62018TO0125
SKLEP SPLOŠNEGA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 14. februarja 2019 (
*1
)
„Ničnostna tožba – Fitofarmacevtska sredstva – Aktivna snov ‚glifosat‘ – Podaljšanje uvrstitve v Prilogo k Izvedbeni uredbi (EU) št. 540/2011 – Neobstoj posamičnega nanašanja – Predpis, ki potrebuje izvedbene ukrepe – Nedopustnost“
V zadevi T‑125/18,
Associazione Nazionale Granosalus – Liberi Cerealicoltori & Consumatori (Associazione GranoSalus) s sedežem v Foggii (Italija), ki jo zastopa G. Dalfino, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo F. Castillo de la Torre, D. Bianchi, G. Koleva in I. Naglis, agenti,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2017/2324 z dne 12. decembra 2017 o podaljšanju odobritve aktivne snovi glifosat v skladu z Uredbo (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet ter o spremembi Priloge k Izvedbeni uredbi Komisije (EU) št. 540/2011 (UL 2017, L 333, str. 10),
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi I. Pelikánová, predsednica, P. Nihoul (poročevalec) in J. Svenningsen, sodnika,
sodni tajnik: E. Coulon,
sprejema naslednji
Sklep
Dejansko stanje
1
Glifosat je aktivna snov, ki se uporablja predvsem kot herbicid.
2
Glifosat je bil za uporabo iz točke 1 zgoraj v Evropski uniji prvič „registriran“ z uvrstitvijo na seznam aktivnih snovi v Prilogi I k Direktivi Sveta 91/414/EGS z dne 15. julija 1991 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 11, str. 332).
3
Glifosat je bil na konec preglednice v Prilogi I k Direktivi 91/414 dodan z Direktivo Komisije 2001/99/ES z dne 20. novembra 2001 o spremembi Priloge I k Direktivi Sveta 91/414/EGS o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet za vključitev aktivnih snovi glifosat in tifensulfuron-metil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 34, str. 182).
4
Na podlagi Direktive 2001/99 je bil glifosat „registriran“ kot aktivna snov od 1. julija 2002 do 30. junija 2012.
5
Člen 5(5) Direktive 91/414 je določal, da se na zahtevo uvrstitev aktivne snovi lahko podaljša, če je bil zahtevek vložen najmanj dve leti pred potekom veljavnosti uvrstitve.
6
Evropska komisija je zahtevek za podaljšanje v zvezi z glifosatom prejela v predpisanem roku.
7
Vendar se je izkazalo, da je treba podrobna pravila glede predložitve in ocene dodatnih podatkov, potrebnih za podaljšanje aktivnih snovi, še sprejeti.
8
Uvrstitev glifosata je bila zato z Direktivo Komisije 2010/77/EU z dne 10. novembra 2010 o spremembi Direktive 91/414 v zvezi z datumom poteka veljavnosti registracije nekaterih aktivnih snovi v Prilogo I (UL 2010, L 293, str. 48) podaljšana do 31. decembra 2015.
9
Nato je bila Direktiva 91/414 z učinkom od 14. junija 2011 razveljavljena z Uredbo (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet in razveljavitvi direktiv Sveta 79/117/EGS in 91/414/EGS (UL 2009, L 309, str. 1).
10
Aktivne snovi, ki se štejejo za registrirane na podlagi Uredbe št. 1107/2009, so naštete v Prilogi k Izvedbeni uredbi Komisije (EU) št. 540/2011 z dne 25. maja 2011 o izvajanju Uredbe (ES) št. 1107/2009 glede seznama registriranih aktivnih snovi (UL 2011, L 153, str. 1).
11
Glifosat je na seznamu v Prilogi k Izvedbeni uredbi št. 540/2011. Kot datum poteka obdobja odobritve te aktivne snovi je bil določen 31. december 2015.
12
Zvezna republika Nemčija je kot država članica poročevalka 20. decembra 2013 v sodelovanju s Slovaško republiko kot državo članico soporočevalko predložila osnutek poročila o oceni podaljšanja odobritve glifosata.
13
Evropska agencija za varnost hrane (EFSA) je zadevni osnutek poročila o oceni poslala vlagatelju in državam članicam, da predložijo pripombe. Agencija je pripombe, ki jih je prejela, poslala Komisiji, javnosti pa je zagotovila dostop do povzetka dopolnilne dokumentacije.
