61970C0009
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. KARL ROEMER
presentadas el 17 de septiembre de 1970 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
El objeto de los tres asuntos prejudiciales que me ocupan hoy (asuntos 9/70, 20/70 y 23/70) es básicamente el mismo; razón por la cual puede permitírseme presentarlos en unas observaciones comunes. En primer lugar, y por lo que respecta a los hechos, procede hacer las observaciones siguientes.
Los demandantes en los tres litigios principales (a quienes nos referiremos como demandante no 1, demandante no 2 y demandante no 3, en función del orden en que se registraron las peticiones de decisión prejudicial) son empresarios del sector del transporte de mercancías a larga distancia. El domicilio social del demandante no 1 está en Austria, el del demandante no 2 en Francia y el del demandante no 3 en la República Federal de Alemania. Los demandantes impugnan la exigibilidad del pago de un tributo en virtud de la ley alemana por la que se instituye un impuesto sobre los transportes de mercancías por carretera (Gesetz über die Besteuerung der Strassengüterwerkehrs) de 28 de diciembre de 1968 (BGB1.I, p. 1461), que entró en vigor de 1 de enero de 1969 y cuyo ámbito de aplicación temporal se extiende hasta el 31 de diciembre de 1970. Se trata, en concreto, de un acta de liquidación dictada por el puesto aduanero de Schwarzbach/Autobahn, en virtud del cual, el demandante no 1 debió satisfacer el pago de un impuesto sobre los transportes de mercancías por carretera, por haber transportado, el 1 de marzo de 1969, en los camiones de su propiedad, matriculados en Austria, una determinada cantidad de mercancías de Hamburgo a Linz, atravesando la República Federal de Alemania. Por lo que respecta al demandante no 2, que practica el transporte internacional de mercancías a larga distancia entre Francia y Alemania, el litigio de que se trata tiene por objeto 9 actas de liquidación dictadas por el puesto aduanero de Neuenburg/Rhein-brücke, relativas al mes de septiembre de 1969. En cuanto al demandante no 3, el objeto del litigio principal es el impuesto sobre los transportes calculado por la Delegación de Hacienda de Dusseldorf, a partir de las declaraciones del demandante correspondientes a febrero de 1969. Por lo que respecta a la Ley en que se basan las actas de liquidación, es preciso decir que se adoptó junto con otras Leyes, en el marco del denominado Plan Leber, destinado a aumentar la seguridad en la circulación por carretera, restablecer una política organizada de transportes y mejorar la situación económica de la «Bundesbahn». En la medida en que su contenido pueda sernos de interés, la referida Ley grava los transportes internacionales de mercancías por carretera y los transportes a gran distancia dentro de la República Federal de Alemania con un impuesto que se estructura en función del peso bruto de la mercancía transportada y de la distancia (1 pfennig por t/km); para aquellas mercancías importadas por vía marítima y cuyo transporte por tierra comience en el puerto -este elemento es relevante en el litigio principal correspondiente al asunto 9/70-las distancias inferiores a 170 km están exentas. Es preciso seguir diciendo, respecto de dicha Ley, que su proyecto se transmitió a la Comisión de las Comunidades Europeas para que ésta evacuara el dictamen correspondiente al mismo tiempo que otros proyectos de ley encuadrados en el Programa de política de transportes correspondiente a los años 1968 a 1972, y ello, de conformidad con el artículo 1 de la Decisión del Consejo de 21 de marzo de 1962, por la que se establece un procedimiento de examen y consulta previos para determinadas disposiciones legales, reglamentarias o administrativas previstas por los Estados miembros en el sector de los transportes (DO 1962, 23, p. 720; EE 07/01, p. 54). Posteriormente, el 31 de enero de 1968, la Comisión adoptó una Recomendación, publicada en el Diario Oficial (DO 1968, L 35, p. 14), en la que, entre otras cosas, afirmaba que es incompatible con la política común de transportes el recurso a medidas de política fiscal para conseguir una repartición del tráfico. De esta manera, la referida Institución reco mendaba a la República Federal que eliminara el impuesto sobre los transportes y contemplara la posibilidad de proceder a una modificación estructural, gravando la utilización de la infraestructura viaria.
Entre otros actos, los demandantes invocan precisamente esta Recomendación ante el Finanzgerichte, órgano jurisdiccional ante el que recurrieron, en apoyo de su pretensión de que se declarara la referida Ley incompatible con el Derecho comunitario y, por lo tanto, se anulara el acta de liquidación de la que eran destinatarios. Ahora bien, en la fundamentación de su recurso, es preciso retener el elemento siguiente. A tenor de lo previsto en el artículo 4 de la Decisión del Consejo de 13 de mayo de 1965 relativa a la armonización de determinadas disposiciones que inciden en la competencia en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable (DO 1965, 88, p. 1500; EE 07/01, p. 91):
«Cuando un sistema común de impuesto sobre el volumen de negocios haya sido adoptado por el Consejo y aplicado en los Estados miembros, éstos aplicarán dicho sistema, según las modalidades que se determinen, a los transportes de mercancías por ferrocarril, por carretera y por vía navegable.
A más tardar cuando el sistema común de impuesto sobre el volumen de negocios mencionado en el párrafo precedente haya sido aplicado, dicho sistema sustituirá a los regímenes de impuestos específicos equivalentes al impuesto sobre el volumen de negocios, en la medida en que los transportes de mercancías por ferrocarril, por carretera y por vía navegable estén sometidos a dichos regímenes.»
Esta Decisión fue seguida de una Primera Directiva del Consejo de 11 de abril de 1967 en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios (DO 1967, 71, p. 1301; EE 09/01, p. 3). A tenor de lo previsto en el artículo 1 de esta Directiva, «los Estados miembros sustituirán su sistema actual de impuestos sobre el volumen de negocios por el sistema común de impuesto sobre el valor añadido definido en el artículo 2». Por otra parte, la misma disposición establece que: «En cada Estado miembro, la ley que disponga esta sustitución se promulgará en el plazo más breve posible con el fin de que pueda entrar en vigor en la fecha que sea fijada por cada uno de ellos teniendo en cuenta la situación coyuntural, pero en ningún caso con posterioridad al 1 de enero de 1970.» En virtud de la Tercera Directiva del Consejo de 9 de diciembre de 1969 en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios - introducción del impuesto sobre el valor añadido en los Estados miembros (DO 1969, L 320, p. 34; EE 09/01, p. 27), sustituida por la de 1 de enero de 1972, se modificó la referida fecha de 1 de enero de 1970. Precisamente en aplicación de estas disposiciones, la República Federal de Alemania instituyó el Impuesto sobre el Valor Añadido en virtud de la Ley relativa al impuesto sobre el volumen de negocios, de 29 de mayo de 1967 (BGB1. I, p. 545), que entró en vigor el 1 de enero de 1968, aplicándolo igualmente el sector del transporte. De esta manera, el artículo 31 de la Ley relativa al impuesto sobre el volumen de negocios derogó expresamente la Ley por la que se establece un impuesto aplicable al sector del transporte (Beförderungssteuergesetz), de 13 de junio de 1955, es decir, una Ley que ya había sujeto parcialmente a un impuesto los transportes de mercancías en función de la distancia recorrida y del peso de aquéllas. Los demandantes consideran que la promulgación de la nueva Ley por la que se establece un impuesto aplicable al sector del transporte de mercancías por carretera, de 28 de diciembre de 1968, restablece parcialmente la situación anterior, es decir, aquella en que estuvo en vigor la Ley precedente por la que se establece un impuesto aplicable al sector del transporte (Beförderungssteuergesetz). Amparándose en la Decisión y en las Directivas del Consejo ya citadas, los aludidos demandantes estiman que la situación referida no se ajusta a Derecho, independientemente de si todos los Estados miembros han adoptado ya el sistema de Impuesto sobre el Valor Añadido. En su opinión, puesto que las disposiciones de que se trata son directamente aplicables en los Estados miembros y priman sobre las normas nacionales, no ha lugar a aplicar la Ley de 28 de diciembre de 1968. Los demandantes también invocan en apoyo de su inaplicabilidad una serie de disposiciones del Tratado CEE. Estimando, en concreto, que son objeto de infracción el párrafo segundo del artículo 5 y el artículo 74 del Tratado CEE, en relación con la Decisión adoptada por el Consejo el 13 de mayo de 1965 en el marco de la política común de transportes. Según el demandante no 1 se ha infringido igualmente el artículo 80 del Tratado CEE, al tender la nueva Ley hacia un reparto del tráfico en beneficio de la «Deutsche Bundesbahn». También se ha infringido, siempre según el demandante, el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE, ya que la Ley de que se trata prevé una ayuda que puede falsear la competencia, una subvención indirecta concedida a la «Deutsche Bundesbahn», sin autorización previa de la Comisión. También mencionaré, por último, el hecho de que, en el litigio principal, el demandante no 2 alegó igualmente una infracción a los artículos 37 y 86 del Tratado CEE, infracción que, por otra parte, el propio Tribunal nacional considera indiscutible, al igual que la correspondiente al artículo 74 del Tratado CEE.
