62012CC0398
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
ELEANOR SHARPSTON
od 6. veljače 2014. (
1
)
Predmet C‑398/12
Procura della Repubblica
protiv
M.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale di Fermo, Italija)
„Članak 54. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma (KPSS) — Načelo ne bis in idem — Predraspravna odluka o obustavi postupka koja onemogućuje daljnji progon iste osobe za ista djela — Odluka koja se može promijeniti ako se pojave nove činjenice i/ili dokazi — Kazneni postupak u drugoj državi članici zbog istog kaznenog djela“
1.
Nakon temeljite sudske istrage, pravosudna tijela jedne države članice (Belgije) odbila su zahtjev za upućivanje osobe pod istragom u postupak radi donošenja presude i umjesto toga donijela odluku o obustavi postupka (non‑lieu à statuer) (
2
). Tom je odlukom učinkovito okončan (potencijalni) kazneni postupak prije glavne rasprave, ali nacionalni zakon propisuje da se ta odluka može ukinuti uz podnošenje novih činjenica i/ili dokaza protiv dotične osobe. Svojim zahtjevom za prethodnu odluku Tribunale di Fermo (okružni sud u Fermu) (Italija) želi znati, na temelju članka 54. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma (u daljnjem tekstu: KPSS) (
3
), priječi li načelo ne bis in idem da se pred kaznenim sudovima druge države članice vodi sudski postupak protiv iste osobe za isto kazneno djelo.
Pravni okvir
Pravo Unije
2.
Članak 3. stavak 2. UEU‑a određuje:
„Unija svojim građanima nudi područje slobode, sigurnosti i pravde bez unutarnjih granica, na kojem je osigurano slobodno kretanje osoba zajedno s odgovarajućim mjerama u pogledu nadzora vanjskih granica, azila, useljavanja te sprečavanja i suzbijanja kriminala.“
3.
U članku 67. stavku 1. UFEU‑a navodi se:
„Unija predstavlja područje slobode, sigurnosti i pravde s poštovanjem temeljnih prava i različitih pravnih sustava i tradicija država članica.“
4.
Sukladno drugoj uvodnoj izjavi Protokola br. 19 UFEU‑a (
4
), cilj je ugovornih stranaka očuvati schengensku pravnu stečevinu i „razviti ovu pravnu stečevinu kako bi se doprinijelo ostvarivanju cilja da se građanima Unije nudi područje slobode, sigurnosti i pravde bez unutarnjih granica“.
5.
Sukladno članku 2. navedenog protokola, schengenska pravna stečevina, koja uključuje KPSS (
5
), primjenjuje se na države članice navedene u članku 1. Protokola. To uključuje Kraljevinu Belgiju i Talijansku Republiku.
6.
Glava III. KPSS‑a (naslovljena „Policija i sigurnost“) sadrži poglavlje 3., koje nosi naslov „Primjena načela ne bis in idem“ i obuhvaća članke 54. do 58.
7.
Članak 54. određuje:
„Protiv osobe protiv koje je sudski postupak pravomoćno okončan u jednoj ugovornoj stranci ne može se voditi postupak u drugoj ugovornoj stranci za ista djela pod uvjetom da je, ako je izrečena kazna i izvršena, trenutačno u postupku izvršenja ili se više, prema zakonima ugovorne stranke koja ju je izrekla, ne može izvršiti.“
8.
Članak 57. utvrđuje pravila kojima se osigurava da nadležna tijela ugovornih stranaka surađuju radi razmjene informacija kako bi se moglo primjenjivati načelo ne bis in idem.
9.
U članku 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) navodi se:
„Nikome se ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u Uniji u skladu sa zakonom.“
10.
U objašnjenjima koja se odnose na Povelju (
6
) u pogledu članka 50. navodi se da se „pravilo non bis in idem ne primjenjuje samo u okviru sudske nadležnosti jedne države već i unutar sudske nadležnosti nekoliko država članica. To odgovora pravnoj stečevini u pravu Unije; vidjeti članke 54. do 58. Schengenskog sporazuma […]. U pogledu slučajeva iz članka 4. Protokola br. 7 [uz Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP)], odnosno primjene načela unutar iste države članice, zajamčeno pravo ima jednako značenje i područje primjene kao i odgovarajuće pravo u EKLJP‑u“.
Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda
11.
Članak 4. Protokola br. 7 uz EKLJP određuje:
„1.   Nikome se ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku iste države za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u skladu sa zakonom i kaznenim postupkom te države.
2.   Odredbe prethodnoga stavka ne sprječavaju ponovno razmatranje slučaja u skladu sa zakonom i kaznenim postupkom dotične države ako postoje dokazi o novim ili novootkrivenim činjenicama, ili ako je u prethodnom postupku došlo do bitnih povreda koje su mogle utjecati na rješenje slučaja.“
12.
Izvješće s objašnjenjima (
7
) uz Protokol br. 7 u odnosu na članak 4. navodi:
„(29)   Načelo utvrđeno u ovoj odredbi primjenjuje se tek nakon što je osoba pravomoćno oslobođena ili osuđena u skladu sa zakonom i kaznenim postupkom dotične države. To znači da je morala postojati pravomoćna odluka kako je prethodno definirano u točki 22.[ (
8
) ]
(30)   Slučaj se, međutim, može ponovno razmotriti u skladu sa zakonom dotične države ako postoje dokazi o novim ili novootkrivenim činjenicama, ili ako se ukaže da je u postupku došlo do bitnih povreda koje su mogle utjecati na rješenje slučaja bilo u korist osobe ili na njezinu štetu.
