62000CC0233_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Objecto do processo
1. Com a presente acção, a Comissão pretende obter a declaração de que a República Francesa, em violação das suas obrigações decorrentes da Directiva 90/313/CEE do Conselho, de 7 de Junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente (a seguir «directiva»), e do artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE, ao não transpor correctamente o artigo 2.°, alínea a), e o artigo 3.°, n.os 2, 3 e 4, desta directiva.
2. O litígio diz respeito ao âmbito do dever de informação decorrente da directiva, designadamente, ao conceito de «informação relativa ao ambiente» [artigo 2.°, alínea a), em conjugação com o artigo 3.°, n.° 1, da directiva], às excepções ao princípio de acesso às informações sobre o ambiente (artigo 3.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da directiva), à obrigação de comunicar informações eventualmente de forma parcial (artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, da directiva), à possibilidade de recusa de um pedido quando este carecer manifestamente de razoabilidade ou envolver o fornecimento de documentos inacabados ou de informações internas (artigo 3.°, n.° 3, da directiva), bem como ao dever das autoridades públicas de responderem às pessoas que solicitem informações no prazo máximo de dois meses e de apresentarem as razões de qualquer recusa de prestação de informações (artigo 3.°, n.° 4, da directiva).
II - Quadro jurídico
A - Direito comunitário
3. De acordo com o seu artigo 1.°, o objectivo da Directiva 90/313 é assegurar a liberdade de acesso e de divulgação das informações relativas ao ambiente na posse das autoridades públicas e determinar a forma e as condições em que essas informações devem ser postas à disposição.
4. O artigo 2.° da directiva estabelece, em parte:
«Para os efeitos da presente directiva, entende-se por:
a) informação relativa ao ambiente: qualquer informação disponível sob forma escrita, visual, oral ou de base de dados relativa ao estado das águas, do ar, do solo, da fauna, da flora, dos terrenos e dos espaços naturais, às actividades (incluindo as que provocam perturbações, tais como os ruídos) ou medidas que os afectem ou possam afectar negativamente e às actividades ou medidas destinadas a protegê-los, incluindo medidas administrativas e programas de gestão ambiental;
[...]»
5. O artigo 3.° é do seguinte teor:
«1. Sem prejuízo do presente artigo, os Estados-Membros assegurarão que as autoridades públicas dêem acesso às informações relacionadas com o ambiente a qualquer pessoa singular ou colectiva que o solicite, sem que tenha de provar ter um interesse na questão.
Os Estados-Membros definirão as modalidades práticas segundo as quais essas informações serão efectivamente fornecidas.
2. Os Estados-Membros podem providenciar no sentido de indeferir um tal pedido de informações sempre que esteja em causa:
- a confidencialidade das diligências das autoridades públicas, das relações internacionais e da defesa nacional,
- a segurança pública,
- matérias que estejam ou que tenham estado em julgamento ou em fase de instrução (incluindo processos disciplinares) ou de investigação preliminar,
- a confidencialidade comercial ou industrial, incluindo a propriedade intelectual,
- a confidencialidade de dados e/ou registos pessoais,
- material fornecido por terceiros, sem que estes se encontrem juridicamente obrigados a fazê-lo,
- material relativo ao ambiente cuja divulgação possa causar danos ao ambiente.
As informações na posse de autoridades públicas serão objecto de uma comunicação parcial, sempre que for possível apartar a informação sobre questões relacionadas com os interesses acima referidos.
3. Um pedido de informação pode ser recusado sempre que envolva o fornecimento de documentos ou dados inacabados ou ainda de comunicações internas, ou se o pedido carecer manifestamente de razoabilidade ou tiver sido formulado de modo demasiado vago.
4. As autoridades públicas responderão o mais rapidamente possível às pessoas que solicitem informações, no prazo máximo de dois meses. Terão de ser apresentadas as razões de qualquer recusa a prestar as informações.»
B - Direito nacional
6. A Lei n.° 78-753 inclui, no seu título I, disposições sobre o acesso a documentos da Administração Pública.
7. O artigo 2.° desta lei estabelece:
«Sem prejuízo das disposições do artigo 6.°, os documentos administrativos são, por força da lei, acessíveis às pessoas que os solicitem, quer se trate de documentos da administração do Estado, das autarquias locais, de instituições públicas ou de entidades encarregadas da gestão de serviços públicos, mesmo que tenham um estatuto de direito privado.»
8. O artigo 6.° da lei estabelece, em parte:
«As entidades administrativas referidas no artigo 2.° podem recusar o acesso ou a comunicação do conteúdo de um documento administrativo quando tal acesso ou comunicação:
[...]
- ou, em geral, possam violar os segredos legalmente protegidos.»
9. O artigo 7.° da lei, na versão do Decreto n.° 88-465, determina, entre outros:
«A recusa de acesso será comunicada ao interessado por decisão escrita devidamente fundamentada.
[...]»
10. O artigo 2.° do Decreto n.° 88-465 determina, entre outros:
«A falta de uma resposta, por um período superior a um mês, por parte da autoridade competente a que tenha sido apresentado um pedido de acesso a documentos nos termos do título I da Lei n.° 78-753 de 17 de Julho de 1978, equivale a uma decisão de indeferimento.
Em caso de indeferimento expresso ou tácito, o interessado pode recorrer para a comissão prevista no artigo 5.° da Lei n.° 78-753 de 17 de Julho de 1978, no prazo de dois meses a contar da data da notificação da decisão de indeferimento ou do decurso do prazo fixado no primeiro parágrafo deste artigo.»
11. O artigo 5.° da Lei n.° 79/587 contém a seguinte regulamentação relativa à decisão de indeferimento tácito:
«Uma decisão de indeferimento tácito, formada nos casos em que a decisão expressa devesse ser fundamentada, não é ilegal pelo facto de não ser acompanhada dessa fundamentação. Contudo, a pedido do interessado, a apresentar no prazo de recurso contencioso, devem ser-lhe comunicados os fundamentos da decisão de indeferimento tácito, no prazo de um mês a contar da apresentação desse pedido. Neste caso, o prazo de recurso contencioso da decisão é prorrogado por dois meses a contar da data em que lhe tiverem sido comunicados os respectivos fundamentos.»
