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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Al fine di risolvere la presente questione pregiudiziale, proposta dal Pretore Torino ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto 234 CE), la Corte di giustizia deve interpretare le disposizioni del diritto comunitario applicabili alle condizioni di impiego degli agenti locali delle Comunità qualora l'organismo comunitario neghi il rinnovo del contratto di lavoro al termine del periodo per il quale era stato stipulato.
2. La causa dinanzi al giudice di rinvio oppone il signor Roberto Vitari (in prosieguo: l'«attore») alla Fondazione Europea per la Formazione Professionale (in prosieguo: la «Fondazione»), organismo delle Comunità europee per il quale l'attore ha lavorato dapprima con un contratto di agente ausiliario e poi con un contratto di agente locale. La Fondazione è stata creata con il regolamento del Consiglio n. 1360/90, sulla base dell'art. 235 del Trattato CE (divenuto 308 CE), e ha lo scopo di contribuire allo sviluppo dei sistemi di formazione dei paesi dell'Europa centrale ed orientale. Ha sede a Torino .
II - I fatti della causa principale e la normativa italiana
3. Secondo i dati riportati nell'ordinanza di rinvio, l'attore veniva assunto dalla Fondazione come agente ausiliario, mediante un contratto a tempo determinato dal 16 ottobre al 31 dicembre 1995. Questo contratto veniva rinnovato per un secondo periodo compreso tra il 1° gennaio e il 29 febbraio 1996.
4. Al termine di questo secondo periodo, l'attore restava ancora in servizio presso la Fondazione, questa volta in qualità di Agente locale, mediante un contratto a termine dal 1° marzo al 31 dicembre 1996, successivamente rinnovato fino al 30 giugno 1997, data in cui la Fondazione riteneva concluso il suo rapporto di lavoro con l'attore.
5. Il signor Vitari proponeva quindi un ricorso dinanzi al Pretore del lavoro di Torino per far dichiarare che la Fondazione non poteva porre fine al rapporto di lavoro. Pur non disconoscendo la rilevanza della normativa comunitaria nel caso di specie, egli riteneva operante la normativa italiana ed in particolare la legge 18 aprile 1962, n. 230, recante disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato.
6. Oltre a dichiarare che i contratti di lavoro si reputano a tempo indeterminato, l'art. 1 della legge n. 230/62 dispone che, tuttavia, possono stipularsi contratti di lavoro a tempo determinato nei casi elencati dal medesimo articolo .
Ai sensi dell'art. 2 della stessa legge, il contratto a tempo determinato può essere, con il consenso del lavoratore, eccezionalmente prorogato, non più di una volta e per un tempo non superiore alla durata del contratto iniziale, quando la proroga sia richiesta da esigenze contingibili ed imprevedibili e si riferisca alla stessa attività lavorativa. Se il rapporto di lavoro continua dopo la scadenza del termine previsto, il contratto si considera a tempo indeterminato dalla data di stipulazione del primo contratto a tempo determinato .
7. Basandosi sulla detta legge italiana, l'attore chiede che il Pretore di Torino voglia dichiarare l'esistenza di un rapporto lavorativo a tempo indeterminato sin dal 1° marzo 1996, data in cui egli fu assunto per la prima volta come agente locale .
8. Dal canto suo, la Fondazione sostiene che ai suoi agenti devono essere applicate le disposizioni del regolamento n. 259/68, e successive modifiche e integrazioni, che definiscono il regime dei rapporti di lavoro dei funzionari e degli altri agenti con le istituzioni della Comunità europea. Essa afferma, pertanto, che non si deve applicare la normativa dello Stato in cui si è svolto il rapporto di lavoro, bensì esclusivamente la normativa comunitaria.
III - La questione pregiudiziale
9. Il giudice di rinvio afferma che nel caso di specie si considera pacificamente applicabile la normativa comunitaria di carattere generale, contenuta nel regolamento n. 259/68, e successive modifiche ed integrazioni, data la natura sovranazionale, di ente comunitario, della Fondazione.