(31)   Izraz ‘nove ili novootkrivene činjenice’ uključuje novi način dokazivanja koji se odnosi na postojeće činjenice. Nadalje, ovaj članak ne sprječava ponovno otvaranje postupka u korist osuđene osobe niti bilo koju drugu promjenu presude u korist osuđene osobe.“
13.
Prema definiciji sadržanoj u Izvješću s objašnjenjima Europske konvencije o međunarodnoj valjanosti kaznenih presuda (
9
), odluka se smatra pravomoćnom „ako je, prema tradicionalnom izrazu, stekla učinak res judicata. To je slučaj kada je neopoziva, odnosno kada više nisu dostupni redoviti pravni lijekovi ili kada su stranke iscrpile takve pravne lijekove ili su dopustile da istekne rok a da se njima nisu poslužile“.
Nacionalno pravo
Belgijsko pravo
14.
Članak 128. belgijskog Zakona o kaznenoj istrazi (Code d’instruction criminelle; u daljnjem tekstu: CIC) određuje da će, u slučaju kad se za okrivljenika traži upućivanje sudu radi donošenja presude, „istražno vijeće odrediti obustavu postupka ako smatra da djelo ne predstavlja ni teško kazneno djelo ni kazneno djelo ni prekršaj, ili ako protiv okrivljenika ne postoje nikakvi dokazi“.
Takvo rješenje poznato je kao odluka o obustavi postupka.
15.
U članku 246. CIC‑a navodi se:
„Okrivljenik za kojeg optužno vijeće utvrdi da nema razloga za upućivanje jednom od navedenih sudova više neće moći onamo biti pozvan zbog istog djela, osim ako se ne pojave novi dokazi.“
16.
Članak 247. CIC‑a određuje:
„Novim se dokazima smatraju iskazi svjedoka, isprave i zapisnici koji nisu mogli biti podneseni optužnom vijeću na razmatranje, no koji su takve naravi da osnažuju dokaze koje je optužno vijeće smatralo preslabima ili da činjenicama daju nova obilježja korisna za utvrđivanje istine.“
17.
Belgijski Cour de cassation (Vrhovni sud) smatrao je (
10
) da se članci 246. i 247. CIC‑a ne primjenjuju samo na obustavu o kojoj odlučuje optužno vijeće, već i na sve slučajeve u kojima su sudovi koji provode istragu, uključujući istražno vijeće iz članka 128. CIC‑a, zaključili sudsku istragu odlukom o obustavi postupka.
18.
U slučaju pojavljivanja novih dokaza, članak 248. CIC‑a zahtijeva da službenik s istražnim ovlastima ili istražni sudac odmah dostavi preslike isprava i dokaza državnom odvjetniku nadležnom za žalbeni sud, koji predsjedniku optužnog vijeća može podnijeti zahtjev da imenuje suca koji će po zahtjevu državnog odvjetnika pokrenuti novu istragu (
11
).
Talijansko pravo
19.
Članak 604. Kaznenog zakonika predviđa da se za spolno nasilje počinjeno nad talijanskim državljanima, bez obzira na to što je ono izvršeno u inozemstvu, može suditi u Italiji.
Činjenice, postupak i prethodno pitanje
20.
M., talijanski državljanin s boravištem u Belgiji, bio je ispitan u Belgiji u vezi s optužbama za više radnji koje predstavljaju spolno nasilje ili, u svakom slučaju, nedopušteno ponašanje spolne naravi, nakon nekoliko optužnih prijedloga koje je početkom 2004. godine podnijela njegova snaha Q. Navedene radnje M. je navodno počinio između svibnja 2001. i veljače 2004. u Belgiji nad svojom maloljetnom unukom N. (rođenom 29. travnja 1999.).
21.
Belgijska policija provela je opsežan istražni postupak tijekom kojeg je prikupila velik broj dokumenata, ispitala niz osoba, uključujući N., te pribavila niz izvješća stručnjaka. Pitanja obuhvaćena izvješćima stručnjaka uključivala su: je li maloljetna N. imala fizičke i/ili psihičke znakove prijavljenog nasilja; je li se podnositeljica tužbe Q. mogla smatrati pouzdanom; i je li M. imao poremećaj ličnosti u seksualnom smislu.
22.
Nakon tog istražnog postupka, 15. prosinca 2008. istražno vijeće u okviru Tribunal de première instance de Mons (prvostupanjski sud opće nadležnosti u Monsu) donijelo je odluku o obustavi kaznenog postupka, a ne o upućivanju predmeta sudu nadležnom za donošenje presude. To je učinilo uz obrazloženje da nije bilo dovoljno dokaza kojima bi se potkrijepile optužbe protiv M.-a.
23.
Optužno vijeće u okviru Cour d’appel de Mons (žalbeni sud u Monsu) 21. travnja 2009. potvrdilo je odluku o obustavi. Njegovu je presudu potvrdio Cour de cassation u presudi od 2. prosinca 2009. Tom je odlukom pravomoćno zaključen postupak u Belgiji, uz jedinu rezervu moguće pojave novih dokaza (kako je predviđeno člancima 246. i 247. CIC‑a).
24.
U međuvremenu, nastavno na optužni prijedlog koji je Q. podnijela talijanskoj policiji 23. studenoga 2006., protiv M.-a je pred Tribunale di Fermo u Italiji pokrenut kazneni progon, na temelju istih činjenica zbog kojih je pokrenuta istraga u Belgiji. Uslijedio je opsežan istražni postupak koji je u biti obuhvaćao iste elemente kao i istražni postupak koji se istodobno odvijao u Belgiji. Dana 19. prosinca 2008. (to jest četiri dana nakon što je istražno vijeće u okviru Tribunal de première instance de Mons donijelo odluku o obustavi postupka) istražni sudac u okviru Tribunale di Fermo naložio je upućivanje predmeta M. pred zajedničko vijeće tog suda radi donošenja presude.
