62000CC0133_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
Inledning
1 I detta mål om förhandsavgörande har Employment Appeal Tribunal (Förenade kungariket) i enlighet med artikel 234 EG ställt ett antal frågor om tolkningen av rådets direktiv 93/104/EG av den 23 november 1993 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden (nedan kallat direktiv 93/104 eller arbetstidsdirektivet)(1), i synnerhet artikel 1.3 i direktivet, enligt vilken luft-, järnvägs-, väg- och sjötransporter undantas från dess tillämpningsområde. Det gäller i huvudsak att klarlägga huruvida bestämmelsen, när det görs ett sådant undantag från direktivet (i det förevarande fallet från rätten till årlig betald semester) omfattar samtliga arbetstagare inom vägtransportsektorn, däribland så kallade icke-mobila arbetstagare. Om frågan besvaras nekande vill den nationella domstolen få klarhet i enligt vilka kriterier den grupp arbetstagare som skall undantas från nämnda direktiv skall skiljas från övriga arbetstagare.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
Direktiv 93/104 om arbetstidens förläggning
2 För att genomföra gemenskapens socialpolitik föreskrivs som bekant enligt artiklarna 136-143 EG (vilka har ersatt artiklarna 117-120 i EG-fördraget) även åtgärder för att förbättra arbetstagarnas hälsa och säkerhet. Dessa åtgärder har genomförts genom olika direktiv, vilka i huvudsak grundas på artikel 118 i EG-fördraget (nu artikel 137 EG), bland vilka särskilt skall nämnas rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet(2) (nedan kallat ramdirektivet). I detta direktiv har nämligen de allmänna principerna på området definierats, vilka därpå har utvecklats genom en rad direktiv, däribland just direktiv 93/104 om arbetstidens förläggning, som är i fråga i detta mål.
3 Enligt artikel 1.1 i direktivet är dess syfte att föreskriva "minimikrav på säkerhet och hälsa vid förläggningen av arbetstiden". Vad närmare bestämt beträffar "minimikrav" skall bestämmelserna i direktivet "inte tillämpas när andra gemenskapsbestämmelser innehåller mer detaljerade krav beträffande vissa yrken eller arbeten" (artikel 14). Av samma skäl skall direktivet "inte påverka medlemsstaternas rätt att tillämpa eller införa författningsbestämmelser eller en administrativ praxis som bättre skyddar arbetstagarnas hälsa och säkerhet eller underlättar eller tillåter tillämpningen av kollektivavtal som bättre skyddar arbetstagarnas hälsa och säkerhet" (artikel 15).
4 De "minimikrav" som stadgas i direktivet gäller dels minimitider för dygnsvila, veckovila och årlig semester samt raster och begränsning av veckoarbetstiden, dels vissa former av nattarbete, skiftarbete och arbetsrytm (artikel 1.2).
5 Direktivets tillämpningsområde anges i artikel 1.3 i detta, vilken har följande lydelse:
"Detta direktiv skall tillämpas på all verksamhet, privat som offentlig, i den betydelse som avses i artikel 2 i direktiv 89/391/EEG, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 17 i detta direktiv, med undantag för luft-, järnvägs-, väg- och sjötransporter, havsfiske liksom annat arbete till sjöss samt det arbete som utförs av läkare under utbildning."
Det ovannämnda tillämpningsområdet omfattar "all verksamhet, såväl privat som offentlig (industri, jordbruk, handel, förvaltning, tjänster, undervisning, kultur- och fritidsverksamhet etc.)" (artikel 2).
6 Vad närmare bestämt beträffar årlig semester, som är i fråga i detta mål, föreskrivs i artikel 7 i direktiv 93/104 följande:
"1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare får en årlig betald semester om minst fyra veckor i enlighet med vad som föreskrivs genom nationell lagstiftning eller praxis angående rätten till och beviljandet av en sådan semester.
2. Den årliga semestern får inte utbytas mot kontant ersättning, utom då anställningen avslutas."
7 Direktivet lämnar också stort utrymme för flexibilitet vid tillämpningen av dess bestämmelser i enskilda fall. I artikel 17.1 i direktivet föreskrivs att det med hänsyn till vissa arbetens särskilda art får göras avvikelser från vissa bestämmelser som uppräknas uttömmande. Bland dessa nämns i artikel 17.2 c ii i direktivet de arbeten som kräver en kontinuitet i servicen eller produktionen, särskilt hamn- eller flygplatsarbete. I allmänhet medges sådana avvikelser enbart på villkor att de berörda arbetstagarna ges motsvarande kompensationsledighet eller, när det inte är möjligt att bevilja sådan ledighet av objektiva skäl, att de berörda arbetstagarna ges lämpligt skydd. Det medges dock inte några undantag från artikel 7 i direktivet om rätt till årlig semester.
Direktiv 2000/34/EG
8 Genom direktiv 2000/34/EG av den 22 juni 2000 (nedan kallat direktiv 2000/34)(3) ändrade Europaparlamentet och rådet direktiv 93/104, för att täcka sektorer och verksamheter som inte omfattas av det direktivet och, således, för att, såsom framgår av tredje skälet, låta "[v]äg-, luft-, sjö- och järnvägstransport, inlandssjöfart, havsfiske, annat arbete till sjöss samt det arbete som utförs av läkare under utbildning" ingå. Det bör påpekas att på grundval av denna ändring anges att "[a]rbetstagarnas hälsa och säkerhet bör skyddas på arbetsplatsen inte därför att de arbetar inom en särskild sektor eller bedriver viss verksamhet utan därför att de är arbetstagare" (femte skälet) och således att "[a]lla arbetstagare bör ha lämpliga viloperioder" (elfte skälet).
