61998CC0195_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
Introducción
1. En la presente petición de decisión prejudicial, el Oberster Gerichtshof austriaco pregunta si las normas de determinación de la retribución de determinados profesores son compatibles con el artículo 48 del Tratado CE (actualmente artículo 39 CE) o con el artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 1612/68 cuando tienen por efecto que los períodos de empleo anteriores cubiertos en otros Estados miembros sean tratados de modo diferente que los períodos cubiertos en Austria. Dado que la adhesión de la República de Austria a la Unión Europea es relativamente reciente, también somete al Tribunal una cuestión relativa a los efectos temporales de las disposiciones comunitarias de que se trata. Sin embargo, como cuestión preliminar plantea la cuestión de la admisibilidad de su petición de decisión prejudicial habida cuenta de la especial naturaleza del procedimiento de que conoce.
2. En Austria, existen dos categorías de personal al servicio de la Administración Pública federal: la primera está integrada por los funcionarios (Beamte), designados mediante un acto administrativo y no mediante contrato, cuyo empleo está en principio garantizado de por vida. Su estatuto se rige por leyes específicas (Beamtendienstrechtsgesetz) y, más en general, por el Derecho público. La segunda categoría, a la que se refiere el presente asunto, está integrada por personal contratado (Vertragsbedienstete) por la administración en virtud de un contrato de trabajo de Derecho privado. Su estatuto se rige por la Ley de Personal Contratado de las Administraciones Públicas de 1948 (Vertragsbedienstetengesetz 1948; en lo sucesivo, «VBG»).
3. Al parecer, la República de Austria emplea a nivel federal aproximadamente a 40.000 profesores de enseñanza primaria y secundaria, alrededor de 13.500 de los cuales son profesores contratados (Vertragslehrer). El Gobierno federal también emplea a aproximadamente 10.000 profesores universitarios, en torno a 1.500 de los cuales son profesores ayudantes contratados (Vertragsassistenten). Según la solicitante en el procedimiento principal, hay aproximadamente 75.000 profesores más empleados por los diferentes Estados federados (Bundesländer). Su estatuto se rige por leyes de los Bundesländer similares a las leyes federales.
4. Las normas relativas a la retribución de los profesores contratados y los profesores ayudantes contratados empleados a nivel federal están contenidas en la VBG. La disposición controvertida es el artículo 26 de la VBG, que regula el cálculo de la antigüedad del personal contratado de las Administraciones Públicas a efectos de su clasificación en la escala retributiva correspondiente. Los siguientes elementos revisten particular relevancia. Los períodos de empleo anteriores cubiertos al servicio de una Administración Pública austriaca o en determinados centros escolares públicos o privados reconocidos por el Estado se computan automáticamente en su totalidad. Los períodos de empleo anteriores cubiertos en instituciones comparables en el extranjero únicamente se computan en su totalidad previa autorización del Bundesminister für Finanzen (Ministro Federal de Hacienda), que tan sólo la otorga si dichos períodos son «de especial relevancia para el empleo eficaz» del trabajador contratado de que se trate. Más adelante haré una descripción más detallada del marco jurídico nacional.
5. La parte solicitante en el procedimiento principal, Österreichischer Gewerkschaftsbund, Gewerkschaft öffentlicher Dienst (en lo sucesivo, «Gewerkschaftsbund») es un sindicato que representa, entre otros, a los trabajadores del sector público.
6. La parte oponente es la República de Austria, en su condición de empleadora de profesores contratados y profesores ayudantes contratados.
7. Al parecer, existe cierto número de profesores contratados y profesores ayudantes contratados que, antes de ser empleados por la parte oponente, habían cubierto períodos de empleo en la función pública o en puestos docentes en otros Estados miembros de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo. En muchos casos, dichos períodos de empleo habían sido cubiertos antes de que la República de Austria se adhiriera al Espacio Económico Europeo, el 1 de enero de 1994, o a la Unión Europea, el 1 de enero de 1995. Al parecer, en 1996 el Staatssekretär (Secretario de Estado) competente desestimó una petición presentada por la solicitante para que se diera el mismo trato a los períodos de empleo cubiertos en otros Estados miembros que a los períodos cubiertos en Austria.
8. En el procedimiento principal, la Gewerkschaftsbund solicita que se declare que determinadas categorías de profesores contratados y profesores ayudantes contratados empleados por la parte oponente tienen derecho a que se les reconozcan los siguientes períodos de empleo anteriores a partir de su clasificación en la escala retributiva correspondiente, o a partir del 1 de enero de 1994 si la misma se produjo con anterioridad a dicha fecha, a saber, los períodos cubiertos en Estados que actualmente pertenecen a la Unión Europea o al Espacio Económico Europeo en puestos de profesores en centros escolares, escuelas universitarias y universidades públicos o reconocidos por el Estado o en la función pública u otros entes de Derecho público equiparables a los entes territoriales austriacos. Según la Gewerkschaftsbund, dichos períodos de empleo deberían tenerse en cuenta con arreglo a los principios establecidos en el artículo 26 de la VBG aplicables a los períodos de empleo anteriores en entes territoriales austriacos o en puestos de profesor en Austria.
9. La Gewerkschaftsbund no solicita que se realice la misma declaración por lo que respecta a los profesores y profesores ayudantes contratados cuya actividad implique, con carácter excepcional, una participación directa o indirecta en el ejercicio de poderes conferidos por el Derecho público o en funciones que tengan por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado o de otras entidades públicas, presumiblemente basándose en el artículo 48, apartado 4, del Tratado y en la jurisprudencia relativa a dicha disposición.
10. La Gewerkschaftsbund pretende obtener dicha declaración en el marco de un procedimiento especial regido por el artículo 54, apartados 2 a 5, de la Arbeits- und Sozialgerichtgesetz (Ley de Tribunales de lo Social; en lo sucesivo, «ASGG»). Con arreglo a dichas disposiciones, determinadas entidades representativas de los empresarios y los trabajadores pueden ejercer ante el Oberster Gerichtshof una acción contra otras entidades representativas de los empresarios o los trabajadores en la que se solicite que se declare la existencia o inexistencia de derechos o relaciones jurídicas en relación con una situación de hecho que no se refiera a ninguna persona concreta designada nominalmente. También este procedimiento será analizado con mayor detalle más adelante.
11. En estas circunstancias, el Oberster Gerichtshof sometió al Tribunal de Justicia, con carácter prejudicial, las siguientes cuestiones:
«1) ¿Puede plantearse al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas una petición de decisión prejudicial con arreglo al artículo 177 del Tratado CE [actualmente artículo 234 CE] en un procedimiento en el que el Oberster Gerichtshof debe resolver en primera y última instancia sobre la pretensión de una parte de que se declare la existencia o inexistencia de derechos o relaciones jurídicas en el ámbito del Derecho laboral sobre la base de unos hechos expuestos por dicha parte que deben presumirse ciertos y que no se refieren a personas designadas nominalmente cuando, según alegaciones de dicha parte que deben presumirse ciertas, tal declaración afecta al menos a tres trabajadores o empresarios?
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:
2) ¿Prohíbe el artículo 48 del Tratado CE o alguna otra disposición del Derecho comunitario, en particular el artículo 7 del Reglamento nº 1612/68 del Consejo, establecer una distinción en la fijación de la fecha de referencia a efectos de promoción en el régimen retributivo correspondiente por lo que respecta a la clasificación de los profesores contratados y los profesores ayudantes contratados por la parte oponente, computando en su totalidad, a efectos del ascenso por antigüedad, los períodos cubiertos en un empleo con una dedicación de al menos la mitad de la establecida para el personal con dedicación exclusiva en un ente territorial nacional o como profesor en centros escolares, universidades o escuelas universitarias públicos nacionales, en la academia de bellas artes o en centros escolares concertados nacionales, mientras que los períodos cubiertos en instituciones comparables de los Estados miembros sólo se tienen en cuenta en su totalidad, previa aprobación del Bundesminister für Finanzen, cuando sean de especial relevancia para el empleo eficaz del trabajador contratado, y en el resto de los casos sólo se tienen en cuenta la mitad de dichos períodos si la relación laboral se inició antes del 30 de abril de 1995, y siempre que no excedan en total de tres años si la actividad se inició después de esta última fecha?
En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones primera y segunda:
3) El cómputo de los períodos cubiertos en centros comparables a las instituciones citadas de otros Estados miembros, ¿no está sujeto a ningún límite temporal?»
12. Han presentado observaciones escritas las partes en el procedimiento principal, a saber, la parte solicitante, la Gewerkschaftsbund, y la República de Austria en su condición de parte oponente en el procedimiento principal (en lo sucesivo, «República de Austria como oponente»), la Comisión y también la República de Austria en su condición de Estado miembro facultado para presentar observaciones (en lo sucesivo, «Gobierno austriaco»). Es interesante el hecho de que las tesis expuestas por la República de Austria como oponente y por el Gobierno austriaco no son idénticas.
13. Inicialmente, la Comisión y el Gobierno austriaco solicitaron presentar informes orales. Posteriormente, ambos retiraron sus solicitudes. En tales circunstancias, el Tribunal de Justicia decidió no celebrar vista.
Primera cuestión: Admisibilidad
14. Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional desea saber si cabe declarar la admisibilidad de su petición de decisión prejudicial. Sus dudas se deben a la especial naturaleza del procedimiento.
