62016CJ0016
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
20 februari 2018 (
*1
)
„Hogere voorziening – Consumentenbescherming – Onlinegokdiensten – Bescherming van consumenten en spelers en voorkoming van onlinegokken door minderjarigen – Aanbeveling 2014/478/EU van de Commissie – Juridisch niet-bindende handeling van de Unie – Artikel 263 VWEU”
In zaak C‑16/16 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 6 januari 2016,
Koninkrijk België, vertegenwoordigd door L. Van den Broeck, M. Jacobs en J. Van Holm als gemachtigden, bijgestaan door P. Vlaemminck, B. Van Vooren, R. Verbeke en J. Auwerx, advocaten,
rekwirant,
andere partij in de procedure:
Europese Commissie, vertegenwoordigd door F. Wilman en H. Tserepa-Lacombe als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, A. Tizzano, vicepresident, R. Silva de Lapuerta, J. L. da Cruz Vilaça, J. Malenovský en E. Levits, kamerpresidenten, E. Juhász, A. Borg Barthet, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader (rapporteur), C. Lycourgos en M. Vilaras, rechters,
advocaat-generaal: M. Bobek,
griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 26 juni 2017,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 december 2017,
het navolgende
Arrest
1
Met zijn hogere voorziening verzoekt het Koninkrijk België om vernietiging van de beschikking van het Gerecht van de Europese Unie van 27 oktober 2015, België/Commissie (T‑721/14, hierna: „bestreden beschikking”, EU:T:2015:829), waarbij het Gerecht zijn beroep tot nietigverklaring van aanbeveling 2014/478/EU van de Commissie van 14 juli 2014 betreffende beginselen ter bescherming van consumenten en gebruikers van onlinegokdiensten en ter voorkoming van onlinegokken door minderjarigen (PB 2014, L 214, blz. 38, hierna: „litigieuze aanbeveling”) niet-ontvankelijk had verklaard.
Toepasselijke bepalingen
2
Artikel 263, eerste alinea, VWEU luidt:
„Het Hof van Justitie van de Europese Unie gaat de wettigheid na van de wetgevingshandelingen, van de handelingen van de Raad [van de Europese Unie], van de [Europese] Commissie en van de Europese Centrale Bank, voor zover het geen aanbevelingen of adviezen betreft, en van de handelingen van het Europees Parlement en de Europese Raad die beogen rechtsgevolgen ten aanzien van derden te hebben. Het gaat ook de wettigheid na van de handelingen van de organen of instanties van de Unie waarmee rechtsgevolgen ten aanzien van derden worden beoogd.”
3
Artikel 288 VWEU, dat is opgenomen in een afdeling met als titel „Rechtshandelingen van de Unie”, bepaalt:
„Teneinde de bevoegdheden van de Unie te kunnen uitoefenen, stellen de instellingen verordeningen, richtlijnen, besluiten, aanbevelingen en adviezen vast.
Een verordening heeft een algemene strekking. Zij is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.
Een richtlijn is verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen.
Een besluit is verbindend in al zijn onderdelen. Indien de adressaten worden vermeld, is het alleen voor hen verbindend.
Aanbevelingen en adviezen zijn niet verbindend.”
4
Artikel 1 van verordening nr. 1 van de Raad van 15 april 1958 tot regeling van het taalgebruik in de Europese Economische Gemeenschap (PB 1958, 17, blz. 385), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 517/2013 van de Raad van 13 mei 2013 (PB 2013, L 158, blz. 1), bepaalt:
„De officiële talen en de werktalen van de Instellingen van de Unie zijn het Bulgaars, het Deens, het Duits, het Engels, het Ests, het Fins, het Frans, het Grieks, het Hongaars, het Iers, het Italiaans, het [Kroatisch], het Lets, het Litouws, het Maltees, het Nederlands, het Pools, het Portugees, het Roemeens, het Sloveens, het Slowaaks, het Spaans, het Tsjechisch en het Zweeds.”
Voorgeschiedenis van het geding
5
Op 14 juli 2014 heeft de Europese Commissie de litigieuze aanbeveling vastgesteld op de grondslag van artikel 292 VWEU.
