KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
esitatud 11. septembril 2025(1)
Kohtuasi C‑195/25 [Framholm](i)
AA,
BA,
CA,
DA,
EA,
FA
versus
Migrationsverket
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (Göteborgi halduskohus, sisserändekohus, Rootsi))
Eelotsusemenetlus – Varjupaigapoliitika – Ajutine kaitse ümberasustatud isikute massilise sissevoolu korral – Direktiiv 2001/55/EÜ – Artikli 2 punkt a, artikli 3 lõige 1, artiklid 17 ja 19 – Rahvusvaheline kaitse – Pagulasseisund või täiendava kaitse seisund – Direktiiv 2011/95/EL – Artikkel 2 – Direktiiv 2013/32/EL – Artikli 10 lõige 2 – Täiendava kaitse seisundi andmine ajutise kaitse saajatele – Piirid
1.        Käesolev eelotsusetaotlus on esitatud kohtuvaidluses küsimuses, kas ümberasustatud isikud, kes on saanud ühes liikmesriigis direktiivi 2001/55/EÜ(2) alusel ajutise kaitse, võivad taotleda täiendava kaitse seisundit direktiivi 2011/95/EL(3) ja direktiivi 2013/32/EL(4) alusel.
2.        Migrationsverket (migratsiooniamet, Rootsi)(5) jättis rahuldamata täiendava kaitse taotlused, mille olid esitanud kuus kolmanda riigi kodanikku, kes pärast Ukrainast põgenemist pärast [vaenlase] sissetungi sellesse riiki 2022. aastal, olid saanud Rootsis direktiivis 2001/55 ette nähtud ajutise kaitse.
3.        Rootsi ametiasutuste sõnul võib ajutise kaitse saaja igal ajal esitada pagulasseisundi (varjupaiga-) taotluse. Liikmesriigi ametiasutus lükkab aga tema täiendava kaitse seisundi taotluse ilma sisuliselt arutamata tagasi.
4.        Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb, kas riigisisene ajutise kaitse kord on kooskõlas rahvusvahelise kaitse saamise õigust reguleerivate liidu õigusnormidega.
I.      Õiguslik raamistik
A.      Liidu õigus
1.      Direktiiv 2001/55
5.        Artiklis 1 on märgitud:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on määrata kindlaks miinimumnõuded ajutise kaitse andmiseks selliste ümberasustatud isikute massilise sissevoolu korral, kes ei saa päritoluriiki tagasi pöörduda, ning tasakaalustada liikmesriikide jõupingutusi nende isikute vastuvõtmisel ning selle tagajärgede kandmisel“.
6.        Artiklis 2 on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
a)      ajutine kaitse – erandlik menetlus, mille eesmärk on anda massilise sissevoolu või eeldatava massilise sissevoolu korral viivitamatut ja ajutist kaitset kolmandatest riikidest pärit ümberasustatud isikutele, kes ei saa päritoluriiki tagasi pöörduda, eelkõige kui valitseb oht, et varjupaigasüsteem ei suuda nimetatud sissevoolu menetleda kahjustamata oma tõhusat toimimist kõnealuste isikute ning teiste kaitset taotlevate isikute huvides;
[…]
e)      pagulased – Genfi konventsiooni artikli 1 punktis A määratletud kolmandate riikide kodanikud või kodakondsuseta isikud;
[…]“.
7.        Artiklis 3 on ette nähtud:
„1.      Ajutine kaitse ei mõjuta pagulasseisundi tunnustamist Genfi konventsiooni kohaselt.
[…]
5.      Käesolev direktiiv ei mõjuta liikmesriikide eesõigust võtta vastu või säilitada ajutise kaitsega hõlmatud isikute suhtes soodsamaid sätteid“.
8.        Artiklis 5 on sätestatud:
„1.      Ümberasustatud isikute massilise sissevoolu olemasolu määratakse kindlaks nõukogu otsusega, mille ta teeb kvalifitseeritud häälteenamusega komisjoni ettepanekul, kes vaatab läbi ka iga liikmesriigi taotluse nõukogule ettepaneku tegemise kohta.
[…]“.
9.        Selle artiklis 17 on märgitud:
„1.      Ajutist kaitset saavatel isikutel peab olema igal ajal võimalik esitada varjupaigataotlus.
2.      Nende varjupaigataotluste läbivaatamine, mille menetlemine ei ole ajutise kaitse tähtaja lõpuks lõppenud, viiakse lõpule pärast nimetatud tähtaja lõppu“.
10.      Artiklis 19 on märgitud:
„1.      Liikmesriigid võivad sätestada, et taotluste läbivaatamise ajal ei saa inimene olla samal ajal ajutise kaitse saaja ja varjupaigataotleja.
2.      Kui pärast varjupaigataotluse läbivaatamist ei tuvastata ajutist kaitset saava isiku pagulasseisundit või ei anta talle võimaluse korral muud kaitset, võib liikmesriik ette näha, et nimetatud isik saab ajutist kaitset kaitsetähtaja lõpuni, ilma et see piiraks artikli 28 kohaldamist“.
2.      Direktiiv 2011/95
11.      Artiklis 1 („Eesmärk“) on kindlaks määratud:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on sätestada nõuded, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõuded pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule“.
12.      Artiklis 2 („Mõisted“) on täpsustatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
a)      „rahvusvaheline kaitse“ – punktides e ja g määratletud pagulasseisund ja täiendava kaitse seisund;
b)      „rahvusvahelise kaitse saaja“ – isik, kellele on antud punktides e ja g määratletud pagulasseisund või täiendava kaitse seisund;
c)      „Genfi konventsioon“ – 28. juuli 1951. aasta pagulasseisundi konventsioon, mida on muudetud 31. jaanuari 1967. aasta New Yorgi protokolliga;
d)      „pagulane“ – kolmanda riigi kodanik, kes põhjendatud kartuse tõttu rassilise, usulise, rahvusel, poliitilistel vaadetel või teatavasse sotsiaalsesse rühma kuulumisel põhineva tagakiusamise ees viibib väljaspool kodakondsusjärgset riiki ja ei saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha anda ennast nimetatud riigi kaitse alla, või kodakondsuseta isik, kes samadel põhjustel, nagu eespool nimetatud, viibides väljaspool varasemat alalist elukohariiki ei saa või kõnealuse kartuse tõttu ei taha sinna tagasi pöörduda, ja kelle suhtes ei kohaldata artiklit 12;
e)      „pagulasseisund“ – kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku tunnustamine pagulasena liikmesriigi poolt;
f)      „täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastav isik“ – kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes ei kvalifitseeru pagulaseks, kuid kellega seoses on ilmnenud mõjuv põhjus arvata, et asjaomast isikut ähvardaks oma päritoluriiki või kodakondsuseta isiku puhul varasemasse alalisse elukohariiki tagasipöördumisel reaalne oht kannatada suurt kahju vastavalt artiklile 15, ja kelle suhtes ei kohaldata artikli 17 lõikeid 1 ja 2 ning kes ei saa või kõnealuse ohu tõttu ei taha anda ennast nimetatud riigi kaitse alla;
g)      „täiendava kaitse seisund“ – kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku tunnustamine liikmesriigi poolt täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastava isikuna;
h)      „rahvusvahelise kaitse taotlus“ – kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku selline taotlus kaitse saamiseks liikmesriigilt, mida võib käsitada pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi taotlemisena, kusjuures ei taotleta sõnaselgelt väljapoole käesoleva direktiivi reguleerimisala jäävat muud liiki kaitset, mida saab taotleda eraldi;
[…]
m)      „elamisluba“ – liikmesriigi ametiasutuse poolt kõnealuse liikmesriigi õiguses ette nähtud vormis välja antud luba, millega lubatakse kolmanda riigi kodanikul või kodakondsuseta isikul elada tema territooriumil;
[…]“.
