61988J0217
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-217/88 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1. Marco jurídico
a) Derecho comunitario
El artículo 41 del Reglamento (CEE) n° 337/79 del Consejo, de 5 de febrero de 1979, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola (DO L 54, p. 1; EE 03/15, p. 160), en su versión modificada, entre otros, por el Reglamento (CEE) n° 2144/82 del Consejo, de 27 de julio de 1982 (DO L 227, p. 1; EE 03/26, p. 18), y por el Reglamento (CEE) n° 1208/84 del Consejo, de 27 de abril de 1984 (DO L 115, p. 77; EE 03/30, p. 149) (en lo sucesivo, «Reglamento n° 337/79») [en la actualidad artículo 39 del Reglamento (CEE) n° 822/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola, DO L 84, p. 1 (
1
)], autoriza a la Comisión a ordenar la destilación obligatoria del vino de mesa. Esta medida tiene por finalidad eliminar del mercado, en aquellas campañas vitícolas especialmente excedentárias, las cantidades de vino necesarias para restablecer, habida cuenta del balance provisional de la campaña, el equilibrio del mercado al final de ésta y evitar así la caída del precio del vino de mesa.
Las condiciones en que debe decidirse la destilación obligatoria del vino de mesa se establecen en el párrafo 1 del apartado 1 del artículo 41 del Reglamento n° 337/79.
El párrafo 2 del apartado 1 del artículo 41 precisa que «sólo se decidirá la destilación obligatoria cuando la misma no implique un gasto administrativo desproporcionado, habida cuenta de la cantidad (total) de vino que vaya a destilarse». Por otra parte, con objeto de reducir las cargas administrativas, el apartado 7 del artículo 41 del Reglamento n° 337/79 (apartado 9 del artículo 39 del Reglamento n° 822/87) permite eximir a determinados pequeños productores de la obligación de destilar el vino de mesa.
El apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 337/79 (apartado 1 del artículo 47 del Reglamento n° 822/87) establece una sanción para el caso en que los productores interesados no satisfagan la obligación de entregar el vino de mesa para su destilación. Impide a estos productores beneficiarse de las distintas medidas de intervención previstas por el Reglamento, como las ayudas al almacenamiento privado, la destilación preventiva y la ayuda a la destilación.
Además, el apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79 (apartado 1 del artículo 79 del Reglamento n° 822/87) obliga a los Estados miembros a adoptar «las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola». Establece, por otra parte, en su apartado 2, que el Consejo «adoptará las medidas necesarias para garantizar una aplicación uniforme de las disposiciones comunitarias en el sector vitivinícola, en particular en lo que se refiere al control».
Para la campaña vitícola 1984/1985, las modalidades de cálculo de la cantidad total de vino de mesa destinado a la destilación, los criterios de distribución de dicha cantidad entre las diferentes regiones productoras y entre los diferentes productores establecidos en cada región y las categorías de productores que han sido eximidos de la destilación obligatoria son definidos por el Reglamento (CEE) n° 147/85 de la Comisión, de 18 de enero de 1985, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la destilación contemplada en el artículo 41 del Reglamento n° 337/79 para la campaña vitícola 1984/1985 (DO L 16, p. 25; EE 03/33, p. 106), en su versión modificada, entre otros, por el Reglamento (CEE) n° 953/85 de la Comisión, de 10 de abril de 1985 (DO L 102, p. 19; EE 03/34, p. 118), y por el Reglamento (CEE) n° 2024/85 de la Comisión, de 22 de julio de 1985 (DO L 191, p. 39; EE 03/36, p. 102) (en lo sucesivo, «Reglamento n° 147/85»). La cantidad total de vino de mesa que debe entregarse para la destilación obligatoria así como las cantidades correspondientes a cada región de producción y a los productores establecidos en dichas regiones son determinadas por el Reglamento (CEE) n° 148/85 de la Comisión, de 18 de enero de 1985, por el que se acuerda la apertura de la destilación prevista en el artículo 41 del Reglamento n° 337/79 para la campaña vitícola 1984/1985 (DO L 16, p. 32).