III - Fase pré-contenciosa e processo judicial
12. Nos termos do artigo 9.°, n.° 1, da directiva, os Estados-Membros terão de pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à directiva o mais tardar até 31 de Dezembro de 1992.
13. O Governo francês comunicou, por carta de 28 de Março de 1991, como medidas de transposição, a Lei n.° 78-753 e o Decreto n.° 88-465.
14. Uma vez que, depois de uma troca de cartas que se seguiu com as autoridades francesas, a Comissão foi de opinião de que a directiva não tinha sido correctamente transposta por aquelas disposições, enviou ao Governo francês, em 17 de Novembro de 1994, uma notificação com a exigência de que este tomasse sobre ela posição no prazo de dois meses.
15. A carta de resposta do Governo francês, de 23 de Fevereiro de 1995, não conseguiu afastar as dúvidas da Comissão, pelo que esta dirigiu à República Francesa, em 8 de Fevereiro de 1999, um parecer fundamentado em que lhe exigia que tomasse, no prazo de dois meses, as medidas necessárias para a correcta transposição dos artigos 2.°, alínea a), e 3.°, n.os 2, 3 e 4, da directiva.
16. O Governo francês respondeu por carta de 25 de Junho de 1999, em que contestava o incumprimento do Tratado e reforçava a sua opinião de que a directiva estava largamente transposta no direito administrativo francês em vigor, mesmo que não através de disposições específicas de transposição. No entanto, abriu a possibilidade de tentar uma melhoria do acesso às informações no campo do ambiente.
17. Por carta dirigida à Comissão em 19 de Janeiro de 2000, o Governo francês comunicou à Comissão que se encontrava em preparação uma lei que tinha como objecto diversas alterações no campo do ambiente, incluindo o acesso às informações sobre ambiente.
18. Após não lhe ter sido subsequentemente comunicado o anunciado projecto de lei, a Comissão, por petição de 8 de Junho de 2000, entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 13 de Junho de 2000, propôs contra a República Francesa uma acção nos termos do artigo 226.° CE.
19. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
- Declarar que, ao não transpor correctamente os artigos 2.°, alínea a), e 3.°, n.os 2, 3 e 4, da Directiva 90/313/CEE do Conselho, de 7 de Junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva e do artigo 249.°, terceiro parágrafo, do Tratado;
- Condenar a República Francesa nas despesas.
20. A República Francesa concluiu pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
- Considerar o pedido da Comissão improcedente, com excepção do terceiro fundamento, relativo ao artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, da directiva;
- Condenar a Comissão nas despesas.
21. Por requerimento de 13 de Setembro de 2001, o Governo francês comunicou ao Tribunal de Justiça uma lei de 12 de Abril de 2000, bem como um regulamento de 11 de Abril de 2001, com a observação de que eles, em sua opinião, corresponderiam em especial aos primeiros quatro fundamentos da acção da Comissão. Relativamente ao quinto fundamento da acção, o Governo francês alegou continuar a partir do princípio de que o direito francês em vigor estaria em conformidade com a directiva.
22. O Governo francês remeteu à Comissão a comunicação das referidas disposições legais, convidando a Comissão a desistir do pedido. A Comissão comunicou ao Tribunal de Justiça, por requerimento de 24 de Setembro de 2001, pretender prosseguir a acção.
IV - Apreciação jurídica
A - Observações preliminares
23. Antes de analisar os fundamentos concretos da acção, gostaria de fazer algumas observações prévias sobre as posições de princípio expressas pelas partes relativamente ao contexto deste processo.
24. Na presente acção de incumprimento de Estado, o Governo francês expõe a opinião de que as obrigações decorrentes da directiva já estão suficientemente transpostas pelo quadro legal em vigor relativamente ao acesso aos documentos da administração pública, não sendo por isso necessárias medidas específicas de transposição. O Governo francês parte do princípio de que, eventualmente através da obrigação de interpretação conforme com a directiva comunitária por parte das autoridades nacionais, pode ser assegurada a conformidade do direito nacional com o direito comunitário.
25. Nos seus cinco fundamentos a Comissão procura demonstrar que tal não é o caso na presente acção. A Comissão considera, em geral, as disposições legais comunicadas pelo Governo francês demasiado genéricas e indeterminadas para poder considerá-las como correcta transposição da directiva. A Comissão alega que disposições nacionais demasiado vagas ou demasiado genéricas podem ter como consequência a criação de uma insegurança jurídica relativamente aos direitos e obrigações estabelecidos na directiva, o que contraria o direito comunitário. E mesmo o dever de interpretação das disposições nacionais conforme com a directiva em nada altera esta conclusão.
26. Entretanto entraram em vigor novas disposições de execução da directiva . Na audiência, a Comissão admitiu que, com a adopção destas disposições, foram eliminadas as omissões relativamente à transposição apontadas nos primeiros quatro fundamentos da acção, mas declarou simultaneamente pretender prosseguir a acção perante o Tribunal de Justiça, por resultar das alegações do Governo francês que, apesar deste passo, se mantém o litígio jurídico quanto aos pontos contestados.
27. Recorde-se, neste momento, que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, inclui-se no poder discricionário da Comissão decidir se propõe uma acção nos termos do artigo 226.° CE e se prossegue tal acção, e que o interesse em agir de uma acção pode subsistir mesmo quando o incumprimento é suprimido depois do decurso do prazo fixado no parecer fundamentado .
28. Assim, passarei de seguida a analisar detalhadamente os fundamentos da acção alegados pela Comissão, isto sem levar em conta as mencionadas novas disposições de transposição, pois o Tribunal de Justiça já reiteradamente declarou que «a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado do parecer fundamentado, não sendo as alterações posteriormente ocorridas tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça» .
