62016CC0370
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 26 juli 2017 (
1
)
Zaak C‑370/16
Bruno Dell’Acqua
tegen
Eurocom Srl,
Regione Lombardia,
in tegenwoordigheid van:
Renato Quattrocchi e.a.
[verzoek van de Tribunale di Novara (rechter in eerste aanleg Novara, Italië) om een prejudiciële beslissing])
„Verzoek om een prejudiciële beslissing – Artikel 343 VWEU – Artikel 1, derde zin, van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie – Derdenbeslag tegen een instantie van een lidstaat met betrekking tot bedragen waarop een begunstigde in het kader van een door het Europees Sociaal Fonds gefinancierd programma recht heeft – Noodzaak van voorafgaande toestemming van het Hof van Justitie”
I. Inleiding
1.
Ingevolge artikel 343 VWEU geniet de Europese Unie, overeenkomstig de bepalingen van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie (hierna ook: „protocol”) (
2
) op het grondgebied van de lidstaten de voorrechten en immuniteiten welke nodig zijn ter vervulling van haar taak. Artikel 1, derde zin, van het protocol bepaalt dat de eigendommen en bezittingen van de Europese Unie zonder toestemming van het Hof van Justitie niet kunnen worden getroffen door enige dwangmaatregel van bestuursrechtelijke of gerechtelijke aard.
2.
Er wordt regelmatig gebruikgemaakt van de mogelijkheid om het Hof om een dergelijke toestemming te verzoeken. (
3
) In dit verband staat buiten kijf dat voor beslaglegging op bezittingen van de instellingen van de Unie de toestemming van het Hof vereist is, daar sprake is van een dwangmaatregel die het vermogen van de Unie betreft.
3.
Tot dusver is nog geen uitspraak gedaan over de vraag of dat toestemmingsvereiste ook geldt wanneer begrotingsmiddelen reeds aan de lidstaten zijn overgedragen om de doelstellingen van de Unie te verwezenlijken. Een dergelijke situatie is thans aan de orde in het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing, dat betrekking heeft op financiering in het kader van het Europees Sociaal Fonds.
II. Rechtskader van de structuurfondsen van de Europese Unie
4.
De in deze zaak relevante algemene bepalingen met betrekking tot de structuurfondsen van de Europese Unie, waaronder het Europees Sociaal Fonds (hierna: „structuurfondsen” of „fondsen”), waren voor de programmeringsperiode 2007‑2013 opgenomen in verordening (EG) nr. 1083/2006 (
4
). Deze verordening is voor de programmeringsperiode 2014‑2020 vervangen door verordening (EU) nr. 1303/2013 (
5
).
5.
Blijkens artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1083/2006 verlenen de fondsen bijstand die een aanvulling vormt op nationale acties, waarin de prioriteiten van de Unie worden geïntegreerd. Volgens artikel 11, lid 1, worden de doelstellingen van de fondsen nagestreefd in het kader van een nauw partnerschap tussen de Commissie en de lidstaten.
6.
Artikel 14 van verordening nr. 1083/2006 bepaalt:
„1.   De aan de fondsen toegewezen begroting van de Unie wordt onder gedeeld beheer door de lidstaten en de Commissie uitgevoerd overeenkomstig [het Financieel Reglement van de EU (
6
)].
[...]
2.   De Commissie oefent haar verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de algemene begroting van de Europese [Unie] als volgt uit:
a)
zij controleert of er in de lidstaten beheers- en controlesystemen bestaan en goed functioneren overeenkomstig de artikelen 71, 72 en 73;
b)
zij stelt de betalingen volledig of gedeeltelijk uit of schorst de betalingen volledig of gedeeltelijk overeenkomstig de artikelen 91 en 92 als de nationale beheers- en controlesystemen niet naar behoren functioneren, en past elke andere noodzakelijke financiële correctie toe volgens de procedures van de artikelen 100 en 101;
[...]”
7.
Artikel 32 van verordening nr. 1083/2006 bepaalt het volgende:
„1.   Het optreden van de fondsen in de lidstaten verloopt via operationele programma’s [...].
2.   Elk operationeel programma wordt opgesteld door de lidstaat of een door de lidstaat aangewezen instantie [...].
[...]
4.   De Commissie beoordeelt het voorgestelde operationele programma om na te gaan of het bijdraagt tot de doelstellingen en de prioriteiten van het nationale strategische referentiekader en tot de communautaire strategische richtsnoeren inzake cohesie. [...]
[...]”
8.
