61978C0164
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL
FREMSAT DEN 10. MAJ 1979 (
1
)
Høje Ret.
Ved nærværende søgsmål har sagsøgeren påstået sin ansættelsesmyndighed tilpligtet at forhøje det månedlige uddannelsestillæg, som han oppebærer, til det dobbelte af den øvre grænse herfor.
Sagsøger er ledende fuldmægtig ved Kommissionen for De europæiske Fællesskaber i Bruxelles. Hans søn, der blev født i 1970 i Washington D.C., var i skoleåret 1976/1977 indskrevet i 1. klasse i den engelske afdeling ved Europa-skolen i Woluwé. Forældrene havde valgt denne afdeling, fordi moderen er amerikanerinde, og barnets hovedsprog derfor er engelsk.
Da der indtrådte vanskeligheder i løbet af dette skoleår, bl.a. fordi barnet havde vanskeligheder med at skrive, anbefalede skolemyndighederne konsultation af en psykiater og en behandling som følge af barnets finmotoriske vanskeligheder.
Henimod skoleårets udløb foreslog lærerinden forældrene, at barnet — uanset dets resultater i skolen — skulle gå et år om, fordi det ikke var tilstrækkeligt modent. De personer og den skolepsykolog, som blev konsulteret efter henstilling fra skolen, frarådede derimod heftigt, at barnet blev genindskrevet i 1. klasse, da dette ikke var begrundet i dets resultater i skolen, og da gentagelsen kunne »afmotivere« barnet. De mente derfor, at en skole med mindre klasser var bedre egnet til at overvinde vanskelighederne med at »motivere« barnet.
Under et efterfølgende møde erklærende lærerinden og direktøren for Europaskolen overensstemmende, at det på grund af det store antal elever var umuligt at hellige barnet den opmærksomhed, som var påkrævet for at overvinde dets vanskeligheder. Sagsøger søgte derfor for det følgende skoleår en ny skole. Hans valg faldt på »British Primary School« i Ixelles, der er en lille skole med klasser på højst 20 elever. Undervisningsgebyret ved denne uddannelsesinstitution andrager 65000 FB, hvortil der ifølge sagsøgeren desuden må lægges 3000 til 4000 FB for øvrige omkostninger.
Ved skrivelse af 19. juli 1977 anmodede sagsøgeren chefen for afdelingen »Personlige rettigheder og privilegier« om forhøjelse til det dobbelte af den øvre grænse for uddannelsestillægget i medfør af artikel 3, stk. 3 i bilag VII til tjenestemandsvedtægten.
De relevante bestemmelser i den nævnte artikel 3 var på det pågældende tidspunkt affattet således:
Stykke 1 :
»Tjenestemanden oppebærer for hvert barn, over for hvem der efter artikel 2, stk. 2, består forsørgerpligt, og som regelmæssigt modtager heltidsundervisning i en uddannelsesinstitution, et uddannelsestillæg svarende til de faktisk af ham afholdte udgifter, dog højst bfr. 2916 pr. måned.«
Stykke 3 :
»Den i stk. 1 nævnte øverste grænse fordobles for:
—
tjenestemænd, hvis tjenestested ligger mindst 50 km fra en Europa-skole eller fra en skole, hvor undervisningen foregår på hans sprog, på betingelse af, at barnet faktisk er indskrevet ved en skole, der ligger mindst 50 km fra tjenestestedet.
—
…«
Stykke 3 i denne bestemmelse blev ændret ved Rådets forordning (Euratom, EKSF, EØF) nr. 912/78 af 2. maj 1978 (EFT L 119 af 3. 5. 1978, s. 1) og har i den del, der har interesse i nærværende sag, nu følgende ordlyd:
»Den i stk. 1 nævnte øverste grænse fordobles for:
—
tjenestemænd, hvis tjenestested ligger mindt 50 km fra: en Europa-skole, eller en skole hvor undervisning gives på den pågældendes modersmål, og hvor barnet modtager undervisning af tvingende pædagogiske grunde, der er behørigt dokumenteret.«
Denne nye version svarer til artikel 4, stk. 5 i de »Generelle gennemførelsesbestemmelser for tildeling af uddannelsestillæg« (offentliggjort i Meddelelser fra Administrationen nr. 153 af 2. maj 1977), der blev udstedt til gennemførelse af førstnævnte version.
