62020CJ0180
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 2 de septiembre de 2021 (
*1
)
«Recurso de anulación — Decisiones (UE) 2020/245 y 2020/246 — Posición que se debe adoptar, en nombre de la Unión Europea, en el Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo de Asociación Global y Reforzado entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Armenia, por otra — Acuerdo en el que algunas de sus disposiciones pueden incluirse en la política exterior y de seguridad común (PESC) — Adopción de los reglamentos internos del Consejo de Asociación, del Comité de Asociación, de los subcomités y de otros órganos — Adopción de dos decisiones distintas — Elección de la base jurídica — Artículo 37 TUE — Artículo 218 TFUE, apartado 9 — Regla de votación»
En el asunto C‑180/20,
que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 263 TFUE, el 24 de abril de 2020,
Comisión Europea, representada por los Sres. M. Kellerbauer y T. Ramopoulos, en calidad de agentes,
parte demandante,
apoyada por:
República Checa, representada por la Sra. K. Najmanová y por los Sres. M. Švarc, J. Vláčil y M. Smolek, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por las Sras. P. Mahnič y M. Balta y por el Sr. M. Bishop, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por:
República Francesa, representada por los Sres. T. Stehelin y J.‑L. Carré y por la Sra. A.‑L. Desjonquères, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, la Sra. R. Silva de Lapuerta, Vicepresidenta, los Sres. J.‑C. Bonichot y A. Arabadjiev, la Sra. A. Prechal y los Sres. N. Piçarra y A. Kumin, Presidentes de Sala, y la Sra. C. Toader (Ponente), los Sres. M. Safjan, D. Šváby, S. Rodin, F. Biltgen y P. G. Xuereb, la Sra. L. S. Rossi y el Sr. I. Jarukaitis, Jueces;
Abogado General: Sr. G. Pitruzzella;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 17 de junio de 2021;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita que se anule la Decisión (UE) 2020/245 del Consejo, de 17 de febrero de 2020, relativa a la posición que se debe adoptar, en nombre de la Unión Europea, en el Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo de Asociación Global y Reforzado entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Armenia, por otra, por lo que respecta a la adopción del Reglamento interno del Consejo de Asociación y los del Comité de Asociación y de los subcomités y otros órganos creados por el Consejo de Asociación y al establecimiento de una lista de subcomités especializados, a efectos de la aplicación de dicho Acuerdo con la excepción de su título II (DO 2020, L 52, p. 3), y la Decisión (UE) 2020/246 del Consejo, de 17 de febrero de 2020, relativa a la posición que se debe adoptar, en nombre de la Unión Europea, en el Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo de Asociación Global y Reforzado entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Armenia, por otra, por lo que respecta a la adopción del Reglamento interno del Consejo de Asociación y los del Comité de Asociación y de los subcomités y otros órganos creados por el Consejo de Asociación y al establecimiento de una lista de subcomités especializados, a efectos de la aplicación del título II de dicho Acuerdo (DO 2020, L 52, p. 5) (en lo sucesivo, conjuntamente, «Decisiones impugnadas»).
Acuerdo de Asociación Global y Reforzado y Decisiones impugnadas
2
El 20 de noviembre de 2017, el Consejo adoptó la Decisión (UE) 2018/104 sobre la firma, en nombre de la Unión, y la aplicación provisional del Acuerdo de Asociación Global y Reforzado entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Armenia, por otra (DO 2018, L 23, p. 1). Esta Decisión se basaba en el artículo 37 TUE, así como en los artículos 91 TFUE y 100 TFUE, apartado 2, y en los artículos 207 TFUE y 209 TFUE, en relación con el artículo 218 TFUE, apartados 5, 7 y 8, párrafo segundo.
3
Este Acuerdo de Asociación (en lo sucesivo, «Acuerdo de Asociación con Armenia») fue firmado el 24 de noviembre de 2017 y se aplicó con carácter provisional a partir del 1 de junio de 2018. Entró en vigor el 1 de marzo de 2021.
4
Los artículos 362 y 363 del Acuerdo de Asociación con Armenia establecen, respectivamente, un Consejo de Asociación y un Comité de Asociación, mientras que el artículo 364 de dicho Acuerdo prevé la posibilidad de constituir, en su caso, subcomités y otros órganos. Por otra parte, en virtud de lo dispuesto en el artículo 362, apartado 4, en relación con el artículo 363, apartado 4, de ese Acuerdo, corresponde al Consejo de Asociación adoptar su reglamento interno y establecer en este las funciones y el funcionamiento del Comité de Asociación, encargado, en particular, de preparar las reuniones del Consejo de Asociación.
5
A efectos de la aplicación de los artículos 362 a 364 del Acuerdo de Asociación con Armenia, la Comisión y la Alta Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad adoptaron conjuntamente, el 29 de noviembre de 2018, una propuesta de Decisión del Consejo relativa a la posición que se debía adoptar, en nombre de la Unión, en el Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo de Asociación con Armenia sobre la adopción de decisiones relativas a los reglamentos internos del Consejo de Asociación, del Comité de Asociación, de los subcomités o de cualquier otro órgano especializado. Esta propuesta se basaba en el artículo 37 TUE, así como en los artículos 91 TFUE y 100 TFUE, apartado 2, y en los artículos 207 TFUE y 209 TFUE, en relación con el artículo 218 TFUE, apartado 9.