Naturaleza del procedimiento
15. El Oberster Gerichtshof describe la naturaleza del procedimiento principal, tal como está regulado en el artículo 54, apartados 2 a 5 de la ASGG, del siguiente modo.
16. El objeto del procedimiento es obtener una declaración sobre la existencia o inexistencia de derechos o relaciones jurídicas en relación con una situación de hecho que no se refiere a ninguna persona concreta designada nominalmente. La petición debe tener por objeto una cuestión jurídica de Derecho material en el ámbito de los litigios de Derecho laboral, tal como se definen en la ASGG. La cuestión de Derecho de que se trate debe afectar al menos a tres empresarios o trabajadores.
17. Las peticiones pueden ser presentadas por entidades representativas de los empresarios o los trabajadores que tengan capacidad de negociación colectiva. Únicamente pueden solicitar una declaración de este tipo dentro de su ámbito de actuación. Las posibles partes oponentes son las entidades representativas de los empresarios y los trabajadores que tengan asimismo capacidad de negociación colectiva. Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia del Oberster Gerichtshof en asuntos relativos al sector público, tal como se expone en la resolución de remisión, la entidad pública empleadora puede actuar como parte oponente o solicitante en lugar de una entidad representativa de los empresarios.
18. El Oberster Gerichtshof resuelve en primera y última instancia. De la resolución de remisión, y más concretamente de su introducción, se desprende que, cuando conoce de este tipo de asuntos, el Oberster Gerichtshof está integrado por cinco miembros, tres Jueces permanentes del Oberster Gerichtshof y dos Jueces legos expertos.
19. Por lo que respecta al procedimiento, el Oberster Gerichtshof debe basar su apreciación jurídica en los hechos expuestos por la solicitante, sin más comprobaciones. Tampoco puede comprobar la afirmación de la solicitante según la cual su resolución afecta al menos a tres empresarios o trabajadores. La parte oponente no puede presentar alegaciones contra los hechos expuestos por la solicitante, sino que debe limitarse a formular argumentos jurídicos.
20. Las partes, la Comisión y el Gobierno austriaco han proporcionado al Tribunal la siguiente información adicional sobre el procedimiento de que se trata.
21. El principal objetivo de la adopción de la ASGG en 1985 era mejorar el acceso de los trabajadores y empresarios a los órganos jurisdiccionales. Según los trabajos preparatorios de dicha Ley, su objetivo debía alcanzarse mediante la concentración y aceleración de los procedimientos y la introducción del derecho a ejercer acciones colectivas. Además, se afirmaba que, en las situaciones de hecho que plantean cuestiones jurídicas de interés general, no debían ser los particulares, sino las entidades representativas de los empresarios o los trabajadores, los que entablaran los necesarios procedimientos de cuyo resultado depende la resolución de otros asuntos.
22. En su jurisprudencia, el Oberster Gerichtshof ha subrayado que en el procedimiento controvertido las entidades representativas de los empresarios y trabajadores tan sólo deben someter a su enjuiciamiento situaciones de hecho verdaderamente típicas de importancia general, y en que no es competente para resolver en un plano teórico cuestiones jurídicas de carácter general sin relación con situaciones de hecho suficientemente concretas.
23. El procedimiento es contradictorio, pues en él se enfrentan la parte solicitante y la parte oponente. La parte solicitante decide si iniciar el procedimiento o no y las partes determinan su alcance.
24. La resolución final es vinculante para las partes. Estas no pueden volver a presentar una segunda petición de declaración en relación con la misma situación de hecho y en la que se planteen las mismas cuestiones jurídicas.
25. Aunque la resolución no es en modo alguno vinculante para otros órganos jurisdiccionales, es evidente que se pretende atribuirla valor de precedente en otros procedimientos paralelos relativos a empresarios y trabajadores concretos. Así, con arreglo al artículo 54, apartado 5, de la ASGG, el transcurso del plazo para iniciar procedimientos paralelos queda suspendido con respecto a los derechos y relaciones jurídicas objeto de un procedimiento con arreglo al artículo 54, apartado 2, de la ASGG.
Las cuestiones relativas a la admisibilidad
26. El Oberster Gerichtshof expresa sus dudas sobre el carácter jurisdiccional del procedimiento controvertido y, por ende, sobre la admisibilidad de su petición de decisión prejudicial.
27. La Gewerkschaftsbund solicitante, el Gobierno austriaco y la Comisión consideran que procede declarar la admisibilidad de las cuestiones planteadas, y que la primera cuestión debe responderse afirmativamente. En su opinión, el procedimiento ante el Oberster Gerichtshof presenta los elementos esenciales de un verdadero procedimiento jurisdiccional.
28. Según la República de Austria como oponente, el Tribunal de Justicia no es competente para responder a la primera cuestión. Remitiéndose a las sentencias Society for the Protection of Unborn Children Ireland, ERT, y Comisión/Alemania, alega que la cuestión de si es correcto que un órgano jurisdiccional nacional resuelva asuntos en primera y última instancia es ajena al ámbito de aplicación del Derecho comunitario.
29. Dicha alegación parece basarse en una interpretación errónea de la cuestión del órgano jurisdiccional nacional. Es cierto que la cuestión de la legalidad de los mecanismos procesales nacionales puede encontrarse, en determinadas circunstancias, fuera del ámbito de aplicación del Derecho comunitario. Sin embargo, el Oberster Gerichtshof no pregunta si el Derecho comunitario se opone o prohíbe disposiciones en virtud de las cuales litigios como el que es objeto del procedimiento principal son resueltos por un órgano jurisdiccional en primera y última instancia. Tan sólo pregunta si, habida cuenta de las peculiaridades del procedimiento principal, el artículo 177 del Tratado le permite plantear una petición de decisión prejudicial. Así pues, su cuestión se refiere únicamente a la admisibilidad de su petición de decisión prejudicial y a la interpretación del artículo 177, que es una norma de Derecho comunitario.
30. Otra posible fuente de confusión es la remisión que hace el órgano jurisdiccional nacional a las dos sentencias Foglia. En ellas, la cuestión que se trataba era si el asunto de que conocía el órgano jurisdiccional remitente tenía un carácter hipotético o artificial.
31. En el presente caso, en cambio, las dudas relativas a la admisibilidad de la remisión prejudicial tan sólo se plantean en relación con la naturaleza del procedimiento. Nadie ha sostenido que el litigio concreto entre la solicitante y la parte oponente sea artificial o inventado.
32. Entonces, ¿por qué tiene dudas el Oberster Gerichtshof sobre su derecho a plantear cuestiones prejudiciales en los procedimientos de esta naturaleza?
33. En la resolución de remisión, el Oberster Gerichtshof explica que, en el pasado, ha sostenido que el procedimiento previsto en el artículo 54, apartados 2 a 5, de la ASGG no se corresponde con la imagen tradicional del ejercicio de la jurisdicción. En su opinión, se trata más bien de un dictamen jurídico revestido de la apariencia de una decisión judicial. Por ello, estimó que dichas disposiciones eran cuestionables por motivos constitucionales y, en particular, porque en ese tipo de asuntos intervenía no como órgano jurisdiccional de última instancia, sino como órgano jurisdiccional de primera y única instancia. También se nos informa de que el Verfassungsgerichtshof (Tribunal Constitucional) austriaco desestimó las cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por el Oberster Gerichtshof contra las normas que regulan el procedimiento de que se trata.
34. El Oberster Gerichtshof se refiere también a los asuntos Foglia I y Foglia II, Greis Unterweger, Borker, y Job Centre, y afirma que el artículo 177 no confía al Tribunal de Justicia la misión de emitir dictámenes sobre cuestiones generales o hipotéticas, sino que tan sólo le faculta para responder a cuestiones que respondan a la necesidad objetiva de obtener una resolución útil de un litigio concreto. Según el Oberster Gerichtshof, no es seguro, por tanto, que la decisión solicitada sea necesaria para permitirle emitir un «fallo» a efectos del artículo 177.
35. Así pues, la cuestión determinante es si el procedimiento y la resolución final contemplados en el artículo 54, apartados 2 a 5, de la ASGG tienen una naturaleza suficientemente jurisdiccional en el sentido de la jurisprudencia de este Tribunal.
36. Cabe sostener que la jurisprudencia relativa a la naturaleza jurisdiccional de un determinado procedimiento o decisión nacionales forma parte de un corpus más amplio de jurisprudencia sobre el concepto de «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 177. A este respecto, es jurisprudencia reiterada que la cuestión de si el órgano jurisdiccional remitente está incluido en dicho concepto es una cuestión exclusivamente de Derecho comunitario. Para apreciar si un organismo es un «órgano jurisdiccional», el Tribunal de Justicia tiene en cuenta un conjunto de elementos diferentes, como son si el órgano de que se trata ha sido establecido por ley, si es permanente, si su jurisdicción es obligatoria, si el procedimiento ante él tiene carácter contradictorio, si aplica normas jurídicas y si es independiente.
37. Desde un punto de vista institucional, está claro que el Oberster Gerichtshof cumple todos esos criterios. Ha sido establecido por ley y ejerce sus actividades con carácter permanente; asimismo, su independencia está fuera de toda duda. El hecho de que dos de los cinco Jueces sean Jueces legos expertos es una característica común a los órganos jurisdiccionales de lo social, y no puede impedirle juzgar en su condición de órgano jurisdiccional de un Estado miembro.
