Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
RIMVYDAS NORKUS
9 päivänä lokakuuta 2025 (1)
Asia C‑418/24 [Obadal](i)
TJ
vastaan
Comunidad de Madrid,
ja jossa asian käsittelyyn osallistuu
Ministerio Fiscal
Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunal Supremo (ylin tuomioistuin, Espanja)
Ennakkoratkaisupyyntö – Sosiaalipolitiikka – Direktiivi 1999/70/EY – Määräaikaista työtä koskeva puitesopimus – Julkisen sektorin määräaikaiset työsopimukset – Määräaikainen työntekijä, jolla on avoimen viran kattamiseen käytetyn väliaikaisen
viranhaltijan tehtävää koskeva sopimus – 5 lauseke – Toimenpiteet, joilla on tarkoitus estää perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden väärinkäyttö – Sopimusten muuttaminen toistaiseksi voimassa oleviksi sopimuksiksi – Sopimuksen muuttaminen tällä tavalla ei ole mahdollista kansallisen oikeuskäytännön mukaan, jossa katsotaan sen sijaan, että sopimuksesta tulee
toistaiseksi voimassa oleva muttei vakituinen sopimus ja työntekijälle on maksettava korvaus – Tehokkaat, ennalta ehkäisevät ja oikeasuhteiset seuraamukset – Puitesopimuksen 5 lausekkeen tehokas vaikutus
Sisällys
I  Johdanto
A  Asiaa koskevat oikeussäännöt
1.  Unionin oikeus
2.  Espanjan oikeus
a)  Perustuslaki
b)  Määräaikaisia sopimuksia koskeva lainsäädäntö
1)  Työntekijöihin sovellettavista säännöistä annettu laki
2)  EBEP
3)  Laki 20/2021
4)  Valtion talousarviosta vuodelle 2017 annettu laki ja valtion talousarviosta vuodelle 2018 annettu laki
B  Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
II  Oikeudellinen arviointi
A  Ennakkoratkaisukysymysten ulottuvuus ja uudelleenmuotoilu
B  Puitesopimuksen 5 lausekkeen sisältöä ja ulottuvuutta koskevat alustavat huomautukset
1.  Kaksi eri toimenpidelajia: toimenpiteet väärinkäytön estämiseksi ja toimenpiteet seuraamusten määräämiseksi väärinkäytöstä
2.  Ero niiden oikeussääntöjen välillä, joita sovelletaan toimenpiteisiin väärinkäytösten estämiseksi ja toimenpiteisiin, joilla on tarkoitus määrätä seuraamuksia väärinkäytöstä
C  Oikeuskäytännössä vahvistettu lähtökohta, jonka mukaan direktiivin 1999/70 tehokkaan vaikutuksen takaamiseksi kansallisilla viranomaisilla on velvollisuus ottaa käyttöön seuraamuksia, jotka ovat tehokkaita, ennalta ehkäiseviä ja oikeasuhteisia
D
Arviointiperusteet, joiden täyttyessä seuraamustoimenpidettä voidaan pitää tehokkaana, ennalta ehkäisevänä ja oikeasuhteisena
1.  Kysymys siitä, onko seuraamustoimenpiteellä korjattava täysimääräisesti työntekijälle aiheutunut vahinko?
2.  Kysymys siitä, onko toimenpiteellä varmistettava, että työntekijä pääsee pysyvään työsuhteeseen
3.  Kysymys siitä, onko toimenpiteellä sallittava julkishallinnon henkilöstön henkilökohtaiseen vastuuseen vetoaminen
E  Kysymys siitä, onko Espanjan oikeusjärjestyksessä toimenpiteitä, joilla määrätään asianmukaiset seuraamukset perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärin käyttämisestä
1.  Kysymys siitä, voidaanko perättäisten määräaikaisten työsopimusten muuttamista toistaiseksi voimassa oleviksi muttei vakituisiksi työsopimuksiksi pitää riittävänä seuraamuksena
2.  Kysymys siitä, onko kansallisessa oikeusjärjestyksessä muita tehokkaita, ennalta ehkäiseviä ja oikeasuhteisia toimenpiteitä, joilla voidaan määrätä seuraamuksia perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärin käyttämisestä
a)  Hyvitys, joka vastaa korvausta, josta on säädetty talouskriisin perusteella tai lainvastaisesti irtisanottujen työntekijöiden osalta
1)  Oikeuskäytäntö lyhyesti
2)  Arviointi
b)  Vastuusäännöstö
1)  Oikeuskäytäntö lyhyesti
2)  Arviointi
c)  Valintamenettelyt
1)  Oikeuskäytäntö lyhyesti
2)  Arviointi
III  Ratkaisuehdotus
I       Johdanto
1.        Soveltuuko määräaikaista työtä koskevan puitesopimuksen(2) 5 lausekkeen kanssa yhteen kansallinen oikeuskäytäntö, jossa toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa
työsuhteessa olevalle työntekijöille (trabajador indefinido no fijo – mikä on Espanjan oikeuskäytännössä kehitetty käsite – ei anneta julkisen sektorin vakituisen sopimussuhteisen työntekijän asemaa? Onko kansallisessa oikeusjärjestyksessä muita toimenpiteitä, joilla voidaan määrätä asianmukaiset
seuraamukset siitä, että julkishallinnon yksiköt käyttävät perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia
väärin
kyseisessä 5 lausekkeessa tarkoitetulla tavalla? Nämä
ovat lähinnä ne kysymykset, jotka Tribunal Supremo (ylin tuomioistuin, Espanja) on nyt käsiteltävässä kyseisen lausekkeen tulkintaa koskevassa ennakkoratkaisupyynnössään unionin tuomioistuimelle esittänyt.
2.        Näiden kysymysten ytimessä on jälleen kerran yksi Euroopan unionin pitkäaikaisista sosiaalipoliittisista huolenaiheista eli määräaikaisten työntekijöiden suojeleminen väärinkäytöksiltä. Puitesopimukseen sisältyvillä vähimmäissuojamääräyksillä pyritään nimittäin estämään työntekijöiden tilanteen muuttuminen epävarmemmaksi(3) ja siis työntekijöiden muuttuminen haavoittuvimmiksi sen vuoksi, että heidän työsuhteensa perustuvat määräaikaisiin
työsopimuksiin pitkän ajanjakson ajan.(4) Kyseinen työntekijöiden ryhmä uhkaa siten heidän työuransa olennaisen osan aikana jäädä sen työpaikan pysyvyyttä koskevan edun ulkopuolelle, joka on kuitenkin työntekijöiden suojelussa keskeinen elementti, kuten puitesopimuksesta käy ilmi.(5)
3.        Puitesopimus tuli voimaan 10.7.1999, ja tämän
jälkeen unionin tuomioistuinta on usein pyydetty tulkitsemaan sitä(6) etenkin oikeudenkäynneissä, joissa on pohdittu, voidaanko kansallisia toimenpiteitä, joilla pyritään sanktioimaan perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärinkäyttö, pitää puitesopimuksen 5 lausekkeen mukaisina.(7)
4.        On erityisesti mainittava, että unionin tuomioistuin mainitsi ensimmäisen kerran vuonna 2014 antamassaan tuomiossa Márquez Samohano toistaiseksi voimassa olevan muttei vakituisen työsopimuksen käsitteen,(8) jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin oli kehittänyt,
koska oikeudellisesti ei ollut mahdollista katsoa, että työntekijät, joiden osalta perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia
oli käytetty väärin
julkisella sektorilla, olisivat vakituisia sopimussuhteisia työntekijöitä.(9)
5.        Vaikka Espanjan kuningaskunta on vuodesta 2014 alkaen toteuttanut useita peräkkäisiä uudistuksia, jotka osoittavat, että kansallista lainsäädäntöä on yritetty saattaa puitesopimuksen mukaiseksi, väliaikaisten työsuhteiden osuus kyseisen jäsenvaltion julkisella sektorilla on nykyään hyvin suuri, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan lähes 30 prosenttia. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa kävi ilmi, että koko Espanjan julkisella sektorilla tämä osuus oli tuolloin 32,8 prosenttia, mikä merkitsee sitä, että määräaikainen työsopimus on lähes kolmanneksella julkisen sektorin työntekijöistä.
6.        Tätä ongelmaa on käsitelty vastikään annetuissa tuomiossa Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid(10) ja tuomiossa DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya.(11) Kyseisten tuomioiden täytäntöön paneminen
on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan johtanut ”useisiin toisistaan poikkeaviin tulkintoihin” kansallisissa tuomioistuimissa, ja siksi unionin tuomioistuinta pyydetään jälleen esittämään arviointeja, joiden perusteella kyseinen tuomioistuin voi antaa ratkaisun pääasiassa.
A       Asiaa koskevat oikeussäännöt
1.     Unionin oikeus
7.        Puitesopimuksen 1 lausekkeen b alakohdalla ja 5 lausekkeella on direktiivin 1999/70 2 artiklan ensimmäisen kohdan lisäksi erityistä merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa.
2.     Espanjan oikeus
a)     Perustuslaki
8.        Espanjan perustuslain (Constitución española) 14 §:ssä säädetään, että kaikki espanjalaiset ”ovat yhdenvertaisia lain edessä, eikä ketään saa syrjiä syntyperän, rodun, sukupuolen, uskonnon, mielipiteen tai muun syyn perusteella taikka henkilökohtaisen tai yhteiskunnallisen tilanteen tai aseman vuoksi”.
9.        Perustuslain 23 §:n 2 momentissa säädetään, että kansalaisilla ”on oikeus päästä yhdenvertaisin edellytyksin julkishallinnon virkoihin ja tehtäviin laissa säädettyjen vaatimusten mukaisesti”.
10.      Perustuslain 103 §:n 3 momentissa säädetään muun muassa, että lailla määritellään viranhaltijoiden asema ja säännellään pääsyä julkishallinnon palvelukseen ansioihin ja soveltuvuuteen perustuvien periaatteiden mukaisesti.
b)     Määräaikaisia sopimuksia koskeva lainsäädäntö
1)     Työntekijöihin sovellettavista säännöistä annettu laki
11.      Työntekijöihin sovellettavista säännöistä annetun lain konsolidoidun toisinnon (texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores), joka on hyväksytty
23.10.2015 annetulla kuninkaan asetuksella 2/2015 (Real Decreto Legislativo 2/2015(12) ja sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin (jäljempänä työntekijöihin sovellettavista säännöistä annettu laki), 15 §:n 3 momentissa säädetään, että ”lain vastaisesti tehtyjä määräaikaisia työsopimuksia pidetään toistaiseksi voimassa olevina”.
12.      Työntekijöihin sovellettavista säännöistä annetun
lain 15 §:n 5 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jollei tämän pykälän 1 momentin a kohdan sekä 2 ja 3 momentin säännöksistä muuta johdu, työntekijät, jotka on otettu palvelukseen keskeytyksin tai keskeytyksettä yli 24 kuukaudeksi 30 kuukauden ajanjaksolla samanlaiseen tai erilaiseen työtehtävään samassa yrityksessä tai konsernissa ja jotka ovat tehneet vähintään kaksi määräaikaista sopimusta joko suoraan tai siten, että työvoiman vuokrausyritys on asettanut heidät käyttöön samanlaisten tai erilaisten määräaikaisten sopimusjärjestelyjen mukaisesti, saavat vakituisten työntekijöiden aseman. – –”
13.      Työntekijöihin sovellettavista säännöistä annetun lain 15. lisäsäännöksessä, joka koskee ”voimassaoloaikaa koskevien rajoitusten soveltamista tiettyä tehtävää tai palvelua varten tehtyyn sopimukseen ja perättäisiin sopimuksiin julkishallinnossa”, täsmennetään, että näiden rajojen rikkominen ”julkishallinnossa ja – – julkiselimissä, jotka ovat sidoksissa ensin mainittuun tai siitä riippuvaisia”, ei voi estää ”perustuslaillisten yhdenvertaisuutta, ansioita ja soveltuvuutta julkishallinnon palvelukseen ottamisessa koskevien periaatteiden soveltamista, eikä se ole esteenä velvoitteelle täyttää kyseisiä toimia tavanomaisissa menettelyissä sovellettavan säännöstön mukaisesti”, joten ”työntekijä säilyttää hoitamansa toimen siihen asti, kunnes se täytetään edellä mainittujen menettelyjen mukaisesti, mikä merkitsee työsuhteen päättymistä, ellei kyseinen työntekijä siirry julkishallinnon palvelukseen läpäistyään sitä koskevan valintamenettelyn”.
2)     EBEP
14.      Julkishallinnon työntekijöihin sovellettavista perussäännöistä annetun lain konsolidoitua toisintoa, joka hyväksyttiin 30.10.2015 annetulla kuninkaan asetuksella 5/2015 (Real Decreto Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público),(13) sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin (jäljempänä EBEP), on muutettu muun muassa kiireellisistä toimenpiteistä julkisen sektorin määräaikaisuuksien vähentämiseksi 6.7.2021 annetulla kuninkaan asetuksella 14/2021 (Real Decreto-ley 14/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público)(14) ja kiireellisistä toimenpiteistä julkisen sektorin määräaikaisuuksien vähentämiseksi 28.12.2021 annetulla lailla 20/2021 (Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público).(15)
15.      EBEP:n 8 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Julkishallinnon työntekijöitä ovat henkilöt, jotka hoitavat julkishallinnon palveluksessa yleisen edun mukaisia tehtäviä palkkaa vastaan.
2.      Julkishallinnon työntekijät jaetaan seuraaviin luokkiin:
a)      vakinaiset viranhaltijat
b)      väliaikaiset viranhaltijat
c)      sopimussuhteinen henkilöstö vakituisessa, toistaiseksi voimassa olevassa tai määräaikaisessa työsuhteessa ja
d)      ylimääräinen henkilöstö.”
16.      EBEP:n 11 §:n 1 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.      Sopimussuhteisella työntekijällä tarkoitetaan henkilöä, joka työlainsäädännön mukaisesta palvelukseen ottamista koskevasta menettelystä riippumatta tekee kirjallisen työsopimuksen perusteella palkkatyötä julkishallinnolle. Työsopimus voi olla kestoltaan pysyvä, toistaiseksi voimassa oleva tai määräaikainen.
– –
3.      Sopimussuhteisen henkilöstön valintamenettelyt ovat julkisia, ja niihin sovelletaan kaikissa tapauksissa yhdenvertaisuuden, ansioiden ja soveltuvuuden periaatteita. Määrä-aikaisen sopimussuhteisen
henkilöstön osalta sovelletaan myös nopeuden periaatetta, jotta voidaan vastata nimenomaisesti perusteltuihin tarpeellisuuteen ja kiireellisyyteen liittyviin syihin.”
17.      EBEP:n 55 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kaikki kansalaiset voivat hakea työtä julkishallinnon palveluksessa perustuslaillisten yhdenvertaisuutta, ansioita ja soveltuvuutta koskevien periaatteiden mukaisesti, näiden perussääntöjen ja muiden oikeusjärjestyksen sääntöjen mukaisesti”.
18.      EBEP:n 70 §:ssä, jonka otsikko on ”Julkishallinnon työpaikkailmoitus”, säädetään seuraavaa:
”1.      Henkilöstötarpeet, joiden vuoksi palvelukseen on otettava uutta henkilöstöä ja joihin on talousarviossa osoitettu määräraha, on ilmoitettava julkishallinnon avoimina työpaikkoina tai täytettävä jollain muulla samankaltaisella henkilöstötarpeen kattamisen hallinnointikeinolla, mikä edellyttää, että kyseisiä työpaikkoja varten järjestetään vastaavat palvelukseenottomenettelyt kymmeneen lisäprosenttiin saakka ja vahvistetaan enimmäisaika ilmoitusten julkaisemiselle. Julkishallinnon avoimia työpaikkoja koskeva ilmoitus tai samankaltainen keino on joka tapauksessa pantava täytäntöön kolmen vuoden määräajassa, jota ei voida pidentää.
2.      Julkishallinnon johtoelinten vuosittain hyväksymä työpaikkaa koskeva ilmoitus tai sitä vastaava muu toimi julkaistaan asianomaisessa virallisessa lehdessä.
– –”
19.      Lain 20/2021 1 §:n 3 momentilla EBEP:iin lisättiin 17. lisäsäännös. Kyseisessä 17. lisäsäännöksessä säädetään seuraavaa:
”1.      Julkishallinnon yksiköt
ovat vastuussa
näissä perussäännöissä säädettyjen säännösten noudattamisesta ja niiden on huolehdittava etenkin siitä, että vältetään kaikenlaiset sääntöjenvastaisuudet määräaikaisen sopimussuhteisen henkilöstön palvelukseen ottamisessa ja väliaikaisten viranhaltijoiden nimityksissä.
Lisäksi julkishallinnon yksikköjen on edistettävä toimialoillaan
sellaisten toimintaperusteiden kehittämistä, joilla voidaan taata tämän lisäsäännöksen noudattaminen ja henkilöstöasioissa toimivaltaisten eri elinten koordinoitu toiminta.
2.      Näitä kysymyksiä koskevien sääntöjenvastaisten toimien seurauksena syntyy vastuu kussakin julkishallinnossa voimassa olevien säännösten mukaisesti.
3.      Kaikki toimet, sopimukset, yhteisymmärrykset tai säännökset tai niiden nojalla tai täytäntöön panemiseksi toteutetut toimenpiteet, joiden sisällöstä seuraa suoraan tai välillisesti, ettei hallinto noudata määräaikaisena työntekijänä työskentelyn enimmäiskestoa, ovat pätemättömiä suoraan lain nojalla.
4.      Jos työskentelyn enimmäiskestoa ei noudateta, asianomaisella väliaikaisella viranhaltijalla on oikeus kultakin palvelusvuodelta taloudelliseen hyvitykseen, joka vastaa hänen kiinteää palkkaansa 20 päivältä – kuitenkin enintään 12 kuukauden palkkaa –, ja alle vuoden mittaisten jaksojen osalta hyvitys lasketaan suhteessa toteutuneisiin työskentelykuukausiin. Oikeus tähän hyvitykseen syntyy sinä päivänä, jona työskentely tosiasiallisesti päättyy, ja sen määrä lasketaan ainoastaan sen nimityksen perusteella, jota sääntöjenvastaisuus koskee. Oikeutta hyvitykseen ei ole, jos työsuhde päättyy kurinpidollisista syistä tai vapaaehtoisesti.
