61999CC0310_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Italian tasavalta on 13.8.1999 nostamallaan kanteella vaatinut yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan työllisyyden edistämiseen tähtäävistä Italian tukitoimenpiteistä 11 päivänä toukokuuta 1999 tehdyn komission päätöksen N:o C(1999) 1364 lopullinen.
Komissio katsoo, etteivät nämä tuet sovellu yhteismarkkinoille, elleivät ne täytä tiettyjä edellytyksiä. Kyseessä ovat yhtäältä alennukset sellaisten yritysten sosiaaliturvamaksuista, jotka ottavat työntekijöitä palvelukseen määräaikaisilla koulutus- ja työsopimuksilla ja joista säädetään laeissa nro 863/84, 407/90, 169/91 ja 451/94, ja toisaalta lailla nro 196/97 säädetyt tuet näiden sopimusten muuttamiseen toistaiseksi voimassa oleviksi sopimuksiksi.
I Italian lainsäädäntö
2. Asiakirja-aineistosta ilmenee, että koulutus- ja työsopimus on määräaikainen sopimus 16-32-vuotiaiden henkilöiden palkkaamiseen, mutta ikärajaa voidaan nostaa alueviranomaisten harkinnan mukaan. Tällaisia sopimuksia on kahdenlaisia: korkeanasteista koulutusta vaativia työpaikkoja koskevat sopimukset, jotka sisältävät 80-130 tuntia työpaikalla sopimuksen voimassaoloaikana annettavaa koulutusta ja joiden enimmäiskesto on 24 kuukautta, ja sopimukset, joita käytetään alemmanasteista koulutusta edellyttävissä ammateissa ja jotka sisältävät 20 tuntia koulutusta ja joiden kesto ei saa ylittää 12:ta kuukautta.
3. Näitä sopimuksia käyttäville yrityksille myönnetään alennuksia sosiaaliturvamaksuista sopimuksen voimassaoloaikana seuraavasti: muualla kuin Etelä-Italian (Mezzogiornon) eri alueilla sijaitseville yrityksille myönnetään 25 prosentin alennus, muualla kuin Mezzogiornossa sijaitseville alle 15 henkilöä työllistäville kaupallisen ja matkailualan yrityksille myönnetään 40 prosentin alennus, ja käsiteollisuusyrityksille ja kansallista keskitasoa heikomman työllisyystilanteen alueilla sijaitseville yrityksille myönnetään täydellinen vapautus sosiaaliturvamaksuista. Edellytyksenä alennusten saamiselle on se, että yritykset eivät ole irtisanoneet henkilöstöä edeltävän 12 kuukauden aikana, paitsi jos kyseessä on erilaisen erikoispätevyyden omaavien työntekijöiden palkkaaminen, ja että yritys on pitänyt palveluksessa vähintään 60 prosenttia niistä työntekijöistä, joiden koulutus- ja työsopimus on päättynyt edeltävien 24 kuukauden aikana. Alemmanasteista koulutusta vaativien ammattien osalta näiden etujen myöntäminen edellyttää lisäksi, että työsuhde muutetaan toistaiseksi voimassa olevaksi, ja alennukset myönnetään vasta jälkikäteen sopimuksen voimassaoloajalta.
4. Lain nro 451/94 muuttamisesta annetun lain nro 196/97 15 §:ssä säädetään, että asetuksessa N:o 2081/93 mainitun tavoitteen 1 mukaisilla alueilla toimivat yritykset, jotka muuttavat enimmäiskestoltaan 24 kuukautta olevat sopimukset niiden päättyessä toistaiseksi voimassa oleviksi sopimuksiksi, saavat edelleen samat edut vuoden pituisella lisäajalla, mutta saadut tuet on kuitenkin maksettava takaisin, jos työntekijä irtisanotaan tukijaksoa seuraavan 12 kuukauden aikana. Tämän asetuksen 1 artiklan mukaan tavoite 1 koskee alikehittyneiden alueiden kehityksen ja rakennemuutoksen edistämistä.
II Riidanalainen päätös
5. Italian viranomaiset ilmoittivat komissiolle työllisyystoimenpiteitä koskevasta lainsäädäntöluonnoksesta, josta tuli 24.6.1997 annettu laki nro 196/97 ja joka kirjattiin ilmoitettujen tukien rekisteriin. Saatuaan jäsenvaltiolta täydentäviä tietoja komissio laajensi tarkastelunsa tukiohjelmiin, joista säädettiin laeissa nro 863/84, 407/90, 169/91 ja 451/94, jotka koskevat koulutus- ja työsopimuksia ja jotka kirjattiin ilmoittamatta jätettyjen tukien rekisteriin. Elokuussa 1998 komissio ilmoitti kyseiselle jäsenvaltiolle päättäneensä aloittaa EY 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn, joka koski marraskuusta 1995 alkaen työllistämiseen myönnettyjä tukia, joista säädettiin laeissa nro 863/84, 407/90, 169/91 ja 451/94, ja joka koskee lain nro 196/97 15 §:ssä säädettyjä tukia määräaikaisten sopimusten muuttamiseen toistaiseksi voimassa oleviksi työsopimuksiksi.
6. Kolmannet osapuolet, joita asia koskee ja joita Italian teollisuuden työnantajajärjestö Confederazione Generale dell'Industria Italiana (jäljempänä Confindustria) edusti, ja Italian viranomaiset esittivät komissiolle huomautuksensa. Tutkittuaan nämä huomautukset komissio teki päätöksen, jonka kumoamista Italia nyt vaatii.
7. Riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa määrätään seuraavaa:
"1. Italian marraskuusta 1995 alkaen sääntöjenvastaisesti myöntämä tuki työntekijöiden palvelukseen ottamiseksi koulutus- ja työsopimuksilla, joista säädetään laeilla nro 863/84, 407/90, 169/91 ja 451/94, soveltuu yhteismarkkinoille ja on ETA-sopimuksen määräysten mukaista sillä edellytyksellä, että se koskee:
- uusien työpaikkojen luomista tuensaajayritykseen sellaisille työntekijöille, jotka eivät tätä ennen olleet saaneet työtä tai jotka olivat menettäneet edellisen työpaikkansa, työllisyystukien suuntaviivoissa tarkoitetussa merkityksessä,
- sellaisten työntekijöiden työllistämistä, joilla on erityisiä vaikeuksia päästä työmarkkinoille tai palata sinne. Tässä päätöksessä tarkoitetaan työntekijöillä, joilla on erityisiä vaikeuksia päästä työmarkkinoille tai palata sinne alle 25-vuotiaita nuoria, enintään 29-vuotiaita korkea-asteen tutkinnon suorittaneita henkilöitä ja pitkäaikaistyöttömiä eli henkilöitä, jotka ovat olleet työttöminä vähintään vuoden.
2. Koulutus- ja työsopimuksia varten myönnetty tuki, jonka yhteydessä ei ole noudatettu 1 kohdassa mainittuja edellytyksiä, ei sovellu yhteismarkkinoille."
Riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa määrätään seuraavaa:
"1. Tuki, jonka Italia on myöntänyt lain 196/97 15 artiklan nojalla koulutus- ja työsopimusten muuttamiseen toistaiseksi voimassa oleviksi sopimuksiksi, soveltuu yhteismarkkinoille ja on ETA-sopimuksen määräysten mukaista, jos se täyttää työpaikkojen nettoluomista koskevan edellytyksen sellaisena kuin se on määritelty työllisyystukea koskevissa yhteisön suuntaviivoissa.
