62024CC0387
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. RANTOS
fremsat den 5. september 2024 (
1
)
Sag C-387/24 PPU [Bouskoura] (
i
)
C
mod
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (retten i første instans i Haag, tingstedet i Roermond, Nederlandene))
»Præjudiciel forelæggelse – præjudiciel hasteprocedure – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – direktiv 2008/115/EF – fælles standarder og procedurer for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere – artikel 15, stk. 2, litra b) – frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold med henblik på udsendelse – direktiv 2013/33/EU – standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse – artikel 9 – frihedsberøvede ansøgeres garantier – forordning (EU) nr. 604/2013 – afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne – artikel 28, stk. 4 – frihedsberøvelse med henblik på overførsel – frihedsberøvelsens ulovlighed – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 6 – ret til frihed og sikkerhed – artikel 47 – adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol«
I. Indledning
1.
Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 15, stk. 2, i direktiv 2008/115/EF (
2
), artikel 9, stk. 3, andet afsnit, i direktiv 2013/33/EU (
3
) samt artikel 28, stk. 4, i forordning nr. 604/2013 (
4
) (herefter »de relevante bestemmelser«), sammenholdt med artikel 6 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2.
Disse relevante bestemmelser i den afledte EU-ret – som er omfattet af EUF-traktatens afsnit V vedrørende området med frihed, sikkerhed og retfærdighed – udmønter inden for dette retsområde princippet om, at en frihedsberøvet tredjelandsstatsborger skal løslades omgående, hvis betingelserne for en frihedsberøvelses lovlighed ikke eller ikke længere er opfyldt (
5
).
3.
Anmodningen om præjudiciel afgørelse er indgivet i forbindelse med en tvist mellem C, en tredjelandsstatsborger, som er genstand for en tilbagesendelsesprocedure, og Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekretær for justits- og sikkerhedsanliggender, Nederlandene, herefter »statssekretæren«) vedrørende lovligheden af en uafbrudt frihedsberøvelse på grundlag af to på hinanden følgende frihedsberøvende foranstaltninger vedtaget af denne myndighed.
4.
Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (retten i første instans i Haag, tingstedet i Roermond, Nederlandene), den forelæggende ret, ønsker oplyst, om en fejl, der berører lovligheden af den første frihedsberøvelse, nærmere bestemt det forhold, at den i national ret fastsatte frist for at vedtage den anden frihedsberøvende foranstaltning umiddelbart efter den første, i henhold til de relevante bestemmelser bør føre til omgående løsladelse af den pågældende person, selv om det på tidspunktet for domstolsprøvelsen er ubestridt, at betingelserne for den anden frihedsberøvende foranstaltning var opfyldt.
II. Retsforskrifter
A.
EU-retten
1. Tilbagesendelsesdirektivet
5.
I 16. og 17. betragtning til tilbagesendelsesdirektivet anføres følgende:
»(16)
Anvendelse af frihedsberøvelse med henblik på udsendelse bør begrænses og ske i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet for så vidt angår de anvendte midler og de forfulgte mål. Frihedsberøvelse er kun berettiget for at forberede en tilbagesendelse eller gennemføre en udsendelsesproces, og hvis mindre indgribende foranstaltninger ikke vil være tilstrækkelige.
(17)
Frihedsberøvede tredjelandsstatsborgere bør behandles humant og værdigt med respekt for deres grundlæggende rettigheder og under overholdelse af folkeretten og national ret. Med forbehold for de retshåndhævende myndigheders første pågribelse i henhold til national lovgivning bør frihedsberøvelse som hovedregel finde sted i særlige faciliteter for frihedsberøvede.«
6.
Dette direktivs artikel 15 med overskriften »Frihedsberøvelse« har følgende ordlyd:
»1.   Medmindre andre tilstrækkelige og mindre indgribende foranstaltninger kan anvendes effektivt i det konkrete tilfælde, må medlemsstaterne kun frihedsberøve en tredjelandsstatsborger, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, for at forberede en tilbagesendelse og/eller gennemføre en udsendelse, navnlig når
a)
der er risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller
b)
den pågældende tredjelandsborger undviger eller lægger hindringer i vejen for forberedelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen.
Enhver frihedsberøvelse skal være af så kort varighed som muligt og må kun opretholdes, så længe udsendelsen er under forberedelse og gennemføres med nødvendig omhu.
2.   Afgørelser om frihedsberøvelse træffes af administrative eller retslige myndigheder.
Afgørelser om frihedsberøvelse skal være skriftlige med angivelse af de faktiske og retlige grunde.
Når det er administrative myndigheder, der har truffet afgørelsen om frihedsberøvelse, skal medlemsstaterne
a)
enten foreskrive hurtig domstolsprøvelse af frihedsberøvelsens lovlighed, som der skal træffes afgørelse om så hurtigt som muligt fra tidspunktet for frihedsberøvelsens start
b)
eller indrømme den pågældende tredjelandsstatsborger en ret til at indlede procedurer, hvorved der sker hurtig domstolsprøvelse af frihedsberøvelsens lovlighed, som der skal træffes afgørelse om så hurtigt som muligt efter indledningen af de relevante procedurer. I sådanne tilfælde skal medlemsstaterne omgående underrette den pågældende tredjelandsstatsborger om muligheden for at indlede sådanne procedurer.
Den pågældende tredjelandsstatsborger skal omgående løslades, hvis frihedsberøvelsen ikke er lovlig.
3.   Afgørelser om frihedsberøvelse vurderes i hvert enkelt tilfælde på ny med rimelige mellemrum enten efter ansøgning fra den pågældende tredjelandsstatsborger eller ex officio. I tilfælde af langvarig frihedsberøvelse skal vurderingerne være undergivet en retslig myndigheds tilsyn.
4.   Når der af retlige eller andre grunde ikke længere synes at være rimelig udsigt til udsendelse, eller når betingelserne i stk. 1 ikke længere foreligger, ophører frihedsberøvelsen med at være berettiget, og den pågældende person løslades omgående.
5.   Frihedsberøvelsen opretholdes, så længe betingelserne i stk. 1 er opfyldt, og så længe det er nødvendigt for at sikre velgennemført udsendelse. Hver medlemsstat fastsætter en begrænset periode for frihedsberøvelsen, der ikke må overstige seks måneder.
6.   Medlemsstaterne må ikke forlænge den periode, der er omhandlet i stk. 5, undtagen i en begrænset periode på yderligere 12 måneder i overensstemmelse med national ret, hvis udsendelsesproceduren uanset alle rimelige bestræbelser kan forventes at tage længere tid som følge af
a)
manglende samarbejde fra den pågældende tredjelandsstatsborgers side eller
b)
forsinkelser i forbindelse med fremskaffelsen af nødvendige dokumenter fra tredjelande.«
2. Modtagelsesdirektivet
7.
Modtagelsesdirektivets artikel 2, litra h), definerer begrebet »frihedsberøvelse« som »enhver indespærring af en ansøger, som en medlemsstat foretager på et særligt sted, hvor ansøgeren er berøvet sin bevægelsesfrihed«.
8.
Dette direktivs artikel 9, stk. 1 og 3, fastsætter følgende:
»1.   Frihedsberøvelse af en ansøger skal være så kort som mulig og må kun opretholdes, så længe som de i artikel 8, stk. 3, grunde gør sig gældende.
[…]
3.   Træffes afgørelsen om frihedsberøvelse af administrative myndigheder, skal medlemsstaterne åbne mulighed for en hurtig retlig prøvelse af lovligheden af frihedsberøvelsen, der skal foretages af en retsinstans ex officio og/eller efter anmodning fra ansøgeren. Handler retsinstansen ex officio, skal der træffes afgørelse om en sådan prøvelse så hurtigt som muligt efter påbegyndelsen af frihedsberøvelsen. Anmoder ansøgeren om prøvelse, skal der træffes afgørelse så hurtigt som muligt efter indledningen af den relevante procedure. Med henblik herpå fastsætter medlemsstaterne i den nationale lovgivning en frist, inden for hvilken den retlige prøvelse ex officio og/eller den retlige prøvelse efter anmodning fra ansøgeren skal gennemføres.
Fastlås det som følge af den retlige prøvelse, at frihedsberøvelsen er ulovlig, løslades ansøgeren straks.«
3. Dublin III-forordningen
9.
Dublin III-forordningens artikel 28, stk. 2 og 4, har følgende ordlyd:
»2.   Er der væsentlig risiko for, at en person forsvinder, kan medlemsstaterne frihedsberøve den pågældende for at sikre overførselsprocedurerne i overensstemmelse med denne forordning på grundlag af en individuel vurdering af hver sag, og kun hvis frihedsberøvelsen er en forholdsmæssig foranstaltning, og andre mindre indgribende foranstaltninger ikke kan anvendes effektivt.
[…]
4.   For så vidt angår betingelserne og garantierne for frihedsberøvede personer for at sikre overførselsprocedurerne til den ansvarlige medlemsstat finder artikel 9, 10 og 11 i direktiv 2013/33/EU anvendelse.«
B.
Nederlandsk ret
10.
Artikel 59, stk. 1, indledningen og litra a), i wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (
6
) (udlændingeloven af 2000, herefter »udlændingeloven«) fastsætter, at en udlænding med ulovligt ophold kan frihedsberøves af statssekretæren med henblik på udsendelse fra Nederlandenes område, hvis dette er påkrævet af hensyn til den offentlige orden eller den nationale sikkerhed.
11.
Denne lovs artikel 59a fastsætter, at udlændinge, hvorpå Dublin III-forordningen finder anvendelse, som omhandlet i denne forordnings artikel 28 kan frihedsberøves med henblik på overførsel til den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af deres ansøgning om international beskyttelse, som er indgivet på Nederlandenes område.
12.
Udlændingelovens artikel 94, stk. 1 og 6, fastsætter følgende:
»Når [statssekretæren] har truffet en afgørelse om en af de i artikel [...] 59, 59a og 59b omhandlede frihedsberøvende foranstaltninger, underretter denne senest den 28. dag efter meddelelsen af denne afgørelse den [kompetente ret], medmindre tredjelandsstatsborgeren allerede selv har anlagt søgsmål. Så snart retten er blevet underrettet, anses tredjelandsstatsborgeren for at have anlagt søgsmål til prøvelse af afgørelsen om en frihedsberøvende foranstaltning. Formålet med søgsmålet er ligeledes at opnå erstatning.
