62005CC0440_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Komissio vaatii EU 35 artiklan 6 kohdan nojalla nostamallaan kanteella alusten aiheuttaman ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä koskevan rikosoikeudellisen kehyksen vahvistamisesta 12.7.2005 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2005/667/YOS (jäljempänä puitepäätös)(2) kumoamista sillä perusteella, että päätökseen EU 47 artiklan vastaisesti sisällytetyt jäsenvaltioiden rikoslainsäädännön lähentämiseen tähtäävät toimet olisi pitänyt antaa EY:n perustamissopimuksen nojalla eikä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston nojalla.
2. Näin ollen esillä oleva asia koskee toimivallan jakoa Euroopan unionin ensimmäisen ja kolmannen pilarin välillä sekä yhteisön ja jäsenvaltioiden välillä rikosoikeuden alalla – tätä alaa pidetään yleisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan ja niiden suvereenisuuden piiriin kuuluvana asiana – ja tämän vuoksi asialla on todellinen perustuslaillinen merkitys.
3. Asia on jatkoa asiassa komissio vastaan neuvosto 13.9.2005 annetulle tuomiolle,(3) jolla yhteisöjen tuomioistuin kumosi ympäristön suojelusta rikosoikeudellisin keinoin 27.1.2003 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2003/80/YOS(4) sillä perusteella, että yhteisön olisi kuulunut antaa EY 175 artiklan nojalla kyseessä olleet toimet, joilla jäsenvaltiot velvoitettiin säätämään rikosoikeudellisia seuraamuksia eräistä ympäristörikoksista.
4. Tässä ratkaisussa jätettiin kuitenkin vastaamatta hankaliin kysymyksiin, jotka liittyvät siihen, millä edellytyksin yhteisöllä on toimivalta velvoittaa jäsenvaltiot säätämään rikosoikeudellisista seuraamuksista ja missä laajuudessa tätä toimivaltaa voidaan tarkalleen käyttää.
5. Näiden seikkojen osalta yhtäältä komissio ja Euroopan parlamentti ja toisaalta neuvosto ja 20 väliintulijoina olevaa jäsenvaltiota ovat muodostaneet täysin vastakkaisen käsityksen asiassa C‑176/03 annetun tuomion seurauksista.
6. Komissio ja Euroopan parlamentti, jotka ovat esittäneet käsityksensä tämän tuomion vaikutuksista myös tiedonannossa(5) ja päätöslauselmassa,(6) tulkitsevat sen tarkoittavan yleisesti sitä, että yhteisöjen tuomioistuimen perustelut eivät koske pelkästään ympäristönsuojelun alaa ja että niissä vahvistetaan, että yhteisön lainsäätäjä on lähtökohtaisesti toimivaltainen antamaan ensimmäisen pilarin nojalla mitä tahansa jäsenvaltioiden rikosoikeuteen liittyviä säännöksiä, jotka ovat tarpeellisia yhteisön oikeussääntöjen täyden tehokkuuden takaamiseksi. Lisättäköön vielä, että komissio on tämän tulkinnan mukaisesti jo jättänyt käsiteltäväksi ehdotuksia eräiden yhteisön direktiivien antamiseksi jäsenvaltioiden velvoittamisesta säätämään kansallisessa oikeudessaan rikosoikeudellisista seuraamuksista.(7)
7. Sitä vastoin kaikki tässä menettelyssä huomautuksia esittäneet jäsenvaltiot ovat sitä mieltä, että yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C‑176/03 tekemää arviointia on tulkittava suppeasti siten, että se liittyy ainoastaan ympäristöpolitiikkaan ja että yhteisö ei ole missään tapauksessa toimivaltainen määrittelemään niiden rikosoikeudellisten seuraamusten lajia ja tasoa, joista jäsenvaltioiden on säädettävä.
8. Tämä kiista on näin ollen taustaa nyt esillä olevalle asialle, jossa yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään selventämään asiassa C‑176/03 antamansa tuomion merkitystä yhteisön rikosoikeudellisen toimivallan asianmukaisen rajaamisen kannalta.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt ja asian tausta
9. Puitepäätös tehtiin 12.7.2005 Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston nojalla ja erityisesti EU 31 artiklan 1 kohdan e alakohdan ja EU 34 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla.
10. Puitepäätöksen johdanto-osassa todetaan öljysäiliöalus Prestigen onnettomuuteen liittyen, että alusten joko tahallisesti tai törkeästä tuottamuksesta aiheuttaman pilaantumisen torjunta on eräs Euroopan unionin painopistealue ja että jäsenvaltioiden lainsäädäntöä olisi tätä varten lähennettävä (toinen ja kolmas perustelukappale).
11. Kuten johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ilmenee, lähentäminen on tarkoitus toteuttaa kahdella säädöksellä, joina ovat yhtäältä puitepäätös ja toisaalta alusten aiheuttamasta ympäristön pilaantumisesta ja säännösten rikkomisista määrättävistä seuraamuksista 7.9.2005 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2005/35/EY (jäljempänä direktiivi),(8) jolloin puitepäätöksen tarkoituksena on täydentää direktiiviä yksityiskohtaisilla rikosoikeudellisilla säännöillä.
12. Näin ollen puitepäätöksellä jäsenvaltiot velvoitetaan säätämään rikosoikeudellisia seuraamuksia aluksista peräisin olevista ympäristöä pilaavien aineiden niistä päästöistä mereen, joita on pidettävä – puitepäätöksen mukaan, kun sitä luetaan yhdessä direktiivin kanssa – rikoksina.
13. Puitepäätöksen 1 artiklassa viitataan sovellettavien määritelmien osalta direktiivin 2 artiklaan.
14. Puitepäätöksen 2 artiklassa kukin jäsenvaltio velvoitetaan toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että direktiivin 4 ja 5 artiklassa(9) tarkoitettua säännösten rikkomista pidetään rikoksena.
15. Puitepäätöksen 3 artiklalla varmistetaan, että avunanto tai yllytys tällaiseen rikokseen on sinänsä rangaistavaa.
16. Puitepäätöksen 4 artiklassa kukin jäsenvaltio velvoitetaan varmistamaan, että 2 ja 3 artiklassa tarkoitetuista teoista voidaan määrätä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia rikosoikeudellisia seuraamuksia, ja lisäksi siinä säädetään melko yksityiskohtaisesti määrättävien seuraamusten lajista ja tasosta. Tältä osin puitepäätöksessä säädetään useiden eri rikosten osalta asianmukaisista enimmäisrajoista vapausrangaistuksiin sovellettaville seuraamuksille.
17. Puitepäätöksen 5 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan toimenpiteet, joilla varmistetaan, että säädettyjen edellytysten täyttyessä oikeushenkilöt voidaan saattaa vastuuseen puitepäätöksessä tarkoitetuista rikoksista.
18. Puitepäätöksen 6 artiklassa säädetään oikeushenkilöihin kohdistuvista seuraamuksista, ja siinä annetaan näiden seuraamusten luonnetta ja enimmäismäärää koskevia säännöksiä.
19. Puitepäätöksen 7 artikla koskee lainkäyttövaltaa.
20. Puitepäätöksen 8 artikla koskee rikokseen liittyvien tietojen toimittamista komissiolle ja muille jäsenvaltioille ja 9 artikla yhteysviranomaisten nimeämistä.
21. Lopuksi puitepäätöksen 10–12 artiklassa säädetään puitepäätöksen maantieteellisestä soveltamisalasta, sen täytäntöönpanosta ja voimaantulosta.
22. Direktiivi, jonka johdanto-osassa viitataan yhteisön meriturvallisuuspolitiikkaan ja ympäristönsuojeluun, puolestaan annettiin liikennettä käsittelevään V osastoon kuuluvan EY 80 artiklan 2 kohdan nojalla. EY 80 artiklan 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Neuvosto voi määräenemmistöllä päättää, annetaanko meri‑ ja lentoliikennettä koskevia aiheellisia säännöksiä sekä missä laajuudessa ja mitä menettelyä noudattaen niitä annetaan.”
23. Sekä direktiiviä annettaessa että puitepäätöstä tehtäessä komissio vastusti neuvoston käyttämää oikeusperustaa jäsenvaltioiden velvoittamiseksi määräämään seuraamuksia aluksista peräisin olevien ympäristöä pilaavien aineiden päästöistä, ja väitti, että myös tältä osin EY 80 artiklan 2 kohta oli oikea oikeudellinen perusta.
24. Puitepäätöksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan tämän kannan vastaisesti, että EU 34 artiklaan perustuva puitepäätös on asianmukainen väline velvoittaa säätämään rikosoikeudellisista seuraamuksista.
III Oikeudenkäynti yhteisöjen tuomioistuimessa
25. Yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 25.4.2006 antamalla määräyksellä Portugalin tasavalta, Belgian kuningaskunta, Suomen tasavalta, Ranskan tasavalta, Slovakian tasavalta, Maltan tasavalta, Unkarin tasavalta, Tanskan kuningaskunta, Ruotsin kuningaskunta, Irlanti, Tšekin tasavalta, Helleenien tasavalta, Viron tasavalta, Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, Latvian tasavalta, Liettuan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Itävallan tasavalta ja Puolan tasavalta hyväksyttiin asiassa väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia ja toisaalta Euroopan parlamentti hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 28.9.2006 antamalla määräyksellä Slovenian tasavalta hyväksyttiin asiassa väliintulijaksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
26. Toisin kuin useat väliintulijoina olevat jäsenvaltiot, komissio ja neuvosto – tämän oikeudenkäynnin ainoat asianosaiset – eivät ole kumpikaan esittäneet suullista käsittelyä koskevaa pyyntöä. Koska yhteisöjen tuomioistuin katsoi näin ollen saaneensa sille jätettyjen useiden kirjallisten huomautusten perusteella riittävät tiedot, se päätti työjärjestyksensä 44 a artiklan nojalla ratkaista asian ilman suullista käsittelyä.
IV Asianosaisten ja väliintulijoiden keskeiset lausumat
27. Komissio riitauttaa puitepäätöksen pätevyyden sillä perusteella, että sen 1–10 artiklassa tarkoitetut rikosoikeudelliset toimenpiteet olisi voitu toteuttaa yhteisön yhteistä liikennepolitiikkaa koskevan EY 80 artiklan 2 kohdan nojalla, ja näin ollen sen mielestä koko puitepäätös on – koska se on jakamaton – EU 47 artiklan vastainen.
28. Komission mukaan tämä on seuraus niistä periaatteista, jotka yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut asiassa C‑176/03 ja jotka ulottuvat laajemmalle kuin vain mainitussa asiassa kyseessä olleeseen ympäristönsuojelun alaan ja joita sovelletaan kokonaisuudessaan yhteisön muihin politiikkoihin, kuten esillä olevassa asiassa kyseessä olevaan yhteiseen liikennepolitiikkaan. Ympäristönsuojelun tärkeys yhteisössä ja ympäristönsuojelun ominaispiirteet, kuten sen ”monialainen” luonne, eivät itse asiassa vaikuttaneet ratkaisevasti asiassa C‑176/03 annetussa tuomiossa tehtyyn periaatepäätökseen. Tällaisten kriteerien käyttö johtaisi itse asiassa siihen paradoksaaliseen tilanteeseen, että muut yhteisön oikeuden tärkeät alat jäisivät lähtökohtaisesti sen mahdollisuuden ulkopuolelle, että ne voidaan panna tehokkaasti täytäntöön rikosoikeudellisten seuraamusten avulla EY:n perustamissopimuksen nojalla.
