61990CC0190_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Kommissionen er af den opfattelse, at Kongeriget Nederlandene ikke i fuldt omfang har foretaget en korrekt gennemfoerelse af Raadets direktiv 82/501/EOEF af 24. juni 1982 om risikoen for stoerre uheld i forbindelse med en raekke industrielle aktiviteter (1). Kommissionen har foelgelig anlagt sag mod kongeriget efter EOEF-traktatens artikel 169 med henblik paa at faa denne paastaaede overtraedelse konstateret.
2. Direktivet omfatter industriel aktivitet, hvor der sker anvendelse eller oplagring af farlige stoffer. Uheld i saadanne virksomheder kan have meget alvorlige og uoverskuelige konsekvenser ikke alene for dem, der er beskaeftiget i selve virksomhederne, men ogsaa for mennesker og miljoe uden for virksomhederne. Det er i direktivets praeambel anfoert, at uheld af denne art er forekommet i Faellesskabet. Der henvises utvivlsomt herved foerst og fremmest til den forfaerdelige ulykke ved udslip af dioxin fra en virksomhed i den italienske by Seveso (2). Direktivet kaldes ogsaa i daglig tale for "Seveso-direktivet". Direktivet har til formaal paa den ene side at forebygge stoerre uheld i saadanne virksomheder og paa den anden side at begraense foelgerne heraf for mennesker og miljoe (3).
3. Direktivet skulle efter artikel 20, stk. 1, vaere gennemfoert af medlemsstaterne senest den 8. januar 1984 (4).
Kongeriget Nederlandene har erkendt, at gennemfoerelsen af direktivet i nederlandsk ret har givet problemer. Dette skyldes, at det har vaeret teknisk vanskeligt at indpasse direktivet i den meget omfattende nederlandske miljoelovgivning. Det er ligeledes erkendt af Kongeriget Nederlandene, at direktivet i et vist omfang er for sent gennemfoert. Kongeriget Nederlandene er imidlertid af den opfattelse, at direktivet reelt blev endeligt gennemfoert ved udstedelsen af to kongelige anordninger i 1988.
Kommissionen er derimod af den opfattelse, at den nederlandske lovgivning selv efter udstedelsen af disse anordninger ikke paa alle punkter indeholder en korrekt gennemfoerelse af direktivet. Disse spoergsmaal har vaeret droeftet indgaaende mellem Kommissionens tjenestegrene og de nederlandske myndigheder.
Kommissionen indledte allerede i 1985 den administrative procedure, der kraeves ved anlaeggelse af traktatbrudssoegsmaal for Domstolen. Den 20. september 1988 fremsendte Kommissionen til Kongeriget Nederlandene sin begrundede udtalelse, og den 12. juni 1990 anlagde Kommissionen sag ved Domstolen.
4. Kommissionen har under sagens behandling for Domstolen frafaldet visse af de klagepunkter, der var indeholdt i staevningen. Det gaelder de klagepunkter, der vedroerer gennemfoerelsen af direktivets artikel 5, stk. 1, litra b), artikel 5, stk. 3, og artikel 10, stk. 2. Herefter vedroerer Kommissionens paastand alene en manglende gennemfoerelse af bestemmelserne i direktivets artikel 3 og 4, artikel 5, stk. 1, litra c), tredje afsnit, artikel 8, stk. 1, og artikel 10, stk. 1.
Den nederlandske regering har under sagens behandling for Domstolen erkendt, at artikel 8, stk. 1, og artikel 10, stk. 1, ikke er korrekt gennemfoert. Regeringen har forklaret, at de noedvendige lovforslag med henblik paa en gennemfoerelse er fremsat. Artikel 8, stk. 1, vedroerer medlemsstaternes pligt til at soerge for passende underretning om virksomhedernes sikkerhedsforanstaltninger mv. over for personer, der kan blive beroert af stoerre uheld, og artikel 10, stk. 1, indeholder en pligt for medlemsstaterne til at soerge for, at fabrikanten underretter de kompetente myndigheder om et indtraadt uheld og i oevrigt meddeler myndighederne naermere bestemte oplysninger.
Tvisten mellem parterne vedroerer herefter alene spoergsmaalet, om direktivets artikel 3 og 4 samt artikel 5, stk. 1, litra c), tredje afsnit, er korrekt gennemfoert i Nederlandene.
5. Jeg skal ikke naegte, at sagen giver mig visse problemer. Dette skyldes sandt at sige ikke, at dommens resultat vil have maerkbare virkninger for retstilstanden i Nederlandene. Der er vist i virkeligheden enighed mellem parterne om, at det grundlaeggende spoergsmaal i sagen er, hvor store krav til en helt praecis og noejagtig gennemfoerelse af direktivet, det er noedvendigt eller hensigtsmaessig at stille til en medlemsstat, hvor de formaal, der tilstraebes naaet ved gennemfoerelsen af direktivet, allerede er tilstraebt opnaaet gennem en eksisterende og meget omfattende lovgivning vedroerende beskyttelsen af arbejdsmiljoeet og det ydre miljoe.
Kommissionen har ikke gjort gaeldende, at den eksisterende nederlandske lovgivning ikke i alt vaesentligt baade tilstraeber og ogsaa reelt opnaar en sikring af de hensyn, der ligger bag direktivet. Kommissionen er derimod af den opfattelse, at den nederlandske lovgivning ikke indeholder en fuldstaendig og helt praecis gennemfoerelse af direktivets regler, og at en saadan fuldstaendig og helt praecis gennemfoerelse vil indebaere visse forbedringer af retstilstanden i Nederlandene.
