UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
21 päivänä kesäkuuta 2012 (*)
Muutoksenhaku – Yleisön oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – 4 artiklan 5 kohta – Ulottuvuus – Jäsenvaltiolta peräisin olevat asiakirjat – Kyseinen jäsenvaltio vastustaa näiden asiakirjojen luovuttamista – Toimielimen ja unionin tuomioistuinten suorittaman valvonnan laajuus jäsenvaltion vastustuksensa tueksi vetoamien perusteiden osalta – Riidanalaisen asiakirjan toimittaminen unionin tuomioistuimille
Asiassa C‑135/11 P,
jossa on kyse Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklan nojalla 16.3.2011 tehdystä valituksesta,
IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH, kotipaikka Hampuri (Saksa), edustajinaan advocaat S. Crosby ja advocaat S. Santoro,
valittajana,
ja jossa valittajan vastapuolina ja muina osapuolina ovat
Euroopan komissio, asiamiehinään C. O’Reilly ja P. Costa de Oliveira, prosessiosoite Luxemburgissa,
vastaajana ensimmäisessä oikeusasteessa,
Tanskan kuningaskunta,
Suomen tasavalta ja
Ruotsin kuningaskunta,
väliintulijoina ensimmäisessä oikeusasteessa,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja K. Lenaerts sekä tuomarit J. Malenovský (esittelevä tuomari), R. Silva de Lapuerta, E. Juhász ja D. Šváby,
julkisasiamies: P. Cruz Villalón,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 1.3.2012 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1        IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (jäljempänä IFAW) vaatii valituksessaan unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-362/08, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds vastaan komissio, 13.1.2011 antaman tuomion (Kok., s. II‑11; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla hylättiin sen kanne, jossa vaadittiin kumoamaan 19.6.2008 tehty Euroopan komission päätös (jäljempänä riidanalainen päätös), jolla kantajalta evättiin oikeus tutustua Saksan viranomaisten sellaisen menettelyn yhteydessä komissiolle lähettämään asiakirjaan, joka koski luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (EYVL L 206, s. 7) nojalla suojelluksi alueeksi luokittelun poistamista.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
2        EY 255 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”1. Kaikilla unionin kansalaisilla sekä kaikilla luonnollisilla henkilöillä, jotka asuvat jossain jäsenvaltiossa, tai kaikilla oikeushenkilöillä, joilla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjoihin jäljempänä 2 ja 3 kohdan mukaisesti määriteltyjen periaatteiden ja edellytysten mukaisesti.
2. Neuvosto vahvistaa 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen kahden vuoden kuluessa Amsterdamin sopimuksen voimaantulosta asiakirjoihin tutustumisoikeutta koskevat yleiset periaatteet ja rajoitukset julkisen tai yksityisen edun huomioon ottamiseksi.”
3        Amsterdamin sopimuksen päätösasiakirjan liitteenä olevassa [EY 255] artiklan 1 kohdasta annetussa julistuksessa N:o 35 todetaan seuraavaa:
”Konferenssi on yhtä mieltä siitä, että [EY 255] artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen periaatteiden ja edellytysten mukaan jäsenvaltio voi vaatia, ettei komissio tai neuvosto toimita kolmansille osapuolille kyseisestä jäsenvaltiosta peräisin olevaa asiakirjaa, ellei kyseinen valtio ole siihen etukäteen antanut suostumusta.”
4        Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 1049/2001 (EYVL L 145, s. 43) sovelletaan sen 19 artiklan toisen kohdan mukaan 3.12.2001 alkaen.
5        Asetuksen N:o 1049/2001 toisessa, neljännessä ja kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)      Avoimuus parantaa kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin ja sen avulla varmistetaan, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin suurempi legitimiteetti, ja että se on tehokkaampaa ja vastuullisempaa. Avoimuus vahvistaa osaltaan kansanvallan ja perusoikeuksien kunnioittamisen periaatteita, joista määrätään EU-sopimuksen 6 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa.
– –
(4)      Tämän asetuksen tarkoituksena on antaa yleisön oikeudelle tutustua asiakirjoihin mahdollisimman täysimääräinen vaikutus ja määritellä sitä koskevat yleiset periaatteet ja rajoitukset EY:n perustamissopimuksen 255 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
– –
(10)      Toimielinten työskentelyn avoimuuden lisäämiseksi Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission olisi annettava mahdollisuus tutustua sekä toimielinten laatimiin että niiden vastaanottamiin asiakirjoihin. Tässä yhteydessä on syytä muistaa, että Amsterdamin sopimuksen päätösasiakirjaan liitetyssä julistuksessa N:o 35 todetaan, että jäsenvaltio voi vaatia komissiota tai neuvostoa olemaan toimittamatta kolmansille osapuolille kyseisestä jäsenvaltiosta peräisin olevaa asiakirjaa, jollei tämä jäsenvaltio ole antanut etukäteen suostumustaan asiakirjan toimittamiseen.”