25.
M. je na raspravi održanoj 9. prosinca 2009. pred Tribunale di Fermo iznio da ima pravo pozvati se na načelo ne bis in idem u pogledu presude koju je tjedan dana ranije (2. prosinca 2009.) donio Cour de cassation, koji je zaključio paralelni postupak u Belgiji.
26.
S obzirom na takvu pozadinu, Tribunale di Fermo (Italija) prekinuo je postupak i uputio sljedeće prethodno pitanje:
„Predstavlja li pravomoćna presuda o obustavi postupka koju je donijela država članica Europske unije, potpisnica KPSS‑a, nakon dugog istražnog postupka vođenog tijekom žurnog ispitivanja u okviru postupka koji može biti predmet ponovnog pokretanja uz podnošenje novih dokaza, prepreku pokretanju ili vođenju postupka koji se vodi o istim djelima i protiv iste osobe u drugoj državi potpisnici sporazuma?“
27.
Pisana očitovanja podnijeli su Q., austrijska, belgijska, njemačka, talijanska, nizozemska, poljska i švicarska vlada kao i Komisija. Na raspravi održanoj 12. rujna 2013. bili su zastupani Q., njemačka, nizozemska i poljska vlada i Komisija te su iznijeli usmena očitovanja.
Ocjena
28.
Odgovor na pitanje suda koji je uputio zahtjev ovisi o tumačenju izraza „pravomoćno okončan“ iz članka 54. KPSS‑a. Okončava li se pravomoćno sudski postupak protiv osobe odlukom o obustavi postupka, kao u belgijskom postupku, tako da se primjenjuje načelo ne bis in idem ugrađeno u članak 54.?
29.
Postojeća praksa Suda u pogledu članka 54. KPSS‑a i načela ne bis in idem (
12
) u vezi s odlukama o okončanju kaznenog postupka koje su donesene i prije i nakon suđenja ne pruža nedvosmislen odgovor na to pitanje.
30.
Ako je odluka donesena nakon suđenja, sudska praksa predviđa da se načelo ne bis in idem primjenjuje bez obzira na to je li optuženik oslobođen ili proglašen krivim. To se odnosi na osuđujuću presudu nakon suđenja u odsutnosti (neovisno o obvezi na temelju nacionalnog prava da se započne novi postupak ako je osoba naknadno uhićena) (
13
) i na oslobađajuću presudu zbog nedostatka dokaza nakon završetka suđenja (
14
). U potonjem slučaju Sud je izričito odbio odlučiti o općem pitanju je li oslobađajuća presuda koja se nije temeljila na razmatranju o meritumu predmeta mogla potpadati pod članak 54. KPSS‑a. Potvrdio je samo da se oslobađajuća presuda zbog nedostatka dokaza „temelji na takvom razmatranju“ i stoga dovodi do primjene načela ne bis in idem iz članka 54. KPSS‑a (
15
).
31.
Ako je odluka donesena prije završetka suđenja, Sud je također zauzeo liberalniji pristup. Načelo ne bis in idem primjenjuje se ako državno odvjetništvo – bez sudjelovanja suda – obustavi postupak protiv optuženika koji su pristali platiti novčane kazne za svoje ponašanje (
16
). U tom kontekstu, Sud je utvrdio da je cilj članka 54. KPSS‑a „osigurati da se ni protiv koga ne vodi sudski postupak za ista djela u nekoliko država članica zbog toga što se koristio svojim pravom na slobodu kretanja“; te je dalje naveo da se, kako bi se taj cilj u potpunosti ostvario, članak 54. mora primjenjivati na „odluke kojima se konačno obustavlja progon u državi članici, čak i kada su takve odluke donesene bez sudjelovanja suda i ne poprimaju oblik sudske odluke“ (
17
).
32.
Načelo ne bis in idem također se primjenjuje ako se progon u „prvoj“ državi članici odbaci zbog zastare (
18
), neovisno o tome što zakoni država potpisnica sporazuma nisu usklađeni kad je riječ o rokovima zastare, što dovodi do toga da progon u „drugoj“ državi članici možda nije zastario. (Komisijin argument u ovom slučaju – da bi samo odluka donesena nakon sudskog postupka u kojem je optuženik oslobođen zbog nedostatka dokaza trebala dovesti do primjene članka 54. KPSS‑a – u svjetlu te sudske prakse čini mi se osuđenim na neuspjeh.) (
19
) Sud je u presudi Gasparini istaknuo da načelo ne bis in idem nužno podrazumijeva da države potpisnice sporazuma imaju međusobno povjerenje u pravni poredak druge strane i da slijedom toga svaka od njih priznaje kazneno pravo na snazi u ostalim ugovornim strankama, čak i kada bi ishod bio različit da se primjenjivalo njezino nacionalno pravo (
20
).
33.
Suprotno tome, u presudi Miraglia (
21
) kazneni postupak u Nizozemskoj prekinut je na temelju toga što je u Italiji bio pokrenut postupak protiv istog optuženika u vezi s istim djelima. Odluka o prekidu spriječila je bilo kakav progon u Nizozemskoj u vezi s istim kaznenim djelom kao i suradnju s inozemnim pravosudnim tijelima, osim ako su predočeni novi dokazi (
22
). Sud je zauzeo stajalište da takva sudska odluka, koja je donesena bez ikakva razmatranja o meritumu predmeta, nije mogla predstavljati odluku kojom se pravomoćno presuđuje toj osobi u smislu članka 54. KPSS‑a, što bi spriječilo nastavak progona u Italiji (
23
). Da je nizozemska odluka (donesena upravo zato što se vodio postupak u Italiji) bila dostatna za provedbu načela ne bis in idem, bilo bi „možda i teže, ako ne i nemoguće u dotičnoj državi članici doista kazniti nezakonito ponašanje za koje se optuženik tereti“ (
24
). Sud je stoga naglasio važnost osiguranja slobodnog kretanja osoba u vezi s održavanjem odgovarajućih mjera za sprječavanje i borbu protiv kriminala (
25
) (što je, kako je navedeno u članku 3. stavku 2. UEU‑a, svrha odredaba iz glave V. o uspostavljanju područja slobode, sigurnosti i pravde).
