61994CC0299_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1. Les questions posées par la High Court of Ireland par ordonnance du 25 juillet 1994 portent sur l ' interprétation et sur la validité du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d ' application du régime des restitutions à l ' exportation pour les produits agricoles
(1), ainsi que sur le règlement (CEE) n° 2340/90 du Conseil, du 8 août 1990, empêchant les échanges de la Communauté concernant l ' Iraq et le Koweït
(2) .
2. Le litige qui a donné lieu aux questions soumises à l ' examen de la Cour est ci-après sommairement décrit.
Anglo Irish Beef Processors International (ci-après
" Anglo Irish Beef" ) est un groupe d ' entreprises irlandaises opérant dans le secteur du commerce des viandes bovines. En vertu du règlement n° 3665/87
(3), il avait obtenu de l ' autorité compétente irlandaise, à savoir le Minister for Agriculture, Food and Forestry (ci-après le
" ministre" ), le paiement anticipé d ' une
" restitution différenciée"
à l ' exportation pour la vente en Iraq d ' un lot de viande bovine. Il est utile de préciser dès maintenant en quel sens la restitution est définie dans le règlement comme différenciée. Son montant est calculé différemment selon le pays de destination des marchandises et est ainsi adapté au prix pratiqué sur le marché de destination. L ' objectif essentiel de la réglementation est de faciliter la vente des produits communautaires sur les marchés des pays tiers, en compensant pour l ' exportateur l ' éventuelle différence entre le prix du marché communautaire et celui, généralement inférieur, pratiqué ailleurs. La restitution due pour l ' exportation des produits en Iraq atteignait un montant important.
Conformément à la réglementation communautaire en vigueur, Anglo Irish Beef avait constitué en faveur du ministre une garantie bancaire du montant de la somme avancée, majoré de 20 %. Cette garantie est prévue, à titre de caution, étant donné que l ' exportateur bénéficie du paiement à l ' avance de la restitution, précisément pour garantir aux autorités qui l ' ont versée le remboursement de la somme payée, s ' il s ' avère que
" les conditions pour l ' octroi de la restitution ne sont pas remplies"
(vingtième considérant du règlement n° 3665/87) ou qu ' " il existait un droit à une restitution d ' un montant inférieur"
(article 6 du règlement n° 565/80).
Comme l ' expose l ' ordonnance de renvoi, les marchandises n ' étaient pas encore parvenues à destination, et se trouvaient précisément en Turquie, lorsque, à la suite de l ' invasion du Koweït par l ' Iraq, un embargo commercial a été institué contre ce dernier pays. Cet embargo avait été décidé par la résolution du Conseil de sécurité des Nations unies du 6 août 1990, à laquelle se sont ajoutées les dispositions du règlement n° 2340/90 du Conseil des Communautés européennes, adopté le 8 août 1990, mais applicable rétroactivement à partir du 7 août.
A cause de l ' embargo, les autorités turques ont empêché le bateau qui transportait la cargaison d ' Anglo Irish Beef d ' atteindre le territoire iraqien. Les tentatives de vente de la marchandise dans des pays pour lesquels le montant de la restitution à l ' exportation était équivalent à celui prévu pour l ' Iraq ont échoué. Le chargement a finalement été vendu sur d ' autres marchés, pour lesquels le montant de la restitution due à l ' exportateur était inférieur à celui déjà versé à Anglo Irish Beef. Le ministre lui a donc demandé de rembourser la différence indûment perçue, en se refusant à libérer la garantie bancaire tant que l ' intéressé n ' aurait pas rempli son obligation de remboursement. Par ailleurs, comme il n ' était pas contesté que le fait que la viande n ' ait pas été livrée en Iraq était dû à un cas de force majeure, le ministre, en application du règlement précité, n ' a pas demandé la majoration de 20 % de cette somme.
