62016CC0125
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PAOLO MENGOZZI
présentées le 1 juin 2017 (
1
)
Affaire C‑125/16
Malta Dental Technologists Association,
John Salomone Reynaud
contre
Superintendent tas-Saħħa Pubblika,
Kunsill tal-Professjonijiet Kumplimentari għall-Mediċina
[demande de décision préjudicielle formée par la Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (première chambre du tribunal civil, Malte)]
« Renvoi préjudiciel – Reconnaissance des qualifications professionnelles – Profession réglementée – Prothésiste dentaire clinique – Conditions d’exercice d’une activité professionnelle – Obligation d’exercer sous la supervision d’un dentiste – Liberté d’établissement – Entrave – Justification – Protection de la santé publique – Principe de proportionnalité »
Introduction
1.
Les prothésistes dentaires cliniques (ci‑après les « PDC »), ou denturologistes, sont des experts dans le domaine des appareils dentaires, y compris l’élaboration de dentiers ou de fausses dents, et d’autres services accessoires comme les réparations, les ajouts et les modifications apportées aux dentiers et aux prothèses. Dans les États membres qui reconnaissent cette profession (
2
), les PDC exercent de manière autonome et peuvent avoir des contacts directs avec les patients.
2.
Entre l’année 2009 et l’année 2012, au moins trois PDC ont présenté une demande d’autorisation d’exercer leur profession à Malte. Ces demandes ont été rejetées, Malte reconnaissant seulement la profession de prothésiste dentaire comme profession complémentaire à la médecine (
3
) et non celle de PDC. Les autorités maltaises ont, par conséquent, proposé aux PDC de les enregistrer comme prothésistes dentaires. Enregistrés en tant que tels, ils auraient alors dû exercer dans les mêmes conditions que les prothésistes dentaires, c’est-à-dire sous la supervision d’un dentiste, comme le prévoit la réglementation nationale. Considérant que cette situation serait contraire aux obligations des États membres découlant de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 septembre 2005, relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (
4
) et au principe selon lequel la liberté d’établissement impliquerait la possibilité pour tout professionnel formé dans un État membre de s’installer et de pratiquer son activité professionnelle dans les autres États membres de l’Union européenne selon les conditions fixées par l’État membre de formation, les requérants au principal, la Malta Dental Technologists Association (association maltaise des prothésistes dentaires) ainsi que M. Reynaud, qui est un PDC, ont saisi la juridiction de renvoi pour lui demander d’enjoindre aux autorités maltaises d’enregistrer les PDC, reconnus comme tels d’autres États membres de l’Union, et de leur permettre d’exercer leur profession à Malte sans la supervision d’un dentiste.
3.
C’est dans ces conditions que la Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (première chambre du tribunal civil, Malte) a décidé de surseoir à statuer et, par décision de renvoi parvenue au greffe le 29 février 2016, a adressé les questions préjudicielles suivantes à la Cour :
« 1)
L’interdiction par les autorités sanitaires de Malte, ou leur refus d’accorder la reconnaissance à la profession de [PDC] ou denturologiste, qui a pour effet que, bien qu’il n’y ait pas de discrimination en droit, les ressortissants d’autres États membres ayant présenté une demande en ce sens sont, en pratique, empêchés de s’établir professionnellement à Malte, est-elle incompatible avec les principes et les dispositions légales régissant la création du marché unique, notamment ceux résultant des articles 49, 52 et 56 TFUE, alors que la situation ne présente aucun risque pour la santé publique ?
2)
Convient-il d’appliquer la directive [2005/36] aux [PDC] étant donné que, si un dentier est défectueux, cela aurait pour seule conséquence que cet appareil dentaire défectueux devrait être ajusté ou remplacé, sans aucun risque pour le patient ?
3)
L’interdiction imposée par les autorités sanitaires maltaises, qui est contestée en l’espèce, est-elle de nature à permettre de garantir la réalisation de l’objectif visant un niveau élevé de protection de la santé, lorsque tout dentier défectueux peut être remplacé sans risque pour le patient ?
4)
L’interprétation adoptée par [les autorités sanitaires maltaises] et la manière dont [elles] applique[nt] la directive [2005/36] aux [PDC] ayant fait une demande de reconnaissance par les mêmes autorités sanitaires maltaises constituent-elles une violation du principe de proportionnalité ? »
La procédure devant la Cour
4.
Le présent renvoi préjudiciel a bénéficié des observations écrites de la part de l’Association maltaise des prothésistes dentaires, du Kunsill tal-Professjonijiet Kumplimentari għall-Mediċina (Conseil des professions complémentaires à la médecine), des gouvernements maltais, tchèque, espagnol, italien, autrichien et polonais ainsi que de la Commission européenne.
5.
