62014CC0001
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
PEDRO CRUZ VILLALÓN
presentadas el 29 de enero de 2015 (
1
)
Asunto C‑1/14
Base Company NV, anteriormente KPN Group Belgium NV,
y
Mobistar NV
contra
Ministerraad
[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Grondwettelijk Hof (Bélgica)]
«Directiva “servicio universal” — Artículos 9 y 32 — Comunicaciones electrónicas — Redes y servicios — Servicio universal y derechos de los usuarios — Obligaciones de servicio social — Servicios obligatorios adicionales»
1.
Como consecuencia de las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia en los asuntos Comisión/Bélgica (
2
) y Base, (
3
) el legislador belga ha adoptado una legislación cuya compatibilidad con la Directiva servicio universal (
4
) vuelve a ponerse en duda. En esta ocasión, el Grondwettelijk Hof del Reino de Bélgica pregunta al Tribunal de Justicia si el legislador nacional puede incluir los servicios de telefonía móvil y comunicaciones electrónicas (Internet) en la categoría «servicio universal» de aquella Directiva. Se cuestiona, además, la validez de la propia Directiva servicio universal por posible infracción del artículo 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión. Adelanto ya que a mi juicio este cuestionamiento es claramente inadmisible.
I. Marco normativo
A. Derecho de la Unión
1. Directiva servicio universal
2.
El artículo 3 de la Directiva, con el título «Disponibilidad del servicio universal», abre el Capítulo II, titulado «Obligaciones de servicio universal, incluidas las obligaciones sociales», y dispone lo siguiente:
«1.   Los Estados miembros velarán por que los servicios que se enumeran en el presente capítulo se pongan, con una calidad especificada, a disposición de todos los usuarios finales en su territorio, con independencia de la situación geográfica y, en función de las circunstancias nacionales específicas, a un precio asequible.
2.   Los Estados miembros determinarán el enfoque más eficaz y adecuado para garantizar la aplicación del servicio universal, respetando los principios de objetividad, transparencia, no discriminación y proporcionalidad. Asimismo, tratarán de reducir al mínimo las distorsiones del mercado, en particular cuando la prestación de servicios se realice a precios o en condiciones divergentes de las prácticas comerciales normales, salvaguardando al mismo tiempo el interés público.»
3.
De conformidad con el artículo 4, titulado «Suministro de acceso desde una instalación fija y prestación de servicios telefónicos»:
«1.   Los Estados miembros velarán por que al menos una empresa satisfaga todas las solicitudes razonables de conexión desde una ubicación fija a la red pública de comunicaciones.
2.   La conexión proporcionada deberá permitir realizar comunicaciones de datos, fax y voz a velocidades suficientes para acceder de forma funcional a Internet, teniendo en cuenta las tecnologías dominantes utilizadas por la mayoría de los abonados y la viabilidad tecnológica.
3.   Los Estados miembros velarán por que al menos una empresa satisfaga todas las solicitudes razonables de prestación de un servicio telefónico disponible al público a través de la conexión a red a que se refiere el apartado 1 que permita efectuar y recibir llamadas nacionales e internacionales.»
4.
El artículo 9, que lleva por título «Asequibilidad de la tarificación», prescribe lo que sigue:
«1.   Las autoridades nacionales de reglamentación supervisarán la evolución y el nivel de la tarificación al público aplicable a los servicios identificados en los artículos 4 a 7 como pertenecientes a las obligaciones de servicio universal y que bien sean prestados por empresas designadas o se encuentren disponibles en el mercado, en caso de que no se hayan designado empresas en relación con estos servicios, en particular en relación con los niveles nacionales de precios al consumo y de rentas.
2.   Teniendo en cuenta las circunstancias nacionales, los Estados miembros podrán obligar a las empresas designadas a que ofrezcan a los consumidores opciones o paquetes de tarifas que difieran de las aplicadas en condiciones normales de explotación comercial, con objeto de garantizar, en particular, que las personas con rentas bajas o con necesidades sociales especiales puedan tener acceso a la red a que se refiere el artículo 4, apartado 1, o utilizar los servicios referidos en el artículo 4, apartado 3, y en los artículos 5, 6 y 7 como pertenecientes a las obligaciones de servicio universal y que sean prestados por empresas designadas.
3.   Además de las disposiciones para que las empresas designadas apliquen opciones tarifarias especiales o limitaciones de precios, equiparación geográfica u otros regímenes similares, los Estados miembros podrán garantizar que se preste ayuda a los consumidores con rentas bajas o con necesidades sociales especiales.
[…]»
5.
De acuerdo con los dos primeros apartados del artículo 13 («Financiación de las obligaciones de servicio social»):
«1.   Cuando, sobre la base del cálculo de costes netos indicado en el artículo 12, las autoridades nacionales de reglamentación consideren que una empresa está sometida a una carga injusta, los Estados miembros, a petición de una empresa designada, decidirán:
a)
introducir un mecanismo de compensación, con cargo a los fondos públicos y en condiciones de transparencia, a favor de dicha empresa por los costes netos que se determine; o también
b)
repartir el coste neto de las obligaciones de servicio universal entre los proveedores de servicios y redes de comunicaciones electrónicas.
