61983J0294
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL
23 de Abril de 1986 (
*1
)
No processo 294/83,
Partido Ecologista — «Os Verdes», associação sem fins lucrativos, de Paris, representada por Étienne Tête, delegado especial, e Christian Lallement, advogado inscrito no foro de Lyon, que escolheu como domicílio no Luxemburgo o escritório do advogado E. Wirion, 1, place du Théâtre,
recorrente,
contra
Parlamento Europeu, representado por Pasetti-Bombardella, jurisconsulto, Roland Bieber, consultor jurídico, Johannes Schoo, administrador principal, Jean-Paul Jacqué, professor da Faculdade de Direito e Ciências Políticas da Universidade de Estrasburgo, e Jürgen Schwarz, professor da Universidade de Hamburgo, na qualidade de agentes, e pelo advogado Lyon-Caen, com domicílio escolhido no Luxemburgo, na sua sede, plateau du Kirchberg, BP 1601,
recorrida,
que tem por objecto a anulação de duas decisões da Mesa do Parlamento Europeu, urna de 12 e 13 de Outubro de 1982, outra de 29 de Outubro de 1983, relativas à atribuição do artigo orçamental 3708,
O TRIBUNAL,
constituído pelos Srs. T. Koopmans, presidente de secção, f. f. de presidente, U. Everling, K. Bahlmann e R. Joliet, presidentes de secção, G. Bosco, O. Due, Y. Galmot, C. Kakouris e T. F. O'Higgins, juízes,
advogado-geral : G. F. Mancini
secretário: D. Louterman, administradora
ouvidas as conclusões do advogado-geral na audiência de 4 de Dezembro de 1985,
profere o presente
ACÓRDÃO
(A parte relativa aos factos não é reproduzida)
Fundamentos da decisão
1
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal em 28 de Dezembro de 1983, «Os Verdes — Partido Ecologista», associação sem fins lucrativos, com sede em Paris, e cuja constituição foi declarada na Préfecture de Police em 3 de Março de 1980, interpôs, nos termos do segundo parágrafo do artigo 173.o do Tratado CEE, um recurso com vista à anulação, por um lado, da decisão da Mesa do Parlamento Europeu de 12 de Outubro de 1982, relativa à repartição dos créditos inscritos no número 3708 do Orçamento Geral das Comunidades Europeias, e, por outro lado, da decisão da Mesa alargada do Parlamento Europeu, de 29 de Outubro de 1983, que aprovou a regulamentação da utilização dos créditos destinados ao reembolso das despesas das formações políticas que viessem a participar nas eleições europeias de 1984.
2
O nùmero 3708 foi inserito no Orçamento Geral das Comunidades Europeias para os exercícios de 1982, 1983 e 1984, na secção relativa ao Parlamento Europeu, sob o título 3, respeitante às despesas resultantes do exercício de missões específicas pela instituição (JO 1982, L 31, p. 114; JO 1983, L 19, p. 112; e JO 1984, L 12, p. 132). Esse nùmero prevê uma contribuição destinada à preparação das próximas eleições europeias. O comentário que o acompanha nos orçamentos para 1982 e 1983 é idêntico. Refere que «este crédito deve servir para o co-financiamento da preparação da informação relativa à segunda eleição directa, que terá lugar em 1984» e que «a Mesa do Parlamento Europeu deverá especificar as modalidades dessas despesas». O comentário constante do orçamento para 1984 esclarece que esse co-financiamento se processará «em conformidade com a decisão da Mesa de 12 de Outubro de 1982». Foram afectados, ao todo, a essa rubrica, 43 milhões de ECU.
3
Em 12 de Outubro de 1982, a Mesa, que é composta pelo presidente e pelos doze vice-presidentes do Parlamento, adoptou, por proposta dos presidentes dos grupos políticos, uma decisão relativa à repartição dos créditos inscritos no número 3708 (adiante designada por decisão de 1982). Nessa ocasião, a Mesa reunia com a presença dos presidentes dos grupos políticos e dos delegados dos membros não inscritos. Um dos grupos políticos, o de coordenação técnica, manifestou a sua oposição ao princípio da concessão de fundos aos grupos políticos para a campanha eleitoral.
