62006CC0311
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. M. POIARES MADURO
présentées le
28 février 2008 (
1
)
Affaire C-311/06
Consiglio Nazionale degli Ingegneri
contre
Ministero della Giustizia et Marco Cavallera
«Reconnaissance des diplômes — Directive 89/48/CEE — Homologation d’un titre d’études — Ingénieur»
1.
Par le présent renvoi, la Cour, saisie à titre préjudiciel, est appelée à se prononcer sur l’interprétation qu’il convient de retenir de la directive 89/48/CEE du Conseil, du
21 décembre 1988
, relative à un système général de reconnaissance des diplômes d’enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d’une durée minimale de trois ans
(
2
)
. Plus précisément, la juridiction de renvoi demande en substance s’il est permis au regard des objectifs de la directive qu’un ressortissant communautaire, qui a suivi la totalité de sa formation académique dans son pays d’origine, l’Italie, et qui a, par le biais d’une homologation de son titre italien en Espagne, obtenu un diplôme lui ouvrant l’accès à la profession d’ingénieur mécanicien dans ce pays, puisse bénéficier de la reconnaissance mutuelle de son diplôme espagnol en Italie afin d’exercer cette profession dans son État d’origine alors même qu’il n’a ni suivi de formation académique en Espagne ni acquis une expérience professionnelle dans cet État.
I — Les cadres factuel et juridique du litige au principal
2.
M. Cavallera, de nationalité italienne, a obtenu le
9 mars 1999
à l’université de Turin (Italie) un diplôme d’ingénieur mécanicien (
«
laurea in ingegneria meccanica
»
) sanctionnant un cycle d’études d’une durée de trois ans. Il a, par la suite, demandé au Ministerio de Educación y Ciencia (ministère de l’Éducation et des Sciences) l’homologation de son titre académique. L’homologation ayant été accordée le
17 octobre 2001
, M. Cavallera a corrélativement obtenu son inscription au Collège des ingénieurs de Catalogne l’habilitant à exercer la profession d’ingénieur en Espagne.
3.
En effet, jusqu’à l’entrée en vigueur du décret royal espagnol n
o
285/2004
(
3
)
, au cours du mois de septembre 2004, la procédure d’homologation des diplômes universitaires étrangers était régie en Espagne par le décret royal n
o
86/1987. En vertu de l’article 1
er
du décret n
o
86/1987
(
4
)
l’homologation est conditionnée à la reconnaissance en Espagne de la validité officielle, à des fins académiques, des diplômes d’enseignement supérieur acquis à
l’étranger. Celle-ci peut être soumise, conformément à l’article 2 dudit décret à la présentation d’examens supplémentaires lorsque la formation attestée par le diplôme n’est pas équivalente à celle sanctionnée par le diplôme espagnol.
4.
Cette procédure se distingue de la procédure de reconnaissance des qualifications professionnelles instaurée par le décret royal n
o
1665/1991 qui transpose la directive 89/48 dans l’ordre juridique espagnol. M. Cavallera ne disposant pas d’un diplôme en Italie lui ouvrant l’accès à la profession d’ingénieur mécanicien dans cet État, mais simplement d’un titre académique sanctionnant une formation universitaire de trois ans, seule la procédure d’homologation lui était applicable. C’est donc en vertu du décret royal n
o
86/1987 qu’il a obtenu une décision d’homologation de son parcours académique attestant l’équivalence de la formation universitaire italienne avec la formation universitaire espagnole.
5.
En effet, pour bénéficier d’un titre de reconnaissance accordé sur la base de la directive, il aurait dû préalablement réussir l’examen d’État italien qui conditionne, conformément au décret royal n
o
2537 du
25 octobre 1925 (
5
)
et au décret du président de la République (DPR) n
o
328 du
5 juin 2001 (
6
)
, l’accès à la profession d’ingénieur mécanicien en Italie.
6.
Cependant, la décision d’homologation accordée en Espagne suffit dans cet État pour exercer ladite profession. Contrairement à l’Italie, l’Espagne ne requiert pas la réussite à un examen d’État. L’accès à la profession d’ingénieur mécanicien en Espagne est subordonné à la seule possession du diplôme universitaire officiel ainsi qu’à l’affiliation à l’ordre professionnel des ingénieurs. Comme en Italie, cette inscription à l’ordre professionnel constitue une simple démarche administrative. L’homologation ayant pour effet, conformément au droit espagnol de conférer au diplôme étranger, dès le moment où elle est accordée et où l’attestation correspondante est délivrée, les mêmes effets sur tout le territoire national que le diplôme ou grade académique espagnol dont il a été homologué équivalent, conformément à la législation en vigueur, M. Cavallera a pu obtenir son inscription au Collège des ingénieurs de Catalogne l’habilitant à exercer la profession d’ingénieur mécanicien en Espagne.
7.
Disposant désormais d’un diplôme d’ingénieur mécanicien espagnol, M. Cavallera a alors sollicité, le
6 mars 2002
, des autorités italiennes compétentes la reconnaissance en Italie de ce titre afin d’exercer, pour la première fois, la profession d’ingénieur mécanicien en Italie.
8.
Par décret du
23 octobre 2002
, le ministre de la Justice italien a accédé à sa requête en reconnaissant la validité du titre espagnol de M. Cavallera aux fins de son inscription au tableau de l’ordre des ingénieurs d’Alessandria.
9.
Le Consiglio nazionale degli Ingegneri (Conseil national des ingénieurs), le requérant au principal, a attaqué le décret ministériel de reconnaissance du titre espagnol devant le Tribunale amministrativo regionale del Lazio (TAR Lazio). Il soutient que les autorités italiennes ne pouvaient accorder ce titre à M. Cavallera sur la base de la directive dans la mesure où, en vertu du droit national, l’exercice de la profession d’ingénieur requiert, outre le diplôme académique dont peut se prévaloir M. Cavallera, la réussite à l’examen d’État.
10.
Le TAR Lazio a rejeté le recours considérant que le ministère de la justice n’avait pas commis d’erreur de droit. Le Consiglio di Stato (Conseil d’État) saisi de l’appel de ce jugement est cependant d’avis que la directive ne s’applique pas à la situation de M. Cavallera dès lors que ce dernier n’aurait obtenu en Espagne aucun diplôme, au sens de l’article 1
er
, sous a), de la directive.
