Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
RIMVYDASA NORKUSA
od 15. siječnja 2026.(1)
Predmet C-560/24 [Besthame](i)
R. S.
protiv
Minister for Justice
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Court of Appeal (Žalbeni sud, Irska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Unije – Pravo slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica – Direktiva 2004/38/EZ – Članovi obitelji građanina Unije – Izvedeno pravo boravka – Naknadna naturalizacija člana obitelji – Članak 35. – Prijevara ili zlouporaba prava i/ili fiktivni brak”
I.      Uvod
1.        U zahtjevu za prethodnu odluku u ovom predmetu javlja se sljedeće pravno pitanje: mogu li nadležna tijela države članice provesti istragu i, ovisno o slučaju, donijeti odluku ili doći do zaključka da je osoba koja je u prošlosti imala izvedeno pravo boravka kao član obitelji građanina Unije, na temelju Direktive 2004/38/EZ(2), počinila zlouporabu prava ili prijevaru, čak i ako je ta osoba u međuvremenu stekla državljanstvo te države članice i ako se njezin boravak u navedenoj državi članici stoga više ne temelji na toj direktivi?
2.        To je pitanje uputio Court of Appeal (Žalbeni sud, Irska) u okviru spora između R. S.-a (u daljnjem tekstu: žalitelj iz glavnog postupka), naturaliziranog irskog državljanina, i Ministera for Justice (ministar pravosuđa, Irska) povodom utvrđenja tog ministra prema kojem je žalitelj iz glavnog postupka, tada državljanin treće zemlje, prije stjecanja irskog državljanstva sklopio fiktivni brak s građankom Unije odnosno dostavio je lažne ili obmanjujuće informacije kako bi ishodio dozvolu boravka kao član obitelji građanina Unije.
3.        Sud će u okviru ispitivanja tog pitanja drugi put tumačiti članak 35. Direktive 2004/38. Iako je Sud već razmatrao zlouporabu prava ili prijevaru osobito u svojoj sudskoj praksi u području slobodnog kretanja osoba(3), povodom prvog zahtjeva za prethodnu odluku kojim se traži tumačenje tog članka donesena je presuda McCarthy i dr.(4). U toj je presudi Sud utvrdio da država članica ne može pravo ulaska državljanina treće države uvjetovati prethodnim pribavljanjem vize, ako ima dozvolu boravka za člana obitelji građanina Unije. Pojasnio je da se navedenim člankom ne priznaju mjere kojima se članove obitelji sprečava, u cilju opće prevencije, da uđu na državno područje neke države bez vize(5).
4.        Suprotno tomu, u ovom predmetu Sud ima priliku odlučiti o tumačenju članka 35. Direktive 2004/38/EZ s drukčijeg aspekta. Tumačenje koje traži sud koji je uputio zahtjev ne odnosi se na zlouporabu prava koju treba utvrditi kao takvu, nego na primjenjivost te direktive prilikom njezina utvrđenja, kao i na pravne posljedice koje treba izvesti iz utvrđenja postojanja te zlouporabe, koja je počinjena u prošlosti i koju su nedvojbeno
utvrdila nadležna tijela države članice. Naime, u glavnom predmetu sud koji je uputio zahtjev utvrdio je postojanje fiktivnog braka, stoga se ta kvalifikacija braka ne dovodi u pitanje u tom predmetu.
5.        U tom kontekstu sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu pitanja primjenjuje li se članak 35. Direktive 2004/38 ako osoba o kojoj je riječ u državi članici domaćinu više nije „nositelj prava” u smislu navedene direktive, koja se dodjeljuju tom direktivom i, u slučaju potvrdnog odgovora, omogućuje li se tom odredbom nadležnim tijelima da provedu istragu o postojanju fiktivnog braka i utvrde njegovo postojanje a da pritom ne utvrde druge trenutne pravne posljedice.
6.        U ovom mišljenju predlažem Sudu, među ostalim, da odluči da je situacija u kojoj dotična osoba više nije „nositelj prava” na temelju Direktive 2004/38 obuhvaćena područjem primjene te direktive.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
7.        U okviru ovog mišljenja upućivat ću na uvodne izjave 25. i 28. Direktive 2004/38, kao i na članak 2. točku 1. i članak 2. točku 2. podtočku (a), članak 3. stavak 1., članak 15. stavke 1. i 3., članak 30. stavke 1. i 3., članak 31. stavke 1. i 3., članak 35. i članak 36. te direktive.
B.      Irsko pravo
8.        Direktiva 2004/38 prenesena je u irsko pravo European Communities (Free Movement of Persons) Regulationsom 2015 (S.I. No 548 of 2015) (Uredba o Europskim zajednicama (slobodno kretanje osoba) iz 2015. (S.I. br. 548 iz 2015.), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Uredba iz 2015.).
9.        Člankom 27. Uredbe iz 2015., naslovljenim „Prestanak prava”, u njegovim stavcima 1., 2. i 4. određuje se:
„(1)      Ministar može opozvati, odbiti donijeti ili odbiti dodijeliti, ovisno o slučaju, bilo što od sljedećeg kad utvrdi, u skladu s ovim člankom, da se pravo, ovlaštenje ili status o kojem je riječ, ovisno o slučaju, traži na temelju prijevare ili zlouporabe prava: […]
(b)      dozvola boravka […]
(2)      Ako ministar na temelju opravdanih razloga sumnja da se pravo, ovlaštenje ili status na temelju kojeg se člana obitelji smatra nositeljem prava dodijeljenog ovom Uredbom traži ili je stečeno na temelju prijevare ili zlouporabe prava, ima pravo zatražiti pojašnjenja i ishoditi informacije koje su razumno potrebne kako bi istražio to pitanje.
[…]
(4)      U ovom članku, ‚zlouporaba prava’ uključuje osobito fiktivni brak […]”
10.      Člankom 28. te uredbe, naslovljenim „Fiktivni brakovi”, određuje se:
„(1)      Prilikom donošenja odluke o bilo kojem pitanju koje obuhvaća ova Uredba, ministar može zanemariti određeni
brak kao čimbenik koji utječe na tu odluku ako smatra ili utvrdi da je riječ o fiktivnom braku.
(2)      Ako ministar, kad uzima u obzir brak za potrebe donošenja odluke o bilo kojem pitanju relevantnom za ovu Uredbu ima opravdane razloge smatrati da je riječ o fiktivnom braku, on može poslati obavijest bračnim drugovima kojom od njih zahtijeva da, u roku navedenom u toj obavijesti, u pisanom obliku ili osobno pruže informacije koje su razumno potrebne kako bi se ministar uvjerio da nije riječ o fiktivnom braku.”
III. Činjenice u glavnom postupku, prethodno pitanje i postupak pred Sudom
11.      R. S., koji je rođen u trećoj zemlji, ušao je u Irsku 2002. na temelju dozvole boravka za studente. Tijekom 2010., 16 dana prije isteka te dozvole boravka, R. S., koji je tada bio državljanin treće zemlje, sklopio je brak s građankom Unije koja je ostvarila svoje pravo kretanja i boravka u Irskoj. Slijedom toga, izdana mu je dozvola boravka u trajanju od pet godina kao članu obitelji građanina Unije.
12.      R. S. je 2015. stekao irsko državljanstvo. Otad se njegov boravak u Irskoj temelji na tom državljanstvu. R. S. i njegova supruga razveli su se 2018. Državljanka treće zemlje podnijela je 2019. zahtjev za dozvolu boravka u Irskoj uz obrazloženje da je majka djeteta, irskog državljanina, čiji je biološki otac R. S. Taj je zahtjev doveo do pokretanja istrage kako bi se utvrdilo je li brak koji je sklopljen 2010. bio fiktivni brak.
13.      Odlukom od 18. prosinca 2019. ministar pravosuđa „opozvao” je dozvolu boravka izdanu 2010. uz obrazloženje da je R. S., u prilog svojem zahtjevu za dozvolu boravka, dostavio obmanjujuće dokumente i da je brak sklopljen 2010. bio fiktivni brak. Nakon što je R. S. podnio zahtjev za preispitivanje, ta je odluka potvrđena odlukom od 8. rujna 2020.
14.      Međutim, ministar pravosuđa donio je 1. veljače 2022. novu odluku nakon razmjene dopisa s R. S.-ovim savjetnicima. Tom je odlukom opozvana odluka od 8. rujna 2020., poništena odluka od 18. prosinca 2019. te je utvrđeno da je R. S. dostavio lažne ili obmanjujuće dokumente ili informacije i sklopio fiktivni brak kako bi stekao status ili pravo koje inače ne bi imao na temelju Direktive 2004/38. Ministar je smatrao da se „sva prava ili statusi dodijeljeni [tom d]irektivom na temelju [tog] braka […] smatraju povučenima od samog početka”.
15.      R. S. je podnio High Courtu (Visoki sud, Irska) tužbu za poništenje (certiorari) triju odluka od 8. rujna 2020., 13. veljače 2020. i 1. veljače 2022. zbog toga što je ministar pravosuđa postupio ultra vires. Naime, na R. S.-a se, kao irskog državljanina, više ne primjenjuje nijedna odredba Uredbe iz 2015. ni Direktive 2004/38 kojima se stoga nije moglo ovlastiti ministra pravosuđa da donese te odluke. Tu je tužbu High Court (Visoki sud) odbio presudom od 18. svibnja 2023.
16.      R. S. je stoga pokrenuo postupak pred Courtom of Appeal (Žalbeni sud), odnosno sudom koji je uputio zahtjev.
17.      Taj sud najprije pojašnjava da odluku od 1. veljače 2022. treba shvatiti na način da ne podrazumijeva opoziv ili odbijanje prava boravka, nego da sadržava „odluku”, „utvrđenje” ili „zaključak” o R. S.-ovoj prošloj situaciji ili njegovu prošlom ponašanju. Dodaje da ta odluka upućuje na to da bi se ta odluka ili to utvrđenje mogli razmotriti u naknadnom kontekstu ponovne ocjene R. S.-ova statusa irskog državljanina te se u njoj priznaje da bi se u eventualnoj budućoj ponovnoj ocjeni uzele u obzir sve okolnosti i njegova temeljna prava. Kad je riječ o ponovnoj ocjeni R. S.-ova irskog državljanstva, navedeni sud pojašnjava da zbog nedavnih odluka Supreme Courta (Vrhovni sud, Irska) nijedan ustavni postupak trenutačno ne omogućuje da se provede istraga radi opoziva tog državljanstva.
