62016CC0195
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MICHAL BOBEK
presentadas el 16 de mayo de 2017 (
1
)
Asunto C‑195/16
Staatsanwaltschaft Offenburg
contra
I
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Amtsgericht Kehl (Tribunal Civil y Penal de Kehl, Alemania)]
«Procedimiento prejudicial — Transporte — Permiso de conducción — Reconocimiento recíproco — Alcance — Certificado provisional expedido por otro Estado miembro que acredita el derecho a conducir en su territorio — Proceso penal por falta de presentación de un permiso de conducción — Distinción entre derecho a conducir y permiso de conducción — Naturaleza de las sanciones — Carácter administrativo o penal»
I. Introducción
1.
I (en lo sucesivo, «encausado») aprobó los exámenes necesarios para obtener el permiso de conducción en Francia. Se le expidió un certificado provisional para demostrar que había adquirido el derecho a conducir mientras se tramitaba su permiso de conducción definitivo. Un mes más tarde, fue interceptado conduciendo un coche en Kehl, Alemania. El certificado provisional francés que mostró no fue aceptado como documento reconocido con arreglo al Derecho alemán. Fue inculpado por conducir sin tener derecho a hacerlo.
2.
Teniendo en cuenta este contexto fáctico, el órgano jurisdiccional nacional penal de primera instancia, el Amtsgericht Kehl (Tribunal Civil y Penal de Kehl, Alemania), ha planteado al Tribunal de Justicia dos series de cuestiones. En primer lugar, con arreglo al Derecho primario y al Derecho derivado de la Unión, ¿qué tipos de documentos están obligados a reconocer los Estados miembros como prueba de la existencia del derecho a conducir? ¿Se admiten solo los permisos de conducción normalizados y definitivos? ¿O bien deben reconocerse asimismo los certificados provisionales expedidos por las autoridades competentes de otro Estado miembro? En segundo lugar, ¿qué tipo de sanción puede imponer un Estado miembro a una persona que, aunque ha adquirido el derecho a conducir, aún no puede demostrarlo mediante un permiso de conducción expedido en la forma normalizada y definitiva que prevé el correspondiente Derecho derivado de la Unión?
II. Marco jurídico
A.
Derecho de la Unión
1. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)
3.
El artículo 18 TFUE, párrafo primero, establece que: «En el ámbito de aplicación de los Tratados, y sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en los mismos, se prohibirá toda discriminación por razón de la nacionalidad.»
4.
Con arreglo al artículo 21 TFUE, apartado 1, «todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación».
5.
El artículo 45 TFUE, apartado 1, tiene el siguiente tenor: «Quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión.»
6.
El artículo 49 TFUE prevé que «quedarán prohibidas las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro».
7.
El artículo 56 TFUE, párrafo primero, dispone que: «En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Unión para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestación.»
2. Directiva 2006/126/CE
8.
El considerando 2 de la Directiva 2006/126/CE (
2
) prevé que: «Las normativas sobre el permiso de conducción son un elemento indispensable de la política común de transportes, contribuyen a aumentar la seguridad de la circulación vial, y facilitan la libre circulación de las personas que se establecen en un Estado miembro distinto del que expide el permiso.[...] A pesar de los avances en la armonización de las normas sobre el permiso de conducción, subsisten diferencias significativas entre los Estados miembros en cuanto a las normas sobre la periodicidad de la renovación de permisos y sobre las subcategorías de vehículos, las cuales exigen una armonización mayor para contribuir a la aplicación de las políticas comunitarias.»
9.
El considerando 3 reza: «La posibilidad de dictar disposiciones nacionales sobre períodos de validez, prevista en la Directiva 91/439/CEE, ha dado lugar a la coexistencia de normas diferentes en los diversos Estados miembros y a la circulación de más de 110 modelos diferentes de permisos de conducción válidos en los Estados miembros. Esta situación crea problemas de transparencia a los ciudadanos, a la policía y a las administraciones que gestionan el permiso de conducción y conduce a falsificaciones de documentos que, a veces, datan de hace varios decenios.»
10.
De conformidad con el considerando 5: «La presente Directiva no debe afectar a las autorizaciones de conducción ya existentes concedidas o adquiridas con anterioridad a la fecha de aplicación de la presente Directiva.»
11.
El considerando 8 dispone: «Para cumplir ciertos imperativos de seguridad vial es necesario fijar las condiciones mínimas de expedición de los permisos de conducción. Hay que proceder a una armonización de las normas relativas a los exámenes que deben realizar los conductores y a la concesión del permiso de conducción [...]»
12.
El artículo 1, apartado 1, establece que: «Los Estados miembros establecerán el permiso de conducción nacional según el modelo comunitario que figura en el Anexo I, de conformidad con lo dispuesto en la presente Directiva. El signo distintivo del Estado miembro que expida el permiso figurará en el emblema que aparece en la página 1 del modelo de permiso de conducción comunitario.»
13.
Con arreglo al artículo 2, apartado 1, «los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente».
14.
En virtud del artículo 3, apartado 3, «los Estados miembros velarán por que a más tardar el 19 de enero de 2033, todos los permisos de conducción expedidos o en circulación cumplan todos los requisitos de la presente Directiva».
15.
El artículo 4, apartado 1, prevé que: «El permiso de conducción previsto en el artículo 1 autorizará a conducir vehículos de motor de las categorías que se definen a continuación.»
16.
El artículo 5, apartado 1, tiene el siguiente tenor: «En el permiso de conducción se hará mención de las condiciones en que el conductor está facultado para conducir.»
17.
El artículo 7, apartado 1, dispone que: «La expedición del permiso de conducción estará subordinada a las condiciones siguientes:
a)
haber aprobado una prueba de control de aptitud y comportamiento, una prueba de control de conocimientos, así como cumplir determinadas normas médicas, con arreglo a lo dispuesto en los Anexos II y III;
[…]»
B.
Derecho alemán
1. Fahrerlaubnis-Verordnung (Reglamento sobre el derecho a conducir)
18.
El artículo 4 del Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (
3
) (Reglamento relativo al acceso de las personas a la circulación por carretera; en lo sucesivo, «FeV») establece normas en relación con los requisitos de autorización e identificación para la conducción de vehículos de motor:
«(1)   Todo aquel que conduzca un vehículo de motor en una vía pública deberá tener derecho a conducir. [...]
(2)   El derecho a conducir se acreditará mediante un certificado oficial válido (permiso de conducción). Todo aquel que conduzca un vehículo de motor será portador de un permiso de conducción y, a petición de la persona competente, lo presentará para su inspección. Deberá llevarse un permiso de conducción internacional o un permiso de conducción nacional extranjero, así como su traducción exigida de conformidad con el artículo 29, apartado 2, segunda frase, y, a petición de la persona competente, se presentará para su inspección.
(3)   No obstante lo dispuesto en la primera frase del apartado 2, el derecho a conducir podrá acreditarse asimismo mediante un certificado distinto de un permiso de conducción cuando una disposición o autorización expresas así lo requieran. La segunda frase del apartado 2 se aplicará mutatis mutandis a un certificado en el sentido de la primera frase.»
19.
El artículo 22 se titula «Procedimiento por parte de las autoridades y del centro de pruebas técnicas». Tiene el siguiente tenor:
«[...]
(3)   Si se cumplen todos los requisitos para la concesión del derecho a conducir, la autoridad competente expedirá un permiso de conducción.