B - Primeiro fundamento: transposição incompleta do artigo 2.°, alínea a), em conjugação com o artigo 3.°, n.° 1, da directiva (conceito de «informações sobre o ambiente»)
1. Argumentos das partes
29. Com este fundamento, a Comissão sustenta que o conceito de «documento administrativo» utilizado na legislação francesa é mais restrito do que o conceito de «informações sobre o ambiente» constante da directiva e que, assim, o acesso a tais informações não fica garantido na medida exigida pela directiva.
30. A Comissão alega, em substância, que o conceito de «documento administrativo» utilizado no artigo 2.° da Lei n.° 78-753 fica aquém do conceito de «informações sobre o ambiente» utilizado pela directiva, pois mesmo na interpretação ampla que lhe dá a «Commission d'accès aux documents administratifs» (a seguir «CADA») o conceito da legislação francesa só abrange os documentos na posse da administração pública que digam respeito às actividades de serviço público da administração pública. Assim, muitas decisões não regulamentares das autoridades administrativas no campo quer da administração económica privada quer dos contratos de direito civil celebrados entre a administração e os particulares não ficam abrangidos no campo de aplicação desta disposição. Como também o acórdão proferido no processo Wilhelm Mecklenburg demonstra, ao esclarecer que ao conceito de «informações sobre o ambiente» deve ser conferido um sentido amplo, a directiva abrange também os documentos que não estão necessariamente ligados à actividade pública da administração.
31. Além disso, uma interpretação levada a cabo pela CADA de acordo com os princípios da clareza e da segurança jurídicas não pode garantir a exigida transposição da directiva, porque a CADA não é um órgão jurisdicional cuja interpretação o Tribunal de Justiça tenha que levar em consideração, mas um órgão consultivo cujos pareceres não têm carácter jurisprudencial, o que o Governo francês igualmente admite.
32. Por último, os diplomas específicos aprovados pelo Governo francês no campo da informação sobre o ambiente, que visavam completar as disposições gerais da Lei n.° 78-753, apenas se referiam ao fornecimento ao público de informações sobre o estado do ambiente, nos termos do artigo 7.° da directiva.
33. O Governo francês alega que a Comissão não conseguiu provar que existem «informações sobre o ambiente» que não sejam abrangidas pela Lei n.° 78-753 e que não conseguiu apontar um único caso de uma informação sobre o ambiente que não tenha sido reconhecida como documento administrativo no sentido desta disposição. Acrescenta que as informações sobre o ambiente, por estarem ligadas ao ambiente e à protecção do ambiente, estão, além do mais, pela sua própria natureza, contidas em documentos no contexto do exercício da autoridade pública. Tais informações têm, sem dúvida, de qualificar-se como documentos administrativos. De acordo com o direito francês, o conceito de documento administrativo deve ser entendido em sentido mais amplo do que o conceito de acto administrativo e inclui tanto documentos de direito privado das autoridades administrativas como documentos oriundos de pessoas privadas na posse das autoridades administrativas, na medida em que estes documentos, em maior ou menor medida, estejam ligados a actividades administrativas ou a actividades de direito público delegadas em entidades privadas. A única limitação deste conceito diz respeito a documentos na posse de uma autoridade pública que actue como pessoa de direito privado, caso em que nenhuma das conexões do tipo das acima mencionadas se verifica. Na maior parte dos casos, no campo da protecção do ambiente, não pode haver documentos deste tipo, pois neste campo se pressupõe, na maior parte dos casos, uma actividade administrativa normativa ou de fiscalização. Resulta igualmente do processo Diego Calì & Figli que a protecção do ambiente é essencialmente uma missão dos poderes públicos do Estado, de forma que a legislação francesa estaria conforme com a directiva.
34. O Governo francês remete igualmente para o acórdão Katsikas e o., nos termos do qual as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas de transposição de uma directiva devem ser entendidas tal como são interpretadas pelos órgãos jurisdicionais nacionais. O Governo francês admite, na verdade, que a CADA não é um órgão jurisdicional com competência para interpretar autenticamente a lei, mas salienta a importância do papel que este órgão desempenha na determinação e na interpretação do direito aplicável em cada caso concreto.
2. Apreciação
35. O argumento do Governo francês, baseado no facto de a Comissão não ter conseguido apontar um único caso de um documento relativo a informações sobre o ambiente que não fosse reconhecido como documento administrativo no sentido da legislação francesa, leva-me, em primeiro lugar, a analisar a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça relativamente ao ónus da prova da Comissão.
36. Segundo esta jurisprudência, incumbe em princípio à Comissão, no quadro de um processo por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, fazer prova do alegado incumprimento e fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à declaração da existência desse incumprimento . Contudo, não é necessário, para demonstrar que a transposição de uma directiva é insuficiente ou inadequada, provar os efeitos reais da legislação nacional de transposição nem esperar que a aplicação da lei de transposição produza efeitos prejudiciais . Com efeito, é o próprio texto dessa legislação que contém em si mesmo o carácter insuficiente ou defeituoso da transposição .
37. Assim, também, um Estado-Membro não pode defender-se com o argumento de não terem sido mencionados exemplos concretos de aplicação da legislação de transposição que demonstrem o seu carácter defeituoso relativamente às obrigações constantes da directiva .
38. No caso presente, o Governo francês apresentou diversas disposições administrativas de carácter geral que não foram adoptadas especificamente para transposição da directiva. Como alegaram pertinentemente ambas as partes, a transposição de uma directiva para o direito interno, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, não exige «necessariamente uma repetição formal e textual das suas disposições numa disposição legal ou regulamentar expressa e específica e que pode bastar um contexto jurídico geral» .
39. No entanto, tal contexto jurídico geral só é suficiente «desde que [...] assegure efectivamente a plena aplicação da directiva de um modo suficientemente claro e preciso» .
40. A correspondência estabelecida no direito interno francês com o conceito de «informações sobre o ambiente», no sentido da directiva, resulta, segundo a posição francesa, do conceito de «documento administrativo» da Lei n.° 78-753 e, concretamente, do facto de este conceito ser interpretado pelas autoridades nacionais largamente de acordo com uma interpretação conforme com a directiva.