14
Centre international de recherche sur le cancer (Mednarodna agencija za raziskave raka, IARC) je 20. marca 2015 objavila svoje ugotovitve v zvezi z morebitno rakotvornostjo glifosata. Na podlagi teh ugotovitev ga je uvrstila na seznam proizvodov, ki so verjetno rakotvorni za ljudi.
15
Komisija je 29. aprila 2015 agenciji EFSA naložila, naj preuči podatke, navedene v ugotovitvah IARC v zvezi z morebitno rakotvornostjo glifosata, in jih do 30. oktobra 2015 upošteva pri svojih analizah in sklepih.
16
Komisija je medtem z Izvedbeno uredbo (EU) 2015/1885 z dne 20. oktobra 2015 o spremembi Izvedbene uredbe št. 540/2011 glede podaljšanja obdobij odobritve za aktivne snovi 2,4-D, acibenzolar-s-metil, amitrol, bentazon, cihalofop butil, dikvat, esfenvalerat, famoksadon, flumioksazin, DPX KE 459 (flupirsulfuron-metil), glifosat, iprovalikarb, izoproturon, lambda-cihalotrin, metalaksil-M, metsulfuron metil, pikolinafen, prosulfuron, pimetrozin, piraflufen-etil, tiabendazol, tifensulfuron-metil in triasulfuron (UL 2015, L 276, str. 48) obdobje odobritve glifosata podaljšala do 30. junija 2016.
17
Izvedbena uredba 2015/1885 je temeljila na členu 17, prvi odstavek, Uredbe št. 1107/2009, ki določa, da Komisija lahko odloži prenehanje obdobja odobritve aktivne snovi, če se izkaže, da bi ta odobritev prenehala pred sprejetjem sklepa o obnovitvi, iz razlogov, na katere vlagatelj ne more vplivati.
18
EFSA je 30. oktobra 2015 predstavila sklep o tem, ali je mogoče pričakovati, da bo glifosat izpolnjeval merila za odobritev, določena v členu 4 Uredbe št. 1107/2009.
19
EFSA je v sklepu navedla, da „glifosat verjetno ne predstavlja rakotvornega tveganja za ljudi in da dokazi ne podpirajo razvrstitve te [aktivne] snovi zaradi njene morebitne rakotvornosti na podlagi Uredbe (ES) št. 1272/2008 [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o razvrščanju, označevanju in pakiranju snovi ter zmesi, o spremembi in razveljavitvi direktiv 67/548/EGS in 1999/45/ES ter spremembi Uredbe (ES) št. 1907/2006 (UL 2008, L 353, str. 1)]“.
20
Komisija je 28. januarja 2016 osnutek poročila o pregledu predložila Stalnemu odboru za rastline, živali, hrano in krmo. Vlagatelj je imel možnost predložiti pripombe.
21
V Stalnem odboru za rastline, živali, hrano in krmo je več držav članic menilo, da je treba pred sprejetjem odločitve o podaljšanju odobritve pridobiti mnenje drugega organa, in sicer Odbora za oceno tveganja pri Evropski agenciji za kemikalije (ECHA), o usklajenem razvrščanju glede rakotvornosti glifosata.
22
Ob upoštevanju časa, ki ga je Odbor za oceno tveganja pri ECHA potreboval za izdajo mnenja, je bilo obdobje odobritve glifosata še tretjič podaljšano, tokrat do 15. decembra 2017, z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) 2016/1056 z dne 29. junija 2016 o spremembi Izvedbene uredbe (EU) št. 540/2011 glede podaljšanja veljavnosti registracije aktivne snovi glifosat (UL 2016, L 173, str. 52).
23
Odbor za oceno tveganja pri ECHA je Komisiji mnenje posredoval 15. junija 2017. V tem mnenju je soglasno sklenil, da na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov razvrstitev glede na nevarnosti za rakotvornost v primeru glifosata ni upravičena.
24
Komisija je 6. oktobra 2017 uradno prejela evropsko državljansko pobudo, ki v enem od svojih treh ciljev omenja glifosat, z vsaj milijonom veljavnih podpisov evropskih državljanov v vsaj sedmih državah članicah.
