Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. LAILA MEDINA
presentadas el 4 de septiembre de 2025 (1)
Asunto C‑150/24 [Aroja] (i)
A
contra
Rikoskomisario B
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Korkein oikeus (Tribunal Supremo, Finlandia)]
« Procedimiento prejudicial — Asilo e inmigración — Directiva 2008/115/CE — Retorno de nacionales de países terceros en situación irregular — Internamiento a efectos de expulsión — Artículo 15, apartados 5 y 6 — Superación del período máximo de internamiento previsto en el artículo 15, apartado 5 — Prórroga del período de internamiento máximo inicial — Cálculo de los períodos de internamiento anteriores — Acumulación de los períodos de internamiento anteriores — Circunstancias que deben tenerse en cuenta — Artículo 15, apartado 3, segunda frase — Control de la decisión de prorrogar el período de internamiento — Control judicial — Normativa nacional que supedita el inicio del control a una petición presentada por la persona internada — Momento y eficacia del control judicial — Inexistencia de un control judicial a su debido tiempo — Puesta en libertad del nacional de un tercer país internado »
1.        Mediante sus tres cuestiones prejudiciales, el Korkein oikeus (Tribunal Supremo, Finlandia) pretende obtener precisiones del Tribunal de Justicia en cuanto a la interpretación del artículo 15 de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, (2) en lo que se refiere, en particular, al cálculo de los períodos máximos de internamiento de los nacionales de terceros países y a las garantías procedimentales aplicables a los períodos de internamiento prolongados.
2.        La presente petición de decisión prejudicial se plantea en el marco de un litigio entre A, nacional de un tercer país en situación irregular en Finlandia y el Rikoskomisario B (Comisario de la Policía B) en relación con la legalidad del tercer período durante el que el nacional de un tercer país de que se trata estuvo internado a efectos de su expulsión a su país de origen.
3.        El asunto se caracteriza por el hecho de que el internamiento del nacional de un tercer país de que se trata tuvo lugar en cuatro períodos en Finlandia a efectos de su expulsión a su país de origen, Marruecos. Más concretamente, estuvo internado del 10 de septiembre al 23 de noviembre de 2022, del 5 de diciembre de 2022 al 15 de marzo de 2023 (en lo sucesivo, «segundo período de internamiento), del 11 de septiembre de 2023 al 18 de enero de 2024 (en lo sucesivo, «tercer período de internamiento), y del 7 de febrero al 13 de marzo de 2024. La cuestión planteada ante el Korkein oikeus (Tribunal Supremo), que es el órgano jurisdiccional remitente, se refiere a la legalidad del tercer período de internamiento, ya finalizado, y de la decisión policial adoptada el 11 de septiembre de 2023. (3)
4.        En el presente asunto se pone de manifiesto el reto que supone para el Tribunal de Justicia tener que ponderar dos objetivos contradictorios: por una parte, salvaguardar el trato humano y los derechos individuales de los inmigrantes y, por otra parte, garantizar su expulsión efectiva. La tensión entre estos objetivos sigue sin resolverse y es intrínsecamente difícil de conciliar. (4)
I.      Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión
1.      Directiva 2008/115
5.        Son pertinentes en el presente asunto los considerandos 2, 4, 9, 13 y 16, así como el artículo 15, de la Directiva 2008/115.
6.        El artículo 15 de la Directiva 2008/115, titulado «Internamiento», es del siguiente tenor:
«1.      Salvo que en el caso concreto de que se trate puedan aplicarse con eficacia otras medidas suficientes de carácter menos coercitivo, los Estados miembros podrán mantener internados a los nacionales de terceros países que sean objeto de procedimientos de retorno, únicamente a fin de preparar el retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión, especialmente cuando:
a)      haya riesgo de fuga, o
b)      el nacional de un tercer país de que se trate evite o dificulte la preparación del retorno o el proceso de expulsión.
Cualquier internamiento será lo más corto posible y solo se mantendrá mientras estén en curso y se ejecuten con la debida diligencia los trámites de expulsión.
2.      El internamiento será ordenado por las autoridades administrativaso judiciales.
El internamiento será ordenado por escrito indicando los fundamentos de hecho y de derecho.
Cuando el internamiento haya sido ordenado por una autoridad administrativa, los Estados miembros:
a)      establecerán un control judicial rápido de la legalidad del internamiento, que deberá llevarse a cabo lo más rápidamente posible desde el comienzo del internamiento, o
b)      concederán al nacional de un tercer país de que se trate el derecho de incoar un procedimiento para que se someta a control judicial rápido la legalidad de su internamiento, que deberá llevarse a cabo lo más rápidamente posible desde la incoación del procedimiento. En este caso, los Estados miembros informarán inmediatamente al nacional de un tercer país de que se trate sobre la posibilidad de incoar dicho procedimiento.
El nacional de un tercer país de que se trate será puesto en libertad inmediatamente si el internamiento es ilegal.
3.      En todos los casos, se revisará la medida de internamiento a intervalos razonables cuando así lo solicite el nacional de un tercer país de que se trate o de oficio. En caso de períodos de internamiento prolongados, las revisiones estarán sometidas a la supervisión de una autoridad judicial.
4.      Cuando parezca haber desaparecido la perspectiva razonable de expulsión, bien por motivos jurídicos o por otras consideraciones, o que hayan dejado de cumplirse las condiciones descritas en el apartado 1, dejará de estar justificado el internamiento y la persona de que se trate será puesta en libertad inmediatamente.
5.      El internamiento se mantendrá mientras se cumplan las condiciones establecidas en el apartado 1 y sea necesario para garantizar que la expulsión se lleve a buen término. Cada Estado miembro fijará un período limitado de internamiento, que no podrá superar los seis meses.
6.      Los Estados miembros solo podrán prorrogar el plazo previsto en el apartado 5 por un período limitado no superior a doce meses más, con arreglo a la legislación nacional, en los casos en que, pese a haber desplegado por su parte todos los esfuerzos razonables, pueda presumirse que la operación de expulsión se prolongará debido a:
a)      la falta de cooperación del nacional de un tercer país de que se trate, o
b)      demoras en la obtención de terceros países de la documentación necesaria».
2.      Reglamento Dublín III
7.        El artículo 17 del Reglamento (UE) n.º 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (5) (en lo sucesivo, «Reglamento Dublín III»), titulado «Cláusulas discrecionales», establece en su apartado 1 lo siguiente:
«No obstante lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, cualquier Estado miembro podrá decidir examinar una solicitud de protección internacional que le sea presentada por un nacional de un tercer país o un apátrida, aun cuando este examen no le incumba en virtud de los criterios establecidos en el presente Reglamento.
El Estado miembro que decida examinar una solicitud de protección internacional con arreglo al presente apartado se convertirá en el Estado miembro responsable y asumirá las obligaciones vinculadas a esa responsabilidad. […]».
8.        El artículo 24, apartado 3, del Reglamento Dublín III se refiere a la formulación de una petición de readmisión por un Estado miembro en cuyo territorio la persona en cuestión carece de documento de residencia y en el que no se ha presentado una nueva solicitud de protección internacional. De conformidad con esta disposición, «cuando la petición de readmisión no se formule en los plazos establecidos en el apartado 2, el Estado miembro en cuyo territorio se encuentre la persona en cuestión sin documento de residencia dará a esta la oportunidad de presentar una nueva solicitud».
B.      Derecho finlandés
9.        La ulkomaalaislaki (301/2004) [Ley de Extranjería (301/2004)], de 30 de abril de 2004, en su versión aplicable al litigio principal (813/2015) (en lo sucesivo, «Ley de Extranjería»), dispone, en su artículo 117 bis:
«Requisitos generales para la adopción de medidas cautelares.
Un nacional extranjero podrá ser objeto de una medida cautelar en virtud de los artículos 118 a 122 y 122 bis de la presente Ley, cuando ello sea necesario y proporcionado para:
1)      aclarar las condiciones de entrada o de estancia en el país, o
2)      preparar o garantizar la ejecución de una decisión de expulsión que le incumba o para supervisar de cualquier otro modo su salida del país.
[…]
Salvo que se establezca otra cosa más adelante, las medidas de protección permanecerán en vigor hasta que se establezcan las condiciones de entrada o estancia en el país, se ejecute la decisión de abandonar el país o el asunto se concluya de cualquier otro modo. No obstante, las medidas cautelares deberán levantarse tan pronto como dejen de ser necesarias para garantizar la adopción de la decisión o su ejecución.»
10.      El artículo 121 de la citada Ley establece:
«Condiciones de internamiento
Si las medidas cautelares previstas en los artículos 118 a 120 no fueran suficientes, el nacional extranjero podrá ser internado sobre la base de una evaluación individual si:
1)      habida cuenta de las circunstancias personales o de otro tipo del nacional extranjero, existen motivos razonables para pensar que dicho nacional extranjero puede ocultarse, fugarse u obstaculizar de cualquier otro modo la adopción de una decisión que le incumba o la ejecución de una decisión de expulsión;
2)      el internamiento resulta necesario para determinar la identidad del nacional extranjero;
3)      el nacional extranjero ha cometido o es sospechoso de haber cometido un delito y el internamiento es necesario para garantizar la preparación o la ejecución de la decisión de expulsión;
4)      durante su internamiento, el nacional extranjero presentó una nueva solicitud de protección internacional principalmente con el fin de retrasar o impedir la ejecución de una decisión de expulsión;
[…]».
11.      El artículo 123 de la Ley de Extranjería define las autoridades administrativas que son competentes para ordenar el internamiento. El artículo 124, apartados 1 y 2, impone a la autoridad administrativa competente la obligación de informar sin demora del internamiento al käräjäoikeus (Tribunal de Primera Instancia) y exige a este último examinar el asunto relativo al internamiento en los cuatro días siguientes a la detención. En virtud del artículo 126, apartado 1, de la Ley de Extranjería, el tribunal de primera instancia ordenará la puesta en libertad inmediata del extranjero detenido si no se cumplen las condiciones de internamiento.
12.      El artículo 127 de esa Ley, titulado «Puesta en libertad de la persona internada», establece:
«La autoridad que tramite el asunto deberá ordenar la puesta en libertad de la persona internada tan pronto como dejen de cumplirse las condiciones de internamiento. La persona internada será puesta en libertad a más tardar seis meses después de la adopción de la decisión de internamiento. No obstante, el período de internamiento podrá ser mayor, dentro del límite máximo de doce meses, cuando la persona internada no coopere en la ejecución del retorno o cuando no se hayan obtenido los documentos de retorno necesarios del tercer país y la ejecución de la expulsión se demore por estos motivos.
[…]».