6        Asetuksen N:o 1049/2001 1 artiklan, jonka otsikkona on ”Tarkoitus”, a alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämän asetuksen tarkoituksena on
a)      määritellä ne julkiseen tai yksityiseen etuun perustuvat periaatteet, edellytykset ja rajoitukset, jotka koskevat EY:n perustamissopimuksen 255 artiklassa tarkoitettua oikeutta tutustua Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission, jäljempänä ’toimielimet’, asiakirjoihin, siten, että taataan mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin.”
7        Asetuksen 2 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä, joka asuu jossain jäsenvaltiossa, sekä jokaisella oikeushenkilöllä, jolla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin tässä asetuksessa määriteltyjen periaatteiden, edellytysten ja rajoitusten mukaisesti.
– –
3.      Tätä asetusta sovelletaan kaikkiin toimielimen hallussa oleviin asiakirjoihin, toisin sanoen toimielimen laatimiin tai sen vastaanottamiin ja sen hallussa oleviin asiakirjoihin kaikilla Euroopan unionin toiminnan aloilla.”
8        Asetuksen 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
a)      ’asiakirjalla’ mitä tahansa tallennetta (paperille tulostettua tai sähköisessä muodossa tallennettua tekstiä taikka ääni- tai kuvatallennetta tai audiovisuaalista tallennetta), joka koskee toimielimen vastuualueeseen kuuluvia politiikkoja, toimintaa ja päätöksiä;
b)      ’kolmannella’ kyseisen toimielimen ulkopuolista luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä tai yksikköä, mukaan lukien jäsenvaltiot, yhteisön tai sen ulkopuoliset toimielimet ja elimet ja kolmannet maat.”
9        Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa, jossa luetellaan poikkeukset tutustumisoikeuteen, säädetään seuraavaa:
”1.      Toimielimet eivät anna tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi:
a)      sellaisen yleisen edun suojaa, joka koskee:
–        yleistä turvallisuutta;
–        puolustusta ja sotilasasioita;
–        kansainvälisiä suhteita;
–        yhteisön tai jäsenvaltion finanssi-, raha- tai talouspolitiikkaa;
– –
3.      – –
Tutustuttavaksi ei anneta asiakirjaa, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja päätöksen tekemisen jälkeenkään, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
4.      Jos kyse on kolmannen asiakirjasta, toimielin kuulee tätä arvioidakseen, onko 1 tai 2 kohdassa säädettyä poikkeusta sovellettava, paitsi jos on selvää, että asiakirja on luovutettava tai sitä ei tule luovuttaa.
5.      Jäsenvaltio voi pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta kyseisestä jäsenvaltiosta peräisin olevaa asiakirjaa ilman jäsenvaltion etukäteen antamaa suostumusta.
6.      Jos vain osaan pyydetystä asiakirjasta voidaan soveltaa poikkeusta, muut asiakirjan osat luovutetaan.
7.      Edellä 1–3 kohdassa säädettyjä poikkeuksia sovelletaan ainoastaan niin kauan kuin suojelu on asiakirjan sisällön kannalta perusteltua. Poikkeuksia voidaan soveltaa enintään 30 vuoden ajan. Kun kyseessä ovat yksityisyyden suojaa tai kaupallisia etuja koskevien poikkeusten piiriin kuuluvat asiakirjat ja arkaluonteiset asiakirjat, poikkeuksia voidaan tarvittaessa soveltaa tämän jälkeenkin.”
Asian tausta
10      IFAW on eläinten hyvinvoinnin edistämisen ja luonnonsuojelun alalla toimiva kansalaisjärjestö. Se vastusti teollishankkeen toteuttamista suojellulla alueella Saksassa (jäljempänä teollishanke) ja pyysi lupaa saada tutustua komission mainitun teollishankkeen tutkimisen yhteydessä saamiin useisiin asiakirjoihin, erityisesti Saksan liittotasavallan eri viranomaisilta peräisin oleviin asiakirjoihin.
IFAW:n esittämä ensimmäinen hakemus saada tutustua asiakirjoihin
11      IFAW pyysi 20.12.2001 komissiolle lähettämässään kirjeessä lupaa saada tutustua mainitun toimielimen edellä mainitun teollisuushankkeen tutkimisen yhteydessä saamiin eri asiakirjoihin eli Saksan liittotasavallalta ja Hampurin kaupungilta peräisin oleviin tiettyihin asiakirjoihin sekä 15.3.2000 päivättyyn Saksan liittokanslerin komission puheenjohtajalle osoittamaan kirjeeseen (jäljempänä Saksan liittokanslerin kirje).
12      Komissio katsoi, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa kielletään sitä luovuttamasta kyseessä olevia asiakirjoja ilman kyseisen jäsenvaltion etukäteen myöntämää lupaa, joten se teki 26.3.2002 päätöksensä, jolla se epäsi IFAW:ltä oikeuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin.
13      IFAW nosti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen 4.6.2002 toimittamallaan kannekirjelmällä kyseisen päätöksen kumoamista koskevan kanteen.