4
Essa decisão, que não foi publicada, prevê que os créditos inscritos no número 3708 do orçamento do Parlamento Europeu sejam repartidos todos os anos entre os grupos políticos e os membros não inscritos, bem como um fundo de reserva para 1984. A repartição é feita do seguinte modo: a) cada um dos sete grupos recebe um subsídio fixo igual a 1 % do montante total dos créditos; b) recebe, ainda, por cada um dos seus membros, 1/434 do montante total das dotações, deduzidos os subsídios fixos; c) cada um dos membros não inscritos recebe igualmente 1/434 do montante total dos créditos, depois de deduzidos os subsídios fixos; d) o montante global das importâncias atribuídas aos grupos políticos e aos membros não inscritos, por força das regras enunciadas em b) e c), não pode ultrapassar 62 % do montante total dos créditos inscritos na rubrica 3708; e) anualmente, uma soma igual a 31 % do montante total dos créditos inscritos na rubrica 3708, é afectada à constituição de uma fundo de reserva. Está previsto que este fundo seja repartido, em função do número de votos obtidos, entre todas as formações políticas que tenham obtido, nas eleições de 1984, mais de 5 % dos votos validamente expressos no Estado-membro em que tenham apresentado candidatos, ou mais de 1 % dos votos validamente expressos em, pelo menos, três Estados-membros onde tenham apresentado candidatos (adiante identificada por cláusula do 1 %). Anuncia-se, por fim, que os pormenores relativos à repartição dessa reserva serão posteriormente indicados.
5
Em 12 de Outubro de 1982, a Mesa do Parlamento Europeu, reunida nas mesmas condições, voltou a aprovar disposições referentes à utilização, pelos grupos políticos, dos meios financeiros destinados à campanha de informação anterior às eleições europeias de 1984 (adiante referidas como regras de 1982 sobre a utilização dos créditos). Essas disposições, que não foram publicadas, correspondem às recomendações apresentadas por um grupo de trabalho composto pelos presidentes dos grupos políticos e presidido pelo presidente do Parlamento Europeu.
6
Do ponto de vista da utilização dos fundos, as regras são as seguintes : os créditos postos à disposição dos grupos políticos só podem ser utilizados para o financiamento de actividades que estão directamente relacionadas com a preparação e execução da campanha de informação para as eleições de 1984. As despesas administrativas (designadamente a remuneração de colaboradores ocasionais, os encargos de locação de instalações e de equipamento pesado de escritório, os gastos em telecomunicações) não podem ascender a mais de 25 % da dotação atribuída. É proibida a aquisição de bens imóveis ou de mobiliário de escritório. Os grupos devem depositar os fundos que lhes sejam atribuídos numa conta especialmente aberta para o efeito.
7
Os presidentes dos grupos políticos são designados como responsáveis pela utilização dos fundos para fins compatíveis com as disposições adoptadas. Em última análise, a utilização dos fundos deve ser justificada junto das outras instâncias de controlo, responsáveis pela verificação dos fundos do Parlamento Europeu.
8
No aspecto contabilístico, aquelas disposições prevêem a organização de uma contabilidade separada do movimento das entradas e despesas relativas às demais actividades dos grupos. Estes devem dotar-se de sistemas contabilísticos cujas regras são especificadas. Tais sistemas devem classificar as despesas em três grupos (despesas administrativas, despesas de reunião, despesas de publicação e de publicidade), que, por sua vez, se subdividem por projectos. Todos os anos, a contar da data da primeira transferência de créditos para os grupos, estes devem apresentar um relatório sobre a utilização que foi dada aos fundos (pagamentos, compromissos, reservas), durante o período considerado. Este relatório deve ser transmitido ao presidente do Parlamento Europeu e ao presidente da Comissão de Fiscalização Orçamental.
9
Sob o título «Restituição dos créditos não utilizados», refere-se que os créditos postos à disposição podem ser utilizados, o mais tardar, até um limite de quarenta dias antes da data das eleições para contrair compromissos de pagamento, na condição de o pagamento ser efectuado, no máximo, até quarenta dias após a data das eleições. Todos os créditos cuja utilização não corresponda aos dois critérios supramencionados devem ser restituídos ao Parlamento Europeu num prazo de três meses a contar da data das eleições. Quando necessário, o Parlamento Europeu pode recuperar as importâncias que lhe são devidas, efectuando a retenção de igual montante sobre os créditos a transferir para os grupos, no âmbito do número 3706 (actividades políticas suplementares).
10
Em 29 de Outubro de 1983, a Mesa alargada, que é composta pela Mesa e pelos presidentes dos grupos políticos, adoptou a «regulamentação para a utilização dos créditos destinados ao reembolso das despesas das formações políticas que vierem a participar nas eleições de 1984» (JO C 293, p. 1) (adiante designada por regulamentação de 1983).
