor cheltuielilor de judecată.
29
Prin Decizia președintelui Curții din 11 mai 2022, cauzele C‑160/22 P și C‑161/22 P au fost conexate pentru buna desfășurare a fazei scrise și a fazei orale a procedurii, precum și în vederea pronunțării hotărârii.
Cu privire la recursuri
30
În susținerea recursurilor formulate în cauzele C‑160/22 P și C‑161/22 P, Comisia invocă trei motive care sunt, în opinia sa, „strâns legate”, din moment ce articolele cuprinse în deciziile în litigiu constituie o unitate indisociabilă, care ar fi lipsită de sens juridic în lipsa oricăruia dintre aceste articole.
Cu privire la admisibilitate
Argumentația părților
31
HB susține că, în măsura în care acțiunile formulate împotriva deciziilor în litigiu au fost respinse de Tribunal ca inadmisibile, recursurile introduse de Comisie sunt ele însele inadmisibile, întrucât această instituție nu a căzut în pretenții, nici măcar în parte, în primă instanță, astfel cum impune articolul 56 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene.
32
Comisia răspunde că, în măsura în care Tribunalul a respins ca inadmisibile acțiunile în anulare îndreptate împotriva deciziilor în litigiu, ea a căzut în pretenții cu privire la capătul de cerere prin care a solicitat declararea acestor acțiuni ca nefondate, care presupunea competența Tribunalului și, prin urmare, admisibilitatea acțiunilor menționate.
Aprecierea Curții
33
Potrivit articolului 56 al doilea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, recursul poate fi introdus de oricare parte ale cărei concluzii au fost respinse, în totalitate sau în parte.
34
În speță, astfel cum s‑a amintit la punctele 21 și 24 din prezenta hotărâre, Comisia a solicitat în primă instanță respingerea acțiunilor în anulare formulate împotriva deciziilor în litigiu ca nefondate.
35
Or, respingând aceste acțiuni ca inadmisibile, Tribunalul a înlăturat premisa întemeiată pe competența acestei instanțe de a soluționa acțiunile menționate, pe care se întemeia raționamentul Comisiei. În consecință, trebuie să se considere că Comisia a căzut în pretenții în primă instanță.
36
Rezultă că recursurile formulate în cauzele C‑160/22 P și C‑161/22 P sunt admisibile.
Cu privire la fond
Argumentația părților
37
Prin intermediul celor trei motive ale recursurilor formulate în cauzele C‑160/22 P și C‑161/22 P, care vizează punctele 67-90 din prima hotărâre atacată și, respectiv, punctele 62-87 din a doua hotărâre atacată, care trebuie, din cauza conexității lor, să fie examinate împreună, Comisia reproșează Tribunalului că a „contractualizat” în mod eronat prerogativele de putere publică care îi sunt conferite printre altele prin articolul 103 din Regulamentul financiar din 2002 și prin care ea poate constata neregularități care afectează un contract de achiziții publice și, ulterior, poate reduce prețul acestui contract și poate recupera sumele plătite în mod nejustificat.
38
Comisia susține, în primul rând, că Tribunalul „bulversează sistemul juridic al Uniunii” considerând, la punctele 75 și 76 din prima hotărâre atacată și la punctele 70 și 71 din a doua hotărâre atacată, că contractele în litigiu „vor absorbi” măsurile de putere publică adoptate în temeiul dispozițiilor acestui articol 103 coroborate cu cele ale articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95, menționate la articolele 1-3 din deciziile în litigiu, cu consecința de a supune aceste măsuri controlului instanței competente în materie contractuală. Neluând în considerare natura juridică a acestor decizii și întemeindu‑se doar pe faptul că fusese semnat un contract înainte de adoptarea deciziilor menționate, Tribunalul nu ar fi respectat Hotărârea din 16 iulie 2020, ADR Center/Comisia (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, punctele 69-72).