18.      Na prvom mjestu, s obzirom na argumente koji su istaknuti pred sudom koji je uputio zahtjev, taj sud pita koje je područje primjene Direktive 2004/38 i, konkretno, njezina članka 35.
19.      U tu svrhu sud koji je uputio zahtjev ističe razlike u okolnostima ovog predmeta i okolnostima predmeta u kojem je donesena presuda Lounes(6) te smatra da se iz te presude može zaključiti da se Direktiva 2004/38 prestaje primjenjivati na državljanina treće zemlje, člana obitelji građanina Unije, kad taj državljanin stekne državljanstvo države članice domaćina i stoga više ne odgovara definiciji pojma „nositelj prava” u smislu članka 3. stavka 1. te direktive. S obzirom na navedeno, Sud je u presudi Chenchooliah(7) utvrdio da se navedena
direktiva primjenjuje na odluku o udaljavanju donesenu u odnosu na državljanina treće zemlje koji je boravio u državi članici domaćinu kao član obitelji građanina Unije, iako taj državljanin treće zemlje više nije „nositelj prava” u smislu članka 3. stavka 1. te direktive.
20.      Sud koji je uputio zahtjev pita uređuje li se i dalje Direktivom 2004/38 po analogiji situacija u kojoj nadležno tijelo države članice želi utvrditi je li osoba prvotno stekla pravo boravka na temelju te direktive zlouporabom prava ili prijevarom, u trenutku u kojem ta osoba više nije „nositelj prava” u smislu članka 3. stavka 1. navedene direktive.
21.      Na drugom mjestu, sud koji je uputio zahtjev utvrđuje da se člankom 27. stavcima 1. i 2. Uredbe iz 2015. ovlašćuje ministra pravosuđa, s jedne strane, da opozove, odbije donijeti ili odbije dodijeliti
dozvolu boravka koja se traži na temelju prijevare ili zlouporabe prava i, s druge strane, da provede istragu o prijevari ili zlouporabi na koju se sumnja. Dok opoziv ne može biti retroaktivan, istraga se može odnositi na sadašnje zahtjeve za dozvolu boravka ili one koji su u tijeku kao i na dozvole boravka koje su ishođene u prošlosti. Međutim, javlja se pitanje može li se ovlast provođenja istrage izvršavati samostalno a da se pritom ne poduzmu ikakve konkretne mjere kao što su opoziv ili odbijanje prava boravka, progon zbog kaznenog djela, postupak protjerivanja ili postupak opoziva irskog državljanstva.
22.      Sud koji je uputio zahtjev smatra da je takva samostalna ovlast implicitno sadržana u članku 27. stavku 2. Uredbe iz 2015. To se može opravdati s obzirom na svrhu i kontekst te uredbe u cijelosti, uključujući sustav građanstva Unije koji zahtijeva postojanje pouzdanog sustava sprečavanja, otkrivanja i uklanjanja prijevare i zlouporabe prava. Kako bi taj sud mogao, po potrebi, tumačiti članak 27. stavak 2. te uredbe u skladu s pravom Unije, smatra da je potrebno utvrditi primjenjuje li se Direktiva 2004/38 na naturaliziranog državljanina države članice samo ako se tom direktivom dopušta toj državi članici da provede istragu o fiktivnom braku sklopljenom u trenutku u kojem je taj državljanin imao pravo boravka u navedenoj državi članici na temelju te direktive.
23.      U tim je okolnostima Court of Appeal (Žalbeni sud) presudom od 2. srpnja 2024., koju je tajništvo Suda zaprimilo 19. kolovoza 2024., odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Primjenjuje li se Direktiva [2004/38] na osobu koja je prethodno stekla izvedeno pravo boravka u državi članici na temelju toga što je bila bračni drug građanina Europske unije koji u državi domaćinu ostvaruje prava koja proizlaze iz Ugovora, ali koja je nedavno postala državljanin države domaćina i više nije korisnica bilo kojeg izvedenog prava u toj državi na temelju te direktive, isključivo za potrebe istrage i (ovisno o slučaju) donošenja odluke ili dolaženja do zaključka da je u prošlosti ta osoba počinila prijevaru ili zlouporabu prava i/ili sklopila fiktivni brak u smislu članka 35. navedene direktive kako bi ostvarila korist na temelju te direktive?”
24.      Pisana očitovanja podnijeli su R. S., ministar pravosuđa, Irska,
njemačka vlada i Europska komisija. Na raspravi održanoj 15. listopada 2025. iznesena su usmena očitovanja u ime R. S.-a, Irske, njemačke vlade i Komisije.
IV.    Analiza
25.      Sud koji je uputio zahtjev svojim jedinim prethodnim pitanjem u biti pita treba li članak 35. Direktive 2004/38 tumačiti na način da se njime nadležnim nacionalnim tijelima omogućuje da provedu istragu i, ovisno o slučaju, donesu odluku ili dođu do zaključka da je osoba, koja je prethodno imala izvedeno pravo slobodnog kretanja na temelju te direktive, počinila prijevaru ili zlouporabu prava ako se boravak te osobe u državi članici o kojoj je riječ više ne temelji na navedenoj
direktivi, uključujući ako je u međuvremenu stekla državljanstvo te države članice(8).
26.      Stranke glavnog postupka i zainteresirane osobe ne slažu se u svojim pisanim i usmenim očitovanjima u pogledu tumačenja članka 35. Direktive 2004/38.
27.      Žalitelj iz glavnog postupka i njemačka vlada općenito dvoje o primjenjivosti te direktive na osobu koja je u državi članici, kao državljanin treće zemlje, imala izvedeno pravo boravka kao bračni drug građanina Unije, koji je migrant, ako je ta osoba otad stekla državljanstvo države članice domaćina. Naime, oni u biti smatraju da takva osoba više nije obuhvaćena pojmom „nositelj prava” u smislu članka 3. stavka 1. navedene direktive, tako da se ta direktiva više ne može primjenjivati na nju. Konkretno, prema mišljenju njemačke vlade, utvrđenje postojanja zlouporabe prava ili prijevare obuhvaćeno je nacionalnim pravom. Slijedom toga, predlažu da se na pitanje suda koji je uputio zahtjev odgovori niječno. Suprotno tomu, ministar pravosuđa, Irska i Komisija tvrde da se članak 35. Direktive 2004/38 primjenjuje u ovom slučaju. Jednoglasno naglašavaju, među ostalim, da je ta odredba izraz općeg načela zabrane zlouporabe prava. Stoga predlažu da se na prethodno pitanje odgovori potvrdno.
28.      Kako bi se odgovorilo na pitanja suda koji je uputio zahtjev, započet ću analizu s nekoliko općih razmatranja (dio A). Zatim ću otkloniti svaku dvojbu u pogledu toga primjenjuje li se Direktiva 2004/38 i, konkretno, njezin članak 35. na situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku (dio B), te ću naposljetku ispitati doseg ovlasti koje se tom odredbom dodjeljuju državama članicama (dio C).
A.      Nekoliko općih razmatranja o primjenjivosti Direktive 2004/38
29.      Uvodno podsjećam na to da iz uvodnih izjava 3. i 4. Direktive 2004/38 proizlazi da je njezin cilj olakšati ostvarivanje temeljnog i osobnog prava slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica, koje je izravno dodijeljeno građanima Unije člankom 21. stavkom 1. UFEU-a te da je cilj navedene direktive prije svega poduprijeti navedeno pravo(9). U uvodnoj izjavi 5. Direktive 2004/38 naglašava se da navedeno pravo, kako bi se moglo ostvarivati pod objektivnim uvjetom dostojanstva, treba odobriti i članovima obitelji tih građana, bez obzira na njihovo državljanstvo(10). Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, tom se direktivom ne daje nikakvo samostalno pravo članovima obitelji građanina Unije koji su državljani treće države. Stoga, eventualna prava koja su tim državljanima dodijeljena na temelju navedene direktive izvedena su od prava koja uživa dotični građanin Unije na temelju ostvarivanja svoje slobode kretanja(11). Naime, Sud je u više navrata podsjetio na to da su na temelju članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38 njezinim područjem primjene obuhvaćeni i nositelji su prava koja ona dodjeljuje građani Unije koji dolaze u državu članicu različitu od one čiji su državljani ili borave u njoj i članovi njihovih obitelji koji ih prate ili im se pridružuju, kako je određeno člankom 2. točkom 2. te direktive(12).
30.      U ovom slučaju, s obzirom na činjenicu da je žalitelj iz glavnog postupka, nakon što je 2010. sklopio brak s državljankom države članice koja boravi u Irskoj, boravio u toj državi članici kao bračni drugi građanke Unije koja je ostvarila svoju slobodu kretanja i boravka u državi članici različitoj od one čija je državljanka, nije sporno da je on imao izvedeno pravo boravka na temelju Direktive 2004/38 i da je bio obuhvaćen područjem primjene te direktive. Međutim, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je 2015. stekao irsko državljanstvo i da stoga otad boravi u Irskoj kao irski državljanin. Nekoliko godina kasnije, 2018., supružnici su se razveli. Stoga je očito da, s obzirom na to da se tom direktivom uređuju samo uvjeti ulaska građanina Unije i članova njegove obitelji u državu članicu domaćina i uvjeti njihova boravka u njoj, žalitelj iz glavnog postupka više ne odgovara definiciji pojma „nositelj prava” iz navedene direktive, u smislu njezina članka 3. stavka 1.(13).
31.      Iz toga proizlazi da je žalitelj iz glavnog postupka, u trenutku u kojem je stekao prava koja se dodjeljuju Direktivom 2004/38 i tijekom razdoblja na koje se odnosila istraga o postojanju fiktivnog braka, odnosno između 2010. i 2015., imao svojstvo nositelja prava iz te direktive(14) kao bračni drug građanke Unije koja je ostvarila svoju slobodu kretanja time što je došla u državu članicu različitu od one čija je državljanka i boravila u njoj. Suprotno tomu, zbog njegove naturalizacije u Irskoj 2015.(15), njegovo se pravno uređenje izmijenilo s obzirom na nacionalno pravo i navedenu
direktivu, tako da se, u skladu s presudom Lounes(16), u trenutku pokretanja te istrage 2019. tom direktivom više nije uređivao njegov boravak u toj državi članici(17).
32.      Treba li stoga smatrati da se ta direktiva ne primjenjuje, s obzirom na to da žalitelj iz glavnog postupka više nije „nositelj prava” kad je riječ o izvedenim pravima ulaska u državu članicu domaćina i boravka u njoj, u smislu članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38?