38. Por tanto, paso a examinar el fondo del problema, a saber, la función que el Oberster Gerichtshof desempeña en el procedimiento principal. A ese respecto, es jurisprudencia reiterada que un órgano jurisdiccional nacional tan sólo puede plantear una cuestión al Tribunal de Justicia si existe un litigio del que conoce y debe dictar sentencia en el marco de un procedimiento que concluya con una decisión de carácter jurisdiccional.
39. Muchos de los elementos del procedimiento controvertido son los típicos de un procedimiento jurisdiccional: la jurisdicción del Oberster Gerichtshof con arreglo al artículo 54, apartados 2 a 5, de la ASGG es obligatoria, en el sentido de que cualquier parte puede ejercer una acción ante el Oberster Gerichtshof independientemente de las objeciones que formule la otra; el procedimiento está regulado por ley; se trata de un procedimiento contradictorio y las partes determinan el alcance del procedimiento, y en su decisión el órgano jurisdiccional aplica normas de Derecho laboral y social, y no principios de justicia.
40. ¿Cuáles son las características especiales del procedimiento austriaco y hasta qué punto le privan de una naturaleza jurisdiccional?
41. Analizaré tres cuestiones: la naturaleza de los litigios de que conoce el Oberster Gerichtshof y del procedimiento controvertido; la naturaleza de la decisión final que debe dictar; y, por último, si sus conclusiones sobre las dos primeras cuestiones se ven afectadas por el hecho de que el Oberster Gerichtshof decida como órgano jurisdiccional de primera y última instancia.
La naturaleza del litigio
42. Así pues, la primera cuestión es si el Oberster Gerichtshof decide sobre casos reales, en litigios jurídicos de carácter jurisdiccional, y si lo hace en el marco de un procedimiento de naturaleza jurisdiccional.
43. Tres son los elementos que resultan pertinentes. En primer lugar, estamos ante una acción declarativa; en segundo lugar, el derecho a entablar una acción lo ejerce colectivamente una asociación representativa de los empresarios o los trabajadores; y, en tercer lugar, las alegaciones se limitan a cuestiones de Derecho, mientras que los hechos expuestos por la solicitante sólo pueden cuestionarse en una medida limitada.
44. Los juicios declarativos son un elemento importante de los sistemas procesales desarrollados. Pueden evitar desde un principio infracciones potencialmente costosas de un contrato o de la ley cuando los derechos y obligaciones de las partes no están claros. Normalmente, los riesgos intrínsecos a los procedimientos declarativos están limitados por normas destinadas a evitar que los órganos jurisdiccionales emitan dictámenes en relación con casos hipotéticos y para evitar litigios innecesarios.
45. Por consiguiente, el Tribunal nunca ha declinado pronunciarse sobre una remisión prejudicial por el mero hecho de que las cuestiones fueran planteadas en el marco de un procedimiento declarativo. En un caso límite, el Tribunal declaró lo siguiente: «Si bien es cierto que las acciones del asunto principal son de carácter declarativo y que, dado que se dirigen a evitar la vulneración de un derecho amenazado, tienen necesariamente que basarse en previsiones por naturaleza inciertas, no dejan por ello de estar autorizadas por el Derecho nacional, según lo interpreta el órgano jurisdiccional de remisión. Por consiguiente, las cuestiones planteadas por dicho órgano jurisdiccional responden a una necesidad objetiva para la resolución de litigios de los que legalmente conoce.»
46. Por lo que respecta al procedimiento que estoy analizando, la Gewerkschaftsbund y la Comisión han asegurado que una petición puede ser desestimada cuando el solicitante no invoque la existencia de un interés jurídico concreto en la declaración (Feststellungsinteresse). Por ejemplo, no existe interés de este tipo cuando la parte oponente nunca ha discutido los derechos de que se trata.
47. El derecho a ejercer acciones colectivas es una característica igualmente común a los sistemas jurisdiccionales modernos. En la mayoría de las ocasiones, se encuentra en ámbitos como la protección de los consumidores, el Derecho laboral, la legislación en materia de competencia desleal o la protección del medio ambiente. La ley confiere a asociaciones u otras entidades representativas el derecho a ejercer acciones bien en defensa de los intereses de las personas a las que representan, o bien en defensa del interés público. Esto fomenta la aplicación privada de normas adoptadas en aras del interés público, y sirve de apoyo a los demandantes individuales, que muy a menudo están mal equipados para hacer frente a adversarios bien organizados y económicamente más poderosos. También en este caso, el riesgo de abuso de este derecho a la acción colectiva suele ser contrarrestado por las normas procesales nacionales. En consecuencia, el Tribunal de Justicia nunca se ha opuesto a las normas nacionales que establecen este tipo de derechos a la acción colectiva y, en la práctica, conoce a menudo de cuestiones remitidas en procedimientos iniciados por asociaciones interesadas.
48. Por tanto, ni la naturaleza declarativa de la acción ni el ejercicio colectivo del derecho a iniciar una acción pueden cuestionar la naturaleza jurisdiccional del litigio y el procedimiento.
49. Así pues, la característica verdaderamente original del procedimiento controvertido radica en el conjunto de normas que regulan la relación entre el Derecho y los hechos. Como he señalado, los derechos o relaciones jurídicas acerca de los cuales se solicita la declaración pueden ser independientes de cualquier persona concreta nominalmente designada. Sin embargo, la cuestión de Derecho de que se trate debe afectar al menos a tres empresarios o trabajadores.
50. Así pues, el Oberster Gerichtshof no decide litigios relativos a un caso concreto en el que estén implicadas personas claramente identificadas. Debe decidir litigios relativos a un conjunto de al menos tres situaciones de hecho que plantean el mismo problema jurídico. La idea consiste en extrapolar a partir de ese conjunto de situaciones reales unos hechos «típicos» pero abstractos.
51. Sin embargo -y esto es algo que confirman todas las observaciones presentadas-, no puede solicitarse al Oberster Gerichtshof que resuelva cuestiones jurídicas teóricas sin nexo alguno con hechos reales.
52. Así pues, ¿tienen una naturaleza jurisdiccional los litigios que debe resolver el Oberster Gerichtshof?
53. En mi opinión, existe una diferencia fundamental entre, por un lado, un órgano jurisdiccional confrontado con una cuestión jurídica abstracta sin ningún nexo con hechos reales y, por otro, un órgano jurisdiccional confrontado con una cuestión jurídica relacionada con hechos abstractos pero típicos.
54. En la primera de estas situaciones, por lo general los órganos jurisdiccionales se niegan a pronunciarse sobre el asunto. De este modo, en una ocasión un juez escocés declaró lo siguiente: «Nuestros tribunales han actuado siempre sobre la base de que su función en el curso normal de los procedimientos contenciosos consiste en resolver únicamente cuestiones actuales y prácticas, y de que no tienen que ocuparse de cuestiones hipotéticas, prematuras o académicas, y menos aún asesorar a los litigantes sobre la estrategia que deben seguir en la gestión de sus asuntos. Los tribunales no son ni un club de debate ni una empresa de consultoría. [...]»
55. Las razones que explican esta actitud, que probablemente sea universalmente compartida, son fáciles de comprender. Está, en primer lugar, el riesgo de que el órgano jurisdiccional tome una decisión errónea y por falta de información. La mejor manera de responder a una cuestión jurídica es en el contexto fáctico en el que el Derecho debe aplicarse efectivamente. Las alegaciones de las partes serán más convincentes y pertinentes si pueden conectarse con hechos concretos. En segundo lugar, los órganos jurisdiccionales se muestran reacios a pronunciarse cuando su decisión no vaya a tener ninguna consecuencia práctica al menos para una de las partes. No les gusta actuar como órganos jurisdiccionales «de pacotilla». Se considera que se malgastan los recursos de la Administración de justicia si la situación hipotética nunca puede llegar a producirse. Por último, existe el temor de que una cuestión que, si acaso, en la práctica tan sólo puede suscitarse en el futuro, pueda ser prejuzgada erróneamente. A su vez, ello debilitaría considerablemente la autoridad de las decisiones jurisdiccionales. Por consiguiente, el propio Tribunal de Justicia ha declarado, en relación con sus actividades, que su misión con arreglo al artículo 177 del Tratado no consiste en emitir dictámenes sobre cuestiones generales o hipotéticas, sino asistir en la administración de justicia en los Estados miembros.
56. Ahora bien, en una acción representativa como la del presente caso, en la que un órgano jurisdiccional se ve confrontado con hechos típicos pero abstractos, muchas de las objeciones relativas a los casos hipotéticos carecen de pertinencia o tienen menos peso. El hecho de que el asunto condense varias situaciones puede llegar incluso a ser útil para el órgano jurisdiccional, ya que será más fácil reconocer e identificar como tales las situaciones excepcionales. No existe el riesgo de que la cuestión jurídica nunca llegue a resultar pertinente, puesto que ya lo es en todos los casos reales representados por el caso «típico». La decisión tendrá consecuencias prácticas no sólo en uno, sino en muchos casos. El único riesgo para la autoridad de la sentencia dictada es que los órganos jurisdiccionales que deban resolver sobre los asuntos «reales» distingan entre ellos en función de los hechos. Por ello, estoy convencido de que una acción representativa del tipo de la presente, basada en hechos típicos pero abstractos, tiene en principio una naturaleza jurisdiccional.
