62017CO0441(02)
DESPACHO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
20 de novembro de 2017 (
*1
)
«Processo de medidas provisórias — Pedido de medidas provisórias — Diretiva 92/43/CEE — Preservação dos habitats naturais, da fauna e da flora selvagens — Diretiva 2009/147/CE — Preservação das aves selvagens»
No processo C‑441/17 R,
que tem por objeto um pedido de medidas provisórias nos termos do artigo 279.o TFUE e do artigo 160.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, apresentado em 20 de julho de 2017,
Comissão Europeia, representada por C. Hermes, H. Krämer, K. Herrmann e E. Kružíková, na qualidade de agentes,
requerente,
contra
República da Polónia, representada por J. Szyszko, ministro do Ambiente, e por B. Majczyna e D. Krawczyk, na qualidade de agentes,
requerida,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, A. Tizzano (relator), vice‑presidente, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça, A. Rosas, C. G. Fernlund e C. Vajda, presidentes de secção, E. Juhász, A. Arabadjiev, C. Toader, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal e E. Jarašiūnas, juízes,
ouvido o advogado‑geral M. Wathelet,
profere o presente
Despacho
1
Com o seu pedido de medidas provisórias, a Comissão Europeia requer ao Tribunal de Justiça que ordene à República da Polónia que, até à prolação do acórdão do Tribunal de Justiça que decide do mérito, cesse, salvo em caso de ameaça para a segurança pública, as operações de gestão florestal ativa nos habitats 91D 0 — turfeiras arborizadas — e 91E0 — florestas aluviais de salgueiros, choupos, amieiros e freixos —, nos povoamentos florestais centenários do habitat 9170 — florestas mistas de carvalhos e carpas subcontinentais, bem como nos habitats do pica‑pau‑de‑dorso‑branco (Dendrocopos leucotos), do pica‑pau tridáctilo (Picoides tridactylus), do mocho‑pigmeu (Glaucidium passerinum), do mocho de Tengmalm (Aegolius funereus), do bútio‑vespeiro (Pernis apivorus), do papa‑moscas‑pequeno (Ficedula parva), do papa‑moscas‑de‑colar (Ficedula albicollis) e do pombo‑bravo (Colomba oenas) e nos habitats dos coleópteros saproxílicos — o cucujus vermelho (Cucujus cinnaberinus), o Boros schneideri, o Phryganophilus ruficollis, o Pytho kolwensis, o Rhysodes sulcatus e o Buprestis splendens, e cesse a remoção de abetos centenários mortos e o abate de árvores no âmbito do aumento da exploração madeireira no PLC200004 Puszcza Białowieska (Polónia, a seguir «sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska»), operações que decorrem da decisão do ministro do Ambiente da República da Polónia, de 25 de março de 2016, e do artigo 1.o, n.os 2 e 3, da Decisão n.o 51 do diretor‑geral das Lasy Państwowe (Administração das Florestas Estatais, Polónia), de 17 de fevereiro de 2017 (a seguir «Decisão n.o 51»).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, intentada pela Comissão em 20 de julho de 2017 e destinada a obter a declaração de que a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem:
–
por força do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7), conforme alterada pela Diretiva 2013/17/UE do Conselho, de 13 de maio de 2013 (JO 2013, L 158, p. 193) (a seguir «Diretiva habitats»), ao aprovar, em 25 de março de 2016, uma alteração do plano de gestão florestal para o Distrito Florestal de Białowieża (Polónia) e ao implementar as operações de gestão florestal previstas nesta alteração sem se certificar que o mesmo não viola a integridade do sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska;
–
por força do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva habitats, e do artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2009/147/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de novembro de 2009, relativa à conservação das aves selvagens (JO 2010, L 20, p. 7), conforme alterada pela Diretiva 2013/17 (a seguir «Diretiva Aves»), ao não fixar as medidas de conservação necessárias que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do Anexo I e das espécies do Anexo II da Diretiva habitats, bem como das aves do Anexo I da Diretiva Aves e das espécies migratórias não referidas no Anexo I e cuja ocorrência seja regular, em prol dos quais o sítio de importância comunitária e a zona de proteção especial das aves do sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska foram designadas;
–
por força do artigo 12.o, n.o 1, alíneas a) e d), da Diretiva habitats, ao não assegurar uma proteção estrita para os coleópteros saproxílicos [o cucujus vermelho (Cucujus cinnaberinus), o Buprestis splendens, o Phryganophilus ruficollis e o Pytho kolwensis] referidos no Anexo IV, alínea a), da mesma diretiva, isto é, ao não garantir que seja efetivamente proibido matá‑los intencionalmente ou perturbá‑los e danificar ou destruir os seus locais de reprodução no Distrito Florestal de Białowieża, e
–
por força do artigo 5.o, alíneas b) e d), da Diretiva Aves, ao não assegurar a proteção das espécies de aves previstas no artigo 1.o desta diretiva, designadamente o pica‑pau‑de‑dorso‑branco (Dendrocopos leucotos), o pica‑pau tridáctilo (Picoides tridactylus), o mocho‑pigmeu (Glaucidium passerinum) e o mocho de Tengmalm (Aegolius funereus), ou seja, ao não garantir que estas espécies não sejam mortas ou perturbadas durante o período de reprodução e de dependência e que os seus ninhos e os seus ovos não sejam intencionalmente destruídos, danificados ou colhidos no Distrito Florestal de Białowieża.
3
A Comissão requereu igualmente, nos termos do artigo 160.o, n.o 7, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a concessão das medidas provisórias referidas no n.o 1 do presente despacho antes mesmo de a recorrida ter apresentado as suas observações devido ao risco de prejuízo grave e irreparável para os habitats e a integridade do sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska.
4
Por despacho de 27 de julho de 2017, Comissão/Polónia (C‑441/17 R, não publicado, EU:C:2017:622), o vice‑presidente do Tribunal de Justiça deferiu provisoriamente este pedido até à adoção do despacho que ponha termo ao presente processo de medidas provisórias.
5
Em 4 de agosto de 2017, a República da Polónia apresentou as suas observações escritas sobre o pedido de medidas provisórias.
6
Em 11 de setembro de 2017, foram ouvidas as alegações orais das partes numa audição perante o vice‑presidente do Tribunal de Justiça.
7
Na sequência desta audição, a Comissão, em 13 de setembro de 2017, completou o seu pedido de medidas provisórias, solicitando ao Tribunal de Justiça que ordene, além disso, que a República da Polónia pague uma sanção pecuniária compulsória caso não cumpra as injunções decretadas no âmbito do presente processo.
8
Em 19 de setembro de 2017, a República da Polónia pediu que a Comissão fosse convidada a apresentar os elementos de prova em que fundamentava o seu pedido complementar.
9
A convite do Tribunal de Justiça, a Comissão, em 21 de setembro de 2017, comunicou os elementos de prova solicitados.
10
Nas observações apresentadas em 28 de setembro de 2017, a República da Polónia concluiu que o pedido complementar da Comissão era inadmissível e, em qualquer caso, improcedente.
11
Além disso, nestas mesmas observações e invocando o artigo 16.o, terceiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, a República da Polónia pediu que o presente processo fosse atribuído à Grande Secção do Tribunal de Justiça.
12
Embora o Tribunal de Justiça não tenha de deferir tal pedido quando este foi apresentado numa fase mais adiantada do processo, o que sucede no caso em apreço (v., por analogia, acórdão de 7 de setembro de 2006, Espanha/Conselho, C‑310/04, EU:C:2006:521, n.o 23), o vice‑presidente do Tribunal de Justiça, em aplicação do artigo 161.o, n.o 1, do Regulamento de Processo remeteu, no entanto, o processo ao Tribunal de Justiça que, atendendo à sua importância, o atribuiu à Grande Secção, nos termos do artigo 60.o, n.o 1, do referido regulamento.
13
Em 17 de outubro de 2017, as partes apresentaram as suas observações orais na Grande Secção.
Quadro jurídico
Diretiva habitats
14
Nos termos do seu artigo 2.o, n.o 1, a Diretiva habitats tem por objetivo contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens no território europeu dos Estados‑Membros em que o Tratado FUE é aplicável.