6
No obstante, en su propuesta modificada de 19 de julio de 2019, la Comisión suprimió la referencia al artículo 37 TUE como base jurídica material. Esta propuesta modificada era consecuencia de las precisiones aportadas por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán) (C‑244/17, EU:C:2018:662), que anuló la Decisión (UE) 2017/477 del Consejo, de 3 de marzo de 2017, sobre la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en el Consejo de Cooperación instituido por el Acuerdo de Colaboración y Cooperación Reforzadas entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Kazajistán, por otra, por lo que respecta a las modalidades de trabajo del Consejo de Cooperación, el Comité de Cooperación, los subcomités especializados o cualquier otro organismo (DO 2017, L 73, p. 15), debido a que el Consejo se había basado erróneamente, para adoptar esta Decisión, en el artículo 31 TUE, apartado 1.
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En la reunión celebrada el 4 de diciembre de 2019, el Comité de Representantes Permanentes (Coreper) decidió escindir el acto relativo a la posición que debía adoptarse en nombre de la Unión en dos decisiones del Consejo, a saber, por una parte, la Decisión 2020/245, destinada a garantizar la aplicación del Acuerdo de Asociación con Armenia, con la excepción de su título II, con una base jurídica material constituida por los artículos 91 TFUE, 207 TFUE y 209 TFUE, y, por otra parte, la Decisión 2020/246, destinada a garantizar la aplicación del título II de dicho Acuerdo, con una base jurídica material constituida únicamente por el artículo 37 TUE. El 17 de febrero de 2020, el Consejo adoptó las Decisiones impugnadas, que tienen las mismas bases jurídicas materiales. Mientras que la Decisión 2020/245 fue adoptada por mayoría cualificada, siendo su base jurídica procedimental, en particular, el artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo primero, y el artículo 218 TFUE, apartado 9, la Decisión 2020/246 fue adoptada por unanimidad. En efecto, la base jurídica procedimental de esta Decisión incluye, además del artículo 218 TFUE, apartado 9, el artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo segundo, según el cual el Consejo se pronunciará por unanimidad cuando el acuerdo se refiera a un ámbito en el que se requiera la unanimidad para la adopción de un acto de la Unión.
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Así, el artículo 1, apartado 1, de la Decisión 2020/245 dispone que la posición que se debe adoptar, en nombre de la Unión, en el Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo de Asociación con Armenia por lo que respecta a la adopción del Reglamento interno del Consejo de Asociación y los del Comité de Asociación y de los subcomités y otros órganos creados por el Consejo de Asociación y al establecimiento de la lista de subcomités, a efectos de la aplicación de dicho Acuerdo con la excepción de su título II, se basará en el proyecto de decisión del Consejo de Asociación. Del mismo modo, el artículo 1, apartado 1, de la Decisión 2020/246 tiene idéntico contenido en lo que respecta a la aplicación del título II del referido Acuerdo.
9
La Comisión formuló objeciones en una declaración recogida en el acta de la reunión del Consejo, alegando que el hecho de añadir el artículo 37 TUE como base jurídica de la Decisión 2020/246 y la escisión del acto del Consejo en dos decisiones eran ilegales. La República Checa también hizo constar una declaración en el acta de las reuniones del Coreper y del Consejo, según la cual dicha introducción era errónea a la luz de la sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán) (C‑244/17, EU:C:2018:662). Asimismo, Hungría expresó sus reservas en cuanto a la adopción de dos decisiones distintas. Estos dos Estados miembros se abstuvieron de votar al adoptarse las Decisiones impugnadas.
Pretensiones de las partes
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La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule las Decisiones impugnadas, mantenga sus efectos y condene en costas al Consejo.
11
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso y condene en costas a la Comisión. Con carácter subsidiario, en caso de anulación de las Decisiones impugnadas, solicita que se mantengan sus efectos.
12
Mediante decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 25 de agosto de 2020 y de 25 de septiembre de 2020, se admitió la intervención de la República Checa y de la República Francesa en apoyo de las pretensiones de la Comisión y del Consejo, respectivamente.
Sobre el recurso
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La Comisión invoca dos motivos, basados, el primero, en la utilización errónea del artículo 37 TUE como base jurídica material de la Decisión 2020/246 y, el segundo, en la escisión ilegal, mediante la adopción de las Decisiones impugnadas, del acto relativo a la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión, en el Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo de Asociación con Armenia en dos decisiones separadas.
Primer motivo
Alegaciones de las partes
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Mediante su primer motivo, la Comisión, apoyada por la República Checa, reprocha al Consejo haber incluido el artículo 37 TUE y el artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo segundo, en la base jurídica de la Decisión 2020/246, lo que llevó a la aplicación de la regla de votación por unanimidad en el Consejo. Según la Comisión, los vínculos con la política exterior y de seguridad común (PESC) que tiene el título II del Acuerdo de Asociación con Armenia no son suficientes para justificar tal inclusión.