39
Considerând, la punctele 76 și 77 din prima hotărâre atacată, precum și la punctele 71 și 72 din a doua hotărâre atacată, că deciziile în litigiu aveau o natură „contractuală”, deși acestea erau expresia unor prerogative de putere publică, Tribunalul ar fi acționat de asemenea cu încălcarea „spiritului și literei” Regulamentului nr. 2988/95, precum și ale regulamentelor financiare din 2002 și din 2018 și ar fi modificat însăși natura competențelor conferite Comisiei de legiuitorul Uniunii.
40
În plus, statuând la punctul 77 din prima hotărâre atacată și la punctul 72 din a doua hotărâre atacată că Comisia va trebui să invoce aceste prerogative în fața instanței competente în materie contractuală, Tribunalul ar denatura respectivele prerogative. Astfel, o administrație care trebuie să se adreseze instanței competente în materie contractuală și să aștepte judecata acesteia pentru a suspenda un raport contractual cu privire la care are suspiciuni de fraudă nu ar fi eficientă în combaterea fraudei și a neregularităților. Acest lucru ar contraveni de asemenea articolului 325 alineatul (1) TFUE.
41
În al doilea rând, potrivit Comisiei, la punctele 78 și 86 din prima hotărâre atacată, precum și la punctele 73 și 83 din a doua hotărâre atacată, Tribunalul a săvârșit erori de drept atunci calificând drept măsuri sau acte „contractuale” articolele 1-3 din deciziile în litigiu. Tribunalul nu ar fi respectat astfel competența proprie a Comisiei de a stabili în mod unilateral ceea ce constituie o neregularitate, chiar și atunci când aceasta a fost săvârșită în cursul fazei administrative care a precedat încheierea contractului. Pe de altă parte, măsurile pe care Comisia le‑ar putea adopta cu această ocazie sau ulterior, în temeiul printre altele al articolului 103 din Regulamentul financiar din 2002 sau al articolului 131 din Regulamentul financiar din 2018, nu ar urmări repararea unui prejudiciu contractual. În plus, recuperarea sumelor plătite în funcție de gravitatea neregularității, astfel cum se prevede la acest articol 131, ar fi o măsură în afara cadrului contractual. De asemenea, reducerea valorii contractului de achiziții publice la zero euro și recuperarea integrală a sumei plătite nu pot fi considerate consecințe directe ale constatării unor neregularități săvârșite de HB, în calitatea sa de cocontractantă, care au afectat atribuirea contractelor de achiziții TACIS și CARDS și, prin urmare, încheierea contractelor în litigiu.
42
În plus, Comisia reproșează Tribunalului că a statuat, la punctul 73 din prima hotărâre atacată și la punctul 68 din a doua hotărâre atacată, că „intenționa în esență să stabilească existența unui viciu care afecta încheierea contractului”, în condițiile în care din conținutul deciziilor în litigiu ar reieși că aceasta intenționa să adopte măsuri care țin de exercitarea prerogativelor sale de putere publică pentru a proteja interesele financiare ale Uniunii.
43
Potrivit Comisiei, în măsura în care, la momentul la care neregularitățile au fost săvârșite, HB avea cel mult calitatea de ofertant, Tribunalul ar fi săvârșit de asemenea o eroare de drept la punctul 79 din prima hotărâre atacată și la punctul 74 din a doua hotărâre atacată, referindu‑se la neregularitățile substanțiale săvârșite de HB „în calitatea sa de cocontractantă”.
44
În sfârșit, la punctele 80 și 81 din prima hotărâre atacată, precum și la punctele 77 și 78 din a doua hotărâre atacată, Tribunalul ar fi statuat în mod eronat că măsurile de recuperare vor putea fi adoptate de Comisie ca măsuri de executare a contractelor în litigiu și că măsurile prevăzute la articolele 2 și 3 din deciziile în litigiu constau într-o „constatare a rezilierii contractului, cu consecința anulării contractului”. Tribunalul ar fi confundat astfel noțiunile de reziliere și de anulare ex tunc a contractelor, precum și efectele lor. În orice caz, Regulamentul nr. 2988/95 nu ar stabili la articolul 4 nici nulitatea, nici rezilierea contractului drept condiție de aplicare a măsurilor administrative de recuperare. Nici articolul 131 alineatul (4) din Regulamentul financiar din 2018 nu ar condiționa de o reziliere sau de o altă măsură de natură contractuală adoptarea unei măsuri de reducere a prețului.
