62022CJ0325
PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
19. listopada 2023. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Potpore koje dodjeljuju države članice – Članak 107. stavak 1. UFEU‑a – Pojam_poduzetnika’ – Uredba (EU) 2015/1589 – Povrat nezakonite potpore – Odluka (EU) 2015/456 – Zamjene šumskog zemljišta – Određivanje tržišne vrijednosti’”
U predmetu C‑325/22,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Administrativen sad – Varna (tribunal administratif de Varna, Bugarska), odlukom od 4. svibnja 2022., koju je Sud zaprimio 13. svibnja 2022., u postupku
TS,
HI
protiv
Ministar na zemedelieto, hranite i gorite,
SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: C. Lycourgos, predsjednik vijeća, O. Spineanu‑Matei, J.-C. Bonichot (izvjestitelj), S. Rodin i L. S. Rossi, suci,
nezavisni odvjetnik: A. Rantos,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za bugarsku vladu, T. Mitova i L. Zaharieva, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, C. Georgieva i B. Stromsky, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 107. UFEU‑a, članka 16. stavka 3. Uredbe (EU) Vijeća od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] (SL 2015., L 248, str. 9.) i Odluke Komisije od 5. rujna 2014. o programima državnih potpora br. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) i SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) koju Republika Bugarska primjenjuje u okviru zamjena šumskog zemljišta (SL 2015., L 80, str. 100.; dalje u tekstu: Odluka Komisije od 5. rujna 2014.).
2
Taj je zahtjev podnesen u okviru spora između fizičke i pravne osobe, s jedne strane, te Ministra na zemedelieto, hranite i gorite (ministar poljoprivrede, prehrane i šumarstva), s druge strane, u vezi sa zahtjevom za povrat državne potpore koju su primili u okviru zamjene šumskog zemljišta.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba 2015/1589
3
Člankom 16. stavkom 3. Uredbe 2015/1589, naslovljenim „Povrat potpore”, predviđa se:
„Ne dovodeći u pitanje bilo koju odluku Suda Europske unije donesenu u skladu s člankom 278. [UFEU‑a], povrat potpore izvršava se bez odgađanja i u skladu s postupcima predviđenim nacionalnim pravom dotične države članice, pod uvjetom da isti omogućavaju neposredno i stvarno izvršenje odluke [Europske] komisije. U tu svrhu i u slučaju pokretanja postupka pred domaćim sudom, dotična država članica poduzima sve potrebne mjere koje joj stoje na raspolaganju u okviru njezinog pravnog sustava, uključujući i privremene mjere, i ne dovodeći pritom u pitanje pravo Unije.”
Odluka Komisije C(2011) od 5. rujna 2014.
4
U uvodnim izjavama 125. do 128., 156. i 171. Odluke Komisije od 5. rujna 2014. navodi se:
„(125)
Međutim, prije svega, u aktualnom je predmetu potrebno razmotriti i jesu li potencijalni korisnici transakcija zamjene poduzetnici u smislu članka 107. stavka 1. [UFEU‑a]. To je potrebno stoga što se, prema toj odredbi, pravila o državnoj potpori primjenjuju samo ako je primatelj potpore poduzetnik.
(126)
[Sud] za potrebe članka 107. stavka 1. Ugovora pojam_poduzetnik’ definira kao svaki subjekt koji se bavi gospodarskom djelatnosti, bez obzira na svoj pravni status ili na način na koji se financira […]. Prema [Sudu] sve djelatnosti koje se sastoje od ponude roba i usluga na tržištu predstavljaju gospodarsku djelatnost […]. Stoga se razvrstavanje subjekta kao poduzetnika uvijek određuje u odnosu na specifičnu djelatnost. Subjekt koji se bavi i gospodarskom i negospodarskom djelatnosti treba se smatrati poduzetnikom samo u odnosu na prvu. Poduzetnik ne mora biti pravna osoba; i fizičke osobe mogu se smatrati poduzetnicima u vezi s državnom potporom, pod uvjetom da se bave gospodarskom djelatnosti.
(127)
Imajući to na umu, trebalo bi napomenuti da neki korisnici spornih transakcija zamjene nisu obavljali gospodarske djelatnosti sa zamijenjenim šumskim zemljištem tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji niti trenutno obavljaju takve djelatnosti. Zbog toga se ti korisnici ne mogu smatrati poduzetnicima u smislu članka 107. stavka 1. [UFEU‑a] tako da se smatra da u transakcijama zamjene koje su sklopili s Bugarskom Državom nema državne potpore.