[…]
6.   Såfremt retten finder, at anvendelsen eller gennemførelsen af foranstaltningen er i strid med gældende lov, eller såfremt den efter at have afvejet alle de interesser, der er på spil, konstaterer at foranstaltningen ikke er begrundet, tager den søgsmålet til følge. I dette tilfælde anordner retten foranstaltningen ophævet eller gennemførelsesvilkårene for den ændret.«
13.
Denne lovs artikel 96, stk. 1 og 3, fastsætter følgende:
»Såfremt det i artikel 94 omhandlede søgsmål erklæres for ugrundet, og tredjelandsstatsborgeren anlægger søgsmål til prøvelse af den forlængede frihedsberøvelse, afslutter retten det indledende retsmøde inden for en frist på en uge fra modtagelsen af stævningen. […] [Retten] kan ligeledes uden parternes samtykke beslutte, at der ikke skal afholdes et retsmøde. […]
[…]
3.   Såfremt retten finder, at anvendelsen eller gennemførelsen af foranstaltningen er i strid med gældende lov, eller såfremt den efter at have afvejet alle de interesser, der er på spil, konstaterer, at foranstaltningen ikke er rimeligt begrundet, tager den søgsmålet til følge. I dette tilfælde anordner retten foranstaltningen ophævet eller gennemførelsesvilkårene for den ændret.«
III. Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
14.
Den 1. maj 2024 blev C, en marokkansk statsborger, da han var genstand for en billetkontrol i et internationalt tog fra Belgien til Nederlandene, anholdt af det nederlandske udlændingepoliti med henblik på afhøring, eftersom han ikke var i stand til at fremvise en togbillet. Samme dag indgav han en ansøgning om international beskyttelse i Nederlandene.
15.
Den 2. maj 2024 blev C frihedsberøvet i frihedsberøvelsescentret i Rotterdam (Nederlandene) på grundlag af en foranstaltning vedtaget af statssekretæren i henhold til udlændingelovens artikel 59a, stk. 1, og Dublin III-forordningens artikel 28 (herefter »den første frihedsberøvende foranstaltning«). Ved vedtagelsen af denne foranstaltning fastslog statssekretæren, at C var omfattet af Dublin III-forordningens anvendelsesområde, at denne foranstaltning havde til formål at sikre C’s overførsel til Spanien, dvs. den medlemsstat, der var ansvarlig for behandlingen af hans ansøgning om international beskyttelse, og at frihedsberøvelsen var påkrævet, da var væsentlig risiko for, at C ville forsvinde.
16.
Den 3. maj 2024 anmodede statssekretæren de spanske myndigheder om at overtage C i henhold til Dublin III-forordningens artikel 18, stk. 1, litra a).
17.
Den 6. maj 2024 trak C sin ansøgning om international beskyttelse tilbage, hvilket Kongeriget Spanien blev oplyst om to dage senere, dvs. den 8. maj 2024.
18.
Den 14. maj 2024 afslog de spanske myndigheder anmodningen om overtagelse. Statssekretæren anmodede ikke disse myndigheder om at genoverveje deres beslutning om afslag.
19.
Den 16. maj 2024 blev C oplyst om afslaget på anmodningen om overførsel til Spanien og opfordret til at samarbejde med henblik på at vende tilbage til sit oprindelsesland, Marokko, hvilket han afviste.
20.
Den 17. maj 2024 blev C hørt om statssekretærens hensigt om at vedtage en afgørelse over for ham om tilbagesendelse til sit oprindelsesland, et indrejseforbud samt en ny frihedsberøvelse i henhold til tilbagesendelsesdirektivets artikel 15.
21.
Efter denne høring blev der kl. 14.51 truffet en afgørelse om tilbagesendelse over for C, hvori Marokko blev nævnt som destinationsland (herefter »afgørelsen om tilbagesendelse«), samt et forbud mod indrejse på nederlandsk område for en periode på to år. Samme dag kl. 14.52 vedtog statssekretæren, idet myndigheden vurderede, at der forelå en reel risiko for, at C kunne »unddrage sig kontrol og unddrage sig eller hindre forberedelsen af udrejsen eller udvisningsproceduren«, en ny frihedsberøvende foranstaltning på grundlag af udlændingelovens artikel 59, stk. 1, indledningen og litra a) (som gennemfører tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, stk. 1, i nederlandsk ret). Denne foranstaltning, som havde til formål at sikre, at C vendte tilbage til sit oprindelsesland, pågår fortsat (herefter »den anden frihedsberøvende foranstaltning«). Endelig annullerede statssekretæren kl. 14.55 den første frihedsberøvende foranstaltning, og kl. 15.00 frihedsberøvede myndigheden C på grundlag af den anden frihedsberøvende foranstaltning.
22.
Som det fremgår af de ovenfor beskrevne faktiske omstændigheder, har C været frihedsberøvet uafbrudt siden den 2. maj 2024 (
7
).
23.
C har anlagt to søgsmål til prøvelse af de to frihedsberøvende foranstaltninger, der er truffet over for ham, ved den forelæggende ret, som har behandlet dem i et enkelt retsmøde. Ifølge C var frihedsberøvelsen på grundlag af den første frihedsberøvende foranstaltning ikke længere begrundet fra den 14. maj 2024, eftersom frihedsberøvelsen af ham efter de spanske myndigheders afslag på anmodningen om overtagelse ikke længere kunne have til formål at sikre hans overførsel til Spanien. Derfor burde denne frihedsberøvelse være blevet bragt til ophør så hurtigt som muligt. I denne henseende følger det af retspraksis fra Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) (
8
), at statssekretæren før løsladelsen har en frist på maksimalt 48 timer efter udløbet af den første frihedsberøvelse til at vedtage en ny frihedsberøvende foranstaltning på et andet grundlag. Det er imidlertid ubestridt, at denne frist ikke blev overholdt i det foreliggende tilfælde, eftersom denne myndighed vedtog den anden frihedsberøvende foranstaltning den 17. maj 2024, dvs. en dag efter udløbet af fristen på 48 timer. Ifølge C medfører denne omstændighed, at både den første og den anden frihedsberøvende foranstaltning var ulovlig, og at hans grundlæggende ret til frihed er blevet tilsidesat. For at afhjælpe denne tilsidesættelse er den forelæggende ret derfor ifølge C forpligtet til omgående at løslade ham, selv om den første foranstaltning i mellemtiden er blevet annulleret, og han i øjeblikket er frihedsberøvet på grundlag af den anden frihedsberøvende foranstaltning. Med andre ord medfører den første frihedsberøvende foranstaltnings ulovlighed på grund af manglende omhu, at den anden foranstaltning er ulovlig (
9
).
24.
Statssekretæren har gjort gældende, at fejlen i forbindelse med gennemførelsen af den første frihedsberøvende foranstaltning ikke berører lovligheden af den anden foranstaltning, idet frihedsberøvelsen af C blev opretholdt på grundlag af afgørelsen om tilbagesendelse til Marokko, en begrundelse, som fortsat er gyldig. Myndigheden har dog medgivet, at den ikke udviste tilstrækkelig omhu ved gennemførelsen af den første frihedsberøvende foranstaltning, idet fristen på 48 timer til at vedtage den anden foranstaltning blev overskredet. I overensstemmelse med sin egen praksis har statssekretæren for at afhjælpe denne ulovlighed tilbudt C et beløb på 100 EUR som erstatning for tilsidesættelsen af hans ret til frihed. Samtidig har statssekretæren dog anført, at den første frihedsberøvende foranstaltning allerede var annulleret på det tidspunkt, hvor sagen blev indbragt for den forelæggende ret, og at denne foranstaltning derfor ikke længere kunne annulleres. Derfor kan C, idet denne ret ikke længere har mulighed for at annullere den første frihedsberøvende foranstaltning, og den anden foranstaltning blev pålagt på lovlig vis, ikke løslades.
25.
I denne henseende har den forelæggende ret bekræftet, at det følger af en national praksis, som er blevet bekræftet af retspraksis fra Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), at ulovligheden af en frihedsberøvende foranstaltning ikke berører lovligheden af en frihedsberøvende foranstaltning, som vedtages senere (
10
), hvorfor den kompetente ret ikke kan anordne løsladelse, når der foreligger en senere frihedsberøvende foranstaltning. I henhold til tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, stk. 2, og modtagelsesdirektivets artikel 9, stk. 3, skal den pågældende person omgående løslades, hvis det viser sig, at frihedsberøvelsen af vedkommende er ulovlig. Under disse omstændigheder opstår spørgsmålet om effektiv retsbeskyttelse ifølge denne ret i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor frihedsberøvelsen af en person er blevet opretholdt ud over fristen på 48 timer, selv om det viste sig, at den første frihedsberøvelse var ulovlig. Dette spørgsmål indebærer nærmere bestemt, at det skal vurderes, om den første frihedsberøvelses (i hvert fald delvise) ulovlighed kan »lovliggøres« ved, at denne frihedsberøvelse annulleres, og den pågældende person tilkendes erstatning og renter (
11
).
26.
På denne baggrund har Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (retten i første instans i Haag, tingstedet i Roermond) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal [tilbagesendelsesdirektivets] artikel 15, stk. 2, [indledningen og] litra b), […] [modtagelsesdirektivets] artikel 9, stk. 3, i direktiv 2013/33 og [Dublin III-forordningens] artikel 28, stk. 4, […] sammenholdt med [chartrets] artikel 6 og 47 […] fortolkes således, at den retslige myndighed altid er forpligtet til omgående at løslade den frihedsberøvede person, hvis frihedsberøvelsen på et eller andet tidspunkt under den uafbrudte gennemførelse af en række på hinanden følgende frihedsberøvelsesforanstaltninger var eller blev ulovlig?«
IV. Retsforhandlingerne for Domstolen
27.
Den forelæggende ret har anmodet om, at denne præjudicielle forelæggelse undergives hasteproceduren i artikel 107 i Domstolens procesreglement. Til støtte for denne anmodning har den gjort gældende, at sagen vedrører fortolkningen af EU-retlige bestemmelser, som er omfattet af afsnit V i tredje del af EUF-traktaten.
28.