Au cours de l’audience qui s’est tenue le 2 mars 2017, des observations orales ont été présentées par les requérants au principal, les gouvernements maltais et espagnol ainsi que par la Commission.
Analyse
6.
Les quatre questions préjudicielles déférées à la Cour, que je propose de traiter ensemble, ont pour objectif d’apprécier la compatibilité avec le droit de l’Union d’une situation dans laquelle un État membre d’accueil propose d’enregistrer des PDC formés dans un autre État membre comme prothésistes dentaires – seule profession reconnue dans l’État membre d’accueil – en les soumettant aux conditions d’exercice de la profession de prothésiste dentaire telles que définies par ce dernier État membre.
7.
La première étape de l’analyse consiste à déterminer quelle norme de l’Union trouve à s’appliquer. En réponse à une question de la Cour posée lors de l’audience, les requérants au principal ont précisé que leur demande portait sur la liberté des PDC de s’établir et d’exercer à Malte et que dès lors qu’une profession existe dans un État membre, non seulement cette profession mais également les conditions dans lesquelles elle est exercée dans l’État membre de formation devraient être reconnues dans les 27 autres États. Ce faisant, lesdits requérants ont clairement basé leur argumentation sur les libertés fondamentales plutôt que sur la directive 2005/36. Toutefois, eu égard au libellé des deuxième et quatrième questions préjudicielles, il y a lieu de consacrer préalablement quelques développements à cette directive.
Sur l’application de la directive 2005/36
– Une profession réglementée dans l’État membre d’accueil ?
8.
La directive 2005/36 s’applique « à tout ressortissant d’un État membre, y compris les membres des professions libérales, voulant exercer une profession réglementée dans un État membre autre que celui où il a acquis ses qualifications professionnelles» (
5
). Par profession réglementée – qui est une notion de droit de l’Union (
6
) – il faut entendre « une activité ou un ensemble d’activités professionnelles dont l’accès, l’exercice ou une des modalités d’exercice est subordonné directement ou indirectement, en vertu de dispositions législatives, réglementaires ou administratives, à la possession de qualifications professionnelles déterminées ; l’utilisation d’un titre professionnel limitée par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives aux détenteurs d’une qualification professionnelle constitue une modalité d’exercice» (
7
). La notion de « qualification professionnelle », au sens de la directive, ne vise pas toute qualification attestée par un titre de formation de nature générale, mais celle correspondant à un titre de formation spécifiquement conçu pour préparer ses titulaires à l’exercice d’une profession donnée (
8
).
9.
En substance, la directive 2005/36 met en place un système fondé sur deux régimes de reconnaissance des qualifications, à savoir d’une part, la reconnaissance automatique pour les professions réglementées dont les conditions minimales de formation sont harmonisées au niveau européen (comme, par exemple, les « praticiens de l’art dentaire» (
9
), plus couramment désignés comme dentistes) ainsi que pour certaines autres professions réglementées et, d’autre part, la reconnaissance mutuelle des qualifications pour les autres professions réglementées (
10
) c’est-à-dire celles dont les conditions de formation ne sont pas harmonisées, comme c’est le cas pour les PDC et les prothésistes dentaires.
10.
Le dossier soumis à la Cour ne contient aucune indication claire permettant de statuer définitivement sur le caractère réglementé, ou non, de la profession de prothésiste dentaire à Malte. Il n’est, en effet, pas établi que l’accès à la profession de prothésiste dentaire soit conditionné par la possession de qualifications professionnelles particulières ou d’un titre de formation spécifiquement conçu pour préparer ses titulaires à l’exercice de ladite profession. Ce qui est sûr, en revanche, c’est que cette profession est considérée comme une profession complémentaire à la médecine et que la profession de PDC n’existe pas, en tant que telle, à Malte ; il ne s’agit donc pas d’une « profession réglementée » à la fois dans l’État de formation et dans l’État d’accueil. Une condition d’application de la directive 2005/36 semble donc faire défaut.
11.
Or, de deux choses l’une.
12.
Soit le fait que les PDC puissent exercer sans la supervision d’un dentiste et en contact direct avec les patients caractérise à ce point la profession de PDC qu’elle doit être considérée comme une profession distincte de celle des prothésistes dentaires et alors, dans ce cas, force est de constater que la directive 2005/36 ne trouve pas à s’appliquer et que le droit de l’Union n’impose pas aux États membres de reconnaître des professions qu’ils ne souhaitent pas reconnaître.
13.
