Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME TAMARA ĆAPETA
présentées le 5 mars
2026 (1)
Affaire C‑194/24
République italienne
contre
Parlement européen
et
Conseil de l’Union européenne
« Recours en annulation – Politique commune de la pêche – Contrôle de l’obligation de débarquement – Règlement (UE) 2023/2842 – Installation de caméras de surveillance sur les navires de pêche – Violation des articles 7, 8 et 31 de la charte des droits fondamentaux – Proportionnalité – Intensité du contrôle »
I.      Introduction
1.        Traditionnellement, les captures de poisson non désiré ou (commercialement) sans intérêt étaient rejetées à la mer (2). Or, à ce moment précis, le poisson ou la faune marine en question était probablement déjà mort ou en train de mourir (3).
2.        Afin de réduire le gaspillage qui prévalait dans la pêche commerciale pendant des décennies et de contribuer, ce faisant, à une politique de la pêche plus durable, une « obligation de débarquement » a été introduite par le règlement relatif à la politique commune de la pêche (ci-après « PCP ») (4). Cet instrument requiert, en substance, que toutes les captures soient conservées et enregistrées à bord des navires de pêche en cause et ensuite débarquées (5). C’est la raison pour laquelle l’obligation de débarquement a été décrite comme « une évolution très importante dans la gestion de la pêche » et un « renversement de la gestion traditionnelle de la pêche, en la bousculant totalement » (6).
3.        La présente affaire concerne le contrôle de cette obligation de débarquement. Afin d’assurer son respect effectif, le règlement (EU) 2023/2842 (7) (ci-après le « règlement attaqué ») a introduit l’exigence que certains navires de pêche soient équipés de systèmes de surveillance électronique à distance (« remote electronic monitoring » ou « REM »), y compris des caméras de télévision en circuit fermé (ci-après « CCTV »).
4.        La République italienne considère que l’installation de telles caméras constitue une ingérence disproportionnée dans différentes dispositions de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
5.        Je proposerai à la Cour de rejeter ces préoccupations comme infondées.
II.     Les antécédents et le cadre juridique
6.        L’objectif de la politique commune de la pêche, tel que révisé par le règlement PCP, est d’assurer que l’exploitation des ressources aquatiques vivantes, dont les poissons, ait lieu d’une manière qui garantisse des conditions économiques, environnementales et sociales durables (8).
7.        Or, cela ne peut pas intervenir sans mesures de contrôle efficaces.
8.        En 2007, la Cour des comptes européenne a souligné les énormes déficiences inhérentes au système de contrôle de la pêche de l’Union européenne en vigueur à l’époque (9). Ces mesures ont été révisées en 2009 avec l’entrée en vigueur du règlement (CE)
no 1224/2009 (ci-après le « règlement relatif au contrôle de la pêche ») (10).
9.        Ce nouveau système de contrôle de la pêche est composé de mesures concentrées sur la production et les intrants. Les mesures relatives à la production sont destinées, en substance, à limiter les captures totales à travers ce qui est appelé la « gestion de l’effort de pêche », qui inclut l’attribution des parts de stocks de chaque espèce de poisson dans les eaux de l’Union européenne (ci-après le « total admissible des captures ») et l’attribution de quotas à chaque pêcherie. Les mesures relatives aux intrants concernent les moyens et les règles en vertu desquels une flotte de pêche exerce cette activité, que ce soit à travers des contrôles de sa capacité de pêche et de l’utilisation des navires, des mesures techniques gouvernant les engins de pêche, ou l’allocation de périodes ou de zones géographiques dans lesquelles l’activité de pêche peut être exercée (11).
10.      En 2015, ce système de contrôle de la pêche a été adapté pour tenir compte de l’entrée en vigueur du règlement PCP et en particulier de l’introduction de l’obligation de débarquement (12).
11.      Bien qu’elle ait reconnu que le système en place depuis l’introduction du règlement PCP représentait un progrès et que les États membres mettaient en œuvre les mesures de gestion de la pêche de manière adéquate, la Cour des comptes, dans son rapport spécial no 08/2017, a néanmoins considéré que « l’[Union européenne] ne dispose pas encore d’un système de contrôle des pêches suffisamment efficace pour contribuer à la réussite de la PCP » (13). Ainsi, l’une des recommandations faites dans ce rapport était que les États membres améliorent la fiabilité des données sur les captures, compte tenu en particulier des « incohérences importantes entre les débarquements déclarés et les relevés ultérieurs établis lors de la première vente » (14).
12.      Des suggestions similaires ont été reprises dans une résolution du Parlement européen de 2016 (15) et une évaluation de la Commission européenne de 2017 (16).
13.      Ainsi, en 2018, la Commission a publié une proposition pour ce qui deviendrait le règlement attaqué (17). Ce document était accompagné d’une analyse d’impact (18) ; les deux documents soulignent le caractère inadéquat des données relatives à la pêche et aux captures (19).
14.      Le règlement attaqué est fondé sur l’article 43, paragraphe 2, TFUE. Cette disposition prévoit la procédure législative ordinaire pour l’adoption d’actes législatifs dans le domaine de la pêche et elle permet donc au législateur de l’Union de prendre des décisions politiques au sujet de mesures établissant et gérant la PCP.
15.      L’article 1er, point 10, du règlement attaqué remplace l’article 13 du règlement relatif au contrôle de la pêche. Tel que remplacé, l’article 13, paragraphe 1, prévoit l’obligation des États membres d’assurer la surveillance et le contrôle des activités de pêche par des systèmes REM (20). Son article 13, paragraphe 2, tel que remplacé, impose désormais que, aux fins de la surveillance et du contrôle de l’obligation de débarquement, les États membres « s’assurent que les navires de capture de l’[UE]
d’une longueur hors tout supérieure ou égale à 18 mètres battant leur pavillon qui représentent un risque élevé de non‑respect de l’obligation de débarquement sont équipés à leur bord d’un système REM opérationnel. » Il explique également que « [l]e système REM est en mesure de surveiller et de contrôler efficacement le respect de l’obligation de débarquement, comprend une télévision en circuit fermé (CCTV) et peut comporter d’autres instruments et/ou équipements. Le capitaine [du navire de pêche] veille à ce que les données du système REM soient mises à la disposition des autorités compétentes.
Les autorités compétentes de l’État membre du pavillon et des États membres côtiers responsables du contrôle des pêches disposent d’une égalité d’accès à ces données, sans préjudice des règles applicables en matière de protection des données à caractère personnel. » L’article 13, paragraphe 3, tel que remplacé, habilite la Commission à adopter des actes de mise en œuvre afin de définir la portée et les modalités d’application des obligations susmentionnées (21).
16.      Le considérant 24 du règlement attaqué explique la motivation qui sous-tend l’obligation nouvellement introduite et, reconnaissant l’ingérence dans le droit à la vie privée et à la protection des données, décrit les mesures destinées à minimiser cette ingérence. À cet égard, le législateur de l’Union affirme que « [a]fin de veiller à l’efficacité du régime de contrôle de la pêche de l’[UE], notamment en ce qui concerne le contrôle du respect de l’obligation de débarquement, il est nécessaire d’équiper, sur la base d’une évaluation des risques, certains navires de capture de systèmes [REM] à bord.
Ces systèmes devraient inclure des caméras [CCTV].
Les données de la CCTV ne devraient pas être diffusées en direct.
Afin de sauvegarder le droit au respect de la vie privée et d’assurer la protection des données à caractère personnel, l’enregistrement de contenu vidéo par CCTV devrait être autorisé uniquement en ce qui concerne les engins et les parties des navires où les produits de la pêche sont introduits à bord, transformés et conservés ou lorsque des rejets peuvent avoir lieu.
L’activité d’enregistrement devrait être limitée aux situations dans lesquelles les engins sont utilisés activement, telles que leur mise à l’eau, leur déploiement ou leur retrait de l’eau, et dans lesquelles les captures sont rapportées à bord et transformées par l’équipage ou dans lesquelles des rejets peuvent avoir lieu.
La possibilité d’identifier des personnes dans le contenu vidéo enregistré devrait être limitée autant que possible, et lorsque cela est nécessaire, les données devraient être anonymisées.
Dans un souci de clarté et de cohérence, il convient d’établir des règles sur l’accès des autorités compétentes aux données provenant de ces systèmes REM. Les séquences de la CCTV devraient être mises à la disposition des autorités indiquées dans le règlement [relatif au contrôle de la pêche] exclusivement aux fins des contrôles et inspections prévus dans ledit règlement. »
A.      La procédure devant la Cour
17.      Par une requête déposée au greffe de la Cour le 11 mars 2024, la République italienne a introduit le présent recours.
18.      Elle soutient que la Cour devrait annuler le règlement attaqué et condamner le Parlement européen ainsi que le Conseil de l’Union européenne aux dépens.
19.      Le Parlement et le Conseil soutiennent que la Cour devrait rejeter le recours comme dénué de fondement et condamner la République italienne aux dépens.
20.      Par décision du Président de la Cour du 8 juillet 2024, la Commission a été autorisée à intervenir au soutien des conclusions du Parlement et du Conseil.
21.      Des observations écrites ont été présentées par la République italienne, le Parlement, le Conseil et la Commission. Le 22 octobre 2025 s’est tenue une audience au cours de laquelle ces parties ont également présenté des observations orales.
III. Analyse
22.      La République italienne fonde son recours en annulation sur deux moyens. La Cour m’a invité à limiter mon analyse au premier moyen (22).
A.      Le premier moyen
23.      Le premier moyen vise l’article 1er, point 10, du règlement attaqué (23). Il convient de rappeler que cette disposition introduit une obligation pour les États membres de permettre la surveillance et le contrôle de l’obligation de débarquement à travers des systèmes REM, qui, pour des navires d’une longueur hors tout supérieure ou égale à 18 mètres (24) et qui posent un risque élevé de non‑respect de l’obligation de débarquement, doivent comporter des caméras CCTV et peuvent également inclure d’autres instruments et/ou équipements.