9 Artikel 1.3 i direktiv 93/104 har ersatts med följande nya lydelse: "Detta direktiv skall tillämpas på all verksamhet, såväl offentlig som privat, i den betydelse som avses i artikel 2 i direktiv 89/391/EEG, utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 14 och 17 i detta direktiv."
10 I en ny artikel 17a i direktivet stadgas särskilda och avvikande bestämmelser som är tillämpliga på mobila arbetstagare och föreskrivs särskilt att artiklarna 3, 4, 5 och 8 inte skall gälla dessa arbetstagare. Medlemsstaterna skall dock vidta "de åtgärder som krävs för att säkerställa att mobila arbetstagare har rätt till tillräcklig vila" utom under de omständigheter som anges i artikel 17.2.2.
11 Enligt en ny punkt 7 i artikel 2 i direktivet skall med mobila arbetstagare förstås arbetstagare som är "anställda som resande personal av företag som bedriver person- eller godstransport på väg, i luften eller via inre vattenvägar".
12 Enligt den nya lydelsen av artikel 14 (i ändrad lydelse enligt artikel 1.4 i direktiv 2000/34) skall arbetstidsdirektivet inte tillämpas när andra gemenskapsinstrument innehåller särskilda mer detaljerade föreskrifter om arbetstidens förläggning för vissa yrken eller arbeten.(4)
13 Direktiv 2000/34 trädde i kraft den 1 augusti 2000 (artikel 5). Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 1 augusti 2003 (när det gäller läkare under utbildning skall detta datum vara den 1 augusti 2004) eller se till att arbetsmarknadens parter senast den dagen genom avtal fastställer nödvändiga bestämmelser.
Den nationella lagstiftningen
14 Förenade kungariket införlivade direktiv 93/104 genom Working Time Regulations 1998(5) (nedan kallad förordningen eller införlivandeförordningen).
15 I artiklarna 13-16 i förordningen stadgas rätten till årlig semester. I artikel 18 i förordningen, med rubriken "Undantagna sektorer", föreskrivs följande:
"Artiklarna ... 13 och 16 är inte tillämpliga på
a) följande verksamhet:
i) Luft-, järnvägs-, väg- och sjötransporter,
..."
16 Begreppet "verksamhet" definieras inte i förordningen. I artikel 2.2 i denna föreskrivs dock följande: "I avsaknad av definitioner i dessa artiklar skall ord och uttryck som används i särskilda bestämmelser, och som också används i motsvarande bestämmelser i direktivet om arbetstidens förläggning ... anses ha samma innebörd som i de motsvarande bestämmelserna."
Bakgrund och förfarande
Bakgrund och målet vid den nationella domstolen
17 I målet vid den nationella domstolen väcktes talan av tre anställda inom vägtransportsektorn, vilka inte tillerkändes någon rätt till årlig betald semester. De arbetar vid Tuffnells Parcels Express Ltd (nedan kallat Tuffnells), som fungerar som central för befordran av paket, har 21 terminaler i olika delar av landet och levererar varor med vägtransport. Klaganden J.R. Bowden arbetar deltid som "batcher", det vill säga tar emot och sorterar fraktsedlar, vilket sker på ett kontor beläget ovanför en lastkaj. J.L. Chapman och J.J. Doyle arbetar också deltid, men sysslar med "data-entry", det vill säga matar in uppgifter i datorn när de erhåller fraktsedlarna efter att de kommit in och sorterats. Förarna har inte tillträde till kontoren och klagandena har ingen kontakt med dem.
18 Det skall anmärkas att medan klagandenas kolleger som arbetar heltid har rätt till betald semester kan de tre arbetstagarna i fråga ta semester, men utan ersättning.
19 I oktober 1998, efter att ovannämnda införlivandeförordning hade trätt i kraft i Förenade kungariket, begärde klagandena att de skulle tillerkännas rätt till betald semester. Eftersom arbetsgivaren förvägrade dem denna rätt, väckte klagandena talan vid arbetsdomstolen.
20 I första instans fastslog Employment Tribunal, genom beslut som delgavs parterna den 31 mars 1999, att de tre klagandena inte omfattades av artikel 13 i ovannämnda införlivandeförordning, på grund av att vägtransportsektorn enligt artikel 18 i förordningen undantas från tillämpningsområdet för ovannämnda artikel 13. Klagandena överklagade den 7 maj detta beslut till Employment Appeal Tribunal och det var under detta förfarande som de ifrågavarande tolkningsfrågorna uppkom.
Tolkningsfrågorna
21 Employment Appeal Tribunal har i sitt beslut om hänskjutande understrukit vilka svårigheter den har haft vid tolkningen av begreppet "verksamhet" i artikel 1.3 i direktiv 93/104, i synnerhet vad beträffar transportområdet, och vid definitionen av omfattningen av de undantag som föreskrivs i denna bestämmelse. Enligt Employment Appeal Tribunal ger inte heller sextonde skälet i direktivet någon hjälp att bedöma omfattningen av undantagen för dessa sektorer. Enligt detta skäl kan det "[m]ed hänsyn till det aktuella arbetets särskilda art ... vara nödvändigt att vidta speciella åtgärder beträffande förläggningen av arbetstiden inom vissa områden och verksamheter som inte omfattas av detta direktiv". En bokstavstrogen tolkning av artikel 1.3 i direktivet (liksom av artikel 18 i införlivandeförordningen) kan leda till att inte någon arbetstagare inom den undantagna sektorn får rätt till direktivets förmåner och, således, att ett stort antal arbetstagare inte får rätt till direktivets förmåner, bland annat rätten till årlig betald semester. Det finns dessutom inte någon vetenskaplig, politisk, social eller ens förnuftsmässig grund för denna särbehandling jämfört med arbetstagare som bedriver likadan verksamhet (i det förevarande fallet så kallade icke-mobila arbetstagare) inom de sektorer som inte är undantagna.
