null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 16. dubna 2026(1)
Spojené věci C‑27/25 a C‑356/25
SU a Wild Ireland Defence CLG
proti
An Coimisiún Pleanála, dříve An Bord Pleanála, a dalším,
vedlejší účastnice řízení:
Knocknamona Windfarm Limited
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Court of Appeal (Odvolací soud, Irsko)]
a
Paddy Massey
proti
An Coimisiún Pleanála, dříve An Bord Pleanála, a dalším,
vedlejší účastnice řízení:
Curns Energy Limited
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal High Court (Vrchní soud, Irsko)]
„ Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Směrnice 92/43/EHS – Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – Směrnice 2009/147/ES – Ochrana volně žijících ptáků – Zvláště chráněné oblasti – Posouzení plánů nebo projektů, které budou pravděpodobně mít významný vliv na chráněnou lokalitu, z hlediska jejich slučitelnosti s cíli ochrany lokality – Předběžné posouzení nezbytnosti provést posouzení důsledků pro lokalitu – Neexistence cílů ochrany specifických pro lokalitu“
I.      Úvod
1.        Článek 6 odst. 3 první věta směrnice o stanovištích(2) vyžaduje, aby členské státy ex
ante posoudily, zda plány nebo projekty budou mít významný vliv na lokality sítě Natura 2000. Předmětem tohoto posouzení je hodnocení důsledků těchto plánů nebo projektů pro tyto lokality z hlediska cílů jejich ochrany. Je ale vůbec možné takové posouzení provést, pokud členské státy žádné specifické cíle ochrany dotčené lokality nestanovily? A jsou takové specifické cíle ochrany lokality rovněž předpokladem pro předběžné šetření, takzvaný screening, toho, zda je zapotřebí provést úplné posouzení důsledků pro lokalitu? Tyto otázky jsou předmětem obou projednávaných věcí.
2.        Pro účely těchto posouzení lze totiž cíle ochrany v případě potřeby určit i jinak než prostřednictvím jejich specifického vymezení pro danou lokalitu. To nutně nemusí vést ke snížení úrovně ochrany; naopak může být rozsah ochrany před tím, než budou stanoveny konkrétní cíle ochrany, které zahrnují vyvážení různých cílů a dalších zájmů, dokonce širší. Posouzení vlivů na tomto základě předpokládá rovněž alespoň přechodně směrnice o stanovištích.
3.        Otázka, zda stanovení specifických cílů ochrany lokality představuje přesto předpoklad pro posouzení důsledků pro lokalitu a provedení screeningu, je relevantní nejen z procesního hlediska. Není totiž jisté, zda orgány členských států vůbec mohou plán nebo projekt schválit, pokud s ohledem na neexistující cíle ochrany nemohou provést screening nebo – je-li to nezbytné – posouzení důsledků pro lokalitu. Podle čl. 6 odst. 3 druhé věty směrnice o stanovištích je totiž souhlas těchto orgánů takovým hodnocením důsledků podmíněn. Tento problém by se mohl dotýkat velmi velkého počtu projektů v Unii, protože není jisté, v jakém rozsahu a případně kdy členské státy stanovily specifické cíle ochrany jednotlivých lokalit.
II.    Právní rámec
A.      Směrnice o ochraně ptáků
4.        Dnes platná směrnice o ochraně ptáků(3) je kodifikovaným zněním starší směrnice z roku 1979(4), ve které tehdejší Evropské hospodářské společenství poprvé schválilo právní úpravy týkající se ochrany přírody. Pro účely tohoto řízení, jsou však obě znění – podle všeho – totožná.
5.        Článek 4 směrnice o ochraně ptáků upravuje vymezování zvláště chráněných ptačích oblastí (dále jen „ZCHO“):
„1. Druhy uvedené v příloze I musí být předmětem zvláštních opatření týkajících se ochrany jejich stanovišť s cílem zajistit přežití těchto druhů a rozmnožování v jejich areálu rozšíření.
V této souvislosti musí být brány v úvahu:
a)       druhy ohrožené vyhubením;
b)       druhy citlivé vůči specifickým změnám na jejich stanovišti;
c)       druhy pokládané za vzácné s ohledem na málo početné populace nebo prostorově omezené místní rozšíření;
d)       ostatní druhy vyžadující zvláštní pozornost z důvodů specifického charakteru jejich stanoviště.
Trendy a kolísání početnosti populací musí být zohledněny jako podklady pro hodnocení.
Členské státy především označí území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy jako zvláště chráněné oblasti určené pro ochranu těchto druhů, přičemž vezmou v úvahu jejich požadavky na ochranu na pevnině a na moři v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje.
2.      Členské státy přijmou obdobná opatření pro pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy, které nejsou uvedeny v příloze I, přičemž vezmou v úvahu potřebu jejich ochrany na moři a na pevnině v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje, pokud jde o zimoviště, místa zastávek na jejich tahových cestách, místa, kde se tažné druhy rozmnožují a pelichají. V této souvislosti věnují členské státy zvláštní pozornost ochraně mokřadů, a zejména mokřadů mezinárodního významu.
3.      […]
4.      S ohledem na ochranu oblastí uvedených v odstavcích 1 a 2 přijmou členské státy vhodná opatření pro předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť nebo jakýmkoli rušivým zásahům, které negativně ovlivňují ptáky, pokud by mohly být významné z hlediska cílů tohoto článku. Členské státy musí rovněž usilovat o předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť mimo tyto chráněné oblasti.“
B.      Směrnice o stanovištích
6.        Směrnice o stanovištích z roku 1992 rozšiřuje rozsah ochrany přírody vyžadované unijním právem na další druhy živočichů a rostlin, jakož i na některé typy stanovišť a částečně začleňuje starší směrnici o ochraně ptáků.
7.        Cíle ochrany jsou zmíněny v osmém a desátém bodě odůvodnění směrnice o stanovištích:
„vzhledem k tomu, že je vhodné v každé vyhlášené oblasti ochrany provést nezbytná opatření beroucí ohled na cíle ochrany.
[…]
vzhledem k tomu, že musí být přiměřeně hodnoceny veškeré plány a programy, které by mohly významně ovlivnit cíle ochrany v lokalitě, která již byla k ochraně navržena nebo bude navržena v budoucnosti.“
8.        Článek 3 odst. 1 směrnice o stanovištích popisuje síť evropských oblastí ochrany:
„Pod názvem Natura 2000 bude vytvořena spojitá evropská ekologická síť zvláštních oblastí ochrany. Tato síť složená z lokalit s přírodními stanovišti uvedenými v příloze I a stanovišti druhů uvedenými v příloze II umožní zachovat příslušné typy přírodních stanovišť a stanoviště druhů v jejich přirozeném areálu rozšíření ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany nebo popřípadě umožní tento stav obnovit.
Síť Natura 2000 zahrne i zvláště chráněná území označená členskými státy podle směrnice [o ochraně ptáků].“
9.        Vyhlášení chráněných oblastí podle směrnice o stanovištích předpokládá, že členské státy nejprve na základě vědeckých kritérií identifikují vhodné oblasti a navrhnou je Komisi (čl. 4 odst. 1). Komise je následně musí vyhlásit za lokality významné pro Společenství (čl. 4 odst. 2).
10.      Článek 4 odst. 4 směrnice o stanovištích upravuje vyhlášení lokalit významných pro Společenství jako zvláštních oblastí ochrany:
„Jakmile je lokalita významná pro Společenství přijata postupem podle odstavce 2, vyhlásí příslušný členský stát co nejdříve a nejpozději do šesti let tuto lokalitu jako zvláštní oblast ochrany a podle významu lokality stanoví priority pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u typu přírodního stanoviště uvedeného v příloze I nebo druhu uvedeného v příloze II a pro ekologickou soudržnost sítě Natura 2000 a také podle toho, jak jsou tyto lokality ohroženy postupným znehodnocováním nebo zničením.“
11.      Avšak již předtím platí podle čl. 4 odst. 5 směrnice o stanovištích určitá pravidla ochrany lokalit významných pro Společenství:
„Jakmile je některá lokalita zařazena do seznamu [uvedeného v čl. 4 odst. 2 třetím pododstavci] vztahuje se na ni ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4.“
12.      Ustanovení o ochraně těchto zvláštních oblastí ochrany jsou zakotvena v článku 6 směrnice o stanovištích:
„1.      Pro zvláštní oblasti ochrany stanoví členské státy nezbytná ochranná opatření zahrnující v případě potřeby odpovídající plány péče vypracované speciálně pro dané lokality nebo integrované do jiných plánů rozvoje a vhodná opatření právního, správního nebo smluvního charakteru, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se na těchto lokalitách vyskytují.
