62002CJ0113_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-113/02,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF,
anlagt den
27. marts 2002
,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved H. van Lier, som befuldmægtiget, bistået af advocaten M. van der Woude og R. Wezenbeek-Geuke, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kongeriget Nederlandene ved H.G. Sevenster, som befuldmægtiget,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, P. Jann (refererende dommer), og dommerne A. Rosas, R Silva de Lapuerta, K. Lenaerts og S. von Bahr,
generaladvokat: F.G. Jacobs
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den
6. maj 2004,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7, stk. 4, i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (EFT L 30, s. 1), samt artikel 1, litra e) og f), og artikel 7, stk. 1, i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 47), som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 (EFT L 78, s. 32) og ved Kommissionens beslutning 96/350/EF af 24. maj 1996 (EFT L 135, s. 32, herefter »direktiv 75/442«), samt i henhold til artikel 82 EF, sammenholdt med artikel 86 EF.
2. Kommissionen har frafaldet sine anbringender om tilsidesættelse af artikel 7, stk. 1, i direktiv 75/442 og af artikel 82 EF sammenholdt med artikel 86 EF.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
Definitioner
3. I artikel 2, litra i) og k), i forordning nr. 259/93 defineres »bortskaffelse« af affald dels som »bortskaffelse som defineret i artikel 1, litra e), i direktiv 75/442/EØF«, dels som »nyttiggørelse som defineret i artikel 1, litra f), i direktiv 75/442/EØF«.
4. Ifølge nævnte direktivs artikel 1, litra e) og f), forstås der ved »bortskaffelse« »enhver form og metode, der er anført i bilag II A«, og »nyttiggørelse« »enhver form og metode, der er anført i bilag II B«.
5. Begrebet »forbrænding på landjorden« fremgår af punkt D 10 i bilag II A til direktiv 75/442 og må derfor anses for en »bortskaffelses«operation. Derimod fremgår det af punkt R 1 i bilag II B til dette direktiv, at der i tilfælde af »[h]ovedanvendelse som brændsel eller andre midler til energifremstilling« er tale om »nyttiggørelse« (ved forbrænding).
Materielle regler
6. Hvad angår affald til nyttiggørelse er det fastsat i artikel 7, stk. 4, litra a), femte led, i forordning nr. 259/93 at »[d]e kompetente bestemmelses- og afsendelsesmyndigheder kan gøre begrundet indsigelse mod den påtænkte overførsel: […]
– »hvis forholdet mellem det affald, der kan nyttiggøres, og det affald, som ikke kan nyttiggøres, den skønnede værdi af de materialer, der endelig nyttiggøres, eller udgifterne til nyttiggørelsen og udgifterne til bortskaffelse af den del, der ikke kan nyttiggøres, ikke begrunder nyttiggørelsen ud fra økonomiske og miljømæssige betragtninger.«
De nationale bestemmelser
7. I Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997-2007 (anden flerårsplan for farligt affald, herefter »MJP-GA II«) bestemmes det i planens første del, kapitel 8.3, vedrørende indførsel og udførsel med henblik på nyttiggørelse i Den Europæiske Union, at:
»Indsigelsen i henhold til [artikel 7, stk. 4, litra a), femte led, i forordning nr. 259/93] giver anledning til følgende overvejelser med henblik på dens gennemførelse:
Grænseoverskridende overførsel af farligt affald til nyttiggørelse skal ses som et led i Den Europæiske Unions bestræbelser på at fremme genanvendelse. I denne henseende skal nyttiggørelse med henblik på endelig bortskaffelse prioriteres. For at gøre dette skal der tages hensyn til forholdet mellem det affald, der kan nyttiggøres, og det affald, der ikke kan nyttiggøres (graden af nyttiggørelse).
Enhver anmeldelse vil blive bedømt ud fra denne indsigelsesgrund – uden at der derved sker en begrænsning af de indholdsmæssige aspekter af nogen af indsigelsesgrundene – ved at anvende følgende fremgangsmåde:
a) Når mindre end 20% (som en procentdel af massen) af mængden af affald, beregnet på grænseoverskridende overførsel, kan nyttiggøres af afsendelsesstaten – på grund af den store mængde affald, der kræver efterfølgende bortskaffelse – skal de i forordningen specificerede grunde til at gøre indsigelse anvendes særskilt for hver anmodning. I alle tilfælde finder den margen, der er fastsat i fodnoten til punkt b), ikke anvendelse.
