62014TJ0639(01)_RES
Zaak T‑639/14 RENV II
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI)tegenEuropese Commissie
Arrest van het Gerecht (Zesde kamer – uitgebreid) van 12 november 2025
„Staatssteun – Tarief voor de levering van elektriciteit – Sluiting van een arbitrageovereenkomst tot vaststelling van het tarief – Besluit om de klacht niet verder te behandelen – Besluit waarbij wordt vastgesteld dat er geen sprake is van steun – Recht om te worden gehoord – Voordeel – Criterium van de particuliere investeerder – Complexe economische beoordeling”
Beroep tot nietigverklaring – Adiëring van het Gerecht – Vernietiging van het arrest van het Gerecht door het Hof met terugverwijzing van de zaak – Beoordeling door het Gerecht van alle aangevoerde middelen tot nietigverklaring – Uitzondering – Rechtspunten die het Hof definitief heeft beslecht
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 191)
(zie punten 36‑41)
Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens het criterium van de particuliere investeerder – Tariefgeschil tussen een onder de zeggenschap van de staat vallende elektriciteitsleverancier en zijn hoofdafnemer – Besluit van de elektriciteitsleverancier om de beslechting van het geschil toe te vertrouwen aan een scheidsgerecht – Onderzoek naar de toekenning bij dat besluit van een voordeel aan de hoofdafnemer – Toepasselijkheid van het criterium van de particuliere investeerder – Onmogelijkheid voor de elektriciteitsleverancier om te voorzien welk elektriciteitstarief bij de scheidsrechterlijke uitspraak zou worden vastgesteld – Irrelevant
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 46, 51‑54, 67‑85)
Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Inleidende fase en contradictoire fase – Verplichting van de Commissie om de contradictoire procedure in te leiden bij ernstige moeilijkheden – Tariefgeschil tussen een onder de zeggenschap van de staat vallende elektriciteitsleverancier en zijn hoofdafnemer – Besluit van de elektriciteitsleverancier om de beslechting van het geschil toe te vertrouwen aan een scheidsgerecht – Onderzoek naar de toekenning bij dat besluit van een voordeel aan de hoofdafnemer – Beoordeling volgens het criterium van de particuliere investeerder – Besluit van de Commissie waarbij wordt vastgesteld dat er geen sprake is van staatssteun, zonder dat de formele onderzoeksprocedure wordt ingeleid – Geen ernstige moeilijkheden die de Commissie verplichten om de formele onderzoeksprocedure in te leiden
(Art. 108 VWEU)
(zie punten 102‑111, 148, 154, 161, 166, 170, 174‑200)
Handelingen van de instellingen – Intrekking – Onrechtmatige handelingen – Besluit van de Commissie om een klacht waarmee wordt beoogd schending van de bepalingen van het VWEU inzake staatssteun te doen vaststellen, niet verder te behandelen – Vaststelling van een nieuw besluit tot intrekking en vervanging van het besluit om de klacht niet verder te behandelen – Besluit waarbij is vastgesteld dat er geen sprake is van staatssteun – Besluit dat is vastgesteld aan het einde van de inleidende onderzoeksprocedure – Verplichting van de Commissie om die procedure helemaal opnieuw te beginnen – Geen
(Art. 108 VWEU)
(zie punten 223‑226)
Steunmaatregelen van de staten – Administratieve procedure – Recht van de belanghebbenden om te worden gehoord – Grenzen
(Art. 108 VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 24, lid 2)
(zie punten 227‑233)
Handelingen van de instellingen – Intrekking – Onrechtmatige handelingen – Besluit van de Commissie om een klacht waarmee wordt beoogd schending van de bepalingen van het VWEU inzake staatssteun te doen vaststellen, niet verder te behandelen – Vaststelling van een nieuw besluit tot intrekking en vervanging van het besluit om de klacht niet verder te behandelen – Toelaatbaarheid – Voorwaarden
(Art. 108 VWEU)
(zie punten 252‑259)
Samenvatting
Het Gerecht (uitgebreide kamer) onderschrijft het besluit van de Europese Commissie waarbij zij heeft vastgesteld dat de beslissing van een Griekse staatsonderneming om ter beslechting van een handelsgeschil met een andere onderneming geen gebruik te maken van arbitrage, geen toekenning van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU inhoudt. Daarbij verschaft het Gerecht nadere uitleg over de manier waarop het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie moet worden toegepast om vast te stellen of de Griekse staatsonderneming met haar beslissing om de beslechting van hun geschil toe te vertrouwen aan een scheidsgerecht, aan de andere betrokken onderneming een economisch voordeel heeft verleend.
