A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (harmadik tanács)
2024. szeptember 12.(*)
„ Előzetes döntéshozatal – A mezőgazdasági termékpiacok közös szervezése – 1308/2013/EU rendelet – Bizonyos mezőgazdasági termékek vonatkozásában hatósági árakat, valamint e termékekből meghatározott mennyiség árusítására vonatkozó kötelezettséget előíró nemzeti szabályozás – Bírságok ”
A C‑557/23. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Szegedi Törvényszék (Magyarország) a Bírósághoz 2023. szeptember 6‑án érkezett, ugyanazon a napon hozott határozatával terjesztett elő
a SPAR Magyarország Kft.
és
a Bács‑Kiskun Vármegyei Kormányhivatal
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (harmadik tanács),
tagjai: K. Jürimäe tanácselnök, K. Lenaerts, a Bíróság elnöke, a harmadik tanács bírájaként eljárva, N. Piçarra, N. Jääskinen (előadó) és M. Gavalec bírák,
főtanácsnok: M. Campos Sánchez‑Bordona,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
–        a SPAR Magyarország Kft. képviseletében Báthory G., Łuszcz V. és Wallacher L. ügyvédek,
–        a magyar kormány képviseletében Fehér M. Z., Kissné Berta R. és Szíjjártó K., meghatalmazotti minőségben,
–        a német kormány képviseletében J. Möller és N. Scheffel, meghatalmazotti minőségben,
–        az osztrák kormány képviseletében A. Posch, J. Schmoll és M. Kopetzki, meghatalmazotti minőségben,
–        az Európai Bizottság képviseletében M. Konstantinidis és Teleki Zs., meghatalmazotti minőségben,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1        Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2021. december 2‑i (EU) 2021/2117 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2021. L 435., 262. o.; helyesbítések: HL 2023. L 192., 34. o.; HL L, 2024/90096, 2024.2.14.) módosított, a mezőgazdasági termékpiacok közös szervezésének létrehozásáról és a 922/72/EGK, a 234/79/EGK, az 1037/2001/EK és az 1234/2007/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1308/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 671. o.; helyesbítések: HL 2014. L 189., 261. o.; HL 2014. L 232., 25. o.; HL 2016. L 130., 9. o.; HL 2017. L 262., 16. o.) (a továbbiakban: KPSZ‑rendelet) értelmezésére vonatkozik.
2        E kérelmet a SPAR Magyarország Kft. és a Bács‑Kiskun Vármegyei Kormányhivatal (Magyarország, a továbbiakban: nemzeti hatóság) között e hatóságnak a SPAR Magyarországgal szemben fogyasztóvédelmi bírságot kiszabó határozata tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
Az uniós jog
3        A KPSZ‑rendelet (172), (185) és (189) preambulumbekezdése kimondja:
„(172)      Tekintettel a mezőgazdasági ágazat sajátosságaira, valamint annak a teljes élelmiszer‑ellátási lánc megfelelő működésétől való függésére, beleértve a valamennyi érintett ágazatra vonatkozó versenyszabályoknak az egész élelmiszerláncban – amely akár nagyon koncentrált is lehet – történő hatékony alkalmazását, különös figyelmet kell fordítani az EUMSZ 42. cikkében meghatározott versenyszabályok alkalmazására vonatkozó szabályra. […]
[…]
(185)      Annak érdekében, hogy hatékonyan és eredményesen lehessen fellépni azokban az esetekben, amikor a belső vagy a külső piacokon bekövetkező jelentős áremelkedés vagy ‑csökkenés a piac megzavarásának kockázatával fenyeget, illetve amikor egyéb, a piacot jelentősen megzavaró vagy ennek veszélyét előrevetítő események és körülmények merülnek fel, és a helyzet vagy annak a piacra gyakorolt hatása valószínűsíthetően továbbra is fenn fog állni vagy romlani fog, a[z Európai] Bizottságot fel kell hatalmazni arra, hogy bizonyos jogi aktusokat fogadjon el a piaci helyzet kezeléséhez szükséges intézkedések tekintetében – tiszteletben tartva a nemzetközi megállapodásokból származó kötelezettségvállalásokat, és feltéve, hogy az e rendelet értelmében rendelkezésre álló összes többi intézkedés elégtelennek bizonyul –, beleértve – szükség esetén – az e rendeletben előírt egyéb intézkedések hatályának, időtartamának vagy más aspektusainak kiterjesztését vagy módosítását célzó, vagy export‑visszatérítésre vonatkozó, valamint a behozatali vámok részleges vagy teljes körű felfüggesztésére irányuló intézkedéseket, adott esetben bizonyos mennyiségek vagy időszakok tekintetében.
[…]
(189)      A Bizottságot fel kell hatalmazni arra, hogy a szükséghelyzetben felmerülő egyedi problémák megoldásához elfogadja a szükséges intézkedéseket.”
4        E rendelet 1. cikke a következőképpen fogalmaz:
„(1)      Ez a rendelet létrehozza a mezőgazdasági termékek piacának közös szervezését, azaz halászati és akvakultúra‑termékek piacának közös szervezéséről szóló [európai] uniós jogalkotási aktusokban meghatározott halászati és akvakultúra‑termékek kivételével a Szerződések I. mellékletében felsorolt valamennyi termék, a piacának közös szervezését.
(2)      Az (1) bekezdésben meghatározott mezőgazdasági termékeket az I. melléklet megfelelő részeiben felsorolt alábbi ágazatok szerint kell csoportosítani:
a)      gabonafélék, I. rész;
[…]
c)      cukor, III. rész;
[…]
p)      tej és tejtermékek, XVI. rész;
[…]
s)      tojás, XIX. rész;
t)      baromfihús, XX. rész;
[…]
x)      egyéb termékek, XXIV. rész.”