24.      La République italienne considère que le choix du législateur de l’Union d’imposer l’installation de telles caméras CCTV pour certains navires constitue une limitation disproportionnée des droits protégés par la Charte : le droit au respect de la vie privée et familiale (article 7), le droit à la protection des données à caractère personnel (article 8), et le droit à des conditions de travail justes et équitables (article 31). Cette obligation imposée aux États membres viole donc l’article 52, paragraphe 1, de la Charte (25).
25.      Le Parlement et le Conseil, soutenus par la Commission, contestent ces arguments.
B.      L’intensité appropriée du contrôle juridictionnel
26.      Une question liminaire, examinée lors de l’audience, concerne l’intensité du contrôle juridictionnel qui doit être exercé par la Cour lorsque la compatibilité d’une mesure législative de l’Union européenne avec les droits protégés par la Charte est en cause.
27.      Dans sa requête, la République italienne considère que l’appréciation de la proportionnalité d’une mesure législative qui porte atteinte au droit à la vie privée et à la protection des données requiert un contrôle d’intensité élevé
de la Cour. À cet égard, cette partie s’appuie sur une jurisprudence dans laquelle la Cour a insisté sur le fait qu’une mesure portant atteinte aux articles 7 et 8 de la Charte doit être « limitée au strict nécessaire » pour atteindre l’objectif poursuivi (26). La République italienne soutient par conséquent, en substance, qu’afin de trouver un équilibre approprié entre les objectifs poursuivis par les mesures en cause et les droits fondamentaux en jeu, la Cour doit procéder à une évaluation de la proportionnalité qui couvre les trois niveaux de proportionnalité : le caractère approprié, la nécessité et la proportionnalité stricto sensu. Cette partie soutient en outre, en substance, que chaque étape requiert un contrôle d’intensité élevée de la part de la Cour.
28.      Le Parlement, le Conseil et la Commission considèrent quant à eux qu’il suffit que la Cour vérifie si la mesure en cause est « manifestement inappropriée » au vu de l’objectif que le législateur de l’Union entend poursuivre. À cet égard, la Commission s’appuie sur l’arrêt rendu dans l’affaire Italie/Conseil (Quota de pêche de l’espadon méditerranéen) dans lequel la Cour a jugé que « en ce qui concerne le contrôle juridictionnel [du principe de proportionnalité], eu égard au large pouvoir d’appréciation dont dispose le législateur de l’[UE] en matière de [PCP], seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée en ce domaine, par rapport à l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre, est susceptible d’affecter la légalité d’une telle mesure. Ainsi, il s’agit de savoir non pas si la mesure adoptée par le législateur de l’Union était la seule ou la meilleure possible, mais si elle était manifestement inappropriée. » (27)
29.      Aucune de ces positions n’est, en principe, erronée. Les deux lignes de jurisprudence choisies par les parties concernent l’intensité du contrôle juridictionnel applicable à la mise en œuvre du principe de proportionnalité par les institutions de l’Union européenne lorsqu’elles adoptent des mesures législatives.
30.      Pour commencer, en vertu de l’article 5, paragraphe 4, TUE, d’après le principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités.
31.      Lorsqu’une telle action de l’Union consiste en l’adoption de mesures législatives par lesquelles les politiques envisagées par les traités « prennent corps », le législateur de l’Union jouit, en principe, d’un large pouvoir d’appréciation dans le choix des moyens qu’il juge appropriés (28). La Cour a déjà confirmé qu’un tel large pouvoir d’appréciation existe également dans le domaine de la PCP (29).
32.      Ce pouvoir d’appréciation législatif n’est toutefois pas sans limites. Premièrement, il doit être exercé dans les limites de ce qui est généralement autorisé par les objectifs des traités et de la politique spécifique telle qu’exposée dans les traités. Deuxièmement, le principe de proportionnalité exige que les « actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés. » (30)
33.      Cette dernière déclaration signale que, selon la Cour, le législateur de l’Union doit respecter les trois niveaux de l’évaluation de la proportionnalité lorsqu’il adopte une réglementation : la mesure choisie est appropriée et nécessaire pour l’objectif poursuivi, les autres intérêts ont été dûment pris en compte et ces autres intérêts ne sont pas affectés de manière excessive par la mesure choisie.
34.      Or, lorsque la Cour contrôle la mise en œuvre par le législateur de l’Union du principe de proportionnalité, elle considère qu’il lui suffit de vérifier « [le seul] caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée [...], par rapport à l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre » (31). La question que la Cour doit poser pour établir si tel est le cas n’est donc pas celle de savoir « si la mesure adoptée par le législateur était la seule ou la meilleure possible, mais si elle était manifestement inappropriée. » (32) La Cour a également répété cette déclaration sur les limites de ses propres pouvoirs de contrôle juridictionnel en ce qui concerne les mesures dans le domaine de la PCP (33).
35.      Par conséquent, en principe, dans le cadre du contrôle de mesures législatives de l’Union européenne, la proportionnalité signifie, de fait, la « rationalité substantielle » du choix effectué par le législateur de l’Union.
36.      À cette fin, la Cour doit s’interroger sur le point de savoir si la réponse matérielle du législateur de l’Union à un défi politique particulier correspond à l’une des options à la disposition d’un décideur raisonnable. Si la Cour est convaincue que le résultat législatif souhaité pourrait être obtenu sur le fondement de la mesure choisie, elle ne mettra pas d’avantage en doute
ce choix.
37.      Le législateur de l’Union doit néanmoins être en mesure de démontrer à la Cour qu’il a tenu compte de tout impact sur les intérêts des différentes parties prenantes affectées par cette mesure et qu’il a examiné « si les buts poursuivis par la mesure retenue sont de nature à justifier des conséquences économiques négatives, même considérables, pour certains opérateurs. » (34) Cette obligation est précisée à l’article 5 du protocole (no 2) sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, annexé au traité UE et au traité FUE et qui
indique, ainsi que la Cour l’a expliqué, que « les projets d’actes législatifs doivent tenir compte de la nécessité de faire en sorte que toute charge incombant aux opérateurs économiques soit la moins élevée possible et à la mesure de l’objectif à atteindre » (35).
38.      Ainsi, le respect par la Cour des choix de fond faits par le législateur de l’Union est compensé par un contrôle de la « proportionnalité procédurale » de la mesure en cause (36).
39.      La retenue judiciaire à l’égard des choix de fond faits par le législateur est liée à la séparation des pouvoirs dans une société démocratique : c’est le corps électoral et non les juges qui « juge » des choix politiques faits par le législateur et qui le tient pour responsable des erreurs qu’il pourrait avoir ou non commis dans la mise en balance des intérêts publics et privés inhérents à une question de politique particulière.
40.      Cela étant, le pouvoir d’appréciation du législateur de l’Union dans le choix des mesures appropriées est significativement plus étroit lorsque la mesure choisie porte atteinte aux droits fondamentaux protégés par la Charte (37).
41.      L’article 52, paragraphe 1, de la Charte prévoit que toute limitation de l’exercice d’un droit ou d’une liberté au titre de ladite Charte est soumise au principe de proportionnalité.
42.      En appliquant cette « émanation » du principe de proportionnalité telle qu’exprimée dans la Charte, le contrôle effectué par la Cour consiste normalement en un contrôle des trois niveaux de l’évaluation de la proportionnalité (38). En d’autres termes, la Cour ne limite pas son pouvoir de contrôle au caractère manifestement inapproprié des choix sous-tendant cette mesure. La Cour procède au contraire, du moins en ce qui concerne les ingérences dans certains droits fondamentaux (39), comme le droit à la vie privée et à la protection des données, à un contrôle d’intensité élevée de la proportionnalité de cette ingérence (40).
43.      À cet égard, la République italienne se fonde à juste titre sur l’arrêt Luxembourg Business Registerspour établir la nécessité d’un contrôle d’intensité élevée par la Cour dans la présente affaire (41).
44.      En effet, dans son « émanation protectrice des droits », le principe de proportionnalité exige un tel contrôle d’intensité élevée (42).
45.      Cela signifie avant tout que le législateur de l’Union supporte la charge de démontrer que ses choix de fond respectent la protection constitutionnelle accordée aux droits en question et sont proportionnés eu égard à l’importance de l’objectif poursuivi.
46.      Cette obligation du législateur de l’Union de défendre ses choix de fond devant la Cour est déclenchée si la partie qui conteste une mesure législative est en mesure de démontrer que ladite mesure porte atteinte à un ou plusieurs droits fondamentaux. Je souscris à cet égard à la position du Parlement selon laquelle toute allégation de violation des droits fondamentaux ne déclenche pas automatiquement un contrôle « strict » par la Cour de cette mesure législative.
Il doit au contraire y avoir un lien réel entre la mesure en cause et la violation alléguée du droit ou principe protégé par la Charte (43). C’est la raison pour laquelle, dans le cadre d’une évaluation de la proportionnalité d’une mesure qui viole prétendument un droit fondamental, la Cour doit tout d’abord vérifier si cette mesure est même en mesure de porter atteinte à ce droit.
47.      Enfin, la raison plaidant en faveur d’un contrôle moins réservé, et donc plus intrusif, des mesures législatives de l’UE en cas d’atteintes aux droits fondamentaux, réside dans le rôle particulier que jouent les droits protégés par la Charte
dans une société libérale et démocratique – une société où la gouvernance démocratique effective est encadrée par certaines règles juridiques fondamentales qui ne peuvent pas être remises en cause à volonté, même
en présence d’un processus décisionnel démocratique.
48.      Ce n’est que par un contrôle strict de la mesure législative de l’UE portant atteinte aux droits fondamentaux que la Cour peut défendre la valeur de la démocratie telle qu’exprimée à l’article 2 TUE. La démocratie, telle que comprise dans l’Union européenne, va au-delà du processus décisionnel mené par la majorité démocratiquement élue ; elle requiert la protection des droits des minorités qui font partie de la société européenne. Ce rôle contre-majoritaire des juges est devenu encore plus important dans le monde actuel où les gouvernements autocratiques cherchent à renforcer ou préserver leur pouvoir en révoquant les droits des minorités et, plus généralement, de quiconque s’oppose à leurs choix, en justifiant leur action en dépeignant la démocratie comme le règne de la majorité élue. C’est également la raison pour laquelle ces gouvernements autocratiques entreprennent tout d’abord de restreindre l’indépendance de la justice.
