62000CJ0389_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C-389/00,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään J. C. Schieferer, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
vastaan
Saksan liittotasavalta, asiamiehenään B. Muttelsee-Schön, jota avustaa professori H.-J. Koch,
vastaajana,
jossa kantaja vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut EY 23 ja EY 25 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on 30.9.1994 antanut Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen (Abfallverbringungsgesetz) -nimisen lain (laki jätteiden maan rajan ylittävien siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta (laki jätteiden siirroista); BGBl. 1994 I, s. 2771), jossa säädetään jätteiden palauttamista koskevasta yhteisvastuurahastosta ja erityisesti muihin jäsenvaltioihin siirrettävien jätteiden viejien velvollisuudesta maksaa tähän rahastoon rahastomaksu,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: D. A. O. Edward, joka hoitaa viidennen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit A. La Pergola, P. Jann, S. von Bahr ja A. Rosas (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: A. Tizzano,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies H. A. Rühl,
ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,
kuultuaan komission, asiamiehenään J. C. Schieferer, ja Saksan liittotasavallan, asiamiehenään W.-D. Plessing, avustajanaan H.-J. Koch, 27.6.2002 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,
kuultuaan julkisasiamiehen 14.11.2002 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1 Komissio on yhteisöjen tuomioistuimeen 20.10.2000 jättämällään kannekirjelmällä nostanut EY 226 artiklan nojalla kanteen vaatiakseen yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut EY 23 ja EY 25 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on antanut Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen (Abfallverbringungsgesetz) -nimisen lain (laki jätteiden maan rajan ylittävien siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta (laki jätteiden siirroista); BGBl. 1994 I, s. 2771; jäljempänä AbfVerbrG), jossa säädetään jätteiden palauttamista koskevasta yhteisvastuurahastosta ja erityisesti muihin jäsenvaltioihin siirrettävien jätteiden viejien velvollisuudesta maksaa tähän rahastoon rahastomaksu.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Baselin yleissopimus ja yhteisön oikeus
2 EY 23 ja EY 25 artiklan mukaan yhteisön perustana on tulliliitto, joka käsittää kaiken tavaroiden kaupan ja merkitsee, että vienti- ja tuontitullit sekä kaikki vaikutukseltaan vastaavat maksut ovat kiellettyjä jäsenvaltioiden välillä.
3 Yhteisössä, yhteisöön ja yhteisöstä tapahtuvista jätteiden siirroista säädetään Euroopan yhteisössä, Euroopan yhteisöön ja Euroopan yhteisöstä tapahtuvien jätteiden siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta 1 päivänä helmikuuta 1993 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 259/93 (EYVL L 30, s. 1). Jätteiden siirrot, jotka eivät kuulu tämän asetuksen soveltamisalaan, täsmennetään sen 1 artiklan 2 ja 3 kohdassa.
4 Asetuksella N:o 259/93 pannaan muun muassa täytäntöön velvoitteet, jotka yhteisöllä ja jäsenvaltioilla on Baselissa 22 päivänä maaliskuuta 1989 allekirjoitetun vaarallisten jätteiden maan rajan ylittävien siirtojen ja käsittelyn valvontaa koskevan yleissopimuksen (jäljempänä Baselin yleissopimus) osapuolina. Tämä yleissopimus hyväksyttiin yhteisön puolesta 1 päivänä helmikuuta 1993 tehdyllä neuvoston päätöksellä 93/98/ETY (EYVL L 39, s. 1). Yhteisön lisäksi kaikki jäsenvaltiot ovat Baselin yleissopimuksen osapuolia.
5 Baselin yleissopimuksen 4 artiklan 5 kappaleen mukaan sopimuspuolet eivät salli vaarallisten jätteiden ja muiden jätteiden maastavientiä muuhun kuin sopimuspuolena olevaan valtioon eivätkä maahantuontia muusta kuin sopimuspuolena olevasta valtiosta. Tästä määräyksestä voidaan kuitenkin poiketa tietyin edellytyksin, jotka on määritetty kyseisen yleissopimuksen 11 artiklassa.
