61994C0128
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
PHILIPPE LÉGER
fremsat den 14. september 1995 (
*1
)
1.
Bundesverwaltungsgericht har anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af fællesskabsretten, idet det ønskes oplyst, om en bekendtgørelse udstedt af forbundsministeren for ernæring, landbrug og skovvæsen er forenelig med artikel 3, stk. 1, litra a), i Rådets direktiv 88/166/EØF af 7. marts 1988 om opfyldelse af Domstolens dom i sag 131/86 (annullering af Rådets direktiv 86/113/EØF af 25.3.1986 om fastlæggelse af mindstekrav vedrørende beskyttelse af burhøns) (
1
).
2.
Det præjudicielle spørgsmål er blevet rejst under en sag anlagt af Hans Hönig mod Stadt Stockach (
2
) og Land Baden-Württemberg (
3
).
3.
Den 1. januar 1988 trådte en tysk bekendtgørelse om beskyttelse af burhøns i kraft (
4
). For så vidt angår høns med en gennemsnitlig vægt på over 2000 gram bestemmer bekendtgørelsen bl.a., at hvert bur som minimum skal have følgende areal:
—
530 cm2 med virkning fra den 1. juli 19895
—
550 cm2 med virkning fra den 1. januar 19936.
4.
Hönig er landmand og holder burhøns. Hønsene har en gennemsnitlig vægt på over 2000 gram, og der er fem høns i hvert bur, som har et grundareal på 2125 cm (
2
). Hver høne råder således i gennemsnit over 425 cm (
2
).
5.
Selv om delstatens kompetente myndighed (
5
) over for Hönig havde tilkendegivet, at enhver overtrædelse af bestemmelserne i burhønsbekendtgørelsen ville blive forfulgt strafferetligt, meddelte han myndigheden, at han agtede at videreføre sin bedrift som hidtil, idet han samtidig anlagde anerkendelses-søgsmål mod delstaten og Stockach ved Verwaltungsgericht (
6
).
6.
Han gør til støtte for sine påstande gældende, at bestemmelserne i burhønsbekendtgørelsen ikke er i overensstemmelse med fællesskabsretten, navnlig direktivets artikel 3. Ifølge Honig er formålet med direktivet at fjerne ulighederne mellem konkurrencevilkårene for fjerkræholdere inden for Fællesskabet. Da burhønsbekendtgørelsen ikke nøje opfylder de i direktivet opstillede betingelser, giver den de tyske fjerkræholdere dårligere vilkår og forrykker dermed — i strid med direktivets målsætning — konkurrencen mellem medlemsstaterne inden for den pågældende sektor.
Hönig fik ikke medhold, hvorefter han appellerede Verwaltungsgerichts afgørelse uden held. Han har derfor iværksat revisionsanke til Bundesverwaltungsgericht.
Ifølge Bundesverwaltungsgericht er direktivets artikel 3 ikke til hinder for, at en medlemsstat indfører nationale regler, der er strengere end fællesskabsbestemmelserne. Retten finder imidlertid, at der hersker tvivl om fortolkningen af det omhandlede direktiv, og den har derfor udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 3, stk. 1, litra a), i bilaget til Rådets direktiv 88/166/EØF af 7. marts 1988 fortolkes således, at medlemsstaterne i henhold til bestemmelsen har pligt til at fastsætte det deri anførte burareal som mindsteareal og således ikke på nationalt plan kan indføre strengere krav?«
7.
Jeg mener, at spørgsmålet skal besvares benægtende af tre væsentlige grunde: fællesskabsbestemmelsens ordlyd, dens formål og Domstolens praksis.
8.
For det første har direktivets artikel 3, stk. 1, litra a), følgende ordlyd:
»a)
Hver høne skal disponere over et burareal på mindst 450 cm 2 målt i det horisontale plan, som kan anvendes uden begrænsning, bortset fra at der kan anbringes deflektorplader for at undgå spild, og som kan indskrænke det areal, som er til rådighed.«
9.