5.      Määräaikaisen sopimussuhteisen henkilöstön tapauksessa työskentelyn enimmäiskestoa koskevien sääntöjen noudattamatta jättämisen perusteella työntekijällä on oikeus saada tässä momentissa tarkoitettu taloudellinen hyvitys tämän rajoittamatta työntekijän mahdollista oikeutta korvaukseen erityisen työlainsäädännön rikkomisen perusteella.
Tällainen hyvitys vastaa tapauksen mukaan 20 päivän kiinteää palkkaa kultakin palvelusvuodelta
vastaavan enimmäismäärän, joka voi olla korkeintaan 12 kuukauden palkka ja joka lasketaan alle vuoden mittaisten jaksojen osalta suhteessa toteutuneisiin työskentelykuukausiin, ja sen korvauksen erotusta, johon sopimussuhteisella työntekijällä olisi oikeus sopimuksensa päättämisen perusteella. Oikeus tähän hyvitykseen syntyy sinä päivänä, jona työskentely tosiasiallisesti päättyy, ja sen määrä lasketaan ainoastaan sen sopimuksen perusteella, jota sääntöjenvastaisuus koskee. Jos kyseinen korvaus vahvistetaan tuomioistuimessa, sen määrästä vähennetään kyseisen hyvityksen määrä. Oikeutta tässä kuvattuun hyvitykseen ei ole, jos työsuhde päättyy oikeutetuksi katsotun kurinpidollisen irtisanomisen tai työntekijän irtisanoutumisen
vuoksi.”
3)     Laki 20/2021
20.      Lain 20/2021
2 §:ssä, jonka otsikko on ”Määräaikaisen työn vakiinnuttamismenettely”, säädetään seuraavaa:
”1.      Määräaikaisten työsuhteiden vakiinnuttamiseksi ja valtion talousarviosta vuodelle 2017 27.6.2017 annetun lain 3/2017 (Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017)(16) 19 §:n 1 momentin 6 kohdan ja valtion talousarviosta vuodelle 2018 3.7.2018 annetun lain 6/2018 (Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018)(17) 19 §:n 1 momentin 9 kohdan säännösten lisäksi tällä lailla annetaan lupa nostaa prosenttiosuutta, jonka mukaisesti määräaikaisten työntekijöiden hoitamia tehtäviä muunnetaan vakituisiksi [(nk. vakiinnuttamisaste)] ja johon sisältyvät talousarviossa vahvistettuun henkilöstörakenteeseen kuuluvat tehtävät, joita on hoidettu keskeytyksettä määräaikaisina vähintään kolmen vuoden ajan ennen 31.12.2020, riippumatta siitä, onko nämä tehtävät mainittu työpaikoista laadituissa luetteloissa, henkilöstötaulukoissa tai muissa eri julkishallinnon yksikköjen henkilöstönsä osalta soveltamissa organisaatiomuodoissa.
Ensimmäisen siirtymäsäännöksen estämättä valtion yleisestä talousarviosta vuodelle 2017 – – annetun lain 3/2017 19 §:n 1 momentin 6 kohdassa ja valtion yleisestä talousarviosta vuodelle 2018 – – annetun lain 6/2018 19 §:n 1 momentin 9 kohdassa säädettyjen vakiinnuttamismenettelyjen piiriin kuuluvat tehtävät sisällytetään edellisessä momentissa kuvattuun työpaikkojen vakiinnuttamismenettelyyn, mikäli ne ilmoitettu vastaavina julkishallinnon avoimina työpaikkoina vakiinnuttamismenettelyä varten eikä niitä ole julistettu haettaviksi tämän lain voimaantulopäivänä tai ne on ilmoitettu haettaviksi mutta niitä ei ole täytetty valintamenettelyn päätteeksi.
2.      Avoimet työpaikat, joilla 1 momentissa tarkoitettuja vakiinnuttamismenettelyjä ja uutta vakiinnuttamismenettelyä toteutetaan, on hyväksyttävä ja julkaistava alaa koskevissa virallisissa lehdissä ennen 1.6.2022, ja niitä koordinoivat toimivaltaiset julkishallinnon yksiköt.
Julkishallinnon avoimiin työpaikkoihin sisällytettyjen toimien täyttämiseksi toimitettavia valintamenettelyjä koskevat hakuilmoitukset on julkaistava ennen 31.12.2022.
Valintamenettelyt on saatettava päätökseen ennen 31.12.2024.
3.      Määräaikaisilla työntekijöillä täytettävien toimien prosenttiosuuden on oltava alle 8 prosenttia henkilöstörakenteen vakituisista toimista.
4.      Valintamenettelyjen toimeenpanosta, jossa taataan kaikissa tilanteissa vapaan kilpailun, yhdenvertaisuuden, ansioperusteisuuden, soveltuvuuden ja julkisuuden periaatteiden noudattaminen, voidaan neuvotella kaikilla valtion keskushallinnon, itsehallintoalueiden ja paikallisten julkiyhteisöjen toimialoilla, ja julkishallinnon työpaikkoja koordinoiva komitea [(Comisión de Coordinación del Empleo Público, Espanja)] voi ryhtyä toimenpiteisiin näiden menettelyjen toimeenpanon koordinoimiseksi eri hallinnonalojen välillä.
Valintamenettely toimitetaan tutkintotodistuksiin ja kokeisiin perustuvana kilpailuna, jossa 40 prosenttia lopullisesta arvosanasta perustuu todistusvalintaan, jossa työkokemus kyseisessä yksikössä, aste, ryhmä tai muu vastaava merkityksellinen luokitus on otettava huomioon ensisijaisesti, eivätkä koevaiheessa suoritettavat tehtävät voi toimia karsintaperusteina [EBEP]in 37 §:n 1 momentin c kohdassa vahvistetun työ- ja virkaehtosopimusneuvottelujen mukaisesti, sanotun rajoittamatta kutakin hallinnonalaa erikseen koskevan lainsäädännön tai erityislainsäädännön mahdollisten säännösten soveltamista.
Ennen tehtävien täyttämistä sovelletut hallinnonsisäiset liikkuvuus- ja ylennysmekanismit ovat yhteensopivia vakiinnuttamismenettelyjen kanssa, mikäli alakohtaisessa erityislainsäädännössä tai kunkin hallinnonalan omassa lainsäädännössä on säädetty tästä.
5.      Vakiinnuttamismenettelyissä on väistämättä tarjottava henkilöstörakenteen vakinaisia toimia, joita hoitaa määräaikainen henkilöstö, eikä menettelyjen toimittaminen voi missään tapauksessa johtaa kustannusten tai henkilöstön kasvuun.
6.      Väliaikaisilla viranhaltijoilla tai sopimussuhteisella määräaikaisella henkilöstöllä, joiden palvelussuhteet hallinto on irtisanonut vakiinnuttamista koskevassa valintamenettelyssä epäonnistumisen vuoksi silloin, kun nämä viranhaltijat tai tämä henkilöstö oli väliaikaisessa tai määräaikaisessa palvelussuhteessa, on oikeus
kultakin palvelusvuodelta taloudelliseen hyvitykseen, joka vastaa 20 päivän kiinteää palkkaa – kuitenkin enintään 12 kuukauden palkkaa –, ja alle vuoden mittaisten jaksojen osalta hyvitys lasketaan suhteessa toteutuneisiin työskentelykuukausiin.
Määräaikaisen sopimussuhteisen henkilöstön osalta tämä hyvitys vastaa 20 päivän kiinteää palkkaa kultakin palvelusvuodelta vastaavan enimmäismäärän, joka voi olla korkeintaan 12 kuukauden palkka ja joka lasketaan alle vuoden mittaisten jaksojen osalta suhteessa toteutuneisiin työskentelykuukausiin, ja sen korvauksen erotusta, joka sopimussuhteisella työntekijällä on oikeus saada sopimuksensa päättämisen perusteella. Siinä tapauksessa, että korvaus myönnetään oikeusteitse, sen määrästä vähennetään kyseisen hyvityksen määrä.
Se, ettei hakija ole osallistunut valintamenettelyyn vakiinnuttamismenettelyssä, ei anna hänelle missään tilanteessa oikeutta minkäänlaiseen hyvitykseen.
7.      Työpaikkatarjonnan seuraamiseksi viranomaiset vahvistavat valtiovarain- ja henkilöstöhallintoministeriölle talousarviosta vastaavan valtiosihteerin välityksellä kullakin hallinnonalalla niiden henkilöstörakenteen vakinaisten toimien lukumäärän, joita on hoidettu määräaikaisesti.”
4)     Valtion talousarviosta vuodelle 2017 annettu laki ja valtion talousarviosta vuodelle 2018 annettu laki
21.      Valtion talousarviosta vuodelle 2017 annetun lain 34. lisäsäännöksen korvanneessa valtion talousarviosta vuodelle 2018 annetun lain 43. lisäsäännöksessä, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin, säädetään
muun muassa, että toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa
työsuhteessa olevan työntekijän asema voidaan myöntää vain tuomioistuimen ratkaisulla. Tässä 43. lisäsäännöksessä säädetään, että ”sääntöjenvastaiset toimet”, joita ”henkilöstöasioissa toimivaltaiset elimet” ovat toteuttaneet
määräaikaisessa palvelukseenotossa ”kussakin julkishallinnossa ja niiden julkishallinnon tehtävistä huolehtivissa yksiköissä”, synnyttävät vastuun ”henkilöstöasioissa toimivaltaisille elimille kussakin julkishallinnossa voimassa olevien säännösten mukaisesti”.
B       Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
22.      TJ on 2.3.2016 lähtien toiminut sopimussuhteisena työntekijänä lastenhoitajana julkisessa oppilaitoksessa. Hänen työsuhteensa on perustunut kyseisestä päivämäärästä lähtien kuuteen perättäiseen määräaikaiseen työsopimukseen, joilla on joko katettu vapaa virka tai järjestetty työntekijän sijaisuus. Viimeinen tällainen sopimus tehtiin 8.9.2017.(18)
23.      TJ nosti 19.7.2021 Juzgado de lo Social no 13 de Madridissa (Madridin työ- ja sosiaaliasioiden tuomioistuin, Espanja) kanteen, jossa hän vaati työsuhteensa toteamista vakituiseksi tai toissijaisesti toistaiseksi voimassa olevaksi muttei vakituiseksi työsuhteeksi. Kyseinen tuomioistuin hyväksyi 13.3.2023 antamallaan tuomiolla TJ:n vaatimukset osittain ja luokitteli työsuhteen toistaiseksi voimassa olevaksi muttei vakituiseksi työsuhteeksi, koska se oli jatkunut yli kolme vuotta ilman, että työnantaja olisi täyttänyt pääasian kantajan hoitaman tehtävän kansallisen lainsäädännön edellyttämällä tavalla.
24.      TJ:n tekemä valitus tuomiosta hylättiin, joten hän valitti oikeuskäytännön yhtenäistämiseksi Tribunal Supremoon, joka on nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin. TJ katsoo, että hänen työsuhteensa on luokiteltava vakituiseksi työsuhteeksi.
25.      Tribunal Supremon mukaan unionin tuomioistuimen on ensin hyvä selventää eräitä seikkoja, jotta voidaan ratkaista, soveltuuko Espanjan säännöstö yhteen puitesopimuksen 5 lausekkeen kanssa. Tribunal Supremo on oikeuskäytännössään
tulkinnut kyseistä säännöstöä siten, että sen nojalla vakituisiksi työntekijöiksi julkisella sektorilla voidaan katsoa ainoastaan sellaiset henkilöt, jotka otetaan julkisen sektorin palvelukseen valintamenettelyssä menestymisen perusteella yhdenvertaisuuden, ansioihin ja soveltuvuuteen perustuvien periaatteiden mukaisesti. Kyseisessä säännöstössä
määräaikaisten työntekijöiden, jotka on otettu palvelukseen ilman tällaista menettelyä, katsotaan sen sijaan olevan toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa, jos työsuhteen yhteydessä on käytetty väärin
perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia.
26.      Tribunal Supremo vastaisi kysymykseen myöntävästi, kun otetaan huomioon toistaiseksi voimassa olevan muttei vakituisen työsopimuksen käsitettä koskevat kansalliseen oikeuteen sisältyvät toimenpiteet ja oikeussäännöt, jotka kyseinen tuomioistuin otti itse käyttöön vastauksena siihen, että määräaikaisia työsuhteita käytettiin väärin
julkisella sektorilla, ennen kuin Espanjan lainsäätäjä otti ne osaksi Espanjan lainsäädäntöä.
27.      Koska Espanjan tuomioistuimet ovat tulkinneet kyseisten toimenpiteiden ja oikeussääntöjen soveltumista yhteen puitesopimuksen 5 lausekkeen kanssa eri tavoin – ja soveltaneet niitä eri tavoin – muun muassa tuomion Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid antamisen jälkeen, unionin tuomioistuimen on syytä poistaa tätä seikkaa koskeva epävarmuus.
28.      Tämän jälkeen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää syyt sille, miksi toistaiseksi voimassa olevaa muttei vakituista työsuhdetta koskevat oikeussäännöt ja Espanjan säännöstö kokonaisuutena tarkasteltuna ovat sen käsityksen mukaan puitesopimuksen 5 lausekkeen mukaisia.
29.      Tästä se toteaa ensinnäkin, että Espanjan julkishallinnon vakituiseen palvelukseen ottamisessa on Espanjan perustuslain mukaan noudatettava yhdenvertaisuuden, ansioiden ja soveltuvuuden periaatteita, jotta taataan kaikkien unionin kansalaisten mahdollisuus päästä tällaiseen palvelussuhteeseen yhdenvertaisin edellytyksin ja syrjimättömästi SEUT 45 artiklan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 20 ja 21 artiklan mukaisesti. Kyseisiä periaatteita sovelletaan
sekä viranhaltijoihin että sopimussuhteiseen henkilöstöön. Näin ollen henkilön, joka ei ole läpäissyt kyseisten periaatteiden mukaista valintamenettelyä, ei voida katsoa olevan julkisen sektorin vakituinen työntekijä. Jos siis koko
toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa olevan sopimussuhteisen henkilöstön olisi katsottava olevan vakituista henkilöstöä, hallinnon ei tarvitsisi noudattaa velvollisuuttaan järjestää valintamenettelyjä, mikä kuitenkin merkitsisi, ettei muilla unionin kansalaisilla olisi mahdollisuutta osallistua kyseisiin menettelyihin.
30.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa toiseksi kehittäneensä toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa olevan työntekijän oikeudellisen käsitteen omassa oikeuskäytännössään
vastauksena siihen, että määräaikaisia työsuhteita käytettiin väärin
julkisella sektorilla. Kyseiseen ratkaisuun päädyttiin siksi, ettei vakituisen sopimussuhteisen työntekijän aseman myöntäminen työntekijöille, joiden osalta perättäisiä määräaikaisia sopimuksia on käytetty väärin, ole oikeudellisesti mahdollista, koska heitä ei ole otettu julkisen sektorin palvelukseen yhdenvertaisuuden, ansioiden ja soveltuvuuden periaatteiden mukaisen valintamenettelyn kautta. Näin ollen siinä tapauksessa, että perättäisiä määräaikaisia sopimuksia todetaan käytetyn väärin, sääntöjenvastainen työsuhde muutetaan toistaiseksi voimassa olevaksi muttei vakituiseksi työsuhteeksi siitä päivästä lukien, jona työntekijä alun perin otettiin palvelukseen.
31.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tämän oikeusvaikutuksena on, että sopimussuhde pysyy voimassa, kunnes virka tai toimi täytetään lopullisesti Espanjan laissa säädetyssä menettelyssä. Tehtävän täyttämisen jälkeen
toistaiseksi voimassa oleva muttei vakituinen työsuhde päättyy ja työntekijälle maksetaan hyvitys, joka vastaa 20 päivän palkkaa kultakin palvelusvuodelta ja kuitenkin enintään 12 kuukauden palkkaa. Työntekijällä ei ole oikeutta kyseiseen hyvitykseen, jos perättäiset määräaikaiset työsopimukset olivat hyväksyttäviä eikä niitä käytetty väärin, mistä ilmenee, ettei kyseinen hyvitys ole täysin riippumaton seikoista, jotka liittyvät kyseisten sopimusten käyttämisen sääntöjenmukaisuuteen tai niiden väärinkäyttöön. Siinä tapauksessa, ettei unionin tuomioistui pidä kyseistä hyvitystä riittävänä toimenpiteenä perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärin käyttämisen estämiseksi ja sanktioimiseksi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, voitaisiinko tällaisena toimenpiteenä pitää vakituisten työntekijöiden lainvastaisten irtisanomisten tapauksessa maksettavaksi määrättävän voimassa olevassa laissa säädetyn enimmäiskorvauksen maksamista, kun kyseinen korvaus vastaa 30 päiväpalkkaa kultakin palvelusvuodelta ja korkeintaan 24 kuukauden palkkaa.
32.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lisää kolmanneksi yhtäältä, että toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa olevilla työntekijöillä on samat oikeudet kuin vakituisilla työntekijöillä kaikkien työsuhteeseen liittyvien seikkojen osalta, mukaan lukien etenkin palkkaus ja urakehitys. Toisaalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että tuomionsa Instituto Madrileño73 kohdassa unionin tuomioistuin katsoi ilmeisesti, että työsuhteen muuttaminen toistaiseksi voimassa olevaksi muttei vakituiseksi työsuhteeksi voi olla toimenpide, jolla määrätään seuraamus perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärinkäytöstä.
33.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa neljänneksi, ettei se yhdy tuomion Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid taustalla olleessa asiassa ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen näkemykseen, jonka mukaan Espanjan oikeudessa ei säädetä
toistaiseksi voimassa olevien muttei vakituisten sopimusten osalta mistään kansallisesta toimenpiteestä, jolla pyritään estämään tällaisten sopimusten väärinkäyttö ja määräämään siitä seuraamuksia.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan työsuhteen määrittäminen toistaiseksi voimassa olevaksi muttei vakituiseksi työsuhteeksi on tällainen toimenpide ja sitä voidaan näin ollen pitää puitesopimuksen 5 lausekkeessa tarkoitettuna vastaavana ja riittävänä oikeudellisena toimenpiteenä.
