Ideiglenes változat
NILS WAHL
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2018. június 20.(1)
C‑256/17. sz. ügy
Sandd BV
kontra
Autoriteit Consument en Markt,
a Koninklijke PostNL BV
részvételével
(a Rechtbank Rotterdam [rotterdami bíróság, Hollandia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal iránti kérelem – Szolgáltatásnyújtás szabadsága – Postai szolgáltatások – Egyetemes szolgáltató – A díjmegállapítás elvei és az elszámolás átláthatósága – Az egyetemes szolgáltatók azon kötelezettsége, hogy az egyetemes szolgáltatás részét képező szolgáltatások mindegyikére külön elszámolást vezessenek – A postai díjak költségalapúsága – Megfelelő megtérülés”
1.        Az egyetemes postai szolgáltató felett milyen szintű vagy típusú ellenőrzést ír elő az uniós jog? Ez a lényege a Rechtbank Rotterdam (rotterdami bíróság, Hollandia) által előterjesztett kérdésnek.
2.        A holland kormány egy meglehetősen alacsony szintű ellenőrzést javasol. Ezzel szemben a lengyel kormány magas szintű ellenőrzés mellett érvel. A spanyol és az olasz kormány úgy tűnik, válaszában egy köztes álláspontot képvisel. Mindegyik kormány a közösségi postai szolgáltatások belső piacának fejlesztésére és a szolgáltatás minőségének javítására vonatkozó közös szabályokról szóló 97/67/EK irányelv(2) szövegére alapozza a beadványát.
3.        Nemzeti szempontból nézve mindegyikőjüknek igaza van.
4.        Jelen indítványban én azt az álláspontot képviselem, hogy a tagállamokra vonatkozó uniós jogi követelmények alapvetően attól függnek, hogy az egyes tagállamok milyen formájú és terjedelmű egyetemes postai szolgáltatási kötelezettséget választottak. Ezenfelül a 67/97 irányelv és különböző módosításai megfogalmazása során az uniós jogalkotó a fennálló nemzeti sajátosságok miatt szándékosan nem harmonizálta a postai szolgáltatások egyes vonatkozásait.
I.      Jogi háttér
A.      Az uniós jog
5.        A 97/67 irányelvet a postai szolgáltatások piacának a verseny számára történő fokozatos megnyitása érdekében fogadták el. Azóta két alkalommal is jelentősen módosították; a 2002/39/EK irányelvvel(3) és a 2008/6/EK irányelvvel.(4).
1.      A (módosított) 97/67 irányelv
6.        A 97/67 irányelv 3. cikke az egyetemes postai szolgáltatás bevezetéséről rendelkezik:
„(1)      A tagállamok biztosítják, hogy a felhasználók élvezzék az egyetemes szolgáltatáshoz való jogot, amely magában foglalja a meghatározott minőségű postai szolgáltatás állandó biztosítását területük minden pontján, minden felhasználó számára elérhető áron.
[…]
(4)      Az egyes tagállamok elfogadják azokat az intézkedéseket, amelyek annak biztosításához szükségesek, hogy az egyetemes szolgáltatás legalább a következő lehetőségeket biztosítsa:
–        legfeljebb két kilogramm tömegű postai küldemények gyűjtése, feldolgozása, szállítása és szétosztása,
–        legfeljebb 10 kilogramm tömegű postai csomagok gyűjtése, feldolgozása, szállítása és szétosztása,
–        ajánlott küldeményekre és biztosított küldeményekre vonatkozó szolgáltatások.
[…]”
7.        A 7. cikk az egyetemes szolgáltatások finanszírozásával foglalkozik, és a következőképpen szól:
„(1)      A tagállamok nem adhatnak vagy tarthatnak fenn a postai szolgáltatások bevezetésére és nyújtására vonatkozó kizárólagos vagy különleges jogokat. A tagállamok a (2), (3) és (4) bekezdésben meghatározott eszközök közül egy vagy több felhasználásával vagy a Szerződéssel összhangban lévő egyéb módon finanszírozhatják az egyetemes szolgáltatások nyújtását.
(2)      A tagállamok az egyetemes szolgáltatások nyújtását az alkalmazandó közbeszerzési szabályokkal és rendelkezésekkel összhangban álló közbeszerzési eljárás – többek között […] versenypárbeszéd, vagy előzetes versenyeztetéssel vagy előzetes versenyeztetés nélkül történő tárgyalásos eljárás – keretében is biztosíthatják.
(3)      Amennyiben egy tagállam azt állapítja meg, hogy az ezen irányelv szerinti egyetemes szolgáltatási kötelezettségek […] nettó költséget vonnak maguk után, és méltánytalan pénzügyi terhet jelentenek az egyetemes szolgáltató(k) számára, a következőket vezetheti be:
a)      egy, az érintett vállalkozás(ok) állami alapokból történő kompenzálására szolgáló mechanizmust; vagy
b)      egy, az egyetemes szolgáltatási kötelezettségek nettó költségeinek a szolgáltatók és/vagy a felhasználók közötti megosztására szolgáló mechanizmust.
(4)      Ha a (3) bekezdés b) pontjával összhangban a nettó költségek megosztására kerül sor, a tagállamok létrehozhatnak egy […] kompenzációs alapot […].
[…]”
8.        A 97/67 irányelv 12. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok lépéseket tesznek annak biztosítására, hogy az egyetemes szolgáltatás részét képező egyes szolgáltatások díjai megfeleljenek a következő elveknek:
–        az áraknak megfizethetőnek kell lenniük, és olyanoknak, hogy – a földrajzi elhelyezkedéstől függetlenül, valamint a sajátos nemzeti feltételekre figyelemmel – valamennyi felhasználó hozzáférjen a nyújtott szolgáltatásokhoz. A tagállamok a vakok és gyengén látók részére ingyenes postai szolgáltatásokat tarthatnak fenn vagy vezethetnek be,
–        az áraknak a költségeken kell alapulniuk, és ösztönözniük kell az egyetemes szolgáltatások hatékony nyújtását. Amennyiben az a közérdekhez kapcsolódó okok miatt szükséges, a tagállamok határozhatnak úgy, hogy területük egésze tekintetében egységes díjakat kell alkalmazni a területükön belülre irányuló és/vagy a határokon átnyúló, darabonkénti díjszabással nyújtott szolgáltatásokra és egyéb postai küldeményekre,
–        az egységes díjak alkalmazása nem zárja ki az egyetemes szolgáltató(k) azon jogát, hogy a díjakra vonatkozóan a felhasználókkal egyéni megállapodásokat kössön (kössenek),
–        a díjaknak átláthatóaknak és megkülönböztetéstől menteseknek kell lenniük,
–        ha az egyetemes szolgáltató különdíjakat alkalmaz például a vállalkozások, csoportos feladást igénybe vevő ügyfelek és különböző ügyfelek postájának gyűjtését végző közvetítők esetében, az átláthatóság és a megkülönböztetés‑mentesség [helyesen: a hátrányos megkülönböztetés tilalma] elvét kell alkalmaznia a díjakra és a kapcsolódó feltételekre egyaránt. […]”
9.        A 14. cikk a következőképpen rendelkezik:
„(1)      A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy az egyetemes szolgáltatók számvitele az e cikkben foglalt rendelkezésekkel összhangban történjen.
(2)      Az egyetemes szolgáltatóknak saját belső számviteli rendszerükben külön elszámolást kell vezetniük az egyetemes szolgáltatás részét képező és azon kívüli szolgáltatások és termékek mindegyikének egyértelmű megkülönböztetése érdekében. Ezt a számviteli elkülönítést a tagállamoknak kiinduló adatként kell felhasználniuk az egyetemes szolgáltatások nettó költségének kiszámításához. Az ilyen belső számviteli rendszereknek a következetesen alkalmazott és egyértelműen bizonyítható költségelszámolási elvek alapján kell működniük.
(3)       A (2) bekezdésben említett számviteli rendszerekben – a (4) bekezdés sérelme nélkül – a költségeket a következőképpen különítik el:
a)      az egy adott szolgáltatáshoz vagy termékhez közvetlenül hozzárendelhető költségeket ahhoz rendelik hozzá;
b)      a közös költségeket, azaz azokat a költségeket, amelyeket nem lehet közvetlenül egy adott szolgáltatáshoz vagy termékhez rendelni, a következőképpen kell felosztani:
i.      amennyiben lehetséges, a közös költségeket azok eredetének közvetlen elemzése alapján kell felosztani;
ii.      amennyiben a közvetlen költségelemzés nem lehetséges, a közösköltség‑kategóriákat egy másik olyan költségkategóriával vagy költségkategóriák csoportjával való közvetett kapcsolat alapján osztják fel, amelyek vonatkozásában a közvetlen hozzárendelés vagy felosztás lehetséges; a közvetett kapcsolatnak összehasonlítható költségszerkezeten kell alapulnia;
iii.      amennyiben a költségfelosztásra sem közvetlen, sem közvetett módszer nem alkalmazható, a költségkategóriát egy általános osztótényező alapján kell felosztani, amelynek kiszámítása egyrészről a közvetlenül vagy közvetve az egyes egyetemes szolgáltatásokhoz, másrészről pedig az egyéb szolgáltatásokhoz rendelt vagy kijelölt összes kiadás arányának felhasználásával történik;
iv.      a mind az egyetemes, mind a nem egyetemes szolgáltatások nyújtásához szükséges közös költségeket megfelelő módon kell felosztani; ugyanazokat a költségtényezőket kell alkalmazni mind az egyetemes, mind a nem egyetemes szolgáltatásokra.
(4)      Egyéb költségelszámolási rendszereket csak akkor lehet alkalmazni, ha azok megfelelnek a (2) bekezdésnek és a nemzeti szabályozóhatóság azokat jóváhagyta. A Bizottságot az alkalmazásuk előtt tájékoztatják.
(5)      A nemzeti szabályozóhatóságok gondoskodnak arról, hogy a (3) vagy (4) bekezdésben ismertetett valamelyik költségelszámolási rendszernek való megfelelést egy olyan szerv ellenőrizze, amely az egyetemes szolgáltatótól független. A tagállamok gondoskodnak arról, hogy a megfelelőségi nyilatkozatot rendszeresen közzétegyék.
[…]
(7)      Kérésre az ezekről a rendszerekről szóló részletes számviteli információkat a nemzeti szabályozóhatóság bizalmasan bocsátja a Bizottság rendelkezésére.
