61997CC0006_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 In der vorliegenden Rechtssache ficht die Italienische Republik die Entscheidung der Kommission vom 22. Oktober 1996 an, durch die die Steuervergütung, die sie für die Steuerjahre 1993 und 1994 zugunsten gewerblicher Güterkraftverkehrsunternehmen eingeführt hatte, für rechtswidrig und unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt erklärt wurde. Die fragliche Steuervergütung bestand in der Praxis in einer Verlängerung der Regelung für das Steuerjahr 1992, die die Kommission durch Entscheidung vom 9. Juni 1993 für unzulässig erklärt hatte. Daß Italien dieser Entscheidung nicht nachgekommen ist, hat der Gerichtshof durch Urteil vom 29. Januar 1998 festgestellt.
Die ursprüngliche Regelung
2 Anfang der 90er Jahre gehörten die in Italien auf Kraftstoff erhobenen Verbrauchsteuern zu den höchsten in der Gemeinschaft. In Reaktion auf das Unbehagen im Güterkraftverkehrssektor, das sich schließlich in einem das wirtschaftliche und soziale Leben des Landes schwerwiegend störenden Streik niederschlug, verpflichtete sich die italienische Regierung im April 1990, die Kosten, die die Wettbewerbsfähigkeit des Sektors beeinträchtigten, zu verringern und insbesondere eine Steueranrechnung zur Senkung des tatsächlichen Preises von Dieselkraftstoff einzuführen.
3 Die italienische Regierung führte durch Ministerialdekret vom 28. Januar 1992(1) für 1992 zugunsten der italienischen gewerblichen Güterkraftverkehrsunternehmen eine besondere Steuervergütung durch Anrechnung ein. Diese Steuervergütung war dahin gehend ausgestaltet, daß die Begünstigten nach ihrer Wahl einen Abzug von den Beträgen vornehmen konnten, die sie als Einkommensteuer, Körperschaftsteuer, kommunale Einkommensteuer oder Mehrwertsteuer oder wegen der ihnen vorgeschriebenen Einbehaltungen von der Vergütung ihrer Arbeitnehmer zu entrichten hatten. Die bestimmten Hoechstgrenzen unterliegende Höhe der Vergütung hing von der Differenz zwischen dem Durchschnittspreis für Dieselkraftstoff, den die begünstigten Unternehmen in Italien erwarben, und dem Preis in den anderen Mitgliedstaaten ab. Im übrigen nahm der Betrag pro Fahrzeug mit der Grösse des Lastkraftwagens überproportional zu, so daß die Leistungsfähigeren günstiger behandelt wurden. Zeitpunkt und Häufigkeit der Vergütung hingen von der gewählten Steuerart ab.
4 Die Kommission bat die italienische Regierung mit Schreiben vom 15. April 1992 um nähere Informationen über die neue Regelung. Dabei wies sie darauf hin, daß die darin vorgesehenen Maßnahmen gegen Artikel 92 Absatz 1 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (im folgenden: EG-Vertrag) verstossen könnten. Die italienische Regierung erwiderte, daß sich die besondere Vergütung nicht als Beihilfe im Sinne von Artikel 92 EG-Vertrag ansehen lasse, sondern als rein fiskalische Maßnahme zu betrachten sei, durch die die besonders starken Auswirkungen der hohen Abgaben der Fuhrunternehmen auf Kraft- und Schmierstoffe gemildert werden sollten, ohne daß irgendeine Wettbewerbsverzerrung herbeigeführt werde. Mit Schreiben vom 26. Oktober 1992 teilte die Kommission der italienischen Regierung mit, daß sie beabsichtige, ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.
Die Entscheidung vom 9. Juni 1993
5 Zum Abschluß des Verfahrens erließ die Kommission am 9. Juni 1993 die Entscheidung 93/496/EWG(2). Darin wurde
a) die Vergütung für rechtswidrig erklärt, weil sie eine staatliche Beihilfe darstelle, die - unter Verstoß gegen Artikel 93 Absatz 3 - ohne vorherige Unterrichtung der Kommission eingeführt worden sei und ausserdem unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt sei, da sie keine der Voraussetzungen der Ausnahmeregelungen des Artikels 92 Absätze 2 und 3 erfuelle und auch den Voraussetzungen der Verordnung (EWG) Nr. 1107/70(3) nicht genüge;
b) Italien aufgegeben, die fragliche Regelung aufzuheben und binnen zwei Monaten die bisher vorgenommenen Abzuege mit entsprechenden Zinsen zurückzufordern sowie die Kommission von den getroffenen Maßnahmen zu unterrichten.
6 Aus der Begründung dieser Entscheidung ist folgende Passage(4) zu zitieren:
"Das Ergebnis der neuen Beihilferegelung ist eine direkte Zunahme des Netto-Cashflows ausschließlich bei Unternehmen eines bestimmten Wirtschaftszweigs. Ausserdem ist zu betonen, daß die Maßnahme nur in Italien eingetragenen Betreibern des Güterkraftverkehrsgewerbes zugute kommt. Diese Betreiber stehen im Wettbewerb mit Betreibern anderer Verkehrsmittel und Betreibern aus anderen Mitgliedstaaten. Der sich aus der Maßnahme ergebende Cashflow führt daher zu einer Wettbewerbsverzerrung zugunsten der Unternehmen, denen die Maßnahme zugute kommt."
