62024CJ0514
DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
12. marts 2026 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – tilnærmelse af lovgivningerne – telekommunikationssektoren – direktiv (EU) 2018/1972 – europæisk kodeks for elektronisk kommunikation – artikel 105, stk. 4, første afsnit – slutbrugernes ret til at opsige deres aftale uden yderligere omkostninger som følge af ændringer, der ensidigt foreslås af en udbyder af elektroniske kommunikationstjenester – undtagelser – ændringer, der er direkte pålagt ved EU-retten eller national ret«
I sag C-514/24,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Kúria (øverste domstol, Ungarn) ved afgørelse af 26. juni 2024, indgået til Domstolen den 24. juli 2024, i sagen
Magyar Telekom Nyrt.
mod
Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnöke,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, K. Jürimäe, Domstolens præsident, K. Lenaerts, som fungerende dommer i Anden Afdeling, og dommerne F. Schalin, M. Gavalec (refererende dommer) og Z. Csehi,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: fuldmægtig I. Illéssy,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 26. juni 2025,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Magyar Telekom Nyrt. ved Gy V. Brengel, ügyvédek V. Radics og M.L. Keresztury og B. Modok,
–
den ungarske regering ved D. Csoknyai og Z. Fehér, som befuldmægtigede,
–
Irland ved Chief State Solicitor M. Browne og S. Finnegan og A. Joyce, som befuldmægtigede, bistået af B. Quigley, SC, og af S. Brittain, BL,
–
den finske regering ved M. Pere, som befuldmægtiget,
–
Europa-Kommissionen ved V. Bottka, G. Conte og O. Gariazzo, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 18. september 2025,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 105, stk. 4, første afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/1972 af 11. december 2018 om oprettelse af en europæisk kodeks for elektronisk kommunikation (EUT 2018, L 321, s. 36).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Magyar Telekom Nyrt., der er udbyder af elektroniske kommunikationstjenester, og Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Elnöke (formanden for den nationale kommunikations- og mediemyndighed, Ungarn) (herefter »formanden for myndigheden«) vedrørende en afgørelse, hvorved sidstnævnte navnlig pålagde Magyar Telekom Nyrt. at ændre de med slutbrugerne indgåede abonnementsaftaler, som omfattede en takstoption, den såkaldte »nultakst«.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning (EU) 2015/2120
3
Artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2015/2120 af 25. november 2015 om foranstaltninger vedrørende adgang til det åbne internet og om ændring af direktiv 2002/22/EF om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester og forordning (EU) nr. 531/2012 om roaming på offentlige mobilkommunikationsnet i Unionen (EUT 2015, L 310, s. 1) med overskriften »Genstand og anvendelsesområde« bestemmer i stk. 1:
»Ved denne forordning fastsættes fælles regler for at sikre lige og ikkediskriminerende behandling af trafikken ved levering af internetadgangstjenester og slutbrugeres hertil hørende rettigheder.«
4
Denne forordnings artikel 3 med overskriften »Beskyttelse af adgang til det åbne internet« fastsætter følgende i stk. 1-3:
»1.   Slutbrugerne har ret til at have adgang til og udbrede oplysninger og indhold, bruge og levere applikationer og tjenester samt bruge terminaludstyr efter eget valg, uafhængigt af slutbrugerens eller udbyderens beliggenhed eller af oplysningernes, indholdets, applikationens eller tjenestens beliggenhed, oprindelse eller destination, via deres internetadgangstjeneste.
[...]
2.   Aftaler mellem udbydere af internetadgangstjenester og slutbrugere om forretningsmæssige og tekniske betingelser og specifikationerne for internetadgangstjenester såsom pris, datamængder eller hastighed og enhver handelspraksis, der følges af udbydere af internetadgangstjenester, må ikke begrænse udøvelsen af slutbrugernes rettigheder som fastsat i stk. 1.
3.   Udbydere af internetadgangstjenester skal behandle al trafik ens, når de leverer internetadgangstjenester, uden forskelsbehandling, begrænsning eller indblanding, og uafhængigt af afsender og modtager, tilgået eller udbredt indhold, anvendte eller leverede applikationer eller tjenester eller anvendt terminaludstyr.
Første afsnit er ikke til hinder for, at udbydere af internetadgangstjenester kan gennemføre rimelige trafikstyringsforanstaltninger. For at blive anset for at være rimelige skal sådanne foranstaltninger være gennemsigtige, ikkediskriminerende og forholdsmæssige og må ikke være baseret på kommercielle overvejelser, men på objektivt forskellige tekniske krav til tjenestekvalitet for bestemte kategorier af trafik. Sådanne foranstaltninger må ikke overvåge det konkrete indhold og må ikke opretholdes længere end nødvendigt.