14      Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi tämän kanteen perusteettomana asiassa T‑168/02, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds vastaan komissio, 30.11.2004 antamallaan tuomiolla (Kok., s. II‑4135).
15      Ruotsin kuningaskunta, joka oli väliintulijana edellä mainitussa asiassa, valitti 10.2.2005 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen tästä tuomiosta.
16      Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kumosi asiassa C‑64/05 P, Ruotsi vastaan komissio, 18.12.2007 antamallaan tuomiolla (Kok., s. I‑11389) edellä mainitussa asiassa IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds vastaan komissio annetun tuomion sekä 26.3.2002 tehdyn komission päätöksen.
IFAW:n esittämä toinen hakemus saada tutustua asiakirjoihin
17      Edellä mainitussa asiassa Ruotsi vastaan komissio annetun tuomion jälkeen IFAW uudisti 13.2.2008 komissiolle osoitetulla kirjeellä hakemuksensa saada tutustua mainitun toimielimen mainitun teollishankkeen tutkimisen yhteydessä saamiin Saksan viranomaisilta peräisin oleviin asiakirjoihin.
18      Komissio ilmoitti 20.2.2008 päivätyllä kirjeellään vastaanottaneensa kantajan 13.2.2008 päivätyn kirjeen.
19      Kantaja kehotti 26.3.2008 komissiota vastaamaan 13.2.2008 päivättyyn hakemukseensa.
20      Komissio ilmoitti IFAW:lle 7.4.2008 päivätyllä kirjeellä, että se kuuli parhaillaan Saksan viranomaisia pyydettyjen asiakirjojen luovuttamisesta.
21      Kantaja kehotti 9.4.2008 uudelleen komissiota vastaamaan 13.2.2008 esittämäänsä hakemukseen 22.4.2008 mennessä.
22      Koska komissio ei ollut vastannut mainittuun päivään mennessä, IFAW uudisti 29.4.2008 päivätyllä kirjeellä hakemuksensa.
23      Komissio kirjoitti kantajalle 19.5.2008 ja ilmoitti vastaanottaneensa uudistetun hakemuksen sekä totesi, että kantajalle vastattaisiin asetuksessa N:o 1049/2001 säädetyssä määräajassa.
24      Komissio teki 19.6.2008 IFAW:n uudistetusta hakemuksesta riidanalaisen päätöksen, joka annettiin IFAW:lle tiedoksi samana päivänä. Tällä päätöksellään komissio luovutti kaikki kantajan pyytämät asiakirjat eli kahdeksan Hampurin kaupungilta ja Saksan liittotasavallalta peräisin olevaa asiakirjaa, mutta kieltäytyi hyväksymästä asiakirjoihin tutustumista koskevaa hakemusta siltä osin kuin se koski Saksan liittokanslerin kirjettä, koska Saksan viranomaiset vastustivat kyseisen asiakirjan luovuttamista.
25      Riidanalaisen päätöksen mukaan yhtäältä Saksan viranomaiset olivat todenneet, että Saksan liittokanslerin kirjeen luovuttaminen vahingoittaisi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa ja neljännessä luetelmakohdassa tarkoitettua sellaisen yleisen edun suojaa, joka koskee kansainvälisiä suhteita ja Saksan liittotasavallan talouspolitiikkaa.
26      Mainittu kirje koskee riidanalaisen päätöksen mukaan ainoastaan sisäiseen käyttöön laadittua luottamuksellista lausuntoa, joka koskee Saksan liittotasavallan ja muiden jäsenvaltioiden talouspolitiikkaa. Kyseisen asiakirjan luovuttaminen ei vaarantaisi ainoastaan luottamuksellisuutta, mikä haittaisi Saksan liittotasavallan, toimielinten ja muiden jäsenvaltioiden kansainvälisiä suhteita, vaan se vaarantaisi myös Saksan liittotasavallan ja muiden jäsenvaltioiden talouspolitiikan. Näin ollen Saksan liittokanslerin kirjeeseen tutustuminen oli evättävä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen ja neljännen luetelmakohdan perusteella.
27      Toisaalta Saksan viranomaiset olivat ilmoittaneet, että Saksan liittokanslerin kirjeen sisältämien tietojen ilmaiseminen vaarantaisi vakavasti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun komission päätöksentekomenettelyn suojan.
28      Kyseinen kirje koskee Saksan viranomaisten mukaan komissiolle osoitettua luottamuksellista lausuntoa, joka on laadittu ainoastaan osana sisäiseen käyttöön teollishankkeen tutkimista koskevaan komission lausuntoon liittyviä neuvotteluja. Asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen haittaisi vakavasti komission päätöksentekomenettelyä. Näin ollen Saksan liittokanslerin kirjeeseen olisi sovellettava asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädettyä poikkeusta.
