61973C0036
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS HENRI MAYRAS
VOM 7. NOVEMBER 1973 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Einführung
Artikel 74 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft legt den Grundstein für eine gemeinsame Verkehrspolitik. Artikel 75 bestimmt das Verfahren, nach dem der Vollzug dieser Politik sicherzustellen ist, wobei es dem Rat obliegt, die für den internationalen Verkehr aus oder nach dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats oder für den Durchgangsverkehr durch das Hoheitsgebiet eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gemeinsamen Regeln aufzustellen.
Der Rat regelt auch die Bedingungen für die Zulassung von Verkehrsunternehmern zum Verkehr innerhalb eines Mitgliedsstaats, in dem sie nicht ansässig sind.
Im übrigen erläßt er alle sonstigen zweckdienlichen Vorschriften.
Artikel 77 betrifft Beihilferegelungen im Verkehrsbereich. Es ist eine Tatsache, daß der Verkehrssektor zu denjenigen gehört, die traditionellerweise durch Beihilfen oder Subventionen von seiten der Staaten oder öffentlicher Einrichtungen gefördert werden. Derartige Beihilfen sind jedoch nach Artikel 92 grundsätzlich, soweit im Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt. Artikel 77 ist gerade dadurch gekennzeichnet, daß er, was das Verkehrswesen angeht, eine von diesem Grundsatz abweichende Bestimmung enthält und die Staaten ermächtigt, ihren Verkehrsunternehmen gewisse Beihilfen zu gewähren, sofern diese den Erfordernissen der Koordinierung des Verkehrs oder der Abgeltung bestimmter, „mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes zusammenhängender Leistungen“ entsprechen.
Eine Definition dieser Leistungen bzw. Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes findet sich in der Verordnung Nr. 1191 des Rates vom 26. Juni 1969, zu deren Regelungsgegenstand es auch gehört, die Methoden für die Berechnung der an die Transportunternehmen zu leistenden Ausgleichszahlungen zu bestimmen.
Wozu diese Bestimmungen?
Das Verkehrswesen stellt unbestreitbar einen der Schlüssel für den Gemeinsamen Markt dar; es bildet die Voraussetzung für einen reibungslosen Ablauf jeglicher Wirtschaftstätigkeit, und seine Bedeutung wächst zusehends. Außerdem haben die Staaten seit jeher ständig in die nationalen Verkehrsvorgänge eingegriffen; es gibt kaum einen anderen Sektor, der so stark reglementiert ist, handele es sich nun um Sicherheitsnormen, regelmäßige Verkehrsbedienung, Preise und Tarife, Besteuerung, Verwaltungsbestimmungen oder dienstrechtliche Vorschriften.
Vor 1958 nun gab es eine von Land zu Land unterschiedliche Verkehrspolitik, die eine entschieden dirigistisch, die andere im Gegenteil darauf bedacht, einen gewissen Liberalismus mit dem Schutzbedürfnis der Benutzer in Einklang zu bringen.
Auf einem solchen Gebiet gebot die Errichtung des Gemeinsamen Marktes die schrittweise Ersetzung der verschiedenen nationalen Politiken durch eine einheitliche Gemeinschaftspolitik.
Während, schließlich, einige Staaten den Akzent auf die Komplementärfunktion des Transportwesens legten und es Regelungen unterwarfen, die an volkswirtschaftlichen Bedürfnissen ausgerichtet waren — dies war in Deutschland, Frankreich und in geringerem Maße auch in Belgien und Luxemburg der Fall —, waren andere darum bemüht, ihre Verkehrsunternehmen möglichst weitgehenden Wettbewerbsverhältnissen auszusetzen, um ihre Lage der anderer Industrie- und Handelsunternehmen anzugleichen; dadurch sollten sie, so war es geplant, in die Lage versetzt werden, selber für ihr finanzielles Gleichgewicht zu sorgen. Insbesondere die Niederlande hatten diesen Weg bereits eingeschlagen.
Heute scheint es, was zum Teil gerade auf die Existenz der Gemeinschaft zurückzuführen ist, allgemein anerkannt, daß sowohl für öffentliche als auch für private Verkehrsunternehmen Verhältnisse geschaffen werden müssen, die es diesen ermöglichen, ihre Einnahmen und Ausgaben auszugleichen. Zwar werden auf dem Felde der Verkehrswirtschaft auch weiterhin bestimmte wirtschafts- und sozialpolitische Ziele verfolgt, doch ist es angebracht, daß die den Unternehmen dadurch erwachsenden Lasten übernommen oder vergütet werden.
Diesem Zweck dient die Verordnung Nr. 1191/69. Es ist eine Tatsache, daß auf gewissen Verkehrsunternehmen und namentlich auf den Eisenbahnen Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes ruhen, die in dreierlei Erscheinungsform auftreten:
—
Betriebspflicht,
—
Beförderungspflicht,
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Tarifpflicht.
Diese Verpflichtungen, die in der Vergangenheit gerechtfertigt waren, insbesondere, um der Allgemeinheit eine ausreichende Verkehrsbedienung und den Benutzern Schutz vor überhöhten Tarifen zu gewährleisten, haben zuweilen ihre Daseinsberechtigung verloren. Sie behindern die freie wirtschaftliche Entfaltung der Unternehmen. Deshalb sieht die Verordnung vor, daß diese Verpflichtungen aufgehoben werden, es sei denn, sie erweisen sich als unerläßlich; außerdem bestimmt sie, daß die Verkehrsunternehmer für die im Falle der Aufrechterhaltung dieser Verpflichtungen entstehenden Belastungen einen Ausgleich erhalten.
Der Rechtsstreit, in dem sich die niederländische Eisenbahngesellschaft Nederlandse Spoorwegen (N.S.) und die Regierung der Niederlande, vertreten durch den Verkehrsminister, vor dem Raad van State gegenüberstehen, bewegt sich im Rahmen dieser Gemeinschaftsregelung, und die Auslegung einiger Bestimmungen dieser Verordnung ist es, um die Sie der Raad van State ersucht.
I — Sachverhalt
Unter Berufung auf die genannte Ratsverordnung beantragte die Nederlandse Spoorwegen am 16. Juni 1970 beim Staatssekretär im Verkehrsministerium die Aufhebung sämtlicher Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes, also die Aufhebung der Betriebs- und der Beförderungspflicht ebenso wie die Aufhebung der Tarifpflicht bei jeglicher Art der Personenbeförderung auf dem von ihr kraft Konzession bedienten Verkehrsnetz. Sie machte geltend, aus den ihr in Anwendung des niederländischen Eisenbahnverkehrsgesetzes von 1875 auferlegten Verpflichtungen erwüchsen ihr „wirtschaftliche Nachteile“ im Sinne des Artikels 5 Absatz 1 der Verordnung. Für den Fall, daß der Staatssekretär dem Antrag auf Aufhebung der Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes nicht oder nur teilweise stattgeben sollte, erklärte sich die Gesellschaft bereit, gemeinsam mit der Verwaltung nach einem Weg für die Berechnung des ihr nach ihrer Auffassung zustehenden Ausgleichs zu forschen.
