61978C0010
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI
PRÉSENTÉES LE 20 SEPTEMBRE 1978 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
La présente affaire pose le problème de l'effet que produit la perte de la nationalité d'un des États membres sur l'applicabilité du règlement no 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971, relatif à la sécurité sociale des travailleurs migrants.
Le cas d'espèce concerne un travailleur né en Algérie en 1924, qui, partant, était citoyen français de naissance et qui a acquis la nationalité algérienne le 1er août 1962. Il avait été employé dans les mines de charbon françaises de 1947 à 1950 et de 1951, à 1960, soit pour une durée de 155 mois. En 1960, il avait émigré en Allemagne où il avait retrouvé du travail dans les mines. A l'époque de son changement de nationalité, l'intéressé avait acquitté 14 mensualités d'assurance dans le cadre du régime allemand de sécurité sociale des mineurs. En 1974, quant il eut atteint ses 50 ans, les périodes mensuelles d'assurance accomplies en Allemagne et entrant en ligne de compte pour le calcul de la pension pour mineurs étaient montées à 142. Par la suite, M. Belbouab a conservé le même emploi en République fédérale. En conséquence, si l'on totalise les périodes de cotisations française et allemande, il a dépassé les 300 mois requis pour bénéficier de la pension de vieillesse après avoir atteint l'âge de cinquante ans, conformément à l'article 45, paragraphe 1, no 2, de la loi allemande sur l'assurance des ouvriers mineurs (Reichsknappschaftsgesetz).
Le 4 mai 1974, M. Belbouab a présenté à l'institution allemande compétente une demande de pension. Il semble qu'à cette époque les périodes mensuelles d'assurance accomplies sur la base des périodes de travail en France et en Allemagne s'élevaient à 297 et qu'elles étaient, partant, inférieures de 3 au nombre requis. Cependant, la décision de refus qui lui a été opposée par l'organisme allemand se fondait essentiellement sur la considération que le requérant n'avait plus la nationalité d'un État membre de la Communauté et que, dès lors, il ne pouvait bénéficier de l'application du règlement no 1408/71 du Conseil qui, comme chacun sait, prévoit, entre autres, en faveur des travailleurs qui se déplacent dans la Communauté, la totalisation des périodes d'assurance accomplies dans les différents États membres aux fins d'acquérir le droit aux prestations d'assurance.
La réclamation administrative introduite par M. Belbouab contre cette décision de refus a également donné lieu à une réponse négative; la nouvelle décision faisait en outre valoir que le règlement du Conseil no 109 du 30 juin 1965 avait exclu l'Algérie de l'annexe A du règlement no 3 sur la sécurité sociale et qu'il avait été décidé que cette réglementation devenait inapplicable à l'Algérie et à ses ressortissants à compter du 19 janvier 1965. Naturellement, cela devait valoir aussi pour le règlement no 1408/71, déjà cité, qui a remplacé le règlement no 3. Par ailleurs, d'après l'administration allemande, le fait que le travailleur était ressortissant d'un État membre durant le temps où il travaillait dans les mines françaises n'aurait pas d'importance, le critère déterminant étant, au contraire, sa nationalité au moment de la demande de la pension.
L'organisme allemand de sécurité sociale a maintenu ce point de vue devant le Sozialgericht de Gelsenkirchen, devant lequel M. Belbouab avait attaqué la décision de rejet en question. L'intéressé prétendait, au contraire, que la réglementation communautaire sur l'assurance sociale lui était applicable.
En application de l'article 177 du traité CEE, la juridiction allemande s'est donc adressée à la Cour par ordannance du 7 décembre 1977, inscrite au registre le 1er février 1978, et lui a posé, à titre préjudiciel, les questions suivantes:
«1.
Le principe juridique en vertu duquel un acte de puissance publique ne peut, sans être assorti d'une indemnisation, porter atteinte aux droits patrimoniaux acquis en application de dispositions du droit public, dès lors que ces droits reposent sur le travail de l'intéressé, principe qui a été consacré en droit allemand par l'article 14 de la loi fondamentale, est-il également applicable en droit communautaire?
2.
Les règlements nos 1408/71 et 574/72 sont-ils contraires à ce principe, dans la mesure où ni l'un ni l'autre ne contiennent une réglementation analogue à celle de l'article 16, paragraphe 2, du règlement no 109/65?
3.