15
O artigo 4.o, n.o 2, terceiro parágrafo, desta diretiva prevê:
«A lista dos sítios selecionados como de importância comunitária, que indique os que integram um ou mais tipos de habitats naturais prioritários ou uma ou mais espécies prioritárias, será elaborada pela Comissão segundo o procedimento a que se refere o artigo 21.o»
16
O artigo 6.o, n.os 1, 3 e 4, da referida diretiva estabelece:
«1.   Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.
[…]
3.   Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.o 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4.   Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projeto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a proteção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adotadas.
No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público.»
17
O artigo 12.o, n.o 1, alíneas a) e d), da mesma diretiva tem a seguinte redação:
«1.   Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para instituir um sistema de proteção rigorosa das espécies animais constantes do anexo IV a) dentro da sua área de repartição natural proibindo:
a)
Todas as formas de captura ou abate intencionais de espécimes dessas espécies capturados no meio natural;
[…]
d)
A deterioração ou a destruição dos locais de reprodução ou áreas de repouso.»
Diretiva Aves
18
Nos termos do artigo 1.o da Diretiva Aves:
«1.   A presente diretiva diz respeito à conservação de todas as espécies de aves que vivem naturalmente no estado selvagem no território europeu dos Estados‑Membros ao qual é aplicável o Tratado. Tem por objeto a proteção, a gestão e o controlo dessas espécies e regula a sua exploração.
2.   A presente diretiva aplica‑se às aves, aos seus ovos, aos seus ninhos e aos seus habitats.»
19
O artigo 4.o, n.os 1 e 2, desta diretiva dispõe:
«1.   As espécies mencionadas no anexo I são objeto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.
[…]
2.   Os Estados‑Membros tomam medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular, tendo em conta as necessidades de proteção na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente diretiva no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração. Com esta finalidade, os Estados‑Membros atribuem uma importância especial à proteção das zonas húmidas e muito particularmente às de importância internacional.»
20
O artigo 5.o, alíneas b) e d), da referida diretiva estabelece:
«Sem prejuízo dos artigos 7.o e 9.o, os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias à instauração de um regime geral de proteção de todas as espécies de aves referidas no artigo 1.o e que inclua nomeadamente a proibição:
[…]
b)
De destruir ou de danificar intencionalmente os seus ninhos e os seus ovos ou de colher os seus ninhos;
[…]
d)
De as perturbar intencionalmente, nomeadamente durante o período de reprodução e de dependência, desde que essa perturbação tenha um efeito significativo relativamente aos objetivos da presente diretiva.»
Antecedentes do litígio
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Resulta do pedido de medidas provisórias que, por decisão de 13 de novembro de 2007, a Comissão aprovou a designação do sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska, nos termos do artigo 4.o, n.o 2, terceiro parágrafo, da Diretiva habitats, enquanto sítio de «importância comunitária» devido à presença de habitats naturais e de habitats de determinadas espécies de animais e de aves. Este sítio constitui igualmente uma zona de proteção especial das aves designada em conformidade com a Diretiva Aves.
22
Segundo o referido pedido, o sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska é uma das florestas naturais melhor conservadas da Europa, caracterizando‑se por grandes quantidades de árvores mortas e velhas, nomeadamente, centenárias. No seu território existem habitats naturais muito bem conservados, definidos como «prioritários», na aceção do Anexo I da Diretiva habitats, tais como turfeiras arborizadas (código Natura 2000 91D 0) e florestas aluviais com salgueiros, choupos, amieiros e freixos (código Natura 2000 91E0), assim como outros habitats de «importância comunitária», designadamente, florestas mistas de carvalhos e carpas subcontinentais (código Natura 2000 9170).
23
Atendendo à quantidade significativa de árvores mortas, que caracteriza a floresta natural por oposição às florestas exploradas, existem no território de uma floresta como o sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska várias espécies de coleópteros saproxílicos, tais como o cucujus vermelho (Cucujus cinnaberinus), o Boros schneideri, o Buprestis splendens, o Phryganophilus ruficollis, o Pytho kolwensis e o Rhysodes sulcatus, que figuram no Anexo II e no Anexo IV, alínea a), da Diretiva habitats, assim como, nomeadamente, as espécies de aves referidas no Anexo I da Diretiva Aves, cujo habitat é constituído por carpas moribundas e mortas, incluindo as afetadas pelo escolitídeo (Ips typographus), tais como o pica‑pau‑de‑dorso‑branco (Dendrocopos leucotos), o pica‑pau tridáctilo (Picoides tridactylus), o mocho‑pigmeu (Glaucidium passerinum) e o mocho de Tengmalm (Aegolius funereus). Tendo em conta o seu valor natural, a floresta de Białowieża foi igualmente inscrita na lista do Património Mundial da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco).
24
Conforme a Comissão refere no seu pedido de medidas provisórias, o sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska, que tem uma área total de 63147 hectares, está sob a autoridade de duas entidades distintas, por um lado, o Białowieski Park Narodowy (Diretor do Parque Nacional de Białowieża), que gere um território que representa 17% da área do sítio, e por outro, a Administração das Florestas Estatais, que gere os Distritos Florestais de Białowieża, de Browsk e de Hajnówka. O Distrito Florestal de Białowieża representa, por si só, 19% da área do sítio.
25
Invocando a propagação do escolitídeo, o ministro do Ambiente aprovou, em 25 de março de 2016, um anexo ao Plano de Gestão Florestal do Distrito Florestal de Białowieża, que tinha sido adotado em 9 de outubro de 2012 (a seguir «anexo de 2016»), a fim de permitir o aumento da exploração madeireira nesse distrito florestal, bem como de efetuar operações de gestão florestal ativa nas zonas em que qualquer intervenção estava, até então, excluída, tais como cortes sanitários, reflorestação e cortes de rejuvenescimento.
26
Na sequência da adoção da Decisão n.o 51, procedeu à remoção de árvores secas e de árvores afetadas pelo escolitídeo em três Distritos Florestais de Białowieża, de Browsk e de Hajnówka, em cerca de 34000 hectares do sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska.
27
Segundo a Comissão, vários cientistas e organizações ambientais consideram que as operações de gestão florestal referidas no número anterior têm repercussões negativas na manutenção de um estado de conservação favorável dos habitats naturais e dos habitats das espécies de animais e de aves para cuja conservação foi designado o sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska. Neste contexto, decidiu apresentar o presente pedido de medidas provisórias.
Quanto ao pedido de medidas provisórias
28
O artigo 160.o, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça dispõe que os pedidos de medidas provisórias devem especificar «o objeto do litígio, as razões da urgência, bem como os fundamentos de facto e de direito que, à primeira vista, justificam a adoção da medida provisória requerida».
29
Assim, as medidas provisórias só podem ser concedidas pelo juiz das medidas provisórias se se demonstrar, à primeira vista, que a sua concessão se justifica de facto e de direito (fumus boni juris) e se são urgentes, no sentido de que é necessário, para evitar que os interesses do requerente sejam prejudicados de forma grave e irreparável, que sejam decretadas e produzam os seus efeitos antes da decisão no processo principal. O juiz das medidas provisórias procede igualmente, sendo caso disso, à ponderação dos interesses em presença (despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 24 de abril de 2008, Comissionara, C‑76/08 R, não publicado, EU:C:2008:252, n.o 21, e de 10 de dezembro de 2009, Comissariaria, C‑573/08 R, não publicado, EU:C:2009:775, n.o 11, assim como despacho do vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 3 de dezembro de 2014, Grécia/Comissão, C‑431/14 P‑R, EU:C:2014:2418, n.o 19).
30
Os requisitos são cumulativos, de modo que o pedido de medidas provisórias deve ser indeferido se um deles não estiver preenchido (despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 24 de abril de 2008, Comissão/Malta, C‑76/08 R, não publicado, EU:C:2008:252, n.o 22, e de 10 de dezembro de 2009, Comissão/Itália, C‑573/08 R, não publicado, EU:C:2009:775, n.o 12).
