62019CJ0771
PRESUDA SUDA (deseto vijeće)
24. ožujka 2021. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Postupci javne nabave u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru – Direktiva 92/13/EEZ – Postupci pravne zaštite – Predugovorna faza – Ocjena ponuda – Odbijanje tehničke ponude i prihvat konkurentove ponude – Suspenzija primjene tog akta – Legitiman interes isključenog ponuditelja za pobijanje pravilnosti ponude uspješnog ponuditelja”
U predmetu C‑771/19,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon) (Državno vijeće (Odbor za suspenziju), Grčka), odlukom od 12. rujna 2019., koju je Sud zaprimio 21. listopada 2019., u postupku
NAMA Symvouloi Michanikoi kai Meletites AE – LDK Symvouloi Michanikoi AE,
NAMA Symvouloi Michanikoi kai Meletites AE,
LDK Symvouloi Michanikoi AE
protiv
Archi Exetasis Prodikastikon Prosfigon (AEPP),
Attiko Metro AE,
uz sudjelovanje:
SALFO kai Synergates Anonymi Etairia Meletitikon Ypiresion Technikon Ergon – Grafeio Doxiadi Shymvouloi gia Anaptyxi kai Oikistiki AE – TPF Getinsa Euroestudios SL,
SALFO kai Synergates Anonymi Etairia Meletitikon Ypiresion Technikon Ergon,
Grafeio Doxiadi Shymvouloi gia Anaptyxi kai Oikistiki AE,
TPF Getinsa Euroestudios SL,
SUD (deseto vijeće),
u sastavu: M. Ilešič, predsjednik vijeća, E. Juhász (izvjestitelj) i C. Lycourgos, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za NAMA Symvouloi Michanikoi kai Meletites AE – LDK Symvouloi Michanikoi AE, LDK Symvouloi Michanikoi AE, NAMA Symvouloi Michanikoi kai Meletites AE, S. Vlachopoulos i N. Gountza, dikigoroi,
–
za Archi Exetasis Prodikastikon Prosfigon (AEPP), S. Karatza i F. Katsigianni, dikigoroi,
–
za Attiko Metro AE, G. Arvanitis i E. Christofilopoulos, dikigoroi,
–
za SALFO kai Synergates Anonymi Etairia Meletitikon Ypiresion Technikon Ergon – Grafeio Doxiadi Shymvouloi gia Anaptyxi kai Oikistiki AE – TPF Getinsa Euroestudios SL, K. Vrettos, dikigoros,
–
za vladu Helenske Republike, K. Georgiadis, Z. Chatzipavlou i D. Tsagkaraki, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, A. Bouchagiar, P. Ondrůšek i L. Haasbeek, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1. stavka 3., članka 2. stavka 1. točaka (a) i (b) i članka 2.a stavka 2. Direktive Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru (SL 1992., L 76, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 72. i ispravak SL 2018., L 181, str. 88.), kako je izmijenjena Direktivom 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. (SL 2014., L 94, str 1.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 92/13), u vezi sa sudskom praksom Suda o tim odredbama.
2
Zahtjev je upućen u okviru postupka o suspenziji primjene koji su pokrenuli udruženje poduzetnika i društva koje ga čine (u daljnjem tekstu: NAMA), s jedne strane, i Archi Exetasis Prodikastikon Prosfigon (tijelo nadležno za predsudske upravne žalbe u području javne nabave (AEPP), Grčka) i Attiko Metro AE, s druge strane, u pogledu zakonitosti odluke koju je donio potonji kao naručitelj o ocjeni tehničkih ponuda podnesenih u okviru postupka javne nabave u području prometa.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
U skladu s drugom uvodnom izjavom Direktive 92/13, „postojeće uređenje na nacionalnima razinama i na razini Zajednice koje ima za cilj osigurati [učinkovitu primjenu pravila o javnoj nabavi] nije uvijek odgovarajuće”.
4
Članak 1. Direktive 92/13, naslovljen „Područje primjene i dostupnost postupaka pravne zaštite”, u stavcima 1. i 3. određuje:
„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore iz Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća [od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (SL 2014., L 94, str. 243.)], osim ako su takvi ugovori isključeni u skladu s člancima od 18. do 24., od 27. do 30., 34. ili 55. te Direktive.
[…]
Države članice poduzimaju mjere neophodne kako bi osigurale da se, u pogledu ugovora obuhvaćenih područjem primjene Direktive 2014/25/EU ili Direktive 2014/23/EU, odluke javnih naručitelja mogu učinkovito razmatrati i, osobito, u najkraćem roku u skladu s uvjetima utvrđenima u člancima od 2. do 2.f ove Direktive, iz razloga što su takve odluke dovele do povrede prava Unije u području nabave ili povrede nacionalnih pravila koja prenose to pravo.
[…]
3.   Države članice osiguravaju da su, prema detaljnim pravilima koja mogu utvrditi države članice, postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja.”