Am darauffolgenden 24. Juni legte die Gesellschaft dar, bei der Güterbeförderung in vollen Waggonladungen habe sie in den Jahren zuvor ernstliche finanzielle Verluste erlitten; sie beantragte daher, von der Betriebs- und der Beförderungspflicht befreit zu werden, und schlug eine Anzahl von „Umstrukturierungsmaßnahmen“ vor, die nach ihren Angaben dazu bestimmt waren, das finanzielle Gleichgewicht auf diesem Sektor der Beförderung auf dem Schienenwege wiederherzustellen. Mit Schreiben vom selben Tage beantragte sie ferner vorübergehende Ausgleichsmaßnahmen auf dem Sektor des Stückgut- und Expreßgutverkehrs.
Nachdem sie Kenntnis davon erlangt hatte, daß der Staatssekretär derartige Ausgleichsmaßnahmen während des Zeitraums der Umstrukturierung auf dem Sektor der Güterbeförderung ins Auge faßte, unterbreitete die Gesellschaft schließlich am 29. Juni 1970 ihre Vorstellungen zur Art und Weise der Berechnung des durch die Aufrechterhaltung bestimmter Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes erforderlichen Ausgleichs. Sie stellte fest, der Staatssekretär sei in dieser Hinsicht entsprechend der Methode der Aufspaltung nach Ertragsquellen vom Grundsatz der Gleichwertigkeit von Personenbeförderung und Güterbeförderung ausgegangen, und behauptete, diese Methode führe dazu, daß dem Gütertransport Belastungen zugerechnet würden, die in jedem Fall entstünden, auch wenn Verkehrsleistungen dieser Art gar nicht erbracht würden.
Mit Rücksicht auf die von der Verwaltung eingenommene Haltung erklärte die Gesellschaft, zur Wahrung der ihr gemäß Verordnung Nr. 1191/69 zustehenden Rechte sehe sie sich genötigt, die Aufhebung sämtlicher sie treffender Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes zu verlangen, eingeschlossen die Tarifpflicht, und dies alles mit Wirkung für jegliche Art der Güterbeförderung auf den Strekken, deren Betrieb ihr durch Konzession übertragen worden sei.
Nach emem Schriftwechsel und nach Verhandlungen traf der Verkehrsminister am 30. Dezember 1971 eine Reihe von Entscheidungen.
In einer ersten Verfügung ordnete er für das gesamte Streckennetz die Aufrechterhaltung der auf die Personenbeförderung bezüglichen Betriebs- und Beförderungspflicht der Nederlandse Spoorwegen an und bewilligte der Gesellschaft dementsprechend für das Jahr 1972 einen Ausgleich für die durch die Aufrechterhaltung der sie treffenden Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes entstehenden Belastungen. Die Entschädigung wurde auf rund 230 Millionen Gulden festgesetzt.
In einer zweiten Verfügung gab er dem Antrag der Gesellschaft insofern statt, als er mit Wirkung vom 1. Januar 1972 an für das gesamte Streckennetz die Betriebs- und Beförderungspflicht der Gesellschaft bei der Eisenbahngüterbeförderung in vollen Waggonladungen aufhob. Schließlich wandte er sich, ebenfalls am 30. Dezember 1971, an die Konzessionärin mit einem Schreiben, in dem er zum Problem des Stückgut- und Expreßgutverkehrs Stellung nahm: für die Zeit nach dem 1. Januar 1973 stelle sich die Frage gar nicht, da diese Art Beförderungen von diesem Zeitpunkt an vollständig von der Firma Van Gend & Loos übernommen würde. Für den einzigen Streitpunkt, die Höhe des wegen der Aufrechterhalrung von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes im Bereich des seinerzeit noch von der nationalen Gesellschaft besorgten Güterverkehrs gebotenen Ausgleichs für das Jahr 1972, enthalte Artikel 2 des Entwurfs eines Gesetzes zur Ordnung der finanziellen Verhältnisse der N.V. Nederlandse Spoorwegen eine Regelung.
Der Minister fügte hinzu, ganz allgemein könne bei dieser Beförderungskategorie von einer Tarifpflicht im Sinne der Verordnung Nr. 1191/69 nicht die Rede sein.
Wegen dieser vom Minister getroffenen Entscheidungen beschritt die N.V. Nederlandse Spoorwegen, gestürzt auf das Gesetz über die Anfechtung von Verwaltungsentscheidungen (Wet BAB), den Rechtsweg. Im Verfahren vor der Spruchabteilung für Verwaltungsstreitsachen des Raad van State, der es obliegt, der Krone einen Entscheidungsvorschlag zu unterbreiten, warf die Klägerin mehrere Fragen zur Auslegung der Verordnung Nr. 1191/69 auf und beantragte, den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften gemäß Artikel 177 des Vertrages von Rom um Vorabentscheidung zu ersuchen. Die Spruchabteilung für Verwaltungsstreitsachen des Raad van State, die diesem Antrag stattzugeben beabsichtigte, wurde mit Beschluß Ihrer Majestät der Königin der Niederlande vom 26. Januar 1973, in dem ausdrücklich auf Artikel 177 Bezug genommen wurde, ermächtigt, dem Gerichtshof drei Fragen zur Auslegung der besagten Gemeinschaftsverordnung vorzulegen.
II — Anwendbarkeit von Artikel 177 des Vertrages
Bevor diese Fragen untersucht werden, bedarf es der Prüfung, ob der Raad van State der Niederlande, der sich bei seiner Spruchtätigkeit in Verwaltungsstteitsachen darauf beschränkt, der Krone einen diese nicht bindenden Entscheidungsvorschlag zu unterbreiten, mit Rücksicht auf seinen Aufbau, seine Zuständigkeiten und das von ihm angewandte Verfahren als Gericht im Sinne von Artikel 177 des Vertrages angesehen werden kann.
Die Krone ist es in der Tat, die durch einen mit Gründen versehenen Beschluß die endgültige Entscheidung des Rechtsstreits trifft; in diesem Bereich hat sich in den Niederlanden bis heute das System der „justice retenu“, der dem Monarchen vorbehaltenen Rechtsprechung, erhalten.
Um sich ein Urteil über dieses Problem bilden zu können, das die Frage der Anwendbarkeit des Artikels 177 und somit Ihrer Zuständigkeit aufwirft, ist es notwendig, die historischen Grundlagen des Raad van State ins Gedächtnis zurückzurufen und aufzuzeigen, wie diese Einrichtung im Laufe einer langen Entwicklung Rechtsprechungsbefugnisse im Rahmen der Überprüfung von Akten der Verwaltung auf ihre Rechtmäßigkeit erworben hat, ohne daß indessen das Entscheidungsprivileg des Monarchen dadurch angetastet worden ist.
Die Staatsorgane sind in den Niederlanden wie in den meisten übrigen europäischen Staaten nach und nach durch Ausgliederung aus der „curia regis“ hervorgegangen. Die allgemeine Verwaltung des Landes lag am Ende des Mittelalters in den Händen des Koninklijke Raad, und unter der burgundischen Herrschaft existierte ein den Umständen nach vergleichbarer Regeringsraad. Die Betrauung eines Generalgouverneurs mit der Verwaltung des Landes um die Mitte des 16. Jahrhunderts war der erste Schritt zu einem differenzierteren Organisationsmodell, in dem der Raad van State ein beratendes Organ in allen Regierungsangelegenheiten wurde.