2.      Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů
[a] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.
3.      Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.
4. Pokud navzdory negativnímu výsledku posouzení důsledků pro lokalitu musí být určitý plán nebo projekt z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru, přesto uskutečněn a není-li k dispozici žádné alternativní řešení, zajistí členský stát veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě Natura 2000. […]“
13.      Článek 7 směrnice o stanovištích nahrazuje ustanovení o ochraně uvedené ve směrnici o ochraně ptáků určitými pravidly stanovenými ve směrnici o stanovištích:
„Povinnosti vyplývající z ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4 této směrnice nahrazují povinnosti vyplývající z první věty čl. 4 odst. 4 směrnice [o ochraně ptáků], pokud jde o [ZCHO] označená podle čl. 4 odst. 1 nebo obdobně uznaná podle čl. 4 odst. 2 uvedené směrnice, a to ode dne provádění této směrnice nebo ode dne označení nebo uznání členským státem podle směrnice [o ochraně ptáků], podle toho, které datum je pozdější.“
III. Skutkový stav
A.      Věc Knocknamona
14.      An Coimisiún Pleanála (dříve An Board Pleanála, dále jen „vnitrostátní orgán územního plánování“, Irsko), vydal společnosti Knocknamona Windfarm Limited (dále jen „Knocknamona“) dne 28. září 2022 stavební povolení na provedení změn již dříve schváleného větrného parku v County Waterford, Irsko. Vnitrostátní orgán v tomto rozhodnutí povolil výstavbu vyšších větrných turbín o celkové výšce až 155 m a vyššího meteorologického stožáru (99 m).
15.      Při posuzování žádosti o vydání povolení stavby provedl vnitrostátní orgán územního plánování posouzení důsledků navrhované stavby na pět určených evropských chráněných oblastí podle směrnice o stanovištích a směrnice o ochraně ptáků, včetně ZCHO Blackwater Callows, která se nachází v Corku a Waterfordu. Tato ZCHO chráněná podle směrnice o ptácích se nachází ve vzdálenosti 13 km od nejbližšího bodu lokality větrného parku a 13,5 km od nejbližší turbíny. Je nesporné, že v době rozhodování vnitrostátního orgánu územního plánování nebyly ve vztahu k ZCHO Blackwater Callows stanoveny žádné cíle ochrany specifické pro danou lokalitu.
16.      Vnitrostátní orgán územního plánování vycházel při vydání uvedeného rozhodnutí ze zprávy svého inspektora. V této zprávě bylo uvedeno, že cíle ochrany pro ZCHO Blackwater Callows jsou „dokumentem obsahujícím obecné cíle ochrany“. Kvalifikované zájmy oblasti, tedy druhy a stanoviště, pro které je lokalita chráněna, jsou labuť zpěvná (Cygnus cygnus), hvízdák euroasijský (Mareca penelope nebo
Anas penelope), čírka obecná (Anas crecca), břehouš černoocasý (Limosa limosa), jakož i některá mokřadní stanoviště a vodní ptactvo, které je využívá.
17.      Inspektor vnitrostátního orgánu územního plánování dospěl k závěru, že pokud jde o kvalifikované zájmy (kromě labutě zpěvné), lze nepříznivý účinek na celistvost lokality vyloučit z toho důvodu, že stanoviště v lokalitách větrného parku nejsou pro žádný z těchto druhů vhodná. Ohledně labutě zpěvné inspektor konstatoval, že z příslušných šetření nevyplývají žádné skutečnosti naznačující její výskyt v oblastech větných parků nebo v jejich blízkosti. Z tohoto důvodu dospěl k závěru, že požadované zvýšení výšky a průměru listů rotoru nebude mít nepříznivý účinek na celistvost ZCHO, pokud jde o tyto druhy. Žádný z účastníků řízení uvedené skutkové zjištění nerozporoval. Vnitrostátní orgán územního plánování proto rozhodl, že výstavba nebude mít nepříznivý účinek na celistvost ZCHO Blackwater Callows.
18.      SU a Wild Ireland Defence podali proti uvedenému rozhodnutí žalobu k soudu, v níž mimo jiné tvrdili, že vnitrostátní orgán územního plánování nebyl oprávněn provést odpovídající posouzení důsledků navrhované výstavby z důvodu neexistence cílů ochrany pro ZCHO Blackwater Callows.
19.      High Court (Vrchní soud) rozhodl, že v některých případech, či dokonce ve většině případů jsou pro provedení právně účinného posouzení důsledků pro lokalitu zapotřebí cíle ochrany. V případě zvláštního skutkového stavu v projednávané věci však bylo možné provést právně účinné posouzení důsledků pro lokalitu i bez těchto cílů. Vědeckými důkazy bylo totiž prokázáno, že kvalifikovaný zájem – v projednávané věci výskyt labutě zpěvné – nebude každopádně navrhovanou výstavbou dotčen bez ohledu, zda byly stanoveny cíle ochrany. Vnitrostátní orgán územního plánování dospěl s přiměřenou mírou vědecké jistoty k závěru, že projekt „nebude mít nepříznivý dopad na celistvost lokality“, protože dotčené účinky mimo lokalitu vyžadují fyzický výskyt labutě zpěvné v lokalitě větrného parku Knocknamona, přičemž takový výskyt byl
vyloučen. Toto konstatování se týká rizika, že dojde ke střetu ptáků s větrnými turbínami(5).
20.      SU a Wild Ireland Defence podali proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek ke
Court of Appeal (Odvolací soud).
B.      Věc Curns
21.      Společnost Curns Energy Limited (dále jen „Curns“) podala dne 8. ledna 2021 k vnitrostátnímu orgánu územního plánování žádost o schválení výstavby větrného parku. Plánovaná stavba se nachází ve vzdálenosti 9,9 km od ZCHO Blackwater Callows. Podklady k žádosti obsahovaly mimo jiné zprávu o posouzení vlivů na životní prostředí, zprávu o předběžném šetření ohledně nezbytnosti provést posouzení důsledků pro lokalitu a takzvané „Natura Impact Statement“, vědecké stanovisko k vlivům plánované výstavby na lokality sítě Natura 2000, které stanoví irské právo.
22.      Rozhodnutím ze dne 8. listopadu 2023 vydal vnitrostátní orgán územního plánování stavební povolení pro spornou výstavbu. Toto stavební povolení napadl dne 11. ledna 2024. žalobou pan
Paddy Massey.
23.      Cíle a opatření ochrany specifické pro ZCHO Blackwater Callows však byly stanoveny až 24. března 2024. V řízení před soudem bylo uznáno, že cíle byly stanoveny opožděně.
24.      High Court (Vrchní soud) vyloučil dne 11. dubna 2025 jakoukoli pravděpodobnou možnost, že nezohlednění cílů nebo opatření ochrany mělo v projednávané věci důsledky pro lokalitu sítě Natura 2000. Z tohoto důvodu zamítl zrušení stavebního povolení nezávisle na výsledku projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Žádá však Soudní dvůr, aby rozhodl o předběžné otázce, aby mohl rozhodnout, zda může ve prospěch žalobce přinejmenším konstatovat, že stanovení specifických cílů ochrany pro lokalitu bylo
předpokladem pro předběžné posouzení nezbytnosti provést hodnocení důsledků pro lokalitu.
IV.    Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
25.      Ve věci Knocknamona předložil Court of Appeal (odvolací soud) Soudnímu dvoru následující otázku:
„Jsou platné cíle ochrany pro ZCHO nezbytným předpokladem pro oprávnění příslušného orgánu provést odpovídající posouzení podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích při rozhodování o žádosti o vydání povolení stavby?“
26.      Předseda Soudního dvora rozhodnutím ze dne 20. března 2025, Knocknamona (C‑27/25, EU:C:2025:203), zamítl žádost Court of Appeal (Odvolací soud) o projednání věci ve zrychleném řízení. Rozhodl však, že věc bude vyřízena přednostně.
27.      SU a Wild Ireland Defence CLG, vnitrostátní orgán, Knocknamona Windfarms Limited, Irsko a Evropská komise předložili písemná vyjádření.