45
HB răspunde că Comisia conferă hotărârilor atacate un domeniu de aplicare pe care acestea nu îl au. Astfel, raționamentul urmat de Tribunal la punctul 72 din prima hotărâre atacată și la punctul 67 din a doua hotărâre atacată, potrivit căruia puterile pe care le are Comisia în temeiul Regulamentului financiar din 2002 sau al altor norme de drept derivat se înscriu, începând de la semnarea contractului, în cadrul unor raporturi contractuale, nu ar avea nimic novator și nici nu ar bulversa sistemul juridic al Uniunii. Din Hotărârea din 16 iulie 2020, ADR Center/Comisia (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, punctul 67), pe de o parte, ar rezulta că, deși regulamentele financiare și Regulamentul nr. 2988/95 conferă Comisiei competența de a constrânge un contractant să își îndeplinească obligațiile de natură financiară, existența unui contract s‑ar opune exercitării de către Comisie a competențelor pe care aceste regulamente i le conferă în mod unilateral. Pe de altă parte, din cuprinsul punctului 73 din această hotărâre ar rezulta că, deși adoptarea unei decizii care constituie titlu executoriu ține de exercitarea de către Comisie a prerogativelor sale de putere publică, această instituție își depășește competența prin adoptarea unei asemenea decizii în prezența unor raporturi contractuale și atunci când instanța Uniunii nu este instanța competentă în materie contractuală.
46
În plus, din Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctul 21), ar reieși că, în ipoteza în care Comisia alege, pentru alocarea contribuțiilor financiare, calea contractuală în temeiul articolului 272 TFUE, ea este obligată să rămână în limitele acestui cadru. Astfel, potrivit HB, faptul că Comisia a dorit să își exercite competențele proprii nu înseamnă că ea este autorizată să facă acest lucru sau că, procedând astfel, ea își exercită competențele în afara sferei contractuale.
47
În sfârșit, HB susține că în mod întemeiat Tribunalul a calificat‑o drept parte contractantă și a considerat, pentru motivele expuse la punctele 67-78 din prima hotărâre atacată și la punctele 62-73 din a doua hotărâre atacată, că neregularitățile trebuie să fie apreciate în cadrul raportului contractual, întrucât deciziile în litigiu au fost adoptate după încheierea contractelor în litigiu. Situația ar fi aceeași în ceea ce privește calificarea reducerii la zero euro a valorii contractelor de achiziții publice drept anulare retroactivă a contractului și în ceea ce privește constatarea că rezilierea are ca efect anularea ex tunc a efectelor obligatorii ale contractului. Din articolul 103 din Regulamentul financiar din 2002 ar rezulta că rezilierea contractului încheiat este avută în vedere cu sau fără recuperarea sumelor deja plătite. În speță, Comisia ar fi decis să recupereze în întregime sumele deja plătite, ceea ce ar echivala cu o reziliere a contractului.
Aprecierea Curții
48
Trebuie amintit că acțiunea în anulare în temeiul articolului 263 TFUE este deschisă, în general, împotriva tuturor actelor adoptate de instituțiile Uniunii, indiferent de natură sau de formă, care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația juridică a acestuia. Cu toate acestea, instanța Uniunii nu este competentă să soluționeze o asemenea acțiune atunci când situația juridică a reclamantului se înscrie exclusiv în cadrul raporturilor contractuale care sunt guvernate de legea națională desemnată de părțile contractante (Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctele 16 și 18, Hotărârea din 16 iulie 2020, Inclusion Alliance for Europe/Comisia, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, punctele 71 și 72, precum și Hotărârea din 16 iulie 2020, ADR Center/Comisia, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, punctele 62 și 63).