Den nederlandske regering har fremhaevet, og efter min mening med rette, at den nederlandske lovgivning indeholder et regelsaet, der giver en bedre sikring af arbejdsmiljoeet og det ydre miljoe i forbindelse med stoerre uheld end den, der ville eksistere, hvis alene direktivets regler var blevet gennemfoert.
Det drejer sig under alle omstaendigheder om en sag, hvor marginalerne og nuancerne er afgoerende. Det drejer sig formentlig ogsaa om en sag, hvis udfald til en vis grad vil afhaenge af Domstolens grundlaeggende holdning til omfanget og karakteren af de krav, der skal stilles til medlemsstaterne i forbindelse med en korrekt gennemfoerelse af direktiver. Det er kendetegnende, at Kommissionen i sagen har henvist til den retspraksis, der understreger noedvendigheden af en praecis og fuldstaendig gennemfoerelse af direktivbestemmelser (5), mens den nederlandske regering henviser til den retspraksis, hvor Domstolen har accepteret, at direktiver ogsaa kan gennemfoeres ved hjaelp af eksisterende regler, der skaber en tilstraekkelig retlig ramme for direktivets reelle og effektive anvendelse i national ret (6).
Sagen er, som den nu foreligger, blevet af saa beskeden praktisk betydning, at man maaske kan stille sig det spoergsmaal, om den er udtryk for en rimelig prioritering af de ressourcer, der staar til raadighed, naar der inden for EF' s retssystem skal tages stilling til medlemsstaternes korrekte gennemfoerelse af direktiver. Det maa dog i denne forbindelse erkendes, at sagen som ovenfor naevnt har faaet sit nuvaerende begraensede omfang, fordi parterne selv under sagens behandling for Domstolen har vist deres gode vilje til at respektere hinandens retlige synspunkter. Det maa ogsaa erkendes, at de resterende retlige problemer har deres baggrund i reelle forskelle i parternes fortolkning af de relevante direktivbestemmelser og af de regler i den nederlandske lovgivning, der haevdes at udgoere grundlaget for en korrekt gennemfoerelse.
6. Sagens hovedproblem er, om direktivets artikel 3 og 4 er gennemfoert i nederlandsk ret. Det er ikke helt enkelt at skabe en egnet forstaaelsesmaessig ramme for en stillingtagen til problemet. Spoergsmaalet om gennemfoerelsen af direktivets artikel 5, stk. 1, litra c), er derimod forholdsvis enkelt at tage stilling til.
Der er visse vaesentlige forskelle mellem bestemmelserne i artikel 3 og 4 paa den ene side og bestemmelserne i artikel 5 paa den anden side. Artikel 3 og 4 har et vaesentligt videre anvendelsesomraade end artikel 5. Artikel 3 og 4 omfatter industriel aktivitet som defineret i artikel 1. Det vil groft sagt sige aktiviteter i alle de industrielle anlaeg, der er omfattet af direktivet, og hvori der indgaar eller kan indgaa en lang raekke farlige stoffer, der er opregnet i direktivets bilag. Artikel 5 derimod omfatter kun industrielle anlaeg, hvori der i naermere bestemte stoerre maengder indgaar eller kan indgaa en raekke saerligt farlige stoffer, der er opregnet i direktivets bilag II og III. Det blev af Kommissionen under den mundtlige forhandling oplyst, at der i Nederlandene findes ca. 80 virksomheder omfattet af artikel 5.
Artikel 3 og 4 forpligter medlemsstaterne til at gennemfoere regler, der paalaegger fabrikanten ° det vil efter artikel 1 sige enhver person, som er ansvarlig for en af direktivet omfattet industriel aktivitet ° en generel pligt til at forebygge og begraense virkningerne af stoerre uheld, mens artikel 5 indeholder regler, der paalaegger medlemsstaterne at indfoere et administrativt system, hvorefter fabrikanten over for nationale myndigheder skal foretage anmeldelse af de saerligt farlige aktiviteter.
Kommissionen goer for saa vidt angaar artikel 3 og 4 gaeldende, at den nederlandske lovgivning generelt set ikke indeholder en tilfredsstillende gennemfoerelse af disse bestemmelser for saa vidt angaar forebyggelse og begraensning af virkningerne af stoerre uheld for mennesker og miljoe uden for virksomhederne.
Kommissionen goer derimod for saa vidt angaar artikel 5 alene gaeldende, at nederlandsk lovgivning er utilstraekkelig til gennemfoerelsen af en enkelt af de mange anmeldelsesforpligtelser, som fabrikanten har efter denne bestemmelse.
Paastanden om manglende gennemfoerelse af direktivets artikel 3 og 4
7. De to bestemmelser har foelgende indhold:
"Artikel 3
Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger til at paalaegge fabrikanten at tage alle noedvendige forholdsregler for at forebygge stoerre uheld i forbindelse med den i artikel 1 omhandlede industrielle aktivitet samt for at begraense virkningerne for mennesker og miljoe af saadanne uheld.
Artikel 4
Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger til at paalaegge fabrikanten pligt til med henblik paa det i artikel 7, stk. 2, omhandlede tilsyn til enhver tid at kunne godtgoere over for den kompetente myndighed, at han har klarlagt de bestaaende risici for stoerre uheld, har truffet passende sikkerhedsforanstaltninger og har informeret, forberedt og udstyret alle, der er beskaeftiget paa arbejdsstedet, med henblik paa at betrygge deres sikkerhed."
Artikel 3 indeholder en beskrivelse af den pligt, medlemsstaterne i deres lovgivning skal paalaegge fabrikanten til at forebygge stoerre uheld og begraense virkningerne af disse. Artikel 4 indeholder en vis, ikke udtoemmende, praecisering af, hvad fabrikanten har pligt til at foretage sig. Han skal:
° have klarlagt de bestaaende risici for stoerre uheld
° have truffet passende sikkerhedsforanstaltninger og
° have informeret, forberedt og udstyret alle, der er beskaeftiget paa arbejdsstedet, med henblik paa at betrygge deres sikkerhed.
