62019CC0441
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
PRIIT PIKAMÄE
apresentadas em 2 de julho de 2020 (
1
)
Processo C‑441/19
TQ
contra
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo rechtbank Den Haag, zittingsplaats’s‑Hertogenbosch (Tribunal de Haia, com sede em Bois‑le‑Duc, Países Baixos)]
«Reenvio prejudicial — Espaço de liberdade, segurança e justiça — Diretiva 2008/115/CE — Artigo 5.o, alínea a) — Artigo 6.o, n.os 1 e 4 — Artigo 8.o, n.o 1 — Artigo 10.o — Regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular — Decisão de regresso — Afastamento de menores não acompanhados — Verificação da existência de estruturas de acolhimento adequadas no país de origem — Distinção em função da idade do menor — Decisão de regresso não seguida de medidas de afastamento — Consequências»
I. Introdução
1.
No presente processo que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 267.o TFUE, o rechtbank Den Haag, zittingsplaats’s‑Hertogenbosch (Tribunal de Haia, sediado em Bois‑le‑Duc, Países Baixos) submete ao Tribunal de Justiça três questões prejudiciais que incidem sobre a interpretação dos artigos 4.o, 21.o e 24.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), do artigo 5.o, alínea a), do artigo 6.o, n.os 1 e 4, do artigo 8.o, n.o 1, e do artigo 10.o da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular (
2
), bem como do artigo 15.o da Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (
3
).
2.
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe TQ, um menor não acompanhado nacional de um país terceiro em situação irregular, ao Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Secretário de Estado da Segurança e da Justiça, Países Baixos, a seguir «Secretário de Estado») a respeito de uma decisão de regresso adotada contra esse menor. Com o seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, em substância, clarificar a questão de saber se a prática administrativa atualmente em vigor nos Países Baixos relativa ao tratamento de menores não acompanhados que não beneficiam de nenhum direito de proteção internacional é conforme com o direito da União.
3.
O presente processo permitirá ao Tribunal de Justiça fornecer precisões quanto ao alcance das obrigações dos Estados‑Membros para com esta categoria de pessoas vulneráveis, em especial aquela que consiste em garantir que qualquer menor não acompanhado seja entregue a um membro da sua família, a um tutor designado ou a uma estrutura de acolhimento adequada no Estado de regresso. Ao fazê‑lo, o Tribunal de Justiça será levado a recordar a importância que reveste o interesse superior do menor no âmbito da adoção de decisões administrativas que tenham incidência no estatuto da sua permanência. O Tribunal de Justiça deverá igualmente velar por que a política implementada pela União, que visa o afastamento e o repatriamento dos nacionais de países terceiros em situação irregular no território dos Estados‑Membros, não seja comprometida em termos de eficácia, sobretudo em tempo de aumento sensível dos fluxos migratórios para a Europa. Uma vez que a eficácia de uma outra política importante da União, a saber, a relacionada com o asilo, é medida pelo sucesso a conceder à proteção daqueles que dela mais necessitam, a interpretação que o Tribunal de Justiça dará às disposições pertinentes deverá permitir à União e aos seus Estados‑Membros alocar os recursos pessoais e materiais necessários para responder às suas necessidades.
II. Quadro jurídico
A.
Direito da União
1. Carta
4.
O artigo 21.o, n.o 1, da Carta enuncia:
«É proibida a discriminação em razão, designadamente, do sexo, raça, cor ou origem étnica ou social, características genéticas, língua, religião ou convicções, opiniões políticas ou outras, pertença a uma minoria nacional, riqueza, nascimento, deficiência, idade ou orientação sexual.»
5.
Nos termos do artigo 24.o da Carta:
«1.   As crianças têm direito à proteção e aos cuidados necessários ao seu bem‑estar. Podem exprimir livremente a sua opinião, que será tomada em consideração nos assuntos que lhes digam respeito, em função da sua idade e maturidade.
2.   Todos os atos relativos às crianças, quer praticados por entidades públicas, quer por instituições privadas, terão primacialmente em conta o interesse superior da criança.»
2. Diretiva 2008/115
6.
O considerando 22 da Diretiva 2008/115 enuncia:
«Em consonância com a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, de 1989, o “interesse superior da criança” deverá constituir uma consideração primordial dos Estados‑Membros na aplicação da presente diretiva. Em consonância com a Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, o respeito pela vida familiar deverá ser também uma das considerações primordiais dos Estados‑Membros na aplicação da presente diretiva.»
7.
O artigo 1.o desta diretiva, sob a epígrafe «Objeto», prevê:
«A presente diretiva estabelece normas e procedimentos comuns a aplicar nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, no respeito dos direitos fundamentais enquanto princípios gerais do direito comunitário e do direito internacional, nomeadamente os deveres em matéria de proteção dos refugiados e de direitos do Homem.»
8.
O artigo 2.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», prevê, no seu n.o 1:
«A presente diretiva é aplicável aos nacionais de países terceiros em situação irregular no território de um Estado‑Membro.»
9.
O artigo 3.o, ponto 9, da mesma diretiva contém a seguinte definição:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
9.
“Pessoas vulneráveis”, menores, menores não acompanhados, pessoas com deficiência, idosos, grávidas, famílias monoparentais com filhos menores e pessoas que tenham sido vítimas de tortura, violação ou outras formas graves de violência psicológica, física ou sexual.»
10.
O artigo 5.o da Diretiva 2008/115, sob a epígrafe «Não repulsão, interesse superior da criança, vida familiar e estado de saúde», dispõe:
«Na aplicação da presente diretiva, os Estados‑Membros devem ter em devida conta o seguinte:
a)
O interesse superior da criança;
b)
A vida familiar;
c)
O estado de saúde do nacional de país terceiro em causa;
e respeitar o princípio da não‑repulsão.»
11.
O artigo 6.o desta diretiva, sob a epígrafe «Decisão de regresso», tem a seguinte redação, nos seus n.os 1 e 4:
«1.   Sem prejuízo das exceções previstas nos n.os 2 a 5, os Estados‑Membros devem emitir uma decisão de regresso relativamente a qualquer nacional de país terceiro que se encontre em situação irregular no seu território.
[…]
4.   Os Estados‑Membros podem, a qualquer momento, conceder autorizações de residência autónomas ou de outro tipo que, por razões compassivas, humanitárias ou outras, confiram o direito de permanência a nacionais de países terceiros em situação irregular no seu território. Neste caso, não pode ser emitida qualquer decisão de regresso. Nos casos em que já tiver sido emitida decisão de regresso, esta deve ser revogada ou suspensa pelo prazo de vigência da autorização de residência ou outra que confira direito de permanência.»
12.
O artigo 8.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Afastamento», enuncia, no seu n.o 1:
«Os Estados‑Membros tomam todas as medidas necessárias para executar a decisão de regresso se não tiver sido concedido qualquer prazo para a partida voluntária, nos termos do n.o 4 do artigo 7.o, ou se a obrigação de regresso não tiver sido cumprida dentro do prazo para a partida voluntária concedido nos termos do artigo 7.o»
13.
O artigo 9.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Adiamento do afastamento», prevê, no seu n.o 1:
«Os Estados‑Membros adiam o afastamento nos seguintes casos:
[…]
b)
Durante a suspensão concedida nos termos do n.o 2 do artigo 13.o»
14.
O artigo 10.o da Diretiva 2008/115, sob a epígrafe «Regresso e afastamento de menores não acompanhados», dispõe:
«1.   Antes de uma decisão de regresso aplicável a um menor não acompanhado, é concedida assistência pelos organismos adequados para além das autoridades que executam o regresso, tendo na devida conta o interesse superior da criança.
2.   Antes de afastar um menor não acompanhado para fora do seu território, as autoridades do Estado‑Membro garantem que o menor é entregue no Estado de regresso a um membro da sua família, a um tutor designado ou a uma estrutura de acolhimento adequada.»
3. Diretiva 2011/95
15.
O artigo 1.o da Diretiva 2011/95, sob a epígrafe «Objetivo», enuncia:
«A presente diretiva tem por objetivo estabelecer normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados e pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida.»
16.
O artigo 2.o desta diretiva, sob a epígrafe «Definições», prevê, na alínea f):
«f)
“Pessoa elegível para proteção subsidiária”, o nacional de um país terceiro ou um apátrida que não possa ser considerado refugiado, mas em relação ao qual se verificou existirem motivos significativos para acreditar que, caso volte para o seu país de origem ou, no caso de um apátrida, para o país em que tinha a sua residência habitual, correria um risco real de sofrer ofensa grave na aceção do artigo 15.o, e ao qual não se aplique o artigo 17.o, n.os 1 e 2, e que não possa ou, em virtude dos referidos riscos, não queira pedir a proteção desse país.»
17.
O artigo 15.o da referida diretiva, relativo às condições de proteção subsidiária e sob a epígrafe «Ofensas graves», dispõe:
«São ofensas graves:
a)
A pena de morte ou a execução; ou
b)
A tortura ou a pena ou tratamento desumano ou degradante do requerente no seu país de origem; ou
c)
A ameaça grave e individual contra a vida ou a integridade física de um civil, resultante de violência indiscriminada em situações de conflito armado internacional ou interno.»
4. Diretiva 2013/33/UE
18.
A Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional (
4
), contém disposições no domínio do asilo.
19.
O artigo 2.o desta diretiva, sob a epígrafe «Definições», prevê:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
d)
“Menor”, um nacional de um país terceiro ou apátrida com menos de 18 anos de idade;
e)
“Menores não acompanhados”, os menores que entrem no território dos Estados‑Membros não acompanhados por um adulto que, por força da lei ou das práticas do Estado‑Membro em questão, se responsabilize por eles e enquanto não estiverem efetivamente a cargo dessa pessoa; estão incluídos os menores que ficam desacompanhados após a entrada no território dos Estados‑Membros;
[…]»
20.
