DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (septième chambre)
11 mars 2009 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Documents et enregistrements sonores – Refus d’accès – Exception relative à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu – Exception relative à la protection du processus décisionnel »
Dans l’affaire T‑121/05,
Borax Europe Ltd, établie à Guildford (Royaume-Uni), représentée par Mes D. Vandermeersch et K. Nordlander, avocats,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par Mme P. Costa de Oliveira et M. I. Chatzigiannis, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision du secrétaire général de la Commission du 17 janvier 2005, refusant l’accès à certains documents et enregistrements sonores dans le cadre de la trentième adaptation au progrès technique de la directive 67/548/CEE du Conseil, du 27 juin 1967, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la classification, l’emballage et l’étiquetage des substances dangereuses (JO 1967, 196, p. 1),
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (septième chambre),
composé de MM. N. J. Forwood, président, D. Šváby et L. Truchot (rapporteur), juges,
greffier : Mme K. Pocheć, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 3 avril 2008,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1        Borax Europe Ltd (ci-après « Borax » ou la « requérante ») a pour activité l’exploitation, la production et la distribution de borate et d’acide borique.
2        Ces deux substances ont été examinées par le groupe de travail de la Commission sur la classification et l’étiquetage des substances dangereuses, à l’origine, dans le cadre de la vingt-neuvième adaptation au progrès technique de la directive 67/548/CEE du Conseil, du 27 juin 1967, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la classification, l’emballage et l’étiquetage des substances dangereuses (JO 1967, 196, p. 1, ci-après la « directive »), prévue par la directive 2004/73/CE de la Commission, du 29 avril 2004 (JO L 152, p. 1).
3        Au cours du premier semestre de l’année 2003, le groupe de travail a proposé l’inscription des borates et de l’acide borique à l’annexe I de la directive. Cette annexe contient une liste de substances dangereuses, ainsi que des spécifications de classification et d’étiquetage pour chaque substance, régulièrement modifiée en vue de son adaptation au progrès technique. La décision d’ajouter une substance à l’annexe I est adoptée à l’issue de la procédure prévue à l’article 29 de la directive, tel que modifié par le règlement (CE) n° 807/2003 du Conseil, du 14 avril 2003, portant adaptation à la décision 1999/468/CE des dispositions relatives aux comités assistant la Commission dans l’exercice de ses compétences d’exécution prévues dans des actes du Conseil adoptés selon la procédure de consultation (unanimité) (JO L 122, p. 36).
4        En vertu de l’article 29 de la directive, pour préparer le projet d’adaptation au progrès technique, la Commission est assistée par le comité technique de classification et d’étiquetage des substances dangereuses, composé de représentants des États membres et présidé par un représentant de la Commission. Celle-ci présente des projets de mesures à ce comité, qui rend un avis. Le groupe de travail de la Commission sur la classification et l’étiquetage des substances dangereuses assiste le comité dans ses travaux.
5        Lorsque des substances cancérogènes, mutagènes et toxiques pour la reproduction sont examinées et que leur évaluation donne lieu à un débat scientifique complexe, le comité ou la Commission peut convoquer une réunion d’experts, en vertu de l’annexe VI de la directive. Les experts sont désignés par les États membres, mais ils participent à ces réunions en leur qualité d’experts et non de représentants des États membres. Ce type de réunion est organisé par le Bureau européen des produits chimiques, l’une des unités de l’Institut pour la protection de la santé et des consommateurs, qui relève du Centre commun de recherche (CCR).
6        Après avoir pris connaissance de la proposition, émise par le groupe de travail de la Commission sur la classification et l’étiquetage des substances dangereuses, d’inscrire les borates et l’acide borique à l’annexe I de la directive, la direction générale (DG) « Environnement » a décidé de consulter un groupe d’experts en matière d’effets toxiques pour la reproduction, afin de déterminer si les données actuelles de la science justifient l’inscription de ces substances à l’annexe I de la directive en raison de leurs effets sur le développement et la fertilité et, le cas échéant, de préciser la catégorie dont ils relèvent.
