61984C0187
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. DARMON
van 20 juni 1985 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1
Bij beschikking van 9 oktober 1984 heeft de Pretore te Turijn het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag verzocht om een prejudiciële beslissing over de vraag of
„richtlijn nr. 67/548/EEG, laatstelijk gewijzigd bij richtlijn nr. 79/831/EEG, verlangt dat niet alleen stoffen als zodanig, maar ook stoffen in de vorm van preparaten worden gekenmerkt overeenkomstig de artikelen 15 tot en met 18 en de criteria van bijlage VI en afhankelijk van de resultaten van de in artikel 6 bedoelde onderzoekingen, behoudens andersluidende voorschriften die in bijzondere richtlijnen inzake gevaarlijke preparaten worden vastgesteld”.
Richtlijn nr. 67/548 van de Raad van 27 juni 1967 (PB 1967, L 196, biz. 1), die reeds zes maal gewijzigd is, betreft de aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen.
Vastgesteld moet derhalve worden, of volgens de thans geldende communautaire, gelingen een verplichting tot kenmerken, niet alleen bestaat voor gevaarlijke stoffen, doch ook voor preparaten die dergelijke stoffen bevatten.
2.
De aan de verwijzende rechter voorgelegde feitelijke situatie is vrij eenvoudig: de SpA Fina italiana, wettelijk vertegenwoordigd'door G. Caldana, vervaardigt eh ver koopt motorbrandstoffen en smeermiddelen. Bij een controle hebben inspecteurs van de Italiaanse milieubeschermingsdienst door Fina italiana verkochte blikken motorolie in beslag genomen. Bij analyse bleek, dat die olie polychloorbifenylen (hierna: PCB's) bevatte, zij het in percentages die de toegelaten maxima voor het in de handel brengen niet overschreden.
Caldana werd er echter van beschuldigd, de blikken niet overeenkomstig de voorschriften van een besluit van het Italiaanse ministerie van Volksgezondheid van 21 mei 1981 te hebben voorzien van etiketten waarop stond, dat de olie PCB's bevatte. Hij staat terecht op grond van artikel 10 van de Italiaanse wet nr. 256 van 29 mei 1974, luidende:
„De producent, importeur of handelaar die gevaarlijke stoffen of preparaten in de handel brengt, die niet in overeenstemming zijn met de bepalingen van deze wet, wordt gestraft met een boete...
In zeer ernstige gevallen kan gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden worden opgelegd”.
3.
De nationale rechter heeft erop gewe-.zen, dat in Italië, de administratieve praktijk terzake afwijkt..van de rechtspraak.
Bij rondschrijven nr. 77 van 18 augustus 1978 en nr. 23 van 19 april 1982 deelde het Italiaanse ministerie van Volksgezondheid mee, dat de regeling inzake het kenmerken
„slechts vari toepassing is op de stoffen en, bijzondere preparaten, die uitdrukkelijk zijn genoemd in bijlage I bij het ministerieel besluit van 17 december 1977 (nadien vervangen door het ministerieel besluit van 25 mei 1981)”.
Deze besluiten zijn genomen ter uitvoering van raamwet nr. 256 van 29 mei 1974, díe op haar beurt is vastgesteld ter uitvoering van richtlijn nr. 67/548.
In tegenstelling tot deze restrictieve uitlegging van de administratie wordt door de strafrechters in het algemeen de opvatting gehuldigd, dat bedoelde regeling niet alleen geldt voor de uitdrukkelijk in de betrokken voorschriften (bijlage I bij het besluit van 21 mei 1981) genoemde stoffen en preparaten, doch ook voor preparaten die dergelijke stoffen bevatten.
Volgens de Commissie wordt door de Italiaanse uitvoeringswetten en -besluiten terzake op juiste wijze uitvoering gegeven aan de gemeenschapsrechtelijke bepalingen. Bijgevolg hangt de uitslag van het strafproces in Italië af van het antwoord van het Hof,
4.