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI), een onder de zeggenschap van de Griekse Staat vallende producent en leverancier van elektriciteit, en zijn hoofdafnemer, Metlen Energy & Metals AE (hierna: „Metlen”), waren verwikkeld in een geschil over het tarief dat DEI Metlen aanrekende voor de levering van elektriciteit.
In 2011 zijn DEI en Metlen een arbitrageovereenkomst aangegaan waarbij zij vrijwillig hebben besloten om de beslechting van hun geschil aan het permanente scheidsgerecht van de Rythmistiki Archi Energeias (Griekse toezichthouder voor energie; hierna: „RAE”) toe te vertrouwen. De beslechting van het geschil is dus toevertrouwd aan een scheidsgerecht dat is samengesteld overeenkomstig de arbitrageovereenkomst en de regeling voor de permanente arbitrage van de RAE.
Volgens die arbitrageovereenkomst bestond de aan het scheidsgerecht opgedragen taak erin om op basis van de tussen DEI en Metlen gevoerde onderhandelingen een tarief voor de levering van elektriciteit vast te stellen dat in overeenstemming was met de specifieke kenmerken van Metlen en minstens de kosten van DEI dekte. Voorts moest het scheidsgerecht rekening houden met het door de partijen bij de overeenkomst gespecificeerde regelgevingskader, met name een beslissing van de RAE houdende vaststelling van de grondbeginselen voor tarifering van elektriciteit voor hoogspanningsafnemers.
Intussen betaalde Metlen de maandelijkse facturen van DEI nog steeds niet volledig, aangezien partijen het oneens bleven over het toe te passen tarief. Dei dreigde dan ook om Metlen niet langer te voorzien van elektriciteit indien zij de betwiste facturen niet zou betalen, hetgeen Metlen ertoe heeft gebracht om een klacht in te dienen bij de RAE, waarin zij om voorlopige maatregelen verzocht.
Naar aanleiding van die klacht heeft de RAE bij beslissing van 9 mei 2012 een voorlopig tarief voor de levering van elektriciteit aan Metlen vastgesteld.
Op 15 juni 2012 heeft DEI bij de Commissie een klacht tegen die beslissing ingediend (hierna: „klacht van 2012”), waarin zij aanvoerde dat het door de RAE vastgestelde voorlopige tarief haar verplichtte aan Metlen elektriciteit te leveren tegen een lagere prijs dan haar kostprijs en onrechtmatige staatssteun vormde.
Bij beslissing van 31 oktober 2013 heeft het scheidsgerecht het voor Metlen geldende elektriciteitstarief voor de periode van 1 juli 2010 tot en met 31 december 2013 vastgesteld (hierna: „scheidsrechterlijke uitspraak”).
Op 23 december 2013 heeft DEI bij de Commissie een tweede klacht ingediend wegens schending van de staatssteunregels, aangezien het bij de scheidsrechterlijke uitspraak vastgestelde tarief lager was dan het door de RAE voorlopig vastgestelde tarief.
Bij brief van 12 juni 2014 heeft de Commissie DEI ervan in kennis gesteld dat die klacht niet verder zou worden behandeld (hierna: „litigieuze brief”). Daarop heeft DEI bij het Gerecht het onder nummer T‑639/14 ingeschreven beroep tot nietigverklaring van de litigieuze brief ingesteld.
Tijdens die procedure heeft de Commissie de klachten van DEI bij besluit van 25 maart 2015 (hierna: „eerste litigieus besluit”) (
1
) afgewezen op grond dat, ten eerste, de klacht van 2012 zonder voorwerp was geraakt en, ten tweede, aan Metlen geen voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU was toegekend, aangezien de beslissing van DEI om hun geschil aan arbitrage te onderwerpen in overeenstemming was met het beginsel van de particuliere investeerder.