Quanto ao fumus boni juris
31
Quanto ao requisito relativo à existência de um fumus boni juris, considera‑se preenchido sempre que se verifique, na fase do processo de medidas provisórias, uma controvérsia jurídica ou factual importante cuja solução não se impõe de imediato, de forma que, à primeira vista, o recurso no processo principal não é desprovido de fundamento sério (v., neste sentido, despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 13 de junho de 1989, Publishers Association/Comissão, 56/89 R, EU:C:1989:238, n.o 31, e de 8 de maio de 2003, Comissão/Artegodan e o., C‑39/03 P‑R, EU:C:2003:269, n.o 40, assim como despacho do vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 3 de dezembro de 2014, Grécia/Comissão, C‑431/14 P‑R, EU:C:2014:2418, n.o 20).
32
No caso em apreço, a Comissão alega que as operações de abate de árvores, principalmente carpas, afetadas pelo escolitídeo, de remoção de árvores mortas ou moribundas ou de madeira morta e de recursos florestais centenários, assim como de reflorestação no Natura 2000 Puszcza Białowieska, executadas com fundamento no anexo de 2016 e na Decisão n.o 51 (a seguir «operações de gestão florestal ativa em causa»), violam o direito da União em vários aspetos.
33
Em primeiro lugar, a adoção do anexo de 2016 não é conforme ao artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva habitats. Com efeito, este anexo constitui um «plano» na aceção desta disposição, pelo que as autoridades polacas, antes de o adotarem, deveriam ter garantido, em conformidade com os conhecimentos científicos mais reputados na matéria, que não violava a integridade do sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska. Ora, estas autoridades não tiveram em conta, em nenhum momento do processo decisório, os pareceres emitidos por vários organismos científicos, de que tinham, no entanto, conhecimento, segundo os quais, no essencial, as referidas medidas eram suscetíveis de causar prejuízos a esse sítio. Além disso, através do anexo de 2016, as autoridades polacas realizaram precisamente as operações de gestão florestal ativa cuja exclusão era, até então, considerada uma medida de conservação do referido sítio, apesar de a ação do escolitídeo, isto é, a colonização das carpas e a sua propagação, não ser considerada uma ameaça para os seus habitats protegidos.
34
Em segundo lugar, de acordo com a Comissão, as operações de gestão florestal ativa em causa violam o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva habitats, assim como o artigo 4.o, n.os 1 e 2, da Diretiva Aves, uma vez que entravam, ou até privam de efeito, as medidas de conservação dos habitats naturais referidos no Anexo I da Diretiva habitats, entre os quais as turfeiras arborizadas (código Natura 2000 91D 0), as florestas aluviais com salgueiros, choupos, amieiros e freixos (código Natura 2000 91E0) e as florestas mistas de carvalhos e carpas subcontinentais (código Natura 2000 9170), as espécies animais referidas no Anexo II desta diretiva, entre as quais os coleópteros saproxílicos como o cucujus vermelho (Cucujus cinnaberinus), o Boros schneideri, o Buprestis splendens, o Pytho kolwensis, o Rhysodes sulcatus e o Phryganophilus ruficollis, e as espécies de aves referidas no Anexo I da Diretiva Aves, entre as quais o pica‑pau‑de‑dorso‑branco (Dendrocopos leucotos), o pica‑pau tridáctilo (Picoides tridactylus), o mocho‑pigmeu (Glaucidium passerinum) e o mocho de Tengmalm (Aegolius funereus) e, como a Comissão precisou na audição de 11 de setembro de 2017, o bútio‑vespeiro, o papa‑moscas‑pequeno, o papa‑moscas‑de‑colar, o pombo‑bravo. A este respeito, a Comissão alega que a execução das referidas operações é contrária às medidas de conservação que, por outro lado, estão previstas para os habitats em causa, medidas que recomendam precisamente «excluir qualquer operação de gestão», «excluir das operações de gestão quaisquer povoamentos de uma espécie compostas por, pelo menos, 10% de espécimes centenários», «preservar as árvores mortas» e «preservar todos os abetos centenários mortos até à sua total mineralização».
35
Em terceiro lugar, segundo a Comissão, as operações de gestão florestal ativa em causa contribuem para a danificação e a destruição do habitat das populações de coleópteros saproxílicos referidas no número anterior e, assim, para o desaparecimento de espécimes, o que constitui uma violação do artigo 12.o, n.o 1, alíneas a) e d), da Diretiva habitats.
36
O mesmo sucede, em quarto e último lugar, em relação a determinadas espécies de aves referidas no Anexo I da Diretiva Aves. Com efeito, tais operações, não só não impedem, como podem até provocar a destruição ou o dano intencionais dos ninhos e dos ovos das aves em causa, assim como a perturbação destas, nomeadamente durante o período de reprodução, em violação das proibições previstas no artigo 5.o, alíneas b) e d), desta diretiva.
37
A República da Polónia responde que a Comissão não chegou a demonstrar de forma juridicamente suficiente que as suas acusações têm, à primeira vista, fundamento. Observa, em particular, que estas assentam, na realidade, em hipóteses e considerações que não têm em conta vários pareceres científicos que exprimem um ponto de vista oposto ao defendido por esta instituição.
38
Há que observar que os argumentos invocados pela Comissão não se afiguram, à primeira vista, desprovidos de fundamento sério e que, assim, não é possível excluir que as operações de gestão florestal ativa em causa não respeitam as exigências de proteção que decorrem da Diretiva habitats e da Diretiva Aves.
39
Com efeito, no que se refere ao primeiro fundamento de recurso, basta assinalar que, por um lado, a República da Polónia, no âmbito do presente processo de medidas provisórias, não contestou o facto de as autoridades polacas não terem garantido que, em conformidade com os conhecimentos científicos na matéria mais reputados, as operações de gestão florestal ativa em causa não violavam a integridade do sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska. Por outro, a própria circunstância de os pareceres científicos invocados pelas partes não serem concordantes impõe ao juiz das medidas provisórias, cuja apreciação é necessariamente sumária (v., neste sentido, despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 31 de julho de 2003, Le Pen/Parlamento, C‑208/03 P‑R, EU:C:2003:424, n.o 97), que não considere improcedentes os argumentos da Comissão.
40
A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que a autorização de um plano, na aceção do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva habitats, só pode ser concedida se as autoridades competentes, depois de terem sido identificados todos os aspetos do referido plano ou projeto suscetíveis, em si mesmos ou em combinação com outros planos ou projetos, de afetar os objetivos de conservação do sítio em causa, e tendo em conta os conhecimentos científicos na matéria mais reputados, tiverem a certeza de que o mesmo é desprovido de efeitos prejudiciais duradouros para a integridade do sítio em questão. Assim acontece quando não subsiste nenhuma dúvida razoável, do ponto de vista científico, quanto à inexistência de tais efeitos (acórdão de 11 de abril de 2013, Sweetman e o., C‑258/11, EU:C:2013:220, n.o 40, assim como jurisprudência referida).
41
Quanto aos argumentos invocados em apoio dos outros fundamentos de recurso, há que observar que, embora a República da Polónia se esforce por provar, em resposta a estes argumentos, que é urgente prosseguir as operações de gestão florestal ativa em causa, a sua demonstração não é, todavia, suscetível de privar de qualquer fundamento os argumentos da Comissão relativos a violações do artigo 6.o, n.o 1, e do artigo 12.o, n.o 1, alíneas a) e d), da Diretiva habitats, assim como do artigo 4.o, n.os 1 e 2, e do artigo 5.o, alíneas b) e d), da Diretiva Aves.
42
Daqui resulta que, tendo também em conta o princípio da precaução, que é um dos fundamentos da política de proteção de nível elevado prosseguida pela União Europeia no domínio do ambiente, nos termos do artigo 191.o, n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE e à luz do qual deve ser interpretada a legislação da União sobre a proteção do ambiente (v., neste sentido, despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 10 de dezembro de 2009, Comissão/Itália, C‑573/08 R, não publicado, EU:C:2009:775, n.o 24 e jurisprudência referida), deve considerar‑se que, à primeira vista, o recurso no processo principal não é desprovido de fundamento sério.
