PERSONALDOMSTOLENS DOM
(första avdelningen)
den 12 maj 2011
Mål F-50/09
Livio Missir Mamachi di Lusignano
mot
Europeiska kommissionen
”Personalmål – Tjänstemän – Skadeståndstalan – Regel om att det i fråga om skadestånd ska råda överensstämmelse mellan begäran, klagomål och talan – Förfarandets kontradiktoriska karaktär – Användning vid domstol av en konfidentiell handling som klassificerats som ”RESTREINT UE” – Institutionernas utomobligatoriska skadeståndsansvar – Culpaansvar – Orsakssamband – Flera skadeståndsgrundande orsaker – Handling av tredje man – Strikt ansvar – Biståndsskyldighet – Skyldighet för en institution att säkerställa skyddet av dess anställda – Mord på en tjänsteman och dennes maka begånget av tredje man – Förlust av överlevnadschans”
Saken: Talan som väckts enligt artikel 236 EG och artikel 152 EA genom vilken Livio Missir Mamachi di Lusignano yrkat dels ogiltigförklaring av kommissions beslut av den 3 februari 2009 om avslag på hans ansökan om ersättning för den ekonomiska och ideella skada som uppkommit till följd av mordet på hans son och hans svärdotter den 18 september 2006 i Rabat (Marocko), dels förpliktande för kommissionen att till honom och hans sons rättsinnehavare utge diverse belopp som ersättning för förmögenhetsskador och ideella skador som uppstått till följd av dessa mord.
Domslut:      Talan ogillas. Utdragen ur 2006 års handling angående säkerhetsnormer och säkerhetskriterier som Europeiska kommissionen har tillhandahållit personaldomstolen under rättegången ska utan dröjsmål skickas tillbaka till Europeiska kommissionen i hemligstämplat kuvert med påskriften ”säkerhetsskyddsklassificeringsnivå RESTREINT UE”. Europeiska kommissionen ska bära samtliga rättegångskostnader.
Sammanfattning
1.      Tjänstemän – Talan – Skadeståndstalan väckt utan att ett administrativt förfarande enligt tjänsteföreskrifterna ägt rum – Avvisning
(Tjänsteföreskrifterna, artiklarna 90 och 91)
2.      Tjänstemän – Talan – Skadeståndstalan – Ändring av skadebeloppet i förhållande till det belopp som angavs i ansökan i det administrativa förfarandet – Tillåtet – Villkor
3.      Tjänstemän – Social trygghet – Olycksfall i arbetet – Schablonersättning enligt tjänsteföreskrifterna – Ansökan om ytterligare ersättning enligt den allmänna ordningen – Tillåtet – Villkor
(Tjänsteföreskrifterna, artikel 73)
4.      Tjänstemän – Talan – Skadeståndstalan – Orsak – Anställningsförhållande
(Artikel 236 EG; tjänsteföreskrifterna, artiklarna 90 och 91)
5.      Tjänstemän – Institutionernas utomobligatoriska skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet
(Artikel 236 EG)
6.      Tjänstemän – Institutionernas utomobligatoriska skadeståndsansvar – Villkor – Ersättning för skada som en tjänsteman eller anställd har lidit – Administrationens omsorgsplikt – Omfattning
(Artikel 236 EG; tjänsteföreskrifterna, artiklarna 90 och 91)
7.      Tjänstemän – Skydd av säkerhet och hälsa – Institutionernas skyldigheter – Omfattning – Direktiv 89/391 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 31.1; tjänsteföreskrifterna, artikel 1e.2; rådets direktiv 89/391)
8.      Förfarande – Åtgärder för processledning – Begäran om ingivande av en handling – Bedömning av huruvida handlingen ska behandlas konfidentiellt
(Personaldomstolens rättegångsregler, artikel 44.1 och 44.2)
9.      Tjänstemän – Institutionernas utomobligatoriska skadeståndsansvar – Underlåtenhet att vidta minimiåtgärder för säkerhet beträffande bostäder för tjänstemän som tjänstgör i ett tredjeland – Fel i tjänsten
