62014CC0267_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Mitkä ovat edellytykset komission toimivallalle vaatia päätöksellä yrityksiä toimittamaan tietoja unionin kilpailusääntöjen mahdolliseen rikkomiseen liittyvässä tutkinnassa ja tämän toimivallan rajat?
2. Nämä keskeiset kysymykset nousevat esille käsiteltäessä valitusta, jonka Buzzi Unicem SpA (jäljempänä Buzzi Unicem tai valittaja) on tehnyt unionin yleisen tuomioistuimen tuomiosta, jossa se hylkäsi kumoamiskanteen asetuksen (EY) N:o 1/2003(2) 18 artiklan 3 kohdan mukaisesti tehdystä päätöksestä, jossa kyseistä yritystä vaadittiin toimittamaan huomattava määrä tietoja.
3. Pitkälti samankaltaisia kysymyksiä nousee esille myös kolmen muun valituksen yhteydessä, joita muut sementtimarkkinoilla toimivat yritykset ovat tehneet unionin yleisen tuomioistuimen kolmesta tuomiosta, joissa se samaten hylkäsi suurimmaksi osaksi kanteet, jotka nämä yritykset olivat nostaneet Buzzi Unicemin riitauttamaa päätöstä vastaavista komission päätöksistä. Esitän ratkaisuehdotukseni samana päivänä myös näissä kolmessa muussa asiassa.(3) Tätä ratkaisuehdotusta olisi siten luettava yhdessä näiden muiden ratkaisuehdotusten kanssa.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
4. Asetuksen N:o 1/2003 johdanto-osan 23 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Komissiolla on oltava koko yhteisön kattavat valtuudet vaatia tietoja, jotka ovat tarpeen [SEUT 101 artiklassa] kiellettyjen sopimusten, päätösten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen sekä [SEUT 102 artiklassa] kielletyn määräävän aseman väärinkäytön havaitsemiseksi. Yritysten noudattaessa komission päätöstä niitä ei voida pakottaa myöntämään, että ne ovat syyllistyneet rikkomiseen, mutta ne ovat kuitenkin velvollisia vastaamaan asiakysymyksiin ja toimittamaan asiakirjoja siinäkin tapauksessa, että tällaisia tietoja saatetaan käyttää niitä tai toista yritystä vastaan sen toteamiseksi, että rikkominen on tapahtunut.”
5. Asetuksen N:o 1/2003 18 artiklassa (”Pyynnöt saada tietoja”) säädetään merkityksellisin osin seuraavaa:
”1. Suorittaakseen tässä asetuksessa sille määrätyt tehtävät komissio voi pelkällä pyynnöllä tai päätöksellä vaatia yrityksiä ja yritysten yhteenliittymiä toimittamaan kaikki tarvittavat tiedot.
2. Lähettäessään pelkän tiedonsaantipyynnön yritykselle tai yritysten yhteenliittymälle komissio mainitsee pyynnön oikeusperustan ja tarkoituksen, täsmentää, mitä tietoja tarvitaan, ja vahvistaa määräajan, jonka kuluessa tiedot on annettava, sekä 23 artiklassa säädetyt seuraamukset virheellisten tai harhaanjohtavien tietojen antamisesta.
3. Kun komissio päätöksellään vaatii yrityksiä ja yritysten yhteenliittymiä antamaan tietoja, päätöksessä mainitaan pyynnön oikeusperusta ja sen tarkoitus, yksilöidään vaaditut tiedot ja asetetaan määräaika tietojen antamista varten. Siinä ilmoitetaan myös 23 artiklassa säädetyistä seuraamuksista ja ilmoitetaan lisäksi 24 artiklassa säädetyistä seuraamuksista tai asetetaan viimeksi mainitut seuraamukset. Päätöksessä ilmoitetaan lisäksi oikeudesta hakea päätökseen muutosta [unionin] tuomioistuimelta.
– –”
II Menettelyn tausta
6. Komissio teki vuosina 2008 ja 2009 asetuksen N:o 1/2003 20 artiklan nojalla tarkastuksia useiden sementtialalla toimivien yritysten tiloissa, mukaan lukien Buzzi Unicemin tiloissa sekä sen määräysvallassa suoraan tai välillisesti olevien Dyckerhoff AG:n ja Cimalux SA:n tiloissa. Tarkastusten seurauksena yrityksille lähetettiin vuosina 2009 ja 2010 useita tietojensaantipyyntöjä asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 2 kohdan nojalla.
7. Komissio ilmoitti 5.11.2010 päivätyllä kirjeellä Buzzi Unicemille aikomuksestaan osoittaa sille tietojensaantipäätös asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan nojalla ja antoi sille tiedoksi luonnoksen kyselylomakkeesta, jonka se aikoi liittää kyseiseen päätökseen. Buzzi Unicem esitti huomautuksensa komissiolle 17.11.2010.
8. Komissio ilmoitti 6.12.2010 Buzzi Unicemille, että se oli päättänyt aloittaa sitä ja seitsemää muuta sementtialalla toimivaa yritystä koskevilta osin asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 6 kohdan ja asetuksen (EY) N:o 773/2004(4) 2 artiklan mukaisen menettelyn, joka koskisi sellaisia oletettuja SEUT 101 artiklan rikkomisia, jotka liittyivät Euroopan talousalueen ulkopuolelta peräisin olevaan tuontiin Euroopan talousalueelle kohdistuviin rajoituksiin, markkinoiden jakamiseen, hintojen yhteensovittamiseen ja näihin liittyviin kilpailunvastaisiin menettelytapoihin sementin ja sen oheistuotteiden markkinoilla.
9. Komissio teki 30.3.2011 neuvoston asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan soveltamismenettelystä päätöksen K(2011) 2356 lopullinen (asia 39520 – Sementti ja sen oheistuotteet) (jäljempänä riidanalainen päätös).
10. Komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä, että asetuksen N:o 1/2003 18 artiklassa säädetään, että suorittaakseen tässä asetuksessa sille määrätyt tehtävät komissio voi pelkällä pyynnöllä tai päätöksellä vaatia yrityksiä ja yritysten yhteenliittymiä toimittamaan kaikki tarvittavat tiedot (riidanalaisen päätöksen kolmas perustelukappale). Komissio muistutti ensin, että kantajalle oli ilmoitettu komission aikomuksesta tehdä asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan mukainen päätös ja että kantaja oli esittänyt huomautuksensa kyselylomakeluonnoksesta (riidanalaisen päätöksen neljäs ja viides perustelukappale), ja vaati sitten päätöksellään kantajaa vastaamaan liitteessä I olevaan kyselylomakkeeseen. Liite I sisälsi 79 sivua ja koostui 11 kysymyssarjasta. Ohjeet kyselylomakkeeseen vastaamista varten sisältyivät riidanalaisen päätöksen liitteeseen II ja käytettävät vastausmallit liitteeseen III.
11. Komissio muistutti myös oletetuista kilpailusääntöjen rikkomisista (riidanalaisen päätöksen toinen perustelukappale), joita se kuvasi seuraavasti: ”oletetut rikkomiset liittyvät kauppavirtojen rajoituksiin Euroopan talousalueella (ETA), mukaan lukien Euroopan talousalueen ulkopuolelta peräisin olevaan tuontiin Euroopan talousalueelle kohdistuvat rajoitukset, markkinoiden jakaminen, hintojen yhteensovittaminen ja näihin liittyvät kilpailunvastaiset menettelytavat sementin ja sen oheistuotteiden markkinoilla”. Komissio viittasi pyydettyjen tietojen luonteeseen ja määrään sekä oletettujen kilpailusääntöjen rikkomisten vakavuuteen ja katsoi, että kantajalle oli annettava kahdentoista viikon määräaika ensimmäisiin kymmeneen kysymyssarjaan vastaamista varten ja kahden viikon määräaika yhdenteentoista kysymyssarjaan vastaamista varten (riidanalaisen päätöksen kahdeksas perustelukappale).
12. Riidanalaisen päätöksen päätösosassa määrätään seuraavaa:
”1 artikla
Buzzi Unicem SpA:n ja sen määräysvallassa suoraan tai välillisesti olevien Euroopan unioniin sijoittautuneiden tytäryhtiöiden on toimitettava tämän päätöksen liitteessä I mainitut tiedot päätöksen liitteessä II ja liitteessä III pyydetyssä muodossa määräajassa, joka kysymyksiin 1–10 vastaamiseksi on kaksitoista viikkoa ja kysymykseen 11 vastaamiseksi kaksi viikkoa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta. Kaikki liitteet ovat olennainen osa tätä päätöstä.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Buzzi Unicem SpA:lle ja sen määräysvallassa suoraan tai välillisesti oleville Euroopan unioniin sijoittautuneille tytäryhtiöille.”
III Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
13. Unionin yleisen tuomioistuimeen 10.6.2011 toimittamallaan kannekirjelmällä Buzzi Unicem nosti kanteen, jossa se vaati riidanalaisen päätöksen kumoamista.
14. Buzzi Unicem teki samana päivänä toimittamallaan erillisellä asiakirjalla unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 76 a artiklan mukaista nopeutettua menettelyä koskevan hakemuksen. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi tämän hakemuksen 14.9.2011 tekemällään päätöksellä.
15. Tuomiossa Buzzi Unicem v. komissio (jäljempänä valituksenalainen tuomio)(5) unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kanteen ja velvoitti Buzzi Unicemin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
IV Menettely unionin tuomioistuimessa ja vaatimukset
16. Unionin tuomioistuimeen 23.5.2014 jättämässään valituskirjelmässä Buzzi Unicem vaatii, että unionin tuomioistuin
– kumoaa valituksenalaisen tuomion
– kumoaa asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan soveltamismenettelystä tehdyn komission päätöksen K(2011) 2356 lopullinen (asia 39520 – Sementti ja sen oheistuotteet)
– velvoittaa komission korvaamaan valittajalle unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa käydyissä menettelyissä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
17. Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
– hylkää valituksen
– velvoittaa Buzzi Unicemin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
V Valitusperusteiden tarkastelu
18. Buzzi Unicem esittää viisi valitusperustetta. Yleisesti ottaen nämä valitusperusteet liittyvät siihen, tulkitsiko unionin yleinen tuomioistuin oikein asetuksen N:o 1/2003 mukaisia komission valtuuksia vaatia tietoja.
