62024TJ0354
PRESUDA OPĆEG SUDA (šesto vijeće)
24. rujna 2025. (
*1
)
„Javno zdravlje – Posebna higijenska pravila za hranu životinjskog podrijetla – Uredba (EZ) br. 853/2004 – Točka 3. podtočka (e) Priloga Delegiranoj uredbi (EU) 2024/1141 – Tužba za poništenje – Procesna legitimacija – Pravni interes – Dopuštenost – Pojam ‚zamrznuti proizvod’ – Nepostojanje savjetovanja s EFSA‑om – Članak 13. Uredbe br. 853/2004”
U predmetu T‑354/24,
Mowi Poland S. A., sa sjedištem u Ustki (Poljska), koji zastupaju Z. Kiedacz i K. Puchalska, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupa M. Owsiany‑Hornung, u svojstvu agenta,
tuženika,
koju podupire
Francuska Republika, koju zastupaju B. Fodda, B. Travard i P. Chansou, u svojstvu agenata,
intervenijent,
OPĆI SUD (šesto vijeće),
u sastavu, tijekom vijećanja: M. J. Costeira (izvjestiteljica), predsjednica, U. Öberg i P. Zilgalvis, suci,
tajnik: V. Di Bucci,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir da stranke nisu podnijele zahtjev za određivanje rasprave u roku od tri tjedna od dostave obavijesti o zatvaranju pisanog dijela postupka i da je stoga odlučeno, u skladu s člankom 106. stavkom 3. Poslovnika Općeg suda, da se odluka donese bez provođenja usmenog dijela postupka,
donosi sljedeću
Presudu
1
Tužbom na temelju članka 263. UFEU‑a tužitelj, Mowi Poland S. A., u biti zahtijeva poništenje točke 3. podtočke (e) Priloga Delegiranoj uredbi Komisije (EU) 2024/1141 оd 14. prosinca 2023. o izmjeni priloga II. i III. Uredbi (EZ) br. 853/2004 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu posebnih higijenskih zahtjeva za određeno meso, proizvode ribarstva, mliječne proizvode i jaja (SL 2024./1141, L, u daljnjem tekstu: pobijana odredba).
Okolnosti spora
2
Tužitelj je društvo osnovano u skladu s poljskim pravom koje je specijalizirano, među ostalim, za preradu dimljenog lososa.
3
Za rezanje dimljenog lososa na kriške tužitelj se koristi tehnikom „stvrdnjavanja” (stiffening), pri kojoj se fileti dimljenog lososa režu snižavanjem njihove prvotne temperature na temperaturu između –7 °C i –14 °C.
4
Dana 14. prosinca 2023. Europska komisija je donijela Delegiranu uredbu 2024/1141 koja sadržava pobijanu odredbu. Njome se u odjeljak VIII. u poglavlju VII. Priloga III. Uredbi (EZ) br. 853/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o utvrđivanju određenih higijenskih pravila za hranu životinjskog podrijetla (SL 2004., L 139, str. 55.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 11., str. 3.) dodaje sljedeća točka:
„4. Ako svježi proizvodi ribarstva, odmrznuti neprerađeni proizvodi ribarstva ili prerađeni proizvodi ribarstva moraju biti na temperaturi nižoj od temperature otapajućeg leda kako bi se omogućila upotreba strojeva za rezanje proizvoda ribarstva na kriške ili na komade, ti se proizvodi smiju držati na toj temperaturi potrebnoj iz tehnoloških razloga u najkraćem mogućem razdoblju, a u svakom slučaju ne dulje od 96 sati. Nije dopušteno skladištenje i prijevoz na toj temperaturi.
Ako zamrznuti proizvodi ribarstva moraju biti na temperaturi višoj od –18 °C kako bi se omogućila upotreba strojeva za rezanje proizvoda ribarstva na kriške ili na komade, ti se proizvodi smiju držati na toj temperaturi potrebnoj iz tehnoloških razloga u najkraćem mogućem razdoblju, a u svakom slučaju ne dulje od 96 sati. Nije dopušteno skladištenje i prijevoz na toj temperaturi.”
Zahtjevi stranaka
5
Tužitelj od Općeg suda u biti zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odredbu;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
6
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
tužitelju naloži snošenje troškova.
7
Francuska Republika od Općeg suda zahtijeva da odbije tužbu.
Pravo
Uvodna razmatranja o higijenskim pravilima za proizvode ribarstva
8
Sigurnost hrane uređena je nizom uredbi čiji je cilj usklađivanje zdravstvenih pravila na razini Europske unije.
9
Konkretno, Uredbom (EZ) br. 178/2002 Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2002. o utvrđivanju općih načela i uvjeta propisa o hrani, osnivanju Europske agencije za sigurnost hrane i utvrđivanju postupaka koji se odnose na sigurnost hrane (SL 2002., L 31, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 91.), u skladu s člankom 1. stavkom 2., propisuju se opća načela kojima se uređuje hrana i hrana za životinje općenito.
10
Uredbom (EZ) br. 852/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o higijeni hrane (SL 2004., L 139, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 15., str. 42.) utvrđuju se, na temelju članka 1. stavka 1., opća pravila o higijeni hrane.
11
Uredbom br. 853/2004, u skladu s člankom 1. stavkom 1., propisuju se određena higijenska pravila za hranu životinjskog podrijetla.
12
Što se tiče tih pravila, iz članka 3. stavka 1. Uredbe br. 853/2004 proizlazi da subjekti u poslovanju s hranom moraju ispunjavati odgovarajuće odredbe iz priloga II. i III. navedenoj uredbi.
13
Prilogom III. Uredbi br. 853/2004 predviđaju se posebni uvjeti u pogledu različitih prehrambenih sektora. Sektor proizvoda ribarstva uređen je odjeljkom VIII. tog priloga.