7        Les experts se sont réunis les 5 et 6 octobre 2004, à Ispra (Italie), au Bureau européen des produits chimiques. Borax a participé à la première partie de la réunion. Ensuite, les représentants du secteur industriel, au nombre desquels se trouvait Borax, se sont retirés et les experts ont délibéré à huis clos. Leurs propos ont été enregistrés, afin d’établir le compte rendu de la réunion. Le 7 octobre 2004, la Commission a publié sur le site Internet du Bureau européen des produits chimiques les conclusions finales des experts, qui recommandaient de classer l’acide borique et les borates parmi les substances toxiques pour la reproduction de la catégorie 2, classification emportant l’obligation d’apposer sur l’emballage de ces substances une étiquette comportant la mention « Peut altérer la fertilité » ou « Risque pendant la grossesse d’effets néfastes pour l’enfant ». Le 22 novembre 2004, le compte rendu sommaire de la réunion d’Ispra a été publié sur le même site.
8        Estimant que ce compte rendu ne reproduisait ni précisément ni intégralement les affirmations, les commentaires et les conclusions des experts, Borax a demandé l’accès à tous les documents, et plus particulièrement à l’intégralité des transcriptions, aux procès-verbaux non expurgés et aux enregistrements sonores de la réunion d’Ispra, par lettre du 8 octobre 2004, en application du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43). Par lettre du 3 novembre 2004, le directeur général du CCR a précisé que les documents relatifs à la réunion en cause étaient les enregistrements sonores de la réunion, les documents et les études préparatoires, les conclusions et le compte rendu sommaire. Il a ajouté qu’une copie des documents préparatoires serait transmise à Borax, mais que la demande d’accès aux enregistrements sonores était rejetée.
9        Borax a présenté une demande confirmative, conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, en précisant qu’elle acceptait un accès partiel aux enregistrements sous la forme de transcriptions écrites, dans lesquelles les noms de personnes et de pays seraient effacés. Par décision du 17 janvier 2005 (ci-après la « décision attaquée »), le secrétaire général de la Commission a confirmé le refus de divulguer les enregistrements sonores de la réunion d’Ispra, même dans une version expurgée, en se fondant sur l’atteinte à la vie privée et à l’intégrité de l’individu qui en résulterait, en application de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001, et sur l’atteinte grave portée au processus décisionnel de l’institution, qu’aucun intérêt public supérieur ne serait de nature à justifier, en application de l’article 4, paragraphe 3, de ce règlement.
10      Dans une demande ultérieure, Borax a sollicité l’accès aux commentaires des experts sur le projet de compte rendu ainsi qu’à tout document relatif à la classification des perborates. Les documents répondant à cette demande comprenaient treize commentaires émanant des experts, deux commentaires émanant des représentants de l’industrie, deux projets de compte rendu, un document remis trop tardivement par le rapporteur danois pour pouvoir être distribué avant la réunion, ainsi que les enregistrements sonores de la réunion. Le refus d’accès qu’a de nouveau opposé la Commission fait l’objet de la procédure dans l’affaire T-166/05.
Procédure et conclusions des parties
11      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 15 mars 2005, la requérante a introduit le présent recours.
12      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
13      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme non fondé ;
–        condamner la requérante aux dépens.
Sur le fond
14      À l’appui de son recours, la requérante invoque trois moyens. Elle reproche à la Commission d’avoir, en refusant de lui accorder l’accès aux documents en cause, violé, d’une part, l’article 4, paragraphe 1, sous b), et, d’autre part, l’article 4, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001. Enfin, en refusant un accès partiel aux enregistrements sonores, la Commission n’aurait pas respecté le principe de proportionnalité et l’article 4, paragraphe 6, du règlement n° 1049/2001.
Sur la violation de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001, relatif à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu
Arguments des parties
15      La requérante estime que l’exception tirée de l’atteinte à la vie privée et à l’intégrité de l’individu prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001 ne saurait justifier un refus total d’accès aux documents demandés.
16      Elle fait d’abord valoir que les experts invités à participer à la consultation de la Commission ne peuvent s’attendre à ce que leur identité demeure secrète, alors qu’ils ont volontairement choisi de participer à un processus législatif dans le cadre duquel il est clair que la Commission s’appuiera sur leur avis lors de l’adoption de la législation. Elle ajoute qu’elle a eu connaissance de l’identité des experts concernés lors de la première partie de la réunion d’Ispra.
17      Elle expose ensuite qu’un accès partiel au document peut être accordé en rendant anonyme l’enregistrement de la réunion et indique qu’elle accepterait l’accès à une version expurgée de celui-ci ou à sa transcription, qui serait alors conforme à la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel.