19. Komission valtuuksiin vaatia tietoja liittyviä keskeisiä säännöksiä ja oikeuskäytäntöä käsitellään samana päivänä esittämässäni ratkaisuehdotuksessa HeidelbergCement v. komissio.(6)
20. Tätä taustaa vasten tarkastelen seuraavaksi valittajan esittämiä valitusperusteita.
A Tietojensaantipyynnön tarkoitus
1.
Asianosaisten lausumat
21. Ensimmäisessä valitusperusteessaan Buzzi Unicem väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen hylätessään sen kanneperusteen, jonka mukaan riidanalaisen päätöksen perustelut olivat riittämättömät. Sen mukaan riidanalaisessa päätöksessä ei etenkään esitetty riittävän yksityiskohtaisesti oletettuja rikkomisia ja ajanjaksoa, jota komission tutkimus koskee. Valittajan mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki myös oikeudellisen virheen, kun se piti pelkkää viittausta menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen riittävänä perusteluvaatimusten täyttämiseksi. Valittaja väittää lisäksi, että valituksenalaisen tuomion perustelut ovat riittämättömät myös siltä osin kuin joitakin sen tästä esittämiä väitteitä on hylätty ilman hyväksyttävää selitystä.
22. Komission mukaan tätä valitusperustetta ei voida ottaa tutkittavaksi, koska todellisuudessa valittaja esittää tosiseikkoja koskevia kysymyksiä, jotka on naamioitu oikeuskysymyksiksi. Toissijaisesti komissio väittää, että valitusperuste olisi hylättävä. Komissio tähdentää, ettei unionin yleinen tuomioistuin tehnyt oikeudellista virhettä arvioidessaan komission perusteluvelvollisuutta ja että se totesi perustellusti vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti, että unionin toimen perusteluissa voidaan viitata toisiin toimiin.
2.
Asian tarkastelu
23. Alustavasti huomautettakoon, että komission esittämä peruste, jonka mukaan valitusperustetta ei voida ottaa tutkittavaksi, on nähdäkseni hylättävä. Ensimmäisessä valitusperusteessaan valittaja vetoaa kahteen virheeseen, jotka molemmat liittyvät riidanalaisen päätöksen ja valituksenalaisen tuomion perustelujen riittävyyteen. Näiden väitteiden tarkastelemiseksi unionin tuomioistuimen ei tarvitse arvioida uudelleen ensimmäisessä oikeusasteessa todettuja tosiseikkoja tai asianomaisessa menettelyssä esitettyä näyttöä vaan riittää, että se esittää asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan ja SEUT 296 artiklan mukaisen oikeustilan.
24. Katson myös, että tämän valitusperusteen toinen osa on hylättävä. Valituksenalaisen tuomion 31–38 kohdassa esitetään riittävästi syyt, miksi unionin yleinen tuomioistuin piti riidanalaisen päätöksen perusteluja riittävinä.
25. Katson sitä vastoin, että valittajan ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa, joka koskee riidanalaisen päätöksen perusteluja, on perusteltu.
26. Aluksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklan mukainen unionin toimielinten toimien perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen toimen luonteen mukaan ja että perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen toteuttaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia näiden syiden laillisuuden. Perusteluvelvollisuutta on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, ovatko toimen perustelut SEUT 296 artiklan mukaisia, on otettava huomioon toimen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt.(7)
27. Kun tarkastellaan asetuksen N:o 1/2003 20 artiklan mukaisia päätöksiä, joissa määrätään tarkastuksesta, unionin tuomioistuin on äskettäin vahvistanut, ettei komissio ole velvollinen ilmoittamaan tarkastuspäätöksen adressaatille kaikkia niitä hallussaan olevia tietoja, jotka koskevat tutkittavana olevia kilpailunrajoituksia, eikä tekemään perusteellista oikeudellista luonnehdintaa kyseisistä kilpailunrajoituksista, kunhan komissio selvästi mainitsee ne oletetut seikat, jotka se aikoo selvittää. Vaikka komission on ilmoitettava mahdollisimman täsmällisesti etsinnän kohde ja seikat, joihin tarkastus kohdistuu, ei sitä vastoin ole välttämätöntä, että tarkastuspäätöksessä rajataan täsmällisesti kyseiset markkinat tai tehdään tarkka oikeudellinen luonnehdinta oletetuista kilpailusääntöjen rikkomisista tai ilmoitetaan ajanjakso, jonka kuluessa kilpailusääntöjä on rikottu, kunhan kyseinen tarkastuspäätös sisältää edellä kuvatut olennaiset seikat. Tarkastukset tehdään yleensä tutkinnan alussa, joten komissiolla ei vielä siinä vaiheessa ole täsmällisiä tietoja näistä seikoista. Tarkastuksen tarkoituksena on nimenomaan kerätä näyttöä epäillystä kilpailusääntöjen rikkomisesta, jotta komissio voi tarkistaa epäilyjensä paikkansapitävyyden ja esittää yksityiskohtaisemman oikeudellisen arvion.(8)
28. Näitä periaatteita voidaan nähdäkseni soveltaa – soveltuvin osin – asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan mukaisiin päätöksiin, joissa vaaditaan tietoja. Molemmilla toimilla on ilmeisesti sama tarkoitus, ja niillä kerätään tietoa. Vaikka kyseisiä kahta säännöstä ei ole muotoiltu täysin samalla tavalla, säännösten verrattain suuri yhtäläisyys tukee myös niiden yhdenmukaista tulkitsemista.(9)
29. Edellä esitetty huomioon ottaen keskeinen kysymys on se, onko unionin yleinen tuomioistuin tutkinut oikein riidanalaisen päätöksen perustelujen riittävyyttä. Toisin sanoen esille nousee seuraava kysymys: kun otetaan huomioon menettelyvaihe, jossa riidanalainen päätös tehtiin, ovatko kyseessä olevat perustelut riittävän selvät, jotta yhtäältä päätöksen adressaatti voi käyttää puolustautumisoikeuksiaan ja arvioida velvoitettaan tehdä yhteistyötä komission kanssa ja jotta toisaalta unionin tuomioistuimet voivat harjoittaa laillisuusvalvontaa?
30. Tähän kysymykseen on mielestäni vastattava kieltävästi.
31. Valituksenalaisen tuomion 36 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että riidanalaisen päätöksen perustelujen sanamuoto on ”hyvin yleisluonteinen ja sitä olisi pitänyt tarkentaa, eli sanamuotoa voidaan tältä osin arvostella”. Tätä voidaan tuskin kiistää: perustelut eivät ole riittävän yksityiskohtaiset kolmen tärkeän näkökohdan osalta. Viittaan tällä erityisesti oletettujen rikkomusten kuvaukseen, rikkomisten maantieteelliseen ulottuvuuteen ja rikkomisten kohteena oleviin tuotteisiin.
32. Oletetuista rikkomisista riidanalaisen päätöksen toisessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”oletetut rikkomiset liittyvät kauppavirtojen rajoituksiin – –, mukaan lukien – – tuontiin – – kohdistuvat rajoitukset, markkinoiden jakaminen, hintojen yhteensovittaminen ja näihin liittyvät kilpailunvastaiset menettelytavat”. Tämä kuvaus mahdollisista rikkomisista vaikuttaa paitsi melko epämääräiseltä (”kauppavirtojen rajoituksiin”, ”mukaan lukien – – tuontiin – – kohdistuvat rajoitukset”) myös kaiken kattavalta (”näihin liittyvät kilpailunvastaiset menettelytavat”). Viittauksella ”markkinoiden jakamiseen” ja ”hintojen yhteensovittamiseen” – joka on hyvin yleinen – ei juurikaan rajata täsmällisemmin komission epäilemän menettelytavan luonnetta. Useimpiin kartelleihin sisältyy itse asiassa markkinoiden jakamisen ja hinnoista sopimisen osatekijöitä. Käytännössä komission kuvaus vaikuttaisi käsittävän valtaosan SEUT 101 artiklassa kielletyistä sopimuksista.
33. Oletettujen rikkomisten maantieteellisestä soveltamisalasta riidanalaisessa päätöksessä mainitaan kauppavirtojen rajoitukset ETA:ssa, mukaan lukien ETA:n ulkopuolelta peräisin olevaan tuontiin ETA:han kohdistuvat rajoitukset. Pitää paikkansa, ettei 18 artiklan mukaisessa päätöksessä tarvitse määritellä merkityksellisten markkinoiden maantieteellistä ulottuvuutta,(10) mutta komissio olisi kaiketi voinut viitata ainakin muutamiin maihin, joita oletettu rikkominen koski. Erityisesti on epäselvää, käsittivätkö markkinat, joita rikkominen mahdollisesti koski, koko ETA:n vai ainoastaan osia siitä, ja jos, niin mitkä osat.
34. Riidanalainen päätös on vieläkin vaikeaselkoisempi, kun siinä selitetään tutkinnan kohteena olevat tuotteet. Käytännössä merkitykselliseksi tuotteeksi yksilöidään ainoastaan sementti, sillä – muilta osin – päätöksessä viitataan ”[sementin] oheistuotteiden markkinoihin”. Kuvaus on tältäkin osin äärimmäisen epämääräinen (miten läheisesti oheistuotteiden on liityttävä sementtiin), minkä lisäksi se käsittää mahdollisesti kaikentyyppiset tuotteet, jotka liittyvät valittajan toimintaan (myyjänä tai ostajana).
35. Vaikka en uskokaan, että asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan mukaisessa päätöksessä on välttämättä ilmoitettava oletettu ajanjakso, jona väitetty rikkominen on tapahtunut, – kuten valittaja vaikuttaa tarkoittavan –, tällainen tieto olisi voinut olla hyödyllinen riidanalaisessa päätöksessä. Kun otetaan huomioon edellä tarkoitetut yleiset kuvaukset ja se, että kysymykset käsittivät kokonaisen vuosikymmenen, merkityksellisen ajanjakson tarkentaminen olisi voinut auttaa valittajaa ymmärtämään paremmin komission tutkinnan laajuutta.
36. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan(11) riidanalaisen päätöksen vähäistä yksityiskohtaisuutta lieventää osittain se, että siinä viitataan nimenomaisesti menettelyn aloittamista koskevaan komission päätökseen, joka sisältää lisätietoja kilpailusääntöjen rikkomista koskevien olettamien maantieteellisestä laajuudesta ja rikkomisten kohteena olevista tuotteista.
37. Valittaja kiistää, että riidanalaisen päätöksen puutteet voidaan korjata pelkästään viittaamalla aiempaan päätökseen, ja huomauttaa joka tapauksessa, että sama yksityiskohtaisuuden puute koskee myös menettelyn aloittamista koskevaa päätöstä.
38. Katson, että unionin toimilla, joissa määrätään velvoitteita, joilla puututaan henkilöiden tai yritysten yksityisen toiminnan piiriin ja joiden noudattamatta jättämiseen liittyy ankarien taloudellisten seuraamusten riski, olisi lähtökohtaisesti oltava itsenäiset perustelut.(12) Näille henkilöille tai yrityksille on tärkeää antaa mahdollisuus ymmärtää tällaisen toimen syyt ilman liiallisia tulkintaponnisteluja,(13) jotta ne voivat käyttää oikeuksiaan tehokkaasti ja ajoissa. Tämä pätee etenkin toimiin, joissa viitataan nimenomaisesti aiempiin toimiin, joiden perustelut eroavat niiden perusteluista. Mikä tahansa merkittävä ero näiden kahden toimen välillä voi aiheuttaa epävarmuutta toimen adressaatille.
39. Edellä esitetystä huolimatta katson, että poikkeuksellisesti käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin oli oikeassa todetessaan, että riidanalaisen päätöksen perusteluja voidaan lukea yhdessä menettelyn aloittamista koskevan päätöksen perustelujen kanssa. Kyseiset kaksi päätöstä tehtiin saman tutkinnan yhteydessä, ja ne koskevat selvästi samoja oletettuja rikkomisia. Ne myös tehtiin lyhyen ajan sisällä. Mikä tärkeämpää, näiden kahden päätöksen perustelut eivät vaikuta eroavan merkittävästi toisistaan. Näin ollen katson, että käsiteltävässä asiassa ensimmäistä päätöstä voitaisiin pitää toisen päätöksen asiayhteytenä, josta adressaatin täytyi olla tietoinen.(14)
40. Vaikka on totta, että ensimmäisessä päätöksessä määritettiin huomattavasti yksityiskohtaisemmin oletettujen rikkomisten maantieteellinen ulottuvuus (siinä lueteltiin jäsenvaltiot, joita rikkomiset mahdollisesti koskivat), siinä ei määritetty yhtä täsmällisesti rikkomisten luonnetta ja tuotteita, joita ne koskivat. Erityisesti sementin ja sen oheistuotteiden käsitteen selitys päätöksen sivulla 4 olevassa alaviitteessä kattaa mahdollisesti hyvin suuren joukon erilaisia tuotteita.
41. Katson kuitenkin, että se, että päätöksen perustelut saattavat olla liian yleiset tai jossain määrin epämääräiset tiettyjen näkökohtien osalta, ei johda päätöksen pätemättömyyteen, jos adressaatti ja unionin tuomioistuimet voivat päätöksen muiden osien perusteella ymmärtää riittävän selvästi, mitä tietoja komissio pyytää ja miksi.(15) Esitettyjen kysymysten aihe voi antaa, vaikka vain välillisesti tai implisiittisestikin, lisävalaistusta perusteluille, joita ei ole välttämättä laadittu riittävän täsmällisiksi. Erittäin täsmällisistä ja kohdennetuista kysymyksistä ilmenee väistämättä komission tutkinnan laajuus. Tämä pätee mielestäni erityisen hyvin toimiin, jotka on toteutettu menettelyn varhaisessa vaiheessa, kun tutkinnan laajuutta ei ole määritetty kokonaan ja lopullisesti ja sitä voi olla tarpeen rajoittaa tai laajentaa myöhemmin kerättyjen tietojen perusteella.
42. Nyt tarkasteltavassa tapauksessa asia on itse asiassa päinvastoin. Buzzi Unicemille esitettiin poikkeuksellisen paljon kysymyksiä, ja niissä käsitellään hyvin erityyppistä tietoa. On mielestäni erittäin vaikea tunnistaa yhdistävää tekijää monissa kyselylomakkeeseen sisältyvissä kysymyksissä.(16) Lisäksi jotkin kysymykset eivät vaikuta olevan täysin linjassa menettelyn aloittamista koskevassa aiemmassa päätöksessä esitettyjen toteamusten kanssa: esimerkiksi kysymykset 3 ja 4 (jotka edellyttävät erityisen huomattavaa tietomäärää yli 10 vuoden ajalta) eivät koske pelkästään niitä jäsenvaltioita, joita rikkomiset mahdollisesti koskevat menettelyn aloittamista koskevan päätöksen mukaan.
43. Jos joitakin näistä kysymyksistä yhdistävä tekijä olisi yrityksen tulo- ja menorakenteen kokonaisvaltainen kartoittaminen, jotta komissio voi analysoida sitä ekonometrisillä menetelmillä (verraten sitä muiden sementtialalla toimivien yritysten vastaaviin tietoihin), voidaan kysyä, onko näin laaja ja kaiken kattava tietojensaantipyyntö ylipäätään asianmukainen asetuksen 18 artiklan nojalla. Ellei komission hallussa ole konkreettisia todisteita, jotka viittaavat tuomittavaan menettelyyn, jolla analyysi voisi antaa tarvittavaa tukea, tällainen tietojensaantipyyntö vaikuttaisi tarkoituksenmukaisemmalta asetuksen N:o 1/2003 17 artiklan mukaisen alakohtaisen tutkinnan yhteydessä.
44. Tässä tilanteessa olen samaa mieltä valittajan kanssa siitä, että komission tietojensaantipyynnön tarkoitus ei ollut riittävän selvä ja yksiselitteinen. Näin ollen kyseisen yrityksen oli liian vaikea ymmärtää oletettuja rikkomisia, jotta se voisi arvioida yhteistyötä komission kanssa koskevan velvoitteensa laajuutta ja tarvittaessa käyttää puolustautumisoikeuksiaan esimerkiksi kieltäytymällä vastaamasta kysymyksiin, joita se piti lainvastaisina. Näin ollen varsinkin, koska jotkin kysymykset koskivat tietoja, jotka eivät koostuneet pelkistä tosiseikoista ja joihin sisältyi arvottamista,(17) ja toiset kysymykset taas olivat verrattain epämääräisiä.(18) Näiden kysymysten osalta valittaja ei siten voinut helposti sulkea pois riskiä siitä, että se myötävaikuttaisi vastauksilla oman syyllisyytensä toteamiseen.(19)
45. Tätä yksityiskohtaisuuden puuttumista ei voida – kuten komissio väittää – oikeuttaa sillä, että riidanalainen päätös tehtiin tutkinnan varhaisessa vaiheessa. Päätös tehtiin lähes kolme vuotta tutkinnan aloittamisen jälkeen. Komissio oli tänä aikana tehnyt useita tarkastuksia ja lähettänyt jo erittäin yksityiskohtaisia tietojensaantipyyntöjä, joihin kyseiset yritykset olivat vastanneet. Itse asiassa muutamia kuukausia ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä komissio katsoi, että se oli kerännyt riittävästi tietoa aloittaakseen asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 6 kohdan ja asetuksen N:o 773/2004 2 artiklan mukaisen menettelyn. Näiden tietojen avulla komission olisi pitänyt pystyä esittämään yksityiskohtaisemmat perustelut riidanalaisessa päätöksessä.
46. Olen samaa mieltä komission kanssa siitä, että perusteluilta vaadittava yksityiskohtaisuus määräytyy muun muassa niiden tietojen perusteella, jotka komissiolla on hallussaan, kun 18 artiklassa tarkoitettu päätös tehdään.(20) Tämä kuitenkin merkitsee nähdäkseni väistämättä sitä, että perustelut, jotka saatetaan hyväksyä tutkinnan alussa tehdyssä päätöksessä (toisin sanoen päätöksessä, jossa yritystä vaaditaan suostumaan tarkastukseen 20 artiklan nojalla, tai aivan ensimmäisessä 18 artiklan 3 kohdan mukaisessa tietojensaantipäätöksessä), eivät olisi välttämättä yhtä hyväksyttäviä päätöksessä, joka on tehty tutkinnan paljon myöhäisemmässä vaiheessa, kun komissiolla on kattavammin tietoa oletetuista rikkomisista.
47. Tässä tilanteessa on mielestäni anteeksiantamatonta, että huolimatta kaikista komissiolle edellisinä vuosina jo toimitetuista tiedoista ja riidanalaisen päätöksen aiheuttamista lisäponnisteluista Buzzi Unicem jätettiin edelleen pimentoon komission tutkinnan täsmällisestä laajuudesta.
48. Katson lisäksi, että valittaja on oikeassa väittäessään, että komissio on näin vaikeuttanut merkittävästi riidanalaisen päätöksen laillisuusvalvontaa unionin tuomioistuimissa. Kuten olen selittänyt yksityiskohtaisemmin ratkaisuehdotuksessani HeidelbergCement v. komissio,(21) kun otetaan huomioon riidanalaiseen päätökseen sisältyvät niukat tiedot oletetuista rikkomisista (vaikka sitä luettaisiin menettelyn aloittamista koskevan päätöksen taustaa vasten), unionin tuomioistuimen on vaikea todentaa pyynnön tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta koskevien vaatimusten täyttymistä.(22) Pyynnön tarpeellisuuden osalta unionin tuomioistuimen on tarkoitus arvioida, onko oletetun rikkomisen ja pyydettyjen tietojen välinen vastaavuussuhde riittävän läheinen oikeuttaakseen komission pyynnön. Pyynnön oikeasuhteisuuden osalta unionin tuomioistuimen on määritettävä, ovatko yritykseltä vaadittavat ponnistelut oikeutettuja yleisen edun nimissä ja ovatko ne liiallisia vai ei.
