61988CC0326_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Denne ved foerste blik ret enkle sag, hvori Vestre Landsret har forelagt Domstolen et spoergsmaal vedroerende fortolkningen af forordning ( EOEF ) nr . 543/69 ( 1 ) ( herefter benaevnt "fartskriverforordningen "), noedvendiggoer ved naermere eftersyn en overvejelse angaaende medlemsstaternes frie skoen med hensyn til strafsanktionerne for overtraedelse af faellesskabsretlige bestemmelser og i tilslutning hertil angaaende faellesskabsrettens beskyttelse af privatpersoners grundrettigheder mod medlemsstaternes adfaerd .
Sagens baggrund
2 . Hovedsagen er en straffesag mod Hansen & Soen, en dansk virksomhed ( herefter benaevnt "Hansen "). Hansen er arbejdsgiver for en dansk lastbilchauffoer, om hvem det ved en faerdselskontrol, der blev foretaget den 1 . marts 1984 af det nederlandske politi, blev konstateret, at han ikke havde overholdt de i fartskriverforordningen foreskrevne hviletider ( jfr . forordningens artikel 7, stk . 2, og artikel 11 ).
Fartskriverforordningen, som ifoelge sine afsluttende bestemmelser finder umiddelbar anvendelse i medlemsstaterne, fastsaetter en raekke forpligtelser for saavel personalet ( foerer, hjaelpere og konduktoerer ) paa koeretoejer som for disse personers arbejdsgivere . Ganske vist findes der i reglerne om koere - og hviletider ingen udtrykkelige bestemmelser om de forpligtelser, der paahviler det koerende personales arbejdsgiver ( 2 ). Domstolen har imidlertid i Cagnon og Taquet-dommen fra 1975 ( 3 ) gjort det klart, at forordningens artikel 11, som paalaegger det koerende personale minimumshviletider, forudsaetningsvis ogsaa indeholder en tilsvarende forpligtelse for arbejdsgiveren :
"foelgelig skal udtrykket 'have haft en hviletid' i (...) forordning ( EOEF ) nr . 543/69 (...) fortolkes saaledes, at det indeholder et paabud om at overholde bestemmelserne om daglig hviletid baade for medlemmerne af det koerende personale (...) og for den arbejdsgiver, der udoever virksomhed med landevejstransport, som har pligt til at traeffe de fornoedne foranstaltninger til, at medlemmerne af det koerende personale faktisk kan faa mulighed for at tage den paabudte daglige hviletid" ( praemis 10 ).
3 . I mellemtiden er arbejdsgiverens forpligtelser udtrykkeligt blevet fastsat i artikel 15 i forordning ( EOEF ) nr . 3820/85 ( 4 ), "opfoelgeren" til forordning nr . 543/69, som er affattet saaledes :
"1 ) Virksomheden skal tilrettelaegge foerernes arbejde paa en saadan maade, at de er i stand til at overholde de paagaeldende bestemmelser i denne forordning
(...)
2 ) Virksomheden skal regelmaessigt kontrollere, om de to forordninger er blevet overholdt . Konstateres der overtraedelser, skal virksomheden traeffe de noedvendige foranstaltninger til at forhindre gentagelse ."
Denne forordning var imidlertid endnu ikke traadt i kraft paa tidspunktet for de begivenheder, der gav anledning til straffesagen mod Hansen .
4 . Afdeling VII i fartskriverforordningen ( artiklerne 14-18 ) indeholder bestemmelser om "kontrol og sanktioner ". Denne afdeling indeholder bestemmelser om foering af saakaldte "kontrolboeger", opstilling af arbejdstidsplaner, montering af fartskrivere i koeretoejer og Kommissionens udarbejdelse af en samlet beretning om gennemfoerelsen af denne forordning . I centrum for tvisten mellem parterne i hovedsagen staar artikel 18, den sidste artikel i denne afdeling . Den lyder saaledes ( 5 ):
"1 ) Medlemsstaterne udsteder efter hoering af Kommissionen rettidigt de til gennemfoerelse af denne forordning noedvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser .
Disse bestemmelser skal blandt andet omfatte tilrettelaeggelse af samt fremgangsmaade og midler til kontrollens gennemfoerelse samt de i tilfaelde af overtraedelse gaeldende sanktioner .
2 . Medlemsstaterne yder hinanden bistand til forordningens gennemfoerelse og kontrollen dermed .
(...)"
5 . Hvad angaar sanktionerne, har man i Danmark valgt ( 6 ) en ordning med "objektivt strafansvar", hvorefter arbejdsgiveren, naar en af hans ansatte overtraeder forordningen, kan idoemmes en boede ( ikke frihedsstraf ), uden at det skal bevises, at der er tale om forsaet eller uagtsomhed fra hans side; den eneste betingelse for arbejdsgiverens strafansvar er, at koerslen hovedsagelig skete i hans interesse ( 7 ). I forelaeggelsesbeslutningen praeciseres, at hvis arbejdsgiveren er et aktieselskab, andelsselskab eller lignende, kan boedeansvar paalaegges virksomheden som saadan ( hvilket ogsaa skete i hovedsagen ). Den forelaeggende ret har endvidere paapeget, at ordningen med objektivt strafansvar i Danmark svarer til, hvad der generelt gaelder efter den danske arbejdsmiljoelov .
