62013CC0137
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ELEANOR SHARPSTON
8 päivänä toukokuuta 2014 (
1
)
Asia C‑137/13
Herbaria Kräuterparadies GmbH
vastaan
Freistaat Bayern
(Ennakkoratkaisupyyntö – Bayerisches Verwaltungsgericht München (Saksa))
”Maatalous — Luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnät — Asetus (EY) N:o 889/2008 — 27 artiklan 1 kohdan f alakohta — Luonnonmukaisiksi merkittyjen tuotteiden ja aineiden käyttö elintarvikkeiden jalostuksessa — Kielto käyttää mineraaleja ja vitamiineja, jos niiden käyttö ei ole lakisääteistä — Ferroglukonaatin ja vitamiinien lisääminen luonnonmukaiseen sekahedelmämehuun — Vaadittavat määrät, jotta tuotetta voidaan pitää kaupan ravintolisänä, johon on liitetty ravitsemus- tai terveysväite, tai erityisravinnoksi tarkoitettuna elintarvikkeena”
1.
Kyseessä on saksalaisen Bayerisches Verwaltungsgericht Münchenin (Münchenissä sijaitseva Baijerin hallintotuomioistuin, jäljempänä Verwaltungsgericht) esittämä ennakkoratkaisupyyntö.
2.
Ennakkoratkaisupyyntö koskee tuotetta, joka sisältää pääosin luonnonmukaisesti tuotettuja ainesosia mutta myös mineraali- ja vitamiinilisiä, joita ei ole tuotettu luonnonmukaisesti. Voidaanko tuote merkitä ”luonnonmukaisesti tuotetuksi” ja voidaanko sitä pitää kaupan sellaisena? Onko tällaisten lisäaineiden käyttö erityisesti ”lakisääteistä”, jos tuotetta pidetään kaupan ravintolisänä ja/tai sillä väitetään olevan terveys- tai ravitsemushyötyjä, joita ei voida saavuttaa ilman lisäaineita?
3.
Kyseisessä tuomioistuimessa tuotteen (eurooppalainen) valmistaja myös väittää, että riidanalaiseen tuotteeseen rinnastettavia Amerikan yhdysvalloista (jäljempänä Yhdysvallat) tuotuja tuotteita voidaan pitää kaupan Euroopan unionissa (jäljempänä unioni) varustettuina luonnonmukaista tuotantoa osoittavilla merkinnöillä, jotka täyttävät Yhdysvalloissa sovellettavat säännöt, jotka vastaavat unionin sääntöjä mutta eivät ole täysin identtisiä niiden kanssa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Ravintolisät ja ravinteet
4.
Direktiivin 2002/46 (
2
) johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Ravintolisissä on sallittava ainoastaan sellaiset vitamiinit ja kivennäisaineet, jotka sisältyvät tavallisesti ruokavalioon ja jotka kulutetaan ruokavalion osana, mikä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että ne olisivat välttämättä tarpeen ruokavaliossa.– –”
5.
Johdanto-osan 15 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Kuluttajat ostavat ravintolisiä täydentääkseen ravintoaineiden saantia ruokavaliosta. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi ravintolisän on sisällettävä merkittäviä määriä niitä vitamiineja ja kivennäisaineita, jotka ilmoitetaan valmisteen merkinnöissä.”
6.
Direktiivin 2002/46 2 artiklan a alakohdan määritelmän mukaan ravintolisillä tarkoitetaan ”elintarvikkeita, joiden tarkoituksena on täydentää tavanomaista ruokavaliota ja jotka ovat yhden tai useamman ravintoaineen tai muun aineen, jolla on yksin tai yhdessä muiden tällaisten aineiden kanssa ravitsemuksellinen tai fysiologinen vaikutus, tiivistettyjä lähteitä, joita pidetään kaupan annosmuodossa – –”, ja b alakohdan määritelmän mukaan ravintoaineilla tarkoitetaan vitamiineja ja kivennäisaineita. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä liitteiden I ja II kanssa, esitetään tyhjentävä luettelo vitamiineista ja kivennäisaineista, joita voidaan käyttää ravintolisien valmistukseen.
7.
Direktiivin 5 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Sen varmistamiseksi, että ravintolisät sisältävät riittäviä määriä vitamiineja ja kivennäisaineita, on valmistajan suosittelemalle päivittäiselle annokselle vahvistettava sopivalla tavalla vähimmäismäärät.” Saman artiklan 4 kohdan mukaan komissio vahvistaa 3 kohdassa tarkoitetut vitamiinien ja kivennäisaineiden vähimmäismäärät. Tällaisia määriä ei kuitenkaan ole toistaiseksi vahvistettu.
8.
Direktiivin 6 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan pakkausmerkinnöissä on oltava tuotteelle ominaisten ravintoaineiden tai aineiden luokkien nimet tai maininta näiden ravintoaineiden tai aineiden luonteesta.
Ravitsemus- ja terveysväitteet
9.
Asetuksen N:o 1924/2006 (
3
) 2 artiklan 2 kohdan 1 alakohdan määritelmän mukaan ”väitteellä” tarkoitetaan ”esitystä tai kuvausta, joka ei ole yhteisön tai kansallisen lainsäädännön mukaan pakollinen – – ja jossa todetaan, esitetään tai annetaan ymmärtää, että elintarvikkeella on erityisominaisuuksia”.
10.
Asetuksen 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Ravitsemus- ja terveysväitteitä voidaan käyttää yhteisön markkinoille saatettujen elintarvikkeiden pakkausmerkinnöissä, esillepanossa ja mainonnassa vain, jos ne ovat tämän asetuksen säännösten mukaisia.
Ravitsemus- ja terveysväitteet eivät saa
a)
olla totuudenvastaisia, moniselitteisiä tai harhaanjohtavia,
– –.”
11.
Asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa säädetään muun muassa seuraavaa:
”Ravitsemus- ja terveysväitteiden käyttö on sallittua ainoastaan, mikäli seuraavat edellytykset täyttyvät:
a)
ravintoaineen tai muun aineen sisältymisellä – – elintarvikkeessa tai elintarvikeryhmässä on osoitettu olevan väitteessä esitetyllä tavalla hyödyllinen ravitsemuksellinen tai fysiologinen vaikutus, joka on todettu yleisesti hyväksytyn tieteellisen näytön perusteella;
b)
ravintoainetta tai muuta ainetta, jota väite koskee,
i)
sisältyy lopulliseen tuotteeseen yhteisön lainsäädännön mukaisesti merkityksellinen määrä tai, mikäli tällaisia säännöksiä tästä ei ole, yleisesti hyväksytyn tieteellisen näytön osoittamalla tavalla väitetyn ravitsemuksellisen tai fysiologisen vaikutuksen aiheuttava määrä, tai
– –.”
12.
Asetuksen 8 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Ravitsemusväitteet ovat sallittuja vain, jos ne on lueteltu liitteessä ja ne ovat tässä asetuksessa esitettyjen edellytysten mukaisia.” Asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa sallitaan myös erityisesti sellaisten terveysväitteiden käyttö, jotka kuvaavat ravintoaineen tai muun aineen vaikutusta kasvuun, kehitykseen ja elimistön toimintaan, jotka perustuvat yleisesti hyväksyttyyn tieteelliseen näyttöön ja jotka keskivertokuluttaja ymmärtää helposti ja jotka sisältyvät komission 13 artiklan 3 kohdan mukaisesti laatimaan luetteloon.
13.
Asetuksen N:o 1924/2006 liitteessä säädetään otsikon ”[VITAMIININ NIMI] JA/TAI [KIVENNÄISAINEEN NIMI] LÄHDE” alla seuraavaa: ”Väite, jonka mukaan elintarvike on vitamiinien ja/tai kivennäisaineiden lähde, ja mikä tahansa muu väite, jolla on kuluttajalle oletettavasti sama merkitys, voidaan esittää vain, mikäli tuote sisältää niitä vähintään direktiivin 90/496/ETY (
4
) liitteessä määritellyn merkitsevän määrän – –.”