Udbydere af internetadgangstjenester må ikke udføre trafikstyringsforanstaltninger, der er mere vidtgående end de foranstaltninger, der er fastsat i andet afsnit, og må navnlig ikke blokere, bremse, ændre, begrænse, forstyrre, nedgradere eller diskriminere et bestemt indhold eller bestemte applikationer eller tjenester eller bestemte kategorier heraf, undtagen i nødvendigt omfang og kun så længe, det er nødvendigt, for at:
a)
overholde EU-retsakter eller national lovgivning, der er i overensstemmelse med EU-retten, som udbyderen af internetadgangstjenester er underlagt, eller foranstaltninger[,] der er i overensstemmelse med EU-retten og gennemfører sådanne EU-retsakter eller sådan national lovgivning, herunder retskendelser eller afgørelser fra andre offentlige myndigheder med relevante beføjelser
b)
opretholde integriteten og sikkerheden i nettet af de tjenester, der udbydes via det pågældende net, og af slutbrugernes terminaludstyr
c)
forebygge truende overbelastning af nettet og afbøde virkningerne af ekstraordinære eller midlertidige overbelastninger af nettet, forudsat at ækvivalente kategorier af trafik behandles ens.«
Forordning (EU) 2018/1971
5
Femte betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1971 af 11. december 2018 om oprettelse af Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) og Agenturet for Støtte til BEREC (BEREC-kontoret), om ændring af forordning (EU) 2015/2120 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1211/2009 (EUT 2018, L 321, s. 1) er affattet således:
»[Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) og Agenturet for Støtte til BEREC (BEREC-kontoret)] blev oprettet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1211/2009 [af 25. november 2009 om oprettelse af Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) og dens støttekontor (EUT 2009, L 337, s. 1)]. BEREC afløste [de europæiske tilsynsmyndigheders gruppe vedrørende elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (ERG)] og havde til formål på den ene side at bidrage til at udvikle det indre marked for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester og på den anden side gøre det mere velfungerende ved at sikre den konsekvente gennemførelse af rammebestemmelserne for elektronisk kommunikation. BEREC fungerer som et forum for samarbejde mellem nationale tilsynsmyndigheder og mellem disse myndigheder og [Europa-]Kommissionen i udførelsen af samtlige deres opgaver i medfør af Unionens rammebestemmelser. BEREC blev oprettet med henblik på at yde ekspertise og handle uafhængigt og gennemsigtigt.«
6
Artikel 3 i forordning 2018/1971 med overskriften »BEREC’s mål« bestemmer i stk. 2:
»BEREC forfølger de mål, der er fastsat i artikel 3 i direktiv (EU) 2018/1972. BEREC tilstræber navnlig at sikre den konsekvente gennemførelse af rammebestemmelserne for elektronisk kommunikation inden for det i stk. 1 i denne artikel omhandlede anvendelsesområde.«
7
Forordningens artikel 4 med overskriften »BEREC’s reguleringsopgaver« fastsætter følgende i stk. 1 og 4:
»1.   BEREC har følgende reguleringsopgaver:
[...]
d)
at opstille retningslinjer for gennemførelsen af Unionens rammebestemmelser om elektronisk kommunikation, navnlig som omhandlet i [Europa-Parlamentets og Rådets] forordning (EU) nr. 531/2012 [af 13. juni 2012 om roaming på offentlige mobilkommunikationsnet i Unionen (EUT 2012, L 172, s. 10)] og [2015/2120] og direktiv [2018/1972], hvad angår:
[...]
e)
at udstede andre retningslinjer for at sikre den konsekvente gennemførelse af rammebestemmelserne for elektronisk kommunikation og konsekvente reguleringsmæssige afgørelser fra de nationale tilsynsmyndigheder på eget initiativ eller efter anmodning fra en national tilsynsmyndighed, Europa-Parlamentet, Rådet [for Den Europæiske Union] eller Kommissionen, navnlig angående reguleringsmæssige spørgsmål, der berører et betydeligt antal medlemsstater eller har et grænseoverskridende element
[...]
4.   Uden at dette berører overensstemmelse med relevant EU-ret, tager de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen størst muligt hensyn til alle retningslinjer, udtalelser, henstillinger, fælles holdninger og bedste praksisser vedtaget af BEREC med det formål at sikre den konsekvente gennemførelse af rammebestemmelserne for elektronisk kommunikation inden for det anvendelsesområde, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1.
