62018CJ0059
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
14 юли 2022 година (
*1
)
„Жалба за отмяна — Институционално право — Органи, служби и агенции на Европейския съюз — Европейска агенция по лекарствата (EMA) — Компетентност за определяне на седалището — Член 341 ДФЕС — Приложно поле — Решение, прието от представителите на правителствата на държавите членки в рамките на заседание на Съвета — Компетентност на Съда съгласно член 263 ДФЕС — Автор и правно естество на акта — Липса на задължително действие в правния ред на Съюза“
По съединени дела C‑59/18 и C‑182/18
с предмет жалби за отмяна на основание член 263 ДФЕС, подадени на 30 януари 2018 г. и на 9 март 2018 г.,
Италианска република, представлявана от G. Palmieri, подпомагана от C. Colelli, S. Fiorentino и G. Galluzzo, avvocati dello Stato,
жалбоподател по дело C‑59/18,
Comune di Milano, представлявана от M. Condinanzi, A. Neri и F. Sciaudone, avvocati,
жалбоподател по дело C‑182/18,
подпомагана от:
Италианска република, представлявана от G. Palmieri, подпомагана от C. Colelli, S. Fiorentino и G. Galluzzo, avvocati dello Stato,
Regione Lombardia, представляван от M. Tamborino, avvocato,
встъпили страни,
срещу
Съвет на Европейския съюз, представляван от M. Bauer, J. Bauerschmidt, F. Florindo Gijón и E. Rebasti,
ответник,
подпомагана от:
Кралство Нидерландия, представлявано от M. K. Bulterman и J. Langer,
Европейска комисия, представлявана от K. Herrmann, M. Konstantinidis и D. Nardi,
встъпили страни,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, Aл. Арабаджиев, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen и J. Passer, председатели на състави, J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, A. Kumin и N. Wahl (докладчик), съдии,
генерален адвокат: M. Bobek,
секретар: R. Şereş, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 8 юни 2021 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 6 октомври 2021 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбите си Италианската република (C‑59/18) и Comune di Milano (Община Милано, Италия) (C‑182/18) искат отмяна на решението, прието в рамките на 3579-то заседание на Съвета по общи въпроси от 20 ноември 2017 г., в частта, в която град Амстердам е избран за ново седалище на Европейската агенция по лекарствата (EMA) (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Правна уредба
2
На 12 декември 1992 г. представителите на правителствата на държавите членки приемат по общо съгласие — на основание член 216 от Договора за ЕИО, член 77 от Договора за ЕОВС и член 189 от Договора за ЕОАЕ — решение относно местоположението на седалищата на институциите и някои органи, служби и агенции на Европейските общности (ОВ C 341, 1992 г., стр. 1, наричано по-нататък „Решението от Единбург“).
3
Член 1 от Решението от Единбург определя съответните седалища на Европейския парламент, Съвета на Европейския съюз, Европейската комисия, Съда на Европейския съюз, Европейския икономически и социален комитет, Европейската сметнат палата и Европейската инвестиционна банка.
4
Съгласно член 2 от това решение:
„Седалището на други органи, служби и агенции, които са създадени или предстои да бъдат създадени, се решава по общо съгласие между представителите на правителствата на държавите членки на предстоящ Европейски съвет, като се имат предвид предимствата на горепосочените разпоредби за съответните държави членки и като се отдаде необходимият приоритет на държави членки, в които понастоящем не са разположени институции на Общността“. [неофициален превод]
5
Член 341ДФЕС предвижда, че „[с]едалището на институциите на Съюза се определя по общо съгласие между правителствата на държавите членки“.
6
Съгласно Протокол № 6 за местоположението на седалищата на институциите и някои органи, служби и агенции на Европейския съюз, приложен към ДЕС, ДФЕС и ЕОАЕ (наричан по-нататък „Протокол № 6“):
„Представителите на правителствата на държавите членки,
Като вземат предвид член 341 от Договора за функционирането на Европейския съюз и член 189 от Договора за създаване на Европейската общност за атомна енергия,
Като припомнят и потвърждават Решението от 8 април 1965 г. и без да накърняват решенията, отнасящи се до седалищата на бъдещи институции, органи, служби и агенции,
Се споразумяха по следните разпоредби […]:
Член единствен
a)
Седалището на Европейския парламент е в Страсбург […].
б)
Седалището на Съвета е в Брюксел. […]
в)
Седалището на Комисията е в Брюксел. […]
г)
Седалището на Съда на Европейския съюз е в Люксембург.
д)
Седалището на Сметната палата е в Люксембург.
е)
Седалището на Икономическия и социален комитет е в Брюксел.
ж)
Седалището на Комитета на регионите е в Брюксел.
з)
Седалището на Европейската инвестиционна банка е в Люксембург.
и)
Седалището на Европейската централна банка е във Франкфурт.
й)
Седалището на Европейската полицейска служба (Европол) е в Хага“.
Обстоятелства, предхождащи спора
7
Европейската агенция за оценка на лекарствените продукти е създадена с Регламент (ЕИО) № 2309/93 на Съвета от 22 юли 1993 година относно установяване на процедури на Общността за разрешаване и контрол на лекарствени продукти за хуманна и ветеринарна употреба и относно създаване на Европейска агенция за оценка на лекарствените продукти (ОВ L 214, 1993 г., стр. 1). Този регламент не съдържа разпоредба относно местоположението на седалището на тази агенция.
8
По силата на член 1, буква д) от Решение 93/C 323/01 от 29 октомври 1993 година, взето с общо съгласие между представителите на правителствата на държавите членки, заседаващи на ниво държавни и правителствени ръководители, относно местонахождението на седалищата на определени органи и отдели на Европейските общности и на Европол (ОВ C 323, 1993 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 100), седалището на посочената агенция е в Лондон (Обединеното кралство).
9
Регламент № 2309/93 е отменен и заменен от Регламент (ЕО) № 726/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година за установяване на процедури на Общността за разрешаване и контрол на лекарствени продукти за хуманна и ветеринарна употреба и за създаване на Европейска агенция по лекарствата (ОВ L 136, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 44, стр. 83). С този регламент Европейската агенция за оценка на лекарствените продукти се преименува на Европейска агенция по лекарствата. Регламентът не съдържа разпоредба относно местоположението на седалището на тази агенция.
10
На 29 март 2017 г. в съответствие с член 50, параграф 2 ДЕС Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия уведомява Европейския съвет за намерението си да се оттегли от Съюза.
11
На 22 юни 2017 г. в рамките на заседание на Европейския съвет относно процедурата по член 50 ДЕС държавните или правителствените ръководители на останалите 27 държави членки одобряват по предложение на председателя на Европейския съвет и на председателя на Комисията процедура за приемане на решение за преместване на друго място на седалищата на ЕМА и на Европейския банков орган в контекста на оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза (наричани по-нататък „правилата за избор“).
12
Правилата за избор предвиждат по-специално, че това решение ще бъде взето въз основа на справедлива и прозрачна процедура за вземане на решения посредством организирането на покана за отправяне на предложения, основана на конкретни обективни критерии.