13.      El artículo 128 de la mencionada Ley es del siguiente tenor:
«Si no se ha ordenado la puesta en libertad del extranjero internado, el käräjäoikeus [Tribunal de Primera Instancia] en cuyo ámbito territorial jurisdiccional se encuentre el centro de internamiento de la persona internada deberá, a petición de esta última, revisar el asunto relativo al internamiento […]. El asunto deberá ser oído sin demora y a más tardar dentro de los cuatro días siguientes a la presentación de la solicitud. Sin embargo, no será necesario revisar un asunto relativo al internamiento antes de que expire el plazo de dos semanas contadas a partir de que el käräjäoikeus [Tribunal de Primera Instancia] adopte una resolución en la que ordene prorrogar el internamiento del interesado en el centro de que se trate. Para el cálculo de los plazos previstos en el presente apartado, no se aplicará el artículo 5 de la laki säädettyjen määräaikain laskemisesta [Ley sobre el Cómputo de Plazos] [(150/1930)].
A petición de la persona internada, el käräjäoikeus [Tribunal de Primera Instancia] deberá revisar el asunto antes del plazo previsto en el apartado 1 si hubiera motivos para ello debido a un hecho aparecido con posterioridad al examen anterior. La autoridad que tramite el asunto deberá informar inmediatamente a la persona internada y a su representante de cualquier cambio significativo en las circunstancias que den lugar a una revisión, a menos que la persona internada hubiera sido puesta en libertad conforme a lo dispuesto en el artículo 127, apartado 1.
[…]».
II.    Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
14.      A, nacional marroquí, llegó ilegalmente a Finlandia el 10 de septiembre de 2022. En aquel momento, recaía sobre él una prohibición de entrada en el espacio Schengen, dictada por los Reino de los Países Bajos tras su desaparición durante el procedimiento de asilo que había iniciado en dicho país. Antes de llegar a Finlandia, A también había solicitado asilo en Suecia y Suiza.
15.      El día de su llegada A fue internado en Finlandia por los motivos enunciados en el artículo 121, apartado 1, puntos 1 a 3, de la Ley de Extranjería, que transpone el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2008/115. Este período de internamiento finalizó el 23 de noviembre de 2022.
16.      Mediante decisión de 25 de octubre de 2022, la Maahanmuuttovirasto (Oficina de Inmigración, Finlandia; en lo sucesivo, «Oficina de Inmigración») ordenó el retorno del nacional de un tercer país de que se trata a Marruecos.
17.      El 29 de octubre de 2022 el nacional de un tercer país de que se trata presentó una solicitud de asilo en Finlandia. El 24 de noviembre del mismo año, la Oficina de Inmigración denegó dicha solicitud por ser manifiestamente infundada, ordenó su devolución a Marruecos y le impuso una prohibición de entrada de dos años.
18.      El 5 de diciembre de 2022, el nacional de un tercer país de que se trata fue internado por segunda vez, en esta ocasión durante un período que finalizó el 15 de marzo de 2023.
19.      Mediante auto de 5 de enero de 2023, el Turun hallinto-oikeus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Turku, Finlandia) desestimó la solicitud del nacional de un tercer país de que se trata de que se suspendiera la ejecución de la orden de expulsión.
20.      El 11 de septiembre de 2023, el nacional de un tercer país de que se trata fue internado por tercera vez. Según la decisión adoptada por el Comisario de la Policía B el 11 de septiembre de 2023, por la que ordenó este tercer período de internamiento, en esa fecha, teniendo en cuenta los períodos anteriores de internamiento, el nacional de un tercer país de que se trata ya había estado internado durante cinco meses y veintitrés días en total. No obstante, concurrían las condiciones para prorrogar el período inicial máximo de seis meses, dado que la ejecución de la decisión de retorno se había retrasado debido a la falta de cooperación del nacional de un tercer país de que se trata en este sentido y al hecho de que el Reino de Marruecos no había proporcionado la documentación necesaria a tales efectos. Posteriormente, la policía presentó una demanda ante el Helsingin käräjäoikeus (Tribunal de Primera Instancia de Helsinki, Finlandia), mediante la que solicitaba la revisión de las condiciones de internamiento, acompañada de su decisión de 11 de septiembre de 2023. Según la información que figura en dicha decisión, esta también fue notificada al nacional de un tercer país de que se trata. El 15 de septiembre de 2023 se celebró la vista ante dicho órgano jurisdiccional.
21.      Este tercer período de internamiento fue objeto de un nuevo examen el 7 de diciembre de 2023 por el Etelä-Karjalan käräjäoikeus (Tribunal de Primera Instancia de Carelia Meridional, Finlandia), que celebró de oficio una vista cuando se puso de manifiesto que podía haberse superado el período máximo inicial de seis meses de internamiento. En su sentencia, dictada el mismo día, dicho órgano jurisdiccional declaró, en primer lugar, que los períodos de los diferentes internamientos debían sumarse, dado que el objeto de tales internamientos era garantizar la ejecución de la misma decisión de expulsión. En segundo lugar, declaró que concurrían las condiciones para superar el período de seis meses, así como todas las demás condiciones de fondo para prorrogar el internamiento. En tercer lugar, el citado órgano jurisdiccional señaló que el nacional de un tercer país de que se trata no debía ser puesto en libertad únicamente por el hecho de que la vista de oficio se hubiera celebrado solo después de que la duración total del internamiento hubiera superado los seis meses. Por tanto, ordenó que se mantuviera su internamiento.
22.      Ese mismo día, el nacional de un tercer país de que se trata interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia ante el Itä-Suto hovioikeus (Tribunal de Apelación de Finlandia Oriental, Finlandia), que lo desestimó mediante sentencia de 19 de diciembre de 2023, en particular, debido a que, con arreglo al artículo 128 de la Ley de Extranjería, la revisión de un asunto relativo al internamiento por el käräjäoikeus (Tribunal de Primera Instancia) debe llevarse a cabo a instancia de la persona internada y que, a pesar de que la decisión policial de 11 de septiembre de 2023 mencionaba las condiciones para la superación del período de internamiento de seis meses, el nacional de un tercer país de que se trata no había solicitado tal revisión. Por consiguiente, el Itä-Suto hovioikeus (Tribunal de Apelación de Finlandia Oriental) declaró que el nacional de un tercer país de que se trata no debía ser puesto en libertad por el único motivo de que el käräjäoikeus (Tribunal de Primera Instancia) no se hubiera pronunciado de oficio sobre tales condiciones antes de la expiración del plazo máximo de seis meses.
23.      El nacional de un tercer país de que se trata interpuso recurso de casación ante el Korkein oikeus (Tribunal Supremo), impugnando la legalidad del internamiento con el único fundamento de que la cuestión de si se había superado el plazo máximo de seis meses no se había abordado de conformidad con el procedimiento. El Comisario de la Policía B sostiene que el recurso de casación debe ser desestimado y que, habida cuenta de la evolución del asunto, el tercer período de internamiento, que comenzó el 11 de septiembre de 2023, es nuevo, de modo que, en el presente asunto, el plazo máximo inicial de seis meses ni siquiera se ha superado, y el nacional de un tercer país de que se trata no debería ser puesto en libertad por los motivos que invoca, puesto que, en cualquier caso, se cumplen las condiciones del internamiento.
24.      El tercer período de internamiento se mantuvo hasta el 18 de enero de 2024, fecha en la que el nacional de un tercer país de que se trata huyó a Dinamarca.
25.      El 7 de febrero de 2024, el nacional de un tercer país de que se trata fue internado por cuarta vez, tras haber sido devuelto por Dinamarca a Finlandia, con arreglo al Reglamento Dublín III. Fue puesto en libertad el 13 de marzo de 2024 por decisión de un comisario de policía.
26.      El órgano jurisdiccional remitente comienza indicando que el litigio del que conoce versa únicamente sobre la legalidad del tercer período de internamiento. Asimismo, señala que los períodos de internamiento del nacional de un tercer país de que se trata se justificaban, todos ellos, por la necesidad de garantizar la preparación del retorno o la ejecución de la decisión relativa a su expulsión, de conformidad con el artículo 121, apartado 1, puntos 1 y 3, de la Ley de Extranjería, así como por la necesidad de determinar la identidad de dicha persona, con arreglo al punto 2 del mismo apartado. El órgano jurisdiccional remitente añade que, para los períodos de internamiento comprendidos entre el 29 de octubre de 2022 —fecha de presentación de la solicitud de asilo— y el 5 de enero de 2023 —fecha del auto del Turun hallinto-oikeus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Turku) que desestimó la solicitud de A de que se suspendiera la ejecución de la orden de expulsión—, el internamiento también se basó en la necesidad de garantizar la tramitación de la solicitud de asilo con arreglo al artículo 121, apartado 1, de la Ley de Extranjería.
27.      El órgano jurisdiccional remitente indica que entre las pruebas invocadas por la policía para justificar el internamiento de A se incluyen su desaparición en varios Estados miembros, entre ellos Finlandia, durante el procedimiento de asilo, su reticencia a regresar a Marruecos, las infracciones penales que había cometido durante su estancia en Finlandia, su declaración falsa en cuanto a su edad e identidad en el momento de su llegada a Finlandia y el incumplimiento de la obligación de presentarse ante las autoridades durante el verano de 2023 como medida alternativa al internamiento. Dicho órgano jurisdiccional subraya que algunos de estos motivos solo se pusieron de manifiesto una vez finalizado el segundo período de internamiento, de modo que constituían motivos nuevos que justificaban el tercer período de internamiento, que comenzó el 11 de septiembre de 2023. Sin embargo, en su opinión, en la vista celebrada el 15 de septiembre de 2023 ante el Helsingin käräjäoikeus (Tribunal de Primera Instancia de Helsinki) no se examinaron, a la luz de las pruebas presentadas, las condiciones para superar el plazo máximo de seis meses, ni tampoco se mencionaron esas condiciones en la resolución dictada por dicho órgano jurisdiccional.
28.      En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en primer lugar, sobre la manera de calcular los períodos máximos de internamiento con arreglo al artículo 15, apartados 5 y 6, de la Directiva 2008/115. En segundo lugar, dicho órgano jurisdiccional se pregunta si el artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la misma Directiva permite que el Derecho nacional exija que el control judicial de la prórroga del período máximo inicial de internamiento de seis meses sea iniciado a petición del nacional de un tercer país internado. También alberga dudas en cuanto al momento en que debe llevarse a cabo tal control y, más concretamente, sobre la cuestión de si debe tener lugar antes de que transcurra el período máximo de seis meses o si puede efectuarse una vez que el período de internamiento ya haya sido prorrogado. Por último, si se demuestra que el límite de seis meses se superó ilegalmente sin un control judicial adecuado, el órgano jurisdiccional remitente solicita aclaraciones sobre las consecuencias que se derivan del Derecho de la Unión, en particular, sobre si el órgano jurisdiccional nacional debería haber puesto en libertad inmediatamente al nacional de un tercer país de que se trata, aun cuando seguían cumpliéndose los requisitos de fondo para su internamiento. El órgano jurisdiccional remitente señala que en el presente asunto se trata de la infracción de una disposición de efecto directo, que puede limitar la facultad de apreciación de los órganos jurisdiccionales en caso de irregularidades procesales.