O artigo 24.o desta diretiva, sob a epígrafe «Menores não acompanhados», enuncia, no seu n.o 3:
«Os Estados‑Membros devem começar a procurar os membros da família dos menores não acompanhados logo que possível, se necessário com a ajuda de organizações internacionais ou outras organizações competentes, após a apresentação de um pedido de proteção internacional e salvaguardando o interesse superior do menor. […]»
B.
Direito neerlandês
21.
O artigo 14.o, n.o 1, da wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Lei de Revisão Geral da Lei dos Estrangeiros), de 23 de novembro de 2000 (Stb. 2000, n.o 495, a seguir «Lei de 2000 sobre os Estrangeiros»), enuncia:
«Compete ao ministro:
a)
Deferir, indeferir ou indeferir liminarmente o pedido de obtenção de uma autorização de residência de duração limitada;
[…]
e)
Conceder oficiosamente uma autorização de residência por um período limitado ou prorrogar o seu prazo de validade;
[…]»
22.
O artigo 64.o desta lei prevê:
«O afastamento é adiado enquanto o estado de saúde do estrangeiro ou de um membro da sua família não permitir viajar.»
23.
O artigo 3.6a do Vreemdelingenbesluit 2000 (Decreto Relativo aos Estrangeiros de 2000) dispõe:
«1.   Em caso de indeferimento do primeiro pedido de concessão de uma autorização de residência a título de asilo de duração limitada, uma autorização de residência legal pode, no entanto, ser concedida oficiosamente por um período limitado:
a)
Ao cidadão estrangeiro cujo afastamento seja contrário ao artigo 8.o da Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais; ou
b)
No âmbito de uma restrição relacionada com motivos humanitários temporários, ao estrangeiro que seja vítima‑declarante, vítima ou testemunha‑declarante de tráfico de seres humanos, conforme previsto no artigo 3.48, n.o 1, alíneas a), b) ou c).
[…]
4.   A autorização de residência é concedida com base no primeiro fundamento aplicável previsto no n.o 1.
[…]»
24.
Nos termos do n.o B8/6.2.1. da Vreemdelingencirculaire 2000 (Circular Relativa aos Estrangeiros de 2000):
«A autorização de residência legal de duração limitada pode ser oficiosamente concedida de forma liminar se estiverem preenchidos os seguintes requisitos:
–
o estrangeiro tem idade inferior a 15 anos à data do primeiro pedido de residência;
–
o estrangeiro prestou declarações credíveis sobre a sua identidade, a sua nacionalidade, os seus progenitores e outros membros da sua família;
–
resulta das declarações do estrangeiro que não existe nenhum membro da sua família nem outra pessoa que lhe possa proporcionar um acolhimento adequado e junto do qual seja possível o seu regresso;
–
no decurso do procedimento, a investigação sobre as possibilidades de acolhimento no país de origem ou noutro país não foi entravada pelo estrangeiro;
–
é notório, em geral, a falta de disponibilidade de um acolhimento adequado e presume‑se que esse acolhimento não estará disponível num futuro próximo, no país de origem ou noutro país ao qual o estrangeiro possa razoavelmente regressar. Nesta situação, pressupõe‑se que o Dienst Terugkeer en Vertrek (Serviço de Regresso e de Partida, Ministério da Justiça, Países Baixos) não estará em condições de encontrar uma forma de acolhimento adequada no prazo de três anos.»
III. Factos na origem do litígio, tramitação processual e questões prejudiciais
25.
TQ declarou ter nascido em 14 de fevereiro de 2002, na Guiné.
26.
Segundo o relato do seu pedido de asilo, foi viver, desde tenra idade, com a sua tia, na Serra Leoa. Após o falecimento da sua tia, TQ entrou em contacto com um homem proveniente da Nigéria, que o levou para a Europa. Em Amesterdão (Países Baixos), foi vítima de tráfico de seres humanos e de exploração sexual, na sequência dos quais sofre atualmente de perturbações psíquicas graves.
27.
TQ, menor não acompanhado, apresentou um pedido de autorização de residência de duração limitada para requerente de asilo, com fundamento na Lei de 2000 sobre os Estrangeiros.
28.
Por Decisão de 23 de março de 2018, o Secretário de Estado indeferiu esse pedido por ser infundado, decidindo oficiosamente que TQ não beneficiava de uma autorização de residência de duração limitada ao abrigo do artigo 14.o, n.o 1, da Lei de 2000 sobre os Estrangeiros, lido em conjugação com o artigo 3.6a do Decreto Relativo aos Estrangeiros de 2000. Essa decisão autorizou o adiamento provisório da condução à fronteira de TQ, em conformidade com o artigo 64.o da Lei de 2000 sobre os Estrangeiros, por um prazo máximo de seis meses ou, em caso de decisão oficiosa, por um período inferior enquanto era aguardado o exame do Bureau Medische Advisering (Gabinete de Aconselhamento Médico do Ministério da Segurança e da Justiça, Países Baixos), a fim de verificar se o seu estado de saúde permitia o seu afastamento.
29.
Em 16 de abril de 2018, TQ interpôs recurso da referida decisão no rechtbank Den Haag, zittingsplaats’s‑Hertogenbosch (Tribunal de Haia, com sede em Bois‑le‑Duc), o órgão jurisdicional de reenvio.
30.
Por Decisão de 18 de junho de 2018, o Secretário de Estado declarou que não era concedido a TQ o adiamento da condução à fronteira por razões médicas e impôs a este último uma obrigação de partida no prazo de quatro semanas. TQ apresentou uma reclamação contra esta decisão, sobre a qual o Secretário de Estado ainda não se tinha pronunciado à data da adoção da decisão de reenvio.
31.
O órgão jurisdicional de reenvio salienta que a Lei de 2000 sobre os Estrangeiros prevê que, na apreciação de um primeiro pedido de asilo, se examina oficiosamente, no caso de o estrangeiro não poder ter o estatuto de refugiado ou beneficiar de proteção subsidiária, se a residência ordinária lhe deve ser concedida. Esta lei dispõe igualmente que a decisão pela qual é indeferido um pedido de asilo vale como decisão de regresso.
32.
Para os menores não acompanhados com idade inferior a 15 anos, a Circular Relativa aos Estrangeiros de 2000 prevê a obrigação de proceder a uma investigação sobre o acolhimento adequado num país de regresso. Na falta de tal acolhimento, o menor não acompanhado vê ser‑lhe concedida uma autorização de residência ordinária (política dita «buitenschuld‑beleid»).
33.
No presente caso, o órgão jurisdicional de reenvio considera que TQ não pode ter o estatuto de refugiado nem beneficiar de proteção subsidiária. No que respeita a uma autorização de residência ordinária, esse órgão jurisdicional salienta que TQ tinha 15 anos e quatro meses quando apresentou o seu pedido de asilo. Nesse caso, o direito neerlandês impõe uma obrigação jurídica de abandonar o território dos Estados‑Membros sem se assegurar da existência, no país de origem ou algures fora da União, de um acolhimento adequado.
34.
O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à pertinência desta distinção entre os menores com idade inferior e superior a 15 anos, invocando o interesse superior da criança. Atendendo ao artigo 3.o da Diretiva 2008/115, que qualifica os menores não acompanhados de «pessoas vulneráveis», esse órgão jurisdicional considera que o legislador da União não pode ter tido a intenção de deixar de exigir que se conceda a assistência tendo devidamente em conta o interesse superior da criança quando a decisão de regresso foi tomada.
35.
No caso em apreço, TQ alega que não sabe onde residem os seus progenitores nem se consegue reconhecê‑los no seu regresso. Não conhece nenhum outro membro da sua família nem sequer sabe se existem. Não pode regressar ao seu país de origem porque não cresceu nele, não conhece lá ninguém e não fala a respetiva língua. TQ declarou que considerava a família de acolhimento com a qual reside nos Países Baixos como sua família.
36.
O órgão jurisdicional de reenvio sublinha que, em caso de decisão de indeferimento do pedido de asilo, a permanência desse requerente no território dos Países Baixos é ilegal. O Serviço de Regresso e de Partida, encarregado do regresso de uma pessoa nesta situação, procedeu regularmente a entrevistas com TQ para o preparar para o regresso ao seu país de origem, o que provocou um aumento das suas perturbações psiquiátricas.
37.
O órgão jurisdicional de reenvio sublinha que, enquanto não se realizar a investigação sobre a existência das estruturas de acolhimento, o Secretário de Estado não afasta um requerente de asilo se este for menor. Por conseguinte, na prática, o Secretário de Estado parece aguardar que o requerente de asilo atinja 18 anos de idade e seja assim juridicamente maior, o que tem por efeito que a investigação prevista no artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 deixa de ser exigida.
38.
Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o Secretário de Estado não pode impor uma obrigação de regresso, decidindo assim que a prorrogação de permanência é irregular, sem tomar em seguida uma medida de afastamento e aguardando simplesmente que o requerente seja maior de idade.
39.
O órgão jurisdicional de reenvio acrescenta que o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Países Baixos) nunca respondeu às questões de direito suscitadas pelo presente processo nem as submeteu ao Tribunal de Justiça por via de reenvio prejudicial.
40.
Nestas circunstâncias, o Rechtbank Den Haag, zittingsplaats’s‑Hertogenbosch (Tribunal de Primeira Instância de Haia, sediado em Bois‑le‑Duc) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 10.o da Diretiva 2008/115/CE (a seguir «Diretiva Regresso»), lido em conjugação com os artigos 4.o e 24.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), o considerando 22 e o artigo 5.o, alínea a), da Diretiva Regresso e o artigo 15.o da Diretiva 2011/95/UE (a seguir «Diretiva Qualificação»), ser interpretado no sentido de que um Estado‑Membro, antes de impor uma obrigação de regresso a um menor não acompanhado, deve certificar‑se de que e averiguar se existe e está disponível no país de origem, pelo menos em princípio, um acolhimento adequado?
2)
Deve o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva Regresso, em conjugação com o artigo 21.o da Carta, ser interpretado no sentido de que não permite que um Estado‑Membro distinga consoante a idade quando autoriza alguém a residir legalmente no seu território, se se concluir que um menor não acompanhado não pode ter o estatuto de refugiado ou beneficiar de proteção subsidiária?