Den selvstaendige betydning af artikel 4 er i oevrigt, at fabrikanten over for det kompetente tilsyn i medlemsstaterne til enhver tid skal kunne godtgoere, at han har truffet alle de naevnte forholdsregler.
8. Jeg vil foerst tage stilling til, om den nederlandske lovgivning indeholder tilstraekkelige regler med henblik paa gennemfoerelsen af fabrikantens generelle pligt til efter artikel 3 at forebygge stoerre uheld og begraense deres virkninger.
Kommissionen har accepteret, at direktivets forpligtelser paa dette punkt er opfyldt for saa vidt angaar det omraade, der i nederlandsk ret er daekket af arbejdsmiljoeloven (7). Kommissionen mener til gengaeld, at den nederlandske lovgivning ikke er tilstraekkelig for saa vidt angaar det omraade, der er daekket af nederlandsk lovgivning vedroerende beskyttelse af det ydre miljoe.
9. Det er efter min mening for det foerste vigtigt at fastslaa, at der ikke kan vaere tvivl om, at det, der er direktivets grundlaeggende formaal, nemlig at der traeffes reelle og effektive forholdsregler til at forebygge stoerre uheld og begraense deres virkninger, ogsaa er varetaget i nederlandsk lovgivning. Det goeres saaledes gaeldende af den nederlandske regering og synes accepteret af Kommissionen, at det omraade, der er omfattet af direktivet, ogsaa er omfattet af de nederlandske regler, der findes i den nederlandske lov om forurenende, sundhedsfarlige eller paa anden maade farlige anlaeg og indretninger (Hinderwet) (8). Hinderwet bygger paa et generelt system, hvorefter virksomheder, hvori der arbejdes med og oplagres farlige stoffer, kun er lovlige, hvis de konkret er godkendt af de nederlandske myndigheder, jf. Hinderwet' s artikel 2. Det foelger af Hinderwet' s artikel 17, at en saadan godkendelse ikke gives, medmindre der er sikkerhed for, at der er truffet de fornoedne forholdsregler til at forebygge og begraense de farer og risici, virksomheden indebaerer for omgivelserne. Myndighederne maa kun give godkendelsen, hvis denne grundlaeggende betingelse er opfyldt. Myndighederne kan om noedvendigt betinge godkendelsen af, at naermere bestemte betingelser er opfyldt.
10. Kommissionen bygger sin kritik af de nederlandske regler i forhold til direktivets krav paa foelgende synspunkter:
° For det foerste mener Kommissionen ikke, at de eksisterende nederlandske regler i alle tilfaelde giver tilstraekkelig sikkerhed for, at der i virksomhederne er truffet de noedvendige forholdsregler.
° For det andet goer Kommissionen gaeldende, at de nederlandske regler er i strid med direktivet, fordi det er myndighederne og ikke fabrikanten selv, der er ansvarlige for at "foretage alle noedvendige forholdsregler", der skal gaelde for virksomheden.
° For det tredje haevder Kommissionen, at de nederlandske regler ikke, som det forudsaettes i direktivet, sikrer, at fabrikanten "til enhver tid" har en pligt til at soerge for, at de gaeldende sikkerhedsforholdsregler aendres, naar udviklingen goer dette noedvendigt.
Den nederlandske regering har,
° for det for foerste bestraebt sig paa at godtgoere, at det eksisterende nederlandske system reelt ved hjaelp af en lang raekke love har opbygget et beskyttelsesniveau, der er hoejere end det, direktivet kraever gennemfoert
° for det andet gjort gaeldende, at der faktisk i den nederlandske lov om miljoefarlige stoffer (9) gaelder en forpligtelse for fabrikanten svarende til direktivets artikel 3, og
° for det tredje gjort gaeldende, at det godkendelsessystem, der er foreskrevet i Hinderwet (artikel 2 og 17), maa anses for tilstraekkeligt til at gennemfoere direktivets artikel 3.
11. Regeringen har redegjort for et omfattende kompleks af regler i en raekke saerlige love om bekaempelse af luftforurening, af brande og af katastrofer (10), og som efter regeringens opfattelse bidrager til en gennemfoerelse af direktivet i nederlandsk ret. Der er efter min mening ikke grund til at gaa naermere ind i en undersoegelse af disse love. Det er givet, at den nederlandske regering har ret i, at disse love inden for de regulerede omraader indeholder regler, der reelt er med til at forebygge stoerre uheld og begraense disses virkninger. Men det ogsaa er givet, at de ikke kan anses for at indeholde en fuldt tilstraekkelig gennemfoerelse af direktivet. Det er da ogsaa accepteret af den nederlandske regering, at der er tale om love, der kun til en vis grad daekker det af direktivet omfattede omraade.
12. Det er vigtigere at undersoege, om der kan gives den nederlandske regering medhold i, at bestemmelser i loven om miljoefarlige stoffer kan anses for at indeholde en tilstraekkelig gennemfoerelse. Den nederlandske regering har henvist til lovens artikel 2, der bestemmer:
"Den, som erhvervsmaessigt fremstiller et stof eller et materiale, stiller det til raadighed for tredjemand, indfoerer eller anvender det i Nederlandene, og som ved eller burde vide, at hans anvendelse af stoffet eller praeparatet kan frembyde farer for mennesker eller miljoe, er forpligtet til at traeffe de foranstaltninger, som man med rimelighed kan forlange, med henblik paa at begraense faren i videst mulig omfang."
