61987CC0007_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1 . In het onderhavige beroep vordert de Commissie nietigverklaring van verordening ( EEG, Euratom, EGKS ) nr . 3619/86 ( 1 ) van de Raad van 26 november 1986 waarbij de aanpassingscoëfficiënten die in Denemarken, Duitsland, Griekenland, Frankrijk, Ierland, Italië, Nederland en het Verenigd Koninkrijk van toepassing waren op de bezoldigingen en de pensioenen van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Europese gemeenschappen, zijn gecorrigeerd in verband met de tussen 1 januari 1976 en 31 december 1980 geregistreerde ontwikkeling van de kosten van levensonderhoud .
2 . Het belang van het te wijzen arrest kan nu al worden afgemeten aan het aantal beroepen van ambtenaren tegen de instellingen wegens onjuiste toepassing van de aanpassingscoëfficiënten in het betrokken tijdvak ( 2 ); het Hof heeft deze procedures geschorst in afwachting van de eindbeslissing in de onderhavige zaak .
3 . In onderstaande analyse behandel ik allereerst het juridische kader van dit beroep, vervolgens geef ik een overzicht van de voorgeschiedenis van het beroep om ten slotte in te gaan op de merites van de argumenten van partijen .
I - Het juridisch kader
4 . Het beginsel dat ambtenaren en andere personeelsleden een gelijkwaardige koopkracht hebben, ongeacht hun standplaats en de valuta waarin hun bezoldiging wordt uitbetaald, - welk beginsel zijn rechtsgrondslag vindt in de artikelen 63, 64 en 65 van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen ( hierna : het Statuut ), die ingevolge de artikelen 20 en 64 van de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen ( hierna : de Regeling ) ook gelden voor tijdelijke en hulpfunctionarissen - is in de rechtspraak van het Hof meermaals bevestigd . ( 3 )
5 . Artikel 63, eerste alinea, bepaalt, dat de bezoldiging van de ambtenaar wordt uitgedrukt in Belgische franken en wordt uitbetaald in de valuta van het land waar de ambtenaar zijn functie uitoefent .
6 . Om te verzekeren dat de respectieve bezoldigingen een gelijkwaardige koopkracht vertegenwoordigen, bepaalt artikel 64 dat hierop een aanpassingscoëfficiënt van meer dan, minder dan of gelijk aan 100% wordt toegepast, naar gelang van de levensomstandigheden in de verschillende plaatsen van tewerkstelling . Deze coëfficiënten worden op voorstel van de Commissie door de Raad vastgesteld; de coëfficiënt die van toepassing is op de bezoldiging van de ambtenaren die in België en Luxemburg tewerk zijn gesteld, is gelijk aan 100 %.
7 . De aanpassingscoëfficiënten voor de andere landen worden regelmatig herzien en aangepast aan de ontwikkeling van de kosten van levensonderhoud in de verschillende Lid-Staten .
8 . Sinds 1981 is de wijze waarop deze periodieke aanpassing plaatsvindt en waarop de bezoldiging van de ambtenaren en andere personeelsleden wordt herzien, geregeld in besluit 81/1061/Euratom/EGKS/EEG van de Raad van 15 december 1981 ( 4 ) ( hierna : het besluit van 1981 ) tot wijziging van de sinds 26 juni 1976 geldende methode voor de aanpassing van de bezoldigingen van de ambtenaren en de andere personeelsleden van de Gemeenschappen .
9 . In het kader van de jaarlijkse herziening van de bezoldigingen ( artikel 65, lid 1 ) voorziet dit besluit in een jaarlijkse aanpassing van de aanpassingscoëfficiënten door de Raad op voorstel van de Commissie, die berust op gegevens afkomstig van de nationale diensten voor de statistiek en rekening houdt met een gemeenschappelijk indexcijfer voor de prijsontwikkeling dat door het Bureau voor de Statistiek van de Europese Gemeenschappen ( hierna : BSEG ) wordt vastgesteld ( Besluit van 1981, Bijlage, punt II, 1, en punt II, lid 4, sub c, laatste streepje ).
10 . Anderzijds moeten bij aanzienlijke wijzigingen van de kosten van levensonderhoud tussentijdse aanpassingen plaatsvinden ( artikel 65, lid 2 ), die bij de jaarlijkse aanpassingen worden geregulariseerd .
11 . Bovendien is sinds 1979 het beginsel aanvaard, dat de aanpassingscoëfficiënten op gezette tijden worden onderzocht om na te gaan of zij de gelijkwaardigheid in koopkracht van de bezoldigingen in de diverse standplaatsen op juiste wijze weergeven .
12 . Het besluit van 1981 bepaalt, dat dit onderzoek om de vijf jaar plaatsvindt : het BSEG onderzoekt dan in overleg met de diensten voor de statistiek van de Lid-Staten of de verhoudingen tussen de aanpassingscoëfficiënten op correcte wijze de gelijkwaardigheid in koopkracht verzekeren van de bezoldigingen die worden uitbetaald aan de personeelsleden die werkzaam zijn in hoofdsteden van de Lid-Staten en in andere standplaatsen, indien ten aanzien van laatstgenoemden een gevaar voor aanzienlijke afwijkingen bestaat ( Besluit van 1981, Bijlage, punt II, 1.1, tweede en derde alinea ). Op grond van de resultaten van dat onderzoek doet de Commissie de Raad het voorstel voor de vijfjaarlijkse herziening van de aanpassingscoëfficiënten .
13 . Onder omstandigheden als voorzien in punt II, 1.1, van de bijlage bij het Besluit van 1981 en op grond van de artikelen 64 en 82 van het Statuut en 20 en 64 van de Regeling keurde de Raad op 26 november 1986 de gewraakte verordening goed, die een correctie bevatte van de aanpassingscoëfficiënten die in de verschillende Lid-Staten golden.(5 )
II - De voorgeschiedenis van het geding
14 . De procedure die tot het onderhavige beroep heeft geleid, startte in 1981 en kende vier beslissende momenten die van belang zijn voor een goed begrip van de argumenten die partijen verdeeld houden : eerste voorstel van de Commissie; intrekking van het voorstel in het licht van de bezwaren die in de Raad naar voren waren gebracht; tweede voorstel van de Commissie; vaststelling van de gewraakte verordening door de Raad .
15 . Een opmerking over de omstandigheden waaronder het oorspronkelijke voorstel werd gedaan . Met het oog op de herziening van de aanpassingscoëfficiënten, die in januari 1981 moest plaatsvinden, liet de Commissie in 1980 en 1981 enquêtes verrichten om een beeld te krijgen van het consumptiepatroon van de Europese ambtenaar . Volgens de Commissie was de uitvoering van het onderzoek zowel in overeenstemming met de methode voor de herziening van de bezoldigingen, die in 1976 was vastgesteld, als met de nieuwe methode van 1981 .
16 . De enquêtes werden verricht door de nationale diensten voor de statistiek in samenwerking met het BSEG en hielden voor alle elementen, met uitzondering van de huisvesting, rekening met de geldende prijzen in de hoofdsteden .
17 . Voor de huisvesting werd niet uitgegaan van het niveau van de huren die de Europese ambtenaren in de hoofdsteden betaalden, maar van de gemiddelde huur die in verschillende Lid-Staten door de bevolking in het algemeen werd betaald, zoals deze uit de respectieve nationale boekhoudingen naar voren kwam . Deze methode was reeds bij eerdere herzieningen gevolgd .
18 . De integrale toepassing van die methode leidde echter volgens de Commissie tot ongerijmde uitkomsten; terwijl de resultaten redelijk overeenstemden wanneer bij de berekening van de coëfficiënten het element huisvesting buiten beschouwing werd gelaten of rekening werd gehouden met de prijsindex voor de bouw in het gehele betrokken land, verdween deze correlatie wanneer men de door de nationale boekhoudingen verstrekte gegevens betreffende de huren opnam .
19 . Hoewel de Commissie zich van deze tegenstrijdigheid bewust was en ondanks de twijfels die de berekeningen bij haar opriepen, meende zij het element huur niet buiten beschouwing te kunnen laten gezien het belang hiervan in de consumptieve uitgaven van de ambtenaren ( rond 20 %).
20 . Om de consequenties van deze anomalie te verzachten deed de Commissie in haar voorstel van 17 juli 1984 - COM(84 ) 274 -, nog steeds uitgaande van dezelfde gegevens, de suggestie om een drempel van 2,5% te hanteren, waaronder de geregistreerde wijzigingen in de koopkrachtpariteit irrelevant zouden zijn, en om de aanpassingscoëfficiënten enkel te wijzigen bij een stijging of daling van meer dan 2,5 %.
21 . Bij de behandeling van het voorstel van de Commissie door de groep Statuut van de Raad, op 8 en 9 oktober 1984, betwijfelden twee delegaties of het voorstel wel verenigbaar was met het Statuut en met de methodes voor de herziening van de bezoldigingen, die in 1976 en 1981 waren vastgesteld .
22 . De juridische dienst van de Raad werd geraadpleegd en deze was van oordeel, dat de toepassing van een drempel in strijd was met artikel 64 van het Statuut, aangezien ambtenaren er recht op hadden, dat rekening werd gehouden met elke uit het periodieke onderzoek naar voren komende wijziging in de levensomstandigheden, hoe gering ook .