Ou bien les dispositions de l'article 16, paragraphe 2, du règlement no 109/65 s'appliquent-elles, directement ou par analogie, de sorte que les dispositions de l'article 2, paragraphe 1, de l'article 38, paragraphe 1, et de l'article 94, paragraphe 2, du règlement no 1408/71 doivent être interprétées en ce sens qu'il doit être tenu compte des périodes d'affiliation pendant lesquelles le travailleur a cotisé en France, antérieurement au 19 janvier 1965 si, durant cette période, ledit travailleur était considéré comme citoyen français, bénéficiant, en tant que tel, des avantages prévus par l'article 1, lettre a, en liaison avec l'annexe A du règlement no 3 concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants, alors même qu'au moment de sa demande d'octroi d'une pension allemande, il possède la nationalité algérienne?»
2.
Dans les trois questions posées par les juges de Gelsenkirchen, une importance particulière est accordée à la disposition de l'article 16, paragraphe 2, du règlement no 109/65 du Conseil; comme nous l'avons vu, cette disposition est expressément mentionnée dans la seconde et dans la troisième question, mais même la première question a sa raison d'être dans une interprétation déterminée, donnée par le tribunal de renvoi à l'article et au paragraphe en cause. La teneur de l'article 16, paragraphe 2, est simple: l'exclusion de l'Algérie du nombre des territoires auxquels s'applique le règlement no 3 cité ayant été décidée, l'article 16 maintenait sains et saufs les droits acquis sur la base de ce même règlement. Mais, par la suite, l'article 99 du règlement no 1408/71 a abrogé le règlement no 3. C'est la raison pour laquelle l'organisme allemand d'assurance prétend que l'article 16, paragraphe 2, du règlement no 109/65 aurait perdu son point de rattachement et n'aurait plus aucun effet, de sorte qu'il faudrait considérer comme caduque la position que le requérant aurait acquise précédemment en France, en matière d'assurance, à l'époque où il était encore ressortissant français. Par contre, le juge de renvoi s'est demandé si la règle en question du règlement no 109/65 restait éventuellement en vigueur, estimant que, dans l'affirmative, les périodes d'assurance qu'un travailleur se trouvant dans la situation de l'intéressé avait accomplies en France avant le 19 janvier 1965, devraient être prises en considération.
Nous tenons pour exacte la remarque de la Commission selon laquelle cette manière de comprendre la règle en question se fonde sur une équivoque. L'annexe A du règlement no 3, dans la mesure où elle indique les territoires et les personnes auxquels ce règlement était applicable, citait également l'Algérie au nombre des territoires constituant la France et «les personnes de nationalité française et les ressortissants de l'Union française» au nombre des bénéficiaires. L'article 5 du règlement no 109/65 évoqué a modifié ces données en ne faisant plus figurer l'Algérie dans les territoires français et en limitant la notion de «ressortissants» aux «personnes de nationalité française». Or, il est évident que la modification relative au territoire ne vise pas le cas d'un travailleur comme M. Belbouab qui avait travaillé sur le territoire français métropolitain. Mais la modification afférente aux «ressortissants» ne concerne pas non plus les cas en question, puisque l'intéressé n'a jamais été «ressortissant de l'Union française»; en réalité, jusqu'à ce qu'il eût acquis la nationalité du nouvel État algérien, il avait la nationalité française et rentrait, par conséquent, dans la catégorie de personnes qui n'a pas été touchée par la modification de l'annexe A du règlement no 3.
D'une manière générale, il faut dire que la disposition de l'article 16, paragraphe 2, du règlement no 109/65, qui maintenait sains et saufs les droits acquis avant le 19 janvier 1965, visait, sur le plan territorial, les droits acquis par un travailleur qui, jusqu'à cette date, aurait été affilié à la législation de la sécurité sociale concernant le territoire algérien; et, sur le plan personnel, elle visait les droits que des ressortissants de l'Union française avaient acquis sur la base du règlement no 3 du Conseil, que nous avons mentionné. Il en résulte que la règle citée ne concernait pas les travailleurs se trouvant dans la situation de M. Belbouab.