(8)       Amennyiben egy tagállam nem alkalmaz a 7. cikk értelmében megengedett finanszírozási mechanizmust az egyetemes szolgáltatások nyújtására, és a nemzeti szabályozóhatóság meggyőződött arról, hogy az adott tagállamban egyetlen kijelölt egyetemes szolgáltató sem részesül burkolt vagy egyéb módon állami támogatásban, valamint arról, hogy a piacon valós versenyhelyzet alakult ki, a nemzeti szabályozóhatóság dönthet úgy, hogy az e cikkben foglalt követelményeket nem alkalmazza.
[…]”
10.      A 22. cikk (3) bekezdése többek között ekként rendelkezik:
„A tagállamok nemzeti szinten biztosítanak olyan eredményes mechanizmusokat, amelyek a felhasználók vagy a postai szolgáltatók számára lehetővé teszik, hogy a nemzeti szabályozóhatóság őket érintő határozata ellen az érintett felektől független fellebbviteli testülethez fellebbezzenek. […]”
11.      A 97/67 irányelv I. melléklete iránymutatást ad az egyetemes szolgáltatás esetleges nettó költségeinek kiszámításához. Egyebek mellett előírja, hogy a nettó költség számításakor figyelembe kell venni „minden […] lényeges elemet is, így az egyetemes szolgáltatás nyújtására kijelölt postai szolgáltató tekintetében keletkező nem tárgyi és piaci előnyöket, az észszerű nyereséghez való jogot és a költséghatékonysági ösztönzőket”.
2.      A 2008/6 irányelv
12.      A 2008/6 irányelv preambuluma egyebek mellett a következőket mondja ki:
„(38)      Egy igazi versenykörnyezetben mind az egyetemes szolgáltatás pénzügyi egyensúlya, mind a piaci torzulások korlátozása szempontjából fontos, hogy az árak a szokásos kereskedelmi feltételeket és költségeket tükrözzék, és ettől az elvtől csak akkor szabad eltérni, ha az a közérdeket szolgálja. […]
[…]
(40)      Tekintettel azokra a nemzeti sajátosságokra, amelyek kihatnak a mindenkori egyetemes szolgáltató működésének az igazi versenykörnyezetben való szabályozására, célszerű a tagállamokra bízni annak eldöntését, hogy a kereszttámogatásokat hogyan lehet a leghatékonyabban felügyelni.
(41)      Az igazi versenypiacra való áttérésre tekintettel, valamint annak megakadályozása érdekében, hogy a kereszttámogatások hátrányosan érintsék a versenyt, célszerű továbbra is megkövetelni a tagállamoktól, hogy az egyetemes szolgáltatók számára írják elő az elkülönített és átlátható elszámolás készítését, a szükséges kiigazításokkal.
Ez a kötelezettség a nemzeti szabályozóhatóságok, a versenyhatóságok és a Bizottság számára biztosítja az egyetemes szolgáltatással kapcsolatos döntésekhez és a valódi verseny kialakulásáig a tisztességes piaci feltételek figyelemmel kíséréséhez szükséges információkat. A nemzeti szabályozóhatóságok közötti – az erre a területre vonatkozó referenciaértékek és iránymutatások kialakításában történő – további együttműködésnek hozzá kell járulnia e szabályok összehangolt alkalmazásához.
Az elkülönített és átlátható elszámolásnak a tagállamok és nemzeti szabályozóhatóságaik számára megfelelő részletességű számviteli információt kell adnia ahhoz, hogy:
–        az egyetemes szolgáltatásra vonatkozóan döntéseket fogadjanak el,
–        azt kiinduló adatként használják fel annak megállapítására, hogy az előírt egyetemes szolgáltatási kötelezettségek az egyetemes szolgáltatóra nézve nettó költséggel járnak‑e és méltánytalan pénzügyi terhet jelentenek‑e,
–        biztosítsák, hogy az egyetemes szolgáltatásra alkalmazott díjak megfeleljenek az ezen irányelvben foglalt díjazási elveknek,
–        biztosítsák az ezen irányelvben foglalt, a végdíjakra vonatkozó elveknek való megfelelést, és
–        a valódi verseny kialakulásáig figyelemmel kísérjék a tisztességes piaci feltételeket.”
B.      A holland jog
1.      Postwet 2009
13.      A Postwet 2009 (holland postai törvény) 22. cikke előírja, hogy az egyetemes postai szolgáltatónak létre kell hoznia egy olyan számviteli rendszert, amely elkülöníti az egyetemes postai szolgáltatás költségeit és bevételeit a többi tevékenység költségeitől és bevételeiről. Ezt a számviteli információt továbbá az Autoriteit Consument en Markt (holland fogyasztóvédelmi és piacfelügyeleti hatóság, a továbbiakban: ACM) rendelkezésére kell bocsátani.
14.      A 23. cikk (1) bekezdése arra kötelezi az egyetemes postai szolgáltatót, hogy nyújtson be éves jelentést az ACM‑hez az egyetemes postai szolgáltatás végrehajtásáról. Ebben a jelentésben a nyújtott szolgáltatások minőségére vonatkozó információnak, továbbá az egyetemes postai szolgáltatás költségeire és bevételeire vonatkozó áttekintésnek kell szerepelnie.
15.      A 25. cikk (2) bekezdése emellett előírja, hogy a postai díjaknak az „egyetemes postai szolgáltatás tényleges költségein és megfelelő megtérülésen” kell alapulniuk.
16.      A 25. cikk (3) bekezdése értelmében a szabályozóhatóságnak évente ki kell számítania a díjaknak az egyetemes postai szolgáltató által élvezett nyereségrátáját.
17.      A 25. cikk (5) bekezdése kimondja, hogy a hatáskörrel rendelkező miniszter bármely évre miniszteri rendelet útján ad hoc döntés alapján rögzítheti a díj nyereségrátájának mértékét, amennyiben ezt szükségesnek tartja azon követelmény teljesüléséhez, miszerint a díjaknak a költségeken kell alapulniuk.
2.      Postregeling 2009
18.      A Postregeling 2009 (2009. évi postai rendelet) egy olyan miniszteri rendelet, amely a postai ágazat egyetemes szolgáltatóinak költségelszámolási rendszerére vonatkozó részletes kritériumokat határozza meg.
19.      Nevezetesen, a 2009. évi postai rendelet szabályokat ír elő a költség‑elszámolási rendszerre és részletesen meghatározza azokat a különböző költségfajtákat, amelyek az egyetemes postai szolgáltatáshoz számíthatók (7. és 8. cikk). Ez a rendelet ezenfelül előírja, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettségre vonatkozó díjszabást hogyan kell megállapítani (14–14d. cikk).
II.    A tényállás, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
20.      Az alapeljárás felperese, a Sandd BV (a továbbiakban: Sandd) és a Koninklijke PostNL BV (a továbbiakban: PostNL) egyaránt a holland kereskedelmi postai ágazatban tevékenykedik. A PostNL ezenfelül Hollandiában a kijelölt egyetemes postai szolgáltató.
21.      2015. augusztus 25‑én a PostNL benyújtotta az ACD‑hez az egyetemes szolgáltatási kötelezettségére vonatkozó költségelszámolási rendszerét.
22.      2015. szeptember 14‑i határozatában az ACM, miután megállapította, hogy a PostNL költség‑elszámolási rendszere megfelelt a 2009. évi postai rendelet 7–7d. cikkének, a 2009. évi postai rendelet 14–14e. cikkében meghatározottak szerint megállapította a PostNL által nyújtott egyetemes szolgáltatások díjszabását. A Sandd kifogást emelt az alapdíjszabást, a kiegészítő díjszabást és az összesített díjszabást megállapító határozattal szemben.
23.      2016. június 14‑én az ACM a Sandd kifogásait megalapozatlannak nyilvánította. Az utóbbi az ACM határozatával szemben fellebbezést nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz.
24.      A Sandd a kérdést előterjesztő bíróság előtti alapeljárásban azt állította, hogy az ACM tévesen állapította meg, hogy a PostNL költségelszámolási rendszeréből hiányzik az egyetemes postai szolgáltatáson belüli különböző szolgáltatások elkülönített könyvelése, mivel ez ellentétes a 97/67 irányelv 14. cikkének (2) bekezdésével. A Sandd arra is hivatkozott, hogy a díjszabás meghatározásával az ACM jogtalanul tette lehetővé a PostNL számára, hogy a különböző szolgáltatások díjait átlagolja. Ilyen díjszabást nem kellett volna biztosítani, hiszen a 97/67 irányelv 12. cikke (valamint a releváns nemzeti rendelkezés) megköveteli, hogy minden egyes postai szállítási szolgáltatás költségalapú legyen. Ezenfelül a Sandd azt állította, hogy az ACM a díjszabás meghatározása során jogtalanul vett alapul egy 11,11%‑os rögzített törvényi megtérülést, amely ellentétes a 97/67 irányelvben szereplő azon kiindulóponttal, hogy az egyetemes szolgáltatásnak költségalapúnak kell lennie.
25.      A Rechtbank Rotterdam (rotterdami bíróság) az uniós jog helyes értelmezésével kapcsolatos kételyei miatt úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatalra a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)      Úgy kell‑e értelmezni [a 2008/6 irányelvvel] módosított [97/67 irányelv] 14. cikkének (2) bekezdését, hogy a nemzeti jogszabályi és közigazgatási rendelkezéseknek azért kell előírniuk, hogy az egyetemes szolgáltatóknak saját belső számviteli rendszerükben külön elszámolást kell vezetniük az egyetemes szolgáltatás körébe tartozó egyes szolgáltatásokról és termékekről, hogy az egyetemes szolgáltatás részét képező és az azon kívüli minden egyes szolgáltatás és termék egyértelműen megkülönböztethető legyen egymástól, vagy pedig az említett rendelkezésből csak az következik, hogy az egyetemes szolgáltatás részét képező szolgáltatásokat és termékeket, valamint az azon kívüli szolgáltatásokat és termékeket könyvelési szempontból el kell elkülöníteni egymástól?
(2)      Úgy kell‑e értelmezni a […] 2008/6/EK […] irányelvvel módosított […] 97/67/EK […] irányelv […] 12. cikkének második francia bekezdését, hogy az egyetemes szolgáltatáshoz tartozó minden egyes szolgáltatásnak költségeken kell alapulnia?
3)      A […] 2008/6/EK […] irányelvvel módosított […] 97/67/EK […] irányelv […] 12. cikkének második francia bekezdésében rögzített azon követelmény, amely szerint az áraknak a költségeken kell alapulniuk, és ösztönözniük kell az egyetemes szolgáltatások hatékony nyújtását, megtiltja‑e azt, hogy határozatlan időre egy olyan rögzített megtérülési rátát alkalmazzanak, amely a díjszabásra tekintettel megnöveli az egyetemes postai szolgáltatások költségeit?
