62007CJ0326
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τρίτο τμήμα)
της 26ης Μαρτίου 2009 (
*1
)
«Παράβαση κράτους μέλους — Άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ — Καθεστώς επιχειρήσεων που έχουν ιδιωτικοποιηθεί — Κριτήρια ασκήσεως ορισμένων ειδικών δικαιωμάτων που διατήρησε το Δημόσιο»
Στην υπόθεση C-326/07,
με αντικείμενο προσφυγή του άρθρου 226 ΕΚ λόγω παραβάσεως, η οποία ασκήθηκε στις 13 Ιουλίου 2007,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από την L. Pignataro-Nolin και τον H. Støvlbæk, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Ιταλικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενης από τον I. M. Braguglia, επικουρούμενο από τον P. Gentili, avvocato dello Stato, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
καθής
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. Rosas, πρόεδρο τμήματος, J. N. Cunha Rodrigues, J. Klučka, P. Lindh (εισηγήτρια) και A. Arabadjiev, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: D. Ruiz-Jarabo Colomer
γραμματέας: C. Strömholm, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 2ας Οκτωβρίου 2008,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 6 Νοεμβρίου 2008,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1
Με το δικόγραφο της προσφυγής της η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, θεσπίζοντας τις διατάξεις του άρθρου 1, παράγραφος 2, του διατάγματος του προέδρου του υπουργικού συμβουλίου περί καθορισμού των κριτηρίων ασκήσεως των ειδικών δικαιωμάτων που προβλέπει το άρθρο 2 του νομοθετικού διατάγματος 332 της 31ης Μαΐου 1994, που κυρώθηκε, κατόπιν τροποποιήσεως, με τον νόμο 474, της (decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, definizione dei criteri di esercizio dei poteri speciali, di cui all’art. 2 del decreto-legge, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge, n. 474), της (GURI 139, της, σ. 26, στο εξής: διάταγμα του 2004), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ.
Το νομοθετικό πλαίσιο
Το νομοθετικό διάταγμα 332/1994
2
Το νομοθετικό διάταγμα 332, περί διατάξεων σχετικών με την επιτάχυνση των διαδικασιών πωλήσεως των μεριδίων που κατέχουν το Δημόσιο και οι δημόσιοι οργανισμοί σε μετοχικές εταιρίες (decreto-legge n. 332, norme per l’accelerazione delle procedure di dismissione di partecipazioni dello Stato e degli enti pubblici in società per azioni), της 31ης Μαΐου 1994 (GURI αριθ. 126, της, σ. 38), κυρώθηκε, κατόπιν τροποποιήσεως, με τον νόμο 474, της (GURI αριθ. 177, της, σ. 5). Ακολούθως, το νομοθετικό αυτό διάταγμα τροποποιήθηκε με τον νόμο 350, περί διατάξεων σχετικών με την κατάρτιση του ετήσιου και του πολυετούς προϋπολογισμού του κράτους (δημοσιονομικός νόμος 2004) [legge n. 350, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004)], της (τακτικό συμπλήρωμα της GURI αριθ. 196, της, στο εξής: δημοσιονομικός νόμος 350/2003). Το εν λόγω νομοθετικό διάταγμα, όπως κυρώθηκε και τροποποιήθηκε (στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 332/1994), προβλέπει ότι το Δημόσιο διατηρεί ειδικά δικαιώματα σε ορισμένες εταιρίες (στο εξής: ειδικά δικαιώματα).
3
Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, του νομοθετικού διατάγματος 332/1994:
«Μεταξύ των εταιριών που τελούν υπό τον άμεσο ή έμμεσο έλεγχο του δημοσίου και οι οποίες δραστηριοποιούνται στους τομείς της άμυνας, των μεταφορών, των τηλεπικοινωνιών, των ενεργειακών πτυχών ή άλλων δημοσίων υπηρεσιών, διάταγμα του προέδρου του Συμβουλίου Υπουργών, εκδιδόμενο κατόπιν προτάσεως του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών, με τη συναίνεση του Υπουργού Παραγωγικών Δραστηριοτήτων, και των καθ’ ύλην αρμοδίων υπουργών, καθορίζει, αφού προηγουμένως ενημερωθούν οι αρμόδιες κοινοβουλευτικές επιτροπές, τις εταιρίες εκείνες στο καταστατικό των οποίων πρέπει να προστεθεί, πριν από οποιαδήποτε ενέργεια έχουσα ως αποτέλεσμα την απώλεια του ελέγχου τους, με απόφαση έκτακτης γενικής συνελεύσεως, ρήτρα απονέμουσα στον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών ένα ή περισσότερα από τα ακόλουθα ειδικά δικαιώματα, τα οποία πρέπει να ασκούνται με τη συναίνεση του Υπουργού Παραγωγικών Δραστηριοτήτων […]».
4
Τα ειδικά αυτά δικαιώματα, απαριθμούμενα στο άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχεία a έως d, είναι τα ακόλουθα:
a)
Δικαίωμα εναντιώσεως στην απόκτηση εκ μέρους επενδυτών σημαντικών μεριδίων αντιστοιχούντων στο 5% τουλάχιστον των δικαιωμάτων ψήφου ή σε χαμηλότερο ποσοστό καθοριζόμενο με διάταγμα του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών. Οι αρμόδιες αρχές δηλώνουν την αντίθεσή τους εντός προθεσμίας 10 ημερών από της ημερομηνίας της ανακοινώσεως την οποία οφείλει να εκδώσει το διοικητικό συμβούλιο της οικείας εταιρίας κατά τον χρόνο υποβολής της αιτήσεως εγγραφής στο μετοχολόγιο, ενώ ο αγοραστής δύναται, εντός προθεσμίας 60 ημερών, να προσβάλει την απόφαση των αρχών ενώπιον του αρμοδίου δικαστηρίου·
b)
δικαίωμα εναντιώσεως στη σύναψη συμφώνων ή συμφωνιών μεταξύ μετόχων αντιστοιχούντων στο 5% τουλάχιστον των δικαιωμάτων ψήφου ή χαμηλότερο ποσοστό καθοριζόμενο με διάταγμα του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών. Οι κατά την παράγραφο a προθεσμίες των 10 και των 60 ημερών ισχύουν, αντιστοίχως, για τη δήλωση της εναντιώσεως εκ μέρους των αρμοδίων αρχών και για την άσκηση προσφυγής εκ μέρους των μετόχων που προσχωρούν στα οικεία σύμφωνα ή συμφωνίες·
c)
δικαίωμα αρνησικυρίας κατ’ αποφάσεων περί λύσεως της εταιρίας, μεταβιβάσεώς της, συγχωνεύσεως, διασπάσεως, μεταφοράς της καταστατικής της έδρας στην αλλοδαπή, μεταβολής του εταιρικού σκοπού, τροποποιήσεως του καταστατικού προβλέπουσας κατάργηση ή τροποποίηση των ειδικών δικαιωμάτων. Η απόφαση περί ασκήσεως του δικαιώματος αρνησικυρίας δύναται να προσβληθεί εντός 60 ημερών·
d)
δικαίωμα διορισμού μέλους του διοικητικού συμβουλίου άνευ δικαιώματος ψήφου.
5
Από το δικόγραφο της προσφυγής προκύπτει ότι ρήτρα περί ασκήσεως ειδικών δικαιωμάτων προστέθηκε, μεταξύ άλλων, στα καταστατικά των εταιριών που ιταλικού δικαίου, ENI, Telecom Italia, Enel και Finmeccanica, δραστηριοποιούμενων, αντιστοίχως, στους τομείς των πετροχημικών και της ενέργειας, των τηλεπικοινωνιών, της ηλεκτρικής ενέργειας και των αμυντικών εξοπλισμών.