18      La requérante conteste, enfin, l’allégation selon laquelle la divulgation des enregistrements exposerait les experts à des pressions externes et porterait atteinte à leur intégrité. D’une part, la Commission n’aurait pas indiqué à quelles pressions les experts seraient exposés si leurs arguments étaient rendus publics. D’autre part, les experts auraient déjà rendu leurs conclusions finales.
19      Borax explique qu’elle souhaite avant tout reconstituer le débat scientifique, ce que le compte rendu sommaire ne permet pas de faire. Elle considère que la décision attaquée ne caractérise pas l’existence d’une atteinte à l’intégrité de l’individu qu’occasionnerait la divulgation de l’enregistrement original ou expurgé.
20      La Commission soutient avoir fait une application correcte de l’exception prévue en faveur de la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu.
21      Elle estime avoir appliqué dans le contexte de cette exception le règlement (CE) n° 45/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2000, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (JO 2001, L 8, p. 1). Les experts n’auraient, en effet, accepté l’enregistrement de leurs échanges que dans le but de faciliter la préparation du compte rendu final et auraient reçu l’assurance que leur identité ne serait pas dévoilée, ainsi que le rapporterait le compte rendu sommaire de la réunion. La divulgation de ces enregistrements constituerait un traitement des données à caractère personnel incompatible avec cette finalité et violerait par conséquent l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 45/2001.
22      La Commission fait aussi valoir que, dans la mesure où un individu peut être identifié par sa langue, son accent ou des références au contexte national, la seule suppression des noms ne peut suffire à rendre les experts non identifiables, conformément à l’article 2, sous a), du règlement n° 45/2001, et qu’un accès partiel au document ne pouvait dès lors être accordé.
23      Elle soutient que les experts peuvent légitimement s’attendre à ce que leur identité soit protégée. De surcroît, la participation au processus décisionnel d’une institution ne saurait priver une personne de la protection des données à caractère personnel la concernant, garantie par le règlement n° 45/2001 et entérinée par l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001. Aucune exception ne serait faite à l’application des règles de protection des données à caractère personnel pour les individus exerçant une fonction en relation avec leur activité professionnelle.
24      La Commission précise que la divulgation d’informations permettant l’identification des experts porterait atteinte à leur intégrité, dans la mesure où ils risqueraient de subir des pressions externes en raison des enjeux économiques en cause.
25      Concernant la transcription de l’enregistrement, la Commission fait valoir qu’une telle opération reviendrait à créer un nouveau document, alors que l’article 10, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001 ne prévoit l’accès qu’aux documents existants.
26      La requérante répond que la transcription des enregistrements ne serait qu’une nouvelle forme du document existant et fait valoir que le droit d’accès aux documents concerne les éléments d’information contenus dans ceux-ci et non uniquement les documents en tant que tels.
27      Elle estime que le renvoi au règlement n° 45/2001 est dénué de pertinence, car elle n’a pas demandé l’accès à des données à caractère personnel, mais à des arguments et à des preuves scientifiques qui ont été avancés au cours des discussions.
28      Elle fait valoir que le refus opposé par la Commission ne saurait être fondé sur le fait que les experts auraient reçu l’assurance que leurs noms et leurs points de vue ne seraient pas divulgués. En adoptant une telle position, la Commission et les experts videraient de son contenu la réglementation en faveur de l’accès du public aux documents.
29      La Commission souligne que le règlement n° 45/2001 devait être appliqué, puisque l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001 doit être examiné « en conformité avec la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel ». La requérante aurait dû démontrer la nécessité de divulguer les données relatives aux experts, en vertu de l’article 8, sous b), du règlement n° 45/2001, pour obtenir le traitement de celles-ci, tandis que la Commission devait s’assurer qu’il n’existait pas de raison de penser que ce traitement pourrait porter atteinte aux intérêts légitimes des personnes concernées.
30      Elle soutient que les critiques émises par Borax au sujet de la compétence des experts dans une lettre adressée à la Commission prouvent que les pressions ne sont pas hypothétiques.
Appréciation du Tribunal
31      Le règlement n° 1049/2001 vise, comme l’indiquent son considérant 4 et son article 1er, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible.
32      Conformément à son considérant 1, ce règlement suit la volonté exprimée à l’article 1er, deuxième alinéa, UE, de marquer une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens. Ainsi que le rappelle le considérant 2 dudit règlement, le droit d’accès du public aux documents des institutions se rattache au caractère démocratique de ces dernières.