5        Az említett rendelet II. része II. címének I. fejezete tartalmazza a „Forgalmazási előírások” című 1. szakaszt, amely ugyanezen rendelet 73–91. cikkét foglalja magában.
6        A KPSZ‑rendelet 73. cikke szerint:
„A mezőgazdasági termékekre alkalmazandó egyéb rendelkezések, valamint az állat‑ és növény‑egészségügyi és élelmiszer‑ipari ágazat termékei esetében a higiéniai és az egészségügyi szabályoknak való megfelelés biztosítása érdekében, illetve az állatok, a növények és az emberek egészségének védelme céljából elfogadott rendelkezések sérelme nélkül, e szakasz megállapítja a forgalmazási előírásokkal kapcsolatos szabályokat.”
7        E rendelet 74. cikke kimondja:
„Azok a termékek, amelyek tekintetében ágazatok vagy termékek szerinti forgalmazási előírások kerültek megállapításra ezen alszakasszal összhangban, kizárólag abban az esetben forgalmazhatók az Unióban, ha megfelelnek ezen előírásoknak.”
8        Az említett rendelet 75. cikke a következőket állapítja meg:
„(1)      A forgalmazási előírások az alábbi ágazatok és termékek közül egyre vagy többre alkalmazhatók:
a)      olívaolaj és étkezési olajbogyó;
b)      gyümölcs‑ és zöldségfélék;
c)      feldolgozott gyümölcs‑ és zöldségtermékek;
d)      banán;
e)      élő növény;
f)      tojás;
g)      baromfihús;
h)      emberi fogyasztásra szánt kenhető zsírok;
[…]
(3)      [A fogyasztók élelmiszerekkel kapcsolatos tájékoztatásáról, az 1924/2006/EK és az 1925/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról és a 87/250/EGK bizottsági irányelv, a 90/496/EGK tanácsi irányelv, az 1999/10/EK bizottsági irányelv, a 2000/13/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv, a 2002/67/EK és a 2008/5/EK bizottsági irányelv és a 608/2004/EK bizottsági rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2011. október 25‑i] 1169/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet [(HL 2011. L 304., 18. o.; helyesbítések: HL 2014. L 331., 40. o.; HL 2015. L 50., 48. o.; HL 2016. L 266., 7. o.; HL 2023. L 142., 41. o.)] 26. cikkének sérelme nélkül az (1) bekezdésben említett forgalmazási előírások az egyes ágazatok jellemzői, a forgalomba hozatal szabályozásának szükségessége és az e cikk (5) bekezdésében foglalt feltételek alapján ágazatonként vagy termékenként meghatározandó alábbi kérdések közül egyre vagy többre vonatkozhatnak:
a)      a 78. cikkben említettektől eltérő ágazatokra vonatkozó műszaki meghatározások, megjelölések és kereskedelmi megnevezések;
b)      osztályozási kritériumok, például osztályok, súly, méret, kor és kategória szerinti besorolás;
c)      a fajok, a növényfajta vagy az állatfaj, illetve a kereskedelmi típus;
d)      kiszerelés, a kötelező forgalmazási előírásokhoz kapcsolódó címkézés, csomagolás, a csomagolóközpontokra alkalmazandó szabályok, jelölés, a betakarítás éve és különleges kifejezések használata, a 92–123. cikk sérelme nélkül;
e)      olyan kritériumok, mint a küllem, az állag, a húsosság, a termékjellemzők és a víztartalom százalékos aránya;
f)      a termelés során használt különleges anyagok, illetve összetevők vagy alkotóelemek, ideértve ezek mennyiségét, tisztaságát és azonosítását;
g)      a gazdálkodás típusa és a termelési módszer – ideértve a borászati eljárásokat is –, valamint a fenntartható termelés fejlett rendszerei;
h)      must és bor házasítása – ideértve a vonatkozó fogalommeghatározásokat is –, keverés és az arra vonatkozó korlátozások;
i)      a begyűjtés gyakorisága, szállítás, tartósítás és kezelés, tárolási módszer és hőmérséklet, tárolás és szállítás;
j)      a termelés helye és a származási hely, a baromfihús és a kenhető zsírok kivételével;
k)      egyes anyagok és eljárások alkalmazására vonatkozó korlátozások;
l)      egyedi felhasználás;
m)      az (1) bekezdéssel összhangban elfogadott forgalmazási előírásoknak vagy a 78. cikkben említett meghatározásoknak, jelöléseknek és kereskedelmi megnevezéseknek meg nem felelő termékek elhelyezésére, tartására, értékesítésére és felhasználására, valamint a melléktermékek elhelyezésére vonatkozó feltételek
[…]
(5)      Az e cikk (1) bekezdésével összhangban elfogadott, ágazatok vagy termékek szerinti forgalmazási előírásokat a 84–88. cikk és IX. melléklet sérelme nélkül, a következők figyelembevételével kell megállapítani:
a)      az érintett termék sajátosságai;
b)      a termékek forgalomba hozatalát megkönnyítő feltételek biztosításának szükségessége;
c)      a termelők azon érdeke, hogy közöljék a termék és a termelés jellemzőit, és különösen a gazdasági szereplőket terhelő költségekkel és adminisztratív terhekkel, valamint a termelők és a végfogyasztók számára kínált előnyökkel kapcsolatos értékelés elvégzését követően a termékekre vonatkozó megfelelő és átlátható tájékoztatás – többek között a termelés helyének eseti alapon, a megfelelő földrajzi szinten történő meghatározása – iránti fogyasztói igény;
d)      a termékek fizikai, kémiai és érzékszervi jellemzőinek meghatározásához rendelkezésre álló módszerek;
e)      az előírásokra vonatkozóan a megfelelő nemzetközi szervezetek által elfogadott ajánlások;
f)      annak szükségessége, hogy a termékek természetes és alapvető jellemzői megmaradjanak az érintett termék összetételének lényegi megváltoztatása nélkül.