29.      En estas circunstancias, el Korkein oikeus (Tribunal Supremo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1.      a)      ¿Debe interpretarse el artículo 15, apartados 5 y 6, de la Directiva 2008/115/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular], en el sentido de que todos los períodos de internamiento anteriores deben ser tenidos en cuenta al calcular el plazo máximo de internamiento al que se refiere? Si tal obligación no se impone en todos los casos, ¿qué aspectos deben considerarse para determinar si la duración del período de internamiento anterior debe tenerse en cuenta a efectos del cálculo de dicho plazo máximo?
b)      En particular, ¿cómo debe apreciarse la situación en circunstancias como las del litigio principal, en las que, por un lado, la base jurídica principal del internamiento, a saber, garantizar la expulsión de un nacional de un tercer país en situación irregular, siguió siendo esencialmente la misma, si bien, por otro lado, se invocaron fundamentos de hecho y de derecho parcialmente nuevos para sustentar el nuevo internamiento, el interesado se desplazó entre los distintos períodos de internamiento a otro Estado miembro antes de ser devuelto a Finlandia y transcurrieron varios meses entre el final del período de internamiento anterior y el nuevo internamiento?
2.      a)      ¿Se opone el artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2008/115/CE a una normativa nacional que supedita el control judicial de la superación del plazo máximo de seis meses a la presentación de una solicitud por la persona internada?
b)      La supervisión de una autoridad judicial a que se refiere el artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2008/115/CE, que tiene por objeto la decisión de una autoridad administrativa de superar el plazo máximo inicial de seis meses de internamiento, ¿debe llevarse a cabo antes de que transcurra dicho plazo máximo? De no ser así, ¿debe llevarse a cabo en cualquier caso sin demora desde la adopción de dicha decisión por la autoridad administrativa?
3.      ¿Conlleva la falta de supervisión de una autoridad judicial a que se refiere el artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2008/115/CE de la superación del plazo máximo de internamiento de seis meses resultante de su artículo 15, apartado 5, la obligación de poner en libertad a la persona internada, aun cuando se constate, en el momento en que se efectúe el control judicial extemporáneo, que concurren todas las condiciones de fondo del internamiento y que, por tanto, el asunto se ha tramitado debidamente desde el punto de vista del procedimiento? Si no existe la obligación de puesta en libertad automática en tal situación, ¿qué aspectos deben tenerse en cuenta a la luz del Derecho de la Unión para determinar las consecuencias del control judicial efectuado extemporáneamente, concretamente en circunstancias como las del litigio principal?»
30.      Han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia los Gobiernos finlandés, checo y neerlandés, así como la Comisión Europea. El recurrente en el litigio principal, el Comisario de la Policía B, el Gobierno finlandés y la Comisión también formularon observaciones orales en la vista celebrada el 30 de abril de 2025.
III. Análisis
A.      Primera cuestión prejudicial
31.      Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 15, apartados 5 y 6, de la Directiva 2008/115 debe interpretarse en el sentido de que, para determinar si se han alcanzado los períodos máximos de internamiento, deben sumarse todos los períodos durante los cuales la persona de que se trata estuvo previamente internada, en virtud de dicho artículo 15, a efectos de la ejecución de la misma decisión de retorno. De no ser así, dicho órgano jurisdiccional se pregunta si es pertinente, al objeto de determinar si deben tenerse en cuenta los períodos de internamiento anteriores, que se hayan invocado nuevos motivos de hecho y de Derecho en apoyo de un nuevo período de internamiento, que la persona de que se trata se haya desplazado a otro Estado miembro desde el que fue devuelta a Finlandia y que hayan transcurrido varios meses entre la finalización del período de internamiento anterior y el nuevo.
32.      Más concretamente, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si los períodos de internamiento distintos, interrumpidos por períodos de libertad, deben acumularse automáticamente o si pueden excluirse determinados períodos anteriores. Según dicho órgano jurisdiccional, si bien la jurisprudencia, y en particular la sentencia de 30 de noviembre de 2009, Kadzoev, (6) abogan por un planteamiento uniforme, el Tribunal de Justicia no se ha pronunciado definitivamente sobre esta cuestión. (7)
1.      ¿Deben sumarse sin excepción todos los períodos de internamiento con arreglo al artículo 15 de la Directiva respecto de la misma decisión de retorno?
33.      En virtud del artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2008/115, salvo que puedan aplicarse con eficacia otras medidas suficientes de carácter menos coercitivo, el internamiento de un nacional de un tercer país en situación irregular en el territorio de un Estado miembro solo puede justificarse con vistas a preparar su retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión, en particular cuando haya riesgo de fuga o cuando el nacional de un tercer país evite o dificulte la preparación del retorno o el proceso de expulsión. (8)
34.      Además, del artículo 15, apartados 1, último párrafo, y 4, de la Directiva 2008/115 se desprende que el internamiento de un nacional de un tercer país en situación irregular será lo más corto posible y solo se mantendrá mientras estén en curso y se ejecuten con la debida diligencia los trámites de expulsión, (9) debiendo entenderse que, cuando haya desaparecido la perspectiva razonable de expulsión o cuando las condiciones que justificaron el internamiento hayan dejado de cumplirse, dejará de estar justificado el internamiento y la persona de que se trate deberá ser liberada inmediatamente. (10)
35.      El artículo 15, apartados 5 y 6, de la Directiva establece, asimismo, que cada Estado miembro fijará un período limitado de internamiento, que no podrá superar los seis meses, y que solo podrá prorrogarse por un período limitado que, en ningún caso, será superior a doce meses más y únicamente en los casos en que, a pesar de que el Estado miembro haya desplegado todos los esfuerzos razonables, pueda presumirse que la operación de expulsión se prolongará debido a la falta de cooperación del nacional de un tercer país de que se trate o a demoras en la obtención de terceros países de la documentación necesaria. (11) Así, el artículo 15, apartados 1 y 6, de la Directiva 2008/115 enuncia motivos distintos para el internamiento y para su prórroga. En virtud del apartado 1, podrá ordenarse el internamiento cuando haya riesgo de fuga o cuando la persona evite o dificulte el proceso de expulsión. Si la expulsión no puede efectuarse en un plazo de seis meses, el apartado 6 permite una prórroga —hasta un total de dieciocho meses— en caso de falta de cooperación por parte de la persona de que se trate o de demoras en la obtención de terceros países de la documentación necesaria. En la sentencia Kadzoev, el Tribunal de Justicia subrayó que el artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115 no autoriza en ningún caso que se sobrepase el plazo máximo definido en esa disposición. (12)
36.      En particular, el artículo 15, apartado 2, última frase, de la Directiva 2008/115 establece que «el nacional de un tercer país de que se trate será puesto en libertad inmediatamente si el internamiento es ilegal». El artículo 15, apartado 4, de la Directiva, impone, asimismo la inmediata puesta en libertad de la persona de que se trate cuando el internamiento ya no esté justificado, es decir, «cuando parezca haber desaparecido la perspectiva razonable de expulsión, bien por motivos jurídicos o por otras consideraciones, o que hayan dejado de cumplirse las condiciones descritas en el apartado 1». Por tanto, la persona internada debe ser puesta en libertad inmediatamente en cuanto el internamiento alcance la duración máxima de dieciocho meses o el período máximo previsto en la normativa nacional, en este caso, los doce meses que prevé el Derecho finlandés. (13)
37.      Así, el Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 15, apartados 1 y 4, a 6, de la Directiva 2008/115 se opone a una normativa de un Estado miembro que, por una parte, no establece que el internamiento de un nacional de un tercer país en situación irregular se considere automáticamente irregular cuando haya transcurrido un plazo de dieciocho meses y, por otra parte, no garantiza que dicho internamiento solo se mantendrá mientras estén en curso y se ejecuten con la debida diligencia los trámites de expulsión. (14)
38.      Tal interpretación se deriva directamente del hecho de que el período máximo establecido en el artículo 15, apartados 5 y 6, de la Directiva 2008/115, como ha precisado el Tribunal de Justicia en la sentencia El Dridi, (15) sirve para limitar la privación de libertad de un nacional de un tercer país en una situación de expulsión forzosa. En efecto, dado que el internamiento de esa persona, en particular en virtud de la Directiva 2008/115, en el marco de un procedimiento de retorno a raíz de una estancia irregular, constituye una injerencia grave en el derecho fundamental a la libertad, consagrado en el artículo 6 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), (16) la facultad conferida a las autoridades nacionales competentes de internar a nacionales de terceros países queda estrictamente circunscrita por las disposiciones del Capítulo IV de la Directiva 2008/115, de modo que se garantice, en primer lugar, el respeto al principio de proporcionalidad en cuanto a los medios utilizados y a los objetivos perseguidos y, en segundo lugar, el respeto de los derechos fundamentales de los nacionales de terceros países.
39.      Por tanto, de consolidada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular de la sentencia Politsei— ja Piirivalveamet, (17) se desprende que una medida de internamiento con arreglo al artículo 15 de la Directiva 2008/115 solo puede justificarse cuando el comportamiento de la persona de que se trate pueda comprometer la ejecución de la decisión de retorno, y que tal medida debe tener como único objetivo garantizar la eficacia de cualquier procedimiento de retorno, (18) respetando estrictamente el principio de proporcionalidad. (19) Así pues, cuando se ordena a efectos de la expulsión, el internamiento de un nacional de un tercer país en situación irregular no persigue ninguna finalidad punitiva. (20) Además, como el nacional de un tercer país de que se trata puso de manifiesto, el internamiento, debido a la gravedad de la injerencia que supone, está supeditado a que se respeten unas garantías estrictas, incluidas la previsibilidad y la protección contra las arbitrariedades. (21)
40.      En conclusión, el principio de proporcionalidad consagrado en el Derecho de la Unión, el principio de internamiento como último recurso y la prohibición de la privación arbitraria de libertad subrayan el carácter excepcional del internamiento con arreglo al artículo 15 de la Directiva 2008/115. Si bien esos principios no establecen explícitamente, en sí mismos, un método específico de cálculo de los períodos de internamiento, su efecto combinado, en relación con la exigencia de que el internamiento sirve únicamente para garantizar la eficacia del procedimiento de retorno, implica que el método de cálculo debe reflejar y respetar esas garantías fundamentales. Solo un planteamiento acumulativo garantiza que el período total de privación de libertad se limite estrictamente a lo necesario y sea proporcionado en el caso concreto. Cualquier otro planteamiento que no tenga en cuenta los períodos de internamiento anteriores corre el riesgo de eludir los períodos máximos impuestos por el artículo 15, apartados 5 y 6, de la Directiva, vulnerando así los tres principios mencionados. En la práctica, si no debieran acumularse los sucesivos períodos de internamiento relativos al mismo procedimiento de retorno, los Estados miembros podrían eludir la duración máxima de dieciocho meses, reanudando el internamiento en virtud de la misma decisión de retorno. Una práctica así daría lugar a un internamiento por tiempo indefinido, que es incompatible con los principios antes citados. Así pues, los períodos de internamiento relativos al mismo procedimiento de retorno deben, en principio, sumarse a fin de respetar los estrictos plazos previstos por la Directiva 2008/115.