33      Lorsque la divulgation d’un document est demandée à la Commission, celle-ci est tenue d’apprécier, dans chaque cas d’espèce, si ce document relève des exceptions au droit d’accès du public aux documents des institutions énumérées à l’article 4 du règlement n° 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, non encore publié au Recueil, point 35).
34      À ce titre, il y a lieu de préciser que, en l’espèce, la Commission ne saurait fonder son refus sur l’assurance qu’elle soutient avoir donnée aux experts qu’ils pouvaient s’exprimer à titre personnel et que leurs identité et opinion ne seraient pas divulguées. D’une part, la décision attaquée ne fait pas état de cet engagement, dont la Commission ne peut en conséquence se prévaloir. D’autre part, à supposer qu’il puisse être invoqué en l’espèce, en dépit du silence de la décision attaquée, l’engagement de confidentialité dont la Commission prétend qu’il la lie aux experts, étant conclu entre eux et cette institution, n’est pas opposable à Borax, dont les droits d’accès aux documents sont garantis dans les conditions et les limites fixées par le règlement n° 1049/2001. Enfin, un refus d’accès aux documents ne peut être fondé que sur les seules exceptions prévues à l’article 4 du règlement n° 1049/2001, de sorte que l’institution en cause ne peut opposer un tel refus en se prévalant d’un engagement auprès des participants à la réunion lorsque cet engagement ne peut être justifié par l’une de ces exceptions. C’est donc dans le seul cadre de ces exceptions que doivent être examinés les motifs invoqués au soutien du refus.
35      Compte tenu des objectifs poursuivis par le règlement n° 1049/2001, les exceptions énumérées à l’article 4 de ce règlement doivent être interprétées et appliquées strictement (arrêts de la Cour du 18 décembre 2007, Suède/Commission e.a., C‑64/05 P, Rec. p. I‑11389, point 66, et Suède et Turco/Conseil, précité, point 36).
36      Il résulte de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001 que les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, notamment en conformité avec la législation communautaire relative à la protection des données à caractère personnel.
37      Il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, toute décision d’une institution au titre des exceptions énumérées à l’article 4 du règlement n° 1049/2001 doit être motivée. Si une institution décide de refuser l’accès à un document dont la divulgation lui a été demandée, il lui incombe de fournir des explications quant à la question de savoir comment l’accès à ce document pouvait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à l’article 4 du règlement n° 1049/2001 que cette institution invoque (voir, en ce sens, arrêt Suède et Turco/Conseil, précité, points 48 et 49). Il appartient au juge d’assurer le respect de l’obligation de motivation, en soulevant d’office un moyen tiré de la méconnaissance de cette obligation (arrêts de la Cour du 20 mars 1959, Nold/Haute Autorité, 18/57, Rec. p. 89, 115, et du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, point 67).
38      Or, dans la décision attaquée, la Commission vise l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001 en invoquant la protection de la vie privée et de l’intégrité de l’individu, sans toutefois consacrer de motif spécifique au risque d’atteinte à la protection de la vie privée ni à la violation des dispositions du règlement n° 45/2001, auquel elle se réfère pourtant devant le Tribunal.
39      Dans la décision attaquée, elle explique, en effet, que les réunions d’experts organisées par le Bureau européen des produits chimiques se tiennent à huis clos, avec la participation des représentants de l’industrie en début de session, afin que le point de vue du secteur industriel concerné soit présenté et que les experts puissent poser leurs éventuelles questions. La réunion des 5 et 6 octobre 2004 s’est tenue de la manière habituelle et les représentants de Borax y ont participé avant la session à huis clos. Ensuite, elle précise qu’il est nécessaire de poursuivre la réunion à huis clos afin de permettre aux experts de délibérer et de s’exprimer librement et en toute indépendance sans risquer de faire l’objet de pressions externes injustifiées. Elle expose que les enregistrements sonores permettent d’identifier chacun des experts qui ont participé à la réunion. Elle précise que la divulgation de leur identité associée à l’expression de leur opinion porterait clairement atteinte à leur intégrité en les exposant à ce type de pressions. Dans la partie de la décision attaquée consacrée à la demande d’accès partiel aux documents litigieux, la Commission se borne à indiquer que, même si le nom des intéressés était effacé, les experts demeureraient facilement identifiables par la langue dans laquelle ils s’expriment, leur accent et les références qu’ils font au contexte national.