Caldana, de Commissie en de Italiaanse regering komen in hun opmerkingen allen tot dezelfde conclusie.
De gewijzigde richtlijn nr. 67/548 regelt de indeling, verpakking en het kenmerken alleen voor als zodanig in de handel gebrachte gevaarlijke stoffen. Zij geldt slechts bij uitzondering voor preparaten, en wel alleen wanneer een op een bepaalde categorie van preparaten betrekking hebbende richtlijn, waarvan er thans drie bestaan, uitdrukkelijk naar haar verwijst. Voor andere dan Ín de speciale richtlijnen vermelde preparaten kent het gemeenschapsrecht in zijn huidige stand geen verplichting om de verpakking te kenmerken.
Caldana en de Italiaanse regering menen, dat de regeling voor wat het kenmerken van gevaarlijke preparaten betreft zuiver programmatisch van aard is. Volgens de Commissie is het een bijzondere regeling, en zijn de Lid-Staten tot op zekere hoogte vrij wat betreft het stellen van kenmerkingseisen, zolang een richtlijn ontbreekt waarin de gevaarlijke preparaten uitputtend worden opgesomd. Elke andere benadering zou kunnen leiden tot verschillen tussen de nationale wetgevingen, die indruisen tegen de door het Verdrag nagestreefde harmonisatie, en zelfs tot tegenstrijdigheden doordat stoffen onvoldoende worden gekenmerkt of, omgekeerd, doordat niet bestaande risico's worden vermeld.
5.
De communautaire regeling is door de Commissie zeer uitvoerig uiteengezet. Onder verwijzing naar haar opmerkingen, zal ik hier slechts ingaan op de hoofdlijnen van de regeling.
1)
Het in de handel brengen en het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten zijn geregeld in richtlijn nr. 76/769 van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (PB 1976, L 262, blz. 201). Zij is driemaal gewijzigd, laatstelijk bij richtlijn nr. 82/828 (PB 1982, L 350, blz. 34). De bijlage bij deze richtlijn bevat een lijst van gevaarlijke stoffen en preparaten alsmede de voorwaarden waaronder zij op de markt gebracht en gebruikt mogen worden. Volgens deze bijlage (eerste kolom, punt 1, derde streepje) mogen PCB-houdende preparaten slechts op de markt worden gebracht, wanneer zij niet meer dan 0,1% gewichtspercent PCB bevatten of, bij overschrijding van dit percentage, wanneer de in de rubriek „beperkingsvoorwaarden” van de bijlage genoemde bijzondere en beperkende voorwaarden zijn vervuld.
2)
De indeling, de verpakking en het kenmerken worden geregeld in andere richtlijnen; deze hebben betrekking op de wijze waarop deze stoffen in de handel mogen worden gebracht, en niet op de voorwaarden daarvoor.
De reeds genoemde richtlijn nr. 67/548 van de Raad is bij richtlijn nr. 79/831 van 18 september 1979 (PB 1979, L 259, blz. 10) vrijwel geheel herzien. Op de voor de oplossing van de onderhavige zaak relevante artikelen hiervan kom ik nog terug. Blijkens het opschrift heeft zij slechts betrekking op de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen.
Richtlijn nr. 79/831 telt 9 bijlagen. De eerste bevat een lijst van de gevaarlijke stoffen; de zesde vermeldt de algemene criteria voor de indeling en het kenmerken van deze stoffen. De overige bijlagen bevatten aanwijzingen van technische en methodologische aard.
De artikelen 20 en 21 van richtlijn nr. 79/831 voorzien in de oprichting van een Comité voor de aanpassing aan de vooruitgang van de techniek van de richtlijnen betreffende de opheffing van technische handelsbelemmeringen in de sector gevaarlijke stoffen en preparaten, alsmede in een ad hoc procedure om de Commissie in staat te stellen de nodige aanpassingsmaatregelen te nemen.