3)
a)
Deve o artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva Regresso ser interpretado no sentido de que, se um menor não acompanhado não cumprir a obrigação de regresso, e o Estado‑Membro não realizar nem vier a tomar medidas para proceder ao afastamento, a obrigação de regresso deve ser suspensa e, portanto, a residência legal deve ser autorizada?
b)
Deve o artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva Regresso ser interpretado no sentido de que a prolação de uma decisão de regresso de um menor não acompanhado, sem que seja tomada qualquer medida adicional de afastamento até que o menor não acompanhado cumpra 18 anos de idade, viola tanto o princípio da lealdade como o princípio da cooperação leal comunitária?»
IV. Tramitação do processo no Tribunal de Justiça
41.
A decisão de reenvio, com data de 12 de junho de 2019, deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça no mesmo dia.
42.
O órgão jurisdicional de reenvio pediu que o Tribunal de Justiça submetesse o reenvio prejudicial a tramitação urgente, em aplicação do artigo 107.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
43.
Por Decisão do Tribunal de Justiça de 27 de junho de 2019, ouvido o advogado‑geral, este pedido foi indeferido.
44.
TQ, os Governos neerlandês e belga, bem como a Comissão Europeia, apresentaram observações escritas no prazo fixado pelo artigo 23.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.
45.
Por medida de organização do processo de 17 de março de 2020, o Tribunal de Justiça colocou questões para resposta escrita ao Governo neerlandês. As observações escritas sobre as questões objeto das referidas medidas de organização do processo foram apresentadas no prazo fixado.
V. Análise jurídica
A.
Observações preliminares
46.
Os menores não acompanhados representam um fenómeno crescente nas fronteiras externas da União (
5
). Um número importante de menores chega cada ano no território dos Estados‑Membros sem os seus progenitores ou tutor designado, pedindo proteção internacional (
6
). Devido à sua vulnerabilidade relacionada, entre outros fatores, com a incapacidade jurídica, a ausência de pessoas de referência, a falta de maturidade e de meios de subsistência, os menores não acompanhados requerem uma especial atenção por parte das autoridades competentes nos Estados‑Membros de acolhimento (
7
). Consciente desta situação, o legislador da União adotou vários atos legislativos nos domínios do asilo e da imigração que contêm disposições que atendem a especificidades para esta categoria de pessoas (
8
). Acrescem a estes atos diversos atos interpretativos adotados pela Comissão e por agências europeias especializadas (
9
), que visam dar orientações práticas às autoridades nacionais sobre a maneira correta de aplicar os atos jurídicos acima referidos no seu respetivo contexto.
47.
Assim, embora a Diretiva 2008/115 seja aplicável a todos os nacionais de países terceiros em situação irregular — incluindo os menores não acompanhados —, há disposições legais que impõem determinadas obrigações às autoridades nacionais que estas últimas devem respeitar imperativamente, como a obrigação prevista no artigo 10.o, n.o 2, desta diretiva, segundo a qual «[a]ntes de afastar um menor não acompanhado para fora do seu território, as autoridades do Estado‑Membro garantem que o menor é entregue no Estado de regresso a um membro da sua família, a um tutor designado ou a uma estrutura de acolhimento adequada». Devido ao caráter sensível dos processos relativos aos direitos dos refugiados menores e à sua complexidade factual, pode por vezes revelar‑se difícil para as autoridades nacionais determinar com certeza se estes cumpriram devidamente as suas obrigações decorrentes do direito da União. Uma interpretação incorreta da extensão da obrigação imposta pelo direito da União em causa pode eventualmente dar lugar ao estabelecimento de uma prática administrativa a nível nacional que se revele inconciliável com o direito da União. Neste caso, cabe ao Tribunal de Justiça o papel crucial de elucidar o alcance da referida obrigação por via de interpretação das disposições pertinentes e, deste modo, permitir às autoridades nacionais corrigir a sua prática administrativa.
48.
Parece‑me que o Tribunal de Justiça é confrontado com tal situação no caso em apreço, dado que o órgão jurisdicional de reenvio suscita várias questões de base relativas à obrigação imposta pelo artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115. O órgão jurisdicional de reenvio não dissimula as dúvidas que tem quanto ao modo como as autoridades neerlandesas cumprem esta obrigação, razão pela qual solicita uma interpretação desta disposição pelo Tribunal de Justiça. Conforme já foi referido na introdução das presentes conclusões, com o seu pedido de decisão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio convida o Tribunal de Justiça a precisar em que fase do procedimento perante as autoridades nacionais é necessário efetuar as investigações destinadas a determinar a existência de condições adequadas de acolhimento no Estado de regresso. O órgão jurisdicional de reenvio pretende igualmente saber se um Estado‑Membro pode efetuar uma distinção em função da idade, limitando a obrigação de efetuar as referidas investigações aos casos referentes a menores com idade inferior a 15 anos. Por último, o órgão jurisdicional de reenvio convida o Tribunal de Justiça a pronunciar‑se sobre a conformidade e as consequências jurídicas de uma prática administrativa nacional que parece renunciar a medidas concretas de afastamento contra um menor não acompanhado, apesar de ter sido adotada uma decisão de regresso a seu respeito. Vou examinar estas questões segundo a ordem pela qual foram submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.
B.
Quanto à primeira questão prejudicial
49.
Com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, em substância, saber se um Estado‑Membro, antes de impor uma obrigação de regresso a um menor não acompanhado, deve assegurar‑se de que o país de origem oferece, em princípio, um acolhimento adequado.
50.
Para responder a esta questão, é necessário examinar o artigo 10.o da Diretiva 2008/115 através dos métodos de interpretação reconhecidos na jurisprudência do Tribunal de Justiça, designadamente, as interpretações textual, sistemática e teleológica (
10
).
51.
Antes de mais, quero observar que, em princípio, é possível supor, com base numa simples interpretação textual e isolada do artigo 10.o da Diretiva 2008/115, que a obrigação que esta diretiva impõe às autoridades do Estado‑Membro de garantir que o menor não acompanhado «é entregue no Estado de regresso a um membro da sua família, a um tutor designado ou a uma estrutura de acolhimento adequada» só está vocacionada para se aplicar quando já foi adotada uma decisão de regresso e as autoridades nacionais procedem ao afastamento do menor.
52.
Com efeito, pode sustentar‑se que o artigo 10.o da Diretiva 2008/115 distingue duas categorias diferentes de obrigações, aplicáveis às diversas fases do procedimento, a saber, a fase da tomada da decisão de regresso e a fase do afastamento, cada uma regulamentada, respetivamente, nos n.os 1 e 2. Com base nesta interpretação, pode afirmar‑se que a obrigação de assegurar que o Estado de regresso ofereça um acolhimento adequado só é mencionada no n.o 2, que é uma disposição que apenas visa a fase do afastamento.
53.
Todavia, estou convencido de que tal interpretação do artigo 10.o da Diretiva 2008/115 é errada, uma vez que não tem em consideração outros elementos de interpretação indispensáveis que mencionarei a seguir no âmbito da minha análise.
54.
Resulta claramente do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 que a obrigação acima referida nasce antes de afastar o menor, o que dá a entender que o Estado‑Membro deve, se for o caso, cumprir esta obrigação numa fase prévia do procedimento ou até mesmo quando chegar o momento de decidir se o regresso do menor deve ser ordenado. Por outras palavras, a redação desta disposição não permite concluir que basta que as autoridades nacionais garantam, durante o procedimento de afastamento, que existem condições de acolhimento adequadas no Estado de regresso.
55.
A meu ver, razões puramente lógicas militam a favor de uma interpretação neste sentido, tanto mais que não é evidente determinar por que razão o Estado‑Membro deve ignorar um aspeto factual tão importante como a falta de um acolhimento adequado no país de origem no momento da tomada da decisão de regresso, adiando esta tarefa para a última fase do procedimento. Adotar uma decisão de regresso, sabendo perfeitamente que não existe nenhum acolhimento adequado no país de origem equivale a adotar uma decisão que já se sabe, desde o início, não poderá ser executada imediatamente depois, sob pena de infringir o direito da União, nomeadamente os direitos fundamentais garantidos a qualquer pessoa sujeita a um procedimento de afastamento e de repatriamento.
56.
Posto isto, importa ter presente que a disposição constante do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 visa proteger o menor não acompanhado na medida em que evita que este último seja entregue a um destino incerto no seu país de origem. A necessidade de o proteger, preferivelmente numa fase inicial do procedimento, resulta da sua qualificação como «pessoa vulnerável», expressamente reconhecida no artigo 3.o, ponto 9, da Diretiva 2008/115 e à qual fiz referência nas minhas observações preliminares (
11
).
57.
A obrigação de proteção que incumbe aos Estados‑Membros reveste especial importância nos casos em que o menor, após ter pedido sem sucesso o asilo, se vê confrontado com um risco real de tratos desumanos ou degradantes no seu país de origem, na aceção do artigo 15.o da Diretiva 2011/95. Quero recordar que várias disposições do direito da União em matéria de asilo e de imigração refletem o compromisso de respeitar o princípio da não repulsão, a saber, o artigo 19.o, n.o 2, da Carta, o artigo 78.o, n.o 1, TFUE, e o artigo 5.o da Diretiva 2008/115, para citar apenas algumas delas.
58.
Há que observar neste contexto que, nos termos do seu considerando 2, a Diretiva 2008/115 prossegue o objetivo de implementar uma política eficaz de afastamento e repatriamento, baseada em normas comuns, «para proceder aos repatriamentos em condições humanamente dignas e com pleno respeito pelos direitos fundamentais e a dignidade das pessoas» (
12
). Este objetivo é reiterado no artigo 1.o da Diretiva 2008/115 na medida em que esta disposição enuncia que as normas e procedimentos comuns fixados por esta diretiva devem aplicar‑se nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, «no respeito dos direitos fundamentais [tais como reconhecidos no direito da União] e do direito internacional, nomeadamente os deveres em matéria de proteção dos refugiados e de direitos do Homem» (
13
).