(4)   [...] Tras la superación de la prueba, el experto o examinador, o la autoridad competente, expedirá el permiso de conducción tras la introducción de la fecha de expedición. El permiso de conducción solo se expedirá si la identidad del candidato se establece fehacientemente. Cuando expida el permiso de conducción, el experto o examinador notificará en consecuencia a la autoridad competente y confirmará la fecha de expedición. Asimismo, enviará el certificado de formación a la autoridad competente. El derecho a conducir se concede mediante la expedición del permiso de conducción o, en su defecto, mediante un certificado provisional de examen que solo será válido en el territorio alemán como prueba del derecho a conducir con arreglo al anexo 8a.»
20.
El artículo 29 regula el reconocimiento del derecho de los extranjeros a conducir en determinadas condiciones. Establece lo siguiente:
«(1)   Toda persona titular de un derecho a conducir extranjero podrá, en la medida en que esté autorizado para hacerlo, conducir un vehículo de motor en el territorio alemán cuando no tenga establecida su residencia habitual en Alemania con arreglo al artículo 7. [...]
(2)   El derecho a conducir se acreditará mediante la presentación de un permiso de conducción nacional o un permiso de conducción internacional válidos [...] Deberán traducirse [...] los permisos de conducción nacionales extranjeros que estén redactados en una lengua distinta del alemán y que no hayan sido expedidos en otro Estado miembro de la Unión Europea.
(3)   No se reconocerá el derecho previsto en el apartado 1 a las personas que sean titulares de un derecho a conducir extranjero,
1.
cuando únicamente se les haya expedido un permiso de conducción para conductores nóveles u otro permiso provisional de conducción;
[...]»
21.
El artículo 75, apartado 4, prevé que el no llevar consigo un permiso de conducción (y el no presentarlo para su inspección si así lo requiere la autoridad competente) constituirá una infracción administrativa («Ordnungswidrigkeit»).
2. Straßenverkehrsgesetz (Ley de circulación vial)
22.
El artículo 21 de la Straßenverkehrsgesetz (
4
) (Ley de circulación vial; en lo sucesivo, «StVG») establece las sanciones que se exponen a continuación:
«(1)   Será castigado con pena de prisión de hasta un año o con pena de multa [...] quien conduzca un vehículo de motor sin el derecho necesario para ello.
(2)   Será castigado con pena de prisión de hasta seis meses o con pena de multa equivalente a como máximo la cuota diaria multiplicada por ciento ochenta [...] quien cometa por negligencia el acto a que se refiere el apartado 1. [...]»
III. Hechos, procedimiento y cuestiones planteadas
23.
El 17 de abril de 2015, el encausado aprobó los exámenes necesarios para obtener el permiso de conducción en Francia, país en el que reside. Así, cumplía los requisitos para obtener un permiso de conducción de los vehículos comprendidos en la categoría B. En Francia, el permiso de conducción definitivo no se expide inmediatamente. La expedición puede tomar varias semanas, e incluso meses. (
5
) Por lo tanto, tras aprobar los exámenes, al encausado se le expidió un certificado provisional (el certificat d’examen du permis de conduire; en lo sucesivo, «CEPC»). (
6
)
24.
Cerca de un mes después, el 15 de mayo de 2015, el encausado fue interceptado conduciendo un coche en Kehl. No pudo presentar un permiso de conducción válido. No obstante, presentó su certificado provisional, es decir el CEPC, junto con un documento de identificación oficial.
25.
La fiscalía de Offenburg inculpó al encausado por conducir sin tener derecho a hacerlo, lo que constituye una infracción del artículo 21 de la StVG. Su certificado provisional solo era válido en el territorio francés. No se admitió como autorización válida de conducción en Alemania con arreglo al Derecho alemán.
26.
La fiscalía solicitó al órgano jurisdiccional de primera instancia, el Amtsgericht Kehl (Tribunal Civil y Penal de Kehl), que dictase un auto de autorización de decreto de propuesta de imposición de pena contra el encausado. Este órgano jurisdiccional alberga dudas acerca de la compatibilidad de la posible condena penal con una serie de disposiciones del Derecho de la Unión. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, con arreglo al Derecho de la Unión, el encausado tenía efectivamente una autorización que le permitía conducir en Alemania. En el supuesto de que deba admitirse esta forma de prueba del derecho a conducir y, a resultas de ello, no se haya cometido ninguna infracción penal, el órgano jurisdiccional remitente se interroga sobre si, no obstante, los hechos del procedimiento han de sancionarse como infracción administrativa.
27.
En consecuencia, mediante resolución de 22 de marzo de 2016, el Amtsgericht Kehl (Tribunal Civil y Penal de Kehl) planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión Europea, en especial el artículo 2 de la Directiva 2006/126/CE o los artículos 18 [TFUE], 21 [TFUE], 45 [TFUE], 49 [TFUE] y 56 [TFUE], en el sentido de que se opone a una regulación de un Estado miembro que deniega el reconocimiento de una autorización para conducir obtenida en otro Estado miembro, en particular cuando dicha autorización se obtuvo conforme a las disposiciones de la Directiva 2006/126?
2)
¿Debe interpretarse el Derecho de la Unión Europea, en especial el artículo 2 de la Directiva 2006/126 o los artículos 18 TFUE, 21 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE y 56 TFUE, en el sentido de que se opone a una regulación de un Estado miembro que deniega el reconocimiento de un documento de legitimación para conducir expedido por un segundo Estado miembro al titular de una autorización para conducir obtenida en ese segundo Estado miembro conforme a las disposiciones de la Directiva 2006/126, aunque dicho segundo Estado miembro haya limitado la validez del documento de legitimación temporalmente y a su propio territorio y dicho documento tampoco cumpla los requisitos del modelo de permiso de conducción único que recoge la Directiva 2006/126?
3)
En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿debe interpretarse el Derecho de la Unión Europea, en especial el artículo 2 de la Directiva 2006/126 o los artículos 18 TFUE, 21 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE y 56 TFUE, en el sentido de que se opone a una regulación de un Estado miembro que castiga con una condena penal la infracción consistente en conducir vehículos de motor sin que el conductor tenga derecho a conducir, a pesar de haber obtenido dicho conductor en un segundo Estado miembro y conforme a las disposiciones de la Directiva 2006/126 una autorización para conducir, sin poder sin embargo demostrarlo mediante un documento de legitimación acorde al modelo de permiso de conducción de dicha Directiva?
4)
En caso de respuesta negativa a la segunda cuestión, ¿debe interpretarse el Derecho de la Unión Europea, en especial el artículo 2 de la Directiva 2006/126 o los artículos 18 TFUE, 21 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE y 56 TFUE, en el sentido de que se opone a una regulación de un Estado miembro —en el cual al candidato al permiso de conducción se le entrega por norma el permiso de conducción definitivo nada más superar el examen práctico de conducción—, que castiga con una sanción gubernativa la infracción administrativa consistente en que el conductor, habiendo obtenido en un segundo Estado miembro y conforme a las disposiciones de la Directiva 2006/126 una autorización para conducir, no lleve al circular un permiso de conducción definitivo que demuestre su derecho a conducir, porque dicho permiso aún no ha sido expedido debido a las particularidades del procedimiento para la expedición del permiso de conducción definitivo en dicho segundo Estado miembro, particularidades que escapan al control del conductor, llevando consigo sin embargo al circular un certificado oficial sobre el cumplimiento de los requisitos necesarios para la obtención de la autorización para conducir?»
28.
Han presentado observaciones escritas el Reino de los Países Bajos, la República de Polonia y la Comisión Europea.
IV. Apreciación
29.