For klarhedens skyld vil jeg her sondre mellem den danske ordning om sanktioner mod arbejdsgivere og den saakaldte ordning med "civilretligt ansvar" for arbejdsgivere, hvorved sidstnaevntes civilretlige ansvar goeres gaeldende mht . betaling af boeder, som hans arbejdstagere idoemmes, uden at der dog indledes saerskilt strafforfoelgning mod ham .
6 . Hansen blev af retten i foerste instans idoemt en boede paa 1 500 DKR ( efter den nuvaerende omregningskurs ca . 186 ECU ) og ankede denne dom til Vestre Landsret . Det staar fast, at Hansen kun kan undgaa domfaeldelse, hvis Domstolen statuerer, at den danske ordning med objektivt strafansvar er uforenelig med faellesskabsretten .
Det er paa denne baggrund, at den forelaeggende ret har stillet Domstolen det spoergsmaal, om fartskriverforordningen er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter en arbejdsgiver kan straffes, naar en af hans arbejdstagere overtraeder forordningens bestemmelser om koere - og hviletid, uanset at overtraedelsen ikke kan tilregnes arbejdsgiveren som forsaetlig eller uagtsom . Som det vil fremgaa i det foelgende ( nedenfor i punkt 11 ), opfatter jeg spoergsmaalet noget videre end som blot vedroerende fartskriverforordningen .
Det retlige spoergsmaal og de indlaeg, der er indgivet for Domstolen
7 . I de skriftlige indlaeg, der er indgivet for Domstolen, skaenkes det spoergsmaal megen opmaerksomhed, om Faellesskabet har kompetence til at fastsaette bestemmelser af strafferetlig art, eller om fastsaettelsen af ( strafferetlige ) sanktioner for overtraedelse af faellesskabsretlige bestemmelser hoerer til medlemsstaternes ( ene-)kompetence . Under retsmoedet har saavel repraesentanterne for Danmarks og Det Forenede Kongeriges regeringer som Kommissionen erkendt, at dette problem i sig selv faktisk ikke er relevant for besvarelsen af det spoergsmaal, som den forelaeggende ret har stillet Domstolen . Jeg deler denne opfattelse . Den type strafferetlige bestemmelse, hvis gyldighed hovedsagen drejer sig om, er nemlig udstedt til gennemfoerelse af det paabud, der er givet medlemsstaterne i artikel 18 i forordning nr . 543/69, om at fastsaette sanktioner, der er noedvendige til forordningens gennemfoerelse . Debatten i denne sag vedroerer saaledes ikke et kompetenceproblem : Den naevnte kompetence, om den nu er en egenkompetence eller en delegeret kompetence, beror i dette tilfaelde umiskendeligt hos medlemsstaterne . Derimod drejer debatten sig om det mere begraensede spoergsmaal om raekkevidden af det skoen, som medlemsstaterne har ved opfyldelsen af deres forpligtelser i henhold til fartskriverforordningens artikel 18 .
Den britiske og den danske regering har i det vaesentlige anfoert, at den i den danske lovgivning anvendte teknik med objektivt strafansvar er en fuldt ud lovlig udoevelse af det skoen, som medlemsstaterne har . De har nemlig gjort sig til talsmaend for en vid opfattelse af dette skoen; forordningen forpligter ifoelge dem blot medlemsstaterne til at fastsaette sanktioner, som er "noedvendige" og "effektive ". En ordning med objektivt strafansvar opfylder disse krav, fordi det er et effektivt ( og noedvendigt ) middel mod arbejdsgiverens skjulte uagtsomhed ved bestraebelserne paa at sikre, at hans arbejdstagere overholder forordningens bestemmelser . Den danske regering har anfoert, at brugen af denne straffeteknik ligeledes har til formaal at fjerne eller i hvert fald imoedegaa arbejdsgiverens oekonomiske ( vindings-)motiv til at overtraede reglen og saaledes skabe incitament til indfoerelse af kontrol - og afvaergeforanstaltninger .
Kommissionen er paa grundlag af en noget mere begraenset argumentation naaet til samme resultat : Indfoerelse af en ordning med objektivt strafansvar som den danske foerer ikke til en udvidelse af de forpligtelser, der er paalagt arbejdsgiverne ved forordningen, det er en effektiv maade at sikre deres efterlevelse paa og anvendes ligeledes i tilfaelde af overtraedelser af tilsvarende nationale bestemmelser ( f.eks . i forbindelse med beskyttelse af arbejdsmiljoeet ).