33.      Smatram da ne treba.
34.      Kao što ću to dokazati u nastavku, gubitak svojstva nositelja prava u smislu članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38 ne pretpostavlja da se ta direktiva više ne primjenjuje ako, kao u ovom slučaju, nadležna nacionalna tijela utvrde postojanje zlouporabe ili prijevare u pogledu pravila predviđenih tom direktivom počinjenih u trenutku u kojem je žalitelj iz glavnog postupka imao status nositelja prava. U tom pogledu valja napomenuti da je Sud razlikovao područje primjene navedene direktive i svojstvo nositelja prava na temelju te odredbe(18). Prema mojem mišljenju, iz toga proizlazi da, ako su građani Unije i članovi njihovih obitelji koji ostvaruju prava dodijeljena Direktivom 2004/38 obuhvaćeni područjem primjene te direktive i nositelji su tih prava u smislu navedene odredbe, osobe koje više ne ostvaruju ta prava jer su izgubile svojstvo nositelja prava ipak mogu i dalje biti obuhvaćene područjem primjene te direktive jer, kao što ću to dokazati u nastavku ovog mišljenja, ona sadržava odredbe čija primjena ne zahtijeva da osoba o kojoj je riječ ima to svojstvo u trenutku njihove primjene(19).
35.      S obzirom na navedeno, u nastavku će se moje ispitivanje odnositi na pitanje primjenjuje li se Direktiva 2004/38, konkretno njezin članak 35., u ovom predmetu.
B.      Primjenjivost članka 35. Direktive 2004/38
36.      Kako bi se utvrdilo primjenjuje li se članak 35. Direktive 2004/38 u ovom slučaju, valja provjeriti njegovo područje primjene ratione temporis, odnosno ispitati primjenjuje li se ta odredba ako je osoba o kojoj je riječ u prošlosti imala status nositelja prava iz te direktive u smislu njezina članka 3. stavka 1., ali ga je izgubila u trenutku kad se ta prva odredba trebala primjenjivati.
37.      Prema ustaljenoj sudskoj praksi, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je ona dio(20). Nastanak neke odredbe prava Unije može se također pokazati relevantnim za njezino tumačenje(21). U tu ću svrhu utvrditi doslovno, kontekstualno i teleološko tumačenje te odredbe.
1.      Doslovno tumačenje
38.      Najprije podsjećam na to da se člankom 35. Direktive 2004/38, naslovljenim „Zlouporaba prava”, predviđa da „[d]ržave članice mogu donijeti potrebne mjere radi odbijanja, ukidanja ili opoziva prava koja proizlaze iz [te d]irektive u slučaju zlouporabe prava ili prijevare, poput fiktivnih brakova. Sve su takve mjere proporcionalne i podliježu postupovnim jamstvima predviđenima u člancima 30. i 31.”.
39.      Kao prvo, napominjem da se ni na temelju čega u tekstu te odredbe ne može smatrati da je zakonodavac Unije tom odredbom namjeravao vremenski ograničiti mogućnost država članica da „don[esu] potrebne mjere radi odbijanja, ukidanja ili opoziva prava koja proizlaze iz [navedene d]irektive u slučaju zlouporabe prava ili prijevare”(22). Drugim riječima, u tom se tekstu ne pojašnjava da je država članica dužna donijeti samo „potrebne mjere” povezane s pravom koje trenutačno proizvodi pravne učinke na temelju Direktive 2004/38. Naime, kad bi se predvidjelo takvo vremensko ograničenje, time bi se u praksi zahtijevao dodatan element koji se ne predviđa tekstom navedene odredbe. Suprotno tomu, nepostojanje takvog vremenskog ograničenja znači da se ta mogućnost stoga tumači kao izbor država članica da donesu takve mjere, neovisno o tome ostvaruje li osoba o kojoj je riječ pravo koje je dodijeljeno na temelju Direktive 2004/38 ili ga je ostvarivala.
40.      Kao drugo, iz teksta članka 35. Direktive 2004/38, u kojem se upotrebljava particip prošli francuskog glagola, odnosno „conféré” („proizašlo”), proizlazi da zakonodavac Unije upućuje, među ostalim, na prava čija je dotična osoba nositelj ili je bila njihov nositelj na temelju te direktive(23).
41.      Kao treće, ističem da upotreba glagola „odbiti” u toj odredbi podrazumijeva odbijanje da se osobama iz članka 3. stavka 1. te direktive odobri ulazak u državu članicu domaćina ili boravak u njoj ako te su te osobe stekle prava koja se dodjeljuju tom direktivom zlouporabom prava ili prijevarom i stoga ne ispunjavaju uvjete kako bi bili nositelji takvih prava na temelju navedene direktive(24). Slijedom toga, ovdje je riječ o (eventualnom) budućem pravu ulaska ili boravka koje još nije nastalo jer navedena osoba ne ispunjava uvjete koji se zahtijevaju Direktivom 2004/38 kako bi imala svojstvo „nositelja prava” u smislu te odredbe.
42.      Kao četvrto, napominjem da upotreba glagola „ukinuti” i „opozvati” u članku 35. Direktive 2004/38 upućuje na to da je riječ o ukidanju ili opozivu prava koje proizlazi iz te direktive, neovisno o tome je li to pravo već iscrpilo svoje učinke(25). Ta dva glagola stoga mogu imati retroaktivni učinak jer mogu dovesti do nestanka određenih budućih učinaka takvog prava, ali i onih prošlih(26). Čini se da upotreba dvaju različitih glagola u biti odražava namjeru zakonodavca Unije da obuhvati nacionalne mjere kojima se može ukinuti pravo ex nunc (kao što je osobito ukidanje dozvole boravka) i one kojima se to pravo može opozvati ex tunc(27).
43.      Stoga iz tog tumačenja proizlazi da odabir zakonodavca Unije da upotrijebi izraz „odbijanj[e], ukidanj[e] ili opozi[v] prava koja proizlaze iz [te] [d]irektive” jasno održava volju da se vremenski obuhvati pravo ulaska ili boravka o kojem je riječ (buduće, sadašnje ili prošlo) ako to pravo „proizlaz[i] iz [navedene] [d]irektive”, zbog čega se može smatrati da se ta direktiva primjenjuje neovisno o činjenici da se to pravo više ne ostvaruje.
44.      Stoga smatram da tekst članka 35. Direktive 2004/38 dovodi do zaključka da se ta odredba primjenjuje na mjere poduzete na temelju prava koje se dodjeljuje tom direktivom tijekom razdoblja u kojem je imatelj tog prava bio „nositelj prava” u smislu te direktive, i to neovisno o trenutačnoj situaciji osobe o kojoj je riječ.
45.      Međutim, valja ispitati potkrepljuje li to tumačenje normativni kontekst članka 35. navedene direktive.
2.      Kontekstualno tumačenje
a)      Unutarnje ili sustavno tumačenje
46.      Kad je riječ o kontekstu članka 35. Direktive 2004/38, napominjem, na prvom mjestu, da tumačenje izneseno u prethodnim točkama nije potkrijepljeno tekstom uvodne izjave 28. te direktive, prema kojoj bi „[d]ržave članice trebale […] imati mogućnost donošenja potrebnih mjera radi zaštite od zlouporabe prava ili prevare, posebice fiktivnih brakova ili drugih oblika veza sklopljenih isključivo u svrhu uživanja prava na slobodno kretanje i boravak”. Naime, u općem tekstu te uvodne izjave, poput onom
tog članka 35., ne navodi se nikakvo vremensko ograničenje u pogledu takvih mjera koje donose države članice. U tom pogledu ističem da izraz iz navedene uvodne izjave 28. koji se odnosi na „fiktivn[e] brakov[e] ili drug[e] oblik[e] [sklopljenih veza]” tako upućuje na to da mjere koje bi države članice „trebale […] imati mogućnost don[ijeti]” na temelju tog članka 35. mogu biti retroaktivne, s obzirom na to da su ti brakovi ili te veze u većini slučajeva već sklopljeni u trenutku u kojem će se ta odredba eventualno primjenjivati.
47.      Na drugom mjestu, ističem da se člankom 1. Direktive 2004/38, naslovljenim „Predmet”, u njegovoj točki (a) predviđa da se tom direktivom osobito utvrđuju „uvjeti pod kojima građani Unije i članovi njihovih obitelji ostvaruju pravo na slobodno kretanje i boravak unutar državnog područja država članica”. Prema tome, s obzirom na to da se članak 35. Direktive 2004/38 primjenjuje na situacije u kojima su uvjeti ostvarivanja prava slobodnog kretanja i boravka koji se predviđaju tom direktivom ispunjeni samo formalno, tako da se ti uvjeti nisu poštovali, potonji članak obuhvaćen je tom prvom odredbom.
48.      U tom pogledu, kao što to proizlazi iz strukture Direktive 2004/38, osobito poglavlja II. do IV. koja se odnose na uvjete ostvarivanja prava boravka koji se njome predviđaju, tom se direktivom uspostavlja sustav koji obuhvaća razvoj situacije građana Unije i članova njihove obitelji u državi članici domaćinu, kao i prava koja im se njome dodjeljuju, i to od trenutka njihova dolaska u državu članicu različitu od one čiji su državljani do trenutka njihova odlaska iz te države članice(28). Naime, taj sustav obuhvaća različite faze ostvarivanja slobode kretanja građanina i članova njegove obitelji (ulazak, boravak ili odlazak) i prava čiji su te osobe nositelji te koja odgovaraju svakoj od predmetnih faza (pravo ulaska, pravo boravka, pravo zadržavanja prava boravka ili odlaska). Prema tome, ako u određenom trenutku (uključujući, kao u ovom slučaju, u trenutku stjecanja prava o kojem je riječ zlouporabom) građanin Unije i/ili članovi njegove obitelji više ne ispunjavanju uvjete predviđene Direktivom 2004/38, što dovodi do (čak retroaktivnog) gubitka njihova svojstva „nositeljâ prava” u smislu članka 3. stavka 1. te direktive i stoga njihovih prava ulaska i boravka u državi članici domaćinu, to ipak ne znači da se na njih ne mogu primijeniti druge odredbe te direktive(29).