11.
L’article 1
er
de la directive stipule:
«
Aux fins de la présente directive, on entend:
a)
par diplôme, tout diplôme, certificat ou autre titre ou tout ensemble de tels diplômes, certificats ou autres titres:
—
qui a été délivré par une autorité compétente dans un État membre, désignée conformément aux dispositions législatives, réglementaires ou administratives de cet État,
—
dont il résulte que le titulaire a suivi avec succès un cycle d’études postsecondaires d’une durée minimale de trois ans, ou d’une durée équivalente à temps partiel, dans une université ou un établissement d’enseignement supérieur ou dans un autre établissement du même niveau de formation et, le cas échéant, qu’il a suivi avec succès la formation professionnelle requise en plus du cycle d’études postsecondaires, et
—
dont il résulte que le titulaire possède les qualifications professionnelles requises pour accéder à une profession réglementée dans cet État membre ou l’exercer,
dès lors que la formation sanctionnée par ce diplôme, certificat ou autre titre a été acquise dans une mesure prépondérante dans la Communauté, ou dès lors que son titulaire a une expérience professionnelle de trois ans certifiée par l’État membre qui a reconnu un diplôme, certificat ou autre titre délivré dans un pays tiers.
[…]
b)
par État membre d’accueil, l’État membre dans lequel un ressortissant d’un État membre demande à exercer une profession qui y est réglementée, sans y avoir obtenu le diplôme dont il fait état ou y avoir exercé pour la première fois la profession en cause;
[…]
»
12.
L’article 2, premier alinéa de la directive 89/48, dispose:
«
La présente directive s’applique à tout ressortissant d’un État membre voulant exercer à titre indépendant ou salarié une profession réglementée dans un État membre d’accueil.
»
13.
L’article 3, premier alinéa, de la directive prévoit:
«
Lorsque, dans l’État membre d’accueil, l’accès à une profession réglementée ou son exercice est subordonné à la possession d’un diplôme, l’autorité compétente ne peut refuser à un ressortissant d’un État membre, pour défaut de qualification, d’accéder à cette profession ou de l’exercer dans les mêmes conditions que les nationaux […]
»
14.
Éprouvant des doutes quant à l’interprétation qu’il convient de retenir du droit communautaire et plus spécifiquement de la directive 89/48, le Consiglio di Stato, conformément à l’article 234 CE, a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«
1)
La directive 89/48/CEE s’applique-t-elle au cas d’un ressortissant italien qui: a) a obtenu en Italie un diplôme d’ingénieur sanctionnant des études d’une durée de trois ans; b) a obtenu que ce titre italien soit reconnu équivalent au titre espagnol correspondant; c) a obtenu l’inscription au tableau espagnol des ingénieurs, mais n’a jamais exercé cette profession en Espagne; d) a sollicité l’inscription au tableau des ingénieurs en Italie sur la base du titre d’homologation espagnol?
2)
En cas de réponse affirmative à la première question, la règle interne (article 1
er
du décret législatif n
o
115 de
1992 [
(
7
)
]), qui ne permet pas la reconnaissance en Italie d’un titre qui a été délivré par un État membre et qui est à son tour le fruit exclusif de la reconnaissance d’un titre italien précédent, est-elle compatible avec la directive 89/48/CEE?
»
II — Analyse juridique
15.
La principale question qui se pose dans cette affaire est donc de déterminer dans quelle mesure un ressortissant communautaire peut invoquer les dispositions de la directive dans son État membre d’origine, aux fins de la reconnaissance d’un diplôme qui résulte d’une simple homologation d’un cursus universitaire de trois ans suivi dans son État membre d’origine, sans pour autant que le migrant ait accompli une formation académique ou professionnelle supplémentaire dans l’État membre de délivrance du diplôme.
16.
Cette affaire nous amène à considérer successivement le champ d’application de la directive et son invocabilité par un ressortissant placé dans une situation telle que celle à l’origine des questions préjudicielles posées.
A — Sur l’applicabilité de la directive au litige
17.
La directive 89/48 établit un système général de reconnaissance des diplômes et, plus précisément, des qualifications professionnelles entre les États membres fondé sur le principe de reconnaissance mutuelle. D’après l’article 2 de la directive, celle-ci vise tout
«
ressortissant d’un État membre voulant exercer […] une profession réglementée dans un État membre d’accueil
»
. L’État membre d’accueil étant défini à l’article 1
er
, sous b), de la directive comme désignant
«
l’État membre dans lequel un ressortissant d’un État membre demande à exercer une profession qui est réglementée, sans y avoir obtenu le diplôme dont il fait état ou y avoir exercé pour la première fois la profession en cause
»
. En l’occurrence, ces conditions doivent être considérées comme remplies dans la mesure où M. Cavallera est bien un ressortissant communautaire qui dispose d’un diplôme, délivré par l’Espagne, lui permettant d’accéder à la profession d’ingénieur dans cet État et dont il demande la reconnaissance en Italie, État membre d’accueil dont il est en même temps originaire.
18.
Il a été relevé, par plusieurs États membres, que ces conditions n’étaient pas réunies à la lecture de certaines versions linguistiques de la directive qui se référent dans les dispositions susmentionnées, ainsi qu’à l’article 3, premier alinéa, et à l’article 3, premier alinéa, sous a), de celle-ci, à un ressortissant d’un autre État membre
que l’État membre d’accueil
(
8
)
. L’interprétation littérale de ces variantes doit cependant être écartée au vu de l’objectif poursuivi par la directive. La Cour a très tôt précisé que la libre circulation des travailleurs et la liberté d’établissement constituent des libertés fondamentales, qui ne seraient pas pleinement réalisées si les États membres pouvaient refuser le bénéfice des dispositions du droit communautaire à ceux de leurs ressortissants qui ont fait usage des facilités prévues par ce droit et qui ont acquis des qualifications professionnelles dans un État membre autre que celui dont ils possèdent la nationalité
(
9
)
. La directive est ainsi invocable par un ressortissant d’un État dans son propre État membre. Ces différences dans les versions linguistiques doivent en réalité être interprétées comme rappelant l’exigence d’un élément d’extranéité aux fins d’application du droit communautaire. M. Cavallera, disposant d’un diplôme espagnol dont il demande la reconnaissance en Italie, on peut considérer que sa situation présente manifestement un lien de rattachement avec le droit communautaire, de sorte que les seuls articles précités ne permettent pas, selon moi, d’exclure du champ d’application de la directive les faits de l’espèce.
