Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
ANDREA BIONDI
vom 11. September 2025(1)
Verbundene Rechtssachen C‑448/24 und C‑449/24
British American Tobacco Belgium NV,
Nicoventures Holdings Ltd (C‑448/24)
DSE International BV (C‑449/24)
gegen
Belgische Staat
(Vorabentscheidungsersuchen des Raad van State [Staatsrat, Belgien])
„ Vorlage zur Vorabentscheidung – Raad van State (Staatsrat, Belgien) – Auslegung von Art. 7 Abs. 6 und Art. 20 Abs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2014/40 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/37/EG – Herstellung, Aufmachung und Verkauf von Tabakerzeugnissen – Verbot des Inverkehrbringens von Tabakerzeugnissen, die bestimmte Zusatzstoffe enthalten – Zusatzstoffe, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern – Anwendung des Verbots auf elektronische Zigaretten “
I.      Einleitung
1.        Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen wird eine einzelne Frage hinsichtlich der Regelungen über elektronische Zigaretten und eine spezifische Kategorie von Zusatzstoffen im Rahmen der Richtlinie 2014/40 vorgelegt(2). Insbesondere betrifft das Vorabentscheidungsersuchen des vorlegenden Gerichts die Frage, ob die Mitgliedstaaten gemäß Art. 20 Abs. 3 der Richtlinie dafür sorgen müssen, dass nikotinhaltige Flüssigkeit in elektronischen Zigaretten keine Zusatzstoffe im Sinne von Art. 7 Abs. 6 der Richtlinie enthält, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern.
2.        Die vorgenannte Frage eröffnet die Möglichkeit einer Auslegung der einschlägigen Vorschriften im Licht der wissenschaftlichen Erkenntnisse, die sich in den letzten Jahren hinsichtlich der negativen Auswirkungen elektronischer Zigaretten ergeben haben.
3.        In meiner Würdigung werde ich zunächst der Auslegung der beiden Vorschriften einige Anmerkungen widmen, um anschließend die negativen Auswirkungen elektronischer Zigaretten auf die menschliche Gesundheit zu erörtern. Daraus werde ich die Annahme herleiten, dass im Fall der Richtlinie 2014/40 die Auslegung nicht mehr (besser: nicht allein) im Licht des Vorsorgeprinzips, sondern der Regelungen im Bereich von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen – und folglich der Verhältnismäßigkeit der Entscheidungen des Unionsgesetzgebers – erfolgt.
II.    Rechtlicher Rahmen
A.      Unionsrecht
4.        In den Erwägungsgründen 18, 39 und 41 der Richtlinie 2014/40 heißt es:
„(18)      Bestimmte Zusatzstoffe werden verwendet, um den Eindruck zu erwecken, dass Tabakerzeugnisse einen gesundheitlichen Nutzen haben, weniger Risiken für die Gesundheit bergen oder die geistige Wachsamkeit und die körperliche Leistungsfähigkeit steigern. Diese Zusatzstoffe sowie Zusatzstoffe, die in unverbrannter Form [krebserzeugende, erbgutverändernde oder fortpflanzungsgefährdende, (CMR)]-Eigenschaften aufweisen, sollten verboten werden, um die Einheitlichkeit der Vorschriften in der Union sowie ein hohes Niveau des Schutzes der menschlichen Gesundheit zu gewährleisten. Zusatzstoffe, die das Suchtpotenzial und die Toxizität steigern, sollten ebenfalls verboten werden.
…
(39)      Im Rahmen dieser Richtlinie sollten nur elektronische Zigaretten in den Verkehr gebracht werden, die Nikotindosen auf einem gleichmäßigen Niveau abgeben. Die Abgabe von Nikotindosen auf gleichmäßigem Niveau unter normalen Gebrauchsbedingungen ist aus Gründen des Gesundheitsschutzes, der Sicherheit und der Qualität notwendig, auch um das Risiko des versehentlichen Konsums hoher Dosen zu vermeiden.
…
(41)      Da Nikotin ein toxischer Stoff ist, und in Anbetracht der potenziellen Gesundheits- und Sicherheitsrisiken auch für Personen, für die das Produkt nicht bestimmt ist, sollte nikotinhaltige Flüssigkeit nur in elektronischen Zigaretten oder Nachfüllbehältern, die bestimmte Sicherheits- und Qualitätsanforderungen erfüllen, in den Verkehr gebracht werden. …“
5.        Art. 1 („Gegenstand“) der Richtlinie 2014/40 bestimmt:
„Ziel dieser Richtlinie ist die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für …
f)      das Inverkehrbringen und die Kennzeichnung bestimmter Erzeugnisse, die mit Tabakerzeugnissen verwandt sind, nämlich elektronische Zigaretten …,
damit – ausgehend von einem hohen Schutz der menschlichen Gesundheit, besonders für junge Menschen – das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts für Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse erleichtert wird und die Verpflichtungen der Union im Rahmen des WHO-Rahmenübereinkommens zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (Framework Convention on Tobacco Control, im Folgenden ‚FCTC‘) eingehalten werden.“
6.        In Art. 7 („Regelung der Inhaltsstoffe“) Abs. 6 Buchst. d dieser Richtlinie heißt es: „Die Mitgliedstaaten verbieten das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen mit folgenden Zusatzstoffen:
…
d)      bei Rauchtabakerzeugnissen Zusatzstoffe, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern …“
7.        Art. 20 („Elektronische Zigaretten“) Abs. 1 der Richtlinie sieht vor:
„Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass elektronische Zigaretten und Nachfüllbehälter nur dann in Verkehr gebracht werden, wenn sie dieser Richtlinie und allen anderen einschlägigen Rechtsvorschriften der Union genügen.“
8.        Art. 20 Abs. 3 Buchst. c bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass
…
c)      die nikotinhaltige Flüssigkeit keinen der in Artikel 7 Absatz 6 aufgeführten Zusatzstoffe enthält“.