[…]”
9        Ugyanezen rendelet 83. cikkének (5) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok csak abban az esetben fogadhatnak el vagy tarthatnak fenn további nemzeti rendelkezéseket az uniós forgalmazási előírások hatálya alá tartozó termékek vonatkozásában, ha ezek a rendelkezések megfelelnek az uniós jognak, mindenekelőtt az áruk szabad mozgása elvének, valamint a [műszaki szabványok és szabályok terén történő információszolgáltatási eljárás és az információs társadalom szolgáltatásaira vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 1998. június 22‑i] 98/34/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv [(HL 1998. L 204., 37. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 20. kötet, 337. o.)] rendelkezéseinek.”
10      A KPSZ‑rendelet 90a. cikkének (3) bekezdése értelmében:
„A tagállamok kockázatelemzésen alapuló ellenőrzéseket végeznek annak ellenőrzése érdekében, hogy az 1. cikk (2) bekezdésében említett termékek megfelelnek‑e az e szakaszban megállapított szabályoknak, és adott esetben közigazgatási szankciókat alkalmaznak.”
11      E rendeletnek „A piaci zavarokkal szembeni intézkedések” című 219. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:
„Annak érdekében, hogy hatékonyan és eredményesen lehessen fellépni a belső vagy a külső piacokon bekövetkező jelentős áremelkedés vagy ‑csökkenés által okozott piaci zavar veszélyeivel szemben, vagy egyéb, az érintett piacot jelentősen megzavaró vagy a megzavarás veszélyével fenyegető eseményekkel és körülményekkel szemben, amennyiben az említett helyzet vagy annak a piacra gyakorolt hatásai valószínűleg fennmaradnak vagy romlanak, a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy a 227. cikknek megfelelően felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el az említett piaci helyzet kezeléséhez szükséges intézkedések meghozatala érdekében, ugyanakkor tiszteletben tartva az EUMSZ‑nek megfelelően megkötött nemzetközi megállapodásokból fakadó kötelezettségeket, és feltéve, hogy az e rendelet alapján rendelkezésre álló bármely egyéb intézkedések elégtelennek vagy nem megfelelőnek bizonyulnak.
Amennyiben piaci zavar kialakulásával fenyegető, az e bekezdés első albekezdésében említett esetben rendkívül sürgető okok azt szükségessé teszik, a 228. cikkben meghatározott eljárást kell alkalmazni az e bekezdés első albekezdése értelmében elfogadott, felhatalmazáson alapuló jogi aktusokra.
[…]”
12      Az említett rendelet 221. cikke az „Egyedi problémák megoldására szolgáló intézkedések” címet viseli. E cikk (1) és (2) bekezdése kimondja:
„(1)      A Bizottság végrehajtási jogi aktusok útján egyedi problémák megoldására szolgáló, szükséges és indokolható szükséghelyzeti intézkedéseket fogad el. […]
(2)      Egyedi problémák megoldása érdekében, kellően indokolt, rendkívül sürgős esetben, amely olyan helyzetekhez kapcsolódik, melyek valószínűsíthetően a termelési és a piaci körülmények olyan gyors rosszabbodását okozzák, amelyet a szükséges intézkedések késedelmes elfogadása esetén nehezen lehetne kezelni, a Bizottság […] azonnal alkalmazandó végrehajtási jogi aktusokat fogad el.”
A magyar jog
13      Az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022. (I. 14.) Korm. rendeletet (a Magyar Közlöny
2022. évi 5. száma, a továbbiakban: vitatott kormányrendelet) 2022. február 1‑jén, eredetileg három hónapra lépett hatályba. Az egymást követő hosszabbítások miatt 2023. július 31‑ig volt hatályban. A rendeletet egyébként két alkalommal, 2022. november 10‑i és 2023. január 12‑i hatállyal módosították.
14      A vitatott kormányrendelet alapügyre alkalmazandó rendelkezéseit a jelen ítélet 15–20. pontja ismerteti, és azok a 2023. január 12. és 2023. július 31. között hatályban lévő rendelkezéseknek felelnek meg.
15      A vitatott kormányrendelet 1. §‑a értelmében:
„(1)      A piaci rendellenességek káros hatásainak megelőzése érdekében a 2022. február 1. és 2023. július 31. közötti időszakban az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény […] Melléklet I. pont A) alpontjában foglalt táblázatban foglaltakon túl hatósági áras termék az 1. melléklet szerinti termék.
(2)      Az 1. melléklet szerinti termék vonatkozásában üzletben vagy bevásárlóközpontban folytatott kereskedelmi tevékenység és a csomagküldő kereskedelem során alkalmazandó bruttó kiskereskedelmi ár a kereskedelemről szóló törvény [(a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény)] szerinti napi fogyasztási cikkeket értékesítő kereskedő (a továbbiakban: kereskedő) által 2021. október 15. napján alkalmazott bruttó kiskereskedelmi árnál nem lehet magasabb.