Dieser Zustand wurde allerdings 1581 und während der gesamten darauffolgenden Periode des Zuständigkeitskonfliktes zwischen Raad van State und Generalstaaten wieder in Frage gestellt.
Dann, im 19. Jahrhundert, nachdem der zunächst durch die Französische Revolution und später durch das Erste Kaiserreich auf die Niederlande ausgeübte Einfluß zu einer Übernahme des seinerzeit geltenden französischen Systems der Beilegung von Verwaltungsrechtsstreitigkeiten geführt hatte, vollzog sich eine gegenläufige Bewegung. Nach 1814 wurde die Mehrzahl der Verwaltungsrechtsstreitigkeiten dem ordentlichen Richter anvertraut.
Die Verfassungen von 1814 und vor allem 1815 bewahrten dem Raad van State jedoch seine Rolle als beratendes Organ der Regierung, wobei die letztere die ausdrückliche Verpflichtung begründete, ihn „zu allen vom König den Generalstaaten zugeleiteten oder von diesen dem König zugeleiteten Entwürfen und zu allen innenpolitischen Maßnahmen“ zu hören.
Gleichwohl blieb die Krone weiterhin zuständig zur Entscheidung über Streitigkeiten der Provinzen oder Gemeinden untereinander, auch verblieben ihr weitgehende Aufsichtsbefugnisse über die Lokalverwaltung.
Das Heraufkommen des parlamentarischen Systems und der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Minister hatten zur Folge, daß die Frage nach der Stellung des Raad van State neu aufgeworfen wurde. Während gewisse Kreise — wie das durch einfaches Gesetz geschehen konnte — dieses Organ zur obersten Gerichtsinstanz in Verwaltungsrechtsstreitigkeiten und zum Ratgeber der Regierung, der Krone und insbesondere auch der einzelnen Ministerien zu machen und ihm die Aufgabe, Gesetze und Erlasse auszuarbeiten, zu belassen wünschten, bildete sich in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts eine Strömung heraus, die die Abschaffung des Raad van State forderte, doch setzte sich diese Tendenz nicht durch.
Der Raad van State blieb weiterhin ein beratendes Kollegium, nunmehr jedoch der Regierung und nicht mehr des Königs. Dies bringt Artikel 28 des Gesetzes vom 21. Dezember 1861 eindeutig zum Ausdruck, denn danach wird, wenn auch mit Ermächtigung des Monarchen, die Anhörung des Raad van State in jedem Falle von einem Minister angeordnet. Parallel dazu erfuhr auch die Behandlung von Beschwerden, die von der Krone nach gutachtlicher Stellungnahme des Raad van State beschieden wurden, eine erste rechtssatzmäßige Ausgestaltung durch das Gesetz von 1861, das ein öffentliches und streitiges Verfahren unter Beteiligung der Parteien vor diesem Gremium einführte.
Durch spätere Normierungen und schließlich das Gesetz vom 9. März 1962 wurde dieses Verfahren weiter ausgebaut. Andererseits wurde durch das Gesetz vom 20. Juni 1963 über die Anfechtung von Verwaltungsentscheidungen (Wet BAB) ein neuer Verwaltungsrechtsbehelf, bei dem die Krone nach gutachtlicher Stellungnahme des Raad van State entscheidet, geschaffen, der weder an die Stelle der Klage beim allgemeinen Verwaltungsgericht noch an die Stelle der unmittelbar bei der Verwaltungsbehörde eingelegten Beschwerde getreten ist. Dieser neue Rechtsbehelf ist gegen Entscheidungen der zentralen Behörden gegeben, die früher nicht angefochten werden konnten.
Aufgrund der verfahrensrechtlichen Sicherungen und der der Spruchabteilung des Raad van State sowie der Krone zustehenden Befugnisse, wie etwa derjenigen, Verwaltungsakte aufzuheben, läßt sich von dem gegenwärtig geltenden System sagen, daß das Rechtsbehelfsverfahren vor der Krone nach gutachtlicher Stellungnahme des Raad van State den Charakter eines reinen Verwaltungsverfahrens, wie es ihn ursprünglich aufwies, verloren hat. Es ist ein echtes Rechtsmittelverfahren geworden, auch wenn die Entscheidung letztlich im Wege der „justice retenue“ ergeht.
Der Monarch ist zwar einer Bestimmung zufolge, in der die alte Vorstellung des Regeringsraad fortlebt, Vorsitzender des Raad van State, doch nimmt er in der Praxis diese Vorsitzendenrolle nicht mehr wahr; vielmehr wird er vom Vizepräsidenten des Raad van State vertreten. Eine der Hauptaufgaben des Raad besteht darin, Verwaltungsrechtsstreitigkeiten beizulegen. Das Gesetz von 1968 regelt die Arbeitsweise der Abteilung für Verwaltungsstreitsachen, die üblicherweise nach französischem Muster als „Spruchabteilung“ bezeichnet wird.
Ihr obliegt es, die an sie herangetragenen Streitsachen zu prüfen und der Krone eine Entscheidung zu empfehlen. Sie ist mit einem Vorsitzenden und mindestens vier Beisitzern besetzt. In der Praxis ist sie in Kammern gegliedert, von denen es gegenwärtig elf gibt.
Wenn die Krone der Abteilung eine Streitsache zur Stellungnahme unterbreitet, wird die Akte mit übersandt. Die Streitbeteiligten werden davon benachrichtigt und können Schriftsätze einreichen und Beweisstücke vorlegen. Der Vorsitzende der Abteilung ist befugt, die Verwaltungsvorgänge der streitbeteiligten Behörde anzufordern.
Nach dieser schriftlichen Vorbereitung erhalten die Beteiligten Gelegenheit, ihr Anliegen in öffentlicher Sitzung mündlich zu vertreten; sie können Zeugen benennen. Die Abteilung kann auch von sich aus Zeugen vernehmen, weitere Ermittlungen anstellen und sogar eine Augenscheinseinnahme anordnen. Darin kommt der streitige Charakter des Verfahrens zum Ausdruck.
Nach Schluß der mündlichen Verhandlung erstellt die Abteilung ihr Gutachten, das sie zusammen mit einem begründeten Beschlußentwurf der Krone zur Entscheidung zuleitet.
Falls der zuständige Minister den Entwurf nicht billigt und der Königliche Beschluß letztlich vom Gutachten der Abteilung abweicht, wird dieses ebenso wie der Bericht des Ministers an die Krone im Amtsblatt veröffentlicht.
Um sicherzustellen, daß der Minister nicht ohne Not von der ihm in dieser Hinsicht eingeräumten Möglichkeit Gebrauch macht, bestimmt das Gesetz ferner, daß er sich bei abweichender Meinung mit dem Justizminister abstimmen muß. Ist dieser selber betroffen, ist eine Abstimmung mit Ministerpräsidenten erforderlich.
