61996CC0385_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1 Amtsgericht Aachen pyytää kyseessä olevassa asiassa esittämillään kahdella ennakkoratkaisukysymyksellä yhteisöjen tuomioistuinta tulkitsemaan kuluttajalle myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 18 päivänä joulukuuta 1978 annettua neuvoston direktiiviä 79/112/ETY(1) (jäljempänä direktiivi).
2 Kysymykset on esitetty elintarvikekauppaa harjoittavalle kauppiaalle määrättyä hallinnollista sakkoa koskevassa muutoksenhakumenettelyssä. Kyseinen sakko määrättiin kauppiaalle, koska hän oli rikkonut Saksan lainsäädäntöä pitäessään myytävänä elintarvikkeita, joissa ei ollut vaadittavia merkintöjä saksan kielellä vaan ainoastaan ranskan, englannin tai italian kielellä.
II Kansallisen oikeuden säännökset
3 Verordnung über die Kennzeichnung von Lebensmittelnin (saksalainen elintarvikkeiden merkinnöistä annettu asetus, jäljempänä LMKV) 3 §:ssä säädetään seuraavaa:
"1. Pakattuja elintarvikkeita ei saa pitää kaupan, elleivät seuraavat merkinnät esiinny tuotteen pakkauksessa:
1) tuotteen kaupallinen nimeke - -,
2) valmistajan nimi tai toiminimi ja osoite - -,
3) luettelo tuotteen ainesosista - -,
4) viimeinen käyttöpäivä - -,
5) - -
2. - -
3. Edellä 1 momentissa mainitut merkinnät on esitettävä valmispakkauksessa tai siihen kiinnitetyissä pakkausmerkinnöissä saksan kielellä siten, että ne ovat helposti ymmärrettävissä ja selvästi luettavissa selvästi näkyvässä paikassa, josta niitä ei voida poistaa. Kyseiset merkinnät voivat olla myös muulla helposti ymmärrettävällä kielellä, jos tästä ei aiheudu vahinkoa kuluttajien tiedonsaannin kannalta."
III Asian tosiseikasto
4 Kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan pääasian vastaaja Hermann Josef Goerres pitää elintarvikeliikettä Eschweilerissa. Hän tarjosi 13.1.1995 liikkeessään myytäväksi muun muassa seuraavia tuotteita:
i) Fanta orange, soda au jus d'orange;
ii) Corn flakes;
iii) I Pelati di San Marzano - il Vero Gusto del Pomodoro ja
iv) Pasta sauce with olives and capers.
Näissä tuotteissa ei ollut saksankielisiä pakkausmerkintöjä vaan ylläolevaa järjestystä noudattaen ranskankieliset, italian- ja ranskankieliset, italiankieliset sekä viimeisessä englanninkieliset merkinnät.
5 Oberkreisdirektor des Kreises Aachen (Aachenin hallintopiirin johtaja) määräsi 6.7.1995 antamallaan päätöksellä asianomaiselle liikkeenharjoittajalle 2 000 Saksan markan (DEM) suuruisen hallinnollisen sakon LMKV:n 3 §:n 3 momentin rikkomisesta.
6 Vastaaja haki muutosta sakon määräämistä koskevaan päätökseen väittäen, että direktiivin 14 artiklan perusteella ei ole sallittua edellyttää tietyn kielen käyttämistä ja että ratkaiseva edellytys on pakkausmerkintöjen ymmärrettävyys. Erityisesti muutoksenhakija katsoi, että laajalti tunnettujen tuotteiden osalta vieraskielisten pakkausmerkintöjen käyttäminen ei vaikuta kuluttajien yllämainittuja tietoja kohtaan tuntemaan mielenkiintoon. Vastaaja tukeutui lisäksi siihen, että hän oli asettanut liikkeeseensä erillisiä kylttejä, joihin sisältyi saksankielinen kuvaus kyseessä olevien tuotteiden koostumuksesta.
7 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt kansallinen tuomioistuin on sitä mieltä, että elintarvikkeiden pakkausmerkinnät on pääsääntöisesti esitettävä kyseisellä kielialueella tavanomaisesti puhutulla kielellä. Keskimääräisen saksalaisen kuluttajan näkökulmasta tämä kieli on saksa. Lisäksi kylttien ripustaminen liikkeeseen ei vastaa vaatimusta merkintöjen liittämisestä itse tuotteeseen. Kansallisen tuomioistuimen mielestä ensiksi mainittu seikka on ristiriidassa yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Piageme ym.(2) 12.10.1995 antamassa tuomiossa, (jäljempänä asia Piageme II) direktiivin 14 artiklalle vahvistaman tulkinnan kanssa. Tämän vuoksi kansallinen tuomioistuin on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset.
IV Ennakkoratkaisukysymykset
"1. Toimiiko kauppias kuluttajalle myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annetun neuvoston direktiivin 79/112/ETY 14 artiklan mukaisesti, kun hän pitää Saksan liittotasavallassa kaupan elintarvikkeita, joiden pakkausmerkinnät on tehty italian, ranskan tai englannin kielellä?
2.
Jos vastaus kysymykseen 1 on kieltävä, täyttääkö kauppias kuitenkin neuvoston direktiivin 79/112/ETY 14 artiklassa asetetut edellytykset silloin, kun hän asettaa liikkeessään kyseisten tuotteiden myyntipaikkaan erillisen kyltin (Zusatzschild), jossa on vaadittavat merkinnät saksan kielellä?"
V Direktiivi 79/112/ETY
8 Direktiivin ensimmäisen ja toisen perustelukappaleen mukaan sen tavoitteena on yhteismarkkinoiden toiminnan edistäminen lähentämällä elintarvikkeiden pakkausmerkintöjä koskevaa jäsenvaltioiden lainsäädäntöä, ottaen huomioon se, että voimassaolevien säännösten erot estävät tuotteiden vapaan liikkuvuuden ja saattavat luoda eriarvoiset kilpailun edellytykset.
9 Kuudennessa perustelukappaleessa todetaan kuitenkin, että kaikkien elintarvikkeiden merkintöjä koskevien säännösten ensisijaisena tarkoituksena tulisi olla kuluttajan valistaminen ja suojeleminen.
10 Direktiivin 1 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Tässä direktiivissä tarkoitetaan
a) 'merkinnällä' elintarvikkeeseen liittyvää mainintaa, tietoa, tavaramerkkiä, kaupallista merkkiä, kuvaa tai tunnusta, joka on tehty mihin tahansa kyseistä elintarviketta seuraavaan tai siihen viittaavaan pakkaukseen, asiakirjaan, tiedotteeseen, etikettiin, renkaaseen tai kaulukseen".
11 Direktiivin 3 artikla sisältää luettelon merkintöihin pakollisesti sisällytettävistä tiedoista. Kyseiset tiedot ovat pääosin seuraavat: 1) nimi, jolla tuote myydään; 2) luettelo ainesosista; 3) valmiiksi pakatusta elintarvikkeesta sisällyksen määrä; 4) vähimmäissäilyvyyspäivämäärä; 5) erityiset säilytys- ja käyttöolosuhteet; 6) valmistajan, pakkaajan tai yhteisöön sijoittautuneen myyjän nimi tai toiminimi ja osoite; 7) tarkemmat tiedot alkuperästä tai elintarvikkeen lähtöpaikasta, jos sen ilmoittamatta jättäminen saattaisi johtaa kuluttajaa olennaisesti harhaan elintarvikkeen alkuperästä ja 8) käyttöohje, jos elintarvikkeen tarkoituksenmukainen käyttö ilman sitä on mahdotonta.
12 Direktiivin 14 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on oltava säätämättä tarkempia vaatimuksia tavasta, jolla 3 artiklassa ja 4 artiklan 2 kohdassa säädetyt tiedot on ilmoitettava, kuin siitä 3-11 artiklassa jo säädetään.
Jäsenvaltioiden on kuitenkin varmistuttava siitä, että elintarvikkeen myynti niiden alueella on kiellettyä, jos 3 artiklassa ja 4 artiklan 2 kohdassa säädettyjä tietoja ei ole ilmoitettu kielellä, jota ostaja helposti ymmärtää, jollei muihin toimenpiteisiin ole ryhdytty ostajan tiedonsaannin varmistamiseksi. Tämä säännös ei estä ilmoittamasta edellä tarkoitettuja tietoja usealla kielellä."
13 Kuten edellä on todettu,(3) direktiiviä on olennaisesti muutettu direktiivillä 97/4/EY. Vaikka tämä jälkimmäinen direktiivi on annettu kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan pääasian tosiseikkojen tapahtumisen jälkeen, on kuitenkin syytä todeta 14 artiklaan tehty muutos.
14 Siten direktiivin 97/4/EY 1 artiklan 9 kohdalla kumotaan 14 artiklan toinen kohta, kun taas saman artiklan 8 kohdalla lisätään direktiiviin uusi 13 a artikla, jossa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että niiden alueella kielletään sellaisten elintarvikkeiden pitäminen kaupan, joiden osalta 3 artiklassa ja 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja mainintoja ei ole esitetty kuluttajan helposti ymmärtämällä kielellä, paitsi jos kuluttajalle tarkoitettu tieto on yhden tai useamman merkinnöissä olevan maininnan osalta tosiasiallisesti varmistettu muilla toimenpiteillä, jotka määrätään 17 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen.
2. Jäsenvaltio, jossa tuotetta pidetään kaupan, saa ottaen huomioon perustamissopimuksen määräykset, säätää, että kyseiset erikoismerkinnät tehdään yhdellä tai useammalla yhteisön virallisista kielistä määräämällään kielellä."
15 Lopuksi direktiivin 97/4/EY 1 artiklan 1 kohdalla lisätään kuudennen perustelukappaleen, johon olen viitannut ratkaisuehdotukseni 9 kohdassa, jälkeen seuraava perustelukappale:
"Tämä vaatimus merkitsee, että jäsenvaltioiden olisi voitava, ottaen huomioon perustamissopimusten määräykset, asettaa kielellisiä vaatimuksia."
VI Asiakysymys
16 Ennakkoratkaisupyynnön sisältö osoittaa, että arvioidakseen määrätyn hallinnollisen sakon lainmukaisuutta kansallinen tuomioistuin haluaa ensiksi arvioida direktiivin 14 artiklan ja LMKV:n 3 §:n 3 momentin yhteensopivuutta. Se kysyy siis ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellä pääasiassa sitä, sallitaanko direktiivin 14 artiklassa sellainen kansallinen toimenpide, joka määrää pakattuja elintarvikkeita koskevat pakolliset merkinnät tehtäväksi ainakin kyseisen valtion omalla kielellä, erityisesti kun kyseessä on Saksan liittotasavallan kaltainen yksikielinen valtio. Se kysyy lisäksi toisella kysymyksellä, onko erillisen kyltin ripustaminen liikkeeseen kuluttajan tiedonsaannin varmistamisen kannalta riittävää.
17 Ennakkoratkaisukysymyksiin vastaamiseksi on syytä täsmentää riidanalaisen direktiivin puitteet ja tavoitteet, samoin kuin sen sisältämien tiettyjen käsitteiden, kuten kuluttajan tai ostajan sekä helposti ymmärrettävän kielen sisältö.