Sagsøgers anmodning blev afvist ved afgørelse af 11. oktober 1977 med den begrundelse, at hans tjenestested hverken lå mindst 50 km fra en Europa-skole eller fra den uddannelsesinstitution, hvor hans barn var indskrevet.
Sagsøger har i medfør af vedtægtens artikel 90, stk. 2, indgivet en klage mod denne afgørelse til ansættelsesmyndigheden. Da klagen ikke blev besvaret, har sagsøgeren den 31. juli 1978 anlagt sag med påstand om, at Kommissionens stiltiende afvisning af hans anmodning annulleres, og at den øvre grænse for uddannelsestillægget for hans søn fordobles.
Vedrørende denne sag skal jeg fremsætte følgende forslag til afgørelse :
I —
Sagsøger anfører til støtte for sit søgsmål, at Kommissionen ved afvisningen af hans anmodning skulle have krænket det almindelige retlige princip om »god forvaltning« og forbudet mod forskelsbehandling. Ifølge sagsøger er det førstnævnte princip som uskrevet almindelig retsgrundsætning en integrerende del af fællesskabsretten, hvis overholdelse Domstolen skal sikre. Især den nederlandske teori fremhæver inden for rammerne af dette princip grundsætningen om »samvittighedsfuldhed« (zorgvuldigheidbeginsel), hvorefter administrationen foruden overholdelsen af visse formforskrifter også skal tage hensyn til alle materielle forskrifter, i henhold til hvilke en anmodning muligvis kan efterkommes. Ifølge sagsøger har Domstolen også anerkendt princippet om »god forvaltning« i sag 55/70 (Andreas Reinarz mod Kommissionen, dom af 12. 5. 1971, Sml. 1971, s. 79). Dette fremgår ligeledes af det af Domstolen anerkendte princip om beskyttelse af den berettigede forventning, hvorefter der af administrationen kan kræves en rigtig anvendelse af retsforskrifterne.
1.
Kommissionen har ifølge sagsøgeren krænket dette princip, idet den har fortolket og anvendt den pågældende bestemmelse i artikel 3 i bilag VII til tjenestemandsvedtægten forkert. Thi trods den tilsyneladende klare ordlyd må bestemmelsen efter en systematisk og teleologisk fortolkningsmetode tillægges et indhold, der ikke er i overensstemmelse med ordlyden. Ifølge sagsøger er. dette især nødvendigt, fordi en bogstavelig anvendelse af bestemmelsen ikke gør det muligt at tage tilstrækkeligt hensyn til tilfælde som det foreliggende. Ifølge sagsøger skal artikel 3, stk. 3, i bilag VII til tjenestemandsvedtægten fortolkes således: når der ikke eksisterer nogen Europa-skole i en afstand af 50 km fra tjenestemandens tjenestested, skal den øvre grænse for uddannelsestillægget forhøjes til det dobbelte. Hvis der eksisterer en Europa-skole inden for en afstand af 50 km, skal der principielt alene ydes det almindelige højeste beløb. Men også i dette tilfælde kan der ske en fordobling, når barnet af »tvingende pædagogiske grunde, som der redegøres for på behørig vis«, ikke kan indskrives i den lokale Europa-skole, fordi denne ikke kan sikre den form for undervisning, der er nødvendig, når henses til barnets særlige situation, og det derfor må indskrives i en anden skole, hvor undervisning gives på dets modersmål. Når omkostningerne ved en sådan undervisning beviseligt overstiger det almindelige højeste beløb, har tjenestemanden i dette specielle tilfælde krav på et dobbelt uddannelsestillæg. Sagsøger anfører til støtte herfor forskellige anbringender, som jeg i det følgende kort skal omtale.