6
Το άρθρο 4, παράγραφος 230, του δημοσιονομικού νόμου 350/2003 προβλέπει την έκδοση ad hoc διατάγματος του προέδρου του υπουργικού συμβουλίου, κατόπιν προτάσεως των υπουργών οικονομίας και οικονομικών, αφενός, και παραγωγικών δραστηριοτήτων, αφετέρου, εκδιδόμενο εντός προθεσμίας 90 ημερών από της ενάρξεως ισχύος του εν λόγω νόμου, με το οποίο καθορίζονται τα κριτήρια ασκήσεως των ειδικών δικαιωμάτων και περιορίζεται η χρήση τους μόνο στις περιπτώσεις που θίγονται ζωτικά συμφέροντα του δημοσίου.
Το διάταγμα του 2004
7
Κατά το άρθρο 1, παράγραφοι 1 και 2, του διατάγματος του 2004:
«1.   Τα ειδικά δικαιώματα του άρθρου 2 του νομοθετικού διατάγματος [332/1994] ασκούνται αποκλειστικώς όταν συντρέχουν σημαντικοί και επιτακτικοί λόγοι γενικού συμφέροντος που αφορούν, ειδικότερα, τη δημόσια τάξη, τη δημόσια ασφάλεια, τη δημόσια υγεία και την άμυνα, κατά τρόπο ενδεδειγμένο και ανάλογο προς την προστασία των συμφερόντων αυτών, περιλαμβανομένου και του καθορισμού των κατάλληλων προθεσμιών, υπό την επιφύλαξη τηρήσεως των αρχών του εθνικού και του κοινοτικού δικαίου και, πρωτίστως, της αρχής της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων.
2.   Τα κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχεία a, b και c, του νομοθετικού διατάγματος [332/1994] ειδικά δικαιώματα ασκούνται, υπό την επιφύλαξη των οριζομένων στην παρούσα παράγραφο 1, στις ακόλουθες περιπτώσεις υπάρξεως:
a)
σοβαρού και πραγματικού κινδύνου διακοπής του κατ’ ελάχιστο απαιτούμενου εθνικού εφοδιασμού σε πετρελαϊκά και ενεργειακά προϊόντα, καθώς και της παροχής συναφών και παράγωγων υπηρεσιών και, γενικώς, του εφοδιασμού σε πρώτες ύλες, σε ουσιώδη για το κοινωνικό σύνολο αγαθά ή της παροχής ενός ελάχιστου επιπέδου τηλεπικοινωνιακών και μεταφορικών υπηρεσιών·
b)
σοβαρού και πραγματικού κινδύνου διακοπής της απρόσκοπτης εκπληρώσεως των υποχρεώσεων έναντι του κοινωνικού συνόλου που αφορούν την παροχή δημόσιας υπηρεσίας, καθώς και την εκπλήρωση της αποστολής κοινής ωφέλειας που έχει ανατεθεί στη συγκεκριμένη εταιρία·
c)
σοβαρού και πραγματικού κινδύνου για την ασφάλεια των εγκαταστάσεων και των δικτύων βασικών δημόσιων υπηρεσιών·
d)
σοβαρού και πραγματικού κινδύνου για την εθνική άμυνα, τη στρατιωτική ασφάλεια, τη δημόσια τάξη και ασφάλεια·
e)
επείγουσας ανάγκης παροχής υγειονομικών υπηρεσιών.»
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
8
Η Επιτροπή κίνησε τη διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως των άρθρων 43 ΕΚ και 56 ΕΚ λόγω των προβλεπομένων όρων ασκήσεως των ειδικών δικαιωμάτων με αποστολή έγγραφης οχλήσεως στην Ιταλική Δημοκρατία στις 6 Φεβρουαρίου 2003. Κατόπιν αυτού, το εν λόγω κράτος μέλος τροποποίησε τη νομοθεσία του εκδίδοντας τον δημοσιονομικό νόμο 350/2003, καθώς και το διάταγμα του 2004. Κρίνοντας, πάντως, ότι οι τροποποιήσεις αυτές δεν αρκούσαν, η Επιτροπή απέστειλε συμπληρωματικό έγγραφο οχλήσεως στις .
9
Μετά την από 20 Μαΐου 2005 απάντηση της Ιταλικής Κυβερνήσεως, η Επιτροπή, μη αποδεχομένη τα περιεχόμενα στην απάντηση αυτή επιχειρήματα, απηύθυνε στην Ιταλική Δημοκρατία, στις, αιτιολογημένη γνώμη, η οποία αφορούσε αποκλειστικώς τα τεθέντα με το άρθρο 1, παράγραφος 2, του διατάγματος του 2004 κριτήρια, καλώντας την να συμμορφωθεί εντός δίμηνης προθεσμίας από της παραλαβής της αιτιολογημένης αυτής γνώμης. Το εν λόγω κράτος μέλος απάντησε αποστέλλοντας υπόμνημα με το οποίο, ουσιαστικώς, αμφισβητούσε τη βασιμότητα των επιχειρημάτων της Επιτροπής.
10
Κρίνοντας ότι η κατάσταση εξακολουθούσε να μην είναι ικανοποιητική, η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή.
Επί της προσφυγής
Επιχειρήματα των διαδίκων
11
Κατά την Επιτροπή, η εκ μέρους της Ιταλικής Δημοκρατίας παράβαση των άρθρων 43 ΕΚ και 56 ΕΚ συνίσταται στο γεγονός ότι το διάταγμα του 2004 δεν προσδιορίζει επαρκώς τα κριτήρια ασκήσεως των ειδικών δικαιωμάτων. Κατά την άποψη της Επιτροπής, τα κριτήρια αυτά δεν παρέχουν στους επενδυτές τη δυνατότητα να γνωρίζουν σε ποιες περιπτώσεις ασκούνται τα ειδικά δικαιώματα.
12
Ειδικότερα, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι συγκεκριμένες καταστάσεις που μπορεί να εμπίπτουν στην έννοια του «σοβαρού και πραγματικού κινδύνου», κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχεία a έως d, του διατάγματος του 2004, είναι δυνητικώς πολυάριθμες, απροσδιόριστες και μη δυνάμενες να προσδιοριστούν. Η έλλειψη ακριβούς προσδιορισμού των ειδικών και αντικειμενικών περιστάσεων που δικαιολογούν την εκ μέρους του δημοσίου άσκηση των ειδικών δικαιωμάτων προσδίδει διακριτικό χαρακτήρα στα δικαιώματα αυτά, λόγω του περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτουν οι ιταλικές αρχές. Το στοιχείο αυτό αποθαρρύνει γενικώς τους επενδυτές και, ειδικότερα, όσους προτίθενται να εγκατασταθούν στην Ιταλία με σκοπό την άσκηση επιρροής επί της διαχειρίσεως επιχειρήσεων που εμπίπτουν στις ρυθμίσεις αυτές.
13
Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, καθόσον το άρθρο 1, παράγραφος 2, του διατάγματος του 2004 αφορά την άσκηση των προβλεπομένων από το νομοθετικό διάταγμα 332/1994 ειδικών δικαιωμάτων, η εκτίμηση της αναλογικότητας του διατάγματος αυτού περιλαμβάνει την εξέταση της νομιμότητας των δικαιωμάτων αυτών σε συγκεκριμένες καταστάσεις.
14
Η Επιτροπή δέχεται ότι είναι δυνατός ο περιορισμός της ελευθερίας εγκαταστάσεως και της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων με τη λήψη εθνικών μέτρων στηριζομένων στα άρθρα 46 ΕΚ και 58 ΕΚ ή για επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, μόνον όμως εφόσον δεν υφίσταται εναρμονισμένη κοινοτική ρύθμιση προβλέπουσα τα μέτρα που είναι αναγκαία προς διασφάλιση της προστασίας των θεμελιωδών συμφερόντων του Δημοσίου.