14.
Asetuksen N:o 432/2012 (
5
) liitteeseen sisältyy asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu luettelo elintarvikkeiden hyväksytyistä terveysväitteistä. Raudan yhteydessä ”Rauta edistää normaalia punaisten verisolujen ja hemoglobiinin muodostumista” on väite, joka voidaan esittää mutta vain elintarvikkeesta, joka on raudan lähde vähintään väitteen mukaisesti.
Erityisravinnoksi tarkoitetut elintarvikkeet
15.
Direktiivin 2009/39 (
6
) 1 artiklan 2 kohdan määritelmän mukaan erityisravinnoksi tarkoitetut elintarvikkeet ovat ”elintarvikkeita, jotka erityisen koostumuksensa tai valmistusprosessinsa vuoksi voidaan selvästi erottaa tavanomaiseen kulutukseen tarkoitetuista elintarvikkeista ja jotka soveltuvat ilmoitettuihin ravitsemuksellisiin tarkoituksiin ja joita pidetään kaupan siten, että tällainen soveltuvuus ilmoitetaan”.
16.
Direktiivin 1 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Erityisravinnon on täytettävä ne erityiset ravitsemukselliset tarpeet, joita on
a)
henkilöillä, joiden ruoansulatus tai aineenvaihdunta on häiriintynyt; tai
b)
henkilöillä, jotka ovat erityisessä fysiologisessa tilassa ja sen vuoksi voivat erityisesti hyötyä elintarvikkeiden sisältämien tiettyjen aineiden nauttimisesta valvotusti; taikka
c)
terveillä vauvoilla tai pikkulapsilla.”
17.
Direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan erityisravinnoksi tarkoitettujen elintarvikkeiden luonteen ja koostumuksen on oltava sellaiset, että ne ovat sopivia sen erityisen ravitsemuksellisen tavoitteen kannalta, johon ne on tarkoitettu.
18.
Direktiivin 4 artiklan 3 kohdan mukaan komissio vahvistaa luettelon aineista, joilla on erityisiä ravitsemuksellisia tarkoituksia, kuten vitamiineista ja kivennäissuoloista, sekä muista erityisravinnoksi tarkoitettuihin elintarvikkeisiin lisättävistä aineista.
19.
Kyseinen luettelo annettiin asetuksen N:o 953/2009 (
7
) liitteessä, ja asetuksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Jos ravintoaineen lisääminen on todettu tarpeelliseksi, siitä on annettu asiaa koskevissa erityisdirektiiveissä erityiset säännökset ja siihen voidaan soveltaa tarvittavia määrällisiä ehtoja.”
Unionissa luonnonmukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden merkinnät
20.
Asetuksen N:o 834/2007 (
8
) johdanto-osa sisältää muun muassa seuraavat perustelukappaleet:
”(20)
Jalostetut elintarvikkeet tulisi merkitä luonnonmukaisiksi vain silloin, kun niiden kaikki tai lähes kaikki maatalousperäiset ainesosat ovat luonnonmukaisia. Olisi kuitenkin hyväksyttävä erityisiä merkintää koskevia säännöksiä niiden jalostettujen elintarvikkeiden osalta, jotka sisältävät sellaisia maatalousperäisiä ainesosia, joita ei ole saatavilla luonnonmukaisesti tuotettuina. – –
– –
(22)
Kuluttajien luonnonmukaisia tuotteita kohtaan tunteman luottamuksen säilyttäminen on tärkeää. Luonnonmukaiseen tuotantoon sovellettaviin vaatimuksiin myönnettävät poikkeukset olisi rajoitettava tarkasti tapauksiin, joissa poikkeussääntöjen soveltaminen katsotaan perustelluksi.
– –”
21.
Asetuksen 3 artiklassa määritetään luonnonmukaisen tuotannon yleiset tavoitteet, joihin kuuluu c alakohdan mukaan muun muassa pyrkimys ”tuottaa laaja valikoima elintarvikkeita ja muita maataloustuotteita, jotka vastaavat kuluttajien sellaisiin hyödykkeisiin kohdistuvaa kysyntää, joiden valmistusmenetelmät eivät ole haitallisia ympäristölle, ihmisten terveydelle, kasvien terveydelle eivätkä eläinten terveydelle tai hyvinvoinnille”.
22.
Asetuksen 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Luonnonmukaisten jalostettujen elintarvikkeiden tuotanto perustuu – – seuraaviin erityisiin periaatteisiin:
a)
luonnonmukaisten elintarvikkeiden tuottaminen luonnonmukaisista maatalousperäisistä ainesosista, paitsi jos tiettyä ainesosaa ei ole markkinoilla saatavilla luonnonmukaisessa muodossa;
b)
elintarvikkeiden lisäaineiden, muiden kuin luonnonmukaisten ainesosien, joilla on pääasiassa teknologisia ja aistinvaraisia käyttötarkoituksia, sekä mikroravintoaineiden ja valmistuksen apuaineiden käytön rajoittaminen niin, että niitä käytetään mahdollisimman vähän ja vain teknisesti välttämättömiin tai erityisiin ravitsemustarkoituksiin;
c)
sellaisten aineiden ja jalostusmenetelmien pois sulkeminen, jotka voivat antaa kuluttajalle väärän käsityksen tuotteen todellisesta luonteesta;
– –.”
23.
Asetuksen 19 artiklan otsikko on ”Jalostettujen elintarvikkeiden yleiset tuotantosäännöt”. Kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetään erityisesti seuraavaa:
”Luonnonmukaisesti tuotettujen jalostettujen elintarvikkeiden koostumukseen sovelletaan seuraavia vaatimuksia:
a)
tuotteen on oltava tuotettu pääosin maatalousperäisistä ainesosista; – –
b)
lisäaineita, valmistuksen apuaineita, aromiaineita, vettä, suolaa, mikro-organismi- ja entsyymivalmisteita, kivennäisaineita, hivenaineita, vitamiineja sekä erityisravinnoksi tarkoitetuissa elintarvikkeissa olevia aminohappoja ja muita mikroravintoaineita saa käyttää vain, jos niiden käyttö luonnonmukaisessa tuotannossa on sallittu 21 artiklan mukaisesti;
– –.”
24.
Asetuksen 21 artiklassa säädetään erityisesti seuraavaa:
”1.   Tuotteiden ja aineiden käyttö luonnonmukaisessa tuotannossa ja niiden sisällyttäminen 19 artiklan 2 kohdan b – – alakohdassa tarkoitettuun tuotteiden ja aineiden rajoitettuun luetteloon voidaan sallia edellyttäen, että ne ovat – – seuraavien kokonaisuutena arvioitavien vaatimusten mukaiset:
i)
tämän luvun mukaisesti sallittuja vaihtoehtoja ei ole saatavilla;
ii)
ilman niiden käyttöä olisi mahdotonta tuottaa tai säilyttää elintarviketta tai täyttää yhteisön lainsäädännön perusteella säädettyjä tiettyjä ravitsemuksellisia vaatimuksia.
Lisäksi 19 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja tuotteita ja aineita tavataan luonnossa ja ne ovat saaneet läpikäydä vain mekaanisia, fysikaalisia tai biologisia prosesseja taikka entsymaattisia tai mikrobikäsittelyjä, paitsi jos tällaista alkuperää olevia tuotteita tai aineita ei ole markkinoilla saatavilla riittävästi tai riittävän laadukkaina.
2.   Komissio päättää – – tuotteiden ja aineiden sallimisesta ja niiden sisällyttämisestä tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun rajoitettuun luetteloon ja asettaa niiden käyttöä sekä tarvittaessa tuotteiden luettelosta poistamista koskevat erityisedellytykset ja -rajoitukset.
– –”
25.