7 Die Italienische Republik focht weder die Entscheidung an, noch forderte sie die vorgenommenen Vergütungen zurück; sie verlängerte jedoch die Regelung für das Steuerjahr 1993 und dehnte sie gleichzeitig durch die Gewährung einer Beihilfe für den im italienischen Hoheitsgebiet verbrauchten Dieselkraftstoff auf gewerbliche Güterkraftverkehrsunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten aus.(5) Die Höhe und die Modalitäten der Gewährung dieser Beihilfe blieben vom Erlaß der entsprechenden Durchführungsregelung abhängig. Eine solche Regelung wurde niemals erlassen.
8 Mit Schreiben vom 26. August 1993 teilte die italienische Regierung der Kommission mit, durch die Ausdehnung der streitigen Regelung auf Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten habe sie den ihr in der Entscheidung vorgeworfenen Hauptmangel behoben. Sie fügte hinzu, daß es für die Finanzverwaltung technisch sehr schwierig und aufwendig wäre, die bereits vorgenommenen Vergütungen zurückzufordern, da sie schon bei vielen Voraus- und Abschlußzahlungen für bestimmte Steuern angerechnet worden seien.
9 In ihrer Antwort vom 24. November 1993 wies die Kommission darauf hin, daß laut dem Wortlaut der Entscheidung nicht nur berücksichtigt worden sei, daß die Vergütungsregelung italienische Unternehmer günstiger behandele als Unternehmer aus anderen Mitgliedstaaten, sondern auch, daß sie gegen den Gemeinsamen Markt verstosse, weil sie für einen bestimmten Sektor - den gewerblichen Güterkraftverkehr - nicht generell gewährte Vergünstigungen einführe und damit den Wettbewerb verfälsche. Die Verlängerung der Vergütungsregelung und die fehlende Nachforderung der vorgenommenen Vergütungen bedeuteten, daß der Entscheidung nicht nachgekommen worden sei.
10 Dennoch dehnte die italienische Regierung die Geltung der Regelung auf das Steuerjahr 1994 aus(6), wobei sie die Regelung im zweiten Halbjahr 1994 auf die ersten 100 Fahrzeuge jedes Unternehmens beschränkte.
Die Vertragsverletzungsklage
11 Nach erneutem Schriftverkehr erhob die Kommission am 18. August 1995 gemäß Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag Klage auf Feststellung, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus der Entscheidung 93/496 und insbesondere aus der Verpflichtung, die durch das Ministerialdekret vom Januar 1992 erstmals eingeführte Beihilfe mit Wirkung vom Steuerjahr 1992 zurückzufordern, verstossen habe.
12 In der Verhandlung vor dem Gerichtshof stellte die italienische Regierung die Gültigkeit der Entscheidung, da sie diese nicht fristgemäß angefochten hatte, nicht in Frage und konzentrierte ihre Rechtsausführungen auf die Schwierigkeiten, die mit der Rückforderung der Vergütungen verbunden wären. Mit dem Urteil vom 29. Januar 1998(7) wurde dieses Vorbringen zurückgewiesen und Italien wegen Nichtdurchführung der Entscheidung 93/496 verurteilt.
Die geänderte Regelung
13 Inzwischen, d. h. am 4. Dezember 1995, hatte die Kommission den italienischen Behörden mitgeteilt, daß sie beabsichtige, nunmehr im Zusammenhang mit der Vergütungsregelung, wie sie für die Steuerjahre 1993 und 1994 angewandt worden sei, ein weiteres Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 einzuleiten. Die genannte Regelung unterschied sich dadurch vom Ministerialdekret von 1992, daß sie einen Ausgleich für Transportunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten ("Ausgleichsregelung") vorsah. Die Höhe des Ausgleichs sollte nach Erlaß der betreffenden Durchführungsregelung dem entsprechen, was sich aus der Vergütungsregelung ergab. Im selben Schreiben forderte die Kommission die italienische Regierung auf, ihr umfassendere Information zu übermitteln und die Beihilfenregelung unverzueglich auszusetzen.
14 Mit Schreiben vom 26. März 1996 teilte die Italienische Republik der Kommission mit, daß die Regelung über die Höhe und die Anwendungsmodalitäten der Ausgleichsregelung noch nicht erlassen worden sei.
Die Entscheidung vom 22. Oktober 1996
15 Am 22. Oktober 1996 erließ die Kommission die Entscheidung 97/270/EG(8), die der italienischen Regierung am 4. November 1996 zugestellt wurde. Die Artikel 1 bis 3 dieser Entscheidung lauten:
"Artikel 1
Die von Italien eingeführte Beihilfenregelung für gewerbliche Güterkraftverkehrsunternehmen in Form von Steueranrechnungen nach Maßgabe der Gesetze Nr. 162 vom 27. Mai 1993 (GURI Nr. 123 vom 28. 5. 1993) und Nr. 84 vom 22. März 1995 (GURI Nr. 68 vom 22. 3. 1995) sowie des Gesetzesdekrets Nr. 402 vom 26. September 1995 (GURI Nr. 226 vom 27. 9. 1995) ist rechtswidrig, da sie unter Verletzung der Verfahrensregeln nach Artikel 93 Absatz 3 in Kraft gesetzt wurde; sie ist ferner gemäß Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt, da sie weder eine der für Ausnahmen nach Artikel 92 Absätze 2 und 3 erforderlichen Bedingungen noch die Bedingungen der Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 erfuellt.