59.
Em meu entender, é evidente que não é possível interpretar o artigo 10.o da Diretiva 2008/115 sem que sejam tidas em conta outras disposições aplicáveis ao caso vertente que têm por objeto proteger os direitos do menor não acompanhado, como a prevista no artigo 5.o, alínea a), da Diretiva 2008/115. Constante do capítulo I da Diretiva 2008/115, que contém «disposições gerais» supostamente aplicáveis em todas as circunstâncias, essa disposição prevê que os Estados‑Membros devem ter em devida conta o interesse superior da criança quando aplicam a presente diretiva (
14
). Como explicarei mais detalhadamente nas presentes conclusões (
15
), a determinação do interesse superior da criança baseia‑se numa avaliação individual que tem em conta vários fatores relacionados com a sua situação, incluindo as condições de acolhimento que prevalecem no país de regresso.
60.
O artigo 5.o, alínea a), da Diretiva 2008/115 transpõe para o domínio do direito da imigração da União a obrigação prevista no artigo 24.o da Carta, que consiste em oferecer proteção e os cuidados necessários ao bem‑estar das crianças (
16
), bem como velar para que todos os atos relativos às crianças, quer praticados por entidades públicas, quer por instituições privadas, tenham primacialmente em conta o interesse superior da criança. Além disso, há que recordar que, nos termos do artigo 3.o, n.o 3, TUE, a União promove a proteção dos direitos da criança. Atendendo à importância que o direito da União atribui manifestamente à proteção da criança, consagrando‑a até no direito primário, há que interpretar o artigo 5.o, alínea a), da Diretiva 2008/115 à luz das disposições de grau superior acima referidas.
61.
Ao nível do direito internacional, o artigo 3.o, n.o 1, da Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança (
17
), que, aliás, foi ratificada por todos os Estados‑Membros da União, enuncia que «[t]odas as decisões relativas a crianças, adotadas por instituições públicas ou privadas de proteção social, por tribunais, autoridades administrativas ou órgãos legislativos, terão primacialmente em conta o interesse superior da criança» (
18
). Nos termos do artigo 12.o, n.o 2, da referida convenção, «[a] criança [deve ter] a oportunidade de ser ouvida nos processos judiciais e administrativos que lhe respeitem» (
19
), o que também inclui qualquer procedimento de regresso a que é sujeito um menor não acompanhado. Por conseguinte, há que referir que, embora a própria União não seja parte nesta convenção, o seu direito interno reflete de maneira fiel as suas disposições (
20
), permitindo assim aos Estados‑Membros respeitar os compromissos assumidos quando aplicam o direito da União e, o que é particularmente importante para efeitos do presente processo, a Diretiva 2008/115 que o Tribunal de Justiça é chamado a interpretar.
62.
A importância de proteger os direitos da criança no domínio da imigração também é reconhecida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça. (
21
) Conforme recordou o Tribunal de Justiça no Acórdão Parlamento/Conselho (
22
), que tem por objeto a interpretação da Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar (
23
), os Estados‑Membros «devem procurar assegurar que o interesse superior dos filhos menores seja tido em devida consideração» na aplicação do direito da União. Recordar que o respeito dos direitos fundamentais se impõe mesmo quando o direito da União confere aos Estados‑Membros uma certa margem de apreciação parece‑me pertinente para efeitos do presente processo, dado que a Diretiva 2008/115 permite também a adoção de medidas de transposição por via legislativa e administrativa, abstendo‑se de especificar em pormenor o modo como os Estados‑Membros devem cumprir a obrigação decorrente do artigo 10.o, n.o 2, desta diretiva.
63.
Atendendo à importância que o direito da União atribui à proteção do menor não acompanhado, parece‑me impensável que o legislador possa ter tido a intenção de obrigar os Estados‑Membros a verificar somente na fase do afastamento a existência de condições de acolhimento adequadas no Estado de regresso. Parece‑me antes necessário, a fim de assegurar de forma efetiva a proteção do interesse superior da criança, efetuar essa verificação em cada fase pertinente do procedimento, incluindo no momento em que se pondera a adoção de uma decisão de regresso.
64.
A disposição constante do artigo 24.o, n.o 3, da Diretiva 2013/33 parece‑me confirmar esta interpretação na medida em que prescreve que «[o]s Estados‑Membros devem começar a procurar os membros da família dos menores não acompanhados logo que possível, se necessário com a ajuda de organizações internacionais ou outras organizações competentes, após a apresentação de um pedido de proteção internacional e salvaguardando o interesse superior do menor» (
24
). A meu ver, as conclusões principais que podem ser extraídas da análise desta disposição são as seguintes.
65.
Em primeiro lugar, o interesse superior do menor é mais bem servido quando a unidade familiar está garantida (
25
), o que decorre aliás do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115, que menciona expressamente a possibilidade de entrega a um «membro da família». Esta conclusão é igualmente corroborada pelas considerações do Tribunal de Justiça no Acórdão Parlamento/Conselho, no qual o Tribunal de Justiça sublinhou a importância do reagrupamento familiar para a criança migrante, ao lhe permitir a «vida em família» (
26
). O Tribunal de Justiça baseou‑se, para o efeito, na jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem relativa ao direito ao respeito da vida familiar na aceção do artigo 8.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH») (
27
). Por uma questão de exaustividade, quero completar as considerações do Tribunal de Justiça com uma referência ao Acórdão Mubilanzila Mayeka e Kaniki Mitunga c. Bélgica (
28
), proferido pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, alguns meses após o Acórdão Parlamento/Conselho, no qual esse órgão jurisdicional concluiu pela existência de uma violação do artigo 8.o da CEDH, no âmbito de um procedimento de regresso, com o fundamento de que o Reino da Bélgica não tinha tomado as medidas adequadas para assegurar o reagrupamento de um menor com a sua família no seu país de origem, o que me parece particularmente pertinente para efeitos do presente processo. Por último, no que respeita ao Acórdão Parlamento/Conselho, observo que, embora juridicamente não vinculativo à época, o nosso Tribunal de Justiça não desperdiçou a oportunidade de fazer referência ao artigo 7.o da Carta, no qual está consagrado o direito de todas as pessoas ao respeito da sua vida familiar (
29
).
66.
Nos casos em que o menor não acompanhado não tenha família ou nenhum membro da sua família possa ser encontrado no seu país de origem, o artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 prevê alternativas, a saber, a entrega a um «tutor designado» ou a uma «estrutura de acolhimento adequada». É evidente que estas alternativas visam, afinal, garantir a proteção do menor não acompanhado, remediando a eventual ausência de laços familiares. Os representantes designados especificamente pela lei e as instituições sociais especializadas assumem assim a responsabilidade de zelar pelo bem‑estar da criança, o que incumbe geralmente à família.
67.
Em segundo lugar, há que observar que as autoridades nacionais são obrigadas a intervir já na fase inicial do procedimento de asilo, a saber, no momento da «apresentação de um pedido de proteção internacional», o que tem logicamente por consequência fazer nascer, de forma quase simultânea, a obrigação de assegurar que existem condições adequadas de acolhimento no Estado de regresso.
68.
A jurisprudência do Tribunal de Justiça fornece vários indícios em apoio de uma interpretação que privilegia uma apreciação a mais precoce possível das condições adequadas de acolhimento no país de origem com base nas respetivas investigações. Conforme declarou o Tribunal de Justiça no Acórdão Boudjlida (
30
), um nacional de um país terceiro em situação irregular tem «o direito de exprimir, antes da adoção de uma decisão de regresso a seu respeito, o seu ponto de vista […] quanto à eventual aplicação dos artigos 5.o e 6.o, n.os 2 a 5, da [Diretiva 2008/115], bem como quanto às modalidades do seu regresso» (
31
). Segundo o Tribunal de Justiça, os Estados‑Membros devem ter em conta devidamente o interesse superior da criança e da vida familiar quando aplicam a Diretiva 2008/115 (
32
), o que, atendendo ao âmbito de aplicação desta diretiva, engloba igualmente as fases prévias ao afastamento, incluindo a tomada de uma decisão de regresso. Daqui resulta que, «quando a autoridade nacional competente tencione adotar uma decisão de regresso, deve necessariamente respeitar as obrigações impostas pelo artigo 5.o da Diretiva 2008/115 e ouvir o interessado a esse propósito» (
33
). A este respeito, «incumbe ao interessado cooperar com a autoridade nacional competente quando da sua audição a fim de lhe fornecer todas as informações pertinentes quanto à sua situação pessoal e familiar e, designadamente, as que militam contra a adoção de uma decisão de regresso» (
34
). Resulta claramente deste acórdão que considerações relacionadas com o interesse superior da criança podem eventualmente levar a que a autoridade nacional «não adote uma decisão de regresso» (
35
). O Tribunal de Justiça parece, portanto, partir da premissa de que a apreciação do interesse superior da criança deve ser efetuada ainda antes da adoção da decisão de regresso. Na medida em que a existência de condições adequadas de acolhimento no país de origem influencia de forma decisiva esta apreciação, a mesma deve ser considerada um fator, entre outros, a ter em conta pelas autoridades nacionais no momento de decidir se deve ser ordenado o regresso do menor.
69.
Posto isto, partilho da opinião da Comissão, segundo a qual a obrigação prevista no artigo 5.o, alínea a), da Diretiva 2008/115 implica que, quando tomem uma decisão sobre o regresso, as autoridades nacionais devem ter em conta uma série de fatores (
36
), tais como a idade do menor, a sua especial vulnerabilidade, simultaneamente enquanto menor não acompanhado e enquanto vítima do tráfico de seres humanos, a sua colocação numa família de acolhimento no momento em que a decisão de regresso é tomada, o seu ambiente social e o seu estado de saúde mental, a eventual presença de membros da sua família no país de regresso e, de uma forma mais geral, adisponibilidade de estruturas de acolhimento adequadas no país de regresso (
37
). As autoridades competentes devem apreciar estes fatores conforme se apresentam no momento em que ponderam adotar uma decisão de regresso. Só uma apreciação global com base nestes fatores permitirá identificar o interesse superior da criança e tomar uma decisão conforme às exigências da Diretiva 2008/115.