(128)
Prema tome, preostali dio ove odluke odnosi se samo na one korisnike spornih transakcija zamjene koji predstavljaju poduzeća u smislu članka 107. stavka 1. [UFEU‑a].
[…]
(156)
U svjetlu prethodno navedenog Komisija zaključuje da transakcije zamjene koje je Republika Bugarska provela tijekom razdoblja podvrgnutog reviziji predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. [UFEU‑a] u onim slučajevima u kojima je protustrana u toj transakciji poduzetnik u smislu te odredbe, u kojima administrativne cijene upotrijebljene za tu transakciju nisu odražavale tržišne cijene te u kojima uvjeti za potporu de minimis utvrđenu u Uredbi [Komisije (EU) br. 1407/2013 оd 18. prosinca 2013. o primjeni članaka 107. i 108. UFEU‑a] na de minimis potpore (SL 2013., L 352, str. 1.)] nisu ispunjeni.
[…]
(171)
U predmetnom slučaju, potencijalni korisnici državne potpore koja nije spojiva s unutarnjim tržištem su one fizičke i pravne osobe koje su sudjelovale u 132 transakcije zamjene s bugarskim nadležnim tijelima tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji. Iz te skupine bugarska nadležna tijela trebala bi izuzeti one fizičke i pravne osobe koje nisu_poduzetnici’ u smislu članka 107. stavka 1. [UFEU‑a][…]”
5
Člankom 1. te odluke predviđa se:
„Državna potpora dodijeljena poduzetnicima u kontekstu transakcija zamjene šumskog zemljišta u javnom vlasništvu za šumsko zemljište u privatnom vlasništvu u razdoblju od 1. siječnja 2007. do 27. siječnja 2009. koju je Republika Bugarska stavila na snagu kršeći tako članak 108. stavak 3. [UFEU‑a] nije spojiva s unutarnjim tržištem.”
6
Člankom 6. stavkom 1. točkama (b), (c) i (d) navedene direktive određuje se:
„1.   U roku od četiri mjeseca nakon priopćenja ove Odluke Republika Bugarska Komisiji dostavlja sljedeće podatke:
[…]
(b)
slučajeve u kojima će se povrat provesti na temelju tržišnih cijena u trenutku transakcija zamjene utvrđenih u podnesku Republike Bugarske 2014/032997;
(c)
slučajeve u kojima će se povrat provesti poništavanjem transakcije zamjene;
(d)
slučajeve u kojima će se povrat provesti na temelju iznosâ koje je odredio neovisni stručni procjenitelj te dokumente u kojima se dokazuje da je imenovan takav neovisni stručnjak koji je odabran na javnom natječaju i s čijim se odabirom složila Komisija.”
7
Člankom 6. stavkom 2. točkama (a) i (b) te direktive određuje se:
„U roku od osam mjeseci nakon priopćenja ove Odluke Republika Bugarska Komisiji dostavlja sljedeće podatke:
(a)
popis primatelja koji su primili potporu u okviru transakcija zamjene iz članka 1. i ukupan iznos potpore koju je svaki od njih primio na temelju tih transakcija;
(b)
ukupan iznos (glavnica i kamata na iznos povrata državne potpore) koji svaki korisnik treba vratiti”.
Komunikacija Komisije o elementima državne potpore kod prodaje zemljišta i zgrada od strane tijela javne vlasti
8
U skladu s točkom 2.(a) drugom podtočkom Komunikacije Komisije o elementima državne potpore kod prodaje zemljišta i zgrada od strane tijela javne vlasti (SL 1997., C 209, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 3.).
„Tržišna vrijednost znači cijena za koju se zemljišta i zgrade mogu prodati na dan procjene, na temelju privatnog ugovora između prodavatelja koji prihvaća ponudu i s njime nepovezanog kupca, pod pretpostavkom da je stvar bila javno ponuđena na tržištu, da tržišni uvjeti omogućuju normalnu prodaju i da je rok za pregovore o prodaji uobičajen s obzirom na narav stvari […].”
Bugarsko pravo
Zakon o državnim potporama
9
U članku 38. stavcima 9., 10. i 11. zakon za daržavnite pomošti (Zakon o državnim potporama, DV br. 85 od 24. listopada 2017.), predviđaju se, u pogledu povrata nezakonite državne potpore koja je odlukom Komisije proglašena nespojivom s unutarnjim tržištem, sljedeće odredbe:
„(9)   Procjenu iz stavka 7. stavka 2. provodi neovisni ovlašteni procjenitelj, registriran prema Zakonu o neovisnim procjeniteljima[…]
(10)   Procjenu iz stavka 7. točke 2. traži i prihvaća upravitelj potpore pod uvjetima i u roku predviđenom odlukom Europske komisije.