6
Volgens overweging 9 van die aanbeveling heeft deze tot doel „de gezondheid van consumenten en spelers te beschermen en zo de mogelijke economische schade ten gevolge van pathologisch of buitensporig gokken in te perken”.
7
Deel I van die aanbeveling, met als opschrift „Doel”, luidt als volgt:
„1.
De lidstaten wordt aanbevolen door beginselen inzake onlinegokdiensten en verantwoorde commerciële communicatie over dergelijke diensten aan te nemen, consumenten, spelers en minderjarigen een hoog beschermingsniveau te bieden dat hen behoedt voor gezondheidsproblemen en de mogelijke economische schade ten gevolge van pathologisch of buitensporig gokken zoveel mogelijk inperkt.
2.
Deze aanbeveling doet geen afbreuk aan het recht van de lidstaten om gokdiensten te reguleren.”
8
De punten III tot en met X van die aanbeveling hebben respectievelijk betrekking op „Te verstrekken informatie”, „Minderjarigen”, „Spelersregistratie en -account”, „Spelersactiviteit en ondersteuning”, „Time-out en zelfuitsluiting”, „Commerciële communicatie”, „Sponsoring” en „Voorlichting”.
Procesverloop bij het Gerecht en bestreden beschikking
9
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 13 oktober 2014, heeft het Koninkrijk België een beroep tot nietigverklaring van de litigieuze aanbeveling ingesteld.
10
Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 19 december 2014, heeft de Commissie krachtens artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van 2 mei 1991 een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. Het Koninkrijk België heeft op 20 februari 2015 zijn opmerkingen over deze exceptie ingediend.
11
De Commissie voerde aan dat het bij het Gerecht ingestelde beroep niet-ontvankelijk was omdat de litigieuze aanbeveling geen voor beroep vatbare handeling was in de zin van artikel 263 VWEU. Zij was in wezen van mening dat de litigieuze aanbeveling zowel naar de vorm als naar de inhoud ervan een „echte” aanbeveling is in de zin van artikel 288 VWEU, die niet verbindend is en geen bindende verplichtingen oplegt. Daarvan getuigen de formele presentatie van die op artikel 292 VWEU gebaseerde aanbeveling en het feit dat zij in niet-dwingende en voorwaardelijke bewoordingen is gesteld. De Commissie voegde daaraan toe dat geen van de argumenten in het verzoekschrift van het Koninkrijk België kan afdoen aan deze kwalificatie van de litigieuze aanbeveling als een niet voor beroep vatbare handeling.
12
Het Koninkrijk België was van mening dat het beroep ontvankelijk was. Onder verwijzing naar onder meer de arresten van 31 maart 1971, Commissie/Raad, AETR (22/70, EU:C:1971:32), en 13 december 1989, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646), en naar het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming, voerde het Koninkrijk België in wezen aan dat de litigieuze aanbeveling vatbaar moet zijn voor rechterlijke toetsing. In de eerste plaats stelde het Koninkrijk België dat deze aanbeveling „negatieve rechtsgevolgen” teweegbrengt, aangezien zij, zoals uit het eerste, het derde en het vierde middel van het verzoekschrift blijkt, fundamentele beginselen van het Unierecht schendt, te weten het beginsel van bevoegdheidstoedeling en de verplichting tot loyale samenwerking tussen de instellingen van de Unie en tussen deze instellingen en de lidstaten. In de tweede plaats voerde het Koninkrijk België in het kader van het tweede en het vijfde middel van zijn beroep aan dat de litigieuze aanbeveling voortvloeit uit een intentie om de toepassing van de bepalingen van de artikelen 49 en 56 VWEU op het gebied van kansspelen te harmoniseren en in feite een verholen richtlijn vormt, wat aan de Unierechter staat om na te gaan. Het voegde daaraan toe dat de litigieuze aanbeveling indirecte rechtsgevolgen met zich brengt, aangezien, ten eerste, op de lidstaten op grond van hun plicht tot loyale samenwerking een inspanningsverbintenis rust om de aanbeveling na te leven en, ten tweede, de nationale rechterlijke instanties met deze aanbeveling rekening zullen moeten houden.
13
Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 12 en 16 januari 2015, hebben de Helleense Republiek en de Portugese Republiek verzocht om in deze procedure te mogen interveniëren aan de zijde van het Koninkrijk België.