[…]”
16      A vitatott kormányrendelet 1/A. §‑a kimondta:
„(1)      Az 1. § (1) bekezdésében megjelölt termékeken túl az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022. (I. 14.) Korm. rendelet módosításáról szóló 451/2022. (XI. 9.) Korm. rendelet hatálybalépésének napja és 2023. július 31. közötti időszakban hatósági áras termék a 2. melléklet szerinti termék.
(2)      A 2. melléklet szerinti termék vonatkozásában üzletben vagy bevásárlóközpontban folytatott kereskedelmi tevékenység és a csomagküldő kereskedelem során alkalmazandó bruttó kiskereskedelmi ár a kereskedő által 2022. szeptember 30. napján alkalmazott bruttó kiskereskedelmi árnál nem lehet magasabb.
(3)      A 2022. szeptember 30. napján alkalmazott bruttó kiskereskedelmi ár helyett,
a)      ha a 2022. szeptember 30. napján alkalmazott bruttó kiskereskedelmi ár nem áll rendelkezésre, akkor a kereskedő által 2022. szeptember 30. napját megelőzően alkalmazott utolsó bruttó kiskereskedelmi árat kell alkalmazni,
b)      ha az a) pont szerinti bruttó kiskereskedelmi ár nem állapítható meg, akkor a Központi Statisztikai Hivatal [(Magyarország)] honlapján 2022. szeptember hónapra vonatkozóan közzétett átlagos fogyasztói árat kell alkalmazni, amennyiben az rendelkezésre áll.
[…]
(6)      A (2) bekezdés szerinti árazás során egyéb költség vagy díj nem számolható fel.”
17      A vitatott kormányrendelet 2. §‑a értelmében:
„(1)      A kereskedő köteles az 1. melléklet szerinti, 2021. október 15. napján forgalmazott termékek
a)      forgalmazására,
b)      vonatkozásában naponta legalább a hét adott napjára vonatkozó, 2021. évi átlagos napi, a kereskedőnél készleten lévő mennyiség árusítására, és
c)      készletét – szükség esetén a b) pont szerinti mennyiség kétszeresének mértékéig – és a vásárlók számára történő kihelyezését olyan mennyiségben biztosítani, hogy az a vásárlók kiszolgálására – áruhiány elkerülésével – folyamatosan elegendő legyen.
(2)      A kereskedő köteles az 1. § (1) bekezdésével összefüggő, az általános politikai koordinációért felelős miniszter által meghatározott tartalmú és formájú tájékoztatást az üzletben jól látható helyre kifüggeszteni és csomagküldő kereskedelem esetén a nyitólapon közzétenni.”
18      A vitatott kormányrendelet 2/A. §‑a előírta:
„(1)      A kereskedő köteles a 2. melléklet szerinti, 2022. szeptember 30. napján forgalmazott termékek
a)      forgalmazására,
b)      vonatkozásában naponta legalább a hét adott napjára vonatkozó, 2022. évi átlagos napi, a kereskedőnél készleten lévő mennyiség árusítására,
c)      készletét – szükség esetén a b) pont szerinti mennyiség kétszeresének mértékéig – és a vásárlók számára történő kihelyezését olyan mennyiségben biztosítani, hogy az a vásárlók kiszolgálására – áruhiány elkerülésével – folyamatosan elegendő legyen.
(2)      A kereskedő köteles az 1/A. § (1) bekezdésével összefüggő, az általános politikai koordinációért felelős miniszter által meghatározott tartalmú és formájú tájékoztatást az üzletben jól látható helyre kifüggeszteni és csomagküldő kereskedelem esetén a nyitólapon közzétenni.”
19      A vitatott kormányrendelet 3. §‑ának (1)–(4) bekezdése kimondta:
„(1)      Az e rendeletben meghatározott előírások érvényre juttatására szolgáló, [az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény] 16. §‑a szerinti közigazgatási hatósági ügyekben a fogyasztóvédelmi hatóság kijelöléséről szóló kormányrendelettel kijelölt általános fogyasztóvédelmi hatóság (a továbbiakban: hatóság) – az 1. § (5) bekezdése és az 1/A. § (5) bekezdése tekintetében a Nemzeti Élelmiszerlánc‑biztonsági Hivatal [(Magyarország)] bevonásával – hivatalból jár el.
(2)      Ha a hatóság az 1. és 2. § szerinti kötelezettségek megsértéséről ellenőrzése során tudomást szerez, a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény 38/B. §‑ától és [az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény] 16. §‑ától eltérően
a)      50 000 forinttól [(HUF) (hozzávetőleg 131 euró)] 3 000 000 forintig [(HUF) (hozzávetőleg 7849 euró)] terjedő bírságot szab ki, vagy
b)      döntésével elrendelheti, hogy a kereskedő tevékenységét ideiglenesen nem folytathatja, amelynek időtartama legalább egy nap, legfeljebb fél év lehet.
(3)      A (2) bekezdés a) pontja szerinti jogkövetkezmény többször – akár azonos napon, ugyanazon üzletben végzett, több egymást követő ellenőrzés során feltárt jogsértések esetében – is alkalmazható, úgy, hogy az ismételten kiszabott bírság összegének el kell érnie a korábbi jogsértés esetén kiszabott bírság legalább kétszeresét, és a bírság legmagasabb összegére vonatkozó rendelkezést nem kell figyelembe venni.
(4)      Többszörösen ismételt jogsértés esetén a (2) bekezdés a) és b) pontja szerinti jogkövetkezmény együtt is alkalmazható.”