Hvis en national tilsynsmyndighed fraviger retningslinjerne i stk. 1, litra e), skal dette begrundes.«
Direktiv 2018/1972
8
275. betragtning til direktiv 2018/1972 har følgende ordlyd:
»Enhver ændring af aftalevilkår, der foreslås af udbydere af andre offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester end nummeruafhængige interpersonelle kommunikationstjenester, og som ikke er til fordel for slutbrugeren f.eks. hvad angår gebyrer, takster, begrænsning af datamængden, datahastigheden, dækningen eller behandlingen af personoplysninger, bør give slutbrugeren ret til at opsige aftalen uden at blive pålagt nogen omkostninger, selv hvis disse ændringer er kombineret med ændringer, der indebærer fordele. Udbyderes ændring af aftalevilkår bør derfor give slutbrugeren ret [til] at opsige den pågældende aftale, medmindre hver ændring i sig selv er til fordel for slutbrugeren, eller ændringerne er af rent administrativ karakter f.eks. en ændring i udbyderens adresse og ikke har negativ virkning for slutbrugeren, eller ændringerne udelukkende er pålagt ved lov- eller regelændringer, såsom nye aftaleoplysningskrav, der er pålagt ved EU-retten eller national ret. Hvorvidt en ændring udelukkende er til slutbrugerens fordel, bør vurderes på grundlag af objektive kriterier. Der bør kun ses bort fra slutbrugerens ret til at opsige aftalen, hvis udbyderen er i stand til at godtgøre, at alle aftaleændringer udelukkende er til fordel for slutbrugeren eller er af rent administrativ karakter uden negativ virkning for slutbrugeren.«
9
Dette direktivs artikel 3 med overskriften »Overordnede mål« fastsætter følgende i stk. 2:
»I forbindelse med dette direktiv forfølger de nationale tilsynsmyndigheder og andre kompetente myndigheder samt BEREC, Kommissionen og medlemsstaterne hvert af følgende overordnede mål, der ikke er opstillet i prioriteret rækkefølge:
[...]
d)
fremme Unionens borgeres interesser ved at sikre konnektivitet og udbredt tilgængelighed og ibrugtagning af net med meget høj kapacitet, herunder fastnet, mobilnet og trådløse net, samt elektroniske kommunikationstjenester, ved på grundlag af effektiv konkurrence at skabe størst mulige fordele for så vidt angår valgmuligheder, pris og kvalitet, ved at opretholde sikkerheden i net og tjenester, ved at sikre slutbrugerne et højt og ensartet beskyttelsesniveau ved hjælp af de nødvendige sektorspecifikke regler og ved at tilgodese behovene, f.eks. behovet for overkommelige priser, hos særlige sociale grupper, især slutbrugere med handicap, ældre slutbrugere og slutbrugere med særlige sociale behov, samt valgmuligheder og lige adgang for slutbrugere med handicap.«
10
Direktivets artikel 10 med overskriften »De nationale tilsynsmyndigheders deltagelse i BEREC« bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at BEREC’s mål med hensyn til at fremme en bedre koordinering og sammenhæng på tilsynsområdet støttes aktivt af de nationale tilsynsmyndigheder.
2.   Medlemsstaterne sikrer, at de nationale tilsynsmyndigheder tager nøje hensyn til retningslinjer, udtalelser, henstillinger, fælles holdninger, bedste praksis og metoder vedtaget af BEREC, når de træffer deres egne afgørelser for deres nationale markeder.«
11
Det nævnte direktivs artikel 105 med overskriften »Aftalers varighed og opsigelse« bestemmer følgende i stk. 4:
»Slutbrugere har ret til at opsige deres aftale ved meddelelse om ændring i aftalevilkårene, der foreslås af udbyderen af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester, bortset fra nummeruafhængige interpersonelle kommunikationstjenester, medmindre de foreslåede ændringer udelukkende er til fordel for slutbrugeren, er af rent administrativ karakter og ingen negativ virkning har for slutbrugeren eller er direkte pålagt ved EU-retten eller national ret.
Udbydere skal underrette slutbrugere med mindst en måneds varsel om enhver ændring i aftalevilkårene og skal samtidig underrette dem om deres ret til at opsige aftalen, hvis de ikke accepterer de nye vilkår. Retten til at opsige aftalen kan efter underretningen udnyttes inden for en måned. [M]edlemsstaterne kan forlænge denne periode med op til yderligere tre måneder. Medlemsstaterne sikrer, at underretningen foregår på en klar og forståelig måde på et varigt medium.«
Ungarsk ret
12
§ 132 i az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (lov nr. C af 2003 om elektronisk kommunikation) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »lov 2003/100«), fastsætter i stk. 5 og 6:
»5.   Abonnenten kan opsige aftalen med øjeblikkelig virkning og uden yderligere retlige konsekvenser inden for en frist på 45 dage fra modtagelsen af meddelelsen fra udbyderen af offentligt tilgængelige elektroniske tjenesteydelser om en ensidig ændring af aftalen.
6.   Abonnenten har ikke ret til at opsige abonnementsaftalen i overensstemmelse med stk. 5, hvis ændringen:
a)
medfører en ændring af abonnementsaftalen eller af vilkårene for brug af tjenesteydelsen, som udelukkende er til fordel for abonnenten
b)
er af rent administrativ karakter og ikke har en negativ indvirkning på abonnenten eller
c)
udelukkende er baseret på en ændring af en retsregel eller på en administrativ eller retslig afgørelse.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
13
Magyar Telekom er en virksomhed, der er aktiv inden for informations- og kommunikationsteknologisektoren. Denne virksomhed tilbød slutbrugerne for visse af sine faste internettariffer en takstoption, den såkaldte »nultakst«, hvorefter den ikke trak den datamængde, der var dækket af disse tariffer, fra de data, der blev forbrugt ved brug af visse applikationer og/eller specifikke tjenester.