2.   Cuando el coste neto se comparta con arreglo a la letra b) del apartado 1, los Estados miembros establecerán un mecanismo de reparto administrado por la autoridad nacional de reglamentación o por un órgano independiente de los beneficiarios, bajo la supervisión de la autoridad nacional de reglamentación. Sólo podrá financiarse el coste neto correspondiente a las obligaciones establecidas en los artículos 3 a 10, calculado de conformidad con el artículo 12.»
6.
El artículo 32, titulado «Servicios obligatorios adicionales», abre el Capítulo V de la Directiva («Disposiciones generales y finales»), disponiendo que «[l]os Estados miembros podrán imponer en su propio territorio la disponibilidad al público de otros servicios adicionales, al margen de los servicios correspondientes a las obligaciones de servicio universal definidas en el Capítulo II; en tal caso, sin embargo, no podrán aplicar ningún mecanismo de compensación dirigido a empresas concretas.»
7.
El Anexo IV de la Directiva tiene por objeto, de acuerdo con su título, el «Cálculo del coste neto (si lo hubiere) derivado de las obligaciones de servicio universal y [el] establecimiento de mecanismos de recuperación o reparto con arreglo a los dispuesto en los artículos 12 y 13». De acuerdo con su parte A («Cálculo del coste neto»), «[l]as obligaciones de servicio universal son las obligaciones que un Estado miembro impone a una empresa en relación con el suministro de una red y la prestación del servicio en la totalidad de una zona geográfica concreta, entre las que pueden figurar, cuando resulte necesario, la prestación de dicho servicio a unos precios promediados en dicha zona geográfica o la oferta de tarifas especiales a los consumidores con rentas bajas o con necesidades sociales particulares […]»
2. Directiva 2002/21/CE (
5
)
8.
El artículo 2 de la Directiva 2002/21 establece las siguientes definiciones:
«[…]
c)
servicio de comunicaciones electrónicas: el prestado por lo general a cambio de una remuneración que consiste, en su totalidad o principalmente, en el transporte de señales a través de redes de comunicaciones electrónicas, con inclusión de los servicios de telecomunicaciones y servicios de transmisión en las redes utilizadas para la radiodifusión, pero no de los servicios que suministren contenidos transmitidos mediante redes y servicios de comunicaciones electrónicas o ejerzan control editorial sobre ellos; quedan excluidos asimismo los servicios de la sociedad de la información definidos en el artículo 1 de la Directiva 98/34/CE que no consistan, en su totalidad o principalmente, en el transporte de señales a través de redes de comunicaciones electrónicas;
d)
red pública de comunicaciones: una red de comunicaciones electrónicas que se utiliza, en su totalidad o principalmente, para la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas disponibles para el público y que soporta la transferencia de información entre puntos de terminación de la red;
[…]
j)
servicio universal: un conjunto mínimo de servicios, definido en la Directiva 2002/22/CE (Directiva servicio universal), de una calidad determinada y que esté disponible para todo usuario con independencia de su localización geográfica y, a la vista de las condiciones nacionales específicas, a un precio asequible;
[…]»
B. Derecho nacional
9.
El artículo 74 de la wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie (Ley de 13 de junio de 2005, de las comunicaciones electrónicas; en lo sucesivo, «Ley de comunicaciones electrónicas»), en su versión modificada por el artículo 50 de la Ley de 10 de julio de 2012, establece:
«1.   El componente social del servicio universal consiste en la aplicación de condiciones tarifarias particulares para determinadas categorías de beneficiarios por parte de los operadores mencionados en los apartados 2 y 3 que prestan a los consumidores un servicio público de telecomunicaciones electrónicas.
[…]
2.   Cada uno de los operadores que ofrezca un servicio público de comunicaciones electrónicas y cuyo volumen de negocios relacionado con los servicios públicos de telecomunicaciones electrónicas sea superior a cincuenta millones de euros prestará el componente social del servicio universal mencionado en el apartado 1.
[…]
3.   Cada uno de los operadores que ofrezca un servicio público de comunicaciones electrónicas y cuyo volumen de negocios relacionado con los servicios públicos de telecomunicaciones electrónicas sea igual o inferior a cincuenta millones de euros, y que haya comunicado al Belgisch BIPT voor Postdiensten en Telecommunicatie (Instituto belga de Servicios Postales y Telecomunicaciones; en lo sucesivo, «BIPT») su propósito de prestar el componente social del servicio universal, mencionado en el apartado 1, sobre una red terrestre fija o móvil o bien sobre ambas, proporcionará dicho elemento durante un período de cinco años.
[…]».
10.
El artículo 74/1 de la Ley de comunicaciones electrónicas, introducido mediante el artículo 51 de la Ley de 10 de julio de 2012, dispone:
«1.   Cuando el BIPT considere que la prestación de un componente social pueda representar una carga injusta para un proveedor, solicitará a cada operador que ofrezca tarifas sociales que proporcione la información mencionada en el apartado 2 y realizará el cálculo de los costes netos.