Yritysten henkilöstömäärä lasketaan niiden työpaikkojen nettomäärän mukaan, jotka on muutettu olemaan voimassa toistaiseksi ja jotka on perustettu määräaikaisella työsopimuksella tai jotka eivät muutoin ole luonteeltaan pysyviä.
2. Tuki, joka on myönnetty koulutus- ja työsopimusten muuttamiseen toistaiseksi voimassa oleviksi työsopimuksiksi ja joka ei täytä 1 kohdassa mainittua edellytystä, ei sovellu yhteismarkkinoille."
Riidanalaisen päätöksen 3 artiklassa määrätään seuraavaa:
"Italia toteuttaa kaikki tarvittavat toimet, jotta tuensaajilta voidaan periä takaisin sääntöjenvastaisesti myönnetty tuki, joka ei täytä 1 ja 2 artiklassa säädettyjä edellytyksiä.
Tuki peritään takaisin Italian lainsäädännön mukaisten menettelyjen ja säädösten mukaisesti. Lisäksi siitä on maksettava korkoa tuen myöntämispäivästä sen takaisinmaksupäivään asti; korko lasketaan aluetukien nettoavustusekvivalenttien laskemisessa tuen myöntämisajankohtana käytetyn viitekoron mukaan."
III Italian kanne
8. Italian hallitus vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin kumoaa riidanalaisen päätöksen kokonaisuudessaan tai toissijaisesti kumoaa sen 3 artiklan, jossa määrätään sääntöjenvastaisesti myönnetyn tuen takaisin perimisestä korkoineen. Kanteensa tueksi se vetoaa yhteen yleiseen näkökohtaan ja kahdeksaan erityiseen perusteeseen.
9. Yleisenä näkökohtana kantaja esittää, että kun komissio on verrannut koulutus- ja työsopimuksia koskevan ohjelman ominaispiirteitä, luonnetta ja tarkoitusta työllisyystukien suuntaviivoihin, se on perustanut kantansa yksinomaan taloudellisiin näkökohtiin ottamatta huomioon, että tällaiset sopimukset ovat olennainen keino puuttua työmarkkinoiden toimintaan aktiivisen työllisyyspolitiikan toteuttamiseksi erityisesti nuorten osalta, koska nuorten perinteisesti katsotaan olevan heikossa asemassa työmarkkinoilla.
10. Komissio väittää, että tuen luonnetta ja soveltuvuutta yhteismarkkinoille arvioitaessa ei voida ottaa huomioon minkäänlaisia tehokkuusnäkökohtia. Se toteaa, että tässä tapauksessa ainoa arviointiperuste, jota se on käyttänyt päättäessään siitä, oliko tukea pidettävä perustamissopimuksessa tarkoitettuna tukena, oli sen vaikutus kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, ja että sen soveltuvuus yhteismarkkinoille ratkaistiin EY 87 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisia poikkeuksia soveltamalla.
11. Kukaan ei kiistä sitä, että työllisyyspolitiikka kuuluu edelleen jäsenvaltioiden toimivaltaan ja että sen yhteydessä Euroopan yhteisöllä on merkittävä koordinointitehtävä. Tältä osin on riittävää viitata vuonna 2001 annettuihin työllisyyden suuntaviivoihin, jotka on hiljattain otettu käyttöön neuvoston päätöksellä 2001/63/EY ja joissa vahvistetaan horisontaaliset tavoitteet sopivien edellytysten luomiseksi täystyöllisyydelle.
12. Kuten joulukuussa 1995 julkaistujen työllisyystukien suuntaviivojen 3 kohdassa nimenomaisesti todetaan, jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön verotuksellisia ja taloudellisia toimenpiteitä, joilla on yhä tärkeämpi tehtävä kannustaa yrityksiä työllistämään työmarkkinoille pääsyn suhteen suurimmissa vaikeuksissa olevia ryhmiä. Tässä kohdassa kuitenkin myös täsmennetään, että vaikka toimenpiteiden tarkoituksena on parantaa työntekijöiden tilannetta, on muistettava, että myös yritykset hyötyvät niistä silloin, kun ne voivat vähentää työhön liittyviä kustannuksia toimiessaan välikappaleena toimenpiteitä toteutettaessa. Tästä syystä komission on valvottava, että työllisyyden edistämistoimenpiteiden tehostaminen ei vahingoita komission samanaikaisia pyrkimyksiä kilpailun keinotekoisten vääristymien vähentämiseksi EY 87 ja EY 88 artiklan mukaisesti.
Nämä olivat ne rajat, joita komission oli noudatettava tehdessään riidanalaista päätöstä ja käyttäessään sille perustamissopimuksessa annettua toimivaltaa valtiontukien alalla. Sen oli tässä yhteydessä pyrittävä sovittamaan yhteen Italian ohjelman positiiviset vaikutukset ja kilpailun sekä jäsenvaltioiden välisen kaupan vääristyminen, mikä oli vaikea tehtävä.
13. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 87 artiklan 3 kohtaa sovellettaessa komissiolla on laaja harkintavalta, jonka käyttäminen edellyttää taloudellisten ja yhteiskunnallisten kysymysten arviointeja, jotka on tehtävä yhteisön kannalta katsoen. Koska kyseessä on monitahoisen taloudellisen tilanteen arvioiminen, on myös muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tällaista arviointia edellyttävän komission toimenpiteen oikeudellisessa valvonnassa on rajoituttava tutkimaan, että menettelyä ja perustelua koskevia sääntöjä on noudatettu, että riidanalaisen ratkaisun perustana olevat tosiseikat ovat aineellisesti oikeita, että tällaisten seikkojen arvioinnissa ei ole tapahtunut ilmeistä arviointivirhettä ja että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin.
Italia väittää kahdeksassa erityisessä kanneperusteessaan, että riidanalaiseen päätökseen sisältyy joitakin näistä virheistä. Kun otetaan huomioon se, että useimmissa niistä vedotaan sekä perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin että harkintavallan väärinkäyttöön, tutkin ensin näitä koskevat yleiset opit ja jatkossa varmistan, täyttyvätkö niitä koskevat edellytykset kunkin perusteen osalta erikseen.
A Valtiontukia koskevien komission päätösten perusteluvelvollisuus
14. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 253 artiklan mukainen perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen säädöksen, päätöksen tai muun toimenpiteen luonteen mukaan, ja perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen yhteisön toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että yhteisöjen tuomioistuin voi täyttää valvontatehtävänsä. Tästä oikeuskäytännöstä ilmenee myös, ettei perusteluissa tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö päätöksen perustelut EY 253 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon päätöksen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt. Perusteluvelvollisuutta on arvioitava tapauskohtaisesti asiaan liittyvien asianhaarojen perusteella, joita ovat erityisesti toimen sisältö, esitettyjen perusteiden luonne ja niiden henkilöiden tiedontarve, joille päätös on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen.
15. Yhteisöjen tuomioistuin on myös katsonut, että se seikka, että riidanalainen päätös perustuu suuntaviivoihin, on erityisen merkittävä perusteluvelvollisuuden sisällön kannalta.
16. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan komission ei tarvitse kilpailusääntöjen soveltamista valvoessaan ottaa kantaa kaikkiin asianomaisten sille esittämiin väitteisiin, vaan riittää, että se esittää ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joilla oli olennainen merkitys päätöksen kannalta. Yhteisöjen tuomioistuin on muutoksenhaun yhteydessä vahvistanut tämän oikeuskäytännön.