25
Komisija je 23. oktobra 2017 na evropsko državljansko pobudo odgovorila, da „[k]ar zadeva prvi cilj, da se prepovejo herbicidi na osnovi glifosata, […] meni, da ni nobenega znanstvenega ali pravnega razloga, ki bi utemeljeval prepoved glifosata, in ne namerava vložiti zakonodajnega predloga v tem smislu“. Dodala je, da „[z]lasti na podlagi znanstvenih dokazov ni mogoče ugotoviti, da glifosat lahko povzroča raka“, ter da je „[p]osledično […] sprejeta odločitev […] o podaljšanju odobritve glifosata (za pet let) […] v celoti utemeljena“.
26
Stalni odbor za rastline, živali, hrano in krmo ni podal mnenja v roku, ki ga je določil njegov predsednik. Odbor za pritožbe je bil zaprošen za nadaljnjo obravnavo in je izdal mnenje.
27
Komisija je 12. decembra 2017 sprejela Izvedbeno uredbo (EU) 2017/2324 o podaljšanju odobritve aktivne snovi glifosat v skladu z Uredbo (ES) št. 1107/2009 ter o spremembi Priloge k Izvedbeni uredbi (EU) št. 540/2011 (UL 2017, L 333, str. 10, v nadaljevanju: izpodbijani akt).
28
Odobritev glifosata je bila z izpodbijanim aktom pod nekaterimi pogoji podaljšana do 15. decembra 2022.
29
V uvodni izjavi 25 izpodbijanega akta je navedeno, da so ukrepi, ki jih določa, skladni z mnenjem odbora za pritožbe iz točke 26 zgoraj.
Postopek in predlogi strank
30
Tožeča stranka, Associazione Nazionale GranoSalus –Liberi Cerealicoltori & Consumatori, italijansko združenje, ki ga sestavljajo pridelovalci pšenice in potrošniki ter društva za njihovo varstvo, je 28. februarja 2018 v sodnem tajništvu Splošnega Sodišča vložila to tožbo.
31
Komisija je z ločenim aktom z dne 30. maja 2018 vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 130 Poslovnika Splošnega sodišča.
32
Tožeča stranka je stališče glede ugovora nedopustnosti predložila 9. julija 2018.
33
Družbe Helm AG, Monsanto Europe NV/SA in Monsanto Company, Nufarm GmbH & Co. KG, Nufarm, Albaugh Europe Sàrl, Albaugh UK Ltd in Albaugh TKI d.o.o. ter Barclay Chemicals Manufacturing Ltd so 8., 11. oziroma 12. junija 2018 vložile predloge za intervencijo v podporo predlogom Komisije.
34
Tožeča stranka v tožbi Splošnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani akt razglasi za ničen.
35
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot očitno nedopustno;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov;
–
podredno določi nov rok za nadaljevanje postopka na podlagi člena 130(8) Poslovnika.
36
Tožeča stranka v stališču glede ugovora nedopustnosti Splošnemu sodišču predlaga, naj ta ugovor zavrne.
37
Tožeča stranka poleg tega Splošnemu sodišču predlaga, naj odredi pripravljalni ukrep za predložitev odlomkov poročila EFSA, v katerih so znova preučene študije o morebitnih učinkih glifosata na zdravje ljudi, da bi jih primerjala s tako imenovano dokumentacijo „Monsanto papers“, ki vsebuje interne dokumente skupine Monsanto, ki so jih sodišča Združenih držav objavila leta 2017.
Pravo
38
Na podlagi člena 130(1) in (7) Poslovnika lahko Splošno sodišče odloči o nedopustnosti, ne da bi odločalo o zadevi po vsebini, če tožena stranka to predlaga.
39
V obravnavani zadevi Splošno sodišče meni, da je na podlagi listin iz spisa dejansko stanje dovolj razjasnjeno, zato bo odločilo, ne da bi nadaljevalo postopek.
Ugovor nedopustnosti
40
Komisija v podporo ugovoru nedopustnosti trdi, da tožeča stranka nima procesnega upravičenja. Na eni strani naj se izpodbijani akt na tožečo stranko ne bi nanašal neposredno in posamično. Na drugi strani naj bi bil izpodbijani akt predpis, ki potrebuje izvedbene ukrepe.
41
Tožeča stranka izpodbija utemeljitev Komisije ter zlasti trdi, da se izpodbijani akt nanjo nanaša neposredno in da ne potrebuje izvedbenih ukrepov.