Mediante las cuestiones prejudiciales primera y segunda, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los Estados miembros solo están obligados a aceptar un permiso de conducción normalizado y definitivo expedido de conformidad con la Directiva 2006/126 como documento válido que establece el derecho a conducir o si están obligados a aceptar otros documentos que también acreditan la existencia del derecho en otro Estado miembro. Mediante las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, el órgano jurisdiccional remitente pide que se dilucide qué tipo de sanciones, en su caso, debe imponerse a los conductores que han adquirido el derecho a conducir en un Estado miembro, pero aún no pueden acreditarlo mediante la presentación de un permiso de conducción normalizado y definitivo.
30.
El órgano jurisdiccional remitente ha planteado sus cuestiones con respecto a dos series de normas de la Unión: la Directiva 2006/126, pero también diversas disposiciones del Derecho primario, como son las disposiciones del TFUE en materia de libre circulación, de no discriminación y de ciudadanía de la Unión. Estoy de acuerdo con el órgano jurisdiccional remitente en que ambas series de normas son pertinentes en el presente asunto. Sin embargo, a fin de que la presentación sea clara, abordaré cada una de ellas separadamente, en etapas sucesivas.
31.
En consecuencia, las presentes conclusiones se estructurarán como se expone a continuación. A modo de observación preliminar, comenzaré distinguiendo entre los dos conceptos fundamentales en el presente asunto: el derecho a conducir, por un lado, y el permiso de conducción, por el otro (sección A). A continuación, examinaré las obligaciones de los Estados miembros derivadas de la Directiva 2006/126 (sección B) antes de apreciar las obligaciones generales que emanan de los Tratados cuando se trata de imponer sanciones en ámbitos cubiertos por el Derecho primario de la Unión (sección C).
A.
Nota terminológica: «derecho a conducir» y «permiso de conducción»
32.
Existe una distinción clara que es común tanto al Derecho de la Unión como a una serie de ordenamientos jurídicos nacionales: el nacimiento o la existencia de un derecho a realizar una actividad determinada, como el «derecho a conducir», es distinto de la capacidad del titular del derecho de demostrar este hecho mediante la presentación del documento adecuado (independientemente de que se denomine certificado, permiso o autorización), como el «permiso de conducción». El nacimiento de un derecho se produce una vez que concurren todos los requisitos necesarios establecidos por ley. Cuando esto ocurre, y al objeto de acreditar este hecho, se expedirá un certificado a tal efecto. (
7
)
33.
A nivel del Derecho de la Unión, esta distinción en el contexto de los permisos de conducción está contemplada tanto en la propia Directiva 2006/126 como en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia anterior a dicha Directiva.
34.
Como sugiere su propio título, la Directiva 2006/126 se refiere principalmente a la armonización y normalización del certificado, es decir, del permiso de conducción. No obstante, también aborda el derecho a conducir mediante el establecimiento de una serie de requisitos mínimos sustantivos que deben satisfacerse a fin de adquirir tal derecho. En particular, además de la edad, la Directiva 2006/126 prevé normas mínimas relativas a los exámenes y a la concesión del permiso de conducción junto con normas mínimas relativas a la aptitud física y mental para la conducción, con arreglo a los artículos 4 y 7, apartado 1, de la Directiva 2006/126, en relación con los anexos II y III. (
8
)
35.
Seguidamente, la sentencia Skanavi (
9
) es anterior a la Directiva 2006/126. Si bien en un contexto fáctico un tanto diferente, el Tribunal de Justicia declaró de manera general que «la expedición de un permiso de conducción a cambio del que expidió otro Estado miembro no constituye el fundamento del derecho de conducir un vehículo de motor en el territorio del Estado miembro de acogida, que es conferido directamente por el Derecho comunitario, sino el testimonio de la existencia de tal derecho». (
10
)
36.
Por lo tanto, el Tribunal de Justicia reconoció manifiestamente que un permiso de conducción es una mera prueba de la existencia del derecho a conducir. Este derecho implica que se han cumplido todos los requisitos que permiten que una persona conduzca un vehículo con arreglo a la Directiva 2006/126. Por su parte, un «permiso de conducción» es el documento definitivo que acredita este derecho, expedido según el formato normalizado que exige la Directiva 2006/126. Como ha declarado el Tribunal de Justicia, «debe considerarse que estar en posesión de un permiso de conducción expedido por un Estado miembro constituye la prueba de que el titular del citado permiso cumplía dichos requisitos en el momento en el que se le expidió». (
11
) En consecuencia, el derecho a conducir se deriva de un acontecimiento jurídico, a saber, el cumplimiento real de todos los requisitos físicos, mentales e intelectuales necesarios para adquirirlo. En cambio, el documento que constituye el permiso de conducción es un tipo de certificación oficial de la existencia del derecho.
37.
Por último, y siguiendo a nivel del Derecho de la Unión, es preciso señalar que el Tribunal de Justicia también ha reconocido la existencia de una distinción similar en otros ámbitos. Por ejemplo, el Tribunal de Justicia estableció una distinción análoga entre el derecho de residencia, que se obtiene tras la concurrencia de los requisitos previstos por el Derecho de la Unión, y el permiso de residencia. El Tribunal de Justicia declaró, en particular, que «la naturaleza declarativa de las tarjetas de residencia implica que esos títulos solo acreditan un derecho preexistente». (
12
) La expedición «de un permiso de residencia a un nacional de un Estado miembro no debe considerarse un acto constitutivo de derechos, sino un acto de reconocimiento por parte de un Estado miembro de la situación individual de un nacional de otro Estado miembro». (
13
) Sobre esta base, el Tribunal de Justicia concluyó además que, por lo que respecta a los nacionales de un Estado miembro y a los nacionales de países terceros, cónyuges de nacionales de Estados miembros, su derecho de residencia se deriva directamente del Derecho de la Unión, independientemente de que el permiso de residencia haya sido expedido por la autoridad competente de un Estado miembro. (
14
)
38.
Del mismo modo, es poco probable que la diferencia establecida entre estos dos conceptos por el Derecho de la Unión resulte sorprendente a nivel nacional. De hecho, todo lo contrario. Parece que la distinción entre el nacimiento de un derecho como acontecimiento jurídico, por un lado, y la expedición posterior o concomitante de un certificado declarativo que acredita dicho acontecimiento, por el otro, es común en varios ordenamientos jurídicos de los Estados miembros.
39.
En el contexto específico del permiso de conducción, el órgano jurisdiccional remitente sugiere que la distinción entre el derecho a conducir y el permiso de conducción está prevista tanto en el Derecho alemán como en el Derecho francés. Además, esta distinción se efectúa en el ámbito de las sanciones, donde constituye el fundamento para diferenciar entre sanciones penales y administrativas. En ambos ordenamientos jurídicos, conducir sin tener el derecho a hacerlo puede castigarse como infracción penal. Conducir sin el permiso de conducción real, cuando se ha adquirido el derecho, puede castigarse como infracción administrativa.
40.
En este sentido, estoy de acuerdo con el órgano jurisdiccional remitente: en general, no deben confundirse los conceptos de derecho a conducir y permiso de conducción. Si bien es evidente que están intrínsecamente relacionados. La expedición del permiso se supedita a la existencia del derecho. No obstante, ambos tienen, hasta cierto punto, una existencia independiente, como demuestra el fenómeno que puede describirse como desajuste o desequilibrio temporal entre el derecho y el documento oficial.
41.
Como parece ocurrir en el litigio principal, se puede tener derecho a conducir pese a no tener aún el permiso de conducción adecuado. Con carácter subsidiario, se puede tener derecho a conducir sin tener un permiso de conducción conforme a las exigencias actuales que figuran en la Directiva 2006/126. En particular, tal sería el caso de quienes todavía son titulares de un permiso de conducción anterior a la entrada en vigor de la Directiva 2006/126.