Met betrekking tot de preparaten staat duidelijk in de derde overweging van richtlijn nr. 73/173 van de Raad van 4 juni 1973 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van bepaalde gevaarlijke preparaten (oplosmiddelen), dat deze doelstelling slechts geleidelijk, per categorie preparaten, kan worden verwezenlijkt, „gezien de uitgestrektheid van dit gebied en het grote aantal afzonderlijke maatregelen die voor de aanpassing van alle bepalingen betreffende gevaarlijke preparaten vereist zijn...”
Volgens niet betwiste inlichtingen van de Commissie bestaan er thans drie bijzondere richtlijnen betreffende bepaalde gevaarlijk geachte preparaten: oplosmiddelen (genoemde richtlijn nr. 73/173 van de Raad, PB 1973, L 189, blz. 7), verven, vernissen, drukinkten, kleefstoffen en soortgelijke preparaten (richtlijn nr. 77/728 van de Raad van 7 november 1977, PB 1977, L 303, blz. 23) en bestrijdingsmiddelen (richtlijn nr. 78/631 van de Raad van 26 juni 1978, PB 1978, L 206, blz. 13).
3)
De Commissie wijst er voorts op, dat thans een richtlijn betreffende gevaarlijke preparaten in voorbereiding is. Dit moet eveneens een kaderrichtlijn worden, met dezelfde draagwijdte als de richtlijn inzake gevaarlijke stoffen. Zij komt in de plaats van de drie vorengenoemde richtlijnen betreffende bepaalde preparaten en zal ook gelden voor die preparaten waarvoor nog geen regeling bestaat.
6.
Minerale oliën zijn onbetwistbaar preparaten in de zin van artikel 2, lid 1, sub b, van richtlijn nr. 67/548, zoals gewijzigd bij artikel 1 van richtlijn nr. 79/831, want het zijn „mengsels of oplossingen die bestaan uit twee of meer stoffen”. Niet is betwist dat hun PCB-gehalte niet meer dan 0,1% bedraagt en dat zij bijgevolg overeenkomstig de bijlage bij richtlijn nr. 76/769 van de Raad in de handel mogen worden gebracht. Dan behoeft nog slechts te worden vastgesteld op welke wijze dit kan gebeuren, met andere woorden, of de daarin voorkomende PCB's moeten worden vermeld op het etiket van de verpakking waarin zij in de handel worden gebracht.
Zelfs wanneer de oliën waren te beschouwen als gevaarlijke preparaten, dan brengt dit nog niet mee dat zij onder het toepassingsgebied van de gewijzigde richtlijn nr. 67/548 vallen, zulks om de volgende redenen:
a)
In het opschrift van deze richtlijn is slechts sprake van „de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen”. Volgens de vierde overweging van de tekst van 1967,
„is het wegens de nog te verrichten voorbereidende werkzaamheden noodzakelijk... de aanpassing van de bepalingen betreffende gevaarlijke preparaten bij latere richtlijnen te regelen en de onderhavige richtlijn derhalve te beperken tot de bepalingen betreffende gevaarlijke stoffen”.
Alleen in de laatste overweging van richtlijn nr. 79/831 is sprake van giftige, schadelijke, corrosieve en irriterende stoffen en preparaten, doch alleen in verband met hun indeling volgens algemene definities.
b)
Artikel 1, lid 1, van de gewijzigde richtlijn nr. 67/548 beschrijft het toepassingsgebied ervan. Daar is slechts sprake van stoffen. Lid 1 luidt als volgt:
„1.
Deze richtlijn heeft betrekking op de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten betreffende :
a)
de kennisgeving van stoffen;
b)
de indeling, de verpakking en het kenmerken van voor mens en milieu gevaarlijke stoffen
wanneer deze in de Lid-Staten in de handel worden gebracht.”