Wenn sich auch letztlich nicht feststellen läßt, daß die Spruchabteilung über Entscheidungsbefugnisse verfügt, so unterliegt es in meinen Augen doch keinem Zweifel, daß den nach gutachtlicher Stellungnahme der Abteilung von der Krone getroffenen Entscheidungen Rechtsprechungscharakter zuzuschreiben ist.
Mehr aber verlangt Artikel 177, so wie es vom Gerichtshof ausgelegt worden ist, in dieser Hinsicht nicht.
Sie haben es z. B. für die Berechtigung, von der Vorlagemöglichkeit Gebrauch zu machen, für ausreichend erachtet, daß die betreffende innerstaatliche Einrichtung „eine richterliche Tätigkeit … wahrnimmt“ und zum Erlaß ihrer Entscheidung eine Auslegung des Gemeinschaftsrechts für erforderlich hält, ohne auf den Umstand abzustellen, daß die Vorlageentscheidung im Rahmen eines summarischen Mahnverfahrens ergangen war:
EuGH 14. Dezember 1971, Politi — 43/71 — Slg. 1971, 1048;
implizit: EuGH 10. Oktober 1973, Variola — 34/73 (noch nicht veröffentlicht).
Darüber hinaus haben Sie Ersuchen um Vorabentscheidung zugelassen, die nicht von Gerichten im engen Sinne des Wortes, also von einem in einen gerichtlichen Instanzenzug eingefügten Rechtsprechungskörper mit Streitentscheidungsbefugnissen auf den Gebieten des Zivil-, Straf-, Verwalrungs- oder Sozialrechts herrührten, sondern von am Rande der allgemeinen Gerichtsorganisation angesiedelten, mit Spezialfragen befaßten Stellen. Dies geschah namentlich im Falle einer Einrichtung, die im Rahmen eines Privatkrankenversicherungssystems in den Niederlanden zur Entscheidung bestimmter Streitsachen berufen war. Sie haben ausgeführt, diese gemäß den niederländischen Vorschriften ordnungsgemäß errichtete, mit der Entscheidung rechtssarzmäßig umschriebener Streitfälle beauftragte, zu Rechts- und nicht etwa Billigkeitsentscheidungen berufene, den für die allgemeinen Gerichte geltenden Regeln vergleichbaren Vorschriften für das Streitverfahren unterworfene, „Scheidsgerecht“ genannte Stelle, sei befugt, von der in Artikel 177 eröffneten Möglichkeit Gebrauch zu machen, das Ihnen von ihr vorgelegte Auslegungsersuchen sei daher zulässig.
EuGH 30. Juni 1966, — 61/65 — Vaassen-Göbbels, Slg. 1966, 602.
Die gleichen Maßstäbe lassen sich, a fortiori, auch an die Spruchabteilung des niederländischen Raad van State anlegen, denn dabei handelt es sich um ein verfassungsmäßig verankertes Organ, dem der Gesetzgeber gleichzeitig gewisse Rechtsprechunpsbefugnisse und beratende Funktionen bei der Ausarbeitung von Gesetzen und Verordnungen zugedacht hat und dessen ebenfalls gesetzlich festgelegte Zusammensetzung höchste Gewähr für Unparteilichkeit und Unabhängigkeit bietet. Zwar gibt der Raad lediglich mit Gründen versehene Stellimignabmen ab. die der Billigung der Krone bedürfen, doch ergehen diese Stellungnahmen in einem Rahmen, der alle Züge eines streitigen Verfahrens aufweist.
Der Umstand, daß die eigentlichen Streitentscheidungen von der Krone getroffen werden, veranlaßt lediglich zu der Feststellung, daß ihre Majestät die Königin der Niederlande selber an der Ausübung der rechtsprechenden Gewalt beteiligt ist. Dies wird vorliegend übrigens durch die Tatsache veranschaulicht, daß die Monarchin in ihrem mit Gründen versehenen Beschluß vom 28. Februar 1973 geglaubt hat, die Spruchabteilung durch die Bezugnahme auf Artikel 177 des Vertrages von Rom formell zur Vorlage der mit dem Gemeinschaftsrecht zuammenhängenden Auslegungsfragen ermächtigen zu müssen. Hat sie damit nicht eine Bindung der Krone an die vom Gerichtshof zu gebende Auslegung bei der ihr hernach zufallenden Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits beabsichtigt?
Nach allem bin ich der Ansicht, daß es sich um eine im Rahmen des Artikels 177 des Vertrages von Rom zulässige Vorlage handelt, über die Sie zu entscheiden haben.
III — Allgemeine Struktur der Gemeinschaftsregelung im Bereich der den Verkehrsunternehmen auferlegten Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes
Bevor ich mich zu den Antworten äußere, die nach meiner Ansicht auf die vorgelegten Fragen gegeben werden sollten, bedarf es einer Darstellung der allgemeinen Struktur der Verordnung Nr. 1191/69, zu deren Auslegung noch keine Rechtsprechung des Gerichtshofs vorliegt.
Diese Normierung bekennt sich grundsätzlich dazu, daß die Mitgliedstaaten die Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes im Bereich des Verkehrswesens, und namentlich des Eisenbahnverkehrs, aufheben, es sei denn, daß sich die Aufrechterhaltung dieser Verpflichtungen als unerläßlich erweist, um unter Berücksichtigung der Verhältnisse auf dem Verkehrsmarkt, des jeweiligen Standes von Angebot und Nachfrage sowie der Bedürfnisse der Allgemeinheit eine ausreichende Verkehrsbedienung sicherzustellen.
Die Absicht des Rates war es, die Ungleichbehandlung der Verkehrsunternehmen zu beseitigen, die sich dadurch ergab, daß die Mitgliedstaaten ihnen mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundene Verpflichtungen auferlegten, deren unterschiedliche Auswirkungen zu einer erheblichen Verfälschung der Wettbewerbsbedingungen führten. Der Rat entschloß sich, den Mitgliedstaaten grundsätzlich freizustellen, ob sie im Rahmen ihrer Zuständigkeiten Maßnahmen zur Aufhebung oder Aufrechterhaltung solcher Verpflichtungen trafen.
Als Gegenstück zu den Belastungen, die sich daraus ergeben können, räumte der Rat den betroffenen Unternehmen die Möglichkeit ein, bei den zuständigen in-nerstaatlichen Behörden die Aufhebung zu beantragen, vorausgesetzt, daß ihnen aus den besagten Verpflichtungen wirtschaftliche Nachteile erwachsen, die nach den in der Verordnung festgelegten gemeinsamen Methoden festzustellen sind.
Dem zweiten Grundsatz zufolge, den die Verordnung in Anknüpfung an eine Entscheidung des Rates vom 13. Mai 1965 hervorhebt, darf eine Verpflichtung des öffentlichen Dienstes nur mit der Maßgabe aufrechterhalten werden, daß die dem Unternehmen daraus entstehenden Belastungen ausgeglichen werden. Der Anspruch auf Ausgleich entsteht in diesem Falle, sobald die Aufrechterhaltung der Verpflichtung angeordnet wird.
Der dritte Grundsatz schließlich besagt, daß die Belastungen nach gemeinsamen Methoden auszugleichen sind, wobei den Auswirkungen Rechnung zu tragen ist, die eine Aufhebung der Verpflichtung auf die Tätigkeit des Unternehmens hätte.