15
Όσον αφορά τους ρυθμιζόμενους τομείς, όπως οι τομείς της ενέργειας, του φυσικού αερίου και των επικοινωνιών, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ο σκοπός της διασφαλίσεως των θεμελιωδών δικαιωμάτων του Δημοσίου μπορεί να επιτευχθεί με τη λήψη λιγότερο περιοριστικών μέτρων, όπως εκείνα που προέβλεψε ο ευρωπαίος νομοθέτης. Η Επιτροπή επικαλείται, ιδίως, τις οδηγίες 2003/54/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2003, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και την κατάργηση της οδηγίας 96/92/ΕΚ (ΕΕ L 176, σ. 37), 2003/55/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου και την κατάργηση της οδηγίας 98/30/ΕΚ (ΕΕ L 176, σ. 57), καθώς και 2002/21/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του ·Συμβουλίου, της, σχετικά με κοινό κανονιστικό πλαίσιο για δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία πλαίσιο) (ΕΕ L 108, σ. 33). Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι οι οδηγίες αυτές προβλέπουν την εφαρμογή μέτρων σκοπούντων στη διασφάλιση ενός κατ’ ελάχιστο όριο εθνικού εφοδιασμού στους προαναφερθέντες τομείς. Το θεσμικό αυτό όργανο υποστηρίζει ότι η Ιταλική Δημοκρατία δεν προσδιόρισε τους λόγους για τους οποίους η διασφάλιση του κατ’ ελάχιστο όριο εθνικού εφοδιασμού στους τομείς της οικονομίας που έχουν κατ’ αυτόν τον τρόπο ρυθμιστεί δεν μπορεί να διασφαλιστεί βάσει των διατάξεων των εν λόγω οδηγιών.
16
Όσον αφορά τους ρυθμιζόμενους τομείς, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Ιταλική Δημοκρατία δεν προέβαλε κανένα λόγο για την εφαρμογή των επίμαχων κριτηρίων.
17
Επισημαίνει, επίσης, ότι δεν υφίσταται κανένας αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ, αφενός, της ανάγκης διασφαλίσεως του ενεργειακού εφοδιασμού καθώς και της παροχής δημοσίων υπηρεσιών και, αφετέρου, του ελέγχου του μετοχολογίου και της διαχειρίσεως μιας επιχειρήσεως.
18
Κατά την Επιτροπή, το διάταγμα του 2004 προβλέπει, κατά συνέπεια, ρυθμίσεις βαίνουσες πέραν του μέτρου που απαιτείται για την προάσπιση των δημοσίων συμφερόντων που αυτό αφορά.
19
Η Ιταλική Δημοκρατία επισημαίνει, πρώτον, ότι μεγάλο μέρος της αναλύσεως της Επιτροπής αφιερώνεται στον προβαλλόμενο παράνομο χαρακτήρα των ειδικών δικαιωμάτων, όπως τα καθορίζει το νομοθετικό διάταγμα 332/1994. Η παράβαση, όμως, στην οποία αναφέρεται η προσφυγή, όπως και η αιτιολογημένη γνώμη, αφορά αποκλειστικώς το διάταγμα του 2004 και όχι το νομοθετικό διάταγμα 332/1994. Επομένως, ο προβαλλόμενος παράνομος χαρακτήρας του συστήματος ειδικών δικαιωμάτων που απορρέει από το εν λόγω νομοθετικό διάταγμα δεν καλύπτεται από την παρούσα προσφυγή.
20
Κατά το κράτος μέλος αυτό, το μεγαλύτερο μέρος των αιτιάσεων που προβάλλει η Επιτροπή με την προσφυγή της δεν μπορεί, επομένως, να γίνει δεκτό. Τούτο ισχύει, ειδικότερα, για τις αιτιάσεις τις σχετικές με τα όρια που έθεσε η Ιταλική Δημοκρατία όσον αφορά την απόκτηση μετοχών των οικείων εταιριών, οι οποίες αιτιάσεις αφορούν τους κυρίους των μετοχών, δηλαδή τη δομή των εταιριών αυτών. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή προσάπτει, κυρίως, στην Ιταλική Δημοκρατία ότι έλαβε μέτρα ελέγχου αυτής της δομής και όχι μέτρα ελέγχου συγκεκριμένων διαχειριστικών αποφάσεων. Επομένως, οι εν λόγω αιτιάσεις αφορούν το νομοθετικό διάταγμα 332/1994, και όχι το διάταγμα του 2004.
21
Κατά συνέπεια, η Ιταλική Δημοκρατία προτείνει την απόρριψη των αιτιάσεων που στηρίζονται στην έλλειψη αναλογικότητας των διατάξεων περί ειδικών δικαιωμάτων, καθόσον το μέρος αυτό της προσφυγής αφορά, στην πραγματικότητα, το νομοθετικό διάταγμα 332/1994.
22
Δεύτερον, η Ιταλική Δημοκρατία αμφισβητεί τη βασιμότητα της αναλύσεως της Επιτροπής, καθόσον στηρίζει τις περισσότερες αιτιάσεις της σε προβαλλόμενη παράβαση του άρθρου 56 ΕΚ, περί ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, προσθέτοντας ότι οι αιτιάσεις αυτές θα μπορούσαν επίσης να στηριχθούν σε παράβαση του άρθρου 43 ΕΚ, περί ελευθερίας εγκαταστάσεως. Όπως υποστηρίζει αυτό το κράτος μέλος, από τη νομολογία του Δικαστηρίου, ιδίως δε από την απόφαση της 12ης Σεπτεμβρίου 2006, Cadbury Schweppes και Cadbury Schweppes Overseas (C-196/04, Συλλογή 2006, Rec. p. I-7995), προκύπτει ότι στην περίπτωση που ένα ζήτημα μπορεί να εξεταστεί υπό το πρίσμα της ελευθερίας εγκαταστάσεως αποκλείεται αυτό να εμπίπτει στην ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων. Εφόσον, όμως, τα επίμαχα μέτρα αφορούν πράξεις σκοπούσες στην άσκηση καθοριστικής επιρροής επί της διαχειρίσεως των οικείων εταιριών, θα έπρεπε να εξεταστούν υπό το πρίσμα των άρθρων 43 ΕΚ, 45 ΕΚ και 46 ΕΚ. Το ζήτημα αυτό είναι καίριας σημασίας, καθόσον τα άρθρα αυτά περιλαμβάνουν διατάξεις λιγότερο αυστηρές από εκείνες των άρθρων 56 ΕΚ και 58 ΕΚ.
23
Τρίτον, η Ιταλική Δημοκρατία αμφισβητεί τη βασιμότητα της αιτιάσεως περί του διακριτικού χαρακτήρα που προσδίδουν οι διατάξεις του διατάγματος του 2004 στα παρεχόμενα στις εθνικές διοικητικές αρχές ειδικά δικαιώματα.
24
Τέταρτον, το εν λόγω κράτος μέλος αποκρούει τα επιχειρήματα της Επιτροπής σχετικά με τις οδηγίες που είναι εφαρμοστέες στους ρυθμιζόμενους τομείς. Πράγματι, οι οδηγίες αυτές θα αφορούσαν την παρούσα υπόθεση μόνον αν η προσφυγή στρεφόταν κατά του νομοθετικού διατάγματος 332/1994, το οποίο προβλέπει διαρθρωτικής φύσεως μέτρα. Το διάταγμα του 2004 δεν προέβλεψε κανένα μέτρο τέτοιου είδους και περιορίστηκε να προσδιορίσει τις περιπτώσεις και τις προϋποθέσεις λήψεως των προβλεπομένων από το ως άνω νομοθετικό διάταγμα μέτρων. Η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, εν πάση περιπτώσεις, τίποτα δεν αποκλείει τη δυνατότητα των κρατών μελών να λαμβάνουν, στους ζωτικούς αυτούς τομείς, μέτρα προβλέποντα δικαιώματα παρεμβάσεως βαίνοντα πέραν των όσων προβλέπουν οι διατάξεις των οδηγιών αυτών.