2.   Los operadores que ofrezcan tarifas sociales comunicará al BIPT, conforme a las normas de desarrollo adoptadas en virtud del artículo 137, apartado 2, no más tarde del 1 de agosto del año civil que siga al año en consideración, el importe indexado de la estimación de costes para el ejercicio de que se trate, calculada conforme al método de cálculo establecido en el anexo.
[…]
3.   El BIPT corroborará respecto a cada uno de los proveedores afectados que recae sobre éstos una carga injusta si la prestación del componente social del servicio universal reviste un carácter excesivo según su capacidad para soportarla, habida cuenta del conjunto de las características propias que le son propias, en particular el nivel de sus equipos, su situación económica y financiera y su cuota en el mercado de servicios de comunicación electrónica disponibles al público.
4.   Se constituirá un fondo para el servicio universal en materia de tarifas sociales, destinado a compensar a los operadores que ofrezcan tarifas sociales para los que la prestación del componente social del servicio universal constituya una carga injusta y que hayan presentado una solicitud a tal fin al BIPT. El importe de la compensación coincidirá con los costes netos soportados por el operador para el que la prestación del componente social del servicio universal represente una carga injusta. Se atribuirá personalidad jurídica a dicho fondo, y éste será gestionado por el BIPT.
El fondo se dotará con aportaciones desembolsadas por los operadores que ofrezcan el componente social del servicio universal.
Las aportaciones se determinarán en proporción al volumen de negocios correspondiente a los servicios de comunicación electrónica accesibles al público.
El volumen de negocios tomado como referencia será el volumen de negocios obtenido antes de impuestos en relación con la prestación de servicios de comunicación electrónica disponibles al público en el territorio nacional, con arreglo al artículo 95, apartado 2.
Los gastos de gestión del fondo comprenden todos los gastos relacionados con el funcionamiento del mismo, entre ellos los gastos inherentes a la definición de un modelo de costes basado en un operador teórico eficaz según el tipo de red de comunicaciones electrónicas a través de la cual se presta el componente social del servicio universal. Mediante Real Decreto adoptado en Consejo de Ministros se fijará el importe máximo de los gastos de gestión del fondo.
Los operadores mencionados en el apartado 2 financiarán los gastos de gestión del fondo en proporción a su volumen de negocios tal como se prevé en el apartado 3.
5.   Previo dictamen del BIPT, mediante Real Decreto adoptado en Consejo de Ministros se adoptarán las normas de desarrollo relativas al funcionamiento de dicho mecanismo».
11.
En virtud del apartado 2 del artículo 146 de la Ley de 10 de julio de 2012, el artículo 51 de dicha Ley «entrará en vigor el 30 de junio de 2005».
II. Hechos
12.
La cuestión prejudicial trae causa de un recurso de nulidad planteado ante el Grondwettelijk Hof (Tribunal Constitucional) por KPN Group Belgium NV (en adelante, «KPN») y Mobistar NV (en lo sucesivo, «Mobistar») contra los artículos 50, 51 y 146 de la Ley de comunicaciones electrónicas en su versión modificada tras las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia en los asuntos Comisión/Bélgica (EU:C:2010:583) y Base (EU:C:2010:584).
13.
Los preceptos impugnados establecen un mecanismo de financiación sectorial del coste neto de la oferta de comunicaciones electrónicas por medio de servicios de comunicación móviles («telefonía móvil») y/o de abonos a Internet, basado en contribuciones de los proveedores de las redes o los servicios de comunicaciones electrónicas accesibles a los consumidores, incluidos los servicios de telefonía móvil y/o de abono a Internet.
14.
Las partes del proceso principal consideran que los preceptos recurridos son inconstitucionales y, en lo que aquí importa, contrarios a los artículos 9 y 32 de la Directiva servicio universal.
III. Cuestión planteada
15.
El tenor literal de la cuestión prejudicial, planteada el 2 de enero de 2014, es el siguiente:
«1)
¿Debe interpretarse la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal), y en particular sus artículos 9 y 32, en el sentido de que la tarifa social del servicio universal y el mecanismo de compensación previsto en el artículo 13, apartado 1, letra b), de dicha Directiva son aplicables no sólo a las comunicaciones electrónicas por medio de una conexión telefónica desde una ubicación fija en una red de comunicaciones disponible al público, sino también a las comunicaciones electrónicas por medio de servicios de comunicación móvil y/o abonos a Internet?
2)
¿Debe interpretarse el artículo 9, apartado 3, de la Directiva servicio universal en el sentido de que permite a los Estados miembros añadir al servicio universal opciones de tarifas específicas para servicios distintos de los descritos en el artículo 9, apartado 2, de la Directiva servicio universal?
3)
En caso de respuesta negativa a las cuestiones primera y segunda, ¿son compatibles las correspondientes disposiciones de la Directiva servicio universal con el principio de igualdad reconocido, entre otros, en el artículo 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea?»
IV. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia
16.
Han comparecido en el procedimiento, presentando alegaciones escritas, KPN y Mobistar, el Gobierno belga, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. Todos ellos han comparecido en la vista pública, celebrada el 12 de noviembre de 2014 y en la que fueron invitados por el Tribunal de Justicia a concentrar sus alegaciones sobre las cuestiones primera y segunda.