A la vista de lo expuesto, los órganos jurisdiccionales nacionales llamados a conocer de los litigios principales estiman que, para poder emitir su fallo, se hacía necesario resolver con carácter previo determinadas cuestiones de Derecho comunitario. De esta manera y a instancias de los demandantes, decidieron suspender la tramitación del procedimiento, y mediante resoluciones, dictadas el 23 de febrero, el 29 de abril y el 20 de mayo de 1970, plantearon al Tribunal de Justicia, en aplicación del párrafo segundo del artículo 177 del Tratado CEE, una petición de decisión prejudicial.
Al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas se le han sometido las siguientes cuestiones prejudiciales:
1)
¿Despliega efecto directo en las relaciones jurídicas entre Estados miembros y particulares y genera para éstos derechos individuales cuya salvaguardia incumbe a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros el artículo 4 de la Decisión del Consejo de 13 de mayo de 1965 relativa a la armonización de determinadas disposiciones que inciden en la competencia en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable (65/271/CEE), en relación con lo dispuesto en el artículo 1 de la Primera Directiva del Consejo de 11 de abril de 1967 en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios (67/227/CEE)?
2)
El artículo 4 de la Decisión del Consejo de 13 de mayo de 1965 (65/271/CEE), en relación con lo dispuesto en el artículo 1 de la primera Directiva del Consejo de 11 de abril de 1967 (67/227/CEE) ¿prohibe, aun con anterioridad al 1 de enero de 1970, a todo Estado miembro que haya adoptado el sistema común de impuesto sobre el valor añadido y abolido los impuestos específicos sobre los transportes de mercancías establecer nuevamente tributos específicos sobre las mercancías equivalentes a impuestos sobre el volumen de negocios, aun en el supuesto de que, en la fecha citada, los restantes Estados miembros no hayan aún adoptado las medidas aludidas?
3)
¿Debe considerarse un impuesto específico, en el sentido propio del artículo 4 de la Decisión del Consejo de 13 de mayo de 1965 (65/271/CEE), aplicado al transporte como si se tratara de un impuesto sobre el volumen de negocios, el impuesto alemán sobre el transporte de mercancías por carretera. que grava una actividad y no un intercambio de prestaciones (véase el apartado 1 de la Ley relativa al impuesto sobre el transporte de mercancías por carretera; Gesetzüber die Besteuerung des Straßengüterverkehrs; Bundesgesetzblatt 1968 - vol. I, p. 1461) y cuya base imponible está constituida, no por la retribución de una contraprestación contractual, sino por el resultado de la misma?
Estas tres cuestiones (cuyo tenor lo he tomado del asunto 9/70) figuran básicamente también, aunque redactadas en otros términos y siguiendo un orden distinto, en los asuntos 20/70 y 23/70. Por otra parte, en el asunto 9/70, el órgano jurisdiccional nacional solicitó al Tribunal de Justicia que, subsidiariamente y para el caso de que las cuestiones que acabo de citar recibiesen una respuesta negativa, se pronunciara sobre las cuestiones siguientes:
4)
El párrafo segundo del artículo 5 del Tratado CEE, en relación con lo dispuesto en el artículo 74 del Tratado CEE, así como en el artículo 4 de la Decisión del Consejo, de 13 de mayo de 1965 (65/271/CEE), y en el artículo 1 de la Primera Directiva de 11 de abril de 1967 (67/227/CEE) ¿genera en las relaciones jurídicas entre Estados miembros y particulares un efecto directo que éstos pueden invocar ante los Tribunales de aquéllos?
5)
¿Comprenden igualmente las «condiciones» relativas al transporte a que se hace referencia en el apartado 1 del artículo 80 del Tratado CEE, los impuestos que gravan específicamente el transporte de mercancías?
6)
¿Prohibe igualmente el apartado 1 del artículo 80 del Tratado CEE la adopción de medidas protectoras de aquellas empresas del sector del transporte por vía férrea que los Estados miembros explotan como servicios públicos?
7)
¿Genera el apartado 1 del artículo 80 del Tratado CEE un efecto directo en las relaciones entre Estados miembros y particulares que estos últimos pueden invocar ante los Tribunales de aquéllos?
8)
¿Es también aplicable ratione materiae al sector de transporte la prohibición contemplada en los artículos 92 y siguientes del Tratado CEE en relación con las ayudas?
9)
¿Prohiben igualmente los artículos 92 y siguientes del Tratado CEE la adopción de medidas protectoras de aquellas empresas del sector del transporte por vía férrea que los Estados miembros explotan como servicio público?
10)
¿Es preciso considerar una ayuda compatible con el mercado común en el supuesto de que la Comisión no haya adoptado respecto de la misma Decisión alguna, de conformidad con lo previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE y aún cuando el caso concreto de que se trate le fuese conocido?
11)
¿Genera el artículo 92 del Tratado CEE un efecto directo en las relaciones entre Estados miembros y particulares que estos últimos pueden invocar ante los Tribunales de aquéllos?
Todas estas cuestiones dieron lugar a que, de conformidad con el artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, la Comisión presentara observaciones escritas. También presentaron observaciones escritas el Gobierno de la República Federal de Alemania y el Finan-zamt (Delegación de Hacienda) de Traunstein, en el asunto 9/70, las partes demandantes en el litigio principal, en los asuntos 20/70 y 23/70 y, aunque fuera de plazo, el Finanzamt de Dusseldorf Altstadt, en el asunto 23/70. Al igual que los Agentes del Gobierno federal y de la Comisión, los representantes de las partes demandantes en el litigio principal evacuaron sus informes orales en la vista celebrada el 15 de septiembre de 1970.
Sobre la respuesta que proceda dar a las cuestiones planteadas
En mi intento de encontrar una respuesta a la problemática planteada, consagraré mi atención, en primer lugar, a las tres cuestiones que se han formulado de manera prácticamente idéntica en los tres asuntos. En la medida en que, como es mi intención, se lleve a cabo un examen exhaustivo, el orden con que se proceda apenas reviste importancia alguna.