(11)   Kada upravitelj potpore ne prihvati procjenu iz stavka 7. točke 2., on obrazloženim aktom od tri ocjenjivača zahtijeva drugo stručno mišljenje, osim kada se procjenu zahtijeva na temelju zakona za obštestvenite porački [(zakon o javnoj nabavi)].”
Zakon o državnoj imovini
10
Članak 32. stavak 2. zakona za daržavnata sobstvenost (Zakon o državnoj imovini, DV br. 44 od 21. svibnja 1996.), u verziji primjenjivoj u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon o državnoj imovini), glasi kako slijedi:
„Ekvivalentna novčana naknada iz stavka 1. utvrđuje se prema namjeni zemljišta prije stupanja na snagu detaljnog plana prostornog razvoja, odnosno prije davanja suglasnosti na detaljni plan prostornog razvoja kojim se predviđa izgradnja državnog objekta i za koje je na snazi rješenje kojim se dopušta privremeno izvršenje, a na temelju tržišnih cijena zemljišta sličnih karakteristika koje se nalaze u blizini onih koje su predmet izvlaštenja.”
11
U stavku 1.a dopalnitelni razporedbi na zakon za daržavnata sobstvenost (dodatne odredbe Zakona o državnoj imovini) navodi se:
„Za potrebe ovog zakona
[…]
(2)
‚Tržišne cijene’ su prosječne vrijednosti svih pravnih poslova kupovine i prodaje, zamjene, zasnivanja stvarnih prava ili prijenosa vlasništva u zamjenu za obvezu izgradnje, hipoteke (kao jamstvo za kupnju/prodaju nekretnine), prodaja na javnoj dražbi koje provode državni ili privatni ovršitelji, državnih tijela ili općine te drugih besplatnih pravnih poslova, osim onih koji se odnose na idealni dio nekretnine čija je barem jedna stranka poduzetnik, koji su sklopljeni unutar 12 mjeseci prije naručivanja procjene i koje je upisalo tijelo za upis na mjestu gdje se nekretnina nalazi. Ako je u razdoblju od 12 mjeseci prije naručivanja procjene tijelo za upis upisalo više od 20 pravnih poslova, za utvrđivanje tržišne cijene uzimaju se u obzir posljednja dva upisa. Prosječna vrijednost utvrđuje se na temelju najmanje dvaju relevantnih pravnih poslova.
[…]
(4)
‚Zemljišta u blizini izvlaštenih zemljišta’ nalaze se u sljedećim područjima:
(a)
u istom rajonu (općina) u velikim gradovima podijeljenima na općine;
(b)
u istoj četvrti u drugim gradovima, naseljima ili općinama;
(c)
na poljoprivrednim i šumskim česticama u istoj katastarskoj općini.”
Zakon o šumama
12
U stavku 3. prijelaznih i završnih odredbi zakon za gorite (Zakon o šumama, DV br. 19 od 8. ožujka 2011.), koji je na snazi od 2011. određuje se:
„(1) Na zemljištu koje se nalazi u šumskim područjima koje su fizičke ili pravne osobe ili općine stekle od države nakon zamjene izvršene do dana proglašenja Zakona u Državnom vestniku [(Narodne novine)], ne može se izvršiti prenamjena zemljišta prema odredbama ovog zakona niti se može graditi.
(2) Zabrana iz članka 1. primjenjuje se i kada dođe do promjene vlasnika nekretnine, osim u slučajevima kada predmetno šumsko područje stječe država.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
13
Glavni postupak dio je opsežne operacije povrata šumskih zemljišta koja je tijekom 1947. njihovim bivšim vlasnicima nacionalizirala Republika Bugarska.
14
Iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da je amandmanom Zakona o šumama, koji je stupio na snagu 22. veljače 2002., dopuštena zamjena privatiziranog šumskog zemljišta za šumsko zemljište te države članice.
15
Osim toga, cijena zamijenjenog zemljišta određivala se na temelju kriterija utvrđenih bugarskim zakonodavstvom.
16
Daržavna agencia po gorite (Nacionalna agencija za šume, Bugarska) i TS, fizička osoba, sklopile su 26. studenoga 2008. ugovor o zamjeni šumskog zemljišta (u daljnjem tekstu: sporna zamjena).
17
Dva mjeseca kasnije, osoba TS prenijela je zemljište stečeno na temelju tog ugovora na HI, privatno društvo sa sjedištem u Bugarskoj, kojim ona upravlja i djelomično je u njezinu vlasništvu. Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je osoba TS u trenutku sporne zamjene već bila dioničar društva HI.
