62007CJ0127
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 16 december 2008 (
*1
)
”Miljö — Samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar — System för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen — Direktiv 2003/87/EG — Tillämpningsområde — Anläggningar inom stålsektorn omfattas — Anläggningar inom kemisektorn och sektorn för icke-järnhaltiga metaller omfattas inte — Principen om likabehandling”
I mål C-127/07,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Conseil d'État (Frankrike) genom beslut av den 8 februari 2007, som inkom till domstolen den 5 mars 2007, i målet
Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl.
mot
Premier ministre,
Ministre de l’Écologie et du Développement durable, och
Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, M. Ilešič, A. Ó Caoimh och T. von Danwitz (referent) samt domarna G. Arestis, A. Borg Barthet, J. Malenovský, U. Lõhmus och E. Levits,
generaladvokat: M. Poiares Maduro,
justitiesekreterare: enhetschefen M.-A. Gaudissart,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 11 mars 2008,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
—
Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., genom W. Deselaers, Rechtsanwalt, och P. Lignières, avocat,
—
Frankrikes regering, genom G. de Bergues, L. Butel och S. Gasri, samtliga i egenskap av ombud,
—
Europaparlamentet, genom L. Visaggio och I. Anagnostopoulou, båda i egenskap av ombud,
—
Europeiska unionens råd, genom P. Plaza García, K. Michoel och E. Karlsson, samtliga i egenskap av ombud,
—
Europeiska gemenskapernas kommission, genom J.-B. Laignelot och U. Wölker, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 21 maj 2008 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 (EUT L 338, s. 18) (nedan kallat direktiv 2003/87).
2
Begäran har framställts av Conseil d’État i ett mål mellan å ena sidan bolaget Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. och å andra sidan Premier ministre (franska premiärministern), Ministre de l’Écologie et du Développement durable (franska ministern för ekologi och hållbar utveckling) och Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie (franska ekonomi-, finans- och industriministern) beträffande genomförandet av direktiv 2003/87 i den franska rättsordningen.
Tillämpliga bestämmelser
Folkrätten
3
Den 9 maj 1992 antogs i New York Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (nedan kallad ramkonventionen), vars ändamål är att uppnå en stabilisering av koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förhindrar farliga antropogena inverkningar på klimatsystemet. Den 11 december 1997 antog parterna till ramkonventionen, i enlighet med densamma, Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (nedan kallat Kyotoprotokollet), vilket trädde i kraft den 16 februari 2005.
4
Detta protokolls syfte är att minska de totala utsläppen av sex växthusgaser, i vilka bland annat ingår koldioxid (nedan kallad CO2 ), med åtminstone 5 procent under perioden 2008–2012, jämfört med 1990 års nivåer. De parter som avses i bilaga I till ramkonventionen förbinder sig att se till att deras utsläpp av växthusgaser inte överstiger en viss procentsats som de tilldelas enligt Kyotoprotokollet. Parterna kan uppfylla sina åtaganden gemensamt. Europeiska gemenskapens och dess medlemsstaters övergripande åtagande i enlighet med Kyotoprotokollet avser en total minskning av utsläpp av växthusgaser på 8 procent, jämfört med nivån på utsläppen för år 1990 under ovan nämnda period.
Gemenskapsrätten
5
Europeiska unionens råd godkände på gemenskapens vägnar dels Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring genom beslut 94/69/EG av den 15 december 1993 om slutande av Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändring (EGT 1994, L 33, s. 11; svensk specialutgåva, område 11, volym 29, s. 27), dels Kyotoprotokollet genom beslut 2002/358/EG av den 25 april 2002 om godkännande, på Europeiska gemenskapens vägnar, av Kyotoprotokollet till Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar, och gemensamt fullgörande av åtaganden inom ramen för detta (EGT L 130, s. 1). Enligt artikel 2 första stycket i det senare beslutet ska Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater gemensamt fullgöra det övergripande åtagande de åtagit sig enligt Kyotoprotokollet.
6
Eftersom Europeiska gemenskapernas kommission bedömde att handeln med utsläppsrätter för växthusgaser skulle utgöra en viktig beståndsdel, tillsammans med andra åtgärder, i gemenskapens strategi för kampen mot klimatförändringar, lade kommissionen den 8 mars 2000 fram grönboken om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen (KOM(2000) 87 slutlig) (nedan kallad grönboken).
7
Med stöd av artikel 175.1 EG lade kommissionen den 23 oktober 2001 fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (KOM (2001) 581 slutlig) (EGT 2002, C 221, s. 27) (nedan kallat direktivsförslaget), vilket ledde till antagandet av direktiv 2003/87.
8
Enligt skäl 5 i direktivet är ändamålet med detsamma att bidra till att gemenskapen och dess medlemsstater på ett effektivt sätt fullgör sina åtaganden att minska de antropogena utsläppen av växthusgaser enligt Kyotoprotokollet, i enlighet med beslut 2002/358 genom en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser (nedan kallade utsläppsrätter), med minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning.