41. Este contexto jurídico não corresponde, na minha opinião, às exigências de clareza e de segurança jurídicas que devem fazer-se quanto à transposição da directiva. A jurisprudência do Tribunal de Justiça concretizou estes princípios, deles concluindo, nomeadamente, que os Estados-Membros têm de criar, no domínio em causa, um «quadro legal preciso» e que devem transpor as directivas com disposições que tenham uma «obrigatoriedade incontestável» .
42. Da jurisprudência citada pelo Governo francês, segundo a qual a interpretação das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas do direito nacional deve ser avaliada tendo em consideração a interpretação delas feitas pelo tribunais nacionais, não decorre que a prática interpretativa de um órgão como a CADA seja apta para conferir a disposições legais do direito interno a qualificação de medidas de transposição adequadas. Com esta jurisprudência é apenas afirmada, em primeira linha, a repartição de princípio das competências entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, nos termos da qual o Tribunal de Justiça não tem, em princípio, competência para interpretar o direito nacional, cabendo exclusivamente aos órgãos jurisdicionais nacionais determinar o sentido exacto das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais .
43. Com esta jurisprudência é afirmado que, na avaliação de uma disposição nacional de transposição, lhe deve ser conferida a interpretação que resultar da jurisprudência constante dos órgãos jurisdicionais nacionais .
44. Pelo contrário, uma jurisprudência nacional não pode substituir disposições de transposição. Assim, o Tribunal de Justiça declarou, no processo Comissão/Países Baixos, que a exigência de segurança jurídica não pode ser satisfeita com «uma jurisprudência nacional, admitindo-se que existe, que interprete disposições do direito interno num sentido julgado conforme às exigências de uma directiva» .
45. A transposição do conceito de «informações sobre o ambiente» baseada na prática interpretativa da CADA não pode, portanto, ser considerada suficiente.
46. Além disso, segundo informação do próprio Governo francês, a CADA é um órgão consultivo, cujas recomendações não têm carácter jurisprudencial. Só por este facto a prática interpretativa da CADA não permite, como pertinentemente alegou a Comissão na sua conclusão, conduzir a uma transposição dotada de uma «obrigatoriedade incontestável» que satisfaça o princípio da segurança jurídica do conceito de «informações sobre o ambiente» constante da directiva.
47. Que esta transposição do artigo 3.°, n.° 1, da directiva não satisfaz as exigências da clareza e da segurança jurídicas é tanto mais certo quanto, no presente caso, se deve adoptar a seu respeito um critério ainda mais restritivo.
48. Para cumprimento da exigência de segurança jurídica é especialmente importante que os particulares beneficiem de uma situação jurídica clara e precisa, permitindo-lhes conhecer a plenitude dos seus direitos e invocá-los, se for caso disso, perante os órgãos jurisdicionais nacionais . Relativamente à determinação da necessária clareza e segurança jurídicas, o que importa é como a situação jurídica se apresenta aos interessados . Como já observei a este respeito nas minhas conclusões no processo Comissão/Itália, a destinatários qualificados podem ser feitas exigências mais rígidas. Pelo contrário, a directiva em análise, nos termos do seu sexto considerando, visa garantir, a toda e qualquer pessoa singular ou colectiva, a liberdade de acesso à informação sobre ambiente detida pelas autoridades públicas. O seu objectivo é, precisamente, a melhoria do acesso do público a informações, de modo que se dirige a um presumivelmente vasto círculo de interessados, não especialmente dotados de conhecimentos especiais. Por isso, deve ser transposta de modo claro e inequívoco.
49. Mesmo que o contexto jurídico francês relativamente às «informações sobre o ambiente», nos termos do artigo 2.°, alínea a), em conjugação com o artigo 3.°, n.° 1, da directiva, devesse ser considerado suficientemente claro e determinado, ainda assim este contexto jurídico não transporia o conteúdo desta disposição.
50. Com efeito, resulta dos argumentos do Governo francês que o conceito de documento administrativo, mesmo no caso de uma interpretação ampla, pressupõe uma determinada ligação a actos das autoridades públicas.
51. Como declarou o Tribunal de Justiça no processo Wilhelm Mecklenburg, resulta do teor literal do artigo 2.°, alínea a), da directiva, que o legislador comunitário quis atribuir um significado amplo ao conceito de «informações sobre o ambiente». Além disso, deve concluir-se que, segundo o teor literal desta disposição, são igualmente nela incluídas informações nas mais diversas formas, que não se referem a medidas de protecção do ambiente mas simplesmente ao estado do ambiente, o que permite pensar em documentação de carácter geral. Contrariamente ao alegado pelo Governo francês, não se pode, finalmente, inferir do acórdão Diego Calì & Figli que este conceito apenas abrange as informações que estejam, pelo menos em sentido amplo, em ligação com o exercício da autoridade pública. Neste acórdão, o Tribunal de Justiça apenas declarou que as actividades de vigilância ligadas à protecção do ambiente são tipicamente prerrogativas do poder público .
52. A Comissão objectou por isso pertinentemente que o conceito francês de documento administrativo é mais restrito do que o de «informações sobre o ambiente» constante da directiva.
53. Em face do que precede, deve declarar-se procedente o primeiro fundamento alegado pela Comissão, relativo à incompleta transposição do artigo 2.°, alínea a), em conjugação com o artigo 3.°, n.° 1, da directiva.
C - Segundo fundamento: transposição incorrecta do artigo 3.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da directiva (excepções ao dever de dar acesso à informação)
1. Argumentos das partes
54. Com este fundamento, a Comissão alega que o artigo 6.° da Lei n.° 78-753 permite indeferir um pedido de acesso a informações sobre o ambiente também quando a consulta ou a comunicação de um documento viole «segredos legalmente protegidos». Tal excepção não está prevista no artigo 3.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da directiva, e está, portanto, em contradição com ela.
