61978C0177
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN-PIERRE WARNER
PRESENTADAS EL 15 DE MAYO DE 1979 (
1
)
Indice
Introducción
El asunto presente
Los artículos 92 a 94 del Tratado
El artículo 16 del Tratado
El artículo 34 del Tratado
El artículo 37 del Tratado y el artículo 44 del Acta de adhesión
El artículo 40 del Tratado y la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino
El artículo 85 del Tratado
El artículo 86 del Tratado
La reconvención
Señor Presidente,
Señores Jueces,
Introducción
La presente cuestión prejudicial fue sometida al Tribunal de Justicia por la High Court de Irlanda (Juez Sr. Costello). Se refiere a la compatibilidad de determinadas actividades de un organismo irlandés de Derecho público, la Pigs and Bacon Commission (en lo sucesivo, «PBC»), con el Tratado CEE y la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino.
La parte demandante en el procedimiento pendiente ante la High Court es la PBC; en cuanto a la parte demandada, se trata de una sociedad denominada McCarren and Company Limited, que ejerce su actividad en Cavan como saladora de carne de porcino, que transforma en panceta (bacon).
El trasfondo económico y jurídico del asunto fue descrito con exhaustividad en la resolución dictada por el Juez Sr. Costello y bastará que recuerde los aspectos que tienen una particular incidencia en las cuestiones que sometió al Tribunal de Justicia y en las alegaciones formuladas sobre esas mismas cuestiones.
La industria irlandesa de carne de porcino es pequeña en relación con la de la Comunidad considerada en su conjunto. En 1976 la producción de ganado porcino en Irlanda representaba el 1,5 % de la producción comunitaria. Con anterioridad Irlanda contaba con un gran número de empresas especializadas en la transformación de la carne de porcino (40 en 1965), pero una política deliberada de «racionalización» redujo su número, de manera que en la actualidad sólo quedan 28. No obstante, su producción sigue teniendo, por término medio, una importancia modesta. Juntas transforman aproximadamente un millón y medio de cerdos al año.
El principal producto de estas empresas irlandesas es la panceta. El procedimiento particular utilizado para la fabricación de éste, conocido con el nombre de «curing» (curado) se describe en la respuesta del Gobierno irlandés a una de las preguntas escritas formuladas a las partes por el Tribunal de Justicia. Consiste fundamentalmente en el tratamiento con salmuera de las medias canales limpias; a continuación puede ahumarse la carne. También se informó al Tribunal en esa respuesta que las canales de porcino destinadas a la transformación en panceta pueden distinguirse inmediatamente de otras canales porque están sometidas a un marcado supervisado por funcionarios del Ministerio de Agricultura y efectuado en las instalaciones de los fabricantes de panceta autorizados.
La panceta se clasifica atendiendo a su magrura y existen determinadas clases comerciales, denominadas «specials», que revisten gran interés en el presente procedimiento.
La estructura del comercio de Irlanda en el mercado interior y en los mercados de exportación se ilustra con cifras relativas al año 1976. De la totalidad de los cerdos sacrificados en Irlanda ese año, el 55 % se comercializó en el mercado interior de la panceta, el 19 % en los mercados de exportación de la panceta, el 10 % en el mercado local de porcino, y el 12 % en los mercados de exportación de porcino, representando el 4 % restante productos accesorios. Según las cifras que se nos comunicaron en la vista, respondiendo a la pregunta formulada por uno de los Jueces, la panceta de las categorías «specials» representa el 85 % de las exportaciones irlandesas y un tercio de las ventas en el mercado interior. De hecho, todas las exportaciones de panceta irlandesa se dirigen al Reino Unido, país en el que representaron el 2 % del mercado en 1976 y el 4 % en 1977. Los demás proveedores del mercado del Reino Unido son productores británicos, daneses, neerlandeses y polacos. Irlanda exporta carne de porcino, entre otros países, a Bélgica, Francia, Alemania e Italia y, más recientemente, se ha abierto un mercado en Japón.
Las primeras medidas nacionales de organización del mercado de la carne de porcino se adoptaron en Irlanda mediante la Pigs and Bacon Act 1935, modificada sucesivamente por Leyes de 1937, 1939, 1956 y 1961. El objetivo de medidas nacionales era estabilizar el mercado, que anteriormente había conocido violentas fluctuaciones y de esa manera «garantizar una producción regular (y rentable)», por utilizar los mismos términos que el órgano jurisdiccional nacional. Uno de los requisitos exigidos por la Ley de 1935 era que toda empresa fabri cante de panceta debía obtener la autorización del Ministerio de Agricultura.
La PBC fue creada en virtud de la section 4 de la Ley de 1939. Le fueron atribuidas amplias facultades en materia de reglamentación y control de la producción y comercialización de la carne de porcino. Estas facultades comprendían especialmente, con arreglo a la section 34 de la Ley de 1939, la de imponer a los fabricantes de panceta autorizados una exacción sobre toda canal de porcino utilizada en la producción de panceta. El órgano jurisdiccional nacional describe las otras facultades atribuidas a la PBC en los siguientes términos:
«La PBC estaba facultada para conceder ayudas a la panceta exportada o a la panceta vendida en el mercado interior. Controlaba directamente la producción de panceta al poder fijar los períodos de producción y asignar cuotas de producción a los diferentes productores y, además, podía asignar a cada uno de los productores la cantidad de panceta que podían vender en el mercado interior y la que podían exportar. Podía fijar los precios, tanto de los cerdos como de la panceta y prohibir las ventas a precios distintos de los autorizados. La facultad de control de la PBC sobre la industria de la carne de porcino y sobre la producción y la comercialización de la panceta era considerable y, de hecho, abarcaba todo.»
Otra facultad de la PBC y que tiene importancia en el presente procedimiento le fue conferida en 1961. El Juez a quo la define de esta manera:
«Conforme a la Pigs and Bacon (Amendment) Act 1961, la PBC estaba facultada para exportar por sí misma la panceta y para exigir legalmente que los productores del mismo se lo vendieran (section 23) y, con autorización del Ministro de Agricultura, podía prohibir la exportación de panceta por otros medios prescindiendo de su mediación. En 1965, estas facultades se ejercían plenamente y, a partir de ese momento, la PBC se convirtió en un organismo comercial que exportaba carne de porcino. Conforme a la Ley, todas las exportaciones de porcino a partir de este país debían ser efectuadas por la PBC, que, de esta manera, adquirió un monopolio de Estado para la exportación de la carne de porcino.»
Además, la PBC «adquirió facultades especiales con miras a la promoción del producto dentro y fuera del país y la clasificación de la panceta así como el mantenimiento de determinadas normas de calidad eran controladas por inspectores nombrados por ella, los cuales ejercían funciones en las instalaciones de los fabricantes de panceta autorizados».
A lo largo del período inmediatamente anterior a la adhesión de Irlanda a las Comunidades Europeas, los exportadores irlandeses se beneficiaban de dos tipos distintos de ayudas. El primero de ellos consistía en un sistema de precios garantizados en la exportación, en virtud del cual la PBC suplía la diferencia entre el precio garantizado y el precio real obtenido en la exportación. El segundo era un sistema de primas, establecido en 1970, para las exportaciones de panceta de los tipos specials. La financiación del precio garantizado a la exportación se efectuaba, en parte, por medio de la exacción a la producción, que se elevaba a 1,15 IRL por canal a principios de 1973; por otra parte, esta exacción financiaba completamente el sistema de primas. En aquellas fechas los ingresos obtenidos con las exacciones se repartían de esta forma: 72,50 peniques para garantía del precio a la exportación; 20 peniques para primas a la exportación de panceta de los tipos specials; 12,50 peniques para gastos de administración y 10 peniques para cubrir el coste de aplicación del plan de racionalización de la producción de panceta.
Indudablemente la Administración irlandesa se esforzó en adaptar estos acuerdos a las normas de la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino desde que esta última entró completamente en vigor en Irlanda, el 1 de febrero de 1973. Las Pigs and Bacon Acts no fueron modificadas, pero el Ministro de Agricultura y la PBC dejaron de ejercer las facultades legales consideradas incompatibles con la pertenencia de Irlanda a las Comunidades Europeas. Las facultades a cuyo ejercicio renunció la PBC comprendían, entre otras, la de fijar los períodos de producción y de venta así como la de determinar las cuotas de venta en el mercado interior y en los mercados de exportación. También se puso fin al sistema de precios garantizados a la exportación y se derogó la prohibición de exportar si no era por medio de la PBC.