70.
Estou convencido de que uma interpretação do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 que imponha aos Estados‑Membros a obrigação de efetuar essa verificação em cada fase pertinente do procedimento, e não apenas no momento de proceder ao afastamento, responde o melhor possível ao interesse superior do menor, tanto mais que este interesse pode variar em função das circunstâncias (
38
). A título de exemplo, importa observar que uma investigação realizada a montante de uma decisão sobre um eventual direito de permanência que tenha revelado condições adequadas para um regresso justificará normalmente a adoção de uma decisão neste sentido. Todavia, essas condições podem mudar consideravelmente e mesmo de forma desfavorável ao longo do tempo, obstando à execução da referida decisão. A fim de obviar a uma eventual deterioração das condições de acolhimento, é essencial que o procedimento seja suficientemente flexível, habilitando as autoridades competentes a efetuar a verificação necessária nos momentos críticos. Dito isto, gostaria de chamar a atenção para o facto de que foi o próprio Tribunal de Justiça que recordou, no Acórdão Gnandi (
39
), que «os Estados‑Membros são obrigados a permitir que as pessoas interessadas invoquem qualquer alteração de circunstâncias ocorrida após a adoção [de uma] decisão de regresso, que seja suscetível de ter uma incidência significativa sobre a apreciação da situação do interessado à luz da Diretiva 2008/115, nomeadamente do artigo 5.o
desta» (
40
). Deduzo deste acórdão que o Tribunal de Justiça está consciente de que só uma gestão flexível do procedimento, que permita verificações em cada fase pertinente, garante que o interesse superior da criança seja devidamente tido em conta.
71.
Em caso de evolução desfavorável das circunstâncias, parece‑me razoável suspender os efeitos da decisão de regresso ou adiar a sua execução a fim de evitar uma situação suscetível de lesar os direitos fundamentais do menor não acompanhado. Inversamente, pode acontecer que a falta de condições adequadas para o regresso do menor exija que uma decisão de regresso não seja de todo tomada, pelo menos enquanto não forem encontradas estruturas de acolhimento adequadas. No entanto, e este cenário também pode verificar‑se, se o interesse superior do menor justificar o regresso ao país de origem e se não houver nenhum obstáculo a esta opção, é necessário proceder ao afastamento do menor. Abordarei as diversas possibilidades que podem apresentar‑se no decurso de um procedimento de asilo no âmbito da análise da terceira questão.
72.
Com base nesta análise, há que responder à primeira questão prejudicial que o artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115, lido em conjugação com o artigo 5.o, alínea a), desta diretiva e à luz do artigo 24.o da Carta, deve ser interpretado no sentido de que, antes de imporem uma obrigação de regresso a um menor não acompanhado, as autoridades do Estado‑Membro devem assegurar‑se da disponibilidade no Estado de regresso de um acolhimento adequado para o menor não acompanhado em causa.
C.
Quanto à segunda questão prejudicial
73.
Com a sua segunda questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre a questão de saber se um Estado‑Membro pode fazer uma distinção em função da idade do menor não acompanhado para autorizar a sua permanência no respetivo território, quando está estabelecido que esse menor não pode ter o estatuto de refugiado ou beneficiar de proteção subsidiária.
74.
A este respeito, há que, desde já, recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, decorre das exigências tanto da aplicação uniforme do direito da União como do princípio da igualdade que os termos de uma disposição do referido direito que não comporte uma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e o seu alcance devem em princípio ser interpretados de modo autónomo e uniforme em toda a União Europeia (
41
). Dito isto, há que constatar que o direito da União em matéria de asilo e de imigração define ele próprio o conceito de «menor», o que exclui, em meu entender, qualquer remissão para o direito nacional.
75.
Com efeito, importa observar que, em conformidade com o artigo 2.o, alínea d), da Diretiva 2013/33, este conceito é definido como um nacional de um país terceiro ou apátrida com menos de 18 anos de idade. A Diretiva 2013/33 não prevê, portanto, nenhuma distinção entre os menores em função da idade. O mesmo é válido para a Diretiva 2008/115 cuja interpretação o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça. Além disso, pode observar‑se que, nos termos do considerando 21 da Diretiva 2008/115, «[o]s Estados‑Membros deverão aplicar [esta] presente diretiva sem qualquer discriminação em razão
d[a] […] idade» (
42
). Esta exigência concretiza ao nível do direito derivado a proibição de qualquer discriminação em razão da idade prevista no artigo 21.o da Carta que, como o Tribunal de Justiça observou no Acórdão Kücükdeveci, com referência ao artigo 6.o, n.o 1, TUE, tem o mesmo valor jurídico que os Tratados (
43
).
76.
Atendendo ao quadro jurídico bastante claro, parece‑me quase inconcebível que uma prática administrativa, que tem por efeito tratar uma categoria de menores, definida em função da idade, de forma menos favorável do que outra, possa ser considerada conforme com o direito da União (
44
), salvo se esta puder ser justificada por motivos objetivos. Impõe‑se que a prática administrativa em causa, em especial, a sua maneira de operar e os seus motivos subjacentes, seja examinada com base na informação que resulta dos autos.
77.
No que respeita à prática administrativa em causa, há que observar que a pretensa omissão por parte das autoridades nacionais de cumprirem a sua obrigação de efetuar as verificações necessárias quanto à existência de um acolhimento adequado no país de origem constitui um tratamento menos favorável dos menores não acompanhados com 15 ou mais anos de idade, na medida em que nenhum esforço é efetuado para se assegurar de que esses menores crescem num ambiente que garanta a sua segurança no seu regresso. Esta circunstância é suscetível de ter um impacto negativo no seu desenvolvimento pessoal. Para compreender as consequências de tal omissão, é preciso estar consciente de que é atribuída às autoridades nacionais uma tarefa que um menor não acompanhado não seria minimamente capaz de cumprir devido à sua vulnerabilidade, como indica com razão o órgão jurisdicional de reenvio.
78.
O menor não acompanhado de menos de 15 anos pode beneficiar do apoio das autoridades competentes para a procura da sua família ou, pelo menos, das estruturas de acolhimento adequadas, contribuindo assim para a sua integração no país de origem. Porém, o menor com 15 ou mais anos de idade deve contar com o ter de regressar sem dispor de semelhante perspetiva. Com efeito, mesmo que a prática administrativa em causa não preveja o regresso imediato do indivíduo, na medida em que a sua permanência no território do Estado‑Membro é tolerada até atingir a maioridade, pode considerar‑se que a sua situação será menos privilegiada, uma vez que não disporá, no seu regresso ao país de origem, de uma pessoa de referência ou de uma estrutura de acolhimento que lhe possa oferecer uma verdadeira possibilidade de integração.
79.
No que respeita aos motivos que justificam essa diferença de tratamento, quero referir que, em conformidade com a informação fornecida pelo Governo neerlandês, a distinção se baseia no facto de um procedimento de asilo nos Países Baixos durar normalmente três anos. O Governo neerlandês indica que foi adotado nos Países Baixos um regime especial de residência para não deixar os menores durante mais de três anos na incerteza quanto à sua situação de permanência e para lhes fornecer uma perspetiva de futuro. Em conformidade com esse regime especial, é concedido um direito de residência legal ao requerente de asilo que, decorrido o período de três anos, é ainda menor. Por conseguinte, só as crianças com menos de 15 anos podem entrar em linha de conta para tal direito de residência. É daí que decorre o requisito que prevê que o menor deve ter menos de 15 anos de idade à data do primeiro pedido de residência.
80.
Como explica o Governo neerlandês, as autoridades nacionais procedem a uma apreciação da situação do menor à luz desse regime especial de residência, assim que for decidido que este não é elegível para uma autorização em termos de asilo. Em situações excecionais, devido ao interesse superior da criança, um menor não acompanhado pode já nessa altura ser elegível para uma autorização de residência, evitando‑se assim a situação irregular. Deve, então, já ser claro, nessa altura, que o menor não acompanhado não poderá ser objeto de uma decisão de regresso durante um período de três anos. Para os menores não acompanhados com mais de 15 anos de idade à data do seu primeiro pedido de residência, continua a aplicar‑se o regime comum. Porém, de acordo com o Governo neerlandês, estes últimos podem entrar em linha de conta para a concessão de um outro estatuto, que lhes confere um direito de residência, aplicável aos nacionais de países terceiros em situação irregular que, sem que sejam responsabilizados, não podem deixar os Países Baixos.
81.
Partilho das dúvidas expressas pelo órgão jurisdicional de reenvio relativamente à conformidade com a obrigação decorrente do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 de uma prática administrativa nacional que se baseia numa simples presunção ligada à pretensa duração máxima de um procedimento de asilo para efetuar uma distinção em razão da idade entre os membros de um grupo de indivíduos, apesar de estes últimos se encontrarem todos na mesma situação. Os indivíduos parecem ser tratados de forma diferente, embora não haja nenhum motivo razoável para efetuar tal distinção a não ser a intenção de simplificar o trabalho das autoridades nacionais. Com efeito, esta distinção parece ter essencialmente por objetivo regular de forma previsível o estatuto de permanência dos menores não acompanhados para efeitos do direito neerlandês, privilegiando os menores com menos de 15 anos em relação aos mais velhos. Conforme indica o órgão jurisdicional de reenvio, é concedido um direito de residência a esta categoria de menores se estes não puderem regressar ao seu país de origem ou abandonar o território dos Países Baixos. Estes menores adquirem direitos de permanência durante a sua menoridade, não regressam e não podem ser reconduzidos à fronteira quando a investigação prevista no artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 não é efetuada ou não produz resultados. Porém, no que respeita aos menores não acompanhados com mais de 15 anos de idade, a prática administrativa em causa parece antes encorajar as autoridades nacionais a renunciarem à necessidade de investigar, permitindo‑lhes mesmo absterem‑se de proceder ao afastamento do menor enquanto este não atingir a maioridade. Parece‑me que o limite de idade de 15 anos foi estabelecido propositadamente pelas autoridades nacionais como critério alegadamente claro e fiável a fim de poder determinar com exatidão o modo como convém proceder em cada caso individual.