B.      Belgisches Recht
9.        In Art. 4 („Zusammensetzung und technische Vorschriften“) § 4 Nr. 5 des Koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten (Königlicher Erlass vom 28. Oktober 2016 über die Herstellung und die Vermarktung von elektronischen Zigaretten, im Folgenden: Königlicher Erlass vom 28. Oktober 2016) – in der durch Art. 3 des Koninklijk besluit van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigaretten (Königlicher Erlass vom 7. November 2022(3) zur Abänderung des Königlichen Erlasses vom 28. Oktober 2016 über die Herstellung und die Vermarktung von elektronischen Zigaretten, im Folgenden: Königlicher Erlass vom 7. November 2022) geänderten Fassung – heißt es:
„Nikotinhaltige Flüssigkeit darf keinen der folgenden Zusatzstoffe enthalten:
…
5°      Zusatzstoffe, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern“.
III. Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
10.      Mit dem Königlichen Erlass vom 28. Oktober 2016 über die Herstellung und die Vermarktung von elektronischen Zigaretten wurde die Regulierung elektronischer Zigaretten gemäß der Richtlinie 2014/40 umgesetzt.
11.      Am 6. Juli 2021 notifizierte der belgische Staat der Europäischen Kommission gemäß der Richtlinie 2015/1535(4) den Entwurf eines Königlichen Erlasses zur Änderung von Art. 4 des Königlichen Erlasses vom 28. Oktober 2016, wobei ursprünglich die Erfassung von vier Gruppen verbotener Zusatzstoffe für elektronische Zigaretten vorgesehen war.
12.      Am 7. November 2022 verabschiedete der belgische Staat jedoch einen Königlichen Erlass, der unter Änderung von Art. 4 des Königlichen Erlasses von 2016 – anders als ursprünglich vorgesehen – eine fünfte Kategorie verbotener Zusatzstoffe enthält, d. h. gerade jene hinsichtlich des Inhalierens und der Nikotinaufnahme.
13.      Am 13. März 2023 erhoben British American Tobacco (im Folgenden: BAT), die Nicoventures Holdings Ltd (im Folgenden: NH) und die DSE International BV (im Folgenden: DSE) (im Folgenden gemeinsam: Klägerinnen der Ausgangsverfahren) beim Raad van State (Staatsrat, Belgien) – gestützt auf zwei Klagegründe, von denen im Rahmen des Vorlageverfahrens nur der zweite von Bedeutung ist(5) – zwei Klagen auf Nichtigerklärung des Königlichen Erlasses vom 7. November 2022.
14.      Im Einzelnen machen die Klägerinnen mit dem zweiten Klagegrund geltend, dass Art. 3 des Königlichen Erlasses vom 7. November 2022 „über den Anwendungsbereich der Regulierung elektronischer Zigaretten hinausgeht und gegen die [Richtlinie 2014/40] verstößt“. Insbesondere betrifft nach Ansicht der Klägerinnen Art. 7 Abs. 6 Buchst. d ausschließlich die Kategorie der „Rauchtabakerzeugnisse“, der elektronische Zigaretten nicht angehörten, da sie keinen Tabak enthielten und keinen Rauch erzeugten.
15.      Zur Stützung ihrer Auffassung argumentieren die Klägerinnen, dass im Licht der Definitionen von „Rauchtabak“ und „elektronischen Zigaretten“ in Art. 2 Nr. 9 bzw. Nr. 16 der Richtlinie der Anwendungsbereich von Art. 7 Abs. 6 Buchst. d dieser Richtlinie nur auf „Rauchtabakerzeugnisse“ beschränkt sei unter klarem Ausschluss elektronischer Zigaretten.
16.      Ferner sind die Klägerinnen der Ansicht, dass Art. 3 des Königlichen Erlasses von 2022 eine insoweit gegen Art. 24 der Richtlinie 2014/40 verstoßende Beschränkung enthalte, als dieser Art. 24 vorsehe, dass die Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen oder verwandten Erzeugnissen nicht aus Gründen untersagen oder beschränken dürften, die in dieser Richtlinie harmonisierte Gesichtspunkte beträfen.