15
En apoyo de este motivo, la Comisión alega que una decisión del Consejo en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 9, relativa a la aplicación de un acuerdo internacional en su conjunto, debe adoptarse por mayoría cualificada cuando el centro de gravedad de dicho acuerdo se encuentra en un ámbito en el que las bases jurídicas materiales requieren tal mayoría. Así, la elección de la base jurídica debe fundamentarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, en particular en el contenido y la finalidad del acto de que se trate.
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En este contexto, si bien pueden mencionarse objetivos generales en el preámbulo o en los artículos iniciales del acto de que se trate, lo determinante para definir el ámbito al que pertenece es el alcance de las obligaciones efectivamente previstas para alcanzar los objetivos en cuestión y el predominio de determinadas materias cubiertas. Cuando el acto cuya adopción se prevé se refiere, en general, al funcionamiento de instancias creadas sobre la base de un acuerdo internacional, el ámbito al que pertenece el acto debe apreciarse a la luz del acuerdo en su conjunto. La práctica de una institución contraria a estas reglas no puede modificarlas ni justificar excepciones.
17
Pues bien, en el caso de autos, según la Comisión, el Acuerdo de Asociación con Armenia se refiere principalmente al comercio y a la cooperación al desarrollo, así como al comercio de los servicios de transporte, a los que se dedica la mayor parte de las disposiciones de dicho Acuerdo. Entiende la citada institución que los vínculos con la PESC que presentan los nueve artículos que constituyen el título II de ese Acuerdo son meramente accesorios a estos componentes y no lo bastante importantes como para justificar una base jurídica material distinta.
18
La Comisión arguye, por lo demás, que esos nueve artículos son, en cuanto a su contenido y su número, comparables a las disposiciones del Acuerdo de Asociación con la República de Kazajistán examinadas en el asunto que dio lugar a la sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán) (C‑244/17, EU:C:2018:662), que el Tribunal de Justicia no consideró suficientes para justificar la inclusión de una base jurídica material específica relativa a la PESC, y los títulos de los dos acuerdos que podían estar vinculados a la PESC establecen, en cualquier caso, el mismo nivel limitado de compromiso.
19
Añade la Comisión que el mero hecho de que el Acuerdo de Asociación con Armenia se celebrara en un contexto geopolítico complejo, marcado por el conflicto de Nagorno Karabaj, no justifica que se atribuya a dicho Acuerdo una dimensión relativa a la PESC que no se desprende de su contenido.
20
La República Checa suscribe las conclusiones de la Comisión. Según dicho Estado miembro, los objetivos relacionados con la PESC en el marco del Acuerdo de Asociación con Armenia también pueden integrarse en el marco de la política de cooperación al desarrollo y del comercio. Añade aquella que la acumulación de varias disposiciones en una base jurídica material debe seguir siendo la excepción. Habida cuenta de la escasa importancia cualitativa y cuantitativa de los elementos del título II del mencionado Acuerdo que pueden vincularse a la PESC, tal excepción no está justificada a su juicio en este caso.
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En su escrito de contestación, el Consejo alega que las finalidades de un acuerdo internacional son esenciales para establecer la relación entre las disposiciones atinentes a diferentes políticas, ya que el contenido de dicho acuerdo solo debe examinarse en un segundo momento. Pues bien, el Consejo afirma que, en el caso de autos, las alegaciones de la Comisión no tienen suficientemente en cuenta las finalidades del Acuerdo de Asociación con Armenia. Asegura que el análisis de los objetivos de este Acuerdo y el contenido de su título II demuestran que las disposiciones vinculadas a la PESC no son accesorias en relación con los ámbitos del comercio y de la cooperación al desarrollo, sino que constituyen un componente independiente de tal Acuerdo.
22
A este respecto, el Consejo sostiene que, a diferencia del Acuerdo de Asociación controvertido en la sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán) (C‑244/17, EU:C:2018:662), el Acuerdo de Asociación con Armenia incluye al menos un objetivo sustancial adicional, a saber, el de reforzar la asociación política global [artículo 1, letra a)] y favorecer el establecimiento de estrechas relaciones políticas entre las partes [artículo 1, letra b)].
23
El Consejo deduce de ello que el Acuerdo de Asociación con Armenia no es un mero instrumento en materia de cooperación al desarrollo y de comercio. Asevera que su artículo 3 concreta algunos de los objetivos generales enunciados en su artículo 1 en un conjunto de objetivos más precisos, perseguidos específicamente por las disposiciones del título II sobre el diálogo político, las reformas interiores y la cooperación en el ámbito de la PESC. Pues bien, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no se desprende, según aquel, que disposiciones que prevén una cooperación en forma de diálogo político no puedan constituir tal realización de los objetivos de la PESC.
