62009CC0162_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. La presente petición de decisión prejudicial presentada con arreglo al artículo 234 CE (2) brinda al Tribunal de Justicia la ocasión de pronunciarse sobre los requisitos para la adquisición de un derecho de residencia permanente en virtud del artículo 16 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE. (3) Con arreglo al artículo 16, apartado 1, de esta Directiva, los ciudadanos de la Unión que hayan residido durante un período continuado de cinco años en el Estado miembro de acogida tendrán un derecho de residencia permanente.
2. La Court of Appeal (en lo sucesivo, «órgano jurisdiccional remitente») plantea al Tribunal de Justicia la cuestión de si en el cómputo de los cinco años de residencia continuada debe tenerse en cuenta también un período de residencia que concluyó antes de la fecha en que se adaptó el Derecho interno a la Directiva o antes de que expirase el plazo para su adaptación. La respuesta a esta cuestión es relevante más allá del presente litigio. El órgano jurisdiccional remitente se plantea una cuestión similar en el asunto Dias, también pendiente ante el Tribunal de Justicia. (4)
I. Derecho aplicable
A. Derecho comunitario (5)
3. El artículo 18 CE establece:
«1) Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.
2) Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para alcanzar este objetivo, y a menos que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción al respecto, el Consejo podrá adoptar disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio de los derechos contemplados en el apartado 1. Decidirá de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 251.
3) El apartado 2 no se aplicará a las disposiciones referentes a los pasaportes, los documentos de identidad, los permisos de residencia o cualquier otro documento asimilado, ni a las disposiciones referentes a la seguridad social o la protección social.»
4. El cuarto considerando de la Directiva 2004/38 tiene el siguiente tenor:
«Para rebasar el enfoque sectorial y fragmentario del derecho de libre circulación y residencia y con el fin de facilitar el ejercicio de este derecho, es necesario un acto legislativo único que modifique el Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad […], y derogue los siguientes actos legislativos: la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad […], la Directiva 73/148/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1973, relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios […], la Directiva 90/364/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia […], la Directiva 90/365/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional […], y la Directiva 93/96/CEE del Consejo, de 29 de octubre de 1993, relativa al derecho de residencia de los estudiantes […]»
5. Los considerandos decimoséptimo y decimoctavo de la Directiva 2004/38 tienen la siguiente redacción:
«(17)	El disfrute de una residencia permanente para los ciudadanos de la Unión que hayan decidido instalarse de forma duradera en un Estado miembro de acogida refuerza el sentimiento de pertenencia a una ciudadanía de la Unión y es un elemento clave para promover la cohesión social, que figura entre los objetivos fundamentales de la Unión. Conviene por lo tanto establecer un derecho de residencia permanente para todos los ciudadanos de la Unión que hayan residido, en el Estado miembro de acogida de conformidad con las condiciones establecidas en la presente Directiva, durante un período ininterrumpido de cinco años de duración y sin haber sido objeto de una medida de expulsión.
(18) Para que el derecho de residencia permanente constituya un verdadero instrumento de integración en la sociedad del Estado miembro de acogida en que reside el ciudadano de la Unión, una vez obtenido no debe estar sometido a condiciones.»
6. El artículo 16 de la Directiva contiene la norma general para el derecho de residencia permanente. En él se establece:
«Norma general para los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia
1. Los ciudadanos de la Unión que hayan residido legalmente durante un período continuado de cinco años en el Estado miembro de acogida tendrán un derecho de residencia permanente en éste. Dicho derecho no estará sujeto a las condiciones previstas en el Capítulo III.
[...]
3. La continuidad de la residencia no se verá afectada por ausencias temporales no superiores a un total de seis meses al año, ni por ausencias de mayor duración para el cumplimiento de obligaciones militares, ni por ausencias no superiores a doce meses consecutivos por motivos importantes como el embarazo y el parto, una enfermedad grave, la realización de estudios o una formación profesional, o el traslado por razones de trabajo a otro Estado miembro o a un tercer país.
4. Una vez adquirido, el derecho de residencia permanente sólo se perderá por ausencia del Estado miembro de acogida durante más de dos años consecutivos.»
7. En el artículo 17 de la Directiva se regula el derecho de residencia permanente para las personas que han cesado su actividad en el Estado miembro de acogida, y se establece ese derecho para los miembros de sus familias. Tiene el siguiente tenor:
«1. No obstante lo dispuesto en el artículo 16, tendrá derecho de residencia permanente en el Estado miembro de acogida antes de que finalice un período continuo de residencia de cinco años:
[...]
b) el trabajador por cuenta propia o ajena que, habiendo residido de forma continuada en el Estado miembro de acogida durante más de dos años, cese en su actividad a causa de una incapacidad laboral permanente.
[...]
[...]
3. Los miembros de la familia del trabajador por cuenta propia o ajena que residan con él en el territorio del Estado miembro de acogida tendrán, independientemente de su nacionalidad, derecho de residencia permanente en dicho Estado miembro cuando el propio trabajador por cuenta ajena o propia haya adquirido para sí el derecho de residencia permanente en dicho Estado miembro con arreglo al apartado 1.
4. No obstante, en caso de que el trabajador por cuenta propia o ajena falleciese durante su vida profesional antes de haber adquirido el derecho de residencia permanente en el territorio del Estado miembro de acogida con arreglo al apartado 1, los miembros de su familia que residan con él en el Estado miembro de acogida adquirirán el derecho de residencia permanente en el territorio de dicho Estado, a condición de que:
a) en la fecha de su fallecimiento el trabajador por cuenta propia o ajena hubiera residido de forma continuada en el territorio de este Estado miembro durante dos años, o
[...]»
8. El artículo 38 de la Directiva establece:
«Derogación
1. Quedan derogados, con efectos a partir de 30 de abril de 2006, los artículos 10 y 11 del Reglamento (CEE) nº 1612/68.
2. Quedan derogadas, con efectos a partir de 30 de abril de 2006, las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE.
3. Las referencias a las disposiciones de las Directivas derogadas se entenderán hechas a la presente Directiva.»
9. Con arreglo al artículo 40, apartado 1, de la Directiva, los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva antes del 30 de abril de 2006.
10. El artículo 6, apartado 2, de la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad, (6) que estuvo en vigor hasta el 30 de abril, establecía:
«Las interrupciones de la estancia que no excedan de seis meses consecutivos y las ausencias ocasionadas por el cumplimiento de obligaciones militares no afectarán a la validez de la tarjeta de estancia.»
11. El artículo 2, apartado 1, letra b), primera frase, del Reglamento (CEE) nº 1251/70 de la Comisión, de 29 de junio de 1970, relativo al derecho de los trabajadores a permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo (DO L 142, p. 24; EE 05/01, p. 93; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1251/70»), establecía:
«1. Tendrá derecho a residir permanentemente en el territorio de un Estado miembro:
[...]
b) el trabajador que, habiendo residido sin interrupción durante más de dos años en el territorio de ese Estado, dejase la ocupación de un empleo asalariado como consecuencia de una incapacidad laboral permanente.»
12. El artículo 3 del Reglamento nº 1251/70 establecía:
«1. Los miembros de la familia de un trabajador mencionados en el artículo 1 del presente Reglamento, que residan con él en el territorio de un Estado miembro, tendrán derecho a residir en él a título permanente, si el trabajador ha adquirido el derecho a residir en el territorio de dicho Estado según lo dispuesto en el artículo 2, incluso después de su fallecimiento.
2. Sin embargo, si el trabajador hubiese fallecido en el curso de su vida profesional y antes de haber adquirido el derecho a residir en el territorio del Estado referido, los miembros de la familia tendrán derecho a residir en él a título permanente a condición de:
– que el trabajador, en la fecha de su fallecimiento, haya residido de manera continuada un mínimo de dos años en el territorio de ese Estado miembro;
[...]»
13. Con arreglo al artículo 4, apartado 1, segunda frase, de este Reglamento, la continuidad de la residencia, prevista en el artículo 3, apartado 2, no se verá afectada por ausencias temporales que no excedan, en total, de tres meses por año, ni por ausencias más largas debidas al cumplimiento de obligaciones militares.
14. El artículo 6, apartado 2, del Reglamento nº 1251/70 disponía:
«Las interrupciones de residencia que no excedan de seis meses consecutivos no afectarán a la validez del permiso de residencia.»
15. El Reglamento nº 1251/70 fue derogado por el Reglamento (CE) nº 635/2006 de la Comisión, de 25 de abril de 2006, por el que se deroga el Reglamento (CEE) nº 1251/70 relativo al derecho de los trabajadores a permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo, (7) con efectos de 30 de abril de 2006.
B. Derecho nacional
1. Disposiciones relativas al complemento de ingresos
16. Con arreglo a la legislación nacional aplicable, el complemento de ingresos es una prestación concedida si los ingresos del beneficiario no superan determinado importe, para personas de edad comprendida entre 16 y 59 años a quienes no se exige solicitar el subsidio para demandantes de empleo porque, por ejemplo, se trata de una mujer en fase avanzada de embarazo, una persona incapacitada para el trabajo o un progenitor con hijos exclusivamente a su cargo. La base legislativa del complemento de ingresos se encuentra en la Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (Ley sobre las cotizaciones y prestaciones de Seguridad Social; en lo sucesivo, «Ley de 1992»). Según el artículo 124, apartado 1, letra b), de esa Ley el derecho al complemento de ingresos está sometido al requisito de que los ingresos de una persona no excedan el «importe aplicable», que es «el importe o la suma de los importes que se establezca en relación con esta prestación» (artículo 135, apartado 1, de la Ley de 1992). En virtud del artículo 135, apartado 2, de la Ley de 1992, la facultad de establecer los importes aplicables incluye la de fijar en cero el importe aplicable.