6 Baselin yleissopimuksen 8 artiklassa määrätään, että jos vaarallisten jätteiden tai muiden jätteiden maasta toiseen tapahtuvaa siirtoa, johon asianomaiset valtiot ovat antaneet suostumuksensa, ei voida saattaa loppuun sopimuksen mukaisesti, vientimaan velvollisuutena on varmistaa, että viejä ottaa kyseiset jätteet takaisin vientimaahan, ellei jätteitä voida muuten käsitellä ympäristöä suojelevasti 90 päivän kuluessa.
7 Baselin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen a kohdassa määrätään, että milloin vaarallisten jätteiden tai muiden jätteiden maan rajan ylittävä siirto katsotaan viejän tai tuottajan menettelyn takia laittomaksi kuljetukseksi, vientimaa varmistaa, että viejä tai tuottaja tai tarvittaessa se itse ottaa kyseiset jätteet takaisin vientimaahan.
8 Baselin yleissopimuksen 8 artiklan mukainen takaisinottovelvoite pannaan yhteisön oikeusjärjestyksessä täytäntöön asetuksen N:o 259/93 25 artiklan 1 kohdassa, jossa säädetään seuraavaa:
"Kun sellaista jätteiden siirtoa, jolle asianomaiset toimivaltaiset viranomaiset ovat antaneet luvan, ei voida suorittaa loppuun asti kuljetusasiakirjan tai 3 ja 6 artiklassa tarkoitetun sopimuksen mukaisesti, lähettävän toimivaltaisen viranomaisen on yhdeksänkymmenen päivän kuluessa siitä, kun se on saanut tiedon tästä, huolehdittava, että ilmoituksen tekijä palauttaa jätteet sen toimivaltaan kuuluvalle alueelle tai muualle lähettävään jäsenvaltioon, paitsi jos se on vakuuttunut siitä, että jätteistä voidaan huolehtia tai ne voidaan hyödyntää muulla tavalla ympäristön kannalta turvallisilla menetelmillä."
9 Baselin yleissopimuksen 9 artiklan 2 kappaleen mukainen takaisinottovelvoite pannaan asetuksen N:o 259/93 26 artiklan 2 kohdan a alakohdassa täytäntöön seuraavasti:
"Jos ilmoituksen tekijä on vastuussa laittomasta siirrosta, lähettävän toimivaltaisen viranomaisen on huolehdittava, että
a) ilmoituksen tekijä palauttaa tai tarvittaessa itse toimivaltainen viranomainen palauttaa kyseiset jätteet lähettäjäjäsenvaltioon - - ."
10 Lisäksi asetuksen N:o 259/93 27 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Kaikilla tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluvilla jätteiden siirroilla on oltava rahoitustakuu tai vastaava vakuutus, joka kattaa kuljetuskulut, mukaan lukien 25 ja 26 artiklassa tarkoitetuissa tapauksissa, samoin kuin huolehtimisesta tai hyödyntämisestä aiheutuvat kulut."
11 Hallinnollisten kulujen sekä jätteiden siirroista, niistä huolehtimisesta tai niiden hyödyntämisestä aiheutuvien kulujen perimisestä säädetään asetuksen N:o 259/93 33 artiklassa seuraavaa:
"1. Ilmoitus- ja valvontamenettelyn täytäntöönpanosta aiheutuvat hallinnolliset kulut ja asianmukaisista tutkimuksista ja tarkastuksista aiheutuvat tavanomaiset kulut voidaan periä ilmoituksen tekijältä.
2. Jätteiden takaisintuonnista aiheutuvat kulut, mukaan lukien siirto, jätteistä huolehtiminen ja niiden hyödyntäminen ympäristön kannalta turvallisilla menetelmillä 25 artiklan 1 kohdan ja 26 artiklan 2 kohdan nojalla, peritään ilmoituksen tekijältä tai, jos se on mahdotonta, asianomaisilta jäsenvaltioilta.
3. Jätteistä huolehtimisesta tai niiden hyödyntämisestä muilla ympäristön kannalta turvallisilla menetelmillä 26 artiklan 3 kohdan nojalla aiheutuvat kulut peritään vastaanottajalta.
4. Jätteistä huolehtimisesta tai niiden hyödyntämisestä 26 artiklan 4 kohdan nojalla, mukaan lukien mahdollinen siirto, aiheutuvat kulut peritään ilmoituksen tekijältä ja/tai vastaanottajalta riippuen asianomaisten toimivaltaisten viranomaisten tekemästä päätöksestä."