Hansen derimod har for den forelaeggende ret og under retsmoedet anfoert, at den danske straffeteknik i to henseender gaar ud over det skoen, der tilkommer medlemsstaterne iht . forordning nr . 543/69 . Han har anfoert, i ) at den danske teknik med hensyn til en arbejdsgiver foerer til en bredere beskrivelse af gerningsindholdet end den, der kan udledes af Cagnon og Taquet-dommen ( 8 ) og den senere forordning ( EOEF ) nr . 3820/85, og derfor ikke har hjemmel i forordningen, og ii ) at den danske straffelovgivning gaar videre end straffelovgivningen i alle de oevrige medlemsstater og saaledes foerer til fordrejninger i konkurrenceforholdene mellem transportvirksomheder fra forskellige medlemsstater . Saaledes bliver et omraade, som hoerer under Faellesskabets kompetence, de facto "gen-nationaliseret ".
Min herpaa foelgende gennemgang af den danske straffeteknik vil ske ud fra to synspunkter : paa den ene side inden for rammerne af forordning nr . 543/69 ( i de foelgende punkter 8-10 ), og paa den anden side inden for de videre rammer af faellesskabsrettens grundlaeggende principper ( nedenfor punkt 11-16 ).
En "effektiv" gennemfoerelse af faellesskabsretten
8 . Ifoelge det i Traktatens artikel 5 fastsatte princip om loyalt samarbejde er medlemsstaterne forpligtet til at traeffe "alle almindelige eller saerlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som foelger af (...) retsakter foretaget af Faellesskabets institutioner ". Specielt med hensyn til fastsaettelse af sanktioner for overtraedelse af faellesskabsretlige bestemmelser har Domstolen gentaget denne ordlyd i Amsterdam Bulb-dommen fra 1977 ( 9 ). Kommissionen og den danske og britiske regering har med rette henvist til, at medlemsstaterne herved kan goere krav paa et vidt skoen . Naturligvis er der her tale om et bundet skoen, som skal opfylde to ( mindste)betingelser .
For det foerste skal medlemsstaterne paase, at sanktionerne er effektive, afskraekkende og forholdsmaessige ( 10 ). "Effektive" betyder blandt andet, at medlemsstaterne er forpligtet til at forfoelge og virkeliggoere formaalene med de paagaeldende faellesskabsretlige bestemmelser . Af tilblivelseshistoren ( 11 ) og betragtningerne til forordning nr . 543/69 fremgaar, at formaalene med denne forordning saavel er af social art ( harmonisering og forbedring af arbejdsvilkaar, harmonisering af begraensninger af arbejdstiden, forbedring af trafiksikkerheden ) som af oekonomisk art ( harmonisering af konkurrencevilkaarene i sektoren for landevejstransport; forhoejelse af omkostningerne i denne sektor i forhold til sektoren for jernbanetransport ). "Afskraekkende" og "forholdsmaessig" betyder, at sanktionerne skal vaere tilstraekkelige, men ikke urimeligt strenge henset til de forfulgte formaal . For det andet skal medlemsstaterne straffe overtraedelse af faellesskabsretlige bestemmelser paa samme maade som overtraedelser af nationale regler af samme art og betydning ( 12 ).
Lad os betragte den danske straffeteknik i lyset af disse mindstebetingelser . Hvad den anden mindstebetingelse angaar, kan jeg fatte mig i korthed . Det er ubestridt, at de straffe, der er fastsat i den danske lov for overtraedelse af forordningen, svarer til sanktionerne for overtraedelser af nationale regler af samme art og betydning ( 13 ). Hvad nu den foerste mindstebetingelse angaar : Det maa erkendes, at et saa at sige "automatisk" strafferetligt ansvar for en arbejdsgiver i tilfaelde af, at en af hans arbejdstagere overtraeder en faellesskabsretlig bestemmelse, er en afskraekkende foranstaltning og derudover er et effektivt incitament for denne arbejdsgiver til loebende at kontrollere, at hans arbejdstagere efterkommer bestemmelserne om koere - og hviletider, og til at udoeve en aktiv indsats for at forhindre overtraedelser . Dette bestrides i oevrigt heller ikke af Hansen . Endvidere vil det fremgaa under omtalen af Hansens andet argument ( nedenfor, punkt 10 ), at den fastsatte teknik, saaledes som den anvendes her, i hvert fald i mine oejne heller ikke synes at vaere uforholdsmaessig .
Hansens argumentation angaar imidlertid ikke saa meget de naevnte mindstebetingelser, men gaar som sagt ud fra, at den danske lovgivning gaar videre end paabuddet i forordning nr . 543/69, og at den foerer til fordrejninger mellem transportvirksomheder fra forskelle medlemsstater . Hans argumenter overbeviser mig dog ikke .