Vervolgens heeft DEI bij het Gerecht het onder nummer T‑352/15 ingeschreven beroep tot nietigverklaring van dat eerste litigieuze besluit ingesteld.
Bij beschikking van 9 februari 2016 (
2
) heeft het Gerecht geoordeeld dat op het beroep in zaak T‑639/14 niet meer hoefde te worden beslist. In hogere voorziening heeft het Hof die beschikking bij arrest van 31 mei 2017 (
3
) evenwel vernietigd en de zaak terugverwezen naar het Gerecht, waar zij werd ingeschreven onder nummer T‑639/14 RENV.
Op 14 augustus 2017 heeft de Commissie een tweede besluit vastgesteld, waarbij zowel de litigieuze brief als het eerste litigieuze besluit zijn ingetrokken en vervangen (hierna: „tweede litigieus besluit”) (
4
). Bij dat tweede besluit wordt op basis van dezelfde als de in het eerste litigieuze besluit uiteengezette gronden bevestigd dat de klacht van 2012 zonder voorwerp is geraakt omdat het bij de scheidsrechterlijke uitspraak vastgestelde tarief met terugwerkende kracht in de plaats is gekomen van het bij de beslissing van de RAE van 9 mei 2012 vastgestelde voorlopige tarief, en daarnaast dat bij de scheidsrechterlijke uitspraak geen staatssteun was toegekend in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
DEI heeft bij het Gerecht derhalve ook beroep tot nietigverklaring van het tweede litigieuze besluit ingesteld. Dat beroep is ingeschreven onder nummer T‑740/17.
Bij arrest van 22 september 2021 (
5
) heeft het Gerecht zowel de litigieuze brief als het eerste en het tweede litigieuze besluit nietig verklaard, op grond dat de scheidsrechterlijke uitspraak Metlen een aan de Griekse Staat toe te rekenen onrechtmatig voordeel kon verschaffen en aldus de toekenning van onrechtmatige steun mogelijk kon maken dan wel laten voortbestaan.
In hogere voorziening heeft het Hof met name vastgesteld dat het Gerecht blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de scheidsrechterlijke uitspraak een overheidsmaatregel was die staatssteun kon vormen. (
6
)
Volgens het Hof had de Commissie zich terecht op het standpunt gesteld dat in de omstandigheden van het onderhavige geval de enige overheidsmaatregel die staatssteun kon vormen, de beslissing van DEI was om de arbitrageovereenkomst met Metlen te sluiten en dat, om te weten of die beslissing Metlen een voordeel had opgeleverd, moest worden nagegaan of een particuliere marktdeelnemer onder normale marktvoorwaarden die beslissing onder dezelfde voorwaarden zou hebben genomen.
Bijgevolg heeft het Hof het bestreden arrest vernietigd en de zaken terugverwezen naar het Gerecht voor een uitspraak over de bij het Gerecht aangevoerde middelen en argumenten waarover het Hof zich niet had uitgesproken.
Beoordeling door het Gerecht
Ter ondersteuning van haar beroep tot nietigverklaring van het tweede litigieuze besluit betwist DEI zowel de toepasselijkheid als – subsidiair – de concrete toepassing van het in dat besluit gehanteerde criterium van de particuliere investeerder om te toetsen of aan Metlen een voordeel is toegekend.
Vooraf brengt het Gerecht in herinnering dat het begrip „steunmaatregel” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU geen betrekking kan hebben op een ten behoeve van een onderneming genomen maatregel die met staatsmiddelen is bekostigd, wanneer de onderneming onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden hetzelfde voordeel had kunnen genieten. Ofschoon de beoordeling van de voorwaarden waaronder een dergelijk voordeel is verstrekt, in beginsel geschiedt aan de hand van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie, moet het in een bepaald geval te gebruiken specifieke criterium vastgesteld aan de hand van met name de aard van de door de betrokken overheidsinstantie voorgenomen transactie. Een van de specifieke criteria die in dat verband kunnen worden toegepast, is het criterium van de particuliere investeerder.
Na dit alles in herinnering te hebben gebracht, verwerpt het Gerecht om te beginnen de verschillende argumenten die DEI aanvoert om de toepasselijkheid van het criterium van de particuliere investeerder in het onderhavige geval te betwisten.