14
Bij de bestreden beschikking, die is gegeven krachtens artikel 130, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, heeft het Gerecht de exceptie van niet-ontvankelijkheid aanvaard zonder op de zaak ten gronde in te gaan. Het Gerecht was namelijk van oordeel dat de litigieuze aanbeveling geen bindende rechtsgevolgen teweegbrengt of beoogt teweeg te brengen, zodat zij niet kan worden aangemerkt als „een voor beroep vatbare handeling” in de zin van artikel 263 VWEU. Het Gerecht heeft het beroep dus niet-ontvankelijk verklaard en beslist dat derhalve op de verzoeken tot interventie niet hoefde te worden beslist.
Conclusies van partijen
15
Met zijn hogere voorziening verzoekt het Koninkrijk België het Hof:
–
de bestreden beschikking geheel te vernietigen;
–
het beroep tot nietigverklaring ontvankelijk te verklaren;
–
de zaak ten gronde te behandelen;
–
de verzoeken tot interventie van de Helleense Republiek en de Portugese Republiek ontvankelijk te verklaren, en
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
16
De Commissie verzoekt het Hof:
–
de hogere voorziening af te wijzen, en
–
het Koninkrijk België te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
17
Ter ondersteuning van zijn hogere voorziening voert het Koninkrijk België drie middelen aan.
Eerste en tweede middel
Argumenten van partijen
18
In het kader van het eerste middel voert het Koninkrijk België aan dat de vaststelling van om het even welke rechtshandeling in de zin van artikel 288 VWEU op zich volstaat om rechtsgevolgen teweeg te brengen die een wettigheidstoezicht in de zin van artikel 263 VWEU kunnen rechtvaardigen. De uitsluiting van aanbevelingen uit de werkingssfeer van dat toezicht moet strikt worden uitgelegd. Anders dan het Gerecht in de bestreden beschikking heeft geoordeeld, zou het dus mogelijk moeten zijn de Unierechter te verzoeken na te gaan of de instelling die de litigieuze aanbeveling heeft vastgesteld de beginselen van bevoegdheidstoebedeling, loyale samenwerking en institutioneel evenwicht, die van fundamenteel belang zijn in het kader van de verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en haar lidstaten en tussen de instellingen van de Unie onderling, heeft nageleefd. Zelfs in het geval van een echte aanbeveling is het Gerecht dus bevoegd om na te gaan of genoemde beginselen niet zijn geschonden bij de vaststelling van die aanbeveling, zonder dat dit vereist dat de materiële inhoud van die aanbeveling volledig wordt getoetst.
19
In dat verband voert het Koninkrijk België aan dat artikel 292 VWEU op grond waarvan de litigieuze aanbeveling is vastgesteld, geen materiële rechtsgrondslag vormt, maar enkel een procedurele rechtsgrondslag op grond waarvan niet alleen de Commissie maar ook de Raad bevoegd zijn om aanbevelingen aan te nemen. De naleving van het beginsel van institutioneel evenwicht vereist dus dat de Unierechter kan nagaan of de Commissie in casu over een materiële rechtsgrondslag beschikte om de litigieuze aanbeveling vast te stellen.
20
Het Koninkrijk België voert voorts aan dat uit het arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad, AETR (22/70, EU:C:1971:32) volgt dat de Unierechter reeds in het stadium van de beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring moet kunnen nagaan of de bestreden handeling rechtsgevolgen teweeg kan brengen ten aanzien van de prerogatieven van de andere instellingen van de Unie en van de lidstaten, zonder zich ten gronde te moeten uitspreken over de rechtmatigheid van die handeling.
21
In het kader van het tweede middel voert het Koninkrijk België aan dat de bestreden beschikking, in het bijzonder de punten 53 tot en met 55 ervan, resulteert in een procedurele ongelijkheid aangezien het niet door de Unierechter zou kunnen laten toetsen of de Commissie het beginsel van loyale samenwerking heeft nageleefd, terwijl die instelling wel in rechte zou kunnen laten toetsen of rechtshandelingen, ook al brengen zij geen bindende rechtsgevolgen mee, in overeenstemming zijn met dat beginsel.