22 Den nationella domstolen anser att denna verkan är orättvis och irrationell och strider mot direktivets huvudsakliga syfte, vilket även framgår av den uttryckliga hänvisningen till gemenskapens avtal om arbetstagarnas grundläggande sociala rättigheter i fjärde skälet i direktivet:(6)
"8. Varje arbetstagare i gemenskapen skall ha rätt till en viloperiod varje vecka och till en årlig betald semester vars längd gradvis bör harmoniseras i enlighet med nationell praxis.
...
19. Varje arbetstagare skall åtnjuta godtagbara säkerhets- och hälsoförhållanden på sin arbetsplats. Lämpliga åtgärder skall vidtas för att uppnå en större harmonisering av förhållandena på detta område samtidigt som förbättringar uppnås."
23 Den hänskjutande domstolen har emellertid hänvisat till olika handlingar som har tillkommit efter antagandet av direktivet (i synnerhet kommissionens vitbok av den 15 juli 1997 om sektorer och verksamheter som inte omfattas av direktivet,(7) ett yttrande av Ekonomiska och sociala kommittén av den 26 mars 1998 och en resolution av Europaparlamentet av den 2 juli 1998), i vilka det beklagas att arbetstagarna inom vägtransportsektorn utan åtskillnad undantagits från tillämpningsområdet för direktiv 93/104. Den hänskjutande domstolen har påpekat att kommissionen i sitt förslag till direktiv, som ledde till ändringen av direktivet genom ovannämnda direktiv 2000/34/EG(8), föreslog att direktivet "även skall tillämpas på 'icke-mobila' arbetstagare inom de sektorer som för närvarande inte omfattas av direktivet" och att rådet i gemensam ståndpunkt av den 12 juli 1999 inte godtog detta synsätt.
24 Mot bakgrund av dessa olika handlingar har Employment Appeal Tribunal medgett att enligt gemenskapsinstitutionerna omfattades "icke-mobila" arbetstagare inom vägtransportsektorn, vid tiden för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, inte av direktivet och att en formell ändring av detta direktiv - vilken sedan genomfördes - var nödvändig för att de skulle omfattas av dess bestämmelser.
25 Av dessa skäl beslutade Employment Appeal Tribunal att ställa följande frågor till EG-domstolen:
"1. Mot bakgrund av att den uppfattning som uttryckts av ansvariga organ, det vill säga att en ändring är nödvändig för att en rättsregel skall få en viss effekt, är logisk endast om denna bestämmelse före ändringen inte hade en sådan effekt, och mot bakgrund av de uppfattningar som tidigare redovisats av Ekonomiska och sociala kommittén, Europaparlamentet, kommissionen och i rådets gemensamma ståndpunkt beträffande undantagen från artikel 1.3 i direktiv 93/104/EG, med innebörden att för närvarande skall alla som arbetar inom vägtransportsektorn undantas från direktivet, men att ett sådant undantag har varit och är helt och hållet oberättigat, i vilken utsträckning kan vi då från denna typ av material som saknar karaktär av lagstiftning dra endera av följande två slutsatser:
a) För närvarande innebär en korrekt tolkning av ordalydelsen i artikel 1.3 att alla sådana personer undantas.
b) En sådan uppfattning utgör inte en rättvis och ändamålsenlig tolkning av artikeln.
2. Oavsett svaret på fråga 1, har vi, om vi när vi försöker tolka vår nationella lagstiftning mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte träffar på vad som uppfattas som ett vidsträckt syfte ('varje arbetstagare i gemenskapen skall ha rätt till ... årlig betald semester') men det i samma bestämmelse på en lika framträdande plats förekommer ett uttryck ('skall tillämpas på all verksamhet ... med undantag för ... väg-...transporter') som förefaller väsentligt motverka detta vidsträckta syfte, i varje fall under de omständigheter som föreligger i detta mål, rätt att (och om så är fallet, med hänvisning till vilka principer) tillämpa vår nationella lagstiftning på omständigheterna i målet så att detta vidsträckta syfte uppnås, trots den klara ordalydelsen som antyder att detta syfte inte gäller dessa omständigheter?
3. För att uttrycka det på ett mindre abstrakt sätt, skall samtliga arbetstagare inom vägtransportsektorn, till vilken hänvisning sker i artikel 1.3 i direktiv 93/104, med nödvändighet vara undantagna från tillämpningsområdet för direktiv 93/104?
4. Om samtliga dessa arbetstagare inte nödvändigtvis undantas, vilka kriterier skall den nationella domstolen använda för att bestämma vilka arbetstagare inom vägtransportsektorn som enligt artikel 1.3 skall undantas och vilka som inte skall undantas?"
Bedömning av frågorna
Saken
26 Det har i huvudsak framkommit två olika synsätt vad beträffar de frågor som ställts av Employment Appeal Tribunal. Å ena sidan anser arbetsgivaren, Förenade konungariket och kommissionen att den enda hållbara uppfattningen är den att arbetstagare inom transportsektorn helt skall undantas från det skydd som tillerkänns enligt direktiv 93/104. Å andra sidan förespråkar kärandena (men tydligen också den hänskjutande domstolen) en teleologisk tolkning av direktivet i uppenbart syfte att begränsa detta undantag med hänsyn till den särskilda arten av det arbete som arbetstagaren utför.
