DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
29 janvier 2020 (*)
« Référé – Concurrence – Demande de renseignements – Article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1/2003 – Demande de sursis à exécution – Défaut d’urgence »
Dans l’affaire T‑808/19 R,
Silgan International Holdings BV, établie à Amsterdam (Pays-Bas),
Silgan Closures GmbH, établie à Munich (Allemagne),
représentées par Mes D. Seeliger, H. Wollmann, R. Grafunder, B. Meyring et E. Venot, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission européenne,
représentée par Mmes B. Ernst, L. Wildpanner, MM. A. Keidel et G. Meessen, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE et tendant au sursis à l’exécution de la décision C(2019) 8501 final de la Commission, du 20 novembre 2019, relative à une procédure d’application de l’article 18, paragraphe 3, et de l’article 24, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil (affaire AT.40522 – Emballages métalliques),
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige, procédure et conclusions des parties
1        Les requérantes, Silgan International Holdings BV et Silgan Closures GmbH, sont des sociétés actives, notamment, dans le secteur des emballages métalliques sous forme de récipients métalliques et de dispositifs de fermeture. En 2015, le Bundeskartellamt (Office fédéral des ententes, Allemagne) a ouvert une enquête à l’égard de plusieurs sociétés du secteur, dont des sociétés relevant du groupe auquel appartiennent les requérantes. Dans le cadre de cette enquête, les sociétés visées appartenant au même groupe que les requérantes ont présenté une demande de clémence et ont collaboré avec l’Office fédéral des ententes en fournissant des renseignements.
2        Une réunion destinée à préparer une transaction s’est tenue entre l’Office fédéral des ententes et les représentants de ces sociétés le 8 septembre 2016.
3        Par décision du 19 avril 2018, la Commission européenne a décidé, conformément à l’article 2, paragraphe 1, du règlement (CE) no 773/2004 de la Commission, du 7 avril 2004, relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles [101 et 102 TFUE] (JO 2004, L 123, p. 18), d’ouvrir une procédure d’application de l’article 101 TFUE à l’égard de plusieurs sociétés actives dans le secteur des emballages métalliques, dont les requérantes (affaire AT.40522 – Pandora). Cette enquête porte sur de possibles comportements interdits par l’article 101 TFUE sur le marché des emballages métalliques dans l’Union européenne, auxquels les requérantes ou des sociétés de leur groupe ont éventuellement pu prendre part. À ce jour, la Commission n’a pas encore adopté de communication des griefs.
4        Le 4 juillet 2018, Silgan Closures et la société-mère du groupe auquel appartiennent les requérantes, Silgan Holdings, Inc, ont formé un recours en annulation de ladite décision d’ouverture, en faisant notamment valoir que la décision de la Commission reposait sur un échange d’informations illicite entre cette dernière et l’Office fédéral des ententes. Le Tribunal, par ordonnance du 15 mars 2019, Silgan Closures et Silgan Holdings/Commission (T‑410/18, sous pourvoi, EU:T:2019:166), a rejeté ledit recours comme irrecevable. Les parties requérantes dans l’affaire en cause ont formé un pourvoi devant la Cour contre ladite ordonnance, enregistré sous le numéro C‑418/19 P.
5        Du 24 au 26 avril 2018, la Commission a perquisitionné les locaux de Silgan Closures à Munich (Allemagne), sur le fondement de sa décision C(2018) 2173 final, du 6 avril 2018, d’ordonner une inspection de Silgan Holdings et de toutes les entités contrôlées directement ou indirectement par cette dernière, y compris Silgan Closures, en vertu de l’article 20 du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil (affaire AT.40522 – emballages métalliques). Le 4 juillet 2018, Silgan Closures et Silgan Holdings ont formé un recours à l’encontre de cette décision, enregistré sous le numéro T‑415/18.
6        Le 24 juin 2019, la Commission a adressé une demande de renseignements à Silgan Holdings sur le fondement de l’article 18, paragraphe 2, du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101 et 102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1). Une demande de renseignements ayant le même objet et présentée sur le même fondement a été adressée par la Commission aux requérantes le 12 septembre 2019. Les intéressées n’ont pas répondu à ces demandes, au motif notamment qu’elles ne souhaitaient pas « renoncer à [leur] protection juridictionnelle ».