10.    Tjänstemän – Institutionernas utomobligatoriska skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Skada – Orsakssamband
11.    Tjänstemän – Institutionernas utomobligatoriska skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Skada – Orsakssamband
12.    Tjänstemän – Institutionernas utomobligatoriska skadeståndsansvar – Skadeståndsansvar för en lagenlig handling – Princip som inte är erkänd i unionsrätten
(Artikel 288 EG)
13.    Tjänstemän – Administrationens biståndsskyldighet – Omfattning
(Tjänsteföreskrifterna, artikel 24)
14.    Förfarande – Rättegångskostnader – Kostnader som orsakats i onödan eller mot bättre vetande
(Personaldomstolens rättegångsregler, artikel 87. 2 och artikel 88)
1.      En tjänstemans talan om ersättning för olika skador som påstås ha uppstått genom en rad skadeståndsgrundande fel eller underlåtelser – vilka, om de saknar rättsverkningar, inte kan betecknas som rättsakter som går någon emot – kan endast upptas till sakprövning vid personaldomstolen om de har föregåtts av en ansökan som ställts till administrationen med samma syfte och som rör samma skador, följt av ett klagomål mot administrationens beslut om tyst eller uttryckligt avslag på denna ansökan. I den reglering av olika former av talan som framgår av artiklarna 90 och 91 i tjänsteföreskrifterna ska det administrativa förfarandet, vid äventyr av att en senare talan annars avvisas, nämligen inledas genom att den berörde hos tillsättningsmyndigheten begär att denna ska ersätta påstådda skador och i förekommande fall vidhållas genom att klagomål anförs mot beslutet om avslag på denna ansökan.
Yrkanden som framförts vid unionsdomstolen ska dessutom ha samma föremål som klagomålet och endast innehålla invändningar som bygger på samma grunder som klagomålet, varvid dessa invändningar, i domstolsförfarandet, kan utvecklas genom att det anförs grunder och argument som inte nödvändigtvis måste ha anförts i klagomålet men som måste ha nära samband med klagomålet. I rena skadeståndsmål definieras begreppet ”orsak”, som ska ges en vid tolkning, utifrån den skada som den berörde tjänstemannen har åberopat i sin ansökan om ersättning. Det är den skadan som är avgörande för den ersättning som tjänstemannen begär, och den är således föremålet för den ansökan som administrationen ska ta ställning till.
(se punkterna 82–85)
Hänvisning till
Domstolen: 23 april 2002, Campogrande mot kommissionen, C‑62/01 P, punkt 34
Förstainstansrätten: 13 juli 1995, Saby mot kommissionen, T‑44/93, punkt 31
Personaldomstolen: 1 juli 2010, Mandt mot parlamentet, F‑45/07, punkt 119
2.      En tjänsteman kan, inom ramen för en skadeståndstalan, ändra det belopp som begärdes i ersättning i ansökan till administrationen, exempelvis om skadorna har förvärrats under mellantiden eller om skadornas omfattning först blev känd eller först kunde bedömas efter ansökan, dock under förutsättning att de skador som det begärs ersättning för har beskrivits i nämnda ansökan.
(se punkt 86)
Hänvisning till
Domstolen: 23 september 2004, Hectors mot parlamentet, C‑150/03 P, punkt 62
3.      Eftersom de förmåner som enligt tjänsteföreskrifterna ska betalas ut till den avlidne tjänstemannens rättsinnehavare är schablonmässiga, har de sistnämnda rätt att begära ytterligare ersättning från institutionen, om denna kan hållas ansvarig för tjänstemannens död och om de förmåner som ska betalas ut enligt tjänsteföreskrifterna inte räcker för att skadan helt ska repareras.