9 . Hvad angaar Hansens foerste argument, kan jeg ikke se, hvordan den danske straffeteknik skulle overskride de ( med henvisning til forordningen fastsatte ) graenser for de forpligtelser, der paahviler arbejdsgiveren . Denne teknik har til formaal at ramme skjult uagtsomhed hos en arbejdsgiver, som ( i ) skal traeffe de noedvendige foranstaltninger til at give sine arbejdstagere mulighed for at udnytte reglerne om koere - og hviletider ( jfr . Cagnon og Taquet-dommen ), og ( ii ) skal foere faktisk kontrol med overholdelsen af forordningens bestemmelser; de i forordningens afdeling VII omhandlede former for kontrol er nemlig efter min opfattelse ikke alene bestemt til kontrol fra myndighedernes side, men ligeledes til at muliggoere praeventiv kontrol fra arbejdsgiverens side ( 14 ). Den danske straffeteknik udvider ikke raekkevidden af de naevnte forpligtelser, men omfatter kun en streng(ere ) sanktion ved automatisk at straffe arbejdsgiveren, hver gang en af hans arbejdstagere overtraeder de naevnte regler .
Hansen synes at haevde, at forordningen kun paalaegger arbejdsgiveren en forpligtelse til at anvende bestemte midler ( 15 ), og at denne forpligtelse ved den danske straffeteknik de facto omformes til en forpligtelse til at naa et bestemt resultat . Selv om dette maatte vaere tilfaeldet, er det udelukkende en foelge af den anvendte straffeteknik . Nuvel, i denne henseende har den nationale lovgiver et frit skoen; i den allerede naevnte Amsterdam Bulb-dom ( 16 ) har Domstolen nemlig fastslaaet, at naar medlemsstaterne i henhold til Traktatens artikel 5 traeffer foranstaltninger til at sikre efterlevelse af faellesskabsrettens regler, er de
"befoejede til at vaelge de sanktioner, de finder egnede, naar en faellesskabsordning ikke fastsaetter saerlige strafsanktioner for privates overtraedelse af naevnte ordning" ( praemis 33 ).
Selv hvis en medlemsstats gennemfoerelse skulle foere til en udvidelse af arbejdsgiverens egentlige forpligtelser, er dette i oevrigt ikke noedvendigvis uforeneligt med fartskriverforordningen . Dette fremgaar af forordningens artikel 13, hvori dette udtrykkeligt tillades med hensyn til arbejdstagernes forpligtelser . Allerede paa grundlag heraf kan medlemsstaterne efter min opfattelse - til virkeliggoerelse af forordningens formaal - udvide arbejdsgivernes forpligtelser ( som ikke er udtrykkeligt naevnt i forordningen, men naermere defineret i Cagnon og Taquet-dommen ).
10 . Som allerede naevnt har Hansen som sit andet argument anfoert, at anvendelse af en ordning med objektivt strafansvar foerer til fordrejninger i konkurrencevilkaarene mellem medlemsstaterne . At harmonisering af konkurrencevilkaarene var et af de vigtigste formaal med forordning nr . 543/69, er naturligvis rigtigt . Formaalet med at vaelge forordningsformen var at paalaegge private og virksomheder i transportsektoren en raekke umiddelbart gaeldende og detaljerede forpligtelser, saaledes at man undgik, at de nationale lovgivere optraadte forskelligt ( 17 ). Selv om dette formaal, nemlig maksimal harmonisering, er virkeliggjort med hensyn til de gaeldende ( adfaerds-)normer, er det ikke gennemfoert med hensyn til kontrollen og sanktionerne for overtraedelse af disse normer . Trods Kommissionens bestraebelser er der aldrig blevet indfoert ensartede regler paa dette omraade, og dette er efter sigende en foelge af medlemsstaternes udtrykkelige modstand mod at afgive deres kompetence paa det strafferetlige plan ( 18 ). Denne situation har uundgaaeligt til foelge, at kontrollen med og sanktionerne for overtraedelse af forordningens regler vil vaere forskellige fra medlemsstat til medlemsstat .
Den manglende harmonisering af reglerne om kontrol og sanktioner giver imidlertid ikke medlemsstaterne carte blanche . Som tidligere paapeget saetter Traktatens artikel 5 graenser for deres valg af en bestemt straffeteknik, som bl.a . beror paa forordningens formaal, herunder det formaal at forhindre fordrejninger i konkurrencevilkaarene paa faellesmarkedet ( 19 ). I modsaetning til Hansen deler jeg alligevel den opfattelse - men den endelige afgoerelse heraf tilkommer naturligvis den forelaeggende ret - at der med en ordning som den danske ikke er tale om en saadan fordrejning . Af en nyere sammenlignende undersoegelse vedroerende sanktioner i medlemsstaterne for overtraedelse af fartskriverforordningens regler fremgaar det, at Danmark ikke anvender straffe, som er vaesentligt hoejere eller lavere end i de andre medlemsstater ( 20 ). Under retsmoedet har den danske regerings befuldmaegtigede anfoert, at der normalt idoemmes en boede paa ca . 1 000 DKR ( efter den nugaeldende omregningskurs ca . 124 ECU ) for hver overtraedelse, og at boederne i praksis kun forhoejes staerkt i tilfaelde af flere gentagne overtraedelser . Hyppigheden af kontrollen og retsforfoelgningspolitikken med hensyn til efterlevelsen i Danmark afviger heller ikke maerkbart fra de oevrige medlemsstater ( 21 ). Selv om Danmark, i hvert fald med hensyn til sanktioner for overtraedelse af fartskriverforordningens regler, synes at vaere det eneste land, som anvender teknikken med objektivt strafansvar, foerer denne teknik i oekonomisk henseende ikke til et forskelligt resultat i forhold til det ( mere udbredte ) system med arbejdsgiverens civilretlige ansvar for de boeder, som arbejdstageren idoemmes . Herefter er der efter min mening ikke tale om en fordrejning af konkurrencevilkaarene .