Procentsatsen på 20% af det nyttiggjorte materiale beregnes efter vægt på grundlag af det oprindelige materiale uden hensyntagen til eventuelle tilføjelser forbundet med behandlingen. […]
b) I andre tilfælde skal der i princippet gøres indsigelse mod overførslen, hvis den procentdel af affald, der kan nyttiggøres i bestemmelsesmedlemsstaten, er mindre end det, der kan nyttiggøres i afsendelsesmedlemsstaten.«
8. Fodnoten til MJP-GA II’s første del, kapitel 8.3, litra b), som ændret ved ministeriel bekendtgørelse nr. MJZ200019786 af 3. marts 2000 ( Nederlandse Staatscourant
af 24.3.2000, nr. 60, s. 18) havde i den på tidspunktet for udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist gældende udgave følgende ordlyd:
»Hvis det ikke er muligt utvetydigt at fastslå, at den procentdel af affald, der effektivt kan nyttiggøres i bestemmelsesstaten, er mindre, kan der anvendes en margen til at begrænse antallet af indsigelser og appeller. Denne margen kan ikke overskride 20% af den relative værdi. Den samlede vurdering skal stadig foretages i forhold til karakteren af den enkelte påtænkte overførsel. Metoden til beregning af procentsatsen er den samme som angivet under litra a), idet der lægges vægt på den mængde affald, der kan nyttiggøres i oprindelseslandet.«
9. MJP-GA II’s anden del, kapitel 18, vedrører bl.a. sondringen mellem nyttiggørelse (ved forbrænding), der består i en hovedanvendelse som brændsel, og endelig bortskaffelse (ved forbrænding). Denne sondring foretages i henhold til et kriterium, hvorved det præciseres, at farligt affald med et klorindhold under 1% nyttiggøres, hvis affaldets brændværdi er større end 11 500 kJ/kg, og at farligt affald, der har et klorindhold over 1% nyttiggøres, hvis affaldets brændværdi er større end 15 000 kJ/kg.
Den administrative procedure
10. Efter at have givet Kongeriget Nederlandene lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger fremsatte Kommissionen den 1. august 2000 en begrundet udtalelse, hvoraf fremgik, at Kommissionen fandt, at visse aspekter af den nationale lovgivning om håndtering af farligt affald var uforenelige med forordning nr. 259/93, direktiv 75/442 og artikel 86 EF sammenholdt med artikel 82 EF. Kommissionen opfordrede således denne medlemsstat til at efterkomme forpligtelserne i henhold til de nævnte bestemmelser inden for en frist på to måneder fra meddelelsen af denne udtalelse. Kommissionen fandt ikke de nederlandske myndigheders svar i skrivelse af 8. november 2000 tilfredsstillende og besluttede derfor at anlægge denne sag.
Om traktatbruddet
11. Kommissionen har til støtte for sit sagsanlæg gjort to klagepunkter gældende vedrørende den nederlandske lovgivning om farligt affald.
12. Disse klagepunkter er i det væsentligste følgende:
– Uforenelighed med artikel 7, stk. 4, litra a), i forordning nr. 259/93 af den nederlandske ordning, i henhold til hvilken der i princippet gøres indsigelse mod en overførsel af affald, når mindst 20% af affaldet kan nyttiggøres i Nederlandene, og når den procentdel af affaldet, der kan nyttiggøres i bestemmelsesmedlemsstaten er mindre end procentdelen i afsendelsesmedlemsstaten (hefter »den omhandlede nederlandske ordning for overførsel af affald«).
– Ukorrekt gennemførelse i national ret af artikel 1, litra e) og f), i direktiv 75/442 ved den nederlandske foranstaltning, hvorefter der skal sondres mellem nyttiggørelse (ved forbrænding) og bortskaffelse (ved forbrænding) i henhold til et kriterium, der kombinerer et krav til den værdi, der er forbundet med affaldsforbrændingen, med affaldets klorindhold (herefter »den omhandlede foranstaltning vedrørende sondringen mellem nyttiggørelse (ved forbrænding) og bortskaffelse (ved forbrænding)«).
Det første klagepunkt
Parternes argumenter
13. Kommissionen har gjort gældende, at den nederlandske ordning for overførsel af affald, for så vidt som den er støttet på procentdele af det affald, der kan nyttiggøres i Nederlandene og i bestemmelseslandet, fraviger de i artikel 7, stk. 4, litra a), i forordning nr. 259/93 fastsatte kriterier, som ordningen skulle gennemføre, hvorfor den er uforenelig med bestemmelsen.
14. I forhold til den tidligere nederlandske ordning for overførsel af affald, inden for rammerne af hvilken der blev gjort indsigelse mod udførsler af affald, når behandlingen i udlandet ikke var mere effektiv, medmindre kapaciteten til behandling var utilstrækkelig eller ikke-eksisterende i Nederlandene, har den nuværende nederlandske ordning ikke gjort andet end at udskifte kriteriet om mangel på en »mere effektiv« behandling med begrebet »mindre grad af nyttiggørelse«.
15. Den nederlandske regering har gjort gældende, at den omhandlede ordning for overførsel af affald holder sig inden for de grænser, der er fastsat i nævnte artikel 7, stk. 4, litra a), femte led, i forordning nr. 259/93.