Soit, à supposer que, premièrement, la profession de prothésiste dentaire constitue, à Malte, une « profession réglementée » au sens de la directive 2005/36 et que, deuxièmement, les professions de PDC et de prothésiste dentaire soient considérées comme une « même profession» (
11
), toujours au sens de la directive 2005/36, il n’en demeurerait pas moins que ce qui soulève des difficultés pour les autorités maltaises n’est pas le niveau de qualification requis – puisque l’enregistrement des PDC comme prothésistes dentaires a été proposé – mais le fait que la profession de prothésiste dentaire est exercée en collaboration avec un dentiste. À cet égard, je dois faire remarquer que, contrairement aux allégations des requérants au principal, la directive 2005/36 n’a pas pour objet de permettre aux professionnels formés dans leur État d’origine d’exercer leur profession dans l’État membre d’accueil dans les conditions déterminées par leur État de formation. L’article 4, paragraphe 1, de la directive 2005/36 énonce clairement que « [l]a reconnaissance des qualifications professionnelles par l’État membre d’accueil permet au bénéficiaire d’accéder dans cet État membre à la même profession que celle pour laquelle il est qualifié dans l’État membre d’origine et de l’y exercer dans les mêmes conditions que les nationaux» (
12
). Le fait de travailler sous la supervision d’un dentiste doit être considéré comme une condition d’exercice de la profession de prothésiste dentaire à Malte : quiconque entend s’installer à Malte comme prothésiste dentaire doit accepter de travailler en collaboration avec un dentiste. En décider autrement reviendrait à forcer un État membre à calquer les conditions d’exercice d’une profession sur celles, en apparence plus libérales, qui prévalent dans d’autres États membres et à faire de la directive 2005/36 un instrument servant à contourner les conditions d’exercice des professions réglementées qui n’ont pourtant pas fait l’objet d’une harmonisation (
13
). Or, ces conditions demeurent, aux termes de la directive, de la compétence des États membres d’accueil, pourvu qu’elles ne soient pas discriminatoires, soient objectivement justifiées et proportionnées (
14
).
– Sur la question de l’accès partiel à la profession de praticien de l’art dentaire
14.
À l’occasion des débats qui se sont déroulés devant la Cour, la question d’un éventuel accès partiel des PDC à la profession de « praticien de l’art dentaire » a été soulevée.
15.
Pour rappel, la directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil, du 20 novembre 2013, modifiant la directive 2005/36 et le règlement no 1024/2012 concernant la coopération administrative par l’intermédiaire du système d’information du marché intérieur (
15
) a introduit dans la directive 2005/36 un article 4 septies (
16
) qui autorise les autorités de l’État membre d’accueil à accorder un accès partiel, au cas par cas, à une activité professionnelle quand 1) le professionnel est pleinement qualifié pour exercer dans l’État membre d’origine l’activité professionnelle pour laquelle un accès partiel est sollicité dans l’État membre d’accueil, 2) les différences entre l’activité professionnelle dans l’État membre d’origine et la profession réglementée dans l’État membre d’accueil sont si importantes que l’application de mesures de compensation reviendrait à imposer au demandeur de suivre un programme complet d’enseignement et de formation et 3) l’activité professionnelle peut objectivement être séparée d’autres activités relevant de la profession réglementée dans l’État membre d’accueil. Toutefois, l’accès partiel peut être refusé si ce refus est justifié par des raisons impérieuses d’intérêt général, s’il est propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et s’il ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif (
17
).
16.
Pourrait-on, comme l’a soutenu la Commission, envisager de faire bénéficier les PDC de ce mécanisme d’accès partiel, dans la mesure où l’activité des PDC correspond partiellement à celle des praticiens de l’art dentaire (
18
) ? Autrement dit, est-il envisageable de laisser les PDC accéder partiellement à la profession de dentiste ?
17.
Je n’en suis pas convaincu, l’article 4 septies, paragraphe 6, de la directive 2005/36 telle que modifiée par la directive 2013/55 prévoyant que ledit article « ne s’applique pas aux professionnels qui bénéficient de la reconnaissance automatique de leurs qualifications professionnelles au titre III, chapitres II, III et III bis ». Or, la section 4 du chapitre III du titre III de la directive 2005/36 telle que modifiée par la directive 2013/55 est consacrée aux praticiens de l’art dentaire. Ma lecture de cet article est donc que, en ce qui concerne les praticiens de l’art dentaire, il ne peut y avoir qu’un plein accès aux activités en vertu, d’une part, de l’harmonisation des conditions de formation organisée par la directive 2005/36 (
19
) et, d’autre part, de la reconnaissance automatique qui en découle et dont ces praticiens bénéficient au terme de cette directive.
18.