49.      U tom promjenjivom kontekstu, koji se odnosi na pojam „nositelj prava” u smislu članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38, čini mi se važnim naglasiti da se članak 35. te direktive odnosi na pravo kretanja i boravka koje je ostvareno tijekom određenog razdoblja, koje osoba o kojoj je riječ nikada nije trebala imati s obzirom na tu direktivu jer je samo formalno ispunjavala uvjete ostvarivanja o kojima ovisi to pravo(30). Kao što je to naglasila Komisija, taj se članak 35. primjenjuje na pravne situacije nastale u trenutku stjecanja prava koje se dodjeljuje Direktivom 2004/38 kako bi se te situacije mogle kvalificirati s obzirom na prakse ili činjenice koje dokazuju da je to pravo stečeno zlouporabom(31), i to čak i ako dotična osoba više ne ostvaruje navedeno pravo i više nema status „nositelja prava” u smislu članka 3. stavka 1. te direktive.
50.      Na trećem i posljednjem mjestu, dodajem da se „Završne odredbe”, iz poglavlja VII. Direktive 2004/38 čiji je sastavni dio članak 35., odnose na djelotvornu provedbu te direktive u cijelosti(32). Konkretno, napominjem, a da pritom nije potrebno ni detaljno ispitati te odredbe, da iz položaja članaka 35. i 36. u tom poglavlju VII. proizlazi da je riječ o horizontalnim odredbama koje se odnose na mogućnost odnosno obvezu država članica da poduzmu mjere u slučaju povrede odredbi navedene direktive(33).
51.      Točno je da se članak 36., za razliku od članka 35., odnosi na građane Unije ili članove njihove obitelji koji u načelu zakonito ostvaruju prava koja im se dodjeljuju Direktivom 2004/38, ali koji nisu poštovali određene administrativne formalnosti koje se predviđaju tom direktivom(34). Usto, u tim se dvjema odredbama navode različite mjere, odnosno pojedinačne ili posebne mjere i opće mjere(35). Međutim, unatoč tim razlikama ne vidim zašto bih smatrao da se te dvije odredbe ne primjenjuju u slučaju u kojem osoba o kojem je riječ više nije nositelj prava iz te direktive. Naprotiv, kao što sam to naglasio, te su dvije odredbe obuhvaćene drugim odredbama navedene direktive(36). Drukčije stajalište dovelo bi do toga da se ni mjere iz članka 35. ni sankcije koje države članice donose u skladu s člankom 36. ne bi mogle poduzeti ili izreći protiv osobe koja više nema prava koja se dodjeljuju Direktivom 2004/38, čak ni ako je prilikom stjecanja ili ostvarivanja tih prava počinjena zlouporaba prava ili povreda obveza koje se nalažu tom direktivom, čime bi se navedenim odredbama oduzela bît.
b)      Vanjsko tumačenje ili pripremni akti
52.      Kad je riječ o pripremnim aktima Direktive 2004/38, napominjem da članak 35. nije bio predviđen u Komisijinu prvotnom prijedlogu(37). Naime, Vijeće je taj članak dodalo „kako bi se pojasnilo da države članice u slučaju zlouporabe prava ili prijevare mogu odbiti, ukinuti ili opozvati sva prava koja proizlaze iz [te] direktive(38)”. Na temelju toga može se potvrditi volja zakonodavca Unije, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 28. navedene direktive, da se državama članicama omogući „donošenj[e] potrebnih mjera radi zaštite od zlouporabe prava ili prevare, posebice fiktivnih brakova”, i to neovisno o trenutačnoj situaciji osobe o kojoj je riječ koja ima ili je imala pravo koje se dodjeljuje tom direktivom.
53.      To potkrepljuju i Komisijine smjernice iz 2009.(39) i iz 2023.(40) koje nemaju obvezujući učinak, u kojima se navodi mogućnost država članica da donesu potrebne mjere, u slučajevima zlouporabe ili prijevare, na temelju članka 35. Direktive 2004/38, „u bilo kojem trenutku”, radi „odbijanj[a] dodjele” prava koja se dodjeljuju tom direktivom ili „ukidanj[a] ili opoziv[a]” tih prava(41).
54.      Stoga je doslovno tumačenje iz točke 44. ovog mišljenja, prema kojem se članak 35. Direktive 2004/38 primjenjuje na situaciju kao što je ona u glavnom postupku, potkrijepljeno normativnim kontekstom i strukturom te direktive čiji je ta odredba dio.
55.      Međutim, sud koji je uputio zahtjev pita i može li se po analogiji osloniti na zaključke iz presude Chenchooliah(42) kako bi se smatralo da se članak 35. Direktive 2004/38 primjenjuje na situaciju kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku. Stoga ću sada ispitati to pitanje.
c)      Zaključci koje treba izvesti iz sudske prakse proizašle iz presude Chenchooliah
56.      Sud je u toj presudi naglasio, s jedne strane, da je pojam „nositelj prava”, u smislu članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38, „dinamički” pojam u smislu da se svojstvo nositelja prava, čak i ako je stečeno u prošlosti, može naknadno izgubiti ako više nisu ispunjeni uvjeti koje postavlja ta odredba(43). S druge strane, Sud je istaknuo da ta direktiva ne sadržava samo pravila koja uređuju uvjete dobivanja jedne od različitih vrsta prava boravka koje ona predviđa kao i uvjete koji se zahtijevaju kako bi se moglo nastaviti ostvarivati prava o kojima je riječ(44). Dodao je da se navedenom direktivom usto propisuje skup pravila s ciljem uređivanja situacije koja proizlazi iz gubitka nekog od tih prava, osobito u slučaju odlaska građanina Unije iz države članice domaćina(45).
57.      U tom kontekstu, Sud je najprije utvrdio da, u situaciji u kojoj se građanin Unije vratio u državu članicu čiji je državljanin i stoga u državi članici domaćinu više ne ostvaruje pravo slobodnog kretanja na temelju prava Unije, državljanin treće države koji je bračni drug navedenog građanina Unije više nema svojstvo „nositelja prava” u smislu članka 3. stavka 1. te direktive kada ostane u državi članici domaćinu i više ondje ne boravi sa svojim bračnim drugom(46). Nadalje, Sud je presudio da, čak i ako gubitak tog svojstva ima za posljedicu to da državljanin treće zemlje o kojem je riječ više nema pravo kretanja i boravka na državnom području države članice domaćina u kojoj je bio nositelj tog prava tijekom određenog vremena, s obzirom na to da više ne ispunjava uvjete kojima podliježu ta prava, taj gubitak ne znači, međutim, da se Direktiva 2004/38 više ne primjenjuje na donošenje odluke o udaljavanju tog državljanina koje izvršava država članica domaćin zbog takvog razloga(47).
58.      Točno je da je Sud u točki 64. presude Chenchooliah, na temelju točke 95. presude Metock i dr., podsjetio na to da, „kad državljanin treće države, član obitelji građanina Unije, na temelju Direktive 2004/38 ima prava na ulazak u državu članicu domaćina i na boravak u njoj, ona ta prava može ograničiti samo uz istodobno poštovanje članaka 27. i 35. te direktive”. Međutim, u točki 67. te prve presude, smatrao je da se zaključci koji proizlaze iz točke 95. presude Metock i dr. nisu primjenjivali na situaciju o kojoj je bila riječ u glavnom postupku u predmetu u kojem je donesena presuda Chenchooliah, u kojoj državljanka treće zemlje više nije bila nositelj prava iz navedene direktive(48).
59.      Ne smatram da se to utvrđenje Suda može tumačiti na način da je on želio povezati primjenu članka 35. Direktive 2004/38 s razdobljem tijekom kojeg je osoba o kojoj je riječ bila „nositelj prava” u smislu članka 3. stavka 1. te direktive. Naime, to stajalište više shvaćam na način da je Sud samo razlikovao situacije na kojima su se temeljile te dvije presude, odnosno činjenicu da je u prvoj situaciji o kojoj je riječ u predmetu u kojem je donesena presuda Metock i dr. državljanin treće države o kojem je riječ imao (trenutačno) izvedeno pravo boravka(49) u državi članici domaćinu u smislu navedene direktive, dok je u drugoj situaciji o kojoj je riječ u predmetu u kojem je donesena presuda Chenchooliah državljanka treće države o kojoj je riječ izgubila to (prošlo) izvedeno pravo(50). Slijedom toga, s obzirom na to da su dvije situacije bile različite, postavlja se i pitanje znači li gubitak svojstva „nositelja prava” u smislu članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38 to da odluka o udaljavanju, donesena u biti na temelju toga što je toj državljanki odbijeno pravo boravka na temelju Direktive 2004/38, nije obuhvaćena tom direktivom, nego samo nacionalnim pravom koje se primjenjuje izvan područja njezine primjene(51).
60.      Kao što sam to upravo prethodno istaknuo, Sud je u točki 69. presude Chenchooliah smatrao da na to pitanje treba odgovoriti niječno te je u njezinoj točki 79. razlikovao svojstvo „nositelja prava” u smislu te odredbe od primjenjivosti drugih odredbi Direktive 2004/38, odnosno osobito njezina članka 15.(52).
61.      U tom se kontekstu postavlja pitanje potkrepljuje li se zaključcima iz te sudske prakse moje kontekstualno i sustavno tumačenje tog članka 35.
62.      U tom pogledu valja istaknuti, kao što je to Sud učinio u točki 70. presude
Chenchooliah, da Direktiva 2004/38 „ne sadržava samo pravila koja uređuju uvjete dobivanja jedne od različitih vrsta prava na boravak koje ona predviđa kao i uvjete koji moraju biti ispunjeni kako bi se moglo nastaviti ostvarivati prava o kojima je riječ”(53), nego se njome usto predviđa „skup pravila s ciljem uređivanja situacije koja proizlazi iz gubitka nekog od tih prava, osobito u slučaju odlaska građanina Unije iz države članice domaćina” (moje isticanje).
63.      Iz upotrebe priloga „osobito” u točki 70. presude Chenchooliah proizlazi da „skup pravila” koja se predviđaju Direktivom 2004/38 „s ciljem uređivanja situacije koja proizlazi iz gubitka nekog od tih prava” uopće nije ograničen na slučaj odlaska građanina Unije i/ili članova njegove obitelji iz države članice domaćina. Naime, dovoljno je podsjetiti na to da se u kontekstu i strukturi te direktive pravne situacije nastale u trenutku stjecanja prava koje se njome dodjeljuje mogu mijenjati do trenutka u kojem prestaju postojati zbog drugih razloga osim odlaska nositelja prava iz navedene direktive, a osobito zbog naturalizacije osobe o kojoj je riječ u državi članici domaćinu. Te pravne situacije također mogu prestati postojati s obzirom na okolnosti koje dokazuju da je to pravo stečeno zlouporabom ili prijevarom, što dovodi do njihova ukidanja ili opoziva.