a)
Han anfører for det første, at det allerede fremgår af de gentagne ændringer af den pågældende ordning, at administrationen altid har tilstræbt en passende affattelse af bestemmelsen for på rimelig måde at løse de tilfælde, der krævede en forhøjelse til det dobbelte af den øvre grænse for uddannelsestillægget. Først artikel 4, stk. 5, i de »Generelle gennemførelsesbestemmelser for tildeling af uddannelsestillæg«, der svarer til den nugældende artikel 3, stk. 3, i bilag VII til vedtægten, har ført til en afklaring med henblik på den af ham forsvarede fortolkning. Desuden har administrationen selv i en intern udtalelse (IX-1674/F-Note til medlemmerne af Kommissionen) erklæret, at den pågældende bestemmelse er tvetydig. Den omstændighed, at Kommissionen længe ikke har haft klart kendskab til indholdet af denne ordning, kan endvidere udledes af det forhold, at Kommissionen først kort tid inden anlæggelsen af sagen har henledt sagsøgers opmærksomhed på vedtægtens artikel 67, stk. 3, der hjemler mulighed for fordobling af børnetilskuddet, når det pågældende barn påfører tjenestemanden betydelige udgifter som følge af et mentalt eller fysisk handicap. Denne senere oplysning udgør ifølge sagsøger en krænkelse af princippet om god forvaltning.
Jeg mener ikke, at disse argumenter er overbevisende. Det er ganske vist rigtigt, at den pågældende bestemmelse blev ændret flere gange, men det må dog, hvis vi gennemgår disse ændringer, fastslås, at bestemmelsen stedse er blevet affattet mere præcist. Mens den oprindelige version alene betingede forhøjelsen til det dobbelte af den øvre grænse for uddannelsestillægget af, at der var en bestemt afstand mellem skolen og tjenestestedet, foreskrev den på tidspunktet for indgivelsen af anmodningen gældende version allerede udtrykkeligt, at tjenestestedet skulle ligge mindst 50 km fra en Europa-skole eller en skole, hvor undervisningen foregik på tjenestemandens sprog, idet det var en betingelse, at barnet faktisk var indskrevet ved skolen. Den nugældende version præciserer desuden denne bestemmelse således, at det ikke er tilstrækkeligt, at barnet er indskrevet i en skole, hvor undervisningen foregår på dets modersmål, der ligger mere end 50 km fra tjenestestedet, men at barnets frekventeren af denne skole skal ske af tvingende pædagogiske grunde, der er behørigt dokumenteret. Bestemmelsens ordlyd er derfor tilstrækkelig klar. Under alle omstændigheder fremgår det heraf entydigt, at en fordobling af det højeste beløb kun kommer i betragtning, når barnet er indskrevet ved en skole, der ligger mere end 50 km fra tjenestemandens tjenestested. De »generelle gennemførelsesbestemmelser« til den i 1977 gældende version, som sagsøgeren har påberåbt sig, bestemmer heller ikke noget andet, ganske bortset fra, at sådanne gennemførelsesbestemmelser ikke kan give grundbestemmelsens klare tekst et andet indhold.
Det interne kommissionsdokument, som sagsøgeren har nævnt, kan heller ikke danne grundlag for holdbare slutninger vedrørende fortolkningen af den pågældende bestemmelse. Det drejer sig herved blot om en intern meddelelse, der desuden henviser til den version, der gjaldt forud for den nu gældende, og som ikke indeholdt kriteriet vedrørende tvingende pædagogiske grunde, men dog foreskrev en mindsteafstand på 50 km.
Når Kommissionen under henvisning til den klare ordlyd af artikel 3, stk. 3, i bilag VII til vedtægten afviste anmodningen, kan det ikke heraf udledes, at den ikke havde klart kendskab til indholdet af denne bestemmelse eller det ved vedtægten indførte system med tillæg. Den påståede sene henvisning til andre retsgrundlag for anmodningen kunne under alle omstændigheder ikke udgøre en krænkelse af omsorgspligten. Som det kan udledes af sagsakterne, har sagsøgeren allerede den 30. marts 1978 indgivet en andmodning om forhøjelse til det dobbelte af børnetilskuddet og havde således senest på dette tidspunkt kendskab til denne mulighed. Efter en lægeundersøgelse inden for rammerne af denne fremgangsmåde viste det sig imidlertid, at de i vedtægtens artikel 67, stk. 3, opstillede betingelser om et mentalt eller fysisk handicap ikke var opfyldt. Derfor blev anmodningen afvist ved skrivelse af 22. november 1978 fra Kommissionens generaldirektorat for Personale og administration. Disse omstændigheder beviser, at Kommissionen ikke kan have gjort sig skyldig i en krænkelse af omsorgspligten, idet den ikke — hvilket begivenhederne senere har vist — henviste sagsøgeren til denne udsigtsløse fremgangsmåde.
