62011TJ0661_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa T‑661/11,
Italian tasavalta, asiamiehenään G. Palmieri, avustajinaan avvocato dello Stato G. Aiello ja avvocato dello Stato P. Grasso,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään P. Rossi ja D. Nardi,
vastaajana,
jossa on kyse Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta ja Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) sekä Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 14.10.2011 annetun täytäntöönpanopäätöksen 2011/689/EY (EUVL L 270, s. 33) kumoamisesta siltä osin kuin siinä sovelletaan Italian tasavallan osalta rahoituskorjausta, jonka kokonaismäärä on 70 912 382 euroa, sellaisten sääntöjenvastaisuuksien perusteella, jotka koskivat maitokiintiöitä koskevia tarkastuksia ja liittyivät tarkastusten viivästymiseen Abruzzon, Lazion, Marchen, Puglian, Sardinian, Calabrian, Friuli Venezia Giulian ja Valle d’Aostan alueilla markkinointivuosina 2004/2005, 2005/2006 ja 2006/2007,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. E. Martins Ribeiro, sekä tuomarit S. Gervasoni ja L. Madise (esittelevä tuomari),
kirjaaja: johtava hallintovirkamies J. Palacio González,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 1.4.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
Tuomion perustelut
tuomion
Asiaa koskevat yleiset oikeussäännöt
A Euroopan unionin yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen asiaa koskevat säännökset
1. Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25.6.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 (EYVL L 248, s. 1), joka asetuksen N:o 1605/2002 muuttamisesta 13.12.2006 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1995/2006 (EUVL L 390, s. 1) 2 artiklan toisen kohdan säännösten mukaan oli voimassa 1.5.2007 saakka, 53 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”1. Komissio toteuttaa talousarviota:
a) keskitetysti
b) yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tai hajautetusti; tai
c) yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen kanssa.
– –
3. Kun komissio toteuttaa talousarviota yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, talousarvion toteuttamistehtävät siirretään jäsenvaltioille toisen osan I ja II osaston säännösten mukaisesti.
– –
5. Kun toteuttaminen tapahtuu yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tai hajautetusti, komissio toteuttaa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyjä tai tekee rahoituskorjauksia varmistaakseen, että varat käytetään asiaan sovellettavan lainsäädännön mukaisesti ja että sen on mahdollista kantaa lopullinen vastuu talousarvion toteuttamisesta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 274 artiklan ja Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen 179 artiklan mukaisesti.
6. Edellä 3 ja 4 kohdassa tarkoitetuissa talousarvion toteuttamistavoissa jäsenvaltiot ja kolmannet maat tarkastavat säännöllisesti, että Euroopan yhteisöjen talousarviosta rahoitettavat toimet on toteutettu oikein.
Ne toteuttavat toimenpiteitä estääkseen sääntöjenvastaisuudet ja petokset ja ryhtyvät tarvittaessa oikeustoimiin periäkseen takaisin aiheettomasti maksetut varat.
– –”
2. Asetuksen N:o 1605/2002, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1995/2006, 53 artiklassa, jota asetuksen N:o 1995/2006 2 artiklan toisen kohdan säännösten mukaisesti sovelletaan 1.5.2007 alkaen, säädetään seuraavaa:
”Komissio toteuttaa talousarviota 53 a–53 d artiklan mukaisesti:
a) keskitetysti
b) yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tai hajautetusti;
c) yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen kanssa.”
3. Asetuksen N:o 1605/2002 53 b artiklassa, sellaisena kuin se on lisättynä kyseiseen asetukseen asetuksella N:o 1995/2006, säädetään seuraavaa:
”1. Kun komissio toteuttaa talousarviota yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, talousarvion toteuttamistehtäviä siirretään jäsenvaltioille. Tätä menettelyä sovelletaan erityisesti toisen osan I ja II osastossa tarkoitettuihin toimiin.
2. Jotta talousarviota yhteistyössä toteutettaessa varat käytettäisiin asiaan sovellettavien säännösten ja periaatteiden mukaisesti, jäsenvaltioiden on annettava kaikki tarvittavat lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset sekä toteutettava muut yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi tarvittavat toimenpiteet, sanotun kuitenkaan rajoittamatta asiaa koskeviin alakohtaisiin asetuksiin sisältyvien täydentävien säännösten soveltamista. Tätä varten niiden on erityisesti:
a) varmistettava, että talousarviosta rahoitettavat toimet todella toteutetaan ja että ne toteutetaan oikein;
b) estettävä sääntöjenvastaisuudet ja petokset sekä puututtava niihin;
c) perittävä takaisin aiheettomasti maksetut tai sääntöjenvastaisuuksien tai virheiden vuoksi menetetyt varat;
d) varmistettava asiaa koskevin alakohtaisin asetuksin ja 30 artiklan 3 kohdan mukaisesti, että talousarviosta peräisin olevien varojen saajista julkaistaan vuosittain riittävät tiedot.
Tätä varten jäsenvaltiot toteuttavat tarkastuksia ja kehittävät 28 a artiklassa vahvistettujen säännösten mukaisen, vaikuttavan ja tehokkaan sisäisen valvontajärjestelmän. Ne ryhtyvät tarvittaessa asianmukaisiin oikeudellisiin toimiin.
3. Jäsenvaltiot laativat asianmukaisella kansallisella tasolla vuotuisen yhteenvedon saatavilla olevista tarkastuksista ja ilmoituksista.
4. Komissio toteuttaa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyjä tai tekee rahoituskorjauksia varmistaakseen, että varat käytetään asiaan sovellettavan lainsäädännön mukaisesti ja että sen on mahdollista kantaa lopullinen vastuu talousarvion toteuttamisesta.”
B Yhteisen maatalouspolitiikan rahoitusta koskevat yleiset säännöt
4. Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.4.1970 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 729/70 (EYVL L 94, s. 13) on vahvistettu yleiset säännöt, joita sovelletaan yhteisen maatalouspolitiikan (jäljempänä YMP) rahoitukseen. Mainittu asetus on kumottu ja korvattu YMP:n rahoituksesta 17.5.1999 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1258/1999 (EYVL L 160, s. 103), jolla säännellään maksuja, joita jäsenvaltiot ovat ajanjaksona 1.1.2000–15.10.2006 maksaneet YMP:n rahoituksen yhteydessä.
5. Kuten asetuksen N:o 1258/1999 4 perustelukappaleessa muun muassa täsmennetään, ”vastuu [EMOTR:n] tukiosaston menojen valvonnasta on ensisijaisesti jäsenvaltioilla – – komission, jolla on vastuu yhteisön talousarvion toteuttamisesta, on tarkastettava edellytykset, joita noudattaen maksut ja tarkastukset on suoritettu”. Saman asetuksen 11 perustelukappaleen mukaan ”on toteutettava toimenpiteitä sääntöjenvastaisuuksien ehkäisemiseksi ja käsittelemiseksi sekä tällaisten sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena menetettyjen summien takaisinperimiseksi [ja] tällaisista sääntöjenvastaisuuksista tai laiminlyönneistä aiheutuva rahoituksellinen vastuu on määritettävä”.
6. Asetuksen N:o 1258/1999 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja 2 artiklan 2 kohdan säännösten, jotka vastaavat asetuksen N:o 729/70 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja 3 artiklan 1 kohdan säännöksiä, mukaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta rahoitetaan maatalousmarkkinoiden yhteisen markkinajärjestelyn osana näiden maatalousmarkkinoiden tasapainottamiseksi Euroopan unionin sääntöjen mukaisesti tehtävät tukitoimenpiteet.
7. Asetuksen N:o 1258/1999 6 artiklan 1 kohdan b alakohdassa, jonka säännökset vastaavat olennaisilta osin asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 1 kohdan säännöksiä, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle määräajoin hyväksyttyjä maksajavirastoja ja koordinointielimiä koskevat ja rahaston tukiosastosta rahoitettuihin toimiin liittyvät tiedot seuraavasti:
– –
b) vuosittaiset tilit yhdessä niiden tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi tarvittavien tietojen sekä toimitettujen tilien täydellisyyttä, tarkkuutta ja todenperäisyyttä koskevan todistuksen kanssa.”
8. Asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan, jonka säännökset vastaavat olennaisilta osin asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan säännöksiä, sanamuoto on seuraavanlainen:
”Komissio päättää menoista, jotka jätetään 2 ja 3 artiklassa tarkoitetun yhteisörahoituksen ulkopuolelle, jos se toteaa, ettei kyseisiä menoja ole toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti.
Ennen kielteisen rahoituspäätöksen tekemistä on komission tarkastuksen tuloksista ja asianomaisen jäsenvaltion antamista vastauksista toimitettava kirjalliset tiedoksiannot, joiden perusteella molemmat osapuolet pyrkivät sopimukseen jatkotoimenpiteistä.
Jollei sopimukseen päästä, jäsenvaltio voi pyytää käynnistämään menettelyn, jossa pyritään molempien osapuolten kantojen yhteensovittamiseen neljän kuukauden kuluessa ja jonka tuloksista toimitetaan komissiolle kertomus, jonka se tutkii ennen kielteisen rahoituspäätöksen tekemistä.
Komissio arvioi rahoituksen ulkopuolelle jätettävät menot ottaen huomioon erityisesti todetun epäsäännönmukaisuuden merkittävyyden. Komissio ottaa tällöin huomioon rikkomuksen laadun ja vakavuuden sekä yhteisölle aiheutuneen taloudellisen vahingon.
Rahoituksesta ei voida kieltäytyä, kun on kyse:
a) niistä 2 artiklassa tarkoitetuista menoista, jotka on toteutettu 24:ää kuukautta ennen komission asianomaiselle jäsenvaltiolle toimittamaa tarkastusten tuloksia koskevaa kirjallista tiedoksiantoa;
– –”
9. Asetuksen N:o 1258/1999 8 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti toimenpiteet, jotka ovat tarpeen:
a) rahastosta rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden säännönmukaisuuden varmistamiseksi;
b) sääntöjenvastaisuuksien ehkäisemiseksi ja käsittelemiseksi;
c) sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien vuoksi menetettyjen summien takaisin perimiseksi.
– –”
10. YMP:n rahoituksesta 21.6.2005 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1290/2005 (EUVL L 209, s. 1) kumotaan asetus N:o 1258/1999, ja sitä sovelletaan 1.1.2007 alkaen (asetuksen N:o 1290/2005 49 artikla). Siinä säädetään kuitenkin yhtäältä, että asetusta N:o 1258/1999 sovelletaan edelleen 15.10.2006 saakka jäsenvaltioiden toteuttamien menojen osalta (asetuksen N:o 1290/2005 47 artikla), ja toisaalta, että muun muassa sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevaa 30 artiklaa sovelletaan 16.10.2006 alkaen kyseisestä päivämäärästä alkaen aiheutuneisiin menoihin (asetuksen N:o 1290/2005 49 artikla).
11. Kuten asetuksen N:o 1290/2005 2 perustelukappaleessa täsmennetään, ”[YMP:n] menot – – olisi rahoitettava yhteisön talousarviosta [EMOTR:n] kautta joko keskitetysti tai jäsenvaltioiden ja yhteisön välisellä yhteistyöllä [asetuksen N:o 1605/2002] 53 artiklan mukaisesti.”
12. Asetuksen N:o 1290/2005 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan Euroopan maatalouden tukirahasto (maataloustukirahasto) perustetaan mainitun asetuksen 49 artiklan mukaisesti 1.1.2007 alkaen.
13. Asetuksen N:o 1290/2005 8 artiklan 1 kohdan c alakohdan iii alakohdassa, jonka säännökset vastaavat olennaisilta osin asetuksen N:o 1258/1999 6 artiklan 1 kohdan säännöksiä, säädetään seuraavaa:
”Sen lisäksi, mitä alakohtaisissa asetuksissa säädetään, jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle seuraavat tiedot, ilmoitukset ja asiakirjat:
– –
c) maataloustukirahastosta – – rahoitettuihin toimiin liittyvien yksittäisten toimien osalta:
– –
iii) hyväksyttyjen maksajavirastojen vuotuiset tilinpäätökset, joiden mukana on hyväksytyn maksajaviraston vastuuhenkilön allekirjoittama tarkastuslausuma, niiden tarkastamista ja hyväksymistä varten tarvittavat tiedot sekä 7 artiklassa tarkoitetun todentamisviranomaisen laatima todentamista koskeva selvitys.”
14. Asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan otsikkona on ”Sääntöjenmukaisuuden tarkastaminen”, ja kyseinen artikla sisältää olennaisilta osin samat säännökset kuin asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohta.
15. Asetuksen N:o 729/70 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 7.7.1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1663/95 (EYVL L 158, s. 6), sellaisena kuin se on muutettuna muun muassa 22.10.1999 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 2245/1999 (EYVL L 273, s. 5), 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”EMOTR:n tukiosaston rahoittamien ja sille korvattavien menojen tositeasiakirjat on pidettävä komission saatavilla vähintään kolme vuotta sen vuoden päättymisestä, jona komissio tarkastaa ja hyväksyy kyseisen varainhoitovuoden tilit, tai jos päätös tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä edellyttää Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäsittelyä, vuoden ajan oikeuskäsittelyn päättymisestä.”
16. Asetuksen N:o 1663/95 8 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 2245/1999, säädetään seuraavaa:
”1. Jos komissio tutkimuksen perusteella katsoo, että menoja ei ole toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti, se antaa kyseiselle jäsenvaltiolle tiedoksi tarkastustensa tulokset ja korjaustoimenpiteet, jotka on toteutettava edellä mainittujen sääntöjen noudattamisen varmistamiseksi tulevaisuudessa.
Tiedonannossa on viitattava tähän asetukseen. Jäsenvaltion on annettava vastaus kahden kuukauden kuluessa, ja komissio voi muuttaa kantaansa vastaavasti. Perustelluissa tapauksissa komissio voi suostua tämän vastaukselle varatun määräajan pidentämiseen.
Vastaukselle varatun määräajan päätyttyä komissio aloittaa kahdenväliset neuvottelut, ja molempien osapuolten on pyrittävä sopimukseen toteutettavista toimenpiteistä sekä rikkomisen vakavuuden arvioinnista ja Euroopan yhteisölle aiheutuneesta taloudellisesta haitasta. Näiden neuvottelujen sekä niiden määräaikojen päätyttyä, jotka komissio on asettanut jäsenvaltioita kuultuaan lisätietojen toimittamiselle kahdenvälisten neuvottelujen jälkeen, tai, jos jäsenvaltio ei hyväksy neuvottelukutsua komission asettamassa määräajassa, komissio antaa tämän määräajan päätyttyä päätelmänsä virallisesti tiedoksi jäsenvaltioille viitaten komission päätökseen 94/442/EY. Tiedonannossa on oltava arvio niistä menoista, jotka komissio aikoo ehdottaa jätettäviksi yhteisörahoituksen ulkopuolelle asetuksen – – N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisesti, sanotun kuitenkaan estämättä tämän kohdan neljännen alakohdan soveltamista.
Jäsenvaltioiden on niin pian kuin mahdollista annettava komissiolle tiedoksi yhteisön sääntöjen noudattamisen varmistamiseksi toteutettavat korjaustoimenpiteet sekä niiden voimaantulopäivä. Komissio tekee tarvittaessa asetuksen – – N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisesti yhden tai useamman päätöksen niiden menojen, joita yhteisön sääntöjen noudat tamatta jättäminen koskee, jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle korjaustoimenpiteiden tosiasialliseen toteuttamispäivään asti.