20      A vitatott kormányrendelet 1. melléklete a következőket írta elő:
„Hatósági áras termékek
1.      kristálycukor (fehér cukor)
2.      búzafinomliszt BL 55
3.      finomított napraforgó étolaj
4.      házi sertés comb (ideértve a csontos, bőrös, filézett, darabolt, szeletelt vagy darált formában, akár előrecsomagolva, akár anélkül történő értékesítést is, frissen, hűtve, fagyasztva)
5.      csirkemell, csirkefarhát – hát, egyben vagy külön far és szárnyvég (ideértve a csontos, bőrös, filézett, darabolt, szeletelt vagy darált formában, akár előrecsomagolva, akár anélkül történő értékesítést is, frissen, hűtve, fagyasztva)
6.      ultra magas hőmérsékleten hőkezelt, 2,8% tömegszázalék zsírtartalmú tehéntej”
21      A vitatott kormányrendelet 2. melléklete a következőket tartalmazta:
„Hatósági áras termékek
1.      Friss tojás, héjában a Gallus domesticus fajhoz tartozó szárnyasokból (kivéve a keltetésre szánt, megtermékenyített tojás)
2.      Étkezési burgonya, kivéve újburgonya”.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
22      Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a Covid19‑világjárvánnyal kapcsolatos veszélyhelyzettel összefüggésben a piaci rendellenességek káros hatásainak megelőzése érdekében a magyar kormány 2022 elején elfogadta a vitatott kormányrendeletet, amely értelmében bizonyos, az e kormányrendelet 1. mellékletében felsorolt alapvető mezőgazdasági termékek, nevezetesen a cukor, a búzaliszt, a napraforgóolaj, a sertés‑ és baromfihús, valamint a tej bizonyos típusai hatósági áron kerültek forgalmazásra. A vitatott kormányrendelet értelmében e termékeknek a napi fogyasztási cikkeket értékesítő kereskedők által alkalmazott bruttó kiskereskedelmi ára nem lehetett magasabb, mint a 2021. október 15. napján alkalmazott bruttó kiskereskedelmi ár. Ezenkívül, ha e kereskedők ezen időpontban forgalmazták az említett termékeket, kötelesek voltak azokat forgalmazni, mégpedig legalább a 2021. évben a hét adott napján árusított átlagos napi mennyiségnek megfelelő napi mennyiségben.
23      Az ukrajnai háború miatt a magyar kormány úgy módosította a vitatott kormányrendeletet, hogy 2022. november 10‑től már nem a 2021‑ben árusított átlagos napi mennyiség volt a figyelembe veendő referenciamennyiség, hanem az az átlagos napi mennyiség, amelyet az érintett kereskedő ezen évben a hét adott napján készleten tartott.
24      Ugyanezen időponttól kezdődően a magyar kormány a hatósági árak alkalmazását két másik termékre, nevezetesen a tojásra és a burgonyára is kiterjesztette. Az e termékeket értékesítő kereskedők kötelesek voltak azokat a 2022. évben a hét adott napján általuk készleten tartott átlagos napi mennyiségnek megfelelő mennyiségben forgalmazni, és az említett termékek ára nem lehetett magasabb, mint a 2022. szeptember 30‑án alkalmazott ár. A vitatott kormányrendelet 2023. július 31‑ig volt hatályban, miután utoljára 2023. január 12‑i hatállyal módosították.
25      A nemzeti hatóság által 2023. február 1‑jén a SPAR Magyarország egyik magyarországi kereskedelmi egységében végzett ellenőrzést követően e hatóság megállapította, hogy a vitatott kormányrendeletben említett mezőgazdasági termékek közül öt termék esetében az árusított átlagos napi mennyiség nem érte el a 2021‑ben vagy 2022‑ben a hét adott napján készleten lévő átlagos napi mennyiséget. Az említett hatóság 2023. május 9‑i határozatában megállapította a vitatott kormányrendelet rendelkezéseinek megsértését, és a SPAR Magyarországgal szemben fogyasztóvédelmi bírságot szabott ki. A bírság összegének meghatározása során ugyanezen hatóság többek között figyelembe vette a jogsértéssel okozott kár visszafordíthatatlan jellegét, a szóban forgó kereskedelmi egység elhelyezkedésére tekintettel az e jogsértéssel érintett fogyasztók nagy számát, az említett jogsértés időtartamát, a jogsértő magatartás ismétlődését és gyakoriságát, ugyanezen jogsértésnek a SPAR Magyarország jelentőségére és az állítólagosan megsértett jogi kötelezettségekre tekintettel fennálló súlyát, ugyanakkor e kereskedő együttműködő magatartását is.
26      A SPAR Magyarország a nemzeti hatóság határozatával szemben keresetet terjesztett elő a kérdést előterjesztő bírósághoz, amelyben kérte annak megsemmisítését, vitatva e határozat jogalapját és a vele szemben kiszabott bírság összegét. Keresetének alátámasztása érdekében arra hivatkozik, hogy értelmezése szerint a vitatott kormányrendeletnek nem az volt a célja, hogy általános ellátási kötelezettséget vezessen be, hanem végső soron az, hogy a kereskedők teljes mértékben kielégítsék a fogyasztók igényeit. Márpedig, noha nem árusította az e rendeletben előírt mennyiségeket, azt állítja, hogy a fogyasztói igényeket mindig maradéktalanul kielégítette, és hogy az ellenőrzés napján az érintett termékek mindegyikéből volt zárókészlete. Ennélfogva nem követett el jogsértést.