34.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa
viidenneksi ja viimeiseksi, että lailla 20/2021, jossa säädetään julkisen sektorin työsuhteiden vakiinnuttamismenettelystä, lisättiin Espanjan oikeuteen erityisiä lainsäädännöllisiä toimenpiteitä etenkin siinä tarkoituksessa, ettei valintamenettelyjen järjestäminen jäisi täysin riippumattomaksi seikoista, jotka koskevat perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäyttöä. Vaikka myös hakijat, joiden tapauksessa työsopimuksia ei ole käytetty väärin, voivat osallistua kyseisiin valintamenettelyihin, lainsäätäjä on antanut valintamenettelyissä ratkaisevaa merkitystä aiemmalle työkokemukselle ja ajalle, jonka asianomaiset määräaikaiset työntekijät ovat käyttäneet työtehtäviensä hoitamiseen, millä kompensoidaan riittävästi väärinkäytöksiä ja helpotetaan työntekijöiden pääsyä lopullisesti tehtäviinsä vakituisina työntekijöinä. Mainitulla lailla otettiin myös käyttöön uusi kansallinen säännös, jossa säädetään julkishallinnon vastuusäännöstöstä siinä tapauksessa, ettei kyseisiä toimenpiteitä noudateta.
35.      Tässä tilanteessa Tribunal Supremo on päättänyt 30.5.2024 tekemällään päätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimeen 12.6.2024, lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Ensisijainen kysymys: Onko puitesopimuksen 5 lausekkeen vastainen sellainen oikeuskäytäntö, jossa puolustetaan yhdenvertaisuuden, ansioiden, soveltuvuuden ja syrjintäkiellon periaatteita työntekijöiden vapaan liikkuvuuden yhteydessä, kun siinä samalla evätään toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa olevilta työntekijöiltä julkisen sektorin vakituisen työntekijän asema?
2)      Toissijainen kysymys siltä varalta, että edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi: Voidaanko varoittavaa korvausta, joka myönnetään toistaiseksi voimassa olevassa
muttei vakituisessa työsuhteessa olevalle työntekijälle hänen työsuhteensa päättyessä, pitää puitesopimuksen 5 lausekkeessa tarkoitettuna asianmukaisena toimenpiteenä, jolla ehkäistään perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäyttöä julkisella sektorilla ja tarvittaessa määrätään siitä seuraamuksia?”
36.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on pyytänyt unionin tuomioistuinta käsittelemään nyt käsiteltävän asian unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 105 artiklan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä. Unionin tuomioistuimen presidentti hylkäsi tämän pyynnön 4.9.2024 antamallaan määräyksellä Obadal (C‑418/24, ei julkaistu, EU:C:2024:717). Asian luonteen ja sen yhteydessä esiin tulleiden kysymysten merkityksen vuoksi unionin tuomioistuimen presidentti päätti kuitenkin työjärjestyksen 53 artiklan 3 kohdan nojalla antaa asian käsittelylle etusijan.
37.      Espanjan hallitus pyysi 8.1.2025 Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 16 artiklan 3 kohdan nojalla, että unionin tuomioistuin kokoontuisi nyt käsiteltävässä asiassa suurena jaostona.
38.      TJ, Ministerio Fiscal (Espanjan syyttäjänlaitos), Espanjan hallitus ja Euroopan komissio esittivät kirjallisia huomautuksia. Samat asianosaiset ja osapuolet sekä Italian hallitus ja Comunidad Autónoma de Madrid (Madridin itsehallintoalue), jotka eivät esittäneet kirjallisia huomautuksia, vastasivat 24.6.2025 pidetyssä istunnossa unionin tuomioistuimen suullista vastausta varten esittämiin kysymyksiin.
II     Oikeudellinen arviointi
A       Ennakkoratkaisukysymysten ulottuvuus ja uudelleenmuotoilu
39.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko puitesopimuksen 5 lauseketta tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle oikeuskäytännölle, jossa katsotaan perustuslaissa vahvistettujen periaatteiden – eli yhdenvertaisen kohtelun, ansioiden, soveltuvuuden ja syrjintäkiellon periaatteiden – sekä SEUT 45 artiklassa vahvistetun työntekijöiden vapaan liikkumisen, perusoikeuskirjan 20 artiklassa vahvistetun yhdenvertaisen kohtelun periaatteen ja perusoikeuskirjan 21 artiklassa vahvistetun syrjintäkiellon periaatteen noudattamisen takaamiseksi, ettei toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa oleville työntekijöille voida myöntää julkisen sektorin vakituisen työntekijän asemaa. Jos tähän ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään lähinnä, onko kyseistä 5 lauseketta tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään, että toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa oleville työntekijöille maksetaan korvaus, jolle on vahvistettu kaksitasoinen enimmäismäärä, työsuhteen päättyessä.
40.      Ennen näiden kysymysten tarkastelua on mielestäni syytä esittää muutamia huomioita niiden ulottuvuudesta, jotta lukijalle selviää, miksi ennakkoratkaisukysymykset on mielestäni muotoiltava uudelleen.
41.      Koska asiassa esitetyt kaksi ennakkoratkaisukysymystä liittyvät erottamattomasti toisiinsa, ehdotan aluksi, että unionin tuomioistuin tarkastelee niitä yhdessä, vaikka toinen kysymys on esitetty vain siltä varalta, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi.
42.      Tämän jälkeen totean, että vaikka ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen sanamuodon perusteella voitaisiin ajatella, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ainoastaan, onko puitesopimuksen 5 lausekkeen mukaista, ettei toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa oleville työntekijöille voida myöntää vakituisen sopimussuhteisen työntekijän asemaa, ennakkoratkaisupyynnössä esitetyn perusteella kyseisellä kysymyksellä pyydetään mielestäni tarkastelemaan myös sellaisten muiden kansallisten toimenpiteiden kyseisen lausekkeen mukaisuutta, joita ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, Espanjan hallitus,
syyttäjänlaitos ja Madridin itsehallintoalue pitävät riittävinä toimenpiteinä perättäisten määräaikaisten sopimusten väärin
käyttämisen sanktioimiseksi. Mielestäni on nimittäin niin, että kun arvioidaan kysymystä puitesopimuksen 5 lausekkeen mukaisuudesta, huomioon on otettava kaikki kansalliseen oikeusjärjestykseen sisältyvät toimenpiteet, jotka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt.
43.      Vielä on mainittava, että unionin tuomioistuimen mukaan on niin, että jotta kansallista säännöstöä, kuten pääasiassa kyseessä olevaa Espanjan säännöstöä, jota Tribunal Supremo on tulkinnut ja jossa julkisen sektorin osalta kielletään perättäisten määräaikaisten työsopimusten – kuten toistaiseksi voimassa olevien muttei vakituisten sopimusten – muuttaminen toistaiseksi voimassa olevaksi työsopimukseksi, voidaan pitää puitesopimuksen mukaisena, kyseisen jäsenvaltion sisäiseen oikeusjärjestykseen on sisällyttävä julkista sektoria koskevia muita tehokkaita toimenpiteitä perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäytön estämiseksi ja tarvittaessa seuraamusten määräämiseksi tällaisesta väärinkäytöstä.(19)
44.      Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevassa pääasiassa, jossa kantajana on TJ ja vastaajana Madridin itsehallintoalue, on kyse kantajan ja kyseisen julkisyhteisön välisen työsuhteen luonnehdinnasta. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että TJ on ollut kyseisen julkisyhteisön palveluksessa yli yhdeksän vuotta kuuden sellaisen perättäisen määräaikaisen työsopimuksen perusteella, joilla on joko katettu avoimia virkoja tai järjestetty työntekijän sijaisuus. Espanjan tuomioistuimissa on todettu, että TJ:n osalta on käytetty väärin perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia, ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin samoin kuin valituksen käsitellyt tuomioistuin ovat luonnehtineet hänen työsuhteensa
toistaiseksi voimassa olevaksi muttei vakituiseksi työsuhteeksi. Ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa TJ väittää, että tuomioistuimen on todettava työsuhde
vakituiseksi.
45.      Ennakkoratkaisupyynnöstä ja unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee siis, että tässä tapauksessa perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia
on kuin onkin käytetty väärin.
46.      Näissä olosuhteissa ennakkoratkaisukysymykset on ymmärrettävä siten, että – kuten kansallinen tuomioistuin itsekin toteaa – niillä pyritään lähinnä selvittämään, onko
Espanjan oikeusjärjestyksessä, sellaisena kuin se on esitetty ennakkoratkaisupyynnössä, otettu puitesopimuksen 5 lausekkeen vaatimusten mukaisesti käyttöön toimenpiteet, joilla voidaan määrätä asianmukaiset seuraamukset perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärin
käyttämisestä.
47.      Voidakseni antaa hyödyllisen vastauksen tähän kysymykseen esitän aivan aluksi eräitä alustavia huomautuksia puitesopimuksen 5 lausekkeen sisällöstä ja ulottuvuudesta unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella (B jakso). Ennen kuin totean arviointiperusteet, joiden täyttyessä toimenpidettä, jolla pyritään määräämään seuraamus perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärinkäytöstä, voidaan pitää kyseisen lausekkeen edellyttämällä tavalla tehokkaana, ennalta ehkäisevänä ja oikeasuhteisena seuraamustoimenpiteenä (D jakso), muistutan vielä oikeuskäytännössä todetusta lähtökohdasta, jonka mukaan kansallisilla viranomaisilla on velvollisuus toteuttaa tällaisia toimenpiteitä kyseisen lausekkeen tehokkaan vaikutuksen takaamiseksi (C jakso). Koska tässä tapauksessa on tosiaan käytetty väärin perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia, tarkastelen kysymystä siitä, voidaanko kansallisia toimenpiteitä, jotka on otettu käyttöön tarkoituksessa määrätä asianmukaiset seuraamukset perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden käytöstä, pitää
kyseisen lausekkeen mukaisina. Lopuksi esitän suorittamani arvioinnin päätelmät ja ehdotan esittämieni pohdintojen perusteella vastausta uudelleenmuotoilemaani ennakkoratkaisukysymykseen (E jakso).
48.      On myös huomattava, että – kuten tämän ratkaisuehdotuksen johdannosta ilmenee
– unionin tuomioistuin on jo useaan otteeseen ottanut kantaa nyt kyseessä olevaan kansalliseen säännöstöön ja tukeutunut ratkaisuissaan suhteellisen vanhaankin oikeuskäytäntöönsä, joka koskee erityisesti toimenpiteitä, joilla on tarkoitus määrätä asianmukaiset seuraamukset perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden väärinkäytöstä, ja tähän oikeuskäytäntöön perustuvat sen vastikään antamat tuomio Consejería de Presidencia,
Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid ja tuomio DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya. Ajan ja vaivan säästämiseksi esitän näin ollen asiaa jäljempänä tarkastellessani yhteenvedon yksinomaan kyseisen oikeuskäytännön merkityksellisistä osista ja pyrin välttämään turhia toistoja tekstini sisällä tekemällä usein ristiviittauksia.
B       Puitesopimuksen 5 lausekkeen sisältöä ja ulottuvuutta koskevat alustavat huomautukset
49.      Palautan seuraavaksi etenkin mieleen, millainen puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan ja 5 lausekkeen 2 kohdan b alakohdan välinen suhde on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella, ja tässä yhteydessä erottelen toisistaan niissä tarkoitetut toimenpidelajit ja niihin sovellettavat eri oikeussäännöt.
1.     Kaksi eri toimenpidelajia: toimenpiteet väärinkäytön estämiseksi ja toimenpiteet seuraamusten määräämiseksi väärinkäytöstä
50.      Haluan ennen
kaikkea muistuttaa siitä, että puitesopimuksen johdanto-osan toisesta kohdasta ja puitesopimuksen yleisten huomioiden 6 ja 8 kohdasta – samoin kuin vakiintuneessa oikeuskäytännöstä – ilmenee, että työpaikan pysyvyyttä pidetään työntekijöiden suojelun keskeisenä osatekijänä, kun taas määräaikaisilla työsopimuksilla kyetään vain tietyissä olosuhteissa vastaamaan sekä työnantajien että työntekijöiden tarpeisiin.(20)
51.      Todettakoon tämän jälkeen, että puitesopimuksen 1 lausekkeen mukaan kyseisen sopimuksen tarkoituksena on laatia puitteet sellaisten väärinkäytösten ehkäisemiseksi, jotka johtuvat perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden käytöstä. Puitesopimuksen 5 lausekkeen nimenomaisena tarkoituksena on panna täytäntöön tämä päämäärä eli säännellä tällaisten työsopimusten tai työsuhteiden perättäistä käyttöä, jota pidetään työntekijöihin kohdistuvien väärinkäytösten mahdollisena alkusyynä, ottamalla käyttöön tietty määrä vähimmäissuojasäännöksiä, joilla pyritään estämään työntekijöiden aseman heikkeneminen.(21)
52.      Nämä puitteet kattavat kaksi eri toimenpidelajia, joihin sovelletaan eri oikeussääntöjä. Niinpä puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan nojalla jäsenvaltioilla on velvollisuus toteuttaa toimenpiteitä ”perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden väärinkäytösten”
estämiseksi. Kun tällaisen työsopimuksen väärinkäyttö kuitenkin on jo tapahtunut,
toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on määrätä asianmukainen seuraamus väärinkäytöstä, on voitava soveltaa erityisesti puitesopimuksen 5 lausekkeen 2 kohdan b alakohdan nojalla.(22)
2.     Ero niiden oikeussääntöjen välillä, joita sovelletaan toimenpiteisiin väärinkäytösten estämiseksi ja toimenpiteisiin, joilla on tarkoitus määrätä seuraamuksia väärinkäytöstä
53.      Ensinnäkin puitesopimuksen 5 lausekkeen
1 kohdasta on todettava, että siinä jäsenvaltiot velvoitetaan ottamaan (”tosiasiallisesti ja sitovasti”) käyttöön vähintään yksi lausekkeen a–c alakohdassa luetelluista toimenpiteistä, jos niiden kansalliseen oikeuteen ei sisälly vastaavia oikeudellisia toimenpiteitä.(23) Jäsenvaltioilla on tältä osin harkintavaltaa, koska ne voivat päättää toteuttaa yhden tai useampia kyseisessä määräyksessä mainituista toimenpiteistä tai vaihtoehtoisesti käyttää vastaavia olemassa olevia oikeudellisia toimenpiteitä samalla kun ne ottavat aina huomioon erityisten alojen ja/tai työntekijäryhmien tarpeet. Unionin tuomioistuin on katsonut, että ”puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdassa asetetaan näin jäsenvaltioille yleinen tavoite estää tällaiset väärinkäytökset mutta annetaan niiden valita keinot tämän tavoitteen saavuttamiseksi, kunhan niillä ei vaaranneta puitesopimuksen tavoitetta tai tehokasta vaikutusta”.(24)
54.      Toiseksi on mainittava, että puitesopimuksen 5 lausekkeen 2 kohdan b alakohdan sanamuodosta ilmenee, että jäsenvaltiot ja/tai työmarkkinaosapuolet määrittävät kyseisen määräyksen perusteella ainoastaan ”tarvittaessa, millä edellytyksillä määräaikaisia työsopimuksia tai työsuhteita – – pidetään toistaiseksi voimassa olevina työsopimuksina tai työsuhteina”. Niinpä kyseisessä määräyksessä, jolla on erityisen paljon merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa,(25) ”jäsenvaltioille annetaan toimivalta” säätää tai määrätä siitä, että väärinkäytöksen perusteella työsopimus luokitellaan uudelleen tai muutetaan toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi.(26) Unionin tuomioistuin on todennut vakiintuneessa oikeuskäytännössään, että kyseisessä määräyksessä määrätään nimenomaisesti kyseisestä tällaisen väärinkäytön seuraamuksena käytetystä toimenpiteestä asettamatta kuitenkaan jäsenvaltioille velvollisuutta ottaa sitä käyttöön.(27)
55.      Koska direktiivissä 1999/70
tai puitesopimuksessa ei sitä vastoin edellytetä, että jäsenvaltiot ottaisivat käyttöön erityisiä seuraamuksia, jotka olisivat tehokkaita, ennalta ehkäiseviä ja oikeasuhteisia, direktiivin tehokkaan vaikutuksen takaamiseksi unionin tuomioistuin on ottanut tällaisen vaatimuksen käyttöön oikeuskäytännössään.(28) Niinpä unionin tuomioistuin on usein muistuttanut siitä, että kun unionin oikeudessa ei määrätä tai säädetä erityisistä seuraamuksista sitä tilannetta varten, että väärinkäytöksiä todetaan tapahtuneen, kuten kuitenkin on käynyt tässä tapauksessa, kansallisten viranomaisten tehtävänä on toteuttaa toimenpiteet, joiden on oltava oikeasuhteisia ja tämän lisäksi riittävän tehokkaita ja ennaltaehkäiseviä, jotta niillä voidaan taata puitesopimuksen mukaisesti annettujen sääntöjen täysi tehokkuus.(29) Unionin tuomioistuin on lisännyt, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on siis arvioitava, missä määrin kansallisen oikeuden säännösten ja kansallisen oikeuskäytännön soveltamisedellytykset ja tosiasiallinen täytäntöönpano merkitsevät sitä, että kyseiset säännökset ja oikeuskäytäntö muodostavat riittävän toimenpiteen seuraamusten määräämiseksi siitä, että perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia tai työsuhteita käytetään väärin.(30)
C       Oikeuskäytännössä vahvistettu lähtökohta, jonka mukaan direktiivin 1999/70 tehokkaan vaikutuksen takaamiseksi kansallisilla viranomaisilla on velvollisuus ottaa käyttöön seuraamuksia, jotka ovat tehokkaita, ennalta ehkäiseviä ja oikeasuhteisia
56.      Haluan aluksi muistuttaa siitä, että oikeuskäytännössä vahvistetulla lähtökohdalla, jonka mukaan ”kansallisten viranomaisten tehtävänä on toteuttaa toimenpiteet, joiden on oltava oikeasuhteisia ja tämän lisäksi riittävän tehokkaita ja ennaltaehkäiseviä, jotta niillä voidaan taata puitesopimuksen mukaisesti annettujen sääntöjen täysi tehokkuus”, on vankka pohja unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä, jossa unionin tuomioistuin on tukeutunut useisiin unionin oikeuden periaatteisiin.(31)
57.      Kyseisessä oikeuskäytännössään unionin tuomioistuin on yhtäältä todennut, että jäsenvaltioilla on SEUT 288 artiklan kolmannessa kohdassa niille annetun vapauden rajoissa velvollisuus valita sellaiset muodot ja keinot, jotka ovat tarkoituksenmukaisimpia direktiivien tehokkaan vaikutuksen turvaamiseksi näiden direktiivien tavoitteen kannalta katsoen.(32) Toisaalta unionin tuomioistuin on lisännyt, että vaikka asiaa koskevien unionin säännösten puuttuessa tällaisten sääntöjen yksityiskohtaiset täytäntöönpanosäännökset annetaan jäsenvaltioiden menettelyllistä autonomiaa koskevan periaatteen nojalla kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä, ne eivät kuitenkaan saa olla epäedullisempia kuin säännökset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäisiä tilanteita (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate).(33)
58.      Tästä seuraa unionin tuomioistuimen mukaan, että jos perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia tai työsuhteita on käytetty väärin, toimenpidettä, jolla tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteen mukaisesti taataan työntekijöiden suojelu, on voitava soveltaa, jotta tästä väärinkäytöksestä seuraisi asianmukainen seuraamus ja jotta unionin oikeuden rikkomisen seuraukset poistettaisiin.(34) Direktiivin 1999/70
2 artiklan ensimmäisen kohdan sanamuodonkin mukaan jäsenvaltioiden on näet ”toteutettava tarvittavat toimenpiteet, joiden avulla ne voivat jatkuvasti taata tässä direktiivissä säädettyjen tulosten saavuttamisen”,(35) riippumatta siitä, tarkoittaako tämä sitä, että työsuhde muutetaan toistaiseksi voimassa olevaksi työsopimukseksi
tai että
maksetaan vahingonkorvaus.(36)