Kansallinen lainsäädäntö
12 AbfVerbrG:n 8 §:n 1 momentissa säädetään jätteiden palauttamista koskevasta yhteisvastuurahastosta (Solidarfonds Abfallrückführung; jäljempänä yhteisvastuurahasto).
13 Tämän momentin kuudennessa ja seitsemännessä virkkeessä säädetään seuraavaa:
"Asetuksessa (N:o 259/93) tarkoitetun ilmoituksen tekijöiden on yhteisvastuurahaston suoritusten ja hallintokulujen kattamiseksi suoritettava tähän rahastoon maksu, jonka määrä riippuu siirrettävien jätteiden luonteesta ja määrästä. Kolmen vuoden ajanjakson päätyttyä käyttämättä olevat rahastomaksut palautetaan rahastomaksuvelvollisille niiden suorittamien maksuosuuksien mukaisesti sen jälkeen kun on ensin palautettu 2 momentin nojalla suoritetut täydennysmaksut."
14 Tämän osalta AbfVerbrG:n 8 §:n 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä säädetään seuraavaa:
"Mikäli yhteisvastuurahastosta maksettavat varat - - eivät riitä kattamaan jätteiden palauttamisesta ja niiden turvallisesta hyödyntämisestä tai niiden yleisen edun mukaisessa muodossa tapahtuvasta huolehtimisesta aiheutuvia kuluja, osavaltioiden on asetuksella määritettävän liittovaltion maksuosuuden vähennyksen jälkeen - - täydennettävä rahaston varoja osavaltioiden väkiluvun ja verotulojen perusteella vahvistetun jakoperusteen (Königsteinin jakoperusteen) mukaisesti tai jonkin muun osavaltioiden keskenään sopiman jakoperusteen mukaisesti."
15 Yhteisvastuurahastoon suoritettavia maksuja koskevan velvoitteensa lisäksi ilmoituksen tekijän on AbfVerbrG:n 7 §:n 1 momentin mukaan annettava jätteiden siirtoa koskeva vakuus tai otettava vastaava vakuutus asetuksen N:o 259/93 27 artiklan mukaisesti.
16 Verordnung über die Anstalt Solidarfonds Abfallrückführungin (asetus jätteiden palauttamista koskevasta yhteisvastuurahastosta; BGBl. 1996 I, s. 694; jäljempänä asetus yhteisvastuurahastosta), joka annettiin 20.5.1996, 17 §:ssä täsmennetään, että rahastomaksuvelvoite syntyy, kun velvollisuus tehdä ilmoitus jätteiden siirrosta Saksan liittotasavallan alueen ulkopuolelle syntyy. Tämän asetuksen 18 §:ssä on yksityiskohtaiset säännöt rahastomaksujen laskemiseen, joiden määrä on jätteiden luonteen mukaan 0,30 Saksan markkaa (DEM), 3,00 DEM, 10,00 DEM tai 15,00 DEM tonnilta.
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
17 Komissio ilmoitti 25.5.1998 päivätyllä virallisella huomautuksella Saksan viranomaisille pitävänsä AbfVerbrG:n nojalla yhteisvastuurahastoon suoritettavaa maksua EY:n perustamissopimuksen 9 ja 12 artiklassa (joista on muutettuina tullut EY 23 ja EY 25 artikla) kiellettynä vaikutukseltaan vientitullia vastaavana maksuna. Komissio korosti lisäksi, ettei tällaisesta maksusta säädetä asetuksessa N:o 259/93.
18 Saksan viranomaiset väittivät 11.9.1998 päivätyssä vastauksessaan, että yhteisvastuurahastoon suoritettava maksu on oikeasuhteinen vastike taloudellisille toimijoille tarjottavasta erityisestä ja/tai yksilöllisestä edusta ja että se ei tästä syystä siis ole vaikutukseltaan vientitullia vastaava maksu. Saksan hallitus vetosi lisäksi siihen, että jätteiden erityispiirteiden takia on perusteltua tietyssä määrin rajoittaa tämäntyyppisten tavaroiden vapaata liikkuvuutta.
19 Komissio toimitti 16.8.1999 Saksan liittotasavallalle perustellun lausunnon, jossa se hylkäsi Saksan viranomaisten esittämät perustelut mutta täsmensi, ettei se kyseenalaista sellaista rahastomaksua, jonka perusteena on jätteiden vienti Saksasta yhteisön ulkopuoliseen maahan. Komissio kehotti Saksan liittotasavaltaa noudattamaan perusteltua lausuntoa kahden kuukauden määräajassa sen tiedoksiannosta.