17.      Da er hinsichtlich des Verweises von Art. 7 Abs. 6 der Richtlinie 2014/40 auf deren Art. 20 Abs. 3 Buchst. c Zweifel hegt, hat der Raad van State (Staatsrat) beschlossen, die beiden Ausgangsverfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Ist Art. 20 Abs. 3 Buchst. c in Verbindung mit Art. 7 Abs. 6 der Richtlinie 2014/40 dahin auszulegen, dass er die Mitgliedstaaten im Hinblick auf das Inverkehrbringen von elektronischen Zigaretten und Nachfüllbehältern verpflichtet, zu verbieten, dass nikotinhaltige Flüssigkeiten Zusatzstoffe enthalten, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern, wie in Art. 7 Abs. 6 Buchst. d dieser Richtlinie vorgesehen, obwohl die elektronische Zigarette weder eine Verbrennung noch Rauch entstehen lässt?
18.      Die Parteien der Ausgangsverfahren und die belgische, tschechische, deutsche,
französische,
österreichische und portugiesische Regierung sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.
IV.    Würdigung
19.      Mit seiner Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 20 Abs. 3 Buchst. c in Verbindung mit Art. 7 Abs. 6 der Richtlinie 2014/40 dahin auszulegen ist, dass elektronische Zigaretten und Nachfüllbehälter, deren nikotinhaltige Flüssigkeit Zusatzstoffe enthält, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern, nicht in den Verkehr gebracht werden dürfen. Die belgischen Rechtsvorschriften mit spezifischem Bezug auf elektronische Zigaretten bestimmen ausdrücklich, dass nikotinhaltige Flüssigkeiten keine Zusatzstoffe enthalten dürfen, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern.
20.      Aus den nachfolgend dargelegten Gründen bin ich der Ansicht, dass die vom vorlegenden Gericht gestellte Frage zu bejahen ist.
21.      Mittlerweile sind gut 25 Jahre seit dem historischen Urteil vom 5. Oktober 2000, Deutschland/Parlament und Rat, vergangen, in dem der Gerichtshof festgestellt hat, dass der Unionsgesetzgeber die Vorschriften in Bezug auf die Errichtung des Binnenmarkts auch dann als Rechtsgrundlage heranziehen kann, wenn dem Gesundheitsschutz bei den zu treffenden Entscheidungen maßgebende Bedeutung zukommt, sofern der erlassene Rechtsakt tatsächlich den Zweck hat, die Voraussetzungen für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zu verbessern(6). Der Gerichtshof hat ferner festgestellt, dass der Vertrag die Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zum Schutz und zur Förderung der menschlichen Gesundheit ausschließt, daraus jedoch nicht folgt, dass auf der Grundlage anderer Bestimmungen des Vertrags (in diesem Fall Art. 114 AEUV) erlassene Harmonisierungsmaßnahmen keine Auswirkungen auf den Schutz der menschlichen Gesundheit haben dürfen(7).
22.      Der Gerichtshof hat wiederholt darauf hingewiesen, dass die im Bereich von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen bereits erlassenen Harmonisierungsmaßnahmen das „zweifache Ziel“ verfolgen, a) das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts für diese Erzeugnisse zu erleichtern und dabei b) einen hohen Schutz der menschlichen Gesundheit, besonders für junge Menschen, zu gewährleisten(8).
23.      Die Wechselwirkung der beiden Ziele kann nur auf Unionsebene erreicht werden, um die Entstehung unterschiedlicher nationaler Regelungen in diesem spezifischen Sektor und somit Behinderungen des freien Warenverkehrs und Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden(9).
24.      Desgleichen hat angesichts des übergeordneten Stellenwerts, der dem Schutz der menschlichen Gesundheit im Rahmen der Unionsrechtsordnung zukommt(10), der Unionsgesetzgeber die Aufgabe, in seinen Entscheidungen zum einen die möglichen wirtschaftlichen Folgen für Unternehmen, die die aus den Harmonisierungsmaßnahmen folgenden Verpflichtungen und Verbote einhalten müssen, und zum anderen das Erfordernis der Gewährleistung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus zu berücksichtigen. Dieses Erfordernis kann, wie der Gerichtshof feststellt, „negative wirtschaftliche Folgen selbst beträchtlichen Ausmaßes rechtfertigen“(11).
25.      Vor diesem Hintergrund verfolgt auch die zu prüfende Richtlinie unzweifelhaft das oben dargelegte und in Art. 1 dieser Richtlinie genannte „zweifache Ziel“.
Art. 1 der Richtlinie sieht eine Angleichung der mitgliedstaatlichen Vorschriften vor, damit das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts für Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse erleichtert und ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit gewährleistet wird sowie die Verpflichtungen der Union nach dem Rahmenübereinkommen der Weltgesundheitsorganisation (WHO) zur Eindämmung des Tabakgebrauchs eingehalten werden.
26.      Eine Untersuchung der spezifischen Vorschriften, um deren Auslegung das vorlegende Gericht ersucht, führt zum selben Schluss.
27.      Nach ständiger Rechtsprechung sind bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur deren Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden(12).