Det vil ses, at denne bestemmelse paalaegger fabrikanten en generel forpligtelse, der i sit princip svarer til direktivets artikel 3, nemlig at paalaegge fabrikanten et generelt ansvar for at sikre mod uforsvarlig behandling af farlige stoffer. Bestemmelsen, der i oevrigt er strafsanktioneret, maa saaledes betragtes som et vaesentligt skridt mod en korrekt gennemfoerelse af direktivets artikel 3. Der maa imidlertid alligevel gives Kommissionen medhold i, at bestemmelsen ikke i sig selv er tilstraekkelig til at gennemfoere artikel 3. Kommissionen har formentlig med rette rejst tvivl om, hvorvidt anvendelsesomraadet for den nederlandske bestemmelse ikke er snaevrere end anvendelsesomraadet for direktivetbestemmelsen, og det er i hvert fald givet, at der er saa store forskelle i udformningen af de to bestemmelser, at der ikke er skabt tilstraekkelig sikkerhed for en retsanvendelse i fuld overensstemmelse med direktivet. Bestemmelsen opfylder saaledes ikke de krav, der maa stilles til en praecis og noejagtig gennemfoerelse af direktivbestemmelser. Det er da ogsaa kendetegnende, at den nederlandske regering foerst har fremhaevet den selvstaendige betydning af denne bestemmelse paa et relativt sent tidspunkt af sagens behandling, nemlig i sin duplik, hvor den fremhaever, at bestemmelsen "bidrager" til gennemfoerelsen. Hertil kommer, at regeringen under den mundtlige forhandling af sagen kun naevnte denne bestemmelse som indeholdende en subsidiaer gennemfoerelse i forhold til den gennemfoerelse, der haevdes at vaere sket ved hjaelp af Hinderwet.
13. Herefter henstaar spoergsmaalet, om bestemmelserne i Hinderwet kan anses for at indeholde en tilstraekkelig gennemfoerelse af artikel 3.
Det kan efter min mening med rimelighed goeres gaeldende, at de formaal, der soeges tilgodeset med Seveso-direktivets regler, mest effektivt realiseres ved et system, hvorefter en industriel virksomhed, der behandler og oplagrer farlige stoffer, kun er lovlig, hvis myndighederne har godkendt den, og hvor en saadan godkendelse kun gives, hvis myndighederne efter en selvstaendig undersoegelse finder, at der i virksomheden er truffet tilstraekkelige sikkerhedsforholdsregler. Den nederlandske regering har beskrevet, hvorledes godkendelser efter Hinderwet kun gives, hvis det er godtgjort, at der er truffet noedvendige sikkerhedsforanstaltninger, og hvorledes myndighederne kan betinge godkendelserne af en raekke naermere bestemte sikkerhedsforholdsregler.
Denne vurdering bekraeftes efter min mening af det anmeldelsessystem, der er fastlagt i direktivets artikel 5. Det er klart, at anmeldelsessystemet bliver betragtet som en noedvendig udbygning af det beskyttelsessystem, der opnaas ved en anvendelse af artikel 3 og 4. Anmeldelsen skal goere det muligt for de kompetente myndigheder at kontrollere, at fabrikanten har truffet de mest egnede sikkerhedsforholdsregler mv., jf. herved direktivets artikel 7. Anmeldelsesystemet gaelder som naevnt alene for de relativt faa virksomheder, der anvender saerligt farlige stoffer. Det kan konstateres, at det nederlandske beskyttelsessystem er gaaet videre end kraevet efter direktivet
° for det foerste ved ikke at noejes med en anmeldelse, men at kraeve en forudgaaende godkendelse, og
° for det andet ved at lade godkendelsessystemet gaelde al industriel virksomhed omfattet af direktivet og ikke kun den virksomhed, hvori indgaar saerligt farlige stoffer.
Der kan maaske i denne forbindelse vaere grund til at naevne, at direktivets artikel 17 udtrykkeligt bestemmer, at direktivet ikke hindrer medlemsstaterne i at fastsaette regler, der sikrer en beskyttelse af miljoeet og arbejdstagerne, der gaar videre end direktivets forskrifter.
14. Det er paa denne baggrund, at det skal undersoeges, om der kan gives Kommissionen medhold i det synspunkt, at det for at respektere direktivet er noedvendigt at supplere de eksisterende nederlandske regler med en generel regel, der paalaegger fabrikanten en pligt til selvstaendigt at foretage, hvad han finder er noedvendigt for at forebygge stoerre uheld og begraense deres virkninger.
Spoergsmaalet er, om et saadant generelt paabud rettet til fabrikanten vil forbedre det sikkerhedsniveau, der allerede er opnaaet i Nederlandene.
15. Det er efter min mening noedvendigt at sondre mellem forholdene, som de er paa tidspunktet for etablering og igangsaetning af industrielle anlaeg omfattet af direktivet, og forholdene, som de er efter dette tidspunkt.
16. Etablering og igangsaetning kan som naevnt efter Hinderwet' s artikel 2 og 17 ikke ske, uden at fabrikanten har opnaaet en godkendelse, i forbindelse med hvilken det paases, at sikkerhedsforholdene er i orden. Den nederlandske regering har utvivlsomt med rette fremhaevet, at godkendelsesproceduren forudsaetter et samarbejde mellem fabrikanten og myndighederne og dermed fabrikantens aktive medvirken.