Asetuksen 23 artiklassa (”Luonnonmukaiseen tuotantoon viittaavien ilmausten käyttö”) säädetään muun muassa seuraavaa:
”1.   Tässä asetuksessa tuotteessa katsotaan olevan luonnonmukaiseen tuotantotapaan viittaavia ilmauksia, jos pakkausmerkinnöissä, mainonnassa tai kaupallisissa asiakirjoissa tuotetta, sen ainesosia tai rehuaineita kuvaillaan ilmauksilla, joilla ostajan annetaan ymmärtää, että tuote, sen ainesosat tai rehuaineet on tuotettu tässä asetuksessa annettujen sääntöjen mukaisesti. Erityisesti liitteessä[ (
9
) ] lueteltuja ilmauksia sekä niiden johdoksia tai lyhenteitä, kuten ’bio’ tai ’eko’, saa käyttää yksin tai yhdistettyinä kaikkialla yhteisössä ja millä tahansa yhteisön kielellä sellaisen tuotteen pakkausmerkinnöissä ja mainonnassa, joka täyttää tässä asetuksessa säädetyt tai tämän asetuksen nojalla asetetut vaatimukset.
– –
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettuja ilmauksia ei saa käyttää missään osassa yhteisöä millään yhteisön kielellä sellaisen tuotteen merkitsemiseen, mainostamiseen tai kaupallisten asiakirjojen yhteydessä, joka ei vastaa tässä asetuksessa säädettyjä vaatimuksia, paitsi jos niitä ei käytetä elintarvikkeessa tai rehussa olevista maataloustuotteista tai niillä ei selvästikään ole yhteyttä luonnonmukaiseen tuotantoon.
– –
4.   Jalostettujen elintarvikkeiden osalta 1 kohdassa tarkoitettuja ilmauksia voidaan käyttää:
a)
myyntinimityksessä edellyttäen, että:
i)
jalostettu elintarvike on 19 artiklan mukainen;
ii)
vähintään 95 prosenttia sen maatalousperäisten ainesosien painosta on luonnonmukaisesti tuotettua;
– –.”
26.
Asetuksen N:o 889/2008 (
10
) 27 artiklan otsikko on ”Eräiden tuotteiden ja aineiden käyttö elintarvikkeiden jalostuksessa”. Sen 1 kohdassa säädetään muun muassa seuraavaa:
”Asetuksen (EY) N:o 834/2007 19 artiklan 2 kohdan b alakohdan soveltamiseksi luonnonmukaisten elintarvikkeiden jalostuksessa voidaan – – käyttää ainoastaan seuraavia aineita:
– –
f)
mineraalit (mukaan luettuina hivenaineet), vitamiinit, aminohapot ja mikroravintoaineet ovat sallittuja ainoastaan, jos niiden käyttö on lakisääteistä elintarvikkeissa, joihin niitä lisätään.”
Yhdysvalloista tuotavien luonnonmukaisten tuotteiden merkinnät
27.
Asetuksen N:o 834/2007 johdanto-osan 33 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Euroopan yhteisöön tuotavat luonnonmukaiset tuotteet olisi voitava saattaa yhteisön markkinoille luonnonmukaisina, jos ne on tuotettu soveltamalla yhteisön lainsäädännön mukaisia tai sitä vastaavia tuotantosääntöjä ja valvontajärjestelmää. Vastaavan järjestelmän mukaisesti tuoduilla tuotteilla olisi lisäksi oltava asianomaisen kolmannen maan toimivaltaisen viranomaisen tai hyväksytyn tarkastusviranomaisen tai -laitoksen myöntämä sertifikaatti.”
28.
Nämä tavoitteet pannaan täytäntöön vaatimustenmukaisten tuotteiden osalta asetuksen 32 artiklassa ja vastaavat takeen antavien tuotteiden osalta 33 artiklassa. Jälkimmäisen artiklan 1 kohdan mukaan vastaavat takeet antavat tuotteet voidaan saattaa unionin markkinoille, edellyttäen että (a) ne on tuotettu vastaavien tuotantosääntöjen mukaisesti, (b) toimijoihin on sovellettu tehokkuudeltaan vastaavia tarkastustoimia, (c) toimijat ovat saattaneet toimintansa hyväksytyn valvontajärjestelmän piiriin ja että (d) tuotteilla on toimivaltaisen tarkastuslaitoksen myöntämä tarkastussertifikaatti. Saman artiklan 2 kohdan mukaan komissio voi laatia luettelon kolmansista maista, joilla on vastaavat tuotantosäännöt ja tehokkuudeltaan vastaavat tarkastustoimet.
29.
Asetuksen N:o 1235/2008 (
11
) III osaston otsikko on ”Vastaavat takeet antavien tuotteiden tuonti”. Siihen sisältyvä 7 artikla koskee liitteeseen III sisältyvän, kolmansista maista tehtävän luettelon laatimista ja sisältöä, kun taas 10 artikla koskee liitteeseen IV sisältyvän, vastaavuustarkoituksessa hyväksytyistä tarkastuslaitoksista ja tarkastusviranomaisista tehtävän luettelon laatimista ja sisältöä.
30.
Mainittuja liitteitä on muutettu erityisesti asetuksella N:o 126/2012, (
12
) jolla – 1.6.2012 ja 30.6.2015 väliseksi ajaksi – lisättiin Yhdysvallat kolmansien maiden luetteloon muun muassa elintarvikkeina käytettävien jalostettujen maataloustuotteiden osalta ja jossa lueteltiin Yhdysvaltojen hyväksytyt tarkastuslaitokset ja -viranomaiset.
31.
Asetuksen N:o 126/2012 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Eräitä [Yhdysvalloista] tuotavia tuotteita pidetään nykyisin kaupan unionissa [asetuksen N:o 1235/2008] 19 artiklassa säädettyjen siirtymäsääntöjen mukaisesti. Yhdysvallat on pyytänyt komissiolta maan sisällyttämistä asetuksen (EY) N:o 1235/2008 7 artiklassa säädettyyn luetteloon. Se on toimittanut mainitun asetuksen 7 ja 8 artiklan mukaisesti edellytetyt tiedot. Näiden tietojen tarkastelun ja Yhdysvaltojen viranomaisten kanssa sen jälkeen käytyjen keskustelujen perusteella voidaan päätellä, että luonnonmukaisia maataloustuotteita koskevat tuotanto- ja tarkastussäännöt kyseisessä maassa vastaavat asetuksessa (EY) N:o 834/2007 vahvistettuja sääntöjä. Komissio on asetuksen (EY) N:o 834/2007 33 artiklan 2 kohdan mukaisesti tehnyt paikalla tuotantosääntöjen ja tarkastustoimenpiteiden tosiasiallista soveltamista Yhdysvalloissa koskevan tarkastuksen, jonka tulos oli tyydyttävä. Sen vuoksi Yhdysvallat olisi sisällytettävä asetuksen (EY) N:o 1235/2008 liitteessä III olevaan luetteloon.”
Tosiseikat, asian käsittely ja ennakkoratkaisukysymykset
32.
Herbaria Kräuterparadies GmbH (jäljempänä Herbaria) valmistaa Herbaria Blutquick – Eisen + Vitamine -nimistä tuotetta (Herbaria Blutquick – Rautaa + Vitamiineja, jäljempänä Blutquick), joka on yrttiuutteita sisältävä sekahedelmämehu. Vaikka Blutquick on tuotettu pääosin asetuksen N:o 834/2007 19 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuista maatalousperäisistä ainesosista, se sisältää vitamiineja ja ferroglukonaattia, joita ei ole tuotettu luonnonmukaisesti. Tuotetta mainostetaan ja pidetään kaupan rautaa ja vitamiineja sisältävänä ravintolisänä, ja sen merkinnöissä on asetuksen N:o 834/2007 23 artiklassa tarkoitettu luonnonmukaiseen tuotantoon viittaava ilmaus sekä seuraava väite: ”Rauta edistää normaalia punaisten verisolujen ja hemoglobiinin muodostumista”. Blutquickin päivittäinen saantisuositus kattaa 20 prosenttia raudan RDA:sta. Blutquickia myös suositellaan hyödyllisenä lapsen normaalille älylliselle kehitykselle, jos tuotetta käytetään raskauden ja imetyksen aikana, ja sen sanotaan vähentävän väsymystä ja edistävän yleistä hyvinvointia.