Quanto à urgência
43
No que se refere ao requisito relativo à urgência, importa recordar que o processo de medidas provisórias tem por finalidade garantir a plena eficácia da futura decisão definitiva, a fim de evitar uma lacuna na proteção jurídica assegurada pelo Tribunal de Justiça. Para alcançar este objetivo, a urgência deve ser apreciada à luz da necessidade de decidir provisoriamente para evitar que seja causado um prejuízo grave e irreparável à parte que solicita a proteção provisória (despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 24 de abril de 2008, Comissão/Malta, C‑76/08 R, não publicado, EU:C:2008:252, n.o 31, e de 10 de dezembro de 2009, Comissão/Itália, C‑573/08 R, não publicado, EU:C:2009:775, n.o 17).
44
Cabe a quem alega tal prejuízo grave e irreparável o ónus de provar a sua existência. Se não se exige, a este respeito, uma certeza absoluta da produção do dano, bastando uma probabilidade suficiente da sua realização, não é menos verdade que o requerente continua a ter a obrigação de provar os factos que considera justificarem a perspetiva de tal dano (despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 24 de abril de 2008, Comissão/Malta, C‑76/08 R, não publicado, EU:C:2008:252, n.o 32, e de 10 de dezembro de 2009, Comissão/Itália, C‑573/08 R, não publicado, EU:C:2009:775, n.o 18).
45
No caso em apreço, a Comissão alega que as operações de gestão florestal ativa em causa são suscetíveis de causar um prejuízo irreparável e grave ao ambiente.
46
Em particular, o prejuízo que resulta dos cortes e da eliminação das árvores senescentes e das árvores mortas, incluindo das árvores a morrer de pé, é irreparável, dado que, uma vez executadas estas operações, não é possível restabelecer o estado inicial das zonas afetadas por tais operações. Além disso, a continuação das referidas operações ameaça alterar profundamente a estrutura e as funções dos povoamentos de árvores atingidos nos habitats em causa, os quais não podem ser repostos no seu estado anterior mediante uma indemnização ou de outras formas de compensação. Assim, estas mesmas operações teriam como consequência a transformação irreversível de uma floresta natural numa floresta explorada, com risco de perda de habitats de espécies raras.
47
O prejuízo é igualmente grave devido ao facto de o anexo de 2016 ter previsto que a quantidade de madeira extraída seria aumentada até 188000 m3 antes do ano de 2021, quando tinha sido fixada em 63471 m3 para o ano de 2012. Em seguida, desde o início do ano de 2017, na floresta de Białowieża, os cortes incidiriam, no total, sobre mais de 35000 m3 de madeira, dos quais mais de 29000 m3 de epíceas, e afetariam 29000 árvores. De igual modo, os cortes de povoamentos florestais centenários produziriam, até maio de 2017, mais de 10000 m3 de madeira nos três Distritos Florestais de Białowieża, de Browsk e de Hajnówka. Além disso, o próprio ministro do Ambiente precisou que as operações de gestão florestal ativa em causa serão realizadas numa área de 34000 hectares na floresta de Białowieża. Por último, estas operações comprometem a conservação do caráter primário e, por conseguinte, a integridade de uma das raras florestas naturais da Europa cuja conservação é, assim, fundamental.
48
Para contestar o caráter urgente das medidas provisórias solicitadas, a República da Polónia responde que a própria Comissão não fez prova de diligência no tratamento do presente processo, uma vez que deixou passar nove meses após ter recebido a resposta à notificação para cumprir antes de enviar o parecer fundamentado. Acresce que as operações de gestão florestal ativa em questão são realizadas no sítio em causa há mais de cem anos e nada justifica a sua cessação imediata, tanto mais que o nível de exploração de madeira referido no anexo de 2016 é claramente inferior aos níveis anteriores.
49
Além disso, a tese da Comissão segundo a qual as referidas operações causam um dano grave e irreparável não está demonstrada. Pelo contrário, a cessação destas operações e a propagação do escolitídeo causam efeitos negativos substanciais para o ecossistema da floresta de Białowieża. Daqui resulta uma danificação considerável e duradoura do estado de conservação de habitats naturais valiosos, protegidos no âmbito do sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska, tais como, nomeadamente, as florestas mistas de carvalhos e carpas subcontinentais.
50
Na realidade, as operações de gestão florestal ativa em causa são medidas de conservação relacionadas com a gestão duradoura das florestas e, de resto, têm a mesma natureza que as praticadas noutros Estados‑Membros. Além disso, estão limitadas a uma parcela do território do sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska e não dizem respeito à parte estritamente protegida deste.
51
Quanto aos estudos científicos referidos pela Comissão, relativos ao caráter prejudicial de tais operações, a República da Polónia observa que, segundo outros estudos sérios, é precisamente a falta de intervenção contra o escolitídeo na floresta de Białowieża que torna altamente provável a ocorrência de um prejuízo grave e irreparável para os habitats naturais e para os habitats das espécies animais, incluindo das aves, para cuja conservação foi designado o sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska. A este respeito, a República da Polónia precisa que os pareceres científicos baseados nos dados recolhidos na floresta de Białowieża referem, na sua grande maioria, a necessidade de agir contra o escolitídeo, ao passo que os pareceres em sentido contrário assentam frequentemente em dados provenientes de outros ecossistemas que, por conseguinte, não têm em consideração a grande especificidade e o caráter único da floresta de Białowieża.
52
A República da Polónia sublinha que decidiu aplicar, na floresta de Białowieża, duas medidas alternativas de conservação dos habitats. A primeira destas medidas, isto é, a proibição das operações ativas de proteção, nomeadamente, do abate de árvores e da remoção das árvores mortas e infestadas por escolitídeos, é atualmente praticada numa zona extensa desta floresta. Em contrapartida, a segunda das referidas medidas, que consiste na execução de operações ativas de proteção, apenas é aplicável em determinadas partes dos Distritos Florestais de Białowieża, de Browsk e de Hajnówka. Assim, no que diz respeito concretamente ao Distrito Florestal de Białowieża, em que 58% da sua área está excluída, em conformidade com o anexo de 2016, destas operações, enquanto a parte deste distrito florestal afetada pelas referidas operações só representa 5,4% da área total do sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska.
53
Por último, segundo a República da Polónia, atendendo aos dados relativos à população atual do pica‑pau‑de‑dorso‑branco (Dendrocopos leucotos), do pica‑pau tridáctilo (Picoides tridactylus), do mocho‑pigmeu (Glaucidium passerinum) e do mocho de Tengmalm (Aegolius funereus), os eventuais efeitos negativos das operações de gestão florestal ativa em causa não constituem uma ameaça para a população destas espécies. De resto, a atual tendência é, inclusivamente, de aumento desta população.
54
A este respeito, no âmbito da apreciação da urgência, importa recordar que o processo de medidas provisórias não está concebido para comprovar a realidade de factos complexos e altamente controversos. O juiz das medidas provisórias não dispõe dos meios necessários para proceder a tais exames e, em muitos casos, dificilmente conseguiria fazê‑lo em tempo útil (despachos do presidente do Tribunal de Justiça de 24 de abril de 2008, Comissão/Malta, C‑76/08 R, não publicado, EU:C:2008:252, n.o 36, e de 10 de dezembro de 2009, Comissão/Itália, C‑573/08 R, não publicado, EU:C:2009:775, n.o 22).
55
Importa recordar que o juiz das medidas provisórias deve pressupor, para efeitos da apreciação da existência de um prejuízo grave e irreparável, que as acusações apresentadas quanto à questão principal pelo requerente das medidas provisórias podem ser acolhidas. Com efeito, o prejuízo grave e irreparável cuja ocorrência provável deve ser demonstrada é o que resulta, eventualmente, da recusa de conceder as medidas provisórias solicitadas na hipótese de o recurso no processo principal vir a ser considerado procedente e, assim, deve ser apreciado a partir desta premissa, sem que isto implique qualquer tomada de posição pelo juiz das medidas provisórias quanto ao mérito das acusações apresentadas [v., neste sentido, despachos do vice‑presidente do Tribunal de Justiça de19 de dezembro de 2013, Comissão/Alemanha, C‑426/13 P(R), EU:C:2013:848, n.os 51 e 52, assim como de 14 de janeiro de 2016, AGC Glass Europe e o./Comissão, C‑517/15 P‑R, EU:C:2016:21, n.o 30].