59.      Edellä esitetystä oikeuskäytännöstä on mielestäni hyvä esittää seuraavat kaksi huomiota.
60.      Ensinnäkin pohdin, millaisten tulosten saavuttamista direktiivissä 1999/70 edellytetään unionin tuomioistuimen tulkinnan mukaan silloin, kun – kuten tässä tapauksessa – perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia tai työsuhteita on jo käytetty väärin. Vaikka unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee selvästi, että direktiivillä tavoiteltujen tulosten saavuttamisen takaamista koskevan vaatimuksen tarkoituksena on, että jäsenvaltiot yhtäältä ottavat käyttöön toimenpiteet, joilla tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteen mukaisesti  taataan työntekijöiden suojelu, ja toisaalta soveltavat kyseisiä toimenpiteitä siten, että ”väärinkäytöksestä seura[a] asianmukainen seuraamus ja [että] unionin oikeuden rikkomisen seuraukset poistet[aan]”, mielestäni on edelleenkin tarpeen täsmentää näiden kahden edellytyksen tarkkaa ulottuvuutta.(37)
61.      Tässä yhteydessä voitaisiin väittää, että ensimmäinen edellytys koskee seuraamuksia sanan suppeassa merkityksessä väärinkäyttöön syyllistyneiden osalta sovellettuina – eli etenkin rankaisevia ja/tai kurinpidollisia toimenpiteitä –, kun taas toisella edellytyksellä viitataan korjaaviin toimenpiteisiin, joista on säädettävä tai määrättävä sen työntekijän edun mukaisesti, jota väärinkäytös koskee.
62.      Kyseisten edellytysten vaihtoehtoisuudesta tai kumulatiivisuudesta on todettava erityisesti, että kun ne on yhdistetty toisiinsa konjunktiolla ”ja”, edellytyksiä on pidettävä kumulatiivisina. Tästä seuraa, että kansallista toimenpidettä voidaan pitää tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteen mukaisena unionin oikeudessa edellytetyn työntekijöiden suojelun takeena vain siinä tapauksessa, että molemmat edellytykset täyttyvät. Vaikka kyseisen konjunktion käytöstä ilmenee, että molemmat edellytykset ovat sitovia, mielestäni on kuitenkin erityisesti katsottava, että direktiivi 1999/70 säädettiin ja puitesopimus tehtiin nimenomaan unionin oikeuden rikkomisen seurausten poistamista koskevan edellytyksen vuoksi. Näin ollen sille on mielestäni annettava etusija.(38) Toisin sanoen on niin, että sellaisten ennalta ehkäisevien toimenpiteiden
käyttöön ottamista, joilla määrätään seuraamus väärinkäytökseen syyllistyneelle (rankaisevuus), ei voida pitää riittävänä, jos ei ole otettu käyttöön toimenpiteitä, joilla pyritään tosiasiallisesti poistamaan sille työntekijälle, jota väärinkäytös
koskee, aiheutuneet seuraukset (korjaavuus), esimerkiksi korvaamalla työntekijälle aiheutunut vahinko kokonaisuudessaan.
63.      Toiseksi on myös pohdittava kysymystä siitä, minä ajankohtana unionin oikeutta tarkalleen ottaen rikotaan: missä vaiheessa voidaan katsoa, että puitesopimusta on rikottu?
64.      Tässä yhteydessä mielestäni on selvää, kuten lähinnä edellä mainitusta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee,(39) että puitesopimusta rikotaan siitä ajankohdasta alkaen, jona työntekijä hoitaa pysyvästi ja pitkäkestoisesti julkishallinnon palveluksessa sen tavanomaiseen toimintaan kuuluvia tehtäviä ja jona kyseisen työntekijän työsopimusten tai työsuhteiden kesto on ylittänyt joko niiden yhteenlasketun enimmäiskeston tai sallitun työsopimuksen uusimismäärän, joista säädetään kansallisessa lainsäädännössä puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan b ja c alakohdan nojalla, tai vaihtoehtoisesti ajankohtana, jona kyseisten työsopimusten tai työsuhteen uusiminen ei ole puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla objektiivisesti oikeutettua.(40)
65.      Mielestäni puitesopimusta ei siis voida katsoa rikottavan vasta silloin, kun toistaiseksi voimassa oleva muttei vakituinen työsopimus päätetään kyseisen toimen täyttämisen, työntekijän eläkkeelle siirtymisen tai irtisanomisen vuoksi, eikä vasta silloin, kun väärinkäyttö todetaan.
66.      Tämän toteamisen jälkeen on vielä ratkaistava seuraavaksi, minkä arviointiperusteiden mukaan voidaan katsoa, että toimenpidettä, jolla pyritään määräämään seuraamuksia perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärinkäytöstä, on pidettävä puitesopimuksen 5 lausekkeen mukaisena tehokkaana, ennalta ehkäisevänä ja oikeasuhteisena seuraamustoimenpiteenä.
D       Arviointiperusteet, joiden täyttyessä seuraamustoimenpidettä voidaan pitää tehokkaana, ennalta ehkäisevänä ja oikeasuhteisena
67.      Unionin tuomioistuin katsoi tuomiossaan Santoro lähinnä, että puitesopimuksen 5 lausekkeen nojalla toteutettuja kansallisia toimenpiteitä voidaan pitää tehokkaina, ennalta ehkäisevinä ja oikeasuhteisina esimerkiksi, jos niissä säädetään tai määrätään riittävän korvauksen myöntämisestä työntekijälle, jota väärinkäyttö koskee, kun työntekijä voi lisäksi saada täyden korvauksen aiheutuneesta vahingosta ja kun lisäksi on olemassa seuraamusmekanismi, jota voidaan soveltaa määräaikaisia työsopimuksia väärin käyttäneeseen julkishallinnon yksikköön.(41)
68.      Näiden seikkojen vuoksi haluan korostaa erästä nyt käsiteltävässä asiassa erityisen merkityksellistä seikkaa. Asiassa on nimittäin määritettävä perusteet, joiden perusteella voidaan arvioida, onko tehokas, ennalta ehkäisevä ja oikeasuhteinen seuraamustoimenpidepuitesopimuksen 5 lausekkeen mukainen. Tässä yhteydessä viittaan sanalla ”seuraamustoimenpide” – kuten unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään tehnyt – seuraamuksiin sanan laajassa merkityksessä, joka kattaa paitsi toimenpiteen korjaavuuden myös sen rankaisevuuden.
1.     Kysymys siitä, onko seuraamustoimenpiteellä korjattava täysimääräisesti työntekijälle aiheutunut vahinko?
69.      Tuomion Santoro perusteella on todettava aluksi seuraamustoimenpiteistä sanan laajassa merkityksessä, että mainitusta tuomiosta ilmenee, että työntekijälle aiheutuneen vahingon korvaaminen täysimääräisesti on yksi arviointiperuste, jonka täyttyessä voidaan katsoa, että seuraamustoimenpide on puitesopimuksen 5 lausekkeen edellyttämällä tavalla tehokas, ennalta ehkäisevä ja oikeasuhteinen.
70.      Unionin tuomioistuin on tosin todennut, etteivät aiheutuneen vahingon täysimääräistä korvausta koskeva periaate tai suhteellisuusperiaate kumpikaan edellytä seuraamusluontoisen vahingonkorvauksen maksamista. Näillä periaatteilla velvoitetaan näet jäsenvaltiot säätämään riittävästä korvauksesta, joka ylittää puhtaasti symbolisen korvauksen mutta jonka ei kuitenkaan tarvitse ylittää täysimääräistä korvausta.(42) Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin todennut myös, että korkojen määrääminen sovellettavien kansallisten sääntöjen mukaan on välttämätön osatekijä vahingonkorvausta, jonka avulla väärinkäytöksen seuraukset voidaan poistaa,(43) ja näin on etenkin kaikkein vakavimmissa tapauksissa.(44)
71.      Tästä seuraa, kuten komissio korosti vastauksena unionin tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen, ettei korvaukselle, jonka työntekijä voi saada vahinkonsa perusteella, voida asettaa ylärajaa, jos korvauksella on tarkoitus korjata riittävällä tavalla kaikki väärinkäytöstilanteet, mukaan lukien niistä kaikkein vakavimmat.(45) On nimittäin selvää, että vahvistamalla korvaukselle yläraja vahingonkorvauksen määrä rajataan ennakoivasti tasolle, joka ei välttämättä ole oikeassa suhteessa rikkomisen vakavuuteen, mukaan lukien sen kesto, ja näin ollen tällaisen ylärajan määrittämiseen liittyy vaara vahingonkorvauksen muuttumisesta täysin symboliseksi, mikä ei vastaa unionin tuomioistuimen vaatimusta, jonka mukaan seuraamuksen on oltava tehokas, ennalta ehkäisevä ja oikeasuhteinen. Määrättäessä tai säädettäessä korvauksesta, jolla katetaan täysimääräisesti perättäisten määräaikaisten työsopimusten pitkäkestoisesta väärin käyttämisestä aiheutunut vahinko, ei myöskään voida sivuuttaa ajan kulumisen kaltaisia seikkoja, jotka voivat tosiasiallisesti alentaa myönnettävän korvauksen arvoa.(46)
72.      Näin on siksi, että vaikka jäsenvaltioilla on harkintavaltaa toimenpiteidensä toteuttamisessa, toimenpiteiden kokonaisuuden eli järjestelmän sinänsä on silti oltava tehokas, jotta sitä voidaan pitää puitesopimuksen 5 lausekkeen mukaisena. Tästä seuraa, että kun ainoastaan ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on toimivalta tulkita ja soveltaa kansallista säännöstöä, sen on tulkittava kyseistä säännöstöä niin pitkälti kuin mahdollista tavalla, jolla voidaan varmistaa tehokkuusperiaatteen toteutuminen.
73.      Vielä on mainittava, että tuomiossaan Santoro unionin tuomioistuin katsoi muun muassa, että ”kun otetaan huomioon vaikeudet, jotka liittyvät erottamattomasti mahdollisuuden menettämisen toteen näyttämiseen, – – olettamaan perustuva järjestelmä, jolla pyritään takaamaan työntekijälle, jolle on aiheutunut perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärinkäytöksestä työntekotilaisuuksien menetys, mahdollisuus poistaa tällaisen unionin oikeuden rikkomisen vaikutukset, on omiaan täyttämään tehokkuusvaatimuksen”.(47) Käänteisesti rikkomisen seuraamusten korjaamista koskevassa mekanismissa, jossa työntekijällä olisi velvollisuus näyttää toteen mahdollinen mahdollisuuden menettäminen, työntekijän edellytettäisiin esittävän todisteita, joita voi olla mahdotonta tai ainakin hyvin vaikea esittää muun muassa siksi, että asianosaisten välillä vallitsee epätasavertainen valtasuhde ja että työntekijä on perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärin käyttämisen vuoksi epävarmassa tilanteessa. Tällaisella vaatimuksella heikennettäisiin mekanismin tehokkuutta. Niinpä myöskään mekanismia, jossa työntekijälle myönnetään vahingonkorvaus tuomioistuimessa mutta jossa työntekijän näyttötaakkaa ei ole mitenkään helpotettu, ei voida pitää puitesopimuksen vaatimusten mukaisena.
2.     Kysymys siitä, onko toimenpiteellä varmistettava, että työntekijä pääsee pysyvään työsuhteeseen
74.      Kuten edellä totesin, puitesopimuksen tavoitteena on estää työntekijöiden tilanteen muuttuminen epävarmaksi ja siis työntekijöiden muuttuminen haavoittuvimmiksi perättäisten määräaikaisten työsopimusten pitkäaikaisen käytön vuoksi. Työpaikan pysyvyys on työntekijöiden suojelun keskeinen osatekijä.
75.      Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy tältä osin ilmi, että säännöstöön, johon sisältyy pakottava sääntö, jonka mukaan määräaikaisten työsopimusten – kuten toistaiseksi voimassa olevien muiden kuin vakituisten sopimusten – väärinkäyttötapauksissa kyseiset sopimukset muutetaan toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi, voi sisältyä toimenpide, jolla määrätään tosiasiallisesti seuraamus tällaisesta väärinkäytöstä, ja sitä on siis pidettävä puitesopimuksen 5 lausekkeen mukaisena.(48)
76.      Mielestäni on kuitenkin täsmennettävä, että työsuhteen tällaisen muuttamisen pitäminen sinänsä tehokkaana toimenpiteenä edellyttäisi yleensä, että toimenpide toteutetaan kohtuullisen ajan kuluessa.(49) Niinpä kyseistä toimenpidettä ei voida pitää riittävänä sellaisen työntekijän tapauksessa, joka on ollut työssä perättäisten määräaikaisten työsopimusten perusteella erityisen pitkään, kuten 10, 20 tai 30 vuotta.
77.      Tästä seuraa, että määräaikaisen työsopimuksen muuttaminen toistaiseksi voimassa olevaksi sopimukseksi ei voi yksin olla tehokas toimenpide väärinkäytön kohteeksi joutuneelle työntekijälle aiheutuneiden vahinkojen korjaamiseksi etenkään kaikkein vakavimmissa tapauksissa, joissa kansalliset tuomioistuimet toteavat, että puitesopimuksen 5 lauseketta on rikottu pitkällä ajanjaksolla.(50)
3.     Kysymys siitä, onko toimenpiteellä sallittava julkishallinnon henkilöstön henkilökohtaiseen vastuuseen vetoaminen
78.      On selvää, että ennalta ehkäisevänä toimenpiteenä voitaisiin pitää seuraamustoimenpidettä, jonka perusteella voidaan vedota julkishallinnon henkilöstön henkilökohtaiseen vastuuseen. Näin on varsinkin siksi, että – kuten komissio totesi sekä kirjallisissa että suullisissa huomautuksissaan – toimenpide, jolla pyrittäisiin poistamaan väärinkäytön seuraukset
–
joko myöntämällä kiinteämääräinen korvaus tai määräämällä vahingonkorvauksesta tuomioistuimessa
–, rasittaisi julkista taloutta, toisin kuin on yksityisen sektorin tapauksessa, jolloin yhteys henkilökohtaisen vastuun ja seuraamuksen välillä katoaa.
79.      Niinpä komission tavoin katson, että julkishallinnon henkilöstön henkilökohtaisen vastuun järjestelmää voitaisiin pitää asianmukaisena keinona järjestelmässä, johon kuuluu muitakin riittävän ennalta ehkäiseviä, tehokkaita ja oikeasuhteisia seuraamuksia. Jotta tällainen järjestelmä olisi tehokas, sen olisi joka tapauksessa oltava konkreettinen, ennakoitava ja käytännössä sovellettavissa. Kyse ei voisi olla pelkästä abstraktista tai täysin teoreettisesta mahdollisuudesta.
80.      Vaikka unionin tuomioistuin on todennut, etteivät aiheutuneen vahingon täysimääräistä korvausta koskeva periaate tai suhteellisuusperiaate kumpikaan edellytä seuraamusluontoisen vahingonkorvauksen maksamista, en siis näe mitään periaatteellista syytä sille, että kansalliseen toimenpidejärjestelmään, jonka jäsenvaltiot laativat harkintavaltansa rajoissa, ei sisälly yhtä aikaa työntekijälle aiheutuneen vahingon täysimääräinen korvaaminen, mahdollisuus vaatia vahingonkorvausta ja julkishallinnon henkilöstön henkilökohtaisen vastuun mekanismin soveltaminen. Mielestäni on selvää, ettei kansallisen järjestelmän, jossa perättäisten määräaikaisten työsopimusten käyttäminen on edelleenkin laaja-alaista, voida katsoa perustuvan tehokkaisiin, ennalta ehkäiseviin ja oikeasuhteisiin seuraamuksiin. Tämän seikan tarkistaminen on kansallisen tuomioistuimen tehtävä.
81.      Arvioin siis näiden edellä esiin tuomieni seikkojen perusteella sitä, soveltuvatko Espanjan oikeusjärjestykseen kuuluvat toimenpiteet, joilla pyritään määräämään seuraamuksia perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden väärin käyttämisestä, sellaisina kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ne on esittänyt, yhteen puitesopimuksen 5 lausekkeen kanssa.
