Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ΝΙΚΟΛΑ ΑΙΜΙΛΙΟΥ
της 23ης Απριλίου 2026 (1)
Υπόθεση C‑414/25 [Sedrata] (i)
Ministero dell’Interno,
Questura di Roma
κατά
S.H.,
A.H.,
παρισταμένων των:
Procuratore generale della Repubblica presso la Corte Suprema di Cassazione
[αίτηση
του
Corte suprema di cassazione(Ανωτάτου Ακυρωτικού
Δικαστηρίου, Ιταλία)για
την
έκδοση
προδικαστικής
αποφάσεως]
« Προδικαστική παραπομπή – Έλεγχοι στα σύνορα, άσυλο και μετανάστευση – Οδηγία
2008/115/ΕΚ – Οδηγία
2013/32/ΕΕ – Διαδικασίες επιστροφής – Εξέταση αιτήσεων διεθνούς προστασίας – Διμερής συμφωνία μεταξύ κράτους μέλους και τρίτου κράτους – Κράτηση σε εγκαταστάσεις ευρισκόμενες σε τρίτες χώρες »
I.      Εισαγωγή
1.        Το 2023 η Ιταλική Κυβέρνηση συνήψε με την Αλβανική Κυβέρνηση διμερή συμφωνία η οποία, κατ’ ουσίαν, επιτρέπει στις ιταλικές αρχές να διαχειρίζονται ορισμένες εγκαταστάσεις ευρισκόμενες επί αλβανικού εδάφους, στις οποίες οι υπήκοοι τρίτων χωρών που υπόκεινται σε διαδικασίες στα σύνορα ή σε διαδικασίες επιστροφής μπορούν να κρατούνται για το απαιτούμενο για την ολοκλήρωση των εν λόγω διαδικασιών χρονικό διάστημα. Δυνάμει της ως άνω συμφωνίας, οι εν λόγω εγκαταστάσεις υπάγονται στην ιταλική δικαιοδοσία, η δε συναφής εθνική και ενωσιακή νομοθεσία εξακολουθεί να εφαρμόζεται στους οικείους υπηκόους τρίτων χωρών.
2.        Με τα προδικαστικά ερωτήματά του, το αιτούν δικαστήριο –το Corte suprema di cassazione (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο, Ιταλία)– ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν οι ιταλικοί κανόνες για την εφαρμογή της ως άνω συμφωνίας είναι συμβατοί με τις διατάξεις της οδηγίας 2008/115/ΕΚ (η οποία αποκαλείται επίσης: οδηγία περί επιστροφής) (2) και της οδηγίας 2013/32/ΕΕ (η οποία αποκαλείται επίσης: οδηγία για τις διαδικασίες ασύλου) (3).
II.    Το νομικό πλαίσιο
Α.      Το δίκαιο της Ένωσης
1.      Η οδηγία 2008/115
3.        Το άρθρο 3, σημείο 3, της οδηγίας 2008/115 ορίζει την «επιστροφή» ως «διαδικασία επανόδου υπηκόου τρίτης χώρας – είτε με οικειοθελή συμμόρφωσή του προς την υποχρέωση επιστροφής είτε αναγκαστικά:
– στη χώρα καταγωγής του/της, ή
– σε χώρα διέλευσης σύμφωνα με κοινοτικές ή διμερείς συμφωνίες επανεισδοχής ή άλλες ρυθμίσεις, ή
– σε άλλη τρίτη χώρα, στην οποία ο εν λόγω υπήκοος τρίτης χώρας αποφασίζει εθελοντικά να επιστρέψει και στην οποία γίνεται δεκτός/-ή».
4.        Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/115:
«Τα κράτη μέλη εκδίδουν απόφαση επιστροφής για υπηκόους τρίτης χώρας που διαμένουν παράνομα στο έδαφός τους, με την επιφύλαξη των εξαιρέσεων που προβλέπονται στις παραγράφους 2 έως 5.»
5.        Το άρθρο 8, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/115 προβλέπει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα για να εκτελέσουν την απόφαση επιστροφής, εάν δεν έχει χορηγηθεί χρονικό διάστημα οικειοθελούς αναχώρησης [...] ή εάν ο συγκεκριμένος υπήκοος δεν έχει συμμορφωθεί με την υποχρέωση επιστροφής εντός της προθεσμίας οικειοθελούς αναχώρησης που έχει χορηγηθεί
[...]».
6.        Το άρθρο 15 της οδηγίας 2008/115 ορίζει τα εξής:
«1.      Εκτός εάν στη συγκεκριμένη περίπτωση δύνανται να εφαρμοσθούν αποτελεσματικά άλλα επαρκή αλλά λιγότερο αναγκαστικά μέτρα, τα κράτη μέλη μπορούν να θέτουν απλώς υπό κράτηση υπήκοο τρίτης χώρας υποκείμενο σε διαδικασίες επιστροφής, για την προετοιμασία της επιστροφής και/ή τη διεκπεραίωση της διαδικασίας απομάκρυνσης [...]
Οιαδήποτε κράτηση έχει τη μικρότερη δυνατή διάρκεια και διατηρείται μόνο καθόσον χρόνο η διαδικασία απομάκρυνσης εξελίσσεται και εκτελείται με τη δέουσα επιμέλεια.
2.      [...]
Ο συγκεκριμένος υπήκοος τρίτης χώρας απολύεται αμέσως εάν η κράτηση δεν είναι νόμιμη.
[…]
4.      Οσάκις καθίσταται πρόδηλο ότι δεν υφίσταται πλέον λογικά προοπτική απομάκρυνσης για νομικούς ή άλλους λόγους ή όταν παύουν να ισχύουν οι όροι της παραγράφου 1, η κράτηση παύει να δικαιολογείται και το συγκεκριμένο πρόσωπο απολύεται αμέσως.
[…]»
7.        Κατά το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/115:
«Η κράτηση λαμβάνει χώρα κατά κανόνα σε ειδικές εγκαταστάσεις κράτησης. Οσάκις κράτος μέλος δεν μπορεί να εξασφαλίσει διαμονή σε ειδικές εγκαταστάσεις κράτησης και είναι υποχρεωμένο να χρησιμοποιεί σωφρονιστικό κατάστημα, οι υπό κράτηση υπήκοοι τρίτων χωρών κρατούνται χωριστά από τους κρατουμένους του κοινού δικαίου.»
2.      Η οδηγία 2013/32
8.        Κατά το άρθρο 2, στοιχείο ιστʹ, της οδηγίας 2013/32, το οποίο περιλαμβάνει ορισμούς, νοείται ως «“παραμονή στο κράτος μέλος”: η παραμονή στο έδαφος, περιλαμβανομένων των συνόρων, ή στις ζώνες διέλευσης του κράτους μέλους στο οποίο υπεβλήθη ή εξετάζεται η αίτηση διεθνούς προστασίας».
9.        Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32, το οποίο αφορά το πεδίο εφαρμογής της, ορίζει τα εξής:
«1.      Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται σε όλες τις αιτήσεις διεθνούς προστασίας που υποβάλλονται στο έδαφος, περιλαμβανομένων των συνόρων, στα χωρικά ύδατα ή στις ζώνες διέλευσης των κρατών μελών, καθώς και στην ανάκληση διεθνούς προστασίας.»
10.      Το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32, το οποίο αφορά το δικαίωμα παραμονής στο κράτος μέλος έως ότου εξετασθεί η αίτηση, έχει ως εξής: «Στους αιτούντες επιτρέπεται να παραμείνουν στο κράτος μέλος, αποκλειστικά για το σκοπό της διαδικασίας, μέχρις ότου η αποφαινόμενη αρχή λάβει την απόφασή της σύμφωνα με τις πρωτοβάθμιες διαδικασίες που ορίζονται στο κεφάλαιο III. Το εν λόγω δικαίωμα παραμονής δεν θεμελιώνει δικαίωμα για χορήγηση άδειας διαμονής».
Β.      Το διεθνές και το εθνικό δίκαιο
11.      Στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, το αιτούν δικαστήριο μνημονεύει, κατά κύριο λόγο (4), i) το Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria (πρωτόκολλο μεταξύ της Κυβερνήσεως της Ιταλικής Δημοκρατίας και του Υπουργικού Συμβουλίου της Δημοκρατίας της Αλβανίας περί της ενίσχυσης της συνεργασίας σε θέματα μετανάστευσης, στο εξής: πρωτόκολλο), το οποίο υπογράφηκε στη Ρώμη στις 6 Νοεμβρίου 2023, και ii) τον εθνικό νόμο για την εφαρμογή του πρωτοκόλλου (στο εξής: νόμος 14), όπως τροποποιήθηκε μεταγενέστερα (5).
1.      Το πρωτόκολλο
12.      Κατά το άρθρο 2 του πρωτοκόλλου, σκοπός του είναι «η ενίσχυση της διμερούς συνεργασίας μεταξύ των Μερών για τη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών από τρίτες χώρες, σύμφωνα με το διεθνές και το ευρωπαϊκό δίκαιο».
13.      Το άρθρο 4 του πρωτοκόλλου προβλέπει το δικαίωμα της Ιταλικής Δημοκρατίας να χρησιμοποιεί ορισμένες περιοχές του αλβανικού εδάφους (οι οποίες, σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 1, στοιχείο c, του πρωτοκόλλου, προσδιορίζονται στο παράρτημα 1 του πρωτοκόλλου) για τη δημιουργία εγκαταστάσεων διοικητικής κράτησης μεταναστών. Σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, οι εν λόγω εγκαταστάσεις πρέπει να τελούν υπό τη διαχείριση της Ιταλικής Δημοκρατίας σύμφωνα με τους εθνικούς και τους ευρωπαϊκούς κανονισμούς. Το άρθρο 4, παράγραφος 3, ορίζει, αφενός, ότι η είσοδος και η παραμονή στο αλβανικό έδαφος μεταναστών που φιλοξενούνται στις εγκαταστάσεις επιτρέπεται «μόνο για τους σκοπούς της διεξαγωγής των διαδικασιών στα σύνορα ή των διαδικασιών επιστροφής που προβλέπονται από την ιταλική και την ευρωπαϊκή νομοθεσία και για το χρονικό διάστημα που είναι απολύτως απαραίτητο για τις διαδικασίες αυτές» και, αφετέρου, ότι, «[σ]ε περίπτωση που, για οποιονδήποτε λόγο, το δικαίωμα παραμονής στις εγκαταστάσεις παύσει να ισχύει, η Ιταλική Δημοκρατία μεταφέρει αμέσως τους μετανάστες εκτός αλβανικού εδάφους.» Σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφοι  3 και 4, η είσοδος μεταναστών στα χωρικά ύδατα και στο έδαφος της Αλβανίας πραγματοποιείται αποκλειστικά με τα μέσα των ιταλικών αρχών και επιτρέπεται από τις αλβανικές αρχές με αποκλειστικό σκοπό τη διεξαγωγή των διαδικασιών στα σύνορα και επιστροφής και για όσο διάστημα είναι απολύτως αναγκαίο για αυτές.
14.      Το άρθρο 6, παράγραφοι 5 και 6, του πρωτοκόλλου επιβάλλει στην Ιταλική Δημοκρατία την υποχρέωση να λάβει «τα αναγκαία μέτρα ώστε οι μετανάστες να παραμένουν στις ζώνες αυτές, αποτρέποντας την άνευ αδείας έξοδό τους από το έδαφος της Δημοκρατίας της Αλβανίας», σε περίπτωση δε τέτοιας εξόδου, να χορηγήσει στις αλβανικές αρχές την εξουσία να οδηγήσουν εκ νέου τους μετανάστες στα κέντρα.
15.      Δυνάμει του άρθρου 9, παράγραφος 1, του πρωτοκόλλου, η παραμονή των μεταναστών στο αλβανικό έδαφος δεν μπορεί να υπερβαίνει τη μέγιστη διάρκεια κράτησης που επιτρέπεται από την ισχύουσα ιταλική νομοθεσία. Το άρθρο 9, παράγραφος 2, του πρωτοκόλλου ορίζει ότι «[τ]α Μέρη επιτρέπουν την πρόσβαση στις εγκαταστάσεις που προβλέπονται στο παρόν πρωτόκολλο σε δικηγόρους, τους βοηθούς τους, καθώς και σε διεθνείς οργανισμούς και οργανισμούς της Ευρωπαϊκής Ένωσης που παρέχουν συμβουλές και συνδρομή στους αιτούντες διεθνή προστασία, εντός των ορίων που προβλέπονται από την ισχύουσα ιταλική, ευρωπαϊκή και αλβανική νομοθεσία».
2.      Ο νόμος 14
16.      Το άρθρο 3, παράγραφος 3, του νόμου 14 εξομοιώνει τις περιοχές που αναφέρονται στο άρθρο 1, παράγραφος 1, στοιχείο c, του πρωτοκόλλου με τις παραμεθόριες ζώνες ή τις ζώνες διέλευσης που προσδιορίζονται σε άλλες πράξεις του ιταλικού δικαίου. Το άρθρο 3, παράγραφος 4, του εν λόγω νόμου εξομοιώνει τις μεταφορές μεταξύ μιας εγκαταστάσεως που βρίσκεται στο ιταλικό έδαφος και μιας εγκαταστάσεως που προσδιορίζεται στο πρωτόκολλο με τις μεταφορές μεταξύ δύο εγκαταστάσεων που βρίσκονται στο ιταλικό έδαφος.
17.      Το άρθρο 4 του νόμου 14 ορίζει ότι η ιταλική νομοθεσία περί μεταναστεύσεως και «οι ιταλικές και ευρωπαϊκές ρυθμίσεις σχετικά με τις προϋποθέσεις και τις διαδικασίες που αφορούν την είσοδο και την παραμονή αλλοδαπών στην εθνική επικράτεια» εφαρμόζονται στους μετανάστες που μεταφέρονται σε εγκαταστάσεις ευρισκόμενες στο αλβανικό έδαφος, «στον βαθμό που είναι συμβατές».
III. Τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
18.      Η διαφορά της κύριας δίκης ανέκυψε από δύο αποφάσεις που εξέδωσαν, αντιστοίχως, ο Prefetto di Ancona (νομάρχης της Ancona, Ιταλία) και ο Prefetto di Firenze (νομάρχης της Φλωρεντίας, Ιταλία), με τις οποίες διατάχθηκε η απέλαση δύο υπηκόων τρίτων χωρών που κρίθηκε ότι παρέμεναν στην Ιταλία παρανόμως.
19.      Σε αμφότερες τις περιπτώσεις, δεδομένου ότι η απομάκρυνση δεν μπορούσε να πραγματοποιηθεί, ο αρμόδιος Questore (αστυνομικός διευθυντής) διέταξε την κράτηση των οικείων προσώπων ενόψει απομακρύνσεώς τους στο κέντρο επιστροφής του Μπάρι (Ιταλία). Οι εν λόγω αποφάσεις περί θέσεως υπό κράτηση επικυρώθηκαν, εν συνεχεία, από τον Giudice di pace di Bari (ειρηνοδίκη Μπάρι, Ιταλία).
20.      Εν συνεχεία, το Ministero dell’Interno (Υπουργείο Εσωτερικών, Ιταλία) αποφάσισε να μεταφέρει τα οικεία πρόσωπα στο κέντρο επιστροφής του Gjadër (Αλβανία), εγκατάσταση συσταθείσα κατ’ εφαρμογήν του πρωτοκόλλου και ευρισκόμενη επί αλβανικού εδάφους. Μετά την άφιξή τους στο εν λόγω κέντρο, αμφότερα τα πρόσωπα υπέβαλαν αιτήσεις διεθνούς προστασίας στις ιταλικές αρχές. Σε εκάστη περίπτωση, η συνέχιση της κράτησης των οικείων προσώπων στο ίδιο κέντρο διατάχθηκε από τον Questore di Roma (αστυνομικό διευθυντή Ρώμης, Ιταλία).
21.      Με δύο αποφάσεις της 24ης Απριλίου 2025, το Corte di appello di Roma (εφετείο Ρώμης, Ιταλία) δεν επικύρωσε τις διατάξεις του αστυνομικού διευθυντή Ρώμης, διαπιστώνοντας ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση δεν ήταν συμβατή με το δίκαιο της Ένωσης.
22.      Διαφωνώντας με την ως άνω εκτίμηση, το Υπουργείο Εσωτερικών άσκησε αναίρεση κατά των εν λόγω αποφάσεων ενώπιον του Corte suprema di cassazione (Ανωτάτου Ακυρωτικού Δικαστηρίου). Το εν λόγω δικαστήριο αποφάσισε να συνεκδικάσει τις δύο υποθέσεις και, διατηρώντας αμφιβολίες ως προς την ορθή ερμηνεία των σχετικών διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)      Αντιτίθενται η οδηγία [2008/115] και ιδίως τα άρθρα της 3, 6, 8, 15 και 16, στην εφαρμογή εσωτερικού κανόνα […] ο οποίος επιτρέπει τη μεταγωγή στις περιοχές του άρθρου 1, παράγραφος 1, στοιχείο c, του [πρωτοκόλλου] προσώπων εις βάρος των οποίων έχουν εκδοθεί διαταγές κράτησης που έχουν επικυρωθεί ή παραταθεί […], όταν δεν υπάρχει καμία προκαθορισμένη και προσδιορίσιμη προοπτική επιστροφής;
2)      Σε περίπτωση αρνητικής απάντησης στο ερώτημα αυτό, αντιτίθεται το άρθρο 9, παράγραφος 1, της [οδηγίας 2013/32] στην εφαρμογή εθνικής νομοθεσίας [...], η οποία επιτρέπει, λόγω του φερόμενου ως καταχρηστικού χαρακτήρα της αίτησης παροχής προστασίας, την κράτηση, σε μια από τις περιοχές που μνημονεύονται στο άρθρο 1, παράγραφος 1, στοιχείο c, του [πρωτοκόλλου], μετανάστη στον οποίο έχει επιβληθεί μέτρο απέλασης και ο οποίος, μετά τη μεταγωγή του στις περιοχές αυτές, υπέβαλε την εν λόγω αίτηση;»
23.      Το αιτούν δικαστήριο ζήτησε επίσης να εκδικαστεί η υπόθεση με την επείγουσα προδικαστική διαδικασία του άρθρου 107, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου. Κατόπιν της απαντήσεως του αιτούντος δικαστηρίου σε αίτημα παροχής διευκρινίσεων, με το οποίο αυτό επισήμανε ότι τα οικεία πρόσωπα δεν τελούσαν πλέον υπό κράτηση, το Δικαστήριο αποφάσισε ότι δεν συνέτρεχε λόγος να γίνει δεκτό το εν λόγω αίτημα. Ωστόσο, αποφασίστηκε η εκδίκαση της υποθέσεως κατά προτεραιότητα δυνάμει του άρθρου 53, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου.
24.      Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Ολλανδική, η Ιταλική και η Πολωνική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Οι εν λόγω μετέχοντες στη διαδικασία, πλην της Πολωνικής Κυβερνήσεως, ανέπτυξαν επίσης προφορικώς τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 24ης Μαρτίου 2026.
IV.    Ανάλυση
25.      Με τις παρούσες προτάσεις, θα εξετάσω κατ’ αρχάς την ένσταση που προέβαλε η Ιταλική Κυβέρνηση σχετικά με το παραδεκτό της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως (υπό Α). Εν συνεχεία, θα διατυπώσω ορισμένες προκαταρκτικές παρατηρήσεις σχετικά, αφενός, με τη δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας 2008/115 και της οδηγίας 2013/32 στη διαφορά της κύριας δίκης (υπό B) και, αφετέρου, με τον τρόπο που αντιλαμβάνομαι την επίμαχη στην κύρια δίκη εθνική ρύθμιση (υπό Γ). Κατόπιν, θα εξετάσω τα δύο προδικαστικά ερωτήματα (υπό Δ και Ε).
Α.      Επί του παραδεκτού της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως
26.      Η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει, κατ’ αρχάς, ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι απαράδεκτη. Κατά την κυβέρνηση αυτή, η διάταξη περί παραπομπής δεν εξηγεί με επαρκή σαφήνεια τους λόγους για τους οποίους το αιτούν δικαστήριο διατηρεί αμφιβολίες ως προς τη συμβατότητα της επίμαχης εθνικής ρύθμισης με το δίκαιο της Ένωσης.
27.      Φρονώ ότι το ως άνω επιχείρημα μπορεί να απορριφθεί ευχερώς. Στη διάταξη περί παραπομπής εκτίθενται, με επαρκή σαφήνεια, οι λόγοι που οδήγησαν το αιτούν δικαστήριο να ζητήσει διευκρινίσεις ως προς την ερμηνεία ορισμένων διατάξεων της οδηγίας 2008/115 και της οδηγίας 2013/32, καθώς και η σχέση τους με την εφαρμοστέα στη διαφορά της κύριας δίκης εθνική νομοθεσία.
28.      Επομένως, είναι σαφές ποια νομικά ζητήματα πρέπει να επιλύσει το αιτούν δικαστήριο για να εκδώσει την απόφασή του και γιατί φρονεί ότι οι διευκρινίσεις του Δικαστηρίου είναι χρήσιμες εν προκειμένω. Πράγματι, αξίζει να σημειωθεί ότι ούτε η Ιταλική Κυβέρνηση ούτε οι λοιποί ενδιαφερόμενοι οι οποίοι υπέβαλαν παρατηρήσεις αντιμετώπισαν δυσκολίες στην εξέταση των ουσιαστικών ζητημάτων που εγείρονται με την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως.
Β.      Προκαταρκτικές παρατηρήσεις (I): η δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας 2008/115 και της οδηγίας 2013/32
29.      Στη συνέχεια θα εξετάσω τα ως άνω ζητήματα. Προηγουμένως, ωστόσο, είναι σκόπιμο να διατυπώσω ορισμένες προκαταρκτικές παρατηρήσεις σχετικά με τη σχέση μεταξύ της επίμαχης εθνικής ρύθμισης και των πράξεων της Ένωσης που μνημονεύονται στη διάταξη περί παραπομπής.
30.      Αντιλαμβάνομαι ότι, σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο, η νομοθεσία της Ένωσης που διέπει τις διαδικασίες που εφαρμόζονται στα πρόσωπα που κρατούνται σε εγκαταστάσεις ευρισκόμενες εντός της Δημοκρατίας της Αλβανίας –συμπεριλαμβανομένης της οδηγίας 2008/115 και της οδηγίας 2013/32– έχει εφαρμογή στα εν λόγω πρόσωπα.
31.      Το άρθρο 4, παράγραφοι 2 και 3, του πρωτοκόλλου παραπέμπουν, συναφώς, στη σχετική «ιταλική και ευρωπαϊκή νομοθεσία» (6). Επιπλέον, το άρθρο 4 του νόμου 14 ορίζει ότι η ιταλική νομοθεσία περί μετανάστευσης, και οι «ιταλικές και ευρωπαϊκές ρυθμίσεις σχετικά με τις προϋποθέσεις και τις διαδικασίες που αφορούν την είσοδο και τη διαμονή αλλοδαπών στο εθνικό έδαφος», εφαρμόζεται στους μετανάστες που μεταφέρονται σε εγκαταστάσεις ευρισκόμενες στο αλβανικό έδαφος, «στον βαθμό που είναι συμβατές» (7).
32.      Η Ιταλική Κυβέρνηση, κληθείσα κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση να διευκρινίσει την έννοια της φράσεως «στον βαθμό που είναι συμβατές», διευκρίνισε ότι η εν λόγω φράση αποσκοπεί αποκλειστικά στο να διασφαλίσει ότι ορισμένοι όροι που περιλαμβάνονται στις οικείες εθνικές και ενωσιακές διατάξεις, οι οποίοι ενδέχεται να μην καλύπτουν ρητώς καταστάσεις όπως αυτές που απορρέουν από το πρωτόκολλο και τον νόμο 14, ερμηνεύονται κατά τρόπον που να διασφαλίζει τη δυνατότητα εφαρμογής των επίμαχων διατάξεων (8). Επομένως, αντιλαμβάνομαι ότι, σε καταστάσεις όπως οι επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης, η οδηγία 2008/115 και η οδηγία 2013/32 τυγχάνουν εφαρμογής, από πλευράς εθνικού δικαίου, και μάλιστα πλήρως. Πράγματι, ερωτηθείσα κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση αν σε περίπτωση συγκρούσεως μεταξύ διατάξεως της οικείας εθνικής νομοθεσίας και διατάξεως της οδηγίας 2008/115 ή της οδηγίας 2013/32 ισχύει η αρχή της υπεροχής του δικαίου της Ένωσης, η Ιταλική Κυβέρνηση απάντησε καταφατικά.
33.      Κατόπιν τούτου, πρέπει επίσης να διευκρινιστεί γιατί, κατά τη γνώμη μου, οι εν λόγω οδηγίες έχουν εφαρμογή εν προκειμένω από την άποψη του δικαίου της Ένωσης.
34.      Στο πλαίσιο αυτό, είναι περιττό να υπομνησθεί ότι ένα κράτος μέλος δεν μπορεί μονομερώς να περιορίζει το προσωπικό ή το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής της νομοθεσίας της Ένωσης, ούτε να εφαρμόζει επιλεκτικά τις διατάξεις της νομοθεσίας αυτής, ανάλογα με το αν συνάδουν με μεταγενέστερη εθνική νομοθεσία. Μια τέτοια συμπεριφορά θα ήταν προδήλως ασυμβίβαστη με την αρχή της υπεροχής του δικαίου της Ένωσης.
35.      Όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2008/115, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, «[το πεδίο εφαρμογής της] καθορίζεται με μοναδικό γνώμονα την κατάσταση παράνομης διαμονής στην οποία τελεί υπήκοος τρίτης χώρας, ανεξαρτήτως των λόγων στους οποίους οφείλεται η κατάσταση αυτή ή των μέτρων που ενδέχεται να ληφθούν έναντι του υπηκόου αυτού» (9). Το Δικαστήριο έχει επίσης διευκρινίσει ότι η εν λόγω οδηγία «καθιερώνει επακριβώς τη διαδικασία που πρέπει να εφαρμόζει κάθε κράτος μέλος για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών και καθορίζει τη χρονική σειρά διεξαγωγής των διαφόρων σταδίων που περιλαμβάνει διαδοχικώς η διαδικασία αυτή» (10).
36.      Εν προκειμένω, δεν αμφισβητείται ότι τα οικεία πρόσωπα της κύριας δίκης ήταν «παρανόμως διαμένοντες» στο ιταλικό έδαφος, κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/115. Ως εκ τούτου, οι ιταλικές αρχές όφειλαν, πρώτον, να εκδώσουν απόφαση επιστροφής κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 6, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας και, δεύτερον, να ακολουθήσουν τα επόμενα στάδια της διαδικασίας που προβλέπεται στα άρθρα 7 έως 11 της οδηγίας αυτής. Οι εν λόγω αρχές δεν μπορούσαν να τροποποιήσουν ή να αναστείλουν ή να καταστήσουν εν μέρει ή εν όλω ανεφάρμοστη τη διαδικασία αυτή (11), απλώς και μόνο με τη μεταφορά των οικείων προσώπων σε εγκαταστάσεις κράτησης ευρισκόμενες εκτός του ιταλικού εδάφους.