49.      La présente affaire souligne l’inquiétude que le règlement attaqué porte atteinte de manière disproportionnée à certains droits fondamentaux protégés par la Charte : plus particulièrement le droit à la vie privée, la protection des données à caractère personnel et les conditions de travail justes et équitables. La République italienne demande un contrôle de la légalité des modifications apportées par le règlement attaqué au règlement relatif au contrôle de la pêche, et ce à l’aune de la Charte. Cela requiert que l’évaluation de la proportionnalité par la Cour de toute ingérence potentielle dans les droits protégés par la Charte soit stricte. Je me pencherai à présent sur cette appréciation.
C.      L’installation de caméras CCTV sur les navires de pêche ne porte pas atteinte de manière disproportionnée aux articles 7, 8 et 31 de la Charte
50.      Par son premier moyen, la République italienne allègue, en substance, une violation de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte. Elle considère que l’obligation d’installer des caméras CCTV sur certains types de navires de pêche constitue une limitation disproportionnée des droits exprimés dans les articles 7, 8 et 31 de la Charte. Selon cette partie, l’installation de telles caméras conduit à une ingérence manifeste et déraisonnable dans le droit à la vie privée des personnes à bord de tels navires, le droit à la protection de leurs données à caractère personnel et leur droit à des conditions de travail respectant leur dignité. La raison en est qu’à travers l’installation desdites caméras, ces personnes courraient le risque d’être identifiées. Si la République italienne admet que de telles mesures poursuivent un objectif légitime, elle considère que le législateur de l’Union avait à sa disposition une mesure moins restrictive, et selon elle même plus efficace : l’utilisation d’observateurs. Elle allègue par conséquent que, dans sa forme actuelle, la mesure constitue une ingérence « manifestement » (44) disproportionnée dans les droits fondamentaux des personnes et des travailleurs à bord des navires de pêche.
51.      Le Parlement et le Conseil, soutenus par la Commission, contestent ces arguments.
1.      Applicabilité des articles 7 et 8 de la Charte
52.      Ainsi qu’il a été indiqué auparavant, lorsque la Cour est confrontée à une allégation de violation d’un droit fondamental, la première question qu’elle devrait se poser est celle de savoir si la mesure en cause est d’un type susceptible de porter atteinte au droit en question. Si tel est le cas, le niveau de contrôle que la Cour devrait exercer doit être strict.
53.      L’obligation d’introduire des caméras CCTV à bord de certains navires de pêche est-elle susceptible de porter atteinte aux droits fondamentaux invoqués par la République italienne ? Je commencerai par examiner les articles 7 et 8 de la Charte.
54.      L’article 7 de la Charte garantit le respect de la vie privée et familiale d’une personne. L’article 8, paragraphe 1, protège quant à lui l’un des aspects de la vie privée et familiale qui est devenu particulièrement sensible à l’ère du numérique :
il confère expressément à tout un chacun le droit à la protection de ses données à caractère personnel.
55.      Le Parlement, la Commission et le Conseil contestent en substance que ces droits soient affectés par les mesures en cause dans la procédure au principal. Ils arguent que ces mesures sont conçues de telle manière qu’il ne peut y avoir aucune violation des articles 7 et 8 de la Charte : par exemple, l’installation des caméras en cause concerne uniquement certains navires (à haut risque) ; les enregistrements doivent être maintenus à un minimum et limités aux zones du navire où les produits de la pêche sont introduits à bord, transformés et conservés et toutes les zones où ils peuvent être rejetés ; et tous les enregistrements sont anonymisées « dans les meilleurs délais ».
56.      La République italienne considère que, même à la lumière des mesures techniques et juridiques destinées à limiter l’utilisation des caméras à bord, un risque demeure qu’une personne puisse être identifiée. Elle allègue que cette seule circonstance devrait déclencher l’application du droit à la protection de la vie privée et des données à caractère personnel.
57.      J’abonde dans le sens de la République italienne.
58.      Protéger le droit à la vie privée n’est pas un jeu de probabilités. Chacun possède des caractéristiques uniques qui le distingue de ses semblables (45). Même au vu des obligations imposées à la Commission de mettre en place des moyens d’anonymiser – dès la conception (46) – les enregistrements des caméras en question, il ne peut pas être exclu que des travailleurs à bord des navires concernés soient capturés sur vidéo et puissent être identifiés. Une personne ainsi filmée perd ce faisant le droit de contrôler son image (47) ce qui déclenche son droit à la protection des données.
59.      Bien que cela soit improbable, on ne peut de même pas exclure que, comme l’explique la République italienne, le « voyeur mécanique » à bord de ces navires puisse enregistrer une conversation privée ou une situation entre deux pêcheurs au cours du traitement de la capture du jour, portant ainsi atteinte à leur vie privée (48).
60.      Par conséquent, du simple fait que des caméras CCTV sont installées sur les navires en cause, il se peut qu’il y ait une ingérence dans les articles 7 et 8 de la Charte dans la mesure où une possibilité
demeure, aussi minime soit-elle, que, par la fourniture de ces enregistrements, des personnes à bord de ces navires puissent être identifiées. Le fait que tous les navires ne sont pas couverts par la mesure en cause (mais uniquement les navires de longueur hors tout supérieure ou égale à 18 mètres et posant un risque élevé de non‑respect de l’obligation de débarquement) ne fait à cet égard aucune différence. La mesure en cause est susceptible de causer une ingérence dans les droits à la vie privée des personnes qui travaillent sur de tels navires et elle doit donc être justifiée pour en préserver la légalité.
61.      Les mesures en cause relèvent donc du champ d’application des droits fondamentaux protégés par les articles 7 et 8 de la Charte.
2.      Applicabilité de l’article 31 de la Charte
62.      L’article 31, paragraphe 1, de la Charte prévoit le droit au respect de conditions de travail justes et équitables, y compris la santé, la sécurité et la dignité des travailleurs.
63.      Le Parlement, le Conseil et la Commission soulignent, en substance, qu’il n’est pas immédiatement clair pourquoi il y aurait dans la présente affaire la moindre ingérence dans ces droits.
64.      En réponse, la République italienne explique que le fait de travailler sous vidéosurveillance introduit un « contrôle pénétrant » qui ne respecte pas la composante relative à la « dignité » de l’article 31, paragraphe 1, de la Charte.
65.      Les deux lignes d’argumentation ne sont, selon moi, pas dépourvues de toute validité.
66.      Il me semble, d’une part, que l’article 31, paragraphe 1, de la Charte, lu à la lumière des explications relatives à la Charte (49), vise à titre premier l’intégrité physique et psychique des travailleurs. Vu sous cet angle, il est difficile de comprendre comment le droit à des conditions de travail « dignes » s’étend à l’enregistrement d’activités au cours du temps de travail effectif (par opposition aux temps de pause dans les cuisines ou cabines des navires) (50). Dans une industrie caractérisée par des captures en baisse, des exigences réglementaires strictes et un système de rémunération souvent lié à la quantité de poisson pêché lors de chaque voyage (51), l’utilisation de caméras pourrait en fait être vu comme un facteur agissant en faveur de la protection (et donc de la dignité) des travailleurs contre l’exploitation. Si on suit ce raisonnement, il n’y aurait aucune limitation de l’article 31, paragraphe 1, de la Charte.
67.      D’un autre côté, la dignité sur le lieu de travail, tel que protégée par l’article 31, paragraphe 1, de la Charte, est peut-être la valeur fondamentale des droits sociaux du travail (52).
La dignité humaine au travail opère comme un contrepoids à l’asymétrie de pouvoir qui est caractérisée par la possibilité de contrôler en permanence le comportement des employés sur leur lieu de travail. Il est clair que l’une des manières d’exercer un tel contrôle est de le faire à travers à la vidéosurveillance.
68.      En ce sens, il est inévitable qu’une ingérence dans le droit à la dignité sur le lieu de travail, provoquée par l’existence de caméras CCTV, se recoupe avec les droits à la vie privée et à la protection des données. Cela n’exclut pas l’applicabilité de l’article 31, paragraphe 1, de la Charte à des mesures qui affectent la vie privée sur le lieu de travail.
69.      La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après « Cour EDH ») a reconnu, dans une certaine mesure, le droit à la dignité au travail en tant que catégorie de droit à la vie privée, garanti en vertu de l’article 8 de la convention européenne des droits de l’homme (ci-après « CEDH ») (53). De ce point de vue, la République italienne a sûrement raison lorsqu’elle affirme que l’installation de caméras vidéo constitue en soi une ingérence dans le droit des employés à des conditions de travail respectant leur dignité et doit donc être soumise à une réponse proportionnée par référence à un objectif légitime (54).
70.      Enfin, et contrairement à ce que la Commission a expliqué lors de l’audience, il est sans pertinence, aux fins de décider si l’article 31, paragraphe 1, de la Charte est affecté ou non, que le règlement attaqué prévoie spécifiquement des limitations juridiques et techniques à cette surveillance. Tout comme pour ce qui est de l’ingérence alléguée dans les articles 7 et 8 de la Charte, ces éléments n’entrent dans le cadre de l’analyse de la Cour qu’au moment de l’évaluation de la proportionnalité de toute limitation à ce droit. Ils ne limitent toutefois pas le champ d’application de l’article 31, paragraphe 1, de la Charte.
71.      Je propose donc à la Cour de constater que les mesures en cause relèvent du champ d’application de l’article 31, paragraphe 1, de la Charte.
3.      Proportionnalité
72.      Ayant conclu que les mesures en cause relèvent du champ d’application des articles 7, 8 et 31 de la Charte en constituant une ingérence dans les droits qui y sont consacrés, je procèderai à présent à une évaluation de la proportionnalité de ces mesures.
Sur l’objectif légitime
73.      Une ingérence dans un droit fondamental peut être justifiée au motif qu’elle poursuit un objectif légitime de manière proportionnée. Ainsi, la première question que la Cour devrait poser est celle de savoir si la mesure en cause poursuit un objectif qui peut être reconnu comme légitime.