2. Asetuksen – – N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitetut päätökset on tehtävä sen jälkeen, kun on tutkittu sovitteluelimen komission päätöksen 94/442/EY mukaisesti laatima kertomus.
– –”
17. Asetuksen N:o 1663/95 ainoan liitteen otsikkona on ”Suuntaviivat perusteille maksajana toimivan toimielimen nimeämiseksi”, ja kyseisen liitteen 11 kohdan sanamuoto on seuraavanlainen:
”Kaikkia edellä olevia kohtia sovelletaan soveltuvin osin sellaisiin ’negatiivisiin kuluihin’ (esimerkiksi veroihin, menetettyihin vakuuksiin, palautettuihin maksuihin), jotka toimielimen on kannettava EMOTR:n tukiosaston puolesta. Erityisesti toimielimen on luotava järjestelmä kaikkien niiden määrien tunnistamiseksi, jotka ovat EMOTR:n saatavia, ja kaikkien sellaisten velkojen kirjaamiseksi velallisen tilikirjaan ennen niiden saamista. – –”
18. Asetuksen N:o 1290/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten hyväksymisen sekä maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 21.6.2006 annettua komission asetusta (EY) N:o 885/2006 (EUVL L 171, s. 90) sovelletaan sen useimpien säännösten osalta 16.10.2006 alkaen, ja kyseisen 11 artiklan 1–3 kohdassa säädetään olennaisilta osin samasta menettelystä kuin asetuksen N:o 1663/95 8 artiklassa.
19. Asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Komission tarkasteltua sovitteluelimen tämän asetuksen 3 luvun mukaisesti laatimat kertomukset se tekee tarvittaessa asetuksen – – N:o 1290/2005 31 artiklan mukaisesti yhden tai useamman päätöksen niiden menojen, joita yhteisön sääntöjen noudattamatta jättäminen koskee, jättämiseksi yhteisön rahoituksen ulkopuolelle, kunnes korjaustoimenpiteet on tosiasiallisesti toteutettu jäsenvaltiossa.”
20. Asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 5 kohdassa täsmennetään seuraavaa:
”Tätä artiklaa sovelletaan soveltuvin osin asetuksen (EY) N:o 1290/2005 34 artiklassa tarkoitettuihin käyttötarkoitukseensa sidottuihin tuloihin.”
C Maitoalaa ja maitotuotteita koskevat säännöt
21. Maitoalan ja maitotuotteiden osalta on toteutettu YMP:n soveltamisalaan kuuluva yhteinen markkinajärjestely. Hallitakseen maidontuotannon kasvua markkinoilla ja palauttaakseen markkinatasapainon unionin lainsäätäjä otti vuonna 1984 käyttöön lisämaksua (jäljempänä lisämaksu tai maksu) koskevan järjestelmän. Maito- ja maitotuotealan maksun vahvistamisesta 29.3.2003 annetulla asetuksella (EY) N:o 1788/2003 (EYVL L 270, s. 123) säännellään 1.4.2004 alkaen ja yhdentoista peräkkäisen kahdentoista kuukauden ajanjakson ajan maidon ja maitotuotteiden tuottajiin kohdistuvaa lisämaksua. Asetuksen N:o 1788/2003 25 artiklan säännösten mukaan maito- ja maitotuotealan lisämaksusta 28.12.1992 annettu asetus (ETY) N:o 3950/92 (EYVL L 405, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna, kumotaan 1.4.2004 alkaen.
22. Asetuksen N:o 1788/2003 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on suoritettava yhteisölle maksu liitteessä I vahvistetun ja kansallisella tasolla erikseen toimitusten ja suoramyynnin osalta määritellyn kansallisen viitemäärän ylityksestä johtuva maksu. Ne suorittavat maksusta 99 prosenttia [EMOTR:lle] ennen kyseessä olevaa kahdentoista kuukauden jaksoa seuraavaa 1 päivää lokakuuta. – –”
23. Asetuksen N:o 1788/2003 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Maksu jaetaan kokonaisuudessaan 10 ja 12 artiklan mukaisesti niiden tuottajien kesken, joiden vuoksi 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut kansalliset viitemäärät on kulloinkin ylitetty.
Tuottajien on maksettava jäsenvaltioille maksuosuutensa, joka on laskettu 3 luvun mukaisesti, yksinomaan sen vuoksi, että he ovat ylittäneet käytettävissä olevat viitemääränsä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 10 artiklan 3 kohdan ja 12 artiklan 1 kohdan soveltamista.”
24. Asetuksen N:o 1788/2003 22 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Maksua pidetään maatalousmarkkinoiden tasapainottamiseen tarkoitettuihin tukitoimiin kuuluvana, ja se käytetään maitoalan menojen rahoittamiseen.”
25. Asetuksen N:o 1788/2003 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 30.3.2004 annettua komission asetusta (EY) N:o 595/2004 (EUVL L 94, s. 22) sovelletaan 1.4.2004 alkaen. Mainitun asetuksen 28 artiklan säännösten mukaan asetuksen (ETY) N:o 3950/92 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 9.7.2001 annettu komission asetus (EY) N:o 1392/2001 kumotaan tietyin edellytyksin.
26. Asetuksen N:o 595/2004 IV luvun 1 jaksossa vahvistetaan säännöt, jotka koskevat jäsenvaltioiden tekemiä tarkastuksia ja ostajan ja tuottajan velvollisuuksia. Kyseisen asetuksen 19 artiklan otsikkona on ”Valvontasuunnitelma”, ja mainitussa artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on laadittava kullekin kahdentoista kuukauden jaksolle yleinen valvontasuunnitelma riskianalyysin perusteella. Valvontasuunnitelmaan on sisällyttävä vähintään seuraavat tiedot:
– –
c) kahdentoista kuukauden jakson osalta paikalla tehtävät tarkastukset;
– –
2. Osa tarkastuksista on tehtävä asianomaisen kahdentoista kuukauden jakson aikana ja osa kahdentoista kuukauden jakson jälkeen vuosittaisten ilmoitusten perusteella.
3. Tarkastuksen katsotaan päättyneen, kun tarkastuskertomus on saatavilla.
Kaikkien tarkastuskertomusten on oltava valmiina 18 kuukauden kuluttua asianomaisen kahdentoista kuukauden jakson päättymisestä.
– –”
27. Asetuksen N:o 595/2004 22 artiklassa, jonka otsikko on ”Tarkastusten intensiteetti”, säädetään seuraavaa:
”1. Edellä 21 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tarkastusten on katettava vähintään:
a) yksi prosentti tuottajista markkinointivuoden 2004/2005 kahdentoista kuukauden jakson osalta ja kaksi prosenttia tuottajista sitä seuraavien kahdentoista kuukauden jaksojen osalta;
b) 40 prosenttia ilmoitetusta maitomäärästä ennen asianomaisen jakson osalta tehtävää oikaisua;
c) edustava otos valittujen tuottajien ja ostajien välisistä maidon kuljetuksista.
Edellä c alakohdassa tarkoitettuja kuljetustarkastuksia tehdään erityisesti meijereissä toteutettavien lastinpurkamisten yhteydessä.
2. Edellä 21 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen tarkastusten on katettava vähintään viisi prosenttia tuottajista.
3. Jokainen ostaja on tarkastettava vähintään kerran viidessä vuodessa.”
28. Asetuksen N:o 595/2004 24 artiklassa säädetään ostajien ja tuottajien velvollisuudesta säilyttää tiettyjä asiakirjoja vähintään kolmen vuoden ajan niiden laatimisesta.
D Komission suuntaviivat
29. Kiinteämääräisiä rahoituskorjauksia koskevat komission suuntaviivat on määritelty 23.12.1997 päivätyssä asiakirjassa VI/5330/97, jonka nimi on ”Rahoituksellisten seuraamusten määrittäminen EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä valmisteltaessa” (jäljempänä asiakirja VI/5330/97). Asiakirjan VI/5330/97 liitteessä II olevan otsikon ”Kiinteämääräisiä korjauksia koskevat suuntaviivat” alla todetaan, että komissio voi harkita kiinteämääräisen korjauksen käyttöä silloin, kun tarkastuksen yhteydessä saatujen tietojen avulla ei voida arvioida yhteisön kärsimiä menetyksiä määritettyjen menetysten ekstrapoloinnilla, tilastollisin keinoin tai muihin tarkastettavissa oleviin tietoihin viittaamalla. Saman otsikon alla täsmennetään seuraavaa;
”Päätettäessä siitä, onko rahoituskorjaus tarpeen, ja jos se on, niin mikä on sen määrä, on tärkeintä yleensä arvioida yhteisön varoihin kohdistuvien sellaisten riskien ja menetysten määrä, jotka johtuvat valvontatoimenpiteiden puutteista. Huomioon otettaviin erityisiin seikkoihin on sisällyttävä seuraavat:
1. Liittyvätkö puutteet valvontajärjestelmän tehokkuuteen yleensä, järjestelmän erityisen osan tehokkuuteen vai järjestelmän alaisen valvontatoimenpiteen tai -toimenpiteiden toimivuuteen?
2. Puutteen merkitys hallinnollisten, fyysisten ja muiden valvontatoimenpiteiden kokonaisuuden kannalta.
3. Toimenpiteiden alttius joutua petoksen kohteeksi, erityisesti taloudelliset houkuttimet huomioon ottaen.
Valvontatoimenpiteet voidaan kyseisten periaatteiden perusteella jakaa kahteen ryhmään seuraavasti:
Olennaista valvontaa ovat ne fyysiset ja hallinnolliset tarkastukset, jotka on toteutettava olennaisten tekijöiden todentamiseksi, joita ovat erityisesti maksuvaatimuksen perusteen olemassaolo, määrä, laadulliset edellytykset annettujen määräaikojen noudattaminen mukaan luettuna, sadonkorjuuta koskevat vaatimukset, hallussapitoajat jne. Tarkastukset suoritetaan paikan päällä vertailemalla tietoja muihin erillisiin tietolähteisiin kuten maarekistereihin.
Lisävalvontaa ovat ne hallinnolliset toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä vaatimusten asianmukaisen käsittelyn kannalta, ja tällaisia toimenpiteitä ovat maksuvaatimusten jättöpäivien noudattamisen tarkastaminen, kaksinkertaisten maksuvaatimusten tunnistaminen, riskianalyysi, rangaistusseuraamusten soveltaminen sekä menettelyjen asianmukainen valvonta.”
30. Asiakirjan VI/5330/97 liitteessä II olevan otsikon ”Kiinteämääräisiä korjauksia koskevat suuntaviivat” alla vahvistetaan myös seuraavat kiinteämääräisten korjausten kertoimet:
”Kun yksi tai useampi olennainen tarkastus on jäänyt toteuttamatta tai ne on toteutettu niin puutteellisesti tai niin harvoin, että niiden perusteella ei voida määritellä maksuvaatimuksen tukikelpoisuutta tai ehkäistä sääntöjenvastaisuuksia, on perusteltua soveltaa 10 prosentin korjausta, koska on mahdollista todeta kohtuullisella varmuudella, että rahaston varoihin kohdistuva merkittävien menetysten riski oli suuri.
Kun kaikki olennaiset valvontatoimenpiteet on toteutettu, mutta niitä ei ole sovellettu lukumäärän, toistuvuuden tai perusteellisuuden osalta asetuksissa edellytetyllä tavalla, on perusteltua soveltaa 5 prosentin korjausta, koska on mahdollista todeta kohtuullisella varmuudella, että niiden perusteella ei saada riittävää varmuutta vaatimusten sääntöjenmukaisuudesta ja että rahastoon kohdistunut riski on ollut merkittävä.
Kun jäsenvaltio on suorittanut olennaiset valvontatoimenpiteet asianmukaisesti, mutta on täysin laiminlyönyt yhden tai useamman lisävalvontatoimenpiteen toteuttamisen, on perusteltua soveltaa 2 prosentin korjausta ottaen huomioon, että EMOTR:oon kohdistunut riski on vähäisempi ja sääntöjenvastaisuus ei ole ollut yhtä vakava.
– –”
31. Asiakirjassa VI/5330/97 todetaan lopuksi, että ”kun on syytä olettaa, että puute rajoittuu siihen departementtiin tai alueeseen, jossa jäsenvaltion käyttöön ottamaa valvontajärjestelmää on sovellettu, korjausta tulee soveltaa vain kyseisen departementin tai alueen valvomiin menoihin”.
32. Edellytykset, joiden mukaisesti komissio aikoo soveltaa asiakirjassa VI/5330/97 ilmaistua periaatetta, jonka mukaan laiminlyönnistä tulee vakavampi, jos jäsenvaltio jättää parantamatta valvontatoimenpiteitä huolimatta siitä, että komissio on ilmoittanut sille välttämättömistä parannuksista, täsmennetään asiakirjassa AGRI/60637/2006, jonka otsikko on ”Komission tiedonanto – Tapa, jolla komissio käsittelee [EMOTR:n tukiosaston] tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä valvontajärjestelmien osalta havaitut uusiutuvat puutteet”. Asiakirjan AGRI/60637/2006 1 kohdan toisesta alakohdasta ilmenee, että kyseisessä asiakirjassa vahvistetut menettelytavat perustuvat asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitetulle periaatteelle, jonka mukaan komissio ottaa huomioon rikkomuksen laadun ja vakavuuden sekä yhteisölle aiheutuneen taloudellisen vahingon.
33. Asiakirjan AGRI/60637/2006 2 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Siinä tapauksessa, että valvontajärjestelmän tai sen osan todetaan puuttuvan kokonaan tai tällainen järjestelmä tai sen osa todetaan riittämättömäksi yhdessä tai useammassa rahoituskorjaukseen liittyvässä päätöksessä [EMOTR:n tukiosaston] tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan menettelyn yhteydessä,
ja
havaitaan jo korjatun ajanjakson jälkeisen ajanjakson osalta, että samat heikkoudet yhä esiintyvät,
komissio katsoo [– –], että on tavallisesti perusteltua soveltaa aikaisemman korjauksen yhteydessä sovellettuun kiinteämääräiseen rahoituskorjaukseen nähden korjauksen korotettua kerrointa EMOTR:lle aiheutuvaa taloudellista menetystä koskevan korkean riskin perusteella.”
34. Asiakirjan AGRI/60637/2006 3 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Korotus vahvistetaan taloudellisen menetyksen riskin suuruuden mukaisesti.
Korotusta ei sovelleta automaattisesti, vaan ottaen asianmukaisesti huomioon laiminlyönnin vakavuuden ja mahdolliset riskin rajoittamiseen liittyvät tekijät.
Korjausten kiinteämääräisyyden – josta määrätään asiakirjassa VI/5330/97 sellaisia tapauksia varten, joissa sääntöjenvastaisten menojen ja siten yhteisölle aiheutuneiden taloudellisten menetysten todellista määrää ei voida määrittää – varmistamiseksi seuraavia prosenttilukuja voidaan käyttää ohjeena:
kun aikaisemman korjauksen määrä on kaksi prosenttia: asianomaisen uuden ajanjakson osalta vähintään kolme prosenttia; määrä voi olla jopa viisi prosenttia jos voidaan kohtuudella katsoa, että lisävalvontatoimenpiteiden jatkuva heikkous merkitsee olennaisten valvontatoimenpiteiden tehokkuuden vähentymistä
kun aikaisemman korjauksen määrä on viisi prosenttia: asianomaisen uuden ajanjakson osalta kymmenen prosenttia
– –”
Asian tausta
35. Komissio suoritti 18.–22.9.2006 ja 3.–7.3.2008 Italiassa kaksi tutkintaa, joiden viitteet olivat LA/2006/08/IT ja LA/2008/001/IT ja jotka koskivat markkinointivuosia 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 ja 2006/2007 Italian eri alueilla.
