61994CC0054_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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A. Introducción
1. En marzo y abril de 1993, los agentes de un servicio italiano de higiene y sanidad públicas efectuaron controles en varios almacenes de alimentación. Con ocasión de ello, comprobaron en un caso que un lote de patatas contenía residuos de clorprofam, un plaguicida. Los resultados de los análisis demostraron que estos residuos en las patatas no peladas superaban los contenidos máximos admitidos por la normativa italiana, mientras que en las patatas peladas la concentración de residuos era inferior a los límites máximos tolerados. En un segundo caso, las autoridades sanitarias comprobaron que un lote de patatas fritas congeladas contenía residuos de clorprofam y de profam (otro plaguicida) en cantidades superiores a los límites autorizados por la normativa italiana.
2. En estas circunstancias se inició un procedimiento penal contra los responsables (el Sr. Cacchiarelli, en el primer caso, y el Sr. Stanghellini, en el segundo) ante la Pretura circondariale di Macerata.
3. La acusación se funda básicamente en una Orden Ministerial de 18 de julio de 1990, (1) por la que se determinan los "contenidos máximos de residuos de sustancias activas de productos de protección sanitaria tolerados en la superficie o en el interior de productos destinados a la alimentación". Esta Orden Ministerial se adoptó con la finalidad declarada de adaptar el Derecho italiano a una serie de Directivas y especialmente a la Directiva 76/895/CEE del Consejo, de 23 de noviembre de 1976, relativa a la fijación de los contenidos máximos de residuos de plaguicidas en las frutas y hortalizas. (2)
4. El 27 de noviembre de 1990, el Consejo adoptó la Directiva 90/642/CEE, relativa a la fijación de contenidos máximos para los residuos de plaguicidas en determinados productos de origen vegetal, incluidas las frutas y hortalizas. (3) Para poner en práctica esta Directiva, el Ministro de sanidad italiano adoptó el 23 de diciembre de 1992 el oportuno Decreto. (4)
5. Al realizar el análisis de esta legislación italiana y de las disposiciones comunitarias de que deriva, el órgano jurisdiccional italiano se enfrentó con dos problemas.
6. Por una parte, la Pretura circondariale comprobó que tanto la Directiva 76/895 como la Directiva 90/642 se refieren a "plaguicidas", mientras que la legislación italiana habla de "sustancias activas de productos de protección sanitaria". Estas últimas se refieren pues no sólo a los plaguicidas propiamente dichos, sino también a productos contra las malas hierbas como son el clorprofam y el profam. El órgano jurisdiccional nacional se pregunta por consiguiente si el legislador italiano, en el marco de la aplicación de las Directivas comunitarias, no habrá ido demasiado lejos al fijar también los contenidos máximos de residuos de productos contra las malas hierbas. La Pretura circondariale parte al respecto de la idea de que una disposición normativa italiana que va más allá de su "objetivo institucional" (que es la simple adaptación del Derecho interno a una Directiva) no puede servir de fundamento a una resolución judicial condenatoria.
7. El órgano jurisdiccional nacional comprueba, por una parte, que, con arreglo a la Orden Ministerial de 18 de julio de 1990, el control del contenido de clorprofam y profam se efectúa sobre patatas peladas. La Directiva 90/642 establece por el contrario que los contenidos máximos de residuos se aprecian, por lo que se refiere a las patatas, al producto entero "sin tierra [quitar, en su caso, la tierra regando con agua corriente o cepillando suavemente el producto seco]". El Decreto de 23 de diciembre de 1992, que trata de adaptar el Derecho interno a esta Directiva, contiene en su Anexo 3 una disposición análoga. Pero el mismo Decreto dispone además, en el apartado 4 de su Anexo 1, que el resultado de estos análisis se destina "a garantizar el cumplimiento de la Orden del Ministro de Sanidad de 18 de julio de 1990". El órgano jurisdiccional se pregunta por tanto si el control del contenido de residuos debe referirse a las patatas enteras o a las patatas peladas.