55. A Comissão alega que a recusa de informações nos termos da directiva só é admissível nos casos bem determinados e taxativos previstos no artigo 3.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da directiva, e que, além disso, essas excepções devem ser interpretados de forma estrita. A possibilidade de recusa prevista na Lei n.° 78-753 com base nos «segredos protegidos pela lei» constitui um alargamento não permitido destas excepções. Não existe assim, na legislação francesa, suficiente clareza e segurança jurídica relativamente ao âmbito das possibilidades de recusa. A remissão genérica para os segredos protegidos pela lei abre a possibilidade de existir um número indeterminado de excepções sem conteúdo definido.
56. A Comissão assinala, por último, que as excepções específicas mencionadas pelo Governo francês, que remetem para o fundamento da protecção do segredo protegido pela lei, já deviam ser consideradas incluídas nas excepções enumeradas na directiva, de forma que esta remissão genérica seria em si mesma supérflua e só poderia trazer insegurança jurídica.
57. O Governo francês, pelo contrário, é de opinião de que as excepções previstas no direito francês não têm um âmbito mais amplo do que o previsto na directiva. A excepção genérica dos «segredos legalmente protegidos» é necessária devido às inúmeras leis francesas e regulamentos especiais relativos à confidencialidade dos dados em diversos campos, que frequentemente nada têm que ver com o ambiente. Todas as regulamentações especiais referentes à protecção da confidencialidade têm um conteúdo muito preciso. A Comissão não conseguiu mencionar uma única dessas excepções que não esteja de acordo com a directiva. O Governo francês aponta ainda o facto de neste campo não ter havido nunca reclamações dos particulares. Mas concede que não é possível enumerar taxativamente as excepções contidas nas diversas regulamentações internas de protecção da confidencialidade.
2. Apreciação
58. O artigo 1.° da directiva estabelece o princípio de liberdade de acesso à informação. Nos termos do sétimo considerando da directiva, «em certos casos específicos e claramente definidos» pode justificar-se a recusa de um pedido de informação relacionada com o ambiente. Os interesses cuja protecção pode justificar a recusa, por parte de um Estado-Membro, do acesso a informações sobre o ambiente são enumerados taxativamente no artigo 3.°, n.° 2, da directiva e, constituindo uma derrogação ao regime geral da directiva, devem ser interpretados de forma estrita . Além disso, estes motivos de recusa são decisivos para determinar o âmbito do direito à informação reconhecido pela directiva aos particulares e têm, por isso, de ser suficientemente claros e precisos para que eles tenham a possibilidade de conhecer plenamente os seus direitos e, eventualmente, de os invocarem nos órgãos jurisdicionais nacionais .
59. Daqui decorre que as disposições de transposição do artigo 3.°, n.° 2, da directiva devem assegurar inequivocamente que um pedido de acesso a informações só pode ser indeferido pelas autoridades administrativas para protecção dos interesses definidos naquele artigo.
60. O motivo de indeferimento consagrado no artigo 6.° da Lei n.° 78-753, segredos legalmente protegidos, remete para normas de protecção da confidencialidade contidas em leis especiais, as quais, como reconheceu o Governo francês, não podem ser enumeradas de forma taxativa. Com esta norma não é por isso garantido que pedidos de informações sobre o ambiente só possam ser indeferidos com base nos motivos referidos no artigo 3.°, n.° 2.
61. O facto de, como alega o Governo francês, estas normas especiais de protecção da confidencialidade estejam formuladas de forma precisa é irrelevante, bem como a indicação de que, neste campo ainda não houve, até agora, queixas dos particulares .
62. Pelo que há que declarar igualmente procedente o fundamento da Comissão relativo à incorrecta transposição do artigo 3.°, n.° 2, primeiro parágrafo.
D - Terceiro fundamento: não transposição do artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, da directiva (obrigação de comunicação parcial de informações sobre o ambiente, que é, aliás, um fundamento de indeferimento)
1. Argumentos das partes
63. Com este fundamento, a Comissão acusa o Governo francês de não ter reproduzido expressamente na legislação francesa a obrigação de comunicação parcial de informações sobre o ambiente prevista no artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, da directiva. Remete, em especial, para o acórdão do Tribunal de Justiça, Comissão/Alemanha .
64. O Governo francês não contesta o terceiro fundamento da Comissão.
2. Apreciação
65. Uma vez que o Tribunal de Justiça já declarou, no seu acórdão Comissão/Alemanha, que o dever de comunicação parcial de informações, nos termos do artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo, da directiva, deve ser transposto através de uma disposição expressa e o Governo francês não contesta não ter tomado nenhuma medida nesse sentido, deve declarar-se que a República Francesa violou as obrigações que lhe são impostas pela directiva e pelo artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE, por não ter transposto o artigo 3.°, n.° 2, segundo parágrafo.
E - Quarto fundamento: não transposição do artigo 3.°, n.° 3, da directiva (possibilidade de recusa de um pedido)
1. Argumentos das partes
66. Com o seu quarto fundamento a Comissão objecta que, ao contrário do previsto no artigo 3.°, n.° 3, da directiva, não consta da legislação francesa que um pedido de acesso a informações pode ser recusado se envolver o fornecimento de documentos ou dados inacabados ou ainda de comunicações internas, ou se o pedido carecer manifestamente de razoabilidade ou tiver sido formulado de modo demasiado vago.
67. A Comissão concorda com o Governo francês em que, no caso de recusa de um pedido, se trata de uma faculdade e não de uma obrigação dos Estados-Membros cuja utilização está à sua disposição. No entanto, as autoridades públicas francesas fazem manifestamente uso de facto desta faculdade de recusa. Em tal situação, o Estado-Membro está obrigado a transpor a disposição da directiva referente à possibilidade de recusa, por forma a que os particulares possam conhecer com suficiente precisão os limites do seu direito à informação. A jurisprudência do Conseil d'État não permite constituir um contexto jurídico correspondente à disposição de transposição em falta.