Efter min opfattelse (
7
) er bestemmelsens ordlyd utvetydig. Brugen af adverbiet »mindst« viser, at fællesskabslovgiver har fastsat et mindstekrav, hvilket er ensbetydende med, at medlemsstaterne ikke kan indføre regler, der i mindre grad beskytter de omhandlede dyr, dvs. at de ikke må gå ned under fællesskabsbestemmelsernes krav. En medlemsstat kan derimod gå ud over direktivets krav og på sit eget område indføre strengere regler, dvs. regler, der indebærer en større dyrebeskyttelse. Hvis fællesskabslovgiver — som anført af Hönig — havde ønsket en ensartet og nøje fastlagt anvendelse af den kvantitative regel, ville man have anvendt en helt anden terminologi, såsom f.eks.: »burarealet er 450 cm 2« eller »... skal være 450 cm 2...«.
10.
En gennemgang af alle bestemmelserne og den sammenhæng, direktivet indgår i, bekræfter min opfattelse.
Direktiv 88/166 er en del af et fælles handlingsprogram vedrørende dyrebeskyttelse, som Rådet traf beslutning om allerede i 1976 (
8
) og nedfældede i sin resolution af 22. juli 1980, hvori det hedder:
»Opdræt af burhøns skal ske under sådanne former, at de mindstenormer og -kriterier, der er fastsat for at sikre beskyttelsen af disse dyr, overholdes.
Inden den 1. november 1981 vedtager Rådet på forslag af Kommissionen dertil egnede bestemmelser« (
9
).
11.
Direktivet fastsætter ikke blot størrelsen af bure, der benyttes til burhøns (
10
), men også selve forholdene for burhøns (
11
), som er fastlagt i bilaget til direktivet.
Direktivet er rettet til medlemsstaterne og ikke — som anført af Hönig — til fjerkræholderne. Ordlyden og sammenhængen taler herfor. Det fastslås nemlig i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 189 udtrykkeligt i artikel 12 (
12
). Det ville desuden være ulogisk og virkningsløst at overlade det til fjerkræholderne selv at fastlægge et større burareal pr. høne end foreskrevet i direktivets artikel 3, stk. 1, litra a). De har overhovedet ingen interesse heri.
Den konstante, for ikke at sige systematiske, anvendelse af adverbiet »mindst« (
13
) og af forstavelsen »mindste-« (
14
) understreger, at fællesskabslovgiver i overensstemmelse med den hensigt, der blev givet udtryk for allerede i 1976 (
15
), har villet sikre beskyttelsen af høns, som indgår i et intensivt produktionssystem. Desuden taler direktivets overskrift og dets artikel 1 (
16
) for sig selv.
Det kan derfor konstateres, at direktivets bestemmelser først og fremmest har til formål at forhindre, at hønsene udsættes for unødig fysisk overlast og unødige lidelser, og at sikre, at deres sundhedstilstand er god, samt at de i øvrigt er underkastet rimelige vilkår (
17
).
Det ville således ikke være foreneligt med direktivets formål at antage, at det i direktivets artikel 3, stk. 1, litra a), foreskrevne burareal for burhøns — som anført af Hönig — er en fast værdi, som ikke må overskrides.
12.
Jeg skal herefter beskæftige mig med den anden grund til, at jeg finder, at spørgsmålet fra den forelæggende ret skal besvares benægtende, nemlig formålet med den omhandlede bestemmelse.
13.
Fællesskabslovgiver har haft et dobbelt formål for øje. Direktivet sigter dels mod at sikre en beskyttelse af dyr under opdræt (
18
), dels mod at formindske ulighederne mellem medlemsstaternes konkurrencevilkår inden for den pågældende sektor (markedet for æg og fjerkrækød), som kan henføres til det forhold, at der findes forskellige nationale regler på området (
19
).
Med henblik på at finde en rimelig balance mellem modstridende interesser, nemlig
—
bydende økonomiske hensyn, der nødvendiggør en nedbringelse af produktionsomkostningerne
—
bydende moralske og etiske hensyn, der nødvendiggør indførelsen af regler om dyrebeskyttelse
og således forene disse (
20
) havde fællesskabslovgiver til hensigt, som et første skridt, at fastsætte fælles mindstekrav.
14.