40      Ce n’est que dans la procédure engagée devant le Tribunal qu’elle expose les raisons pour lesquelles elle considère que la divulgation demandée porterait atteinte à la vie privée des experts et méconnaîtrait le règlement n° 45/2001. S’agissant de cette dernière exception, relative à la protection des données à caractère personnel, la décision attaquée n’y fait référence que dans la partie consacrée à l’examen de l’existence d’un intérêt public supérieur qui justifierait la divulgation des documents en cause, en indiquant qu’une telle protection n’est pas soumise au « test de l’intérêt public ».
41      Dès lors que les seules références à l’identité des experts sont soit associées à une atteinte à leur intégrité, soit dépourvues de motif expliquant en quoi l’identification des experts porterait atteinte à leur vie privée ou violerait le règlement n° 45/2001, la décision attaquée ne peut être considérée comme suffisamment motivée en ce qui concerne ces deux dernières catégories d’intérêts protégés.
42      La Commission justifie, en outre, dans la décision attaquée, son refus d’accorder l’accès aux documents demandés en invoquant l’atteinte à l’intégrité des experts, au sens de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001.
43      Selon une jurisprudence constante, l’examen requis pour le traitement d’une demande d’accès à des documents doit revêtir un caractère concret. En effet, la seule circonstance qu’un document concerne un intérêt protégé par une exception ne saurait suffire à justifier l’application de cette dernière (arrêt du Tribunal du 13 avril 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commission, T‑2/03, Rec. p. II‑1121, point 69 ; voir également, en ce sens, arrêt du Tribunal du 26 avril 2005, Sison/Conseil, T‑110/03, T‑150/03 et T‑405/03, Rec. p. II‑1429, point 75). Une telle application ne saurait, en principe, être justifiée que dans l’hypothèse où l’institution a préalablement apprécié si l’accès au document était susceptible de porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé. En outre, le risque d’atteinte à un intérêt protégé doit, pour pouvoir être invoqué, être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (voir, en ce sens, arrêt Suède et Turco/Conseil, précité, point 43).
44      En affirmant, dans la décision attaquée, que la révélation de l’identité des experts et de l’opinion qu’ils ont exprimée au cours de la réunion porterait clairement atteinte à leur intégrité en les exposant à des pressions extérieures injustifiées, la Commission s’est prononcée par des motifs généraux qui ne sont pas susceptibles de caractériser l’existence d’un tel risque. Il apparaît, en effet, qu’une telle justification ne s’appuie sur l’allégation d’aucune circonstance, propre à l’espèce, qui accréditerait l’existence de pressions ou d’un risque de pressions sur les participants à la réunion litigieuse notamment de la part de Borax ou à son initiative. Le même raisonnement dépourvu de preuves, s’il était admis, pourrait s’appliquer à toutes les réunions organisées par la Commission en vue de recueillir l’avis d’experts préalablement à l’adoption de décisions de toute nature ayant des conséquences sur l’activité d’opérateurs économiques exerçant dans le secteur concerné par ces décisions, quel que soit ce secteur. Une telle interprétation du champ d’application de l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001 serait contraire à l’interprétation stricte de l’exception, qui impose que soit constatée l’existence du risque d’une atteinte concrète et effective à l’intérêt protégé.
45      Le caractère hypothétique du risque d’atteinte à l’intégrité des experts est confirmé par les déclarations faites à l’audience par la Commission. Interrogée sur le point de savoir s’il existait, dans la présente affaire, des indices permettant de penser que des pressions pouvaient avoir été exercées à l’encontre des experts participant à la réunion, la Commission a répondu qu’elle ne disposait pas d’information précise sur ce point, mais qu’il résultait de témoignages provenant de personnes participant à ce type de réunions que, lorsque des intérêts importants étaient en jeu, comme en l’espèce, des pressions étaient exercées et les experts étaient approchés ou critiqués. Ces éléments, par leur caractère général, confirment que la Commission ne disposait d’aucun élément précis laissant supposer l’existence d’un risque d’atteinte à l’intégrité des experts.
46      La Commission a, certes, ajouté que les recherches personnelles menées par la requérante, dans le passé, et les critiques qu’elle a formulées à l’égard des qualifications des experts pouvaient être considérées comme une preuve des pressions extérieures injustifiées exercées sur ces derniers. Elle indique avoir fourni au Tribunal des preuves tangibles des pressions exercées sur les experts.