22
Het Koninkrijk België voert tevens aan dat de slotsom waartoe het Gerecht in punt 52 van de bestreden beschikking is gekomen, niet verenigbaar is met de inzichten uit de arresten van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, EU:C:1986:166), en 22 mei 1990, Parlement/Raad (C‑70/88, EU:C:1990:217), volgens welke een beroep tot nietigverklaring ontvankelijk verklaard moet worden, zelfs bij gebreke van een bepaling daartoe in de Verdragen, voor zover het ertoe strekt dat wordt nagegaan of een instelling van de Unie de fundamentele beginselen van de rechtsorde van de Unie heeft nageleefd.
23
Het Koninkrijk België wijst er nog op dat het Hof, in het arrest van 6 oktober 2015, Raad/Commissie (C‑73/14, EU:C:2015:663), niet in twijfel heeft getrokken dat het beroep tot nietigverklaring ontvankelijk was, hoewel dat beroep betrekking had op het standpunt van de Unie in het kader van een niet-bindende adviesprocedure.
24
De Commissie stelt voor die middelen af te wijzen.
Beoordeling door het Hof
25
In de eerste plaats, voor zover met de eerste twee middelen, die samen moeten worden onderzocht, wordt aangevoerd dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de litigieuze aanbeveling geen rechtsgevolgen teweegbrengt die een wettigheidstoetsing op grond van artikel 263 VWEU kunnen rechtvaardigen, zij in herinnering gebracht dat volgens de eerste alinea van dat artikel het Hof de wettigheid nagaat van met name de handelingen van de Raad, van de Commissie en van de ECB, „voor zover het geen aanbevelingen [...] betreft”.
26
Door aanbevelingen in een afzonderlijke categorie van handelingen van de Unie in te delen en door uitdrukkelijk te bepalen dat zij „niet verbindend” zijn, heeft artikel 288 VWEU de instellingen die bevoegd zijn om aanbevelingen aan te nemen, een bevoegdheid willen toekennen om impulsen te geven en om te overtuigen, die verschilt van de bevoegdheid om bindende handelingen vast te stellen.
27
In dat verband heeft het Gerecht in punt 17 van de bestreden beschikking op basis van vaste rechtspraak van het Hof terecht geoordeeld dat „ontsnappen aan het rechterlijk toezicht zoals bedoeld in artikel 263 VWEU alle handelingen die geen bindende rechtsgevolgen tot stand brengen, zoals [...] gewone aanbevelingen”.
28
Anders dan het Koninkrijk België betoogt, volstaat het dus niet dat een instelling een aanbeveling aanneemt die in strijd zou zijn met bepaalde beginselen of procedureregels, opdat die aanbeveling vatbaar is voor een beroep tot nietigverklaring, hoewel zij geen bindende rechtsgevolgen teweegbrengt.
29
Dat aanbevelingen niet vatbaar zijn voor een beroep tot nietigverklaring geldt, bij wijze van uitzondering, evenwel niet indien de bestreden handeling vanwege de inhoud ervan geen echte aanbeveling is.
30
In dat verband moet, wanneer de inhoud van de bestreden handeling wordt onderzocht om te bepalen of die handeling bindende rechtsgevolgen teweegbrengt, rekening worden gehouden met het feit dat, zoals in punt 25 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, aanbevelingen overeenkomstig artikel 263 VWEU zijn uitgesloten van de werkingssfeer van die bepaling, en dat zij volgens artikel 288, vijfde alinea, VWEU niet verbindend zijn.
31
Na deze precisering moet in herinnering worden gebracht dat als „voor beroep vatbare handelingen” in de zin van artikel 263 VWEU worden aangemerkt alle door de instellingen vastgestelde bepalingen, ongeacht de vorm, die tot doel hebben bindende rechtsgevolgen tot stand te brengen (zie in die zin arresten van 31 maart 1971, Commissie/Raad, AETR, 22/70, EU:C:1971:32, punten 39 en 42, en 25 oktober 2017, Roemenië/Commissie, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, punt 47en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32
Om vast te stellen of de bestreden handeling bindende rechtsgevolgen in het leven roept, moet worden gekeken naar de inhoud van die handeling en moeten die gevolgen worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, zoals de inhoud van die handeling, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de context waarin de handeling is vastgesteld en met de bevoegdheden van de instelling die de handeling heeft vastgesteld (zie in die zin arresten van 13 februari 2014, Hongarije/Commissie, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punt 55en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 25 oktober 2017, Slowakije/Commissie, C‑593/15 P en C‑594/15 P, EU:C:2017:800, punt 47).