13.      Artiklis 18 („Täiendava kaitse seisundi andmine“) on sätestatud:
„Liikmesriigid annavad täiendava kaitse seisundi kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, kes vastab täiendava kaitse saamise kriteeriumidele kooskõlas II [(„Rahvusvahelise kaitse taotluste hindamine“)] ja V peatükiga [(„Kvalifitseerumine täiendavale kaitsele“)]“.
3.      Direktiiv 2013/32
14.      Artiklis 1 („Eesmärk“) on sätestatud:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on kehtestada direktiivi 2011/95/EL kohase rahvusvahelise kaitse andmise ja äravõtmise menetluse ühised nõuded.“
15.      Artiklis 2 („Mõisted“) on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
b)      „rahvusvahelise kaitse taotlus“ või „taotlus“ – kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku selline taotlus kaitse saamiseks liikmesriigilt, mida võib käsitada pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi taotlemisena, kusjuures ei taotleta selgesõnaliselt väljapoole direktiivi 2011/95/EL reguleerimisala jäävat muud liiki kaitset, mida saab eraldi taotleda;
[…]
g)      „pagulane“ – kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes vastab direktiivi 2011/95/EL artikli 2 punktis d esitatud nõuetele;
h)      „täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastav isik“ – kolmanda riigi kodanik või kodakondsuseta isik, kes vastab direktiivi 2011/95/EL artikli 2 punktis f esitatud nõuetele;
i)      „rahvusvaheline kaitse“ – punktides j ja k määratletud pagulasseisund ja täiendava kaitse seisund;
j)      „pagulasseisund“ – kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku pagulaseks tunnistamine liikmesriigi poolt;
k)      „täiendava kaitse seisund“ – kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavaks isikuks tunnistamine liikmesriigi poolt;
[…]“.
16.      Artiklis 10 („Taotluse läbivaatamise nõuded“) on ette nähtud:
„[…]
2.      Rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamisel teeb menetlev ametiasutus kõigepealt kindlaks, kas taotleja vastab pagulaseks tunnistamise nõuetele, ja kui ta neile ei vasta, siis kas ta vastab täiendava kaitse saamise kriteeriumidele.
[…]“.
B.      Rootsi õigus. Välismaalaste seadus (2005:716)(6)
17.      21. peatüki §‑s 5 on sätestatud:
„Välismaalasele ajutise kaitse elamisloa andmine ei takista 4. peatüki §‑s 1 osutatud pagulase elamisloa taotluse läbivaatamist. Sama kehtib 4. peatüki §‑s 3 osutatud pagulasseisundi tunnustamise taotluse ja 4. peatüki §‑s 4 osutatud reisidokumendi taotluse kohta.
Esimese lõigu kohase taotluse läbivaatamise võib edasi lükata üksnes erandlikel põhjustel. Kui taotlust ei ole enne ajutise kaitse kehtivuse lõppemist läbi vaadatud, vaadatakse see läbi võimalikult kiiresti pärast selle tähtaja saabumist.“
II.    Faktilised asjaolud, kohtuvaidlus ja eelotsuse küsimused
18.      Kolmanda riigi kodanik AA, kellel on alaline elamisluba Ukrainas, ning BA ja tema neli last, kes on kõik Ukraina kodanikud, lahkusid Ukrainast pärast Venemaa sissetungi 24. veebruaril 2022 ja reisisid Rootsi, kus nad said direktiivi 2001/55 kohaselt ajutise kaitse alusel elamisloa. Seejärel esitasid nad samas riigis rahvusvahelise kaitse taotlused.
19.      Migratsiooniamet vaatas rahvusvahelise kaitse taotlused läbi ja otsustas kahes samal päeval tehtud otsuses:
–        jätta AA esitatud pagulasseisundi taotlus põhjendamatuse tõttu rahuldamata ja tunnistada tema täiendava kaitse seisundi taotlus vastuvõetamatuks;
–        jätta BA ja tema laste pagulasseisundi taotlused põhjendamatuse tõttu rahuldamata ning jätta nende täiendava kaitse seisundi taotlused rahuldamata(7).
20.      Kaebajad esitasid migratsiooniameti otsuse peale kaebuse Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolenile (Göteborgi halduskohus, sisserändekohus, Rootsi), paludes:
–        tunnustada pagulasseisundit ja reisidokumente või tunnustada täiendava kaitse seisundit;
–        saata asi täiendava kaitse andmise põhjendatuse kontrollimiseks tagasi migratsiooniametile;
–        esitada Euroopa Liidu Kohtule eelotsusetaotlus.
21.      Neil asjaoludel esitas Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (Göteborgi halduskohus, sisserändekohus) Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.      Kas direktiiv [2011/95] ja direktiiv [2013/32] on kohaldatavad pagulasseisundi taotlustele ja täiendava kaitse seisundi taotlustele pärast direktiivi [2001/55] alusel ajutise kaitse andmist?
2.      a.      Kas direktiivi [2001/55] artikli 17 lõiget 1 ja artikli 19 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et võimalus esitada „varjupaigataotlus“ viitab võimalusele esitada nii pagulasseisundi kui ka täiendava kaitse seisundi taotlus ning nõuda sellise taotluse läbivaatamist direktiivide 2011/95 ja 2013/32 alusel?
b.      Kas direktiivi 2001/55 artikli 3 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et selles ette nähtud ajutisega kaitsega on vastuolus direktiivi [2011/95] alusel täiendava kaitse seisundi andmine isikutele, kes võivad saada või on saanud ajutise kaitse vastavalt direktiivile 2001/55?
3.      Kui direktiivi 2001/55 artikli 17 lõige 1 ja artikli 19 lõige 2 on kohaldatavad ka õigusele taotleda täiendava kaitse seisundit direktiivi 2011/95 alusel, siis kas need artiklid koostoimes direktiivi 2013/32 artikli 10 lõikega 2 on piisavalt selged ja täpsed, et neil oleks vahetu õigusmõju?
4.      Kas selline riigisisene normistik nagu välismaalaste seaduse (utlänningslagen) 21. peatüki §‑s 5 ette nähtud Rootsi regulatsioon on kooskõlas liidu õigusega, kui selles tunnustatakse pagulasseisundi ja täiendava kaitse seisundi osas õigust taotleda ainult esimest?“
III. Menetlus Euroopa Kohtus
22.      Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtus 11. märtsil 2025.
23.      Euroopa Kohus otsustas lahendada eelotsusetaotluse kiirendatud menetluses.
24.      Kirjalikud seisukohad esitasid põhikohtuasja kaebajad, migratsiooniamet, Rootsi valitsus ja Euroopa Komisjon. Nad kõik ja lisaks Bulgaaria valitsus osalesid 10. juulil 2025 toimunud kohtuistungil.