9
Enligt skäl 23 i nämnda direktiv bör handel med utsläppsrätter ”ingå i ett omfattande och samordnat paket av strategier och åtgärder som genomförs på medlemsstats- och gemenskapsnivå”. Såsom preciseras i skäl 25 bör ”[p]rogram och åtgärder … genomföras på medlemsstats- och gemenskapsnivå inom alla sektorer av Europeiska unionens ekonomi, inte bara industri- och energisektorerna, så att en avsevärd minskning av utsläppen åstadkoms”.
10
I artikel 1 i direktiv 2003/87 anges direktivets syfte enligt följande:
”Genom detta direktiv införs ett system för handel med utsläppsrätter … inom gemenskapen … vilket syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser.”
11
Enligt artikel 2.1 i direktiv 2003/87 ska direktivet tillämpas på utsläpp från de verksamheter som anges i bilaga I och för de sex växthusgaser som anges i bilaga II, i vilka ingår CO2. Nämnda bilaga I avser viss verksamhet inom energisektorn, produktion och bearbetning av järnmetaller, mineralindustrin, och även verksamhet inom industrianläggningar för framställning av pappersmassa, och inom industrianläggningar för framställning av papper och papp, i den mån ovanstående verksamheter medför utsläpp av CO2.
12
I artikel 4 i direktiv 2003/87 anges följande:
”Medlemsstaterna skall från och med den 1 januari 2005 se till att inga anläggningar bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I och som resulterar i utsläpp som angetts för den verksamheten, såvida inte verksamhetsutövaren har ett tillstånd som utfärdats av en behörig myndighet i enlighet med artiklarna 5 och 6 …”
13
Enligt artikel 6.1 första stycket i direktiv 2003/87 ska den behöriga myndigheten utfärda tillstånd för utsläpp av växthusgaser från hela eller en del av en anläggning, om den finner att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen av dessa gaser. Enligt andra punkten i samma artikel omfattar detta tillstånd bland annat en ”[s]kyldighet att överlämna utsläppsrätter motsvarande de sammanlagda utsläppen från anläggningen under varje kalenderår, efter kontroll i enlighet med artikel 15, inom fyra månader efter det ifrågavarande kalenderårets slut.”
14
Fördelningen av samtliga utsläppsrätter till verksamhetsutövare av de anläggningar som avses i direktiv 2003/87 sker enligt artikel 9 i direktivet på grundval av en nationell fördelningsplan för fördelning av utsläppsrätter som utarbetats av medlemsstaterna utifrån de kriterier som anges i bilaga III till direktivet.
15
Enligt artikel 10 i nämnda direktiv är medlemsstaterna skyldiga att gratis fördela minst 95 procent av utsläppsrätterna för en treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 och minst 90 procent av utsläppsrätterna för de därpå följande fem åren. Enligt artikel 12.1 i samma direktiv kan utsläppsrätterna överlåtas, och de kan säljas mellan personer inom gemenskapen samt, under vissa villkor, mellan personer inom gemenskapen och personer i tredjeland.
16
I artikel 16.3 i direktiv 2003/87 anges följande:
”Medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövare som inte senast den 30 april varje år överlämnar tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka utsläppen under det föregående året åläggs att betala en avgift för de överskridande utsläppen. Avgiften skall vara 100 euro för varje ton [CO2 ]-ekvivalenter som släpps ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter för. Betalning av avgiften får inte befria verksamhetsutövaren från skyldigheten att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen, när denne skall överlämna utsläppsrätter för det följande kalenderåret.”
17
Vidare anges i artikel 30.2 i direktiv 2003/87 att kommissionen senast den 30 juni 2006 ska sammanställa en rapport, vid behov åtföljd av förslag, om tillämpningen av direktivet, i vilken kommissionen beaktar bland annat ”hur och huruvida bilaga I bör ändras, så att den innefattar andra relevanta sektorer, bland annat kemisk industri, aluminiumindustrin och transportsektorn, andra verksamheter och utsläpp av de andra växthusgaser som anges i bilaga II, i syfte att … öka systemets ekonomiska effektivitet”.
18
Kommissionen lade därför den 13 november 2006 fram ett meddelande till rådet, Europaparlamentet, europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén om utveckling av en global kolmarknad (KOM(2006) 676 slutlig). Den 20 december 2006 framlade kommissionen ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2003/87 så att luftfartsverksamhet införs i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (KOM(2006) 818 slutlig). Denna institution har vidare genom ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2003/87, i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapens system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (KOM(2008) 16 slutlig), av den 23 januari 2008 bland annat försökt utöka tillämpningsområdet för direktiv 2003/87 genom att låta nya gaser och nya verksamheter omfattas av detta, såsom tillverkning och bearbetning av icke-järnhaltiga metaller, aluminiumtillverkning och den kemiska industrin.
Nationell rätt
19
Direktiv 2003/87 införlivades i fransk rätt genom beslut nr 2004-330 av den 15 april 2004 om införandet av ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (JORF av den 17 april 2004, s. 7089). Genom beslutet infördes bland annat artiklarna L.229-5–L.229-19 i miljöbalken (code de l’environnement). Tillämpningsföreskrifterna för dessa artiklar meddelades genom dekret nr 2004-832 av den 19 augusti 2004 (JORF av den 21 augusti 2004, s. 14979) (nedan kallat dekret nr 2004832), vilket har ändrats genom nr 2005-189 av den 25 februari 2005 (JORF av den 26 februari 2005, s. 3498). I bilagan till dekret nr 2004-832 återges endast bilaga I till direktiv 2003/87.