49
Astfel, pe de o parte, potrivit articolului 274 TFUE, calitatea de parte a Uniunii nu înlătură competența instanțelor naționale cu privire la litigiile respective. Pe de altă parte, din articolul 272 TFUE reiese că Curtea este competentă să se pronunțe cu privire la litigiile care decurg dintr‑un contract de drept public sau de drept privat, încheiat de Uniune sau în numele acesteia, numai dacă respectivul contract conține o clauză compromisorie în acest sens.
50
Rezultă că, dacă, în lipsa unei clauze compromisorii, instanța Uniunii s‑ar considera competentă să judece litigiile privind anularea unor acte care se înscriu exclusiv într‑un cadru contractual, aceasta ar risca nu numai să lipsească de orice efect util articolul 272 TFUE, ci și să își extindă competența jurisdicțională dincolo de limitele stabilite de articolul 274 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctul 19, Hotărârea din 16 iulie 2020, Inclusion Alliance for Europe/Comisia, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, punctul 73 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 16 iulie 2020, ADR Center/Comisia, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, punctele 63 și 64).
51
Prin urmare, în cazul unui contract între un reclamant și una dintre instituțiile Uniunii, instanțele Uniunii nu pot fi sesizate cu o acțiune în temeiul articolului 263 TFUE decât dacă actul atacat urmărește să producă efecte juridice obligatorii care se situează în afara raportului contractual dintre părți și care implică exercitarea unor prerogative de putere publică conferite instituției contractante în calitatea sa de autoritate administrativă (Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctul 20, precum și Hotărârea din 16 iulie 2020, Inclusion Alliance for Europe/Comisia, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, punctul 74 și jurisprudența citată).
52
În ipoteza în care o instituție alege, pentru alocarea contribuțiilor financiare, calea contractuală în cadrul articolului 272 TFUE, ea este obligată să rămână în acest cadru. Astfel, ea are printre altele obligația de a evita în raporturile sale cu cocontractanții săi utilizarea unor formulări ambigue care pot fi interpretate de cocontractanți ca ținând de domeniul unor puteri decizionale unilaterale care depășesc prevederile contractuale (Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctul 21).
53
În speță, Tribunalul a constatat la punctele 71 și 72 din prima hotărâre atacată și la punctele 66 și 67 din a doua hotărâre atacată că, fără a aduce atingere naturii administrative a procedurilor de cerere de ofertă, prerogativele conferite autorității contractante prin dispoziții de drept derivat se înscriu, începând de la semnarea contractului, în cadrul unor raporturi contractuale.
54
La punctele 75 și 76 din prima hotărâre atacată, precum și la punctele 70 și 71 din a doua hotărâre atacată, Tribunalul, întemeindu‑se pe jurisprudența citată la punctul 51 din prezenta hotărâre, a înlăturat argumentul Comisiei potrivit căruia deciziile în litigiu, pentru simplul motiv că sunt adoptate printre altele în temeiul articolului 103 din Regulamentul financiar din 2002, al articolului 131 din Regulamentul financiar din 2018 și al articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95, ar intra, în tot sau în parte, în sfera administrativă. Potrivit Tribunalului, chiar presupunând că aceste dispoziții autorizează Comisia, în anumite condiții, să adopte măsuri care țin de exercitarea unor prerogative de putere publică, acest lucru nu ar fi suficient pentru a exclude de la bun început aceste măsuri din cadrul contractual, din moment ce dispozițiile menționate au fost puse în aplicare ca urmare a neîndeplinirii obligațiilor imputate unei părți angajate într‑un raport contractual cu Uniunea.