29      Komissio toisti riidanalaisessa päätöksessä Saksan viranomaisten vetoamien perusteiden pääsisällön. Lisäksi se tutki, oliko olemassa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaisi luovuttamaan kyseisen kirjeen. Komissio katsoi nyt käsiteltävässä asiassa, ettei sillä ollut tiedossaan mitään sellaisia seikkoja, jotka olisivat omiaan osoittamaan, että olisi mahdollisesti olemassa mainitussa säännöksessä tarkoitettu ylivoimainen yleinen etu, joka olisi tärkeämpi kuin vaatimus komission päätöksentekomenettelyn suojaamisesta.
30      Komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä kyseessä olevan asiakirjan osaan tutustumisesta, että edellä mainitussa asiassa Ruotsi vastaan komissio annetun tuomion mukaan komission oli tehtävä johtopäätökset kuulemismenettelyn tuloksesta ja evättävä mahdollisuus tutustua Saksan liittokanslerin kirjeeseen Saksan viranomaisten vetoamien poikkeusten ja niiden esiin tuomien syiden perusteella. Koska kyseiset viranomaiset vastustivat kaikkien Saksan liittokanslerin kirjeen sisältämien tietojen ilmaisemista, asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan perusteella ei ollut mahdollista myöntää oikeutta tutustua mihinkään kyseisen asiakirjan osaan.
Oikeudenkäyntimenettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
31      IFAW nosti 28.8.2008 riidanalaisesta päätöksestä kumoamiskanteen, joka hylättiin valituksenalaisella tuomiolla.
32      Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 67–88 kohdassa pääasiallisesti, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa asetetaan jäsenvaltion etukäteen antama suostumus jäsenvaltiolta peräisin olevan asiakirjan luovuttamisen välttämättömäksi edellytykseksi.
33      Unionin yleinen tuomioistuin muistutti kuitenkin, että – kuten unionin tuomioistuin on todennut edellä mainitussa asiassa Ruotsi vastaan komissio antamassaan tuomiossa – asetuksessa N:o 1049/2001 ei anneta kyseiselle jäsenvaltiolle yleistä ja ehdotonta veto-oikeutta, jonka nojalla jäsenvaltio voi estää täysin vapaan harkintansa mukaan ja ilman perusteluvelvollisuutta toimielinten hallussa olevien asiakirjojen luovuttamisen ainoastaan siitä syystä, että kyseessä oleva asiakirja on peräisin tältä jäsenvaltiolta. Kyseisen asetuksen 4 artiklan 5 kohdassa annetaan kyseiselle jäsenvaltiolle lupa vastustaa siltä peräisin olevien asiakirjojen luovuttamista vain kyseisen artiklan 1–3 kohdassa mainittujen aineellisten poikkeusten perusteella ja perustelemalla asianmukaisesti kantansa.
34      Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan komission on ennen jäsenvaltiolta peräisin olevaan asiakirjaan tutustumisen epäämistä siis tutkittava, onko viimeksi mainittu perustanut vastalauseensa asetuksen kyseisen 4 artiklan 1–3 kohdassa säädettyihin aineellisiin poikkeuksiin ja onko se perustellut kantansa tältä osin asianmukaisesti.
35      Unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 84–88 kohdassa, että koska käsiteltävässä asiassa oli kyseessä jäsenvaltiolta peräisin olevaan asiakirjaan tutustumisen epääminen, mikä perustui jäsenvaltion vastustuksensa tueksi vetoamiin perusteisiin, ei ollut tarpeen ratkaista kysymystä siitä, oliko komissiolla velvollisuus sen lisäksi, että se vain muodollisesti tarkasti, että jäsenvaltio oli perustellut asiakirjaan tutustumisen epäämisen ja viitannut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohdassa mainittuihin poikkeuksiin, tutkia jäsenvaltion vastustuksensa tueksi vetoamat perusteet rajoitetusti vai kattavasti.
36      Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että kun jäsenvaltiolta peräisin olevan asiakirjan luovuttamista koskeva komission päätös vastaa jäsenvaltion asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan nojalla omaksumaa kantaa, merkitystä on ainoastaan sillä valvonnalla, jota unionin tuomioistuimella on toimivalta harjoittaa kyseiseen asiakirjaan tutustumisen epäämistä koskevan komission päätöksen osalta.
37      Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin arvioi valituksenalaisen tuomion 101–127 kohdassa, oliko komission päätös Saksan liittokanslerin kirjeeseen tutustumisen epäämisestä perusteltu.
38      Se muistutti aluksi valituksenalaisen tuomion 103 kohdassa, että esillä olevassa asiassa, jossa komissio epäsi jäsenvaltiolta peräisin olevaan asiakirjaan tutustumisen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan nojalla, mainitun asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettujen julkiseen etuun liittyvien poikkeusten soveltaminen perustui jäsenvaltion aineelliseen arviointiin eikä komission arviointiin.
39      Se totesi tämän jälkeen valituksenalaisen tuomion 105 ja 106 kohdassa, että unionin tuomioistuinten suorittaman mainitunlaisen päätöksen lainmukaisuuden valvonnan laajuudesta oli katsottava asiayhteydessä, jossa sovelletaan kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuja aineellisia poikkeuksia, että Saksan liittotasavallalla on laaja harkintavalta määritettäessä sitä, voiko sellaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen, jotka kuuluvat mainittujen poikkeusten kattamiin aloihin, vahingoittaa yleistä etua.