B Harkintavallan väärinkäyttö
17. Harkintavallan väärinkäyttö on yksi niistä perusteista, joihin kantajat useimmiten vetoavat tietyn päätöksen tai säädöksen kumoamiseksi. Sitä on kuitenkin erittäin vaikea näyttää toteen. Yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että kyseessä on harkintavallan väärinkäyttö silloin, kun toimielin käyttää yksittäistapauksessa toimivaltaansa yksinomaan tai ainakin ratkaisevilta osin muiden kuin esitettyjen päämäärien saavuttamiseksi tai perustamissopimuksessa määrätyn menettelyn välttämiseksi. Yhteisöjen tuomioistuin rinnastaa harkintavallan väärinkäyttöön sen, että toimielin käyttää menettelyä väärin välttääkseen tietyn erityisen monimutkaisen menettelyn siten, että se käyttää toista, helpommaksi katsomaansa menettelyä, minkä vuoksi kyseinen päätös tai säädös voidaan kumota.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan harkintavallan väärinkäyttö voidaan todeta ainoastaan, kun on esitetty riittävää näyttöä siitä, että riidanalaisen toimenpiteen tekijä pyrki eri tavoitteeseen kuin mihin sen perustana olevalla säädöksellä on pyritty.
IV Erityiset kanneperusteet
A Ensimmäinen kanneperuste: harkintavallan väärinkäyttö ja perusteluvelvollisuuden laiminlyönti nuorten ryhmän määrittelyssä
18. Italia väittää, että päätös on epäjohdonmukainen siltä osin kuin se koskee nuorten ryhmän määrittelyä. Siitä huolimatta, että hallinnollisessa menettelyssä esitetyt tilastotiedot osoittavat, että nuorten työttömyyttä Italiassa ja erityisesti Mezzogiornon alueella koskevien erityispiirteiden vuoksi tällainen työttömyys koskee nuoria 32 ikävuoteen asti, komissio päätti sisällyttää tähän ryhmään ainoastaan alle 25-vuotiaat nuoret tai alle 29-vuotiaat nuoret, jos heillä on akateeminen loppututkinto. Työllisyystuen suuntaviivoissa ei kuitenkaan aseteta minkäänlaista ikärajaa. Ikäraja tekee kantajan mielestä nuorten käsitteestä liian joustamattoman, mitä on vaikea sovittaa yhteen mainituissa suuntaviivoissa tarkoitetun käsitteen yleisen merkityksen kanssa, koska se vaihtelee eri työmarkkinoiden erityispiirteiden mukaan ja koska on osoitettu, että useiden sosiaalisten ja taloudellisten syiden vuoksi Italiassa ja ennen kaikkea Etelä-Italiassa nuorten ryhmän ikäraja epäilemättä ylittää riidanalaisessa päätöksessä asetetun 25 vuotta.
19. Komissio väittää, että vaikka työllisyystuen suuntaviivoissa ei aseteta minkäänlaista ikärajaa, ne toimet, joita sekä Euroopan yhteisö että jäsenvaltiot yleensä toteuttavat nuorten hyväksi, kohdistuvat alle 25-vuotiaisiin henkilöihin. Näin ollen vaihtelevan tai mielivaltaisen ikärajan asettaminen jokaisten kansallisten markkinoiden erityispiirteiden mukaan vaarantaisi objektiivisuuden eikä sillä olisi loogista yhteyttä mainittuihin toimiin.
20. Olen samaa mieltä Italian kanssa siitä, että työllisyystuen suuntaviivoissa ei määritellä sitä, ketä nuorten ryhmään sisällytetään, kun arvioidaan tukiohjelman soveltuvuutta yhteismarkkinoille. Olen samaa mieltä myös siitä, että on ehkä hyvä antaa tälle käsitteelle yleinen merkitys, koska nuorten ryhmän määrittävä ikäraja vaihtelee eri työmarkkinoiden erityispiirteiden mukaan. Tämä ikäraja vaihtelee myös jäsenvaltiosta toiseen koulutussuunnittelun, oppivelvollisuusiän ja yliopistojaksojen lukumäärän sekä keston mukaan.
21. Mielestäni näillä syillä ei kuitenkaan voida perustella sitä, että jäsenvaltio voisi erittäin korkean työttömyysasteensa vuoksi yksipuolisesti päättää, että tietyt työntekijät, joilla on erityisiä vaikeuksia integroitua tai palata työmarkkinoille, voitaisiin sisällyttää nuorten ryhmään ja he voisivat saada oikeuden työllisyystukeen pääsääntöisesti siihen saakka, kun he täyttävät 32 vuotta, tai tietyillä alueilla myös 35 tai jopa 45 vuotta. Lisäksi komissio on päätöksen 78 kohdassa todennut, että vaikka työllisyystilanne on Etelä-Italiassa heikompi kuin muualla maassa, ei voida sanoa, että työttömien työnhakijoiden prosenttiosuus 25-34-vuotiaiden ikäryhmässä olisi korkeampi kuin 15-24-vuotiaiden ikäryhmässä. Päätöksen 81 kohdassa komissio viittaa lisäksi Italian viranomaisten esittämään nuorten työllisyystilannetta koskevaan raporttiin, jossa todetaan näin "65 prosenttia 15-24-vuotiaista työttömistä ilmoittaa etsineensä työtä yli vuoden (pitkäaikaistyöttömyys), kun taas 25-34-vuotiaiden keskuudessa vastaava luku on 68 prosenttia. Näiden tietojen perusteella komissio katsoo, että ilmiötä on käsiteltävä rakennetyöttömyytenä sen sijaan että nostettaisiin nuoria koskevan määritelmän ikärajaa."
22. Ei pidä unohtaa sitä, että komission on tutkittava tukiohjelman soveltuvuutta yhteismarkkinoille yhteisön tasolla. Tämä tarkoittaa, että kaikenlaiset poikkeukset EY 87 artiklan 1 kohdassa vahvistetusta pääsäännöstä, jonka mukaan valtiontuet eivät sovellu yhteismarkkinoille, on määriteltävä ja niitä on tulkittava ja sovellettava mahdollisimman yhtenäisesti ja vakiintuneesti, koska tämä on ainoa keino, jolla johdonmukaisuus ja yhdenvertainen kohtelu voidaan turvata sovellettaessa valtiontukia koskevia säännöksiä ja määräyksiä.
23. Yhtenäisyyden turvaamiseksi ja sen vuoksi, ettei nuorten ryhmää ole työllisyystukien suuntaviivoissa määritelty, komissio on jo EY 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn aloittamisesta lähtien esittänyt, että ne toimenpiteet, joita yhteisössä sovelletaan nuorten hyväksi tai joita kaikki jäsenvaltiot ovat toteuttaneet, koskevat alle 25-vuotiaita nuoria. Tätä samaa kriteeriä on käytetty päätöksen 76 kohdassa. Lisäksi kuten päätöksen 85 kohdassa on täsmennetty, komissio on tutkittuaan Italian viranomaisten ja Confindustrian toimittamat tiedot iästä, jolloin akateemiset tutkinnot suoritetaan Italiassa (26,8 vuotta, kun taas eurooppalainen keskiarvo on 25,7 vuotta), katsonut, että tilastotietojen ja opintojen kestoon liittyvien institutionaalisten tekijöiden vuoksi on perusteltua laajentaa nuorten käsite ainoastaan sellaisiin 25-29-vuotiaisiin henkilöihin, jotka ovat suorittaneet akateemisen tutkinnon.