33.
Joulukuussa 2011 Baijerin toimivaltaiset viranomaiset määräsivät Herbarian poistamaan Blutquickin merkinnöistä, mainonnasta ja kaupan pitämisestä luonnonmukaiseen tuotantoon viittaavan ilmauksen sillä perusteella, että se rikkoi asetuksen N:o 834/2007 23 artiklan 4 kohdan a alakohdan i alakohtaa, luettuna yhdessä saman asetuksen 19 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja asetuksen N:o 889/2008 27 artiklan 1 kohdan f alakohdan kanssa. Viranomaiset esittivät seuraavat perustelut. Mineraaleja ja vitamiineja voidaan lisätä ainoastaan siltä osin kuin niiden käyttö on lakisääteistä elintarvikkeissa, joihin niitä on lisätty. Niiden käyttö Blutquickissä ei ollut lakisääteistä. Blutquick ei etenkään ollut kansallisessa erityisruokavalioasetuksessa (Diätverordnung) tarkoitettu tuote. Se, että asetuksessa N:o 1924/2006 asetetaan ”ravitsemus- ja terveysväitteille” yksityiskohtaisia vaatimuksia, ei tarkoita sitä, että vitamiinien ja mineraalien käyttö olisi lakisääteistä elintarvikkeiden valmistuksessa, jos ne eivät kuulu Diätverordnungin soveltamisalaan. Vaikka Blutquick oli saanut asetuksen N:o 1924/2006 mukaisen hyväksynnän, sitä ei voida merkitä, mainostaa tai pitää kaupan käyttämällä asetuksen N:o 834/2007 23 artiklassa säädettyä luonnonmukaiseen tuotantoon viittaavaa ilmausta, sillä asetuksessa N:o 1924/2006 ei edellytetä, että elintarvikkeiden ja ravintolisien olisi sisällettävä vitamiineja tai että niihin olisi lisättävä ferroglukonaattia.
34.
Herbaria riitautti päätöksen ja väitti erityisesti, että asetuksen N:o 889/2008 27 artiklan 1 kohdan f alakohdan tarkoituksena oli sallia mineraalien ja vitamiinien lisääminen, silloin kun ja siltä osin kuin muissa unionin oikeuden tai kansallisen oikeuden säännöksissä vaaditaan tiettyä vitamiini- tai mineraalipitoisuutta, kun elintarvikkeen käyttötarkoitusta ei voitaisi ilman tällaista lisäämistä saavuttaa. Lakisääteisyyttä on tarkasteltava suhteessa tiettyyn elintarvikkeeseen ja sen erityiseen käyttötarkoitukseen. Ravintolisiä tai terveys- ja ravitsemusväitteitä koskevissa säännöksissä, etenkin asetuksessa N:o 1924/2006, edellytetään mineraalien ja vitamiinien lisäämistä elintarvikkeisiin, joilla on niiden merkintöjen mukaan erityinen ravitsemuksellinen tarkoitus. Harhaanjohtavien väitteiden kielto edellyttää, että valmistajan suosittama päivittäinen annos on 15 prosenttia viranomaisten taattuna pitoisuutena suosittamasta enimmäisannoksesta. (
13
) Ravintolisän ilmoitettu tarkoitus toimii perustana lakisääteiselle velvollisuudelle saavuttaa vastaavat vähimmäispitoisuudet. Jos nämä pitoisuudet voidaan saavuttaa ainoastaan aineita lisäämällä, lisääminen on lakisääteistä. Lisäksi asetuksessa N:o 432/2012 vahvistetaan lakisääteiset vaatimukset päiväsaannille ja edellytetään näin ollen aineiden lisäämistä luonnonmukaisiin elintarvikkeisiin. Ferroglukonaatin ja vitamiinien lisääminen Blutquickiin on välttämätöntä, jotta saavutetaan ilmoitetun ravitsemustarkoituksen edellyttämät ravintoarvot. Se ei ole mahdollista käyttämällä luonnonmukaisista tuotteista peräisin olevia ainesosia. Vitamiineja ja ferroglukonaattia lisätään Blutquickiin ainoastaan tarvittava määrä.
35.
Viranomaiset puolestaan väittivät, ettei vitamiinien tai ferroglukonaatin lisääminen ole lakisääteinen edellytys. Asetuksessa N:o 1924/2006 pelkästään sallitaan kyseisten aineiden lisääminen muttei edellytetä sitä. Vastakkaisella tulkinnalla rikottaisiin asetuksen N:o 834/2007 6 artiklan b alakohtaa, jonka mukaan elintarvikkeiden lisäaineita on käytettävä luonnonmukaisessa tuotannossa mahdollisimman vähän.
36.
Verwaltungsgericht esittää näin ollen unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko asetuksen (EY) N:o 889/2008 27 artiklan 1 kohdan f alakohta ymmärrettävä siten, että siinä mainittujen aineiden käyttö on lakisääteistä ainoastaan silloin, kun sitä elintarviketta koskevassa unionin oikeuden tai sen mukaisen kansallisen oikeuden säännöksessä, johon kyseisiä aineita olisi lisättävä, säädetään, että kyseiset aineet on lisättävä tai että ainakin kyseisiä lisättäviä aineita on oltava tietty vähimmäispitoisuus?
2)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, onko asetuksen (EY) N:o 889/2008 27 artiklan 1 kohdan f alakohta ymmärrettävä siten, että siinä mainittujen aineiden käyttö on lakisääteistä myös silloin, kun elintarvikkeen markkinoille saattaminen ravintolisänä tai esittämällä terveysväitteitä, vaikka elintarvikkeeseen ei olisikaan lisätty vähintään yhtä kyseisistä aineista, olisi harhaanjohtavaa ja kuluttajia harhauttavaa, koska elintarvike ei sen vuoksi, että siinä on liian vähän jotakin mainituista aineista, voi täyttää sille ominaista tarkoitustaan elintarvikkeena tai terveysväitteessä ilmaistua tarkoitustaan?
3)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, onko asetuksen (EY) N:o 889/2008 27 artiklan 1 kohdan f alakohta ymmärrettävä siten, että siinä mainittujen aineiden käyttö on lakisääteistä myös silloin, kun määrätty terveysväite saadaan esittää vain sellaisista elintarvikkeista, jotka sisältävät niin sanotun merkitsevän määrän ainakin yhtä mainituista aineista?”
37.
Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet pääasian asianosaiset sekä Tšekin, Ranskan ja Espanjan hallitukset ja Euroopan komissio, jotka Tšekin ja Espanjan hallituksia lukuun ottamatta myös esittivät suullisia lausumia 13.2.2014 pidetyssä istunnossa.
38.
Herbariaa lukuun ottamatta kaikki huomautuksia esittäneet osapuolet katsovat, että ensimmäiseen kysymykseen olisi vastattava myöntävästi ja ettei unionin oikeuteen sisälly lakisääteistä edellytystä, johon Herbaria voi vedota. Herbarian näkemys asiasta on päinvastainen, mutta se ottaa myös esille kysymyksen Yhdysvalloista tuotavista ravintolisistä, jotka voidaan sen mukaan merkitä luonnonmukaisiksi, vaikka ne sisältävät lisättyä rautaa ja vitamiineja. Tätä kysymystä, jota ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole tarkastellut, ei käsitelty muiden osapuolten huomautuksissa, mutta siitä keskusteltiin istunnossa.
Arviointi
Lainsäädännön tulkinta
39.