14
Ved afgørelse af 6. september 2022 (herefter »myndighedens afgørelse«) fastslog myndigheden, at den nævnte virksomhed ikke overholdt bestemmelserne i artikel 3, stk. 3, i forordning 2015/2120, eftersom den i forbindelse med anvendelsen af denne takstoption ikke behandlede hele internettrafikken ens og uden forskelsbehandling. I denne afgørelse pålagde myndigheden Magyar Telekom senest den 15. november 2022 at ophøre med at foreslå ethvert tilbud, der indeholdt den nævnte takstoption, og senest den 31. marts 2023 at ændre de berørte abonnenters aftaler, herunder de generelle vilkår og individuelle abonnementsaftaler, med henblik på at fjerne enhver henvisning til denne takstoption.
15
I den nævnte afgørelse fremhævede myndigheden, at for så vidt som nødvendigheden af at ændre de pågældende abonnenters aftaler fulgte af, at Magyar Telekoms praksis er uforenelig med denne artikel 3, stk. 3, gav den ensidige ændring af disse aftaler til skade for disse abonnenter dem ret til at opsige aftalerne i overensstemmelse med § 132, stk. 5, i lov 2003/100, som har til formål at gennemføre artikel 105, stk. 4, første afsnit, i direktiv 2018/1972 i ungarsk ret. I denne henseende finder undtagelsen i § 132, stk. 6, litra c), i lov 2003/100, som har til formål at gennemføre den tredje undtagelse, der er fastsat i sidste sætningsled i artikel 105, stk. 4, første afsnit, i direktiv 2018/1972, i ungarsk ret, ikke anvendelse.
16
Ved afgørelse af 27. oktober 2022 (herefter »afgørelsen truffet af formanden for myndigheden«) opretholdt formanden for myndigheden, som behandlede en administrativ klage fra Magyar Telekom, myndighedens afgørelse.
17
Formanden for myndigheden anførte i denne afgørelse af 27. oktober 2022, at Domstolen i domme af 2. september 2021, Vodafone (C-854/19, EU:C:2021:675), Vodafone (C-5/20, EU:C:2021:676) og Telekom Deutschland (C-34/20, EU:C:2021:677), havde kendt for ret, at den takstoption, der benævnes »nultakst«, var uforenelig med de forpligtelser, der følger af artikel 3, stk. 3, i forordning 2015/2120. Magyar Telekoms forpligtelse til at ændre de gældende individuelle abonnementsaftaler fulgte således af denne bestemmelse, som Domstolen havde givet den korrekte fortolkning af i disse domme.
18
I den nævnte afgørelse fremhævede formanden for myndigheden, at Magyar Telekom efter afsigelsen af disse domme var forpligtet til frivilligt at ophøre med at tilbyde og anvende en sådan takstoption, og at formålet med myndighedens afgørelse var at sikre, at Magyar Telekom anvendte forordning 2015/2120 i overensstemmelse med de nævnte domme, hvis lære blev indarbejdet i BEREC’s retningslinjer for gennemførelsen af forordningen om det åbne internet af 9. juni 2022 (BoR (22) 81, herefter »BEREC’s retningslinjer af 2022«).
19
Selv om bestemmelserne i forordning 2015/2120 i BEREC’s tidligere retningslinjer for de nationale tilsynsmyndigheders gennemførelse af de europæiske netneutralitetsbestemmelser af 30. august 2016 (BoR (16) 127, herefter »BEREC’s retningslinjer af 2016«) var blevet fortolket således, at de tillod visse takstoptioner, såkaldt »nultakst«, efter afsigelsen af dom af 15. september 2020, Telenor Magyarország (C-807/18 og C-39/19, EU:C:2020:708), og de domme, der er nævnt i nærværende doms præmis 17, vedtog BEREC nemlig BEREC’s retningslinjer af 2022, hvori disse bestemmelser blev fortolket således, at de ikke tillod sådanne takstoptioner.
20
Magyar Telekom anførte i sit søgsmål til prøvelse af afgørelsen truffet af formanden for myndigheden ved Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest, Ungarn), at selskabet ikke havde nogen forpligtelse til at gennemføre de nævnte domme, at dets praksis var blevet udarbejdet på grundlag af BEREC’s retningslinjer af 2016, og at det ikke havde nogen forpligtelse til at ændre disse aftaler i henhold til BEREC’s retningslinjer af 2022, idet disse retningslinjer var rettet til de nationale tilsynsmyndigheder. Ifølge Magyar Telekom skulle denne afgørelse anses for at være »national ret« som omhandlet i artikel 105, stk. 4, i direktiv 2018/1972, som direkte pålagde Magyar Telekom at ændre de nævnte aftaler.