Artikel 2
Italien stellt die Zahlung der in Artikel 1 genannten Beihilfe ein, unterlässt die Verabschiedung neuer Gesetze und Regelungen, mit denen Beihilfen der in Artikel 1 beschriebenen Art eingeführt werden, und zieht die geleistete Beihilfe wieder ein. Die Rückzahlung erfolgt nach Maßgabe der Verfahrensregeln und Durchführungsbestimmungen des italienischen Rechts einschließlich Zinsen, deren Höhe mit dem zur Bewertung regionaler Beihilferegelungen verwendeten Bezugssatz berechnet wird; die Verzinsung erfolgt über den Zeitraum zwischen der Leistung der Beihilfe und dem Zeitpunkt der tatsächlichen Rückzahlung.
Artikel 3
Italien unterrichtet die Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung über die Maßnahmen, die es ergriffen hat, um derselben Folge zu leisten."
16 Am 10. Januar 1997 hat die italienische Regierung die vorliegende Klage eingereicht.
17 Die Regelung, die Gegenstand dieses Rechtsstreits ist, ist nicht über das Steuerjahr 1994 hinaus verlängert worden.
Der geltend gemachte Nichtigkeitsgrund
18 Italien vertritt die Ansicht, durch Erlaß der Entscheidung 97/270 habe die Kommission die Artikel 92 und 93 EG-Vertrag verletzt und falsch angewendet. Dieser einzige Klagegrund gliedert sich in zwei Rügen, von denen die eine hilfsweise erhoben wird.
Die Hauptrüge
19 Die Klägerin macht geltend, die zweigliedrige, Vergütung und Ausgleich vorsehende Regelung für die Steuerjahre 1993 und 1994 sei keine mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Regelung über staatliche Beihilfen, denn sie bringe keine - direkte oder indirekte - Zuteilung staatlicher Mittel mit sich, die durch Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälsche oder zu verfälschen drohe und den Handel beeinträchtige. Im Rahmen dieser Rüge bringt die Klägerin im wesentlichen drei Ansichten vor, die, zusammenfassend gesagt, dahin gehen, daß die durch die zweite ablehnende Entscheidung für rechtswidrig und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärten Steuervergütungs- und Ausgleichsmaßnahmen
a) keine Regelung über staatliche Beihilfen darstellten,
b) keinesfalls eine Wettbewerbsverzerrung hervorriefen und
c) nicht zu einer Diskriminierung zwischen italienischen Unternehmen und Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten geführt hätten.
Im folgenden werde ich diese drei Ansichten untersuchen, dabei jedoch gemäß der mir klarer erscheinenden Systematik vorgehen: Zunächst werde ich die streitige Steuervergütungsregelung daraufhin prüfen, ob sie eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 92 EG-Vertrag darstellt, und dann werde ich mich mit der Frage der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt befassen und zu diesem Zweck klären, ob sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt und ob sie durch Begünstigung eines - womöglich nach seiner Staatszugehörigkeit bestimmten - Sektors des Transportwesens gegen den freien Wettbewerb verstösst.
a) Zur Einstufung der Vergütungsregelung
20 Nach Ansicht der italienischen Regierung sind Maßnahmen, die in der Gewährung einer nach dem Verbrauch von Kraft- und Schmierstoffen zu bemessenden Vergütung für eine bestimmte Kategorie von Verbrauchern bestehen, rein steuerrechtlicher Natur. Beleg dafür sei, daß dasselbe Ergebnis durch generelle Herabsetzung der Verbrauchsteuer auf Kraftstoffe hätte erreicht werden können; davon sei abgesehen worden, weil es eine inakzeptable Verringerung des Steueraufkommens bedeutet hätte. Durch die Vergütungsregelung lasse sich die Steuerlast nach Kategorien von Begünstigten einzeln festlegen und so die Belastung derjenigen verringern, die sich anderenfalls in einer eindeutig ungünstigeren Lage als ihre ausländischen Konkurrenten befänden. Angesichts des grossen Unterschieds zwischen den Kraftstoffpreisen in Italien und in den Nachbarländern, insbesondere Frankreich, sowie in Anbetracht der Autonomie der modernen gewerblichen Fahrzeuge hätten die europäischen Verkehrsunternehmer mit vollem Tank nach Italien einfahren und unter wesentlich günstigeren Bedingungen als die italienischen Unternehmer Kabotagetransporte vornehmen können, wenn es die Vergütungsmaßnahmen nicht gegeben hätte. Diese hätten daher keine Regelung über Finanzbeihilfen dargestellt, sondern eine indirekte Rückzahlung eines Teils der Verbrauchsteuer auf Kraftstoffe.
21 Eigentlich genügt das, was die italienische Regierung selbst im Zusammenhang mit ihrer hauptsächlichen Klagebegründung bis zu diesem Punkt vorgebracht hat, um diese ihre Rüge zurückzuweisen. Die Vergütungsregelung, deren Rechtmässigkeit die italienische Regierung zu untermauern versucht, zielt indessen offensichtlich darauf ab, einen Sektor des einheimischen Verkehrswesens im Wettbewerb mit den Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten besserzustellen. Es handelt sich also gerade um die Verhaltensweise, die durch die Gemeinschaftsregelung über staatliche Beihilfen ausgeschlossen werden soll.