3. Anglo Irish Beef a donc saisi la High Court, en contestant le remboursement réclamé par le défendeur et en demandant en même temps la libération intégrale de la garantie. Le juge de renvoi a dans ce cadre posé à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
" 1) Le règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission peut-il être interprété en ce sens qu ' il interdit la déchéance de la garantie fournie par l ' exportateur dans les circonstances susmentionnées, soit en raison de la force majeure, soit en raison de l ' effet disproportionné qu ' aurait la déchéance de la garantie par rapport aux circonstances invoquées pour justifier une pareille déchéance, soit pour une autre raison?
2) Si le règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission ne peut pas être interprété dans le sens indiqué ci-dessus, est-il invalide en totalité ou en partie pour cette raison?
3) Le règlement (CEE) n° 2340/90 du Conseil peut-il être interprété en ce sens qu ' il couvre des marchandises en cours de transport vers l ' Iraq et, dans ce cas, est-il invalide en totalité ou en partie en raison de la manière dont il traite les marchandises en cours de transport dans les présentes circonstances?
"
Sur la première question
4. Pour répondre à la première question, il faut évidemment faire référence aux termes, que nous devons considérer comme acquis en l ' espèce, dans lesquels le juge de renvoi soumet la présente affaire à la Cour. Il y a d ' abord lieu de considérer que les marchandises pour lesquelles la restitution à l ' exportation avait été accordée n ' ont pas atteint la destination indiquée dans la demande et ont été à la place vendues dans d ' autres pays, pour lesquels une restitution d ' un montant inférieur aurait dû être versée. L ' exportateur a donc perçu une somme supérieure à celle qui lui serait revenue en application du règlement. Il résulte en outre de l ' ordonnance de renvoi que l ' événement qui a empêché les marchandises d ' atteindre leur destination d ' origine constitue, sans aucun doute, un cas de force majeure.
Tels sont les faits de l ' espèce. Le juge a quo demande à la Cour si l ' organisme d ' intervention peut conserver la partie de la garantie correspondant à la somme qui n ' était pas due au bénéficiaire, compte tenu du fait que les marchandises ont été, par suite d ' un cas de force majeure, exportées vers une destination différente de celle prévue à l ' origine.
La solution nous est donnée, à notre avis, par la disposition suivante de l ' article 33, paragraphe 5, du règlement n° 3665/87:
" Lorsque, par suite d ' un cas de force majeure, le montant de la restitution [ due] (4) est inférieur au montant de la restitution avancée, la garantie acquise est égale à la différence entre le montant de la restitution avancée et le montant de la restitution effectivement due...
" . Lorsque, en revanche, les conditions de la
" force majeure"
ne sont pas remplies, la disposition pertinente est l ' article 33, paragraphe 3, sous d), en vertu de laquelle
" la garantie acquise est égale à la différence entre le montant payé à l ' avance et le montant de la restitution réelle, cette différence étant majorée de 20 %" .
En conséquence, dans l ' hypothèse décrite dans l ' ordonnance de renvoi, l ' organisme d ' intervention pourra conserver la garantie constituée en sa faveur par l ' exportateur dans les limites du montant précisé à l ' article 33, paragraphe 5. S ' agissant de force majeure, il est cependant exclu que ce montant soit majoré de 20 %.
Or, le fait que les marchandises n ' atteignent pas la destination déclarée, par suite d ' un cas de force majeure ou en raison d ' un fait imputable à l ' intéressé, est, aux fins qui nous intéressent ici, dénué de toute importance: l ' exportateur est en tout état de cause tenu de rembourser la partie de la restitution qui ne lui était pas due, étant entendu que ─ en l ' absence de force majeure, contrairement au cas d ' espèce ─
il devra aussi verser un montant supplémentaire de 20 %, prévu pour prévenir d ' éventuels abus. La Cour a du reste affirmé que l ' opérateur économique ne jouit d ' aucun droit
" à une restitution différenciée à l ' exportation de viande bovine vers un pays tiers lorsque le produit exporté a été détruit, suite à un cas de force majeure, après avoir quitté le territoire douanier de la Communauté et avant qu ' il n ' ait été importé en l ' état dans le pays tiers de destination" (5) .