49. Näistä syistä katson, että unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut ja soveltanut virheellisesti SEUT 296 artiklaa ja asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohtaa tietojensaantipäätökseltä vaadittavien perustelujen osalta. Näin ollen valituksenalainen tuomio on kumottava siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin katsoi mainitun tuomion 19–39 kohdassa esitetyistä syistä, että riidanalaisen päätöksen perustelut olivat riittävät.
B Harkintavallan väärinkäyttö ja todistustaakan kääntäminen
1.
Asianosaisten lausumat
50. Toisessa valitusperusteessaan Buzzi Unicem riitauttaa unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnin sen riidanalaista päätöstä koskevasta kanneperusteesta, joka liittyi harkintavallan väärinkäyttöön ja todistustaakan kääntämiseen. Valittajan mukaan pyydettyjen tietojen luonteen ja määrän vuoksi on selvää, ettei komissiolla ollut riittävästi todisteita SEUT 101 artiklan rikkomisesta, kun se osoitti sille riidanalaisen päätöksen. Riidanalaista päätöstä voitaisiin siten pitää tietojen kalasteluna (fishing expedition), joka ei ole sallittua asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan nojalla. Jos komission aikomuksena oli tehdä alakohtainen tutkimus, sen olisi pitänyt toimia saman asetuksen 17 artiklan nojalla. Valittajan mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole tarkastellut näitä väitteitä asianmukaisesti. Valittaja arvostelee erityisesti sitä, ettei unionin yleinen tuomioistuin määrännyt asian selvittämistoimia sen tarkistamiseksi, oliko komissiolla hallussaan riittävästi todisteita päätöksen tekemiseksi 18 artiklan nojalla.
51. Komissio puolestaan väittää, ettei valitusperustetta voida ottaa tutkittavaksi, koska siinä vedotaan tosiseikkoja koskeviin kysymyksiin, ja että se on joka tapauksessa perusteeton.
2.
Asian tarkastelu
52. Toisessa valitusperusteessaan, jolla riitautetaan valituksenalaisen tuomion 45–48 kohta, valittaja arvostelee unionin yleistä tuomioistuinta lähinnä siitä, miten se on arvioinut harkintavallan väärinkäyttöön ja todistustaakan kääntämiseen liittyviä valittajan väitteitä.
53. Olen yhtä mieltä komission kanssa siitä, että tämä valitusperuste on jätettävä osittain tutkimatta ja että se on osittain perusteeton.
54. Ensinnäkin väittäessään, että unionin yleinen tuomioistuin arvioi virheellisesti harkintavallan väärinkäyttöön liittyvän kanneperusteen tueksi ensimmäisessä oikeusasteessa esitettyjä seikkoja, valittaja pohjimmiltaan vaatii unionin tuomioistuinta arvioimaan näitä seikkoja uudelleen. Tämä ei kuitenkaan ole sallittua muutoksenhaussa.
55. Toiseksi olisi hylättävä myös siihen kohdistettu arvostelu, ettei unionin yleinen tuomioistuin päättänyt määrätä omasta aloitteestaan selvitys- tai prosessinjohtotoimia tarkistaakseen, oliko rikkomisesta tosiasiallisesti riittävästi todisteita. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksin unionin yleinen tuomioistuin arvioi sen, onko sen ratkaistavana olevissa asioissa käytettävissä olevia tietoja tarpeen täydentää. Oikeudenkäyntiasiakirjojen todistusarvo kuuluu sen tosiseikkojen arviointia koskevaan yksinomaiseen toimivaltaan, eikä unionin tuomioistuin voi tutkia valituksen yhteydessä tosiseikkoja, paitsi jos unionin yleiselle tuomioistuimelle esitetty selvitys on otettu vääristyneellä tavalla huomioon tai jos tämän määrittämän tosiseikaston paikkansapitämättömyys käy ilmi oikeudenkäyntiasiakirjoista.(23) Tämä periaate pätee sitäkin suuremmalla syyllä, kun kyse on selvitys- tai prosessinjohtotoimien määräämisestä viran puolesta.(24)
56. Käsiteltävässä asiassa valittajalla oli mahdollisuus pyytää unionin yleistä tuomioistuinta määräämään tällaisesta toimesta sen varmistamiseksi, oliko komissiolla hallussaan riittävästi todisteita. Samaa aihetta käsittelevässä tuomiossa Cementos Portland Valderrivas v. komissio unionin yleinen tuomioistuin itse asiassa määräsi kantajan nimenomaisesta vaatimuksesta komission ilmoittamaan tiedossaan olevat seikat, jotta unionin yleinen tuomioistuin voi vakuuttua siitä, ettei riidanalainen päätös ole mielivaltainen.(25)
57. Käsiteltävässä asiassa valittaja ei kuitenkaan esittänyt tällaista vaatimusta. Näin ollen unionin yleistä tuomioistuinta voidaan tuskin moittia päätöksestä, jonka mukaan asiaa ei ollut tarpeen tutkia lähemmin, kun otetaan huomioon valittajan esittämät yleisluonteiset seikat (arviointi, jota ei voida tutkia muutoksenhaun yhteydessä) ja se, ettei asiaa koskevaa vaatimusta esitetty.(26)
58. Kolmanneksi ei ole nähdäkseni myöskään aiheellista arvostella valituksenalaisessa tuomiossa väitetystä harkintavallan väärinkäytöstä ja todistustaakan kääntämisestä esitettyjen perustelujen riittävyyttä. Ensinnäkin on selvää, että unionin yleinen tuomioistuin todellakin arvioi valituksenalaisen tuomion 46 ja 47 kohdassa harkintavallan väärinkäyttöä koskevaa kanneperustetta. Se myös tarkasteli todistustaakan kääntämistä koskevaa kanneperustetta valituksenalaisen tuomion 61 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa.
59. On totta, että valituksenalaisessa tuomiossa esitetään paikoitellen verrattain ytimekkäästi syyt tiettyjen väitteiden hylkäämiselle tai tarkastellaan useita väitteitä ainoastaan yhdessä. Unionin yleistä tuomioistuinta ei kuitenkaan voida nähdäkseni moittia tästä, koska sen käsiteltävänä oli kanne, johon sisältyi useita kanneperusteita ja väitteitä, jotka osittain toistivat itseään tai joita ei esitetty riittävän selkeästi.
60. Katson siten, että toinen valitusperuste on hylättävä.
C Pyydettyjen tietojen luonne
1.
Asianosaisten lausumat
61. Kolmannessa valitusperusteessaan, jolla riitautetaan valituksenalaisen tuomion 54–83 kohta, Buzzi Unicem väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen eikä esittänyt riittäviä perusteluja hylätessään sen kanneperusteen, jossa komission väitettiin ylittäneen asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan mukaiset valtuutensa. Valittaja arvostelee unionin yleistä tuomioistuinta siitä, ettei se moittinut sitä, että komissio oli pyytänyt kolmenlaisia tietoja: valittajan oman syyllisyyden toteamiseen myötävaikuttavia tietoja, julkisia tietoja ja tietoja, jotka eivät olleet valittajan hallussa. Etenkin oman syyllisyytensä toteamiseen myötävaikuttavista tiedoista valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin totesi virheellisesti, että kysymykset 5R, 5S, 5T ja 5V liittyivät ainoastaan tosiseikkoihin ja ettei kysymys 1D myötävaikuttanut valittajan oman syyllisyyden toteamiseen.
62. Komissio väittää ensinnäkin, ettei tätä valitusperustetta voida ottaa tutkittavaksi, koska valittaja lähinnä toistaa siinä jo unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämänsä väitteet. Komission mukaan valitusperustetta ei voida ottaa tutkittavaksi myöskään siltä osin kuin valittaja vaatii unionin tuomioistuinta arvioimaan uudelleen tiettyjen sellaisten kysymysten luonnetta, jotka unionin yleisen tuomioistuimen näkemyksen mukaan liittyivät ainoastaan tosiseikkoihin. Komissio lisää toiseksi, että valitusperuste on myös perusteeton, koska unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut ja soveltanut oikein asetuksen N:o 1/2003 18 artiklaa.
2.
Asian tarkastelu
63. Kolmannella valitusperusteellaan Buzzi Unicem väittää lähinnä, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi ja sovelsi virheellisesti asetuksen N:o 1/2003 18 artiklaa niiden tietojen luonteen osalta, joita komissio voi pyytää yritykseltä.
64. Ennen kuin tarkastelen sisällöllisesti tätä valitusperustetta, jota pidän kaikkein ongelmallisimpana tässä yhteydessä (myötävaikuttaminen oman syyllisyytensä toteamiseen), on syytä tarkastella joitain asianosaisten esittämiä alustavia perusteluja.
65. Ensinnäkin tutkittavaksi ottamisesta on todettava, että se, että valituksessa tältä osin esitettävät väitteet on pääosin otettu sanasta sanaan unionin yleiseen tuomioistuimeen toimitetusta kannekirjelmästä, on merkityksetöntä siltä osin kuin valittaja yksilöi ne valituksenalaisen tuomion kappaleet tai kohdat, joihin sen mukaan sisältyy oikeudellisia virheitä, ja perustelut näille virheille. Käsiteltävässä asiassa valitus täyttää nähdäkseni nämä vaatimukset kolmannen valitusperusteen osalta.
66. Huomautan lisäksi, että se, liittyvätkö tietyt riidanalaiseen päätökseen sisältyvät kysymykset ainoastaan tosiseikkoihin, on epäilemättä tosiseikkoja koskeva kysymys, jota ei voida käsitellä muutoksenhaun yhteydessä. Sen sijaan sitä, myötävaikuttavatko tietyt kysymykset yrityksen oman syyllisyyden toteamiseen unionin oikeudessa tarkoitetulla tavalla, on tosiseikkojen oikeudellista luonnehdintaa koskeva kysymys, jota voidaan käsitellä muutoksenhaun yhteydessä.