Artikel 56, lid 3, van verordening nr. 1083/2006 bepaalt het volgende:
„3.   Uitgaven komen slechts voor een bijdrage uit de fondsen in aanmerking als zij worden gedaan voor concrete acties waartoe door of onder verantwoordelijkheid van de managementautoriteit van het betrokken operationele programma is besloten volgens [...] vastgestelde criteria.”
9.
Volgens artikel 60, onder b), van verordening nr. 1083/2006 moet de managementautoriteit van de lidstaten „b) verifiëren of de medegefinancierde producten en diensten zijn geleverd en of de voor de concrete acties door de begunstigden gedeclareerde uitgaven daadwerkelijk zijn gedaan en met de [relevante] voorschriften in overeenstemming zijn [...]”.
10.
Artikel 70 van verordening nr. 1083/2006 luidt als volgt:
„1.   De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het beheer en de controle van de operationele programma’s, in het bijzonder door middel van de volgende maatregelen:
[...]
b)
zij voorkomen onregelmatigheden, sporen ze op en corrigeren ze en vorderen onverschuldigd betaalde bedragen terug [...].
2.   Als bedragen die onverschuldigd aan een begunstigde zijn betaald, niet kunnen worden teruggevorderd, is de lidstaat verantwoordelijk voor de terugbetaling van die voor de algemene begroting van de Europese [Unie] verloren gegane bedragen, indien is aangetoond dat het verlies door zijn onregelmatigheid of nalatigheid is berokkend.
[...]”
11.
Artikel 76, lid 2, van verordening nr. 1083/2006 bepaalt het volgende betreffende de betalingen door de Commissie:
„De betalingen gebeuren in de vorm van een voorfinanciering, tussentijdse betalingen en een saldobetaling. De bijdragen worden betaald aan de door de lidstaat aangewezen instantie.”
12.
Artikel 77, lid 1, van verordening nr. 1083/2006 luidt als volgt:
„De tussentijdse betalingen en de saldobetalingen worden berekend door het in de beschikking tot goedkeuring van het operationele programma bepaalde medefinancieringspercentage voor elke prioritaire as toe te passen op de subsidiabele uitgaven die in het kader van die prioritaire as zijn vermeld op basis van een door de certificeringsautoriteit gecertificeerde uitgavenstaat.”
13.
Artikel 80 van verordening nr. 1083/2006 luidt:
„De lidstaten vergewissen zich ervan dat de voor het verrichten van de betalingen verantwoordelijke instanties ervoor zorgen dat de begunstigden het volledige bedrag van de overheidsbijdrage zo spoedig mogelijk en volledig ontvangen. Er mogen geen bedragen in mindering worden gebracht of worden ingehouden, noch specifieke extra heffingen of andere heffingen met gelijke werking worden toegepast die het totale bedrag voor de begunstigden verminderen.”
14.
Artikel 98 van verordening nr. 1083/2006 bepaalt het volgende:
„1.   In eerste instantie is het aan de lidstaten om onregelmatigheden te onderzoeken, op te treden wanneer een belangrijke wijziging wordt geconstateerd die de aard of de voorwaarden van de uitvoering of de controle van concrete acties of operationele programma’s beïnvloedt, en de nodige financiële correcties te verrichten.
2.   De lidstaat past de financiële correcties toe die noodzakelijk zijn in verband met eenmalige of systematische onregelmatigheden die bij concrete acties of operationele programma’s zijn geconstateerd. [...]
De lidstaat mag de communautaire middelen die op deze wijze beschikbaar komen, overeenkomstig lid 3 tot en met 31 december 2015 opnieuw gebruiken voor het betrokken operationele programma.
[...]”
15.
En ten slotte luidt artikel 99, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1083/2006 als volgt:
„1.   De Commissie kan financiële correcties toepassen door de bijdrage van de Gemeenschap aan een operationeel programma volledig of gedeeltelijk in te trekken [...].
2.   De Commissie baseert haar financiële correcties op geconstateerde afzonderlijke onregelmatigheden, waarbij zij rekening houdt met de systematische aard van de onregelmatigheid om te bepalen of het nodig is een forfaitaire of geëxtrapoleerde correctie toe te passen.
3.   De Commissie houdt bij de vaststelling van het bedrag van een correctie rekening met de aard en de ernst van de onregelmatigheid, en met de omvang en de financiële consequenties van de tekortkomingen die in het betrokken operationele programma zijn geconstateerd.”
III. Feiten, hoofdgeding en verzoek om een prejudiciële beslissing
16.