26.      Írásbeli észrevételeket terjesztett elő a Sandd, a PostNL, a holland, a spanyol, az olasz és a lengyel kormány és a Bizottság. A 2018. április 11‑i tárgyaláson a Sandd, a PostNL, a holland kormány és a Bizottság szóban is előadta az érvelését.
III. Elemzés
27.      Több mint tíz év telt el, mióta a 97/67 irányelvet legutóbb módosították, a postai piacok Európai Unión belüli liberalizációja felé tett további lépésként. Tudomásom szerint azóta a Bíróságnak csupán néhány esetben volt alkalma értelmezni ezt az irányelvet, és a 97/67 irányelv 12. vagy 14. cikkének értelmezésére soha nem kérték fel.
28.      A jelen jogvita látszólag azért merült fel, mert a Sandd attól tartott, hogy a PostNL a versenynek kitett szolgáltatásait a hollandiai egyetemes postai szolgáltatások nyereségéből támogatja. A Sandd és a PostNL közvetlen versenytársak a nem időérzékeny kereskedelmi postai szolgáltatások hollandiai nyújtása terén, és mindkét társaság rendelkezik nemzeti kézbesítési hálózattal.
29.      A Sandd írásbeli észrevételeiben azt állította, hogy a PostNL által az egyetemes szolgáltatási kötelezettsége keretében kibocsátott szabványbélyegek költsége folyamatosan növekedett az elmúlt években a 2010‑es 0,44 euróról a 2017‑es 0,78 euró szintre. Ugyanakkor a PostNL szabvány nem időérzékeny kereskedelmi postai árucikkekre meghatározott árai ugyanezen időszak alatt nem változtak, 0,40 euró alatt maradtak. A Sandd azzal érvel, hogy ez a díjszabásbeli eltérés nem magyarázható mással, mint hogy a PostNL szelektív vagy pontatlan számítást alkalmaz, ami arra utal, hogy a PostNL az egyetemes szolgáltatási ágazatból származó támogatást használja a versenyelőnye fokozására a kereskedelmi ügyfelek megszerzése során. A Sandd, aki igazolni próbálja ezt a gyanúját, azt állítja, hogy a PostNL‑nek részletesebb számviteli információt kell nyújtania a nemzeti szabályozóhatóság felé. A Sandd szerint ez a követelmény a 97/67 irányelv 14. cikkében szerepel. A Sandd emellett azzal érvel, hogy az ilyen támogatások teljes mértékben elkerülhetők lennének, ha a PostNL által kínált minden egyes szolgáltatás vagy termék ára a költségeken alapulna; ezt a követelményt a 97/67 irányelv 12. cikke írja elő.
30.      Felületesen szemlélve a Sandd érvei meggyőzőnek tűnhetnek. Máskülönben hogyan lehetne a részletesebb számviteli információ és a szigorúbb költségalapúság ellentétes a 97/67 irányelv által előírt igazi versenypiacra való ellenőrzött átállással? Ugyanakkor véleményem szerint a Sandd érvei nem helytállóak, ha az uniós jog szerinti egyetemes postai szolgáltatás felépítésének alapját képező gazdasági elvek és célkitűzések fényében vizsgáljuk őket.
31.      A következőkben először is bemutatom a 97/67 irányelv alapját képező elveket és célkitűzéseket, körvonalazva egyúttal a postai szolgáltatások Európai Unión belüli belső piacának korlátait. Ezt követően egymás után foglalkozom a három előterjesztett kérdéssel.
A.      A 97/67 irányelv alapját képező elvek és célkitűzések
32.      1995 júliusában a Bizottság első alkalommal javasolt olyan intézkedéseket, amelyek közös szabályokat vezetnek be a postai szolgáltatások belső piacának fejlesztésére és a szolgáltatás minőségének javítására, emellett a nemzeti postai piacok fokozatos és ellenőrzött módon történő megnyitására a verseny felé. A javaslat alapja, hogy hosszú távon egyetemes szolgáltatásként biztosítsa a postai szolgáltatást. Ennek az volt a célja, hogy biztosítsa, hogy mindenki megfizethető áron hozzáférjen egy meghatározott minőségű postai szolgáltatáshoz, még a vidéki vagy gyéren lakott területeken is, ahol a díjak nem feltétlenül fedezik a szolgáltatás nyújtásának költségét. Emiatt az elgondolás az volt, hogy bizonyos postai szolgáltatásokat fenn kell tartani az egyetemes szolgáltatónak, aki ennek megfelelően nem lesz semmiféle versenynek kitéve ebben az ágazatban. A postai piacok progresszív és fokozatos megnyílása ebben az értelemben elegendő időt hagyott az egyetemes szolgáltatóknak, hogy a szükséges modernizáló és szerkezetátalakító intézkedéseket megtegyék, miközben biztosítják, hogy az egyetemes szolgáltatást pénzügyileg kiegyensúlyozott feltételek mellett nyújtják.(5)
33.      Az intézkedést 1997 decemberében a 97/67 irányelv formájában fogadták el.
34.      A nemzeti postai piacok fokozatos megnyitásának következő lépéseként a 2002/39 irányelv nagyobb mértékben korlátozta azokat a szolgáltatásokat, amelyeket az egyetemes szolgáltató részére lehetett fenntartani, és emellett kifejezetten megtiltotta a nem fenntartott ágazatnak a fenntartott ágazatból történő keresztfinanszírozását.
35.      2006‑ban a Bizottság előterjesztette a harmadik postai irányelvre vonatkozó javaslatát, amelyet később 2008/6 irányelvként fogadtak el. Az új irányelv megszüntette a fenntartott szolgáltatásokat és a teljes postai piacot (ideértve az egyetemes szolgáltatási kötelezettség által fedezett szolgáltatásokat is) megnyitotta a verseny előtt. Tekintettel azonban annak szükségességére, hogy a postai szolgáltatásokat mindenki számára megfizethető áron elérhetővé kell tenni, függetlenül attól, hogy a szolgáltató számára gazdaságilag mennyire jövedelmező, az egyetemes szolgáltatási kötelezettség továbbra is fennmaradt. Mivel az említett kötelezettséget a továbbiakban nem lehetett a fenntartott szolgáltatásokkal finanszírozni, a 2008/6 irányelv – a jelenleg a módosított 97/67 irányelv 7. cikkében szereplő rendelkezésben – az egyetemes szolgáltatások finanszírozásának egyéb módjait írta elő.
36.      Az egyetemes szolgáltatási kötelezettség, amint azt a 97/67 irányelv jelenleg meghatározza, magában foglalja a legfeljebb 2 kilogramm tömegű postai küldemények és a legfeljebb 10 kilogramm tömegű postai csomagok, és az ajánlott küldeményekre és biztosított küldeményekre vonatkozó szolgáltatások vonatkozásában meghatározott minőségű postai szolgáltatás állandó biztosítását a tagállamok területén, minden felhasználó számára elérhető áron. Az egyetemes postai szolgáltatások emellett a felhasználók igényeinek megfelelően közönségkapcsolati pontok és hozzáférési pontok biztosítását is magukban foglalják. A postai szolgáltatásokat, nevezetesen a gyűjtést és kézbesítést a kivételes körülményektől eltekintve hetente legalább öt munkanapon kell biztosítani.(6) Emellett a tagállamok a vakok és gyengén látók részére ingyenes postai szolgáltatásokat,(7) vagy az egyetemes szolgáltatási kötelezettségre további többletkövetelményeket vezethetnek be.
37.      A tagállamok közötti földrajzi, infrastrukturális és piaci feltételek terén megmutatkozó különbségek miatt a tagállamoknak bizonyos mértékben meg kell határozniuk az egyetemes szolgáltatási kötelezettség terjedelmét. A 97/67 irányelv csupán a kötelezően nyújtandó szolgáltatások minimumszintjét írja elő.(8) A tagállamok tehát dönthetnek úgy, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettséget kibővítik; például úgy, hogy a heti kézbesítést egy nappal kiegészítik.(9)
38.      Emellett a tagállamoknak el kell fogadniuk az egyetemes szolgáltatások nyújtására egy finanszírozási mechanizmust, vagy a 97/67 irányelv 7. cikkében meghatározott különböző választási lehetőségek közül,(10) vagy választhatnak a Szerződéssel összhangban lévő bármilyen egyéb módot,(11) lehetővé téve ezzel, hogy a tagállamok a területükön fennálló piaci feltételekhez igazítsák az egyetemes postai szolgáltatás finanszírozását.
39.      Az egyetemes szolgáltatási kötelezettség finanszírozásának megválasztása során a tagállamoknak különböző szempontokat kell figyelembe venniük. Az egyetemes szolgáltatás előfeltételei nemcsak, hogy erősen függnek az olyan országspecifikus tényezőktől, mint amilyen a földrajz, a népsűrűség és az infrastruktúra, hanem a 97/67 irányelv azt is előírja, hogy az egyetemes szolgáltatást költséghatékonyan kell nyújtani.(12) Az egyetemes szolgáltatási kötelezettség meghatározásakor a tagállamoknak tehát a gazdasági hatékonysági ösztönzőket az egyetemes szolgáltatások nyújtásának biztosításával kell ellensúlyozniuk – különösen a szükséges erőforrások megadása révén –, hogy pénzügyileg kiegyensúlyozott feltételek mellett tudjanak működni.(13)
40.      Bár az egyetemes szolgáltatás nem jövedelmező részeinek a fenntartott ágazat révén történő támogatását a 2008/6 irányelv megszüntette, a kereszttámogatás a tagállamokban továbbra is az egyetemes szolgáltatási kötelezettség finanszírozásának egyik legfőbb formája. Az egyetemes szolgáltatók így kereszttámogatásban részesítik az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nem jövedelmező részeit – mint amilyenek a gyéren lakott területeken nyújtott postai szolgáltatások – az egyetemes szolgáltatási kötelezettség jövedelmezőbb részein keresztül, amelyek általában a sűrűbben lakott területeken találhatók.
41.      A 97/67 irányelv azzal, hogy nem harmonizálja az egyetemes szolgáltatási kötelezettség pontos terjedelmét vagy finanszírozását egy igazi versenypiacon, szükségessé teszi, hogy a tagállamok fontos szakpolitikai döntéseket hozzanak. Az uniós jogalkotó ezzel elismeri a különböző nemzeti postai piacokon fennálló különbségeket.