42
Uvodoma je treba poudariti, da je tožeča stranka združenje, ki je bilo ustanovljeno za ohranjanje in spodbujanje kakovostnega pridelovanja žita s ciljem varstva potrošnikov. Naloga tega združenja v tem okviru je zlasti, da zastopa, varuje in brani svoje člane, ki so pridelovalci pšenice in potrošniki, ki prebivajo na jugu Italije, ter potrošniki Unije.
43
Po mnenju Sodišča je združenje načeloma upravičeno vložiti ničnostno tožbo le, če lahko izkaže lasten interes ali če imajo njegovi člani ali nekateri izmed njih posamično procesno upravičenje (glej v tem smislu sodbo z dne 13. marca 2018, European Union Copper Task Force/Komisija, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, točka 87 in navedena sodna praksa). Ugotoviti je torej treba, ali se v tej zadevi tožeča stranka sklicuje na eno od teh predpostavk.
Obstoj lastnega interesa tožeče stranke
44
V zvezi z vprašanjem, ali lahko tožeča stranka izkaže lasten interes, je treba opozoriti, da lahko po mnenju Sodišča obstoj posebnih okoliščin, kot je vloga, ki jo je imelo združenje v okviru postopka, v katerem je bil izdan akt v smislu člena 263 PDEU, utemelji dopustnost tožbe, ki jo je vložilo to združenje, zlasti če je ta akt vplival na njegov položaj pogajalca ali če mu je z zadevnimi predpisi priznana procesna pravica (glej sodbo z dne 13. marca 2018, European Union Copper Task Force/Komisija, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, točka 88 in navedena sodna praksa).
45
V obravnavani zadevi tožeča stranka trdi, da izpodbijani akt vpliva na interese, ki jih varuje, zlasti na boj proti vsem oblikam špekulacije ali zlorabe, ki naj bi se kazale na trgu v škodo kmetom. Vendar v stališču, ki ga je predložila, ni navedla, da je imela vlogo pri pripravi izpodbijanega akta ali da ima posebne pravice v okviru postopka, v katerem je bil ta akt izdan.
46
Iz tega sledi, da glede na sodno prakso, ki jo je razvilo Sodišče, tožeča stranka nima lastnega interesa, ki bi ji omogočil, da v svojem imenu pri Splošnem sodišču vloži ničnostno tožbo, in da je zato to tožbo načeloma mogoče razglasiti za dopustno le, če se dokaže, da imajo člani tožeče stranke ali nekateri izmed njih sami po sebi procesno upravičenje.
Posamično procesno upravičenje članov tožeče stranke
47
Člen 263, četrti odstavek, PDEU določa, da fizične ali pravne osebe lahko vložijo tožbe zoper nanje naslovljene akte ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov.
48
V členu 263, četrti odstavek, PDEU se torej razlikuje med tremi predpostavkami, na podlagi katerih se lahko ničnostna tožba, ki jo vloži fizična ali pravna oseba, razglasi za dopustno.
– Status naslovnikov akta
49
V zvezi s prvo predpostavko, ki se nanaša na naslovnike akta, je treba spomniti, da je treba ta pojem naslovnika razumeti formalno, kot da se nanaša na osebo, ki je v tem aktu imenovana kot njegov naslovnik (sodba z dne 21. januarja 2016, SACBO/Komisija in INEA, C‑281/14 P, neobjavljena, EU:C:2016:46, točka 34).
50
V obravnavani zadevi članov tožeče stranke ni mogoče šteti za naslovnike izpodbijanega akta, ker v tem aktu niso imenovani kot njegovi naslovniki.
– Neposredno in posamično nanašanje
51
V zvezi z drugo predpostavko je treba ugotoviti, ali se izpodbijani akt med drugim posamično nanaša na člane tožeče stranke ali nekatere izmed njih.
52
Po mnenju Sodišča se subjekti, ki niso naslovniki akta, lahko sklicujejo na to, da se ta akt nanje posamično nanaša v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, le če vpliva nanje zaradi nekaterih njihovih značilnosti ali zaradi dejanskega položaja, po katerem se razlikujejo od vseh drugih oseb in ki jih torej individualizira podobno kot samega naslovnika akta (sodba z dne 15. julija 1963, Plaumann/Komisija, 25/62, EU:C:1963:17, str. 223).
53
Nasprotno pa, če akt vpliva na subjekte kot del abstraktne kategorije ali neindividualizirane skupine oseb, pogoji, zahtevani v sodni praksi, navedeni v točki 52 zgoraj, niso izpolnjeni.