Ook in de overige drie leden van artikel 1 is slechts sprake van stoffen. Het toepassingsgebied van de gewijzigde richtlijn nr. 67/548 lijkt dus tot hen te zijn beperkt.
c)
Artikel 4, lid 2, bepaalt:
„De in bijlage I genoemde gevaarlijke stoffen worden in voorkomend geval voorzien van een kenmerk om het gevaar van de preparaten voor de gezondheid te kunnen beoordelen. Dit kenmerk zal worden bepaald volgens de in een latere richtlijn van de Raad omschreven criteria.”
In deze bepaling is weliswaar sprake van gevaarlijke stoffen bevattende preparaten, doch wordt voor de criteria ter beoordeling van hun gevaarlijkheid naar een latere richtlijn verwezen. Deze bepaling sluit dus in beginsel gevaarlijke preparaten uit van het toepassingsgebied van deze richtlijn.
7.
Nochtans is — gelijk de verwijzende rechter heeft opgemerkt — in een aantal artikelen van deze richtlijn sprake van stoffen en preparaten.
Zo bevat artikel 2, lid 1, sub b, een definitie van preparaten, terwijl lid 2 de gevaarlijke eigenschappen voor stoffen en preparaten aangeeft.
In artikel 3, lid 3, is bepaald:
„De algemene beginselen voor het indelen en het kenmerken van stoffen en preparaten worden gehanteerd volgens de criteria van bijlage VI, behoudens andersluidende voorschriften inzake gevaarlijke preparaten die in bijzondere richtlijnen worden vastgesteld” (cursivering van mij).
Artikel 5, lid 1, van de gewijzigde richtlijn nr. 67/548 ten slotte bepaalt:
„1.
De Lid-Staten nemen de nodige maatregelen opdat de stoffen als zodanig of verwerkt in een preparaat, onverminderd artikel 8, slechts in de handel kunnen worden gebracht indien :
—
van deze stoffen kennis is gegeven aan de bevoegde instantie van een Lid-Staat overeenkomstig deze richtlijn;
—
deze stoffen verpakt en gekenmerkt zijn overeenkomstig de artikelen 15 tot en met 18 en overeenkomstig de criteria van bijlage VI en aan de hand van de resultaten van de in artikel 6 bedoelde onderzoekingen” (cursivering van mij).
Deze bepalingen brengen evenwel niet mee dat de richtlijn algemeen toepasselijk zou zijn op preparaten, en wel om de navolgende redenen:
a)
Artikel 5, lid 1, waarop de verwijzende rechter in het bijzonder doelt, kan slechts betrekking hebben op nieuwe stoffen, die bij de inwerkingtreding van de richtlijn nog niet in de handel zijn gebracht.
Het daar bedoelde in de handel brengen moet worden gelezen in verband met de derde overweging van de richtlijn, waarin uitdrukkelijk sprake is van „nieuwe stoffen”; van het in de handel brengen van die stoffen moet aan de ter zake bevoegde instanties kennis worden gegeven.
Ingevolge artikel 1, lid 4, sub a, gelden de artikelen 5, 6 en 7 van de richtlijn niet voor de stoffen die voorkomen in een door de krachtens artikel 13 opgestelde inventaris van op de gemeenschappelijke markt voorkomende stoffen. De inventaris is opgesteld op 18 september 1981. De in bovengenoemde richtlijn nr. 76/769 van de Raad (zie overwegingen 6, 7 en 8) reeds vermelde PCB's kunnen niet worden beschouwd als nieuwe stoffen. Bijgevolg zijn de in artikel 5, lid 1, voorziene bepalingen daarop niet van toepassing.
b)
Op grond van artikel 2, lid 1, kan slechts onderscheid worden gemaakt tussen stoffen en preparaten. Artikel 4, lid 2, heeft, zoals gezegd, betrekking op de criteria ter beoordeling van de gevaarlijkheid van preparaten die gevaarlijke stoffen bevatten, en heeft voor het overige slechts „programmatische” betekenis.
c)
Ten slotte artikel 3, lid 3. Deze bepaling voorziet in algemene beginselen voor het indelen en het kenmerken van stoffen en preparaten, waartoe wordt verwezen naar de criteria van bijlage VI van de richtlijn, „behoudens andersluidende voorschriften inzake gevaarlijke preparaten die in bijzondere richtlijnen worden vastgesteld”.