Direktiivin tavoite
18 Mitä tulee direktiivin tavoitteeseen, yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on havaittavissa tiettyä vaihtelua: tietyissä tuomioissa mainitaan tavoitteeksi tavaroiden vapaa liikkuvuus, kun taas toisissa asetetaankin kuluttajansuoja etusijalle. Direktiivin tavoitteen täsmällisellä määrittelyllä on kuitenkin aivan erityinen merkitys, sikäli kuin se toimii direktiivin säännösten tulkinnan johtavana periaatteena, erityisesti epäselvissä tilanteissa, jotka ovat yleisimpiä.
19 Huomautan, että yhteisöjen tuomioistuin on 12.12.1990 asiassa SARPP(4) antamassaan tuomiossa katsonut, että "kuten direktiivin johdanto-osasta seuraa, sen tarkoituksena on lähentämällä jäsenvaltioiden pakkausmerkintöjä koskevaa lainsäädäntöä helpottaa elintarvikkeiden vapaata liikkuvuutta" (11 kohta). Vastaavalla tavalla, 18.6.1991 asiassa Piageme ym.(5) annetun tuomion (jäljempänä asia Piageme I) mukaan "direktiivin 79/112/ETY kolmesta ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee, että sen tavoitteena on erityisesti poistaa kansallisten säännösten eroja, jotka estävät tavaroiden vapaata liikkuvuutta" (15 kohta).(6)
20 Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin sekä ennen(7) että jälkeen kyseisten tuomioiden myöntänyt, korostaen nimenomaan direktiivin kuudetta perustelukappaletta ja 2 artiklaa, että "sen tavoitteena on turvata elintarvikkeiden loppukuluttajan tiedonsaanti ja suojaaminen, erityisesti siltä osin kun kysymys on tällaisten tuotteiden luonteesta, yksilöllisyydestä, ominaisuuksista, koostumuksesta, määrästä, säilyvyydestä, alkuperästä sekä valmistus- tai tuotantomenetelmästä".(8)
21 Mielestäni kuluttajansuoja on direktiivin välitön ja pääasiallinen tavoite. Tämä tavoite on saavutettu useilla direktiivissä joko edellytetyillä tai kielletyillä toimenpiteillä eli toisin sanoen direktiivin säännösten sisällön avulla. Tavaroiden vapaa liikkuvuus on sitä vastoin direktiivin välillinen tavoite ja se on saavutettu asettamalla yhteiset elintarvikkeiden pakkausmerkintöjä koskevat säännöt.
22 Joka tapauksessa on mahdotonta käsittää, että direktiivin tavoitteena on vahvistaa vapaata liikkuvuutta pelkästään ottamalla huomioon "tuonnin määrällinen kasvu",(9) toisin sanoen ottamatta huomioon muita kuin määrällisiä kriteerejä.
Direktiivillä aikaansaadut merkintöjä koskevat menettelyt ja erilaiset rajoitukset (rajoitukset, jotka tulevat ankarammiksi ajan myötä direktiivin tekstin peräkkäisten muutosten johdosta) eivät välttämättä aiheuta kauppavirtojen kasvua - ainakaan ensi vaiheessa eli siihen asti, kunnes toisin sanoen jäsenvaltiot ja kauppa sopeutuvat yhteisiin säännöksiin.
Tavaroiden vapaalle liikkuvuudelle on annettu etusija siinä mielessä, että jäsenvaltioilla ei ole enää oikeutta asettaa muita kuin direktiivissä välttämättömiksi katsottuja vaatimuksia, ellei nimenomaisesti ole toisin säädetty. Toisin sanoen direktiivillä poistetaan elintarvikkeiden vapaan liikkuvuuden tarpeettomat, jäsenvaltioiden asettamat esteet. Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan saa asettaa myöskään vähäisempiä vaatimuksia kuin on välttämätöntä, mistä voidaan päätellä, että direktiivin tavoitteena on antaa etusija elintarvikkeiden vapaalle liikkuvuudelle. Tällä tarkoitetaan elintarvikkeiden vapaata liikkuvuutta tarkasteltuna laadulliselta näkökannalta eikä pelkästään liikkeessä olevien määrien kasvun kannalta. Tältä kannalta tarkastellun vapaan liikkuvuuden ja elintarvikkeiden merkintöjen yhteisten sääntöjen yhteisvaikutuksena on kuluttajan valintamahdollisuuksien parantuminen, tuotteiden välisen terveen kilpailun edistäminen sekä suhteellisesti parempien tuotteiden etusija.
Direktiivin puitteet
23 Direktiivillä pyritään siis kahden edellä mainitun tavoitteen, jotka ovat samalla yhteisön oikeuden päämääriä, samanaikaiseen toteuttamiseen.
Perustamissopimuksen 30 artikla sekä sitä seuraavat artiklat koskevat tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatetta.
Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö vahvistaa lisäksi, että kuluttajansuoja muodostaa yleiseen etuun liittyvän perustelun, jolla voidaan oikeuttaa rajoituksia mainittuun perusvapauteen,(10) sekä muodostaa vastedes erään yhteisön toiminta-alueen (EY:n perustamissopimuksen, sellaisena kun se on muutettuna Euroopan unionista tehdyllä sopimuksella, 3 artiklan s kohta). Vastaavasti Maastrichtin sopimuksella perustamissopimuksen kolmanteen, yhteisön politiikkaa koskevaan osaan lisätyssä 129 a artiklassa määrätään, että yhteisö "myötävaikuttaa korkeatasoisen kuluttajansuojan toteuttamiseen" toimenpiteillä, jotka se toteuttaa 100 a artiklan nojalla (a kohta) sekä erityistoimilla, jotka tukevat ja täydentävät jäsenvaltioiden harjoittamaa politiikkaa kuluttajien terveyden, turvallisuuden ja taloudellisten etujen suojaamiseksi sekä riittävän kuluttajavalistuksen turvaamiseksi (b kohta).
Vaikka direktiivi on peräisin viimeksi mainittua artiklaa edeltävältä ajalta, on katsottava, että perustamissopimuksen 129 a artiklan säätämisen jälkeen esiintyvien tilanteiden osalta direktiiviä tulisi tulkita tämän artiklan edellyttämien vaatimusten valossa.
24 On kuitenkin selvää, että direktiivin tavoitteet eivät aina ole keskenään yhteensopivia. Tältä näkökannalta direktiivi pyrkii sovittamaan yhteen usein keskenään yhteensopimattomia seikkoja.
25 Tosin tulkitessaan ja soveltaessaan yhteisön oikeutta yhteisön toimielimet samoin kuin jäsenvaltiot ja erityisesti niiden tuomioistuimet ovat velvollisia ottamaan huomioon ja sovittamaan yhteen kyseisen oikeuden edellä kuvatut lukuisat tavoitteet mahdollistaakseen niiden käytännöllisen lähentämisen. Jos nämä tavoitteet kuitenkin osoittautuvat yhteensovittamattomiksi, on väistämättä pakko antaa etusija toiselle näistä tavoitteista, sen jälkeen kun on arvioitu molempien näiden tavoitteiden saavuttamisen mahdollisuus ja siitä seuraavat riskit sekä verrattu toisen tavoitteen saavuttamisesta aiheutuvia hyötyjä toisen saavuttamisesta syntyviin haittoihin.
26 On itsestään selvää, että tällainen arviointi täytyy suorittaa ottaen huomioon jokaisen yksittäisen tilanteen konkreettiset piirteet. On silti syytä ottaa huomioon objektiivinen arviointi sekä yhteisön oikeuden suojelemien arvojen etusijajärjestys.
Jos suoritetaan tällainen vertailu tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevan periaatteen ja kuluttajansuojan välillä, etusija kuuluu periaatteessa jälkimmäiselle, joka sisältää ylemmän tai määräävän arvon. Perustamissopimuksen mukaan nimenomaan kuluttajansuojaan (kuten muihin 36 artiklassa mainittuihin yleiseen etuun liittyviin syihin) vedoten on mahdollista perustella rajoituksia tavaroiden vapaalle liikkuvuudelle eikä päinvastoin. Toisin sanoen tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen vaikuttavaa toimenpidettä voidaan pitää laillisena sikäli kuin se edistää huomattavalla tavalla ihmisten terveyttä tai kuluttajansuojaa, kun taas ihmisten terveydelle tai kuluttajansuojalle vahingollista toimenpidettä ei voitaisi sallia pelkästään sillä perusteella, että se palvelee merkittävällä tavalla tavaroiden vapaata liikkuvuutta.
Tämä näkökanta on erityisesti selitetty asiassa Van der Veldt 14.7.1994 annetussa tuomiossa.(11) Tässä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin oli sitä mieltä, että jäsenvaltio olisi vedotessaan kuluttajansuojan pakottaviin vaatimuksiin oikeutettu käyttämään kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan a alakohtaan sisältyvää valintaoikeutta ja vaatimaan merkinnän säilöntäaineista, jotka sisältyvät toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevaan ja kyseisessä valtiossa laillisesti myytävänä pidettävään elintarvikkeeseen, vaikka tämä muodostaa rajoituksen tavaroiden vapaalle liikkuvuudelle. Kyseinen maininta voidaan toteuttaa pelkästään käyttämällä yleisnimeä säilöntäaine.(12)
27 Tältä kannalta katsottuna direktiivin 14 artiklalla pyritään pääosin samaan päämäärään kuin perustamissopimuksen 36 artiklalla. Se täsmentää kuluttajansuojaa koskevan periaatteen sellaiseksi yleiseen etuun liittyväksi perusteeksi, jolla voidaan oikeuttaa tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen vaikuttavia rajoituksia ja jota on tästä syystä tulkittava samalla tavalla.(13)
28 Tämä kannanotto on merkittävä varsinkin valvottaessa, ovatko direktiivin voimaansaattamiseen tähtäävät kansalliset toimenpiteet yhteensopivia yhteisön oikeuden kanssa, ja erityisesti vastauksen saamiseksi siihen kysymykseen, onko kyseistä yhteensopivuutta arvioitava ainoastaan direktiivin säännösten ja/tai myös perustamissopimuksen 30-36 artiklan valossa. Vaikka myöhemmin palaan tähän kysymykseen tämän ratkaisuehdotuksen kannalta tarkoituksenmukaisessa kohdassa, totean jo tässä tiettyjä oikeuskäytännöstä peräisin olevia sääntöjä.
Ensiksi vakiintuneen kannan mukaan direktiivin soveltamisalaan kuulumattomia kansallisia säännöksiä on arvioitava perustamissopimuksen 30-36 artiklan valossa.(14)
Toiseksi kansallisia säännöksiä, joilla direktiivin säännöksiä saatetaan osaksi kansallista oikeusjärjestystä ja jotka ovat sisällöltään konkreettisia ja täydellisiä, toisin sanoen "täydellisen lähentämisen" toteuttavia säännöksiä (kuten konkreettisia rajoittavia velvoitteita asettavat säännökset), arvioidaan direktiivin perusteella. Siltä osin kuin kansalliset toimenpiteet ovat direktiivin mukaisia, niiden oletetaan olevan myös perustamissopimuksen määräysten mukaisia,(15) eikä niiden tarkastelu perustamissopimuksen valossa siten ole välttämätöntä.(16)
Lopuksi direktiivin säännösten soveltamisalaan kuuluvia sellaisia kansallisia toimenpiteitä, joilla toteutetaan epätäydellinen lähentäminen (kuten säännökset, jotka oikeuttavat poikkeuksiin tai jättävät jäsenvaltioille harkintavaltaa), arvioidaan direktiivin tavoitteiden ja rakenteen valossa, mutta yhtä lailla viitaten perustamissopimuksen 30 ja 36 artiklaan.(17)
Direktiivin 14 artikla
29 Kuten sanottu, yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut direktiivin 14 artiklaa asiassa Piageme I (mainittu edellä alaviitteessä 5) ja asiassa Piageme II(18) antamissaan tuomioissa.