54
V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da se v skladu s členom 1 izpodbijanega akta ukrep, ki zajema podaljšanje odobritve glifosata v skladu s pogoji iz Priloge I k temu aktu, nanaša abstraktno in splošno na vse osebe, ki imajo namen proizvajati, tržiti ali uporabljati to snov ali fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo to snov, in na vse osebe, ki imajo dovoljenja za promet s temi fitofarmacevtskimi sredstvi.
55
Posledično se izpodbijani akt uporablja za objektivno določene položaje in ima pravne učinke za skupine oseb, ki so določene splošno in abstraktno. Iz tega sledi, da je ta akt splošen.
56
Tožeča stranka trdi, da se izpodbijani akt nanaša na nekatere njene člane, saj ohranitev uporabe glifosata ogroža zdravje teh članov kot državljanov Unije in kot potrošnikov.
57
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se izpodbijani akt domnevno nanaša na nekatere člane tožeče stranke kot potrošnike in državljane Unije na splošno.
58
Kot namreč priznava sama tožeča stranka, bi podaljšanje odobritve glifosata škodilo zdravju nekaterih članov tožeče stranke, ker je nevaren in prisoten v izdelkih in blagu široke potrošnje, zlasti v vodi, tako da vpliva na te člane kot potrošnike in državljane Unije.
59
Tožeča stranka trdi še, da ohranitev uporabe glifosata povzroča premoženjsko škodo nekaterim njenim članom, ki so pridelovalci pšenice, ker zaradi svojih etičnih ali znanstvenih prepričanj, izraženih v njihovih statutih, ne uporabljajo te aktivne snovi, tako da so v primerjavi s pridelovalci, ki to aktivno snov uporabljajo, v ekonomsko slabšem položaju zaradi višjih stroškov, količinsko manjše pridelave in višjih prodajnih cen.
60
V zvezi s tem je treba poudariti, da nanašanje, na katero se sklicuje tožeča stranka v zvezi z nekaterimi svojimi člani, ki so pridelovalci pšenice, ni drugačno od nanašanja, na katero bi se lahko skliceval vsak kmet, ki bi se iz lastnih razlogov odrekel uporabi glifosata v korist drugih rešitev, zaradi katerih ima določene stroške.
61
Iz tega sledi, da izpodbijani akt vpliva na člane tožeče stranke zaradi njihovega objektivnega statusa potrošnikov, državljanov Unije ali pridelovalcev pšenice enako kot na vse druge potrošnike, državljane Unije ali pridelovalce pšenice, ki so dejansko ali potencialno v enakem položaju.
62
Tožeča stranka tako ni dokazala, da se izpodbijani akt na njene člane ali nekatere izmed njih nanaša posamično.
63
Ker so pogoji, pod katerimi se mora akt, katerega razglasitev ničnosti se predlaga, neposredno ali posamično nanašati na neko osebo, kumulativni, ni treba ugotoviti, ali se izpodbijani akt na člane tožeče stranke ali nekatere izmed njih poleg tega nanaša neposredno.
64
Iz tega sledi, da posamično procesno upravičenje članov tožeče stranke ali nekaterih izmed njih ne more temeljiti na drugi predpostavki iz člena 263, četrti odstavek, PDEU.
– Opredelitev izpodbijanega akta kot predpisa, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov
65
Tretja predpostavka, v kateri je ničnostna tožba, ki jo vloži fizična ali pravna oseba, dopustna, je primer, ko je ta akt predpis, ki se neposredno nanaša na to osebo in ne potrebuje izvedbenih ukrepov.
66
V zvezi s tem je treba poudariti, da v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU pojem predpis zajema splošne akte z izjemo zakonodajnih aktov (sodba z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točka 60).
67
V obravnavani zadevi je izpodbijani akt tak predpis, ker gre na eni strani za splošen akt, kot je navedeno v točki 55 zgoraj, in ker na drugi strani ni bil sprejet po rednem zakonodajnem postopku, opisanem v členu 294 PDEU, ali po posebnem zakonodajnem postopku, kot je opredeljen v členu 289(2) PDEU, v katerem akte sprejema Evropski parlament s sodelovanjem Sveta Evropske unije ali pa Svet Evropske unije s sodelovanjem Evropskega parlamenta. Stranki sicer tega ne izpodbijata.