74.      Ainsi que l’explique le préambule du règlement attaqué, le législateur de l’Union a considéré que la mise en œuvre réussie de la PCP dans son ensemble et l’efficacité de l’obligation de débarquement en tant que partie du mécanisme global requiert notamment l’utilisation d’un système de contrôle efficace, efficient, moderne et transparent (55).
75.      Dans la présente affaire, il est incontesté que l’obligation de débarquement, en tant que partie de la PCP, et la nécessité d’assurer la mise en œuvre efficace de cette obligation constituent un objectif légitime (56).
76.      Même la République italienne, la partie qui a engagé la présente procédure, admet que l’installation des caméras de vidéosurveillance à bord des navires en cause poursuit un objectif légitime : assurer le respect de l’obligation de débarquement afin d’atteindre les objectifs de la PCP.
77.      Il n’y a donc aucune raison pour laquelle la Cour ne devrait pas accepter cet objectif comme légitime.
Sur le caractère approprié
78.      Le test du caractère approprié, en tant que partie de l’évaluation de la proportionnalité, vise à déterminer si la mesure en cause est susceptible d’atteindre l’objectif souhaité.
79.      Dans la présente affaire, comme pour ce qui est de l’objectif légitime lui-même, aucune des parties ne conteste le caractère approprié de l’utilisation de systèmes REM, y compris les caméras CCTV, pour renforcer le respect de l’obligation de débarquement.
80.      Il ressort du dossier de l’affaire que d’après un rapport de l’Agence exécutive européenne pour le climat, les infrastructures et l’environnement, le contrôle des rejets et le prix ainsi que le contrôle détaillé de chaque sortie de pêche constituent l’un des risques principaux pour la mise en œuvre de l’obligation de débarquement. Cette agence a donc recommandé de concentrer les contrôles sur l’activité en mer plutôt qu’au moment du débarquement (57).
81.      En outre, d’après l’analyse d’impact, l’introduction de systèmes REM impliquant des caméras a « démontré son potentiel d’être un moyen efficace d’assurer le contrôle et l’application de l’obligation de débarquement et de fournir une dissuasion contre les rejets illégaux » (58).
82.      Il n’y a par conséquent pour la Cour aucune raison de douter du caractère approprié de l’obligation d’installer des caméras CCTV à bord de certains navires de pêche aux fins de réduire les volumes de poissons pêchés, mais non débarqués : il existe clairement un lien suffisant entre un tel système de surveillance et l’efficacité de l’obligation de débarquement (59).
83.      Le législateur de l’Union était donc en droit de considérer que l’introduction de l’obligation d’installer ces caméras est appropriée pour atteindre l’objectif poursuivi.
Sur la nécessité
84.      Le principal argument de la République italienne est que la mesure en cause n’est pas nécessaire.
85.      Dans le cadre de l’évaluation de la proportionnalité, une mesure est considérée comme n’étant pas nécessaire s’il existe une mesure alternative qui est moins restrictive (dans la présente affaire pour les droits fondamentaux en cause), mais qui peut tout de même atteindre le même objectif législatif.
86.      Selon la République italienne, il existe une mesure moins restrictive, mais tout aussi efficace : le recours à des observateurs humains à bord des navires de pêche en cause. D’après cette partie, une telle mesure est potentiellement même plus efficace que l’installation de caméras CCTV dans la mesure où un observateur pourrait interagir avec les travailleurs et prévenir que des violations potentielles de l’obligation de débarquement ne se produisent, alors que l’utilisation de la vidéosurveillance ne peut que contrôler l’obligation de débarquement a posteriori. En outre, ainsi que l’explique la République italienne, les dépenses liées à l’utilisation et l’exploitation du matériel de vidéosurveillance n’ont pas été suffisamment prises en compte lors de l’adoption du règlement attaqué.
87.      En principe, dans le contexte d’une évaluation « stricte » de la proportionnalité, et contrairement à ce qu’affirme le Conseil, la charge de démontrer qu’il n’existe pas de mesures alternatives susceptibles d’obtenir les mêmes résultats repose sur le législateur de l’Union. En d’autres termes, ce n’est pas à la République italienne qu’il appartient de réfuter le caractère nécessaire des moyens choisis par le législateur de l’Union, mais plutôt au législateur de l’Union qu’il appartient de démontrer la nécessité de ces moyens.
88.      Ainsi, le législateur de l’Union doit démontrer qu’il a tenu compte de mesures alternatives et qu’il a jugé en définitive que ces mesures sont incapables d’atteindre le résultat législatif souhaité. Compte tenu du fait que la République italienne a avancé des arguments en faveur du recours à des observateurs plutôt que des systèmes REM, y compris des caméras CCTV, il appartient nécessairement au législateur de l’Union de réfuter ces arguments afin de prouver la légalité de son choix législatif au vu de l’allégation d’ingérence injustifiée dans des droits protégés par la Charte.
89.      À cet égard, le législateur de l’Union – à savoir le Parlement, le Conseil et la Commission
dans la présente affaire – explique que l’utilisation d’observateurs était bien l’un des moyens envisagés lors du processus législatif afin d’assurer l’efficacité de l’obligation de débarquement (60).
Après tout, le recours à cette possibilité existe dans le droit de l’Union depuis 2015 (61).
Cela étant, le compromis adopté par les États membres au sein du Conseil a abouti à favoriser l’obligation d’utiliser des systèmes REM y compris des caméras CCTV (62).
90.      Au soutien de ce choix, le Parlement, le Conseil et la Commission renvoient tous à l’analyse d’impact qui explique en détail les avantages des caméras de surveillance et rejette l’utilisation d’observateurs en tant que moyen aussi efficace d’atteindre l’objectif poursuivi (63).
91.      Ce document note que « la possibilité d’exiger la présence d’observateurs à bord a été initialement envisagée, car elle peut donner lieu à un certain nombre d’avantages, dont la promotion du respect de l’obligation de débarquement en mer, la définition d’une mesure de contrôle plus souple plutôt que des caméras de télévision en circuit fermé (CCTV) sans dépense de capital initial. Cette alternative a été néanmoins écartée pour un certain nombre de raisons :
1) il serait nécessaire de recourir à un nombre beaucoup plus important d’observateurs travaillant par roulement afin de garantir une couverture 24 heures sur 24 ; 2) les petits navires de pêche ne disposeraient pas de place suffisante pour accueillir des observateurs, en particulier lors de longs trajets ; 3) les coûts occasionnés par l’utilisation d’observateurs sur de nombreux navires de pêche seraient disproportionnés par rapport aux résultats que l’on pourrait obtenir (par exemple, la nécessité d’avoir deux observateurs éveillés tout au long des opérations de pêche peut se traduire par plus de 2 000 euros par jour
[...] ; coût moyen de 5000 euros/mois par observateur encouru dans le cadre du programme d’observateurs de l’OPANO) ; et 4) tout en reconnaissant la faisabilité des coûts supportés par l’utilisation d’observateurs uniquement sur les navires considérés comme présentant un risque élevé de non‑respect, une telle option entraînerait une lacune disproportionnée dans le contrôle des autres navires qui pourrait difficilement être justifiée. » (64)
92.      En outre, le Parlement explique que la nature continue et systématique des systèmes REM, y compris des caméras CCTV, ne peut pas être égalée par la présence d’observateurs à bord compte tenu du fait que ces derniers ne peuvent pas assurer une vigilance constante de tous les aspects d’un navire donné (65).
93.      À cet égard, la République italienne explique toutefois, en substance, que l’installation de caméras CCTV présente un risque systémique d’être enregistré par vidéo et qu’elle constitue donc une mesure plus intrusive eu égard aux articles 7, 8 et 31 de la Charte que des enregistrements ad hoc ou prévus à des moments précis dans le temps.
94.      Bien qu’il puisse en être ainsi, comme le Parlement, le Conseil et la Commission l’ont expliqué, si l’exploitation des caméras CCTV en cause devait être limitée à certains moments de la journée
seulement, le rejet de ressources aquatiques non désirées aurait simplement lieu au cours des périodes où les caméras en cause sont éteintes. Par conséquent, les enregistrements ad hoc, même s’ils sont moins intrusifs, ne peuvent pas être considérés comme une alternative tout aussi efficace.
95.      Eu égard aux explications qui précèdent, je considère qu’il ressort clairement du dossier législatif, des documents présentés à la Cour et des explications fournies par les parties, que le législateur de l’Union a examiné différents moyens qui pourraient atteindre l’objectif législatif poursuivi et a évalué leur efficacité au regard de l’objectif poursuivi, mais a en définitive rejeté ces moyens alternatifs comme étant moins capables d’atteindre l’objectif poursuivi par sa mesure.
96.      Le législateur de l’Union a par conséquent,
selon moi, fourni suffisamment d’arguments pour démontrer que l’utilisation d’observateurs ne constitue pas un moyen tout aussi efficace de contrôler l’obligation de débarquement.
Sur l’exercice de mise en balance
97.      Le troisième niveau de l’évaluation de la proportionnalité, régulièrement désigné comme la « proportionnalité stricto sensu » ou simplement « la mise en balance des intérêts », exige du législateur de l’Union qu’il démontre que les effets négatifs occasionnés par les mesures en cause ne sont pas disproportionnés par rapport aux bénéfices que la législation cherche à atteindre. En d’autres termes, pour ce test, la Cour doit apprécier si une mesure dont il a été démontré qu’elle est nécessaire pour atteindre un objectif légitime donné est néanmoins illégal du fait que le « coût » pour atteindre l’objectif choisi est trop élevé (66).
98.      Lorsqu’une contestation de la légalité d’une mesure législative concerne une ingérence dans des droits protégés par la Charte qui requiert, ainsi que je l’ai expliqué ci-dessus, un examen rigoureux de la Cour, le contrôle de cette mesure par le biais d’un exercice de mise en balance est nécessaire, même lorsqu’il n’y a pas d’alternative moins restrictive (67).