Dette resultat er blevet bekræftet af Domstolens dom i sagen Det Forenede Kongerige mod Rådet, jf. ovenfor, hvori Domstolen udtalte:
»Det fremgår ... af alle de forberedende dokumenter, som parterne har henvist til, at beslutningen om at harmonisere vilkårene i forbindelse med opdræt af dyr i det væsentlige blev truffet ud fra et ønske om at fjerne de ulige konkurrencevilkår på dette område« (
21
).
»Det fremgår ... af forarbejderne til direktivet, at dette også blev udfærdiget ud fra et ønske om i lyset af den europæiske konvention at skabe bedre vilkår for læggehøns. Det må imidlertid i denne forbindelse fremhæves, at de forskellige nationale regler vedrørende landbrugsprodukter, der som ovenfor anført kan være medvirkende til, at en fælles markedsordning ikke fungerer tilfredsstillende — således som det konkret har været tilfældet med de forskellige vilkår i forbindelse med burdrift — kan harmoniseres alene på grundlag af traktatens artikel 43, uden at det er nødvendigt at anvende traktatens artikel 100 som hjemmel« (
22
).
15.
I modsætning til, hvad sagsøgeren i hovedsagen har anført, har direktivet ikke kun et formål — fjernelse af ulighederne mellem medlemsstaternes konkurrencevilkår — men derimod et dobbelt formål, idet det også sigter mod dyrebeskyttelse.
Desuden har direktivet ikke ført til en fjernelse af forskellene mellem medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, men blot til en nedbringelse af disse forskelle. Da der ikke kunne opnås enighed mellem medlemsstaterne, lykkedes det ikke at gennemføre en fuldstændig harmonisering af reglerne for burhøns (
23
). Det skal herved bemærkes, at udtrykket »som et første skridt« i tredje betragtning samt indholdet af fjerde og femte betragtning til direktivet ikke blot understreger, at de omhandlede fællesskabsbestemmelser udgør en etape, men samtidig indebærer en henvisning til fremtidige reformer.
16.
Endelig giver Domstolens praksis et sidste argument til støtte for min opfattelse.
17.
Domstolen skulle for nylig tage stilling til fortolkningen af visse bestemmelser i Rådets direktiv 89/622/EØF af 13. november 1989 (
24
), som ligeledes kræver overholdelse af mindstekrav. Der er en relevant sammenhæng mellem de faktiske omstændigheder, Domstolen skal tage stilling til i nærværende sag, og dem, der førte til Domstolens domme af 22. juni 1993 i sagerne Philip Morris Belgium m.fl. (
25
) og Gallaher m.fl. (
26
).
Domstolen udtalte, at medlemsstaterne, når der ikke er gennemført en fuldstændig harmonisering ved det omhandlede direktiv (
27
), og hvis formålet med den pågældende fællesskabsbestemmelse tilgodeses i forhold til alle udstedte regler (
28
), kan gå videre end de opstillede mindstekrav (
29
):
»Ordet ’mindst’ i de nævnte bestemmelser må forstås således, at medlemsstaterne — såfremt de finder dette fornødent på grundlag af en vurdering med hensyn til graden af bevidsthed i befolkningen om de med brug af tobak forbundne sundhedsfarer — lovligt kan påbyde, at angivelserne og advarslerne skal dække en større overflade« (
30
).
18.
Jeg skal herefter af de ovenfor angivne grunde foreslå Domstolen at besvare det forelagte spørgsmål på følgende måde:
»Artikel 3, stk. 1, litra a), i bilaget til Rådets direktiv 88/166/EØF af 7. marts 1988 om opfyldelse af Domstolens dom i sag 131/86 (annullering af Rådets direktiv 86/113/EØF af 25. marts 1986 om fastlæggelse af mindstekrav vedrørende beskyttelse af burhøns) skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for, at medlemsstaterne indfører strengere nationale regler om arealet af bure til burhøns.«
(
*1
) – Originalsprog: fransk.
(
1
) – Herefter »direktiv 88/166« eller »direktivet« (EFT L 74_s. 83).
(
2
) – Herefter »Stockach«.
(
3
) – Herefter »delstaten«.