10. Tuttavia, fa presente che, secondo l'attore, esiste un contrasto tra le norme comunitarie applicabili e la legge n. 230/62, che contiene ipotesi tassative in cui è consentito stipulare un contratto a tempo determinato, prevedendo specifiche sanzioni in caso d'inosservanza o aggiramento della normativa stessa, prima fra tutte la trasformazione ex tunc del rapporto di lavoro a termine in rapporto a tempo indeterminato. Per questo motivo, il Pretore ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l'art. 79 del Regolamento CEE n. 259/68 e successive modifiche (...) debba intendersi nel senso che è consentito all'Istituzione europea di discostarsi dalla legislazione nazionale, con conseguente esclusiva operatività della regolamentazione di fonte comunitaria, ovvero imponga comunque il rispetto della legge nazionale, soprattutto se avente carattere imperativo e cogente».
IV - La normativa comunitaria
11. La normativa relativa agli agenti locali delle istituzioni comunitarie è raccolta nel «regime applicabile agli altri agenti» (in prosieguo: il «RAA») .
12. Ai sensi dell'art. 1 del RAA:
«Il presente regime si applica ad ogni agente, assunto dalle Comunità con contratto.
Tale agente può avere la qualifica:
- di agente temporaneo,
- di agente ausiliario,
- di agente locale» .
13. L'art. 4 del RAA dispone:
«E' considerato agente locale, ai sensi del presente regime, l'agente assunto, conformemente agli usi locali, per svolgere compiti manuali o di servizio in un impiego non previsto nella tabella degli organici allegata alla sezione del bilancio relativa ad ogni istituzione e retribuito con gli stanziamenti globali aperti a tal fine in detta sezione del bilancio (...)».
14. Le norme relative agli agenti locali figurano nel titolo IV del RAA (artt. 79-81).
15. L'art. 79 dispone:
«Fatte salve le disposizioni del presente titolo, le condizioni d'impiego degli agenti locali, segnatamente per quanto riguarda:
a) le modalità della loro assunzione e della risoluzione del loro contratto,
b) i congedi,
c) la loro retribuzione,
sono stabilite da ciascuna istituzione in base alla regolamentazione e agli usi esistenti nella località in cui l'agente deve esercitare le proprie funzioni».
16. Ai sensi dell'art. 80:
«In materia di sicurezza sociale, l'istituzione assume gli oneri che, in base alla regolamentazione esistente nella località in cui l'agente deve esercitare le proprie funzioni, spettano ai datori di lavoro».
17. Infine, l'art. 81, n. 1, stabilisce:
«Le controversie fra l'istituzione e l'agente locale in servizio in uno Stato membro sono sottoposte alla giurisdizione competente in base alla legislazione in vigore nella località in cui l'agente esercita le proprie funzioni» .
18. Per quanto concerne gli agenti della Fondazione, l'art. 14 del citato regolamento n. 1360/90, nella versione modificata dal regolamento (CE) del Consiglio n. 2063/94, dispone:
«Statuto del personale
Il personale della Fondazione è soggetto ai regolamenti e alle disposizioni applicabili ai funzionari e agli altri agenti delle Comunità Europee.
La Fondazione esercita nei confronti del proprio personale i poteri devoluti all'autorità investita del potere di nomina.
Il consiglio d'amministrazione, d'intesa con la Commissione, definisce le necessarie modalità d'applicazione».
19. Come indicato nell'ordinanza di rinvio, la Fondazione non ha adottato alcuna regolamentazione specifica per i suoi agenti locali, ma si è riportata integralmente a quella relativa alle condizioni di lavoro degli agenti locali in servizio presso la rappresentanza della Commissione europea a Roma e a Milano (in prosieguo: la «regolamentazione»).
20. L'art. 3 della regolamentazione prescrive che il contratto di lavoro può essere concluso per una durata indeterminata o determinata; tuttavia, in quest'ultimo caso, solo a condizione che le circostanze o la natura del lavoro esigano la fissazione di un termine.