5
Članak 2. te direktive, naslovljen „Zahtjevi za postupke pravne zaštite”, predviđa:
„1.   Države članice osiguravaju da mjere poduzete u vezi s postupcima preispitivanja iz članka 1. ove Direktive uključuju odredbu o ovlastima:
ili
(a)
što je prije moguće i kroz interlokutorni postupak, privremenih mjera s ciljem otklanjanja navodnog kršenja ili sprečavanja daljnje povrede interesa u pitanju, uključujući mjere obustave ili osiguravanja obustave postupka sklapanja ugovora ili provedbe bilo kakve odluke koju donosi naručitelj; i
(b)
ukidanja ili osiguranja ukidanja nezakonito donesenih odluka, uključujući uklanjanje diskriminirajućih tehničkih, ekonomskih ili financijskih specifikacija u pozivu na nadmetanje, periodičnoj indikativnoj obavijesti, obavijesti o postojanju sustava kvalifikacije, poziva na dostavu ponuda, ugovornim dokumentima ili bilo kojem drugom dokumentu koji se odnose na konkretni postupak sklapanja ugovora;
ili
(c)
oduzimanja, što je prije moguće i ako je moguće kroz interlokutorni postupak, te ako je potrebno kroz pravomoćni meritorni postupak, mjera koje nisu predviđene u točkama (a) i (b), s ciljem ispravljanja svakog utvrđenog kršenja te sprečavanja povrede predmetnih interesa; posebno, izdavanjem naloga za plaćanje određenog iznosa u slučajevima kada kršenje nije otklonjeno ili spriječeno.
Države članice takve odluke mogu donijeti za sve naručitelje ili za pojedine kategorije naručitelja utvrđene na temelju objektivnih mjerila, nastojeći u svakom slučaju sačuvati učinkovitost mjera donesenih radi sprečavanja povrede nanijete predmetnim interesima;
(d)
i, u oba gore navedena slučaja, naknadu štete osobama koje su oštećene kršenjem.
Ako se šteta potražuje s obrazloženjem da je odluka donijeta na nezakonit način, države članice mogu osigurati, ako njihov unutarnji pravni sustav to zahtijeva i predviđa tijela koja s tim ciljem imaju potrebne ovlasti, da se osporavana odluka ukine ili utvrdi nezakonitom.
2.   Ovlasti navedene u stavku 1. i člancima 2.d i 2.e mogu se prenijeti na odvojena tijela nadležna za različite aspekte postupka pravne zaštite.
3.   Ako prvostupanjsko tijelo, neovisno o naručitelju, preispituje odluku o odabiru, države članice osiguravaju da naručitelj ne može sklopiti ugovor prije nego je tijelo nadležno za pravnu zaštitu donijelo odluku o primjeni privremenih mjera ili o pravnoj zaštiti. Obustava će prestati najranije po isteku roka mirovanja, kako je navedeno u članku 2.a stavku 2. i članku 2.d stavcima 4. i 5.
[…]
9.   Budući da tijela nadležna za postupke preispitivanja nisu sudska tijela, potrebno je uvijek dati pisano obrazloženje njihovih odluka. Nadalje, u tom slučaju potrebno je predvidjeti postupak koji jamči da svaka navodno nezakonita mjera tijela nadležnog za preispitivanje ili svaka navodna povreda učinjena pri izvršavanju ovlasti dodijeljenih tom tijelu mogu biti predmetom sudskog preispitivanja ili preispitivanja drugog tijela koje je sud ili sudsko vijeće u smislu članka [267. UFEU‑a], i neovisno je od naručitelja i od tijela nadležnog za preispitivanje.
[…]”
6
Članak 2.a navedene direktive, naslovljen „Rok mirovanja”, određuje:
„1.   Države članice osiguravaju da osobe navedene u članku 1. stavku 3. imaju dovoljno vremena za učinkovito preispitivanje odluka o odabiru koje donose naručitelji, donošenjem potrebnih propisa u kojima se poštuju minimalni uvjeti navedeni u stavku 2. ovog članka i u članku 2.c.
2.   Ugovor se nakon donošenja odluke o dodjeli ugovora iz područja primjene Direktive 2014/25/EU ili Direktive 2014/23/EU ne može sklopiti prije isteka roka od najmanje 10 kalendarskih dana računajući od dana poslije datuma kad je odluka o dodjeli ugovora poslana zainteresiranim ponuditeljima i natjecateljima, ako se koristi telefaks ili elektronička sredstva priopćavanja, ili ako se koriste druga sredstva komunikacije, prije isteka roka od najmanje 15 kalendarskih dana računajući od dana poslije datuma kada je odluka o dodjeli ugovora poslana zainteresiranim ponuditeljima i natjecateljima, ili najmanje 10 kalendarskih dana računajući od dana poslije datuma primitka odluke o dodjeli ugovora.
Smatra se da su ponuditelji zainteresirani ako još nisu konačno isključeni. Isključenje je konačno ako su o njemu obaviješteni zainteresirani ponuditelji i ako ga neovisno tijelo nadležno za pravnu zaštitu smatra zakonitim ili ako ono više ne može biti predmet postupka pravne zaštite.
Smatra se da su natjecatelji zainteresirani sve dok im naručitelj nije dao informacije o odbijanju njihovih zahtjeva za sudjelovanje prije obavijesti o odluci o odabiru zainteresiranim ponuditeljima.