30 Nämä asiat nostavat esille kysymyksen Belgian oikeuteen sisältyvän säännöksen, jossa edellytetään merkintöjen tekemistä elintarvikkeiden myyntipaikan kielialueen kielellä, yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa (13 kohta). Ensimmäisessä tuomiossa, asiassa Piageme I, yhteisöjen tuomioistuin oli sitä mieltä, että 14 artiklassa ei edellytetä tietyn kielen käyttöä (13 kohta). Tosin yhteisöjen tuomioistuimen mukaan on totta, että 14 artiklan sanamuodon mukaisen tulkinnan perusteella kielialueen kieli on se, joka näyttää olevan "helpoiten ymmärrettävää" (14 kohta). Ottaen kuitenkin huomioon direktiivin tavoite eli "erityisesti kansallisten säännösten sellaisten erojen poistaminen, jotka rajoittavat tavaroiden vapaata liikkuvuutta_" yhteisöjen tuomioistuin arvioi, "että 14 artiklassa ainoastaan edellytetään ostajan helposti ymmärtämän kielen käyttämistä, ja siinä säädetään lisäksi, että elintarvikkeiden pääsy jäsenvaltion alueelle voidaan sallia silloin kun asiaankuuluvia merkintöjä ei ole tehty helposti ymmärrettävällä kielellä, mutta 'muihin toimenpiteisiin on ryhdytty ostajan tiedonsaannin varmistamiseksi'" (15 kohta).
Yhteisöjen tuomioistuimen mielestä edellä mainitusta seuraa, että helposti ymmärrettävän kielen käyttöä tiukemman vaatimuksen, kuten esimerkiksi kyseisen kielialueen kielen yksinomaisen käytön, asettaminen ja toisaalta muiden kuluttajan tiedonsaannin turvaavien toimenpiteiden huomiotta jättäminen ylittävät direktiivin vaatimustason. Yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että "velvollisuus käyttää yksinomaan kyseisen kielialueen kieltä on perustamissopimuksen 30 artiklassa kielletty tuonnin määrällisiä rajoituksia vaikutuksiltaan vastaava toimenpide" (16 kohta).
Nojautuen näihin perusteluihin yhteisöjen tuomioistuin toteaa johtopäätöksenään, että "perustamissopimuksen 30 artikla ja kuluttajalle myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 18 päivänä joulukuuta 1978 annetun neuvoston direktiivin 79/112/ETY 14 artikla estävät sen, että kansallisessa lainsäädännössä vaaditaan tietyn yksittäisen kielen käyttämistä elintarvikkeiden pakkausmerkinnöissä antamatta mahdollisuutta käyttää muuta ostajan helposti ymmärtämää kieltä tai muita ostajan tiedonsaannin varmistavia toimenpiteitä".
31 Kyseinen tuomio sisältää joitakin ohjeita ilmaisun "helposti ymmärrettävä kieli" merkityssisällöstä. Mutta kuten myöhemmin on tullut ilmi, nämä ohjeet eivät ole riittäviä; belgialaiset tuomioistuimet ovatkin palanneet tähän kysymykseen pyytäen yhteisöjen tuomioistuimelta enemmän täsmennyksiä. Tämä olisi pitänyt arvata. Direktiivin 14 artiklan toisen virkkeen sisältämä tulkinnanvarainen kysymys ei koske niinkään sitä, mitä direktiivissä kielletään, vaan pikemminkin sitä, mitä siinä oikeutetaan tai sallitaan, ja mikä tärkeämpää, sitä, onko jäsenvaltion täsmennettävä ilmaisun "helposti ymmärrettävä kieli" merkitystä säätäessään yleisesti sovellettavia säännöksiä vai onko tuomioistuimien tehtävä tämä jokaisessa konkreettisessa tapauksessa, ja jos on, niin millaisten kriteerien mukaisesti.
32 Asiassa Piageme II toinen belgialainen tuomioistuin palasi kysymykseen kysyessään, oliko kansallinen toimenpide, joka ei estä toisen kielen käyttöä, oikeutettu perustamissopimuksen 128 ja 129 a artiklan valossa.
33 Tässä asiassa annetussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi ensinnäkin, että "direktiivin 14 artiklassa käytetty ilmaus 'kieli, jota ostaja helposti ymmärtää', ei tarkoita samaa kuin ilmaisut 'jäsenvaltion virallinen kieli' tai 'alueen kieli'. Itse asiassa kyseisen ilmauksen tarkoituksena on paremminkin varmistaa kuluttajan tiedonsaanti kuin vaatia tietyn kielen käyttämistä" (15 kohta).
Seuraavaksi, korostettuaan, että muissa merkintöjä koskevissa direktiiveissä, kuten ihmisille tarkoitettujen lääkkeiden merkinnöistä ja pakkausselosteista 31 päivänä maaliskuuta 1992 annetussa neuvoston direktiivissä 92/27/ETY,(19) sitä vastoin nimenomaisesti säädetään velvollisuudesta käyttää sen jäsenvaltion virallista kieltä tai kieliä, jonka alueella tuotteita pidetään kaupan (16 kohta), ja viitaten asiassa Piageme I annettuun tuomioon, yhteisöjen tuomioistuin lausui:
"Velvollisuus käyttää tiettyä kieltä elintarvikkeen merkinnöissä on myös tiukempi kuin velvollisuus käyttää kieltä, jota ostaja helposti ymmärtää, vaikka samanaikaisesti voitaisiin käyttää myös muita kieliä.
Lisäksi perustamissopimuksen 128 tai 129 a artiklassa ei anneta jäsenvaltioille toimivaltaa antaa sellaisia säännöksiä, jotka ovat tiukempia kuin direktiivin säännökset.
Edellä esitetyn perusteella ei ole tarpeen tutkia tätä ongelmaa 30 artiklan perusteella".(20)
Yhteisöjen tuomioistuin oli lisäksi sitä mieltä, että "kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida jokaisessa yksittäistapauksessa, ovatko merkinnöissä esitetyt seikat sellaisia, että kuluttaja voi saada niiden perusteella täydelliset tiedot direktiivissä säädetyistä pakollisista maininnoista" (28 kohta) ja toisaalta "ovatko muulla kuin kyseisen jäsenvaltion tai alueen valtakielellä tehdyt pakolliset maininnat sellaisia, että tämän jäsenvaltion tai alueen kuluttajat voivat ymmärtää ne helposti" (29 kohta).
Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan tämän osalta "merkityksellisinä seikkoina - vaikka ne eivät ole sinänsä määrääviä - voidaan pitää esimerkiksi seuraavia seikkoja: erikielisten sanojen samankaltaisuus; se, että kyseinen väestö osaa yleisesti useampia kieliä; erityiset seikat kuten mittavat tiedotuskampanjat tai tuotteen laaja jakelu, kuitenkin sillä edellytyksellä, että on mahdollista todeta, että kuluttaja saa riittävästi tietoa" (30 kohta).
Näiden seikkojen pohjalta yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että "kun otetaan huomioon direktiivin - - 14 artiklassa säädetty velvollisuus käyttää kieltä, jota ostaja helposti ymmärtää, tämän artiklan vastaista on se, että jäsenvaltio velvoittaa käyttämään sen alueen valtakieltä, jolla tuotetta myydään, vaikka muun kielen samanaikaista käyttämistä ei kiellettäisikään" (tuomiolauselma).
34 Olen viitannut runsaasti näihin tuomioihin, koska haluaisin tarkastella niiden tuomiolauselmien perusteluja, jos tuomiolauselmia pidetään oikeina. Yhdyn joka tapauksessa Ranskan hallituksen kirjallisissa huomautuksissa esitettyyn näkökantaan, jonka mukaan tehtyä ratkaisua ei voida laajentaa yksikielisiin valtioihin, kuten Saksan liittotasavaltaan, Portugalin tasavaltaan tai Kreikan tasavaltaan, jos ratkaisu sopii erityisen kielijärjestelmän omaavaan maahan, kuten Belgian kuningaskunnassa vallitsevaan tilanteeseen.
35 Aloitan tekemällä kahden viimeksi mainitun tuomion johdosta eräitä huomioita, jotka mielestäni tekevät ennakkoratkaisukysymykseen vastaamisen helpommaksi.
36 Aluksi on syytä huomata, että direktiivin ja perustamissopimuksen 30 artiklan välinen, asiassa Piageme I annetun tuomion luoma yhteys ei ole erityisen perusteltu, mikä johtuu pääasiallisesti kahdesta näkökannasta.
37 Ensiksi, kuten olen edellä esittänyt, tavaroiden vapaan liikkuvuuden valitseminen direktiivin pääasialliseksi tavoitteeksi ei ole ihanteellinen ratkaisu. Tämä käsitys on väistämättä vaikuttanut sekä ensimmäisen että toisen, ensimmäiseen perustuvan, tuomion johdonmukaisuuteen. Tältä kannalta katsottuna se, että asiassa Piageme II annetun tuomion mukaan ei ole välttämätöntä palata 30 artiklaa koskevaan kysymykseen, ei muuta asiaa, koska yhteisöjen tuomioistuin viittasi ensimmäiseen tuomioon, eikä se toisaalta poikennut muodollisesti aiemmin omaksumastaan tulkinnasta.
38 Toiseksi direktiivin soveltamisala ei ole täydellisen yhdenmukainen perustamissopimuksen 30 artiklan soveltamisalan kanssa, koska edellinen on laajempi. Vakiintuneen käsityksen mukaan perustamissopimuksen 30 artiklan tavoitteena on poistaa jäsenvaltiossa vallitsevat tavaroiden tuonnin esteet, vaikka direktiivi soveltuu koko yhteisön alueella kaupan pidettäviin elintarvikkeisiin niiden alkuperästä riippumatta, eli siis sekä kansallista alkuperää oleviin että tuotuihin elintarvikkeisiin. Siten direktiivin soveltamisalaan kuuluvat säännökset soveltuvat kansallista alkuperää oleviin elintarvikkeisiin samoin kuin tuotuihin elintarvikkeisiin, kun taas 30 ja 36 artiklan vastaisia säännöksiä voidaan soveltaa vain tuontituotteisiin.(21)
Näin ollen enää ei esiinny kysymystä edellytyksistä, joiden vallitessa 14 artikla sallii esimerkiksi tukkukauppiaan suorittaman "elintarvikkeiden markkinoille saattamisen jäsenvaltion alueelle":(22) direktiivin kohteenahan on kuluttajalle myytäväksi tarkoitettujen pakattujen elintarvikkeiden merkinnät (ks. direktiivin viides perustelukappale).(23)
Ottaen huomioon nämä tekijät edellä mainittujen tuomioiden yleinen soveltaminen tarkoittaisi, että jäsenvaltio ei olisi oikeutettu vaatimaan omalla alueellaan tuotettuja ja markkinoille saatettuja elintarvikkeita koskevia merkintöjä omalla kielellään. Tämä seuraus ei olisi hyväksyttävä eikä se missään tapauksessa perustu direktiiviin.