E       Kysymys siitä, onko Espanjan oikeusjärjestyksessä toimenpiteitä, joilla määrätään asianmukaiset seuraamukset perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärin käyttämisestä
82.      TJ esittää yhtäältä, että koska toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa olevan työntekijän asema on väliaikainen, sillä ainoastaan jatketaan määräaikaista työsuhdetta vastaamatta direktiivin 1999/70 tavoitteisiin. Näin ollen tämän aseman toteamisella ei voida korvata asianomaiselle työntekijälle aiheutunutta vahinkoa eikä hänen voida katsoa olevan oikeuksiltaan vakituista henkilöstöä vastaavassa tilanteessa, koska kyseisen aseman toteamisella pidetään puitesopimuksen 5 lausekkeen vastaisesti voimassa työsuhteen tilapäisyys. Näin ollen
toistaiseksi voimassa olevaa muttei vakituista sopimusta ei voida pitää tehokkaana, oikeasuhteisena ja riittävän ennalta ehkäisevänä seuraamustoimenpiteenä.
83.      TJ väittää toisaalta väliaikaiseen työhön pääsyn edellytyksistä, ettei väite, jonka mukaan perustuslaissa vahvistettuja periaatteita – eli yhdenvertaisuuden, ansioiden ja soveltuvuuden periaatteita – ei olisi noudatettu väliaikaisen henkilöstön palvelukseen ottamisessa, pidä paikkaansa. Voidakseen päästä väliaikaiseen työhön julkishallinnossa asianomaisen henkilön on nimittäin menestyttävä valintamenettelyssä, jonka aikana hänen on osoitettava pätevyytensä ja ansionsa.(51)
84.      Voidakseni
ratkaista, sisältyykö Espanjan oikeusjärjestykseen toimenpiteitä, joilla voidaan määrätä asianmukaiset seuraamukset perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärin käyttämisestä, tarkastelen ensiksi tällaisten työsopimusten tai työsuhteiden muuttamista toistaiseksi voimassa olevaksi muttei vakituiseksi työsuhteeksi, minkä jälkeen tarkastelen muita ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiä kyseiseen kansalliseen säännöstöön kuuluvia toimenpiteitä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella.(52)
1.     Kysymys siitä, voidaanko perättäisten määräaikaisten työsopimusten muuttamista toistaiseksi voimassa oleviksi muttei vakituisiksi työsopimuksiksi pitää riittävänä seuraamuksena
85.      Huomautan aluksi, että unionin tuomioistuin on jo katsonut, että puitesopimuksen 2 ja 3 lauseketta
on tulkittava siten, että toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa olevaa työntekijää on pidettävä puitesopimuksessa tarkoitettuna määräaikaisena työntekijänä ja siten puitesopimuksen soveltamisalaan kuuluvana. Unionin tuomioistuin on myös katsonut, että puitesopimuksen 5 lausekkeessa olevaa ilmaisua ”perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden käyttö” on tulkittava siten, että se kattaa tilanteen, jossa siitä syystä, että kyseinen hallinto ei ole järjestänyt säädetyssä määräajassa hakumenettelyä, jolla toistaiseksi voimassa olevan työsopimuksen perusteella työskentelevän ei-vakituisen työntekijän hoitama tehtävä täytettäisiin lopullisesti, kyseisen työntekijän ja hallinnon välistä määräaikaista sopimusta on jatkettu suoraan lain nojalla.(53)
86.      Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa yhtäältä, että toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa olevalla työntekijällä on määräaikainen työsopimus, koska työsuhteeseen liittyy alusta alkaen ennalta määritetty peruste sen päättymiselle ja työsuhteen kesto riippuu toimen täyttämisestä, ja toisaalta, että toistaiseksi voimassa olevan muttei vakituisen työsuhteen ajallisesti epämääräinen jatkaminen siten, että työsuhteen kesto riippuu siitä, milloin järjestetään ja saatetaan loppuun valintamenettely avoimen toimen täyttämiseksi, voidaan puitesopimuksen näkökulmasta tarkasteltuna rinnastaa määräaikaisten työsopimusten
automaattiseen jatkamiseen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan oikeuskäytännössä kehitetty toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa olevan työntekijän käsite ei näin ollen ole ristiriidassa tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä kohdassa mainitun oikeuskäytännön(54) kanssa
ja Espanjan oikeusjärjestys soveltuu yhteen unionin oikeuden kanssa eikä tämä edellytä kansallisen oikeuden tulkitsemista contra legem.
87.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää lisäksi, että toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa
työsuhteessa olevan työntekijän käsite kehitettiin, koska oikeudellisesti ei ollut mahdollista katsoa, että työntekijät, joiden osalta oli käytetty väärin
perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia,
olisivat ”vakituisia sopimussuhteisia työntekijöitä” – syistä, jotka mainitsin jo edellä.(55) Kyseinen tuomioistuin lisää, että
puitesopimuksen mukaiset vaatimukset täyttyvät riittävällä tavalla, kun perättäiset määräaikaiset työsopimukset muutetaan toistaiseksi voimassa olevaksi muttei vakituiseksi työsuhteeksi ja työntekijälle myönnetään 20 päivän palkan – mutta kuitenkin enintään 12 kuukauden palkan – suuruinen korvaus jokaiselta palvelusvuodelta.
88.      Minusta on ensinnäkin palautettava mieleen, että edellä mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee,(56) että unionin tuomioistuin on puitesopimuksen 5 lausekkeen 2 kohdan tulkitsemisen yhteydessä todennut toistuvasti, ettei perättäisten määräaikaisten työsopimusten muuttaminen toistaiseksi voimassa olevaksi työsopimukseksi tai työsuhteeksi
ole jäsenvaltioiden kannalta pakollista.
Näin ollen on selvää, ettei unionin tuomioistuin ole koskaan edellyttänyt tai edes ehdottanut, että julkishallinnon työntekijälle myönnettäisiin EBEP:n 8 §:n 2 momentin c kohdassa tarkoitetun ”vakituisessa työsuhteessa” olevaan ”sopimussuhteiseen
henkilöstöön”(57) kuuluvan työntekijän tai kyseisen 8 §:n 2 momentin a kohdassa tarkoitetun viranhaltijan asema tilanteessa, jossa työntekijä ei ole tätä ennen läpäissyt lakisääteistä valintamenettelyä tai kilpailua perustuslaissa vahvistettujen yhdenvertaisuuden, ansioiden ja soveltuvuuden periaatteiden mukaisesti. On itsestään selvää, ettei unionin tuomioistuin ole myöskään kyseenalaistanut kyseisiä periaatteita.(58)
89.      Toisin kuin Espanjan hallitus esitti kirjallisissa huomautuksissaan, näin ollen – ja koska jäsenvaltioilla ei ole velvollisuutta muuttaa perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia, kuten tässä tapauksessa toistaiseksi voimassa olevaa muttei vakituista työsuhdetta, toistaiseksi voimassa olevaksi työsopimukseksi (vakituinen sopimussuhteinen työntekijä) – katson, ettei asiassa tule esiin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemaa kysymystä kansallisen oikeuden mahdollisesta contra legem ‑tulkinnasta.
90.      Unionin tuomioistuin on sen sijaan katsonut tämän toimenpiteen osalta vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella, että jotta kansallista säännöstöä, kuten pääasiassa kyseessä olevaa Espanjan säännöstöä, jossa julkisen sektorin osalta kielletään perättäisten määräaikaisten työsopimusten tällainen muuttaminen, voidaan pitää puitesopimuksen mukaisena, kyseisen jäsenvaltion sisäiseen oikeusjärjestykseen on sisällyttävä
jokin julkista sektoria koskeva muu tehokas toimenpide seuraamusten määräämiseksi perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäytöstä.(59)
91.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa ennakkoratkaisupyynnössään, että tuomionsa Instituto Madrileño73 kohdassa unionin tuomioistuin totesi, että siltä osin kuin hallintoelimiin hallinto-oikeudellisten säännösten perusteella palvelukseen otettuun henkilöstöön nähden ei ole olemassa mitään muuta vastaavaa ja tehokasta suojelutoimenpidettä, minkä seikan tarkistaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä, tämän määräaikaisen henkilöstön rinnastaminen toistaiseksi voimassa olevan muttei vakituisen työsopimuksen perusteella työskenteleviin
työntekijöihin voisi olla asianmukainen toimenpide määräaikaisten työsopimusten väärinkäytön sanktioimiseksi ja puitesopimuksen määräysten rikkomisesta aiheutuvien seurausten poistamiseksi.(60)
92.      Unionin tuomioistuin tosin esitti tämän näkemyksensä todettuaan ensin mainitun tuomionsa 72 kohdassa, että näin voisi olla, ”mikäli ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaisi, ettei pääasiassa kyseessä olevaan kansalliseen lainsäädäntöön sisälly mitään muuta tehokasta toimenpidettä perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäytön ehkäisemiseksi ja seuraamusten määräämiseksi mahdollisesti todetusta väärinkäytöstä julkisen sektorin työntekijöiden osalta, [koska] tällainen tilanne vaarantaisi puitesopimuksen 5 lausekkeen tavoitteen ja tehokkaan vaikutuksen ja olisi siten kyseisen lausekkeen vastainen” (kursiivi tässä).
93.      Huomautan kuitenkin tästä, että tuomion
Instituto Madrileño73 kohdassa käytetystä konditionaalista ”voisi” ilmenee, ettei unionin tuomioistuin todennut, että tällaisen määräaikaisen
henkilöstön rinnastaminen toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa oleviin työntekijöihin olisi asianmukainen toimenpide määräaikaisten työsopimusten väärinkäytön sanktioimiseksi ja puitesopimuksen määräysten rikkomisesta aiheutuvien seurausten poistamiseksi. Minusta näyttääkin siltä, että unionin tuomioistuimen mainitun tuomionsa kyseisessä kohdassa esittämä näkemys merkitsee yksinkertaisesti sitä, että kyseisen tuomion taustalla olleessa asiassa ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen tehtäviin kuului kyseiseen työsuhteen muuttamistoimenpiteeseen liittyvien olosuhteiden selvittäminen.
94.      Komissio on lisäksi perustellusti muistuttanut siitä, että tuomion Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid taustalla olleissa asioissa ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedusteli jo kyseisistä seikoista ja pyysi unionin tuomioistuinta selventämään tulkintaansa. Tästä syystä unionin tuomioistuin täsmensi viimeksi mainitussa tuomiossaan toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa olevan työntekijän käsitettä koskevaa oikeuskäytäntöään.
95.      Toiseksi on todettava, että vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa olevan työntekijän käsitteellä vastataan määräaikaisten työsopimusten väärinkäyttöön julkisella sektorilla, mielestäni kyseistä työsuhteen muuttamista ei yksin tarkasteltuna voida pitää toimenpiteenä, jolla määrätään asianmukaiset seuraamukset tällaisesta väärinkäytöstä. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on itsekin todennut, ja kuten myös komissio on kirjallisissa huomautuksissaan huomauttanut, kyseinen toimenpide
merkitsee nimittäin etenkin sitä, että määräaikaisten työsopimusten sarja muutetaan yhdeksi ainoaksi työsuhteeksi, joka kuitenkin on niin ikään määräaikainen ja jonka kesto jää kyseisen julkishallinnon yksikön harkintavaltaan.(61) Minusta on näin ollen ilmeistä, ettei määräaikaisten työsopimusten väärin käyttämisestä voida määrätä seuraamuksia sanan laajassa merkityksessä muuttamalla työsuhde toisenlaiseksi määräaikaiseksi työsuhteeksi, koska yksin tällaisella muutoksella ei voida lopettaa perättäisten määräaikaisten työsopimusten käyttämistä väärin sellaisten julkishallinnon tarpeiden tyydyttämiseen, jotka eivät suinkaan ole tilapäisiä vaan jotka saattavat jatkua vielä useiden vuosien ajan ennen kuin sopimusten väärin käyttäminen tosiasiallisesti päättyy.(62)
96.      On myös mainittava, että tuomiossaan DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, joka annettiin nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön esittämisen jälkeen, unionin tuomioistuin mainitsi jälleen kerran, ettei hyväksyttävänä voida pitää sitä, että määräaikaisia työsopimuksia voitaisiin uudistaa asianomaisen työntekijän tavanomaiseen työhön kuuluvien tehtävien suorittamiseksi pysyvällä ja jatkuvalla tavalla kyseisessä julkishallinnon yksikössä. Unionin tuomioistuin totesi jälleen, että tällainen sopimuksen uusiminen on välittömästi vastoin kyseisen puitesopimuksen perustana olevaa lähtökohtaa.(63)
97.      Tätä huomiota ei voida kyseenalaistaa sillä, että – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa – kyseinen tuomioistuin on vahvistanut oikeuskäytännössään, että toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa olevilla työntekijöillä ja vakituisilla työntekijöillä on samat oikeudet muun muassa palkkauksen, urakehityksen ja kannustimien osalta, tosin sillä varauksella, että työnantajana olevalla hallinnolla on velvollisuus ilmoittaa avoimesta tehtävästä työpaikkailmoituksella osana julkista kilpailua. Näin on siksi, että vaikka oikeuksien vastaavuus väistämättä parantaa sellaisten työntekijöiden tilannetta, joiden tilanne on ollut epävarma vuosien – tai jopa vuosikymmenten – ajan, koska sillä pienennetään mahdollisia eroja samoja työtehtäviä hoitavien työntekijöiden kohtelussa, oikeuksien vastaavuuden perusteella työntekijät eivät pääse pysyvään työsuhteeseen, jota unionin lainsäätäjä pitää puitesopimuksen mukaisen työntekijöiden
suojelun keskeisenä osatekijänä.(64)
98.      Näin ollen minusta näyttää siltä, että tilanteissa, joissa valintakoetta ei ole järjestetty toistaiseksi voimassa olevan muttei vakituisen työsuhteen alkamisen jälkeen, työsopimuksen implisiittinen jatkaminen vielä useiden vuosien ajan on omiaan vaarantamaan puitesopimuksen tavoitteen, päämäärän ja tehokkaan vaikutuksen.(65) Unionin tuomioistuin on nimittäin jo todennut, että yhtäältä ”tällainen perättäisten määräaikaisten työsuhteiden käsitteen rajoittava tulkinta nimittäin [yhtäältä] mahdollistaisi työntekijöiden työllistämisen epävarmalla tavalla vuosien ajan” ja toisaalta tällaisen ”tulkinnan vaikutuksena saattaisi olla paitsi se, että suuri määrä määräaikaisia työsuhteita tosiasiassa suljettaisiin direktiivillä 1999/70 ja puitesopimuksella tavoitellun työntekijöiden suojan ulkopuolelle, koska niiden tavoite menettäisi suuren osan sisällöstään, myös se, että työnantajien sallittaisiin käyttää tällaisia työsuhteita väärin pysyvien ja jatkuvien henkilöstötarpeiden tyydyttämiseksi”.(66) On myös pidettävä mielessä, että nyt käsiteltävässä asiassa sovellettavista oikeussäännöistä ja asian tosiseikoista ilmenee, että lain 6/2018 43. lisäsäännöksessä säädetään, että toistaiseksi voimassa olevassa
muttei vakituisessa työsuhteessa olevan työntekijän asema voidaan myöntää vain tuomioistuimen ratkaisulla. Tästä seuraa väistämättä, että jotta työntekijän, jonka osalta on käytetty väärin määräaikaisia työsopimuksia, voidaan todeta olevan toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa oleva työntekijä, hänen on vaadittava kyseisen aseman toteamista tuomioistuimessa, kuten nyt käsiteltävässä asiassa on tapahtunut.
99.      Näin ollen katson, ettei puitesopimuksen 5 lauseke ole lähtökohtaisesti esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle oikeuskäytännölle, jossa katsotaan perustuslaissa vahvistettujen periaatteiden – eli yhdenvertaisen kohtelun, ansioiden, soveltuvuuden ja syrjintäkiellon periaatteiden – sekä työntekijöiden vapaan liikkumisen takaamiseksi, ettei toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa olevalle työntekijälle voida myöntää julkisen sektorin vakituisessa työsuhteessa olevaan
sopimussuhteiseen henkilöstöön kuuluvan työntekijän asemaa, mutta näin on kuitenkin vain sillä edellytyksellä, että kansalliseen oikeusjärjestykseen sisältyy ainakin yksi julkista sektoria koskeva muu tehokas toimenpide sen estämiseksi ja tarvittaessa seuraamusten määräämiseksi siitä, että perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia käytetään väärin.
100. Esiin tulee kuitenkin kysymys siitä, onko Espanjan oikeusjärjestyksessä, sellaisena kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin sen on esittänyt, muita tehokkaita toimenpiteitä väärinkäytösten sanktioimiseksi.
2.     Kysymys siitä, onko kansallisessa oikeusjärjestyksessä muita tehokkaita, ennalta ehkäiseviä ja oikeasuhteisia toimenpiteitä, joilla voidaan määrätä seuraamuksia perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärin käyttämisestä
101. Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 55 kohdassa mainitusta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, ettei puitesopimuksen 5 lausekkeessa määrätä erityisistä seuraamuksista sitä tilannetta varten, että väärinkäytöksiä todetaan tapahtuneen. Tässä tilanteessa kansallisten viranomaisten on toteutettava oikeasuhteisia, tehokkaita ja ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä, jotta taataan puitesopimuksen mukaisesti annettujen oikeussääntöjen täysi tehokkuus.