(
4
) – Verordnung af 10.12.1987. BGBl. I, s. 2622 (herefter »burhonsbckendtgørelsen«).
(
5
) – Staatliches Veterinaramt Radolfzell.
(
6
) – Forelæggelseskendelsen, org. s. 3.
(
7
) – Jf. pa linje hermed indlæggene fra Kommissionen, Det Forenede Kongerige, den lyske regering og sagsogte.
(
8
) – Forslag til Rådets afgorelsc om indgåelse af den europæiske konvention om beskyttelse af dyr under opdræt (EFT C 133, s. 6).
(
9
) – Resolution om beskyttelse af burhons (EFT C 196, s. 1).
(
10
) – Direktivets artikel 3.
(
11
) – Artikel 4.
(
12
) – »Dette direktiv er rettet til medlemsstaterne.«
(
13
) – Artikel 3, stk. 1, litra a), b), c) og d), samt punkt 8 og 11 i bilaget til direktivet.
(
14
) – I direktivets overskrift, tredje betragtning og artikel 1.
(
15
) – Jf. navnlig femte og sjette betragtning til forslaget til Rådets afgørelse om indgåelse af den europæiske konvention om beskyttelse af dyr under opdræt, jf. ovenfor.
(
16
) – »I dette direktiv fastlægges mindstekrav vedrørende beskyttelse af æglæggende burhøns.«
(
17
) – Jf. punkt 15 i generaladvokat Mischos forslag til afgørelse forud for Domstolens dom af 23.2.1988, sag 131/86, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. s. 905.
(
18
) – Første betragtning til direktivet: »... Fællesskabet har godkendt (den europæiske konvention om beskyttelse af dyr under opdræt) ved afgørelse 78/923/EØF; burdrift er den mest udbredte ægproduktionsmåde i Fællesskabet...; i visse tilfælde kan denne form for opdræt ... medføre unødige og urimelige lidelser for dyrene«.
(
19
) – Anden betragtning til direktivet: »De nugældende nationale lovgivninger vedrørende beskyttelse af dyr i forbindelse med opdræt er indbyrdes forskellige, hvilket kan fordreje konkurrencevilkårene og derved gribe ind i den tilfredsstillende virkemåde af den fælles markedsordning for æg og fjerkrækød.«
(
20
) – Tredje betragtning til direktivet med mine fremhævelser: »Der er derfor bcliov for at omstille prioriterede parametre og fastsætte fælles mindstekrav for alle intensive opdrætssystemer med henblik på at gare det muligt for ovennævnte markedsordning at fungere tilfredsstillende, særlig under hensyn til målsætningerne i traktatens artikel 39, og idet der tages hensyn til nodvendigheden af at beskytte dyrene; det er med henblik herpå som et forste skridt nodvendigt at gennemfore fællesskabsforanstaltninger for burhons.«
(
21
) – Præmis 26.
(
22
) – Præmis 27.
(
23
) – Jf. herved Kommissionens indlæg, s. 8 f.
(
24
) – Direktiv om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om mærkning af tobaksvarer (EFT L 359, s. 1).
(
25
) – Sag C-222/91, Sml. I, s. 3469.
(
26
) – Sag C-11/92, Sml. I, s. 3545.
(
27
) – Dommen i sagen Gallaher m.fl., præmis 22 (min fremhævelse): »Der må gives sagsøgerne i hovedsagen medhold i, at den ovenfor angivne fortolkning af de pågældende bestemmelser kan resultere i, at indenlandsk fremstillede varer stilles ringere i forhold til importerede varer, og medføre en opretholdelse af visse uligheder med hensyn til konkurrencevilkårene. Denne omstændighed er dog en følge af den grad af harmonisering, der er tilsigtet med disse bestemmelser, som opstiller mindstekrav.«
(
28
) – Dommen i sagen Philip Morris Belgium m.fl., præmis 8-11_og dommen i sagen Gallaher m.fl., præmis II-14.
(
29
) – Dommen i sagen Philip Morris Belgium m.fl., præmis 17, og dommen i sagen Gallaher m.fl., præmis 20, 22 og 23.
(
30
) – Dommen i sagen Gallaher m.fl., præmis 20.