[…]”
Grčko pravo
7
Zakon o 4412/2016 o javnoj nabavi, radova, robe ili usluga (FEK A’ 147/8.8.2016), kako je izmijenjen (u daljnjem tekstu: Zakon 4412/2016), preuredio je sustav pravne zaštite u području javnih nabava u predugovornoj fazi, osobito stvaranjem nezavisnog središnjeg upravnog tijela, odnosno AEPP‑a, nadležnog za predsudsko ispitivanje akata naručiteljâ i uvođenjem mogućnosti zahtijevanja suspenzije primjene i poništenja odluka tog tijela.
8
Članak 346. stavci 1. i 2. Zakona 4412/2016 određuje:
„1.   Svaka osoba koja ima ili je imala interes za dodjelu ugovora o javnoj nabavi iz članka 1. stavka 2. točke (a) ili (b) i čija su prava povrijeđena ili postoji opasnost da budu povrijeđena naručiteljevim izvršnim aktom ili nepostupanjem u suprotnosti s nacionalnim propisima ili propisima Unije može pokrenuti postupak pred [AEPP‑om] u skladu s posebnim pretpostavkama predviđenima člankom 360. i zahtijevati privremene zaštitne mjere u skladu s člankom 366., poništenje naručiteljeva nezakonitog akta ili nepostupanja u skladu s člankom 367. ili pak poništenje ugovora o javnoj nabavi koji je nezakonito sklopljen u skladu s člankom 368.
2.   Svaka osoba čija su prava povrijeđena ili postoji opasnost da budu povrijeđena odlukom AEPP‑a koja se odnosi na predsudsku upravnu žalbu iz članka 360. može podnijeti pravni lijek i zahtijevati suspenziju primjene i poništenje navedene odluke pred nadležnim sudovima u skladu s člankom 372. Pravo podnošenja istog pravnog lijeka ima i naručitelj ako je AEPP prihvatio predsudsku upravnu žalbu.”
9
Članak 347. Zakona 4412/2016 predviđa:
„1.   Ustanovljuje se AEPP, čija je zadaća rješavanje sporova nastalih u fazi postupka koja prethodi provedbi postupaka javne nabave radova, robe i usluga, kada mu je podnesena predsudska upravna žalba u skladu s odredbama odjeljka II. ove glave. […]
2.   [AEPP] je funkcionalno nezavisan, ima upravnu i financijsku autonomiju i ne podliježe nadzoru državnih tijela ili drugih upravnih tijela. Podliježe jedino nadzoru parlamenta, u skladu s njegovim poslovnikom.”
10
Članak 360. Zakona 4412/2016 određuje:
„1.   Svaka osoba koja ima ili je imala interes za dodjelu posebnog ugovora o javnoj nabavi iz ovog zakona i čija su prava povrijeđena ili postoji opasnost da budu povrijeđena naručiteljevim izvršnim aktom ili nepostupanjem u suprotnosti s nacionalnim propisima ili propisima Unije dužna je prije podnošenja pravnog lijeka na temelju dijela 3. podnijeti AEPP‑u predsudsku upravnu žalbu protiv navedenog akta ili navedenog naručiteljeva nepostupanja.
2.   Podnošenje predsudske upravne žalbe preduvjet je za podnošenje pravnog lijeka na temelju dijela 3. protiv izvršnih akata ili nepostupanja naručiteljâ.
3.   Protiv naručiteljevih izvršnih akata ili nepostupanja u provedbi postupka javnih nabava ne mogu se podnijeti predsudske upravne žalbe različite od onih iz stavka 1.”
11
U skladu s člankom 372. Zakona 4412/2016, osoba koja opravda legitiman interes može zahtijevati suspenziju primjene i poništenje odluke AEPP‑a pred Symvoulio tis Epikrateiasom (Državno vijeće) ako je riječ o javnoj nabavi koja je obuhvaćena primjenom Direktive 2014/25.
Glavni postupak i prethodna pitanja
12
Attiko Metro pozivom na nadmetanje objavljenim 24. siječnja 2018. pokrenuo je otvoreni postupak javne nabave čiji su predmet bile usluge davanja tehničkih savjeta za projekt proširenja podzemne željeznice u Ateni (Grčka) u vrijednosti od oko 21,5 milijuna eura. Kriterij dodjele bio je ekonomski najpovoljnija ponuda na temelju najboljeg odnosa kvalitete i cijene. U skladu s pozivom na nadmetanje, prva faza postupka obuhvaćala je kontrolu dokumentacije i tehničkih ponuda natjecatelja, dok je druga faza obuhvaćala otvaranje ekonomskih ponuda i ukupnu ocjenu.
13
Četiri gospodarska subjekta podnijela su zasebne ponude. U okviru prve faze postupka naručiteljev odbor za ocjenu predložio je, s jedne strane, odbijanje ponude jednog natjecatelja u fazi kontrole dokumentacije i ponuda drugih dvaju natjecatelja, među kojima je bila i NAMA, u fazi kontrole tehničkih ponuda. S druge strane, on je predložio prihvaćanje udruženja poduzetnika SALFO i triju društava koja ga čine (u daljnjem tekstu: SALFO) u drugu fazu postupka. Prije donošenja konačne odluke u vezi s tim, naručitelj je zahtijevao pojašnjenja iskustva tima koji je predložila NAMA.