21
Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest) frifandt myndigheden.
22
Denne ret bemærkede, at § 132, stk. 6, litra c), i lov 2003/100 fastsatte en undtagelse, hvis ordlyd klart henviser til en ændring, der er direkte pålagt ved en bestemmelse i EU-retten eller national ret, der udelukkende finder anvendelse på EU-retsakter som defineret i artikel 288 TEUF og på nationale retsakter. Den afgørelse, som formanden for myndigheden har truffet i et individuelt tilfælde, er imidlertid ikke en lovgivningsmæssig eller en administrativ retsakt, idet denne afgørelse er blevet vedtaget af en administrativ myndighed under udøvelsen af dennes beføjelser til at anvende loven, og denne afgørelse kan derfor ikke være omfattet af den undtagelse, der er fastsat i denne bestemmelse. Ændringerne i fortolkningen af lovgivningen eller anvendelsen heraf kan ikke sidestilles med ændringer i love eller administrative retsakter.
23
Magyar Telekom har i sin kassationsappel for Kúria (øverste domstol, Ungarn), som er den forelæggende ret, gjort gældende, at Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest) har anlagt en urigtig fortolkning af forholdet mellem 275. betragtning til og artikel 105, stk. 4, første afsnit, i direktiv 2018/1972, idet den fandt, at udtrykket »regel[...]«, der fremgår af denne betragtnings andet punktum, ikke kunne omfatte en afgørelse, der blev truffet i forbindelse med udøvelsen af beføjelser til at anvende loven.
24
Ifølge Magyar Telekom finder undtagelsen fra slutbrugernes ret til at opsige abonnementsaftaler på grund af den pågældende udbyders ensidige ændringer af disse aftaler ikke kun anvendelse i tilfælde, hvor disse ændringer er direkte pålagt ved EU-retsakter eller en medlemsstats lovgivning, men også når de er pålagt ved EU-retten eller national ret i bredere forstand.
25
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at det er nødvendigt at anmode Domstolen om præciseringer af fortolkningen af artikel 105, stk. 4, første afsnit, i direktiv 2018/1972 med henblik på at kunne afsige dom, eftersom den skal tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt slutbrugerne har ret til at opsige deres aftaler uden yderligere omkostninger som følge af de ændringer af aftalevilkårene, som Magyar Telekom har foreslået, selv om denne bestemmelse udelukker en sådan opsigelsesret uden yderligere omkostninger, når de foreslåede ændringer »er direkte pålagt ved EU-retten eller national ret«.
26
Den forelæggende ret har anført, at BEREC i henhold til den mekanisme, der er indført ved direktiv 2018/1972, har til opgave at harmonisere fortolkningen af bestemmelserne i forordning 2015/2120 på EU-plan for de nationale tilsynsmyndigheder. BEREC’s retningslinjer af 2016 skabte imidlertid en berettiget forventning hos Magyar Telekom. På grundlag af disse retningslinjer var Magyar Telekom ikke i stand til at forudse den praksis, som skulle have været fulgt i henhold til de domme fra Domstolen, der er nævnt i denne doms præmis 17, og som myndighedens afgørelse var i overensstemmelse med, efter at denne praksis var blevet gentaget i BEREC’s retningslinjer af 2022.
27
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den omstændighed, at Domstolens domme nødvendigvis følges af BEREC’s retningslinjer, som for deres vedkommende nødvendigvis følges op af de nationale tilsynsmyndigheders afgørelser, hvorved de således efterlever Domstolens fortolkning af bestemmelserne i forordning 2015/2120, tyder på, at en sådan proces er kendetegnet ved, at der foreligger et »lovgivningsmæssigt element«, der ikke kan anses for en simpel anvendelse af lovgivningen.
28
På denne baggrund har Kúria (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Kan en dom afsagt af Domstolen anses for at svare til en EU-retlig bestemmelse, som direkte pålægger en ændring af aftalevilkårene som omhandlet i artikel 105, stk. 4, i [direktiv 2018/1972], eller skal den anses for at være en fortolkning af retsforskrifter, som ikke udgør en ændring af de tidligere retsregler, i forbindelse med [denne] artikel 105, stk. 4?
2)
Kan [BEREC’s retningslinjer af 2016], der, for så vidt som det er relevant for den foreliggende tvist, blev erstattet [af] [BEREC’s retningslinjer af 2022] – navnlig i betragtning af [...] artikel 10, stk. 2[, i direktiv 2018/1972] og [...] artikel 4, stk. 4[, i forordning 2018/1971] – anses for at være en del af EU-retten eller EU-retlige bestemmelser, som direkte pålægger en ændring af aftalevilkårene og følgelig udgør en regelændring, som begrunder anvendelsen af den undtagelse, der er fastsat i [...] artikel 105, stk. 4[, i direktiv 2018/1972], eller er der blot tale om en fortolkning af retsforskrifter – navnlig hvis de gennemfører en dom afsagt af Domstolen – som ikke udgør en ændring af de tidligere retsregler, i forbindelse med [denne] artikel 105, stk. 4?