(se punkt 106)
Hänvisning till
Domstolen: 8 oktober 1986, Leussink mot kommissionen, 169/83 och 136/84, punkt 13; 9 september 1999, Lucaccioni mot kommissionen, C‑257/98 P, punkterna 22 och 23
4.      En tvist mellan en tjänsteman och den institution denne tillhör eller tillhörde som rör ersättning för en skada omfattas, när skadan har uppkommit till följd av det anställningsförhållande som knyter vederbörande till denna institution, av tillämpningsområdet för artikel 236 EG och artiklarna 90 och 91 i tjänsteföreskrifterna, och den faller utanför tillämpningsområdet för artiklarna 235 EG och 288 EG. Detsamma gäller en tvist mellan den avlidne tjänstemannens rättsinnehavare eller deras ombud och den institution där tjänstemannen arbetade, eftersom en sådan tvist har sitt ursprung i dennes anställning vid institutionen.
(se punkt 116)
Hänvisning till:
Domstolen: 22 oktober 1975, Meyer-Burckhardt mot kommissionen, 9/75, punkt 7; 17 februari 1977, Reinarz mot kommissionen och rådet, 48/76, punkt 10; 10 juni 1987, Pomar mot kommissionen, 317/85, punkt 7; 7 oktober 1987, Schina mot kommissionen, 401/85, punkt 9
Förstainstansrätten: 26 juni 2009, Marcuccio mot kommissionen, T‑114/08 P, punkterna 12, 13 och 24
Personaldomstolen: 11 maj 2010, Nanopoulos mot kommissionen, F‑30/08, punkterna 130–133, föremål för överklagande vid Europeiska unionens tribunal, T‑308/10 P
5.      För att en institution ska kunna anses ansvarig enligt artikel 236 EG måste ett antal villkor vara uppfyllda, närmare bestämt att institutionen har begått ett tjänstefel eller betett sig rättsstridigt, att skadan är säker och beräkningsbar samt att det föreligger ett orsakssamband mellan det skadeståndsgrundande felet och den påstådda skadan.
Vad avser det första av dessa villkor, måste unionsdomstolen, bland de omständigheter som är av relevans för dess avgörande, beakta det utrymme för skönsmässig bedömning som administrationen förfogade över vid tidpunkten för de omtvistade omständigheterna.
När institutionen förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, exempelvis när den inte är skyldig att agera i en viss riktning enligt tillämpliga bestämmelser, är det, för frågan huruvida det första villkoret är uppfyllt, härvid avgörande huruvida administrationen på ett uppenbart och allvarligt sätt gått utöver gränserna för detta utrymme för skönsmässig bedömning. När administrationen inte har begått något uppenbart fel, har denna inte betett sig olagligt och kan således inte hållas ansvarig.
När administrationens utrymme för skönsmässig bedömning däremot är kraftigt begränsat eller helt obefintligt kan det räcka att unionsrätten har åsidosatts på något sätt för att det ska vara fråga om en tillräckligt klar överträdelse, som gör institutionen skadeståndsansvarig. När administrationen måste bete sig på ett bestämt sätt, som föreskrivs i gällande lagtext, allmänna eller grundläggande rättsprinciper eller regler som den ställt upp för sig själv, räcker varje form av åsidosättande av en sådan skyldighet för att den berörda institutionen ska kunna hållas skadeståndsansvarig.