14
Prije donošenja pobijane odredbe, odjeljkom VIII. poglavljem VII. Priloga III. Uredbi br. 853/2004, koji se odnosi na skladištenje proizvoda ribarstva, predviđalo se sljedeće:
„Subjekti u poslovanju s hranom i koji skladište proizvode ribarstva moraju osigurati ispunjavanje sljedećih uvjeta:
1.
Svježi proizvodi ribarstva, odmrznuti neprerađeni proizvodi ribarstva te kuhani i ohlađeni proizvodi od rakova i mekušaca moraju se održavati na temperaturi koja je približna temperaturi otapajućeg leda;
2.
Zamrznuti proizvodi ribarstva moraju se čuvati pri temperaturi koja u svim dijelovima proizvodima iznosi najviše –18 °C; međutim, cijele ribe zamrznute u salamuri i namijenjene proizvodnji konzervirane hrane mogu se čuvati na temperaturi do –9 °C.
[…]”
15
Kao što je to navedeno u točki 4. ove presude, pobijanom odredbom to se poglavlje mijenja dodavanjem sljedeće točke:
„4. Ako svježi proizvodi ribarstva, odmrznuti neprerađeni proizvodi ribarstva ili prerađeni proizvodi ribarstva moraju biti na temperaturi nižoj od temperature otapajućeg leda kako bi se omogućila upotreba strojeva za rezanje proizvoda ribarstva na kriške ili na komade, ti se proizvodi smiju držati na toj temperaturi potrebnoj iz tehnoloških razloga u najkraćem mogućem razdoblju, a u svakom slučaju ne dulje od 96 sati. Nije dopušteno skladištenje i prijevoz na toj temperaturi.
Ako zamrznuti proizvodi ribarstva moraju biti na temperaturi višoj od –18 °C kako bi se omogućila upotreba strojeva za rezanje proizvoda ribarstva na kriške ili na komade, ti se proizvodi smiju držati na toj temperaturi potrebnoj iz tehnoloških razloga u najkraćem mogućem razdoblju, a u svakom slučaju ne dulje od 96 sati. Nije dopušteno skladištenje i prijevoz na toj temperaturi.”
Dopuštenost tužbe
16
Iako ne ističe formalno prigovor nedopuštenosti zasebnim aktom na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika Općeg suda, Komisija, koju podupire Francuska Republika, osporava dopuštenost tužbe zbog toga što, u bitnome, tužitelj, s jedne strane, nema aktivnu procesnu legitimaciju i, s druge strane, nema pravni interes.
Tužiteljeva aktivna procesna legitimacija
17
Komisija, koju podupire Francuska Republika, ističe da se pobijana odredba ne odnosi izravno na tužitelja u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Ta odredba ne mijenja njegovu pravnu situaciju jer prije njezina donošenja pravo Unije nije dopuštalo skladištenje dimljenog lososa pri temperaturi koja se upotrebljava za njegovo stvrdnjavanje. Konkretnije, prije donošenja pobijane odredbe, odjeljak VIII. poglavlje VII. točka 2. Priloga III. Uredbi br. 853/2004 primjenjivao se na dimljenog lososa. Naime, s jedne strane, iako pojam „skladištenje” nije definiran u Uredbi br. 853/2004, valja uputiti na „opće prihvaćeno značenje” i na ono koje proizlazi iz konteksta Uredbe br. 853/2004. S druge strane, proizvodi dobiveni od stvrdnjavanja su „zamrznuti proizvodi” u smislu navedene točke 2. Prema tome, prije donošenja pobijane odredbe, temperaturu korištenu za hlađenje trebalo je koristiti u proizvodnom procesu i tijekom što je moguće kraćeg razdoblja ne duljeg od 96 sati. Neupućivanje na trajanje od 96 sati u primjenjivim odredbama nije dovelo do toga da se tužitelju dopusti da primjenjuje temperaturu koja se koristi za stvrdnjavanje tijekom duljeg razdoblja. Usto, upućivanje na 96 sati predviđeno pobijanom odredbom ne utječe negativno na tužiteljev pravni položaj jer je to ograničenje „već ranije bilo poznato kao najdulje dopušteno trajanje” i nalazilo se u različitim dokumentima. Tako se pobijanom odredbom potvrđuje mogućnost korištenja stvrdnjavanja te se njome već postojeće odredbe čine jasnijima i čitljivijima.
18
Tužitelj u bitnome tvrdi da ima aktivnu procesnu legitimaciju. Ističe da je Delegirana uredba 2024/1141 regulatorni akt, da se pobijana odredba na njega izravno odnosi i ne podrazumijeva provedbene mjere.
19
U tom pogledu valja podsjetiti na to da dopuštenost postupka koji je fizička ili pravna osoba pokrenula protiv akta koji joj nije upućen, na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, ovisi o tome priznaje li joj se aktivna procesna legitimacija, koja postoji u dvama slučajevima. S jedne strane, takva tužba može se podnijeti pod uvjetom da se taj akt izravno i osobno odnosi na nju. S druge strane, takva osoba može podnijeti tužbu protiv regulatornog akta koji ne podrazumijeva provedbene mjere ako se on izravno odnosi na nju (vidjeti presudu od 30. lipnja 2022., Danske Slagtermestre/Komisija, C‑99/21 P, EU:C:2022:510, t. 41. i navedenu sudsku praksu).
20
Stoga valja utvrditi ima li tužitelj, kao što to tvrdi, aktivnu procesnu legitimaciju zbog toga što je pobijana odredba regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere i koji se na njega izravno odnosi.