7        Le 20 novembre 2019, la Commission a adopté la décision C(2019) 8501 final relative à une procédure d’application de l’article 18, paragraphe 3, et de l’article 24, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil (affaire AT.40522 – emballages métalliques) (ci-après la « décision attaquée »). Cette décision comporte huit questions, auxquelles les requérantes étaient invitées à répondre avant le 2 janvier 2020. À la demande des requérantes, la Commission a prolongé le délai de réponse au 31 janvier 2020.
8        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 25 novembre 2019, les requérantes ont introduit un recours tendant à l’annulation de la décision attaquée.
9        Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 25 novembre 2019, les requérantes ont introduit la présente demande en référé, dans laquelle elles concluent, en substance, à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        surseoir à l’exécution de la décision attaquée en totalité ou, à titre subsidiaire, en ce qui concerne les questions 1 à 7, jusqu’à ce que le Tribunal se prononce sur l’affaire principale ;
–        à titre plus subsidiaire, adopter toute mesure provisoire différente ou supplémentaire que le président du Tribunal estime nécessaire ou appropriée ;
–        réserver au fond la décision sur les dépens.
10      Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 16 décembre 2019, la Commission conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        rejeter la demande en référé ;
–        réserver la décision sur les dépens jusqu’à la décision statuant sur l’affaire principale.
En droit
11      Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (voir ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 12 et jurisprudence citée).
12      L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».
13      Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 21 juillet 2017, Pologne/Commission, T‑883/16 R, EU:T:2017:542, point 24 et jurisprudence citée).
14      Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C‑110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].
15      Compte tenu des éléments du dossier, le juge des référés estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.
16      Dans les circonstances de l’espèce, il convient d’examiner d’abord si la condition relative à l’urgence est remplie.
17      Afin de vérifier si les mesures provisoires demandées sont urgentes, il convient de rappeler que la finalité de la procédure de référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par le juge de l’Union. Pour atteindre cet objectif, l’urgence doit, de manière générale, s’apprécier au regard de la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite la protection provisoire. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure relative au recours au fond sans subir un préjudice grave et irréparable (voir ordonnance du 14 janvier 2016, AGC Glass Europe e.a./Commission, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, point 27 et jurisprudence citée).
18      En outre, selon une jurisprudence bien établie, il n’y a urgence que si le préjudice grave et irréparable redouté par la partie qui sollicite les mesures provisoires est imminent à tel point que sa réalisation est prévisible avec un degré de probabilité suffisant. Cette partie demeure, en tout état de cause, tenue de prouver les faits qui sont censés fonder la perspective d’un tel préjudice, étant entendu qu’un préjudice de nature purement hypothétique, en ce qu’il est fondé sur la survenance d’événements futurs et incertains, ne saurait justifier l’octroi de mesures provisoires (voir ordonnance du 16 février 2017, Gollnisch/Parlement, T‑624/16 R, non publiée, EU:T:2017:94, point 25 et jurisprudence citée).
19      Aux fins de démontrer l’urgence, les requérantes font valoir l’existence de deux préjudices graves et irréparables de nature non pécuniaire, résultant, d’une part, du fait que permettre à la Commission de consulter les pièces et informations demandées dans la décision attaquée provoquerait un effet irréversible sur la suite de la procédure d’enquête et, d’autre part, du fait que, entre l’envoi par les requérantes à la Commission de leurs réponses aux questions posées dans la décision attaquée et le prononcé de la décision mettant fin à l’instance dans l’affaire principale, les requérantes seraient exposées au risque que des tiers aient accès à ces réponses.
20      En premier lieu, les requérantes font plus particulièrement valoir que la prise de connaissance par les services de la Commission des documents et des informations qu’elles sont tenues de fournir en application de la décision attaquée aurait un effet irréversible sur la suite de la procédure d’enquête. Elles soutiennent à cet égard que la prise de connaissance de ces documents et de ces informations aura inévitablement un effet sur la suite de l’enquête en orientant les actions ultérieures de la Commission, quand bien même les éléments recueillis en application de la décision attaquée seraient ultérieurement écartés du dossier à la suite de l’annulation de la décision attaquée. En outre, il serait impossible pour elles de s’assurer que les incidences de leurs réponses sur la procédure d’enquête ont été totalement éliminées avec effet rétroactif. Ainsi, une telle prise de connaissance porterait une atteinte substantielle et irréversible au droit des requérantes de faire respecter leurs droits de la défense.