42.
Por el contrario, existe la posibilidad de que una persona que ya no tiene derecho a conducir sea titular de un permiso de conducción. Haciendo abstracción de los casos de fraude, tal situación puede darse cuando el derecho individual a conducir ha sido suspendido o retirado, pero la persona afectada aún no ha entregado su permiso.
43.
Todo esto no solo forma parte de un debate teórico. De ello se derivan consecuencias prácticas concretas. En particular, cabe extraer una conclusión ineluctable: el nacimiento del derecho a conducir es un acontecimiento jurídico autónomo que produce efectos jurídicos por sí mismo, independiente de la existencia de un certificado que acredite tal acontecimiento en la forma adecuada y normalizada que se exige para un permiso de conducción. Este hecho resulta especialmente pertinente en relación con la posible imposición de sanciones. Sin embargo, antes de abordar esta cuestión, es preciso examinar en primer lugar las obligaciones de los Estados miembros en materia de reconocimiento recíproco que se derivan de la Directiva 2006/126.
B.
Obligaciones de los Estados miembros en virtud de la Directiva 2006/126
44.
Mediante la primera parte de las cuestiones prejudiciales primera y segunda, que cabe examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si la Directiva 2006/126 obliga a los Estados miembros a aceptar un certificado provisional expedido por otro Estado miembro como prueba válida del derecho a conducir.
45.
Mi respuesta concisa a esta cuestión es «no». Ciertamente, la Directiva 2006/126 contiene diversas disposiciones relativas a los requisitos que deben cumplirse para adquirir el derecho a conducir. Sin embargo, la única obligación que se desprende claramente de la Directiva 2006/126 es el reconocimiento recíproco del documento normalizado denominado «permiso de conducción», cuya armonización efectivamente prevé.
46.
Con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2006/126, «los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente». Según reiterada jurisprudencia, la cláusula de reconocimiento recíproco «prevé el reconocimiento recíproco, sin ninguna formalidad, de los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros. Esta disposición impone a estos últimos una obligación clara y precisa que no deja ningún margen de apreciación en lo relativo a las medidas que deben adoptar para dar cumplimiento a la misma». (
15
)
47.
Por lo tanto, existe una obligación de reconocimiento recíproco formulada imperativamente. No obstante, el órgano jurisdiccional remitente pregunta qué ha de entenderse exactamente por «permiso de conducción» a los efectos de esta disposición. El órgano jurisdiccional remitente considera que cabe preguntarse si el concepto de «permisos de conducción» debe interpretarse en el sentido de que solo es preciso reconocer una autorización para conducir con arreglo al artículo 2 de la Directiva 2006/126 si se ha expedido un permiso de conducción oficial en forma de documento que acredita la autorización para conducir, o si la obligación de reconocer los permisos de conducción incluye el derecho a conducir, independientemente de la existencia de un permiso de conducción oficial. El órgano jurisdiccional remitente entiende que tal ambigüedad se debe fundamentalmente al hecho de que la Directiva 2006/126 no establece el reconocimiento general de autorizaciones para conducir en todos los Estados miembros, debido a la falta de normativa armonizada de la Unión relativa a la autorización para conducir.
48.
De acuerdo con los argumentos presentados por los Gobiernos neerlandés y polaco y por la Comisión, la obligación de reconocimiento recíproco prevista por la Directiva 2006/126 solo se aplica a los permisos de conducción, es decir, a los certificados normalizados que acreditan la existencia del derecho a conducir.
49.
Estoy de acuerdo. Desde mi punto de vista, la obligación de reconocimiento recíproco que figura en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2006/126 solo se refiere al permiso de conducción normalizado, en su condición de documento oficial que acredita autorizadamente el derecho a conducir. Ni el texto, ni el contexto ni los objetivos de la Directiva 2006/126 pueden llevarse hasta el extremo de obligar a los Estados miembros a reconocer automáticamente tipos de documentos que no están explícitamente previstos en dicha Directiva.
50.
En primer lugar, el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2006/126 prevé explícitamente el reconocimiento recíproco de los «permisos de conducción» expedidos por los Estados miembros. Teniendo en cuenta la distinción entre un derecho y su certificación efectuada en la sección anterior de las presentes conclusiones, está bastante claro que por «permiso» se entiende el documento físico, la certificación oficial de que se cumplen los requisitos necesarios para estar autorizado a conducir. Esto se ve asimismo corroborado por las expresiones utilizadas en otras versiones lingüísticas de la Directiva 2006/126, tales como: en alemán, Führerscheine; en francés, permis de conduire; en checo, ridičské průkazy; en español, permisos de conducción, y en italiano, patenti di guida. Todas estas expresiones se refieren claramente al documento real.
51.
En segundo lugar, una lectura sistemática de la Directiva conduce al mismo resultado. El espíritu de las disposiciones de la Directiva 2006/126 se centra en el formato del propio permiso. Esta Directiva contiene requisitos precisos relativos a la presentación, al contenido y a las características físicas y los parámetros de seguridad de un documento que está concebido para demostrar, de forma normalizada y uniforme, la existencia del derecho a conducir.
52.
Por lo que se refiere a la presentación, el permiso de conducción nacional debe basarse en el modelo de la Unión Europea establecido en el anexo I y de conformidad con el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2006/126. Dicho modelo describe el formato que debe revestir el permiso de conducción en la Unión Europea y explica el tipo de información que debe figurar en el mismo y en qué orden. Por lo que se refiere al contenido, el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2006/126 exige que los permisos de conducción mencionen las condiciones en que el conductor está facultado para conducir. Además, la Directiva 2006/126 requiere la introducción de parámetros de seguridad para evitar el peligro de falsificación de los permisos de conducción. En particular, el artículo 3, apartado 2, impone explícitamente, en relación con el anexo I, que el material utilizado para el permiso de conducción deberá protegerse contra la falsificación.
53.
Por otra parte, basta con observar los trabajos preparatorios para confirmar que el objetivo de la legislación de la Unión (comunitario) en este ámbito sigue siendo el mismo. La antecesora de la actual Directiva (
16
) también parece haber tenido como finalidad armonizar el propio documento. (
17
)
54.
En tercer y último lugar, la finalidad global de la Directiva 2006/126 también permite concluir que la obligación de reconocimiento recíproco solo se aplica al documento oficial, es decir, al propio permiso de conducción.
55.
El considerando 2 de la Directiva 2006/126 señala que esta contribuye a aumentar la seguridad de la circulación vial y facilita la libre circulación de las personas. Los considerandos 3 y 4, por su parte, subrayan la necesidad de solucionar los problemas de transparencia y evitar la falsificación. El argumento en favor de contar, finalmente, (
18
) con un permiso de la Unión Europea normalizado, que es válido en todo el territorio de la Unión, es sustituir los más de 110 modelos diferentes de permisos de conducción. Puesto que su validez puede ser difícil de apreciar, tal diversidad puede dar lugar a un posible fraude.
56.
El conjunto de estos objetivos da lugar a una conclusión: el objeto de la Directiva 2006/126 es introducir un permiso de conducción normalizado que permita ser reconocido fácil e inmediatamente por parte de las autoridades en todo el territorio de la Unión. Por lo tanto, sería claramente contrario a la finalidad global de la Directiva 2006/126 si esta última se interpretase en el sentido de que obliga a los Estados miembros a reconocer, una vez más, todos los tipos de documentos que puedan ser expedidos por otro Estado miembro para demostrar la existencia del derecho a conducir.
57.