17. Conforme a la regla 21 y al anexo 7 de las Income Support (General) Regulations 1987 (Reglamento general del complemento de ingresos de 1987) el importe aplicable establecido para una «persona procedente del extranjero» es cero (con la consecuencia de que dicha persona no tiene derecho al complemento de ingresos). La regla 21AA define a una «persona procedente del extranjero» como un «solicitante que no es residente habitual en el Reino Unido, las islas del Canal, la isla de Man o la República de Irlanda». Según la regla 21AA, apartado 2, no se considerará a un solicitante residente habitual en el Reino Unido si no tiene «derecho a residir» en ese país. El «derecho a residir» no se define expresamente, pero se considera en general que un derecho de residencia permanente derivado de la regla 15, apartado 1, letra a), del Reglamento de 2006 es un derecho a residir a estos efectos.
2. Disposiciones del Derecho de inmigración
18. El Reglamento de 2006 entró en vigor el 30 de abril de 2006. Su finalidad era la adaptación del Derecho nacional a las disposiciones de la Directiva 2004/38.
19. El artículo 15 del Reglamento de 2006 dispone lo siguiente:
«Derecho de residencia permanente
(1) Las siguientes personas tendrán el derecho de residencia permanente en el Reino Unido:
a) los nacionales de un Estado miembro del Espacio Económico Europeo (en lo sucesivo, “nacional EEE”), que hayan residido en el Reino Unido de conformidad con el presente Reglamento durante un período continuado de cinco años;
[...]
(2) Una vez adquirido el derecho de residencia permanente en virtud del presente Reglamento, sólo se perderá como consecuencia de la ausencia del Reino Unido durante un período superior a dos años consecutivos.
[...]»
20. El punto 6 del anexo 4 del Reglamento de 2006 dispone:
«Cualquier período durante el que una persona haya ejercido una actividad o fuera residente en el Reino Unido de conformidad con las Regulations 2000 será considerado un período durante el que esa persona ejerció una actividad o fue residente en el Reino Unido de conformidad con el presente Reglamento a los efectos de calcular los períodos de actividad y residencia con arreglo al presente Reglamento.»
21. Las «Regulations 2000» a las que se hace referencia son las Immigration (European Economic Area) Regulations 2000 [Reglamento sobre la inmigración (Espacio Económico Europeo) de 2000], que actualmente está derogado. Conforme a ese Reglamento, una persona que, entre otros supuestos, fuera un trabajador tenía derecho de residencia (reglas 5, apartado 1, y 14, apartado 1). El Reglamento de 2000 entró en vigor el 2 de octubre de 2000. El Reglamento de 2006 no contiene ninguna disposición que permita computar los períodos de residencia anteriores al 2 de octubre de 2000 a efectos del derecho de residencia permanente conferido por la regla 15, apartado 1, letra a).
II. Hechos
22. La señora Lassal tiene la nacionalidad francesa. En el año 1999 se trasladó al Reino Unido. Fue una «trabajadora» a los efectos del Derecho comunitario durante el período de septiembre de 1999 a febrero de 2005.
23. En febrero de 2005 la Sra. Lassal abandonó el Reino Unido para visitar a su madre en Francia durante un período de diez meses. A su vuelta al Reino Unido en diciembre de 2005 comenzó a buscar empleo de nuevo. Percibió el subsidio para demandantes de empleo (jobseeker’s allowance) desde enero hasta noviembre de 2006. En noviembre de 2006 solicitó el complemento de ingresos (income support) basándose en que estaba embarazada. Esa solicitud fue denegada porque no tenía derecho de residencia en el Reino Unido.
24. La Sra. Lassal interpuso un recurso contra la denegación del complemento de ingresos que fue admitido por un Appeal Tribunal el 3 de septiembre de 2007. El Appeal Tribunal decidió que la Sra. Lassal tenía derecho al complemento de ingresos porque era titular de un derecho de residencia permanente en el Reino Unido en virtud de la regla 15, apartado 1, letra a), de las Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 [Reglamento de Inmigración (Espacio Económico Europeo) de 2006; en lo sucesivo, «Reglamento de 2006»].
25. El Secretary of State interpuso recurso contra dicha resolución ante un Social Security Commissioner y, posteriormente, presentó recurso ante el órgano jurisdiccional remitente contra la resolución del Social Security Commissioner que desestimó su pretensión.
III. Procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente
26. En opinión del Secretary of State, la Sra. Lassal no tiene derecho de residencia permanente en el Reino Unido con arreglo al Reglamento de 2006. Aunque residía de conformidad con el Reglamento de 2000 durante el período comprendido entre la entrada en vigor de ese Reglamento, el 2 de octubre de 2000, y su marcha a Francia en febrero de 2005, se ausentó seguidamente del Reino Unido durante un período de unos diez meses y en consecuencia dejó de residir de forma continuada. Volvió al Reino Unido en diciembre de 2005 y, por tanto, al tiempo de su solicitud de complemento de ingresos en noviembre de 2006 sólo había residido de forma continuada en el Reino Unido durante once meses. El Secretary of State mantiene que ese resultado se ajusta a la Directiva 2004/38. (8)
27. La Sra. Lassal no compareció ni estuvo representada ante el órgano jurisdiccional remitente. Éste admitió la intervención de la Child Poverty Action Group (Agrupación para la acción contra la pobreza infantil; en lo sucesivo, «CPAG»), que formuló alegaciones en apoyo de dicha señora. La CPAG sostiene que la Sra. Lassal tiene derecho de residencia permanente: residió en el Reino Unido entre septiembre de 1999 y febrero de 2005 y, en opinión de la CPAG, un período continuado de cinco años, con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva, puede incluir períodos concluidos antes de expirar el plazo de incorporación el 30 de abril de 2006. Entre febrero de 2005 y el momento del regreso de la Sra. Lassal al Reino U nido no transcurrieron dos años, de modo que no perdió su derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16, apartado 4, de la Directiva. (9)
28. El órgano jurisdiccional remitente señala que, con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38, una persona debe haber residido «legalmente» durante un período continuado de cinco años en el Estado miembro de acogida antes de poder adquirir el derecho de residir permanentemente en él. En su opinión, el término «legalmente» significa de conformidad con el Derecho comunitario, no con el Derecho nacional y, con arreglo al decimoséptimo considerando de la Directiva, debe interpretarse en el sentido de que se refiere a un período ininterrumpido de cinco años de residencia «de conformidad con las condiciones establecidas en la presente Directiva».
29. Si el término «legalmente» utilizado por el artículo 16, apartado 1, de la Directiva ha de interpretarse en concordancia con el decimoséptimo considerando, surge la cuestión de si la referencia a las «condiciones establecidas en la presente Directiva» debe interpretarse o no en el sentido de que incluye una referencia a las condiciones establecidas en instrumentos anteriores del Derecho comunitario que conferían derechos de residencia a los trabajadores. El órgano jurisdiccional remitente ve correcta esta interpretación. En ese supuesto, la residencia de la Sra. Lassal reuniría en el Reino Unido las condiciones exigidas por el artículo 16, apartado 1, de la Directiva. Por otra parte, si la referencia tiene que interpretarse como únicamente referida a la residencia de conformidad con la propia Directiva, la residencia de la Sra. Lassal no cumpliría esas condiciones.
IV. Cuestión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
30. Debido a estas dudas sobre la interpretación del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38, el órgano jurisdiccional remitente, mediante resolución de remisión de 10 de marzo de 2009, recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 8 de mayo de 2009, ha planteado la siguiente cuestión prejudicial:
«En el caso de i) una ciudadana de la Unión Europea que se trasladó al Reino Unido en septiembre de 1999 como trabajadora y permaneció como trabajadora hasta febrero de 2005, ii) esa ciudadana de la Unión Europea abandonó después el Reino Unido y regresó al Estado miembro del que es nacional durante un período de diez meses, iii) dicha ciudadana de la Unión Europea volvió al Reino Unido en diciembre de 2005 y residió en este país de forma continuada hasta noviembre de 2006, cuando solicitó una prestación de la seguridad social,
¿debe interpretarse el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 [...] en el sentido de que confiere a esa ciudadana de la Unión Europea el derecho de residencia permanente en virtud del hecho de que había sido residente legal, de conformidad con anteriores instrumentos de Derecho comunitario que concedían derechos de residencia a los trabajadores, durante un período continuado de cinco años que finalizó antes del 30 de abril de 2006 (la fecha límite en la que los Estados miembros tenían que haber adaptado su Derecho interno a la Directiva)?»
31. El 10 de marzo de 2010, el Tribunal de Justicia celebró la vista, a la que asistieron los representantes del Reino Unido, del Reino de Bélgica, de la CPAG y de la Comisión, que completaron sus alegaciones y respondieron preguntas.
V. Alegaciones de los intervinientes
32. El Gobierno del Reino Unido propone responder en sentido negativo a la cuestión planteada. Coincide con el punto de vista del Secretary of State y basa su postura en dos líneas de argumentación.
33. En primer lugar, alega que con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva sólo se puede tener en cuenta la residencia posterior al 30 de abril de 2006. A este respecto, señala en primer lugar que el tenor del artículo 16, apartado 1, de la Directiva no resulta de ayuda, no dice nada acerca de si el período continuado de cinco años debe ser posterior al 30 de abril de 2006 o si puede haber concluido también antes de esa fecha. Sin embargo, opina que el derecho de residencia permanente del artículo 16, apartado 1, de la Directiva presupone haber residido legalmente cinco años en el Reino Unido. «Legalmente», en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva significa que la residencia debe cumplir los requisitos de la Directiva, lo cual se desprende, a su juicio, de la segunda frase del decimoséptimo considerando de la Directiva 2004/38. No obstante, cree que en buena lógica la residencia conforme a las condiciones de la Directiva sólo puede tener lugar tras la adaptación del Derecho nacional, a partir del 30 de abril de 2006. Según se desprende de la Comunicación de la Comisión al Parlamento, de 30 de diciembre de 2003, (10) emitida en el marco del procedimiento legislativo, la segunda frase del decimoséptimo considerando aclara el significado de residir legalmente a los efectos del artículo 16 de la Directiva.