18
Društvo HI posluje u područjima hotelijerstva, restorana, sječe, obrade drva i prodaje robe. Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je društvo HI na nekim dijelovima tako stečenih zemljišta namjeravalo izgraditi hotelski kompleks te je u tu svrhu od nadležnih tijela u kolovozu 2009. zatražilo prenamjenu zemljišta.
19
Međutim, ta nekretninska transakcija nije mogla biti dovršena zbog moratorija koji je usvojilo Narodno sabranie na Republika Bugarska (Narodna skupština Republike Bugarske), 3. rujna 2009. (DV br. 72, od 8. rujna 2009.), i naknadne zakonodavne mjere kojom se zabranjuje prenamjena zemljišta stečenog od Republike Bugarske.
20
Odlukom od 5. rujna 2014. Komisija je smatrala da transakcije zamjene šumskog zemljišta koje je provela ta država članica predstavljaju državnu potporu, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, kada su osobe koje su sudjelovale u tim zamjenama bile poduzetnici, u smislu te odredbe, te kada vrijednost šumskog zemljišta navedene države članice ne odražava tržišnu vrijednost, pod uvjetom da se ne radi o de minimis potporama u smislu Uredbe br. 1407/2013.
21
Komisija je stoga smatrala da je određene potpore dodijeljene poduzetnicima u okviru dotičnih transakcija zamjene šumskog zemljišta u razdoblju između 1. siječnja 2007., datuma pristupanja Republike Bugarske Europskoj uniji, i 27. siječnja 2009. ta država članica nezakonito provela, da su bile nespojive s unutarnjim tržištem i da ih je navedena država članica morala vratiti.
22
Bugarska tijela su 8. srpnja 2020. na temelju odluke Komisije od 5. rujna 2014. aktom kojim je utvrđeno javno potraživanje ocijenila na temelju izvješća o ocjeni šumskih zemljišta, da su osoba TS i društvo HI bili solidarno odgovorni za povrat potpore u iznosu od 294627 BGN koja je rezultat sporne zamjene, uvećano za 145737,79 BGN kamata, u ukupnom iznosu od 440364,79 BGN (oko 224700 eura).
23
Osoba TS i društvo HI podnijeli su tužbu protiv tog akta Administrativen sadu – Varna (Upravni sud u Varni, Bugarska), tvrdeći da se, s jedne strane, oni ne mogu smatrati „poduzetnicima” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a jer se zemljišta stečena u okviru sporne zamjene nisu koristila u gospodarske svrhe i, s druge strane, da je procjena iznosa potpore koju je valjalo vratiti a koju je provela nacionalna uprava bila pogrešna. Prema njihovu mišljenju, procjena vrijednosti zamijenjenog zemljišta trebala je biti predmetom sudske procjene u skladu s metodom predviđenom u stavku 1.a točkama 2. i 4. dodatnih odredbi Zakona o državnoj imovini koja je primjenjiva u slučaju izvlaštenja privatnog zemljišta u javnom interesu.
24
Sud koji je uputio zahtjev navodi, što se tiče provedbe odluke Komisije od 5. rujna 2014., da je nacionalna sudska praksa proturječna u pogledu pitanja ovisi li, s obzirom na izraze iz uvodne izjave 127. te odluke, kvalifikacija „poduzetnika” o iskorištavanju šumskih zemljišta stečenih u okviru zamjene predmetnih zemljišta.
25
Taj sud također navodi da se objektivni kriterij „tržišna vrijednost” zemljišta, proizišao iz sudske prakse Suda u svrhu ocjene čini li stjecanje javnog zemljišta državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a razlikuje od metode određivanja tržišne cijene predviđene u stavku 1.a točkama 2. i 4. dodatnih odredbi Zakona o državnoj imovini na koju se pozivaju tužitelji u glavnom postupku.
26
U tim okolnostima Administrativen sad – Varna (Upravni sud u Varni, Bugarska) odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li korisnik državne potpore nezakonito dodijeljene ugovorom o zamjeni na temelju kojeg je primio zemljišta u šumskom području (državno vlasništvo uređeno privatnim pravom) isključen iz definicije pojma_poduzetnik’ ako prema godišnjim bilancama obavlja gospodarsku djelatnost nudeći robu i usluge na predmetnom tržištu, ali u skladu s uvodnom izjavom 127. [Odluke Komisije od 5. rujna 2014.] ne obavlja izravnu ili neizravnu gospodarsku djelatnost sa zemljištem stečenim zamjenom jer je nacionalnim pravom predviđena objektivna zabrana koja ga sprječava da prenamijeni zemljište i izgradi ili proda zemljište izdvojeno iz šumskog područja?