42.      A 97/67 irányelvben előírt egyetemes szolgáltatások folytonosságának biztosítása érdekében a tagállamoknak be kell tartaniuk az átláthatóság, a hátrányos megkülönböztetés tilalma és az arányosság elvét az egyetemes szolgáltatásokkal való megbízás feltételeinek megállapítása és az egyetemes szolgáltatások finanszírozása során is.(14) Ellentétben azzal, amire a PostNL beadványaiban utal, ezek az elvek nemcsak kötelező erővel nem rendelkező iránymutatást adnak, hanem ezeket a tagállamoknak az egyetemes szolgáltató ellenőrzése során be kell tartaniuk. Ez azért is igen fontos, mivel sok tagállamban az egyetemes szolgáltató a domináns, gyakran állami tulajdonban lévő postai szolgáltató.
43.      Ezenfelül a tagállamok azon mérlegelési jogkörét, hogy az állam területén az egyetemes szolgáltatást létrehozzák, a Szerződés, különösen pedig annak a versenyről és a szolgáltatásnyújtás szabadságáról szóló szabályainak alkalmazása csorbítja.(15) Azon egyetemes szolgáltatóval szemben, amely a versenyjogi szabályokat megszegi, uniós jogi szankciókat kell alkalmazni,(16) függetlenül attól, hogy az adott tagállam az egyetemes szolgáltatások nyújtására milyen megoldást választott. Emellett az állami támogatásokról szóló uniós szabályok biztosítják, hogy az egyetemes szolgáltatók ne kapjanak jogosulatlan előnyöket a versenytársakhoz képest.(17)
44.      A fenti megfontolásokat szem előtt tartva most az előterjesztett kérdésekkel fogok foglalkozni.
B.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés: a 97/67 irányelv 14. cikkéből eredő számviteli követelmények
45.      Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi, hogy az egyetemes szolgáltató belső elszámolásának milyen részletesnek kell lennie; vagy konkrétabban, hogy a 97/67 irányelv előírja‑e a tagállamoknak, hogy az egyetemes szolgáltatókat az egyetemes szolgáltatáson belüli egyes szolgáltatásokra vagy termékekre vonatkozóan külön elszámolás vezetésére kötelezzék.
46.      A Sandd azt állítja, hogy a PostNL által az egyetemes szolgáltatási kötelezettsége részeként kibocsátott bélyegek ára és a PostNL kereskedelmi szolgáltatásainak darabonkénti díja közötti különbség csak a PostNL szelektív és pontatlan költségszámításával magyarázható. Miután Hollandia szabályozóhatósága elutasította a Sandd erre vonatkozó kifogását, a Sandd az alapeljárásban, úgy tűnik, azt állítja, hogy a PostNL elszámolása nem elég részletes ahhoz, hogy a nemzeti szabályozóhatóság helyesen meg tudja ítélni, hogy a PostNL költségei miként oszlanak meg az egyetemes szolgáltatás és a nem egyetemes szolgáltatás között, mivel az egyetemes szolgáltató csak egyfelől az egyetemes szolgáltatási kötelezettség keretében felmerült, másfelől a kereskedelmi tevékenységei keretében felmerült összköltségeket számítja. A Sandd azt állítja, hogy ez az elszámolási gyakorlat ellentétes a 97/67 irányelv 14. cikkével, amely előírja, hogy az egyetemes szolgáltatóknak „saját belső számviteli rendszerükben külön elszámolást kell vezetniük az egyetemes szolgáltatás részét képező és azon kívüli szolgáltatások és termékek mindegyikének egyértelmű megkülönböztetése érdekében”.
47.      A Sandd értelmezése szerint ez azt jelenti, hogy az egyetemes szolgáltatónak a belső elszámolásában minden egyes szolgáltatás vagy termék költségét külön‑külön kell feltüntetni. Ugyanakkor a PostNL azt állítja, hogy a 14. cikk célkitűzéséből, kontextusából és eredetéből az következik, hogy az említett rendelkezés nem tartalmaz ilyen követelményt.
48.      Amint arra a kérdést előterjesztő bíróság rámutatott, a szóban forgó rendelkezés e tekintetben némileg kétértelmű. A 14. cikk angol nyelvi változata az each of the services and products which are part of the universal service kifejezést tartalmazza. Az „each” ebben a kontextusban értelmezhető úgy, hogy „minden egyes”, de úgy is, hogy „mindegyik” vagy „az összes”. Ez a kétértelműség nem oldható fel azzal, ha a 97/67 irányelv többi nyelvi változatát vesszük alapul. Míg néhány nyelvben a „minden egyes” szó megfelelője jelenik meg, mások az „összes szolgáltatás és termék” kifejezést használják, vagy egyszerűen azt, hogy „egyfelől az egyetemes szolgáltatás részét képező szolgáltatások és termékek, másfelől az egyetemes szolgáltatás részét nem képező szolgáltatások és termékek”, és így nem határozzák meg közelebbről, hogy az elszámolást az egyetemes szolgáltatás minden egyes szolgáltatása és terméke mentén, vagy inkább az egyetemes szolgáltatás együttesen vett szolgáltatásai és termékei és az egyetemes szolgáltató által nyújtott egyéb szolgáltatások és termékek mentén kell‑e különválasztani.
49.      A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint egy uniós jogi rendelkezés valamely nyelvi változatának megfogalmazása nem szolgálhat e rendelkezés értelmezésének kizárólagos alapjául, illetve e tekintetben nem élvezhet elsőbbséget más nyelvi változatokkal szemben. Az uniós jog rendelkezéseit egységesen kell értelmezni és alkalmazni az Európai Unió valamennyi nyelvén készült változatok figyelembevételével. E körülmények között az uniós jogi szövegek egyes nyelvi változatai közötti eltérés esetén a szóban forgó rendelkezést azon szabályozás általános rendszerére és céljára tekintettel kell értelmezni, amelynek az a részét képezi.(18)
50.      A 14. cikket jelenlegi formájában a 2008/6 irányelv hozta létre, amikor a fenntartott szolgáltatásokat megszüntette, és bevezette az egyetemes szolgáltatási kötelezettség új finanszírozási mechanizmusait. A rendelkezés bizonyos követelményeket támaszt az egyetemes szolgáltatók belső elszámolásával szemben.
51.      Amellett, hogy az egyetemes szolgáltatóknak külön elszámolást kell vezetniük az egyetemes szolgáltatásra és a saját kereskedelmi tevékenységeikre vonatkozóan, a 14. cikk szabályokat ír elő az egyetemes szolgáltatás miatt felmerült költségek felosztására.(19) Ha lehetséges, a költségeket közvetlenül egy adott szolgáltatáshoz vagy termékhez kell hozzárendelni.(20) Amennyiben ez nem lehetséges, a költségeket azok eredetének közvetlen elemzése, közvetett kapcsolat vagy általános osztótényező alapján kell felosztani.(21) A mind az egyetemes, mind a nem egyetemes szolgáltatások nyújtásához szükséges közös költségeket „megfelelő módon” kell felosztani, míg „ugyanazokat a költségtényezőket kell alkalmazni mind az egyetemes, mind a nem egyetemes szolgáltatásokra”.(22)
52.      A rendelkezés célját illetően a 14. cikk (2) bekezdésének második fordulatából kiderül, hogy a rendelkezés által megkövetelt számviteli információt „a tagállamoknak kiinduló adatként kell felhasználniuk az egyetemes szolgáltatások nettó költségének kiszámításához”. A 97/67 irányelv I. melléklete további iránymutatást ad az egyetemes szolgáltatás esetleges nettó költségeinek kiszámításához. Ennek megfelelően az egyetemes szolgáltatás nettó költségének számításakor figyelembe kell venni minden lényeges elemet, így az egyetemes szolgáltató tekintetében keletkező „nem tárgyi és piaci előnyöket”.(23) Az I. melléklet ezzel pontosítja, hogy az egyetemes szolgáltatás nettó költségének kiszámítása nem csupán számviteli feladat, hanem inkább arról van szó, hogy általánosan értékelni kell a postai piacot.
53.      Emellett a 14. cikkben foglalt elkülönített elszámolási kötelezettség „annak megakadályozás[át szolgálja], hogy a kereszttámogatások hátrányosan érintsék a versenyt”.(24) A számviteli információ célja, hogy segítse a tagállamokat és nemzeti szabályozóhatóságaikat, hogy i. az egyetemes szolgáltatásra vonatkozóan döntéseket fogadjanak el; ii. megállapítsák, hogy az előírt egyetemes szolgáltatási kötelezettségek az egyetemes szolgáltatóra nézve nettó költséggel járnak‑e és méltánytalan pénzügyi terhet jelentenek‑e; iii. biztosítsák, hogy az egyetemes szolgáltatásra alkalmazott díjak megfeleljenek a 2008/6 irányelvben foglalt díjazási elveknek; iv. biztosítsák a 2008/6 irányelvben foglalt, a végdíjakra vonatkozó elveknek való megfelelést; és v. a valódi verseny kialakulásáig figyelemmel kísérjék a tisztességes piaci feltételeket.(25)
54.      Ezen intézkedések mindegyike egy fő célkitűzést elérésére irányul: egy igazi versenyalapú postai piacra való áttérésre. Mivel a tagállamokban a postai piacokat hagyományosan monopóliumok formálták, ennek az átmenetnek fokozatosan és felügyelet mellett kell végbemennie.(26)
55.      Az igazi versenypiacra való áttérés felügyelete során a tagállamok és nemzeti szabályozóhatóságaik központi szerepet töltenek be.(27) A 97/67 irányelv csupán egy uniós szinten elfogadott általános elvek keretét testesíti meg, ahol a pontos eljárások meghatározása a tagállamok feladata, amelyeknek szabadságot kell élvezniük azon rendszer kiválasztása során, amely a saját körülményeikhez leginkább illeszkedik.(28) A tagállamok körülményei pedig változatosak.