In Kenntnis des Zweckes der Regelung lassen sich deren Merkmale leicht erklären. So stieg die Höhe der Vergütung mit der Grösse des begünstigten Fahrzeugs überproportional an, damit die Leistungsfähigeren, d. h. diejenigen, die auf dem internationalen Markt konkurrenzfähiger sind, günstiger behandelt wurden. Auch erklärt sich die zeitlich begrenzte Geltung der Regelung: Da sich die grosse Ungleichheit zwischen den Kraftstoffpreisen in Italien und in den Nachbarländern - und damit die relativ ungünstigere Stellung der italienischen Unternehmen - bis 1995 auflöste, verlor die Beihilfe ihre Daseinsberechtigung und wurde nicht über das Steuerjahr 1994 hinaus verlängert (siehe oben, Nr. 17). Letzteres ist vom Bevollmächtigten der italienischen Regierung in der mündlichen Verhandlung ganz eindeutig bestätigt worden.
Wenn auch nur um des Reizes der Vollständigkeit willen werde ich dennoch in der Untersuchung dieser Hauptrüge fortfahren.
22 Erstens vermag ich nicht zu verstehen, was die italienische Regierung dazu bewegt hat, die fragliche Maßnahme als Instrument rein steuerlicher Art zu bezeichnen. Schon seit 1961 stellt der Gerichtshof für die Auslegung des Begriffes der Beihilfe ausschließlich auf die Wirkungen ab:(9) Entscheidend ist nicht die Form der Maßnahme und selbstverständlich auch nicht ihre Rechtsnatur oder das mit ihr verfolgte Ziel(10), sondern das Ergebnis, zu dem sie führt(11). Jede Maßnahme, die unter entsprechender Verringerung der Staatsmittel einen wirtschaftlichen Vorteil begründet und ein bestimmtes Unternehmen oder einen bestimmten Produktionszweig begünstigt, stellt grundsätzlich eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 92 EG-Vertrag dar. Somit genügt es, daß diese drei Elemente vorliegen.
23 Zweifellos bewirkt jede steuerliche Vergünstigung - und daher auch die fragliche Maßnahme - einen Vorteil für die Begünstigten und eine entsprechende Verminderung der Staatseinnahmen. Von der streitgegenständlichen Regelung lässt sich nicht sagen, daß sie einheitlich für die gesamte Wirtschaft gelte, ohne bestimmte Unternehmen oder Sektoren zu begünstigen(12). Ganz im Gegenteil soll durch sie eingestandenermassen ausschließlich der gewerbliche Güterkraftverkehr, d. h. ein hinreichend bestimmter Wirtschaftszweig, begünstigt werden. Daher fällt die Maßnahme grundsätzlich unter Artikel 92 Absatz 1.
24 Nun stellt die Maßnahme, auch wenn all das gegeben ist, unter drei Voraussetzungen keine staatliche Beihilfe im eigentlichen Sinne dar, nämlich
a) wenn der Staat sich als privater Wirtschaftsteilnehmer betätigt(13),
b) wenn er zivilrechtlichen Verpflichtungen, beispielsweise zur Schadensersatzleistung oder zur Rückgewähr des zu Unrecht Erworbenen(14), nachkommt und
c) wenn es sich um eine aussergewöhnliche Maßnahme im Rahmen einer - z. B. abgabenrechtlichen oder sozialversicherungsrechtlichen - generellen Regelung handelt, die durch die Natur oder den inneren Aufbau des Systems gerechtfertigt ist(15).
25 Die Kommission verwendet eine gewisse Anstrengung darauf, die Anwendung der ersten Voraussetzung auf den vorliegenden Fall zu bekämpfen.(16) Ich vermag nicht einmal entfernt zu erkennen, inwiefern das Verhalten des Staates, die fraglichen Vergünstigungen zu gewähren, dem Handeln eines Privatinvestors gleichzusetzen sein sollte, der unter den normalen Bedingungen einer Marktwirtschaft tätig wird.
Ebensowenig erscheint es vorstellbar, daß die Steuervergütung im Hinblick auf vom Staat eingegangene zivilrechtliche Verpflichtungen gewährt worden ist, so daß die zweite in Betracht gezogene Voraussetzung nicht eingreift.
26 Grössere Aufmerksamkeit ist meines Erachtens dem Vorbringen der italienischen Regierung zu schenken, daß sich die durch die angefochtene Entscheidung betroffene Regelung in die Logik ihrer Industriepolitik einfüge, wobei sie in ihren Wirkungen den in verschiedenen Mitgliedstaaten bestehenden Systemen der unterschiedlichen Besteuerung der Energie - je nachdem, ob diese häuslich oder industriell genutzt wird - gleichkommt. Falls dies zutrifft, könnten die nachteiligen Auswirkungen dieser Regelung auf den Wettbewerb in der Gemeinschaft nur durch die in den Artikeln 100 ff. EG-Vertrag vorgesehene Rechtsangleichung angegangen werden.