57. Esta conclusión no se ve afectada por las normas ciertamente inusuales en materia de práctica de la prueba: el hecho de que el Oberster Gerichtshof deba basar su apreciación jurídica en los hechos típicos expuestos por la solicitante sin más comprobaciones, de que la afirmación de la solicitante con respecto a la importancia de la decisión al menos para tres empresarios o trabajadores tampoco deba comprobarse y de que, en consecuencia, la parte oponente deba limitarse a formular argumentos jurídicos.
58. Es cierto que dichas normas entrañan teóricamente un riesgo de abuso, ya que parecen permitir al solicitante forzar la naturaleza del procedimiento y obligar al Oberster Gerichtshof a decidir sobre cuestiones jurídicas hipotéticas sin nexo alguno con ninguna situación fáctica real. Sin embargo, tales abusos resultan improbables si se consideran los límites relativos a las personas que pueden hacer uso de este procedimiento. Además, la Gewerkschaftsbund y la Comisión subrayaron que el Oberster Gerichtshof ha desarrollado todo un corpus de jurisprudencia destinado específicamente a evitar tales abusos. En el presente caso, nadie ha sostenido que la cuestión sea meramente hipotética. La mera posibilidad de abusos aislados de un procedimiento no debería afectar en modo alguno a la cuestión más general de si procede declarar la admisibilidad de las peticiones de decisión prejudicial planteadas en el marco de dicho procedimiento son como tales.
59. Por consiguiente, desde este punto de vista concluyo que el procedimiento objeto de examen y los asuntos resueltos con arreglo al mismo tienen, en principio, una naturaleza jurisdiccional.
La naturaleza de la decisión
60. ¿Reviste asimismo una naturaleza jurisdiccional la decisión final que debe dictar el Oberster Gerichtshof?
61. Es jurisprudencia reiterada que, en principio, procede declarar la inadmisibilidad de las peticiones de decisión prejudicial planteadas en procedimientos que concluyen con dictámenes jurídicos no vinculantes. Como queda señalado, el verdadero objetivo del procedimiento controvertido consiste en establecer un precedente para procedimientos paralelos relativos a empresarios y trabajadores concretos. A este respecto, varias de las partes que presentaron observaciones escritas subrayan la Leitungsfunktion (función de orientación) de las decisiones del Oberster Gerichtshof. Esa es la razón de que los plazos temporales para el inicio de dichos procedimientos paralelos queden suspendidos.
62. Así pues, la decisión del Oberster Gerichtshof presenta las características típicas de una sentencia en un procedimiento de cuyo resultado depende la resolución de otros asuntos: la decisión es importante no tanto por sus consecuencias jurídicas directas como por su transcendencia indirecta para otros asuntos.
63. No creo que las sentencias que producen este tipo de efectos puedan considerarse como dictámenes no vinculantes a efectos del artículo 177 del Tratado. Para empezar, son jurídicamente vinculantes, al menos, para las partes del procedimiento. Además, cuando una de las partes ha utilizado los procedimientos nacionales ordinarios para iniciar un procedimiento de cuyo resultado depende la resolución de otros asuntos y el órgano jurisdiccional nacional ha planteado cuestiones prejudiciales en el marco del mismo, el Tribunal de Justicia nunca ha dudado en responder a dichas cuestiones. No creo que la postura del Tribunal de Justicia pueda ser diferente cuando el procedimiento nacional está concebido específicamente para promover asuntos análogos, por sus efectos, a los procedimientos de cuyo resultado depende la resolución de otros asuntos. De hecho, este tipo de procedimientos pueden ser sumamente deseables en aras de la economía procesal.
64. También puede resultar pertinente proceder a una comparación con los efectos de las sentencias prejudiciales con arreglo al artículo 177 del Tratado. El principal objetivo del procedimiento prejudicial consiste en garantizar la interpretación y aplicación uniforme del Derecho comunitario en todos los asuntos que suscitan cuestiones idénticas. Sin embargo, puesto que una sentencia de ese tipo es vinculante al menos para el órgano jurisdiccional remitente, no puede haber ninguna duda sobre su carácter jurisdiccional.
65. En consecuencia, las decisiones finales del Oberster Gerichtshof tienen también una naturaleza jurisdiccional.
Órgano jurisdiccional de primera y última instancia
66. El último elemento que debe considerarse es el hecho de que el Oberster Gerichtshof decida como órgano jurisdiccional de primera y última instancia. En todo caso, es posible que las alegaciones en favor de la admisibilidad de las peticiones de decisión prejudicial planteadas por el Oberster Gerichtshof sean más sólidas que en un caso normal. Cuando las cuestiones son planteadas por el único órgano competente para conocer de un determinado tipo de asuntos, el Tribunal de Justicia debería responder con el fin de promover la aplicación uniforme del Derecho comunitario. El desarrollo de una jurisprudencia nacional en un determinado ámbito sin que los órganos decisores sean capaces o estén obligados a someter cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia es algo claramente indeseable. Semejante fenómeno amenazaría la coherencia del ordenamiento jurídico comunitario y la protección efectiva de los derechos que los particulares derivan del Derecho comunitario. Dichas consideraciones relativas a la eficacia del artículo 177 del Tratado siempre han sido una de las razones subyacentes para que el Tribunal de Justicia admita peticiones de decisión prejudicial de organismos cuya naturaleza jurisdiccional es controvertida. Además, y especialmente en las circunstancias del presente caso, debe tenerse presente el artículo 177, párrafo tercero, del Tratado: dicha disposición obliga a los órganos jurisdiccionales cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial a someter la cuestión al Tribunal de Justicia, y persigue un objetivo muy similar al subrayado por la jurisprudencia que acaba de citarse.
67. En consecuencia, procede declarar la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial.
Segunda cuestión: compatibilidad con el Derecho comunitario
68. La cuestión controvertida es si una norma como el artículo 26 de la VBG infringe el artículo 48 del Tratado o el artículo 7 del Reglamento nº 1612/68, en la medida en que los períodos de empleo anteriores cubiertos en Austria reciben un trato diferente que los períodos cubiertos en otros Estados miembros.
69. Según el artículo 1, apartado 1, de la misma, la VBG se aplica a todas las personas que tengan una relación laboral de Derecho privado con el Estado federal. La Parte I de la VBG contiene, entre otros en los artículos 8 bis a 26, las normas generales relativas a su retribución. Con arreglo al artículo 37 de la VBG, los profesores contratados forman parte del personal contratado de las Administraciones Públicas a que se aplican muchas de las disposiciones generales en materia de retribución. Lo mismo se desprende, en relación con los profesores ayudantes contratados, del artículo 51, apartado 1, de la VBG.
70. La retribución mensual adeudada a un trabajador contratado de las Administraciones Públicas incluido en una determinada escala retributiva y clasificado, dentro de esa escala retributiva, en una determinada categoría retributiva varía en función de grados retributivos. Una vez clasificado en una categoría retributiva, un profesor o un profesor ayudante contratados asciende cada dos años al siguiente grado retributivo que le corresponda. Ese ascenso viene determinado, a no ser que se haya establecido otra cosa, por la fecha de referencia a efectos de promoción que, a su vez, se determina con arreglo a la norma controvertida, el artículo 26 de la VBG.
71. La aplicación del artículo 26 de la VBG produce los siguientes resultados.
72. Según el artículo 26, apartados 1 y 2, de la VBG, los períodos de empleo anteriores cubiertos al servicio de una Administración Pública, un centro de enseñanza público o un centro de enseñanza privado reconocido por el Estado se consideran automáticamente en su totalidad como períodos de servicio precedentes a la fecha en que la persona de que se trate se incorporara como trabajador contratado.
73. Los demás períodos de empleo anteriores, a saber, los períodos cubiertos en el extranjero o en Austria en una institución no contemplada en el artículo 6, apartado 2, de la VBG (por ejemplo, un banco privado), tan sólo se tienen en cuenta en su totalidad cuando hacerlo sea de interés público y previa autorización del Bundesminister für Finanzen; dicha autorización tan sólo se otorga si dichos períodos son «de especial relevancia para el empleo eficaz» del trabajador contratado de las Administraciones Públicas (artículo 26, apartados 1 y 3, de la VBG). Cuando dichos períodos no cumplen tales requisitos, únicamente se tienen en cuenta la mitad de los mismos si el empleo como trabajador contratado en Austria se inició antes del 30 de abril de 1995 (con arreglo a la versión anterior del artículo 26, apartado 3, de la VBG); si la actividad se inició con posterioridad a dicha fecha, se tienen en cuenta la mitad de dichos períodos siempre que no excedan en total de tres años (con arreglo a la versión actualmente vigente del artículo 26, apartado 3, de la VBG).
74. De acuerdo con la jurisprudencia austriaca aportada por la solicitante, las decisiones de las autoridades relativas al reconocimiento de esos otros períodos de empleo son susceptibles de recurso jurisdiccional. Las decisiones deben ser tomadas en el marco de un procedimiento administrativo regular. Según dicha jurisprudencia, el interés público a que se hace referencia en el artículo 26, apartado 3, de la VBG radica en el hecho de que los organismos públicos austriacos se benefician de la incorporación -sin tener que soportar los costes de instrucción y formación práctica- de nuevos trabajadores cualificados capaces de ejercer de inmediato sus funciones de una manera competente.