IV.    Õiguslik hinnang
A.      Sissejuhatavad märkused
1.      Mõistelised ja terminoloogilised täpsustused
25.      Mõned käesoleva eelotsusetaotlusega seotud probleemid on tingitud sellest, et samal ajal eksisteerivad „kaitse“ süsteemid, mille nimetused on sarnased. Seega tuleb täpsustada, mida tuleb liidu õiguses mõista rahvusvahelise kaitse, pagulasseisundi, täiendava kaitse ja ajutise kaitse all.
26.      ELTL artiklis 78 on sätestatud, et liit „arendab […] välja varjupaiga, täiendava kaitse ja ajutise kaitsega seotud ühise poliitika“ (lõige 1).
27.      Euroopa ühise süsteemiga seotud meetmed hõlmavad ELTL artikli 78 lõike 2 kohaselt a) kogu liidus kehtivat ühetaolist varjupaigaseisundit kolmandate riikide kodanikele; b) ühetaolist täiendava kaitse seisundit kolmandate riikide kodanikele, kes Euroopa varjupaika saamata vajavad rahvusvahelist kaitset; ning c) ühist ajutise kaitse süsteemi ümberasustatud isikutele nende massilise sissevoolu korral.
28.      ELTL artikli 78 lõikes 3 on ette nähtud, et ühes või mitmes liikmesriigis tekib kolmandate riikide kodanike ootamatu sissevoolu tõttu hädaolukord. Sellisel juhul võib nõukogu võtta ajutisi meetmeid asjaomaste liikmesriikide toetamiseks.(8)
29.      Direktiivi 2011/95 artikli 2 punktides a ja h esitatud rahvusvahelise kaitse määratlus hõlmab pagulasseisundit (varjupaigamenetlus kitsas tähenduses) ja täiendava kaitse seisundit.(9) Rahvusvahelise kaitse saaja võib selle kaitse saada seetõttu, et talle on antud kas pagulasseisund või täiendava kaitse seisund.
30.      Euroopa Kohtu praktika on selle seisukohaga kooskõlas, kuna selle kohtupraktika kohaselt „reguleerib […] direktiiv 2011/95 mõiste „rahvusvaheline kaitse“ raames kahte eraldiseisvat kaitsekorda, see tähendab esiteks pagulasseisundit ja teiseks täiendavat kaitset“(10).
31.      Selles süsteemis on Genfi pagulasseisundi konventsioon(11) asjakohane üksnes pagulasseisundi andmise tingimuste seisukohast.(12) Selles konventsioonis ette nähtud korda „kohaldatakse ainult pagulaste, mitte aga täiendava kaitse seisundi saanud isikute suhtes“(13), mille eesmärk on „nagu nähtub direktiivi 2011/95 põhjendustest 6 ja 33, […] täiendada [selles] konventsioonis sätestatud pagulaste kaitset“(14).
32.      Selle täiendava ülesande(15) raames omistab Euroopa Kohus põhiolemuse täiendavale kaitsele, mis lisati teisesesse õigusesse direktiiviga 2004/83/EÜ(16), mis hiljem asendati direktiiviga 2011/95(17).
33.      Lõpuks sisaldab liidu õigus massilise sissevoolu korral ümberasustatud isikutele ka ajutise kaitse andmise ühist süsteemi, millel on oma eripärad ja millele ma järgmiseks viitan.(18) Liikmesriigid võivad kehtestada või säilitada ajutise kaitse saajatele soodsamad tingimused.
2.      Direktiivi 2001/55 ajutise kaitse süsteem ja pärast Ukrainasse sissetungi ümberasustatud isikud
34.      Direktiiviga 2001/55 kehtestati „miinimumnõuded ajutise kaitse andmiseks selliste ümberasustatud isikute massilise sissevoolu korral, kes ei saa päritoluriiki tagasi pöörduda“ (artikkel 1)(19).
35.      Sellesse süsteemi kuulub „erandlik menetlus, mille eesmärk on anda massilise sissevoolu või eeldatava massilise sissevoolu korral viivitamatut ja ajutist kaitset kolmandatest riikidest pärit ümberasustatud isikutele, kes ei saa päritoluriiki tagasi pöörduda“(20).
36.      Direktiivi 2001/55 artikli 5 lõikes 1 on sätestatud, et „[ü]mberasustatud isikute massilise sissevoolu olemasolu määratakse kindlaks nõukogu otsusega, mille ta teeb kvalifitseeritud häälteenamusega komisjoni ettepanekul“.
37.      Nõukogu aktiveeris rakendusotsusega (EL) 2022/382(21) ajutise kaitse. Selleks:
–        ta tuvastas „relvakonflikti tagajärjel Ukrainast lahkuma sunnitud ümberasustatud isikute massilise sissevoolu liitu“(22);
–        ta hakkas pärast sissetungi kuupäeva andma ajutist kaitset teatavatele Ukrainast ümber asustatud põgenikerühmadele.(23)
38.      Rakendusotsusega 2022/382 kehtestatud ajutine kaitse kehtib praegu(24) ja sellele tuginesid kaebajad põhikohtuasjas.
3.      Vaidluse piiritlemine
39.      Migratsiooniamet jättis kaebajate taotlused rahuldamata järgmiste argumentide alusel:
–        taotlejatel oli Rootsis ajutise kaitsega elamisluba vastavalt välismaalaste seaduse 21. peatükile;
–        see peatükk koostoimes direktiiviga 2001/55 kehtestab erikorra, mida kohaldatakse esmajärjekorras pagulasseisundi ja täiendava kaitse saamise taotluste suhtes;
–        välismaalaste seaduse 21. peatüki § 5 takistab ajutise kaitse saanud välismaalase esitatud täiendava kaitse seisundi taotluse läbivaatamist;
–        Rootsi seaduse tõlgendamine kooskõlas liidu õigusega ei võimalda sellist taotlust läbi vaadata ja seega ei ole ajutise kaitse kehtivuse ajal õigust täiendava kaitse seisundi taotluse läbivaatamisele.(25)
40.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb, kas migratsiooniameti kohaldatud kriteerium on liidu õigusega kooskõlas. Tema neli eelotsuse küsimust puudutavad direktiivide 2001/55, 2011/95 ja 2013/32 tõlgendamist (esimene, teine ja kolmas küsimus, mida on otstarbekas käsitleda koos) ning ta soovib teada, kas välismaalaste seadus on liidu õigusega kooskõlas (neljas küsimus).
B.      Esimene, teine ja kolmas eelotsuse küsimus
41.      Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib sisuliselt teada, kas pärast seda, kui direktiivi 2001/55 alusel on antud ajutine kaitse, kohaldatakse pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi taotluste suhtes direktiive 2011/95 ja 2013/32.
42.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused piirduvad eelkõige direktiivi 2001/55 artikli 17 lõikega 1 ja artikli 19 lõikega 2, et teha kindlaks, kas need on täiendava kaitse taotlustele kohaldatavad.
43.      Olen juba märkinud, et minu arvates, nagu arvavad ka kaebajad, komisjon ja eelotsusetaotluse esitanud kohus ise, ei ole isikule ajutise kaitse andmine (direktiivi 2001/55 alusel) vastuolus sellega, et see isik taotleb pagulasseisundit või täiendava kaitse seisundit.
44.      Pagulasseisundi osas ei jäta direktiiv 2001/55 mingit kahtlust: selle artikli 3 lõikes 1 on sätestatud, et „[a]jutine kaitse ei mõjuta pagulasseisundi tunnustamist Genfi konventsiooni kohaselt“.