21
Kao prvo, valja utvrditi da, kao što to tvrdi tužitelj, s jedne strane, Delegirana uredba 2024/1141 nije donesena u skladu sa zakonodavnim postupkom. Stoga ona nije zakonodavni akt u smislu članka 289. stavka 3. UFEU‑a. S druge strane, riječ je o aktu opće primjene jer se primjenjuje na situacije koje su objektivno utvrđene i proizvodi pravne učinke na kategorije osoba koje su općenito i apstraktno određene, to jest subjekte u poslovanju s hranom. Iz toga slijedi da je Delegirana uredba 2024/1141 regulatorni akt u smislu trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
22
Kao drugo, valja istaknuti, poput tužitelja, da iz teksta pobijane odredbe proizlazi da se njome predviđaju posebni zahtjevi u pogledu tehnike stvrdnjavanja bez potrebe za daljnjim mjerama. Iz toga slijedi da pobijana odredba ne podrazumijeva provedbene mjere u odnosu na tužitelja u smislu trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
23
Kao treće, valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, uvjet u skladu s kojim se odluka koja je predmet tužbe mora izravno odnositi na fizičku ili pravnu osobu zahtijeva ispunjenje dvaju kumulativnih kriterija, odnosno, s jedne strane, da sporna mjera izravno proizvodi učinke na pravni položaj tužitelja i, s druge strane, da se njome ne daje nikakva diskrecijska ovlast adresatima te mjere koji su zaduženi za njezinu provedbu, s obzirom na to da je ona potpuno automatska i proizlazi isključivo iz spornog propisa Unije bez primjene drugih posrednih pravila (presude od 5. svibnja 1998., Dreyfus/Komisija, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, t. 43. i od 10. rujna 2009., Komisija/Ente per le Ville Vesuviane i Ente per le Ville Vesuviane/Komisija, C‑445/07 P i C‑455/07 P, EU:C:2009:529, t. 45.).
24
Što se tiče prvog kriterija, valja primijetiti da, u skladu sa sudskom praksom, odredba proizvodi izravne učinke na pravni položaj pojedinca ako ograničava njegova prava ili mu nameće obveze (presuda od 7. srpnja 2015., Federcoopesca i dr./Komisija, T‑312/14, EU:T:2015:472, t. 36.).
25
Stoga valja ispitati ograničavaju li se pobijanom odredbom tužiteljeva prava ili mu se nameću obveze.
26
U tom pogledu valja istaknuti da se, kao što to proizlazi iz točke 15. ove presude, pobijanom odredbom, s jedne strane, izričito predviđa mogućnost korištenja stvrdnjavanja kao proizvodne faze, pri čemu se pojašnjava da održavanje proizvoda ribarstva na temperaturi koja se zahtijeva tom tehnikom treba biti ograničeno na „što je kraće moguće i, u svakom slučaju, ne dulje od 96 sati” i, s druge strane, određuje da skladištenje i prijevoz na toj temperaturi nisu dopušteni.
27
Što se tiče mogućnosti korištenja stvrdnjavanja kao proizvodne faze, valja primijetiti, poput tužitelja, da prije donošenja pobijane odredbe nijedna odredba uredbi br. 178/2002, 852/2004 ili 853/2004 nije upućivala na to.
28
Naime, kao što to tvrdi Komisija, prije donošenja te odredbe, stvrdnjavanje je opisano u Prilogu III. „Europskom vodiču za dobru praksu za dimljene i/ili soljene i/ili marinirane ribe” European Salmon Smokers Associationa (ESSA, Europsko udruženje proizvođača dimljenog lososa).
29
Taj vodič je vodič Unije za dobru higijensku praksu i primjenu načela analize rizika i kritičnih kontrolnih točaka (u daljnjem tekstu: HACCP) u smislu članka 9. Uredbe br. 852/2004.
30
Međutim, kao što to proizlazi iz članka 7. drugog stavka Uredbe br. 852/2004, iako se potiče primjena vodiča Unije, subjekti u poslovanju s hranom primjenjuju te vodiče dobrovoljno.
31
Isto vrijedi, na temelju potonje odredbe, za nacionalne vodiče za dobru praksu u smislu članka 8. Uredbe br. 852/2004.
32
Osim toga, kao što to ističe Komisija, u odjeljku 14.1.13. Kodeksa o uporabi ribe i proizvoda ribarstva (Codex Alimentarius), koji su sastavile Organizacija za hranu i poljoprivredu (FAO) i Svjetska zdravstvena organizacija (WHO), koji je donesen 2003. i posljednji put izmijenjen 2016., također se predviđaju tehničke smjernice za rezanje lososa dimljenog tehnikom stvrdnjavanja, a iz uvodne izjave 15. Uredbe br. 852/2004 proizlazi da zahtjevi koji se odnose na sustav HACCP trebaju uzeti u obzir načela navedena u Codexu Alimentarius.
33
Ipak valja utvrditi da, kao što to proizlazi iz uvodnog dijela tog zakonika, on „pruža opće savjete o proizvodnji, skladištenju i rukovanju ribom i proizvodima ribarstva na ribarskim brodovima i na kopnu”.
34
Iz toga slijedi da prije donošenja pobijane odredbe nije postojala pravno obvezujuća obveza u pogledu korištenja stvrdnjavanja kao proizvodne faze.
35
Što se tiče zahtjeva koji se odnose na skladištenje, valja provjeriti jesu li, kao što to u biti ističe Komisija, koju podupire Francuska Republika, odredbe koje su na snazi već prije donošenja pobijane odredbe predviđale zabranu držanja dimljenog lososa na temperaturi potrebnoj za stvrdnjavanje tijekom razdoblja duljeg od 96 sati.
36
Uvodno valja istaknuti da je, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, prije donošenja pobijane odredbe odjeljak VIII. Priloga III. Uredbi br. 853/2004 bio primjenjiv na dimljeni losos. U tom pogledu valja utvrditi da se stranke s pravom slažu oko činjenice da je dimljeni losos „prerađeni proizvod ribarstva” u smislu točke 7.4. Priloga I. Uredbi br. 853/2004. Međutim, kao što je to pojasnila Francuska Republika, člankom 1. stavkom 1. Uredbe br. 853/2004 utvrđuju se posebna pravila primjenjiva na prerađenu ili neprerađenu hranu životinjskog podrijetla. Usto, kao što to ističe Komisija, odjeljak VIII. Priloga III. Uredbi br. 853/2004 predviđa odredbe koje se primjenjuju na prerađene proizvode. To je osobito slučaj s poglavljem IV. tog odjeljka, kojim se predviđaju zahtjevi primjenjivi na određene prerađene proizvode ribarstva.