Esitetyt kolme ennakkoratkaisukysymystä voidaan muotoilla uudelleen yhdeksi kysymykseksi, jossa tiedustellaan, viitataanko asetuksen N:o 889/2008 27 artiklan 1 kohdan f alakohtaan sisältyvällä ilmauksella ”lakisääteistä elintarvikkeissa, joihin niitä lisätään” (a) ainoastaan suoraan lakisääteiseen vaatimukseen, jonka mukaan elintarvikkeen on sisällettävä yhtä tai useaa mainituista aineista, jos kyseistä elintarviketta on tarkoitus ylipäätään pitää kaupan, sen ominaisuuksia tai käyttötarkoitusta koskevista mahdollisista toteamuksista riippumatta, vai (b) myös tilanteeseen, jossa elintarviketta pidetään kaupan ravintolisänä, johon liittyy ravitsemus- tai terveysväite, tai erityisravinnoksi tarkoitettuna elintarvikkeena mutta jossa sitä ei voida pitää kaupan ravintolisänä tai erityisravinnoksi tarkoitettuna elintarvikkeena, ellei se sisällä tiettyä määrää jotakin tai joitakin tällaisista aineista.
40.
Asetuksen N:o 834/2007 23 artiklan 2 kohdassa kielletään luonnonmukaiseen tuotantoon viittaavan ilmauksen käyttö tuotteesta, joka ei vastaa kyseisessä asetuksessa säädettyjä vaatimuksia. Saman artiklan 4 kohdassa selvennetään, että tällaista ilmausta voidaan käyttää jalostettujen elintarvikkeiden (ja yrttiuutteita sisältävä sekahedelmämehu on väistämättä jalostettu elintarvike) osalta vain, jos elintarvike on 19 artiklan mukainen. Asetuksen 19 artiklan 2 kohdan b alakohdassa sallitaan muun muassa kivennäisaineiden ja vitamiinien lisääminen vain, jos niiden käyttö luonnonmukaisessa tuotannossa on sallittu 21 artiklan mukaisesti. Kyseisessä 21 artiklassa määritetään yleiset vaatimukset tällaisten aineiden käytön sallimiselle ja annetaan komissiolle tehtäväksi laatia näiden vaatimusten perusteella rajoitettu luettelo. Yleiset vaatimukset ovat ne, ettei sallittuja vaihtoehtoja ole saatavilla ja että ilman aineen käyttöä olisi mahdotonta tuottaa tai säilyttää elintarviketta tai täyttää unionin lainsäädännön perusteella säädettyjä tiettyjä ravitsemuksellisia vaatimuksia.
41.
Tämän perusteella komissio on laatinut asetuksen N:o 889/2008 27 artiklan 1 kohdassa rajoitetun luettelon aineista, joita voidaan käyttää luonnonmukaisina kaupan pidettävien elintarvikkeiden jalostuksessa. Mainitun artiklan 1 kohdan f alakohdan mukaan mineraalit ja vitamiinit ovat sallittuja ainoastaan, jos niiden käyttö on lakisääteistä.
42.
Näiden säännösten sanamuodosta (
14
) käy selvästi ilmi, että niitä on tarkoitus tulkita suppeasti – minkä vahvistaa asetuksen N:o 834/2007 johdanto-osan 22 perustelukappale, jonka mukaan kuluttajien luottamuksen säilyttämiseksi luonnonmukaiseen tuotantoon sovellettaviin vaatimuksiin myönnettävät poikkeukset olisi rajoitettava tarkasti perusteltuihin tapauksiin.
43.
Näin ollen voin epäröimättä todeta, että asetuksen N:o 889/2008 27 artiklan 1 kohdan f alakohdassa käytettyä ilmausta ”lakisääteistä” olisi tulkittava suppeasti siten, että se koskee ainoastaan suoraa lakisääteistä vaatimusta, jonka mukaan ainetta on käytettävä kyseisen elintarvikkeen jalostuksessa.
44.
Käsiteltävässä asiassa ei väitetä, että unionin oikeuteen tai sen mukaiseen kansalliseen lainsäädäntöön sisältyisi lakisääteinen vaatimus, jonka mukaan pelkästään elintarvikkeena myytävän yrttiuutteita sisältävän sekahedelmämehun, olipa se tuotettu luonnonmukaisesti tai ei, on sisällettävä tietty määrä rautaa tai jotain määrättyä vitamiinia.
45.
Joissain tilanteissa saatetaan kuitenkin katsoa, että on olemassa lakisääteinen vaatimus, jonka mukaan tällaisen tuotteen on sisällettävä tietty määrä määrättyjä mineraaleja tai vitamiineja, jos sitä aiotaan myydä ravintolisänä, johon liittyy ravitsemus- tai terveysväite, tai erityisravinnoksi tarkoitettuna elintarvikkeena ja jos tällaisten määrien sisältyminen tuotteeseen on välttämätöntä, jotta sitä voidaan pitää kaupan ravintolisänä. En kuitenkaan voi yhtyä tällaiseen arvioon.
46.
Ravintolisistä komissio huomauttaa, että vaikka ravintolisien sisältämien vitamiinien ja mineraalien vähimmäismäärät voidaan vahvistaa direktiivin 2002/46 5 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaisesti, tällaisia määriä ei itse asiassa ole toistaiseksi vahvistettu. Tällaisia määriä ei ilmeisesti ole vahvistettu myöskään sovellettavassa Saksan lainsäädännössä (
15
) – vaikka tämä onkin asia, jonka ainoastaan Verwaltungsgericht voi määrittää. Vaikka vähimmäismäärät olisikin vahvistettu, siitä ei seuraisi valmistajille vaatimusta sisällyttää tuotteisiinsa määrättyä mineraalia tai vitamiinia; se pikemminkin estäisi valmistajia pitämästä näitä tuotteita kaupan ravintolisinä, jotka sisältävät kyseistä ainetta tai kyseisiä aineita, elleivät ne sisällä vaadittua vähimmäismäärää tai -määriä.
47.
Kun tarkastellaan ravitsemus- ja terveysväitteitä, edellä 9–14 kohdassa esitetyistä asetuksen N:o 1924/2006 ja asetuksen N:o 432/2012 säännöksistä ilmenee, että Blutquickista esitetyt väitteet ovat sellaisia, että ne voidaan esittää vain, jos tuote sisältää merkittäviä määriä rautaa ja vitamiineja. Kuten komissio kuitenkin jälleen huomauttaa, asetuksessa N:o 1924/2006 tarkoitettu väite on nimenomaisesti sellainen, joka ei ole pakollinen unionin tai kansallisen lainsäädännön nojalla. Kyseisissä säännöksissä ei näin ollen aseteta lakisääteistä vaatimusta asianomaisten elintarvikkeiden sisällölle; niissä pikemminkin täsmennetään olosuhteita, joissa ravitsemus- tai terveysväitteitä voidaan esittää.
48.
Kun tarkastellaan lisäksi erityisravinnoksi tarkoitettuja elintarvikkeita, asiakirja-aineiston perusteella ei ensinnäkään ole mitenkään selvää, että Blutquick kuuluu direktiivin 2009/39 1 artiklan 2 ja 3 kohtaan sisältyvän tällaisten tuotteiden määritelmän piiriin, vaikka se on ilmeisesti tarkoitettu muun muassa imettäville äideille ja väsymyksestä kärsiville henkilöille, joiden voitaisiin katsoa olevan ”erityisessä fysiologisessa tilassa ja [jotka] sen vuoksi voivat erityisesti hyötyä elintarvikkeiden sisältämien tiettyjen aineiden nauttimisesta valvotusti”. Kuten Ranskan hallitus huomauttaa, ravintoaineita on kuitenkin tarkoitus lisätä elintarvikkeisiin vain, kun ”siitä on annettu asiaa koskevissa erityisdirektiiveissä erityiset säännökset ja siihen voidaan soveltaa tarvittavia määrällisiä ehtoja”. (
16
) Tässäkään tapauksessa ei ole velvoitetta pitää esimerkiksi sekahedelmämehua kaupan erityisravinnoksi tarkoitettuna elintarvikkeena, vaan sitä on ainoastaan kiellettyä pitää kaupan sellaisena, ellei se täytä direktiivin 2009/39 ja asetuksen N:o 953/2009 vaatimuksia.
49.