Al mismo tiempo, como ya se ha expuesto en el punto 34 de las presentes conclusiones, la Directiva 2006/126 también prevé una serie de elementos de armonización mínima del derecho a conducir al establecer requisitos sustantivos y formales con arreglo a los cuales se expide el permiso de conducción, como la edad y la aptitud para la conducción.
58.
Sin embargo, a mi parecer, estos requisitos mínimos se han introducido progresivamente como condición previa necesaria para el reconocimiento recíproco de los permisos de conducción. Esta conclusión puede deducirse de la sentencia Choquet, en la que el Tribunal de Justicia, ya en 1978, denegó el reconocimiento de permisos de conducción expedidos por otros Estados miembros cuando los requisitos para la expedición de dichos permisos de conducción no cumplían un nivel mínimo de armonización. (
19
)
59.
En consecuencia, según esta lógica, el legislador de la Unión estableció en sucesivas modificaciones una serie de requisitos mínimos como condición previa para el reconocimiento recíproco de los permisos de conducción. No obstante, no considero que estos elementos de armonización mínima y más bien accesoria de algunos aspectos del derecho a conducir puedan revertirse para dar lugar a la armonización y a la consiguiente obligación de reconocimiento recíproco del propio derecho a conducir. El hecho de armonizar algunas condiciones previas a fin de facilitar el reconocimiento recíproco del documento final no equivale al reconocimiento recíproco de dichas condiciones previas. Si bien estoy dispuesto a admitir que la «armonización encubierta» o la «armonización por accidente», generalmente involuntaria, darían lugar a títulos realmente atractivos para un artículo doctrinal, no soy de la opinión de que constituyan un buen punto de partida para la interpretación del alcance de las obligaciones de los Estados miembros resultantes del Derecho derivado.
60.
De lo anterior se desprende que el artículo 2 de la Directiva 2006/126 no puede interpretarse en el sentido de que impone a los Estados miembros la obligación de reconocer documentos que acreditan la adquisición del derecho a conducir en otro Estado miembro distintos de los que satisfacen los requisitos previstos en dicha Directiva.
C.
Obligaciones generales de los Estados miembros en virtud de los Tratados
61.
En la sección anterior de las presentes conclusiones, he señalado que, desde mi óptica, la Directiva 2006/126 no puede interpretarse en el sentido de que impone a los Estados miembros la obligación de reconocer el derecho a conducir adquirido en otro Estado miembro. La Directiva 2006/126 se limita a imponer a los Estados miembros la obligación de expedir y, posteriormente, también reconocer, una certificación normalizada que se contempla claramente en la Directiva 2006/126, a saber, el permiso de conducción uniforme.
62.
Sin embargo, sigue siendo preciso examinar la segunda mitad de las dos primeras cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional nacional —¿qué sucede con las obligaciones que los Estados miembros tienen en este ámbito en virtud del Derecho primario?— La naturaleza de estas obligaciones está relacionada con las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta planteadas por el órgano jurisdiccional remitente. Estas se refieren a la naturaleza de las sanciones, si las hubiere, que puede imponer un Estado miembro al encausado por conducir sin un permiso de conducción adecuado, sino únicamente con un certificado provisional que acredita la adquisición del derecho a conducir en otro Estado miembro.
63.
Abordaré estas cuestiones en las subsecciones siguientes de las presentes conclusiones. Tras identificar las disposiciones pertinentes del Derecho primario (1), examinaré la compatibilidad de estas disposiciones con las sanciones penales y administrativas impuestas por conducir sin un permiso de conducción (2).
1. Disposiciones pertinentes del Derecho primario: libre circulación y no discriminación
64.
La Directiva 2006/126 únicamente prevé el reconocimiento recíproco de los permisos de conducción. No establece ninguna disposición relativa a la posible imposición de sanciones por conducir sin tener derecho a hacerlo o por la falta de presentación del permiso de conducción oficial u otro tipo de documento a tal efecto.
65.
Por lo tanto, como sucede en otros ámbitos del Derecho de la Unión, cuando no se hayan adoptado disposiciones de Derecho de la Unión específicas que regulen este ámbito, corresponderá en principio a los Estados miembros establecer sanciones. (
20
)
66.
No obstante, al ejercer dicha competencia, los Estados miembros siguen estando obligados a cumplir otros requisitos dimanantes del Derecho de la Unión, en particular del Derecho primario. En los ámbitos que no están cubiertos por el Derecho derivado, pero que sin embargo sí están claramente comprendidos en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, siguen siendo aplicables el Derecho primario y las obligaciones que emanan del mismo.
67.
El órgano jurisdiccional remitente sugiere que las sanciones penales y administrativas por conducir con un certificado provisional expedido en otro Estado miembro y no con un permiso de conducción reconocido en Alemania pueden infringir la prohibición general de no discriminación prevista por el artículo 18 TFUE y vulnerar las libertades fundamentales establecidas en los artículos 21 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE y 56 TFUE.
68.
Ha de señalarse en primer término que la situación que aquí nos ocupa queda inequívocamente comprendida en el ámbito de aplicación de los Tratados por, al menos, dos razones distintas: en primer lugar, como ya declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia Skanavi, el derecho a conducir emana efectivamente del Derecho de la Unión; (
21
) en segundo lugar, en cualquier caso, es evidente que el encausado ha ejercido su libertad de circulación en el territorio de la Unión.
69.
En lo que atañe, en particular, a la libertad de circulación, no se han especificado los motivos por los que el encausado se encontraba en Alemania. En consecuencia, corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar qué libertad de circulación resultó afectada en el contexto del litigio principal. Pueden facilitarse orientaciones generales en este sentido al objeto de prestar toda la asistencia posible al órgano jurisdiccional remitente. Varias opciones son posibles.
70.
En primer lugar, el encausado puede haber conducido hasta Alemania a fin de ejercer una actividad económica específica, como buscar empleo, establecerse allí, o recibir o prestar servicios. En este sentido, teniendo en cuenta la importancia de los medios de transporte individuales, el no reconocimiento de un certificado provisional expedido por otro Estado miembro puede tener una incidencia sobre el ejercicio efectivo de un gran número de actividades profesionales, por cuenta propia o por cuenta ajena. (
22
) En consecuencia, negarse a reconocer un certificado provisional podría obstaculizar el ejercicio de la libre circulación de los trabajadores o de la libertad de establecimiento.
71.
En segundo lugar, el encausado puede haber conducido hasta Alemania únicamente por motivos de ocio. En este supuesto, es probable que haya recibido servicios como turista. Aunque tal vez no se aborde primordialmente en los Tratados, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la libre prestación de servicios también incluye la libertad de los destinatarios de los servicios de trasladarse a otro Estado miembro con el fin de recibir un servicio en el mismo. (
23
) Por tanto, la prohibición nacional de reconocimiento de certificados de conducción provisionales extranjeros puede considerarse asimismo una restricción a la recepción de servicios.
72.
En tercer lugar, según el órgano jurisdiccional remitente, el encausado es un nacional francés, por tanto un ciudadano de la Unión. Su situación queda asimismo comprendida en el ámbito de aplicación material del Derecho de la Unión por este motivo: ha ejercido su libertad de circulación en el territorio de la Unión, incluida en el concepto de ciudadanía de la Unión previsto en el artículo 21 TFUE, apartado 1.
73.