37
Iako se odjeljkom VIII. točkom 1. trećim podstavkom Priloga III. Uredbi br. 853/2004 predviđa da se „[navedeni] odjeljak primjenjuje na neprerađene odmrznute proizvode ribarstva i svježe proizvode ribarstva kojima su prehrambeni aditivi dodani u skladu sa zakonodavstvom Unije”, valja utvrditi, kao što je to učinila Komisija, da je ta odredba dodana Uredbom Komisije br. 558/2010 od 24. lipnja 2010. o izmjeni Priloga III. Uredbi br. 853/2004 (SL 2010., L 159, str. 18.) te da se u njezinoj uvodnoj izjavi 11. navodi „[z]a potrebe dosljednosti zakonodavstva Unije, zahtjevi koji se primjenjuju na te proizvode trebali bi biti jednaki onima koji se primjenjuju na svježe proizvode ribarstva”. Stoga valja smatrati da se točkom 1. trećim podstavkom odjeljkom VIII. Priloga III. Uredbi br. 853/2004 samo pojašnjava da se taj odjeljak primjenjuje i na neprerađene odmrznute proizvode ribarstva i na svježe proizvode ribarstva kojima su dodani prehrambeni aditivi u skladu sa zakonodavstvom Unije.
38
Što se konkretno tiče odredbi koje se odnose na skladištenje proizvoda ribarstva koje su bile na snazi prije donošenja pobijane odredbe, valja primijetiti da se, kao prvo, kao što to proizlazi iz točke 14. ove presude, zahtjevi predviđeni u odjeljku VIII. poglavlju VII. Priloga III. Uredbi br. 853/2004 nalažu subjektima u poslovanju s hranom koji skladište proizvode ribarstva.
39
Međutim, valja utvrditi da ni Uredba br. 853/2004 ni uredbe br. 178/2002 i 852/2004 na koje ona upućuje ne definiraju pojam „skladištenje”. Komisija to uostalom priznaje u svojim pismenima.
40
Stoga iz odredbi koje su bile na snazi prije donošenja pobijane odredbe ne proizlazi od kojeg trenutka treba smatrati da je proizvod ribarstva uskladišten.
41
To je potkrijepljeno činjenicom da je u dijelu koji se odnosi na kontekst obrazloženja Delegirane uredbe 2024/1141 pojašnjeno da je primjereno „pojasniti” zahtjeve u pogledu „operacije blagog smanjenja temperature za rezanje svježih proizvoda ribarstva ili prerađenih proizvoda ribarstva ili za povećanje temperature zamrznutih proizvoda ribarstva i zabrane skladištenja ili prijevoza proizvoda ribarstva na toj tehnološki potrebnoj privremenoj temperaturi”„kako bi se izbjegla ikakva dvosmislenost”.
42
Osim toga, u odgovoru na tužiteljev drugi tužbeni razlog Komisija tvrdi da se pobijanom odredbom „pojašnjava razgraničenje između onoga što se može smatrati nužnim u okviru faze proizvodnje stvrdnjavanja, s jedne strane, i skladištenja, s druge strane”.
43
Ni tumačenjem pojma „skladištenje” koje Komisija predlaže s obzirom na „opće prihvaćeno značenje”, odnosno „radnja držanja ili pohrane nečega na određenom mjestu tijekom određenog razdoblja, sve do njegove daljnje uporabe” ili zaštite nečega „od bilo kakvih promjena, uništenja, nestanka itd., njegovim smještanjem pod prikladnim uvjetima”, ne pojašnjava se od kojeg trenutka treba smatrati da je proizvod ribarstva uskladišten.
44
Kad je riječ o kontekstualnom tumačenju tog pojma koje predlaže Komisija, odnosno tumačenju prema kojem se „[s]kladištenje u smislu [odjeljka VIII. poglavlja VII.] točke 2. [Priloga III. Uredbi br. 853/2004] provodi kada se proizvod čuva na određenom mjestu do njegove daljnje uporabe, za razliku od situacije u kojoj bi se nalazio u određenom stanju zbog nužnosti svojstvene proizvodnom procesu (kao u slučaju uporabe ‚stvrdnjavanja’ radi rezanja)”, kao i argumenta prema kojem je stvrdnjavanje kao proizvodna faza bilo odobreno „samo u okviru prerade lososa i u najkraćem mogućem razdoblju”, tako da se nakon tog razdoblja radilo o skladištenju, valja utvrditi da se pobijanom odredbom uvodi vremensko ograničenje od 96 sati. Međutim, takvo vremensko ograničenje predstavlja obvezu naloženu tužitelju u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 24. ove presude, neovisno o tome je li, kao što to tvrdi Komisija, ono „već bilo poznato kao najdulje dopušteno trajanje” i nalazi li se u različitim dokumentima koji, osim toga, zbog razloga izloženih u točkama 28. do 34. ove presude, nemaju obvezujuću snagu.
45
Kao drugo, valja istaknuti da se stranke s pravom slažu oko činjenice da prije donošenja pobijane odredbe dimljeni losos, kao prerađeni proizvod ribarstva, nije ulazio u područje primjene odjeljka VIII. poglavlja VII. točke 1. Priloga III. Uredbi br. 853/2004.
46
Kad je riječ o odjeljku VIII. poglavlju VII. točki 2. Priloga III. Uredbi br. 853/2004, valja utvrditi da ni Uredba br. 853/2004 ni uredbe br. 178/2002 i 852/2004 na koje on upućuje ne definiraju pojam „zamrznuti proizvod”.