2.      Pertinencia de las circunstancias de hecho a la hora de calcular los períodos de internamiento
a)      Sobre las interrupciones entre los períodos de internamiento
41.      El órgano jurisdiccional remitente indica que, en el caso de autos, con anterioridad al tercer período de internamiento, el nacional de un tercer país de que se trata había sido puesto en libertad durante casi seis meses, período durante los cuales no respetó la medida coercitiva menos severa que se le impuso, a saber, la obligación de presentarse ante las autoridades, abandonó Finlandia y se dirigió a Suecia, Estado miembro desde el cual, posteriormente, fue devuelto a Finlandia.
42.      En la vista, el Comisario de la Policía B alegó que, si ha transcurrido cierto tiempo desde el último internamiento, se han formulado otros argumentos jurídicos o han aparecido nuevos hechos y puede considerarse probable el retorno con éxito de la persona en cuestión, debería ser posible iniciar un nuevo período de internamiento con independencia de otros anteriores. Cualquier otra interpretación podría dar lugar a una situación en la que resultaría imposible dar efecto a las medidas de retorno durante la vida de la persona del interesado. Ello sería contrario a la consecución efectiva de los objetivos de la Directiva 2008/115.
43.      Por tanto, se plantea la cuestión de si una interrupción prolongada, acompañada de la salida irregular del Estado miembro que adoptó la decisión de retorno del nacional de un tercer país, justifica volver a iniciar el cálculo desde cero.
44.      En este sentido, como ya he indicado, de conformidad con el artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2008/115 cualquier internamiento será lo más corto posible y solo se mantendrá mientras estén en curso y se ejecuten con la debida diligencia los trámites de expulsión. En virtud del artículo 15, apartado 4, de la Directiva, el internamiento dejará de estar justificado y la persona de que se trate será puesta en libertad inmediatamente cuando parezca haber desaparecido la perspectiva razonable de expulsión, bien por motivos jurídicos o por otras consideraciones, o que hayan dejado de cumplirse las condiciones descritas en el apartado 1. (22) Además, de la sentencia Kadzoev se desprende que el artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115 no permite, en ningún caso, superar la duración máxima de internamiento que contempla. (23) El criterio jurisprudencial derivado de esa sentencia confirma que el artículo 15 de la Directiva obliga a acumular todos los períodos de internamiento vinculados a un procedimiento de retorno a la hora de apreciar el respeto de la duración máxima. (24) La lógica que subyace, tal como se deduce de esta jurisprudencia, es que tales medidas de internamiento forman parte de un único procedimiento de retorno y deben tratarse en su conjunto a efectos de calcular la duración permitida. Por tanto, cuando el internamiento está vinculado al mismo procedimiento de retorno previsto por la Directiva 2008/115, volver a iniciar desde cero el cálculo del período de internamiento autorizado tras una interrupción iría en contra del carácter acumulativo del plazo previsto en esa disposición.
45.      Esta interpretación se ve corroborada por la sentencia John c. Grecia, (25) en la que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declaró que el mantenimiento del internamiento del solicitante, incluso tras una puesta en libertad formal y un nuevo internamiento, equivalía a una privación arbitraria de libertad, contraria al artículo 5, apartado 1, del CEDH. En esta sentencia, dicho órgano jurisdiccional declaró que la nueva orden de expulsión reiteraba los mismos motivos que la anterior y no presentaba ninguna nueva justificación de un nuevo internamiento. (26) En otras palabras, el segundo período de internamiento no era realmente distinto, ya que se basaba en los mismos motivos de la expulsión, carecía de una nueva justificación y se ejecutó de tal forma que solo era legal en apariencia.
46.      En mi opinión, de ello se desprende que el cálculo de los períodos de internamiento no puede «reiniciarse» durante la ejecución de una decisión de retorno en el marco de un único procedimiento de expulsión cuando el objetivo subyacente y el contexto procesal permanecen inalterados. Si la decisión de retorno sigue vigente, una interrupción del internamiento, cualquiera que sea su duración, no justifica que se reinicie a partir de cero el cálculo del período de internamiento.
47.      La situación sería distinta si el internamiento se basara en una nueva decisión de retorno o de expulsión, adoptada por motivos completamente nuevos, con independencia de la decisión de retorno inicial y sujeta a control judicial. En tal caso, el internamiento podría tramitarse en el marco de un procedimiento de expulsión separado. De lo contrario, debe considerarse que el internamiento forma parte de un mismo procedimiento de expulsión, de modo que el tiempo ya transcurrido en internamiento debe contar para calcular la duración máxima prevista en el artículo 15, apartados 5 y 6, de la Directiva 2008/115. Por ejemplo, cuando se ha abandonado un procedimiento de retorno de manera real y definitiva y un nacional de un tercer país vuelve a entrar de forma irregular en el Estado miembro muchos años después, esta nueva entrada puede dar lugar a un nuevo conjunto de circunstancias jurídicas y fácticas, como la presencia irregular de la persona en el territorio sin permiso de residencia ni cualquier otro tipo de fundamento jurídico para su estancia. Tales circunstancias pueden justificar la adopción de una nueva decisión de retorno con arreglo al artículo 6 de la Directiva 2008/115, iniciando, así, un nuevo procedimiento a tales efectos. Cualquier medida de internamiento basada en esta nueva decisión dará lugar a un procedimiento de retorno separado y distinto, en lugar de constituir la continuación del anterior. No obstante, tal supuesto supone un verdadero abandono del primer procedimiento tras un período prolongado de ausencia de la persona y, por tanto, de inactividad de la Administración, que suele medirse en años y no en meses. En caso contrario, no podrá considerarse que el procedimiento de retorno haya sido definitivamente abandonado. En otras palabras, para que pueda iniciarse un nuevo procedimiento, las circunstancias deben consistir mucho más que en dilaciones procedimentales u obstáculos temporales.
48.      Por consiguiente, el hecho de que el nacional de un tercer país haya abandonado temporalmente el territorio del Estado miembro responsable del retorno o no haya cumplido medidas menos coercitivas únicamente interrumpe la continuidad del procedimiento de retorno si se demuestra que dicho procedimiento ha sido efectiva y definitivamente abandonado por las autoridades competentes.
49.      En el caso de autos, el Gobierno finlandés declaró en la vista que no existe una decisión formal por la que se declare el abandono del procedimiento de retorno; por el contrario, el asunto permanece abierto hasta que se alcance el objetivo del retorno del nacional del tercer estado de que se trate, y las autoridades competentes han seguido actuando durante todo este tiempo en el procedimiento de retorno. Por tanto, a falta de un abandono real y definitivo del procedimiento de retorno, y habida cuenta de los continuos esfuerzos desplegados por las autoridades para expulsar al nacional de un tercer país de que se trata, debe considerarse que las medidas de internamiento se refieren a un procedimiento de retorno único y en curso. De ello se desprende que la duración máxima del internamiento prevista en el artículo 15 de la Directiva 2008/115 no puede reiniciarse con ocasión de un nuevo internamiento, ya que el objetivo subyacente y el contexto procesal del procedimiento de expulsión permanecen inalterados. El hecho de que el nacional de un tercer país de que se trata haya abandonado temporalmente el territorio del Estado miembro responsable del retorno, ya sea de forma regular o irregular, o no haya cumplido medidas menos coercitivas, no interrumpe la continuidad del procedimiento de retorno, a menos que se demuestre que las autoridades competentes han abandonado de forma efectiva y definitiva dicho procedimiento.
b)      Sobre las actuaciones que impiden el retorno
50.      Como ya he señalado anteriormente, (27) el hecho de que el nacional de un tercer país de que se trata haya abandonado temporalmente el territorio del Estado miembro responsable del retorno o no haya cumplido medidas menos coercitivas solo interrumpe la continuidad del procedimiento de retorno si se demuestra que dicho procedimiento ha sido efectiva y definitivamente abandonado por las autoridades competentes.
51.      Si bien los movimientos no autorizados o el incumplimiento de las medidas adoptadas pueden justificar una renovación del internamiento sobre la base de una nueva apreciación con arreglo al artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2008/115, no justifican que el cálculo de período de internamiento deba volver a iniciarse de nuevo. Solo se produce un nuevo cálculo si el procedimiento de retorno se ha abandonado de forma efectiva y definitiva, y si se ha reiniciado, por ejemplo, mediante una nueva decisión de retorno. (28) Esto debe quedar claramente establecido al objeto de respetar el principio de internamiento limitado y proporcionado que exigen la Directiva y la jurisprudencia, evitando las arbitrariedades en el internamiento (29) y, por tanto, las prórrogas arbitrarias del período de internamiento.
52.      Por consiguiente, como ya he indicado, en caso de interrupción prolongada de la ejecución de la decisión de retorno, el elemento principal a la hora de determinar si puede adoptarse una nueva decisión de retorno es si el procedimiento de retorno ha sido efectiva y definitivamente abandonado. (30) A falta de tales circunstancias, todos los períodos de internamiento anteriores siguen computándose para calcular la duración máxima autorizada por la Directiva 2008/115.
53.      Por otra parte, si bien deben tenerse en cuenta los actos cometidos por el nacional de un tercer país de que se trata
durante el procedimiento de retorno, en particular, como indicadores de un posible riesgo de fuga, con arreglo al artículo 15, apartado 1, de la Directiva 2008/115, tal comportamiento no puede justificar, por sí solo, ni el internamiento inicial ni su prórroga con arreglo al artículo 15, apartado 6, de la Directiva. En este sentido, el internamiento a efectos de retorno debe limitarse estrictamente al objetivo de facilitar el retorno o la expulsión, y debe ser proporcionado y limitado en el tiempo. (31)
54.      Es importante señalar que cuando la expulsión ya no sea viable en la práctica —por ejemplo, debido a la inacción prolongada del tercer país— el mantenimiento del internamiento de la persona se convierte en ilegal, con independencia de su comportamiento con respecto a la ejecución de la decisión de retorno. En tales supuestos, el comportamiento de esa persona, incluso no cooperativo, no puede prevalecer sobre la exigencia de que el internamiento esté estrictamente vinculado a una perspectiva realista de expulsión.