27 Jag vill påpeka att ingen av parterna har åberopat det problem som teoretiskt sett skulle kunna uppkomma, det vill säga att undantaget i fråga är rättsstridigt, eftersom det inskränker en grundläggande social rättighet, nämligen rätten till årlig betald semester. Inte heller den hänskjutande domstolen har berört detta, trots att den som sagt har beklagat att det saknas lämplig motivering för den särbehandling som arbetstagarna i de undantagna sektorerna utsatts för i förhållande till dem som utför identiska uppgifter inom andra sektorer. Genom en sådan grund skulle nämligen gemenskapslagstiftarens avgöranden och det utrymme att göra en skönsmässig bedömning som denne enhälligt medges vid dessa avgöranden direkt ha ifrågasatts. Det hade då kunnat invändas att den ifrågavarande inskränkningen av den grundläggande rättigheten saknade all rimlig motivering. Enligt min mening förtjänar emellertid inte gemenskapslagstiftarens avgöranden denna kritik eller åtminstone inte till den grad att det kan motivera att den omtvistade direktivbestämmelsen förklaras rättsstridig, varvid jag utgår från de omständigheter som hittills anförts, även om bestämmelsens utformning och konsekvenser kan kritiseras. Det har nämligen inte bestridits att de undantagna sektorerna är av särskild art och att det är nödvändigt med ett ad hoc-system för dessa (vilket därefter även har bekräftats av det senare direktivet), medan det förefaller framgå av förarbetena och av den senare utvecklingen att undantagens allmänna och odifferentierade räckvidd kan förklaras av att det var svårt att utarbeta exakta kriterier för att göra åtskillnad mellan verksamheterna inom dessa sektorer och av att ikraftträdandet av bestämmelserna på området inte fick försenas. Om detta vore fallet skulle gemenskapslagstiftarens ifrågasatta begränsning av rätten till semester inte alls sakna motivering eller åtminstone inte sakna sådan till den grad att det kan fastställas att befogenheten att göra en skönsmässig bedömning inte har utövats korrekt.(9)
28 Därmed skulle jag, innan jag i sak behandlar de frågor som har ställts av den nationella domstolen, kort vilja erinra om de hermeneutiska kriterier som domstolen normalt tillämpar för att tolka gemenskapsbestämmelserna, med hänsyn till att det har tvistats mycket om dessa kriterier och tillämpningen av dem i det förevarande fallet.
29 Domstolen tillskriver som bekant i regel ordalydelsen en avgörande betydelse, eftersom det är uppenbart att tolkningen av en bestämmelse måste utgå från dess ordagranna betydelse och således från en analys av de begrepp som den innehåller, i deras vanliga betydelse,(10) det vill säga enligt den betydelse som orden och uttrycken har i vardagsspråket.(11)
30 Erfarenheten visar dock att enbart en ordagrann tolkning av texten inte alltid är tillräcklig för att lösa ett tolkningsproblem. Det är då som de ytterligare hermeneutiska kriterier som domstolarna vanligen använder kan vara till hjälp. Enligt domstolens fasta rättspraxis måste i synnerhet "varje gemenskapsrättslig bestämmelse sättas in i sitt sammanhang och tolkas mot bakgrund av gemenskapsrätten som helhet, med hänsyn tagen till gemenskapsrättens syften och dess utvecklingsstadium vid den tidpunkt då den ifrågavarande bestämmelsen skall tillämpas".(12) Mot denna bakgrund kan även förarbetena vara till nytta, även om de kommer i andra hand i förhållande till de andra tolkningsmetoderna.
31 Jag vill slutligen tillägga att rätten till betald semester måste anses vara en allmän princip inom området i fråga och att den även, såsom jag just har erinrat om, utgör en grundläggande social rättighet. Detta leder till ett annat välbekant hermeneutiskt kriterium, vilket ofta valts i domstolens rättspraxis, nämligen att avvikelser och undantag från gemenskapsbestämmelsernas tillämpningsområde skall tolkas restriktivt.(13)
En ordagrann tolkning av direktivet
32 Härefter tänker jag således utgå från själva texterna. Såsom vi har sett just vad beträffar direktivets tillämpningsområde, föreskrivs att det "skall tillämpas på all verksamhet ..., med undantag för luft-, järnvägs-, väg- och sjötransporter, havsfiske liksom annat arbete till sjöss samt det arbete som utförs av läkare under utbildning" (artikel 1.3) (min kursivering). I sextonde skälet i direktivet föreskrivs att det "kan ... vara nödvändigt att vidta speciella åtgärder beträffande förläggningen av arbetstiden inom vissa sektorer och verksamheter som inte omfattas av detta direktiv" (min kursivering).
33 Enligt svaranden i målet vid den nationella domstolen skall uttrycket "verksamhet" förstås så, att det hänvisar till den sektor till vilken arbetsgivarens näringsverksamhet hör och inte till arbetstagarens konkreta uppgifter. Följaktligen rör de undantag som föreskrivs i artikel 3.1 i direktivet hela den ifrågavarande näringsverksamheten som en enhet (just "sektorn") och inte de enskilda verksamheter som bedrivs inom denna.
34 Klagandena har däremot hävdat att med hänsyn till direktivets föremål och syfte är den avgörande faktorn, vilken gör det möjligt att avgränsa undantagen, den verksamhet som bedrivs av arbetstagaren. Denna tolkning finner stöd i att begreppet "verksamhet" och inte begreppet "sektorer" används i artikel 1.3 i direktivet, varigenom tonvikten förefaller läggas mera på den verksamhet som utövas än på den sektor inom vilken arbetsgivaren är verksam.