Godkendelsen forudsaetter selvsagt en ansoegning fra fabrikanten, der skal give de oplysninger, som goer det muligt for myndighederne at tage stilling til ansoegningen, jf. Hinderwet' s artikel 5, stk. 2, hvorefter der "ved ansoegning om godkendelse skal forelaegges de oplysninger, som er fastsat ved bekendtgoerelse". De naermere regler om indholdet af ansoegningen er fastsat i bekendtgoerelsen, Hinderbesluit (11). Disse regler foreskriver bl.a., at der af fabrikanten skal udarbejdes en ekstern sikkerhedsrapport, der indeholder detaljerede oplysninger om sikkerhedsproblemer og de forholdsregler, fabrikanten har truffet. Den eksterne sikkerhedsrapport skal dog kun udarbejdes for de virksomheder, der er omfattet af direktivets artikel 5, dvs. de virksomheder, der behandler saerligt farlige stoffer. Men Hinderbesluit kraever for alle virksomheder, at ansoegningen skal indeholde en raekke almindelige oplysninger om virksomheden, der goer det muligt for myndighederne at vurdere virksomhedens sikkerhedsforhold. Og det er givet, at myndighederne efter Hinderwet' s artikel 30 b har hjemmel til af fabrikanten at kraeve alle de oplysninger, der er noedvendige for at vurdere, om virksomheden opfylder lovens betingelser for at blive godkendt.
Godkendelsen vil bygge paa fabrikantens oplysninger om sikkerhedsforholdene i virksomheden. Disse er en del af godkendelsens grundlag og forpligter dermed fabrikanten. Fordelen ved det nederlandske system er, at myndighederne har pligt til at vurdere, om sikkerhedsforholdene i virksomheden er gode nok, eller om der for i tilstraekkeligt omfang at forebygge uheld og begraense deres virkninger er behov for at paalaegge fabrikanten at traeffe yderligere sikkerhedsforholdsregler. Hvis myndighederne skoenner, at dette er tilfaeldet, er de efter Hinderwet' s artikel 17, stk. 1, forpligtet til at goere godkendelsen betinget af, at saadanne sikkerhedsforholdsregler gennemfoeres af fabrikanten.
Dette viser efter min mening, at Hinderwet, i hvert fald i forbindelse med virksomhedernes etablering og igangsaetning, indeholder de noedvendige regler til "at paalaegge fabrikanten at tage alle noedvendige forholdsregler for at forebygge stoerre uheld ... samt for at begraense virkningerne ..." af disse, saaledes som det kraeves af direktivets artikel 3, og at der i hvert fald paa dette tidspunkt ikke vil vaere noget vundet ved at paalaegge fabrikanten en selvstaendig generel forpligtelse, saaledes som Kommissionen mener det noedvendigt.
17. Det er vanskeligere at vurdere, om en selvstaendig pligt for fabrikanten, svarende til den, der er fastsat i direktivets artikel 3, kan have betydning for den stadige ajourfoering af sikkerhedsforholdsreglerne, der kan vaere noedvendig
° for det foerste naar der sker aendringer i virksomheden, der kan have indflydelse paa risikoen for stoerre uheld, og
° for det andet naar der sker en udvikling i den eksisterende viden om, hvordan stoerre uheld bedst forebygges og deres virkninger begraenses.
Kommissionen har saerligt fremhaevet, at gennemfoerelsen i national ret af en generel regel svarende til artikel 3 vil understrege, at fabrikanterne har en aktiv forpligtelse til loebende at sikre, at de trufne sikkerhedsforholdsregler ajourfoeres i takt med udviklingen. Det er da ogsaa givet, at det er vaesentligt at sikre, at en gang trufne sikkerhedsforholdsregler aendres, naar det viser sig noedvendigt. Der kan ved godkendelsessystemer som det nederlandske vaere en vis risiko for, at fabrikanterne er af den opfattelse, at de har opfyldt deres forpligtelser vedroerende sikkerhedsforholdene, naar de blot respekterer forudsaetningerne for og indholdet af godkendelsen.
18. Hvis Kommissionen har ret i, at artikel 3 skal fortolkes saaledes, at den indeholder en selvstaendig pligt for fabrikanten til loebende i lyset af udviklingen at aendre trufne sikkerhedsforholdsregler, er dette et staerkt argument for, at artikel 3 ogsaa i nederlandsk ret skal gennemfoeres ved en generel regel rettet til fabrikanten. Kommissionen har henvist til, at den generelle formulering af artikel 3 stoetter denne fortolkning, der i oevrigt bekraeftes af, at artikel 4 forpligter fabrikanten til "til enhver tid" at kunne godtgoere, at han har truffet de fornoedne sikkerhedsforholdsregler.
19. Der er imidlertid andre bestemmelser i direktivet, der efter min mening taler afgoerende imod en saadan fortolkning af artikel 3. Det drejer sig om bestemmelser, der udtrykkeligt regulerer medlemsstaternes forpligtelser til at sikre, at fabrikanten aendrer sikkerhedsforholdsreglerne, naar den industrielle aktivitet aendres paa en maade, der kan have vaesentlig indflydelse paa risikoen for stoerre uheld, og naar der sker aendringer i den tekniske udvikling paa det sikkerhedsmaessige omraade, herunder vedroerende mulighederne for at vurdere farerne.
Direktivets artikel 6 bestemmer:
"AEndres en industriel aktivitet paa en maade, der kan have vaesentlig indflydelse paa risikoen for stoerre uheld, traeffer medlemsstaterne passende foranstaltninger til sikring af, at fabrikanten
° reviderer de i artikel 3 og 4 omhandlede foranstaltninger
° om fornoedent forinden giver de i artikel 7 omhandlede kompetente myndigheder meddelelse om den foretagne aendring for saa vidt angaar de oplysninger, som den i artikel 5 naevnte anmeldelse indeholder."
Direktivets artikel 5, stk. 3, bestemmer:
"Den i stk. 1 naevnte anmeldelse skal regelmaessigt ajourfoeres, navnlig paa grundlag af den tekniske udvikling paa det sikkerhedsmaessige omraade og udviklingen med hensyn til mulighederne for at vurdere farerne."