13
В този контекст в точка 3 от правилата за избор са посочени шест критерия, а именно: i) гарантиране на възможността агенцията да се установи на предложеното място и да поеме функциите си към датата на оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза; ii) достъпност на предложеното място; iii) наличие на подходяща учебна инфраструктура за децата на служителите на агенциите; iv) подходящ достъп до пазара на труда, социална сигурност и медицински грижи за децата и съпрузите; v) непрекъснатост на дейността и vi) географско разпределение.
14
Съгласно правилата за избор тези критерии са установени по аналогия с критериите, посочени в Общия подход, който се съдържа в приложението към Съвместното изявление на Европейския парламент, Съвета и Комисията относно децентрализираните агенции от 19 юли 2012 г. (наричано по-нататък „Съвместното изявление от 2012 г.“), като се обръща специално внимание на факта, че EMA и Европейският банков орган вече съществуват и че непрекъснатостта на дейността им е от първостепенно значение.
15
В точка 2 от правилата за избор се предвижда също, че решението ще бъде взето чрез процес на гласуване, резултатите от който държавите членки предварително се ангажират да зачитат. Предвижда се по-специално, че при равен брой гласове за предложенията, достигнали третия тур на гласуване, ще се пристъпи към теглене на жребий измежду предложенията с равен брой гласове.
16
На 30 септември 2017 г. Комисията публикува оценката си на 27‑те предложения, представени от държавите членки.
17
На 31 октомври 2017 г. Съветът публикува бележка, допълваща правилата за избор по практическите въпроси, свързани с гласуването.
18
На 20 ноември 2017 г. предложението на Италианската република и това на Кралство Нидерландия получават равен най-висок брой гласове в третия тур на гласуване. След теглене на жребий, организиран съгласно точка 2 от правилата за избор, е избрано предложението на Кралство Нидерландия.
19
В резултат на това на същата дата в рамките на заседанието на Съвета представителите на правителствата на държавите членки избират с обжалваното решение град Амстердам за ново седалище на EMA. В протокола и в прессъобщението за заседанието се посочва следното:
„Сега Комисията ще изготви законодателните предложения, отразяващи днешния вот, които ще бъдат приети по обикновената законодателна процедура съвместно с Европейския парламент. Съветът и Комисията са решени да направят необходимото тези законодателни предложения да бъдат прокарани възможно най-бързо с оглед на спешността на въпроса“.
20
На 29 ноември 2017 г. Комисията приема предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 726/2004 по отношение на местоположението на седалището на Европейската агенция по лекарствата (COM/2017/735 final). В мотивите на това предложение се уточнява, че „[с]лед нотификацията на Обединеното кралство от 29 март 2017 г. за намерението му да напусне Съюза съгласно член 50 от Договора за Европейския съюз, останалите 27 държави членки, заседаващи в рамките на Съвета по общи въпроси (член 50), избраха Амстердам, Нидерландия, за ново седалище на [ЕМА]“. Член 1 от посоченото предложение предвижда в Регламент № 726/2004 да се добави член 71а със следния текст: „Седалището на [EMA] е в Амстердам, Нидерландия“.
21
На 14 ноември 2018 г. е приет Регламент (ЕС) 2018/1718 на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 726/2004 по отношение на местонахождението на седалището на Европейската агенция по лекарствата (ОВ L 291, 2018 г., стр. 3). Този регламент, приет на основание член 114 ДФЕС и член 168, параграф 4, буква в) ДФЕС, вмъква в Регламент № 726/2004 член 71а, който в първа алинея гласи:
„Седалището на [EMA] е в Амстердам, Нидерландия“.
Искания на страните
Дело C‑59/18
22
Италианската република иска от Съда:
–
като действие по събиране на доказателства, от една страна, да поиска — на основание член 24 от Статута на Съда на Европейския съюз — от Кралство Нидерландия, ЕМА и всяка друга институция, орган, служба или агенция да предоставят цялата необходима информация, за да се установи дали Амстердам, като седалище на EMA, отговаря на посочените критерии, и да провери дали е налице съответствие между тази информация и информацията, на която се основава предложението, и от друга страна, да разпореди всяка друга мярка за събиране на доказателства, която би могла да е от полза за установяване на фактите,
–
да отмени обжалваното решение в частта, в която определя Амстердам за ново седалище на EMA, и вследствие на това
–
да постанови, че новото седалище трябва да бъде в Милано.
23
Съветът иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата като недопустима или като неоснователна,
–
да осъди Италианската република да заплати съдебните разноски, и
–
в случай че жалбата бъде уважена, да запази правните последици на обжалваното решение за срока, необходим за провеждането на нова процедура за избор.
24
С акт, подаден в секретариата на Съда на 17 април 2018 г., Съветът повдига възражение за недопустимост в съответствие с член 151, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда.
25
В становището си, подадено в секретариата на Съда на 5 юни 2018 г., Италианската република иска това възражение за недопустимост да бъде отхвърлено.
Дело C‑182/18 R
26
На 30 януари 2018 г. Comune di Milano подава жалба срещу обжалваното решение в секретариата на Общия съд на Европейския съюз, регистрирана под номер T‑46/18. С определение от 8 март 2018 г., Comune di Milano/Съвет (T‑46/18, непубликувано, EU:T:2018:131), прието на основание член 54, трета алинея от Статута на Съда на Европейския съюз и член 128 от Процедурния правилник на Общия съд, последният се десезира по дело T‑46/18, за да може Съдът да се произнесе по жалбата, заведена пред него под номер C‑182/18.
27
Comune di Milano иска от Съда:
–
да отмени обжалваното решение, и
–
да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
28
Съветът иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата като недопустима или като неоснователна,
–
да осъди Comune di Milano да заплати съдебните разноски, и
–
в случай че жалбата бъде уважена, да запази правните последици на обжалваното решение за срока, необходим за провеждането на нова процедура за избор.
29
С акт, подаден в секретариата на Съда на 17 април 2018 г., Съветът повдига възражение за недопустимост в съответствие с член 151, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда.
30
В становището си, подадено в секретариата на Съда на 5 юни 2018 г., Comune di Milano иска главно отхвърляне на това възражение за недопустимост, а при условията на евентуалност — разглеждане на възражението с решението по същество.
Производството пред Съда
31
С решения на председателя на Съда от 13 април 2018 г. и 18 май 2018 г. по дело C‑59/18 и от 17 април 2018 г. и 18 май 2018 г. по дело C‑182/18 Кралство Нидерландия и Комисията са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета.
32
С решения на председателя на Съда от 11 юни 2018 г. и от 1 февруари 2019 г. по дело C‑182/18 Regione Lombardia (Регион Ломбардия, Италия) и Италианската република са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Comune di Milano.
33
С определение на заместник-председателя на Съда от 2 юли 2018 г., Comune di Milano/Съвет (C‑182/18 R, непубликувано, EU:C:2018:524) искането на Comune di Milano за спиране на изпълнението на обжалваното решение е отхвърлено.
34
С решение от 18 септември 2018 г. Съдът постановява, че възраженията за недопустимост, повдигнати от Съвета по дело C‑59/18 и дело C‑182/18, ще бъдат разгледани с решението по същество.