75. Además, parece ser que, por lo que respecta al criterio de la «especial relevancia para el empleo eficaz», las autoridades tienen que determinar qué actividades o estudios fueron efectivamente realizados, cuál fue su duración y qué conocimientos y capacidades se adquirieron. A continuación, deben determinar qué tareas debió realizar efectivamente el solicitante durante los seis primeros meses de su nuevo empleo en Austria, hasta qué punto ejerció su empleo de una manera más eficaz que otros trabajadores sin una experiencia previa similar y si hubo una relación causal entre dicha experiencia y dicha eficacia. Cuando todos esos elementos abogan en favor de la persona interesada y cuando sin su experiencia previa dicha persona hubiera sido considerablemente menos eficaz en su nuevo empleo, su actividad anterior es de «especial relevancia» para su empleo eficaz en el sentido de la VBG. Los órganos jurisdiccionales austriacos también han declarado que el hecho de que las autoridades dividan los períodos de empleo o estudios anteriores en períodos computados en su totalidad y períodos computados tan sólo parcialmente es legal cuando un determinado período fuera suficiente para adquirir los conocimientos y la experiencia necesarios para su empleo eficaz.
76. De acuerdo con las partes, la legislación controvertida parece tener conexión con el artículo 21, apartado 4, de la Constitución austriaca, que garantiza la movilidad en el empleo entre la función pública federal, regional y local. En ese contexto, la segunda frase del artículo 21, apartado 1, de la Constitución austriaca establece el denominado Homogenitätsprinzip (principio de homogeneidad), según el cual las normas regionales relativas a la función pública no pueden diferir de las leyes o normas federales correspondientes en una medida que obstaculice gravemente la movilidad en el seno de la función pública que garantiza el referido artículo 21, apartado 4.
77. ¿Son las normas controvertidas compatibles con el principio de la libre circulación de trabajadores?
78. Con arreglo al artículo 48, apartado 1, del Tratado, la libre circulación de los trabajadores debía quedar asegurada, a más tardar, al final del período transitorio. Con arreglo al artículo 48, apartado 2, dicha libertad de circulación supone la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo. De acuerdo con su apartado 4, el artículo 48 no se aplica a los empleos en la Administración Pública.
79. Con arreglo al artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 1612/68, un trabajador que sea nacional de un Estado miembro no podrá ser tratado de forma diferente en el territorio de otro Estado miembro que los trabajadores nacionales por razón de su nacionalidad, en cuanto se refiere a las condiciones de empleo y de trabajo, especialmente en materia de retribución, de despido y de reintegración profesional o de nuevo empleo, si hubiera quedado en situación de desempleo.
80. La Gewerkschaftsbund y la Comisión consideran que la norma controvertida infringe el Tratado. Ambas sostienen que el artículo 26 de la VBG produce una discriminación indirecta por razón de la nacionalidad contra los trabajadores de otros Estados miembros. En su opinión, ni las diferencias entre los sistemas retributivos nacionales y las cualificaciones de los profesores ni la existencia de normas constitucionales que facilitan la movilidad en el empleo en el seno del sector público austriaco pueden justificar la diferencia de trato por lo que respecta a los períodos de empleo tenidos en cuenta.
81. La Comisión añade que además de discriminar de manera indirecta a los trabajadores de otros Estados miembros, esta norma también disuade a los nacionales austriacos de ejercer la libertad fundamental de trabajar en otros Estados miembros que les confiere el Tratado.
82. La República de Austria como oponente y el Gobierno austriaco consideran que la norma no infringe el Tratado. Sin embargo, formulan dos argumentaciones diferentes.
83. La República de Austria como oponente sostiene, en primer lugar, que los profesores y los profesores ayudantes contratados están incluidos en el concepto de «empleos en la Administración Pública» a efectos del artículo 48, apartado 4, del Tratado. En segundo lugar, discute la pertinencia de las sentencias del Tribunal de Justicia invocadas por la solicitante, puesto que se referían a situaciones de hecho y cuestiones jurídicas diferentes. En tercer lugar, subraya que, en Austria, los empleadores públicos están vinculados por el principio constitucional de homogeneidad. Por consiguiente, afirma que el objetivo consistente en recompensar la fidelidad desempeña un papel más importante que el que desempeñaría en ausencia de dicho principio.
84. El Gobierno austriaco admite que la excepción establecida en el artículo 48, apartado 4, no es aplicable en el presente caso y que existe, a primera vista, una restricción de la libre circulación de trabajadores. Sin embargo, en su opinión dicha restricción está justificada. También invoca el principio de homogeneidad.
85. Hay dos cuestiones preliminares que pueden resolverse de manera inmediata.
86. En primer lugar, los profesores y los profesores ayudantes contratados son trabajadores en el sentido de los artículos 48 a 51 del Tratado y del artículo 7 del Reglamento nº 1612/68. Realizan durante un determinado período servicios docentes en un centro escolar o universidad y bajo la dirección del mismo, a cambio de lo cual reciben una retribución. La naturaleza jurídica de la relación laboral, y especialmente si se rige por el Derecho público o el Derecho privado, carece de pertinencia.
87. En segundo lugar, en el presente caso no se aplica la excepción del artículo 48, apartado 4, del Tratado.
88. La República de Austria como oponente deduce de la sentencia Comisión/Grecia que los profesores y profesores ayudantes contratados están incluidos en el concepto de «Administración Pública» en el sentido del artículo 48, apartado 4. Según afirma, los mismo se desprende de la clasificación de sus actividades que se hace en Austria como Hoheitsverwaltung (administración de los poderes públicos).
89. Sin embargo, es reiterada jurisprudencia que ni los profesores ni los profesores ayudantes están normalmente incluidos en el concepto comunitario de «empleos en la Administración Pública» a efectos del artículo 48, apartado 4. A este respecto, la remisión que hace la parte oponente a la sentencia Comisión/Grecia parece fuera de lugar, ya que en el apartado 34 de dicha sentencia el Tribunal declaró expresamente que la mayoría de los puestos de trabajo en el ámbito de la enseñanza están alejados de las actividades específicas de la Administración Pública a que se refiere el artículo 48, apartado 4. Tampoco puede acogerse la otra alegación de la parte oponente, basada en la clasificación de las actividades de los profesores con arreglo al Derecho administrativo austriaco. La eficacia de las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de trabajadores exigen una interpretación y una aplicación uniformes del concepto de Administración Pública, que, por consiguiente, no puede dejarse a discreción de los Estados miembros.
90. Además, el presente caso no versa sobre el derecho a acceder o el acceso a los «empleos en la Administración Pública», sino únicamente sobre la determinación de la antigüedad a efectos del cálculo de la retribución. Es jurisprudencia reiterada que, una vez que un Estado miembro ha admitido a trabajadores procedentes de otros Estados miembros en su función pública, el artículo 48, apartado 4, no puede justificar medidas discriminatorias contra ellos por lo que respecta a la retribución o a otras condiciones de trabajo, ni siquiera si se trata de un empleo en la Administración Pública en el sentido de dicha disposición. Por consiguiente, estoy de acuerdo con el órgano jurisdiccional remitente en que resulta difícil comprender por qué la Gewerkschaftsbund solicitante excluyó de su petición en el procedimiento principal a los profesores contratados que ejercen una función de dirección o de supervisión en un centro escolar.
91. ¿Existe una infracción del artículo 48 del Tratado o del artículo 7, apartado 1, del Reglamento? En primer lugar, analizaré la cuestión principal de si existe una violación del principio de no discriminación por razón de la nacionalidad con respecto a los trabajadores de otros Estados miembros. La cuestión secundaria de si existe asimismo un obstáculo prohibido para los trabajadores austriacos que deseen trabajar en otro Estado miembro será abordada brevemente al final de mi análisis.
92. Ratione materiae, el artículo 48, apartado 2, del Tratado prohíbe toda discriminación «con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo». El artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 1612/68 prohíbe toda discriminación «en cuanto se refiere a las condiciones de empleo y de trabajo, especialmente en materia de retribución, de despido y de reintegración profesional o de nuevo empleo, si hubiera quedado en situación de desempleo».
93. El presente caso se refiere a una norma relativa al cómputo de los períodos de empleo anteriores para la determinación de la fecha de referencia a efectos de promoción del personal contratado de las Administraciones Públicas. Esa fecha resulta determinante para el cálculo de la antigüedad. A su vez, la antigüedad importa porque cualquier trabajador contratado de las Administraciones Públicas que pertenezca a una determinada categoría retributiva de una determinada escala retributiva pasa, al cabo de dos años, al siguiente grado retributivo.
94. Así pues, aun cuando la disposición controvertida no se refiera directamente a la retribución, sus repercusiones sobre los salarios de los trabajadores contratados de las Administraciones Públicas son automáticas e importantes. Además, nadie ha sostenido que la determinación de la fecha de referencia a efectos de promoción afecte a otras cuestiones no directamente relacionadas con la relación laboral, como las prestaciones públicas de Seguridad Social o el tratamiento fiscal. Así pues, parece que afecta única y exclusivamente a la retribución, que es una materia expresamente mencionada en el artículo 48, apartado 2, del Tratado y en el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 1612/68.