11
Essa regulamentação, tal como já fora anunciado na decisão de 1982, estabelece o critério de repartição da reserva de 31 %. As condições relativas ao limite mínimo eleitoral, que as formações políticas deverão ultrapassar para poderem participar nessa repartição, são as que já tinham sido enunciadas na decisão de 1982. A regulamentação de 1983 acrescenta que as formações políticas que pretendam beneficiar da cláusula do 1 % devem entregar, o mais tardar até quarenta dias antes das eleições, uma declaração de inscrição junto do secretário-geral do Parlamento Europeu. Contém ainda várias regras relativas à entrega dos fundos. Para os partidos, listas ou alianças representados, os fundos são postos à disposição dos grupos políticos e dos membros não inscritos a partir da primeira sessão posterior às eleições. Para os partidos, listas ou alianças não representados, prevê-se que:
—
os pedidos de reembolso devem ser apresentados ao secretário-geral do Parlamento Europeu no prazo de 90 dias a contar da publicação dos resultados no Estado-membro a que dizem respeito, acompanhados dos documentos comprovativos;
—
o período, durante o qual as despesas podem ser consideradas como referentes às eleições de 1984 inicia-se em 1 de Janeiro de 1983 e termina quarenta dias após a data destas eleições;
—
os pedidos devem ser acompanhados de declarações contabilísticas que provem que as despesas efectuadas o foram para as eleições do Parlamento Europeu;
—
os critérios aplicáveis às despesas dos grupos políticos atrás expostos aplicam-se também às despesas das formações não representadas no Parlamento Europeu.
12
A associação recorrente apresenta sete fundamentos para o seu recurso:
1)
incompetência;
2)
violação dos Tratados, e especialmente do artigo 138.o do Tratado CEE e dos artigos 7.o, n.o 2, e 13.o, do Acto relativo à Eleição dos Representantes à Assembleia por Sufrágio Universal Directo;
3)
violação do princípio geral de igualdade de todos os cidadãos perante a lei eleitoral;
4)
violação dos artigos 85.o e seguintes do Tratado CEE;
5)
violação da Constituição francesa, na medida em que teria sido ofendido o princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei;
6)
excepção de ilegalidade e inaplicabilidade, na medida em que o voto do ministro francês no Conselho das Comunidades Europeias, aquando da deliberação relativa aos orçamentos, estaria ferido de ilegalidade, o que teria como consequência a ilegalidade da deliberação do Conselho e dos actos subsequentes do processo orçamental;
7)
desvio de poder, na medida em que a Mesa do Parlamento Europeu teria utilizado os créditos inscritos no número 3708 para garantir a reeleição dos membros do Parlamento Europeu eleitos em 1979.
Quanto a admissibilidade do recurso
1. Quanto à capacidade judiciária dos « Verdes — Confederação Ecologista — Partido Ecologista»
13
Depois de concluído o processo escrito, verificou-se que, por protocolo de 29 de Março de 1984, a associação recorrente «Os Verdes — Partido Ecologista», assim como outra associação denominada «Os Verdes — Confederação Ecologista», decidiu dissolver-se e fundir-se com vista à constituição de uma nova associação com a designação «Os Verdes — Confederação Ecologista — Partido Ecologista». Esta foi registada em 20 de Junho de 1984 na Préfecture de Police de Paris (Journal officiel de la Republique française de 8.11.1984, N.C., p. 10241, publicação que substitui e anula as do Journal officiel de la Republique française de 25.7.1984, N.C. 172, p. 6604 e 6608). Foi esta nova associação que apresentou, nas eleições europeias de Junho de 1984, a lista «Os Verdes — Europa Ecologia», depois de ter entregue, em 28 de Abril de 1984, a declaração de inscrição prevista pelo artigo 4.o da regulamentação de 1983. Foi também ela que, por carta de 23 de Julho de 1984, apresentou à Secretaria-Geral do Parlamento Europeu um pedido de reembolso, nos termos dessa regulamentação. Na sequência desse pedido, foi-lhe paga a importância de 82958 ECU, resultante da aplicação, aos 680080 votos obtidos, de um coeficiente de financiamento, por voto, igual a 0,1206596.
14
Perante esses novos elementos, o Parlamento Europeu alegou, primeiramente, que a associação recorrente, «Os Verdes — Partido Ecologista», devido à sua dissolução, tinha perdido a capacidade judiciária no presente processo, e que o princípio da manutenção da personalidade para efeitos da liquidação não podia aplicar-se à presente causa, dado ter-se aquela transmitido à nova associação. Não contestando a possibilidade de a nova associação, «Os Verdes — Confederação Ecologista — Partido Ecologista», prosseguir o recurso interposto pelo associação recorrente, o Parlamento Europeu sustentou, seguidamente, que tal deveria ser feito num prazo a fixar pelo Tribunal, e emanar claramente dos órgãos estatutariamente competentes da nova associação. Considerando que esta última condição não se encontrava prenchida, o Parlamento Europeu conclui solicitando que o recurso seja rejeitado.
15
Convém notar, em primeiro lugar, que resulta do protocolo de 29 de Março de 1984 que a dissolução das duas associações, incluindo a da associação recorrente, ocorreu com a finalidade da sua fusão, com vista à constituição de uma nova associação. Dissolução, fusão e criação da nova associação tiveram, assim, lugar num único e mesmo acto, de tal forma que existe continuidade temporal e jurídica entre a associação recorrente e a associação nova, e que a segunda se tornou titular dos direitos e obrigações da primeira.