35
С решение на председателя на Съда от 19 декември 2019 г. дела C‑59/18 и C‑182/18 са съединени за целите на устната фаза на производството и на съдебното решение.
По компетентността на Съда
Доводи на страните
36
Съветът твърди, че жалбите по настоящите дела са явно недопустими, тъй като обжалваното решение — което както по форма, така и по съдържание е акт, приет колективно от представителите на правителствата на държавите членки в рамките на заседание на Съвета — не подлежи на упражнявания от Съда на основание член 263 ДФЕС контрол за законосъобразност.
37
На първо място, Съветът счита, че компетентността за определяне на седалището на агенция на Съюза не попада в обхвата на компетентността на Съюзът да регулира дадена област по същество и следователно в този случай тя не попада в обхвата на обикновената законодателна процедура. Според тази институция решението за определяне на седалището на агенция има коренно различно естество от решенията за определяне на правомощията, правилата за функциониране и дори организацията на тази агенция. Едно такова решение се характеризирало със силно политическо и символично измерение, което не се ограничавало до конкретната материална сфера на въпросната агенция и надхвърляло обикновените икономически съображения или съображения за ефективност. За това свидетелствал фактът, че с течение на времето са били установени технически критерии за определяне на седалищата на агенциите на Съюза като посочените в Съвместната декларация от 2012 г. Така определянето на седалището на агенция на Съюза не било акцесорно спрямо решението за създаване на тази агенция, а напротив, имало особено значение и собствена динамика, които не били спомагателни спрямо решенията по същество относно правната уредба на дадена област. Съветът се позовава по-специално на Решението от Единбург, но също и на съдебните спорове относно седалището на Парламента.
38
На второ място, Съветът поддържа, че компетентни да определят седалището на агенция на Съюза са представителите на правителствата на държавите членки, действащи по общо съгласие. Тази компетентност се основавала на член 341 ДФЕС, тълкуван в светлината на историческото развитие на контекста в който се вписва, а именно на членове 340 ДФЕС и 342 ДФЕС, на Протокол № 6 и на член 2 от Решението от Единбург, както и на следваната обща практика. От тази практика следвало по-специално, първо, че седалището на агенция на Съюза се определя с правнообвързващо решение, прието по общо съгласие от представителите на държавите членки. Впрочем конститутивният ефект на едно такова решение се доказвал от факта, че в някои случаи основният законодателен акт запазва мълчание по въпроса за избора на седалище и че това обстоятелство по никакъв начин не пречи на създаването на съответната агенция, нито на сключването на споразумението за седалище. Второ, посочването на седалището в основния законодателен акт за учредяване на агенция на Съюза имало чисто декларативна стойност и стойност на признание, както всяко позоваване в законодателен текст на фактическо обстоятелство. Следователно законодателят на Съюза не можел да се отклони от вече направения от представителите на правителствата на държавите членки избор, който следователно бил обвързващ. Посочването в основния законодателен акт на седалището обаче не било лишено от всякакво правно значение. Освен обстоятелството, че това посочване било важен фактор за правната сигурност, законодателният текст можел — както в случая с вмъкването в Регламент № 726/2004 на член 71а с Регламент № 2018/1718 — да съчетае посочването на седалището с редица други нормативни елементи, както материални, така и процесуални, за да допълни чисто географското местоположение на седалището.
39
Според Кралство Нидерландия, което встъпва в подкрепа на Съвета, обжалваното решение, което е акт на държавите членки, а не на Съвета, не подлежи на контрол за законосъобразност от страна на Съда на основание член 263 ДФЕС. В случая министрите, които са участвали в приемането на това решение, действали в качеството си на представители на своите правителства, а не като членове на Съвета. Освен това, като се позовава на решение от 27 ноември 2012 г., Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 155—159), Кралство Нидерландия изтъква, че държавите членки могат да възлагат задачи на институциите, стига да са съобразени с правомощията на Съюза и на неговите институции.
40
Макар да споделя становището на Съвета, че обжалваното решение не подлежи на контрол за законосъобразност от Съда на основание член 263 ДФЕС, Комисията развива значително по-различни доводи. Всъщност според нея компетентността за определяне на седалищата на агенциите на Съюза принадлежи единствено на законодателя на Съюза, който действа съгласно обикновената законодателна процедура, и поради това счита, че в случая обжалваното решение, което не е част от правото на Съюза, а има чисто политическо естество, е лишено от правнообвързващо действие.
41
Комисията подчертава, че член 341 ДФЕС несъмнено е вдъхновил досегашната практика на институциите за определяне на седалищата на агенциите на Съюза. Всъщност в повечето случаи Комисията не уточнявала седалището на тези агенции в своите законодателни предложения за създаването им, докато не бъде прието политическото решение на представителите на правителствата на държавите членки.
42
Комисията обаче можела свободно да се отклони от тази практика, както вече е правила при различни обстоятелства, посочвайки в законодателните си предложения седалището на някои агенции на Съюза. Освен това, макар обикновено законодателят на Съюза да се съобразява с решението на представителите на правителствата на държавите членки, той не бил правно задължен да постъпва по този начин. В случая по време на обсъждането на посоченото в точка 20 от настоящото решение предложение за регламент определянето на Милано за седалище на EMA било отхвърлено след конкретно обсъждане. Това обстоятелство доказвало, в случай че това е необходимо, че възможността за отклоняване от политическото решение на представителите на правителствата на държавите членки не е просто теоретична. В случай че актът, приет с обикновената законодателна процедура, определи за седалище на EMA място, различно от посоченото в обжалваното решение, неспазването на това решение не би довело до нарушаване на никоя норма от правото на Съюза.
43
Освен това приложеният към Съвместната декларация от 2012 г. общ подход не доказвал, че Съветът може сам да вземе решение за определяне на седалището на агенция на Съюза. Всъщност, макар в точка 6 от този общ подход да се посочва следваната в миналото практика да се прави избор от политическо естество, тази точка нямала нито нормативен характер, нито правно обвързващо действие. Тя имала за цел не да определи кой и по какви процедури ще определя седалищата на агенциите на Съюза, а да предвиди как трябва да се направи този избор, а именно преди края на обикновената законодателна процедура, въз основа на обективни критерии и по прозрачен начин.
44
Що се отнася до обстоятелствата около приемането на обжалваното решение, Комисията отбелязва, че те сочат, че то е на представителите на 27 от 28‑те държави — членки на Съюза по онова време, поради което това решение, прието без участието на всички съставни органи на Съвета, не можело да се счита за негово решение. Фактът, че тази институция е предоставила инфраструктурата си на разположение на държавите членки, не бил достатъчен, за да се счете, че посоченото решение е нейно.