20 Koska Saksan hallitus oli 21.1.2000 päivätyssä vastauksessaan edelleen kiistänyt väitetyn perustamissopimuksen rikkomisen, komissio päätti nostaa käsiteltävänä olevan kanteen.
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
21 Komissio väittää, että jokaisen jätteiden viejän AbfVerbrG:hen perustuva rahastomaksuvelvoite on osittain ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa. Komissio nimittäin katsoo, että sikäli kuin tämä maksu on suoritettava jätteiden siirrosta toisiin jäsenvaltioihin, se on EY 23 ja EY 25 artiklassa kielletty vientitullia vaikutukseltaan vastaava maksu.
22 Tämän osalta on heti aluksi palautettava mieleen, että kuten yhteisöjen tuomioistuin on useaan otteeseen todennut, tullien ja kaikkien niitä vaikutukseltaan vastaavien maksujen kiellon perusteena on se, että tavaroille asetetut vähäisetkin verot tai maksut, joiden perusteena on valtion rajan ylittäminen, ovat tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoituksia, joita rajan ylittämisestä johtuvat hallinnolliset muodollisuudet vielä pahentavat. Näin ollen tavaroille yksipuolisesti asetettu vero tai maksu, jonka perusteena on valtion rajan ylittäminen, on EY 23 ja EY 25 artiklassa tarkoitettu vaikutukseltaan vastaava maksu, jos se ei ole varsinainen tulli; asia on näin riippumatta veron tai maksun nimikkeestä ja perimistavasta sekä siitä, peritäänkö se valtion hyväksi vai ei (ks. muun muassa asia 158/82, komissio v. Tanska, tuomio 9.11.1983, Kok. 1983, s. 3573, 18 kohta ja asia 18/87, komissio v. Saksa, tuomio 27.9.1988, Kok. 1988, s. 5427, 5 kohta).
23 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tällainen vero tai maksu ei kuitenkaan ole vaikutukseltaan vastaava maksu, jos se kuuluu yleiseen sisäiseen verojärjestelmään, jota sovelletaan järjestelmällisesti samoilla edellytyksillä sekä kotimaisiin tuotteisiin että tuonti- ja vientituotteisiin, tai jos se on vastike taloudelliselle toimijalle tosiasiallisesti suoritetusta palvelusta ja määrältään oikeassa suhteessa kyseiseen palveluun tai, tietyin edellytyksin, jos se kannetaan sellaisten tarkastusten vuoksi, joilla pyritään noudattamaan yhteisön oikeudessa asetettuja velvoitteita (ks. em. asia komissio v. Saksa, tuomion 6 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
24 Käsiteltävänä olevassa asiassa on riidatonta, että yhteisvastuurahastoon suoritettava pakollinen maksu on sellainen vero tai maksu, jonka määrä riippuu siirrettävien jätteiden luonteesta ja määrästä AbfVerbrG:n 8 §:n 1 momentin kuudennen virkkeen mukaisesti. Tämän säännöksen ja sen kanssa yhdessä tarkasteltavan yhteisvastuurahastosta annetun asetuksen 17 §:n mukaan rahastomaksuvelvoite on jokaisella henkilöllä, jonka on tehtävä asetuksessa N:o 259/93 tarkoitettu ilmoitus jätteiden siirrosta, ja se syntyy, kun velvollisuus tehdä ilmoitus jätteiden siirrosta Saksan liittotasavallan alueen ulkopuolelle syntyy.
25 Saksan hallitus myöntää, että riidanalainen rahastomaksu vastaa näennäisesti yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tulkittua vaikutukseltaan vastaavan maksun käsitettä. Se kuitenkin kiistää, että kyseinen maksu olisi EY 23 ja EY 25 artiklassa kielletty maksu.