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
20
Sökandena i målet vid den nationella domstolen är företag inom stålsektorn. De begärde att behöriga franska myndigheter skulle upphäva artikel 1 i dekret nr 2004-832 i den del som detta dekret genom artikeln görs tillämpligt på anläggningar i stålsektorn. Då deras ansökningar inte ledde till någon åtgärd väckte de talan vid Conseil d’État om ogiltigförklaring, på grund av maktmissbruk, av de underförstådda besluten om avslag på deras ansökningar. Sökandena yrkade att de behöriga administrativa myndigheterna skulle föreläggas att upphäva bestämmelsen i enlighet med ansökningarna. Till stöd för sin talan åberopade sökandena att flera grundlagsfästa principer åsidosatts, såsom rätten till egendom, näringsfriheten och likabehandlingsprincipen.
21
Conseil d’État underkände de grunder som åberopades av sökandena i den nationella domstolen med undantag för grunden att den grundlagsfästa likabehandlingsprincipen åsidosatts på grund av att jämförbara situationer behandlats på olika sätt. I sitt beslut om begäran om förhandsavgörande uppger Conseil d’État angående denna fråga att plastindustrin och aluminiumindustrin släpper ut växthusgaser som är identiska med de gaser som direktiv 2003/87 har till syfte att begränsa utsläppen av och att dessa industrier tillverkar material som delvis är utbytbara mot dem som tillverkas inom stålindustrin och att det således föreligger en konkurrenssituation mellan dessa industrier och stålindustrin. Conseil d’État fann att även om beslutet att inte genast låta plast- och aluminiumindustrierna omfattas av systemet har fattats med beaktande av deras relativa andel av de totala utsläppen av växthusgaser och nödvändigheten av att säkerställa ett gradvis införande av systemet som helhet, förelåg en betydande svårighet vid prövningen av frågan huruvida det föreligger sakliga skäl för åtskillnaden i behandling av sektorerna i fråga.
22
Conseil d’État beslutade mot denna bakgrund att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
”Är direktiv [2003/87] av den 13 oktober 2003 [giltigt] med hänsyn till likabehandlingsprincipen, i den utsträckning som direktivets system för handel med utsläppsrätter … är tillämpligt på anläggningar inom stålsektorn, men inte inbegriper aluminium- och plastindustrierna[?]”
Prövning av tolkningsfrågan
23
Den allmänna gemenskapsrättsliga likabehandlingsprincipen innebär att lika situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se bland annat dom av den 13 december 1984 i mål 106/83, Sermide, REG 1984, s. 4209, punkt 28, av den 5 oktober 1994 i de förenade målen C-133/93, C-300/93 och C-362/93, Crispoltoni m.fl., REG 1994, s. I-4863, punkterna 50 och 51, och av den 11 juli 2006 i mål C-313/04, Franz Egenberger, REG 2006, s. I-6331, punkt 33).
24
Eftersom den hänskjutande domstolen bedömer att stålsektorn, plastsektorn och aluminiumsektorn befinner sig i en jämförbar situation, önskar den få veta huruvida gemenskapslagstiftaren, genom att utesluta plastsektorn och aluminiumsektorn från tillämpningsområdet för direktiv 2003/87, åsidosatt denna princip i förhållande till stålindustrin. Begäran om förhandsavgörande avser således endast frågan huruvida gemenskapslagstiftaren har åsidosatt nämnda princip genom att utan sakliga skäl behandla jämförbara situationer på olika sätt.
Huruvida jämförbara situationer har behandlats på olika sätt
25
En förutsättning för att likabehandlingsprincipen ska anses ha åsidosatts genom åtskillnad i behandlingen är att de aktuella situationerna är jämförbara med hänsyn till samtliga omständigheter som kännetecknar dem.
26
De omständigheter som kännetecknar de olika situationerna och därigenom deras jämförbarhet bör bland annat bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med den gemenskapsrättsakt som medför den ifrågavarande skillnaden i behandling. Bland annat måste principerna och målsättningarna för det område rättsakten härrör ifrån beaktas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 oktober 1971 i mål 6/71, Rheinmühlen Düsseldorf, REG 1971, s. 823, punkt 14, av den 19 oktober 1977 i de förenade målen 117/76 och 16/77, Ruckdeschel m.fl., REG 1977, s. 1753, punkt 8, svensk specialutgåva, volym 3, s. 421, av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet, REG 1994, s. I-4973, punkt 74, svensk specialutgåva, volym 16, s. 171, och av den 10 mars 1998 i de förenade målen C-364/95 och C-365/95, T. Port, REG 1998, s. I-1023, punkt 83).
27
I förevarande mål ska giltigheten av direktiv 2003/87 prövas utifrån att stålsektorn omfattas av direktivets tillämpningsområde men inte kemisektorn eller sektorn för icke-järnhaltiga metaller, i vilka aluminium- och plastindustrierna ingår enligt de skriftliga yttranden som inkommit till domstolen.