V. Alegaciones
A. Primera cuestión
17.
KPN y Mobistar proponen una respuesta negativa, alegando que la Directiva servicio universal, según se desprende de sus artículos 4 a 7, establece una lista exhaustiva de los servicios a los que cabe imponer tarifas sociales y entre los que no figuran los servicios de telefonía móvil ni los abonos a Internet, de manera que, a su juicio, dichos servicios estarían excluidos de las obligaciones de servicio universal y del mecanismo de financiación previsto en el artículo 13, apartado 1, letra b), de la referida Directiva.
18.
El Gobierno belga, por su parte, sostiene que la cuestión merece una respuesta positiva, toda vez que, en su opinión, el apartado 3 del artículo 9 de la Directiva servicio universal tiene un carácter más general que el apartado 2 del mismo precepto y autoriza a los Estados miembros a proveer una ayuda a determinados consumidores, siendo así que dicha ayuda puede referirse a servicios distintos de los enumerados en la propia Directiva. Por lo demás, el Gobierno belga considera que el artículo 32 de la Directiva «servicio universal» permite que los costes resultantes de los servicios impuestos sobre la base del artículo 9, apartado 3, de la Directiva se indemnicen mediante mecanismos que impliquen la participación de los operadores.
B. Segunda cuestión
19.
La Comisión propone responder conjuntamente a las cuestiones primera y segunda y hacerlo en el sentido de que la Directiva servicio universal, y en particular sus artículos 3, 4, 9 y 13, deben interpretarse en el sentido de que las reglas relativas a las tarifas y a la financiación de las obligaciones de servicio universal contempladas en los artículos 9 y 13 no se aplican a los servicios de telefonía móvil, pero sí a los servicios de abono a Internet que permitan un acceso funcional a la red desde una ubicación fija.
20.
Por otro lado, la Comisión defiende que el artículo 32 de la Directiva debe interpretarse en el sentido de que los servicios de telefonía móvil podrían, en principio, ser considerados como servicios adicionales en el sentido de dicho precepto, aunque recuerda que éste prohíbe la aplicación de las reglas relativas a las tarifas y a la financiación de las obligaciones de servicio universal contempladas en los artículos 9 y 13, así como el establecimiento de un mecanismo de compensación que implique la participación de empresas específicas. A este respecto, la Comisión señala que, si bien resulta del artículo 4 de la Directiva servicio universal que el concepto de «red pública de comunicaciones» comprende los servicios telefónicos, este artículo se refiere exclusivamente al acceso y la conexión desde una instalación fija, lo que excluye los servicios de telefonía móvil.
21.
Por lo que hace a las reglas tarifarias previstas en el artículo 9 de la Directiva, la Comisión señala, por un lado, que dicho precepto sólo hace referencia a las tarifas de los servicios definidos en los artículo 4 a 7 de la misma y, por otro lado, que los artículos 5, 6 y 7 de la Directiva no parecen pertinentes para el examen del caso. En consecuencia, las reglas del citado artículo 9 no se aplicarían, a juicio de la Comisión, a los servicios de telefonía móvil.
22.
A juicio de la Comisión, el artículo 9, apartado 3, de la Directiva servicio universal no permite extender el alcance del servicio universal tal y como resulta de los artículos 4 a 7. Además, en su opinión, ninguna disposición de la Directiva podría interpretarse en el sentido de que las reglas definidas en el Capítulo II en materia de tarifas y de financiación se apliquen a los servicios de telefonía móvil. Por el contrario, y de acuerdo con el artículo 4 de la Directiva, los servicios de Internet podrían considerarse comprendidos en el servicio universal del Capítulo II en lo que se refiere a las conexiones que permitan un acceso funcional a la red, de lo que resultaría que las restantes disposiciones del Capítulo II de la Directiva y los artículos 9 y 13 de la misma se aplicaran también a los servicios de Internet.
23.
No pudiendo considerarse que los servicios de telefonía móvil estén comprendidos en la categoría «servicio universal», en el sentido del Capítulo II de la Directiva, entiende la Comisión que procede determinar si pueden calificarse como servicios adicionales en el sentido del artículo 32 de la Directiva servicio universal. A su juicio, dado que la Directiva no contiene ninguna disposición al respecto, los Estados miembros serían libres para calificarlos como tales.
24.
KPN y Mobistar, por su lado, alegan que el artículo 9, apartado 3, de la Directiva servicio universal no autoriza a los Estados miembros a añadir opciones tarifarias especiales para otros servicios que no sean los descritos en el artículo 9, apartado 2, de la misma Directiva.
25.
El Gobierno belga considera que el apartado 3 del artículo 9 de la Directiva servicio universal debe interpretarse en el sentido de que autoriza a los Estados miembros a añadir al servicio universal opciones tarifarias especiales para servicios distintos de los definidos en el apartado 2 del mismo precepto.
C. Tercera cuestión
26.