b)
Til støtte for sin opfattelse henviser sagsøgeren desuden til den omstændighed, at Kommissionen efter de nye medlemsstaters tiltrædelse har ydet de fra disse stater kommende tjenestemænd forhøjelse til det dobbelte af den øvre grænse for uddannelsestillægget, selv om der eksisterede en Europa-skole ved deres tjenestested. Ifølge sagsøger har Kommissionen kun kunnet gøre dette, fordi den i erkendelse af, at Europaskolen ved dette tjenestested ikke kunne byde disse tjenestemænds børn, der talte de nye fællesskabssprog, nogen egnet undervisning, ved fortolkning af kriteriet »Europa-skole«, har udvidet dette til at betyde »egnet Europa-skole«. Når Kommissionen har konstateret, at en sådan fortolkning ikke er i strid med bestemmelsen, med at den derimod er i overensstemmelse med dens ånd, må dette også gælde i det foreliggende tilfælde, der fremstår på tilsvarende måde.
Jeg mener, at det tilfælde, som Domstolen nu skal afgøre, dog i flere henseender adskiller sig fra den dagældende problemstilling. Dengang stod det nemlig fast, at Europa-skolen ikke tilbød undervisning i de nye fællesskabssprog, og at børnene derfor ikke kunne følge undervisningen på deres eget sprog. Men i det foreliggende tilfælde er det dog alene subjektive særlige grunde, der er forbundet med barnets person, der afholder dette fra at frekventere skolen. Desuden kunne den dagældende ordlyd, hvorefter der alene skulle lægges vægt på afstanden på 50 km fra en Europa-skole, fortolkes på tilsvarende måde. I den version, der gjaldt på tidspunktet for indgivelsen af anmodningen, og som stadig gælder, er denne bestemmelse, som allerede anført, dog blevet præciseret således, at barnet faktisk skal være indskrevet ved skolen, der mindst skal ligge 50 km fra tjenestestedet, og således at barnets undervisning ved denne skole skal være påkrævet af tvingende pædagogiske grunde. Derfor kan denne bestemmelse ikke længere fortolkes på nogen anden måde.
c)
Sagsøgeren mener desuden, at en bogstavfortolkning både i administrativ og i pædagogisk henseende fører til absurde resultater. Således har administrationen ikke især til opgave at undersøge, om den skole, hvor sagsøgeren har indskrevet sit barn, ligger mindst 50 km fra tjenestestedet, men derimod, om uddannelsesinstitutionen faktisk er egnet til en nødvendig uddannelse af barnet. I pædagogisk henseende er det desuden af betydning at indskrive sådanne problembørn i en skole, der ikke ' ligger videst muligt væk fra, men derimod så nært som muligt ved forældrene.
I denne henseende kan jeg ligesom Kommissionen alene fastslå, at den påståede absurde konsekvens — hvis man vil tilslutte sig sagsøgerens opfattelse — ikke følger af anvendelsen af bestemmelsen, men skyldes selve bestemmelsen. I så fald måtte sagsøgeren i henhold til EØF-traktatens artikel 184 have gjort gældende, at bestemmelsen ikke kan finde anvendelse på grund af ulovlighed. Jeg mener i øvrigt, at det netop fremgår af bestemmelsen, at forhøjelsen til det dobbelte af den øvre grænse for uddannelsestillægget især bevilges på grund af den store afstand og' de dermed forbundne høje transportudgifter. Derfor skal administrationen alene undersøge, om denne faktiske betingelse er opfyldt. Da forældrene frit kan bestemme, om de vil indskrive deres barn i en skole, der ligger nærmere ved tjenestestedet, hvorved de dog må give afkald på forhøjelsen til det dobbelte af den overste grænse for uddannelsestillægget, ser jeg ikke, hvorledes følgerne af denne ordning kan anses for absurde.
d)
Sagsøgers sidste argument vedrører uddannelsestillæggets systematiske stilling inden for systemet med de øvrige familietillæg, der er foreskrevet ved vedtægten. Jeg mener, at uddannelsestillægget, især som supplement til det ved artikel 67, stk. 1, litra b), foreskrevne tilskud for børn, over for hvem der består forsørgerpligt, skal dække de udgifter, der faktisk opstår i forbindelse med uddannelsen, og som alene er begrænset ved det dobbelte af den øvre grænse for tillægget. Ifølge sagsøger kan dette også udledes af de ovennævnte generelle gennemførelsesbestemmelser, der udtrykkeligt foreskriver, at dette tilskud, bortset fra indskrivnings- og eksamensgebyrer, gør det muligt at dække transportudgifter og andre udgifter ved gennemførelsen af undervisningen. Men udgifterne til lægebehandling er udtrykkeligt nævnt blandt de øvrige udgifter.