21      À cet égard, il convient de constater que, si la décision attaquée était annulée par le Tribunal, la Commission serait empêchée d’utiliser des documents ou des preuves qu’elle aurait obtenus en réponse à la décision attaquée dans le cadre d’une procédure pour infraction aux articles 101 et 102 TFUE, sous peine de s’exposer au risque de voir sa décision sur une infraction au droit de la concurrence annulée par le Tribunal dans la mesure où elle serait fondée sur de tels documents ou de telles preuves. Par conséquent, si la décision attaquée devait être déclarée illégale, la Commission serait contrainte de retirer de son dossier les documents en question et se trouverait, partant, dans l’impossibilité de les utiliser comme éléments de preuve [voir, en ce sens, ordonnances du 27 septembre 2004, Commission/Akzo et Akcros, C‑7/04 P(R), EU:C:2004:566, points 37, 39 et 40 et jurisprudence citée, et du 16 juin 2015, Alcogroup et Alcodis/Commission, T‑274/15 R, non publiée, EU:T:2015:389, point 23].
22      De plus, la simple affirmation des requérantes selon laquelle une violation par la Commission de cette interdiction d’exploitation ne peut être exclue ne saurait justifier l’adoption des mesures d’urgence demandées. Ainsi, l’allégation des requérantes selon laquelle, en raison de la complexité et de la quantité des données en cause, il serait pratiquement impossible de déterminer a posteriori si la Commission utilise des informations obtenues légalement ou illégalement dans le cadre d’une procédure de concurrence engagée contre elles doit être considérée comme purement hypothétique, dès lors que les requérantes n’apportent aucun élément probant pour établir que, si la Commission devait prendre des mesures motivées par des informations obtenues illégalement, il serait en fait objectivement impossible d’établir l’existence d’un lien entre ces informations et les mesures prises [voir, en ce sens, ordonnance du 29 juillet 2011, Holcim (Deutschland) et Holcim/Commission, T‑293/11 R, non publiée, EU:T:2011:403, points 27 à 29].
23      À cet égard, il convient notamment de relever que, s’agissant de l’existence alléguée d’un lien entre les éléments produits par les requérantes ou d’autres sociétés du même groupe lors de l’enquête menée par l’Office fédéral des ententes et les premières mesures d’enquête et d’inspection mises en œuvre par la Commission dans le cadre de l’enquête litigieuse, les requérantes sont parvenues à apporter des éléments concrets permettant, selon elles, d’établir l’existence d’un tel lien. Rien ne permet donc de considérer que, dans le cadre d’une décision de la Commission mettant fin à la procédure d’infraction aux articles 101 et 102 TFUE, les requérantes seraient dans l’impossibilité d’établir un lien entre une telle décision et des éléments recueillis sur le fondement de la décision attaquée.
24      Le préjudice allégué par les requérantes reste ainsi purement hypothétique et ne saurait être regardé comme présentant un caractère grave et irréparable au sens de la jurisprudence rappelée aux points 17 et 18 ci-dessus.
25      En second lieu, les requérantes font valoir que la Commission pourrait être tenue, avant que le Tribunal ne se prononce dans l’affaire principale, de communiquer à des tiers les informations recueillies en application de la décision attaquée, dans le cadre de demandes formulées sur le fondement du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), ou de la directive 2014/104/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 novembre 2014, relative à certaines règles régissant les actions en dommages et intérêts en droit national pour les infractions aux dispositions du droit de la concurrence des États membres et de l’Union européenne (JO 2014, L 349, p. 1) et des dispositions nationales en assurant la transposition. D’autres entreprises mises en cause dans le cadre de l’enquête de la Commission auraient également accès à ces informations, dans le cadre de leur droit d’accès au dossier en vertu du règlement no 1/2003. Même si le Tribunal devait annuler la décision attaquée, les effets d’une telle communication seraient impossibles à supprimer.