102. Tässä yhteydessä haluan muistuttaa siitä, ettei unionin tuomioistuimen tehtävänä ole lausua kansallisen oikeuden säännösten tulkinnasta, sillä tämä tehtävä kuuluu toimivaltaisille kansallisille tuomioistuimille, joiden on määritettävä, täyttävätkö sovellettavan kansallisen lainsäädännön säännökset puitesopimuksen 5 lausekkeen vaatimukset. Unionin tuomioistuin voi kuitenkin ennakkoratkaisupyyntöä käsitellessään tehdä täsmennyksiä ohjatakseen ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten arviointia asiassa.(67)
103. Näin ollen tarkastelen seuraavaksi Espanjan oikeusjärjestykseen sisältyvien toimenpiteiden oikeasuhteisuutta, tehokkuutta ja ennalta ehkäisevyyttä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella ja ottaen huomioon tämän ratkaisuehdotuksen 67–81 kohdassa esittämäni arviointiperusteet.
a)     Hyvitys, joka vastaa korvausta, josta on säädetty talouskriisin perusteella tai lainvastaisesti irtisanottujen työntekijöiden osalta
1)     Oikeuskäytäntö lyhyesti
104. Haluan aluksi palauttaa mieleen, että tuomiossaan Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid(68) ja tuomiossaan DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya(69) unionin tuomioistuin tukeutui vakiintuneeseen oikeuskäytäntöönsä(70) ja totesi aluksi, että maksamalla korvaus työsopimuksen päättymisestä ”täysin riippumat[ta] niistä seikoista, jotka koskevat määräaikaisten työsopimusten käytön sääntöjenmukaisuutta tai niiden väärinkäyttöä”, ei
voida saavuttaa puitesopimuksen 5 lausekkeen tavoitetta, jona on tällaisten väärinkäytösten estäminen. Ennen tämän toteamista unionin tuomioistuin otti huomioon taustalla olleissa asioissa ennakkoratkaisua pyytäneiden tuomioistuinten toteamuksen, jonka mukaan Espanjan oikeuden mukaan toistaiseksi voimassa olevan muttei vakituisen työsopimuksen perusteella työskenteleville työntekijöille maksetaan kiinteämääräinen korvaus, kun heidän työsopimuksensa irtisanotaan heidän toimensa täyttämisen vuoksi, mikä merkitsee joko sitä, että he ovat osallistuneet valintamenettelyyn ja epäonnistuneet siinä, tai sitä, että he eivät ole osallistuneet kyseiseen menettelyyn. Unionin tuomioistuin päätteli siis tästä,
ettei tällainen toimenpide vaikuta soveltuvan asianmukaisten seuraamusten määräämiseen määräaikaisten työsopimusten väärinkäytöstä ja unionin oikeuden rikkomisen seurausten poistamiseen, eikä täten vaikuta siltä, että kyseinen toimenpide yksinään muodostaisi toimenpiteen, joka on riittävän tehokas ja ennaltaehkäisevä, jotta sillä voidaan taata puitesopimuksen mukaisesti annettujen sääntöjen täysi tehokkuus oikeuskäytännössä tarkoitetuin tavoin.
105. On erityisesti mainittava, että tuomiossaan DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya(71) unionin tuomioistuin lisäsi, että kun lain 20/2021
2 §:ssä tarkoitetun kaltaiselle hyvitykselle – josta on kyse myös pääasiassa – vahvistettu enimmäismäärä on kaksitasoinen, eli korvaus rajoitetaan 20 päivän palkkaan kultakin palvelusvuodelta, eikä se saa kokonaisuutena ylittää 12 kuukauden palkkaa_. Niinpä unionin tuomioistuin on katsonut, että puitesopimuksen 5 lauseke on esteenä ”kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan työntekijälle, jonka työnantaja on käyttänyt väärin toistaiseksi voimassa olevia ei-vakituisia työsopimuksia, joiden voimassaoloa on jatkettu peräkkäin, maksetaan ennalta määrätty korvaus, joka vastaa 20 päivän palkkaa kultakin työssäolovuodelta, mutta kuitenkin enintään yhden vuoden palkkaa, ja kun tällaisen sopimuksen päättymiseen perustuvan korvauksen maksaminen on täysin riippumaton niistä seikoista, jotka koskevat näiden työsopimusten käytön sääntöjenmukaisuutta tai niiden väärinkäyttöä”.(72)
106. En näe mitään syytä ehdottaa unionin tuomioistuimelle päinvastaista. Arvioin kuitenkin tässä ratkaisuehdotuksessani kyseistä toimenpidettä vielä
tiettyjen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esiin tuomien seikkojen perusteella.(73)
2)     Arviointi
107. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa nyt käsiteltävässä asiassa korvauksen maksamisesta ensinnäkin, että perättäisten määräaikaisten työsopimusten muuttamisella
toistaiseksi voimassa olevaksi muttei vakituiseksi työsuhteeksi on se oikeusvaikutus, että
työsuhde pysyy voimassa, kunnes
toimi täytetään lopullisesti Espanjan laissa säädetyssä menettelyssä. Toistaiseksi voimassa oleva muttei vakituinen työsuhde päättyy kyseisen menettelyn päätteeksi, ja tässä yhteydessä maksetaan korvaus, joka vastaa 20 päivän palkkaa kultakin palvelusvuodelta ja kuitenkin korkeintaan 12 kuukauden palkkaa.
108. Tämän jälkeen kyseinen tuomioistuin toteaa, ettei kyseisen korvauksen voida katsoa olevan täysin riippumaton seikoista, jotka koskevat kyseisten työsopimusten tai työsuhteiden käytön sääntöjenmukaisuutta tai niiden väärinkäyttöä. Työntekijällä on nimittäin oikeus kyseiseen korvaukseen ainoastaan siinä tapauksessa, että perättäisten määräaikaisten työsopimusten käyttö on ollut lainvastaista ja väärinkäytösluonteista.
109. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee vielä siltä varalta, että unionin tuomioistuin katsoo, ettei kyseistä korvausta voida pitää riittävänä toimenpiteenä perättäisten määräaikaisten työsopimusten käyttöön perustuvien väärinkäytösten ehkäisemiseksi ja sanktioimiseksi, voitaisiinko tällaisena toimenpiteenä pitää vakituisten työntekijöiden lainvastaisten irtisanomisten tapauksessa maksettavaksi määrättävän voimassa olevassa laissa säädetyn enimmäiskorvauksen maksamista, kun kyseinen korvaus vastaa 30:ä päiväpalkkaa kultakin palvelusvuodelta ja korkeintaan 24 kuukauden palkkaa.
110. Ensinnäkin on todettava, että kuten jo huomautin, puitesopimukseen sisältyvillä vähimmäissuojamääräyksillä pyritään estämään työntekijöiden tilanteen muuttuminen epävarmemmaksi ja siis työntekijöiden muuttuminen haavoittuvammiksi sen vuoksi, että heidän työsuhteensa perustuvat määräaikaisiin
työsopimuksiin pitkän ajanjakson ajan.
Tämä prekaarisuus ei siis liity ainoastaan työntekijän irtisanomiseen tai työsuhteen päättymiseen tilanteessa, jossa työntekijän osalta on käytetty väärin perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia, vaan työsopimusten väärinkäyttämiseen sinänsä.
111. Vaikka toistaiseksi voimassa oleva muttei vakituinen työsuhde jatkuu siihen saakka, kunnes
toimi täytetään lopullisesti Espanjan laissa säädetyssä menettelyssä, on kiistatonta, että nyt kyseessä olevassa Espanjan säännöstössä säädetään korvauksen maksamisesta ainoastaan kyseisen työsuhteen päättymisajankohtana. Niinpä tällainen 20 päivän palkkaa kultakin palvelusvuodelta vastaava korvaus, jonka ylärajaksi on asetettu 12 kuukauden palkkaa vastaava määrä, vaikuttaa pikemminkin työsopimuksen irtisanomisen perusteella maksettavalta korvaukselta kuin varsinaiselta työntekijään kohdistuneen väärinkäytön seuraamukselta sanan laajassa merkityksessä.(74)
112. Toiseksi on todettava, että unionin tuomioistuimen edellä mainitussa oikeuskäytännössään esittämästä päätelmästä, jonka mukaan tällaisen sopimuksen päättymiseen perustuvan korvauksen maksaminen on täysin riippumaton niistä seikoista, jotka koskevat näiden työsopimusten käytön sääntöjenmukaisuutta tai niiden väärinkäyttöä, ja joka voidaan objektiivisesti tarkistaa kussakin yksittäistapauksessa helpon laskutoimituksen avulla, seuraa selvästi, ettei kyseisellä korvauksella voida varmistua siitä, että aiheutuneet vahingot korvataan täysimääräisesti kaikkein vakavimmissa väärinkäytöstilanteissa. Puitesopimuksen näkökulmasta ei kuitenkaan vaikuta riittävältä, että työntekijä voi saada osittaisen vahingonkorvauksen. Päinvastoin työntekijälle maksettavan korvauksen on katettava työntekijälle perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärin käyttämisestä aiheutuneen vahingon määrä kokonaisuudessaan ja koko väärinkäytöksen ajalta.
113. Nyt käsiteltävässä asiassa TJ:n tilanteessa ei ole kysymys työsopimuksen päättymisestä. Tässä tilanteessa tulee esiin kysymys siitä, miten tällaisella korvauksella, joka vastaa 20 päivän palkkaa kultakin palvelusvuodelta ja enintään 12 kuukauden palkkaa, voisi olla ennaltaehkäisevä vaikutus ja siis miten kyseisellä korvauksella voitaisiin korvata vahinko, joka aiheutui yhtäjaksoisesti yli yhdeksän vuotta jatkuneesta väärinkäytöksestä. Toisin sanoen kyseinen toimenpide ei vaikuta minusta ennalta ehkäisevältä tai korjaavalta.
114. Korostan kolmanneksi, että
on erittäin tärkeää, että korvauksessa otetaan huomioon sekä unionin oikeuden rikkomisen alkamisajankohta että sen päättyminen. Totesin edellä jo, että puitesopimusta rikotaan siitä ajankohdasta alkaen, jona työntekijä hoitaa pysyvästi ja pitkäkestoisesti julkishallinnon tavanomaiseen toimintaan kuuluvia tehtäviä ja jona kyseisen työntekijän työsuhteen kesto on ylittänyt  sen enimmäiskeston – joka tässä tapauksessa on vahvistettu Espanjan säännöstössä kolmeksi vuodeksi. Muistutan lisäksi, että jotta työntekijälle aiheutuneen vahingon korvaamista voitaisiin pitää tehokkaana, ennalta ehkäisevänä ja oikeasuhteisena seuraamustoimenpiteenä, sillä on voitava vastata asianmukaisesti kaikkiin väärinkäytöksiin, myös kaikkein vakavimpiin niistä, eikä korvaukselle näin ollen voida asettaa ylärajaa.
115. Tästä seuraa, että korvauksen laskentatavassa on otettava huomioon sen työntekijän, jota väärinkäytös koskee, yksilöllinen tilanne. Nyt tarkastellulla korvauksella voitaneen korvata väärinkäytöksestä aiheutunut vahinko täysimääräisesti
osassa tapauksista, kun taas toisissa tapauksissa vaikuttaa ilmeiseltä, ettei korvauksella voida korvata kaikkia väärinkäytöksestä aiheutuneita vahinkoja.
116. Näin ollen yleisellä tasolla voidaan katsoa, ettei korvauksella, joka vastaa 20 päivän palkkaa kultakin palvelusvuodelta ja enintään 12 kuukauden palkkaa, tai korvauksella, joka vastaa 30 päivän palkkaa kultakin palvelusvuodelta ja enintään 24 kuukauden palkkaa, kyetä tarjoamaan korvausta, joka olisi oikeasuhteinen ja tehokas väärinkäyttötilanteissa, jotka ylittävät kestoltaan tietyn vuosimäärään, eikä asianmukaista ja täyttä korvausta tällaisesta väärinkäytöksestä aiheutuvista vahingoista, kuten unionin tuomioistuin on jo katsonut.(75)
117. Olen siis täysin samaa mieltä komission kanssa siitä, ettei työntekijöillä, jotka jäävät eläkkeelle, irtisanoutuvat tai irtisanotaan syystä tai toisesta ennen vakiinnuttamisvalintamenettelyn päättymistä tai työntekijöillä, jotka ovat saaneet toimen kyseisen menettelyn tuloksena, ole oikeutta korvaukseen, vaikka heidän osaltaan olisi käytetty väärin perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia.(76) Ei myöskään ole osoitettu, että mekanismia, jossa työntekijä voi saada korvauksen tuomioistuimen kautta ja jonka osalta Espanjan lainsäädännössä ei säädetä minkäänlaisesta näyttötaakan helpotuksesta,(77) voitaisiin pitää todellisena eikä vain teoreettisena.
118. Tästä seuraa, että se, että asianomaisella työntekijällä on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan oikeus kyseiseen korvaukseen vain siinä tapauksessa, että perättäisten määräaikaisten työsopimusten käyttäminen todetaan tuomioistuimessa lainvastaiseksi ja väärinkäytösluonteiseksi, ei riitä perusteeksi katsoa, että kyseisen toimenpiteen perusteella ”väärinkäytöksestä seuraisi asianmukainen seuraamus ja – – unionin oikeuden rikkomisen seuraukset poistettaisiin” (kursivointi tässä), joista viimeksi mainittu tulos on direktiivin 1999/70 ensisijainen tavoite.
b)     Vastuusäännöstö
1)     Oikeuskäytäntö lyhyesti
119. Julkishallinnon yksiköihin sovellettavan vastuusäännöstön osalta on palattava tuomioon Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid. Kyseisen tuomion taustalla olleissa asioissa esitettyjen ennakkoratkaisupyyntöjen kahdeksas ja yhdeksäs kysymys koskivat sitä, olivatko valtion vuoden 2018 talousarviosta annetun lain 43. lisäsäännös ja kuninkaan asetuksella 14/2021 lisätty EBEP:n 17. lisäsäännös puitesopimuksen 5 lausekkeen mukaisia.(78)
120. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin katsoi kyseisen tuomionsa 113 ja 114 kohdassa, että mainittujen kahden lisäsäännöksen sanamuoto näyttää olevan niin moniselitteinen ja abstrakti, etteivät ne ole rinnastettavissa Italian viranomaisten vastuujärjestelmään, johon unionin tuomioistuin viittaa tuomiossaan Santoro(79) ja jonka yhdessä muiden tehokkaiden ja ennaltaehkäisevien toimenpiteiden kanssa katsottiin olevan senlaatuinen, että Italian säännöstöä voitiin pitää puitesopimuksen 5 lausekkeen mukaisena, jollei selvityksistä, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen oli tehtävä asiassa, jonka perusteella kyseinen tuomio annettiin, muuta ilmene. Niinpä unionin tuomioistuin katsoi, että puitesopimuksen 5 lauseketta on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännökselle, jonka mukaan ”sääntöjenvastaiset toimet” johtavat julkishallinnon vastuuseen ”kussakin [näissä] julkishallinnoissa voimassa olevien säännösten mukaisesti”, jos kyseinen kansallinen säännös ei ole tehokas ja ennaltaehkäisevä puitesopimuksen mukaisesti annettujen sääntöjen täyden tehokkuuden takaamiseksi.
2)     Arviointi
121. Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että 17. lisäsäännöksessä, sellaisena kuin se on muutettuna lailla 20/2021, säädetään vastuusäännöstöstä, jota sovelletaan tilanteissa, joissa ei ole noudatettu EBEP:n 10 §:llä käyttöön otettuja julkisen sektorin työsuhteiden vakiinnuttamista ja pysyväksi muuttamista koskevia toimenpiteitä. Niinpä kyseisen tuomioistuimen mukaan kyseisen lainsäädäntöuudistuksen sisältöä vahvistaa se, että ”sääntöjenvastainen käyttäytyminen 10 §:n soveltamisen yhteydessä” merkitsee ”kussakin julkishallinnossa voimassa olevien säännösten” mukaisen vastuun syntymistä, mitä on pidettävä oikeasuhteisena, tehokkaana ja ennaltaehkäisevänä mekanismina, jolla voidaan puitesopimuksen 5 lausekkeen mukaisesti taata, että hallinnossa noudatetaan velvollisuutta välttää väärinkäytöksiä julkishallinnon yksiköiden väliaikaisen henkilöstön palvelukseen ottamisessa.(80)
122. Unionin tuomioistuin pyysi istunnossa Espanjan hallitusta ja Comunidad de Madridia esittämään ne syyt ja kansalliset oikeussäännöt, joiden vuoksi nyt käsiteltävässä asiassa ei pidä soveltaa tuomion Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid 112–11
4 kohdassa esitettyä arviointia.
123. Vastauksena tähän kysymykseen Espanjan hallitus viittasi kirjallisiin huomautuksiinsa ja totesi, että Espanjan oikeusjärjestyksessä on säännöksiä, jotka koskevat julkishallinnon yksiköiden vastuuta siinä tapauksessa, etteivät ne noudata sopimussuhteisen henkilöstön palvelukseen ottamista koskevia velvollisuuksiaan.
124. Espanjan hallitus totesi tästä kirjallisissa huomautuksissaan ensinnäkin, että valtion vuoden 2018 talousarviosta annetun lain 43. lisäsäännöstä vahvistettiin EBEP:n 17. lisäsäännöksellä lailla 20/2021 tehdyn lainsäädäntöuudistuksen yhteydessä, sillä nykyään kyseisessä 43. lisäsäännöksessä säädetään vastuusäännöstöstä, jota sovelletaan siinä tapauksessa, ettei
EBEP:n 11 §:llä käyttöön otettuja sopimussuhteisen henkilöstön palvelukseenottomenettelyihin liittyviä toimenpiteitä
noudateta.
Espanjan hallituksen mukaan kyseisellä lainsäädäntöuudistuksella vahvistetaan edellä mainitun säännöstön sisältöä, koska sillä otetaan käyttöön mekanismi, joka on oikeasuhteinen, tehokas ja ennaltaehkäisevä ja jolla voidaan taata, että
otettaessa väliaikaista henkilöstöä julkishallinnon
palvelukseen
noudatetaan velvollisuutta välttää väärinkäytöksiä.
125. Tämän jälkeen Espanjan hallitus viittasi EBEP:n 94 §:ään ja sitä seuraaviin pykäliin(81) sekä valtionhallinnon viranhaltijoihin sovellettavaan kurinpitosäännöstöön.(82) Espanjan hallitus totesi erityisesti, että julkisen sektorin palveluksessa olevan sopimussuhteisen henkilöstön osalta kansallisessa lainsäädännössä määritetään
”vakavan rikkomuksen”
käsite siten, että tällaisella rikkomuksella tarkoitetaan lähinnä määräaikaisia tai väliaikaisia sopimuksia koskevan säännöstön rikkomista esimerkiksi siinä tapauksessa, että tällaisia sopimuksia käytetään
lain kiertämiseksi.(83)
126. Espanjan hallitus viittasi lopuksi mahdollisuuteen vaatia kanteella korvausta sosiaalioikeudellisia asioita käsittelevässä tuomioistuimessa tämän vaikuttamatta hallintoelinten taloudellista vastuuta koskevaan mekanismiin.