37.      Η ίδια συλλογιστική ισχύει, τηρουμένων των αναλογιών, και για την οδηγία 2013/32. Τα άρθρα 18 και 19 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης) εγγυώνται, κατ’ ουσίαν, το δικαίωμα κάθε προσώπου να ζητεί διεθνή προστασία όταν φοβάται ότι θα υποστεί διώξεις ή σοβαρή βλάβη στη χώρα καταγωγής του. Το εν λόγω δικαίωμα υφίσταται ανεξαρτήτως του τρόπου με τον οποίο το πρόσωπο εισήλθε στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους (12) και ανεξαρτήτως του αν η παρουσία του είναι νόμιμη (13). Το δικαίωμα ασύλου περιλαμβάνει –για να επαναλάβω την ορολογία του άρθρου 14, παράγραφος 1, της Οικουμενικής Διακήρυξης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου των Ηνωμένων Εθνών– τη δυνατότητα τόσο αιτήσεως προστασίας όσο και, εφόσον πληρούνται οι σχετικές προϋποθέσεις, απόλαυσης της προστασίας αυτής.
38.      Το εν λόγω δικαίωμα αποτελεί συστατικό στοιχείο μιας βασικής πολιτικής της Ένωσης. Οι Συνθήκες και ο νομοθέτης της Ένωσης προέβλεψαν τη θέσπιση μιας «κοινής πολιτικής στους τομείς του ασύλου, της μετανάστευσης και του ελέγχου των εξωτερικών συνόρων» ως «αναπόσπαστο μέρος του στόχου της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την προοδευτική εγκαθίδρυση ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης» (14).
39.      Όπως διευκρινίζεται στην αιτιολογική σκέψη 8 της οδηγίας 2013/32, η οδηγία αυτή εκδόθηκε στο πλαίσιο της εγκρίσεως από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του «Προγράμματος της Στοκχόλμης» το 2009. Στόχος του προγράμματος ήταν η εγκαθίδρυση «ενός κοινού χώρου προστασίας και αλληλεγγύης, που βασίζεται σε κοινή διαδικασία ασύλου και ομοιόμορφου καθεστώτος για τα πρόσωπα στα οποία χορηγείται διεθνής προστασία με βάση υψηλές προδιαγραφές ασφαλείας, και δίκαιες και αποτελεσματικές διαδικασίες». Εκτιμήθηκε ότι «τα πρόσωπα που χρήζουν διεθνούς προστασίας πρέπει να έχουν εγγυημένη πρόσβαση σε νομικά ασφαλείς και αποτελεσματικές διαδικασίες» και ότι «θα πρέπει να προσφέρεται στα πρόσωπα ισότιμο επίπεδο μεταχείρισης όσον αφορά τις διαδικαστικές ρυθμίσεις και τον προσδιορισμό του παρεχόμενου καθεστώτος, ανεξάρτητα από το κράτος μέλος στο οποίο καταθέτουν αίτηση διεθνούς προστασίας. Στόχος είναι οι παρεμφερείς υποθέσεις να αντιμετωπίζονται με τον ίδιο τρόπο και να καταλήγουν στο ίδιο αποτέλεσμα (15)».
40.      Στο πλαίσιο αυτό, η ίδια ως άνω λογική σχετικά με την οδηγία 2008/115 πρέπει να ισχύει και για την οδηγία 2013/32. Οι αρχές κράτους μέλους δεν θα πρέπει να θίγουν την εφαρμογή των κοινών κανόνων για τις διαδικασίες ασύλου μεταφέροντας υπηκόους τρίτων χωρών που έχουν εισέλθει στην Ευρωπαϊκή Ένωση σε εγκαταστάσεις εκτός της επικράτειάς τους. Επίσης, δεν μπορούν να επιφυλάσσουν διαφορετική μεταχείριση σε ορισμένους υπηκόους τρίτων χωρών σε σχέση με άλλους που βρίσκονται σε συγκρίσιμη κατάσταση, και με τον τρόπο αυτό δυνητικά να περιορίζουν ή να αποδυναμώνουν το δικαίωμά τους να αιτούνται –και, ενδεχομένως, να απολαύουν– διεθνή προστασία με δίκαιη και αποτελεσματική διαδικασία.
41.      Βεβαίως, εκ πρώτης όψεως, θα μπορούσε να προκύπτει ότι η οδηγία 2013/32 δεν έχει εφαρμογή στη διαφορά της κύριας δίκης, δεδομένου ότι τα οικεία πρόσωπα δεν υπέβαλαν τις αιτήσεις τους διεθνούς προστασίας παρά μετά τη μεταφορά τους σε εγκατάσταση ευρισκόμενη στο αλβανικό έδαφος. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας ορίζει ότι εφαρμόζεται «σε όλες τις αιτήσεις διεθνούς προστασίας που υποβάλλονται στο έδαφος, περιλαμβανομένων των συνόρων, στα χωρικά ύδατα ή στις ζώνες διέλευσης των κρατών μελών, καθώς και στην ανάκληση διεθνούς προστασίας».
42.      Εντούτοις, κατά τη γνώμη μου, το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32 δεν μπορεί να τύχει στενής γραμματικής ερμηνείας σε κατάσταση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, στην οποία τα οικεία πρόσωπα ήταν αρχικώς παρόντα στο έδαφος του κράτους μέλους και στη συνέχεια μεταφέρθηκαν προσωρινά, κατόπιν αποφάσεως των εθνικών αρχών, σε τοποθεσία εκτός του εδάφους αυτού. Υπό τις εν λόγω περιστάσεις, η ίδια η πράξη των εθνικών αρχών θα συνεπαγόταν υποθετικά τη μη εφαρμογή της οδηγίας 2013/32 (16). Το αποτέλεσμα αυτό θα αντέβαινε στον σκοπό της οδηγίας, ο οποίος συνίσταται στη «διασφάλιση της αποτελεσματικής, δηλαδή της όσο το δυνατόν ευκολότερης, πρόσβασης στη διαδικασία παροχής διεθνούς προστασίας», όπως έχει υπογραμμίσει το Δικαστήριο στη νομολογία του (17).
43.      Επιπλέον, το ως άνω συμπέρασμα δεν αναιρείται από το γεγονός ότι τα οικεία πρόσωπα θα μπορούσαν, θεωρητικώς, να υποβάλουν αίτηση διεθνούς προστασίας πριν από τη μεταφορά τους. Το δίκαιο της Ένωσης απαιτεί από τα κράτη μέλη να παρέχουν ή να διευκολύνουν την πρόσβαση σε πληροφορίες και συνδρομή σε δυνητικούς ή πραγματικούς αιτούντες (18). Οι εν λόγω διατάξεις –οι οποίες συνάδουν με τους διεθνείς κανόνες και πρότυπα (19)– αποτυπώνουν την αναγνώριση του γεγονότος ότι οι αιτούντες διεθνή προστασία βρίσκονται συχνά σε ευάλωτη κατάσταση και πρέπει να ακολουθούν πολύπλοκες νομικές διαδικασίες ευρισκόμενοι υπό μη οικείες σε αυτούς περιστάσεις. Για τον λόγο αυτό, το άρθρο 10, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32 ορίζει ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν να απορρίπτουν ή να αποκλείουν την εξέταση αιτήσεων διεθνούς προστασίας «εκ μόνου του γεγονότος ότι δεν υποβλήθηκαν το ταχύτερο δυνατόν».
44.      Το γεγονός ότι το δίκαιο της Ένωσης μπορεί, κατ’ αρχήν, να μην εμποδίζει τα κράτη μέλη να ασκούν ορισμένα καθήκοντα εκτός του εδάφους τους για τους σκοπούς των διαδικασιών στα σύνορα ή επιστροφής –ζήτημα στο οποίο θα επανέλθω στη συνέχεια των παρουσών προτάσεων– δεν συνεπάγεται, σε καμία περίπτωση, την απαλλαγή τους από τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το δίκαιο της Ένωσης. Όπως επισήμανα στις προτάσεις μου στην υπόθεση Danané κ.λπ., τα κράτη μέλη διαθέτουν ορισμένο περιθώριο εκτίμησης κατά τον καθορισμό των περιοχών που θεωρούν σύνορα ή ζώνες διέλευσης για τους σκοπούς των εν λόγω διαδικασιών (20). Εντούτοις, το εν λόγω περιθώριο δεν είναι απεριόριστο και δεν μπορεί να ασκείται κατά τρόπο που να οδηγεί σε καταστρατήγηση των κανόνων της Ένωσης.
45.      Το γεγονός ότι κράτος μέλος αποφασίζει ότι ορισμένες δραστηριότητες, οι οποίες συνήθως ασκούνται εντός της επικράτειάς του, πρέπει να διεξάγονται σε περιοχές εκτός των συνόρων του στις οποίες ασκεί κάποια μορφή δικαιοδοσίας, δεν απαλλάσσει το εν λόγω κράτος μέλος από την ευθύνη του να διασφαλίζει την τήρηση του συνόλου των κανόνων που διέπουν τις δραστηριότητες αυτές (21). Αντιθέτως, διατηρεί την ευθύνη αυτή η οποία κατ’ ανάγκη περιλαμβάνει τη διασφάλιση του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων που οι κανόνες αυτοί σκοπούν να προστατεύσουν (22).
46.      Η ερμηνεία μου σχετικά με το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2013/32 δεν αναιρείται από το γράμμα του άρθρου 3, παράγραφος 2, αυτής, κατά το οποίο η εν λόγω οδηγία «δεν εφαρμόζεται επί αιτήσεων διπλωματικού ή εδαφικού ασύλου που υποβάλλονται σε αντιπροσωπείες των κρατών μελών» (23).
47.      Κατά τη γνώμη μου, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι εγκαταστάσεις κράτησης όπως αυτές που διαχειρίζονται οι ιταλικές αρχές στο αλβανικό έδαφος εμπίπτουν στην έννοια των «αντιπροσωπειών των κρατών μελών», κατά την εν λόγω διάταξη. Η έκφραση αυτή πρέπει να νοηθεί ότι αφορά οργανισμούς –όπως πρεσβείες, προξενεία ή μόνιμες αποστολές– τους οποίους ένα κράτος (το κράτος αποστολής) έχει εγκαταστήσει στο έδαφος άλλου κράτους (του κράτους υποδοχής) με σκοπό τη διεξαγωγή επίσημων σχέσεων, τη διαφύλαξη των εθνικών συμφερόντων και την παροχή υπηρεσιών στους υπηκόους του στην αλλοδαπή. Επιπλέον, το καθεστώς, τα καθήκοντα και η διαπίστευσή τους διέπονται από καθιερωμένους κανόνες του διεθνούς δικαίου (24). Μια εγκατάσταση όπως το κέντρο επιστροφής του Gjadër προδήλως δεν παρουσιάζει τα εν λόγω χαρακτηριστικά. Επίσης, δεν διακρίνω κανέναν πειστικό λόγο για να δοθεί ευρεία ερμηνεία στην παρέκκλιση που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας 2013/32, ώστε να επεκταθεί το πεδίο εφαρμογής της σε κέντρα κράτησης του είδους αυτού.
48.      Ως εκ τούτου, φρονώ ότι η οδηγία 2008/115 και η οδηγία 2013/32 εφαρμόζονται –και εφαρμόζονται πλήρως– στα πρόσωπα που μεταφέρονται στις εγκαταστάσεις κράτησης που βρίσκονται στο αλβανικό έδαφος. Το ως άνω συμπέρασμα απορρέει όχι μόνον από τις παραπομπές που περιέχει η επίμαχη εθνική ρύθμιση, αλλά και ευθέως από το δίκαιο της Ένωσης.
49.      Τέλος, επισημαίνω ότι η δυνατότητα εφαρμογής της οδηγίας 2013/32 στο παρόν πλαίσιο συνεπάγεται και τη δυνατότητα εφαρμογής του «κανονισμού Δουβλίνο ΙΙΙ» (25). Ειδικότερα, τα άρθρα 1 και 3 του εν λόγω κανονισμού πρέπει κατ’ ανάγκην να ερμηνεύονται σε συμφωνία με τις αντίστοιχες διατάξεις της οδηγίας 2013/32.
Γ.      Προκαταρκτικές παρατηρήσεις (II): ορισμένες βασικές πτυχές της επίμαχης εθνικής νομοθεσίας
50.      Κατά τη γνώμη μου, είναι αναμφισβήτητο ότι, στις περιπτώσεις που έχουν εφαρμογή η οδηγία 2008/115 και η οδηγία 2013/32 στα πρόσωπα που μεταφέρονται σε εγκαταστάσεις κράτησης ευρισκόμενες στο αλβανικό έδαφος, έχει ομοίως εφαρμογή και ο Χάρτης. Τα εν λόγω πρόσωπα πρέπει να είναι σε θέση να επικαλούνται, έναντι των ιταλικών αρχών, τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται στον Χάρτη. Η σύναψη διμερούς συμφωνίας με τρίτο κράτος δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την απαλλαγή κράτους μέλους από την υποχρέωσή του να διασφαλίζει τον σεβασμό των εν λόγω δικαιωμάτων (26).