67. Kolmas valitusperuste voidaan siten ottaa tutkittavaksi näillä edellytyksillä.(27)
68. Toiseksi valitusperusteen sisällön osalta vaikuttaa siltä, että osia siitä voidaan hylätä perusteettomina.
69. Valittajan väitteestä, joka liittyy sellaisten tietojen antamiseen, joita sillä ei ole hallussaan, katson, että tämä väite perustuu valituksenalaisen tuomion virheelliseen tulkintaan. Valituksenalaisessa tuomiossa ei nimittäin missään kohdassa todeta, että komissio voi pyytää yritykseltä tietoja, joita tällä ei ole hallussaan. Sen 80 ja 81 kohdassa todetaan ensinnäkin, ettei asetuksen N:o 1/2003 18 artiklassa suljeta pois sitä mahdollisuutta, että vastatakseen komission tietojensaantipyyntöön yrityksen voi olla tarpeen koota hallussaan olevia tietoja tai esittää ne tietyssä muodossa. Tuomiossa todetaan kuitenkin myöhemmin, ettei tätä periaatetta sovelleta tietoihin, joita yrityksellä ei ole hallussaan.
70. Voin yhtyä unionin yleisen tuomioistuimen näkemykseen tästä kysymyksestä. Allekirjoitan paitsi hyvin tunnetun oikeusperiaatteen ad impossibilia nemo tenetur (ketään ei velvoiteta mahdottomaan) myös pääosin seuraavat julkisasiamies Darmonin esittämät toteamukset: ”Komissio voi pyytää yritystä toimittamaan ainoastaan tietoja, jotka sillä on jo hallussaan, joskin yrityksen on tarvittaessa esitettävä kyseiset tiedot tietyssä muodossa. Tietojensaantipyyntöä ei saa laatia niin, että yritys joutuu etsimään kolmansien hallussa olevia tietoja. Siten pyyntö toimittaa tietoja, joista komissio tietää, että ne eivät ole tai eivät voi olla asianomaisen yrityksen hallussa, olisi epäilemättä sääntöjenvastainen.”(28)
71. Väitteestä, jonka mukaan valituksenalaisessa tuomiossa esitettiin riittämättömät perustelut siitä, onko komissiolla oikeus pyytää osapuolia antamaan julkisesti saatavilla olevia tietoja, totean seuraavaa. Valittaja väittää virheellisesti, ettei unionin yleinen tuomioistuin ole nimenomaisesti käsitellyt tätä väitettä. Unionin yleinen tuomioistuin on nimittäin tutkinut sitä oikeasuhteisuuden ja pyydettyjen tietojen tarpeellisuuden näkökulmasta.(29) Se, että valituksenalaisessa tuomiossa käsitellään tätä väitettä hyvin lyhyesti, voi selittyä sillä, että tätä näkökohtaa tarkasteltiin ainoastaan yhdessä Buzzi Unicemin kanteen kohdassa eikä sitä juurikaan kehitetty sen vastauskirjelmässä. Kyseisissä kohdissa valittaja väitti lähinnä, että tietyt tiedot eivät olleet ”yksinomaan sen hallussa”, ja totesi, että komissio olisi voinut hankkia tiedot ”itsenäisesti”. Valittaja ei selittänyt edes lyhyesti syitä siihen, miksi asetuksen N:o 1/2003 18 artiklaa olisi tulkittava siten, että se estää komissiota pyytämästä tietoja, jotka se voi saada muista lähteistä, puhumattakaan siitä, mistä ja miten nämä tiedot olisi voitu saada.
72. Tässä tilanteessa ei ole syytä arvostella unionin yleistä tuomioistuinta siitä, ettei se käsitellyt tätä väitettä seikkaperäisemmin.
73. Tarkastelen seuraavaksi tämän valitusperusteen mielestäni keskeistä kysymystä, nimittäin sitä, miten unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut ja soveltanut oikeutta olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen.
74. Aluksi on nähdäkseni hyödyllistä muistuttaa, että asetuksen N:o 1/2003 johdanto-osan 23 perustelukappaleessa viitataan yritysten oikeuteen olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen, kun ne noudattavat tietojensaantia koskevaa komission päätöstä. Unionin tuomioistuin oli tunnustanut tämän oikeuden jo ennen asetuksen antamista.(30) Se on todellakin yksi keskeisistä tekijöistä yrityksen puolustautumisoikeudessa, joka on turvattava komission asetuksen N:o 1/2003 mukaisesti aloittaman menettelyn kaikissa vaiheissa.
75. Tätä taustaa vasten tutkin seuraavaksi ensinnäkin, tulkitsiko unionin yleinen tuomioistuin liian suppeasti oikeutta olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen, ja toiseksi, sovellettiinko tätä oikeutta oikein käsiteltävässä asiassa.
76. Valituksenalaisen tuomion 63 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että kysymykset on erotettava toisistaan sen mukaan, voidaanko ne luokitella puhtaasti tosiseikkoja koskeviin kysymyksiin vai ei. Ainoastaan silloin, kun kysymystä ei voida luokitella puhtaasti tosiseikkoja koskevaksi, on unionin yleisen tuomioistuimen mukaan tutkittava, merkitseekö siihen vastaaminen sellaisen kilpailusääntöjen rikkomisen myöntämistä, josta komission on hankittava selvitys. Valituksenalaisen tuomion 64 ja 65 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi, että tietyt kysymykset, jotka pelkästään edellyttivät yritykseltä tietojen kokoamista, liittyivät ainoastaan tosiseikkoihin eivätkä siten voineet loukata kyseisen yrityksen puolustautumisoikeuksia.
77. Tämä on mielestäni virheellinen tulkinta oikeudesta olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen. Asetuksen N:o 1/2003 johdanto-osan 23 perustelukappaleen jossain määrin moniselitteisestä sanamuodosta(31) huolimatta se, edellytetäänkö kysymyksessä yrityksen antavan ainoastaan tosiseikkoja koskevia tietoja (kuten tietojen kokoaminen, tosiseikkojen selventäminen, luonteeltaan objektiivisten tosiseikkojen kuvaaminen jne.), on tältä osin tärkeä muttei välttämättä ratkaiseva tekijä. Se, ettei yritykseltä pyydetä luonteeltaan subjektiivisia tietoja, ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että tietyissä tilanteissa yrityksen oikeutta olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen saatetaan loukata.
78. Unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti viitannut kysymyksiin, ”joiden seurauksena
sen olisi myönnettävä – – kilpailusääntöjen rikkominen”. Unionin tuomioistuimen valitsemat käsitteet eivät ole merkityksettömiä. Tuomiossa Limburgse Vinyl Maatschappij ym. v. komissio selvennettiin, että oman syyllisyyden toteamiseen myötävaikuttamista arvioidessa on keskeistä varmistaa, merkitseekö sen, jolle kysymys on osoitettu, vastaus tosiasiallisesti rikkomisen tunnustamista.(32)
79. Tämä oikeuskäytäntö tarkoittaa, ettei komissio voi esittää kysymyksiä, joihin vastaaminen voi merkitä
kyseisen yrityksen syyllisyyden tunnustamista.
80. On nähdäkseni esimerkiksi kiistatonta, ettei komissio voi kysyä yrityksiltä, sopivatko niiden edustajat tietyssä tapaamisessa kilpailijoiden edustajien kanssa hintojen korottamisesta tai päättivätkö ne olla kilpailematta keskenään tietyillä kansallisilla markkinoilla. Vaikka tällaisia kysymyksiä voitaisiin kuvata puhtaasti tosiseikkoja koskeviksi, niillä loukattaisiin selvästi yrityksen oikeutta olla antamatta oman syyllisyytensä toteamiseen myötävaikuttavia tietoja, koska niihin vastaaminen voi merkitä SEUT 101 artiklan rikkomisen nimenomaista tunnustamista.
81. Ehdottamaani tulkintaa oikeudesta olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen tukee myös unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, erityisesti tuomio Orkem v. komissio, tuomio Solvay v. komissio ja tuomio SGL Carbon v. komissio. Kaikissa näissä tapauksissa unionin tuomioistuin katsoi kysymysten, jotka liittyivät ainoastaan tosiseikkoihin, myötävaikuttavan yrityksen oman syyllisyyden toteamiseen ja piti niitä siten kiellettyinä.(33)
82. Kysymystä ei siten voida joissain tilanteissa hyväksyä, koska siihen vastaaminen voi merkitä syyllisyyden tunnustamista, vaikka se koskisikin ainoastaan tosiseikkoja eikä yritystä pyydetä esittämään näkemystään näistä tosiseikoista. Unionin yleinen tuomioistuin teki näin ollen oikeudellisen virheen tulkitessaan oikeutta olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen.
83. Toisin kuin komissio antaa ymmärtää, kysymyksillä voidaan sitäkin suuremmalla syyllä loukata yrityksen oikeutta olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen, vaikka adressaattia ei pyydetä tekemään oikeudellista arviota tai esittämään oikeudellista näkemystä. Tämä käy ilmi erittäin selvästi edellä 81 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä: yksikään unionin tuomioistuimen moittimista kysymyksistä ei edellyttänyt, että yritykset esittävät oikeudellisen arvion. Näin ollen se, ettei kysymys 1D edellyttänyt valittajan esittävän luonteeltaan oikeudellisia näkemyksiä, ei välttämättä sulje pois sitä mahdollisuutta, että mainitulla kysymyksellä voitaisiin loukata oikeutta olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen.
84. Tultuani tähän tulokseen tarkastelen nyt täydellisyyden vuoksi myös sitä, onko oikeutta olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen sovellettu virheellisesti nyt käsiteltävässä asiassa.
85. Valituksenalaisen tuomion 73 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi, että arviointi, joka Buzzi Unicemin oli kysymyksen 1D nojalla esitettävä, tarkoitti ”sen voittomarginaalien kommentoimista” ja että tämä voi ”olla seikka, joka paljastaa kilpailua rajoittavien menettelytapojen olemassaolon”. Vaikka valituksenalaisen tuomion sanamuoto ei ole täysin selvä, siinä ilmeisesti todetaan, että vastaamalla kysymykseen 1D valittaja olisi itse asiassa saatu myöntämään osallisuutensa oletettuihin rikkomisiin.
86. Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin totesi, että kysymyksen 1D oman syyllisyyden toteamiseen myötävaikuttavasta luonteesta huolimatta oli kuitenkin otettava huomioon myös se, että kantajalla on mahdollisuus hallinnollisen menettelyn myöhemmässä vaiheessa tai komission lopullisesta päätöksestä nostetun kanteen yhteydessä esittää komission mahdollisesti omaksumasta tulkinnasta poikkeava tulkintansa kysymykseen 1D antamastaan vastauksesta.(34) Tästä syystä unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valittajan väitteet.
87. Unionin yleisen tuomioistuimen päättely on jokseenkin hämmentävä. Se, että Buzzi Unicem olisi myös voinut riitauttaa kysymyksen 1D oman syyllisyytensä toteamiseen myötävaikuttavan luonteen, jos ja kun komissio tekisi päätöksen määrätä sille sakko (joko kysymykseen vastaamatta jättämisestä tai SEUT 101 artiklan rikkomisesta), ei tarkoita, etteivät unionin tuomioistuimet voi (eikä niiden pitäisi) arvostella tässä menettelyssä sitä, että komissio on loukannut kyseisen yrityksen puolustautumisoikeuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen tästä seikasta esittämä päättely riistäisi päätöksen adressaatilta sen oikeuden hakea päätökseen muutosta unionin tuomioistuimelta, sellaisena kuin siitä säädetään nimenomaisesti asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdassa.
88. Keskeinen kysymys, johon unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt keskittyä tätä koskevassa analyysissaan, on se, olisiko kysymykseen 1D vastaaminen voinut merkitä
Buzzi Unicemin kannalta rikkomisen tunnustamista.
89. Unionin yleinen tuomioistuin vaikuttaa kuitenkin sivuuttavan tämän kysymyksen eikä ota siihen kantaa. Omasta puolestani huomautan, että kysymyksessä 1D on tiettyjä yhtäläisyyksiä kahden sellaisen kysymyksen kanssa, joita moitittiin tuomiossa Orkem v. komissio ja tuomiossa Solvay v. komissio, koska ne voisivat saada kantajan myöntämään osallistumisensa (silloisessa) ETA:n perustamissopimuksen 85 artiklassa kiellettyyn sopimukseen.(35) Myöskään käsiteltävässä asiassa ei voida selkeästi sulkea pois, että kysymällä yrityksen mielipidettä parhaasta menetelmästä bruttomarginaalien määrittämiseksi vuosineljänneksittäin komissio pyrki saamaan sen tunnustamaan osallistumisensa hintojen vahvistamiseen tai yhteensovittamiseen kilpailijoidensa kanssa.
90. Koska on selvää, että unionin yleinen tuomioistuin on joka tapauksessa tulkinnut virheellisesti oikeutta olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen, tätä näkökohtaa ei nähdäkseni ole tarpeen tutkia lähemmin.
91. Katson näin ollen, että valituksenalainen tuomio on kumottava siltä osin kuin sen 57–79 kohdassa hylättiin valittajan kanneperuste, jossa se väitti komission loukanneen sen oikeutta olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen. Muilta osin tämä valitusperuste on jätettävä osittain tutkimatta ja on osittain perusteeton.
D Oikeasuhteisuus ja tarpeellisuus
1.
Asianosaisten lausumat
92. Neljännessä valitusperusteessaan, jolla riitautetaan valituksenalaisen tuomion 84–115 kohta, Buzzi Unicem väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen tulkitessaan ja soveltaessaan riidanalaisessa päätöksessä pyydettyjen tietojen tarpeellisuudelle ja oikeasuhteisuudelle asetettuja vaatimuksia.
93. Komissio katsoo, että tämä valitusperuste olisi hylättävä: unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti myöntänyt komission laajan harkintavallan tämän päättäessä siitä, mitkä tiedot ovat tarpeellisia sen tutkimusten kannalta. Se myös lisää, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi aivan oikein, että riidanalainen päätös oli oikeasuhteinen.
2.
Asian tarkastelu
94. Nyt tarkasteltava valitusperuste olisi loogisesti jaettava kahteen erilliseen osaan, joista toinen koskee riidanalaisessa päätöksessä pyydettyjen tietojen tarpeellisuutta ja toinen riidanalaisen päätöksen yleistä oikeasuhteisuutta. Näiden kahden seikan tutkiminen vaikuttaa itse asiassa täydentävän toisiaan. Yhtäältä tarpeellisuuden vaatimuksen tutkiminen edellyttää, että arvioidaan komission näkökulmasta pyynnön lähettämisajankohtana, auttavatko yritykseltä pyydetyt tiedot todennäköisesti komissiota varmentamaan, onko oletettu rikkominen tapahtunut, ja määrittämään rikkomisen täsmällisen luonteen ja laajuuden. Toisaalta oikeasuhteisuuden vaatimuksen tutkiminen edellyttää, että arvioidaan komission päätöksen adressaatin näkökulmasta, merkitsevätkö pyydetyt tiedot sille liiallista ja sietämätöntä rasitetta.
95. Kun tarkastellaan kuitenkin lähemmin valittajan käsiteltävässä asiassa esittämiä väitteitä, käy ilmi, että i) valittaja viittaa näihin kahteen vaatimukseen lähes aina yhdessä ja että ii) valittajan esittämät väitteet on pääosin tarkoitettu lähinnä osoittamaan riidanalaisesta päätöksestä valittajalle aiheutunutta liiallista ja sietämätöntä rasitetta.
96. Näin ollen prosessiekonomisista syistä en tarkastele erikseen väitteitä, jotka voisivat koskea pyydettyjen tietojen tarpeettomuutta. Tästä kysymyksestä esitettyjen yleisten näkökohtien osalta viittaan ratkaisuehdotukseeni HeidelbergCement v. komissio, 70–76 kohta.
97. Käsittelen siten seuraavaksi riidanalaisen päätöksen oikeasuhteisuudesta esitettyjä väitteitä.
98. Muistutan aluksi, että unionin tuomioistuin on useissa yhteyksissä painottanut, että suojan antaminen sellaisia julkisen vallan toimenpiteitä vastaan, joilla puututaan mielivaltaisesti tai suhteettomalla tavalla henkilöiden yksityisen toiminnan piiriin, myös kun kyse on kilpailusääntöjen noudattamisen valvomisesta, on unionin oikeuden yleinen periaate.(36) Tutkintatoimi on suhteeton etenkin, jos sillä puututaan liiallisesti ja siten sietämättömästi näihin oikeuksiin.(37)
99. Ei tietenkään ole yksiselitteistä tapaa määrittää, onko tietylle yritykselle osoitettu tietojensaantipyyntö liiallinen. Tähän kysymykseen voidaan vastata ainoastaan tekemällä tapauskohtainen arviointi, jossa otetaan huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset seikat.
100. Tietojensaantipyynnön oikeasuhteisuuden arvioinnissa olisi punnittava keskenään erityisesti kahta tekijää.(38) Toisessa vaakakupissa on yleinen etu, joka oikeuttaa komission tutkimuksen, ja komission tarve saada tietoja, joiden avulla se voi hoitaa sille perustamissopimuksessa asetettuja tehtäviä. Mitä haitallisempaa epäilty rikkominen on kilpailulle, sitä suurempi oikeus komissiolla olisi oltava odottaa, että yritys pyrkii antamaan pyydetyt tiedot ja täyttämään näin aktiivisen myötävaikuttamisen velvoitteensa. Toisessa vaakakupissa on tietojensaantipyynnöstä yritykselle aiheutuva työmäärä. Mitä suurempi on työmäärä, joka vie yrityksen henkilöstön huomiota heidän tavanomaisista liiketoimintaan liittyvistä tehtävistään ja aiheuttaa lisäkustannuksia, sitä liiallisempana tietojensaantipyyntöä voidaan pitää.
101. Käsiteltävässä asiassa komissio väittää, että valittajan väitetty menettely merkitsee unionin kilpailusääntöjen erittäin vakavaa rikkomista. Vaikka riidanalaiseen päätökseen tai menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen sisältyy vain vähän tietoja tästä seikasta, voidaan varmastikin yhtyä komission näkemykseen siitä, että epäiltyjen rikkomisten, jos ne näytetään toteen, seuraukset eurooppalaisille kuluttajille voisivat olla erityisen vakavia.(39)
102. Tästä huolimatta riidanalaisesta päätöksestä valittajalle aiheutunut työmäärä (jota kuvataan valituksenalaisessa tuomiossa ”erityisen suureksi työtaakaksi”)(40) vaikuttaa liialliselta ja perusteettoman työläältä.
103. Ei voida vakavasti kiistää sitä, että riidanalaisessa päätöksessä vaadittiin toimittamaan poikkeuksellinen määrä tietoja, jotka käsittivät lähes kaikki valittajan taloudelliset toiminnot kahdessatoista jäsenvaltiossa yli vuosikymmenen ajalta.
104. Buzzi Unicem totesi komission sitä kiistämättä, että pelkästään joidenkin pyydettyjen tietojen kokoaminen tarkoitti merkittävää työmäärää sen henkilöstölle: osa kysymyksistä edellytti lähes kaikkien taloudellisten liiketoimien tarkastelua viimeisten yli kymmenen vuoden ajalta, jotta pyydetyt tiedot voitaisiin ekstrapoloida. Osa näistä tiedoista, etenkin vanhempien liiketoimien osalta, ei kuitenkaan sisältynyt sen tietokantoihin. Valittajan oli näin ollen tarkistettava yksitellen tuhansia taloudellisia asiakirjoja ja sitten manuaalisesti koodattava merkitykselliset tiedot komission ohjeiden mukaisesti muotoiltuihin Excel-tiedostoihin.
105. Toinen syy riidanalaisesta päätöksestä aiheutuneeseen merkittävään työmäärään oli muoto, jossa komissio oli määrännyt antamaan pyydetyt tiedot. Digitaalisella aikakaudella sen merkitys, että tietojensaantipyyntö edellyttää erittäin suuren tietomäärän antamista, voi usein olla toissijainen. Monissa tapauksissa tietojensaantipyynnöstä aiheutuva työmäärä määräytyy pääosin sen mukaan, millä tavalla komissio vaatii pyynnön adressaattia antamaan tiedot. Toisin sanoen muoto, jossa komissio on määrännyt tiedot annettaviksi, voi usein aiheuttaa suurimman työmäärän yritykselle.