28.      V návaznosti na výše uvedenou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložil High Court (Vrchní soud) ve věci Curns Soudnímu dvoru následující doplňující předběžnou otázku:
„Má čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích uplatněný na základě článku 7 této směrnice na směrnici o ochraně ptáků za následek, že posouzení příslušného orgánu členského státu týkající se otázky, zda plán nebo projekt, který s určitou ZCHO přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný ve smyslu směrnice o ochraně ptáků, může mít významný vliv na jakoukoliv takovou lokalitu, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, musí být provedeno z hlediska cílů ochrany nebo ochranných opatření stanovených pro kteroukoliv dotčenou lokalitu nebo specificky pro kteroukoliv lokalitu, která má být vyloučena z posuzování jakožto lokalita, která pravděpodobně nebude plánem či projektem významně ovlivněna?“
29.      High Court (Vrchní soud) rovněž sdělil, že Massey si výslovně přeje, aby jej Soudní dvůr v dokumentech zveřejněných k dotčené věci uváděl plným jménem.
30.      Paddy Massey, Irsko a Komise předložili písemná vyjádření.
31.      Předseda Soudního dvora dne 22. října 2025 obě věci spojil a nařídil rovněž přednostní projednání věci Curns. Jednání konaného dne 25. března 2026 se zúčastnili SU a Wild Ireland Defence CLG, jakož i Paddy Massey, společně, vnitrostátní orgán územního plánování,
Knocknamona, Curns, Irsko a Evropská komise.
V.      Právní analýza
32.      Podstatou žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve věci Knocknamona je vyjasnit, zda lze provést posouzení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, pokud příslušné orgány nestanovily cíle ochrany specifické pro dotčenou oblast ochrany. Ve věci Curns vyvstává otázka, zda jsou specifické cíle ochrany dokonce podmínkou předběžného šetření toho, zda je vůbec nezbytné provést hodnocení důsledků pro lokalitu.
33.      Po několika úvahách týkajících se přípustnosti věci Curns (k tomu bod A) proto nejprve uvedu pár poznámek na úvod, které se týkají těchto dvou kroků posuzování (k tomu bod B). Následně objasním povinnost stanovit cíle ochrany specifické pro lokality sítě Natura 2000 (k tomu bod C). Teprve poté bude možné posoudit důsledky chybějících specifických cílů ochrany pro posouzení důsledků pro lokalitu (k tomu bod D) a předběžné šetření (k tomu bod E). Pro případ, že Soudní dvůr nebude sdílet můj názor, navrhnu závěrem rovněž časové omezení účinku jeho rozhodnutí (k tomu bod F).
A.      Přípustnost věci Curns
34.      Komise považuje žádost o rozhodnutí o předběžné otázce za nepřípustnou, protože High Court (Vrchní soud) ve věci již rozhodl. Odpověď proto již není relevantní pro rozhodnutí.
35.      Podle tvrzení Irska sice toto rozhodnutí ve věci samé dosud nenabylo právní moci, protože u irského Supreme Court (Nejvyšší soudní dvůr) je ještě vedeno řízení o návrhu na připuštění opravného prostředku, to však nic nemění na skutečnosti, že High Court (Vrchní soud) v současnosti (již) není odkázán na odpověď, aby mohl rozhodnout ve věci samé.
36.      High Court (Vrchní soud) však uvádí, že musí ještě zjistit, zda pro předběžné šetření nezbytnosti provést posouzení důsledků pro lokalitu bylo zapotřebí, aby byly stanoveny cíle ochrany specifické pro lokalitu. Toto zjištění se týká původní opodstatněnosti žaloby. Jestliže byla žaloba původně opodstatněná, pak by to mělo důsledky přinejmenším ve vztahu k nákladům řízení, které jsou u irských soudů často značné.
37.      Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je tedy přípustná.
B.      Fungování posouzení důsledků pro lokalitu a předběžného šetření
38.      Článek 6 směrnice o stanovištích ukládá řadu povinností a zvláštních postupů. Jak vyplývá z čl. 2 odst. 2, jejich cílem je zachování nebo obnova příznivého stavu z hlediska ochrany přírodních stanovišť, druhů volně žijících ptáků a planě rostoucích rostlin v zájmu Unie. Tím má být dosaženo obecnějšího cíle téže směrnice, kterým je zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí pro lokality chráněné podle této směrnice(6).
39.      Pro schvalovací řízení je relevantní zejména posouzení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, protože příslušné vnitrostátní orgány podle druhé věty tohoto ustanovení schválí plán nebo projekt pouze za podmínky, že se s přihlédnutím k výsledkům tohoto hodnocení ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality sítě Natura 2000. Podle ustálené judikatury tomu je tak pouze tehdy, jestliže z vědeckého hlediska nepřetrvává žádná důvodná pochybnost o tom, že plán nebo projekt nebude mít takové účinky na celistvost lokality(7).
40.      Toto posouzení proto nesmí být nedostatečné a musí obsahovat úplná, přesná a konečná zjištění a závěry, na jejichž základě bude rozptýlena jakákoli důvodná vědecká pochybnost o účincích plánů a projektů plánovaných v dané chráněné oblasti(8).
41.      Avšak kdy je zapotřebí posouzení důsledků pro lokalitu provést?
42.      Podle čl. 6 odst. 3 první věty směrnice o stanovištích podléhá jakýkoli plán nebo projekt, který bude mít buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty pravděpodobně významný vliv na lokalitu sítě Natura 2000 odpovídajícímu posouzení důsledků pro tuto lokalitu.
43.      Požadavek posouzení tedy závisí na tom, existuje-li pravděpodobnost nebo nebezpečí, že plány nebo projekty budou mít na dotčenou lokalitu významný vliv. Při výkladu tohoto ustanovení směrnice o stanovištích je nezbytné přihlédnout zejména k zásadě obezřetnosti, která je jedním ze základů politiky vysoké úrovně ochrany prováděné Unií v oblasti životního prostředí v souladu s čl. 191
odst. 2 prvním pododstavcem SFEU. Soudní dvůr z toho dovodil, že taková pravděpodobnost nebo takové riziko existuje, pokud na základě objektivních skutečností nelze vyloučit, že uvedený plán nebo projekt významně ovlivní dotyčnou lokalitu(9). V případě pochybnosti ohledně neexistence významného vlivu je tedy třeba provést takové úplné posouzení(10).
44.      Vysvětlila jsem, že i v oblasti předběžného šetření musí existovat takové důvodné pochybnosti vědecké povahy(11). Jinak by existovalo nebezpečí, že posouzení důsledků pro lokalitu by bylo nezbytné vždy, protože je vždy možné předložit nedůvodné nebo nevědecké pochybnosti, které lze však jen stěží smysluplně vyvrátit. Soudní dvůr tento závěr potvrdil(12).
45.      Měřítkem předběžného šetření, jakož i samotného posouzení je proto vyloučení důvodných vědeckých pochybností o neexistenci významných dopadů na lokality sítě Natura 2000.
46.      Oba stupně posouzení se však liší svým rozsahem. Jejich přesné vymezení bude zpravidla záviset na okolnostech konkrétního případu a na příslušných vědeckých a technických znalostech. Existují-li v rámci předběžného šetření informace, z nichž již nezávisle na plánované výstavbě bezpochyby vyplývá, že tato výstavba nemůže mít významný dopad na lokalitu sítě Natura 2000, pak není úplné posuzování důsledků pro lokalitu nezbytné. Ukáže-li se naopak v prvním stupni, že je zapotřebí vypracovat nový vědecký posudek nebo použít poznatky z jiných oblastí, pak by mělo být provedeno posouzení důsledků pro lokalitu(13), které zahrnuje rovněž účast veřejnosti(14).
47.      Referenčním bodem obou posouzení jsou cíle ochrany dotčené lokality.
48.      V případě vlastního
posouzení důsledků pro lokalitu to vyplývá již z čl. 6 odst. 3 první věty směrnice o stanovištích, která výslovně stanoví posouzení důsledků pro lokalitu z hlediska stanovených cílů její ochrany. Je pravda, že cíl ověření slučitelnosti plánů nebo projektů s cíli ochrany je vyjádřen takto jednoznačně pouze v německém znění tohoto ustanovení, zatímco v jiných původních jazykových verzích je pouze požadováno, aby byly zohledněny cíle ochrany. Desátý bod odůvodnění však i v ostatních jazykových zněních jasně stanoví, že musí být hodnoceny veškeré plány a projekty, které by mohly významně ovlivnit cíle ochrany v lokalitě(15).