34. En segundo lugar, el Gobierno del Reino Unido se basa en una interpretación diferente del artículo 16, apartado 1, de la Directiva, según la cual sólo puede considerarse un período continuado de cinco años de residencia si éste concluyó el 30 de abril de 2006 o en fecha posterior. Esta interpretación tiene en cuenta que el derecho de residencia permanente sólo existe desde el 30 de abril de 2006, por lo que antes de esa fecha no podía existir. Un derecho que no existe no puede ser adquirido. Además, el derecho de residencia permanente, antes de existir, tampoco podía perderse con arreglo al artículo 16, apartado 4, de la Directiva. Esta disposición, por lo tanto, no es de aplicación a los períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006. Esto suscita problemas en los casos en que la residencia durante cinco años de un ciudadano de la Unión en el país de acogida se remonta a un tiempo muy anterior. En tales casos, conforme a la interpretación según la cual en el marco del artículo 16, apartado 1, de la Directiva han de tenerse en cuenta también los períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006, sí que se obtendría el derecho de residencia permanente. Sin embargo, a su juicio no se puede aplicar el artículo 16, apartado 4, de la Directiva, con arreglo al cual una ausencia de dos años da lugar a la pérdida del derecho de residencia permanente, pues dicha disposición sólo regula la pérdida de un derecho ya adquirido. La interpretación que reconoce el derecho de residencia permanente también a los ciudadanos de la Unión que, debido a su ausencia del Estado miembro de acogida, ya no poseen el grado de integración necesario no es compatible, en su opinión, con el objetivo mencionado en el decimoctavo considerando de la Directiva, de favorecer la integración de los ciudadanos de la Unión en el Estado miembro de acogida.
35. Afirma el Gobierno del Reino Unido que no es pertinente para la resolución del presente asunto si se opta por la primera o la segunda interpretación. En todo caso, entiende que, en vista de los anteriores argumentos, la tercera interpretación del artículo 16, apartado 1, de la Directiva como la que proponen la CPAG y la Comisión, según la cual también se han de tener en cuenta los períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006, no es acertada. Además, hay que tener en cuenta que el derecho de residencia permanente previsto en el artículo 16 de la Directiva es un derecho nuevo que no depende de una actividad económica. Por otro lado, no aprecia motivos para pensar que la Directiva deba aplicarse retroactivamente. Por el contrario, de la máxima expresada en el apartado 50 de la sentencia Givane (11) se desprende que un período de residencia continuado en el Estado miembro de acogida concluido antes de la adaptación del Derecho interno a la Directiva 2004/38 no puede ser tenido en cuenta. Asimismo, ve infundadas las objeciones de la CPAG y de la Comisión en el sentido de que las interpretaciones defendidas por el Gobierno del Reino Unido conducen a resultados arbitrarios. En su opinión, es evidente que una norma conforme a la cual no han de tenerse en cuenta los períodos de residencia concluidos antes de una fecha determinada, en este caso antes del 30 de abril de 2006, perjudica a los ciudadanos de la Unión cuya residencia terminó antes de esa fecha.
36. El Gobierno belga propone responder en sentido negativo a la cuestión planteada. En su opinión, un período de residencia continuada durante cinco años en un Estado miembro de acogida, anterior al 30 de abril de 2006, no genera un derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16 de la Directiva.
37. Entiende el Gobierno belga que esto daría lugar a una aplicación retroactiva del artículo 16, apartado 1, de la Directiva. Dado que la aplicación retroactiva representa un menoscabo del principio de seguridad jurídica, los actos jurídicos comunitarios en principio no han de desplegar efectos en un momento anterior al de su adopción. Desde su punto de vista, sólo se admiten excepciones en la medida en que sea necesario para alcanzar un objetivo y teniendo debidamente en cuenta las expectativas legítimas de los afectados. A su juicio, aquí no se cumplen estos requisitos. Los Estados miembros tuvieron dos años para adaptar su Derecho interno a la Directiva, concretamente hasta el 30 de abril de 2006. Por otro lado, el Gobierno belga se refiere a la Guía práctica común del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión dirigida a las personas que contribuyen a la redacción de los textos legislativos en las instituciones comunitarias. (12) En ella se dice que sólo excepcionalmente se puede disponer la retroactividad de un acto jurídico y, en ese caso, ha de disponerse de forma expresa. Sin embargo, la Directiva 2004/38 no prevé ninguna aplicación retroactiva.
38. En opinión del Gobierno belga, la aplicación retroactiva del artículo 16 de la Directiva conllevaría, además, numerosos problemas jurídicos y prácticos en relación con los criterios aplicables a la legalidad de la residencia. Entiende que la aplicación retroactiva del artículo 16 de la Directiva daría lugar a que una persona que residiera ilegalmente en la Unión el 29 de abril de 2006 y, en consecuencia, no hubiera tenido derecho de residencia, se encontraría de repente con la adquisición del derecho de residencia permanente. Sin embargo, no es el objetivo de la Directiva subsanar una residencia ilegal anterior. En su opinión, el derecho de residencia permanente debe entenderse como continuación de un derecho de residencia no permanente ya existente. Alguien que el 29 de abril de 2006 no tuviera derecho de residencia no puede adquirirlo con la expiración del plazo de adaptación de la Directiva 2004/38, por lo que, con mayor motivo, no podrá adquirir el derecho de residencia permanente. Por estas razones es determinante para el presente caso si la Sra. Lassal tenía un derecho de residencia el 30 de abril de 2006. Dado que en ese momento no se encontraba en el Reino Unido por razones diferentes de las mencionadas en el artículo 16, apartado 3, de la Directiva, el Gobierno belga considera que sólo se puede tener en cuenta su residencia en el Reino Unido desde diciembre de 2005. Por lo tanto, en noviembre de 2006 aún no había adquirido el derecho de residencia permanente. Señala también el Gobierno belga a este respecto que, con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Directiva 68/360 y con arreglo al artículo 6, apartado 2, del Reglamento nº 1251/70, aplicables antes del 30 de abril de 2006, una ausencia de seis meses consecutivos implicaba la pérdida del anterior derecho de residencia. Por lo tanto, la ausencia de la Sra. Lassal, de más de seis meses de duración, ha tenido consecuencias para la vigencia de su permiso de residencia.
39. La CPAG y la Comisión proponen responder afirmativamente a la cuestión planteada. Desde su punto de vista, el derecho de residencia permanente previsto en el artículo 16 de la Directiva tiene por objeto favorecer la integración de un ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida en que dicho ciudadano se ha establecido de forma prolongada y con el que, en consecuencia, tiene una estrecha relación. El artículo 16, apartado 1, de la Directiva sólo establece que debe existir un período continuado de cinco años de residencia legal. En su opinión, el Gobierno del Reino Unido y el Gobierno belga interpretan que el artículo 16, apartado 1, de la Directiva establece un requisito adicional que no halla cobertura en su tenor literal. Ni el artículo 16, apartado 1, ni ninguna otra disposición de la Directiva 2004/38 disponen que en el marco del artículo 16, apartado 1, de la Directiva no se pueda tener en cuenta un período de residencia en el Estado miembro de acogida que haya transcurrido antes de la entrada en vigor de la Directiva, es decir, el 30 de abril de 2004, o antes de su incorporación o de expirar su plazo de incorporación, es decir, el 30 de abril de 2006. Entienden que la Sra. Lassal cumplía los requisitos del artículo 16, apartado 1, de la Directiva y no había perdido su derecho en virtud del artículo 16, apartado 4, ya que había permanecido menos de dos años ausente del Reino Unido.
40. La Comisión alega, apoyada por la CPAG, que con arreglo a los artículos 4 y 6, de la Directiva 68/360 ya existía un derecho de estancia. Ciertamente, no se trataba del derecho de residencia permanente, sino de un derecho de residencia por cinco años, con renovación automática. Además, el artículo 2, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1251/70, que entretanto ha sido derogado, establecía un derecho de residencia permanente. Dado que esta disposición fue recogida textualmente en el artículo 17, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38, entiende la Comisión que se ha de interpretar esta disposición en el sentido de que también se deben tener en cuenta los períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006. No cree que pudiera haber sido la voluntad del legislador que una persona únicamente adquiera el derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 17, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 si sólo ha permanecido dos años en el Estado miembro de acogida después de concluir el plazo de incorporación de la Directiva 2004/38, es decir, después del 30 de abril de 2006. A su juicio, esta regla válida para el artículo 17, apartado 1, letra b), de la Directiva es trasladable al derecho de residencia permanente del artículo 16 de la Directiva 2004/38. Aunque este artículo confiere un derecho más amplio que el previsto en la Directiva 68/360, no es tan diferente como para que el transcurso de períodos durante la vigencia de la Directiva 68/360 no pueda tenerse en cuenta en relación con la adquisición del derecho de residencia permanente con arreglo a la Directiva 2004/38. Entiende la Comisión que para el legislador era tan evidente que con arreglo al artículo 16 de la Directiva habían de tenerse en cuenta períodos transcurridos bajo la vigencia de las disposiciones precedentes aplicables, que no consideró necesario regular expresamente ese aspecto.
41. En opinión de la Comisión, de la sentencia Givane, (13) citada por el Gobierno del Reino Unido, no se puede deducir que en el marco del artículo 16, apartado 1, de la Directiva no se pueda tener en cuenta un período de residencia en el país de acogida concluido antes de su incorporación o antes de expirar su plazo de incorporación el 30 de abril de 2006.
42. Según la argumentación de la CPAG y de la Comisión, el cómputo de los períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006 también es compatible con la segunda frase del decimoséptimo considerando de la Directiva 2004/38. Entienden que dicha frase hace referencia a la residencia que cumple las condiciones establecidas en la Directiva 2004/38. No se puede entender en el sentido de que limita el requisito de residencia legal a una residencia posterior a la incorporación de la Directiva al Derecho interno o a la expiración del plazo de incorporación el 30 de abril de 2006. Según la CPAG, la segunda frase simplemente significa que para el cómputo del período de residencia con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva deben tenerse en cuenta las reglas establecidas en su artículo 16, concretamente en el apartado 3. Afirma que, aún si existiese una contradicción entre el tenor del artículo 16, apartado 1, y los considerandos de una directiva, estos últimos no pueden imponerse al inequívoco tenor del artículo 16 de la Directiva. En opinión de la Comisión, la segunda frase significa que la residencia en el Estado miembro de acogida debe ser conforme al Derecho comunitario aplicable en el momento de esa residencia. Entiende que se ha de considerar que la Directiva está en relación con las disposiciones precedentes en materia del derecho de residencia. A este respecto añaden la CPAG y la Comisión que la interpretación de la segunda frase defendida por el Gobierno del Reino Unido y por el Gobierno belga impediría que se adquiriese ningún derecho de residencia permanente antes del 29 de abril de 2011, y no creen que se pueda suponer que el legislador comunitario tuviera la intención de llegar a tan sorprendente resultado sin plasmarlo expresamente en la Directiva.