40      Unionin yleinen tuomioistuin päätteli tästä valituksenalaisen tuomion 107 kohdassa, että unionin tuomioistuinten harjoittaman laillisuusvalvonnan on kohdistuttava ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että näitä tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin.
41      Tämän valvonnan päätteeksi unionin yleinen tuomioistuin päätteli, että arvio, jonka mukaan Saksan liittokanslerin kirjeen sisältämien tietojen ilmaiseminen oli omiaan vaarantamaan Saksan liittotasavallan talouspolitiikkaa koskevan yleisen edun suojan, ei perustunut Saksan viranomaisten selvään virheeseen. Se totesi näin ollen valituksenalaisen tuomion 138 kohdassa, että komissio oli aiheellisesti evännyt tietojen ilmaisemisen tämän jäsenvaltion vastalauseen johdosta asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan nojalla saman asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan neljännessä luetelmakohdassa tarkoitettua jäsenvaltion talouspolitiikkaa koskevan yleisen edun suojaamista koskevan poikkeuksen perusteella.
42      Vaikka IFAW oli pyytänyt unionin yleistä tuomioistuinta prosessinjohtotoimena määräämään komission esittämään Saksan liittokanslerin kirjeen, unionin yleinen tuomioistuin katsoi voivansa ratkaista kanteen asianmukaisesti oikeudenkäyntimenettelyn kuluessa esitettyjen vaatimusten, kanneperusteiden ja perustelujen nojalla ja kieltäytyi määräämästä, että tämä asiakirja oli esitettävä.
Asianosaisten vaatimukset
43      IFAW vaatii, että unionin tuomioistuin
–        kumoaa valituksenalaisen tuomion ja riidanalaisen päätöksen ja
–        velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut sekä ensimmäisessä oikeusasteessa käydyn menettelyn että tämän muutoksenhakumenettelyn osalta.
44      Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
–        hylkää valituksen ja
–        velvoittaa IFAW:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Valituksen tarkastelu
45      Valittaja vetoaa valituksenalaisen tuomion kumoamista koskevan vaatimuksensa tueksi kahteen valitusperusteeseen, jotka koskevat sitä, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen ensinnäkin tulkitessaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohtaa ja toiseksi jättäessään tutkimatta kattavasti Saksan liittokanslerin kirjeen voidakseen selvittää, ovatko tähän asiakirjaan tutustumisen epäämiselle esitetyt perustelut perusteltuja.
Ensimmäinen valitusperuste
46      IFAW väittää ensimmäisessä valitusperusteessaan pääasiallisesti, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, koska se ei ole katsonut, että komission tehtävänä oli sen asiakirjan osalta, jonka luovuttamista kyseinen jäsenvaltio vastustaa, arvioida tyhjentävästi jäsenvaltion vastustuksensa tueksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädettyjen poikkeusten perusteella esittämät perusteet.
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
47      IFAW väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, että ei ollut tarpeen eikä merkityksellistä, että komissio arvioi perusteellisesti kyseisen jäsenvaltion asiakirjaan tutustumisen epäämiselle esittämät perustelut, ja että se on siten rikkonut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohtaa, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut. Valittajan mukaan komission tehtävänä oli sen lisäksi, että sen oli selvitettävä, oliko jäsenvaltio perustellut vastalauseensa, yhtäältä tarkastaa, liittyvätkö perustelut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädettyihin poikkeuksiin, ja toisaalta arvioida kyseisessä tapauksessa konkreettisesti, voitiinko vedottuja poikkeuksia ja perusteluja soveltaa kyseiseen asiakirjaan.
48      Komissio väittää vastineessaan, että se on tutkinut, oliko poikkeuksiin ja perusteluihin alustavan tarkastelun perusteella vedottu aiheellisesti asiaan liittyvien seikkojen valossa, ja vastattuaan myöntävästi esittänyt syyt, jotka olivat perusteena sen kielteiselle päätökselle.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
49      Aluksi on palautettava mieliin, että – kuten asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ja 1 artiklasta ilmenee – tämän asetuksen tarkoituksena on antaa yleisön oikeudelle tutustua toimielimen hallussa oleviin asiakirjoihin mahdollisimman täysimääräinen vaikutus. Mainitun asetuksen 2 artiklan 3 kohdan mukaan kyseinen oikeus ei kata ainoastaan toimielimen laatimia asiakirjoja vaan myös kolmansilta, joihin jäsenvaltiot kuuluvat, saadut asiakirjat, kuten kyseisen asetuksen 3 artiklan b alakohdassa nimenomaisesti säädetään.
50      Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetään kuitenkin poikkeuksista oikeuteen tutustua asiakirjaan. Mainitun artiklan 5 kohdassa säädetään erityisesti, että jäsenvaltio voi pyytää toimielintä olemaan luovuttamatta kyseisestä jäsenvaltiosta peräisin olevaa asiakirjaa ilman jäsenvaltion etukäteen antamaa suostumusta.