95. Este Tribunal siempre ha aplicado dichas disposiciones a las normas relativas al cálculo de la antigüedad a efectos de la determinación de la retribución adeudada, confirmando así expresa o implícitamente que dichas normas están comprendidas dentro del concepto de «condiciones de empleo y de trabajo» en el sentido de dichas disposiciones.
96. Esta postura no se ve afectada por la reciente Propuesta de la Comisión de Reglamento por el que se modifica el Reglamento nº 1612/68, en la que se propone la introducción de un nuevo apartado 5 en el artículo 7:
«5. Cuando en un Estado miembro, la determinación de las condiciones de trabajo, la evolución en la carrera profesional o la concesión de determinadas ventajas a los trabajadores dependan de que ocurran determinados hechos o acontecimientos, se atribuirán los mismos efectos o se concederán las mismas ventajas a los hechos o acontecimientos comparables ocurridos en cualquier otro Estado miembro.»
97. No cabe sostener que la nueva disposición propuesta es necesaria por el hecho de que las disposiciones vigentes no aborden esta cuestión. La propia Propuesta deja claro que pretende codificar la jurisprudencia de este Tribunal. En cualquier caso, en el caso de adoptarse la nueva norma no podría reducir el alcance del artículo 7, apartado 1, del Reglamento tal como ha sido interpretado en la jurisprudencia de este Tribunal.
98. Por consiguiente, las normas objeto de examen están comprendidas dentro del ámbito de aplicación material del artículo 48, apartado 2, del Tratado y del artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 1612/68.
99. ¿Se viola la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad con respecto a la retribución?
100. Obviamente, no existe ninguna discriminación directa por razón de la nacionalidad. La disposición no distingue entre trabajadores de diferentes nacionalidades, sino entre períodos de empleo cubiertos en determinadas instituciones austriacas y otros períodos de empleo. Los períodos en dichas instituciones austriacas pueden haber sido igualmente cubiertos por trabajadores de otros Estados miembros, ya que con arreglo al Derecho austriaco -y esto es algo que subrayó el Gobierno austriaco- se garantiza la igualdad de acceso al empleo de los profesores extranjeros, y existen disposiciones que permiten el reconocimiento de los títulos extranjeros.
101. Sin embargo, es jurisprudencia reiterada que el artículo 48, apartado 2, del Tratado y el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 1612/68 prohíben asimismo cualquier forma de discriminación encubierta que, aplicando otros criterios de diferenciación distintos de la nacionalidad, conduzcan de hecho al mismo resultado.
102. Una disposición nacional debe considerarse indirectamente discriminatoria cuando, en primer lugar, por su propia naturaleza pueda afectar más a los trabajadores migrantes que a los trabajadores nacionales e implique, por consiguiente, el riesgo de perjudicar, en particular, a los primeros y, en segundo lugar, no esté basada en consideraciones objetivas independientes de la nacionalidad o no sea proporcionada al objetivo legítimamente perseguido.
103. En el presente caso, la disposición controvertida distingue entre períodos de empleo cubiertos en determinadas instituciones en Austria y otros períodos anteriores de empleo. El criterio de diferenciación utilizado tiene simultáneamente una dimensión institucional y una dimensión territorial.
104. Cuando, por ejemplo, una persona ha trabajado en la industria o el comercio y no en alguna de las categorías de empleadores enumeradas en el artículo 26, apartado 2, de la VBG, se aplica el régimen menos favorable, independientemente de si dichos períodos fueron cubiertos en Austria o en el extranjero. La dimensión institucional no ha sido impugnada ante el órgano jurisdiccional nacional, no ha sido objeto de remisión prejudicial y, en todo caso, parece situarse fuera del ámbito de aplicación del Derecho comunitario. En consecuencia, no entraré en su análisis.
105. Cuando los períodos de empleo anteriores han sido cubiertos al servicio de una de las categorías de empleadores enumeradas en el artículo 26, apartado 2, de la VBG, el régimen aplicable depende del Estado miembro en que dichos períodos se hayan cubierto.
106. Este tipo de diferenciación territorial ha sido sometida a este Tribunal en numerosas ocasiones. El cómputo de períodos de empleo o de seguro cubiertos en otros Estados miembros suele ser pertinente a efectos de la concesión de prestaciones de Seguridad Social. En los tres siguientes asuntos a que se hizo referencia en las observaciones presentadas, la propia relación laboral se veía afectada por la cuestión de si los períodos de empleo anteriores en la Administración Pública se tenían en cuenta o no.
107. En el asunto Scholz, un organismo público italiano tuvo en cuenta, en el marco de un proceso de selección de personal, los períodos de empleo en la Administración Pública de los candidatos. Dicho organismo tan sólo tenía en cuenta los períodos de empleo cubiertos en la Administración Pública italiana, y no los períodos cubiertos en la Administración Pública de otros Estados miembros.
108. En el asunto Schöning-Kougebetopoulou, la clasificación de un médico en un determinado grado retributivo dependía de si el mismo había cubierto períodos de empleo anteriores en un organismo acogido a un convenio colectivo del sector público.
109. En el asunto Comisión/Grecia, la concesión de complementos de antigüedad y la clasificación en un determinado nivel de la escala salarial de los empleados de la Administración Pública dependía de si se habían cubierto períodos de empleo anteriores en la Administración Pública griega o en la de otro Estado miembro.
110. En los tres casos, el Tribunal de Justicia declaró que el hecho de que las normas nacionales controvertidas impidieran que se tuvieran en cuenta períodos de empleo anteriores cubiertos en las Administraciones Públicas de otros Estados miembros constituía una discriminación indirecta injustificada e infringía el artículo 48, apartado 2, del Tratado.
111. En el asunto Scholz, que se refería al acceso al empleo, se había alegado una infracción paralela de los artículos 1 y 3 del Reglamento nº 1612/68. El Tribunal declinó aplicar estas últimas disposiciones y declaró que no tenían una eficacia independiente, ya que se limitaban a precisar y dar efecto a los derechos ya contenidos en el Tratado.
112. En cambio, en los otros dos asuntos, que se referían a la retribución, el Tribunal aplicó de forma paralela el artículo 48, apartado 2, del Tratado CE y el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 1612/68. Por mi parte, adoptaré este último planteamiento.
113. El presente caso -y en esto concuerdo con el Gobierno austriaco- es novedoso en relación con un aspecto. Mientras que en los tres asuntos antes mencionados las normas nacionales se limitaban a excluir la posibilidad de tener en cuenta los períodos de empleo cubiertos en otros Estados miembros, las normas austriacas objeto de examen no lo hacen. Dichos períodos pueden ser tenidos en cuenta en su totalidad si cumplen determinados requisitos establecidos por la Ley. Cuando no los cumplen, se tienen en cuenta al menos una parte de tales períodos.
114. Recordaré brevemente dichos requisitos. Formalmente, se requiere la autorización del Bundesminister für Finanzen. Desde un punto de vista material, dichos períodos tan sólo se tienen en cuenta si son de interés general y revisten especial relevancia para el empleo eficaz del trabajador contratado de las Administraciones Públicas.
115. Así pues, parece suscitarse una primera cuestión compleja: ¿existe una obligación de Derecho comunitario de reconocer automáticamente los períodos de empleo en las Administraciones Públicas de otros Estados miembros, o puede un Estado miembro examinar si son comparables los períodos de que se trata?
116. Es evidente que, por lo que respecta a la retribución en la Administración Pública, los Estados miembros aplican políticas diferentes que, a su vez, dan lugar a sistemas diferentes. Además, existen grandes diferencias también por lo que respecta a las cantidades pagadas. A falta de una legislación comunitaria, los Estados miembros pueden mantener este tipo de divergencias en sus legislaciones.
117. También es jurisprudencia reiterada que las prohibiciones comunitarias de discriminación por razón de la nacionalidad no se refieren, en principio, a las eventuales diferencias de trato que se desprendan, entre los Estados miembros, únicamente de las diferencias existentes entre las legislaciones de los diferentes Estados miembros.
118. Esta puede ser la razón por la cual el Tribunal parece haber aceptado, en la sentencia Comisión/Grecia, que el hecho de que se proceda a una comparación de este tipo entre los períodos de empleo puede ser en principio admisible. Sin embargo, la carga de la prueba parece corresponder al Estado miembro de acogida. El Tribunal ha declarado que:
«Por lo tanto, aun cuando no existan disposiciones comunitarias específicas para ello, incumbe a la República Helénica determinar, a instancia del interesado, si el empleo ocupado por éste en otro Estado miembro es equivalente a un empleo de la Administración griega tenido en cuenta a efectos de la clasificación en la escala salarial y de la concesión de un complemento de antigüedad. La circunstancia de que el Estado miembro de que se trata considere que dicha comparación es difícil de realizar en la práctica, no puede justificar, en ningún caso, su negativa a efectuarla.»
119. Sin embargo, en el presente caso no es necesario resolver la cuestión de principio de si un Estado miembro puede efectuar una comparación de los períodos de empleo cubiertos en la Administración Pública de otro Estado miembro y, de ser así, en qué condiciones. Ello se debe a que, aun cuando una comparación de este tipo fuera admisible, los requisitos materiales para el reconocimiento de los períodos cubiertos en el extranjero deben basarse en criterios no discriminatorios y objetivos.