25
Η Ιταλική Δημοκρατία προσθέτει ότι πρέπει να εφαρμοστεί η αρχή της επικουρικότητας. Συγκεκριμένα, η εθνική νομοθεσία μπορεί καλύτερα από την κοινοτική νομοθεσία να ρυθμίσει καταστάσεις που ενέχουν κίνδυνο για τα ζωτικά συμφέροντα του κράτους και τις οποίες μόνον αυτό μπορεί να εκτιμήσει ορθώς και εντός ευθέτου χρόνου.
26
Στους υπόλοιπους τομείς δημοσίων υπηρεσιών, οι οποίοι δεν έχουν αποτελέσει εισέτι αντικείμενο εναρμονίσεως, όπως στον τομέα της εθνικής άμυνας, τα κράτη μέλη έχουν το δικαίωμα να λαμβάνουν μέτρα προς αντιμετώπιση καταστάσεων συνεπαγομένων σοβαρούς κινδύνους για το δημόσιο συμφέρον.
27
Κατά την Ιταλική Δημοκρατία, το μόνο από τα περιλαμβανόμενα στην προσφυγή επιχειρήματα που μπορεί να ληφθεί υπόψη είναι η προβαλλόμενη αδυναμία προβλέψεως των συγκεκριμένων περιπτώσεων στις οποίες είναι δυνατή η προσφυγή στις διατάξεις του νομοθετικού διατάγματος 332/1994. Πάντως, το εν λόγω κράτος μέλος υποστηρίζει ότι μόνον όταν εκδηλώσει σχετική πρόθεση ένας επενδυτής μπορούν να προσδιοριστούν και εκτιμηθούν όλες οι ειδικές περιστάσεις. Κατά συνέπεια, είναι αδύνατος ο ακριβέστερος, σε σχέση με τον απορρέοντα από το διάταγμα του 2004, προσδιορισμός των προϋποθέσεων ασκήσεως των ειδικών δικαιωμάτων.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Επί του αντικειμένου της προσφυγής
28
Κατά την Ιταλική Δημοκρατία, η Επιτροπή αφιερώνει μεγάλο μέρος των επιχειρημάτων που διατυπώνει προς αμφισβήτηση, στην πράξη, όχι των κριτηρίων που θέτει το διάταγμα του 2004, αλλά των ειδικών δικαιωμάτων που προβλέπει το νομοθετικό διάταγμα 332/1994, επιδιώκοντας την αναγνώριση της ασυμβατότητας των δικαιωμάτων αυτών προς το κοινοτικό δίκαιο. Τα επιχειρήματα αυτά διευρύνουν το αντικείμενο της διαφοράς και είναι, κατά συνέπεια, απαράδεκτα.
29
Υπενθυμίζεται, συναφώς, ότι το αντικείμενο μιας προσφυγής λόγω παραβάσεως προσδιορίζεται με την αιτιολογημένη γνώμη και το δικόγραφο της προσφυγής (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, μεταξύ άλλων, απόφαση της 24ης Ιουνίου 2004, C-350/02, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, Συλλογή 2004, σ. I-6213, σκέψη 20 καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Δεδομένου ότι, στην παρούσα υπόθεση, τα δύο αυτά δικόγραφα αναφέρονται αποκλειστικώς στα κριτήρια που θέτει το άρθρο 1, παράγραφος 2, του διατάγματος του 2004, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Επιτροπή δεν διεύρυνε το αντικείμενο της διαφοράς και ότι, επομένως, η προσφυγή είναι παραδεκτή.
30
Η Επιτροπή αναπτύσσει, βεβαίως, επικριτικά επιχειρήματα κατά των ειδικών δικαιωμάτων που προβλέπει το νομοθετικό διάταγμα 332/1994, χωρίς, όμως, να τα αμφισβητεί και στρεφόμενη μόνον κατά των κριτηρίων εφαρμογής τους.
31
Εφόσον η προβαλλόμενη παράβαση αφορά αποκλειστικώς τα κριτήρια που θέτει το άρθρο 1, παράγραφος 2, του διατάγματος του 2004, πρέπει να εξεταστεί μόνον η συμφωνία αυτής της διατάξεως με το κοινοτικό δίκαιο.
Επί της εφαρμογής των άρθρων 43 ΕΚ και 56 ΕΚ
32
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η παράβαση την οποία καταγγέλλει πρέπει να εξεταστεί με κριτήριο το άρθρο 43 ΕΚ, περί ελευθερίας εγκαταστάσεως, και το άρθρο 56 ΕΚ, περί ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων.
33
Όσον αφορά το ζήτημα ποια από τις ελευθερίες αυτές θίγει μια εθνική νομοθετική ρύθμιση, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το αντικείμενο της σχετικής νομοθετικής διατάξεως (βλ. απόφαση της 24ης Μαΐου 2007, C-157/05, Holböck, Συλλογή 2007, σ. I-4051, σκέψη 22 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
34
Στο πεδίο καθ’ ύλην εφαρμογής των διατάξεων της Συνθήκης ΕΚ περί ελευθερίας εγκαταστάσεως εμπίπτουν οι διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας που έχουν εφαρμογή επί της κατοχής εκ μέρους υπηκόου κράτους μέλους ποσοστού του κεφαλαίου εταιρίας εγκατεστημένης σε άλλο κράτος μέλος που να του παρέχει αναμφισβητήτως τη δυνατότητα να επηρεάζει τις αποφάσεις της εταιρίας αυτής και να καθορίζει τις αρμοδιότητές της (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 13ης Απριλίου 2000, C-251/98, Baars, Συλλογή 2000, σ. I-2787, σκέψη 22, και της, C-112/05, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 2007, σ. I-8995, σκέψη 13).
35
Στις διατάξεις του άρθρου 56 ΕΚ, περί ελεύθερης κυκλοφορίας κεφαλαίων εμπίπτουν, μεταξύ άλλων, οι άμεσες επενδύσεις, δηλαδή οι πάσης φύσεως επενδύσεις στις οποίες προβαίνουν φυσικά ή νομικά πρόσωπα και οι οποίες αποσκοπούν στη δημιουργία ή διατήρηση μακροχρονίων και άμεσων σχέσεων μεταξύ του επενδυτή κεφαλαίων και της εταιρίας προς την οποία κατευθύνονται τα κεφάλαια αυτά με σκοπό την άσκηση οικονομικής δραστηριότητας. Ο σκοπός αυτός προϋποθέτει ότι οι ανήκουσες στον μέτοχο μετοχές του παρέχουν τη δυνατότητα να μετέχει πράγματι στη διαχείριση της εταιρίας αυτής ή στον έλεγχό της (βλ. προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 18 και παρατιθέμενη εκεί νομολογία).
36
Εθνική νομοθετική ρύθμιση η οποία δεν εφαρμόζεται μόνο στις περιπτώσεις αποκτήσεως ποσοστού μετοχών παρέχοντος τη δυνατότητα ασκήσεως αναμφισβήτητης επιρροής επί των αποφάσεων μιας εταιρίας και καθορισμού των δραστηριοτήτων της, αλλά εφαρμόζεται ανεξαρτήτως του ποσοστού των κατεχομένων από τον μέτοχο μετοχών μιας εταιρίας, μπορεί να εμπίπτει είτε στο άρθρο 43 ΕΚ είτε στο άρθρο 56 ΕΚ (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, προαναφερθείσα απόφαση Holböck, σκέψεις 23 και 24). Αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η Ιταλική Κυβέρνηση, από την προαναφερθείσα απόφαση Cadbury Schweppes και Cadbury Schweppes Overseas δεν μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι, σε μια τέτοια περίπτωση, έχει εφαρμογή μόνον το άρθρο 43 ΕΚ. Πράγματι, όπως προκύπτει από τη σκέψη 32 αυτής, η εν λόγω απόφαση αναφέρεται μόνο στην περίπτωση εταιρίας η οποία κατέχει ποσοστά μετοχών που της παρέχουν τη δυνατότητα ελέγχου άλλων εταιριών (βλ. απόφαση της 17ης Ιουλίου 2008, C-207/07, Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 36).