Las características principales de lo que iba a ser el nuevo sistema fueron acordadas el 11 de enero de 1973, en una reunión en la que participaron representantes de la PBC, del Ministerio de Agricultura y de la Irish Bacon Curers' Society (asociación irlandesa de productores de panceta). Los productores de panceta se declararon dispuestos a continuar utilizando voluntariamente la PBC como organismo central de comercialización de sus exportaciones de panceta. La PBC debía continuar percibiendo la exacción sobre todas las canales utilizadas en la producción de panceta y pagando la prima a la exportación para los tipos specials a los productores que recurrieran a sus servicios como organismo de comercialización. De esta forma, como señala el órgano jurisdiccional nacional, los acuerdos de que se trataba tenían carácter voluntario «en el sentido de que el sistema de comercialización centralizada se mantenía gracias a un acuerdo celebrado con los productores de panceta, que podían elegir entre recurrir o no a sus servicios» y un aspecto obligatorio, «en el sentido de que todos los productores debían soportar, por medio de una exacción, el mantenimiento del sistema, pero perdían el beneficio de la restitución de esta exacción (prima) si decidían exportar sin la mediación de la PBC».
La PBC continuó ejerciendo algunas otras actividades en favor de la industria de la panceta. Se nos han descrito estas actividades de diversas maneras. Comprenden la promoción de ventas, el estudio de mercados, el control de calidad, la prestación de servicios en materia educativa y de capacitación así como la investigación en el sector de los métodos de producción. Para simplificar, las llamaré «actividades de promoción» de la PBC. El órgano jurisdiccional nacional subrayó que tienen importancia secundaria.
La PBC también continuó gestionando el plan de racionalización.
La abolición del sistema de precios de exportación garantizados permitió reducir la cuantía de la exacción a partir del 1 de febrero de 1973, pasando a ser de 50 peniques por canal, de los cuales, 20 peniques representaban el coste de la prima de exportación, 20 peniques lo que el órgano jurisdiccional nacional describe como «gastos de administración de la PBC» y 10 peniques el coste de la aplicación del plan de racionalización.
La cuantía de la exacción así como la de la prima experimentaron una serie de aumentos desde 1973. El 1 de enero de 1978 la exacción se elevaba a 1,30 IRL, de las cuales 80 peniques representaban el coste de la prima. El Gobierno irlandés y la PBC han intentado explicar estos aumentos por el efecto normal de la inflación. No obstante, el órgano jurisdiccional nacional precisa que se deben, al menos en parte, a otros factores.
Este pudo comprobar que en octubre de 1974 se produjo una modificación estructural en el sistema de la exacción/prima. Esta modificación consistió en la creación de una «prima mínima» que se añadía a la prima existente. La «prima mínima» se pagaba por las exportaciones que excedieran de un «mínimo» fijado previamente para cada productor. Con objeto de garantizar su financiación, se aumentó la exacción en 20 peniques. El sistema fue modificado de nuevo en 1977. Se abandonó el concepto del «mínimo» y se sumaron las dos primas. Desde entonces se pagan las dos en todas las exportaciones de panceta de los tipos specials realizadas por medio de la PBC.
Otro factor que contribuyó a aumentar el importe de la exacción se debió de la necesidad de compensar la pérdida sufrida por la PBC como resultado de su intento de actuar como mayorista en el mercado británico. Con este fin, la PBC adquirió en 1975 una sociedad ya existente, la Bearfield Stratfield. La operación fracasó y fue abandonada en julio de 1976. En 1977 se aumentó la exacción en 10 peniques, con objeto de amortizar la inversión realizada en la Bearfield Stratfield».
El órgano jurisdiccional nacional también señala como cambio producido en el sistema de la exacción/prima, el hecho de que, en 1974, una parte del producto de la exacción se utilizara durante cierto tiempo para pagar una prima a la exportación de carne de porcino al Japón.
En aras de la exhaustividad, también debo mencionar que el órgano jurisdiccional nacional comprobó que, en su mayoría, los criadores de cerdos y las empresas de transformación de la carne de porcino en Irlanda obtienen ventajas del sistema de la exacción/prima; que aprueban ese sistema (el Tribunal ha obtenido indicaciones al respecto); que el sistema no afecta apreciablemente a los intereses de los consumidores en Irlanda o en la Comunidad; que el sistema tampoco ha afectado a los precios comunitarios, pero que obstaculiza y restringe efectivamente las exportaciones procedentes de Irlanda realizadas por las empresas que desean exportar independientemente de la PBC.
El asunto presente
El procedimiento principal pendiente ante la High Court de Dublín tiene su origen en la notificación que hizo la demandada en el litigio principal de retirarse de la Pigs and Bacon Commission, con efecto de 30 de abril de 1975, fecha a partir de la cual exportó independientemente y se negó a pagar la exacción. La demanda de la PBC se refiere a una suma de 28.594 IRL en concepto de exacción que, en su opinión, le adeuda la demandada en el procedimiento principal por el período del 1 de enero al 30 de septiembre de 1975. Esta última formuló reconvención por la que reclama una suma de 52.787 IRL, que representan lo que había pagado a la PBC en concepto de exacción en el período transcurrido entre el 1 de febrero de 1973 y el 31 de diciembre de 1974. Dependiendo de la sentencia que recaiga en este proceso, podrían presentarse otras demandas, en su caso, respecto al período posterior a septiembre de 1975.
La demandada en el procedimiento principal no niega estar obligada al pago de la exacción con arreglo a la Ley irlandesa aplicable a la materia, pero sostiene que el Derecho comunitario la exime de esta obligación.
Entre los hechos declarados probados por el órgano jurisdiccional nacional respecto a la situación específica de la demandada en el procedimiento principal, creo que debo subrayar los siguientes.
En primer lugar, la empresa demandada, una de las mayores de Irlanda, está situada en el condado de Cavan, no lejos de los puertos de la costa Este, lo que significa que está bien situada para exportar a Gran Bretaña. La exportación de panceta de alta calidad en el mercado británico era uno de los elementos característicos de esta empresa, antes de que se le obligara a exportar por medio de la PBC.
En segundo lugar, no sólo pagó en concepto de la exacción a lo largo del período comprendido entre el 1 de febrero de 1973 y el 30 de abril de 1975 las sumas objeto de la reconvención, sino que también percibió durante ese período primas por una cuantía total de 18.823 IRL.
En tercer lugar, desde abril de 1975 la demandada en el procedimiento principal obtuvo por sus exportaciones un precio mayor que el que habría conseguido si hubiera continuado exportando por medio de la PBC y ello aun sin percibir ninguna prima. Pero su capacidad de exportar con éxito se vería disminuida en gran medida si estuviera obligada al pago de la exacción. Efectivamente, el órgano jurisdiccional nacional está convencido de que si la demandada hubiera estado legalmente obligada a pagar la exacción, le habría sido muy difícil «permanecer fuera del sistema».
Por último, la demandada en el procedimiento principal y la PBC son competidoras en el mercado del Reino Unido.
En apoyo de su afirmación, de que el sistema de la exacción/prima infringe el Derecho comunitario, la demandada invocó ante la High Court un vasto conjunto de disposiciones de este Derecho. Se trata de las siguientes disposiciones:
i)
el artículo 16 del Tratado, que prohíbe entre los Estados miembros los derechos de aduana de exportación y las exacciones de efecto equivalente;
ii)
el artículo 34 del Tratado, que prohíbe entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la exportación así como todas las medidas de efecto equivalente;
iii)
el artículo 37 del Tratado, relativo a los monopolios de Estado de carácter comercial;
iv)
el artículo 40 del Tratado, sobre la Política Agrícola Común, y los Reglamentos del Consejo por los que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino;
v)
el artículo 85 del Tratado, que prohíbe los acuerdos que restrinjan la competencia dentro del mercado común;
vi)
el artículo 86 del Tratado, que prohíbe cualquier abuso de posición dominante en el interior del mercado común;
vii)
los artículos 92 a 94 del Tratado, relativos a las ayudas concedidas por los Estados miembros.
La PBC respondió a esta aserción basándose principalmente, pero no de manera exclusiva, en los artículos 92 y 94, y alegó que el sistema de la exacción/prima es un sistema de ayudas de Estado cuya compatibilidad con el mercado común, de acuerdo con estas disposiciones, sólo puede ser dirimida por la Comisión o el Consejo. A falta de cualquier acto de una de estas Instituciones condenando el sistema, la facultad de decidir en la materia escapa de la competencia de un órgano jurisdiccional nacional e incluso a la del Tribunal de Justicia. Además, la PBC sostuvo que, aunque una ayuda de Estado violara el Tratado en uno de estos aspectos particulares, la exacción que sirviera para financiarla no tendría por qué ser necesariamente ilegal.
Esta es la situación en la que el órgano jurisdiccional nacional decidió someter al Tribunal de Justicia no menos de diez cuestiones, una gran parte de las cuales se articula en varias partes, alguna de ellas de manera muy profusa. Estas cuestiones plantean una problemática muy compleja.