24. Mielestäni komissio on esittänyt tyhjentävästi ne perusteet, joiden vuoksi se vahvisti nuorten ryhmää määrittäessään ikärajan 25 vuoteen tai 29 vuoteen, jos henkilöllä on akateeminen tutkinto, minkä vuoksi riidanalaisessa päätöksessä ei ole laiminlyöty perusteluvelvollisuutta.
25. Harkintavallan väärinkäytön osalta Italia ei ole näyttänyt toteen, että komissio olisi nämä ikärajat vahvistaessaan pyrkinyt muihin päämääriin kuin mitä valtiontukien tutkiminen edellyttää.
26. Näin ollen katson, että tämä kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
B Toinen kanneperuste: lain rikkominen, harkintavallan väärinkäyttö ja perusteluvelvollisuuden laiminlyönti niiden tilanteiden arvioinnissa, joissa tuen määrä on suhteessa luotujen työpaikkojen määrään
27. Italian mukaan komission päätöksensä 91 kohdassa tekemä toteamus on perusteeton. Sen mielestä komission olisi pitänyt objektiivisella näytöllä osoittaa, että tuen määrä ei ylitä sitä, mikä on välttämätöntä työllisyyden lisäämiseksi, ainoastaan silloin, kun tukea myönnetään työntekijöille, joilla on erityisiä vaikeuksia integroitua tai palata työmarkkinoille - eli alle 25-vuotiaat nuoret, enintään 29-vuotiaat korkea-asteen tutkinnon suorittaneet henkilöt ja pitkäaikaistyöttömät (eli henkilöt, jotka ovat olleet työttöminä vähintään vuoden) - tai kun tukea myönnetään työpaikkojen luomiseen.
28. Komissio puolestaan katsoo, että koulutus- ja työsopimuksia oli pidettävä valtiontukena, koska ne vääristivät kilpailua vahvistaessaan tuensaajayritysten taloudellista tilannetta ja toimintamahdollisuuksia verrattuna niihin yrityksiin, jotka eivät saaneet tukea. Komissio toteaa olleensa tämän vuoksi vakuuttunut siitä, että yhteismarkkinoille soveltuivat ainoastaan tuet sellaisille henkilöille, jotka eivät vielä olleet saaneet työpaikkaa tai jotka olivat menettäneet sen, ja tuet uusien työpaikkojen luomiseen. Ainoastaan näissä tapauksissa tukien määrä ei komission mielestä ylittänyt sitä, mikä oli välttämätöntä työllisyyden lisäämiseksi, ottaen huomioon, että työnantajan oli koulutettava työntekijä ja että Italian työmarkkinoiden työttömyysaste oli erityisen korkea.
29. On kaksi syytä, joiden vuoksi en voi olla tältä osin samaa mieltä Italian kanssa. Ensinnäkin päätöksen 91 ja 92 kohtaa arvioitaessa on pidettävä mielessä eräät sitä edeltävät kohdat. Tämä koskee erityisesti 76-90 kohtaa, jotka sisältävät ne tiedot ja perustelut, joihin komissio nojautuu.
Toiseksi en yhdy Italian kantaan sen vuoksi, että komission on työllisyystukea arvioidessaan käytettävä niitä arviointiperusteita, jotka on vahvistettu suuntaviivojen IV luvussa, joka koskee EY 87 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista. Näiden määräysten mukaan komissio rohkaisee työpaikkojen luomiseen tarkoitettujen tukien myöntämistä. Se, että tähän liitetään työntekijän ammatillinen koulutus, on tuen myönteiseen arviointiin vaikuttava merkittävä seikka. Joka tapauksessa suuntaviivojen 21 kohdan neljännessä alakohdassa komissio velvoitetaan kuitenkin valvomaan, että tuen taso ei ylitä työpaikkojen luomiseen tarvittavaa määrää.
30. Tässä yhteydessä komissio on katsonut, että päätöksen 91 ja 92 kohdassa mainitut tuet soveltuvat yhteen suuntaviivojen määräysten kanssa ja niihin voidaan soveltaa työllisyystukea koskevia poikkeuksia, koska komissio otti huomioon sopimuksiin liittyvän koulutuksen, Italian alueella vallitsevan erityisen vakavan työttömyystilanteen, sen, että sosiaaliturvamaksujen alentaminen oli suhteessa työntekijöiden palkkioihin, sekä tuen porrastamisen kyseisten alueiden erityispiirteiden mukaan.
31. Komissio nojautui työllisyystuen suuntaviivoihin arvioidessaan Italian tukiohjelman soveltuvuutta yhteismarkkinoille ja katsoi, ettei kyseessä ollut lain rikkominen. Päätöksessä ei ole laiminlyöty perusteluvelvollisuutta, koska yhteismarkkinoille soveltuvia tukia koskevaa 92 kohtaa on perusteltu 86-91 kohdassa. Italia ei myöskään ole esittänyt mitään näyttöä siitä, että komissio olisi pyrkinyt muihin päämääriin kuin mitä valtiontukien tutkiminen edellyttää, kun se päätti niistä tilanteista, joissa tuen määrä on suhteessa työpaikkojen luomiseen.
32. Näin ollen myös tämä kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
C Kolmas kanneperuste: perusteluvelvollisuuden laiminlyönti yhteismarkkinoille soveltumattoman tuen määrän laskemisen osalta
33. Kantajana oleva hallitus väittää, ettei komission arviointi yhteismarkkinoille soveltumattoman tuen määrän osalta ole looginen ja ettei työllisyyden edistämiseen ja tukemiseen tarkoitettujen toimien arvioinnissa ollut käytetty selviä arviointiperusteita, koska komissio on katsonut, ettei koulutus- ja työsopimuksia voida pitää uusien työpaikkojen luomiseen tarkoitettuna toimenpiteenä, ellei kyse ole joistakin tyhjentävästi luetelluista tapauksista. Päätöksen 86 kohdassa kuitenkin myönnetään, että sopimuksilta vaadittu edellytys siitä, että yritys pitää palveluksessaan vähintään 60 prosenttia niistä työntekijöistä, joiden sopimus olisi muuten päättynyt 24 edeltävän kuukauden aikana, kannustaa yrityksiä myöhemmin takaamaan työpaikkojen säilymisen pidempään. Tällaiset kertyvät edut ovat erityisen tehokkaita, koska ne estävät sen, että yritykset väärinkäyttäisivät järjestelmää ottamalla työntekijöitä palvelukseensa järjestelmällisesti määräaikaisilla sopimuksilla toistaiseksi voimassa olevien sopimusten asemesta, ja koska ne kannustavat työntekijöiden palkkaamiseen. Kun otetaan huomioon työllisyystukien suuntaviivoissa mainitut arviointiperusteet, komission olisi pitänyt tukien määrää arvioidessaan ottaa huomioon pienten ja keskisuurten yritysten vaikeudet ja kyseessä olevan alueen haitat.
