62011TJ0661_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi T‑661/11,
Italijanska republika, ki jo zastopa G. Palmieri, zastopnica, skupaj z G. Aiellom in P. Grassom, avvocati dello Stato,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata P. Rossi in D. Nardi, zastopnika,
tožena stranka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa Komisije 2011/689/ES z dne 14. oktobra 2011 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (UL L 270, str. 33) v delu, v katerem Italijanski republiki nalaga pavšalni finančni popravek v znesku 70.912.382 EUR zaradi nepravilnosti pri pregledu mlečnih kvot, odkritih v italijanskih deželah Abruci, Lacij, Marke, Apulija, Sardinija, Kalabrija, Furlanija - Julijska Krajina in Aosta v tržnih letih 2004/2005, 2005/2006 in 2006/2007,
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi M. E. Martins Ribeiro, predsednica, S. Gervasoni in L. Madise (poročevalec), sodnika,
sodni tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 1. aprila 2014
izreka naslednjo
Razlogi za odločitev
Sodbo
Splošni pravni okvir
A – Upoštevne določbe finančne uredbe, ki se uporablja za splošni proračun Evropske unije
1. Člen 53 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 4, str. 74), ki je v skladu z določbami člena 2, drugi odstavek, Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1995/2006 z dne 13. decembra 2006 o spremembah Uredbe št. 1605/2002 (UL L 390, str. 1) veljal do 1. maja 2007, določa:
„1. Komisija izvršuje proračun:
(a) centralizirano;
(b) z deljenim ali decentraliziranim upravljanjem;
(c) s skupnim upravljanjem z mednarodnimi organizacijami.
[…]
3. Kadar Komisija izvršuje proračun z deljenim upravljanjem, se naloge izvrševanja prenesejo na države članice v skladu z določbami naslovov I in II drugega dela.
[…]
5. Da bi zagotovila uporabo sredstev v skladu z veljavnimi pravili, Komisija pri deljenem ali decentraliziranem upravljanju uporablja postopek za potrditev obračuna ali mehanizem finančnih popravkov, ki omogoča, da prevzame končno odgovornost za izvrševanje proračuna v skladu s členom 274 Pogodbe ES in členom 179 Pogodbe Euratom.
6. Pri načinih izvrševanja proračuna iz odstavkov 3 in 4 države članice in tretje države izvajajo redne preglede, da zagotovijo pravilno izvajanje ukrepov, ki se financirajo iz proračuna Skupnosti.
Pri tem sprejmejo potrebne ukrepe za preprečevanje nepravilnosti in goljufij ter po potrebi začnejo sodni pregon za izterjavo nepravilno plačanih sredstev.
[…]“
2. Člen 53 Uredbe št. 1605/2002, kakor je bil spremenjen z Uredbo št. 1995/2006, ki se v skladu z določbami člena 2, drugi odstavek, Uredbe št. 1995/2006 uporablja od 1. maja 2007, določa:
„Komisija izvršuje proračun v skladu z določbami iz členov 53a do 53d na katerega koli od naslednjih načinov:
(a) s centraliziranim upravljanjem;
(b) z deljenim ali decentraliziranim upravljanjem;
(c) s skupnim upravljanjem z mednarodnimi organizacijami.“
3. Člen 53b Uredbe št. 1605/2002, kakor je bil vnesen z Uredbo št. 1995/2006, določa:
„1. Kadar Komisija izvršuje proračun z deljenim upravljanjem, se naloge izvrševanja prenesejo na države članice. Ta metoda velja zlasti za ukrepe iz naslovov I in II drugega dela.
2. Brez poseganja v dopolnilne določbe, vključene v ustrezne predpise posameznih sektorjev, in da bi pri deljenem upravljanju zagotovile, da se sredstva uporabijo v skladu z veljavnimi pravili in načeli, države članice sprejmejo vse zakonodajne, ureditvene in upravne ali druge ukrepe, potrebne za zaščito finančnih interesov Skupnosti. V ta namen:
(a) se prepričajo, da so ukrepi, financirani iz proračuna, dejansko izvedeni, in zagotovijo, da so izvedeni pravilno;
(b) preprečijo in odpravljajo nepravilnosti in goljufije;
(c) izterjajo nepravilno plačana ali nepravilno uporabljena sredstva ali sredstva, izgubljena zaradi nepravilnosti ali napak;
(d) z ustreznimi predpisi posameznih sektorjev in v skladu s členom 30(3) zagotovijo primerne naknadne letne objave upravičencev sredstev, ki izhajajo iz proračuna.