Domstolens bemærkninger
16. I henhold til fast retspraksis kan medlemsstaterne træffe gennemførelsesforanstaltninger for en forordning, hvis de ikke hindrer dens direkte anvendelighed, hvis de ikke skjuler dens fællesskabsretlige karakter, og hvis de præciserer udøvelsen af det skøn, der tildeles ved den pågældende forordning, alt sammen inden for grænserne af forordningens bestemmelser (jf. i denne retning dom af 31.1.1978, sag 94/77, Zerbone, Sml. s. 99, præmis 27).
17. Det skal bemærkes, at det fremgår af artikel 7, stk. 4, litra a), femte led, i forordning nr. 259/93, at de kompetente bestemmelses- og afsendelsesmyndigheder kan gøre begrundet indsigelse mod en påtænkt overførsel af affald, hvis forholdet mellem det affald, der kan nyttiggøres, og det affald, som ikke kan nyttiggøres, den skønnede værdi af de materialer, der endelig nyttiggøres, eller udgifterne til nyttiggørelsen og udgifterne til bortskaffelse af den del, der ikke kan nyttiggøres, ikke begrunder nyttiggørelsen ud fra økonomiske og miljømæssige betragtninger.
18. Med henblik på at fastslå om en nyttiggørelsesoperation er begrundet ud fra økonomiske og miljømæssige betragtninger henvises der i artikel 7, stk. 4, litra a), femte led, til tre kriterier, nemlig forholdet mellem det affald, der kan nyttiggøres, og det affald, som ikke kan nyttiggøres, den skønnede værdi af de materialer, der endelig nyttiggøres og udgifterne til bortskaffelse af den del, der ikke kan nyttiggøres.
19. I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at den nederlandske ordning for overførsel af affald udgør en tilsidesættelse af artikel 7, stk. 4, litra a), i forordning nr. 259/93, i det omfang ordningen går ud over den ramme, der er fastsat i denne bestemmelse, som ordningen har til formål at præcisere.
20. Den nederlandske ordning for overførsel af affald henviser således udelukkende til forholdet mellem det affald, der kan nyttiggøres, og det, der ikke kan nyttiggøres.
21. Ved at koncentrere sig om en sammenligning af den procentdel af affald, der kan nyttiggøres i bestemmelses- og afsendelsesmedlemsstaten, giver den nederlandske ordning for overførsel af affald desuden mulighed for at gøre indsigelse mod en overførsel af affald til nyttiggørelse ikke alene ud fra en uafhængig vurdering af de økonomiske og miljømæssige aspekter for nyttiggørelsesoperationen i bestemmelsesmedlemsstaten, men også ud fra den kapacitet til behandling, der findes i afsendelsesmedlemsstaten. Domstolen har imidlertid fastslået, at inden for rammerne af den fællesskabsretlige ordning for overførsel af affald finder betragtninger om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed ikke anvendelse på overførsler af affald til nyttiggørelse (dom af 25.6.1998, sag C-203/96, Dusseldorp m.fl., Sml. I, s. 4075, præmis 27-34).
22. I denne sammenhæng kan den nederlandske regerings argumentation med henblik på at godtgøre, at den omhandlede ordning for overførsel af affald er forenelig med artikel 7, stk. 4, litra a), i forordning nr. 259/93, ikke tiltrædes.
23. Ifølge den nederlandske regering skal analysen således indeholde en sammenligning af kvaliteten af affaldsanlæggene i afsendelsesmedlemsstaten og i bestemmelsesmedlemsstaten, da artikel 7, stk. 4, litra a), femte led, i forordning nr. 259/93 skal fortolkes i lyset af de målsætninger, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, litra b), første led, i direktiv 75/442, og i artikel 174, stk. 2, EF med henblik på at opnå den størst mulige nyttiggørelse af affald inden for Fællesskabet. I denne henseende skal det fastslås, at det forfulgte mål ikke kan berettige, at der udelukkende foretages en sammenligning af forholdet mellem det affald, der kan nyttiggøres, og det, der ikke kan nyttiggøres, samt af de affaldsanlæg, der er til rådighed i afsendelsesmedlemsstaten og i bestemmelsesmedlemsstaten, og at de øvrige kriterier, der er fastsat i forordningens artikel 7, stk. 4, litra a), femte led, lades ude af betragtning.
24. Med hensyn til argumentet om, at den omhandlede ordning for overførsel af affald ikke er til hinder for, at de nederlandske myndigheder foretager en individuel bedømmelse af hver anmodning om overførsel af affald, og at indsigelserne er undtagelsen og ikke reglen, skal det bemærkes, at så længe den nederlandske ordning for overførsel af affald ikke er forenelig med fællesskabsbestemmelserne, vil en sådan betragtning være irrelevant for bedømmelsen af, om der foreligger en tilsidesættelse af artikel 7, s tk. 4, litra a), femte led, i forordning nr. 259/93.