14
Odlukom naručiteljeva upravnog odbora od 6. ožujka 2019. navedeni prijedlozi odbora odobreni su. Osobito, NAMA‑ina ponuda je isključena iz daljnjeg postupka jer iskustvo određenih članova njezina tima u području građevinskih radova nije odgovaralo zahtjevima iz poziva na nadmetanje. NAMA je 26. ožujka 2019. AEPP‑u podnijela predsudsku upravnu žalbu protiv te odluke kojom je pobijala kako odbijanje svoje tehničke ponude tako i prihvaćanje SALFO‑ove ponude.
15
AEPP je odlukom od 21. svibnja 2019. prihvatio NAMA‑inu žalbu jedino u dijelu u kojem je bila podnesena protiv obrazloženja naručiteljeve odluke o dokazu iskustva jednog od članova predloženog tima. U preostalom dijelu on je odbio žalbu.
16
Nakon djelomičnog odbijanja njezine upravne žalbe, NAMA je Symvoulio tis Epikrateiasu (Epitropi Anastolon) (Državno vijeće (Odbor za suspenziju)), sudu koji je uputio zahtjev u ovom predmetu, podnijela tužbu kojim je zahtijevala da naloži, s jedne strane, suspenziju primjene AEPP‑ove odluke od 21. svibnja 2019. i odluke upravnog odbora naručitelja Attiko Metro od 6. ožujka 2019. i, s druge strane, sve mjere za osiguranje privremene zaštite njegovih interesa u okviru provedbe predmetnog postupka javne nabave. Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon) (Državno vijeće (Odbor za suspenziju)) smatra da su nedopušteni ili neosnovani NAMA‑ini tužbeni razlozi u okviru kojih je ta stranka tvrdila, s jedne strane, da je njezino isključenje iz tog postupka bilo nezakonito jer je naručitelj pogrešno ocijenio iskustvo određenih njezinih stručnjaka i, s druge strane, da je načelo jednakosti prilikom ocjenjivanja tehničkih odluka ponuditeljâ bilo povrijeđeno jer ih je naručitelj različito ispitao.
17
Sud koji je uputio zahtjev primjećuje da je on opetovano presuđivao da ponuditelj koji je isključen iz tijeka postupka dodjele ne može opravdati pravni interes za pobijanje zakonitosti sudjelovanja drugog ponuditelja u tom postupku, osim razlozima koji se tiču povrede načela jednakosti prilikom ocjenjivanja ponuda. Međutim, taj se sud pita u kojoj se mjeri rješenje koje proizlazi osobito iz presude od 11. svibnja 2017., Archus i Gama (C‑131/16, EU:C:2017:358) primjenjuje i kada isključeni ponuditelj nije podnio zahtjev za suspenziju primjene u završnoj fazi dodjele ugovora o javnoj nabavi, nego u ranijoj fazi postupka javne nabave, poput faze provjere dokumentacije o sudjelovanju ili provjere i ocjene tehničkih ponuda. Sud još uvijek nije riješio to pitanje, koje je dovelo do različitih tumačenja u okviru Odbora za suspenziju Symvoulio tis Epikrateiasa (Državno vijeće), zbog kojih je naposljetku glavni predmet upućen pred puni sastav od pet sudaca.
18
Sud koji je uputio zahtjev navodi da je mišljenje Odbora za suspenziju da treba smatrati da je ponuditelj koji je isključen iz postupka javne nabave konačno isključen ako nije pobijao odluku o isključenju koja se odnosi na njega ili ako je ta odluka postala pravomoćna. Suprotno tomu, ne može ga se smatrati konačno isključenim ako je predsudska upravna žalba koju je podnio odbijena odlukom AEPP‑a, ali još uvijek nije istekao rok za podnošenje tužbe za poništenje ili zahtjeva za suspenziju na temelju Zakona 4412/2016. Isto tako, nije konačno isključen ponuditelj čiji je zahtjev za suspenziju, upućen protiv AEPP‑ova odbijanja njegove predsudske upravne žalbe, odbijen ako ima pravo podnošenja tužbe za poništenje protiv te odluke o odbijanju ili ako odluka o odbijanju tužbe za poništenje koju je podnio još nije postala konačna. Usto, sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je priznanje pravnog interesa isključenom ponuditelju protiv odluke o prihvaćanju ponude jednog od njegovih konkurenata i dodjele ugovora potonjem uvjetovano time da spor ne dovede do konačnog poništenja predmetnog postupka javne nabave, odnosno nemogućnosti njegova ponovnog pokretanja. U tom kontekstu nije bitno u kojoj je fazi postupka javne nabave dotični ponuditelj bio isključen, s obzirom na to da pravni interes postoji u svim fazama tog postupka. Stoga je NAMA u načelu imala pravni interes za navođenje drugih prigovora koje je istaknula protiv SALFO‑a, povrh onih koji se odnose na povredu načela jednakosti prilikom ocjenjivanja.