V ta namen države članice izvajajo redne preglede in uvedejo uspešen in učinkovit sistem notranje kontrole v skladu z določbami v členu 28a. Po potrebi sprožijo pravni postopek.
3. Države članice bodo vsako leto na ustrezni nacionalni ravni pripravile povzetek razpoložljivih revizij in izjav.
4. Da bi zagotovila uporabo sredstev v skladu z veljavnimi pravili, Komisija uporablja postopek za potrditev obračuna ali mehanizem finančnih popravkov, ki ji omogoča, da prevzame končno odgovornost za izvrševanje proračuna.“
B – Splošna pravila v zvezi s financiranjem skupne kmetijske politike
4. Z Uredbo Sveta (EGS) št. 729/70 z dne 21. aprila 1970 o financiranju skupne kmetijske politike (UL L 94, str. 13) so bila uvedena splošna pravila, ki se uporabljajo za financiranje skupne kmetijske politike (v nadaljevanju: SKP). Ta uredba je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo Sveta (ES) št. 1258/1999 z dne 17. maja 1999 o financiranju SKP (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 25, str. 414), ki ureja odhodke, ki jih imajo države članice od 1. januarja 2000 do 15. oktobra 2006 v okviru financiranja SKP.
5. Tako kot je to med drugim pojasnjeno v uvodni izjavi 5 Uredbe št. 1258/1999, „so za preverjanje odhodkov [Jamstvenega oddelka EKUJS] v prvi vrsti odgovorne države članice, […]; Komisija, ki je pristojna za izvajanje proračuna Skupnosti, [mora] preveriti pogoje, pod katerimi so se izvajala plačila in preverjanja“. V skladu z uvodno izjavo 11 iste uredbe „je treba sprejeti ukrepe za preprečevanje in obravnavanje nepravilnosti in za izterjavo zneskov, izgubljenih zaradi takih nepravilnosti ali malomarnosti [in] je treba določiti, kdo nosi finančne posledice takih nepravilnosti ali malomarnost[i]“.
6. Določbe člena 1(2)(b) in člena 2(2) Uredbe št. 1258/1999, ki ustrezajo določbam člena 1(2)(b) in člena 3(1) Uredbe št. 729/70, določajo, da Jamstveni oddelek Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) v okviru skupne ureditve kmetijskih trgov financira intervencije za stabiliziranje kmetijskih trgov, ki se izvajajo skladno s predpisi prava Unije.
7. Člen 6(1)(b) Uredbe št. 1258/1999, določbe katerega v bistvu ustrezajo določbam člena 5(1) Uredbe št. 729/70, določa:
„Države članice redno predložijo Komisiji naslednje podatke o akreditiranih plačilnih in usklajevalnih službah, ki se nanašajo na ukrepe, ki jih financira [J]amstveni oddelek sklada:
[…]
(b) letne računovodske izkaze vključno s podatki, potrebnimi za njihovo potrditev, in potrdilo o celovitosti, točnosti in verodostojnosti predloženih izkazov.“
8. Člen 7(4) Uredbe št. 1258/1999, določbe katerega v bistvu ustrezajo določbam člena 5(2)(c) Uredbe št. 729/70, določa:
„Komisija odloči, kateri odhodki se izločijo iz financiranja Skupnosti iz členov 2 in 3, če ugotovi, da odhodki niso bili izvedeni skladno s predpisi Skupnosti.
Pred vsakršno odločitvijo o zavrnitvi financiranja se rezultati preverjanj Komisije in odgovori zadevne države članice pisno sporočijo, zatem pa si obe stranki prizadevata doseči sporazum o nadaljnjem ukrepanju.
Če ne dosežeta takega sporazuma, lahko država članica zahteva, da se začne postopek za dosego soglasja med obema stališčema v štirih mesecih, katerega rezultati se povzamejo v poročilu, ki se ga predloži v pregled Komisiji, preden se odloči o zavrnitvi financiranja.
Komisija ovrednoti zneske, ki naj se izločijo, zlasti ob upoštevanju ugotovljene stopnje neskladnosti. Komisija upošteva naravo in resnost kršitve in finančno izgubo, ki jo utrpi Skupnost.