82.
Ora, além do facto de tal abordagem não encontrar nenhum fundamento na Diretiva 2008/115, estou convencido de que acarreta riscos graves no âmbito da sua correta aplicação, riscos que devem ser examinados a seguir.
83.
Em primeiro lugar, essa abordagem tem por efeito enfraquecer a proteção devida pelos Estados‑Membros aos menores não acompanhados por força do direito internacional e do direito da União. Na medida em que renunciam a cumprir as suas obrigações decorrentes do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 a favor de uma previsibilidade administrativa acrescida, as autoridades nacionais agem contra o objetivo definido nos Tratados, que é o de zelar pelo bem‑estar da criança. Se as autoridades nacionais se abstiverem de verificar elas próprias a presença de condições de acolhimento adequadas no Estado de regresso, isso significa que, afinal, impõem essa responsabilidade ao menor não acompanhado, contrariamente ao que prevê a disposição acima referida.
84.
Em segundo lugar, essa abordagem faz fracassar o objetivo de implementar «uma política eficaz de afastamento e repatriamento» baseada em normas comuns, conforme previsto nos considerandos 2 e 4 da Diretiva 2008/115. Esta diretiva exige, por força dos artigos 6.o e 8.o, que os Estados‑Membros tomem uma decisão de regresso «relativamente a qualquer nacional de país terceiro que se encontre em situação irregular no seu território» e «todas as medidas necessárias para executar a decisão de regresso» (
45
). Como irei expor mais detalhadamente no âmbito da minha análise da terceira questão prejudicial, uma política nacional supostamente de «tolerância» para com os nacionais de países terceiros em situação irregular, que se articula numa prática administrativa indulgente, ou mesmo indiferente por parte das autoridades nacionais, arrisca‑se a comprometer o bom funcionamento do direito da União em matéria de asilo e de imigração. Tem por efeito criar uma «zona cinzenta» de ilegalidade, que permite a permanência prolongada dos migrantes menores no território do Estado‑Membro, apesar da existência de uma decisão de regresso. Essa abordagem parece‑me prejudicial para a segurança jurídica e contrária ao objetivo prosseguido pela Diretiva 2008/115, que consiste em assegurar que o estatuto de permanência dos migrantes seja clarificado logo que possível por via de uma decisão administrativa ou judicial na aceção do artigo 3.o, ponto 4, da referida diretiva e, sendo caso disso, que medidas concretas de execução sejam tomadas sem demora pelas autoridades nacionais. Por conseguinte, tal abordagem deve ser considerada irreconciliável com as exigências do direito da União na medida em que obsta à aplicação efetiva da Diretiva 2008/115.
85.
Daqui resulta que uma prática administrativa como a que está em causa, que trata os menores não acompanhados de forma diferente em função da sua idade, em especial no que respeita à obrigação de assegurar que o país de origem lhes oferece, em princípio, um acolhimento adequado, não se mostra justificada por razões objetivas. Deste modo, constitui uma discriminação proibida pelo direito da União.
86.
Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que se responda à segunda questão prejudicial que o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115, lido à luz do artigo 21.o da Carta, deve ser interpretado no sentido de que não permite aos Estados‑Membros fazer uma distinção em função da idade do menor não acompanhado, para autorizar a permanência no seu território, quando está estabelecido que esse menor não pode ter o estatuto de refugiado ou beneficiar de proteção subsidiária.
D.
Quanto à terceira questão prejudicial
87.
A terceira questão prejudicial agrupa duas questões que examinarei separadamente. Com a terceira questão, alínea a), o órgão jurisdicional de reenvio pretende, em substância, saber se os Estados‑Membros podem adotar uma decisão de regresso contra um menor não acompanhado sem, em seguida, tomar medidas de afastamento. A terceira questão, alínea b), visa determinar se o Estado‑Membro que não tomar nenhuma medida concreta de afastamento deve suspender a obrigação de regresso e, deste modo, autorizar a permanência de um menor não acompanhado que não cumpra voluntariamente a obrigação de regresso.
1. Terceira questão, alínea a)
88.
No que respeita à terceira questão, alínea a), importa recordar, antes de mais, que o objetivo da Diretiva 2008/115, conforme resulta dos seus considerandos 2 e 4, é implementar uma política eficaz de afastamento e repatriamento. Esta diretiva estabelece, por força do seu artigo 1.o, as «normas e procedimentos comuns» a aplicar por cada Estado‑Membro ao regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular (
46
).
89.
Em seguida, há que observar que o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 prevê, a título principal, a obrigação de os Estados‑Membros tomarem «uma decisão de regresso relativamente a qualquer nacional de país terceiro que se encontre em situação irregular no seu território» (
47
). Com efeito, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, «uma vez verificado que a pessoa se encontra em situação irregular, as autoridades nacionais competentes devem emitir uma decisão de regresso, nos termos deste artigo e sem prejuízo das exceções previstas nos seus n.os 2 a 5» (
48
).
90.
Como decorre da redação do artigo 9.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional (
49
), o direito de permanência previsto nesta disposição cessa com a adoção pela autoridade competente da decisão de primeira instância que indefere o pedido de proteção internacional. Na falta de um direito ou de uma autorização de residência concedida ao interessado com base noutro fundamento jurídico, nomeadamente ao abrigo do artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva 2008/115, que permita ao requerente cujo pedido tenha sido indeferido preencher as condições de entrada, permanência ou residência no Estado‑Membro em causa, esta decisão de indeferimento tem como consequência que, assim que é adotada, esse requerente deixa de preencher estas condições, pelo que a sua situação passa a ser irregular (
50
).
91.
Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que, quando uma decisão de regresso tiver sido adotada contra um nacional de país terceiro, mas a obrigação de regresso não foi respeitada por este último, seja no prazo fixado para a partida voluntária ou quando não tenha sido fixado prazo para esse efeito, o artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 obriga os Estados‑Membros, «com vista a assegurar a eficácia dos procedimentos de regresso», a «adotar todas as medidas necessárias para proceder ao afastamento» do interessado, a saber, por força do artigo 3.o, ponto 5, desta diretiva, ao seu transporte físico para fora do referido Estado‑Membro (
51
).
92.
Por outro lado, o Tribunal de Justiça declarou que, decorre tanto do «dever de lealdade» dos Estados‑Membros como das «exigências de eficácia» recordadas, nomeadamente, no considerando 4 da Diretiva 2008/115, que a obrigação imposta aos Estados‑Membros pelo artigo 8.o desta diretiva, de procederem, nas hipóteses previstas no n.o 1 deste artigo, ao afastamento do referido nacional, deve ser cumprida «o mais rapidamente possível» (
52
). Em conformidade com jurisprudência mais recente, os Estados‑Membros estão mesmo autorizados a proceder «imediatamente» ao afastamento, logo que estejam reunidas as condições (
53
).
93.
Neste contexto, é preciso também não esquecer que, nos termos do artigo 8.o, n.o 4, da Diretiva 2008/115, os Estados‑Membros podem utilizar — como último recurso — «medidas coercivas para impor o afastamento» de um nacional de país terceiro que a ele resista (
54
), desde que essas medidas sejam proporcionadas e não excedam o uso razoável da força (
55
).
94.
Por último, importa salientar que o Tribunal de Justiça recordou aos Estados‑Membros que se abstenham de aplicar uma legislação suscetível de pôr em causa a realização dos objetivos prosseguidos por uma diretiva e, portanto, privá‑la do seu efeito útil (
56
). Foi a razão pela qual o Tribunal de Justiça declarou que a Diretiva 2008/115 se opõe a qualquer legislação nacional que tenha por efeito «frustrar a aplicação das normas e dos procedimentos comuns» instituídos por esta diretiva, por exemplo, atrasando ou impedindo, de outro modo, o regresso (
57
).
95.
Atendendo a que o Tribunal de Justiça acentuou a obrigação de adotar todas as medidas necessárias para executar a decisão de regresso, recordando a exigência de eficácia e o dever de lealdade, parece‑me evidente que um Estado‑Membro não pode contentar‑se em aguardar simplesmente que o menor atinja a idade legal da maioridade para proceder ao afastamento.
96.
Como já expliquei nas minhas observações referentes à segunda questão prejudicial (
58
), considero que uma prática administrativa pela qual um Estado‑Membro se subtrai à obrigação de verificar se há um acolhimento adequado no país de origem do menor não acompanhado, optando antes por tolerar a sua situação irregular até que o menor atinja a maioridade, apesar da existência de uma decisão de regresso, leva a que seja criada uma zona cinzenta de ilegalidade, pelo menos durante um período prolongado. Essa abordagem parece‑me prejudicial para a segurança jurídica e incompatível com o objetivo prosseguido pela Diretiva 2008/115, que consiste em assegurar que o estatuto de permanência dos migrantes seja clarificado logo que possível por via de uma decisão administrativa ou judicial na aceção do artigo 3.o, ponto 4, da referida diretiva, e, sendo caso disso, que medidas de execução sejam tomadas no mais curto prazo pelas autoridades nacionais.
97.
Dito isto, considero que podem, no entanto, haver circunstâncias que justifiquem uma suspensão ou, pelo menos, um adiamento da execução da decisão de regresso, dado que os Estados‑Membros devem, em conformidade com o artigo 5.o, alínea a), da Diretiva 2008/115, «ter em devida conta o […] interesse superior [do menor]», na aplicação desta diretiva. Todavia, a suspensão ou o adiamento da execução da decisão de regresso só me parecem justificados se a situação mudar no Estado de regresso após a adoção da decisão de regresso, de modo que o Estado‑Membro já não está em condições de garantir que o menor será entregue a um membro da sua família, a um tutor designado ou a uma estrutura de acolhimento adequada, em conformidade com o artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115. Abordarei este aspeto no âmbito da análise da terceira questão, alínea b).