29. Komissio väittää, että – vaikka rikosoikeus ei sellaisenaan eikä yleisesti kuulu yhteisön toimivaltaan, ja tällä alalla tehtävät toimet voivat perustua ainoastaan implisiittisiin toimivaltuuksiin, jotka liittyvät tiettyyn oikeudelliseen perustaan – yhteisön lainsäätäjä voi säätää rikosoikeudellisista toimenpiteistä siltä osin kuin on tarpeen varmistaa yhteisön säännösten ja määräysten täysi tehokkuus. Näitä yhteisön implisiittisiä valtuuksia määrittää siten tarve taata jonkin yhteisön säännön tai politiikan noudattaminen, mutta niitä ei ole rajattu tietyn lainsäädännön alaan kuuluviin tai tietyntyyppisiin rikosoikeudellisiin toimenpiteisiin. Näin ollen yhteisö on toimivaltainen määrittelemään myös seuraamusten lajin ja tason, jos ja siltä osin kuin osoitetaan, että se on tarpeen yhteisön politiikan täyden tehokkuuden varmistamiseksi. Puitepäätöksellä ei missään tapauksessa yhdenmukaisteta sovellettavien rikosoikeudellisten seuraamusten lajia ja tasoa, vaan jäsenvaltioille jätetään tältä osin tietty harkintavalta.
30. Komissio katsoo, että kaikki puitepäätöksen 1–10 artiklassa tarkoitetut toimenpiteet ovat tarpeellisia yhteisen liikennepolitiikan tehokkuuden varmistamiseksi. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C‑176/03 antamassaan tuomiossa asettama tarpeellisuusedellytys täyttyy.
31. Lopuksi komissio täsmentää, että EU 47 artiklan kannalta ei ole merkityksellistä, onko yhteisö jo käyttänyt EY 80 artiklan 2 kohdan mukaista toimivaltaansa tai kuinka se on sitä käyttänyt, sillä merkityksellistä on ainoastaan se, onko yhteisöllä ylipäänsä toimivaltaa toteuttaa puitepäätöksessä säädettyjen toimenpiteiden kaltaisia toimenpiteitä.
32. Euroopan parlamentti on komission perusteluiden kannalla. Parlamentin mielestä puitepäätöksen 1–6 artikla kuuluvat kokonaisuudessaan yhteisön toimivaltaan. Päätös on jakamattomuutensa vuoksi näin ollen kokonaisuutena lainvastainen.
33. Euroopan parlamentti väittää, että esillä olevassa asiassa riitautettu puitepäätös on joka suhteessa rinnastettavissa asiassa C‑176/03 esillä olleeseen puitepäätökseen sekä tavoitteensa että sisältönsä osalta. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuimen tuossa asiassa noudattama päättely pätee soveltuvin osin nyt esillä olevaan asiaan. Parlamentti huomauttaa erityisesti siitä, että puitepäätöksen johdanto-osan perusteella on selvää, että kumotun puitepäätöksen tavoin kyse on ympäristönsuojelusta ja että kummassakin tapauksessa rikokset, joista on kyse, liittyvät vastaavalla tavalla ympäristöä pilaavien aineiden päästöihin.
34. Vaikka Euroopan parlamentti myöntää, että puitepäätökset eroavat toisistaan sovellettavien seuraamusten tason ja lajin täsmällisen määrittelyn osalta, se ei näe perusteita sille, miksi lopputuloksen olisi esillä olevassa asiassa oltava eri kuin asiassa C‑176/03. Parlamentin näkemyksen mukaan yhteisöjen tuomioistuin vahvisti jo kyseisessä asiassa antamassaan tuomiossa, kun se tarkasteli puitepäätöksen 2003/80 5 artiklan 1 kohtaa, että yhteisön toimivalta rikosoikeudellisissa asioissa ulottuu rikosoikeudellisten seuraamusten lajia ja tasoa koskeviin säännöksi in.
35. Lopuksi Euroopan parlamentti väittää, että kun otetaan huomioon puitepäätöksen johdanto-osa ja puitepäätöksen tekemisen aikaiset olosuhteet, rikosoikeudellisten toimenpiteiden tarpeellisuus käy ilmi nyt esillä olevassa asiassa.
36. Sitä vastoin neuvosto, jota oikeudenkäynnissä väliintulijoina olevat jäsenvaltiot tukevat poikkeuksetta, kieltää, että puitepäätöksessä säädetyt rikosoikeudelliset toimenpiteet olisi pitänyt antaa EY 80 artiklan 2 kohdan nojalla. Neuvosto korostaa ensinnäkin, että kyseinen artikla oli riidattomasti asianmukainen oikeudellinen perusta antaa kyseinen direktiivi, joka koskee ennen kaikkea yhteistä liikennepolitiikkaa, vaikka sillä onkin myös ympäristönsuojeluun liittyviä tavoitteita.
37. Neuvosto väittää, että esillä oleva asia eroaa useassa suhteessa tilanteesta, josta oli kyse yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C‑176/03 antamassa ratkaisussa, jota ei voida välttämättä soveltaa muihin yhteisön toiminta-aloihin. Tältä osin neuvosto tähdentää, että yhteisöjen tuomioistuin rajasi ratkaisunsa koskemaan yhteisön ympäristötavoitteita ja painotti ympäristönsuojelun erityistä merkitystä. Ympäristönsuojelussa on erityisesti korostettava ”tämän tavoitteen [yhteisön politiikassa ja toiminnassa ilmenevää] monialaista ja perustavanlaatuista luonnetta”.(10)
38. Sitä vastoin yhteisestä liikennepolitiikasta nämä piirteet puuttuvat, ja yhteisön toimivallan laajuus tällä alalla riippuu lisäksi yhteisön lainsäätäjän päätöksestä. Kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa C‑476/98 antamassaan tuomiossa, EY 80 artiklan 2 kohdassa rajoitutaan vain määräämään yhteisön toimintavallasta, joka kuitenkin on riippuvainen neuvoston ennakolta tekemästä päätöksestä.(11) Näin ollen neuvoston asiana on päättää, voidaanko meri‑ ja lentoliikenteestä antaa säännöksiä ja missä laajuudessa . Yhteisön lainsäätäjä määritteli direktiivin antaessaan sen, missä laajuudessa se halusi ryhtyä toimiin asianomaisella alalla. Neuvosto myöntää, että yhteisön lainsäätäjä olisi voinut toteuttaa osittain kauaskantoisempia toimenpiteitä EY 80 artiklan nojalla, mutta korostaa sitä, että se päätti selkeästi olla tekemättä niin. Neuvosto kiistää näin ollen sen komission lähtökohdan, että yhteisön lainsäätäjän olisi kuulunut antaa puitepäätökseen sisältyvät säännökset.
39. Neuvosto väittää toissijaisesti, että riidanalaisen puitepäätöksen säännökset poikkeavat asiassa C‑176/03 annetussa tuomiossa kumotun puitepäätöksen säännöksistä siinä, että ne ovat yksityiskohtaisempia erityisesti niiden seuraamusten, joista jäsenvaltioiden on säädettävä, tason ja lajin osalta. Asiassa C‑176/03 annetusta tuomiosta on selvästi pääteltävissä, että yhteisöjen tuomioistuin piti tärkeänä sitä, että jäsenvaltioilla oli tarkastelun kohteena olleiden säännösten mukaisesti mahdollisuus valita, mitä rikosoikeudellisia seuraamuksia ne soveltavat, kunhan ne ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.(12) Näin ollen yhteisön lainsäätäjä ei ole toimivaltainen määrittelemään sovellettavien rikosoikeudellisten seuraamusten tasoa ja lajia. Tällä perusteella neuvosto katsoo, että yhteisö ei olisi voinut antaa suurinta osaa puitepäätöksen riidanalaisista säännöksistä ja että ne eivät näin ollen ole EU 47 artiklan vastaisia. Jos asiassa C‑176/03 annettua tuomiota olisi tulkittava komission esittämällä tavalla, Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osasto menettäisi suurimmaksi osaksi tehokkaan vaikutuksensa: tällainen tulkinta ylittäisi siten selvästi sen, mikä oli yhteisöjen tuomioistuimen tarkoituksena sen antamassa tuomiossa, jota on tulkittava suppeasti ja sen taustalla olevien erityisolosuhteiden valossa.
40. Lopuksi neuvosto väittää, että puitepäätöksen tekemisestä ei voida päätellä, että säädettyjä rikosoikeudellisia toimenpiteitä on pidettävä ”tarpeellisina” asiassa C‑176/03 annetussa tuomiossa tarkoitetulla tavalla.
41. Jäsenvaltiot, jotka ovat tässä oikeudenkäynnissä väliintulijoina, tukeutuvat pääpiirteissään samoihin perusteluihin kuin neuvosto. Ne väittävät, että yhteisön implisiittinen toimivalta antaa rikosoikeudellisia toimenpiteitä – sellaisena kuin yhteisöjen tuomioistuin sen määritteli asiassa C‑176/03 antamassaan tuomiossa – on poikkeus ja että sitä on tulkittava suppeasti. Implisiittinen toimivalta antaa rikosoikeudellista lainsäädäntöä rajoittuu toimenpiteisiin, jotka ovat ”tarpeellisia” tai (ehdottoman) ”välttämättömiä” vakavien ympäristöön kohdistuvien loukkausten torjunnassa. Toimivalta ei ulotu ympäristönsuojelun alan ulkopuolelle toiselle yhteisen politiikan alalle, kuten tässä kysymyksessä olevan liikennepolitiikan alalle, ja puitepäätöksessä tehty seuraamusten lajin ja tason yhdenmukaistaminen on jäsenvaltioiden mukaan joka tapauksessa tämän toimivallan ulkopuolella.
42. Useat, hieman toisistaan poikkeavat perusteet, joita jäsenvaltiot ovat esittäneet näkemystensä tueksi, liittyvät erityisesti toissijaisuusperiaatteeseen, erikseen annettua toimivaltaa koskevaan periaatteeseen ja suhteellisuusperiaatteeseen; rikosoikeuden erityisluonteeseen ja johdonmukaisuustarpeeseen; jäsenvaltioille jätettävään harkintavaltaan ja Euroopan unionista tehdyllä sopimuksella perustettuun järjestelmään, jota komission väitteiden hyväksyminen heikentäisi.