37
Εν προκειμένω, επιβάλλεται να γίνει διάκριση αναλόγως του αν τα κριτήρια εφαρμόζονται είτε ως προς το δικαίωμα του Δημοσίου να εναντιώνεται στην απόκτηση ποσοστού συμμετοχής στο εταιρικό κεφάλαιο ή στη σύναψη συμφώνων μεταξύ μετόχων εκπροσωπούντων ορισμένο ποσοστό δικαιωμάτων ψήφου είτε ως προς το δικαίωμα αρνησικυρίας κατ’ ορισμένων αποφάσεων της εταιρίας.
38
Όσον αφορά, πρώτον, το κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχεία a και b, του νομοθετικού διατάγματος 332/1994 δικαίωμα εναντιώσεως, από τη δικογραφία προκύπτει ότι το ποσοστό του 5% τουλάχιστον των δικαιωμάτων ψήφου ή, ενδεχομένως, το χαμηλότερο ποσοστό που καθορίζει ο αρμόδιος υπουργός σκοπεί στο να παράσχει στους ενδιαφερομένους τη δυνατότητα να μετέχουν πράγματι στη διαχείριση μιας συγκεκριμένης εταιρίας, περίπτωση η οποία εμπίπτει στις διατάξεις του άρθρου 56 ΕΚ. Πάντως, δεν αποκλείεται, προκειμένου περί εταιριών με μεγάλη διασπορά μετοχών, οι κάτοχοι αντίστοιχων ποσοστών μετοχών να έχουν τη δυνατότητα να επηρεάζουν πράγματι τη διαχείριση μιας τέτοιας εταιρίας και να καθορίζουν τις δραστηριότητές της, η οποία περίπτωση εμπίπτει στις διατάξεις του άρθρου 43 ΕΚ, όπως υποστηρίζει η Ιταλική Δημοκρατία. Επιπροσθέτως, δεδομένου ότι το νομοθετικό διάταγμα 332/1994 καθορίζει ένα ελάχιστο ποσοστό, η ρύθμιση αυτή αφορά, επίσης, τις περιπτώσεις κατοχής ποσοστού μετοχών υψηλότερου του κατωτάτου αυτού ορίου, που παρέχει προδήλως δυνατότητα ελέγχου. Επομένως, τα σχετικά με την άσκηση αυτού του δικαιώματος εναντιώσεως κριτήρια πρέπει να εξεταστούν υπό το πρίσμα των δύο αυτών διατάξεων της Συνθήκης.
39
Όσον αφορά, δεύτερον, το κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο c, του νομοθετικού διατάγματος 332/1994 δικαίωμα αρνησικυρίας, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το δικαίωμα αυτό συναρτάται με αποφάσεις σχετικές με τη διαχείριση της εταιρίας και, κατά συνέπεια, αφορά εκείνους μόνον τους μετόχους που έχουν τη δυνατότητα να ασκούν πράγματι επιρροή επί των οικείων εταιριών, οπότε τα σχετικά με την άσκηση αυτού του δικαιώματος κριτήρια πρέπει να εξεταστούν υπό το πρίσμα του άρθρου 43 ΕΚ. Επιπροσθέτως, ακόμα και αν υποτεθεί ότι τα κριτήρια αυτά συνεπάγονται περιορισμούς στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, οι περιορισμοί αυτοί θα αποτελούσαν αναπόφευκτη συνέπεια ενδεχόμενης προσβολής της ελευθερίας εγκαταστάσεως και δεν δικαιολογούν αυτοτελή έλεγχο υπό το πρίσμα του άρθρου 56 ΕΚ (βλ. προαναφερθείσα απόφαση Cadbury Schweppes και Cadbury Schweppes Overseas, σκέψη 33). Επομένως, τα σχετικά με την άσκηση του δικαιώματος αρνησικυρίας κριτήρια πρέπει να εξεταστούν αποκλειστικώς υπό το πρίσμα του άρθρου 43 ΕΚ.
Επί των σχετικών με την άσκηση του δικαιώματος εναντιώσεως κριτηρίων του άρθρου 1, παράγραφος 2, του διατάγματος του 2004
— Επί της αθετήσεως των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 56 ΕΚ
40
Πρέπει πρώτα να τονιστεί ότι τα εξεταζόμενα κριτήρια καθορίζουν τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να ασκηθεί το δικαίωμα εναντιώσεως του Δημοσίου στην απόκτηση ποσοστού μετοχών ή στη σύναψη ορισμένων συμφώνων μεταξύ μετόχων των εταιριών περί των οποίων πρόκειται. Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η άσκηση τέτοιων δικαιωμάτων ενδέχεται να αντιβαίνει προς την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων που διασφαλίζει το άρθρο 56 ΕΚ (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 13ης Μαΐου 2003, C-98/01, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, Συλλογή 2003, σ. I-4641, σκέψη 50, και Επιτροπή κατά Ισπανίας, προαναφερθείσα, σκέψη 58). Στην παρούσα υπόθεση, το επίμαχο ζήτημα είναι αν τα κριτήρια αυτά καθορίζουν προϋποθέσεις δυνάμενες να δικαιολογήσουν την άσκηση τέτοιων δικαιωμάτων.
41
Υπενθυμίζεται, συναφώς, ότι η ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων μπορεί να περιοριστεί με εθνικά μέτρα δικαιολογούμενα από τους λόγους που αναφέρει το άρθρο 58 ΕΚ ή από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, εφόσον δεν υφίσταται κοινοτικό μέτρο εναρμονίσεως που να προβλέπει τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της προστασίας αυτών των συμφερόντων (βλ. προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 72 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
42
Ελλείψει μιας τέτοιας κοινοτικής εναρμονίσεως, εναπόκειται, κατ’ αρχήν, στα κράτη μέλη να αποφασίζουν το επίπεδο της προστασίας που προτίθενται να εξασφαλίσουν σε τέτοια θεμιτά συμφέροντα, καθώς και τον τρόπο με τον οποίο θα επιτευχθεί αυτό το επίπεδο προστασίας. Ωστόσο, μπορούν να το πράττουν μόνον εντός των ορίων που χαράσσει η Συνθήκη και, ειδικότερα, τηρώντας την αρχή της αναλογικότητας, η οποία επιβάλλει να είναι τα θεσπιζόμενα μέτρα πρόσφορα για τη διασφάλιση της επιτεύξεως του σκοπού τον οποίο επιδιώκουν και να μη βαίνουν πέραν του αναγκαίου για την επίτευξή του μέτρου (βλ. προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, σκέψη 73, και την εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
43
Επιπροσθέτως, ακόμα και στους τομείς οι οποίοι έχουν αποτελέσει αντικείμενο εναρμονίσεως, η αρχή της αναλογικότητας εφαρμόζεται στις περιπτώσεις στις οποίες ο κοινοτικός νομοθέτης παρέχει στα κράτη μέλη περιθώριο εκτιμήσεως.