Los productores sujetos a la obligación de entregar el vino de mesa para su destilación pueden cumplirla entregando el vino de mesa de su propia producción y/o vino de mesa procedente de otros productores que lo hayan elaborado por sí mismos (apartado 1 del artículo 10 del Reglamento n° 147/85). Según los términos de esta disposición, los productores pueden también proceder a la destilación en sus propias instalaciones o mandarla hacer en las instalaciones de un destilador autorizado que trabaje por encargo.
b) Derecho nacional
En virtud del apartado 1 del artículo 80 del Código de Procedimiento contencioso administrativo alemán (Verwaltungsgerichtsordnung; en lo sucesivo, «VwGO«), de 21 de enero de 1960 (BGBl. I, p. 17, modificado por última vez por la Tercera ley por la que se modifica el VwGO, de 20 de diciembre de 1982, BGBl. I, p. 1834), los recursos interpuestos por los administrados contra los actos administrativos adoptados por las autoridades alemanas tienen efecto suspensivo.
Sin embargo, el apartado 2 del artículo 80 del VwGO prevé la supresión o la anulación del efecto suspensivo de los recursos. Las autoridades pueden ordenar la ejecución inmediata del acto administativo de que se trate cuando lo exija el interés público. Por otra parte, también es posible la ejecución inmediata cuando lo prevea una ley federal.
Con objeto de garantizar la ejecución de aquellos actos administrativos cuya ejecución inmediata haya sido ordenada, la Ley alemana relativa a la ejecución de los actos administrativos (VwVG) de 27 de abril de 1953 (BGBl. I, p. 157) establece, en su sección segunda (artículos 6 a 18), los siguientes medios coercitivos:
i)
la ejecución sustitutoria: este medio coercitivo puede utilizarse cuando el acto de que se trata puede ser ejecutado por un tercero. En dicho supuesto, la Administración puede encargar a un tercero la ejecución del acto a expensas del destinatario del mismo;
ii)
la imposición de una multa administrativa;
iii)
el apremio directo.
Sin embargo, los administrados pueden interponer recursos contra las decisiones por las que se ordena la ejecución inmediata de los actos administrativos. Cuando se les somete un recurso semejante, los Tribunales administrativos alemanes pueden suspender de nuevo la ejecución del acto (apartado 5 del artículo 80 del VwGO).
2. Antecedentes del litigio
Debido al nivel especialmente elevado de los excedentes al inicio de la campaña 1984/1985, la Comisión ordenó, el 18 de enero de 1985, la destilación obligatoria de 12000000 de hi de vino de mesa (apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 148/85). Una parte de esta cantidad fue atribuida a la República Federal de Alemania. La cantidad de vino de mesa que los productores establecidos en Alemania debían entregar para su destilación se elevaba a 68322 hl, esto es, el 0,57 % de la cantidad total sujeta a la destilación obligatoria. La campaña 1984/1985 era la primera en la que los productores alemanes estaban sujetos a la obligación de entregar el vino de mesa para su destilación. En las campañas 1985/1986, 1986/1987 y 1987/1988 ya no fueron sometidos a las medidas de destilación obligatoria.
En el mismo momento de la entrada en vigor del Reglamento n° 148/85, las autoridades alemanas competentes dirigieron 614 resoluciones relativas a la cantidad global de 68322 hl, mediante las cuales asignaron a los productores afectados las cantidades que debían destilar y les ordenaban que procedieran a la destilación.
Se interpusieron recursos ante los órganos jurisdiccionales administrativos contra 506 resoluciones referidas a una cantidad total de 59182 hl, esto es, el 86,6 % de la cantidad de vino de mesa que se debía destilar en la República Federal de Alemania. Los recurrentes alegaban esencialmente que los criterios previstos por los Reglamentos n° 337/79 y n° 147/85 para efectuar el reparto de las cantidades que debían ser destiladas entre los productores daban lugar a discriminaciones. La República Federal de Alemania considera que los Reglamentos de que se trata no producen en principio discriminaciones injustificadas entre los productores, pero destaca que no ha podido desoír los argumentos de los recurrentes según los cuales dichas discriminaciones han surgido en la práctica en la campaña 1984/1985.
La República Federal de Alemania renunció a ordenar la ejecución inmediata de las resoluciones y a aplicar las medidas coercitivas previstas por los artículos 6 a 18 del VwVG.
Esta situación provocó que, de los 68322 hl de vino de mesa que hubieran debido ser destilados en Alemania, sólo se destilaran efectivamente 9140 hl. Ninguno de los recurrentes de las resoluciones efectuó la destilación. Por otra parte, antes de recibir la resolución o de recurriría un gran número de ellos había vendido sus vinos en el mercado alemán, donde el precio de venta era netamente superior al ofrecido en el marco de la destilación obligatoria.
3. Procedimiento administrativo previo
El 17 de febrero de 1987, la Comisión dirigió a las autoridades alemanas un escrito de requerimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE.