23 . Op grond van dit oordeel kwam de groep Statuut tot de conclusie dat de invoering van een drempel niet kon worden aanvaard ( vergadering van 19 november 1984 ).
24 . De Commissie legde zich bij dit standpunt neer, trok haar voorstel in en trachtte zich te baseren op betrouwbaarder huurgegevens, die de door haar voorgestelde drempel overbodig zouden maken .
25 . In verband hiermee diende de Commissie op 23 december 1985 een tweede voorstel in . Ter voorbereiding hiervan liet de Commissie in plaats van een berekening van nationale gemiddelde huren een enquête houden over de hoogte van de huren in de hoofdsteden voor een aantal types woningen . Deze enquête werd eind 1984, begin 1985 door de nationale diensten voor de statistiek gehouden onder makelaarskantoren . De resutaten van deze enquête werden bewerkt door het BSEG, dat hieruit gegevens extrapoleerde voor 1 januari 1981 . De Commissie kon nu concluderen, dat er deze keer wel een bevredigende parallellie bestond tussen de aldus verkregen aanpassingscoëfficiënten en de coëfficiënten waarbij het element huur buiten beschouwing was gelaten of was vervangen door de bouwkosten . Bijgevolg stelde zij de nieuwe aanpassingscoëfficiënten voor en stelde zij de datum voor de inwerkingtreding hiervan vast op 1 januari 1981 .
26 . Op 25 november 1986 stelde de Raad de litigieuze verordening vast, die belangrijke wijzigingen inhield ten opzichte van de voorstellen van de Commissie . De wijzigingen hadden betrekking op twee aspecten : in de eerste plaats werd voor de berekening van het element huisvesting niet de methode gehanteerd die aan het laatste voorstel van de Commissie ten grondslag lag, maar die waarvan in het eerdere voorstel was uitgegaan, en die gebaseerd was op de door de nationale boekhoudingen verstrekte nationale gemiddelde huren; in de tweede plaats werd als datum van inwerkingtreding van de herziening niet 1 januari 1981, maar 1 juli 1986 gekozen .
27 . Getalsmatig ziet het verschil tussen het voorstel van de Commissie en de verordening van de Raad er met betrekking tot de correctie van de aanpassingscoëfficiënten als volgt uit :
Voorstel van de Commissie Verordening van de Raad
Denemarken + 12,6 + 13,2
Duitsland + 0,5 + 4,9
Griekenland - 3,0 - 3,3
Frankrijk + 12,1 + 1
Ierland + 18,1 + 10,1
Italië + 2,1 - 7,8
Nederland + 0,1 - 1,4
Verenigd
Koninkrijk + 16,8 + 3,0
Varese + 2,1 - 7,8
28 . Opgemerkt zij, dat aanvaarding van het voorstel van de Commissie tot een uitgavenstijging van 2,8 miljoen ecu zou hebben geleid over een periode van zes begrotingsjaren, terwijl toepassing van de gewraakte verordening voor die zelfde periode tot een verlaging van 1,9 miljoen ecu leidt .
III - Analyse van de argumenten van partijen
29 . De Commissie stelt, dat de verordening op de twee punten waarop zij van haar voorstel afwijkt, in strijd is zowel met artikel 64 van het Statuut als met het besluit van de Raad van 1981 . Enerzijds geven de cijfers die voor de berekening van het element huisvesting in de kosten van levensonderhoud zijn gebruikt, niet de werkelijke kosten weer; aan de hand daarvan kunnen de bezoldigingsniveaus die de ambtenaren een gelijkwaardige koopkracht verzekeren, dus niet nauwkeurig genoeg worden vastgesteld, en anderzijds moet de datum waarop de vijfjaarlijkse herziening van de aanpassingscoëfficiënten effect gaat sorteren, aanknopen bij het einde van de eerdere periode, aldus nog steeds de Commissie .
30 . Wij zullen ons over elk van beide punten afzonderlijk buigen en daarbij de argumenten van partijen tegenover elkaar stellen .
1 . De berekening van het element huisvesting
31 . De beslissing van de Raad om uit te gaan van het nationale gemiddelde van de huren die door de bevolking in het algemeen worden betaald, en niet van de huren die in de hoofdsteden door Europese ambtenaren voor de gemiddelde "ambtenarenwoning" worden betaald, wordt door verzoekster op drie gronden aangevochten : in de eerste plaats omdat zij onverenigbaar is met de bij het besluit van 1981 aanvaarde methode die verlangt dat rekening wordt gehouden met de situatie in de hoofdstad van elke Lid-Staat; in de tweede plaats omdat de specifieke situatie van de betrokken ambtenaren niet nauwkeurig genoeg in aanmerking is genomen; en ten slotte omdat de redenen van de Raad voor de verwerping van de gegevens die het BSEG heeft vastgesteld om de hoogte van de huren te bepalen, niet steekhoudend zijn .
1.1 . De verplichting om te kijken naar de hoofdsteden van de Lid-Staten
32 . Volgens de Commissie is in het kader van de toepassing van de methode van 1981 de keuze van de hoofdsteden dwingend, aangezien de vijfjaarlijkse herziening beoogt te verzekeren, dat de geografische coëfficiënten op correcte wijze worden vastgesteld : deze coëfficiënten zijn sinds 1968 en 1969 aan de hand van de prijzen in de hoofdsteden vastgesteld; voor Ispra zijn ze pas vastgesteld als gevolg van de arresten van het Hof van 15 december 1982 ( en vandaar de opneming van deze plaats in het voorstel van de Commissie ). Onder die omstandigheden kon de verordening van de Raad niet om een beschouwing van de situatie in de hoofdsteden heen; en het is duidelijk dat hiervan geen sprake is bij gebruikmaking van globale gemiddelden die aan de nationale boekhoudingen zijn ontleend .
33 . Anderzijds stelt de Commissie, dat het besluit van 1981 deel uitmaakt van een geheel van bijzondere maatregelen die onder meer offers van de ambtenaren verlangen ( in het bijzonder de invoering van een buitengewone crisisheffing in het nieuwe artikel 66 bis van het Statuut ), en dat strikt de hand moet worden gehouden aan het daaruit voortvloeiende evenwicht en aan de bepalingen waarop dit berust, in het bijzonder de bepaling uit het besluit van de Raad, die voorschrijft dat de hoofdsteden voor de herziening van de aanpassingscoëfficiënten als referentiepunt moeten worden aangehouden ( punt II, 1.1, tweede alinea ).
34 . De Raad voert hiertegen verschillende argumenten aan . Allereerst wijst hij erop, dat de parameter "nationale gemiddelde huren" reeds bij eerdere herzieningen is gehanteerd ( laatstelijk in 1976 ) en ook voorkwam in het eerste voorstel van de Commissie voor 1981, dat in juli 1984 is ingediend . Tussen laatstgenoemde datum en december 1985 ( datum van tweede voorstel ) hebben zich geen objectieve omstandigheden voorgedaan, die de verandering van methode konden rechtvaardigen . Anderzijds heeft de Commissie nooit een voorstel op basis van de gemiddelde huren in de hoofdsteden ingediend, waardoor het mogelijk zou zijn geweest nauwkeuriger resultaten te verkrijgen zonder een andere methode te volgen, maar heeft zij verkozen om een andere methode te volgen en een enquête onder makelaars te verrichten . Met betrekking tot het geheel van bijzondere maatregelen merkt de Raad op, dat de "crisisheffing" niet van invloed is op de andere elementen van het jaarlijkse onderzoek, laat staan op de vijfjaarlijkse onderzoeken .
35 . In repliek heeft de Commissie een aantal zaken gepreciseerd .
36 . Zo zou zij niet een andere methode hebben gevolgd, doch enkel de methode hebben overgenomen, die voor de berekening van de andere elementen van de kosten van levensonderhoud wordt gevolgd ( rechtstreekse inventarisatie van achthonderd produkten en diensten in de hoofdsteden ).
37 . Anderzijds zou het overboord zetten van "traditionele" elementen voor de berekening - wat haar door de Raad wordt verweten - juridisch irrelevant zijn : het gebruik van gegevens uit de nationale boekhouding was een uitzondering, die geen "traditie" kon vestigen, en de wijziging van de praktijk van de Commissie met betrekking tot de huisvesting was ingegeven door objectieve dwingende redenen die samenhingen met het feit, dat het BSEG had vastgesteld, dat die methode niet tot geloofwaardige resultaten leidde .
38 . De officiële erkenning in het besluit van 1981 van de vijfjaarlijkse herziening in de hoofdsteden, de garantie dat deze methode gedurende tien jaar zou worden gehandhaafd en de officiële bekrachtiging daarvan door de bekendmaking in het Publikatieblad, hadden de ambtenaren verkregen als tegenprestatie voor hun bereidheid om de "crisisheffing" te aanvaarden .
39 . In dupliek bekende de Raad ten slotte, dat hij geen bezwaar had tegen het principe van enquêtes in de hoofdsteden, maar wel tegen de bij de uitvoering daarvan gehanteerde techniek, die hij onjuist achtte; hij meende dat met name de oppervlakte van de gemiddelde "ambtenarenwoning" niet in alle hoofdsteden even groot was en dat de Europese ambtenaren zich in bepaalde hoofdsteden verder van het centrum en in kleinere woningen vestigden; daarom was het dienstig de enquête onder de ambtenaren zelf te houden .