1.
Puesto que las partes demandantes deducen básicamente la inaplicabilidad de la Ley alemana relativa al impuesto sobre los transportes de lo dispuesto en el artículo 4 de la Decisión del Consejo de que se trata, en relación con el tenor del artículo 1 de la Primera Directiva, debemos plantearnos antes que nada si estos actos, cuyos destinatarios son Estados miembros, pueden generar en beneficio de los particulares determinados derechos que los órganos jurisdiccionales nacionales deban salvaguardar, o si, en principio, no cabe aplicar dichos actos en presencia de disposiciones contrarias de Derecho interno. El Gobierno federal ha sostenido enérgicamente que, a este respecto, no cabe hablar de aplicabilidad directa. Por el contrario, tras exponer todas las razones a favor o en contra de la aplicabilidad directa, la Comisión ha llegado a la conclusión de que no existe objeción de principio ni argumento convincente alguno que se oponga a la aplicabilidad directa y que, en términos generales, no es imposible que desplieguen semejante efecto determinadas disposiciones de Decisiones dirigidas a Estados miembros. Las partes demandantes en el litigio principal han esgrimido unos argumentos muy similares.
Es preciso reconocer, de entrada, que el problema planteado reviste una gran importancia en materia de principios generales. Es evidente que la hipótesis relativa al carácter self-executing de determinadas Decisiones dirigidas a Estados miembros, es decir, la aplicabilidad directa de esta categoría de actos de Derecho comunitario, es un medio excelente para favorecer la integración y reforzar la protección de los derechos de los ciudadanos comunitarios por parte de los órganos jurisdiccionales nacionales (es decir, que dicha categoría de actos es capaz de generar un efecto cuya importancia ha sido puesta de manifiesto en los asuntos prejudiciales 26/62, ↔ Rec. 1963, pp. 1 y ss., epecialmente p. 24, y 28/67, ↔ Rec. 1968, pp. 211 y ss., especialmente p. 227). En efecto, según la tesis inversa, es decir, aquella en virtud de la cual las Decisiones comunitarias no son directamente aplicables, únicamente queda el engorroso procedimiento contemplado en el artículo 169 del Tratado CEE para obtener la declaración de la existencia de un incumplimiento, procedimiento que queda fuera del margen de maniobra jurídica de los particulares, y en relación con el cual puede plantearse la cuestión de si, en el supuesto en que se condene al Estado miembro, los efectos de una sentencia condenatoria para los ciudadanos del mercado común son equivalentes a los derivados de la aplicación directa del Derecho comunitario.
Como muy acertadamente han señalado las partes, en el examen de esta cuestión tan trascendental no es posible recurrir directamente a la jurisprudencia elaborada hasta la fecha por el Tribunal de Justicia. Sin embargo, esta misma jurisprudencia parece ofrecer indicios favorables a la tesis de las partes demandantes, y es precisamente a estos indicios a los que pretendo referirme. En primer lugar, es interesante observar que la jurisprudencia relativa a las disposiciones del Tratado directamente aplicables no concede una importancia particular al tenor de las mismas, en función de que de éste se desprenda que los destinatarios de las normas del Tratado son los Estados miembros.
A este respecto, me remito a las sentencias relativas a los artículos 12 y 31, al párrafo primero del artículo 32, al apartado 2 del artículo 37, al artículo 53 y a los párrafos primero y segundo del artículo 95. En estos supuestos se trata, en términos generales, de disposiciones que prevén únicamente para los Estados miembros una obligación de hacer o de no hacer, cosa que para el Tribunal de Justicia no ha supuesto un obstáculo al reconocimiento de un efecto directo del que puedan beneficiarse los particulares, es decir, al reconocimiento de la aplicabilidad directa, cuando, por su contenido, las disposiciones de que se trata sean aptas, por su propia naturaleza, para desplegar el referido efecto. De la misma manera, podría sentirme tentados a hacer extensivo este razonamiento al Derecho derivado, siempre que éste presente los mismos rasgos definidores, es decir, cuando se trate de Decisiones dirigidas a los Estados miembros generadoras de una obligación de hacer o de no hacer. Dicho con otros términos, en semejante caso cabría relegar de la misma manera a un segundo plano el aspecto formal para centrarse únicamente en la cuestión de si, por su contenido y naturaleza, las disposiciones de que se trata pueden desplegar un efecto directo en beneficio de los particulares.
Es preciso recordar igualmente la jurisprudencia elaborada respecto al artículo 173 del Tratado CEE, que, como es sabido, subordina la legitimación activa de los particulares para recurrir a aquellas Decisiones de las que no sean destinatarios a que éstas les afecten directamente. Semejante legitimación activa también se ha reconocido ante Decisiones dirigidas a Estados miembros. Es más que significativo que, a este respecto (y me remito a la sentencia dictada en los asuntos acumulados 106/73 y 107/63, ↔ Rec. 1965, pp. 525 y ss., especialmente p. 533), el Tribunal de Justicia haya hablado de Decisiones «Directamente aplicables» de la Comisión; aunque, desde luego, no quepa equiparar la aplicabilidad directa al hecho de que una Decisión afecte directa o indirectamente a un particular, en el sentido del artículo 173.
Un tercer elemento interesante que ha sido invocado tanto por la Comisión como por las partes demandantes n os 2 y 3 es la sentencia dictada en el asunto 38/69 (Rec. 1970, pp. 47 y ss., especialmente p. 58). Sobre la Decisión de aceleración del Consejo de 26 de julio de 1966, esta sentencia afirma: «[…] considerando que, aunque formalmente dirigida sólo a los Estados miembros, esta Decisión está destinada a repercutir en el conjunto del mercado común y que condiciona o prepara la adopción de disposiciones directamente aplicables en los Estados miembros, de conformidad con lo previsto en el párrafo primero del artículo 9 del Tratado, y, por lo que respecta a las relaciones con países terceros, en el Reglamento del Consejo no 950/68/CEE, de 27 de junio de 1968, relativo al arancel aduanero común». Si bien es cierto que esta afirmación se enmarca en un procedimiento entablado al amparo del artículo 169 del Tratado CEE motivado por una Decisión destinada a completarlo, adoptada en virtud del artículo 235, no lo es menos que, dado que se trata de Derecho comunitario secundario en sentido amplio, no parece desacertado basarse en esta sentencia para deducir que el Tribunal de Justicia está dispuesto a adoptar una actitud análoga también en relación con aquellas Decisiones respecto de las cuales pueda afirmarse sin ambigüedad que se han adoptado de conformidad con el artículo 189 y que sus destinatarios son los Estados miembros.
Por último, abogan igualmente en favor de esta tesis las resoluciones de Tribunales alemanes citadas por las partes demandantes n os 2 y 3 en apoyo de la aplicabilidad directa de las Decisiones dirigidas a los Estados, así como las opiniones de autores eminentes a los que dichas partes se remiten (no los voy a enumerar aquí, sino que, a este respecto, me remito a las citas contenidas en las observaciones escritas de los demandantes).