En este escrito, la Comisión reprochó a la República Federal de Alemania haber infringido el apartado 1 del artículo 64 del Reglamento n° 337/79 así como el artículo 5 del Tratado CEE al no adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias sobre destilación obligatoria. En particular, subrayó que la exclusión de las medidas de intervención, como establece el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 337/79, no libera a los Estados miembros de su obligación de adoptar, en su caso, medidas de ejecución nacionales suplementarias para alcanzar los objetivos de la destilación obligatoria. Subrayó, además, que el efecto suspensivo que tienen los recursos en virtud del apartado 1 del artículo 80 del VwGO no podía dispensar a la República Federal de Alemania de la ejecución de una medida comunitaria urgente, impuesta en aras del buen funcionamiento de la organización común del mercado vitivinícola. En este contexto, la Comisión consideraba que ordenar la ejecución inmediata de las resoluciones, por vía de apremio si fuera necesario, representaba uno de los medios de realizar los objetivos de la destilación obligatoria.
La República Federal de Alemania respondió el 10 de abril de 1987. Expuso las dificultades que provocó la primera aplicación en Alemania de las medidas de destilación obligatoria. Desde el punto de vista jurídico, la República Federal de Alemania consideraba que el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n° 337/79 establecía un régimen sancionador exhaustivo y que recurrir a medidas coercitivas nacionales obstaculizaría la aplicación uniforme del Derecho comunitario y causaría discriminaciones entre los productores de los distintos Estados miembros. Estimaba además que una eventual decisión por la que se ordenara la ejecución inmediata de las resoluciones tenía pocas posibilidades de resistir al examen de los órganos jurisdiccionales alemanes y carecería de utilidad.
La Comisión no aceptó los argumentos expuestos por la República Federal de Alemania. El 18 de enero de 1988, emitió un dictamen motivado por el cual concedía a la República Federal de Alemania un plazo de dos meses para modificar su posición.
La República Federal de Alemania reaccionó ante el dictamen motivado mediante escrito del 15/18 de marzo de 1988. Mantuvo su punto de vista subrayando que adoptaría la misma actitud en futuras ocasiones.
Por ello, la Comisión recurrió al Tribunal de Justicia, con arreglo al párrafo 2 del artículo 169 del Tratado.
4. Procedimiento
El recurso se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de agosto de 1988.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Pretensiones de las partes
La Comisión, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia:
1)
Declare que, al persistir en su negativa de ejecutar medidas de destilación obligatoria adoptadas en virtud de la organización común del mercado vitivinícola, aplicando, si fuera necesario, medidas coercitivas nacionales en caso de oposición de los interesados, la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE, así como del apartado 1 del artículo 79 del Reglamento (CEE) n° 822/87 del Consejo.
2)
Condene en costas a la República Federal de Alemania.
La República Federal de Alemania, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia:
1)
Desestime el recurso interpuesto por la Comisión.
2)
Condene en costas a la Comisión.
III. Motivos y alegaciones de las partes
1. Sobre la admisibilidad
La Comisión destaca que el recurso versa, por una parte, sobre el comportamiento anterior de la República Federal de Alemania —a saber, su negativa a ordenar y a defender, en su caso ante los Tribunales alemanes, la ejecución inmediata de las resoluciones notificadas en 1985— y, por otra, sobre la intención expresada por la República Federal de Alemania de comportarse de la misma forma en el futuro.
Aunque el objetivo perseguido por el Reglamento n° 148/85 —a saber, retirar vino de mesa del mercado comunitario, tal como se presentaba al principio del año 1985, mediante la destilación obligatoria de determinadas cantidades de vino de mesa— sea ya inalcanzable, la Comisión estima que sigue teniendo interés para ejercitar la acción. Expone que los productores alemanes no están, en principio, libres de futuras destilaciones obligatorias y que, por consiguiente, el riesgo de que la República Federal de Alemania adopte en el futuro el mismo comportamiento que en 1985, en condiciones idénticas o comparables a las que prevalecieron durante la campaña 1984/1985, es real. Según la Comisión, que se refiere en este punto a la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de julio de 1970 (Comisión contra República Francesa, 26/69, Rec. 1970, p. 565), el interés para ejercitar la acción es, por ello, indiscutible.
La República Federal de Alemania considera que sólo debe acordarse la admisión del recurso en lo que se refiere a su comportamiento anterior, a saber, sobre la cuestión de si las autoridades alemanas estaban obligadas a recurrir a medidas coercitivas nacionales en el caso concreto de la destilación obligatoria ordenada para la campaña vitivinícola 1984/1985.