68
Poleg tega je treba pojem „predpis[i], ki […] ne potrebujejo izvedbenih ukrepov“ v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU razlagati glede na cilj te določbe, ki je preprečevanje tega, da bi moral posameznik kršiti pravo, da bi imel dostop do sodišča (sodba z dne 19. decembra 2013, Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, točka 27).
69
Če ima predpis neposredne učinke na pravni položaj fizične ali pravne osebe, ne da bi potreboval izvedbene ukrepe, bi bila lahko ta oseba prikrajšana za učinkovito sodno varstvo, če pred sodiščem Unije ne bi imela neposrednega pravnega sredstva za izpodbijanje zakonitosti navedenega predpisa (sodba z dne 19. decembra 2013, Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, točka 27).
70
Če pa, nasprotno, predpis potrebuje izvedbene ukrepe, sodnega nadzora nad spoštovanjem pravnega reda Unije, kot je razvidno iz člena 19(1) PEU, ne zagotavlja samo Sodišče, ampak ga zagotavljajo tudi sodišča držav članic.
71
Če so namreč na eni strani za izvajanje predpisa pristojne institucije, organi, uradi ali agencije Unije, lahko fizične ali pravne osebe pri sodiščih Unije zoper izvedbene akte vložijo direktno tožbo pod pogoji iz člena 263, četrti odstavek, PDEU in se na podlagi člena 277 PDEU v utemeljitev te tožbe sklicujejo na nezakonitost zadevnega osnovnega akta (sodba z dne 23. aprila 1986, Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, točka 23).
72
Če so na drugi strani za izvajanje predpisa pristojne države članice, lahko fizične ali pravne osebe pred nacionalnim sodiščem izpodbijajo veljavnost nacionalnega izvedbenega ukrepa ter se v okviru tega postopka sklicujejo na neveljavnost osnovnega akta, in če je to primerno, dosežejo, da to sodišče Sodišču predloži vprašanja za predhodno odločanje na podlagi člena 267 PDEU (sodba z dne 23. aprila 1986, Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, točka 23).
73
Za presojo vprašanja, ali predpis potrebuje izvedbene ukrepe, se je treba navezati na položaj tožeče stranke, pri čemer ni pomembno, ali zadevni akt potrebuje izvedbene ukrepe v razmerju do drugih posameznikov (sodbi z dne 19. decembra 2013, Telefónica/Komisija, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, točka 30, in z dne 28. aprila 2015, T & L Sugars in Sidul Açúcares/Komisija, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, točka 32).
74
V obravnavani zadevi je torej treba ugotoviti, ali izpodbijani akt o podaljšanju odobritve glifosata za obdobje petih let potrebuje izvedbene ukrepe v razmerju do članov tožeče stranke.
75
Pri tem je treba upoštevati mehanizem, vzpostavljen s pravnim okvirom, ki se uporablja v obravnavani zadevi.
76
V skladu z Uredbo št. 1107/2009 se glifosat kot vsaka aktivna snov oceni v dveh korakih.
77
Najprej se aktivna snov kot taka oceni na ravni Unije in Komisija jo odobri po postopku, organiziranem v členih od 7 do 13 Uredbe št. 1107/2009, če se ugotovi, da je skladna z merili za odobritev iz člena 4 te uredbe.
78
Nato fitofarmacevtsko sredstvo, ki vsebuje aktivno snov, ki jo je odobrila Unija, ocenijo države članice, ki, če je primerno, izdajo dovoljenje za promet s tem sredstvom, pri čemer upoštevajo postopek in zahteve za registracijo iz členov od 28 do 39 Uredbe št. 1107/2009.
79
Tako se na podlagi teh predpisov fitofarmacevtsko sredstvo, ki vsebuje aktivno snov „glifosat“, ki jo je odobrila Komisija, ne more niti dati v promet niti se uporabljati brez dovoljenja, ki ga v zadevni državi članici izdajo organi te države.
80
Členi od 14 do 20 Uredbe št. 1107/2009 res določajo, da Komisija podaljša odobritev aktivne snovi na podlagi zahtevka proizvajalca navedene aktivne snovi, če so izpolnjena merila za odobritev iz člena 4 navedene uredbe.
81
Vendar podaljšanje odobritve aktivne snovi samo po sebi ne pomeni potrditve, podaljšanja ali obnovitve dovoljenj za promet, ki jih države članice izdajo za fitofarmacevtsko sredstvo, ki vsebuje to aktivno snov.