39 Asiassa Piageme I annetun tuomion jälkeen ilman vastausta jääneet kysymykset(24) ovat sitä paitsi jopa asiassa Piageme II annetun tuomion jälkeen edelleen ratkaisematta, kun taas muut kysymykset ovat väistämättä lisääntyneet. Näitä ovat seuraavat kysymykset: Jos helposti ymmärrettävä kieli ei ole virallinen kieli eikä alueen kieli, mistä kielestä on kysymys? Onko kysymys kansalliskielestä? Ovatko jäsenvaltiot vielä oikeutettuja säätämään kieltä koskevia lakeja vai eivät? Jos arviointi suoritetaan kansallisen tuomioistuimen toimesta tapauskohtaisesti, niin millainen "ostaja" otetaan huomioon arvioitaessa kielen helppoa ymmärrettävyyttä? Todellinen ostaja vai alueen tai jäsenvaltion keskimääräinen ostaja? Kuuluuko kysymys siitä, olisiko tiedot annettava ostajalle tietyllä kielellä vai "muilla keinoilla", lopulta elinkeinonharjoittajien harkintavallan piiriin?
40 Olen sitä mieltä, että direktiivin 14 artikla sisältää sekä pääsäännön että poikkeuksen. Pääsäännön mukaan elintarvikkeiden pakkausmerkinnät on tehtävä kielellä, jota "ostajat" (monikossa) eli suureen yleisöön kuuluvat ostajat ymmärtävät helposti. Mikäli näin ei ole, on jäsenvaltioiden tehtävänä huolehtia tuotteen myynnin kieltämisestä.
Poikkeus muodostuu siitä, että tuotteen myyntiä ei sallita kiellettävän, kun "ostajan" (yksikössä) eli välittömästi kyseisessä tapauksessa kyseessä olevan ostajan tiedonsaanti on varmistettu muilla keinoilla.
Tätä säännöstä täydentää tarkentava säännös, jonka mukaan jäsenvaltiot eivät saa kieltää merkintöjen tekemistä useammilla kielillä.
41 Näiden samoin kuin muiden direktiivin sisältämien, esimerkiksi merkintöjen "helppoa luettavuutta"(25) vaativien, tai merkintöjen sisällön ja täsmällisen kieliasun(26) vahvistavien säännösten sanamuoto osoittaa, että merkintöjä ei voida laatia muuten kuin kirjoittamalla ne pakkausmerkintöihin. Ainoastaan kielen avulla voidaan antaa täydelliset ja luotettavat, valmistusaineita ja muita direktiivin perusteella pakollisia mainintoja koskevat tiedot. Näin ollen kysymys kuluttajan tiedonsaannista muilla keinoilla esiintyy vain poikkeuksena eli silloin kun kieli, jolla pakkausmerkinnät on laadittu, ei ole helposti ymmärrettävä.
42 Tästä on seurauksena, että kirjoitetun kielen avulla tuotettu ja muilla keinoilla tuotettu tieto eivät vastaa toisiaan eivätkä ne ole toisensa korvaavia ja että nämä tiedot eivät kuulu jäsenvaltioiden, toimivaltaisten viranomaisten tai vielä vähemmän elinkeinonharjoittajien itsensä harkintavaltaan.
43 Kieli ei ole ainoa semioottinen järjestelmä, joka mahdollistaa ihmisten välisen kommunikaation. Näitä esiintyy muitakin, jotka näyttävät edeltäneen kieltä; kuten esimerkiksi nyökkäykset, eleet ja kuvat. Esimerkiksi viimeksi mainitut ovat kehittyneet Lascaux'n luolamaalauksista lähtien, keskiaikaisten kuvataiteilijoiden tekemien muinaisten freskojen ja pienoiskuvien kautta graffiteihin ja sarjakuviin sekä monenlaisiin viestiä välittäviin esityksiin ja symboleihin.
44 Siten ei ole mahdotonta, että esimerkiksi lahjakas piirtäjä esittää piirroksien muodossa suuren joukon paketissa olevan lihan ominaispiirteitä.(27) Kuitenkaan näin ei koskaan onnistuta ilmoittamaan kaikkia niitä ominaisuuksia, jotka riidanalainen direktiivi edellyttää saatettavaksi kuluttajan tietoisuuteen. Lisäksi tällaisten piirustusten tulkintaan tarvittava aika, taito ja riittävä kokemus aiheuttaisivat tiettyjä ongelmia.
Vaikka näin olisikin, tämä ei ole tavanmukainen kommunikaatiotapa nykyajan yhteiskunnissa, eikä ainakaan direktiivin tavoittelema järjestelmä ole tällainen. Direktiivin tarkoituksena on koskea inhimillistä kieltä ja erityisesti ei mitä kieltä tahansa vaan kuluttajan "helposti ymmärtämää" kieltä.
45 Näin ollen on tärkeää määritellä tarkasti direktiivin tarkoittama kuluttaja. Tässä suhteessa on syytä myöntää, että siinä tarkoitetaan tyypillistä ja ennustettavaa kuluttajaa vailla mitään erityisiä tietoja tai vaatimuksia, toisin sanoen keskimääräistä kuluttajaa, joka edustaa asiakaskuntaa yleensä. Lisäksi, koska kuluttajan täytyisi pystyä lukemaan kirjoitettuja pakkausmerkintöjä, joissa on esitetty elintarvikkeeseen liittyvät maininnat, direktiivissä tarkoitetaan keskimääräistä, riittävästi omaa kieltään lukemaan ja kirjoittamaan pystyvää kuluttajaa. Tämän hyväksyminen sulkee siis pois tiettyjä erityisiä ominaisuuksia omaavat kuluttajat, kuten monikieliset tai lukutaidottomat kuluttajat samoin kuin tiettyihin ryhmiin, yhteisöihin tai tietyille alueille kuuluvat kuluttajat.
46 Keskimääräisen kuluttajan hyväksyminen ei tarkoita, että kyseessä olisi heikot tiedot omaava tai vailla vaatimuksia oleva kuluttaja. Meidän aikanamme on yleistä todeta, että kulutustavat ovat kehittyneet ja vaatimukset ovat lisääntyneet. Kuluttaja ei osta (eikä häntä saa rohkaista ostamaan) tuotetta sen ominaisuuksista riippumatta tai siksi että tuote on saanut enemmän julkisuutta: hän valitsee tuotteen todellisten tarpeidensa mukaisesti ja vaatii mahdollisimman täydellistä tietoa kyseisestä tuotteesta. Laadulliseen valintaan tähtäävä täsmällinen tieto ei ole pelkästään yhteisön oikeuden tavoitteena vaan myös jäsenvaltioiden oikeutettuna pyrkimyksenä. Tämän vuoksi yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti korostanut, että "jäsenvaltio on oikeutettu huolehtimaan siitä, että kuluttajat saavat asianmukaiset tiedot tuotteista, joita heille tarjotaan, antaen siten heille mahdollisuuden suorittaa valintansa kyseisen tiedon perusteella", ja että tällainen tiedon saanti voidaan tehokkaasti varmistaa vaatimalla riittäviä pakkausmerkintöjä.(28) On siis syytä tehdä se johtopäätös, että direktiivissä tarkoitetaan keskimääräistä ja valistunutta kuluttajaa.
47 Kyseessä ei ole paikasta ja ajasta riippumaton kuluttaja. Direktiivi on osoitettu jäsenvaltioille ja siinä vaaditaan niitä toteuttamaan voimaansaattamistoimenpiteet kuluttajan hyväksi. Jokaisen jäsenvaltion kansalaiset ovat siis kuluttajia, joita direktiivi on ensisijaisesti tarkoitettu suojelemaan.
48 Tästä on näin ollen pääteltävä, että "helposti ymmärrettävän" kielen käsite 14 artiklan tarkoittamassa mielessä viittaa kieleen, joka on helposti ymmärrettävää keskimääräisesti valistuneelle, konkreettisesti kyseessä olevan jäsenvaltion kuluttajalle.
49 On siis syytä pohtia, mikä tämä kieli olisi ja kuka sen määrittelisi: asianomainen jäsenvaltio yleisesti sovellettavilla säännöksillä vai tuomioistuin kussakin konkreettisessa tilanteessa?
50 Mielestäni tämä kieli on oletettava kansalliskieleksi tai, jos se on laillisesti vahvistettu, valtion viralliseksi kieleksi tai, jos valtiossa on useampia virallisia kieliä, vähintään yhdeksi asianomaisen valitsemaksi viralliseksi kieleksi. Tästä seuraa, että valtio, joka vaatii, että elintarvikkeisiin liitetyt merkinnät on laadittu vähintään virallisella kielellä (tai asianomaisen valitsemalla yhdellä virallisella kielellä), ei riko direktiivin 14 artiklaa.
51 On merkityksellistä huomata, että Euroopan parlamentti on tehnyt samantyyppisen huomion sekä direktiivin valmisteluvaiheessa, kun se "painottaa useaan otteeseen esittämäänsä pyyntöä toimia siten, että valmistajat ovat velvollisia laatimaan kuluttajan tiedonsaannin turvaamiseksi pakkauksissa olevat merkinnät ainakin määränpäävaltion kielellä tai kielillä, jotta vältytään vakavilta virheiltä tai väärinkäsityksiltä",(29) että myöhemmin.(30)
52 Lisäksi vastauksena kirjallisiin kysymyksiin, jotka sille on esitetty asian Piageme I yhteydessä, komissio on huomautettuaan, että olisi löydettävä oikea tasapaino kaupan piileviä rajoituksia vastaan käytävän taistelun tarpeellisuuden ja kuluttajan ymmärrettävän tiedon saamista koskevien oikeuksien välillä ja että "valtion, jossa tuote saatetaan markkinoille, kansalliskieltä (tai kansalliskieliä) voidaankin pitää puolueettomimpana, kuluttajalle välitettävän tiedon ymmärrettävyyttä koskevana yhteisenä nimittäjänä", todennut komission jäsenen Bangemannin kautta, että on syytä tutkia, eikö vaatimusta merkintöjen tekemisestä kansalliskielellä olisi sovellettava kaikkiin tietoihin, jotka on välttämättä välitettävä kuluttajalle.(31)
53 Komissio on sittemmin palannut tähän kysymykseen komission elintarvikkeiden myynnissä asiassa Peeters annetun tuomion johdosta käytettäviä kieliä koskevassa tulkitsevassa tiedonannossa.(32) Tämä tiedonanto osoittaa muun muassa, että "on varmaa, että ostajan kannalta helposti ymmärrettävän kielen käsitteen sisältö [direktiivin 14 artiklan merkityksessä] on jätettävä jäsenvaltioiden arvioitavaksi ja että myyntivaltion virallinen kieli on periaatteessa kieli, joka takaa kuluttajalle hyvän pakkausmerkintöjen ymmärryksen" (tiedonannon 30 kohta).