2. Sobre el fondo
La Comisión subraya, en primer lugar, que tanto el apartado 1 del artículo 79 del Reglamento n° 822/87 como el párrafo 1 del artículo 5 del Tratado CEE imponen a los Estados miembros la obligación de adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones comunitarias en el terreno de la destilación obligatoria. A su juicio, estas dos disposiciones obligan a los Estados miembros a aplicar, además de la sanción prevista por el apartado 1 del artículo 47 del Reglamento n° 822/87, medidas coercitivas nacionales respecto a los productores sujetos a la destilación obligatoria pero que se oponen a realizarla. Esto resulta, por una parte, de la relación existente entre el apartado 1 del artículo 79 y el apartado 1 del artículo 47 del Reglamento n° 822/87 y, por otra parte, del efecto limitado de la sanción prevista por el apartado 1 del artículo 47.
En cuanto a la relación existente entre el apartado 1 del artículo 79 y el apartado 1 del artículo 47, la Comisión destaca que el primero es una disposición de alcance general que figura en el título VI del Reglamento y que, por ello, afecta al conjunto de los derechos y obligaciones que resultan de dicho Reglamento. Por el contrario, el apartado 1 del artículo 47 prevé una sanción específica en caso de incumplimiento de un cierto número de obligaciones determinadas, entre ellas la destilación obligatoria. Ahora bien, el artículo 79 no prevé ninguna excepción para situaciones que estén sujetas a una sanción particular. Por otra parte, el artículo 47 no indica que la sanción que prevé sea la única aplicable en caso de incumplimiento de las obligaciones que contempla. Según la Comisión, entre el apartado 1 del artículo 47 y el apartado 1 del artículo 79 no existe pues relación de disposición especial a disposición general.
Por lo que se refiere al efecto de la sanción prevista en el apartado 1 del artículo 47, la Comisión alega que los productores sólo se ven afectados por esta disposición en la medida en que deseen beneficiarse al año siguiente de las medidas de intervención «positivas» previstas por el Reglamento n° 822/87. Podría ocurrir, por tanto, que esta sanción quedara sin efecto. Según la Comisión, éste es precisamente el caso de los productores alemanes de vino de mesa, debido a las características de la producción y del mercado de vino de mesa en Alemania. A juicio de la Comisión, el principio de la aplicación uniforme del Derecho comunitario justifica que, en tales circunstancias, se obligue a los Estados miembros a adoptar medidas coercitivas nacionales complementarias.
Según la Comisión, el principio de la aplicación uniforme del Derecho comunitario se opone a que se tengan en cuenta las objeciones a la adopción de medidas coercitivas basadas en el Derecho alemán. La Comisión opina que corresponde a las autoridades alemanas ordenar la ejecución inmediata de las resoluciones, defender en su caso esta decisión ante los Tribunales y, en caso de que perdiera el proceso, modificar su legislación. Se refiere en este punto a las sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de diciembre de 1970 (Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, Rec. 1970, p. 1125), de 13 de diciembre de 1979 (Hauer, 44/79, Rec. 1979, p. 3727) y de 7 de febrero de 1973 (Comisión contra Italia, 39/72, Rec. 1973, p. 101). El principio de la aplicación uniforme del Derecho comunitario se opone igualmente a que se tengan en cuenta los gastos que acarrearía la decisión de ordenar la ejecución inmediata y el recurso a las medidas coercitivas, así como el hecho de que la cantidad de vino de mesa que deben destilar los productores recalcitrantes sólo ha tenido una incidencia secundaria sobre el nivel de precios en la Comunidad.
Por otra parte, la Comisión considera que, lejos de causar discriminaciones entre los productores de los diferentes Estados miembros, el recurso a medidas coercitivas nacionales contribuye a garantizar la igualdad de trato entre todos los agentes económicos sometidos a la destilación obligatoria. Además, la adopción de estas medidas depende únicamente de la actitud de los propios productores y no puede, por consiguiente, considerarse discriminatoria. Además, ello se impone en el estado actual del Derecho comunitario, que todavía no ha armonizado los requisitos de ejecución coercitiva de las normas comunitarias.
Por último, después de indicar que las disposiciones de los Reglamentos n° 337/79 y n° 147/85 inspiradas en el principio de proporcionalidad no son de aplicación en el presente caso, la Comisión subraya que el recurso a las medidas coercitivas nacionales constituye un paso proporcionado en relación con el objetivo de la destilación obligatoria. A su juicio, se trata en este caso de la única posibilidad de alcanzar dicho objetivo. Por añadidura, los gastos que hubieran podido acarrear estas medidas se habrían podido limitar, según la Comisión, asumiendo el riesgo de algunos procedimientos ejemplares, cuyo resultado hubiera sido aceptado por los demás productores..