28
Enligt artikel 1 i direktiv 2003/87 är direktivets syfte att införa ett system för handel med utsläppsrätter inom gemenskapen. Såsom framgår av punkterna 4.2 och 4.3 i grönboken avsåg gemenskapen att genom detta direktiv införa ett sådant system på företagsnivå och således inrikta sig på ekonomiska verksamheter.
29
Av skäl 5 i direktiv 2003/87 framgår att målet med direktivet är att införa detta system för att bidra till fullgörandet av Europeiska gemenskapens och dess medlemsstaters åtaganden enligt Kyotoprotokollet, vilket syftar till en minskning av utsläppen av växthusgas i atmosfären till en nivå som förhindrar farliga antropogena inverkningar på klimatsystemet, och vars ändamål är skyddet av miljön.
30
Gemenskapens miljöpolitik, till vilken den rättsakt som är ifråga i målet vid den nationella domstolen hör, har miljöskydd som ett av sina huvudändamål. Enligt artikel 174.2 EG syftar denna politik till en hög skyddsnivå och ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas och att förorenaren ska betala (se dom av den 5 maj 1998 i mål C-157/96, National Farmers Union m.fl., REG 1998, s. I-2211, punkt 64, och av den 1 april 2008 i de förenade målen C-14/06 och C-295/06, parlamentet och Danmark mot kommissionen, REG 2008, s. I-1649, punkt 75 och där angiven rättspraxis).
31
Även om ändamålet med systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser är att skydda miljön, genom att minska utsläppen av växthusgaser, minskar inte systemet i sig utsläppen, utan uppmuntrar och främjar sökandet efter den metod som för den lägsta kostnaden kan åstadkomma en given utsläppsminskning, såsom bland annat framgår av punkt 3 i grönboken och punkt 2 i redogörelsen för skälen till direktivsförslaget. Miljöfördelarna med sådan handel har att göra med den totala mängd utsläppsrätter som delas ut, som utgör gränsen för alla utsläpp inom systemet.
32
Därav framgår även att den ekonomiska principen för systemet för handel med utsläppsrätter är att se till att de utsläppningsminskningar av växthusgaser som måste företas för att uppnå ett på förhand fastställt miljömål sker till lägsta möjliga kostnad. Genom att bland annat tillåta försäljning av utsläppsrätter syftar detta system till att vara ett incitament för alla deltagare i detta system att släppa ut mindre växthusgaser än vad de ursprungligen givits rätt till, så att de kan sälja överskottet till någon annan deltagare vars utsläpp överskrider de utsläppsrätter som denne tilldelats.
33
En förutsättning för att systemet för handel med utsläppsrätter ska fungera som det ska är således att det finns ett utbud och en efterfrågan hos deltagarna i systemet, vilket även förutsätter att potentialen för minskning av de utsläpp som omfattas av systemet kan variera, och detta i betydande omfattning. Av grönboken framgår också att ju mer omfattande systemet är, desto större blir skillnaderna i företagens kostnader för att klara minskningen och därmed ökar möjligheterna att sänka de totala kostnaderna.
34
Således befinner sig i princip alla källor för växthusgasutsläpp med ursprung i en ekonomisk verksamhet i en jämförbar situation, med hänseende till syftet med direktiv 2003/87, till de mål med direktivet som behandlats i punkt 29 i denna dom och till de principer på vilka gemenskapens miljöpolitik grundar sig, eftersom alla utsläpp av växthusgaser kan leda till farliga inverkningar på klimatsystemet, och alla sektorer i ekonomin som släpper ut sådana gaser kan bidra till genomförandet av systemet för handel med utsläppsrätter.
35
Dessutom ska understrykas dels att det i skäl 25 i direktiv 2003/87 anges att program och åtgärder bör genomföras på medlemsstats- och gemenskapsnivå inom alla sektorer av Europeiska unionens ekonomi så att en avsevärd minskning av utsläppen åstadkoms, dels att det i artikel 30 i direktiv 2003/87 föreskrivs att en översyn ska göras så att dess tillämpningsområde även ska kunna utsträckas till andra sektorer.
36
Av detta följer angående frågan hur jämförbara de aktuella sektorerna är med hänsyn till direktiv 2003/87, att den konkurrenssituation som eventuellt föreligger mellan dessa sektorer inte kan anses vara ett avgörande kriterium, såsom generaladvokaten har funnit i punkt 43 i sitt förslag till avgörande.
37
Med hänsyn till bland annat ändamålen med direktiv 2003/87 och hur systemet för handel med utsläppsrätter fungerar, vilket beskrivits i punkterna 31–33 i denna dom, är inte heller, tvärtemot vad de institutioner som inkommit med yttranden till domstolen har anfört, den mängd CO2 som släppts ut av respektive sektor avgörande för att bedöma huruvida dessa sektorer är jämförbara med varandra.
38
Med avseende på en prövning av giltigheten av direktiv 2003/87 med hänsyn till likabehandlingsprincipen, befinner sig således stålsektorn, kemisektorn och sektorn för icke-järnhaltiga metaller i en jämförbar situation, samtidigt som de behandlas på olika sätt.
