61974C0004
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE ALBERTO TRABUCCHI
DEL 12 MARZO 1975
Signor presidente,
signori giudici,
1.
Il ricorrente, dopo avere svolto per oltre quattro anni le funzioni di capo della divisione «strutture sociali agricole e problema fondiario» nell'ambito della direzione generale dell'agricoltura della Commissione, in seguito alla ristrutturazione dei servizi connessa all'ampliamento della Comunità, il 16 maggio 1973 è stato oggetto di un provvedimento di trasferimento: nell'ambito della stessa direzione gli è stata confidata la responsabilità della divisione che si occupa dei settori del «tabacco, luppolo, patate e altri prodotti di culture-specializzate». Ritenendosi moralmente leso da questa decisione, in considerazione di certi fatti che l'avevano preceduta e delle circostanze in cui è stata adottata, l'interessato ha presentato reclamo il 18 giugno successivo.
Poco dopo l'introduzione del reclamo amministrativo, approssimandosi la scadenza del termine utile per chiedere il «volontariato» a norma del regolamento del Consiglio n. 2530/72, il funzionario presentava la relativa domanda, ma la condizionava alla revoca della decisione di trasferimento o comunque all'esito di un ricorso giurisdizionale nei confronti di un rifiuto che si fosse eventualmente opposto al reclamo. Se pertanto, o sul piano amministrativo o sul piano giurisdizionale, la decisione di trasferimento fosse stata annullata, anche la domanda di volontariato avrebbe dovuto considerarsi decaduta.
Con decisione del 27 giugno 1973 la Commissione accettava la domanda di volontariato con effetto dal 1o luglio successivo.
Perdurando il silenzio della Commissione nei confronti del reclamo contro la decisione di trasferimento, il dott. Scuppa, con lettera del 6 ottobre 1973, presentava un nuovo reclamo in cui, riferendosi ai legami esistenti fra il ricorso amministrativo del 18 giugno e la domanda di volontariato, chiedeva alla Commissione di definire la prima procedura ancora pendente mediante una decisione esplicita, che l'interessato riteneva necessaria per poter riconoscere il carattere definitivo alla decisione sul volontariato. Nelle conclusioni di questo secondo ricorso amministrativo, si chiedeva in particolare alla Commissione di adottare una decisione che desse chiaramente atto dell'accettazione delle condizioni a cui il ricorrente aveva subordinato la domanda di volontariato e indicasse quindi il carattere cautelare anche della decisione del 27 giugno 1973 che aveva accettato tale domanda. Chiedeva inoltre alla Commissione di dare atto della sua volontà di adottare le decisioni necessarie in relazione al. contenuto e al carattere della detta domanda di volontariato, tenuto conto delle condizioni a cui era stata espressamente subordinata.
La decisione implicita di rifiuto nei confronti del reclamo amministrativo del 18 giugno risultante dal silenzio della Commissione è stata impugnata il 15 gennaio 1974 mediante il ricorso introduttivo della causa n. 4-74.
La decisione implicita di rifiuto risultante invece dal silenzio della Commissione sul reclamo del 6 ottobre è stata impugnata nella càusa n. 30-74.
L'eccezione d'irricevibilità sollevata dalla convenuta nei confronti del ricorso n. 4-74 per mancanza d'interesse ad agire e stata unita al merito e le due cause sono state riunite ai fini della procedura scritta e orale.
Per espressa, indicazione della Corte, è stata per ora esclusa dal dibattimento orale la trattazione del merito della causa n. 4-74.
2.
Le conclusioni nella causa n. 30-74 mirano anzitutto all'annullamento della decisione implicita di rifiuto relativa al reclamo del 6 ottobre, con il quale il ricorrente chiedeva alla Commissione di dargli atto che la decisione sul volontariato doveva essere considerata condizionata, conformemente alle riserve fatte nella relativa domanda. Se dovessimo seguire il ricorrente su questa via, saremmo condotti a constatare l'illegittimità sia della domanda di volontariato, perché subordinata a condizione, sia, in conseguenza, della stessa decisione della Commissione del 27 giugno 1973 che ha accolto tale domanda.