En suma, corresponde al órgano jurisdiccional nacional determinar qué libertad fundamental se ha visto afectada en el presente asunto. Sin embargo, dado que el encausado parece ser un ciudadano de la Unión, no sería siquiera necesario, a mi juicio, comenzar estableciendo vinculaciones (a veces bastante endebles) con una de las libertades específicas. Ser un ciudadano que circula libremente en el territorio de la Unión debería ser suficiente: después de todo, ¿qué otra cosa debería incluirse en el concepto de ciudadanía europea si no el derecho a circular libremente en el territorio de la Unión? «Autoraedarius europeus sum». (
24
)
74.
En cualquier caso, todo ciudadano de la Unión puede invocar el artículo 18 TFUE, párrafo primero, que prohíbe toda discriminación por razón de la nacionalidad, en todas las situaciones comprendidas ratione materiae en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. Estas situaciones también incluyen, además de cualquiera de las libertades fundamentales, el ejercicio de la libertad de circulación en el territorio de los Estados miembros tal y como se halla reconocida en el artículo 21 TFUE. (
25
)
75.
Al prohibir «toda discriminación por razón de la nacionalidad», el artículo 18 TFUE exige la igualdad de trato de las personas que se encuentren en una situación que entre dentro del ámbito de aplicación de los Tratados. (
26
) Según reiterada jurisprudencia, el principio de no discriminación prohíbe no solo las discriminaciones directas por razón de la nacionalidad, sino también cualquier forma de discriminación indirecta que, aplicando otros criterios de diferenciación, conduzca de hecho al mismo resultado. (
27
) A menos que esté justificada objetivamente y sea proporcionada al objetivo perseguido, una disposición de Derecho nacional debe considerarse indirectamente discriminatoria cuando, por su propia naturaleza, pueda afectar más a los nacionales de otros Estados miembros que a los propios nacionales. (
28
)
2. Compatibilidad de las sanciones penales y administrativas con el Derecho primario de la Unión
76.
Abordaré ahora la cuestión de cómo deben aplicarse estas propuestas generales en el presente asunto. En particular, ¿son compatibles con la libre circulación y la prohibición de discriminación las sanciones penales y administrativas que pueden imponerse cuando la existencia del derecho a conducir no puede acreditarse mediante la presentación de un permiso de conducción normalizado?
77.
Los Países Bajos consideran que corresponde a los Estados miembros adoptar sanciones, que pueden ser tanto de naturaleza penal como administrativa, siempre que estas no sean discriminatorias y resulten proporcionadas y eficaces.
78.
La Comisión reconoce que las sanciones se inscriben en el ámbito de competencia de los Estados miembros. Sin embargo, efectúa una distinción entre dos categorías de personas: las que han adquirido el derecho a conducir en otro Estado miembro y las que aún no lo han adquirido, o bien se les ha privado del mismo. Según la Comisión, solo la última categoría podrá ser objeto de sanciones penales.
79.
Estoy de acuerdo con el punto de vista de la Comisión. En el presente asunto, ser titular de un derecho a conducir obtenido en otro Estado miembro impide la imposición de sanciones penales. Por otro lado, a mi juicio, cabe imponer sanciones administrativas por no haber podido acreditar adecuadamente la existencia de este derecho mediante la presentación del permiso normalizado requerido.
80.
Hay dos formas de abordar esta cuestión. Una es como restricción de las libertades fundamentales que debe identificar el órgano jurisdiccional nacional. La otra es a través de la prohibición de discriminación (indirecta) por razón de la nacionalidad incluida en la ciudadanía de la Unión y en el artículo 18 TFUE, párrafo primero. No obstante, a fin de cuentas, las dos líneas argumentativas se encuentran en la misma encrucijada: ¿quién recibiría (de forma discriminatoria) un trato menos favorable frente a quién?
81.
En el presente asunto se dan dos niveles de comparación posible. En primer lugar, cabe centrarse en qué se está sancionando exactamente: ¿respecto a qué incumplimiento específico se impone la sanción? En segundo lugar, ¿tales documentos, es decir, los certificados provisionales de conducción expedidos a nivel nacional, son efectivamente comparables a estos efectos?
82.
Como ha explicado amablemente el órgano jurisdiccional nacional en su resolución de remisión, lo que puede ser objeto de una sanción penal con arreglo al Derecho alemán es no tener derecho a conducir, es decir, no estar autorizado para realizar esta actividad en absoluto. En cambio, se impondrá una sanción administrativa en aquellas situaciones en las que el conductor no puede aportar el documento exigido en la forma adecuada cuando la autoridad competente (generalmente, la policía) le solicite que lo muestre. En otras palabras, la sanción administrativa se impone por incumplir la obligación de mostrar el documento exigido en una inspección, aunque realmente se sea titular del correspondiente derecho.
83.
La esencia de la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad consiste en no tratar a los demás de manera menos favorable que a los nacionales. Ello supone, al menos, ampliar el régimen nacional a situaciones comparables procedentes de otros Estados miembros y examinar, fielmente y de buena fe, los actos y decisiones de otros Estados miembros.
84.
En el presente asunto, atendiendo a la exposición de los hechos efectuada por el órgano jurisdiccional nacional, el encausado era titular del derecho a conducir, que se le había conferido en Francia. Simplemente, no pudo presentar de forma física el permiso de conducción normalizado exigido para acreditarlo. Dejando a un lado la cuestión de la demostración probatoria y de las pruebas, que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional nacional, y suponiendo que quedó claramente establecido que, en el momento en que fue interceptado, el encausado tenía derecho a conducir, este no puede ser objeto de una sanción penal como si no tuviera tal derecho.
85.
En otras palabras, la cuestión clave es ¿qué trato recibiría en una situación similar un conductor que fuera titular de un «derecho alemán a conducir», pero que no tuviera el permiso adecuado? El órgano jurisdiccional remitente afirma que, en Alemania, el permiso de conducción se expide inmediatamente tras superar los exámenes necesarios. Sin embargo, el órgano jurisdiccional nacional cita asimismo el artículo 22, apartado 4, del FeV. Esta disposición prevé, con carácter excepcional, que se aceptará un certificado provisional de examen cuya validez se limita al territorio de Alemania como prueba del derecho a conducir.
86.
Esto implica que una persona que hubiese superado los exámenes de conducción en Alemania y por tanto hubiese obtenido el derecho a conducir y, posteriormente, antes de la expedición del permiso de conducción normalizado y definitivo, hubiese sido interceptada por la policía, no solo no sería castigada penalmente, sino tampoco administrativamente. Ello se debe a que, con arreglo al Derecho alemán, un certificado provisional de examen expedido por las autoridades alemanas constituye, desde el punto de vista jurídico, una prueba suficiente de la existencia del derecho a conducir.
87.
Esto me lleva al segundo punto: la imposición de sanciones administrativas y la comparabilidad de los certificados provisionales.
88.
Si se lleva al extremo, la obligación de no discriminación y reconocimiento recíproco establecida con arreglo a las alegaciones de Derecho primario podría parecer indicar, en efecto, que si Alemania acepta certificados provisionales de examen alemanes, también debe aceptar CEPC franceses. Puesto que Alemania acepta certificados provisionales nacionales, debe aceptar también los procedentes de otros Estados miembros.
89.
Considero que las obligaciones derivadas del Derecho primario no pueden llevarse a tal extremo por tres razones fundamentales.
90.
En primer lugar, la Directiva establece un régimen armonizado de reconocimiento recíproco de permisos de conducción. Desde un punto de vista constitucional, como se ha indicado en la sección anterior de las presentes conclusiones, las obligaciones derivadas del Derecho primario siguen siendo pertinentes y aplicables en el marco de dicho régimen. No obstante, no creo que puedan llevarse hasta el extremo de reintroducir efectivamente una obligación a gran escala de reconocer todos y cada uno de los documentos expedidos por los Estados miembros. Paralelamente, tampoco considero que exija rechazar determinadas opciones legislativas efectuadas en el ámbito del Derecho derivado, en otras palabras, retroceder a una Europa con decenas de documentos de conducción diferentes, expedidos por cada uno de los Estados miembros. (
29
)
91.