La Comisión alega que en un asunto similar al presente, relativo a un sector agrícola regulado por una organización común de mercados, conviene examinar, en primer lugar, la compatibilidad de las normas nacionales cuya legalidad se discute con esta organización. Esta manera de abordar el asunto es muy seductora, puesto que, tal y como ha señalado el Tribunal de Justicia en el asunto Pigs Marketing Board, «asunto Redmond» (83/78, ↔ Rec. 1978, p. 2347):
«que del apartado 2 del artículo 38 del Tratado CEE se desprende que las disposiciones del Tratado relativas a la Política Agrícola Común prevalecen, en caso de divergencia, sobre las demás normas relativas al establecimiento del mercado común» (apartado 37).
No obstante, estimo conveniente examinar las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional en el orden de su presentación. En mi opinión, este orden es lógico habida cuenta los motivos que se han formulado en este asunto. No hay que olvidar que en el asunto Redmond no se planteó ninguna cuestión a propósito de los artículos 92 a 94. Por el contrario, estas disposiciones se encuentran en primer plano en los debates del presente asunto. Un motivo formulado por la demandada en el procedimiento principal, relativo al apartado 3 del artículo 93, podría llevar a la conclusión de que el conjunto de la exacción es ilegal, mientras que los motivos que fundamentó en las disposiciones de la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino sólo pueden, como mucho, llevar a la conclusión de que una parte de la exacción (la destinada a la financiación de la prima) es ilegal.
Los artículos 92 a 94 del Tratado
El Tribunal recordará que, con arreglo al artículo 42 del Tratado, las disposiciones del Capítulo relativo a las normas sobre la competencia, que engloban los artículos 92 y 94, serán aplicables a la producción y al comercio de los productos agrícolas sólo en la medida determinada por el Consejo, conforme al artículo 43. A efectos del presente asunto, bastará con recordar que los Reglamentos por los que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino, el primero de los cuales fue el Reglamento no 121/67/CEE (DO 1967, 117, p. 2283) y que están actualmente codificados en el Reglamento (CEE) no 2759/75 del Consejo (DO 1975, L 282, p. 1; EE 03/09, p. 86), hacen aplicables los artículos 92 a 94 a la producción y al comercio de los productos sometidos a esta organización (véanse los artículos 21 de los Reglamentos nos 121/67 y 2759/75 que, sin embargo, comienzan con las palabras: «salvo disposición en contrario del presente Reglamento»). Esta reserva es importante para la cuestión de la «prelación» entre las disposiciones de los artículos 92 a 94, por una parte, y las disposiciones de la organización común de mercados, por otra.
El apartado 1 del artículo 60 del Acta de adhesión establecía que, con respecto a los productos sometidos, en el momento de la adhesión, a la organización común de mercados «el régimen aplicable en la Comunidad en su composición originaria en materia de derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente», se aplicará en los nuevos Estados miembros desde el 1 de febrero de 1973, sin perjuicio de algunas reservas sin importancia a efectos del presente asunto. No obstante, nada permitía diferir hasta esta última fecha la aplicación en los nuevos Estados miembros de los artículos 92 a 94 a los productos comprendidos en una organización común de mercados.
Antes de abordar las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional, debo recordar un motivo formulado por la demandada en el procedimiento principal para que el sistema de la exacción/prima aplicado por el PBC, por ser distinto de las actividades de promoción de este organismo y del plan de racionalización, no se considere en ningún caso como una ayuda de Estado en el sentido de los artículos 92 a 94, por tratarse de un elemento accesorio de las actividades de la PBC considerada como organismo central de exportación, es decir, de una empresa comercial que opera en provecho de determinado grupo de productores y a petición de éstos.
En mi opinión, estas circunstancias no permiten excluir la aplicación del artículo 92. Como ya declaró el Tribunal de Justicia en el asunto Italia/ Comisión (173/73_↔ Rec. 1974, p. 709), apartado 13:
«El objetivo del artículo 92 del Tratado CEE es prevenir que los intercambios comerciales entre Estados miembros se vean afectados por las ventajas concedidas por las autoridades públicas que, bajo diversas formas, falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
Por lo tanto, el artículo 92 no distingue según las causas o los objetivos de las intervenciones contempladas, sino que las define por sus efectos.»
De manera semejante, en el asunto Steinike & Weinling (78/76_↔ Rec. 1977, p. 595), apartado 21, el Tribunal de Justicia declaró:
«[…] que la prohibición del apartado 1 del artículo 92 comprende la totalidad de las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, sin que haya lugar a distinguir si la ayuda es otorgada directamente por el Estado o por organismos públicos o privados creados o designados por él para gestionar la ayuda; que, sin embargo, a efectos de la aplicación del artículo 92 deben tomarse en consideración esencialmente los efectos de la ayuda en lo referente a las empresas o productores beneficiados y no la situación de los organismos pagadores o gestores de la ayuda».
De esta forma puedo volver ahora a las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional.
La primera de ellas reza como sigue:
«1)
a)
¿Deben interpretarse los artículos 92 y 93 en el sentido de que imponen la obligación de informar a la Comisión, con arreglo al apartado 3 del artículo 93, del acuerdo celebrado en relación con la organización de mercados destinada a operar desde el 1 de febrero de 1973 y/o de las modificaciones introducidas en esta organización desde el mes de febrero de 1973?
b)
En caso afirmativo, ¿el hecho de no haber informado a la Comisión implica que la organización está viciada de invalidez para todo el período transcurrido desde 1973 o para una parte de este período?
Si se responde afirmativamente a las letras a) y b) de la primera cuestión, ¿se adeuda la exacción durante el período en que la organización estaba viciada de invalidez?»
Esta cuestión refleja un motivo formulado con carácter principal así como un motivo formulado con carácter subsidiario por la demandada en el procedimiento principal.
El motivo principal consiste en la afirmación de que si el sistema de la exacción/prima constituye una ayuda de Estado en el sentido de los artículos 92 a 94, es inválido, porque Irlanda no informó nunca de él a la Comisión, con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado. La demandada en el procedimiento principal afirma que, al haberse adherido Irlanda a las Comunidades con fecha de 1 de enero de 1973, no pueden ser válidas ni una nueva ayuda establecida en este país después de esta fecha ni ninguna modificación, operada después de esta fecha, de una ayuda existente antes de la misma, sin que la Comisión haya sido informada de ello «con la suficiente antelación» en el sentido del apartado 3 del artículo 93. No se hizo ninguna notificación de ese tipo a la Comisión respecto a los acuerdos a los que se llegó en la reunión del 11 de enero de 1973 y que entraron en vigor el 1 de febrero de ese mismo año. En opinión de la demandada, estos acuerdos constituyen una nueva ayuda o, al menos, la modificación de una ayuda existente. De esta forma, todo el sistema establecido en virtud de estos acuerdos es ilegal.
Con carácter subsidiario, la demandada en el litigio principal afirma que, al menos, eran ilegales las modificaciones introducidas posteriormente en el sistema, ninguna de las cuales fue notificada a la Comisión, como exige el apartado 3 del artículo 93. Estas modificaciones comprenden, además de los aumentos periódicos de los importes de la exacción y de la prima, el establecimiento de una «prima mínima», el pago de una prima sobre las exportaciones de carne de porcino al Japón y el episodio Bearfield Stratfield.
Ni la PBC ni el Gobierno irlandés han afirmado haber efectuado a la Comisión ninguna notificación que pudiera interesar al caso de autos, en cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93. Los documentos anexos a las observaciones escritas presentadas al Tribunal de Justicia por el Gobierno irlandés y la Comisión muestran que el Gobierno irlandés comunicó a la Comisión algunos datos sobre las actividades de la PBC, pero estas informaciones son rudimentarias y de los documentos aportados se puede deducir que se pro porcionaron en respuesta a las solicitudes de información formuladas por la Comisión conforme al apartado 1 del artículo 93.
Las alegaciones formuladas por la PBC y por el Gobierno irlandés estaban destinadas a probar que después del 1 de enero de 1973 no se había establecido ninguna nueva ayuda y que después de esa fecha ninguna ayuda existente había experimentado modificaciones suficientemente importantes que hicieran necesaria la notificación exigida en el apartado 3 del artículo 93.
En mi opinión, no corresponde al Tribunal de Justicia elegir entre estas alegaciones contradictorias. Si así lo hiciera, debería aplicar a los antecedentes de hecho del presente asunto los principios de Derecho comunitario pertinentes, tarea que corresponde a los órganos jurisdiccionales irlandeses. En su lugar, debe proporcionar a estos órganos jurisdiccionales indicaciones sobre la naturaleza de dichos principios.
La finalidad de la obligación contenida en el apartado 3 del artículo 93, que exige al Estado miembro que se propone crear una ayuda nueva o modificar una ayuda existente que informe de sus proyectos en primer lugar a la Comisión, es evidentemente la de permitir a ésta última adoptar medidas que puedan prohibir la puesta en práctica de las medidas proyectadas con arreglo al apartado 2 del artículo 93. Por este motivo, no creo que la referencia que hace el apartado 3 del artículo 93 a la modificación de una ayuda pueda interpretarse en el sentido de que también engloba la supresión o la reducción de dicha ayuda. No incumbe a la Comisión (o al Consejo) en el marco del apartado 2 del artículo 93 prohibir la supresión o la reducción de una ayuda.