40 . Laat ons deze stellingen bekijken .
41 . Het is mijns inziens duidelijk, dat zowel artikel 64 van het Statuut als punt II, 1.1, tweede alinea, van het Besluit van 1981 erop duiden, dat de berekening van de elementen van de kosten van levensonderhoud de toestand in de verschillende standplaatsen van de ambtenaren zo getrouw mogelijk dient weer te geven .
42 . Artikel 64 schrijft voor dat op de bezoldigingen van de ambtenaren een aanpassingscoëfficiënt wordt toegepast "naar gelang van de levensomstandigheden in de verschillende plaatsen van tewerkstelling ".
43 . Het besluit van 1981 preciseert, dat de vijfjaarlijkse herziening van de aanpassingscoëfficiënten zich in hoofdzaak moet concentreren op het onderzoek naar de "gelijkwaardigheid in koopkracht ... van de bezoldigingen die worden uitbetaald aan de personeelsleden die in de hoofdsteden van de Lid-Staten werkzaam zijn ".
44 . Stellig zijn er ambtenaren die in de hoofdsteden tewerk zijn gesteld maar buiten de hoofdsteden wonen, en anderen wier standplaats zelf buiten de hoofdsteden gelegen is ( het geval van Ispra ).
45 . Daarom bepaalt punt II, 1.1, derde alinea van de bijlage bij het besluit van 1981, dat ten aanzien van de overige standplaatsen een onderzoek wordt verricht wanneer uit objectieve gegevens blijkt dat er gevaar bestaat voor aanzienlijke afwijkingen ten opzichte van de voor de hoofdstad van het betrokken land waargenomen gegevens .
46 . Dit onderzoek, dat - gelijk het Hof in de twee arresten van 15 december 1982 duidelijk heeft gemaakt - nodig is voor de vaststelling van aanpassingscoëfficiënten die zich onderscheiden van die voor de hoofdsteden, moet, indien daartoe aanleiding bestaat, ook tot herziening van die coëfficiënten leiden en in het bijzonder tot hun vijfjaarlijkse herziening .
47 . Hoe dit ook zij, doel van het Statuut is, gelijk het Hof reeds met betrekking tot artikel 65, lid 2, heeft overwogen ( 6 ), om in overeenstemming met het beginsel van gelijke behandeling aan alle ambtenaren, ongeacht hun standplaats, een gelijke koopkracht te verzekeren .
48 . Dit was ook de reden voor de opmerking van het Hof met betrekking tot artikel 64, dat het de bedoeling is om vast te stellen hoe de situatie is in de "plaatsen waar een voldoende belangrijk aantal ambtenaren en personeelsleden van de Gemeenschappen hun werkzaamheden verrichten" ( 7 ) ( ongeacht of dit hoofdsteden of andere plaatsen zijn ).
49 . Deze beginselen en doelstellingen moeten in acht worden genomen in de bepalingen tot vaststelling van de modaliteiten en de procedure van aanpassing van de aanpassingscoëfficiënten, die de Raad overeenkomstig het Statuut vaststelt .
50 . Tegen deze achtergrond moet men het besluit van 1981 zien, dat de uitoefening van de bij het Statuut aan de Raad toegekende discretionaire bevoegdheid regelt en daarmee de Raad bindt . ( 8 )
51 . Genoemde doelstellingen worden niet bereikt indien men voor de vaststelling van de elementen waarvan de gelijkwaardigheid van de koopkracht van de ambtenaren in de verschillende standplaatsen afhangt, gebruik maakt van nationale gemiddelden; hierdoor wordt in de berekeningen een vertekening van de werkelijke situatie ingevoerd .
52 . Enkel indien het onmogelijk - of op zijn minst uitermate moeilijk - mocht blijken om de nodige gegevens over de situatie in de verschillende plaatsen te verzamelen, zou de gebruikmaking van meer approximatieve waarden, waaronder gemiddelden, eventueel kunnen worden aanvaard . Ik kom hieronder nog op dit aspect terug .
53 . Eerst dient een andere vraag te worden beantwoord, die het betoog van de Raad oproept . Kon de Commissie rechtsgeldig een voorstel indienen dat een wijziging betekende van de methode die zij zelf eerder ( in haar eerste voorstel en in de daaraan voorafgaande periodieke aanpassingen ) had gehanteerd voor de berekening van het element huisvesting en die ten slotte de grondslag werd voor de aangevochten verordening?
54 . Mijns inziens was de Commissie verplicht gebruik te maken van een strengere statistische methode, nadat was ingezien dat de eerste methode onbevredigende resultaten opleverde .
55 . Welnu, de Commissie had reeds ten tijde van de indiening van het eerste voorstel de moeilijkheden onderkend die de gevolgde methode opleverde voor de berekening van het element huisvesting in de kosten van levensonderhoud; daarom had zij de invoering van een gevoeligheidsdrempel bepleit . Verhelderend in dit verband is de toelichting van 24 maart 1986 op het voorstel van 23 december 1985, waarin de ernstige gebreken van de methode worden opgesomd .
56 . Ook was de verwerping van het voorstel door de groep Statuut van de Raad gebaseerd op een advies van de juridische dienst van de Raad, waarin werd geconcludeerd dat duidelijk is, dat de gehanteerde methode niet geheel betrouwbaar kan worden geacht, gezien de foutenmarge die de Commissie met de invoering van een drempel wenst uit te sluiten .
57 . Omdat terzelfder tijd de vaststelling van de drempel op 2,5% een willekeurige, niet op bekende gegevens gebaseerde keuze was - dit werd in hetzelfde advies gezegd - restte de Commissie niets anders dan verbeteringen aan te brengen en de gehanteerde methode te wijzigen, daarmee tegemoetkomend aan het ( eveneens terecht in het advies geuite ) verlangen naar een betrouwbare methode, ten einde resultaten te verkrijgen die de werkelijkheid zo dicht mogelijk benaderen, waardoor deze getrouw in de nieuwe aanpassingscoëfficiënt wordt weerspiegeld .
58 . Het voorgaande duidt er reeds op, dat de gewraakte verordening onwettig is doordat zij gebaseerd is op gemiddelde nationale huren, zonder dat behoeft te worden ingegaan op de vraag naar de beweerde verwevenheid van de herziening van de aanpassingscoëfficiënt met de invoering van de crisisheffing .
1.2 . De verplichting om de specifieke situatie van de ambtenaren in aanmerking te nemen
59 . Uit de tekst van artikel 64 op zich lijkt niet voort te vloeien dat voor de vaststelling van de aanpassingscoëfficiënten voor de bezoldigingen rekening moet worden gehouden met de specifieke levensomstandigheden van de ambtenaren of met hun consumptiepatronen .
60 . Het artikel spreek slechts van de toepassing van verschillende aanpassingscoëfficiënten "naar gelang van de levensomstandigheden in de verschillende plaatsen van tewerkstelling ".
61 . Hieruit lijkt niet persé te volgen, dat het gebruik van gemiddelde waarden van de huren die in de zones waar de ambtenaren wonen, en in het bijzonder in de hoofdsteden, door de bevolking in het algemeen worden betaald, onwettig is .
62 . Wij hebben echter reeds gezien, dat volgens de rechtspraak van het Hof met de vaststelling en aanpassing van de aanpassingscoëfficiënten wordt beoogd te verzekeren, dat de koopkracht van de bezoldigingen die de ambtenaren ontvangen, gelijkwaardig is, ongeacht hun plaats van tewerkstellling .
63 . Dit wordt in het besluit van 1981 terecht gepreciseerd met de vaststelling, dat de vijfjaarlijkse herziening van de aanpassingscoëfficiënten beoogt te verzekeren, dat hun onderlinge verhouding "op correcte wijze de gelijkwaardigheid in koopkracht verzeker(t ) ... van de bezoldigingen die worden uitbetaald aan de personeelsleden die in hoofdsteden werkzaam zijn", en als uitvloeisel daarvan aan het personeel dat buiten de hoofdsteden werkzaam is .
64 . Het lijkt mij niet onjuist om hiertoe rekening te houden met de uitgaven waarvoor deze bezoldiging wordt gebruikt en bijgevolg, met de approximiteit die mogelijk is, met de gangbare consumptiepatronen van het gros van de Europese ambtenaren; tegen die achtergrond is het dan ook gerechtvaardigd om rekening te houden met het type woning dat door deze ambtenaren wordt bewoond ( het uitgangspunt van het voorstel van de Commissie ).
65 . De uitgaven voor huisvesting leggen overigens beslag op een belangrijk percentage ( rond 20% volgens de Commissie ) van hun gezinsbudget en vormen daarmee een belangrijk element bij de vergelijking van de koopkracht .
66 . Volgens de mededelingen van de Commissie ging de berekening voor de vaststelling van de aanpassingscoëfficiënten uit van de zogenoemde "methode Fischer"; uitgangspunt hiervan is, dat alle ambtenaren dezelfde levensstandaard kunnen hebben, wanneer zij zich aanpassen aan de levenswijzen die hun in de verschillende standplaatsen worden geboden .