27 Ich gebe zu, daß die Trennungslinie zwischen Maßnahmen, bei denen es sich um öffentliche Subventionen handeln kann, einerseits und zum allgemeinen Abgabensystem eines Staates andererseits gehörenden Maßnahmen zuweilen schwer zu ziehen ist. Nun hat jede Steuervergütungsregelung zur Folge, daß eine Gesamtheit oder ein Teil von Steuerpflichtigen vom generellen Steuersystem ausgenommen wird. Diese Ausnahmen(17) beruhen oft auf anderen Zielen als dem, was man primäre Abgabenerfordernisse nennen könnte.(18) So werden Ziele sozialer Art, der Gewerbe- oder Regionalförderung u. ä. verfolgt. Ihrer Funktion nach sind sie den direkten von den Staaten gewährten Beihilfen so ähnlich, daß sie im Rahmen von Artikel 92 EG-Vertrag grundsätzlich als solche zu behandeln sind. Wenn dem so ist, so hat der Mitgliedstaat, der sie einführt, nachzuweisen, daß sie im Gegenteil, wie man es genannt hat, "Maßnahmen allgemeiner Art" darstellen und als solche nicht unter Artikel 92 EG-Vertrag fallen. Zu diesem Zweck muß der Staat darlegen, welcher inneren Logik des Systems die fraglichen Maßnahmen dienen, wobei natürlich jede Absicht ausgeschlossen sein muß, die Konditionen für einen Sektor gegenüber seinen ausländischen Konkurrenten zu verbessern. Und doch liegt dies und nichts anderes der streitigen Regelung zugrunde. Es handelt sich schlicht und einfach um die Gewährung einer finanziellen Beihilfe zur Verbesserung der relativ nachteiligen Stellung, in der sich die italienischen Güterverkehrsunternehmen durch die hohen Kraftstoff- und Schmierstoffpreise in Italien befinden. Es geht also um die Anhebung der Wettbewerbsfähigkeit der italienischen Unternehmen. Dies ist der einzige "industriepolitische" Grund, der vorgebracht worden ist.
28 Unter diesen Umständen ist abschließend festzustellen, daß die Regelung, die Gegenstand der angefochtenen Entscheidung ist, ganz ohne Zweifel eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 92 EG-Vertrag darstellt.
b) Zur Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt
29 Während ich die Vergütungsregelung aufgrund ihrer Funktion ohne weiteres von den Maßnahmen unterscheiden kann, die ein Staat im allgemeinen Rahmen seines Steuersystems erlässt, muß ich zur Untersuchung ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt nunmehr auf die Wirkungen der Regelung zurückkommen. Insofern gilt, daß Artikel 92 jede Art von staatlicher Beihilfe verbietet, die folgende Voraussetzungen erfuellt: Sie verfälscht den Wettbewerb oder droht ihn zu verfälschen und sie beeinträchtigt den Handel zwischen Mitgliedstaaten.
30 Gemäß den - in der siebzehnten Begründungserwägung des Teils IV der angefochtenen Entscheidung zusammengefassten - Daten, die die Mitgliedstaaten der Kommission übermittelt haben, war der gewerbliche italienische Strassengüterverkehr 1992 zu ungefähr 16 % grenzueberschreitend. Ausserdem wurden zwischen 1990 und 1993 14 % der Strassenkabotage in der Gemeinschaft in Italien abgewickelt. Berücksichtigt man die zusätzliche Wirkung, die von der schrittweisen Liberalisierung des Strassengüterverkehrs seit 1993(19) ausging, so kann man nicht bezweifeln - und auch die Klägerin tut dies nicht -, daß die Beihilfe den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigt. Die zweite der oben genannten Voraussetzungen ist im vorliegenden Fall erfuellt, und es bleibt lediglich noch zu prüfen, ob die streitige Regelung den freien Wettbewerb tatsächlich oder potentiell hemmt.
31 In ihrer Entscheidung vertritt die Kommission die Ansicht, daß die Regelung über Beihilfen an italienische gewerbliche Güterkraftverkehrsunternehmen sowohl gegenüber Güterkraftverkehrsunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten als auch gegenüber auf eigene Rechnung handelnden italienischen Verkehrsunternehmen eine Wettbewerbsverzerrung hervorrufe. In der Klagebeantwortung weist die Kommission ferner darauf hin, daß die Hoechstgrenze für die Inanspruchnahme der Vergütungen von 100 Fahrzeugen je Unternehmen, wie sie für die zweite Hälfte des Steuerjahrs 1994 festgelegt wurde, ausserdem den Wettbewerb zwischen grossen und kleinen Verkehrsunternehmen verfälsche.
In der Folge werde ich jede dieser drei Voraussetzungen untersuchen, um dann abschließend zu einer Gesamtbewertung zu kommen.
- Die Wettbewerbsverzerrung gegenüber Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten
32 Die Klägerin macht geltend, die Verkehrsunternehmen aus der Gemeinschaft, deren Situation derjenigen der durch die Maßnahmen begünstigten italienischen Unternehmen entsprochen habe, hätten eine Ausgleichsregelung in Anspruch nehmen können, wie sie durch das Decreto-legge vom 26. Januar 1993(20) eingeführt worden sei und nach deren Artikel 14 Absatz 4 erstere in der Höhe und gemäß den Modalitäten, die in der entsprechenden Durchführungsregelung festzulegen gewesen seien, eine Beihilfe zum Dieselkraftstoffverbrauch für in Italien zurückgelegte Strecken hätten verlangen können. Die genannte Durchführungsregelung ist niemals erlassen worden, und insoweit ist keinerlei Ausgleich gewährt worden.