3)
Såfremt anvendelsen af den undtagelse, der er fastsat i [...] artikel 105, stk. 4[, i direktiv 2018/1972], hverken er [retligt] begrundet i en dom fra Domstolen eller i [BEREC’s retningslinjer] af 2022, kan en afgørelse truffet af en national tilsynsmyndighed, som over for en leverandør af elektroniske tjenesteydelser anvender en ændret retspraksis som omhandlet i artikel 3, stk. 3, i [forordning 2015/2120] på grundlag af [BEREC’s retningslinjer] af 2022, som ændret i henhold til en dom afsagt af Domstolen, da anses for at være en bestemmelse i national ret, der direkte pålægger en ændring af aftalevilkårene, som omhandlet i [...] artikel 105, stk. 4[, i direktiv 2018/1972] – idet det skal anføres, at [den bestemmelse i] forordning 2015/2120[, der gennemføres,] fortsat er den samme og ikke er blevet ændret i den [omtvistede] periode [...]?«
Om de præjudicielle spørgsmål
29
Den forelæggende ret ønsker med sine spørgsmål, som skal behandles samlet, nærmere bestemt oplyst, om artikel 105, stk. 4, første afsnit, i direktiv 2018/1972 skal fortolkes således, at en slutbruger har ret til uden yderligere omkostninger at opsige en aftale, som den pågældende har indgået med en udbyder af elektroniske kommunikationstjenester, når denne udbyder foreslår at ændre denne aftale med henblik på at bringe den nævnte aftale i overensstemmelse med den fortolkning, som Den Europæiske Unions Domstol i en dom afsagt i en præjudiciel sag har anlagt af en EU-retlig bestemmelse, der regulerer visse aspekter af en sådan aftale, eller med BEREC’s retningslinjer, der er vedtaget efter denne dom, eller med en afgørelse truffet af en national tilsynsmyndighed i forhold til denne udbyder under hensyntagen til den nævnte dom og disse retningslinjer.
30
I overensstemmelse med fast retspraksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til bestemmelsens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (jf. dom af 17.11.1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, præmis 12, og af 8.5.2025, Pielatak, C-410/23, EU:C:2025:325, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
31
Artikel 105, stk. 4, første afsnit, i direktiv 2018/1972 bestemmer, at slutbrugere har ret til at opsige deres aftale uden yderligere omkostninger ved meddelelse om ændring i aftalevilkårene, der foreslås af udbyderen af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester, medmindre de foreslåede ændringer udelukkende er til fordel for slutbrugeren, er af rent administrativ karakter og ingen negativ virkning har for slutbrugeren eller er direkte pålagt ved EU-retten eller national ret.
32
I henhold til 275. betragtning til dette direktiv bør enhver af udbyderens ændringer af aftalevilkår give slutbrugeren ret til at opsige den pågældende aftale uden at blive pålagt yderligere omkostninger, medmindre hver ændring som sådan er til fordel for slutbrugeren, eller ændringerne er af rent administrativ karakter, f.eks. en ændring i udbyderens adresse, og ikke har negativ virkning for slutbrugeren, eller ændringerne udelukkende er pålagt ved lov- eller regelændringer.
33
Det fremgår af en samlet læsning af det nævnte direktivs artikel 105, stk. 4, første afsnit, og denne betragtning, at den tredje undtagelse, der er fastsat i denne artikel 105, stk. 4, første afsnit, sidste sætningsled, kun finder anvendelse – når en udbyder foreslår at ændre aftalevilkårene – hvis ændringerne af disse aftalevilkår er direkte og strengt pålagt ved ikrafttrædelse eller ændring af en lovgivningsmæssig eller en administrativ retsakt i EU-retten eller national ret.
34
Den generelle opbygning af artikel 105, stk. 4, første afsnit, i direktiv 2018/1972 og formålet med dette direktiv understøtter denne fortolkning.
35
Denne artikel 105, stk. 4, første afsnit, fastsætter nemlig en generel regel, hvorefter en ændring af aftalevilkårene, der foreslås af en udbyder af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester, giver slutbrugerne en ret til at opsige deres aftale uden yderligere omkostninger. Der er tre undtagelser til denne generelle regel, som skal fortolkes strengt.