En segundo lugar, es preciso ser consciente de que en ambos sistemas, tanto en Francia como en Alemania, los certificados provisionales de conducción no solo se expiden subordinados a una limitación temporal, sino también a limitaciones territoriales claras. A mi modo de ver, esto los sitúa en un plano diferente al conjunto de certificados equivalentes del derecho a conducir si, a efectos de demostrar tal derecho, una persona a la que se ha expedido dicho documento decide desobedecer los límites que se imponen claramente en estos certificados y desea hacerlos valer más allá de su «uso previsto», tanto temporal como geográfico.
92.
En tercer lugar, y quizás sea este el aspecto más importante, es preciso recordar qué se sanciona exactamente mediante una multa administrativa: a mi juicio, se trata de la falta de aportación de la documentación oportuna al ser requerido para ello por la autoridad competente. Desde esta perspectiva, es indiscutible que una persona a la que únicamente se ha expedido un certificado provisional en otro Estado miembro, cuyo alcance está expresamente limitado tanto temporal como geográficamente y, por tanto, no es plenamente reconocible, no cumple tales obligaciones de prueba. Por definición, el encausado simplemente no pudo aportar el documento adecuado. En consecuencia, podría ser objeto de una sanción administrativa.
93.
En otras palabras, los Estados miembros son ciertamente libres de sancionar la falta de aportación de la documentación jurídicamente exigida durante una inspección. Sin embargo, lo que aquí se sanciona es el incumplimiento de la persona de llevar consigo la documentación adecuada, cuando la ley así lo exige; no la falta del derecho respecto del que se expidió el permiso. En caso de que proceda imponer alguna sanción, será por el incumplimiento de las obligaciones de prueba impuestas. En el marco de la posterior labor administrativa adicional puede comprobarse también, por distintos medios, la existencia del derecho que debía establecerse de manera diligente y uniforme mediante el permiso normalizado exigido.
94.
En aras de la exhaustividad, me gustaría añadir que, desde mi punto de vista, se llegaría igualmente a la misma conclusión si la interpretación se basara únicamente en las disposiciones relativas a la libre circulación del Tratado. La sentencia Skanavi (
30
) proporciona una vez más orientación útil. El asunto versaba sobre la compatibilidad de las sanciones penales impuestas a una nacional griega. Esta se instaló en Alemania con fines profesionales en ejercicio de la libertad de establecimiento. Como demandante en dicho asunto, fue sancionada por no haber canjeado su permiso de conducción griego por uno alemán.
95.
El Tribunal de Justicia declaró que la libertad de establecimiento se opone «a que la conducción de un vehículo de motor por una persona que hubiera podido obtener un permiso del Estado de acogida canjeando el permiso expedido por otro Estado miembro, pero que no [ha] realizado este canje en el plazo señalado, sea asimilada a la conducción sin permiso y por tal motivo sea sancionada con una pena de privación de libertad o con una multa». (
31
) El Tribunal de Justicia llegó a tal conclusión al considerar que la obligación de canjear el permiso de conducción respondía «en lo esencial, a exigencias inherentes a la gestión administrativa». (
32
)
96.
Un razonamiento análogo también puede resultar pertinente en el presente asunto. Este versa igualmente sobre una persona que aún no ha obtenido el permiso de conducción en el formato adecuado, pero que ha adquirido el derecho a conducir en su país de residencia. Una obligación nacional que exige la presentación de un permiso de conducción normalizado y definitivo, en lugar de un certificado provisional, también puede considerarse como un requisito administrativo. La obtención del permiso de conducción en un formato determinado constituye una formalidad que tiene por objeto establecer autorizadamente el derecho a conducir.
97.
La analogía que se expone en la sentencia Skanavi es quizás incluso más evidente en el presente asunto. Ello se debe a que la expedición del permiso de conducción no depende del encausado. Como ha señalado acertadamente el órgano jurisdiccional remitente, el encausado no tenía ningún control sobre la fecha en que le sería expedido; esto no sucedía en la sentencia Skanavi.
98.
Por analogía, la asimilación de una persona que ha adquirido el derecho a conducir en otro Estado miembro, pero que aún no ha obtenido su permiso de conducción, a quien conduzca sin permiso y se enfrenta a una posible sanción penal (ya sea de privación de libertad o simplemente de multa, pero que puede dar lugar a la inscripción de antecedentes penales) resultaría desproporcionada con respecto a la gravedad de la infracción, habida cuenta de las consecuencias que de ello se deducen. (
33
)
99.
Sin embargo, una vez más, puede trazarse un paralelismo más amplio con el incumplimiento de las formalidades para acreditar el derecho de residencia de un individuo, como la obligación de efectuar una declaración de estancia dentro de los tres días a partir de su entrada en el territorio de un Estado miembro. A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró que los Estados miembros no podrán establecer una sanción tan desproporcionada con la gravedad de la infracción que constituya un obstáculo a la libre circulación de personas. (
34
) En consecuencia, las medidas de privación de libertad o de expulsión basadas exclusivamente en el incumplimiento por el interesado de las formalidades legales relativas al control de extranjeros menoscaban la propia esencia del derecho de residencia, directamente reconocido por el Derecho de la Unión, y resultan manifiestamente desproporcionadas en relación con la gravedad de la infracción. (
35
) Sin embargo, las autoridades nacionales pueden someter la inobservancia de dichas obligaciones a sanciones comparables a las que se aplican a las infracciones nacionales leves. (
36
)
100.
De lo anterior se desprende que los artículos 18 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que un Estado miembro castigue con una condena penal la infracción consistente en conducir vehículos de motor cuando el conductor ha obtenido el derecho en otro Estado miembro con arreglo a la Directiva 2006/126, pero, por razones administrativas que quedan fuera de su control, no puede aportar durante una inspección un documento a este efecto que cumpla los requisitos previstos en dicha Directiva.
V. Conclusión
101.
A la luz de las anteriores consideraciones propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Amtsgericht Kehl (Tribunal Civil y Penal de Kehl, Alemania) del siguiente modo:
«1)
El artículo 2 de la Directiva 2006/126/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, sobre el permiso de conducción, no puede interpretarse en el sentido de que impone a los Estados miembros la obligación de reconocer documentos que acreditan la adquisición del derecho a conducir en otro Estado miembro distintos de los que satisfacen los requisitos previstos en dicha Directiva.
2)
Los artículos 18 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que un Estado miembro castigue con una condena penal la infracción consistente en conducir vehículos de motor cuando el conductor ha obtenido el derecho en otro Estado miembro con arreglo a la Directiva 2006/126, pero, por razones administrativas que quedan fuera de su control, no puede aportar durante una inspección un documento a este efecto que cumpla los requisitos previstos en dicha Directiva.»
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, sobre el permiso de conducción (Refundición) (DO 2006, L 403, p. 18).
(
3
)	Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehrvom 13. Dezember 2010, zuletzt geändert durch Art. 1, Art. 2 der Elften Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis- Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 21. Dezember 2016 [Reglamento relativo al acceso de las personas a la circulación por carretera (Reglamento sobre el derecho a conducir), de 13 de diciembre de 2010 (BGBl. 2010 I, p. 1980), en su versión modificada por los artículos 1 y 2 del Undécimo Reglamento sobre la modificación del Reglamento relativo al derecho a conducir y otras disposiciones en materia de circulación por carretera, de 21 de diciembre de 2016 (BGBl. 2016 I, p. 3083)].