Damit diese Grundsätze angewendet werden können, war eine Definition der Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes in dieser Verordnung unerläßlich. Demgemäß erklärt Artikel 2, daß Verpflichtungen gemeint sind, die das Unternehmen im eigenen wirtschaftlichen Interesse nicht oder nicht im gleichen Umfang und nicht unter den gleichen Bedingungen übernehmen würde. Es handelt sich demnach um Verpflichtungen und Belastungen, die einer kaufmännischwirtschaftlichen Unternehmensführung wesensfremd sind und sich nicht aus schließlich nach Maßgabe der von der Geschäftsleitung in das Unternehmen gesetzten Rentabilitätserwartungen bestimmen:
Artikel 2 unterscheidet in dieser Hinsicht drei Gruppen von Verpflichtungen:
—
Die Betriebspflicht, die definiert wird als die Verpflichtung, eine Bedienung sicherzustellen, welche festgesetzten Normen für die Kontinuität, die Regelmäßigkeit und die Kapazität entspricht, und die dementsprechend auch die Aufgabe umfaßt, die Strekken, das Material und die Anlagen — selbst noch nach der Einstellung bestimmter Verkehrsdienste — zu unterhalten;
—
die Beförderungspflicht, d. h. die Verpflichtung, alle Personen- oder Güterbeförderungen zu bestimmten Beförderungsentgelten und -bedingungen auszuführen;
—
schließlich die Tarifpflicht als Verpflichtung zur Anwendung von behördlich festgesetzten oder genehmigten, mit dem kaufmännischen Interesse des Unternehmens nicht zu vereinbarenden Entgelten, die sich insbesondere bei bestimmten Gruppen von Reisenden, bestimmten Güterarten oder bestimmten Verkehrswegen aus der Auferlegung oder verweigerten Änderung von besonderen Tarifmaßnahmen ergeben.
In der Verordnung wird klargestellt, daß diese Definition nicht diejenigen Verpflichtungen erfaßt, die sich aus allgemeinen preispolitischen Maßnahmen oder aus Maßnahmen auf dem Gebiet der allgemeinen Beförderungsentgelte und -bedingungen im Hinblick auf die Organisation des Verkehrsmarktes ergeben.
IV — Der Begriff Tarifpflicht im Sinne der Verordnung Nr. 1191/69
Das erste Ihnen unterbreitete Auslegungsersuchen dreht sich um die Definition eben dieser Tarifpflicht.
Die Fragestellung ist gewiß nicht ganz sachgemäß, denn es hat den Anschein, als ob die Spruchabteilung mit ihrer Frage, ob der vom Verkehrsminister eingenommene Standpunkt, die Nederlandse Spoorwegen unterliege keiner Tarifpflicht, auf einer unrichtigen Auslegung von Artikel 2 Absatz 5 der Verordnung beruhe, Sie dazu veranlassen wolle, die ministerielle Entscheidung auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht zu prüfen.
Hierzu nur das eine Wort, daß Sie nicht die Befugnis besitzen, die Gemeinschaftsregelung auf einen Einzelfall anzuwenden und einen etwaigen Konflikt zwischen der Entscheidung eines mitgliedstaatlichen Organs und einer Norm des Gemeinschaftsrechts aufzulösen.
Jedoch haben Sie in ständiger Rechtsprechung die Möglichkeit anerkannt, aus den vom nationalen Richter vorgelegten Fragen die die Auslegung des Gemeinschaftsrechts betreffenden Punkte herauszuschälen, die es dem vorlegenden Richter aufgrund seiner Kenntnis des Tatsachenstoffes gestatten, das ihm unterbreitete Rechtsproblem zu lösen.
Vorliegend geht es somit darum, daß Sie ein klärendes Wort zur gemeinschaftsrechtlichen Auslegung des Begriffs Tarifpflicht innerhalb des Gesamtbildes der Verordnung Nr. 1191/69 und zur Auslegung insbesondere ihres Artikels 2 Absatz 5 sprechen.
Es sei am Rande bemerkt, daß Sie nicht zu dem Problem Stellung zu nehmen brauchen, ob die vorgelegte Frage mit Bezug auf die von der Klägerin des Ausgangsverfahrens besorgte Personenbeförderung erheblich ist oder nicht.
Der Prozeßbevollmächtigte des Ministers hat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, in dieser Beförderungsspane gelte der Ausgleich der unter dem Gesichtspunkt der Aufrechterhaltung der Verpflichtung, eine den Bedürfnissen des öffentlichen Dienstes gerecht werdende Personenbeförderung sicherzustellen, gewährt werde, sämtliche Belastungen ab, die sich aus dieser Verpflichtung für das Unternehmen ergäben. Hierbei handelt es sich um ein Problem, zu dem sich allein der nationale Richter zu äußern hat.
Soweit es um die Bedeutung des Ausdrucks „Tarifpflicht“ geht, scheint mir die von der Nederlandse Spoorwegen vertretene Ansicht auf eine Vermengung zweier verschiedener Begriffe hinauszulaufen:
—
den der Beförderungspflicht, die Artikel 2 Absatz 4 mit der Verpflichtung umschreibt, „alle Personen — oder Güterbeförderungen zu bestimmten Beförderungsentgelten und -bedingungen“ anzunehmen und auszuführen;
—
und den der Tarifpflicht, der nach Absatz 5 des genannten Artikels bestimmte Voraussetzungen bei der Gestaltung der Beförderungsentgelte verlangt, die kumulativ gegeben sein müssen, nämlich die Verpflichtung zur Anwendung von „behördlich festgesetzten oder genehmigten“, mit dem kaufmännischen Interesse des Unternehmens nicht zu vereinbarenden Entgelten, die sich aus der Auferlegung oder verweigerten Änderung von besonderen Tarifmaßnahmen ergeben.
Darin kommen zwei gänzlich verschiedene Aspekte der Tarifpolitik zum Ausdruck, die zugleich die Aufstellung und die Änderung von Tarifen betreffen.
Die meisten Eisenbahngesellschaften unterliegen bekanntlich der Verpflichtung, Tarife anzuwenden, d. h. der vom Gesetzgeber auferlegten Verpflichtung, ihre Preise im Rahmen eines Tarifs zu veröffentlichen, damit jeder Benutzer imstande ist, sich von den Preisbedingungen für jede einzelne Verkehrsleistung im voraus Kenntnis zu verschaffen. Diese Auflage, einen Tarif auszustellen und zu veröffentlichen, hängt allein mit der Beförderungspflicht zusammen.
Denn sie schließt nicht notwendig ein, daß der Tarif von der Aufsichtsbehörde, im allgemeinen dem für das Verkehrswesen zuständigen Minister, festgesetzt oder genehmigt wird. Es steht dem nichts entgegen, daß das Unternehmen als Tarifherr unter Beachtung der gegebenenfalls von staatlichen Stellen im Rahmen von Preiskontrollen getroffenen alicemeinen Maßnahmen seinen Tarif selber bestimmt.