49.      To odpovídá funkci cílů ochrany. Ty definují, která stanoviště nebo které druhy vyskytující se v lokalitě, jakož i které potenciály dalšího rozvoje stanovišť a druhů(16) mají být článkem 6 odst. 3 chráněny. Naproti tomu důsledky pro stanoviště, druhy nebo potenciály rozvoje, které nejsou předmětem cílů ochrany, nejsou pro použití tohoto ustanovení, a tedy pro posouzení důsledků pro lokalitu relevantní(17).
50.      Avšak i v případě předběžného šetření nezbytnosti provést úplné posouzení důsledků pro lokalitu je podle ustálené judikatury nezbytné posuzovat, zda dotčený plán nebo dotčený projekt může ohrozit cíle ochrany stanovené pro lokalitu(18).
51.      Irský High Court (Vrchní soud) však v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce zastává názor, že v praxi není možné přihlížet k cílům ochrany všech vyloučených lokalit. Zdaleka největší část lokalit lze podle jeho názoru vyloučit z důvodu vzdálenosti a neexistence věrohodného působení dotčeného plánu nebo projektu na dotčenou lokalitu. Směrnice o stanovištích také ve svém znění
nepropojuje předběžné šetření a cíle ochrany. Předběžné šetření proto nezávisí na stanovení cílů ochrany specifických pro konkrétní lokalitu.
52.      Při povrchním posouzení lze tento názor považovat za přesvědčivý. Síť Natura 2000 zahrnuje více než 27 000 lokalit(19) s odpovídajícím počtem cílů ochrany. Nelze si představit, že by u každé jednotlivé lokality a všech cílů její ochrany bylo konkrétně posuzováno, zda určitý plán nebo projekt může mít na ně významný vliv. V praxi jsou z posouzení vyloučeny téměř všechny lokality bez konkrétního přihlédnutí k jejich cílům ochrany, protože se jeví jako nemožné, že na ně bude mít plán nebo projekt nějaké dopady. Důvodem této domněnky je pravděpodobně většinou vzdálenost mezi plánem nebo projektem a vyloučenými lokalitami.
53.      Tento postup se však ve skutečnosti zakládá přinejmenším na implicitních domněnkách týkajících se cílů ochrany vyloučených lokalit a možných dopadů zamýšlené výstavby.
54.      Možnost účinku totiž závisí na předmětu, na který by měl působit. Bez takového předmětu nelze účinek zjistit ani vyloučit. Avšak cíle ochrany konkretizují předmět, na který dopadají účinky plánů nebo projektů(20), které musí být v rámci předběžného šetření posouzeny.
55.      Nejsou-li detailně posuzovány cíle ochrany pro téměř všechny existující lokality sítě Natura 2000, pak je důvodem pouze to, že si nelze představit účinky plánované výstavby na cíle ochrany, například z důvodu vzdálenosti od lokality. Ale i takovou domněnku lze za určitých okolností vyvrátit, pokud je například plánovaná výstavba řekou propojena s velmi vzdálenými lokalitami sítě Natura 2000(21).
56.      Z uvedeného vyplývá, že skutečnost, zda plán nebo projekt může mít významný vliv na lokalitu sítě Natura 2000, lze rovněž posoudit pouze na základě cílů ochrany této lokality.
C.      Stanovení cílů ochrany
57.      Ačkoliv jsou tedy cíle ochrany referenčním bodem pro posouzení důsledků pro lokalitu i pro předběžné šetření, lze ze směrnice o stanovištích a ze směrnice o ochraně ptáků dovodit pouze nepřímo, že členské státy musí stanovit pro každou lokalitu sítě Natura 2000 specifické cíle ochrany.
58.      Z původních jazykových znění čl. 6 odst. 3 první věty směrnice o stanovištích používá pouze německé znění výraz stanovení cílů ochrany a požaduje tedy výslovně rozhodnutí o těchto cílech. Ostatní původní jazyková znění(22) naproti tomu odkazují pouze na cíle ochrany té které
lokality, aniž stanoví, jak mají být tyto cíle určeny.
59.      Pro chráněné oblasti podle směrnice o stanovištích však z funkce cílů ochrany vyplývá, že stanoveny být musí, což ostatně dokládají i další ustanovení směrnice o stanovištích (k tomu bod 1). Tento závěr lze přenést na takové ZCHO podle směrnice o ochraně ptáků (k tomu bod 2), jako je např. ZCHO Blackwater Callows.
1.      Cíle ochrany pro chráněné oblasti podle směrnice o stanovištích
60.      Stanovení cílů ochrany předpokládá zejména čl. 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích(23).
61.      Článek 4 odst. 4 směrnice o stanovištích členským státům ukládá povinnost stanovit při vyhlášení chráněných oblastí priority. Zohlední přitom význam těchto lokalit pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u typu přírodního stanoviště uvedeného v příloze I nebo druhu uvedeného v příloze II a pro ekologickou soudržnost sítě Natura 2000, jakož i ohrožení těchto lokalit postupným znehodnocováním nebo zničením. Je proto zapotřebí vědeckého posouzení dotčené oblasti, zejména typů přírodních stanovišť a druhů, které se v ní vyskytují, ve vztahu k síti evropských chráněných oblastí Natura 2000.
62.      Předpokladem stanovení těchto priorit však je, že byly rovněž stanoveny cíle ochrany(24). Stanovením priorit totiž příslušné orgány rozhodují, jakou důležitost přikládají různým cílům ochrany příslušné lokality ve vzájemném vztahu, ale také v celkovém kontextu sítě Natura 2000. Kdyby byly cíle ochrany stanoveny až později, nebylo by zajištěno, že budou v plném rozsahu zohledněny v již stanovených prioritách.
63.      Podle čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích členské státy stanoví nezbytná ochranná opatření, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se na těchto lokalitách vyskytují(25).
64.      Vymezení ekologických požadavků a s nimi souvisejících ochranných opatření
rovněž nezbytně(26) předpokládá, že již byly stanoveny cíle ochrany(27). Tyto požadavky jsou vědecké povahy a vztahují se na určité typy stanovišť a druhy v chráněné oblasti, které jsou definovány prostřednictvím cílů ochrany. Proto i osmý bod odůvodnění směrnice o stanovištích propojuje ochranná opatření podle čl. 6 odst. 1 s cíli ochrany.
2.      Cíle ochrany pro chráněné oblasti (ZCHO) podle směrnice o ochraně ptáků
65.      Dosavadní úvahy týkající se stanovení cílů ochrany pro chráněné oblasti podle směrnice o stanovištích nelze přímo přenést na ZCHO podle směrnice o ochraně ptáků. Je pravda, že článek 7 směrnice o stanovištích stanoví, že se čl. 6 odst. 2 až 4 použije na ZCHO, přičemž čl. 6 odst. 3 předpokládá existenci cílů ochrany. Článek 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 však na ZCHO nelze použít.
66.      Na ZCHO se naopak nadále vztahuje čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků. Tyto povinnosti ochrany jsou sice formulovány méně konkrétně, jejich cílem je však de facto zajistit v ZCHO ochranu rovnocennou ochraně, kterou poskytují čl. 4 odst. 4 a čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích(28). Rovnocenná ochrana však zahrnuje stanovení cílů ochrany.
67.      Stanovení priorit a identifikace ekologických požadavků jsou již rovněž zakotveny v čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků. Podle těchto ustanovení je třeba při přijímání opatření vzít v úvahu potřeby ochrany druhů. Tyto požadavky závisí na konkrétní situaci v dotyčné ZCHO(29).
68.      Z těchto důvodů Soudní dvůr v rozsudku Elliniki Ornithologiki Etaireia a další potvrdil, že členské státy musí stanovit cíle ochrany rovněž pro ZCHO podle směrnice o ochraně ptáků(30).
D.      Důsledky pro posouzení důsledků pro lokalitu
69.      Vyplývá však z povinnosti stanovit cíle ochrany, že bez takto stanovených cílů není dovoleno provést posouzení důsledků pro lokalitu?
70.      Je třeba připustit, že posouzení důsledků pro lokalitu by skutečně nebylo možné provést, kdyby nebylo možné stanovit cíle specifické pro lokalitu.
71.      Jak již totiž bylo uvedeno(31), slučitelnost dotčeného plánu nebo projektu s cíli ochrany lokality je předmětem posouzení podle čl. 6 odst. 3 první věty směrnice o stanovištích.
72.      Jak správně zdůrazňují SU a Wild Ireland Defence, Soudní dvůr proto nedávno konstatoval, že cíle ochrany příslušné lokality jsou povinným referenčním bodem pro posouzení důsledků pro lokalitu(32). Ze širšího kontextu tohoto konstatování rovněž vyplývá, že Soudní dvůr měl skutečně na mysli cíle ochrany, které musí příslušné orgány konkrétně stanovit pro jednotlivé
lokality(33).