47       Au soutien de cette déclaration, la Commission a produit une lettre du 17 janvier 2005 qui lui a été adressée par Borax, dans laquelle cette dernière expliquait que, le compte rendu sommaire n’ayant pas révélé la qualification des experts qui avaient participé à la réunion, elle a procédé à des recherches qui avaient clairement fait apparaître que certains experts ne possédaient pas de qualification en matière de toxicité pour la reproduction.
48      Toutefois, dans le cadre d’un recours en annulation introduit au titre de l’article 230 CE, la légalité de l’acte attaqué s’apprécie en fonction des éléments de droit et de fait existant à la date à laquelle l’acte a été pris (arrêt de la Cour du 7 février 1979, France/Commission, 15/76 et 16/76, Rec. p. 321, point 7, et arrêt du Tribunal du 22 janvier 1997, Opel Austria/Conseil, T‑115/94, Rec. p. II‑39, point 87). Or la Commission ne rapporte pas la preuve que la lettre, qui porte la même date que la décision attaquée et n’est pas mentionnée dans cette décision, constitue l’un des éléments sur lesquels elle s’est fondée. Ce document ne saurait donc être pris en considération aux fins de l’examen du présent recours.
49      En tout état de cause, il ne saurait être déduit de la lettre du 17 janvier 2005, dans laquelle Borax conteste l’affirmation de la Commission selon laquelle les personnes désignées en vue de la réunion sont des experts de renom dans le domaine considéré, l’existence de pressions exercées sur un ou plusieurs de ces experts ni même une intention de se livrer à de telles pressions ou à toute autre manoeuvre susceptible de porter atteinte à leur intégrité.
50      L’argument exposé par la Commission à l’audience, selon lequel la réputation ou la carrière d’un expert pourraient être affectées par la révélation d’une opinion contraire aux intérêts d’une société, ne peut davantage, pour les mêmes raisons tenant au caractère purement hypothétique du risque invoqué, être admis.
51      Le refus opposé à Borax par la Commission est d’autant moins justifié que Borax a modifié sa demande initiale en acceptant que les informations sollicitées soient limitées à des transcriptions des enregistrements, dans lesquelles les noms des experts et leur pays d’origine auraient été omis. Bien que susceptible de faire disparaître tout risque éventuel d’atteinte à la protection de la vie privée et de l’intégrité des experts, cette demande n’a pas été accueillie.
52      Il résulte de ce qui précède que, en s’opposant à la communication des enregistrements demandés, au motif qu’il en résulterait une atteinte à la protection de l’intégrité de l’individu, la Commission a violé l’article 4, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 1049/2001.
Sur la violation de l’article 4, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001, relatif à la protection du processus décisionnel
Arguments des parties
53      La requérante conteste que la divulgation de l’enregistrement sonore de la réunion d’Ispra, qui contient des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre des délibérations de la Commission, porte gravement atteinte au processus décisionnel. Selon elle, la Commission n’a pas démontré l’existence d’une atteinte à son processus décisionnel et encore moins la gravité de cette atteinte.
54      Chargée d’une évaluation scientifique du risque, la Commission devrait montrer qu’elle a recueilli les avis nécessaires, afin de fournir aux opérateurs économiques affectés par la décision de classification des substances en cause une garantie procédurale effective. Or, le défaut d’exhaustivité des conclusions finales et du compte rendu sommaire quant au débat scientifique qui a eu lieu à ce sujet justifierait l’accès aux enregistrements de la réunion d’Ispra ou à leurs transcriptions.
55      La requérante soutient que les recommandations des experts ont d’importantes conséquences économiques à son égard. Son intérêt direct l’amènerait à s’assurer que les principes du règlement ont été respectés. À cet égard, la Commission aurait dû mettre en balance les intérêts en jeu, conformément à la jurisprudence.
56      La Commission maintient que la divulgation des enregistrements porterait gravement atteinte à son processus décisionnel. En rendant possible l’identification des experts, elle favoriserait l’exercice de pressions extérieures. Sans garantie de confidentialité, les experts deviendraient réticents à exprimer un avis libre et indépendant, voire à participer aux consultations de la Commission. De surcroît, si la Commission devait renoncer à enregistrer ses réunions pour éviter l’identification des participants en raison de leur langue ou de leur accent, la qualité des comptes rendus en souffrirait. La décision attaquée aurait donc pour but de protéger l’exercice par la Commission de sa mission à l’avenir.