55.      En este sentido, en la vista ante el Tribunal de Justicia se formuló la argumentación jurídica de si las medidas pueden adoptarse tras la conclusión infructuosa del procedimiento de retorno, que fue objeto de la sentencia JZ, (32) en aplicación del criterio sentado en la sentencia Achughbabian, (33) en la que el Tribunal de Justicia declaró, en esencia, que la Directiva 2008/115 no se opone a que los Estados miembros impongan sanciones penales, incluso de prisión, una vez que el procedimiento de retorno ha finalizado y la expulsión ha fracasado, incluso en caso de obstrucción por parte de la persona de que se trate. (34) No obstante, debo subrayar que la sentencia dictada en el asunto JZ (35) no contradice la posición de que los períodos de internamiento sucesivos, relacionados con el mismo procedimiento de retorno, deban acumularse en virtud del artículo 15 de la Directiva 2008/115, sino que aborda un contexto jurídico diferente, ya que se trata de la situación tras un procedimiento de retorno que se ha llevado a cabo sin éxito, es decir en el que la persona no abandonó el territorio pese a la finalización del procedimiento de retorno y a la expiración del período máximo del internamiento. Durante la ejecución de una decisión de retorno, mientras la Directiva sigue siendo aplicable, debe seguir aplicándose el principio del cálculo acumulado de los períodos de internamiento.
56.      En el caso de autos, nada indica que el tercer período de internamiento de A sea independiente de los dos períodos anteriores. Así, un período de internamiento impuesto tras un total acumulado de cinco meses y veintitrés días no puede considerarse un nuevo período que «ponga a cero el reloj» de su internamiento, a menos que el procedimiento de expulsión haya concluido de forma legal y efectiva por su abandono real y definitivo y que se haya iniciado un nuevo procedimiento de retorno sobre un nuevo fundamento jurídico y a la luz de nuevas circunstancias que consistan en mucho más que en plazos procesales o en los obstáculos de carácter temporal. Decidir lo contrario supondría menoscabar los límites y el objetivo de protección de la Directiva 2008/115. El órgano jurisdiccional remitente debe determinar si la decisión de retorno siguió siendo efectiva y ejecutiva tras los períodos de internamiento anteriores.
c)      Sobre la falta de cooperación del tercer país
57.      En virtud del artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115, la falta de respuesta o de cooperación del tercer país (por ejemplo, la falta de expedición de documentos de viaje) puede justificar una prórroga del internamiento, siempre que el Estado miembro pueda demostrar que ha desplegado esfuerzos razonables para garantizar el retorno. Si el retraso no responde únicamente a la inacción del tercer país y el Estado miembro no ha proseguido activamente otras soluciones ni ha mantenido o intensificado sus esfuerzos, puede no alcanzar el umbral de los «esfuerzos razonables» y la prórroga del internamiento puede ser ilegal. Esta cuestión está estrechamente relacionada con la eficacia y el deber de diligencia exigidos por el artículo 15, apartados 1 y 4, de la Directiva.
58.      Como ya he mencionado, cuando parezca haber desaparecido la perspectiva razonable de expulsión, el internamiento deberá ser lo más corto posible y finalizar al expirar los plazos previstos en el artículo 15, apartados 5 y 6, de la Directiva 2008/115. Por tanto, la mera falta de respuesta por parte de un tercer país no constituye, por sí misma, una autorización para mantener el internamiento de forma ilimitada. El Estado miembro debe demostrar que ha seguido actuando con diligencia y de manera proactiva —por ejemplo, mediante contactos reiterados, recurriendo a medios consulares o a acuerdos de cooperación— para garantizar el retorno del nacional de un tercer país de que se trate.
59.      Así pues, en el caso de autos, si bien las demoras en la obtención de documentación por parte de las autoridades de un tercer país pueden justificar, en virtud del artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115 una prórroga del internamiento más allá del período inicial de seis meses, tal prórroga sigue estando estrictamente supeditada al requisito de que las autoridades finlandesas competentes hayan desplegado todos los esfuerzos razonables para garantizar la expulsión del nacional de un tercer país de que se trata. Cuando se ponga de manifiesto que el tercer país en cuestión no coopera en un plazo razonable, o cuando no exista una perspectiva razonable de expulsión, deberá ponerse fin al internamiento, de conformidad con el artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2008/115 y con el principio de proporcionalidad. (36)
60.      Por último, cabe señalar que, en la estructura general de la Directiva 2008/115, (37) interpretada a la luz del principio de proporcionalidad, el internamiento no debe aplicarse de forma automática o preventiva, sino que debe constituir una medida de último recurso, que se use únicamente cuando no exista ninguna alternativa que pueda garantizar la eficacia del procedimiento de retorno. (38) Habida cuenta de que dicho procedimiento puede conllevar retrasos no imputables al nacional de un tercer país de que se trata, como la falta de cooperación del tercer país u obstáculos diplomáticos, los Estados miembros deben evaluar si son más adecuadas medidas menos coercitivas, al menos durante los períodos en los que el proceso de asilo aún esté pendiente o la expulsión aún no sea factible. En caso contrario, existe el riesgo de que la duración limitada disponible para el internamiento se agote prematuramente, lo que podría poner en peligro la eficacia de la expulsión tan pronto como sea factible.
61.      En este sentido, por lo que se refiere a la falta de perspectivas realistas de expulsión, ha de señalarse que la Directiva 2008/115 no trata de la situación de los nacionales de terceros países que no pueden ser objeto de retorno, a los que no se puede expulsar por razones prácticas, pero a los que los Estados miembros no conceden ningún estatuto jurídico. (39) Como consecuencia de ello permanecen en un estado de exclusión legal. (40) Esta laguna socava tanto la eficacia de la política de retorno como la protección de los derechos fundamentales de los nacionales de terceros países. En tal situación, estos últimos quedan expuestos a reiterados internamientos.
3.      Validez del internamiento cuando no se cumplían los requisitos de aplicación de la Directiva 2008/115 en primer lugar y recurso prematuro a los procedimientos de retorno
62.      Por lo que se refiere al fundamento jurídico invocado en apoyo del internamiento, en la sentencia Kadzoev (41) el Tribunal de Justicia declaró que el internamiento a efectos de la expulsión, regulado por la Directiva 2008/115, y la detención de un solicitante de asilo, en especial, en virtud de la Directiva 2013/33/UE, (42) están sujetos a regímenes jurídicos diferentes. El período durante el cual una persona es detenida en virtud de una decisión adoptada con arreglo a las disposiciones del Derecho de la Unión en materia de protección internacional no puede considerarse un internamiento a efectos de la expulsión en el sentido del artículo 15 de la Directiva 2008/115.
63.      No obstante, como se desprende de las precisiones que figuran en la resolución de remisión, (43) en la situación objeto del litigio se cumplieron todos los períodos de internamiento anteriores en aplicación del artículo 15 de la Directiva 2008/115, a efectos de la ejecución de la misma decisión de retorno. En este sentido, el órgano jurisdiccional remitente indica que ha excluido de su remisión prejudicial la cuestión relativa al modo de calcular la duración máxima del internamiento cuando este se basa, al mismo tiempo, en la Directiva 2008/115 y en otro fundamento jurídico, ya sea de forma simultánea o intermitente. (44) En otras palabras, el órgano jurisdiccional remitente señala que optó por no preguntar al Tribunal de Justicia si, o de qué modo, el solapamiento o la mezcla de tales fundamentos jurídicos debían influir a la hora de calcular el período de internamiento, dado que el internamiento del nacional de un tercer país de que se trata
se basaba —al menos principalmente y la mayor parte del tiempo— únicamente en la Directiva 2008/115. De ello se desprende que, en opinión del órgano jurisdiccional remitente, la cuestión del fundamento jurídico mixto carece de pertinencia práctica en el presente asunto.
64.      Así pues, dado que el órgano jurisdiccional remitente ha excluido expresamente esta cuestión de su petición de decisión prejudicial, el Tribunal de Justicia debería considerarla carente de pertinencia o hipotética, máxime cuando el internamiento parece haberse basado, principalmente, en la Directiva 2008/115.
65.      No obstante, el presente asunto plantea una cuestión distinta: la de si la aplicación de la Directiva 2008/115 es válida con respecto al período de internamiento comprendido entre el 10 de septiembre y el 29 de octubre de 2022, en particular a la luz de las garantías procesales enunciadas en el artículo 24, apartado 3, del Reglamento Dublín III.
66.      En virtud del artículo 24, apartado 3, del Reglamento Dublín III, cuando un nacional de un tercer país al que ya se ha denegado la protección internacional en otros Estados miembros entra en un nuevo Estado miembro sin presentar una nueva solicitud de asilo y la petición de readmisión no se formula en los plazos establecidos en el artículo 24, apartado 2, del citado Reglamento, este último Estado miembro (en el caso de autos, la República de Finlandia) debe dar a la persona en cuestión la oportunidad de presentar una nueva solicitud de protección internacional en el Estado miembro en cuyo territorio se encuentra en situación irregular. (45) Por este motivo, la persona de que se trate no puede ser devuelta a su país de origen hasta que se le haya concedido efectivamente tal oportunidad.
67.      En el presente asunto, por lo que respecta al período de internamiento comprendido entre el 10 de septiembre y el 29 de octubre de 2022, el órgano jurisdiccional remitente indicó que, antes de llegar a Finlandia, el nacional de un tercer país de que se trata también había solicitado asilo en los Países Bajos, Suecia y Suiza. Las peticiones de readmisión dirigidas por la Oficina de Inmigración finlandesa a los demás Estados miembros no fueron estimadas y el Turun Hallinto-oikeus (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Turku) declaró que dicha Oficina estaba facultada para considerar que era la autoridad competente para examinar la solicitud de asilo de esa persona con arreglo al artículo 17 del Reglamento Dublín III.
68.      Dado que parece que el nacional de un tercer país de que se trata
tenía derecho a presentar una nueva solicitud, con arreglo al artículo 24, apartado 3, del Reglamento Dublín III, y que no podía ser devuelto a su país de origen sin que se le diera tal oportunidad, es posible que no hubiera debido ordenarse el internamiento con arreglo al artículo 15 de la Directiva 2008/115 para el período comprendido entre el 10 de septiembre y el 29 de octubre de 2022, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente. En este sentido, cabe recordar que, en su sentencia de 8 de noviembre de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Control de oficio del internamiento), (46) el Tribunal de Justicia declaró que las autoridades judiciales que controlan el internamiento con arreglo a la Directiva 2008/115 deben comprobar de oficio si se cumplen las condiciones de un internamiento legal, aun cuando el incumplimiento no hubiera sido invocado por la persona afectada.
69.      Dicho esto, si el internamiento se basó erróneamente en las disposiciones de la Directiva 2008/115, el período pertinente, o las partes pertinentes de ese período, deberán tenerse en cuenta a la hora de calcular el período máximo de internamiento contemplado en el artículo 15, apartados 5 y 6, de esa Directiva. En efecto, el período máximo de internamiento previsto en esos apartados refleja un límite temporal absoluto a la privación de libertad prevista por la Directiva a efectos de la expulsión. Si el tiempo transcurrido en un internamiento basado erróneamente en las disposiciones de la Directiva 2008/115 se excluyera del cálculo, los Estados miembros podrían eludir esos plazos máximos volviendo a calificar o apreciar su fundamento jurídico ex post, lo que supondría un menoscabo del efecto útil del artículo 15 de la Directiva y una vulneración de las garantías procesales para los nacionales de terceros países de que se trate. De ello se desprende que, cuando el internamiento no es legal debido a un fundamento jurídico erróneo, por ejemplo, porque el procedimiento de retorno aún no estaba en curso debido al derecho a presentar una nueva solicitud de asilo, ese período debe incluirse en la apreciación de la duración total que autoriza el artículo 15, apartados 5 y 6, de la Directiva 2008/115.