2.
Treba li odredbu članka 107. UFEU‑a tumačiti i primijeniti na način da se s obzirom na svojstvo_poduzetnika’ i u slučaju primjene kriterija koji se odnose na_poduzetnike’ stvarno opisan projekt korisnika nezakonito primljene državne potpore za koji se traži ulaganje, a koji se treba provesti na državnom zemljištu u šumskom području primljenom na temelju zamjene i koji je uvjet za pokretanje naknadnog postupka izdvajanja zemljišta primljenih na temelju izgradnje zemljišta, te s obzirom na prikupljene podatke o okončanom prvom stadiju upravnog postupka radi prethodnog savjetovanja treba smatrati pravno relevantnom okolnosti, neovisno o tome što je provedba projekta ulaganja postala objektivno nemoguća zbog moratorija koji je Parlament uveo i naknadno uvedene zakonske odredbe koja sadržava izričitu zabranu prenamjene i izgradnje zemljišta stečenih od države?
3.
Treba li članak 107. UFEU‑a i članak 16. stavak 3. Uredbe [2015/1589] tumačiti na način da im se protivi to da se nacionalnim propisom, kao što su odredbe članka 1.a točaka 2. i 4. [dodatne odredbe Zakona o državnoj imovini], za potrebe određivanja iznosa državne potpore primljene na temelju zamjene zemljišta u šumskom području (državno vlasništvo uređeno privatnim pravom) onemogućuje upotreba tržišne cijene zemljišta utvrđivanjem tržišnih čimbenika i kriterija procjene za izračun koji dovode do odstupanja od stvarne vrijednosti zemljišta te je li takav nacionalni propis u tom smislu u suprotnosti s načelom djelotvornosti?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
27
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev, u biti, pita treba li odluku Komisije od 5. rujna 2014. tumačiti na način da se samo osobe koje su stekle zemljišta u okviru transakcije zamjene šumskog zemljišta iz te odluke koje ih koriste u gospodarske svrhe trebaju smatrati poduzetnicima korisnicima državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
28
Najprije, valja primijetiti da se odgovorom na to pitanje ne dovodi u pitanje je li osoba TS „poduzetnik” u smislu te odredbe niti mogu li se osoba TS i društvo HI smatrati solidarnim korisnicima državne potpore na temelju navedene odredbe.
29
Nadalje, valja podsjetiti na to da iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da pojam „poduzetnik” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a podrazumijeva svaki subjekt koji obavlja gospodarsku djelatnost neovisno o svojem pravnom statusu ili načinu financiranja te da svaka djelatnost koja se sastoji od pružanja dobara ili usluga na danom tržištu čini gospodarsku djelatnost (presuda od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, t. 41. i 45. i navedena sudska praksa).
30
S druge strane, iz toga ni na koji način ne proizlazi da bi kvalifikacija „poduzetnika”, u smislu te odredbe, bila podložna uvjetu da je dotična gospodarska djelatnost povezana s robom čije bi stjecanje predstavljalo državnu potporu u smislu navedene odredbe.
31
Osim toga, važno je podsjetiti na to da se u članku 108. stavku 3. UFEU‑a uspostavlja preventivni nadzor izmjena postojećih potpora i planova o novim potporama kako bi se provele samo potpore koje su u skladu s unutarnjim tržištem (vidjeti u tom smislu presudu od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr., C‑526/14, EU:C:2016:570, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
32
Stoga, takvom prethodnom sustavu odobrenja državnih potpora, koji se temelji na ex ante procjeni planova o potporama, protivi se to da kvalifikacija „poduzetnika” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a podliježe nastupanju okolnosti koje su akcidentalne i do kojih dolazi nakon dodjele dotične potpore, poput one koja se sastoji od korištenja imovine stečene u gospodarske svrhe.
33
Naime, kada je riječ o pojmu „poduzetnik” koji je Komisija zadržala u svojoj odluci od 5. rujna 2014., njezin članak 1. odnosi se na državne potpore dodijeljene „poduzetnicima” a da se pritom taj pojam ne pojašnjava.
34
U uvodnoj izjavi 127. te odluke svakako stoji da „neki korisnici spornih transakcija zamjene nisu obavljali gospodarske djelatnosti sa zamijenjenim šumskim zemljištem tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji niti trenutno obavljaju takve djelatnosti” iz čega proizlazi da „se ti korisnici ne mogu smatrati poduzetnicima u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora tako da se smatra da u transakcijama zamjene koje su sklopili s Bugarskom Državom nema državne potpore”.