51.      Στο πλαίσιο αυτό, είναι ιδιαιτέρως σημαντικό, σε καταστάσεις που αφορούν στέρηση της ελευθερίας, το άρθρο 47 του Χάρτη, το οποίο κατοχυρώνει το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής και αμερόληπτου δικαστηρίου (27). Επομένως, τα δικονομικά μέσα που προβλέπει το δίκαιο της Ένωσης, τα οποία παρέχουν στους ενδιαφερομένους τη δυνατότητα να προσβάλουν ενώπιον των διοικητικών και/ή δικαστικών αρχών τις βλαπτικές γι’
αυτά πράξεις, εξακολουθούν να έχουν πλήρη εφαρμογή. Οι αρμόδιες ιταλικές αρχές, τόσο οι διοικητικές όσο και οι δικαστικές, εξακολουθούν να έχουν δικαιοδοσία συναφώς. Χάριν πληρότητας, προσθέτω ότι τα ιταλικά δικαστήρια εξακολουθούν επίσης να έχουν διεθνή δικαιοδοσία για την εκδίκαση αγωγών αποζημιώσεως που ασκούνται, βάσει των αρχών που διέπουν την ευθύνη του κράτους, από υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι επικαλούνται προσβολή των δικαιωμάτων που τους απονέμει το δίκαιο της Ένωσης (28).
52.      Επιπλέον, το άρθρο 20 του Χάρτη, το οποίο εγγυάται την ισότητα έναντι του νόμου, επιτάσσει τα πρόσωπα που μεταφέρονται σε εγκαταστάσεις κράτησης ευρισκόμενες στην Αλβανία να μην τυγχάνουν διαφορετικής αντιμετώπισης, από νομικής απόψεως, από εκείνα που κρατούνται στην ιταλική επικράτεια (29).
53.      Με τις γραπτές παρατηρήσεις της, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ο τόπος κράτησης δεν επηρεάζει ούτε το νομικό καθεστώς των οικείων προσώπων ούτε την έκταση των δικαιωμάτων τους. Επιπλέον, επισημαίνει ότι, δυνάμει της εφαρμοστέας εθνικής νομοθεσίας, οι μεταφορές μεταξύ εγκαταστάσεως ευρισκόμενης στην Ιταλία και εγκαταστάσεως ευρισκομένης στο αλβανικό έδαφος εξομοιώνονται, από νομικής απόψεως, με τις μεταφορές μεταξύ εγκαταστάσεων ευρισκομένων αποκλειστικά στο ιταλικό έδαφος.
54.      Τέλος, από τις σχετικές εθνικές διατάξεις προκύπτει ότι μια μεταφορά σε εγκαταστάσεις ευρισκόμενες στην Αλβανία δεν παρατείνει ούτε μεταβάλλει με άλλον τρόπο τη διάρκεια της κράτησης (30). Μετά τη λήξη της κράτησης, τα οικεία πρόσωπα, κατά περίπτωση, είτε μεταφέρονται εκ νέου στην Ιταλία είτε οδηγούνται σε προορισμούς που επιτρέπονται βάσει των εφαρμοστέων ιταλικών και ενωσιακών κανόνων·
κατ’ αρχήν, δεν απολύονται στο αλβανικό έδαφος.
55.      Κατόπιν των ανωτέρω, η επίμαχη εθνική ρύθμιση φαίνεται, εκ πρώτης όψεως, ότι συνάδει με τις βασικές αρχές που εκτέθηκαν στα προηγούμενα σημεία των παρουσών προτάσεων. Σε αντίθετη περίπτωση –ζήτημα που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει– η εκτίμηση της συμβατότητας που εκτίθεται στη συνέχεια των παρουσών προτάσεων θα είναι κατ’ ανάγκην διαφορετική. Επομένως, στο παρόν στάδιο, είναι σκόπιμο να προβώ στην εξέταση των συγκεκριμένων ζητημάτων που εγείρονται με τα δύο προδικαστικά ερωτήματα.
Δ.      Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα
56.      Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν οι διατάξεις της οδηγίας 2008/115 αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση η οποία επιτρέπει τη μεταφορά υπηκόων τρίτων χωρών υποκείμενων σε διαδικασίες επιστροφής σε κέντρα κράτησης ευρισκόμενα στο έδαφος τρίτου κράτους (στο εξής: προσωρινή μεταφορά), όταν τα εν λόγω κέντρα εξακολουθούν να υπόκεινται στην ιταλική δικαιοδοσία και οι εφαρμοστέοι ιταλικοί και ενωσιακοί κανόνες εξακολουθούν να διέπουν τις επίμαχες διαδικασίες (31).
57.      Θα εξηγήσω τους λόγους για τους οποίους, κατά τη γνώμη μου, η οδηγία 2008/115 δεν αντιτίθεται, κατ’ αρχήν, σε μια τέτοια ρύθμιση (υπό 1), υπογραμμίζοντας παράλληλα ότι πρέπει εντούτοις να πληρούνται ορισμένες προϋποθέσεις προκειμένου να διασφαλίζεται η πλήρης συμμόρφωση με την εν λόγω οδηγία (υπό 2).
1.      Κατ’ αρχήν, η οδηγία 2008/115 δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης
58.      Καμία διάταξη της οδηγίας 2008/115 δεν απαγορεύει ρητώς στα κράτη μέλη να διαχειρίζονται εγκαταστάσεις κράτησης ευρισκόμενες εκτός του εδάφους τους με σκοπό την κράτηση των προσώπων που υπόκεινται σε διαδικασίες επιστροφής.
59.      Συναφώς, είναι σκόπιμο να εξεταστούν πρώτα, οι διατάξεις της οδηγίας 2008/115 που διέπουν τη θέση υπό κράτηση. Το άρθρο 16 είναι ιδιαιτέρως κρίσιμο, στο μέτρο που θέτει ορισμένες απαιτήσεις για τις «ειδικές εγκαταστάσεις κράτησης» –έννοια η οποία, μολονότι δεν ορίζεται στην οδηγία, έχει ερμηνευθεί κατά τρόπο αρκετά ευρύ από το Δικαστήριο (32). Ωστόσο, καμιά από τις απαιτήσεις αυτές δεν αφορά τη γεωγραφική θέση των εν λόγω εγκαταστάσεων. Επίσης κανένας σχετικός περιορισμός, ρητός ή σιωπηρός, δεν μπορεί να συναχθεί από τις λοιπές διατάξεις της οδηγίας, οι οποίες θέτουν υπό «αυστηρούς όρους» τη χρήση της κράτησης (33). Οι εν λόγω διατάξεις αφορούν, μεταξύ άλλων, τον σκοπό της κράτησης (34), τη διάρκειά της (35) και τις προϋποθέσεις τόσο της επιβολής της (36) όσο και της εκτελέσεώς της (37). Το ίδιο ισχύει και όσον αφορά τη μεταφορά προσώπων που τελούν υπό κράτηση μεταξύ διαφορετικών εγκαταστάσεων κράτησης: καμία διάταξη της οδηγίας 2008/115 δεν αφορά, άμεσα ή έμμεσα, την εν λόγω πτυχή.
60.      Στο πλαίσιο αυτό, μπορεί να προστεθεί ότι προσωρινή μεταφορά όπως η επίμαχη δεν μπορεί να θεωρηθεί ως «επιστροφή», κατά την έννοια του άρθρου 3, σημείο 3, της οδηγίας 2008/115. Το οικείο πρόσωπο δεν επιστρέφεται στη χώρα καταγωγής του, σε χώρα διέλευσης σύμφωνα με συμφωνίες επανεισδοχής ή παρόμοιες ρυθμίσεις (38), ή σε άλλη τρίτη χώρα της επιλογής του. Μια τέτοια μεταφορά επίσης δεν περατώνει τη διαδικασία επιστροφής· αντιθέτως αποτελεί ενδιάμεσο στάδιο στο πλαίσιο μιας εν εξελίξει διαδικασίας.
61.      Για παρόμοιους λόγους, μια τέτοια μεταφορά δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως «απομάκρυνση», κατά την έννοια του άρθρου 3, σημείο 5, της οδηγίας 2008/115. Με τη μεταφορά των οικείων προσώπων σε εγκαταστάσεις ευρισκόμενες στην Αλβανία, οι εθνικές αρχές δεν εκτελούν την υποχρέωση επιστροφής. Η απομάκρυνση, στο πλαίσιο εκτέλεσης της αποφάσεως επιστροφής, θα πραγματοποιηθεί σε μεταγενέστερο στάδιο, εφόσον πληρούνται οι σχετικές προϋποθέσεις.
62.      Μια τέτοια μεταφορά δεν μπορεί επίσης να εξομοιωθεί με αναγκαστική απέλαση ή παράνομη απομάκρυνση όπως αυτή που εξέτασε το Δικαστήριο στην απόφαση Επιτροπή κατά Ουγγαρίας
(Υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία) (39). Τα οικεία πρόσωπα δεν μπορούν να εγκαταλείψουν το κέντρο κράτησης και να κυκλοφορούν ελεύθερα στο αλβανικό έδαφος. Κατά την απόλυσή τους, είτε μεταφέρονται εκ νέου στην Ιταλία είτε κατευθύνονται προς έναν από τους προορισμούς που αναφέρονται στο άρθρο 3, σημείο 3, της οδηγίας. Επιπλέον, οι εν λόγω υπήκοοι τρίτων χωρών, μολονότι τελούν υπό κράτηση στο κέντρο επιστροφής του Gjadër, έχουν τη δυνατότητα –όπως καταδεικνύει η υπό κρίση υπόθεση– να αιτηθούν διεθνή προστασία (40).
63.      Όπως υποστηρίζει η Ολλανδική Κυβέρνηση, δεν είναι καθόλου προφανές ότι κατάσταση όπως η προβλεπόμενη στην επίμαχη εθνική ρύθμιση είχε προβλεφθεί από τον νομοθέτη της Ένωσης κατά τον χρόνο εκδόσεως της οδηγίας 2008/115. Εξάλλου, οι προπαρασκευαστικές εργασίες στις οποίες είχα πρόσβαση συνηγορούν υπέρ της απόψεως αυτής.
64.      Σε μια τέτοια περίπτωση, θα πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα
–σύμφωνα με το γνωστό αξίωμα «ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit» (41)–
ότι το ζήτημα δεν ρυθμίζεται σε επίπεδο Ένωσης και, ως εκ τούτου, υπάγεται στην αρμοδιότητα των κρατών μελών (42). Το ως άνω συμπέρασμα, εκ πρώτης όψεως, συνάδει με την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία, δυνάμει του άρθρου 288, τρίτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, τα κράτη μέλη διατηρούν περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά την επιλογή του τύπου και των μέσων κατά τη μεταφορά μιας οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο (43).
65.      Πράγματι, όπως προκύπτει τόσο από το γράμμα της οδηγίας 2008/115 (44) όσο και από τη νομολογία του Δικαστηρίου (45), τα κράτη μέλη διαθέτουν, από πολλές απόψεις, περιθώριο εκτιμήσεως κατά την εφαρμογή των διατάξεων του νομοθετήματος αυτού, λαμβανομένων υπόψη των ιδιαιτεροτήτων των εσωτερικών εννόμων τάξεών τους. Κατά μείζονα λόγο, η εν λόγω οδηγία δεν αποσκοπεί –όπως ρητώς έκρινε το Δικαστήριο– «στην εναρμόνιση του συνόλου των εθνικών κανόνων που αφορούν τη διαμονή των αλλοδαπών» (46).
66.      Ωστόσο, το εν λόγω περιθώριο εκτιμήσεως δεν είναι απεριόριστο. Το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως τονίσει ότι τα κράτη μέλη, κατά την άσκηση της διακριτικής τους ευχέρειας σε μη εξαντλητικώς εναρμονισμένους τομείς, δεν πρέπει να υπονομεύουν
την πρακτική αποτελεσματικότητα (effet utile) των διαδικασιών επιστροφής που θεσπίζει η οδηγία (47) ούτε να θίγουν τα δικαιώματα και τις εγγυήσεις που παρέχονται στα οικεία πρόσωπα (48). Όπως διευκρινίζει η αιτιολογική σκέψη 2 της οδηγίας 2008/115, ο σκοπός που επιδιώκεται με την εν λόγω πράξη είναι η καθιέρωση μιας αποτελεσματικής πολιτικής απομάκρυνσης και επαναπατρισμού, με βάση κοινούς κανόνες, η οποία να διασφαλίζει ότι η επιστροφή πραγματοποιείται με ανθρώπινους όρους και με πλήρη σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και της ανθρώπινης αξιοπρέπειας (49).
67.      Στο πλαίσιο αυτό, κρίσιμο καθίσταται το ζήτημα αν εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, μπορεί, στην πράξη, είτε να θίξει την αποτελεσματικότητα της διαδικασίας επιστροφής είτε να θέσει σε κίνδυνο την προστασία των δικαιωμάτων και των εγγυήσεων που αναγνωρίζονται στους υπηκόους τρίτων χωρών.
68.      Πριν εξετάσω πιο διεξοδικά τις εν λόγω δύο πτυχές, επιβάλλεται μια προκαταρκτική παρατήρηση. Η επίμαχη στην παρούσα διαδικασία εθνική ρύθμιση θέτει σε εφαρμογή μια συμφωνία μεταξύ της Ιταλικής Δημοκρατίας και της Δημοκρατίας της Αλβανίας. Είναι σκόπιμο να επισημάνω ότι, πρώτον, η Αλβανία είναι γειτονική χώρα της Ιταλίας, δεδομένου ότι τα σύνορα των δύο κρατών απέχουν λιγότερο από 100 χλμ. και τα χωρίζει μόνον η Αδριατική Θάλασσα. Δεύτερον, η Αλβανία είναι συμβαλλόμενο μέρος της ΕΣΔΑ, και επισήμως υποψήφια προς ένταξη στην Ένωση χώρα από το 2014, ως προς την οποία οι διαπραγματεύσεις προσχώρησης ξεκίνησαν επισήμως τον Ιούλιο του 2022.