En mi opinión, puede afirmarse que lo que se acordó el 11 de enero de 1973 y entró en vigor el 1 de febrero de ese mismo año constituye, de hecho, una reducción de la extensión de la ayuda de que se trata. Si así es y si es acertada mi interpretación jurídica, Irlanda no tenía ninguna obligación de informar a la Comisión de lo que se propuso en aquel tiempo y en esa fase no ha habido infracción del apartado 3 del artículo 93. Pero corresponderá a la High Court de Irlanda determinar, en su caso, los hechos que llevan a esta conclusión.
Respecto a las modificaciones ulteriores, por mi parte no puedo admitir la tesis de la PBC y del Gobierno irlandés según la cual no es preciso tenerlas en cuenta porque sólo constituyen «modificaciones de menor entidad en la administración y aumentos menores de los importes monetarios» (acta de la vista, p. 7). En mi opinión, adoptando fórmulas tan elásticas para interpretar el apartado 3 del artículo 93, se corre el riesgo de hacer fracasar en la práctica, el objetivo de esta disposición. Además su tenor literal tampoco contiene ningún elemento en que pueda basarse semejante interpretación. Evidentemente, basándome en un principio general del derecho muy conocido de mini-mis non curat lex, puedo admitir que una modificación calificable acertadamente de desdeñable pueda ignorarse en el marco de esa disposición. También puedo admitir que, en el supuesto de una ayuda económica concedida conforme a una fórmula dada, los aumentos automáticos de su importe resultantes de la aplicación de la fórmula en una situación inflacionista (a diferencia de los aumentos resultantes de una modificación de la fórmula) no constituyen modificaciones de la ayuda en el sentido del apartado 3 del artículo 93. Pero creo que, en general, no hay ninguna razón para dar al apartado 3 del artículo 93 otra interpretación que no sea la estricta. Sobre este extremo, la PBC se basó ampliamente en el asunto Geddo (2/73, Rec. 1973, p. 865). No obstante, en ese asunto no se planteó ni dirimió ninguna cuestión relativa a la interpretación de alguna de las disposiciones de los artículos 92 a 94. Por mi parte, también creo que esa jurisprudencia no es aplicable al caso de autos.
Se ha alegado, en particular por el Gobierno irlandés, que aunque el pago de la prima fuera ilegal por ser contrario al apartado 3 del artículo 93, ello no afectaría a la legalidad de la exacción. Evidentemente, cuando una ayuda se financia con cargo a un impuesto general, su método de financiación no debe examinarse a la luz de los artículos 92 a 94. No obstante, del asunto Francia/Comisión (47/69_↔ Rec. 1970, p. 487), se deduce que otra cosa muy distinta sucede cuando la ayuda se financia mediante un impuesto percibido especialmente con tal fin, porque en ese caso la ayuda, que en sí misma puede ser inofensiva, puede resultar «incompatible con el mercado común» debido a su método de financiación. En ese supuesto, la Comisión, conforme a los artículos 92 y 93, debe evaluar la situación en su conjunto, incluyendo el método de financiación de la ayuda. De ello se deduce que la Comisión debe ser informada sobre ese método de financiación, con arreglo al apartado 3 del artículo 93.
Que la creación o la modificación de una ayuda infringiendo el apartado 3 del artícu lo 93 es ilegal y, también, que esta disposición produce efecto directo en el sentido de que los particulares pueden invocarla ante los órganos jurisdiccionales nacionales ha sido declarado en tantas y tan conocidas sentencias del Tribunal de Justicia que no es necesario citarlas.
Por todo ello entiendo que debería responderse a la primera cuestión sometida por el órgano jurisdiccional nacional al Tribunal de Justicia del siguiente modo:
a)
El apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE impone a los Estados miembros la obligación de informar a la Comisión de cualquier proyecto dirigido a conceder o modificar una ayuda pero no de cualquier proyecto destinado a suprimir o a reducir una ayuda. Una modificación proyectada que pueda ser calificada acertadamente de desdeñable no entra en el ámbito de aplicación de esta obligación, pero, por lo demás, el apartado 3 del artículo 93 debe interpretarse estrictamente.
b)
Cuando se concede o se modifica una ayuda infringiendo el apartado 3 del artículo 93, dicha ayuda o su modificación (según el caso) es ilegal.
c)
Cuando una ayuda se financia con cargo a una imposición percibida específicamente a tal fin, distinta del sistema general de imposición, el método de financiación entra en el ámbito de aplicación del apartado 3 del artículo 93. En tal caso, la obligación de pagar la exacción no puede ser sancionada por los órganos jurisdiccionales nacionales en la medida en que esta imposición se haya creado o modificado infringiendo dicha disposición.
La segunda cuestión del órgano jurisdiccional nacional es la siguiente:
«2)
Si se responde negativamente a la letra a) de la primera cuestión, ¿debe interpretarse el artículo 92 en el sentido de que impone a un órgano jurisdiccional nacional, que estima que una ayuda estatal puede ser incompatible con el artículo 92, la obligación de solicitar al Tribunal de Justicia una decisión prejudicial sobre si la organización de mercado es incompatible con los apartados 1 y 2 del artículo 92 y, en el supuesto de que el Tribunal respondiera afirmativamente a esta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional debe suspender en tal caso el procedimiento pendiente ante él hasta que la organización de que se trate haya dado lugar a una decisión de la Comisión con arreglo al artículo 93?»
Es indiscutible:
«Que si bien, para los proyectos dirigidos a conceder nuevas ayudas o a modificar las existentes la última frase del apartado 3 del artículo 93 establece criterios procesales que el Juez nacional puede apreciar, no se puede decir lo mismo de los regímenes de ayudas existentes contempladas por el apartado 1 del artículo 93;
que por lo que respecta a las ayudas, las disposiciones del apartado 1 del artículo 92 están destinadas a surtir efecto en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros de manera que puedan ser invocadas ante los órganos jurisdiccionales nacionales si se concretizan en los actos de alcance general previstos por el artículo 94 o en Decisiones, en los casos particulares contemplados en el apartado 2 del artículo 93» (sentencia Capolongo, 77/72_↔ Rec. 1973, p. 611, apartado 6).
Este principio se precisó en la citada sentencia Steinike & Weiling, apartados 5 a 15, en el que el Tribunal de Justicia declaró que lo dispuesto en el artículo 93 no impide a un órgano jurisdiccional nacional plantear al Tribunal de Justicia una cuestión relativa a la interpretación del artículo 92 del Tratado, por ejemplo cuando debe decidir si una medida adoptada por un Estado equivale a una ayuda que debería haber sido notificada a la Comisión, conforme al apartado 3 del artículo 93. No obstante, lo que no puede hacer un órgano jurisdiccional nacional es aplicar los criterios del artículo 92 para determinar la compatibilidad de una ayuda con el mercado común, si falta cualquier decisión de la Comisión o acto del Consejo específicamente pertinente.
La cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional refleja una alegación formulada por la demandada en el procedimiento principal, cuyos rasgos generales eran los siguientes. El artículo 5 del Tratado impone a todos los Estados miembros y, por consiguiente, a sus órganos jurisdiccionales, una obligación general de asegurar la realización de los fines del Tratado. Por lo tanto, cuando un órgano jurisdiccional nacional sospecha que una disposición de Derecho interno puede estar en conflicto con el artículo 92, tiene la obligación de abstenerse de aplicarla hasta que se haya declarado la inexistencia de esta incompatibilidad. De ello se puede deducir que dicho órgano jurisdiccional debe suspender el procedimiento hasta que la Comisión haya dirimido la cuestión de la compatibilidad, conforme al artículo 93. En el supuesto de ayudas existentes, el artículo 92 debe interpretarse, al menos, en el sentido de que confiere a los órganos jurisdiccionales nacionales la facultad discrecional de negarse a aplicar un régimen o una medida nacional sospechosa de incompatibilidad con el mercado común hasta que la Comisión haya adoptado una decisión al respecto. Si no fuera así, el órgano jurisdiccional nacional estaría obligado a garantizar, en contra de su convicción íntima, la aplicación de disposiciones legislativas nacionales que posteriormente se revelarían ilegales.