45.      Probleem tekib seoses täiendava kaitse seisundiga. Direktiivi 2001/55 vastuvõtmise ajal ei olnud liidu õiguses veel olemas täiendava kaitse mõistet, mis, nagu ma juba märkisin, kehtestati direktiiviga 2004/83.(26)
46.      Direktiivi 2001/55 ei ole kohandatud uute õigusnormidega ning selle viited piirduvad sõna-sõnalt „pagulasseisundi“ ja „varjupaigaga“:
–        selle artikli 3 lõikes 1 on sätestatud, et „[a]jutine kaitse ei mõjuta pagulasseisundi tunnustamist Genfi konventsiooni kohaselt“;
–        IV peatükis „Juurdepääs varjupaigamenetlusele ajutise kaitse puhul“ on artikli 17 lõikes 1 ette nähtud, et ajutise kaitse saanud isikutel peab igal ajal olema võimalus esitada „varjupaigataotlus“.
47.      Direktiivi 2001/55 artikli 17 lõige 1 võib eraldi võetuna jätta mulje, et ajutise kaitse saajatel on õigus taotleda üksnes pagulasseisundit (varjupaika), kuid mitte täiendavat kaitset. Kui see oleks nii, võiksid liikmesriigid välistada isiku täiendava kaitse seisundi põhjusel, et direktiivis 2001/55 ei ole seda nimetatud.
48.      Rootsi valitsus väidab samamoodi, et direktiivi 2001/55 artikli 19 lõikes 2 nimetatud „muu kaitse“ ei tähenda mitte täiendavat kaitset, vaid juhtumeid, mil riigid kasutavad vastavalt selle direktiivi artikli 3 lõikele 5 võimalust kohaldada ajutise kaitse saajatele soodsamaid meetmeid.(27)
49.      Leian siiski, et see seisukoht ei ole õige.
50.      Direktiivi 2001/55 artikli 17 lõikes 1 kasutatud mõiste „varjupaik“ kitsendav tõlgendamine eiraks konteksti, milles seda direktiivi kohaldatakse pärast EL toimimise lepingu jõustumist, ning sellele järgnenud „rahvusvahelist kaitset“ käsitlevate õigusnormide eesmärke ja ulatust.
51.      Seda silmas pidades tuleb direktiivi 2001/55 artiklit 17 tõlgendada nii, et ajutise kaitse saanud isikutel on õigus igal ajal avaldada rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise soovi ja esitada rahvusvahelise kaitse taotlus.
52.      Nõustun selle hindamisega kriteeriumi alusel, mida pooldab komisjon oma suunistes rakendusotsuse 2022/382(28) kohta, ja eelotsusetaotluse esitanud kohtuga, kes leiab, et termin „varjupaigataotlus“ on „rahvusvahelise kaitse taotluse“ sünonüüm, nagu see on määratletud direktiivides 2011/95 ja 2013/32(29).
53.      Kuigi direktiiv 2001/55 võeti vastu enne EL toimimise lepingu jõustumist, on nüüdsest selle õiguslik alus just selle lepingu artikkel 78, mille kohaselt tuleb teisest õigust tõlgendada.
54.      ELTL artikli 78 lõikes 2 on ette nähtud ühetaoline täiendava kaitse seisund ja ühine ümberasustatud isikute ajutise kaitse süsteem massilise sissevoolu korral. Ajutise kaitse süsteem ei või piirduda üksnes pagulasseisundiga ja eirata täiendava kaitse seisundit, kui mõlemad kuuluvad samasse „rahvusvahelise kaitse“ institutsiooni.
55.      Euroopa Kohus:
–        on rõhutanud, et kui isik vastab liidu õiguses ette nähtud miinimumnõuetele kas pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi saamiseks, peaksid liikmesriigid talle selle seisundi andma, välja arvatud juhul, kui esineb mõni välistamise alustest(30);
–        on samuti otsustanud, et „[s]elles direktiivis [2011/95] nimetatud täiendava kaitse seisund tuleb põhimõtteliselt anda igale kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, keda ähvardab päritoluriiki või hariliku viibimiskoha riiki tagasipöördumisel reaalne oht kannatada suurt kahju direktiivi artikli 15 tähenduses“(31).
56.      Järelikult kohustab täiendava kaitse seisundi saamist käsitlevate liidu õigusnormide järgimine liikmesriike üldjuhul vaatama taotluse läbi ja vajaduse korral selle rahuldama, välja arvatud juhul, kui esinevad direktiivides 2011/95 ja 2013/32 endas ette nähtud välistamise alused, mida ma käsitlen allpool.
57.      See liikmesriikide kohustus tähendab sümmeetriliselt, et rahvusvahelist kaitset reguleerivad õigusnormid annavad õigustatud isikutele selgelt, täpselt ja tingimusteta individuaalsed õigused.
58.      Kuigi kolmas eelotsuse küsimus puudutab direktiivi 2001/55 artikli 17 lõike 1 ja artikli 19 lõike 2 vahetut õigusmõju, leian, et vahetu õigusmõju on pigem kohaldatav esimesele neist sätetest ning direktiivide 2011/95 ja 2013/32 normidele, mis käsitlevad konkreetselt õigust esitada rahvusvahelise kaitse taotlus.
1.      Täiendav kaitse ja ajutine kaitse
59.      Kuna see eeldus on kindlaks tehtud ning pagulasseisundi ja täiendava kaitse seisundi suhe on määratletud üldmõiste „rahvusvaheline kaitse“ koostisosadena, tuleb kontrollida, kuidas need kaks seisundit on seotud direktiivis 2001/55 ette nähtud ajutise kaitsega.
60.      Euroopa Kohus käsitles seda küsimust kohtuotsuses Kaduna,(32) millest võib järeldada järgmised juhised:
–        ajutine kaitse on seotud rahvusvahelise kaitse süsteemiga tervikuna (pagulasseisund ja täiendav kaitse), sest „mis puudutab […] direktiivi 2001/55 eesmärkide ja soovitava toime kaitset, siis nähtub selle direktiivi artikli 2 punktist a, et ajutise kaitse mehhanismi eesmärk on eelkõige säilitada rahvusvahelise kaitse süsteemi tõhus toimimine liikmesriikides“(33);
–        direktiivi 2001/55 artikleid 3 ja 17 arvestades „tagab direktiiv 2001/55 eelkõige ajutise kaitse saanud kolmandate riikide kodanike ja kodakondsuseta isikute tegeliku võimaluse saada pärast nende individuaalse olukorra nõuetekohast läbivaatamist rahvusvaheline kaitse“(34);
–        ajutist kaitset saavatele isikutele on vahetult tagatud vähem ulatuslik kaitse kui see, mis kaasneb rahvusvahelise kaitse andmisega direktiivi 2011/95 tähenduses(35);
–        „[…] oleks [tegelikult rahvusvahelise kaitse saamise] eesmärgi ja direktiivi 2001/55 soovitava toimega vastuolus, kui […] kolmandate riikide kodanike ja kodakondsuseta isikute rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamist, […] mille kohta ei ole veel otsust tehtud, ei viidaks pärast […] ajutise kaitse tähtaja lõppemist lõpule täielikus kooskõlas direktiivist 2013/32 tulenevate nõuetega“(36).