68. O Governo francês não contesta a inexistência de uma disposição específica de transposição. Admitiu também que a possibilidade de recusa de um pedido com o fundamento indicado no artigo 3.°, n.° 3, deve ser prevista na lei, pois não exclui que as autoridades francesas façam uso deste motivo de recusa. Expressa no entanto a opinião de que o quadro jurídico geral representado pela Lei n.° 78-753, com base na sua interpretação pelo Conseil d'État, regula de forma suficientemente clara e pública a possibilidade de recusa pelas autoridades administrativas em discussão. Relativamente aos fundamentos de recusa, remete para um acórdão do Conseil d'État. Alega ainda que, relativamente ao artigo 3.°, n.° 3, da directiva, não se trata de reconhecer direitos aos particulares, mas da concessão de uma prerrogativa às autoridades públicas, a qual já existe com base na jurisprudência do Conseil d'État. A simples codificação desta faculdade não acrescentaria nada à protecção dos direitos dos particulares.
2. Apreciação
69. Como já afirmei, no artigo 3.°, n.° 2, da directiva, são definidos determinados interesses para cuja protecção os Estados-Membros podem recusar o acesso a informações sobre o ambiente.
70. O artigo 3.°, n.° 3, da directiva prevê, além disso, que um pedido de acesso a informações pode ser recusado sempre que envolva o fornecimento de documentos ou dados inacabados ou ainda de comunicações internas, ou se o pedido carecer manifestamente de razoabilidade ou tiver sido formulado de modo demasiado vago.
71. Deve constatar-se, em primeiro lugar, que o Governo francês admitiu que estas possibilidades de recusa estão consagradas no direito francês com base na jurisprudência do Conseil d'État relativa à Lei n.° 78-753. Além disso, é relevante que o Governo francês não contesta, em substância, o dever de garantir a transposição destas regras quanto à recusa, uma vez que, como referiu, as autoridades públicas francesas podem fazer uso dessa possibilidade.
72. No caso em análise, a discussão jurídica não diz respeito à necessidade em si de transposição do artigo 3.°, n.° 3, da directiva, mas limita-se à questão de saber se esta disposição foi (adequadamente) transposta para o direito francês.
73. Na medida em que o Governo francês se fundamenta, nesta questão, na jurisprudência do Conseil d'État, deve declarar-se, mais uma vez, que a transposição de disposições de directivas não pode basear-se numa jurisprudência nacional . Não é por isso suficiente que os motivos de recusa previstos no artigo 3.°, n.° 3, da directiva sejam reconhecidos na jurisprudência do Conseil d'État.
74. Além disso, não considero procedente a diferenciação, invocada pelo Governo francês contra a acusação de falta de segurança jurídica, entre a prerrogativa das autoridades públicas, que estaria na base do artigo 3.°, n.° 3, da directiva, e o caso de uma disposição de uma directiva que conceda um direito aos particulares.
75. O âmbito do direito de acesso a informações sobre o ambiente reconhecido aos particulares pela directiva é determinado, nomeadamente, pela medida em que as autoridades públicas lhes podem recusar esse acesso. O artigo 3.°, n.° 3, da directiva regula, sem dúvida, os direitos pela mesma reconhecidos aos particulares e tem, por isso, de ser transposta para o direito nacional de forma clara e precisa, por forma a que os requerentes possam ter conhecimento do exacto alcance do seu direito de acesso à informação . Esta segurança jurídica, contudo, não pode ser assegurada através de uma transposição fundada essencialmente na jurisprudência do Conseil d'État.
76. Donde resulta que a acusação relativa à falta de transposição do artigo 3.°, n.° 3, da directiva é exacta. O quarto fundamento da acção é, assim, procedente.
F - Quinto fundamento: transposição incompleta do artigo 3.°, n.° 4, da directiva (dever de fundamentação da decisão de recusa no prazo de dois meses)
1. Argumentos das partes
77. Com este fundamento, a Comissão afirma que a legislação francesa não corresponde ao artigo 3.°, n.° 4, da directiva, na medida em que não garante que os requerentes obtenham a fundamentação de uma decisão de recusa de um pedido de informações no prazo de dois meses.
78. A Comissão insurge-se concretamente contra o regime do indeferimento tácito instituído pelo artigo 2.° do Decreto n.° 88-465, nos termos do qual a falta de resposta por parte da autoridade competente, por período superior a um mês, a contar da data de apresentação do pedido, ou a falta de resposta da CADA por mais de dois meses a contar da data de interposição do recurso que lhe tenha sido apresentado, equivale a uma decisão de recusa. A possibilidade, introduzida pela Lei n.° 79-587, de a fundamentação dessas decisões tácitas ser posteriormente obtida no prazo de um mês, bem como a substituição desta fundamentação pela CADA, não garantem o cumprimento das obrigações decorrentes do artigo 3.°, n.° 4, da directiva, desde logo pelo prazo até esse momento já decorrido. Mais uma vez, a Comissão invoca a falta de segurança jurídica e de clareza desta regulamentação para os particulares.
79. Além disso, para os particulares, só teoricamente será possível obter ainda a fundamentação a posteriori dentro do prazo de dois meses previsto na directiva e pressupõe ainda que eles reajam imediatamente logo após um mês de silêncio por parte da administração. O próprio Governo francês admitiu ser possível que, no quadro jurídico actual, os requerentes só venham a obter tal fundamentação após o decurso deste prazo de dois meses.
80. A Comissão invoca ainda o facto de, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a fundamentação de um acto jurídico ter de acompanhar a própria decisão . De qualquer forma, ela deverá ser comunicada no prazo de dois meses fixado na directiva.
81. Se, pelo contrário, se considerasse, como faz o Governo francês, que a obrigação de dar uma resposta no prazo de dois meses é independente da obrigação de fundamentação, tal significaria que não haveria prazo para o cumprimento do dever de fundamentação. A Comissão rejeita tal hipótese, desde logo à luz dos princípios de uma boa administração.
82. O Governo francês pretende que as suas alegações na audiência sejam entendidas como a sua argumentação principal.
83. Assim, é de opinião de que o artigo 3.°, n.° 4, da directiva contém duas obrigações autónomas e independentes uma da outra: de acordo com o primeiro período desta disposição, as autoridades públicas terão de responder no prazo máximo de dois meses às pessoas que solicitem informações. O segundo período da disposição, que não tem qualquer relação com o primeiro, obriga as autoridades públicas a apresentar as razões de qualquer recusa. Em consequência, a fundamentação não tem de acompanhar a decisão de recusa e não tem de ser comunicada no prazo de dois meses.