24
Además, por lo que respecta a la alegación de la Comisión de que casi todas las disposiciones del Acuerdo de Asociación con Armenia se refieren a ámbitos no vinculados a la PESC, el Consejo observa que el criterio relativo al tamaño del título II no guarda relación con la finalidad o el contenido de las medidas adoptadas, de modo que no puede ser determinante para la elección de la base jurídica de la acción de la Unión. En particular, dicho criterio carece de pertinencia a efectos de apreciar la relación entre las disposiciones de que se trata y las demás partes del Acuerdo.
25
La República Francesa, que interviene en apoyo de las alegaciones del Consejo, señala que la determinación de los objetivos perseguidos por un acto debe realizarse analizando su contenido y que, al mismo tiempo, el examen de ese contenido debe efectuarse a la luz de la finalidad del acto. Aduce que este enfoque es tanto más importante cuanto que el acto se incardina en parte en la PESC, puesto que esta está sujeta a normas y procedimientos específicos en virtud del artículo 24 TUE, apartado 1. Así pues, según aquella, la inferioridad cuantitativa de las disposiciones relativas a la PESC no permite concluir, ante unas finalidades que corresponden claramente a su ámbito, que esta solo sea accesoria respecto a las demás políticas implicadas. Asegura que, en efecto, la cooperación económica requiere, por su propia naturaleza, un mayor número de precisiones para su aplicación que el establecimiento de un diálogo político.
26
La República Francesa sostiene que el contexto del Acuerdo de Asociación con Armenia debe igualmente tenerse en cuenta y demuestra, él también, que dicho Acuerdo está comprendido en el ámbito de la PESC, dado que se celebró en un contexto político y de seguridad específico marcado por crisis regionales, como el conflicto en Nagorno Karabaj.
Apreciación del Tribunal de Justicia
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Con carácter preliminar, procede recordar que el artículo 218 TFUE, para dar respuesta a las exigencias de claridad, coherencia y racionalización, prevé un procedimiento unificado y de alcance general en lo relativo, en particular, a la negociación y celebración de acuerdos internacionales cuya celebración es competencia de la Unión en sus ámbitos de acción, incluida la PESC, con la excepción de los casos en los que los Tratados prevean procedimientos especiales [sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán), C‑244/17, EU:C:2018:662, apartado 21 y jurisprudencia citada].
28
Con respecto al artículo 218 TFUE, apartado 9, este establece un procedimiento simplificado relativo, en particular, a la definición de las posiciones que deben adoptarse en nombre de la Unión en el contexto de su participación en la adopción, en el seno del organismo decisorio creado por el acuerdo internacional de que se trate, de actos relativos a la aplicación o a la ejecución de este. No obstante, de una lectura conjunta de los apartados 6, 9 y 10 del artículo 218 TFUE se desprende que dicha simplificación, que solo se aplica a actos que no completen ni modifiquen el marco institucional del acuerdo, se basa exclusivamente en una limitación de la participación del Parlamento Europeo [véase, en este sentido, la sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán), C‑244/17, EU:C:2018:662, apartados 25 y 26].
29
En cambio, dado que el artículo 218 TFUE, apartado 9, no establece ninguna regla de votación para la adopción, por parte del Consejo, de las categorías de decisiones a las que se refiere, la forma de votación debe ser determinada, en cada caso concreto, a la luz del artículo 218 TFUE, apartado 8. Habida cuenta del uso, por una parte, de la expresión «durante todo el procedimiento», en el primer párrafo de esta disposición, y, por otra parte, de la expresión «sin embargo», al principio del segundo párrafo de dicha disposición, procede considerar que, por regla general, el Consejo decide por mayoría cualificada y que solo en los casos expuestos en este segundo párrafo decide por unanimidad. En estas circunstancias, la regla de votación aplicable debe determinarse, en cada caso concreto, según se trate o no de estos últimos casos.
30
Así, tratándose de una decisión mediante la que el Consejo establece la posición que debe adoptarse en nombre de la Unión en un organismo creado por un acuerdo internacional, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de declarar que, cuando tal decisión no se corresponde con ninguno de los supuestos para los que el artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo segundo, exige unanimidad, el Consejo deberá adoptarla, en principio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo primero, en relación con lo dispuesto en su apartado 9, pronunciándose por mayoría cualificada [sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán), C‑244/17, EU:C:2018:662, apartado 27 y jurisprudencia citada].
31
En el primero de estos supuestos, el artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo segundo, exige que una decisión en virtud del apartado 9 de dicho artículo se adopte por unanimidad cuando se refiera a un ámbito en el que se requiera la unanimidad para la adopción de un acto de la Unión. Para determinar, en este contexto, si una decisión adoptada en el marco de este último apartado se refiere a un ámbito en el que se requiere la unanimidad, procede referirse a su base jurídica sustantiva [sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán), C‑244/17, EU:C:2018:662, apartado 35].
32
Pues bien, según reiterada jurisprudencia, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran la finalidad y el contenido del acto [sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán), C‑244/17, EU:C:2018:662, apartado 36 y jurisprudencia citada].