Zavrnitev financiranja se ne sme nanašati na:
(a) odhodke iz člena 2, ki se izvedejo prej kot 24 mesecev pred pisnim obvestilom Komisije zadevni državi članici o rezultatih njenih preverjanj;
[…]“
9. Člen 8(1) Uredbe št. 1258/1999 določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe skladno s svojimi zakoni in drugimi predpisi, da:
(a) da se prepričajo, da so ukrepi, ki jih financira sklad, dejansko izvedeni in pravilno izvršen[i];
(b) preprečevanje in zasledovanje nepravilnosti;
(c) da se izterjajo zneski, izgubljeni zaradi nepravilnosti ali malomarnosti.
[…]“
10. Z Uredbo Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. junija 2005 o financiranju SKP (UL L 209, str. 1) je bila Uredba št. 1258/1999 razveljavljena in se je uporabljala od 1. januarja 2007 (člen 49 Uredbe št. 1290/2005). Vendar določa, na eni strani, da se je Uredba št. 1258/1999 do 15. oktobra 2006 še uporabljala za odhodke držav članic (člen 47 Uredbe št. 1290/2005), in na drugi strani, da se med drugim njen člen 31 v zvezi s potrditvijo skladnosti za odhodke, ki so nastali po zadnjenavedenemu datumu, uporablja od 16. oktobra 2006 (člen 49 Uredbe št. 1290/2005).
11. Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 2 Uredbe št. 1290/2005, se morajo „[i]z proračuna Skupnosti […] financirati odhodki [SKP], vključno z odhodki za razvoj podeželja, prek [EKJS] na centraliziran način ali v okviru deljenega upravljanja med državami članicami in Skupnostjo, skladno s členom 53 Uredbe [št. 1605/2002]“.
12. Na podlagi določb člena 2(1)(a) Uredbe št. 1290/2005 je Evropski kmetijski jamstveni sklad (EKJS) ustanovljen v skladu s členom 49 navedene uredbe od 1. januarja 2007.
13. Člen 8(1)(c)(iii) Uredbe št. 1290/2005, določbe katerega v bistvu ustrezajo določbam člena 6(1) Uredbe št. 1258/1999, določa:
„Poleg določb, predvidenih s področno zakonodajo, države članice pošljejo Komisiji naslednje informacije, izjave in dokumente:
[…]
(c) za ukrepe v zvezi z dejavnostmi, ki jih financira[…] EKJS […]:
[…]
(iii)	letne računovodske izkaze akreditiranih plačilnih agencij, skupaj z izjavami o odhodkih, podpisanimi s strani odgovorne akreditirane plačilne agencije, in potrebnimi informacijami za njihovo potrditev ter poročilom certifikacijskega organa iz člena 7.“
14. Člen 31 Uredbe št. 1290/2005, naslovljen „Potrditev skladnosti“, v bistvu vsebuje iste določbe kot so določbe člena 7(4) Uredbe št. 1258/1999.
15. Člen 6 Uredbe Komisije (ES) št. 1663/95 dne 7. julija 1995 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe št. 729/70 v zvezi s postopkom za potrditev obračuna Jamstvenega oddelka EKUJS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 18, str. 31), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 2245/1999 z dne 22. oktobra 1999 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 26, str. 335), določa:
„Dodatna dokumentacija v zvezi s financiranimi izdatki in zneski, ki jih mora izterjati Jamstveni oddelek EKUJS, so na voljo Komisiji najmanj tri leta po letu, v katerem Komisija potrdi obračun za zadevno proračunsko leto, takrat pa, ko je sklep o potrditvi obračuna v postopku pred Sodiščem Evropskih skupnosti, do enega leta po koncu postopka“.
16. Člen 8 Uredbe št. 1663/95, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 2245/1999, določa:
„1. Če Komisija na podlagi poizvedbe oceni, da izdatki niso bili izvršeni v skladu s pravili Skupnosti, o rezultatih svojih pregledov obvesti zadevno državo članico in navede korektivne ukrepe, ki naj se sprejmejo za zagotovitev prihodnje skladnosti.
Sporočilo se sklicuje na to uredbo. Država članica odgovori v dveh mesecih in Komisija lahko temu primerno spremeni svoje stališče. V upravičenih primerih se lahko Komisija strinja, da se podaljša rok za odgovor.