Bruno Dell’Acqua heeft een schuldvordering op Eurocom s.r.l. (hierna: „Eurocom”), die op haar beurt een schuldvordering op de Regione Lombardia (regio Lombardije, Italië) heeft. Ter invordering van zijn vordering maakte Dell’Acqua bij de Tribunale di Novara (rechter in eerste aanleg Novara, Italië) een derdenbeslagprocedure aanhangig om bij de Regione Lombardia beslag te laten leggen op het desbetreffende bedrag. Andere schuldeisers van Eurocom hebben geïntervenieerd in de aanhangig gemaakte beslagprocedure.
17.
In de beslagprocedure erkende de Regione Lombardia weliswaar dat zij schuldenaar van Eurocom was, maar voerde zij aan dat de vordering betrekking had op bedragen die toebehoren aan het Europees Sociaal Fonds. Betoogd werd dan ook dat het ging om middelen voor de ontwikkeling en bevordering van de werkgelegenheid, waarover de regio alleen kon beschikken voor de begunstigde. Bijgevolg was de vordering van Dell’Acqua overeenkomstig artikel 80 van verordening nr. 1083/2006 niet vatbaar voor beslag.
18.
In het licht hiervan gaat de Tribunale di Novara uit van het feit dat de vordering van Dell’Acqua betrekking heeft op bedragen die toebehoren aan het Europees Sociaal Fonds, welk feit in de nationale procedure kennelijk tot dusver niet is betwist. Ten tijde van de aanhangigmaking van het geschil bij de Tribunale di Novara waren die bedragen door de Unie reeds aan het nationale betaalorgaan overgedragen om aan de begunstigde te worden uitgekeerd.
19.
Tegen deze achtergrond vraagt de Tribunale di Novara zich af of bij de betrokken bedragen op grond van artikel 132 van verordening nr. 1303/2013, dat overeenkomt met artikel 80 van verordening nr. 1083/2006, en artikel 1 van het protocol sprake is van „relatieve niet-vatbaarheid”, zodat het Hof vooraf toestemming moet geven voor de beslaglegging. De Tribunale di Novara heeft het Hof dan ook de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Is de voorafgaande toestemming in de zin van artikel 1, [derde] zin, van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie [...] al dan niet noodzakelijk wanneer in de procedure tot gedwongen executie middels derdenbeslag de bedragen waarop beslag wordt gelegd, zich niet meer bij de desbetreffende instantie van de Europese [Unie] bevinden, maar reeds zijn overgedragen aan de nationale betaalorganen?”
20.
In de procedure voor het Hof hebben Italië en de Europese Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend.
21.
Op basis van de toelichtingen van de verwijzende rechter, Italië en de Europese Commissie was het niet duidelijk op welke financieringsperiode (2007‑2013 of 2014‑2020) de vordering van Eurocom op de Regione Lombardia betrekking had. Bijgevolg stond niet vast of verordening nr. 1083/2006 dan wel verordening nr. 1303/2013 van toepassing was.
22.
Als antwoord op de desbetreffende vraag van het Hof heeft Italië gesteld dat de betrokken vordering het regionaal operationeel programma 2007‑2013, oproep nr. 643 „Bijscholing fase 2”, betrof. De Commissie heeft op basis van informatie van de Regione Lombardia van 11 mei 2017 (
7
) geantwoord dat de door Eurocom uitgevoerde projecten deel uitmaakten van het operationele programma met referentienummer CCI 2007 IT 052 PO 006, dat bij besluit C(2007) 5465 van de Commissie van 6 november 2007 (
8
) op grond van artikel 32, lid 5, van verordening nr. 1083/2006 was vastgesteld.
23.
Op basis van de informatie van de Regione Lombardia heeft de Commissie echter tevens aangegeven dat Italië, wat de in het hoofdgeding betrokken bedragen betreft, tot en met 31 maart 2017, de datum waarop de termijn voor betalingsaanvragen met betrekking tot de financieringsperiode 2007‑2013 afliep, geen enkel verzoek om financiering bij de Unie had ingediend. In de door de Commissie bijgevoegde informatie wordt door een medewerkster van de Regione Lombardia aangegeven dat alle bedragen die Eurocom in het kader van het regionale operationele programma CCI 2007 IT 052 PO 006 voor de financieringsperiode 2007‑2013 uit het Europees Sociaal Fonds zou ontvangen, reeds waren uitgekeerd en dus geen voorwerp konden zijn van een verzoek om derdenbeslag. De bedragen die in het hoofdgeding worden gevorderd van de Regione Lombardia, zijn dus geen uitgaven die van het Europees Sociaal Fonds kunnen worden verlangd voor de financieringsperiode 2007‑2013 en derhalve voor medefinanciering door de Unie in aanmerking komen, maar puur nationale uitgaven.