98.
Tendo em conta o que precede, considero que os Estados‑Membros não podem adotar uma decisão de regresso contra um menor não acompanhado sem, em seguida, tomar medidas de afastamento.
2. Terceira questão, alínea b)
99.
Com a sua terceira questão, alínea b), o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o Estado‑Membro que não tomar nenhuma medida concreta de afastamento deve suspender a obrigação de regresso e, deste modo, autorizar a permanência de um menor não acompanhado que não cumpra voluntariamente a obrigação de regresso.
a) Regra geral que exige que os Estados‑Membros tomem todas as medidas necessárias para executar a decisão de regresso
100.
Como já foi referido, o artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 prevê como regra geral que «[o]s Estados‑Membros tomam todas as medidas necessárias para executar a decisão de regresso». A redação desta disposição, bem como a interpretação que o Tribunal de Justiça lhe deu e acima recordada nas presentes conclusões, são tão claras que não deixam, a meu ver, nenhuma dúvida razoável. Deste ponto de vista, é inconcebível que os Estados‑Membros possam ser autorizados a abster‑se de tomar medidas concretas de afastamento sob pena de não cumprirem as suas obrigações decorrentes do direito da União.
101.
Por uma questão de exaustividade, há que salientar neste contexto que o facto de certos Estados‑Membros não procederem, em todos os casos, a um afastamento imediato dos nacionais de países terceiros em situação irregular no seu território pode ter várias razões, designadamente, diversas dificuldades relacionadas com os procedimentos de afastamento, por exemplo, a falta de pessoal necessário, a falta de cooperação por parte dos requerentes de asilo ou dos países de origem quando se trata de determinar a sua identidade, obter documentos de viagem (
59
), estabelecer condições adequadas de acolhimento, bem como as dificuldades inerentes às investigações nos países longínquos. É, portanto, evidente que alguns dos fatores mencionados escapam ao controlo exclusivo dos Estados‑Membros. Por conseguinte, não me parece justificado presumir que qualquer atraso na execução de uma decisão de regresso seja necessariamente devido à passividade dos Estados‑Membros.
102.
Como observa acertadamente a Comissão nas suas observações escritas, o direito da União prevê, a título excecional, alternativas ao afastamento — em função do respetivo caso — que serão abaixo expostas. Essas alternativas têm a vantagem de contribuir para a segurança jurídica e de dar uma perspetiva ao menor não acompanhado, distinguindo‑se assim de modo considerável da prática administrativa examinada nas presentes conclusões no que respeita à sua compatibilidade com o direito da União.
b) Obrigação de suspender a execução de uma decisão de regresso quando não haja um acolhimento adequado no país de origem
103.
Nos termos do artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115, lido em conjugação com o artigo 5.o, alínea a), desta diretiva e com o artigo 24.o da Carta, os Estados‑Membros são obrigados a suspender a execução de uma decisão de regresso quando não haja um acolhimento adequado no país de origem. Conforme se concluiu na análise da primeira questão, é necessário ter devidamente em conta o interesse superior da criança em cada fase pertinente do procedimento (
60
). Além disso, como assinalei, decorre claramente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que considerações relacionadas com o interesse superior da criança podem levar a que as autoridades nacionais devam, por vezes, «não» adotar uma decisão de regresso (
61
). A meu ver, esta conclusão é válida, por maioria de razão, para a decisão de adoção das medidas de execução, dado que o afastamento, definido no artigo 3.o, ponto 5, da Diretiva 2008/115 como sendo o transporte físico para fora do Estado‑Membro, constitui a última fase no procedimento regulado por esse ato.
104.
É evidente que as possibilidades de que os Estados‑Membros dispõem para influir na situação de um indivíduo que foi objeto de afastamento são muito limitadas quando este já se encontra no seu país de origem. Não se pode excluir que o procedimento de regresso atinja um ponto quase irreversível, por exemplo, se as autoridades competentes perderem o contacto com ele. Assim, o risco de uma violação dos direitos fundamentais da criança é mais elevado na fase do afastamento, sobretudo se se tratar de uma pessoa vulnerável. Dito isto, parece‑me que o legislador da União está perfeitamente consciente desse risco, dado que a obrigação prevista no artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115 está formulada em termos que sugerem um requisito indispensável
(antes de afastar; garantem que o menor é entregue) que as autoridades competentes devem preencher antes de poderem proceder à última fase do procedimento. Por outras palavras, a falta de preenchimento deste requisito deve ser entendida, do ponto de vista jurídico, como um fator que obsta ao afastamento. Daqui resulta que, enquanto as autoridades nacionais não tiverem a certeza de que estão reunidas as condições adequadas no Estado de regresso, é‑lhes proibido executar a decisão de regresso. Parece‑me que, face a essa impossibilidade jurídica, o mais judicioso para as autoridades nacionais é suspender a decisão de regresso.
c) Faculdade de conceder uma autorização de residência autónoma ou outra que confira direito de permanência
105.
O artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva 2008/115 permite que os Estados‑Membros concedam autorizações de residência autónomas ou de outro tipo que, por razões compassivas, humanitárias ou outras, confiram o direito de permanência a nacionais de países terceiros em situação irregular no seu território. Nos termos desta disposição, a concessão desse direito de permanência tem por efeito que não pode ser emitida qualquer decisão de regresso. Nos casos em que já tiver sido emitida decisão de regresso, esta deve ser revogada ou suspensa pelo prazo de vigência da autorização de residência ou outra que confira direito de permanência. Há que salientar que esta disposição faz referência a uma faculdade deixada aos Estados‑Membros, mas não lhes impõe nenhuma obrigação (
62
).
106.
Uma vez que o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 obriga o Estado‑Membro a optar entre conceder uma autorização ou um direito de permanência e dar início ao procedimento de regresso, seria oportuno — como aliás recomenda o Manual do Regresso (
63
) elaborado pela Comissão — estabelecer regras claras sobre o estatuto jurídico dos menores não acompanhados, permitindo a adoção de uma decisão de regresso e a sua execução ou a concessão de um direito de permanência nos termos da legislação nacional. Os Estados‑Membros deveriam procurar estabelecer procedimentos de determinação do estatuto aplicáveis aos menores não acompanhados que não sejam objeto de regresso. Essa abordagem é suscetível de reduzir as zonas cinzentas e de reforçar a segurança jurídica para todos os intervenientes em causa. Além do mais, a abordagem proposta representa uma solução durável para proporcionar aos menores uma certa normalidade e estabilidade a longo prazo.
107.
Resulta da análise acima efetuada que os Estados‑Membros são obrigados a suspender a execução da decisão de regresso quando não haja um acolhimento adequado no país de origem. Podem conceder autorizações de residência autónomas ou de outro tipo que, por razões compassivas, humanitárias ou outras, confiram o direito de permanência a nacionais de países terceiros em situação irregular no seu território.
108.
À luz das considerações precedentes, proponho que se responda à terceira questão prejudicial que o artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 deve ser interpretado no sentido de que um Estado‑Membro que tenha adotado uma decisão de regresso contra um menor não acompanhado deve, após o termo do prazo de partida voluntária, tomar todas as medidas de afastamento necessárias à execução da decisão e não pode simplesmente contentar‑se em aguardar que o menor não acompanhado atinja a maioridade. A suspensão ou o adiamento da execução da decisão de regresso pelo Estado‑Membro só se justificam se a situação mudar no Estado de regresso após a adoção da decisão de regresso, de modo que o Estado‑Membro já não está em condições de garantir que o menor será entregue a um membro da sua família, a um tutor designado ou a uma estrutura de acolhimento adequada, em conformidade com o artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115. Nos termos do artigo 6.o, n.o 4, da Diretiva 2008/115, os Estados‑Membros podem conceder autorizações de residência autónomas ou de outro tipo que, por razões compassivas, humanitárias ou outras, confiram o direito de permanência a nacionais de países terceiros em situação irregular no seu território.
VI. Conclusão
109.
À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pelo Rechtbank Den Haag, zittingsplaats’s‑Hertogenbosch (Tribunal de Primeira Instância de Haia, sediado em Bois‑le‑Duc, Países Baixos), do seguinte modo:
1)
O artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, lido em conjugação com o artigo 5.o, alínea a), desta diretiva, e à luz do artigo 24.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, deve ser interpretado no sentido de que, antes de imporem uma obrigação de regresso a um menor não acompanhado, as autoridades do Estado‑Membro devem assegurar‑se da disponibilidade no Estado de regresso de um acolhimento adequado para o menor não acompanhado em causa.
2)
O artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115, lido à luz do artigo 21.o da Carta dos Direitos Fundamentais, deve ser interpretado no sentido de que não permite aos Estados‑Membros fazer uma distinção em função da idade do menor não acompanhado para autorizar a permanência no seu território, quando está estabelecido que esse menor não pode ter o estatuto de refugiado ou beneficiar de proteção subsidiária.
3)
O artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115 deve ser interpretado no sentido de que um Estado‑Membro que tenha adotado uma decisão de regresso contra um menor não acompanhado deve, após o termo do prazo de partida voluntária, tomar todas as medidas de afastamento necessárias à execução da decisão e não pode simplesmente contentar‑se em aguardar que o menor não acompanhado atinja a maioridade. A suspensão ou o adiamento da execução da decisão de regresso pelo Estado‑Membro só se justificam se a situação mudar no Estado de regresso após a adoção da decisão de regresso, de modo que o Estado‑Membro já não está em condições de garantir que o menor será entregue a um membro da sua família, a um tutor designado ou a uma estrutura de acolhimento adequada, em conformidade com o artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115. Nos termos do artigo 6.o, n.o 4, desta diretiva, os Estados‑Membros podem conceder autorizações de residência autónomas ou de outro tipo que, por razões compassivas, humanitárias ou outras, confiram o direito de permanência a nacionais de países terceiros em situação irregular no seu território.
(
1
)	Língua original: francês.
(
2
)	JO 2008, L 348, p. 98.
(
3
)	JO 2011, L 337, p. 9.