KPN y Mobistar proponen responder a la cuestión en el sentido de que la Directiva servicio universal, y en particular sus artículos 9, 13 y 32, son compatibles con el artículo 20 de la Carta, alegando al respecto que la diferencia de tratamiento del suministro de servicios de telefonía fija y de los servicios de telefonía móvil radica en que las cargas injustificadas que pueden resultar del suministro obligatorio de servicios de telefonía pueden ser indemnizadas por la fiscalidad general o por un mecanismo de financiación sectorial, mientras que las cargas por los servicios de telefonía móvil y/o de los servicios de abono a Internet sólo pueden indemnizarse a partir de fondos públicos. Habida cuenta del carácter limitado de esta diferencia, KPN y Mobistar se preguntan si existe efectivamente una diferencia de trato en el sentido del artículo 20 de la Carta y concluyen señalando que, contrariamente a lo que sucede con los servicios de telefonía fija, no puede hablarse de exclusión social en relación con el acceso a los servicios de telefonía móvil, ni, por tanto, de la necesidad de una obligación de servicio universal. Por lo demás, sostienen que el mecanismo de financiación sectorial de las tarifas sociales para el suministro de los servicios de abono a Internet constituye una pesada carga para los operadores e influye negativamente en el funcionamiento del mercado interior y en los consumidores.
27.
El Gobierno belga considera que, caso de responderse negativamente a las dos cuestiones anteriores (lo que supondría, a su juicio, una amenaza para el sistema de financiación de los costes vinculados a las tarifas sociales y privaría del beneficio de las tarifas sociales a los consumidores en cuyo beneficio se ha extendido a los servicios de telefonía móvil y/o de abono a Internet el componente social del servicio universal), debería responderse a la tercera en el sentido de que la Directiva servicio universal infringe el artículo 20 de la Carta. Alega al respecto que, de acuerdo con el artículo 3 y el considerando 25 de la Directiva, ésta debe interpretarse en el sentido de que autoriza a los Estados miembros a determinar, en función de las circunstancias nacionales y respetando la neutralidad tecnológica, qué servicios deben ser suministrados mediante tarifas sociales con un mecanismo de financiación del coste neto como el previsto en el artículo 13, apartado 1, letra b) de la Directiva.
28.
La Comisión pone en duda la admisibilidad de la tercera cuestión, entendiendo que la jurisdicción de reenvío no ha precisado las disposiciones de la Directiva servicio universal supuestamente incompatibles con el principio de igualdad, ni las razones de su incompatibilidad, sin que resulte de la resolución de remisión que la eventual violación de ese principio pudiera afectar a las partes del proceso principal.
29.
El Parlamento Europeo ha ceñido sus alegaciones al examen de esta tercera cuestión, invocando su inadmisibilidad por las mismas razones ya apuntadas por la Comisión. En cuanto al fondo, sostiene que los operadores que deben ofrecer una tarifa social para los servicios de telefonía móvil y/o de abono a Internet no se encuentran en peor posición que los que deben ofrecer esa tarifa para los servicios telefónicos desde una instalación fija. Para el Parlamento Europeo, la única diferencia en cuanto al tratamiento del suministro de tales servicios se refiere a la manera en que puede compensarse el coste neto generado por los mismos.
30.
Por otro lado, el Parlamento Europeo entiende que los costes netos vinculados a los servicios adicionales obligatorios en el sentido del artículo 32 de loa Directiva sólo pueden financiarse a partir de fondos públicos y no mediante compensaciones soportadas por operadores específicos.
31.
Con carácter subsidiario, el Parlamento Europeo señala que los operadores de servicios de telefonía fija y los operadores de servicios de telefonía móvil no se encuentran en una situación comparable, pues sólo el servicio de los primeros satisface los criterios establecidos por el servicio universal. Y, en todo caso, si existiera una diferencia estaría objetivamente justificada, pues la opción de no incluir los servicios de telefonía móvil y/o de abono a Internet en el servicio universal se fundamenta en la aplicación de criterios objetivos que resultan directamente de la necesidad de equilibrar dos objetivos, a saber, proteger a los consumidores contra la exclusión social y evitar la distorsión de la competencia entre los operadores.
32.
El Consejo, en fin, sostiene, como la Comisión y el Parlamento Europeo, y por las mismas razones, que la tercera cuestión es inadmisible, ciñendo también a ella su escrito de alegaciones.
33.
Para el Consejo, la Directiva servicio universal prevé una prohibición explícita relativa a la financiación del suministro de los servicios obligatorios adicionales contemplados en su artículo 32, disponiendo que no puede imponerse ninguna financiación que implique la participación de los operadores. A su juicio, los Estados miembros pueden decidir que deban proponerse mediante tarifas sociales servicios obligatorios adicionales siempre que se respeten las exigencias específicas de la Directiva y el principio de igualdad. Para el Consejo, no cabe comparar el tratamiento de las empresas que asumen las obligaciones de servicio universal, financiadas mediante el mecanismo previsto en el artículo 13, apartado 1, letra b), por un lado, y, por otro, el de las empresas que asumen obligaciones vinculadas a los servicios obligatorios adicionales, para los que está prohibido un mecanismo como aquél.
34.