99.      Aux fins de cet exercice de mise en balance, la Cour doit, notamment, tenir compte, d’une part, de la gravité de l’ingérence dans le droit fondamental en cause, et d’autre part, de l’importance de l’objectif que la mesure cherche à atteindre (68).
100. Aux fins de la présente affaire, l’évaluation de la proportionnalité consiste donc en une mise en balance entre, d’une part, les effets négatifs découlant de la mesure en cause sur les droits fondamentaux en jeu et, d’autre part, les bénéfices à obtenir par le contrôle efficace de l’obligation de débarquement.
101. À cet égard, le Parlement et le Conseil ainsi que la Commission soulignent à juste titre que l’appréciation de la proportionnalité de la mesure en cause doit tenir compte de sa conception d’ensemble. Il est par conséquent pertinent, non seulement que le législateur de l’Union a opté pour l’utilisation de systèmes REM, y compris des caméras CCTV, mais a également prévu que leur utilisation se ferait d’une manière qui minimise le niveau d’ingérence dans les droits en cause protégés par la Charte (69).
102. En ce qui concerne la première partie de l’exercice de mise en balance des intérêts qui touche aux effets négatifs produits par les mesures en cause, le Parlement, le Conseil et la Commission mettent en exergue plusieurs mesures destinées à atténuer l’ingérence dans les droits protégés par les articles 7, 8 et 31, paragraphe 1, de la Charte.
103. Premièrement, ces parties indiquent que l’obligation d’installer des caméras CCTV est limitée aux navires de pêche d’une longueur hors tout supérieure ou égale à 18 mètres et ensuite uniquement aux navires qui relèvent de ce régime et présentent un risque élevé de non‑respect de l’obligation de débarquement (70).
104. Deuxièmement, ils observent que lesdites caméras doivent être installées de telle manière qu’elles enregistrent uniquement
l’équipement et les parties du navire où les produits de la pêche sont introduits à bord, traités et conservés ainsi que toutes les zones où ils peuvent être rejetés (71). Lors de l’audience, le Conseil a en outre expliqué qu’un degré de précision plus élevé (dans le texte législatif) en ce qui concerne le lieu d’installation de ces caméras n’était pas possible compte tenu du fait que le lieu précis où ces activités ont lieu diffère d’un navire à l’autre.
105. Troisièmement, les trois institutions soulignent que seul le capitaine du navire en cause et les autorités compétentes du pavillon et les États membres côtiers responsables du contrôle de la pêche peuvent accéder aux enregistrements de ces caméras et qu’un tel accès doit avoir lieu en conformité avec les règles relatives à la protection des données.
106. Quatrièmement, il est envisagé que des règles supplémentaires sur le stockage, l’échange et l’accès aux systèmes REM soient prévues (72).
107. Cinquièmement, les institutions soulignent que le règlement attaqué contraint la Commission à prévoir, et les autorités compétentes à mettre en œuvre, des mesures qui conduisent à l’anonymisation de toutes les personnes identifiables dans les enregistrements collectés par une caméra CCTV « dans les meilleurs délais. » (73) Il n’y a par conséquent, en principe, pas de période de conservation des données qui permette d’identifier des personnes (74).
108. Ce qui précède montre que le législateur de l’Union a cherché à introduire des mesures visant à minimiser l’ingérence provoquée par l’installation des caméras CCTV dans les droits fondamentaux en jeu.
109. Dans notre mise en balance métaphorique entre les conséquences négatives de ces mesures et leurs bénéfices, le poids du côté négatif est par conséquent allégé.
110. En ce qui concerne le côté des bénéfices de cet exercice de mise en balance des intérêts, les institutions rappellent tout d’abord que le système mis en place par le législateur de l’Union vise à surveiller l’obligation de débarquement, et non à identifier ou contrôler des personnes individuelles.
111. Deuxièmement, les mesures en cause sont mises en place après de nombreuses années de déclin sévère des stocks de poissons dans un contexte dans lequel d’autres mesures, y compris la possibilité de recourir à des observateurs, ont été incapables d’assurer l’utilisation durable des ressources halieutiques de l’Union européenne.
112. Troisièmement, et ce qui est le plus important, ce système sert l’objectif reconnu et important d’assurer que l’exploitation des ressources aquatiques vivantes, y compris le poisson, ait lieu d’une manière qui fournisse des conditions économiques, environnementales et sociales durables. À cet égard, la Commission a expliqué lors de l’audience qu’il était essentiel de connaître la quantité correcte de poisson qui est pêchée afin de déterminer les moyens et les règles en vertu desquels une flotte de pêche exerce cette activité (75). La détermination erronée de ces moyens et de ces règles, y compris les quotas de pêche, pourrait sinon conduire à une surpêche et en définitive à la disparition de certaines espèces de poissons.
113. Contrairement à ce qu’allègue la République italienne, je considère que l’objectif législatif que le législateur de l’Union a cherché à atteindre à travers le contrôle effectif de l’obligation de débarquement est très important, non seulement pour la politique de la pêche de l’Union européenne, mais aussi pour les objectifs économiques, sociaux et environnementaux de cette politique et d’autres politiques de l’Union européenne.
114. Le bénéfice à obtenir par l’introduction de systèmes REM y compris des caméras CCTV est par conséquent significatif et pèse grandement sur le côté positif de notre balance métaphorique.
115. Eu égard aux considérations qui précèdent, les ingérences dans les droits protégés par les articles 7, 8 et 31 de la Charte provoquées par l’utilisation de systèmes REM, telles qu’envisagées par la mesure en cause, mais dans le même temps limitées par celle-ci, ne sont pas disproportionnées au vu du bénéfice que le règlement attaqué cherche à atteindre.
116. Pour les raisons citées, je considère que le législateur de l’Union a respecté l’article 52, paragraphe 1, de la Charte en mettant correctement en balance l’objectif poursuivi par le règlement attaqué et le potentiel que cette législation restreigne les articles 7, 8 et 31 de la Charte.
117. Il s’ensuit que la Cour devrait, selon moi, rejeter le premier moyen de la République italienne.
IV.    Conclusion
118. Je suggère à la Cour de rejeter le premier moyen de la République italienne.
1      Langue de l’original : l’anglais.
2      Selon une estimation réalisée en 2013, 1,7 millions de tonnes de poisson et autres formes de faune marine sont rejetées chaque année par les pêcheries de l’Union européenne. Voir ClientEarth e.a., « Joint NGO priorities on the revision of the EU Fisheries Control System », Octobre 2018, disponible à l’adresse suivante :
https://awsassets.panda.org/downloads/joint_ngo_position_paper_on_the_revision_of_the_eu_fisheries_control_system___october_2018.pdf.
3      Voir Bibliothèque du Parlement européen, « Discarding fish under the Common Fisheries Policy : Towards an end to mandated waste », note d’information, 13 mai 2013, 130436REV1, p. 2, qui explique que « la plupart des poissons, en particulier les poissons ronds, sont généralement morts ou mourants lorsqu’ils sont rejetés à la mer. Les crustacés ou les mollusques, ainsi que certaines espèces de requins ou de poissons plats, peuvent avoir plus de chances d’être rejetés à la mer en vie, mais il est très difficile d’évaluer leur survie effective à long terme. Cela a une incidence directe sur les stocks concernés. »
4      Règlement (UE)
no 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013, relatif à la politique commune de la pêche, modifiant les règlements (CE) no 1954/2003 et (CE) no 1224/2009 du Conseil et abrogeant les règlements (CE) no 2371/2002 et (CE) no 639/2004 du Conseil et la décision 2004/585/CE du Conseil (JO 2013, L 354, p. 22) (ci-après le « règlement PCP »).
5      L’article 15, paragraphe 1, du règlement PCP qui introduit l’obligation de débarquement est libellé comme suit : « Toutes les captures des espèces faisant l’objet de limites de capture et, en Méditerranée, celles soumises à des tailles minimales, [...] sont ramenées et conservées à bord des navires de pêche, puis enregistrées, débarquées et imputées sur les quotas le cas échéant [...] ».
6      Selon le témoignage oral de M. Samuel Stone, chef du département de l’aquaculture et de la pêche de la UK Marine Conservations Society, devant la commission spéciale de la House of Lords sur l’Union européenne, 5 décembre 2018, disponible à l’adresse suivante :
https://data.parliament.uk/writtenevidence/committeeevidence.svc/evidencedocument/eu-energy-and-environment-subcommittee/implementation-and-enforcement-of-the-eu-landing-obligation/oral/93810.html.
7      Règlement du Parlement européen et du Conseil, du 22 novembre 2023, modifiant le règlement (CE)
no 1224/2009 du Conseil et modifiant les règlements (CE) no 1967/2006 et (CE) no 1005/2008 du Conseil et les règlements (UE) 2016/1139, (UE) 2017/2403 et (UE) 2019/473 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le contrôle des pêches (JO L, 2023/2842).
8      Voir article 2, paragraphe 1, du règlement PCP qui cite les objectifs sur lesquels devrait reposer la PCP.
9      Voir Cour des comptes, Rapport spécial no 7/2007 relatif aux systèmes de contrôle, d’inspection et de sanction concernant les règles de conservation des ressources halieutiques communautaires, accompagné des réponses de la Commission (JO 2007, C 317, p. 1). Le système examiné dans le rapport de la Cour des comptes était celui prévu par le règlement (CEE) no 2241/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, établissant certaines mesures de contrôle à l’égard des activités de pêche (JO 1987, L 207, p. 1) et il a conclu que 1) les données sur les captures n’étaient ni complètes ni fiables, les niveaux réels de captures n’étant pas connus de sorte que l’application correcte des captures totales admissibles et des limites de quotas n’était pas possible ; 2) les systèmes d’inspection en place ne fournissaient pas de garantie que les infractions étaient effectivement détectées et prévenues ; 3) les procédures en place pour traiter des infractions rapportées n’assuraient pas le moindre suivi et n’imposaient pas de pénalités (dissuasives) ; et 4) les surcapacités nuisaient à la rentabilité du secteur de la pêche dans un contexte de captures autorisées en décroissance incitaient à ne pas respecter les restrictions à la pêche.