Selbst wenn es von der Macht des Ministers abhängt, ob er zu Tarifvorschlägen, die ihm zu unterbreiten das Eisenbahnunternehmen gehalten ist, seine vorherige oder nachträgliche Zustimmung erteilt, folgt daraus nicht notwendig, daß der Verkehrsunternehmer einer Tarifpflicht im Sinne der Verordnung Nr. 1191/69 unterliegt.
Denn eine solche Verpflichtung liegt nur dann vor, wenn vom Minister zum einen besondere Tarifmaßnahmen, insbesondere bei bestimmten Beförderungsgruppen oder bestimmten Verkehrswegen, auferlegt werden und diese Maßnahmen zum anderen mit dem kaufmännischen Interesse des Unternehmens nicht vereinbar sind.
Dies verlangt ausdrücklich Artikel 2 Absatz 5, der übrigens in dieser Beziehung nichts weiter ist als ein Anwendungsfall des in Absatz 1 desselben Artikels aufgestellten Grundsatzes, daß die Verpflichtung des öffentlichen Dienstes eine Verpflichtung darstellt, die das Unternehmen aus eigenem Antrieb nicht oder doch jedenfalls nicht im gleichen Umfang und nicht unter den gleichen Bedingungen übernehmen würde, wenn es lediglich sein wirtschaftliches Interesse und die Rentabilität des eingesetzten Kapitals im Auge härte.
Die in Artikel 2 Absatz 5 der Verordnung enthaltene Definition der Tarifpflicht erfaßt somit nicht sämtliche Verpflichtungen dieser Art, die Verkehrsunternehmen auferlegt zu werden pflegen. Es handelt sich um einen besonders gearteten Begriff.
In dieser Hinsicht ist ein Hinweis auf die Begründung des Verordnungsvorschlages, den die Kommission dem Rat am 26. Mai 1967 vorlegte (ABl. Nr. 248 vom 13. Oktober 1967), nicht uninteressant, denn darin wird herausgestrichen, daß die behördliche Genehmigung ebenso wie die Veröffentlichung der Tarife vor allem der Organisation des Verkehrsmarktes in den Mitgliedstaaten dient und deshalb als solche keine Tarifpflicht darstellt, deren Aufrechterhaltung einen Ausgleichsanspruch im Sinne der Verordnung begründet. Gewiß handelt es sich dabei bloß um ein vorbereitendes Dokument, doch bekräftigt es die beschränkte Tragweite, die der Rat seinerseits dem Begriff Tarifpflicht in seiner Verordnung von 1969 dadurch beimaß, daß er darunter nur diejenigen Verpflichtungen fallen ließ, die für die Unternehmen oder für bestimmte Beförderungsgruppen wirtschaftliche Nachteile mit sich zu bringen pflegen und deshalb geeignet sind, den Wettbewerb auf diesem Gebiet zu verfälschen.
Abgesehen davon, daß Sie zu dieser Frage ohnehin keine Stellung zu beziehen brauchen, scheint mir die für die niederländischen Eisenbahnen geltende Tarifregelung, wie sie sich aus dem in diesem Punkte unveränderten Gesetz von 1875 ergibt, nicht schon als solche eine Tarifpflicht in dem diesem Ausdruck in der Verordnung des Rates beigelegten Sinne zu beinhalten. Artikel 28 des Gesetzes sieht lediglich ganz allgemein vor, daß die Tarife vom Verkehrsminister zu genehmigen und daß sie zu veröffentlichen sind; Artikel 30 bestimmt, daß auch Änderungen mindestens einen Monat vor Inkrafttreten der neuen Tarife zu veröffentlichen sind. Zwar ermächtigt Artikel 29 die Regierung, unter bestimmten Umständen eine Tarifherabsetzung anzuordnen, auch sieht er für den Fall, daß eine solche Herabsetzung eine Verminderung des Unternehmerreingewinns nach sich zieht, eine Entschädigungsleistung durch den Staat vor, doch hat es, von Ausnahmen abgesehen, nicht den Anschein, als ob diese Gesetzesbestimmung jemals praktische Bedeutung erlangt habe. Der Studie von Kapteyn über das Eisenbahnwesen in den Niederlanden zufolge unterliegen die Eisenbahnen vielmehr im Bereich des Personenverkehrs einem System veröffentlichungsbedürftiger Höchstpreise, die vom Unternehmer festgesetzt und dem Minister zur Genehmigung vorgelegt werden. Unter dem Vorbehalt, daß sie diese Höchstsätze einhält, ist es der Gesellschaft freigestellt, ihr Tarifgefüge nach eigenem Gutdünken zu gestalten, auch ist es ihr möglich, mit bestimmten Benutzern Sondervereinbarungen zu treffen, die nicht veröffentlicht werden.
V — Kann der Begriff „wirtschaftliche Nachteile“ in den Artikeln 4 und 5 der Verordnung Nr. 1191/69 auch Nachteile erfassen, die im Laufe eines einzigen Jahres aufgetreten sind?
Die zweite dem Gerichtshof unterbreitete Frage hängt mit einem in den Artikeln 4 und 5 der Verordnung enthaltenen Begriff zusammen. Die Transportunternehmen können die völlige oder teilweise Aufhebung einer Verpflichtung des öffentlichen Dienstes nämlich nur dann beantragen, wenn ihnen aus dieser Verpflichtung „wirtschaftliche Nachteile“ erwachsen.
Solche Nachteile sind nach Artikel 5 Absatz 1 gegeben, „wenn die Verringerung der Belastungen, die durch die völlige oder teilweise Aufhebung dieser Verpflichtung … erreicht werden kann, stärker ist als der Rückgang der sich aus dieser Aufhebung ergebenden Einnahmen“.
Nach Absatz 2 werden diese wirtschaftlichen Nachteile „auf der Grundlage einer gegebenenfalls bereinigten Bilanz der jährlichen wirtschaftlichen Nachteile errechnet, die sich aus dem Unterschied zwischen der Verringerung der jährlichen Belastungen und der Verringerung der jährlichen Einnahmen im Falle der Aufhebung der Verpflichtung ergeben“.
Der Raad van State der Niederlande stellt Ihnen die Frage, ob diese Bestimmungen dahin auszulegen sind, daß von wirtschaftlichen Nachteilen nur dann die Rede sein kann, wenn diese Nachteile während eines längeren, jedenfalls mehr als einjährigen Zeitraums aufgetreten sind.
Die Antwort ergibt sich in abstracto, scheint mir, eindeutig bereits aus dem Wortlaut des Artikels 5 Absatz 1, erläutert diese Bestimmung doch diesen Begriff als den Unterschied zwischen der Verringerung der Belastungen und der Verringerung der mit dem Betrieb verbundenen Einnahmen, ohne daß sie als weitere Voraussetzung einen bestimmten Zeitablauf nennt, in dem Nachteile feststellbar gewesen sein müssen.
Absatz 2, dessen einziger Zweck es ist, die Methode festzulegen, nach der diese Nachteile zu errechnen sind, stellt auf den Fall ab — genauer gesagt auf den Regelfall —, daß die Nachteile über einen Zeitraum von mehreren Jahren hinweg fortwirken, und stellt insoweit klar, daß die Berechnung auf der Grundlage gegebenenfalls bereinigter Jahresbilanzen zu erfolgen hat.