120. Con arreglo a la disposición controvertida, cualquier período de empleo en alguna de las instituciones austriacas enumeradas debe tenerse en cuenta en su totalidad. La solicitante afirmó, sin ser contradicha, que ello es así independientemente de si es comparable la actividad anterior con el nuevo empleo o de su utilidad para el mismo. Así, se afirma que los períodos de empleo como profesor en un centro de enseñanza primaria o como trabajador municipal parecen computar íntegramente para la determinación de la fecha de referencia a efectos de promoción de un profesor de enseñanza secundaria recién contratado.
121. Por lo que respecta a los períodos de empleo cubiertos en otros Estados miembros en instituciones equivalentes a las enumeradas en el artículo 26, apartado 2, de la VBG, la persona interesada tiene que demostrar dos cosas, a saber, que es de interés general tener en cuenta dichos períodos y que éstos tienen una especial relevancia para el empleo eficaz del trabajador contratado de las Administraciones Públicas. Además, de la jurisprudencia nacional invocada se desprende que resulta difícil aportar dicha prueba.
122. Así pues, la diferencia fundamental radica en que los períodos cubiertos en el extranjero son objeto de examen por lo que respecta a su utilidad específica para el nuevo puesto de trabajo, mientras que los períodos cubiertos en Austria no lo son. Una disposición como ésa impone unos requisitos más estrictos para los períodos cubiertos en el extranjero y, por consiguiente, puede afectar más a los trabajadores migrantes de otros Estados miembros que a los trabajadores nacionales, ya que los primeros tienen mayores probabilidades de haber pasado una parte de su vida laboral en otros Estados miembros. En consecuencia, existe el riesgo de que perjudique particularmente a dichos trabajadores.
123. Una vez completada la primera parte del examen de la existencia de una discriminación indirecta, la siguiente cuestión que se plantea es la de si la disposición objeto de examen está basada en consideraciones objetivas independientes de la nacionalidad de los trabajadores interesados y si es proporcionada a sus objetivos legítimamente perseguidos.
124. El principal argumento invocado por el Gobierno austriaco es la diferencia básica que existe entre la situación a escala comunitaria, en la que prevalece una gran diversidad de legislaciones en materia de función pública, y la situación que prevalece dentro de Austria, donde el principio constitucional de homogeneidad garantiza la armonización de los sistemas retributivos y la movilidad en el seno del sector público.
125. En primer lugar, debo señalar una contradicción en ese argumento por lo que respecta a los profesores anteriormente empleados en centros escolares privados austriacos. Según entiendo, dichos profesores no están amparados por la garantía constitucional de movilidad laboral, y sus empleadores no están obligados a respetar el principio de homogeneidad. Sin embargo, parecen beneficiarse del régimen más favorable.
126. En todo caso, tales diferencias entre la situación nacional y la situación comunitaria podrían invocarse, como mucho, para justificar la política de un Estado miembro consistente en comparar los períodos cubiertos en el extranjero con los períodos cubiertos en un entorno nacional «homogéneo», en lugar de ser tenidos en cuenta de manera automática. Pero no pueden justificar una diferencia en los requisitos materiales. No explican por qué los períodos cubiertos en el extranjero deben ser de «especial relevancia», mientras que los períodos cubiertos en Austria no necesitan serlo. Aun cuando un Estado miembro está facultado para evaluar si son comparables los hechos o acontecimientos ocurridos en otro Estado miembro, está prohibida la aplicación de un doble rasero o, en otras palabras, de normas discriminatorias.
127. La segunda alegación formulada por el Gobierno austriaco consiste en que, en contraste con la situación examinada en el asunto Schöning-Kougebetopoulou, el objetivo de recompensar la fidelidad desempeña un papel más importante en el contexto austriaco, en el que los empleadores están vinculados por el principio de homogeneidad.
128. Dicha alegación resulta inapropiada desde más de un punto de vista. En primer lugar, la alegación parece presuponer que, debido al principio de homogeneidad, existe una mayor uniformidad de las condiciones de trabajo en el contexto austriaco que en el marco del asunto Schöning-Kougebetopoulou. Sin embargo, lo cierto parece ser lo contrario: en aquel caso, las condiciones de trabajo no sólo habían sido armonizadas de manera abstracta, sino uniformizadas, al menos parcialmente, mediante un convenio colectivo entre empleadores y trabajadores.
129. En segundo lugar, como queda indicado, parece contradictorio invocar el principio de homogeneidad cuando los centros escolares privados reconocidos por el Estado no parecen estar vinculados por el mismo y los profesores que trabajan en dichos centros escolares no se benefician de la garantía constitucional de movilidad en el seno del sector público.
130. En tercer lugar, y más importante aún, dada la multiplicidad de empleadores potencialmente afectados -la Federación austriaca, los Bundesländer, los municipios e incluso los centros escolares privados reconocidos por el Estado-, el objetivo de la norma no puede ser el deseo de recompensar la fidelidad a un determinado empleador. Por el contrario, de las normas constitucionales austriacas se desprende claramente que, por lo que respecta a los períodos de empleo cubiertos en Austria, el sistema está concebido para permitir la máxima movilidad posible en el seno de un conjunto de empleadores jurídicamente distintos.
131. Aunque no cuestiono la legitimidad de un objetivo como ese, no consigo entender por qué es necesaria o siquiera útil una restricción discriminatoria de la movilidad de los trabajadores migrantes dentro de la Comunidad para promover la movilidad dentro de las Administraciones Públicas austriacas. En mi opinión, el objetivo de la movilidad laboral en el seno del sector público que persigue la Constitución austriaca y el objetivo de la movilidad de los trabajadores migrantes que persigue el Tratado no son mutuamente excluyentes, ni siquiera entran en conflicto entre sí, sino que pueden coexistir sin problemas.
132. Ninguna de las partes ha sostenido que el verdadero objetivo de las normas austriacas consista en recompensar y promover la fidelidad a las Administraciones Públicas en su conjunto o un determinado espíritu de la función pública. En todo caso, no considero que un argumento de este tipo pudiera prosperar, ya que no puede proporcionar ninguna justificación objetiva para no tener en cuenta los períodos de empleo anteriores en la Administración Pública de otro Estado miembro.
133. La última alegación formulada por el Gobierno austriaco se refiere a las consecuencias de una obligación de reconocimiento automático de los períodos cubiertos en el extranjero. Según afirma, semejante obligación impondría una carga unilateral a aquellos Estados cuyos sistemas retributivos tienen en cuenta los períodos de empleo anteriores en la Administración Pública. En su opinión, la carga podría ser aún mayor en el caso de que trabajadores contratados de las Administraciones públicas se convirtieran, en una fase ulterior de su carrera profesional, en funcionarios designados mediante acto administrativo (Beamte), ya que actualmente no existe ningún mecanismo para la distribución de la carga resultante en materia de pensiones entre los empleadores públicos de los diferentes Estados miembros.
134. Para empezar, yo subrayaría que la cuestión determinante en el presente caso no es el deber de tener en cuenta de manera automática los períodos de empleo cubiertos en el extranjero, sino la prohibición que establece el Derecho comunitario de aplicar requisitos materiales discriminatorios en el caso de que se haga. En todo caso, en primer lugar la República de Austria parece no ser sino uno más entre los muchos Estados miembros que aplican, en su Administración Pública, un sistema retributivo que tiene en cuenta los períodos de empleo anteriores cubiertos en las Administraciones Públicas. En segundo lugar, el hecho de que se produzcan gravosas consecuencias financieras para un Estado miembro, que además no se han especificado, nunca es una justificación válida para la violación de una libertad fundamental. En tercer lugar, los derechos a pensión de los funcionarios públicos no son objeto de controversia en el presente procedimiento: la disposición examinada se refiere a los profesores y profesores ayudantes contratados que posteriormente pueden convertirse (aunque no necesariamente) en funcionarios designados mediante acto administrativo; su clasificación tiene como único objeto determinar su retribución, y no tiene ninguna incidencia sobre su pensión. En todo caso, entretanto el Consejo ha adoptado el Reglamento (CE) nº 1606/98 por el que se modifican los Reglamentos (CEE) nos 1408/71 y 574/72, con objeto de extender su alcance para que comprendan los regímenes especiales de los funcionarios.
135. Así pues, nada indica que el artículo 26 de la VBG, en la medida en que distingue entre los períodos cubiertos en determinadas instituciones austriacas y los períodos cubiertos en instituciones similares de otros Estados miembros, esté justificado por consideraciones objetivas y legítimas independientes de la nacionalidad de los trabajadores migrantes interesados. En consecuencia, debe considerarse que la disposición controvertida viola la prohibición de discriminación indirecta por razón de la nacionalidad por lo que respecta a las condiciones de empleo o de trabajo contenida en el artículo 48, apartado 2, del Tratado CE y en el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 1612/68.
136. Como queda indicado, la Comisión sostiene que las normas austriacas dan lugar asimismo a una restricción de la libre circulación de los trabajadores austriacos.