45
Италианската република поддържа, че макар формално обжалваното решение да се представя като прието от конференцията на представителите на правителствата на държавите членки, то трябва да се счита за акт на Съвета. Тя отбелязва, че съгласно практиката на Съда не е достатъчно даден акт да се квалифицира като „решение на държавите членки“, за да избегне въведения с член 263 ДФЕС контрол. Всъщност според Италианската република, която се позовава на точка 14 от решение от 30 юни 1993 г., Парламент/Съвет и Комисия (C‑181/91 и C‑248/91, EU:C:1993:271), следва да се провери и дали предвид неговото съдържание и всички обстоятелства около приемането му разглежданият акт всъщност не представлява решение на Съвета.
46
В случая както съдържанието на обжалваното решение, така и обстоятелствата около приемането му позволявали то да се квалифицира като акт на Съвета.
47
Първо, компетентността за определяне на седалището на ЕМА — орган, създаден с актове на вторичното право на Съюза въз основа на разпоредби, които понастоящем съответстват на член 114 ДФЕС и член 168, параграф 4, буква в) ДФЕС — несъмнено била компетентност на Съюза. Това следвало по-специално от Съвместната декларация от 2012 г., с която Парламентът, Съветът и Комисията се договарят, че изборът на седалища на агенциите на Съюза може да бъде от компетентността на Съвета или на държавите членки. Да се приеме, че подадените срещу обжалваното решение жалби са недопустими, означавало да се заобиколи компетентността на Съда и някои решения на Съвета да се изключват от контрола на съда на Съюза всеки път когато държавите членки се споразумеят, че решение, което попада в правомощията и процедурите на Съюза, има междуправителствен характер.
48
Второ, Италианската република изтъква, че изводът, че обжалваното решение е прието в област, която принципно се урежда от правото на Съюза, се потвърждава от конкретните обстоятелства около приемането му. Най-напред, тя отбелязва, че при приемането му са използвани не само помещенията, но и вътрешните функционални структури на Съвета, като генералния секретариат, правната служба, естонското ротационно председателство или Комитета на постоянните представители (Корепер). По-нататък, Италианската република подчертава, че процедурите за гласуване и вземане на решения са били тези, които са предвидени в правилата за избор, одобрени на заседанието от 22 юни 2017 г., както и в бележката от 31 октомври 2017 г., което потвърждавало участието на органите на Съюза в цялата процедура по определяне на новото седалище на EMA. Накрая, възприетото в случая правило за мнозинство при определяне на новото седалище на ЕМА било характерно за обичайния процес на вземане на решения на международните организации, а в обратната хипотеза на приемане на междуправителствено решение от държавите членки преобладавало правилото за единодушие или за общо съгласие.
49
Италианската република уточнява, че противно на твърдяното от Съвета, член 341 ДФЕС, съгласно който „[с]едалището на институциите на Съюза се определя по общо съгласие между правителствата на държавите членки“, не се прилага за решенията относно седалищата на агенциите на Съюза. Така обжалваното решение попадало в изключителната компетентност на Съюза, както изрично заявява Комисията в предложението си за регламент, посочено в точка 20 от настоящото решение, и следователно подлежало на контрол от Съда.
50
Comune di Milano, подкрепяна от Regione Lombardia, излага доводи, подобни на тези на Италианската република.
51
Comune di Milano изтъква, най-напред, че освен ако не се възприеме чисто формален подход, трябва да се счете, че обжалваното решение е на Съвета, и по-специално на неговото председателство, на което в рамките на процедурата по прехвърляне на ЕМА е била поверена възлагателна роля, която да му позволи да компенсира неспособността на държавите членки да формират мнозинство и следователно да вземе решение в случай на равен брой гласове, било то и чрез теглене на жребий.
52
По-нататък, Comune di Milano посочва, че причисляването на обжалваното решение към решенията на Съвета се основава и на факта, че в случая за целите на определянето на новото седалище на ЕМА е възприето правило за гласуване с мнозинство, а не с единодушие.
53
Освен това според Comune di Milano дори ако се счете, че обжалваното решение е на държавите членки, то все пак би трябвало да подлежи на съдебен контрол. Всъщност тя обяснява, че по същия начин както приет от Корепер акт трябва да се счита за акт на Съвета, така и актовете на председателството на Съюза трябва да се считат за актове на Съвета, когато той упражнява формално и материално компетентността за приемане на разглежданата мярка. Фактът, че впоследствие държавите членки са потвърдили акта в рамките на Съвета, не можел да изключи този акт от контрола на Съда, тъй като това потвърждение слага край на процеса на вземане на решения и придава окончателен характер на акта. В по-общ план актовете на вътрешните органи на Съвета следвало да подлежат на контрол за законосъобразност съгласно практиката на Съда (решения от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701 и от 20 септември 2016 г., Mallis и др./Комисия и ЕЦБ, C‑105/15 P—C‑109/15 P, EU:C:2016:702).
54
Накрая, Comune di Milano се позовава на обяснителния меморандум към предложението за регламент, посочено в точка 20 от настоящото решение, в който Комисията уточнява, че „[в]ъпросът за местоположението на седалището на Агенцията е от изключителната компетентност на Съюза“, което според нея потвърждава, че обжалваното решение действително е акт на Съвета, приет при упражняване на изключителна компетентност.
55
Освен това Comune di Milano възразява срещу формализма в застъпения от Съвета подход.
56
Първо, тя припомня, че определящият критерий за установяване на автора на разглеждания акт е дали предвид съдържанието и обстоятелствата около приемането му обжалваното решение представлява решение на Съвета. От всички обстоятелства около приемането на обжалваното решение, както и от неговото съдържание следвало обаче, че това решение не може да се квалифицира като политически и междуправителствен акт, който не подлежи на въведения с Договорите контрол за законосъобразност. Comune di Milano подчертава по-специално, че посоченото решение не само е било изготвено от административните служби на Съвета, а и е било прието от действащото председателство на Съвета. Освен това било решено не само да се дерогира принципът на единодушие, но и да се тегли жребий, като последното обстоятелство показвало, че обжалваното решение не се основава на никаква дискреционна преценка или на претегляне на наличните интереси, които са характерни елементи за едно чисто политическо решение.
57
Второ, доводите по същество, изтъкнати от Съвета в този контекст, били неоснователни. Най-напред, член 341 ДФЕС, който предвижда, че решението за избор на седалище на институциите се взема по „общо съгласие между правителствата на държавите членки“, изключвал възможността да се проведе гласуване по уредения в този член въпрос. По-нататък, както следва по-специално от предложението за регламент, посочено в точка 20 от настоящото решение, изборът на седалището на ЕМА е от изключителната компетентност на Съюза. Подобна компетентност обаче не можела да се упражнява посредством акт на държавите членки. Освен това член 341 ДФЕС не можел да се тълкува разширително като отнасящ се до агенциите на Съюза. Според Comune di Milano неотдавнашната практика относно избора на седалище на тези агенции показвала тенденция към прехвърляне на отговорността за този избор от държавите членки към Съвета и дори към Съвета и Парламента. Освен това доводът на Съвета, че обжалваното решение трябва да се счита за решение на държавите членки, тъй като преди това седалището на EMA е било избрано с приет от тях акт, също бил неоснователен. Накрая, Comune di Milano посочва други формални елементи, които потвърждават, че решението трябва да се счита за решение на Съвета, а именно, от една страна, приемането и разпространяването на актовете и докладите от самия Съвет и от друга страна, информационните документи, разпространени от EMA и нидерландските органи.