56
Para demonstrar a urgência, a Comissão alega que as operações de gestão florestal ativa em causa, cuja realização não é contestada pela República da Polónia, têm efeitos negativos sobre os habitats em causa que, no essencial, são constituídos por árvores senescentes, moribundas ou mortas, infetadas ou não por escolitídeos.
57
Ora, uma vez que tais operações consistem precisamente na remoção destas árvores, afigura‑se, na verdade, bastante provável que tenham impacto nestes habitats. Aliás, isso é demonstrado pelo facto de que, até à adoção do anexo de 2016, uma das medidas de conservação dos referidos habitats era efetivamente a exclusão de operações desta natureza em determinadas zonas.
58
Além disso, a República da Polónia não contesta o facto de as operações de gestão florestal ativa serem suscetíveis, por um lado, de alterar, a curto prazo, os habitats naturais referidos no Anexo I da Diretiva habitats, tais como as turfeiras arborizadas (código Natura 2000 91D 0), as florestas aluviais com salgueiros, choupos, amieiros e freixos (código Natura 2000 91E0) e as florestas mistas de carvalhos e carpas subcontinentais (código Natura 2000 9170), assim como as espécies animais protegidas referidas no Anexo II e no Anexo IV, alínea a), desta diretiva, tais como os coleópteros saproxílicos, e, por outro, de afetar as espécies de aves que figuram no Anexo I da Diretiva Aves, nomeadamente o pica‑pau tridáctilo (Picoides tridactylus), o pica‑pau‑de‑dorso‑branco (Dendrocopos leucotos), o mocho‑pigmeu (Glaucidium passerinum) e o mocho de Tengmalm (Aegolius funereus).
59
Ora, tais consequências são suscetíveis de constituir um prejuízo grave e irreparável para os interesses da União e para o património comum. Com efeito, uma vez ocorrido, o prejuízo resultante dos cortes e da eliminação das árvores senescentes e das árvores mortas, incluindo das árvores a morrer de pé, não pode ser reparado posteriormente, na hipótese de os incumprimentos que a Comissão imputa à República da Polónia serem constatados, devido à impossibilidade manifesta — como sustenta corretamente a Comissão — de restabelecer o estado inicial das zonas afetadas por tais operações. Além disso, a gravidade do prejuízo invocado pela Comissão é confirmada pelo facto de que estas operações, atendendo igualmente ao seu alcance e à sua intensidade, poderem provocar, caso sejam realizadas, a transformação irreversível, numa área significativa, de uma floresta natural numa floresta explorada, o que pode conduzir a uma perda de habitats de espécies raras, entre as quais vários coleópteros em via de extinção e aves. Mesmo que as partes não estejam de acordo sobre a questão de saber se a quantidade de floresta removida se insere numa tendência de aumento ou de diminuição em relação ao período anterior à alteração introduzida pelo anexo de 2016, basta assinalar, para efeitos da apreciação do requisito da urgência no âmbito do presente processo de medidas provisórias, que, ao limitar‑se a considerar os dados fornecidos pela própria República da Polónia nas suas observações escritas, esta quantidade pode ascender a 188000 m3, o que representa um nível significativo de exploração da floresta.
60
Por outro lado, conforme recordado no n.o 42 do presente despacho, a legislação da União sobre a proteção do ambiente deve ser interpretada à luz do princípio da precaução.
61
Por conseguinte, à primeira vista, na falta de informações científicas suscetíveis de excluir, sem margem razoável para dúvidas, que as operações de gestão florestal ativa em causa produzem efeitos prejudiciais e irreversíveis nos habitats protegidos do sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska referidos no recurso da Comissão, há que considerar que a urgência das medidas provisórias requeridas pela Comissão se encontra demonstrada.
Quanto à ponderação de interesses
62
Importa ainda determinar, em conformidade com a jurisprudência recordada no n.o 29 do presente despacho, se a ponderação de interesses é favorável à concessão das medidas provisórias requeridas ou ao indeferimento do pedido.
63
Segundo a Comissão, o interesse público na manutenção de um estado de conservação favorável dos habitats naturais e das espécies das florestas naturais do sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska prevalece sobre o interesse da República da Polónia combater o escolitídeo, tendo em conta, nomeadamente, o princípio da precaução.
64
Com efeito, em primeiro lugar, o plano de gestão florestal em vigor antes da alteração introduzida pelo anexo de 2016 nem reconhecia a propagação do escolitídeo como uma ameaça para o estado de preservação dos habitats do referido sítio, nem considerava que o combate ao escolitídeo através do abate de povoamentos arbóreos e da remoção das carpas afetadas constituía uma medida de conservação adequada. Pelo contrário, resulta deste plano de gestão florestal que, no que respeita aos habitats do mocho de Tengmalm (Aegolius funereus), do mocho‑pigmeu (Glaucidium passerinum) e do pica‑pau tridáctilo (Picoides tridactylus), a remoção das carpas centenárias afetadas pelo escolitídeo representava um perigo.
65
Atualmente sabe‑se que as fases de propagação do escolitídeo devem ser consideradas parte do ciclo natural das antigas florestas que contêm carpas. Assim, segundo os estudos científicos, não é desejável combater ativamente a propagação deste escolitídeo através do abate massivo das árvores afetadas e das árvores secas em florestas cuja função principal é a preservação e a conservação da biodiversidade. A situação só poderia ser diferente nas florestas exploradas, onde o critério de apreciação do estado das florestas é a qualidade dos povoamentos e o valor comercial das matérias‑primas que representam, caso em que o escolitídeo é um organismo prejudicial.
66
Por último, a Comissão sublinha que a atratividade recreativa, turística ou paisagística da floresta de Białowieża não é de forma alguma comprometida pelos episódios de propagação do escolitídeo.
67
Por sua vez, a República da Polónia alega que o anexo de 2016 não foi adotado nem por interesses de natureza económica nem apenas para combater, no âmbito da gestão habitual dos recursos florestais, o escolitídeo. Segundo este Estado‑Membro, tal anexo tem exclusivamente como objeto a limitação dos riscos de danificação dos habitats naturais da floresta de Białowieża.
68
Enquanto as autoridades polacas aplicam duas medidas de proteção alternativas, uma ativa e outra passiva, a Comissão pretende, em contrapartida, uniformizar as modalidades de conservação dos habitats em toda a União, favorecendo apenas a medida de proteção passiva, independentemente das repercussões previsíveis no ambiente.
69
Na realidade, segundo a República da Polónia, a cessação das operações de gestão florestal ativa em causa é suscetível de provocar a destruição de habitats naturais importantes, protegidos pelo direito da União e pelo direito polaco, o que pode causar um prejuízo irreparável ao ambiente.
70
A este título, com base no direito polaco, que prevê uma obrigação de indemnização quando uma floresta é privada da sua natureza de terreno florestal, o prejuízo para o ambiente resultante da cessação das operações de gestão florestal ativa em causa corresponde a 3240000000 zlótis polacos (PLN) (ou seja, cerca de 757000000 euros).
71
Além disso, a República da Polónia observa que a cessação dessas operações pode causar danos económicos e sociais impossíveis de quantificar, uma vez que a população vizinha estaria proibida de exercer diversas atividades económicas que atualmente desenvolve na floresta de Białowieża, nomeadamente, a exploração do mato florestal ou a produção de mel.
72
A este respeito, há que assinalar que, com base nos elementos fornecidos pelas partes, os interesses a ponderar são, por um lado, a conservação dos habitats e das espécies referidas no n.o 1 do presente despacho de uma eventual ameaça constituída pelas operações de gestão florestal ativa em causa e, por outro, o interesse de impedir a degradação dos habitats naturais da floresta de Białowieża ligados à presença do escolitídeo.