54 Nämä näkökannat ovat konkretisoituneet direktiivissä 97/4/EY, jolla on muutettu direktiiviä 79/112/ETY ja jolla on nimenomaisesti annettu jäsenvaltioille oikeus vaatia niiden virallisen kielen tai virallisten kielten käyttöä elintarvikkeiden pakkausmerkinnöissä.(33) Vaikka direktiivillä 97/4/EY ei ole takautuvaa vaikutusta, olen sitä mieltä, että se ilmaisee yhteisön lainsäätäjän todellisen tahdon, joka mielestäni joka tapauksessa ilmenee direktiivin sanamuodosta ja päämäärästä, jopa sen alkuperäisestä versiosta.
55 Ensiksi, vaikka on totta, että direktiivissä ei edellytetä tietyn kielen käyttöä (asia Piageme II, tuomion 15 kohta), tästä ei välttämättä seuraa, että siinä kiellettäisiin vaatimasta tiettyä kieltä, koska siinä voidaan täysin oikeuttaa tai sallia se, että jotakin kieltä vaaditaan.(34) Asia on mielestäni niin, että tähän kysymykseen liittyvät jäsenvaltioiden säännökset eivät synnytä pelkästään oikeuksia vaan myös velvoitteita direktiivin yhdenmukaisen soveltamisen ja oikeusvarmuuden turvaamiseksi.
56 On syytä aluksi tuoda esiin, että yhteisön toimielinten politiikalle tällä alueella on tyypillistä systemaattisen ja johdonmukaisen käsityksen puuttuminen. Näin ollen, kun kysymys on pakollisten merkintöjen täydellisestä tai osittaisesta laatimisesta,
a) eräissä direktiiveissä valitaan sen valtion kansalliskieli tai -kielet, jossa tuotetta tarjotaan myytäväksi (tekstiilien nimityksiä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 26 päivänä heinäkuuta 1971 annetun neuvoston direktiivin 71/307/ETY 8 artikla (EYVL L 185, s. 16); pesuaineita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 22 päivänä marraskuuta 1973 annetun neuvoston direktiivin 73/404/ETY 7 artiklan 2 kohta (EYVL L 347, s. 51); hedelmämehuja ja tiettyjä vastaavia valmisteita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 17 päivänä marraskuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/726/ETY 11 artiklan 9 kohta (EYVL L 311, s. 40); leikkikalujen turvallisuutta koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 3 päivänä toukokuuta 1988 annetun neuvoston direktiivin 88/378/ETY 11 artikla (EYVL L 187, s. 1) jne.);
b) toisissa direktiiveissä valitaan tuotteen kulutusvaltion virallinen kieli tai kielet (vaarallisten valmisteiden luokittelua, pakkaamista ja merkintöjä koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 7 päivänä kesäkuuta 1988 annetun neuvoston direktiivin 88/379/ETY 8 artiklan 4 kohta (EYVL L 187, s. 14); tupakkatuotteiden merkintöjä koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 13 päivänä marraskuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/622/ETY 1 artikla (EYVL L 359, s. 1); direktiivin 92/27/ETY 8 artikla, ym.);
c) toisissa direktiiveissä valitaan tuotteen kulutusvaltion virallinen kieli tai kielet tai kansalliskieli tai -kielet (kosmeettisia tuotteita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 27 päivänä heinäkuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/768/ETY 7 artiklan 2 kohta (EYVL L 262, s. 169); vaarallisia valmisteita (tuholaismyrkkyjä) koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 26 päivänä kesäkuuta 1978 annetun neuvoston direktiivin 78/631/ETY 7 artiklan 4 kohta (EYVL L 206, s. 13), kun taas jäsenvaltioon sijoittautuneiden sellaisten luotto- ja rahoituslaitosten sivukonttoreiden velvollisuudesta julkistaa tilinpäätösasiakirjat, joiden kotipaikka ei ole siinä jäsenvaltiossa, 13 päivänä helmikuuta 1989 annetussa neuvoston direktiivissä 89/117/ETY (EYVL L 44, s. 40) säädetään vaadittujen asiakirjojen kieleksi viralliset kielet (4 artikla));
d) toisissa direktiiveissä valitaan kuluttajan helposti ymmärtämä kieli (katso direktiivin 79/112/ETY lisäksi ihmisten ravinnoksi tarkoitetuissa elintarvikkeissa sallittuja lisäaineita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 21 päivänä joulukuuta 1988 annetun neuvoston direktiivin 89/107/ETY 10 artikla (EYVL L 40, s. 27); elintarvikkeiden ravintosisältöä pakkausmerkinnöissä koskevan 24 päivänä syyskuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/496/ETY 7 artiklan 3 kohta (EYVL L 276, s. 40), ym.);
e) toiset antavat etusijan vähintään yhdelle tai useammalle kielelle, jonka vastaanottajamaa määrittää yhteisön kansalliskielten tai virallisten kielten joukosta (rehuseosten pitämisestä kaupan 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/373/ETY 11 artikla (EYVL L 86, s. 30), sellaisena kuin se on muutettuna 29 päivänä huhtikuuta 1979 annetulla neuvoston direktiivillä 96/24/EY (EYVL L 125, s. 33)), vaikka alkuperäinen versio edellytti pakkausmerkintöjä yhdellä määrämaan kansalliskielellä tai virallisella kielellä.
Mielestäni näiden direktiivien tarkastelun perusteella ei saada selville minkäänlaista oppia yhteisön toimielimiä innoittaneiden syiden osalta, koska joka kerta ne ovat valinneet tietyn kielellisen muodon käytön. Erityisesti ei voida johtaa sääntöä, jonka perusteella "tiukat" edellytykset (esimerkiksi kansalliskielen tai virallisen kielen vaatimus) soveltuisivat terveydelle vaarallisiin tuotteisiin, kun taas "vähemmän tiukat" edellytykset (esimerkiksi helposti ymmärrettävä kieli) riittäisivät toisille tuotteille (esimerkiksi elintarvikkeille). Jos asia on näin, en näe perustetta sille, että esimerkiksi hedelmämehu aiheuttaisi enemmän riskejä terveydelle ja täytyisi varustaa kulutusvaltion kansalliskieltä käyttävillä pakkausmerkinnöillä (katso edellä a kohta), mitä ei sovelleta elintarvikkeisiin. Samoin miksi eläinten elintarvikkeisiin olisi tehtävä pakkausmerkinnät yhdellä kyseisen maan kansallisella tai virallisella kielellä (katso edellä e kohta), kun taas ihmisten kulutukseen tarkoitetut elintarvikkeet täytyisi alistaa joustavammille edellytyksille?
Johtopäätöksenä on, ettei ole mahdollista tehdä vastakkaispäätelmää siitä, että muissa direktiiveissä kuin direktiivissä 79/112/ETY säädetään pakkausmerkintöjen tekemisestä eri kielillä, kuten näyttää olevan pääteltävissä asiassa Piageme II annetun tuomion 16 kohdan perusteella.
On syytä lisäksi korostaa, että jäsenvaltioiden enemmistö vaatii kansalliskielensä tai virallisen kielensä tai niistä jommankumman käyttöä elintarvikkeisiin pakollisesti tehtävissä merkinnöissä, joko riidanalaisen direktiivin voimaan saattamisen tai yleisesti sovellettavien kuluttajansuojatoimenpiteiden perusteella.(35)
57 Lisäksi yleensä tällaiset toimenpiteet liittyvät yleisempään politiikkaan, jolla suojellaan kansalliskieliä tai virallisia kieliä, jotka on useimmissa jäsenvaltioissa vahvistettu lain tai jopa perustuslain tasoisilla säännöksillä.(36)
58 Tästä näkökulmasta riidanalaisten toimenpiteiden kaltaisten toimenpiteiden toteuttaminen pitäisi nähdä laajemmassa mielessä, erityisesti kansalliskielen suojelemiseen liittyvän jäsenvaltioiden oikeutetun intressin kannalta. Löydän jälkiä tästä huolesta jo perustamissopimuksen uudesta 128 artiklasta, joka on lisätty Euroopan unionista tehdyn sopimuksen G artiklan 37 kohdalla. Tämä artikla koskee yhteisön kulttuurista moninaisuutta (1 kohta) ja jäsenvaltioiden toimivaltaa kulttuurin alalla (5 kohta), ja siinä määrätään yhteisön toimielimet ottamaan huomioon kulttuuriin liittyvät näkökohdat perustamissopimuksen muiden määräysten mukaisessa toiminnassaan (4 kohta).
59 Perustamissopimuksen tämä artikla on otettava huomioon, koska siinä esiintyy merkittäviä kysymyksiä, kuten kysymys kansalliskielestä, joka on keskeinen osa kulttuuria. Kuten julkisasiamies Darmon on perustellusti todennut asiassa Groener annettua tuomiota varten antamassaan ratkaisuehdotuksessa,(37) "kielen puolustaminen muistuttaa näitä periaatteellisia kysymyksiä, koska sitä ei voida syrjäyttää ulottumatta kulttuurisen identiteetin ytimeen - - ". "Jokaisella valtiolla - - on oikeus pyrkiä varmistamaan kulttuuriperintönsä moninaisuus ja tämän seurauksena omaksua tämän politiikan edellyttämät keinot."(38)
60 Kyseisessä asiassa antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi korostettuaan "Irlannin kielellisesti erityistä tilannetta" (17 kohta), että "ETY:n perustamissopimuksessa sallitaan sellaisen politiikan toteuttaminen, jonka tavoitteena on puolustaa ja edistää jäsenvaltion kieltä, joka on samalla kertaa kansalliskieli ja ensimmäinen virallinen kieli. Tämän politiikan toteuttamisessa ei kuitenkaan saa loukata sellaista perusvapautta kuin työntekijöiden vapaata liikkuvuutta. Näin ollen tällaisen politiikan toteuttamiseksi tarkoitetuista toimenpiteistä johtuvat vaatimukset eivät missään tapauksessa saa olla suhteettomia suhteessa tavoiteltuun päämäärään, eikä niiden toteuttamista koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä saa syrjiä toisten jäsenvaltioiden kansalaisia."
61 Olen sitä mieltä, että edellä mainitun tapauksen sisältämän kysymyksen oikea ja tasapainoinen arviointi muistuttaa tapaa, jolla on syytä arvioida riidanalaisen toimenpiteen yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kanssa. Palaan tähän kysymykseen jäljempänä.
62 Olen edellä todennut (55 kohta), että kysymystä helposti ymmärrettävästä kielestä olisi, mikäli mahdollista, säänneltävä oikeusvarmuuden turvaamiseksi jäsenvaltioiden säätämillä yleisillä säännöksillä. Yritän seuraavassa valaista tämän näkökannan perusteita.