27      A nemzeti hatóság a kereset elutasítását kéri. Hangsúlyozza, hogy a kereskedő jogsértést követ el, ha nem teljesíti a vitatott kormányrendeletben előírt mennyiségek árusítására vonatkozó kötelezettségét. E tekintetben objektív felelősség áll fenn, amint azt a Kúria (Magyarország) megerősítette. Ez utóbbi többek között úgy ítélte meg, hogy a piaci rendellenességek káros hatásainak megelőzése, valamint a fogyasztók magas szintű védelme mint közérdekű cél érdekében a szóban forgó rendelkezések objektív felelősséget állapítanak meg. Így a kereskedő köteles az e kormányrendeletben meghatározott árumennyiségeket hatósági áron biztosítani.
28      A kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy a vitatott kormányrendelet, amely bírság terhe mellett előírja, hogy a KPSZ‑rendelet hatálya alá tartozó mezőgazdasági termékekből bizonyos mennyiséget kiskereskedelmi hatósági áron kell árusítani, összeegyeztethető‑e az uniós joggal, mivel az ilyen szabályozás sérti a mezőgazdasági termékek értékesítési árának a szabad verseny alapján történő szabad meghatározása elvét, és nem tartja tiszteletben az arányosság elvét.
29      E körülmények között a Szegedi Törvényszék (Magyarország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)      Úgy kell‑e értelmezni a [KPSZ‑rendelet] 83. cikkének (5) bekezdését, hogy azzal ellentétes az alapügyben szóban forgóhoz hasonló nemzeti intézkedés, amely veszélyhelyzetre hivatkozással a kereskedőnek a [KPSZ–rendelet] hatálya alá tartozó mezőgazdasági termékekre rögzített hatósági ár mellett mennyiségi árusítási kötelezettséget vezet be, amelynek mértéke nem a bázisévben rögzített, a kereskedőnél kialakult átlagos napi mennyiséghez, hanem ettől függetlenül a bázisévben rögzített, átlagos napi, a kereskedőnél készleten lévő mennyiséghez igazodik?
2)      Úgy kell‑e értelmezni a [KPSZ‑rendelet] 90a. cikk (3) bekezdését, hogy azzal ellentétes az alapügyben szóban forgóhoz hasonló nemzeti intézkedés, amely akkor is kötelező jelleggel bírság kiszabását írja elő, ha a kereskedő az ellenőrzés napján a [KPSZ‑rendelet] hatálya alá tartozó mezőgazdasági termékekből a bázisévben rögzített, a kereskedőnél kialakult átlagos napi mennyiséget árusítja és a fogyasztók hozzájutnak az érintett termékhez?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
30      Előzetesen meg kell vizsgálni az osztrák kormány és a Bizottság írásbeli észrevételeiben kifejtett azon érvelést, miszerint a kérdést előterjesztő bíróság által említett rendelkezések, azaz a KPSZ‑rendelet 83. cikkének (5) bekezdése és 90a. cikkének (3) bekezdése nem alkalmazandók sem a vitatott kormányrendelet által érintett termékek többségére, sem pedig az e kormányrendeletben előírt követelményekre.
31      A KPSZ‑rendelet 83. cikkének (5) bekezdése értelmében a tagállamok csak abban az esetben fogadhatnak el vagy tarthatnak fenn további nemzeti rendelkezéseket az uniós forgalmazási előírások hatálya alá tartozó termékek vonatkozásában, ha e rendelkezések megfelelnek az uniós jognak, mindenekelőtt az áruk szabad mozgása elvének. E rendelet 90a. cikkének (3) bekezdése arra kötelezi a tagállamokat, hogy az e termékek forgalmazására vonatkozó szabályokkal kapcsolatban végezzenek ellenőrzéseket, és szabjanak ki szankciókat arra az esetre, ha az említett termékek nem felelnek meg e szabályoknak. Mivel e két rendelkezés az említett rendelet II. része II. címe I. fejezetének a forgalmazási előírásokra vonatkozó 1. szakaszában található, azokat kizárólag ilyen – az ugyanezen rendelet 75. cikkének (3) bekezdésében felsorolt kérdésekre vonatkozó – előírások esetén kell alkalmazni.
32      Márpedig egyrészt bizonyos termékek maximális árának rögzítése és az e termékekből meghatározott mennyiség árusítására vonatkozó kötelezettség nem tartozik a KPSZ‑rendelet 75. cikkének (3) bekezdésében említett konkrét kérdések vagy az e cikk (5) bekezdésében említett sajátos jellemzők körébe. Másrészt az említett cikk (1) bekezdéséből kitűnik, hogy a vitatott kormányrendeletben említett nyolc termék közül csak a tojásra és a baromfihúsra vonatkozhat forgalmazási előírás. Márpedig e tekintetben sem az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a tojás forgalmazása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2008. június 23‑i 589/2008/EK bizottsági rendelet (HL 2008. L 163., 6. o.), sem a baromfira vonatkozó egyes forgalmazási előírások tekintetében az 1234/2007/EK tanácsi rendelet végrehajtási szabályainak meghatározásáról szóló, 2008. június 16‑i 543/2008/EK bizottsági rendelet (HL 2008. L 157., 46. o.; helyesbítések: HL 2009. L 8., 33. o.; HL 2018. L 105., 35. o.) nem tartalmaz forgalmazási szabályokat egyrészt a maximális ár rögzítésére, másrészt a kereskedők azon kötelezettségére vonatkozóan, hogy e két termékből meghatározott mennyiséget árusítsanak. Ennélfogva semmi nem enged arra következtetni, hogy az említett két terméket illetően létezne olyan forgalmazási előírás, amely a jelen ítélet 30. pontjában említett rendelkezések alkalmazását igazolná.