33
In casu heeft het Gerecht in punt 18 van de bestreden beschikking, ter beoordeling van de vraag of de litigieuze aanbeveling dergelijke gevolgen kon hebben en of daartegen dus op grond van artikel 263 VWEU een beroep tot nietigverklaring kon worden ingesteld, gekeken naar de bewoordingen ervan en naar de context waar zij deel van uitmaakt, de inhoud ervan en de bedoeling van degene die de handeling heeft vastgesteld.
34
Meer in het bijzonder heeft het Gerecht in punt 21 van de bestreden beschikking ten eerste geoordeeld dat „de bestreden aanbeveling voornamelijk in niet-dwingende bewoordingen is opgesteld”, zoals blijkt uit de analyse van het Gerecht in de punten 22 en 23 van de bestreden beschikking. In dat verband heeft het Gerecht in de punten 26 en 27 van die beschikking gepreciseerd dat bepaalde taalversies van die aanbeveling, hoewel zij gedeeltelijk meer dwingende bewoordingen bevatten, niettemin in wezen niet-dwingend zijn geformuleerd.
35
Ten tweede heeft het Gerecht in punt 29 van die beschikking vastgesteld „dat ook uit de inhoud van de bestreden aanbeveling blijkt dat deze handeling geenszins beoogt bindende rechtsgevolgen tot stand te brengen en de Commissie niet de intentie had om er dergelijke gevolgen aan toe te kennen”. In het bijzonder is in punt 31 van de bestreden beschikking in herinnering gebracht dat „in punt 2 van de bestreden aanbeveling uitdrukkelijk wordt gepreciseerd dat zij geen afbreuk doet aan het recht van de lidstaten om gokdiensten te reguleren”. Daarenboven is in punt 32 van die beschikking benadrukt dat de litigieuze aanbeveling nergens uitdrukkelijk vermeldt dat de lidstaten verplicht zouden zijn de in de aanbeveling geformuleerde beginselen aan te nemen en toe te passen.
36
Ten derde heeft het Gerecht in punt 36 van die beschikking met betrekking tot de context van de litigieuze handeling vastgesteld dat, „zonder op dit punt te worden weersproken door het Koninkrijk België”, uit een uittreksel uit mededeling COM(2012) 596 final van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s van 23 oktober 2012, met als titel „Een breed Europees kader voor onlinegokken”, volgt dat het „[a]l met al [...] op dit moment niet aangewezen [lijkt] om sectorspecifieke [Unie]wetgeving voor te stellen” voor onlinegokken.
37
Het is dus, na de bewoordingen, de inhoud en de strekking van de litigieuze aanbeveling alsook de context waarvan deze deel uitmaakt, rechtens genoegzaam te hebben geanalyseerd, dat het Gerecht in punt 37 van de bestreden beschikking op goede gronden tot de slotsom heeft kunnen komen dat die aanbeveling „geen bindende rechtsgevolgen tot stand brengt of beoogt tot stand te brengen, zodat zij niet kan worden gekwalificeerd als een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU”.
38
Aan voornoemde analyse wordt ten eerste geen afbreuk gedaan door het argument van het Koninkrijk België dat het Hof in het arrest van 6 oktober 2015, Raad/Commissie (C‑73/14, EU:C:2015:663), geen vraagtekens heeft geplaatst bij de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring van de Raad, hoewel dat beroep betrekking had op het indienen van een standpunt van de Unie in het kader van een niet-bindende adviesprocedure. Het volstaat immers erop te wijzen dat dit beroep niet was gericht tegen een aanbeveling in de zin van artikel 288, vijfde alinea, VWEU, maar tegen een besluit van de Commissie dat overeenkomstig artikel 288, vierde alinea, VWEU bindende rechtsgevolgen teweegbrengt. Het voorwendsel dat dit besluit is vastgesteld in het kader van de deelname aan een dergelijke procedure, komt er, zoals de Commissie terecht heeft benadrukt, overigens op neer dat de aard van de gevolgen van genoemd besluit en de aard van de betrokken adviesprocedure ten onrechte door elkaar worden gehaald.