69.      Η ανάλυση στην οποία θα προβώ στη συνέχεια των παρουσών προτάσεων θα μπορούσε να είναι διαφορετική αν η επίμαχη συμφωνία είχε συναφθεί με τρίτο πολύ πιο απομακρυσμένο σε σχέση με την Αλβανία κράτος, με αποτέλεσμα να καθίσταται εν γένει απίθανη η αποτελεσματική διεξαγωγή των διαδικασιών επιστροφής. Το ίδιο ισχύει και για τις συμφωνίες που συνάπτονται με χώρες οι οποίες, λόγω της πολιτικής τους κατάστασης και/ή του νομικού τους συστήματος, ενδέχεται να μην παρέχουν όλες τις αναγκαίες εγγυήσεις όσον αφορά τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων των υπηκόων τρίτων χωρών που τελούν υπό κράτηση.
70.      Όσον αφορά τώρα τις δύο πτυχές που μνημονεύονται στο σημείο 67 των παρουσών προτάσεων, οφείλω να επισημάνω, ως προς την πρώτη, ότι δεν είμαι πεπεισμένος ότι μόνη η χρήση εγκαταστάσεων κράτησης που βρίσκονται εκτός του εδάφους του οικείου κράτους μέλους είναι, αφ’ εαυτής, ικανή να θίξει την αποτελεσματικότητα των διαδικασιών επιστροφής που προβλέπει η οδηγία 2008/115.
71.      Συναφώς, η Ιταλική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η επίμαχη εθνική ρύθμιση αποσκοπεί στην αύξηση της συνολικής χωρητικότητας των εγκαταστάσεων που προορίζονται για την υποδοχή των υπηκόων τρίτων χωρών που υπόκεινται σε διαδικασίες επιστροφής. Από την άποψη αυτή, μια τέτοια ρύθμιση θα συνέβαλλε θετικά στην ορθή διαχείριση των μεταναστευτικών ροών, στόχος ο οποίος καθίσταται ολοένα και δυσχερέστερος κατά τα τελευταία έτη, δεδομένης της αύξησης της παράνομης μετανάστευσης. Στο πλαίσιο αυτό, η εν λόγω κυβέρνηση παραπέμπει επίσης στις συστάσεις που απευθύνθηκαν προς τις ιταλικές αρχές μετά την αξιολόγηση ανά χώρα του κεκτημένου του Σένγκεν για το 2021, με τις οποίες, μεταξύ άλλων, ζητούνταν η βελτίωση των υποδομών, των υπηρεσιών και των συνθηκών διαβίωσης στα κέντρα κράτησης (σύσταση αριθ. 6), καθώς και να υφίσταται αντιστοιχία της ικανότητας υποδοχής με τις πραγματικές ανάγκες (σύσταση αριθ. 7).
72.      Κανένα στοιχείο της δικογραφίας δεν φαίνεται να θέτει υπό αμφισβήτηση τα ως άνω επιχειρήματα, τα οποία, επιπλέον, βρίσκουν έρεισμα και στις παρατηρήσεις που υπέβαλε η Πολωνική Κυβέρνηση.
73.      Ωστόσο, η δεύτερη πτυχή χρήζει μιας πιο διαφοροποιημένης εκτιμήσεως. Το γεγονός ότι δεν υφίσταται προφανές ασυμβίβαστο in abstracto δεν αποκλείει την εμφάνιση δυσχερειών στην πράξη. Η συμβατότητα εθνικής ρύθμισης, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, με την οδηγία 2008/115 μπορεί, εν τέλει, να εξαρτάται από τον τρόπο με τον οποίο εφαρμόζεται από τις αρμόδιες εθνικές αρχές. Επομένως, τυχόν εκτίμηση η οποία περιορίζεται μόνο στο γράμμα του νόμου θα ήταν ελλιπής (50).
74.      Το ζήτημα αυτό θα εξετάσω ακολούθως.
2.      Προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται προκειμένου εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, να συνάδει με την οδηγία 2008/115
75.      Στο παρόν πλαίσιο χρήζουν προσοχής διάφορες διατάξεις της οδηγίας 2008/115, οι οποίες κατοχυρώνουν δικαιώματα και εγγυήσεις υπέρ των υπηκόων τρίτων χωρών που υπόκεινται σε διαδικασίες επιστροφής.
76.      Εκ προοιμίου, παρατηρώ ότι καμία από τις εν λόγω διατάξεις δεν φαίνεται, αυτή καθεαυτήν, να αποκλείει τη δυνατότητα κράτησης των οικείων προσώπων σε εγκαταστάσεις ευρισκόμενες εκτός του εδάφους του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για τη διαδικασία επιστροφής. Ως εκ τούτου, είναι εξίσου σαφές ότι η συμμόρφωση με τις εν λόγω διατάξεις μπορεί, υπό τις περιστάσεις αυτές, να απαιτεί τη λήψη ειδικών μέτρων από το οικείο κράτος μέλος. Μπορεί ευλόγως να υποτεθεί ότι ορισμένα από τα εν λόγω μέτρα μπορεί να αποδειχθούν επαχθή από διοικητικής ή οικονομικής απόψεως. Επομένως, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο, όσον αφορά ορισμένες κατηγορίες προσώπων –ή ακόμη και ορισμένα πρόσωπα– η κράτηση σε τέτοιες εγκαταστάσεις να μην είναι εφικτή από ρεαλιστικής απόψεως χωρίς να συνεπάγεται παράβαση μίας ή περισσοτέρων διατάξεων της οδηγίας 2008/115.
77.      Οι επίμαχες διατάξεις της οδηγίας 2008/115 μπορούν, για τους σκοπούς της υπό κρίση υποθέσεως, να ομαδοποιηθούν σε δύο κατηγορίες, ανάλογα με το προσωπικό πεδίο εφαρμογής τους.
78.      Η πρώτη κατηγορία περιλαμβάνει διατάξεις που εφαρμόζονται σε όλα τα πρόσωπα που υπόκεινται σε διαδικασίες επιστροφής ή, στο πλαίσιο αυτό, σε κράτηση.
79.      Πρώτον, το άρθρο 13, παράγραφος 3, της οδηγίας 2008/115 ορίζει ότι κάθε πρόσωπο που υπόκειται σε διαδικασία επιστροφής πρέπει να «δύναται να ζητεί νομικές συμβουλές, εκπροσώπηση από δικηγόρο και, εν ανάγκη, γλωσσική συνδρομή». Επιπλέον, το άρθρο 16, παράγραφος 2, ορίζει ότι «[ε]πιτρέπεται [στα υπό κράτηση πρόσωπα], κατόπιν αιτήματος, να έρχονται, εν ευθέτω χρόνω, σε επαφή με τους νόμιμους αντιπροσώπους τους, τα μέλη της οικογένειάς τους και τις αρμόδιες προξενικές αρχές».
80.      Το γεγονός και μόνον ότι οι ενδιαφερόμενοι υπήκοοι τρίτων χωρών μπορούν να τεθούν υπό κράτηση σε εγκαταστάσεις εκτός του εδάφους του κράτους μέλους δεν φαίνεται, αυτό καθεαυτό, να συνιστά ανυπέρβλητο εμπόδιο για τη συμμόρφωση με τις εν λόγω διατάξεις. Ωστόσο, ενδέχεται να προκύψουν πρακτικές δυσκολίες από το γεγονός ότι οι εν λόγω εγκαταστάσεις ενδέχεται να μην είναι ευχερώς προσβάσιμες σε άλλα πρόσωπα πλην του εξουσιοδοτημένου προσωπικού, όχι μόνο λόγω της γεωγραφικής τους απόστασης, αλλά και επειδή οι επιτόπιες επισκέψεις συνεπάγονται τη διέλευση διεθνών συνόρων. Επομένως, μπορεί να χρειαστεί οι αρμόδιες αρχές να θέσουν σε εφαρμογή ειδικές υλικοτεχνικές ρυθμίσεις προκειμένου να διασφαλίσουν την πλήρη τήρηση των απαιτήσεων του άρθρου 13, παράγραφος 3, και του άρθρου 16, παράγραφος 2, της οδηγίας 2008/115 (51).
81.      Δεύτερον, το άρθρο 15, παράγραφος 2, τέταρτο εδάφιο, της οδηγίας 2008/115 ορίζει ότι «[ο] συγκεκριμένος υπήκοος τρίτης χώρας απολύεται αμέσως εάν η κράτηση δεν είναι νόμιμη.» Ομοίως, το άρθρο 15, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/115 ορίζει ότι, «[ό]σάκις καθίσταται πρόδηλο ότι δεν υφίσταται πλέον λογικά προοπτική απομάκρυνσης […] η κράτηση παύει να δικαιολογείται και το συγκεκριμένο πρόσωπο απολύεται αμέσως».
82.      Υπό το πρίσμα των ως άνω διατάξεων, δεν μπορεί να μη ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι η απόλυση των οικείων προσώπων ενδέχεται να απαιτεί την εκ νέου μεταφορά τους στο έδαφος του κράτους μέλους, η οποία συνεπάγεται, επί παραδείγματι, μετάβαση διά αέρος ή διά θαλάσσης πολλών ωρών. Διευκρινίζω ότι η λέξη «αμέσως» δεν πρέπει να ερμηνεύεται κατά τρόπο υπερβολικά κυριολεκτικό ή αυστηρό, υπό την έννοια ότι επιτρέπει να παρέλθει μόνον ένα αμελητέο χρονικό διάστημα μεταξύ της γενεσιουργού αιτίας της απόλυσης και της ίδιας της απόλυσης (52). Τούτου δοθέντος, είναι εξίσου αναμφισβήτητο ότι, για να συμμορφωθούν προς το άρθρο 15, παράγραφοι 2 και 4, της οδηγίας 2008/115, οι αρμόδιες αρχές πρέπει να είναι σε θέση να οργανώσουν, εντός σύντομης προθεσμίας, την αναγκαία μεταφορά για την πραγματοποίηση της εν λόγω απολύσεως.
83.      Η δεύτερη κατηγορία περιλαμβάνει διατάξεις που εφαρμόζονται ειδικά σε ορισμένες κατηγορίες προσώπων, όπως οι ανήλικοι και άλλα ευάλωτα άτομα (συμπεριλαμβανομένων, επί παραδείγματι, των ασθενών ή, ενδεχομένως, των ηλικιωμένων).
84.      Συναφώς, το άρθρο 5 της οδηγίας 2008/115 ορίζει, γενικά, ότι, «κατά την εφαρμογή της παρούσας οδηγίας, τα κράτη μέλη λαμβάνουν δεόντως υπόψη: α) τα βέλτιστα συμφέροντα του παιδιού, β) την οικογενειακή ζωή [και] γ) την κατάσταση της υγείας του συγκεκριμένου υπηκόου τρίτης χώρας». Πρόσθετες διατάξεις προβλέπουν ορισμένες ειδικές υποχρεώσεις συναφώς.
85.      Συγκεκριμένα, το άρθρο 17, παράγραφος 3, της οδηγίας 2008/115 ορίζει ότι «[ο]ι υπό κράτηση ανήλικοι έχουν τη δυνατότητα να ασχολούνται με δραστηριότητες ελεύθερου χρόνου, όπως δραστηριότητες παιχνιδιού και ψυχαγωγικές δραστηριότητες που αρμόζουν στην ηλικία τους, και, ανάλογα με τη διάρκεια της παραμονής τους, έχουν πρόσβαση στην εκπαίδευση». Το άρθρο 17, παράγραφος 4, προσθέτει ότι «[σ]τους ασυνόδευτους ανηλίκους παρέχεται κατά το δυνατόν κατάλυμα σε ιδρύματα τα οποία διαθέτουν προσωπικό και εγκαταστάσεις που λαμβάνουν υπόψη τις ανάγκες προσώπων της ηλικίας τους». Επιπλέον, το άρθρο 17, παράγραφος 5, ορίζει ότι «[τ]α βέλτιστα συμφέροντα του παιδιού λαμβάνονται πρωτίστως υπόψη κατά την κράτηση ανηλίκων εν αναμονή απομάκρυνσης (53)».
86.      Όσον αφορά τα λοιπά ευάλωτα πρόσωπα, το άρθρο 16
παράγραφος 3, της οδηγίας 2008/115 επιβάλλει στα κράτη μέλη να δίδουν «ιδιαίτερη προσοχή» στους όρους κρατήσεώς τους και να διασφαλίζουν «επείγουσα υγειονομική περίθαλψη και [την] απαραίτητη θεραπευτική αγωγή».
87.      Οι ως άνω διατάξεις φαίνεται να απαιτούν από τα κράτη μέλη είτε να παρέχουν, στα ίδια τα κέντρα κράτησης, κατάλληλες υποδομές –επί παραδείγματι για ιατρική περίθαλψη ή εκπαίδευση– και να επιτρέπουν την πρόσβαση σε κατάλληλα ειδικευμένους επαγγελματίες, είτε να επιτρέπουν στους κρατουμένους, κατά περίπτωση, να εγκαταλείπουν προσωρινά τις εγκαταστάσεις κράτησης προκειμένου να έχουν πρόσβαση σε αυτές τις υπηρεσίες αλλού (επί παραδείγματι σε σχολεία ή νοσοκομεία).
88.      Εν προκειμένω, η γεωγραφική απόσταση μεταξύ των εγκαταστάσεων που βρίσκονται σε τρίτο κράτος και του εδάφους του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για τη διαδικασία επιστροφής, καθώς και οι πρακτικοί περιορισμοί που συνδέονται με τις μεταφορές, ενδέχεται να προκαλέσουν σοβαρές δυσκολίες. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο η κράτηση ευάλωτων προσώπων –όπως ανηλίκων, ασθενών ή, σε ορισμένες περιπτώσεις, ηλικιωμένων, σε τέτοια κέντρα, να μπορεί, de facto, να οδηγήσει σε παραβάσεις των απαιτήσεων της οδηγίας 2008/115 (54). Φυσικά, η εκτίμηση θα μπορούσε να είναι διαφορετική εάν είναι πραγματικά διαθέσιμες επί τόπου κατάλληλες εγκαταστάσεις και υπηρεσίες.