25. Vedrørende argumentet om, at den omhandlede ordning for overførsel af affald er neutral, i det omfang den finder anvendelse på såvel udførsel som indførsel af affald, bemærkes, at denne omstændighed, som det med rette er anført af generaladvokaten i punkt 49 i forslaget til afgørelse, ligeledes er irrelevant for bedømmelsen af, om der foreligger en tilsidesættelse af forordningens artikel 7, stk. 4, litra a), femte led. I begge tilfælde går de kriterier, der er fastsat i den nederlandske ordning for overførsel af affald, ud over de indsigelsesgrunde, der udtømmende er opregnet i fællesskabsbestemmelserne.
26. Det første klagepunkt er således begrundet.
Det andet klagepunkt
Parternes argumenter
27. Kommissionen har gjort gældende, at der ved den omhandlede nederlandske foranstaltning vedrørende sondringen mellem nyttiggørelse (ved forbrænding) og bortskaffelse (ved forbrænding) er sket en ukorrekt gennemførelse i national ret af artikel 1, litra e) og f), i direktiv 75/442, sammenholdt med punkt D 10 i bilag II A og punkt R 1 i bilag II B til dette direktiv.
28. Den nederlandske regering har anført, at den sondring mellem nyttiggørelse (ved forbrænding) og bortskaffelse (ved forbrænding), der er foretaget ved den omhandlede foranstaltning, er i overensstemmelse med den klassificering, der er gennemført ved direktiv 75/442.
Domstolens bemærkninger
29. Ifølge artikel 1, litra e) og f), i direktiv 75/442 forstås ved »bortskaffelse« enhver form og metode, der er anført i bilag II A, og ved »nyttiggørelse« enhver form og metode, der er anført i bilag II B.
30. I henhold til punkt D 10 i bilag II A til direktiv 75/442 anses »forbrænding på landjorden« for en »bortskaffelses«operation. Derimod fremgår det af punkt R 1 i bilag II B til direktiv 75/442, at der i tilfælde af »[h]ovedanvendelse som brændsel eller andre midler til energifremstilling« er tale om »nyttiggørelse« (ved forbrænding).
31. Domstolen har i sagen Kommissionen mod Tyskland (dom af 13.2.2003, sag C-228/00, Sml. I, s. 1439, præmis 41-43) opstillet tre betingelser med henblik på at afgøre, om anvendelsen af affald som brændsel udgør en nyttiggørelsesoperation som nævnt i punkt R 1 i bilag II B til direktiv 75/442. For det første skal det vigtigste mål med den operation, som er omhandlet i bestemmelsen, være energifremstilling. For det andet skal den energi, som fremkommer og udvindes ved forbrænding af affald, være større end den, der forbruges ved forbrændingsprocessen, og en del af det energioverskud, som frigøres ved forbrændingen, skal udnyttes faktisk, enten direkte i form af den varme, forbrændingen frembringer, eller efter forarbejdning i form af elektricitet. For det tredje skal størstedelen af affaldet opbruges under operationen, og størstedelen af den frigjorte energi skal genindvindes og udnyttes.
32. Ifølge Domstolen kan der derimod ikke tages hensyn til kriterier såsom affaldets brændværdi, indholdet af skadelige stoffer i det brændte affald eller affaldets karakter af blanding eller ej (dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 47).
33. Da Domstolen udtrykkeligt har fastslået, at kriterier, der er baseret på brændværdien eller affaldets sammensætning, er uforenelige med direktiv 75/442, må den nederlandske regerings argumentation i denne henseende forkastes i den foreliggende sag.
34. Den omhandlede nederlandske foranstaltning vedrørende sondringen mellem nyttiggørelse (ved forbrænding) og bortskaffelse (ved forbrænding) er således ikke i overensstemmelse med det nævnte direktivs artikel 1, litra e) og f), sammenholdt med punkt D 10 i bilag II A og punkt R 1 i bilag II b til dette direktiv. Kongeriget Nederlandene har derfor tilsidesat sin forpligtelse til at gennemføre artikel 1, litra e) og f), i direktiv 75/442 i national ret.
35. Det andet klagepunkt er således begrundet.
36. Det må herefter fastslås, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 259/93, samt i henhold til artikel 1, litra e) og f), i direktiv 75/442.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
37. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Nederlandene tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Nederlandene i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Første Afdeling):
1) Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7, stk. 4, i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab, samt i henhold til artikel 1, litra e) og f), og artikel 7, stk. 1, i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald, som ændret ved Rådets direktiv 91/156/EØF af 18. marts 1991 og ved Kommissionens beslutning 96/350/EF af 24. maj 1996.
2) Kongeriget Nederlandene betaler sagens omkostninger.