Disse to bestemmelser maa efter min mening forstaas saaledes, at de udtoemmende fastlaegger medlemsstaternes forpligtelser til at sikre, at der sker en loebende ajourfoering af de trufne sikkerhedsforholdsregler. Det er vanskeligt at se, hvilken selvstaendig betydning bestemmelserne skulle have, hvis Kommissionens fortolkning af artikel 3 var rigtig.
Der kan saaledes ikke gives Kommissionen medhold i, at der i artikel 3 kan indfortolkes nogen selvstaendig ajourfoeringsforpligtelse for fabrikanten. Dette spoergsmaal er udtoemmende reguleret i artikel 5, stk. 3, og artikel 6.
20. Den nederlandske lovgivning indeholder en raekke regler, hvis formaal er at sikre, at trufne sikkerhedsforholdsregler aendres, naar udviklingen goer dette noedvendigt, og parterne har i et vist omfang redegjort for disse regler under den skriftlige og mundtlige procedure. Der er imidlertid ikke for Domstolen anledning til at undersoege, om disse regler opfylder direktivets krav. Grunden hertil er den enkle, at Kommissionen ikke har paastaaet, at artikel 5, stk. 3, og artikel 6 skulle vaere mangelfuldt gennemfoert i nederlandsk ret (12).
Der kan paa dette grundlag ikke gives Kommissionen medhold i, at direktivets artikel 3 ikke er gennemfoert korrekt i nederlandsk ret. Der findes ganske vist ikke i Nederlandene i den lovgivning, der beskytter mennesker og miljoe uden for virksomheden, en generel regel svarende til artikel 3, men dette er ikke noedvendigt, naar henses til, at den nederlandske lovgivning har etableret et godkendelsessystem, som utvivlsomt tilgodeser de formaal, der skal varetages efter direktivet, og som gennem myndighedernes indsats indeholder en yderligere beskyttelse mod stoerre uheld end den, der kraeves af direktivet.
21. Jeg skal for fuldstaendighedens skyld naevne, at den nederlandske regering i sit svarskrift gjorde gaeldende, at vedtagelsen af en rammelov af generelt indhold med henblik paa gennemfoerelsen af direktivet ville have forudsat en dybtgaaende reorganisering af den eksisterende relevante lovgivning. Dette synspunkt gjorde, selv om det ikke var naermere begrundet, et vist indtryk paa mig. Det kunne vel ikke udelukkes, at det kunne skabe lovtekniske problemer at indfoere en generel forpligtelse for fabrikanten i den i forvejen meget omfattende nederlandske miljoelovgivning. Det forekom mig ikke utaenkeligt, at en saadan regel kunne give visse problemer, naar den skulle indpasses i det eksisterende godkendelsessystem, herunder i det eksisterende sanktionssystem. Ikke mindst paa miljoeomraadet er det vigtigt, at gennemfoerelsen af faellesskabsdirektiver ikke, uden at det er strengt noedvendigt for opnaaelse af direktivets formaal, skaber yderligere komplikationer i de i visse af medlemsstaterne meget omfattende og vanskeligt overskuelige regelsystemer. Miljoereglerne har praktisk betydning for et meget stort antal virksomheder og administreres normalt af lokale myndigheder, hvis personalemaessige ressourcer kan vaere begraensede.
22. Det viste sig dog, at jeg ikke havde grund til at goere mig disse overvejelser. Den nederlandske regering synes ikke laengere at laegge vaegt paa de naevnte lovtekniske problemer. Tvaertimod har den nederlandske regering stillet i udsigt, at direktivets artikel 3 ved en planlagt aendring af miljoelovgivningen vil blive indarbejdet i denne. Regeringen har understreget, at dette ikke skyldes, at man mener, at dette er noedvendigt retligt set, men at det har den fordel, at man herved vil fjerne en sidste "tvetydighed" vedroerende direktivets gennemfoerelse i nederlandsk ret.
23. Jeg deler som naevnt regeringens retsopfattelse, men det giver mig unaegtelig en vis fred i sindet at vide, at denne retsopfattelse, hvad enten Domstolen maatte vaere enig i den eller ej, ikke vil have nogen betydning for den fremtidige retstilstand i Kongeriget Nederlandene.
24. Hvad angaar Kommissionens paastand om en manglende gennemfoerelse af direktivets artikel 4 er det vaerd at bemaerke, at Kommissionen bygger en vaesentlig del af sin argumentation paa de ovenfor omtalte synspunkter vedroerende fabrikantens pligt til aktivt og loebende at sikre, at der er truffet de noedvendige sikkerhedsforholdsregler i virksomheden. Disse synspunkter har jeg behandlet i forbindelse med artikel 3, hvor de efter min mening hoerer hjemme. Den selvstaendige betydning af artikel 4 er, at fabrikanten efter national ret skal have en pligt til over for det nationale tilsyn til enhver tid at kunne godtgoere, at han har truffet de fornoedne sikkerhedsforanstaltninger. Oplysningspligten eller, om man vil, godtgoerelsespligten er en pligt, der paahviler fabrikanten til enhver tid. Dette betyder, at de kompetente nationale myndigheder, naar som helst de oensker det, skal kunne forlange oplysninger om de foretagne sikkerhedsforanstaltninger, og at fabrikanten skal vaere i stand til at give disse oplysninger, naar det oenskes.
Den nederlandske regering har henvist til, at Hinderwet i artikel 30, 30 a og 30 b indeholder bestemmelser, der giver myndighederne ret til til enhver tid at forlange oplysninger af virksomhederne i det omfang, det er noedvendigt for at kontrollere virksomhedernes sikkerhedsforholdsregler. Den nederlandske regering har efter min mening med rette gjort gaeldende, at baade ordlyden af og aanden bag Hinderwet' s artikel 30 b forudsaetter en loebende oplysningspligt for fabrikanten. Der findes i nederlandsk ret tilstraekkelige retsmidler for myndighederne til at sikre, at fabrikanten opfylder denne oplysningspligt.