56.      Például az egyetemes szolgáltatás nettó költsége jelentős mértékben különbözik az egyes tagállamokban.(29) Ezt a különböző piaci kondíciók és a tagállamok által választott szakpolitikák eredményezik. Például az egyetemes szolgáltatás nettó költsége nulla lehet, ha az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nyújtásából eredő (materiális vagy immateriális) előnyök meghaladják a költségeket. Még ha az egyetemes szolgáltató a magasabb költségekkel járó területeken is köteles postai szolgáltatásokat nyújtani, bizonyos hálózati előnyökkel jár az, hogy ő az egyetlen olyan szolgáltató, aki valamely tagállam egész területén postai szolgáltatások nyújt, hetente legalább öt napon.(30) A jó infrastruktúrájú, könnyen megközelíthető területekkel rendelkező, sűrűn lakott országokban (mint amilyen Hollandia) ezek a hálózati előnyök a kevésbé jövedelmező területeken is meghaladhatják a szolgáltatások és termékek nyújtására irányuló kötelezettség költségeit. Ilyen körülmények között az egyetemes szolgáltatónál nem merül fel nettó költség, és amint arra az olasz kormány rámutatott, bármilyen túlságosan szigorú számviteli követelmény csak növelné az egyetemes szolgáltató gazdasági terheit, anélkül hogy bármiféle előnnyel szolgálna. Ez ellentétes lenne a 97/67 irányelv által kifejezetten megkövetelt arányosság elvével, valamint az irányelv azon céljával, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettségeket költséghatékonyan teljesítsék.(31)
57.      Ugyanakkor azokban a tagállamokban, ahol a piaci feltételeknek köszönhetően az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költsége meglehetősen magas és ezenfelül állami alapokból finanszírozzák, vagy azt a postai szolgáltatók és/vagy a felhasználók közösen viselik, sokkal részletesebb elszámolásra van szükség annak érdekében, hogy a nemzeti szabályozóhatóság értékelni tudja, hogy ezeket a hozzájárulásokat a 97/67 irányelvben meghatározott céloknak megfelelően használják‑e fel.(32)
58.      E tekintetben a 97/67 irányelv egy valódi minimum harmonizációt megvalósító jogszabály.
59.      Az egyetemes szolgáltatók elkülönített és átlátható elszámolás készítésére irányuló kötelezettségét ezért a szükséges kiigazításokkal kell teljesíteni.(33)
60.      A 14. cikk (4) bekezdése lehetővé teszi, hogy a nemzeti szabályozóhatóságok más költségelszámolási rendszereket is jóváhagyjanak, ha azok a következetesen alkalmazott és egyértelműen bizonyítható költségelszámolási elvek alapján működnek. A 2008/6 irányelv preambulumának fényében értelmezve ezek az elvek azt jelentik, hogy a számviteli információt kellő részletességgel adják meg, annak érdekében, hogy a tagállamok és nemzeti szabályozóhatóságaik megfelelően ellenőrizni tudják az igazi versenypiacra való áttérést.(34) Az, hogy a piacon egy vagy több versenytárs van, véleményem szerint azt bizonyítja, hogy a piac már valóban versenypiac.
61.      Ezenfelül, ha valamely tagállam nem alkalmazott finanszírozási mechanizmust és az egyetemes szolgáltató nem részesül – burkolt vagy egyéb – állami támogatásban, a 97/67 irányelv lehetővé teszi, hogy a nemzeti szabályozóhatóság teljes egészében eltekintsen a 14. cikkben foglalt számviteli követelményektől.(35) Ilyen körülmények között már nincs szükség arra, hogy a nemzeti szabályozóhatóság részletesen ellenőrizze az egyetemes szolgáltató elszámolását, hanem ez a versenyjog hatálya alá tartozik.
62.      Vagyis a Bizottság azon érve, miszerint a kellőképpen részletes számviteli információ csak akkor lehetséges, ha minden egyes szolgáltatásra vagy termékre külön elszámolás készül, túlságosan leegyszerűsíti a kérdést, és nem minden tagállamban állja meg a helyét az egyetemes szolgáltatókra vonatkozóan.
63.      Habár a 97/67 irányelv (29) preambulumbekezdése kötelezi az egyetemes szolgáltatókat, hogy költségelszámolási rendszereket vezessenek be „aszerint, hogy mely költségeket lehet a szolgáltatásokra felosztani”, szem előtt kell tartanunk, hogy az irányelv e változata még lehetővé tette a fenntartott ágazatot az egyetemes szolgáltatás finanszírozási módjaként. A 2008‑as módosítást követően az egyetemes szolgáltatók elszámolási kötelezettségének pontos terjedelmét csak a tagállamok és nemzeti szabályozóhatóságaik határozhatják meg. Tekintettel arra, hogy a tagállamok az egyetemes szolgáltatás finanszírozását a 97/67 irányelv minimumkövetelményei alapján megválasztják, azt is meg kell választaniuk, hogy milyen pontos számviteli rendszerre van szükség ahhoz, hogy elkerüljék, hogy az egyetemes szolgáltatóra indokolatlan gazdasági teher nehezedjék.
64.      Ezért egyetértek a PostNL‑lel, valamint a holland, olasz és spanyol kormánnyal abban, hogy a tagállamoknak jelentős mértékű mozgásteret kell élvezniük annak meghatározása során, hogy valamely egyetemes szolgáltató belső elszámolásának milyen részletesnek kell lennie.(36)
65.      Itt meg kell jegyezni, hogy a 97/67 irányelvben vannak bizonyos beépített biztosítékok a tagállamok mozgásterét illetően; ilyen az egyetemes szolgáltatónak az említett irányelv által előírt, független könyvvizsgáló által történő auditálása.(37)
66.      Ezért következtetésem szerint a 97/67 irányelv 14. cikke az általános rendszerének és céljának fényében értelmezve nem tartalmaz általános elkülönített elszámolási kötelezettséget minden egyes szolgáltatásra és termékre az egyetemes postai szolgáltatáson belül. Ehelyett valamely egyetemes szolgáltatótól megkövetelt számviteli információ részletessége szorosan kapcsolódik azon konkrét körülményekhez, amelyek között az egyetemes postai szolgáltatásokat az egyes tagállamokban nyújtják, így például az egyetemes postai szolgáltatás kialakításához, a fennálló piaci körülményekhez és a verseny mértékéhez a nemzeti postai piacon.
67.      Ennek megfelelően az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 97/67 irányelv 14. cikke nem kötelezi a tagállamokat, hogy előírják a nemzeti jogszabályban, hogy az egyetemes szolgáltatóknak saját belső számviteli rendszerükben külön elszámolást kell vezetniük az egyetemes szolgáltatás részét képező szolgáltatások és termékek mindegyikének egyértelmű megkülönböztetése érdekében.
C.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés: a 97/67 irányelvben szereplő költségalapúság elve
68.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés azzal a kérdéssel foglalkozik, hogy a 97/67 irányelv 12. cikkének első és második francia bekezdéséből következik‑e, hogy az egyetemes szolgáltatás részét képező minden egyedi szolgáltatás díjának, nem pedig az egyetemes szolgáltatás egésze nyújtásának költségalapúnak kell lennie.
69.      Más szavakkal, a kérdést előterjesztő bíróság a második kérdésével annak értelmezését kérni, hogy a 97/67 irányelv 12. cikkével ellentétes‑e az egyetemes szolgáltatási kötelezettség részeként nyújtott különböző szolgáltatások és termékek kereszttámogatása.
70.      Sandd, a lengyel kormány és a Bizottság a 12. cikk szövegére hivatkozva azt állítja, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség keretében nyújtott minden egyes szolgáltatás díjának a költségeken kell alapulnia. A PostNL, valamint a holland, a spanyol és az olasz kormány ellenben azzal érvel, hogy a jogi és gazdasági kontextus fényében a 97/67 irányelv 12. cikkét nem így kell értelmezni.
71.      A 12. cikk – anélkül, hogy meghatározná, hogy a 97/67 irányelv alkalmazásában mi minősül „szolgáltatásnak vagy terméknek” – azt írja elő, hogy „az egyetemes szolgáltatás részét képező egyes szolgáltatások díjainak” meg kell felelniük bizonyos elveknek. Az áraknak megfizethetőnek kell lenniük, a költségeken kell alapulniuk, és ösztönözniük kell az egyetemes szolgáltatások hatékony nyújtását, valamint átláthatónak és megkülönböztetéstől mentesnek kell lenniük.(38) Ugyanakkor a 12. cikk először is, lehetővé teszi, hogy a tagállamok a vakok és gyengén látók részére ingyenes postai szolgáltatásokat tartsanak fenn vagy vezessenek be,(39) és másodszor, hogy úgy döntsenek, hogy egységes díjakat kell alkalmazni a területükön belül és/vagy a határokon túlra.(40) Harmadszor, a rendelkezés biztosítja az egyetemes szolgáltatók azon jogát, hogy a díjakra vonatkozóan a felhasználókkal egyéni megállapodásokat kössenek.(41)
72.      A 12. cikk szövegéből és szerkezetéből kiderül, hogy az ott felsorolt elveket együttesen kell alkalmazni. Amint arra a PostNL, a holland kormány és a spanyol kormány rámutatott, van egyfajta feszültség azon elv között, hogy az áraknak egyrészt költségalapúaknak, másrészt megfizethetőknek kell lenniük. Amennyiben a magas költségű területeken a díjat szigorúan a költség alapján kellene kiszámítani, a postai szolgáltatások nem lennének megfizethetők. Tulajdonképpen éppen ez a probléma indokolja, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettséget a postai piacok progresszív liberalizációja ellenére fenn kell tartani. Az egyetemes szolgáltatási kötelezettség kiindulási tétele az, hogy a szóban forgó szolgáltatásokat vagy termékeket piaci feltételek mellett nem nyújtanák a tagállam teljes területén. Az egyetemes szolgáltatás keretén belül egyes szolgáltatások csak veszteség, vagy olyan nettó költség mellett nyújthatók, amely kívül esik a rendes kereskedelmi normákon. A 97/67 irányelv ezért ír elő finanszírozási mechanizmust az egyetemes szolgáltatás nettó költségére, ha a költségeket kizárólag a díjak révén nem lehetne fedezni.(42) Az egyetemes szolgáltatás nettó költségének kiszámítása során nemcsak a számviteli elveket kell alkalmazni, hanem az immateriális és piaci előnyöket is figyelembe kell venni.(43)
73.      Továbbá szem előtt kell tartani, hogy a 12. cikk azt az elvet, miszerint az áraknak a költségeken kell alapulniuk, azzal az elvvel együtt említi, miszerint az áraknak ösztönözniük kell az egyetemes szolgáltatások hatékony nyújtását.(44) Az „ösztönözni” szó arra utal, hogy az egyetemes szolgáltatóknak nem csupán fedeznie kell a költségeket.
74.      Következésképpen a költségalapúság elvét nem lehet szigorúan értelmezni, sőt nem fejezhető ki valamely számviteli gyakorlat eredményeként.