34.
U presudi Turanský (
26
) odluka o obustavi kaznenog postupka donesena je prije nego što je dotična osoba optužena. Prema nacionalnom pravu, ta odluka nije sprječavala da se pokrenu novi kazneni postupci u pogledu istih djela. Sud je izrazio stajalište da odluka o obustavi nije „pravomoćno okončala“ suđenje na način da dovede do primjene načela ne bis in idem (
27
). Sud je u tom smislu definirao „kriterij iz presude Turanský“ u pogledu toga je li predmet „pravomoćno okončan“. Odlukom „mora biti […] okončan kazneni postupak i konačno dovršen daljnji progon“ (
28
) i „nužno je, prije svega, provjeriti smatra li se odluka o kojoj je riječ prema zakonu države potpisnice sporazuma čija su je tijela donijela pravomoćnom i obvezujućom te provjeriti vodi li u toj državi do zaštite koju osigurava načelo ne bis in idem“ (
29
). Taj je kriterij potvrđen i primijenjen u presudi Mantello (koja se tiče europskog uhidbenog naloga) (
30
).
35.
Općenito, čini mi se da se dosadašnji pristup Suda ne razlikuje od pristupa Europskog suda za ljudska prava u odnosu na članak 4. stavak 1. Protokola br. 7. uz EKLJP. Jamstvo iz tog članka „postaje mjerodavno [...] kad je prethodna oslobađajuća ili osuđujuća odluka po svojoj snazi postala res iudicata“ (
31
). Kako se dodatno pojašnjava u Izvješću s objašnjenjima koje se odnosi na taj protokol, „[t]akav je slučaj kada je [odluka] neopoziva, to jest kada se protiv nje ne mogu podnijeti redovna pravna sredstva ili su stranke ta sredstva iscrpile ili se njima nisu koristile u za to propisanom roku“ (
32
).
36.
Formulacija načela ne bis in idem u članku 50. Povelje održava onu sadržanu u članku 4. Protokola br. 7. U objašnjenjima koja se odnose na Povelju navodi se da se članak 50. „ne primjenjuje samo u okviru nadležnosti jedne države već i unutar nadležnosti nekoliko država članica“, dodajući da „[u] pogledu situacija iz članka 4. Protokola br. 7, odnosno primjene načela unutar iste države članice, zajamčeno pravo ima jednako značenje i opseg primjene kao i odgovarajuće pravo u EKLJP‑u“.
Je li odlukom o obustavi postupka pravomoćno okončan sudski postupak protiv M.-a u Belgiji?
37.
Obično sudovi države članice u kojoj je uložen prigovor ne bis in idem (u ovom slučaju u Italiji) moraju odlučiti o tom pitanju na temelju podataka i pomoći koje je pružila država članica u kojoj je donesena odluka temeljem koje se može provesti to načelo (u ovom slučaju Belgija) u skladu s člankom 57. KPSS‑a (
33
). Kriterij koji treba primijeniti jest onaj koji je Sud definirao u presudi Turanský (
34
). Kao i u predmetnom slučaju, nacionalni sud može se, prema potrebi, obratiti Sudu za daljnju pomoć podnošenjem zahtjeva za prethodnu odluku.
38.
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku čini se da, u skladu s belgijskim pravom, presuda Cour de cassation od 2. prosinca 2009. sprječava daljnji progon optuženika zbog istih djela. Progon nije neslužbeno „stavljen na čekanje“, već je i službeno prekinut. Točno je da se postupak može ponovno pokrenuti nakon donošenja odluke o obustavi postupka ako se pojave novi dokazi, ali ta je mogućnost ograničena. Novi dokazi moraju biti takve naravi da osnažuju dokaze koje je optužno vijeće (ili u ovom slučaju istražno vijeće) smatralo preslabima ili da činjenicama daju nova obilježja korisna za utvrđivanje istine (članak 247. CIC‑a). Postupak se može ponovno pokrenuti isključivo na zahtjev državnog odvjetnika, koji ima diskrecijsko pravo hoće li podnijeti taj zahtjev ili ne (članak 248. CIC‑a) (
35
). Koliko mogu ustanoviti, civilna stranka ne može prisiliti državnog odvjetnika da pokuša ponovno pokrenuti kazneni postupak ili pokrenuti privatnu tužbu na temelju pregledanih dokaza ako je donesena odluka o obustavi postupka. U predmetnom slučaju u vezi s tom odlukom vodio se redovni žalbeni postupak, a iscrpljen je odlukom koju je donio Cour de cassation. Odluka istražnog vijeća u okviru Tribunal de première instance de Mons time je stekla učinak res judicata i M. je tom odlukom zaštićen od progona u Belgiji. Kriterij iz presude Turanský time je ispunjen.
39.