73
Ora, antes de mais, enquanto a Comissão invoca de forma fundamentada a existência de um risco de dano grave e irreparável que atinge vários habitats afetados por estas operações, a República da Polónia, por seu turno, limita‑se a afirmar que estas operações são necessárias, nomeadamente, para combater o escolitídeo e, por conseguinte, para assegurar a conservação dos habitats naturais protegidos no âmbito do sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska, entre os quais só refere o das florestas mistas de carvalhos e carpas subcontinentais.
74
Em seguida, a República da Polónia não específica os motivos pelos quais a cessação das referidas operações até à prolação do acórdão que decida do mérito, ou seja, provavelmente só por alguns meses a contar da data do presente despacho, pode causar um dano grave e irreparável a este habitat.
75
Acresce que a circunstância, evocada pela República da Polónia, de as operações de gestão florestal ativa em causa estarem limitadas a uma parcela reduzida do sítio Natura 2000 Puszcza Białowieska não milita a favor da tese defendida por este Estado‑Membro mas, em contrapartida, tende a reforçar a posição da Comissão segundo a qual a cessação temporária destas operações não causa qualquer dano grave a este sítio.
76
Por último, apesar de ser manifesto que as operações de gestão florestal ativa em causa têm um impacto direto nos habitats referidos pela Comissão, as consequências de uma cessação destas operações no habitat das florestas mistas de carvalhos e carpas subcontinentais são exclusivamente indiretas e dependem da propagação efetiva do escolitídeo e do caráter prejudicial de tal propagação. Uma vez que, como afirma a República da Polónia, tais operações estão abrangidas por uma gestão habitual dos recursos florestais, a sua cessação durante um período de apenas alguns meses a contar da data do presente despacho não pode produzir efeitos tão prejudiciais como os causados pela realização destas mesmas operações nos outros habitats em causa. Em todo caso, a República da Polónia não explicou em que elementos se baseia para sustentar que a cessação das operações de gestão florestal ativa em questão causa a destruição do habitat das florestas mistas de carvalhos e carpas subcontinentais.
77
Além disso, precisamente para reduzir o máximo possível a duração da cessão das operações de gestão florestal ativa em causa enquanto se aguarda o acórdão que decide do mérito, e tendo em conta os argumentos invocados pela República da Polónia quanto à urgência de decidir da ação por incumprimento, o presidente do Tribunal de Justiça, em 9 de agosto de 2017, não só decidiu deferir o pedido da Comissão para que o processo C‑441/17 fosse julgado prioritariamente nos termos do artigo 53.o do Regulamento de Processo, mas também, por despacho de 11 de outubro de 2017, decidiu oficiosamente sujeitar este processo à tramitação acelerada prevista no artigo 133.o, n.o 3, do referido Regulamento de Processo.
78
No que respeita aos danos de natureza social invocados pela República da Polónia, esta não fornece qualquer explicação quanto aos motivos pelos quais a cessação das operações de gestão florestal ativa em causa conduz «ao bloqueio completo da utilização da função socioeconómica do sítio em questão» e, em particular, impede a população vizinha de utilizar a floresta de Białowieża para fins económicos. Em qualquer caso, afigura‑se que tais interesses não têm um valor superior ao interesse da conservação dos habitats e das espécies em causa.
79
Por conseguinte, na falta de informações detalhadas relativas aos prejuízos que podem ser causados a curto prazo pelo escolitídeo, é mais urgente evitar a ocorrência dos danos que a realização das referidas operações causaria ao sítio protegido.
80
Tendo em consideração o exposto, há que deferir o pedido de medidas provisórias da Comissão, referido no n.o 1 do presente despacho.
81
No entanto, e em conformidade com este pedido, devem excecionalmente ser excluídas das medidas provisórias decretadas as operações de gestão florestal ativa em causa quando estas são estritamente necessárias, e na medida em que são proporcionais, para garantir, de forma direta e imediata, a segurança pública das pessoas, desde que outras medidas menos radicais não sejam possíveis por razões objetivas.
82
Por conseguinte, as referidas operações apenas podem ser realizadas se constituírem o único meio para preservar a segurança pública das pessoas nos espaços imediatamente adjacentes das vias de comunicação ou de outras infraestruturas importantes, quando, por motivos objetivos, não é possível preservar esta segurança mediante a adoção de outras medidas menos radicais, tais como uma sinalização adequada dos perigos ou a proibição temporária, acompanhada, eventualmente, de sanções adequadas, de acesso do público aos referidos espaços imediatamente adjacentes.
83
A este respeito, uma vez que a reserva de segurança pública referida nos n.os 81 e 82 do presente despacho constitui uma derrogação às medidas provisórias concedidas, há que precisar que, por um lado, esta exceção deve ser interpretada de forma estrita, tanto mais quanto tal interpretação garante o efeito útil de tais medidas.
84
Por outro lado, incumbe à República da Polónia provar que os requisitos referidos nesses números estão preenchidos em todos os casos em que pretende recorrer a essa derrogação, nomeadamente, mediante fotografias tiradas antes e depois da realização das operações de gestão florestal ativa em causa. Com efeito, o ónus da prova de que as circunstâncias excecionais que justificam uma derrogação existem efetivamente incumbe à parte que pretende invocar tal derrogação (v., neste sentido, acórdão de 8 de abril de 2008, Comissão/Itália, C‑337/05, EU:C:2008:203, n.o 58 e jurisprudência referida).
Quanto ao pedido de constituição de caução
85
A República da Polónia considera que, no caso de o pedido da Comissão dever ser deferido, seria necessário sujeitar a execução do despacho de medidas provisórias à constituição, pela Comissão, nos termos do artigo 162.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, de uma caução no montante dos danos que podem resultar da execução deste despacho, ou seja, 3240000000 PLN, sendo este montante calculado com base na legislação polaca que prevê uma obrigação de indemnização quando um terreno é privado da sua natureza de terreno florestal, conforme foi referido no n.o 70 do presente despacho.
86
A este respeito, há que observar que a constituição de uma caução, em conformidade com a referida disposição, só é de considerar na hipótese em que a parte obrigada a constituí‑la é devedora de somas cujo pagamento a caução deve garantir ou em que existe um risco de insolvência da sua parte (despacho de 12 de julho de 1990, Comissão/Alemanha, C‑195/90 R, EU:C:1990:314, n.o 48).
87
Ora, tal não sucede, de forma alguma, no presente processo, uma vez que, em qualquer hipótese, não se pode pensar que a União não esteja em situação de assumir as consequências de uma condenação eventual em indemnização por perdas e danos que contra ela fosse proferida (v., por analogia, despacho de 12 de julho de 1990, Comissão/Alemanha, C‑195/90 R, EU:C:1990:314, n.o 49).
88
Daqui resulta que a concessão das medidas provisórias solicitadas não deve estar sujeita à constituição, pela Comissão, de uma caução.
Quanto ao pedido complementar da Comissão para que seja ordenado o pagamento de uma sanção pecuniária compulsória
89
No seu pedido complementar de 13 de setembro de 2017, a Comissão alega que as atividades cuja cessação foi provisoriamente ordenada pelo despacho do vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 27 de julho de 2017, Comissão/Polónia (C‑441/17 R, não publicado, EU:C:2017:622), se realizaram após a notificação deste a tal Estado‑Membro, em desrespeito das medidas provisórias ordenadas. Em apoio da sua alegação, a Comissão refere, em particular, um relatório elaborado pelo Centro Comum de Investigação (JRC) de 6 de setembro de 2017, baseado em imagens satélite do sítio de Białowieża, e um estudo realizado pelos serviços da Comissão, assente na comparação entre as fotografias de membros da sociedade civil polaca e os dados oficiais fornecidos pela Administração das Florestas Estatais relativos à localização dos habitats naturais e das espécies protegidas.