16
Em segundo lugar, o protocolo de fusão especifica expressamente que as acções judiciais em curso, e designadamente as que foram interpostas perante o Tribunal, «prosseguirão nos mesmos termos» e «segundo as mesmas modalidades».
17
Em terceiro lugar, o próprio Parlamento Europeu invocou, durante a audiência, uma deliberação do Conselho Nacional Inter-regional da nova associação, com data de 16 e 17 de Fevereiro de 1985. Nos termos desta deliberação, que foi lida na audiência pelo Conselho da nova associação, o Conselho Nacional Inter-regional desta, órgão estatutariamente competente para a representar em juízo, decidiu expressamente, perante a atitude dilatória do Parlamento Europeu, prosseguir o recurso interposto pela associação «Os Verdes — Partido Ecologista».
18
Nestas condições, a vontade da nova associação de manter e prosseguir o recurso interposto por uma das associações que lhe deram origem, recurso esse que lhe foi expressamente transmitido, não pode oferecer dúvidas, e as alegações em contrário do Parlamento Europeu, sobre este ponto, devem ser rejeitadas.
19
Embora o Parlamento Europeu não tenha invocado qualquer fundamento de inadmissibilidade com base nos requisitos do artigo 173.o do Tratado, compete ao Tribunal verificar oficiosamente se estes se encontram preenchidos. No caso em apreço, afigura-se necessário deliberar, expressamente, sobre os pontos seguintes: se o Tribunal é competente para conhecer de um recurso de anulação de um acto do Parlamento Europeu, interposto com base no artigo 173.o do Tratado; se a decisão de 1982 e a regulamentação de 1983 têm a natureza de actos destinados a produzir efeitos jurídicos relativamente a terceiros; se esses actos dizem directa e individualmente respeito à associação recorrente, nos termos do segundo parágrafo do artigo 173.o do Tratado.
2. Sobre a competência do Tribunal para conhecer de um recurso de anulação, interposto com base no artigo 173.o do Tratado, contra um acto do Parlamento Europeu
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Cabe observar, desde já, que a decisão de 1982 e a regulamentação de 1983 foram adoptadas por órgãos do Parlamento Europeu e devem, portanto, ser consideradas como actos do próprio Parlamento Europeu.
21
A associação recorrente considera que, face ao artigo 164.o do Tratado, o controlo da legalidade dos actos das instituições, cometido ao Tribunal pelo artigo 173.o do Tratado, não se pode limitar aos actos do Conselho e da Comissão, sob pena de constituir uma denegação de justiça.
22
O Parlamento Europeu considera igualmente que o Tribunal, em conformidade com a sua função genérica de garante do direito, tal como está definida no artigo 164.o do Tratado, pode controlar a legalidade de actos que não sejam do Conselho nem da Comissão. A enumeração das potenciais entidades recorridas que consta do artigo 173.o do Tratado não é, em seu entender, exaustiva. O Parlamento Europeu não contesta que, em domínios como o orçamento e as questões ligadas à organização da eleição directa, em que, por revisão dos Tratados, foram ampliados os seus poderes, e em que ele próprio pode adoptar actos jurídicos, possa estar sujeito ao controlo jurisdicional exercido pelo Tribunal. No caso da concessão de créditos para o co-financiamento da campanha de informação, por ocasião da segunda eleição directa, o Parlamento Europeu exerce directamente os direitos que lhe são próprios, não pretendendo subtrair os seus actos, nessa matéria, a uma fiscalização jurisdicional. Considera, no entanto, que uma interpretação extensiva do artigo 173.o do Tratado, que tornasse os seus actos passíveis de recursos de anulação, deveria conduzir ao reconhecimento da sua capacidade para interpor tais recursos contra actos do Conselho e da Comissão.
23
Impõe-se salientar primeiramente, a este respeito, que a Comunidade Económica Europeia é uma comunidade de direito, na medida em que nem os seus Estados-membros nem as suas instituições estão isentos da fiscalização da conformidade dos seus actos com a carta constitucional de base que é o Tratado. Especialmente por meio dos seus artigos 173.o e 184.o, por um lado, e do artigo 177.o, por outro, o Tratado estabeleceu um sistema completo de vias de recurso e de procedimentos destinado a confiar ao Tribunal de Justiça a fiscalização da legalidade dos actos das instituições. As pessoas singulares e colectivas estão assim protegidas contra a aplicação de actos de alcance geral, que não podem impugnar directamente perante o Tribunal, em virtude dos requisitos especiais de admissibilidade especificados no segundo parágrafo do artigo 173.o do Tratado. Quando a execução administrativa desses actos compete às instituições comunitárias, as pessoas singulares e colectivas podem interpor recurso directo, junto do Tribunal, contra os actos de aplicação de que são destinatárias, ou que lhes digam directa e individualmente respeito, e invocar, nesse recurso, a ilegalidade do acto geral de base. Quando essa execução for da competência das instâncias nacionais, podem invocar a invalidade dos actos de alcance geral perante os órgãos jurisdicionais nacionais e levar estes a consultar, a esse respeito, o Tribunal, por meio de questões prejudiciais.