28.      Hinsichtlich der wörtlichen Auslegung halte ich es für zweckmäßig, vorab darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie im Wesentlichen zwei Arten von Erzeugnissen betrifft. Zum einen sind das „Tabakerzeugnisse“ im Sinne von Titel II der Richtlinie, bei denen wiederum „Rauchtabakerzeugnisse“ (d. h. Erzeugnisse, bei denen es zu einem Verbrennungsprozess kommt) und „rauchlose“ Tabakerzeugnisse (etwa Kautabak, Schnupftabak und Tabak zum oralen Gebrauch) zu unterscheiden sind(13). Zum anderen betrifft die Richtlinie gemäß ihrem Titel III „[e]lektronische Zigaretten und pflanzliche Raucherzeugnisse“.
29.      Art. 7 befindet sich in Kapitel I von Titel II („Tabakerzeugnisse“). Die Bestimmungen von Titel II beziehen sich also nur auf Tabakerzeugnisse. Allerdings nimmt Art. 7 Abs. 6 Buchst. d konkreten Bezug auf Rauchtabakerzeugnisse, da der Unionsgesetzgeber beabsichtigt hat, das Verbot von Zusatzstoffen, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern, für eine bestimmte Kategorie von Tabakerzeugnissen, genauer für Rauchtabakerzeugnisse vorzusehen. Angesichts der systematischen Stellung von Art. 7 innerhalb der Richtlinie hätte dessen Abs. 6 daher nicht ausdrücklich auch auf elektronische Zigaretten Bezug nehmen können.
30.      Mit anderen Worten verkennt die pauschale Auffassung, dass Art. 7 Abs. 6 für eine Anwendung auf elektronische Zigaretten diese ausdrücklich hätte in Bezug nehmen müssen und können, die Systematik der Richtlinie.
31.      Der in Titel III („Elektronische Zigaretten und pflanzliche Raucherzeugnisse“) befindliche Art. 20 sieht in Abs. 3 Buchst. c vor, dass „die nikotinhaltige Flüssigkeit keinen der in Artikel 7 Absatz 6 aufgeführten Zusatzstoffe enthält“, ohne eine Unterscheidung hinsichtlich von Rauchtabakerzeugnissen zu treffen. Der Unionsgesetzgeber wollte somit auf alle in Art. 7 Abs. 6 aufgelisteten Zusatzstoffe einschließlich derjenigen Bezug nehmen, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern.
32.      Bereits die wörtliche Auslegung könnte also genügen, um zu dem Schluss zu kommen, dass gemäß Art. 20 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 6 die Mitgliedstaaten dafür sorgen müssen, dass elektronische Zigaretten und Nachfüllbehälter keine Zusatzstoffe enthalten, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern.
33.      Ich bin mir jedoch des von einigen Parteien dargelegten Umstands bewusst, dass weiterhin Auslegungszweifel möglich sind. Diese Zweifel lassen sich nach meiner Auffassung durch eine teleologische Auslegung vollständig auflösen. Das gilt insbesondere im Licht eines der Ziele(14) der Richtlinie, namentlich der Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die menschliche Gesundheit, da wissenschaftliche Belege zeigen, dass die Gefahr, die von elektronischen Zigaretten ausgeht, qualitativ mit jener herkömmlicher Zigaretten vergleichbar ist.
34.      Nach dem siebten Erwägungsgrund der Richtlinie 2014/40 wurden „Maßnahmen [des Unionsgesetzgebers] … außerdem [für] notwendig [erachtet], um das WHO-Rahmenübereinkommen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (… ‚FCTC‘) vom Mai 2003 umzusetzen, dessen Bestimmungen für die Union und ihre Mitgliedstaaten bindend sind. …“
35.      In der Wissenschaft haben verschiedene Studien gezeigt, dass elektronische Zigaretten negative Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit haben. Diese Auswirkungen werden insbesondere von einer Gruppe von Stoffen verursacht, die durch den Gebrauch elektronischer Zigaretten und des in der Flüssigkeit dieser Zigaretten befindlichen Nikotins erzeugt werden. Die negativen Auswirkungen elektronischer Zigaretten auf die menschliche Gesundheit können als mit den Auswirkungen herkömmlicher Zigaretten vergleichbar betrachtet werden.
36.      In der Stellungnahme des wissenschaftlichen Ausschusses (SCHEER) für die Europäische Kommission vom 16. April 2021 ist nämlich zu lesen, dass die Nikotinaufnahme über solche Geräte mit jener über herkömmliche Zigaretten vergleichbar sein könne(15). Der genannte Ausschuss ist beispielsweise der Auffassung, dass anhand der Nutzungsdauer und der „Züge“ die Serumspiegel des Nikotins aus elektronischen Zigaretten jene aus herkömmlichen Zigaretten erreichen könnten(16).
37.      Auch die von der WHO herausgegebene technische Anmerkung bestätigt die negativen Auswirkungen elektronischer Zigaretten auf die menschliche Gesundheit. Daher hat die WHO die Parteien des Übereinkommens aufgefordert, Politiken der Vorbeugung und Verringerung der Nikotinabhängigkeit festzulegen, die in ein umfassenderes Programm der Eindämmung des Tabakgebrauchs integriert sein sollten(17).