82
V skladu s členom 32(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 1107/2009 se dovoljenja za promet izdajo za časovno omejeno obdobje veljavnosti. V skladu z drugim pododstavkom tega odstavka to obdobje ne more preseči enega leta od datuma poteka odobritve aktivne snovi, ki jo vsebuje fitofarmacevtsko sredstvo. Nato se določi tako, da ustreza trajanju odobritve navedene aktivne snovi.
83
Poleg tega člen 43(1) in (2) Uredbe št. 1107/2009 določa, da se dovoljenje za promet s fitofarmacevtskim sredstvom podaljša na podlagi vloge, ki jo predloži imetnik registracije, in da mora biti taka vloga predložena v treh mesecih od podaljšanja odobritve aktivne snovi, ki jo vsebuje to fitofarmacevtsko sredstvo.
84
Iz tega sledi, da ima izpodbijani akt učinke v razmerju do članov tožeče stranke, to je potrošnikov, državljanov Unije in pridelovalcev pšenice, katerih interese zastopa, prek podaljšanja dovoljenj za promet s fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo aktivno snov „glifosat“, ki jo odobrijo države članice.
85
Taka podaljšanja dovoljenj za promet so v skladu s sodno prakso, navedeno v točkah od 68 do 73 zgoraj, ukrepi za izvajanje izpodbijanega akta v smislu člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU.
86
Druge trditve tožeče stranke ne vplivajo na to ugotovitev.
87
Na prvem mestu, tožeča stranka poudarja, da po njenem mnenju izpodbijani akt sam po sebi pomeni ohranitev dovoljenj za promet s fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo aktivno snov „glifosat“, ki so jih v skladu s členoma 29 in 32 Uredbe št. 1107/2009 izdali italijanski organi in ki so veljala na datum sprejetja navedenega akta.
88
V zvezi s tem je treba poudariti, da ta trditev temelji na premisi, v skladu s katero to, da je Komisija podaljšala odobritev aktivne snovi „glifosat“, samodejno pomeni potrditev, podaljšanje ali obnovitev dovoljenj za promet, ki jih države članice izdajo za fitofarmacevtska sredstva, ki vsebujejo to aktivno snov.
89
Kot pa izhaja iz točk od 81 do 83 zgoraj, je ta premisa napačna.
90
Poleg tega je res, da v skladu s členom 43(5) in (6) Uredbe št. 1107/2009 države članice odločijo o vlogi za podaljšanje dovoljenja za promet s fitofarmacevtskim sredstvom najpozneje dvanajst mesecev po obnovitvi odobritve aktivne snovi v tem fitofarmacevtskem sredstvu in lahko podaljšajo veljavno dovoljenje za obdobje, potrebno za zaključitev preučitve in sprejetje odločitve o podaljšanju registracije, kadar se iz razlogov, na katere imetnik registracije ne more vplivati, ne sprejme odločitev o podaljšanju registracije, preden ta poteče.
91
Tako so se italijanski organi po mnenju tožeče stranke odločili, da začasno podaljšajo vsa dovoljenja za promet s fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo aktivno snov „glifosat“.
92
Vseeno je treba poudariti, da tako podaljšanje ne izhaja samodejno iz tega, da je Komisija podaljšala odobritev aktivne snovi „glifosat“, temveč iz ukrepanja, ki se lahko pripiše zadevni državi članici, pri čemer mora biti v zvezi s takim ukrepanjem mogoče začeti postopek pred nacionalnim sodiščem (glej v tem smislu sklep z dne 12. januarja 2017, ACDA in drugi/Komisija, T‑242/15, EU:T:2017:6, točke od 45 do 47 in navedena sodna praksa).
93
Na drugem mestu, tožeča stranka trdi, da se ukrepi, ki jih države članice sprejmejo v zvezi z dovoljenji za promet s fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo aktivno snov „glifosat“, ne morejo šteti za izvedbene ukrepe, ker izpodbijani akt določa le splošna varnostna navodila za uporabo te snovi, pri čemer sprejetje izvedbenih ukrepov v celoti prepušča prosti presoji držav članic, in zlasti ne določa nobenega referenčnega parametra za njihovo konkretno izvajanje.