(se punkterna 117–120)
Hänvisning till
Domstolen: ovannämnda målet Lucaccioni mot kommissionen, punkt 14; 4 juli 2000, Bergaderm och Goupil mot kommissionen, C‑352/98 P, punkt 44
Förstainstansrätten: 13 december 1990, Moritz mot kommissionen, T‑20/89, punkt 19; 9 februari 1994, Latham mot kommissionen, T‑82/91, punkt 72; 21 februari 1995, Moat mot kommissionen, T‑506/93, punkt 46
Personaldomstolen: 2 maj 2007, Giraudy mot kommissionen, F‑23/05, punkterna 104, 105 och 167
6.      Personalmål som handläggs enligt artikel 236 EG och artiklarna 90 och 91 i tjänsteföreskrifterna, däri inbegripet mål som avser skador som en tjänsteman eller anställd har lidit, hanteras enligt speciella regler som avviker från dem som följer av unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar enligt artikel 235 EG och artikel 288 andra stycket EG. Det framgår nämligen av tjänsteföreskrifterna att en tjänsteman eller annan unionsanställd, till skillnad från andra enskilda, är knuten till den institution där han eller hon arbetar enligt ett reglerat anställningsförhållande som bygger på en balans mellan ömsesidiga särskilda rättigheter och skyldigheter, vilken återspeglas av institutionens omsorgsplikt gentemot den anställde. Denna balans syftar främst till att bevara en förtroendefull relation mellan institutionerna och deras tjänstemän för att garantera medborgarna att institutionernas uppdrag av allmänintresse genomförs på ett framgångsrikt sätt. När unionen agerar som arbetsgivare underkastas den följaktligen ett särskilt ansvar, vilket kommer till uttryck i dess skyldighet att ersätta sin personal för varje skada som unionen i egenskap av arbetsgivare vållar sin personal.
(se punkt 123)
Hänvisning till
Domstolen: 29 juni 1994, Klinke mot domstolen, C‑298/93 P, punkt 38; 6 mars 2001, Connolly mot kommissionen, C‑274/99 P, punkterna 44–47
Förstainstansrätten: 12 juni 2002, Mellone mot kommissionen, T‑187/01, punkt 74; 14 oktober 2004, Polinsky mot domstolen, T‑1/02, punkt 47
7.      Vad avser personalens säkerhet i arbetet gäller att en institution, i likhet med alla offentliga eller privata arbetsgivare, är skyldig att agera för att upprätthålla denna säkerhet. Personalen har nämligen rätt till hälsosamma, säkra och värdiga arbetsförhållanden, såsom framgår av artikel 31.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
Av artikel 1e.2 i tjänsteföreskrifterna och flera europeiska direktiv, särskilt direktiv 89/391 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet, framgår dessutom att arbetsgivaren är skyldig att svara för att dennes personals säkerhet och hälsa tryggas i alla avseenden som är förbundna med arbetet. En institutions skyldighet på detta område att, som arbetsgivare, garantera sin personals säkerhet är av särskild vikt och administrationens utrymme för skönsmässig bedömning är begränsat, om än inte helt obefintligt.
Oavsett hur omfattande denna skyldighet att garantera personalens säkerhet är, så kan den inte innebära att den berörda institutionen åläggs en absolut skyldighet att uppnå ett visst resultat. Hänsyn måste tas till budgetmässiga, administrativa eller tekniska svårigheter som administrationen möter och som gör det svårt eller omöjligt att snabbt vidta brådskande och nödvändiga åtgärder, även när de behöriga myndigheterna visar erforderlig omsorg. Dessutom är det än svårare att uppfylla denna skyldighet när den berörde tjänstemannen, till skillnad från en anställd som uppehåller en tjänst på en viss ort, sänds ut för att tjänstgöra i tredjeland och närmast arbeta som diplomat, vilket medför olika risker som inte är särskilt lätta att identifiera och hantera.
I detta hänseende gäller att en sådan tjänstemans bostad, även om denna tillhandahålls honom som tjänstebostad och är föremål för särskilda säkerhetsåtgärder vid vissa delegationer i tredjeland, inte helt kan jämställas med en arbetsplats, i den mening som avses i direktiv 89/391. I ett sådant sammanhang medför institutionens skyldighet att garantera säkerheten ett krav på att institutionen utvärderar vilka risker dess personal är utsatt för, och detta krav omfattar ett preventivt tillvägagångssätt inom alla delar av institutionens verksamhet, varefter institutionen informerar den berörda personalen om vilka risker som har kunnat identifieras och ser till att personalen verkligen tagit del av instruktionerna rörande riskerna för dess säkerhet, och slutligen vidtar lämpliga skyddsåtgärder och ser till att den organisation och de materiella resurser den anser nödvändiga föreligger.