Por lo demás, el Consejo señala que los operadores deben pagar su contribución al fondo previsto por la normativa belga a título de indemnización por la carga injustificada vinculada al suministro de los servicios de telefonía móvil y/o de abono a Internet aunque resulte de esa normativa que estos servicios se comprenden en la categoría de los servicios obligatorios adicionales en el sentido de la Directiva servicio universal. Ahora bien, el Consejo advierte de que ese reparto de los costes sólo es aplicable al servicio universal, esto es, al conjunto mínimo de servicios definido en el Capítulo II de la Directiva, que no incluye ni los servicios de telefonía móvil ni los servicios de abono a Internet, salvo los que se refieren al acceso funcional a Internet desde una ubicación fija.
VI. Apreciación
35.
El Tribunal de reenvío pregunta, en pocas palabras, si la legislación belga dictada tras las sentencias del Tribunal de Justicia, en los asuntos Base (EU:C:2010:584) y Comisión/Bélgica (EU:C:2010:583) es compatible con la Directiva «servicio universal» en la medida en que comprende en la categoría «servicio universal» los servicios de telefonía móvil y comunicaciones electrónicas (Internet).
36.
Las dudas planteadas por el Tribunal Constitucional belga son, en definitiva, (1) si la tarifa social del servicio universal —y su correspondiente mecanismo de compensación— es aplicable a las comunicaciones por telefonía móvil y por abono a Internet; (2) si los Estados miembros pueden aplicar el régimen de opciones tarifarias especiales a ese tipo de comunicaciones; y (3) si, de no ser posible todo lo anterior, la Directiva servicio universal es inválida por infracción del artículo 20 de la Carta.
A. Consideraciones preliminares sobre el sistema de la Directiva servicio universal
37.
La Directiva servicio universal impone a los Estados miembros la obligación de velar por que todos los usuarios tengan acceso, a un precio razonable, a la red pública de comunicaciones desde una ubicación fija y a la prestación de servicios telefónicos (artículo 3, apartado 1). Con ese fin, los Estados miembros deben asegurar que al menos una empresa satisfaga todas las solicitudes razonables de conexión a la red pública y de prestación del servicio telefónico (artículo 4, apartado 1).
38.
La Directiva contempla asimismo la obligación por parte de los Estados miembros de asegurar otros servicios, a saber: servicios de información sobre números de abonados y guías (artículo 5), teléfonos públicos de pago (artículo 6) y medidas para usuarios con discapacidad (artículo 7).
39.
Todos estos servicios integran el llamado «servicio universal». De acuerdo con la Directiva, los Estados miembros podrán obligar a las empresas designadas para prestar el «servicio universal» (artículo 8) a ofrecer tarifas especiales para determinados consumidores por razones sociales («tarifa social») (artículo 9).
40.
Para el caso de que la prestación del «servicio universal» suponga una carga injusta para las empresas obligadas a suministrarlo, la Directiva impone a los Estados miembros la obligación de, bien establecer un mecanismo de compensación con cargo a los fondos públicos, bien repartir el coste neto de las obligaciones de servicio universal entre los proveedores de servicios y redes de comunicaciones electrónicas (artículo 13).
41.
Junto al «servicio universal» propiamente dicho, los Estados miembros pueden imponer los llamados «servicios obligatorios adicionales», para cuya compensación no puede aplicarse ningún mecanismo dirigido a empresas concretas (artículo 32). Fuera de esta previsión, la Directiva nada dice acerca de la compensación de estos servicios adicionales; parece claro, sin embargo, que podrán ser compensados, pues la Directiva no lo impide, limitándose a excluir una fórmula concreta de compensación.
42.
La cuestión que se plantea en el presente asunto es si la tarifa social (y el correspondiente mecanismo de compensación) es aplicable a las comunicaciones por telefonía móvil y mediante abono a Internet, bien por imponerlo así la propia Directiva (primera cuestión), bien por poder decidirlo así los Estados miembros (segunda cuestión). Para el caso de que la respuesta sea negativa en ambos casos, se pregunta si la Directiva misma es contraria al artículo 20 de la Carta (tercera cuestión).
B. Cuestiones primera y segunda
43.
El Grondwettelijk Hof pregunta, en primer lugar, si los artículos 9 y 32 de la Directiva 2002/22 deben interpretarse en el sentido de que la tarifa social y el mecanismo de compensación previsto en el artículo 13, apartado 1, letra b), de dicha Directiva no sólo son aplicables a las comunicaciones electrónicas por medio de una conexión telefónica desde una ubicación fija en una red de comunicaciones disponible al público, sino también a las comunicaciones electrónicas por medio de servicios de comunicación móvil y/o abonos a Internet.
44.
El problema suscitado por el Tribunal de reenvío puede plantearse, a mi juicio, de una manera más sencilla, pues en su origen se encuentra una cuestión de principio: si la telefonía móvil y el abono a Internet constituyen, o no, prestaciones comprendidas en el «servicio universal» a que se refiere la Directiva. De ello dependerá que puedan ser objeto de la «tarifa social» y dar lugar, en consecuencia, a la compensación cuyo mecanismo prevé la misma Directiva.
45.
A los efectos de determinar si la telefonía móvil y el abono a Internet se comprenden en el concepto de «servicio universal» es preciso tratar separadamente cada uno de ambos sistemas de comunicación, dadas sus diferencias técnicas.