26 Saksan hallitus nimittäin väittää, että yhteisvastuurahastoon suoritettava maksu on toisaalta oikeasuhteinen vastike taloudellisille toimijoille tarjottavista tosiasiallisista ja yksilöllisistä palveluista ja toisaalta laillinen maksu sillä perusteella, että se on korvaus toimesta, joka jäsenvaltioiden on yhteisön oikeuden mukaan toteutettava tavaroiden vapaan liikkuvuuden edistämiseksi. Riidanalainen rahastomaksu kuuluu siis Saksan hallituksen mukaan näillä molemmilla perusteilla yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä hyväksyttyihin poikkeuksiin, joiden perusteella voidaan katsoa, ettei vero tai maksu ole vaikutukseltaan vientitullia vastaava maksu.
Yhteisvastuurahastoon suoritettava maksu vastikkeena taloudellisille toimijoille tarjottavasta palvelusta
27 Saksan hallitus väittää, että Saksan valtio tarjoaa taloudellisille toimijoille rahoituspalvelun suostuessaan takaamaan asiaa koskevien Baselin yleissopimuksen määräysten ja asetuksen N:o 259/93 säännösten mukaisesti rahoituksen jätteiden palauttamiselle alueelleen, jos niiden maastavienti on ollut lainvastaista tai jos sitä ei ole voitu saattaa loppuun, kun tästä vastuussa oleva ei selviydy jätteiden palauttamisesta aiheutuvista kustannuksista tai kun vastuussa olevaa ei voida yksilöidä. Saksan hallituksen mukaan tämä palvelu tarjoaa todellisen edun jätteitä Saksan liittotasavallan alueelta vieville toimijoille, kun otetaan huomioon, että nämä voivat valtion vastuulleen ottaman täydentävän takuun avulla päästä muiden yhteisön jäsenvaltioiden markkinoille sekä muiden Baselin yleissopimukseen liittyneiden valtioiden markkinoille.
28 Saksan hallitus väittää, että vaikka yhteisvastuurahaston varoja käytetäänkin lainvastaisesti vietyjen jätteiden palauttamiseen, ainoastaan jätteitä laillisesti vievät ja yhteisvastuurahastoon maksun suorittavat toimijat hyötyvät siitä, että valtio takaa jätteiden palauttamisen. Valtion täten tarjoama palvelu hyödyttää Saksan hallituksen mukaan erikseen jokaista jätteiden viejää, joka käyttää jokaisessa asetuksen N:o 259/93 mukaisesti ilmoitetussa laillisessa maastaviennissä hyväkseen takuun välityksellä luotuja vientimahdollisuuksia. Lisäksi Saksan hallitus väittää, että kustakin maastaviennistä perittävän rahastomaksun määrä, joka vahvistetaan siirrettävien jätteiden luonteen ja määrän mukaan, on yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetussa oikeassa suhteessa toimijalle tarjottuun konkreettiseen palveluun. Jokaisen ilmoituksen tekijän suorittama rahastomaksu on Saksan hallituksen mukaan siis vastike jätteiden palauttamista koskevan takuun välityksellä luodun vientimahdollisuuden konkreettisesta käytöstä.
29 Saksan hallitus korostaa, että AbfVerbrG:n 8 §:ssä säädetyllä rahastomaksulla pyritään nimenomaan kattamaan kulut, jotka jokaisen yksittäisen maan rajan ylittävän jätteiden siirron mahdollistava rahoitustakuu aiheuttaa. Saksan hallituksen mukaan on siten perusteltua, että tämän palvelun todelliset kulut saatetaan tasapuolisesti ja oikeasuhteisesti tästä palvelusta hyötyvien taloudellisten toimijoiden maksettaviksi.
30 Tämän osalta on todettava, että Saksan hallituksen esittämät perustelut pohjautuvat näkemykseen, jonka mukaan jätteiden vientimahdollisuudet, joista Saksaan sijoittautuneet taloudelliset toimijat hyötyvät, voidaan merkittävässä määrin katsoa sen ansioksi, että Saksan valtio suostuu takaamaan täydentävästi rahoituksen jätteiden palauttamiselle silloin, kun tämä osoittautuu tarpeelliseksi.
31 On kuitenkin todettava, että vientimahdollisuudet, joista nämä taloudelliset toimijat hyötyvät, eivät millään tavalla poikkea niistä vientimahdollisuuksista, jotka ovat tarjolla näiden toimijoiden muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneille kilpailijoille.