(se punkterna 126, 127 och 130–132)
Hänvisning till
Domstolen: 14 juni 2007, kommissionen mot Förenade kungariket, C‑127/05
Personaldomstolen: 30 april 2009, Aayhan m.fl. mot parlamentet, F‑65/07, punkt 116
8.      För det fall att en handling ges in av en part till personaldomstolen för att ge nämnda domstol möjlighet att bedöma huruvida handlingen ska behandlas konfidentiellt enligt artikel 44.2 i dess rättegångsregler, kan sekretess för handlingen innebära att den andra parten inte kan få tillgång till denna handling annat än i form av en sammanfattning som upprättats av personaldomstolen och att förfarandet således inte kan vara helt kontradiktoriskt. I en sådan situation är enda sättet att garantera den andra partens rätt till ett effektivt domstolsskydd att personaldomstolen, med avvikelse från vad som föreskrivs i artikel 44.1 i sina rättegångsregler, själv grundar sig på relevanta utdrag ur denna handling, för att kunna meddela ett väldunderbyggt avgörande, trots att institutionen endast sänt dessa handlingar till personaldomstolen för att personaldomstolen ska kunna bedöma huruvida handlingen ska behandlas konfidentiellt.
(se punkt 156)
9.      En institution som inte iakttar minimikraven i fråga om säkerheten för bostäder för den personal som tjänstgör i ett tredjeland begår ett skadeståndsgrundande fel. Även om det under vissa omständigheter, i synnerhet i nödsituationer, temporärt kan vara nödvändigt att anvisa en provisorisk bostad som inte har samma säkerhetsutrustning som en permanent bostad, kan administrationen nämligen inte underlåta att vidta minimiåtgärder för att bemöta de huvudsakliga säkerhetsriskerna för dem som har anvisats en provisorisk bostad eller, på villkor som är budgetmässigt och administrativt acceptabla, begränsa sannolikheten för att dessa risker ska uppstå. Så förhåller det sig i än högre grad när särskilda omständigheter har kommit till den berörda institutionens kännedom.
(se punkterna 173, 174 och 176)
10.    En institution är endast skadeståndsansvarig om det finns ett direkt samband mellan felet och den skada som orsakats av felet. Unionen kan endast hållas ansvarig för en skada som utgör en tillräckligt direkt följd av institutionens rättsstridiga handlande. Sökanden ska härvid visa att skadan inte hade uppstått utan felet och att felet är den avgörande orsaken till skadan. Det har visats att det föreligger ett orsakssamband när skadan är en oundviklig och omedelbar följd av felet.
Vad beträffar det fel som består i att en institution har åsidosatt sin skyldighet att iaktta minimikraven i fråga om säkerheten för en bostad för en tjänsteman som tjänstgör i ett tredjeland, föreligger ett orsakssamband mellan felet och mordet på tjänstemannen om det i tillräcklig omfattning har kunnat visas att mordet inte skulle ha begåtts om institutionen hade uppfyllt sin skyldighet att säkerställa skyddet för sin tjänsteman. Detsamma gäller beträffande orsakssambandet mellan felet och den omständigheten att tjänstemannen förlorade en chans att överleva.