Creo que esta alegación es errónea. Una ayuda «existente», creada legalmente, sigue siendo completamente legal mientras la Comisión no decida, con arreglo al apartado 2 del artículo 93, que el Estado miembro interesado está obligado a modificarla o a suprimirla. De hecho, incluso en este su puesto, sigue siendo legal hasta la expiración del plazo fijado por la Comisión para su supresión o su modificación. Como ya señalé en la citada sentencia Italia/Comisión, y como lo afirma implícitamente el Tribunal de Justicia en la sentencia dictada en ese asunto, semejante decisión de la Comisión no puede tener efecto retroactivo ni declarativo. De ello se deduce que el órgano jurisdiccional nacional no tiene ninguna obligación ni ninguna facultad discrecional para denegar la aplicación de una disposición legislativa nacional por la que se crea semejante ayuda a la espera de una decisión de la Comisión sobre la compatibilidad de esa ayuda con el mercado común. De ello también se deduce que sería improcedente por parte de ese órgano jurisdiccional someter al Tribunal de Justicia una cuestión relativa a la compatibilidad de la ayuda con el mercado común (en el asunto Comisión/Alemania, 70/72_↔ Rec. 1973, p. 813, apartado 13, el Tribunal de Justicia mencionó la posibilidad de que la Comisión adopte una decisión retroactiva, conforme al apartado 2 del artículo 93, pero esta indicación se situaba en el contexto de una ayuda concedida o mantenida en vigor en violación del Tratado).
Por consiguiente, entiendo que procede responder a la segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional declarando que, en la medida en que se trate de los artículos 92 y 93, la ayuda concedida por un Estado miembro sin infringir el apartado 3 del artículo 93, sigue siendo conforme a derecho hasta que la Comisión haya decidido, con arreglo al apartado 2 del artículo 93, que debe ser suprimida o modificada y hasta la expiración del plazo fijado por la Comisión a tal fin; que semejante decisión sólo produce efecto en el futuro y que, por consiguiente, los órganos jurisdiccionales nacionales no pueden examinar la compatibilidad de la ayuda con el mercado común antes de que esa decisión haya producido efectos.
No considero necesario leer el texto completo de la tercera cuestión del órgano jurisdiccional nacional. Tiene esencialmente por objeto los problemas planteados por el motivo principal de la PBC, conforme al cual, por constituir sus actividades un sistema de ayuda de Estado, sólo pueden ser apreciadas de conformidad con los artículos 92 a 94 del Tratado, así como aquel otro motivo de la PBC en el que se afirma que, incluso suponiendo que un aspecto particular del régimen de ayuda viole el Tratado, sigue adeudándose la exacción destinada a financiarlo.
La PBC funda su principal motivo en la jurisprudencia del asunto Ianelli (74/76_↔ Rec. 1977, p. 557). Ciertamente, en la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en este asunto hay afirmaciones que, consideradas en sí mismas, podrían interpretarse en el sentido de que, una vez que se ha reconocido que una medida o conjunto de medidas adoptado por un Estado miembro constituye un régimen de ayudas, ningún aspecto de este último puede juzgarse con arreglo a otra disposición de Derecho comunitario que no sean los artículos 92 a 94, excepto si se trata de un aspecto que no es imprescindible para la consecución del objetivo de la ayuda o para su adecuado funcionamiento. La sentencia de 13 de marzo de 1979, Hansen (91/78_↔ Rec. p. 935), muestra, sin embargo, que esta interpretación no es correcta (veáse, en particular, el apartado 9). En él el Tribunal de Justicia considera que una misma medida puede infringir simultáneamente el artículo 37 y los artículos 92 y 93 del Tratado. El extremo fundamental que se dirimió en el asunto Ianelli, en la medida en que tiene relevancia para el asunto presente, es que el artículo 30 del Tratado, que prohíbe entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación y todas las medidas de efecto equivalente, no puede interpretarse de forma tan extensa que englobe los obstáculos a los intercambios a los que se refieren, en cuanto a tales, los artículos 92 y 93. Al llegar a esta conclusión, el Tribunal de Justicia tuvo en cuenta el hecho de que, si no fuera así, se privaría de gran parte de su contenido a los artículos 92 y 93. Por lo tanto, en mi opinión, el auténtico principio es que la cuestión de si puede aplicarse, y en qué medida, a un régimen de ayudas una disposición de Derecho comunitario distinta de las de los artículos 92 a 94 al mismo tiempo que estos artículos, es un problema de interpretación de esa disposición y que debe interpretarse a la luz del contenido de los artículos 92 a 94. La cuestión de si el método de financiación de una ayuda es incompatible con alguna disposición de Derecho comunitario, distinta de los artículos 92 a 94, también es, en mi opinión, un problema de interpretación de esa disposición.
Por todo ello, entiendo que procede responder a la tercera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional de la siguiente manera: el hecho de que los artículos 92 y 93 del Tratado CEE se apliquen a una ayuda no impide por sí solo impugnar cada uno de los aspectos de la ayuda (incluido el método de su financiación) ante un órgano jurisdiccional nacional con arreglo a cualquier otra disposición del Derecho comunitario.
El artículo 16 del Tratado
La cuarta cuestión del órgano jurisdiccional nacional es la siguiente:
«4)
¿Debe interpretarse el articulo 16 en el sentido de que si el funcionamiento de la organización de mercado anteriormente mencionada tiene como consecuencia restringir o impedir las exportaciones efectuadas por determinadas empresas independientemente del organismo central de comercialización, se infringe dicho artículo y no puede recaudarse la exacción adeudada para financiar la organización?»
El Tribunal de Justicia ha definido en repetidas ocasiones la exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana, independientemente de que grave las importaciones o las exportaciones, como aquella que se aplica a mercancías, «por el hecho de cruzar la frontera» (véanse, por ejemplo, los asun tos Cadsky, 63/74_↔ Rec. 1975, p. 281, apartados 4 y 5; Bresciani, 87/75_↔ Rec. 1976, p. 129, apartados 8 y 9, y Steinike & Weiling, antes citado, apartado 29).
Este Tribunal de Justicia recordará que, en el caso de autos, la exacción grava toda la panceta producida en Irlanda, mientras que la prima sólo se paga por las calidades specials de este producto exportadas por medio de la PBC. El resultado de esta situación es que se aplica un tipo superior de exacción a la panceta vendida en el mercado interior, a la panceta exportada independientemente de la PBC y a la panceta, que no sea de las calidades specials, exportada a través de la PBC. Por consiguiente, creo que sería un error decir que el sistema de la exacción/prima es una exacción aplicada a las exportaciones. Las cifras que ya he citado muestran que la mayor parte de la exacción grava las ventas interiores.
Por lo tanto, creo que procede responder a la cuarta cuestión del órgano jurisdiccional nacional que el artículo 16 del Tratado CEE no es aplicable a un sistema por el que se impone una exacción sobre la totalidad de la producción de un Estado miembro de mercancías de un tipo particular y el producto de la exacción se utiliza (total o parcialmente) para pagar una subvención a las exportaciones de algunas de estas mercancías realizadas por medio de un organismo determinado, excluyendo de la misma otras exportaciones y ventas en el mercado interior.
El artículo 34 del Tratado
La quinta cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional es la siguiente:,
«5)
¿Debe interpretarse el artículo 34 en el sentido de que, si el funcionamiento de la organización de mercado ya mencionada restringe u obstaculiza las exportaciones efectuadas por determinadas empresas independientemente del organismo central de comercialización, se infringe dicho artículo y no puede ser recaudada la exacción adeudada en tanto que elemento de la organización?»
Al sostener que esta cuestión debería contestarse afirmativamente, la demandada en el procedimiento principal ha encontrado un aliado en la Comisión. Las dos se basan en la conocida jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el asunto Dassonville (8/74_↔ Rec. 1974, p. 837), conforme a la cual:
«toda normativa comercial de los Estados miembros que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, al comercio intracomunitario debe considerarse como una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas».
No obstante, los autores del Tratado establecieron una distinción entre obstáculos económicos a los intercambios y otros obstáculos. Calificaron los primeros como «derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente» y fijaron el régimen que les es aplicable, en relación con los intercambios entre Estados miembros, en los artículos 12 a 17 del Tratado. Respecto a los demás obstáculos a los intercambios, los denominaron «restricciones cuantitativas y medidas de efecto equivalente» y fijaron su régimen, por lo que se refiere a los intercambios entre Estados miembros, en los artículos 30 a 36 del Tratado. La distinción fue subrayada por el Tribunal en el asunto Comisión/Italia (7/68_↔ Rec. 1968, p. 423), en el que el Tribunal de Justicia también declaró, como lo ha hecho en otros muchos asuntos, que el ámbito de los «derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente» no se limita a las exacciones de carácter fiscal.
No existe ningún asunto en el que el Tribunal de Justicia haya declarado que un obstáculo de carácter económico a los intercambios (entiendo por eso una carga pecuniaria directa y no medidas como los controles de precios, que pueden constituir un obstáculo indirecto a los intercambios) puede constituir una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa. En el citado asunto Geddo el Tribunal de Justicia dejó entender que ello no podía ser así (véase el apartado 7) y en el citado asunto Ianelli el Tribunal afirmó, «[…] los obstáculos de naturaleza fiscal o de efecto equivalente contemplados por los artículos 9 a 16 y 95 del Tratado no están comprendidos en la prohibición del artículo 30».