32 Saksasta tapahtuviin jätteiden siirtoihin nimittäin sovelletaan samoja sääntöjä ja edellytyksiä kuin muistakin jäsenvaltioista tapahtuviin jätteiden siirtoihin, ja näistä säännöistä ja edellytyksistä säädetään muun muassa asetuksessa N:o 259/93. Myös muihin Baselin yleissopimuksen sopimusvaltioihin tapahtuvasta viennistä voidaan sanoa, että vaikkei käsiteltävänä oleva kanne suoraan koskekaan tällaisen viennin yhteydessä suoritettavia rahastomaksuja, Saksaan sijoittautuneille toimijoille tarjoutuvat mahdollisuudet vastaavat täysin muilla yhteisön viejillä olevia mahdollisuuksia, kun otetaan huomioon, että yhteisö ja sen kaikki jäsenvaltiot ovat sopimuspuolina tässä sopimuksessa ja että tästä sopimuksesta johtuvat velvoitteet pannaan yhteisön oikeusjärjestyksessä täytäntöön asetuksella N:o 259/93.
33 Lisäksi on riidatonta, että suostuessaan maksamaan jätteiden palauttamisesta samoin kuin niiden siirrosta, niistä huolehtimisesta tai niiden hyödyntämisestä aiheutuvat kulut silloin, kun näitä kuluja ei voida periä asianomaiselta toimijalta, Saksan liittotasavalta vain täyttää velvoitteen, joka asetuksen N:o 259/93 33 artiklan 2 kohdassa asetetaan yhtäläisesti kaikille jäsenvaltioille.
34 Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 37 kohdassa, tämän velvoitteen noudattaminen osaltaan edistää sen varmistamista, ettei yhtäkään rajat ylittävää jätteiden siirtoa toteuteta ilman ympäristön- ja terveydensuojelun kannalta riittäviä takeita. Samaan tavoitteeseen pyritään monilla muillakin velvoitteilla, joita vientivaltioilla on jätteiden liikkuvuutta koskevien eri kansainvälisen ja yhteisön oikeuden säännösten nojalla. On selvää, että tällaisen jätteiden liikkuvuutta koskevan erityisjärjestelmän toimivuus edellyttää sitä, että jokainen valtio noudattaa kaikkia velvoitteitaan.
35 Se, että Saksan liittotasavalta täyttää velvoitteen, eli terveyden- ja ympäristönsuojelua koskevan velvoitteen, joka yhteisön oikeudessa asetetaan yleisen edun mukaisessa tarkoituksessa kaikille jäsenvaltioille, ei näin ollen tuota sen alueelle sijoittautuneille jätteiden viejille mitään erityistä tai varmaa etua (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Saksa, tuomion 7 kohta).
36 Tätä päätelmää vahvistaa se, että yhteisvastuurahastoon suoritettavaa maksua koskeva velvoite syntyy, kun velvollisuus tehdä ilmoitus jätteiden siirrosta Saksan alueen ulkopuolelle syntyy, ja että viejien suoritettavana oleva maksu määräytyy todellisuudessa yksinomaan siirrettävien jätteiden luonteen ja määrän mukaan. Viejille ei siis tarjota maksun vastikkeeksi sen enempää toimijaryhmänä kuin erikseenkään mitään tosiasiallista palvelua.
37 Näin ollen riidanalaista rahastomaksua ei voida pitää vastikkeena kyseisille taloudellisille toimijoille tarjottavasta tosiasiallisesta ja yksilöllisestä palvelusta.
Yhteisvastuurahastoon suoritettava maksu korvauksena toimesta, joka on yhteisön oikeuden mukaan toteutettava tavaroiden vapaan liikkuvuuden edistämiseksi
38 Edellä esitetyn perusteella on tutkittava, voidaanko yhteisvastuurahastoon suoritettavaa maksua pitää, kuten Saksan hallitus väittää, laillisena maksuna sillä perusteella, että se on korvaus toimesta, joka on yhteisön oikeuden mukaan toteutettava tavaroiden vapaan liikkuvuuden edistämiseksi.