47
Komisijino tumačenje tog pojma temelji se na tehničkom dokumentu FAO‑a, u dijelu koji se odnosi na rashlađene proizvode i proizvode rashlađene ispod 0 °C „Europskog vodiča za dobru praksu za dimljene i/ili soljene i/ili marinirane ribe” ESSA‑e ili na ilustraciji koja se nalazi na internetskoj stranici Centra za međunarodnu suradnju u području agronomskih istraživanja (CIRAD) i nije potkrijepljeno nikakvim upućivanjem na uredbe navedene u točki 46. ove presude.
48
Osim toga, kao što to tvrdi tužitelj, u odjeljku VIII. poglavlju VII. točki 2. Priloga III. Uredbi br. 853/2004 kao i u drugim odredbama tog priloga, poput odjeljka I., koji se odnosi na meso domaćih papkara i kopitara, poglavlja VII. točke 4., odjeljka V., koji se odnosi na mljeveno meso, mesne pripravke i strojno otkošteno meso, poglavlja III. točke 2. podtočke (c) podpodtočke ii. ili odjeljka VIII., koji se odnosi na proizvode ribarstva, poglavlja I. dijela I. dijela C točke 1., pojam „zamrznuti proizvod” povezan je s temperaturom koja ne prelazi –18 °C.
49
Stoga iz odredbi koje su bile na snazi prije donošenja pobijane odredbe ne proizlazi da je dimljeni losos, smješten na temperaturi koja se koristi za stvrdnjavanje i koja s obzirom na tužiteljevu praksu varira između –7 °C i –14 °C, trebalo smatrati „zamrznutim proizvodom” u smislu odjeljka VIII. poglavlja VII. točke 2. Priloga III. Uredbi br. 853/2004.
50
To je utvrđenje potkrijepljeno činjenicom da su, u skladu s Prilogom III. „Europskom vodiču za dobru praksu za dimljene i/ili soljene i/ili marinirane ribe” ESSA‑e, na koji upućuje sama Komisija, „stvrdnjavani” proizvodi razvrstani u kategoriju proizvoda koji nikad nisu bili zamrznuti.
51
Iz toga slijedi da su se, prije donošenja pobijane odredbe, na subjekte koji posluju s lososom primjenjivali zahtjevi iz poglavlja IX. točke 5. Priloga II. Uredbi br. 852/2004, na koje upućuje Komisija u svojim pismenima i u skladu s kojim:
„Sirovine, sastojci, poluprerađeni i konačni proizvodi koji mogu pogodovati razmnožavanju patogenih mikroorganizama ili stvaranju toksina ne smiju se držati na temperaturama koje bi mogle predstavljati rizik za zdravlje. Hladni se lanac ne smije prekidati. Međutim, dopuštena su ograničena razdoblja bez kontrolirane temperature zbog praktičnosti rukovanja tijekom pripreme, prijevoza skladištenja, izlaganja i posluživanja hrane, pod uvjetom da to ne predstavlja rizik za zdravlje. Poduzeća koja posluju s hranom, a koja proizvode, rukuju ili pakiraju prerađenu hranu moraju imati prikladne prostorije koje su dovoljno velike da se u njima mogu skladištiti sirovine odvojeno od prerađenih proizvoda, kao i dovoljno odvojenog prostora za skladištenje u hladnjacima.”
52
Međutim, valja utvrditi da ta odredba upućuje na mogućnost odstupanja od temperatura za proizvode za koje ne postoji zdravstveni rizik „u kratkim razdobljima”, bez navođenja vremenskog ograničenja.
53
Stoga, suprotno onomu što u bitnome tvrdi Komisija, koju je podupirala Francuska Republika, prije donošenja pobijane odredbe iz važećih odredbi nije jasno proizlazilo da je bilo zabranjeno držati dimljeni losos na temperaturi potrebnoj za stvrdnjavanje tijekom razdoblja duljeg od 96 sati.
54
Stoga valja smatrati da pobijana odredba nameće obveze tužitelju i da je ispunjen prvi kriterij izravnog utjecaja.
55
Što se tiče drugog kriterija, valja utvrditi da je provedba pobijane odredbe potpuno automatska i proizlazi iz samog spornog propisa a da pritom nije potrebna primjena posrednih pravila. Iz toga slijedi da je ispunjen i drugi kriterij izravnog utjecaja.
56
Stoga treba smatrati da se pobijana odredba izravno odnosi na tužitelja.
57
S obzirom na prethodna razmatranja, valja smatrati da tužitelj ima aktivnu procesnu legitimaciju.
Pravni interes tužitelja
58
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, tužba za poništenje koju podnese fizička ili pravna osoba dopuštena je samo pod pretpostavkom da ta osoba ima interes da pobijani akt bude poništen. Takav pravni interes pretpostavlja da poništenje tog akta može samo po sebi imati pravne posljedice i da tužba tako može svojim rezultatom donijeti korist osobi koja ju je podnijela (vidjeti presudu od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, t. 55. i navedenu sudsku praksu).
59
U ovom slučaju dovoljno je utvrditi da eventualno poništenje pobijane odredbe tužitelju može donijeti korist, odnosno korist od toga da ne mora ispuniti zahtjeve propisane navedenom odredbom u skladu s člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 853/2004.
60
Stoga tužitelj ima pravni interes.
61
S obzirom na sva prethodna razmatranja, tužbu valja proglasiti dopuštenom.