51      Nyt käsiteltävässä asiassa Saksan liittotasavalta on käyttänyt sille asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa annettua mahdollisuutta ja pyytänyt komissiota olemaan luovuttamatta Saksan liittokanslerin kirjettä. Se perusteli vastustuksensa kansainvälisiä suhteita ja jäsenvaltion talouspolitiikkaa koskevien yleisten etujen suojaan liittyvillä poikkeuksilla, joista on säädetty mainitun asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa ja neljännessä luetelmakohdassa, sekä komission päätöksentekomenettelyn suojaamiseen liittyvällä poikkeuksella, josta on säädetty kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa. Tämän vuoksi komissio perusteli riidanalaisessa päätöksessään Saksan liittokanslerin kirjeeseen tutustumisen epäämistä Saksan viranomaisten asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan mukaisesti esittämällä vastalauseella.
52      Yhteisöjen tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus täsmentää edellä mainitussa asiassa Ruotsi vastaan komissio antamassaan tuomiossa jäsenvaltion kyseisen säännöksen mukaisesti esittämän vastalauseen ulottuvuus.
53      Yhteisöjen tuomioistuin korosti siten, että kyseinen säännös on luonteeltaan menettelyllinen, koska siinä tyydytään säätämään vaatimuksesta saada kyseessä olevan jäsenvaltion etukäteen antama suostumus, jos se on esittänyt tällaisen erityisen pyynnön, ja koska se koskee unionin päätöksentekomenettelyjä (em. asia Ruotsi v. komissio, tuomion 78 ja 81 kohta).
54      Toisin kuin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 4 kohdassa, jossa kolmansille tahoille annetaan niiltä peräisin olevien asiakirjojen ollessa kyseessä vain oikeus, että kyseinen toimielin kuulee niitä saman 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyjen poikkeusten soveltamisen osalta, mainitun artiklan 5 kohdassa asetetaan jäsenvaltion etukäteen antama suostumus jäsenvaltiolta peräisin olevan asiakirjan luovuttamisen välttämättömäksi edellytykseksi siinä tapauksessa, että jäsenvaltio niin vaatii.
55      Yhteisöjen tuomioistuin totesi näin ollen, että kun jäsenvaltio on käyttänyt sille asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa annettua mahdollisuutta pyytää, että tältä valtiolta saatua tiettyä asiakirjaa ei luovutettaisi ilman sen etukäteen antamaa suostumusta, se, että toimielin mahdollisesti luovuttaa tämän asiakirjan, edellyttää, että kyseessä olevalta jäsenvaltiolta saadaan suostumus etukäteen (em. asia Ruotsi v. komissio, tuomion 50 kohta).
56      Tästä seuraa käänteisesti, että toimielimellä, jolla ei ole kyseisen jäsenvaltion suostumusta, ei ole valtaa luovuttaa kyseistä asiakirjaa (em. asia Ruotsi v. komissio, tuomion 44 kohta). Nyt käsiteltävässä asiassa komission päätös, joka koski pyyntöä saada tutustua Saksan liittokanslerin kirjeeseen, oli näin ollen riippuvainen Saksan viranomaisten riidanalaisen päätöksen tekomenettelyn yhteydessä tekemästä päätöksestä.
57      Edellä mainitussa asiassa Ruotsi vastaan komissio annetun tuomion 58 kohdassa todetaan kuitenkin, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa ei anneta kyseiselle jäsenvaltiolle yleistä ja ehdotonta veto-oikeutta, jonka nojalla jäsenvaltio voi estää täysin vapaan harkintansa mukaan ja ilman perusteluvelvollisuutta toimielinten hallussa olevien asiakirjojen luovuttamisen ainoastaan siitä syystä, että kyseessä oleva asiakirja on peräisin tältä jäsenvaltiolta.
58      Edellä mainitussa asiassa Ruotsi vastaan komissio annetun tuomion 76 kohdan mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa kyseiselle jäsenvaltiolle annetun toimivallan käyttöä rajoittavat tämän artiklan 1–3 kohdassa luetellut aineelliset poikkeukset niin, että kyseiselle jäsenvaltiolle tältä osin myönnetään vain toimivalta osallistua toimielimen päätöksentekoon. Jäsenvaltion etukäteen antama suostumus, johon mainitun asetuksen 4 artiklan 5 kohdassa viitataan, ei siten ole vapaaharkintainen veto-oikeus vaan eräänlainen vahvistus siitä, että kyseessä ei ole mainitun asetuksen 4 artiklan 1–3 kohdassa mainittu poikkeus. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa näin käyttöön otettu päätöksentekomenettely edellyttää siis, että kyseessä oleva toimielin ja jäsenvaltio pitäytyvät tämän asetuksen 4 artiklan 1–3 kohdassa säädetyissä aineellisissa poikkeuksissa (em. asia Ruotsi v. komissio, tuomion 83 kohta).