Ahora bien, no debemos subestimar el alcance de las objeciones emitidas contra lo alegado por la Comisión, que, en concreto, se basan en la manera en que, a tenor de lo previsto en el artículo 189, el Tratado configura el Derecho derivado. Dicho precepto diferencia entre los Reglamentos, de alcance general obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro; las Directivas, que obligan al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios, y las Decisiones, que es obligatoria en todos sus elementos para los destinatarios en ellas designados. Podría deducirse de estas definiciones que, en efecto, sólo existe una legislación directamente vinculante emanada de las Instituciones comunitarias cuando ésta adopta la forma reglamentaria, ya que, a tenor de lo previsto en el Tratado, sólo estos últimos son directamente aplicables en los Estados miembros. En los demás casos, por el contrario, es el acto de recepción en el Derecho interno, o de ejecución, el que crea un Derecho directamente aplicable, en función de lo previsto en las Directivas y Decisiones. Sin embargo, me niego a creer, al igual que la Comisión y las partes demandantes nos 2 y 3, que esta distinción establecida en relación con la aplicabilidad directa revista un carácter absolutamente imperativo. Si el Tratado distingue entre una legislación emanada de las Instituciones comunitarias y articulada en uno o dos frentes, incluyendo este último la intervención de instancias nacionales (como es sabido, determinados artículos del Tratado únicamente prevén de forma expresa esta última categoría), lo hace básicamente en mi opinión y por lo que respecta a la última hipótesis, considerando el supuesto de que sea necesaria una medida de recepción, o de ejecución, en el Derecho interno para crear una normativa aplicable, por ejemplo, cuando se trate de una obligación que deje al Estado una facultad de apreciación. Esto ocurre a menudo, puede que incluso sea la regla general, con las Decisiones y las Directivas. Ahora bien, también existen Decisiones o elementos de Decisiones que no exigen acto de recepción alguno en el Derecho interno (basta con pensar en las obligaciones de no hacer o en las disposiciones de «standstill»). Por lo menos en este caso, y quizás también cuando se trate de obligaciones de hacer que priven al Estado de toda facultad de apreciación, parece, en principio, justificado afirmar que, a pesar de la obligación que incumbe en exclusiva a los Estados miembros, se despliega en favor de los ciudadanos comunitarios un efecto directo que los órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros deben poder salvaguardar directamente, como ocurre con las disposiciones correspondientes del propio Tratado, siempre que se traten de mandatos claros, precisos y no sujetos a condiciones. Podemos decir, en efecto, junto con las partes demandantes nos 2 y 3, que en semejante supuesto nos encontramos, en realidad, ante actos análogos a los legislativos. Antes que nada, es esta constatación, es decir, la toma en consideración de la verdadera naturaleza jurídica de los actos de que se trata, la que permite asimilarlos, desde el punto de vista de sus efectos jurídicos y por lo que respecta a la aplicabilidad directa, a los Reglamentos comunitarios. Sin que, por este hecho, desaparezca la distinción de principio que contempla el Tratado entre los actos de Derecho derivado. Tampoco corre un grave riesgo la seguridad jurídica, puesto que siempre cabría decir que este riesgo queda contrarrestado por el reforzamiento de la tutela judicial de los particulares, consideración a la que, como ya hemos dicho, el Tribunal de Justicia ha asignado una importancia particular el establecer los criterios de los que depende la aplicabilidad directa de las disposiciones del Tratado.
Por último, no estimo que merezca tenerse en cuenta la objeción de que el Tratado no contempla la publicación de las Decisiones, sino que, por el contrario, es la Institución que las adopte la llamada a decidir, en función del caso concreto, si la publica o no. Según esta objeción, cuando la publicación no ha tenido lugar y se admite, sin embargo, la aplicabilidad directa de las
Decisiones, la protección de la seguridad jurídica no queda garantizada en condiciones uniformes, sino que depende del momento en que, de manera fortuita, el particular interesado haya tenido conocimiento de la adopción de la Decisión. Se ha afirmado con muy justo criterio en contra de esta objeción que, cuando no se prevé expresamente, la publicación no es un requisito sustancial de forma y que, por otra parte, su objetivo es básicamente protector; es decir, que cuando dicha publicación no se produce, no cabe oponer el acto de que se trate a un particular por él afectado. Ahora bien, la situación es precisamente la contraria cuando un particular invoca un acto de este tipo en defensa de sus derechos, ya que, con ello lo que pretende es beneficiarse del mismo. Por otra parte, e independientemente del hecho de que cuando la publicación no tenga lugar, todos los interesados están, en principio, en la misma situación por lo que respecta a la posibilidad de tener conocimiento de la Decisión, es preciso señalar que, por su importancia, los actos del tipo a que se refieren los autos son normalmente objeto de publicación, siendo precisamente esta circunstancia la que puede justificar la aplicabilidad directa ante los ciudadanos comunitarios. Por consiguiente, del mero hecho de que no está expresamente prevista la publicación de las Decisiones dirigidas a los Estados miembros no cabe deducir que dichas Decisiones nunca son directamente aplicables.
Así pues, y ya concluyendo, me inclino por lo alegado por la Comisión y las partes demandantes en el sentido de que no existe argumento de principio alguno que se oponga imperativamente a la aplicabilidad direc ta de las disposiciones de una Decisión dirigida a un Estado miembro, siempre que, por su contenido, ésta genere derechos en beneficio de los particulares.
2.
Tras esta constatación de principio de que no tiene por qué excluirse a priori el que los órganos jurisdiccionales nacionales apliquen lo dispuesto en el artículo 4 de la Decisión del Consejo, debo pasar a examinar si, por su contenido, la disposición de que se trata despliega un efecto directo. Es preciso examinar dos aspectos de la cuestión.
a)
Debo examinar, en primer lugar, si el acto del Consejo calificado como Decisión es, de hecho, una Decisión o, por el contrario, un mero acto programático y, en concreto, si el párrafo segundo del artículo 4, que es el que nos interesa, ha de ser objeto de medidas comunitarias de ejecución antes de poder ser aplicado. Este último punto de vista parece ser el defendido por el Gobierno federal, mientras que la Comisión y las partes demandantes nos 2 y 3 optan por la tesis contraria.
Por otra parte, la propia Comisión reconoce que la cuestión planteada no carece totalmente de fundamento, admitiendo incluso que, por lo que respecta a una serie de disposiciones contenidas en la Decisión del Consejo, no se trata, por el momento, sino de meras disposiciones facultativas. Me remito, a este respecto, al escrito de observaciones presentado por la Comisión en el asunto 23/70, en donde se enumeran las disposiciones de que se trata. Por lo respecta al artículo 4 de la Decisión del Consejo, la cuestión planteada se explica por el hecho de que el párrafo primero de esta disposición habla de «las modalidades que se determinen», en función de las cuales aplicarán el sistema común de impuesto sobre el volumen de negocios a los transportes de mercancías. Por lo que respecta a estas modalidades, que, por su propia naturaleza, pertenecen al ámbito del Derecho comunitario, existen ya perfectamente ultimadas la Segunda Directiva en materia de impuesto sobre el volumen de negocios, basada en los artículos 90 y 100 del Tratado CEE, es una cuestión que la Comisión deja abierta. Las partes demandantes nos 2 y 3 han respondido afirmativamente, señalando que, en efecto, dicha Directiva prevé (en el artículo 6, por ejemplo) una determinada normativa sobre prestaciones en materia de transportes.