34. Komissio väittää, että riidanalainen työsopimusjärjestelmä on tukea työllisyyden turvaamiseksi silloin, kun tuensaajayrityksessä ei perusteta uusia työpaikkoja työntekijöille, jotka eivät tätä ennen olleet saaneet työtä tai jotka olivat menettäneet edellisen työpaikkansa, tai kun kyse ei ole työntekijöistä, joilla olisi erityisiä vaikeuksia integroitua tai palata työmarkkinoille. Työllisyyden turvaamiseen tarkoitetut tuet eivät komission mukaan rajoitu alueisiin, joita EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukainen poikkeus koskee, koska niitä sovelletaan koko maassa, eivätkä ne vähene ajan myötä tai ole ajallisesti rajoitettuja.
35. En voi yhtyä kantajan näkemykseen. Työllisyystuen suuntaviivoissa nimittäin erotetaan toisistaan työllisyyden turvaamiseen tarkoitetut tuet, jotka myönnetään yritykselle, jotta tämä ei irtisanoisi työntekijöitään, ja jotka lasketaan sen mukaan, kuinka monta työntekijää sen palveluksessa on yhteensä tuen myöntämisen ajankohtana, ja työpaikkojen luomiseen tarkoitetut tuet, jotka myönnetään sen perusteella, kuinka monta työntekijää yritys ottaa palvelukseensa, ja jotka koskevat sellaisten henkilöiden palkkaamista, joilla ei ole aiemmin ollut työpaikkaa tai jotka ovat menettäneet sen. Suuntaviivojen 17 kohdassa täsmennetään, että työpaikkojen luomisella tarkoitetaan nettotulosta eli lisätyöpaikkoja ja ettei työntekijän pelkkä korvaaminen henkilöstön määrää lisäämättä ole todellista työpaikkojen luomista.
Näiden arviointikriteerien perusteella komissio katsoi päätöksensä 93-96 kohdassa, että niitä työntekijöiden palkkaamiseen tarkoitettuja tukia, jotka eivät koske alle 25-vuotiaita nuoria, alle 29-vuotiaita korkea-asteen tutkinnon suorittaneita eivätkä yli vuoden ilman työtä olleita työttömiä tai joita ei ole tarkoitettu työpaikkojen luomiseen, on pidettävä työpaikkojen turvaamiseen tarkoitettuina tukina, jotka on rinnastettava yritysten toimintaa varten tarkoitettuihin tukiin. Tältä osin komissio katsoo, että vaikka tukea myönnetään yrityksille koulutus- ja työsopimusten tekemiseen eikä irtisanomisten välttämiseen, on selvää, ettei yrityksiltä edellytetä uusien työpaikkojen luomista vaan ainoastaan sitä, ettei työntekijöitä ole irtisanottu.
36. Tällaiset tuet voidaan kuitenkin hyväksyä ainoastaan, jos niiden tarkoituksena on EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaaminen tai tietyillä edellytyksillä, jos niitä myönnetään EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetuilla alueilla, jolloin kyse on tuesta taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma.
37. Olen komission kanssa samaa mieltä siitä, että mainitut työllisyyden turvaamiseen tarkoitetut tuet olisi todettava yhteismarkkinoille soveltumattomiksi sen vuoksi, ettei niitä ole rajattu ainoastaan niille alueille, joilla voidaan soveltaa EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitettuja poikkeuksia, koska tukia voidaan myöntää koko maassa, ja sen vuoksi, ettei niitä voida sisällyttää saman artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun poikkeuksen alaan ja etteivät ne vähene ajan myötä eivätkä ole ajallisesti rajoitettuja.
38. Näin ollen sen tuen määrän laskemista, joka päätöksen mukaan ei sovellu yhteismarkkinoille, on riittävästi perusteltu, joten tämä kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
D Neljäs kanneperuste: lain rikkominen, harkintavallan väärinkäyttö ja perusteluvelvollisuuden laiminlyönti lain nro 196/97 15 §:ssä säädettyjen toimenpiteiden osalta
39. Otsikossa mainitun säännöksen mukaan tavoitteen 1 mukaisilla alueilla toimivat yritykset, jotka muuttavat enintään 24 kuukauden pituiset koulutus- ja työsopimukset niiden päättyessä toistaiseksi voimassa oleviksi työsopimuksiksi, saavat edelleen samat edut vuoden lisäajaksi. Italian hallitus väittää, että komissio on päätöksen 103 kohdassa virheellisesti katsonut, että määräaikaisten sopimusten muuttamisella toistaiseksi voimassa oleviksi sopimuksiksi ei luoda uusia työpaikkoja, koska työpaikat ovat jo olemassa, vaikka ne eivät olekaan pysyviä. Järjestelmä aiheuttaa nimittäin Italian hallituksen mukaan ketjureaktion, jonka tavoitteena on koulutus- ja työsopimusten tekeminen, koska siinä palkitaan sopimusten muuttaminen toistaiseksi voimassa oleviksi, mikä puolestaan kannustaa yrityksiä luomaan työpaikkoja.
40. Komissio väittää, että määräaikaisten sopimusten muuttamisella toistaiseksi voimassa oleviksi sopimuksiksi ei luoda lisää työpaikkoja, koska työpaikat ovat jo olemassa, vaikka ne eivät olekaan pysyviä. Komission mukaan näitä toimenpiteitä ei myöskään voida pitää työpaikkojen luomisena tai olemassa olevien työpaikkojen säilyttämisenä, vaan niiden tarkoituksena on ainoastaan vakinaistaa työsuhteet, jotka siihen saakka olivat olleet epävarmoja.
41. Olen tältä osin myös useista syistä eri mieltä Italian hallituksen kanssa. Ensinnäkään komissio ei ole rikkonut lakia katsoessaan, että määräaikaisten sopimusten muuttaminen toistaiseksi voimassa oleviksi soveltuu yhteen suuntaviivojen määräysten kanssa ainoastaan sillä edellytyksellä, että yrityksessä olevia työpaikkoja lisätään. Vaikka tällainen sopimusten muuntaminen olisi työntekijän ja yleensä työllisyyden vakauden kannalta erittäin edullista, on selvää, että kyseisellä säännöksellä pidennetään yhdellä vuodella niitä etuja, jotka työnantaja oli jo saanut sopimuksen voimassaoloa vastaavan kahden vuoden ajan, ja että näiden lisäetujen saaminen ei edellytä uuden työpaikan luomista.
Toiseksi tässä arvioinnissa ei ole laiminlyöty perusteluvelvollisuutta, koska komissio esittää päätöksensä 97-110 kohdassa ne syyt, joiden vuoksi se on 111 kohdassa katsonut, että muissa tapauksissa, joissa tukea myönnetään näiden sopimusten muuttamiseen toistaiseksi voimassa oleviksi ja joissa ei noudateta velvollisuutta lisätä yrityksessä olevia työpaikkoja, on kyse toimintatukeen rinnastettavista työllisyyden turvaamiseen tarkoitetuista tuista, jotka eivät täytä EY 87 artiklan 2 kohdassa määrättyjä edellytyksiä, jotta ne soveltuisivat yhteismarkkinoille, eivätkä sen 3 kohdassa määrättyjä edellytyksiä, jotta niitä voitaisiin pitää yhteismarkkinoille soveltuvina.
Lopuksi on todettava, ettei Italian hallitus ole myöskään näyttänyt toteen, että komissio olisi tällaisen päätöksen tehdessään pyrkinyt muuhun tavoitteeseen kuin mitä sen perustamissopimuksen mukainen tehtävä valtiontukien alalla edellyttää.