4.      Conclusión provisional
70.      Habida cuenta de lo anterior, considero que el artículo 15, apartados 5 y 6, de la Directiva 2008/115 debe interpretarse en el sentido de que, para determinar si se han alcanzado los períodos máximos de internamiento previstos en esas disposiciones, deben tenerse en cuenta todos los períodos durante los cuales el nacional de un tercer país de que se trata
haya sido previamente internado en virtud del artículo 15 de dicha Directiva a efectos de la ejecución de la misma decisión de retorno. Si la decisión de retorno sigue en vigor y el procedimiento de expulsión no se ha abandonado de forma efectiva y definitiva, la interrupción del internamiento no justifica reiniciar desde cero el cálculo de los períodos de internamiento. Así sucede aun cuando el nacional de un tercer país de que se trata
haya sido puesto en libertad entre períodos de internamiento o haya abandonado temporalmente el territorio para desplazarse a otro Estado miembro. Además, es preciso apreciar si, a la luz de lo previsto en los artículos 17 y 24, apartado 3, del Reglamento Dublín III, su internamiento, en virtud del artículo 15 de la Directiva 2008/115, fue legal durante el período comprendido entre el 10 de septiembre y el 29 de octubre de 2022.
B.      Segunda cuestión prejudicial
71.      Mediante su segunda cuestión prejudicial, que consta de dos vertientes, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, por una parte, si el artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2008/115, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que supedita el control judicial de la superación de la duración máxima del internamiento inicial, prevista en el apartado 5 de dicho artículo, a la presentación de una solicitud por la persona internada y, por otra parte, en qué momento debe efectuarse la supervisión de una autoridad judicial, contemplada en esa segunda frase, cuando tiene por objeto la decisión de la autoridad administrativa competente de prorrogar el internamiento más allá del período máximo inicial.
72.      A petición del Tribunal de Justicia, propongo centrar mi análisis en la segunda parte de la segunda cuestión prejudicial, (47) que plantea el problema del control judicial previsto en el artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2008/115, relativo a la prórroga del período de internamiento más allá de seis meses.
73.      El artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2008/115 exige que la legalidad del internamiento esté sujeta a un control judicial que deberá llevarse a cabo lo más rápidamente posible desde el comienzo del internamiento. Cuando el internamiento se prorrogue más allá de seis meses en virtud del artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115 la prórroga deberá justificarse por motivos específicos, como la falta de cooperación del nacional de un tercer país de que se trate o demoras en la obtención de terceros países de la documentación necesaria.
74.      La jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconoce que el internamiento inicial y su prórroga son de naturaleza análoga, ya que ambos tienen como consecuencia privar de libertad al nacional del tercer país para preparar su retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión. (48) Por tanto, la decisión de prorrogar el internamiento debe estar sujeta a las mismas garantías procesales que se aplican al internamiento inicial con arreglo al artículo 15, apartados 2 y 3, de la Directiva 2008/115. (49) Se trata, en particular, del derecho al control judicial de la proporcionalidad y de la exigencia de que el internamiento sea necesario en el caso concreto.
75.      Dicho esto, la prórroga del internamiento constituye el mantenimiento de una injerencia grave en el derecho a la libertad del individuo (50) y, al prolongar esa injerencia más allá del período inicial justificado en virtud del artículo 15, apartado 5, de la Directiva 2008/115 requiere una nueva apreciación por parte del juez que garantice que sigue siendo legal, necesaria y proporcionada, de conformidad con los motivos específicos enunciados en el artículo 15, apartado 6, de la Directiva. (51) Estas garantías hacen efectivos los derechos fundamentales consagrados en los artículos 6 y 47 de la Carta, a saber, el derecho a la libertad y el derecho a la tutela judicial efectiva. (52)
76.      En particular, en virtud del artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2008/115, que concreta el derecho a la tutela judicial efectiva garantizado por el artículo 47 de la Carta, cada Estado miembro debe prever, cuando el internamiento haya sido ordenado por una autoridad administrativa, un control judicial «rápido», bien de oficio, bien a instancia de la persona afectada, de la legalidad de dicho internamiento. (53) Dado que la decisión inicial de internamiento debe ser objeto de control judicial, toda prórroga de ese internamiento que constituya una injerencia aún más grave en el derecho fundamental a la libertad requiere necesariamente un control judicial igual de riguroso, si no más. Un control judicial que sufra demoras indebidamente no puede operar como un control eficaz de la legalidad del mantenimiento de la privación de libertad. Por consiguiente, dicho control debe llevarse a cabo sin demoras indebidas y lo más rápidamente posible. (54)
77.      En este sentido, como ya he indicado anteriormente, cada Estado miembro debe prever, cuando el internamiento haya sido ordenado por una autoridad administrativa, un control judicial «rápido», bien de oficio, bien a instancia de la persona afectada, de la legalidad de dicho internamiento. (55) Por tanto, es conforme con el sistema y los objetivos del artículo 15 de la Directiva 2008/115 que ese control judicial, en el marco de la prórroga del internamiento más allá de seis meses, deba iniciarse, en principio, antes de que expire el período inicial, con el fin de garantizar la protección efectiva del derecho a la libertad. Este planteamiento contribuye a garantizar que el período máximo previsto en el artículo 15, apartado 5, de esa Directiva siga siendo efectivo y que las condiciones excepcionales previstas en el apartado 6 del mismo artículo sean objeto de un control riguroso.
78.      No obstante, es preciso señalar que la Directiva 2008/115 no exige expresamente que el control judicial de la prórroga del internamiento se inicie antes de la expiración del plazo inicial de seis meses. El artículo 15, apartado 3, segunda frase, de esa Directiva únicamente exige que el internamiento esté sujeto a supervisión judicial, sin establecer ningún plazo ni formalidad procesal concretos. De conformidad con el principio de autonomía procesal, los Estados miembros conservan un margen de apreciación para determinar estos aspectos procesales. Así, un control efectuado tras la expiración del plazo puede ser conforme con la Directiva, siempre que se lleve a cabo de forma rápida y efectiva, ofreciendo de este modo las garantías adecuadas contra un internamiento arbitrario. No obstante, habida cuenta de la gravedad de toda privación continuada de libertad, el control extemporáneo debe llevarse a cabo con especial urgencia para garantizar el respeto del derecho a la libertad. (56)
79.      En el caso de autos, el órgano jurisdiccional remitente indica que las condiciones que justifican la prórroga del internamiento no fueron examinadas a la luz de las pruebas presentadas o mencionadas en la resolución adoptada por Helsingin käräjäoikeus (Tribunal de Primera Instancia de Helsinki). Así pues, el órgano jurisdiccional remitente parece considerar que solo cuando otra autoridad judicial, el Etelä-Karjalan käräjäoikeus (Tribunal de Primera Instancia de Carelia Meridional), intervino de oficio posteriormente, el 7 de diciembre de 2023, se llevó efectivamente a cabo el control judicial que exige el artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2008/115. Es preciso señalar que, en la vista, el nacional de un tercer país de que se trata alegó que el límite de seis meses se superó en dos meses y diecinueve días antes de que se hubiera efectuado cualquier control judicial de la legalidad de la prórroga de su internamiento.
80.      Ante la inexistencia de normas establecidas por el Derecho de la Unión respecto a las formalidades procesales relativas a los plazos del control judicial que exige el artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2008/115, los Estados miembros son competentes, conforme al principio de autonomía procesal, para regular estas formalidades. (57) En este sentido, habida cuenta de la gravedad de la injerencia en el derecho fundamental a la libertad, consagrado en el artículo 6 de la Carta, un período de dos meses y diecinueve días durante el cual no ha tenido lugar ningún control judicial adecuado del internamiento resulta manifiestamente excesivo. Tal retraso puede comprometer la efectividad de la tutela judicial exigida por el artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2008/115, que obliga a los Estados miembros a garantizar que, en caso de períodos de internamiento prolongados, la revisión del internamiento, que debe realizarse a intervalos razonables, debe estar sometida a la supervisión de una autoridad judicial. (58)
81.      Habida cuenta de lo anterior, en mi opinión, cuando la decisión de prorrogar un internamiento es adoptada por una autoridad administrativa, el control judicial exigido por el artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2008/115, debe iniciarse, en principio, antes de que comience el período prorrogado. No obstante, si el control judicial tiene lugar tras la expiración del período inicial de internamiento, dada la gravedad de cualquier injerencia en el derecho fundamental a la libertad, ese control debe efectuarse prontamente, de conformidad con la exigencia de control judicial rápido de la legalidad del internamiento, con arreglo al artículo 15, apartados 2 y 3, de esa Directiva.
C.      Tercera cuestión prejudicial
82.      De entrada, procede señalar que parece que el órgano jurisdiccional remitente interroga al Tribunal de Justicia en términos más generales sobre los elementos pertinentes en el Derecho de la Unión para determinar las consecuencias de un control judicial extemporáneo. Sin embargo, en mi opinión, la respuesta a una cuestión tan amplia iría más allá de lo necesario para que dicho órgano jurisdiccional resuelva el litigio principal.
83.      Esta es la razón por la que propongo reformular esta cuestión prejudicial, de manera que se restrinja su alcance, en el sentido de que lo que resulta necesario determinar es si el artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2008/115 debe interpretarse en el sentido de que la falta de control judicial, a su debido tiempo, de la decisión administrativa por la que se prorroga el internamiento de la persona de que se trate más allá del período máximo inicial, previsto en dicho artículo 15, apartado 5, conlleva la obligación de poner en libertad a esa persona inmediatamente, aun cuando, en el momento de realizarse el control judicial extemporáneo, se cumplan todas las condiciones de fondo que justifican el internamiento, tal como se establece en el artículo 15 de la Directiva. De no ser así, el órgano jurisdiccional remitente desea saber cuáles son los elementos pertinentes para determinar si, en tales circunstancias, la persona internada debe ser puesta en libertad inmediatamente.
84.      En este sentido, cabe señalar que, en la sentencia FMS y otros, el Tribunal de Justicia ya declaró que el artículo 15 de la Directiva 2008/115 es de contenido incondicional y suficientemente preciso y que, por tanto, tiene efecto directo. (59) Además, esta disposición debe interpretarse a la luz del artículo 47 de la Carta, que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva. (60) En este sentido, el Tribunal de Justicia ha declarado que, cuando el internamiento haya sido ordenado por una autoridad administrativa, cada Estado miembro debe prever un control judicial «rápido», bien de oficio, bien a instancia de la persona afectada, de la legalidad de dicho internamiento. (61) Por tanto, la falta de control judicial o un retraso sustancial de dicho control menoscaban el contenido esencial del artículo 47 y, por consiguiente, vulneran el Derecho de la Unión. (62) Así pues, cuando no se lleva a cabo ningún control judicial a su debido tiempo y de manera efectiva, el internamiento se convierte en incompatible con el artículo 15, apartados 2 y 3, de la Directiva 2008/115, y con el artículo 47 de la Carta, con independencia de que las condiciones de fondo del internamiento puedan concurrir posteriormente.