43. Lisäksi kyseiset jäsenvaltiot väittävät, että EU 47 artiklan tarkoituksena on rajata toimivalta selkeästi ensimmäisen ja kolmannen pilarin kesken, mutta sen tarkoituksena ei ole vahvistaa ensimmäisen pilarin ensisijaisuutta kolmanteen pilariin nähden. Eräät jäsenvaltiot kyseenalaistavat komission näkemyksen siitä, että vaikka jäsenvaltiot ovat yhtäältä vapaita toimimaan yksin niin kauan kuin yhteisö ei ole päättänyt käyttää EY 80 artiklan 2 kohdan mukaista toimivaltaansa, ne eivät voi toisaalta toimia yhdessä kolmannen pilarin nojalla. Niiden mielestä ei voida myöskään väittää, että puitepäätöksellä loukattiin olemassa olevaa yhteisön toimivaltaa, koska yhteisö ei ollut tätä päätöstä tehtäessä vielä antanut lainsäädäntöä alusten aiheuttaman ympäristön pilaantumisen alalla.
44. Näin ollen jäsenvaltiot katsovat, että puitepäätös oli asianmukainen oikeudellinen väline puitepäätökseen sisältyvien rikosoikeudellisten toimenpiteiden toteuttamiseksi.
V Arviointi
A Toimivallan rajaamisen laajemmat puitteet: EU 47 artikla
45. Esillä olevan asian asianmukainen ratkaiseminen riippuu ensisijaisesti EU 47 artiklasta, joka merkitsee vedenjakajaa yhtäältä ensimmäisen pilarin eli yhteisöpilarin ja toisaalta toisen pilarin, joka kattaa ulko‑ ja turvallisuuspolitiikan (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V osasto), ja kolmannen pilarin, joka kattaa poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön rikosasioissa (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osasto), välillä.
46. Tämä erottelu on tärkeä, sillä sen avulla erotetaan toisistaan yhteisömenetelmä, joka ilmentää Euroopan yhteisöjen puitteissa tapahtuvan Euroopan yhdentymisen ”kovaa ydintä”, ja toisaalta Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa vahvistetut politiikat ja yhteistyömuodot, jotka ovat enemmän ”hallitustenvälisiä”.(13)
47. Asianosaisten ja väliintulijoiden väitteiden perusteella vaikuttaa aiheelliselta selventää EU 47 artiklan merkitystä ja sen vaikutusta esillä olevassa asiassa esiin nousseisiin toimivaltakysymyksiin.
48. EU 47 artiklassa määrätään, että Euroopan unionista tehdyn sopimuksen määräykset eivät vaikuta EY:n perustamissopimukseen.
49. Yhteisöjen tuomioistuin on tältä osin jo katsonut, että sen tehtävänä on valvoa, että toimet, joiden neuvosto väittää kuuluvan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston soveltamisalaan, ”eivät ulotu sen toimivallan alueelle, joka EY:n perustamissopimuksen määräyksillä annetaan yhteisölle”.(14)
50. Kuten tästä toteamuksestakin jo ilmenee, EU 47 artiklan tarkoituksena ei ole vain varmistaa, että Euroopan unionista tehdyn sopimuksen määräykset eivät vaikuta voimassa oleviin yhteisön oikeuden aineellisiin säännöksiin tai että ne eivät ole ristiriidassa näiden säännösten kanssa, vaan pikemminkin tarkoituksena on laajemmassa mielessä myös suojata yhteisölle annettua toimivaltaa
sinänsä.
51. Tämä on vahvistettu EU 29 artiklan ensimmäisessä kohdassa, jossa todetaan nimenomaisesti niistä unionin määräyksistä, jotka koskevat poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa, että niillä ei rajoiteta Euroopan yhteisön toimivaltaa.
52. Sen määrittämiseksi, onko EU 47 artiklaa rikottu, on pohdittava näin ollen sitä, olisiko kyseessä olevat säännökset voitu antaa – mahdollisesti – EY:n perustamissopimuksen nojalla.(15)
53. Toisin kuin eräät hallitukset ovat katsoneet, EU 47 artiklassa vahvistetaan täten yhteisön oikeuden ”ensisijaisuus” tai erityisesti EY:n perustamissopimuksen nojalla toteutettujen yhteisön toimien ensisijaisuus EU:sta tehdyn sopimuksen V tai VI osaston nojalla toteutettuihin toimiin nähden sikäli, että neuvoston ja tapauskohtaisesti muiden unionin toimielinten on toimittava
EY:n perustamissopimuksen nojalla, jos ja siltä osin kuin se tarjoaa asianmukaisen oikeudellisen perustan suunniteltuja toimia varten.
54. EU 47 artikla kuvastaa siten unionin rakennetta, josta todetaan EU 1 artiklassa, että unionin ”perustana ovat Euroopan yhteisöt täydennettyinä
sillä politiikalla ja niillä yhteistyön muodoilla, jotka otetaan käyttöön – – sopimuksella [Euroopan unionista]” (kursivointi tässä). Lisäksi tässä artiklassa todetaan, että sopimus Euroopan unionista merkitsee ”uutta vaihetta kehityksessä – – yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton luomiseksi”.
55. Tämän sanamuodon perusteella on selvää, että kun Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen sisällytettiin määräyksiä tietyistä uusista yhteistyön muodoista, tarkoituksena oli vain lisätä yhteisöjen toiminnan aloja eikä vähentää niitä siten, että siinä annettaisiin ”vaihtoehtoisia” toimivaltuuksia, joita unionin toimielimet voisivat käyttää niissä tapauksissa, joissa yhteisön ja unionin politiikat ovat päällekkäisiä, tai toisin sanoen siten, että siinä annettaisiin toimielimille mahdollisuus käyttää tällaisissa tilanteissa hyväkseen Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V tai VI osastoon perustuvia vähemmän yhdennettyjä yhteistyön muotoja.
56. Edellä esitetystä seuraa ensinnäkin, että vaikka neuvosto ei lähtökohtaisesti ole velvollinen antamaan lainsäädäntöä, siinä tapauksessa, että se kuitenkin päättää sitä antaa unionin yhteydessä, se on velvollinen toimimaan ainoastaan EY:n perustamissopimuksen nojalla, mikäli tarvittavat toimivaltuudet on mainitussa sopimuksessa annettu yhteisölle.
57. Toiseksi on todettava, että toisin kuin eräät hallitukset esittävät, pitäviä päätelmiä ei voida tehdä tässä asiassa siitä, että puitepäätöstä tehtäessä yhteisö ei ollut vielä antanut lainsäädäntöä kyseessä olevien asioiden alalla (direktiivi nimittäin annettiin myöhemmin).
58. Yhteisön ja jäsenvaltioiden välinen vertikaalinen vallanjako on tältä osin erotettava horisontaalisesta, pilarien välisestä vallanjaosta, josta määrätään EU 47 artiklassa. Ensin mainitun suhteen tapauksessa jäsenvaltiot voivat edelleen – paitsi jos yhteisöllä on yksinomainen toimivalta – lähtökohtaisesti toimia vapaasti, ellei yhteisö ole tosiasiallisesti käyttänyt omia toimivaltuuksiaan siten, että se on ”korvannut” jäsenvaltiot ERTA-oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.(16)
59. Sitä vastoin jälkimmäisen suhteen tapauksessa toiminta, joka perustuu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V tai VI osastoon, on alusta alkaen mahdotonta, jos EY:n perustamissopimukseen perustuvat asianmukaiset toimivaltuudet ovat olemassa, eikä tämä riipu mitenkään siitä, onko yhteisö jo käyttänyt näitä valtuuksia tosiasiallisesti, eikä siitä, missä laajuudessa se on saattanut niitä käyttää.
60. Näin ollen ei ole ristiriitaista väittää samanaikaisesti, että niin kauan kuin yhteisö ei ole vielä antanut lainsäädäntöä rikosoikeuden alalla, jäsenvaltiot ovat lähtökohtaisesti edelleen vapaita toimimaan tällä alalla kansallisella tasolla, ja että EU 47 artiklan nojalla neuvosto ei voi toimia Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston mukaisesti.
61. Useat hallitukset ovat erityisesti väittäneet, että jos jäsenvaltiot ovat vapaita toimimaan ”yksin”, niiden olisi sitäkin suuremmalla syyllä oltava vapaita toimimaan ”yhdessä” eli VI osastoon perustuvan puitepäätöksen kautta,(17) ja tästä on todettava, että vaikka jokainen jäsenvaltio on neuvostossa edustettuna, neuvoston toimien oikeudellista luonnetta ei voida rinnastaa pelkkään jäsenvaltioiden ”yhteiseen” toimintaan. EU 5 artiklan mukaisesti neuvosto käyttää unionin toimielimenä toimivaltuuksiaan Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen määräyksissä määrätyin edellytyksin ja niissä määrätyssä tarkoituksessa.
62. Kolmanneksi ei ole mielestäni EU 47 artiklan kannalta merkityksellistä, että – kuten komissio on perustellusti huomauttanut – neuvosto voi EY 80 artiklan 2 kohdan mukaan päättää, annetaanko meri‑ ja lentoliikennettä koskevia säännöksiä sekä missä laajuudessa niitä annetaan. Vaikka on totta, että EY:n perustamissopimuksen nojalla tämä toimivalta on riippuvainen neuvoston ennakolta tekemästä päätöksestä,(18) tosiasia on, että neuvostolla on EY:n perustamissopimuksen nojalla toimivalta ryhtyä toimenpiteisiin meriliikenteen alalla.
63. Näin ollen seuraavaksi on tarkasteltava sitä, olisiko puitepäätökseen sisältyvät riidanalaiset rikosoikeudelliset säännökset voitu antaa yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C‑176/03 antamassaan tuomiossa esittämien päätelmien valossa EY 80 artiklan 2 kohdan nojalla.
64. Ei pidä kuitenkaan sivuuttaa sitä, että vaikka yhteisöjen tuomioistuin toteaisi, että syystä tai toisesta tällaista liikennepoliittista toimivaltaa ei ole, asia ei olisi täsmällisesti ottaen vielä tällä loppuun käsitelty.
65. Esillä olevassa asiassa direktiivin oikeudelliseksi perustaksi valittiin EY 80 artiklan 2 kohta, mutta tämä ei välttämättä tarkoita, että mikään muu EY:n perustamissopimuksen määräys – todennäköisin vaihtoehto on ympäristöä koskeva EY 175 artikla – ei olisi voinut toimia oikeudellisena perustana puitepäätökseen sisältyvien riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamiselle. Lähtökohtaisesti siinä tapauksessa, että todettaisiin, että puitepäätöksen säännökset olisi voitu antaa käyttämällä EY:n perustamissopimuksen tarjoamaa muuta oikeudellista perustaa, puitepäätös olisi EU 47 artiklan vastainen.
66. Nyt käsiteltävänä olevan asian asianosaiset ja väliintulijat ovat kuitenkin joko vältelleet tätä kysymystä tai olleet sitä mieltä, että ainoastaan yksi EY:n perustamissopimuksen määräyksistä – jos ylipäänsä mikään – voi olla asianmukainen oikeudellinen perusta kyseessä olevan kaltaisten toimenpiteiden toteuttamiselle eli EY 80 artiklan 2 kohta. Perustan näin ollen arviointini tähän näkemykseen.