44
Εν προκειμένω, οι απόψεις της Ιταλικής Δημοκρατίας και της Επιτροπής διίστανται ως προς το ζήτημα αν τα κριτήρια για την άσκηση του δικαιώματος εναντιώσεως στην απόκτηση ποσοστού μετοχών ή στη σύναψη συμφώνων μεταξύ μετόχων εκπροσωπούντων το 5% τουλάχιστον των δικαιωμάτων ψήφου ή ένα χαμηλότερο σε ορισμένες περιπτώσεις ποσοστό είναι τέτοια ώστε η άσκηση αυτού του δικαιώματος να είναι ανάλογη προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς και, κατ’ επέκταση, συμβατή με την ελευθερία που καθιερώνει το άρθρο 56 ΕΚ.
45
Πρέπει, σχετικώς, να τονιστεί ότι τα επίμαχα κριτήρια αφορούν το γενικό συμφέρον στους ειδικότερους τομείς του κατ’ ελάχιστο όριο εφοδιασμού σε ενεργειακές πηγές και σε ουσιώδη για το σύνολο αγαθά, την αδιάπτωτη παροχή δημόσιας υπηρεσίας, την ασφάλεια των απαιτουμένων για την παροχή ουσιωδών δημοσίων υπηρεσιών εγκαταστάσεων, την εθνική άμυνα, την προστασία της δημοσίας τάξεως και ασφάλειας, καθώς και την παροχή υγειονομικών υπηρεσιών σε επείγουσες περιπτώσεις. Η εξυπηρέτηση τέτοιων συμφερόντων μπορεί, υπό την επιφύλαξη της τηρήσεως της αρχής της αναλογικότητας, να δικαιολογήσει ορισμένους περιορισμούς στην άσκηση θεμελιωδών ελευθεριών (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 14ης Φεβρουαρίου 2008, C-274/06, Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 38).
46
Πάντως, όπως τονίστηκε με τις σκέψεις 42 και 43 της παρούσας αποφάσεως, η τήρηση της αρχής της αναλογικότητας απαιτεί πρωτίστως να είναι τα λαμβανόμενα μέτρα πρόσφορα για την επίτευξη των επιδιωκομένων σκοπών.
47
Η εφαρμογή, όμως, των επιμάχων κριτηρίων, καθόσον αυτά αφορούν την άσκηση του δικαιώματος εναντιώσεως δεν είναι πρόσφορη για την επίτευξη των επιδιωκομένων σκοπών, ελλείψει συνδέσμου μεταξύ των κριτηρίων αυτών και του συγκεκριμένου δικαιώματος.
48
Πράγματι, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι η απόκτηση απλώς ποσοστού πλέον του 10% του εταιρικού κεφαλαίου εταιρίας δραστηριοποιούμενης στον τομέα της ενέργειας ή οποιαδήποτε άλλη απόκτηση ποσοστού παρέχοντος δυνατότητα ασκήσεως σημαντικής επιρροής επί μιας τέτοιας εταιρίας δεν μπορεί, κατ’ αρχήν, να θεωρηθεί, αυτή καθεαυτή, ως πραγματική και αρκούντως σοβαρή απειλή για την ασφάλεια του εφοδιασμού (βλ. απόφαση της 17ης Ιουλίου 2008, Επιτροπή κατά Ισπανίας, προαναφερθείσα, σκέψεις 38 και 51).
49
Με τα δικόγραφά της η Ιταλική Δημοκρατία δεν αναφέρθηκε σε κανένα αποδεικτικό στοιχείο και σε καμία ένδειξη εκ των οποίων να προκύπτει ότι η εφαρμογή των επιμάχων κριτηρίων για την άσκηση του δικαιώματος εναντιώσεως παρέχει τη δυνατότητα επιτεύξεως των επιδιωκομένων σκοπών. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, βεβαίως, το εν λόγω κράτος μέλος αναφέρθηκε σε ορισμένα παραδείγματα, όπως στο ενδεχόμενο να επιδιώξει αλλοδαπός επιχειρηματίας συνδεόμενος με τρομοκρατική οργάνωση την απόκτηση σημαντικών ποσοστών του κεφαλαίου εθνικών εταιριών δραστηριοποιουμένων σε στρατηγικό τομέα. Αναφέρθηκε, επίσης, στο ενδεχόμενο μια αλλοδαπή εταιρία, ελέγχουσα διεθνή δίκτυα μεταφοράς ενέργειας και η οποία, κατά το παρελθόν, χρησιμοποίησε τη θέση της αυτή για να προκαλέσει σοβαρές δυσχέρειες εφοδιασμού σε όμορες χώρες, να αποκτήσει μετοχές μια εθνικής εταιρίας. Κατά το εν λόγω κράτος μέλος, η ύπαρξη τέτοιων προηγουμένων θα μπορούσε να δικαιολογήσει την προβολή αντιρρήσεων για την απόκτηση εκ μέρους τέτοιων επενδυτών σημαντικών ποσοστών μετοχών των οικείων εθνικών εταιριών.
50
Εντούτοις, διαπιστώνεται ότι τέτοιοι λόγοι δεν αναφέρονται στο διάταγμα του 2004, στο οποίο δεν γίνεται λόγος για καμία συγκεκριμένη και αντικειμενική περίπτωση.
51
Το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι η εξουσία παρεμβάσεως κράτους μέλους, όπως αυτή που συναρτάται με το δικαίωμα εναντιώσεως, τις προϋποθέσεις ασκήσεως του οποίου καθορίζουν τα επίμαχα κριτήρια, που δεν υπόκεινται σε καμία προϋπόθεση πλην μιας γενικής αναφοράς στην προστασία εθνικών συμφερόντων, χωρίς να διευκρινίζονται οι συγκεκριμένες και αντικειμενικές περιστάσεις υπό τις οποίες πρόκειται να ασκηθεί η εξουσία αυτή, συνιστά σοβαρό περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας κεφαλαίων (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση της 4ης Ιουνίου 2002, C-483/99, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 2002, σ. I-4781, σκέψεις 50 και 51).
52
Η συλλογιστική αυτή έχει εφαρμογή στην παρούσα υπόθεση. Συγκεκριμένα, καίτοι τα επίμαχα κριτήρια αφορούν διαφόρων μορφών γενικά συμφέροντα, εντούτοις είναι διατυπωμένα κατά τρόπο γενικό και αόριστο. Επιπροσθέτως, η έλλειψη συνδέσμου μεταξύ των κριτηρίων αυτών και των ειδικών δικαιωμάτων που αφορούν ενισχύει την αοριστία ως προς τις περιστάσεις υπό τις οποίες δύνανται να ασκηθούν αυτά τα δικαιώματα και τους προσδίδει διακριτικό χαρακτήρα λόγω του περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτουν οι εθνικές αρχές κατά την άσκησή τους. Ένα τέτοιο περιθώριο εκτιμήσεως είναι δυσανάλογο σε σχέση με τους επιδιωκόμενους σκοπούς.
53
Εξάλλου, μόνον η διαλαμβανόμενη στο άρθρο 1, παράγραφος 1, του διατάγματος του 2004 μνεία ότι τα ειδικά δικαιώματα πρέπει να ασκούνται κατά τρόπο σύμφωνο προς το κοινοτικό δίκαιο δεν αρκεί ώστε να καταστεί η άσκηση των κριτηρίων αυτών συμβατή με το εν λόγω δίκαιο. Πράγματι, ο γενικός και αόριστος χαρακτήρας κριτηρίων δεν διασφαλίζει ότι η άσκηση των ειδικών δικαιωμάτων θα γίνει σύμφωνα προς τις απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση της 13ης Μαΐου 2003, C-463/00, Επιτροπή κατά Ισπανίας, Συλλογή 2003, σ. I-4581, σκέψεις 63 και 64).