58
Трето, при условията на евентуалност, Comune di Milano поддържа, че актовете, приети от действащото председателство на Съвета, трябва да подлежат на контрол от Съда. От една страна, тя счита, че доколкото обжалваното решение слага край на процедурата за избор на новото седалище на EMA, то е окончателно и трябва да подлежи на контрол за законосъобразност. От друга страна, действията на вътрешните органи на Съвета при приемането на това решение във всички случаи следвало да подлежат на контрол от страна на Съда, тъй като институциите на Съюза са длъжни да спазват Хартата на основните права на Европейския съюз дори когато действат извън институционалната рамка на Съюза.
Съображения на Съда
59
Европейският съюз е правов съюз, който по силата на Договора за функционирането на ЕС разполага със завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да повери на Съда контрола за законосъобразността на актовете на институциите (вж. в този смисъл решения от 23 април 1986 г., Les Verts/Парламент, 294/83, EU:C:1986:166, т. 23, от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, C‑402/05 P и C‑415/05 P, EU:C:2008:461, т. 281 и от 3 юни 2021 г., Унгария/Парламент, C‑650/18, EU:C:2021:426, т. 34 и цитираната съдебна практика).
60
Що се отнася до жалбата за отмяна по член 263 ДФЕС, тя може да се подаде срещу всички приети от институциите, органите, службите и агенциите на Съюза разпоредби — независимо от естеството или формата им — които имат за цел да породят задължителни правни последици (вж. в този смисъл решения от 31 март 1971 г., Комисия/Съвет, 22/70, EU:C:1971:32, т. 42 и от 3 юни 2021 г., Унгария/Парламент, C‑650/18, EU:C:2021:426, т. 37 и цитираната съдебна практика).
61
При това положение в рамките на жалбата за отмяна по член 263 ДФЕС съдът на Съюза е компетентен да контролира само законосъобразността на актовете, които се считат за актове на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза. От това следва по-специално, че актовете, приети от представителите на правителствата на държавите членки, които действат не в качеството на членове на Съвета или на членове на Европейския съвет, а в качеството на представители на своето правителство и упражняват по този начин колективно правомощията на държавите членки, не подлежат на контрол за законосъобразност, упражняван от съда на Съюза (вж. в този смисъл решение от 30 юни 1993 г., Парламент/Съвет и Комисия, C‑181/91 и C‑248/91, EU:C:1993:271, т. 12 и определение от 16 юни 2021 г., Sharpston/Съвет и Представители на правителствата на държавите членки, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, т. 46).
62
Не е достатъчно обаче обжалваното решение формално да е представено като решение на държавите членки, за да не подлежи на въведения с член 263 ДФЕС контрол за законосъобразност. Необходимо е също така този акт, предвид неговото съдържание и всички обстоятелства около приемането му, действително да не представлява решение на Съвета (вж. в този смисъл решение от 30 юни 1993 г., Парламент/Съвет и Комисия, C‑181/91 и C‑248/91, EU:C:1993:271, т. 14).
63
В случая обжалваното решение трябва да се разглежда в светлината на правната уредба, приложима за определяне на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза. В това отношение обаче страните спорят по въпроса дали член 341 ДФЕС, съгласно който седалищата на „институциите“ се определят „по общо съгласие между правителствата на държавите членки“, може основателно да се изтъкне като основание на решенията за определяне на седалищата на тези органи, служби и агенции.
64
Всъщност, от една страна, Съветът изтъква, че този член трябва да се тълкува в широк смисъл като визиращ посочените органи, служби и агенции, в резултат на което компетентността за определяне на седалището на такъв орган, служба или агенция принадлежи единствено на представителите на правителствата на държавите членки, които действат по общо съгласие. От това следвало, че като акт, приет от държавите членки, а не от Съвета, обжалваното решение не подлежи на контрол за законосъобразност от Съда на основание член 263 ДФЕС.
65
От друга страна, жалбоподателите поддържат, че обжалваното решение неминуемо принадлежи на Съвета и следователно не може да избегне контрола за законосъобразност, упражняван от Съда.
66
Ето защо най-напред следва да се установи дали решението за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза трябва да се вземе от държавите членки по силата на правилото, залегнало в член 341 ДФЕС, или то трябва да се вземе от законодателя на Съюза по силата на материалноправното основание, приложимо в областта, в която въпросният орган, служба или агенция действа.
По компетентността за определяне на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза
67
Съгласно постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейният текст и целите ѝ, но и нейният контекст. Генезисът на разпоредбата от правото на Съюза също може да разкрие обстоятелства, които са релевантни за тълкуването ѝ (вж. в този смисъл решение от 10 декември 2018 г., Wightman и др., C‑621/18, EU:C:2018:999, т. 47 и цитираната съдебна).
68
Така въз основа на тези методи за тълкуване следва да се провери дали член 341 ДФЕС се прилага към решенията за определяне на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза.
69
На първо място, що се отнася до текста на член 341 ДФЕС, в него са посочени единствено „институциите на Съюза“. Съгласно член 13, параграф 1 ДЕС обаче понятието „институции“ препраща към конкретен списък от субекти, който не включва органите и службите на Съюза, и по-специално неговите агенции.
70
На второ място, що се отнася до контекста на член 341 ДФЕС, най-напред, следва да се подчертае, както отбелязва генералният адвокат в точка 94 от заключението си, че Договорът от Лисабон изменя редица разпоредби от Договорите, за да включи в тях изрично „органите, службите и агенциите на Съюза“, с което се прокарва експлицитно разграничение между изрично посочените в член 13, параграф 1 ДЕС институции на Съюза, от една страна, и органите, службите и агенциите на Съюза, от друга. Така, докато някои разпоредби на Договора за функционирането на ЕС се отнасят само до институциите на Съюза, в други негови разпоредби, като членове 15, 16, 123, 124, 127, 130, 228, 263, 265, 267, 282, 298 и 325, става въпрос по-общо за институциите, органите, службите и агенциите на Съюза. Такъв е по-специално случаят с членове 263 ДФЕС, 265 ДФЕС и 267 ДФЕС във връзка с компетентността на Съда.
71
Трябва да се констатира обаче, че текстът на член 341 ДФЕС, който се отнася само до „институциите“, съответства на текста на предшествалите този член разпоредби, а именно на член 216 от Договора за ЕИО (впоследствие член 216 от Договора за ЕО, който по-късно става член 289 ЕО).