"Nulla poena sine culpa ": spoergsmaalet om grundrettigheder
11 . Selv om det foregaaende foerer mig til det resultat, at en ordning med objektivt strafansvar som den ovenfor beskrevne indeholder effektive sanktioner for overtraedelse af reglerne i forordning nr . 543/69, er min gennemgang dog ikke dermed afsluttet . Under retsmoedet er der allerede henvist dertil i et spoergsmaal fra Domstolen : Er en ordning, der goer det muligt at idoemme en person straf uden noget bevis for forsaet eller uagtsomhed, ikke i strid med princippet "nulla poena sine culpa"?
Den danske regerings befuldmaegtigede har under retsmoedet forklaret, at indfoerelsen af objektivt strafansvar i Danmark paa dette punkt ikke har foert til forfatningsmaessige vanskeligheder . Der er imidlertid her ikke tale om et internt dansk problem ( som ligger uden for Domstolens kompetence ), da den omtvistede danske bestemmelse blev indfoert til gennemfoerelse af en faellesskabsretlig forskrift, nemlig artikel 18 i forordning nr . 543/69 . Da medlemsstaterne ved gennemfoerelsen af faellesskabsretten ( hvorved de saa at sige optraeder som organer iht . faellesskabsretsordenen ) er forpligtet til at overholde faellesskabsrettens almindelige principper ( naermere bestemt borgernes grundrettigheder ), skal den nationale gennemfoerelseslovgivning proeves af Domstolen paa dette punkt ( 22 ). I det konkrete tilfaelde er spoergsmaalet med andre ord, om forordning nr . 543/69 paa baggrund af faellesskabsrettens grundlaeggende principper tillader medlemsstaterne at fastsaette sanktioner for overtraedelse af forordningens regler ved en ordning med objektivt strafansvar . Paa grundlag af Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstols nyere praksis og af hensyn til den fundamentale betydning af respekten for grundrettighederne i faellesskabsretsordenen vil jeg for at fuldstaendiggoere svaret til den forelaeggende ret kort behandle dette problem . Ogsaa med den nuvaerende version af fartskriverforordningen bestaar dette problem i oevrigt fortsat .
12 . Under retsmoedet er det som svar paa Domstolens spoergsmaal naermere blevet forklaret, at arbejdsgiveren i henhold til den danske ordning paa ingen maade kan undgaa straf, naar det en gang er fastslaaet, at en af hans arbejdstagere har overtraadt forordningens bestemmelser, og koerslen hovedsagelig fandt sted i arbejdsgiverens interesse . Bevis for, at der foreligger nogen skyld ( forsaet eller uagtsomhed ) fra hans side, er overfloedigt : Af den blotte omstaendighed, at hans arbejdstager har tilsidesat bestemmelserne, udledes der saa at sige en uigendrivelig formodning ( med andre ord en retlig fiktion ) om, at han har udvist forsoemmelighed ved udoevelsen af tilsynet med sine arbejdstagere og/eller med at oeve en aktiv forebyggende indsats . Hvordan forholder en saadan ordning sig til faellesskabsrettens almindelige principper, navnlig grundrettighederne? I overensstemmelse med Domstolens faste praksis ( 23 ) vil jeg undersoege, om det kan anses for at vaere i overensstemmelse med de forfatningsmaessige traditioner, der er faelles for medlemsstaterne, og med de internationale viljeserklaeringer om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har medvirket til, eller som de har tilsluttet sig, med saerligt henblik paa bestemmelserne i den europaeiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder .
Foerst vil jeg erindre om, at en lovgivning som den danske umiskendeligt indeholder sanktioner af strafferetlig art, det vil sige af repressiv og afskraekkende art, som har til formaal at straffe og forebygge overtraedelser ( 24 ).