94
Ob domnevi, da je treba to trditev razlagati tako, da pomeni, da je za predpis mogoče šteti, da potrebuje izvedbene ukrepe, le če vsebuje podrobne in posebne določbe za njegovo izvajanje, je treba poudariti, da je podaljšanje odobritve aktivne snovi „glifosat“ odvisno od več pogojev, ki jih morajo države članice upoštevati, ko obravnavajo podaljšanje dovoljenj za promet s fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo to aktivno snov.
95
Poleg tega je treba v zvezi z morebitnim poljem proste presoje, ki ga imajo države članice v okviru izvajanja izpodbijanega akta, spomniti, da mehanična ali nemehanična narava ukrepov, sprejetih na nacionalni ravni, ni upoštevna za ugotovitev, ali predpis potrebuje izvedbene ukrepe v smislu člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 28. aprila 2015, T & L Sugars in Sidul Açúcares/Komisija, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, točki 41 in 42).
96
Glede na navedeno je treba ugotoviti, da izpodbijani akt ni predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov, v smislu člena 263, četrti odstavek, zadnji del stavka, PDEU.
97
V takem primeru je pot, predvidena v Pogodbi in sodni praksi, ki jo je Sodišče razvilo za razlago te pogodbe, taka, da fizična ali pravna oseba, kadar želi doseči, da se opravi sodni nadzor nad splošnim aktom Unije, pri nacionalnem sodišču vloži pravno sredstvo, s katerim izpodbija nacionalni izvedbeni ukrep, in temu sodišču predlaga, naj Sodišču predloži vprašanje za predhodno odločanje v zvezi z veljavnostjo osnovnega akta, sprejetega na ravni Unije (glej točko 72 zgoraj in navedeno sodno prakso).
98
Iz teh preudarkov izhaja, da je treba to tožbo zavreči kot nedopustno, ker je bila vložena pri Splošnem sodišču.
Predlog za pripravljalni ukrep
99
Tožeča stranka Splošno sodišče poziva, naj kot pripravljalni ukrep odredi predložitev odlomkov poročila EFSA, v katerih so znova preučene študije o morebitnih učinkih glifosata na zdravje ljudi, da bi jih primerjala s tako imenovano dokumentacijo „Monsanto papers“.
100
V zvezi s tem je treba poudariti, da se ta predlog nanaša na vsebino te tožbe in da ga zato ni mogoče obravnavati, ker je ta tožba nedopustna.
Predlogi za intervencijo
101
Člen 142(2) Poslovnika določa, da je intervencija v razmerju do spora o glavni stvari akcesorna in postane brezpredmetna, če se tožba razglasi za nedopustno.
102
Zato se postopek v zvezi s predlogi za intervencijo, ki so jih vložile družbe Helm, Monsanto Europe, Monsanto, Nufarm GmbH & Co. KG, Nufarm, Albaugh Europe, Albaugh UK, Albaugh TKI in Barclay Chemicals Manufacturing, ustavi.
Stroški
103
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
104
Ker tožeča stranka ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije poleg plačila svojih stroškov naloži tudi plačilo stroškov Komisije.
105
Na podlagi člena 144(10) Poslovnika bodo družbe Helm, Monsanto Europe, Monsanto, Nufarm GmbH & Co. KG, Nufarm, Albaugh Europe, Albaugh UK, Albaugh TKI in Barclay Chemicals Manufacturing nosile vsaka svoje stroške, povezane s predlogom za intervencijo.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat)
sklenilo:
1.
Tožba se zavrže kot nedopustna.
2.
Postopek v zvezi s predlogi za intervencijo družb Helm AG, Monsanto Europe NV/SA, Monsanto Company, Nufarm GmbH & Co. KG, Nufarm, Albaugh Europe Sàrl, Albaugh UK Ltd, Albaugh TKI d.o.o. in Barclay Chemicals Manufacturing Ltd se ustavi.
3.
Associazione Nazionale GranoSalus – Liberi Cerealicoltori & Consumatori (Associazione GranoSalus) nosi svoje stroške in stroške Evropske komisije.
4.
Družbe Helm, Monsanto Europe, Monsanto, Nufarm GmbH & Co. KG, Nufarm, Albaugh Europe, Albaugh UK, Albaugh TKI in Barclay Chemicals Manufacturing nosijo vsaka svoje stroške, povezane s predlogi za intervencijo.
V Luxembourgu, 14. februarja 2019.
Sodni tajnik
E. Coulon
Predsednica
I. Pelikánová
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.