106. Huomautan tältä osin, että riidanalaisen päätöksen liitteessä II (yksityiskohtaiset ohjeet kyselylomakkeeseen vastaamista varten) ja liitteessä III (vastausmallit) oli yhdessä lähes 30 äärimmäisen monimutkaisia ohjeita sisältävää sivua. Tiedoille määrätty muoto oli erittäin tiukka ja ohjeet poikkeuksellisen yksityiskohtaisia.
107. Tietojen muodon tiukkuudesta haluan tähdentää, että vaaditun muodon noudattaminen täysimääräisesti varmistettiin nimenomaisella seuraamusten uhalla. Kyselylomakkeen alussa olevassa laatikossa todetaan (lihavoituna ja alleviivattuna) seuraavaa: ”Huomatkaa, että vastaustanne voidaan pitää virheellisenä tai harhaanjohtavana, ellei jäljempänä esitettäviä määritelmiä ja ohjeita noudateta.”
108. Kun tarkastellaan ohjeiden poikkeuksellisen yksityiskohtaista luonnetta, viittaan kohtuuttoman pikkutarkkoihin määräyksiin, jotka koskivat vastauksia, jotka komissio vaati toimittamaan Excel-tiedostossa. Valittajan oli mahdollista käyttää ainoastaan liitteessä III olevia vastausmalleja, ja sen vaadittiin noudattavan tiukasti ohjeita, jotka koskivat muun muassa toimitettavien tiedostojen määrää, kussakin tiedostossa olevien taulukoiden määrää, kunkin taulukon nimeä, käytettäviä lyhenteitä, sarakkeiden tai rivien nimiä ja numeroita, päivämäärien muotoa sekä välilyöntien, erikoismerkkien tai symbolien käyttöä.(41)
109. Lisäksi lukuisat ja jokseenkin arvoitukselliset koodit, joita päätöksen adressaatin oli käytettävä – kuten komissio korosti, ”yhtenäisesti” ja ”vastauksissa kaikkiin kysymyksiin”(42) – eivät selvästikään parantaneet riidanalaisen päätöksen luettavuutta ja käyttäjäystävällisyyttä eivätkä helpottaneet yrityksen tehtävää koota vastaukset.
110. Voidaan varmasti todeta, että kyseinen muoto vaikuttaisi kokeneellekin liikealalla työskentelevälle ensi näkemältä arvoitukselta, jonka ratkaiseminen vaatii paljon ajatustyötä.
111. Kuten olen selittänyt ratkaisuehdotuksessani HeidelbergCement v. komissio, asetuksen N:o 1/2003 18 artiklaan sisältyvää tietojen käsitettä ei voida tulkita siten, että komissio voi vaatia yrityksiä antamaan pyydetyt tiedot tietyssä muodossa. Tietojensaantipyyntöjen adressaatit ovat tietysti velvollisia vastaamaan pyyntöön antamalla tietoja, jotka ovat paitsi oikeita ja täydellisiä myös täsmällisiä ja selkeitä. Jos adressaatteja vaaditaan lisäksi esittämään tiedot tietyssä muodossa hyödyllisen vastauksen antamiseksi, adressaateilta voidaan aktiivista myötävaikuttamista koskevan velvoitteensa mukaisesti myös odottaa, että ne ottavat huomioon komission vaatiman muodon. Komissio ei kuitenkaan voi vaatia yrityksiä pyydettyjä tietoja antaessaan hoitamaan niin laajoja, monimutkaisia ja aikaa vieviä hallinnollisia ja toimistotehtäviä, että vaikuttaa siltä, että asian valmistelu yrityksiä vastaan ulkoistetaan tosiasiallisesti niille itselleen. Komission tehtävähän on näyttää toteen unionin kilpailusääntöjen rikkominen.(43)
112. Asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan mahdollisesta rikkomisesta (johon valittaja ei ole vedonnut) huolimatta katson, että riidanalaisessa päätöksessä tiedoille määrätty muoto on selkeästi aiheuttanut erittäin merkittävän työmäärän valittajalle. Tätä ei voida hyväksyä etenkään siltä osin kuin komission vaatimat muokkaamistoimet koskivat usein tietoja, jotka olivat jo komission hallussa tai myös julkisia.
113. Komission jo hallussa olevien tietojen yhteydessä ei pitäisi sivuuttaa sitä, että riidanalainen päätös seurasi muita erityisen työläitä tietojensaantipyyntöjä (jotka esitettiin asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 2 kohdan mukaisina pelkkinä pyyntöinä ja), joihin Buzzi Unicem oli vastannut. Aiemmat pyynnöt koskivat suureksi osaksi samanlaisia tietoja, joita koskevat yksityiskohdat olivat hieman erilaisia tai jotka oli annettava eri muodossa.
114. Riidanalaisessa päätöksessä velvoitettiin siten valittaja – tietojen antamisessa vaaditun muodon vuoksi – tekemään lisätyötä pelkästään muokatakseen uuteen muotoon tietoja, jotka oli jo annettu komissiolle. Tällainen pyyntö ei ole mielestäni millään tavalla perusteltu. Tässä tilanteessa komission pyyntöä erittäin suuren tietomäärän muokkaamisesta uuteen muotoon voitaisiin soveltuvin osin verrata pyyntöön kääntää yrityksen hallussa olevia useita ja pitkiä asiakirjoja toiselle kielelle. Tällaista pyyntöä ei mielestäni voitaisi oikeuttaa sillä, ettei komission henkilöstöllä ole tarvittavaa kielitaitoa.
115. Jos komissio olisi asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan 2 kohdan nojalla lähettämissään tietojensaantipyynnöissä muotoillut kysymyksensä samalla tavalla kuin riidanalaisessa päätöksessä tai myöhemmin hyväksynyt pyydettyjen tietojen antamisen jossakin muussa muodossa, valittaja olisi säästynyt huomattavalta työmäärältä.
116. Tietojen julkisuudesta on todettava, että riidanalaisessa päätöksessä valittajaa vaadittiin esittämään tietyssä muodossa tiedot, jotka olivat julkisia. Esimerkiksi riidanalaisen päätöksen liitteessä II olevassa 10 kohdassa todetaan seuraavaa: ”Kaikki rahamäärät on ilmaistava euroina. Jos käytetty paikallinen valuutta ei ole euro, muuntakaa ne euroiksi käyttämällä Euroopan keskuspankin viiteajanjaksona julkaisemaa virallista vaihtokurssia.” On epäselvää, miksei komission oma henkilöstö voinut tehdä näitä laskelmia.(44)
117. Kaikista näistä syistä katson, että valittaja oli oikeassa todetessaan, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen tulkitessaan ja soveltaessaan suhteellisuusperiaatetta. Näin ollen valittajan neljäs valitusperuste on hyväksyttävä ja valituksenalainen tuomio kumottava.
E Parhaat käytänteet
1.
Asianosaisten lausumat
118. Viidennessä ja viimeisessä valitusperusteessaan valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se ei vahvistanut taloudellisen näytön toimittamiseen SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan soveltamismenettelyn ja sulautumatapausten yhteydessä sovellettavien parhaiden käytänteiden (valmisteluasiakirja)(45) (”Best Practices for the submission of economic evidence and data collection in cases concerning the application of Article 101 and 102 and in merger cases”, jäljempänä parhaat käytänteet) mukaisia valittajan oikeuksia. Valittaja katsoo, että jos komissio päättää noudattaa parhaita käytänteitään neuvottelemalla yrityksen kanssa kyselylomakeluonnoksesta, sillä on velvollisuus ottaa huomioon yrityksen huomautukset tai selvennyspyynnöt. Unionin yleinen tuomioistuin teki näin ollen oikeudellisen virheen jättäessään tämän velvollisuuden huomiotta.
119. Komissio vaatii näiden perustelujen hylkäämistä.
2.
Asian tarkastelu
120. Parhaiden käytänteiden 3.4.3 kohdassa todetaan seuraavaa: ”Jos asianmukaista ja hyödyllistä, kilpailun pääosasto lähettää ’luonnoksen’ kvantitatiivista aineistoa koskevasta tietopyynnöstä helpottaakseen sen yksilöimistä, missä muodossa tiedot annetaan, ja mahdollistaakseen tietojen johdonmukaisuuden perustarkastukset (ks. 3.3.2 kohta). Tietopyyntöluonnoksen tarkoituksena on kehottaa osapuolia ehdottamaan muutoksia, joilla voitaisiin vähentää tarvittavien tietojen antamisessa noudatettavista vaatimuksista aiheutuvaa rasitetta. Tietopyynnön laajuuden rajoittaminen voidaan hyväksyä vain, jos siihen ei liity riskiä tutkimuksen haittaamisesta, ja se voi johtaa etenkin sulautumatapauksissa vastaamiselle alun perin suunnitellun määräajan aikaistamiseen”.
121. Unionin yleinen tuomioistuin muistutti nähdäkseni aivan oikein oikeuskäytännöstä, jossa todetaan, että kun komissio ilmaisee ohjeellisen käytännesäännön, jolla on tarkoitus olla toimielimen ulkopuolisia vaikutuksia, se voi poiketa siitä erityistapauksessa vain esittämällä sellaiset perusteet, jotka ovat sopusoinnussa yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kanssa. Kuten unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin myös huomautti, parhaissa käytänteissä annetaan selkeästi komissiolle mahdollisuus ottaa huomioon yrityksen huomautukset, jos se on ”asianmukaista ja hyödyllistä”, ja noudattaa yrityksen huomautuksia, jos niihin ”ei liity riskiä tutkimuksen haittaamisesta”.(46)
122. En voi siten päätellä parhaiden käytänteiden sanamuodosta, että komission tarkoituksena oli omaksua tältä osin selkeä ja yksiselitteinen toimintalinja.
123. Mikä tärkeämpää, on mielestäni myös epäloogista väittää, että lähettämällä mahdollisille adressaateille päätösluonnoksen komissio sitoutuu noudattamaan niiden esittämiä huomautuksia. Tällaiselle väitteelle ei ole perustaa, eikä se ole looginen. Parhaiden käytänteiden 3.4.3 kohdasta seuraa nähdäkseni ainoastaan komission velvoite ottaa asianmukaisesti huomioon sen yrityksen esittämät huomautukset, jonka kanssa on neuvoteltu. Tältä osin Buzzi Unicem ei ole esittänyt mitään konkreettista seikkaa, joka osoittaisi, ettei komissio ole ottanut sen huomautuksia asianmukaisesti huomioon.