13 . Lad os foerst betragte medlemsstaternes forfatningsretlige bestemmelser og praksis . Heraf fremgaar det, at skoent strafbarhed i almindelighed er betinget af, at forholdet paa en eller anden maade kan tilregnes den tiltalte (" nulla poena sine culpa "), fraviges dette princip dog i en raekke - ganske vist undtagelsesvise - tilfaelde . Ifoelge den for Domstolen foreliggende dokumentation accepteres det i fire medlemsstater, at en arbejdsgiver eller virksomhed paa saerlige omraader som f.eks . miljoebeskyttelse, beskyttelse af arbejdsmiljoeet og forbrugerbeskyttelse, strafferetligt kan goeres ansvarlig for overtraedelser, som begaas af dennes arbejdstagere eller ansatte, og som foelger af dennes erhvervsvirksomhed, selv om disse overtraedelser ikke kan tilregnes arbejdsgiveren eller virksomheden personligt ( 25 ). Som begrundelse herfor anfoeres bl.a ., at det er noedvendigt paa et bestemt omraade at have en effektiv beskyttelse af en almen interesse, at det bliver lettere at straffe overtraedelser af bestemte regler ( foerst og fremmest i tilfaelde af handlinger, hvis "sande" gerningsmand ikke eller kun vanskeligt kan opspores ), at stimulere en aktiv forebyggende politik osv .
I nogle andre medlemsstater gaelder, for det meste paa grundlag af samme betragtninger, den praksis, at en arbejdsgiver eller virksomhed goeres civilretligt ansvarlig for betaling af boeder, som idoemmes paa grund af den paagaeldendes arbejdstageres eller ansattes adfaerd . Skoent der her i formel henseende ikke er tale om en strafferetlig sanktion ( der i nogle tilfaelde bl.a . er motiveret af, at den paagaeldende retsorden ikke anerkender strafferetlige sanktioner mod juridiske personer ), foerer en saadan ordning efter sit indhold til praktisk talt samme resultat . Alt dette foerer mig til det resultat, at der af medlemsstaternes faelles forfatningsretlige tradition ikke kan udledes noget absolut forbud mod under saerlige omstaendigheder at indfoere en ordning med objektivt strafansvar .
14 . Samme nuancerede vurdering fremgaar af den fortolkning, som Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstol har tillagt artikel 6, stk . 2, i den europaeiske menneskerettighedskonvention . Ifoelge denne bestemmelse kan enhver, som anklages for en lovovertraedelse, kun straffes, efter at hans skyld er bevist i overensstemmelse med loven . Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstol har fastslaaet, at skoent den europaeiske menneskerettighedskonvention ikke indeholder noget principielt forbud mod anvendelse paa det strafferetlige omraade af retlige eller faktiske formodninger, maa medlemsstaterne paa dette punkt ikke desto mindre ikke overskride en vis, "rimelig" graense; der skal tages hensyn til vaegten af de interesser, der staar paa spil, og retten til forsvar skal iagttages ( 26 ). Denne proevelse stemmer overens med den proportionalitetsregel, som Domstolen anvender i sin praksis med hensyn til overholdelse af grundrettighederne i faellesskabsretten; begraensninger af disse rettigheder er mulige, naar de staar i rimeligt forhold til de dermed forfulgte formaal af almen interesse og ikke foerer til, at selve rettens indhold beroeres ( 27 ). Som bekendt er samme proportionalitetsregel i oevrigt laenge blevet anvendt i Domstolens praksis til bedoemmelse af de af medlemsstaterne indfoerte kontrol - og straffeforanstaltninger med hensyn til en ved Traktaten garanteret frihed . Ogsaa dér gaelder, at begraensninger kan indfoeres, naar de ikke gaar videre end strengt noedvendigt; kontrolforanstaltninger maa ikke vaere udformet paa en saadan maade, at en med Faellesskabstraktaterne tilsigtet frihed elimineres, og en borger maa ikke paalaegges straffe, der staar i et saadant misforhold til overtraedelsens grovhed, at de hindrer den naevnte frihed ( 28 ).
Den proportionalitetsregel, som Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstol har anvendt i forbindelse med den europaeiske menneskerettighedskonventions artikel 6, tillader derfor visse begraensninger i princippet "nulla poena sine culpa ". Hvis dette gaelder ( som Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstol statuerede ) for arbejdsgivere/fysiske personer, gaelder det saa meget mere for arbejdsgivere, som er juridiske personer ( som i hovedsagen ); juridiske personer eller virksomheder kan nemlig ifoelge Domstolens praksis ikke automatisk og i fuldt omfang paaberaabe sig de i den europaeiske menneskerettighedskonvention nedfaeldede rettigheder ( 29 ).
15 . Efter min opfattelse kan en ordning med objektivt strafansvar bestaa denne proportionalitetsproevelse, naar det fremgaar, at der dermed varetages vaesentlige interesser som f.eks . at foroege trafiksikkerheden og at forbedre arbejdstagernes arbejdsvilkaar, og der ved anvendelsen af ordningen ikke idoemmes uforholdsmaessigt hoeje straffe . De interesser, der beskyttes med en saadan ordning, er ofte af "almen" art i den forstand, at overtraedelse af reglen ikke noedvendigvis forvolder bestemte personer skade ( hvilket i praksis staerkt kan formindske mulighederne for retsforfoelgning og straf ), men derimod endog kan medfoere en oekonomisk fordel for arbejdsgiveren . Under saadanne omstaendigheder kan en medlemsstats interesse i strafferetligt at beskytte disse interesser uden skyld - eller tilregnelsesbetingelser veje tungere end arbejdsgiverens eller virksomhedens principielle ret til kun at blive straffet for forhold, som kan tilregnes ham/den personligt . Det tilkommer naturligvis den forelaeggende ret at foretage denne vurdering med hensyn til den relevante danske lovgivning .