Hvad angår kriteriet om den hastende karakter har den forelæggende ret anført dels, at C har været frihedsberøvet siden den 2. maj 2024, og at han på datoen for indgivelsen af anmodningen om præjudiciel afgørelse fortsat var frihedsberøvet, dels at Domstolens besvarelse af det præjudicielle spørgsmål er afgørende for afklaringen af, om denne ret i henhold til EU-retten er forpligtet til omgående at løslade ham.
29.
Under disse omstændigheder har Domstolens Første afdeling den 14. juni 2014 besluttet at efterkomme den forelæggende rets anmodning om, at den foreliggende sag undergives den præjudicielle hasteprocedure.
30.
C, den nederlandske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Samme parter har ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 15. juli 2024.
V. Bedømmelse
A.
Indledende bemærkninger
31.
Indledningsvis forekommer det mig hensigtsmæssigt, før undersøgelsen påbegyndes, at give et overblik over de retsforskrifter, der finder anvendelse, og den relevante retspraksis (jf. under 1) samt at præcisere rækkevidden af det præjudicielle spørgsmål, således som det er forelagt (jf. under 2).
1. Retsforskrifter, der finder anvendelse, og den relevante retspraksis
a) Overblik over de retlige ordninger for frihedsberøvelse
32.
Indledningsvis er det væsentligt at sondre mellem de forskellige retlige ordninger for frihedsberøvelse inden for rammerne af den fælles politik på asyl- og immigrationsområdet, nærmere bestemt dels en frihedsberøvelse, som foretages over for en ansøger om international beskyttelse, bl.a. i henhold til modtagelsesdirektivet, eller i forbindelse med overførslen af en ansøger om en sådan beskyttelse til den medlemsstat, som er ansvarlig for at behandle vedkommendes ansøgning, i henhold til Dublin III-forordningen, og dels en frihedsberøvelse med henblik på udsendelse, som er reguleret ved tilbagesendelsesdirektivet, der vedrører tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold. Disse ordninger har ganske vist fællestræk hvad angår de garantier, der ydes, og gennemførelsen heraf, men de adskiller sig ved at forfølge formål, som er særegne for dem hver især (
12
).
33.
For det første skal det – hvad angår ansøgere om international beskyttelse – anføres dels, at frihedsberøvelsen af disse ansøgere skal overholde det underliggende princip om, at ingen må frihedsberøves alene af den grund, at vedkommende ansøger om en sådan beskyttelse (
13
). Modtagelsesdirektivets artikel 8, stk. 3, indeholder således en udtømmende liste over de forskellige grunde, der kan begrunde frihedsberøvelse af en ansøger om international beskyttelse, og hver af disse grunde opfylder et specifikt behov og har en selvstændig karakter (
14
). Denne bestemmelse fastsætter nemlig, at en ansøger kun må frihedsberøves af præcise grunde, som er fastsat i national ret (
15
). Hvad angår ansøgere om international beskyttelse, som er omfattet af proceduren i Dublin III-forordningen, henviser denne bestemmelses litra f) til denne forordnings artikel 28. Nærmere bestemt fastsætter dette direktivs artikel 8, stk. 2, at der kun må træffes afgørelse om frihedsberøvelse, hvis det viser sig nødvendigt på grundlag af en individuel vurdering af den enkelte sag, og hvis andre mindre indgribende tvangsforanstaltninger ikke kan anvendes effektivt. De nationale myndigheder kan således kun frihedsberøve en ansøger om international beskyttelse efter i hvert enkelt tilfælde først at have undersøgt, om en sådan frihedsberøvelse står i forhold til de hermed forfulgte mål (
16
).
34.
Dels – hvad angår garantierne vedrørende frihedsberøvelsens varighed – fastsætter modtagelsesdirektivets artikel 9, stk. 1, at frihedsberøvelse af en ansøger skal være så kort som mulig og kun må opretholdes, så længe som grundene til vedkommendes frihedsberøvelse gør sig gældende, idet administrative procedurer, som vedrører grundene til frihedsberøvelse, skal gennemføres med rettidig omhu, og forsinkelser i administrative procedurer, som ikke kan tilskrives ansøgeren, ikke berettiger til fortsat frihedsberøvelse (
17
). Det tilføjes i dette direktivs artikel 9, stk. 3, at hvis det som følge af den retlige prøvelse fastslås, at frihedsberøvelsen er ulovlig, skal ansøgeren straks løslades. Denne bestemmelse fastsætter ikke en frist, efter hvilken frihedsberøvelse af en ansøger om international beskyttelse automatisk skal anses for at være ulovlig, forudsat at denne medlemsstat sikrer dels, at frihedsberøvelsen kun varer, så længe den grund, den er støttet på, fortsat gør sig gældende, dels at de til denne grund knyttede administrative procedurer gennemføres med omhu (
18
). Disse samme bestemmelser finder i henhold til Dublin III-forordningens artikel 28, stk. 4, anvendelse på frihedsberøvende foranstaltninger, der træffes med henblik på at sikre overførslen til den medlemsstat, der er ansvarlig i henhold til denne forordning (
19
).
35.
For det andet skal det – hvad angår tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – fremhæves dels, at anvendelse af frihedsberøvelse med henblik på udsendelse bør begrænses og ske i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet for så vidt angår de anvendte midler og de forfulgte mål. Jeg minder om, at det i anden betragtning til tilbagesendelsesdirektivet anføres, at direktivet har til formål at udforme en effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik, der bygger på fælles standarder, så personer tilbagesendes på en human måde og med fuld respekt for deres grundlæggende rettigheder og værdighed. Frihedsberøvelsen er således kun tilladt med henblik på »at forberede en tilbagesendelse og/eller gennemføre en udsendelse«, og hvis mindre indgribende foranstaltninger ikke vil være tilstrækkelige (
20
). Dette direktivs artikel 15, stk. 1, fastsætter nemlig, at medlemsstaterne »kun [må] frihedsberøve en tredjelandsstatsborger, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, for at forberede en tilbagesendelse og/eller gennemføre en udsendelse, navnlig når a) der er risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller b) den pågældende tredjelandsborger undviger eller lægger hindringer i vejen for forberedelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen«. Domstolen har præciseret, at disse to grunde ikke er udtømmende, hvorfor medlemsstaterne kan fastsætte andre specifikke frihedsberøvelsesgrunde ud over de to grunde, der udtrykkeligt er fastsat i denne bestemmelse (
21
). Fastsættelsen af yderligere frihedsberøvelsesgrunde skal dog være strengt reguleret såvel af de krav, der følger af tilbagesendelsesdirektivet selv, som af de krav, der følger af beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder, herunder navnlig af den grundlæggende ret til frihed, som er fastsat i chartrets artikel 6, samt af proportionalitetsprincippet (
22
). F.eks. må en tredjelandsstatsborger ikke frihedsberøves med den begrundelse alene, at den pågældende er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse og ikke kan sikre sit underhold (
23
). Domstolen har dog ligeledes fastslået, at dette direktivs artikel 15 ikke er til hinder for, at denne tredjelandsstatsborger, såfremt den pågældende udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed, frihedsberøves, indtil den pågældende udsendes (
24
).
36.
Dels – hvad angår garantierne vedrørende frihedsberøvelsens varighed – fastsætter tilbagesendelsesdirektivets artikel 15 i lighed med, hvad der er tilfældet for frihedsberøvelse af ansøgere om international beskyttelse, at denne frihedsberøvelse skal være »af så kort varighed som muligt«, og at den »kun [må] opretholdes, så længe udsendelsen er under forberedelse og gennemføres med nødvendig omhu«. Kravet om, at denne frihedsberøvelse skal være af så kort varighed som muligt, gentages flere gange i andre bestemmelser i tilbagesendelsesdirektivet. For det første fastsætter dette direktivs artikel 15, stk. 2, første afsnit, således, at »[d]en pågældende tredjelandsstatsborger […] omgående [skal] løslades, hvis frihedsberøvelsen ikke er lovlig«. For det andet følger det af direktivets artikel 15, stk. 4, at »[n]år der af retlige eller andre grunde ikke længere synes at være rimelig udsigt til udsendelse, eller når betingelserne i stk. 1 ikke længere foreligger, ophører frihedsberøvelsen med at være berettiget, og den pågældende person løslades omgående«. For det tredje fastsætter samme direktivs artikel 15, stk. 5, at »[f]rihedsberøvelsen opretholdes, så længe betingelserne i stk. 1 er opfyldt, og så længe det er nødvendigt for at sikre velgennemført udsendelse. Hver medlemsstat fastsætter en begrænset periode for frihedsberøvelsen, der ikke må overstige seks måneder«. For det fjerde må medlemsstaterne i henhold til tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, stk. 6, ikke forlænge denne periode på seks måneder »undtagen i en begrænset periode på yderligere [tolv] måneder« og under strenge betingelser, nærmere bestemt såfremt den manglende gennemførelse af afgørelsen om tilbagesendelse i disse seks måneder skyldes manglende samarbejde fra den pågældende persons side eller i tilfælde af forsinkelser i forbindelse med fremskaffelsen af nødvendige dokumenter fra det pågældende tredjeland (
25
).
b) Den relevante retspraksis
37.
Ordningerne for frihedsberøvelse kan ganske vist være forskellige med hensyn til de formål, de forfølger, men udviser også fællestræk. I dom af 8. november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Prøvelse ex officio af frihedsberøvelsen) (C-704/20 og C-39/21, herefter »dommen i sagen »Prøvelse ex officio af frihedsberøvelsen««, EU:C:2022:858), anførte Domstolens Store Afdeling nogle generelle oplysninger om betingelserne for frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger inden for rammerne af forskellige ordninger, både med hensyn til overholdelsen af retten til frihed, som er sikret ved chartrets artikel 6, og retten til effektiv retsbeskyttelse i henhold til chartrets artikel 47.
38.