(
4
)	Straßenverkehrsgesetz, in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. März 2003, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes zur Stärkung der Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung vom 6. März 2017 [Ley de circulación vial, en su versión publicada el 5 de marzo de 2003 (BGBl. 2003 I, p. 310, rectificado p. 919), en su versión modificada en último lugar por el artículo 3 de la Ley para reforzar la lucha contra el trabajo no declarado y el empleo ilegal de 6 de marzo de 2017 (BGBl. 2017 I, p. 399)].
(
5
)	El órgano jurisdiccional remitente señala que las autoridades francesas expidieron al encausado el permiso de conducción definitivo el 9 de julio de 2015.
(
6
)	Con arreglo al Derecho francés, el CEPC se expide como autorización provisional de conducción hasta la expedición del permiso de conducción definitivo (un permiso que se expide según el formato normalizado que se recoge en las disposiciones del anexo I de la Directiva 2006/126). Ha de presentarse a efectos de su inspección en el territorio nacional, junto con un documento de identificación válido, en lugar del permiso de conducción. Es válido por un período máximo de cuatro meses desde la fecha en que se aprobaron los exámenes [véase el artículo 4 I ° del Arrêté du 20 avril 2012 fixant les conditions d’établissement, de délivrance et de validité du permis de conduire (Journal officiel de la République française de 6 de mayo de 2012, p. 8050) (Decreto de 20 de abril de 2012 por el que se establecen los requisitos de establecimiento, de expedición y de validez de los permisos de conducción)].
(
7
)	Evidentemente, una categoría diferente, que carece de pertinencia en el presente asunto, es la compuesta por los documentos oficiales que constituyen un derecho. En estos casos, el nacimiento del derecho únicamente tiene lugar cuando se expide el documento adecuado, normalmente en forma de decisión administrativa. No obstante, estos documentos constitutivos son distintos de los meramente declarativos.
(
8
)	La Directiva 2006/126 solo establecía una armonización mínima de las disposiciones nacionales relativas a los requisitos que deben cumplirse para que un permiso de conducción pueda expedirse; véase la sentencia de 1 de marzo de 2012, Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112), apartado 53.
(
9
)	Véase la sentencia de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70).
(
10
)	Véase la sentencia de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70), apartado 34.
(
11
)	Véase la sentencia de 1 de marzo de 2012, Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112), apartado 42.
(
12
)	Véase la sentencia de 21 de julio de 2011, Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498), apartado 54.
(
13
)	Véase la sentencia de 25 de julio de 2002, MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461), apartado 74. Véase también la sentencia de 21 de julio de 2011, Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498), apartado 48. Quiero destacar que estas sentencias abordan la situación opuesta a la existente en el litigio principal: tratan de las consecuencias vinculadas, con arreglo al Derecho de la Unión, a la posesión de un permiso de residencia cuando no se cumplen los requisitos sustantivos del derecho de residencia.
(
14
)	Véase la sentencia de 25 de julio de 2002, MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461), apartado 74.
(
15
)	Véanse, por ejemplo, las sentencias de 29 de abril de 2004, Kapper (C‑476/01, EU:C:2004:261), apartado 45; de 26 de junio de 2008, Wiedemann y Funk (C‑329/06 y C‑343/06, EU:C:2008:366), apartado 50, y de 1 de marzo de 2012, Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112), apartado 40.
(
16
)	Directiva 91/439/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el permiso de conducción (DO 1991, L 237, p. 1).
(
17
)	Véase, en particular, el anexo I de la Directiva 91/439, en relación con el permiso de conducción nacional de modelo comunitario.
(
18
)	Es preciso destacar aquí la palabra «finalmente». La Directiva 2006/126 prevé claramente la eliminación progresiva de los documentos nacionales anteriores, estableciendo un período amplio en el que estos documentos nacionales deben ser reconocidos plenamente con arreglo a la Directiva (véanse, en este sentido, el considerando 5 y el artículo 3, apartado 3, de la citada Directiva).
(
19
)	Sentencia de 28 de noviembre de 1978, Choquet (16/78, EU:C:1978:210), apartado 7.
(
20
)	Véanse las sentencias de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70), apartado 36, y de 29 de octubre de 1998, Awoyemi (C‑230/97, EU:C:1998:521), apartado 25.
(
21
)	Véase la sentencia de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70), apartado 34.
(
22
)	Véase, por analogía, la sentencia de 28 de noviembre de 1978, Choquet (16/78, EU:C:1978:210), apartado 4
in fine. Véanse también las sentencias de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70), apartados 36 y 39, y de 29 de octubre de 1998, Awoyemi (C‑230/97, EU:C:1998:521), apartado 26.
(
23
)	Véanse las sentencias de 31 de enero de 1984, Luisi y Carbone (286/82 y 26/83, EU:C:1984:35), apartado 16, y de 2 de febrero de 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47), apartado 15.
(
24
)	Reconozco agradecido la inspiración del civis europeus sum del Abogado General Jacobs en sus conclusiones presentadas en el asunto Konstantinidis (C‑168/91, EU:C:1992:504), punto 46.
(
25
)	Véanse, por ejemplo, las sentencias de 2 de octubre de 2003, Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539), apartado 24; de 13 de abril de 2010, Bressol y otros (C‑73/08, EU:C:2010:181), apartado 31, y de 22 de diciembre de 2010, Sayn-Wittgenstein (C‑208/09, EU:C:2010:806), apartados 53 y 54.
(
26
)	Véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de febrero de 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47), apartado 10, y de 6 de septiembre de 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630), apartado 29.
(
27
)	Véanse las sentencias de 18 de julio de 2007, Hartmann (C‑212/05, EU:C:2007:437), apartado 29; de 13 de abril de 2010, Bressol y otros (C‑73/08, EU:C:2010:181), apartado 40; de 25 de enero de 2011, Neukirchinger (C‑382/08, EU:C:2011:27), apartados 32 y 34, y de 18 de marzo de 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171), apartado 64.
(
28
)	Véanse las sentencias de 30 de noviembre de 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund (C‑195/98, EU:C:2000:655), apartado 40, y de 13 de abril de 2010, Bressol y otros (C‑73/08, EU:C:2010:181), apartado 41.
(
29
)	Véase, por ejemplo, por lo que se refiere a la interacción entre los regímenes armonizados del Derecho derivado y las disposiciones del Tratado, las sentencias de 5 de abril de 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110), apartado 36, y de 5 de octubre de 1994, Centre d'insémination de la Crespelle (C‑323/93, EU:C:1994:368), apartado 31. En relación con una interpretación ligeramente diferente, véanse también las sentencias de 22 de enero de 2002, Dreessen (C‑31/00, EU:C:2002:35), apartado 27, y de 13 de noviembre de 2003, Morgenbesser (C‑313/01, EU:C:2003:612), apartado 43.
(
30
)	Véase la sentencia de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70).
(
31
)	Sentencia de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70), apartado 39.
(
32
)	Sentencia de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70), apartado 35.
(
33
)	Véase, en este sentido, la sentencia de 29 de febrero de 1996, Skanavi y Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70), apartado 37.
(
34
)	Véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de julio de 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179), apartado 19, y de 12 de diciembre de 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632), apartado 14.
(
35
)	Véanse las sentencias de 25 de julio de 2002, MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461), apartado 78, y de 17 de febrero de 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95), apartado 40.
(
36
)	Véanse las sentencias de 3 de julio de 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179), apartado 19, y de 12 de diciembre de 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632), apartado 14.