Huruvida det föreligger en nackdel på grund av att jämförbara situationer behandlas olika
39
För att gemenskapslagstiftaren ska anses ha åsidosatt likabehandlingsprincipen krävs enligt rättspraxis att denne behandlat jämförbara situationer olika, så att vissa personer missgynnas i förhållande till andra (se dom av den 13 juli 1962 i de förenade målen 17/61 och 20/61, Klöckner-Werke och Hoesch mot Höga myndigheten, REG 1962, s. 615, s. 652, av den 15 januari 1985 i mål 250/83, Finsider mot kommissionen, REG 1985, s. 131, punkt 8, och av den 22 maj 2003 i mål C-462/99, Connect Austria, REG 2003, s. I-5197, punkt 115).
40
Parlamentet, rådet och kommissionen har anfört att den omständigheten att stålsektorn omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/87 inte medför att denna sektor hamnar i en ofördelaktig situation i förhållande till kemisektorn och sektorn för icke-järnhaltiga metaller, eftersom de senare teoretiskt sett måste anpassa sig till de mål som fastställts genom de berörda internationella avtalen genom åtgärder som ekonomiskt är mindre fördelaktiga. Enligt nämnda institutioner kan uppfyllandet av åtagandena att minska växthusgasutsläppen inte begränsas till tillämpningen av systemet för handel med utsläppsrätter. Detta system kompletterar nämligen åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna vad gäller de verksamheter och de sektorer som tills vidare uteslutits från tillämpningsområdet för direktiv 2003/87.
41
Detta argument kan inte godtas.
42
Att vissa sektorer, och därigenom sökandena i målet vid den nationella domstolen, omfattas av gemenskapens system för handel med utsläppsrätter innebär för de berörda verksamhetsutövarna dels ett krav på innehav av tillstånd för utsläpp av växthusgaser, dels en skyldighet att överlämna utsläppsrätter motsvarande de sammanlagda utsläppen från deras anläggningar under en bestämd period, vid äventyr av en straffavgift. Om utsläppen från en anläggning överstiger den mängd som tilldelats den berörde verksamhetsutövaren inom ramen för en nationell fördelningsplan för fördelning av utsläppsrätter, tvingas denne att köpa ytterligare utsläppsrätter genom systemet för handel med utsläppsrätter.
43
Motsvarande rättsliga skyldigheter, som syftar till att minska utsläppen av växthusgaser, finns däremot inte på gemenskapsnivå för verksamhetsutövare av de anläggningar som inte omfattas av bilaga I till direktiv 2003/87. Det faktum att en ekonomisk verksamhet omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/87 medför således en nackdel för de berörda verksamhetsutövarna jämfört med för dem som utövar en verksamhet som inte omfattas av detta direktiv.
44
Även om det antas att, såsom kommissionen har anfört, kravet på deltagande i ett sådant system inte nödvändigtvis eller regelmässigt medför negativa ekonomiska konsekvenser kan det inte endast på denna grund uteslutas att det föreligger en nackdel, eftersom den nackdel som ska beaktas vad gäller likabehandlingsprincipen även kan vara av sådant slag att den genom en åtskillnad i behandling påverkar den berörda personens rättsliga ställning.
45
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 41 i sitt förslag till avgörande, och tvärtemot vad de institutioner som inkommit med yttranden har anfört, kan vidare den nackdel som drabbar verksamhetsutövarna för anläggningar som omfattas av direktiv 2003/87 inte vägas upp av nationella åtgärder som inte regleras av gemenskapsrätten.
Huruvida det finns sakliga skäl för en skillnad i behandling
46
Principen om likabehandling har dock inte åsidosatts om det finns sakliga skäl för skillnaden i behandling av å ena sidan stålsektorn, och å andra sidan kemisektorn och sektorn för icke-järnhaltiga metaller.
47
En skillnad i behandling är berättigad då den är grundad på ett objektivt och skäligt kriterium, det vill säga då den hänger samman med ett laga ändamål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen, och skillnaden står i proportion till det mål som eftersträvas genom behandlingen i fråga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juli 1977 i mål 114/76, Bela-Mühle Bergmann, REG 1977, s. 1211, punkt 7, av den 15 juli 1982 i mål 245/81, Edeka Zentrale, REG 1982, s. 2745, punkterna 11 och 13, av den 10 mars 1998 i mål C-122/95, Tyskland mot rådet, REG 1998, s. I-973, punkterna 68 och 71, och av den 23 mars 2006 i mål C-535/03 Unitymark och North Sea Fishermen’s Organisation, REG 2006, s. I-2689, punkterna 53, 63, 68 och 71).
48
Med hänsyn till att det rör sig om en lagstiftningsakt som antagits av gemenskaperna ankommer det på gemenskapslagstiftaren att bevisa att de objektiva kriterier som anförts som skäl för skillnaden i behandling är uppfyllda och att förse domstolen med de uppgifter som är nödvändiga för att den ska kunna kontrollera att dessa kriterier är uppfyllda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 oktober 1977 i de förenade målen 124/76 och 20/77, Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson et Providence agricole de la Champagne, REG 1977, s. 1795, punkt 22, och av den 10 mars 1998 i det ovannämnda målet Tyskland mot rådet, punkt 71).