Wat meer in het bijzonder het argument van DEI betreft dat haar beslissing om met arbitrage in te stemmen niet aan het criterium van de particuliere investeerder kan worden getoetst omdat die beslissing geen economische activiteit vormt, merkt het Gerecht op dat volgens de rechtspraak het optreden van een particuliere marktdeelnemer in een markteconomie in beginsel op rentabiliteitsvooruitzichten berust. DEI heeft door het geschil aan arbitrage van de RAE te onderwerpen een zekere rentabiliteit nagestreefd in de zin van die rechtspraak, aangezien die procedurele keuze haar volgens haar eigen uitleg in staat stelde om minstens een deel van de door Metlen verschuldigde bedragen terug te vorderen binnen een zo kort mogelijke termijn.
Aangezien het de beslissing van DEI om gebruik te maken van arbitrage is die moet worden getoetst aan het criterium van de particuliere investeerder, verwerpt het Gerecht onder verwijzing naar het arrest in hogere voorziening ook het argument van DEI dat haar optreden moet worden vergeleken met dat van een hypothetische particuliere marktdeelnemer, wat het bij de scheidsrechterlijke uitspraak vastgestelde tarief betreft. Bovendien volstaat het feit dat DEI niet kon voorzien welke prijs bij de scheidsrechterlijke uitspraak zou worden vastgesteld, niet om de toepasselijkheid van het criterium van de particuliere investeerder in casu uit te sluiten.
Wat de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder op de feiten van de onderhavige zaak betreft, onderzoekt het Gerecht vervolgens de argumenten die DEI aanvoert om aan te tonen dat de Commissie bij de toepassing van dat criterium in het tweede litigieuze besluit is uitgegaan van een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten alsook van het passende kader en de factoren die in het licht van dat criterium moeten worden beoordeeld.
Ter beoordeling van die argumenten herinnert het Gerecht er om te beginnen aan dat de Commissie het tweede litigieuze besluit heeft vastgesteld na een eerste onderzoek in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU. Overeenkomstig de doelstelling van die bepaling en de op haar rustende verplichting van behoorlijk bestuur moest de Commissie dan ook de maatregelen treffen en de controles uitvoeren die noodzakelijk waren om eventuele moeilijkheden op te lossen, zodat alle twijfels over de verenigbaarheid van de onderzochte maatregel met de interne markt werden weggenomen. Wanneer het eerste onderzoek van die maatregel de Commissie niet in staat stelde om alle moeilijkheden te overwinnen die de beoordeling van de verenigbaarheid ervan met de interne markt opleverde, was de Commissie verplicht om de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde formele onderzoeksprocedure in te leiden, zonder daarbij over een beoordelingsmarge te beschikken.
In het licht van die precisering gaat het Gerecht na of op grond van de door DEI aangevoerde argumenten kon worden getwijfeld aan de verenigbaarheid met het recht inzake staatssteun van de beslissing van DEI om de arbitrageovereenkomst te sluiten, zodat de Commissie de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden.
Dienaangaande stelt het Gerecht vast dat DEI geen bewijsmateriaal heeft verstrekt waarmee de door de Commissie verrichte beoordeling van de aan het geschil ten grondslag liggende feiten en van de omstandigheden waaronder het scheidsgerecht was aangezocht, zoals die blijken uit het tweede litigieuze besluit, ter discussie kan worden gesteld.
Het Gerecht verwerpt voorts het argument van DEI dat de Commissie ernstige moeilijkheden had moeten ondervinden bij de beoordeling van de context waarin DEI heeft besloten gebruik te maken van arbitrage, met name de situatie van Metlen en de betrokken markt.
Ten eerste is het Gerecht van oordeel dat de keuze van DEI om haar geschil aan arbitrage te onderwerpen in overeenstemming is met het criterium van „rentabiliteit” die zou zijn nagestreefd door een hypothetische voorzichtige particuliere investeerder die zich in de situatie van DEI bevindt en onder normale marktvoorwaarden handelt, aangezien DEI door die keuze, zoals zij zelf heeft aangegeven, zo snel mogelijk betaling kon verkrijgen van de bedragen die Metlen haar verschuldigd was.