Hvad for det første angår overholdelsen af retten til frihed, som er sikret ved chartrets artikel 6, bemærkede Domstolen indledningsvis, at enhver frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger i henhold til de ovenfor anførte bestemmelser udgør et alvorligt indgreb i den ret til frihed, der er fastsat i chartrets artikel 6 (
26
). Således som det er fastsat i modtagelsesdirektivets artikel 2, litra h), består en frihedsberøvelsesforanstaltning nemlig i at indespærre en person på et særligt sted. Det fremgår af denne bestemmelses ordlyd og tilblivelseshistorie og af den sammenhæng, hvori bestemmelsen – hvis rækkevidde i øvrigt kan overføres til det i tilbagesendelsesdirektivet og i Dublin III-forordningen indeholdte begreb »frihedsberøvelse« (
27
) – indgår, at en frihedsberøvelse pålægger den pågældende person permanent at forblive i et afgrænset og lukket område, hvorved personen isoleres fra resten af befolkningen og berøves sin bevægelsesfrihed. Det følger af chartrets artikel 52, stk. 1, at enhver begrænsning i udøvelsen af denne ret skal være fastlagt i lovgivningen og skal respektere dens væsentligste indhold og proportionalitetsprincippet (
28
).
39.
Dernæst fremhævede Domstolen ligeledes, at formålet med frihedsberøvelsesforanstaltningerne som omhandlet i tilbagesendelsesdirektivet, modtagelsesdirektivet og Dublin III-forordningen ikke er retsforfølgning eller bekæmpelse af strafbare handlinger, men gennemførelsen af de mål, der forfølges med disse instrumenter (
29
). Sådanne frihedsberøvende foranstaltninger forfølger dermed ikke noget straffende formål (
30
). Tilbagesendelsesdirektivet fastsætter således, at frihedsberøvelsen som hovedregel skal finde sted i særlige faciliteter for frihedsberøvede, der adskiller sig fra fængslerne (
31
), og, såfremt dette ikke er muligt, i fængsler, forudsat at den frihedsberøvede person holdes adskilt fra almindelige indsatte (
32
).
40.
Endelig er der, henset til alvoren af dette indgreb i den ret til frihed, der er sikret ved chartrets artikel 6, og henset til vigtigheden af denne ret, opstillet strenge rammer for den beføjelse, som indrømmes de kompetente nationale myndigheder til at frihedsberøve tredjelandsstatsborgere (
33
). Denne bestemmelse pålægger nemlig i lighed med EMRK’s artikel 5, stk. 1, en indskrænkende fortolkning af de situationer, hvor en frihedsberøvelse er tilladt, idet disse udgør undtagelser fra den grundlæggende ret til frihed og sikkerhed (
34
). En frihedsberøvelsesforanstaltning kan således kun iværksættes eller forlænges under overholdelse af de generelle og abstrakte regler, som fastsætter betingelserne og de nærmere bestemmelser herfor (
35
).
41.
Disse generelle og abstrakte regler fastsætter som fælles EU-standarder de betingelser for frihedsberøvelse, som er indeholdt i tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, stk. 1, stk. 2, andet afsnit, og artikel 15, stk. 4-6, modtagelsesdirektivets artikel 8, stk. 2 og 3, og artikel 9, stk. 1, 2 og 4, samt Dublin III-forordningens artikel 28, stk. 2-4 (
36
). Disse regler og de bestemmelser i national ret, som gennemfører disse, udgør de standarder, der følger af EU-retten, og som fastsætter betingelserne for frihedsberøvelsens lovlighed, herunder i lyset af chartrets artikel 6 (
37
).
42.
I denne henseende har Domstolen indledningsvis fastslået, at tredjelandsstatsborgeren – således som det præciseres i tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, stk. 1, første afsnit, modtagelsesdirektivets artikel 8, stk. 2, og Dublin III-forordningens artikel 28, stk. 2 – ikke kan frihedsberøves, når en mindre indgribende foranstaltning kan anvendes effektivt. Endvidere skal den pågældende tredjelandsstatsborger, når det viser sig, at de betingelser for frihedsberøvelsens lovlighed, som er anført i punkt 41 i dette forslag til afgørelse, ikke var eller ikke længere er opfyldt – således som EU-lovgiver i øvrigt udtrykkeligt har anført i tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, stk. 2, fjerde afsnit, og artikel 15, stk. 4, og modtagelsesdirektivets artikel 9, stk. 3, andet afsnit – omgående løslades. Endelig er dette bl.a. tilfældet, når det konstateres, at tilbagesendelsesproceduren, proceduren for behandling af ansøgningen om international beskyttelse eller overførselsproceduren alt efter tilfældet ikke længere gennemføres med den nødvendige omhu (
38
).
43.
Hvad for det andet angår den ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, som frihedsberøvede tredjelandsstatsborgere er tillagt, fremgår det af fast retspraksis, at medlemsstaterne i medfør af chartrets artikel 47 skal sikre en effektiv domstolsbeskyttelse af de individuelle rettigheder, som følger af Unionens retsorden (
39
).
44.
Hvad angår frihedsberøvelsen har de betingelser for frihedsberøvelsens lovlighed, som er identificeret i punkt 41 i dette forslag til afgørelse, til formål at beskytte tredjelandsstatsborgere mod vilkårlig frihedsberøvelse (
40
), og de udgør på det omhandlede område udmøntningen af den ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, der er sikret ved chartrets artikel 47 (
41
). Desuden er de fælles EU-standarder på området indeholdt i tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, stk. 2, tredje afsnit, og modtagelsesdirektivets artikel 9, stk. 3. Sidstnævnte bestemmelse finder i medfør af Dublin III-forordningens artikel 28, stk. 4, ligeledes anvendelse i forbindelse med de af forordningen regulerede overførselsprocedurer. Ifølge disse bestemmelser skal hver medlemsstat, når afgørelsen om frihedsberøvelse er blevet truffet af en administrativ myndighed, enten ex officio eller efter anmodning fra den pågældende person foreskrive en »hurtig« domstolsprøvelse af denne frihedsberøvelses lovlighed (
42
).
45.
Hvad angår domstolsprøvelsen af en frihedsberøvende foranstaltnings lovlighed har Domstolen bemærket, at eftersom EU-lovgiver uden undtagelse kræver, at et tilsyn med opfyldelsen af betingelserne for frihedsberøvelsens lovlighed finder sted »med passende mellemrum« (
43
), er den kompetente myndighed forpligtet til at foretage det nævnte tilsyn af egen drift, også selv om den berørte part ikke anmoder herom. EU-lovgiver har således ikke begrænset sig til at fastsætte fælles materielle standarder, men har ligeledes indført fælles processuelle regler, der har til formål at sikre, at der i hver medlemsstat findes en ordning, som gør det muligt for den kompetente retslige myndighed, i givet fald efter en prøvelse af egen drift, at løslade den pågældende person, så snart det viser sig, at frihedsberøvelsen af den pågældende ikke eller ikke længere er lovlig (
44
).
46.
For at beskyttelsesordningen effektivt sikrer overholdelsen af de strenge betingelser, som en frihedsberøvelsesforanstaltning skal opfylde for at være lovlig, skal den kompetente retslige myndighed være i stand til at træffe afgørelse om enhver faktisk og retlig omstændighed, der er relevant for efterprøvelsen af denne lovlighed, selv om ulovligheden af en sådan foranstaltning ikke er blevet gjort gældende af den pågældende person. Denne fortolkning sikrer, at domstolsbeskyttelsen af den grundlæggende ret til frihed effektivt garanteres i samtlige medlemsstater, hvad enten disse fastsætter en ordning, hvorefter afgørelsen om frihedsberøvelse træffes af en administrativ myndighed under domstolskontrol, eller en ordning, hvorefter denne afgørelse træffes direkte af en retslig myndighed (
45
).
47.
Jeg foreslår at indlede behandlingen af det præjudicielle spørgsmål i lyset af disse præciseringer.
2. Rækkevidden af det præjudicielle spørgsmål
48.
Med det forelagte spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om en retslig myndighed i henhold til de relevante bestemmelser »altid er forpligtet til omgående at løslade den frihedsberøvede person, hvis frihedsberøvelsen på et eller andet tidspunkt under den uafbrudte gennemførelse af en række på hinanden følgende frihedsberøvelsesforanstaltninger var eller blev ulovlig«.
49.
Af følgende grunde bør dette spørgsmål efter min opfattelse omformuleres.
50.
For det første indeholder spørgsmålet, således som det er formuleret, ikke grunden til, at den indledende frihedsberøvelse »var eller blev ulovlig«, dvs. det forhold, at C ikke blev løsladt inden for den i national ret fastsatte frist. Hver af de grunde, der kan begrunde en frihedsberøvelse, opfylder et specifikt behov, og ulovlighedsgrunden kan også selv være knyttet til dette behov, hvorfor undersøgelsen ikke kan foretages på abstrakt vis (
46
).
51.
For det andet er spørgsmålet baseret på en dommerskabt juridisk konstruktion, som indebærer, at der foreligger en »uafbrudt gennemførelse af en række på hinanden følgende frihedsberøvelsesforanstaltninger«. Selv om de på hinanden følgende frihedsberøvende foranstaltninger ud fra en tidsmæssig synsvinkel kan opfattes således, at de udgør en og samme frihedsberøvelse, er dette ikke tilfældet, hvis de anskues med udgangspunkt i udøvelsen af domstolsprøvelsen. Som det fremgår af punkt 32-35 i dette forslag til afgørelse, er de retlige ordninger for frihedsberøvelse nemlig underlagt forskellige betingelser, idet hver foranstaltning har en selvstændig karakter. Den dommerskabte juridiske konstruktion, som den forelæggende ret støtter sig på, tager således ikke hensyn det forhold, at hver af de »på hinanden følgende frihedsberøvende foranstaltninger« kan hvile på forskellige retsgrundlag og/eller grunde, hvilket i øvrigt ud fra en processuel synsvinkel begrunder, at disse foranstaltninger – som i det foreliggende tilfælde – gøres til genstand for særskilte søgsmål.
52.