(
4
)	JO 2013, L 180, p. 96.
(
5
)	V. «Unaccompanied Minors in the Migration Process», Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex), Varsóvia, 2010, p. 3, e «VEGA Handbook: Children at aiports», Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex), Varsóvia, 2017, p. 7.
(
6
)	V. «Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations», Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia (FRA), 2019, p. 3.
(
7
)	V. «Guidance on reception conditions for unaccompanied children: operational standards and indicators», Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (EASO), 2018, p. 7.
(
8
)	Para uma breve descrição dos atos jurídicos pertinentes, v. Requejo Isidro, M., «The protection of unaccompanied minors asylum‑seekers: between competent state and responsible state», n.o 2, outubro de 2017, pp. 485 e segs.
(
9
)	A saber, o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (EASO), a Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) e a Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia (FRA).
(
10
)	Acórdãos de 26 de setembro de 2018, Baumgartner (C‑513/17, EU:C:2018:772, n.o 23), e de 20 de dezembro de 2017, Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, n.o 20).
(
11
)	V. n.o 46 das presentes conclusões.
(
12
)	O sublinhado é meu. V., igualmente, Acórdãos de 5 de junho de 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, n.o 38), e de 28 de abril de 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, n.o 31).
(
13
)	O sublinhado é meu.
(
14
)	V. «Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations», op. cit., pp. 7 e 23, de que decorre que o artigo 10.o, n.o 2, deve ser interpretado em harmonia com o artigo 5.o e o considerando 22 da Diretiva 2008/115 no sentido de que as autoridades competentes devem conceder uma atenção primacial ao interesse superior da criança ao longo do procedimento de regresso. Segundo a Agência FRA, este princípio geral deve guiar todas as ações que conduzem ao afastamento de um menor não acompanhado.
(
15
)	V. n.o 68 das presentes conclusões.
(
16
)	Lemke, S., Europäisches Unionsrecht (von der Groeben, Schwarze, Hatje), 7.a ed., Baden‑Baden 2015, artigo 24.o, ponto 11, p. 664, considera que o direito fundamental previsto no artigo 24.o, n.o 1, da Carta fica comprometido se as autoridades obrigadas por esta disposição não atuarem ativamente e não oferecerem proteção e os cuidados adequados na medida em que seja necessário para o bem‑estar da criança.
(
17
)	Adotada pela Assembleia Geral das Nações Unidas, em 20 de novembro de 1989 (Recueil des traités des Nations unies, tomo 1577, p. 43).
(
18
)	O sublinhado é meu.
(
19
)	O sublinhado é meu.
(
20
)	Como indiquei no n.o 35 das minhas Conclusões no processo Transportes Aéreos Portugueses (C‑74/19, EU:C:2020:135), certos paralelismos de natureza normativa entre, por um lado, o direito internacional e, por outro, o direito da União podem ser entendidos como a expressão de uma convicção jurídica comum.
(
21
)	V., no que respeita à importância dos direitos da criança em geral para a jurisprudência do Tribunal de Justiça, Acórdão de 14 de fevereiro de 2008, Dynamic Medien (C‑244/06, EU:C:2008:85, n.o 39).
(
22
)	Acórdão de 27 de junho de 2006, Parlamento/Conselho (C‑540/03, a seguir «Acórdão Parlamento/Conselho, EU:C:2006:429, n.os 10, 37 e 57).
(
23
)	JO 2003, L 251, p. 12.
(
24
)	O sublinhado é meu.
(
25
)	O documento «Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations», op. cit., p. 23, bem como a Recomendação (UE) 2017/2338 da Comissão, de 16 de novembro de 2017, que estabelece um Manual do Regresso comum a utilizar pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros no exercício de atividades relacionadas com o regresso (JO 2017, L 339, p. 83, a seguir «Manual do Regresso»), recomendam que seja privilegiado o regresso para junto dos membros da família, a menos que não seja manifestamente no interesse superior da criança.
(
26
)	Acórdão Parlamento/Conselho (n.o 69); v., quanto à importância do reagrupamento familiar para o bem‑estar da criança migrante, Conclusões do advogado‑geral G. Hogan no processo B. M. M. e B. S. (Reagrupamento familiar — filho menor) (C‑133/19, EU:C:2020:222, n.os 1, 2, 43).
(
27
)	Acórdão Parlamento/Conselho (n.os 52 e segs. e jurisprudência referida).
(
28
)	Acórdão TEDH, 12 de outubro de 2006, Mubilanzila Mayeka e Kaniki Mitunga c. Bélgica, CE:ECHR:2006:0126DEC001317803.
(
29
)	Acórdão Parlamento/Conselho (n.o 58).
(
30
)	Acórdão de 11 de dezembro de 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431).
(
31
)	Acórdão de 11 de dezembro de 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, n.o 68). O sublinhado é meu.
(
32
)	Acórdão de 11 de dezembro de 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, n.o 48).
(
33
)	Acórdão de 11 de dezembro de 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, n.o 49). O sublinhado é meu.
(
34
)	Acórdão de 11 de dezembro de 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, n.o 50). O sublinhado é meu.
(
35
)	Acórdão de 11 de dezembro de 2014, Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, n.o 55). O sublinhado é meu.
(
36
)	A determinação do interesse superior da criança realiza‑se através de uma avaliação individual que se baseia numa abordagem pluridisciplinar, associando o tutor designado do menor ou a autoridade de proteção da infância competente. Várias entidades internacionais, como a Agência das Nações Unidas para os Refugiados, o Comité dos Direitos da Criança das Nações Unidas e o Fundo das Nações Unidas para a Infância, adotaram orientações interpretativas e operacionais. Diversos documentos publicados pelas agências europeias, referidos nas presentes conclusões, fornecem uma descrição útil dos critérios que as autoridades nacionais devem ter em conta no âmbito dessa avaliação.
(
37
)	V. Manual do Regresso, pp. 121 e 122.
(
38
)	Esta interpretação é, aliás, conforme com a recomendação da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que consiste em reavaliar periodicamente o interesse superior do menor à luz da evolução do caso individual (v. «Returning unaccompanied children: fundamental rights considerations», op. cit., p. 12).
(
39
)	Acórdão de 19 de junho de 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465).
(
40
)	Acórdão de 19 de junho de 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, n.o 64). O sublinhado é meu.
(
41
)	Acórdãos de 7 de agosto de 2018, Bichat e o. (C‑61/17, C‑62/17 e C‑72/17, EU:C:2018:653, n.o 29), e de 11 de abril de 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, n.o 36).
(
42
)	O sublinhado é meu.
(
43
)	Acórdão de 19 de janeiro de 2010, Kücükdeveci (C‑555/07, EU:C:2010:21, n.o 22).
(
44
)	Como indica Lamont, R., «Article 24 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union», em The UE Charter of Fundamental Rights, Oxford, 2014, p. 672, artigo 24.o, ponto 24.23, a Carta contém, além dos direitos da criança no artigo 24.o, uma proibição de discriminação em razão da idade no artigo 21.o, o que, segundo o autor, implica que é proibida qualquer discriminação de menores (em geral). A meu ver, esta constatação não exclui que uma categoria específica de menores definida pela idade (a saber, os que têm 15 anos e mais) possa invocar esta proibição para contestar a legalidade de uma disposição nacional (que aplica o direito da União) que, como no caso em apreço, tem por efeito tratar essa categoria de menores essencialmente como maiores de idade, na medida em que a mesma está privada da proteção garantida pelo artigo 24.o da Carta, conforme concretizada pelo artigo 10.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115, lido em conjugação com o artigo 5.o, alínea a), desta diretiva.
(
45
)	O sublinhado é meu.
(
46
)	Acórdão de 23 de abril de 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, n.o 30).
(
47
)	Acórdãos de 23 de abril de 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, n.o 31), e de 28 de abril de 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, n.o 35). O sublinhado é meu.
(
48
)	Acórdão de 23 de abril de 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, n.o 32). O sublinhado é meu.
(
49
)	JO 2013, L 180, p. 60.
(
50
)	V. Acórdão de 19 de junho de 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, n.o 41).
(
51
)	Acórdão de 23 de abril de 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, n.o 33). O sublinhado é meu.
(
52
)	Acórdão de 23 de abril de 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, n.o 34).
(
53
)	Acórdão de 16 de janeiro de 2018, E (C‑240/17, EU:C:2018:8, n.o 50).
(
54
)	Todavia, é possível afirmar que existem razões legítimas para não aplicar medidas coercivas em relação a uma criança. É a razão pela qual certos Estados‑Membros proíbem qualquer envio forçado de um menor não acompanhado (v., neste sentido, Dumas, P., «L’accès des mineurs non accompagnés à la protection dans les États membres de l’Union européenne», Revue trimestrielle de droit européen, 2013, n.o 1, pp. 35 e segs.).
(
55
)	Acórdão de 28 de abril de 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, n.os 38 e 57).
(
56
)	Acórdãos de 23 de abril de 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, n.o 39); de 6 de dezembro de 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, n.o 32); e de 28 de abril de 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, n.o 39).
(
57
)	Acórdãos de 23 de abril de 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, n.o 40); de 6 de dezembro de 2012, Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, n.o 35); e de 28 de abril de 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, n.o 59).
(
58
)	V. n.os 83 e segs. das presentes conclusões.
(
59
)	V. «European Centre for Returns in brief», Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex), Varsóvia, 2019, pp. 2 e 5, de que decorre que a eficácia dos procedimentos de regresso depende em larga medida da cooperação com os países de origem dos migrantes para identificar as pessoas sujeitas às decisões de regresso, emitir os documentos de viagem e aceitar os repatriados no seu país. Neste contexto, os Estados‑Membros, a Comissão e a Frontex colaboram com os países de regresso.
(
60
)	V. n.os 63 e 69 das presentes conclusões.
(
61
)	V. n.o 67 das presentes conclusões.
(
62
)	V. Acórdão de 5 de junho de 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, n.o 88).
(
63
)	V. Manual do Regresso, p. 121.