No obstante, según lo alegado por la Comisión, que se nos antoja convincente, la cuestión relativa a las modalidades que habrán de determinarse, puede, de hecho, quedar sin respuesta, por lo que respecta al párrafo segundo del artículo 4, que es el único que nos interesa por el momento. Como es sabido, esta disposición prevé que: «a más tardar cuando el sistema común de impuesto sobre el volumen de negocios mencionado en el párrafo precedente haya sido aplicado, dicho sistema sustituirá a los regímenes de impuestos específicos equivalentes al impuesto sobre el volumen de negocios, en la medida en que los transportes de mercancías por ferrocarril, por carretera y por vía navegable estén sometidos a dichos regímenes». Como también sabe mos, entre tanto, el Gobierno federal acató esta disposición sin que estimara necesaria la adopción de medidas de ejecución en el ámbito del Derecho comunitario. Ahora bien, de hecho y adecuadamente interpretado, la obligación prevista en el párrafo segundo del artículo 4 de sustituir los regímenes de impuestos específicos por el sistema común de impuesto sobre el volumen de negocios, es decir, de derogar aquéllos, implica lógicamente la prohibición de volver a establecer estos impuestos específicos equivalentes al impuesto sobre el volumen de negocios. Ahora bien, no cabe duda alguna de que esta obligación de no hacer puede considerarse jurídicamente perfecta, en el sentido de que no precisa medidas específicas de ejecución. En estas condiciones es difícil, en efecto, negar el carácter de Decisión de la disposición de que se trata, así como su aplicabilidad directa, por lo menos desde la perspectiva que acabo de adoptar.
b)
Mayor importancia, sin embargo, reviste para el caso de autos la cuestión de si la prohibición de establecer tributos del tipo de los antiguos impuestos específicos sobre el transporte de mercancías surte plenamente efecto con carácter inmediato y, más en concreto, a partir del momento en que el sistema común de impuesto sobre el volumen de negocios haya sustituido a los regímenes de impuestos específicos sobre el transporte de mercancías, independientemente de que los otros Estados miembros hayan actuado en el mismo sentido, o si, de conformidad con el artículo 4 de la Decisión del Consejo, en relación con lo dispuesto en el artículo 1 de la Primera Directiva del Consejo en materia de impuestos sobre el volumen de negocios (modificado por la Tercera Directiva), la fecha a partir de la cual es aplicable la prohibición es el 1 de enero de 1972, es decir, la fecha límite de adopción por los Estados miembros del sistema común de impuestos sobre el volumen de negocios. Tanto el Gobierno federal como la Comisión y las Delegaciones de Hacienda de Traunstein y de Düsseldorf-Altstadt defienden la primera posibilidad, mientras que, por el contrario, las partes demandantes nos 2 y 3 estiman que la fecha que procede considerar para cada Estado miembro es aquella en la que haya entrado en vigor, en cada uno de ellos, el sistema común del impuesto sobre el volumen de negocios.
Por lo que respecta a esta importante cuestión, es preciso admitir, junto con los órganos jurisdiccionales nacionales que se han dirigido en vía prejudicial al Tribunal de Justicia, que el tenor de los dos párrafos del artículo 4 de la Decisión del Consejo no es clara. Por un lado, el párrafo primero del artículo 4 habla de un sistema común de impuesto sobre el volumen de negocios que «haya sido […] aplicado», sin, por lo tanto, utilizar la expresión «deba entrar en vigor» en relación con una determinada fecha, por otro lado, se habla de los Estados miembros (cuando hubiera sido más claro hacer referencia a todos los Estados miembros), así como de una Decisión del Consejo relativa al sistema común de impuesto sobre el volumen de negocios, es decir, de un acto de aplicación del Consejo. Ante estas ambigüedades y en aras de una correcta interpretación, es preciso, en primer lugar, aten der al fin perseguido por y al espíritu que informa la Decisión y las Directivas del Consejo que han señalado un plazo límite para la adopción del sistema común de impuesto sobre el volumen de negocios. Desde esta perspectiva, lo fundamental parece ser el hecho de que la Decisión del Consejo se adoptó con el fin de armonizar determinadas normativas nacionales que falsean las relaciones de competencia en el sector del transporte, y ello, aprovechando la puesta en práctica de una política común en la materia. Como muy acertadamente ha señalado la Comisión, lo dicho implica únicamente una armonización a nivel comunitario a partir de una única y misma fecha, a más tardar el 1 de enero de 1972, fecha en la que todos los Estados miembros habrán debido adecuar sus respectivos ordenamientos a la Decisión. El Derecho comunitario, en efecto, no exige más. Por consiguiente, en el supuesto de que un Estado miembro adecue su ordenamiento a la Decisión antes de la fecha fijada, no cabe exigirle que, a partir de este momento y abstracción hecha del comportamiento de los restantes Estados miembros, mantenga en vigor el sistema adoptado sin que pueda modificarlo. En caso contrario, se estaría penalizando, de hecho, un comportamiento favorable a la Comunidad y colocando en una situación de desventaja al Estado miembro que hubiera satisfecho su obligación con anterioridad a la fecha prevista. Este último dejaría de disfrutar de la libertad de decisión de que continuarían disponiendo los otros Estados miembros hasta la entrada en vigor del sistema común de impuesto sobre el valor añadido. El referido Estado miembro, en concreto, no podría reaccionar, mediante la adopción de medidas apropiadas, contra un comportamiento de otros Estados miembros que tuviera por efecto provocar una distorsión de la competencia aun mayor en el ámbito del régimen tributario aplicable a los transportes (apenas es preciso señalar aquí que la posibilidad de aplicar las cláusulas de salvaguardia previstas en el Tratado, a las que se refieren las partes demandantes nos 2 y 3, no puede equipararse, por su propia naturaleza, a la actividad soberana del Estado). De hecho, es difícilmente concebible que el legislador comunitario haya podido albergar semejante intención. Es preciso considerar, por otra parte, que el plazo señalado por el propio legislador para la adopción del sistema también perseguía el objetivo de facilitar la práctica de períodos de experimentación en una materia enteramente nueva para cinco Estados miembros, y ello, sin olvidar las exigencias de la política coyuntural que, de conformidad con el artículo 1 de la Primera Directiva del Consejo, deben igualmente tenerse en cuenta.
Estimo que lo alegado por las partes demandantes no 2 y 3 no basta para privar de valor a lo anteriormente expuesto, como ocurre con la manera como dichas partes demandantes se remiten a la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto 13/68 (↔ Rec. 1968, pp. 661 y ss., especialmente p. 673). En este supuesto se trataba, en efecto, de un problema de distinta índole, a saber, el establecimiento de nuevas restricciones cuantitativas contrarias al artículo 31 del Tratado. Si el Tribunal de Justicia tuvo en cuenta la notificación de las listas correspondientes a los productos liberados (es decir, la ejecución de una obligación de hacer), la expiración del plazo aplicable en el supuesto concreto, fue porque el artículo 31 del Tratado contiene una prohibición clara en este sentido. Por el contrario, no es posible deducir del Tratado un principio general de standstill (o prohibición de adoptar nuevas restricciones), como pretenden las partes demandantes, prohibición que podría hacer extensiva automáticamente a los esfuerzos de armonización efectuados en materia de transporte, que se extienden a lo largo de un período relativamente largo. Otro tanto cabe decir por lo que respecta a la observación hecha por las partes demandantes en el sentido de que en Derecho comunitario, a diferencia de lo que ocurre en Derecho internacional público, el cumplimiento de las obligaciones previstas en el Tratado no puede subordinarse al cumplimiento de estas mismas obligaciones por parte de otros Estados miembros. Dicho con otros términos, no cabe concebir el cumplimiento sujeto a una reserva que permita la revocación de las medidas adoptadas, sino que, por el contrario, lo que se impone es entablar los procedimientos específicos previstos en los artículos 169 y 170 de cara al pleno cumplimiento de lo dispuesto en el Tratado (las partes demandantes se remiten a la sentencia dictada en los asuntos acumulados 52/65 y 55/65, en relación con la ejecución de la obligación de control que incumbe a la Comisión). De hecho, este argumento carece de valor, tratándose del cumplimiento de una obligación impuesta por el Tratado dentro de un plazo preciso y, por consiguiente, no es posible entablar los procedimientos por infracción del Tratado dentro del plazo de que se trate. Por último, tampoco aboga en apoyo de las pretensiones de los demandantes lo por ellos afirmado acerca de la necesidad de proteger la confianza legítima de los particulares en una determinada situación jurídica. Lo determinante es que, en el sistema comunitario únicamente puede exigirse el respeto de una determinada situación jurídica respecto de una fecha futura. Por consiguiente, no cabe invocar el Derecho comunitario frente a un eventual desconocimiento de la confianza legítima de los particulares; este argumento podría llegar a ser válido, todo lo más en Derecho interno, en la medida en que éste obstaculice las reformas legislativas que procedan.