75.      Mi tehát a 97/67 irányelv 12. cikkében szereplő költségalapúság elvének értelme és célkitűzése?
76.      A 12. cikk, bár a korábban alkalmazandó rendelkezésen alapul, a 2008‑as módosítás eredményeként került a 97/67 irányelvbe, amikor már érettebb piaci helyzet alakult ki. Azóta a postai szolgáltatások nyújtása igazi versenykörnyezetben történik.
77.      A 12. cikk egyfelől „az egyetemes szolgáltatás megfelelő ellátásának” biztosítására törekszik.(45) Az egyetemes szolgáltatás megfelelő ellátása egyfelől azt jelenti, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség terheinek költségei a hatékony működés költségein alapulnak, nem pedig olyan költségeken, amelyek a nem hatékony működtetési gyakorlatok, és/vagy magas bérek és egyéb költségszintek miatt megnövekedhetnek,(46) továbbá azt, hogy az egyetemes szolgáltatók küldetésüket olyan gazdasági és pénzügyi feltételek mellett végezhetik, amelyek nem jelentenek tisztességtelen pénzügyi terhet számukra.(47)
78.      Másfelől egy igazi versenykörnyezetben az egyetemes postai szolgáltatások nyújtása árának a lehető legteljesebb mértékben „a szokásos kereskedelmi feltételeket és költségeket” kell tükröznie. Erre a piaci torzulások megelőzése és egyidejűleg az egyetemes szolgáltatás pénzügyi egyensúlyának biztosítása érdekében van szükség. A 97/67 irányelv ezt azzal kívánja elérni, hogy a tagállamoknak továbbra is lehetővé teszi, hogy egységes díjakat vagy maximalizált árakat írjanak elő a postai szolgáltatóknak egyes postai szolgáltatásokra.(48) Az egységes díjak biztosítják, hogy az árak a magas költségű területeken is megfizethetők maradnak, miközben ösztönzik a költséghatékonyságot.
79.      Ugyanakkor, amint arra a spanyol kormány rámutatott, az egységes díj alkalmazása szükségszerűen azzal jár, hogy azt az egyetemes szolgáltatás átlagos költségei alapján állapítják meg. Máskülönben gyakorlatilag lehetetlen lenne, hogy egy ilyen egységes ár tükrözze az egyetemes szolgáltatáson belüli költségek és szolgáltatások közötti különbségeket.(49)
80.      Ezenfelül, amint azt a holland kormány a tárgyaláson megemlítette, a nemzetközi levelekre és csomagok kézbesítésére is egységes díjak vonatkoznak, „végdíjak” formájában. Ugyanakkor az Unión belüli, határokon átnyúló levelekre vonatkozó végdíjakkal ellentétben(50) a harmadik országokból származó csomagok kézbesítésére vonatkozó végdíjakat nem a felmerülő költségek alapján állapítják meg, hanem nemzetközi megállapodás alapján darabonkénti díjat határoznak meg, amely sok tagállamban a nemzeti csomagkézbesítés díja alatt marad.(51) Az internetes kereskedelem egyre nagyobb térhódításával az ilyen nemzetközi csomagok száma tartósan növekszik. Amennyiben az egyetemes szolgáltatáson belül minden egyes szolgáltatásnak költségalapúnak kellene lennie, a nemzeti csomagok díja valószínűleg megfizethetetlenné válna, mivel a harmadik országokból származó nemzetközi csomagok miatt felmerülő további költségeket csak ez a díj tudja ellensúlyozni.
81.      A támogatások gondolata – akár az egyetemes szolgáltató által nyújtott különböző postai szolgáltatások közötti kereszttámogatásként, akár kompenzációs mechanizmusként – így tehát a 97/67 irányelvben meghatározott egyetemes szolgáltatási kötelezettség szerkezetének részét képezik. Ezt az irányelv 7. cikke is elismeri, amely különböző módokat ír elő az egyetemes szolgáltatások finanszírozására. Miután a fenntartott ágazatot megszüntették, a nem egyetemes ágazatból származó, az egyetemes ágazat felé irányuló kereszttámogatás is alkalmas lehet az ilyen finanszírozásra, amennyiben nem befolyásolja hátrányosan a versenyt.(52) A 2008/6 irányelv kifejezetten meg is említi, hogy az egyetemes szolgáltatáson kívüli tevékenységből származó nyereség felhasználható az egyetemes szolgáltatás finanszírozására, amennyiben ez a Szerződéssel összhangban történik.(53) A kereszttámogatások alkalmazása során az egyetemes szolgáltatás független attól a külső finanszírozástól, amely végső soron az egyetemes szolgáltató versenyképességét, de emellett az egyetemes szolgáltatás hosszú távú életképességét is biztosítja.(54)
82.      A Sandd és a Bizottság által javasolt értelmezés ezért nemcsak a 12. cikk teljes rendszerével lenne ellentétes, hanem az egyetemes szolgáltatás létjogosultságával is. Amíg az egyetemes szolgáltatási kötelezettség előírására szükség van, a postai szolgáltatásokat nem lehet minden egyes szolgáltatás esetében a költségeken alapuló áron nyújtani.
83.      A PostNL és a lengyel kormány megjegyezte (bár más‑más célból), hogy a minden egyes szolgáltatásra vonatkozó költségalapúság csak akkor lehetséges, ha az egyes szolgáltatások nyújtásának költségei azonosíthatók. A nemzeti körülményektől függően előfordulhat, hogy nem lehet valamely egyetemes szolgáltatási kötelezettség teljesítéséből felmerülő minden költséget egy konkrét szolgáltatásnak tulajdonítani. A 97/67 irányelv 14. cikke (3) bekezdésének b) pontja kifejezetten el is ismeri, hogy előfordulhat, hogy a közös költségeket nem lehet közvetlenül egy adott szolgáltatáshoz vagy termékhez rendelni. Mi több, a 97/67 irányelv nem ad kellőképpen részletes iránymutatást arra vonatkozóan, hogy hogyan kell a közös költségeket az összes tagállamban egységes módon hozzárendelni.
84.      Ez utóbbi nyilvánvaló volt a Post Danmark ügyben,(55) amelyben a Bíróságnak arról kellett döntenie, hogy erőfölényes helyzettel való visszaélésnek minősül‑e, ha az egyetemes szolgáltató a postai vállalkozás átlagos teljes költségeinél alacsonyabb, azonban az egyetemes szolgáltató átlagos többletköltségeinél magasabb szelektív árcsökkentést kínált. Az elé terjesztett kérdés megoldása során a Bíróság a közös költségek helyes értékelésének részleteit kifejezetten a tagállami hatóságokra bízta.(56)
85.      Ennek megfelelően azt, hogy pontosan mit jelent a 97/67 irányelv 12. cikkének végrehajtása, a tagállamoknak és szabályozóhatóságaiknak kell eldönteniük, amelyek jelentős mozgástérrel rendelkeznek a 97/67 irányelv végrehajtása terén(57) és szabadságot élveznek annak eldöntésében, hogy „a kereszttámogatásokat hogyan lehet a leghatékonyabban felügyelni”.(58) Ez az egyes tagállamok nemzeti sajátosságaitól függ. Habár néhány tagállamban lehetséges, hogy a legtöbb postai szolgáltatást az egyes szolgáltatás költségein alapuló díjon nyújtják, más tagállamokban több kereszttámogatásra lehet szükség amiatt, hogy a magas költségű területek aránya – akár földrajzi okokból, akár az egyetemes szolgáltatási kötelezettség kibővített terjedelme vagy más miatt – jelentős.
86.      A Sandd azzal érvel, hogy akadályozná a versenyt az a lehetőség, hogy a költségalapúságot csak az egyetemes szolgáltatás egészére alkalmazzák, és azt eredményezné, hogy az egyetemes szolgáltató versenytársai olyan mesterségesen alacsony árakkal kellene szembenézniük, amelyekkel lehetetlen versenyezni. Ugyanakkor ez az érv figyelmen kívül hagyja azt a tényt, hogy az egyetemes szolgáltatás meghatározása és ellenőrzése terén a tagállamoknak biztosított mozgástér ellenére az egyetemes szolgáltatóknak az egyetemes szolgáltatási kötelezettség keretében vagy azon kívül tett lépéseire továbbra is az uniós versenyjogi szabályok vonatkoznak, függetlenül attól, hogy e szolgáltatások némelyike szabályozva van.(59) Amennyiben az egyetemes szolgáltató visszaél az ár meghatározásával, a versenytársak a versenyjog alapján jogorvoslattal élhetnek.
87.      Ugyanakkor önmagában az a tény, hogy a PostNL szolgáltatásait alacsonyabb áron kínálja a kereskedelmi felhasználóknak, miközben a bélyegei ára az elmúlt években folyamatosan emelkedett, nem szükségszerűen jelenti azt, hogy megsértette a versenyjogi szabályokat. A 97/67 irányelv új változata alapján az egyetemes szolgáltatók részére „nagyobb árképzési rugalmasság biztosítható a költségalapúság elvével összhangban”.(60) Ily módon az egyetemes szolgáltatók tárgyalhatnak az ügyfelek egyes csoportjaival.(61) Amennyiben az ügyfél székhelye valamely alacsony költségű területen van, vagy a küldemény feldolgozásának költségeit vagy más módon csökkenti (például előzetes feldolgozás útján) a PostNL‑nek lehetősége van szolgáltatásait alacsonyabb áron tudja nyújtani, és eközben a 12. cikkben szereplő elveket is tiszteletben tartja. Ezzel szemben, amikor olyan bélyeg árát kell meghatározni, amelyre egységes díjszabás, és néhány tagállamban maximált ár is vonatkozik, a PostNL‑nek figyelembe kell vennie, hogy az ilyen bélyeggel ellátott leveleket esetleg távoli szigetekre kell kézbesíteni.
88.      Ezért az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 97/67 irányelv 12. cikke nem értelmezhető úgy, hogy az egyetemes szolgáltatáshoz tartozó minden egyes szolgáltatásnak költségeken kell alapulnia. A tagállamok vagy nemzeti szabályozóhatóságaik azonban előírhatnak ilyen követelményt az egyetemes szolgáltatókra.
D.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés: az egyetemes szolgáltató által alkalmazott megtérülési rátára a 97/67 irányelv által előírt feltételek
89.      Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy a 97/67 irányelv 12. cikkében szereplő azon követelmény, amely szerint az áraknak a költségeken kell alapulniuk és ösztönözniük kell az egyetemes szolgáltatások hatékony nyújtását, megtiltja‑e azt, hogy határozatlan időre egy olyan rögzített megtérülési rátát alkalmazzanak, amely a díjszabásra tekintettel megnöveli az egyetemes postai szolgáltatások költségeit.