IV. Beoordeling
24.
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of in een situatie als die in het hoofdgeding voorafgaande toestemming van het Hof in de zin van artikel 1, derde zin, van het protocol is vereist wanneer wordt verzocht om beslag te mogen leggen op bezittingen die oorspronkelijk aan de Europese Unie toebehoorden maar op het tijdstip van het verzoek tot beslaglegging reeds aan een instantie in een lidstaat waren overgedragen.
25.
Gelet op de hiervoor beschreven informatie van de Regione Lombardia (
9
) kan evenwel worden getwijfeld aan de juistheid van de feitelijke aannames waarop de vraag van de verwijzende rechter is gebaseerd. De genoemde informatie doet in het bijzonder twijfel rijzen omtrent de aanname dat bij de bezittingen waarop het verzoek tot beslaglegging in het hoofdgeding betrekking heeft, sprake is van bedragen die de Regione Lombardia in het kader van een door het Europees Sociaal Fonds, en daarmee met middelen van de Unie, gefinancierd programma aan Eurocom is verschuldigd. Zo zijn in elk geval alle bedragen die gemoeid zijn met projecten die Eurocom in het kader van het door het Europees Sociaal Fonds gefinancierde operationele programma CCI 2007 IT 052 PO 006 heeft uitgevoerd, kennelijk reeds door de Regione Lombardia aan de begunstigde uitgekeerd. Bijgevolg kunnen die bedragen geen voorwerp meer zijn van derdenbeslag onder de Regione Lombardia.
26.
Mocht de precieze bepaling van de aard van de bedragen waarop het verzoek tot beslaglegging in het hoofdgeding betrekking heeft, op basis van het nationale recht van belang zijn voor de beslissing van de verwijzende rechter, dan staat het aan hem om aan de hand van de in de onderhavige procedure nieuw verkregen informatie en eventueel nader onderzoek vast te stellen welke soort bedragen er in deze zaak uiteindelijk aan de orde zijn.
27.
Wat het Unierecht en bijgevolg de aan het Hof voorgelegde vraag betreft, is het echter irrelevant of de bedragen waarop Dell’Acqua bij de Regione Lombardia beslag wil laten leggen, tegoeden zijn die deze regio aan Eurocom moet uitkeren voor de uitvoering van acties die door het Europees Sociaal Fonds en daarmee met middelen van de Unie worden gefinancierd, dan wel of het over andere vorderingen van Eurocom jegens de Regione Lombardia gaat.
28.
Zoals de Commissie reeds terecht heeft opgemerkt in haar eerste opmerkingen, is namelijk ook in het eerste geval geen sprake van „bezittingen van de Europese Unie” in de zin van artikel 1, derde zin, van het protocol. Dit blijkt zowel uit de bewoordingen (A) als uit een teleologische uitlegging (B) van die bepaling.
A.
Bewoordingen van artikel 1, derde zin, van het protocol
29.
Het lijkt om te beginnen redelijk voor de hand te liggen dat het door Italië in de onderhavige zaak ingenomen standpunt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bedragen die volgens de verwijzende rechter en Italië voortvloeien uit middelen van het Europees Sociaal Fonds, „bezittingen van de Europese Unie” zijn, geen steun vindt in de bewoordingen van artikel 1, derde zin, van het protocol. Immers, zodra bezittingen van de Unie definitief aan derden zijn overgedragen, is geen sprake meer van „bezittingen van de Unie” in de zin van het beslagrecht. Wanneer de Unie bijvoorbeeld aan een ambtenaar van de Unie zijn loon heeft betaald of de factuur van een leverancier heeft voldaan, lijkt het ondenkbaar dat die personen zich op de door het Unierecht gewaarborgde bescherming tegen beslag op „bezittingen van de Europese Unie” kunnen beroepen om zich te beschermen tegen verzoeken om beslaglegging van hun schuldeisers of van de schuldeisers van hun schuldeisers.
B.
Betekenis en doel van artikel 1, derde zin, van het protocol
30.
Zoals Italië stelt, is het standpunt dat middelen die de Unie als steun uit de structuurfondsen heeft overgedragen aan een nationaal betaalorgaan, de status van „bezittingen van de Europese Unie” behouden, niet gebaseerd op de bewoordingen van artikel 1, derde zin, van het protocol, maar op een teleologische uitlegging van dat artikel.
31.