35
Međutim, iz cjelokupne sheme navedene odluke, a posebno iz njezinih uvodnih izjava 126. i 128., proizlazi da je Komisija također ciljala, u nekoliko navrata, na poduzetnike „u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a”, a da pritom nije ni na koji način povezala takvu kvalifikaciju s gospodarskom djelatnošću u vezi s tim šumskim zemljištima.
36
U uvodnoj izjavi 171. odluke Komisije od 5. rujna 2014. koja se nalazi u njezinu dijelu koji se odnosi na identifikaciju „korisnika” dotičnih potpora navodi se, osim toga, da valja isključiti fizičke i pravne osobe „koje nisu_poduzetnici” u smislu članka 107. stavka 1. [UFEU‑a]”, bez dodatnih pojašnjenja.
37
Posljednje, ustaljena je sudska praksa da, kad tekst sekundarnog prava Unije može imati više od jednog tumačenja, prednost valja dati tumačenju koje odredbu čini sukladnom s Ugovorom, a ne tumačenju koje bi je učinilo neusklađenom s njime (presuda od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr., C‑547/14, EU:C:2016:325, t. 70. i navedena sudska praksa).
38
Stoga valja smatrati da se uvodna izjava 127. odluke Komisije od 5. rujna 2014. odnosi isključivo na posebnu situaciju u kojoj se subjekt ne može kvalificirati kao „poduzetnik” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Posljedično, ta uvodna izjava ne može biti temelj za tumačenje te odluke koje bi rezultiralo time da se samo subjekti koji obavljaju gospodarsku djelatnost povezanu sa zemljištem stečenim u okviru zamjena zemljišta iz navedene odluke mogu smatrati poduzetnicima korisnicima državne potpore, u smislu te odredbe.
39
S obzirom na navedeno, na prvo pitanje valja odgovoriti da Odluku Komisije C(2011) od 5. rujna 2014. treba tumačiti na način da se ne može smatrati da se samo osobe koje su stekle zemljišta u okviru transakcije zamjene šumskog zemljišta na koja se odnosi ta odluka koji ih koriste u svrhu gospodarske djelatnosti trebaju smatrati poduzetnicima korisnicima državne potpore u smislu 107. stavka 1. UFEU‑a.
Drugo pitanje
40
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev, u biti, pita je li činjenica da je subjekt koji je dobio šumsko zemljište u okviru sporne zamjene namjeravao ga koristiti u okviru svoje gospodarske djelatnosti, ali je u tome bio spriječen zbog naknadnog razvoja nacionalnog prava, relevantna za potrebe ocjene je li taj subjekt „poduzetnik” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
41
Uzimajući u obzir odgovor na prvo pitanje, prema kojem se odlukom Komisije od 5. rujna 2014. pojam „poduzetnik” ne ograničava na subjekte koji su tako dobiveno šumsko zemljište koristili u gospodarske svrhe, nije potrebno odgovoriti na drugo pitanje.
Treće pitanje
42
Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita, u biti, trebaju li se članak 107. stavak 1. UFEU‑a i članak 16. stavak 3. Uredbe 2015/1589 tumačiti u smislu da im se protivi to da se određivanje iznosa državne potpore primljene tijekom stjecanja zemljišta, u okviru zamjene šumskog zemljišta, temelji na kriterijima poput onih predviđenih stavkom 1.a točkama 2. i 4. dodatnih odredbi Zakona o državnoj imovini.
43
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se ti kriteriji odnose na prosječne cijene registriranih nekretninskih transakcija koje se odnose na zemljišta sličnih karakteristika onima koje su predmet procjene i koja se nalaze u njihovoj blizini, u kojima je barem jedna strana trgovac, zaključenih u razdoblju od dvanaest mjeseci prije procjene.
44
Tužitelji u glavnom postupku ističu da su se ti kriteriji trebali primijeniti za određivanje iznosa državne potpore koju treba vratiti, pri čemu sud koji je uputio zahtjev, suprotno tomu, smatra da oni ne bi omogućili određivanje tržišne vrijednosti šumskih zemljišta koja su bila predmetom sporne zamjene.
45
Stoga valja preformulirati treće pitanje i smatrati da njime taj sud u biti pita protivi li se članku 107. stavku 1. UFEU‑a i članku 16. stavku 3. Uredbe 2015/1589 to da se kriteriji za određivanje iznosa državne potpore primljene u okviru stjecanja zemljišta temelje na prosječnim cijenama registriranih nekretninskih transakcija koje se odnose na zemljišta sličnih karakteristika onima koji su predmet procjene i nalaze se u njihovoj blizini, u kojima je barem jedna od strana trgovac, zaključenih u razdoblju od dvanaest mjeseci prije procjene.