Belgijska je vlada neovisno o tome zauzela stajalište (u svojem pisanom očitovanju – budući da nije prisustvovala raspravi) da takva odluka nije pravomoćna jer postoji mogućnost ponovnog pokretanja postupka uz podnošenje novih dokaza; i da se načelo ne bis in idem iz članka 54. KPSS‑a stoga ne primjenjuje. Čini mi se da postoje dva smjera razmišljanja koja možda podupiru takvo gledište. Prvi je to da je samo nesretan vremenski slijed razlog za to što je talijansko suđenje započelo tek tjedan dana nakon odluke belgijskog Cour de cassation i da bi, po mogućnosti, okrivljeniku „trebalo“ suditi ako (kao što je to ovdje slučaj) su optužbe protiv njega ozbiljne i neugodne. Drugi je to da se načelo ne bis in idem ne može primjenjivati na „drugu“ državu članicu tako dugo dok postoji bilo kakva mogućnost, koliko god neznatna ili daleka bila, da se kazneni postupak u „prvoj“ državi članici može obnoviti ili ponovno pokrenuti. Naizmjence ću analizirati svaki od tih aspekata.
Pitanje vremenskog slijeda?
40.
Jedan od najdojmljivijih aspekata ovog zahtjeva za prethodnu odluku jest kronologija događaja. Dva opsežna istražna postupka vodila su se istodobno u Belgiji i Italiji. Sudovi dviju država članica bili su potom uključeni u sljedeći slijed događaja: (a) odluka istražnog vijeća o obustavi postupka u okviru Tribunal de première instance de Mons, Belgija (15. prosinca 2008.); (b) pokretanje postupka protiv M.-a od strane istražnog suca u okviru Tribunale di Fermo, Italija (19. prosinca 2008.); (c) odluku o obustavi postupka potvrdilo je optužno vijeće u okviru Cour d’appel de Mons, Belgija (21. travnja 2009.); (d) presudu Cour d’appel de Mons potvrdio je Cour de cassation, Belgija (2. prosinca 2009.); i na kraju (e) rasprava u kaznenom postupku pred zajedničkim vijećem u okviru Tribunale di Fermo, Italija (9. prosinca 2009.).
41.
Moglo bi biti korisno ispitati različite vremenske trenutke unutar tog slijeda, kako bi se vidjelo može li se optuženik M. pozvati na načelo ne bis in idem iz članka 54. KPSS‑a i, ako može, u kojoj fazi i zašto bi to trebao moći učiniti.
42.
Na dan kada je istražni sudac u okviru Tribunale di Fermo naložio upućivanje predmeta M. u postupak radi donošenja presude (19. prosinca 2008.), istražno vijeće u okviru Tribunal de première instance de Mons već je bilo donijelo odluku o obustavi postupka (15. prosinca 2008.). Međutim, prema belgijskom pravu ta odluka nije postala „pravomoćna“. Protiv nje je bilo moguće izjaviti žalbu (koja je doista i bila izjavljena). U tom se trenutku M. stoga nije mogao pozvati na načelo ne bis in idem radi zaustavljanja postupka u Italiji.
43.
Da je postupak protiv M.-a u Italiji išao svojim tijekom i da je presuda donesena ili prije 21. travnja 2009. (odluka Cour d’appel de Mons) ili čak prije 2. prosinca 2009. (odluka belgijskog Cour de cassation), rezultati analize bili bi jednaki. Iako bi u svakom slučaju u vezi s istom osobom i istim djelom već bila donesena prethodna odluka u drugoj državi članici, ta odluka i dalje ne bi mogla postati „pravomoćna“ prema nacionalnom pravu.
44.
Međutim, situacija se mijenja 2. prosinca 2009. Od toga datuma M. – da je bio u Belgiji – uživao bi zaštitu od progona zbog pravomoćne odluke koju je donio Cour de cassation potvrdivši odluku o obustavi postupka. Istina je da ako se pojave novi dokazi, članak 248. CIC‑a zahtijeva da policijski službenik s istražnim ovlastima ili istražni sudac odmah dostavi preslike isprava i dokaza državnom odvjetniku nadležnom za žalbeni sud. Taj je korak obvezujući. Čini se da državni odvjetnik stoga ima diskrecijske ovlasti (
36
). Državni odvjetnik „može“ (vjerojatno, ako smatra da će novi dokazi biti presudni) predložiti predsjedniku optužnog vijeća da imenuje suca koji će pokrenuti novu istragu. Ako on smatra da novi dokazi nisu presudni ili su nedostatni, vjerojatno neće poduzeti taj korak. Međutim, ako se ne bi pojavili takvi novi materijali i do toga postupka ne bi došlo, M. bi bio zaštićen od progona (
37
).
45.
Osoba ne bi smjela izgubiti zaštitu koju uživa prema nacionalnom kaznenom pravu zbog ostvarivanja svojih prava na slobodu kretanja. Zbog tog bi razloga odluka belgijskog Cour de cassation od 2. prosinca 2009. trebala spriječiti da se M.-u sudi u Italiji nakon tog datuma.
46.
Radi potpunosti, smatram potrebnim razmotriti četiri dodatne točke.
47.
Prvo, smatram da mjerodavan datum mora biti datum na koji je sud donio sudsku odluku, a ne (kasniji) datum na koji je tužitelj ili sud u drugoj državi članici upoznat s tom odlukom. Taj je pristup uvjetovan zahtjevom pravne sigurnosti. Naime, datum odluke je određen. Datum obavijesti je, s druge strane, promjenjiv i na njega mogu utjecati vanjski čimbenici.
48.
Drugo, osoba upućena u postupak radi donošenja presude je „u opasnosti“ od izricanja kazne sve do trenutka dok se ne donese odluka o ishodu sudskog postupka. Može proći neko vrijeme (nadam se obično ne tako dugo kao u predmetnom slučaju) između datuma kad je osoba upućena u postupak radi donošenja presude i datuma na koji je suđenje započelo; a suđenju samom po sebi može trebati neko vrijeme da krene svojim tijekom. Načelo ne bis in idem namijenjeno je sprječavanju dvostruke opasnosti. Prema mojem mišljenju, slijedi da se načelo ne bis in idem ne prestaje primjenjivati ni kada se osoba uputi u postupak radi donošenja presude ni kada njezino suđenje započne. Naprotiv, na to načelo moguće se pozivati sve dok se ne utvrdi ishod suđenja.