90.      Ez a kérdés tulajdonképpen két külön kérdést vet fel. Először is, felmerül a kérdés, hogy a 97/67 irányelvben szereplő költségalapúság elvével ellentétes‑e, ha az egyetemes szolgáltatónak megtérül a befektetése az egyetemes szolgáltatás nyújtása során felmerülő költségek számításakor. Másodszor, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés azt a kérdést is felveti, hogy a tagállamok a 97/67 irányelv alapján meghatározhatnak‑e egy határozatlan időre szóló megtérülési rátát.
91.      A 97/67 irányelv I. mellékletéből kiderül, hogy az egyetemes szolgáltatás nettó költségének számításába beletartozik az egyetemes szolgáltató részéről „az észszerű nyereséghez való jog”.(62) Ezenfelül, amint azt a spanyol kormány előadta, a 12. cikk második francia bekezdésére való hivatkozás, miszerint az áraknak „ösztönözniük kell az egyetemes szolgáltatások hatékony nyújtását” (kiemelés tőlem), arra utal, hogy az egyetemes szolgáltatók nem csak a költségeik megtérítésére jogosultak.(63)
92.      Ugyanakkor a 97/67 irányelv továbbra sem szól arról, hogy mit jelent az „észszerű”. A nyereségre csak közvetett hivatkozás történik, amikor az irányelv előírja, hogy az egyetemes szolgáltató kijelölésének úgy kell történnie, hogy „megfelelő időtartamú legyen a befektetések megtérüléséhez”. Ugyanakkor e kijelölést a tagállamoknak időszakonként felül kell vizsgálniuk.(64)
93.      A Sandd a Bíróságnak az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokra vonatkozó más szabályozási területre vonatkozó ítélkezési gyakorlatára(65) hivatkozva azt állítja, hogy a „megfelelő megtérülést” a befektetett tőke megtérülése alapján kell meghatározni. Tekintettel arra, hogy az egyetemes szolgáltatás nyújtása díjának a költségen, nem pedig a nyereségen kell alapulnia, valamely egyetemes szolgáltató befektetésén alapuló megtérülés rátája megfelelő kiindulási pontnak tekinthető az észszerű nyereség meghatározásához. Ugyanakkor az egyetemes szolgáltatások valamely területére vonatkozó megállapításokat nem lehet a többi területre közvetlenül átültetni, hiszen az egyetemes szolgáltatási kötelezettségek formája és terjedelme az adott piaci helyzettől függően változó.
94.      A fenti ítélkezési gyakorlatban a Bíróság érvelését a Bizottság arra vonatkozó iránymutatására alapozta, hogy hogyan kell értékelni az észszerű nyereséget az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nyújtása esetén.(66) A releváns bizottsági közlemény meghatározása szerint az „észszerű nyereség” elsősorban „a tőkemegtérülési ráta […], figyelembe véve a kockázat szintjét.” A bizottsági közlemény emellett kimondja, hogy a „kockázat szintje függ az érintett ágazattól, a szolgáltatás típusától és az ellentételezési mechanizmus jellemzőitől.”(67) Ugyanakkor a Bizottság elismeri, hogy más nyereségszint‑mutatók is alkalmazhatók.(68)
95.      Figyelembe véve az egyetemes postai szolgáltatás terjedelme és finanszírozása terén a tagállamok között fennálló különbségeket, jelentős különbségek lehetnek az egyetemes postai szolgáltatással járó kockázat szintjében is. Néhány tagállamban, más tagállamokhoz képest sokkal nehezebben lehet olyan postai szolgáltatót találni, aki az egyetemes szolgáltatási kötelezettséget vállalja. Az egyetemes szolgáltatás nyújtásának biztosítása érdekében, ami a 97/67 irányelv egyik fő célkitűzése, az előbbi tagállamban magasabbnak kell lennie az egyetemes szolgáltatók megtérülési rátájának, mint az utóbbiban. Ennek megfelelően az észszerű nyereség fogalma nem azonos az összes tagállamban, sőt a nemzeti postai piac fennálló feltételeinek alapos elemzésére is szükség van hozzá.
96.      Ezért azt, hogy a 97/67 irányelv az észszerű nyereség számításának részletes szabályairól hallgat, úgy kell értelmezni – amint azt a spanyol kormány is előadta –, hogy az az uniós jogalkotó arra vonatkozó tudatos döntése, hogy ezt a tárgyat uniós szinten nem harmonizálja. Így tehát a tagállamoknak kell meghatározniuk, hogy mi minősül észszerű nyereségnek, szem előtt tartva a 97/67 irányelv 12. cikkében felsorolt elveket, valamint azt, hogy a meghatározott nyereség nem torzíthatja a versenyt.(69)
97.      Most pedig rátérek arra a kérdésre, hogy az egyetemes szolgáltatók alkalmazhatnak‑e határozatlan időre rögzített megtérülési rátát.
98.      A 97/67 irányelv e tekintetben viszonylag kevés iránymutatást ad. Ugyanakkor, mivel az egyetemes szolgáltató kijelölését a 97/67 irányelv 4. cikke értelmében időszakonként felül kell vizsgálni,(70) számomra egyértelmű, hogy időszakonként felül kell vizsgálni legalább a tagállamok vagy szabályozóhatóságaik által meghatározott díjat is. Emellett, mivel az, hogy mi minősül észszerű megtérülési rátának, erősen függ a nemzeti postai piacon fennálló feltételektől, nyilvánvaló, hogy a megtérülési rátát a piaci feltételek változásakor ki kell igazítani. Amennyiben a megtérülési rátát rendszeresen felülvizsgálják és az piaci változásokhoz igazítható, nem látom az okát annak, hogy az egyetemes szolgáltató megtérülési rátáját miért nem lehet határozatlan időre megállapítani.
99.      Ennek érdekében a PostNL és a holland kormány az írásbeli észrevételeikben és a tárgyaláson is pontosította, hogy Hollandiában az ACM az egyetemes szolgáltatóra vonatkozó megtérülési rátát évente felülvizsgálja, és hogy a hatáskörrel rendelkező miniszternek lehetősége van a nyereségrátát évente kiigazítani. A PostNL és a holland kormány úgy érvelnek, hogy a megtérülési ráta kiigazítására 2011 óta nem volt szükség, részben a PostNL‑nél több éven át felmerült veszteségek miatt.
100. Mindamellett abban az esetben, amikor a nemzeti szabályozóhatóság értékelése helytelennek tűnik, azoknak a felhasználóknak és postai szolgáltatóknak, akiket egy ilyen döntés érint, biztosítani kell azt a lehetőséget, hogy a döntés ellen független jogorvoslati szervnél jogorvoslattal éljenek,(71) amely lehetőséggel Sandd is élt, amikor az alapeljárást megindította. Ily módon a felhasználók és postai szolgáltatók védelmet élveznek a nemzeti szabályozóhatóságok helytelen és önkényes döntéseivel szemben, annak ellenére, hogy a 97/67 irányelv ez utóbbiaknak jelentős mozgásteret biztosított.
101. Ennek megfelelően az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 97/67 irányelv 12. cikke nem tiltja meg, hogy határozatlan időre olyan rögzített megtérülési rátát alkalmazzanak, amely a díjszabásra tekintettel megnöveli az egyetemes postai szolgáltatások költségeit, feltéve hogy a megtérülési rátát időszakonként felülvizsgálják és könnyen módosítható. Az észszerű nyereség kiszámítása során azonban a nemzeti szabályozóhatóságoknak megfelelően figyelembe kell venniük a nemzeti postai piacon fennálló feltételeket és tiszteletben kell tartaniuk a 12. cikkben foglalt elveket, valamint biztosítaniuk kell, hogy az engedélyezett díjszabás nem eredményezi a postapiaci verseny torzulását.
IV.    Végkövetkeztetés
102. A fenti megfontolások tükrében, azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Rechtbank Rotterdam (rotterdami bíróság, Hollandia) által feltett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:
1)      A 97/67/EK irányelvnek a közösségi postai szolgáltatások belső piacának teljes megvalósítása tekintetében történő módosításáról szóló, 2008. február 20‑i 2008/6/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított, a közösségi postai szolgáltatások belső piacának fejlesztésére és a szolgáltatás minőségének javítására vonatkozó közös szabályokról szóló, 1997. december 15‑i 97/67/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 14. cikke nem kötelezi a tagállamokat, hogy előírják a nemzeti jogszabályban, hogy az egyetemes szolgáltatóknak saját belső számviteli rendszerükben külön elszámolást kell vezetniük az egyetemes szolgáltatás részét képező szolgáltatások és termékek mindegyikének egyértelmű megkülönböztetése érdekében.
Valamely egyetemes szolgáltató által megkövetelt számviteli információ részletessége szorosan kapcsolódik azon konkrét körülményekhez, amelyek között az egyetemes postai szolgáltatásokat az egyes tagállamokban nyújtják, így például az egyetemes postai szolgáltatás kialakítása, a fennálló piaci körülmények és a verseny mértéke a nemzeti postai piacon.
2)      A 97/67 irányelv 12. cikke nem értelmezhető úgy, hogy az egyetemes szolgáltatáshoz tartozó minden egyes szolgáltatásnak költségeken kell alapulnia. A tagállamok vagy nemzeti szabályozóhatóságaik azonban előírhatnak ilyen követelményt az egyetemes szolgáltatókra.
3)      A 97/67 irányelv 12. cikkének második francia bekezdésében rögzített azon követelmény, amely szerint az áraknak a költségeken kell alapulniuk, és ösztönözniük kell az egyetemes szolgáltatások hatékony nyújtását, nem tiltja meg, hogy határozatlan időre olyan rögzített megtérülési rátát alkalmazzanak, amely a díjszabásra tekintettel megnöveli az egyetemes postai szolgáltatások költségeit, feltéve hogy a megtérülési rátát időszakonként felülvizsgálják és az könnyen módosítható.
Az észszerű nyereség kiszámítása során azonban a nemzeti szabályozóhatóságoknak megfelelően figyelembe kell venniük a nemzeti postai piacon fennálló feltételeket, és tiszteletben kell tartaniuk a 12. cikkben foglalt elveket, valamint biztosítaniuk kell, hogy az engedélyezett díjszabás nem eredményezi a postai piacon a verseny torzulását.
1      Eredeti nyelv: angol.
2      1997. december 15‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 1998. L 15., 14. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 447. o.; helyesbítés: HL 2015. L 47., 34. o.).