39 Tämän osalta on palautettava mieleen, että kun kyseessä oleva vero tai maksu on ainoastaan tarkoitettu taloudellisesti ja kaupallisesti perustelluksi korvaukseksi kaikkia jäsenvaltioita yhtäläisesti koskevasta yhteisön oikeuden velvoitteesta, sitä ei voida rinnastaa tulliin, eikä se siten voi kuulua EY 23 ja EY 25 artiklassa määrätyn kiellon soveltamisalaan (asia 46/76, Bauhuis, tuomio 25.1.1977, Kok. 1977, s. 5, Kok. Ep. III, s. 279, 34-36 kohta ja em. asia komissio v. Saksa, tuomion 14 kohta). Pelkästään se seikka, että tietyt muut jäsenvaltiot suostuvat itse kustantamaan jätteiden palauttamisen samoin kuin niiden siirron, niistä huolehtimisen tai niiden hyödyntämisen julkisista varoistaan, ei periaatteessa estä tällaista päätelmää (ks. vastaavasti asia 89/76, komissio v. Alankomaat, tuomio 12.7.1977, Kok. 1977, s. 1355, 18 kohta; asia 1/83, IGF, tuomio 31.1.1984, Kok. 1984, s. 349, 21 ja 22 kohta ja em. asia komissio v. Saksa, tuomion 15 kohta).
40 Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin oikeuskäytännössään todennut, että taloudellisille toimijoille määrätyn veron tai maksun on oltava taloudellisesti perusteltu siten, että sen määrän ja sillä rahoitettavan toimen - käsiteltävänä olevassa tapauksessa siirrettyjen jätteiden mahdollisen palauttamisen samoin kuin niiden siirron, niistä huolehtimisen tai niiden hyödyntämisen - todellisten kustannusten välillä on oltava välitön yhteys (ks. vastaavasti asia C-111/89, Bakker Hillegom, tuomio 2.5.1990, Kok. 1990, s. I-1735, 11 ja 12 kohta).
41 Saksan hallitus vetoaa tässä yhteydessä siihen, että Saksassa yhteisvastuurahastoon suoritettavat maksut eivät ylitä valtion kuluja ja että jokainen maksu on erillisesti tarkasteltuna oikeassa suhteessa jokaisen toimijan erikseen saamaan konkreettiseen etuun. Saksan hallitus väittää lisäksi, että jäsenvaltioille jätetään asetuksen N:o 259/93 33 artiklan 2 kohdassa tiettyä harkintavaltaa vahvistaa yksityiskohtaiset säännöt niiden kulujen rahoituksesta, jotka jäsenvaltiot voivat joutua maksamaan jätteiden palauttamisen takaajina, ja että tämä rahoitus voidaan varmistaa muun muassa maksuilla.
42 On kuitenkin huomattava, että asetuksen N:o 259/93 33 artiklan 2 kohdassa jo säädetään, että jätteiden takaisintuonnista aiheutuvat kulut, mukaan lukien siirto, jätteistä huolehtiminen ja niiden hyödyntäminen ympäristön kannalta turvallisilla menetelmillä, peritään ilmoituksen tekijöiltä. Asianomaiset jäsenvaltiot maksavat kyseiset kulut ainoastaan, jos niiden periminen ilmoituksen tekijöiltä osoittautuu mahdottomaksi.
43 On myös palautettava mieleen, että niiden toimijoiden, jotka ovat tehneet ilmoituksen sellaisista jätteiden siirroista, joita ei voida suorittaa loppuun asti tai jotka katsotaan laittomiksi, on asetuksen N:o 259/93 25 artiklan 1 kohdan ja 26 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla itse palautettava nämä jätteet lähettäjäjäsenvaltioon.
44 Kaikilla asetuksen N:o 259/93 soveltamisalaan kuuluvilla jätteiden siirroilla on sen 27 artiklan 1 kohdan nojalla lisäksi oltava rahoitustakuu tai vastaava vakuutus, joka kattaa muun muassa jätteiden mahdollisesta palauttamisesta samoin kuin niiden siirrosta, niistä huolehtimisesta tai niiden hyödyntämisestä aiheutuvat kulut.
45 Toteen ei siis ole näytetty, että jokaisesta asetuksen N:o 259/93 säännösten mukaisesti ilmoitetusta jätteiden siirrosta perittävällä rahastomaksulla olisi jonkinlainen yhteys niihin todellisiin kuluihin, joita tällainen siirto voi aiheuttaa valtiolle siinä tapauksessa, että siirretyt jätteet joudutaan palauttamaan ja että niistä on huolehdittava tai ne on hyödynnettävä. Tämän tuomion 42-44 kohdassa mieleen palautettujen asetuksen N:o 259/93 säännösten perusteella näyttää lisäksi siltä, että valtio joutuu maksamaan jätteiden palauttamisesta samoin kuin niiden siirrosta, niistä huolehtimisesta tai niiden hyödyntämisestä aiheutuvat kulut useimmiten juuri niissä tilanteissa, joissa ilmoituksen tekemättä jättämisen takia jätteiden siirrolla ei ole rahoitustakuuta tai vastaavaa vakuutusta eikä siitä siten ole myöskään suoritettu maksua.