59      Tästä seuraa, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdassa annetaan kyseiselle jäsenvaltiolle lupa vastustaa siltä peräisin olevien asiakirjojen luovuttamista vain tämän artiklan 1–3 kohdassa säädettyjen aineellisten poikkeusten perusteella ja perustelemalla asianmukaisesti kantansa (em. asia Ruotsi v. komissio, tuomion 99 kohta).
60      Koska nyt käsiteltävässä asiassa on kyse asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan ulottuvuudesta kyseiseen toimielimeen nähden, on palautettava mieliin, että yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut edellä mainitussa asiassa Ruotsi vastaan komissio antamansa tuomion 94 kohdassa, että hakijan kannalta kyseisen jäsenvaltion asiaan puuttumisesta huolimatta kyseessä on unionin päätös, jonka toimielin tämän jälkeen osoittaa hakijalle vastauksena tutustumispyyntöön, joka on esitetty toimielimelle sen hallussa olevan asiakirjan osalta.
61      Toimielin, joka on tehnyt päätöksen, jolla evättiin oikeus tutustua asiakirjoihin, on näin ollen vastuussa sen laillisuudesta. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että tämä toimielin ei voi hyväksyä jäsenvaltion siltä peräisin olevan asiakirjan luovuttamista koskevaa vastalausetta, jos sitä ei ole mitenkään perusteltu tai jos esitetyissä perusteluissa ei ole tukeuduttu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohdassa mainittuihin poikkeuksiin (em. asia Ruotsi v. komissio, tuomion 88 kohta).
62      Tästä seuraa, että ennen kuin toimielin epää oikeuden saada tutustua jäsenvaltiolta peräisin olevaan asiakirjaan, sen on tutkittava, onko kyseinen jäsenvaltio perustanut vastustuksensa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohdassa säädettyihin aineellisiin poikkeuksiin ja onko se perustellut asianmukaisesti kantansa. Komission on näin ollen varmistettava tutustumisoikeuden epäämistä koskevassa päätöksentekomenettelyssä, että edellä mainitut perustelut on esitetty, ja sen on mainittava ne menettelyn päätteeksi tekemässään päätöksessä (em. asia Ruotsi v. komissio, tuomion 99 kohta).
63      Toisin kuin IFAW väittää, tämän toimielimen tehtävänä ei sitä vastoin ole arvioida tyhjentävästi kyseisen jäsenvaltion päätöstä, jolla se vastustaa asiakirjojen luovuttamista, eikä suorittaa valvontaa, jolla mentäisiin pidemmälle kuin pelkästään selvitettäisiin, onko jäsenvaltio esittänyt perustelut, joissa viitataan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohdassa säädettyihin poikkeuksiin.
64      Se, että edellytettäisiin tällaista tyhjentävää arviointia, saattaisi näet johtaa siihen, että toimielin voisi arvioinnin tehtyään virheellisesti toimittaa asiakirjan sitä pyytäneelle taholle siitä huolimatta, että jäsenvaltio, jolta kyseinen asiakirja on peräisin, vastustaa luovuttamista ja on esittänyt sille tämän tuomion 61 ja 62 kohdassa tarkoitetut asianmukaiset perustelut.
65      Tästä seuraa, että IFAW ei voi perustellusti väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, koska se ei ole katsonut, että komission tehtävänä oli sen asiakirjan osalta, jonka luovuttamista kyseinen jäsenvaltio vastustaa, arvioida tyhjentävästi jäsenvaltion vastustuksensa tueksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädettyjen poikkeusten perusteella esittämät perusteet.
66      Näin ollen IFAW:n valituksensa tueksi esittämä ensimmäinen valitusperuste on hylättävä.
Toinen valitusperuste
67      IFAW väittää toisessa valitusperusteessaan pääasiallisesti, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan voivansa suorittaa sille kuuluvan valvonnan tutustumatta itse siihen asiakirjaan, jonka luovuttamisen komissio on evännyt.
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
68      Valittaja katsoo, että unionin yleinen tuomioistuin on virheellisesti kieltäytynyt määräämästä, että komission oli esitettävä hallussaan oleva Saksan liittokanslerin kirje, vaikka tämän asiakirjan esittäminen oli tarpeen, jotta unionin yleinen tuomioistuin voisi itse tutkia konkreettisesti ne poikkeukset, joihin kyseinen toimielin on vedonnut perustellakseen päätöksensä olla toimittamatta tätä kirjettä ja joihin Saksan liittotasavalta vetosi alun perin, ja näin ollen niiden sovellettavuuden. Se väittää tämän osalta, että unionin yleinen tuomioistuin ei voinut suoriutua sille kuuluvasta tehtävästä näkemättä ja tutkimatta itse kyseistä asiakirjaa.