10      Règlement du Conseil, du 20 novembre 2009, instituant un régime communautaire de contrôle afin d’assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche, modifiant les règlements (CE) no 847/96, (CE) no 2371/2002, (CE) no 811/2004, (CE) no 768/2005, (CE) no 2115/2005, (CE) no 2166/2005, (CE) no 388/2006, (CE) no 509/2007, (CE) no 676/2007, (CE) no 1098/2007, (CE) no 1300/2008, (CE) no 1342/2008 et abrogeant les règlements (CEE) no 2847/93, (CE) no 1627/94 et (CE) no 1966/2006 (JO 2009, L 343, p. 1).
11      Voir, à cet égard, Cour des comptes européenne, Rapport spécial no 8/2017 Contrôle des pêches de l’UE : des efforts supplémentaires sont nécessaires
(ci-après le « rapport spécial no 08/2017 »), paragraphe 3, disponible à l’adresse suivante :
https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_8/SR_FISHERIES_CONTROL_FR.pdf.
12      Règlement (UE) 2015/812 du Parlement européen et du Conseil, du 20 mai 2015, modifiant les règlements du Conseil (CE) no 850/98, (CE) no 2187/2005, (CE) no 1967/2006, (CE) no 1098/2007, (CE) no 254/2002, (CE) no 2347/2002 et (CE) no 1224/2009 ainsi que les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 1379/2013 et (UE) no 1380/2013 en ce qui concerne l’obligation de débarquement, et abrogeant le règlement (CE)
no 1434/98 du Conseil (JO 2015, L 133, p. 1).
13      Rapport spécial de la Cour des comptes no 08/2017, point 95.
14      Rapport spécial de la Cour des comptes no 08/2017, point 99.
15      Voir, Parlement européen, résolution du 25 octobre
2016 sur la manière d’uniformiser les contrôles des pêches en Europe [2015/2093 (INI)] (JO 2018, C 215, p. 143), considérant H (sur la discordance des données) et point 33, expliquant la « nécessité de collecter, de gérer et d’utiliser des données de bonne qualité concernant l’obligation de débarquement, afin de contrôler et d’évaluer l’efficacité de la mise en œuvre de l’obligation de débarquement et d’aligner la collecte des données sur les exigences résultant de la révision de la PCP ». Voir point 66 qui « souligne l’importance des technologies électroniques (systèmes de communication et de surveillance électronique) qui représentent un moyen potentiellement économiquement avantageux d’étendre l’observation des activités en mer ».
16      Voir le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil, Mise en œuvre et évaluation du règlement (CE)
no 1224/2009 instituant un régime de l’Union de contrôle afin d’assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche, conformément à l’article 118 du règlement sur la pêche, évaluation REFIT de l’impact du règlement sur la pêche (COM(2017) 192 final, dans laquelle la Commission a conclu que le régime (alors applicable) n’était « pas entièrement adapté à sa finalité » et que les parties prenantes ont jugé nécessaire « de mieux adapter le système de contrôle à la nouvelle PCP, en ce qui concerne en particulier l’obligation de débarquement ».
17      Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) nº 1224/2009 du Conseil et modifiant les règlements (CE) nº 768/2005, (CE) nº 1967/2006, (CE) nº 1005/2008 du Conseil et le règlement (UE) 2016/1139 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le contrôle des pêches (COM(2018) 368 final) (ci-après la « proposition »).
18      Voir le document de travail des services de la Commission – Analyse d’impact accompagnant la proposition (SWD(2018) 279 final) (ci-après « l’analyse d’impact »).
19      Voir analyse d’impact, p. 9 et 15 ainsi que proposition, p. 3.
20      Voir article 13, paragraphe 1, du règlement relatif au contrôle de la pêche tel que remplacé par le règlement attaqué.
21      Par souci d’exhaustivité, je me dois d’ajouter que l’article 13, paragraphes 4 et 5, tel que remplacé, habilite les États membres à étendre les mesures susmentionnées pour inclure les navires d’une longueur hors tout inférieure à 18 mètres ou créer des incitations pour l’utilisation volontaire de telles mesures par des navires qui ne sont pas soumis à l’obligation d’utiliser des systèmes REM et que le paragraphe 6 autorise les États membres, sans les y obliger, à prévoir l’utilisation d’un système REM pour le contrôle du respect des autres règles de la PCP. Ces éléments ne sont toutefois pas pertinents pour la résolution de la présente affaire.
22      Dans le cadre du deuxième moyen, la République italienne affirme que l’article 90 du règlement relatif au contrôle de la pêche, tel qu’introduit par l’article 1er, point 75, du règlement attaqué,
viole l’article 3, paragraphe 3, TUE, les articles 101 et 120 TFUE ainsi que le protocole no 27 sur le marché intérieur et la concurrence. En substance, cette partie considère que le pouvoir d’appréciation des États membres, tel qu’il découle des modifications apportées par l’article 1er, point 75, du règlement attaqué pour décider ce qui constitue une « infraction grave » conduirait à une distorsion du marché intérieur dans la mesure où les autorités nationales privilégieraient leurs propres navires.
23      Pour plus de détails, voir point 15 des présentes conclusions.
24      Lors de l’audience, la Commission a expliqué que si les navires de cette taille ne représentent que 6,8 % du nombre total de navires de pêche de l’Union, ils sont responsables de 70 % de toutes les captures dans l’Union européenne.
25      Dans l’intitulé du premier moyen, la République italienne cite également une violation de l’article 52, paragraphes 2, 3 et 4, de la Charte et de l’article 18 de la CEDH. De même, vers la fin de sa requête, elle semble considérer que la mesure en cause porte atteinte de manière injustifiée à la protection du secret des affaires. La République italienne n’a toutefois pas expliqué, que ce soit dans ses observations écrites ou lors de l’audience, comment ces règles sont précisément affectées par les changements introduits par l’article 1, point 10, du règlement attaqué. Je considère par conséquent que la présente affaire devrait être rejetée comme irrecevable, dans la mesure où elle concerne ces éléments, faute de respect des conditions de clarté et de précision telles qu’exprimées à l’article 120, sous c), du règlement de procédure de la Cour. Voir, à cet égard, arrêt du 15 novembre 2012, Commission/Portugal (C‑34/11, EU:C:2012:712, point 44 et jurisprudence citée).
26      La requérante renvoie à cet égard à l’arrêt du 22 novembre 2022, Luxembourg Business Registers (C‑37/20 et C‑601/20, EU:C:2022:912, point 66), où la Cour a considéré qu’elle doit apprécier « si l’ingérence dans les droits garantis aux articles 7 et 8 de la Charte qui résulte d’un tel accès est limitée au strict nécessaire ».
27      Arrêt du 30 avril 2019, Italie/Conseil (Quota de pêche de l’espadon méditerranéen) (C‑611/17, EU:C:2019:332, point 56).
28      La Cour a eu l’opportunité de confirmer ce large pouvoir d’appréciation (législatif) dans les domaines, notamment, de la politique agricole commune (voir, par exemple, arrêt du 7 septembre 2006, Espagne/Conseil (C‑310/04, EU:C:2006:521, point 96 et jurisprudence citée), du marché intérieur (voir, par exemple, arrêt du 8 décembre 2020, Pologne/Parlement et Conseil (C‑626/18, EU:C:2020:1000, points 95 et 97 et jurisprudence citée) ; ou de la politique commune des transports (arrêt du 4 octobre 2024, Lituanie e.a./Parlement et Conseil (Paquet mobilité) (C‑541/20 à C‑555/20, EU:C:2024:818, point 247 et jurisprudence citée).
29      Arrêt du 30 avril 2019, Italie/Conseil (Quota de pêche de l’espadon méditerranéen) (C‑611/17, EU:C:2019:332, point 56).
30      Voir, ex multis, arrêt du 30 avril 2019, Italie/Conseil (Quota de pêche de l’espadon méditerranéen) (C‑611/17, EU:C:2019:332, point 55 et jurisprudence citée).
31      Voir arrêt du 11 juillet 1989, Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, point 22), qui a clairement exprimé ce principe pour la première fois dans le domaine de la politique agricole commune et qui a été réitéré à de maintes reprises depuis (mise en exergue par mes soins) ; voir, ex multis, arrêts du 13 novembre 1990, Fedesa e.a (C‑331/88, EU:C:1990:391, point 14) (dans le domaine de la politique agricole commune), et plus récemment, du 30 avril 2019, Italie/Conseil  (Quota de pêche de l’espadon méditerranéen)  (C‑611/17, EU:C:2019:332, point 27 et jurisprudence citée) (dans le domaine de la PCP).
32      Voir arrêt du 12 juillet 2001, Jippes e.a (C‑189/01, EU:C:2001:420, point 83), où la Cour a, pour la première fois dans le domaine de la politique agricole commune, ajouté cet élément pour expliquer la limitation de son propre pouvoir de contrôle juridictionnel. Cette position a par la suite été réitérée dans des affaires couvrant différents domaines de l’activité législative de l’Union européenne comme le marché intérieur (voir arrêt du 8 décembre 2020, Pologne/Parlement et Conseil (C‑626/18, EU:C:2020:1000, point 95 et jurisprudence citée) ou la politique commune des transports (voir arrêt du 4 octobre 2024, Lituanie e.a./Parlement et Conseil (Paquet mobilité) (C‑541/20 à C‑555/20, EU:C:2024:818, point 242 et jurisprudence citée).
33      Voir, à cet égard, arrêt du 30 avril 2019, Italie/Conseil (Quota de pêche de l’espadon méditerranéen) (C‑611/17, EU:C:2019:332, point 56).
34      Arrêt du 4 octobre 2024, Lituanie e.a./Parlement et Conseil (Paquet mobilité) (C‑541/20 à C‑555/20, EU:C:2024:818, point 243 et jurisprudence citée).
35      Voir, par exemple, arrêts du 8 décembre 2020, Pologne/Parlement et Conseil (C‑626/18, EU:C:2020:1000, point 98 et jurisprudence citée) et du 4 octobre 2024, Lituanie e.a./Parlement et Conseil (Paquet mobilité) (C‑541/20 à C‑555/20, EU:C:2024:818, point 243 et jurisprudence citée).