Il est vrai que l’article 4 septies, paragraphe 6, de la directive 2005/36 telle que modifiée par la directive 2013/55 vise « les professionnels » et non les professions. Toutefois, l’article 36 de la directive 2005/36 laisse entendre que les activités professionnelles du praticien de l’art dentaire sont réservées (
20
) et énonce que « [l]’exercice des activités professionnelles de praticien de l’art dentaire suppose la possession d’un titre de formation visé à l’annexe V, point 5.3.2» (
21
), avant de poursuivre en définissant ces activités comme des « activités de prévention, de diagnostic et de traitement concernant les anomalies et maladies des dents, de la bouche, des mâchoires et des tissus attenants» (
22
). Ces activités sont envisagées comme un tout. Or, d’une part, l’activité des PDC ne recouvre qu’en partie celle des praticiens de l’art dentaire et, d’autre part, ces PDC ne remplissent clairement pas les conditions fixées par la directive 2005/36 pour être qualifiés ou pour exercer comme tels (
23
). Reconnaître la possibilité, pour les PDC, d’accéder partiellement à la profession de praticien de l’art dentaire, alors que la directive établit un rapport consubstantiel entre la possession d’un des titres de formation listés au point 5.3.2 de l’annexe V de ladite directive et l’exercice de la profession de praticien de l’art dentaire, m’apparaît tout à fait contraire à l’intention du législateur de l’Union. Ainsi la Cour a-t-elle jugé que « [l]’exercice des activités professionnelles de praticien de l’art dentaire suppose la possession d’un titre de formation de base» (
24
). En outre, si la possibilité d’un accès partiel des PDC aux activités de praticien de l’art dentaire était envisagée, cela aboutirait à la création d’une nouvelle catégorie « imparfaite » de praticiens seulement partiels de l’art dentaire, qui ne correspond à aucune catégorie prévue par la directive, ce qui est exclu (
25
).
19.
En tout état de cause, la reconnaissance d’un accès partiel n’est pas un droit absolu, l’État membre d’accueil pouvant le refuser dans les conditions fixées par l’article 4 septies, paragraphe 2, de la directive 2005/36 telle que modifiée par la directive 2013/55.
– Conclusion intermédiaire
20.
Il résulte de l’analyse qui précède qu’un doute fondamental subsiste quant à la question de savoir si la directive 2005/36 trouve à s’appliquer au litige au principal et la juridiction de renvoi devra déterminer si la profession de prothésiste dentaire constitue, à Malte, une profession réglementée au sens de la directive 2005/36.
21.
À supposer que la directive trouve à s’appliquer, deux chemins d’analyse distincts se dessinent. Au terme de l’analyse menée sur le fondement de l’article 4 de la directive 2005/36, j’ai conclu que la condition d’exercice de la profession de prothésiste dentaire consistant à travailler sous la supervision d’un dentiste peut être jugée compatible avec ladite directive à condition qu’elle ne soit pas discriminatoire – ce qui est le cas – et soit objectivement justifiée et proportionnée – ce qui reste à vérifier. De même, l’analyse menée relativement à la question de l’accès partiel à la profession de praticien de l’art dentaire m’a conduit à conclure que, en tout état de cause, un accès partiel peut être refusé, pourvu que ce refus soit fondé sur une raison impérieuse d’intérêt général, propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre.
22.
Ces deux tests se révèlent analogues à celui que la Cour devra mener si elle examine la situation au principal au regard du droit primaire, comme je l’y invite à le faire maintenant puisque, comme l’a souligné le gouvernement espagnol lors de l’audience, force est tout de même de constater que les autorités maltaises ne reprochent pas aux PDC de ne pas posséder les qualifications suffisantes ni d’avoir suivi une formation insuffisante ou trop différente pour pouvoir exercer une profession réglementée à Malte. Le litige au principal porte bel et bien sur la possibilité, pour les PDC, d’exercer leur profession, le cas échéant comme prothésiste dentaire, de manière autonome c’est-à-dire sans la supervision d’un dentiste, ce qui relève de la liberté d’établissement.
Analyse au regard du droit primaire
23.
Il ressort du dossier soumis à la Cour que les PDC concernés ont sollicité auprès des autorités maltaises la délivrance d’une autorisation pour exercer leur profession à Malte. Eu égard au fait que cette profession se caractérise, d’après les requérants au principal, par la possibilité d’entretenir des contacts directs avec les patients, l’exercice de la profession de PDC à Malte devrait raisonnablement impliquer que ces derniers s’établissent à Malte, de telle sorte que l’analyse qui va suivre sera fondée, comme annoncé, sur l’article 49 TFUE (
26
).
24.