21. La regolamentazione disciplina anche, tra l'altro, l'inquadramento degli agenti locali, i loro dirittti e doveri, le condizioni di lavoro, la retribuzione, il passaggio da un gruppo o da un livello di mansioni ad un altro superiore, la previdenza sociale, le sanzioni, i mezzi di ricorso e, all'art. 26, la risoluzione del contratto. Ai sensi del n. 1 del detto articolo, il contratto di assunzione a tempo determinato si risolve alla scadenza del periodo per il quale è stato stipulato.
V - Il procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
22. Hanno presentato osservazioni scritte nel presente procedimento, nel termine appositamente fissato dall'art. 20 dello Statuto CE della Corte di giustizia, l'attore nella causa principale, la Fondazione e la Commissione.
VI - Esame della questione pregiudiziale
23. Come già precisato, il giudice nazionale spiega che la questione pregiudiziale nasce dal fatto che, secondo l'attore, esiste un contrasto tra l'art. 3 della regolamentazione e la legge italiana n. 230/62. Tuttavia, sia l'attore sia la Fondazione hanno negato, nelle osservazioni presentate dinanzi alla Corte di giustizia, che tale contrasto sussista .
24. Secondo l'attore, limitando le ipotesi in cui è consentito stipulare un contratto a tempo determinato, l'art. 3 della regolamentazione e l'art. 1 della legge n. 230/62 dicono la stessa cosa. Di conseguenza, in questo caso non si tratterebbe di affermare la preminenza del diritto comunitario rispetto al diritto nazionale o viceversa, bensì di applicare entrambi in maniera complementare, come previsto dall'art. 79 del RAA.
25. Dal canto suo, la Fondazione afferma che la questione formulata dal giudice di rinvio è fuori luogo. A suo avviso, nella fattispecie non ha senso domandarsi se l'art. 79 del RAA consenta o meno alle istituzioni comunitarie di discostarsi dalla legislazione nazionale, posto che la regolamentazione applicabile agli agenti locali in Italia sarebbe conforme alla normativa nazionale in materia di contratti di lavoro a tempo determinato. Essa sostiene, infatti, che il giudice di rinvio sbaglia a limitare il suo esame alla legge n. 230/62, senza considerare gli sviluppi successivi del diritto italiano, che avrebbe «liberalizzato» il ricorso a questo tipo di contratti, talché la regolamentazione comunitaria imporrebbe attualmente limiti più severi alla conclusione di contratti a tempo determinato rispetto a quanto previsto dal diritto nazionale.
26. Secondo una costante giurisprudenza, nell'ambito della procedura di collaborazione giudiziaria istituita dall'art. 177 del Trattato CE, spetta alla Corte di giustizia fornire all'organo giurisdizionale nazionale una soluzione utile che gli consenta di dirimere la controversia della quale è stato investito .
27. Nella fattispecie è chiaro, a mio avviso, che sia l'art. 3 della regolamentazione sia la legge n. 230/62 riflettono la stessa opzione normativa: privilegiare i contratti a tempo indeterminato e limitare le ipotesi in cui possono concludersi contratti a tempo determinato.
28. Alla luce di ciò, ritengo che una risposta generale alla questione pregiudiziale nei termini in cui è stata posta non sia utile ai fini della risoluzione della controversia . Occorre, pertanto, riformulare la questione pregiudiziale, precisando gli elementi del diritto comunitario di cui il giudice piemontese dovrà tenere conto al momento di emanare la sentenza di merito.
29. La questione pregiudiziale del giudice a quo è volta a chiarire, in primo luogo, le disposizioni che egli deve prendere in considerazione per valutare la validità del contratto di agente locale stipulato a tempo determinato con un lavoratore e, in secondo luogo, qualora il detto contratto debba considerarsi nullo, se il diritto comunitario osti a che la sanzione consista nella costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato tra le parti.
30. Dalle norme menzionate nell'ordinanza di rinvio si deduce che il contratto potrebbe considerarsi invalido sotto due profili. Il primo, comune all'art. 3 della regolamentazione e all'art. 1 della legge n. 230/62, costituirebbe nel ritenere che le circostanze che diedero luogo al rapporto di lavoro tra le parti non permettessero alla Fondazione di optare per un contratto a tempo determinato.