Infatti risulta chiaro che la condizione apposta dal ricorrente alla sua domanda rivestiva un carattere essenziale, ed è altrettanto sicuro che, sulla base di una domanda condizionata, l'autorità competente non poteva emettere un provvedimento la cui efficacia dovesse dipendere dal verificarsi o meno dell'evento condizionante. Soltanto se la condizione si fosse presentata come un elemento secondario rispetto al petitum si sarebbe potuta applicare la regola sabiniana del vitiatur sed non vitiat. Nel caso della sua essenzialità, non sarebbe ammissibile né accogliere la domanda senza tener conto della complessa reale volontà del suo autore, né concepire la pendenza di un atto della pubblica amministrazione in funzione dell'avverarsi di un elemento incerto; quindi la situazione, implicava necessariamente l'invalidità della decisione, del 27 giugno.
Non varrebbe, per salvare la validità del provvedimento, invocare la circostanza che il volontariato, secondo la normativa, che lo ha regolato, poteva essere deciso anche d'ufficio. Nel nostro caso è certo che la Commissione ha giudicato accogliendo una domanda, e non si potrebbe affermare la legittimità del provvedimento dell'amministrazione basandolo su presupposti diversi da quelli richiamati alla base del provvedimento stesso.
Poiché però non si tratta di un vizio di ordine pubblico, che sarebbe rilevabile d'ufficio, non riteniamo che la Corte possa, in mancanza di ima precisa domanda dell'interessato fondata su tale motivo, dichiarare nullo il provvedimento di volontariato.
Ricordiamo invero che il ricorrente, pur invocando a sostegno del ricorso motivi che sono strettamente, connessi con, la condizione da lui apposta alla domanda di volontariato, non mette affatto in questione la validità della domanda stessa: nella sua prospettiva, l'irregolarità della decisione relativa alla.: cessazione di funzioni sarebbe derivata solo dal fatto che la Commissione non ha condizionato la sua decisione nel senso voluto. In tale prospettiva, la censura va respinta per la constatata impossibilità per la Commissione di subordinare la sua decisione a condizioni apposte dal destinatario.
La soluzione che vi proponiamo, di non annullare il provvedimento di volontariato, trova corrispondenza anche nella considerazione di ordine concreto per cui simile decisione non soddisferebbe l'interesse di alcuna delle due parti in causa: non del funzionario che si vedrebbe reintegrato in servizio ma senz'alcuna prospettiva di riottenere quelle funzioni e di ritrovare quel genere di rapporti umani la cui perdita l'aveva spinto ad operare per la' cessazione del suo impiego presso la Commissione, e che per questo ha d'altronde anteposto la domanda di risarcimento pecuniario a quella dell'annullamento della decisione di volontariato; né, d'altra parte, della Commissione, e per ovvi motivi.
3.
Oltre alla pretesa irregolarità della decisione relativa alla cessazione di funzioni risultante dal fatto che la Commissione non ha condizionato tale decisione nel senso voluto dal ricorrente, questi, per dimostrare l'illegittimità della stessa decisione, adduce un altro argomento che si ricollega strettamente all'invocata illegittimità della' decisione di trasferimento impugnata nella causa n. 4-74, cioè al suo preteso carattere che avrebbe la sostanza di una sanzione disciplinare.
Effettivamente, il ricorrente si lamenta sempre, in entrambe le cause, della decisione di trasferimento e del fatto che la sgradevole situazione in cui era stato intenzionalmente posto in seguito a questa decisione lo avrebbe determinato a lasciare il suo impiego comunitario. Ma una cosa è affermare l'esistenza eventuale di. un danno risultante dalla cessazione del rapporto d'impiego, un'altra cosa è sostenere che anche la decisione di volontariato adottata. dalla Commissione su domanda del ricorrente possa essere considerata come una sanzione disciplinare. Evidentemente si deve escludere una possibilità del genere. Così appare anche del tutto avventato affermare che questa decisione dovrebbe essere considerata come adottata per. motivi incompatibili con l'interesse del servizio.