Il est constant que l’exercice de la profession de prothésiste dentaire est soumis à la condition de travailler sous la supervision des dentistes de telle sorte que les prothésistes dentaires n’ont pas de rapport direct avec la patientèle. La Cour a rappelé que, « aux termes de l’article 49, second alinéa, TFUE, la liberté d’établissement est exercée dans les conditions définies par la législation du pays d’établissement pour ses propres ressortissants. Il s’ensuit que, lorsque l’accès à l’activité spécifique ou l’exercice de celle-ci est réglementé dans l’État membre d’accueil, le ressortissant d’un autre État membre entendant exercer cette activité doit en principe répondre aux conditions de cette réglementation» (
27
). La profession de prothésiste dentaire ne faisant pas l’objet d’une harmonisation au niveau de l’Union, ni dans ses conditions d’accès ni dans ses conditions d’exercice, les États membres demeurent compétents pour en définir lesdites conditions dans le respect des libertés fondamentales garanties par le traité (
28
). Il ne fait pas de doute que la réglementation maltaise qui impose aux prothésistes dentaires de travailler sous la supervision d’un dentiste est susceptible de rendre moins attrayant l’exercice de la liberté d’établissement pour les PDC. Une telle situation ne peut être justifiée qu’en présence d’une raison impérieuse d’intérêt général à condition qu’elle se révèle propre à atteindre l’objectif poursuivi et n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire à cette fin (
29
).
25.
Le gouvernement maltais invoque la préservation de la santé publique comme cause justificative. Puisqu’il s’agit là d’un objectif également poursuivi par l’Union elle-même, sa légitimité ne saurait être remise en cause (
30
). Reste à vérifier si la condition d’exercice imposée aux prothésistes dentaires de travailler sous la supervision d’un dentiste est nécessaire et proportionnée.
26.
Il faut d’emblée rappeler que, eu égard à la prééminence qu’occupe la santé publique dans le traité et de la place que ce dernier laisse au pouvoir d’appréciation des États membres, « la seule circonstance qu’un État membre ait choisi un système de protection différent de celui adopté par un autre État membre ne saurait avoir d’incidence sur l’appréciation de la nécessité et de la proportionnalité des dispositions prises en la matière» (
31
). En effet, la Cour a itérativement jugé qu’« il doit être tenu compte du fait que la santé et la vie des personnes occupent le premier rang parmi les biens et intérêts protégés par le traité et qu’il appartient aux États membres de décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé publique et la manière dont ce niveau doit être atteint» (
32
). Ce niveau pouvant varier d’un État membre à l’autre, il convient de reconnaître que la santé publique impose, lors de l’appréciation des mesures nationales visant à sa protection, une vigilance particulière (
33
) . Partant, il n’est pas suffisant que les requérants au principal arguent du fait que le Royaume-Uni autorise les PDC à exercer de manière autonome.
27.
Ensuite, il faut relativiser les affirmations répétées contenues dans les questions préjudicielles selon lesquelles aucun risque pour la santé des patients, et donc pour la santé publique, n’est à craindre si les PDC peuvent exercer leur profession au contact direct avec les patients et de manière complètement autonome (
34
). En effet, il ressort de la décision de renvoi que ce sont les parties requérantes devant la juridiction de renvoi – plus particulièrement l’association maltaise des prothésistes dentaires – qui ont rédigé lesdites questions avant de demander à cette dernière de les transmettre à la Cour. Dans ces conditions, l’absence de risque pour la santé publique n’est pas une affirmation définitive faite par la juridiction de renvoi après avoir elle-même apprécié la réalité de la situation. La Cour peut donc utilement aborder cette problématique dans son arrêt à venir.
28.
À ce propos, la thèse des PDC consiste à soutenir, en substance, que leur niveau de formation les habiliterait totalement à exercer leur profession de manière autonome et sans risque, eu égard au fait que les PDC ne réaliseraient pas de procédure invasive dans la bouche des patients et ne feraient que préparer, réparer et ajuster des appareils dentaires pour les patients. Une prothèse mal ajustée ou défectueuse ne causerait que de l’inconfort et pourrait être simplement retirée par le patient lui-même ou remplacée par le PDC. Les PDC n’établiraient pas de diagnostic, ne prescriraient pas de traitement médical et, en cas de suspicion de pathologie, il relèverait de leur responsabilité de rediriger les patients vers les dentistes. Il n’y aurait, en outre, pas de preuves scientifiques que les appareils dentaires ou les prothèses peuvent créer des dommages importants dans la bouche des patients. Enfin, permettre aux PDC de travailler en contact direct avec la patientèle permettrait aux plus pauvres d’accéder à moindre frais aux soins dentaires.
29.