8. La Pretura circondariale di Macerata, por consiguiente, planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales: (5)
"1) La Directiva 90/642/CEE del Consejo, de 27 de noviembre de 1990, relativa a la fijación de contenidos máximos de residuos de plaguicidas en determinados productos de origen vegetal, incluidas las frutas y hortalizas, ¿debe interpretarse en el sentido de que incluye también el herbicida [los herbicidas] en discusión?
2) El Gobierno de la República Italiana, al efectuar la adaptación de su ordenamiento a la mencionada Directiva por medio del Decreto del Ministro de Sanidad de 23 de diciembre de 1992 y teniendo en cuenta la interpretación oficial que ha hecho de ella, ¿hace una aplicación correcta y oportuna de dicha Directiva en el ordenamiento jurídico interno en la parte relativa a las modalidades de muestreo y análisis de las patatas, al objeto de comprobar los contenidos máximos de residuos de sustancias activas de productos de protección sanitaria?"
B. Análisis
Observación preliminar
9. Antes de examinar las cuestiones prejudiciales, desearía hacer presente que el órgano jurisdiccional de remisión parece partir de la idea de que las disposiciones relativas al contenido máximo de residuos en las patatas, cuya interpretación se solicita en este caso al Tribunal de Justicia, se aplican también a las patatas fritas. Teniendo en cuenta las consideraciones que luego se expondrán, no es necesario profundizar si efectivamente es éste el caso.
La relación entre la Directiva 76/895 y la Directiva 90/642
10. Para contestar a las cuestiones prejudiciales procede en primer lugar aclarar la relación existente entre las dos Directivas comunitarias citadas.
11. La Directiva 76/895, que ha sido modificada en varias ocasiones, (6) fija los contenidos máximos en residuos de plaguicidas en las frutas y hortalizas. Con arreglo al artículo 1 de esta misma Directiva, ésta no se aplica sin embargo más que a los productos contemplados en el Anexo I de la Directiva. Además, a los efectos de la Directiva, sólo se incluyen entre los residuos de plaguicidas los restos de los productos enumerados en el Anexo II de la Directiva. En su versión inicial, el Anexo II de la Directiva no incluía ni el clorprofam ni el profam. El clorprofam fue incluido en esta lista por la Directiva 82/528/CEE del Consejo, de 19 de julio de 1982. (7) Sin embargo, la Directiva 76/895 no es aplicable al presente caso, porque las patatas no están mencionadas en su Anexo I.
12. La Directiva 76/895 fijaba efectivamente los contenidos máximos de residuos de determinados plaguicidas, pero permitía (en el apartado 2 de su artículo 3) a los Estados miembros que autorizaran en su territorio la puesta en circulación de productos incluso si éstos contenían residuos de plaguicidas en cantidades superiores a dichos contenidos máximos. Esta disposición °como puede comprenderse fácilmente° es contraria a la libre circulación de mercancías dentro del mercado interior.
13. El legislador comunitario, por consiguiente, adoptó en 1990 la Directiva 90/642, cuya finalidad era fijar "los contenidos máximos obligatorios [...] para determinadas sustancias activas". (8) Dicha Directiva está destinada a reemplazar progresivamente a la Directiva 76/895. (9) Igual que esta última Directiva, la Directiva 90/642 no es aplicable más que a los productos y a los plaguicidas enumerados en su Anexo. El traslado de la Directiva 76/895 a la Directiva 90/642 ha tenido lugar, como ha señalado acertadamente la Comisión en sus observaciones, de modo progresivo. No debe incluirse ningún plaguicida en la lista que figura como Anexo a la Directiva 90/642 si figura en la Directiva 76/895; (10) la Directiva 90/642 se aplicará sin perjuicio de lo establecido en la Directiva 76/895. (11)
14. Los productos a los que se aplica la Directiva 90/642 incluyen también las patatas que se mencionan en el Anexo de dicha Directiva. Sin embargo, en su origen, la Directiva 90/642 no contenía ninguna lista de plaguicidas cubiertos por la Directiva. Dicha lista °y los contenidos máximos correspondientes° debían ser elaborados por el Consejo, con arreglo al párrafo segundo del apartado 1 del artículo 1 de la Directiva. Sin embargo, esta lista sólo fue incluida en la Directiva mediante la Directiva 93/58. (12) Como la Directiva 90/642 no se aplica más que a los plaguicidas enumerados en su Anexo, no podía por ello ser efectiva más que a partir del momento en que dicha lista se hubiera establecido e incluido en la Directiva. En otras palabras, ello significa que durante cerca de tres años la Directiva no existía en sustancia más que sobre el papel. No parece oportuno precisar aquí los comentarios que suscita semejante práctica legislativa. Por lo que toca al presente caso, es decisivo en todo caso que la lista establecida en 1993 no comprende ni el clorprofam ni el profam. Por consiguiente, como ha subrayado acertadamente la Comisión, la propia Directiva 90/642 no es tampoco aplicable en el caso de autos.