36. Pöytäkirjasta, joka tehtiin 15.1.2009 pidetystä kahdenvälisestä kokouksesta, ilmenee, että komissio arvosteli Italian tasavaltaa siitä, ettei tämä ollut suorittanut ostajia koskevia tarkastuksia unionin lainsäädännössä asetetuissa määräajoissa. Komissio muistutti tältä osin, että jotta voitaisiin katsoa, että tarkastukset oli suoritettu loppuun, oli tarpeen viimeistellä niihin liittyvät tarkastuskertomukset.
37. Komissio lähetti 24.3.2010 Italian tasavallalle asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 2 kohdan kolmannen kohdan ja 16 artiklan 1 kohdan mukaisesti virallisen tiedonannon, jonka viite oli DG AGRI ARES(210)155172. Komissio piti kyseisessä virallisessa tiedonannossa kiinni kannastaan, jonka mukaan maitokiintiöjärjestelmän täytäntöönpano Italiassa markkinointivuosina 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 ja 2006/2007 oli ollut sääntöjenvastaista, ja se ehdotti rahoituskorjausta, jonka suuruus oli 85 625 455 euroa. Mainitusta virallisesta tiedonannosta ilmenee, että komissio laski havaittuihin sääntöjenvastaisuuksiin perustuvan rahoituskorjauksen seuraavaa kolmivaiheista menettelyä noudattaen:
– komissiolla ei ollut käytettävissään luotettavia tietoja maidon tuotantomääristä alueilla, joita havaitut sääntöjenvastaisuudet koskivat, joten se korjasi mainittujen määrien ali-ilmoittamisen riskiä soveltamalla ilmoitettuihin maitomääriin vahvistettuja kiinteämääräisiä rahoituskorjauksia, joita korotettiin asiakirjan AGRI/60637/20 säännösten mukaisesti eräillä mainituista alueista tapahtuneiden sääntöjenvastaisuuksien uusiutumisten perusteella. Näin tehdessään se näin ollen määritti ilmoitettuja määriä koskevat korjauskertoimet, joiden tarkoituksena oli kompensoida luotettavien tietojen puuttuminen kyseisillä alueilla tuotettujen maitomäärien osalta
– toisessa vaiheessa komissio lisäsi ensimmäisessä vaiheessa laskettujen korjausten määrät Italiassa ilmoitettujen maitomäärien kokonaismäärään. Koska tämän laskutoimituksen avulla saatu kokonaismäärä heijasteli sellaista kotimaisen maidon määrää, joka todennäköisesti oli tosiasiallisesti tuotettu, komissio tarkasteli seuraavaksi sitä, oliko kyseinen määrä suurempi kuin kansallinen kiintiö, joka Italian tasavallalle oli osoitettu kunkin asianomaisen markkinointivuoden osalta
– kolmannessa vaiheessa komissio ensiksi totesi, että tiettyjen markkinointivuosien osalta myönnetty kansallinen kiintiö oli ylitetty, minkä jälkeen se sovelsi voimassa olevassa lainsäädännössä säädettyä lisämaksua koskevaa kerrointa ensimmäisessä vaiheessa laskettujen korjausten määriin niiden alueiden osalta, joita havaitut sääntöjenvastaisuudet koskivat.
38. Sovitteluelin kokoontui 8.9.2010, ja se antoi 11.10.2010 loppukertomuksensa (jäljempänä loppukertomus). Sovitteluelin kehotti mainitun kertomuksen päätelmissä – jotka koskevat ainoastaan Lazion alueeseen liittyvää korjauksen osaa – komissiota arvioimaan uudelleen rahoituskorjausta koskevaa ehdotustaan kyseisen kertomuksen 6.3 ja 6.4 kohdissa esitettyjen huomautusten perusteella. Mainituista kohdista ensimmäisessä sovitteluelin arvosteli komissiota siitä, ettei tämä ollut perustellut päätöstään korottaa korjaus viiteen prosenttiin. Jälkimmäisessä kohdassa sovitteluelin totesi, että oli olemassa vaara siitä, että ehdotus kymmenen prosentin korjauksesta markkinointivuosien 2004/2005 ja 2005/2006 osalta ei olisi asiakirjassa AGRI/60637/2006 esitettyjen suuntaviivojen mukainen, ja että jos korjaus pidettäisiin voimassa, sen perusteluja olisi täydennettävä.
39. Komissio toimitti 21.12.2010 päivätyllä kirjeellä, jonka viite oli ARES nro 979992, Italian tasavallalle lopullisen kantansa loppukertomuksen perusteella. Mainittu kanta korvattiin 24.5.2011 päivätyllä kirjeellä toimitetulla uudella kannalla, jonka viite oli ARES nro 560020 ja jossa komissio piti kiinni 24.3.2010 päivätyssä kirjeessä esittämästään kannasta kuitenkin siten, että se alensi alun perin ehdotetun rahoituskorjauksen kokonaismäärää. Alentaminen seurasi siitä, että markkinointivuotta 2003/2004 koskeva korjaus kumottiin sillä perusteella, että se edelsi 24 kuukauden aikarajaa, josta asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklassa säädetään rahoituskorjausten soveltamiseksi.
40. Maataloudesta ja maaseudun kehittämisestä vastaava komission pääosasto laati 24.6.2011 yhteenvetokertomuksen, joka koski niiden tarkastusten tuloksia, joita komissio oli asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan ja asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan mukaisesti tehnyt sääntöjenmukaisuuden tarkastamista koskevan menettelyn yhteydessä (jäljempänä yhteenvetokertomus). Yhteenvetokertomuksen 5.1 luvussa komissio esitti tiivistetysti ne syyt, joiden perusteella Italian tasavallan osalta sovellettiin rahoituskorjausta maitotuotteiden alalla.
41. Ensiksi komissio piti kiinni kannastaan, joka koski päätelmiä, jotka oli tehty edellä 35 kohdassa mainittujen kahden tutkinnan perusteella ja joiden mukaan Italian viranomaiset olivat tehneet tarkastuksia myöhässä, mikä merkitsi sellaista sääntöjenvastaisuutta, joka aiheutti EMOTR:n tukiosastoon tai maataloustukirahastoon kohdistuvan taloudellisen riskin. Toiseksi komissio täsmensi, että koska kyseisessä asiassa sovellettava lisämaksu oli käyttötarkoitukseensa sidottu tulo, havaitut sääntöjenvastaisuudet, jotka koskivat tarkastusten puutteellisuuksia, olivat aiheuttaneet tulonmenetyksiä mainituille rahastoille. Jotta komissio kykeni laskemaan sovellettavan rahoituskorjauksen määrän – vaikka se ei sen takia, ettei sillä ollut käytettävissään luotettavia tietoja tuotetuista maitomääristä, kyennyt objektiivisesti määrittämään EMOTR:n tukiosastolle tai maataloustukirahastolle aiheutuneita taloudellisia menetyksiä – se sovelsi rahoituskorjauksiin sovellettavia korjauskertoimia tukeutuen asiakirjaan VI/5330/97. Kolmanneksi komissio perusteli ne kiinteämääräiset rahoituskorjauskertoimet, joihin se oli päätynyt, sillä, että havaitut sääntöjenvastaisuudet koskivat olennaisia tarkastuksia. Koska lisämaksu oli käyttötarkoitukseensa sidottu tulo, komissio määritti kuitenkin neljänneksi riskitason sellaisen kaavan mukaisesti, joka on olennaisilta osin sama kuin komission 24.3.2010 päivätyssä kirjeessä kuvailtu kaava. Viidenneksi komissio yhtäältä muistutti, että asiakirjaan VI/5330/97 sisältyvien suuntaviivojen mukaisesti rahoituskorjausta oli sovellettava alueperusteisesti. Toisaalta, koska Puglian ja Abruzzon alueiden osalta oli jo markkinointivuoden 2002/2003 tapauksessa sovellettu rahoituskorjausta tarkastuksia koskevien samanlaisten sääntöjenvastaisuuksien perusteella, komissio korotti asiakirjan AGRI/60637/2006 säännösten mukaisesti kyseisessä menettelyssä ja todettujen sääntöjenvastaisuuksien uusiutumisen huomioon ottaen kyseisten alueiden osalta sovellettua kiinteämääräistä rahoituskorjausta. Kuudenneksi komissio esitti syyt, joiden takia se ei ollut toiminut niiden huomautusten mukaisesti, jotka sovitteluelin esitti loppukertomuksensa 6.3 ja 6.4 kohdassa.
42. Komissio antoi mainituilla perusteilla Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta ja Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) sekä Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 14.10.2011 annetun täytäntöönpanopäätöksen 2011/689/EY (EUVL L 270, s. 33; jäljempänä kanteen kohteena oleva päätös). Mainitussa päätöksessä komissio sovelsi Italian tasavallan tapauksessa varainhoitovuosien 2005, 2006 ja 2007 osalta rahoituskorjausta, jonka kokonaismäärä oli 70 912 382 euroa, sellaisten sääntöjenvastaisuuksien perusteella, jotka koskivat maitokiintiöitä koskevia tarkastuksia ja liittyivät tarkastusten viivästymiseen Abruzzon, Lazion, Marchen, Puglian, Sardinian, Calabrian, Friuli Venezia Giulian ja Valle d’Aostan alueilla.
Asian käsittely ja asianosaisten vaatimukset
43. Italian tasavalta nosti nyt käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 21.12.2011 toimittamallaan kannekirjelmällä.
44. Kun unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, esittelevä tuomari nimettiin toiseen jaostoon, jolle tämä asia näin ollen siirrettiin.
45. Italian tasavalta vaatii unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan kanteen kohteena olevan päätöksen siltä osin kuin siinä tehdään markkinointivuosien 2004/2005, 2005/2006 ja 2006/2007 osalta maitokiintiöjärjestelmää koskevia kiinteämääräisiä rahoituskorjauksia, joiden kokonaismäärä on 70 912 382 euroa.
46. Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen ja
– velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
47. Unionin yleinen tuomioistuin (toinen jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn ja esitti työjärjestyksen 64 artiklan mukaisina prosessinjohtotoimenpiteinä asianosaisille kysymyksiä, joihin osalta asianosaisista pyydettiin kirjallisia vastauksia ja osalta asianosaisista istunnossa annettavia suullisia vastauksia. Asianosaiset toimivat kyseisten prosessinjohtotoimenpiteiden mukaisesti niille annetuissa määräajoissa.
48. Osapuolten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin ja suullisiin kysymyksiin kuultiin 1.4.2014 pidetyssä istunnossa.
Oikeudellinen arviointi
49. Italian tasavalta vetoaa nyt käsiteltävän kanteen tueksi neljään kanneperusteeseen, jotka koskevat ensinnäkin sitä, että yhtäältä asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan säännöksiä ja asiakirjaan VI/5330/97 sisältyviä suuntaviivoja on rikottu ja toisaalta harkintavaltaa käytetty väärin, mikä on johtanut rahoituskorjauksen soveltamiseen; toiseksi sitä, että asetuksen N:o 595/2004 21 artiklan ja 22 artiklan 1 kohdan b alakohdan säännöksiä on rikottu; kolmanneksi sitä, että yhtäältä asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan säännöksiä ja asiakirjaan VI/5330/97 sisältyviä suuntaviivoja on rikottu ja suhteellisuusperiaatetta on loukattu ja toisaalta harkintavaltaa käytetty väärin, mikä on johtanut kiinteämääräisen rahoituskorjauksen soveltamiseen, ja neljänneksi sitä, että yhtäältä perusteluvelvollisuus on laiminlyöty tai perustelut ovat puutteelliset ja toisaalta asiakirjan AGRI/60637/2006 säännöksiä on rikottu.
A Ensimmäisen ja kolmannen kanneperusteen osalta esitetyn harkintavallan väärinkäyttöä koskevan väitteen tutkittavaksi ottaminen
50. Aluksi on palautettava mieliin, että työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan kanteessa on esitettävä muun muassa yhteenveto kanteen oikeudellisista perusteista. Lisäksi oikeuskäytännössä on todettu, että terminologisista kysymyksistä riippumatta kyseisen yhteenvedon on oltava riittävän selvä ja täsmällinen, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja unionin yleinen tuomioistuin ratkaista asian tarpeen vaatiessa ilman muita tietoja. Jotta kanne voidaan ottaa tutkittavaksi, olennaisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen, joihin se perustuu, on nimittäin ilmettävä ainakin pääpiirteittäin itse kannekirjelmästä, kunhan ne on esitetty johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi oikeusvarmuuden ja hyvän oikeudenkäytön takaamiseksi (ks. vastaavasti asia T-322/01, Roquette Frères v. komissio, tuomio 27.9.2006, s. II-3137, 208 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on todettu myös, että kaikki oikeudelliset perusteet, joita ei ole esitetty kannekirjelmässä riittävästi, on jätettävä tutkimatta. Vastaavien vaatimusten on täytyttävä silloinkin, kun kanneperusteen tueksi esitetään väite. Koska kyse on ehdottomasta prosessinedellytyksestä, unionin yleinen tuomioistuin voi tarvittaessa tutkia tämän tutkittavaksi ottamisen edellytyksen omasta aloitteestaan (asia T-209/01, Honeywell v. komissio, tuomio 14.12.2005, Kok., s. II-5527, 54 ja 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin toteaa omasta aloitteestaan, ettei kannekirjelmässä olevien ensimmäisen ja kolmannen kanneperusteen yhteydessä esitettyä väitettä harkintavallan väärinkäytöstä ole tuettu pääpiirteittäin edes työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdan säännöksissä edellytetyllä tavalla.
52. Lisäksi on todettava, että vastauksessaan istunnossa esitettyyn kysymykseen Italian tasavalta – joka toki piti kiinni ensimmäisen ja kolmannen kanneperusteen yhteydessä esitetystä harkintavallan väärinkäyttöä koskevasta väitteestä – myönsi, ettei kannekirjelmään sisältynyt nimenomaisia argumentteja mainitun väitteen tueksi. Italian tasavalta täsmensi, että yhtäältä ensimmäisen ja kolmannen kanneperusteen pääasiallisena tarkoituksena oli saada unionin yleinen tuomioistuin toteamaan, että kanteen kohteena olevan päätöksen osalta oli tehty oikeudellinen virhe, ja toisaalta, että harkintavallan väärinkäyttöä koskevaan väitteeseen vedottiin mainittujen kahden kanneperusteen pääasiallisten perusteiden tukemiseksi.
53. Kun otetaan huomioon edellä 50 kohdassa mainittu vakiintunut oikeuskäytäntö, unionin yleisen tuomioistuimen edellä 51 esittämät toteamukset ja edellä 52 kohdassa mainitut Italian tasavallan sille esitettyyn kysymykseen antamat vastaukset, ensimmäisen ja kolmannen kanneperusteen yhteydessä esitetty harkintavallan väärinkäyttöä koskeva väite on jätettävä tutkimatta.
B Asiakysymys
54. Kuten edellä 49 kohdassa on todettu, Italian tasavalta vetoaa nyt käsiteltävän kanteen tueksi neljään kanneperusteeseen. Kun otetaan huomioon edellä 53 kohdassa tehty päätelmä, ensimmäistä ja kolmatta kanneperustetta tarkastellaan jäljempänä ainoastaan niiltä osin kuin ne koskevat oikeussääntöjen rikkomista tai jopa unionin yleisten oikeusperiaatteiden loukkaamista.
1. Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan ja asiakirjaan VI/5330/97 sisältyvien suuntaviivojen rikkomista, joka on johtanut rahoituskorjauksen soveltamiseen
a) Asianosaisten lausumat
55. Italian tasavalta väittää, että vaikka osa tarkastuksista tehtiinkin myöhässä, ne eivät olleet vähemmän luotettavia tai tehokkaita, joten EMOTR:n tukiosastoon tai maataloustukirahastoon ei kohdistunut minkäänlaista riskiä. Italian tasavalta toteaa näin ollen, että koska komissio on soveltanut rahoituskorjausta – vieläpä kiinteämääräistä sellaista – se on rikkonut asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan säännöksiä ja asiakirjaan VI/5330/97 sisältyviä suuntaviivoja.
56. Italian tasavalta toteaa täsmällisemmin, että ensinnäkin huolimatta siitä, että osa kansallisten viranomaisten tekemistä tarkastuksista on tehty hieman myöhässä, tarkastusten avulla on voitu lopullisesti ja luotettavasti selvittää maitomäärät, jotka on tosiasiallisesti toimitettu tai myyty suoraan. Asiakirjan VI/5330/97 liitteestä II nimittäin ilmenee Italian tasavallan mukaan, että kiinteämääräistä rahoituskorjausta voidaan soveltaa ainoastaan silloin, kun ajan kuluminen vääjäämättä estää tiettyjen toimintojen määrän toteamisen jälkikäteen. Tästä ei Italian tasavallan mukaan kuitenkaan ole kyse nyt käsiteltävässä asiassa, koska kansallisten viranomaisten tekemät tarkastukset ovat asetuksen N:o 1392/2001 11 artiklan mukaisesti koskeneet kaupallisia ja muita asiakirjoja, jotka ovat osoittaneet, miten kerätty maito ja maitoekvivalentit on käytetty ja joita ostaja oli kyseisen asetuksen 14 artiklan nojalla velvollinen säilyttämään vähintään kolmen vuoden ajan niiden laatimisvuoden päättymisestä.
57. Toiseksi Italian tasavalta muistuttaa, että Euroopan unionin tilintarkastustuomioistuin on erityiskertomuksessaan nro 7/2010 arvostellut voimakkaasti sitä, että komissio on liiallisessa määrin turvautunut kiinteämääräisiin rahoituskorjauksiin perustuvan menetelmän käyttöön. Asiakirjan VI/5330/97 mukaan mainittua menetelmää pitäisi kuitenkin käyttää vain viimeisenä keinona silloin, kun ei ole mahdollista arvioida yhden tai useamman havaitun virheen vaikutusta joko yhdessä tai useammassa virheellisiä toimia koskevassa erityisessä tapauksessa tai toimia koskevan edustavan otoksen tarkastelun jälkeen.
58. Komissio riitauttaa väitteet, jotka Italian tasavalta on esittänyt ensimmäisen kanneperusteen tueksi.
b) Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
59. Ensimmäinen kanneperuste perustuu kahteen väitteeseen, jotka koskevat sitä, että komissio on soveltaessaan rahoituskorjausta – vieläpä kiinteämääräistä sellaista – rikkonut yhtäältä asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan säännöksiä ja toisaalta asiakirjaan VI/5330/97 sisältyviä suuntaviivoja.
60. Unionin yleinen tuomioistuin ottaa aluksi huomioon edellä 50 kohdassa mainitun oikeuskäytännön ja toteaa omasta aloitteestaan, ettei väitettä, joka koskee asetuksen N:o 885/2006 säännösten rikkomista, ole tuettu edes pääpiirteittäin työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti. Italian tasavalta ei nimittäin kannekirjelmässä ole esittänyt yhtäkään argumenttia, jolla mainittua väitettä tuettaisiin. Myöskään vastauskirjelmässä kyseistä väitettä ei ole tuettu. Tällainen väite on näin ollen jätettävä tutkimatta.
61. Joka tapauksessa on ensinnäkin todettava, että vaikka oletettaisiin, että asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan säännösten rikkomista koskevaa väitettä voitaisiin tutkia yhdessä asiakirjaan VI/5330/97 sisältyvien suuntaviivojen rikkomista koskevan väitteen kanssa ja ensimmäisen kanneperusteen tueksi esitettyjen argumenttien valossa, asetuksen N:o 885/2006 11 artiklaa sovelletaan mainitun asetuksen 19 artiklan toisen kohdan säännösten mukaisesti vasta 16.10.2006 alkaen.
62. Näin ollen olisi lähtökohtaisesti aiheellista tutkia ensimmäistä kanneperustetta yksinomaan siltä osin kuin se koskee markkinointivuotta 2006/2007, eikä markkinointivuosien 2004/2005 ja 2005/2006 – jotka myös ovat antaneet aihetta rahoituskorjauksen soveltamiseen – osalta. On kuitenkin todettava, että kuten asetuksen N:o 885/2006 liitteeseen V liitetystä vastaavuustaulukosta ilmenee, mainitun asetuksen 11 artiklan säännökset vastaavat asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan säännöksiä. Komission kirjelmistä ilmenee lisäksi, että komissio itse mainitsee tämän vastaavuuden. Näin ollen on aiheellista katsoa, että Italian tasavalta vetoaa ensimmäisellä kanneperusteella markkinointivuosien 2004/2005, 2005/2006 ja 2006/2007 osalta yhtäältä siihen, että asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan ja asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan säännöksiä on rikottu, ja toisaalta siihen, että asiakirjaan VI/5330/97 sisältyviä suuntaviivoja on rikottu.
63. Toiseksi argumenteista, joita Italian tasavalta on esittänyt ensimmäisen kanneperusteen tueksi, ilmenee, että Italian tasavalta väittää, että huolimatta siitä, että osa Italian viranomaisten tekemistä tarkastuksista on kiistatta tehty myöhässä erityisesti sellaisen ilmoitetun maitomäärän osalta, joka on tarkastettu, mainitut tarkastukset olivat kuitenkin luotettavia ja tehokkaita, koska niiden perusteella oli voitu määrittää lopullisesti maitomäärät, jotka tosiasiallisesti oli toimitettu tai myyty suoraan. Ensimmäistä kanneperustetta on näin ollen aiheellista tulkita siten, että se koskee sitä, että komissio kykeni arvioimaan ne menetykset, joita kulloinkin kyseessä olevalle unionin rahastolle (jäljempänä rahasto) – eli EMOTR:n tukiosastolle vuosina 2005 ja 2006 ja maataloustukirahastolle vuonna 2007 – aiheutui, joten komissio ei voinut perustellusti soveltaa kiinteämääräistä rahoituskorjausta, koska rahastoon ei kohdistunut minkäänlaista riskiä, jolla rahoituskorjauksen soveltaminen olisi voitu oikeuttaa.
64. Aineellisen kysymyksen osalta on ensinnäkin todettava, että asetuksen N:o 595/2004 19 artiklan 3 kohdassa säädetään, että kunkin sellaisen 12 kuukauden jakson osalta, jonka kuluessa jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön yleistä valvontasuunnitelmaa riskianalyysin perusteella, tarkastusten katsotaan päättyneen, kun tarkastuskertomus on saatavilla, ja tarkastuskertomusten on oltava valmiina 18 kuukauden kuluttua asianomaisen kahdentoista kuukauden jakson päättymisestä. Kyseisissä säännöksissä säädetään velvollisuudesta saattaa tarkastukset päätökseen asetetussa määräajassa, eikä siinä säädetä poikkeuksista tältä osin. Kuten säännösten tekstistä ilmenee, tarkastusten toteuttamista koskeva määräaika on sitova määräaika (ks. vastaavasti asia T-426/08, Italia v. komissio, tuomio 9.10.2012, 74 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
65. Toiseksi oikeuskäytännöstä ilmenee, että tarkastusten päätökseen saattamista koskevan täsmällisen määräajan asettaminen tukee sellaisen riskin rajoittamista koskevaa tavoitetta, ettei maksettavia määriä saataisi perittyä. Mainittu määräaika nimittäin täsmentää tarkastusten toteuttamiseen liittyviä menettelyjä ja tukee tavoitetta estää sekä ostajia että suoraan myyntiin osallistuvia tuottajia ilmoittamasta maidon pienempiä toimitusmääriä tai suoraan myytyjä määriä välttääkseen lisämaksun. Tällainen määräaika myös vähentää vaaraa siitä, etteivät tarkastusten kannalta tarpeelliset tiedot olisi enää tosiasiallisesti käytettävissä, huolimatta toimijoille asetetusta velvollisuudesta säilyttää tiettyjä asiakirjoja kolmen vuoden ajan (asetuksen N:o 595/2004 24 artikla). Mainittu määräaika estää lisäksi tarkastusten lykkäämisen toistaiseksi, mistä voisi seurata tarkastuksen tekemättä jättäminen ja näin ollen vaara maksettavien määrien saamatta jäämisestä. Lopuksi kyseinen määräaika mahdollistaa tulevien tarkastusten ohjelmoinnin asetuksen N:o 595/2004 19 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetyn riskianalyysin perusteella. Tästä seuraa, että asetuksen N:o 595/2004 19 artiklan 3 kohdassa säädetyn määräajan sitovuus seuraa myös kyseisen säännöksen systematiikasta (ks. vastaavasti edellä 64 kohdassa mainittu asia Italia v. komissio, tuomion 75 kohta).
66. Edellä 64 ja 65 kohdassa esitettyjen näkökohtien perusteella on ensiksi todettava, että koska osa Italian viranomaisten tekemistä tarkastuksista tehtiin myöhässä – mitä Italian tasavalta ei myöskään kiistä – komissio saattoi yhtäältä perustellusti katsoa, että tässä yhteydessä saatujen tietojen luotettavuus oli heikentynyt ja että vaara siitä, ettei kaikkia tuotettuja maitomääriä ollut ilmoitettu, oli kasvanut, ja toisaalta päätellä, että kyseisten sääntöjenvastaisuuksien takia rahastoon kohdistui todellinen taloudellinen riski.
67. Toiseksi on todettava, että komissio saattoi tässä tilanteessa perustellusti soveltaa rahoituskorjausta. Tältä osin on lisäksi todettava, että koska komissio ei enää voinut määrittää objektiivisesti tuotettuja maitomääriä ja näin ollen arvioida täsmällisesti rahastolle aiheutuneita menetyksiä, se saattoi asiakirjaan VI/5330/97 sisältyvien suuntaviivojen mukaisesti perustellusti turvautua kiinteämääräisen rahoituskorjauksen käyttöön (asia C-418/06 P, Belgia v. komissio, tuomio 24.4.2008, Kok., s. I-3047, 136 kohta ja asia T-46/09, Kreikka v komissio, tuomio 22.1.2013, 49 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
68. Päätelmistä, jotka tilintarkastustuomioistuin on tehnyt erityiskertomuksessaan nro 7/2010 ja joiden mukaan komissio liiallisessa määrin turvautuu kiinteämääräisten rahoituskorjausten käyttöön, on todettava, että mainitut päätelmät, joihin Italian tasavalta tukeutuu tukeakseen ensimmäistä kanneperustetta, esitetään yleisellä tasolla ja ettei niiden avulla missään tapauksessa voida nyt käsiteltävän asian tilanne huomioon ottaen osoittaa – kuten edellä 67 kohdassa on todettu – että se, että komissio sovelsi kiinteämääräistä rahoituskorjausta, olisi ollut sovellettavien oikeusnormien vastaista. Mainitut päätelmät on näin ollen jätettävä huomiotta, koska ne ovat tehottomia.
69. Edellä esitettyjen näkökohtien valossa ensimmäinen kanneperuste on osaksi jätettävä tutkimatta ja muilta osin hylättävä perusteettomana.
2. Toinen kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 595/2004 21 artiklan ja 22 artiklan 1 kohdan b alakohdan rikkomista
a) Asianosaisten lausumat
70. Toisen kanneperusteen, joka koskee asetuksen N:o 595/2004 21 artiklan ja 22 artiklan 1 kohdan b alakohdan rikkomista, tueksi Italian tasavalta esittää kolme seuraavaa argumenttia.
71. Italian tasavalta väittää ensinnäkin, että koska Italian viranomaisten tekemät tarkastukset koskivat ilmoitettuja maitomääriä, joiden määrä oli lähellä asetuksen N:o 595/2004 22 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädettyä 40 prosenttia – tai jopa mainittua prosenttilukua korkeampi – sovellettu valvontajärjestelmä ei merkinnyt taloudellista riskiä rahaston kannalta.
72. Toiseksi Italian tasavalta väittää, ettei komissio ole noudattanut asiakirjaan VI/5330/97 sisältyviä suuntaviivoja, kun se on päättänyt, että sellaisten alueiden osalta, joissa myöhässä tehtyjen tarkastusten osuus oli alle 30 prosenttia, korjausta ei sovelleta, että sellaisten alueiden osalta, joissa mainittu osuus oli 30 ja 50 prosentin välillä, sovelletaan kahden prosentin korjausta ja että sellaisten alueiden osalta, joilla mainittu osuus ylittää 50 prosenttia, sovelletaan viiden prosentin korjausta. Komissio on Italian tasavallan mukaan näin toimiessaan nimittäin jättänyt ottamatta huomioon tosiasiallisesti tuotetun maidon objektiivisen määrän, vaikka asetuksen N:o 595/2004 mukaisesti kyse on ostajiin kohdistuvien tarkastusten kannalta perustavanlaatuisesta seikasta. Italian tasavalta toteaa, ettei kyseinen lähestymistapa mahdollista rahastoon kohdistuvan riskin objektiivista arviointia.
73. Kolmanneksi Italian tasavalta katsoo, että koska komissio on soveltanut kriteeriä, joka perustuu myöhässä tehtyjen tarkastusten prosenttiosuuteen, se on saman alueen osalta antanut saman merkityksen tarkastuksille, jotka on tehty sellaisten ostajien luona, jotka ovat ostaneet hyvin vähäisen osuuden maidosta, kuin tarkastuksille, jotka on tehty sellaisten ostajien luona, jotka ovat ostaneet selvästi suuremman osuuden mainittua tuotetta. Italian tasavallan mukaan komission lähestymistapa johtaa sellaisten rahoituskorjausten soveltamiseen, jotka ovat suhteettomia rahastoon objektiivisesti kohdistuvaan riskiin nähden ja joilla loukataan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.
74. Komissio riitauttaa Italian tasavallan toisen kanneperusteen tueksi esittämät argumentit.
b) Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
75. Ensimmäisen argumentin osalta on muistutettava, että – kuten ensimmäisen kanneperusteen käsittelyn yhteydessä todettiin – on yhtäältä kiistatonta, että osa Italian viranomaisten tekemistä tarkastuksista on tehty myöhässä voimassaolevassa lainsäädännössä vahvistettuihin sitoviin määräaikoihin nähden, ja että toisaalta kyseinen sääntöjenvastaisuus, joka mainittuihin tarkastuksiin liittyy, on merkinnyt rahastoon kohdistuvaa taloudellista riskiä ja näin ollen tarjonnut komissiolle perusteen soveltaa rahoituskorjausta. Näin ollen on todettava, että koska kanteen kohteena oleva päätös perustuu toteamukseen siitä, että kansallisten viranomaisten tekemät tarkastukset on tehty myöhässä, eikä missään tapauksessa mainittujen tarkastusten intensiteettiin, sellaisena kuin se määritellään asetuksen N:o 595/2004 22 artiklassa, ensimmäinen argumentti on hylättävä, koska sillä ei ole vaikutusta niiden seuraamusten kannalta, joita mainittujen tarkastusten viivästymistä koskevasta toteamuksesta seuraa.