3      A 97/67/EK irányelvnek a közösségi postai szolgáltatások verseny számára való további megnyitása tekintetében történő módosításáról szóló, 2002. június 10‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2002. L 176., 21. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 4. kötet, 316. o.).
4      A 97/67/EK irányelvnek a közösségi postai szolgáltatások belső piacának teljes megvalósítása tekintetében történő módosításáról, 2008. február 20‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 52., 3. o.; helyesbítés: HL 2015. L 225., 49. o.).
5      Lásd a 97/67 irányelv (16) preambulumbekezdését és a 2008/6 irányelv (12) preambulumbekezdését.
6      Lásd a 97/67 irányelv 3. cikkét.
7      Lásd a 97/67 irányelv 12. cikkének első francia bekezdését.
8      Lásd a 97/67 irányelv 3. cikkét.
9      Vö.: Costing and Financing of Universal Service Obligations in the Postal Sector in the European Union, Final Report for EC DG XIII, National Economic Research Associates (NERA), London, 1998. november (a továbbiakban: NERA‑jelentés), 3. o.
10      Lásd a 97/67 irányelv 7. cikkének (2) és (3) bekezdését. Részletes tárgyalását lásd: NERA‑jelentés, 77. és azt követő oldalak.
11      Lásd a 97/67 irányelv 7. cikkének (1) bekezdését. Ez magában foglalhatja azt is, hogy például minden szolgáltató köteles teljesíteni az egyetemes szolgáltatási kötelezettség egy részét. Részletes tárgyalását lásd: Geradin, D., és Humpe, C., „The Liberalisation of Postal Services in the European Union: An Analysis of Directive 97/67” in: Geradin, D. (szerk.), The Liberalization of Postal Services in the European Union, Kluwer Law International, Hága – London – New York, 2002,99–119. o.
12      Lásd a 97/67 irányelv 12. cikkének második francia bekezdését.
13      Lásd a 2008/6 irányelv (38) preambulumbekezdését. Lásd még: 2007. november 15‑i International Mail Spain ítélet, C‑162/06, EU:C:2007:681, 31. és 45. pont.
14      Lásd a 97/67 irányelv 4. cikkének (2) bekezdését és 7. cikkének (5) bekezdését.
15      Lásd a 97/67 irányelv (41) preambulumbekezdését. Lásd még ugyanazon irányelv 11a. cikkét, 14. cikkének (8) bekezdését, valamint 22. cikkének (1) és (2) bekezdését.
16      Lásd a 97/67 irányelv (16) és (41) preambulumbekezdését. Vö.: 2012. március 27‑i Post Danmark ítélet, C‑290/10, EU:C:2012:172.
17      Egyebek mellett a Bizottság döntéshozatali gyakorlata igyekszik biztosítani, hogy az egyetemes szolgáltatók állami alapokból történő kompenzálása ne haladja meg a ténylegesen felmerült nettó költségeket. Lásd például: 2016. november 24‑i és 2014. augusztus 1‑jei Hellenic Post (ELTA) (SA. 35608) bizottsági határozat; 2015. december 4‑i Poste Italiane (SA.43243) bizottsági határozat.
18      Lásd például: 2017. december 20‑i Polkomtel ítélet, C‑277/16, EU:C:2017:989, 59. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
19      A 97/67 irányelv 14. cikkének (3) bekezdése.
20      A 97/67 irányelv 14. cikke (3) bekezdésének a) pontja.
21      A 97/67 irányelv 14. cikke (3) bekezdése b) pontjának i–iii. alpontja.
22      A 97/67 irányelv 14. cikke (3) bekezdése b) pontjának iv. alpontja.
23      Lásd a 97/67 irányelv I. melléklete B. részének harmadik bekezdését.
24      Lásd a 2008/6 irányelv (41) preambulumbekezdésének első bekezdését.
25      Lásd a 2008/6 irányelv (41) preambulumbekezdésének harmadik bekezdését.
26      Lásd a 2008/6 irányelv (41) preambulumbekezdésének második bekezdését.
27      Lásd a 2008/6 irányelv (47) preambulumbekezdését.
28      Lásd: 97/67 irányelv (10) preambulumbekezdése; 2011. október 13‑i Express Line ítélet, C‑148/10, EU:C:2011:654, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
29      Lásd: NERA‑jelentés, 63–67. o.
30      Lásd: NERA‑jelentés, 96. és 97. o.
31      Lásd a 97/67 irányelv 4. cikkének (2) bekezdését és a 2008/6 irányelv (51) preambulumbekezdését, amely kimondja, hogy „[…] A tájékoztatáskérésnek arányosnak kell lennie, és nem róhat aránytalan terhet a vállalkozásokra.”
32      Vö.: a 2008/6 irányelv (28) preambulumbekezdése.
33      Lásd a 2008/6 irányelv (41) preambulumbekezdését.
34      Lásd a 2008/6 irányelv (41) preambulumbekezdésének második és harmadik bekezdését.
35      A 97/67 irányelv 14. cikke (8) bekezdése.
36      Lásd még a 97/67 irányelv 22a. cikkének (2) bekezdését.
37      Lásd a 97/67 irányelv 15. cikkét.
38      Lásd a 97/67 irányelv 12. cikkének első második és negyedik francia bekezdését.
39      Lásd a 97/67 irányelv 12. cikkének első francia bekezdését.
40      Lásd a 97/67 irányelv 12. cikkének második francia bekezdését és (38) preambulumbekezdését.
41      Lásd a 97/67 irányelv 12. cikkének második és harmadik francia bekezdését.
42      Lásd a 97/67 irányelv 7. cikkét a 2008/6 irányelv (26) bekezdésével együtt.
43      Lásd a 97/67 irányelv I. melléklete B. részének harmadik bekezdését.
44      Lásd a 97/67 irányelv 12. cikkének második francia bekezdését.
45      Lásd a 97/67 irányelv (26) preambulumbekezdését.
46      Lásd a 97/67 irányelv 12. cikkének második francia bekezdését és a NERA‑jelentés vii. oldalát.
47      Vö.: a 97/67 irányelv 7. cikkének (3) bekezdése, és az EUMSZ 14. cikk, amely a következőképpen szól: „Az Európai Unióról szóló szerződés 4. cikkének, valamint e szerződés 93., 106. és 107. cikkének sérelme nélkül és figyelemmel az általános gazdasági érdekű szolgáltatásoknak az Unió közös értékrendjében elfoglalt helyére, valamint a társadalmi és területi kohézióban játszott szerepére, az Unió és a tagállamok saját hatáskörükben és a Szerződések alkalmazási körén belül gondoskodnak arról, hogy ezek a szolgáltatások olyan – így különösen gazdasági és pénzügyi – elvek alapján és feltételek mellett működjenek, amelyek lehetővé teszik rendeltetésük teljesítését. Ezeket az elveket és feltételeket rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben az Európai Parlament és a Tanács állapítja meg, a tagállamok arra vonatkozó hatáskörének sérelme nélkül, hogy a Szerződésekkel összhangban gondoskodjanak e szolgáltatások nyújtásáról, más által való ellátásáról, illetve finanszírozásáról.” (kiemelés tőlem).
48      Lásd a fenti 71. pontot.
49      Lásd: a spanyol kormány írásbeli észrevételeinek 18. pontja.
50      Vö.: a 97/67 irányelv 13. cikke.
51      Lásd: A bizottsági szolgálatoknak az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak benyújtott, a postai szolgáltatásokról szóló irányelv (a 2002/39/EK és a 2008/6/EK irányelvvel módosított 97/67/EK irányelv) alkalmazásáról szóló bizottsági jelentést kísérő munkadokumentuma, (SWD(2015) 207 final), 34. és 35. o., valamint Gerardin, D., és Humpe, C., i. m., 107–111. o.
52      Lásd a 2008/6 irányelv (41) preambulumbekezdését. A 97/67 irányelv korábban alkalmazandó (28) preambulumbekezdése ezzel ellentétes.
53      Lásd a 2008/6 irányelv (26) preambulumbekezdését.
54      Vö.: a 2008/6 irányelv (12) preambulumbekezdése.
55      2012. március 27‑i Post Danmark ítélet, C‑290/10, EU:C:2012:172.
56      Vö.: 2012. március 27‑i Post Danmark ítélet, C‑290/10, EU:C:2012:172, 38. és 39. pont.
57      Lásd a fenti 55–58. pontot.
58      Lásd a 2008/6 irányelv (40) preambulumbekezdését.
59      Lásd a 97/67 irányelv (16) és (41) preambulumbekezdését, valamint a fenti 43. pontot.
60      Lásd a 2008/6 irányelv (39) preambulumbekezdését.
61      Lásd a 97/67 irányelv 12. cikkének harmadik francia bekezdését.
62      Lásd a 97/67 irányelv I. melléklete B. részének harmadik bekezdését a 2008/6 irányelv (29) preambulumbekezdésével összefüggésben.
63      Lásd a fenti 73. pontot.
64      Lásd a 97/67 irányelv 4. cikke (2) bekezdésének második albekezdését.
65      Lásd: 2015. október 6‑i T‑Mobile Czech Republic és Vodafone Czech Republic ítélet, C‑508/14, EU:C:2015:657; 2012. március 29‑i Telefónica és Telefónica de España kontra Bizottság ítélet, T‑336/07, EU:T:2012:172.
66      Lásd: 2015. október 6‑i T‑Mobile Czech Republic és Vodafone Czech Republic ítélet, C‑508/14, EU:C:2015:657, 42. pont, amely hivatkozik az európai uniós állami támogatási szabályoknak az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nyújtásának ellentételezésére való alkalmazásáról szóló bizottsági közleményre (HL 2012. C 8., 4. o.; a továbbiakban: bizottsági közlemény), valamint az Európai Unió működéséről szóló szerződés 106. cikke (2) bekezdésének az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nyújtásával megbízott egyes vállalkozások javára közszolgáltatás ellentételezése formájában nyújtott állami támogatásra való alkalmazásáról szóló, 2011. december 20‑i 2012/21/EU bizottsági határozatra (HL 2012. L 7., 3. o.).
67      Lásd a bizottsági közlemény 61. pontját.
68      Lásd „a közszolgáltatás ellentételezése formájában nyújtott állami támogatásról szóló európai uniós keretszabály (2011)” bizottsági közlemény (HL 2012. C 8., 15. o.) 34. pontját.
69      Lásd a fenti 43. pontot.
70      Vö.: a fenti 92. pont.
71      Lásd a 97/67 irányelv 22. cikkének (3) bekezdését.