67 . Dit standpunt van de Commissie ontlokte bij de Raad in zijn verweerschrift de kritiek, dat het type woning dat door ambtenaren wordt bewoond, gezien het verschil in vereisten waaraan de woningen in de verschillende gebieden moeten voldoen ( bij voorbeeld in een mediterraan land en in een noord-Europees land ), een onjuist element voor de berekening is, omdat de ambtenaren zich ook wat de huisvesting betreft, in de verschillende gebieden aan de aldaar heersende levenswijzen moeten aanpassen .
68 . Dit verwijt van de Raad is mijns inziens niet terecht .
69 . Zoals de Commissie in repliek uiteenzet, biedt de methode Fischer een compromis tussen twee mogelijke uitersten : als ik het goed begrijp ( 9 ), is er een scala van keuzen met als ene uiterste de absolute generalisatie van één levenswijze die karakteristiek is voor een bepaalde plaats, en als andere uiterste de inachtneming van alle bijzonderheden die inherent zijn aan de levenswijze in elk van de woonplaatsen . Immers voor de berekeningen van de koopkrachtpariteit moeten de elementen van de kosten van levensonderhoud ( in casu de huisvesting ) betrekking hebben op identieke of vergelijkbare goederen of diensten met kenmerken die zo algemeen zijn, dat zij kunnen voorkomen in alle plaatsen die in de vergelijking zijn betrokken . Als uitgangspunt voor de vergelijking moet daarom worden aanvaard, dat een bepaald soort levensstandaard kan worden gehandhaafd in de verschillende standplaatsen van de ambtenaren; hiervoor moeten de woningen uiteraard de kenmerken vertonen die de bijzonderheden van het betrokken gebied vereisen . Aan de hand van de kosten die voor elk gebied zijn vastgesteld voor woningen die een zelfde soort comfort kunnen bieden, kan de koopkracht dan worden vergeleken .
70 . De enquête die op verzoek van het BSEG door de nationale instellingen voor de statistiek is verricht, beschrijft het betrokken type woningen trouwens duidelijk genoeg, in termen die lijken te stroken met de doelstellingen van de uit te voeren vergelijking van de koopkracht van de bezoldigingen in de verschillende plaatsen .
71 . In elk geval zijn - of de kritiek van de Raad op de methode van de Commissie terecht is of niet - de nationale gemiddelden die aan de gewraakte verordening ten grondslag liggen, niet geschikt om een effectief beeld te geven van de specifieke positie van de ambtenaren .
1.3 . Onderzoek van de argumenten van de Raad voor de verwerping van het voorstel van de Commissie
72 . In de op twee na laatste overweging van de gewraakte verordening staat te lezen : "... dat de resultaten van deze ( in 1984 en 1985 verrichte ) enquête niet aanvaardbaar lijken, in het bijzonder omdat zij geen betrekking had op een representatieve deelverzameling van woningen; dat deze enquête bovendien overeenkomstig punt II, 1.1, tweede alinea, van de bijlage bij Besluit 81/1061/Euratom, EGKS, EEG in overleg met de nationale diensten voor de statistiek had moeten plaatsvinden ."
1.3.1 . Het gebrek aan representativiteit van de steekproef
73 . Met betrekking tot dit eerste aspect merkt de Commissie in haar verzoekschrift op, dat haar, gezien de bezwaren van de Raad ( 10 ) tegen de aanvankelijk door haar gehanteerde methode, geen andere keuze restte dan het niveau van de huren vast te stellen aan de hand van het soort woningen dat door ambtenaren wordt bewoond, zodat zij bij haar keuze het criterium van vergelijkbaarheid heeft laten doorwegen . Dit soort woningen was, zoals reeds werd opgemerkt, nauwkeurig in de enquête van het BSEG beschreven . Anderzijds had de Raad, nadat de elementen die een zekere mate van onzekerheid hadden gecreëerd, eruit waren gehaald, de door de Commissie voorgestelde pariteiten enkel nog kunnen afwijzen op grond van kennelijke dwaling, die niet was aangetoond, aangezien de kritiek op de methode van algemene strekking was en kon gelden voor elke methode waarbij steekproeven werden gebruikt . Ten slotte - aldus nog steeds de Commissie - hadden de documenten die in de verschillende vergaderingen van de groep Statuut waren overgelegd, de betrouwbaarheid van de resultaten van het BSEG aangetoond, die immers strookten met de resultaten welke men verkreeg als men het element huisvesting geheel buiten beschouwing liet of als men de bouwkosten opnam, en die niet de anomalieën opleverden, waartoe het gebruik van gegevens leidde die aan de nationale boekhoudingen waren ontleend ( met laatstgenoemde methode werden bij voorbeeld voor Londen discrepanties in de orde van 10% geregistreerd ).
74 . Tot staving van zijn stelling dat de steekproef niet representatief is, voert de Raad allereerst aan dat de huisvestingskosten in Brussel en Luxemburg, in tegenstelling tot die in de andere hoofdsteden, zijn vastgesteld aan de hand van de huren die daadwerkelijk door de aldaar tewerkgestelde ambtenaren werden betaald .
75 . Afgezien daarvan hadden de enquêtes onder de makelaarskantoren in de overige hoofdsteden enkel betrekking op bepaalde soorten huurwoningen in het centrum van de stad . Deze enquêtes keken dus niet naar het soort bewoning ( koop - of huurwoningen ), niet naar de werkelijke situatie ( slechts een klein gedeelte van de ambtenaren woont in de centra van de steden, met name in Brussel ) en niet naar de werkelijke kosten van de ambtenaren . De situatie in Londen bevestigt dit, aldus de Raad .
76 . Wat betreft de coherentie van de resultaten die met de verschillende methodes voor de verwerking van de factor huisvesting worden verkregen ( 11 ), erkent de Raad, dat voor het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Italië deze resultaten het betoog van de Commissie schragen, doch niet voor de andere gevallen . Zo liggen de cijfers van de verordening en van het voorstel van de Commissie voor drie Lid-Staten ( Denemarken, Nederland en Griekenland ) dicht bij elkaar; voor drie ( Duitsland, Frankrijk en Griekenland ) komen de cijfers van de verordening het dichtst bij die welke men verkrijgt als de factor huisvesting buiten beschouwing wordt gelaten . Met andere woorden : voor vijf van de acht staten biedt de analyse van de cijfers geen steun aan de kritiek van de Commissie, dat de resultaten van de in de verordening gevolgde methode incoherent izjn, en evenmin aan de stelling, dat de resultaten van de door haar voorgestelde methode de werkelijkheid wel benaderden .
77 . De uiteenzettingen van de Commissie in repliek lijken echter toereikend om de kritiek van de Raad op de methode die aan het voorstel van de Commissie ten grondslag ligt, grotendeels te ontkrachten .
78 . De Commissie stelt in de eerste plaats, dat met het oog op de vijfjaarlijkse herziening ook met betrekking tot de hoogte van de in Brussel betaalde huren een enquête is gehouden onder makelaars; er werd inderdaad ook een enquête onder de ambtenaren zelf gehouden, maar dit gebeurde met het oog op de berekening van de gemeenschappelijke index aan de hand waarvan de gelijkwaardigheid van de koopkracht zou kunnen worden geactualiseerd .
79 . In de tweede plaats stelt zij, dat de enquête niet persé betrekking had op woningen in de centra van de steden, maar op de "betere" woonwijken - dit wordt bevestigd door de tekst van de brieven van het BSEG aan de nationale autoriteiten met de omschrijving van de onder de makelaars te houden enquête - ( zie bijlagen 1 en 2 bij het antwoord van de Commissie op de schriftelijke vragen van het Hof ), waaronder zowel buitenwijken als gebieden van de binnenstad kunnen vallen .
80 . Anderzijds wijst zij erop, dat in de berekeningen van het BSEG rekening is gehouden met het soort bewoning - koop - of huurwoning - door gebruikmaking van een "wegingsfactor eigenaren" naast de "wegingsfactor huurders" en van de bij de uitwerking van de nationale boekhoudingen gangbare techniek van de fictieve huur, waarbij koop en huur op een lijn worden gesteld .
81 . Met betrekking tot de commentaren van de Raad op de coherentie van de resultaten verwijt de Commissie de Raad ten slotte, dat hij de berekeningsmethode van de factor "huisvesting" en de betrouwbaarheidstest van de aldus verkregen resultaten met elkaar verwart . In dit verband wijst zij erop, dat zij nooit heeft gesteld, dat de vergeleken cijfers - prijzen zonder huisvesting, prijzen met huisvesting ( in de hoofdsteden of in het algemeen ) en bouwkosten - in een gegeven land nooit of altijd samenvielen . Uiteraard vertonen deze cijfers de tendens om dichter bij elkaar te liggen naarmate de markt vrijer is en er minder overheidsinterventies of sterke bevolkingsconcentraties zijn; anderzijds kunnen een bouwstop, overheidsinterventies of sterke bevolkingsconcentraties een uiteenlopende ontwikkeling van de betrokken posten tot gevolg hebben .
82 . Daarom moet het uitgangspunt voor de toetsing van de betrouwbaarheid van de cijfers zijn, dat de afwijkingen binnen redelijke grenzen blijven en is interventie enkel gerechtvaardigd indien deze grenzen worden overschreden en de cijfers in tegenspraak zijn met de huidige meest elementaire empirische gegevens .