76. Toisesta argumentista on aiheellista muistuttaa, että sääntöjenvastaisuus, jonka komissio on todennut kanteen kohteena olevassa päätöksessä ja joka liittyy tehtyihin tarkastuksiin, koskee tarkastusten tekemiselle asetettujen määräaikojen noudattamatta jättämistä. On kuitenkin todettava yhtäältä, että kuten edellä 65 ja 67 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee mainitun sääntöjenvastaisuuden luonteen osalta, siitä seuraa suoraan muun muassa se, ettei tosiasiallisesti tuotettua maitomäärää voida määrittää täsmällisesti ja ettei näin ollen myöskään mahdollisen ylituotannon, joka oikeuttaa lisämaksun perimisen, määrää voida määrittää täsmällisesti. Toisaalta asiakirjaan VI/5330/97 sisältyvien suuntaviivojen osalta on todettava, että koska käytettävissä ei ollut riittävän luotettavia tietoja asianomaisen tuotetun maidon määrän määrittämiseksi objektiivisesti, komissio saattoi perustellusti soveltaa kiinteämääräistä rahoituskorjausta, jonka tarkoituksena on arvioida sen menetyksen suuruus, joka rahastolle voisi aiheutua todetun tarkastuksiin liittyvän laiminlyönnin perusteella.
77. Edellä esitetyistä näkökohdista seuraa, että Italian tasavalta moittii virheellisesti komissiota siitä, että tämä on soveltaessaan kiinteämääräisiin rahoituskorjauksiin perustuvaa menetelmää jättänyt ottamatta huomioon sellaisen tuotetun maidon objektiivisen määrän, joka tosiasiallisesti on tarkastettu, ja rikkonut asiakirjaan VI/5330/97 sisältyviä suuntaviivoja.
78. Kolmannesta argumentista on aluksi todettava, että vaikka asetuksen N:o 595/2004 22 artiklan säännösten mukaan jäsenvaltioiden tekemien tarkastusten, jotka kohdistuvat toimituksiin ja suoriin myynteihin, sellaisina kuin kyseisiä tarkastuksia tarkoitetaan saman asetuksen 21 artiklassa, intensiteetti vahvistetaan 40 prosentiksi ilmoitetusta maitomäärästä ennen asianomaisen jakson osalta tehtävää oikaisua, mainitun artiklan 3 kohdassa täsmennetään, että jokainen ostaja on tarkastettava vähintään kerran viidessä vuodessa.
79. Näin ollen on yhtäältä todettava, että jäsenvaltioiden tarkastama ostajien otos muodostetaan muun muassa mainittujen ostajien kierron perusteella ottamatta huomioon ilmoitetun maidon määriä, joita ostajat ovat ostaneet. Toisaalta on toki mahdollista, että kun tarkastus kohdistuu ostajaan, joka on ostanut vähäisen määrän maitoa, on tarpeen valita toinen ostaja, joka puolestaan on ostanut huomattavan määrän, jotta voidaan täyttää tarkastuskriteeri, joka koskee 40 prosenttia ilmoitetun maidon määrästä. Tällaisella matemaattisista syistä tehtävällä tasoittamisella ei kuitenkaan voi olla vaikutusta niihin seuraamustoimenpiteisiin, joihin komission on ryhdyttävä kun se toteaa sääntöjenvastaisuuksia siltä osin kuin on kyse siitä, miten jäsenvaltiot panevat olennaiset tarkastukset täytäntöön. Toisin sanoen riippumatta siitä, kuinka suuri ostajan hankkima ilmoitetun maidon määrä on, jos komissio toteaa, että kyseiseen ostajaan kohdistuva tarkastus on tehty myöhässä, komission on ryhdyttävä kyseistä sääntöjenvastaisuutta koskeviin lakisääteisiin seuraamustoimenpiteisiin.
80. On muistettava, että vaikka komissio on EMOTR:n tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä velvollinen tarkastamaan, ovatko jäsenvaltiot suorittaneet EMOTR:n tukiosastosta rahoitetut toimet sovellettavien unionin oikeussääntöjen mukaisesti, juuri jäsenvaltiot ovat kuitenkin parhaassa asemassa keräämään ja tarkistamaan tietoja, jotka ovat tarpeen EMOTR:n tilien tarkastamisen ja hyväksymisen kannalta, ja niiden asiana on näin ollen esittää yksityiskohtainen ja täydellinen näyttö komission lukujen paikkansapitävyydestä ja tarvittaessa sen laskelmien virheellisyydestä (asia C-48/91, Alankomaat v. komissio, tuomio 10.11.1993, Kok., s. I-5611, 17 kohta). Kun otetaan huomioon komission toteama sääntöjenvastaisuus, eli se, että Italian tasavalta on suorittanut tarkastukset myöhässä, niin Italian tasavalta kuin komissiokaan ei kyennyt määrittämään objektiivisesti tuotetun maidon määrää muun muassa sellaisten tuottajien osalta, jotka olivat puutteellisen tarkastuksen kohteena. Kolmas argumentti, joka koskee sitä, että komissio on antanut saman alueen osalta saman merkityksen tarkastuksille, jotka on tehty sellaisten ostajien luona, jotka ovat ostaneet hyvin vähäisen osuuden maidosta, ja tarkastuksille, jotka on tehty sellaisten ostajien luona, jotka ovat ostaneet selvästi suuremman osuuden mainittua tuotetta, on näin ollen hylättävä.
81. Tässä tilanteessa on todettava, että koska – kun otetaan huomioon edellä 76 kohdassa esitetyt näkökohdat – komissio ei kyennyt määrittämään objektiivisesti asianomaisella alueella tuotetun maidon määrää, se saattoi rahastolle mahdollisesti aiheutuneen menetyksen arvioimiseksi soveltaa kiinteämääräistä rahoituskorjausta, joten sitä ei voida arvostella siitä, ettei se ole ottanut huomioon maitomääriä, joita puutteelliset tarkastukset koskivat. Toisaalta on joka tapauksessa todettava, että tarkastettuja tuotetun maidon määriä koskevien luotettavien tietojen puuttuminen heikentää mahdollisuutta arvioida sovellettavan kiinteämääräisen rahoituskorjauksen väitettyä suhteettomuutta sellaisten maitomäärien kannalta, joita komission toteama sääntöjenvastaisuus koskee.
82. Toinen kanneperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.
3.  Kolmas kanneperuste, joka koskee kiinteämääräisen rahoituskorjauksen soveltamista koskevan oikeudellisen perustan puuttumista ja näin ollen asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan ja asiakirjaan VI/5330/97 sisältyvien suuntaviivojen rikkomista ja suhteellisuusperiaatteen loukkaamista
a) Asianosaisten lausumat
83. Italian tasavalta arvostelee kannekirjelmässään komissiota siitä, ettei tällä ole käytettävissään oikeudellista perustaa kiinteämääräisen rahoituskorjauksen soveltamiseksi tapauksessa, jossa on kyse käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja koskevan järjestelmän täytäntöönpanoon liittyvästä sääntöjenvastaisuudesta, että se on toiminut mielivaltaisesti ja että se on yhtäältä rikkonut asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan säännöksiä ja asiakirjaan VI/5330/97 sisältyviä suuntaviivoja ja toisaalta loukannut suhteellisuusperiaatetta. Kolmas kanneperuste koostuu kolmesta väitteestä, ja Italian tasavalta tukeutuu niiden osalta seuraaviin kahteen argumenttiin.
84. Italian tasavalta väittää ensinnäkin, ettei yksikään unionin oikeuden säännös voi toimia perusteena kiinteämääräisen rahoituskorjauksen soveltamiselle tapauksessa, jossa on kyse käyttötarkoitukseensa sidottuihin tuloihin liittyviä tarkastuksia koskevista sääntöjenvastaisuuksista. Italian tasavalta toteaa, että unionin oikeuden säädöksissä, kuten asiakirjassa VI/5330/97, oikeutetaan tällaisen korjauksen käyttäminen ainoastaan silloin, kun olennaisten tarkastusten puuttuminen tai riittämättömyys liittyy menoihin, joihin on sitouduttu, eikä käyttötarkoitukseensa sidottuihin tuloihin. Italian tasavalta toteaa myös, että toisin kuin sellaisten menojen, joihin on sitouduttu, tapauksessa, yhdessäkään unionin oikeuden säädöksessä ei täsmennetä mainitunlaisiin tuloihin liittyviä tarkastuksia koskevia menettelytapoja tai tärkeysastetta.
85. Italian tasavalta väittää toiseksi, että siltä osin kuin on kyse rahastoon kohdistuvasta menetysten riskistä, joka seuraa käyttötarkoitukseensa sidotun tulon perimättä jättämisestä, ei viitekriteerinä ole mahdollista pitää maidontuotannon tasoa. Komissio voi Italian tasavallan mukaan vasta sen jälkeen, kun se on määrittänyt mahdollisen kiintiön ylityksen määrän, soveltaa kyseisen ylityksen perusteella teoriassa maksettavaan maksuun asiakirjassa VI/5330/97 ilmoitettuja kiinteämääräisen rahoituskorjauksen määriä. Nyt käsiteltävässä asiassa ”poikkeustilanne [seuraa Italian tasavallan mukaan] siitä, että mainittuja korjauskertoimia [on Italian tasavallan mukaan] sovellettu maksun teoreettiseen määrään, [joka on saatu] kohdistamalla maksu asianomaisina markkinointivuosina tuotettuun maidon kokonaismäärään”. Italian tasavalta toteaa lisäksi, että komissio on toiminut mielivaltaisesti, kun se on ”arvioidakseen mahdollista kiintiön ylitystä ja tästä seuraavaa maksua käyttänyt rahoituskorjauskertoimia lisäämällä sen kansallisen tuotantokiintiön ylitykseen ja erottamalla sen jakaakseen sen uudelleen yksittäin tarkastuksen kohteena oleville alueille tilien päättämiseksi”.
86. Italian tasavalta viittaa vastauskirjelmässään siihen, että komissio on ymmärtänyt kolmannen kanneperusteen, sellaisena kuin se on esitetty kannekirjelmässä, ulottuvuuden väärin, ja toteaa, että se on kyseisellä kanneperusteella muun muassa riitauttanut sen, että rahoituskorjausta on sovellettu siten, että on otettu huomioon kaikkien sellaisten alueiden yhteenlaskettu maidontuotanto, joilla sääntöjenvastaisuuksia on todettu, sen sijaan, että olisi otettu huomioon ainoastaan sellainen maidontuotanto, joka liittyy myöhässä tarkastettuihin ostajiin tai tuottajiin.
87. Komissio riitauttaa Italian tasavallan kolmannen kanneperusteen tueksi esittämät väitteet.
b) Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
88. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa omasta aloitteestaan ja edellä 50 kohdassa mainitun oikeuskäytännön huomioon ottaen aluksi ensinnäkin, ettei kolmatta kanneperustetta, joka koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista, ole tuettu edes pääpiirteittäin työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdan säännösten mukaisesti. Italian tasavalta ei nimittäin ole kannekirjelmässä tai vastauskirjelmässä esittänyt yhtäkään argumenttia, joka olisi omiaan tukemaan kyseistä väitettä. Mainittu väite on näin ollen jätettävä tutkimatta.
89. Toiseksi on muistutettava, että työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan asian käsittelyn kuluessa ei saa vedota uuteen perusteeseen, ellei se perustu käsittelyn aikana esille tulleisiin tosiseikkoihin tai oikeudellisiin seikkoihin. Peruste, jolla laajennetaan aikaisemmin – nimenomaisesti tai implisiittisesti – kannekirjelmässä esitettyä perustetta ja jolla on läheinen yhteys tähän perusteeseen, on kuitenkin otettava tutkittavaksi (yhdistetyt asiat T-456/05 ja T-457/05, Güterman ja Zwicky v. komissio, tuomio 28.4.2010, Kok., s. II-443, 198 ja 199 kohta).
90. Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, ettei edellä 86 kohdassa tarkoitettua argumenttia, jonka Italian tasavalta on esittänyt vastauskirjelmässä ja jolla pyritään väittämään, että rahoituskorjausten laskemisen olisi pitänyt perustua yksinomaan sellaisiin maitomääriin, jotka liittyvät myöhässä tarkastettuihin ostajiin tai tuottajiin, ole lainkaan esitetty kannekirjelmässä.
91. Kannekirjelmässä Italian tasavalta on nimittäin väittänyt, ettei käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen tapauksessa maidontuotannon tasoa voida missään tapauksessa ottaa huomioon. Toisaalta se on arvostellut komissiota siitä, että tämä on toiminut mielivaltaisesti, kun se on ”arvioidakseen mahdollista kiintiön ylitystä ja tästä seuraavaa maksua käyttänyt rahoituskorjauskertoimia lisäämällä sen kansallisen tuotantokiintiön ylitykseen ja erottamalla sen jakaakseen sen uudelleen yksittäin tarkastuksen kohteena oleville alueille tilien päättämiseksi”. Kummastakaan argumentista ei kuitenkaan mitenkään ilmene, että Italian tasavalta olisi väittänyt menettelyn kyseisestä vaiheesta alkaen edes yleispiirteisesti, että rahoituskorjausten laskemisen olisi pitänyt perustua yksinomaan maidontuotantoon, joka liittyy myöhässä tarkastettuihin ostajiin tai tuottajiin.
92. Kyseinen argumentti, joka ei merkitse sillä tuettavan perusteen laajentamista ja joka ei perustu käsittelyn kuluessa esille nostettuihin oikeudellisiin seikkoihin ja tosiseikkoihin, on näin ollen jätettävä tutkimatta.
93. Siltä osin kuin on kyse ensimmäisestä ja toisesta väitteestä, joilla kolmatta kanneperustetta tuetaan, on aiheellista tutkia molempia edellä 84 ja 85 kohdassa mainittuja argumentteja.
Ensimmäinen argumentti, joka koskee sitä, ettei ole olemassa oikeudellista perustaa kiinteämääräisen rahoituskorjauksen soveltamiselle tapauksissa, joissa on kyse käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja koskeviin tarkastuksiin liittyvistä sääntöjenvastaisuuksista
94. Ensimmäisen argumentin, joka koskee sitä, ettei ole olemassa oikeudellista perustaa kiinteämääräisen rahoituskorjauksen soveltamiselle tapauksissa, joissa on kyse käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja koskeviin tarkastuksiin liittyvistä sääntöjenvastaisuuksista, ja että tällainen soveltaminen on näin ollen mielivaltaista, on todettava, että vaikka Italian tasavalta tarkoittaa nimenomaisesti ainoastaan asetuksen N:o 885/2006 11 artiklaa (jota sovelletaan markkinointivuoteen 2006/2007), mainittua argumenttia on tarkasteltava asianomaisiin eri markkinointivuosiin sovellettavan lainsäädännön ja muun muassa asetuksella N:o 885/2006 kumotun asetuksen N:o 1663/95 säännösten kannalta. Tältä osin on erityisesti todettava, että kuten asetuksen N:o 885/2006 liitteessä V olevasta vastaavuustaulukosta ilmenee, asetuksen N:o 1663/95 8 artiklan säännökset vastaavat asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan säännöksiä.