For det tredje tager den formulering, som den forelæggende ret har valgt, ikke hensyn til den tidsmæssige dimension af C’s retlige status, som på tidspunktet for anlæggelsen af søgsmålet ikke længere er »ansøger om international beskyttelse«. Som det fremgår af de sagsakter, der er blevet forelagt for Domstolen, har C nemlig siden den 14. maj 2024 – dvs. den dato, hvor de spanske myndigheder traf afgørelsen om at afslå anmodningen om overførsel, som C ikke har anfægtet – ikke længere været ansøger om international beskyttelse som omhandlet i modtagelsesdirektivets artikel 2, litra b), og han er således ikke længere omfattet af dette direktivs anvendelsesområde og så meget desto mindre af den procedure, der er fastsat i Dublin III-forordningen (
47
). Tilsvarende må det, for så vidt som det ikke fremgår af de sagsakter, der er blevet fremsendt til Domstolen, at C har en ret til ophold eller en opholdstilladelse som omhandlet i tilbagesendelsesdirektivets artikel 6, stk. 4, lægges til grund, at C siden den 14. maj 2024 har haft ulovligt ophold på Nederlandenes område (
48
), og at han dermed er omfattet af tilbagesendelsesdirektivets anvendelsesområde (
49
). Jeg minder endvidere om, at en frihedsberøvende foranstaltning, som er vedtaget på grundlag af en afgørelse om tilbagesendelse som omhandlet i tilbagesendelsesdirektivets artikel 3, stk. 4, ikke kunne være blevet anvendt samtidig, selv om den var blevet vedtaget subsidiært før de spanske myndigheders afslag på at overtage C (
50
).
53.
For det fjerde henviser det forelagte præjudicielle spørgsmål udtrykkeligt til tilbagesendelsesdirektivets »artikel 15, stk. 2, litra b)« og ikke til denne bestemmelses stk. 4, som bl.a. kræver omgående løsladelse, når »betingelserne i stk. 1 ikke længere foreligger« og »frihedsberøvelsen [ophører] med at være berettiget«, en situation, som i højere grad svarer til de faktiske omstændigheder i hovedsagen.
54.
Endelig anser jeg det også for væsentligt at foretage en terminologisk præcisering. Den forelæggende ret kvalificerer i sin anmodning om præjudiciel afgørelse den første frihedsberøvende foranstaltning som ulovlig. En sådan kvalificering afspejler imidlertid ikke præcist de faktiske omstændigheder i hovedsagen, da det, eftersom C ikke blev løsladt inden for fristen på 48 timer, var selve frihedsberøvelsen, der blev ulovlig, og ikke den første foranstaltning, der påbød denne frihedsberøvelse, og hvis genstand bortfaldt som følge af, at den mistede sin begrundelse.
55.
På baggrund af ovenstående betragtninger og med henblik på at kunne give den forelæggende ret en nyttig besvarelse foreslår jeg at omformulere spørgsmålet således:
»Skal tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, stk. 2, fjerde afsnit, og artikel 15, stk. 4, sammenholdt med chartrets artikel 6 og 47, fortolkes således, at denne bestemmelse pålægger en retslig myndighed en forpligtelse til ved domstolsprøvelsen af en frihedsberøvende foranstaltning omgående at løslade en frihedsberøvet tredjelandsstatsborger i overensstemmelse med de i tilbagesendelsesdirektivet fastsatte regler alene af den grund, at en anden – forudgående og uafbrudt – frihedsberøvelse af denne tredjelandsstatsborger i henhold til Dublin III-forordningen ikke længere opfylder betingelserne for lovlighed, eftersom han ikke blev løsladt umiddelbart efter konstateringen af, at denne forudgående frihedsberøvelse ikke længere var begrundet, i overensstemmelse med modtagelsesdirektivets artikel 9, stk. 3, sammenholdt med Dublin III-forordningens artikel 28, stk. 4?«
B.
Det præjudicielle spørgsmål
56.
Domstolen anmodes nærmere bestemt om at træffe afgørelse om, hvorvidt ulovligheden af den første frihedsberøvelse, som skyldes den manglende løsladelse inden for den fastsatte frist, kan påvirke lovligheden af den anden frihedsberøvende foranstaltning, således at den forelæggende ret omgående skal løslade den pågældende person.
57.
Dette spørgsmål giver således Domstolen lejlighed til at drøfte tre særskilte aspekter af gennemførelsen af frihedsberøvende foranstaltninger: konsekvenserne af en frihedsberøvelses ophør og de forskellige muligheder, som administrationen råder over (jf. under 1), den tidsmæssige rækkevidde af forpligtelsen til omgående løsladelse (jf. under 2) og de midler, der er til rådighed for at afhjælpe en eventuel ulovlighed, som skyldes en fejl ved gennemførelsen af en frihedsberøvende foranstaltning (jf. under 3).
1. Konsekvenserne af en frihedsberøvelses ophør
58.
I første række forekommer det mig væsentligt at afklare, om en frihedsberøvelse i henhold til tilbagesendelsesdirektivet kan tillades som en frihedsberøvelse, der vedtages i henhold til modtagelsesdirektivet eller Dublin III-forordningen.
59.
Dette spørgsmål må besvares bekræftende.
60.
Indledningsvis har Domstolen allerede, idet den har erindret om den selvstændige karakter af hver frihedsberøvende foranstaltning, udtrykkeligt anerkendt, at når en frihedsberøvelse ikke længere er begrundet, kan en retslig myndighed ud over omgående løsladelse påbyde en alternativ foranstaltning til frihedsberøvelse. Når frihedsberøvelsen anses for at være ulovlig, skal den pågældende person omgående løslades, og i en sådan situation skal den nationale ret være i stand til at erstatte den administrative myndigheds afgørelse, hvorved frihedsberøvelsen blev anordnet, med sin egen afgørelse og at træffe afgørelse om »enten en alternativ foranstaltning til frihedsberøvelsen eller løsladelse af den berørte person« (
51
). Anordning af en alternativ foranstaltning til frihedsberøvelsen er imidlertid kun mulig, såfremt den grund, som frihedsberøvelsen af den pågældende person var støttet på, var og fortsat er gældende, men denne frihedsberøvelse ikke eller ikke længere synes at være nødvendig eller forholdsmæssig i lyset af denne grund (
52
). Denne tilgang er også forenelig med Menneskerettighedsdomstolens retspraksis vedrørende anvendelsen af EMRK’s artikel 5, stk. 1, hvorved den har anerkendt, at opretholdelsen af en frihedsberøvelse kan være fuldt begrundet, forudsat at retssikkerhedsprincippet overholdes (
53
).
61.
Tilsvarende har Domstolen bemærket, at selv om tilbagesendelsesdirektivet ikke finder anvendelse under forløbet af proceduren for behandlingen af asylansøgningen, betyder dette på ingen måde, at tilbagesendelsesproceduren af den grund definitivt skal bringes til ophør, idet denne kan fortsætte i tilfælde af, at der meddeles afslag på asylansøgningen. Det ville nemlig gribe ind i formålet med tilbagesendelsesdirektivet, nemlig en effektiv tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, såfremt det ikke var muligt for medlemsstaterne at undgå, at den pågældende ved at indgive en asylansøgning automatisk kunne opnå at blive løsladt (
54
).
62.
Den konklusion, at det ved ophøret af en frihedsberøvelse reelt er tilladt at anordne en ny frihedsberøvelse på et andet grundlag, underbygges – om end indirekte – af punkt 14.5 i »håndbogen om tilbagesendelse«, hvori det anføres, at »[d]en maksimale varighed af frihedsberøvelsen i henhold til tilbagesendelsesdirektivet […] ikke [må] bringes i fare ved, at en tredjelandsstatsborger, der skal tilbagesendes, frihedsberøves på ny, umiddelbart efter at vedkommende er blevet løsladt« (
55
).
63.
Endelig påpeger jeg i analogi hermed, at medlemsstaterne i praksis ofte konfronteres med en situation, hvor en tredjelandsstatsborger, der er frihedsberøvet i henhold til tilbagesendelsesdirektivet, indgiver en asylansøgning, hvilket nødvendiggør en videreførelse af frihedsberøvelsen, denne gang i henhold til modtagelsesdirektivet, med henblik på at fastlægge de forhold, som ansøgningen om international beskyttelse støttes på, hvis der er en risiko for, at den pågældende forsvinder.
2. Den tidsmæssige rækkevidde af forpligtelsen til omgående løsladelse
64.
I anden række skal det erindres, at den forelæggende ret i sin anmodning har anført, at den nationale retspraksis, hvorefter den administrative myndighed har en frist på 48 timer, mens frihedsberøvelsen af den pågældende person opretholdes, til at vedtage en ny frihedsberøvende foranstaltning på et andet grundlag, efter at det er blevet klart, at det formål, der blev forfulgt med den første foranstaltning, ikke længere kan opfyldes, ikke synes at være forenelig med forpligtelsen til at anordne »omgående« løsladelse.
65.
I den foreliggende sag har statssekretæren udtrykkeligt medgivet, at myndigheden ikke gennemførte denne frihedsberøvende foranstaltning med den fornødne omhu, idet fristen på 48 timer til at vedtage den anden frihedsberøvende foranstaltning blev overskredet, og at den første frihedsberøvelse dermed blev ulovlig som følge af denne overskridelse. Det er ligeledes i denne henseende, at statssekretæren har tilbudt en erstatning på 100 EUR. Denne vurdering er i øvrigt ikke blevet bestridt af C, som ligeledes er af den opfattelse, at ulovligheden varede en dag.
66.
Imidlertid forekommer det mig for fuldstændighedens skyld, og for så vidt som dette spørgsmål rejses af den forelæggende ret, hensigtsmæssigt at undersøge den nøjagtige rækkevidde af opfyldelsen af den forpligtelse til omgående løsladelse, som foreskrives af de relevante bestemmelser.
67.
I denne henseende påpeger jeg for det første, at det følger af ordlyden af de relevante bestemmelser, som vedrører ansøgere om international beskyttelse, at forpligtelsen til omgående løsladelse påhviler de retslige myndigheder. Modtagelsesdirektivets artikel 9, hvortil der henvises i Dublin III-forordningens artikel 28, stk. 4, foreskriver nemlig omgående løsladelse, når det »som følge af den retlige prøvelse [fastslås], at frihedsberøvelsen er ulovlig« (
56
). Tilsvarende følger det hvad angår tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, selv om tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, stk. 2, fastsætter, at afgørelser om frihedsberøvelse kan træffes af administrative eller retslige myndigheder, også af denne bestemmelse, at disse foranstaltninger skal undergives en hurtig domstolsprøvelse af deres lovlighed (
57
). Den bestemmelse, der kræver, at »[d]en pågældende tredjelandsstatsborger […] omgående [skal] løslades, hvis frihedsberøvelsen ikke er lovlig«, indebærer derfor en forudgående domstolsprøvelse, hvilket medfører, at forpligtelsen til løsladelse ligeledes påhviler de retslige myndigheder. Denne argumentation finder også anvendelse på den forpligtelse til løsladelse, der er fastsat i denne artikels stk. 4.