36
En streng fortolkning af disse undtagelser er i overensstemmelse med det generelle formål om at sikre et højt og ensartet beskyttelsesniveau for slutbrugerne som omhandlet i artikel 3, stk. 2, litra d), i direktiv 2018/1972. Dette direktivs artikel 105, stk. 4, første afsnit, skal således forstås således, at det med henblik på anvendelsen af den tredje undtagelse, der er fastsat i denne bestemmelse, er nødvendigt, at den ændring af aftalevilkårene, som den pågældende udbyder foreslår, er direkte og strengt påkrævet som følge af en ændring i EU-retten eller national ret, der udgør den relevante lovgivningsmæssige eller administrative ramme.
37
I det foreliggende tilfælde vedrører den forelæggende rets spørgsmål for det første spørgsmålet om, hvorvidt en dom afsagt i en præjudiciel sag afsagt af Den Europæiske Unions Domstol kan anses for at udgøre en ændring af EU-retten som omhandlet i denne doms foregående præmis.
38
Det skal i denne henseende bemærkes, at den fortolkning, Den Europæiske Unions Domstol anlægger af en EU-retlig regel under udøvelse af sin kompetence i henhold til artikel 267 TEUF, i nødvendigt omfang belyser og præciserer betydningen og rækkevidden af den pågældende regel, således som den skal forstås og anvendes, henholdsvis burde have været forstået og anvendt fra sin ikrafttræden. Med andre ord har en dom afsagt i en præjudiciel sag ikke retsstiftende, men alene konstaterende karakter, med den konsekvens, at denne dom i princippet får retsvirkninger fra ikrafttrædelsen af den fortolkede regel (dom af 12.2.2008, Kempter, C-2/06, EU:C:2008:78, præmis 35, af 28.1.2015, Starjakob, C-417/13, EU:C:2015:38, præmis 63, og af 10.3.2022, Grossmania, C-177/20, EU:C:2022:175, præmis 41).
39
Det følger heraf, at den således fortolkede regel principielt skal anvendes af en administrativ myndighed inden for rammerne af dens kompetence og af en national ret endog i forbindelse med retsforhold, der er stiftet og består, før der afsiges dom vedrørende anmodningen om fortolkning (jf. i denne retning dom af 12.2.2008, Kempter, C-2/06, EU:C:2008:78, præmis 36, af 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU og C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, præmis 186, af 16.3.2023, Towercast, C-449/21, EU:C:2023:207, præmis 56, og af 20.4.2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Comune di Ginosa), C-348/22, EU:C:2023:301, præmis 73).
40
Under disse omstændigheder kan en dom afsagt af Domstolen i en præjudiciel sag, hvori der bl.a. træffes afgørelse om fortolkningen af artikel 3, stk. 3, i forordning 2015/2120, såsom dom af 15. september 2020, Telenor Magyarország (C-807/18 og C-39/19, EU:C:2020:708), og domme af 2. september 2021, Vodafone (C-854/19, EU:C:2021:675), Vodafone (C-5/20, EU:C:2021:676) og Telekom Deutschland (C-34/20, EU:C:2021:677), ikke anses for at udgøre en ændring af en lovgivningsmæssig eller en administrativ retsakt i EU-retten, der direkte kan pålægge en udbyder af elektroniske kommunikationstjenester at ændre aftalevilkårene i de abonnementsaftaler, som denne har indgået med slutbrugerne.
41
Hvad for det andet angår BEREC’s retningslinjer skal det bemærkes, at disse hverken udgør lovgivningsmæssige eller administrative retsakter i EU-retten eller ændringer heraf.
42
Det er ganske vist korrekt, at de nationale myndigheder og Kommissionen i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning 2018/1971 »tager størst muligt hensyn til alle retningslinjer, udtalelser, henstillinger, fælles holdninger og bedste praksisser vedtaget af BEREC«. På samme måde bestemmer artikel 10, stk. 2, i direktiv 2018/1972, at medlemsstaterne sikrer, at de nationale tilsynsmyndigheder »tager nøje hensyn til retningslinjer, udtalelser, henstillinger, fælles holdninger, bedste praksis og metoder vedtaget af BEREC, når de træffer deres egne afgørelser for deres nationale markeder«.
43
Disse retsakter er imidlertid ikke juridisk bindende og indgår ikke i en procedure for udarbejdelse af EU-lovgivningen om elektronisk kommunikation. BEREC har alene til opgave at agere som forum for samarbejdet mellem de nationale tilsynsmyndigheder og mellem de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen og har til formål at sikre den konsekvente gennemførelse af rammebestemmelserne for elektronisk kommunikation, således som det fremgår af artikel 3, stk. 2, i forordning 2018/1971, sammenholdt med femte betragtning hertil (dom af 17.1.2023, Spanien mod Kommissionen, C-632/20 P, EU:C:2023:28, præmis 85).