33      Meg kell tehát állapítani, hogy maguk az előterjesztő bíróság kérdéseiben említett rendelkezések nem relevánsak annak értékelése szempontjából, hogy a vitatott kormányrendelet megfelel‑e a KPSZ‑rendeletnek. Mindazonáltal, tekintettel arra, hogy a Bíróság feladata az uniós jog minden olyan rendelkezésének értelmezése, amelyre a nemzeti bíróságoknak az eléjük terjesztett jogviták eldöntése érdekében szükségük van, még akkor is, ha e bíróságok az általuk feltett kérdésekben nem jelölik meg kifejezetten ezeket a rendelkezéseket (2024. február 22‑i Deutsche Rentenversicherung Bund ítélet, C‑283/21, EU:C:2024:144, 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), az ilyen megállapítás nem akadályozza meg annak vizsgálatát, hogy e kormányrendelet megfelel‑e az uniós jognak, és különösen e rendelet rendelkezéseinek, amennyiben az említett kormányrendelet olyan termékekre vonatkozik, amelyek az említett rendelet hatálya alá tartoznak.
34      E körülmények között az említett kérdéseket, amelyeket együttesen kell megvizsgálni, úgy kell érteni, hogy azok lényegében arra vonatkoznak, hogy a KPSZ‑rendeletet úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti intézkedés, amely veszélyhelyzetre hivatkozással egyrészt arra kötelezi a kereskedőt, hogy bizonyos, e rendelet hatálya alá tartozó mezőgazdasági termékeket hatósági áron és a kereskedőnél készleten lévő, a referenciaévben rögzített átlagos napi mennyiségben árusítson, másrészt az e nemzeti intézkedésben előírt kötelezettségek megsértése esetére kötelező jelleggel bírság kiszabását írja elő.
35      E tekintetében emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdésének d) pontja alapján az Unió és a tagállamok között megosztott hatáskörbe tartozó közös agrárpolitika (KAP) keretében az utóbbiak jogalkotási hatáskörrel rendelkeznek, amely az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdése alapján azt teszi lehetővé számukra, hogy hatáskörüket olyan mértékben gyakorolják, amilyen mértékben az Unió hatáskörét nem gyakorolta (2021. március 11‑i Bizottság kontra Magyarország [Árrések] ítélet, C‑400/19, EU:C:2021:194, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
36      Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a valamely meghatározott területen történő közös piacszervezésre (a továbbiakban: KPSZ) vonatkozó rendelet esetén a tagállamok mindazonáltal kötelesek tartózkodni minden olyan intézkedéstől, amely attól való eltérést valósítana meg, illetve azt veszélyeztetné. Ugyancsak összeegyeztethetetlenek a KPSZ‑szel az olyan szabályozások, amelyek akadályozzák annak megfelelő működését, még akkor is, ha a kérdéses tárgykört e KPSZ nem szabályozta kimerítően (2021. március 11‑i Bizottság kontra Magyarország [Árrések] ítélet, C‑400/19, EU:C:2021:194, 35. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
37      Márpedig árrögzítő mechanizmus hiányában az értékesítési árnak a szabad verseny alapján történő szabad meghatározása a KPSZ‑rendelet egyik alkotóeleme, és az áruk hatékony versenyfeltételek melletti szabad mozgása elvének kifejeződését jelenti (lásd ebben az értelemben: 2021. március 11‑i Bizottság kontra Magyarország [Árrések] ítélet, C‑400/19, EU:C:2021:194, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
38      Mindazonáltal a KPSZ bevezetése nem akadályozza a tagállamokat abban, hogy olyan nemzeti szabályokat alkalmazzanak, amelyek az e KPSZ célkitűzéseitől eltérő közérdekű célkitűzéseket követnek, még akkor sem, ha e szabályok hatással lehetnek a belső piac működésére az érintett ágazatban, feltéve hogy e szabályok alkalmasak a kitűzött cél megvalósításának biztosítására, és nem haladják meg az e cél eléréséhez szükséges mértéket (2021. március 11‑i Bizottság kontra Magyarország [Árrések] ítélet, C‑400/19, EU:C:2021:194, 37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
39      Először is, amint az mind a kérdést előterjesztő bíróság megállapításaiból, mind a SPAR Magyarország, az osztrák kormány és a Bizottság írásbeli észrevételeiből kitűnik, a vitatott kormányrendelet sérti a szabad versenyt, amely – amint arra a jelen ítélet 37. pontja emlékeztetett – a KPSZ‑rendelet egyik alkotóeleme. Az a kötelezettség ugyanis, hogy bizonyos mezőgazdasági termékeket hatósági áron és meghatározott mennyiségben árusítsanak, megakadályozza a kereskedőket abban, hogy a szabad versenyen alapuló gazdasági megfontolások alapján szabadon határozzák meg eladási áraikat és az általuk értékesíteni kívánt mennyiségeket.
40      Másodszor, a jelen ítélet 38. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a vitatott kormányrendeletet igazolnia kell valamely, a KPSZ célkitűzéseitől eltérő közérdekű célkitűzésnek.
41      A jelen ügyben a magyar kormány szerint e kormányrendelet kettős célt követett, nevezetesen az infláció elleni küzdelmet és – a megfizethető árú alapvető élelmiszerekkel történő ellátás biztosítása révén – a hátrányos helyzetben lévő fogyasztók védelmét.