49.
Treće, kada se osobi sudilo i kada je osuđena u „drugoj“ državi članici, činjenica da odluka protiv iste osobe za ista djela u „prvoj“ državi članici naknadno postaje pravomoćna nevažna je. Razlog je tome to što, kad se toj osobi sudilo u drugoj državi članici, (još uvijek) nije postojala pravomoćna odluka u prvoj državi članici. Naravno, na odluku u drugoj državi članici može se izjaviti žalba, prema nacionalnom pravu, iz bilo kojeg razloga za žalbu koji priznaje kazneno pravo te države članice. Međutim, nije moguće pozvati se na članak 54. KPSS‑a.
50.
Četvrto, treba dati neke odgovore na pitanje „što je s vremenom koje je policija izgubila i javnim izdacima za detaljnu istragu u drugoj državi članici ako se načelo ne bis in idem primjenjuje u takvim okolnostima i progon osobe koja je već upućena sudu radi donošenja presude ne može se nastaviti?“
51.
Očito je da postoji temeljno pitanje, dostojno ozbiljnog razmatranja, glede „utrke za progon“ i mogućih sukoba nadležnosti u kaznenim stvarima. Trenutačno ne postoje nikakva dogovorena pravila na razini Europske unije koja se tiču raspodjele kaznene nadležnosti (
38
). Primjena načela ne bis in idem rješava problem na ograničen, katkad proizvoljan način (
39
). To nije zadovoljavajuća zamjena za radnju kojom bi se riješili sukobi sukladno dogovorenom nizu kriterija.
52.
Sada postoje neke odredbe prava Unije za razmjenu informacija između istražnih tijela u različitim državama članicama (
40
). Okvirna odluka Vijeća 2009/948/PUP (
41
), koja je objavljena i stupila je na snagu 15. prosinca 2009. (prema tome, odmah nakon talijanskog glavnog postupka), zahtijeva od nadležnog tijela države članice da kontaktira nadležno tijelo druge države članice ako ima opravdane razloge za vjerovanje da se ondje provodi paralelni postupak, s ciljem započinjanja izravnih konzultacija. Te konzultacije imaju za cilj izbjegavanje štetnih posljedica koje proizlaze iz takvih paralelnih postupaka i mogu, ako je primjereno, dovesti do koncentracije kaznenog postupka u jednoj državi članici.
53.
To se do određene mjere odnosi na pitanja na kojima se temelji predmetni slučaj (a koja su se već pojavila u presudi Miraglia). Međutim, Okvirnom odlukom Vijeća 2009/948/PUP ne usklađuju se nacionalna prava i postupci u tom području prava. Konkretno, ta odluka ne obvezuje državu članicu ni da se odrekne nadležnosti, niti da je ostvaruje (
42
). Osim ako i sve dok se zakonodavno tijelo sveobuhvatnije ne pozabavi pitanjem paralelnih postupaka, potrebno je popuniti prazninu primjenom načela ne bis in idem iz članka 54. KPSS‑a.
„Ako se postupak može (možda) ponovno pokrenuti, ne primjenjuje se načelo ne bis in idem
“
54.
Ni članak 54. KPSS‑a ni članak 50. Povelje ne bave se izričito time što bi se trebalo dogoditi s načelom ne bis in idem ako se pojave nove činjenice i/ili dokazi. Objašnjenja koja se odnose na članak 50. Povelje korisno navode da, ako se prava iz Povelje primjenjuju u kontekstu jedne države članice, „zajamčeno pravo ima jednako značenje i područje primjene kao i odgovarajuće pravo u EKLJP‑u“.
55.
Stoga, s obzirom na EKLJP, članak 4. stavak 2. Protokola br. 7 uz EKLJP određuje da odredbe članka 4. stavka 1. (koje štite pravo da se ne bude dva puta suđen ili kažnjen za isto kazneno djelo) ne priječe ponovno razmatranje slučaja „ako postoje dokazi o novim ili novootkrivenim činjenicama“. Izvješće s objašnjenjima uz Protokol br. 7 pojašnjava (
43
) da izraz „nove ili novootkrivene činjenice“ uključuje „novi način dokazivanja koji se odnosi na postojeće činjenice“. Stoga iznimna mogućnost prema belgijskom pravu da se ponovno pokrene kazneni postupak nakon odluke o obustavi postupka pobliže odražava ono što je predviđeno člankom 4. stavkom 2. Protokola br. 7.
56.
Kako tumačim Protokol br. 7 uz EKLJP, članak 4. stavak 1. utvrđuje zaštitu ne bis in idem. Članak 4. stavak 2. potom sadrži odstupanje koje omogućuje da se predmetni slučaj ponovno otvori (u skladu sa zakonom i kaznenim postupkom dotične države), neovisno o tome što bi se inače primjenjivalo načelo ne bis in idem. To ne znači (i, usuđujem se reći, sigurno se ne može razumno tumačiti kao da znači) da se, dok god postoji teoretska mogućnost otkrivanja „novih dokaznih sredstava koja se odnose na postojeće činjenice“, ne primjenjuje načelo ne bis in idem. Teoretski, novi dokazi uvijek mogu nadopuniti ono što je bilo prethodno dostupno. Tumačenje koje zagovara Belgija stoga bi načelo ne bis in idem učinilo neučinkovitim. Neovisno o odluci o obustavi postupka koju je potvrdio najviši sud i koja je stekla učinak res judicata, optuženiku bi bila uskraćena sama zaštita koju nacionalno pravo priznaje da je treba imati. Da je u Belgiji (a ne u Italiji) započet drugi postupak bez novih dokaza, jasno je da bi bio prekinut na temelju te odluke.