68.
Endvidere må det konstateres, at hverken tilbagesendelsesdirektivet, modtagelsesdirektivet eller Dublin III-forordningen fastsætter en maksimal frist for »omgående« løsladelse. Udtrykket »omgående« betegner nemlig sædvanligvis noget, »der sker i samme øjeblik eller skal ske uden forsinkelse« (
58
). Det ville derfor være selvmodsigende at fastsætte en frist – selv en kort frist – for »omgående« løsladelse.
69.
Denne fortolkning er også forenelig med retspraksis fra Menneskerettighedsdomstolen, som angående forsinkelse i gennemførelsen af en afgørelse om løsladelse har fastslået, at det er uacceptabelt, at et individ i en retsstat fortsat berøves friheden til trods for, at der foreligger en retsafgørelse, som påbyder, at vedkommende skal løslades (
59
). Menneskerettighedsdomstolen bemærkede, at en vis forsinkelse i gennemførelsen af en afgørelse om løsladelse er »forståelig og ofte uundgåelig«, henset til de praktiske nødvendigheder i forbindelse med retternes funktion og opfyldelsen af særlige formaliteter, men at de nationale myndigheder skal bestræbe sig på at nedbringe denne forsinkelse i videst muligt omfang (
60
). De administrative formaliteter i forbindelse med løsladelsen kan ikke begrunde en forsinkelse på mere end et par timer (
61
). En ulovlig anholdelse af individer, hvis frihedsberøvelse ikke længere er begrundet, på grund af administrative fejl i forbindelse fremsendelsen af dokumenter mellem forskellige statslige organer udgør en tilsidesættelse af EMRK’s artikel 5, selv hvis den måtte være af kort varighed (
62
).
70.
For det andet skal det undersøges, om forpligtelsen til løsladelse kan finde anvendelse på administrative myndigheder, som har kompetence til at pålægge frihedsberøvende foranstaltninger (bl.a. i henhold til tilbagesendelsesdirektivet). Når de administrative myndigheder i denne henseende finder, at der er behov for en ny frihedsberøvende foranstaltning i umiddelbar forlængelse af den første, nødvendiggør såvel den første frihedsberøvende foranstaltning som genbehandlingen af og begrundelsen for den nye frihedsberøvende foranstaltning en række administrative handlinger, som er tidskrævende, eftersom de ikke blot indebærer et vist arbejde med overvejelser og intern koordinering, men også berører udøvelsen af den pågældende persons ret til et forsvar (navnlig hvis frihedsberøvelsen pålægges på et andet grundlag). I denne henseende fastsætter EU-retten som et udtryk for pragmatisme ingen bestemmelse vedrørende sådanne administrative handlinger og deres varighed. Det ville nemlig være uhensigtsmæssigt at fastsætte en sådan præcis frist, eftersom grundene til den nye frihedsberøvelse kan variere og begrunde perioder af forskellig længde. Dette spørgsmål er derfor overladt til medlemsstaternes skøn.
71.
Det skal imidlertid erindres, at Domstolen, bl.a. på grundlag af 17. betragtning til tilbagesendelsesdirektivet, hvorefter »den første pågribelse« af tredjelandsstatsborgere, som mistænkes for at have ulovligt ophold i en medlemsstat, fortsat er reguleret ved national lovgivning, har fastslået, at dette direktiv ikke er til hinder for en frihedsberøvelse med henblik på at fastslå den eventuelt ulovlige karakter af en tredjelandsstatsborgers ophold. I denne henseende har Domstolen anerkendt, at det ville undergrave formålet med tilbagesendelsesdirektivet, nemlig effektiv tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, såfremt det ikke var muligt for medlemsstaterne ved hjælp af en frihedsberøvelse såsom tilbageholdelse at undgå, at en person, der er mistænkt for ulovligt ophold, forsvinder, inden der overhovedet er bragt klarhed over vedkommendes situation. Selv om de kompetente myndigheder skal råde over en frist, som ganske vist skal være kort, men rimelig, med henblik på at identificere den person, der kontrolleres, og med henblik på at undersøge de oplysninger, som gør det muligt at fastslå, om denne person er en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, skal de ligeledes handle med omhu og at træffe afgørelse uden ophold vedrørende den eventuelt ulovlige karakter af den omhandlede persons ophold (
63
). Heraf følger ved en analogislutning og implicit, at Domstolen allerede har indrømmet medlemsstaternes administrative myndigheder en rimelig frist til at anordne en eventuel (ny) frihedsberøvelse, hvis en sådan frihedsberøvelse er begrundet, og forudsat at myndighederne handler hurtigt (
64
).
72.
For det tredje tilkommer det den nationale ret at vurdere fra sag til sag, om en maksimal frist, såsom en frist på 48 timer, henset til den gennemsnitlige varighed af de administrative handlinger, der gøres gældende af administrationen, udgør en rimelig frist. Dette synes umiddelbart (
65
) at være tilfældet. Det er imidlertid fortsat væsentligt, at den administrative myndighed begrunder, hvorfor den har behov for 48 timer under hensyntagen til de relevante faktiske og retlige omstændigheder. I den foreliggende sag var det i det væsentlige risikoen for flugt, der begrundede frihedsberøvelsen på grundlag af Dublin III-forordningen og senere tilbagesendelsesdirektivet. En sådan frihedsberøvelsesgrund berøres efter sin natur ikke af, at den pågældende person ophører med at være ansøger om international beskyttelse. Endelig er det væsentligt at fremhæve, at statssekretæren, hvis der ikke foreligger nogen grund til at vedtage en ny frihedsberøvende foranstaltning, selv ud over den foreliggende sag heller ikke råder over en frist på 48 timer til at bringe frihedsberøvelsen til ophør, men skal handle så hurtigt som muligt, som hovedregel samme dag.
3. Retten til erstatning
73.
Endelig og i tredje række skal det påpeges, at inden for de nationale administrative systemer og også inden for EU-retten indebærer konstateringen af, at en handling er ulovlig – i modsætning til, hvad den forelæggende ret har anført – ikke nødvendigvis fuld genoprettelse af den tidligere situation (restitutio in integrum), i det foreliggende tilfælde omgående løsladelse, som gør det muligt for den pågældende person at genindtræde i sine rettigheder, når dette ikke længere er materielt muligt. I sagens natur kan den manglende overholdelse af fristen for løsladelse ikke medføre en ret til at tilbringe yderligere dage uden for frihedsberøvelsescentret, navnlig ikke hvis frihedsberøvelsen allerede er ophørt. Med andre ord kan den pågældende person aldrig få de dage, hvor vedkommende har været ulovligt frihedsberøvet, tilbage. Dette er årsagen til, at der generelt er fastsat en erstatning for personer, der har været frihedsberøvet uden i sidste ende at blive domfældt, med henblik på at afhjælpe den økonomiske og ikke-økonomiske skade, de har lidt under frihedsberøvelsen. Den løsning, der foreslås af den forelæggende ret, er derfor fuldstændig dommerskabt og voluntaristisk og kan vanskeligt begrundes i retlig henseende (
66
).
74.
I den foreliggende sag har den nederlandske regering bekræftet, at den pågældende person inden for rammerne af den procedure, hvor retten træffer afgørelse om frihedsberøvelsens lovlighed, men også efter den frihedsberøvende foranstaltnings ophør, kan kræve erstatning, og at retten kan påbyde statssekretæren at betale et beløb i erstatning, eventuelt et højere beløb end den erstatningstakst, som administrationen foreslår. En sådan ordning synes efter min opfattelse ikke blot at være egnet til at afhjælpe eventuelle ulovligheder, som skyldes manglende omhu ved gennemførelsen af en frihedsberøvende foranstaltning, men også at have en afskrækkende effekt på administrationen.
75.
Endelig indebærer forpligtelsen til at udvise omhu, at administrationen ikke systematisk må anvende forsinkede løsladelser kombineret med en erstatning, idet chartrets artikel 6 har til formål at beskytte den pågældende person mod vilkårlighed, hvilket bl.a. indebærer, at vedkommende skal beskyttes mod enhver form for ond tro eller vildledning fra myndighedernes side, og at den påberåbte grund skal stå i forhold til frihedsberøvelsen.
VI. Forslag til afgørelse
76.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den besvarer det præjudicielle spørgsmål fra Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (retten i første instans i Haag, tingstedet i Roermond, Nederlandene), således:
»Artikel 15, stk. 2, fjerde afsnit, og artikel 15, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, sammenholdt med artikel 6 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder,
skal fortolkes således, at
en retslig myndighed ved domstolsprøvelsen af en frihedsberøvende foranstaltning ikke er forpligtet til omgående at løslade en frihedsberøvet tredjelandsstatsborger i overensstemmelse med de i dette direktiv fastsatte regler alene af den grund, at en anden – forudgående og uafbrudt – frihedsberøvelse af denne tredjelandsstatsborger i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne, ikke længere opfylder betingelserne for at være lovlig, eftersom denne tredjelandsstatsborger ikke blev løsladt umiddelbart efter konstateringen af, at denne forudgående frihedsberøvelse ikke længere var begrundet, i overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse, sammenholdt med denne forordnings artikel 28, stk. 4.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
i
) – – Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til navnet på en part i sagen.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 16.12.2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT 2008, L 348, s. 98, herefter »tilbagesendelsesdirektivet«).
(
3
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.6.2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 96, herefter »modtagelsesdirektivet«).
(
4
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 26.6.2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT 2013, L 180, s. 31, herefter »Dublin III-forordningen«).
(
5
) – Dette princip udspringer af artikel 5 i konventionen om beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4.11.1950 (herefter »EMRK«). Chartrets artikel 6 fastsætter ligeledes dette princip, idet det følger af denne bestemmelse, at »[e]nhver har ret til frihed og personlig sikkerhed«.
(
6
) – Stb. 2000, nr. 497, som ændret med virkning fra den 31.12.2011 med henblik på tilbagesendelsesdirektivets gennemførelse i nederlandsk ret.