35 Jag anser, särskilt med hänsyn till ovannämnda utdrag ur artikel 1.3 och till sextonde skälet i direktivet, att svarandens uppfattning bättre motsvarar ordalydelsen. Det framgår nämligen av dessa utdrag att begreppen "sektorer" och "verksamhet" avser "luft-, järnvägs-, väg- och sjötransporter, havsfiske", medan begreppet "arbete" enbart används för "annat arbete till sjöss" och "det arbete som utförs av läkare under utbildning". Jag anser således att de undantag som föreskrivs i bestämmelsen i det andra fallet avser särskilda verksamheter som bedrivs inom en viss sektor, medan det i det första fallet däremot avser hela verksamhetssektorer, vilka just omfattas i sin helhet, och således gäller samtliga arbetstagare inom den berörda sektorn.
36 I motsats till vad klagandena har hävdat, motsägs enligt min mening inte denna tolkning av att det i artikel 17.2.1 c ii i direktiv 93/104 föreskrivs att medlemsstaterna får göra avvikelser från artiklarna 3, 4, 5, 8 eller 16, när arbetstidens längd inte mäts eller bestäms i förväg eller kan bestämmas av arbetstagarna själva
"c) i fråga om arbeten som kräver en kontinuitet i servicen eller produktionen, särskilt
ii) hamn- eller flygplatsarbete."
37 Enligt klagandena visar den omständigheten att direktivet är tillämpligt, även om det enbart är delvis, på personal som sysslar med hamn- och flygplatsarbete, att avsikten i själva verket inte var att undanta samtliga arbetstagare inom en viss sektor från direktivets tillämpningsområde, utan att det skall göras åtskillnad inom var och en av sektorerna med avseende på den berörda personalens specifika verksamhet. Det kan således grundas en tolkning på den omständigheten att de undantag som föreskrivs för denna personal motiveras av de särskilda krav som utmärker dess arbete. Denna tolkning gör det möjligt att avhjälpa den uppenbara motsättningen mellan den ovannämnda artikel 17 och artikel 1.3. Därigenom är, även om detta är underförstått, kriteriet avseende den typ av verksamhet som bedrivs i var och en av de undantagna sektorerna tillämpligt på det undantag som föreskrivs i den sistnämnda bestämmelsen.
38 Jag anser emellertid att denna uppfattning drar alltför långtgående slutsatser av en bestämmelse som uppenbart avser mycket särskilda och begränsade situationer och som således inte bör återverka på den generella tolkningen av direktivet. Det tas i vart fall inte hänsyn till att det berörda undantaget tillämpas inom direktivets tillämpningsområde och inte har till föremål att utsträcka detta tillämpningsområde, och att det således är på denna grundval som dess räckvidd skall fastställas. Visserligen avser undantaget personal som arbetar i hamnar och på flygplatser på grund av de särskilda krav som ställs på denna verksamhet, men man kan inte därav dra slutsatsen att undantaget omfattar all personal i hamnar eller på flygplatser, med hänsyn till de allmänna undantag som förekommer i artikel 1.3 i direktivet och att - vilket jag upprepar - det i artikel 17.2 c ii inte ens indirekt anges någon avsikt att avvika från direktivets tillämpningsområde såsom det definieras i dess artikel 1.3. Av detta följer att undantaget i fråga skall tolkas så, att det avser arbetstagare som, trots att de arbetar i hamnar eller på flygplatser, inte omfattas av ett avtalssystem som har samband med luft- och sjötransporter eller havsfiske. Det är tillräckligt att som några exempel nämna catering, säljare i butiker belägna inom hamn- eller flygplatsområden, bärare och stuveriarbetare eller arbetstagare inom fiskförädlingsindustrin. I samtliga dessa fall är det fråga om arbetstagare som uppenbarligen hör till andra sektorer än dem som avses i undantagsklausulen i artikel 3.1 i direktivet, samtidigt som de utför uppgifter som har nära anknytning till dem i de undantagna sektorerna och således en verksamhet som, just av den anledningen, motiverar tillämpning av ett undantagssystem som utmärks av en viss flexibilitet.
39 Jag anser slutligen inte att det i denna första bedömning av de relevanta bestämmelsernas ordalydelse går att finna argument till stöd för klagandenas uppfattning, vilka således skulle motsäga vad som vid första anblicken framgår av lydelsen av direktiv 93/104 och av det sätt på vilket undantagen har formulerats i detta, nämligen ovillkorligt och oberoende av huruvida den bedrivna verksamheten är av icke-mobil karaktär eller inte.
En systematisk tolkning av direktivet
40 Överväganden av systematisk och teleologisk karaktär kan däremot vara mer ändamålsenliga för att stödja klagandenas uppfattning. Dessa har nämligen påpekat att eftersom direktivet syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för att trygga arbetstagares hälsa och säkerhet, skulle det vara ologiskt att beröva samtliga arbetstagare i en undantagen sektor det skydd som erbjuds genom direktivet. För att undvika ett sådant resultat skall följaktligen direktivet tolkas teleologiskt, varvid man grundar sig på det ovannämnda sextonde skälet i detta, enligt vilket det med hänsyn till arbetets särskilda art inom vissa sektorer kan vara nödvändigt att vidta speciella åtgärder beträffande förläggningen av arbetstiden inom dessa sektorer. Eftersom anledningen till att dessa sektorer undantas från direktivets tillämpningsområde således är arbetets särskilda art (sådant som kräver en kontinuitet i servicen eller produktionen, mobilitet med mera), måste man för att minska räckvidden av den ifrågasatta begränsningen just grunda sig på den särskilda arten av arbetstagarens verksamhet, snarare än på arbetsgivarens. Således gäller undantaget inte hela sektorer, utan enbart verksamheter där det är konkret motiverat.