Yttranden som inkommit till domstolen
49
Parlamentet, rådet och kommissionen har i detta sammanhang hänvisat till den omständigheten att systemet för handel med utsläppsrätter som genomförts genom direktiv 2003/87 är nytt, till att systemet är såväl politiskt som ekonomiskt komplicerat och till att de bestämmelser som är nödvändiga är komplicerade. Detta system uppges vara i en inledningsfas. Den översyn som föreskrivs i artikel 30 i nämnda direktiv är för närvarande under diskussion och ska inte enbart grundas på de framsteg med övervakningen av växthusgasutsläpp som gjorts utan även på de erfarenheter som erhållits i samband med denna första fas av genomförandet.
50
Gemenskapslagstiftaren ansåg således att det var lämpligt att i det ursprungliga tillämpningsområdet för direktiv 2003/87 endast inbegripa de utsläpp av CO2, som utgjorde mer än 80 procent av utsläppen av växthusgas inom gemenskapen, samt endast inbegripa ett relativt begränsat antal ekonomiska sektorer vilka i stor utsträckning bidrar till de totala utsläppen av denna växthusgas. Det tillämpningsområde för direktiv 2003/87 som bestämts på detta sätt uppges för närvarande omfatta cirka 10000 anläggningar, vilka står för nästan hälften av utsläppen av CO2 på gemenskapsnivå och därmed är viktiga punktkällor för utsläpp av denna gas.
51
De tre institutionerna har anfört att kriterierna för att avgöra huruvida vissa sektorer ska inkluderas i tillämpningsområdet för direktiv 2003/87 därför ska bedömas mot bakgrund av dessa uppgifter.
52
Ett av de avgörande kriterierna för att bestämma tillämpningsområdet för direktiv 2003/87 uppges ha varit en sektors direkta utsläpp av CO2. Med hänvisning till en rapport med titeln ”Economic Evaluation of Sectoral Emission Reduction Objectives for Climate Change. Top-Down Analysis of Greenhouse Gas Emission Reduction Possibilities in the EU, Final Report, march 2001”, utarbetad av P. Capros, N. Kouvaritakis et L. Mantzos, har parlamentet, rådet och kommissionen uppgett att utsläppen av CO2 år 1990 var 174,8 miljoner ton för stålsektorn, 26,2 miljoner ton för kemisektorn och 16,2 miljoner ton för sektorn för icke-järnhaltiga metaller.
53
Vad gäller kemisektorn har dessa institutioner vidare gjort gällande att det stora antal anläggningar som ingår i denna sektor, i storleksordningen 34000, skulle ha medfört en betydligt mer komplicerad administration av systemet för handel med utsläppsrätter i dess inledningsfas. Institutionerna har anfört att möjligheten att administrera systemet är ett giltigt kriterium för att bedöma om en lagstiftningsåtgärd är lämplig.
54
Vidare har dessa institutioner anfört att åtminstone under den första tiden är alla skillnader i behandling proportionerliga, och gemenskapslagstiftaren har inte överskridit gränserna för det omfattande utrymme för skönsmässig bedömning som denne förfogar över vad gäller bestämningen av tillämpningsområdet för det genomförda systemet för handel med utsläppsrätter. Detta system uppges från och med sitt införande ha omfattat dem som ger upphov till de största utsläppen av CO2, vilka, eftersom de har ett relativt begränsat antal fasta anläggningar, uppges vara bäst lämpade att delta vid införandet av nämnda system.
55
Med hänvisning till statistik från det europeiska registret över förorenande utsläpp för år 2001, har sökandena i målet vid den nationella domstolen anfört att kemisektorn släpper ut en betydligt större mängd CO2 än vad parlamentet, rådet och kommissionen har uppgett. Vidare skulle det inte ha medfört några administrativa problem att låta de kemiföretag som släpper ut en mängd CO2 som överskrider ett visst gränsvärde omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/87, mot bakgrund av att 59 procent av kemisektorns totala utsläpp av CO2 kommer från endast 96 anläggningar.
56
Vad gäller aluminiumsektorn har sökandena vid målet i den nationella domstolen anfört att gemenskapslagstiftaren saknat sakliga skäl för att inte låta denna sektor omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/87. De direkta utsläppsnivåerna uppges inte kunna motivera att denna sektor inte medtas. Av den rapport som de institutioner som inkommit med yttranden till domstolen hänvisat till framgår att denna sektor släpper ut 16,2 miljoner ton CO2, samtidigt som pappers- och pappersmassesektorn, som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/87, endast släpper ut 10,6 miljoner ton av denna växthusgas.
Domstolens bedömning
57
Domstolen har tillerkänt gemenskapslagstiftaren, vid utövandet av den behörighet som denne tilldelas, ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning på ett område inom vilket gemenskapslagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk och social art och måste göra komplicerade bedömningar (se dom av den 10 januari 2006 i mål C-344/04, IATA och ELFAA, REG 2006, s. I-403, punkt 80). Vidare får lagstiftaren när denne ska omstrukturera eller skapa ett komplext system göra detta stegvis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 februari 1984 i mål 37/83, Rewe-Zentrale, REG 1984, s. 1229, punkt 20, av den 18 april 1991 i mål C-63/89, Assurances du crédit mot rådet, REG 1991, s. I-1799, punkt 11, och av den 13 maj 1997 i mål C-233/94, Tyskland mot parlamentet och rådet, REG 1997, s. I-2405, punkt 43), och bland annat beakta de erfarenheter som erhållits.