19.
Cette précision formulée, il faut encore que le titre dont se prévaut M. Cavallera réponde à la définition de
«
diplôme
»
telle que précisée par la directive 89/48 pour que celle-ci puisse être appliquée. En vertu de l’article 1
er
, sous a), de la directive, trois conditions cumulatives doivent être réunies pour que le titre et/ou l’expérience professionnelle dont la reconnaissance est demandée puisse être considéré comme un diplôme.
20.
Le diplôme doit, premièrement, être délivré par l’autorité compétente d’un État membre. En l’espèce, cette condition doit être considérée comme remplie puisque le diplôme a été délivré par le ministère de l’Éducation et des Sciences espagnol qui, conformément à la législation espagnole, est habilité à délivrer des diplômes d’ingénieur technique industriel. Le diplôme doit, deuxièmement, attester que son titulaire a bien suivi
«
un cycle d’études postsecondaires d’une durée minimale de trois ans ou d’une durée équivalente à temps partiel, dans une université ou un établissement d’enseignement supérieur ou dans un autre établissement du même niveau de formation et, le cas échéant qu’il a suivi avec succès la formation professionnelle requise en plus du cycle d’études postsecondaires
» (
10
)
. Le diplôme doit, troisièmement, donner accès à une profession dans le pays d’origine. C’est-à-dire que le diplôme doit permettre l’exercice effectif d’une profession dans l’État qui l’a délivré. Sous réserve de la réalisation de la deuxième condition, cette dernière exigence doit également être considérée comme satisfaite. En effet, le diplôme espagnol dont se prévaut le défendeur autorise ce dernier dans l’État de délivrance du diplôme, en l’occurrence l’Espagne, à exercer la profession d’ingénieur mécanicien.
21.
Ainsi, les principales divergences d’interprétation de l’article 1
er
, sous a), de la directive se cristallisent essentiellement sur la deuxième condition qui implique que le diplôme sanctionne un cycle d’études post-secondaires d’une durée minimale de trois ans.
22.
Les opposants à l’application de la directive au cas d’espèce se fondent essentiellement sur ce point pour nier la qualification de diplôme au titre acquis par le défendeur en Espagne. Au soutien de leur argumentation, ils font valoir en substance que la demande de reconnaissance adressée par M. Cavallera aux autorités italiennes ne se fonde pas sur un diplôme acquis dans le cadre d’une formation académique ou professionnelle espagnole, mais, simplement, sur une décision d’homologation accordée par l’Espagne attestant de l’équivalence du titre académique italien avec le titre académique espagnol. La seule homologation a donc eu pour conséquence d’ouvrir au défendeur l’accès à la profession d’ingénieur en Espagne.
23.
Il est en effet clairement établi que le défendeur n’a ni étudié, ni travaillé en Espagne de sorte qu’il n’a suivi, plus exactement, aucune formation d’ordre professionnel ou académique dans cet État. Le diplôme d’ingénieur mécanicien obtenu en Espagne résulte donc d’une
«
simple
»
homologation du titre universitaire/académique italien avec le titre d’Ingeniero Tecnico Industrial, Especialidad en Mécanica. En d’autres termes le diplôme espagnol résulte d’une transformation, par une procédure administrative d’homologation, de son titre académique italien en un titre de compétence professionnelle espagnol.
24.
Tout dépend alors de l’interprétation que l’on retient de la notion de
«
diplôme
»
visée par la directive. Selon une interprétation stricte, la décision d’homologation n’est pas assimilable à un diplôme au sens de la directive, de sorte que cette décision ne peut donner lieu à une opération de reconnaissance mutuelle sur la base du système général établi par la directive. En revanche, selon une interprétation large, une telle décision peut être considérée comme un diplôme au sens de ladite directive. Si cette dernière hypothèse devait être retenue, il se poserait néanmoins nécessairement, au vu du principe communautaire d’interdiction des pratiques abusives, la question de l’invocabilité, par M. Cavallera, des droits conférés par la directive.
25.
Il faut admettre, dès à présent, que le choix d’une interprétation restrictive ou large de la directive donne deux options d’égale valeur à la Cour dès lors que l’interprétation large s’accompagne d’une application du principe d’interdiction des pratiques abusives. Ces approches représentent deux moyens, ainsi qu’il sera mis en évidence, qui peuvent être indifféremment retenus par le juge communautaire pour parvenir à un résultat identique. Ma préférence se porte néanmoins sur une interprétation large de ce texte, et plus précisément de la notion de
«
diplôme
»
. Une telle option offre, non seulement l’avantage de préserver le pouvoir d’appréciation des États membres relatif aux conditions d’accès et d’exercice des professions couvertes par la directive, surtout, elle
évite, comme il sera développé ci-après, d’exclure du champ d’application de la directive des situations qui entrent parfaitement dans l’objectif de libre circulation.
26.
Au soutien de l’interprétation restrictive de la notion de diplôme, excluant qu’une décision d’homologation, telle que celle sus décrite, soit assimilable à un diplôme, la Commission des Communautés européennes, se réfère au douzième considérant de la directive 2005/36/CE
(
11
)
qui remplace désormais la directive 89/48. Ledit considérant exclut de son champ d’application:
«
[…] la reconnaissance par les États membres des décisions de reconnaissance prises en vertu de la présente directive par d’autres États membres […] pour obtenir dans son État membre d’origine des droits différents de ceux que confère la qualification professionnelle qu’elle y a obtenue à moins qu’elle [la personne] n’apporte la preuve qu’elle a acquis des qualifications professionnelles supplémentaires dans l’État membre d’accueil
»
.