5. Venons-en maintenant à l ' autre aspect de la première question posée par le juge de renvoi. Il s ' agit de savoir si, dans les circonstances décrites plus haut, le règlement n° 3665/87 peut être interprété en ce sens qu ' il interdit à l ' autorité chargée du versement de confisquer la garantie, compte tenu de l ' effet prétendument disproportionné qu ' aurait pour l ' exportateur cette déchéance.
Anglo Irish Beef estime que la réponse à cette question doit être affirmative. Nous sommes pour notre part de l ' avis contraire. Nous commencerons par faire observer que l ' acquisition de la garantie est, comme le dit l ' ordonnance de renvoi, limitée au montant indûment perçu, et ne s ' étend donc pas, comme semble le prétendre Anglo Irish Beef, à l ' intégralité de la restitution avancée. Dans ce cas, il est difficile de comprendre en quoi consiste l ' effet disproportionné. La restitution à l ' exportation, nous l ' avons dit plus haut, s ' inspire de l ' intention, que la Cour a mise en relief dans d ' autres affaires
(6), de faciliter la vente des produits communautaires sur les marchés mondiaux. A cette fin, on verse à l ' exportateur une somme d ' argent exclusivement destinée à compenser l ' éventuelle différence entre le prix communautaire et celui qui a cours sur les autres marchés. Le montant de la restitution est
" différencié"
précisément dans la mesure où il est calculé par référence aux différents prix en cours sur le marché de destination. C ' est la raison pour laquelle il est fondamental que les marchandises atteignent effectivement la destination déclarée
(7) : si elles étaient vendues sur un marché différent, sur lequel le prix est supérieur, et donc le montant de la restitution inférieur, l ' opérateur intéressé en retirerait un enrichissement injustifié. Il bénéficierait dans ce cas d ' un prix de vente supérieur et conserverait en même temps la restitution plus élevée, à laquelle il n ' avait cependant pas droit. Cela dit, on voit clairement comment le mécanisme de la restitution, loin de porter atteinte au principe de proportionnalité, le fait sien: la somme versée par l ' organisme d ' intervention est adaptée au montant de la différence entre le prix communautaire du bien exporté et celui pratiqué sur le marché de destination. Le moyen adopté, à savoir le versement anticipé et différencié, est ainsi dûment proportionné par rapport à l ' objectif recherché par le législateur. En cas de force majeure, lorsque l ' intéressé se voit contraint d ' exporter le bien ailleurs que vers la destination d ' origine, le droit de l ' exportateur à la restitution reste entier, et il n ' est affecté d ' aucune pénalité: il tient juste compte de la différence entre le prix communautaire et celui du marché sur lequel le produit a effectivement été exporté. Telle est bien la ratio du règlement. Les dispositions prescrites la poursuivent pleinement et de manière rationnelle.