58
Trots att gemenskapslagstiftaren har ett sådant utrymme för bedömning krävs dock att denne grundar sina val på kriterier som är objektiva och lämpliga utifrån det mål som ska uppnås genom lagstiftningen i fråga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 september 1982 i mål 106/81, Kind mot EEG, REG 1982, s. 2885, punkterna 22 och 23, och domen i det ovannämnda målet Sermide, punkt 28), med beaktande av alla faktiska omständigheter liksom de vetenskapliga och tekniska data som är tillgängliga vid tidpunkten för antagandet av rättsakten i fråga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 1998 i mål C-284/95, Safety Hi-Tech, REG 1998, s. I-4301, punkt 51).
59
Vid utövandet av sin befogenhet att göra skönsmässiga bedömningar ska gemenskapslagstiftaren förutom det huvudsakliga syftet, vilket är miljöskydd, även fullt ut beakta berörda intressen (se, vad gäller åtgärder avseende jordbruk, dom av den 10 mars 2005 i de förenade målen C-96/03 och C-97/03, Tempelman och van Schaijk, REG 2005, s. I-1895, punkt 48, och av den 12 januari 2006 i mål C-504/04, Agrarproduktion Staebelow, REG 2006, s. I-679, punkt 37). Vid undersökningen av de problem som är förknippade med olika åtgärdsalternativ ska beaktas huruvida de eftersträvade målen med bestämmelserna är av sådan betydelse att de negativa ekonomiska effekterna därav, även omfattande sådana, för vissa aktörer är motiverade (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 november 1990 i mål C-331/88, Fedesa m.fl., REG 1990, s. I-4023, punkterna 15–17, och av den 15 december 2005 i mål C-86/03, Grekland mot kommissionen, REG 2005, s. I-10979, punkt 96). Gemenskapslagstiftarens utövande av sin befogenhet att göra skönsmässiga bedömningar får inte leda till resultat som är uppenbart mindre lämpliga än dem som blir resultatet av andra åtgärder som är lika lämpade för att uppnå dessa mål.
60
I förevarande mål är det utrett dels att systemet för handel med utsläppsrätter som infördes genom direktiv 2003/87 är ett nytt och komplicerat system vars genomförande och funktion hade kunnat störas av ett allt för stort antal deltagare, dels att den ursprungliga avgränsningen av tillämpningsområdet för direktiv 2003/87 bestämts mot bakgrund av målet att uppnå en kritisk massa av deltagare som behövdes för att inrätta detta system.
61
Mot bakgrund av att nämnda system är nytt och komplicerat omfattas begränsningen av tillämpningsområdet för direktiv 2003/87 och det gradvisa förfarande som valts med syfte att inte störa genomförandet av detta system – vilket bland annat grundar sig på de erfarenheter som erhålles i samband med genomförandet av detta första steg – av det utrymme för skönsmässig bedömning som gemenskapslagstiftaren har.
62
I detta sammanhang finns skäl att framhålla att även om gemenskapslagstiftaren kan grunda sig på ett sådant gradvis tillvägagångssätt för att införa systemet för handel med utsläppsrätter är denne tvungen, särskilt med hänsyn till målen med direktiv 2003/87 och gemenskapens miljöpolitik, att med rimliga mellanrum se över de genomförda åtgärderna, bland annat vad gäller vilka sektorer som omfattas av direktiv 2003/87, vilket för övrigt föreskrivs i artikel 30 i direktivet.
63
Såsom generaladvokaten har påpekat bland annat i punkt 48 i sitt förslag till avgörande, medför dock det utrymme för skönsmässig bedömning som gemenskapslagstiftaren har haft vad gäller det gradvisa förfarandet inte att denne, med hänsyn till likabehandlingsprincipen, befriats från skyldigheten att vid bestämningen av vilka sektorer som bedöms vara lämpliga att från början omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/87 beakta objektiva kriterier grundade på de vetenskapliga och tekniska data som var tillgängliga vid tidpunkten för antagandet av rättsakten i fråga.
64
Vad för det första gäller kemisektorn, framgår det av tillkomsthistorien bakom direktiv 2003/87 att antalet anläggningar som denna sektor omfattar är mycket stort, i storleksordningen 34000, inte enbart i förhållande till de utsläpp som de förorsakar, men också i förhållande till det antal anläggningar som för närvarande omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/87, vilket är i storleksordningen 10000.
65
Om denna sektor skulle ha omfattats av tillämpningsområdet för direktiv 2003/87 skulle detta således ha inneburit att driften av, och den administrativa bördan för, systemet för handel med utsläppsrätter blev så tungrodda att det inte kan uteslutas att det skulle uppstå en risk för en störning av detta system i samband med att åtgärder vidtogs för att inbegripa kemisektorn. Vidare har gemenskapslagstiftaren kunnat anse att – för att kunna uppnå målen med direktiv 2003/87 – fördelarna med att utesluta hela denna sektor under inledningen av genomförandet av systemet för handel med utsläppsrätter vägde tyngre än fördelarna med att ta med den. Följaktligen har gemenskapslagstiftaren styrkt att denne har utgått från objektiva kriterier när kemisektorn i dess helhet uteslöts från tillämpningsområdet för direktiv 2003/87 under den första genomförandefasen av systemet för handel med utsläppsrätter.