41 Utgångspunkten för detta resonemang saknar säkert inte grund.(14) När det därav dras slutsatser bortses emellertid dels från de ovannämnda elementen i texterna som talar emot detta resonemang, dels från överväganden av systematisk art eller omständigheter som framgår av förarbetena till direktiv 93/104 och av senare praxis, vilka jag nu skall behandla och vilka uppenbart bekräftar att avsikten med direktivet just var att hela verksamhetssektorer skulle undantas från dess tillämpningsområde.
42 På det systematiska planet vill jag framför allt anmärka att detta undantag ingalunda saknar motivering, oavsett om man instämmer i denna eller inte. Såsom jag redan har påpekat förefaller det nämligen ha varit av avgörande betydelse att det var nödvändigt att skapa ett fullständigt normsystem för de undantagna sektorerna, vilket modifierats med hänsyn till att de är av särskild art och att de verksamheter som ingår där kan vara av olika karaktär. Det är således fråga om ett normsystem som grundas på att de särskilda åtgärder har vidtagits som uttryckligen sägs vara nödvändiga i det ovannämnda sextonde skälet i direktivet. Detta är enligt min mening förklaringen till att rättsaktens tillämpningsområde har begränsats och att den först under en senare fas har utvidgats till de ifrågavarande sektorerna, när väl dessa åtgärder fastställts.
Förarbetena till direktiv 93/104 och senare praxis
43 Vad beträffar förarbetena, har kommissionen själv i sitt skriftliga yttrande, i samband med redogörelsen för den lagstiftningsprocess som ledde till antagande av direktiv 93/104, påpekat att i dess första förslag förekom inte några sektorsundantag, utan enbart undantag som grundades på de berörda verksamheternas särskilda art.(15) Eftersom denna lösning ledde till svårigheter, föreslogs under rådsbehandlingen av förslaget att det skulle göras en uttrycklig åtskillnad mellan mobila arbetstagare inom transportsektorn (som skulle undantas från direktivets tillämpningsområde) och icke-mobila arbetstagare (som skulle inbegripas).(16) När den gemensamma ståndpunkten skulle antas av rådet (den 30 juni 1993) avvek man emellertid från denna inriktning till förmån för ett mer radikalt angreppssätt - det föreskrevs nämligen att hela verksamhetssektorer skulle undantas, däribland den i detta mål aktuella vägtransportsektorn. När således direktivet slutligen skulle antas hade kommissionen enbart att i protokollet inta en förklaring om att den avsåg att så snart som möjligt framlägga förslag avseende de olika undantagna sektorerna och verksamheterna, och därvid beakta särdragen i var och en av dem.
44 Det framgår således klart av förarbetena att rådet, trots kommissionens och Europaparlamentets uttryckliga synpunkter, avsiktligt valde att införa ett undantag av allmän räckvidd, vilket således gäller samtliga arbetstagare inom de berörda sektorerna.(17)
45 Den omständigheten att detta val slutligen ledde till att direktivet inte heller omfattade icke-mobila arbetstagare i de undantagna sektorerna, vilket medför en diskriminering av dem i förhållande till arbetstagare som utför liknande uppgifter inom andra sektorer, har emellertid haft vissa konsekvenser. Efter antagandet av direktivet beslutade nämligen kommissionen att följa upp sin ovannämnda förklaring i protokollet, genom att inleda förhandlingar med arbetsmarknadens parter i syfte att ta initiativ i fråga om de undantagna sektorerna och verksamheterna. Bland dessa initiativ vill jag i synnerhet nämna den ovannämnda vitboken, i vilken kommissionen, efter att ha bedömt särdragen och problemen inom varje verksamhetssektor, har angett en möjlig metod för att ändra direktiv 93/104. I detta syfte föreslogs ett annat angreppssätt. Detta bestod i att låta hela direktivet omfatta samtliga icke-mobila arbetstagare genom att på lämpligt sätt ändra de undantag som det föreskriver för att ta hänsyn till kraven på kontinuitet i servicen och andra operativa krav, att direktivets bestämmelser om semester och hälsoundersökningar av nattarbetare skulle utsträckas till samtliga icke-mobila arbetstagare och till arbetstagare sysselsatta med annat arbete till sjöss, samt att vidta eller ändra särskilda bestämmelser om arbetstid och viloperioder för mobila arbetstagare och arbetstagare som är sysselsatta med arbete till sjöss.(18)
46 Således antogs direktiv 2000/34, som just utsträcker det tidigare direktivets tillämpningsområde till de verksamhetssektorer som förut var undantagna (punkt 8 och följande punkter). Kommissionen fortsatte parallellt förhandlingarna med arbetsmarknadens parter på europeisk nivå i gemensamma kommittéer, för att föreslå antagande av särskilda åtgärder av sektorskaraktär.(19)
47 Parterna har för övrigt även dragit olika slutsatser av denna utveckling. Enligt den brittiska regeringen och kommissionen utgör den omständigheten att det ansågs nödvändigt att ändra direktiv 93/104 en bekräftelse på att alla arbetstagare inom transportsektorn innan det ändrade direktivet trädde i kraft fortfarande var undantagna från det första direktivets tillämpningsområde. Klagandena har däremot hävdat att syftet med direktiv 2000/34 inte så mycket var att förnya gällande rätt, utan snarare att klarlägga räckvidden av bestämmelser som hade tolkats felaktigt.