B Asiassa C‑176/03 annetun tuomion vaikutukset: rikosoikeudellisten toimenpiteiden säätämistä koskevan yhteisön toimivallan laajuus
67. Rikosoikeus poikkeaa monessa suhteessa muista oikeudenaloista. Koska rikosoikeudessa on käytössä kaikkein ankarin ja varoittavin yhteiskunnallisen valvonnan väline eli rangaistukset, siinä rajataan hyväksyttävän käytöksen ulkoiset rajat ja suojellaan sitä kautta niitä arvoja, joita koko yhteisö pitää kallisarvoisimpina.(19) Koska rikosoikeudelliset seuraamukset ovat ennen kaikkea yhteisen tahdon ilmaus, ne ovat osoitus erityisestä yhteiskunnallisesta paheksuttavuudesta, ja ne poikkeavat siinä suhteessa laadullisesti muista rangaistuksista, kuten hallinnollisista seuraamuksista.
68. Näin ollen rikosoikeus kuvastaa muita oikeudenaloja paremmin yhteisön erityisiä kulttuurisia, moraalisia, taloudellisia ja muita asenteita ja reagoi erityisen herkästi yhteiskunnan kehitykseen.
69. Yhdenmukaista rikosoikeuden käsitettä ei ole kuitenkaan olemassa, ja jäsenvaltioilla voi olla hyvin erilaisia näkemyksiä siitä, miten ne päämäärät, joita rikosoikeuden olisi palveltava, ja ne vaikutukset, joita sillä voi olla, olisi yksityiskohtien tasolla yksilöitävä. On näin ollen vaikeaa keskustella rikosoikeudesta yleisellä tasolla ilman erityisiä kansallisia konnotaatioita.
70. Jos kuitenkin otamme yhteiseksi lähtökohdaksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen, voimme joka tapauksessa panna merkille, että siinä rikosoikeudellisten syytteiden ja seuraamusten erityisluonne otetaan huomioon siten, että sopimuksen 6 artiklan 2 kohdassa ja 3 kohdassa ja 7 artiklassa määrätään täydentävistä ja laajemmista menettelyllisistä takeista ja aineellisista takeista rikosasioiden osalta siviiliasioihin verrattuna. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on antanut kyseisissä artikloissa käytetylle ”rikoksen” käsitteelle itsenäisen merkityksen ja pyrkii yhdistämään tämän käsitteen pikemminkin itse rikoksen luonteeseen sekä tuomion, joka voidaan antaa, luonteeseen ja ankaruuteen eikä niinkään kansallisessa oikeusjärjestyksessä tehtyyn luokitteluun.(20) Ihmisoikeustuomioistuin on katsonut erityisesti rikosoikeudellisten seuraamusten tarkoituksen osalta, että ehkäisemisen ja korvaamisen päämäärät ovat yhdenmukaisia rankaisutarkoituksen kanssa, ja niiden voidaan katsoa olevan tunnusmerkillisiä itse rankaisemisen käsitteelle.(21)
71. Mielestäni voidaan melko varmasti sanoa, että rikosoikeudelle on ominaista sen varoittava tai ehkäisevä luonne.(22) On kuitenkin muistettava, että ehkäiseminen ei ole ainoa yksilöitävissä oleva rikosoikeudellinen päämäärä ja että se, miten tätä oikeuden äärimmäistä keinoa käytetään, osoittaa – eräät osapuolet ovat myös korostaneet tätä seikkaa – kyseessä olevaa yhteisöä ylläpitävät sosiaaliset normit, ja sillä on siten viime kädessä luontainen yhteys tämän yhteisön identiteettiin.
72. On selvää, että toimivalta määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia on perinteisesti yhdistetty läheisesti suvereenisuuteen, ja sen on katsottu kuuluvan yksittäisille valtioille ja hallitustenvälisten yhteistyömuotojen piiriin eikä yhteisölle. Vaikka rikosoikeus tai rikosprosessioikeutta koskevat säännöt eivät lähtökohtaisesti kuulu yhteisön toimivaltaan,(23) on korostettava sitä, että rikosoikeus ei ole EY:n perustamissopimuksen nojalla missään tapauksessa jäsenvaltioille varattu alue.
73. On itse asiassa ilmeistä jo asiassa C‑176/03 annettua tuomiota edeltäneen oikeuskäytännön perusteella, että yhteisön oikeus ja rikosoikeus kohtaavat monessa suhteessa. En aio kuitenkaan käsitellä yksityiskohtaisesti tätä oikeuskäytäntöä – jota julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomer on jo arvioinut laajasti yhdessä merkityksellisen johdetun yhteisön oikeuden kanssa(24) – vaan palautan mieliin lyhyesti kaikkein tärkeimmät yhteisön oikeuden ja kansallisen rikosoikeuden kohtaamistavat.
74. Ensinnäkin ja yleisemmällä tasolla yhteisön oikeudella voi olla välillinen vaikutus kansalliseen rikosoikeuteen sitä kautta, että yhteisön oikeuden mukaan asioissa, jotka kuuluvat sen soveltamisalaan, kulloinkin merkityksellisen kansallisen rikoslainsäädännön on oltava sopusoinnussa yhteisön oikeuden kanssa. Tätä yhteensoveltuvuuden näkökulmaa havainnollistaa asiassa Amsterdam Bulb annettu tuomio, jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että jos yhteisön säännöstössä ei ole säännöstä tai määräystä erityisistä seuraamuksista, jäsenvaltiot voivat vapaasti
valita seuraamukset, mukaan luettuina rikosoikeudelliset seuraamukset, joita ne pitävät aiheellisina.(25) Toisaalta ne rikosoikeudelliset seuraamukset, joita on määrättävä yhteisön oikeuden täytäntöönpanemiseksi annetun kansallisen lainsäädännön rikkomisesta, voivat olla poissuljettuja yhteisön oikeuden nojalla esimerkiksi sillä perusteella, että ne ovat kohtuuttomia ja että niillä näin ollen rajoitetaan henkilöiden vapaata liikkuvuutta.(26)
75. Niinpä yhteisön oikeus rajoittaa tällaisissa tapauksissa jäsenvaltioiden liikkumavaraa rikosoikeuden alalla edellyttämällä ”negatiivista integraatiota”.(27)
76. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut ns. kreikkalainen maissi ‑tapauksessa antamaansa tuomioon perustuvassa oikeuskäytännössään – mitä voidaan pitää liikkumisena kohti ”positiivista integraatiota” ja rikosoikeudellisten toimimisvelvoitteiden tunnustamista – että kun yhteisön lainsäädännössä ei ole erityisiä säännöksiä tämän lainsäädännön rikkomisesta määrättävistä seuraamuksista tai kun siinä tältä osin viitataan kansallisiin lakeihin, asetuksiin tai hallinnollisiin määräyksiin, jäsenvaltiot voidaan velvoittaa toteuttamaan EY 10 artiklassa jäsenvaltioille asetetun yleisen velvoitteen nojalla kaikki sellaiset toimenpiteet, joilla voidaan turvata yhteisön oikeuden täysi tehokkuus ja ulottuvuus; ”niiden on huolehdittava erityisesti siitä, että yhteisön oikeuden rikkomisesta määrättäviä seuraamuksia koskevat sellaiset aineelliset ja menettelylliset edellytykset, jotka vastaavat niitä edellytyksiä, joita sovelletaan luonteeltaan ja vakavuudeltaan vastaaviin kansallisen oikeuden rikkomisiin, ja joiden johdosta seuraamukset ovat joka tapauksessa tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia”.(28) Asiassa Nunes ja de Matos 8.7.1999 antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin täsmensi, että vastaava päättely soveltuu tilanteeseen, jossa yhteisön oikeussäännöissä säädetään määrätyistä seuraamuksista säännösten rikkomisen varalta, mutta jossa ei säädetä tyhjentävästi kaikista niistä seuraamuksista, joita jäsenvaltiot voivat määrätä, mistä oli kysymys kyseisessä asiassa esillä olleen Euroopan sosiaalirahastoa koskeneen sääntelyn osalta.(29)
77. Tätä taustaa vasten tarkasteltuna yhteisöjen tuomioistuin otti asiassa C‑176/03 antamassaan tuomiossa ilman muuta laadultaan merkityksellisen mutta loppujen lopuksi ymmärrettävän askeleen hyväksyessään sen, että yhteisön lainsäätäjä voi olla toimivaltainen toteuttamaan toimenpiteitä, joilla jäsenvaltiot velvoitetaan nimenomaisesti säätämään rikosoikeudellisia seuraamuksia tietyistä teoista ja jotka tämän vuoksi, kuten yhteisöjen tuomioistuin myönsi, merkitsevät todellakin jäsenvaltioiden rikoslainsäädäntöjen osittaista yhdenmukaistamista.(30)
78. Kuinka suuri tämä askel tosiasiassa oli – eli kuinka laajalle näin vahvistettu yhteisön toimivalta säätää rikosoikeudellisista seuraamuksista ulottuu sekä ”leveyssuunnassa” että ”syvyyssuunnassa” – on tietysti esillä olevassa asiassa keskeinen kysymys.
79. Perusteluista, jotka johtivat siihen, että yhteisöjen tuomioistuin tunnusti tämän toimivallan asiassa C‑176/03 antamassaan tuomiossa, voidaan esittää seuraava lyhyt yhteenveto.
80. Kysymys, joka yhteisöjen tuomioistuimen oli ratkaistava – ja johon se vastasi myöntävästi – koski sitä, olisiko mainitussa asiassa kyseessä olleessa puitepäätöksessä säädetyt rikosoikeudelliset toimenpiteet voitu antaa ympäristöä koskevan EY 175 artiklan perusteella.(31)
81. Tältä osin yhteisöjen tuomioistuin muistutti ensin siitä, että EY 2 artiklan ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ympäristönsuojelu on yksi yhteisön päätavoitteista. Sen jälkeen yhteisöjen tuomioistuin viittasi EY 6 artiklaan, jossa todetaan, että ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä yhteisön politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, ja EY 174–EY 176 artiklaan, jotka muodostavat puitteet, joissa yhteisön ympäristöpolitiikkaa on toteutettava.(32)
82. Tämän jälkeen yhteisöjen tuomioistuin totesi, että EY 175 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan kolmessa luetelmakohdassa tarkoitetuissa toimenpiteissä on kaikissa kyseessä yhteisön toimielinten ryhtyminen toimenpiteisiin aloilla, joilla yhteisön ympäristöpolitiikan ulkopuolella joko yhteisöllä ei ole lainsäädäntövaltaa tai lainsäädäntötoimiin edellytetään neuvostossa yksimielisyyttä.