83 . Volgens de Commissie was dit laatste het geval bij het gebruik van de resultaten van de nationale boekhoudingen voor het hele land . Twee reeksen gegevens kwamen overeen - de prijzen met uitsluiting van de huisvesting en de prijsindex voor de bouw - terwijl in sommige gevallen voor de prijzen met inbegrip van de huisvesting een belangrijke afwijking werd vastgesteld die de andere reeksen falsifieerde .
84 . Omdat de hele exercitie erop gericht is, te toetsen of de verhoudingen tussen de aanpassingscoëfficiënten op correcte wijze de gelijkwaardigheid in koopkracht verzekeren, ging de aandacht van de Commissie uit naar die gevallen waarin er een discrepantie was tussen de huisvestingskosten en de kosten van levensonderhoud in het algemeen . Met name werd vastgesteld, dat in vier Lid-Staten de index waarin de huurkosten waren begrepen, duidelijk lager lag dan die waarin deze niet waren begrepen of waarin was uitgegaan van de bouwkosten, hetgeen in tegenspraak was met de empirische gegevens over de prijsontwikkeling in de verschillende sectoren .
85 . Bij de uitwerking van haar tweede voorstel kwam de Commissie tot de conclusie, dat de kostenfactoren die voorheen problemen hadden opgeleverd, coherent waren geworden zonder dat de andere minder coherent waren geworden . In het geval van Londen bij voorbeeld blijkt uit de resultaten, dat, terwijl de "huur makelaarskantoren" niet "abnormaal hoog" is, de "huisvestingskosten nationale boekhouding" zeker "abnormaal laag zijn ".
86 . De verklaringen van de Commissie zijn mijns inziens in die zin overtuigend, dat :
a ) de berekeningsmethode die uitgaat van de gegevens van de nationale boekhoudingen, leidt tot vertekende en niet erg betrouwbare resultaten . In deze context lijkt de bewering van de Raad, dat de Commissie de drempel van 2,5% enkel heeft ingevoerd om te vermijden dat de coëfficiënten ten gevolge van de toepassing van deze methode omlaag zouden gaan, mij totaal ongefundeerd terwijl daarentegen de verklaring van de Commissie over de betrouwbaarheid van de methode aannemelijk is;
b ) niet kan worden gesteld, dat de methode die aan het tweede voorstel van de Commissie ten grondslag ligt, aan alle technische gebreken leidt die de Raad daaraan toeschrijft; immers de enquêtes lijken op serieuze en weloverwogen wijze te zijn uitgevoerd . In elk geval heeft de Raad zijn kritiek niet met bewijzen gestaafd die de geloofwaardigheid hiervan op beslissende wijze aantasten;
c ) de methode die de Commissie bij de uitwerking van haar tweede voorstel heeft gehanteerd, weliswaar niet ideaal is, maar, los van de eventuele bezwaren tegen de toepassing ervan, benadert zij de werkelijkheid toch beter dan de methode die op de globale cijfers van de nationale boekhouding is gebaseerd .
87 . Opgemerkt zij nog, dat het betoog van partijen het netelige probleem raakt van de omvang van de respectieve bevoegdheden van het BSEG, de Commissie en de Raad . Ik kom hier later nog op terug .
88 . Eerst wil ik mij bezighouden met de tweede grond waarop de Raad het voorstel van de Commissie heeft afgewezen .
1.2.3 . Geen overleg met de nationale diensten voor de statistiek
89 . In navolging van hetgeen artikel 65, lid 1, van het Statuut betreffende de uitwerking van de gemeenschappelijke index voorschrijft, bepaalt het besluit van 1981 ( bijlage II, 1.1, tweede alinea ), dat het vijfjaarlijks onderzoek van de aanpassingscoëfficiënt plaatsvindt "in overleg met de diensten voor de statistiek van de Lid-Staten ".
90 . Reeds uit de considerans van de gewraakte verordening blijkt, dat volgens de Raad de Commissie zich niet aan deze voorwaarde heeft gehouden bij de uitwerking van haar tweede voorstel .
91 . De Commissie erkent zelf, dat één van de delegaties in de groep van deskundigen, die het BSEG bijstaat bij zijn werkzaamheden betreffende de kosten van levensonderhoud ( namelijk de Britse ), inderdaad noch de voorgestelde methode noch de resultaten waartoe deze leidde, heeft geaccepteerd .
92 . Desondanks meende het BSEG op de door de Commissie in haar verzoekschrift vermelde gronden te moeten adviseren om het zonder deze instemming te stellen en stelde het de Commissie voor, de cijfers te aanvaarden waartoe het op grond van zijn enquête was gekomen - hetgeen de Commissie in haar tweede voorstel heeft gedaan .
93 . In zijn verweerschrift stelt de Raad zelfs, dat noch de methode, noch de resultaten van de enquête die de Commissie aan het BSEG had opgedragen, ooit zijn voorgelegd aan de groep bevoegde statistische deskundigen .
94 . Dit verwijt vindt echter geen steun in de stukken; hieruit blijkt juist, dat de enquêtes en de resultaten daarvan ter beoordeling zijn voorgelegd aan de deskundigen van de groep "prijsstatistiek ".
95 . Kan in dat geval het bij die gelegenheid door een van de delegaties geuite verzet de geldigheid aantasten van het voorstel dat hieraan voorbijgaat?
96 . De Commissie stelt in dit verband, dat haar voorstel tot stand is gekomen via het gebruikelijke proces van samenwerking met de diensten voor de statistiek van de Lid-Staten, dat de gegevens door tussenkomst van deze diensten zijn vergaard ( de vertegenwoordigers van het BSEG werden bij hun enquêtes zelfs altijd vergezeld door een expert van de betrokken nationale dienst voor de statistiek ) en dat de omstandigheid dat één lid van de groep "prijsstatistiek" niet instemt met één van de elementen van de enquête een proces waarmee uitvoering dient te worden gegeven aan een voorschrift van het Statuut, niet kan blokkeren .
97 . Toen de Raad een voorstel van de Commissie voor zich had, moest hij dan ook rekening houden met de conclusies van het BSEG waarop dat voorstel ( zij het met een tegenstem van een van de delegaties binnen de groep "prijsstatistiek ") was gebaseerd en kon hij de cijfers die volgens een strenge methode waren vastgesteld, niet vervangen door kennelijk inadequate cijfers .
98 . Opnieuw raakt de discussie hier expliciet het probleem van de respectieve bevoegdheden van de twee instellingen en van de grenzen van de discretionaire bevoegdheid van de Raad .
99 . Hoe te beslissen?
1.4 . Conclusies ten aanzien van het eerste onderdeel van het beroep
100 . Door de technische aard van de problemen die in deze zaak aan de orde worden gesteld, en de oneffenheden in de argumenten van partijen zie ik mij gedwongen, omwille van de duidelijkheid te beginnen met een uitweiding over de verschillende aspecten van het eerste middel .
101 . Verzoekster en verweerder hebben namelijk getracht de argumenten van de wederpartij in eigen woorden weer te geven, wat het inzicht in de standpunten van partijen en zelfs de vaststelling van de feiten moeilijker maakt .
102 . Anderzijds lijken de belangrijkste rechtsvragen die het beroep opwerpt, soms onvoldoende te zijn onderkend en gaat de analyse ervan soms mank aan storende onnauwkeurigheden .
103 . Het voorgaande stelt mij echter reeds in staat om een aantal tussenoordelen uit te spreken die als grondslag kunnen dienen voor de door mij voor te dragen conclusies :
a ) volgens artikel 64 van het Statuut en de rechtspraak van het Hof - alsmede het besluit van de Raad van 1981, dat een uitvoeringsregeling van artikel 64 is - impliceert inachtneming van het beginsel van de gelijkwaardigheid van de koopkracht van de bezoldiging van de gemeenschapsambtenaren, dat de elementen van de kosten van levensonderhoud, die in het bijzonder van invloed zijn op de situatie van deze ambtenaren in de verschillende standplaatsen, met de grootst mogelijke nauwkeurigheid worden vastgesteld;
b ) de aan de nationale boekhoudingen ontleende gemiddelde globale waarden voor huishuren zijn beïnvloed door factoren die niets te maken hebben met de situatie in de plaatsen waar de ambtenaren tewerk zijn gesteld; bijgevolg is het niet mogelijk om met behulp van die waarden een belangrijk element van de kosten van levensonderhoud van de gemeenschapsambtenaren nauwkeurig genoeg vast te stellen om de gelijkwaardigheid in koopkracht van de respectieve bezoldigingen te verzekeren;
c ) met de indiening van haar tweede voorstel voor de herziening van de aanpassingscoëfficiënten beoogde de Commissie met betrekking tot een van de elementen van de kosten van levensonderhoud tot betere resultaten te komen dan waartoe zij was gekomen met behulp van een niet erg betrouwbare methode - die op die grond aanvankelijk binnen de Raad was aangevochten; los van eventuele technische problemen geeft deze door het BSEG gevolgde nieuwe methode, waarvan de Commissie de resultaten heeft overgenomen, een betere benadering van de werkelijkheid dan het gebruik van gemiddelde huren volgens de gegevens van de nationale boekhoudingen, en daarom mag a priori worden uitgesloten, dat zij relevant of betrouwbaar is .