Sammenfatning
16 . Paa grundlag af de foregaaende betragtninger foreslaar jeg Domstolen at besvare det af Vestre Landsret stillede praejudicielle spoergsmaal saaledes :
"Hverken artikel 18 i forordning ( EOEF ) nr . 543/69 om harmonisering af visse bestemmelser paa det sociale omraade inden for landevejstransport eller faellesskabsrettens almindelige principper er til hinder for, at en medlemsstat indfoerer en ordning med 'objektivt strafansvar', hvorefter en arbejdsgiver, hvis ansatte foerer har overtraadt forordningens artikel 7, stk . 2, og artikel 11, kan straffes med en boede, selv om overtraedelsen ikke kan tilregnes arbejdsgiveren paa grund af forsaet eller uagtsomhed, hvis det fremgaar, at medlemsstatens interesse i at gennemfoere forordningens formaal paa en saadan maade vejer tungere end arbejdsgiverens interesse i et krav om skyld som strafbarhedsbetingelse ."
(*) Originalsprog : nederlandsk .
( 1 ) Raadets forordning af 25 . marts 1969 om harmonisering af visse bestemmelser paa det sociale omraade inden for landevejstransport ( EFT 1969 I, s . 158 ).
( 2 ) Med undtagelse af artikel 15, stk . 1, i fartskriverforordningen, hvori det bestemmes, at "hver virksomhed, som driver rutekoersel, skal opstille en fartplan og en arbejdstidsplan ".
( 3 ) Dom af 18 . februar 1975 i sag 69/74, Sml . s . 171 .
( 4 ) Raadets forordning af 20 . december 1985 om harmonisering af visse bestemmelser paa det sociale omraade inden for vejtransport ( EFT 1985, L 370, s . 1 ).
( 5 ) Den herefter citerede passus findes nu i artikel 17 i forordning ( EOEF ) nr . 3820/85 .
( 6 ) I forelaeggelsesbeslutningen naevnes en bemyndigelseslov af 1972 og to gennemfoerelsesbekendtgoerelser ( 1981 og 1986 ) udstedt af den danske arbejdsminister .
( 7 ) Ogsaa en ansat foerer, som overtraeder forordningens bestemmelser, kan idoemmes en boede . Under retsmoedet blev det af Hansens befuldmaegtigede med eftertryk anfoert, at foererne i praksis ikke idoemmes boeder, undtagen naar de gribes paa fersk gerning, saaledes som det var tilfaeldet her . Dette vedroerer imidlertid den i Danmark almindelige strafforfoelgningspraksis med hensyn til arbejdstagere, og falder saaledes uden for rammerne af denne sag, der handler om den danske straffeteknik med hensyn til arbejdsgivere; jeg skal da heller ikke gaa naermere ind paa dette .
( 8 ) Naevnt ovenfor i fodnote 3 .
( 9 ) Dom af 2 . februar 1977, Amsterdam bulb mod produktschap voor Siergewassen, praemis 32 ( 50/76, Sml . s . 137 ).
( 10 ) Jfr . dommen af 21 . september 1989, Kommissionen mod Graekenland, praemis 24, ( 68/88, Sml . s . 2965 ) og dommene af 10 . april 1984, Von Colson og Kamann, praemis 15 ( 14/83, Sml . s . 1891 ) og Harz, praemis 21-28 ( 79/83, Sml . s . 1921 ).
( 11 ) Bl.a . udfoerligt skitseret af Butt Philip, A .: "The Application of the EEC Regulations on Drivers' Hours and Tachographs in the Road Transport Sector" i Making European Policies Work ( Siedentopf, H . og Ziller, J . red .), London 1988, s . 88 ff .
( 12 ) Jfr . dommen i sag 68/88, allerede naevnt i fodnote 10, praemis 24 .
( 13 ) Den danske regerings befuldmaegtigede har henvist til, at ordningen med objektivt strafansvar ogsaa anvendes i lovgivningen om beskyttelse af arbejdsmiljoeet . Ifoelge de for Domstolen fremlagte dokumenter kan der ogsaa naevnes andre tilfaelde af anvendelse heraf, saaledes f.eks . lovgivningen om miljoebeskyttelse, lovgivningen om nukleare anlaeg og toldlovgivningen .
( 14 ) Begge forpligtelser er nu udtrykkeligt optaget i den nye version af fartskriverforordningen ( se ovenfor nr . 3 ). De resultater, som min gennemgang vil foere til, gaelder saaledes ogsaa for denne forordnings nuvaerende version .