61.      Seega on Euroopa Kohtu hinnangul kolmandate riikide kodanikel või kodakondsuseta isikutel, kes saavad direktiivi 2001/55 alusel ajutist kaitset, õigus taotleda rahvusvahelist kaitset (topeltstaatuses: pagulasseisundis ja täiendava kaitse seisundis).
62.      Kohtuotsuse Kaduna punkt 129 sisaldab kinnitust, mis hilisemate nüansside puudumisel näib seadvat õiguse rahvusvahelise kaitse taotlusele sõltuvusse ajutise kaitse lõppemise hetkest. Selles lõikes on märgitud, et „kui […] ajutine kaitse on lõppenud, ei saa neid kolmandate riikide kodanikke ja kodakondsuseta isikuid takistada tõhusalt kasutamast oma õigust esitada rahvusvahelise kaitse taotlus, mis on selle kaitse andmise menetluse oluline etapp“.
63.      Kohtuotsuse Kaduna punkti 129 konteksti arvestades siiski ei piira see kaugeltki asjaomaste isikute õigusi, vaid rõhutab nende õiguse ulatust saada pagulasseisund või täiendava kaitse seisund igal ajal, ajutise kaitse ajal või pärast selle lõppemist.
64.      Kui ma tõlgendan kohtuotsust Kaduna õigesti, on selle järgi võimalik esitada rahvusvahelise kaitse taotlus, kui ajutine kaitse on juba olemas.
65.      Seda arusaama kinnitab kohtuotsus Kaduna, milles välistati, et ajutise kaitse saanud isikute viibimine liikmesriigis muutub alates selle kaitse lõppemise kuupäevast automaatselt ebaseaduslikuks. Ta tunnistab, et „mõni neist isikutest [võib] olla esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse ja neil võib põhimõtteliselt olla õigus jääda asjaomase liikmesriigi territooriumile“(37).
66.      Kokkuvõttes võivad direktiivi 2001/55 alusel ajutise kaitse saajad igal ajal taotleda rahvusvahelist kaitset selle topelttähenduses.
67.      See reegel ei ole vastuolus direktiivi 2013/33/EL(38) artikli 3 lõikega 3, mis välistab selle direktiivi kohaldamise juhtudel, mil on rakendatud direktiivi 2001/55 sätteid.(39) Seda erandit võib tõlgendada a contrario sensu, nii et sellise sätte puudumine direktiivis 2013/32 muudab selle direktiivi ajutise kaitse juhtudel kohaldatavaks direktiivi 2001/55 alusel.
68.      Direktiiviga 2001/55 ja direktiiviga 2013/33 reguleeritud materiaalsete valdkondade analüüs, mis puudutab rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtmist, kinnitab seni öeldut:
–        Direktiiv 2013/33, mis täiendab direktiive 2011/95 ja 2013/32, võtab arvesse rahvusvahelise kaitse taotlejate individuaalset olukorda, et tagada neile nende taotluse menetlemise ajal „vastuvõtutingimused“ [nagu on määratletud direktiivi 2013/33 artikli 2 punktis f]. Seevastu direktiiv 2001/55 käsitleb ümberasustatud isikute massilist sissevoolu.
–        Erinevus abisaaja nimetuses ei takista tähenduste kattumist: sõja tagajärjel massiliselt ümberasujate hulka kuuluv isik võib vastata mõnes vormis rahvusvahelise kaitse saamise tingimustele.
–        Oluline on see, et direktiivis 2001/55 ette nähtud kaitse sisu ja ulatuse ning direktiivi 2013/33 vastuvõtutingimuste samaväärsuse tõttu on loogiline, et direktiiv näeb juhul, kui teine abisüsteem on juba olemas, ette selle kaitse kohaldamata jätmise.
69.      Sama loogika selgitab, miks direktiivi 2001/55 artikli 19 lõige 1 annab liikmesriikidele õiguse taotluse läbivaatamisel mitte kumuleerida ajutist kaitset varjupaigataotleja staatusega.
2.      Rahvusvahelise kaitse andmise piirangud
70.      Liikmesriigid on kohustatud andma rahvusvahelise kaitse isikutele, kes vastavad nõutud tingimustele, välja arvatud juhul, kui esineb mõni direktiivis 2011/95 ette nähtud välistamise alustest.
71.      Direktiivi 2011/95 artiklites 12 ja 17 on loetletud vastavalt pagulasseisundi ja täiendava kaitse seisundi andmise välistamise alused. Ükski neist ei puuduta asjaolu, et isikul on ajutine kaitse.
72.      Direktiivi 2013/32 artikli 33 lõikes 2 toodud rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetamatuse aluste ammendavas loetelus(40) ei ole samuti mainitud asjaolu, et isik on ajutise kaitse saaja.(41)
73.      Direktiiviga 2001/55 on liikmesriikidele siiski antud teatavad volitused piirata rahvusvahelise kaitse saamist ümberasustatud isikute massilise sissevoolu korral. Selleks võetakse selles arvesse mõju, mida see tegur võib avaldada riiklikule varjupaigasüsteemile. Selle artikli 2 punktis a, milles on määratletud ajutine kaitse, on viidatud võimalusele, et ümberasustatud isikute sissevoolu tõttu on varjupaigasüsteemil „[…] oht, et varjupaigasüsteem ei suuda nimetatud sissevoolu menetleda kahjustamata oma tõhusat toimimist […]“.
74.      Rakendusotsuses 2022/382 ja selle hilisemates kehtivusaja pikendamiste otsustes rõhutati vajadust, et riikide varjupaigasüsteemid ei variseks kokku ajutise kaitse andmisel isikutele, kes on Ukrainasse sissetungi tõttu ümberasustatud. Seda kajastavad rakendusotsuse 2022/382 põhjendus 16(42), rakendusotsuse 2023/2409(43) põhjendus 7 ning rakendusotsuse 2024/1836(44) põhjendused 7 ja 8.
75.      Riikidel on seega teatav kaalutlusruum kohandada rahvusvahelise kaitse taotluste menetlemise tempot, vältides oma riiklike varjupaigasüsteemide küllastumist.(45)
76.      See küllastumise oht võib liidu seadusandja otsusega õigustada ajutise kaitse saajate rahvusvahelise kaitse saamise õiguse ajutisi piiranguid. Sellega kohandatakse reageerimist tegelikele võimalustele tulla toime erakorralise olukorraga, mille on põhjustanud ümberasustatud isikute massiline väljaränne.
77.      Direktiiv 2001/55 kuulub seega rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamise ühisesse süsteemi, millel on juba võimalus asjaomane otsus edasi lükata, kui „rahvusvahelist kaitset taotleb korraga suur hulk kolmandate riikide kodanikke või kodakondsuseta isikuid, mis teeb menetluse lõpuleviimisel kuuekuulisest tähtajast kinnipidamise praktikas väga raskeks“ (direktiivi 2013/32 artikli 31 lõike 3 kolmanda lõigu punkt b).(46)
78.      Leian siiski, et need ajutised piirangud ei saa viia selleni, et iga täiendava kaitse taotlus tunnistatakse vastuvõetamatuks.(47) Ühine rahvusvahelise kaitse süsteem ei luba, et riigisisene õigusnorm kohustaks üldjuhul tagasi lükkama kõik ajutise kaitse saanud isikute täiendava kaitse taotlused.