19
Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev navodi da je odbio zahtjev za suspenziju primjene o kojem je riječ u glavnom postupku u mjeri u kojoj je NAMA pobijala zakonitost svojeg isključenja iz postupka javne nabave i prihvaćanje SALFO‑ove ponude navodeći razlog u skladu s kojim je pobijanim odlukama povrijeđeno načelo jednakosti prilikom ocjenjivanja. Suprotno tomu, on dvoji o NAMA‑inoj mogućnosti da u potporu svojem zahtjevu za suspenziju primjene navede razloge upućene protiv odluke o prihvaćanju SALFO‑ove ponude koji se temelje na nepoštovanju uvjeta određenih u pozivu na nadmetanje, odredbi Zakona 4412/2016 i načelâ jednakog postupanja s ponuditeljima i transparentnosti.
20
U tim je okolnostima Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon) (Državno vijeće (Odbor za suspenziju)) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
(a)
Treba li članak 1. stavak 3., članak 2. stavak 1. točke (a) i (b) i članak 2.a stavak 2. Direktive Vijeća 92/13, u vezi sa zaključcima iz presuda od 4. srpnja 2013., Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448), od 5. travnja 2016., PFE (C‑689/13, EU:C:2016:199), od 11. svibnja 2017., Archus i Gama (C‑131/16, EU:C:2017:358) i od 5. rujna 2019., Lombardi (C‑333/18, EU:C:2019:675), tumačiti na način da im se protivi nacionalna sudska praksa prema kojoj, ako se u ranijoj fazi postupka javne nabave (poput faze razmatranja tehničkih ponuda), a ne u završnoj fazi dodjele ugovora, odlukom javnog naručitelja isključuje ponuditelj i ako se, suprotno tomu, prihvati drugi zainteresirani ponuditelj (konkurent), isključeni ponuditelj, u slučaju da nadležni sud odbije njegov zahtjev za suspenziju primjene u dijelu koji se odnosi na njegovo isključenje iz postupka javne nabave, zadržava pravni interes da istim zahtjevom traži isključenje drugog ponuditelja tvrdeći isključivo da je njegova ponuda prihvaćena u suprotnosti s načelom jednakog postupanja s ponudama?
(b)
U slučaju potvrdnog odgovora na pitanje navedeno u točki (a), trebaju li se prethodno navedene odredbe tumačiti na način da isključeni ponuditelj, s obzirom na prethodno navedeno, ima pravo zahtjevom za suspenziju primjene istaknuti bilo kakvu nepravilnost sudjelovanja konkurenta u postupku javne nabave odnosno ima pravo pozvati se i na druge nepravilnosti u ponudi konkurenta koje se razlikuju od nepravilnosti zbog kojih je isključena njegova ponuda, u cilju, kao prvo, suspenzije postupka javne nabave i dodjele ugovora konkurentu odlukom koja se donosi u kasnijoj fazi postupka te, kao drugo, u slučaju prihvaćanja glavnog pravnog sredstva (zahtjeva za poništenje), u cilju isključenja tog konkurenta, prestanka dodjele ugovora i eventualnog pokretanja novog postupka javne nabave u kojem sudjeluje isključeni ponuditelj?
2.
Je li za odgovor na prethodno pitanje bitna činjenica da pristup privremenoj (ali i konačnoj) sudskoj zaštiti ovisi o prethodnom odbijanju predsudskog upravnog pravnog sredstva koje se podnosi neovisnom nacionalnom tijelu nadležnom za razmatranje predsudskih upravnih pravnih sredstava, s obzirom na zaključke donesene u presudi od 21. prosinca 2016., Bietergemeinschaft Technische Gebäudebetreuung und Caverion Österreich (C‑355/15, EU:C:2016:988)?
3.
Je li za odgovor na prvo prethodno pitanje bitna činjenica da se u slučaju prihvaćanja prigovora koje je isključeni ponuditelj istaknuo protiv sudjelovanja konkurenta u postupku javne nabave (a) ne može organizirati novi postupak nabave ili se (b) razlogom zbog kojega je tužitelj isključen ne dopušta njegovo sudjelovanje u eventualnom novom postupku javne nabave?”
21
Odlukom predsjednika Suda od 19. listopada 2019., odbijen je zahtjev Symvoulio tis Epikrateiasa (Epitropi Anastolon) (Državno vijeće (Odbor za suspenziju)) da se o ovom predmetu odlučuje u ubrzanom postupku.
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost pitanja
22
Komisija smatra da drugo i treće pitanje nemaju nikakve veze s predmetom spora u glavnom postupku te da ih se stoga treba smatrati nedopuštenima. NAMA u biti ističe isti prigovor nedopuštenosti u pogledu trećeg pitanja.