( 15 ) Hansen udleder omfanget af sine forpligtelser af den ovenfor ( nr . 3 ) naevnte artikel 15 i fartskriverforordningen fra 1985 . Han mener, at denne forordning kun tydeliggoer, hvad der allerede tidligere var fastsat i forordning nr . 543/69/EOEF i henhold til Cagnon og Taquet-dommen .
( 16 ) Naevnt ovenfor i fodnote 9 .
( 17 ) A . Butt Philip, op . cit ., s . 90 .
( 18 ) A . Butt Philip, op . cit ., s . 105 .
( 19 ) I indledningen til Raadets resolution ( EOEF ) 85/C 348/01 vedtaget af Raadet og repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Raadet, af 20 . december 1985 ( EFT C 348, s . 1 ), anfoeres det i oevrigt udtrykkeligt, at "det er noedvendigt at sikre, at medlemsstaterne gennemfoerer de paagaeldende forordninger ensartet og effektivt, for saaledes at undgaa fordrejninger i vilkaarene for konkurrencen mellem transportvirksomheder" ( se den sidste betragtning, min understregning ). Denne resolution blev vedtaget samtidig med forordning ( EOEF ) nr . 3820/85 .
( 20 ) Se tabellen i A . Butt Philip, op . cit ., s . 103-104 .
( 21 ) Ibidem .
( 22 ) Der findes holdepunkter for denne opfattelse i Domstolens nyere praksis . Se dommen af 30 . september 1987, Demirel, praemis 28 ( 12/86, Sml . s . 3747)_hvori Domstolen afviste at efterproeve den europaeiske menneskerettighedskonventions artikel 8, fordi de nationale retsforskrifter ikke "har ... haft til formaal at gennemfoere en faellesskabsretlig bestemmelse ". Se ogsaa dommen af 13 . juli 1989, Wachauf, praemis 19, ( 5/88, Sml . s . 2609 ), hvori Domstolen udtaler, at de krav, der foelger af den europaeiske menneskerettighedskonvention for en faellesskabsretsakt, "ligeledes binder medlemsstaterne, naar de gennemfoerer denne faellesskabsretsakt ..." ( min oversaettelse ); se ogsaa generaladvokat F . G . Jacobs' forslag til afgoerelse i sidstnaevnte sag, som anser det for en selvfoelge, at medlemsstaterne, "naar de udoever kompetence, som er tildelt dem i henhold til faellesskabsretten, skal overholde de samme begraensninger som faellesskabslovgiver" ( min oversaettelse ) ( duplikeret udgave, s . 14 ). Se endvidere med hensyn til naermere henvisninger Lenaerts, K .: Le juge et la Constitution aux Etats-Unis d' Amérique et dans l' ordre juridique européen, 1988, s . 580 ff .
( 23 ) Se f.eks . den nye dom af 21 . september 1989, Hoechst ( 46/87 og 227/88, Sml . s . 2859 ) og Wachauf-dommen, praemis 18, allerede naevnt i fodnote 22, med henvisning til dommen af 13 . december 1979, sag 44/79, Hauer, Sml . s . 3727 .
( 24 ) Jfr . Den Europaeiske Menneskerettighedsdomstols kriterier i sagerne OEztuerk, dom af 21 . februar 1984, Publications de la Cour européenne des droits de l' Homme, serie A, del 73, og Lutz, dom af 25 . august 1987, Ibid ., del 123-A .
( 25 ) Disse lovgivninger forstaar jeg som bl.a . motiveret af den overbevisning, at arbejdsgiveren har et saerligt ansvar for visse former for farlig virksomhed udoevet af personer, som handler efter hans anvisning og i hans ( oekonomiske ) interesse .
( 26 ) Se Salabiaku-sagen, dom af 7 . oktober 1988, vil blive offentliggjort i serie A, del 141-A, navnlig dommens praemis 28 .
( 27 ) Jfr . Wachauf-dommen, praemis 18, allerede naevnt i fodnote 22 .
( 28 ) Jfr . dommene af 11 . november 1981, sag 203/80, Casati, Sml . 1981, s . 2595, praemis 27; af 7 . juli 1976, sag 118/75, Watson og Belmann, Sml . 1976, s . 1185, praemis 17-18; og af 15 . december 1976, sag 41/76, Donckerwolcke, Sml . 1976, s . 1921, praemisserne 32-38 .
( 29 ) Hvad angaar den europaeiske menneskerettighedskonventions artikel 6, se senest dommene af 18 . oktober 1989, Orkem, praemis 30 og 31 ( 374/87, Sml . s . 3283 ), og Solvay, praemis 27 og 28 ( 27/88, Sml . s . 3355 ). Se ogsaa forslag til afgoerelse fra generaladvokat Darmon i disse sager, Sml . 1989, s . 3301, afsnit 135-137 og 145 . Vedroerende artikel 8 i den europaeiske menneskerettighedskonvention, se dommen af 26 . juni 1980, National Panasonic, praemis 19 ( 136/79, Sml . s . 2033 ).