54
Τέλος, καίτοι η δυνατότητα ελέγχου από τον εθνικό δικαστή του τρόπου ασκήσεως των ειδικών δικαιωμάτων, δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχεία a έως c, του νομοθετικού διατάγματος 332/1994, συνιστά στοιχείο αναγκαίο για την προστασία των προσώπων στο πλαίσιο εφαρμογής των κανόνων περί ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, εντούτοις, δεν αρκεί, μόνον αυτό, να εξαλείψει τον ασύμβατο προς τους κανόνες αυτούς χαρακτήρα των κριτηρίων εφαρμογής των ειδικών δικαιωμάτων.
55
Κατά συνέπεια, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Ιταλική Δημοκρατία, θεσπίζοντας τις διαλαμβανόμενες στο άρθρο 1, παράγραφος 2, του διατάγματος του 2004 διατάξεις παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 56 ΕΚ, καθόσον οι διατάξεις αυτές έχουν εφαρμογή επί των ειδικών δικαιωμάτων που προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχεία a και b, του νομοθετικού διατάγματος 332/1994.
— Επί της αθετήσεως των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 43 ΕΚ
56
Κατά το μέτρο που η άσκηση του δικαιώματος εναντιώσεως αφορά επίσης ποσοστά μετοχών παρέχοντα στους κατόχους τους τη δυνατότητα ασκήσεως αναμφισβήτητης επιρροής επί της διαχειρίσεως των οικείων εταιριών και καθορισμού των δραστηριοτήτων τους, ώστε να δύναται να περιορίσει την ελευθερία εγκαταστάσεως, πρέπει να θεωρηθεί, για τους ίδιους λόγους που προεκτέθηκαν στο πλαίσιο εξετάσεως της συμβατότητας με το άρθρο 56 ΕΚ των διαλαμβανομένων στο άρθρο 1, παράγραφος 2, του διατάγματος του 2004 κριτηρίων, ότι τα κριτήρια αυτά παρέχουν στις ιταλικές αρχές δυσανάλογο περιθώριο εκτιμήσεως κατά την άσκηση του δικαιώματος εναντιώσεως.
57
Επομένως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Ιταλική Δημοκρατία, θεσπίζοντας τις διαλαμβανόμενες στο άρθρο 1, παράγραφος 2, του διατάγματος του 2004 διατάξεις, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 43 ΕΚ, καθόσον οι διατάξεις αυτές αφορούν τα προβλεπόμενα από το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχεία a, και b, του νομοθετικού διατάγματος 332/1994 ειδικά δικαιώματα.
Επί των κριτηρίων που θέτει το άρθρο 1, παράγραφος 2, του διατάγματος του 2004, καθόσον αυτά αφορούν την άσκηση του δικαιώματος αρνησικυρίας
58
Όπως τονίστηκε στη σκέψη 39 της παρούσας αποφάσεως, η εφαρμογή των διαλαμβανομένων στο άρθρο 1, παράγραφος 2, του διατάγματος του 2004 κριτηρίων επί του δικαιώματος αρνησικυρίας κατ’ ορισμένων αποφάσεων πρέπει να εξεταστεί αποκλειστικώς υπό το πρίσμα του άρθρου 43 ΕΚ.
59
Η Επιτροπή φρονεί ότι τα κριτήρια αυτά, καθόσον εφαρμόζονται επ’ αυτού του δικαιώματος αρνησικυρίας, είναι δυσανάλογα σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό και, κατά συνέπεια, αντίθετα προς το άρθρο 43 ΕΚ. Η Ιταλική Δημοκρατία αμφισβητεί τη βασιμότητα αυτής της αναλύσεως.
60
Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, όσον αφορά τις οικείες εταιρίες, οι αποφάσεις οι σχετικές με τη λύση αυτών, τη μεταβίβαση της επιχειρήσεως, τη συγχώνευση, τη διάσπαση, τη μεταφορά της καταστατικής έδρας στην αλλοδαπή, την αλλαγή του εταιρικού σκοπού καθώς και τις τροποποιήσεις του καταστατικού που καταργούν ή τροποποιούν τα ειδικά δικαιώματα αφορούν σημαντικές πτυχές της διαχειρίσεως αυτών των εταιριών.
61
Τέτοιου είδους αποφάσεις, οι οποίες μπορεί να αφορούν την ίδια την ουσία των εν λόγω εταιριών, είναι δυνατόν να επηρεάσουν, ιδίως, την αδιάπτωτη παροχή δημόσιας υπηρεσίας ή την εξασφάλιση ενός ελάχιστου ορίου εθνικού εφοδιασμού σε ουσιώδη για το κοινωνικό σύνολο αγαθά, στοιχεία που συνιστούν τα κατά το διάταγμα του 2004 γενικά συμφέροντα.
62
Επομένως, υφίσταται σύνδεσμος μεταξύ του ειδικού δικαιώματος αρνησικυρίας και των κριτηρίων που θέτει το διάταγμα του 2004.
63
Εντούτοις, οι περιστάσεις υπό τις οποίες μπορεί να ασκηθεί το δικαίωμα αυτό παραμένουν αδιευκρίνιστες.
64
Το Δικαστήριο έχει αποφανθεί, προκειμένου περί του δικαιώματος εναντιώσεως σε ορισμένες αποφάσεις μεταβιβάσεως ή παροχής ως εγγυήσεως στοιχείων του ενεργητικού εταιριών δραστηριοποιούμενων στον πετρελαϊκό τομέα, ότι, εφόσον η άσκηση αυτού του δικαιώματος δεν υπόκειται σε καμία προϋπόθεση περιορίζουσα τη διακριτική ευχέρεια του υπουργού σχετικά με τον έλεγχο της ταυτότητας των κατόχων των στοιχείων ενεργητικού των εταιριών αυτών, το συγκεκριμένο σύστημα βαίνει πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του προβαλλόμενου σκοπού, δηλαδή της αποτροπής του ενδεχομένου να θιγεί ο κατ’ ελάχιστο όριο εφοδιασμός με πετρελαϊκά προϊόντα σε περίπτωση πραγματικής απειλής. Το Δικαστήριο προσέθεσε ότι, ελλείψει αντικειμενικών και ακριβών κριτηρίων αφορώντων τη δομή αυτού του συστήματος, η σχετική κανονιστική ρύθμιση είναι δυσανάλογη σε σχέση με την επίτευξη του αναφερόμενου σκοπού (προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψεις 52 και 53).
65
Πρέπει να εξεταστεί αν και στην παρούσα υπόθεση μπορεί να έχει εφαρμογή μια τέτοια συλλογιστική.
66
Το διάταγμα του 2004 δεν διευκρινίζει τις περιστάσεις υπό τις οποίες μπορούν να εφαρμοστούν τα κριτήρια ασκήσεως του δικαιώματος αρνησικυρίας που προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο c, του νομοθετικού διατάγματος 332/1994. Καίτοι το δικαίωμα αυτό μπορεί να ασκηθεί μόνο σε περιπτώσεις σοβαρού και πραγματικού κινδύνου ή σε περιπτώσεις επείγουσας ανάγκης παροχής υγειονομικής περιθάλψεως, σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 2, του εν λόγω διατάγματος και τηρουμένων των προϋποθέσεων που θέτει το άρθρο 1, παράγραφος 1, του ιδίου διατάγματος, δηλαδή για λόγους δημοσίας τάξεως και ασφάλειας, δημόσιας υγείας και άμυνας, ελλείψει διευκρινίσεων ως προς τις συγκεκριμένες περιστάσεις υπό τις οποίες μπορεί να ασκηθεί το δικαίωμα αυτό, οι επενδυτές δεν γνωρίζουν πότε αυτό το δικαίωμα αρνησικυρίας μπορεί να εφαρμοστεί. Επομένως, μπορεί να θεωρηθεί, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, ότι οι περιστάσεις υπό τις οποίες μπορεί να ασκηθεί το δικαίωμα αρνησικυρίας είναι δυνητικώς πολυάριθμες, απροσδιόριστες και μη δυνάμενες να προσδιοριστούν, καθώς και ότι παρέχουν ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως στις ιταλικές αρχές.