27.
Cet argument n’emporte pas la conviction. Tout d’abord, la décision dont se prévaut M. Cavallera n’est pas
«
une décision de reconnaissance
»
fondée sur la directive, mais une décision d’homologation accordée en vertu du droit national. En effet, le diplôme italien, n’est pas un
«
diplôme
»
au sens de l’article 1
er
, sous a) de la directive. C’est précisément le problème en l’espèce, puisque le titre, obtenu par M. Cavallera en Italie, s’il sanctionne un cycle d’études de trois ans, ne permet pas pour autant l’accès à la profession d’ingénieur en Italie. Dans ces conditions, la troisième exigence, pour que le titre soit qualifié de
«
diplôme
»
au sens de la directive, faisait défaut. Aussi, l’homologation puis l’inscription à l’ordre des ingénieurs en Espagne s’est-elle réalisée sur la base du seul droit national et non sur le fondement de la directive 89/48.
28.
Ensuite, il existe une certaine contradiction à soulever le douzième considérant de la directive 2005/36 à des fins interprétatives pour déterminer si la décision en cause répond à la définition de
«
diplôme
»
au sens de la directive 89/48. En effet, le moyen ne peut être pertinent que si et dans la mesure où l’on présuppose déjà que la décision d’homologation ne constitue pas un diplôme tel que défini par la directive 89/48, c’est-à-dire si l’on a déjà opté pour une interprétation restrictive du diplôme. Dans ces conditions cela revient à partir d’une interprétation de la notion de diplôme pour dégager l’interprétation qu’il convient de retenir de ladite notion. Cela me semble présenter quelques lacunes dans la démonstration.
29.
En revanche, une telle interprétation restrictive peut davantage se justifier au vu des premier et cinquième considérants de la directive dont il résulte, en substance, qu’un titre de compétence professionnelle ne peut être assimilé à un diplôme sans qu’il existe une acquisition, en tout ou partie, de qualifications dans l’État membre de délivrance du diplôme.
30.
Cette position semble par ailleurs confirmée par la jurisprudence de la Cour. Dans l’arrêt Kraus, précité, notamment, la Cour avait considéré que le ressortissant d’un État membre ne pouvait se prévaloir dans ledit État du diplôme acquis dans un autre État membre que si et seulement si ce document
«
prouve, la possession d’une
qualification supplémentaire
[par rapport à la formation suivie dans l’État membre d’origine] et confirme, dès lors, l’aptitude de son titulaire à occuper un poste déterminé […]
» (
12
)
.
31.
L’on peut en déduire, dans le cas d’espèce, qu’une partie au moins de la formation académique doit avoir été suivie en Espagne ou qu’une formation professionnelle ait été obtenue dans cet État pour que la directive trouve à s’appliquer. Or, comme il a été démontré et ainsi que le souligne la Commission, M. Cavallera n’a suivi ou obtenu aucune qualification ou compétence spécifique dans cet État, sauf à considérer que l’acquisition par la seule voie de l’homologation d’un
titre
de compétence professionnelle équivaut à l’acquisition d’une telle qualification professionnelle.
32.
Toutefois, ce choix interprétatif présente le risque d’exclure du champ d’application de la directive des situations qui répondent en réalité parfaitement aux objectifs de la libre circulation. Le système général de reconnaissance des diplômes doit en effet pouvoir s’appliquer à une décision d’homologation lorsqu’elle est délivrée par un État membre dans lequel une compétence professionnelle, résultant notamment de l’exercice de la profession sur le territoire de cet État membre, a été acquise. Dans ces conditions, en effet, l’homologation attestant des qualifications académiques du ressortissant et l’expérience professionnelle acquise sur le territoire de cet État doivent permettre à cette personne d’exercer sa profession dans un autre État membre en vertu d’une reconnaissance mutuelle de ses qualifications professionnelles opérée sur la base de la directive
(
13
)
. En d’autres termes, une décision d’homologation doit pouvoir, selon moi, répondre, dans certaines circonstances, à la qualification de diplôme sous peine d’obérer les objectifs poursuivis par la directive. Or l’interprétation restrictive risquerait d’aboutir à une exclusion systématique du champ d’application de la directive de ces situations.
33.
De plus, la reconnaissance mutuelle des diplômes étant basée sur le principe de confiance mutuelle, une interprétation trop restrictive de la directive pourrait porter atteinte à ces principes. À ce titre, la Cour a rappelé avec constance que
«
la directive 89/48 n’a pas pour objectif, contrairement aux directives sectorielles concernant des professions spécifiques, d’harmoniser les conditions d’accès ou d’exercice des différentes professions auxquelles elle s’applique. Les États membres demeurent compétents pour définir lesdites conditions dans les limites imposées par le droit communautaire
» (
14
)
.
34.
Dans cette perspective, l’Espagne doit être considérée comme libre de déterminer l’accès à la profession d’ingénieur en Espagne aussi bien sur la base d’une décision d’homologation d’une formation accomplie sur le territoire d’un autre État membre, que sur la base d’un diplôme sanctionnant ses propres formations, dans la mesure où la seule exigence posée par la directive consiste à imposer que le titre atteste
«
que le titulaire a suivi avec succès un cycle d’études postsecondaires d’une durée minimale de trois ans […] dont il résulte que le titulaire possède les qualifications requises pour accéder à une profession réglementée dans cet État membre
» (
15
)
.
35.
Il importe peu, à la lecture de cet article, selon quelles modalités ou procédures le diplôme a été octroyé et sur quel territoire les formations ont été suivies dès lors qu’elles ont eu lieu de façon prépondérante sur le territoire communautaire
(
16
)
. L’interprétation large de la directive garantit ainsi le respect de la marge d’appréciation réservée aux États membres concernant la qualification de
«
diplôme
»
. Dans la mesure où l’Espagne considère que M. Cavallera dispose des compétences professionnelles suffisantes et nécessaires pour exercer sur son territoire, il semble difficile de nier la qualité de
«
diplôme
»
au titre délivré par l’Espagne à M. Cavallera
(
17
)
.
36.