Meritum
62
U prilog svojoj tužbi tužitelj ističe četiri tužbena razloga, koji se temelje:
–
prvi, na povredi članka 290. UFEU‑a u dijelu u kojem se pobijana odredba odnosi na bitan element Uredbe br. 853/2004;
–
drugi, na povredi načela lojalne suradnje utvrđenog u članku 5. stavku 4. UEU‑a;
–
treći, na povredi članka 10. stavka 1. Uredbe br. 853/2004 jer pobijana odredba ne doprinosi postizanju zadanih ciljeva te uredbe;
–
četvrti, na povredi članka 13. iste uredbe jer se Komisija nije savjetovala s Europskom agencijom za sigurnost hrane (EFSA) tijekom postupka izrade pobijane odredbe.
63
Opći sud smatra prikladnim kao prvo ispitati četvrti tužbeni razlog.
64
U okviru četvrtog tužbenog razloga tužitelj u biti tvrdi da je Komisija povrijedila članak 13. Uredbe br. 853/2004 time što se nije savjetovala s EFSA‑om u postupku izrade pobijane odredbe.
65
Usto, argumentima istaknutima u okviru prvog, drugog i trećeg tužbenog razloga u biti tvrdi da se granica od 96 sati propisana pobijanom odredbom ne temelji ni na kakvom znanstvenom podatku, da Komisija nije pružila opravdanje za to vremensko ograničenje i da se ta institucija trebala savjetovati s EFSA‑om o vremenskom ograničenju koje treba uzeti u obzir.
66
Komisija, koju podupire Francuska Republika, ističe da se pobijana odredba ne odnosi na pitanje koje bi moglo značajno utjecati na javno zdravlje u smislu članka 13. Uredbe br. 853/2004. Naime, tim se člankom savjetovanje s EFSA‑om ograničava samo na određene slučajeve, odnosno kada učinjene izmjene imaju dovoljno velik opseg. Međutim, u ovom slučaju, budući da pobijana odredba ne mijenja odredbe koje su bile na snazi prije njezina donošenja, ne može se utvrditi nikakav značajan učinak na zdravlje. To tumačenje uostalom potvrđuje dopis izvršnog direktora EFSA‑e predsjedniku Europskog parlamenta od 12. lipnja 2024. Usto pobijana odredba pojašnjava pravnu situaciju i ne odnosi se na znanstvena pitanja. Osim toga, ne postoje znanstveni dokazi o pozitivnom utjecaju tužiteljevih praksi na zdravlje potrošača.
67
U odgovoru na repliku, u odgovoru na tužiteljeve argumente istaknute u okviru prvog, drugog i trećeg tužbenog razloga, Komisija, koju podupire Francuska Republika, navodi da se u svojem odgovoru na tužbu oslonila na studije koje dokazuju da temperatura i trajanje zamrzavanja dimljenog lososa znatno utječu na njegovu kvalitetu. Osim toga, vremensko ograničenje od 96 sati uzima u obzir najdulje vrijeme potrebno za provedbu rezanja. Stoga to vremensko ograničenje uzima u obzir cilj zaštite potrošača u području sigurnosti hrane i potrebe sektora.
68
U skladu s člankom 13. Uredbe br. 853/2004, Komisija se savjetuje s EFSA‑om o svim pitanjima iz područja primjene te uredbe koja bi mogla imati značajan učinak na javno zdravlje.
69
U ovom slučaju među strankama je nesporno da se Komisija nije savjetovala s EFSA‑om prije donošenja pobijane odredbe.
70
Suprotno onomu što tvrdi Komisija, koju podupire Francuska Republika, kao što to proizlazi iz točaka 26. do 54. ove presude, pobijanom odredbom uvode se nove obveze za tužitelja.
71
Okolnost na koju se poziva Komisija, prema kojoj je izvršni direktor EFSA‑e u svojem dopisu upućenom predsjednici Parlamenta naveo da je „smanjenje mikrobioloških rizika već obuhvaćeno važećim zakonodavstvom, kojim se utvrđuju uvjeti skladištenja proizvoda ribarstva”, da „Uredba br. 853/2004 propisuje temperature od oko 0 °C (otopljeni led) za svježe proizvode i –18 °C za zamrznute proizvode” i da „Codex Alimentarius nalaže da se svježi proizvodi ribarstva skladište na temperaturi otapajućeg leda, a zamrznuti ribarski proizvodi na –18 °C”, nema utjecaja na takvo tumačenje.
72
Naime, osim činjenice da je, u skladu s člankom 22. stavkom 2. Uredbe br. 178/2002, EFSA‑ina zadaća dostavljati znanstvena mišljenja, takva ocjena ne sadržava nikakvo pojašnjenje o eventualnim odredbama koje su bile na snazi prije donošenja pobijane odredbe, a kojima su definirani pojmovi „skladištenje” ili „zamrznuti proizvod” i u kojima se navodilo od kojeg trenutka treba smatrati da je proizvod ribarstva uskladišten ili kojima se određuje temperatura na kojoj takav proizvod treba smatrati zamrznutim proizvodom.
73
Stoga valja provjeriti je li se Komisija prije donošenja pobijane odredbe bila dužna savjetovati s EFSA‑om u skladu s člankom 13. Uredbe br. 853/2004.
74
U tom pogledu valja utvrditi da se stranke s pravom slažu oko činjenice da pitanje na koje se odnosi pobijana odredba ulazi u područje primjene Uredbe 853/2004.
75
Što se tiče pitanja može li navedeno pitanje imati znatan učinak na javno zdravlje, najprije valja utvrditi da, suprotno onomu što tvrdi Komisija, takvo pitanje podrazumijeva znanstvene ocjene. Naime, uvođenje vremenskog ograničenja tijekom kojeg su subjekti u poslovanju s proizvodima ribarstva ovlašteni držati te proizvode na temperaturi potrebnoj za stvrdnjavanje pretpostavlja analizu i uzimanje u obzir vremena tijekom kojeg se može smatrati da navedeni proizvodi, držani na takvoj temperaturi, ne uzrokuju rizik za zdravlje.