Le gouvernement maltais ne souscrit pas à ces observations et fait valoir que les activités de PDC et leur expertise couvriraient uniquement les aspects mécaniques du traitement de certaines anomalies et maladies qui touchent les dents et la cavité buccale. Les PDC ne seraient pas qualifiés pour pouvoir poser le diagnostic pour programmer ce type de traitement et ne seraient pas non plus compétents pour superviser l’entretien de la réhabilitation buccale, laquelle ne peut être surveillée que par un dentiste pleinement qualifié, et ce d’autant plus qu’il existerait de grandes différences en termes de formation donnant accès à la profession de PDC (
35
). La fourniture d’un appareil dentaire ou d’une prothèse ne serait pas sans risque, puisque des pathologies sous-jacentes, qui peuvent échapper à la vigilance des PDC, et des dommages sur les tissus temporaires ou permanents pourraient se produire si ledit appareil ou ladite prothèse était mal inséré. Par exemple, des infections pourraient être provoquées par une extraction incorrecte de la dent si la racine de la dent sous l’appareil ou la prothèse n’a pas été correctement extraite. Par ailleurs, des complications pourraient être observées auprès des patients traités par chimiothérapie ou par bisphosphonate. Un dentier mal positionné avec de mauvais soins buccaux accroîtrait le risque de cancers buccaux. Des maladies parodontales pourraient être provoquées ou amplifiées par l’appareil s’il est mal conçu, pouvant ainsi causer des dommages irréversibles si son positionnement tout comme le contexte dans lequel il s’insère ne sont pas contrôlés par un dentiste dont la formation, plus large et plus complète que celle des PDC, lui permet de porter une appréciation globale de la situation, et non seulement mécanique comme celle des PDC. On ne saurait compter sur le fait que le patient se rende compte lui-même des problèmes en lien avec sa prothèse ou son appareil dentaires et le renvoi du patient par le PDC à un dentiste pourrait intervenir à un stade déjà avancé de l’affection. Le gouvernement maltais fait, en outre, référence de manière documentée à un certain nombre d’études scientifiques qui auraient attesté des conséquences, parfois graves, d’une mauvaise implantation ou de l’inadaptation d’un appareil dentaire inséré dans un contexte organique non sain. Il rejette l’argument selon lequel le libre exercice de la profession de PDC, sans la supervision d’un dentiste, ouvrirait l’accès des plus démunis aux soins dentaires en faisant valoir qu’il est possible à Malte, pour les personnes aux revenus insuffisants, de consulter gratuitement un dentiste. Enfin, le gouvernement maltais fait valoir que le principe de précaution exigerait que la protection de la santé publique l’emporte sur les considérations économiques et que les États membres disposent, aux fins de la mise en œuvre dudit principe, d’un large pouvoir d’appréciation.
30.
Eu égard, d’une part, au fait que les doutes exprimés par le gouvernement maltais reposent au moins en partie sur des études scientifiques qui tendent à démontrer que ses arguments ne sont pas de simples allégations et, d’autre part, à la marge d’appréciation que la Cour a elle-même consacrée dans sa jurisprudence notamment rappelée au point 26 des présentes conclusions, exiger des PDC qualifiés dans un autre État membre d’exercer, dans l’État membre d’accueil qui ne reconnaît pas cette profession en tant que telle, sous la supervision d’un dentiste se révèle propre à atteindre l’objectif de préserver la santé publique et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire à cette fin (
36
).
31.
Partant, l’article 49 TFUE doit être interprété en ce sens qu’une réglementation nationale telle que celle en cause dans l’affaire au principal, qui impose aux prothésistes dentaires d’exercer leur profession sous la supervision des dentistes, bien que susceptible de rendre moins attrayant l’exercice de la liberté d’établissement pour cette catégorie de professionnels, poursuit un objectif légitime de protection de la santé publique, est propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre.
Conclusions à tirer de l’analyse au regard du droit primaire pour l’analyse de la directive 2005/36
32.
Comme évoqué plus haut (
37
), si la Cour devait juger – quod non – que le litige au principal est régi par la directive 2005/36, l’appréciation de la compatibilité de la situation en cause au principal avec l’article 4 de la directive 2005/36 ou avec l’article 4 septies, paragraphe 2, de la directive 2005/36 telle que modifiée par la directive 2013/55 doit être menée sur la base du même test que celui que je viens d’analyser par rapport à l’article 49 TFUE.
33.
Dans ces conditions, je propose à la Cour de juger, à titre subsidiaire, que l’article 4 de la directive 2005/36 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une condition d’exercice, telle que celle en cause au principal, exigeant des prothésistes dentaires qu’ils exercent leur profession sous la supervision d’un dentiste en raison du fait que cette condition d’exercice est objectivement justifiée et proportionnée.
34.
Enfin, je propose à la Cour de juger, à titre encore plus subsidiaire, que l’article 4 septies, paragraphe 2, de la directive 2005/36 telle que modifiée par la directive 2013/55 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce que, dans le cadre du litige au principal, l’accès partiel des PDC à la profession de praticien de l’art dentaire soit refusé.