42. Edellä esitetyillä perusteilla tämä kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
E Viides kanneperuste: EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan rikkominen ja virheellinen soveltaminen sekä perusteluvelvollisuuden laiminlyönti arvioitaessa työllisyyden turvaamiseen tarkoitettujen tukien soveltuvuutta yhteismarkkinoille
43. Kantaja arvostelee komissiota siitä, ettei tämä ole tutkinut työllisyyden turvaamiseen tarkoitettuja tukia niiden yhteisön oikeussääntöjen kannalta, joiden mukaan tällaisia tukia voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvina, jos ne kohdistuvat taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma. Tukien alueellisen jakautumisen osalta ei kantajan mukaan voida yksinkertaistaen todeta, että niitä sovellettaisiin koko maassa, koska 25 prosenttia ylittävä alennus myönnetään ainoastaan sellaisilla alueilla toimiville yrittäjille, joiden työllisyystilanne on vakavasti epätasapainossa. Tästä näkökulmasta ne sosiaaliturvamaksujen alennukset, joita voidaan pitää työllisyyden turvaamiseen tarkoitettuna tukena, myönnetään ainoastaan alueilla, joilla vallitsee vakava vajaatyöllisyys.
44. Komissio toistaa, että päätöksessä tutkitut tuet eivät sovellu yhteismarkkinoille, koska ne eivät rajoittuneet EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetuille alueille vaan niitä sovellettiin koko maassa, koska ne eivät vähene ajan myötä eikä niitä ole ajallisesti rajoitettu ja koska ne eivät myöskään täytä työllisyystuen suuntaviivoissa vahvistettuja edellytyksiä.
45. En ole samaa mieltä Italian hallituksen kanssa siitä, että komissio olisi soveltanut virheellisesti EY 87 artiklaa. Ne tilanteet, joissa työllisyyden turvaamiseen tarkoitetut tuet voidaan hyväksyä, on nimittäin yksityiskohtaisesti kuvailtu työllisyystuen suuntaviivojen 22 kohdassa. Nämä tilanteet ovat samat kuin ne, jotka on mainittu EY 87 artiklan 2 kohdan b alakohdassa ja 3 kohdan a alakohdassa.
Italian tapauksessa oli tutkittava ainoastaan se, voitiinko siihen soveltaa EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaista poikkeusta, jonka mukaan voidaan todeta, että tuet taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma, soveltuvat yhteismarkkinoille. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan käsitteiden "poikkeuksellinen" ja "vakava" käyttö tämän määräyksen a alakohdassa tarkoitetun poikkeuksen yhteydessä osoittaa, että sitä voidaan soveltaa ainoastaan alueilla, joiden taloudellinen tilanne on erittäin epäedullinen verrattuna koko yhteisöön.
Alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 3.5 kohdan mukaan nämä edellytykset täyttyvät, jos alueella, joka vastaa tilastollisen alueluokitusnimikkeistön II-tason maantieteellistä yksikköä, bruttokansantuote asukasta kohti (ostovoimastandardina mitattuna) ei ylitä 75,0:aa prosenttia yhteisön keskiarvosta. Lisäksi näiden suuntaviivojen 4.17 kohdan mukaan toimintatuen on oltava ajallisesti rajoitettua ja alenevaa.
Kun otetaan huomioon, että Italian laissa säädettyjä tukia sovellettiin Mezzogiornon alueilla sekä alueilla, joiden työttömyysaste oli kansallista keskiarvoa korkeampi, on selvää, etteivät tuet rajoittuneet alueisiin, joilla voitiin soveltaa EY 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaista poikkeusta. Tuki ei myöskään ollut ajallisesti rajoitettua eikä alenevaa.
46. Mielestäni perustelut, joihin komissio on nojautunut arvioidessaan Italian laissa säädettyjen työllisyyden turvaamiseen tarkoitettujen tukien soveltuvuutta yhteismarkkinoille, ovat riittäviä, kun otetaan huomioon riidanalaisen päätöksen 93-96 kohdassa esitetty arviointi.
47. Näin ollen katson, että tämä kanneperuste on myös hylättävä perusteettomana.
F Kuudes kanneperuste: EY 87 artiklan rikkominen ja perusteluvelvollisuuden laiminlyönti sen osalta, mikä vaikutus yhteismarkkinoille soveltumattomina pidetyillä tuilla oli jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun
48. Komissio on riidanalaisen päätöksen 62 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa tutkinut koulutus- ja työsopimusten tekemiseen tarkoitettuja tukia koskevan Italian lainsäädännön vaikutukset. Näissä kohdissa todetaan, että lain nro 862/84 mukaiset työllisyystuet olivat etuja, joita sovellettiin puolueettomin perustein kaikkiin yrityksiin yhdenmukaisesti, automaattisesti ja ilman harkintavaltaa, minkä vuoksi niitä ei voitu pitää EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tukena vaan yleisenä toimenpiteenä. Sitä vastoin vuodesta 1990 alkaen annetuilla laeilla järjestelmää muutettiin siten, että myönnetyt sosiaaliturvamaksujen alennukset porrastettiin tuensaajayrityksen sijoittautumispaikan sekä toimialan mukaan, ja tämän seurauksena eräät yritykset saivat kilpailijoitaan suuremman alennuksen. Komission mukaan tällaiset valikoivat alennukset ovat - riippumatta siitä, noudatetaanko niitä yksittäisellä, alueellisella vai toimialan tasolla - porrastusten osalta perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, joka vääristää kilpailua ja voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Lisäksi komissio toteaa, että kyseinen tuki vääristää kilpailua, koska se vahvistaa tuensaajayritysten rahoitustilannetta ja toimintamahdollisuuksia verrattuna kilpailijoihin. Tuki vaikuttaa myös jäsenvaltioiden väliseen kauppaan varsinkin, jos tuensaajayritykset vievät osan tuotannostaan muihin jäsenvaltioihin. Jos taas yritykset eivät harjoita vientiä, kotimainen tuotanto hyötyy siitä, että tuki heikentää muissa jäsenvaltioissa toimivien yritysten mahdollisuuksia tuoda tuotteitaan Italian markkinoille.
49. Komissio teki näillä perusteilla kaksi päätelmää: 1) tarkasteltavana olevat toimenpiteet ovat EY 87 artiklan 1 kohdan ja ETA-sopimuksen 62 artiklan 1 kohdan mukaisesti periaatteessa kiellettyjä ja niiden voidaan katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille vain, jos niihin voidaan soveltaa kyseisissä sopimuksissa määrättyjä poikkeuksia, ja 2) kyseisestä ohjelmasta olisi pitänyt ilmoittaa komissiolle jo valmisteluvaiheessa, kuten 88 artiklan 3 kohdassa määrätään. Koska tällaista ilmoitusta ei ole tehty, nämä tuet ovat yhteisön oikeuden perusteella laittomia ja niiden voidaan katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille vain, jos niihin voidaan soveltaa jotakin perustamissopimuksessa määrättyä poikkeusta.
50. Kantajana oleva hallitus myöntää tämän, mutta se katsoo, että Italian työllisyystukia koskevaan ohjelmaan liittyvien erityispiirteiden valossa komission olisi pitänyt edes lyhyesti perustella, millä tavalla tuet vaikuttivat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja miten ne voivat edes potentiaalisesti vääristää kilpailua, koska nämä vaikutukset eivät olleet selviä, kun otetaan huomioon muun muassa tuen rajoitettu luonne (sen jälkeen kun tietyt sen yhteismarkkinoille soveltuvat osat on eliminoitu), ja se, että sen yhteismarkkinoilla soveltumattomana pidettävä osa oli tarkoitettu alle 15 työntekijää työllistäville pienille ja keskisuurille yrityksille, käsiteollisuusyrityksille sekä lama-alueilla sijaitseville yrityksille.