63 Ensiksi direktiivit on osoitettu jäsenvaltioille, joiden tehtävänä on ryhtyä soveltuviin toimenpiteisiin niiden voimaansaattamiseksi(16-22 ja 26 artikla). Alueet, kielelliset yhteisöt tai kansalliset viranomaiset itse eivät ole oikeutettuja ryhtymään näihin toimenpiteisiin. Kansallisten tuomioistuinten on luonnollisesti tulkittava kansallisia voimaansaattamistoimenpiteitä direktiivin valossa, ja silloin kun tällainen tulkinta ei ole mahdollista, niiden on jätettävä soveltamatta kansallisia säännöksiä. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että ne voisivat astua valtion tilalle lainsäädäntövallan käyttäjänä tai itse toteuttaa direktiivin soveltamistoimenpiteet, jotka ovat niiden mielestä oikeita. Näin ollen sama direktiivin 14 artiklan mukainen tavaran myymistä koskeva kielto, jota jäsenvaltiot toimivaltaisten viranomaistensa avulla valvovat ja joka siis ei kuulu niiden harkintavaltaan, edellyttää jäsenvaltiosta peräisin olevia soveltamistoimenpiteitä.
64 Tämä tarkoittaa mielestäni, että valtio määrittelee helposti ymmärrettävän kielen direktiivin tarpeiden mukaan; joko direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteissä tai viitaten jo kyseisellä alueella voimassa oleviin säännöksiin. Jos kysymys sen sijaan jätetään kansallisten viranomaisten tapauskohtaiseen harkintaan, seurauksena on riski sekaannuksesta ja oikeusvarmuuden vaarantumisesta.
65 Viimeksi mainitussa tilanteessa ei olisi lainkaan pelisääntöjä ja kilpailun terveelle toiminnalle välttämättömät edellytykset puuttuisivat. Jokainen elinkeinonharjoittaja toimisi mielivaltaisesti, ajatellen joko vilpittömästi tai vilpillisesti, että hänen tavaroiden pakkausmerkinnöissä käyttämänsä kieli on kuluttajille "helposti ymmärrettävää" tai rukoillen mielessään, ettei tätä menettelyä riitauteta tuomioistuimessa, tai toivoen, että jos asia viedään tuomioistuimeen, tuloksena on myönteinen ratkaisu tai ainakin ajan voittaminen.
66 Toiseksi käsiteltävänä olevan riidan arvioimiseksi tarvittavan, johtavan periaatteen sisältävän kansallisen säännöksen puuttuessa jokaisen jäsenvaltion jokainen tuomioistuin yrittäisi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä annettujen yleisten ohjeiden perusteella muotoilla yksittäisiä, jokaiselle tapaukselle ja tuotteelle ominaisia oikeussäännöksiä. Lisäksi, koska kansallinen tuomioistuin ei olisi koskaan varma oikeuskäytännön kattavuudesta ja sen noudattamisesta, se lähettäisi epäröimättä ennakkoratkaisukysymyksiä yhteisöjen tuomioistuimelle. Ei ole sattumaa, että yhteisöjen tuomioistuinta on lyhyen ajan sisällä pyydetty kansallisten, sen oikeuskäytännön tuntevien, mutta kyseisen oikeuskäytännön soveltamiseen kykenemättömien tuomioistuinten toimesta jo kolmannen(39) kerran tulkitsemaan samaa direktiivin 14 artiklan ongelmallista lausetta.
67 En ole erityisen halukas myöntämään, että kansallinen tuomioistuin olisi kelpoinen päättämään, erityisesti vielä tapauskohtaisesti, onko jäsenvaltion vaatima kieli helposti ymmärrettävää vai ei. Se, että tuomarilla olisi tällainen valtuus, tarkoittaisi, että esiintyisi erityisiä tuotteesta, tuomioistuimesta, paikasta ja arvioinnin ajankohdasta riippuvaisia oikeussääntöjä, jotka aiheuttaisivat sekaannusta ja erityisesti tekisivät direktiivin yhdenmukaisen soveltamisen mahdottomaksi kyseisessä jäsenvaltiossa. Kaiken lisäksi tällainen ratkaisu johtaisi varmasti siihen, että ratkaisu, joka perustellusti hylättiin asioissa Piageme I ja II annetuissa tuomioissa, eli paikallisten kielten määrääminen oikeudellisesti "helposti ymmärrettäviksi kieliksi", hyväksyttäisiin tosiasiallisesti. Käytännössä, jos tarkastellaan vielä Belgian esimerkkiä, todennäköisintä on, että flaaminkielisen alueen tuomioistuin pitäisi hollannin kieltä helposti ymmärrettävänä kielenä,(40) kun taas ranskankielisen alueen tuomioistuin katsoisi ranskan olevan kyseinen kieli, ja saksankielisen alueen tuomioistuin valitsisi saksan. Tämä asettaisi esimerkiksi italialaiselle tai kreikkalaiselle vientiä Belgiaan yrittävälle valmistajalle tai näistä valtioista peräisin olevien tuotteiden maahantuojalle velvoitteen tehdä pakkausmerkinnät kolmella eri kielellä, koska muutoin se saatettaisiin syrjäyttää valtion kokonaiselta alueelta.
68 Mielestäni tuomioistuimen toimivalta ei perustu säännön muotoilemiseen vaan pikemminkin poikkeusten toteamiseen. Tämä toimivalta ilmenee erityisesti tilanteissa, joissa määrätään seuraamuksia myyntivaltion kielen käyttöä edellyttävien kansallisten säännösten rikkomisesta, ja tämä oikeuttaa tutkimaan ovatko kyseiseen elintarvikkeeseen liitetyt, muulla kuin edellä mainitulla kielellä tehdyt merkinnät, erityiset olosuhteet huomioon ottaen, keskimääräiselle kuluttajalle helposti ymmärrettäviä. Tässä tapauksessa kansallisen toimenpiteen soveltaminen ulottuisi direktiivin tavoitetta eli kuluttajan tehokasta tiedonsaantia pidemmälle. Kansallinen tuomioistuin on siis velvollinen katsomaan, että kansallinen toimenpide on direktiivin vastainen, ja näin ollen toteamaan sen soveltumattomaksi, ei kuitenkaan kokonaan, vaan siltä osin kuin siinä määrätään seuraamuksia, vaikka kuluttajan tiedonsaanti on varmistettu.(41) Toisin sanoen tuomioistuin ei ratkaistavakseen saatetussa asiassa totea vääräksi vaatimusta kyseisen valtion kielen käyttämisestä kokonaisuudessaan sillä perusteella, että se olisi lainvastainen, vaan toteaa hallinnollisen seuraamuksen tehottomaksi tai jättää rikosoikeudellisen rangaistuksen määräämättä.
69 Ottaen huomioon esiintyvien tilanteiden moninaisuus ei ole ennakolta helppo määritellä tekijöitä, jotka tuomioistuimen on otettava huomioon arvioidakseen sen käsiteltäväksi saatetussa asiassa, onko kuluttajan tiedonsaanti turvattu.
Asiassa Piageme II annetussa tuomiossa (katso edellä 33 kohta) yhteisöjen tuomioistuin antoi muutamia ohjeita. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on korostanut, mikään näistä ohjeista ei kuitenkaan ole ratkaiseva. Mitä merkitystä on sillä, että 50 prosenttia tietyn alueen asukkaista puhuu vieraita kieliä jäljellä oleville 50 prosentille, jotka eivät pysty ymmärtämään vieraskielisiä elintarvikkeiden pakkausmerkintöjä? Tai mitä merkitystä on kuluttajille suunnatulla tiedotuskampanjalla, jos nämä eivät seuraa sitä? Sama koskee erikielisten käsitteiden samanlaisuutta: on riittävää todeta, että valintamyymälä ei ole parhaiten soveltuva paikka sanojen alkuperän tutkimiselle tai kielellisten vertailujen tekemiselle.
On joka tapauksessa syytä katsoa, että kansalliskielen pakollista käyttöä koskevaa poikkeusta on tulkittava suppeasti, jotta poikkeuksesta ei tehtäisi pääsääntöä.
70 On syytä lisäksi korostaa tässä yhteydessä, että kysymys ilmenee kaikkien direktiivin pakolliseksi säätämien mainintojen eikä ainoastaan näiden muutamien kohdalla. Ei ole näin ollen mahdollista hyväksyä pääasian vastaajan esittämää väitettä, jonka mukaan direktiivin 14 artiklan mukaista velvollisuutta liittää maininnat tuotteen myyntivaltion laillisesti määrittämällä kielellä ei voida asettaa, kun tuote on nimensä perusteella laajasti tunnettu. Tämä maininta onkin vain yksi direktiivin vaatimuksista.
71 Lisäksi "hyvin tunnettujen" ja muiden - toisin sanoen "vähemmän tunnettujen" tai uusien - tuotteiden välinen jako ei ole merkityksellinen. Tulkinta, joka johtaa "hyvin tunnettujen" tuotteiden vapauttamiseen muihin tuotteisiin sovellettavista velvoitteista vääristää kilpailusääntöjä ja on direktiivin vastainen, sillä sen seurauksena olisi, että jo tunnettuja ja markkinoilla olevia tuotteita suosittaisiin järjestelmällisesti vähemmän tunnettujen tai markkinoille pyrkivien tuotteiden vahingoksi. Jos oletetaan, että merkintöjen tekeminen myyntivaltion kielellä (esimerkiksi liittämällä lisämerkintä pakkaukseen) aiheuttaa kustannuksen, joka nostaa tuotteen hintaa, on selvää, että "tunnettujen" (tuotujen) tuotteiden vapauttaminen kyseisestä velvoitteesta tekee ne halvemmiksi ja näin ollen kuluttajille houkuttelevammiksi kuin samanlaiset (tuodut) toiseen ryhmään kuuluvat tuotteet. Tässä tilanteessa tuotteet eivät kuitenkaan kilpaile markkinoilla keskenään samoilla edellytyksillä ja niiden kilpailu on vääristynyttä.
72 Nyt tarkastelen niitä edellytyksiä, joiden vallitessa jäsenvaltion asettama vaatimus kansalliskielen, virallisen kielen tai yhden monista virallisista kielistä(42) käyttämisestä on yhteisön oikeuden valossa lainmukainen.
73 Tästä näkökulmasta ilmenee tärkeä kysymys: onko tätä lainmukaisuutta arvioitava direktiivin 14 artiklan valossa vai viitaten muihin perustamissopimuksen artikloihin ja erityisesti 30 ja 36 artiklaan?
74 Yhteisöjen tuomioistuin on ollut sitä mieltä, että direktiivi muodostaa vain yhdenmukaistamisen ensimmäisen vaiheen.(43) Näin ollen, kuten olen aiemmin esittänyt (28 kohdassa), on viitattava edellä mainittuihin perustamissopimuksen artikloihin. Minusta kuitenkin tuntuu, että peräkkäisten muutosten seurauksena direktiivi tavoittelee nykyisessä muodossaan suhteellisen syvää, yhdenmukaistamisen kaltaista lainsäädäntöjen lähentämistä. Toiseksi olen sitä mieltä, että jokaista säännöstä on tarkasteltava erikseen. Tämä näkökulma antaa 14 artiklalle itsenäisen merkityksen, ja vaikka tässä artiklassa annetaan jäsenvaltioille tietty harkintavalta helposti ymmärrettävän kielen määrittämiseksi, sekä mainittu artikla että direktiivi kokonaisuudessaan määräävät tämän harkintavallan käytön rajat. Joka tapauksessa, koska direktiivissä ja erityisesti sen 14 artiklassa pyritään sovittamaan yhteen eri tavoitteita,(44) tulkintatapa ei olennaisesti eroa tavanomaisesti 30-36 artiklan tulkinnassa käytetystä.(45) On siis täsmennettävä nämä rajat, toisin sanoen määriteltävä edellytykset, joiden vallitessa yllä mainitsemani jäsenvaltioiden harkintavalta ei ole yhteisön oikeuden vastaista.