79.      Määrus (EL) nr 604/2013(48) omakorda käsitleb olukordi, mida iseloomustab erakordselt suure arvu kolmandate riikide kodanike saabumine, kes soovivad saada rahvusvahelist kaitset.(49) Selle artiklis 33 on ette nähtud „varajase hoiatamise, valmisoleku ja kriisiohjamise korra ennetavate meetmete võtmiseks, mille eesmärk on eelkõige vältida, et määruse rakendamine satuks ohtu mõne liikmesriigi varjupaigasüsteemi ohustava suure koormuse tõttu“(50).
80.      Ka sellistel juhtudel ei lubanud liidu seadusandja, et liikmesriigid võiksid otsustada, et rahvusvahelise kaitse taotlus on iseenesest automaatselt vastuvõetamatu.
3.      Vahekokkuvõte
81.      Kokkuvõttes teen ettepaneku vastata kolmele esimesele eelotsuse küsimusele järgmiselt:
–        Direktiivi 2001/55 tõlgendamine direktiivide 2011/95 ja 2013/32 alusel lubab kolmandate riikide kodanikel või kodakondsuseta isikutel, kes on saanud direktiivi 2001/55 alusel ajutise kaitse, taotleda rahvusvahelist kaitset topeltstaatuses: pagulasseisundis ja täiendava kaitse seisundis.
–        Direktiivi 2001/55 artikli 17 lõikel 1, direktiivi 2011/95 artiklil 18 ja direktiivi 2013/32 artiklil 10 on osas, milles need annavad kolmandate riikide kodanikele ja kodakondsuseta isikutele õiguse esitada rahvusvahelise kaitse taotlus, vahetu õigusmõju.
C.      Neljas eelotsuse küsimus
82.      Arvestades vastust, mille ma soovitan anda kolmele esimesele eelotsuse küsimusele, oleks välismaalaste seadus liidu õigusega vastuolus, kui see keelaks ajutise kaitse saajatel täielikult taotleda täiendavat kaitset.
83.      Riigisisese õiguse tõlgendamine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangust ei tulene teisiti, võib olla mõeldav tõlgendada välismaalaste seaduse 21. peatüki § 5, mis liidu õigusega kooskõlla viimiseks kohaldab analoogia alusel täiendava kaitse taotluste suhtes sama läbivaatamise korda nagu pagulasseisundi taotluste suhtes, lähtudes asjaolust, et mõlemad kujutavad endast rahvusvahelise kaitse taotlusi.(51)
84.      Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et selline tõlgendus ei ole võimalik (contra legem), peaks ta jätma kohaldamata välismaalaste seaduse sätted, mis reguleerivad käesolevas asjas vaidlusalust küsimust.
85.      Rootsi valitsuse ja migratsiooniameti seisukohtades rõhutatakse riikliku varjupaigasüsteemi kaitse-eesmärki. Nad väidavad, et kuna ajutine kaitse on erandlik mehhanism, satuks see eesmärk ohtu, kui Rootsi oleks kohustatud täiendava kaitse taotlused ajutise kaitse perioodil läbi vaatama.(52)
86.      Selle argumendiga võiks vajaduse korral nõustuda (kui süsteemi kokkuvarisemise oht on tõendatud) selleks, et lükata edasi otsuseid, mis pärast sisulist läbivaatamist vastavad rahvusvahelise kaitse taotlustele, või aktiveerida varajase hoiatamise, reageerimisvõime ja kriisiohjamise mehhanism varjupaigaküsimustes, kuid mitte selleks, et põhjendada nende taotluste vastuvõetamatust, kui need hõlmavad täiendava kaitse seisundi taotlust.
87.      Rootsi valitsus ja migratsiooniamet püüavad õigustada seda, et läbivaatamine piirdub pagulasseisundi taotlustega vastavalt Rootsi riigi rahvusvahelistele kohustustele, mis tulenevad Genfi konventsioonist.(53)
88.      Ka viimase argumendiga ei saa nõustuda. Välismaalaste seaduse 21. peatüki § 5 on kindlasti kooskõlas Genfi konventsiooni ja liidu õigusega, kuna see võimaldab ajutise kaitse saajatel taotleda pagulasseisundit. Rootsi täidab seega oma „rahvusvahelisi kohustusi“, kuid rikub liidu õigust, kui ta ei luba nendel kaitse saajatel taotleda täiendavat kaitset, mis ei kuulu Genfi konventsiooni kohaldamisalasse, kuid mis on ette nähtud ELTL artiklis 78 ning direktiivides 2011/95 ja 2013/32.
V.      Ettepanek
89.      Esitatud põhjendustest lähtudes teen ettepaneku vastata Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolenile (Göteborgi halduskohus, sisserändekohus, Rootsi) järgmiselt:
„Nõukogu 20. juuli 2001. aasta direktiivi 2001/55/EÜ miinimumnõuete kohta ajutise kaitse andmiseks ümberasustatud isikute massilise sissevoolu korral ning meetmete kohta liikmesriikide jõupingutuste tasakaalustamiseks nende isikute vastuvõtmisel ning selle tagajärgede kandmisel artikleid 3, 17 ja 19
koostoimes Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, artikliga 1, artikli 2 punktidega a, f, g ja h ning artikliga 18
ning koostoimes Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta artikli 2 punktidega b, h, i ja k ning artikli 10 lõikega 2
tuleb tõlgendada nii, et
kolmandate riikide kodanikud või kodakondsuseta isikud, kes saavad direktiivi 2001/55 alusel ajutist kaitset, võivad taotleda rahvusvahelist kaitset topeltstaatuses: pagulasseisundis ja täiendava kaitse seisundis kooskõlas direktiividega 2011/95 ja 2013/32.
Direktiivi 2001/55 artikli 17 lõikel 1, direktiivi 2011/95 artiklil 18 ja direktiivi 2013/32 artiklil 10 on osas, milles need annavad kolmandate riikide kodanikele ja kodakondsuseta isikutele õiguse esitada rahvusvahelise kaitse taotlus, vahetu õigusmõju.
Nende sätetega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid või väljakujunenud halduspraktika, mille alusel juhul, kui ajutise kaitse saanud ümberasustatud isik esitab taotluse täiendava kaitse seisundi saamiseks, lükatakse selline taotlus tagasi, ilma kontrollimata, kas selle seisundi saamise tingimused on täidetud.“
1      Algkeel: hispaania.
i      Kohtuasjal on väljamõeldud nimi. See ei vasta ühegi menetlusosalise tegelikule nimele.
2      Nõukogu 20. juuli 2001. aasta direktiiv miinimumnõuete kohta ajutise kaitse andmiseks ümberasustatud isikute massilise sissevoolu korral ning meetmete kohta liikmesriikide jõupingutuste tasakaalustamiseks nende isikute vastuvõtmisel ning selle tagajärgede kandmisel (EÜT 2001, L 212, lk 12; ELT eriväljaanne 19/04, lk 162).
3      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiiv, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (ELT 2011, L 337, lk 9).
4      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (ELT 2013, L 180, lk 60).
5      Migratsiooniamet on asutus, mis vastutab elamislubade andmise eest ajutise kaitse alusel ning varjupaiga- ja täiendava kaitse taotluste läbivaatamise eest.
6      2005. aasta välismaalaste seadus (Utlänningslagen) nr 716 (edaspidi „välismaalaste seadus“).