43. Por otro lado, la CPAG y la Comisión alegan que tener en cuenta períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006 no implica una retroactividad inadmisible. Aunque se consideren los períodos anteriores al 30 de abril de 2006 para la obtención de un derecho de residencia con arreglo al artículo 16 de la Directiva, en contra de la argumentación del Gobierno belga de ello no se deriva que el derecho se origine antes del 30 de abril de 2006. El derecho de residencia permanente no se origina hasta la incorporación de la Directiva al Derecho nacional o hasta la expiración del plazo de incorporación el 30 de abril de 2006. Por lo tanto, opinan que en el marco del artículo 16, apartado 1, de la Directiva pueden tenerse en cuenta los períodos de residencia anteriores a la expiración del plazo de incorporación, a éstos no sólo les es aplicable el artículo 16, apartado 1, sino también los apartados 3 y 4, de la Directiva 2004/38. En consecuencia, entienden que un ciudadano de la Unión que haya permanecido cinco años consecutivos en el Estado miembro de acogida antes del 30 de abril de 2006 pero que en esa fecha ya lleve ausente más de dos años no tiene derecho de residencia permanente.
44. Por último, señalan la CPAG y la Comisión que las propuestas de interpretación del Gobierno del Reino Unido llevan a resultados arbitrarios y que, además, ambas líneas de argumentación se contradicen.
45. Subsidiariamente, la Comisión se remite a la sentencia Trojani, (14) según la cual el nacional de un Estado miembro que haya residido legalmente en otro Estado miembro un cierto tiempo puede invocar el principio de igualdad de trato, y este se extiende también al complemento de ingresos. Este es el caso también, en su opinión, cuando un nacional no puede acogerse a un derecho de residencia en el Estado miembro de acogida en base al Derecho comunitario.
VI. Apreciación jurídica
46. La cuestión prejudicial se refiere a la interpretación del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38. En primer lugar voy a situar brevemente esta disposición en el contexto del sistema conjunto de la Directiva 2004/38 (A), antes de entrar a analizar la cuestión planteada (B).
A. El derecho de residencia permanente del artículo 16 de la Directiva
47. Con la Directiva 2004/38, el legislador comunitario desarrolló en el Derecho derivado el derecho de todo ciudadano de la Unión a residir en otro Estado miembro, derecho que en el Derecho primario resulta de las libertades fundamentales y de las disposiciones sobre la ciudadanía de la Unión. (15) A tal fin, la Directiva prevé tres tipos diferentes de derechos de residencia: primero, el derecho de residencia por un período de hasta tres meses; (16) segundo, el derecho de residencia por un período superior a tres meses (17) y, en tercer lugar, el derecho de residencia permanente. El derecho de residencia permanente está regulado en el capítulo IV de la Directiva. Las normas sustantivas sobre la adquisición de ese derecho se encuentran en la sección I de dicho capítulo, en los artículos 16 a 18 de la Directiva.
48. Con arreglo al artículo 16, apartado 1, primera frase, de la Directiva, los ciudadanos de la Unión que hayan residido legalmente durante un período continuado de cinco años en el Estado miembro de acogida tendrán un derecho de residencia permanente en éste. Por lo tanto, la adquisición del derecho de residencia permanente está sujeta a dos condiciones: primero, el ciudadano de la Unión debe haber residido durante cinco años de forma continuada en el país de acogida; segundo, esta residencia debe ser legal.
B. Sobre la cuestión prejudicial
49. El órgano jurisdiccional remitente ha de resolver un litigio en que una ciudadana francesa de la Unión residió de forma continuada desde septiembre de 1999 hasta febrero de 2005 en el Reino Unido, y su residencia en ese Estado miembro de acogida fue legal conforme a las disposiciones comunitarias aplicables en ese período. Sin embargo, dicha residencia concluyó en febrero de 2005, es decir, antes del 30 de abril de 2006, fecha en que expiraba el plazo de incorporación de la Directiva 2004/38 al Derecho interno y entraba en vigor la correspondiente ley nacional de incorporación. El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre si una residencia de esa naturaleza puede también fundamentar un derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva.
50. La objeción principal del Gobierno del Reino Unido y del Gobierno belga contra la consideración de ese tipo de residencia se basa en que tal interpretación del artículo 16, apartado 1, de la Directiva implicaría una aplicación retroactiva de la disposición. A continuación examinaré esta objeción, atendiendo en este contexto también a las demás objeciones formuladas por dichos Gobiernos a este respecto.
51. En cuanto a la aplicación retroactiva de normas, el Tribunal de Justicia diferencia, en primer lugar, entre las normas de procedimiento y las normas sustantivas. (18) El artículo 16, apartado 1, de la Directiva, que establece los requisitos para la adquisición y la pérdida de un derecho de residencia permanente, es una disposición de Derecho sustantivo. Por ese motivo, en adelante sólo prestaré atención a la jurisprudencia relativa a la admisibilidad de la retroactividad de las normas sustantivas.
52. El Tribunal de Justicia distingue, en cuanto a las disposiciones de Derecho sustantivo, entre dos tipos diferentes de casos.
53. El Tribunal de Justicia aprecia una retroactividad cuando el punto de partida de la aplicación temporal de un acto comunitario se fija en una fecha anterior a la de su publicación. (19) Este supuesto se refiere a casos en que las consecuencias jurídicas de un acto jurídico se producen antes de su entrada en vigor. Esto, en principio, no es admisible. Pero se admite una excepción si el objetivo perseguido lo exige y se respeta debidamente la confianza legítima de los interesados. (20)
54. Asimismo, el Tribunal de Justicia entiende que las normas comunitarias de Derecho sustantivo, con el fin de garantizar el respeto de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, deben en principio interpretarse en el sentido de que sólo son aplicables a situaciones existentes con posterioridad a su entrada en vigor. (21) Existe una excepción a este principio cuando de los términos, finalidad o sistema de dichas normas sustantivas se desprenda claramente que contemplan también situaciones existentes con anterioridad a su entrada en vigor. (22) Ciertamente, en este grupo de casos, a diferencia del anterior, no se producen consecuencias jurídicas antes de la entrada en vigor de la disposición, por lo que no estamos ante un efecto retroactivo en el sentido propio del término. (23) Sin embargo, también a este respecto se han de tener en cuenta los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, pues de situaciones pertenecientes al pasado y, por lo tanto, imposibles ya de modificar se extraen consecuencias jurídicas para el presente o para el futuro. (24)
55. Para el presente asunto procede declarar, en primer lugar, que el artículo 16, apartado 1, de la Directiva tampoco dispondría consecuencias jurídicas para el pasado, si en el marco de esta disposición tuviera en cuenta un período de residencia concluido antes del 30 de abril de 2006 (1). Por lo tanto, lo único determinante es si de los términos, de la finalidad o del sistema de dicha disposición se desprende que contempla también períodos de residencia en el Estado miembro de acogida concluidos antes de su entrada en vigor (2).
1. Falta de previsión retroactiva de consecuencias jurídicas
56. En contra del punto de vista que parece defender el Gobierno belga, en el presente caso no estamos ante la previsión de un comienzo retroactivo de consecuencias jurídicas. En el presente caso no nace un derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva hasta el 30 de abril de 2006, es decir, después de la entrada en vigor de la Directiva el 29 de junio de 2004 y también después de la incorporación de la Directiva al Derecho nacional el 30 de abril de 2006. Éste también es el caso si se interpreta el artículo 16, apartado 1, de la Directiva de tal manera que para la adquisición de un derecho de residencia permanente (que no se origina antes del 30 de abril de 2006) se tiene en cuenta un período de residencia en el Estado miembro de acogida concluido antes del 30 de abril de 2006.
57. Por lo tanto, no procede la remisión del Gobierno belga a los puntos 20.3.1, 20.8 y 20.9 de la Guía práctica común del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión dirigida a las personas que contribuyen a la redacción de los textos legislativos en las instituciones comunitarias. (25) Estos puntos se refieren a una situación en que un acto comunitario despliega sus efectos antes de su propia entrada en vigor, situación diferente a la que aquí nos ocupa.
58. Tampoco resulta convincente la objeción del Gobierno belga de que una interpretación del artículo 16, apartado 1, de la Directiva según la cual se ha de tener en cuenta un período de residencia concluido antes del 30 de abril de 2006 convertiría de repente en legal una residencia ilegal en el pasado en el Estado miembro de acogida. Dado que el derecho de residencia permanente en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva no se puede adquirir en el presente caso si no a partir del 30 de abril de 2006, tampoco puede legalizar de forma retroactiva una residencia ilegal anterior a ese momento.
2. Sobre la cuestión de si el artículo 16, apartado 1, de la Directiva se ha de interpretar de forma que se tengan en cuenta períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006
59. En el presente caso se trata simplemente de la cuestión de si el artículo 16, apartado 1, de la Directiva se debe interpretar en el sentido de que es aplicable a un período de residencia concluido antes del 30 de abril de 2006. Como ya se ha expuesto, el Tribunal de Justicia, atendiendo a los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, interpreta las normas de Derecho sustantivo, en principio, de modo que no contemplan situaciones surgidas antes de su entrada en vigor. Se admite una excepción cuando de los términos, de la finalidad o del sistema de la disposición se desprende claramente que se le han de atribuir tales efectos, y si se respeta debidamente la confianza legítima de los interesados.