Pour s’en convaincre, il suffit encore de rappeler que l’article 3, premier alinéa, sous a) de la directive 89/48 interdit même aux États membres de refuser à un ressortissant l’accès à une profession dès lors qu’il
«
possède le diplôme qui est prescrit par un autre État membre pour accéder à cette même profession sur son territoire
»
.
37.
Pour l’ensemble de ces raisons, il me semble que la directive doit être considérée comme applicable au cas d’espèce. Toutefois, l’applicabilité de la directive ne se confond pas avec son invocabilité. En effet, ainsi qu’il a été souligné, la particularité des circonstances factuelles de cette affaire, se manifestant notamment par une confusion entre l’État d’origine et l’État d’accueil, incite à approfondir l’analyse sur le terrain de l’invocabilité de la directive et, plus précisément, sur celui de l’abus de droit.
B — L’invocabilité de la directive
38.
Le droit à la reconnaissance mutuelle des diplômes sur le territoire communautaire est un droit inhérent à la libre circulation des personnes garantie par le traité CE. La demande de reconnaissance dans l’État d’accueil d’un diplôme acquis dans un autre État membre pour exercer une profession ne constitue pas en soi un usage abusif du droit communautaire. Cependant,
«
les facilités créées par le traité ne sauraient avoir pour effet de permettre aux personnes qui en bénéficient de se soustraire abusivement
à l’emprise des législations nationales et d’interdire aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour empêcher de tels abus
» (
18
)
.
39.
Lorsque la juridiction de renvoi s’interroge sur la compatibilité avec le droit communautaire de la règle interne (article 1
er
du décret législatif n
o
115 de 1992) qui refuse la reconnaissance en Italie d’un titre qui a été délivré par un État membre et qui est à son tour le fruit exclusif de l’homologation d’un titre précédemment obtenu en Italie, elle aborde incidemment ce problème.
40.
Or si un État membre souhaite se prévaloir d’un tel principe, au soutien d’une législation nationale restrictive, il doit encore, en l’absence de toute justification fondée sur des raisons impérieuses d’intérêt général, s’assurer que la circonstance visée par la situation en cause remplie bien les conditions d’une pratique abusive telle que définie par la jurisprudence de la Cour. Cela suppose un examen in concreto de chaque situation particulière aux fins de vérifier si les conditions de la pratique abusive sont réunies.
41.
S’il appartient à la juridiction nationale de vérifier si les éléments constitutifs d’une pratique abusive sont réunis dans le litige au principal, la Cour, statuant sur renvoi préjudiciel, peut néanmoins apporter des précisions visant à guider la juridiction nationale dans son interprétation
(
19
)
. La Cour n’ayant pas encore eu à intervenir sur cette question dans le cadre du système général de reconnaissance des diplômes, il me semble important d’apporter des indications concernant la mise en œuvre, en ce domaine particulier, des critères généraux caractérisant une pratique abusive.
42.
Sur la base de ces précisions, il sera alors plus aisé d’apporter au juge national les éléments lui permettant de déterminer la compatibilité de la législation nationale restrictive avec le droit communautaire.
1. L’identification d’une pratique abusive dans le cadre du système général de reconnaissance mutuelle des diplômes
43.
Il existe en droit communautaire un principe d’interdiction des pratiques abusives selon lequel
«
les justiciables ne sauraient frauduleusement ou abusivement se prévaloir
des normes communautaires
» (
20
)
. Ce principe dispose désormais d’un contenu relativement bien précisé par la jurisprudence de la Cour
(
21
)
.
44.
L’abus suppose la réunion de deux critères, intrinsèquement liés et fondés, tous deux, sur des éléments objectifs
(
22
)
. Pour que l’on puisse éventuellement conclure à l’existence d’une pratique abusive, il faut, d’une part, qu’il ressorte d’un ensemble d’éléments objectifs que, malgré le respect formel des conditions prévues par la réglementation communautaire, l’objectif poursuivi par cette réglementation n’a pas été atteint et, d’autre part, qu’il résulte de ces éléments que le but essentiel de l’opération réalisée est d’obtenir un avantage résultant de la réglementation communautaire en créant artificiellement les conditions requises pour son obtention
(
23
)
.
45.
Concernant, tout d’abord, le premier critère relatif à l’existence d’une contrariété entre le résultat atteint et l’objectif poursuivi par la disposition communautaire, il convient d’examiner, si la reconnaissance du diplôme espagnol en Italie conduit à l’obtention d’un avantage contraire à l’objectif poursuivi par le système général de reconnaissance des diplômes.
46.
Cette première étape dans l’identification d’une pratique abusive implique de distinguer avec précision les objectifs poursuivis par la directive. La reconnaissance mutuelle vise avant tout à faciliter la libre circulation des personnes sur le territoire communautaire en favorisant la liberté d’établissement, la libre prestation de service et la liberté de circulation des travailleurs.
47.
Cet objectif comporte en réalité trois dimensions. Il implique qu’un ressortissant qualifié puisse exercer sa profession dans un autre État membre, en dépit des différences de réglementation entre l’État membre d’origine et l’État membre d’accueil
(
24
)
. Il suppose également qu’un ressortissant puisse choisir l’État membre dans lequel il veut acquérir ses qualifications professionnelles
(
25
)
. Enfin, il vise à permettre aux institutions éducatives d’un État membre de fournir leurs services
à des ressortissants d’autres États membres et même de dispenser de tels services sur le territoire d’autres États membres
(
26
)
. Formulé autrement, le système de reconnaissance des diplômes s’applique au ressortissant qui souhaite
«
exercer une profession, à titre indépendant ou salarié, dans un autre État membre que celui où il a acquis [ses] qualifications professionnelles
» (
27
)
, à celui qui désire
«
acquérir des qualifications professionnelles dans un pays membre autre que celui [dont il possède la nationalité]
» (
28
)
, ou encore à celui qui souhaite
«
[acquérir] dans un autre État membre, une qualification universitaire complémentaire à sa formation de base
» (
29
)
.
48.