57.
Treba li zaključak biti drukčiji ako se drugi postupak vodi u različitoj, „drugoj“ državi članici?
58.
Smatram da ne. Svrha je članka 54. KPSS‑a upravo ta da u slučaju osobe koja se koristi pravom slobodnog kretanja spriječi gubitak zaštite ne bis in idem koju bi ta osoba inače uživala. Jasno je da provedba načela ne bis in idem pokrenuta odlukom u jednoj državi članici (u ovom slučaju Belgiji) može spriječiti progon u drugoj državi članici (u ovom slučaju Italiji), čak i ako su sudovi druge države članice donijeli različit zaključak na temelju načelno jednakih dokaza. Mogućnost različitih ishoda, međutim, posljedica je činjenice da se načelo ne bis in idem provodi neovisno o neusklađenosti, time što je temeljeno na visokoj razini međusobnog povjerenja (
44
).
59.
U osnovi je, međutim, jasno da načelo ne bis in idem ne predstavlja zapreku za ponovno pokretanje postupka, ako se pojave novi dokazi (
45
). Ako u predmetnom slučaju talijanska tijela kaznenog progona stave sve što posjeduju na raspolaganje svojim kolegama u Belgiji, potonji će moći ocijeniti te nove dokaze i odlučiti hoće li pokušati ponovno pokrenuti belgijski postupak na temelju članaka 246., 247. i 248. CIC‑a. Međutim, naglašavam da se (prema mojem mišljenju) svi daljnji postupci protiv optuženika koji uživa pogodnost pravomoćne odluke o obustavi postupka moraju započeti u državi članici u kojoj je ta odluka donesena (odnosno u prvoj državi članici). Sud u drugoj državi članici ne smije ugroziti proces (i postupovna jamstva koja nacionalno pravo prve države članice nudi optuženiku) tako da odluči upotrijebiti ono što mogu (ili ne moraju) biti novi dokazi kako bi sudio tom optuženiku.
Zaključak
60.
S obzirom na navedeno, predlažem da Sud dâ sljedeći odgovor na pitanje koje je postavio Tribunale di Fermo (Italija):
Članak 54. Konvencije o primjeni Schengenskog sporazuma treba tumačiti u smislu da je konačna odluka o obustavi kaznenog postupka, donesena nakon iscrpne istrage, koja priječi daljnji progon iste osobe za ista djela, ali koja se, u skladu s nacionalnim pravom, može ukinuti ako se pojave novi dokazi, odluka kojom se konačno odlučuje o predmetu i koja dovodi do primjene načela ne bis in idem ugrađenog u taj članak.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Bilješka je važna samo za englesku verziju.
(
3
)	Konvencija o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. između vlada država Belgijsko‑luksemburške gospodarske unije, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju pregleda na zajedničkim granicama (SL 2000 L 239, str. 19.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 12.)
(
4
)	Protokol (br. 19) o schengenskoj pravnoj stečevini uključenoj u okvir Europske unije, SL 2012 C 326, str. 290.
(
5
)	Prilog Protokolu uz Ugovor iz Amsterdama o uključivanju schengenske pravne stečevine u okvir Europske unije (SL 1997 C 340, str. 93.) navodi pitanja koja čine dio schengenske pravne stečevine. To uključuje KPSS, u stavku 2.
(
6
)	SL 2007 C 303, str. 17.
(
7
)	ETS br. 117
(
8
)	Točka 22. odnosi se na definiciju sadržanu u Izvješću s objašnjenjima Europske konvencije o međunarodnoj valjanosti kaznenih presuda (vidjeti donju točku 13.).
(
9
)	ETS br. 70
(
10
)	Cass. 7. rujna 1982., Pas. 1983., I, 27.‑30.
(
11
)	Tekst odgovarajućih članaka CIC‑a na francuskom jeziku ponajprije se odnosi na „[nouvelles] charges“, za koje vjerujem da obuhvaćaju i (novi) činjenični materijal i (novi) dokaz, a ne na „éléments (ili „moyens“) de preuves“ – to jest dokaz kao takav. Pokušala sam sačuvati tu razliku koliko je to moguće, u pogledu onoga što se čini da uporabom izraza „dokazi“ (povremeno „novi dokazi“) označava „optužbe“ i „dokaz“ kada se tekst na francuskom jeziku odnosi na „preuve(s)“.
(
12
)	Presude od 11. veljače 2003., Gözütok i Brügge, C-187/01 i C-385/01, Zb., str. I-1345.; od 10. ožujka 2005., Miraglia, C-469/03, Zb., str. I-2009.; od 28. rujna 2006., Gasparini i dr., C-467/04, Zb., str. I-9199.; od 28. rujna 2006., Van Straaten, C-150/05, Zb., str. I-9327.; od 11. prosinca 2008., Bourquain, C-297/07, Zb., str. I-9425.; i od 22. prosinca 2008., Turanský, C-491/07, Zb., str. I-11039.
(
13
)	Vidjeti presudu Bourquain, gore navedenu u bilješci 12., t. 39. i 40.
(
14
)	Vidjeti presudu Van Straaten, gore navedenu u bilješci 12., t. 58. Nezavisni odvjetnik Ruiz‑Jarabo Colomer naveo je da nitko tko je podnio očitovanje nije osporio da je načelo ne bis in idem učinkovito u takvoj situaciji unutar nacionalnog pravnog sustava (vidjeti točku 73. ovog mišljenja).
(
15
)	Točka 60. presude
(
16
)	Vidjeti presudu Gözütok i Brügge, gore navedenu u bilješci 12., t. 48.