25. Det forekommer mig for formalistisk at kraeve, at der ved siden af disse bestemmelser, der goer det muligt for de kompetente myndigheder at afkraeve fabrikanten enhver oplysning af betydning for sikkerhedsforholdene, ogsaa skal gaelde en udtrykkelig pligt for fabrikanten til at vaere i stand til at opfylde denne oplysningspligt.
Hinderwet' s kontrolbestemmelser er efter min mening inden for det nederlandske systems rammer tilstraekkelige til at gennemfoere oplysningspligten efter direktivets artikel 4. Jeg vil derfor foreslaa, at Kongeriget Nederlandene ogsaa frifindes vedroerende denne del af Kommissionens paastand.
Vedroerende direktivets artikel 5, stk. 1, litra c)
26. Artikel 5 paalaegger som naevnt fabrikanten at foretage anmeldelse til de kompetente nationale myndigheder af industriel aktivitet, hvori der indgaar eller kan indgaa saerligt farlige stoffer. Artikel 5 opregner detaljeret de oplysninger, som anmeldelsen skal indeholde. Anmeldelsen skal efter stk. 1, litra c), tredje afsnit, "for saa vidt angaar eventuelle alvorlige uheldssituationer" indeholde:
"navnet paa den person og dennes stedfortraedere, eller paa den instans, der varetager de sikkerhedsmaessige opgaver, og som er bemyndiget til at saette noedplaner i gang og underrette de i artikel 7 naevnte kompetente myndigheder".
27. Dette klagepunkt forudsaetter stillingtagen til to problemer.
28. Det foerste vedroerer et spoergsmaal om direktivbestemmelsens fortolkning. Den nederlandske regering goer gaeldende, at den person, hvis navn skal oplyses i anmeldelsen, er den person, der retligt er ansvarlig for sikkerheden i virksomheden, hvilket vel i praksis vil betyde fabrikanten selv. Den nederlandske regering henviser til, at det af de nederlandske regler fremgaar, at navnet paa denne person altid skal fremgaa af ansoegningen om godkendelse.
Kommissionen goer gaeldende, at den nederlandske regering fejlfortolker direktivbestemmelsen, der efter Kommissionens opfattelse forudsaetter anmeldelse af navnet paa den person, der faktisk inden for virksomheden er ansvarlig for virksomhedens sikkerhedsforhold. Kommissionens fortolkning af bestemmelsen forekommer mig saavel efter bestemmelsens ordlyd som efter dens formaal at vaere den rigtige. Et udtrykkeligt krav om oplysning af navnet paa den retligt ansvarlige, dvs. fabrikanten, giver ikke megen mening, idet det er fabrikanten selv, der har pligt til at foretage anmeldelsen, hvorfor myndighederne allerede herved kender hans navn. Hertil kommer, at bestemmelsen kraever anmeldelse af navnet paa den person, "der varetager de sikkerhedsmaessige opgaver, og som er bemyndiget til at saette noedplaner i gang ...". Det er ikke naturligt at betegne den for virksomheden retligt ansvarlige som en person, der er "bemyndiget" til at saette noedplaner i gang. Formaalet med bestemmelsen maa i oevrigt vaere at identificere den eller de personer, der i praksis har det saerlige ansvar for sikkerhedsforanstaltningerne og den saerlige viden om disse.
29. Den nederlandske regering goer imidlertid for det andet og subsidiaert gaeldende, at bestemmelsen, selv naar den bliver fortolket som haevdet af Kommissionen, er tilstraekkeligt gennemfoert i nederlandsk ret. Regeringen henviser til, at den interne sikkerhedsrapport, som virksomheden er forpligtet at forelaegge for myndighederne i forbindelse med ansoegning om godkendelse af den industrielle aktivitet, skal indeholde oplysning om den faktisk ansvarlige for virksomhedens sikkerhedsforhold. Dette foelger ganske vist ikke udtrykkelig af bindende forskrifter i nederlandsk lovgivning, men er foreskrevet i en saerlig vejledning, Arbeidsveiligheidsrapport P172-2, som de nederlandske myndigheder har udarbejdet med henblik paa at orientere de personer, der skal udarbejde sikkerhedsrapporten. Regeringen har henvist til vejledningens punkt 3.3, hvor det bl.a. er foreskrevet, at rapporten skal indeholde "... en beskrivelse af de for sikkerheden relevante afdelingers, organers og personers ansvar og opgave ...", og hvor det endvidere er foreskrevet, at "Med henblik paa at fremme/uddybe forstaaelsen for sikkerhedsmaessige forhold og dermed foroege vaerdien af rapporten, kan det vaere noedvendigt at beskrive, hvorledes sikkerhedspolitikken gennemfoeres i virksomheden, og hvorledes de afdelinger, organer og personer, der varetager de sikkerhedsmaessige opgaver, udoever deres kompetence". Disse forskrifter indeholder efter min opfattelse ikke en tilstraekkelig sikkerhed for, at kravet i artikel 5, stk. 1, litra c), tredje afsnit, bliver respekteret, og er derfor ikke en tilstraekkelig praecis gennemfoerelse af direktivets krav. Allerede af denne grund finder jeg, at der maa gives Kommissionen medhold i denne del af den nedlagte paastand.
30. Der er foelgelig ikke anledning til at undersoege, om forskrifterne i den naevnte vejledning i givet fald ville kunne accepteres som grundlag for en korrekt gennemfoerelse af direktivet, jf. i denne forbindelse Domstolens praksis, hvorefter direktivbestemmelser normalt ikke kan gennemfoeres ved hjaelp af ikke-bindende forskrifter (13).