83. Seuraavaksi yhteisöjen tuomioistuin muistutti vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan yhteisön toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö.(33)
84. Näin ollen puitepäätöksen tavoitteen osalta yhteisöjen tuomioistuin päätteli sekä sen otsakkeen että sen johdanto-osan kolmen ensimmäisen perustelukappaleen perusteella, että tavoitteena oli ympäristönsuojelu.(34)
85. Tarkasteltavana olleen puitepäätöksen sisällön osalta yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaksi, että mainitun päätöksen 2–7 artikla merkitsivät jäsenvaltioiden rikoslainsäädäntöjen osittaista yhdenmukaistamista ”erityisesti, kun kyseessä on ympäristörikosten tunnusmerkistöt”, ja vahvisti, että rikoslainsäädäntö ei lähtökohtaisesti, kuten eivät myöskään rikosprosessia koskevat säännöt, kuulu yhteisön toimivaltaan.(35)
86. Seuraavassa tuomion keskeisessä kohdassa yhteisöjen tuomioistuin katsoi kuitenkin osuvasti, että kyseinen toteamus ei ”estä yhteisön lainsäätäjää toteuttamasta jäsenvaltioiden rikosoikeuteen liittyviä toimenpiteitä, jotka se katsoo tarpeellisiksi säätämiensä ympäristönsuojelunormien täyden tehokkuuden takaamiseksi, kun se, että kansalliset viranomaiset soveltavat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia rikosoikeudellisia seuraamuksia, on välttämätön toimenpide vakavien ympäristöön kohdistuvien loukkausten torjunnassa”.(36)
87. On siten selvää, että yhteisöjen tuomioistuin tunnusti, että yhteisöllä on toimivalta vaatia jäsenvaltioita toteuttamaan puitepäätöksessä tarkoitetut rikosoikeudelliset toimenpiteet ja katsoi, että tämä toimivalta on implisiittinen osa yhteisölle EY 175 artiklassa annettuja toimivaltuuksia.
88. Yhteisöjen tuomioistuin kuvaili tätä toimivaltaa kuitenkin hyvin tarkasti liittämällä sen suoraan esillä olleen asian erityistilanteeseen pikemminkin kuin käsittelemällä sitä periaatteen muodossa, minkä vuoksi on vaikeaa tehdä eroa taustalla olevien perustelujen ja niiden käytännön soveltamisen välille.
89. On todettava ensinnäkin, että asiassa C‑176/03 annetun ratkaisun – ja tässä suhteessa se muistuttaa kreikkalainen maissi ‑tapauksessa annettuun tuomioon perustuvaa aikaisempaa oikeuskäytäntöä(37) – olennaisena perusteluna ja sen antamisen olennaisena lähtökohtana oli pyrkimys varmistaa yhteisön oikeuden täysi tehokkuus. Tämä ilmenee paitsi edellä esitetystä keskeisestä tuomion kohdasta – ja julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin ratkaisuehdotuksesta(38) – myös tuomion 52 kohdasta, jossa yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että EY 135 artiklasta ja EY 280 artiklan 4 kohdasta ei voida päätellä, että on evättävä mahdollisuus kaikenlaiseen rikosoikeuden yhdenmukaistamiseen, ”vaikka se olisikin tarpeen yhteisön oikeuden tehokkuuden takaamiseksi”.(39)
90. Lisäksi toisesta näkökulmasta katsottuna on huomattava, että kun yhteisöjen tuomioistuin totesi, että EY 175 artiklan nojalla yhteisö on toimivaltainen edellyttämään jäsenvaltioilta tiettyjen ympäristön kannalta erityisen vahingollisten tekojen kriminalisointia, se käytti lähinnä perusteluja, joissa se nojautui implisiittisiin toimivaltuuksiin, joiden mukaisesti yhteisöllä on tietyn tavoitteen saavuttamiseen tai sille annetun tietyn tehtävän hoitamiseen tarvittavat toimivaltuudet.(40) Yksinkertaistetusti ilmaistuna tuomion perustelujen mukaan yhteisön ympäristönsuojelutavoite ja sen tehokas vaikutus vaarantuisivat, jos yhteisön lainsäätäjällä ei olisi toimivaltaa toteuttaa niitä rikosoikeudellisia toimenpiteitä, jotka ovat tarpeellisia yhteisön lainsäätäjän säätämien ympäristönsuojelunormien täyden tehokkuuden takaamiseksi.
91. Nyt on kyse siitä, missä laajuudessa voidaan jättää huomiotta, että asia C‑176/03 koski ympäristönsuojelua ja ”vakavien ympäristöön kohdistuvien loukkausten torjuntaa”. Rajoittuuko toimivalta vaatia rikosoikeudellisten toimien täytäntöönpanoa, kuten neuvosto ja väliintulijoina olevat jäsenvaltiot väittävät, ”leveyssuunnassa” ympäristöoikeuteen vai voidaanko sitä soveltaa lähtökohtaisesti, kuten komissio ja parlamentti väittävät, muihin yhteisön politiikan aloihin, kuten tässä kyseessä olevaan liikennepolitiikkaan?
92. Vaikka tuomioon sisältyvien ympäristönsuojeluun ja sen asemaan perustamissopimuksessa tehtyjen monien viittausten voidaan tulkita tarkoittavan, että – kuten neuvosto ja jäsenvaltiot ennen kaikkea väittävät – yhteisöjen tuomioistuimen tarkoituksena oli rajata perustelunsa koskemaan erityisesti ympäristön alaa, olen komission kanssa samaa mieltä siitä, ettei voida pätevästi perustella sitä, että toimivalta säätää rikosoikeudellisista toimista rajattaisiin tällä tavalla.
93. On totta, että ympäristönsuojelu on – kuten hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin äskettäin esittämistä erityisraporteista ilmenee selvemmin kuin koskaan ennen – elintärkeää paitsi Eurooppa-politiikan näkökulmasta myös koko ihmiskunnan tulevaisuuden kannalta(41) ja että se on, kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa C‑176/03 antamassaan tuomiossa, yksi yhteisön päätavoitteista.(42)
94. On kuitenkin ilmiselvää, että ympäristönsuojelu ei ole yhteisölle ainoa olennainen tavoite tai politiikan ala, ja sitä on vaikeaa erottaa tällä perusteella muista EY 2 artiklassa ja EY 3 artiklassa mainituista yhteisön tavoitteista ja toimista, kuten sisämarkkinoiden, joille ovat ominaisia perusvapaudet, toteuttamisesta, yhteisestä maatalouspolitiikasta tai yhteisistä kilpailusäännöistä.
95. Sen mukaisesti, mitä edellä on todettu rikosoikeuden tehtävästä tai pikemminkin sen vaikutuksesta sen ilmaisijana, miten tärkeänä yhteisö pitää tiettyä oikeushyvää tai arvoa,(43) ympäristönsuojelun erottaminen tällä tavalla muista aloista ei olisi mielestäni lainkaan oikein yhteisön luonteen kannalta – tai voitaisiin jopa sanoa yhteisön identiteetin kannalta.
96. Tämän lisäksi ympäristö (EY 6 artikla) ei ole EY:n perustamissopimuksen nojalla ainoa ”horisontaalinen” ala – muita ovat esimerkiksi sukupuolten tasa-arvo (EY 3 artiklan 2 kohta), syrjintäkielto (EY 12 artiklan 1 kohta) tai kansanterveys (EY 152 artiklan 1 kohta) – enkä missään tapauksessa näe syytä siihen, miksi juuri tätä piirrettä olisi pidettävä, kuten neuvosto ja useat jäsenvaltiot ovat väittäneet, ratkaisevana tekijänä sen kannalta, onko toimivalta vaatia rikosoikeudellisten toimien täytäntöönpanoa olemassa.
97. Ei ole myöskään mitenkään perusteltavissa, että tämä toimivalta olisi rajattava ympäristön alaan, kun otetaan huomioon, että se on seuraus yhteisön oikeuden tehokkuusperiaatteesta.
98. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna olettamus, jonka mukaan toimivalta edellyttää rikosoikeudellisia seuraamuksia rajoittuu ympäristön alaan, sisältää joko sen seurauksen, että ympäristönsuojelu on erityisluonteensa vuoksi ainoa ala, jolla rikosoikeudellisten toimien täytäntöönpano on tarpeellista täyden tehokkuuden saavuttamiseksi, tai että vaihtoehtoisesti – jos hyväksytään se, että muidenkin politiikkojen tehokkuus voi edellyttää tällaista täytäntöönpanoa – yhteisön lainsäätäjän on pidettävä mahdollista tehokkuuden puuttumista hyväksyttävänä muilla aloilla, koska ne ovat esimerkiksi ”vähemmän merkityksellisiä” tai niillä tavoitellut päämäärät ovat ”vähemmän olennaisia”. Mielestäni kumpaakaan näistä kannoista ei voida hyväksyä eikä puolustaa.
99. Edellä esitetyn perusteella katson näin ollen, että on kohtuullisesti katsoen mahdotonta – ainakaan ilman pienintäkään mielivaltaa – varata yksinomaan ympäristön erityisalalle yhteisön toimivalta vaatia jäsenvaltioita käyttämään rikosoikeudellisia toimia säännösten täytäntöönpanemiseksi. Koska tämän toimivallan olemassaolon perusteena on yhteisön oikeuden yleinen tehokkuusperiaate, tämän toimivallan on lähtökohtaisesti oltava olemassa myös millä tahansa muulla yhteisön politiikan alalla (kuten liikenteen alalla), vaikkakin tätä toimivaltaa koskevat tietenkin ne rajoitukset, joita asetetaan niissä perustamissopimuksen määräyksissä, jotka muodostavat kyseessä olevan aineellisen oikeusperustan.
100. On kuitenkin vielä käsiteltävä jäsenvaltioiden rikosoikeuteen liittyvien toimenpiteiden toteuttamista koskevan toimivallan konkreettisia rajoja. Myös tältä osin asiassa C‑176/03 annetun tuomion perustelut ovat melko monitulkintaisia. Tuomiossa viitataan sekä ”välttämät[tömiin] toimenpi[teisiin] vakavien – – loukkausten torjunnassa” että jäsenvaltioiden rikosoikeuteen liittyviin toimenpiteisiin, jotka yhteisön lainsäätäjä ”katsoo tarpeellisiksi säätämiensä – – normien täyden tehokkuuden takaamiseksi”.(44)
101. Jäljempänä tuomiossa näiden kriteerien merkitys täsmentyy hieman siinä mielessä, että arvioidessaan sitä, täyttyivätkö esillä olleessa asiassa edellytykset kyseessä olleiden toimenpiteiden toteuttamiselle EY 175 artiklan nojalla, yhteisöjen tuomioistuin piti ratkaisevana tekijänä sitä, että puitepäätöksessä viitattiin useisiin yhteisön säädösten rikkomisiin ja että neuvosto katsoi ”rikosoikeudelliset seuraamukset välttämättömiksi vakavien ympäristöön kohdistuvien loukkausten torjunnassa”.(45)
102. Näin ollen asiassa C‑176/03 annetusta tuomiosta ilmenee, että yhteisön lainsäätäjä on toimivaltainen toteuttamaan toimenpiteitä, joilla säädetään velvollisuudesta määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia, jos se katsoo tällaiset seuraamukset tarpeellisiksi säätämiensä normien täyden tehokkuuden takaamiseksi ja sillä edellytyksellä, että rikosoikeudelliset toimenpiteet ovat kyseessä olevalla alalla välttämättömiä vakavien loukkausten torjunnassa.
103. Arvioidessani seuraavaksi, voiko yhteisö näissä puitteissa säätää sovellettavien seuraamusten lajista ja tasosta (toimivallan ”syvyys”), olen samaa mieltä julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin(46) kanssa siitä, että yhteisön lainsäätäjällä on valtuudet pakottaa jäsenvaltiot määräämään rikosoikeudellisia seuraamuksia ja valtuudet edellyttää, että niiden on oltava tehokkaita, oikeasuhtaisia ja varoittavia, mutta sillä ei ole tätä laajempia valtuuksia säätää määrättävistä seuraamuksista.