104 . Nu zal men ongtwijfeld zeggen, dat de ideale methode, waarmee de doelstellingen van de vijfjaarlijkse herziening volledig hadden kunnen worden bereikt, een directe enquête onder de ambtenaren zelf was geweest om te weten te komen welke bedragen zij daadwerkelijk voor huisvesting uitgaven .
105 . Ik vraag mij af of dit juist is .
106 . De omstandigheid dat er rechtstreekse enquêtes zijn gehouden onder de ambtenaren die in Brussel, Luxemburg en Varese woonachtig zijn - waar hun aantal het grootst is - lijkt weliswaar aan te tonen dat deze praktijk ook in de andere hoofdsteden uitvoerbaar is .
107 . Maar de Commissie heeft verklaard, dat die methode statistisch niet significant zou zijn, daar men in die hoofdsteden, gezien het geringe aantal ambtenaren dat daar woont, geen voldoende representatieve steekproef kan krijgen .
108 . Dit argument klinkt aannemelijk; het zou immers niet juist zijn, dat de toe te passen waarden voor de aanpassing van de coëfficiënten sterk zouden worden beïnvloed door individuele beslissingen en situaties die - in een vrij beperkt universum - significant afweken van het meer gangbare huisvestingspatroon van de ambtenaren .
109 . Vanuit die gezichtshoek bekeken, leidt een methode waarbij van bepaalde "typische woningen" wordt uitgegaan, waarschijnlijk minder tot afwijkingen . Dit schijnt overigens ook de methode te zijn die andere internationale organisaties ( OESO, Wereldbank ), die bekend staan om de competentie van hun diensten voor de statistiek en economisch onderzoek, met betrekking tot hun ambtenaren hanteren .
110 . Er was trouwens nog een andere factor die een rechtstreekse enquête onder de ambtenaren zeker had bemoeilijkt op het moment dat het tweede voorstel van de Commissie moest worden voorbereid; ik doel op de tijd die reeds was verstreken ( vier jaar ) sinds de afloop van het referentietijdvak . Dit zou de resultaten van een dergelijke enquête onbetrouwbaarder kunnen maken en zelfs afbreuk kunnen doen aan de mogelijkheid om de enquêtes te houden .
111 . Hoe dit ook zijn, indien deze methode was gevolgd, hadden er passende technische maatregelen moeten worden getroffen om de gevolgen van deze afwijkingen te neutraliseren . Waarschijnlijk zou de enquête onder makelaarskantoren dan een van de mogelijke instrumenten zijn geweest om de gegevens van de rechtstreekse enquête te corrigeren .
112 . Men kan stellig niet met zekerheid stellen, dat de door de Commissie gekozen methode geheel vrij is van gebreken, en zeker niet dat zij de ideale methode is, temeer niet daar buiten kijf staat, dat daartegen bezwaar is gemaakt door statistische deskundigen van het Verenigd Koninkrijk .
113 . Daarom is op dit terrein met zijn sterke technische inslag de samenwerking tussen het BSEG en de nationale diensten voor de statistiek essentieel om klippen te omzeilen en de beste oplossingen te bereiken .
114 . Het is tegen die achtergrond dat punt II, 1.1, van de bijlage bij het besluit van 1981 zowel voor de vaststelling van de gemeenschappelijke indexcijfers ( overeenkomstig het bepaalde in artikel 65, lid 1, van het Statuut ) als voor het onderzoek naar de juistheid van de aanpassingscoëfficiënten overleg met de diensten voor de statistiek van de Lid-Staten verlangt . Let wel, het gaat hier niet om een eenvoudige verplichting van het BSEG om genoemde diensten te horen of om op grond van de door deze verstrekte inlichtingen te werken, maar om een verplichting tot overleg .
115 . Ik moet erkennen, dat ik in casu enige moeite heb met mijn conclusies ten aanzien van het optreden van de Commissie .
116 . De verplichting om "in overleg met" de nationale diensten voor de statistiek te handelen kan zeker het best in die zin worden opgevat, dat het BSEG "in samenwerking met" of "met medewerking van" die diensten handelt .
117 . De Commissie heeft, zoals wij zagen, uitleg en documenten verschaft over de wijze waarop zij, met hulp van de nationale diensten voor de statistiek, de enquête heeft verricht . Niet blijkt, dat een van deze zijn medewerking heeft geweigerd of bezwaren heeft geuit tegen de voorgestane methode, die beknopt in de brieven van het BSEG was beschreven . Het feit dat met de gebruikelijke correspondenten van het BSEG in de verschillende nationale diensten contact was gelegd, impliceert mijns inziens niet dat de procedure in enig opzicht onregelmatig was en wijzigt ook de aard van de interventie van die diensten niet .
118 . Had daarnaast de methodologie nog van te voren met die diensten moeten worden besproken? Of had deze moeten worden goedgekeurd door de groep "prijsstatistiek" die het BSEG ondersteunt?
119 . Welk belang moet worden toegekend aan het optreden van deze groep in het onderzoeks - en herzieningsproces van de aanpassingscoëfficiënten?
120 . Is instemming - vooraf of achteraf - van deze uit nationale statistische deskundigen bestaande groep in het licht van punt II, 1.1, van de bijlage bij het besluit van 1981 vereist?
121 . En welke gevolgen heeft het verzet van een van de nationale deskundigen van deze groep?
122 . Een antwoord op deze vragen is nuttig, zij het niet absoluut onmisbaar voor de beslechting van dit geding .
123 . Laat ik allereerst opmerken, dat binnen de taakverdeling van de betrokken organen en instellingen het BSEG tot taak heeft, waar nodig, de grondslag voor de voorstellen van de Commissie en de beslissingen van de Raad technisch te definiëren . Op een bij uitstek wetenschappelijk en technisch terrein is zijn werk uiteraard van fundamenteel belang .
124 . Voor de vaststelling of herziening van de aanpassingscoëfficiënten is het besluit van 1981 zeer duidelijk : het is aan het BSEG om in overleg met de diensten voor de statistiek van de Lid-Staten te onderzoeken (" het BSEG onderzoekt ...") of de verhoudingen tussen de aanpassingscoëfficiënten op correcte wijze de gelijkwaardigheid in koopkracht verzekeren ( punt II, 1.1, tweede alinea ). Het heeft dus enkel de juistheid van de aanpassingscoëfficiëntenen te onderzoeken; het is niet zijn taak deze te wijzigen .
125 . Onder die omstandigheden meen ik, dat wanneer het voorstel van de Commissie op het voorwerk van het BSEG is gebaseerd, de Raad - die de uiteindelijke beslissing moet nemen om de coëfficiënten te corrigeren, zo hiertoe aanleiding bestaat - de gegevens van het BSEG enkel naast zich neer kan leggen in geval van kennelijke vergissingen of onregelmatigheden in de procedure .
126 . Dit zal bij voorbeeld het geval zijn, wanneer de verstrekte cijfers duidelijk incoherent zijn en de Raad hier andere, aannemelijkere resultaten tegenover kan stellen die afkomstige zijn van andere, eveneens goed bekend staande instituten, of wanneer het onderzoek naar de verhoudingen tussen de aanpassingscoëfficiënten niet "in overleg met" de nationale diensten heeft plaatsgevonden .
127 . In casu kan niet zonder voorbehoud worden gconcludeerd, dat een van deze gebreken zich voordoet .
128 . Enerzijds zijn de resultaten van de enquête onder de makelaarskantoren op hun betrouwbaarheid getoetst met tests die de Raad niet overtuigend heeft weten te ontkrachten .
129 . Bovendien zijn niet alleen geen betere cijfers overgelegd maar blijken ook andere belangrijke internationale organisaties de gevolgde methodes met betrekking tot hun ambtenaren te hanteren .
130 . Anderzijds heeft het BSEG, zoals wij zagen, rechtstreeks de medewerking van de nationale diensten voor de statistiek ingeroepen .
131 . Vast staat, dat de Commissie in haar uiteenzetting over de wijze van samenwerking tussen het BSEG en de nationale diensten voor de statistiek de werkgroep "prijsstatistiek" heeft genoemd als een van de werkgroepen die deze samenwerking verzekeren ( samen met de werkgroep "artikel 65 van het Statuut "). De groep "prijsstatistiek" zelf bestaat, naar het schijnt, zelfs in meerderheid uit vertegenwoordigers van de nationale diensten voor de statistiek .
132 . Als dit zo is, moet worden geconcludeerd, dat deze werkgroep bij de werkzaamheden die tot het onderzoek van de aanpassingscoëfficiënten leiden, moet worden ingeschakeld vanaf het moment van de voorbereiding hiervan en de uitwerking van de toe te passen methodes . Het is de vraag of dat in casu is gebeurd .
133 . Ook bestond er, blijkens de stukken, binnen de groep bezwaar tegen de resultaten die naar aanleiding van de enquêtes waren voorgelegd . Maar het betrof hier kennelijk slechts één nationale deskundige ( de Britse ), die enkel bezwaren had geuit tegen de resultaten van de enquête voor Londen .