46
U tom pogledu, valja navesti da se u članku 16. stavku 3. Uredbe 2015/1589 predviđa da se povrat potpore, ne dovodeći u pitanje bilo koju odluku Suda Europske unije donesenu na temelju članka 278. UFEU‑a, izvršava bez odgađanja i u skladu s postupcima predviđenim nacionalnim pravom dotične države članice, pod uvjetom da isti omogućavaju neposredno i stvarno izvršenje odluke Komisije. U tu svrhu i u slučaju pokretanja postupka pred domaćim sudom, dotična država članica poduzima sve potrebne mjere koje joj stoje na raspolaganju u okviru njezina pravnog sustava, uključujući i privremene mjere, i ne dovodeći pritom u pitanje pravo Unije.
47
Osim toga, iz sudske prakse Suda proizlazi da je glavni cilj povrata nezakonito isplaćene državne potpore uklanjanje narušavanja tržišnog natjecanja uzrokovanog konkurentskom prednošću stečenom tom potporom te da ponovno uspostavljanje stanja prije isplate nezakonite potpore ili potpore nespojive s unutarnjim tržištem predstavlja nužan zahtjev kako bi se očuvao korisni učinak odredbi Ugovora koje se odnose na državne potpore (vidjeti u tom smislu presudu od 30. travnja 2020., Nelson Antunes da Cunha, C‑627/18, EU:C:2020:321, t. 42. i navedenu sudsku praksu).
48
Naime, također je važno podsjetiti na to da, kada dotična država članica mora odrediti iznos potpore koju valja vratiti, ona to mora učiniti na temelju metode koja je navedena u odluci o povratu (vidjeti u tom smislu presudu od 13. veljače 2014., Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, t. 21. i 23.).
49
U ovom slučaju, iz prethodno navedenog proizlazi da primjena metode procjene poput one na koju upućuje sud koji je uputio zahtjev u svojem trećem pitanju može, najprije, biti u skladu s odlukom Komisije od 5. rujna 2014., što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
50
Konkretno, na njemu je da ocijeni je li takva metoda u skladu s člankom 6. stavkom 1. točkama (b), (c) i (d) te odluke, kojom se predviđaju tri različita načina povrata potpore, odnosno povrat potpore na temelju tržišnih cijena koje su bile na snazi u vrijeme transakcija zamjene koje su navedene u obavijesti 2014/032997 koju je dostavila Bugarska, poništavanje transakcije zamjene ili iznosa koje je odredio neovisni stručnjak i dokumenata koji dokazuju da je taj neovisni stručnjak imenovan nakon odabira na javnom natječaju i uz suglasnost Komisije.
51
Nadalje, kada je riječ o sukladnosti članka 107. stavka 1. UFEU‑a i članka 16. stavka 3. Uredbe 2015/1589 s metodom procjene poput one na koju se poziva sud koji je uputio zahtjev u svojem trećem pitanju, važno je zapamtiti da prodaja zemljišta od strane tijela javne vlasti može uključivati elemente državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, posebno kada se ne provodi po tržišnoj vrijednosti, to jest po cijeni koju je privatni investitor, koji postupa u uvjetima uobičajenog tržišnog natjecanja, mogao odrediti (vidjeti, u tom smislu, presudu od 16. prosinca 2010._Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, t. 34. i navedenu sudsku praksu).
52
Osim toga, kao što je to Komisija navela u svojoj odluci od 5. rujna 2014., kada se takva procjena provodi, kao u ovom slučaju, ex post, država članica procjenjuje tržišnu vrijednost dotičnog zemljišta u vrijeme sporne transakcije zamjene (vidjeti po analogiji presudu od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija, C‑482/99, EU:C:2002:294, t. 71. i 72.).
53
Što se tiče metode koja se može primijeniti u tu svrhu, važno je podsjetiti na to da se na temelju nekoliko metoda mogu osigurati cijene koje odgovaraju tržišnoj vrijednosti i da, ako među njima postoje one prodaje najboljem ponuditelju i stručnosti, nije isključeno da se i drugim metodama može postići takav rezultat (vidjeti u tom smislu presudu od 16. srpnja 2015., BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, t. 31. i navedenu sudsku praksu).
54
Ako su nacionalnim pravom utvrđena pravila za izračun tržišne vrijednosti zemljišta koje prodaju javne vlasti, primjena tih pravila mora, radi njihove usklađenosti s člankom 107. UFEU‑a, uvijek dovesti do cijene koja je najbliža tržišnoj vrijednosti. Budući da je potonja teoretska, osim za prodaju najboljem ponuditelju, nužno se mora tolerirati varijacijski iznos u dobivenoj cijeni u odnosu na teoretsku cijenu (presuda od 16. prosinca 2010., Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, t. 35.).