Nous ne pensons pas qu'il y ait lieu de s'étonner du fait qu'une disposition équivalente à celle qui a été arrêtée pour les anciens «ressortissants de l'Union française» manque en faveur des travailleurs français qui, à la suite de la naissance de l'État algérien indépendant, ont acquis la nationalité de cet État et qui ont, de ce fait, perdu la nationalité française. Il suffit de considérer que, dans les cas de ce genre, nous nous trouvons confrontés à un problème de caractère général et permanent — celui du changement de nationalité des ressortissants d'un État membre — et non à une question spécifique comme celle de l'exclusion des ressortissants de l'Union française des bénéfices de la réglementation communautaire sur la sécurité sociale. Toutefois, c'est là l'occasion d'ajouter que l'impossibilité d'étendre la règle de l'article 16, paragraphe 2, du règlement no 109/65 au-delà du domaine réduit de son application ne signifie pas que la sauvegarde des droits acquis est refusée aux travailleurs français devenus algériens après 1965. Au contraire, il faut reconnaître qu'il serait illogique et fondamentalement discriminatoire de placer, en ce qui concerne l'application de la réglementation sociale communautaire, un travailleur qui a perdu la nationalité française en devenant algérien dans une situation moins favorable que celle réservée à ceux qui étaient moins étroitement rattachés à l'État français, comme c'était le cas des ressortissants de l'Union française.
3.
Le champ d'application ratione personae de la règle communautaire harmonisant les régimes de sécurité sociale au bénéfice des travailleurs salariés qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté est défini par l'article 2, paragraphe 1, du règlement no 1408/71. Il y est déclaré que ledit règlement «s'applique aux travailleurs qui sont ou ont été soumis à la législation de l'un ou de plusieurs États membres et qui sont des ressortissants de l'un des États membres, ou bien des apatrides ou des réfugiés résidant sur le territoire d'un des États membres, ainsi qu'aux membres de leurs familles et à leurs survivants».
A première vue, on pourrait penser qu'en indiquant la condition de l'assujettissement actuel ou passé à la législation (de la sécurité sociale) d'un ou de plusieurs États membres tout en exigeant en même temps la qualité requise d'appartenance actuelle à un de ces États, cette règle veut dire que la qualité requise doit subsister au moment où le travailleur introduit la demande en vue d'obtenir une prestation sociale. Mais le concept de champ d'application du règlement retenu à l'article 2 cité ne se limite aucunement au moment où l'intéressé demande que le règlement lui soit appliqué pour atteindre le résultat utile de la prestation qu'il invoque. Le terme champ d'application équivaut à celui de sphère d'efficacité et, par conséquent, les limites relatives au cercle des bénéficiaires, fixées par la règle en question, valent pour tous les effets du règlement et pour les différents moments où le règlement sort ses effets, y compris notamment le moment où il y a cumul des périodes mensuelles d'assurances accomplies dans les divers États membres. D'autre part, l'apparente opposition existant, dans le temps, entre la manière d'indiquer la première condition et celle de fixer la seconde a sa raison d'être dans la différence de nature entre les diverses catégories de prestations: pour certaines (la maladie, par exemple), il faut que le travailleur soit à ce moment-là soumis à la législation d'un État membre, alors que pour d'autres (l'invalidité, la vieillesse) il suffit qu'il ait été assujetti à une de ces législations. On peut ajouter que, dans l'hypothèse où la disposition sus-indiquée aurait inclus ceux qui «ont été» ressortissants d'un des États membres, elle aurait étendu le bénéfice de la réglementation communautaire également au travailleur qui a commencé à être assujetti à la législation sociale d'un ou de plusieurs États membres après avoir perdu la nationalité d'un de ces États. Le fait d'avoir limité le bénéfice de ladite disposition à ceux qui sont ressortissants au moment où ils sont soumis à la législation de sécurité sociale d'un État membre présente l'avantage d'éviter cette erreur.
Dans cette perspective, la qualité de la nationalité, requise par l'article 2, paragraphe 1, du règlement no 1408/71, doit être mise en relation avec les périodes durant lesquelles l'individu a exercé sa profession, alors qu'il était soumis aux législations des États membres auxquels il demande par la suite de bénéficier du règlement en question. Le fait que cette qualité requise existe au moment de la prestation de travail effectuée par un travailleur migrant est, en fait, nécessaire et suffisante pour réaliser les objectifs essentiels de la réglementation communautaire en cause, à savoir donner effet au principe de la libre circulation des travailleurs des États membres dans la Communauté. Cette considération amène à exclure le fait que la qualité de la nationalité puisse être requise, sur la base de cette disposition, également au moment où le travailleur formule la demande destinée à obtenir la prestation d'assurance. Cela ne serait nullement justifié par les objectifs sus-indiqués.