124. Huomautan myös, että parhaiden käytänteiden 7 ja 8 kohdassa ilmenee selkeästi, että komissio voi omaksua käytänteiden mukaisesti erilaisia lähestymistapoja ja ettei asiakirjalla ole tarkoitus tuottaa uusia oikeusvaikutuksia tai muuttaa komission päätöksentekokäytäntöä. Parhaiden käytänteiden ei-sitovan luonteen vahvistaa lisäksi se, että ne on annettu ainoastaan komission kilpailun pääosaston valmisteluasiakirjan eikä koko komission hyväksymän (ts. komission kollegion sopiman) asiakirjan muodossa. Parhaita käytänteitä ei itse asiassa ole koskaan julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Vaikka voidaankin ihmetellä sitä, miksi komissio julkaisee tiedonantoja, joiden arvoa se sitten vähättelee, kun toinen osapuoli vetoaa niihin oikeudenkäynnissä, tosiasia on, ettei parhaissa käytänteissä selvästikään ollut tarkoitus vahvistaa sitovia sääntöjä.
125. Edellä esitetyistä syistä katson, ettei unionin yleinen tuomioistuin tehnyt oikeudellista virhettä hylätessään valittajan kanneperusteen, joka koski parhaiden käytänteiden rikkomista. Näin ollen viides valitusperuste on hylättävä.
VI Tarkastelun seuraukset
126. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun, jos muutoksenhaku todetaan aiheelliseksi. Se voi itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen. Se voi myös palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.
127. Olen edellä todennut, että kolme valittajan esittämistä viidestä valitusperusteesta olisi hyväksyttävä kokonaan tai osittain ja valituksenalainen tuomio kumottava.
128. Kun otetaan huomioon käytettävissä olevat tosiseikat ja näkemystenvaihto unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa, unionin tuomioistuimen on mielestäni mahdollista ratkaista asia lopullisesti.
129. Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostamassaan kanteessa Buzzi Unicem oli esittänyt viisi kanneperustetta riidanalaisen päätöksen kumoamista koskevan vaatimuksensa tueksi.
130. Edellä esitetyt toteamukset huomioon ottaen katson, että riidanalainen päätös oli lainvastainen kahdesta pääsyystä: siinä pyynnön tarkoituksesta esitetyt perustelut olivat riittämättömät (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 23–49 kohta), eikä päätös täyttänyt oikeasuhteisuutta koskevaa vaatimusta (ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 94–117 kohta). Kumpikin näistä oikeudellisista virheistä itsessään on riittävä koko päätöksen kumoamiseksi. Katson näin ollen, ettei ole tarpeen tutkia, ovatko muut valittajan ensimmäisessä oikeusasteessa esittämät kanneperusteet perusteltuja.
VII Oikeudenkäyntikulut
131. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
132. Jos unionin tuomioistuin yhtyy valituksesta esittämääni arvioon, unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 137, 138 ja 184 artiklan mukaisesti komission olisi korvattava molemmissa oikeusasteissa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
VIII Ratkaisuehdotus
133. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin:
– kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen 14.3.2014 antaman tuomion Buzzi Unicem v. komissio (T-297/11, EU:T:2014:122)
– kumoaa neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 18 artiklan 3 kohdan soveltamismenettelystä tehdyn komission päätöksen K(2011) 2356 lopullinen (asia 39520 – Sementti ja sen oheistuotteet)
– velvoittaa komission korvaamaan molemmissa oikeusasteissa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
(1) .
(2)
– Perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annettu neuvoston asetus (EYVL 2003, L 1, s. 1).
(3)
– Asia C-247/14 P, HeidelbergCement v. komissio; asia C‑248/14 P, Schwenk Zement v. komissio ja asia C‑268/14 P, Italmobiliare v. komissio.
(4)
– EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklan mukaisten komission menettelyjen kulusta 7.4.2004 annettu komission asetus (EUVL L 123, s. 18).
(5)
– T-297/11, EU:T:2014:122.
(6)  –	C-247/14 P, 22–27 kohta.
(7)
– Ks. tuomio Nexans ja Nexans France v. komissio (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, 31 ja 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(8)
– Ibidem, tuomion 34–37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(9)
– Asetuksen N:o 1/2003 18 artiklan mukaan päätöksessä tulee ”mainita pyynnön oikeusperusta ja tarkoitus, täsmentää, mitä tietoja tarvitaan, ja vahvistaa määräaika, jonka kuluessa tiedot on annettava”. Saman asetuksen 20 artiklan 4 kohdan mukaan päätöksessä on ”mainittava tarkastuksen kohde ja tarkoitus [ja] määrättävä tarkastuksen aloituspäivä”.
(10)
– Julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Nexans ja Nexans France v. komissio (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, 35–38 kohta).
(11)  –	Valituksenalaisen tuomion 35 ja 36 kohta.
(12)
– Ks. julkisasiamies Légerin ratkaisuehdotus BPB Industries ja British Gypsum v. komissio (C‑310/93 P, EU:C:1994:408, 22 kohta).
(13)
– Ks. julkisasiamies Lenzin ratkaisuehdotus SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407, 59 kohta).
(14)
– Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 26 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö.
(15)  –	Ks. julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Nexans ja Nexans France v. komissio (C-37/13 P, EU:C:2014:223, 52 kohta).
(16)
– Ks. lähemmin ratkaisuehdotukseni HeidelbergCement v. komissio (C-247/14 P, 46 ja 47 kohta).
(17)
– Kysymys 1D. Ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 85 kohta.
(18)
– Ks. ratkaisuehdotukseni HeidelbergCement v. komissio (C-247/14 P, 138–146 kohta).
(19)
– Ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 73–91 kohta.
(20)
– Ks. ratkaisuehdotukseni HeidelbergCement v. komissio (C-247/14 P, 50 kohta).
(21)
– C-247/14 P, 52–54 kohta.
(22)
– Ks. julkisasiamies Jacobsin ratkaisuehdotus SEP v. komissio (C‑36/92 P, EU:C:1993:928, 30 kohta).
(23)
– Ks. tuomio Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland v. komissio (C‑385/07 P, EU:C:2009:456, 163 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(24)
– Ks. vastaavasti tuomio Chalkor v. komissio (C-386/10 P, EU:C:2011:815, 65 ja 66 kohta).
(25)
– T-296/11, EU:T:2014:121, 41–56 kohta.
(26)  –	Valituksenalaisen tuomion 45 kohta.
(27)  –	Unionin tuomioistuimen tehtävä ei siten ole mielestäni tarkistaa, että kysymykset 5S, 5R, 5T ja 5V liittyvät ainoastaan tosiseikkoihin, mikä on joka tapauksessa nähdäkseni tuskin kiistanalaista.
(28)
– Ks. julkisasiamies Darmonin ratkaisuehdotus Orkem v. komissio (374/87, EU:C:1989:207, 55 kohta).
(29)
– Ks. valituksenalaisen tuomion 87 ja 88 kohta.
(30)
– Ks. erityisesti tuomio Orkem v. komissio (374/87, EU:C:1989:387, 35 kohta) ja tuomio Solvay v. komissio (27/88, EU:C:1989:388, 32 kohta).
(31)
– Johdanto-osan 23 perustelukappaleessa viitataan ”asiakysymyksiin”, kuten edellä mainittiin. Myös oikeuskäytännössä on tarkasteltu ongelmaa, joka liittyy parhaiden käsitteiden löytämiseen sellaisten kysymysten yksilöimiseksi, joilla ei asiasisältönsä vuoksi voida loukata oikeutta olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen. Ks. ratkaisuehdotukseni HeidelbergCement v. komissio, C-247/14 P, alaviitteessä 94 mainittu oikeuskäytäntö.
(32)
– Tuomio Limburgse Vinyl Maatschappij ym. v. komissio (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P ja C‑254/99 P, EU:C:2002:582) (ns. tuomio PVC II), 273 kohta (kursivointi tässä)).
(33)
– Ks. ratkaisuehdotukseni HeidelbergCement v. komissio (C-247/14 P, 157 kohta).
(34)
– Valituksenalaisen tuomion 74 kohta.
(35)
– Ks. erityisesti tuomio Orkem v. komissio (374/87, EU:C:1989:387, 39 kohta) ja tuomio Solvay v. komissio (27/88, EU:C:1989:388, 36 kohta).
(36)
– Ks. tuomio Hoechst v. komissio (46/87 ja 227/88, EU:C:1989:337, 19 kohta) ja tuomio Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, 27, 50 ja 52 kohta).
(37)
– Ks. vastaavasti tuomio Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, 76 ja 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(38)
– Muita tekijöitä ovat muun muassa asianomaisen yrityksen osallisuus, etsinnän kohteen tärkeys ja se, millaisia ja miten paljon hyödyllisiä tietoja komissio katsoo asianomaisella yrityksellä olevan.
(39)
– Otan huomioon muun muassa osallistuneiden yritysten määrän, epäiltyjen rikkomisten maantieteellisen laajuuden ja epäiltyihin sopimuksiin sisältyneet erittäin tiukat rajoitukset.
(40)  –	Valituksenalaisen tuomion 129 kohta.
(41)
– Ks. liitteessä III olevat 2, 6, 7, 8, 9, 13, 14 ja 15 kohta. Yhtä monimutkaisista ohjeista ks. myös mm. liitteessä I olevat kysymys 1A ja kysymys 2.
(42)
– Ks. liitteessä II olevat 16 ja 17 kohta.
(43)
– Ks. asetuksen N:o 1/2003 2 artikla.
(44)  –	Ks. ratkaisuehdotukseni HeidelbergCement v. komissio, C-247/14 P, 120 kohta.
(45)
– Asiakirja on julkaistu Euroopan komission kilpailun pääosaston verkkosivustolla.
(46)
– Ks. valituksenalaisen tuomion 140 ja 141 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.