33
A este respecto, contrariamente a lo que sostiene en esencia el Consejo y como señaló el Abogado General en los puntos 28 y 29 de sus conclusiones, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no se desprende en modo alguno que uno de esos criterios prevalezca sobre el otro. En efecto, es preciso, en cada caso concreto, determinar el ámbito al que se refiere un acto basándose en todos los elementos objetivos identificables correspondientes a ambos criterios.
34
Si el examen de un acto de la Unión muestra que este persigue una doble finalidad o que tiene un componente doble y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro solo es accesorio, el acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige la finalidad o el componente principal o preponderante. Solo con carácter excepcional, si se demuestra que el acto persigue varios objetivos o tiene varios componentes, vinculados entre sí de modo indisociable, sin que uno de ellos sea accesorio en relación con el otro, tal acto deberá fundarse en las distintas bases jurídicas correspondientes [véase, en este sentido, la sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán), C‑244/17, EU:C:2018:662, apartado 37 y jurisprudencia citada]. No obstante, la acumulación de dos bases jurídicas queda excluida cuando los procedimientos previstos para una y otra son incompatibles (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de noviembre de 2008, Parlamento/Consejo, C‑155/07, EU:C:2008:605, apartado 37).
35
Así, al igual que las decisiones relativas a la celebración de un acuerdo internacional por la Unión, una decisión por la que el Consejo establece la posición que debe adoptarse en nombre de la Unión en un organismo creado por un acuerdo, en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 9, y que se refiere exclusivamente a un ámbito para el que se requiere unanimidad, debe adoptarse, como excepción a la regla general de la mayoría cualificada, prevista en el primer párrafo del artículo 218 TFUE, apartado 8, en principio por unanimidad, de conformidad con el segundo párrafo de dicha disposición. Este es el caso de la PESC, para la que el artículo 31 TUE, apartado 1, párrafo primero, prevé en particular que las decisiones de que trata el título V, capítulo 2, del Tratado UE se adoptarán por unanimidad, salvo en los casos en que este capítulo disponga otra cosa. En cambio, si tal decisión tiene varios componentes o persigue varias finalidades, algunas de las cuales pertenecen a la PESC, la regla de votación aplicable para su adopción debe determinarse a la luz de su finalidad o componente principal o preponderante. Si la finalidad o el componente principal o preponderante de la decisión pertenece a un ámbito en el que no se exige unanimidad para la adopción de un acto de la Unión, la decisión debe adoptarse por mayoría cualificada, en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo primero [véase, en este sentido, la sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán), C‑244/17, EU:C:2018:662, apartado 38].
36
Procede examinar a la luz de las consideraciones expuestas en los apartados 27 a 35 de la presente sentencia si las Decisiones impugnadas están comprendidas en un ámbito, como la PESC, para el que se requiere unanimidad o si se inscriben en el marco de las políticas de la Unión para las que, en principio, debe resolverse por mayoría cualificada, en particular en los ámbitos del transporte, de la política comercial común y de la cooperación al desarrollo, en el sentido de los artículos 91 TFUE, 207 TFUE y 209 TFUE.
37
A este respecto, las Decisiones impugnadas fueron adoptadas con el fin de establecer la posición que debía adoptarse en nombre de la Unión en el Consejo de Asociación instituido por el Acuerdo de Asociación con Armenia en relación con la adopción de los reglamentos internos del Consejo de Asociación, del Comité de Asociación, de los subcomités y de otros órganos creados por el Consejo de Asociación, y la elaboración de la lista de subcomités, para la aplicación de dicho Acuerdo. En particular, la Decisión 2020/245 se refiere a todo el Acuerdo de Asociación con Armenia, con excepción de su título II, mientras que la Decisión 2020/246 se refiere únicamente a este título II.
38
No obstante, debe precisarse que, aunque tales Decisiones se refieran formalmente a títulos diferentes del Acuerdo de Asociación con Armenia, el ámbito al que pertenecen y, por tanto, la base jurídica material de la acción externa de la Unión en cuestión deben apreciarse a la luz de dicho Acuerdo en su conjunto.
39
En efecto, las Decisiones impugnadas se refieren, en general, al funcionamiento de los órganos internacionales creados sobre la base del Acuerdo de Asociación con Armenia.
40
Pues bien, tal como señaló esencialmente el Abogado General en el punto 43 de sus conclusiones, la adopción de dos decisiones distintas del Consejo, con bases jurídicas diferentes, pero destinadas a establecer la posición única que debe adoptarse en nombre de la Unión sobre el funcionamiento de los órganos creados por dicho Acuerdo, solo puede justificarse si el Acuerdo, considerado en su conjunto, incluye componentes distintos que corresponden a las distintas bases jurídicas utilizadas para la adopción de esas decisiones.
41
Por lo que se refiere, en primer lugar, al contenido del Acuerdo de Asociación con Armenia, es cierto que el título II de este, titulado «Diálogo político y reformas; cooperación en materia de política exterior y de seguridad», en el que figuran los artículos 3 a 11 de dicho Acuerdo, contiene disposiciones relativas a la promoción del diálogo político en el ámbito de la seguridad y, en consecuencia, trata de cuestiones que pueden estar vinculadas a la PESC.