55
Naposljetku, čak i ako je metoda procjene u skladu s člankom 107. UFEU‑a, ne može se isključiti da u određenim slučajevima ta metoda dovodi do rezultata koji odstupa od tržišne vrijednosti. U takvim okolnostima, nacionalni sudac bi bio dužan izuzeti ga iz primjene na temelju obveze svih državnih tijela, uključujući nacionalnih sudova, da izuzmu iz primjene pravilo nacionalnog prava suprotno pravu Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2010., Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, t. 52.).
56
U ovom slučaju, s obzirom na kriterije procjene poput onih predviđenih u stavku 1.a točkama 2. i 4. dodatnih odredaba Zakona o državnoj imovini, valja utvrditi da iz sudske prakse na koju se podsjeća u točkama 53. do 55. ove presude proizlazi da članak 107. stavak 1. UFEU‑a ne isključuje, a priori, metodu procjene koja se temelji na usporedbi sa sličnim nekretninskim transakcijama, jer kriteriji koji su njome predviđeni omogućuju izračun tržišne vrijednosti dotičnih šumskih zemljišta, niti se njime zahtijeva primjena te metode.
57
Što se tiče ocjene pitanja bi li takvi kriteriji procjene omogućili utvrđivanje te tržišne vrijednosti u vrijeme sporne razmjene, nju sud koji je uputio zahtjev treba utvrditi s obzirom na činjenične i pravne elemente koji su mu poznati.
58
U tom okviru, na tom je sudu posebno da provjeri istinitost okolnosti koje navodi, a prema kojima bi cijene nekretninskih transakcija u praksi bile podcijenjene radi smanjenja iznosa poreza i javnobilježničke pristojbe, kao i onoga što je bugarska vlada spomenula u svojim pisanim podnescima, prema čemu bi prodaje koje bi se mogle uzeti u obzir po analogiji bile nedostatne za pouzdanu usporedbu.
59
Na sudu koji je uputio zahtjev također je da provjeri jesu li nekretninske transakcije koje je možda trebalo uzeti u obzir u tom okviru možebitno realizirane na datum suviše udaljen od te sporne zamjene.
60
S obzirom na prethodno navedeno, na treće pitanje valja odgovoriti da se članak 107. stavak 1. UFEU‑a i članak 16. stavak 3. Uredbe 2015/1589 trebaju tumačiti na način da im se ne protivi to da se kriteriji za određivanje iznosa državne potpore primljene prilikom stjecanja zemljišta, u okviru zamjene šumskog zemljišta, temelje na prosječnim cijenama evidentiranih nekretninskih transakcija koje se odnose na zemljišta sličnih karakteristika onima predmeta procjene i koja se nalaze u njihovoj blizini, u kojoj je barem jedna od strana trgovac, zaključenih u razdoblju od dvanaest mjeseci prije procjene, pod uvjetom da je primjena takvih kriterija u skladu s odlukom Komisije koja se odnosi na povrat te potpore i da se njima omogućuje utvrđivanje tržišne vrijednosti tog zemljišta u vrijeme transakcije zamjene.
Troškovi
61
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:
1.
Odluku Komisije (EU) 2015/456 od 5. rujna 2014. o programima državnih potpora br. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) i SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) koja se u Bugarskoj primjenjuje na zamjene šumskog zemljišta,
treba tumačiti na način da se:
ne može smatrati da se samo osobe koje su stekle zemljišta u okviru transakcije zamjene šumskog zemljišta na koja se odnosi ta odluka koji ta zemljišta koriste u svrhu gospodarske djelatnosti trebaju smatrati poduzetnicima korisnicima državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
2.
Članak 107. stavak 1. UFEU‑a i članak 16. stavak 3. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a]
treba tumačiti na način da im se:
ne protivi to da se kriteriji za određivanje iznosa državne potpore primljene prilikom stjecanja zemljišta, u okviru zamjene šumskog zemljišta, temelje na prosječnim cijenama evidentiranih nekretninskih transakcija koje se odnose na zemljišta sličnih karakteristika onima predmeta procjene i koja se nalaze u njihovoj blizini, u kojoj je barem jedna od strana trgovac, zaključenih u razdoblju od dvanaest mjeseci prije procjene, pod uvjetom da je primjena takvih kriterija u skladu s odlukom Komisije koja se odnosi na povrat te potpore i da se njima omogućuje utvrđivanje tržišne vrijednosti tog zemljišta u vrijeme transakcije zamjene.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: bugarski