36      Voir, à cet égard, arrêt du 4 octobre 2024, Lituanie e.a./Parlement et Conseil (Paquet mobilité) (C‑541/20 à C‑555/20, EU:C:2024:818, points 218 et 244 ainsi que jurisprudence citée).
37      Voir, à cet égard, Emiliou, N., The principle of proportionality in European law : a comparative study, Kluwer Law International,
La Haye
,
1996, p. 172, qui soutient qu’« une menace pour les droits fondamentaux ou les libertés fondamentales justifiera un niveau d’examen plus rigoureux » de la proportionnalité de l’action en cause.
38      Voir, à cet égard, conclusions de l’avocat général Emiliou dans l’affaire Nordic Info (C‑128/22, EU:C:2023:645, point 120), dans lesquelles il souligne que généralement, mais pas toujours, dans sa jurisprudence relative à la libre circulation, la Cour ne procède qu’à une appréciation du caractère adéquat et nécessaire de la mesure en cause tandis qu’en ce qui concerne l’appréciation des droits fondamentaux, la Cour procède habituellement aussi à une évaluation de la proportionnalité « stricto sensu » d’une mesure.
39      J’observe que l’on peut interpréter la jurisprudence comme établissant une hiérarchie, en termes d’importance et de potentiel d’ingérence, entre les droits fondamentaux protégés par la Charte et que seule une limitation des droits « plus importants » requiert un contrôle strict par la Cour (voir, à cet égard, arrêt du 18 décembre
2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, point 171
et jurisprudence citée), dans lequel la Cour explique que le pouvoir d’appréciation laissé aux autorités sera « plus restrein[t]
[lorsque] le droit en cause est important pour garantir à l’individu concerné la jouissance effective des droits fondamentaux ou d’ordre “intime” »). Sans qu’il soit nécessaire dans la présente affaire d’adopter une position sur le point de savoir s’il existe une hiérarchie entre les droits fondamentaux, il suffit d’observer que la Cour a déjà confirmé que le contrôle juridictionnel de l’atteinte alléguée au droit à la vie privée et à la protection des données requiert un contrôle d’intensité élevée.
40      Voir, à cet égard, arrêt du 8 avril 2014, Digital Rights Ireland e.a (C‑293/12 et C‑594/12, EU:C:2014:238), et en particulier son point 48 où la Cour a jugé que « compte tenu, d’une part, du rôle important que joue la protection des données à caractère personnel au regard du droit fondamental au respect de la vie privée et, d’autre part, de l’ampleur et de la gravité de l’ingérence dans ce droit que comporte la directive 2006/24, le pouvoir d’appréciation du législateur de l’Union s’avère réduit de sorte qu’il convient de procéder à un contrôle strict ».
41      Arrêt du 22 novembre 2022, C‑37/20 et C‑601/20, EU:C:2022:912.
42      Selon moi, c’est le fait qu’il y a une ingérence dans (certains) droits fondamentaux, et non le caractère sérieux de cette ingérence, qui déclenche le contrôle d’intensité élevée de la Cour. L’affirmation au point 48 de l’arrêt du 8 avril 2024, Digital Rights Ireland  (C‑293/12 et C‑594/12, EU:C:2014:238), cité dans la note 40 des présentes conclusions, pourrait toutefois conduire à conclure qu’un contrôle d’intensité élevée n’est nécessaire que lorsqu’il y a une ingérence sérieuse dans le droit en question (dans cette affaire, le droit à la vie privée). Or, il me semble que le fait que l’ingérence n’est pas sérieuse pourrait être pertinent pour constater qu’une mesure législative est proportionnée au sens strict (troisième niveau), mais sans pertinence pour la Cour lorsqu’elle décide si elle devrait rester au premier niveau de l’évaluation de la proportionnalité c’est-à-dire s’interroger si la mesure est manifestement inappropriée. Ce point est, je pense, clairement démontré par la manière dont la Cour a mené l’évaluation de la proportionnalité dans ses arrêts du 21 mars 2024, Landeshauptstadt Wiesbaden (C‑61/22, EU:C:2024:251, spécialement points 106
à
124) et du 18 décembre
2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, point 168
et jurisprudence citée).
43      L’exigence de lien entre la limitation alléguée d’un droit fondamental et les effets de la mesure en question n’est pas propre au droit de l’Union. Voir, par analogie, l’arrêt de la Cour suprême des États-Unis dans l’affaire Arcara v. Cloud Books, Inc., 478 U.S. 697 (1986), p. 705 (concluant qu’il n’y avait de lien suffisant entre la contestation du premier amendement, qui aurait requis un contrôle d’intensité élevée par les juridictions des États-Unis, et la fermeture d’une librairie au motif que de la prostitution y était exercée).
44      Bien que la République italienne spécifie que la mesure en cause est « manifestement » disproportionnée, elle explique également qu’elle ne considère pas qu’un tel standard plus bas devrait être appliqué dans la présente affaire.
45      Voir à cet égard l’applicabilité du droit à la vie privée et familiale au travail, Cour EDH, 17 octobre 2019, López Ribalda et autres c. Espagne,
CE:ECHR:2019:1017JUD000187413, § 89 et jurisprudence citée (renvoyant au fait que « l’image d’un individu est l’un des attributs principaux de sa personnalité, parce qu’elle exprime son originalité et lui permet de se différencier de ses pairs. »).
46      Voir, à cet égard, considérant 106 du règlement attaqué qui explique que le système qu’il établit respecte les principes de protection de la vie privée dès la conception et par défaut.
47      Voir Cour EDH, 17 octobre 2019, López Ribalda et autres c. Espagne
CE:ECHR:2019:1017JUD000187413, § 89 et jurisprudence citée (expliquant que « Le droit de chaque personne à la protection de son image constitue ainsi l’une des conditions essentielles de son épanouissement personnel et présuppose principalement la maîtrise par l’individu de son image. Si pareille maîtrise implique dans la plupart des cas la possibilité pour l’individu de refuser la diffusion de son image, elle comprend en même temps le droit pour lui de s’opposer à la captation, la conservation et la reproduction de celle-ci par autrui »).
48      Ainsi, si le considérant 24 du règlement attaqué souligne que « [l]a possibilité d’identifier des personnes dans le contenu vidéo enregistré devrait être limitée autant que possible, et lorsque cela est nécessaire, les données devraient être anonymisées », ces deux éléments indiquent eux-mêmes qu’il demeure une certaine marge pour l’identification des personnes à bord des navires de pêche en cause. Voir également Ministère de l’alimentation, de l’agriculture et de la pêche du Danemark, Agence danoise de la pêche, Surveillance électronique dans le Kattegat danois (3AS) pêche à la langoustine, Octobre 2023 (ci-après le « rapport de l’agence danoise de la pêche »), p. 24, qui avait été joint par la Commission à son mémoire en intervention et dans lequel cette agence explique qu’ « il ne peut pas être évité que les pêcheurs se trouvent dans le champ des caméras, par exemple, s’ils se penchent au-dessus de la zone de triage durant le traitement de la capture ».
49      JO 2007, C 303, p. 17.
50      Selon les explications relatives à la Charte, cet élément « s’inspire » de l’article 26 de la Charte sociale européenne révisée (ETS no 163). Cette disposition prévoit que « En vue d’assurer l’exercice effectif du droit de tous les travailleurs à la protection de leur dignité au travail, les Parties s’engagent, en consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs : 1. à promouvoir la sensibilisation, l’information et la prévention en matière de harcèlement sexuel sur le lieu de travail ou en relation avec le travail, et à prendre toute mesure appropriée pour protéger les travailleurs contre de tels comportements ; [et] 2. à promouvoir la sensibilisation, l’information et la prévention en matière d’actes condamnables ou explicitement hostiles et offensifs dirigés de façon répétée contre tout salarié sur le lieu de travail ou en relation avec le travail, et à prendre toute mesure appropriée pour protéger les travailleurs contre de tels comportements. »
Il est difficile de voir, si on l’interprète de bonne foi et en conformité avec le sens ordinaire de ses termes, tel que l’exige l’article 31, paragraphe 1, de la Convention de Vienne sur le droit des traités (Nations Unies, Recueil des traités, vol. 1155,
p. 331), comment cette disposition traite du type de circonstances en cause dans la présente affaire. Voir également, dans le même ordre d’idées, Jarass, D., « Article 31 », dans Jarass, D., Charta der Grundrechte der Europäischen Union : C.H.Beck, Munich, 2021, p. 8, avec références à d’autres auteurs.
51      Voir, par exemple, WWF, Socio-Economic Impacts of the EU Common Fisheries Policy : An evaluation of the European Union fishing fleet and options for the future, 2021, p. 25, caractérisant le « modèle de partage par l’équipage » comme encore dominant dans le secteur de la pêche de l’UE ; disponible à l’adresse :
https://wwfeu.awsassets.panda.org/downloads/wwf_cfp_socio_economic_impact_study_2021.pdf.
52      Voir Bogg, A., « Article 31 – Fair and Just Working Conditions », dans Peers, S., e.a. (éd.), The EU Charter of Fundamental Rights :
A
Commentary, Hart Publishing, 2014,
point 31.07, qui soutient dans cet ordre d’idées que, par conséquent, l’article 31 de la Charte « devrait être considéré comme une disposition avec une importance et un poids normatifs très significatifs ».
53      Voir Cour EDH, 28 novembre 2017, Antović et Mirković c.MontenegroMonténégro,
CE:ECHR:2017:1128JUD007083813, § 44 (constatant que la vidéosurveillance non dissimulée au travail rentrait dans le champ d’application de l’article 8 de la CEDH du fait d’« enregistrer et de reproduire des matériaux retraçant le comportement d’un employé sur son lieu de travail, ce à quoi, tenu par son contrat de travail d’accomplir ses fonctions en ce lieu, il ne peut échapper ») .