6. Anglo Irish Beef se réclame en outre d ' un prétendu principe général selon lequel, lorsque le cas de force majeure qui a empêché les marchandises d ' atteindre la destination déclarée dérive du propre comportement de la Communauté, l ' exportateur serait fondé à conserver l ' intégralité de la restitution avancée. Ce raisonnement n ' est pas convaincant. D ' abord, il part de l ' hypothèse erronée selon laquelle les marchandises ne sont pas parvenues à destination à cause de l ' embargo institué par les institutions communautaires par le règlement n° 2340/90. Or, il résulte clairement de l ' ordonnance de renvoi que la cargaison a été bloquée en Turquie par les autorités de ce pays, lesquelles ont agi ─ il y a lieu de le croire ─ dans le respect de l ' embargo décidé par les Nations unies et en tout cas pas en exécution du règlement précité. Il est donc erroné de penser que, dans le cas présent, la force majeure consiste dans un comportement imputable aux institutions communautaires. Mais il y a plus. Anglo Irish Beef oublie de prendre en compte la véritable nature de l ' obligation, pesant sur l ' exportateur, de rembourser la différence entre ce qu ' il a perçu et ce à quoi il peut légitimement prétendre. Cette obligation n ' est pas conçue comme une sanction d ' un comportement illégal, mais simplement à titre de remboursement d ' une somme non due. En d ' autres termes, il s ' agit d ' une obligation de nature purement restitutoire; elle est prévue indépendamment de tout critère de culpabilité ou d ' imputabilité du fait au sujet obligé et doit donc être remplie même si la livraison de la marchandise ailleurs qu ' au lieu indiqué dans la demande est due à un cas de force majeure. Si, d ' autre part, le règlement prévoit le cas de force majeure, c ' est pour exonérer exclusivement dans cette hypothèse l ' exportateur de la responsabilité qui lui incombe à chaque fois qu ' il vend les produits sur des marchés différents de celui indiqué à l ' origine. En effet, dès lors qu ' il y a force majeure, la majoration de 20 % de la somme à rembourser à l ' organisme d ' intervention ne s ' applique pas, ainsi que nous l ' avons déjà dit. L ' exportateur est donc soustrait à cette mesure, qui peut aussi être comprise comme une sanction. Ce qui ne signifie toutefois pas qu ' il a le droit de conserver l ' intégralité de la somme qui lui a été versée à l ' avance. Un tel droit n ' est pas prévu par l ' ordre juridique communautaire, et ne pourrait pas l ' être, étant donné le régime et l ' objectif essentiel de la restitution. Lorsque la marchandise n ' est pas exportée vers le lieu indiqué par l ' intéressé, la
" restitution"
ne peut concerner que la différence entre le prix communautaire et celui en vigueur là où la marchandise a effectivement été vendue. Il n ' y a donc aucune raison pour estimer que l ' ordre juridique communautaire doit régir le cas de force majeure en reconnaissant à l ' intéressé le droit de conserver intégralement la somme. Un tel résultat serait incompatible avec la logique de toute la réglementation examinée.
Sur la seconde question
7. La seconde question vise à savoir si, devant l ' impossibilité d ' interpréter le règlement n° 3665/87 dans le sens où il exclut la déchéance de la garantie en cas de force majeure, cet acte doit pour cette raison être jugé invalide. A l ' appui de cette thèse, Anglo Irish Beef avance deux séries de considérations: les unes liées à la prétendue violation du principe de proportionnalité et les autres à la violation de la confiance légitime de l ' exportateur. Nous avons déjà eu l ' occasion d ' expliquer pourquoi le premier argument doit être rejeté. Quant à la prétendue violation de la confiance légitime, elle repose sur l ' idée selon laquelle l ' exportateur compterait sur la possibilité de conserver en toute hypothèse ─ et spécialement en cas de force majeure ─ le montant de la restitution payée à l ' avance
(8) . On ne voit cependant pas quel est le fondement de ce point de vue. Tout opérateur économique moyennement averti est en mesure, à la simple lecture du règlement, de savoir que le droit de conserver l ' intégralité de la restitution qui lui a été avancée, et d ' obtenir par conséquent la libération de la garantie, est nécessairement subordonné à la condition que les marchandises atteignent effectivement la destination déclarée. En effet, l ' article 33, paragraphe 2, du règlement n° 3665/87 dispose que:
" La libération de la totalité de la garantie est soumise à la production de la preuve que ... les produits concernés donnent droit à un montant de restitution égal ou supérieur au montant déterminé, conformément à l ' article 29, paragraphe 3" . Du reste, le cinquième considérant du règlement n° 565/80 dit
expressément que la constitution d ' une caution sert précisément à garantir
" le remboursement d ' une somme au moins égale au montant versé s ' il est établi, par la suite, qu ' il n ' existait aucun droit à la restitution à l ' exportation, ou que les produits ou marchandises ... n ' ont pas été effectivement exportés hors de la Communauté dans les délais prescrits" . Les règles sont celles que nous venons de rappeler et ne peuvent faire naître d ' autre espoir légitime que celui de jouir du droit à la restitution dans les limites, évidemment, dans lesquelles il a été prévu.