Dieser Klarstellung bedurfte es, denn im allgemeinen liegen die Dinge so, daß eine Verpflichtung des öffentlichen Dienstes auf unbestimmte Zeit hinaus aufrechterhalten wird.
Außerdem kann eine Verkehrsbedienung, die im Laufe eines Geschäftsjahres ein Defizit verursacht, sich im Laufe der nachfolgenden Geschäftsjahre durchaus als kostendeckend oder gar gewinnbringend erweisen.
Da die Rechnungsführung von Unternehmen sich grundsätzlich am Ende jedes Geschäftsjahres in der Bilanz nachgezeichnet findet, lag es nahe, aus ihr den Unterschiedsbetrag zwischen der Verringerung der jährlichen Belastungen und der Verringerung der jährlichen Einnahmen im Falle der Aufhebung der Verpflichtung abzulesen. Dies konnte nur durch einen Rückgriff auf die Bilanz des jeweiligen Geschäftsjahres geschehen, die Möglichkeit einer Bilanzbereinigung vorbehalten.
Diese Berechnungsweise schließt jedoch keineswegs aus, daß sich der Zeitraum, in dem wirtschaftliche Nachteile auftreten, auf ein einziges Jahr beschränken kann.
Genau unter diesem Aspekt, scheint es, hat sich die Frage in dem vor den Raad van State gebrachten Rechtsstreit gestellt.
Die Nederlandse Spoorwegen hatte die Aufhebung sämtlicher ihr auferlegten Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes, insbesondere auch im Bereich der Stückgutbeförderung, beantragt, der Minister stellte sich jedoch auf den Standpunkt, zumindest bei dieser Beförderungsgruppe könne von wirtschaftlichen Nachteilen nicht die Rede sein, weil diese Beförderungsart nach den eigenen Angaben der Gesellschaft lediglich im Jahr 1972 mit Verlust betrieben, 1973 dagegen dank den in diesem Betriebszweig zu diesem Zeitpunkt abgeschlossenen Maßnahmen wieder rentabel wurde.
In Wahrheit stellt sich dem nationalen Richter somit das Problem, ob sich unter Berücksichtigung der auf das Jahr 1972 beschränkten Aufrechterhaltung der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes auf diesem Gebiet aus der Üntemehmensbilanz für dieses Geschäftsjahr tatsächlich wirtschaftliche Nachteile ergeben oder nicht. Ihm obliegt die Entscheidung in dieser Frage, zu der Erörterungen anzustellen sich für Sie erübrigt.
Sollte der niederländische Richter sie bejahen, dann stehen, so meine ich, die Bestimmungen der Artikel 4 und 5 der Verordnung bei der Berechnung eines etwaigen Ausgleichs einer Berücksichtigung auch der Nachteile nicht im Wege, deren Auswirkung sich ersichtlich auf ein einziges Jahr beschränkt.
VI — Der Modus der Ausgleichsberechnung
Die dritte Frage betrifft den Berechnungsmodus bei dem Ausgleich, den der Staat zu leisten hat, wenn im Falle eines Eisenbahnunternehmens, das auf ein und demselben Streckennetz Personen- und Güterbeförderungen durchführt, die Beförderungspflicht für die erste Gruppe aufrechterhalten, für die zweite dagegen aufgehoben wird.
Gemäß Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung wird der Ausgleich nach den in den Artikeln 10 bis 13 näher bezeichneten gemeinsamen Methoden errechnet.
Seine Höhe entspricht nach Artikel 10 Absatz 1 Unterabsatz 1 grundsätzlich dem Unterschied zwischen der Verringerung der Belastung und der Verringerung der Einnahmen des Unternehmens im Falle der völligen oder teilweisen Aufhebung der fraglichen Verpflichtung.
Die Höhe bemißt sich somit nach dem Gewicht der durch die Aufrechterhaltung der Verpflichtung hervorgerufenen wirtschaftlichen Nachteile.
Werden jedoch — so präzisiert Unterabsatz 2 — die wirtschaftlichen Nachteile anhand einer Aufschlüsselung der dem Unternehmen aus seiner Verkehrstätigkeit entstehenden Gesamtkosten nach den einzelnen Teilen dieser Verkehrstätigkeit — namentlich nach Personen- und nach Güterverkehr — errechnet, so entspricht der Ausgleichsbetrag dem Unterschied zwischen den Kosten, die dem von der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes betroffenen Teil der Tätigkeit des Unternehmens anzulasten sind, und den entsprechenden Einnahmen.
Sind in einem solchen Falle die Gesamtkosten des Unternehmens zwischen den beiden Beförderungskategorien so aufzuschlüsseln, daß jeder dieser Kategorien — wie der Verkehrsminister dies vorliegend getan hat — ein quotenmäßiger Anteil zugerechnet wird, oder sind die Gemeinkosten bei der Berechnung des auf den Personenverkehr bezüglichen Ausgleichs, wie die Nederlandse Spoorwegen behauptet, etwa deshalb in voller Höhe zu berücksichtigen, weil der Güterverkehr eine bloße Nebentätigkeit darstellt und jedenfalls der weiterhin der Beförderungspflicht unterliegende Personenverkehr es ist, dem die Gemeinkosten vollständig zuzumessen sind?
Ohne auf die Facherläuterungen zurückkommen zu wollen, die in der mündlichen Verhandlung gegeben worden sind, bleibt doch zu bemerken, daß die Frage von großer praktischer Bedeutung Und von erheblichem finanziellen Belang ist, denn die Gemeinkosten machen den überwiegenden Teil der Gesamkosten aus. Diese Kosten, die in der Terminologie der Verkehrs- und insbesondere der Eisenbahnverkehrswirtschaft definiert werden als solche, die bei der Erstellung mehrerer Leistungen gleichzeitig entstehen, können keiner dieser Leistungen direkt zugerechnet werden.
Sie decken sich übrigens nicht mit einer der natürlichen Kostenarten, sondern treten in allen Kostenbereichen eines Eisenbahnunternehmens auf: Betriebs-, Personal-, Energiekosten, Kosten für Wege und Gebäude, Kapitalkosten und sonstige Kosten.
Sie sind abzugrenzen von den sogenannten zurechenbaren Einzelkosten, die rechnungstechnisch in unmittelbarem Zusammenhang mit der Erstellung einer bestimmten Leistung, d. h. mit einer bestimmten Beförderungskategorie, stehen. Bei einer Einproduktunternehmung — im Eisenbahnverkehrswesen also z. B. einem Unternehmen, das ausschließlich Güterbeförderungen übernimmt, ein Fall, der recht selten vorkommt — bereitet die Zurechnung der Gemeinkosten keine Schwierigkeiten, denn sie geschieht einfach dadurch, daß die Summe dieser Kosten durch die Anzahl der Leistungseinheiten, in unserem Beispiel der Tonnenkilometer, geteilt wird.
Bei einer Mehrproduktunternehmung dagegen müssen die Gemeinkosten den Leistungseinheiten angelastet werden, d. h. anteilig auf die verschiedenen Kostenträger verteilt und folglich mit Hilfe eines Verteilungsschlüssels aufgeschlüsselt werden.