51. Yhteisöjen tuomioistuin pyysi asianosaisia ottamaan 4.4.2001 pidetyssä istunnossa kantaa kahteen seuraavaan kysymykseen: 1) Vaikuttaako sellaisten yritysten sosiaaliturvamaksujen alentaminen, jotka eivät toimi tuotantosektorilla, jäsenvaltioiden väliseen kauppaan EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla? 2) Onko riidanalainen päätös tältä osin riittävästi perusteltu?
52. Italian hallituksen edustaja selvitti, että riidanalaisessa päätöksessä ei arvioida tukien todellista ja erityistä vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Sen mielestä Etelä-Italiassa sijaitsevien palvelualalla, tuotteiden jakelussa tai käsityöläisammateissa toimivien yritysten sosiaaliturvamaksujen alentaminen ei vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Lisäksi Italian hallitus totesi, että olisi erittäin epäoikeudenmukaista vaatia näitä yrityksiä, jotka ottivat työntekijöitä palvelukseen koulutus- ja työsopimuksilla luottaen sosiaaliturvamaksujen alennusten laillisuuteen, palauttamaan tuen määrä valtiolle.
53. Komissio totesi, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tukiohjelman tutkimus voidaan rajoittaa sen ominaispiirteisiin arvioitaessa sitä, annettaanko siinä tuensaajille olennaista etua verrattuna niiden kilpailijoihin ja voiko se hyödyttää olennaisesti sellaisia yrityksiä, jotka toimivat jäsenvaltioiden välisessä kaupassa, kun otetaan huomioon tuen määrä tai korkea prosenttiosuus, tuettujen investointien erityispiirteet tai muut kyseisissä säännöksissä tarkoitetut seikat. Komissio totesi rajoittaneensa tutkimuksensa tuotantosektoriin, koska Italian tukiohjelma oli niin laaja. Riidanalaisen toimenpiteen vaikutuksista jäsenvaltioiden väliseen kauppaan se esitti, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan se, että tuen määrä on suhteellisen vähäinen tai että tuensaajayritys on suhteellisen pieni, ei automaattisesti tarkoita, ettei tuki voisi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Komissio muistutti, ettei kyseessä olevaa tukiohjelmaa ollut ilmoitettu sille ja että sillä ei tällaisissa tapauksissa ole velvollisuutta arvioida erikseen kutakin alaa ja kutakin yksittäistä tukea. Vasta silloin, kun tukia ryhdytään perimään takaisin, komission on tutkittava tapauskohtaisesti, ovatko tuet perustamissopimuksen vastaisia. Esimerkkeinä aloista, joilla tuet ovat vaikuttaneet jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, komissio mainitsi pankkialan, vakuutusalan ja kuljetusalan, kun taas tietyillä muilla aloilla kuten pienimuotoisessa kaupassa, sosiaalipalvelujen alalla ja pienravintola-alalla, vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ei ole pidetty tuntuvana.
54. Olen jälleen eri mieltä Italian hallituksen kanssa. Tukien vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailun vääristyminen oli jo osoitettu ennen kuin komissio tutki niiden soveltuvuuden yhteismarkkinoille. Joka tapauksessa on niin, että jos komission olisi osoitettava päätöksessään jo myönnettyjen tukien todellinen vaikutus, tämä johtaisi niiden jäsenvaltioiden suosimiseen, jotka myöntävät tukia noudattamatta perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa määrättyä ilmoitusvelvollisuutta, niiden kustannuksella, jotka ilmoittavat tuesta valmisteluvaiheessa.
Jäsenvaltio ei myöskään voi Italian ohjelman kaltaista tukiohjelmaa käyttämällä myöntää tukia, joita erikseen tarkasteltuina olisi pidettävä yhteismarkkinoille soveltumattomina valtiontukina.
55. Mielestäni tässä tapauksessa ei siis ole rikottu EY 87 artiklaa, koska komissiolla ei ollut velvollisuutta tutkia uudestaan tuen vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun todettuaan, ettei osa Italian työllisyystukiohjelmasta soveltunut yhteismarkkinoille.
56. Edellä esitetyillä perusteilla olen sitä mieltä, että myös tämä kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
G Seitsemäs kanneperuste: de minimis -säännön virheellinen soveltaminen
57. Italian hallitus huomauttaa, että komissio on soveltanut de minimis -sääntöä virheellisesti ja epäloogisia rajoituksia käyttäen. Todettuaan Italian ohjelman ainoastaan osittain yhteismarkkinoille soveltumattomaksi, komissio ei voinut ottaa huomioon kaikkia sellaisten yritysten hyväksi toteutettuja toimenpiteitä, jotka ottivat työntekijöitä palvelukseen koulutus- ja työsopimuksilla, kun se asetti kaikkien yritysten osalta tuen enimmäismääräksi 100 000 euroa kolmen vuoden ajaksi. Italian hallituksen mielestä tämän rajoituksen olisi pitänyt koskea ainoastaan sitä sosiaaliturvamaksujen alennuksen osaa, joka katsottiin yhteismarkkinoille soveltumattomaksi. Muutoin tässä tapauksessa olisi merkityksetöntä tehdä eroa yhteismarkkinoille soveltuvan alennuksen ja yhteismarkkinoille soveltumattoman alennuksen välillä.
58. Komissio toteaa, että de minimis -säännön mukaiset toimet eivät kuulu EY 87 artiklan soveltamisalaan ja että tämän säännön mukaan työntekijöitä koulutus- ja työsopimuksilla palvelukseensa ottaneiden yritysten hyväksi myönnettyjen tukitoimenpiteiden kokonaismäärä voi olla enintään 100 000 euroa kolmen vuoden aikana. De minimis -sääntö ei voi oikeuttaa muita toimenpiteitä.
59. Italian hallitus on tulkinnut virheellisesti tätä sääntöä. Komissio on vähämerkityksisestä tuesta antamassaan tiedonannossa todennut, että hallinnon yksinkertaistamiseksi ja pienten ja keskisuurten yritysten eduksi on syytä ottaa käyttöön absoluuttinen tukikynnys, jota pienempään määrään EY 87 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta, eikä tuesta tarvitse tällöin myöskään ilmoittaa komissiolle. Siinä todetaan myös, että vaikka kaikki valtion tietyn yrityksen hyväksi toteuttamat taloudelliset toimenpiteet voivat vääristää kilpailua, kaikki tuet eivät kuitenkaan vaikuta tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kaupankäyntiin ja kilpailuun, mikä koskee määrältään erittäin vähäisiä tukia, jotka suurimmassa osassa tapauksia myönnetään pienille ja keskisuurille yrityksille.
De minimis -säännön soveltamiselle on kolme edellytystä: 1) tuen kokonaismäärä ei saa ylittää 100 000:ta euroa kolmen vuoden ajanjaksolla; 2) määrä kattaa kaikenlaisen vähämerkityksisenä tukena myönnetyn julkisen tuen ja tuensaaja voi saada muita tukia komission hyväksymien tukiohjelmien perusteella ja 3) määrä kattaa kaikki muut tukiluokat riippumatta niiden muodosta tai kohteesta, lukuun ottamatta vientitukea.