44
Det følger heraf, at BEREC’s retningslinjer, såsom BEREC’s retningslinjer af 2022, der i modsætning til BEREC’s retningslinjer af 2016 fastslår, at artikel 3, stk. 3, i forordning 2015/2120 ikke tillader takstoptioner som den såkaldte »nultakst«, ikke kan anses for direkte at pålægge en udbyder af elektroniske kommunikationstjenester at ændre aftalevilkår som omhandlet i artikel 105, stk. 4, første afsnit, i direktiv 2018/1972.
45
Hvad for det tredje angår spørgsmålet om, hvorvidt dette ikke desto mindre er tilfældet for en afgørelse truffet af en national tilsynsmyndighed, skal det bemærkes, at den forelæggende ret i sin anmodning om præjudiciel afgørelse har præciseret, at tvisten i hovedsagen vedrører en afgørelse, som myndighedens formand har truffet inden for rammerne af sine administrative kontrolbeføjelser, med henblik på at afgørelsens adressat, udbyderen af elektroniske kommunikationstjenester Magyar Telekom, overholder de forpligtelser, der påhviler denne udbyder i henhold til artikel 3, stk. 3, i forordning 2015/2120, som fortolket af Domstolen.
46
En sådan afgørelse har imidlertid ingen normativ karakter, idet en national tilsynsmyndighed ved at vedtage denne afgørelse begrænser sig til at fortolke og anvende denne bestemmelse, der udgør en del af EU-lovgivningen om elektronisk kommunikation, på et konkret tilfælde.
47
Det følger heraf, at en afgørelse truffet af en national tilsynsmyndighed inden for rammerne af dens administrative kontrolbeføjelser i forhold til en udbyder af elektroniske kommunikationstjenester, med henblik på at sidstnævnte overholder de forpligtelser, der påhviler denne i henhold til en EU-retlig bestemmelse, der henhører under lovgivningen om elektronisk kommunikation, ikke kan anses for direkte at pålægge denne udbyder at ændre aftalevilkår som omhandlet i artikel 105, stk. 4, første afsnit, i direktiv 2018/1972.
48
I øvrigt skal det bemærkes, at en forordning i henhold til artikel 288, stk. 2, TEUF »er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat«, og at det fremgår af fast retspraksis, at denne bestemmelse og forordningernes karakter og funktion i det EU-retlige retskildesystem indebærer, at forordningers bestemmelser i almindelighed har umiddelbar virkning i de nationale retsordener, uden at det er nødvendigt for de nationale myndigheder at træffe gennemførelsesforanstaltninger (dom af 16.1.2024, Österreichische Datenschutzbehörde, C-33/22, EU:C:2024:46, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).
49
Visse bestemmelser i en forordning kan ganske vist kræve vedtagelse af nationale gennemførelsesforanstaltninger i medlemsstaterne for at blive gennemført (dom af 15.6.2021, Facebook Ireland m.fl., C-645/19, EU:C:2021:483, præmis 110 og den deri nævnte retspraksis). I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret imidlertid ikke nævnt sådanne nationale gennemførelsesforanstaltninger i sin anmodning om præjudiciel afgørelse, og det fremgår på ingen måde af artikel 3, stk. 3, i forordning 2015/2120, at vedtagelsen af sådanne nationale gennemførelsesforanstaltninger er nødvendig for gennemførelsen af denne bestemmelse.
50
Henset til ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 105, stk. 4, første afsnit, i direktiv 2018/1972 skal fortolkes således, at en slutbruger har ret til uden yderligere omkostninger at opsige en aftale, som den pågældende har indgået med en udbyder af elektroniske kommunikationstjenester, når denne udbyder foreslår at ændre denne aftale med henblik på at bringe den nævnte aftale i overensstemmelse med den fortolkning, som Den Europæiske Unions Domstol i en dom afsagt i en præjudiciel sag har anlagt af en EU-retlig bestemmelse, der regulerer visse aspekter af en sådan aftale, eller med BEREC’s retningslinjer, der er vedtaget efter denne dom, eller med en afgørelse truffet af en national tilsynsmyndighed i forhold til denne udbyder under hensyntagen til den nævnte dom og disse retningslinjer.
Sagsomkostninger
51
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
Artikel 105, stk. 4, første afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/1972 af 11. december 2018 om oprettelse af en europæisk kodeks for elektronisk kommunikation
skal fortolkes således, at
en slutbruger har ret til uden yderligere omkostninger at opsige en aftale, som den pågældende har indgået med en udbyder af elektroniske kommunikationstjenester, når denne udbyder foreslår at ændre denne aftale med henblik på at bringe den nævnte aftale i overensstemmelse med den fortolkning, som Den Europæiske Unions Domstol i en dom afsagt i en præjudiciel sag har anlagt af en EU-retlig bestemmelse, der regulerer visse aspekter af en sådan aftale, eller med retningslinjerne fra Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation, der er vedtaget efter denne dom, eller med en afgørelse truffet af en national tilsynsmyndighed i forhold til denne udbyder under hensyntagen til den nævnte dom og disse retningslinjer.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: ungarsk.