Entiendo que afirmar que un obstáculo de carácter económico puede constituir una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa sería forzar el sentido de las palabras y desconocer la estructura del Tratado. Tampoco se puede sostener que los conceptos de «derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente» y «restricciones cuantitativas y medidas de efecto equivalente» deben englobar todos los obstáculos a los intercambios (de manera que si una medida no entra en el primer concepto, debe hacerlo necesariamente en el segundo) porque, en ese caso, serían superfluas otras muchas disposiciones del Tratado (por ejemplo, el artículo 95).
Por ello, entiendo que procede responder a la quinta cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional declarando que el artículo 34 del Tratado CEE no se aplica a los obstáculos a los intercambios que revisten un carácter económico.
El artículo 37 del Tratado y el artículo 44 del Acta de adhesión
El Tribunal recordará que el apartado 1 del artículo 44 del Acta de adhesión establece:
«Los nuevos Estados miembros adecuarán progresivamente los monopolios nacionales de carácter comercial, definidos en el apartado 1 del artículo 37 del Tratado CEE, de tal modo que, antes del 31 de diciembre de 1977, quede asegurada la exclusión de toda discriminación entre los nacionales de los Estados miembros respecto de las condiciones de abastecimiento y de mercado.»
Por lo que he entendido, la demandada en el procedimiento principal reconoce -como, seguramente, debe hacerlo— que el apartado 1 del artículo 37 sólo tenía efecto directo en Irlanda, como consecuencia de esta disposición, a partir del 31 de diciembre de 1977. No obstante, la demandada se basa en el apartado 2 del artículo 37, que impone a los Estados miembros la obligación de abstenerse de adoptar cualquier nueva medi da contraria a los principios enunciados en el apartado 1 del artículo 37. Indiscutiblemente, el apartado 2 del mismo artículo tenía efecto directo en los nuevos Estados miembros desde la fecha de su adhesión. La demandada afirma que las disposiciones adoptadas por la PBC y aplicadas a partir del 1 de febrero de 1973 equivalían a la adopción de una medida nueva e infringían, por tanto, el apartado 2 del artículo 37.
Teniendo en cuenta esta alegación y el hecho de que, aunque la acción en el presente procedimiento principal, así como la reconvención presentada en el marco del mismo se refieren en su totalidad a períodos anteriores al 31 de diciembre de 1977, la acción de la PBC contra la demandada es un acción continua, el órgano jurisdiccional nacional ha formulado su sexta cuestión en los términos siguientes:
«6)
¿Deben interpretarse los artículos 37 del Tratado y 44 del Acta de adhesión en el sentido de que el funcionamiento de la nueva organización de mercado ya mencionada cumple las obligaciones impuestas por estos artículos a) hasta el 31 de diciembre de 1977 y b) después de esta fecha? De no ser así, ¿se puede recuperar la exacción pagada como elemento de la organización desde el 1 de febrero de 1973 hasta el 31 de diciembre de 1977 o c) después de esta fecha?»
Esta cuestión suscitó un debate ante el Tribunal de Justicia, centrado en tres extremos:
i)
¿Es la PBC un monopolio al que le sea aplicable el artículo 37?
ii)
En ese caso, ¿puede afirmarse que, debido a la existencia del régimen de la exacción/prima «existe una discriminación entre los nacionales de los Estados miembros respecto de las condiciones de abastecimiento y de mercado»?
iii)
En ese caso, ¿puede invocar la demandada en el procedimiento principal la infracción del artículo 37 que se deriva de ello, respecto a todo el período anterior al 31 de diciembre de 1977?
Respecto al inciso i), la PBC y el Gobierno irlandés afirmaron esencialmente que aunque la PBC hubiera podido ser un monopolio antes de 1 de febrero de 1973, había dejado de serlo en esa fecha, puesto que, a partir de ese momento, ya no ejerció control alguno sobre el mercado interior y permitió que las exportaciones se hicieran sin su mediación (aunque, en el caso de las clases specials, estas exportaciones se efectuaran perdiendo la prima). Esta alegación es sugerente, pero creo que pasa por alto el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 37, que declara el artículo 37 aplicable «a cualquier organismo mediante el cual un Estado miembro, de iure o de facto, directa o indirectamente, controle, dirija o influya sensiblemente en las importaciones o las exportaciones entre los Estados miembros». Teniendo en cuenta las declaraciones del órgano jurisdiccional me parece difícil negar que la PBC influyera sensiblemente en las exportaciones de panceta procedentes de Irlanda.
Una alegación más decisiva, formulada por la Comisión, consiste en afirmar que el artículo 37 no se aplica en ningún caso a un sector agrícola sometido a una organización común de mercado. En apoyo de esta opinión, la Comisión se refirió al asunto SAIL (82/71, Rec. 1972, p. 119), así como al asunto Redmond, en el que el Tribunal de Justicia, después de señalar en el apartado de esta sentencia, antes citada, que del apartado 2 del artículo 38 se deduce que las disposiciones del Tratado relativas a la Política Agrícola Común tienen primacía, en caso de divergencia, sobre las demás normas relativas al establecimiento del mercado común, continuó diciendo:
«Por tanto, las disposiciones específicas, constitutivas de una organización común de mercados tienen prioridad en el sector de que se trate, en relación con el régimen establecido en el artículo 37 en favor de los monopolios nacionales de carácter comercial.
Por consiguiente, el plazo especial fijado en el artículo 44 del Acta de adhesión no puede invocarse para justificar una normativa nacional y la actividad de un organismo nacional como el Board, relativa a un sector para el que existe una organización común de mercado.
Por lo tanto, carece de interés saber si el Pigs Marketing Scheme y el Board revisten el carácter de un “monopolio nacional” en el sentido del artículo 37, al haber sido excluida la aplicación de esta disposición, en cualquier caso, a partir del 1 de febrero de 1973, como consecuencia de la ampliación al Reino Unido de la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino» (apartados 38 a 40).
No puedo compartir la interpretación que hace la Comisión de este pasaje.
Creo, habida cuenta, en particular, del contexto en el que se sitúa, que sólo significa que el artículo 37 del Tratado y el artículo 44 del Acta de adhesión no pueden ser invocados por un nuevo Estado miembro para sustraerse de la obligación de dar plena eficacia, a partir del 1 de febrero de 1973, a las normas de una organización común de mercado en el sector de un producto agrícola determinado. No obstante, en la medida en que los artículos 37 y 44 pueden completar estas normas imponiendo a los Estados miembros, en relación con los monopolios, obligaciones respecto a las cuales no dicen nada estas normas, dichos artículos conservan, en mi opinión, su plena eficacia.
Respecto al inciso ii), la demandada en el procedimiento principal afirmó ante el órgano jurisdiccional nacional (cito la resolución dictada por éste) que el sistema de la exacción/prima crea una discriminación «en el mercado al que se exportan las mercancías, en perjuicio de las mercancías similares comercializadas por nacionales de otros Estados miembros». Ante el Tribunal de Justicia, la demandada en el procedimiento principal mantuvo que existe discriminación en el sentido del apartado 1 del artículo 37 «debido a la situación de desventaja en que se encuentra la demandada en relación con los exportadores que operan por medio de la PBC».
Es obvio que el sistema de la exacción/prima es discriminatorio en cierto sentido. La cuestión que se plantea es si la discriminación que implica está prohibida por el artículo 37.
La demandada en el procedimiento principal se basa en el asunto Manghera (59/75_↔ Rec. 1976, p. 91) en el que el Tribunal de Justicia afirmó que el monopolio estatal de importación constituye una discriminación prohibida en el apartado 1 del artículo 37 porque impide la libre circulación de mercancías procedentes de otros Estados miembros y, de esta manera, crea una discriminación en perjuicio de sus exportadores. Y viceversa, quizá se pueda afirmar que el apartado 1 del artículo 37 declara ilegal el derecho exclusivo de exportación de un monopolio. No obstante, el caso de autos no se refiere a un derecho exclusivo de esta naturaleza, sino a un sistema que produce el efecto económicamente disuasorio respecto a la exportación de determinadas mercancías efectuada de otra forma que no sea por medio del organismo al que se considera como un «monopolio».
Me parece difícil admitir la tesis que ha defendido la demandada ante el órgano jurisdiccional nacional, consistente en que este sistema dio origen a una discriminación en detrimento de los nacionales de otros Estados miembros. No hay duda de que afecta la competencia de sus productos, pero afirmar que crea una discriminación en su detrimento me parece darle un alcance indebido al término «discriminación».