– Markkinointivuodet 2004/2005 ja 2005/2006
95. Markkinointivuosien 2004/2005 ja 2005/2006 osalta sovelletaan asetusta N:o 1605/2002, sellaisena kuin sitä sovellettiin 1.5.2007 saakka, ja asetuksia N:o 1258/1999, N:o 1663/95, N:o 1788/2003 ja N:o 595/2004. On tutkittava, oliko komissiolla käytettävissään oikeudellinen peruste, jonka nojalla se saattoi soveltaa yhtäältä rahoituskorjauksia sellaisten sääntöjenvastaisuuksien tapauksessa, jotka liittyvät käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja koskevan järjestelmän täytäntöönpanoon, ja toisaalta kiinteämääräistä rahoituskorjausta silloin, kun kyse oli tällaisista sääntöjenvastaisuuksista.
96. Siltä osin kuin on ensinnäkin kyse komissiolle annetusta toimivallasta, jonka nojalla tämä voi soveltaa rahoituskorjauksia sellaisten sääntöjenvastaisuuksien osalta, jotka liittyvät käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja koskevan järjestelmän täytäntöönpanoon, on ensinnäkin muistettava, että EY 274 artiklan määräysten mukaan komissio toteuttaa talousarviota omalla vastuullaan ja annettujen määrärahojen rajoissa EY 279 artiklan nojalla annettujen asetusten säännöksiä noudattaen ja moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti. Seuraavaksi on todettava, että kuten asetuksen N:o 1605/2002 – joka on annettu EY 279 artiklan määräysten nojalla – 16 perustelukappaleesta ilmenee, eri toteuttamisjärjestelyissä on varmistettava, että yhteisöjen varojen suojaamismenettelyjä noudatetaan riippumatta siitä, mikä yksikkö on vastuussa talousarvion tai sen osan toteuttamisesta, ja taattava, että lopullinen vastuu talousarvion toteuttamisesta on komissiolla EY 274 artiklan mukaisesti. Lopuksi asetuksen N:o 1605/2002 53 artiklan 1 kohdan säännöksissä, joihin viitataan edellä 1 kohdassa ja joita sovelletaan 1.5.2007 saakka, säädetään, että komissio toteuttaa talousarviota kolmella tavalla, mukaan lukien yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Asetuksen N:o 1605/2002 53 artiklan 5 kohdassa – johon myös viitataan edellä 1 kohdassa – säädetään, että kun toteuttaminen tapahtuu yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tai hajautetusti, komissio toteuttaa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyjä tai tekee rahoituskorjauksia varmistaakseen, että varat käytetään asiaan sovellettavan lainsäädännön mukaisesti ja että sen on mahdollista kantaa lopullinen vastuu talousarvion toteuttamisesta.
97. Siltä osin kuin on toiseksi kyse YMP:n ja erityisesti EMOTR:n rahoituksesta, joka, kuten asetuksen N:o 1258/1999 1 perustelukappaleessa on todettu, on osa Euroopan yhteisöjen yleistä talousarviota, on ensiksi todettava, että mainitun asetuksen 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan EMOTR:n tukiosastosta rahoitetaan maatalousmarkkinoiden tasapainottamiseksi tehtävät tukitoimenpiteet. Mainitun asetuksen 2 artiklan 2 kohdassa todetaan seuraavaksi, että mainittujen tukitoimenpiteiden rahoittaminen edellyttää, että ne tehdään yhteisön sääntöjen mukaisesti maatalousmarkkinoiden yhteisen markkinajärjestelyn osana. Lopuksi yhtäältä saman asetuksen 8 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetään, että jäsenvaltiot toteuttavat toimenpiteet sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien vuoksi menetettyjen summien takaisin perimiseksi, ja toisaalta 8 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että takaisinperityt summat maksetaan hyväksytyille maksajavirastoille ja että niiden on vähennettävä ne rahastosta rahoitettavista menoista.
98. Siltä osin kuin on kolmanneksi kyse rahaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevasta menettelystä, on todettava yhtäältä, että asetuksen N:o 1663/95 1 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaan maksajana toimivan toimielimen hyväksymistä koskeva päätös on tehtävä hallintoa ja tilejä koskevien edellytysten tutkimuksen perusteella, mukaan lukien edellytykset, jotka on vahvistettu kannettavia määriä koskevien unionin etujen turvaamiseksi. Mainitun asetuksen ainoassa liitteessä, jonka otsikko on ”Suuntaviivat perusteille maksajana toimivan toimielimen nimeämiseksi”, olevassa 11 kohdassa todetaan toisaalta, että kaikkia kyseisen liitteen säännöksiä ”sovelletaan soveltuvin osin sellaisiin ’[käyttötarkoitukseensa sidottuihin tuloihin]’ (esimerkiksi veroihin, menetettyihin vakuuksiin, palautettuihin maksuihin), jotka [maksajana toimivan] toimielimen on kannettava EMOTR:n tukiosaston puolesta – –”.
99. Lisämaksun osalta on neljänneksi todettava aluksi, että asetuksen N:o 1788/2003 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on suoritettava unionille kansallisen viitemäärän ylityksen perusteella maksu ja että kyseinen maksu suoritetaan rahastolle. Mainitun asetuksen 11 artiklassa säädetään seuraavaksi, että ostajat vastaavat maksuosuuden perimisestä asianomaisilta tuottajilta ja maksavat maksuosuudet jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle. Lisäksi kyseisen asetuksen 22 artiklassa säädetään, että maksua pidetään maatalousmarkkinoiden tasapainottamiseen tarkoitettuihin tukitoimiin kuuluvana ja että se käytetään maitoalan menojen rahoittamiseen. Lopuksi asetuksen N:o 595/2004 17 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että maksu peritään asianmukaisesti ja että sen vaikutus kohdistuu ylitykseen vaikuttaneeseen tuottajiin.
100. Edellä 96–99 kohdassa mainitun markkinointivuosia 2004/2005 ja 2005 /2006 koskevan lainsäädännön tarkastelun perusteella voidaan esittää seuraavat kolme toteamusta.
101. Ensinnäkin EMOTR:n tukiosaston toteuttamat tukitoimenpiteet, joiden tarkoituksena on maatalousmarkkinoiden tasapainottaminen, on tehtävä maatalousmarkkinoiden yhteisen markkinajärjestelyn osalta voimassa olevien yhteisön sääntöjen mukaisesti (asetuksen N:o 1258/1999 2 artiklan 2 kohta). Tältä osin on todettava yhtäältä, että maidon ja maitotuotteiden alaa koskee YMP:n alaan kuuluva yhteinen markkinajärjestely (ks. edellä 21 kohta), ja toisaalta, että lisämaksua pidetään tällaisena tukitoimenpiteenä ja että se käytetään maitoalan menojen rahoittamiseen (asetuksen N:o 1788/2003 22 artikla). Näin ollen mainitun maksun perimiseen liittyvien menettelytapojen sääntöjenmukaisuus on yksi niistä edellytyksistä, joita on noudatettava silloin, kun EMOTR:n tukiosasto toteuttaa tukitoimenpiteitä maidon ja maitotuotteiden alalla.
102. Toiseksi jäsenvaltioiden on komission valvonnassa huolehdittava siitä, että lisämaksu muun muassa peritään asianmukaisesti toimivaltaisten maksajina olevien toimielimien toimesta (asetuksen N:o 595/2004 17 artikla) ja että tämä tapahtuu EMOTR:n tukiosaston puolesta (asetuksen N:o 1663/95 ainoan liitteen 11 kohta).
103. Kolmanneksi on todettava, että asetuksen N:o 1605/2002 53 artiklan säännösten mukaan komissio tekee rahoituskorjauksia, joiden avulla sen on mahdollista kantaa lopullinen vastuu talousarvion toteuttamisesta, ja että tämä tapahtuu sellaisen periaatteen nojalla, että talousarvion eri toteuttamisjärjestelyissä on varmistettava, että yhteisöjen varojen suojaamismenettelyjä noudatetaan. Näin ollen komissiolla on erityisesti toimivalta päättää menoista, jotka jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle, jos se toteaa, ettei kyseisiä menoja ole toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti (asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohdan ensimmäinen alakohta). Asia ei voi olla toisin käyttötarkoitukseensa sidottujen tulojen kohdalla. Lisämaksun luonteesta seuraa, että se on maitoalan menojen rahoittamiseen käytettävä käyttötarkoitukseensa sidottu tulo (asetuksen N:o 1788/2003 22 artikla). Kuten edellä 96–99 kohdassa mainitusta lainsäädännöstä ilmenee, jäsenvaltioiden tehtävänä on periä kyseinen maksu EMOTR:n tukiosaston puolesta komission valvonnassa, mikä mahdollistaa sen, että tämä voi kantaa lopullisen vastuun talousarvion toteuttamisesta. Näin ollen on katsottava, että komissiolla on toimivalta määrätä rahoituksellisista seuraamuksista sellaisten sääntöjenvastaisuuksien perusteella, jotka liittyvät jäsenvaltioiden vastuulla olevaan lisämaksun perimiseen.
104. Edellä 101–103 kohdassa esitetyistä toteamuksista seuraa, että siltä osin kuin kyse on markkinointivuosista 2004/2005 ja 2005/2006, komissiolla oli edellä 96 artiklassa mainittujen säännösten ja asetuksen N:o 1605/2002 53 artiklan 5 kohdan säännösten, joita sovellettiin 1.5.2007 saakka, nojalla oikeudellinen perusta, jonka nojalla se saattoi valvoa lisämaksun perimiseen liittyviä menettelytapoja ja soveltaa nyt kyseessä olevan kaltaisten sääntöjenvastaisuuksien tapauksessa rahoituskorjauksia.
105. Siltä osin kuin on toiseksi kyse toimivallasta, joka komissiolle on annettu kiinteämääräisten rahoituskorjausten soveltamiseksi, on ensinnäkin muistettava, että kuten asiakirjan VI/5330/97 liitteessä I, jonka otsikko on ”Tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevan ohjelman ulkopuolella tehtyihin tutkimuksiin liittyvät rahoitukselliset seuraamukset”, olevassa 2 kohdan toisessa alakohdassa todetaan, järjestelmien tarkastamisen tarkoituksena on kohtuullisten takeiden saaminen siitä, että sekä maksetut menot että perityt maksut on maksettu ja peritty unionin oikeuden sääntöjen mukaisesti. Lisäksi – kuten mainitussa kohdassa on täsmennetty – tulojen osalta on varmistauduttava siitä, ettei niitä ole tuntuvasti aliarvioitu.
106. Toiseksi on todettava, että Italian tasavalta esittää virheellisesti, että, toisin kuin menojen tapauksessa, yhdessäkään unionin oikeuden säädöksessä ei täsmennetä tuloja koskeviin tarkastuksiin liittyvistä menettelytavoista ja tärkeysasteesta. Asiakirjan VI/5330/97 liitteestä II, jonka otsikko on ”Jäsenvaltioiden tekemissä tarkastuksissa ilmenneiden puutteiden rahoitukselliset seuraamukset EMOTR:n [tukiosaston] tilien tarkastamisen ja hyväksymisen kannalta” ja johon on viitattu edellä 29 ja 30 kohdassa, ilmenee, että komissio on esittänyt yksityiskohtaisesti yhtäältä pääasialliset seikat, jotka on otettava huomioon arvioitaessa unionin varojen menettämistä koskevan riskin tasoa, jotta voidaan määrittää, onko rahoituskorjausta sovellettava, ja toisaalta kiinteämääräiset rahoituskorjauskertoimet, joita on sovellettava todettujen sääntöjenvastaisuuksien vakavuusasteen mukaisesti, erottelemalla tältä osin erityisesti kaksi tarkastusten ryhmää, eli olennaiset tarkastukset ja lisätarkastukset. On kuitenkin todettava, etteivät ne seikat, jotka on otettava huomioon arvioitaessa menetysten riskitasoa, tai mainitussa liitteessä esitetyt määritelmät kyseisistä kahdesta tarkastusten luokasta mahdollista sen toteamista, että niitä sovellettaisiin ainoastaan menoihin, joihin on sitouduttu, muttei käyttötarkoitukseensa sidottuihin tuloihin. Asiakirjassa todetaan, että olennaisia tarkastuksia ”ovat ne fyysiset ja hallinnolliset tarkastukset, jotka on toteutettava olennaisten tekijöiden todentamiseksi, joita ovat erityisesti – – laadulliset edellytykset annettujen määräaikojen noudattaminen mukaan luettuna” ja että ”ne suoritetaan paikalla ja vertailemalla tietoja muihin erillisiin tietolähteisiin”.
107. Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin riittävää palauttaa mieliin, että komission toteamat sääntöjenvastaisuudet koskevat sitä, että kansalliset viranomaiset ovat asetettujen määräaikojen ulkopuolella toteuttaneet fyysisiä ja hallinnollisia tarkastuksia olennaisten tekijöiden, eli maitomäärien, todentamiseksi, voidakseen määrittää, oliko syytä soveltaa kiinteämääräistä maksua.
108. Näin ollen on todettava yhtäältä, että koska kyseiset sääntöjenvastaisuudet koskivat paikalla tehtävien tarkastusten toteuttamista asetettujen määräaikojen ulkopuolella, ne vaikuttivat olennaisiin tarkastuksiin, sellaisina kuin nämä määritellään asiakirjassa VI/5330/97. Kun toisaalta otetaan huomioon tarkastusten ryhmä, jota sääntöjenvastaisuudet koskevat, komissio saattoi mainittuun asiakirjaan sisältyvien edellä 30 kohdassa mainittujen suuntaviivojen mukaisesti soveltaa kiinteämääräistä rahoituskorjauskerrointa, joka oli viiden ja kymmenen prosentin välillä. Komissio on näin ollen toiminut asianmukaisesti, kun se on tukeutunut asiakirjaan VI/5330/97 sisältyviin suuntaviivoihin määrittääkseen kiinteämääräisen rahoituskorjauksen suhteessa nyt käsiteltävinä olevien kaltaisiin sääntöjenvastaisuuksiin, jotka liittyvät lisämaksun, eli käyttötarkoitukseensa sidotun tulon, perimiseen.
109. Edellä esitettyjen markkinointivuosia 2004/2005 ja 2005/2006 koskevien näkökohtien perusteella voidaan todeta, että Italian tasavalta väittää ensimmäisen kanneperusteen osalta virheellisesti, ettei komissio voinut oikeudellisen perustan puuttumisen takia soveltaa kiinteämääräistä rahoituskorjausta sellaisiin tarkastuksiin liittyvien sääntöjenvastaisuuksien perusteella, jotka koskevat nyt käsiteltävinä olevien kaltaisia käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja.
– Markkinointivuosi 2006/2007
110. Markkinointivuoden 2006/2007 osalta sovelletaan asetusta N:o 1605/2002, sellaisena kuin sitä sovelletaan 1.5.2007 saakka, ja sen jälkeen samaa asetusta, sellaisena kuin se on muutettuna, 1.5.2007 alkaen ja asetuksia N:o 1290/2005, N:o 885/2006, N:o 1788/2003 ja N:o 595/2004. On uudelleen tutkittava, oliko komissiolla käytettävissään oikeudellinen peruste, jonka nojalla se saattoi soveltaa yhtäältä rahoituskorjauksia sellaisten sääntöjenvastaisuuksien tapauksessa, jotka liittyvät käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja koskevan järjestelmän täytäntöönpanoon, ja toisaalta kiinteämääräistä rahoituskorjausta silloin, kun kyse oli tällaisista sääntöjenvastaisuuksista.