73.      To však neumožňuje dospět k závěru, že toto stanovení je povinným předpokladem pro posouzení důsledků pro lokalitu, jelikož cíle ochrany mohou být v případě potřeby identifikovány také jinak (k tomu bod 1 níže). Posouzení důsledků pro lokalitu na tomto základě stanoví rovněž přinejmenším na přechodné období směrnice o stanovištích, aniž by tím byla snížena ochrana lokalit (k tomu bod 2 níže).
1.      Prozatímní identifikace cílů ochrany
74.      Odborníci předkladatelů projektů a orgány pověřené schvalováním projektů mohou cíle ochrany nezbytné pro posouzení vyvodit mimo jiné z informací, které vedly k vyhlášení příslušné oblasti ochrany(34) a které jsou obsahem takzvaného standardního formuláře(35) lokality(36), jakož i případně s přihlédnutím k dalším poznatkům o dalších druzích a typech stanovišť, které se zde vyskytují(37).
75.      Pro posouzení toho, zda má plán nebo projekt nepříznivý účinek na cíle ochrany, zpravidla postačuje předpoklad, že cíle ochrany pokrývají všechny druhy a přírodní stanoviště, které mají být chráněny a vyskytují se v dané lokalitě. U lokalit podle směrnice o stanovištích se jedná o typy přírodních stanovišť uvedené v příloze I této směrnice, včetně jeho typických druhů (čl. 1 písm. e), a druhů uvedených v příloze II. V případě ZCHO jsou to druhy ptáků uvedené v příloze I směrnice o ochraně ptáků a pravidelně se vyskytující stěhované druhy, které nejsou uvedeny v příloze I, a stanoviště těchto druhů. Bez zohlednění může zůstat pouze výskyt typů stanovišť nebo druhů, které jsou (oprávněně) považovány za nevýznamné(38).
76.      Kromě toho může být zapotřebí rozšířit cíle ochrany na určité potenciály rozvoje, pokud je nezbytné zlepšit stav typů stanovišť nebo populací druhů, aby byl obnoven jejich příznivý stav z hlediska ochrany(39). Podle čl. 4 odst. 4 směrnice o stanovištích totiž členské státy stanoví priority pro chráněné oblasti mimo jiné podle jejich významu pro obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u typu přírodního stanoviště uvedeného v příloze I nebo druhu uvedeného v příloze II.
77.      Rovněž pro ZCHO podle směrnice o ochraně ptáků musí členské státy případně zahrnout do cílů ochrany i cíle rozvoje, protože podle čl. 3 odst. 1 musí zajistit ochranu nebo obnovení dostatečné rozmanitosti a rozlohy stanovišť pro ptáky.
78.      Z toho vyplývá, že potenciály rozvoje je nutné zahrnout, pokud jsou nezbytné s ohledem na stav ochrany dotčených typů stanovišť a druhů v rámci sítě Natura 2000 jako celku, na vlastnosti lokality, jakož i s ohledem na potenciály rozvoje a příslušné cíle ochrany ostatních lokalit sítě Natura 2000.
79.      Komise navíc přesvědčivě uvádí, že posouzení důsledků pro lokalitu bez specifických cílů ochrany stanovených pro lokalitu může být pro žadatele a schvalovací orgány spojeno se zvláštními povinnostmi šetření a dokazování. Cíle ochrany stanovené na ověřeném vědeckém základě jsou podstatně spolehlivější než cíle ochrany, které jsou vymezeny pouze prozatímně v rámci posouzení důsledků pro lokalitu. Vzhledem k tomu mohou být zapotřebí další šetření, která umožní dostát požadavkům posouzení. To totiž musí, jak již bylo uvedeno, na základě úplných, přesných a konečných zjištění s ohledem na nejlepší vědecké poznatky v této oblasti rozptýlit jakoukoli důvodnou pochybnost, že projekt bude mít nepříznivý účinek na celistvost lokality(40).
Musí proto být rozptýleny rovněž pochybnosti o tom, zda jsou cíle ochrany, na nichž se posouzení zakládá, dostačující.
80.      Podobný přístup zastává Komise i ve svém návrhu novější právní úpravy. Za předpokladu, že byly stanoveny specifické cíle ochrany lokality a je k nim přihlédnuto, lze při posouzení dopadů na lokalitu použít za určitých podmínek údaje staré až pět let(41). Tento návrh znamená, že posouzení dopadů je možné provést i bez stanovení specifických cílů ochrany lokality. V tomto případě by musely být použity pouze aktuálnější údaje. Návrh mimo jiné ilustruje názor Komise, že specifické cíle ochrany lokality mohou usnadnit posuzování důsledků pro tuto lokalitu.
81.      Je tedy třeba konstatovat, že posouzení důsledků pro lokalitu lze prakticky provést na základě prozatímně vymezených cílů ochrany, pokud příslušné orgány dosud nestanovily specifické cíle ochrany lokality.
2.      Přípustnost posouzení důsledků pro lokalitu na základě prozatímních cílů ochrany
82.      Pro oblasti, které jsou identifikovány na základě směrnice o stanovištích, normotvůrce takovou metodu prozatímního stanovení cílů ochrany dokonce implicitně předpokládal, jak správně zdůrazňují Knocknamona, vnitrostátní orgán územního plánování a Irsko. Článek 4 odst. 4 totiž členským státům poskytuje pro stanovení priorit, a tedy cílů ochrany chráněných oblastí šestiletou lhůtu od okamžiku, kdy je Komise podle čl. 4 odst. 2 zařadila na unijní seznam lokalit významných pro Společenství, tj. jako lokalitu sítě Natura 2000(42). Během této lhůty však podle čl. 4 odst. 5 již tyto oblasti podléhají čl. 6 odst. 3, pro jehož použití – jak již bylo uvedeno(43) – jsou cíle ochrany povinným referenčním bodem.
83.      SU a Wild Ireland Defence mají za to, že takové prozatímní stanovení cílů ochrany je přípustné pouze během přechodného období, které výslovně přiznává směrnice o stanovištích. Vzhledem k tomu, že směrnice o ochraně ptáků takovou přechodnou lhůtu nestanoví, byla by proto u předmětné ZCHO zcela vyloučena.
84.      S tímto názorem lze souhlasit v tom smyslu, že neprodlené nebo přinejmenším včasné stanovení cílů ochrany je nezbytné k zajištění optimální ochrany, která bude odpovídat potřebám příslušné chráněné oblasti. Dokud nejsou stanoveny cíle ochrany, nejsou známy priority ochrany oblasti. Není proto jasné, jak mají být mezi jednotlivé cíle ochrany rozděleny prostředky správy oblasti, které jsou ze své podstaty omezené. Konflikty mezi různými cíli ochrany mohou navíc dokonce ochranná opatření blokovat, není-li jasné, který cíl ochrany má přednost(44).
85.      Neexistence cílů ochrany brání navíc účinné kontrole v rámci takzvaných pravidel podmíněnosti podle čl. 93 odst. 2 a přílohy II nařízení č. 1306/2013(45), tedy dodržování čl. 6 odst. 1 a 2 směrnice o stanovištích při obhospodařování zemědělských ploch. Cíle ochrany jsou totiž nezbytné ke stanovení příslušných povinností zemědělců. Nejsou-li tyto povinnosti stanoveny, nelze kontrolovat jejich plnění(46). Vzhledem k tomu, že pak chybí podmínka pro poskytnutí zemědělských podpor, mohly by neexistující cíle ochrany bránit vyplacení těchto podpor členským státům(47).
86.      Jak uvádí Curns, všechna tato hlediska se však více týkají správy chráněných oblastí než posuzování nepříznivých účinků plánů a projektů na tyto oblasti.
87.      Především ale u ZCHO podle směrnice o ochraně ptáků neexistuje přechodné období již proto, že tato směrnice neobsahuje výslovná pravidla pro cíle ochrany nebo jejich stanovení. Pouze podle později přijaté směrnice o stanovištích je zjevné, že členské státy musí stanovit cíle ochrany i pro ZCHO podle směrnice o ochraně ptáků. Nelze však mít za to, že normotvůrce
zamýšlel
přijetím směrnice o stanovištích implicitně a bez srovnatelného přechodného období stanovit přísnější požadavky pro posouzení důsledků pro lokalitu v případě ZCHO než v případě chráněných oblastí podle směrnice o stanovištích.