137. Es jurisprudencia reiterada que las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de personas no sólo prohíben la discriminación de un Estado miembro contra los nacionales de otros Estados miembros, sino que también se oponen a toda normativa nacional que pudiera situar a los ciudadanos comunitarios en una situación desfavorable en el supuesto de que desearan ejercer una actividad económica en el territorio de otro Estado miembro. Por lo que respecta a los trabajadores, la base de dicho principio no reside tanto en el artículo 48, apartado 2, o en el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 1612/68, como, más bien, en la norma más general del artículo 48, apartado 1, que protege la libre circulación de los trabajadores como tal. Tanto en el asunto Scholz como en el asunto Comisión/Grecia, el Abogado General estimó que la negativa incondicional a reconocer los períodos de empleo cubiertos en el extranjero constituía un obstáculo a la libre circulación, ya que disuadía a las personas de aceptar empleos en otros Estados miembros. En mi opinión, lo mismo debe decirse por lo que respecta a las normas austriacas controvertidas, que supeditan el reconocimiento de los períodos cubiertos en otros Estados miembros a requisitos distintos y más gravosos que el reconocimiento de los períodos cubiertos en Austria. Sin embargo, ni en el asunto Scholz ni en el asunto Comisión/Grecia consideró necesario el Tribunal abordar esta cuestión, ya que las normas de que se trataba infringían en todo caso la prohibición de discriminación indirecta por razón de la nacionalidad. Puesto que lo mismo sucede también en el presente caso, no me detendré más sobre esta cuestión.
138. En consecuencia, concluyo que las normas de un Estado miembro relativas a la consideración de los períodos de empleo anteriores para la determinación de la retribución de los profesores y los profesores ayudantes contratados infringen el artículo 48 del Tratado y el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 1612/68 cuando imponen requisitos más gravosos en el caso de los períodos cubiertos en otros Estados miembros que en el de los períodos cubiertos en instituciones comparables de dicho Estado miembro.
Tercera cuestión: límite de tiempo
139. La cuestión controvertida es si, cuando un Estado miembro tiene que tener en cuenta los períodos cubiertos en determinadas instituciones de otros Estados miembros, dichos períodos deben ser tenidos en cuenta sin límite de tiempo.
140. Tanto la Gewerkschaftsbund como la Comisión sostienen que los períodos de empleo anteriores tienen que ser tenidos en cuenta independientemente de si dichos períodos fueron cubiertos con anterioridad o con posterioridad a la adhesión de la República de Austria.
141. El artículo 2 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de Noruega, de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se basa la Unión Europea (en lo sucesivo, «Acta de Adhesión») establece que, desde el momento de la adhesión, las disposiciones de los Tratados originarios obligarán a los nuevos Estados miembros y serán aplicables en dichos Estados en las condiciones previstas en estos Tratados y en el Acta de Adhesión.
142. Habida cuenta de que el Acta de Adhesión no contiene ninguna disposición transitoria con respecto a la aplicación del artículo 48 del Tratado CE o del artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 1612/68, procede considerar que dichas disposiciones son de aplicación inmediata y que obligan a la República de Austria desde la fecha de su adhesión, a saber, el 1 de enero de 1995.
143. De este modo, cualquier acto u omisión de la República de Austria que haya tenido lugar con posterioridad al momento de su adhesión está comprendido dentro del ámbito de aplicación temporal de la prohibición de discriminación directa o indirecta contra los trabajadores migrantes por razón de la nacionalidad por lo que respecta a las condiciones de empleo y de trabajo.
144. Por tanto, la cuestión que se plantea es si, al adoptar una decisión sobre la comparabilidad, el Estado miembro de acogida debe tener en cuenta todos los períodos de empleo, independientemente de si han sido cubiertos con anterioridad a la adhesión o no. La respuesta parece clara. La discriminación contra los nacionales de otros Estados miembros está prohibida, a falta de disposiciones transitorias, con efecto inmediato a partir del momento de la adhesión a la Unión Europea. Los períodos de empleo anteriores han sido cubiertos necesariamente con anterioridad a la adhesión. Por tanto, a falta de disposiciones transitorias dichos períodos de empleo deben ser necesariamente tenidos en cuenta.
145. A este respecto, puede establecerse una analogía con el principio de igualdad de retribución entre hombres y mujeres por un trabajo de igual valor. Si -por poner un ejemplo extremo- los hombres de un determinado Estado miembro recibieran un complemento anual que tuviera en cuenta su experiencia y antigüedad, mientras que las mujeres no recibieran dicho complemento, cuando (a falta de disposiciones transitorias) dicho Estado miembro se viera obligado, al acceder a la Unión Europea, a dar efecto al principio de igualdad de retribución, es evidente que las mujeres tendrían derecho a que se tuvieran en cuenta los períodos de empleo cubiertos con anterioridad a la adhesión. No cabría sostener razonablemente que, en el caso de que un hombre tuviera diez años de antigüedad, las mujeres tuvieran que esperar otros diez años antes de conseguir la paridad (momento en el cual los hombres habrían adquirido diez años más de antigüedad). Este planteamiento tendría por efecto perpetuar de manera indefinida la discriminación. Exactamente el mismo argumento se aplica en el presente caso a la discriminación por razón de la nacionalidad con respecto a los períodos de empleo cubiertos en otros Estados miembros.
146. También existen paralelismos con el reconocimiento de títulos. Ni el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia ni el legislador comunitario han supeditado nunca las obligaciones de reconocimiento de títulos del Estado miembro de acogida a que los títulos fueran adquiridos con posterioridad a la adhesión del Estado miembro expedidor del título o con posterioridad a la entrada en vigor de los Tratados comunitarios.
147. Cualquier otra conclusión supondría una desventaja ilógica para los trabajadores migrantes que desearan trabajar en un «nuevo» Estado miembro o abandonar dicho Estado para trabajar en un «antiguo» Estado miembro con respecto a los trabajadores que se desplazan dentro del territorio integrado por los «antiguos» Estados miembros.
148. Este resultado no se ve afectado por sentencias como las dictadas por este Tribunal en los asuntos Andersson o Tsiotras. En el asunto Andersson, dos antiguos trabajadores de una empresa sueca declarada en suspensión de pagos con anterioridad a la adhesión de Suecia a la Unión Europea pretendían invocar la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario, en relación con los principios establecidos en la sentencia Francovich. En el asunto Tsiotras, un nacional helénico que con anterioridad a la adhesión de su país a la Comunidad había trabajado en Alemania, pero que, en el momento de la adhesión, estaba desempleado y continuó estándolo después de la misma, y que estaba objetivamente imposibilitado para encontrar un empleo, intentó invocar contra Alemania la libre circulación de trabajadores. En ambos casos, el Tribunal de Justicia se negó a extraer conclusiones jurídicas de hechos que se habían producido con anterioridad a la adhesión de los respectivos Estados miembros.
149. Sin embargo, en ambas sentencias la lógica era que no pueden adquirirse derechos derivados del Derecho comunitario con anterioridad a la adhesión y que, como consecuencia de ello, tales derechos no pueden reconocerse tras la adhesión cuando ya no se cumplen los requisitos para su adquisición o su existencia. El presente caso es diferente, ya que no se refiere al reconocimiento de derechos derivados del Derecho comunitario supuestamente adquiridos con anterioridad a la adhesión, sino al trato discriminatorio dispensado a los trabajadores migrantes con respecto a su situación actual, que en sí misma es consecuencia de acontecimientos pasados regidos por las legislaciones de sus respectivos Estados miembros de origen.
150. De ello se desprende que, cuando las autoridades austriacas toman decisiones relativas al reconocimiento de períodos de empleo anteriores, deben tener en cuenta la totalidad de dichos períodos, incluidos los cubiertos con anterioridad al momento de la adhesión.
151. No considero que pueda llegarse a un resultado diferente por lo que respecta a los trabajadores austriacos que hayan cubierto períodos de empleo pertinentes en otros Estados miembros. Cuando uno de estos trabajadores regresa a su país de origen y solicita con posterioridad a la fecha de adhesión de la República de Austria el reconocimiento de períodos de empleo anteriores cubiertos en otros Estados miembros, debe ser tratado del mismo modo que cualquier otra persona que disfrute de los derechos y libertades garantizados por el Tratado CE.
152. En consecuencia, concluyo que los períodos cubiertos en instituciones de otros Estados miembros comparables a las instituciones austriacas enumeradas en el artículo 26, apartado 2, de la VBG deben ser tenidos en cuenta sin ninguna limitación temporal; por tanto, los períodos que deben tenerse en cuenta incluyen todos los períodos cubiertos con anterioridad a la adhesión de la República de Austria a la Unión Europea.
Conclusión
153. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones de fondo planteadas por el Oberster Gerichtshof de Austria:
«1) Las normas de un Estado miembro relativas a la consideración de los períodos de empleo anteriores para la determinación de la retribución de los profesores y los profesores ayudantes contratados infringen el artículo 48 del Tratado CE (actualmente artículo 39 CE) y el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 1612/68 cuando imponen requisitos más gravosos en el caso de los períodos cubiertos en otros Estados miembros que en el de los períodos cubiertos en instituciones comparables de dicho Estado miembro.
2) Cuando un Estado miembro está obligado a tener en cuenta los períodos cubiertos en determinadas instituciones de otros Estados miembros, dichos períodos deben ser tenidos en cuenta sin ninguna limitación temporal; en consecuencia, los períodos que deben tenerse en cuenta incluyen todos los períodos cubiertos con anterioridad a la adhesión de un Estado miembro a la Unión Europea.»