Sur la troisième question
8. Par la troisième question, le juge de renvoi demande à la Cour d ' établir si le règlement n° 2340/90, qui a institué l ' embargo commercial, concerne aussi les marchandises déjà expédiées et en transit vers l ' Iraq. Dans l ' affirmative, le juge national demande à la Cour si ce règlement est invalide, en tout ou en partie, précisément en raison du fait que le régime qu ' il édicte ne s ' applique pas seulement aux produits à exporter, mais également à ceux en cours d ' exportation.
Anglo Irish Beef appuie sa prétention à conserver la totalité de la restitution sur l ' idée que la résolution des Nations unies laissait la Communauté libre d ' exclure de l ' embargo les marchandises déjà en cours de transport vers l ' Iraq. D ' où la conclusion selon laquelle le règlement n° 2340/90 serait invalide précisément parce que le Conseil de ministres de la Communauté s ' est abstenu de faire usage du pouvoir discrétionnaire dont il disposait pour adapter, dans son propre règlement, le régime prévu par les Nations unies en tenant équitablement compte de la situation des exportateurs. Plus précisément, le régime mis en place par la Communauté serait invalide en ce qu ' il serait discriminatoire. Et cela parce que, selon Anglo Irish Beef, le traitement des marchandises en transit provenant d ' Iraq et des personnes qui les importaient a été différencié de manière injustifiée de celui réservé aux exportateurs et aux marchandises qu ' ils avaient déjà expédiées vers le même pays, ces dernières étant les seules à être touchées par l ' embargo. Cet argument vise à faire valoir que, si le règlement avait été conçu de manière à prendre en compte la situation d ' Anglo Irish Beef et des autres exportateurs se trouvant dans les mêmes conditions, le ministre ne pourrait aujourd ' hui à aucun titre obtenir le remboursement litigieux.
Le Conseil, la Commission, les gouvernements irlandais et britannique ont tous contesté le bien-fondé de cet argument, en faisant en substance valoir que le règlement n° 2340/90 reprend fidèlement les dispositions de la résolution des Nations unies, que la Communauté et ses membres étaient tenus de respecter.
Il nous semble, toutefois, qu ' il y a un problème préliminaire de pertinence de la question ainsi posée. Rappelons, pour plus de précision, que le juge de renvoi soumet à l ' appréciation de la Cour deux règlements: le règlement n° 2340/90, qui concerne l ' embargo, n ' a de pertinence dans le litige dont il fait l ' objet que dans la mesure où il régit un cas d ' espèce qui, au sens de l ' autre règlement (n° 3665/87), constitue un cas de force majeure. C ' est ce second règlement qui régit le litige pendant devant le juge national. Or, la condition incontournable à laquelle le règlement n° 3665/87 subordonne la reconnaissance des droits invoqués par Anglo Irish Beef dans le litige au principal est que les marchandises aient atteint la destination pour laquelle l ' intéressé avait bénéficié du paiement à l ' avance de la restitution. Cette condition n ' est pas remplie en l ' espèce, et les moyens avancés par Anglo Irish Beef sont, pour ce motif premier, privés de fondement aux yeux du droit communautaire. Nous nous trouvons toutefois face à un cas de force majeure, auquel s ' applique les dispositions ad hoc du règlement applicable. Nous les avons déjà vues: le montant de la restitution due à Anglo Irish Beef n ' est pas intégral mais différencié; l ' intéressé doit, pour obtenir la libération de la garantie, verser à l ' organisme compétent la différence qui peut exister entre le prix fixé eu égard à la destination initiale des marchandises, et celui applicable sur le marché qu ' elles ont effectivement atteint. Dans le cadre du litige a quo, donc, seul importe le cas de force majeure, qui a objectivement empêché les marchandises d ' atteindre