Po izteku obdobja, dovoljenega za odgovor, Komisija povabi državo članico na dvostransko razpravo in obe stranki si prizadevata dogovoriti o ukrepih, ki jih je treba sprejeti, in o oceni resnosti kršitve in finančne izgube Skupnosti. Po razpravi in izteku katerega koli roka po razpravi, ki ga določi Komisija, po posvetovanju z državami članicami za zagotovitev nadaljnjih informacij ali, če država članica ne sprejme povabila na srečanje pred rokom, ki ga določi Komisija, po izteku roka Komisija uradno sporoči državi članici svoje ugotovitve, sklicujoč se na Odločbo Sveta 94/442/ES. Brez poseganja v četrti pododstavek tega odstavka to sporočilo vključuje oceno katerega koli izdatka, ki ga namerava Komisija izključiti v skladu s členom 5(2)(c) Uredbe […] št. 729/70.
Država članica čimprej obvesti Komisijo o korektivnih ukrepih, sprejetih za zagotovitev skladnosti s predpisi Skupnosti, in o datumu začetka njihove veljavnosti. Kjer je to ustrezno, Komisija sprejme enega ali več sklepov v skladu s členom 5(2)(c) Uredbe […] št. 729/70 do datuma začetka veljavnosti korektivnih ukrepov, zato da bi izključili izdatke, ki so neskladni s predpisi Skupnosti.
2. Sklepi iz člena 5(2)(c) Uredbe […] št. 729/70 se sprejmejo po pregledu katerega koli poročila, ki ga sestavi spravni organ v skladu z določbami iz Direktive 94/442/ES.“
17. Točka 11 edine priloge k Uredbi št. 1663/95 z naslovom „Smernice za merila za akreditacijo plačilne agencije“ določa:
„Vsi gornji odstavki se smiselno uporabljajo za ‚[namenske prejemke]‘ (prelevmane, zapadla jamstva, povrnjena izplačila itd.), ki jih mora agencija terjati v imenu Jamstvenega oddelka EKUJS. Agencija vzpostavi sistem za priznanje vseh zneskov, zapadlih EKUJS-u, in za evidentiranje vseh dolgov pred njihovim sprejemom […].“
18. Večina določb Uredbe Komisije (ES) št. 885/2006 z dne 21. junija 2006 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe št. 1290/2005 glede akreditacije plačilnih agencij in drugih organov ter potrditve obračunov EKJS in EKSRP (UL L 171, str. 90) se uporablja od 16. oktobra 2006, njen člen 11, od (1) do (3), pa v bistvu določa enak postopek, kot ga določa člen 8 Uredbe št. 1663/95.
19. Določbe člena 11(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 885/2006 določajo:
„Potem ko Komisija prouči vsako poročilo spravnega organa v skladu s poglavjem 3 te uredbe, po potrebi sprejme enega ali več sklepov v skladu s členom 31 Uredbe […] št. 1290/2005, da se iz financiranja Skupnosti izločijo izdatki, ki so nastali zaradi ugotovljene neskladnosti s predpisi Skupnosti, dokler država članica ne začne učinkovito izvajati korektivnih ukrepov.“
20. Člen 11(5) Uredbe št. 885/2006 določa:
„Ta člen se smiselno uporablja za namenske prejemke v smislu člena 34 Uredbe […] št. 1290/2005.“
C – Ureditev sektorja mleka in mlečnih izdelkov
21. Sektor mleka in mlečnih izdelkov je predmet skupne ureditve trga, ki je določena v SKP. Zakonodajalec Unije je leta 1984 z namenom nadzorovanja rasti proizvodnje mleka na trgu in njenega uravnovešenja med drugim vzpostavil shemo dodatne dajatve (v nadaljevanju: dodatna dajatev ali dajatev). Uredba Sveta (ES) št. 1788/2003 z dne 29. septembra 2003 o uvedbi dajatve v sektorju mleka in mlečnih proizvodov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 391) od 1. aprila 2004 in v enajst nadaljnjih dvanajstmesečnih obdobij ureja dodatno dajatev, ki velja za proizvajalce mleka in drugih mlečnih izdelkov. V skladu z določbami člena 25 Uredbe št. 1788/2003 je bila Uredba Sveta (EGS) št. 3950/92 z dne 28. decembra 1992 o uvedbi dodatne dajatve v sektorju mleka in mlečnih proizvodov (UL L 405, str. 1), kakor je bila spremenjena, razveljavljena s 1. aprilom 2004.