89.      Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα ότι οι διατάξεις της οδηγίας 2008/115 δεν αντιτίθενται, κατ’ αρχήν, σε εθνική ρύθμιση η οποία επιτρέπει τη μεταφορά υπηκόων τρίτων χωρών υποκείμενων σε διαδικασίες επιστροφής σε εγκαταστάσεις κράτησης ευρισκόμενες στο έδαφος τρίτου κράτους, υπό την προϋπόθεση ότι οι εγκαταστάσεις αυτές εξακολουθούν να υπάγονται στη δικαιοδοσία του οικείου κράτους μέλους και ότι η εφαρμοστέα εθνική και ενωσιακή νομοθεσία εξακολουθεί να διέπει τις επίμαχες διαδικασίες. Ωστόσο, η εν λόγω ρύθμιση είναι συμβατή με το δίκαιο της Ένωσης μόνον εφόσον εφαρμόζεται κατά τρόπον ο οποίος i) διασφαλίζει τον σεβασμό των δικαιωμάτων που απονέμονται στους υπηκόους τρίτων χωρών δυνάμει του άρθρου 13, παράγραφος 3, και του άρθρου 16, παράγραφος 2, της οδηγίας 2008/115, ii) καθιστά δυνατή την εφαρμογή, χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση, της υποχρεώσεως άμεσης απολύσεως που προβλέπεται στο άρθρο 15, παράγραφοι 2 και 4, της οδηγίας αυτής και iii) διασφαλίζει τη συμμόρφωση με την ειδική προστασία που παρέχεται στους ανηλίκους και στα λοιπά ευάλωτα πρόσωπα δυνάμει του άρθρου 16, παράγραφος 3, και του άρθρου 17, παράγραφοι 3 και 4, της εν λόγω οδηγίας.
90.      Λαμβανομένης υπόψη της ως άνω προτεινόμενης απαντήσεως, πρέπει να εξεταστεί και το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα.
Ε.      Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα
91.      Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32 έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία επιτρέπει τη θέση υπό κράτηση υπηκόου τρίτης χώρας για τον οποίο έχουν κινηθεί διαδικασίες επιστροφής σε εγκαταστάσεις ευρισκόμενες σε τρίτο κράτος, όταν το εν λόγω πρόσωπο έχει υποβάλει αίτηση διεθνούς προστασίας ενόσω κρατείται στις εγκαταστάσεις αυτές.
92.      Κατά τη γνώμη μου, το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32 δεν αντιτίθεται, κατ’ αρχήν, σε μια τέτοια ρύθμιση. Εντούτοις, όπως συμβαίνει με την οδηγία 2008/115, το ως άνω συμπέρασμα ισχύει μόνον εφόσον πληρούνται ορισμένες προϋποθέσεις, οι οποίες διασφαλίζουν την πλήρη τήρηση της οικονομίας και των σκοπών της οδηγίας 2013/32.
1.      Κατ’ αρχήν, η οδηγία 2013/32 δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης
93.      Βεβαίως, από τη γραμματική ερμηνεία του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32 θα μπορούσε να συναχθεί ότι, σε περίπτωση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, οι εθνικές αρχές υποχρεούνται να επιστρέφουν στο εθνικό έδαφος τους υπηκόους τρίτων χωρών που έχουν υποβάλει αίτηση διεθνούς προστασίας ενώ κρατούνται στην αλλοδαπή.
94.      Συγκεκριμένα, το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32 –το οποίο κατοχυρώνει το «δικαίωμα παραμονής στο κράτος μέλος έως ότου εξετασθεί η αίτηση»– ορίζει ότι «[σ]τους αιτούντες επιτρέπεται να παραμείνουν στο κράτος μέλος, αποκλειστικά για το σκοπό της διαδικασίας, μέχρις ότου η αποφαινόμενη αρχή λάβει την απόφασή της σύμφωνα με τις πρωτοβάθμιες διαδικασίες που ορίζονται στο κεφάλαιο III».
95.      Εντούτοις, η εν λόγω ερμηνεία δεν μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να γίνει δεκτή αν η διάταξη αυτή ερμηνευθεί εντός του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται και υπό το πρίσμα του αντικειμένου και του σκοπού της.
96.      Πρώτον, το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32 πρέπει να ερμηνευθεί σε συνδυασμό με το άρθρο 2, στοιχείο
ιστʹ, αυτής, το οποίο ορίζει ότι ως «παραμονή στο κράτος μέλος» νοείται «η παραμονή στο έδαφος, περιλαμβανομένων των συνόρων, ή στις ζώνες διέλευσης του κράτους μέλους στο οποίο υπεβλήθη ή εξετάζεται η αίτηση διεθνούς προστασίας» (55).
97.      Ο ως άνω ορισμός συνηγορεί υπέρ μιας ευρύτερης ερμηνείας του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32. Είναι αληθές ότι το άρθρο 2, στοιχείο
ιστʹ, της εν λόγω οδηγίας, παρά έναν βαθμό ασάφειας που παρουσιάζει –η οποία αποτυπώνεται εν μέρει σε ορισμένες γλωσσικές αποδόσεις (56) – φαίνεται να αναφέρεται σε «ζώνες διέλευσης» οι οποίες βρίσκονται στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους.
98.      Εντούτοις, διάφοροι λόγοι οδηγούν προς διαφορετικό συμπέρασμα. Όπως εξήγησα ανωτέρω, πρώτον, ούτε το δίκαιο της Ένωσης ούτε –εξ όσων γνωρίζω– το διεθνές δίκαιο επιβάλλουν στα κράτη μέλη την υποχρέωση να διενεργούν διαδικασίες στα σύνορα ή διαδικασίες επιστροφής αποκλειστικά στο έδαφός τους. Δεύτερον, τόσο το Δικαστήριο όσο και το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου έχουν υιοθετήσει μια σχετικά ευρεία έννοια των παραμεθόριων ζωνών και των ζωνών διέλευσης. Τρίτον, είναι πιθανό ο νομοθέτης της Ένωσης να μην έχει λάβει υπόψη καταστάσεις όπως η προβλεπόμενη από την επίμαχη εθνική ρύθμιση κατά την έκδοση των οδηγιών 2008/115 και 2013/32. Τέταρτον, και κυρίως, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να αποφύγουν τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης «μετατοπίζοντας» κατ’ ουσίαν εγκαταστάσεις κράτησης σε τρίτα κράτη.
99.      Υπό τις συνθήκες αυτές, είναι λογικό και αναγκαίο το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32 να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι καλύπτει όλα τα σύνορα ή όλες τις ζώνες διέλευσης που υπάγονται στη δικαιοδοσία του οικείου κράτους μέλους, ανεξαρτήτως της φυσικής τοποθεσίας τους.
100. Η εν λόγω ερμηνεία επιρρωννύεται εξάλλου από τη λογική στην οποία στηρίζεται η εν λόγω διάταξη. Όπως ορθώς επισημαίνει η Ιταλική Κυβέρνηση, σκοπός του άρθρου 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32 είναι να διασφαλίσει ότι ο αιτών διεθνή προστασία δεν θα απομακρυνθεί πριν η αίτησή του εξεταστεί από τη διοίκηση και, κατά περίπτωση, ελεγχθεί από εθνικό δικαστήριο. Σε αντίθετη περίπτωση, τα δικαιώματα που απονέμονται στους αιτούντες θα στερούνταν, σε πολλές περιπτώσεις, πρακτικής αποτελεσματικότητας.
101. Η ερμηνεία αυτή βρίσκει επίσης έμμεσο έρεισμα στη νομολογία του Δικαστηρίου. Στην απόφαση Σλοβακία και Ουγγαρία κατά Συμβουλίου (57), τέθηκε το ερώτημα αν ένα συγκεκριμένο χωρίο του εγχειριδίου για τις διαδικασίες και τα κριτήρια καθορισμού του καθεστώτος των προσφύγων σύμφωνα με τη Σύμβαση του 1951 και το Πρωτόκολλο του 1967 για το καθεστώς των προσφύγων (58) έπρεπε να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι πρέπει να επιτρέπεται η παραμονή αιτούντων διεθνή προστασία στο κράτος μέλος στο οποίο υπέβαλαν την αίτησή τους, μέχρις ότου αποφανθούν οι αρμόδιες αρχές.
102. Το Δικαστήριο επισήμανε, αφενός, ότι το επίμαχο χωρίο δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι «η Σύμβαση της Γενεύης καθιερώνει υπέρ του αιτούντος διεθνή προστασία δικαίωμα παραμονής στο κράτος μέλος όπου υπέβαλε την αίτηση διεθνούς προστασίας ενόσω αυτή εκκρεμεί». Στη συνέχεια, διευκρίνισε ότι το εν λόγω χωρίο «πρέπει να ερμηνευθεί ως ειδική έκφανση της αρχής της μη επαναπροωθήσεως, κατά την οποία απαγορεύεται η απέλαση αιτούντος διεθνή προστασία σε τρίτο κράτος ενόσω δεν έχει ληφθεί απόφαση επί της αιτήσεώς του» (59).
103. Η ίδια λογική ισχύει, κατά τη γνώμη μου, και για την οδηγία 2013/32. Η απαίτηση να επιτρέπεται στους αιτούντες να «παραμένουν στα κράτη μέλη» δεν μπορεί να εξομοιωθεί –σε όλες τις περιπτώσεις– με δικαίωμα
παραμονής στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους ή εκ νέου μεταφοράς στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους. Μια τέτοια ερμηνεία θα έβαινε πέραν του αναγκαίου μέτρου για την επίτευξη του σκοπού που επιδιώκει το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32. Συναφώς, είναι ενδεικτικό ότι το τελευταίο εδάφιο, της ως άνω διάταξης, ορίζει ότι «[τ]ο εν λόγω δικαίωμα παραμονής δεν θεμελιώνει δικαίωμα για χορήγηση άδειας διαμονής». Σε περίπτωση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, όπου οι διατάξεις της οδηγίας 2013/32 έχουν πλήρη εφαρμογή και η εθνική ρύθμιση δεν φαίνεται να ενέχει κανένα κίνδυνο απομακρύνσεως, ο εν λόγω σκοπός διαφυλάσσεται.
104. Κατά συνέπεια, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32 δεν αντιτίθεται, κατ’ αρχήν, σε εθνική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη.
2.      Προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούνται προκειμένου εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, να συνάδει με την οδηγία 2013/32
105. Κατόπιν των ανωτέρω, θα πρέπει να προσθέσω ότι από την εξέταση των λοιπών διατάξεων της οδηγίας 2013/32 προκύπτει ότι –για τους προεκτεθέντες λόγους– το οικείο κράτος μέλος μπορεί να υποχρεωθεί να λάβει ορισμένα οργανωτικά ή υλικοτεχνικά μέτρα προκειμένου να διασφαλιστεί ότι η εθνική νομοθεσία δεν εφαρμόζεται κατά τρόπο μη συμβατό προς το δίκαιο της Ένωσης.
106. Ειδικότερα, το άρθρο 8 («Ενημέρωση και παροχή συμβουλών σε κέντρα κράτησης και στα σημεία διέλευσης των συνόρων»), το άρθρο 12 («Εγγυήσεις για τους αιτούντες»), το άρθρο 20 («Δωρεάν νομική συνδρομή και εκπροσώπηση στις διαδικασίες άσκησης ένδικου μέσου»), το άρθρο 22 («Δικαίωμα νομικής συνδρομής και εκπροσώπησης σε όλα τα στάδια της διαδικασίας»), το άρθρο 23 («Πεδίο εφαρμογής της νομικής συνδρομής και εκπροσώπησης»), το άρθρο 24 («Αιτούντες που χρήζουν ειδικών διαδικαστικών εγγυήσεων») και το άρθρο 25 («Εγγυήσεις για τους ασυνόδευτους ανηλίκους») της οδηγίας 2013/32 θεσπίζουν σειρά δικαιωμάτων και εγγυήσεων προς όφελος όλων των αιτούντων, εκείνων που τελούν υπό κράτηση ή συγκεκριμένων κατηγοριών αιτούντων, όπως οι ανήλικοι και άλλα ευάλωτα πρόσωπα.
107. Οι ως άνω διατάξεις δεν αποσκοπούν μόνο στη θέσπιση της διάρθρωσης μιας διαδικασίας σύμφωνης με τα άρθρα 18 και 19 του Χάρτη, αφενός, και με το άρθρο 47 του Χάρτη, αφετέρου. Συγκεκριμενοποιούν επίσης τις αξίες και τις αρχές που κατοχυρώνονται, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 6 («Δικαίωμα στην ελευθερία και την ασφάλεια»), στο άρθρο 7 («Σεβασμός της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής»), στο άρθρο 21 («Απαγόρευση διακρίσεων») και στο άρθρο 24 («Δικαιώματα του παιδιού») του Χάρτη.
108. Επομένως, εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, δεν πρέπει να εφαρμόζεται κατά τρόπο που να παρακωλύει την αποτελεσματική απόλαυση των ως άνω δικαιωμάτων ή να θίγει την προστασία που παρέχουν οι ως άνω εγγυήσεις. Όπως προαναφέρθηκε, τούτο ενδέχεται να απαιτεί τη θέσπιση κατάλληλων πρακτικών ρυθμίσεων (60).