Bijlage VI, waarvan het opschrift alleen spreekt van stoffen, is bij richtlijn nr. 83/467 van de Commissie (PB 1983, L 257, biz. 1) goeddeels herzien voor wat betreft deel II B, betreffende de corrosiecriteria en irritatiecriteria, en deel II D, betreffende de „handleiding voor het kenmerken van gevaarlijke stoffen” (cursivering van mij).
De rechter a quo heeft er echter op gewezen, dat de delen II B en II D algemene criteria geven voor de indeling en kenmerking zowel van stoffen als van preparaten.
Opmerking verdient, dat de punten 5.2. a) en c) van deel II D (bijlage III bij richtlijn nr. 83/467 voor preparaten uitdrukkelijk verwijzen naar de bijzondere richtlijnen.
Gelijk de Commissie overtuigend heeft aangetoond, bestaat er een wisselwerking tussen de gewijzigde richtlijn nr. 67/548 en de drie bijzondere richtlijnen, waarin tal van bepalingen uit de eerstgenoemde richtlijn zijn overgenomen.
Gezien het tot gevaarlijke stoffen beperkte toepassingsgebied van richtlijn nr. 67/548, althans voor wat het kenmerken betreft, moet daaruit worden opgemaakt dat de bepalingen van bijlage VI inzake het kenmerken van gevaarlijke preparaten slechts bindende kracht hebben wanneer een bijzondere richtlijn is vastgesteld, waarin de algemene beginselen van de kaderrichtlijn voor „stoffen” worden toegepast.
In geval op dit punt nog twijfel mocht bestaan, wijs ik erop dat voor de indeling, de verpakking en het kenmerken een kaderrichtlijn voor „preparaten” in voorbereiding is; deze kan alleen zin hebben als op dat gebied nog geen regeling bestaat.
d)
Naast deze juridische argumenten heeft de Commissie ten slotte een aantal steekhoudende argumenten van technische aard aangevoerd. Het belangrijkste daarvan is wel, dat de natuur- en scheikundige eigenschappen van een gevaarlijke stof en die van een preparaat dat die stof bevat, niet noodzakelijkerwijs dezelfde zijn, daar het mogelijk is dat die stof geen gevaar meer oplevert wanneer zij in een preparaat voorkomt. Indien op alle gevaarlijke stoffen bevattende preparaten de in de artikelen 15 tot en met 18 van de gewijzigde richtlijn nr. 67/548 omschreven maatregelen inzake het kenmerken zouden worden toegepast, terwijl de in artikel 4, lid 2, voorziene criteria nog ontbreken, zou de aanwezigheid van zelfs minimale onzuiverheden moeten worden vermeld, wat zou leiden tot ongerijmde en met het beoogde doel strijdige resultaten.
8.
De Commissie is voorts ingegaan op de vraag of de Lid-Staten, de fabrikant of de importeur verpakkingen met potentieel gevaarlijke preparaten op eigen initiatief mogen voorzien van een kenmerk. Op deze vraag ga ik niet in, omdat blijkens het dossier een dergelijke regeling in Italië niet bestaat, en omdat de verwijzende rechter dit punt niet aan de orde heeft gesteld.
9.
Mitsdien geef ik het Hof in overweging, de vraag van de Pretore te Turijn te beantwoorden als volgt:
Richtlijn nr. 67/548/EEG, zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 79/831/EEG, legt niet de verplichting op, dat preparaten die een of meer gevaarlijke stoffen bevatten moeten zijn gekenmerkt, tenzij die preparaten vallen onder het toepassingsgebied van de richtlijnen nrs. 73/173, 77/728 en 78/631/EEG inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van bepaalde categorieën van preparaten.
(
*1
)	Venaald uit het Frans.