38.      In diesem spezifischen Bereich, in dem die derzeit vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse eindeutig sind, ist das Bestehen eines Risikos für die öffentliche Gesundheit real und hinreichend nachgewiesen(18).
39.      Möglicherweise ist außerdem der Hinweis sachdienlich, dass das Vorsorgeprinzip, das der Gerichtshof für die Beurteilung wissenschaftlicher Daten und möglicher Risiken für die öffentliche Gesundheit heranzieht, tatsächlich zwei Phasen umfasst, nämlich a) die Bestimmung der möglicherweise negativen Auswirkungen der betreffenden Stoffe oder Lebensmittel auf die Gesundheit und b) eine umfassende Bewertung des Gesundheitsrisikos auf der Grundlage der zuverlässigsten verfügbaren wissenschaftlichen Daten und der neuesten Ergebnisse der internationalen Forschung, wobei b) nur dann, wenn es sich als unmöglich erweist, das Bestehen oder den Umfang des behaupteten Risikos mit Sicherheit festzustellen, weil die Ergebnisse der durchgeführten Studien unzureichend, nicht schlüssig oder ungenau sind, die Wahrscheinlichkeit eines tatsächlichen Schadens für die öffentliche Gesundheit jedoch fortbesteht, falls das Risiko eintritt, das Vorsorgeprinzip den Erlass beschränkender Maßnahmen rechtfertigt, sofern diese Maßnahmen objektiv und nicht diskriminierend sind(19).
40.      Im Fall der zu prüfenden Richtlinie scheint es bei Verfolgung der vorgeschlagenen Auslegung mit Blick auf den Gesundheitsschutz nicht (mehr) um Vorsorgegründe zu gehen, sondern schlicht um die Regulierung.
41.      Man kann daher davon ausgehen, dass bei ordnungsgemäßer Berücksichtigung des Schutzes der menschlichen Gesundheit elektronische Zigaretten nach den derzeitigen wissenschaftlichen Erkenntnissen nicht als frei von Risiken für die menschliche Gesundheit angesehen werden können; die Nikotinaufnahme durch elektronische Zigaretten unterscheidet sich nicht maßgeblich von jener durch herkömmliche Zigaretten.
42.      Nach diesen Erwägungen im Rahmen des Vorsorgeprinzips ist die Verhältnismäßigkeit der Entscheidungen des Gesetzgebers zu bewerten – denn darum geht es.
Der Unionsgesetzgeber verfügt aufgrund von Art. 114 AEUV über ein bestimmtes Ermessen bei der Umsetzung der Harmonisierung und ist befugt, unter Beachtung von Abs. 3 dieses Artikels(20) und der im AEU-Vertrag genannten oder in der Rechtsprechung entwickelten Rechtsgrundsätze die für geeignet erachteten Maßnahmen zu treffen(21).
43.      Die Klägerinnen der Ausgangsverfahren sind der Ansicht, dass elektronische Zigaretten nicht der gleichen Regelung wie Tabakerzeugnisse unterworfen werden könnten, da bei elektronischen Zigaretten keine Verbrennung und kein Rauch entstünde. Gerade anhand dieser Begriffe sei die Harmonisierung auszulegen, d. h., dass aufgrund der unterschiedlichen Merkmale der beiden Erzeugnisse elektronische Zigaretten anders als Tabakerzeugnisse zu regeln seien. Diese Argumentation überzeugt nicht: Zwar hat der Gerichtshof in früheren Entscheidungen ausdrücklich anerkannt, dass „sich [elektronische Zigaretten] von [Tabakerzeugnissen] durch ihre objektiven Merkmale und ihre Neuartigkeit auf dem betroffenen Markt unterscheiden, was eine Sonderregelung rechtfertigt“(22).
44.      Der Umstand, dass elektronische Zigaretten einer Sonderregelung unterliegen können, rechtfertigt jedoch nicht zugleich, dass eine solche Regelung vom grundlegenden Ziel des Schutzes der menschlichen Gesundheit abweicht, dessen Erreichung die Richtlinie dient(23).
45.      Aus demselben Grund würde aus meiner Sicht die Annahme, dass die Harmonisierung unter Aufrechterhaltung der unterschiedlichen Regelung der beiden betroffenen Gruppen von Erzeugnissen – elektronische Zigaretten und Tabakerzeugnisse – erfolgen müsse, bedeuten, dass nur eines der Ziele, nämlich die Gewährleistung des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarkts, beachtet wird, und dabei das andere Ziel, nämlich das hohe Schutzniveau für die menschliche Gesundheit, vernachlässigt wird. Diese Zielsetzung dient jedoch nach den obigen Erwägungen unter Nr. 24 als Richtschnur bei der Auslegung von Bestimmungen wie den hier in Rede stehenden.