Sobre la primera cuestión prejudicial
15. La comprobación que acabo de hacer supone ya la respuesta a la primera cuestión prejudicial. Dado que las sustancias que son objeto del procedimiento ante la Pretura circondariale °es decir, el clorprofam y el profam° no figuran en el Anexo a la Directiva 90/642, dicha Directiva no les es aplicable. Sin embargo, según la resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional quisiera ver zanjada la cuestión de principio sobre si, en definitiva, los herbicidas pueden entrar en el campo de aplicación de la Directiva 90/642. Se basan estas dudas en el texto de la Directiva que habla de plaguicidas °igual que la Directiva 76/895°. Como aparece en otras disposiciones de Derecho comunitario sobre esta materia, el legislador distingue de manera general entre las sustancias activas destinadas a combatir organismos dañinos (plaguicidas) y las destinadas a destruir los vegetales no deseados (herbicidas). (13) El término productos fitosanitarios tiene carácter genérico.
16. El texto de la Directiva 90/642 no permite decir con certeza si la Directiva no es aplicable más que a los plaguicidas o si comprende también los herbicidas. Falta una definición del concepto "plaguicidas". Sin embargo, según los considerandos de la Directiva, ésta debiera aplicarse al conjunto de los productos fitosanitarios, a reserva, bien entendido, de que la sustancia activa de que se trate figure en el Anexo de la Directiva. Dichos considerandos ponen de relieve que el rendimiento de la producción se ve continuamente afectado por la presencia de "organismos nocivos y malas hierbas" y que es indispensable proteger de los efectos de dichos organismos a los vegetales y a los productos vegetales. (14) Sin embargo se trata solamente de una protección contra los "organismos nocivos". Al respecto, la Directiva 76/895 era netamente más clara en la medida en que hablaba de una amenaza para la producción "por organismos nocivos del reino animal y vegetal" así como de la necesidad de una protección contra "dichos organismos". (15) El clorprofam figuraba también °como se ha expuesto° en el Anexo de esta Directiva. Ello demuestra que ésta era aplicable también a los herbicidas. Dado que la Directiva 90/642 está destinada a reemplazar a la Directiva 76/895, podría alegarse que ambas Directivas deberían aplicarse también a los herbicidas.
17. Además, la Comisión señala acertadamente que el sistema general de la Directiva 90/642 consiste en facilitar la libre circulación de mercancías respetando las exigencias en materia de protección de la salud pública y del medio ambiente. (16) Estos objetivos serían difícilmente realizables si sólo pudieran señalarse contenidos máximos para los residuos de plaguicidas y no para los residuos de herbicidas.