Die italienische Regierung führt aus, die Zustellung der angefochtenen Entscheidung habe das Verfahren des Erlasses der Durchführungsregelung blockiert und deren Fehlen habe die Verkehrsunternehmen der Gemeinschaft nicht daran gehindert, entsprechende Anträge nach Artikel 14 des Decreto-legge zu stellen. Daß kein solcher Antrag gestellt worden sei, erkläre sich aus dem mangelnden wirtschaftlichen Interesse für die Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten, die sich an das einfachste Mittel, die Einfahrt nach Italien mit vollem Tank, gehalten hätten.
33 Dieses Vorbringen erscheint mir nicht erheblich und ausserdem extrem gekünstelt. Im ersten Teil stimme ich mit der Kommission darin überein, daß die gleiche willfährige Beflissenheit bezueglich der Vergütungsregelung schon seit deren erster, 1993 von der Kommission für vertragswidrig erklärten Fassung hätte an den Tag gelegt werden können. Weshalb setzte die italienische Regierung damals nicht die steuerliche Anrechnung aus, wohl aber später die Ausgleichsregelung? Was diese angeht, so hätte eine Überraschung angesichts des Wortlauts des angeführten Artikels 14 mangels jeder Durchführungsregelung und damit jedes konkreten Hinweises auf die Höhe und die Modalitäten des Ausgleichs darin bestanden, daß überhaupt ein Unternehmen einen Ausgleichsantrag gestellt hätte.(21)
34 Dem Vorbringen der Klägerin, die streitige Regelung habe keineswegs eine Wettbewerbsverzerrung hervorgerufen, sondern die einheimischen Unternehmen durch Verringerung der höheren von ihnen zu tragenden Abgabenlast mit den Konkurrenten aus der Gemeinschaft gleichgestellt, ist unter Paraphrasierung des in Fußnote 11 angeführten Urteils vom 2. Juli 1974 (Italien/Kommission) entgegenzuhalten, daß notwendigerweise von der Wettbewerbssituation auszugehen ist, die vor dem Erlaß der streitigen Maßnahme im Gemeinsamen Markt bestand. Diese Situation ergibt sich aus zahlreichen verschieden starken Einfluessen auf die Produktionskosten in jedem einzelnen Mitgliedstaat. Die einseitige Veränderung eines dieser Einfluesse in einem Wirtschaftszweig eines bestimmten Mitgliedstaats kann das bestehende Gleichgewicht stören.
35 Nachgewiesenermassen kam somit in den Steuerjahren 1993 und 1994 ein bestimmter italienischer Verkehrssektor unter Verstoß - meines Erachtens - gegen Artikel 7 EG-Vertrag in den Genuß einer wirtschaftlichen Beihilfe, von der die Konkurrenten in den anderen Mitgliedstaaten ausgeschlossen waren. Dies reicht für sich genommen aus, die Übereinstimmung der angefochtenen Entscheidung mit Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag zu bejahen, so daß der vorliegenden Klage der Boden entzogen wäre (siehe oben, Nr. 21). Ich fahre - wiederum - in meiner Untersuchung fort, wenn auch nur, um einer weiteren Klärung willen.
- Die Wettbewerbsverzerrung gegenüber auf eigene Rechnung handelnden Verkehrsunternehmen
36 Die italienische Regierung bestreitet diese Verzerrung nicht. Sie macht lediglich geltend, der wirtschaftliche Nachteil, der sich für auf eigene Rechnung handelnde Wirtschaftsteilnehmer aus ihrem Ausschluß aus der Vergütungsregelung ergebe, wirke sich nur am Rande auf ihre Produktionskosten aus.
37 Dieses Vorbringen ist wohl nicht begründet und jedenfalls nicht erheblich. Wenn die Regelung über Beihilfen für auf eigene Rechnung handelnde Unternehmen - wie die italienische Regierung oben geltend gemacht hat - dazu dienen sollte, diese Unternehmen ihren Konkurrenten aus anderen Mitgliedstaaten gleichzustellen, so kann die italienische Regierung nicht zugleich jede Auswirkung dieser Regelung auf die für die Unternehmen bestehende Alternative zwischen einer Durchführung des Transports mit eigenen oder aber mit fremden Mitteln leugnen. Die Höhe der Vergütung ist auf jeden Fall nicht entscheidend.(22) Was zählt, ist daß die Vergütungsregelung den gewerblichen Güterverkehr unter Verstoß gegen die Grundsätze des freien Wettbewerbs attraktiver machte als den Güterverkehr auf eigene Rechnung.
- Die Wettbewerbsverzerrung gegenüber Unternehmen mit mehr als 100 Fahrzeugen
38 Nach Ansicht der italienische Regierung können grosse Verkehrsunternehmen ihren Ausschluß aus der Beihilfenregelung besser verkraften, da die von ihnen erzielten Grössenvorteile den wirtschaftlichen Nachteil ausgleichen, den der besagte Ausschluß hervorruft.