Dal momento dunque che la decisióne del 27 giugno resta in vita nonostante la sua constatata illegittimità, l'unica questione che rimane da considerare nell'ambito del ricorso n. 30-74 è quella relativa alla domanda di indennità. Il ricorrente afferma di aver subito un danno per il fatto di essere stato posto nella condizione di dover lasciare i servizi della Commissione a causa della decisione di trasferimento che gli aveva provocato un danno morale per la sua natura di sanzione mascherata. Osserviamo peraltro che, pure ammettendo come ipotesi che la decisione di trasferimento avesse effettivamente avuto il significato di una sanzione, il ricorrente, dopo avere appena iniziato nei confronti di questa decisione la procedura del reclamo amministrativo che gli apriva la possibilità, poi utilizzata, di un successivo ricorso giurisdizionale, non aveva bisogno di lasciare con tanta precipitazione i servizi della Commissione. Egli l'ha fatto volontariamente perché ha ritenuto che fosse suo maggiore interesse di profittare delle condizioni particolarmente favorevoli offertegli entro una certa data. Sarebbe quindi in ogni caso manifestamente inaccoglibile la domanda di versargli un'indennità differenziale onde fargli ottenere l'intero ammontare dello stipendio che avrebbe avuto se fosse restato in servizio.
Il ricorso n. 30-74 va quindi interamente respinto.
Per quanto riguarda le conclusioni del ricorso n. 4-74 inizialmente presentate in via. principale, osserviamo che, poiché, come si è visto, la decisione del 27 giugno viene mantenuta, il ricorrente che si trova ormai definitivamente nella posizione di «volontariato» non ha più interesse ad ottenere l'annullamento della decisione di trasferimento. La relativa domanda è dunque irricevibile.
Sulla domanda d'indennità, si osserva che, dal momento che si esclude un rapporto di causalità efficiente fra tale decisione e la cessazione dalle sue funzioni, resta necessariamente esclusa anche la possibilità di riconoscere un danno materiale che sarebbe derivato al ricorrente dalla decisione di trasferimento.
Resta dunque solo la domanda volta all' ottenimento della riparazione del danno morale. L'esistenza di un pregiudizio morale, e la necessità della sua riparazione, è stata espressamente invocata nel reclamo amministrativo contro la decisione di trasferimento, e non vi è dubbio che questa Corte, agendo nell'ambito della sua competenza di «pleine juridiction» attribuitale dall'articolo 91, paragrafo 1, dello statuto del personale, possa apprezzare il comportamento della Commissione, alla luce delle concrete circostanze, anche indipendentemente dall'annullamento dell'atto che sarebbe stato all'origine del danno, onde stabilire se esso sia stato tale da causare un pregiudizio morale al ricorrente e da far sorgere la correlativa responsabilità della Comunità.
Né si potrebbe opporre la sopravvenuta cessazione del rapporto d'impiego comunitario del ricorrente per ritenere inapplicabile tale via di ricorso, dal momento che l'invocato danno si è verificato durante detto rapporto di lavoro e in stretta relazione con esso: è dunque un danno che egli ha subito in quanto funzionario.
La circostanza che il ricorso d'annullamento contro l'atto che si pretende essere causa del danno sia irricevibile, ritengo che non pregiudica di per sè la ricevibilità della domanda di risarcimento. Quando quest'ultima domanda sia autonoma rispetto all'annullamento, nel senso che non costituisca un mezzo per sottrarsi a regole imperative (ad esempio, il rispetto dei termini d'impugnazione), e quando l'esistenza del pregiudizio allegato non possa escludersi a priori (come abbiamo fatto in relazione al danno materiale che si pretendeva risultare dalla decisione di trasferimento), o quando, più in generale, non sussista una speciale connessione fra la domanda d'annullamento e la domanda di risarcimento, tale da togliere a quest'ultima la necessaria autonomia, l'irricevibilità della prima non esclude l'ammissibilità della seconda; conformemente d'altronde, sia pur solo per analogia, alla netta distinzione effettuata dal plenum della Corte, su un piano più generale, fra il ricorso d'annullamento e il ricorso per risarcimento (sentenze n. 5-71, Zuckerfabrik Schöppenstedt, Raccolta 1971, p. 983 e n. 43-72, Merkur, Raccolta 1973, p. 1069), e ripresa per i ricorsi dei funzionari da una sezione nella sentenza n. 79-71, Heinemann (Raccolta 1972, p. 589, considerando n. 7).
La giurisprudenza delle due sezioni in materia di ricorsi dei funzionari non contiene, a mia conoscenza, alcuna precisa presa di posizione in contrasto con queste considerazioni.