Por consiguiente, de conformidad con el espíritu que informa y el fin que persigue la Decisión del Consejo, en relación con las Directivas del Consejo a que se refieren los autos, es evidente que la prohibición dirigida a un Estado miembro de no dotar nuevamente de vigencia a los impuestos específicos sobre los transportes de mercancías es de aplicación, no a partir del momento en que el sistema común de impuesto sobre el volumen de negocios sustituya a dichos impuestos, sino únicamente a partir de la fecha límite en que haya debido producirse la armonización fiscal en la Comunidad. De conformidad con la doctrina jurisprudencial relativa a las disposiciones del Tratado directamente aplicables, lo dicho significa que el párrafo segundo del artículo 4, en relación con lo dispuesto en la Decisión del Consejo y en las Directivas de que se trata no son aun incondicional y plenamente aplicables (asunto 26/62, ↔ Rec. 1963, pp. 1 y ss., especialmente p. 24), no pudiendo excluirse, por consiguiente, la aplicación de la Ley alemana objeto del litigio por la que se establece un impuesto sobre los transportes únicamente basándose en estas disposiciones.
3.
En realidad, el resultado del análisis que acabo de efectuar priva de objeto entrar a examinar la tercera cuestión, mediante la que, como no ignora el Tribunal, los órganos jurisdiccionales que han formulado sendas peticiones de decisión prejudicial, solicitan a éste que se pronuncie sobre si la Ley alemana por la que se establece un impuesto sobre el transporte de mercancías por carretera instituye un régimen de impuestos específicos, en el sentido propio del artículo 4 de la Decisión del Consejo, es decir, si su objeto es un impuesto equivalente a un impuesto sobre el volumen de negocios, cuyo establecimiento es contrario a Derecho, destinado a gravar el transporte de mercancías. Sin embargo, y como ya he mencionado al principio, voy a analizar esta cuestión de manera sucinta y con carácter subsidiario. Observemos, en primer lugar, que no es posible responder a la misma plegándose a los términos en que ha sido redactada, puesto que éstos implican entrar a apreciar una Ley nacional, es decir, la aplicación del Derecho comunitario a un caso concreto, lo que, como es sabido, no le es dado al Tribunal de Justicia dentro del procedimiento contemplado en el artículo 177 del Tratado CEE. Por consiguiente, y siguiendo una práctica arraigada, se impone identificar los elementos que, en la cuestión planteada, se refieren a la interpretación del Derecho comunitario, lo que, en el caso de autos, significa que deberemos ampararnos únicamente de los criterios con arreglo a los cuales puedan definirse los «impuestos específicos», de conformidad con el artículo 4 de la Decisión del Consejo de 13 de mayo de 1965.
Tampoco en este punto coincide lo alegado por las partes interesadas. El Gobierno federal, la Comisión y el Finanzamt de Dusseldorf Altstadt llegan a una definición que no engloba el transporte de mercancías, mientras que, por el contrario, las partes demandantes defienden un concepto más vasto, capaz de evitar eventuales abusos. No es posible exigir, en su opinión, que se respeten todos los rasgos definidores del impuesto sobre el volumen de negocios, bastando con que se trate de impuestos específicos comparables a los previstos en la Ley anterior; estiman las referidas partes demandantes que, de conformidad con el fin que persigue y el espíritu que informa el párrafo segundo del artículo 4 de la Decisión del Consejo, es preciso atender básicamente a los efectos de impuesto y considerar contrario a Derecho un aumento de la carga fiscal que distorsiona la competencia.
Permítaseme decir de entrada que también a este respecto estimo acertado lo alegado por el Gobierno federal y la Comisión. El tenor del artículo 4 muestra claramente, en efecto, que de lo que se trata únicamente es de la adopción del sistema común de impuesto sobre el volumen de negocios, así como de su aplicación al transporte de mercancías, de donde cabe deducir la prohibición de volver a adoptar impuestos específicos equivalentes al impuesto sobre el volumen de negocios; esto es, de practicar una doble imposición del tipo aludido. Esta es la razón por la que es preciso atender básicamente tanto a los rasgos definidores como a los fines perseguidos por el sistema de impuesto sobre el volumen de negocios, sin que, por el contrario, revista importancia alguna la percepción de un tributo de cualquier tipo sobre el transporte. Desde esta perspectiva, sólo puede tratarse de impuestos que graven un intercambio de contraprestaciones cuya base imponible esté constituida, en principio, por el valor de una contraprestación efectuada en materia de transportes y cuyo único fin sea procurar ingresos al Estado. Por el contrario, sería extender el ámbito de aplicación del artículo 4 más allá de los límites autorizados considerar suficiente una cierta analogía o similitud con el impuesto sobre el volumen de negocios por lo que respecta, en concreto, a los efectos y a la carga fiscal, puesto que es evidente que el único fin que persigue esta disposición es la armonización de los sistemas fiscales. Tampoco es posible deducir de los trabajos preparatorios de la Decisión que, como pretenden los demandantes, ésta se proponga llevar a cabo una vasta armonización de las condiciones de competencia en materia de transportes: en efecto, ni siquiera tiende a armonizar los tipos impositivos. En la medida en que esta conclusión se desprende imperativamente del tenor de la Decisión, que es determinante, no es posible justificar una interpretación extensiva del concepto de «impuesto específico», como pretenden los demandantes nos 2 y 3, recurriendo a determinadas disposiciones del Tratado que, se refieren como el artículo 12, a «exacciones de efecto equivalente», o, como el artículo 95, a la percepción indirecta de tributos o, como el artículo 37, al control, la dirección o la influencia indirecta sobre las exportaciones. No es posible, en efecto, proceder a semejantes comparaciones, por la única razón de que el objeto de las disposiciones del Tratado de que se trata es esencialmente distinto: la eliminación de los obstáculos comerciales en las fronteras. Es evidente que, en el supuesto que nos ocupa, se trata, por lo que respecta a la armonización de los sistemas fiscales, de una normativa de envergadura mucho mayor que la correspondiente a la primera etapa.