23
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, iako pitanja o tumačenju prava Unije koja uputi nacionalni sud unutar pravnog i činjeničnog okvira koji utvrđuje pod vlastitom odgovornošću i čiju točnost Sud nije dužan provjeravati uživaju presumpciju relevantnosti, ostaje činjenica da je postupak utvrđen člankom 267. UFEU‑a instrument suradnje između Suda i nacionalnih sudova, zahvaljujući kojem Sud nacionalnim sudovima daje elemente za tumačenje prava Unije koji su im potrebni za rješavanje sporova koji se pred njima vode. Smisao prethodnog postupka nije davanje savjetodavnih mišljenja o općenitim ili hipotetskim pitanjima, nego stvarna potreba za učinkovitim rješavanjem spora. Kao što to proizlazi iz samog teksta članka 267. UFEU‑a, zahtijevana prethodna odluka treba biti „potrebna” kako bi sudu koji je uputio zahtjev omogućila „[da] don[ese] presudu” u predmetu o kojem odlučuje. Usto, na temelju članka 94. točke (c) Poslovnika Suda, sud koji je uputio zahtjev mora precizno prikazati razloge koji su ga naveli na to da se zapita o tumačenju prava Unije (presuda od 14. svibnja 2020., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, t. 167. i 168. i navedena sudska praksa).
24
U predmetnom slučaju, suprotno onomu što tvrdi Komisija, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da sud koji je uputio zahtjev drugim pitanjem nastoji utvrditi predstavlja li činjenica da je to što je naručitelj isključio NAMA‑inu ponudu djelomično potvrdio AEPP u postupku o obveznoj predsudskoj upravnoj žalbi element koji valja uzeti u obzir radi utvrđivanja može li taj ponuditelj pred sudom koji je uputio zahtjev još uvijek pobijati naručiteljevu odluku o prihvaćanju ponude svojeg konkurenta. Stoga je to pitanje dopušteno.
25
Suprotno tomu, u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje nisu izričito navedeni razlozi zbog kojih je odgovor na treće pitanje nužan za rješavanje spora o kojem je riječ u glavnom postupku, s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev nije odredio na koji način okolnosti glavnog predmeta odgovaraju jednom od primjera sadržanih u trećem pitanju.
26
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da treće pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev valja proglasiti nedopuštenim.
Meritum
27
Svojim prvim i drugim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti nastoji doznati treba li članak 1. stavak 3., članak 2. stavak 1. točke (a) i (b) i članak 2.a stavak 2. Direktive 92/13, u vezi sa sudskom praksom Suda, tumačiti na način da im se protivi nacionalna praksa na temelju koje ponuditelj koji je isključen iz postupka javne nabave u fazi ranijoj od faze dodjele tog ugovora i čiji je zahtjev za suspenziju primjene odluke kojom ga se isključuje iz tog postupka odbijen ne može, zbog nedostatka pravnog interesa, u svojem zahtjevu za suspenziju primjene odluke o prihvaćanju ponude drugog ponuditelja, podnesenom istodobno, navoditi razloge koji nisu povezani s nepravilnostima zbog kojih je njegova ponuda isključena, osim razloga u skladu s kojim odluka o prihvaćanju te ponude povređuje načelo jednakosti prilikom ocjenjivanja ponuda. Usto, on se pita utječe li na pravni interes isključenog ponuditelja okolnost da je predsudska upravna žalba protiv odluke o njegovu isključenju, koja je na temelju nacionalnog prava trebala biti podnesena nezavisnom nacionalnom tijelu, odbijena.
28
U skladu s člankom 1. stavkom 3. Direktive 92/13, države članice osiguravaju da su, prema detaljnim pravilima koja mogu utvrditi države članice, postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja.
29
Člankom 2. stavkom 1. točkama (a) i (b) te direktive utvrđeni su zahtjevi koje nacionalne mjere poduzete u vezi s postupcima preispitivanja iz njezina članka 1. moraju poštovati, među kojima je činjenica da ta pravna sredstva trebaju omogućiti, s jedne strane, poduzimanje privremenih mjera s ciljem otklanjanja navodnog kršenja ili sprečavanja daljnje povrede interesa u pitanju i, s druge strane, ukidanje ili osiguranje ukidanja nezakonito donesenih odluka.
30
Člankom 2.a navedene direktive određena su pravila o rokovima kojima raspolažu osobe iz njezina članka 1. stavka 3. kako bi mogle podnijeti učinkovita pravna sredstva protiv odluka o dodjeli ugovora o javnoj nabavi naručiteljâ. Tako stavak 2. tog članka 2.a predviđa da se ugovor nakon donošenja odluke o dodjeli ugovora ne može sklopiti prije isteka roka izračunanog s obzirom na način priopćavanja odluke o dodjeli ugovora zainteresiranim ponuditeljima i natjecateljima, a osobito pojašnjava uvjete pod kojima se ponuditelj ili natjecatelj može smatrati zainteresiranim. Kad je riječ o ponuditeljima, drugi podstavak te odredbe navodi da se oni smatraju zainteresiranima ako još nisu konačno isključeni, a da je isključenje konačno ako su o njemu obaviješteni zainteresirani ponuditelji i ako ga neovisno tijelo nadležno za pravnu zaštitu smatra zakonitim ili ako ono više ne može biti predmet postupka pravne zaštite.