72
Следователно изтъкнатото от Съвета обстоятелство, че в разпоредбите на част седма („Общи и заключителни разпоредби“) от Договора за функционирането на ЕС, в която е включен член 341 ДФЕС, се посочват „институциите“, не може да се тълкува — макар, както следва от точка 70 от настоящото решение, Договорът за ЕС да прокарва ясно разграничение между институциите на Съюза, от една страна, и неговите органи, служби и агенции, от друга — като проява на намерението на авторите на Договорите да придадат на понятието „институции“ широко разбиране, в смисъл че обхваща не само субектите, изброени в член 13, параграф 1 ДЕС, но и органите, службите и агенциите на Съюза, създадени с Договорите или по силата на Договорите, за да допринасят за постигането на целите на Съюза. Това важи в още по-голяма степен, тъй като Договорът за ЕС и Договорът за функционирането на ЕС представляват единна конституционна основа за Съюза по силата на член 1, трета алинея ДЕС и на член 1, параграф 2 ДФЕС, в резултат на което определението на понятието „институции“ в член 13, параграф 1 ДЕС и разграничението между тези институции, от една страна, и органите, службите и агенциите на Съюза, от друга, трябва да се прилагат повсеместно и еднакво в двата договора.
73
Не може да бъде определящо и широкото тълкуване, дадено от Съда на понятието „институция“ по смисъла на член 340, втора алинея ДФЕС, съгласно който „[в] случай на извъндоговорна отговорност, Съюзът в съответствие с основните принципи на правото, които са общи за държавите членки, е длъжен да поправи вредите, причинени от неговите институции или служители, при изпълнението на техните задължения“.
74
Всъщност, макар да е приел, че понятието „институция“ по смисъла на тази разпоредба включва не само изброените в член 13, параграф 1 ДЕС институции на Съюза, но и всички органи, служби и агенции на Съюза, създадени с Договорите или по силата на Договорите, за да допринасят за постигането на целите на Съюза (решение от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, т. 80 и цитираната съдебна практика), за да установи тази съдебна практика, Съдът изрично се основава на обстоятелството, от една страна, че органите, службите и агенциите на Съюза, създадени с Договорите или по силата на Договорите, следва да допринасят за постигането на целите на Съюза и от друга страна, че би било в противоречие с намерението на авторите на Договорите, когато действа чрез орган, служба или агенция, Съюзът да може да избегне последиците от разпоредбите на Договорите, уреждащи неговата извъндоговорна отговорност (вж. в този смисъл решение от 2 декември 1992 г., SGEEM и Etroy/ЕИБ, C‑370/89, EU:C:1992:482, т. 13—16).
75
Така широкото тълкуване от Съда на понятието „институции“ за целите на прилагането на член 340, втора алинея ДФЕС, отговаря на необходимостта — обоснована от посочени изрично в тази разпоредба основни принципи на правото, които са общи за държавите членки — да се осуети възможността Съюзът да избегне прилагането на режима на извъндоговорна отговорност по член 268 ДФЕС във връзка с член 340, втора алинея ДФЕС и произтичащият от това съдебен контрол от страна на Съда, когато Съюзът действа чрез орган, служба или агенция, различен/а от институциите, изброени в член 13, параграф 1 ДЕС (вж. по аналогия решение от 2 декември 1992 г., SGEEM и Etroy/ЕИБ, C‑370/89, EU:C:1992:482, т. 14 и 16). Това важи в още по-голяма степен, тъй като, както посочва генералният адвокат в точка 100 от заключението си, понятието „служители“ по член 340, втора алинея ДФЕС обхваща — от функционална гледна точка — всички работещи за Съюза служители независимо дали в институциите, или в неговите органи, служби и агенции.
76
Следователно тълкуването, дадено на понятието „институции“ по смисъла на член 340, втора алинея ДФЕС, който урежда обхвата на извъндоговорната отговорност на Съюза, не може да се използва надлежно, за да се определи по аналогия приложното поле на член 341 ДФЕС, който се отнася до обхвата на правомощията, запазени за държавите членки по силата на Договорите.
77
Съветът не може да се позове надлежно и на понятието „институции“ в член 342 ДФЕС, съгласно който „[п]равилата относно езиковия режим на институциите на Съюза се определят от Съвета с единодушие чрез регламенти, без да се засягат разпоредбите на статута на Съда на Европейския съюз“. Всъщност, както посочва генералният адвокат в точка 98 от заключението си, понятието „институции“ по смисъла на последния член не трябва непременно да се тълкува в смисъл, че включва органите, службите и агенциите на Съюза, тъй като езиковият режим на даден орган, служба или агенция на Съюза може да бъде различен от действащия в институциите на Съюза.
78
Що се отнася до Протокол № 6, макар, както изтъква Съветът, той да определя не само седалищата на институциите на Съюза, но и тези на някои органи, служби и агенции на Съюза, включително Европол, и се позовава на член 341 ДФЕС, той все пак не предвижда, че седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза трябва да се определят колективно от държавите членки съгласно принципа, прогласен в този член. В това отношение е важно да се посочи, че общата характеристика на тези органи, служби и агенции на Съюза е, че са създадени от държавите членки, докато не такъв е случаят с агенция на Съюза като EMA, която е създадена въз основа на учредителните договори от законодателя на Съюза. Така от този протокол не може да се заключи, че волята на държавите членки е да прилагат пряко или по аналогия заложения в този член принцип при определяне на седалищата на всички органи, служби и агенции на Съюза.
79
Както отбелязва генералният адвокат в точка 112 от заключението си, приемането на специален протокол, напротив, свидетелства за това, че държавите членки са приели, че тяхното колективно решение за определяне на седалищата на някои изчерпателно изброени органи, служби и агенции на Съюза трябва да бъде изрично закрепено в първичното право, за да породи правно действие съгласно правото на Съюза.
80
Що се отнася до изричното позоваване в Протокол № 6 на член 341 ДФЕС, то се обяснява с факта, че този протокол се отнася преди всичко до институциите, посочени в член 13, параграф 1 ДЕС.
81
Освен това е вярно, както следва от член 2 от решението от Единбург, че представителите на правителствата на държавите членки са изразили желание да запазят за себе си решенията относно седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза по същия начин, по който изрично и ясно са оправомощени от член 341 ДФЕС да установят седалищата на институциите на Съюза. По-нататък, на междуправителствената конференция, довела до приемането на Договора от Амстердам, текстът на решението от Единбург е възпроизведен като протокол, приложен към Договорите за ЕС, ЕО, ЕОВС и ЕОАЕ, понастоящем Протокол № 6, приложен към Договора за ЕС, Договора за функционирането на ЕС и Договора за ЕОАЕ.
82
Въпреки това, от една страна, единственият член на последния протокол определя, по начин, сходен с този на член 1 от Решението от Единбург, седалищата само на институции, органи, служби или агенции на Съюза, създадени от държавите членки. От друга страна, макар Съдът да е признал задължителната правна сила на това решение в съдебно решение от 1 октомври 1997 г., Франция/Парламент (C‑345/95, EU:C:1997:450), на което се позовава в други последващи решения (вж. в този смисъл решения от 13 декември 2012 г., Франция/Парламент, C‑237/11 и C‑238/11, EU:C:2012:796, т. 36—42 и от 2 октомври 2018 г., Франция/Парламент (Упражняване на бюджетното правомощие), C‑73/17, EU:C:2018:787, т. 33), член 2 от Решението от Единбург не може да доведе до тълкуване на член 341 ДФЕС, което да противоречи на ясния му текст.