48 De argument som anförts i de föregående punkterna föranleder mig att ansluta mig till den förstnämnda uppfattningen. Enligt min mening finner denna uppfattning stöd inte enbart i den ovannämnda textanalysen, utan även i de klara anvisningar som framgår av praxis före och efter antagandet av direktiv 93/104. Jag kan nämligen inte i denna praxis finna någon omständighet som motiverar att det system som infördes genom det nya direktivet skall anses vara rent klarläggande, eftersom samtliga de åberopade handlingarna uttryckligen bekräftar att gemenskapslagstiftarens avsikt var att upphäva en begränsning som i högsta grad kunde kritiseras och som faktiskt kritiserades mycket.
49 Jag anser sammanfattningsvis att det kan fastställas att artikel 1.3 i direktiv 93/104 skall tolkas så, att denna artikel inte skall tillämpas på arbetstagare inom transportsektorn och havsfiskesektorn, och detta inte ens om de utför icke-mobila uppgifter. Direktivets tillämpningsområde ligger följaktligen inom dessa noggrant angivna gränser och det är endast i denna utsträckning som medlemsstaterna, enligt artikel 18 i direktivet, är skyldiga att anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet eller se till att arbetsmarknadens parter genom avtal fastställer nödvändiga bestämmelser.
Räckvidden av undantaget i artikel 1.3 i direktiv 93/104
50 Jag vill emellertid härefter erinra om att medlemsstaterna har rätt att tillämpa eller införa bestämmelser som bättre skyddar arbetstagarnas hälsa och säkerhet eller underlättar eller tillåter tillämpningen av kollektivavtal som bättre skyddar arbetstagarnas hälsa och säkerhet (artikel 15 i direktivet), och de har även möjlighet att utsträcka direktivets tillämpningsområde till sektorer som är undantagna enligt direktivet eller att bemyndiga arbetsmarknadens parter att göra detta. Såsom framgår av kommissionens vitbok avtalade till exempel den gemensamma kommittén för järnvägstransporter redan den 18 september 1996 att direktivets bestämmelser om arbetstid skulle tillämpas på samtliga arbetstagare, mobila och icke-mobila, inom järnvägstransportsektorn, genom ett särskilt undantag för lokförare och övrig tågpersonal. Den gemensamma kommittén för luftfart avtalade för sin del att direktivets bestämmelser skulle tillämpas på markpersonal.(20)
51 En sådan utvidgning av direktivets tillämpningsområde utgör fortfarande (åtminstone tills direktiv 2000/34 har införlivats) en möjlighet för medlemsstaterna eller kan avtalas av arbetsmarknadens parter. Jag vill emellertid anmärka att om en sådan utvidgning verkligen beslutas måste den fungera utan diskriminering, eftersom icke-diskrimineringsprincipen - som är en grundläggande princip i gemenskapens rättsordning - innebär att lika situationer inte får behandlas olika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. Detta gäller naturligtvis enbart i den mån som villkoren för att gemenskapsrätten skall tillämpas är uppfyllda. Annars skall en eventuell diskriminering enbart bedömas enligt nationell rätt.
52 I det förevarande fallet framgår det av beslutet om hänskjutande att även om Tuffnells Parcels är verksamt inom transportsektorn, medger bolaget sina heltidsanställda rätt till årlig betald semester, men vägrar klagandena detta i egenskap av deltidsanställda. Under dessa omständigheter kan det således anses vara fråga om diskriminering gentemot klagandena och denna diskriminering kan inte, med hänsyn till vad som anförts ovan, motiveras av undantagen i arbetstidsdirektivet. Det är emellertid uppenbart att det ankommer på den nationella domstolen att fastställa om en sådan diskriminering verkligen föreligger i det förevarande fallet och om den endast kan bli föremål för sanktioner enligt nationell rätt eller även med stöd av gemenskapsrätten. Den nationella domstolen kan bedöma det förevarande fallet på grundval av de faktiska och rättsliga omständigheter som den har tillgång till. Jag kan för min del på detta stadium enbart rikta uppmärksamheten mot denna fråga och uttrycka mitt tvivel.
Frågan om kriterierna för åtskillnad mellan skyddade arbetstagare och övriga
53 Avslutningsvis vill jag framlägga några synpunkter avseende den fråga som den nationella domstolen har ställt om artikel 1.3 i direktiv 93/104 skulle tolkas på så sätt att inte alla arbetstagare inom vägtransportsektorn är undantagna från dess tillämpningsområde.
54 En sådan situation kan enbart uppkomma om domstolen inte skulle vara av samma uppfattning som jag här har framlagt och väljer en lösning där den, trots de uppgifter med avseende på textanalys och annat som har anförts ovan, föredrar en teleologisk tolkning av direktivet och således skulle anse att arten av det arbete som utförs av arbetstagaren är en avgörande omständighet snarare än den verksamhetssektor inom vilken arbetsgivaren är verksam.
55 Om domstolen skulle välja denna tolkning, anser jag att det, för att avgöra vilka arbetstagare inom vägtransportsektorn som är undantagna från tillämpningsområdet för artikel 1.3 och vilka som inte är det, skall tas hänsyn till de uppgifter som dessa arbetstagare faktiskt utför och därvid i synnerhet att fastställa om de utgör en del av den resande personalen i det företag där de är anställda. Det är framför allt artikel 1.2 i direktiv 2000/34 som talar för denna tolkning, eftersom denna artikel definierar begreppet "mobila arbetstagare" som "arbetstagare som är anställda som resande personal av företag som bedriver person- eller godstransport på väg, i luften eller via inre vattenvägar". Men även artikel 2.3 i förslaget till rådets direktiv om arbetstidens förläggning för mobila arbetstagare som utför vägtransport och förare som är egenföretagare motiverar en sådan tolkning just inom vägtransportsektorn, eftersom det där stadgas att "resande personal" är "var och en som är anställd, inbegripet praktikanter och lärlingar, av ett företag för att utföra vägtransporter och ingå i den del av personalstyrkan som förflyttar sig".