31. Per pronunciarsi su questo punto, il tribunale di rinvio dovrà basarsi sull'art. 3 della regolamentazione, in base al quale i contratti di agente locale in Italia si intendono stipulati a tempo indeterminato, salvo che le circostanze o la natura del lavoro esigano la fissazione di un termine.
32. Spetta al giudice italiano, e non alla Corte di giustizia, determinare se le circostanze o la natura del lavoro svolto dall'attore giustificassero la conclusione di un contratto a tempo determinato poiché, ai sensi dell'art. 81 del RAA, le controversie fra l'istituzione e l'agente locale in servizio in uno Stato membro sono sottoposte alla giurisdizione competente in base alla legislazione in vigore nella località in cui l'agente esercita le proprie funzioni. In ogni caso, l'ordinanza di rinvio non fornisce alcun elemento che consenta alla Corte di giustizia di stabilire se i requisiti fissati nella detta disposizione della regolamentazione fossero soddisfatti.
33. Il secondo profilo in considerazione del quale si potrebbe giudicare invalido il contratto, con riferimento all'art. 2 della legge n. 230/62, consisterebbe nel fatto che il rapporto di lavoro era continuato, una volta scaduto il termine previsto dal contratto iniziale o con una prima proroga.
34. Come già detto, l'attore è stato in servizio presso la Fondazione dapprima in forza di un contratto di agente ausiliario a tempo determinato, prorogato una volta, e poi in base ad un contratto di agente locale, parimenti a tempo determinato, prorogato anch'esso una volta.
35. Occorre sottolineare che il RAA traccia una chiara distinzione tra i contratti di agente ausiliario e quelli di agente locale. In particolare, i contratti di agente ausiliario sono disciplinati, in maniera esclusiva, dal diritto comunitario, e le controversie tra i detti agenti e le istituzioni per le quali essi lavorano sono di competenza della Corte di giustizia, come stabilito dall'art. 73 del RAA, che a tal fine rimanda al titolo VII dello Statuto del personale. In definitiva, qualsiasi disaccordo tra le parti del procedimento principale relativo al contratto precedente di agente ausiliario dovrà dirimersi dinanzi all'istituzione giurisdizionale comunitaria.
36. Da quanto precede deriva che la controversia radicata dinanzi al giudice torinese si riferisce solo al periodo in cui l'attore è stato in servizio presso la Fondazione in forza di un contratto di agente locale, che in nessun caso può considerarsi come una proroga del contratto precedente di agente ausiliario.
37. Pertanto, per quanto concerne il primo aspetto della questione pregiudiziale così come è stata riformulata, ritengo che si debba rispondere al giudice di rinvio dichiarando che, per stabilire se sia valido un contratto di agente locale a tempo determinato stipulato dalla Fondazione europea per la formazione professionale, il giudice nazionale al quale sia stata sottoposta una controversia ai sensi dell'art. 81 del regime applicabile agli altri agenti deve valutare, con riferimento all'art. 3 della regolamentazione relativa alle condizioni di lavoro degli agenti locali in servizio presso la rappresentanza della Commissione europea a Roma e a Milano, se le circostanze o la natura del lavoro esigessero la fissazione di un termine per il contratto.
38. La seconda questione menzionata si riferisce alla sanzione che potrebbe essere comminata alla Fondazione qualora il giudice di rinvio dovesse considerare invalido il contratto.
39. La normativa comunitaria non prevede alcuna sanzione per simili ipotesi. Quanto al diritto italiano, l'unica disposizione cui fa riferimento il giudice a quo nella sua ordinanza di rinvio è la legge n. 230/62, la quale dispone che in simili casi il contratto si intende stipulato a tempo indeterminato a partire dalla data della sua conclusione.
40. Occorre ricordare a tale proposito, come ha giustamente fatto la Commissione, la sentenza della Corte di giustizia nella causa Tordeur .