Som Kommissionen understreger, er udgifterne til lægebehandling dog kun nævnt i anden række blandt de omkostninger, som nødvendigvis er forbundne med undervisningen. Jeg mener, at det allerede heraf følger, at der hermed kun kan være ment de udgifter, der kan opstå inden for rammerne af en regulær lægelig undersøgelse eller behandling. Bortset herfra har jeg allerede anført, at de generelle gennemførelsesbestemmelser ikke som sådanne er egnede til at tillægge den klare grundlæggende bestemmelse i artikel 3 i bilag VII til vedtægten et andet indhold.
Artikel 3 i bilag VII skal ses i sammenhæng med den ovennævnte artikel 67 i vedtægten, der alene foreskriver, at det faste børnetilskud kan fordobles, når et barn påfører tjenestemanden betydelige udgifter som følge af et mentalt eller fysisk handicap. Da der ikke findes en tilsvarende bestemmelse for uddannelsestillægget, må man derfor slutte, at ekstra udgifter ikke kan tages i betragtning inden for rammerne af uddannelsestillægget, når de ikke skyldes afstanden. Jeg kan derfor ikke se nogen lakune i systemet med familietillæg.
e)
Sammenfattende må det altså fastslås, at heller ikke en systematisk og teleologisk fortolkning kan føre til et andet resultat end den sprogligt-grammatiske fortolkning. Hvis Kommissionen ikke tog hensyn til den fastsatte mindsteafstand på 50 km, ville dette udgøre en fortolkning i strid med loven.
Men hvis en bestemmelse efter alle fortolkningsmetoder er entydig og klar, forpligter det i Domstolens faste retspraksis anerkendte princip om lovmæssighed i forvaltningen, der er snævert forbundet med det ligeledes anerkendte retssikkerhedsprincip, Kommissionen til at anvende bestemmelsen, uden at den herved har nogen skønsfrihed. De almindelige retsprincipper, som især tjener til at udfylde lakuner, finder derfor ikke anvendelse i denne henseende. Kommissionen har derfor ved at afvise anmodningen ikke krænket det af sagsøger påberåbte princip om god forvaltning, ganske bortset fra, at jeg ikke er overbevist om, at dette princip er en integrerende del af den af medlemsstaterne anerkendte generelle retsprincipper, og dermed en bestanddel af fællesskabsretten. Jeg mener ikke, at det kan udledes af sagen Reinarz, at Domstolen har anerkendt et sådant princip med det af sagsøger hævdede indhold.
2.
Af ovennævnte grunde behøver jeg ikke at tage stilling til den af sagsøger hævdede krænkelse af forbudet mod forskelsbehandling. Overholdelsen af dette princip kan ligeledes kun være af betydning, hvis administrationen har en skønsfrihed ved anvendelsen af en bestemmelse. Men hvis sagsøger i denne henseende nærede tvivl vedrørende lovligheden af selve bestemmelsen, skulle han i henhold til EØF-traktatens artikel 184 have gjort gældende, at den ikke fandt anvendelse. Jeg mener ikke, at bestemmelsen allerede krænker princippet om ikke-forskelsbehandling, fordi den f.eks. — for alene at nævne et punkt — bestemmer, at skolen skal ligge mindst 50 km fra tjenestemandens tjenestested. Jeg kan ikke se noget holdepunkt for at antage, at fastsættelsen af denne afstand, der gælder ens for alle, er vilkårlig.
II —
Jeg mener derfor, at sagsøgte bør frifindes, og at der bør træffes afgørelse om sagsomkostningerne i henhold til procesreglementets artikel 70.
(
1
) – Oversat fra tysk.