26      Toutefois, il convient de relever que les allégations des requérantes à cet égard apparaissent purement hypothétiques. Premièrement, il est peu probable que les documents et les informations recueillis par la Commission en application de la décision attaquée fassent l’objet d’une communication à des tiers de manière immédiate, ou même avant l’intervention de la décision du Tribunal statuant dans l’affaire principale sur la demande d’annulation de la décision attaquée. En effet, en l’absence de décision de la Commission mettant fin à l’enquête, si une demande de communication était présentée dans un bref délai sur le fondement du règlement no 1049/2001, elle devrait être examinée par la Commission au regard de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, dudit règlement. À cet égard, il convient de préciser que les documents relatifs à une enquête menée au titre du règlement no 1/2003 sont présumés bénéficier de la protection prévue par cette disposition (voir, en ce sens, arrêt du 27 février 2014, Commission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, point 93). De même, à supposer les dispositions de la directive 2014/104 relatives à la production de preuves applicables à la Commission, l’article 6, paragraphe 5, sous a), de cette directive ferait obstacle à ce que les documents produits par les requérantes en application de la décision attaquée puissent être divulgués en l’absence de décision de la Commission mettant fin à l’enquête en cause.
27      Deuxièmement, il convient de relever que, même dans l’hypothèse où les documents et les informations recueillis par la Commission en application de la décision attaquée pourraient être communiqués à des tiers ou à d’autres entreprises faisant l’objet de l’enquête de la Commission, une telle communication ne porterait que sur les parties non confidentielles de ces documents, les secrets d’affaires et les intérêts commerciaux des requérantes restant protégés par les dispositions du règlement no 1049/2001, du règlement no 1/2003 et, à les supposer applicables, de la directive 2014/104. La décision attaquée invite d’ailleurs expressément les requérantes à fournir des versions non confidentielles de leurs réponses à la décision attaquée et fixe un délai aux intéressées pour produire ces documents.
28      Or, il résulte de la jurisprudence que, afin de satisfaire aux conditions prévues pour l’octroi de mesures provisoires et, tout particulièrement, à celle tenant à l’urgence, il faut que le caractère irréversible de la divulgation des informations ou des documents en cause soit susceptible de causer un préjudice grave et irréparable à la partie qui sollicite les mesures provisoires (voir ordonnance du 12 juillet 2018, RATP/Commission, T‑250/18 R, non publiée, EU:T:2018:458, point 40 et jurisprudence citée). Or, les requérantes ne démontrent pas dans quelle mesure la divulgation, dans leur version non confidentielle, des documents qu’elles communiqueraient à la Commission en application de la décision attaquée serait susceptible de leur créer un préjudice grave et irréparable.
29      Troisièmement et au surplus, il convient de relever que, dans l’hypothèse où la Commission serait effectivement saisie d’une demande fondée sur le règlement no 1049/2001 tendant à la communication de documents recueillis en application de la décision attaquée, elle serait tenue d’en informer les requérantes, conformément à l’article 4, paragraphe 4, de ce règlement. Dans une telle hypothèse, si les requérantes estimaient que la divulgation de ces documents était susceptible de leur causer un préjudice grave et irréparable, elles pourraient saisir le juge des référés d’une demande de sursis à l’exécution de la décision de la Commission relative à cette communication.
30      Ainsi, outre qu’elles n’ont pas démontré que le dommage qui résulterait de la communication des documents qu’elles seraient amenés à produire en application de la décision attaquée ne serait pas purement hypothétique, les requérantes n’ont pas établi en quoi un tel préjudice serait grave et irréparable au sens de la jurisprudence rappelée aux points 17 et 18 ci-dessus
31      Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne démontrent pas, en l’état actuel, qu’elles subiraient un préjudice grave et irréparable si le sursis à exécution ou toute autre mesure provisoire n’était pas ordonné.
32      En conséquence, la demande en référé doit être rejetée pour défaut d’urgence, sans qu’il soit nécessaire d’examiner si les autres conditions d’octroi du sursis à exécution sont remplies, ni de se prononcer sur la recevabilité du deuxième chef de conclusions mentionné au point 9 ci-dessus.
33      En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1)      La demande en référé est rejetée.
2)      Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 29 janvier 2020.
Le greffier
Le président
E. Coulon
M. van der Woude
*      Langue de procédure : l’allemand.