Förslag till avgörande
56 På grundval av vad som anförts ovan, föreslår jag att de frågor som ställts av Employment Appeal Tribunal skall besvaras på följande sätt:
1) Artikel 1.3 i rådets direktiv 93/104/EG av den 23 november 1993 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden skall tolkas så, att de undantag som avses i denna bestämmelse omfattar samtliga arbetstagare inom vägtransportsektorn.
2) Om domstolen däremot skulle tolka artikel 1.3 i direktiv 93/104/EG på så sätt att inte någon arbetstagare inom vägtransportsektorn är undantagen från direktivet, skall den nationella domstolen, i syfte att avgöra vilka som faktiskt är undantagna, med beaktande av vilka uppgifter som faktiskt utförs, inrikta sig på personer som är anställda i ett företag som utför vägtransporter och således ingår i den del av personalstyrkan som förflyttar sig.
(1) - EGT L 307, s. 18.
(2) - EGT L 183, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 4, s. 146.
(3) - Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/34/EG av den 22 juni 2000 om ändring av rådets direktiv 93/104/EG om arbetstidens förläggning i vissa avseenden för att täcka sektorer och verksamheter som inte omfattas av det direktivet (EGT L 195, s. 41).
(4) - Detta är fallet med rådets direktiv 2000/79/EG av den 27 november 2000 om genomförande av europeiska avtal om arbetstidens förläggning för flygpersonal inom civilflyg som har ingåtts mellan Association of European Airlines (AEA), Europeiska transportarbetarfederationen (ETF), European Cockpit Association (ECA), European Regions Airline Association (ERA) och International Air Carrier Association (IACA) (EGT L 302, s. 57). Se även förslag till rådets direktiv om det avtal om arbetstidens organisation för sjömän som ingåtts av European Community Shipowners' Association (ECSA) och Federation of Transport Workers' Unions in the European Union (FST) (KOM (1998) 662 slutlig - 98/0320 (PRT)) (EGT C 43, s. 9) och förslag till rådets direktiv om arbetstidens förläggning för mobila arbetstagare som utför vägtransport och förare som är egenföretagare (KOM (98) 662 slutlig - 98/0319 (SYN)) - (EGT C 43, s. 4).
(5) - S.I. 1998, nr 1833.
(6) - Antaget av stats- och regeringscheferna den 9 december 1989.
(7) - KOM (97) 334 slutlig.
(8) - EGT C 43, s. 1.
(9) - För en sådan definition av rätten till årlig betald semester vill jag hänvisa till mitt förslag till avgörande föredraget den 8 februari 2001 i mål C-173/99, Broadcasting, Entertainment, Cinematographic and Theatre Union (BECTU), REG 2001, s. I-0000.
(10) - Se dom av den 14 maj 1985 i mål 139/84, Van Dijk's Boekhuis (REG 1985, s. 1405).
(11) - Se dom av den 11 juli 1985 i mål 105/84, Foreningen af Arbejdsledere i Danmark (REG 1985, s. 2639).
(12) - Se dom av den 6 oktober 1982 i mål 283/81, CILFIT (REG 1982, s. 3415; svensk specialutgåva, volym 6, s. 513), punkt 20.
(13) - Jag vill enbart erinra om att domstolen i en dom från senare tid just med avseende på ramdirektivet har fastslagit att "det framgår av såväl grunddirektivets syfte, nämligen att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet, som av lydelsen av artikel 2.1 i detta att dess tillämpningsområde skall ges en vid tolkning. Av detta följer att undantagen från grunddirektivets tillämpningsområde, däribland det som föreskrivs i artikel 2.2 i direktivet, skall tolkas restriktivt" (dom av den 3 oktober 2000 i mål C-303/98, Simap, REG 2000, s. I-7963, punkterna 34 och 35).
(14) - Kommissionen har själv medgivit "att det inte finns något objektivt skäl som motiverar en annan behandling av 'icke-mobila arbetstagare' i förhållande till arbetstagare som utför liknande uppgifter inom andra sektorer. Texten skall avse verksamhetens karaktär och inte en definition av den 'sektor' där arbetstagaren arbetar" (ovannämnda vitbok, punkt 14).
(15) - KOM (90) 317 slutlig, EGT C 254, s. 4.
(16) - Dok. 7253/2/93 SOC 196.
(17) - Se yttrande vid första läsningen av den 20 februari 1991 (PE/141436/90/SOC/FIN). Detta nämns uttryckligen i fjärde skälet i direktiv 2000/34, vilket har följande lydelse: "I sitt förslag av den 20 september 1990 undantog kommissionen inte några sektorer eller verksamheter från rådets direktiv 93/104/EG och inte heller Europaparlamentet godtog i sitt yttrande den 20 februari 1991 några sådana undantag."
(18) - Anfört arbete, punkt 74 ff.
(19) - Se ovan fotnot 4.
(20) - Punkterna 37 och 45. Se även yttrande av Ekonomiska och sociala kommittén av den 25 mars 1999 (1999/C 138/11, EGT C 138, s. 33).