57      La Commission conteste la nécessité de procéder à une mise en balance des intérêts en jeu dans le cadre du règlement n° 1049/2001 et soutient que l’intérêt du demandeur à obtenir l’accès aux documents ne saurait être pris en compte pour déterminer si une exception doit être appliquée.
58      Borax fait valoir que le raisonnement de la Commission repose sur une piètre opinion des experts. Leurs délibérations ne sauraient être comparées à un échange d’opinions personnelles ou politiques. En outre, la renommée des experts désignés par les États membres serait telle que leur réticence à communiquer leur avis scientifique serait hypothétique.
59      Concernant les pressions invoquées, elle refuse de croire que la Commission fait allusion à des actes illégaux commis par des parties privées.
60      En tout état de cause, refuser l’accès au document en question, au motif que des particuliers pourraient être en désaccord avec certains avis exprimés, irait à l’encontre du principe de l’accès du public aux documents des institutions. Selon la requérante, c’est le refus de diffuser la teneur du débat scientifique qui nuit au processus décisionnel.
61      La Commission affirme que les recherches effectuées par Borax sur les qualifications des experts peuvent être considérées comme la preuve que les pressions extérieures ne sont pas hypothétiques. De plus, les experts auraient exprimé leur avis professionnel personnel et non la position de leur État membre d’origine.
Appréciation du Tribunal
62      Aux termes de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001, l’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée est refusé même après que la décision a été prise, dans le cas où la divulgation du document porterait gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
63      Selon une jurisprudence constante, rappelée au point 43 ci-dessus, l’examen requis pour le traitement d’une demande d’accès à des documents doit revêtir un caractère concret. En effet, d’une part, la seule circonstance qu’un document concerne un intérêt protégé par une exception ne saurait suffire à justifier l’application de cette dernière. Une telle application ne saurait, en principe, être justifiée que dans l’hypothèse où l’institution a préalablement apprécié si l’accès au document était susceptible de porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé. D’autre part, le risque d’atteinte à un intérêt protégé doit, pour pouvoir être invoqué, être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. Dans les hypothèses visées à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 1049/2001, l’institution doit également apprécier s’il n’existait pas un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé (arrêt Suède et Turco/Conseil, précité, points 44 et 45).
64      Il convient de déterminer si, en refusant l’accès aux enregistrements litigieux au motif que leur divulgation porterait gravement atteinte à son processus décisionnel, la Commission a violé les dispositions de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001.
65      Selon ce qu’a indiqué la Commission dans la décision attaquée, la divulgation des enregistrements provoquerait une atteinte grave à son processus décisionnel, car les enregistrements contiennent des avis personnels à usage interne émis lors de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution. La Commission a précisé, dans la décision attaquée, qu’il serait déterminant de conserver un certain espace de réflexion, afin que les discussions puissent avoir lieu dans un climat franc et ouvert et qu’elle puisse évaluer correctement les enjeux en cause. Elle a indiqué que, dès lors que la divulgation des enregistrements exposerait les experts à des pressions extérieures injustifiées, ceux-ci seraient réticents à exprimer leur avis librement à l’avenir. Or, cet avis serait crucial pour son processus décisionnel dans ce domaine, dans la mesure où elle ne disposerait pas en son sein des compétences spécialisées qui lui sont nécessaires.
66      Il y a lieu de constater que l’argument de la Commission selon lequel les enregistrements ne peuvent être divulgués parce qu’ils contiennent des opinions individuelles exprimées à des fins internes et se situent dans une phase préliminaire à la décision finale se heurte à la lettre même de l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n° 1049/2001. Ce texte admet, en effet, de manière expresse, l’accès à un document contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de délibérations et de consultations préliminaires au sein de l’institution concernée.
67      La Commission ne peut davantage justifier son refus d’accès aux enregistrements litigieux par la nécessité de protéger les experts contre toute pression extérieure afin de préserver un climat de confiance propice à des discussions franches et de ne pas les dissuader d’exprimer librement leur opinion à l’avenir.
68      En effet, il y a lieu de rappeler que, si le législateur communautaire a prévu une exception spécifique au droit d’accès du public aux documents des institutions communautaires en ce qui concerne les avis juridiques, il n’a pas fait le même choix pour les autres avis, notamment de nature scientifique, tels que ceux exprimés dans les enregistrements litigieux. Or, la Cour a dit pour droit qu’il ne pouvait être considéré qu’il existe un besoin général de confidentialité en ce qui concerne les avis du service juridique du Conseil relatifs à des questions législatives (arrêt Suède et Turco/Conseil, précité, point 57). À plus forte raison, le même principe doit-il être appliqué aux avis litigieux, pour lesquels le législateur communautaire n’a pas prévu une exception spécifique et qui restent soumis aux règles générales du droit d’accès du public aux documents.