55
În aceste condiții, după ce a arătat la punctul 80 din prima hotărâre atacată și la punctul 75 din a doua hotărâre atacată că deciziile în litigiu au fost adoptate într‑un moment în care părțile erau angajate una față de cealaltă în temeiul contractelor în litigiu și că aceste părți își executaseră deja o parte substanțială sau chiar totalitatea obligațiilor lor respective, Tribunalul a statuat, la punctele 89 și 90 din prima hotărâre atacată, precum și la punctele 86 și 87 din a doua hotărâre atacată, că aceste decizii puteau produce doar efecte care intră sub incidența contractelor respective, că nu puteau fi separate de ele și, prin urmare, că nu aparțineau categoriei actelor a căror anulare poate fi solicitată instanței Uniunii în temeiul articolului 263 TFUE.
56
Așa cum susține în mod întemeiat Comisia, statuând în acest mod Tribunalul nu a respectat jurisprudența Curții amintită la punctele 48-52 din prezenta hotărâre.
57
Astfel, după cum rezultă în special din jurisprudența citată la punctele 48 și 51 din prezenta hotărâre, acțiunea în anulare în temeiul articolului 263 TFUE nu este deschisă reclamantului a cărui situație juridică se înscrie exclusiv în cadrul unor raporturi contractuale care sunt guvernate de reglementarea națională desemnată de părțile contractante. În consecință, în cazul unui contract între un reclamant și una dintre instituțiile Uniunii, instanțele Uniunii nu pot fi sesizate cu o asemenea acțiune decât cu dubla condiție ca actul atacat să urmărească să producă efecte juridice obligatorii care, pe de o parte, se situează în afara raportului contractual dintre părți și, pe de altă parte, implică exercitarea unor prerogative de putere publică conferite instituției contractante în calitatea sa de autoritate administrativă.
58
În speță, este necesar să se constate că deciziile în litigiu implică exercitarea unor prerogative de putere publică și că ele nu se înscriu exclusiv în cadrul unor raporturi contractuale.
59
Astfel, în primul rând, prin aceste decizii, care au fost adoptate printre altele în temeiul articolului 103 din Regulamentul financiar din 2002, al articolului 131 din Regulamentul financiar din 2018 și al articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95, Comisia intenționa să remedieze neregularități, în sensul articolului 1 alineatul (2) din acest din urmă regulament, care au afectat desfășurarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice TACIS și CARDS și care au fost, așadar, săvârșite anterior încheierii contractelor în litigiu.
60
În al doilea rând, deciziile menționate urmăreau nu să sancționeze o executare necorespunzătoare a contractelor în litigiu, ci să stabilească consecințele nerespectării de către HB a principiului egalității de tratament în cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice TACIS și CARDS, proceduri a căror natură administrativă a fost subliniată de Tribunal în mod întemeiat la punctul 71 din prima hotărâre atacată și, respectiv, la punctul 66 din a doua hotărâre atacată.
61
În al treilea rând, din modul de redactare a deciziilor în litigiu rezultă că Comisia intenționa să recupereze de la HB sume despre care considera că îi fuseseră plătite acesteia în mod necuvenit. Justificând rambursarea acestor sume nu prin gravitatea prejudiciului suferit, ci prin gravitatea neregularității săvârșite de HB în cadrul procedurii de atribuire a contractelor de achiziții publice TACIS și CARDS, Comisia intenționa, conform articolului 2 din Regulamentul nr. 2988/95, să îi impună acesteia din urmă o măsură administrativă cu caracter efectiv, proporțional și disuasiv, pentru a asigura o protecție juridică adecvată a intereselor financiare ale Uniunii.
62
Din această perspectivă, Comisia a precizat de altfel în recursurile formulate că sumele plătite în mod necuvenit către HB aveau vocația de a fi reutilizate pentru acțiunea sau programul prevăzute inițial, în măsura în care acestea constituie venituri alocate, în sensul articolului 21 alineatul (3) litera (b) din Regulamentul financiar din 2018, și în măsura în care ele sunt, în acest temei, restituite liniei bugetare de origine pentru a putea fi reutilizate.