64.      Stoga se može tvrditi da utvrđenje nacionalnog tijela o postojanju fiktivnog braka može dovesti do, među ostalim, „formalnog i retroaktivnog opoziva” izvedenih prava koje je državljanin treće države zapravo stekao zlouporabom ili prijevarom na temelju Direktive 2004/38, što dovodi do „retroaktivnog gubitka” „formalnog” ostvarivanja tih prava, i to neovisno o činjenici da su, kao u ovom slučaju, ostvarena u prošlosti, da se i dalje ostvaruju ili da se mogu ostvariti u budućnosti(54).
65.      Iz toga stoga proizlazi da se po analogiji može osloniti na zaključke iz presude Chenchooliah kako bi se smatralo da se članak 35. Direktive 2004/38 primjenjuje na situaciju kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku.
3.      Teleološko tumačenje
66.      Na prvom mjestu, podsjećam na to da se, s obzirom na cilj koji se nastoji postići Direktivom 2004/38, odnosno cilj da se olakša ostvarivanje temeljnog i osobnog prava slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica, koje se člankom 21. stavkom 1. UFEU-a izravno dodjeljuje građanima Unije(55), njezine odredbe ne smije tumačiti usko i u svakom slučaju im se ne smije oduzeti velik dio njihova sadržaja i korisnog učinka. Stoga, s obzirom na to da se člankom 35. Direktive 2004/38 državama članicama omogućuje da ograniče prava slobodnog kretanja i boravka građana Unije i članova njihovih obitelji na državnom području država članica, tom se odredbom upućuje na postupovna jamstva predviđena tom direktivom kako bi im se osigurala visoka razina zaštite(56). Prema tome, suprotno onomu što tvrdi njemačka vlada, uskim tumačenjem navedene odredbe oduzela bi se bît tim postupovnim jamstvima, čime bi se osobama optuženima za zlouporabu ili prijevaru uskratila ta zaštita, iako se tim jamstvima omogućuje upravo da se osigura djelotvornost tih prava i stoga pridonosi cilju te direktive.
67.      Naime, kad bi se tvrdilo suprotno i smatralo da se članak 35. Direktive 2004/38 ne primjenjuje ako građanin Unije i članovi njegove obitelji više nemaju svojstvo nositelja prava iz te direktive, to bi dovelo, protivno volji zakonodavca Unije, s jedne strane, do toga da se ne uzme u obzir zahtjev proporcionalnosti prilikom donošenja „potrebnih mjera”, koje se navode u tom članku, i, s druge strane, do povrede članaka 30. i 31. te direktive koji se odnose na obavijest o odlukama i pristup postupcima sudske i upravne zaštite. Ovisno o slučaju, ni opće načelo proporcionalnosti prava Unije ni potonje dvije odredbe ne bi se primjenjivali na osobe o kojima je riječ, iako su postupovna jamstva koja se predviđaju navedenim odredbama (čiji je cilj, kao što sam to upravo istaknuo, očuvati djelotvornost prava koja se dodjeljuju navedenom direktivom) osmišljena kako bi se dotične osobe zaštitilo upravo u trenutku u kojem te osobe gube prava zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja ili zbog drugih razloga, te se njima osobito nastoje ograničiti eventualne mjere udaljavanja(57).
68.      Slijedom toga, kako bi se osigurala djelotvornost Direktive 2004/38 i prava koja se njome dodjeljuju, osoba koja je optužena za zlouporabu ili prijevaru treba moći osporavati tu optužbu i braniti se, pri čemu raspolaže djelotvornim postupovnim pravnim sredstvima, što proizlazi i iz prava na djelotvornu sudsku zaštitu, zajamčenog člankom 47. prvim stavkom Povelje Europske unije o temeljnim pravima(58).
69.      Na drugom mjestu, kad je riječ o svrsi članka 35. Direktive 2004/38, ističem, kao što je to Komisija istaknula u svojim pisanim očitovanjima, da je moguće da ponašanje koje predstavlja „zlouporabu prava” nije očito u trenutku u kojem je zlouporaba počinjena, nego se otkrije naknadno. Naime, zlouporabna priroda fiktivnog braka otkrivena je tek nakon što su se mogli prikupiti dokazi o paru koji je formalno sklopio brak(59). Slijedom toga, tumačenjem prema kojem je primjena tog članka 35. ograničena na razdoblje tijekom kojeg je osoba i dalje nositelj izvedenog prava koje se dodjeljuje tom
direktivom iz područja primjene te odredbe isključila bi se situacija kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku u kojoj je fiktivni brak dovoljno dugo bio nezapažen, čime se svrsi te odredbe oduzela bît.
70.      Usto, podsjećam na to da je ta odredba izraz općeg načela prava Unije o zabrani zlouporabe prava. Stoga pojam „fiktivni brak” treba tumačiti s obzirom na to načelo. Razmotrit ću to pitanje u sljedećem dijelu.
71.      Iz toga slijedi da teleološko tumačenje Direktive 2004/38 ide u prilog primjenjivosti njezina članka 35.
C.      Borba protiv zlouporabe prava u kontekstu članka 35. Direktive 2004/38
1.      Prigovori njemačke vlade
72.      Kao što sam to već naveo, njemačka vlada smatra da se članak 35. Direktive 2004/38 ne primjenjuje u ovom slučaju. Konkretno, u svojim je pisanim očitovanjima tvrdila da je nadzor a posteriori stjecanja zlouporabom ili prijevarom prava boravka koje se dodjeljuje tom direktivom obuhvaćen nacionalnim pravom, u skladu s postupovnom autonomijom država članica.
73.      Ne slažem se s tim pristupom.
74.      Na prvom mjestu, iako je točno da se borba protiv zlouporabe prava odnosi na pravo Unije i na nacionalna prava, ispitivanje primjene pravnog poretka Unije koja predstavlja zlouporabu ili prijevaru ipak treba provesti u okviru potonjeg prava, i to osobito kako bi se, kao što je to Komisija pravilno istaknula, osigurala „ujednačena primjena” odredbi prava Unije(60). Konkretnije, podsjećam na to da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, Direktivom 2004/38 državama članicama ne uskraćuju sve ovlasti nadzora ulaska članova obitelji građana Unije na njihovo državno područje i njihova boravka na tom području. Međutim, kad član obitelji građanina Unije koji nije državljanin države članice na temelju Direktive 2004/38 ima prava ulaska u državu članicu domaćina i boravka u njoj, ona ta prava može ograničiti samo uz istodobno poštovanje članaka 27. i 35. te direktive(61).
75.      Iz toga slijedi da, kad bi se smatralo, poput njemačke vlade, da je nadzor a posteriori stjecanja zlouporabom ili prijevarom prava kretanja i boravka na temelju Direktive 2004/38 obuhvaćen nacionalnim pravom, to bi dovelo, s jedne strane, do toga da se ne uzme u obzir trenutak prvotnog stjecanja prava koje se dodjeljuje tom direktivom i stoga do povrede ključnog elementa, odnosno pravnog okvira Unije kojim je utvrđeno stjecanje tog prava. Takva bi povreda bila protivna, među ostalim, općem načelu pravne sigurnosti koje je svojstveno pravnom poretku Unije. Naime, bilo bi protivno tom načelu da se prihvati pristup prema kojem se na stjecanje prava koja se dodjeljuju navedenom direktivom primjenjuje pravo Unije, dok se utvrđenje zlouporabne prirode takvog stjecanja uređuje nacionalnim pravom. S druge strane, takvim bi se pristupom prihvatilo da svaka država članica može primjenjivati vlastite kriterije kako bi se utvrdilo postoji li zlouporaba prava koja se dodjeljuju istom direktivom i time bi se ugrozio koristan učinak prava Unije. Slijedom toga, Direktiva 2004/38 treba se primjenjivati na ispitivanje zlouporabe prava koja se njome dodjeljuju.
76.      Na drugom mjestu, kao što sam to prethodno upravo naveo, člankom 35. Direktive 2004/38 konkretizira se opće načelo prava Unije o zabrani zlouporabe prava, kojim se nastoji zajamčiti djelotvorna borba protiv praksi koje predstavljaju zlouporabu(62). U tom kontekstu, iako se u članku 35. te direktive ne definira pojam „zlouporaba prava”, podsjećam na to da je riječ o autonomnom pojmu prava Unije, o kojem je Sud već imao priliku odlučivati. Tako je pojasnio da je za dokazivanje zlouporabe potrebno, s jedne strane, dokazati ukupnost objektivnih okolnosti iz kojih proizlazi da, unatoč formalnom poštovanju uvjeta predviđenih propisima Unije, nije ostvaren cilj predviđen tim propisima i, s druge strane, dokazati subjektivni element koji se ogleda u namjeri da se ostvari pogodnost koja proizlazi iz propisa Unije umjetno stvarajući uvjete potrebne za njezino ostvarenje(63). Naime, na temelju subjektivnih i objektivnih kumulativnih uvjeta zlouporabe, koje je Sud utvrdio u svojoj sudskoj praksi, osobito se može razlikovati legitimna upotreba od zlouporabe prava koja se dodjeljuju Direktivom, što je važno učiniti(64). U okviru tog pojma i s obzirom na uvodnu izjavu 28. za potrebe te direktive fiktivni brak može se definirati kao brak koji je sklopljen, s jedne strane, a da pritom ne postoji stvarna veza između stranaka pa je njihov brak u potpunosti umjetan, i, s druge strane, s isključivom svrhom da bračni drug stekne pravo slobodnog kretanja i boravka koje se pravom Unije dodjeljuje građanima Unije i članovima njihove obitelji, a koje inače ne bi imao(65). Suprotno tomu, valja istaknuti da činjenica da obje osobe mogu ostvariti određenu pogodnost od autentičnog braka kao što je, među ostalim, pravo boravka, ne znači nužno da je riječ o fiktivnom braku i da je stoga došlo do zlouporabe prava(66).
77.      S obzirom na navedeno, javlja se i pitanje koliki je doseg ovlasti nadzora koje se člankom 35. Direktive 2004/38 dodjeljuju državama članica.
2.      Doseg ovlasti nadzora koje se člankom 35. dodjeljuju državama članicama
78.      U ovoj fazi moje analize odgovor na pitanje suda koji je uputio zahtjev stoga je djelomično jasan. Naime, članak 35. Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da omogućuje državama članicama da povuku, opozovu ili ukinu, uključujući retroaktivno, pravo boravka koje se dodjeljuje tom direktivom, iako je to pravo već prestalo proizvoditi učinke.