1. La telefonía móvil
46.
Por lo que hace a la telefonía móvil, parece claro que la Directiva no las incluye en su concepto de «servicio universal». Entre los servicios integrados en ese concepto la Directiva se refiere únicamente a la «conexión desde una ubicación fija a la red pública de comunicaciones» (artículo 4, apartado 1), (
6
) lo que claramente excluye, por definición, la telefonía móvil. (
7
)
47.
Si la Directiva no contempla la telefonía móvil como parte integrante del «servicio universal», hay que preguntarse si los Estados miembros pueden incluirla en ese concepto. Quienes defienden esta posibilidad se apoyan en el tenor del artículo 9 de la Directiva. De acuerdo con el apartado 2 de dicho precepto, «[…] los Estados miembros podrán obligar a las empresas designadas a que ofrezcan a los consumidores opciones o paquetes de tarifas que difieran de las aplicadas en condiciones normales de explotación comercial, con objeto de garantizar, en particular, que las personas con rentas bajas o con necesidades sociales especiales puedan tener acceso a la red a que se refiere el artículo 4, apartado 1, o utilizar los servicios referidos en el artículo 4, apartado 3, y en los artículos 5, 6 y 7 como pertenecientes a las obligaciones de servicio universal y que sean prestados por empresas designadas.»
48.
Por su parte, el apartado 3 del mismo artículo establece que, «[a]demás de las disposiciones para que las empresas designadas apliquen opciones tarifarias especiales o limitaciones de precios, equiparación geográfica u otros regímenes similares, los Estados miembros podrán garantizar que se preste ayuda a los consumidores con rentas bajas o con necesidades sociales especiales.»
49.
De ambas disposiciones se desprende que la Directiva sólo permite la posibilidad de que se impongan tarifas reducidas para garantizar determinados servicios; justamente los que constituyen el «servicio universal» definido por la propia Directiva, entre los que, por lo dicho, no se cuenta la telefonía móvil.
50.
En realidad, la Directiva permite que los Estados miembros añadan «servicios obligatorios adicionales» (artículo 32), pero no que incrementen (o reduzcan) el elenco de los servicios que la Directiva impone como contenido del «servicio universal».
51.
Así las cosas, el Reino de Bélgica podrá imponer «servicios obligatorios adicionales» a los proveedores de telefonía móvil, pero no integrar su servicio en la categoría del «servicio universal». Y, en tanto que prestadores de un «servicio obligatorio adicional», aquellos proveedores tendrían derecho, en su caso, a una compensación, pero no a la establecida con el mecanismo previsto en el artículo 13 de la Directiva (que contempla la posibilidad de la financiación a cargo de todos los proveedores de servicios de comunicación), sino a la que se determine a través de mecanismos que no estén dirigidos a empresas concretas. (
8
)
2. El abono a Internet
52.
En relación con el abono a Internet las cosas serían, a mi juicio, relativamente distintas.
53.
Entre los servicios integrantes del «servicio universal», el artículo 4 de la Directiva se refiere a «la conexión desde una ubicación fija a la red pública de comunicaciones» (apartado 1), precisando que dicha conexión «deberá permitir realizar comunicaciones de datos, fax y voz a velocidades suficientes para acceder de forma funcional a Internet» (apartado 2).
54.
En consecuencia, el abono a Internet se comprendería en el concepto de «servicio universal» establecido por la Directiva y, por tanto, le sería aplicable la «tarifa social» (artículo 9), susceptible de compensación con arreglo al mecanismo previsto por el artículo 13 de la Directiva. Ahora bien, ello sólo habría de ser así, evidentemente, en relación con los abonos a Internet a través de una instalación fija, quedando excluidos los abonos de conexión por medio de telefonía móvil. Estos últimos, como es el caso para la telefonía móvil en general, podrán ser impuestos por los Estados miembros como «servicios obligatorios adicionales», pero no ser integrados en la categoría del «servicio universal». Su compensación, en fin, no podrá arbitrarse a través del mecanismo previsto en la Directiva para los servicios que componen el «servicio universal».
55.
Por tanto, y como primera conclusión intermedia, propongo que se responda a las dos primeras cuestiones en el sentido de que la Directiva servicio universal debe interpretarse en el sentido de que el servicio de telefonía móvil no forma parte del «servicio universal “y, por lo tanto, no le es aplicable la tarifa social de servicio universal ni, en consecuencia, el mecanismo de compensación previsto en el artículo 13, apartado 1, letra b), de la repetida Directiva. Por su parte, sólo el abono a Internet a través de una instalación fija forma parte del «servicio universal» en el sentido de la Directiva «servicio universal», quedando excluido de ese concepto el abono a Internet mediante telefonía móvil. Sentado lo anterior, los Estados miembros no pueden añadir nuevos servicios al elenco de los que integran el «servicio universal» en el sentido de la Directiva servicio universal, si bien pueden decidir que los servicios de telefonía móvil y el abono a Internet a través de telefonía móvil se impongan como «servicios obligatorios adicionales». En este caso, su compensación deberá articularse a través de un mecanismo distinto del previsto en la Directiva para los servicios que componen el «servicio universal» y que, en particular, no podrá estar dirigido a empresas concretas.