Die bepaling strekt er namelijk toe te voorkomen dat het functioneringsvermogen en de onafhankelijkheid van de Unie worden geschaad. (
10
) Dergelijke schade kan met name worden veroorzaakt door dwangmaatregelen die een weerslag hebben op de financiering van het beleid van de Unie of de uitvoering van de door de Unie opgestelde actieprogramma’s. (
11
)
32.
Betoogd wordt dat middelen van de Europese structuurfondsen in die zin „gebonden” zijn dat zij ter verwezenlijking van het beleid van de Unie moeten worden aangewend. Die „band” houdt pas op te bestaan als het door de Unie nagestreefde doel volledig is bereikt en dus slechts als de begunstigde eigenaar is geworden van de betrokken bedragen. Om die reden zou een beslag op de voor begunstigden bestemde bedragen de financiering van het gemeenschappelijke structuurbeleid in gevaar kunnen brengen. Dergelijke bedragen moeten dan ook de door het Unierecht geboden beslagbescherming genieten, ongeacht of zij zich nog bij de instellingen van de Unie of reeds bij de nationale betaalorganen bevinden.
33.
Dit geldt des te meer omdat de nationale betaalorganen bij de verdeling van de middelen uit het Europees Sociaal Fonds slechts optreden als beheerders van de Europese fondsen en aldus meewerken aan de uitoefening van een bevoegdheid van de instellingen van de Unie. In deze context hebben zij als „verlengstuk van de Commissie” dus geen „eigen”, maar een „Europese” functie.
34.
Dat op het eerste gezicht samenhangende betoog is bij nader inzicht gebaseerd op een verkeerde opvatting van de wijze waarop de Europese structuurfondsen functioneren, althans in omstandigheden zoals die in het hoofdgeding. Zo is het met name verkeerd om aan te nemen dat de lidstaten en hun instanties in dit verband slechts fungeren als „doorgeefluik” en de door de Unie toegewezen middelen simpelweg „doorgeven” aan de begunstigden van die middelen. De lidstaten beschikken bij de uitvoering van het structuurfondsbeleid van de Unie juist over een ruime discretionaire bevoegdheid. In lijn hiermee ligt de eindverantwoordelijkheid voor de geslaagde uitvoering van projecten die in het kader van structuurfondsprogramma’s worden gefinancierd, bij de bevoegde instanties van de lidstaten.
1. Werking van de structuurfondsprogramma’s
35.
Uit het Unierechtelijk kader voor de uitvoering van het structuurfondsbeleid blijkt de volgende taakverdeling tussen de Commissie en de lidstaten: de Commissie moet ervoor zorgen dat de door de lidstaten opgestelde operationele programma’s en de realisatie ervan voldoen aan de doelstellingen van het structuurfondsbeleid en dat de door de lidstaten in te stellen beheers- en controlesystemen goed functioneren. (
12
)
36.
Voor de concrete uitvoering van de uit de structuurfondsen van de Unie gefinancierde operationele programma’s zijn echter de instanties verantwoordelijk die door de lidstaten daarvoor zijn aangewezen. (
13
) Die instanties selecteren niet alleen de concrete projecten (
14
) die in het kader van de operationele programma’s moeten worden uitgevoerd, maar zijn ook bevoegd voor het houden van toezicht op de uitvoering ervan en op de uitgaven van de begunstigden. (
15
)
37.
Het is juist dat die uitgaven ook ten behoeve van de Commissie worden onderbouwd met de desbetreffende bewijzen. (
16
) De Commissie controleert afzonderlijke projecten echter slechts aan de hand van een steekproef en uitsluitend in het kader en ten behoeve van de controle van het goed functioneren van de beheers- en controlesystemen van de lidstaten. Indien er geen aanwijzingen van tekortkomingen in deze systemen zijn, kan de Commissie zich overigens baseren op de verslagen van de lidstaten. Bovendien zijn haar controles evenredig aan de financiële bijdrage van de Unie en verschillend afhankelijk van de grootte van die bijdrage. (
17
) De Commissie verricht haar betalingen dus niet op basis van een controle van de juistheid van de documenten met betrekking tot de uitgaven van de ontvangers van de betalingen, maar op basis van de verslagen en de uitgavenstaten van de lidstaten. (
18
)
38.
In lijn hiermee worden ook eventuele financiële correcties jegens de begunstigden die met de uitvoering van concrete projecten belast zijn, geenszins door de Commissie maar door de lidstaten verricht. (
19
) Deze kunnen ingetrokken middelen in het kader van hetzelfde operationele programma elders opnieuw gebruiken (
20
), maar zij zijn eveneens verantwoordelijk voor de verliezen die zij hebben gemaakt. (
21
)
39.