60. El tenor del artículo 16, apartado 1, de la Directiva no permite extraer una conclusión inequívoca (a). No obstante, un análisis sistemático de las normas sustantivas de la Directiva 2004/38 relativas al derecho de residencia permanente (b), y la consideración de los antecedentes y la finalidad del artículo 16 de la Directiva (c) apuntan a favor de tener en cuenta períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006. En cambio, las objeciones basadas en el concepto de legalidad de la residencia a que se refiere el artículo 16, apartado 1, de la Directiva (d), a la inaplicabilidad del artículo 16, apartado 4, de la Directiva (e) y a las disposiciones de la Directiva 68/360 o del Reglamento nº 1251/70 (f) no resultan convincentes. Por último, el principio de protección de la confianza legítima tampoco se opone a una interpretación según la cual se deben tener en cuenta períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006 (g).
a) Interpretación literal
61. Como acertadamente argumentan el Gobierno del Reino Unido, el CPAG y la Comisión, del tenor literal del artículo 16, apartado 1, de la Directiva no se puede extraer una conclusión inequívoca. Dicha disposición se refiere únicamente a un período continuado de cinco años de residencia, sin mayor concreción de cuándo debe haber tenido lugar esa residencia.
b) Sobre la relación sistemática entre el artículo 16, apartado 1, de la Directiva y otras normas sustantivas sobre el derecho de residencia permanente
62. Como ya se ha expuesto, (26) junto al artículo 16 de la Directiva, también en los artículos 17 y 18 de ésta se encuentran normas sustantivas sobre la adquisición del derecho de residencia permanente. El artículo 17 de la Directiva dispone que determinadas personas, antes de que finalice un período continuo de residencia de cinco años, adquirirán un derecho de residencia permanente en el Estado miembro de acogida. Por ejemplo, adquieren un derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 17, apartado 1, letra b), de la Directiva los trabajadores por cuenta propia o ajena que, habiendo residido de forma continuada en el Estado miembro de acogida durante más de dos años, cesen en su actividad a causa de una incapacidad laboral permanente.
i) Sobre la necesidad de considerar períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006 en el marco del artículo 17, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38
63. Con arreglo al artículo 17, apartado 1, letra b), de la Directiva, la adquisición de un derecho de residencia permanente, al igual que sucede con el artículo 16, apartado 1, se somete al requisito de una residencia continuada previa en el Estado miembro de acogida de una determinada duración, si bien el artículo 17, apartado 1, letra b), de la Directiva sólo exige una residencia de dos años de duración. Por lo tanto, respecto a esta disposición se plantea también la cuestión de si deben tenerse en cuenta períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006. En relación con el artículo 17, apartado 1, letra b), de la Directiva, esta cuestión sólo puede responderse en el sentido de que debe tenerse en cuenta la residencia anterior al 30 de abril de 2006.
64. A este respecto debe considerarse la relación entre el artículo 17, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 y su antecedente, el artículo 2, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1251/70. Esta última disposición regulaba con términos casi idénticos el derecho del trabajador con incapacidad laboral a residir permanentemente en el territorio del Estado miembro de acogida. El Reglamento nº 1251/70 fue derogado con efectos de 30 de abril de 2006. (27) Su supresión se produjo en atención al hecho de que al expirar el plazo de incorporación de la Directiva 2004/38 el 30 de abril de 2006, el artículo 17, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 había sustituido al artículo 2, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1251/70 y, de este modo, el derecho de residencia del trabajador con incapacidad laboral se derivaría del artículo 17, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38. (28)
65. Si no se tuvieran en cuenta, en el marco del artículo 17, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38, los períodos continuados de residencia en el Estado miembro de acogida de dos años de duración anteriores a la incapacidad laboral permanente y concluidos antes del 30 de abril, no se podría descartar que los trabajadores que hubiesen adquirido tal derecho con arreglo al Reglamento nº 1251/70 en virtud de una residencia concluida antes del 30 de abril de 2006 dejasen de tener un derecho de residencia equivalente. En efecto, conforme al Reglamento nº 1251/70 los Estados sólo estaban obligados a expedir permisos de residencia de carácter temporal. (29) En caso de haber expirado el plazo de validez de un permiso de residencia expedido con arreglo al artículo 2, apartado 1, letra b), de dicho Reglamento, el trabajador cuya residencia de dos años haya concluido antes del 30 de abril de 2006 no podrá hoy solicitar ninguna renovación con arreglo al Reglamento nº 1251/70, ya que éste no dejó de estar en vigor desde el 30 de abril de 2006. Asimismo, un trabajador con incapacidad laboral tampoco podría acogerse al artículo 17, apartado 1, letra b), de la Directiva, pues su residencia de dos años concluyó antes del 30 de abril de 2006. Por lo tanto, tampoco dicha disposición le proporcionaría a éste ningún derecho de residencia permanente. En consecuencia, una vez expirado su permiso de residencia, para ese trabajador ya no existiría ningún derecho de residencia conforme al artículo 2, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1251/70 o al artículo 17, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38.
66. Es evidente que este resultado sería contrario a la voluntad del legislador comunitario, que al adoptar la Directiva 2004/38 quiso consolidar y reforzar el derecho de residencia de los trabajadores. (30) No se puede presumir que el legislador comunitario, al adoptar la Directiva 2004/38, quisiera conseguir el resultado descrito. Esto sería contrario al artículo 38 de la Directiva 2004/38 y a las ideas plasmadas en su cuarto considerando, según el cual con la Directiva 2004/38 se pretende rebasar el enfoque sectorial y fragmentario del derecho de libre circulación y residencia. En efecto, la Directiva tiene por objeto fortalecer los derechos de residencia antes regulados en múltiples actos de Derecho derivado y consolidarlos en un único instrumento. (31)
67. Por lo tanto, en el marco del artículo 17, apartado 1, letra b), de la Directiva 2004/38 debe interpretarse el concepto de residencia continuada durante dos años en el sentido de que también deben tenerse en cuenta períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006.
ii) Aplicabilidad al artículo 16, apartado 1, de la Directiva
68. En la sistemática de la Directiva 2004/38, sus artículos 16, apartado 1, y 17, apartado 1, letra b), se encuentran estrechamente relacionados. Ambos forman parte del capítulo dedicado al derecho de residencia permanente, en concreto en la sección que regula los requisitos materiales para la adquisición de dicho derecho. Además, el artículo 17 de la Directiva, con su texto introductorio «No obstante lo dispuesto en el artículo 16, tendrá derecho de residencia permanente en el Estado miembro de acogida antes de que finalice un período continuo de residencia de cinco años»,
deja claro que también en su contenido existe una estrecha relación entre los artículos 16 y 17 de la Directiva.
69. En vista de la estrecha relación entre estas dos disposiciones cabe suponer, en principio, que los supuestos de hecho casi idénticos en sus términos « hayan residido legalmente durante un período continuado de cinco años en el Estado miembro de acogida » del artículo 16, apartado 1, de la Directiva y « habiendo residido de forma continuada en el Estado miembro de acogida durante más de dos años » del artículo 17, apartado 1, letra b), de la Directiva, deben interpretarse por igual. Entonces, también en el marco del artículo 16, apartado 1, de la Directiva habría que tener en cuenta los períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006.
70. El Gobierno del Reino Unido objeta que el derecho de residencia permanente previsto en el artículo 16 de la Directiva es un derecho que hasta ahora no estaba contemplado en el Derecho derivado. Pero no resulta convincente esta objeción. El legislador comunitario, en relación con el artículo 17, apartado 1, letra b), de la Directiva, por una parte, y con el artículo 16, apartado 1, por otra, en los supuestos de hecho descritos, podría haber distinguido fácilmente con respecto a la referencia a situaciones pasadas, pero no lo hizo. La descripción casi idéntica de los supuestos de hecho en ambas disposiciones es un claro indicio de que el legislador comunitario en las dos se guió por un mismo planteamiento en cuanto a este aspecto.
iii) Sobre la sentencia Givane
71. El Gobierno del Reino Unido ha fundamentado en la sentencia Givane (32) la postura que ha defendido en la vista. En su opinión, de la idea expresada en el apartado 50 de esa sentencia se desprende que una residencia continuada de cinco años en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva no puede haber concluido antes del 30 de abril de 2006. Afirma que el Tribunal de Justicia en ese apartado consideró que sólo se origina el derecho de residencia de los miembros de la familia de un trabajador en virtud del artículo 3, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1251/70 cuando el exigido período de dos años de residencia del trabajador precede inmediatamente a su fallecimiento. En su opinión, esto debe trasladarse al artículo 16, apartado 1, de la Directiva de tal manera que no puedan tenerse en cuenta períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006.
72. También esta objeción es infundada. De la sentencia Givane no puede extraerse una conclusión así. En ella el Tribunal de Justicia interpretó el artículo 3, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1251/70, en el cual se establecía que los miembros de la familia de un trabajador que hubiese fallecido en el curso de su vida profesional y antes de haber adquirido el derecho a residir en el territorio del Estado referido tenían derecho a residir en él a título permanente, si el trabajador, en la fecha de su fallecimiento, había residido de manera continuada un mínimo de dos años en el territorio de ese Estado miembro. Con arreglo al artículo 4, apartado 1, segunda frase, de dicho Reglamento, la continuidad de la residencia, prevista en el artículo 3, apartado 2, no se veía afectada por ausencias temporales que no excediesen, en total, de tres meses por año, ni por ausencias más largas debidas al cumplimiento de obligaciones militares.
73. En el asunto Givane, aunque el trabajador había residido dos años en el Estado miembro de acogida, después había estado ausente de él durante más de tres meses. Tras su regreso al Estado miembro de acogida y antes de su fallecimiento, el trabajador no residió durante otros dos años en dicho Estado.
74. En ese asunto, el Tribunal de Justicia declaró en primer lugar que el período de dos años de residencia debía preceder inmediatamente al fallecimiento del trabajador. Dado que el trabajador, después de su primer período de residencia de más de dos años estuvo ausente del Estado miembro de acogida durante más de tres meses, dicho período de residencia no fue continuado con arreglo al artículo 4, apartado 1, segunda frase, por lo que no podía ser tenido en cuenta. Como el trabajador, tras su regreso al Estado miembro de acogida, no residió en él durante otros dos años inmediatamente antes de su muerte, no se cumplían los requisitos del artículo 3, apartado 2, primer guión del Reglamento nº 1251/70. La sentencia Givane, basada en los requisitos establecidos en el artículo 3, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1251/70, obviamente no es aplicable a la cuestión que aquí nos ocupa. El artículo 16, apartado 1, de la Directiva, al contrario del artículo 3, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1251/70, no se centra en un período de residencia anterior a la materialización de un determinado acontecimiento.