69      Komissio toteaa vastauksena, että unionin yleisellä tuomioistuimella on toimivalta päättää harkintansa mukaan prosessinjohtotoimista, kuten määrätä esittämään asiakirjoja.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
70      Valituksenalaisen tuomion 87 kohdasta käy ilmi, että unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 5 kohdan soveltaminen ei estä sitä suorittamasta komission kielteisen päätöksen valvontaa, jolla mentäisiin alustavaa tutkintaa pidemmälle ja joka sisältäisi aineellisen arvioinnin siitä, voidaanko asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohdassa säädettyjä poikkeuksia soveltaa kyseisessä konkreettisessa tapauksessa.
71      Tähän arviointiin ei liity mitään oikeudellista virhettä.
72      On näet niin, että jos jäsenvaltio kieltäytyy perustelut esitettyään luovuttamasta tietoja kyseessä olevasta asiakirjasta ja jos näin ollen toimielin katsoo olevansa velvoitettu epäämään asiakirjaa koskevan tutustumispyynnön, sen esittäjällä on käytettävissään oikeussuojakeinoja. Unionin tuomioistuimen toimivaltaan kuuluu valvoa sen aloitteesta, jonka oikeuden tutustua asiakirjaan toimielin on evännyt, voidaanko tämä epääminen perustella pätevästi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohdassa mainituilla poikkeuksilla, riippumatta siitä, perustuuko tämä epääminen toimielimen vai kyseessä olevan jäsenvaltion suorittamaan poikkeusten arviointiin (ks. vastaavasti em. asia Ruotsi v. komissio, tuomion 90 ja 94 kohta).
73      Tae tällaisesta oikeussuojasta sellaisen hakijan hyväksi, jolta toimielin on jäsenvaltion vastustuksen vuoksi evännyt oikeuden tutustua yhteen tai useampaan jäsenvaltiolta peräisin olevaan asiakirjaan edellyttää, että unionin tuomioistuin arvioi tutustumisoikeuden epäävän päätöksen laillisuuden konkreettisesti (ks. tämän osalta asia C‑266/05 P, Sison v. neuvosto, tuomio 1.2.2007, Kok., s. I‑1233, 33–39 kohta) ottaen huomioon kaikki asian kannalta hyödylliset seikat, joista tärkeimpiä ovat ne asiakirjat, joiden luovuttamisesta on kieltäydytty. Unionin yleisen tuomioistuimen on, voidakseen noudattaa kieltoa luovuttaa kyseiset asiakirjat ilman jäsenvaltion etukäteen antamaa suostumusta, tutkittava nämä asiakirjat suljetuin ovin siten, että osapuolet eivät saa tutustua kyseisiin asiakirjoihin, kuten määrätään unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 67 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa.
74      Valituksenalaisen tuomion 152 ja 153 kohdasta käy ilmi, että unionin yleinen tuomioistuin ei ollut katsonut tarpeelliseksi määrätä, että komission olisi toimitettava asiakirja, jonka luovuttamisesta on kieltäydytty nyt käsiteltävässä asiassa, eli Saksan liittokanslerin kirje.
75      Tästä seuraa, että koska unionin yleinen tuomioistuin ei ollut itse tutustunut kyseiseen kirjeeseen, se ei kyennyt arvioimaan konkreettisesti, voitiinko oikeus tutustua kyseiseen asiakirjaan pätevästi evätä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1–3 kohdassa säädettyjen poikkeusten perusteella, eikä näin ollen valvomaan riidanalaisen päätöksen laillisuutta, mikä on vastoin tämän tuomion 73 kohdassa selostettua vaatimusta.
76      Edellä esitetystä seuraa, että valittaja väittää perustellusti, että koska unionin yleinen tuomioistuin on katsonut kykenevänsä suorittamaan sille kuuluvan valvonnan tutustumatta itse siihen asiakirjaan, jonka komissio on kieltäytynyt luovuttamasta, se on tehnyt oikeudellisen virheen.
77      Näin ollen toinen valitusperuste on hyväksyttävä ja valituksenalainen tuomio on kumottava kokonaisuudessaan.
Kanteen tarkastelu
78      Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että jos muutoksenhaku todetaan aiheelliseksi, unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen päätöksen. Se voi joko itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.
79      Nyt käsiteltävä asia ei ole ratkaisukelpoinen, joten se on palautettava unionin yleiselle tuomioistuimelle, jotta se ratkaisee Saksan liittokanslerin kirjeen nähtyään IFAW:n nostaman kanteen, jossa vaaditaan riidanalaisen päätöksen kumoamista.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)      Unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T‑362/08, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds vastaan komissio, 13.1.2011 antama tuomio kumotaan.
2)      Asia palautetaan unionin yleiselle tuomioistuimelle, jotta se ratkaisee IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH:n nostaman kanteen, jossa vaaditaan kumoamaan 19.6.2008 tehty Euroopan komission päätös, jolla kantajalta evättiin oikeus tutustua Saksan viranomaisten sellaisen menettelyn yhteydessä Euroopan komissiolle lähettämään asiakirjaan, joka koski luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY nojalla suojelluksi alueeksi luokittelun poistamista.
3)      Oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli: englanti.