85.      Además, el Tribunal de Justicia ha declarado expresamente que cuando el internamiento se considere ilegal, la persona de que se trate debe ser liberada de inmediato, (63) y que los órganos jurisdiccionales nacionales deben poder sustituir por su propia decisión la de la autoridad administrativa y acordar, o bien una medida alternativa al internamiento, o bien la puesta en libertad de la persona de que se trate. (64) El Tribunal de Justicia ha confirmado que los órganos jurisdiccionales, si no existe ningún órgano jurisdiccional competente con arreglo al Derecho nacional, pueden ordenar la puesta en libertad directamente, cuando el internamiento sea contrario al Derecho de la Unión. (65)
86.      En este sentido, procede señalar que el Tribunal de Justicia ha establecido una distinción entre las situaciones en las que el internamiento es actualmente ilegal y aquellas en las que solo lo fue durante un período anterior. Cuando el internamiento carece de fundamento jurídico en el momento de efectuar el control judicial, la persona debe, en principio, ser puesta en libertad inmediatamente, como confirma la sentencia FMS y otros. (66) Sin embargo, cuando el internamiento de una persona era inicialmente ilegal pero entretanto queda justificado sobre la base de otro fundamento jurídico autónomo, como se señala en la sentencia Bouskoura, (67) no se exige la puesta en libertad inmediata. Esta sentencia aborda específicamente un cambio de régimen jurídico, que va del internamiento con arreglo al Reglamento Dublín III al internamiento con arreglo a la Directiva 2008/115, que implica fundamentos legales distintos. En tales casos, el nacional de un tercer país puede, en cambio, tener derecho a una indemnización por la anterior privación de libertad que carecía de fundamento. (68) Sin embargo, el caso de autos se refiere a períodos de internamiento sucesivos, impuestos en virtud del mismo régimen jurídico, que es el artículo 15 de la Directiva 2008/115. En este sentido, corresponde a las autoridades nacionales justificar cada nuevo período, en particular cualquier prórroga, con arreglo al artículo 15, apartado 6, de esa Directiva.
87.      Considero que los principios enunciados en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, citada en los puntos 84 y 85 de las presentes conclusiones, se aplican igualmente al control judicial de las decisiones relativas a la prórroga del internamiento con arreglo al artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115, consecuencia de un primer internamiento ordenado en virtud de una medida adoptada sobre la base del artículo 15, apartado 1, de esa Directiva, ya que toda privación de libertad con arreglo a dicho artículo 15 debe ir acompañada de un control judicial efectivo y en tiempo oportuno.
88.      De ello se desprende que, si el control judicial se retrasa indebidamente y la prórroga del internamiento más allá del período inicial de seis meses previsto en el artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115 se produce sin que se lleve a cabo un control judicial a su debido tiempo, tal internamiento debe considerarse ilegal. La garantía procesal de un control judicial rápido, consagrada en el artículo 15, apartado 2, de la citada Directiva, es una condición esencial de la legalidad del mantenimiento del internamiento. Una declaración posterior de que se cumplen las condiciones de fondo del internamiento no puede subsanar retroactivamente la infracción. Por consiguiente, en caso de incumplimiento de esta formalidad procesal, el nacional de un tercer país debe ser puesto inmediatamente en libertad, con independencia de que, en el momento en que se efectúe el control judicial extemporáneo, concurran las condiciones de fondo del internamiento.
IV.    Conclusión
89.      Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Korkein oikeus (Tribunal Supremo, Finlandia) del siguiente modo:
«El artículo 15 de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, en relación con los artículos 6 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea,
debe interpretarse en el sentido de que
–        exige que, para determinar si se han alcanzado los períodos máximos de internamiento previstos en el artículo 15, apartados 5 y 6, de la Directiva, deben tenerse en cuenta, a efectos de la ejecución de la misma decisión de retorno, todos los períodos durante los cuales el nacional de un tercer país haya sido previamente internado en virtud de dicha disposición. Si la decisión de retorno sigue en vigor y el procedimiento de expulsión no se ha abandonado de forma efectiva y definitiva, la interrupción del internamiento no justifica que se reanude a partir de cero el cómputo del tiempo de internamiento. Este criterio debe seguirse aun cuando el nacional de un tercer país de que se trata haya sido puesto en libertad entre períodos de internamiento o haya abandonado temporalmente el territorio y se haya dirigido a otro Estado miembro;
–        el control judicial exigido por el artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2008/115, en caso de prórroga del período inicial de internamiento, debe efectuarse, en principio, antes del inicio del período prorrogado. No obstante, si tal control se produce tras la expiración del período inicial de internamiento, dada la gravedad de cualquier injerencia en el derecho fundamental a la libertad, el control debe efectuarse prontamente, de conformidad con la exigencia de control judicial rápido de la legalidad del internamiento, con arreglo al artículo 15, apartados 2 y 3, de esa Directiva;
si el control judicial se retrasa indebidamente y la prórroga del internamiento más allá del período inicial de seis meses previsto en el artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115 se produce sin un control judicial a su debido tiempo, el internamiento debe considerarse ilegal. La garantía procesal de un control judicial rápido, consagrada en el artículo 15, apartado 2, de esa Directiva, constituye una condición esencial de la legalidad del mantenimiento del internamiento. La declaración posterior de que se cumplen las condiciones de fondo del internamiento no puede subsanar retroactivamente la infracción. Por consiguiente, en caso de incumplimiento de esta modalidad procedimental, el nacional de un tercer país debe ser puesto inmediatamente en libertad, con independencia de que en el momento de la revisión extemporánea concurran las condiciones de fondo del internamiento.»
1      Lengua original: inglés.
i      La denominación del presente asunto es ficticia. No se corresponde con el nombre real de ninguna de las partes del procedimiento.
2      DO 2008, L 348, p. 98.
3      Más concretamente, parece que el órgano jurisdiccional remitente no ha tenido que pronunciarse sobre la legalidad de la decisión policial de 11 de septiembre de 2023, por la que el nacional de un tercer país de que se trata fue internado por tercera vez, sino sobre la legalidad del mantenimiento del internamiento más allá del período máximo de seis meses previsto en el artículo 15, apartado 5, de la Directiva 2008/115. El recurso de casación interpuesto ante dicho órgano jurisdiccional se dirige contra la sentencia dictada por el Itä-Suomen hovioikeus (Tribunal de Apelación de Finlandia Oriental, Finlandia) por la que se desestima el recurso de apelación interpuesto por el nacional de un tercer país de que se trata contra la sentencia del Etelä-Karjalan käräjäoikeus (Tribunal de Primera Instancia de Carelia Meridional, Finlandia) de 7 de diciembre de 2023, que señaló, en particular, que el mero hecho de que la vista se hubiera celebrado de oficio solo después de que el período total de internamiento (pudiera) haber superado los seis meses no era suficiente para justificar su puesta en libertad.
4      Según Peers, S., la Directiva 2008/115, aunque originalmente se concibió como un instrumento riguroso para detener y expulsar a inmigrantes irregulares, ha evolucionado a través de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para llegar a reflejar un enfoque más equilibrado (véase Peers, S.: «Irregular Migrants: Can Humane Treatment be Balanced against Efficient Removal?», European Journal of Migration and Law, 2015, 17(4), pp. 289 a 304.
5      DO 2013, L 180, p. 31.
6      C‑357/09 PPU, en lo sucesivo, «sentencia Kadzoev», EU:C:2009:741.
7      En respuesta a una cuestión planteada por el Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente señala que, por lo que respecta a la aplicación del artículo 127 de la Ley de Extranjería, en relación con la Directiva 2008/115, no queda claro si los distintos períodos de internamiento deben sumarse o si deben tratarse de forma independiente a la hora de calcular la duración máxima de un período de internamiento. Debido a la falta de jurisprudencia nacional consolidada, las decisiones de puesta en libertad de las personas internadas dependen, actualmente, del modo en que la policía o los órganos jurisdiccionales interpreten la ley en cada caso.
8      Véase, en este sentido, la sentencia de 14 de mayo de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU y C‑925/19 PPU, en lo sucesivo, «sentencia FMS y otros», EU:C:2020:367), apartado 268. Por tanto, la Directiva 2008/115 pretende alinearse con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH»), según la cual el internamiento de una persona en el marco de un procedimiento de expulsión o de extradición no está supeditado a la condición de que la medida sea «necesaria, por ejemplo para evitar un riesgo de fuga» (véase, en particular, TEDH, sentencias de 15 de noviembre de 1996, Chahal c. Reino Unido, CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, §§ 112 y 113; de 10 de julio de 2014, Rakhimov c. Rusia, CE:ECHR:2014:0710JUD005055213, §§ 119 y 120 y de 27 de noviembre de 2014, Khomullo c. Ucrania, CE:ECHR:2014:1127JUD004759310, § 52).
9      Sentencia de 28 de abril de 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, en lo sucesivo, «sentencia El Dridi», EU:C:2011:268), apartado 40.
10      Véase, en este sentido, la sentencia FMS y otros, apartado 278.
11      Véase, en particular, la sentencia de 5 de junio de 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320), apartado 58, en la que el Tribunal de Justicia declaró que una prórroga concedida en virtud del artículo 15, apartado 6, de la Directiva 2008/115, debe decidirse con arreglo a la legislación nacional y no podrá, en ningún caso, ser superior a doce meses más.
12      Véase el apartado 69 de dicha sentencia, que hace referencia a los apartados 37, 54 y 61 de la misma sentencia. Véase, asimismo, el punto 15.4 del Manual de Retorno de la Comisión [Anexo a la Recomendación (UE) 2017/2338 de la Comisión, de 16 de noviembre de 2017, por la que se establece un «Manual de Retorno» común destinado a ser utilizado por las autoridades competentes de los Estados miembros en las tareas relacionadas con el retorno, DO 2017, L 339, p. 83].
13      Véase, en particular, la sentencia FMS y otros, apartados 279 y 280 y jurisprudencia citada.
14      Ibidem, apartado 280.
15      En el apartado 43 de la sentencia El Dridi, el Tribunal de Justicia añadió que la Directiva 2008/115 pretende, por tanto, tener en cuenta tanto la jurisprudencia del TEDH, según la cual el principio de proporcionalidad exige que la privación de libertad de una persona contra la que está en trámite un procedimiento de expulsión o de extradición no se prolongue durante un período de tiempo irrazonable, es decir, que no exceda del plazo necesario para lograr el fin perseguido (véase en especial, TEDH, sentencia de 29 de enero de 2008, Saadi c. Reino Unido, CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, §§ 72 a 74), como la octava de las «Veinte directrices sobre el retorno forzoso», adoptadas el 4 de mayo de 2005 por el Comité de Ministros del Consejo de Europa, a las que hace referencia el tercer considerando de la Directiva. Según ese principio, toda privación de libertad previa a la expulsión debe ser lo más breve posible. Para un comentario de la sentencia El Dridi, véase Raffaelli, R.: «Criminalising Irregular Immigration and the Returns Directive: An Analysis of the El Dridi Case», European Journal of Migration and Law, 2011, 13(4), pp. 467 a 489, y Mitsilegas, V.: The Criminalisation of Migration in Europe, Springer, Cham, 2015, pp. 57 a 76.