134 . Maar het dossier verschaft noch op dit punt ( standpunt van de groep "statistiek ") noch met betrekking tot het optreden van de nationale instellingen voor de statistiek solide bewijsstukken die een volledige beschrijving van het feitenverloop en een juiste en gedetailleerde evaluatie daarvan mogelijk maken .
135 . Overigens zou men kunnen zeggen dat, gezien de adviserende taak van de groep "prijsstatistiek", de oppositie van een van zijn leden het beslissingsproces van het BSEG en de Commissie niet moet kunnen blokkeren, tenzij er sprake is van specifieke omstandigheden die tot een kennelijk onjuist resultaat leiden indien daarmee geen rekening is gehouden .
136 . In dit beroep is echter niet de wijze waarop het, door de Raad verworpen, voorstel van de Commissie tot stand is gekomen, rechtstreeks in geding, maar de verordening die uiteindelijk door de Raad is vastgesteld en die door de Commissie wordt aangevochten .
137 . Maar zelfs indien onweerlegbaar kwam vast te staan, dat het BSEG de in het besluit van 1981 neergelegde procedure niet in acht had genomen en dat het nieuwe voorstel van de Commissie bijgevolg terecht was afgewezen, dan betekent dit nog niet, dat de Raad het aanvankelijke voorstel, dat eerder was verworpen omdat het vrij onbetrouwbare gegevens berustte, eenvoudigweg mocht overnemen ( zonder toepassing van de drempel van 2,5 %).
138 . Integendeel . Het Statuut verlangt niet alleen een oplossing die rekening houdt met de daadwerkelijke gelijkwaardigheid in koopkracht van de ambtenarensalarissen, maar ook dat die oplossing berust op samenwerking tussen de verschillende betrokken instellingen voor de statistiek en op resultaten die het BSEG zelf niet vertekend acht .
139 . En indien de bezwaren van de Britse deskundigen, zoals de Commissie stelt, enkel betrekking hadden op de resultaten voor Londen, opende dit de weg om met de beschikbare gegevens, eventueel aangevuld met de nodige navorsingen, correcties in te voeren die ieders instemming konden wegdragen .
140 . Op grond van het vorenstaande dringt zich onvermijdelijk de conclusie op, dat het eerste middel leidt tot nietigverkaring van de aangevochten verordening .
141 . Wanneer van de beschikbare gegevens gebruik wordt gemaakt en in samenwerking met de nationale diensten voor de statistiek de vereiste marginale correcties worden aangebracht, zie ik voor het BSEG geen grote obstakels bij de uitvoering van zijn taak om een nieuw voorstel van de Commissie te onderbouwen ter uitvoering van het arrest van het Hof .
142 . Wat nu te zeggen van het tweede middel?
2 . De terugwerkende kracht van de aanpassingscoëfficiënten
143 . Bij de indiening van haar tweede voorstel tot herziening van de aanpassingscoëfficiënten stelde de Commissie voor om dit met ingang van 1 januari 1981 in werking te laten treden, dat wil zeggen aan het einde van de periode van vijf jaar na de vorige herziening van de aanpassingscoëfficiënten ( op 1 januari 1976 ).
144 . De Raad nam de voorgestelde datum echter niet over als datum vanaf welke de herziening van de aanpassingscoëfficiënten effect zou gaan sorteren, stellende dat "het niet meer mogelijk ( was ) met voldoende nauwkeurigheid vast te stellen hoe de situatie op 1 januari 1981 was ".
145 . In plaats daarvan koos de Raad voor de zijns inziens "eerste gepaste datum na indiening van het gewijzigde voorstel, namelijk 1 juli 1986 ".
146 . De Commissie nu betwist de wettigheid van die beslissing en voert hiervoor de volgende argumenten aan :
a ) de herziening van de aanpassingscoëfficiënten heeft blijkens artikel 64 van het Statuut ten doel, de gelijkwaardigheid van de koopkracht van de ambtenaren te toetsen of te verzekeren; daarom moet de correctie plaatsvinden met ingang van het moment waarop de wijziging van de koopkracht is geconstateerd ( 1 januari 1981 );
b ) volgens de rechtspraak van het Hof in de zaak Roumengous ( r.o . 25 tot en met 18 ) ( 12 ) heeft de Raad in het kader van artikel 65, lid 2, van het Statuut bij aanzienlijke wijzigingen van de kosten van levensonderhoud geen discretionaire bevoegdheid om aan maatregelen ter correctie van aanpassingscoëfficiënten al dan niet terugwerkende kracht toe te kennen . Heeft de Raad eenmaal vastgesteld, dat de kosten van levensonderhoud aanzienlijk zijn gestegen, dan heeft hij daaruit de consequenties te trekken, aldus het Hof .
Ter uitvoering van genoemd arrest stelde de Raad verordening nr . 3681/83 van 19 december 1983 ( 13 ) vast, waarin de nieuwe aanpassingscoëfficiënten werden vastgesteld met terugwerkende kracht tot het moment waarop de kosten van levensonderhoud aanzienlijk waren gestegen ( in Rome en Varese ).
De regel die het Hof voor de toepassing van artikel 65, lid 2, van het Statuut heeft opgesteld, geldt volgens de Commissie a fortiori in het kader van artikel 64, dat trouwens de rechtsgrondslag vormde voor verordening nr . 3087/78 ( 14 ), die in de zaak Roumengous werd aangevochten, en voor de verordening van 19 december 1983 tot correctie daarvan;
c ) de Commissie betwist anderzijds de juistheid van de twee argumenten die de Raad aanvoert voor zijn stelling dat het onmogelijk is, met voldoende nauwkeurigheid vast te stellen hoe de situatie op 1 januari 1981 was .
De verwijzing naar de "indieningsdata van het oorspronkelijke en het gewijzigde voorstel" is volgens haar niet relevant, daar enkel van belang is, of het orgaan dat met de berekening van de prijzen was belast, in staat was om zijn taak te vervullen; het heeft dit gedaan met behulp van de, in de statistiek gangbare, techniek van extrapolatie, die steunde op juiste nationale prijsindexen . Dat tussen het moment waarop het BSEG de resultaten van de enquête heeft verstrekt en de indiening van het eerste voorstel van de Commissie anderhalf jaar is verlopen, is overigens te wijten aan de aarzeling over de vraag of rekening moest worden gehouden met de factor huisvesting en aan de technische discussies met het personeel .
Ook het beroep op "de problemen die zich hebben voorgedaan met betrekking tot de juiste berekening van het element huur" is onzinnig, daar de Commissie gezien de afwijzing van haar eerste voorstel geen andere keuze had dan zo nauwkeurig mogelijk de kosten van levensonderhoud op de referentiedatum vast te stellen;
d ) ten slotte acht de Commissie de keuze van de datum 1 juli 1986 in strijd met de tekst van de verordening, waarin de Raad erkent, dat er "een zekere verschuiving tussen de koopkrachtpariteit van de ... ambtenaren" heeft plaatsgevonden en waarin data van het onderzoek van de aanpassingscoëfficiënten worden genoemd ( 1980, 1984 en 1985 ), die vóór 1 juli 1986 liggen .
Anderzijds acht zij de keuze van de Raad (" de eerste gepaste datum na indiening van het gewijzigde voorstel ") willekeurig en zonder enige betekenis .
147 . Ook ik acht het standpunt van de Raad onhoudbaar .
148 . Aan de orde is de nauwgezette inachtneming door de Raad van de vereisten van artikel 64 van het Statuut en van het besluit van 1981 .
149 . Welnu, men kan niet om de conclusie heen, dat de in het arrest Roumengous ontwikkelde leer mutatis mutandis kan worden toegepast op het terrein van de periodieke ( vijfjaarlijkse ) herziening van de aanpassingscoëfficiënten .
150 . Dit vloeit voort uit de in dit arrest neergelegde erkenning van het beginsel van gelijkwaardige koopkracht, dat in het besluit van 1981 is geconcretiseerd .
151 . Het Statuut en het besluit, dat de passende methode voor de uitvoering daarvan vaststelt, beogen te bewerkstelligen, dat "de verhoudingen tussen de aanpassingscoëfficiënten op correcte wijze de gelijkwaardigheid in koopkracht verzekeren van de bezoldigingen die worden uitbetaald aan de personeelsleden" in de verschillende standplaatsen .
152 . Telkens wanneer uit het priodieke onderzoek van de aanpassingscoëfficiënten blijkt, dat de wijzigingen in de kosten van levensonderhoud deze verhoudingen wijzigen en de gelijkwaardigheid in koopkracht verstoren, zal dit onderzoek tot correctie van de aanpassingscoëfficiënten leiden .
153 . De correctie moet daarom terugwerkende kracht hebben tot aan het moment waarop het onderzoek naar de gelijkwaardigheid in koopkracht betrekking heeft en met betrekking waartoe men tot de conclusie is gekomen, dat de bestaande coëfficiënten die gelijkwaardigheid niet meer nauwkeurig weergeven .
154 . Aangezien het onderzoek normaliter achteraf zal plaatsvinden ( of zal worden voltooid ), zal de correctie normaliter "terugwerken" in die zin, dat zij van kracht is vanaf een eerder moment dan dat waarop de analyse is verricht, en dat op grond daarvan tot correctie is besloten .