39 Ich möchte lediglich wiederholen, daß die Wirkung der Vergütung kein entscheidendes Kriterium ist. Im übrigen läuft es den durch den freien Wettbewerb verfolgten Zielen besonders zuwider, daß durch die Gewährung öffentlicher Beihilfen die dank einer angemessenen Organisation der Produktionsmittel erzielten wirtschaftlichen Vorteile aufgehoben oder verringert werden.
- Bewertung
40 Die Besorgnis der italienische Regierung angesichts der grossen Ungleichheit der Abgabenlast auf Kraftstoffe in den verschiedenen Mitgliedstaaten ist verständlich. Wegen der technischen Merkmale des modernen Strassengüterverkehrs ist nicht auszuschließen, daß die genannte Ungleichheit - wie die italienische Regierung geltend macht - zu beseitigende Wettbewerbsverzerrungen hervorruft. Der angemessene Rahmen für die Behebung solcher Verzerrungen ist die in den Artikeln 100 ff. EG-Vertrag vorgesehene Rechtsangleichung und nicht die Einführung einseitiger staatlicher Beihilfen, die nicht nur diskriminierend sind, sondern die Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft verfälschen.
Die hilfsweise erhobene Rüge
41 Hilfsweise beantragt die italienische Regierung in ihrer Klageschrift, die Bestimmung der Entscheidung vom 22. Oktober 1976 für nichtig zu erklären, durch die sie verpflichtet wurde, die Beträge zurückzufordern, die aufgrund der für rechtswidrig und unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt erklärten (siehe oben, Nr. 15) Beihilfe gewährt worden waren. Sie macht geltend, die Rückforderung der zugebilligten Vergütungen sei wegen unüberwindbarer technischer Schwierigkeiten und wegen des gesellschaftlichen Unbehagens, das jedes Rückforderungsvorhaben hervorrufen würde, unmöglich.
42 Inzwischen, nämlich am 29. Januar 1998, hat der Gerichtshof das Urteil in der Rechtssache C 280/95 (Kommission/Italien; siehe oben, Nr. 12) erlassen, durch das gerade der Verstoß Italiens gegen seine Verpflichtung festgestellt wurde, die aufgrund der 1992 eingeführten Regelung gewährten Beihilfen zurückzufordern. Wie ich schon zuvor festgestellt habe, ist die streitgegenständliche Vergütungsregelung eine Verlängerung der 1992 erlassenen Regelung, die zugunsten der Transportunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten durch eine - niemals durchgeführte - Ausgleichsregelung ergänzt wurde. Die Einführung der genannten Ergänzungsregelung berührt jedenfalls keinesfalls die Verpflichtung zur Rückforderung der Vergütungen. Die im Rahmen der vorliegenden Klage hilfsweise geltend gemachte völlige Unmöglichkeit wurde damals als Einrede vorgebracht und zurückgewiesen. Daher ist die Begründung des genannten Urteils zu übernehmen und die Rüge der völligen Unmöglichkeit zurückzuweisen. Damit scheint sich auch die italienische Regierung abgefunden zu haben, als sie in der mündlichen Verhandlung von einer Substantiierung der hilfsweise erhobenen Rüge absah.
Kosten
43 Aus der umfassenden Klageabweisung, wie ich sie vorschlage, folgt gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung, daß der italienischen Regierung die Kosten aufzuerlegen sind.
Entscheidungsvorschlag
44 Gemäß den vorstehenden Erwägungen schlage ich vor,
- die vorliegende Klage, mit der die Italienische Republik die Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission vom 22. Oktober 1996 über die von Italien eingeführte Steueranrechnung im gewerblichen Güterkraftverkehr (C 45/95 ex NN 48/95) begehrt, abzuweisen und
- der Italienischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
(1) - GURI Nr. 25 vom 31. Januar 1992.
(2) - Entscheidung 93/496/EWG über die staatliche Beihilfe C 32/92 (ex NN 67/92) - Italien (Steuervergütung für gewerbliche Güterkraftverkehrsunternehmen) (ABl. L 233, S. 10).
(3) - Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 des Rates vom 4. Juni 1970 über Beihilfen im Eisenbahn-, Strassen- und Binnenschiffsverkehr (ABl. L 130, S. 1), mehrmals geändert. Durch diese Verordnung wurde unter bestimmten Bedingungen die ausnahmsweise und vorübergehende Gewährung von Beihilfen mit dem Ziel zugelassen, im Rahmen eines Sanierungsplans eine Überkapazität zu beseitigen, die ernste strukturelle Schwierigkeiten zur Folge hat.
(4) - Sechzehnte Begründungserwägung des Teils III.
(5) - Decreto-legge Nr. 82 vom 29. März 1993 (GURI Nr. 134 vom 10. Juni 1993), unter Abänderung umgewandelt in das Gesetz Nr. 162 vom 27. Mai 1993 (GURI Nr. 123 vom 28. Mai 1993), und Decreto-legge Nr. 309 vom 23. Mai 1994 (GURI Nr. 119 vom 24. Mai 1994), unter Abänderung umgewandelt in das Gesetz Nr. 459 vom 22. Juli 1994 (GURI Nr. 171 vom 23. Juli 1994).