104. On muistettava, että tältä osin kyse ei ole yhteisön mahdollisesta toimivallasta itse määrätä rikosoikeudellisista seuraamuksista vaan kyse on pikemminkin toimivallasta vaatia jäsenvaltioita huolehtimaan omissa rikosoikeudellisissa järjestelmissään
siitä, että tietynlaiset teot luokitellaan rikoksiksi keinona säilyttää yhteisön oikeusjärjestys. On näin ollen selvää, että tämä herättää paitsi kysymyksiä, jotka liittyvät unionin rikosoikeuden sisäiseen johdonmukaisuuteen, jota komissio on perustellusti käsitellyt asiassa C‑176/03 annettua tuomiota koskevassa tiedonannossaan,(47) myös kysymyksiä, jotka liittyvät kunkin jäsenvaltion kansallisen rikosoikeudellisen järjestelmän johdonmukaisuuteen.
105. Kuten väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden hallitusten tältä osin esittämistä huomautuksista ilmenee, jäsenvaltioilla on jo yleisellä tasolla eriäviä käsityksiä rikosoikeuden tehtävästä ja tarkoituksesta säännösten täytäntöönpanon välineenä. Konkreettisemmalla tasolla nämä eriävät käsitykset näkyvät kansallisissa rikosoikeudellisissa järjestelmissä havaittavina eroina, jotka liittyvät seuraamusten yleiseen tasoon, eri rangaistusmuotojen väliseen tasapainoon ja tietenkin tietyistä rikoksista määrättävien seuraamusten lajiin ja tasoon. Jokainen rikoslaki kuvastaa niiden oikeudellisten intressien, joita tällä rikoslailla pyritään suojelemaan (omaisuus, henkilöt, ympäristö ja niin edelleen), välistä tiettyä arvojärjestystä, ja seuraamukset vaihtelevat sen mukaan.
106. Näin ollen se, että yhteisön lainsäätäjä määrittelisi määrättävien seuraamusten lajin ja tason – sellaisen toimivallan perusteella, joka on liitännäinen perustamissopimuksessa annettuihin erityistoimivaltuuksiin nähden ja joka mahdollistaa alakohtaisella tasolla (ainoastaan) kansallisten rikoslainsäädäntöjen osittaisen yhdenmukaistamisen –, voisi johtaa pirstoutumiseen ja vaarantaa kansallisten rikosoikeudellisten järjestelmien johdonmukaisuuden.
107. Lisäksi rikosoikeudellisen seuraamuksen vakavuutta, tehokkuutta ja varoittavuutta ei voida tarkastella erillään muista kansallisessa lainsäädännössä säädetyistä rikosoikeudellisista seuraamuksista ja tavasta, jolla seuraamuksia käytetään tietyssä jäsenvaltiossa säännösten täytäntöönpanon välineenä. Kuten Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus on tältä osin huomauttanut, tietty sakkotaso voi ilmentää eri jäsenvaltioissa hyvin eri tavalla kyseessä olevan rikoksen vakavuutta.
108. Nähdäkseni tämän vuoksi ja toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltioilla on pääsääntöisesti yhteisöä paremmat valmiudet ”siirtää” ”tehokkaiden, oikeasuhteisten ja varoittavien rikosoikeudellisten seuraamusten” käsite omiin oikeusjärjestelmiinsä ja omaan yhteiskunnalliseen tilanteeseensa.
109. Asiassa C‑176/03 annettu tuomio ei ole ristiriidassa tämän näkemyksen kanssa. Yhteisöjen tuomioistuimen toteamus, jonka mukaan kumotun puitepäätöksen säännöksissä ”jätetään jäsenvaltioille vapaus valita sovellettavat rikosoikeudelliset seuraamukset, joiden on saman päätöksen 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti kuitenkin oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia”,(48) kuvastaa pikemminkin julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin kantaa sikäli kuin hän toteaa, että yhteisö ei voi vaatia jäsenvaltioilta muuta kuin sitä, että ne säätävät tietyt teot rikoksiksi ja rangaistaviksi ”tehokkailla, oikeasuhteisilla ja varoittavilla” rikosoikeudellisilla seuraamuksilla.(49) Lisäksi yhteisön toimivaltuuksien ja jäsenvaltioiden toimivaltuuksien tällainen rajaaminen on asiassa C‑176/03 annettua tuomiota edeltävän oikeuskäytännön mukaista.(50)
110. On totta, että yhteisöjen tuomioistuin ei käsitellyt erityisesti, toisin kuin julkisasiamies,(51) kumotun puitepäätöksen 5 artiklan 1 kohdassa säädettyä vaatimusta, jonka mukaan törkeissä tapauksissa voidaan langettaa vapausrangaistuksia, jotka voivat johtaa rikoksen johdosta luovuttamiseen, eikä se todennut nimenomaisesti, että tällaista säännöstä (joka liittyy seuraamuksen lajiin) ei voida antaa ensimmäisen pilarin nojalla. Olisi kuitenkin virheellistä päätellä, että seuraamuksen lajiin liittyvä säännös voitaisiin todella antaa ensimmäisen pilarin nojalla. Yhteisöjen tuomioistuimen toteamus siitä, että puitepäätös, jota se piti jakamattomana, oli asianmukaista tehdä EY 175 artiklan nojalla – koska siinä säädettiin, että tiettyjen ympäristön kannalta erityisen vahingollisten tekojen on oltava rikoksia – merkitsi jo sitä, että puitepäätös oli kumottava, eikä sitä tutkittu sen tarkemmin, koska siihen ei ollut tarvetta.(52)
111. Toimivaltuuksien rajaamisella edellä kuvatulla tavalla siten, että yhteisö voi edellyttää tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia rikosoikeudellisia seuraamuksia, mutta sen on annettava jäsenvaltioiden määrittää niiden laji ja taso, on etunaan myös rajaamisen selkeys. En usko, että olisi käytännössä mahdollista tehdä tarkempia erotteluja sen osalta, miten yksityiskohtaisesti yhteisö voi määritellä seuraamukset.(53)
112. Kaiken kaikkiaan voidaan sanoa, että asiassa C‑176/03 annetun tuomion mukaan, sellaisena kuin sitä itse tulkitsen, yhteisön lainsäätäjä voi aina, kun rikosoikeudelliset seuraamukset ovat tarpeellisia yhteisön oikeuden täyden tehokkuuden takaamiseksi sekä olennaisia vakavien rikosten torjumiseksi tietyllä alalla, vaatia jäsenvaltioita säätämään tietyt teot rangaistaviksi ja vaatia ottamaan niiden osalta käyttöön tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia rikosoikeudellisia seuraamuksia.
113. Tämän toimivallan avulla yhteisö voi sille annettujen toimivaltuuksien ja politiikan alojen puitteissa käyttää hyväkseen kaikkia oikeudellisia täytäntöönpanotoimia säilyttääkseen oman oikeusjärjestyksensä. Toimivalta on näin ollen merkittävä tekijä yhteisön oikeuden niin sanotussa liikkeessä kohti tilannetta, jossa on kyseessä lex perfecta. Samalla se, että tällainen toimivalta on olemassa, ei kyseenalaista yleissääntöä, jonka mukaan rikosoikeus ja rikosoikeudelliset säännöt kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan, eikä tällä toimivallalla – koska jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus valita sovellettavat rikosoikeudelliset seuraamukset – mielestäni puututa kansallisiin rikosoikeudellisiin järjestelmiin sellaisessa laajuudessa, että se voisi vaikuttaa niiden johdonmukaisuuteen tavalla, jota ei voida hyväksyä.(54)
114. Ei pidä kuitenkaan peitellä sitä, että yhteisön rikosoikeudellisesta toimivallasta, sellaisena kuin yhteisöjen tuomioistuin on sen vahvistanut asiassa C‑176/03 antamassaan tuomiossa, paljastuu lähemmin tarkasteltuna tiettyjä käsitteellisiä puutteita, joiden vuoksi on vaikea varmistaa, kuten esillä oleva asia osoittaa, täyttyvätkö tämän toimivallan käyttämisen edellytykset jossakin konkreettisessa tapauksessa.
115. Ensinnäkin tehokkuus on monessa suhteessa epätäsmällinen kriteeri, jotta sen perusteella voitaisiin osoittaa toimivalta rikosoikeudellisten toimenpiteiden toteuttamiseen.
116. Ensimmäiseksi ja yleisemmällä tasolla on todettava, ettei tehokkuus ole kaikki tai ei mitään ‑kysymys vaan astekysymys. Ongelmana on vaadittavan tason määrittäminen: milloin jonkin tietyn alan säännöt eivät ole riittävän tehokkaita tai ”täysin tehokkaita”, jolloin tarvitaan rikosoikeudellisia toimia?
117. Toiseksi on kysyttävä, mikä on rikosoikeudellisten seuraamusten vaikutus lainsäädännön tehokkuuteen. Kriminologista keskustelua käydään jatkuvasti siitä, millä tavalla ja missä asioissa rikosoikeudelliset seuraamukset ovat paras keino varmistaa lainsäädännön tehokas täytäntöönpano. Voi olla liian yksinkertaista olettaa, että rikoslainsäädäntö on aina tarkoituksenmukainen keino korjata tehokkuuden puute.
118. Kolmanneksi on sanottava, että vaikka rikosoikeuden ehkäisevä vaikutus tarkoittaa sitä, että rikosoikeuden ja tehokkuuden välillä on varmasti korrelaatio, tehokkuus ei täysin ilmennä rikosoikeuden koko olemusta. Kuten olen edellä jo esittänyt, ne poliittiset näkökohdat, jotka ovat sen taustalla, miten rikosoikeudellisia seuraamuksia käytetään tietyssä yhteisössä, koskevat paljon muutakin kuin pelkästään tehokasta täytäntöönpanoa.
119. On siten selvää, että kysymys siitä, ovatko rikosoikeudelliset toimenpiteet tietyssä tapauksessa ”välttämättömiä” vakavien rikosten torjumiseksi tai ”tarpeellisia” normien ”täyden tehokkuuden” takaamiseksi, edellyttää aineellisen oikeusperustan tai kyseessä olevan politiikan alan ”objektiivisen” huomioon ottamisen lisäksi myös harkintaa. Tästä näkökulmasta ei ollut sattumaa, että yhteisöjen tuomioistuin viittasi sellaisiin rikosoikeudellisiin toimenpiteisiin, jotka yhteisön lainsäätäjä ” katsoo
tarpeellisiksi”, ja totesi, että ”neuvosto on katsonut
rikosoikeudelliset seuraamukset välttämättömiksi”.(55)
120. Toiseksi ei ole ihanteellista, että edellä kuvattu yhteisön rikosoikeudellinen toimivalta liitetään yhteisölle nimenomaisesti annettuihin toimivaltuuksiin liitännäinen asia seuraa pääasiaa ‑periaatteella – siten, että sen voitaisiin melkein katsoa olevan vain yksi osa kyseessä olevaa yhteisön politiikkaa –, kun samalla sen vaikutukset on otettava huomioon jäsenvaltioiden rikosoikeudessa, jota pidetään tavallisesti erillisenä oikeudenalana.