75. Por el contrario, la relación entre el artículo 3, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1251/70 y su disposición sucesora del artículo 17, apartado 4, letra a), de la Directiva 2004/38 apuntan en contra de la objeción del Gobierno del Reino Unido. Si el requisito según el cual no se han de tener en cuenta los períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006 no hubiera de regir sólo para el artículo 16, apartado 1, de la Directiva, sino, en atención a sus términos equivalentes, también a su artículo 17, apartado 4, letra a), de ahí se derivarían resultados inadmisibles. Como ya he expuesto, esta interpretación llevaría a que los miembros de la familia que, con arreglo al artículo 3, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1251/70 hubiesen adquirido un derecho de residencia en virtud de un período de residencia del trabajador anterior al 30 de abril de 2006, una vez expirado el permiso de residencia expedido en virtud de dicho Reglamento no les correspondería ya ningún derecho de residencia conforme al artículo 3, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1251/70 o al artículo 17, apartado 4, letra a), de la Directiva 2004/38.
iv) Conclusión
76. Es preciso concluir que la relación sistemática entre los artículos 16 y 17, apartados 1, letra b), y 4, letra a), de la Directiva apuntan en el sentido de que en el marco del artículo 16, apartado 1, de la Directiva también se han de tener en cuenta los períodos de residencia en el Estado miembro de acogida concluidos antes del 30 de abril de 2006.
c) Sobre la finalidad del artículo 16 de la Directiva
77. También la finalidad del artículo 16 de la Directiva apunta a que se deben tener en cuenta los períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006.
78. Según se desprende de la primera frase del decimoséptimo considerando, el derecho de residencia permanente del artículo 16 de la Directiva se introdujo para reforzar el sentimiento de pertenencia a una ciudadanía de la Unión de las personas que hayan decidido instalarse de forma duradera en un Estado miembro, siendo un elemento clave para promover la cohesión social, que figura entre los objetivos fundamentales de la Unión.
79. Los antecedentes del artículo 16 de la Directiva permiten concluir que el legislador comunitario quiso supeditar la adquisición del derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva a la integración de un ciudadano de la Unión en el Estado miembro de residencia. Por otro lado, de dichos antecedentes se desprende que el legislador comunitario entendía que existe un suficiente grado de integración cuando el ciudadano de la Unión ha residido de forma continuada durante cinco años en el Estado miembro de acogida. (33) No obstante, en opinión del legislador comunitario, tras una ausencia de dos años los vínculos entre el ciudadano de la Unión y el Estado miembro de acogida se relajan de tal manera que desaparece el grado de integración necesario que exige el derecho de residencia permanente. (34) Por lo tanto, con arreglo al artículo 16, apartado 4, de la Directiva se extingue el derecho de residencia permanente tras una ausencia de dos años del Estado miembro de acogida.
80. Teniendo en cuenta la idea de integración que subyace al artículo 16 de la Directiva, no alcanzo a comprender por qué el necesario grado de integración en el Estado miembro de acogida debe depender de si el período continuado de residencia durante cinco años concluyó antes o después del 30 de abril de 2006. Para mí, lo único determinante es si se produjo dicha residencia continuada durante cinco años y si la vinculación generada en virtud de ésta entre el ciudadano de la Unión y el Estado miembro de acogida se ha vuelto a relajar al ausentarse el ciudadano de la Unión del Estado miembro de acogida durante dos años.
d) Sobre la objeción basada en la legalidad de la residencia
81. En contra de una interpretación según la cual en el marco del artículo 16, apartado 1, de la Directiva se ha de tener en cuenta un período de residencia concluido antes del 30 de abril de 2006 alegan el Gobierno del Reino Unido y el Gobierno belga que el artículo 16, apartado 1, de la Directiva presupone una residencia legal. En su opinión, una residencia legal en el sentido de esta disposición sólo puede ser una residencia conforme a la Directiva 2004/38. Afirman que, en concreto, hace referencia a la legalidad de la residencia en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva la segunda frase del decimoséptimo considerando de la Directiva. En ella se aclara que se ha de tratar de una residencia «de conformidad con las condiciones establecidas en la presente Directiva». Por lo tanto, entienden que sólo se puede tener en cuenta una residencia que se haya producido con arreglo a la ley de incorporación en vigor desde el 30 de abril de 2006, o tras expirar el plazo de incorporación.
82. Tampoco esta objeción resulta convincente.
83. En primer lugar, procede recordar la apreciación del órgano jurisdiccional remitente según la cual la ciudadana de la Unión en cuestión residió legalmente, es decir, de conformidad con las disposiciones comunitarias vigentes en aquel momento, en el Reino Unido de forma continuada durante más de cinco años, desde septiembre de 1999 hasta febrero de 2005.
84. No obstante, la objeción del Gobierno del Reino Unido no se basa en que la residencia no fuera legal de acuerdo con las disposiciones aplicables en aquel momento, sino en el argumento de que no hubo residencia legal en el sentido de la Directiva 2004/38. Una residencia legal en el sentido del artículo 16 de la Directiva sólo puede ser, en su opinión, una residencia conforme a las disposiciones de la Directiva 2004/38. Por lo tanto, entiende que en el presente caso no pudo haber una residencia legal hasta después de entrar en vigor la ley de incorporación, a partir del 30 de abril de 2006.
85. Esta objeción carece de fundamento. De la segunda frase del decimoséptimo considerando de la Directiva no se puede deducir, a mi parecer, que sólo una residencia que haya tenido lugar conforme a lo establecido en la ley de adaptación del Derecho interno a la Directiva 2004/38, en vigor desde el 30 de abril de 2006, sea una residencia legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva.
86. Según se desprende de los antecedentes de la Directiva 2004/38, la segunda frase del decimoséptimo considerando se introdujo para precisar el concepto de residencia legal. (35) En cualquier caso, no se debe interpretar necesariamente como lo hacen el Gobierno del Reino Unido y el Gobierno belga.
87. En efecto, la segunda frase del decimoséptimo considerando se puede entender como precisión del concepto de residencia y, por lo tanto, como referencia al artículo 16, apartado 3, de la Directiva, que se ha de tener en cuenta al calcular la duración de la residencia. Con arreglo a dicha disposición, la continuidad de la residencia en el Estado miembro de acogida no se verá afectada por ausencias temporales no superiores a un total de seis meses al año, ni por ausencias de mayor duración para el cumplimiento de obligaciones militares, ni por ausencias no superiores a doce meses consecutivos por razones importantes como el embarazo y el parto, una enfermedad grave, estudios o formación profesional o el traslado por razones de trabajo a otro Estado miembro o a un tercer país.
88. La segunda frase del decimoséptimo considerando también puede verse como una precisión del concepto de le galmente . Así, la legalidad puede valorarse en principio desde dos puntos de vista diferentes. Por un lado, se puede referir sólo a la legalidad de la residencia con arreglo a las disposiciones comunitarias; por otro, a la legalidad de la residencia con arreglo a las disposiciones nacionales. Según se deduce del artículo 37 de la Directiva, estas últimas pueden ser más favorables que las disposiciones de la Directiva 2004/38. Habida cuenta de que el artículo 16 de la Directiva atiende a la integración de un ciudadano de la Unión en el Estado miembro de acogida, (36) el tenor del artículo 16, apartado 1, de la Directiva se podría interpretar perfectamente en el sentido de que también se concede un derecho de residencia permanente si el anterior período continuado de residencia durante cinco años fue legal conforme a las disposiciones nacionales que, en su caso, pueden ser más favorables que los preceptos comunitarios. En mi opinión, hay motivos para creer que la segunda frase del decimoséptimo considerando se ha de entender en el sentido de que sólo puede originarse un derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16 de la Directiva si el período continuado de residencia de cinco años fue conforme con las disposiciones comunitarias.
89. En cambio, en contra de la interpretación de la segunda frase del decimoséptimo considerando defendida por el Gobierno del Reino Unido y por el Gobierno belga, según la cual sólo se pueden tener en cuenta períodos de residencia transcurridos durante la vigencia de la ley de incorporación de la Directiva 2004/38, en vigor desde el 30 de abril de 2006, se pueden aducir las siguientes razones.
90. En primer lugar, en contra de esa interpretación apunta la ya mencionada idea de sustitución y consolidación, según la cual con la Directiva 2004/38 se pretende rebasar el enfoque sectorial y fragmentario del derecho de libre circulación y residencia. (37) Esta idea se pone de relieve especialmente en el artículo 38, apartado 3, de la Directiva, con arreglo al cual las referencias a las disposiciones de las Directivas derogadas se han de entender hechas a la Directiva 2004/38. Si se atiende a este planteamiento, subyacente al artículo 38, apartado 3, de la Directiva, de que las disposiciones derogadas han quedado incorporadas a la Directiva 2004/38, (38) de manera que existe una continuidad entre las disposiciones precedentes y la Directiva 2004/38, queda claro que con la alusión a la legalidad conforme a las condiciones establecidas en la Directiva también se hace referencia a la legalidad conforme a las disposiciones precedentes aplicables en un momento anterior.
91. En contra del punto de vista del Gobierno del Reino Unido y del Gobierno belga se puede aducir, por otro lado, que pasa por alto la relación sistemática expuesta entre los artículos 16 y 17 de la Directiva.
92. Por último, a este respecto no puede quedar sin mencionar que con arreglo a esa interpretación no sería posible adquirir un derecho de residencia permanente hasta el 29 de abril de 2011.