69      En outre, aux termes du considérant 6 du règlement n° 1049/2001, un accès plus large aux documents devrait être autorisé dans les cas où les institutions agissent en qualité de législateur, tout en veillant à préserver l’efficacité du processus décisionnel de ces institutions. En l’espèce, les avis exprimés dans les enregistrements en cause ont été recueillis en vue de l’adoption de mesures de classification des substances concernées.
70      Il en résulte que les avis de nature scientifique recueillis par une institution en vue de l’élaboration d’un texte législatif doivent, en principe, être divulgués, même s’ils peuvent être de nature à susciter des polémiques ou à dissuader les personnes qui les ont formulés d’apporter leur contribution au processus décisionnel de cette institution. Le risque, invoqué par la Commission, qu’un débat public né de la divulgation de leur opinion incite les experts à ne plus prendre part à son processus décisionnel est inhérent à la règle qui reconnaît le principe de l’accès aux documents contenant des avis destinés à l’utilisation interne dans le cadre de consultations et de délibérations préliminaires, lesquelles comprennent à l’évidence les consultations d’experts. On ne saurait, pour autant, déduire de l’existence d’un tel risque que toute divulgation d’un avis scientifique ayant des conséquences importantes, notamment économiques ou financières, pour l’opérateur économique concerné produit un effet dissuasif à l’égard de son auteur ni que, à supposer cet effet démontré, il soit de nature à porter gravement atteinte au processus décisionnel de l’institution, comme dans l’hypothèse où cette institution se trouverait dans l’impossibilité de consulter d’autres experts.
71      En l’espèce, la Commission justifie son refus d’une manière générale et abstraite sans préciser en quoi la divulgation des enregistrements porterait concrètement et effectivement atteinte au processus qui la conduit à décider de la classification des substances en cause. En effet, le risque de pressions extérieures et la réticence des experts à exprimer leur avis librement et de manière franche, invoqués par la Commission, ne reposent que sur de simples affirmations, aucunement étayées par une argumentation circonstanciée.
72      Le risque d’atteinte au processus décisionnel de la Commission n’étant pas démontré, le critère de la gravité d’une telle atteinte n’est pas, à plus forte raison, rempli.
73      La Commission ne peut objecter que ses travaux perdraient en efficacité si elle était contrainte de renoncer aux enregistrements sonores. Cette affirmation repose sur l’idée, contraire au règlement n° 1049/2001, selon laquelle l’accès aux documents demandés la contraindrait à se priver de ce type de support. En effet, la régularité d’un refus d’accès doit être appréciée au regard du document lui-même, à savoir, selon l’article 3 du règlement n° 1049/2001, de son contenu et non de son support. Il en résulte que, en application de l’article 4 du règlement n° 1049/2001, l’accès à un enregistrement sonore ne peut être refusé que s’il contient des informations susceptibles de porter atteinte à un intérêt protégé, dans les conditions déterminées par ce texte, quel que soit le support concerné. La crainte éprouvée par la Commission de devoir renoncer à recourir à certains modes de fonctionnement n’est donc pas justifiée.
74      Il s’ensuit que la Commission a violé l’article 4, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n° 1049/2001 en s’opposant, dans la décision attaquée, à la communication des enregistrements en question ou de leurs transcriptions au motif qu’il en résulterait une atteinte grave à son processus décisionnel.
75      Il découle de l’ensemble de ce qui précède que, sans qu’il y ait lieu d’examiner la question de l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des enregistrements ni le troisième moyen tiré de la violation du principe de proportionnalité, la décision attaquée doit être annulée.
Sur les dépens
76      Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la requérante.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
déclare et arrête :
1)      La décision du secrétaire général de la Commission du 17 janvier 2005, refusant l’accès à certains documents et enregistrements sonores dans le cadre de la trentième adaptation au progrès technique de la directive 67/548/CEE du Conseil, du 27 juin 1967, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la classification, l’emballage et l’étiquetage des substances dangereuses est annulée.
2)      La Commission est condamnée aux dépens.
Forwood
Šváby
Truchot
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 11 mars 2009.
Signatures
* Langue de procédure : l’anglais.