Für die Wahl des Umlegungsschlüssels läßt sich keine starre Regel aufstellen; sie erfordert eine gewisse Bewertungsfreiheit; deshalb ist es nicht erstaunlich, daß die Verordnung des Rates in diesem Punkte weder für die Aufschlüsselung der Gemeinkosten noch für die Abgrenzung der umlegungsfähigen Kosten praktikable Berechnungsmodalitäten vorsehen konnte.
Für die von Ihnen erbetene Auslegung ist jedoch von Bedeutung der Grundsatz der Kostenaufschlüsselung als solcher in einem Falle, in dem das Unternehmen ungeachtet der gleichzeitig mit der Aufrechterhaltung der Verpflichtung des öffentlichen Dienstes für den Personenverkehr erfolgten Aufhebung für den Güterverkehr damit fortfährt — in welcher Betriebsform auch immer —, Güter zu befördern, wenn auch nunmehr unter eigenkaufmännischen Gesichtspunkten.
Es handelt sich somit um ein Unternehmen, das verschiedenartige Leistungen erbringt; daher ist es ganz normal, daß die Gemeinkosten anteilig auf den Personenverkehr und den Güterverkehr verteilt werden.
Dies ist genau der Lösungsweg, den Artikel 5 Absatz 1 Unterabsatz 3 in Verbindung mit Artikel 10 Absatz 1 Unterabsatz 2 einschlägt.
In der erstgenannten Bestimmung heißt es: „Erstrecken sich Betriebs- oder Beförderungspflichten auf eine oder mehrere Arten des Personen- oder des Güterverkehrs eines Verkehrsnetzes oder eines bedeutenden Teils der Linien eines Verkehrsnetzes, so werden die Kosten, die bei einer Aufhebung der Verpflichtung wegfallen können, anhand einer Aufschlüsselung der dem Unternehmen aus seiner Verkehrstätigkeit entstehenden Gesamtkosten nach den einzelnen Teilen dieser Verkehrstätigkeit ermittelt.“
Nach dieser Vorschrift regelt sich bekanntlich das Berechnungsverfahren für wirtschaftliche Nachteile, die, wie wir gesehen haben, als Maßstab dienen für das Ausmaß des entsprechenden Ausgleichs, den das Unternehmen beanspruchen kann, falls die Verpflichtung des öffentlichen Dienstes aufrechterhalten wird.
Die zweite Vorschrift, Artikel 10 Absatz 1 Unterabsatz 2, knüpft unbestreitbar an diese Gegebenheiten an, denn er enthält nähere Bestimmungen zur An und Weise der Ausgleichsberechnung für den Fall, daß die wirtschaftlichen Nachteile durch Aufschlüsselung der Gesamtkosten nach den einzelnen Teilen oder Arten der Verkehrstätigkeit ermittelt worden sind.
Die unmittelbar zurechenbaren Einzelkosten sind in voller Höhe berücksichtigungsfähig, allerdings nur, soweit sie gerade der Tätigkeitsart zuzumessen sind, für die die Verpflichtung des öffentlichen Dienstes weiterlebt; die Gemeinkosten, die einen bedeutenden Teil der Gesamtkosten ausmachen, sind dagegen aufzuschlüsseln.
Jede andere Lösung liefe, wie die Kommission dargelegt hat, dem vor Erlaß der Verordnung Nr. 1191/69 in der Entscheidung des Rates vom 13. Mai 1965 gesteckten Ziel zuwider, Wettbewerbsverfälschungen, die sich aus der Belastung der Verkehrsunternehmen des öffentlichen Dienstes ergeben können, durch Aufhebung dieser Verpflichtungen oder durch Schaffung eines Ausgleichs für die daraus erwachsenden Lasten zu beseitigen.
Die gesamten Gemeinkosten allem dem Personenverkehr aufzubürden in der von der Nederlandse Spoorwegen angestellten Erwägung, daß der Güterverkehr, historisch und wirtschaftlich gesehen, eine bloße Nebentätigkeit darstellt, liefe nämlich letzten Endes auf eine unbezweifelbare, wenngleich indirekte Subventionierung des nunmehr von jeglicher Verpflichtung des öffentlichen Dienstes freigestellten Güterverkehrs hinaus.
Dies hieße nicht nur, dem betreffenden Unternehmen einen ungerechtfertigten Vorteil zu verschaffen, sondern auch den Wettbewerb zu verfälschen, namentlich im Verhältnis zu Güterverkehrsunternehmen, die nicht schienengebunden sind.
Der Auslegungsweise der Klägerin des Ausgangsverfahrens zu folgen, birgt schließlich die Gefahr in sich, daß damit von seiten der Eisenbahngesellschaften bestimmter anderer Mitgliedstaaten — die im allgemeinen weitgehenden Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes unterliegen — Ausgleichsansprüche in beängstigendem Umfange ausgelöst werden.
Die Auffassung der niederländischen Gesellschaft wäre nach meinem Dafürhalten nur begründet, wenn sie jegliche Tätigkeit im Güterverkehrsbereich aufgegeben hätte oder allenfalls, wenn sie diese An von Beförderungsleistungen selber oder durch eine Tochtergesellschaft nur noch mit einem gegenüber der vorangegangenen Zeit staatlicher Indienstnahme merklich geringeren Kapazitätsgrad erbringen würde.
Nach allem schlage ich vor, für Recht zu erkennen:
1.
daß eine Tarifpflicht im Sinne von Artikel 2 Absatz 5 der Verordnung Nr. 1191/69 des Rates kumulativ voraussetzt, daß sich die behördlich festgesetzten oder genehmigten Tarife insbesondere bei bestimmten Gruppen von Reisenden, bestimmten Güterarten oder bestimmten Verkehrswegen aus der Auferlegung oder verweigerten Änderung von besonderen Tarifmaßnahmen ergeben und daß die Entgelte mit dem kaufmännischen Interesse des Unternehmens nicht zu vereinbaren sind;
2.
daß im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung wirtschaftliche Nachteile in ihren Auswirkungen beschränkt auf den Zeitraum eines einzigen Jahres auftreten können, und zwar namentlich dann, wenn die Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes für das betreffende Jahr aufrechterhalten werden und das Unternehmen nach Ablauf dieses Jahres tatsächlich von der ihm eingeräumten Möglichkeit Gebrauch macht, die in Frage stehende Verkehrstätigkeit einzustellen;
3.
daß im Falle der Fortführung eines umfangreichen Eisenbahngüterverkehrs auf dem gesamten Verkehrsnetz oder einem bedeutenden Teil der Linien des Verkehrsnetzes nach der Freistellung von diesbezüglichen Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes die Berechnung des wegen der Aufrechterhaltung von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes im Personenverkehrsbereich zu gewährenden Ausgleichs mit Bezug auf den für Personen- und Güterverkehr gemeinsamen Kostenaufwand auf der Grundlage der Gleichwertigkeit der beiden Verkehrsarten, d. h. unter anteiliger Berücksichtigung der Gemeinkosten, zu erfolgen hat.
(
1
)	Aus dem Französischen übersetzt.