88.      Soudní dvůr již skutečně několikrát rozhodl o použití čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích na ZCHO, aniž byly zřejmé specifické cíle ochrany stanovené pro konkrétní lokalitu(48).
89.      Ochranný účinek posouzení důsledků plánů a projektů pro lokalitu není navíc obvykle snížen, jsou-li chybějící cíle ochrany a priority specifické pro lokalitu
nahrazeny prozatímně stanovenými cíli ochrany. Při rovnocenném zohlednění všech druhů a typů stanovišť vyskytujících se v dané lokalitě, jakož i potenciálů jejího rozvoje vede toto posouzení – na rozdíl od toho, co tvrdí SU a Wild Ireland Defence – spíše k rozsáhlejší ochraně lokality, než když je význam různých předmětů ochrany vymezen prostřednictvím cílů ochrany.
90.      Například ve standardním formuláři pro ZCHO BSG Blackwater Callows je uvedeno celkem deset druhů ptáků uvedených v příloze I(49), zatímco cíle ochrany, které byly v mezidobí stanoveny(50), zahrnují pouze pět z nich. Pokud zbývající druhy byly při stanovení cílů ochrany správně označeny za nevýznamné, pak by dopady na tyto druhy nemohly navrhované výstavbě bránit.
91.      Tento výsledek by pravděpodobně bylo podstatně obtížnější, či dokonce nemožné odůvodnit bez stanovení cílů ochrany specifických pro lokalitu, tedy na základě prozatímně vymezených cílů ochrany. Stanovení cílů ochrany specifických pro lokalitu a s tím spojené vymezení priorit totiž předpokládá pečlivé vědecké posouzení dotčené lokality(51), které v rámci pouze prozatímního stanovení cílů ochrany ještě neexistuje. To je důvod, proč se bez stanovení cílů ochrany specifických pro lokalitu předpokládá, že všechna stanoviště, populace a potenciály rozvoje mají stejnou důležitost, a proto musí být chráněny.
92.      Jak ukazuje již zmíněná argumentace Komise(52), mohou cíle ochrany specifické pro lokalitu prakticky usnadnit schválení navrhované výstavby.
93.      Pro úplnost je nutno připomenout, že posouzení důsledků pro lokalitu na základě prozatímně vymezených cílů ochrany může vést k následným problémům, pokud je jeho výsledkem, že navrhovaná výstavba bude mít pravděpodobně významný vliv na celistvost lokality. V tomto případě vyvstává otázka, zda lze výjimečně vydat povolení z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu podle čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích. Soudní dvůr však v projednávané věci nemusí rozhodovat o otázce, zda zvážení, které je pro tyto účely nezbytné, lze provést bez cílů ochrany specifických pro lokalitu a stanovení priorit. Ve věcech v původním řízení totiž podle předkládajícího soudu nic nenaznačuje, že by schválené větrné parky vůbec měly nějaký nepříznivý účinek na jakékoli představitelné cíle ochrany.
94.      V případě, že členský stát dosud nestanovil cíle ochrany specifické pro lokalitu sítě Natura 2000
dotčenou plánem nebo projektem, musí se posouzení podle čl. 6 odst. 3 první věty směrnice o stanovištích zakládat na domněnce, že cíle ochrany chráněné oblasti podle této směrnice zahrnují všechny typy stanovišť vyskytující se v dotyčné oblasti a uvedené v příloze I, včetně druhů pro ně charakteristických, a všechny druhy uvedené v příloze II, které se v této lokalitě vyskytují, a že cíle ochrany ZCHO zahrnují všechny druhy stěhovavých ptáků uvedené v příloze I směrnice o ochraně ptáků a všechny druhy stěhovaných ptáků neuvedené v této příloze I, které se pravidelně vyskytují v této
oblasti. Kromě toho může být nezbytné
zahrnout do takto identifikovaných cílů ochrany potenciály rozvoje oblasti, které jsou s ohledem na stav ochrany dotčených typů stanovišť a druhů v rámci sítě Natura 2000 jako celku, na vlastnosti daného území, jakož i potenciál rozvoje a odpovídající cíle ochrany ostatních lokalit sítě Natura 2000 nezbytné k tomu, aby bylo možné obnovit stanoviště a populace. Pominout lze pouze nevýznamně se vyskytující typy stanovišť a druhy.
E.      Důsledky pro předběžné šetření
95.      Výše uvedené úvahy ohledně významu cílů ochrany specifických pro lokalitu pro posouzení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích platí odpovídajícím způsobem pro předběžné šetření toho, zda je takové posouzení vůbec nezbytné.
96.      Jak již bylo uvedeno, referenčním bodem pro toto šetření jsou cíle ochrany(53). Avšak ani pro předběžné šetření není stanovena podmínka, že členské státy musí nejdříve stanovit cíle ochrany specifické pro lokalitu. Postačuje naopak jejich prozatímní identifikace na základě vlastností lokality.
97.      Tuto možnost normotvůrce implicitně předpokládal pro lokality podle směrnice o stanovištích během přechodného období podle čl. 4 odst. 4, stejně jako u vlastního posouzení důsledků pro lokalitu. Tím spíše musí tato možnost existovat i pro ZCHO podle směrnice o ochraně ptáků, která výraz cíle ochrany nepoužívá ani nestanoví výslovnou povinnost jejich stanovení nebo lhůtu pro toto stanovení.
98.      Snížení ochranného účinku systému posuzování důsledků pro lokalitu nelze proto očekávat ani u předběžného šetření. Naopak, bez cílů ochrany specifických pro lokalitu bude zpravidla obtížnější vyloučit již během předběžného šetření významný vliv na lokalitu sítě Natura 2000.
99.      Zaprvé se mohou v dané lokalitě vyskytovat stanoviště, druhy nebo potenciály rozvoje, kterým by cíle ochrany specifické pro lokalitu přisoudily menší význam. V rámci prozatímních cílů ochrany to však zpravidla není možné(54). Z tohoto důvodu je během předběžného šetření nezbytné přihlédnout k možným nepříznivým účinkům na tato stanoviště, tyto druhy nebo potenciály rozvoje a ty musí vést k provedení úplného posouzení.
100. Zadruhé mohou bez výslovného stanovení cílů ochrany specifických pro lokalitu vyvstat pochybnosti o rozsahu prozatímně předpokládaných cílů ochrany, zejména z důvodů mezer v poznatcích o stanovištích, druzích a potenciálech rozvoje, které se v lokalitě vyskytují a mohou být navrhovanou výstavbou nepříznivě dotčeny. Pokud tyto pochybnosti nelze bez dalšího vyvrátit, je úplné posouzení zapotřebí již pro získání jasné představy o předpokládaných cílech ochrany.
101. Pro předběžné šetření proto platí totéž, co platí pro vlastní posouzení důsledků pro lokalitu: v případě, že členský stát dosud nestanovil cíle ochrany specifické pro lokalitu sítě Natura 2000 dotčenou plánem nebo projektem, musí se tedy předběžné posouzení, screening, toho, zda je nezbytné provést posouzení důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 první věty směrnice o stanovištích zakládat na domněnce, že cíle ochrany chráněné oblasti podle této směrnice zahrnují všechny typy stanovišť vyskytující se v dotyčné oblasti a uvedené v příloze I, včetně druhů pro ně charakteristických, a všechny druhy uvedené v příloze II, které se v této oblasti vyskytují, a že cíle ochrany ZCHO zahrnují všechny druhy stěhovavých ptáků uvedené v příloze I směrnice o ochraně ptáků a všechny druhy stěhovaných ptáků neuvedené v této příloze I, které se pravidelně vyskytují v této oblasti. Kromě toho může být nezbytné zahrnout do takto identifikovaných cílů ochrany potenciály rozvoje oblasti, které jsou s ohledem na stav ochrany dotčených typů stanovišť a druhů v rámci sítě Natura 2000 jako celku, na vlastnosti daného území, jakož i potenciál rozvoje a odpovídající cíle ochrany ostatních lokalit sítě Natura 2000 nezbytné k tomu, aby bylo možné obnovit stanoviště a populace. Pominout lze pouze nevýznamně se vyskytující typy stanovišť a druhy(55).
F.      Časové omezení účinku?
102. Pro případ, že Soudní dvůr nebude sdílet můj názor a bude mít za to, že stanovení cílů ochrany specifických pro lokalitu je předpokladem posouzení důsledků pro lokalitu a předběžného šetření, měl by alespoň omezit časový účinek svého rozhodnutí.