83
Като част от контекста Съветът се позовава и на предходната институционална практика относно определянето на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза и поддържа, че е налице „институционално признаване“ на тази практика, което е изразено в Съвместното изявление от 2012 г. и приложения към него общ подход.
84
От информацията, предоставена на Съда в рамките на настоящите дела, обаче е видно, че твърдяната практика далеч не е общо разпространена. Всъщност процедурите за определяне на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза или се провеждат само от държавите членки, или включват — в различна степен и на различни основания — институциите на Съюза, независимо дали в качеството им на участници в законодателната процедура или не.
85
Дори обаче да се предположи, както поддържа Съветът, че е възможно да се идентифицира трайна и последователна предходна практика, по силата на която седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза системно са били определяни въз основа на политически избор, направен единствено от представителите на правителствата на държавите членки, тълкуването на член 341 ДФЕС, което Съветът застъпва въз основа на тази практика, не може да получи каквото и да било „институционално признаване“ със Съвместното изявление от 2012 г. и приложения към него общ подход. Всъщност, както се подчертава в петата алинея от това изявление, то не е правнообвързващо и освен това не признава каквато и да било запазена за държавите членки компетентност да определят седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза.
86
При всички положения подобна практика, която би била в противоречие с правилата на Договора за функционирането на ЕС, и по-специално с член 341 ДФЕС, тъй като въпреки ясния текст на този член тя разширява приложното му поле, така че да обхване определянето на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза, не може да създаде прецедент, обвързващ институциите (вж. в този смисъл решение от 6 май 2008 г., Парламент/Съвет, C‑133/06, EU:C:2008:257, т. 60 и цитираната съдебна практика).
87
На трето и последно място, що се отнася до целта на член 341 ДФЕС, тя е да се запазят правомощията на държавите членки да вземат решения за определяне на седалищата само на институциите на Съюза. Противно на позицията, застъпвана от Съвета в съдебното заседание, тълкуването на този член в смисъл, че той не се прилага за органите, службите и агенциите на Съюза, не може да има за последица да го лиши от всякакво полезно действие, както отбелязва генералният адвокат в точка 138 от заключението си. Макар да е вярно, че седалищата на институциите на Съюза вече са определени в първичното право, в случая с Протокол № 6 член 341 ДФЕС все пак остава релевантен при всяко евентуално бъдещо решение за промяна на седалището на съществуваща институция или за определяне на седалището на нова институция.
88
В този контекст следва да се припомни, че за разлика от институциите на Съюза, чието създаване и функции поради конституционното им значение са предвидени в самите Договори, органите, службите и агенциите на Съюза като EMA, чийто предмет е постигането на целите на дадена политика на Съюза, по принцип не са създадени с Договорите. При тези обстоятелства, ако не произтича от първичното право, тяхното създаване трябва да е резултат от акт на вторичното право, приет на основание на материалноправните разпоредби за прилагане на политиката на Съюза, в която участват съответният орган, служба или агенция, и в съответствие с процедурите, предвидени в тези разпоредби.
89
При липсата в Договорите на други уточнения в това отношение, законодателят на Съюза следва — в съответствие с процедурите, предвидени в материално релевантните разпоредби на Договорите — да определи седалището на орган, служба или агенция на Съюза, който или която сам той е учредил с акт на вторичното право, приет на основание на тези разпоредби, по същия начин, по който съгласно посочените разпоредби има компетентност да определя правомощията, организацията и начина на функциониране на този орган, служба или агенция.
90
По този начин, противно на твърдението на Съвета, решението за определяне на седалището на орган или служба на Съюза, като например агенция на Съюза, е неразделна част от решението за създаването на този орган или на тази служба или агенция. От същото естество е и решението за преместване на седалището на такава агенция.
91
Несъмнено при определянето на седалището на орган, служба или агенция на Съюза могат да се вземат предвид политически съображения като необходимостта да се осигури известен географски баланс при установяването на органите, службите или агенциите на Съюза или да се даде предимство на държавите членки, в които все още няма седалище на орган, служба или агенция на Съюза.
92
Политическият характер на решението за определяне на седалището на такъв орган, служба или агенция на Съюза обаче сам по себе си не може да обоснове изключване на това решение от компетентността на законодателя на Съюза, на който всъщност редовно се налага да прави политически избор при упражняване на правомощията на Съюза (вж. в този смисъл решение от 7 септември 2016 г., Германия/Парламент и Съвет, C‑113/14, EU:C:2016:635, т. 55).
93
Освен това едно такова решение по принцип трябва да позволи да се гарантира изпълнението на задачите, възложени на съответния орган, служба или агенция на Съюза с оглед на осъществяването на целите на дадена политика.
94
Не може да се приеме и тезата, че определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза, което е обвързано с материалноправното основание за създаването на този орган, служба или агенция, може да доведе — в зависимост от съответното правно основание — до това седалището да се определи с квалифицирано мнозинство в рамките на Съвета, а не с решение, взето по общо съгласие на представителите на правителствата на държавите членки, превръщайки определянето на това седалище в обект на компромис в рамките на законодателния дебат.
95
Всъщност, както бе припомнено в точка 92 от настоящото решение, фактът, че решението за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза може да има значително политическо измерение, доколкото трябва да отговаря по-специално на съображения, свързани с географския баланс, не е пречка това решение да бъде взето от законодателя на Съюза в съответствие с процедурите, предвидени от материално релевантните разпоредби на Договорите, тъй като това политическо измерение може да представлява фактор, който законодателят на Съюза да вземе предвид при упражняването на правото си на преценка. Трябва също така да се подчертае, че тъй като по силата на член 1, втора алинея във връзка с член 10, параграф 3 ДЕС законодателният процес на Съюза се ръководи от принципа на прозрачност по отношение на гражданите, прилагането на този процес може да укрепи демократичната основа на решение за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза като EMA.
96
Освен това, и в по-общ план, обстоятелството, че решение като това за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза е политически чувствително, не може да доведе до промяна в предоставените от Договорите правомощия на институциите на Съюза и да изключи упражняването на тези правомощия от предвидените в Договорите законодателни процедури. Така установяването на смисъла на разпоредба от Договорите, която урежда материалната компетентност на Съюза, не може да зависи от съображения, свързани с евентуалната политическа чувствителност на съответната област или със стремежа да се гарантира ефективността на дадено действие.
97
От всички тези съображения, и по-специално от текста на член 341 ДФЕС, следва, че тази разпоредба не може да се тълкува в смисъл, че урежда определянето на седалищата на орган, служба или агенция на Съюза като EMA.
98
При тези обстоятелства компетентността за определяне на седалището на тази агенция не принадлежи на държавите членки, а на законодателя на Съюза, който за тази цел трябва да действа в съответствие с процедурите, предвидени в материално релевантните разпоредби на Договорите, които в случая са член 114 ДФЕС и член 168, параграф 4 ДФЕС и предвиждат да се приложи обикновената законодателна процедура.
99
Именно в светлината на този извод следва да се разгледа, на второ място, компетентността на Съда да се произнесе по жалбите по настоящото дело.