121. Minusta vaikuttaa ongelmalliselta erityisesti se, että edellytykset rikosoikeuteen liittyvien toimenpiteiden toteuttamiselle yhteisöpilarin nojalla ja varsinkin lainsäädäntömenettely ovat riippuvaisia kyseessä olevasta yhteisön toiminta-alueesta ja vaihtelevat sen mukaan.
122. Tästä samasta syystä tällainen tuskin on tyydyttävä perusta laajemmalle etenemiselle kohti yhteisön oikeuden rikosoikeudellista täytäntöönpanoa. Jos tällaista politiikkaa on tarkoitus harjoittaa yhteisössä, olisi varmasti toivottavaa, että sitä varten olisi erityinen oikeudellinen perusta, joka mahdollistaa yhdenmukaisen lainsäädäntömenettelyn.
C Riidanalaisen puitepäätöksen pätevyys
123. Vaikka edellisissä kohdissa on jo käsitelty tässä asiassa esille otettuja pääkysymyksiä, on vielä arvioitava konkreettisesti, olisiko puitepäätöksen riidanalaiset säännökset – kun otetaan erityisesti huomioon päätöksen tavoite ja sisältö(56) – voitu antaa asianmukaisesti EY:n perustamissopimuksen nojalla tai missä laajuudessa näin olisi voinut tapahtua.
124. Puitepäätöksen tavoitteen osalta on tämän päätöksen otsikon ja perustelukappaleiden perusteella selvää, että tavoitteena on jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen alusten aiheuttaman ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja tältä osin sen tarkoituksena on täydentää direktiiviä.
125. Näin ollen puitepäätöksellä pyritään direktiivin tavoin(57) – varsinkin yhteisön meriturvallisuuspolitiikan edistämiseksi – suojelemaan ympäristöä ja erityisesti torjumaan ympäristörikollisuutta (puitepäätöksen johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale).
126. Kuten olen edellä jo todennut,(58) komissio perustaa kanteensa esillä olevassa asiassa siihen näkemykseen, että puitepäätökseen sisältyvät säännökset olisi pitänyt antaa direktiivin tavoin EY 80 artiklan 2 kohdan perusteella, koska kyse on meriliikenteestä. Rikosoikeudellista näkökulmaa lukuun ottamatta toinen asianosainen tai väliintulijat eivät ole lähtökohtaisesti kyseenalaistaneet tätä kantaa, eivätkä väittäneet, että ympäristöä koskeva EY 175 artikla voitaisiin valita direktiivin tai puitepäätöksessä säädettyjen toimenpiteiden oikeudelliseksi perustaksi, mikäli ne toteutettaisiin yhteisöpilarin puitteissa.
127. Myöskään minun mielestäni komissio ei ole väärässä katsoessaan, että ympäristönäkökulmasta huolimatta puitepäätöksen päämääriä voidaan tavoitella meriliikennettä koskevan EY 80 artiklan 2 kohdan nojalla. Vaikka merten pilaantuminen on varmasti sellaisenaan ympäristöön liittyvä huolenaihe, tämän pilaantumisen vähentäminen tai ehkäiseminen on samalla tärkeä yhteisön meriliikennettä koskevien toimien ala.(59)
128. Tältä osin on todettava, että se seikka, että yhteisön toimella tavoitellaan ympäristönsuojelullisia päämääriä, ei automaattisesti merkitse, että se on annettava EY 175 artiklan nojalla. Yhteisöjen tuomioistuin on jo katsonut, että vaikka EY 174 artiklan ja EY 175 artiklan tarkoituksena on antaa yhteisölle toimivalta toteuttaa erityisiä toimia ympäristöalan asioissa, näillä artikloilla ei puututa toimivaltaan, joka yhteisöllä on muiden perustamissopimuksen määräysten nojalla, vaikka kyseisillä toimilla olisikin samalla myös ympäristönsuojelullisia tavoitteita. Lisäksi on huomattava, että koska ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä yhteisön muun politiikan määrittelyyn ja toteuttamiseen, yhteisön toimea ei pidä luokitella ympäristöasioita koskevaksi toimeksi pelkästään sen vuoksi, että siinä otetaan huomioon nämä vaatimukset.(60)
129. Mielestäni ympäristönsuojeluun tähtäävät toimenpiteet, jotka koskevat, kuten esillä olevassa asiassa, erityisesti alusten aiheuttamaa ympäristön pilaantumista, ovat osa meriliikennepolitiikkaa, jolle EY 80 artiklan 2 kohta on erityinen oikeudellinen perusta. Olen näin ollen samaa mieltä komission kanssa siitä, että EY 80 artiklan 2 kohta, jolla mahdollistetaan meriliikennettä koskevien sääntöjen antaminen, eikä ympäristöä koskeva EY 175 artikla, olisi oikea oikeudellinen perusta tällaisten toimenpiteiden toteuttamiseksi.
130. Puitepäätöksen sisällön osalta komissio kuitenkin väittää parlamentin tukemana varsin yleisluonteisesti, että puitepäätös olisi voitu tehdä kokonaisuudessaan EY 80 artiklan 2 kohdan nojalla.
131. Kuten edellä esitetyistä näkökohdista ilmenee, tämä näkemys ei pidä paikkaansa puitepäätöksen 4 ja 6 artiklan osalta, koska niissä säädetään melko yksityiskohtaisesti – vaikkakin osittain rangaistusasteikkojen muodossa – sovellettavien seuraamusten lajista ja tasosta. Kuten olen edellä osoittanut, tällaisten säännösten antaminen kuuluu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston soveltamisalaan. Lisäksi puitepäätöksen 7 artikla, joka koskee lainkäyttövallan määrittämistä ja koordinointia, 8 artikla, joka koskee järjestelmän luomista tietojen vaihtamiseksi rikoksista, ja 9 artikla, joka koskee tähän liittyvien yhteysviranomaisten nimeämistä, eivät mielestäni kuulu sen edellä esitetyn toimivallan piiriin, joka yhteisöllä on vaatia jäsenvaltioilta tiettyjen tekojen kriminalisointia. Näin ollen oli asianmukaista antaa nämä säännökset poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa koskevalla puitepäätöksellä. Viimeisenä olevat 10 artikla (Maantieteellinen soveltamisala), 11 artikla (Täytäntöönpano) ja 12 artikla (Voimaantulo) ovat luonteeltaan vain teknisiä.
132. Puitepäätökseen sisältyy kuitenkin myös säännöksiä, jotka koskevat säädettävien rikosten tunnusmerkistöä ja vaatimuksia siitä, että näistä rikoksista voidaan määrätä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia rikosoikeudellisia seuraamuksia. Lasken näiden säännösten joukkoon 2 artiklan, 3 artiklan ja seuraamuksia koskevan 4 artiklan 1 kohdan sikäli kuin siinä velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan, että kahdessa edellisessä artiklassa tarkoitetuista rikoksista voidaan määrätä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia rikosoikeudellisia seuraamuksia. Lisäksi lasken kyseisten säännösten joukkoon 5 artiklan, jonka nojalla oikeushenkilöt voidaan saattaa vastuuseen näistä rikoksista, ja 6 artiklan 1 kohdan sikäli kuin siinä säädetään, että tällaisille oikeushenkilöille voidaan määrätä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia.
133. Tältä osin on pantava merkille, että – kuten direktiivin johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan – yhteisön meriturvallisuuspolitiikalla, joka on osa meriliikennettä, pyritään turvallisuuden ja ympäristönsuojelun korkeaan tasoon. Kuten puitepäätöksen perustelukappaleista ilmenee, neuvosto katsoi, että öljysäiliöalus Prestigen onnettomuuden jälkeen oli tarpeen velvoittaa jäsenvaltiot säätämään ympäristörikollisuuden torjuntaan tähtäävistä rikosoikeudellisista seuraamuksista meriturvallisuuden parantamiseksi. Kun otetaan huomioon Prestigen haaksirikon aiheuttaman ympäristön pilaantumisen vakavuus, puitepäätöksellä on tarkoitus, kuten sen otsikossa todetaan, vahvistaa alusten aiheuttaman ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä koskevaa rikosoikeudellista kehystä.
134. Lisäksi, kuten direktiivin johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan, hyvin monet yhteisön vesillä purjehtivat alukset laiminlyövät päivittäin näitä Marpol 73/78 ‑yleissopimukseen perustuvia jäsenvaltioiden sääntöjä ilman, että korjaavia toimenpiteitä toteutetaan.
135. Lopuksi yhteisön lainsäätäjä toteaa direktiivissä (johdanto-osan neljäs ja viides perustelukappale) nimenomaisesti, että luonteeltaan varoittavat toimenpiteet ovat olennainen osa yhteisön meriturvallisuuspolitiikkaa ja että tarvitaan tehokkaita, varoittavia ja oikeasuhteisia seuraamuksia, jotta ympäristönsuojelu olisi tällä alalla tehokasta.
136. Tältä pohjalta voidaan mielestäni olettaa, että rikosoikeudellisten toimenpiteiden toteuttaminen on yhteisön lainsäätäjän näkemyksen mukaan tarpeellista, jotta ympäristöä voidaan suojella tehokkaasti alusten aiheuttamalta ympäristön pilaantumiselta, ja että tällaiset toimenpiteet ovat välttämättömiä vakavien rikosten torjumiseksi tällä alalla.
137. Kuuluu siten yhteisön toimivaltaan velvoittaa jäsenvaltiot säätämään tällaiset rikokset rangaistaviksi ja velvoittaa ne säätämään tehokkaista, oikeasuhteisista ja varoittavista seuraamuksista.
138. Tästä seuraa, että puitepäätöksen 2, 3 ja 5 artikla sekä osittain puitepäätöksen 4 artiklan 1 kohta ja 6 artiklan 1 kohta olisi voitu antaa asianmukaisesti EY 80 artiklan 2 kohdan nojalla.
139. Koska puitepäätöstä on pidettävä jakamattomana, olen näin ollen sitä mieltä, että koko puitepäätös olisi katsottava tehdyksi EU 47 artiklan vastaisesti, joten se olisi kumottava.
VI Ratkaisuehdotus
140. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
1) kumoaa alusten aiheuttaman ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä koskevan rikosoikeudellisen kehyksen vahvistamisesta 12.7.2005 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2005/667/YOS
2) velvoittaa Euroopan unionin neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut
3) velvoittaa väliintulijat vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(1) .
(2)  –	EUVL L 255, s. 164.
(3)  –	Asia C‑176/03 (Kok. 2005, s. I‑7879).
(4)  –	EUVL L 29, s. 55.
(5)  –	Komission 23.11.2005 antama tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 13.9.2005 antaman tuomion seurauksista (asia C‑176/03, komissio v. neuvosto) (KOM(2005) 583).
(6)  –	Euroopan parlamentin päätöslauselma Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 13.9.2005 antaman tuomion seurauksista (asia C‑176/03, komissio v. neuvosto) (2006/2007(INI)).