127. Tässä yhteydessä totean ensinnäkin, että siltä osin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa nyt käsiteltävässä asiassa
lähinnä siihen kansalliseen säännöstöön, jota unionin tuomioistuin tarkasteli tuomionsa Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid112–114 kohdassa, en lähtökohtaisesti näe syytä unionin tuomioistuimen arvioinnin muuttamiselle. Kaikella kunnioituksella ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta kohtaan haluan huomauttaa, ettei ennakkoratkaisupyynnöstä ilmene, mitä tarkalleen ottaen tarkoitetaan ilmaisulla ”sääntöjenvastaiset toimet”, jonka merkitystä unionin tuomioistuin pohti jo kyseisessä tuomiossaan.
128. Totean toiseksi, ettei Espanjan hallituksen kirjallisissa tai sen istunnossa esittämissä suullisissa huomautuksissa esitetä yksityiskohtaista kuvausta vastuusäännöstöstä, jota sovelletaan siinä tapauksessa, ettei EBEP:n 11 §:ssä käyttöön otettuja sopimussuhteisen henkilöstön palvelukseenottomenettelyihin liittyviä toimenpiteitä noudateta, vaikka Espanjan hallitus väittää, että kyseisillä toimenpiteillä on ollut tarkoitus vahvistaa jo voimassa ollutta kansallista säännöstöä.
129. Päinvastoin katson, ettei Espanjan hallituksen
– sosiaaliturva- ja työtarkastusyksikön kuulemisen perusteella –
esittämiä tilastoja, joiden mukaan
Espanjan julkishallinnon yksiköissä on suoritettu viimeisen viiden vuoden aikana yli 1200 tutkimusta, joiden päätteeksi on laadittu 100 pöytäkirjaa rikkomuksista, voida pitää riittävänä osoituksena kyseisen säännöstön tehokkuudesta.(84) Tästä on todettava, että kuten jo esitin tämän ratkaisuehdotuksen 79 kohdassa, vastuusäännöstöä
voidaan pitää tehokkaana ja ennalta ehkäisevänä vain siinä tapauksessa, että se on konkreettinen, ennakoitava ja käytännössä sovellettavissa. Kyse ei voi olla pelkästä abstraktista tai täysin teoreettisesta mahdollisuudesta. Ennakkoratkaisupyynnöstä tai unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ei voida päätellä, että näin on,
eikä tätä osoitettu myöskään istunnossa käytyjen keskustelujen aikana. Madridin itsehallintoalue
nimittäin totesi vastauksena unionin tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen, että vaikka hallinnon vastuuseen on mahdollista vedota teoriassa, sen tietoon ei kyseiseen päivään mennessä ollut tullut ainuttakaan vastuumenettelyä, jonka työsuojeluviranomainen olisi pannut vireille sitä vastaan, eikä ainuttakaan kurinpitomenettelyä, joka olisi pantu vireille jotain sen työntekijää tai viranhaltijaa vastaan.
130. Näin ollen katson, ettei kyseisten kansallisten sääntöjen – eli valtion talousarviosta vuodelle 2018 annetun lain 43. lisäsäännöksen, sellaisena kuin se on lailla 20/2021 tehdyn muutoksen jälkeen EBEP:n 17. lisäsäännöksellä vahvistettuna – sisältöä koskevasta hyvin yleisluonteisesta esityksestä ilmene seikkoja, jotka unionin tuomioistuin tarvitsisi voidakseen arvioida, voidaanko kyseisen säännöstön mukaiseen hallinnon vastuusäännöstöön kuuluvien seuraamusten perusteella katsoa, että kyseinen säännöstö on puitesopimuksen 5 lausekkeen mukainen, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamista selvityksistä muuta ilmene.
c)     Valintamenettelyt
1)     Oikeuskäytäntö lyhyesti
131. Muistutan, että tuomiossaan Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid unionin tuomioistuin katsoi, että puitesopimuksen 5 lauseketta on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään määräaikaisten työsuhteiden vakiinnuttamismenettelystä järjestämällä julkisia hakumenettelyjä määräaikaisten työntekijöiden, mukaan luettuna toistaiseksi voimassa olevan työsuhteen perusteella työskentelevien ei-vakituisten työntekijöiden, toimien täyttämiseksi, jos tällainen menettelyjen järjestäminen on täysin riippumaton määräaikaisten työsopimusten väärinkäyttöluonteesta.(85)
132. Ennen tämän päätelmänsä esittämistä unionin tuomioistuin totesi tuomionsa 117 ja 118 kohdassa, että vaikka valintamenettelyjen järjestäminen tarjoaa työntekijöille, joilla on ollut perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia tai työsuhteita, mahdollisuuden yrittää saada pysyvä työpaikka, koska he voivat lähtökohtaisesti osallistua näihin menettelyihin, tällä seikalla ei voida vapauttaa jäsenvaltioita noudattamasta velvollisuutta säätää riittävästä toimenpiteestä asianmukaisten seuraamusten määräämiseksi perättäisten määräaikaisten työsopimusten ja työsuhteiden väärinkäytöstä. Tällaiset menettelyt, joiden lopputulos on lisäksi epävarma, ovat avoinna myös hakijoille, jotka eivät ole joutuneet tällaisen väärinkäytöksen kohteeksi. Niinpä unionin tuomioistuin lisäsi, että koska tällaisten menettelyjen järjestäminen on täysin riippumaton määräaikaisten työsopimusten väärinkäyttöluonteesta, se ei ole asianmukainen keino seuraamuksen määräämiseksi tällaisten työsuhteiden väärinkäytöstä ja unionin oikeuden rikkomisen seurausten poistamiseksi. Se ei siis näytä mahdollistavan puitesopimuksen 5 lausekkeella tavoitellun päämäärän saavuttamista.
2)     Arviointi
133. Tässä asiassa esitetystä ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että viime vuosina on otettu käyttöön erilaisia määräaikaisten työsuhteiden vakiinnuttamista tai pysyväksi tekemistä koskevia sääntöjä, joiden yhtenä tavoitteena on muuttaa määräaikaisten työsopimusten väärinkäytön vuoksi syntyneet tilanteet sääntöjenmukaisiksi. Tarkemmin sanottuna ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että lailla 20/2021, jossa säädetään julkishallinnon työpaikkojen vakiinnuttamismenettelystä, on otettu Espanjan oikeudessa käyttöön erityisiä lainsäädännöllisillä toimenpiteitä etenkin tarkoituksessa varmistaa, ettei valintamenettelyjä järjestetä täysin riippumatta seikoista, jotka koskevat perättäisten määräaikaisten työsopimusten käytön väärinkäytösluonnetta. Espanjan lainsäätäjä on nimittäin antanut kyseisissä valintamenettelyissä ratkaisevaa merkitystä aiemmalle työkokemukselle ja ajalle, jonka asianomaiset määräaikaiset työntekijät ovat käyttäneet työtehtäviensä hoitamiseen, millä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kompensoidaan riittävästi väärinkäytöksiä ja helpotetaan asianomaisten työntekijöiden pääsyä lopullisesti työhön vakituisina työntekijöinä.(86)
134. Tässä yhteydessä tulee esiin ainakin kaksi kysymystä: voidaanko tehokkaana, ennalta ehkäisevänä ja oikeasuhteisena seuraamustoimenpiteenä pitää sitä, että julkishallinto vain täyttää lakisääteiset velvollisuutensa, jotka sille on asetettu rakenteellisen henkilöstötarpeensa täyttämiseksi? Eikö kilpailujen järjestämistä pysyvien toimien täyttämiseksi, vaikka tämä tapahtuisi
kyseisessä säännöstössä tarkoitetun työsuhteiden vakiinnuttamismenettelyn yhteydessä, ole pidettävä lakisääteisenä ja toivottavana julkiseen sektoriin kohdistuvana organisatorisena vaatimuksena?
135. Näihin kysymyksiin vastaamiseksi riittää todeta, että vaikka lailla 20/2021 käyttöön otetuilla uusilla lainsäädäntötoimenpiteillä, joissa säädetään julkisen sektorin työpaikkojen vakiinnuttamismenettelystä, pyritään estämään
perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärin käyttäminen, tosiasia on, kuten unionin tuomioistuin on jo katsonut, ettei ainoastaan velvollisuudella järjestää valintamenettelyjä, joiden tarkoituksena on täyttää määräaikaisten työntekijöiden väliaikaisesti hoitamat tehtävät lopullisesti, sekä tätä varten asetetuilla täsmällisillä määräajoilla voida varmistaa, että tällaisia menettelyjä todella järjestetään. Tällainen lainsäädäntö ei ole omiaan estämään sitä, että asianomainen työnantaja käyttää väärin perättäisiä määräaikaisia työsuhteita, eikä se myöskään sovellu – millä on erityistä merkitystä tässä asiassa – asianmukaisten seuraamusten määräämiseen tällaisten työsuhteiden väärinkäytöstä ja unionin oikeuden rikkomisen seurausten poistamiseen, koska sen soveltamisella ei olisi minkäänlaista kielteistä vaikutusta kyseiselle työnantajalle.(87)
136. Haluan myös mainita, että yhdyn komission istunnossa esittämään näkemykseen, jonka mukaan lainsäätäjä hahmotti kyseiset valintamenettelyt ennen kaikkea täydentäväksi toimenpiteeksi, jolla on tarkoitus korjata vallitseva väärinkäytöstilanne.(88)
137. Tässä yhteydessä todettakoon unionin tuomioistuimen täsmentäneen valintamenettelyjen järjestämisestä puitesopimuksen 5 lausekkeen mukaisena seuraamustoimenpiteenä, sellaisena kuin Espanjan oikeuskäytännössä on tätä sovellettu tai lain 20/2021 2 §:ssä on tästä säädetty, että vaikka se, että valintamenettelyjen järjestäminen tarjoaa työntekijöille, jotka on palkattu väärinkäyttöä merkitsevällä tavalla perättäisillä määräaikaisilla työsopimuksilla tai perättäisiin määräaikaisiin työsuhteisiin, mahdollisuuden yrittää saada pysyvä työpaikka, koska he voivat lähtökohtaisesti osallistua näihin menettelyihin, tämä ei voi vapauttaa jäsenvaltioita noudattamasta velvollisuutta säätää riittävästä toimenpiteestä asianmukaisten seuraamusten määräämiseksi perättäisten määräaikaisten työsopimusten ja työsuhteiden väärinkäytöstä.
138. Tällaiset menettelyt, joiden lopputulos on lisäksi epävarma, ovat näet yleensä avoinna myös hakijoille, jotka eivät ole joutuneet tällaisen väärinkäytöksen kohteeksi. Niinpä unionin tuomioistuin on katsonut, ettei kansallisessa oikeuskäytännössä tai lain 20/2021 2 §:ssä tarkoitetulla valintamenettelyjen järjestämisellä – ellei niistä selvityksistä muuta johdu, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tehtävä –
voida määrätä asianmukaista seuraamusta perättäisten toistaiseksi voimassa olevien määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden väärinkäytöstä ja poistaa näin unionin oikeuden rikkomisen seurauksia.(89)
139. Se, että Espanjan lainsäätäjä antaa ratkaisevaa merkitystä aiemmalle työkokemukselle ja ajalle, jonka asianomaiset määräaikaiset työntekijät ovat käyttäneet työtehtäviensä hoitamiseen, on tosin omiaan takaamaan pysyvän työpaikan työntekijöille, joiden osalta on käytetty väärin perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia. Tällainen toimenpide ei kuitenkaan voi yksin olla riittävä niissä tapauksissa, joissa puitesopimuksen 5 lauseketta on rikottu pitkällä ajanjaksolla.(90) Kyse ei myöskään ole riittävästä toimenpiteestä siinä tapauksessa, että asianomainen työntekijä ei läpäise kilpailua, vaikka kyseisellä toimenpiteellä helpotetaan pääsyä pysyvään työhön antamalla ratkaisevaa merkitystä aiemmalle työkokemukselle ja ajalle, jonka määräaikaiset työntekijät ovat käyttäneet työhönsä.
140. Nyt käsiteltävässä asiassa Comunidad de Madridin vastauksesta unionin tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen ilmenee, että TJ osallistui yhteen julkisten työpaikkojen vakiinnuttamismenettelyistä
ja sen päätteeksi hän sai viran, jossa hän on toiminut 25.4.2025 alkaen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin arvioitava, onko se, että hän pääsi näin pysyvään työpaikkaan, omiaan poistamaan kaikki seuraukset, joita häneen kohdistuneella väärinkäytöllä on ollut.
III  Ratkaisuehdotus
141. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunal Supremon esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY), Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE) ja julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) tekemästä määräaikaista työtä koskevasta puitesopimuksesta 28.6.1999 annetun neuvoston direktiivin 1999/70 liitteenä olevan 18.3.1999 tehdyn määräaikaista työtä koskevan puitesopimuksen 5 lauseketta
on tulkittava siten, että
se ei ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle oikeuskäytännölle, jossa katsotaan perustuslaissa vahvistettujen periaatteiden eli yhdenvertaisuuden, ansioiden, soveltuvuuden ja syrjintäkiellon periaatteiden takaamiseksi, ettei
toistaiseksi voimassa olevissa muttei vakituisissa työsuhteissa oleville työntekijöille voida myöntää julkisen sektorin vakituisen sopimussuhteisen työntekijän asemaa, mutta näin on vain sillä edellytyksellä, että kansalliseen oikeusjärjestykseen sisältyy ainakin yksi julkista sektoria koskeva muu tehokas toimenpide sen estämiseksi ja tarvittaessa seuraamusten määräämiseksi siitä, että perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia käytetään väärin.
Jotta seuraamustoimenpidettä voidaan pitää tehokkaana, ennalta ehkäisevänä ja oikeasuhteisena keinona puitesopimuksen 5 lausekkeen nojalla annettujen oikeussääntöjen täyden tehokkuuden takaamiseen, siinä on yhtäältä säädettävä tai määrättävä järjestelmästä, jossa työntekijälle perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärinkäytöstä aiheutunut vahinko voidaan korvata täysimääräisesti siten, että vahingonkorvauksen määrän laskemisessa otetaan huomioon rikkomisen vakavuus, mukaan lukien sen kesto, ja toisaalta mekanismista, jolla rikkomisesta vastuussa olevalle julkishallinnon yksikölle määrätään seuraamus, joka on riittävän konkreettinen, ennakoitava ja käytännössä sovellettava ja joka ei se voi olla pelkkä abstrakti tai täysin teoreettinen mahdollisuus.
Jotta seuraamustoimenpidettä, jonka mukaisesti perättäiset määräaikaiset työsopimukset muutetaan toistaiseksi voimassa olevaksi työsopimukseksi tai työsuhteeksi, voitaisiin pitää sinänsä tehokkaana, ennalta ehkäisevänä ja oikeasuhteisena toimenpiteenä,
sitä on sovellettava kohtuullisen ajan kuluessa, jotta voidaan taata puitesopimuksen 5 lausekkeen nojalla annettujen oikeussääntöjen täysi tehokkuus.
On ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä arvioida edellä esitettyjen arviointiperusteiden perusteella, sisältyykö kansalliseen säännöstöön
todellakin tehokkaat, ennalta ehkäisevät ja oikeasuhteiset toimenpiteet, joilla voidaan tehokkaasti määrätä seuraamuksia perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärinkäyttämisestä.
1      Alkuperäinen kieli: ranska.
i      Tämän asian nimi on kuvitteellinen nimi. Se ei vastaa asian minkään asianosaisen todellista nimeä.
2      Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY), Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE) ja julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) tekemästä määräaikaista työtä koskevasta puitesopimuksesta 28.6.1999 annetun neuvoston direktiivin 1999/70/EY (EYVL 1999, L 175, s. 43) liitteenä oleva 18.3.1999 tehty puitesopimus (jäljempänä puitesopimus).
3      Ks. vastaavasti mm. tuomio 4.7.2006, Adeneler ym. (C‑212/04, EU:C:2006:443, jäljempänä tuomio Adeneler, 63 kohta); tuomio 15.4.2008, Impact (C‑268/06, EU:C:2008:223, jäljempänä tuomio Impact, 88 kohta) ja tuomio 23.4.2009, Angelidaki ym. (C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, jäljempänä tuomio Angelidaki ym., 73 kohta).
4      Puitesopimuksen yleisten huomioiden 6 kohdassa todetaan, että toistaiseksi voimassa olevat työsopimukset ovat vallitseva työsuhdemuoto, jolla vaikutetaan kyseisten työntekijöiden elämän laatuun ja parannetaan toimintakykyä.
5      Ks. tuomio 22.11.2005, Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:709, 64 kohta).
6      Tämän ratkaisuehdotuksen laatimishetkellä unionin tuomioistuin oli antanut jo 43 tuomiota tai määräystä, jotka perustuivat espanjankielisiin ennakkoratkaisupyyntöihin ja joista 11 asiassa laadittiin myös julkisasiamiehen ratkaisuehdotus.
7      Ks. mm. tuomio Adeneler; tuomio Angelidaki; tuomio 10.3.2011, Deutsche Lufthansa (C‑109/09, EU:C:2011:129); tuomio 19.3.2020, Sánchez Ruiz ym. (C‑103/18 ja C‑429/18, EU:C:2020:219, jäljempänä tuomio Sánchez Ruiz); tuomio 11.2.2021, M.V. ym. (Perättäiset määräaikaiset työsopimukset julkisella sektorilla), (C‑760/18, EU:C:2021:113); tuomio 3.6.2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario (C‑726/19, EU:C:2021:439, jäljempänä tuomio Instituto Madrileño); tuomio 24.6.2021, Obras y Servicios Públicos ja Acciona Agua (C‑550/19, EU:C:2021:514) ja tuomio 13.1.2022, MIUR ja Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C‑282/19, EU:C:2022:3).
8      Tuomio 13.3.2014, Márquez Samohano (C‑190/13, EU:C:2014:146).
9      Samana vuonna Euroopan komissio aloitti SEUT 258 artiklan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn Espanjan kuningaskuntaa sillä perusteella, että jäsenvaltio oli pannut direktiivin 1999/70 virheellisesti täytäntöön (INFR(2014)4334). Kyseinen menettely on edelleenkin vireillä ja komission mukaan se osoittaa, että ongelma on hyvin monitahoinen ja laaja-alainen.