La directive 89/48 et les directives sectorielles qui l’accompagnent visent ainsi de manière explicite à faciliter l’exercice
effectif
de la libre circulation des personnes. La reconnaissance des diplômes est donc étroitement liée à l’exercice effectif des libertés reconnues par le traité afin de favoriser
«
l’interpénétration économique et sociale à l’intérieur de la Communauté
» (
30
)
en ce domaine. C’est pourquoi, un ressortissant d’un État membre n’ayant ni travaillé ni étudié ni obtenu un diplôme sanctionnant une formation dans un État membre, autre que son État d’origine, ne peut invoquer les droits conférés par la directive 89/48
(
31
)
.
49.
Par conséquent, cette interpénétration économique et sociale recherchée par le biais du système de reconnaissance des diplômes suppose, au minimum, le suivi, en partie ou totalement, d’une formation sur le territoire de l’État membre de délivrance du diplôme ou dans le cadre des formations qu’il dispense ou encore, plus généralement, l’acquisition d’une expérience académique ou professionnelle qui soit rattachable, territorialement ou matériellement à l’État membre de délivrance du diplôme dont la reconnaissance est demandée dans un autre État membre.
50.
Ainsi, ne peut être considérée comme contraire aux objectifs poursuivis par la libre circulation des personnes, la circonstance que la formation, qui a permis l’obtention du diplôme dont on demande la reconnaissance, s’est effectuée sur le territoire de l’État membre où l’on souhaite se prévaloir de ce diplôme, dès lors que ladite formation est rattachable à un
autre
État membre notamment parce qu’elle est dispensée dans le cadre du système éducatif de cet État. Dans ces conditions, l’exercice du droit à la libre circulation doit être considéré comme effectif dans la mesure où le ressortissant communautaire a pu bénéficier d’un accès à une formation académique et/ou professionnelle dispensée dans le cadre d’un système d’un autre État membre que son État d’origine
(
32
)
. De même qu’une telle circonstance remplit parfaitement l’objectif de libre prestation des services dans la mesure où il n’est pas fait obstacle à la fourniture d’un service éducatif d’une institution d’un État membre
sur le territoire d’un autre État membre. La directive 89/48 vise en effet, à terme, à la mise en place d’un marché européen du travail, lequel ne peut se réaliser sans l’émergence d’un marché éducatif au niveau européen.
51.
De la même manière, le fait qu’un ressortissant communautaire ait entendu profiter d’un accès plus avantageux à une profession dans un autre État membre que celui où il a suivi ses études, répond en soi parfaitement aux objectifs communautaires.
52.
En revanche, lorsqu’un ressortissant souhaite se prévaloir dans l’État membre A où il a suivi la totalité de sa formation académique, laquelle ne lui permet pas d’accéder à la profession qu’il convoite dans ledit État, ou se prévaloir dans un autre État membre C, d’un diplôme obtenu dans un État membre B lui ouvrant un tel accès dans cet État, mais sans qu’il n’ait acquis aucune expérience professionnelle ou académique rattachable à l’État membre qui lui a délivré ledit diplôme, en d’autres termes, sans qu’il n’ait ni étudié dans le cadre des formations qu’il dispense ou travaillé dans ledit État B, l’on peut raisonnablement douter de l’existence d’un exercice effectif de la libre circulation dans la mesure où aucune activité dans l’État membre d’accueil n’a eu lieu. En somme l’interpénétration économique et sociale à la base de la libre circulation des travailleurs est inexistante.
53.
Le résultat auquel ledit ressortissant parvient sur la base de la directive, tout en remplissant les conditions formelles pour son application, ne correspond ni à l’exercice d’une profession à titre indépendant ou salarié dans un autre État membre que celui où il a acquis ses qualifications professionnelles, ni à l’acquisition de qualifications professionnelles dans un pays membre autre que celui dont il possède la nationalité, ni à l’acquisition dans un autre État membre ou sous la tutelle de celui-ci, d’une qualification universitaire complémentaire à sa formation de base. Dans ces conditions, le bénéfice de la reconnaissance mutuelle permettrait à la personne d’accéder dans son État d’origine à une profession pour laquelle il n’a pas, au vu du droit national applicable, les qualifications professionnelles nécessaires. Or le dixième considérant de la directive indique explicitement que le système général de reconnaissance mis en place
«
n’a pour objet ni de modifier les règles professionnelles, y compris déontologiques, qui sont applicables à toute personne exerçant une profession sur le territoire d’un État membre, ni de soustraire les migrants à l’application de ces règles
»
. Dans cette hypothèse et malgré le respect formel des conditions d’application du droit communautaire, le résultat obtenu serait alors manifestement contraire à l’objectif poursuivi par la directive.
54.
La contrariété apparente du résultat obtenu avec les objectifs poursuivis par le système général de reconnaissance des diplômes ne saurait toutefois à elle seule caractériser une pratique abusive. En effet, il faut encore que l’avantage obtenu à travers les dispositions du droit communautaire ne puisse être objectivement justifié par aucune autre considération que celle de contourner les dispositions de la législation nationale afin
d’obtenir l’accès à une profession dans un État membre sans en remplir les conditions.
55.
Pour l’appréciation de cette condition, l’on peut
«
prendre en considération le caractère purement artificiel de ces opérations
» (
33
)
, en l’espèce les opérations d’homologation et de reconnaissance, afin de déterminer si elles peuvent être considérées comme ayant une justification autre, au regard des différents objectifs énoncés, que le seul intérêt de contourner les législations nationales applicables.
56.
En l’occurrence, à défaut de tout exercice effectif de la libre circulation, le montage opéré apparaît vraisemblablement artificiel. Loin de favoriser l’interpénétration économique et sociale, le résultat obtenu tend à permettre à un ressortissant communautaire l’accès à une profession dans son État membre d’origine sans avoir obtenu les qualifications requises conformément aux prescriptions du droit de cet État membre et sans qu’il ait été nécessaire d’acquérir des compétences professionnelles et/ou académiques dans le cadre d’un système dispensé par un autre État membre. Cela revient à obtenir des avantages communautaires dans une situation factuelle qui est en réalité purement interne, mais qui a été artificiellement placée dans le champ d’application du droit communautaire.
57.