Jeg skal for fuldstaendighedens skyld dog naevne, at Kommissionen som ovenfor omtalt under den mundtlige forhandling frafaldt sin paastand om manglende gennemfoerelse af artikel 5, stk. 1, litra b), og at dette formentlig skyldtes, at Kommissionen under hensyn til de saerlige omstaendigheder paa omraadet fandt, at oplysningsforpligtelsen kan opfyldes ved hjaelp af forskrifter i den nederlandske vejledning om den interne sikkerhedsrapport. Dette forekommer mig i oevrigt fuldt forsvarligt, naar henses til den nederlandske regerings argumentation.
31. Hvis Domstolen foelger mit forslag til afgoerelse, skal Kongeriget Nederlandene doemmes for ikke i nederlandsk ret at have gennemfoert artikel 5, stk. 1, litra c), tredje afsnit, artikel 8, stk. 1, og artikel 10, stk. 1, idet det for saa vidt angaar de to sidstnaevnte bestemmelser erindres, at den nederlandske regering har taget bekraeftende til genmaele over for Kommissionens paastand. Til gengaeld skal Kongeriget Nederlandene frifindes for Kommissionens paastand vedroerende den manglende korrekte gennemfoerelse af artikel 3 og 4.
32. Da hver af parterne har faaet delvis medhold i deres paastande, boer de paalaegges at betale hver deres omkostninger.
Forslag til afgoerelse
33. Jeg skal herefter foreslaa Domstolen at fastslaa, at:
° Kongeriget Nederlandene har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler det i henhold til EOEF-traktatens artikel 189, ved ikke paa korrekt maade at have truffet alle de noedvendige foranstaltninger til at bringe den nationale lovgivning i fuld overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, litra c), tredje afsnit, artikel 8, stk. 1, og artikel 10, stk. 1, i Raadets direktiv 82/501/EOEF af 24. juni 1982 om risikoen for stoerre uheld i forbindelse med en raekke industrielle aktiviteter.
° I oevrigt frifindes Kongeriget Nederlandene.
° Hver part betaler sine egne omkostninger.
(*) Originalsprog: dansk.
(1) ° EFT L 230, s. 1.
(2) ° Dette fremgaar direkte af Parlaments udtalelse vedroerende direktivet af 14.7.1980, EFT C 175, s. 48, paa s. 50.
(3) ° Jf. femte betragtning til direktivets praeambel.
(4) ° Direktivet er aendret to gange, senest ved direktiv 88/610/EOEF af 24.11.1988 (EFT L 336, s. 14). Disse aendringer beroerer ikke de bestemmelser i direktivet, der er relevante i den foreliggende sag, bortset fra artikel 8, stk. 1.
(5) ° Se bl.a. dom af 1.3.1983, sag 300/81, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 449, hvor der i praemis 10 er anfoert foelgende: Det har afgoerende betydning, at de enkelte medlemsstater gennemfoerer direktivet paa en saadan maade, at der for de af direktivet omhandlede tilfaelde af hensyn til de virksomheder, der skal opnaa tilladelse i henhold til dets regler, tilvejebringes fuldstaendig klarhed og sikkerhed med hensyn til retsstillingen.
(6) ° Jf. dom af 15.3.1990, sag C-339/87, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 851, hvor det i praemis 6 in fine blev fastslaaet, at: ... det for gennemfoerelsen af et direktiv i national ret ikke er absolut noedvendigt formelt og ordret at gentage direktivets bestemmelser i udtrykkelige ved lov eller administrativt fastsatte specialregler, og at det er tilstraekkeligt, at der foreligger en generel retlig ramme, der giver en sikker hjemmel for, at direktivet anvendes fuldt ud paa en tilstraekkelig klar og praecis maade . Se endvidere dom af 1.10.1991, sag C-13/90, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4327, praemis 8, der indeholder yderligere henvisninger.
(7) ° Jf. Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet), der i artikel 4, stk. 1, bestemmer: Som led i sin almindelige virksomhedsdrift skal arbejdsgiveren indrette denne drift paa stoerst mulig sikkerhed, bedst mulig beskyttelse af sundheden og fremme arbejdstagerens velvaere inden for bedriften eller anlaegget; denne drift omfatter de midler, hvormed og den maade, hvorpaa denne maalsaetning skal naas, og fastlaegger de forskellige befoejelser og det ansvar, som i denne forbindelse paahviler de personer, der er beskaeftiget hos arbejdsgiveren (Stb. 1990, s. 94.
(8) ° Jf. Stb. 1981, s. 410.
(9) ° Wet milieugevaarlijke stoffen (Stb. 1985, s. 639).
(10) ° Wet inzake de luchtverontreiniging (Stb. 1970, s. 580), Brandweerwet (Stb. 1985, s. 87) og Rampenwet (Stb. 1985, s. 88).
(11) ° Jf. dennes artikel 2 (Stb. 1981, s. 660), der senest er aendret ved kongelig anordning af 15.9.1988 (Stb. 1988, s. 433).
(12) ° Kommissionen gjorde under den administrative procedure forud for sagsanlaegget gaeldende, at begge bestemmelser var mangelfuldt gennemfoert. Den opgav at kritisere gennemfoerelsen af artikel 6 inden sagsanlaegget ved Domstolen, og den opgav som naevnt sin kritik af gennemfoerelsen af artikel 5, stk. 3, under den mundtlige procedure.
(13) ° Jf. Domstolens seneste afgoerelse herom, ovennaevnte dom af 1.10.1991, sag C-13/90, Kommissionen mod Frankrig, praemis 8, 9 og 10, med henvisning til yderligere domme.