16      Véanse las sentencias de 8 de noviembre de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Examen de oficio del internamiento), (C‑704/20 y C‑39/21, EU:C:2022:858), apartado 72 y jurisprudencia citada, y de 4 de octubre de 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, (C‑387/24 PPU, en lo sucesivo, «sentencia Bouskoura», EU:C:2024:868), apartado 41. En la medida en que el internamiento constituye una injerencia grave en el derecho a la libertad de un nacional de un tercer país, consagrado en el artículo 6 de la Carta, está supeditado a que se respeten unas garantías estrictas, entre ellas, la previsibilidad y la protección contra las arbitrariedades [véase, en este sentido, la sentencia de 15 de marzo de 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213), apartado 40].
17      Sentencia de 6 de octubre de 2022, Politsei— ja Piirivalveamet (Internamiento — Riesgo de comisión de un delito) (C‑241/21, EU:C:2022:753), apartados 30 a 33, 38, y 40 a 43.
18      Véase, en este sentido, la sentencia FMS y otros, apartados 268 y 269.
19      Para un análisis de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la Directiva 2008/115, véase Molnár, T.: «The place and role of international human rights law in the EU Return Directive and in the related CJEU case-law: Approaches worlds apart?», en Carrera, S. et al. (eds), EU External Migration Policies in an Era of Global Mobilities: Intersecting Policy Universes, Brill Nijhoff, Leiden, 2018, pp. 105 a124.
20      Véase, en este sentido, la sentencia de 10 de marzo de 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178), apartado 38.
21      Véase, en este sentido, la sentencia de 15 de marzo de 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213), apartado 40. Véase, asimismo, TEDH, sentencia de 19 de febrero de 2009, A. y otros c. Reino Unido, CE:ECHR:2009:0219JUD000345505, § 164.
22      El concepto de «perspectiva razonable» fue interpretado, en particular, en la sentencia Kadzoev (apartados 64 a 66), en la que el Tribunal de Justicia declaró que no existe una perspectiva razonable de expulsión cuando parece poco probable que el interesado sea admitido en un tercer país, habida cuenta de los citados plazos. Véase, asimismo, la sentencia FMS y otros, apartado 278.
23      Véase el punto 35 de las presentes conclusiones.
24      Véanse los puntos 37 a 40 de las presentes conclusiones.
25      Sentencia de 10 de mayo de 2007, CE:ECHR:2007:0510JUD000019905.
26      Ibidem, §§ 33 y 34.
27      Véanse los puntos 45 a 49 de las presentes conclusiones.
28      Véanse los puntos 48 y 49 de las presentes conclusiones.
29      Véase el punto 40 de las presentes conclusiones.
30      Véase el punto 48 de las presentes conclusiones.
31      Véanse, en particular, las sentencias Kadzoev, apartado 37, y de 6 de octubre de 2022, Politsei— ja Piirivalveamet (Internamiento — Riesgo de comisión de un delito) (C‑241/21, EU:C:2022:753), apartados 40 a 42.
32      Sentencia de 17 de septiembre de 2020, JZ (Pena de prisión en caso de prohibición de entrada), C‑806/18, EU:C:2020:724), apartados 27 a 29, y jurisprudencia citada.
33      Sentencia de 6 de diciembre de 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807), apartados 46, 48 y 50.
34      Sentencia de 17 de septiembre de 2020, JZ (Pena de prisión en caso de prohibición de entrada), C‑806/18, EU:C:2020:724), apartados 27 a 29, y jurisprudencia citada.
35      Ibidem.
36      Véase la sentencia Kadzoev, apartados 63 a 67. En el apartado 65 de esa sentencia, el Tribunal de Justicia vincula directamente la proporcionalidad a la perspectiva razonable de expulsión, al señalar que el internamiento de una persona a efectos de su expulsión no debe prolongarse más allá del tiempo estrictamente necesario para garantizar el éxito de la expulsión.  Si resulta que ya no existe una perspectiva razonable de expulsión, el internamiento deja de estar justificado y la persona de que se trate debe ser puesta en libertad inmediatamente.
37      Véase el artículo 15, apartados 1 y 4, de la Directiva 2008/115.
38      Véase el artículo 8, apartado 4, de la Directiva 2008/115, según el cual «en los casos en que los Estados miembros utilicen, como último recurso, medidas coercitivas para llevar a cabo la expulsión de un nacional de un tercer país que se oponga a su expulsión, tales medidas serán proporcionadas y la fuerza ejercida no irá más allá de lo razonable. Se aplicarán según establezca la legislación nacional, de conformidad con los derechos fundamentales y con el debido respeto a la dignidad y la integridad física del nacional de un tercer país de que se trate.» Véase también Peers, S., citado en la nota 4, pp. 289 a 304.
39      Majcher, I. y Strik, T.: «Legislating without evidence: The ercast of the EU Return Directive»,
European Journal of Migration and Law, 2021, Vol. 23, n.º 2, 2021, pp. 103 a 126.
40      Ibidem.
41      Apartado 45. Véase también la sentencia Bouskoura, apartado 46.
42      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (DO L 180, p. 96). Esta Directiva sustituyó a la Directiva 2003/9/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003, por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros.
43      Del apartado 22 de la resolución de remisión se desprende que la disposición relativa al plazo máximo de internamiento de seis meses prevista en el artículo 127, apartado 1, de la Ley de Extranjería, que se corresponde con el artículo 15, apartado 5, de la Directiva 2008/115, se aplica a cualquier internamiento de un extranjero, con independencia de que la base jurídica del internamiento se halle en el Derecho de la Unión o en el Derecho nacional. El apartado 23 de la resolución de remisión señala que «de la información obrante en autos resulta que el internamiento de A se sustentó todo el tiempo, o la mayor parte del tiempo, al menos principalmente, en el régimen de la Directiva 2008/115».
44      El internamiento a efectos de expulsión, en virtud de la Directiva 2008/115, y la detención de los solicitantes de protección internacional están sujetos a regímenes jurídicos diferentes. Véase el punto 60 de las presentes conclusiones.
45      En cuanto a la diferencia entre los regímenes de internamiento en virtud de la Directiva 2008/115 y del Reglamento Dublín III, véase la sentencia Bouskoura, apartados 46 a 50.
46      Asunto C‑704/20 y C‑39/21, EU:C:2022:858, apartados 83, 84, 88 y 92.
47      Como se desprende de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular de las sentencias de 10 de septiembre de 2013, G. y R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533) y de 5 de junio de 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320), el control judicial exigido por el artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la Directiva 2008/115 debe efectuarse de oficio, sin que la persona internada deba presentar una solicitud en tal sentido. Esta interpretación garantiza la protección efectiva del derecho fundamental a la libertad y a la seguridad, consagrado en el artículo 6 de la Carta.
48      Véanse las sentencias de 5 de junio de 2024, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320), apartado 44, y de 10 de marzo de 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178), apartado 59.
49      Véase, en este sentido, la sentencia de 10 de marzo de 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178), apartado 59 y jurisprudencia citada.
50      Véase la nota 17 de las presentes conclusiones.
51      Véase, en este sentido, la sentencia de 5 de junio de 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320), apartado 44, en la que el Tribunal de Justicia declaró, en esencia, que cualquier prórroga del internamiento con arreglo al artículo 15, apartado 6, requiere un nuevo control individualizado y que no puede ser automático (apartados 44 a 46). Además, el órgano jurisdiccional que efectúe ese control debe apreciar los requisitos que justifican la prórroga y no limitarse a basarse en las conclusiones de la autoridad administrativa (apartado 60).
52      El Tribunal de Justicia ha declarado que sería contrario al contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado en el artículo 47 de la Carta, que ningún órgano jurisdiccional pudiera examinar si una resolución por la que se ordena un internamiento, en virtud de la Directiva 2008/115, es conforme con los derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión a los nacionales de terceros países en situación irregular en el territorio de un Estado miembro (véase, en este sentido, la sentencia FMS y otros, apartado 290).
53      Véase, en este sentido, la sentencia de 8 de noviembre de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Control de oficio del internamiento) (C‑704/20 y C‑39/21, EU:C:2022:858), apartado 83 y jurisprudencia citada.
54      Véase el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2008/115, que exige expresamente que el internamiento esté sujeto a un control judicial que deberá llevarse a cabo «lo más rápidamente posible desde el comienzo del internamiento» y que las prórrogas sean controladas por la autoridad judicial. Del razonamiento sistemático de esta Directiva se desprende que, dado que el internamiento debe ser necesario, proporcionado y limitado en el tiempo, el control del mantenimiento del internamiento, con arreglo al artículo 15, apartado 3, segunda frase, de la Directiva, debe estar sujeto a las mismas garantías judiciales que el internamiento inicial, incluida su rapidez.
55      Sentencia de 8 de noviembre de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Examen de oficio del internamiento) (C‑704/20 y C‑39/21, EU:C:2022:858), apartado 83.
56      Esta interpretación se ve reforzada aún más por el artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2008/115, con arreglo al cual el internamiento finalizará inmediatamente cuando dejen de cumplirse las condiciones establecidas en su artículo 15, apartado 1. La imposición de una prórroga de forma automática y tardía sería incompatible con esta disposición.
57      Véase la sentencia de 8 de mayo de 2014, H. N. (C‑604/12, EU:C:2014:302), apartado 41.
58      Véase la sentencia FMS y otros, apartado 276.
59      Véase, en este sentido, la sentencia FMS y otros, apartado 288 y jurisprudencia citada.
60      Ibidem, apartado 289.
61      Sentencia de 8 de noviembre de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid y X (Examen de oficio del internamiento) (C‑704/20 y C‑39/21, EU:C:2022:858), apartado 83.
62      Ibidem, apartados 81 y 83.
63      Véase, en este sentido, la sentencia de 14 de mayo de 2020 FMS y otros, apartado 292.
64      Ibidem, apartado 293, que hace referencia a la sentencia de 5 de junio de 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320), apartado 62. Véanse también las sentencias de 8 de noviembre de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid y X (Revisión de oficio del internamiento) (C‑704/20 y C‑39/21, EU:C:2022:858), apartado 79, y Bouskoura, apartado 44.
65      Véase la sentencia FMS y otros, apartado 294.
66      Ibidem, apartado 278.
67      Véase la sentencia Bouskoura, apartados 58 a 61.
68      Ibidem.