Doit alors être considéré comme un avantage contraire aux dispositions de la directive l’accès à une profession réglementée dans un État membre, sans remplir les conditions prévues par la réglementation nationale applicable, en se prévalant d’un diplôme obtenu dans un autre État membre où aucune qualification professionnelle n’a été acquise soit par le suivi d’une formation académique supplémentaire dans le cadre du système éducatif de cet État membre soit par l’acquisition d’une expérience professionnelle qui soit rattachable audit État membre, quand aucune autre justification liée à l’objectif de libre circulation ne peut être invoquée.
58.
Si le juge national parvient à la conclusion que M. Cavallera a fait un usage abusif du droit communautaire, il devra conclure à l’impossibilité pour ce dernier d’invoquer les dispositions de la directive, bien que son titre remplisse les conditions formelles pour être qualifié de diplôme au sens de cette dernière. Cette conclusion, toutefois, ne suffit pas à elle seule pour déclarer conforme au droit communautaire la législation interne visant à restreindre la reconnaissance des diplômes pour l’appliquer au cas d’espèce.
2. Les conditions de la conformité de la législation restrictive italienne en vue de lutter contre les pratiques abusives
59.
Cette seconde étape dans le raisonnement est étroitement liée à la première. Il
appartiendra au juge national d’apprécier si la restriction à la reconnaissance mutuelle des diplômes prévue par la législation italienne peut être
«
justifiée par des motifs de lutte contre les montages purement artificiels et, le cas échéant, si elle est proportionnée au regard de cet objectif
» (
34
)
.
60.
Eu égard aux objectifs précédemment décrits, pour qu’une restriction à la reconnaissance des diplômes puisse être
«
justifiée par des motifs de lutte contre des pratiques abusives, le but spécifique d’une telle restriction doit être de faire obstacle à des comportements consistant à créer des montages purement artificiels, dépourvus de réalité économique
» (
35
)
, c’est-à-dire des montages démontrant qu’il n’a existé à aucun moment un exercice effectif des libertés de circulation. Ces montages révèlent alors que les opérations avaient pour but exclusif d’éluder l’application de la législation nationale relative à l’accès à la profession.
61.
En l’espèce, la législation italienne refusant la reconnaissance
«
d’un titre qui a été délivré par un État membre et qui est à son tour le fruit exclusif de la reconnaissance d’un titre italien précédent
»
peut contribuer vraisemblablement à cet objectif.
62.
Cependant, la législation nationale en cause doit encore être proportionnée à l’objectif poursuivi, elle ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre. En l’espèce, tout dépendra de l’interprétation de l’expression
«
fruit exclusif
»
. Comme il a été indiqué, si le ressortissant peut justifier de l’acquisition de compétences professionnelles sur le territoire de l’État membre de délivrance du diplôme, il doit pouvoir s’en prévaloir dans son État d’origine au moyen d’une reconnaissance mutuelle des diplômes.
63.
Il appartiendra, alors au juge national, de vérifier que par
«
fruit exclusif
»
le législateur italien n’exclut pas de telles situations et se contente de viser la circonstance où un ressortissant d’un État membre ne peut justifier dans l’État membre de délivrance du diplôme d’aucune expérience professionnelle ou académique supplémentaire par rapport à celle qu’il avait déjà initialement obtenue en Italie. En revanche, l’application de cette législation doit être exclue lorsque la demande de reconnaissance peut être justifiée par l’un des objectifs de libre circulation tels qu’ils ont été précisés au point 47 des présentes conclusions.
64.
Ainsi, une législation nationale ne peut restreindre la reconnaissance mutuelle des diplômes, lorsque les conditions formelles d’une telle reconnaissance sont réunies, que si et seulement si elle se justifie par des motifs de lutte contre des pratiques abusives se caractérisant notamment par des montages artificiels et sous réserve qu’elle soit proportionnée à cet objectif spécifique.
III — Conclusion
65.
Eu égard aux considérations qui précèdent, je suggère à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées de la manière suivante:
«
1)
Une décision d’homologation telle que celle en cause au principal constitue un diplôme au sens de l’article 1
er
, sous a) de la directive 89/48/CEE du Conseil du
21 décembre 1988
, relative à un système général de reconnaissance des diplômes d’enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d’une durée minimale de trois ans, dès lors qu’elle satisfait aux conditions objectives fixées par cette disposition.
2)
Toutefois, la directive 89/48 doit être interprétée en ce sens qu’elle ne peut être invoquée au soutien d’une demande de reconnaissance d’un diplôme lorsque cette dernière est constitutive d’une pratique abusive.
D’une part, la constatation de l’existence d’une telle pratique exige que la demande de reconnaissance ait pour résultat, en dépit de l’application formelle des conditions prévues par les dispositions pertinentes de la directive 89/48, l’obtention d’un avantage dont l’octroi serait contraire à l’objectif visé par ces dispositions. D’autre part, il doit également résulter d’un ensemble d’éléments objectifs que les opérations en cause ont pour but essentiel l’obtention de cet avantage.
Doit être considéré comme un avantage contraire aux dispositions pertinentes de la directive 89/48, l’accès à une profession réglementée dans un État membre, sans remplir les conditions prévues par la réglementation nationale applicable, en se prévalant d’un diplôme obtenu dans un autre État membre où aucune qualification professionnelle n’a été acquise soit, par le suivi d’une formation académique supplémentaire dans le cadre du système éducatif de cet État membre, soit par l’acquisition d’une expérience professionnelle qui soit rattachable à cet État membre, quand aucune autre justification liée à l’objectif de libre circulation ne peut être invoquée.
3)
Une législation nationale ne peut restreindre la reconnaissance mutuelle des diplômes, lorsque les conditions formelles d’une telle reconnaissance sont réunies, que si et seulement si elle se justifie par des motifs de lutte contre des pratiques abusives se caractérisant, notamment, par des montages artificiels et sous réserve qu’elle soit proportionnée à cet objectif spécifique.
»
(
1
)	Langue originale: le français.
(
2
)	JO 1989, L 19, p. 16
.
(
3
)
Décret royal du
20 février 2004
, BOE du
4 mars 2004
.
(
4
)
Décret royal du
16 janvier 1987
, BOE du
23 janvier 1987
.