42
Así, el artículo 3 del Acuerdo de Asociación con Armenia recuerda los objetivos del diálogo político y enumera, en su apartado 2, los once objetivos de este diálogo, entre los que figuran el aumento de la asociación política, el fomento de la paz, la estabilidad y la seguridad internacionales, el fortalecimiento de la cooperación en materia de gestión de crisis, el refuerzo de la cooperación en la lucha contra la proliferación de armas, el refuerzo del respeto de los principios democráticos, del Estado de Derecho y de los derechos humanos y las libertades fundamentales, el desarrollo del diálogo y la profundización de la cooperación en el ámbito de la seguridad y defensa, así como el desarrollo de buenas relaciones de vecindad.
43
Por otro lado, el artículo 4 del citado Acuerdo, titulado «Reforma nacional», enumera una serie de objetivos generales perseguidos por la cooperación de las Partes en dicho Acuerdo, entre los que figuran el desarrollo, la consolidación y el aumento de la estabilidad y la eficacia de las instituciones democráticas y el Estado de Derecho, así como el hecho de garantizar el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.
44
Por su parte, el artículo 5 del referido Acuerdo, titulado «Política exterior y de seguridad», establece en su apartado 1 que «las Partes intensificarán su diálogo y cooperación en el ámbito de la [PESC], reconociendo la importancia que la República de Armenia atribuye a su participación en organizaciones internacionales y sistemas de cooperación y sus actuales obligaciones resultantes, y abordarán en particular asuntos relativos a la prevención de conflictos y gestión de crisis, la reducción del riesgo, la ciberseguridad, la reforma del sector de la seguridad, la estabilidad regional, el desarme, la no proliferación, el control de las armas y de la exportación de las mismas». Este mismo artículo 5 precisa en su apartado 2 que «las Partes reafirman su compromiso con los principios y normas del Derecho internacional, entre otros los que figuran en la Carta de las Naciones Unidas y en el Acta Final de Helsinki de la [Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE)], y con el fomento de dichos principios en sus relaciones bilaterales y multilaterales». En cuanto a los artículos 6 a 11 de dicho Acuerdo, los mismos reafirman el compromiso de las Partes con la prevención de los delitos graves de alcance internacional, la prevención de conflictos y gestión de crisis, la estabilidad regional y resolución pacífica de conflictos, el desarme, la lucha contra el tráfico ilícito de armas ligeras y de pequeño calibre y la lucha contra el terrorismo, así como su voluntad de cooperación y de diálogo en estos ámbitos.
45
No obstante, la calificación de un acuerdo como acuerdo de cooperación al desarrollo debe hacerse teniendo en cuenta su objeto esencial y no en función de sus cláusulas particulares, siempre que esas cláusulas no impliquen obligaciones de tal alcance en las materias específicas contempladas que esas obligaciones constituyan en realidad objetivos distintos de los de la cooperación al desarrollo (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de junio de 2014, Comisión/Consejo, C‑377/12, EU:C:2014:1903, apartado 39, y de 14 de junio de 2016, Parlamento/Consejo, C‑263/14, EU:C:2016:435, apartado 47).
46
Pues bien, aunque es cierto que las disposiciones del título II del Acuerdo de Asociación con Armenia se refieren a materias que pueden estar comprendidas en el ámbito de la PESC y reafirman la voluntad de las Partes de colaborar entre ellas al respecto, procede señalar, al igual que el Abogado General en los puntos 65 y 70 de sus conclusiones, que estas mismas disposiciones, poco numerosas en relación con el total de 386 artículos de dicho Acuerdo, la mayoría de ellos relativos a los ámbitos del comercio y de la cooperación al desarrollo, se limitan en lo esencial a declaraciones de las Partes contratantes de carácter programático, limitándose a describir las relaciones existentes entre ellas y sus intenciones comunes de cara al futuro, sin establecer un programa de acción o determinar modalidades concretas de su cooperación.
47
Por lo que respecta, en segundo lugar, a las finalidades del mencionado Acuerdo, de un análisis de conjunto de su preámbulo, de los objetivos enumerados en su artículo 1 y de la mayor parte de sus disposiciones se desprende que dicho Acuerdo tiene por objeto principalmente establecer el marco de la cooperación en materia de transportes, de comercio y de desarrollo entre la Unión y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Armenia, por otra.
48
En particular, el artículo 1 del referido Acuerdo concreta esas finalidades en varios objetivos, entre los que figuran el aumento de la asociación y cooperación política y económica general entre las Partes, la potenciación del marco para un diálogo político en todos los ámbitos de interés común, que permita el desarrollo de estrechas relaciones políticas entre las Partes, la contribución al fortalecimiento de la democracia y de la estabilidad política, económica e institucional en Armenia, la promoción, preservación y fortalecimiento de la paz y de la estabilidad tanto a nivel regional como internacional, el fomento de la cooperación en el ámbito de la libertad, la justicia y la seguridad, el aumento de la movilidad y de los contactos interpersonales, el apoyo a los esfuerzos de la República de Armenia para desplegar su potencial económico a través de la cooperación internacional, el establecimiento de una mayor cooperación comercial y el establecimiento de las condiciones para una cooperación cada vez más estrecha en otros ámbitos de interés común.