Conclusion
35.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions déférées par la Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (première chambre du tribunal civil, Malte) de la manière suivante :
À titre principal :
–
l’article 49 TFUE doit être interprété en ce sens qu’une réglementation nationale telle que celle en cause dans l’affaire au principal, qui impose aux prothésistes dentaires d’exercer leur profession sous la supervision des dentistes, bien que susceptible de rendre moins attrayant l’exercice de la liberté d’établissement pour cette catégorie de professionnels, poursuit un objectif légitime de protection de la santé publique, est propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre.
À titre subsidiaire, si la Cour devait juger que la situation est régie par la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 septembre 2005, relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles :
–
l’article 4 de la directive 2005/36 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une condition d’exercice, telle que celle en cause au principal, exigeant des prothésistes dentaires qu’ils exercent leur profession sous la supervision d’un dentiste en raison du fait que cette condition d’exercice est objectivement justifiée et proportionnée.
À titre encore plus subsidiaire, si la Cour devait juger que la situation au principal est régie par la directive 2005/36 telle que modifiée par la directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil, du 20 novembre 2013, modifiant la directive 2005/36 et le règlement no 1024/2012 concernant la coopération administrative par l’intermédiaire du système d’information du marché intérieur :
–
l’article 4 septies, paragraphe 2, de la directive 2005/36 telle que modifiée par la directive 2013/55 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à ce que, dans le cadre du litige au principal, l’accès partiel des prothésistes dentaires cliniques à la profession de praticien de l’art dentaire soit refusé.
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1
)	Langue originale : le français.
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2
)	Comme le Royaume de Danemark, l’Irlande, le Royaume des Pays-Bas ou le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, selon la juridiction de renvoi.
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3
)	L’article 2 de l’Att Dwar il-Professjonijiet tas-Saħħa, Kapitolu 464 tal-Liġijiet ta’ Malta (loi sur les professionnels de la santé, chapitre 464 des lois de Malte) définit le professionnel exerçant une profession complémentaire à la médecine comme « un professionnel de la santé dont le nom figure dans le registre des professions complémentaires à la médecine visé à l’article 28 ». L’article 25 de cette loi prévoit que « nul n’est autorisé à exercer une profession complémentaire à la médecine à moins que son nom ne figure sur le registre ». L’annexe III de cette même loi énumère les professions complémentaires à la médecine et fait mention de la profession de prothésiste dentaire, mais pas de celle de PDC.
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4
)	JO 2005, L 255, p. 22.
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5
)	Article 2 de la directive 2005/36.
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6
)	Voir arrêt du 6 octobre 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, point 36 et jurisprudence citée).
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7
)	Article 3, paragraphe 1, sous a), de la directive 2005/36.
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8
)	Arrêt du 6 octobre 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, point 38).
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9
)	Voir article 21 de la directive 2005/36.
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10
)	En cas de différences trop importantes entre la formation suivie dans le pays d’origine et celle exigée pour la même activité dans le pays d’accueil, une période d’adaptation et/ou un test d’aptitude peuvent être imposés : voir considérant 15 et article 14 de la directive 2005/36.
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11
)	L’article 1er de la directive 2005/36 énonce que cette dernière « établit les règles selon lesquelles un État membre qui subordonne l’accès à une profession réglementée ou son exercice, sur son territoire, à la possession de qualifications professionnelles déterminées […] reconnaît, pour l’accès à cette profession et son exercice, les qualifications professionnelles acquises dans un ou plusieurs autres États membres […] et qui permettent au titulaire desdites qualifications d’y exercer la même profession » (italique ajouté par mes soins). La description des activités de prothésiste dentaire semble correspondre pleinement à celle des PDC, même si la formation de ces derniers peut être plus longue. Il peut donc, à mon sens, être raisonnablement considéré que PDC et prothésiste dentaire constituent une « même profession » au sens des articles 1er et 4 de la directive 2005/36. Sur la notion de « même profession », voir, également, arrêt du 19 janvier 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, point 20).
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12
)	Italique ajouté par mes soins.
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13
)	Dans le même sens, voir conclusions de l’avocat général Sharpston dans l’affaire Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:408, point 28).
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14
)	Comme l’exige le considérant 3 de la directive 2005/36, à la lumière duquel l’article 4, paragraphe 1, doit être lu.
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15
)	JO 2013, L 354, p. 132.
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16
)	L’application ratione temporis de cet article au litige au principal peut être discutée, puisque la décision de renvoi fait référence à des décisions refusant aux PDC d’exercer leur profession de manière autonome qui ont été prises par les autorités maltaises entre l’année 2009 et l’année 2012.
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17
)	Voir article 4 septies, paragraphe 2, de la directive 2005/36 telle que modifiée par la directive 2013/55.
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18
)	Dans un tel cas, il s’agirait bien de deux professions réglementées : la profession de PDC, d’une part, et celle de praticien de l’art dentaire, d’autre part.