10      Ks. tuomio 22.2.2024 (C‑59/22, C‑110/22 ja C‑159/22, jäljempänä tuomio Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid).
11      Tuomio 13.6.2024 (C‑331/22 ja C‑332/22, jäljempänä tuomio DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia).
12      BOE nro 255, 24.10.2015, s. 100224.
13      BOE nro 261, 31.10.2015, s. 103105.
14      BOE nro 161, 7.7.2021, s. 80375.
15      BOE nro 312, 29.12.2021, jäljempänä laki nro 20/2021.
16      BOE nro 153, 28.6.2017, s. 53787.
17      BOE nro 161, 4.7.2018, s. 66621.
18      Istunnossa kävi ilmi, että TJ:n ensimmäinen työsopimus Comunidad Autónoma de de Madridin (Madridin itsehallintoalue) kanssa oli sopimussuhteisen työntekijän työsopimus, mutta hänen viimeksi hoitamansa tehtävää vastasi väliaikaisen viranhaltijana tehtävää, jolla katettiin avoin virka (plaza de interinidad por cobertura de vacante). Tästä ks. tämän ratkaisuehdotuksen 80 alaviite.
19      Ks. vastaavasti tuomio Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (127 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös
vastaavasti tuomio 7.9.2006,
Marrosu ja Sardino (C‑53/04, EU:C:2006:517, jäljempänä tuomio Marrosu ja Sardino, 49 kohta) ja tuomio 7.3.2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166, jäljempänä tuomio Santoro, 34 kohta).
20      Ks. mm. tuomio Adeneler (62 kohta); tuomio 3.7.2014, Fiamingo ym. (C‑362/13, C‑363/13 ja C‑407/13, EU:C:2014:2044, jäljempänä tuomio Fiamingo, 55 kohta); tuomio 26.11.2014, Mascolo ym. (C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 ja C‑418/13, EU:C:2014:2401, jäljempänä tuomio Mascolo, 73 kohta); tuomio 14.9.2016, Pérez López (C‑16/15, EU:C:2016:679, 27 kohta) ja tuomio Sánchez Ruiz (54 kohta).
21      Ks. vastaavasti mm. tuomio Adeneler (63 kohta); tuomio 13.9.2007, Del Cerro Alonso (C‑307/05, EU:C:2007:509, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (44 ja 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
22      Tästä oikeuskäytännössä todetusta lähtökohdasta ja sen taustasta ks. tämän ratkaisuehdotuksen 55–64 kohta.
23      Puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan a–c alakohdassa luetellut kolme toimenpidettä koskevat perusteltuja syitä tällaisen työsopimuksen tai työsuhteen uudistamista varten, perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden enimmäiskokonaiskestoa ja niiden uudistamisten lukumäärää. Ks. mm. tuomio Mascolo (74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
24      Ks. mm. tuomio Impact (70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); Mascolo (75 ja 76 kohta); tuomio Santoro (27 ja 28 kohta) ja tuomio DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (46 ja 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kursiivi tässä.
25      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 45 kohta.
26      Ks. julkisasiamies Poiares Maduron ratkaisuehdotus Marrosu ja Sardino (C‑53/04, EU:C:2005:569, 29 ja 30 kohta).
27      Ks. vastaavasti mm. tuomio Adeneler (91 kohta); tuomio 7.9.2006, Vassallo (C‑180/04, EU:C:2006:518, jäljempänä tuomio Vassallo, 42 kohta) ja tuomio Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (124 kohta). Huomautan, että unionin tuomioistuin käyttää oikeuskäytännössään ilmaisua ”seuraamuksena käytetty toimenpide” sen laajassa merkityksessä, joka viittaa paitsi toimenpiteen, josta jäsenvaltioiden on direktiivin 1999/70 nojalla määrättävä tai säädettävä, rankaisevuuteen (sanktio tai seuraamus suppeassa merkityksessä) että korjaavuuteen (väärinkäytön seurausten poistaminen). Tästä ks. tämän ratkaisuehdotuksen 61 ja 62 kohta.
28      Unionin lainsäätäjä on sen sijaan säätänyt tällaisesta vaatimuksesta muissa sosiaalioikeuden alan direktiiveissä. Ks. mm. rodusta tai etnisestä alkuperästä riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta 29.6.2000 annetun neuvoston direktiivin 2000/43/EY (EYVL 2000, L 180, s. 22) 15 artikla, jonka mukaan ”seuraamusten, joihin saattaa kuulua korvausten maksaminen uhrille, on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia”. Ks. myös palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon annetun direktiivin 96/71/EY täytäntöönpanosta sekä hallinnollisesta yhteistyöstä sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmässä annetun asetuksen (EU) N:o 1024/2012 (IMI-asetus) muuttamisesta 15.5.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/67/EU (EUVL 2014, L 159, s. 11) 20 artikla, jonka mukaan ”seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia”.
29      Ks. vastaavasti tuomio Adeneler (94 kohta); tuomio Marrosu ja Sardino (51 kohta); tuomio Vassallo (36 kohta); tuomio Sánchez Ruiz (88 kohta) ja tuomio Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (103 kohta).
30      Ks. tuomio DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
31      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 55 kohta. Kursivointi tässä.
32      Ks. tuomio
Adeneler (93 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tämä oikeuskäytännössä esitetty yleishuomio on sittemmin ilmaistu puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan erityisessä asiayhteydessä käyttämällä tarkempaa muotoilua, jonka mukaan kyseisessä lausekkeessa asetetaan jäsenvaltioille yleinen tavoite estää väärinkäytökset mutta annetaan niiden valita keinot tämän tavoitteen saavuttamiseksi, kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 53 kohdan viimeisessä virkkeessä mainitsin.
33      Ks. mm. tuomio
Fiamingo (62 kohta) ja tuomio
Mascolo (78 kohta).
34      Ks. mm. tuomio
Fiamingo (64 kohta); tuomio Mascolo (79 kohta) ja tuomio
DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
35      Ks. tuomio Adeneler (102 kohta);
tuomio Vassallo (38 kohta) ja tuomio
Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (104 kohta). Kursiivi tässä.
36      Ks. vastaavasti tuomio Angelidaki (160–166 kohta).
37      Vaikka nimittäin ranskaksi sanalla ”sanction” (seuraamus) voi olla useampia merkityksiä, mainitun tuomion kyseisen kohdan englanninkielisestä versiosta ilmenee vielä selvemmin, että unionin tuomioistuin tosiaan erottelee toisistaan kaksi erilaista edellytystä (”in order duly to punish that abuse and nullify the consequences of the breach of EU law”), mistä ilmenee, että seuraamuksella tarkoitetaan tässä paitsi rankaisevia toimenpiteitä myös korjaavia toimenpiteitä. Sama koskee tuomion kohdan saksankielistä (”um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen”), liettuankielistä (”siekiant tinkamai nubausti už šį piktnaudžiavimą ir pašalinti Sąjungos teisės pažeidimo pasekmes”), puolankielistä (”by zastosować odpowiednią sankcję i
usunąć konsekwencje naruszenia prawa Unii”) ja espanjankielistä (”con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión”) versiota. Kursivointi tässä.
38      Väärinkäytön sanktioimiseksi toteutettavalla toimenpiteellä ei nimittäin välttämättä voida tosiasiallisesti poistaa väärinkäytön seurauksia, ja sama pätee käänteisesti. Tästä syystä kansallisia toimenpiteitä on tarkasteltava kokonaisuutena.
39      Ks. vastaavasti tuomio Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (80 kohta).
40      Unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, ettei perättäisten määräaikaisten työsuhteiden käsitettä tule tulkita suppeasti, jottei työntekijöitä voida työllistää epävarmalla tavalla vuosien ajan. Käsitteen suppeaan tulkintaan liittyisi nimittäin se vaara, että suuri määrä määräaikaisia työsuhteita tosiasiassa suljettaisiin direktiivillä 1999/70 ja puitesopimuksella tavoitellun työntekijöiden suojelun ulkopuolelle, jolloin niiden tavoite menettäisi suuren osan sisällöstään. Ks. vastaavasti tämän ratkaisuehdotuksen 98 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö.
41      Ks. vastaavasti tuomio Santoro (54 kohta).
42      Ks. tuomio
DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (82
ja 83 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
43      Ks. analogisesti tuomio 2.8.1993, Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, 32 kohta).
44      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 45 alaviite.
45      Tällaisia ovat etenkin tilanteet, joissa perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia on käytetty väärin kymmenen, 20 tai jopa 30 vuoden ajan.
46      Ks. analogisesti tuomio 2.8.1993, Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, 31 ja 32 kohta).
47      Ks. tuomion 50 kohta.
48      Ks. mm. tuomio
Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (128 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49      Mainittakoon, että komissio totesi istunnossa, että näin on yksityisellä sektorilla, ja viittasi työntekijöihin sovellettavista säännöistä annetun lain 15 §:n 5 momentissa säädettyyn määräaikaan. Ks. tästä tämän ratkaisuehdotuksen 12 kohta.
50      Kyseessä olevista valintamenettelyistä, jotka on tarkoitettu toimenpiteeksi, jonka avulla työntekijät pääsevät pysyvään työsuhteeseen, ks. tämän ratkaisuehdotuksen 131 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
51      Tässä yhteydessä TJ viittaa EBEP:n 10 §:n 2 momenttiin ja 61 §:n 4 momenttiin, sellaisina kuin niitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin.
52      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 23 ja 44 kohta.
53      Ks. tuomio
Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (66 ja 82 kohta sekä tuomiolauselman 1 ja
2 kohta).
54      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 53 alaviite.
55      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 29 ja 30 kohta. Kursiivi tässä.
56      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 50–54 kohta.
57      Kursivointi tässä.
58      On kuitenkin syytä pohtia, tulisiko kyseisten periaatteiden noudattamista arvioida tapauskohtaisesti. Istunnossa nimittäin kävi ilmi, että TJ otettiin työhön Espanjan lainsäädännössä säädetyn sellaisen valintamenettelyn perusteella, jota käytetään sopimussuhteisten työntekijöiden palkkaamiseen ja jonka aikana noudatettiin mahdollisesti yhdenvertaisuuden, ansioiden ja soveltuvuuden periaatteita, minkä arvioiminen kuuluu ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimivaltaan.
59      Ks. vastaavasti tuomio Adeneler (105 kohta); tuomio
Marrosu ja Sardino (49 kohta); tuomio Santoro (34 kohta); tuomio 7.4.2022, Ministero della Giustizia ym. (Italialaisten rauhantuomarien asema) (C‑236/20, EU:C:2022:263, 62 kohta) ja tuomio Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (127 kohta). Ks. myös tämän ratkaisuehdotuksen 43 ja 52 kohta.
60      Komission mukaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen nyt käsiteltävässä asiassa esiin tuoma mahdollinen ristiriita perustuu siihen, että ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet, joilla on toimivalta sosiaaliasioissa ja jotka ovat ainoita tuomioistuimia, jotka voivat käyttää toistaiseksi voimassa olevassa muttei vakituisessa työsuhteessa olevan työntekijän käsitettä, pitävät kyseistä käsitettä riittämättömänä toimenpiteenä (ks. tuomio Sánchez Ruiz, 102 kohta, ja määräys 11.12.2014, León Medialdea, C‑86/14, EU:C:2014:2447, 51 kohta), kun taas ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet, joilla on toimivalta ratkaista hallinnollisia riitoja, nähtävästi pitävät kyseistä käsitettä vähintäänkin jonkinlaisena parannuksena hallinto-oikeudellisten sääntöjen soveltamisalaan kuuluvien työntekijöiden tilanteeseen ja etsivät keinoja ottaa käsite käyttöön hallinto-oikeudessa (ks. tuomio 14.9.2016, Martínez Andrés ja Castrejana López, C‑184/15 ja
C‑197/15, EU:C:2016:680 ja tuomio Instituto Madrileño, 72 ja 73 kohta).
61      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 30 kohta sekä sen 85, 90 ja 96 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö. Tuomio Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (78 kohta).
62      On etenkin syytä palauttaa mieleen, että tuomion Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid taustalla olleissa yhdistetyissä asioissa valintakoetta ei ollut järjestetty sen jälkeen, kun
toistaiseksi voimassa ollut muttei vakituinen työsuhde oli alkanut (77 kohta). Asiassa C‑59/22 tilanne oli jatkunut 27 vuotta ja asiassa
C‑110/22 pääasian kantaja oli työskennellyt kyseisen julkiselimen palveluksessa
toistaiseksi voimassa olevan muttei vakituisen sopimuksen perusteella 20 vuotta.
63      Tuomion 52–54, 65, 66, 73 ja 91 kohta.
64      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 50 kohta ja 20 alaviitteessä mainittu oikeuskäytäntö.
65      Ks. vastaavasti tuomio Sánchez Ruiz (61 kohta); tuomio Instituto Madrileño (35 kohta) ja tuomio Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (78 kohta).
66      Ks. vastaavasti tuomio Adeneler (85 kohta); tuomio Sánchez Ruiz (62 ja 63 kohta); Instituto Madrileño (36 ja 37 kohta) ja tuomio
Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (79 ja 80 kohta).
67      Ks. mm. tuomio
Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (90 ja 92 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
68      Tuomion 105–107 kohta.
69      Tuomion 79, 80 ja 84 kohta.
70      Ks. mm. tuomio 21.11.2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:936, 94 ja 95 kohta) ja tuomio Instituto Madrileño (74
ja 75 kohta).
71      Tuomion 81 kohta.
72      Ks. tuomio Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid (108 kohta). Ks. myös tuomio DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (80 ja 81 kohta).
73      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 59–80 kohta.
74      Istunnossa mainittiin, että korvaus vastaa työntekijöihin sovellettavista säännöistä annetussa laissa säädettyä korvausta, joka on maksettava, jos työsopimus irtisanotaan objektiivisten syiden perusteella.
Ks. mm. tuomio 21.11.2018, de Diego Porras (C‑619/17, EU:C:2018:036, 17 kohta).
75      Ks. tuomio DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (81 kohta). Kursiivi tässä.
76      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 20 kohdassa lainattu lain 20/2021 2 §:n 6 momentin kolmas kohta.
77      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 73 kohta.
78      Tuomion 112 kohta.
79      Tuomion 52 kohta.
80      Selvyyden nimissä totean, että EBEP:n 10 §, jonka sanamuotoa ei edes esitetä ennakkoratkaisupyynnössä, koskee – ellen ole ymmärtänyt sitä väärin –
väliaikaisia viranhaltijoita (funcionarios interinos) eikä sopimussuhteista henkilöstöä (personal laboral), joista säädetään EBEP:n 11 §:ssä. Näin ollen tulee esiin kysymys siitä, sovelletaanko kyseistä väliaikaisten viranhaltijoiden osalta sovellettavaa vastuusäännöstöä, jota ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on kuvannut EBEP:n 10 §:n osalta, myös TJ:n kaltaisen sopimussuhteisen henkilöstön osalta EBEP:n 11 §:n nojalla, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava. Minusta on joka tapauksessa tärkeää huomata, että
Madridin itsehallintoalue totesi vastauksena unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen, että kun TJ pani vahvistamista koskevan vaatimuksensa vireille ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, hän työskenteli väliaikaisen viranhaltijan tehtävässä, jolla katettiin avoin virka (plaza de interinidad por cobertura de vacante). Tästä ks. tämän ratkaisuehdotuksen 18 alaviite.
81      Espanjan hallituksen mukaan EBEP:n 95 §:n 2 momentin d kohdan mukaan ”erittäin vakavalla kurinpitorikkomuksella” tarkoitetaan ”sellaisten ilmeisen lainvastaisten sopimusten tekemistä, joista aiheutuu vakavaa vahinkoa hallinnolle tai kansalaisille”.
82      Espanjan hallituksen mukaan erityisesti valtionhallinnon viranhaltijoiden kurinpitosäännöstön hyväksymisestä 10.1.1986 annetun kuninkaan asetuksen 33/1986 (Real Decreto 33/1986 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado; BOE nro 15, 17.1.2017, s. 2377)
7 §:n 1 momentin h kohdan nojalla ”vakavalla rikkomuksella” tarkoitetaan ”ilmeisen lainvastaisten raporttien esittämistä tai sopimusten tekemistä, jos niistä aiheutuu vahinkoa hallinnolle tai kansalaisille mutta rikkomusta ei voida pitää erityisen vakavana”.
83      Kirjallisista huomautuksista ilmenee, että sosiaalialan rikkomuksista ja seuraamuksista annetun lain konsolidoidun toisinnon (texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social), joka hyväksyttiin 4.8.2000 annetulla kuninkaan asetuksella 5/2000 (Real Decreto Legislativo 5/2000; BOE nro 189, 8.8.2000, s. 15060), 7 §:n 2 momentin mukaan vakavilla rikkomuksilla tarkoitetaan ”määräaikaisia tai väliaikaisia sopimuksia tai tällaisten sopimusten tekemistä koskevien säännösten rikkomista käyttämällä niitä lain kiertämiseksi tai muiden kuin lain, asetusten tai työehtosopimusten – jos näistä seikoista voidaan sopia työehtosopimuksessa – mukaisten henkilöiden, tarkoitusten, tilanteiden tai ajallisten rajoitusten osalta. Tässä yhteydessä katsotaan, että rikkominen koskee kutakin asianomaista työntekijää erikseen.”
84      Espanjan hallitus esitti kyseiset luvut istunnossa vastauksena unionin tuomioistuimen esittämään kysymykseen.
85      Tuomion 121 kohta.
86      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 20 kohta.
87      Ks. vastaavasti tuomio Sánchez Ruiz (97 kohta).
88      Tästä on todettava, että Espanjan hallituksen vastauksesta unionin tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen ilmenee, että kolme erityistä vakiinnuttamismenettelyä
on jo järjestetty. Kyseisen hallituksen mukaan viimeisimmässä lain 20/2021 mukaisessa vakiinnuttamismenettelyssä
todettiin 544 151 väliaikaista tehtävää, jotka tulisi vakiinnuttaa, ja niistä 365 714
on jo vakiinnutettu.
89      Ks. tuomio DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya ja Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya (77 kohta).
90      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 77 kohta.