75 Edellä mainitun pohdinnan perusteella voidaan päätellä, että 14 artiklassa myönnettyä harkintavaltaa on harjoitettava siten, että kuluttajia suojataan ja että tavaroiden vapaata liikkuvuutta ei, sikäli kuin mahdollista, vaaranneta. Näin ollen jäsenvaltioiden tietyn kielen käyttämiselle asettamien rajoitusten täytyy palvella tavoiteltua päämäärää ja rajoittua tässä suhteessa ehdottoman välttämättömään. Toisin sanoen, kun jäsenvaltiolla on tarjolla useita toimenpidevaihtoehtoja, on valittava vähiten rajoittava vaihtoehto (ks. edellä 60 kohta).
76 Mielestäni ei ole syytä epäillä sitä, että kansalliskielen tai virallisen kielen käyttö on sopivin keino kuluttajan oikean tiedonsaannin kannalta. Yhteisöjen tuomioistuin on sitä paitsi tunnustanut tämän. Siten asiassa Meyhui(46) 9.8.1994 antamassaan tuomiossa, joka koski kristallilasia koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 15 päivänä joulukuuta 1969 annetun neuvoston direktiivin 69/493/ETY (EYVL L 326, s. 36), jossa edellytetään tiettyjen merkintöjen tekemistä tavaran myyntivaltion kielellä tai kielillä, pätevyyttä, yhteisöjen tuomioistuin katsoi, "että, se seikka, että tuotteen myyntivaltion kuluttajille annetaan tiedot kyseisen valtion kielellä tai kielillä, on riittävä suojakeino [kuluttajalle eri tuotteiden sekaantumista vastaan]. Tässä suhteessa_" yhteisöjen tuomioistuin jatkaa "on syytä todeta, että kansallisen tuomioistuimen esittämä olettamus, jonka mukaan jokin muu kieli olisi ostajalle helpommin ymmärrettävä, on täysin epäolennainen". Tämä oikeus täytyy joka tapauksessa rajoittaa ehdottoman välttämättömään.
77 Tästä näkökulmasta on syytä huomata, että 14 artiklan toisen kohdan viimeisessä virkkeessä sallitaan muiden kuin pakollisen kielen käyttö pakkausmerkinnöissä. Tämä pakottava säännös on itsenäinen ja ehdoton. Sillä on siten välitön oikeusvaikutus riippumatta siitä, mainitsevatko jäsenvaltiot sen voimaansaattamistoimenpiteissään.
Tästä seuraa, että jäsenvaltio ei ole oikeutettu vaatimaan yksinomaan oman kielensä käyttöä: toisin sanoen se ei saa edellyttää, että pakkausten maininnat laaditaan yksinomaan kyseisen valtion kielellä. Tällainen toimenpide velvoittaisi ulkomaiset tuottajat tai maahantuojat vaihtamaan tuotteidensa pakkaukset. Tällainen asenne johtaisi luonnollisesti kotimaisen tuotannon suosimiseen ja vähentäisi maahantuonnin määrää. Tämä olisi selvästi epäoikeutettu, määrällistä rajoitusta vastaava toimenpide.
78 Katson, että tarkoituksenmukaisin ratkaisu on myyntivaltion kielellä pakkausmerkinnät sisältävän täydentävän pakkausmerkinnän tekeminen. Tämä ratkaisu vähentää kustannuksia ja palvelee oikeudenmukaisesti sekä kuluttajien että elinkeinonharjoittajien itsensä intressejä.
Kyseessä on yhtä lailla ratkaisu, joka kaikissa jäsenvaltioissa sovellettuna ei sisällä riskiä jäsenvaltiosta tuotujen tuotteiden suosimisesta toisessa jäsenvaltiossa: jälkimmäisen jäsenvaltion tuotteisiin olisi vuorostaan liitettävä pakkausmerkinnät ensimmäiseen valtioon suoritettavan viennin mahdollistamiseksi kyseisen valtion kielellä. Pakkausmerkintöjen mahdolliset kielteiset vaikutukset kumoaisivat toisensa. Kilpailun kannalta kaikki tuotteet olisivat samassa lähtökohdassa.
Tässä tapauksessa hylkäämäni näkökanta saattaa antaa vaikutelman, että yhteisössä on kieliä, jotka ovat lähtökohtaisesti "helpommin ymmärrettäviä" kuin toiset. Tätä väitettä ei voi hyväksyä, sillä se olisi yhteisön kielten samanarvoisuutta koskevan periaatteen vastaista ja se tarkoittaisi etujen myöntämistä tiettyä alkuperää oleville tuotteille toisten tuotteiden vahingoksi (eli tuotteen liikkeellelaskemisesta ilman myyntivaltion kielellä laadittujen pakkausmerkintöjen liittämistä syntyvää etua) ja asettaisi kyseessä olevat tuottajat eriarvoiseen asemaan vääristäen tervettä kilpailua yhteisössä.
79 Ainoa suosittelemaani ratkaisua vastaan puhuva perustelu olisi valmistajan tai maahantuojan tuonnille kustannuksesta syntyvä este ja kotimaisille tuotteille tuontituotteiden vahingoksi perustamissopimuksen 30 artiklan vastaisesti myönnetty etu.
80 Tämä perustelu ei vakuuta minua. Ensiksikin olen sitä mieltä, että maahantuojilla on intressi tehdä tuotteitaan tunnetuksi ja siten saattaa ne keskimääräisen kuluttajan saataville. Jos edellä mainitut nykyisten kuluttajien käyttäytymistä, tapoja ja vaatimuksia koskevat oletukset(47) ovat oikeita, on erittäin todennäköistä, että keskimääräinen kuluttaja (toisin sanoen kuluttajien suuret joukot) hylkää tuotteen, jota ei ole varustettu kuluttajan ymmärtämällä ja puhumalla kielellä tehdyillä merkinnöillä, ja valitsee hänelle tutulla kielellä laaditut merkinnät sisältäviä tuotteita. Siten ulkomainen valmistaja tai maahantuoja, joka haluaisi säästää suhteellisen vaatimattoman, tuotteen ominaisuudet sisältävään, myyntivaltion kielellä laadittuun pakkausmerkintään liittyvän kustannuksen, saattaa kärsiä merkittävää vahinkoa jäädessään tavoittelemiensa markkinoiden ulkopuolelle, mikä ei edistä lainkaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta eli yhtä direktiivin tavoitteista.
Tällainen menettelytapa johtaisi riittämättömään tiedottamiseen kuluttajien kannalta ja lisäksi heidän valintamahdollisuuksiensa rajoittamiseen, kuten Ruotsin hallitus perustellusti huomauttaa; kuluttaja pyrkisi valitsemaan tuotteita, joissa maininnat on tämän omalla kielellä.
Uskon, että tästä syystä yhteisöjen tuomioistuin on ennakkoratkaisukysymystä ratkaistessaan katsonut, että lisäpakkausmerkintöjen (tarrojen) liittäminen oli sopiva keino tavaroiden vapaata liikkuvuutta estävien tavoitteiden kannalta.(48)
81 Lopuksi on itsestään selvää, että tällainen velvoite koskee vain direktiivissä välttämättä edellytettyjä mainintoja eikä tarvittaessa tuotteeseen liitettyjä lisämerkintöjä. Viimeksi mainitut maininnat voidaan oikeutetusti laatia tuotteen alkuperävaltion kielellä.
82 Monikielisissä valtioissa ei ole kuitenkaan sallittua vaatia, että maininnat on laadittu jokaisen alueen kielellä. Mikäli on useita virallisia kieliä, on syytä olettaa, että ne ovat samanarvoisia ja näin ollen ainakin jossakin määrin jäsenvaltion kansalaisten tuntemia. Tässä yhteydessä katson, että jäsenvaltio voi 14 artiklan kannalta oikeutetusti vaatia merkintöjen tekemistä näistä kielistä yhdellä, joka määräytyy taloudellisen toiminnan harjoittajan valinnan perusteella. Tämä ottaa tässä tapauksessa vastuun tietyn kielen valinnasta, ja merkintöjen tekeminen tällä kielellä on joka tapauksessa direktiivin mukaista. Alueen kielen käyttämisen vaatiminen pakottaisi sitä vastoin maahantuojat liittämään tuotteisiinsa erikieliset merkinnät ja estäisi perusteettomasti tuontia ja erityisesti rinnakkaistuontia.
Toinen kysymys
83 Toisella kysymyksellä kansallinen tuomioistuin pyrkii selvittämään, sallitaanko direktiivin 14 artiklassa kuluttajan tiedonsaannin toteuttaminen pakkausmerkintöjen sijasta ripustamalla liikehuoneistoon kylttejä.
84 En käsittele tätä kysymystä laajasti, koska asiassa Piageme II annettu tuomio on antanut siihen vastauksen. Tässä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että loppukuluttajan, joka ei välttämättä ole elintarvikkeiden ostaja, suojaamista ei voida varmistaa pakkausmerkintöjen ulkopuolisilla keinoilla, kuten myyntipaikalla tai mittavassa tiedotuskampanjassa annetuilla tiedoilla (26 kohta). Näin ollen ehdotan samanlaista vastausta.
VI Ratkaisuehdotus
85 Tutkimukseni perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavalla tavalla:
1) Kuluttajalle myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 18 päivänä joulukuuta 1978 annetun neuvoston direktiivin 79/112/ETY 14 artiklassa ei kielletä jäsenvaltiota vaatimasta elintarvikkeiden pakollisten pakkausmerkintöjen tekemistä vähintään valtion kansalliskielellä tai virallisella kielellä, paitsi jos kuluttajan tiedonsaanti on tosiasiassa varmistettu muilla tuomioistuimen riittäviksi katsomilla keinoilla.
2) Direktiivin 79/112/ETY mukaiset pakolliset maininnat on esitettävä elintarvikkeiden pakkauksissa, eikä niitä voida laillisesti esittää muissa paikoissa, kuten myyntipaikkaan ripustetuissa kylteissä.
(1) - EYVL 1979, L 33, s. 1. Direktiiviin on ennen kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan pääasian tosiseikkojen tapahtumista tehty muutoksia 26.5.1986 annetulla neuvoston direktiivillä 86/197/ETY (EYVL L 144, 29.5.1986, s. 38), 14.6.1989 annetulla neuvoston direktiivillä 89/395/ETY (EYVL L 186, s. 17) sekä 16.11.1993 annetulla komission direktiivillä 93/102/ETY (EYVL L 291, s. 14). Pääasian tosiseikkojen tapahtumisen jälkeen direktiiviä on olennaisilta osiltaan muutettu 27.1.1997 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 97/4/EY (EYVL L 43, s. 21). On syytä huomata, että direktiivin otsikko on direktiivin 89/395/ETY 1 artiklan 1 kohdan mukaisesti elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 18 päivänä joulukuuta 1978 annettu neuvoston direktiivi 79/112/ETY.