(
5
)
Décret royal n
o
2537 du
23 octobre 1925
, portant approbation de la réglementation concernant les professions d’ingénieur et d’architecte, GURI n
o
37 du
15 février 1926
.
(
6
)
Décret du Président de la République n
o
328 du
5 juin 2001
, modifiant et complétant la réglementation relative aux conditions d’admission à l’examen d’État et aux épreuves afférentes en vue de l’exercice de certaines professions, ainsi que la réglementation relative aux ordres professionnels concernés, supplément ordinaire à la GURI n
o
190 du
17 août 2001
.
(
7
)
Décret du
27 janvier 1992
(GURI n
o
40, du
18 février 1992
, p. 6).
(
8
)
Voir les versions italienne et hongroise de l’article 1
er
, sous b), de la directive 89/48, les versions allemande et hongroise de l’article 2, premier alinéa, de la directive 89/48 ainsi que les versions espagnole, italienne et slovène de l’article 3, premier alinéa, de la directive 89/48.
(
9
)
Voir, notamment, les arrêts du
7 février 1979
, Knoors (
115/78, Rec. p. 399
, point 20), et du
31 mars 1993
, Kraus (
C-19/92, Rec. p. I-1663
, point 16).
(
10
)
Article 1
er
, sous a), deuxième tiret, de la directive 89/48.
(
11
)
Directive du Parlement européen et du Conseil, du
7 septembre 2005
, relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (
JO L 255, p. 22
).
(
12
)
Point 19 (je souligne), et arrêt du
9 septembre 2003
, Burbaud (
C-285/01, Rec. p. I-8219
, points 50 et 52).
(
13
)	Voir, en ce sens, arrêt Kraus, précité (points 15 à 18).
(
14
)
Arrêt du
7 septembre 2006
, Price (
C-149/05, Rec. p. I-7691
, point 54).
(
15
)
Article 1
er
, sous a), premier alinéa, de la directive 89/48.
(
16
)
Voir, en ce sens, les points 34 à 39 des conclusions présentées par l’avocat général Bot, le
19 avril 2007
dans l’affaire Commission/Grèce (C-274/05, encore pendante devant la Cour).
(
17
)
On soulignera par ailleurs que la procédure d’homologation n’est pas acquise de plein droit et passe par une vérification précise des qualification du demandeur: voir les articles 4 et suivants du décret royal n
o
86/1987, du
16 janvier 1987
, BOE du
23 janvier 1987
, applicable à l’époque des faits.
(
18
)
Voir arrêts Knoors, précité (point 25); du
3 octobre 1990
, Bouchoucha (
C-61/89, Rec. p. I-3551
, point 14); du
7 juillet 1992
, Singh (
C-370/90, Rec. p. I-4265
, point 24); du
9 mars 1999
, Centros (
C-212/97, Rec. p. I-1459
, point 24); du
21 novembre 2002
, X et Y (
C-436/00, Rec. p. I-10829
, points 41 et 45), et du
30 septembre 2003
, Inspire Art (
C-167/01, Rec. p. I-10155
, point 136).
(
19
)
Voir, notamment, arrêt du
21 février 2006
, Halifax e.a. (
C-255/02, Rec. p. I-1609
, points 76 et 77).
(
20
)
Arrêts du
12 mai 1998
, Kefalas e.a. (
C-367/96, Rec. p. I-2843
, point 20); du
23 mars 2000
, Diamantis (
C-373/97, Rec. p. I-1705
, point 33); Halifax e.a., précité (point 68), et du
12 septembre 2006
, Cadbury Schweppes et Cadbury Schweppes Overseas (
C-196/04, Rec. p. I-7995
, point 35).
(
21
)	Pour un rappel des développements jurisprudentiels en matière d’abus de droit, l’on pourra se reporter au point 62 de mes conclusions présentées dans l’affaire Halifax e.a., précitée.
(
22
)	Voir sur l’importance de maintenir une démonstration de la pratique abusive fondée sur des éléments objectifs sans qu’il soit utile de rechercher l’intention de la part de son auteur présumé, mes conclusions dans l’affaire Halifax e.a., précitée (points 70 et 71).
(
23
)
Voir arrêts du
14 décembre 2000
, Emsland-Stärke (
C-110/99, Rec. p. I-11569
, points 52 et 53) et, dans le même sens, Centros, précité (point 24), Halifax e.a., précité (points 74 et 75), et Cadbury Schweppes et Cadbury Schweppes Overseas, précité (point 64).
(
24
)	Voir plus spécifiquement, concernant la liberté d’établissement: arrêts précités, Centros (point 25), X et Y (point 42) et Cadbury Schweppes et Cadbury Schweppes Overseas (points 41 et 42).
(
25
)
Cet objectif doit être rapproché de l’article 3, paragraphe 1, sous q), CE et de l’article 149, paragraphe 2, deuxième tiret, CE qui visent la mobilité des enseignants et des étudiants. Voir, également, arrêts du
11 juillet 2002
, D’Hoop (
C-224/98, Rec. p. I-6191
, points 30 à 32), et du
7 juillet 2005
, Commission/Autriche (
C-147/03, Rec. p. I-5969
, point 44).
(
26
)	Voir point 39 des conclusions présentées par l’avocat général Bot dans l’affaire Commission/Grèce, précitée.
(
27
)
Arrêt du
2 juillet 1998
, Kapasakalis e.a. (
C-225/95 à C-227/95, Rec. p. I-4239
, point 18).
(
28
)	Kraus, précité (point 16).
(
29
)	Ibidem (point 17).
(
30
)	Arrêt Cadbury Schweppes et Cadbury Schweppes Overseas, précité (point 53).
(
31
)	Voir, notamment, arrêt Kapasakalis e.a., précité (point 22).
(
32
)	Voir point 39 des conclusions présentées par l’avocat général Bot dans l’affaire Commission/Grèce, précitée.
(
33
)	Arrêt Halifax e.a., précité (point 81).
(
34
)	Arrêt Cadbury Schweppes et Cadbury Schweppes Overseas, précité (point 57).
(
35
)	Ibidem (point 55).