31
Kada je od njega zatraženo da protumači odredbe članka 1. stavka 3. Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL 1989., L 395, str. 33.), (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3. i ispravak SL 2016., L 63, str. 44.), Sud je presudio da u okviru postupka javne nabave ponuditelji čije je isključenje zatraženo imaju ekvivalentan legitimni interes za isključenje ponude drugih ponuditelja radi dobivanja ugovora (vidjeti u tom smislu presudu od 4. srpnja 2013., Fastweb, C‑100/12, EU:C:2013:448, t. 33.). U točki 27. presude od 5. travnja 2016., PFE (C‑689/13, EU:C:2016:199) Sud je smatrao, s jedne strane, da isključenje ponuditelja može dovesti do toga da drugi dobije ugovor neposredno u okviru istog postupka i, s druge strane, da će u slučaju isključenja dvaju ponuditelja i pokretanja novog postupka javne nabave svaki od ponuditelja moći sudjelovati u tom postupku te stoga posredno dobiti ugovor. Usto, u točki 29. te presude Sud je pojasnio da broj sudionika u odnosnom postupku javne nabave kao ni broj sudionika koji su podnijeli pravno sredstvo te različitost istaknutih pravnih razloga nisu važni za primjenu načela sudske prakse koje proizlazi iz presude od 4. srpnja 2013., Fastweb (C‑100/12, EU:C:2013:448).
32
Načelo sudske prakse izloženo u prethodnoj točki, koje je razvijeno u okviru sustava Direktive 89/665, primjenjivo je na sustav pravne zaštite ustanovljen Direktivom 92/13 (vidjeti u tom smislu presudu od 11. svibnja 2017., Archus i Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358, t. 50. do 53.).
33
Ipak, valja ispitati primjenjuje li se to načelo sudske prakse i kada pravilnost odluke o prihvaćanju ponuditeljeve ponude u fazi ranijoj od dodjele ugovora pobija ponuditelj čija je ponuda isključena.
34
S tim u vezi valja primijetiti da u Direktivi 92/13 nije pobliže određena faza u kojoj ponuditelj može podnijeti pravno sredstvo protiv takve naručiteljeve odluke.
35
Osim toga, kao što to proizlazi iz druge uvodne izjave Direktive 92/13, njezin je cilj ojačati mehanizme koji već postoje na nacionalnoj razini i na razini Unije radi osiguranja djelotvorne primjene direktiva u području javne nabave, osobito u stadiju u kojem se povrede još uvijek mogu ispraviti. U tu svrhu njezin članak 1. stavak 1. treći podstavak nameće državama članicama obvezu da poduzmu „mjere potrebne da osiguraju da […] odluke koje donose javni naručitelji mogu biti učinkovito preispitane i, posebno, što je hitnije moguće” (vidjeti analogijom presudu od 5. travnja 2017., Marina del Mediterráneo i dr., C 391/15, EU:C:2017:268, t. 30.).
36
Cilj učinkovite i brze pravne zaštite osobito privremenim mjerama, koji nastoji ostvariti ta direktiva, stoga ne ovlašćuje države članice da izvršavanje prava na podnošenje pravnog sredstva uvjetuju time da je predmetni postupak javne nabave formalno dosegnuo određenu fazu (vidjeti analogijom presudu od 11. siječnja 2005., Stadt Halle i RPL Lochau, C‑26/03, EU:C:2005:5, t. 38. i presudu od 5. travnja 2017., Marina del Mediterráneo i dr., C‑391/15, EU:C:2017:268, t. 31.).
37
Konkretnije, nacionalni propis koji u svakom slučaju zahtijeva da ponuditelj pričeka odluku o dodjeli predmetnog ugovora o javnoj nabavi prije mogućnosti podnošenja pravnog sredstva protiv odluke o prihvaćanju ponude drugog ponuditelja povređuje odredbe Direktive 92/13 (vidjeti analogijom presudu od 5. travnja 2017., Marina del Mediterráneo i dr., C 391/15, EU:C:2017:268, t. 34.).
38
Iz toga proizlazi, s jedne strane, da isključeni ponuditelj može podnijeti pravno sredstvo protiv naručiteljeve odluke o prihvaćanju ponude jednog od svojih konkurenata u kojoj god fazi postupka javne nabave u kojoj je donesena ta odluka i, s druge strane, da se u okviru takvog pravnog sredstva primjenjuje načelo sudske prakse navedeno u točki 31. ove presude.
39
Kad je riječ o razlozima koje isključeni ponuditelj može istaknuti u okviru takvog pravnog sredstva, valja primijetiti da Direktiva 92/13 ne predviđa drugi zahtjev osim onoga utvrđenog u njezinu članku 1. stavku 1., odnosno da taj ponuditelj može isticati razloge koji se temelje na povredi prava Unije u području nabave ili nacionalnih propisa o provedbi tog prava.
40
Usto, u točki 29. presude od 5. travnja 2016., PFE (C‑689/13, EU:C:2016:199) Sud je istaknuo da različitost pravnih razloga koje su istaknuli ponuditelji koji su isključeni iz predmetnog postupka javne nabave nisu važni za primjenu načela sudske prakse navedenog u točki 31. ove presude.
41
Iz toga proizlazi da isključeni ponuditelj ima pravo istaknuti bilo koji razlog protiv odluke o prihvaćanju drugog ponuditelja, uključujući one koji nisu povezani s nepravilnostima zbog kojih je njegova ponuda isključena.