la destination déclarée; c ' est le fait pur et simple que constitue l ' embargo qui est pertinent pour définir le litige qui fait l ' objet du renvoi: et non pas la disposition, quelle qu ' elle soit, du règlement communautaire n° 2340/90. On peut se demander, en effet, quel aurait été le résultat pratique si la Communauté avait par ce règlement dérogé à la résolution de l ' ONU, pour soustraire à l ' embargo, comme le voulait Anglo Irish Beef, les produits déjà exportés et encore en transit. Un tel régime ne pouvait certainement pas être opposé aux pays tiers, lesquels, conformément à la délibération des Nations unies, ou de leur propre chef, voulaient en tout état de cause empêcher le passage des produits destinés à l ' Iraq. C ' est en effet ce qui s ' est passé dans notre cas. Le chargement d ' Anglo Irish Beef a été bloqué par une mesure des autorités turques, tout à fait indépendante des dispositions sur l ' embargo adoptées au niveau communautaire. La conclusion qui s ' impose est donc évidente. Le contrôle de la prétendue illégalité du règlement n° 2340/90 n ' aurait aucune incidence dans l ' application à l ' espèce des dispositions que le règlement n° 3665/87 édicte, dans les termes précisés plus haut, en cas de force majeure. La troisième question posée par le juge de renvoi est en définitive uniquement théorique. La Cour s ' est toujours refusée à répondre à des questions préjudicielles de ce type
(9) . Ce principe sage et constant de la jurisprudence doit à notre avis aussi être suivi dans le présent litige.
Conclusion
Sur la base des considérations qui précèdent, nous proposons donc à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions posées par la High Court of Ireland:
" 1) Sur la base de l ' article 33, paragraphe 5, du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d ' application du régime des restitutions à l ' exportation pour les produits agricoles, lorsqu ' un exportateur reçoit une restitution à l ' exportation et que les marchandises, pour raison de force majeure, sont vendues, non pas au lieu de destination déclaré, mais dans des pays pour lesquels une restitution inférieure est fixée, la garantie acquise est égale à la différence entre le montant de la restitution avancée et celui de la restitution effectivement due.
2) Sur la base des indications fournies dans l ' ordonnance de renvoi, il ne résulte de l ' examen du règlement n° 3665/87 aucun élément de nature à en affecter la légalité.
"
(1) .
(1) JO L 351, p. 1.
(2) JO L 213, p. 1.
(3) Le cas d ' espèce est régi par les dispositions combinées du règlement cité dans le texte, modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n° 354/90 de la Commission, du 9 février 1990 (JO L 38, p. 34), et par le règlement (CEE) n° 565/80 du Conseil, du 4 mars 1980, relatif au paiement à l ' avance des restitutions à l ' exportation pour les produits agricoles (JO L 62, p. 5), modifié par le règlement (CEE) n° 2026/83 du Conseil, du 18 juillet 1983 (JO L 199, p. 12).
(4) Mot ajouté et mis en italique par nous.
(5) Arrêt du 25 mai 1993, Tara Meat Packers (C-321/91, Rec. p. I-2811, point 19).
(6) Arrêt du 11 juillet 1984, Dimex (89/83, Rec. p. 2815, points 8 et 9).
(7) Arrêt cité à la note précédente, point 16.
(8) A fortiori, selon Anglo Irish Beef, cette conclusion s ' impose quand c ' est la Communauté elle-même qui empêche les marchandises de parvenir à destination. Sur ce point, toutefois, nous ne pouvons que répéter ce que nous avons déjà dit précédemment: le juge de renvoi expose clairement que les produits ont été bloqués en Turquie par les autorités turques à cause de l ' embargo institué par les Nations unies. Le règlement n° 2340/90 est, sous cet angle, dénué de pertinence.
(9) Voir arrêt du 17 mai 1994, Corsica Ferries (C-18/93, Rec. p. I-1783, point 14, et jurisprudence citée dans cet arrêt).