49
A este respecto, es preciso recordar que la política de la Unión en el ámbito de la cooperación al desarrollo en el sentido del artículo 208 TFUE, que constituye uno de los componentes principales del Acuerdo de Asociación con Armenia, no se limita a las medidas directamente encaminadas a la erradicación de la pobreza, sino que persigue también los objetivos generales de la acción exterior de la Unión mencionados en el artículo 21 TUE, como el enunciado en su apartado 2, letra c), de mantener la paz, prevenir los conflictos y fortalecer la seguridad internacional, o el enunciado en su apartado 2, letra d), consistente en apoyar el desarrollo sostenible en los planos económico, social y medioambiental de los países en desarrollo (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de junio de 2014, Comisión/Consejo, C‑377/12, EU:C:2014:1903, apartado 37). Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de subrayar, desde antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que puede considerarse que la lucha contra la proliferación de armas ligeras y de pequeño calibre sirve a los objetivos de la política de cooperación al desarrollo, en la medida en que puede contribuir a eliminar o reducir obstáculos al desarrollo económico y social del país de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de mayo de 2008, Comisión/Consejo, C‑91/05, EU:C:2008:288, apartado 68).
50
Además, los objetivos perseguidos por la cooperación al desarrollo son amplios, en el sentido de que las medidas necesarias para su consecución deben poder referirse a diferentes materias específicas. Así sucede, en particular, en el caso de un acuerdo que fija el marco de dicha cooperación (sentencia de 3 de diciembre de 1996, Portugal/Consejo, C‑268/94, EU:C:1996:461, apartado 37).
51
En este contexto, exigir que un acuerdo de cooperación al desarrollo se base también en una disposición distinta de la relativa a dicha política cada vez que afecte a una materia específica dejaría, en la práctica, sin contenido a la competencia y al procedimiento previstos en esta última disposición (véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de diciembre de 1996, Portugal/Consejo, C‑268/94, EU:C:1996:461, apartado 38, y de 11 de junio de 2014, Comisión/Consejo, C‑377/12, EU:C:2014:1903, apartado 38).
52
En el caso de autos, el artículo 1 del Acuerdo de Asociación con Armenia expresa la voluntad de las Partes de «potenciar el marco para un diálogo político» que pretenden mantener, mientras que el artículo 3, apartado 2, de dicho Acuerdo precisa los objetivos de ese diálogo enumerando una serie de objetivos más específicos. Tal como sostiene el Consejo, algunos de estos objetivos específicos, en particular el enunciado en el artículo 3, apartado 2, letra b), del citado Acuerdo, consistente en incrementar la eficacia de la cooperación en el ámbito de la política exterior y de seguridad, pueden estar vinculados a la PESC. No obstante, como se ha señalado esencialmente en el apartado 46 de la presente sentencia, la enumeración de estos objetivos específicos no va acompañada de ningún programa de acción ni de modalidades concretas de cooperación en este ámbito que puedan demostrar que la PESC constituye uno de los componentes distintos de ese mismo Acuerdo, al margen de los aspectos relacionados con el comercio y la cooperación al desarrollo.
53
Habida cuenta de la concepción amplia de los objetivos de la cooperación al desarrollo en el marco de las políticas de la Unión, tal como se recuerda en los apartados 49 y 50 de la presente sentencia, y del hecho de que el Acuerdo de Asociación con Armenia en su conjunto persigue principalmente objetivos relacionados con el comercio y con la cooperación al desarrollo en la relación con ese Estado, procede considerar que los componentes principales del citado Acuerdo que son la política comercial común, el comercio de los servicios de transporte y la cooperación al desarrollo engloban los elementos de diálogo político correspondientes a la PESC que el mismo contiene, de modo que esta última no puede considerarse constitutiva de un componente distinto de ese Acuerdo, sino que es, por el contrario, accesoria a dichos componentes principales [véase, por analogía, la sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán), C‑244/17, EU:C:2018:662, apartado 46].
54
Además, el contexto en el que se inscribe un acto también puede ciertamente ser tenido en cuenta para determinar su base jurídica (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de diciembre de 2014, Reino Unido/Consejo, C‑81/13, EU:C:2014:2449, apartado 38 y jurisprudencia citada). A este respecto, la República Francesa subraya, en particular, el elemento de contexto que representa el conflicto de Nagorno Karabaj. Sin embargo, es preciso señalar que el Acuerdo de Asociación con Armenia no contempla ninguna medida concreta o específica para hacer frente a esta situación que comprometa la seguridad internacional.
55
Corrobora esta constatación el hecho de que, como se desprende de los apartados 38 a 40 de la presente sentencia, las Decisiones impugnadas tienen por objeto el funcionamiento de los órganos internacionales creados sobre la base del mencionado Acuerdo, de modo que no cabe considerar que estas Decisiones afecten a las medidas concretas que eventualmente puedan adoptarse sobre la base de dicho Acuerdo.