A l'appui de l'interprétation que nous suggérons, il sera utile de considérer les conséquences aberrantes auxquelles conduit l'interprétation proposée par l'organisme allemand d'assurance, d'après laquelle la qualité de la nationalité devrait exister non pas à l'époque de l'exercice du travail et de la cotisation relative aux périodes d'affiliation, mais au contraire au moment de la demande de prestation d'assurance. S'il en était ainsi, un ressortissant étranger qui aurait travaillé dans plusieurs États membres de la Communauté et qui aurait acquis à la veille de son départ en retraite la nationalité d'un État membre en arriverait, par ce seul fait, à bénéficier rétroactivement de la réglementation communautaire comme s'il avait toujours eu la nationalité de cet État membre. Inversement, la personne qui aurait travaillé dans plusieurs États membres de la Communauté alors qu'elle était ressortissante d'un de ces États et qui, avant d'obtenir la liquidation de la prestation d'assurance à laquelle elle a droit sur la base de la totalisation des périodes d'assurance accomplies, aurait acquis la nationalité d'un État tiers, perdant ainsi sa nationalité d'origine, se trouverait totalement privée du bénéfice de la réglementation communautaire. Nous répétons qu'un résultat de ce genre, outre qu'il serait manifestement unique, serait assurément contraire aux objectifs de la réglementation communautaire qui est destinée à garantir la liberté effective de circulation des travailleurs, ressortissants d'un des États membres, à l'intérieur de la Communauté.
4.
Tout ce qui a été dit jusqu'ici conduit à passer outre tant au faux problème de l'application de l'article 16, paragraphe 2, du règlement no 109/65 à des situations du genre de celles que nous sommes en train d'examiner, qu'à l'exception générale d'inapplicabilité du règlement no 1408/71, soulevée par l'organisme allemand d'assurance. Une question importante, impossible à éluder si l'on veut donner une réponse exhaustive aux demandes formulées par le juge national, subsiste toutefois: quelle est la définition du concept de «droit acquis» au sens de la réglementation communautaire relative à l'application des régimes nationaux de sécurité sociale?
Nous observerons que ce concept ne doit pas être inféré du seul principe général de protection des droits acquis; un renvoi explicite figure dans le même règlement no 1408/71, et précisément à l'article 94, paragraphe 2, de ce règlement, qui déclare que «toute période d'assurance ainsi que, le cas échéant, toute période d'emploi ou de résidence accomplie sous la législation d'un État membre avant la date d'entrée en vigueur du présent règlement … est prise en considération pour la détermination des droits ouverts conformément aux dispositions du présent règlement». Cela sous-entend clairement que les droits acquis sont reconnus et protégés dans le cadre de la réglementation communautaire sur la sécurité sociale des travailleurs migrants. Nous observerons, par ailleurs, qu'en l'espèce la nécessité de recourir à la notion de «droits acquis» résulte non seulement du fait que les périodes d'assurance accomplies correspondent en grande partie aux périodes d'emploi antérieures au règlement no 1408/71, mais aussi et surtout du fait qu'en changeant de nationalité l'intéressé a perdu une des qualités requises subjectives, capitales pour l'application dudit règlement et que, partant, les périodes d'assurance accomplies ne rentrent plus, dès lors, dans le cadre de la réglementation communautaire. Cela dit, l'alternative qui se pose est la suivante: faudra-t-il reconnaître un droit acquis dans le seul cas où, à l'époque du changement de nationalité, le travailleur a déjà totalisé, en vertu de la réglementation communautaire, un mombre de périodes suffisantes pour lui conférer un droit à prestation d'assurance, ou bien faut-il interpréter la notion de droit acquis dans un sens plus large, de nature à comprendre chaque période d'assurance accomplie en qualité de travailleur migrant sous la législation d'un ou de plusieurs États membres?