De financiële correcties van de Commissie bestaan daarentegen uit forfaitaire of geëxtrapoleerde kortingen op de totale middelen die de Unie voor een bepaald operationeel programma ter beschikking stelt. (
22
) Die correcties hebben niet tot doel een gebrekkige uitvoering door de begunstigden te corrigeren, maar strekken ertoe tekortkomingen in de werking van de nationale beheers- en controlesystemen en het uitblijven van corrigerende maatregelen van de lidstaten te sanctioneren.
40.
Bij de evaluatie van de operationele programma’s van de lidstaten onderzoekt de Commissie ook de mate waarin de middelen zijn besteed, de doeltreffendheid en de efficiëntie van de programmering van de fondsen en de sociaal-economische impact. De evaluatie heeft tot doel conclusies te trekken voor het beleid inzake economische en sociale cohesie. (
23
)
41.
Gelet op dat systeem is het dan ook niet realistisch om de betalingen van de Commissie aan de lidstaten te beschouwen als de directe vergoeding van uitgaven voor de uitvoering van afzonderlijke, door de structuurfondsen gefinancierde projecten, welke betalingen door de lidstaten ongewijzigd zouden worden doorgeven aan de voor die projecten verantwoordelijke begunstigden. De betalingen uit de begroting van de Unie vormen juist een forfaitair vastgestelde bijdrage aan het totale budget van de lidstaten voor de verschillende operationele programma’s, waarbij de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de verdeling van dat budget over bepaalde projecten. (
24
)
2. Conclusies met betrekking tot de vraag of aan de lidstaten overgedragen middelen uit de structuurfondsen „bezittingen van de Europese Unie” zijn
42.
Uit het voorgaande blijkt dat met betrekking tot bedragen die voorwerp zijn van een verzoek om derdenbeslag, dat in een situatie als die in het hoofdgeding door de schuldeiser van een begunstigde wordt ingediend bij een nationaal betaalorgaan, zelfs op basis van een teleologische uitlegging van artikel 1, derde zin, van het protocol geen sprake kan zijn van „bezittingen van de Europese Unie”.
43.
Het is juist dat die bepaling tot doel heeft, zoals hiervoor vermeld, te voorkomen dat de werking van de Unie wordt geschaad, welke schade ook het gevolg kan zijn van dwangmaatregelen die een weerslag hebben op de financiering van het beleid van de Unie of de uitvoering van de door de Unie opgestelde actieprogramma’s. (
25
) De afzonderlijke projecten die door de lidstaten in aanmerking worden genomen voor financiering door de structuurfondsen, dragen per definitie ook bij aan de uitvoering van het structuurbeleid en de uitvoering van de daarvoor opgestelde actieprogramma’s van de Unie. Dit blijkt reeds uit het feit dat een lidstaat bekendheid moet geven aan financiering uit de structuurfondsen. (
26
)
44.
Niettemin zijn de door de Unie verleende medefinanciering en de uitvoering van de afzonderlijke projecten niet zo nauw met elkaar verbonden dat kan worden aangenomen dat de bedragen die de nationale organen aan de begunstigden moeten uitkeren voor de uitvoering van die projecten, de bescherming van bezittingen van de Unie tegen beslag in de zin van het protocol moeten genieten om te voorkomen dat de werking en de onafhankelijkheid van de Unie wordt geschaad.
45.
Gelet op het systeem van de structuurfondsen en het aan dat systeem ten grondslag liggende subsidiariteitsbeginsel is de beslagbescherming van het protocol voor bedragen die zijn bestemd voor een begunstigde om een project uit te voeren (
27
), niet het geschikte instrument om de uitvoering van het Uniebeleid te garanderen, ook al worden de betekenis en het doel van die bepaling ruim uitgelegd. In dit systeem is het met name juist aan de lidstaten om na te gaan in hoeverre de afzonderlijke projecten bijdragen aan de uitvoering van de beleidslijnen en de actieprogramma’s van de Unie, en of ten behoeve van de uitgaven van de begunstigden in het kader van die projecten een verzoek om medefinanciering door de Unie moet worden ingediend of een reeds ingediend verzoek om medefinanciering moet worden aangepast.
46.
In dit verband staat het dus aan de lidstaten om te beoordelen of een beslag op bedragen die bestemd zijn voor de begunstigde om zijn project uit te voeren, afbreuk kan doen aan de uitvoering van beleidslijnen en programma’s van de Unie. De Commissie kan die door de lidstaten verrichte beoordeling echter uitsluitend in het kader van haar controle van hun verslagen over de uitvoering van de operationele programma’s en eventueel in het kader van haar controle van de beheers- en controlesystemen van de lidstaten toetsen.