46.      Insoweit fürchte ich, dass, wenn man davon ausginge, dass das Verbot von Zusatzstoffen, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern, für elektronische Zigaretten nicht gälte, das Risiko für das Auftreten negativer Auswirkungen zum Nachteil der Gesundheit der Verbraucher – und insbesondere junger Menschen, die bei dieser Art von Erzeugnis die größte Nutzergruppe darstellen – steigen würde(24).
47.      Hätte der Unionsgesetzgeber ausdrücklich vorgesehen, dass das Verbot der in Rede stehenden Zusatzstoffe nicht für elektronische Zigaretten gilt, hätte dies u. a. zur Folge gehabt, dass sich elektronische Zigaretten – in klarem Widerspruch zu den Erwägungen, die dem 43. Erwägungsgrund der Richtlinie zugrunde liegen – zu einem Mittel für den Einstieg in die Nikotinabhängigkeit entwickeln(25).
48.      Es geht also um ein Risiko, das der Unionsgesetzgeber angesichts der Grundsätze der Vorsorge (vorher) und der Verhältnismäßigkeit (jetzt) und insbesondere vor dem Hintergrund der derzeit vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht hätte eingehen dürfen.
Unter anderem ist der Unionsgesetzgeber kraft des Vorsorgeprinzips bereits umfassend ermächtigt, bei Unsicherheiten hinsichtlich des Vorliegens oder des Umfangs von Risiken für die menschliche Gesundheit Schutzmaßnahmen zu treffen, ohne abwarten zu müssen, dass das Bestehen und die Schwere dieser Risiken nachgewiesen werden(26).
49.      Erkennbar bestätigt wird dies durch den 41. Erwägungsgrund der Richtlinie, in dem neben der Feststellung, dass „Nikotin ein toxischer Stoff ist“, der „auch für Personen, für die das Produkt nicht bestimmt ist[, potenzielle Gesundheitsrisiken]“ aufweist, ausgeführt ist, dass nikotinhaltige Flüssigkeit – d. h. die in elektronischen Zigaretten verwendete Flüssigkeit – „nur in elektronischen Zigaretten oder Nachfüllbehältern, die bestimmte Sicherheits- und Qualitätsanforderungen erfüllen, in den Verkehr gebracht werden [sollte]“.
50.      Zudem würde die Annahme, das in Rede stehende Verbot gelte nicht auch für elektronische Zigaretten, bedeuten, die entsprechende Warnung der WHO zu missachten. Auf der sechsten Tagung der Konferenz der Vertragsparteien des Rahmenübereinkommens vom 18. Oktober 2014 ist den Parteien nämlich empfohlen worden, „angesichts des hohen Schutzniveaus für die menschliche Gesundheit“ auch den Gebrauch elektronischer Zigaretten zu verbieten oder zu regulieren(27). Zudem hat kürzlich die WHO in der technischen Anmerkung von 2023 nach dem Hinweis, dass elektronische Zigaretten wissenschaftlichen Studien zufolge kein wirksames Mittel der Raucherentwöhnung sind, die Parteien aufgefordert, tätig zu werden, um insbesondere mit Blick auf junge Menschen die Risiken aus dem Gebrauch elektronischer Zigaretten zu senken(28).
51.      Daraus lässt sich im Licht der Grundsätze der Vorsorge und der Verhältnismäßigkeit schließen, dass, anders als von den Klägerinnen der Ausgangsverfahren vorgetragen, nicht davon auszugehen ist, dass eine Einschränkung wie die vom
belgischen Staat eingeführte über die bereits in der Richtlinie 2014/40 getroffenen Regelungen hinausgeht, mit der Folge, dass eine solche Einschränkung nicht gegen Art. 24 („Freier Verkehr“) Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 verstößt.
52.      Ich bin deshalb der Ansicht, dass Art. 3 des Königlichen Dekrets des belgischen Staates vom 7. November 2022 mit der Anordnung, dass die nikotinhaltige Flüssigkeit keine Zusatzstoffe enthalten darf, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern, nicht gegen die Richtlinie 2014/40 in ihrer Gesamtheit verstößt.
53.      Daraus folgt meiner Ansicht nach, dass die Geltung des Verbots von Zusatzstoffen, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern, auch für elektronische Zigaretten als Maßnahme zu verstehen ist, mit der das Ziel verfolgt wird, nach Maßgabe der einschlägigen Vorschriften des AEU-Vertrags und der Charta ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit zu gewährleisten(29).
V.      Ergebnis
54.      Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefrage des Raad van State (Staatsrat, Belgien) wie folgt zu antworten:
Art. 20 Abs. 3 Buchst. c in Verbindung mit Art. 7 Abs. 6 der Richtlinie 2014/40/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/37/EG ist dahin auszulegen, dass die Mitgliedstaaten dafür sorgen müssen, dass nikotinhaltige Flüssigkeiten, wie in Art. 7 Abs. 6 Buchst. d vorgesehen, keine Zusatzstoffe enthalten, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern, obwohl die elektronische Zigarette weder eine Verbrennung noch Rauch entstehen lässt.