Lyhyesti sanottuna kaikki ennakkoratkaisupyynnössä mainitut tai Herbarian mainitsemat tapaukset, joissa mineraalien ja/tai vitamiinien lisäämistä voitaisiin pitää ”lakisääteisenä”, ovat itse asiassa tapauksia, joissa valmistaja ei voi pitää tuotetta kaupan ravintolisänä, johon liittyy ravitsemus- tai terveysväitteitä, tai erityisravinnoksi tarkoitettuna elintarvikkeena, ellei sillä ole tietty mineraali- tai vitamiinipitoisuus. Koska ei ole lakisääteistä vaatimusta pitää mitään tuotetta kaupan ravintolisänä tai erityisravinnoksi tarkoitettuna elintarvikkeena, asetuksen N:o 889/2008 27 artiklan 1 kohdan f alakohtaa olisi tulkittava niin laajasti, ettei sitä voida hyväksyä, jotta tällaiset tilanteet kuuluisivat sen soveltamisalaan ja jotta tämän perusteella voitaisiin sallia mineraalien ja/tai vitamiinien käyttö sellaisten elintarvikkeiden jalostuksessa, joita on tarkoitus pitää kaupan luonnonmukaisina.
50.
Oikeuden nykytilassa (
17
) tämä on nähdäkseni ainoa mahdollinen johdonmukainen tulkinta.
51.
Myönnän, että kaupan teknisiä esteitä koskevan sopimuksen (
18
) yhteydessä WTO:n valituselin on katsonut, että vaatimus tiettyjen edellytysten täyttämisestä, jotta tonnikalatuote voidaan merkitä ”delfiiniystävälliseksi” (tilanne, joka muistuttaa käsiteltävän asian tilannetta), on pakollinen kyseisen sopimuksen liitteen 1.1 nojalla, vaikka tuotetta voitaisiin pitää kaupan ilman tällaista merkintää. (
19
)
52.
Käsiteltävän asian olosuhteet ovat kuitenkin monimutkaisemmat kuin valituselimen tutkimat olosuhteet. Käsiteltävässä asiassa ei ole kyse pelkästään tiettyjen vaatimusten täyttämisestä, jotta tuotteen merkinnöissä voidaan käyttää tiettyä mainintaa. Kyse on pikemminkin kahden tai useamman sellaisen vaatimuksen yhteensovittamisesta, joita kaikkia ei välttämättä voida täyttää samanaikaisesti, jotta tuotteen merkinnöissä voidaan käyttää eri mainintojen yhdistelmää.
53.
Unionin oikeudessa tiettyjen edellytysten on täytyttävä, jotta tuotetta voidaan pitää kaupan luonnonmukaisena. Muiden edellytysten on täytyttävä, jotta sitä voidaan pitää kaupan ravintolisänä, johon liittyy ravitsemus- tai terveysväite, tai erityisravinnoksi tarkoitettuna elintarvikkeena. Jotta tuotetta voidaan pitää kaupan sekä luonnonmukaisena että ravintolisänä, johon liittyy ravitsemus- tai terveysväite, tai erityisravinnoksi tarkoitettuna elintarvikkeena, kaikkien asiaa koskevien edellytysten on täytyttävä. Unionin oikeuteen ei kuitenkaan sisälly lakisääteistä vaatimusta, jonka mukaan tuotetta olisi pidettävä kaupan jollakin edellä mainituista tavoista. Jos kaikkia edellytyksiä tuotteen pitämiselle kaupan eri tapoja yhdistelemällä ei voida täyttää samanaikaisesti saman tuotteen osalta, valmistajan tehtävä on valita, miten tuotetta pidetään kaupan, ja siten varmistua siitä, mitkä edellytykset tuotteen on täytettävä. Kuten Ranskan hallitus huomauttaa, päinvastainen lähestymistapa sallisi valmistajien pitää luonnonmukaisina kaupan tuotteita, jotka sisältävät aineita, joita ei ole hyväksytty eikä tuotettu luonnonmukaisesti, pelkästään päättämällä esittää luonnonmukaiseen tuotantoon viittaavan ilmauksen lisäksi muita väitteitä, joita ei voitaisi esittää ilman kyseisten aineiden lisäämistä.
54.
Herbaria kuitenkin väittää, että asetuksen N:o 834/2007 3 artiklan c alakohdassa säädetty pyrkimys tuottaa ”laaja valikoima” luonnonmukaisia elintarvikkeita ja maataloustuotteita, jotka vastaavat kuluttajien kysyntää, tarkoittaa sitä, että on oltava mahdollista pitää kaupan luonnonmukaisia tuotteita kaikissa elintarvikeryhmissä, jotka täyttävät nämä edellytykset, mukaan lukien ravintolisät, erityisruokavaliovalmisteet ja tavalliset elintarvikkeet, joihin liittyy ravitsemus- tai terveysväitteitä.
55.
Tämä väite ei vakuuta minua. Kyseinen pyrkimys käsittää tietysti luonnonmukaisten tuotteiden pitämisen kaupan tällaisissa ryhmissä. Se ei kuitenkaan käsitä tuotteiden pitämistä kaupan kyseisissä ryhmissä luonnonmukaisina, elleivät ne täytä edellytyksiä niiden pitämiselle kaupan luonnonmukaisina.
56.
Näin ollen katson, että asetuksen N:o 889/2008 27 artiklan 1 kohdan f alakohtaan sisältyvällä ilmauksella ”lakisääteistä elintarvikkeissa, joihin niitä lisätään” viitataan ainoastaan suoraan lakisääteiseen vaatimukseen, jonka mukaan elintarvikkeen on sisällettävä yhtä tai useaa luetelluista aineista, jos kyseistä elintarviketta on tarkoitus ylipäätään pitää kaupan. Se ei ulotu koskemaan tilannetta, jossa elintarviketta pidetään kaupan ravintolisänä, johon liittyy ravitsemus- tai terveysväite, tai erityisravinnoksi tarkoitettuna elintarvikkeena mutta jossa sitä ei voida pitää kaupan ravintolisänä tai erityisravinnoksi tarkoitettuna elintarvikkeena, ellei se sisällä tiettyä määrää jotakin tai joitakin tällaisista aineista.
Erilainen kohtelu Yhdysvalloista tuotaviin tuotteisiin nähden
57.
Unionin tuomioistuimelle esittämissään kirjallisissa huomautuksissa Herbaria väitti, että asetuksen N:o 126/2012 (jolla pantiin täytäntöön komission ja Yhdysvaltojen maatalousministeriön välinen kirjeenvaihto) voimaantulon jälkeen Yhdysvalloissa tuotettuja elintarvikkeita on voitu pitää unionissa kaupan luonnonmukaisina, vaikka ne sisältävät vitamiineja ja mineraaleja, jotka eivät ole luonnonmukaisia, koska tällaiset merkinnät ovat Yhdysvalloissa sallittuja Electronic Code of Federal Regulations -säännöstön (
20
) 7 osastoon (Maatalous) sisältyvän 205.605 §:n nojalla. Herbaria mainitsi yhden yhdysvaltalaisen tuotteen (Organic Life Vitamins), jonka se väitti olevan rinnastettavissa Blutquickiin ja jota pidetään kaupan unionissa, vaikka se sisältää muita kuin luonnonmukaisia vitamiineja ja mineraaleja. Ellei Blutquickia voida pitää kaupan samalla tavalla, Herbarian oikeutta yhdenvertaiseen kohteluun loukattaisiin.
58.
Istunnossa esitetyissä suullisissa lausumissa keskityttiin unionin tuomioistuimen pyynnöstä lähinnä tähän kysymykseen.
59.