56
De todo lo anterior resulta que los elementos o las declaraciones de intenciones del Acuerdo de Asociación con Armenia correspondientes a la PESC no bastan para constituir un componente autónomo de dicho Acuerdo. Por lo tanto, el Consejo eligió erróneamente el artículo 37 TUE como base jurídica material y el artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo segundo, como base jurídica procedimental de la Decisión 2020/246.
57
Por consiguiente, procede estimar el primer motivo de la Comisión y anular la Decisión 2020/246.
58
En cuanto a la Decisión 2020/245, ha de señalarse que, tal como se desprende de su considerando 10 y de su artículo 1, la misma no se refiere a la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión, en el Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo de Asociación con Armenia en la medida en que dicha posición se refiere a la aplicación del título II de ese Acuerdo. Pues bien, del examen del primer motivo resulta que las disposiciones que comprende este título no constituyen un componente distinto del mencionado Acuerdo, que obligara al Consejo a basarse, entre otros preceptos, en el artículo 37 TUE y en el artículo 218 TFUE, apartado 8, párrafo segundo, con el fin de adoptar esa misma posición. Por tanto, conforme a lo expuesto en el apartado 40 de la presente sentencia, procede señalar que nada justificaba que el Consejo excluyera del objeto de la Decisión 2020/245 la posición en cuestión, por cuanto se refiere a la aplicación del título II del mismo Acuerdo, y adoptara una decisión distinta en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 9, con objeto de adoptar tal posición por cuanto se refiere a esa misma aplicación. De ello se deduce que procede anular igualmente la Decisión 2020/245.
Segundo motivo
59
Al estimarse el primer motivo y anularse las Decisiones impugnadas, no es necesario examinar el segundo motivo.
Sobre el mantenimiento de los efectos de las Decisiones impugnadas
60
El Consejo, la Comisión y la República Checa coinciden en solicitar, en caso de anulación de las Decisiones impugnadas, el mantenimiento de sus efectos, con el fin de evitar cualquier consecuencia negativa para la aplicación del Acuerdo de Asociación con Armenia.
61
A tenor del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia podrá indicar, si lo estima necesario, aquellos efectos de un acto declarado nulo que deban ser considerados como definitivos.
62
A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, habida cuenta de la existencia de razones relacionadas con la seguridad jurídica, los efectos de tal acto pueden mantenerse, concretamente cuando los efectos inmediatos de su anulación entrañan consecuencias negativas graves para las partes afectadas (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de julio de 2016, Consejo/Comisión, C‑660/13, EU:C:2016:616, apartado 51).
63
En el presente asunto, la anulación de las Decisiones impugnadas sin mantener sus efectos podría perturbar el funcionamiento de los organismos establecidos por el Acuerdo de Asociación con Armenia, cuestionar el compromiso de la Unión respecto a los actos jurídicos adoptados por esos organismos y perjudicar, de este modo, la correcta ejecución de dicho Acuerdo [véase, por analogía, la sentencia de 4 de septiembre de 2018, Comisión/Consejo (Acuerdo con Kazajistán), C‑244/17, EU:C:2018:662, apartado 51 y jurisprudencia citada].
64
Por consiguiente, procede mantener, por razones de seguridad jurídica, los efectos de las Decisiones impugnadas, cuya anulación se declara mediante la presente sentencia, a la espera de que el Consejo adopte una nueva decisión de conformidad con esta sentencia.
Costas
65
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Como la Comisión ha solicitado que se condene en costas al Consejo y los motivos formulados por este han sido desestimados, procede condenarlo en costas.
66
De conformidad con el artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Procede, pues, declarar que la República Francesa y la República Checa cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1)
Anular la Decisión (UE) 2020/245 del Consejo, de 17 de febrero de 2020, relativa a la posición que se debe adoptar, en nombre de la Unión Europea, en el Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo de Asociación Global y Reforzado entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Armenia, por otra, por lo que respecta a la adopción del Reglamento interno del Consejo de Asociación y los del Comité de Asociación y de los subcomités y otros órganos creados por el Consejo de Asociación y al establecimiento de una lista de subcomités especializados, a efectos de la aplicación de dicho Acuerdo con la excepción de su título II, y la Decisión (UE) 2020/246 del Consejo, de 17 de febrero de 2020, relativa a la posición que se debe adoptar, en nombre de la Unión Europea, en el Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo de Asociación Global y Reforzado entre la Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Armenia, por otra, por lo que respecta a la adopción del Reglamento interno del Consejo de Asociación y los del Comité de Asociación y de los subcomités y otros órganos creados por el Consejo de Asociación y al establecimiento de una lista de subcomités especializados, a efectos de la aplicación del título II de dicho Acuerdo.
2)
Mantener los efectos de las Decisiones 2020/245 y 2020/246.
3)
Condenar en costas al Consejo de la Unión Europea.
4)
La República Francesa y la República Checa cargarán con sus propias costas.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.