46 On todettava, ettei rahastomaksun määrän ja tällä maksulla rahoitettavan toimen todellisten kulujen välillä ole yhteyttä huolimatta siitä, että kolmen vuoden ajanjakson päätyttyä yhteisvastuurahastossa käyttämättä olevat maksut palautetaan AbfVerbrG:n 8 §:n 1 momentin seitsemännen virkkeen nojalla toimijoille näiden suorittamien rahastomaksujen mukaisessa suhteessa. Vaikka oletettaisiinkin, että tällä jaksoittaisen takaisinmaksun järjestelmällä pyritään, kuten Saksan hallitus väittää, mukauttamaan yksittäiset rahastomaksut valtion maksettaviksi tulleisiin todellisiin kuluihin, on todettava, että yhteisvastuurahaston hallintokulujen kattamiseen käytettävää rahastomaksujen osuutta ei palauteta. Samoin on todettava, että kyseisten rahastomaksujen kolme vuotta kestävästä pidätyksestä aiheutuva taloudellinen tappio, jota ei korvata koroilla, jää joka tapauksessa asianomaisten toimijoiden kustannettavaksi. Yhteisvastuurahaston varojen kokonaismäärän, joka oli alun perin 75 miljoonaa DEM ja käsiteltävänä olevaa kannetta nostettaessa enintään 16 miljoonaa DEM, asteittaisen vähentämisen avulla ei myöskään voida selvittää niiden kulujen määrää, jotka valtio on todella joutunut maksamaan täyttääkseen jätteiden palauttamista koskevan velvoitteen, eikä tehdä sitä päätelmää, että yksittäiset rahastomaksut on vahvistettu näihin kuluihin nähden oikeansuuruisiksi.
47 Jokaisen rahastomaksun ja jokaisen toimijan saaman edun välisestä oikeasuhteisuudesta on riittävää palauttaa mieleen, että kuten yhteisöjen tuomioistuin on tämän tuomion 35-37 kohdassa todennut, yhteisvastuurahastoon maksun suorittamaan joutuvat taloudelliset toimijat eivät saa mitään todellista ja yksilöllistä etua toimista, joita tällä rahastolla rahoitetaan.
48 Jäsenvaltioille asetuksen N:o 259/93 33 artiklan 2 kohdassa mahdollisesti jätetystä harkintavallasta puolestaan voidaan sanoa, ettei tätä missään tapauksessa voida käyttää perusteettomien lisämaksujen määräämiseen ilmoituksen tekijöille.
49 Lisäksi on korostettava sitä, että ilmoitus- ja valvontamenettelyn täytäntöönpanosta aiheutuvat hallinnolliset kulut sekä asianmukaisista tutkimuksista ja tarkastuksista aiheutuvat tavanomaiset kulut voidaan periä ilmoituksen tekijältä, kuten asetuksen N:o 259/93 33 artiklan 1 kohdassa täsmennetään.
50 Yhteisvastuurahastoon suoritettavaa maksua on siten pidettävä EY 23 ja EY 25 artiklassa kiellettynä vientitullia vaikutukseltaan vastaavana maksuna.
51 On siis todettava, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut EY 23 ja EY 25 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se perii muihin jäsenvaltioihin tapahtuvista jätteiden siirroista AbfVerbrG:llä perustettuun yhteisvastuurahastoon suoritettavan pakollisen maksun.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
52 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Saksan liittotasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska tämä on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut EY 23 ja EY 25 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se perii muihin jäsenvaltioihin tapahtuvista jätteiden siirroista pakollisen maksun, joka on suoritettava 30.9.1994 annetulla Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen (Abfallverbringungsgesetz) -nimisellä lailla perustettuun jätteiden palauttamista koskevaan yhteisvastuurahastoon.
2) Saksan liittotasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.