109. Επιπλέον, ορισμένες διατάξεις της οδηγίας 2013/32 επιβάλλουν ή επιτρέπουν στους αιτούντες να εμφανίζονται αυτοπροσώπως ή εξ αποστάσεως ενώπιον των αρμόδιων διοικητικών ή δικαστικών αρχών (61). Αν τα πρόσωπα που κρατούνται σε εγκαταστάσεις ευρισκόμενες στο έδαφος τρίτου κράτους εμποδίζονταν να το πράξουν –ή να το πράξουν αποτελεσματικά (62) – τούτο όχι μόνον θα έθιγε τα δικαιώματα των εν λόγω προσώπων, αλλά θα έθιγε επίσης την αποτελεσματικότητα των διαδικασιών που θεσπίζει η οδηγία 2013/32. Υπό τις συνθήκες αυτές, ενδέχεται να είναι αναγκαία η θέσπιση διατάξεων που να καθιστούν τη συμμετοχή αυτή όχι μόνον εφικτή, αλλά και όχι αδικαιολόγητα επαχθή ή αναποτελεσματική προκειμένου να διασφαλιστεί η συμμόρφωση με την οδηγία 2013/32.
110. Τέλος, θα προσθέσω, εν συντομία, ότι το άρθρο 26, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32 ορίζει ότι «[τ]α κράτη μέλη δεν υποβάλλουν σε κράτηση ένα πρόσωπο για τον λόγο και μόνο ότι είναι αιτών. Οι λόγοι και οι συνθήκες κράτησης, καθώς και οι εγγυήσεις των οποίων απολαύουν οι αιτούντες που τελούν υπό κράτηση, συνάδουν με την οδηγία 2013/33/ΕΕ». Επιπλέον, το άρθρο 26, παράγραφος 2, της οδηγίας 2013/32 ορίζει ότι, «[ό]ταν υποβάλλουν έναν αιτούντα σε κράτηση, τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε να υπάρχει η δυνατότητα ταχείας δικαστικής επανεξέτασης σύμφωνα με την οδηγία 2013/33/ΕΕ». Επομένως, οι εν λόγω διατάξεις καθιερώνουν σαφή σύνδεσμο της οδηγίας 2013/32 με την οδηγία 2013/33 όσον αφορά την κράτηση των αιτούντων (63).
111. Εν προκειμένω, το αιτούν δικαστήριο δεν έθεσε κανένα ζήτημα σχετικά με την οδηγία 2013/33 ενώ, εξάλλου, κανένας από τους μετέχοντες στη διαδικασία που υπέβαλαν παρατηρήσεις δεν έθιξε την οδηγία αυτή. Επιπλέον, δύο χωριστές αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως, οι οποίες κατατέθηκαν λίγο μετά την υπό κρίση αίτηση, καλούν ειδικώς το Δικαστήριο να εξετάσει τη συμβατότητα εθνικής ρύθμισης, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, με τις διατάξεις της οδηγίας 2013/33 (64). Υπό τις συνθήκες αυτές, φρονώ ότι οι τελευταίες αυτές υποθέσεις –τις οποίες εξετάζει ταυτόχρονα το Δικαστήριο– αποτελούν το καταλληλότερο πλαίσιο για την εξέταση τυχόν ζητημάτων που ανακύπτουν συναφώς.
112. Υπό το πρίσμα της προηγηθείσας ανάλυσης, φρονώ ότι το Δικαστήριο θα πρέπει να απαντήσει στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα ότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32 δεν αντιτίθεται, κατ’ αρχήν, σε εθνική ρύθμιση η οποία επιτρέπει τη θέση υπό κράτηση υπηκόου τρίτης χώρας για τον οποίο έχουν κινηθεί διαδικασίες επιστροφής σε εγκαταστάσεις ευρισκόμενες σε τρίτο κράτος, όταν το εν λόγω πρόσωπο έχει υποβάλει αίτηση διεθνούς προστασίας ενόσω κρατείται στις εγκαταστάσεις αυτές. Τούτο, όμως, ισχύει υπό την προϋπόθεση ότι η εθνική νομοθεσία εφαρμόζεται κατά τρόπον ο οποίος i) εξασφαλίζει τον σεβασμό των δικαιωμάτων και των εγγυήσεων που παρέχονται στους αιτούντες διεθνή προστασία δυνάμει των άρθρων 8, 12, 20 και 22 έως 25 της οδηγίας 2013/32, ii) παρέχει στους αιτούντες τη δυνατότητα να εμφανίζονται αυτοπροσώπως, όταν αυτό απαιτείται ή επιτρέπεται, ενώπιον των αρμόδιων διοικητικών ή δικαστικών αρχών και iii) πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου 26, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2013/32.
V.      Πρόταση
113. Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Corte suprema di cassazione (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο, Ιταλία) ως εξής:
–        οι διατάξεις της οδηγίας 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών, δεν αντιτίθενται, κατ’ αρχήν, σε εθνική ρύθμιση η οποία επιτρέπει τη μεταφορά υπηκόων τρίτων χωρών υποκείμενων σε διαδικασίες επιστροφής σε εγκαταστάσεις κράτησης ευρισκόμενες στο έδαφος τρίτου κράτους, υπό την προϋπόθεση ότι οι εγκαταστάσεις αυτές εξακολουθούν να υπάγονται στη δικαιοδοσία του οικείου κράτους μέλους και ότι η εφαρμοστέα εθνική και ενωσιακή νομοθεσία εξακολουθεί να διέπει τις επίμαχες διαδικασίες.
Ωστόσο, η εν λόγω ρύθμιση είναι συμβατή με το δίκαιο της Ένωσης μόνον εφόσον εφαρμόζεται κατά τρόπον ο οποίος i) διασφαλίζει τον σεβασμό των δικαιωμάτων που απονέμονται στους υπηκόους τρίτων χωρών δυνάμει
του άρθρου 13, παράγραφος 3, και του
άρθρου 16, παράγραφος 2, της οδηγίας 2008/115, ii) επιτρέπει την άμεση απόλυσή τους όταν δεν πληρούνται πλέον οι προϋποθέσεις του άρθρου 15, παράγραφοι 2 και 4, της οδηγίας 2008/115 και iii) διασφαλίζει τη συμμόρφωση με την ειδική προστασία που παρέχεται στους ανηλίκους και στα λοιπά ευάλωτα πρόσωπα δυνάμει του άρθρου 16, παράγραφος 3, και του άρθρου 17, παράγραφοι 3 και 4, της εν λόγω οδηγίας·
–        Το άρθρο 9, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της
26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του καθεστώτος διεθνούς προστασίας, δεν αντιτίθεται, κατ’ αρχήν, σε εθνική ρύθμιση η οποία επιτρέπει τη θέση υπό κράτηση υπηκόου τρίτης χώρας για τον οποίο έχουν κινηθεί διαδικασίες επιστροφής σε εγκαταστάσεις ευρισκόμενες σε τρίτο κράτος, όταν το εν λόγω πρόσωπο έχει υποβάλει αίτηση διεθνούς προστασίας ενόσω κρατείται στις εγκαταστάσεις αυτές.
Τούτο, όμως, ισχύει υπό την προϋπόθεση ότι η εθνική νομοθεσία εφαρμόζεται κατά τρόπον ο οποίος i) εξασφαλίζει τον σεβασμό των δικαιωμάτων και των εγγυήσεων που παρέχονται στους αιτούντες διεθνή προστασία δυνάμει των άρθρων 8, 12, 20 και 22 έως 25 της οδηγίας 2013/32, ii) παρέχει στους αιτούντες τη δυνατότητα να εμφανίζονται αυτοπροσώπως, όταν αυτό απαιτείται ή επιτρέπεται, ενώπιον των αρμόδιων διοικητικών ή δικαστικών αρχών και iii) πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου 26, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 2013/32.
1      Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.
i      H ονομασία της παρούσας υπόθεσης είναι πλασματική. Δεν αντιστοιχεί στο πραγματικό όνομα κανενός διαδίκου.
2      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (ΕΕ 2008, L 348, σ. 98). Για λόγους πληρότητας, μπορεί να είναι χρήσιμο να σημειωθεί ότι, στις 11 Μαρτίου 2025, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλε πρόταση κανονισμού για την κατάργηση της οδηγίας 2008/115 {(πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τη θέσπιση κοινού συστήματος για την επιστροφή των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν παράνομα στην Ευρωπαϊκή Ένωση, και την κατάργηση της οδηγίας 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της οδηγίας 2001/40/ΕΚ του Συμβουλίου και της απόφασης 2004/191/ΕΚ του Συμβουλίου
[COM(2025) 101 final])}.
3      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του καθεστώτος διεθνούς προστασίας (ΕΕ 2013, L 180, σ. 60). Η οδηγία 2013/32 καταργήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2024/1348 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Μαΐου 2024, για τη θέσπιση κοινής διαδικασίας διεθνούς προστασίας στην Ένωση (ΕΕ L, 2024/1348). Ωστόσο, ο κανονισμός 2024/1348 θα αρχίσει να ισχύει από τις 12 Ιουνίου 2026.
4      Το αιτούν δικαστήριο παραπέμπει επίσης σε άλλες πράξεις του εθνικού δικαίου που έχουν εφαρμογή εν προκειμένω, οι οποίες, ωστόσο, φαίνεται να έχουν πιο περιορισμένη σημασία για την εκτίμηση στην οποία πρέπει να προβεί το Δικαστήριο στην υπό κρίση υπόθεση. Στη συνέχεια, οι κρίσιμες διατάξεις του εθνικού δικαίου θα αναφέρονται από κοινού ως «επίμαχη εθνική νομοθεσία».
5      Legge 21 febbraio 2024, n. 14, Ratifica ed esecuzione del Protocollo tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio dei ministri della Repubblica di Albania per il rafforzamento della collaborazione in materia migratoria, fatto a Roma il 6 novembre 2023, nonché norme di coordinamento con l’ordinamento interno (νόμος
14 περί κυρώσεως και εκτελέσεως του πρωτοκόλλου μεταξύ της Κυβερνήσεως της Ιταλικής Δημοκρατίας και του Υπουργικού Συμβουλίου της Δημοκρατίας της Αλβανίας περί της ενίσχυσης της συνεργασίας σε θέματα μετανάστευσης, το οποίο συνήφθη στη Ρώμη στις 6 Νοεμβρίου 2023 και κανόνων συντονισμού με την εσωτερική έννομη τάξη) (GURI αριθ. 44, της 22ας Φεβρουαρίου 2024).
6      Η υπογράμμιση δική μου.
7      Η υπογράμμιση δική μου.
8      Η Ιταλική Κυβέρνηση παρέθεσε το παράδειγμα νομοθεσίας σχετικά με το ιταλικό έδαφος, η οποία, για τους σκοπούς του νόμου 14, θα πρέπει πλέον να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι περιλαμβάνει και τα εδάφη που υπάγονται στην ιταλική δικαιοδοσία.
9      Βλ., επί παραδείγματι, απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 2024, Ararat (C‑156/23, EU:C:2024:892, σκέψη 32 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Η υπογράμμιση δική μου.
10      Βλ. απόφαση της 1ης Αυγούστου 2025, Al Hoceima και Boghni (C‑636/23 και C‑637/23, EU:C:2025:603, σκέψη 38 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Η υπογράμμιση δική μου.
11      Πρβλ. απόφαση της 7ης Ιουνίου 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, σκέψη 88).
12      Πρβλ. απόφαση της 14ης Μαΐου 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU και C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, σκέψη 165) (στο εξής: απόφαση FMS κ.λπ.).
13      Βλ. απόφαση της 16ης Νοεμβρίου 2021, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Ποινικοποίηση της βοήθειας προς τους αιτούντες άσυλο) (C‑821/19, EU:C:2021:930, σκέψη 136).
14      Πρβλ. άρθρα 67 και 78 ΣΛΕΕ καθώς και αιτιολογική σκέψη 2 της οδηγίας 2013/32.
15      Η υπογράμμιση δική μου.
16      Πρβλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 27ης Απριλίου 2023, M.D.  (Απαγόρευση εισόδου στην Ουγγαρία) (C‑528/21, EU:C:2023:341, σκέψεις 83 και 84).
17      Απόφαση της 25ης Ιουνίου 2020, Ministerio Fiscal (Αρχή η οποία μπορεί να παραλάβει αίτηση διεθνούς προστασίας) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, σκέψη 63). Η υπογράμμιση δική μου.
18      Βλ., μεταξύ άλλων, αιτιολογικές σκέψεις 22, 23, 25, 26 και 28, καθώς και άρθρα 12 και 19 έως 25 της οδηγίας 2013/32. Βλ. επίσης απόφαση της 16ης Νοεμβρίου 2021, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Ποινικοποίηση της βοήθειας προς τους αιτούντες άσυλο) (C‑821/19, EU:C:2021:930, σκέψεις 80, 95, 96 και 119).
19      Βλ., επί παραδείγματι, Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες, Διαδικαστικά πρότυπα σχετικά με τον καθορισμό του καθεστώτος του πρόσφυγα που εμπίπτει στην εντολή της UNHCR, Αύγουστος 2020.
20      Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις, C‑50/24 έως C‑56/24 (EU:C:2025:493, σκέψεις 42 έως 46). Φρονώ ότι το εν λόγω συμπέρασμα μπορεί επίσης να συναχθεί από την απόφαση FMS κ.λπ. (σκέψεις 215 έως 248). Βλ. επίσης, τηρουμένων των αναλογιών, Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (στο εξής: ΕΔΔΑ), απόφαση της 21ης Νοεμβρίου 2019, Ilias και Ahmed κατά  Ουγγαρίας (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, §
236). Επισημαίνεται ότι, ερωτηθείσα κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, αν γνωρίζει τυχόν ειδικούς κανόνες του διεθνούς δικαίου σχετικά με την έννοια των «ζωνών διέλευσης», η Επιτροπή έδωσε αρνητική απάντηση.