(6) - Decreto-legge Nr. 642 vom 22. November 1994 (GURI Nr. 273 vom 22. November 1994), verlängert durch das Decreto-legge Nr. 21 vom 21. Januar 1995 (GURI Nr. 17 vom 21. Januar 1995), umgewandelt in das Gesetz Nr. 84 vom 22. März 1995 (GURI Nr. 68 vom 22. März 1995), und Decreto-legge Nr. 92 vom 29. März 1995 (GURI Nr. 75 vom 30. März 1995), mehrmals verlängert, unter Abänderung umgewandelt in das Gesetz Nr. 11 vom 5. Januar 1996 (GURI Nr. 9 vom 12. Januar 1996).
(7) - Kommission/Italien (C-280/95, Slg. 1998, I-259).
(8) - Entscheidung 97/270/EG über die von Italien eingeführte Steueranrechnung im gewerblichen Güterkraftverkehr (C 45/95 ex NN 48/95)(ABl. 1997, L 106, S. 22).
(9) - Gemäß dem Urteil vom 23. Februar 1961 in der Rechtssache 30/59 (Steenkolenmijnen/Hohe Behörde, Slg. 1961, 2, 43) "Maßnahmen, die in verschiedener Form Belastungen vermindern, welche ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat".
(10) - Sofern dieses Ziel, wie in der vorliegenden Rechtssache, der Ratio legis des Vertrages nicht diametral entgegengesetzt ist.
(11) - "Die Vorschrift [Artikel 92] unterscheidet ... nicht nach den Gründen oder Zielen solcher [der unzulässigen] Maßnahmen, sondern beschreibt diese nach ihren Wirkungen"; Urteil vom 2. Juli 1974 in der Rechtssache 173/73 (Italien/Kommission, Slg. 1974, 709, Randnrn. 26/28).
(12) - Gemäß der Definition genereller Maßnahmen, wie sie in "Second Survey on State Aids in the EC in the manufacturing and certain other sectors", Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Luxemburg, 1991, S. 4 f., vorgeschlagen wird.
(13) - Diesem Kriterium liegen die Möglichkeiten des begünstigten Unternehmens zugrunde, die fraglichen Mittel auf dem Kapitalmarkt aufzubringen; siehe Urteil vom 14. Februar 1990 in der Rechtssache C-301/87 (Frankreich/Kommission, Slg. 1990, I-307, Randnr. 39).
(14) - Siehe Urteil vom 27. März 1980 in der Rechtssache 61/79 (Denkavit Italiana, Slg. 1980, 1205, Randnr. 31).
(15) - Urteil Italien/Kommission, angeführt in Fußnote 11, Randnr. 33.
(16) - Siehe die vierte Begründungserwägung des Teils IV der Entscheidung 97/270.
(17) - Die formale Bezeichnung (Ausnahme, Reduzierung, Vergütung, Abzug, Befreiung, Nachlaß u. a.) ist nicht entscheidend, sondern der Charakter als Steuerbestimmung, durch die zugunsten eines oder mehrerer Steuerpflichtiger eine Ausnahmesituation herbeigeführt wird.
(18) - Nur dann handelt es sich bei ihnen um wirkliche "Vergütungen"; die verschiedenen Abzuege, die im Rahmen der unterschiedlichen Institute des Abgabenrechts vorgesehen sind und demselben abgabenrechtlichen Grundsatz wie diese entsprechen, sind - technisch gesehen - keine Vergütungen, sondern wie z. B. die Bestimmungen über die Berechnung der Steuerbemessungsgrundlage objektive Abgabenrechtsnormen. (Siehe dazu Lang, Joachim: Systematisierung der Steuervergünstigungen, 1974, S. 73 ff., zitiert bei Frick, Karl Alois: Einkommensteuerrechtliche Steuervergünstigungen und Beihilfeverbot nach dem EG-Vertrag, 1994, S. 28.) Keine Vergütungen im eigentlichen Sinn sind z. B. die im Rahmen der Einkommensteuer zulässigen Abzuege je Kind, da ihnen derselbe Gedanke der steuerlichen Leistungsfähigkeit zugrunde liegt wie der Steuer selbst.
(19) - Aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 881/92 des Rates vom 26. März 1992 über den Zugang zum Güterkraftverkehrsmarkt in der Gemeinschaft für Beförderungen aus einem oder in einen Mitgliedstaat oder durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten (ABl. L 95, S. 1) und der Verordnung (EWG) Nr. 3118/93 des Rates vom 25. Oktober 1993 zur Festlegung der Bedingungen für die Zulassung von Verkehrsunternehmen zum Güterkraftverkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind (ABl. L 279, S. 1).
(20) - GURI Nr. 21 vom 27. Januar 1993.
(21) - In der mündlichen Verhandlung hat der Bevollmächtigte der italienischen Regierung geltend gemacht, solche Anträge hätten zur Rechtswahrung gestellt werden können.
(22) - Nach den der Kommission vorliegenden Daten machte die Regelung in den drei Jahren, in denen sie galt, 9,7 % bis 24,3 % der tatsächlichen Ausgaben von Verkehrsunternehmen für Kraft- und Schmierstoffe aus, was angesichts der grossen Bedeutung dieser Ausgaben für die Schlußrechnung eines Verkehrsunternehmens keine gering zu schätzenden Prozentsätze sind.