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19
)	Le point 5.3.1 de l’annexe V de la directive 2005/36 précise le programme d’études qui doit être suivi par les praticiens de l’art dentaire et le point 5.3.2. de ladite annexe mentionne les titres de formation que chaque État membre délivre au titre de la formation de base des praticiens de l’art dentaire.
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20
)	Voir article 36, paragraphe 1, de la directive 2005/36, aux termes duquel « les activités professionnelles du praticien de l’art dentaire sont celles définies au paragraphe 3 et exercées sous les titres professionnels repris à l’annexe V, point 5.3.2. ».
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21
)	Article 36, paragraphe 2, de la directive 2005/36.
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22
)	Article 36, paragraphe 3, de la directive 2005/36. Voir, également, article 34, paragraphe 3, sous b), de ladite directive.
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23
)	Je rappelle à cet égard que la Cour a jugé que « la directive 2005/36 s’oppose […] à ce qu’une personne ne possédant pas un titre de formation de base de praticien de l’art dentaire exerce la profession de praticien de l’art dentaire » [arrêt du 19 septembre 2013, Conseil national de l’ordre des médecins (C‑492/12, EU:C:2013:576, point 41)].
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24
)	Arrêt du 19 septembre 2013, Conseil national de l’ordre des médecins (C‑492/12, EU:C:2013:576, point 34).
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25
)	Voir, par analogie, ordonnance du 17 octobre 2003, Vogel (C‑35/02, EU:C:2003:570, point 28 et jurisprudence citée). En outre, les PDC ne peuvent, à l’évidence, prétendre exercer sous un titre correspondant à celui des praticiens de l’art dentaire. Or, la directive 2005/36 ne prévoit pas davantage la possibilité d’exercer comme praticien de l’art dentaire sous un autre titre que ceux prévus par ladite directive [voir, par analogie, ordonnance du 17 octobre 2003, Vogel (C‑35/02, EU:C:2003:570, point 31)]. Enfin, je tiens à préciser que nous sommes ici dans un cas de figure distinct de celui ayant donné lieu à l’arrêt du 19 janvier 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45) pour au moins deux raisons. En premier lieu, la profession à laquelle le requérant au principal dans cette affaire souhaitait accéder ne faisait pas partie des professions pour lesquelles le droit de l’Union organisait une reconnaissance automatique (contrairement à la profession de praticien de l’art dentaire). En second lieu, refuser aux PDC d’accéder partiellement à la profession de praticien de l’art dentaire n’a pas pour conséquence de les laisser sans perspective professionnelle dans l’État d’accueil puisque – je le rappelle – les autorités maltaises ont proposé de les enregistrer et de les autoriser à exercer comme prothésiste dentaire, seule profession reconnue dans cet État membre.
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26
)	L’article 52 TFUE également visé par la juridiction de renvoi dans ses questions préjudicielles n’apparaît pas pertinent, la réglementation maltaise ne mettant pas en œuvre un « régime spécial pour les ressortissants étrangers » puisque la condition d’exercer sous la supervision d’un dentiste est également exigée des prothésistes dentaires maltais.
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27
)	Arrêt du 27 juin 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, point 19 et jurisprudence citée).
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28
)	Arrêt du 27 juin 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, point 20 et jurisprudence citée).
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29
)	Voir arrêts du 1er février 2001, Mac Quen e.a. (C‑108/96, EU:C:2001:67, point 26), du 19 janvier 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, point 30 et jurisprudence citée), du 27 juin 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, point 21) ainsi que du 4 mai 2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, point 65).
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30
)	Voir, parmi une jurisprudence abondante, arrêts du 1er février 2001, Mac Quen e.a. (C‑108/96, EU:C:2001:67, point 29), du 11 juillet 2002, Gräbner (C‑294/00, EU:C:2002:442, point 42), du 27 juin 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, point 27) ainsi que du 4 mai 2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, point 67).
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31
)	Arrêt du 27 juin 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, point 27 et jurisprudence citée).
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32
)	Arrêt du 19 mai 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e.a. (C‑171/07 et C‑172/07, EU:C:2009:316, point 19 et jurisprudence citée). Voir également arrêt du 4 mai 2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, point 71).
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33
)	Voir arrêt du 27 juin 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, point 27).
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34
)	Pour le libellé des questions préjudicielles, voir point 3 des présentes conclusions.
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35
)	Voir annexe 2 des observations écrites déposées par le gouvernement maltais.
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36
)	Dans son arrêt du 27 juin 2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), et même si elle n’était pas interrogée sur ce point, la Cour a reconnu que la supervision, par un professionnel de la santé, d’un professionnel exerçant une profession paramédicale pouvait servir un objectif de protection de la santé publique (voir point 29 dudit arrêt).
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37
)	Voir points 20 et suivants des présentes conclusions.