(2) - Asia C-85/95, Piageme ym., tuomio 12.10.1995 (Kok. 1995, s. I-2955).
(3) - Ks. edellä alaviite 1.
(4) - Asia C-241/89, SARPP, tuomio 12.12.1990 (Kok. 1990, s. I-4695).
(5) - Asia C-369/89, Piageme ym., tuomio 18.6.1991 (Kok. 1991, s. I-2971).
(6) - On huomattava, että yhteisöjen tuomioistuin on näissä kahdessa tapauksessa omaksunut julkisasiamies G. Tesauron näkökannan (ks. asiassa SARPP annetun ratkaisuehdotuksen 3 kohta ja asiassa Piageme I annetun ratkaisuehdotuksen 6 kohta).
(7) - Ks. asia 298/87, Smanor, tuomio 14.7.1988 (Kok. 1988, s. 4489, 30 kohta).
(8) - Ks. asia C-285/92, Twee Provinciën, tuomio 17.11.1993 (Kok. 1993, s. I-6045, 15 kohta); asia C-144/93, Pfanni Werke, tuomio 28.9.1994 (Kok. 1994, s. I-4605, 15 kohta); asia C-83/96, Dega, tuomio 17.9.1997 (Kok. 1997, s. I-5001, 16 kohta). Ks. myös asia C-17/93, Van der Veldt (Kok. 1994, s. I-3537, 28 kohta).
(9) - Tämä vastaa EY:n perustamissopimuksen 30 artiklan mukaista vakiintunutta käsitystä tavaroiden vapaasta liikkuvuudesta. Ks. esimerkiksi asia 152/78, komissio v. Ranska, tuomio 10.7.1980 (Kok. 1980, s. 2299, 11 kohta).
(10) - Ks. mm. asia 120/78, Rewe-Zentral, tuomio 20.2.1979 (Kok. 1979, s. 649); asia C-238/89, Pall, tuomio 13.12.1990 (Kok. 1990, s. I-4827, 11 ja 12 kohta); asia C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb, tuomio 2.2.1994 (Kok. 1994, s. I-317, 13 kohta).
(11) - Ks. edellä alaviite 8.
(12) - On huomattava, että edellä mainitussa 23 artiklassa myönnetty oikeus on poistettu direktiivin 89/395/ETY 1 artiklan 23 kohdalla, jossa todetaan, että "direktiivissä 79/112/ETY - - säädetään useassa tapauksessa mahdollisuuksista tehdä kansallisia poikkeuksia" ja että "edellä mainitut poikkeukset olisi poistettava sekä sisämarkkinoiden toteuttamiseksi että yhteisön kaikkien kuluttajien tiedonsaannin edistämiseksi" (ensimmäinen ja toinen perustelukappale).
(13) - Ks. asia C-349/95, Loendersloot, tuomio 11.11.1997 (Kok. 1997, s. I-6227), jossa yhteisöjen tuomioistuin oli sitä mieltä, että jäsenvaltioiden tavaramerkkilainsäädännön lähentämisestä 21 päivänä joulukuuta 1988 annetun neuvoston direktiivin 89/104/ETY 7 artiklan samoin kuin perustamissopimuksen 36 artiklan tavoitteena on sovittaa yhteen tavaramerkkioikeuden suojaa ja tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevat perustavanlaatuiset intressit siten, että näitä molempia säännöksiä, joilla pyritään samaan lopputulokseen, on tulkittava samalla tavalla (18 kohta).
(14) - Ks. edellä alaviitteessä 4 mainittu asia SARPP, tuomion 15 kohta.
(15) - Paitsi tietysti silloin, jos direktiivi ei ole perustamissopimuksen valossa pätevä, mistä ei tässä tapauksessa ole kyse.
(16) - Ks. asia 148/78, Ratti, tuomio 5.4.1979 (Kok. 1979, s. 1629, 36 kohta) ja em. asia Piageme II, tuomion 20 kohta (ks. jäljempänä 29 ja 33 kohta).
(17) - Ks. edellä alaviitteessä 8 mainittu asia Van der Veldt, tuomion 25 kohta.
(18) - Mainittu edellä alaviitteessä 2.
(19) - EYVL L 113, s. 8.
(20) - Ks. 18-20 kohta.
(21) - Ks. asia 98/86, Mathot, tuomio 18.2.1987 (Kok. 1987, s. 809, 7 ja 11 kohta), samoin kuin em. asia Smanor, mainittu edellä alaviitteessä 7 (tuomion 36 kohta) ja em. asia SARPP, mainittu edellä alaviitteessä 4 (tuomion 16 kohta).
(22) - Ks. em. asia Piageme I, tuomion 15 kohta; edellä 30 kohta.
(23) - Ei ole tarpeellista korostaa sitä, että direktiivi sinänsä ei missään tapauksessa voisi toimia perusteena kiellolle, jolla tavoiteltaisiin toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevien elintarvikkeiden pääsyä jäsenvaltioon pakkausmerkintöjen helposti ymmärrettävään luonteeseen liittyvien syiden vuoksi. Yleisesti ottaen mikään direktiiviin perustuva seuraamus ei tule sovellettavaksi väliportaan vaiheessa ennen myyntiin asettamista, koska myyjä voi kyseiseen hetkeen asti laillisesti liittää tuotteeseen riittävät pakkausmerkinnät.
(24) - Edellä 31 kohta.
(25) - Ks. 11 artiklan 2 kohta.
(26) - Ks. direktiivin liite I, sellaisena kuin se on korvattu komission direktiivillä 93/102/ETY; 9 a artikla, lisätty direktiivin 89/395/ETY 2 artiklan 19 kohdalla; komission direktiivi 91/72/ETY, siltä osin kuin se koskee aromien merkintöjä jne.
(27) - Samaten alkuperämaa voitaisiin esittää kartan avulla, eläimen kuva voisi näyttää sen lajin, vaaka yhdessä numeroiden kanssa näyttäisi painon jne.
(28) - Edellä alaviitteessä 7 mainittu asia Smanor, tuomion 18 ja 19 kohta.
(29) - EYVL 1976, C 178, s. 52.
(30) - Ks. yhteismarkkinoiden toteuttamiseksi annettavia kuluttajansuojaa ja kansanterveyden suojaamista koskevia normeja koskeva päätöslauselma vuodelta 1992 (EYVL C 94, s. 217), mainittu jo asiassa Piageme II esittämässäni ratkaisuehdotuksessa (ks. ratkaisuehdotuksen 19 kohta).
(31) - Ks. yhteinen vastaus 5.1.1993 (EYVL C 95, s. 7.)
(32) - EYVL 1993, C 345, s. 3.
(33) - Ks. edellä 14 kohta.
(34) - Deonttisen logiikan neljästä perinteisestä tekijästä, nimittäin käskystä, luvasta, kiellosta ja vaihtoehtoisuudesta sekä niiden keskinäisistä suhteista ks. muun muassa Jackson B.S., Semiotics and legal theory, London, 1985, s. 100- ja erityisesti s. 104, sekä Lyons, J., Semantics, London (1977) 1986, osa 2, s. 823-841.
RATKAISUEHDOTUS JATKUU ASIAKIRJASSA: 696C0385.1
(35) - Ks. tästä Euroopan yhteisöjen komission Kuluttajapolitiikan osastoa, nykyään pääosasto, varten laadittu yksityiskohtainen Tutkimus tämänhetkisistä, Euroopan yhteisön lainsäädäntöä vastaavista kielellisiin vaatimuksiin liittyvistä periaatteista ja säännöksistä (lopullinen raportti), toim. Eurooppalaisten kuluttajajärjestöjen toimisto, Bryssel, elokuu 1993, s. 9- (jäljempänä tutkimus).
(36) - Kielelle on annettu muodollinen perustuslaintasoinen tunnustus Belgiassa, Espanjassa, Ranskassa, Irlannissa ja Italiassa ja muodollinen laintasoinen tunnustus Kreikassa ja Luxemburgissa. Toiset jäsenvaltiot käyttävät alakohtaisia erityislakeja (katso tästä tutkimuksen 40 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(37) - Asia C-379/87, Groener, tuomio 28.11.1989 (Kok. 1989, s. 3967). Tässä tapauksessa Alankomaiden kansalaiselta evättiin työpaikka irlantilaisen julkisen koulun taideaineiden opettajana sillä perusteella, että hän ei osannut iiriä, joka on yhdessä englannin kielen kanssa Irlannin virallinen kieli. Yhteisöjen tuomioistuin oli työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68
3 artiklan 1 kohdan viimeisen alakohdan perusteella sitä mieltä, että tällainen kielitaitovaatimus on perusteltu ottaen huomioon asianomaisen tehtävän laatu, "edellyttäen, että - - vaatimus kuuluu kansalliskieltä, joka on samanaikaisesti ensimmäinen virallinen kieli, edistävään politiikkaan ja että vaatimus toteutetaan suhteellisesti ja ilman syrjintää" (24 kohta).
(38) - Edellä mainitun ratkaisuehdotuksen 19 ja 20 kohta.
(39) - Itse asiassa kyseessä on jo neljäs kerta, kun otetaan huomioon asia C-33/97, Colim, jossa esitän myös ratkaisuehdotukseni tänään.
(40) - Näin nimenomaisesti tapahtui belgialaisen tuomioistuimen 27.6.1996 antamassa ratkaisussa asiassa Piageme II annetun tuomion jälkeen. Kansallinen tuomioistuin oli sitä mieltä, että ranskan- tai saksankieliset merkinnät (vaikka nämä ovat Belgian virallisia kieliä) Perrier'n, Évianin, Contrexin ja Apollinariksen mineraalivesipulloissa (kaikki nämä vedet olivat kuitenkin riittävän tunnettuja yleisön keskuudessa) eivät olleet flaaminkielisten kuluttajien kannalta ymmärrettäviä.
(41) - Ks. asia 27/80, Fietje, tuomio 16.12.1980 (Kok. 1980, s. 3839, 12 kohta).
(42) - Tavoittelematta tieteellistä tarkkuutta käytän ilmaisua "kansalliskieli" tarkoittaen koko jäsenvaltion alueella puhuttua kieltä ja ilmaisua "virallinen kieli" tarkoittaen kieltä, joka on sellaiseksi lailla vahvistettu, vaikka se olisi samanaikaisesti kansalliskieli tai vaikka sitä puhuttaisiin vain osassa jäsenvaltion aluetta.
(43) - Ks. edellä alaviitteessä 8 mainittu asia Van der Veldt.
(44) - Erityisesti 14 artiklan tavoitteina on tavaroiden vapaa liikkuvuus ja kuluttajansuoja sekä mahdollisesti kansalliskielen suojaaminen.
(45) - Ks. edellä 27 kohta.
(46) - Asia C-51/93, Meyhui, tuomio 9.8.1994 (Kok. 1994, s. I-3879). Ks. samoin em. asia Piageme I, tuomion 14 kohta.
(47) - Ks. edellä 45-48 kohta.
(48) - Ks. em. asia Loendersloot, tuomion 46 kohta. On lisäksi selvää, että "merkinnät ovat yksi vähiten tavaroiden vapaata liikkuvuutta rajoittavista keinoista yhteisössä" (ks. esim. em. asia Van der Veldt, tuomion 31 kohta).