155 . Dit vloeit uit de wettelijke vereisten zelf voort en niet uit een, al dan niet op een toezegging van de administratie berustend, idee van rechtszekerheid of gewettigd vertrouwen .
156 . Volgt men deze weg niet, dan dreigen coëfficiënten waarvan reeds ( vijf jaar tevoren ) was vastgesteld, dat zij geen nauwkeurige gelijkwaardigheid in koopkracht verzekerden, lange tijd ongecorrigeerd te blijven .
157 . Wanneer de nieuwe aanpassingscoëfficiënten pas met ingang van 1 juli 1986 worden toegepast, betekent dat bovendien dat sinds de laatste herziening niet minder dan 10 jaar zijn verstreken .
158 . Inderdaad worden de berekeningen hachelijker door de tijd die inmiddels is verstreken sinds het referentietijdvak . Maar dit kan men mijns inziens niet als argument aanvoeren tegen de terugwerkende kracht van de correctie van de coëfficiënten .
159 . Bedacht dient te worden, dat enkel de factor "huisvestingskosten" in geding is ( en, naar het schijnt, binnen de technische instanties enkel - of in hoofdzaak - wat Londen betreft ), terwijl alle andere elementen van de kosten van levensonderhoud op grond van in 1980 en 1981 gehouden enquêtes zijn vastgesteld voor 1 januari 1981 en niet worden betwist .
160 . De gegevens betreffende de huren zijn aanvankelijk ontleend aan de nationale boekhoudingen ( eerste voorstel ) en vervolgens ( tweede voorstel ) gevonden via in 1984 en 1985 gehouden enquêtes waaruit de resultaten voor 1 januari 1981 zijn geëxtrapoleerd .
161 . Het is dan ook logisch noch passend om, wanneer men over cijfers beschikt voor januari 1981 ( die voor het merendeel in dezelfde periode zijn gevonden ), de inmiddels verstreken tijd aan te voeren om terugwerkende kracht te vermijden .
162 . Deze stelling gaat mijns inziens zowel op voor de aangevochten verordening ( die voor de huisvestingskosten gebaseerd is op de cijfers van de nationale boekhoudingen ) als voor het tweede voorstel van de Commissie, dat door de Raad is verworpen ( en dat voor de huisvesting gebaseerd was op de enquête onder de makelaarskantoren ). In laatstgenoemd geval konden de cijfers via extrapolatie worden terugberekend tot 1 januari 1981 . Dit is een algemeen gebruikte techniek; deze geeft weliswaar geen 100% garantie voor de juistheid van de verkregen resultaten, maar dat geldt voor elke techniek die in de statistiek wordt toegepast . De Raad zelf heeft overigens ook niet aan het gebruik daarvan kunnen ontkomen; immers, in het voorstel van het betrokken secretariaat-generaal, dat aan de gewraakte verordening ten grondslag ligt, wordt verklaard, dat de nieuwe aanpassingscoëfficiënten zijn verkregen door uit de gegevens van de nationale boekhoudingen, die bij het onderzoek voor 1 januari 1981 zijn gebruikt, de gegevens voor 1 juli 1986 te extrapoleren .
163 . Tegen de terugwerkende kracht kan evenmin het argument worden aangevoerd, dat de Raad ontleent aan de financiële kosten van de operatie . Dit is geen overweging waarmee de Raad zich tegen de naleving van een statutaire verplichting kan verzetten en tegen de honorering van het daaruit voortvloeiende gewettigde vertrouwen van de ambtenaren .
164 . Rest de vraag, van welke precieze datum moet worden uitgegaan .
165 . De Commissie beroept zich ter verdediging van de datum 1 januari 1981 op de vijfjaarlijks frequentie die in het besluit van 1981 is vastgelegd .
166 . Dit behoeft echter niet persé het geval te zijn .
167 . Het besluit van 1976 spreekt namelijk enkel van een "periodiek onderzoek" zonder nadere specificatie .
168 . Het besluit van 1981, waarin het beginsel van de vijfjaarlijkse herziening erkenning heeft gekregen, bepaalt in artikel 1, dat de nieuwe methode die in dat besluit is vastgesteld, zal gelden voor tien jaar, ingaand op 1 juli 1981 .
169 . Omdat dit besluit op 15 december 1981 van kracht is geworden ( artikel 2 ), moet het worden geacht van toepassing te zijn geworden op de destijds lopende procedure tot herziening van de aanpassingscoëfficiënten .
170 . in elk geval volgt uit het besluit niet, dat de herziening om de vijf jaar al vanaf 1 januari 1981 verplicht is, maar enkel dat dit vanaf 1 juli van dat jaar het geval is .
171 . Hoewel het dus niet vereist was om voor de periode van vijf jaar uit te gaan van 1 januari 1981, was het wel reeds - op grond van de methode van 1976 - mogelijk om voor de "periodieke herziening" van de coëfficiënten van deze datum uit te gaan . Door de keuze van die datum vermijdt men, dat de basisgegevens voor een andere datum moeten worden aangepast, met als enige implicatie dat de nieuwe periodes van vijf jaar vanaf die datum worden berekend .
3 . Conclusie
172 . Mijns inziens volgt uit het vorenstaande, dat het beroep van de Commissie gegrond moet worden verklaard en dat bijgevolg nietig moet worden verklaard verordening nr . 3619/86 van de Raad van 26 november 1986 houdende correctie van de aanpassingscoëfficiënten welke van toepassing zijn op de bezoldigingen en de pensioenen van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen die buiten Brussel en Luxemburg tewerk zijn gesteld .
173 . Om discontinuïteit in de bezoldingsregeling te voorkomen dient te worden ingewilligd het verzoek van de Commissie :
om een verklaring van het Hof krachtens artikel 174, tweede alinea, EEG-Verdrag in de lijn van de beslissing in het arrest van 5 juni 1973 in zaak 81/72 ( 15 ) - die betrekking had op de toepassing van artikel 65 van het Statuut - dat de nietigverklaarde verordening zal blijven werken totdat de Raad een nieuwe verordening zal hebben vastgesteld .
174 . Aangezien partijen geen conclusie hebben genomen met betrekking tot de kosten, dient elk van de partijen haar eigen kosten te dragen .
(*) Vertaald uit het Portugees .
( 1 ) PB 1986, L 336, blz . 1 .
( 2 ) Respectievelijk zaak 194/86, Rydalm/Commissie; zaak 327/86, Herkenrat e.a./Commissie; zaak 328/86, Brazzelli e.a./Commissie; zaak 163/87, Nowak/Commissie; zaak 295/87, Bertolo e.a./Commissie; zaak 300/87, Baumgaertner e.a./Commissie; gevoegde zaken 312 tot en met 317/87, Nonon, Andreasen, Binns, Swinnock, Price, Kingston e.a./Commissie, Parlement, Hof van Justitie en Rekenkamer; gevoegde zaken 332 en 336/87, Da Po, Actis-Dato e.a./Commissie .
( 3 ) Zie arrest van 15 december 1982, zaak 158/79, Roumengous, Jurispr . 1982, blz . 4379, r.o . 9; zie ook de arresten van 15 januari 1985 in de gevoegde zaken 532, 534, 543, 567, 600, 618 en 660/79, Amesz e.a ., Jurispr . 1985, blz . 55, en in zaak 737/79, Battaglia, Jurispr . 1985, blz . 71 .
( 4 ) PB 1981, L 386, blz . 6 .
( 5 ) Weliswaar noemt de considerans van het Besluit van 1981 enkel artikel 65 en draagt punt II, 1, van het Besluit het opschrift "jaarlijks onderzoek naar het bezoldigingspeil ( artikel 65, lid 1, van het Statuut )", maar ondanks het feit dat dit buiten het bestek van het jaarlijkse onderzoek valt, regelt punt II, 1.1, het vijfjaarlijks onderzoek van de aanpassingscoëfficiënten, onder verwijzing naar artikel 64, eerste alinea, van het Statuut .
( 6 ) Arrest van 6 oktober 1982, zaak 59/81, Commissie/Raad, Jurispr . 1982, blz . 3329, r.o . 33; arrest Roumengous, reeds geciteerd, blz . 4402, r.o . 28 .
( 7 ) Arrest Roumengous, blz . 4401, r.o . 23 .
( 8 ) Arrest van 26 juni 1975, zaak 70/74, Commissie/Raad, Jurispr . 1975, blz . 795, 807 en 808, r.o . 20 tot en met 23 .
( 9 ) De tekst van de Commissie is op dit punt niet erg expliciet en lijkt verminkt te zijn .
( 10 ) Die zoals de Commissie het zelf uitdrukt, "niet ongegrond waren ".
( 11 ) Enquête onder makelaarskantoren ( voorstel van de Commissie ), buiten beschouwing laten van de factor huisvesting, in aanmerking nemen van de bouwkosten en huisvestingskosten berekend aan de hand van globale gemiddelden op grond van de nationale boekhoudingen ( verordening van de Raad ).
( 12 ) Zie ook arrest van 6 oktober 1982, Commissie/Raad, reeds geciteerd .
( 13 ) PB 1983, L 368, blz . 1 .
( 14 ) PB 1978, L 369, blz . 10 .
( 15 ) Commissie/Raad, Jurispr . 1973, blz . 575, inz . blz . 587 .