7      Kohtuistungil küsiti, kas Rootsi õiguses kasutatakse mõistet „vastuvõetamatus“ või „tagasilükkamine“. Migratsiooniamet tunnistas, et ta jätab ajutise kaitse saajate esitatud täiendava kaitse taotlused rahuldamata ilma asja sisuliselt läbi vaatamata, see tähendab kontrollimata, kas nad vastavad sellise kaitse saamise tingimustele või mitte. Ta tunnistas samuti, et tegelikult võrdub see otsus täiendava kaitse taotluse vastuvõetamatuks tunnistamisega. Ta lisas, et sellistel juhtudel nagu käesolev võivad huvitatud isikud esitada teise täiendava kaitse taotluse, mis vaadatakse läbi, kui ajutine kaitse on lõppenud ja võttes arvesse selle hetke tingimusi.
8      Ajutiste meetmete laadi ja nende seose kohta direktiivis 2001/55 sätestatud korraga vt 6. septembri 2017. aasta kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu (C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:631, punktid 256 ja 257).
9      Komisjon väitis oma kirjalike seisukohtade punktides 8–10 ja kohtuistungil, et rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamiseks on vaja esmajärjekorras analüüsida, kas pagulasseisundi saamise tingimused on täidetud. Üksnes juhul, kui need tingimused ei ole täidetud, tekib võimalus uurida täiendava kaitse seisundile vastavaid tingimusi. Leian, et käesolevas kohtuasjas (milles esitati mõlema seisundi taotlused) ei ole vaja kindlaks teha, kas taotlejal on – teades, et tal ei ole võimalik saada pagulasseisundit – otseselt õigus täiendavale kaitsele.
10      13. septembri 2018. aasta kohtuotsus Ahmed (C‑369/17, EU:C:2018:713, punkt 38).
11      Genfis 28. juulil 1951 sõlmitud pagulasseisundi konventsioon, mida on muudetud 31. jaanuari 1967. aasta New Yorgi protokolliga.
12      1. märtsi 2016. aasta kohtuotsus Alo ja Osso (C‑443/14 ja C‑444/14, EU:C:2016:127, punkt 28): „direktiivi 2011/95 põhjendustest 4, 23 ja 24 ilmneb, et Genfi konventsioon kujutab endast pagulaste kaitse alase rahvusvahelise õiguskorra nurgakivi ning et pagulasseisundi andmise tingimusi ja selle seisundi sisu käsitlevad direktiivi sätted on vastu võetud selleks, et aidata liikmesriikide pädevatel asutustel konventsiooni kohaldada, tuginedes ühistele mõistetele ja kriteeriumidele“.
13      13. septembri 2018. aasta kohtuotsus Ahmed (C‑369/17, EU:C:2018:713, punkt 42).
14      13. septembri 2018. aasta kohtuotsus Ahmed (C‑369/17, EU:C:2018:713, punkt 39), 30. jaanuari 2014. aasta kohtuotsus Diakité (C‑285/12, EU:C:2014:39, punkt 33) ning 8. mai 2014. aasta kohtuotsus N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, punkt 31).
15      Direktiivi 2011/95 põhjenduses 33 nimetatud vastastikune täiendavus: „Täiendav kaitse peaks lisanduma Genfi konventsioonis sätestatud pagulaste kaitsele“.
16      Nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu (ELT 2004, L 304, lk 12; ELT eriväljaanne 19/07, lk 96). Täiendava kaitse õiguslik alus ei olnud Euroopa Ühenduse asutamislepingus sõnaselgelt sätestatud. Kuigi direktiivi 2004/83 preambulis viidatakse sellele lepingule „eriti selle artikli 63 lõike 1 punkti[le] c, lõike 2 punkti[le] a ja lõike 3 punkti[le] a“, tulenevad täiendava kaitse eeskirjad „Tampere kohtumise järeldustest“, st Euroopa Ülemkogu erakorralisest kohtumisest Tamperes 15. ja 16. oktoobril 1999.
17      Direktiivi 2004/83 mõistete „subsidiärt skyddsbehövande» (täiendav kaitse) ja „status som subsidiärt skyddsbehövande“ (täiendava kaitse seisund) Rootsi õigusesse ülevõtmisel kasutati vastavalt termineid „alternativt skyddsbehövande“ (alternatiivne kaitse) ja „alternativ skyddsstatusförklaring“ (alternatiivse kaitse seisund)). Sellele vaatamata kasutan Rootsi õigusaktidele viidates direktiivide 2011/95 ja 2013/32 terminoloogias siiski väljendit „täiendav kaitse“.
18      Ajutise kaitse õiguslik alus oli esitatud EÜ asutamislepingu artikli 63 lõike 2 punktis a.
19      Vt direktiivi 2001/55 tekkeloo kohta kohtujurist Richard de la Touri ettepanek liidetud kohtuasjades Kaduna (C‑244/24 ja C‑290/24, EU:C:2024:911, punkt 6).
20      Direktiivi 2001/55 artikli 2 punkt a.
21      Nõukogu 4. märtsi 2022. aasta rakendusotsus, millega määratakse kindlaks Ukrainast lähtuva põgenike massilise sissevoolu olemasolu direktiivi 2001/55/EÜ artikli 5 tähenduses ning nähakse selle tulemusena ette ajutine kaitse (ELT 2022, L 71, lk 1).
22      Rakendusotsuse 2022/382 vastuvõtmisel võeti arvesse asjaolu, et „24. veebruaril 2022 alustasid Venemaa relvajõud ulatuslikku sissetungi Ukrainasse mitmest kohast Venemaa Föderatsioonist, Valgevenest ja valitsuse kontrolli alt välja jäävatelt Ukraina aladelt“ ning et „selle tagajärjel on Ukraina territooriumi ulatuslikud alad nüüd relvakonflikti piirkonnad, kust on juba põgenenud või põgenevad miljonid inimesed“.
23      Rakendusotsuses 2022/382 on ette nähtud kahte liiki adressaadid: a) isikud, kellel on rakendusotsusest endast tulenev kohustuslik kaitse; ning b) isikud, kellele on ette nähtud „vabatahtlik“ katse, kuna need isikud on iga liikmesriigi riigisiseses õiguses ette nähtud.
24      Rakendusotsust 2022/382 kohaldati esialgu üks aasta kuni 4. märtsini 2023 ja seejärel pikendati selle kehtivusaega kuni 4. märtsini 2024. Nõukogu otsustas pikendada ajutise kaitse perioodi 19. oktoobri 2023. aasta rakendusotsusega (EL) 2023/2409, millega pikendatakse rakendusotsusega (EL) 2022/382 kehtestatud ajutist kaitset (ELT L, 2023/2409) kuni 4. märtsini 2025. Seda ajavahemikku pikendati veel kord kuni 4. märtsini 2026 nõukogu 25. juuni 2024. aasta rakendusotsusega (EL) 2024/1836, millega pikendatakse rakendusotsusega (EL) 2022/382 kehtestatud ajutist kaitset (ELT L, 2024/1836). Kohtuistungil mainis komisjon 4. juuni 2025. aasta ettepanekut, milles paluti nõukogul kiita heaks täiendav pikendamine kuni 4. märtsini 2027.
25      Nagu ma eespool märkisin, kavatseb migratsiooniamet täiendava kaitse taotluste läbivaatamise edasi lükata kuni ajutise kaitse lõppemise kuupäevani ja uute taotluste alusel. Sel ajal ei pruugi kaitsevajadust pärast Ukraina sõja lõppu enam olla.