79.      Osim toga, ističem da prava koja se dodjeljuju Direktivom 2004/38, koja su stečena zlouporabom, ali koje njihov nositelj više nije ostvarivao tijekom određenog vremena, u ovom slučaju tijekom razdoblja od pet godina, nisu samo mogla proizvoditi pravne učinke u prošlosti, nego i dalje mogu imati te učinke (u sadašnjosti i u budućnosti). Kad bi se smatralo da je pravo koje se dodjeljuje navedenom
direktivom prethodno stečeno zlouporabom, nacionalna tijela mogla bi na temelju članka 35. te direktive poduzeti potrebne mjere kako bi se izbjeglo da zlouporaba prethodnog prava bude temelj za stjecanje sadašnjih ili budućih dodatnih prava. Stoga, iako se to pravo boravka više ne ostvaruje, kao što je to ovdje slučaj, formalni opoziv navedenog prava eventualno bi mogao omogućiti nacionalnim tijelima da isprave pravne učinke koji proizlaze iz tog prava(67).
80.      U tom pogledu, kad je riječ o margini prosudbe koju države članice imaju u provođenju te ovlasti nadzora, naglašavam da iz teksta članka 35. Direktive 2004/38 proizlazi da se, s obzirom na to da se u toj odredbi upotrebljava glagol „moći”, njome državama članicama samo dopušta da poduzmu određene mjere među onima koje su u njoj navedene ili sve te mjere, odnosno odbijanje, ukidanje ili opoziv prava koje proizlazi iz te direktive. Suprotno tomu, nijedan izraz iz navedene odredbe ne može se tumačiti na način da upućuje na to da su države članice obvezne poduzeti jednu, više ili sve navedene mjere. Naime, iz izraza „potrebne mjere” iz iste odredbe proizlazi da države članice imaju određenu slobodu da utvrde mjere koje su neophodne s obzirom na konkretne prakse zlouporabne prirode koje predstavljaju navodnu zlouporabu. Stoga nacionalna tijela mogu pojedinačno i u svakom slučaju zasebno utvrditi postojanje zlouporabe prava, pod uvjetom da mjere koje će donijeti poštuju opće načelo proporcionalnosti (prikladnost, nužnost i proporcionalnost stricto sensu) te da se na njih primjenjuju postupovna jamstva koja se predviđaju navedenom direktivom.
81.      S obzirom na navedeno, sud koji je uputio zahtjev svojim prethodnim pitanjem želi doznati i omogućuje li se člankom 35. Direktive 2004/38 nadležnim nacionalnim tijelima da provedu istragu o fiktivnom braku i, ovisno o slučaju, da ga utvrde ili zaključe da on postoji.
82.      Na prvom mjestu, ističem da provedba „potrebnih mjera” navedenih u članku 35. Direktive 2004/38 nužno podrazumijeva da države članice imaju ovlast provođenja istrage o zlouporabi prava za koju legitimno mogu sumnjati da je počinjena u trenutku stjecanja prava koje se dodjeljuje tom direktivom(68). Konkretnije, kao što to tvrdi Komisija, ta ovlast provođenja istrage omogućuje nacionalnim tijelima, kao prvo, da ocijene i utvrde činjenice i, kao drugo, da s obzirom na te činjenice eventualno kvalificiraju kao zlouporabu, u smislu te odredbe, pravne situacije koje su nastale u trenutku stjecanja tog prava. Točno je da, iako utvrđenje postojanja zlouporabe prava ne predstavlja stricto sensu mjeru odbijanja, ukidanja ili opoziva prava koje se dodjeljuje tom direktivom, to je utvrđenje ipak nužna faza koja prethodi eventualnom donošenju bilo kakve mjere iz navedene odredbe, i to logično čak i ako je to pravo već prestalo proizvoditi učinke. Stoga, kao što to tvrde ministar pravosuđa, Irska i Komisija, ovlast provođenja istrage predstavlja autonomnu ovlast država članica koja može dovesti do utvrđenja zlouporabe prava ili prijevare. Slijedom toga, ta je ovlast obuhvaćena postupovnom autonomijom država članica i njome treba poštovati načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, kao i članke 7. i 9. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
83.      Na drugom mjestu, dodajem, kao što su stranke o tome diskutirale na raspravi, da postupovna autonomija država članica obuhvaća i vremensko ograničenje mogućnosti država članica da donesu mjere na temelju članka 35. Direktive 2004/38(69).
84.      Na trećem mjestu, podsjećam na to da je u nedostatku propisa Unije o posebnim sankcijama u području borbe protiv zlouporabe i prijevare u pogledu prava koja se dodjeljuju tom direktivom, mogućnost da se predvidi ta vrsta sankcija obuhvaćena unutarnjim pravnim poretkom država članica, pod uvjetom da su te sankcije djelotvorne, nediskriminirajuće i proporcionalne(70).
85.      Na četvrtom i posljednjem mjestu, ističem da je Irska na raspravi, u odgovoru na pitanje Suda, naglasila da osoba treba određeno vrijeme redovito boraviti u Irskoj kako bi stekla irsko državljanstvo naturalizacijom. Međutim, na raspravi je podsjetila na to da se glavni postupak ne odnosi na oduzimanje irskog državljanstva žalitelju iz glavnog postupka.
86.      U svakom slučaju i radi iscrpnosti, podsjećam na to da, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse, ako gubitak irskog državljanstva dovodi do gubitka statusa građanina Unije i prava koja iz toga proizlaze, taj gubitak treba biti u skladu s načelom proporcionalnosti u pogledu posljedica koje ima na položaj osobe o kojoj je riječ te, ovisno o slučaju, na položaj članova njezine obitelji sa stajališta prava Unije(71).
V.      Zaključak
87.      S obzirom na prethodno navedena razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Court of Appeal (Žalbeni sud, Irska) odgovori na sljedeći način:
Članak 35. Direktive 2004/38 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ, kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011.,
treba tumačiti na način da se:
njime nadležnim nacionalnim tijelima omogućuje da provedu istragu i, ovisno o slučaju, donesu odluku ili dođu do zaključka da je osoba koja je prethodno imala izvedeno pravo slobodnog kretanja na temelju te direktive počinila prijevaru ili zlouporabu prava, u slučaju kada
se boravak u državi članici o kojoj je riječ te osobe više ne temelji na navedenoj direktivi, uključujući ako je ta osoba
u međuvremenu stekla državljanstvo te države članice.
1      Izvorni jezik: francuski
i      Naziv ovog predmeta je izmišljen. On ne odgovara stvarnom imenu nijedne stranke u postupku.
2      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. (SL 2011., L 141, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 264.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2004/38)
3      Vidjeti u tom pogledu presude od 7. srpnja 1992., Singh (C-370/90, EU:C:1992:296, t. 24.); od 23. rujna 2003., Akrich (C-109/01, EU:C:2003:491, t. 55. do 58.) i od 19. listopada 2004., Zhu i Chen (C-200/02, EU:C:2004:639, t. 34. do 37.). U potonjoj presudi Sud samo odbija argumentaciju države članice koja se temeljila na navodnoj zlouporabi prava. Kad je riječ o sudskoj praksi u kojoj je Sud naveo članak 35. Direktive 2004/38 a da se na tu odredbu nije odnosila izreka presude, vidjeti presude od 25. srpnja 2008., Metock i dr. (C-127/08, u daljnjem tekstu: presuda Metock, EU:C:2008:449, t. 75.). Vidjeti i presudu od 26. ožujka 2019., SM (Dijete stavljeno pod skrb alžirske kafale) (C-129/18, EU:C:2019:248), kao i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Camposa Sánchez-Bordone u tom predmetu (t. 112. do 117.).
4      Presuda od 18. prosinca 2014., McCarthy i dr. (C-202/13, u daljnjem tekstu: presuda McCarthy i dr., EU:C:2014:2450)
5      Vidjeti presudu McCarthy i dr. (t. 58. i izreka).
6      Presuda od 14. studenoga 2017., Lounes (C-165/16, u daljnjem tekstu: presuda Lounes, EU:C:2017:862)
7      Presuda od 10. rujna 2019., Chenchooliah (C-94/18, u daljnjem tekstu: presuda Chenchooliah, EU:C:2019:693)
8      Čak i ako se prethodno pitanje zapravo odnosi samo na gubitak svojstva nositelja prava koje se dodjeljuje Direktivom 2004/38 zbog stjecanja državljanstva države članice domaćina, smatram da je, kako bi se utvrdilo primjenjuje li se članak 35. te direktive, naturalizacija dotične osobe samo jedan od slučajeva koji dovode do gubitka tog svojstva. Naime, nositelj prava iz navedene direktive može izgubiti status zbog drugih razloga, kao što je osobito odlazak iz navedene države članice. Vidjeti točku 63. ovog mišljenja. Stoga mi se čini opravdanim da se za tumačenje te odredbe usvoji opći pristup koji nije strogo ograničen na gubitak statusa nositelja prava zbog naturalizacije, osobito zbog razloga dobrog sudovanja. Vidjeti po analogiji moje mišljenje u predmetu JYSK (C-117/24, EU:C:2025:372, t. 60.).
9      Vidjeti osobito presude Metock (t. 82.); od 12. ožujka 2014., O. i B. (C-456/12, EU:C:2014:135, t. 35.) i od 1. kolovoza 2025., Jobcenter Arbeitplus Bielefeld (C-397/23, EU:C:2025:602, t. 44. i navedena sudska praksa).
10      Vidjeti osobito presude Lounes (t. 31.) i McCarthy i dr. (t. 31. i 33. i navedena sudska praksa).
11      Vidjeti osobito presude Lounes (t. 32.) i McCarthy i dr. (t. 34. i navedena sudska praksa).
12      Vidjeti osobito presudu Lounes (t. 34. i navedena sudska praksa). U tom pogledu valja podsjetiti na to da je Sud utvrdio da, „[k]ad građanima Unije ne bi bilo dopušteno da vode normalan obiteljski život u državi članici domaćinu, ostvarivanje sloboda koje su im zajamčene Ugovorom bilo bi ozbiljno ugroženo”, vidjeti presudu Metock (t. 62.).