Ahora bien, si, en virtud de todo lo expuesto hago mía, junto con el Gobierno federal y la Comisión, una definición más estricta de los impuestos específicos, debemos observar al mismo tiempo que, a pesar de la existencia de analogías innegables en la mecánica impositiva, el nuevo impuesto sobre el transporte de mercancías no corresponde, en lo fundamental, al antiguo impuesto específico sobre el transporte; es decir, al impuesto sobre el volumen de negocios percibido sobre el transporte de mercancías. El nuevo impuesto grava únicamente el transporte de mercancías por carretera y sólo, en principio, los efectuados a grandes distancias. El fin que persigue es favorecer a la «Bundesbahn». Se trata, por consiguiente, de una medida reguladora del transporte. A lo dicho hay que añadir otra serie de consideraciones (particularidades de la percepción del impuesto por lo que respecta a los transportes por cuenta propia, exenciones fiscales, deducciones y numerosas disposiciones específicas) que, como observa la Comisión, impiden afirmar que el nuevo impuesto sobre el transporte reúne los criterios definidores del impuesto sobre el volumen de negocios y, por lo tanto, también de los impuestos específicos a que se hace referencia en el artículo 4 de la Decisión del Consejo. Es esto finalmente lo que explica el que dicho impuesto se perciba, no en sustitución del impuesto sobre el valor añadido, sino cumulativamente junto con éste (aunque es preciso admitir que este criterio formal no es en absoluto determinante).
Por consiguiente y en resumen, puedo afirmar que no es posible dar satisfacción a las partes demandantes en el litigio principal en la respuesta que procede dar a la tercera cuestión en relación con los criterios definidores del impuesto específico.
4.
Tras lo expuesto, queda únicamente por examinar las cuestiones planteadas en el asunto 9/70 en previsión del supuesto de que el Tribunal de Justicia respondiera negativamente a las cuestiones primera a tercera y que, en parte, se reproducen igualmente en las cuestiones primera y segunda del asunto 23/70, en la medida en que éstas se remiten a los artículos 5, 74 y 80 del Tratado.
Debemos preguntarnos, en primer lugar, si lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 5 del Tratado CEE, en relación con el artículo 74 del mismo texto y las medidas del Consejo ya citadas, y de conformidad con la exposición de motivos de la resolución de remisión, junto con la Recomendación de la Comisión relativa al programa del Gobierno federal en materia de política de transportes, citada al principio, despliega un efecto directo en beneficio de los ciudadanos del mercado común. Este punto no precisa largas consideraciones. De conformidad con lo alegado por el Gobierno federal, la Comisión y la Delegación de Hacienda de Traunstein, también aquí estoy obligado a responder negativamente.
Si comparamos el contenido de las obligaciones de no hacer contempladas en el artículo 5 con las disposiciones a las que el Tribunal de Justicia ha reconocido una aplicabilidad directa, ha de observarse, en cualquier caso, que dicho contenido es demasiado vago e impreciso y que, por consiguiente, no pueden aplicarse directamente sin apoyo de otras disposiciones sustantivas del Tratado de contenido más concreto y preciso. Ahora bien, es innegable que el artículo 74 del Tratado CEE no es una norma de Derecho sustantivo. Su tenor es, igualmente, excesivamente vago: en efecto, no fija el contenido de la política común de transportes, para la elaboración de la cual el artículo siguiente se limita a prever un determinado número de normas procedimentales. De esta manera el artículo 5, en relación con el artículo 74 no ofrece argumento alguno en favor de la existencia de derechos individuales.
Dado que, en relación con la Decisión del Consejo contemplada en los autos y con las Directivas relativas al impuesto sobre el volumen de negocios, ya se ha observado que no cabe afirmar que estas medidas generen derechos para los particulares, antes del 1 de enero de 1972 en cualquier caso, debemos considerar igualmente que estas medidas, en relación con los artículos del Tratado a los que acabamos de referirnos, tampoco generan derechos en beneficio de los particulares.
Por consiguiente, lo único que queda por hacer en el presente contexto es analizar la Recomendación de la Comisión de 1968. Sin embargo, y como afirma la propia Comisión, esta Recomendación únicamente expresa la opinión de una Institución comu nitaria competente en materia de Política de transportes; sin que, por consiguiente, se trate de una medida cuya inobservancia comprometa la realización de los objetivos del Tratado. Por otra parte, dado que, de conformidad con el artículo 189, las Recomendaciones no son actos de carácter imperativo, tampoco cabe deducir la existencia de derechos en favor de los particulares de una lectura conjunta de los artículos 5 y 74 del Tratado y de la Recomendación de la Comisión.
Por consiguiente y como ya he dicho, la cuarta cuestión, en su conjunto, debe recibir una respuesta negativa.
5.
Al igual que la primera cuestión del asunto 23/70, las cuestiones quinta a octava planteadas en el asunto 9/70 se refieren a la interpretación del artículo 80 del Tratado CEE. Por consiguiente y de conformidad con la opinión expresada por las propias partes, pueden examinarse conjuntamente.
En las presentes circunstancias, convendría examinar, en primer lugar, si el artículo 80 es directamente aplicable en el sentido expuesto a partir, en cualquier caso, del inicio de la segunda etapa; ya que, en el supuesto de que esta cuestión recibiera una respuesta negativa, carecería de interés profundizar en la interpretación de esta disposición desde el punto de vista de su contenido. En relación con esta primera consideración, el Gobierno federal defiende enérgicamente un punto de vista negativo y recuerda que la prohibición de establecer tarifas incentivadoras está sujeta a autorización previa; es decir, subordinada a una Decisión de la Comisión que implica una facultad discrecional considerable; Decisión que no debe publicarse necesariamente, que no siempre se adopta con anterioridad a la entrada en vigor de las medidas nacionales y cuyos efectos pueden ser retroactivos. Por el contrario, tanto la Comisión como el demandante no 1 abogan por una respuesta afirmativa; es decir, en favor de la aplicabilidad directa del artículo 80.
No obstante, esta cuestión puede quedar sin respuesta, puesto que la resolución del caso de autos no exige examinar la problemática relativa a la interpretación del artículo 80. Dicho con otros términos (y remitiéndome a la fórmula empleada en la sentencia 13/68, ↔ Rec. 1968, pp. 661 y ss., especialmente p. 662), la invocación de la disposición aludida «es manifiestamente errónea». Por último, el Gobierno y la Comisión estiman, acertadamente, que si bien es cierto que las «condiciones relativas al transporte» a que se hace referencia en el artículo 80 pueden englobar igualmente los impuestos sobre el transporte de mercancías (lo que, por ejemplo, se desprende de la sentencia dictada en los asuntos acumulados 3/58 a 18/58, 25/58 y 26/58, Rec. 1960, pp. 365 y ss., especialmente p. 400), no lo es menos que el artículo 80 únicamente es de aplicación cuando las disposiciones jurídicas reguladoras del transporte afectan a las relaciones existentes entre los empresarios del sector y los usuarios, o, más en concreto, cuando las medidas nacionales favorecen a los usuarios (consignatarios, expedidores o ambos); sin embargo, dicho precepto no es aplicable cuando el objeto de las medidas de que se trata es privilegiar otras modalidades de transporte. El Gobierno federal se remite a una lista de términos relativos al transporte adoptada por el Parlamento Europeo el 11 de diciembre de 1961, en virtud de la cual es preciso entender «por condiciones relativas al transporte […] el conjunto de disposiciones legales y estipulaciones contractuales, distintas de las referidas a los precios, aplicables a las relaciones establecidas entre las empresas de transportes y los usuarios». Por otra parte, el referido Gobierno alega, muy acertadamente, que el artículo 77 del Tratado CEE tiene por objeto aquellas medidas destinadas a privilegiar determinadas modalidades de transporte; es decir, medidas que inciden en las relaciones de competencia entre estas últimas. Ahora bien, dado que, como ya hemos visto, la Ley alemana objeto del litigio tiende a favorecer una determinada modalidad de transporte (la Bundesbahn), en tanto que tal, y no a un usuario, no procede apreciarla a la luz del artículo 80 del Tratado CEE. No es necesario, por consiguiente, abordar la interpretación solicitada sobre este punto.