(
7
) – I denne periode forlod C kun frihedsberøvelsescentret én gang for at give møde for den forelæggende ret og blive personligt hørt vedrørende sin frihedsberøvelse før vedtagelsen af den anden frihedsberøvende foranstaltning.
(
8
) – Jf. Raad van States (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) dom af 6.5.2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1869), af 23.12.2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2963) og af 7.4.2021 (ECLI:NL:RVS:2021:705).
(
9
) – I retsmødet bekræftede C, at den manglende omhu med hensyn til varigheden af den første frihedsberøvelse er det eneste anbringende, der er gjort gældende med henblik på at bestride lovligheden af den anden frihedsberøvende foranstaltning.
(
10
) – Jf. dom af 8.11.2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3059, præmis 3.2). Ifølge den forelæggende ret afspejler denne praksis indholdet af den nationale lovgivning, nærmere bestemt udlændingelovens artikel 59, 59a, 94 og 96, som ikke udtrykkeligt fastsætter en forpligtelse for den kompetente retslige myndighed til omgående at løslade den pågældende person, hvis den finder, at frihedsberøvelsen er ulovlig. På grundlag af disse bestemmelser er en retslig myndighed ikke forpligtet til omgående at løslade den frihedsberøvede person, hvis den specifikke foranstaltning, som udgør grundlaget for frihedsberøvelsen, er ulovlig på tidspunktet for rettens domstolsprøvelse.
(
11
) – Under disse omstændigheder ønsker den forelæggende ret oplyst, om den bør undlade at løslade C, eftersom den anden frihedsberøvende foranstaltning ikke i sig selv er ulovlig. I denne henseende har den for det første anført, at dette spørgsmål nødvendiggør en afklaring af, om genstanden for den kompetente retslige myndigheds efterprøvelse er lovligheden af »frihedsberøvelsen«, dvs. den uafbrudte periode med frihedsberøvelse, som sådan, eller alternativt om denne myndighed skal begrænse sin efterprøvelse til de pågående frihedsberøvende foranstaltninger. For det andet fastsætter EU-retten ikke en mulighed for at opretholde frihedsberøvelsen af administrative grunde eller for at forberede vedtagelsen af en ny afgørelse, men bestemmer derimod, at der skal ske omgående løsladelse, uanset hvornår frihedsberøvelsens lovlighed undersøges. For det tredje er alvoren og varigheden af den frihedsberøvende foranstaltnings ulovlighed uden relevans ved vurderingen af denne afgørelse, eftersom enhver tilsidesættelse af retten til frihed skal anses for at være alvorlig. For det fjerde taler den grundlæggende betydning af retten til frihed, som er sikret ved chartrets artikel 6, samt af princippet om effektiv retsbeskyttelse, som er sikret ved chartrets artikel 47, i denne henseende for, at C skal løslades omgående, når frihedsberøvelsen har været ulovlig, selv om dette kun har været tilfældet i fortiden. Den forelæggende ret har derfor konkluderet, at den eneste måde, hvorpå frihedsberøvelsens ulovlighed kan afhjælpes, er en løsladelse, idet betaling af en erstatning er utilstrækkelig i denne henseende.
(
12
) – Jf. i denne retning dom af 30.11.2009, Kadzoev (C-357/09 PPU, EU:C:2009:741, præmis 45 og 47), hvori det blev fastslået, at der ikke tages hensyn til en forudgående eller senere frihedsberøvelse i henhold til modtagelsesdirektivet ved beregningen af frihedsberøvelsens varighed i henhold til tilbagesendelsesdirektivet. Jf. i samme retning punkt 14.4.2 i Kommissionens henstilling (EU) 2017/2338 af 16.11.2017 om en fælles »håndbog om tilbagesendelse« til brug for medlemsstaternes myndigheder med ansvar for tilbagesendelsesopgaver (EUT 2017, L 339, s. 83, herefter »håndbogen om tilbagesendelse«).
(
13
) – Jf. modtagelsesdirektivets artikel 8, stk. 1, samt artikel 26, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60). Dette princip gengives i Dublin III-forordningens artikel 28, stk. 1, og i 20. betragtning til samme forordning.
(
14
) – Jf. dom af 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU og C-925/19 PPU, herefter dommen i sagen FMS m.fl., EU:C:2020:367, præmis 250 og den deri nævnte retspraksis).
(
15
) – Nærmere bestemt: a) for at fastlægge eller kontrollere vedkommendes identitet eller nationalitet, b) for at fastlægge de forhold, som ansøgningen om international beskyttelse støttes på, og som ikke kunne fastlægges uden frihedsberøvelse, navnlig hvis der er en risiko for, at ansøgeren forsvinder, c) for i forbindelse med en procedure at afgøre, om ansøgeren har ret til indrejse på området, d) hvis den pågældende er frihedsberøvet som led i en tilbagesendelsesprocedure i medfør af tilbagesendelsesdirektivet, for at forberede tilbagesendelse og/eller gennemføre udsendelsesprocessen, og den berørte medlemsstat på grundlag af objektive kriterier, herunder at den pågældende allerede har haft mulighed for adgang til asylproceduren, kan dokumentere, at der er rimelig grund til at antage, at den pågældende kun har indgivet ansøgningen om international beskyttelse for at forsinke eller hindre håndhævelsen af afgørelsen om tilbagesendelse, e) når beskyttelsen af den nationale sikkerhed eller offentlige orden gør det påkrævet, og f) i overensstemmelse med [Dublin III-forordningens] artikel 28.
(
16
) – Dommen i sagen FMS m.fl. (præmis 258).
(
17
) – Dommen i sagen FMS m.fl. (præmis 262). Domstolen fastslog imidlertid, at modtagelsesdirektivet i strid med forslaget til direktivet (KOM(2008) 815 endelig), som udtrykkeligt fastsatte, at afgørelsen om frihedsberøvelse skulle fastlægge den maksimale varighed af frihedsberøvelsen, ikke indeholder nogen bestemmelse, som fastsætter en fast frist, efter hvilken medlemsstaterne er forpligtet til at bringe frihedsberøvelsen af ansøgere om international beskyttelse til ophør.
(
18
) – Dommen i sagen FMS m.fl. (præmis 265).
(
19
) – Jf. 20. betragtning til Dublin III-forordningen.
(
20
) – Jf. 16. og 17. betragtning til tilbagesendelsesdirektivet og dom af 6.10.2022, Politsei- ja Piirivalveamet (Frihedsberøvelse – risiko for, at der begås en strafbar handling) (C-241/21, herefter »dommen i sagen »Risiko for, at der begås en strafbar handling, EU:C:2022:753, præmis 30), og af 27.4.2023, M.D. (Forbud mod indrejse i Ungarn) (C-528/21, EU:C:2023:341, præmis 72).
(
21
) – Dommen i sagen »Risiko for, at der begås en strafbar handling« (præmis 35 og 36).
(
22
) – Dommen i sagen »Risiko for, at der begås en strafbar handling« (præmis 37 og 40-43).
(
23
) – Dommen i sagen FMS m.fl. (præmis 281).
(
24
) – Dom af 21.9.2023, ADDE m.fl. (C-143/22, EU:C:2023:689, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
(
25
) – Jf. også håndbogen om tilbagesendelse, kapitel 14 (med overskriften »Frihedsberøvelse«) og 15 (med overskriften »Forholdene under frihedsberøvelsen«).
(
26
) – Jf. dommen i sagen »Prøvelse ex officio af frihedsberøvelsen« (præmis 72) og dommen i sagen »Risiko for, at der begås en strafbar handling« (præmis 46).
(
27
) – Dommen i sagen »Prøvelse ex officio af frihedsberøvelsen« (præmis 73). I præmis 224 i dommen i sagen FMS m.fl. fastslog Domstolen nemlig, at »intet forhold […] gør det muligt at lægge til grund, at EU-lovgiver i sammenhæng med [tilbagesendelsesdirektivet] skulle have haft til hensigt at tillægge begrebet »frihedsberøvelse« en anden betydning end den, som begrebet er tillagt i sammenhæng med [modtagelsesdirektivet]«.
(
28
) – Dommen i sagen »Risiko for, at der begås en strafbar handling« (præmis 47-50). Jf. i denne retning også dom af 15.3.2017, Al Chodor (C-528/15, EU:C:2017:213, præmis 37-40), som henviser til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) dom af 21.10.2013, Del Río Prada mod Spanien (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009). I det omfang chartret indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved EMRK, fastsætter chartrets artikel 52, stk. 3, at disse har samme betydning og omfang som i konventionen, samtidig med at det præciseres, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse. Med henblik på fortolkningen af chartrets artikel 6 skal der således tages hensyn til EMRK’s artikel 5 som tærskel for minimumsbeskyttelse. En frihedsberøvelse af en tredjelandsstatsborger, der udgør et alvorligt indgreb i sidstnævntes ret til frihed, er underlagt iagttagelsen af strenge garantier, nemlig at der foreligger et retsgrundlag, klarhed, forudsigelighed, tilgængelighed og beskyttelse mod vilkårlighed.
(
29
) – Dommen i sagen »Prøvelse ex officio af frihedsberøvelsen« (præmis 74).
(
30
) – Jf. i denne retning dommen i sagen »Risiko for, at der begås en strafbar handling« (præmis 32 og den deri nævnte retspraksis) og dom af 10.3.2022, Landkreis Gifhorn (C-519/20, herefter »Landkreis Gifhorn-dommen«, EU:C:2022:178, præmis 38).
(
31
) – Landkreis Gifhorn-dommen (præmis 36).
(
32
) – Tilbagesendelsesdirektivets artikel 16, stk. 1. Vedrørende forholdene under frihedsberøvelse jf. dom af 17.7.2014, Pham (C-474/13, EU:C:2014:2096, præmis 23), og af 2.7.2020, Stadt Frankfurt am Main (C-18/19, EU:C:2020:511, præmis 46), samt Landkreis Gifhorn-dommen (præmis 32-57).
(
33
) – Jf. i denne retning dom af 30.6.2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba m.fl. (C-72/22 PPU, EU:C:2022:505, præmis 83 og 86 og den deri nævnte retspraksis). Jf. også punkt 26 i »Vejledning til konventionens artikel 5 – retten til frihed og sikkerhed«, ajourført den 29.2.2024, Menneskerettighedsdomstolen.