18. La comprobación de que la Directiva 90/642 es asimismo aplicable a los herbicidas también puede fundarse sin embargo en disposiciones del propio Derecho comunitario. La Directiva 91/414/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios, (17) dispone en la letra f) del apartado 1 de su artículo 4 que los Estados miembros velarán por que un producto fitosanitario (plaguicida o herbicida) se autorice únicamente después de que los contenidos máximos de residuos hayan sido determinados provisionalmente por el Estado miembro y notificados a la Comisión. Estos contenidos máximos siguen en vigor "hasta que se adopten los correspondientes contenidos máximos, con arreglo al procedimiento previsto en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 1 de la Directiva 90/642/CEE". (18) Esta disposición confirma que el legislador comunitario considera que se pueden también fijar contenidos máximos con arreglo a la Directiva 90/642 para los residuos de herbicidas.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
19. Mediante la segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional nacional desea saber qué método conviene aplicar para comprobar el contenido en residuos de plaguicidas en las patatas. Se trata en el fondo de determinar si el contenido de clorprofam y de profam debe comprobarse sobre patatas peladas o sobre patatas no peladas. Sin embargo, dado que según el examen de la primera cuestión prejudicial la Directiva 90/642, en su versión actual, no es aplicable al clorprofam ni al profam, no me parece oportuno afrontar la segunda cuestión prejudicial.
20. Observaré al respecto, sin embargo, para agotar el tema, que el párrafo primero del apartado 1 del artículo 6 de la Directiva 90/642 se remite para la práctica de los controles a los métodos de muestreo que establece la Directiva 79/700/CEE de la Comisión. (19) Pero la Comisión ha observado acertadamente que, a tenor del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 6 de la Directiva 90/642, la existencia de métodos de análisis comunitarios no excluye el uso por los Estados miembros "de otros métodos comprobados y científicamente válidos" a condición de que de ellos no se derive un obstáculo para la libre circulación de mercancías.
C. Conclusión
21. Propongo, por consiguiente, responder como sigue a las cuestiones planteadas por la Pretura circondariale di Macerata:
"La Directiva 90/642/CEE del Consejo, de 27 de noviembre de 1990, relativa a la fijación de contenidos máximos para los residuos de plaguicidas en determinados productos de origen vegetal, incluidas las frutas y hortalizas, comprende también los herbicidas, a condición de que figuren enumerados en la lista incluida como Anexo de dicha Directiva. Al no figurar mencionados en dicha lista ni el clorprofam ni el profam, la Directiva 90/642/CEE no les es, pues, aplicable."
(*) Lengua original: alemán.
(1) ° Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (GURI), suplemento ordinario nº 202, de 30 de agosto de 1990.
(2) ° DO L 340, p. 26.
(3) ° DO L 350, p. 71.
(4) ° GURI nº 305 de 30 de diciembre de 1992, p. 46.
(5) ° Las cuestiones prejudiciales presentadas en los dos procedimientos son en gran medida idénticas. La formulación ligeramente diferente de la primera cuestión prejudicial planteada en el asunto C-74/94 se menciona entre corchetes.
(6) ° En último lugar, por la Directiva 93/58/CEE del Consejo, de 29 de junio de 1993 (DO L 211, p. 6).
(7) ° DO L 234, p. 1.
(8) ° Décimo considerando de la Directiva.
(9) ° Véase el decimocuarto considerando de la Directiva 90/642.
(10) ° Apartado 1 del artículo 1 y decimosexto considerando de la Directiva 90/642.
(11) ° Letra c) del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva 90/642.
(12) ° Véase la nota 6 supra.
(13) ° Véase, por ejemplo, el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva 79/117/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1978, relativa a la prohibición de salida al mercado y de utilización de los productos fitosanitarios que contengan determinadas sustancias activas (DO 1979, L 33, p. 36; EE, 03/15, p. 126).
(14) ° Considerandos segundo y tercero de la Directiva 90/642.
(15) ° Considerandos segundo y tercero de la Directiva 76/895.
(16) ° Véanse los considerandos sexto y octavo de la Directiva 90/642.
(17) ° DO L 230, p. 1.
(18) ° Véanse también las explicaciones relativas al concepto de límite máximo de residuos (LMR) comunitario en la nota a pie de página correspondiente al apartado 2.4.2.2 en la parte C, nº 2, del Anexo VI a la Directiva 91/414/CEE, incluido por la Directiva 94/43/CE del Consejo, de 27 de julio de 1994 (DO L 227, p. 31).
(19) ° DO L 207, p. 26; EE 03/16, p. 209.