84. O Governo francês alega que a directiva, nos termos do seu artigo 1.°, só visa estabelecer as condições fundamentais do acesso à informação, cabendo aos Estados-Membros determinar as modalidades da sua disponibilização. De acordo com o princípio da autonomia processual dos Estados-Membros, não existe a obrigação de simultaneidade da decisão e da respectiva fundamentação.
85. O dever de fundamentação tem como finalidade impedir decisões arbitrárias e dar aos particulares a possibilidade de lançarem mão de um recurso jurisdicional, como declarou o Tribunal de Justiça no processo Unectef/Heylens, em que igualmente reconheceu a possibilidade de uma fundamentação em separado. Esta interpretação a contrario é corroborada pela posição comum do Conselho sobre uma proposta de directiva que deve substituir a presente directiva, bem como pelo Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho . Ao contrário da presente directiva, neste regulamento está previsto que quer a decisão quer a respectiva fundamentação têm de ser comunicadas simultaneamente dentro de um determinado prazo.
86. Nas suas alegações escritas, que agora devem ser consideradas subsidiárias, o Governo francês observou que a Comissão entendeu incorrectamente o regime do artigo 7.° da Lei n.° 78-753, na versão do Decreto n.° 88-465. Esta disposição prevê claramente que a decisão de recusa de um pedido de informação tem de ser tomada por escrito e dotada de fundamentação. A possibilidade de ser tomada uma decisão tácita ao abrigo do Decreto n.° 88-465 apenas se verifica no caso de a autoridade pública, em violação deste dever, deixar formar tal decisão por falta de diligência. Esta hipótese tem como objectivo conceder aos particulares a faculdade de recurso contencioso. Não é, portanto, reconhecido às autoridades administrativas o direito de recusarem um pedido sem fundamentação, aos particulares é que é dada a possibilidade de utilizarem um meio jurídico contra a inactividade da administração. O Governo francês admite, no entanto, que o regime dos actos tácitos pode conduzir à tomada de decisões não fundamentadas .
87. O artigo 5.° da Lei n.° 79-587 garante todavia que o particular, no caso de uma decisão tácita, obterá uma fundamentação no prazo de um mês. O Governo francês sustenta que este processo não conduz necessariamente a uma fundamentação tardia, porque o particular pode considerar, com base no Decreto n.° 88-465, a existência de uma decisão tácita de indeferimento ao fim de um mês e prosseguir o processo.
2. Apreciação
88. O Governo francês baseia a sua opinião, segundo a qual as disposições legislativas por si apresentadas são suficientes para dar cumprimento às exigências do artigo 3.°, n.° 4, da directiva, em primeira linha, no argumento de que os dois períodos desta disposição estabelecem duas obrigações independentes uma da outra e, assim, apenas a resposta, e não também a fundamentação respectiva, tem de ser dada dentro do prazo de dois meses.
89. Esta interpretação baseia-se, em minha opinião, numa diferenciação não justificada entre o primeiro e o segundo períodos do n.° 4 do artigo 3.° da directiva e, tendo em conta o espírito e o objectivo desta disposição, não me parece pertinente.
90. De acordo com o seu artigo 1.°, são, entre outros, objectivos da directiva estabelecer as condições em que as informações relativas ao ambiente são tornadas acessíveis. As condições materiais em que deve ser garantido o acesso a essas informações às pessoas físicas e jurídicas que o solicitem resultam do artigo 3.°, n.os 1 a 3.
91. O artigo 3.°, n.° 4, da directiva regula a decisão sobre este direito de acesso à informação numa perspectiva processual. Nos termos do primeiro período desta disposição, as autoridades públicas devem responder o mais rapidamente possível às pessoas que solicitem informações, no prazo máximo de dois meses. De acordo com o âmbito do direito de acesso, tal como definido no artigo 3.°, n.os 1 a 3, esta resposta pode consistir em conceder o acesso às informações ou em recusá-lo, com base nos motivos aí indicados.
92. O prazo fixado no artigo 3.°, n.° 4, primeiro período, da directiva, aplica-se tanto às respostas das autoridades públicas que deferem como às que indeferem os pedidos. Daqui já resulta claro que o segundo período desta disposição não pode ser uma norma completamente independente da norma do primeiro período. Antes, o segundo período estabelece adicionalmente, para o caso da recusa de um pedido, já abrangido pelo primeiro período, que esta tem de ser fundamentada.
93. O estabelecimento deste dever de fundamentação num segundo período autónomo é antes consequência da consagração linguística desta condição suplementar para o caso de a resposta nos termos do artigo 3.°, n.° 4, primeiro período, não ser de deferimento do pedido de informação, mas de recusa. Ao contrário do alegado pelo Governo francês, daqui não pode concluir-se que o dever de fundamentação é separável do dever geral de resposta nem está abrangido pelo prazo fixado nesta disposição.
94. Além disso, a fixação de um prazo de resposta para as autoridades públicas, como o do artigo 3.°, n.° 4, da directiva, visa garantir especialmente a segurança jurídica, na medida em que assegura que o requerente não é deixado na incerteza, por tempo indeterminado, sobre o êxito do seu pedido e sobre a sua situação jurídica. Em minha opinião, este aspecto merece especial atenção precisamente no caso de uma directiva que visa garantir o acesso do público a informações na posse de autoridades públicas.
95. Deve, por isso, partir-se do princípio de que esta necessidade de segurança jurídica se verifica também relativamente à fundamentação de uma decisão de indeferimento, especialmente se se tiver em atenção que o artigo 4.° da directiva prevê a possibilidade de recurso das decisões das autoridades públicas, quer sejam de deferimento quer sejam de indeferimento, e que a legalidade destas últimas só pode ser avaliada perante a respectiva fundamentação.
96. Uma interpretação que concluísse que o dever de fundamentação das decisões de recusa, fixado no artigo 3.°, n.° 4, da directiva, não está sujeito a qualquer prazo, não seria nem justificada pelo espírito e objectivo desta disposição, nem pela directiva no seu conjunto.