111. Siltä osin kuin on ensinnäkin kyse komissiolle annetusta toimivallasta, jonka nojalla tämä voi soveltaa rahoituskorjauksia sellaisten sääntöjenvastaisuuksien osalta, jotka liittyvät käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja koskevan järjestelmän täytäntöönpanoon, on ensiksi viitattava edellä 96 kohdassa esitettyihin perusteluihin sekä EY 274 artiklan määräysten että asetuksen N:o 1605/2002, sellaisena kuin sitä sovelletaan 1.5.2007 saakka, säännösten osalta. Viimeksi mainitun asetuksen, sellaisena kuin se on muutettuna ja sellaisena kuin sitä sovelletaan 1.5.2007 alkaen, säännöksissä, joihin viitataan edellä 2 kohdassa, säädetään jälleen, että komissio toteuttaa talousarviota 53 a–53 d artiklan mukaisesti kolmella toteuttamistavalla, mukaan lukien yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Asetuksen N:o 1605/2002, sellaisena kuin se on muutettuna, 53 b artiklan 2 ja 4 kohdassa, joihin viitataan edellä 3 kohdassa, säädetään, että jotta talousarviota yhteistyössä toteutettaessa varat käytettäisiin asiaan sovellettavan lainsäädännön mukaisesti, jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi tarvittavat toimenpiteet ja tältä osin muun muassa perittävä takaisin sääntöjenvastaisuuksien tai virheiden vuoksi menetetyt varat. Kyseisen artiklan 4 kohdassa todetaan lisäksi, että komissio toteuttaa tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyjä tai tekee rahoituskorjauksia varmistaakseen, että varat käytetään asiaan sovellettavan lainsäädännön mukaisesti ja että sen on mahdollista kantaa lopullinen vastuu talousarvion toteuttamisesta.
112. Siltä osin kuin on toiseksi kyse YMP:n ja muun muassa maataloustukirahaston rahoituksesta, on ensiksi todettava, että kuten asetuksen N:o 1290/2005 2 perustelukappaleesta ilmenee, YMP:n menot rahoitetaan unionin talousarviosta muun muassa edellä mainitun rahaston kautta. Mainitussa perustelukappaleessa todetaan lisäksi, että kyseinen YMP:n menojen rahoittaminen toteutetaan joko keskitetysti tai jäsenvaltioiden ja yhteisön välisellä yhteistyöllä asetuksen N:o 1605/2002 53 artiklan mukaisesti.
113. Asetuksen N:o 1290/2005 29 perustelukappaleessa todetaan puolestaan seuraavaa:
”Jotta maataloustukirahaston – – varat voitaisiin käyttää uudelleen, olisi vahvistettava säännöt, jotka koskevat jäsenvaltioiden sääntöjenmukaisuutta koskevan tarkastuksen sekä todettuja väärinkäytöksiä ja laiminlyöntejä koskevien menettelyjen yhteydessä takaisin perimien varojen sekä maito- ja maitotuotealan lisämaksujen käyttöä.”
114. Asetuksen N:o 1290/2005 34 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetään tältä osin lopuksi seuraavaa:
”1. Asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 18 artiklassa tarkoitettuina käyttötarkoitukseensa sidottuina tuloina pidetään seuraavia:
– –
b) määrät, jotka peritään tai peritään takaisin – – asetuksen – – N:o 1788/2003 – – mukaisesti.”
115. Siltä osin kuin on kolmanneksi kyse maataloustukirahaston tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä, on todettava, että kuten komissio on esittänyt, asetuksen N:o 885/2006 11 artiklan 5 kohdan säännösten mukaan kyseistä artiklaa, jossa vahvistetaan säännöt, joita sovelletaan sääntöjenmukaisuuden valvonnassa, ja jonka 3 kohdan toisessa alakohdassa annetaan toimivalta antaa päätöksiä asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan nojalla, sovelletaan soveltuvin osin saman asetuksen 34 artiklassa tarkoitettuihin käyttötarkoitukseensa sidottuihin tuloihin.
116. Lisäksi on todettava, että asetuksen N:o 885/2006 liitteessä I – jonka otsikko on ”[Maksajaviraston] hyväksymisperusteet” – olevassa E kohdassa, jonka otsikko on ”Velkoja koskevat menettelyt”, todetaan seuraavaa:
”Kaikkia A–D kohdassa vahvistettuja vaatimuksia sovelletaan soveltuvin osin maksuihin – – jotka maksajaviraston on perittävä maataloustukirahaston – – puolesta.”
117. Siltä osin kuin on neljänneksi kyse lisämaksusta, on todettava, että koska markkinointivuoteen 2006/2007 sovelletaan asetusten N:o 1788/2003 ja N:o 595/2004 säännöksiä, on asianmukaista viitata edellä 99 kohdassa esitettyihin perusteluihin.
118. Kun otetaan huomioon edellä 111–117 kohdassa tarkoitettu lainsäädäntö ja analogisesti kolme toteamusta, jotka on esitetty edellä 101–103 kohdassa, on markkinointivuoden 2006/2007 osalta todettava, että komissiolla oli edellä 96 kohdassa mainittujen perustamissopimusten määräysten, asetuksen N:o 1605/2002 53 b artiklan 2–4 kohdan, joita sovelletaan 1.5.2007 alkaen, ja asetuksen N:o 1290/2005 34 artiklan nojalla oikeudellinen perusta, jonka nojalla se saattoi tehdä tarkastuksia ja soveltaa rahoituskorjausta sellaisten sääntöjenvastaisuuksien tapauksessa, joista nyt käsiteltävässä asiassa on kyse ja jotka liittyvät lisämaksun, eli käyttötarkoitukseensa sidotun tulon, perimistä koskeviin tarkastuksiin.
119. Siltä osin kuin on kyse komissiolle annetusta toimivallasta soveltaa kiinteämääräisiä rahoituskorjauksia, on toiseksi todettava, että kuten edellä 105–108 kohdassa esitetyistä perusteluista ilmenee, komissio saattoi perustellusti tukeutua asiakirjaan VI/5330/97 – jota sovelletaan markkinointivuoteen 2006/2007 – sisältyviin suuntaviivoihin määrittääkseen kiinteämääräisen rahoituskorjauksen suhteessa nyt käsiteltävinä olevien kaltaisiin sääntöjenvastaisuuksiin, jotka liittyvät lisämaksun perimiseen.
120. Edellä esitettyjen markkinointivuotta 2006/2007 koskevien näkökohtien perusteella voidaan todeta, että Italian tasavalta väittää ensimmäisen kanneperusteen osalta virheellisesti, ettei komissio voinut oikeudellisen perustan puuttumisen takia soveltaa kiinteämääräistä rahoituskorjausta sellaisiin tarkastuksiin liittyvien sääntöjenvastaisuuksien perusteella, jotka koskevat nyt käsiteltävinä olevien kaltaisia käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja.
121. Ennen lopullisen johtopäätöksen tekemistä siitä, onko kolmannen kanneperusteen tueksi esitetty ensimmäinen argumentti hyväksyttävä, on todettava, että edellä 109 ja 120 kohdassa esitettyjä päätelmiä tukee – analogisen päättelyn perusteella – unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö.
122. Edellä 80 kohdassa mainitussa asiassa Alankomaat vastaan komissio antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin on nimittäin lausunut asetuksen N:o 729/70 säännösten soveltamisesta EMOTR:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaan menettelyyn, joka liittyi jäsenvaltioissa perittäviin tuloihin, eli vilja-alan yhteisvastuumaksuun, sellaisena kuin se mainitaan vilja-alan yhteisestä markkinajärjestelystä 29.10.1975 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2727/75 (EYVL L 281, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 23.5.1986 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1579/86 (EYVL L 139, s. 29), 4 artiklan 4 kohdassa.
123. Unionin tuomioistuin on edellä 80 kohdassa mainitussa asiassa Alankomaat vastaan komissio antamassaan tuomiossa (23 kohta) todennut ensinnäkin, että vilja-alan yhteisvastuumaksu kuului tukitoimenpiteisiin, joiden tarkoituksena oli maatalousmarkkinoiden tasapainottaminen, ja että se käytettiin vilja-alan menojen rahoittamiseen. Unionin tuomioistuin totesi lisäksi, että asetuksen N:o 729/70 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja 3 artiklan 1 kohdan säännöksistä seurasi yhdessä, että maatalousmarkkinoiden tasapainottamiseen tähtäävät tukitoimenpiteet kuuluivat kyseisen asetuksen soveltamisalaan.
124. Toiseksi unionin tuomioistuin totesi edellä 80 kohdassa mainitussa asiassa Alankomaat vastaan komissio antamassaan tuomiossa (26 kohta), ettei asetuksen N:o 729/70 perustelukappaleiden tai säännösten perusteella voinut tehdä eroa tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevassa menettelyssä sen mukaan, oliko kyse EMOTR:sta rahoitettavista menoista vai sen perimistä tuloista. Unionin tuomioistuin katsoi päinvastoin, että asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 1 kohdan viimeisestä alakohdasta kävi selvästi ilmi, että kyseistä asetusta sovellettiin kaikkiin EMOTR:n tukiosastosta rahoitettaviin toimiin, mukaan lukien markkinoiden tasapainottamiseen tähtäävät tukitoimenpiteet, joihin myös yhteisvastuumaksu kuului.
125. Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava ensinnäkin, että asetuksen N:o 1788/2003 22 artikla, jolla säännellään maidon ja maitotuotteiden tuottajiin kohdistuvaa lisämaksua, sisältää samankaltaisia säännöksiä kuin asetuksen N:o 2727/75 säännökset. Mainitussa säännöksessä nimittäin säädetään, että maksua pidetään maatalousmarkkinoiden tasapainottamiseen tarkoitettuihin tukitoimiin kuuluvana ja että se käytetään maitoalan menojen rahoittamiseen.
126. Seuraavaksi on todettava, että kuten asetuksiin N:o 1258/1999 ja N:o 1290/2005 liitetyistä vastaavuustaulukoista ilmenee, yhtäältä asetuksen N:o 1258/1999 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja 2 artiklan 2 kohdan ja toisaalta asetuksen N:o 1290/2005 3 artiklan säännökset vastaavat ainakin olennaisilta osin asetuksen N:o 729/70 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja 3 artiklan 1 kohdan säännöksiä.
127. Lopuksi on todettava, että kuten myös edellä 7 ja 13 kohdasta ilmenee, asetuksen N:o 1258/1999 6 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja asetuksen N:o 1290/2005 8 artiklan 1 kohdan c alakohdan iii alakohdan säännökset vastaavat ainakin olennaisilta osin asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 1 kohdan viimeisen alakohdan säännöksiä.
128. Kun otetaan huomioon edellä 125–127 kohdassa esitetyt toteamukset, on katsottava, että nyt käsiteltävässä asiassa on asianmukaista esittää samankaltaiset perustelut kuin ne, jotka on esitetty edellä 80 kohdassa mainitussa asiassa Alankomaat vastaan komissio annetussa tuomiossa (22 ja 33 kohta). Näin ollen on todettava, että asetuksen N:o 1258/1999 ja asetuksen N:o 1290/2005 säännöksiä, jotka koskevat EMOTR:n ja maataloustukirahaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä, sovelletaan sekä menoihin, joihin on sitouduttu, että käyttötarkoitukseensa sidottuihin tuloihin.
129. Edellä esitettyjen näkökohtien ja erityisesti edellä 109 ja 120 kohdassa esitettyjen päätelmien perusteella ensimmäinen argumentti on hylättävä perusteettomana.
Toinen argumentti, joka koskee sitä, ettei komissio ole arvioinut mahdollisen kiintiön ylityksen määrää ennen kuin se on soveltanut kyseiseen määrään kiinteämääräistä rahoituskorjauskerrointa.
130. Siltä osin kuin on kyse toisesta argumentista, jonka perusteella Italian tasavalta arvostelee komissiota rahastoon kohdistuvan sellaisen menetysten riskin osalta, joka seuraa käyttötarkoitukseensa sidotun tulon perimättä jättämisestä, siitä, ettei tämä ole ensiksi määrittänyt mahdollisen kiintiön ylityksen määrää voidakseen sen jälkeen mainitun menetyksen arvioimiseksi soveltaa teoreettisesti maksettavaan maksuun kyseisen ylityksen perusteella kiinteämääräisiä rahoituskorjauskertoimia, jotka on vahvistettu asiakirjassa VI/5330/97, on todettava seuraavaa.
131. Ensinnäkin on todettava, että riitauttaakseen kanteen kohteena olevan päätöksen laillisuuden Italian tasavalta väittää virheellisesti yhtäältä, että ”poikkeustilanne seuraa siitä, että mainittuja korjauskertoimia on sovellettu maksun teoreettiseen määrään, joka on saatu kohdistamalla maksu asianomaisina markkinointivuosina tuotettuun maidon kokonaismäärään”, ja toisaalta, että komissio on toiminut mielivaltaisesti, kun se on ”arvioidakseen mahdollista kiintiön ylitystä ja tästä seuraavaa maksua käyttänyt rahoituskorjauskertoimia lisäämällä sen kansallisen tuotantokiintiön ylitykseen ja erottamalla sen jakaakseen sen uudelleen yksittäin tarkastuksen kohteena oleville alueille tilien päättämiseksi”.
132. On nimittäin todettava, että kuten yhtäältä tiedoista, jotka sisältyvät 24.3.2010 päivättyyn komission kirjeeseen ja jotka koskevat rahoituskorjauksen laskutapoja – jotka perustuvat edellä 37 kohdassa kuvattuun kolmivaiheiseen menettelyyn –, ja toisaalta yhteenvetokertomuksen edellä 40 ja 41 kohdassa esitetystä sisällöstä selvästi ilmenee ja toisin kuin Italian tasavalta väittää, komissio ei ole soveltanut kiinteämääräistä rahoituskorjauskerrointa maksun teoreettiseen määrään eikä myöskään samanaikaisesti määrittääkseen mahdollista kiintiön ylitystä ja laskeakseen siihen perustuvan maksun suuruutta. Mainittuja kertoimia on sovellettu ainoastaan siinä tarkoituksessa, että tilanteessa, jossa havaittujen tarkastusta koskevien sääntöjenvastaisuuksien takia käytettävissä ei ole ollut luotettavia tietoja, on laskettu asianomaisina markkinointivuosina tuotettu teoreettinen maitomäärä kullakin sellaisella alueella, joita havaitut sääntöjenvastaisuudet koskivat.
133. Toiseksi on todettava, että kuten Italian tasavalta huomauttaa, asiakirjaan VI/5330/97 sisältyvistä suuntaviivoista ilmenee, että ”kiinteämääräisiä korjauksia voidaan soveltaa riskiä merkinneiden menojen määrään”. Näin ollen kyseisessä asiakirjassa vahvistettuja korjauskertoimia sovelletaan suoraan siihen seikkaa, joka on rahastoon kohdistuvan menetysten riskin taustalla.
134. Koska menojen osalta seikka, joka on rahastoon kohdistuvan menetysten riskin taustalla, perustuu siihen, että niiden määrä mahdollisesti yliarvioidaan, asiakirjassa VI/5330/97 vahvistettua korjauskerrointa sovelletaan viimeksi mainittuun määrään.