(
34
) – Det er væsentligt at erindre, at tredje betragtning til tilbagesendelsesdirektivet henviser til »Tyve retningslinjer om tvangsmæssig tilbagesendelse«, vedtaget den 4.5.2005 af Europarådets Ministerudvalg. Det følger af den syvende af disse retningslinjer, at en frihedsberøvelse forud for udsendelsen »kun er begrundet i forbindelse med en aktiv udsendelse. Hvis udsendelsen ikke gennemføres med den fornødne omhu, ophører frihedsberøvelsen med at være lovlig«. Menneskerettighedsdomstolen har bemærket, at »en udsendelsesprocedure begrunder kun en frihedsberøvelse i henhold til denne bestemmelse [artikel 5, stk. 1, litra f),] indtil proceduren er afsluttet. Såfremt proceduren ikke føres med den påkrævede omhu, ophører frihedsberøvelsen med at være begrundet i henhold til artikel 5, stk. 1, litra f)« (Menneskerettighedsdomstolens dom af 15.11.1996, Chahal mod Det Forenede Kongerige, 22414/93, § 113). Dette indebærer, at såfremt udsendelse af en person inden for en rimelig frist ikke synes at være realistisk, ophører frihedsberøvelsen med at være begrundet, og der skal ske løsladelse (Den Europæiske Menneskerettighedskommission, 3.3.1978, Caprino mod Det Forenede Kongerige, CE:ECHR:1978:0303DEC000687175).
(
35
) – Dommen i sagen »Prøvelse ex officio af frihedsberøvelsen« (præmis 75 og den deri nævnte retspraksis).
(
36
) – Jf. de retsforskrifter, der er anført i punkt 33-36 i dette forslag til afgørelse.
(
37
) – Dommen i sagen »Prøvelse ex officio af frihedsberøvelsen« (præmis 76 og 77).
(
38
) – Dommen i sagen »Prøvelse ex officio af frihedsberøvelsen« (præmis 78-80).
(
39
) – Dommen i sagen FMS m.fl. (præmis 142) og dommen i sagen »Prøvelse ex officio af frihedsberøvelsen« (præmis 81).
(
40
) – I denne henseende påpegede Domstolen i dom af 15.2.2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 81), at for at være i overensstemmelse med målet om at beskytte individet mod vilkårlighed bevirker gennemførelsen af en frihedsberøvelsesforanstaltning bl.a., at den ikke er behæftet med nogen ond tro eller vildledning fra myndighedernes side, at den står mål med formålet med de restriktioner, der er tilladte i henhold til det relevante afsnit i EMRK’s artikel 5, stk. 1, og at det påberåbte mål står i forhold til den pågældende frihedsberøvelse (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolens dom af 29.1.2008, Saadi mod Det Forenede Kongerige, CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, §§ 68-74).
(
41
) – Dommen i sagen FMS m.fl. (præmis 289).
(
42
) – Dommen i sagen »Prøvelse ex officio af frihedsberøvelsen« (præmis 82 og 83 og den deri nævnte retspraksis).
(
43
) – Tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, stk. 3, og modtagelsesdirektivets artikel 9, stk. 5.
(
44
) – Dommen i sagen »Prøvelse ex officio af frihedsberøvelsen« (præmis 85 og 86).
(
45
) – Dommen i sagen »Prøvelse ex officio af frihedsberøvelsen« (præmis 87-89 og den deri nævnte retspraksis).
(
46
) – Jf. punkt 33 og den retspraksis, der er nævnt i fodnote 14 til dette forslag til afgørelse. Undersøgelsen vil således ikke kunne være den samme, såfremt den første frihedsberøvende foranstaltning »blev ulovlig« som følge af en ukorrekt vurdering af risikoen for, at den pågældende ville forsvinde [som omhandlet i modtagelsesdirektivets artikel 8, stk. 3, litra b)], og såfremt den anden frihedsberøvende foranstaltning dels også er støttet på denne risiko for, at den pågældende vil forsvinde (som omhandlet i tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, stk. 1), og dels på en helt anden grund [såsom beskyttelsen af den nationale sikkerhed eller den offentlige orden som omhandlet i modtagelsesdirektivets artikel 8, stk. 3, litra b)].
(
47
) – Jf. i samme retning dom af 25.6.2020, Ministerio Fiscal (Myndighed, der kan modtage en ansøgning om international beskyttelse) (C-36/20 PPU, EU:C:2020:495, præmis 96 og den deri nævnte retspraksis).
(
48
) – Jf. analogt dom af 21.9.2023, ADDE m.fl. (C-143/22, EU:C:2023:689, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
(
49
) – Jf. analogt dommen i sagen FMS m.fl. (præmis 208-210).
(
50
) – I denne henseende har Domstolen fastslået, at en afgørelse om tilbagesendelse ikke kan vedtages i tidsrummet fra indgivelsen af ansøgningen om international beskyttelse frem til vedtagelsen af afgørelsen i første instans om ansøgningen, eftersom den omstændighed, at der foreligger en tilladelse til at forblive på området, udelukker, at ansøgerens ophold er ulovligt, og dermed anvendelsen af tilbagesendelsesdirektivet på den pågældende (jf. dom af 9.11.2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Tilbagesendelsesdirektivets anvendelsesområde), C-257/22, EU:C:2023:852, præmis 39 og 40 og den deri nævnte retspraksis). En subsidiær vedtagelse af en frihedsberøvende foranstaltning af en anden grund end den, der begrundede den første frihedsberøvende foranstaltning, ville være lige så problematisk, henset til udøvelsen af sagsøgerens ret til et forsvar, eftersom denne vil være nødsaget til at anfægte to frihedsberøvelsesgrunde, den første, primære grund og den anden, subsidiære (og spekulative) grund.
(
51
) – Jf. dom af 5.6.2014, Mahdi (C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320, præmis 62). Min fremhævelse.
(
52
) – Dommen i sagen FMS m.fl. (præmis 292 og 293).
(
53
) – Menneskerettighedsdomstolen har bl.a. fastslået, at en praksis, der bestod i at opretholde frihedsberøvelsen af en person med den begrundelse, at der var indgivet et anklageskrift, udgjorde en tilsidesættelse af EMRK’s artikel 5, stk. 1 (Menneskerettighedsdomstolens dom af 28.3.2000, Baranowski mod Polen, CE:ECHR:2000:0328JUD002835895, §§ 50-58). Tilsvarende har den bemærket, at en automatisk forlængelse af varetægtsfængslingen, en praksis, som ikke havde noget præcist lovgrundlag, var i strid med EMRK’s artikel 5, stk. 1 (Menneskerettighedsdomstolens dom af 9.3.2006, Svipsta mod Letland, CE:ECHR:2006:0309JUD006682001, § 86). Derimod fandt den, at opretholdelsen en persons frihedsberøvelse på grundlag af en afgørelse truffet af en undersøgelsesafdeling, som anordnede en indhentning af yderligere oplysninger, uden at der formelt blev truffet afgørelse om opretholdelsen af frihedsberøvelsen, ikke udgjorde en tilsidesættelse af EMRK’s artikel 5, stk. 1 (Menneskerettighedsdomstolens dom af 8.11.2001, Laumont mod Frankrig, CE:ECHR:2001:1108JUD004362698, § 50). Endelig kan utilstrækkelig begrundelse for udskiftningen af retsgrundlaget for en frihedsberøvelse medføre en tilsidesættelse af EMRK’s artikel 5, stk. 1 (Menneskerettighedsdomstolens dom af 1.7.2008, Calmanovici mod Rumænien, CE:ECHR:2008:0701JUD004225002, § 65).
(
54
) – Jf. dom af 30.5.2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343, præmis 60), og af 6.12.2011, Achughbabian (C-329/11, EU:C:2011:807, præmis 30).
(
55
) – Min fremhævelse.
(
56
) – Min fremhævelse.
(
57
) – Jf. tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, stk. 2, tredje afsnit, litra a) og b). I praksis er fristerne for hurtig domstolsprøvelse efter Kommissionens vurdering mellem 24 og 72 timer, når frihedsberøvelsen anordnes af de administrative myndigheder (f.eks. politiet).
(
58
) – Jf. definitionen i ordbogen Larousse (tilgængelig på følgende adresse: https://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/imm%C3%A9diat/41685).
(
59
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 8.4.2004, Assanidzé mod Georgien (CE:ECHR:2004:0408JUD007150301, §§ 173-175). Ifølge Menneskerettighedsdomstolen er »en frihedsberøvelse af en person for en ubestemt og uforudsigelig periode, uden at denne frihedsberøvelse er støttet på en præcis retsforskrift eller en retsafgørelse, uforenelig med retssikkerhedsprincippet, vilkårlig og i strid med de grundlæggende retsstatsprincipper«.
(
60
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 4.6.2015, Ruslan Yakovenko mod Ukraine (CE:ECHR:2015:0604JUD000542511, herefter »Yakovenko-dommen«, § 68).
(
61
) – Jf. Yakovenko-dommen (forsinkelse på 2 dage) og dom af 22.3.1995, Quinn mod France (CE:ECHR:1995:0322JUD001858091, §§ 39-43) (forsinkelse på 11 dage).
(
62
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 21.9.2021, Kerem Çiftçi mod Tyrkiet (CE:ECHR:2021:0921JUD003520509, §§ 32-34), hvor sagsøgeren havde været ulovligt frihedsberøvet i ca. halvanden time.
(
63
) – Dom af 6.12.2011, Achughbabian (C-329/11, EU:C:2011:807, præmis 31).
(
64
) – Jf. i denne retning generaladvokat Wathelets forslag til afgørelse Arslan (C-534/11, EU:C:2013:52, punkt 73).
(
65
) – I retsmødet anførte Kommissionen, at den maksimale periode på 48 timer synes at svare til den gennemsnitlige varighed, der anvendes i medlemsstaterne.
(
66
) – Analogt hermed har Domstolen fastslået, at enhver tilsidesættelse af retten til at blive hørt ikke automatisk medfører, at den trufne afgørelse er ulovlig i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i tilbagesendelsesdirektivets artikel 15, stk. 2, sidste afsnit, og derfor heller ikke automatisk, at den omhandlede statsborger skal løslades (dom af 10.9.2013, G. og R., C-383/13 PPU, EU:C:2013:533, præmis 39 og 40).