42
Međutim, načelo sudske prakse navedeno u točki 31. ove presude ne vrijedi ako ponuditeljevo isključenje nije potvrđeno pravomoćnom odlukom (vidjeti u tom smislu presude od 11. svibnja 2017., Archus i Gama, C‑131/16, EU:C:2017:358, t. 57. i 58. i od 5. rujna 2019., Lombardi, C‑333/18, EU:C:2019:675, t. 31. i 32.).
43
Stoga je zadaća suda koji je uputio zahtjev da u predmetnom slučaju utvrdi treba li NAMA‑ino isključenje smatrati konačnim jer je potvrđeno pravomoćnom odlukom. Kao što je to navedeno u točki 18. ove presude, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje ipak ne proizlazi da je to tako.
44
Uz taj pridržaj, okolnost da nacionalno pravo isključenom ponuditelju nameće da podnese predsudsku upravnu žalbu prije mogućnosti pokretanja postupka pred sudom koji je uputio zahtjev ne utječe na tumačenje sadržano u točkama 38. i 41. ove presude. Naime, članak 2. stavak 9. Direktive 92/13 isključivo ovlašćuje države članice da tijelima koja nisu sudska povjere brigu o prvostupanjskom odlučivanju o pravnim sredstvima predviđenima tom direktivom, pod uvjetom da svaka navodno nezakonita mjera tog tijela ili svaka navodna povreda učinjena pri izvršavanju dodijeljenih mu ovlasti može biti predmet sudskog preispitivanja ili preispitivanja drugog tijela koje je sud ili sudsko vijeće u smislu članka 267. UFEU‑a, i neovisno je o naručitelju i o tijelu koje nije sudsko, a odlučivalo je u prvostupanjskom postupku.
45
Takvo tumačenje nije pobijeno presudom od 21. prosinca 2016., Bietergemeinschaft Technische Gebäudebetreuung und Caverion Österreich (C‑355/15, EU:C:2016:988), koju je u tom kontekstu naveo sud koji je uputio zahtjev. Iako je točno da je Sud u točkama 13. do 16. te 31. i 36. te presude presudio da je moguće uskratiti pristup pravnom sredstvu protiv odluke o dodjeli ugovora o javnoj nabavi ponuditelju čiju je ponudu javni naručitelj u postupku sklapanja ugovora o javnoj nabavi isključio, valja istaknuti da je u predmetu u kojem je donesena ta presuda odluka o isključenju navedenog ponuditelja bila potvrđena pravomoćnom odlukom, prije nego što je sud pred kojim je podneseno pravno sredstvo protiv odluke o dodjeli ugovora o javnoj nabavi o njemu odlučivao, zbog čega se za navedenog ponuditelja trebalo smatrati da je konačno isključen iz predmetnog postupka javne nabave (vidjeti u tom smislu presudu od 5. rujna 2019., Lombardi, C‑333/18, EU:C:2019:675, t. 31.).
46
S obzirom na sva prethodna razmatranja, članak 1. stavke 1. i 3., članak 2. stavak 1. točke (a) i (b) i članak 2.a stavak 2. Direktive 92/13 treba tumačiti na način da ponuditelj koji je isključen iz postupka javne nabave u fazi ranijoj od faze dodjele tog ugovora i čiji je zahtjev za suspenziju primjene odluke kojom ga se isključuje iz tog postupka odbijen može u svojem zahtjevu za suspenziju primjene odluke o prihvaćanju ponude drugog ponuditelja, podnesenom istodobno, navoditi sve razloge koji se temelje na povredi prava Unije u području javne nabave ili nacionalnih pravila kojima se prenosi to pravo, uključujući razloge koji nisu povezani s nepravilnostima zbog kojih je njegova ponuda isključena. Na tu ovlast ne utječe okolnost da je predsudska upravna žalba pred nacionalnim nezavisnim tijelom, koju je na temelju nacionalnog prava taj ponuditelj trebao prethodno podnijeti protiv odluke o svojem isključenju, odbijena, pod uvjetom da to odbijanje nije postalo pravomoćno.
Troškovi
47
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (deseto vijeće) odlučuje:
Članak 1. stavke 1. i 3., članak 2. stavak 1. točke (a) i (b) i članak 2.a stavak 2. Direktive Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru, kako je izmijenjena Direktivom 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014., treba tumačiti na način da ponuditelj koji je isključen iz postupka javne nabave u fazi ranijoj od faze dodjele tog ugovora i čiji je zahtjev za suspenziju primjene odluke kojom ga se isključuje iz tog postupka odbijen može u svojem zahtjevu za suspenziju primjene odluke o prihvaćanju ponude drugog ponuditelja, podnesenom istodobno, navoditi sve razloge koji se temelje na povredi prava Unije u području javne nabave ili nacionalnih pravila kojima se prenosi to pravo, uključujući razloge koji nisu povezani s nepravilnostima zbog kojih je njegova ponuda isključena. Na tu ovlast ne utječe okolnost da je predsudska upravna žalba pred nacionalnim nezavisnim tijelom, koju je na temelju nacionalnog prava taj ponuditelj trebao prethodno podnijeti protiv odluke o svojem isključenju, odbijena, pod uvjetom da to odbijanje nije postalo pravomoćno.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: grčki