24
E certo que, diversamente do artigo 177.o do Tratado, que visa os actos das instituições na sua generalidade, o artigo 173.o do Tratado refere apenas os actos do Conselho e da Comissão. O sistema do Tratado é o de permitir um recurso directo contra «todas as disposições adoptadas pelas instituições destinadas a produzir um efeito jurídico», como o Tribunal teve já oportunidade de salientar, no acórdão de 31 de Março de 1971 (Comissão/Conselho, 22/70, Recueil 1971, p. 263). O Parlamento Europeu não figura, expressamente, entre as instituições cujos actos podem ser impugnados, porque o Tratado CEE, na sua versão original, apenas lhe conferia poderes consultivos e de fiscalização política, e não o de adoptar actos destinados a produzir efeitos jurídicos relativamente a terceiros. O artigo 38.o do Tratado CECA demonstra que, nos casos em que o Parlamento foi dotado, desde o início, do poder de adoptar disposições com carácter obrigatório, como decorre dos termos da última frase do quarto parágrafo do artigo 95.o do mesmo Tratado, os seus actos não foram, por norma, subtraídos a um recurso de anulação.
25
Enquanto, no âmbito do Tratado CECA, o recurso de anulação contra os actos das instituições é objecto de duas disposições distintas, no âmbito do Tratado CEE ele é regulamentado exclusivamente pelo artigo 173.o, que reveste assim carácter geral. Uma interpretação do artigo 173.o do Tratado, que excluísse os actos do Parlamento Europeu dentre os que podem ser impugnados, teria um resultado contrário, tanto ao espírito do Tratado, tal como foi consignado no artigo 164.o, como ao seu sistema. Os actos que o Parlamento Europeu adopta no âmbito do Tratado CEE poderiam, efectivamente, interferir com as competências dos Estados-membros ou das outras instituições, ou ultrapassar os limites fixados para as competências do seu autor, sem que fosse possível submetê-los à fiscalização do Tribunal. Convém, por conseguinte, considerar que o recurso de anulação pode ser dirigido contra os actos do Parlamento Europeu destinados a produzir efeitos jurídicos relativamente a terceiros.
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Deve agora examinar-se a questão de saber se a decisão de 1982, e a regulamentação de 1983 têm a natureza de disposições destinadas a produzir efeitos jurídicos relativamente a terceiros.
3. Quanto à natureza de actos destinados a produzir efeitos jurídicos relativamente a terceiros da decisão de 1982 e da regulamentação de 1983
27
Ambos os actos impugnados respeitam à repartição dos créditos inscritos no orçamento do Parlamento Europeu para a preparação da eleição europeia de 1984. Prendem-se com a atribuição de créditos a terceiros para despesas relativas a uma actividade que deve exercer-se fora do Parlamento Europeu. Regulamentam, a esse respeito, os direitos e deveres tanto das formações políticas já representadas no Parlamento Europeu de 1979, como das que terão participado nas eleições de 1984. E determinam a parte dos créditos que cabe a cada uma delas, quer em função do número de lugares obtido em 1979, quer em função do número de votos obtidos em 1984. Daí resulta que tais actos visam produzir efeitos jurídicos relativamente a terceiros, o que os torna passíveis de recurso, nos termos do artigo 173.o do Tratado.
28
O argumento segundo o qual a fiscalização, confiada ao Tribunal de Contas pelo artigo 206.o A do Tratado, obstaria à fiscalização pelo Tribunal de Justiça, deve ser rejeitado. Com efeito, o Tribunal de Contas pode apenas examinar a legalidade da despesa relativamente ao orçamento e ao acto de direito derivado do qual decorre (geralmente chamado acto de base). A sua fiscalização é, em qualquer caso, distinta da que é exercida pelo Tribunal de Justiça, que incide sobre a legalidade desse acto de base. Os actos impugnados no caso vertente constituem, na realidade, o equivalente de um acto de base, na medida em que prevêem o princípio da despesa e fixam as modalidades segundo as quais esta é efectuada.
4. Quanto ao problema de saber se os actos impugnados dizem directa e individualmente respeito à associação recorrente, nos termos do segundo parágrafo do artigo 173.o do Tratado
29
A associação recorrente salienta que goza de personalidade jurídica e que as decisões impugnadas, de que resultou a concessão de uma ajuda às formações políticas rivais, lhe dizem directa e individualmente respeito.