93. En conclusión, procede declarar que, con independencia del significado que en definitiva se atribuya a la segunda frase del decimoséptimo considerando de la Directiva, entiendo que de ésta en ningún caso se puede deducir que sólo constituyan una residencia legal a los efectos del artículo 16, apartado 1, de la Directiva los períodos de residencia transcurridos durante la aplicación de las disposiciones nacionales adoptadas para la incorporación de la Directiva 2004/38 a partir del 30 de abril de 2006. Por el contrario, un período de residencia transcurrido durante la vigencia de las correspondientes disposiciones que precedieron a la Directiva 2004/38 también constituye una residencia legal en el sentido del artículo 16, apartado 1, de la Directiva. En consecuencia, no resulta convincente la objeción del Gobierno del Reino Unido y del Gobierno belga basada en el concepto de legalidad de la residencia.
e) Sobre la objeción de la inaplicabilidad del artículo 16, apartado 4, de la Directiva 2004/38
94. El Gobierno del Reino Unido y el Gobierno belga objetan, por otro lado, que tener en cuenta períodos de residencia en el Estado miembro de acogida concluidos antes del 30 de abril de 2006 conduciría a resultados inaceptables. Exponen que, con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva, se origina un derecho de residencia permanente cuando un ciudadano de la Unión ha residido legalmente durante un período continuado de cinco años en el Estado miembro de acogida. Si bien el artículo 16, apartado 4, de la Directiva establece que el derecho de residencia permanente se pierde por ausencia del Estado miembro de acogida durante más de dos años consecutivos, entienden que esta disposición no es de aplicación a períodos de residencia muy anteriores en el tiempo, pues con ellos no se adquiere el derecho de residencia permanente y, por lo tanto, tampoco se puede perder con arreglo al artículo 16, apartado 4, de la Directiva.
95. Tampoco puede acogerse esta objeción.
96. Ciertamente, no sería compatible con la idea de integración que subyace al artículo 16 de la Directiva si un derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva se originase en virtud de un período de residencia en el país de acogida muy anterior en el tiempo, sin poder tener en cuenta si el 30 de abril de 2006 subsiste aún el grado de integración necesario. Como ya he expuesto, el legislador comunitario presume que con un período continuado de residencia de cinco años ya se ha alcanzado el grado de integración necesario, y que tras una ausencia de dos años deja de existir la necesaria relación con el país de acogida. (39)
97. La objeción del Gobierno del Reino Unido y del Gobierno belga, sin embargo, se basa en una premisa incorrecta: que el artículo 16, apartado 4, de la Directiva no es de aplicación a los períodos de residencia en el país de acogida muy anteriores en el tiempo. Esta premisa parece basarse en la suposición de que el derecho de residencia permanente por períodos de residencia muy anteriores se origina ya antes del 30 de abril de 2006. Como ya he expuesto, esta suposición no es acertada. Por el contrario, el derecho de residencia permanente no se origina hasta la incorporación de la Directiva al Derecho nacional o hasta que expire el plazo de incorporación el 30 de abril de 2006. En mi opinión, el tenor del artículo 16, apartado 4, de la Directiva tampoco se opone a su aplicación a períodos de residencia en el país de acogida muy anteriores en el tiempo. Si un período de residencia en el Reino Unido muy anterior origina el 30 de abril de 2006 un derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva, entonces existe un derecho de residencia permanente. Si existe un derecho de residencia permanente, entonces no hay motivo para que dicho derecho existente no se pueda perder de nuevo, con arreglo al artículo 16, apartado 4, de la Directiva, si el período de residencia de cinco años en el Reino Unido se remonta a hace más de dos años. Es cierto que, en caso de períodos de residencia muy anteriores, la adquisición y pérdida del derecho de residencia permanente coinciden en el tiempo, pues primero se origina el derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva e inmediatamente después se extingue con arreglo al artículo 16, apartado 4, de la Directiva. Sin embargo, los propios términos del artículo 16 de la Directiva aún admiten esta posibilidad si aceptamos que el derecho de residencia permanente, con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva sólo existe durante un «instante lógico» antes de perderse otra vez con arreglo al artículo 16, apartado 4, de la Directiva. Esta aplicación del artículo 16, apartados 1 y 4, de la Directiva es también idónea para respetar adecuadamente la idea de integración que subyace al artículo 16 de la Directiva.
98. Si el Tribunal de Justicia no estimase que esta interpretación es compatible con el tenor del artículo 16, apartados 1 y 4, de la Directiva, en mi opinión sería inevitable una aplicación por analogía del artículo 16, apartado 4, de la Directiva, a fin de respetar la voluntad del legislador comunitario. En ese caso, en el marco del artículo 16, apartado 1, de la Directiva, deberá recurrirse de forma complementaria al principio jurídico que subyace al artículo 16, apartado 4, de la Directiva de tal manera que, en caso de ausencia del Estado miembro de acogida durante más de dos años consecutivos, no llega a originarse el derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva.
99. Por lo tanto, procede desestimar también la objeción basada en la inaplicabilidad del artículo 16, apartado 4, de la Directiva.
f) Sobre la objeción basada en la Directiva 68/360 y en el Reglamento nº 1251/70
100. Por otro lado, en contra de una interpretación del artículo 16, apartado 1, de la Directiva conforme a la cual también deban tenerse en cuenta períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006, el Gobierno belga alega que, con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la Directiva 68/360 y al artículo 6, apartado 2, del Reglamento nº 1251/70, una ausencia de diez meses consecutivos había dado lugar a la extinción del anterior derecho de residencia. Estas disposiciones estuvieron en vigor antes del 30 se abril de 2006.
101. Tampoco resulta convincente esta objeción. Conforme a las disposiciones del Derecho comunitario, un derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16 de la Directiva 2004/38 habría de originarse, a más tardar, a partir del 1 de mayo de 2006. El 1 de mayo de 2006, los requisitos de este derecho ya no pueden regirse por el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 68/360 ni por el artículo 6, apartado 2, del Reglamento nº 1251/70. En efecto, las disposiciones de la Directiva 68/360 y del Reglamento nº 1251/70 ya no estaban en vigor en ese momento y habían sido sustituidas por las de la Directiva 2004/38. (40) No desvirtúa esta conclusión el hecho de que la ley por la que se incorpora al Derecho interno la Directiva 2004/38 en el Reino Unido entrase en vigor el 30 de abril de 2006, es decir, un día antes de expirar el plazo de incorporación.
g) Sobre el principio de protección de la confianza legítima
102. Por último, el principio de protección de la confianza legítima tampoco se opone a una interpretación del artículo 16, apartado 1, de la Directiva según la cual se han de tener en cuenta períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006.
103. En primer lugar, procede señalar que los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima están dirigidos primordialmente a proteger frente a una excesiva intromisión en las posiciones jurídicas individuales. En cambio, teniendo en cuenta los períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006 en el marco del artículo 16, apartado 1, de la Directiva, se refuerzan los derechos de los ciudadanos de la Unión. A esto no se opone tampoco una aplicación del artículo 16, apartado 4, de la Directiva. Si bien la aplicación de esta disposición implica la pérdida del derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva, este derecho es de nueva creación y no existía antes del 1 de mayo de 2006, por lo que no existe intromisión alguna en posiciones jurídicas ya existentes antes del 1 de mayo de 2006.
104. El Gobierno del Reino Unido ha indicado en la vista que también se ha de tener en cuenta la confianza legítima de los Estados miembros. Entiende que para éstos no era previsible que el artículo 16, apartado 1, de la Directiva hubiera de aplicarse retroactivamente.
105. También esta objeción es infundada. No estamos aquí ante una confianza legítima de los Estados miembros que sea digna de protección. Cuando el Gobierno del Reino Unido y el Gobierno belga alegan, en primer lugar, que la aplicación del artículo 16, apartado 1, de la Directiva en caso de períodos de residencia muy anteriores en el tiempo, debido a la inaplicabilidad del artículo 16, apartado 4, de la Directiva conduciría a resultados inadmisibles, su argumento debe ser desestimado en atención a lo expuesto en los puntos 94 a 99 de las presentes conclusiones. Además, no existía ninguna confianza legítima de los Estados miembros digna de protección de que no se fuera a adoptar una norma como la del artículo 16 de la Directiva 2004/38. Las normas relativas a la ciudadanía de la Unión se aplican ya desde la entrada en vigor del Tratado de Maastricht el 1 de noviembre de 1993. (41) En cualquier caso, en el procedimiento legislativo el Gobierno del Reino Unido y el Gobierno belga votaron a favor del proyecto de Directiva. (42) Por último, un Estado miembro tampoco puede invocar la protección de una confianza legítima en que el artículo 16, apartado 1, de la Directiva no se interprete en el sentido de que se han de tener en cuenta los períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006. Debido a la relación sistemática antes descrita entre los artículos 16 y 17 de la Directiva (43) y a la finalidad del artículo 16 de la Directiva, (44) tal interpretación era perfectamente previsible.
h) Conclusión
106. Debo por tanto concluir que el artículo 16 de la Directiva, atendiendo a la sistemática y a la finalidad de la Directiva, debe interpretarse en el sentido de que su supuesto de hecho contempla también períodos de residencia concluidos antes del 30 de abril de 2006.
VII. Resumen de las conclusiones
107. En consecuencia, procede interpretar el concepto de período continuado de residencia de cinco años del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2004/38 en el sentido de que también se ha de tener en cuenta el período de residencia de un ciudadano de la Unión en un Estado miembro de acogida concluido antes de expirar el plazo de incorporación el 30 de abril de 2006. No obstante, en el presente caso es de aplicación también el artículo 16, apartado 4, de la Directiva. En conclusión, un ciudadano de la Unión cuyo período continuado de residencia de cinco años haya concluido antes del 30 de abril de 2006 sólo tendrá derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16 de la Directiva, si su ausencia del Estado miembro de acogida que siguió al período de residencia no superó los dos años consecutivos.
VIII. Propuesta
108. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada:
«El artículo 16 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, se ha de interpretar en el sentido de que confiere un derecho de residencia permanente a una ciudadana de la Unión Europea que, antes de expirar el plazo de incorporación de la Directiva el 30 de abril de 2006, residió legalmente en un Estado miembro de acogida durante un período continuado de cinco años, siempre que no haya estado ausente de ese Estado miembro durante más de dos años consecutivos.»
(1) .
(2)  –	La petición de decisión prejudicial está regulada actualmente por el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, conforme al Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007 (DO C 306, p. 1).