Tämä kysymys on mahdollisesti äärimmäisen merkittävä. Se enteilee, hieman suppeammassa asiayhteydessä, yhtä niistä kysymyksistä, jotka todennäköisesti nousevat etualalle transatlanttisen kauppa- ja investointikumppanuuden (jäljempänä TTIP) yhteydessä, josta komissio parhaillaan neuvottelee unionin puolesta Yhdysvaltojen kauppaedustajan kanssa. (
21
) Kyse on ”vastavuoroisesta tunnustamisesta”, joka herättää kysymyksiä yhdenvertaisesta kohtelusta ja mahdollisesti käänteisestä syrjinnästä. Jos unionin on sallittava sellaisten elintarvikkeiden tuonti ja myöhempi myynti luonnonmukaisina, jotka eivät ole unionin sääntöjen mukaisia vaan pelkästään antavat vastaavat takeet, voidaan kysyä, eikö pitäisi olla myös mahdollista pitää kaupan luonnonmukaisina unionissa tuotettuja elintarvikkeita, jotka täyttäisivät tällaiset vastaavat takeet antavien sääntöjen vaatimukset. TTIP:n yhteydessä on esitetty huolenaiheita muun muassa siitä, että se merkitsisi tosiasiassa erittäin laajojen sääntelyalojen yhtäläistämistä ja näin ollen sääntelyautonomian menettämistä.
60.
Nähdäkseni on kuitenkin painavia syitä, miksi unionin tuomioistuimen ei pitäisi käsitellä kyseisiä asioita tämän ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä.
61.
Verwaltungsgericht ei ensinnäkään ole pyytänyt selventämään tätä kysymystä – vaikka Herbarian asianajajan istunnossa esittämän lausuman mukaan se oli kysymys, joka oli otettu esille ja josta oli keskusteltu kansallisessa oikeudenkäyntimenettelyssä. Unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, että yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. (
22
) Tässä yhteydessä on mielestäni myös oltava, ainakin ensisijaisesti, kansallisen tuomioistuimen tehtävä päättää, että siinä vireillä olevassa asiassa esitettyä unionin oikeutta koskevaa kysymystä ei tarvitse ratkaista, jotta se voi antaa tuomionsa, ja että sitä ei näin ollen pitäisi prosessiekonomisista syistä esittää unionin tuomioistuimelle. Ennakkoratkaisumenettelyä on johdonmukaisesti pidetty tuomioistuinten välisenä vuoropuheluna, ja sen käynnistyminen riippuu kokonaisuudessaan siitä arvioinnista, jonka kansallinen tuomioistuin tekee ennakkoratkaisupyynnön merkityksellisyydestä ja tarpeellisuudesta. (
23
)
62.
Se, ettei Verwaltungsgericht ole viitannut Herbarian esille ottamaan kysymykseen, tarkoittaa lisäksi väistämättä sitä, ettei sen ennakkoratkaisupyyntö sisällä tämän kysymyksen osalta täysimääräisesti unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklassa edellytettyjä osatekijöitä. Siinä ei etenkään esitetä tosiseikkoja koskevia toteamuksia tai olettamia, jotka koskevat Organic Life Vitaminsin rinnastettavuutta Blutquickiin, ensiksi mainitun tosiasiallista myyntiä unionissa asetuksen N:o 834/2007 33 artiklassa säädettyjen menettelyjen mukaisesti tai jälkimmäisen mahdollista yhdenmukaisuutta Yhdysvaltojen säännösten kanssa, jos se olisi valmistettu Yhdysvalloissa. Ennakkoratkaisupyynnössä ei myöskään esitetä syitä, miksi ratkaisu Yhdysvalloista tuotavien luonnonmukaisten elintarvikkeiden merkinnöistä ja kaupan pitämisestä annettujen sääntöjen tulkinnasta voisi olla tarpeen.
63.
Tarkoituksenani ei ole arvostella tällä Verwaltungsgerichtiä. Se on päinvastoin selkeästi tehnyt tietoisen päätöksen olla esittämättä tästä ennakkoratkaisukysymystä ja siten, aivan oikein, pidättyä esittämästä siihen liittyviä perusteluja ja tosiseikkoja koskevia yksityiskohtia. Jos unionin tuomioistuin käsittelisi tätä kysymystä, sen olisi näin ollen tehtävä se tyhjiössä tietämättä syitä, joiden vuoksi Verwaltungsgericht ei pyytänyt selventämään tätä seikkaa, sen enempää kuin tosiseikkoja koskevaa ja menettelyllistä perustaakaan, jonka pohjalta nämä syyt voitaisiin kyseenalaistaa. Unionin tuomioistuin ylittäisi nimittäin toimivaltansa rajat, jos se päättäisi ratkaista luonteeltaan hypoteettisen ongelman ilman, että sillä olisi tiedossaan tarvittavia tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja. (
24
) Pääasian oikeudenkäynnin osapuolen esittämään kysymykseen vastaaminen ilman ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suostumusta ylittäisi nähdäkseni unionin tuomioistuimen toimivallan rajat vieläkin selvemmin.
64.
Käsittelemällä kysymystä, jota ei ole esitetty ennakkoratkaisupyynnössä – ja joka ei ole edes luonnollinen tai looginen päätelmä ennakkoratkaisupyynnössä esitetyistä seikoista – vaan joka on esitetty ainoastaan pääasian oikeudenkäynnin osapuolen huomautuksissa, evättäisiin jäsenvaltioilta osittain niiden unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklaan perustuvat oikeudet saada tieto unionin tuomioistuimelle esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten sisällöstä ja toimittaa kirjallisia huomautuksia näistä kysymyksistä. On totta, että jäsenvaltio voi pyytää saada esittää suullisia lausumia istunnossa kirjallisissa huomautuksissa esille tuotujen seikkojen johdosta. On kuitenkin yhtäältä niin, ettei jäsenvaltio ole välttämättä saanut kirjallisia huomautuksia omalla virallisella kielellään, kun taas ennakkoratkaisupyyntö käännetään aina, tai siitä laaditaan ainakin yhteenveto, kaikille unionin virallisille kielille, ja toisaalta istunnoissa on aikaa käytettävissä rajallisesti eikä niissä ole siten välttämättä mahdollista esittää tällaisia perusteellisia ja hyödyllisiä lausumia, kuten kirjallisten huomautusten kohdalla.
65.
Toiseksi, kuten komissio huomautti istunnossa, pääasian oikeudenkäynnissä on riitautettu Baijerin viranomaisten joulukuussa 2011 tekemä päätös, jonka pätevyyttä olisi oletettavasti näin ollen arvioitava tuolloin voimassa olleen lainsäädännön perusteella. Asetuksen N:o 126/2012, johon Herbaria perustaa väitteensä, 3 artiklan mukaan asetusta on sovellettu vasta 1.6.2012 alkaen. Vaikuttaa siten siltä, ettei tosiseikkojen ilmeisellä tapahtumahetkellä ole voinut olla sellaisia Yhdysvalloista tuotuja elintarvikkeita, jotka sisältävät muita kuin luonnonmukaisia vitamiineja ja mineraaleja, jotka on hyväksytty pidettäviksi kaupan luonnonmukaisina unionissa ja joihin Herbaria olisi voinut perustaa erilaista kohtelua koskevan väitteensä.
66.
Näin ollen suositan, ettei unionin tuomioistuimen pitäisi käsitellä Herbarian esille tuomaa lisäkysymystä tämän ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä. Jos unionin tuomioistuin kuitenkin pitää sitä asianmukaisena, sen olisi nähdäkseni ensin pyydettävä työjärjestyksen 101 artiklan mukaisesti Verwaltungsgerichtiltä selvennyksiä ja sen jälkeen tarvittaessa aloitettava työjärjestyksen 83 artiklan mukaisesti uudelleen suullinen vaihe, jotta asiasta kiinnostuneet jäsenvaltiot voivat esittää huomautuksia selvennykset huomioon ottaen.
Ratkaisuehdotus
67.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä luonnonmukaisen tuotannon, merkintöjen ja valvonnan osalta 5.9.2008 annetun komission asetuksen (EY) N:o 889/2008 27 artiklan 1 kohdan f alakohtaa on tulkittava siten, että siinä mainittujen aineiden käyttö on lakisääteistä ainoastaan silloin, kun sitä elintarviketta koskevassa unionin oikeuden tai sen mukaisen kansallisen oikeuden säännöksessä, johon kyseisiä aineita olisi lisättävä, säädetään, että kyseiset aineet on lisättävä tai että ainakin kyseisiä lisättäviä aineita on oltava tietty vähimmäismäärä, ennen kuin kyseinen elintarvike voidaan saattaa markkinoille.