90
Com base nestes elementos e com fundamento no artigo 279.o TFUE, a Comissão pediu que fosse ordenado à República da Polónia o pagamento de uma sanção pecuniária compulsória caso não respeitasse as injunções decretadas no presente despacho. A Comissão não precisa o montante da sanção pecuniária compulsória pedida mas sugere, para poder fiscalizar o cumprimento, pela República da Polónia, deste despacho e calcular, se necessário, tal montante, que este seja fixado tendo em conta a redução da área de árvores nos habitats protegidos.
91
A República da Polónia responde, no essencial, que o referido pedido complementar é manifestamente inadmissível, uma vez que, ao contrário do artigo 260.o TFUE, o artigo 279.o TFUE não confere expressamente poderes ao Tribunal de Justiça para aplicar sanções pecuniárias compulsórias aos Estados‑Membros e que tal competência não pode assentar numa mera interpretação teleológica desta disposição. Além disso, no caso em apreço, o deferimento deste pedido violaria os direitos de defesa da República da Polónia, uma vez que esta não teria a possibilidade de se manifestar sobre a questão de saber se as operações de gestão florestal ativa em causa respeitam a exceção de segurança pública reconhecida no despacho do vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 27 de julho de 2017 (Comissão/Polónia, C‑441/17 R, não publicado, EU:C:2017:622), nem sobre o montante da sanção pecuniária compulsória pedida.
92
Em todo caso, este pedido complementar é improcedente, uma vez que a Comissão, para concluir pela inobservância do referido despacho, apoia‑se, por um lado, numa leitura incorreta deste, ignorando o alcance da exceção de segurança pública aí prevista, e, por outro, em elementos desprovidos de qualquer valor probatório.
93
Na audição de 17 de outubro de 2017, as partes reiteraram, no essencial, a sua argumentação.
94
Para decidir do pedido complementar apresentado pela Comissão, há que salientar que, conforme recordado no n.o 43 do presente despacho, a finalidade do processo é garantir a plena eficácia da futura decisão definitiva, a fim de evitar uma lacuna na proteção jurídica assegurada pelo Tribunal de Justiça.
95
Por conseguinte, este processo tem um caráter acessório em relação ao processo principal no qual se insere. Neste contexto, a decisão do juiz das medidas provisórias deve apresentar um caráter provisório no sentido de que não pode prejudicar a orientação da futura decisão sobre o mérito, privando‑a de efeito útil (v., neste sentido, despacho de 17 de maio de 1991, CIRFS e o./Comissão, C‑313/90 R, EU:C:1991:220, n.o 24).
96
Ora, no sistema das vias de recurso estabelecido pelo Tratado, uma parte não só pode pedir, nos termos do artigo 278.o TFUE, a suspensão da execução do ato recorrido no processo relativo ao mérito, mas igualmente invocar o artigo 279.o TFUE, para solicitar a concessão de medidas provisórias. Por força desta última disposição, o juiz das medidas provisórias pode, nomeadamente, dirigir, a título provisório, as injunções adequadas à outra parte (despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 24 de abril de 2008, Comissão/Malta, C‑76/08 R, não publicado, EU:C:2008:252, n.o 19).
97
Por conseguinte, o artigo 279.o TFUE confere ao Tribunal de Justiça a competência para decretar qualquer medida provisória que considere necessária para garantir a plena eficácia da decisão definitiva.
98
É certo que decorre do artigo 160.o, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça que compete ao requerente pedir as medidas provisórias que considere necessárias para o efeito, assim como comprovar que os requisitos exigidos para a sua concessão estão cumpridos.
99
Todavia, uma vez chamado a pronunciar‑se, o juiz das medidas provisórias deve garantir que as medidas que pretende ordenar são suficientemente eficazes para alcançar o seu objetivo. É precisamente para este efeito que o artigo 279.o TFUE confere ao referido juiz uma ampla margem de apreciação no exercício da qual pode, tendo em conta as circunstâncias de cada caso, precisar o objeto e o alcance das medidas provisórias pedidas, assim como, caso considere adequado, adotar, se necessário oficiosamente, qualquer medida acessória para garantir a eficácia das medidas provisórias que ordena.
100
Em particular, o juiz das medidas provisórias deve estar em condições de garantir a eficácia de uma injunção dirigida a uma parte nos termos artigo 279.o TFUE, adotando qualquer medida destinada a fazer com que esta parte respeite o despacho de medidas provisórias. Tal medida pode consistir, nomeadamente, na aplicação de uma sanção pecuniária compulsória caso a referida injunção não seja respeitada pela parte em causa.
101
A República da Polónia considera que apenas o artigo 260.o TFUE concede ao Tribunal de Justiça o poder de aplicar sanções aos Estados‑Membros. Daqui deduz que, caso a Comissão entenda que a República da Polónia não cumpriu as obrigações decorrentes do despacho do vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 27 de julho de 2017 (Comissão/Polónia, C‑441/17 R, não publicado, EU:C:2017:622), compete‑lhe intentar previamente uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, e só no caso de o Tribunal de Justiça julgar procedente esta ação e de a República da Polónia não executar a decisão do Tribunal de Justiça é que a Comissão pode, então, interpor um recurso nos termos do artigo 260.o TFUE.
102
No entanto, há que observar que, por um lado, uma sanção pecuniária compulsória não pode, nas circunstâncias do presente processo, ser considerada uma sanção e, por outro, a interpretação feita pela República da Polónia quanto ao sistema das vias de recurso no direito da União em geral e ao processo de medidas provisórias em particular produziria o efeito de reduzir consideravelmente a possibilidade de este processo alcançar o seu objetivo em caso de inobservância, pelo Estado‑Membro em causa, das medidas provisórias ordenadas contra o mesmo. Efetivamente, o facto de um Estado‑Membro respeitar as medidas provisórias decretadas pelo juiz das medidas provisórias, prevendo a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória se estas não forem respeitadas, visa garantir a aplicação efetiva do direito da União, que é inerente ao valor do Estado de direito consagrado no artigo 2.o TUE e no qual a União se baseia.
103
Assim, embora seja verdade que o alcance do processo de medidas provisórias nos termos do artigo 279.o TFUE se encontra limitado pelo seu caráter acessório ao processo que conhece do mérito e pela natureza provisória das medidas que podem ser adotadas no seu termo, caracteriza‑se, não obstante, pelo alcance dos poderes reconhecidos ao juiz das medidas provisórias, de modo a que este possa garantir a plena eficácia da decisão definitiva.
104
Para o efeito, se considerar que as circunstâncias do processo exigem que sejam tomadas medidas suplementares a fim de assegurar a eficácia das medidas provisórias requeridas, o juiz das medidas provisórias é competente, nomeadamente, nos termos do artigo 279.o TFUE, para prever a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória a um Estado‑Membro caso este não respeite as medidas provisórias ordenadas.
105
De facto, uma vez que a perspetiva da aplicação de uma sanção pecuniária compulsória em tal caso contribui para dissuadir o Estado‑Membro em causa de desrespeitar as medidas provisórias decretadas, reforça a eficácia destas e, por isso mesmo, garante a plena eficácia da decisão definitiva, estando, assim, plenamente no âmbito do objetivo do artigo 279.o TFUE.
106
No que respeita ao argumento da República da Polónia segundo o qual a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória não é reversível e, consequentemente, não é abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 279.o TFUE, cabe recordar que a decisão do juiz das medidas provisórias tem caráter provisório, na medida em que não pode prejudicar o sentido da futura decisão relativa ao mérito, privando‑a de efeito útil.
107
Ora, o facto de prever a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória apenas com o objetivo de garantir o respeito das medidas provisórias em causa em nada prejudica o sentido da futura decisão relativa ao mérito.
108
Por conseguinte, uma medida acessória que consiste em prever a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória caso o Estado‑Membro em causa desrespeite as medidas provisórias decretadas está abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 279.o TFUE.
109
No caso em apreço, não sendo necessário estabelecer nesta fase se, como alega a Comissão, a República da Polónia não respeitou o despacho do vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 27 de julho de 2017, Comissão/Polónia (C‑441/17 R, não publicado, EU:C:2017:622), importa assinalar que o processo inclui um conjunto de indícios suficientes para que o Tribunal de Justiça tenha dúvidas sobre se este Estado‑Membro respeitou tal despacho e se está disposto a respeitar o presente despacho até à prolação do acórdão relativo ao mérito.