103. Je pravda, že Soudní dvůr výkladem ustanovení unijního práva, který podává při výkonu pravomoci, kterou mu přiznává článek
267 SFEU, objasňuje a upřesňuje význam a dosah tohoto ustanovení tak, jak musí být nebo mělo být chápáno a používáno od okamžiku jeho vstupu v platnost(56).
Výjimečně však mohou okolnosti přimět Soudní dvůr k tomu, že na základě obecné zásady právní jistoty, která je vlastní unijnímu právu, omezí možnost všech dotčených osob dovolávat se určitého ustanovení, jehož výklad podal, za účelem zpochybnění právních vztahů založených v dobré víře. Takové omezení je přípustné pouze tehdy, jsou-li splněna dvě podstatná kritéria, a to dobrá víra zúčastněných kruhů a riziko závažných obtíží(57).
104. Tyto podmínky by byly splněny, kdyby Soudní dvůr rozhodl, že u ZCHO podle směrnice o ochraně ptáků je posouzení důsledků pro lokalitu a předběžné šetření jeho nezbytnosti možné pouze, až když členské státy stanoví cíle ochrany specifické pro danou oblast.
105. Lze se obávat, že členské státy dosud pro velký počet ZCHO žádné specifické cíle ochrany pro oblasti nestanovily. S povinností stanovit tyto cíle ochrany musí totiž členské státy počítat až od rozsudku ze dne 12. září 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia a další (C‑66/23, EU:C:2024:733). Pokud jde o ZCHO, není totiž tato povinnost výslovně zakotvena ani ve směrnici o ochraně ptáků, ani ve směrnici o stanovištích. Na rozdíl od směrnice o stanovištích, která stanoví konkrétní lhůty pro stanovení cílů ochrany, nepoužívá směrnice o ochraně ptáků dokonce ani výraz cíle ochrany.
106. I kdyby Soudní dvůr neuznal dobrou víru členských států ve vztahu k ZCHO, nebylo by možné to vytýkat předkladatelům projektu, kteří v důvěře v platná vnitrostátní pravidla nemuseli očekávat, že nebudou moci získat zákonné povolení z důvodu chybějících cílů ochrany specifických pro lokalitu.
Také Komise ve svých metodických pokynech uvádí, že posouzení důsledků pro lokalitu bez cílů ochrany specifických pro lokalitu je sice spojeno se zvýšeným rizikem porušení čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, nicméně je přesto možné(58).
107. Současně existuje nebezpečí, že dojde k závažným obtížím. V současnosti nikdo nedokáže odhadnout, kolika lokalit sítě Natura 2000 se tento problém týká, a už vůbec ne, kolik skutečně provedených posouzení důsledků pro lokalitu nebo předběžných šetření by bylo možné z tohoto důvodu zpochybnit. Mohlo by proto docházet k významným průtahům při realizaci plánů a projektů, které byly zahájeny v dobré víře(59), aniž tyto průtahy byly opodstatněné z důvodu nepříznivých účinků na lokality sítě Natura 2000.
108. Vnitrostátní orgán územního plánování to vysvětlil při jednání na příkladu Dublinu: vzhledem k tomu, že Komise vyjádřila pochybnosti o kvalitě nyní stanovených specifických cílů ochrany pro pět ZCHO v Dublinském zálivu, existuje riziko, že ve městě nebude možné schválit žádný plán nebo projekt, který by mohl vést k vypouštění odpadních vod do zálivu. V tomto ohledu bylo bez významu, že odpadní vody byly v čistírnách vyčištěny natolik, že by byl vyloučen jakýkoli nepříznivý dopad na ZCHO.
109. Rozhodnutí Soudního dvora by proto mělo platit pouze pro plány a projekty, které budou schváleny po vyhlášení rozsudku v projednávaných věcech. Soudní dvůr by dokonce mohl zvážit omezení použití takového rozhodnutí na povolovací řízení, která budou zahájena až po vyhlášení rozsudku. Pro již probíhající povolovací řízení mohly být již totiž vypracovány nákladné studie týkající se posouzení důsledků pro lokalitu na základě prozatímně identifikovaných cílů ochrany, aniž byly stanoveny cíle ochrany specifické pro danou lokalitu(60).
VI.    Závěry
110. Navrhuji proto, aby Soudní dvůr odpověděl na žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce ve věcech Knocknamona a Curns následovně:
„V případě, že členský stát dosud nestanovil cíle ochrany specifické pro lokalitu sítě Natura 2000 dotčenou plánem nebo projektem, musí se posouzení podle čl. 6 odst. 3 první věty směrnice 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, ale i předběžné šetření, tedy screening, zda je takové posouzení nezbytné, zakládat na domněnce, že cíle ochrany chráněné oblasti podle této směrnice zahrnují všechny typy stanovišť vyskytující se v dotyčné lokalitě a uvedené v příloze I, včetně druhů pro ně charakteristických, a všechny druhy uvedené v příloze II, které se v této oblasti vyskytují, a že cíle ochrany zvláštní chráněné oblasti podle směrnice 2009/147/ES o ochraně volně žijících ptáků zahrnují všechny druhy ptáků uvedené v příloze I posledně uvedené směrnice, které se v této oblasti vyskytují, a všechny druhy stěhovaných ptáků neuvedené v příloze I, které se pravidelně vyskytují v této oblasti. Kromě toho může být nezbytné zahrnout do takto identifikovaných cílů ochrany potenciály rozvoje oblasti, které jsou s ohledem na stav ochrany dotčených typů stanovišť a druhů v rámci sítě Natura 2000 jako celku, na vlastnosti daného území, jakož i potenciál rozvoje a odpovídající cíle ochrany ostatních lokalit sítě Natura 2000 nezbytné k tomu, aby bylo možné obnovit stanoviště a populace. Pominout lze pouze nevýznamně se vyskytující typy stanovišť a druhy.“
1–       Původní jazyk: němčina.
2–      Ve věci v původním řízení je relevantní směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. 1992, L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102) ve znění směrnice Rady 2013/17/ES ze dne 13. května 2013 (Úř. věst. 2013, L 158, s. 193).
3–       Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES ze dne 30. listopadu 2009 o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. 2010, L 20, s. 7) ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) 2019/1010 ze dne 5. června 2019 (Úř. věst. 2019, L 170, s. 115).
4–       Směrnice Rady 79/409/EHS ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků (Úř. věst. 1979, L 103, s. 1; Zvl. vyd. 15/01, s. 98).
5–      Jak podotýká Komise, podle žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce není jasné, zda předmětem posouzení bylo i zhoršení chráněných stanovišť v důsledku vyrušování pocházejícího z elektráren; k nezbytnosti posouzení tohoto hlediska viz rozsudek ze dne 14. ledna 2016, Komise v. Bulharsko (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2016:8, bod 59), a moje stanovisko v této věci (C‑141/14, EU:C:2015:528, body 94 až 99).
6–      Rozsudek ze dne 17. dubna 2018, Komise v. Polsko (Bělověžský prales) (C‑441/17, EU:C:2018:255, bod 106), a ze dne 29. července 2019, Inter-Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, bod 116).
7–      Rozsudky ze dne 7. září 2004, Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, bod 59); ze dne 29. července 2019, Inter-Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, bod 120), a ze dne 15. června 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, bod 38).
8–       Rozsudky ze dne 24. listopadu 2011, Komise v. Španělsko (C‑404/09, EU:C:2011:768, bod 100), ze dne 17. dubna 2018, Komise v. Polsko (Bělověžský prales) (C‑441/17, EU:C:2018:255, bod 139); ze dne 7. listopadu 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment a další (C‑293/17 a C‑294/17, EU:C:2018:882, bod 98), a ze dne 15. června 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, bod 39).
9–      Rozsudky ze dne 7. září 2004, Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, bod 43 a 44), ze dne 13. prosince 2007, Komise v. Irsko (C‑418/04, EU:C:2007:780, bod 226), a ze dne 12. dubna 2018, People Over Wind a Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244, bod 34).
10–      Rozsudky ze dne 7. září 2004, Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, bod 44); ze dne 13. prosince 2007, Komise v. Irsko (C‑418/04, EU:C:2007:780, bod 254), a ze dne 7. listopadu 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment a další (C‑293/17 a C‑294/17, EU:C:2018:882, bod 114).
11–      Stanovisko ve věci Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:39, body 91 až 93).