Queda la cuestión de si el sistema crea una discriminación entre exportadores irlandeses que pueda constituir una infracción del apartado 1 del artículo 37. Después de algunas dudas, he llegado a la conclusión de que no es así. No pretendo entrar en si el apartado 1 del artículo 37 se refiere a una discriminación entre nacionales o entre productos de un mismo Estado miembro. Creo que el punto principal es que las «condiciones» en que pueden comercializarse las mercancías producidas por los fabricantes de panceta irlandeses sean las mismas para todos. Pueden vender libremente sus productos en el mercado interior y exportarlos libremente. La única diferencia es que perciben la prima cuando optan por exportar la panceta de las clases «especiales» por medio de la PBC, mientras que no se les paga si prefieren exportar las mismas clases de panceta independientemente de la PBC. Sin embargo, cada uno de ellos puede hacer esa elección sin ningún tipo de discriminación.
Teniendo en cuenta la opinión que he expresado sobre el inciso ii), sólo puedo decir por lo que respecta al inciso iii) que lo considero carente de contenido. Sólo si se opina que Irlanda ha infringido el artículo 37, se puede decir la fecha a partir de la cual se ha cometido esa infracción.
Por consiguiente, estimo que debe responderse a la sexta cuestión del órgano jurisdiccional nacional que un Estado miembro no infringe el artículo 37 del Tratado CEE cuando las condiciones en que pueden ser comercializadas las mercancías son las mismas para todos los interesados.
El artículo 40 del Tratado y la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino
La séptima cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional está formulada en los siguientes términos:
«7)
¿Deben interpretarse el artículo 40 y el Reglamento no 2759/75 en el sentido de que la mencionada organización de mercado es incompatible con la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino y, por tanto, está viciada de invalidez? En caso afirmativo, ¿puede recaudarse la exacción adeudada como elemento de esta organización?»
Como recordará el Tribunal, el Reglamento no 2759/75 codifica las disposiciones de los Reglamentos anteriores que crearon la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino. También recordará este Tribunal que el artículo 21 del Reglamento no 2759/75, que (recogiendo los términos del artículo 21 del Reglamento no 121/67) hace aplicables los artículos 92 a 94 del Tratado a la producción y al comercio de la carne de porcino, empieza diciendo «salvo disposición en contrario del presente Reglamento», lo cual creo que da primacía a lo dispuesto en el Reglamento sobre lo dispuesto en los artículos 92 a 94 en caso de conflicto entre ambos.
Al haber dictado su resolución el órgano jurisdiccional nacional el 30 de junio de 1978 forzosamente no podía tener conocimiento de la citada sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Redmond, que fue dictada el 29 de noviembre de 1978. Creo que los apartados 56 a 59 de esta sentencia prácticamente proporcionaron la respuesta a la séptima cuestión. El Tribunal declaró en esta sentencia lo siguiente:
«[…] como recordó el Tribunal de Justicia en su sentencia de 18 de mayo de 1977, Van den Hazel (111/76, Rec. p. 901), que desde el momento en que la Comunidad ha adoptado, en virtud del artículo 40 del Tratado, una normativa sobre el establecimiento de una organización común de mercados en un sector determinado, los Estados miembros están obligados a abstenerse de adoptar cualesquiera medidas que puedan ser contrarias o establecer excepciones a ella.
que, para aplicar esta apreciación al caso del Pigs Marketing Scheme, procede considerar que la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino, como las demás organizaciones comunes de mercados, se basa en el principio de un mercado abierto al que tienen libre acceso todos los productores y cuyo funcionamiento se rige únicamente por los instrumentos previstos por dicha organización;
que, por consiguiente, son incompatibles con los principios de esta organización de mercados cualesquiera disposiciones o prácticas nacionales que puedan modificar las corrientes de importación o de exportación, influir en la formación de los precios en el mercado, impidiendo que los productores realicen libremente sus compras y sus ventas en el interior del Estado en el que estén establecidos o en cualquier otro Estado miembro en las condiciones determinadas por la normativa comunitaria, y beneficiarse directamente de las medidas de intervención y de cualesquiera otras medidas de regulación del mercado previstas por la organización común;
que una acción de este tipo, ejercida en el mercado por un organismo establecido por un Estado miembro y ajeno a las previsiones de la normativa comunitaria, no puede estar justificada por el hecho de perseguir objetivos específicos de política económica nacional o regional, dado que la función de la organización común de mercados, como se desprende del tercer considerando del Reglamento no 2759/75, consiste en alcanzar dichos objetivos a nivel comunitario, en condiciones aceptables para el conjunto de la Comunidad, y teniendo en cuenta las necesidades de todas sus regiones».
Creo que los hechos declarados probados por el órgano jurisdiccional nacional, en concreto el hecho de que el sistema de la exacción/prima obstaculiza y restringe las exportaciones a partir de Irlanda efectuadas por empresas que desean exportar independientemente de la PBC, prueban claramente que ese sistema infringe realmente la organización común de mercado en el sector de la carne de porcino en la medida que impide a los productores irlandeses vender libremente en otros Estados miembros. Por lo tanto lo considero contrario a Derecho.
Sin embargo, debo señalar también que las demás actividades de la PBC, sus actividades de promoción de ventas, el plan de racionalización (sobre el cual apenas se ha dicho algo) y su gestión de un organismo central de exportación, en la medida en que esta gestión es totalmente voluntaria, no me parecen incompatibles con la organización común de mercados, aunque bien puedan ser objeto de un examen por parte de la Comisión, con arreglo a los artículos 92 y 93 (véase el citado asunto Geddo). Por lo tanto, creo que, desde el punto de vista que acabo de analizar, sólo es ilegal la parte de la exacción que sirve para financiar la prima.
Desde este punto de vista, no es necesario examinar si la prima en sí es incompatible con la organización común de mercados, aunque la Comisión haya apuntado algunas razones muy convincentes para considerarla así. El vicio esencial reside en la combinación de la exacción con la prima.
La PBC subrayó que las medidas de intervención establecidas por la organización común de mercados (ayuda al almacenamiento privado y compra por los organismos de intervención) se refieren únicamente a las canales o medias canales, frescas o refrigeradas, a las pancetas y al tocino (véase el artículo 3 del Reglamento no 2759/75) y no proporcionan ninguna ayuda a la industria de la panceta. Sin embargo, ello no es pertinente en el caso de autos, aunque se pueda deducir de ello que el ámbito de aplicación de estas medidas de intervención debería ampliarse en cierta medida (lo que constituye un problema político). Lo importante es que la panceta es, indiscutiblemente, un producto al que le es aplicable la organización común de mercados (véase el artículo 1 del Reglamento).
Creo que tampoco es relevante que -como declaró el órgano jurisdiccional nacional y subrayó, en concreto, ante el Tribunal de Justicia el Gobierno irlandés— la industria irlandesa de la panceta y su parte del mercado británico son tan pequeñas que las actividades de la PBC no tienen ninguna incidencia apreciable sobre los precios. A falta de excepción expresa, las normas de la organización común de mercado deben aplicarse uniformemente en todos los Estados miembros.
Por consiguiente, entiendo que debería responderse a la séptima cuestión del órgano jurisdiccional nacional declarando que, conforme a lo dispuesto en los Reglamentos por lo que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino, es ilegal cualquier sistema creado por o con arreglo a la Ley de un Estado miembro que obstaculice o restrinja la libertad de los productores de mercancías, a las que se aplica esta organización de vender estas mercancías en cualquier parte del mercado común, con la consecuencia de que la obligación de pagar cualquier tipo de exacción impuesta por dicha Ley no puede ser sancionada por un órgano jurisdiccional nacional en la medida en que forma parte del sistema.
El artículo 85 del Tratado
La octava cuestión del órgano jurisdiccional nacional es la siguiente:
«8)
¿Debe interpretarse el artículo 85 en el sentido de que el acuerdo mencionado anteriormente, en virtud del cual se aplicó desde el 1 de febrero de 1973 la organización de mercado, infringe dicho artículo por impedir o restringir las exportaciones efectuadas por determinadas empresas independientemente del organismo central de comercialización o porque, a consecuencia de este acuerdo, se subvencionaban determinadas exportaciones? En caso afirmativo, ¿puede percibirse la exacción adeudada como elemento de la organización?»
Entiendo que si el producto que nos ocupa en el caso de autos no fuera un producto agrícola, habría poderosas razones para afirmar que un sistema de exacción/prima como el que aplica la PBC de acuerdo con los fabricantes irlandeses de panceta infringe el artículo 85 en combinación con el artículo 90 del Tratado. Sin embargo, la panceta entra en el ámbito de aplicación del artículo 42 del Tratado y, al parecer, el único acto del Consejo que en virtud del cual el artículo 85 es aplicable a este sector comercial, es el Reglamento no 26, de 4 de abril de 1962 (DO 1962, 30, p. 93; EE 08/01, p. 29).