42      E tekintetben kétségkívül rá kell mutatni arra, hogy a Bizottság a KPSZ‑rendelet 219. és 221. cikke értelmében bizonyos feltételek mellett jogosult meghozni a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy fellépjen egyrészt a belső vagy a külső piacokon bekövetkező jelentős áremelkedés vagy ‑csökkenés, illetve egyéb események és körülmények által okozott piaci zavar veszélyeivel szemben, beleértve a szükséghelyzeteket is, másrészt pedig a szükséghelyzetekben felmerülő egyedi problémákkal szemben. E rendelkezéseket azonban az általuk szabályozott sajátos helyzetekre tekintettel nem lehet olyan tágan értelmezni, hogy úgy lehessen tekinteni, hogy a KPSZ‑rendelet egészében véve lefedi a vitatott kormányrendelet által követett közérdekű célkitűzéseket, azaz az infláció elleni küzdelmet és – a megfizethető árú alapvető élelmiszerekkel történő ellátás biztosítása révén – a hátrányos helyzetben lévő fogyasztók védelmét.
43      E körülmények között a tagállam hivatkozhat az infláció elleni küzdelemre vagy a hátrányos helyzetben lévő fogyasztók védelmére irányuló célkitűzésre a vitatott kormányrendeletben foglaltakhoz hasonló olyan intézkedések igazolása érdekében, amelyek sértik az árak hatékony versenyfeltételek melletti meghatározásának a KPSZ‑rendelet alapját képező rendszerét.
44      A maximális árat rögzítő intézkedéseknek, valamint a bizonyos termékekből meghatározott mennyiség árusítására vonatkozó kötelezettségnek – amelyeket a vitatott kormányrendelet előírt – azonban eleget kell tenniük a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következő, arányosságra vonatkozó feltételeknek, azaz alkalmasnak kell lenniük az elérni kívánt célkitűzés megvalósítására, és nem haladhatják meg az e célkitűzés eléréséhez szükséges mértéket. E tekintetben az arányosság vizsgálatát a KAP célkitűzéseinek, valamint a KPSZ megfelelő működésének figyelembevételével kell elvégezni, ami szükségessé teszi e célkitűzések és a vitatott kormányrendelet által követett célok egymással szembeni mérlegelését (lásd ebben az értelemben: 2015. december 23‑i Scotch Whisky Association és társai ítélet C‑333/14, EU:C:2015:845, 28. pont).
45      Ezenkívül azon kérdést illetően, hogy a szóban forgó intézkedés alkalmas‑e a kitűzött célok megvalósításának biztosítására, rá kell mutatni arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely nemzeti szabályozás csak akkor alkalmas az elérni kívánt cél megvalósításának biztosítására, ha azt valóban koherens és szisztematikus módon kívánja elérni (2015. december 23‑i Scotch Whisky Association és társai ítélet, C‑333/14, EU:C:2015:845, 37. pont).
46      A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy még ha feltételezzük is, hogy a vitatott kormányrendelet alkalmas arra, hogy a megfizethető árú alapvető élelmiszerekkel történő ellátás biztosítása révén védje a hátrányos helyzetben lévő fogyasztókat és küzdjön az infláció ellen, e kormányrendelet meghaladja az e célok eléréséhez szükséges mértéket (lásd analógia útján: 2021. március 11‑i Bizottság kontra Magyarország [Árrések] ítélet, C‑400/19, EU:C:2021:194, 37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
47      Ugyanis, amint arra a német kormány és a Bizottság az írásbeli észrevételeiben lényegében hivatkozott, a kereskedők hatékony versenyfeltételek melletti – a KPSZ‑rendelet által biztosított – szabad piacra jutásának sérelme, valamint következésképpen az ellátási lánc egészében keletkező zavarok, amelyeket az e kereskedőkkel szemben előírt hatósági árak és ez utóbbiak azon kötelezettsége okoz, hogy az érintett termékekből meghatározott mennyiséget árusítsanak, meghaladják az említett kormányrendelet által kitűzött célok eléréséhez szükséges mértéket.
48      A fentiek összességére tekintettel az előterjesztett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy a KPSZ‑rendeletet úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti intézkedés, amely veszélyhelyzetre hivatkozással egyrészt arra kötelezi a kereskedőt, hogy bizonyos, e rendelet hatálya alá tartozó mezőgazdasági termékeket hatósági áron és a kereskedőnél készleten lévő, a referenciaévben rögzített átlagos napi mennyiségben  árusítson, másrészt az e nemzeti intézkedésben előírt kötelezettségek megsértése esetére kötelező jelleggel bírság kiszabását írja elő.
A költségekről
49      Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:
A 2021. december 2‑i (EU) 2021/2117 európai parlamenti és tanácsi rendelettel módosított, a mezőgazdasági termékpiacok közös szervezésének létrehozásáról és a 922/72/EGK, a 234/79/EGK, az 1037/2001/EK és az 1234/2007/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1308/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletet
a következőképpen kell értelmezni:
azzal ellentétes az olyan nemzeti intézkedés, amely veszélyhelyzetre hivatkozással egyrészt arra kötelezi a kereskedőt, hogy bizonyos, e rendelet hatálya alá tartozó mezőgazdasági termékeket hatósági áron és a kereskedőnél készleten lévő, a referenciaévben rögzített átlagos napi mennyiségben árusítson, másrészt az e nemzeti intézkedésben előírt kötelezettségek megsértése esetére kötelező jelleggel bírság kiszabását írja elő.
Jürimäe
Lenaerts
Piçarra
Jääskinen
Gavalec
Kihirdetve Luxembourgban, a 2024. szeptember 12‑i nyilvános ülésen.
A. Calot Escobar
K. Jürimäe
hivatalvezető
tanácselnök
*      Az eljárás nyelve: magyar.