È vero che in alcuni casi l'una o l'altra sezione ha considerato irricevibile la domanda di risarcimento di un funzionario in seguito all'irricevibilità della domanda d'annullamento dell'atto che si affermava essere all'origine del preteso danno; ma risulta chiaro dall'esame di ciascuna delle sentenze di cui si tratta che l'irricevibilità della domanda di risarcimento non è mai stata ricollegata astrattamente, in maniera automatica, all'irricevibilità della domanda d'annullamento, ma soltanto alla constatazione:
1.
o dell'impossibilità del carattere lesivo dell'atto impugnato in ragione della sua stessa natura, constatazione sufficiente a giustificare l'irricevibilità al tempo stesso e della domanda d'annullamento e di quella di risarcimento, come nella sentenza nelle cause riunite nn. 109-63 e 13-64, Ch. Muller (Raccolta 1964, p. 1300), e nella sentenza nelle cause riunite nn. 27 e 30-74, Fonzi (Raccolta 1965, p. 574 e 578);
2.
ovvero della constatazione di speciali connessioni esistenti in concreto fra le due domande: è il caso della sentenza nella causa n. 59-65, Schrechenberg (Raccolta 1966, p. 744): la domanda di risarcimento, per il suo oggetto, costituiva semplicemente un mezzo per raggiungere un risultato analogo a quello dell'annullamento. Era quindi perfettamente giustificato, una volta dichiarato irricevibile il ricorso d'annullamento, far subire la stessa sorte all'altra parte del ricorso, che, sotto l'apparenza di una domanda di risarcimento, non aveva in realtà la necessaria autonomia rispetto alla domanda d'annullamento. Un criterio analogo è stato applicato dalla sentenza nella causa n. 4-67, Collignon (Raccolta 1967, p. 439), la quale ricollega l'irricevibilità della domanda di risarcimento all'irricevibilità, per decorrenza del termine, della domanda d'annullamento per il carattere strettamente connesso della prima alla' seconda domanda: la ricorrente avrebbe potuto evitare il lamentato pregiudizio impugnando tempestivamente l'atto leviso, e non poteva quindi aggirare la scadenza del terminé d'impugnazione procurandosi una nuova azione sotto forma di domanda di risarcimento. Nell'identico senso è la sentenza n. 53-70, Vinck (Raccolta 1971, p. 608).
Nel caso presente, anche qualora non si ritenesse possibile di considerare la domanda d'annullamento nella causa n. 4-74 come puramente sussidiaria rispetto alla domanda di risarcimento, secondo quanto chiede il ricorrente, non ravvisiamo comunque alcuna ragione per ricollegare alla constatata irricevibilità del ricorso di annullamento anche l'irricevibilità della domanda di risarcimento dell'eventuale danno morale. Una decisione di trasferimento non costituisce di per sé causa di pregiudizio. Ma non si può escludere, senza un previo esame del merito, che in determinate circostanze essa possa assumere carattere pregiudizievole, almeno sul piano esclusivamente morale. Se, in seguito alla perdita della sua qualità di funzionario, il ricorrente non ha più interesse ad ottenere l'annullamento della decisione di trasferimento, egli continua ciononostante ad avere interesse ad ottenere riparazione, sotto altra forma, del pregiudizio morale che questa decisione gli avesse illecitamente causato. Rifiutare all'ex funzionario questa tutela rischierebbe di limitare la protezione dei diritti individuali che questa Corte deve assicurare al massimo. Ciò avrebbe anche l'effetto di limitare singolarmente l'esercizio della competenza di «pleine juridiction» conferita alla Corte dall'articolo 91 dello statuto del personale, competenza che può trovare la sua esplicazione proprio anche in materia di domande di risarcimento. Il rinvio, d'altra parte, all'ordinaria procedura di risarcimento in base all'articolo 215 del trattato condurrebbe a un ingiustificato formalismo, contrario all'economia dei giudizi e alle esigenze di funzionamento della Corte, che si vedrebbe investita nel suo plenum di questioni che potrebbero più opportunamente essere decise da una sezione, come questioni attinenti al rapporto d'impiego.
Poiché, per espressa disposizione della Corte, il merito del ricorso n. 4-74 non ha ancora fatto oggetto di dibattiti orali, occorre dunque disporre la riapertura della procedura orale onde dare alle parti la possibilità di far valere i loro argomenti limitatamente al punto ancora in sospeso.
Per il resto: secondo le ragioni sopra esposte, concludo al rigetto delle diverse conclusioni dei due ricorsi; in attesa dell'esito del ricorso n. 4-74 sul punto ancora pendente, la decisione sulle spese della causa n. 30-74 sarà conforme al disposto degli articoli 69, paragrafo 2, e 70 del regolamento di procedura.