60. Komissio on riidanalaisessa päätöksessään tämän säännön mukaisesti katsonut, että työntekijöitä koulutus- ja työsopimuksilla palvelukseensa ottaneiden yritysten hyväksi myönnettyjen tukitoimenpiteiden kokonaismäärä ei saa ylittää 100 000:ta euroa kolmen vuoden aikana. Tämä ei tarkoita, että näille yrityksille ei lisäksi voitaisi myöntää muita tukia edellyttäen, että tuet soveltuvat yhteismarkkinoille. Komission mukaan de minimis -säännön soveltamisalaan kuuluvaa tukea ei kuitenkaan voida jakaa osiin siten, että sen osan katsottaisiin soveltuvan yhteismarkkinoille ja osan ei, koska tällaista tukea ei tarvitse ilmoittaa komissiolle eikä sen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille tarvitse antaa ratkaisua ja koska muuten tämä sääntö menettäisi merkityksensä.
61. Näin ollen katson, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä soveltanut de minimis -sääntöä asianmukaisesti. Tämä kanneperuste on siis hylättävä perusteettomana.
H Kahdeksas kanneperuste, johon on vedottu toissijaisesti: perusteluvelvollisuuden laiminlyönti sen osalta, oliko yhteismarkkinoille soveltumattomiksi todettujen tukien takaisinperiminen välttämätöntä tai ainakin tarkoituksenmukaista
62. Kantaja katsoo, että on vältettävä sellaisten määrien takaisin periminen, joita ei ole maksettu sosiaaliturvamaksuina. Kantaja väittää ensinnäkin, että tukiohjelmalla on säännelty soveltamisalaltaan yleistä työoikeudellista mekanismia eikä sitä voida pitää taloudellisilla ja alakohtaisilla tavoitteilla perusteltuna toimenpiteenä. Toiseksi se väittää, että valtiontukia koskevat yhteisön suuntaviivat eivät aina ole olleet selkeitä, minkä vuoksi taloudellisten toimijoiden luottamuksensuojan periaatetta ei ole noudatettu, koska vasta hiljattain on ymmärretty, että näihin tukiin, jotka ovat sosiaalista tarkoitusta palvelevia toimenpiteitä, voi lisäksi sisältyä tekijöitä, jotka vaikuttavat - vaikka ainoastaan välillisesti - yritysten kilpailukykyyn. Kolmanneksi tukiohjelma on ollut voimassa Italiassa jo pitkän aikaa ja sen vaikutukset olivat jo vakiintuneet, minkä vuoksi tuen poistaminen olisi äärimmäisen monimutkaista. Lopuksi kantaja huomauttaa, että tukiohjelma on levinnyt laajalti koko kansalliseen tuotantoverkkoon ja erityisesti Mezzogiornon alueille, joihin tuen palauttamisvaatimukset eniten vaikuttaisivat.
63. Komissio toteaa, että 24.11.1983 annetun tiedonannon mukaan silloin, kun yhteismarkkinoille soveltumattomia tukia on myönnetty laittomasti, se vaatii jäsenvaltiota pyytämään tuensaajia maksamaan tuet takaisin sen tilanteen palauttamiseksi, joka vallitsi ennen kilpailua vääristävien ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttavien tukien myöntämistä.
64. Olen myös tältä osin eri mieltä Italian hallituksen kanssa.
65. EY 88 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jos komissio toteaa, ettei tuki sovellu yhteismarkkinoille, se tekee päätöksen siitä, että asianomaisen valtion on poistettava tuki tai muutettava sitä. Jos suunniteltu avustus on myönnetty 3 kohdan vastaisesti, tämä päätös voidaan tehdä kansallisille viranomaisille osoitettuna määräyksenä, jossa nämä velvoitetaan määräämään tuen palauttamisesta. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissio on todetessaan tuen soveltumattomaksi yhteismarkkinoille toimivaltainen päättämään, että asianomaisen valtion on poistettava tuki tai muutettava sitä, ja jotta tällaisella päätöksellä olisi tehokas vaikutus, siihen voidaan liittää velvollisuus vaatia perustamissopimuksen vastaisesti annetun tuen palauttamista.
Yhteisöjen tuomioistuin katsoo lisäksi, että laittoman tuen poistaminen perimällä se takaisin on looginen seuraus tuen laittomuuden toteamisesta. Tästä syystä sitä ei voida pitää suhteettomana toimenpiteenä perustamissopimuksen valtiontukia koskevien määräysten tavoitteisiin nähden.
66. Siitä perusteluvelvollisuudesta huolimatta, joka valtiontukia koskevien päätösten tekijällä on, jos suunniteltu tuki on EY 87 artiklan 3 kohdan määräysten vastaisesti jo maksettu, komissio, jolla on toimivalta velvoittaa kansalliset viranomaiset vaatimaan tuki palautettavaksi, ei ole velvollinen ilmoittamaan erityisiä perusteita tämän toimivaltansa käyttämiselle.
Vaikka näin onkin, komissio on 28.11.1983 antamaansa tiedonantoon nimenomaisesti viitaten perustellut riidanalaisen päätöksen 120-122 kohdassa - tosin lyhyesti - miksi ja millä ehdoilla tuet on perittävä takaisin.
67. Mielestäni tässä ei voida pätevästi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen tukien takaisinperimistä vastaan, koska edellä mainitussa vuoden 1983 tiedonannossa komissio oli ilmoittanut valtiontukien mahdollisille saajille siitä, että laittomasti myönnetyt tuet olivat epävarmoja ja että tuensaajat voitiin velvoittaa palauttamaan ne.
Lisäksi asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan säännösten mukaan sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta. Komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön oikeuden jonkin yleisen periaatteen vastaista.
68. Niiden vaikeuksien osalta, joita jäsenvaltiolla saattaa ilmetä laittomasti myönnettyjen tukien takaisin perimistä koskevan komission päätöksen täytäntöönpanossa, on olemassa runsaasti yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä siitä, että jos jäsenvaltio kohtaa täytäntöönpannessaan valtion tuesta tehtyä komission päätöstä ennalta-arvaamattomia ja odottamattomia vaikeuksia tai jos se tällöin havaitsee sellaisia seurauksia, joita komissio ei ollut ottanut huomioon, sen on saatettava nämä ongelmat viimeksi mainitun arvioitaviksi ja ehdotettava sopivia muutoksia kyseiseen päätökseen. Komission ja jäsenvaltion on tällaisessa tilanteessa oltava vaikeuksien voittamiseksi vilpittömässä mielessä yhteistyössä EY 10 artiklan määräysten mukaisesti, joiden mukaan jäsenvaltioilla ja yhteisöjen toimielimillä on vastavuoroinen vilpittömän yhteistyön velvollisuus; niiden on tällöin noudatettava täysin perustamissopimuksen, ja erityisesti sen valtion tukea koskevia määräyksiä.
69. Näin ollen katson, että myös tämä kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
V Oikeudenkäyntikulut
Työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asian hävinnyt asianosainen velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Koska kaikki kantajan esittämät kanneperusteet on hylätty, ehdotan, että kantaja velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
70. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
1) hylkää Italian tasavallan nostaman kanteen, jossa tämä vaatii työllisyystukiohjelmasta 11.5.1999 tehdyn komission päätöksen kumoamista ja
2) velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.