(
17
)	Točka 38. presude
(
18
)	Vidjeti presudu Gasparini, gore navedenu u bilješci 12., t. 33.
(
19
)	Pri odlučivanju da se načelo ne bis in idem primjenjuje u presudi Gasparini Sud je očito smatrao nevažnim da primjena roka zastare znači da optuženici nisu nikada bili u opasnosti od izricanja kazne u prvom postupku.
(
20
)	Vidjeti presudu Gasparini, gore navedenu u bilješci 12., t. 29. i 30.
(
21
)	Gore navedena u bilješci 12.
(
22
)	Vidjeti točku 22. presude.
(
23
)	Točka 35. presude. U tom pogledu vidjeti također, u kontekstu prava tržišnog natjecanja, presudu od 15. listopada 2002., Limburgse Vinyl Maatschaappij i dr./Komisija, C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P do C-252/99 P i C-254/99 P, Zb., str. I-8375., t. 62., u kojoj je Sud zauzeo stajalište da se odluka o poništenju koja je donesena bez odlučivanja o meritumu ne može smatrati oslobađajućom presudom koja dovodi do primjene načela ne bis in idem.
(
24
)	Vidjeti presudu Miraglia, gore navedenu u bilješci 12., t. 33.
(
25
)	Ibid, t. 34.
(
26
)	Gore navedena u bilješci 12.
(
27
)	Vidjeti presudu Turanský, gore navedenu u bilješci 12., t. 39. i 40.
(
28
)	Vidjeti presudu Turanský, gore navedenu u bilješci 12., t. 34.
(
29
)	Točka 35.
(
30
)	Presuda od 16. studenoga 2010., C-261/09, Zb., str. I-11477., t. 46. Članak 3. stavak 2. Okvirne odluke Vijeća 2002/584/PUP od 13. lipnja 2002. o Europskom uhidbenom nalogu i postupcima predaje između država članica (SL 2002 L 190, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 3., str. 83.) navodi načelo ne bis in idem kao razlog za obvezno neizvršavanje europskog uhidbenog naloga. U presudi Mantello Sud je (u točki 40.) prihvatio da, „[s] obzirom na zajednički cilj članka 54. [KPSS‑a] i članka 3. stavka 2. Okvirne odluke […], treba prihvatiti da se tumačenje tog pojma koji potpada pod KPSS također primjenjuje u kontekstu Okvirne odluke“. Veliko vijeće nastavilo je (u točkama od 45. do 47.) s navođenjem te sudske prakse i potvrdom kriterija iz presude Turanský.
(
31
)	Presuda Europskog suda za ljudska prava od 10. veljače 2009. u predmetu Sergey Zolotukhin protiv Rusije, [VV], br. 14939/03, ECHR 2009, t. 83.
(
32
)	Gore navedena u točki 13.
(
33
)	U tom pogledu vidjeti presudu Mantello, gore navedenu u bilješci 12., t. 48. i 49.
(
34
)	Vidjeti točku 34. ovog mišljenja.
(
35
)	Vidjeti točku 44. u nastavku.
(
36
)	U tekstu na francuskom jeziku navedeno je „[…] sur la réquisition du procureur general […]“ („na službeni zahtjev državnog odvjetnika“), što znači da potonji može birati hoće li ili neće podnijeti takav zahtjev.
(
37
)	Vidjeti točku 38. ovog mišljenja.
(
38
)	Glede pokušaja da se riješi problem, vidjeti Zelenu knjigu Komisije (SEC(2005) 1767) o sukobima nadležnosti i načelu ne bis in idem u optužnim aktima i njezin Prilog COM(2005) 696 final od 23. prosinca 2005. te odgovore na nju. Također vidjeti komentar M. Fletcher, „The problem of multiple criminal prosecutions: building an effective EU response“, u Yearbook of European Law, sv. 26., 2007., str. 33. do 56. Za slučajeve ne bis in idem koji su – barem do određene mjere – možda posljedica nezadovoljstva proizišlog iz činjenice da su tijela u drugoj državi članici prva započela progon vidjeti (primjerice) presudu od 9. ožujka 2006., Van Esbroeck, C-436/04, Zb., str. I-2333. i presudu od 18. srpnja 2007, Kraaijenbrink, C-367/05, Zb., str. I-6619.
(
39
)	Za dublju raspravu o tom širem pitanju vidjeti M. Fletcher, R. Lööf i B. Gilmore, EU Criminal Law and Justice (Elgar European Law, 2008.), str 131. do 138., osobito stranice 132. do 133.
(
40
)	Po pitanju institucionalnih tijela vidjeti Odluku Vijeća 2002/187/PUP od 28. veljače 2002. kojom se osniva Eurojust s ciljem jačanja borbe protiv teških kaznenih djela (SL 2002 L 63, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 3., str. 67.) i Konvenciju o osnivanju Europskog policijskog ureda (Konvencija o Europolu) na temelju članka K.3 Ugovora o Europskoj uniji, SL 1995 C 316, str. 2. [neslužbeni prijevod]
(
41
)	Okvirna odluka Vijeća 2009/948/PUP od 30. studenoga 2009. o sprečavanju i rješavanju sporova o izvršavanju nadležnosti u kaznenim postupcima (SL 2009 L 328, str. 42.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 250.)
(
42
)	Vidjeti uvodnu izjavu 11. u preambuli Okvirne odluke.
(
43
)	Vidjeti točku 31. citiranu u točki 12. ovog mišljenja.
(
44
)	Vidjeti Zaključke Predsjedništva (br. 200/1/99) sa sastanka Europskog vijeća u Tampereu dana 15. i 16. listopada 1999. i presudu Gasparini, gore navedenu u bilješci 12., t. 30. i 32.
(
45
)	Vidjeti točke 54. do 56. ovog mišljenja.