21      Επί παραδείγματι, παρατηρώ ότι καμία από τις αρχές που διέπουν την ευθύνη των κρατών για διεθνώς παράνομες πράξεις και τις προϋποθέσεις που ενεργοποιούν την ευθύνη αυτή βάσει του σχεδίου άρθρων σχετικά με την ευθύνη των κρατών για διεθνώς παράνομες πράξεις που εγκρίθηκε από τα Ηνωμένα Έθνη το 2001 δεν αφορούν το έδαφος στο οποίο λαμβάνει χώρα η παράνομη πράξη.
22      Στο πλαίσιο αυτό, είναι ίσως ενδιαφέρον να υπομνησθεί ότι, κατά το άρθρο 1 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών (στο εξής: ΕΣΔΑ), το οποίο επιγράφεται «Υποχρέωση σεβασμού των δικαιωμάτων του ανθρώπου», τα συμβαλλόμενα μέρη υποχρεούνται να διασφαλίζουν «σε όλα τα πρόσωπα που υπάγονται στη δικαιοδοσία τους τα δικαιώματα και τις ελευθερίες» που κατοχυρώνονται στην εν λόγω Σύμβαση (η υπογράμμιση δική μου). Κατά πάγια νομολογία του ΕΔΔΑ, «μολονότι η διεθνής δικαιοδοσία ενός κράτους είναι κυρίως εδαφική, η κατά το άρθρο 1 της Συμβάσεως έννοια της διεθνούς δικαιοδοσίας δεν περιορίζεται στο εθνικό έδαφος των Υψηλών Συμβαλλομένων Μερών» (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 16ης Ιουνίου 2015, Chiragov κ.λπ. κατά  Αρμενίας, CE:ECHR:2015:0616JUD001321605, § 167). Βλ. επίσης, τηρουμένων των αναλογιών, τις αποφάσεις του United States Supreme Court (Ανωτάτου Δικαστηρίου των Ηνωμένων Πολιτειών) με τις οποίες έκρινε, κατ’ ουσίαν, ότι οι κρατούμενοι στο στρατόπεδο κράτησης του Γκουαντάναμο (στρατιωτική φυλακή του στρατού των Ηνωμένων Πολιτειών στην Κούβα) είχαν συνταγματικό δικαίωμα να προσβάλουν την κράτησή τους ενώπιον των δικαστηρίων των Ηνωμένων Πολιτειών και ότι τα δικαστήρια αυτά είχαν διεθνή δικαιοδοσία να εκδικάσουν υποθέσεις που ασκήθηκαν εξ ονόματός τους
{βλ., μεταξύ άλλων, Rasul κατά  Bush [542 U.S. 466 (2004)] και Boumediene κατά  Bush [553 U.S. 723 (2008)]}.
23      Η υπογράμμιση δική μου.
24      Όπως η Σύμβαση της Βιέννης του 1961 περί των διπλωματικών σχέσεων (Recueil des traités des Nations unies, τόμος 500, σ. 95) και η Σύμβαση της Βιέννης του 1963 περί των προξενικών σχέσεων (Recueil des traités des Nations unies, τόμος 596, σ. 261).
25      Κανονισμός (ΕΕ) 604/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας ή από απάτριδα (ΕΕ 2013, L 180, σ. 31).
26      Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση του ΕΔΔΑ της 23ης Φεβρουαρίου 2012, Hirsi Jamaa κ.λπ. κατά  Ιταλίας (CE:ECHR:2012:0223JUD002776509, §
129).
27      Πρβλ. απόφαση της 8ης Νοεμβρίου 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Αυτεπάγγελτη εξέταση της κράτησης) (C‑704/20 και C‑39/21, EU:C:2022:858, σκέψεις 81 έως 87). Βλ. επίσης απόφαση FMS κ.λπ. (σκέψεις 289 και 290).
28      Στο πλαίσιο αυτό, οφείλω να προσθέσω ότι η Επιτροπή ή άλλα κράτη μέλη της Ένωσης θα μπορούσαν να προσφύγουν ενώπιον του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης δυνάμει των άρθρων 258 έως 260 ΣΛΕΕ λόγω μη τηρήσεως του δικαίου της Ένωσης όσον αφορά πρόσωπα που κρατούνται σε εγκαταστάσεις ευρισκόμενες στο αλβανικό έδαφος.
29      Βλ. σημείο 40 των παρουσών προτάσεων. Βλ. επίσης αιτιολογική σκέψη 21 της οδηγίας 2008/115, η οποία αφορά την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων.
30      Σύμφωνα με το άρθρο 15, παράγραφοι 5 και 6, της οδηγίας 2008/115. Επί της σημασίας της εν λόγω πτυχής, βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση του ΕΔΔΑ της 21ης Νοεμβρίου 2019, Ilias και Ahmed κατά Ουγγαρίας (CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, § 227).
31      Επιβάλλεται μια σύντομη παρατήρηση σχετικά με την αναδιατύπωση του πρώτου ερωτήματος. Όπως διατυπώνεται από το αιτούν δικαστήριο, το ερώτημα αυτό αφορά περιπτώσεις στις οποίες η κράτηση διατηρείται παρά το γεγονός ότι «δεν υπάρχει καμία προκαθορισμένη και προσδιορίσιμη προοπτική επιστροφής» των οικείων προσώπων. Εκ πρώτης όψεως, η εν λόγω παραδοχή δεν συμβιβάζεται με την οικονομία του άρθρου 15, παράγραφος 4, της οδηγίας 2008/115, σύμφωνα με το οποίο: «Οσάκις καθίσταται πρόδηλο ότι δεν υφίσταται πλέον λογικά προοπτική απομάκρυνσης […] η κράτηση παύει να δικαιολογείται και το συγκεκριμένο πρόσωπο απολύεται αμέσως». Επομένως, σε περίπτωση όπως αυτή που περιγράφει το αιτούν δικαστήριο, η κράτηση θα πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να παύει, ανεξαρτήτως του κατά πόσον το οικείο πρόσωπο τελεί υπό κράτηση σε εγκατάσταση ευρισκόμενη στην Ιταλία ή στην Αλβανία. Υπό τις συνθήκες αυτές, το εν λόγω στοιχείο δεν φαίνεται να ασκεί επιρροή στο κεντρικό ζήτημα που εγείρεται με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα. Ως εκ τούτου, δεν θα το λάβω υπόψη στην ανάλυση που ακολουθεί.
32      Πρβλ. απόφαση της 10ης Μαρτίου 2022, Landkreis Gifhorn (C‑519/20, EU:C:2022:178, σκέψεις 33 έως 36).
33      Πρβλ. απόφαση FMS κ.λπ. (σκέψη 274).
34      Βλ., ιδίως, αιτιολογική σκέψη 16 και άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/115.
35      Βλ., ιδίως, άρθρο 15, παράγραφοι 4 έως 6, της οδηγίας 2008/115.
36      Βλ., ιδίως, άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 2008/115.
37      Βλ., ιδίως, αιτιολογική σκέψη 17, άρθρο 15, παράγραφος 3, καθώς και άρθρα 16 και 17 της οδηγίας 2008/115.
38      Επί του σημείου αυτού, δεν με πείθει το επιχείρημα της Ολλανδικής Κυβερνήσεως ότι, δυνάμει του πρωτοκόλλου, η Αλβανία θα μπορούσε να θεωρηθεί ως «χώρα διέλευσης» κατά την έννοια του άρθρου 3, σημείο 3, της οδηγίας 2008/115. Αρκεί να επισημανθεί ότι ορισμένοι υπήκοοι τρίτων χωρών που κρατούνται στις εγκαταστάσεις που βρίσκονται στην Αλβανία ενδέχεται τελικά να μην «επιστραφούν» σε τρίτη χώρα, αλλά να μεταφερθούν εκ νέου στην Ιταλία. Υπό τις συνθήκες αυτές, ο χαρακτηρισμός της Αλβανίας ως «χώρας διέλευσης» είναι, αν μη τι άλλο, αμφισβητήσιμος. Τούτου δοθέντος, το ζήτημα δεν είναι αποφασιστικής σημασίας για τους σκοπούς της υπό κρίση υποθέσεως. Πράγματι, συμμερίζομαι την άποψη της Ολλανδικής Κυβερνήσεως ότι η οδηγία 2008/115 δεν αντιτίθεται, κατ’ αρχήν, σε εθνική νομοθεσία όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης.
39      Απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 2020 (C‑808/18, EU:C:2020:1029, σκέψη 255).
40      Βλ.
όπ.π. (σκέψεις 257 και 258).
41      Όταν ο νόμος επιθυμούσε (να πει κάτι), το έκανε ρητώς, όταν δεν επιθυμούσε σιωπούσε.
42      Πρβλ., επί παραδείγματι, απόφαση της 2ας Σεπτεμβρίου 2021, État belge (Δικαίωμα διαμονής σε περίπτωση ενδοοικογενειακής βίας) (C‑930/19, EU:C:2021:657, σκέψη 76).
43      Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 1ης Αυγούστου 2025, Alace και Canpelli (C‑758/24 και C‑759/24, EU:C:2025:591, σκέψη 61 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
44      Βλ., ιδίως, αιτιολογικές σκέψεις 11, 12, 15 και 17, καθώς και άρθρα 7, 8, 12, 13 και 14 της οδηγίας 2008/115.
45      Βλ. απόφαση της 5ης Ιουνίου 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, σκέψη 39). Βλ. επίσης απόφαση της 5ης Νοεμβρίου 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, σκέψεις 41 και 51).
46      Βλ. απόφαση της 6ης Δεκεμβρίου 2011, Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, σκέψη 28).
47      Πρβλ. αποφάσεις της 28ης Απριλίου 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, σκέψεις 55 και 59), της 6ης Δεκεμβρίου 2012, Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, σκέψεις 45 και 46), και της 7ης Ιουνίου 2016, Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, σκέψεις 63 και 68).
48      Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 18ης Δεκεμβρίου 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, σκέψεις 42 και 45), και της 17ης Δεκεμβρίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, σκέψη 256).
49      Όπως υπογράμμισε το Δικαστήριο, επί παραδείγματι, στην απόφαση της 28ης Απριλίου 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, σκέψη 31).
50      Ομοίως, και με περαιτέρω παραπομπές, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Ν. Wahl στην υπόθεση Αυστρία κατά Γερμανίας (C‑591/17, EU:C:2019:99, σημείο 104).
51      Επί παραδείγματι, στην υπό κρίση υπόθεση, αντιλαμβάνομαι ότι ειδική διάταξη του πρωτοκόλλου, ήτοι το άρθρο 9, παράγραφος 2, αυτού, εγγυάται σε δικηγόρους και στο προσωπικό τους την πρόσβαση στις εγκαταστάσεις κράτησης. Ωστόσο, διερωτώμαι μήπως το πρωτόκολλο θα πρέπει να περιλαμβάνει παρόμοια διάταξη όσον αφορά τα μέλη της οικογένειας των προσώπων που τελούν υπό κράτηση. Αντιλαμβάνομαι ότι, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του δικαίου, υπάρχουν ειδικές διατάξεις επί του εν λόγω ζητήματος τόσο στο ιταλικό όσο και στο αλβανικό δίκαιο. Ωστόσο, ελλείψει οποιασδήποτε αναφοράς στο πρωτόκολλο, δεν υφίσταται εγγύηση ότι η κατάσταση δεν θα μπορούσε να μεταβληθεί μονομερώς από τις αλβανικές αρχές.
52      Πράγματι, ορισμένες διοικητικές διατυπώσεις πρέπει κανονικά να διεκπεραιώνονται πριν από την πραγματική απόλυση. Επ’ αυτού, γενικώς, και με περαιτέρω παραπομπές, βλ. προτάσεις του γενικού εισαγγελέα A. Ράντου στην υπόθεση Bouskoura (C‑387/24 PPU, EU:C:2024:703, σημεία 68 και 69).
53      Βλ. επίσης αιτιολογική σκέψη 22 της οδηγίας 2008/115.
54      Πρβλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 18ης Δεκεμβρίου 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, σκέψη 49).
55      Η υπογράμμιση δική μου.
56      Βλ., επί παραδείγματι, αφενός, το γράμμα του άρθρου 2, στοιχείο ιστʹ, της οδηγίας 2013/32 στην αγγλική, τη γαλλική ή την ιταλική γλώσσα
και, αφετέρου, το γράμμα του άρθρου αυτού στην ελληνική και την ισπανική γλώσσα.
57      Απόφαση της 6ης Σεπτεμβρίου 2017 (C‑643/15 και C‑647/15, EU:C:2017:631, σκέψη 316).
58      Δημοσιεύθηκε από την Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες τον Μάιο του 1992.
59      Απόφαση της 6ης Σεπτεμβρίου 2017, Σλοβακία και Ουγγαρία κατά Συμβουλίου
(C‑643/15 και C‑647/15, EU:C:2017:631, σκέψεις 340 και 341). Η υπογράμμιση δική μου.
60      Βλ., μεταξύ άλλων, άρθρο 23, παράγραφος 2, άρθρο 24, παράγραφος 3, και άρθρο 25, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/32.
61      Ήτοι το άρθρο 13, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, το άρθρο 14, το άρθρο 23, παράγραφος 4, και το άρθρο 25, παράγραφος 1, της οδηγίας 2013/32.
62      Βλ., ειδικώς, άρθρο 15, παράγραφος 3, και άρθρο 16 της οδηγίας 2013/32. Ας φανταστούμε, υποθετικώς, ότι είναι υποχρεωτική η αυτοπρόσωπη εμφάνιση του υπηκόου τρίτης χώρας ενώπιον διοικητικής ή δικαστικής αρχής και ότι αυτό είναι δυνατό μόνο μετά από μεγάλο και εξαντλητικό ταξίδι.
63      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με τις απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία (ΕΕ 2013, L 180, σ. 96) (στο εξής: οδηγία για την υποδοχή).
64      Βλ. συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑706/25 Comeri και C‑707/25 Sidilli.