26      Direktiivi 2011/95 artikli 40 kohaselt tunnistati direktiiv 2004/83 liikmesriikide jaoks, kelle jaoks see on siduv, kehtetuks alates 21. detsembrist 2013.
27      Rootsi valitsuse kirjalike seisukohtade punkt 14.
28      Vt komisjoni teatise „Tegevussuunised nõukogu rakendusotsuse (EL) 2022/382 (millega määratakse kindlaks Ukrainast lähtuva põgenike massilise sissevoolu olemasolu direktiivi 2001/55/EÜ artikli 5 tähenduses ning nähakse selle tulemusena ette ajutine kaitse) rakendamiseks“ punkt 7, 2022/C 126 I/01 (ELT 2022, C 126 I, lk 1).
29      Nii nähtub eelotsusetaotlusest teist eelotsuse küsimust käsitlevas osas.
30      29. juuli 2019. aasta kohtuotsus Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626, punkt 50): „[…] kui isik vastab liidu õiguses neist seisunditest ühe saamiseks kehtestatud miinimumnõuetele, kuna ta täidab vastavalt direktiivi 2011/95 II ja III peatükis [(pagulane)] või II ja V peatükis [(täiendava kaitse saaja)] ette nähtud tingimused, peavad liikmesriigid andma taotletud rahvusvahelise kaitse – kui just ei esine mõni selles direktiivis ette nähtud välistamise alustest –, sest liikmesriikidel puudub selles osas kaalutlusõigus.“
31      23. mai 2019. aasta kohtuotsus Bilali (C‑720/17, EU:C:2019:448, punkt 36), milles viidatakse 4. oktoobri 2018. aasta kohtuotsusele Ahmedbekova (C‑652/16, EU:C:2018:801, punkt 47).
32      19. detsembri 2024. aasta kohtuotsus Kaduna (C‑244/24 ja C‑290/24, EU:C:2024:1038; edaspidi „kohtuotsus Kaduna“).
33      Ibidem, punkt 125.
34      Ibidem, punktid 126 ja 127.
35      Ibidem, punkt 127 koostoimes punktiga 82. Kohtuistungil tunnistas Rootsi valitsus, et täiendava kaitse seisundi saajatele antakse suuremaid (sotsiaal- ja muid) toetusi kui ajutise kaitse saajatele. Migratsiooniamet väitis, et isegi kui see oleks nii, näib see väiksem summa viimaste jaoks piisav.
36      Ibidem, punkt 128.
37      Ibidem, punkt 154.
38      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiv, millega sätestatakse rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu nõuded (ELT 2013, L 180, lk 96). Selle artikli 3 lõikes 3 on sätestatud, et „[k]äesolevat direktiivi ei kohaldata, kui kohaldatakse […] direktiivi 2001/55 […] sätteid“. Samamoodi on väljendatud sellele direktiivile eelnenud nõukogu 27. jaanuari 2003. aasta direktiivi 2003/9/EÜ, millega sätestatakse varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuded (ELT 2003, L 31, lk 18; ELT eriväljaanne 19/06, lk 101), artikli 3 lõige 3.
39      Millele on viidatud migratsiooniameti kirjalikes seisukohtades.
40      Ammendavuse kohta vt 19. märtsi 2020. aasta kohtuotsus Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) (C‑564/18, EU:C:2020:218, punkt 30).
41      Vastavalt 1. augusti 2022. aasta kohtuotsuse Bundesrepublik Deutschland (pagulaste laps, kes on sündinud väljaspool vastuvõtvat riiki) (C‑720/20, EU:C:2022:603) punktile 51 „tuleneb nii [direktiivi 2013/32] artikli 33 lõikes 2 toodud loetelu ammendavusest kui ka selles loetelus sisalduvate vastuvõetamatuse aluste erandlikkusest, et [seda sätet] tuleb tõlgendada kitsalt ja seega ei saa seda kohaldada olukorra suhtes, mis ei vasta selle punkti sõnastusele“.
42      „Ajutise kaitse kehtestamine on eeldatavasti kasulik ka liikmesriikide seisukohast, kuna sellega kaasnevad õigused vähendavad põgenike vajadust taotleda kohe rahvusvahelist kaitset ja seega ohtu koormata üle nende varjupaigasüsteeme. Kohtujuristi kursiiv.
43      „Ajutise kaitse pikendamine aitab ka tagada, et liikmesriikide varjupaigasüsteeme ei koormata üle oluliselt suurema hulga rahvusvahelise kaitse taotlustega, mida võivad esitada ajutise kaitse saanud isikud kuni 4. märtsini 2024, kui ajutine kaitse siis lõpeb, või Ukraina sõja eest põgenevad inimesed, kes saabuvad liitu pärast seda kuupäeva ja enne 4. märtsi 2025.“
44      Tajutakse, et „kui […] ajutine kaitse peatselt lõpeks ja […] kõik taotleksid korraga rahvusvahelist kaitset, seaks see ohtu riikide varjupaigasüsteemide tõhusa toimimise“.
45      Eelotsusetaotluses C‑249/25 (Euroopa Kohtu menetluses olev kohtuasi) tõstatatakse küsimus, kas liikmesriigid võivad peatada ajutise kaitse saanud isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise. Seevastu käesolevas eelotsusetaotluses ei peatanud Rootsi ametiasutused seda kontrolli, vaid jätsid täiendava kaitse seisundi taotluse juba kirjeldatud tingimustel lihtsalt vastu võtmata. Vastuseks kohtuistungil esitatud küsimusele selle kohta, kas otsuse tegemise tähtaja peatamine ei oleks proportsionaalsuse põhimõttega rohkem kooskõlas kui täiendava kaitse taotluste vastuvõetamatus, vastas Rootsi valitsus, et migratsiooniameti kui sõltumatu asutuse ülesanne on hinnata, kuidas tema õigusnorme kohaldatakse.
46      8. mai 2025. aasta kohtuotsus Zimir (C‑662/23, EU:C:2025:326, punkt 32).
47      Tähenduses, millele ma viitasin käesoleva ettepaneku joonealuses märkuses 7.
48      Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrus, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise eest (ELT 2013, L 180, lk 31) („Dublini III määrus“).
49      26. juuli 2017. aasta kohtuotsus Jafari (C‑646/16, EU:C:2017:586, punkt 96).
50      Ibidem, punkt 95.
51      Välismaalaste seaduse 21. peatüki § 5 esimene lõik puudutab ajutise kaitse saajale elamisloa andmise kooskõla selle loa taotluse kontrollimisega pagulase puhul. Selle teises lõigus on sätestatud, et „[e]simese lõigu kohase taotluse läbivaatamise võib edasi lükata üksnes erandlikel põhjustel“.
52      Rootsi valitsuse seisukohtade punktid 4, 6, 7, 8 ja 10 ning migratsiooniameti seisukohtade punktid (mis ei ole nummerdatud). Kohtuistungil viitasid nii Rootsi valitsus kui ka migratsiooniamet võimalikele ohtudele oma varjupaigasüsteemile, kuid ei täpsustanud, millised objektiivsed asjaolud võivad selle süsteemi ohtu seada, mistõttu on tingimata vaja ajutise kaitse saajate esitatud täiendava kaitse seisundi taotlused ilma eelneva läbivaatamiseta automaatselt tagasi lükata.
53      Rootsi valitsuse seisukohtade punkt 13 ja migratsiooniameti seisukohtade punkt (numbrita).