30
O Parlamento Europeu considera que, no estado actual da jurisprudência do Tribunal relativa a esse requisito, o recurso da associação recorrente não é admissível. Interroga-se, todavia, sobre se uma interpretação extensiva do primeiro parágrafo do artigo 173.o do Tratado não deveria reflectir-se na interpretação do segundo parágrafo dessa disposição. Salienta, a este propósito, que a associação recorrente não é um qualquer terceiro, mas ocupa, enquanto partido político, uma posição intermédia entre os recorrentes privilegiados e os simples particulares. Em seu entender, conviria tomar em consideração, a nível comunitário, a função especial dos partidos políticos. O seu estatuto particular justifica, na sua opinião, que lhes seja reconhecido um direito de recurso, nos termos do segundo parágrafo do artigo 173.o do Tratado, contra os actos que especificam em que condições e até que montante recebem, por ocasião da eleição directa, fundos provenientes do Parlamento Europeu, a fim de dar a conhecer este último. No seu memorando de defesa, o Parlamento Europeu conclui, do que ficou exposto, que os partidos políticos são directa e individualmente abrangidos pela regulamentação de 1983.
31
Convém realçar, antes de mais, que os actos impugnados dizem directamente respeito à associação recorrente. Constituem, com efeito, uma regulamentação completa, que se basta a si própria e não carece de qualquer disposição para a sua execução, sendo automático o cálculo da parte dos créditos que deve ser atribuída a cada uma das formações políticas interessadas e não deixando margem a qualquer espécie de apreciação.
32
Resta apurar se os actos impugnados dizem individualmente respeito à associação recorrente.
33
A esse respeito, convém centrar a apreciação na decisão de 1982. Esta decisão aprovou o princípio da concessão às formações políticas dos créditos inscritos na rubrica 3708; determinou, seguidamente, a parte destes créditos que caberia aos grupos políticos constituídos na assembleia eleita em 1979 e aos membros não inscritos desta (69 %), e a parte dos mesmos destinada a ser repartida entre todas as formações políticas, representadas ou não na Assembleia eleita em 1979, que tivessem participado nas eleições de 1984 (31 %); finalmente, procedeu à partilha dos 69 % entre os grupos políticos e os membros não inscritos. A regulamentação de 1983 limitou-se a confirmar a decisão de 1982 e a completá-la, especificando o critério de repartição da reserva de 31 %. Deve, portanto, ser considerada como parte integrante dela.
34
A decisão de 1982 aplica-se a todas as formações políticas, embora o tratamento que lhes dispensa varie consoante tenham ou não representantes na Assembleia eleita em 1979.
35
O presente recurso prende-se com uma situação com a qual o Tribunal nunca se viu confrontado. Pelo facto de terem representantes na instituição, certas formações políticas participaram num processo de decisão relativo, simultaneamente, ao tratamento que lhes é reservado e ao que é dado às formações rivais que não estavam representadas. Nestas condições, tratando-se da repartição de fundos públicos destinados à preparação de eleições, e tendo sido alegada uma desigualdade nesta repartição, não se pode considerar que só diz individualmente respeito às formações que estavam representadas e que, por hipótese, eram identificáveis à data da adopção do acto impugnado.
36
Uma tal interpretação levaria, com efeito, a criar uma desigualdade de protecção jurisdicional entre formações concorrentes na mesma eleição. As formações não representadas não poderiam opor-se à repartição de créditos em causa antes do início da campanha eleitoral, pois só poderiam invocar a ilegalidade da decisão de base através de um recurso contra as decisões individuais que lhes tivessem recusado o reembolso de importancias superiores às previstas. Encontrar-se-iam, assim, na impossibilidade de interpor perante o Tribunal um recurso de anulação antes da realização das eleições, e não poderiam, igualmente, obter, nos termos do artigo 185.o do Tratado, uma decisão do Tribunal ordenando a suspensão da execução da decisão de base impugnada.
37
Nestas condições, deverá considerar-se que a associação recorrente, já constituída no momento da adopção da decisão de 1982 e susceptível de apresentar candidatos às eleições de 1984, é individualmente atingida pelos actos impugnados.
38
Termos em que deve concluir-se pela admissibilidade do recurso.
Quanto a procedência do recurso
39
Nos seus três primeiros fundamentos, a associação recorrente qualifica o sistema instaurado pelo Parlamento Europeu de sistema de reembolso das despesas de campanha eleitoral.
40
Através do primeiro fundamento, a associação recorrente alega que o Tratado não comporta qualquer base legal para a adopção de tal sistema. O segundo fundamento visa obter a declaração de que, em qualquer caso, essa matéria está incluída no conceito de processo eleitoral uniforme, previsto no n.o 2 do artigo 138.o do Tratado, e que, por esse facto, em conformidade com o n.o 2 do artigo 7.o do Acto relativo à Eleição dos Representantes à Assembleia por Sufrágio Universal e Directo, continua a ser da competência dos legisladores nacionais.