67
Η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει πάντως ότι η αρχή της επικουρικότητας έχει εφαρμογή στους στρατηγικούς τομείς περί των οποίων πρόκειται και ότι τα κράτη μέλη πρέπει να διατηρήσουν ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, καθόσον είναι καλύτερα σε θέση να αντιμετωπίσουν επείγουσες καταστάσεις θίγουσες ζωτικά συμφέροντα του κράτους. Οι οδηγίες που ισχύουν για τους ρυθμιζόμενους τομείς, όπως ο τομέας της ενέργειας, προβλέπουν μόνο ελάχιστους κανόνες σχετικούς με την τήρηση των απαιτήσεων δημόσιας υπηρεσίας.
68
Συναφώς, όπως υπογραμμίστηκε στη σκέψη 43 της παρούσας αποφάσεως, καίτοι οι οδηγίες αυτές παρέχουν περιθώριο εκτιμήσεως στα κράτη μέλη, ιδίως όσον αφορά τη θέσπιση νομοθετικών μέτρων σε επείγουσες περιπτώσεις, εντούτοις οι διατάξεις που περιλαμβάνουν πρέπει να τηρούν τα όρια που θέτει η Συνθήκη και, ειδικότερα, την αρχή της αναλογικότητας.
69
Ειδικότερα, το Δικαστήριο έχει δεχθεί, προκειμένου περί φορέων που δραστηριοποιούνται στους τομείς του πετρελαίου, των τηλεπικοινωνιών και της ηλεκτρικής ενέργειας, ότι ο σκοπός διασφαλίσεως της ασφάλειας εφοδιασμού με τα αντίστοιχα προϊόντα ή υπηρεσίες σε περίπτωση κρίσεως εντός του οικείου κράτους μέλους μπορεί να αποτελέσει λόγο δημόσιας ασφάλειας και, κατ’ επέκταση, να δικαιολογήσει περιορισμό μιας θεμελιώδους ελευθερίας (βλ. προαναφερθείσα απόφαση της 13ης Μαΐου 2003, Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 71).
70
Πάντως, το Δικαστήριο έχει επίσης αποφανθεί ότι, καίτοι τα κράτη μέλη παραμένουν, ουσιαστικώς, ελεύθερα να καθορίζουν σύμφωνα με τις εθνικές τους ανάγκες τις απαιτήσεις της δημόσιας τάξεως και υγείας, ως λόγους για την παρέκκλιση από θεμελιώδη ελευθερία, εντούτοις, οι απαιτήσεις αυτές πρέπει να νοούνται συσταλτικώς, ώστε το περιεχόμενό τους να μην μπορεί να καθορίζεται μονομερώς χωρίς έλεγχο των οργάνων της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Επομένως, η δημόσια τάξη και ασφάλεια μπορούν να προβάλλονται μόνο σε περίπτωση πραγματικής και αρκούντως σοβαρής απειλής κατά θεμελιώδους συμφέροντος της Κοινωνίας (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 9ης Μαρτίου 2000, C-355/98, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 2002, σ. I-1221, σκέψη 28· της, C-54/99, Église de scientologie, Συλλογή 2002, σ. I-1335, σκέψη 17, και της, Επιτροπή κατά Ισπανίας, προαναφερθείσας, σκέψη 47).
71
Το Δικαστήριο εφάρμοσε τη συλλογιστική αυτή επί ισχύοντος στο Βέλγιο, στον τομέα της ενέργειας, συστήματος στο πλαίσιο του οποίου προβλεπόταν δικαίωμα εναντιώσεως κατά ορισμένων αποφάσεων σχετικών με στρατηγικής σημασίας στοιχεία ενεργητικού εθνικών εταιριών, ιδίως σχετικών με τα ενεργειακά δίκτυα, καθώς και ειδικών διαχειριστικών αποφάσεων σχετικών με τις αντίστοιχες εταιρίες, όπου οι κρατικές παρεμβάσεις μπορούσαν να γίνουν μόνο σε περίπτωση που ετίθεντο σε κίνδυνο σκοποί της ενεργειακής πολιτικής. Το Δικαστήριο έκρινε ότι το σύστημα αυτό στηριζόταν σε αντικειμενικά κριτήρια των οποίων τον τρόπο εφαρμογής μπορούσαν να ελέγχουν τα δικαστήρια και ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι θα ήταν δυνατή η λήψη λιγότερο αναγκαστικών μέτρων για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού (βλ. απόφαση της 4ης Ιουνίου 2002, C-503/99, Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλογή 2002, σ. I-4809, σκέψεις 50 έως 53).
72
Στην παρούσα υπόθεση, όμως, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 66 της παρούσας αποφάσεως, το διάταγμα του 2004 δεν διευκρινίζει τις συγκεκριμένες περιστάσεις υπό τις οποίες μπορεί να ασκηθεί το δικαίωμα αρνησικυρίας και, επομένως, τα κριτήρια που θέτει δεν στηρίζονται σε αντικειμενικές και δυνάμενες να ελεγχθούν προϋποθέσεις.
73
Όπως υπομνήσθηκε στις σκέψεις 53 και 54 της παρούσας αποφάσεως, η μνεία ότι το δικαίωμα αρνησικυρίας πρέπει να ασκείται σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο, καθώς και το ότι η άσκησή του μπορεί να ελεγχθεί από τον εθνικό δικαστή, δεν καθιστούν το διάταγμα του 2004 συμβατό με το κοινοτικό δίκαιο.
74
Επομένως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Ιταλική Δημοκρατία, θεσπίζοντας τις διατάξεις του άρθρου 1, παράγραφος 2, του διατάγματος του 2004, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 43 ΕΚ, καθόσον οι διατάξεις αυτές εφαρμόζονται επί του ειδικού δικαιώματος που προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο c, του νομοθετικού διατάγματος 332/1994.
Επί των δικαστικών εξόδων
75
Δυνάμει του άρθρου 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ζήτησε την καταδίκη της Ιταλικής Δημοκρατίας, αυτή δε ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφασίζει:
1)
Η Ιταλική Δημοκρατία θεσπίζοντας τις διατάξεις του άρθρου 1, παράγραφος 2, του διατάγματος του προέδρου του Υπουργικού Συμβουλίου, για τον καθορισμό των κριτηρίων ασκήσεως των ειδικών δικαιωμάτων που προβλέπει το άρθρο 2 του νομοθετικού διατάγματος 332, της 31ης Μαΐου 1994, το οποίο κυρώθηκε, κατόπιν τροποποιήσεων, με τον νόμο 474, της (decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, definizione dei criteri di esercizio dei poteri speciali, di cui all’art. 2 del decreto-legge, n. 332, convertito, con modificazioni, dalla legge, n. 474), της, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει:
—
από τα άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ, καθόσον οι διατάξεις αυτές έχουν εφαρμογή επί των ειδικών δικαιωμάτων που προβλέπει το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχεία a και b, αυτού του νομοθετικού διατάγματος, όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο 350, περί διατάξεων σχετικών με την κατάρτιση του ετήσιου και πολυετούς προϋπολογισμού του κράτους (δημοσιονομικού νόμου 2004) [legge n. 350, disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004)], της 24ης Δεκεμβρίου 2003, και
—
δυνάμει του άρθρου 43 ΕΚ, καθόσον οι διατάξεις αυτές εφαρμόζονται επί του ειδικού δικαιώματος που προβλέπει το εν λόγω άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο c.
2)
Καταδικάζει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.