(7)  –	Ks. muutettu ehdotus: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi teollis‑ ja tekijänoikeuksien noudattamisen varmistamiseen tähtäävistä rikosoikeudellisista toimenpiteistä (KOM(2006) 168 lopullinen) ja ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi ympäristönsuojelusta rikosoikeudellisin keinoin (KOM(2007) 51 lopullinen).
(8)  –	EUVL L 255, s. 11.
(9)  –	Direktiivin 4 artiklassa, jonka otsikkona on ”Säännösten rikkomiset”, säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että aluksista peräisin olevia ympäristöä pilaavien aineiden päästöjä mille tahansa 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulle alueelle pidetään säännösten rikkomisina, jos päästöt on aiheutettu tahallaan, piittaamattomuudella tai törkeällä huolimattomuudella. Näitä säännösten rikkomisia pidetään tätä direktiiviä täydentävän puitepäätöksen 2005/667/YOS mukaan rikoksina puitepäätöksessä tarkoitetuissa olosuhteissa.” Direktiivin 5 artiklassa säädetään tietyistä 4 artiklan säännösten poikkeuksista.
(10)  –	Mainittu edellä alaviitteessä 3, tuomion 42 kohta.
(11)  –	Asia C‑476/98, komissio v. Saksa, tuomio 5.11.2002 (Kok. 2002, s. I‑9855, 80 kohta).
(12)  –	Mainittu edellä alaviitteessä 3, tuomion 49 kohta.
(13)  –	Hallitustenvälinen menetelmä poikkeaa selvästi yhteisömenetelmästä erityisesti sen kehittämiseksi toteutettujen toimenpiteiden luonteen ja vaikutuksen sekä käytettyjen oikeudellisten välineiden osalta (välineet ovat enemmän kansainvälisen oikeuden luonteisia ja niiltä puuttuu välitön oikeusvaikutus); päätöksentekomenettelyn ja eri toimielinten roolin osalta (komissiolla ei ole yksinomaista aloiteoikeutta, lainsäädäntö annetaan pääsääntöisesti neuvoston yksimielisellä päätöksellä ja Euroopan parlamentin osallistuminen on hyvin vähäistä) ja, myös tärkeänä seikkana, tuomioistuinvalvonnan osalta (EY 226 artiklassa tarkoitettua jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta ei voida nostaa, jos puitepäätöksiä ei ole saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa antaa ennakkoratkaisuja on rajoitettu). Eräät yhteisön oikeudessa vakiintuneet periaatteet voivat kuitenkin ulottua myös toisen ja kolmannen pilarin alalle: ks. erityisesti yhdenmukaista tulkintaa koskevan velvollisuuden osalta asia C‑105/03, Maria Pupino, tuomio 16.6.2005 (Kok. 2005, s. I‑5285).
(14)  –	Ks. asia C‑170/96, komissio v. neuvosto, tuomio 12.5.1998 (Kok. 1998, s. I‑2763, 16 kohta) ja edellä alaviitteessä 3 mainittu asia C‑176/03, tuomion 39 kohta.
(15)  –	Ks. tältä osin edellä alaviitteessä 3 mainittu asia C‑176/03, tuomion 40 kohta.
(16)  –	Ks. tältä osin esim. asia 22/70, komissio v. neuvosto, tuomio 31.3.1971 (Kok. 1971, s. 263, Kok. Ep. I, s. 553, 31 kohta) ja edellä alaviitteessä 11 mainittu asia C‑476/98, erityisesti tuomion 108–110 kohta.
(17)  –	Tältä osin viitattiin myös sanontaan ”joka voi enemmän, voi myös vähemmän”.
(18)  –	Ks. edellä alaviitteessä 11 mainittu asia C‑476/98, tuomion 80 kohta.
(19)  –	Ks. jo aiemmin vastaavasti julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomerin antama ratkaisuehdotus asiassa C‑176/03, tuomio mainittu edellä alaviitteessä 3, ratkaisuehdotuksen 72 kohta.
(20)  –	Ns. Engelin kriteerit: Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiassa Engel ym. 8.6.1976 antama tuomio, A‑sarja, nro 22.
(21)  –	Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiassa Welch 9.2.1993 antama tuomio, A‑sarja, nro 307.
(22)  –	Ks. tältä osin myös julkisasiamies Jacobsin ratkaisuehdotus asiassa C‑240/90, Saksa v. komissio, tuomio 27.10.1992 (Kok. 1992, s. I‑5383, Kok. Ep. XIII, s. I‑145, ratkaisuehdotuksen 11 kohta) ja julkisasiamies Saggion ratkaisuehdotus asiassa C‑356/97, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, tuomio 6.7.2000 (Kok. 2000, s. I‑5461, ratkaisuehdotuksen 50 kohta).
(23)  –	Edellä alaviitteessä 3 mainittu asia C‑176/03, tuomion 47 kohta ja siinä oleva viittaus asiaan 203/80, Casati, tuomio 11.11.1981 (Kok. 1981, s. 2595, Kok. Ep. VI, s. 217, 27 kohta) ja asia C‑226/97, Lemmens, tuomio 16.6.1998 (Kok. 1998, s. I‑3711, 19 kohta).
(24)  –	Ks. Ruiz-Jarabo Colomerin asiassa C‑176/03 antaman ratkaisuehdotuksen 30 kohta ja sitä seuraavat kohdat, tuomio mainittu edellä alaviitteessä 3.
(25)  –	Asia 50/76, Amsterdam Bulb, tuomio 2.2.1977 (Kok. 1977, s. 137, Kok. Ep. III, s. 293, 32 ja 33 kohta, kursivointi tässä).
(26)  –	Ks. tältä osin asia C‑193/94, Skanavi, tuomio 29.2.1996 (Kok. 1996, s. I‑929, 36 kohta, kursivointi tässä).
(27)  –	Asia C‑457/02, Antonio Niselli, tuomio 11.11.2004 (Kok. 2004, s. I‑10853) on myös mainittava esimerkkinä yhteisön oikeuden – tässä tapauksessa jätteitä koskevien yhteisön sääntöjen – välillisestä vaikutuksesta kansalliseen rikosoikeuteen. Ks. rajojen osalta tässä yhteydessä yhdistetyt asiat C‑387/02, C‑391/02 ja C‑403/02, Berlusconi ym., tuomio 3.5.2005 (Kok. 2005, s. I‑3565).
(28)  –	Asia 68/88, komissio v. Kreikka, tuomio 21.9.1989 (Kok. 1989, s. 2965, Kok. Ep. X, s. 167, 23 ja 24 kohta.
(29)  –	Asia C‑186/98, tuomio 8.7.1999 (Kok. 1999, s. I‑4883, 12 kohta).
(30)  –	Ks. edellä alaviitteessä 3 mainittu asia C‑176/03, tuomion 47 kohta.
(31)  –	Tuomion 40 kohta.
(32)  –	Tuomion 41–43 kohta.
(33)  –	Tuomion 45 kohta ja siinä oleva viittaus asiaan C-300/89, komissio v. neuvosto (ns. titaanioksidi-tapaus), tuomio 11.6.1991 (Kok. 1991, s. I‑2867, Kok. Ep. XI, s. I‑211, 10 kohta) ja asiaan C‑336/00, Huber, tuomio 19.9.2002 (Kok. 2002, s. I‑7699, 30 kohta).
(34)  –	Tuomion 46 kohta.
(35)  –	Tuomion 47 kohta.
(36)  –	Tuomion 48 kohta.
(37)  –	Ks. edellä 76 kohta.
(38)  –	Ks. erityisesti ratkaisuehdotuksen 84–87 kohta, tuomio mainittu edellä alaviitteessä 3.
(39)  –	Edellä alaviitteessä 3 mainittu asia C-176/03, tuomion 52 kohta.
(40)  –	Ks. näiden perustelujen osalta yhdistetyt asiat 281/85, 283/85–285/85 ja 287/85, Saksa v. komissio, tuomio 9.7.1987 (Kok. 1987, s. 3203, Kok. Ep. IX, s. 129, 28 kohta).
(41)  –	Ks. myös painoarvo, jonka julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomer antaa ympäristönäkökohdille ratkaisuehdotuksensa 52–70 kohdassa, tuomio mainittu edellä alaviitteessä 3.
(42)  –	Tuomion 41 kohta.
(43)  –	Ks. edellä 67 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(44)  –	Tuomion 48 kohta.
(45)  –	Tuomion 50 kohta.
(46)  –	Ks. Ruiz-Jarabo Colomerin ratkaisuehdotuksen 83–87 kohta, tuomio mainittu edellä alaviitteessä 3.
(47)  –	Mainittu alaviitteessä 5, tiedonannon 13 kohta.
(48)  –	Ks. edellä alaviitteessä 3 mainittu asia C‑176/03, tuomion 49 kohta.
(49)  –	Ks. Ruiz-Jarabo Colomerin ratkaisuehdotuksen 83–85 kohta, tuomio mainittu edellä alaviitteessä 3.
(50)  –	Ks. edellä 76 kohta.
(51)  –	Ks. Ruiz-Jarabo Colomerin ratkaisuehdotuksen 94 kohta, tuomio mainittu edellä alaviitteessä 3.
(52)  –	Yhteisöjen tuomioistuin katsoi kuitenkin, ettei ollut tarpeen tutkia komission väitettä, jonka mukaan puitepäätös oli joka tapauksessa osittain kumottava niiden valinnanmahdollisuuksien vuoksi, joita siinä annettiin jäsenvaltioille. Ks. alaviitteessä 3 mainittu asia C‑176/03, tuomion 54 kohta.
(53)  –	Siten esimerkiksi, että yhteisö osoittaisi seuraamuksen lajin muttei sen tasoa tai määrittelisi seuraamusten tason tiettynä asteikkona.
(54)  –	Lisäksi voidaan todeta, että kuten Itävallan hallitus on korostanut, vastaava liitännäistoimivalta on tuttu eräistä liittovaltiojärjestelmistä, ja sen nojalla osavaltiot ovat toimivaltaisia toteuttamaan muun muassa näiden osavaltioiden toimivaltaan kuuluvien asioiden sääntelyyn tarvittavia rikosoikeudellisia toimenpiteitä siitä huolimatta, että rikosoikeus kuuluu pääsääntöisesti kansallisen lainsäätäjän toimivaltaan.
(55)  –	Ks. edellä alaviitteessä 3 mainittu asia C‑176/03, tuomion 48 ja 50 kohta (kursivointi tässä).
(56)  –	Ks. edellä alaviitteessä 3 mainittu asia C‑176/03, tuomion 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(57)  –	Ks. erityisesti johdanto-osan ensimmäinen ja neljäs perustelukappale.
(58)  –	Ks. edellä 65 ja 66 kohta.
(59)  –	Ks. aluksella syntyvän jätteen ja lastijäämien vastaanottolaitteista satamissa 27.11.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/59/EY (EYVL L 332, s. 81) johdanto-osan toinen perustelukappale. Myös tämä direktiivi annettiin EY 80 artiklan 2 kohdan perusteella.
(60)  –	Ks. tältä osin edellä alaviitteessä 33 mainittu asia C‑336/00, tuomion 33 kohta.