13      Vidjeti po analogiji presudu Lounes (t. 43.).
14      Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je žalitelju iz glavnog postupka 2010. izdana dozvola boravka u trajanju od pet godina kao članu obitelji građanina Unije. Međutim, sud koji je uputio zahtjev ne navodi je li imao pravo stalnog boravka na temelju članka 16. Direktive 2004/38.
15      R. S. je na raspravi naveo da je irsko državljanstvo stekao 23. travnja 2016.
16      Podsjećam na to da je u predmetu u kojem je donesena ta presuda bila riječ o španjolskoj državljanki koja je, nakon što je boravila u Ujedinjenoj Kraljevini od 1996., naturalizacijom stekla britansko državljanstvo 2009., pri čemu je zadržala i španjolsko državljanstvo. Ta se državljanka 2014. vjenčala s alžirskim državljaninom. Taj je alžirski državljanin podnio zahtjev za dozvolu boravka kao bračni drug građanina Unije koji je Secretary of State for the Home Department (ministar unutarnjih poslova, Ujedinjena Kraljevina) odbio zbog toga što je prekoračio dopuštenu duljinu boravka u Ujedinjenoj Kraljevini, čime je povrijedio nadzore u području useljavanja.
17      Vidjeti po analogiji presudu Lounes (t. 41. i 44.). U toj je presudi Sud odlučio, s jedne strane, da španjolska državljanka, koja je naturalizirana u Ujedinjenoj Kraljevini, više ne odgovara pojmu „nositelj prava” u smislu članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38 i, s druge strane, da njezin boravak u toj državi članici više ne može biti uređen tom direktivom jer je on po svojoj prirodi bezuvjetan. Stoga je Sud odlučio da njezin suprug, državljanin treće države, nema izvedeno pravo boravka u predmetnoj državi članici na temelju odredbi te direktive. Vidjeti i mišljenje nezavisnog odvjetnika Y. Bota u predmetu Lounes (C-165/16, EU:C:2017:407).
18      Sud je u točki 34. presude Lounes naveo da „iz teksta članka 3. stavka 1. [D]irektive [2004/38] proizlazi da su njezinim područjem primjene obuhvaćeni i nositelji su prava koja ona dodjeljuje građani Unije koji se useljavaju ili borave u ‚državi članici različitoj od one čiji su državljani’ i članovi njihovih obitelji koji ih prate ili im se pridružuju”. Vidjeti točku 29. ovog mišljenja.
19      Dovoljno je istaknuti da Direktiva 2004/38 ne sadržava poglavlje naslovljeno „Područje primjene”. Suprotno tomu, sadržava „Poglavlje I.”, naslovljeno „Opće odredbe” u kojem se nalaze, među ostalim, članak 1., naslovljen „Predmet”, i članak 3., naslovljen „Nositelji prava”.
20      Vidjeti presude od 17. studenoga 1983., Merck (292/82, EU:C:1983:335, t. 12.) i od 1. kolovoza 2022., Familienkasse Niedersachsen-Bremen (C-411/20, EU:C:2022:602, t. 51.).
21      Vidjeti presude od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće (C-583/11 P, EU:C:2013:625, t. 50.); od 11. travnja 2019., Tarola (C-483/17, EU:C:2019:309, t. 37.) i od 11. siječnja 2024., Inditex (C-361/22, EU:C:2024:17, t. 43. i navedena sudska praksa).
22      Vidjeti osobito englesku („refuse, terminate or withdraw”), njemačku („zu verweigern, aufzuheben oder zu widerrufen”), španjolsku („denegar, extinguir o retirar”), talijansku („rifiutare, estinguere o revocare”), litavsku („atsisakyti, nutraukti ar panaikinti”) i rumunjsku jezičnu verziju („refuza, anula sau retrage”).
23      Vidjeti osobito englesku („any rights conferred”), njemačku („die durch diese Richtlinie verliehenen Rechte”), španjolsku („cualquier derecho conferido”), talijansku („un diritto conferito”), litavsku („bet kokią šia direktyva suteiktą teisę”) i rumunjsku jezičnu verziju („orice drept conferit”).
24      Primjerice, odbijanje izdavanja dozvole boravka ili njezina produljenja. Vidjeti u tom pogledu točku 53. ovog mišljenja.
25      Kad je riječ osobito o engleskom jeziku, glagol „terminate” općenito znači okončanje situacije koja je u tijeku, dok glagol „withdraw” može značiti opozvati, ali i povući ili oduzeti. Na talijanskom jeziku upotreba glagola „estinguere” također se odnosi na situaciju koja je u tijeku, dok „revocare” upućuje na opoziv prošle odluke ili utvrđene situacije a da se pritom ne zahtijeva da netko posjeduje ono što se oduzelo. Isto vrijedi za njemačku jezičnu verziju, glagol „widerrufen” znači „povući ono što se odlučilo ili proglasilo”.
26      Vidjeti u tom pogledu točku 49. ovog mišljenja.
27      Ne može se isključiti da se određenim nacionalnim pravima može predvidjeti retroaktivno ukidanje ili ograničiti doseg ukidanja na učinke koje tek treba izvršiti. U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da se odluka o kojoj je riječ u glavnom postupku odnosi na „odluku”, „utvrđenje” ili „zaključak” koji se temelji na prošloj situaciji ili prošlom ponašanju žalitelja iz glavnog postupka, osobito da se pravo „smatr[a] povučeni[m] od samog početka”. Tako se čini da ministar pravosuđa povlači prošlu odluku i ne opoziva trenutačno žaliteljevo pravo, nego pravo koje mu je dodijeljeno u prošlosti i koje žalitelj iz glavnog postupka trenutačno više nema. Irska je na raspravi objasnila da takvo utvrđenje znači da se smatra da pravo boravka, koje se u praksi ostvarilo, nikada nije pravno postojalo s obzirom na prakse koje predstavljaju zlouporabu, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
28      Kad je riječ o strukturi Direktive 2004/38, vidjeti osobito poglavlje II., naslovljeno „Pravo na izlazak i ulazak”, i poglavlje III., naslovljeno „Pravo na boravak” (do tri mjeseca (članak 6.) i dulje od tri mjeseca (članak 7.)). Potonjim se poglavljem uređuju i uvjeti zadržavanja prava boravka, uvjeti prema kojima to pravo više ne postoji (članci 12. do 14.) i postupovna jamstva (članak 15.). Vidjeti i poglavlje IV., naslovljeno „Pravo na stalni boravak”, (članci 16. do 21.).
29      Vidjeti točke 34. i 49. ovog mišljenja. Drugim riječima, sustav uspostavljen Direktivom 2004/38 obuhvaća „sveukupan tijek” ostvarivanja slobode kretanja građanina Unije i članova njegove obitelji. Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Chenchooliah (C-94/18, EU:C:2019:433, t. 70. do 75.).
30      Vidjeti točku 47. ovog mišljenja. Suprotno tomu, s obzirom na to da se taj članak 35. ne odnosi na pravo kretanja i boravka koje je imala dotična osoba, ali koje bi trebalo biti ograničeno zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja, to pravo nije obuhvaćeno člankom 1. točkom (c) te direktive. Takvo je ograničenje zbog navedenih razloga obuhvaćeno odredbama poglavlja VI., naslovljenog „Ograničenja prava na ulazak i prava na boravak zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja”.
31      Drugim riječima, trenutak stjecanja prava koje se dodjeljuje Direktivom 2004/38 logično određuje njezinu primjenu. Vratit ću se na važnost tog elementa u točkama 75. i 82. ovog mišljenja. Usto, kad je riječ o dokazivanju zlouporabe, vidjeti točku 76. ovog mišljenja.
32      Riječ je osobito o odredbama koje se odnose na obavješćivanje javnosti (članak 34.), stavljanje izvan snage prethodnih direktiva (članak 38.), izvješća o primjeni Direktive (članak 39.), načine prenošenja (članak 40.), stupanje na snagu (članak 41.) i adresate (članak 42.).
33      Člankom 36. Direktive 2004/38, naslovljenim „Sankcije”, predviđa se da „[d]ržave članice utvrđuju odredbe o sankcijama koje se primjenjuju na povrede nacionalnih pravila donesenih u svrhu provedbe [te d]irektive te poduzimaju mjere potrebne za njihovu primjenu. Utvrđene sankcije moraju biti učinkovite i proporcionalne.” (moje isticanje). Podsjećam na to da se člankom 36. Direktive 2004/38 kodificira ustaljena sudska praksa Suda u tom području. Vidjeti osobito presude od 12. prosinca 1989., Messner (C-265/88, EU:C:1989:632, t. 15.) i od 30. travnja 1998., Komisija/Njemačka (C-24/97, EU:C:1998:184, t. 14. i navedena sudska praksa).
34      Vidjeti članak 5. stavak 5. koji se odnosi na prijavu prisutnosti osoba o kojima je riječ u državi članici domaćinu u razumnom roku; članak 8. stavak 2.; članak 9. stavak 3. i članak 20. stavak 2. koji se odnose na administrativne formalnosti za građane Unije i članove njihove obitelji (obveza prijave i podnošenja zahtjeva za izdavanje dozvole boravka).
35      Naime, člankom 36. Direktive 2004/38 predviđaju se opće mjere, dok se, kao što je to Sud već istaknuo, mjere koje nacionalna tijela mogu donijeti na temelju članka 35. te direktive s ciljem odbijanja, ukidanja ili opoziva prava koja proizlaze iz te direktive „moraju temeljiti na pojedinačnom ispitivanju predmetnog slučaja” i stoga su posebne. Vidjeti presudu McCarthy i dr. (t. 49. i 52. i navedena sudska praksa).
36      Vidjeti točku 47. i bilješku 34. ovog mišljenja.
37      Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica od 29. lipnja 2001., COM(2001) 257 final (SL 2001., C 270 E, str. 150.)
38      Zajedničko stajalište Vijeća (EZ) br. 6/2004 od 5. prosinca 2003. (SL 2004., C 54 E, str. 12., osobito str. 32.). Moje isticanje.
39      Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o smjernicama za bolji prijenos i primjenu Direktive 2004/38/EZ o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica od 2. srpnja 2009., COM(2009) 313 final, str. 16. (u daljnjem tekstu: Komisijine smjernice iz 2009.)
40      Obavijest Komisije „Smjernice o pravu na slobodno kretanje građana EU-a i njihovih obitelji” od 6. prosinca 2023., C(2023) 8500 final (SL 2023., C 1392, str. 99.) (u daljnjem tekstu: Komisijine smjernice iz 2023.)