39
Voor zover met het eerste middel wordt aangevoerd dat het Gerecht de draagwijdte van de beginselen van bevoegdheidstoebedeling, loyale samenwerking en institutioneel evenwicht heeft geschonden, moet ten tweede worden opgemerkt dat het Koninkrijk België daarmee het Gerecht verwijt uit de vermeende schending van die beginselen door de Commissie niet te hebben afgeleid dat de litigieuze aanbeveling vatbaar is voor beroep. Zoals in punt 28 van het onderhavige arrest is benadrukt, kan een dergelijk betoog echter niet worden aanvaard.
40
Voor zover het tweede middel is ontleend aan de schending door het Gerecht van de vermeende wederkerigheid van het beginsel van loyale samenwerking, zij er bovendien op gewezen dat, zoals het Gerecht in punt 55 van de bestreden beschikking in wezen heeft benadrukt, het beroep tot niet-nakoming en het beroep tot nietigverklaring twee beroepsmogelijkheden met een verschillend doel en eigen ontvankelijkheidsvoorwaarden zijn, en voorts dat het beginsel van loyale samenwerking niet tot gevolg kan hebben dat wordt afgeweken van de in artikel 263 VWEU uitdrukkelijk vastgestelde ontvankelijkheidsvoorwaarden.
41
Ten derde kan het argument van het Koninkrijk België dat het Hof in het arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad, AETR (22/70, EU:C:1971:32), ter beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring, is nagegaan of de handeling van de Raad die aan de orde was in de zaak die aanleiding tot dat arrest heeft gegeven, rechtsgevolgen teweeg kon brengen ten aanzien van de prerogatieven van de andere instellingen van de Unie en de lidstaten, niet afdoen aan de overweging in punt 37 van het onderhavige arrest.
42
In dat verband volstaat namelijk de opmerking dat het bij die handeling ging om een in notulen vastgelegde beraadslaging van de Raad, waarvan het Hof, teneinde te beoordelen of de betrokken handeling vatbaar was voor beroep, is nagegaan of zij beoogde bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen. De onderhavige zaak betreft daarentegen een aanbeveling, die volgens de bewoordingen van artikel 263, eerste alinea, VWEU uitdrukkelijk is uitgesloten van de werkingssfeer van het in dat artikel 263 bedoelde wettigheidstoezicht, zoals het Hof overigens in herinnering heeft gebracht in de punten 38 en 39 van het arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad, AETR (22/70, EU:C:1971:32), in de context van artikel 173 EEG (later artikel 173 EG en thans artikel 230 EG). Bovendien, zoals uit de punten 33 tot en met 37 van het onderhavige arrest blijkt, is het Gerecht nagegaan of de litigieuze aanbeveling beoogde bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen en heeft het terecht geoordeeld dat dit niet het geval was.
43
In de tweede plaats, voor zover de eerste twee middelen zijn ontleend aan schending van artikel 263 VWEU omdat het Gerecht met de bestreden beschikking heeft uitgesloten dat de litigieuze aanbeveling aan het in dat artikel bedoelde wettigheidstoezicht wordt onderworpen, wat zou indruisen tegen de eisen die voortvloeien uit de arresten van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, EU:C:1986:166), en 22 mei 1990, Parlement/Raad (C‑70/88, EU:C:1990:217), zij erop gewezen dat, anders dan de zaken die aanleiding tot die twee arresten hebben gegeven, de onderhavige zaak niet wordt gekenmerkt door het feit dat in de Verdragen geen bepaling voorkomt die voorziet in het recht om een beroep tot nietigverklaring als aan de orde in de onderhavige zaak, in te stellen, maar door het feit dat er een uitdrukkelijke bepaling bestaat, te weten artikel 263, eerste alinea, VWEU die aanbevelingen uitsluit van de werkingssfeer van beroepen tot nietigverklaring, aangezien die handelingen geen bindende rechtsgevolgen teweegbrengen, wat het Gerecht in casu terecht heeft vastgesteld.