C. Tercera cuestión
56.
En mi opinión, y por las razones aducidas por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, la tercera cuestión es inadmisible.
57.
El Tribunal de reenvío pregunta, en concreto, si «son compatibles las correspondientes disposiciones de la Directiva servicio universal con el principio de igualdad reconocido, entre otros, en el artículo 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea».
58.
Ante la ausencia de toda argumentación por parte del Tribunal de reenvío sería muy arriesgado aventurar un examen de la cuestión desde el punto de vista del principio de igualdad. La Comisión lo ha intentado, partiendo de la hipótesis de que los recurrentes en el proceso principal se consideran víctimas de una discriminación por quedar sujetas por la normativa nacional a una carga que sería contraria a la Directiva servicio universal. Si así fuera, el planteamiento sería absurdo, como advierte la Comisión, pues el problema no estaría en la Directiva, sino en la norma nacional.
59.
Por su parte, tanto el Parlamento Europeo como el Consejo responden a la cuestión haciendo un juicio de igualdad de la Directiva a partir del examen de las diferencias existentes entre los servicios integrados en el concepto de «servicio universal», por un lado, y los excluidos de esa categoría, por otro. Se adentran así en el único juicio que, a falta de argumentos concretos, puede hacerse de la Directiva, es decir, un enjuiciamiento in abstracto.
60.
A mi juicio, el cuestionamiento de la validez de una norma del Derecho de la Unión —pues tal es lo que supone la tercera pregunta planteada por el Tribunal de reenvío— no puede admitirse sin una mínima fundamentación y, por tanto, en este caso ni siquiera estaría justificada su respuesta a título meramente subsidiario. Y ello, sencillamente, porque, por lo dicho, mi posicionamiento al respecto sólo podría construirse sobre simples hipótesis o derivar en un examen abstracto, desligado de las circunstancias concretas de la cuestión debatida en el proceso principal.
61.
Como último recurso para justificar, pese a todo, una respuesta subsidiaria podría analizarse la cuestión desde la perspectiva de la doctrina establecida por el Tribunal de Justicia en los asuntos Comisión/Bélgica (EU:C:2010:583) y Base (EU:C:2010:584), pues las sentencias dictadas en ambos asuntos están en el origen de la normativa nacional impugnada en el proceso a quo y en ellos se planteaba, precisamente, un problema de igualdad.
62.
Ahora bien, la discriminación apreciada entonces por el Tribunal de Justicia se refería al tratamiento indiscriminado dispensado por la normativa belga a los operadores que pretendían ser compensados por la prestación del servicio universal. El Tribunal de Justicia resolvió entonces que la apreciación del padecimiento de una carga injustificada debía verificarse caso a caso, siendo discriminatorio el tratamiento genérico e indiferenciado de los distintos supuestos. Evidentemente, ese problema no tiene relación alguna con el que se debate en el procedimiento que ahora nos ocupa.
63.
En definitiva, no parece conveniente, por ningún concepto, proponer al Tribunal de Justicia una respuesta a la tercera de las cuestiones.
VII. Conclusión
64.
En virtud de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión planteada en los términos siguientes:
«1)
La Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal) debe interpretarse en el sentido de que el servicio de telefonía móvil no forma parte del “servicio universal” en el sentido de dicha Directiva y, por lo tanto, no le es aplicable la tarifa social de servicio universal ni, en consecuencia, el mecanismo de compensación previsto en el artículo 13, apartado 1, letra b), de la repetida Directiva. Por su parte, sólo el abono a Internet a través de una instalación fija forma parte del “servicio universal” en el sentido de la Directiva servicio universal, quedando excluido de ese concepto el abono a Internet mediante telefonía móvil.
2)
Los Estados miembros no pueden añadir nuevos servicios al elenco de los que integran el “servicio universal” en el sentido de la Directiva servicio universal. Los Estados miembros pueden decidir que los servicios de telefonía móvil y el abono a Internet a través de telefonía móvil se impongan como “servicios obligatorios adicionales”. En este caso, su compensación deberá articularse a través de un mecanismo distinto del previsto en la Directiva para los servicios que componen el “servicio universal” y, en particular, no podrá estar dirigido a empresas concretas.»
(
1
)	Lengua original: español.
(
2
)	C-222/08, EU:C:2010:583.
(
3
)	C-389/08, EU:C:2010:584.
(
4
)	Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (DO L 108, p. 51), en su versión modificada por la Directiva 2009/136/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009 (DO L 337, p. 11).
(
5
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas («Directiva marco») (DO L 108, p. 33), modificada por la Directiva 2009/140/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009 (DO L 337, p. 37).
(
6
)	Cursiva añadida.
(
7
)	Con la misma claridad se expresa el considerando 8 de la Directiva al afirmar que «[l]a exigencia básica del servicio universal es proporcionar a los usuarios que lo soliciten una conexión a la red telefónica pública desde una ubicación fija y a un precio asequible.»
(
8
)	Al respecto, asunto Comisión/Bélgica (C-222/08, EU:C:2010:583), apartado 46.