97. De acordo com o artigo 3.°, n.° 4, da directiva, os Estados-Membros devem, em qualquer caso, assegurar que às pessoas que solicitem informações, no caso de recusa do seu pedido, seja dada, no prazo máximo de dois meses, também a fundamentação da recusa. Não é portanto exacta a interpretação sustentada pelo Governo francês, segundo a qual a fundamentação e o prazo são separáveis. Deve, por isso, ser considerada improcedente toda a argumentação do Governo francês baseada nessa interpretação.
98. A Comissão partiu correctamente do princípio de que a decisão de recusa de um pedido de acesso a informações deve, em qualquer caso, ser comunicada, conjuntamente com a respectiva fundamentação, no prazo de dois meses.
99. Neste contexto, foi também colocada a questão de saber se a fundamentação deve ser comunicada simultaneamente com a decisão de recusa. Como resulta já das minhas anteriores observações, a acusação relativa a uma incorrecta transposição do artigo 3.°, n.° 4, da directiva seria procedente só pelo facto de não se assegurar que a pessoa que solicitou uma informação, à qual não se dê uma resposta positiva, obterá uma fundamentação dentro do prazo de dois meses previsto na directiva. Se se demonstrar seguidamente ser este o caso, torna-se supérflua a questão de saber se a fundamentação tem de ser comunicada simultaneamente com a decisão de recusa.
100. Em primeiro lugar, gostaria de salientar, em geral, que continua naturalmente a ser competência dos Estados-Membros determinar a forma e o meio de transposição de uma directiva, o que resulta desde logo do artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE. Além disso, os Estados-Membros podem, relativamente à transposição de uma directiva, como já reiteradamente observei, limitar-se basicamente a um contexto jurídico geral .
101. Em qualquer caso, a transposição escolhida pelo Estado-Membro tem de garantir a plena aplicação da directiva de forma clara e precisa, para que os beneficiários tenham a possibilidade de conhecer plenamente os seus direitos .
102. Na opinião da Comissão, a legislação francesa não corresponde à directiva, na medida em que não garante que uma pessoa que solicite uma informação, nos termos do artigo 3.°, n.° 4, da directiva, obtém, no prazo de dois meses, uma decisão de recusa das autoridades públicas, incluindo a respectiva fundamentação.
103. Relativamente às disposições legais através das quais esta obrigação, segundo a opinião do Governo francês, foi transposta, deve declarar-se o seguinte:
104. Apesar de o Governo francês afirmar que as autoridades públicas, com base no artigo 7.° da Lei n.° 78-753, na versão do Decreto n.° 88-465, estão, em princípio, obrigadas a fundamentar uma decisão de indeferimento de um pedido de acesso a documentos, a verdade é que admite que a regulamentação da decisão tácita constante deste decreto, que é o objecto principal da censura da Comissão, pode conduzir à existência de decisões de indeferimento sem fundamentação. Estas disposições legais não são, por isso, em si mesmas, aptas a garantir sem qualquer dúvida que as decisões de indeferimento das autoridades públicas devem ser fundamentadas dentro do prazo de dois meses.
105. O Governo francês remeteu, neste contexto, para o artigo 5.° da Lei n.° 79-587, nos termos do qual, no caso de decisão tácita de indeferimento, deve ser comunicada ao requerente, a pedido deste, a respectiva fundamentação, no prazo de um mês.
106. A este respeito, basta observar que o dever de as autoridades públicas, nos termos desta disposição, comunicarem ao destinatário de uma decisão tácita de indeferimento a fundamentação respectiva no prazo de um mês, só surge a pedido do próprio interessado. Nos termos do artigo 3.°, n.° 4, da directiva, os Estados-Membros têm contudo de garantir que a recusa de um pedido de informações sobre o ambiente, juntamente com a respectiva fundamentação, é comunicada no prazo de dois meses, sem que seja necessária qualquer outra intervenção do requerente. Também com esta disposição nacional não é feita uma adequada transposição do dever de fundamentação nos termos do artigo 3.°, n.° 4, da directiva.
107. O Governo francês alegou, finalmente, que as disposições descritas não conduzem necessariamente a uma fundamentação tardia. Com base na Lei n.° 78-753 e no Decreto n.° 88-465, os particulares podem, após o decurso de um mês, constatar a existência de uma decisão tácita de indeferimento e assim, nos termos do artigo 5.° da Lei n.° 79-587, solicitar a apresentação de uma fundamentação no prazo de um mês, pelo que será possível obter a fundamentação necessária nos termos do artigo 3.°, n.° 4, da directiva, no prazo de dois meses.
108. Independentemente do facto de, como já afirmei, esta regulamentação pressupor um pedido (suplementar) e, assim, estabelecer deveres de colaboração para o requerente que não estão previstos na directiva, também não é suficiente dar-lhe simplesmente a possibilidade de obter uma fundamentação no prazo de dois meses. É antes necessário que das disposições nacionais de transposição resulte uma clara obrigação de fundamentação da decisão de indeferimento de um pedido de acesso a informações sobre o ambiente no prazo de dois meses.
109. Deve assim considerar-se que, no seu conjunto, as disposições francesas não garantem de forma clara e precisa que o requerente, cujo pedido de informações tenha sido recusado, obterá a respectiva fundamentação no prazo de dois meses. O artigo 3.°, n.° 4, da directiva não foi, por isso, completamente transposto. A questão de saber se a fundamentação do indeferimento tem de ser dada não apenas no prazo previsto nesta disposição mas, além disso, simultaneamente com a decisão de indeferimento não precisa de ser analisada no caso em apreço.
110. O quinto fundamento é, assim, procedente.
V - Conclusão
111. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que declare:
1) Ao não transpor correctamente os artigos 2.°, alínea a), e 3.°, n.os 2, 3 e 4, da Directiva 90/313/CEE do Conselho, de 7 de Junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desta directiva e do artigo 249.°, terceiro parágrafo, CE.
2) A República Francesa é condenada nas despesas.