12–      Rozsudky ze dne 15. června 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, bod 42), a ze dne 6. března 2025, Waltham Abbey Residents Association (C‑41/24, EU:C:2025:140, bod 48).
13–      Pro ilustraci viz moje stanovisko ve věci Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:39, bod 105).
14–      Rozsudek ze dne 8. listopadu 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, bod 49).
15–
Rozsudek ze dne 7. září 2004, Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, bod 46).
16–      K potenciálům rozvoje body 76 až 78 níže.
17–      Viz rozsudky ze dne 7. září 2004, Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, bod 47) a ze dne 4. října 2007, Komise v. Itálie (C‑179/06, EU:C:2007:578, bod 35).
18–      Rozsudky ze dne 7. září 2004, Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, bod 48), ze dne 11. dubna 2013, Sweetman a další (C‑258/11, EU:C:2013:220, bod 30), a ze dne 17. dubna 2018, Komise v. Polsko (Bělověžský prales) (C‑441/17, EU:C:2018:255, bod 112).
19–      Evropská agentura pro životní prostředí, Natura 2000 sites designated under the EU
Habitats and Birds Directives (zveřejněno 5. listopadu 2025), https://www.eea.europa.eu/en/analysis/indicators/natura-2000-sites-designated-under
20–      Viz bod 49 výše.
21–      Viz např. rozsudek ze dne 26. dubna 2017, Komise v. Německo (C‑142/16, EU:C:2017:301, body 29 až 33).
22–      Jedná se o anglické, dánské, francouzské, řecké, italské, nizozemské, portugalské a španělské znění Ostatní jazyková znění nebyla předmětem legislativního procesu, který vedl ke schválení čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích.
23–       Rozsudky ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Řecko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑849/19, EU:C:2020:1047, body 46 až 53); ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑444/21, EU:C:2023:524, body 64 a 65), jakož i ze dne 21. září 2023, Komise v. Německo (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑116/22, EU:C:2023:687, body 105 a 106).
24–       Rozsudky ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Řecko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑849/19, EU:C:2020:1047, bod 46), jakož i ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 64), jakož i ze dne 21. září 2023, Komise v. Německo (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑116/22, EU:C:2023:687, bod 105).
25–      Viz rovněž rozsudky ze dne 17. dubna 2018, Komise v. Polsko (Bělověžský prales) (C‑441/17, EU:C:2018:255, bod 213), a ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Řecko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑849/19, EU:C:2020:1047, bod 59).
26–       Rozsudky ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Řecko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑849/19, EU:C:2020:1047, bod 52), jakož i ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 157).
27–      Rozsudky ze dne 17. dubna 2018, Komise v. Polsko (Bělověžský prales) (C‑441/17, EU:C:2018:255, bod 207); ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Řecko (C‑849/19, nezveřejněný EU:C:2020:1047, body 49 až 50), a ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 155).
28–      V tomto smyslu rozsudek ze dne 17. dubna 2018, Komise v. Polsko (Bělověžský prales) (C‑441/17, EU:C:2018:255, body 207 až 209, jakož i 213 a 221).
29–      V tomto smyslu rozsudek ze dne 14. října 2010, Komise v. Rakousko (Hanság a Niedere Tauern) (C‑535/07, EU:C:2010:602, body 62 až 66).
30–      Rozsudek ze dne 12. září 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia a další (C‑66/23, EU:C:2024:733, bod 46).
31–      Viz bod 48 a 49 výše.
32–      Rozsudek ze dne 12. září 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia a další (C‑66/23, EU:C:2024:733, bod 42).
33–      Rozsudek ze dne 12. září 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia a další (C‑66/23, EU:C:2024:733, zejména body 45 a 46).
34–      Viz rozsudky ze dne 7. září 2004, Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, bod 54), a ze dne 7. listopadu 2018, Holohan další (C‑461/17, EU:C:2018:883, bod 35 a 37), jakož i moje stanovisko ve věcech CFE a Terre wallonne (C‑43/18 a C‑321/18, EU:C:2019:56, bod 76) a ve věci Elliniki Ornithologiki Etaireia a další (C‑66/23, EU:C:2024:150, bod 45), jakož i stanovisko generální advokátky T. Ćapety ve věci Komise v. Německo (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑116/22, EU:C:2023:317, bod 31).
35–       Prováděcí rozhodnutí Komise 2011/484/EU ze dne 11. července 2011 o úpravě informací o lokalitách pro síť Natura 2000 (oznámeno pod číslem C(2011) 4892) (Úř. věst. 2011, L 198, s. 39).
36–      Viz moje stanovisko ve věci Komise v. Itálie (Santa Caterina) (C‑304/05, EU:C:2007:228, bod 33).
37–      Viz rozsudek ze dne 12. září 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia a další (C‑66/23, EU:C:2024:733, body 47 až 49).
38–      Rozsudek ze dne 12. září 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia a další (C‑66/23, EU:C:2024:733, zejména body 48), jakož i moje stanovisko ve věci Komise v. Itálie (Santa Caterina) (C‑304/05, EU:C:2007:228, bod 34).
39      Srovnej moje stanovisko ve věci
Vereniging Hoekschewaards Landschap (C‑281/16, EU:C:2017:476, body 52 až 63).
40 –       Viz odkazy v poznámkách pod čarou 8 výše.
41–      Článek 4 odst. 5 druhá věta návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o urychlení posuzování vlivů na životní prostředí (COM(2025)984 final, s. 28 a 29).
42–       Rozsudky ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Řecko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑849/19, EU:C:2020:1047, bod 53); ze dne 29. června 2023, Komise v. Irsko (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑444/21, EU:C:2023:524, bod 65), jakož i ze dne 21. září 2023, Komise v. Německo (Ochrana zvláštních oblastí ochrany) (C‑116/22, EU:C:2023:687, bod 106).
43–      Viz bod 72 výše.
44–      Rozsudek ze dne 4. března 2010, Komise v. Francie (C‑241/08, EU:C:2010:114, bod 53), jakož i pro ilustraci mé stanovisko ve věci Latvijas valsts meži (C‑434/22, EU:C:2023:595, bod 41), týkající se protipožárních opatření v lokalitách sítě Natura 2000.
45–      Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky (Úř. věst. 2013, L 347, s. 549)
46–      Viz rozsudek Tribunálu ze dne 20. listopadu 2024, Španělsko v. Komise (T‑508/22, EU:T:2024:855, body 78 až 80).
47–       Viz rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Francie v. Komise (C‑404/19, EU:C:2020:1041, bod 51 a zde citovaná judikatura).
48–      Viz například rozsudky ze dne 29. ledna 2004, Komise v. Rakousko (Wörschacher Moos) (C‑209/02, EU:C:2004:61, bod 22 a násl.); ze dne 20. září 2007, Komise v. Itálie (Santa Caterina) (C‑304/05, EU:C:2007:532, body 16, 17 a 95), a ze dne 24. listopadu 2011, Komise v. Španělsko (Alto Sil) (C‑404/09, EU:C:2011:768, body 101 a 102).
49–      https://natura2000.eea.europa.eu/?sitecode=IE0004094&views=Sites_View.
50–      https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/conservation_objectives/CO004094_0.pdf.
51–      Pro ilustraci viz moje stanovisko ve věci Elliniki Ornithologiki Etaireia a další (C‑66/23, EU:C:2024:150, body 56 až 64).
52–      Viz body 79 a 80 výše.
53–      Viz body 50 až 56 výše.
54–      Viz bod 91 výše.
55–      Viz bod 94 výše.
56–      Rozsudky ze dne 6. března 2007, Meilicke a další (C‑292/04, EU:C:2007:132, bod 34), a ze dne 23. dubna 2020, Herst (C‑401/18, EU:C:2020:295, bod 54).
57–      Rozsudky ze dne 6. března 2007, Meilicke a další (C‑292/04, EU:C:2007:132, bod 35), a ze dne 23. dubna 2020, Herst (C‑401/18, EU:C:2020:295, bod 56).
58      Viz Sdělení Komise – Posouzení plánů a projektů ve vztahu k lokalitám sítě Natura 2000 (září 2021, s. 7).
59–      Viz rozsudek ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14, EU:C:2016:311, bod 105).
60–      Viz rozsudky ze dne 18. června 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, body 23 a 24), k obecnému posuzování vlivů na životní prostředí, a ze dne 23. března 2006, Komise v. Rakousko (Lauteracher Ried) (C‑209/04, EU:C:2006:195, body 56 a 57), k posouzení důsledků pro lokalitu podle směrnice o stanovištích.