Si on interprète restrictivement la notion susindiquée, dans le présent cas, M. Belbouab pourrait faire valoir les périodes d'assurance accomplies en France à la seule condition que, additionnées aux périodes d'assurance accomplies en Allemagne avant de perdre sa nationalité française, elles suffisent à lui conférer un droit à prestation dans un de ces États. Selon l'acception plus large au contraire, il faudra considérer comme acquis le bénéfice des ces périodes dans les deux États en question, nonobstant le fait qu'elles sont insuffisantes pour ouvrir le droit à prestation. Cette dernière solution aura pour conséquence qu'en continuant, en tant que ressortissant d'un État tiers, à accomplir des périodes d'assurance sur la base de la seule législation d'un des États membres à laquelle il avait été soumis précédemment, l'intéressé pourra exiger, en application de la réglementation communautaire, que cet État tienne compte également des périodes d'assurance accomplies dans l'autre État membre à l'époque où il bénéficiait de la réglementation communautaire d'harmonisation des régimes nationaux de sécurité sociale.
Il nous semble que, sur cette question, votre jurisprudence fournit un précédent décisif, favorable à la seconde solution susindiquée. L'arrêt du 26 juin 1975 dans l'affaire 6/75, Horst (Recueil 1975, page 823), relatif à l'interprétation dudit article 16, paragraphe 2, du règlement no 109/65 précise que la notion de «droits acquis» doit être entendue dans le sens que, pour autant que l'exige l'acquisition, le maintien ou le recouvrement du droit aux prestations, les périodes d'assurance accomplies en Algérie avant le 19 janvier 1965 doivent être prises en compte pour la liquidation des pensions visées aux chapitres 2 et 3 du règlement no 3, même si la survenance du risque et la demande de pension sont postérieures à cette date. La Cour a donc interprété ladite notion dans le sens plus large de manière à y inclure la notion d' «accomplissement de périodes d'assurance». Nous estimons que, conformément au principe général de non-discrimination, la portée de cette interprétation ne doit pas être limitée à la disposition particulière transitoire par rapport à laquelle elle a été formulée, mais doit au contraire valoir sur un plan général, c'est-à-dire dans le domaine d'application de toute la réglementation communautaire relative au régime de sécurité sociale.
5.
En l'espèce, le travailleur intéressé a demandé à l'office allemand de bénéficier de la réglementation communautaire relativement aux périodes d'assurance qu'il a accomplies en France avant qu'il n'acquière la nationalité algérienne. Nous avons vu que, durant les 14 premiers mois de son travail en Allemagne, il avait continué à être ressortissant français; il avait donc été travailleur migrant au sens du droit communautaire et soumis, comme tel, au règlement no 3. Cela lui a conféré le droit de faire valoir en Allemagne, en plus des 14 mois d'asurance déjà accomplis, la période d'assurance précédemment accomplie en France. En d'autres termes, au moment de la perte de la nationalité d'un État membre, le travailleur avait déjà acquis le droit, sur la base de la réglementation communautaire, de faire valoir les périodes d'affiliation françaises aux fins de l'application ultérieure du système d'assurance d'un autre État membre.
En conséquence, compte tenu de la notion largement entendue de droits acquis adoptée par la Cour, l'intéressé peut légitimement exiger que l'office allemand d'assurance prenne en considération la période d'assurance qu'il a accomplie en France en qualité de citoyen français, sous l'empire du règlement précédent no 3, aux fins de l'acquisition et du calcul de la pension demandée.
6.
Pour les raisons précédemment exposées, nous concluons en proposant qu'en réponse à la question préjudicielle que le Sozialgericht de Gelsenkirchen a posée par ordonnance inscrite au registre de la Cour le 1er février 1978, vous disiez pour droit que:
1.
La qualité requise concernant la nationalité d'un des États membres et visée à l'article 2, paragraphe 1, du règlement no 1408/71 du Conseil doit exister durant les périodes de travail qui ont donné lieu à des périodes d'assurance, utiles pour l'application de ce même règlement, et non au moment où le travailleur fait sa demande pour obtenir la prestation d'assurance.
2.
En ce qui concerne l'hypothèse dans laquelle un travailleur, qui figurait antérieurement parmi les destinataires des règles communautaires sur la sécurité sociale des travailleurs migrants, est devenu ressortissant d'un État tiers en perdant la nationalité d'un État membre, la notion de «droits acquis» —figurant entre autres à l'article 94, paragraphe 2, du règlement no 1408/71 du Conseil — doit être comprise de manière à inclure le droit à faire valoir ultérieurement, dans un autre État membre, les périodes d'assurance accomplies par le travailleur en question dans un ou plusieurs États membres, avant ledit changement de nationalité.
(
1
)	Traduit de l'italien.