54      Voir, à cet égard, avis 4/2004 du Groupe de travail « article 29 », sur le traitement des données à caractère personnel au moyen de la vidéosurveillance, [établi conformément à l’article 29, paragraphe 1, de la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre
1995,
relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (JO 1995, L 281, p. 31)], qui explique qu’« il est nécessaire que les systèmes de vidéosurveillance ayant comme finalité directe le contrôle à distance de la qualité du travail et de la productivité, et qui comportent donc le traitement de données à caractère personnel dans ce contexte, soient de règle interdite. »
55      Voir les considérants 1, 3 et 24 du règlement attaqué. Voir également l’analyse d’impact, p. 18, qui explique que « si le système de contrôle actuel n’est pas adapté à la PCP réformée et n’est pas correctement modernisé, il existe un risque très élevé de porter atteinte aux objectifs de la PCP elle-même et à sa raison d’être même. En particulier, l’obligation de débarquement introduite par la PCP réformée resterait sans moyens et dispositions de contrôle appropriés.
Si le respect de la PCP n’est pas garanti, la réputation et la crédibilité internationales de l’Union seront également affectées dans les enceintes bilatérales et multilatérales ».
56      En ce qui concerne les objectifs de la PCP, voir arrêt du 11 janvier 2024, Friends of the Irish Environment (Possibilités de pêche supérieures à zéro) (C‑330/22, EU:C:2024:19, points 62 et 65).
57      Voir Commission européenne, Synthèse des mesures d’obligation de débarquement et des taux de rejet, EASME/EMFF/2018/011 (16 juin 2021), p. 52, qui affirme que « les principaux risques et défis associés à l’obligation de débarquement sont d’assurer le contrôle des rejets en mer, de garantir la documentation détaillée et précise de toutes les sorties de pêche et de veiller à ce que les conditions et les seuils associés à la capacité de survie élevée et aux exemptions de minimis soient appliqués. Ces risques sont difficiles à atténuer au moyen de contrôles traditionnels tels que les inspections en mer.
L’un des principaux défis est donc la nécessité de mettre en place de nouveaux mécanismes de réglementation et d’application, étant donné que l’accent est mis sur le suivi et le contrôle, passant des activités de débarquement aux activités en mer. [...]
Ce changement exige que les pratiques de pêche et de rejet autour du navire fassent l’objet d’un suivi à 100 % lors de la pêche, afin de détecter ce qui est capturé et s’il y a rejet
[...] ».
58      Voir analyse d’impact, p. 10.
59      Voir, à cet égard, arrêt du 18 décembre 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge
(C‑417/23, EU:C:2025:1017, point 161 et jurisprudence citée) (exigeant la cohérence entre une mesure contestée et son
objectif déclaré).
60      Voir, par exemple, Secrétariat général du Conseil, proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n o 1224/2009 du Conseil et modifiant les règlements (CE) nº 768/2005, (CE) no 1967/2006, (CE) nº 1005/2008 du Conseil et le règlement (UE) 2016/1139 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le contrôle des pêches, ST 15184/2/19 Rev 2 (5 février 2020) qui résume les positions des États membres y compris celle de la République italienne sur l’utilisation d’observateurs ; voir en particulier
notes 209 à 211.
61      Voir article 73bis du règlement relatif au contrôle de la pêche, tel qu’introduit par le règlement 2015/812, qui prévoit que « les États membres peuvent déployer des observateurs chargés du contrôle à bord des navires de pêche battant leur pavillon aux fins du suivi des pêcheries soumises à l’obligation de débarquement ».
62      Voir Secrétariat général du Conseil, proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) nº 1224/2009 du Conseil et modifiant les règlements (CE) nº 768/2005, (CE) nº 1967/2006, (CE) nº 1005/2008 du Conseil et le règlement (UE) 2016/1139 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le contrôle des pêches – Approche générale, ST 9390/2/21 Rev 2 (24 juin 2021), point 12(b).
63      Contrairement à ce qui a été soutenu par la République italienne au cours de la présente procédure, ce document prouve également que le législateur de l’Union a constaté que l’utilisation d’observateurs était plus couteuse que le déploiement de caméras CCTV.
64      Voir analyse d’impact, p. 80.
65      Le Parlement européen renvoie à cet égard à une étude réalisée à la demande de sa Commission de la pêche ; voir van Helmond, A. T. M., Research for PECH Committee – atelier sur les technologies électroniques de gestion des pêche – Partie II :
Systèmes de surveillance électronique, Parlement européen, département thématique des politiques structurelles et de cohésion, Bruxelles, 2021, p. 13
[expliquant que « après le premier essai avec des systèmes de caméras CCTV (télévision en circuit fermé) à bord des navires de pêche pour faire face aux réformes de gestion et au vol d’engins dans la pêche du crabe britannique de Columbia, [...]
il a été rapidement reconnu que les caméras pouvaient être utilisées à des fins de surveillance et de contrôle des pêcheries qui font face à des difficultés en raison d’une mauvaise couverture par des observations en mer »]. Voir également le rapport de l’agence danoise de la pêche, joint au mémoire en intervention de la Commission, p. 43, qui déclare que « [l]’expérience après trois ans de pêche documentée par caméra dans le Kattegat et en mer Baltique est que la documentation par caméras est une forme de contrôle efficace, en particulier pour documenter les captures et, partant, le respect de l’obligation de débarquement. L’évaluation indique également qu’il n’existe pas d’autres méthodes de contrôle permettant de contrôler efficacement l’obligation de débarquement. Du point de vue des autorités, le système EM avec caméras est donc un outil de contrôle très efficace. »
66      L’utilisation par la Cour de l’expression « strictement nécessaire » dans des affaires dans lesquelles l’ingérence dans le droit à la vie privée est en cause pourrait en fait être comprise comme étant (également) pertinente pour ce troisième niveau de l’évaluation de la proportionnalité et non seulement pour le test de la nécessité. Voir, à cet égard,
ex multis, arrêt du 6 octobre 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, point 67 et jurisprudence citée), où la Cour a affirmé que « il convient de rappeler que la protection du droit fondamental au respect de la vie privée exige, conformément à la jurisprudence constante de la Cour, que les dérogations à la protection des données à caractère personnel et les limitations de celle-ci s’opèrent dans les limites du strict nécessaire. En outre, un objectif d’intérêt général ne saurait être poursuivi sans tenir compte du fait qu’il doit être concilié avec les droits fondamentaux concernés par la mesure, ce en effectuant une pondération équilibrée entre l’objectif et les intérêts et droits en cause. » (souligné par mes soins).
67      Voir, en ce qui concerne des mesures nationales, arrêt du 18 décembre 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C‑417/23, EU:C:2025:1017, point 165 et jurisprudence citée), expliquant que « [à] supposer qu’aucune autre mesure tout aussi efficace ne puisse être identifiée, la juridiction de renvoi devrait encore [...] examiner le caractère proportionné au sens strict de cette réglementation [afin de] vérifier si les inconvénients causés par ladite réglementation ne sont pas disproportionnés par rapport aux objectifs invoqués
[...] ».
68      Voir note 42 des présentes conclusions et, dernièrement, arrêt du 18 décembre 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge
(C‑417/23, EU:C:2025:1017, point 168 et jurisprudence citée)
69      Voir, par analogie, arrêt du 6 octobre 2020, La Quadrature du Net e.a. (C‑511/18, C‑512/18 et C‑520/18, EU:C:2020:791, point 147 et jurisprudence citée), dans lequel la Cour souligne que l’exigence de « stricte nécessité » impose que la conservation de données relatives au trafic et à la position aux fins de certains crimes et de certaines menaces ainsi que la protection de la sécurité nationale exige que la « conservation [de ces données] soit, en ce qui concerne les catégories de données à conserver, les moyens de communication visés, les personnes concernées ainsi que la durée de conservation retenue, limitée au strict nécessaire. ».
70      Voir article 13, paragraphe 2 du règlement relatif au contrôle de la pêche tel que modifié, qui explique que l’obligation est limitée aux « navires de capture [...] d’une longueur hors tout supérieure ou égale à 18 mètres [...]
qui représentent un risque élevé de non‑respect de l’obligation de débarquement ». Voir également article 13, paragraphe 3, sous a).
71      Voir article 13, paragraphe 3, sous b) du règlement relatif au contrôle de la pêche, tel que modifié, qui prévoit que « le contenu vidéo enregistré, obtenu au moyen de ces systèmes, ne concerne que l’engin et les parties du navire où les produits de la pêche sont introduits à bord, transformés et conservés et toutes les zones où ils peuvent être rejetés ». Voir également annexe 1 du mémoire en intervention de la Commission qui fournit un exemple spécifique de la manière dont ces zones peuvent être couvertes par la vidéosurveillance tout en minimisant le potentiel d’identification des personnes travaillant/apparaissant dans ces zones.
72      Voir article 13, paragraphe 3, sous c) du règlement relatif au contrôle de la pêche, tel que modifié, qui explique que la Commission « établit des règles détaillées concernant le stockage et l’échange des données du système REM ». Il est toutefois également vrai que de telles mesures n’étaient pas encore en place lorsque la Cour a été appelée à statuer sur la légalité du règlement attaqué.
73      Voir article 13, paragraphe 3, sous b), du règlement relatif au contrôle de la pêche, tel que modifié, qui affirme que le contenu vidéo enregistré « ne permet pas, dans la mesure du possible, l’identification des personnes physiques. Ces règles exigent également que, s’il est constaté que des personnes physiques peuvent être identifiées sur ce contenu vidéo enregistré, les autorités compétentes veillent à l’anonymisation des données à caractère personnel dans les meilleurs délais et informent le capitaine ou l’opérateur du système REM de cette détection ».
74      Cela diffère de la proposition législative de la Commission qui prévoyait une
période de conservation de cinq ans ; voir considérant 59 et article 112, paragraphe 3, de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE)
no 1224/2009 du Conseil et modifiant les règlements (CE) no 768/2005, (CE) no 1967/2006, (CE) no 1005/2008 du Conseil et le règlement (UE) 2016/1139 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le contrôle des pêches (COM (2018) 368 final).
75      Voir, à cet égard, point 9 des présentes conclusions où j’explique brièvement le système de gestion de l’effort de pêche en vertu du règlement PCP.