41
O terceiro fundamento da associação recorrente denuncia, finalmente, a quebra do princípio da igualdade de oportunidades entre as formações políticas, na medida em que as formações já representadas no Parlamento eleito em 1979 participam duas vezes na distribuição dos créditos inscritos no número 3708. Estas últimas participariam, primeiro, na partilha dos 69 % que são reservados aos grupos políticos e aos membros não inscritos da assembleia eleita em 1979, e participariam também na partilha da reserva dos 31 %. Seriam, assim, consideravelmente beneficiadas relativamente às formações que não tivessem ainda representantes na Assembleia eleita em 1979.
42
O Parlamento Europeu responde conjuntamente aos dois primeiros fundamentos. Considera dever salientar uma contradição entre os dois fundamentos: ou a questão não depende da competência da Comunidade, ou depende, mas está fora de causa que a associação recorrente possa, simultaneamente, sustentar as duas teses. O Parlamento Europeu acentua, sobretudo, que não se trata de um sistema de reembolso de despesas de campanha eleitoral, mas de uma participação numa campanha de informação destinada a dar a conhecer aos eleitores o Parlamento por ocasião das eleições, conforme resulta claramente tanto do comentário ao número 3708 como da regulamentação de execução. A participação do Parlamento Europeu nesta campanha de informação seria decorrente do poder que o Tribunal lhe reconheceu, pelo acórdão de 10 de Fevereiro de 1983 (Luxemburgo/Parlamento, 230/81, Recueil 1983, p. 255, 287), de regulamentar a sua organização interna e de tomar «medidas apropriadas para garantir o seu bom funcionamento e o desenrolar dos seus trabalhos». Como não se trata de reembolso de despesas de campanha eleitoral, os primeiro e segundo fundamentos seriam improcedentes.
43
Para além disso, o Parlamento Europeu conclui pedindo a rejeição do terceiro fundamento porque não existe qualquer ofensa à igualdade de oportunidades entre as diversas formações políticas. A regulamentação destina-se a permitir uma informação eficaz sobre o Parlamento. Os partidos políticos representados na Assembleia eleita em 1979 já deram prova das suas actividades em favor da integração europeia. Sendo formações importantes, têm uma maior representatividade e encontram-se em condições de difundir uma maior quantidade de informações. Assim, justifica-se que lhes sejam atribuídas quantias mais elevadas para a sua campanha de informação. A repartição entre 69 % dos créditos, para o financiamento prévio da campanha de informação, e 31 % para o financiamento a posteriori de todas as formações políticas que participaram nas eleições, constitui uma decisão que depende da liberdade de apreciação política do Parlamento Europeu. Tal como foi referido por este na audiência, a Mesa e a Mesa alargada optaram por uma repartição de créditos segundo um critério que toma naturalmente em consideração a importância das diferentes formações como divulgadoras do conceito de integração política junto da opinião pública dos Estados-membros.
44
Convém reafirmar, desde já, que o Parlamento Europeu está autorizado, em virtude do poder de organização interna que lhe é reconhecido pelos Tratados, a tomar as medidas apropriadas para garantir o seu bom funcionamento e o decorrer dos seus trabalhos, tal como resulta já do acórdão de 10 de Fevereiro de 1983. Importa sublinhar, contudo, que o sistema de financiamento aplicado não decorreria desse poder de organização interna, se se verificasse a impossibilidade de o distinguir de um sistema de reembolso fixo das despesas de campanha eleitoral.
45
A fim de se poder apreciar a procedência dos três primeiros fundamentos, importa definir, em primeiro lugar, a verdadeira natureza do sistema de financiamento criado pelos actos impugnados.
46
Convém notar, antes de mais, a este respeito, que os actos impugnados estão, no mínimo, marcados pela ambiguidade. A decisão de 1982 indica simplesmente que se aplica à repartição dos créditos inscritos no número 3708, enquanto a nota interna que a sintetiza fala claramente em financiamento da campanha eleitoral. Quanto à regulamentação de 1983, esta não especifica se as despesas, cujo reembolso prevê, devem ter sido efectuadas na informação sobre o próprio Parlamento Europeu ou na informação sobre as posições que as formações políticas tomaram, e sobre as que tencionam tomar no futuro.
47
É certo que as regras de 1982, sobre a utilização dos fundos, previam que os fundos concedidos apenas poderiam ser utilizados em relação com a campanha de informação para as eleições de 1984. Para que assim acontecesse, tais normas especificaram a natureza das despesas que poderiam ser cobertas, designaram as pessoas responsáveis pela boa utilização dos fundos, prescreveram a existência de uma contabilidade distinta e organizada de acordo com a natureza das despesas e exigiram a apresentação de relatórios sobre a utilização que fosse feita dos fundos. Tratava-se, para o Parlamento Europeu, de garantir que os fundos colocados à disposição dos grupos políticos fossem utilizados, essencialmente, para custear as despesas de reunião e de publicação (brochuras, folhetos na imprensa, cartazes).