135. Siltä osin kuin on sitä vastoin kyse sellaisesta käyttötarkoitukseensa sidotusta tulosta, josta nyt käsiteltävässä asiassa on kyse, on todettava, että kuten edellä 65 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, seikka, joka on rahastoon kohdistuvan menetysten riskin taustalla, perustuu siihen, että ostajat ja tuottajat mahdollisesti ali-ilmoittavat tuotetun maidon määrät välttääkseen lisämaksun maksamisen. Sellaisessa tapauksessa, josta nyt on kyse ja jossa ei ole käytettävissä luotettavia tietoja tuotetun maidon määrästä, jäsenvaltio, jonka on perittävä lisämaksu, tai komissio, jonka on toteutettava talousarviota, eivät voi määrittää mainittua määrää objektiivisesti. Koska ne eivät näin ollen kykene valvomaan sitä, onko myönnetty kansallinen kiintiö ylitetty, ne eivät myöskään kykene arvioimaan, onko lisämaksu perittävä ja, jos on, laskemaan sen määrää. Edellä esitetyistä näkökohdista ilmenee, että tuotettujen maitomäärien ali-ilmoittamista koskeva riski merkitsee sitä, että rahastoon kohdistuu riski tulojen menettämisestä.
136. Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava yhtäältä, että koska komissio ei kyennyt määrällisesti arvioimaan rahastolle aiheutuvaa vahinkoa, se saattoi asiakirjaan VI/5330/97 sisältyvien suuntaviivojen mukaisesti soveltaa kiinteämääräistä rahoituskorjausta, ja toisaalta – kuten ensimmäisen kanneperusteen tarkastelun yhteydessä jo todettiin (ks. edellä 66 kohta) – nyt käsiteltävässä asiassa todetut sääntöjenvastaisuudet ovat väkisin vaikuttaneet sellaisten tarkastusten luotettavuuteen ja tehokkuuteen, joilla nimenomaan pyrittiin määrittämään tuotetun maidon määrä ja näin ollen valvomaan, oliko Italian tasavallalle myönnetty kansallinen kiintiö ylitetty. Tällaisten sääntöjenvastaisuuksien takia rahastoon kohdistui todellinen menetysten riski.
137. Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella voidaan todeta yhtäältä, että koska komission oli mahdotonta määrittää tuotetun maidon määrää objektiivisesti ja näin ollen todeta varmuudella, oliko Italian tasavallalle myönnetty kansallinen kiintiö ylitetty, ainoastaan turvautuminen kiinteämääräiseen rahoituskorjaukseen mahdollisti sen vahingon arvioimisen, joka rahastolle mahdollisesti oli aiheutunut. Toisaalta on todettava, että komissio on toiminut asianmukaisesti, kun se on kyseisen riskin arvioimiseksi ensiksi korjatakseen tuotettujen maitomäärien ali-ilmoituksen riskiä soveltanut vahvistettuja kiinteämääräisen rahoituskorjauksen määriä ilmoitettuihin maitomääriin.
138. Toinen argumentti on näin ollen hylättävä perusteettomana.
139. Kolmas kanneperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.
4. Neljäs kanneperuste, joka koskee yhtäältä perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä tai perustelujen puutteellisuutta ja toisaalta asiakirjan AGRI/60637/2006 säännösten rikkomista
a) Asianosaisten lausumat
140. Italian tasavalta väittää ensinnäkin, vedoten muun muassa päätelmiin, joita sovitteluelin on esittänyt loppukertomuksessaan ja jotka koskevat Lazion aluetta, että perustelut, jotka koskevat sovellettujen korjausten määriä todettujen sääntöjenvastaisuuksien uusiutumisen tapauksessa, ovat puutteelliset.
141. Italian tasavalta katsoo lisäksi, ettei komission soveltama korjaus ole asiakirjan AGRI/60637/2006 mukainen. Italian tasavalta väittää, että koska maitokiintiöiden alalla ei ole vahvistettu minkäänlaista määritelmää olennaisten tarkastusten ja lisätarkastusten käsitteistä, komissio ei voinut katsoa, että nyt käsiteltävässä asiassa havaitut sääntöjenvastaisuudet koskivat olennaisia tarkastuksia.
142. Italian tasavalta toteaa lopuksi, että koska markkinointivuosi 2003/2004 ei antanut aihetta rahoituskorjauksen soveltamiseen, komissio ei voinut soveltaa sääntöjenvastaisuuden uusiutumista koskevaa sääntöä sellaisten rahoituskorjausten osalta, jotka liittyivät markkinointivuosiin 2004/2005, 2005/2006 ja 2006/2007. Näin ollen sen kiinteämääräisen rahoituskorjauksen määrä, jota markkinointivuoden 2004/2005 osalta sovellettiin Lazion alueeseen, olisi pitänyt olla kolme prosenttia.
143. Komissio riitauttaa kantajan neljännen kanneperusteen tueksi esittämät väitteet.
b) Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
144. Ensimmäisellä kanneperusteella Italian tasavalta, joka viittaa muun muassa päätelmiin, joita tilintarkastustuomioistuin on esittänyt erityiskertomuksessaan nro 7/2010, arvostelee komissiota siitä, ettei tämä ole kanteen kohteena olevassa päätöksessä perustellut riittävästi sitä, että se on asiakirjan AGRI/60637/2006 perusteella soveltanut korotusta kanteen kohteena olevassa päätöksessä havaittujen sääntöjenvastaisuuksien uusiutumisen takia.
145. Tältä osin on muistettava, että EY 296 artiklassa edellytetyistä perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimenpiteen tehneen unionin toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden (ks. asia C-26/00, Alankomaat v. komissio, tuomio 14.7.2005, Kok., s. I-6527, 113 kohta ja asia T-48/04, Qualcomm v. komissio, tuomio 19.6.2009, Kok., s. II-2029, 174 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
146. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä todetaan lisäksi, että tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevien päätösten valmistelun yhteydessä päätöksen perusteluja on pidettävä riittävinä, kun se jäsenvaltio, jolle päätös on osoitettu, on osallistunut kiinteästi päätöksen valmisteluun ja näin ollen tuntee ne syyt, joiden vuoksi komissio ei ole katsonut kyseisen summan kuuluvan EMOTR:n vastattavaksi (asia C-263/98, Belgia v. komissio, tuomio 20.9.2001, Kok., s. I-6063, 98 kohta, asia C-332/01, Kreikka v. komissio, tuomio 9.9.2004, Kok., s. I-7699, 67 kohta ja asia T-55/07, Alankomaat v. komissio, tuomio 30.9.2009, 125 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Tätä oikeuskäytäntöä on aiheellista soveltaa analogisesti päätöksiin, joissa ilmoitetaan rahoituskorjauksista sellaisten tarkastuksiin liittyvien sääntöjenvastaisuuksien tapauksessa, jotka koskevat käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja.
147. Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava ensinnäkin, että yhteenvetokertomuksesta ilmenee, että komissio on selkeästi ja yksiselitteisesti esittänyt syyt, joiden perusteella se on katsonut, että kun otettiin huomioon sellaisten sääntöjenvastaisuuksien uusiutuminen, jotka liittyivät asianomaisina markkinointivuosina tehtyihin tarkastuksiin, suhteessa sääntöjenvastaisuuksiin, jotka oli todettu EMOTR:n tukiosastosta ja maataloustukirahastosta maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle 8.7.2008 tehdyssä komission päätöksessä 2008/582/EY (EUVL L 186, s. 39), joka koski markkinointivuotta 2002/2003 Italiassa, kiinteämääräistä rahoituskorjausta, jota kanteen kohteena olevassa päätöksessä oli sovellettu, oli aiheellista korottaa asiakirjan AGRI/60637/2006 perusteella varainhoitovuosien 2005, 2006 ja 2007 osalta. Tarkemmin sanottuna komissio palautti yhteenvetokertomuksessa mieliin, että sellaisen Italiassa tehdyn tutkinnan yhteydessä, jonka viite oli LA/2004/01/IT, komissio oli jo todennut sääntöjenvastaisuuksia, eli määräaikojen noudattamatta jättämisiä siltä osin kuin oli kyse tarkastuksista, joita kansalliset viranomaiset olivat markkinointivuoden 2002/2003 osalta tehneet Puglian, Trentinon, Abruzzon ja Lazion alueilla. Koska tällaisia sääntöjenvastaisuuksia todettiin uudelleen eräillä mainituista alueista sellaisten tutkintojen yhteydessä, joiden viitteet olivat LA/2006/08/IT ja LA/2008/001/IT, komissio päätti näin ollen soveltaa niiden osalta sääntöjenvastaisuuksien uusiutumista koskevaa sääntöä.
148. Seuraavaksi on todettava, että nyt käsiteltävään asiaan liittyvän hallinnollisen menettelyn aikana komissio kiinnitti useaan otteeseen Italian tasavallan huomion todettujen sääntöjenvastaisuuksien uusiutumiseen erityisesti suhteessa päätelmiin, jotka esitettiin viitteillä LA/2004/01/IT ja LA/2006/08/IT yksilöityjen tutkintojen yhteydessä, ja näin ollen mahdollisuuteen korottaa sovellettavaa kiinteämääräistä rahoituskorjausta asiakirjan AGRI/60637/2006 säännösten mukaisesti. Tämä ilmenee muun muassa 20.8.2008 päivätystä komission kirjeestä nro 20272, jonka viite on LA/2008/001/IT ja joka on lähetetty Italian tasavallalle asetuksen N:o 885/06 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Sama koskee 15.1.2009 pidetyn kahdenvälisen kokouksen pöytäkirjan 1.4 kohdan toista ja kolmatta alakohtaa. Vastaavasti komissio on 24.3.2010 päivätyssä kirjeessään ilmoittanut kyseisen asetuksen 11 artiklan 2 kohdan mukaisesti virallisesti Italian tasavallalle rahoituksellisista seuraamuksista, joihin se aikoi todettujen sääntöjenvastaisuuksien osalta ryhtyä. Komissio on mainitun kirjeen 1.2 kohdan toiseksi viimeisessä alakohdassa ja 2.3 kohdassa viitannut todettujen sääntöjenvastaisuuksien uusiutumiseen ja korottanut näin ollen sovellettavaa kiinteämääräistä rahoituskorjausta asiakirjan AGRI/60637/2006 säännösten mukaisesti.
149. Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella ja edellä 146 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö huomioon ottaen on aiheellista todeta, että koska Italian tasavalta on osallistunut kiinteästi kanteen kohteena olevan päätöksen valmisteluun, sillä oli tiedossaan syyt, joiden perusteella komissio sovelsi korotusta asiakirjan AGRI/60637/2006 mukaisesti. Näin ollen ensimmäinen väite, joka koskee perustelujen puuttumista kokonaan tai puutteellisuutta, on hylättävä perusteettomana.
150. Neljännen kanneperusteen tueksi esitetyistä toisesta ja kolmannesta väitteestä ilmenee kuitenkin, että Italian tasavalta riitauttaa myös sen, että esitetyt perustelut pitäisivät paikkansa.
151. Toisen väitteen osalta Italian tasavalta esittää, että koska olennaisia tarkastuksia ei ole määritelty asiakirjassa AGRI/60637/2006, komissio ei voinut korottaa kiinteämääräistä rahoituskorjausta mainitun asiakirjan säännösten perusteella.
152. Tältä osin on muistettava, että asiakirjassa VI/5330/97, jota, kuten edellä 119 kohdassa on todettu, sovelletaan sekä sellaisia menoja, joihin on sitouduttu, että käyttötarkoitukseensa sidottuja tuloja koskeviin sääntöjenvastaisuuksiin, todetaan seuraavaa:
”Olennaista valvontaa ovat ne fyysiset ja hallinnolliset tarkastukset, jotka on toteutettava olennaisten tekijöiden todentamiseksi, joita ovat erityisesti maksuvaatimuksen perusteen olemassaolo, määrä, laadulliset edellytykset annettujen määräaikojen noudattaminen mukaan luettuna, sadonkorjuuta koskevat vaatimukset, hallussapitoajat jne. Tarkastukset suoritetaan paikalla ja vertailemalla tietoja muihin erillisiin tietolähteisiin kuten maarekistereihin.”
153. On kuitenkin todettava, että asiakirjan AGRI/60637/2006 nimenomaisena tarkoituksena on määrittää edellytykset, joilla EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä kiinteämääräistä rahoituskorjausta, jota sovelletaan asiakirjan VI/5330/97 nojalla, on aiheellista korottaa tapauksessa, jossa kyse on valvontajärjestelmien puutteellisuuden uusiutumisesta. Näin ollen on katsottava, että asiakirjan AGRI/60637/2006 säännöksiä on sovellettava siten, että otetaan huomioon asiakirjassa VI/5330/97 oleva olennaisten tarkastusten määritelmä. Näin ollen neljännen kanneperusteen tueksi esitetty toinen väite on hylättävä perusteettomana.
154. Kolmannen väitteen osalta Italian tasavalta esittää, että koska markkinointivuosi 2003/2004 ei antanut aihetta rahoituskorjauksen soveltamiseen, komissio ei voinut seuraavina markkinointivuosina todettujen sääntöjenvastaisuuksien osalta soveltaa sääntöjenvastaisuuksien uusiutumista koskevaa sääntöä ja siten korottaa viimeksi mainittujen markkinointivuosien osalta sovellettua rahoituskorjausta.
155. Tästä on ensinnäkin todettava, ettei Italian tasavalta kiistä sitä, että sääntöjenvastaisuudet, jotka komissio on todennut yhtäältä markkinointivuotta 2002/2003 koskevassa päätöksessä 2008/582, ja toisaalta markkinointivuosia 2004/2005, 2005/2006 ja 2006/2007 koskevassa kanteen kohteena olevassa päätöksessä, ovat samankaltaisia, koskevat samaa alaa (eli maitoalaa), ovat luettavissa saman jäsenvaltion syyksi, koskevat samaa aluetta, eli Laziota, ja ovat sellaisia, että niitä on pidetty ratkaisevina korotuksen kohteena olevan korjauksen määrän soveltamiselle.
156. Italian tasavalta väittää sitä vastoin, että koska markkinointivuosi 2003/2004 ei ole antanut asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklassa säädetyn ja myös asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 4 kohtaan otetun 24 kuukauden säännön mukaisesti aihetta rahoituskorjauksen soveltamiseen, komissio ei voinut soveltaa sääntöjenvastaisuuksien uusiutumista koskevaa sääntöä markkinointivuosiin 2004/2005, 2005/2006 ja 2006/2007 liittyvien rahoituskorjauksien osalta.
157. Tällainen argumentti ei voi menestyä. Kuten asiakirjan AGRI/60637/2006 2 kohdasta, jota lainataan edellä 33 kohdassa, ilmenee, sääntöjenvastaisuuksien uusiutumista koskevaa sääntöä sovelletaan silloin, kun tietyn markkinointivuoden aikana todetut sääntöjenvastaisuudet toistuvat ”jo korjatun ajanjakson jälkeisen ajanjakson osalta”. Mainituista sanamuodoista ilmenee, että se, että sekä italian (nyt käsiteltävän asian oikeudenkäyntikieli) että ranskan kielellä käytetään ilmaisun ”jo korjatun ajanjakson jälkeisen ajanjakson osalta” edellä epämääräistä artikkelimuotoa eikä määrättyä artikkelimuotoa, mahdollistaa kyseisen ilmaisun tulkitsemisen siten, ettei sääntöjenvastaisuuksien jatkumista tule välttämättä havaita heti ensimmäisen rahoituskorjauksen soveltamista seuraavana vuotena. Lisäksi on todettava, että niin suppean tulkinnan kuin Italian tasavallan ehdottaman tulkinnan hyväksyminen pakottaisi komission ryhtymään vuosittaisiin tarkastuksiin, jotta se voisi mahdollisesti korottaa rahoituskorjausta asiakirjan AGRI/60637/2006 perusteella.
158. Tämän takia neljäs kanneperuste on hylättävä perusteettomana ja näin ollen kanne kokonaisuudessaan on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
159. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on velvoitettava korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Italian tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.