44
Bovendien is het zo dat, hoewel artikel 263 VWEU uitsluit dat het Hof toezicht uitoefent over handelingen die de aard van een aanbeveling hebben, artikel 267 VWEU het Hof de bevoegdheid geeft om zonder enige uitzondering bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de geldigheid en de uitlegging van handelingen van de instellingen van de Unie (zie in die zin arresten van 13 december 1989, Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, punt 8, en 13 juni 2017, Florescu e.a., C‑258/14, EU:C:2017:448, punt 30).
45
Bijgevolg moeten het eerste en het tweede middel in hun geheel worden afgewezen.
Derde middel
Argumenten van partijen
46
Met zijn derde middel voert het Koninkrijk België aan dat het Gerecht, na te hebben vastgesteld dat de litigieuze aanbeveling in dwingende bewoordingen is opgesteld in de Duitse en de Nederlandse taalversie ervan, had moeten erkennen dat die aanbeveling beoogt bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen, althans wat het Koninkrijk België betreft.
47
Volgens de Commissie moet dat middel worden afgewezen aangezien het, door uit te gaan van een tekstanalyse die uitsluitend ziet op een aantal taalversies, het beginsel van eenvormige uitlegging van de bepalingen van het Unierecht schendt.
Beoordeling door het Hof
48
Blijkens artikel 1 van verordening nr. 1, zoals gewijzigd bij verordening nr. 517/2013, zijn alle in die bepaling opgesomde officiële talen van de Unie de authentieke talen van de handelingen waarin zij zijn opgesteld.
49
Bijgevolg hebben alle taalversies van een handeling van de Unie in beginsel dezelfde waarde. Teneinde de eenvormige uitlegging van het Unierecht te handhaven, moet de betrokken bepaling derhalve, indien er verschillen tussen de taalversies bestaan, worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en het doel van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie in die zin arresten van 2 april 1998, EMU Tabac e.a., C‑296/95, EU:C:1998:152, punt 36, en 20 november 2003, Kyocera, C‑152/01, EU:C:2003:623, punten 32 en 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50
Zo kan de in een van de taalversies van een handeling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die handeling dienen of in zoverre voorrang hebben boven de andere taalversies. Een dergelijke benadering zou immers onverenigbaar zijn met het vereiste van eenvormige toepassing van het Unierecht (zie in die zin arresten van 22 oktober 2009, Zurita García en Choque Cabrera, C‑261/08 en C‑348/08, EU:C:2009:648, punt 55en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 9 maart 2017, GE Healthcare, C‑173/15, EU:C:2017:195, punt 65en aldaar aangehaalde rechtspraak).
51
In casu heeft het Gerecht, zoals blijkt uit punt 34 van het onderhavige arrest, in de bestreden beschikking de verschillende taalversies van de litigieuze aanbeveling met elkaar vergeleken en is het tot de slotsom gekomen dat die aanbeveling in wezen niet-dwingend is geformuleerd.
52
Zoals blijkt uit punt 37 van het onderhavige arrest is het bovendien na de bewoordingen en de inhoud van de litigieuze aanbeveling en de context waarvan deze deel uitmaakt rechtens genoegzaam te hebben geanalyseerd, dat het Gerecht in punt 37 van de bestreden beschikking op goede gronden tot de slotsom heeft kunnen komen dat die aanbeveling „geen bindende rechtsgevolgen tot stand brengt of beoogt tot stand te brengen, zodat zij niet kan worden gekwalificeerd als een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU”.
53
Derhalve kan het derde middel niet worden aanvaard.
54
Gelet op een en ander dient de hogere voorziening in haar geheel te worden verworpen.
Kosten
55
Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is. Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat krachtens artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Daar het Koninkrijk België in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Het Hof (Grote kamer) verklaart:
1)
De hogere voorziening wordt afgewezen.
2)
Het Koninkrijk België wordt verwezen in de kosten.
Lenaerts
Tizzano
Silva de Lapuerta
Da Cruz Vilaça
Malenovský
Levits
Juhász
Borg Barthet
Bonichot
Arabadjiev
Toader
Lycourgos
Vilaras
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 20 februari 2018.
De griffier
A. Calot Escobar
De president
K. Lenaerts
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.