Ten tweede merkt het Gerecht op dat de Commissie, overeenkomstig de door het Hof bij het arrest in hogere voorziening uiteengezette vereisten, de omstandigheden heeft onderzocht waarin DEI had besloten om gebruik te maken van arbitrage, en daarnaast is nagegaan of een particuliere marktdeelnemer die beslissing onder dezelfde voorwaarden zou hebben genomen. Voorts heeft DEI, wat dat laatste betreft, geen enkel bewijs geleverd dat de Commissie twijfels had moeten koesteren over het gebruik van arbitrage door een normaal voorzichtige en verstandige particuliere marktdeelnemer die zich in dezelfde situatie bevond als DEI.
Ten derde wijst het Gerecht erop dat de toetsing van het criterium van de particuliere investeerder niet inhoudt dat de Commissie moest aantonen dat een particuliere marktdeelnemer exact dezelfde beslissing zou hebben genomen als DEI, maar wel dat de beslissing van laatstgenoemde, gelet op de omstandigheden waarin die beslissing was genomen, in een markteconomie redelijk kon worden geacht.
Gelet op het voorgaande komt het Gerecht tot de slotsom dat DEI niet heeft aangetoond dat de Commissie bij de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder op de feiten van de onderhavige zaak twijfels had moeten koesteren en bijgevolg de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden. Het Gerecht verwerpt dan ook de argumenten van DEI waarmee de toepassing van dat criterium in het tweede litigieuze besluit van de Commissie ter discussie wordt gesteld.
Nadat het Gerecht had geconstateerd dat de Commissie bij de vaststelling van het tweede litigieuze besluit op goede gronden heeft kunnen concluderen dat de klacht van 2012 naar aanleiding van de scheidsrechterlijke uitspraak zonder voorwerp was geraakt, wijst het ook de grieven af die betrekking hebben op het besluit van de Commissie om de klacht van 2012 niet verder te behandelen.
Ten slotte wijst het Gerecht het middel af dat DEI aanvoert ter betwisting van de rechtmatigheid van de vervanging van de litigieuze brief en het eerste litigieuze besluit door het tweede litigieuze besluit, aangezien de Commissie met laatstgenoemd besluit niet alleen de litigieuze brief en het eerste litigieuze besluit heeft ingetrokken, maar ook overeenkomstig de door het Hof bij het arrest DEI/Commissie (C‑228/16 P) gestelde vereisten heeft aangegeven waaruit de onrechtmatigheid van haar handelingen bestond die zij wilde verhelpen.
In het licht van deze overwegingen verwerpt het Gerecht het beroep in zaak 740/17 RENV en stelt het vast dat niet meer hoeft te worden beslist op de beroepen in de zaken T‑639/14 RENV II en T‑352/15 RENV.
(
1
)	Besluit C(2015) 1942 final van de Commissie van 25 maart 2015, [SA.38101 (2015/NN) (ex 2013/CP) – Griekenland – Vermeende staatssteun aan Alouminion SA in de vorm van elektriciteitstarieven onder de kostprijs na een scheidsrechterlijke uitspraak] (PB 2015, C 219, blz. 2).
(
2
)	Beschikking van 9 februari 2016, DEI/Commissie (T‑639/14, EU:T:2016:77).
(
3
)	Arrest van 31 mei 2017, DEI/Commissie (C‑228/16 P, EU:C:2017:409).
(
4
)	Besluit C(2017) 5622 final van 14 augustus 2017 [zaak SA.38101 (2015/NN) (ex 2013/CP) – Griekenland – Vermeende staatssteun aan Alouminion SA in de vorm van elektriciteitstarieven onder de kostprijs na een scheidsrechterlijke uitspraak] (PB 2017, C 291, blz. 2).
(
5
)	Arrest van 22 september 2021, DEI/Commissie (T‑639/14 RENV, T‑352/15 en T‑740/17, EU:T:2021:604).
(
6
)	Arrest van 22 februari 2024, Mytilinaios/DEI en Commissie (C‑701/21 P en C‑739/21 P, EU:C:2024:146) (hierna: „arrest in hogere voorziening”).