41      Vidjeti Komisijine smjernice iz 2009., str. 20., i iz 2023., str. 72.
42      Ta je presuda bila dio spora između mauricijske državljanke koja boravi u Irskoj i Ministera for Justice and Equality (ministar pravosuđa i jednakosti, Irska) povodom odluke o njezinu protjerivanju koja je na temelju odredbe irskog zakonodavstva donesena nakon povratka njezina bračnog druga, građanina Unije, u državu članicu čiji je državljanin, odnosno Portugal, u kojoj izdržava kaznu zatvora. Odluka o protjerivanju je, na temelju nacionalnog prava, po službenoj dužnosti sadržavala zabranu ulaska na državno područje u neograničenu trajanju.
43      Vidjeti presude Chenchooliah (t. 62.) i Lounes (t. 38. do 42.). Kad je riječ o „dinamičnosti” ili „prilagodljivosti” pojma „nositelj prava” u smislu članka 3. stavka 1. Direktive 2004/38, vidjeti presudu Metock (t. 73., 80. i 99.). Vidjeti i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Spuznara u predmetu Chenchooliah (C-94/18, EU:C:2019:433, t. 47. do 67. i 70.).
44      Vidjeti presudu
Chenchooliah (t. 70.).
Vidjeti i točku 48. i bilješku 28. ovog mišljenja.
45      Vidjeti presudu Chenchooliah (t. 70.).
46      Vidjeti u tom smislu presudu Chenchooliah (t. 59. do 63.).
47      Vidjeti u tom smislu presudu Chenchooliah (t. 79.). Podsjećam na to da se člankom 15. Direktive 2004/38, naslovljenim „Postupovna jamstva”, u njegovu stavku 1. predviđa da se „[p]ostupci predviđeni člancima 30. i 31. primjenjuju […] po analogiji na sve odluke kojima se ograničava slobodno kretanje građana Unije i članova njihovih obitelji zbog razloga koji nisu javni poredak, javna sigurnost ili javno zdravlje”. Stavkom 3. tog članka predviđa se da „[d]ržava članica domaćin u kontekstu odluke o protjerivanju na koju se primjenjuje stavak 1. ne smije zabraniti ulazak”. Prema mišljenju Suda, tim se člankom 15. predviđa da „sustav koji se u slučaju prestanka prava na privremeni boravak na temelju te direktive osobito primjenjuje kada građanin Unije ili član njegove obitelji koji je u prošlosti imao pravo na boravak do tri mjeseca ili dulje od tri mjeseca na temelju članka 6. odnosno članka 7. te direktive više ne ispunjava uvjete predmetnog prava na boravak te ga stoga država članica domaćin u načelu može udaljiti” (t. 74. te presude).
48      Vidjeti bilješku 42. ovog mišljenja.
49      Vidjeti presudu Chenchooliah (t. 65.).
50      Vidjeti presudu Chenchooliah (t. 66.).
51      Vidjeti presudu Chenchooliah (t. 68.).
52      Vidjeti točku 57. ovog mišljenja. Naime, kao što su to naveli određeni autori pravne teorije, „zaštita povezana s građanstvom Unije time se proširuje: državljani trećih zemalja koji imaju izvedeno pravo boravka više su zaštićeni od državljana trećih zemalja koji nikada nisu bili povezani s građaninom Unije”. Vidjeti Ritleng, D., „Scope and meaning of Article 15 of Directive 2004/38: Yes but no: Chenchooliah”, Common Market Law Review, sv. 57., br. 4, 2020., str. 1183. do 1200., osobito str. 1195.
53      Vidjeti t. 56. ovog mišljenja.
54      U ovom je slučaju posljedica tog retroaktivnog gubitka prava koja se dodjeljuju Direktivom 2004/38, kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, da se ta prava smatraju „povučenima od samog početka”.
55      Vidjeti osobito presude Metock (t. 82.); od 12. ožujka 2014., O. i B. (C-456/12, EU:C:2014:135, t. 35.) i od 1. kolovoza 2025., Jobcenter Arbeitplus Bielefeld (C-397/23, EU:C:2025:602, t. 44. i navedena sudska praksa).
56      Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 25. Direktive 2004/38, ta postupovna jamstva namijenjena su, među ostalim, osiguranju visoke razine zaštite prava građana Unije i članova njihovih obitelji u slučaju da im se ne dopusti ulazak u drugu državu članicu ili boravak u njoj.
57      Vidjeti bilješku 47. ovog mišljenja.
58      Podsjećam na to da se člankom 31. stavkom 3. Direktive 2004/38 predviđa da se „[u] postupcima pravne zaštite omogućuje […] ispitivanje zakonitosti odluke, kao i činjenica te okolnosti na kojima se predložena mjera temelji. Tim postupcima osigurava se da odluka ne bude neproporcionalna, a posebno s obzirom na zahtjeve utvrđene u članku 28.”.
59      Vidjeti osobito Komunikaciju Komisije Europskom parlamentu i Vijeću, naslovljenu „Pomoć nacionalnim tijelima u borbi protiv zlouporabe prava na slobodno kretanje: Priručnik o postupanju u slučaju sumnje na fiktivne brakove između građana EU-a i državljana zemalja izvan EU-a u kontekstu zakonodavstva EU-a o slobodnom kretanju građana EU-a” (SWD/2014/0284 final), COM (2014) 604 final, odjeljak 4.2. (u daljnjem tekstu: priručnik o postupanju u slučaju sumnje na fiktivne brakove). Vidjeti i COM(2014) 284 final, odjeljak 4.5, str. 42.
60      Vidjeti po analogiji presudu od 23. ožujka 2000., Diamantis (C-373/97, EU:C:2000:150, t. 34. i navedena sudska praksa).
61      Vidjeti sudsku praksu navedenu u točki 58. ovog mišljenja.
62      Opće načelo zabrane zlouporabe prava utvrđeno je u presudi od 14. prosinca 2000., Emsland-Stärke (C-110/99, EU:C:2000:695, t. 52. i 53.). Sud ga je izričito priznao kao opće načelo prava Unije u presudi od 5. srpnja 2007., Kofoed (C-321/05, EU:C:2007:408, t. 38.). Vidjeti najnoviju presudu od 10. studenoga 2011., Foggia – SGPS (C-126/10, EU:C:2011:718, t. 50.). Vidjeti u tom pogledu Tridimas, P.T., „The General Principles of Law: Who Needs Them?”,
Les Cahiers de Droit Européen, sv. 52., br. 1, 2015., str. 419.–441., osobito str. 427.
63      Vidjeti presude od 14. prosinca 2000., Emsland-Stärke (C-110/99, EU:C:2000:695, t. 52. i 53.) i McCarthy i dr. (t. 54. i navedena sudska praksa). Vidjeti i mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu McCarthy i dr. (C-202/13, EU:C:2014:345, t. 108. do 115.).
64      Sud je već podsjetio na to da, osobito u kontekstu slobodnog kretanja osoba, okolnost da je državljanin jedne države članice izabrao steći stručnu kvalifikaciju u državi članici različitoj od one u kojoj prebiva kako bi imao koristi od povoljnijeg zakonodavstva ne dopušta sama po sebi da se zaključi o postojanju zloporabe prava. Vidjeti po analogiji presudu od 17. srpnja 2014., Torresi (C-58/13 i C-59/13, EU:C:2014:2088, t. 50.) i mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla u tim spojenim predmetima (C-58/13 i C-59/13, EU:C:2014:265, t. 91. i 92.).
65      Vidjeti uvodnu izjavu 28. Direktive 2004/38 i Komisijine smjernice iz 2023., str. 72.: „[z]louporaba […] može imati i oblik drugih odnosa iz koristi”.
66      Vidjeti po analogije presude od 9. ožujka 1999., Centros (C-212/97, EU:C:1999:126, t. 27.) i od 23. rujna 2003., Akrich (C-109/01, EU:C:2003:491, t. 55.). U tom pogledu ističem, kao što je to navela Komisija, da se „brak ne može smatrati fiktivnim brakom samo zato što olakšava imigraciju pa čak i pruža bilo koju drugu pogodnost. Kvaliteta odnosa nije bitna za primjenu članka 35.”. Vidjeti Komisijine smjernice iz 2009., str. 16. O naznakama moguće zlouporabe koje bi mogle dovesti do istrage vidjeti priručnik o postupanju u slučaju sumnje na fiktivne brakove, str. 7., t. 4.1. Vidjeti i presude Suda EFTA-e od 9. veljače 2021., Kerim (E-1/20, t. 36.) i od 23. studenoga 2021., Q i dr. (E-16/20, t. 59. do 64.).
67      To bi osobito bio slučaj socijalnih naknada ili socijalnih povlastica koje građanin Unije ili članovi njegove obitelji koji su državljani treće države i dalje mogu plaćati ili tražiti na temelju broja nezakonito prikupljenih godina boravka. U tom se slučaju osobito može zamisliti da se socijalne naknade mogu odbiti ili da čak nacionalna tijela zahtijevaju njihov povrat.
68      Iz Komisijinih smjernica iz 2009. (str. 16.) i iz 2023. (str. 71.) proizlazi da Direktiva 2004/38 „ne sprečava države članice da istražuju pojedine slučajeve u kojima postoji osnovana sumnja na zlouporabu. Međutim, pravom EU-a zabranjene su sustavne provjere”.
69      Mogućnost osobe o kojoj je riječ da učinkovito osporava optužbu o zlouporabi prava ili prijevari i da djelotvorno ostvari svoja prava obrane može se ugroziti ako nacionalna tijela iznesu tu optužbu tek nakon dugo vremena.
70      Kao što su osobito civilno poništenje učinaka fiktivnog braka ili upravne kazne.  Vidjeti u tom pogledu Komisijine smjernice iz 2009., t. 16. i iz 2023., str. 71. i 72.
71      Vidjeti presude od 2. ožujka 2010., Rottmann (C-135/08, EU:C:2010:104, t. 39., 41., 42., 45., 55. i 56.) i od 12. ožujka 2019., Tjebbes i dr. (C-221/17, EU:C:2019:189, t. 30. do 32. i 40.). Vidjeti i presude od 18. siječnja 2022., Wiener Landesregierung (Povlačenje jamstva o prirođenju) (C-118/20, EU:C:2022:34); od 21. listopada 2020., Stadt Duisburg (Zadržavanje stečenih prava nakon naturalizacije) (C-720/19, EU:C:2020:847) i od 5. rujna 2023., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Gubitak danskog državljanstva) (C-689/21, EU:C:2023:626).