76
Što se konkretno tiče značajnog utjecaja na javno zdravlje, valja primijetiti da, iako Delegirana uredba 2024/1141 ne sadržava nikakvo opravdanje uvođenja zahtjeva u pogledu stvrdnjavanja, kao što je to pojašnjeno u točki 41. ove presude, iz dijela koji se odnosi na kontekst obrazloženja te uredbe proizlazi da je primjereno „pojasniti” zahtjeve u pogledu „operacije blagog smanjenja temperature za rezanje svježih proizvoda ribarstva ili prerađenih proizvoda ribarstva ili za povećanje temperature zamrznutih proizvoda ribarstva i zabrane skladištenja ili prijevoza proizvoda ribarstva na toj tehnološki potrebnoj privremenoj temperaturi”„kako bi se izbjegla ikakva dvosmislenost”.
77
Usto, iz uvodne izjave 13. prvotne verzije obrazloženja Delegirane uredbe 2024/1141 na koju tužitelj upućuje u biti proizlazi da bi, „kako bi se izbjegle zlouporabe u pogledu uporabe zahtjeva za proizvodnju za skladištenje proizvoda ribarstva na temperaturi koja nije u skladu s odjeljkom VIII. poglavljem VII. točkom 2. Priloga III. [Uredbi br. 853/2004], trebalo što je prije moguće smanjiti ili, za već zamrznute proizvode, povećati temperaturu u svrhu stvrdnjavanja što je brže moguće i da bi skladištenje proizvoda ribarstva na temperaturu kojom se olakšava rezanje na komade ili kriške trebalo vremenski ograničiti”.
78
Također valja istaknuti da, u okviru ove tužbe, iako se Komisija nije izričito izjasnila o tome može li pitanje na koje se odnosi pobijana odredba imati značajan učinak na javno zdravlje, ona u odgovoru na tužiteljev drugi tužbeni razlog tvrdi da su određeni proizvođači zloupotrijebili toleranciju zakonodavstva Unije u pogledu korištenja stvrdnjavanja u proizvodnom procesu na štetu potrošača, s obzirom na to da su fileti skladišteni na temperaturi stvrdnjavanja slabije kvalitete i da je potrošač, koji je mislio da kupuje proizvod koji nije bio zamrznut, doveden u zabludu.
79
Komisija ističe da iz određenog broja znanstvenih studija proizlazi da temperatura i trajanje zamrzavanja dimljenog lososa znatno utječu na njegovu kvalitetu. U tom pogledu upućuje, s jedne strane, na studiju „Quantification and mapping of tissue damage from freezing in cod by magnetic resonance imaging – ScienceDirect” (Kvantifikacija i mapiranje ozljeda tkiva od zamrzavanja lososa magnetnom rezonancom – ScienceDirect) (Food Control, svezak 123, svibanj 2021., 107734.), iz koje je proizlazilo da je „[s]mrzavanje ribe važna metoda prerade koja može produljiti vrijeme očuvanja proizvoda, ali može dovesti i do znatne štete na tkivima ako se ne provodi pravilno” i da „što je postupak zamrzavanja na nižoj temperaturi, postupak je manje štetan”. S druge strane, upućuje na studiju naslovljenu „Effect of Freezing on the Shelf Life of Salmon” (Učinak zamrzavanja na razdoblje čuvanja lososa) (International Journal of Food Science, kolovoz 2018., 1686121), iz koje proizlazi da su „trajanje i temperatura skladištenja glavni čimbenici koji utječu na gubitak kvalitete i trajanje čuvanja ribe jer udio masnoća uglavnom podliježe autoksidativnim i hidrolitičkim promjenama tijekom skladištenja u zamrznutom stanju” i da su „[l]ipidi riba […] vrlo osjetljivi na oksidaciju; ona stoga smanjuje prehrambenu kvalitetu, teksturu i boju ribe”.
80
Osim toga, u okviru svojih uvodnih razmatranja o pravnom okviru Komisija ističe da dimljeni losos, čija je temperatura smanjena na temperaturu nižu od temperature zamrzavanja, treba smatrati zamrznutim proizvodom i, kao takvim, u dijelu u kojem se skladišti, proizvodom na koji se primjenjuju odredbe o skladištenju zamrznutih proizvoda, odnosno odjeljak VIII. poglavlje VII. točka 2. Priloga III. Uredbi br. 853/2004. U tom pogledu pojašnjava da zbog skladištenja dimljenog lososa na temperaturi predviđenoj za rezanje na kriške i dalje postoji određeni postotak vode koji na toj temperaturi nije kristaliziran, što u određenim slučajevima može omogućiti razvoj bakterijske flore u toj vodi. Komisija dodaje da skladištenje tog proizvoda na temperaturi stvrdnjavanja, u slučaju fluktuacija temperatura, može uzrokovati staničnu lizu, odnosno dezintegraciju stanica (kada kristali leda oštećuju strukturu stanica), što dovodi do povećanja zdravstvenih rizika i utječe na teksturu, okus i hranjivu vrijednost gotovog proizvoda. Ističe da iz dokumentacije dostupne na internetskoj stranici FAO‑a proizlazi da se „[r]iblje bjelančevine trajno mijenjaju prilikom zamrzavanja i hladnog skladištenja”, da „brzina u kojoj se odvija to denaturiranje u velikoj mjeri ovisi o temperaturi”, da se „na temperaturama blizu točke zamrzavanja, na primjer 28 °F [–2 °C], brzo odvijaju znatne promjene” i da su „čak i na 15 °F [–10 °C], promjene toliko brze da se proizvod dobre kvalitete može pogoršati u nekoliko tjedana”.