(3)  –	DO L 158, p. 77.
(4)  –	Asunto C‑325/09; véase la comunicación en DO 2009, C 256, p. 13. Si bien el órgano jurisdiccional remitente decidió no presentar de nuevo esta cuestión en el asunto Dias, pide al Tribunal de Justicia que en la respuesta a la cuestión prejudicial planteada en el presente asunto tenga en cuenta los hechos sobre los que versa el asunto Dias.
(5)  –	En las presentes conclusiones se utiliza el término «Derecho comunitario» en la medida en que, ratione temporis,
aún sea de aplicación el Derecho comunitario y no el Derecho de la Unión.
(6)  –	DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88.
(7)  –	DO L 112, p. 9.
(8)  –	Dado que el Gobierno del Reino Unido, en sus alegaciones ante el Tribunal de Justicia, ha hecho suyos los argumentos del Secretary of State alegados ante el órgano jurisdiccional remitente, no procede reproducirlos aquí con mayor detalle.
(9)  –	Dado que la CPAG reitera en sus alegaciones ante el Tribunal de Justicia los mismos argumentos alegados ante el órgano jurisdiccional remitente, no procede reproducirlos aquí con mayor detalle.
(10)  –	Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo con arreglo al párrafo segundo del apartado 2 del artículo 251 del Tratado CE acerca de la posición común adoptada por el Consejo con vistas a la adopción de una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, SEC(2003) 1293 final, p. 10.
(11)  –	Sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de enero de 2003 (C‑257/00, Rec. p. I‑345).
(12)  –	La Guía práctica común fue editada en 2003 por las Comunidades Europeas y está disponible en Internet en: http://eur-lex.europa.eu/es/techleg/pdf/es.pdf.
(13)  –	Citada en la nota 11.
(14)  –	Sentencia de 7 de septiembre de 2004 (C‑456/02, Rec. p. I‑7573).
(15)  –	Véanse los considerandos primero y segundo de la Directiva.
(16)  –	Artículo 6 de la Directiva.
(17)  –	Artículo 7 de la Directiva.
(18)  –	Sentencias de 12 de noviembre de 1981, Meridionale Industria Salumi y otros (212/80 a 217/80, Rec. p. 2735), apartado 9; de 6 de julio de 1993, CT Control (Rotterdam) y JCT Benelux/Comisión (C‑121/91 y C‑122/91, Rec. p. I‑3873), apartado 22, y de 9 de marzo de 2006, Beemsterboer Coldstore Services (C‑293/04, Rec. p. I‑2263), apartados 19 a 21.
(19)  –	Sentencias del Tribunal de Justicia de 25 de enero de 1979, Racke (98/78, Rec. p. 69), apartado 20, y de 24 de septiembre de 2002, Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión (C‑74/00 P y C‑75/00 P, Rec. p. I‑7869), apartado 119.
(20)  –	Sentencias Racke, citada en la nota 19, apartado 20, y Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión, citada en la nota 19, apartado 119.
(21)  –	Sentencias Salumi, citada en la nota 18, apartados 9 y 10; de 15 de julio de 1993, GruSa Fleisch (C‑34/92, Rec. p. I‑4147), apartado 22; Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión, citada en la nota 19, apartado 119, y Beemsterboer Coldstore Services, citada en la nota 18, apartado 21.
(22)  –	Sentencias Salumi, citada en la nota 18, apartados 9 y 10; GruSa Fleisch, citada en la nota 21, apartado 22; Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión, citada en la nota 19, apartado 119, y Beemsterboer Coldstore Services, citada en la nota 18, apartado 21.
(23)  –	Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de enero de 1987, Comisión/Alemania (278/84, Rec. p. 1), apartado 35. Acertadamente, Berger, T.: Zulässigkeitsgrenzen der Rückwirkung von Gesetzen,
Peter Lang 2002, pp. 180 y 196 y ss., señala que el Tribunal de Justicia tiene en cuenta elementos estructurales de la norma al atender también al ámbito temporal de aplicación de la norma en cuestión. El criterio determinante de retroactividad es el punto de partida de la aplicación temporal de una norma en relación con el momento de su publicación.
(24)  –	Sentencias Salumi, citada en la nota 18, apartado 9; GruSa Fleisch, citada en la nota 21, apartado 22; Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión, citada en la nota 19, apartado 119, y Beemsterboer Coldstore Services, citada en la nota 18, apartado 21.
(25)  –	Citada en la nota 12.
(26)  –	Véase el punto 47 de las presentes conclusiones.
(27)  –	La derogación se produjo por el Reglamento (CE) nº 635/2006 de la Comisión, de 25 de abril de 2006, por el que se deroga el Reglamento (CEE) nº 1251/70 relativo al derecho de los trabajadores a permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo (DO L 112, p. 9). No era posible una derogación directa por el artículo 38 de la Directiva 2004/38 porque la Comisión había adoptado el Reglamento nº 1251/70 en virtud del artículo 39 CE, apartado 3, letra d), y con arreglo a ese artículo disponía de competencia exclusiva para legislar en el ámbito del derecho de permanencia de los trabajadores.
(28)  –	Según se desprende de los considerandos primero y segundo del Reglamento nº 635/2006, esto sucedió en consideración de que la Directiva 2004/38 reunía en un solo acto jurídico las disposiciones sobre la libre circulación de los ciudadanos de la Unión y, en su artículo 17, reproducía esencialmente las disposiciones del Reglamento nº 1251/70, modificándolas de tal manera que se concedía un estatuto privilegiado a los titulares del derecho de permanencia, concretamente el derecho de residencia permanente en el Estado miembro de acogida. Egger, J.: Die neue Aufenthaltsrichtlinie der EU, en Recht, Wirtschaft, Kultur: Herausforderungen an Staat und Gesellschaft im Zeitalter der Globalisierung: Festschrift für Hans Habitzel zum 60. Geburtstag,
2005, pp. 95 y ss., especialmente pp. 103 y 111, señala que la disposición relevante de la Directiva 2004/38 se corresponde sustancialmente (con sus adaptaciones) a las del Reglamento nº 1251/70 y va dirigida a mantenerlas.
(29)  –	Véase el artículo 6, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1251/70.
(30)  –	Véase el tercer considerando de la Directiva 2004/38. Véase también Iliopoulou, A.: Le nouveau droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille: la directive 2004/38/CE,
Revue du Droit de l’Union Européenne 2004, pp. 523 y ss., especialmente p. 530, que, remitiéndose al punto 114 de las conclusiones presentadas por el Abogado General Geelhoed el 5 de julio de 2001 en el asunto en el que recayó la sentencia de 17 de septiembre de 2002, Baumbast (C‑413/99, Rec. p. I‑7091), sostiene que el artículo 18 CE contiene una función de garantía de Derecho primario para los derechos de residencia ya concedidos, y que el legislador comunitario debe atenerse a ella.
(31)  –	Hofstötter, B.: Die Aufenthaltsrechtliche Dimension der Unionsbürgerschaft im Spiegel aktueller Entscheidungen,
Annuaire suisse de droit européen, 2005, pp. 267 y ss., especialmente p. 277, habla de consolidación y desarrollo subsiguiente.
(32)  –	Citada en la nota 11.
(33)  –	Véanse la exposición de motivos del Consejo en la Posición común (CE) nº 6/2004 del Consejo, de 5 de diciembre de 2003, DO 2004, C 54, pp. 12 y 19, y la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo de 30 de diciembre de 2003, citada en la nota 10, p. 13. Iliopoulou, A., op. cit.,
especialmente p. 540, señala que, después de transcurrir cinco años, el objetivo de integración prevalece sobre las reservas de índole financiera de los Estados miembros, por lo que el derecho de residencia ya no queda sometido a los requisitos del capítulo 3 de la Directiva. Tras un período de residencia de cinco años en el Estado miembro de acogida, el ciudadano de la Unión se encuentra tan arraigado en él que está justificado que acceda a la solidaridad común de ese Estado miembro.
(34) – Véanse la exposición de motivos del Consejo en la Posición común (CE) nº 6/2004 del Consejo, de 5 de diciembre de 2003, citada en la nota 33, p. 31, y la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo de 30 de diciembre de 2003, citada en la nota 10, p. 13.
(35)  –	Véase la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo de 30 de diciembre de 2003, citada en la nota 10, p. 10.
(36)  –	Según Carlier, J.-Y.: Le devenir de la libre circulation des personnes dans l’Union Européenne: Regard sur la directive 2004/38,
Cahiers de droit européen, 2006, pp. 13 y ss., especialmente p. 32, la referencia a un período de cinco años de residencia representa la incorporación de un requisito desarrollado por la jurisprudencia relativa a la ciudadanía de la Unión, que exige una relación efectiva entre el ciudadano de la Unión y el Estado miembro de acogida.
(37)  –	Véase el punto 66 de las presentes conclusiones.
(38)  –	Con este trasfondo, Carlier, J.-Y., citado en la nota 36, p. 14, e Iliopoulou, A., citado en la nota 33, p. 530, califican la Directiva 2004/38 como «directive refonte».
También Blázquez Peinado, D.: El derecho de libre circulación y residencia de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias, últimos desarrollos normativos: La directiva 2004/38/CE de 29 de abril, Gaceta jurídica de la Unión Europea y de la competencia, 2004, pp. 18 y ss., especialmente p. 20, hace referencia a la estrecha relación entre la Directiva 2004/38 y los actos jurídicos que la precedieron.
(39) – Véase el punto 79 de las presentes conclusiones.
(40)  –	Véanse el artículo 38, apartado 2, de la Directiva 2004/38 y el Reglamento nº 635/2006.
(41)  –	DO 2002, C 325.
(42)  –	Bezdeka, J.: Bemerkungen zur Umsetzung der Unionsbürgerrichtlinie in Österreich durch das Fremdenrechtspaket 2005, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik,
2005, pp. 398 y ss., señala que sólo Austria votó en contra de la adopción de la Directiva 2004/38.
(43)  –	Véanse los puntos 59 a 76 de las presentes conclusiones.
(44)  –	Véanse los puntos 77 a 80 de las presentes conclusiones.