110
Com efeito, a República da Polónia alegou que uma interpretação restritiva da exceção de segurança pública prevista no despacho do vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 27 de julho de 2017, Comissão/Polónia (C‑441/17 R, não publicado, EU:C:2017:622) não pode ser acolhida, e afirmou de forma geral que este despacho tinha sido plenamente respeitado e que as operações realizadas posteriormente à notificação deste tinham como único objetivo garantir a segurança pública.
111
Além disso, em apoio do seu pedido complementar, a Comissão apresentou ao Tribunal de Justiça imagens de satélite que evidenciavam que as operações de gestão florestal ativa em causa eram realizadas em parcelas de terreno florestal onde não era evidente a necessidade de não cessar tais operações, à luz das exigências de segurança pública.
112
Embora a República da Polónia negue qualquer valor probatório a estas imagens de satélite, estas são suficientes, no seu conjunto, para suscitar dúvidas quanto ao facto de a República da Polónia respeitar plenamente o despacho do vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 27 de julho de 2017 (Comissão/Polónia, C‑441/17 R, não publicado, EU:C:2017:622), assim como a intenção deste Estado‑Membro respeitar o presente despacho no que se refere, nomeadamente, à interpretação da exceção de segurança pública nele prevista. A este propósito, a circunstância de a República da Polónia ter confiado a apreciação das exigências relativas à segurança pública a um comité independente constituído ad hoc não exime este Estado‑Membro da sua responsabilidade de garantir o respeito dos limites desta exceção.
113
Neste contexto, não é possível excluir que, se o presente despacho se limitar a confirmar as medidas decretadas pelo despacho do vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 27 de julho de 2017, Comissão/Polónia (C‑441/17 R, não publicado, EU:C:2017:622), exista o risco de a sua eficácia permanecer limitada.
114
Assim, tendo em consideração as circunstâncias específicas do presente processo, afigura‑se, necessário, após ter precisado, nos n.os 81 e 82 do presente despacho, como pediu a Comissão nas audições de 11 de setembro de 2017 e 17 de outubro de 2017, o alcance da exceção de segurança pública, reforçar a eficácia das medidas provisórias decretadas pelo presente despacho, prevendo a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória caso a República da Polónia não respeite imediata e plenamente as referidas medidas provisórias, de modo a dissuadir este Estado‑Membro de protelar a adequação do seu comportamento ao presente despacho.
115
Por conseguinte, para o efeito, há que ordenar à República da Polónia para comunicar à Comissão, o mais tardar quinze dias após a notificação do presente despacho, todas as medidas que adotará para o respeitar plenamente, incluindo a suspensão, quanto à floresta em causa, dos atos referidos nos n.os 25 e 26 do presente despacho, precisando, de forma fundamentada, as operações de gestão florestal ativa em causa que prevê realizar devido à sua necessidade de garantir a segurança pública, em conformidade com os n.os 81 e 82 do presente despacho.
116
Se a Comissão considerar que a República da Polónia não respeitou plenamente o presente despacho, poderá pedir que o processo seja retomado. Em apoio de tal pedido, incumbirá, eventualmente, à Comissão provar que a República da Polónia não cessou as operações de gestão florestal ativa em causa e, se tal prova for apresentada, a este Estado‑Membro cabe demonstrar que a realização de tais operações é justificada pela sua necessidade de garantir a segurança pública, em conformidade com os n.os 81 e 82 do presente despacho. O Tribunal de Justiça decidirá, através de um novo despacho, da eventual violação do presente despacho.
117
A este respeito, há que considerar, antes de mais, que o presente despacho confirma as medidas provisórias já decretadas pelo despacho do vice‑presidente do Tribunal de Justiça de 27 de julho de 2017, Comissão/Polónia (C‑441/17 R, não publicado, EU:C:2017:622), e insere‑se num processo que tem por objeto medidas provisórias cujo respeito é necessário para evitar um dano grave e irreparável ao sítio em questão e cuja concessão foi decidida com base na ponderação dos interesses em presença. Em seguida, o comportamento exigido à República da Polónia consiste na cessação das operações de gestão florestal ativa em causa, pelo que a eficácia destas medidas provisórias está ligada à sua execução imediata. Por último, mesmo admitindo que a execução do presente despacho dá origem a dúvidas de interpretação por parte da República da Polónia, estas deveriam ser resolvidas mediante acordo com a Comissão, em observância do dever geral de cooperação leal.
118
Caso a violação venha a ser declarada, o Tribunal de Justiça ordenará que a República da Polónia pague à Comissão uma sanção pecuniária compulsória de 100000 euros por dia, no mínimo, a partir do dia da notificação do presente despacho à República da Polónia e até que este Estado‑Membro respeite o referido despacho ou até à prolação do acórdão que irá pôr termo ao processo C‑441/17.
119
Tendo em consideração o exposto, deve ser reservada para final a decisão quanto ao pedido complementar da Comissão.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1)
A República da Polónia deve cessar imediatamente e até à prolação do acórdão que irá pôr termo ao processo C‑441/17,
–
as operações de gestão florestal ativa nos habitats 91D 0 — turfeiras arborizadas — e 91E0 — florestas aluviais com salgueiros, choupos, amieiros e freixos —, nos recursos florestais centenários do habitat
9170 — florestas mistas de carvalhos e carpas subcontinentais, bem como nos habitats do pica‑pau‑de‑dorso‑branco (Dendrocopos leucotos), do pica‑pau tridáctilo (Picoides tridactylus), do mocho‑pigmeu (Glaucidium passerinum), do mocho de Tengmalm (Aegolius funereus), do bútio‑vespeiro (Pernis apivorus), do papa‑moscas‑pequeno (Ficedula parva), do‑papamoscas‑de‑colar (Ficedula albicollis) e do pombo‑bravo (Colomba oenas)
e nos habitats dos coleópteros saproxílicos — o cucujus vermelho (Cucujus cinnaberinus), o Boros schneideri
, o Phryganophilus ruficollis, o Pytho kolwensis
, o Rhysodes sulcatus e o Buprestis splendens
, e
–
a remoção de epíceas centenárias mortas e o abate de árvores no âmbito do aumento da exploração madeireira no PLC200004 Puszcza Białowieska (Polónia),
medidas que decorrem da decisão do ministro do Ambiente da República da Polónia, de 25 de março de 2016, e do artigo 1.o, n.os 2 e 3, da Decisão n.o 51 do diretor‑geral das Lasy Państwowe (Administração das Florestas Estatais, Polónia), de 17 de fevereiro de 2017.
2)
A título excecional, a República da Polónia pode continuar a aplicar as medidas referidas no n.o 1 do dispositivo do presente despacho, quando estas são estritamente necessárias, e na medida em que são proporcionais, para garantir, direta e imediatamente, a segurança pública das pessoas, desde que outras medidas menos radicais não sejam possíveis por razões objetivas.
Por conseguinte, as referidas operações apenas podem ser realizadas se constituírem o único meio para preservar a segurança pública das pessoas nos espaços imediatamente adjacentes das vias de comunicação ou de outras infraestruturas importantes, quando, por motivos objetivos, não é possível preservar esta segurança mediante a adoção de outras medidas menos radicais, tais como uma sinalização adequada dos perigos ou a proibição temporária, acompanhada, eventualmente, de sanções adequadas, de acesso do público aos referidos espaços imediatamente adjacentes.
3)
A República da Polónia deve comunicar à Comissão Europeia, o mais tardar quinze dias após a notificação do presente despacho, todas as medidas que adotará para o respeitar plenamente, precisando, de forma fundamentada, as operações de gestão florestal ativa em causa que prevê realizar devido à sua necessidade de garantir a segurança pública, em conformidade com os n.os 81 e 82 do presente despacho.
4)
Reserva‑se para final a decisão sobre o pedido complementar da Comissão Europeia.
5)
Reserva‑se para final a decisão quanto às despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.