66
Vad sökandena i målet vid den nationella domstolen har anfört om att det inte skulle ha medfört några problem på ett administrativt plan att i tillämpningsområdet för direktiv 2003/87 inkludera företag i nämnda sektor som släpper ut en mängd CO2 som överstiger ett visst gränsvärde föranleder inte någon annan bedömning.
67
Den statistik som sökandena i målet vid den nationella domstolen har hänvisat till avser uppgifter om ”industrienheter”, såsom framgår av artikel 1 i kommissionens beslut 2000/479/EG av den 17 juli 2000 om upprättandet av ett europeiskt register över förorenande utsläpp (EPER) i enlighet med artikel 15 i rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC) (EGT L 192, s. 36). Emellertid utgör inte industrienhet i den mening som avses i detta beslut en anläggning i den mening som avses i direktiv 2003/87, eftersom det framgår av definitionerna i bilaga A 4 till nämnda beslut att en sådan industrienhet är ett ”[i]ndustrikomplex med en eller flera anläggningar på samma plats, där en verksamhetsutövare bedriver en eller flera av de verksamheter som avses i bilaga I”. Således hänför sig de uppgifter som åberopats av sökandena vid den nationella domstolen endast till industrienheter, och antalet berörda anläggningar framgår inte.
68
Det är följaktligen inte möjligt för domstolen att på grundval av de uppgifter som ingivits av sökandena i målet vid den nationella domstolen som stöd för deras ovan nämnda argument, kontrollera påståendet att ett litet antal av anläggningarna inom kemisektorn står för en betydande andel av de totala utsläppen av CO2 inom denna sektor och att gemenskapslagstiftaren därför delvis borde ha tagit med dessa i tillämpningsområdet för direktiv 2003/87.
69
Mot bakgrund av det ovan anförda och med beaktande av det gradvisa förfarande för genomförandet av systemet för handel med utsläppsrätter på vilket direktiv 2003/87 grundas, ska skillnaden i behandling av kemisektorn jämfört med stålsektorn anses vara berättigad.
70
Vad för det andra gäller sektorn för icke-järnhaltiga metaller framgår av den vetenskapliga rapport som nämns i punkt 52 ovan, vilken, enligt yttrandena från parlamentet, rådet och kommissionen, gemenskapslagstiftaren grundade sig på vid utarbetandet och antagandet av direktiv 2003/87, att de direkta utsläppen från denna sektor år 1990 uppgick till 16,2 miljoner ton CO2, samtidigt som stålsektorn släppte ut 174,8 miljoner ton CO2.
71
Med beaktande av gemenskapslagstiftarens avsikt att begränsa tillämpningsområdet för direktiv 2003/87, för att inte störa möjligheten att administrera systemet för handel med utsläppsrätter i dess inledningsfas med ett alltför stort antal deltagare, hade gemenskapslagstiftaren rätt att använda andra möjligheter, för att uppnå det önskade målet, än att för varje ekonomisk sektor som släpper ut CO2 fastställa ett gränsvärde för utsläpp. Således har gemenskapslagstiftaren, under sådana omständigheter som föranlett antagandet av direktiv 2003/87, haft fog för att i samband med införandet av detta system begränsa tillämpningsområdet för systemet till att avse vissa sektorer, och har inte överskridit gränserna för det utrymme för skönsmässig bedömning som denne förfogar över.
72
Skillnaden i direkta utsläpp mellan de två aktuella sektorerna är så betydande att skillnaden i behandling av dessa sektorer, under den inledande fasen av genomförandet av systemet för handel med utsläppsrätter och med hänsyn till det gradvisa förfarande på vilket direktiv 2003/87 grundas, ska anses ha varit berättigad, utan att det var nödvändigt för gemenskapslagstiftaren att beakta de indirekta utsläppen från de olika sektorerna.
73
Domstolen konstaterar således att gemenskapslagstiftaren inte har åsidosatt likabehandlingsprincipen när jämförbara situationer behandlats olika genom att inte låta kemisektorn och sektorn för icke-järnhaltiga metaller omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2003/87.
74
Av vad som anförts följer att giltighetsfrågan ska besvaras på följande sätt. Det har vid prövningen av direktiv 2003/87 med hänsyn till likabehandlingsprincipen inte framkommit något som skulle kunna påverka direktivets giltighet, i den utsträckning som direktivets system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser är tillämpligt på stålsektorn men inte inbegriper kemisektorn och sektorn för icke-järnhaltiga metaller i sitt tillämpningsområde.
Rättegångskostnader
75
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
Det har vid prövningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004, med hänsyn till likabehandlingsprincipen inte framkommit något som skulle kunna påverka direktivets giltighet, i den utsträckning som direktivets system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser är tillämpligt på stålsektorn men inte inbegriper kemisektorn och sektorn för icke-järnhaltiga metaller i sitt tillämpningsområde.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.