63
În al patrulea rând, contrar celor statuate de Tribunal la punctul 80 din prima hotărâre atacată și la punctul 75 din a doua hotărâre atacată, caracterul temporal al măsurilor adoptate de Comisie, cu alte cuvinte împrejurarea că acestea intervin înainte sau după atribuirea unui contract de achiziții publice și, pe cale de consecință, înainte sau după încheierea contractelor în cauză, nu poate constitui factorul determinant care trebuie luat în considerare pentru stabilirea naturii, contractuală sau nu, a unui litigiu.
64
Dimpotrivă, este determinantă împrejurarea că deciziile în litigiu sancționează o neregularitate săvârșită înainte de încheierea contractelor în litigiu și că ele nu se raportează la executarea respectivelor contracte. În acest context, este irelevant că părțile contractante au executat deja o parte substanțială sau chiar totalitatea obligațiilor lor respective sau că deciziile menționate au repercusiuni asupra executării contractelor în litigiu. În special, împrejurarea că o parte substanțială a contractului a fost deja executată poate, desigur, avea incidență asupra aprecierii pe fond a caracterului proporțional al deciziei prin care se dispune recuperarea tuturor sumelor cu privire la care Comisia consideră că au fost acordate în mod necuvenit cocontractantului său. În schimb, această împrejurare nu influențează nicidecum aprecierea naturii, administrativă sau contractuală, a respectivei decizii.
65
În realitate, dubla condiție amintită la punctul 57 din prezenta hotărâre și, în consecință, competența de a soluționa un litigiu între Comisie și cocontractantul său trebuie să fie examinată prin intermediul finalității urmărite de Comisie. În cazul în care aceasta din urmă urmărește să obțină executarea contractului, acțiunea trebuie să fie introdusă la instanța competentă în materie contractuală. În schimb, în cazul în care Comisia intenționează să asigure protecția intereselor financiare ale Uniunii și dacă, pentru aceasta, ea exercită prerogative pe care i le conferă atât Regulamentul nr. 2988/95, cât și regulamentul financiar aplicabil ratione temporis, litigiul trebuie să fie dedus judecății instanței Uniunii.
66
În aceste condiții, deciziile în litigiu trebuie să fie calificate drept „act atacabil” în sensul articolului 263 TFUE, astfel încât o acțiune având ca obiect anularea acestora trebuie să fie dedusă judecății instanței Uniunii.
67
În consecință, trebuie să se constate că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a considerat, în hotărârile atacate, că deciziile în litigiu se înscriu în cadrul unor raporturi contractuale.
68
Având în vedere toate motivele precedente, se impune admiterea recursurilor și anularea hotărârilor atacate.
Cu privire la acțiunile în fața Tribunalului
69
În conformitate cu articolul 61 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, în cazul în care recursul este întemeiat, Curtea anulează decizia Tribunalului. În acest caz, Curtea poate fie să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul atunci când acesta este în stare de judecată, fie să trimită cauza Tribunalului pentru a se pronunța asupra acesteia.
70
Considerând că litigiile nu sunt în stare de judecată, se impune trimiterea cauzelor spre rejudecare Tribunalului.
Cu privire la cheltuielile de judecată
71
Întrucât cauzele sunt trimise spre rejudecare Tribunalului, se impune ca cererile privind cheltuielile de judecată aferente procedurii de recurs să fie soluționate odată cu fondul.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară și hotărăște:
1)
Anulează Hotărârea Tribunalului Uniunii Europene din 21 decembrie 2021, HB/Comisia (T‑795/19, EU:T:2021:917), și Hotărârea Tribunalului Uniunii Europene din 21 decembrie 2021, HB/Comisia (T‑796/19, EU:T:2021:918).
2)
Trimite cauzele spre rejudecare Tribunalului Uniunii Europene.
3)
Cererile privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.