81
Komisija također tvrdi da bi, kad bi se prihvatilo kao pravilno tužiteljevo tumačenje prema kojem se samo proizvodi čija je temperatura smanjena na –18 °C mogu smatrati zamrznutima, to značilo da se za proizvode ribarstva čija je temperatura smanjena samo na primjer na –17,5 °C ne bi primjenjivala obveza skladištenja na temperaturi od –18 °C i mogli bi se prodavati potrošačima kao proizvodi koji nikad nisu bili zamrznuti te da bi ta situacija bila „očito opasna za zdravlje potrošača”, uzimajući u obzir rizik kojem bi oni bili izloženi zbog mogućnosti da je isti proizvod bio odleđen u nekoliko navrata.
82
Tako se iz pripremnih akata Delegirane uredbe 2024/1141 i Komisijinih argumenata iznesenih u okviru ove tužbe može zaključiti da je razlog koji je doveo do donošenja pobijane odredbe povezan s činjenicom da su postojale „nepreciznosti” u ranijem pravnom okviru u pogledu stvrdnjavanja i zabrane skladištenja ili prijevoza proizvoda ribarstva na temperaturi koja se zahtijeva tom tehnikom, dok bi držanje lososa na toj temperaturi tijekom duljeg razdoblja moglo dovesti do zdravstvenih rizika.
83
Međutim, takvo pitanje treba kvalificirati kao pitanje koje može imati značajan učinak na javno zdravlje.
84
U tom je pogledu dovoljno utvrditi da, kao što je to pojašnjeno u točki 82. ove presude, iz samih Komisijinih argumenata u biti proizlazi da držanje dimljenog lososa na temperaturi potrebnoj za stvrdnjavanje tijekom dugog razdoblja može utjecati na zdravlje potrošača i stoga imati učinak na javno zdravlje.
85
Osim toga, kao što to također proizlazi iz Komisijinih pismena, čini se da je takav učinak na javno zdravlje znatan. Naime, Komisija pojašnjava da bi prihvaćanje tužiteljeva tumačenja u pogledu odjeljka VIII. poglavlja VII. točke 2. Priloga III. Uredbi br. 853/2004 dovelo do situacije koja je „očito opasna za zdravlje potrošača”.
86
Stoga valja smatrati da je Komisija prije donošenja pobijane odredbe bila dužna savjetovati se s EFSA‑om u skladu s člankom 13. Uredbe br. 853/2004.
87
To je utvrđenje potkrijepljeno činjenicom da, kao što to tvrdi sama Komisija, iz uvodne izjave 27. Uredbe br. 853/2004 proizlazi da bi se zakonodavstvo Unije o higijeni hrane trebalo temeljiti na znanstvenim mišljenjima.
88
Međutim, valja istaknuti, kao što je to učinio tužitelj, da znanstvena osnova koju je Komisija uzela u obzir u svrhu izrade pobijane odredbe ne proizlazi ni iz Delegirane uredbe 2024/1141 ni iz njezina obrazloženja.
89
Uostalom, Komisija ne osporava tužiteljeve argumente koji se temelje na takvom nepostojanju znanstvene osnove. Naime, u odgovoru na repliku ona samo pojašnjava da se u odgovoru na tužbu oslonila na studije koje dokazuju da temperatura i trajanje zamrzavanja dimljenog lososa znatno utječu na njegovu kvalitetu, ali se nije izjasnila o nepostojanju znanstvene osnove pobijane odredbe u okviru njezine izrade.
90
Osim toga, o nepostojanju znanstvene osnove pobijane odredbe u okviru njezine izrade može se zaključiti iz Komisijina argumenta u odgovoru na tužiteljev drugi tužbeni razlog, prema kojem maksimalno trajanje od 96 sati proizlazi iz „konsenzusa među proizvođačima u tom sektoru” u pogledu vremena potrebnog za rezanje dimljenog lososa koji je predmet stvrdnjavanja te prema kojem se „nedvojbeno radi o razumnom i dovoljnom roku za provedbu postupka rezanja u pravom smislu riječi, uzimajući u obzir logističke i organizacijske potrebe sektora u toj proizvodnoj fazi”.
91
Točno je, kao što to tvrdi Komisija, da je predsjednica Parlamenta, u skladu s člankom 29. stavkom 1. drugim podstavkom Uredbe br. 178/2002, u dopisu od 14. svibnja 2024. zatražila od EFSA‑e da dostavi znanstveno mišljenje o učinku postupaka stvrdnjavanja i odleđivanja na preživljavanje i razvoj bioloških rizika, na koji je njezin izvršni direktor odgovorio dopisom od 12. lipnja 2024., u kojem je pojasnio da „ne može utvrditi nijedno neriješeno pitanje u pogledu sigurnosti hrane ili rizika za javno zdravlje u uvjetima skladištenja opisanima u zahtjevu”.
92
Međutim, valja utvrditi da je takva razmjena uslijedila nakon donošenja Delegirane uredbe 2024/1141, odnosno 14. prosinca 2023., i da stoga u svakom slučaju ne utječe na zakonitost te uredbe.
93
Stoga, s obzirom na sva prethodna razmatranja, valja prihvatiti četvrti tužbeni razlog i poništiti pobijanu odredbu a da pritom nije potrebno ispitati druge argumente i tužbene razloge koje je istaknuo tužitelj.
Troškovi
94
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, treba joj naložiti da, osim vlastitih troškova, snosi i troškove tužitelja, u okviru njegova zahtjeva.
95
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Francuska Republika snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (šesto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Poništava se točka 3. podtočka (e) Priloga Delegiranoj uredbi (EU) 2024/1141 оd 14. prosinca 2023. o izmjeni priloga II. i III. Uredbi (EZ) br. 853/2004 Europskog parlamenta i Vijeća u dijelu koji se odnosi na posebne higijenske zahtjeve za određeno meso, proizvode ribarstva, mliječne proizvode i jaja.
2.
Europskoj komisiji nalaže se snošenje, osim vlastitih, i troškova društva Mowi Poland S. A.
3.
Francuska Republika snosi vlastite troškove.
Costeira
Öberg
Zilgalvis
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 24. rujna 2025.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: poljski