(se punkterna 179–181, 183 och 190)
Hänvisning till
Domstolen: 12 juni 1986, Sommerlatte mot kommissionen, 229/84, punkterna 24–27; 27 mars 1990, Grifoni mot Euratom, C‑308/87, punkterna 17 och 18
Förstainstansrätten: 30 september 1998, Coldiretti m.fl. mot rådet och kommissionen, T‑149/96, punkterna 116 och 122; 9 juli 1999, New Europe Consulting och Brown mot kommissionen, T‑231/97, punkterna 57–60; 24 oktober 2000, Fresh Marine mot kommissionen, T‑178/98, punkt 118 och där angiven rättspraxis
Europeiska unionens tribunal: 19 mars 2010, Gollnisch mot parlamentet, T‑42/06, punkt 110 och där angiven rättspraxis
11.     En skada kan uppstå, även om skadan inte endast är en direkt och säkerställd följd av en enda orsak, såtillvida att skadan kan ha flera orsaker vilka alla på ett avgörande sätt medverkar till dess uppkomst. Enligt rättspraxis krävs inte nödvändigtvis att institutionen ska bära hela ansvaret för skadan för att administrationens skadeståndsansvar ska aktualiseras. För det fall att skadeståndsgrundande fel har begåtts av både en institution och en tredje man, är institutionen endast skyldig att ersätta en del av den skada som lidits av brottsoffret.
Så är fallet om en institution har skapat de förutsättningar som lett till skadan genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för att hindra mördaren från att tränga in i en delegationstjänstemans privatbostad. Eftersom mordet inte har varit en omedelbar och oundviklig följd av detta fel, var institutionen emellertid inte huvudansvarig för skadan, till följd av vilket den endast ådrog sig skadeståndsansvar för 30 procent av den skada som lidits.
(se punkterna 181 och 192–194)
Hänvisning till
Domstolen: ovannämnda målen Sommerlatte mot kommissionen, punkterna 24–27, och Grifoni mot Euratom, punkterna 17 och 18
12.     Artikel 288 EG, som hänvisar till ”de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar”, kan i unionsrättens aktuella skede inte tolkas så, att unionen kan hållas strikt ansvarig för lagenlig handling eller underlåtenhet.
Unionsdomstolen finner följaktligen inte att det föreligger skäl som motiverar att villkoren för unionsinstitutionernas ansvar mot personalen skiljer sig radikalt från vad som gäller inom ramen för artikel 288 EG genom att de allmänna principer som är gemensamma för medlemsstaternas rättsordningar sätts åt sidan.
(se punkterna 209 och 212)
13.    Syftet med artikel 24 i tjänsteföreskrifterna är att skydda tjänstemän och andra anställda i aktiv tjänst, både nu och i framtiden, för att de på bästa sätt ska kunna fullgöra sina uppgifter, i tjänstens allmänna intresse. Det följer av denna artikel och rättspraxis rörande den bestämmelsen att unionens institutioner är skyldiga att bistå sina tjänstemän endast i fråga om handlanden från tredje mans sida som tjänstemannen utsätts för på grund av sin ställning eller sina uppgifter.
När en tjänsteman inte mördats på grund av sin ställning och sina arbetsuppgifter kan dennes rättsinnehavare följaktligen inte med framgång åberopa bestämmelserna i artikel 24 i tjänsteföreskrifterna.
(se punkterna 220, 221, 224 och 225)
Hänvisning till
Domstolen: ovannämnda målet Sommerlatte mot kommissionen, punkt 19; 5 oktober 1988, Hamill mot kommissionen, 180/87, punkt 15
Förstainstansrätten: 27 juni 2000, kommissionen, T‑67/99, point 32
14.    Enligt artikel 87.2 i personaldomstolens rättegångsregler får personaldomstolen, om så anses skäligt, besluta att en tappande part endast delvis, eller inte alls, ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Enligt artikel 88 i rättegångsreglerna kan en part, även om han vunnit målet, förpliktas att helt eller delvis ersätta rättegångskostnaderna, om detta framstår som befogat på grund av hans uppträdande, inbegripet vid tiden före det att talan väcktes, i synnerhet om han har vållat motparten kostnader i onödan eller mot bättre vetande.
Om en institution avsevärt försenat förfarandet genom att, till att börja med, vägra att inge vissa handlingar och uppgifter till personaldomstolen och genom att tvinga personaldomstolen att hålla en andra förhandling, samt genom att ge personaldomstolen oriktiga svar, är det härvid skäligt att fastställa att kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta rimliga och styrkta rättegångskostnader som motparten har haft.
(se punkterna 229, 230 och 232)