6.
Otra serie de cuestiones que, de la misma manera, únicamente se han planteado en el asunto 9/70, guarda relación con los artículos 92 y siguientes del Tratado CEE. Estas cuestiones van igualmente a ser objeto de un examen global.
Según los propios términos utilizados por el Tribunal remitente, nuevamente es preciso resolver en primer lugar el problema de la aplicabilidad directa, porque de él depende la cuestión de si es preciso analizar detalladamente la definición de los distintos conceptos contemplada en los artículos de que se trata. Señalaré únicamente, en este respecto, que, en mi opinión, tanto el Gobierno federal como la Comisión han esgrimido argumentos convincentes en contra de la aplicabilidad directa. En efecto, abstracción hecha de que las ayudas incompatibles se describen en términos muy generales, no se trata de una prohibición absoluta. Las ayudas únicamente son incompatibles en la medida en que no existan disposiciones contrarias. El propio Tratado declara lícitas una serie de ayudas (artículos 92 y 77), mientras que otras pueden declararse compatibles mediante disposiciones de Derecho derivado. En caso de incompatibilidad, la Comisión adoptará una disposición, respecto de la cual disfruta de una facultad discrecional. Por otra parte, el artículo 94 prevé determinadas disposiciones de aplicación del Consejo, Institución que, por otra parte, también puede declarar compatibles con el mercado común determinadas ayudas, a tenor de lo previsto en el artículo 93.
Sin embargo, no es necesario examinar detalladamente la cuestión relativa a la aplicabilidad directa, puesto que también en el caso de autos podemos observar, de conformidad con las consideraciones en que se inspira la sentencia dictada en el citado asunto 13/68 (Rec. 1968, p. 672), que las disposiciones del Tratado relativas a las ayudas se han invocado indebidamente en relación con la Ley alemana por la que se establece un impuesto sobre el transporte. En efecto, aunque como ya hemos expuesto, el fin perseguido por la Ley sea favorecer a la «Bundesbahn», no se trata, en reali dad, de ayudas en el sentido propio del artículo 92. De acuerdo con lo ya afirmado en otros asuntos (por ejemplo, en la sentencia dictada en el asunto 30/59, ↔ Rec. 1961, pp. 1 y ss., especialmente pp. 38 y 39), el concepto de ayuda implica la atribución al beneficiario de sumas procedentes de fondos públicos, o la reducción de determinadas cargas que una empresa debe soportar normalmente. En el caso de autos, sin embargo, se trata de ventajas indirectas que el Estado concede a una modalidad de transporte, sujetando a tributación a las modalidades competidoras de transporte. Ahora bien, es evidente que este tipo de medidas fiscales, de carácter dirigista, no entran dentro del ámbito de aplicación del artículo 92, contrariamente a lo opinado por el demandante no 1. Esta parece que debe ser la conclusión fundamental del caso de autos, especialmente si se tienen en cuenta determinadas disposiciones del Tratado que, en caso contrario, se verían privadas de sentido. Puesto que dicha conclusión reposa en una interpretación del ordenamiento comunitario, no cabe afirmar que, con ella, el Tribunal de Justicia se inmiscuye en la apreciación de la importancia de la interpretación solicitada para la sentencia que habrá de dictarse, cuestión que compete en exclusiva al Tribunal remitente. Ahora bien, esta afirmación priva igualmente de objeto el examen de la cuestión relativa a si los transportes entran dentro del ámbito de aplicación de los artículos 92 y siguientes (lo que, en principio, a la vista de lo dispuesto en los artículos 61 y 77 del Tratado, así como en la Decisión del Consejo de 13 de mayo de 1965, debería ser el caso). De igual manera, tampoco es necesario analizar si estas disposiciones están llamadas a desempeñar algún tipo de papel en la protección de las empresas estatales de transporte ferroviario (lo que debería ser igualmente el caso, sin perjuicio de lo previsto en el apartado 2 del artículo 90), pudiendo obviarse la cuestión de si es preciso excluir la hipótesis de una ayuda incompatible con el mercado común mientras la Comisión no haya adoptado decisión alguna, de conformidad con lo previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE, a pesar de que dicha ayuda le haya sido notificada.
Por consiguiente, no puedo menos que afirmar, en relación con esta última serie de cuestiones, que los artículos 92 y siguientes del Tratado CEE no ofrecen al Juez nacional elemento de juicio alguno para apreciar los hechos de autos.
7.
Por consiguiente y en virtud de lo expuesto propongo que se responda a las cuestiones planteadas de la manera siguiente.
1)
Las Decisiones adoptadas por las Instituciones comunitarias y dirigidas a los Estados miembros pueden contener disposiciones que desplieguen un efecto directo en las relaciones jurídicas establecidas entre los Estados miembros y los particulares, generando para estos últimos determinados derechos cuya salvaguardia incumbe a los órganos jurisdiccionales nacionales.
2)
El párrafo segundo del artículo 4 de la Decisión del Consejo de 13 de mayo de 1965 contiene una prohibición precisa cuya observancia no se subordina a la adopción de ulteriores medidas de Derecho comunitario. No obstante, de una lectura conjunta del artículo 4 de la Decisión del Consejo y del artículo 1 de la Primera Directiva en materia de impuesto sobre el volumen de negocios de 11 de abril de 1967 (modificada por la Tercera Directiva de 9 de diciembre de 1969) se desprende que, para los Estados miembros, la prohibición de no establecer nuevamente impuestos específicos sobre el transporte de mercancías equivalentes al impuesto sobre el volumen de negocios, es únicamente de aplicación a partir de 1 de enero de 1972.
3)
Sólo son impuestos específicos percibidos sobre el transporte de mercancías equivalentes al impuesto sobre el volumen de negocios, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la Decisión del Consejo de 13 de mayo de 1965, aquellos que responden a los rasgos definidores del impuesto sobre el volumen de negocios.
4)
El párrafo segundo del artículo 5, en relación con el artículo 74 del Tratado CEE y el artículo 4 de la Decisión del Consejo de 13 de mayo de 1965, así como con el artículo 1 de la Primera Directiva del Consejo, de 11 de abril de 1967, y con lo dispuesto en la Recomendación de la Comisión de 31 de enero de 1968 no despliega efecto directo alguno en las relaciones jurídicas establecidas entre los Estados miembros y los particulares, que éstos puedan invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
5)
Entran igualmente dentro de las condiciones relativas al transporte los impuestos que gravan el transporte de mercancías. No obstante, el artículo 80 sólo es de aplicación cuando lo que se persigue es favorecer a los usuarios, no cuando el objeto de las medidas de que se trate sean otros transportistas.
6)
El transporte entra igualmente dentro del ámbito de aplicación de los artículos 92 y siguientes del Tratado CEE. Sin embargo, las disposiciones en materia de ayudas no son aplicables a los beneficios indirectos concedidos por el Estado a determinados transportistas por medio de la sujeción a tributación de los transportistas competidores.
Por último, no procede responder a las cuestiones relativas a los artículos 80, 92 y siguientes, puesto que la invocación de estas disposiciones carece manifiestamente de base. De conformidad con una jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia, tampoco procede resolver sobre las costas, ya que esta decisión corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales.
(
*1
)	Lengua original: alemán.