47.
Dienaangaande zij opgemerkt dat overheidsbezittingen ook in de lidstaten doorgaans niet zonder meer voorwerp van dwangmaatregelen kunnen zijn. (
28
) Aangekomen kan dus worden dat een verzoek dat een derde bij een instantie van een lidstaat heeft ingediend om beslag te mogen leggen op bedragen die in het kader van een project dat met middelen uit de structuurfondsen wordt gefinancierd, aan een begunstigde worden uitgekeerd, in de regel toestemming zal behoeven van een rechterlijke instantie van de lidstaat, die moet beoordelen in hoeverre een beslag de uitvoering van de publieke taken kan schaden. Bij die beoordeling dienen, rekening houdend met de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid, tevens het belang van de lidstaat en de Unie bij de uitvoering van het project en de noodzaak van bescherming van de schuldeiser van de begunstigde tegen elkaar worden afgewogen.
48.
Zoals de Commissie terecht opmerkt, blijkt dit ook uit de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de door de Regione Lombardia, de verwijzende rechter en Italië genoemde voorwaarde dat de lidstaten zich ervan moeten vergewissen dat de begunstigden het volledige bedrag van de overheidsbijdrage zo spoedig mogelijk en volledig ontvangen en dat er geen bedragen in mindering worden gebracht of worden ingehouden, noch specifieke extra heffingen of andere heffingen met gelijke werking worden toegepast die het totale bedrag verminderen. (
29
)
49.
Zoals het Hof reeds met betrekking tot gelijksoortige bepalingen ter zake van gedeeld beheer van middelen heeft aangegeven, moeten die bepalingen voorkomen dat de lidstaten op de desbetreffende sommen bedragen in mindering brengen die rechtstreeks en intrinsiek verband houden met de uitgekeerde sommen, bijvoorbeeld kosten voor de dienstverlening door het betaalorgaan. (
30
) Die bepalingen zijn echter niet bedoeld om beperkingen te stellen aan de in de nationale rechtsordes bestaande, sterk uiteenlopende methoden voor schuldinvordering. Een dergelijke handelwijze mag evenwel de goede werking van de desbetreffende beleidslijn van de Unie en de doeltreffendheid van het Unierecht niet aantasten. (
31
)
V. Conclusie
50.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de Tribunale di Novara te beantwoorden als volgt:
„Wanneer bij een instantie van een lidstaat in het kader van een derdenbeslag een verzoek wordt ingediend om beslag te mogen leggen op bedragen die deze instantie aan een begunstigde moet uitkeren voor de uitvoering van een project dat in het kader van een operationeel programma van het Europees Sociaal Fonds ook met middelen van de Europese Unie wordt gefinancierd, is geen voorafgaande toestemming van het Hof overeenkomstig artikel 1, derde zin, van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie vereist. Het staat aan de rechterlijke instantie van de lidstaat om in de nationale beslagprocedure, rekening houdend met de fundamentele beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid, te beoordelen of Unierechtelijke bepalingen in de weg staan aan de gevraagde beslaglegging, en of die beslaglegging de goede werking van het beleid ter versterking van de economische, sociale en territoriale cohesie van de Unie kan schaden.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	Protocol van 8 april 1965 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Unie, thans Protocol nr. 7 bij het VWEU, laatstelijk gepubliceerd in PB 2016, C 202, blz. 266.
(
3
)	Zie recentelijk onder meer beschikkingen van 19 november 2012, Marcuccio/Commissie (C‑1/11 SA, EU:C:2012:729), 21 september 2015, Shotef/Commissie (C‑1/15 SA, EU:C:2015:632), en 29 september 2015, ANKO/Commissie (C‑2/15 SA, EU:C:2015:670).
(
4
)	Verordening van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1260/1999 (PB 2006, L 210, blz. 25). De opeenvolgende wijzigingen van verordening nr. 1083/2006 hebben geen wezenlijke gevolgen voor de inhoud van de in deze zaak relevante bepalingen.
(
5
)	Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 320).
(
6
)	Artikel 53, lid 1, onder b), van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB 2002, L 248, blz. 1), thans artikel 58, lid 1, onder b), en artikel 59 van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad (PB 2012, L 298, blz. 1).
(
7
)	E-mail van 11 mei 2017, bijlage 1 bij het antwoord van de Commissie op de vraag van het Hof.