41. In quel caso, la Cour du travail di Bruxelles aveva chiesto a questa Corte se il diritto comunitario osti all'applicazione alle istituzioni comunitarie, quando queste stipulano contratti di lavoro a tempo determinato con lavoratori temporanei, delle norme nazionali che istituiscono, in caso di trasgressione di alcune loro disposizioni e come sanzione civile, un contratto di lavoro a tempo indeterminato tra il datore di lavoro e il lavoratore.
42. La Corte di giustizia precisò, in primo luogo, che, a norma dell'art. 6 del RAA, ciascuna istituzione determina le autorità abilitate a concludere i contratti di lavoro di agente temporaneo, ausiliario, locale e consigliere speciale.
43. Inoltre, la Corte statuì che, anche se la tutela sociale del lavoratore a tempo determinato non può essere posta in non cale per il solo motivo che questo lavoratore è stato messo a disposizione di un'istituzione comunitaria, tuttavia detta tutela non può essere garantita mediante provvedimenti che costituiscano una intromissione nella sfera di autonomia delle istituzioni comunitarie. Si deve escludere, pertanto, che la conclusione di un contratto di dipendente di una istituzione, tanto più quando si tratta di un contratto a tempo indeterminato, possa derivare, non già da una decisione dell'autorità designata come competente a tal riguardo, ma dal fatto, anche se sanzionato da una pronunzia del giudice nazionale, che non siano state rispettate talune disposizioni della normativa dello Stato membro interessato sul lavoro a tempo determinato.
44. La Corte di giustizia ha dichiarato che:
«(...) L'art. 6 del regime da applicarsi agli altri agenti delle Comunità europee esclude l'applicazione alle istituzioni comunitarie delle disposizioni nazionali che creano, in caso d'inosservanza di talune disposizioni in fatto di lavoro a tempo determinato, un contratto di lavoro a tempo indeterminato tra il lavoratore a tempo determinato e il datore di lavoro» .
45. Benché la causa Tordeur vertesse sul contratto a tempo determinato di un lavoratore temporaneo e non, come nel presente caso, su un contratto a tempo determinato di agente locale, il ragionamento della Corte, a mio avviso, è pienamente applicabile alla controversia tra il signor Vitari e la Fondazione.
46. Né una norma di diritto interno né una decisione giurisdizionale di un tribunale nazionale possono imporre ad un'istituzione o ad un organismo comunitario di concludere un contratto di agente locale a tempo indeterminato. Di conseguenza, qualora il tribunale di rinvio ritenga che vi sia stata inosservanza dell'art. 3 della regolamentazione e che si debba procedere all'irrogazione di una sanzione, la Fondazione non potrà essere condannata ad accettare che il contratto a tempo determinato, concluso con un ex agente locale, si trasformi in un rapporto di lavoro a tempo indeterminato .
IV - Conclusioni
47. Considerato quanto precede, propongo alla Corte di giustizia di rispondere alla questione pregiudiziale proposta dal Pretore di Torino nei seguenti termini:
«1) Per stabilire se sia valido un contratto di agente locale a tempo determinato stipulato dalla Fondazione europea per la Formazione professionale, il giudice nazionale al quale sia stata sottoposta una controversia ai sensi dell'art. 81 del regime applicabile agli altri agenti deve valutare, in conformità all'art. 3 della regolamentazione relativa alle condizioni di lavoro degli agenti locali in servizio presso la rappresentanza della Commissione europea a Roma e Milano, se le circostanze o la natura del lavoro esigessero la fissazione di un termine per il contratto.
2) Qualora il giudice nazionale statuisca che la Fondazione europea per la Formazione professionale ha violato l'art. 3 della detta regolamentazione, esso potrà infliggere all'organismo comunitario datore di lavoro la sanzione che consideri conforme al diritto nazionale. Tuttavia, l'art. 6 del regime applicabile agli altri agenti osta a che la detta sanzione consista nella costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato tra l'agente locale e l'organismo comunitario».