48
Convém salientar, no entanto, que estas regras não são suficientes para dissipar a ambiguidade quanto à natureza da informação dada. Com efeito, as regras de 1982, tal como os actos impugnados, não enunciaram qualquer condição que vinculasse a atribuição dos fundos à natureza das mensagens difundidas. O Parlamento Europeu considera que, ao prestar contas da sua actividade, os candidatos contribuíam para a informação sobre o modo como a instituição parlamentar tinha desempenhado a sua missão. E óbvio que numa campanha de informação deste género, qualificada pelo Parlamento Europeu de contraditória, a informação sobre a função do Parlamento Europeu e a propaganda partidária são indissociáveis. O Parlamento Europeu reconheceu, aliás, na audiência, que não era possível aos seus membros distinguir entre o propósito estritamente eleitoral e o propósito de informação.
49
Finalmente, importa notar que os fundos postos à disposição das formações políticas podiam ser gastos durante a campanha eleitoral. Isto é evidente, antes de mais, para os fundos provenientes da reserva de 31 % que foi repartida entre as formações que participaram nas eleições de 1984. De facto, as despesas susceptíveis de ser reembolsadas eram aquelas que tinham sido efectuadas para as eleições europeias de 1984, durante um período que ia de 1 de Janeiro de 1983 até quarenta dias após as eleições. O mesmo se verifica em relação aos 69 % dos créditos repartidos, todos os anos, pelos grupos políticos e pelos membros não inscritos da Assembleia eleita em 1979. Resulta das referidas regras de 1982 que um terço do montante total desses créditos (deduzidos os subsídios fixos) apenas devia ser pago depois das eleições de 1984. Além disso, os fundos provenientes da massa dos 69 % podiam ser afectados à constituição de reservas e ser objecto de promessas de pagamento até um prazo máximo de quarenta dias antes das eleições, na condição de os pagamentos não serem efectuados depois de decorridos mais de quarenta dias após a data das eleições.
50
Nestas condições, impõe-se considerar que o sistema de financiamento criado não poderá distinguir-se de um sistema de reembolso fixo das despesas de campanha eleitoral.
51
Convém examinar, em segundo lugar, se os actos impugnados não foram adoptados com violação do n.o 2 do artigo 7o do Acto relativo à Eleição dos Representantes à Assembleia por Sufrágio Universal Directo, de 20 de Setembro de 1976.
52
Nos termos dessa disposição, «até à entrada em vigor de um processo eleitoral uniforme, e sem prejuízo das demais disposições do presente acto, o processo eleitoral será regulado, em cada Estado-membro, pelas disposições nacionais».
53
A noção de processo eleitoral, na acepção desta disposição, engloba, designadamente, as regras destinadas a garantir a regularidade das operações eleitorais e a igualdade de oportunidades dos diversos candidatos, durante a campanha eleitoral. E a esta categoria de regras que se ligam as que instituem um sistema de reembolso das despesas de campanha eleitoral.
54
O problema do reembolso das despesas de campanha eleitoral não se inclui entre os pontos regulamentados no acto de 1976. Resulta daí que, no estado actual do direito comunitário, a criação de um sistema de reembolso das despesas de campanha eleitoral e a determinação das suas regras são ainda da competência dos Estados-membros.
55
O fundamento apresentado pela associação recorrente, de violação do n.o 2 do artigo 7o do acto de 1976, deve, portanto, ser julgado procedente. Por este motivo, não é necessário que o Tribunal se pronuncie sobre os outros fundamentos apresentados.
Quanto às despesas
56
Nos termos do n.o 2 do artigo 69.o do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. A recorrente não requereu a condenação do recorrido nas despesas. Daí resulta que, embora o recorrido fosse vencido, cada parte deverá suportar as despesas respectivas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:
1)
A decisão da Mesa do Parlamento Europeu, de 12 de Outubro de 1982, relativa à distribuição dos créditos inscritos na rubrica 3708 do Orçamento Geral das Comunidades Europeias, bem como a regulamentação da Mesa alargada, de 29 de Outubro de 1983, relativa à utilização dos créditos destinados ao reembolso das despesas das formações políticas participantes nas eleições de 1984, é anulada.
2)
Cada parte suportará as despesas respectivas.
Koopmans
Everling
Bahlmann
Joliét
Bosco
Due
Galmot
Kakouris
O'Higgins
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 23 de Abril de 1986.
O secretário
P. Heim
O presidente f. f.
T. Koopmans
presidente de secção
(
*1
)	Língua do processo: francês.