По автора на обжалваното решение и компетентността на Съда съгласно член 263 ДФЕС
– По автора на обжалваното решение
100
На първо място, следва да се провери дали обжалваното решение, взето в рамките на заседание на Съвета от конференцията на представителите на правителствата на държавите членки, може да се счита за решение на държавите членки.
101
В това отношение, що се отнася до съдържанието на обжалваното решение, от заглавието му и от протокола от заседанието на Съвета от 20 ноември 2017 г., споменат в точка 19 от настоящото решение, следва, че то е акт на държавните или правителствените ръководители на 27 държави членки, приет в рамките на заседание на Съвета след междуправителствена процедура. Този анализ се потвърждава от факта, че в предложението на Комисията от 29 ноември 2017 г., посочено в точка 20 от настоящото решение, се посочва, че целта на предложението е да приведе в действие — с оглед на нотификацията, отправена на 29 март 2017 г. от Обединеното кралство за намерението му да напусне Съюза — избора на град Амстердам за ново седалище на ЕМА от „останалите 27 държави членки, заседаващи в рамките на Съвета по общи въпроси […]“.
102
Изводът, че обжалваното решение трябва да се счита за решение на представителите на правителствата на държавите членки, а не на Съвета, се потвърждава и от последващото приемане на Регламент 2018/1718, тъй като едва след приемането на това решение Съветът участва — в качеството си на съзаконодател с Парламента — в обикновената законодателна процедура, за да се включи, посредством този регламент, посочване на седалището на EMA в Регламент № 726/2004, с който е създадена тази агенция.
103
Що се отнася до обстоятелствата около приемането на обжалваното решение, следва да се отбележи, че участието на институции на Съюза в процеса, довел до приемането на това решение — и по-специално участието на Комисията, която преценява предложенията, и това на Съвета, който осигурява председателството на заседанието от 20 ноември 2017 г. и предоставя своите помещения и вътрешни функционални структури, като генералния секретариат — не позволява да се заключи, че посоченото решение трябва да се счита за решение на Съвета, а не на държавите членки.
104
Всъщност приемането на акт в помещенията или с помощта на институция на Съюза само по себе си не предоставя на Съда компетентност да преценява законосъобразността на такъв акт (вж. по аналогия решение от 22 март 1990 г., Le Pen, C‑201/89, EU:C:1990:133, т. 11 и 16).
105
Така нито поради съдържанието си, нито поради обстоятелствата, при които е прието, обжалваното решение може да се квалифицира като акт на Съвета. Напротив, това решение представлява акт, приет колективно и по общо съгласие от представителите на правителствата на държавите членки.
– По компетентността на Съда съгласно член 263 ДФЕС
106
На второ място, следва да се припомни, че единственият релевантен критерий, възприет от Съда за изключване на компетентността на съдилищата на Съюза да разглеждат жалби срещу актове, приети от представителите на правителствата на държавите членки, е свързан с техния автор, независимо от задължителното им правно действие (определение от 16 юни 2021 г., Sharpston/Съвет и представители на правителствата на държавите членки, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, т. 47).
107
При това положение доводите на жалбоподателите, че в случая би следвало да се възприеме широко разбиране за авторите на актовете, за които се отнася член 263 ДФЕС, а именно институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, за да се счете, че обжалваното решение е прието от институция, орган, служба или агенция на Съюза по смисъла на този член, или най-малкото би трябвало настоящата жалба да се приравни на жалба срещу решение на Съвета, не биха могли да бъдат приети, без да се наруши ясната формулировка на този член (вж. в този смисъл определение от 16 юни 2021 г., Sharpston/Съвет и представители на правителствата на държавите членки, C‑685/20 P, EU:C:2021:485, т. 48).
108
Такова тълкуване би било в разрез и с волята на авторите на Договорите, отразена в член 263 ДФЕС — чието приложно поле се свежда единствено до актовете от правото на Съюза, приети от институциите, органите, службите и агенциите на Съюза — да изключат актовете на държавите членки от контрола на съдилищата на Съюза.
109
При това положение, макар обжалваното решение да се счита за акт, приет единствено от държавите членки, и поради това да не подлежи на предвидения в член 263 ДФЕС контрол за законосъобразност, то не може да се приравни на решение, прието на основание член 341 ДФЕС, тъй като, както следва от съображенията, изложени в точки 67—97 от настоящото решение, този член трябва да се тълкува в смисъл, че се отнася само до определянето на седалищата на посочени в член 13, параграф 1 ДЕС институции, а не и до определянето на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза.
110
Както отбелязва обаче генералният адвокат в точка 166 от своето заключение, решение като обжалваното решение, взето от държавите членки в област, в която Договорите не предвиждат действия от тяхна страна, няма задължително правно действие в правото на Съюза. Обстоятелството, че една или повече институции на Съюза са изиграли определена роля в рамките на процедурата, довела до приемането на това решение, не променя неговото естество, което не попада в правния ред на Съюза (вж. по аналогия решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т. 54).
111
В този контекст по съображения както за правна сигурност, така и за ефективна съдебна защита, законодателят на Съюза следва да приеме, в съответствие с процедурите, предвидени в материално релевантните разпоредби на Договорите, акт на Съюза, който утвърждава или напротив, се отклонява от приетото от държавите членки политическо решение, като трябва да се уточни, че само този акт на законодателя на Съюза може да произведе задължително правно действие в рамките на правото на Съюза и че в контекст като настоящия посоченият акт трябва непременно да предхожда всяка конкретна мярка за новото установяване на седалището на съответната агенция.
112
Така в случая, що се отнася до определянето на новото седалище на ЕМА, единствената правнообвързваща разпоредба от правото на Съюза е член 71а от Регламент № 726/2004, вмъкнат в него с Регламент 2018/1718.
113
От всички изложени по-горе съображения следва, че обжалваното решение представлява не акт на Съвета, а акт от политическо естество, без задължително правно действие, приет колективно от държавите членки, поради което срещу него не може да се подава жалба за отмяна по член 263 ДФЕС.
114
Следователно, без да е необходимо произнасяне по направеното от Италианската република искане за събиране на доказателства, жалбите на Италианската република и Comune di Milano следва да се отхвърлят като насочени срещу акт, чиято законосъобразност Съдът няма компетентност да проверява на основание член 263 ДФЕС.
По съдебните разноски
115
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
116
Съгласно член 138, параграф 3 от Процедурния правилник, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Съдът обаче може да реши една от страните да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и част от съдебните разноски на другата страна, ако обстоятелствата по делото оправдават това.
117
В настоящия случай, за който е характерно това, че обстоятелствата около приемането на обжалваното решение се отличават с различна практика и различно тълкуване по въпроса кой е компетентен да взема решения за определяне на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза, изглежда обосновано да се постанови, че всяка от главните страни, а именно Италианската република, Comune di Milano и Съветът, ще понесе направените от нея съдебни разноски.
118
Съгласно член 140, параграф 1 от посочения правилник встъпилите страни, Regione Lombardia, Кралство Нидерландия и Комисията, понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Италианската република, Comune di Milano и Съветът на Европейския съюз понасят направените от тях съдебни разноски
3)
Regione Lombardia, Кралство Нидерландия и Комисията понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.