1      Originalsprache: Italienisch.
2      Richtlinie 2014/40/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/37/EG (ABl. 2014, L 127, S. 1).
3      Belgisch Staatsblad vom 11. Januar 2023, S. 5873.
4      Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. 2015, L 241, S. 1). Gemäß dieser Richtlinie und kraft des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihre Gesetzgebungsvorschläge im Bereich der technischen Vorschriften vor dem Erlass der Kommission zu notifizieren.
5      Das vorlegende Gericht ging davon aus, dass über den ersten Klagegrund hilfsweise zum zweiten Klagegrund entschieden werden könne, und setzte die Prüfung des ersten Klagegrundes aus, ohne eine Frage hierzu vorzulegen. Der Vollständigkeit halber: Mit dem in den Ausgangsverfahren vorgebrachten ersten Klagegrund beanstanden die Klägerinnen, dass Belgien den Entwurf des Königlichen Erlasses nicht ordnungsgemäß der Kommission notifiziert habe, mit der Folge eines Verstoßes gegen die prozeduralen Voraussetzungen der Richtlinie 2015/1535.
6      Urteil vom 5. Oktober 2000, Deutschland/Parlament und Rat (C‑376/98, EU:C:2000:544, Rn. 88).
7      Urteil vom 5. Oktober 2000, Deutschland/Parlament und Rat (C‑376/98, EU:C:2000:544, Rn. 77 und 78). Vgl. zuletzt Urteil vom 26. Juni 2025, PJ Carroll und Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, Rn. 40 und die dort angeführte Rechtsprechung).
8      Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 10. Dezember 2002, British American Tobacco (Investments) und Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, Rn. 124), und vom 4. Mai 2016, Polen/Parlament und Rat (C‑358/14, EU:C:2016:323, Rn. 80).
9      Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 10. Dezember 2002, British American Tobacco (Investments) und Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, Rn. 64 und 179), und vom 4. Mai 2016, Polen/Parlament und Rat (C‑358/14, EU:C:2016:323, Rn. 117 und 118).
10      Gemäß Art. 35 Satz 2 der Grundrechtecharta sowie Art. 9, Art. 114 Abs. 3 und Art. 168 Abs. 1 AEUV ist bei der Festlegung und Durchführung aller Unionspolitiken und
‑maßnahmen – also einschließlich der Umsetzung der Harmonisierung – ein hohes Gesundheitsschutzniveau sicherzustellen, vgl. zuletzt Urteil vom 22. Juni 2023, Kommission/Ungarn (Absichtserklärung im Vorfeld eines Asylantrags) (C‑823/21, EU:C:2023:504, Rn. 55).
11      Vgl. u. a. Urteil vom 22. November 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, Rn. 54).
12      Vgl. zuletzt Urteil vom 9. Januar 2025, Commune de Schaerbeek und Commune de Linkebeek (C‑627/23, EU:C:2025:9, Rn. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung).
13      Vgl. insoweit Art. 2 Nrn. 4, 5, 9 und 13 sowie Art. 19 Abs. 4 der Richtlinie 2014/40.
14      Vgl. Urteil vom 4. Mai 2016, Polen/Parlament und Rat (C‑358/14, EU:C:2016:323, Rn. 80), in dem der Gerichtshof ausdrücklich das „zweifache Ziel“ der Richtlinie bestätigt hat, „nämlich, ausgehend von einem hohen Schutz der menschlichen Gesundheit, besonders für junge Menschen, das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts für Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse zu erleichtern“. Vgl. ferner Urteile vom 4. Mai 2016, Philip Morris Brands u. a. (C‑547/14, EU:C:2016:325, Rn. 220), vom 22. Februar 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd u. a. (C‑160/20, EU:C:2022:101, Rn. 32), und vom 15. Mai 2025, Bundesminister für Gesundheit (C‑717/23, EU:C:2025:351, Rn. 49). Vgl. zuletzt Urteil vom 26. Juni 2025, PJ Carroll und Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, Rn. 54 und 55).
15      Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, Europäische Kommission, Opinion on electronic cigarettes, vom 16. April 2021, S. 6.
16      Ebd., S. 8. Ferner hat der Rat der Europäischen Union im Licht der wissenschaftlichen Belege für die negativen Auswirkungen sogenannter „neuartiger“ Erzeugnisse wie der elektronischen Zigaretten (vgl. Abschnitt 2 der Empfehlung des Rates über rauch- und aerosolfreie Umgebungen, die die Empfehlung 2009/C 296/02 des Rates ersetzt [von der Kommission vorgeschlagene Rechtsgrundlage: Artikel 168 Absatz 6 AEUV] – Annahme [ST 15059 2024 INIT] des Generalsekretariats des Rates der Europäischen Union [14. November 2024]) eine Empfehlung mit der Bezeichnung „Empfehlung des Rates über rauch- und aerosolfreie Umgebungen, die die Empfehlung 2009/C 296/02 des Rates ersetzt“
(ABl. C, C/2024/7425) angenommen. Anders als die aufgehobene vorhergehende Empfehlung ist der Anwendungsbereich dieser am 3. Dezember 2024 angenommenen Empfehlung auch auf elektronische Zigaretten erstreckt worden.