La República Federal de Alemania estima que los Estados miembros sólo están obligados a aplicar sanciones o medidas coercitivas nacionales para garantizar el cumplimiento de una disposición comunitaria cuando se dan dos condiciones. Por una parte, esta obligación sólo existe cuando la normativa comunitaria de que se trata no prevea ninguna sanción por sí misma. La República Federal de Alemania se refiere en este punto a las sentencias del Tribunal de Justicia de 18 de febrero de 1970 (Bollmann, 40/69, Rec. 1970, p. 69) y de 2 de febrero de 1977 (Amsterdam Bulb, 50/76, Rec. 1977, p. 137). Por otra parte, es necesario que la posibilidad de recurrir a medidas coercitivas nacionales esté expresamente regulada en una disposición comunitaria adoptada a tal fin. A este respecto se basa en el principio de seguridad jurídica (previsibilidad de las sanciones) y en la sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de septiembre de 1984 (Könecke, 117/83, Rec. 1984, p. 3291).
En opinión de la República Federal de Alemania, en el presente caso no se cumple ninguna de estas condiciones. Subraya que el apartado 1 del artículo 47 del Reglamento n° 822/87 prevé una sanción específica en caso de inejecución de las medidas de destilación obligatoria, equivalente a las sanciones habituales en Derecho agrícola comunitario (retirada de ayudas). Por otra parte, considera que el apartado 1 del artículo 79 del Reglamento n° 822/87 no constituye una base suficiente para permitir -a los Estados miembros el recurso a medidas coercitivas nacionales.
La República Federal de Alemania considera que ha cumplido las obligaciones que resultan del artículo 5 del Tratado y del apartado 1 del artículo 79 del Reglamento n° 822/87 al adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la destilación obligatoria (envío de resoluciones) y al aplicar la sanción prevista en el apartado 1 del artículo 47 del Reglamento n° 822/87.
La República Federal de Alemania estima, por otra parte, que si se revelara insuficiente la sanción prevista en el apartado 1 del artículo 47 del Reglamento n° 822/87, corresponde al Consejo la adopción de medidas complementarias, de conformidad con el apartado 2 del artículo 79 del Reglamento n° 822/87, para garantizar una aplicación uniforme de las disposiciones del Reglamento. El principio de la aplicación uniforme del Derecho comunitario es contrario a que los Estados miembros adopten medidas coercitivas nacionales.
La República Federal de Alemania considera, por otra parte, que la decisión de ordenar la ejecución inmediata de las resoluciones constituye una medida desproporcionada en relación con el objetivo de la destilación obligatoria. A este respecto, subraya que el respeto del principio de proporcionalidad en el contexto de la destilación obligatoria es recordado expresamente en varias disposiciones del Reglamento n° 337/79. Ahora bien, según la República Federal de Alemania, la decisión de ordenar la ejecución inmediata de las resoluciones acarreó gastos de personal y de material desproporcionados en relación a la cantidad de vino que debía destilarse (necesidad de notificar esta decisión a cada uno de los productores recalcitrantes; riesgo de tener que defender esta decisión ante los órganos jurisdiccionales de lo contencioso administrativo, en 506 procedimientos separados; riesgo de tener que soportar las costas de dichos procedimientos). Además, la cantidad de vino que debía destilarse no podía, a juicio de la República Federal de Alemania, ejercer una influencia considerable sobre el nivel del precio del vino de mesa en el interior de la Comunidad, ya que el precio en vigor en el mercado alemán era relativamente elevado. Por otra parte, según la República Federal de Alemania, que se refiere en este punto a la doctrina de autores alemanes y a una decisión del Bundesverfassungsgericht (volumen 65, p. 70), parecen escasas las posibilidades de que una medida por la que se ordena la ejecución inmediata resista al examen de los órganos jurisdiccionales de lo contencioso administrativo. Además, considera que una medida semejante carecería de objeto porque la mayoría de los productores afectados había vendido ya su vino, las limitadas cantidades de vino de mesa disponibles de otros productores alemanes hacían imposible la ejecución por sustitución y porque los pequeños productores, que no mantenían generalmente ninguna relación comercial con otros países, difícilmente podían comprar el vino en el extranjero.
T. F. O'Higgins
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.
(
1
)	El Reglamento n° 822/87 reúne el conjunto de las modificaciones introducidas en el Reglamento n° 337/79 hasta el 16 de marzo de 1987.