Tällaista lakisääteistä vaatimusta ei ole silloin, kun elintarvikkeen kaupan pitäminen ravintolisänä, johon liittyy ravitsemus- tai terveysväite, tai erityisravinnoksi tarkoitettuna elintarvikkeena, vaikka elintarvikkeeseen ei olisikaan lisätty vähintään yhtä kyseisistä aineista, olisi harhaanjohtavaa ja kuluttajia harhauttavaa, koska elintarvike ei sen vuoksi, että siinä on liian vähän jotakin tai joitakin mainituista aineista, voi täyttää sille ominaista tarkoitusta elintarvikkeena tai ravitsemus- tai terveysväitteessä ilmaistua tarkoitustaan. Tällaista vaatimusta ei ole myöskään silloin, kun määrätty ravitsemus- tai terveysväite saadaan esittää ainoastaan sellaisista elintarvikkeista, jotka sisältävät ”merkittävän” määrän jotakin tai joitakin kyseisistä aineista.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	Ravintolisiä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 10.6.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/46/EY (EYVL L 183, s. 51), sellaisena kuin se on muutettuna.
(
3
)	Elintarvikkeita koskevista ravitsemus- ja terveysväitteistä 20.12.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1924/2006 (EUVL L 404, s. 9).
(
4
)	Elintarvikkeiden ravintoarvomerkinnöistä 24.9.1990 annettu neuvoston direktiivi 90/496/ETY (EYVL L 276, s. 40). Sen liitteessä I säädetään seuraavaa: ”Päätettäessä siitä, mikä on merkitsevä määrä, tulisi yleensä ottaa huomioon 15 prosenttia tässä liitteessä määritellystä suositeltavasta annoksesta, joka saadaan 100 grammasta tai 100 millilitrasta tai pakkauksesta, jos pakkaus sisältää vain yhden annoksen.” Suositeltava päiväannos (jäljempänä RDA) on määritetty useille aineille, myös raudalle ja useille vitamiineille, joita pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevan tuotteen väitetään sisältävän.
(
5
)	Muiden kuin sairauden riskin vähentämiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavien elintarvikkeita koskevien sallittujen terveysväitteiden luettelosta 16.5.2012 annettu komission asetus (EU) N:o 432/2012 (EUVL L 136, s. 1).
(
6
)	Erityisravinnoksi tarkoitetuista elintarvikkeista 6.5.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/39/EY (uudelleenlaadittu) (EUVL L 124, s. 21).
(
7
)	Erityisruokavaliovalmisteisiin ravitsemuksellisessa tarkoituksessa lisättävistä aineista 13.10.2009 annettu komission asetus (EY) N:o 953/2009 (EUVL L 269, s. 9).
(
8
)	Luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä sekä asetuksen (ETY) N:o 2092/91 kumoamisesta 28.6.2007 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 834/2007 (EUVL L 189, s. 1).
(
9
)	Liitteessä luetellaan kustakin unionissa (nykyisin) käytettävistä 25 kielestä (24 virallista kieltä plus luxemburgin kieli) joko yksi tai kaksi ilmausta, joista lähes kaikki tarkoittavat ”biologista”, ”ekologista” tai ”orgaanista” (poikkeuksia ovat viron kieli, jossa voidaan käyttää ilmeisesti ”mietoa” tarkoittavaa sanaa, ja suomen kieli, jossa kyseisen ilmauksen merkitys on ilmeisesti lähempänä ”luonnollista”).
(
10
)	Neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä luonnonmukaisen tuotannon, merkintöjen ja valvonnan osalta 5.9.2008 annettu komission asetus (EY) N:o 889/2008 (EUVL L 250, s. 1).
(
11
)	Neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä kolmansista maista tuotavien luonnonmukaisten tuotteiden tuontijärjestelyjen osalta 8.12.2008 annettu komission asetus (EY) N:o 1235/2008 (EUVL L 334, s. 25).
(
12
)	Asetuksen (EY) N:o 889/2008 muuttamisesta asiakirjaselvitysten osalta ja asetuksen (EY) N:o 1235/2008 muuttamisesta Amerikan yhdysvalloista tuotavien luonnonmukaisten tuotteiden tuontijärjestelyjen osalta 14.2.2012 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 126/2012 (EUVL L 41, s. 5).
(
13
)	Tällä viitataan ilmeisesti kansalliseen asiakirjaan, jonka otsikko on ”Toxikologische und ernährungsphysiologische Aspekte der Verwendung von Mineralstoffen und Vitaminen in Lebensmitteln” (Mineraalien ja vitamiinien käyttöön elintarvikkeissa liittyviä toksikologisia, ravitsemuksellisia ja fysiologisia näkökohtia). Asiakirjan on julkaissut vuonna 2002 tai 2004 Bundesinstitut für gesundheitlichen Verbraucherschutz und Veterinärmedizin (liittovaltion tasolla toimiva kuluttajien terveydensuojelun ja eläinlääketieteen instituutti), joka antaa tiettyjä suosituksia tulevaa lainsäädäntöä varten. Ks. myös edellä alaviite 4.
(
14
)	Ks. myös edellä 22 kohdassa lainattu asetuksen N:o 834/2007 6 artikla, jossa käytetään sellaisia ilmaisuja kuin ”rajoittaminen”, ”mahdollisimman vähän”, ”vain”, ”välttämättömiin” ja ”pois sulkeminen”.
(
15
)	Verwaltungsgericht toteaa, ettei Blutquick ole Diätverordnungin soveltamisalaan kuuluva tuote (ks. edellä 33 kohta). Ennakkoratkaisupyynnössä myös mainitussa asiakirjassa (ks. edellä alaviite 13) ehdotetaan, että kuluttajien harhaanjohtamisen ehkäisemiseksi ravintolisien mineraalien vähimmäispitoisuuden olisi oltava sellainen, että valmistajan ilmoittamasta annoksesta saadaan 15 prosenttia vastaavasta suositeltavasta enimmäismäärästä. Ei ole kuitenkaan viitteitä siitä, että ehdotusta olisi noudatettu.
(
16
)	Ks.edellä 19 kohta.
(
17
)	En tarkastele kysymystä siitä, pitäisikö käsiteltävän asian olosuhteissa olla mahdollista pitää tuotetta kaupan käyttämällä luonnonmukaiseen tuotantoon viittaavaa ilmausta; tämä on pelkästään lainsäätäjän asia.
(
18
)	Uruguayn kierroksen monenkeskisten kauppaneuvottelujen liite 1A (EYVL 1994, L 336, s. 86; jäljempänä TBT-sopimus).
(
19
)	Valituselimen raportti ”United States – Measures Concerning the Importation, Marketing and Sale of Tuna and Tuna Products”, WT/DS381/AB/R, hyväksytty 13.6.2012, erityisesti 196 kohta.
(
20
)	http://www.ecfr.gov.
(
21
)	Ks. http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/july/tradoc_151605.pdf, joka sisältää lyhyen yhteenvedon. Voidaan myös todeta, että (edellä alaviitteessä 18 mainitun) TBT-sopimuksen 2 artiklan 2.7 kohdassa edellytetään, että jäsenten ”on harkittava myönteisesti muiden jäsenten teknisten määräysten hyväksymistä samanarvoisiksi, vaikka nämä määräykset eroaisivat niiden omista edellyttäen, että ne ovat vakuuttuneita siitä, että nämä määräykset täyttävät riittävästi niiden omien määräysten tarkoitukset”.
(
22
)	Ks. viimeaikaisena esimerkkinä tuomio Nordecon ja Ramboll Eesti, C-561/12, EU:C:2013:793, 29 kohta.
(
23
)	Ks. viimeaikaisena esimerkkinä tuomio Križan ym., C-416/10, EU:C:2013:8, 66 kohta.
(
24
)	Ks. viimeaikaisena esimerkkinä johdonmukaisesta oikeuskäytännöstä määräys Società cooperativa Madonna dei miracoli, C‑82/13, EU:C:2013:655, 11 ja 12 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.