(
8
)	Decisione della Commissione del 06-XI-2007 che adotta il programma operativo per l’intervento comunitario del Fondo sociale europeo ai fini dell’obiettivo „Competitività regionale e occupazione“ nella regione Lombardia in Italia, bijlage 2 bij het antwoord van de Commissie op de vraag van het Hof.
(
9
)	Zie punt 23.
(
10
)	Beschikkingen van 11 april 1989, NV Generale Bank/Commissie (1/88 SA, EU:C:1989:142, punt 2); 29 mei 2001, Cotecna Inspection/Commissie (C‑1/00 SA, EU:C:2001:296, punt 9), en 29 september 2015, ANKO/Commissie (C‑2/15 SA, EU:C:2015:670, punt 12).
(
11
)	Beschikkingen van 11 april 1989, NV Generale Bank/Commissie (1/88 SA, EU:C:1989:142, punt 13); 29 mei 2001, Cotecna Inspection/Commissie (C‑1/00 SA, EU:C:2001:296, punt 12); 14 december 2004, Tertir-Terminais de Portugal/Commissie (C‑1/04 SA, EU:C:2004:803, punt 14), en 21 september 2015, Shotef/Commissie, (C‑1/15 SA, EU:C:2015:632, punt 14).
(
12
)	Zie overwegingen 28 en 66, artikel 14, lid 2, artikelen 32 e.v., artikelen 47 e.v. en artikelen 72 e.v. van verordening nr. 1083/2006.
(
13
)	Zie artikel 12 van verordening nr. 1083/2006.
(
14
)	Zie artikel 56, lid 3, en artikel 60, onder a), van verordening nr. 1083/2006.
(
15
)	Zie overweging 66 en artikelen 60 e.v. van verordening nr. 1083/2006.
(
16
)	Zie artikel 78, lid 1, van verordening nr. 1083/2006.
(
17
)	Zie artikelen 72 tot en met 74 van verordening nr. 1083/2006.
(
18
)	Zie artikelen 61 e.v., artikelen 67 e.v., artikelen 71 e.v., artikel 78, artikel 86 en artikel 89 van verordening nr. 1083/2006.
(
19
)	Zie artikelen 70 en 98 van verordening nr. 1083/2006.
(
20
)	Zie artikel 98, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1083/2006.
(
21
)	Zie artikel 70, lid 2, van verordening nr. 1083/2006.
(
22
)	Zie artikel 99 van verordening nr. 1083/2006.
(
23
)	Zie artikel 49, lid 3, van verordening nr. 1083/2006.
(
24
)	Zie artikel 53, lid 6, en artikel 77 van verordening nr. 1083/2006.
(
25
)	Zie punt 31 en de aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
26
)	Zie artikel 69 van verordening nr. 1083/2006.
(
27
)	Of in andere omstandigheden waarin sprake is van een directere band tussen door de Commissie goedgekeurde middelen en afzonderlijke projecten, bijvoorbeeld bij grote projecten [artikel 37, lid 1, onder h), en artikelen 39 e.v. van verordening nr. 1083/2006], of op andere gebieden waarin de lidstaten middelen van de Unie beheren, een andere conclusie geldt, moet per geval worden nagegaan. Zie tegen een te nauwe band tussen financiering door de Unie en op het niveau van de lidstaten uitgevoerde projecten, ook bij grote projecten, evenwel de door de Commissie aangehaalde conclusie van advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer in de zaak Regione Siciliana/Commissie (C‑417/04 P, EU:C:2006:28, punt 84), alsook het arrest van 2 mei 2006, Regione Siciliana/Commissie (C‑417/04 P, EU:C:2006:282).
(
28
)	Zie bijvoorbeeld, wat Duits recht betreft, § 170, lid 3, van de Verwaltungsgerichtsordnung (wetboek bestuursprocesrecht) of, wat Frans recht betreft, artikel L. 2311‑1 van de Code général de la propriété des personnes publiques (algemeen wetboek overheidsbezittingen).
(
29
)	Zie artikel 80 van verordening nr. 1083/2006.
(
30
)	Zie arresten van 7 oktober 2004, Zweden/Commissie (C‑312/02, EU:C:2004:594, punt 22); 5 oktober 2006, Commissie/Portugal (C‑84/04, EU:C:2006:640, punt 35), en 25 oktober 2007, Porto Antico di Genova (C‑427/05, EU:C:2007:630, punt 13).
(
31
)	Arrest van 19 mei 1998, Jensen en Korn- og Foderstofkompagniet (C‑132/95, EU:C:1998:237, punten 54 en 60).