Conforme al apartado 1 del artículo 2 de este Reglamento, el apartado 1 del artículo 85 será aplicable a los acuerdos, decisiones y prácticas «que sean necesarios para la realización de los objetivos enunciados en el artículo 39 del Tratado». Los apartados siguientes del artículo 2 establecen un procedimiento en virtud del cual la Comisión «tendrá competencia exclusiva para declarar, mediante una decisión que será publicada, qué acuerdos, decisiones y prácticas cumplen las condiciones previstas en el apartado 1».
En mi opinión, de ello se deduce que el artículo 85, tal y como se aplica en el Reglamento no 26, no tiene efecto directo y no puede ser invocado ante un órgano jurisdiccional nacional mientras la Comisión no publique una decisión en el sentido del artículo 2. Así entendí la respuesta que la Comisión dio a una pregunta que le formulé en el acto de la vista.
Por lo tanto, considero que, en respuesta a la octava cuestión del órgano jurisdiccional nacional, procede declarar que, en el supuesto de que un producto al que le sea aplicable el artículo 42 del Tratado CEE y a cuya producción y comercialización ningún otro acto del Consejo, distinto del Reglamento no 26, haya declarado aplicable el artículo 85, no puede invocarse este último artículo ante un órgano jurisdiccional nacional a falta de una decisión adhoc de la Comisión, adoptada con arreglo al artículo 2 del mencionado Reglamento no 26.
El artículo 86 del Tratado
Creo que no es necesario leer la novena cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional y que se refiere al artículo 86 del Tratado.
La PBC, el Gobierno irlandés y la Comisión han citado, a manera de breve respuesta a ésta, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el citado asunto Geddo, conforme a la cual «el artículo 86 del Tratado no se aplica a una exacción destinada a financiar las ayudas nacionales». En mi opinión, ésta no es una respuesta completa.
La respuesta completa tampoco hay que buscarla, creo, en el hecho de que la PBC sea un organismo de Derecho público, puesto que el artículo 90 del Tratado hace extensiva la normativa del artículo 86 a dichos organismos. Tampoco debe buscarse la respuesta en el artículo 42 del Tratado, puesto que el Reglamento no 26 hace aplicable el artículo 86 al sector de que se trata, sin ninguna restricción.
En mi opinión, la respuesta se encuentra en la circunstancia de que la PBC no ocupa «una posición dominante en el mercado común o en una parte sustancial de éste». La PBC es sólo un organismo al que el legislador de un Estado miembro y la mayoría de los productores de una mercancía particular en un Estado miembro han convenido en concederle determinadas facultades. La PBC no está manifiestamente en una «posición dominante» en el mercado común considerado en su conjunto. Según los hechos que fueron declarados probados por el órgano jurisdiccional nacional, tampoco es fácil identificar una parte del mercado común en la que ocupa una posición dominante. Indudablemente, la existencia de esas facultades sitúa la PBC en una posición dominante en el comercio de exportación de la panceta irlandesa con destino a Gran Bretaña, pero no creo que una corriente particular de intercambios constituya una «parte» del mercado común en el sentido del artículo 86.
No obstante, suponiendo -en contra de mi opinión-que la PBC ocupe una posición dominante en una parte sustancial del mercado común, nada indica que haya abusado de esa posición. Simplemente ha ejercido, muy honestamente, las facultades que le habían conferido el legislador irlandés y los fabricantes irlandeses de panceta.
Por consiguiente, entiendo que, en respuesta a la novena cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional, procede declarar que el artículo 86 del Tratado no es aplicable a una situación en la que un organismo de Derecho público ocupa una posición dominante únicamente en el comercio de exportación de un Estado miembro determinado y ejerce, sin abusar de ellas, las facultades que le han sido conferidas para ejercer ese comercio.
La reconvención
Si es acertado mi criterio sobre las respuestas que deben darse a las cuestiones primera y séptima, es evidente que la demandada no está obligada, al menos en parte, a pagar la exacción. Se plantea entonces un problema respecto a su reconvención. Este problema constituye el objeto de la décima y última cuestión, que el órgano jurisdiccional nacional formula en los siguientes términos:
«10)
En el supuesto de que, con arreglo al Derecho comunitario, no exista ninguna obligación de pagar la mencionada exacción, ¿debe aplicar un órgano jurisdiccional nacional al que se ha sometido una demanda de restitución de la exacción, los principios de su Derecho nacional o los principios del Derecho comunitario? Si procede aplicar el Derecho comunitario, ¿permiten los principios inherentes a éste estimar una demanda de restitución de las sumas efectivamente pagadas, con o sin deducción de la prima percibida por la demandada?»
El órgano jurisdiccional nacional explicó que había llegado a la conclusión de que si debía aplicar los principios del Derecho irlandés, debería desestimarse la reconvención porque, prosiguió:
«Este Tribunal está convencido de que la demandada efectuó los pagos en virtud de un acuerdo (en cuya elaboración participó) por el que se autorizaba a la PBC a continuar actuando como organismo central de comercialización y a ejercer su facultad legal de percepción de la exacción […] Si desea ahora retractarse del consentimiento que prestó al concluir el acuerdo, es libre de hacerlo, pero no puede pretender que se le restituya el dinero pagado en virtud de ese acuerdo.»
Por lo que a mi respecta, creo que si la exacción es ilegal conforme al Derecho comunitario, y en la medida en que sea así, éste hace nulo no sólo las disposiciones que lo establecen sino también cualquier acuerdo en virtud del cual se paga. Creo que en este supuesto el Derecho comunitario debe prevalecer, al menos en esta medida, sobre el Derecho irlandés puesto que, como ha subrayado el Tribunal de Justicia en los asuntos Rewe (33/76_↔ Rec. 1976, p. 1989), apartado 5, y Comet (45/76, Rec. 1976, p. 2043), apartado 16, las normas de Derecho nacional no deben imposibilitar a los particulares el ejercicio de derechos que les confiere el Derecho comunitario y que los órganos jurisdiccionales nacionales tienen la obligación de garantizar, y, como destacó el Abogado General Sr. Reischl en el asunto Cucchi (77/76_↔ Rec. 1977, p. 987), cuando se percibe una exacción infringiendo el Derecho comunitario, normalmente debe reembolsarse su cuantía.
No obstante, el alcance de la reparación es un problema de Derecho nacional.
En el citado asunto Rewe el Tribunal de Justicia afirmó lo siguiente:
«en virtud del principio de cooperación enunciado en el artículo 5 del Tratado, se ha encomendado a los órganos jurisdiccionales nacionales la protección jurídica que deriva, en favor de los justiciables, del efecto directo de las disposiciones del Derecho comunitario;
que, por consiguiente, a falta de normativa comunitaria en la materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y regular las modalidades procesales de los recursos en vía jurisdiccional que hayan de procurar la salvaguarda de los derechos que en favor de los justiciables genera el efecto directo del Derecho comunitario, quedando claro que estas normas no pueden ser menos favorables que las correspondientes a recursos similares de carácter interno;
[…]
que, a falta de tales medidas de armonización, los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario deben ejercitarse ante los órganos jurisdiccionales nacionales según las modalidades establecidas por la norma nacional» (véase también la sentencia Comet, apartados 12, 13 y 15).
Por consiguiente, corresponde al Derecho nacional determinar si hay caducidad o no para solicitar un reembolso (véanse los asuntos Rewe y Comet), si un reembolso ordenado da lugar al pago de intereses (asuntos Humblet, 6/60_↔ Rec. 1960, p. 1125, y Roquette/Comisión, 26/74_↔ Rec. 1976, p. 677) y, en el supuesto de una exacción que infrinja el artículo 95 del Tratado, si la persona afectada tiene derecho o no a recuperar la cuantía total de la exacción que ha pagado o sólo la parte de ella que sea declarada contraria a Derecho (véanse el asunto Ianelli, antes citado, y la jurisprudencia anterior citada en mis conclusiones de dicho asunto, p. 592).
De ello se deduce que debe decidirse conforme al Derecho irlandés si ha de haber compensación entre cualquier devolución ordenada en favor de la demandada en el procedimiento principal y todo o parte de las cantidades percibidas por ésta en concepto de prima.
Por todo ello estimo que, en respuesta a la décima cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional, debe responderse lo siguiente:
a)
Cuando, conforme a una disposición del Derecho comunitario, la percepción de una exacción es ilegal, esta ilegalidad afecta a las condiciones de cualquier acuerdo conforme al cual se percibe la exacción.
b)
Si se ha percibido una exacción infringiendo el Derecho comunitario, normalmente debe reembolsarse, pero el alcance del recurso que puede interponerse con ese fin ante un órgano jurisdiccional nacional, comprendida la cuestión de la compensación de cantidades ilegalmente percibidas por el interesado, debe determinarse con arreglo al Derecho nacional que aplica dicho órgano jurisdiccional.
(
1
)	Lengua original: inglés.