17      WHO, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, Dezember 2023, S. 5. Unter anderem im Urteil vom 4. Mai 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, Rn. 51), hat der Gerichtshof bei der Prüfung der Gültigkeit von Art. 20 der Richtlinie 2014/40 auch einen Bericht der WHO vom 1. September 2014 über „Elektronische Nikotin‑Inhalatoren“ (Electronic Nicotine Delivery Systems: Report by WHO [FCTC/COP/6/10 Rev.1], abrufbar unter: https://iris.who.int/handle/10665/147110) herangezogen. Vgl. entsprechend Urteil vom 9. September 2003, Monsanto Agricoltura Italia u. a. (C‑236/01, EU:C:2003:431, Rn. 79).
18      Vgl. entsprechend Urteile vom 2. Dezember 2004, Kommission/Niederlande (C‑41/02, EU:C:2004:762, Rn. 49), vom 9. September 2003, Monsanto Agricoltura Italia u. a. (C‑236/01, EU:C:2003:431, Rn. 109), und vom 28. Januar 2010, Kommission/Frankreich (C‑333/08, EU:C:2010:44, Rn. 87).
19      Vgl. entsprechend Urteil vom 19. Januar 2017, Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, Rn. 56 und 57).
20      Art. 114 Abs. 3 AEUV bestimmt: „Die Kommission geht in ihren Vorschlägen nach Absatz 1 in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz von einem hohen Schutzniveau aus und berücksichtigt dabei insbesondere alle auf wissenschaftliche Ergebnisse gestützten neuen Entwicklungen. Im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse streben das Europäische Parlament und der Rat dieses Ziel ebenfalls an“. Vgl. zuletzt auch Urteil vom 26. Juni 2025, PJ Carroll und Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, Rn. 41
und die dort angeführte Rechtsprechung).
21      Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 4. Mai 2016, Philip Morris Brands u. a. (C‑547/14, EU:C:2016:325, Rn. 62 und 63), und vom 22. Juni 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, Rn. 49).
22      Vgl. Urteil vom 4. Mai 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, Rn. 62). In Rn. 63 hat der Gerichtshof den Vergleich der Regelung für Tabakerzeugnisse mit der für elektronische Zigaretten und Nachfüllbehälter angesichts der Unterschiede der beiden Arten von Erzeugnissen für unerheblich gehalten.
23      Insoweit stimme ich den Erklärungen der Kommission zu diesem Punkt zu. Die Kommission ist der Ansicht, dass es mit dem Ziel der Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die menschliche Gesundheit unvereinbar sei, anzunehmen, dass, weil elektronische Zigaretten Dampf erzeugten, die Zusatzstoffe, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichterten, von den gemäß Art. 20 Abs. 3 Buchst. c in Verbindung mit Art. 7 Abs. 6 verbotenen und in der Richtlinie aufgelisteten Zusatzstoffen ausgenommen werden könnten.
24      Laut der oben in Fn. 16 angeführten Stellungnahme des wissenschaftlichen Ausschusses SCHEER für die Europäische Kommission hat sich die Zahl junger Menschen, die elektronische Zigaretten nutzen, innerhalb der Union stark erhöht, nämlich von 7,2 % im Jahr 2012 auf 14,6 % im Jahr 2017 (S. 17). Ferner ist nach einer kürzlich gemeinsam von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und der Europäischen Kommission durchgeführten Studie („Health at a Glance: Europe 2024: State of Health in the EU Cycle“, OECD Publishing, 2024, Paris) die Nutzung elektronischer Zigaretten in den europäischen Ländern „unter jungen Menschen deutlich höher“ (S. 118).
25      Im 43. Erwägungsgrund der Richtlinie 2014/40 stellt der Unionsgesetzgeber fest, dass „[sich e]lektronische Zigaretten … zu einem Mittel für den Einstieg in die Nikotinabhängigkeit und letztlich in den herkömmlichen Tabakkonsum entwickeln [können], da mit ihnen der Vorgang des Rauchens nachgeahmt und normalisiert wird“.
26      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. April 2014, Acino/Kommission (C‑269/13 P, EU:C:2014:255, Rn. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung).
27      Vgl. den Beschluss „Electronic nicotine delivery systems and electronic non-nicotine delivery systems“ der Konferenz der Vertragsparteien des WHO-Rahmenübereinkommens zur Eindämmung des Tabakgebrauchs, angenommen anlässlich ihrer sechsten Sitzung in Moskau am 18. Oktober 2014 (FCTC/COP/6[9], Nr. 3 des Beschlusses), abrufbar unter: https://iris.who.int/handle/10665/145116.
28      Vgl. WHO, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, Dezember 2023, insbesondere wird auf S. 3 darauf hingewiesen, dass „[y]oung people in many countries are increasingly taking up the use of e-cigarettes and this trend has been reported to be of great public health concern by several countries“ (in vielen Ländern nimmt der Konsum von elektronischen Zigaretten unter Jugendlichen zu, und dieser Trend wird von mehreren Ländern als großes Problem für die öffentliche Gesundheit angesehen [freie Übersetzung]).
29      Siehe oben, Fn. 10.