22. Člen 3(1) Uredbe št. 1788/2003 določa:
„Države članice so zavezane Skupnosti za dajatev, ki izhaja iz prekoračitev nacionalne referenčne količine, določene v Prilogi I, določene na nacionalni ravni in ločeno za oddajo in neposredno prodajo in jo plačajo pred 1. oktobrom po zadevnem dvanajstmesečnem obdobju v okviru omejitve 99 % dolgovanega zneska v [EKUJS].“
23. Člen 4 Uredbe št. 1788/2003 določa:
„Dajatev se v skladu z določbami členov 10 in 12 v celoti razdeli med proizvajalce, ki so prispevali k vsaki prekoračitvi nacionalnih referenčnih količin iz člena 1(2).
Brez poseganja v člen 10(3) in člen 12(1) so proizvajalci državi članici zavezani za plačilo svojega prispevka k dolgovani dajatvi, izračunani skladno z določbami poglavja 3 zaradi samega dejstva, da so prekoračili svoje razpoložljive referenčne količine.“
24. Člen 22 Uredbe št. 1788/2003 določa:
„Dajatev se šteje kot intervencija za stabiliziranje kmetijskih trgov in se uporablja za financiranje izdatkov v sektorju mleka.“
25. Uredba Komisije (ES) št. 595/2004 z dne 30. marca 2004 o podrobnih pravilih za uporabo Uredbe št. 1788/2003 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 43, str. 333) se uporablja od 1. aprila 2004. V skladu z določbami člena 28 navedene uredbe se Uredba Komisije (ES) št. 1392/2001 z dne 9. julija 2001 o podrobnih pravilih za uporabo Uredbe št. 3950/92 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 33, str. 104) pod določenimi pogoji razveljavi.
26. Oddelek 1 poglavja IV Uredbe št. 595/2004 določa pravila o kontroli, ki jo izvajajo države članice, in o obveznostih odkupovalcev in proizvajalcev. V zvezi s tem člen 19 navedene uredbe, naslovljen „Načrt kontrole“, določa:
„1. Države članice oblikujejo splošni načrt kontrole za vsako 12‑mesečno obdobje na podlagi analize tveganja. Ta načrt kontrole vključuje najmanj naslednje:
[…]
(c) preglede na kraju samem, ki se bodo izvajali in se nanašajo na 12‑mesečno obdobje;
[…]
2. Kontrola se izvaja deloma v zadevnem 12-mesečnem obdobju deloma po preteku tega obdobja na podlagi letnih izjav.
3. Šteje se, da je kontrola zaključena, ko je na voljo ustrezno poročilo o kontroli.
Vsa poročila o kontroli se zaključijo v osemnajstih mesecih po koncu zadevnega 12-mesečnega obdobja.
[…]“
27. Člen 22 Uredbe št. 595/2004, naslovljene „Intenzivnost kontrole“, določa:
„1. Kontrola iz člena 21(1) zajema najmanj:
(a) 1 % proizvajalcev za 12-mesečno obdobje 2004/05, 2 % proizvajalcev za naslednja 12-mesečna obdobja;
(b) 40 % količine mleka, prijavljenega pred popravkom za zadevno obdobje;
(c) reprezentativni vzorec prevoza mleka med izbranimi proizvajalci in odkupovalci.
Kontrola prevoza iz točke (c) se izvaja zlasti pri iztovarjanju v mlekarnah.
2. Kontrola iz člena 21(2) mora zajemati najmanj 5 % proizvajalcev.
3. Pri vsakem proizvajalcu se kontrola opravi najmanj enkrat v petih letih.“
28. Člen 24 Uredbe št. 595/2004 določa obveznost, da odkupovalci in proizvajalci nekatere dokumente hranijo najmanj tri leta po koncu leta, v katerem so bili izdelani.
D – Smernice Komisije
29. Smernice o pavšalnih finančnih popravkih so bile določene v dokumentu Komisije VI/5330/97 z dne 23. decembra 1997 z naslovom „Smernice v zvezi z izračunom finančnih posledic ob pripravi odločbe o potrditvi obračuna Jamstvenega oddelka EKUJS“ (v nadaljevanju: dokument VI/5330/97). Besedilo pod naslovom „Smernice za uporabo pavšalnih popravkov“ priloge II k dokumentu VI/5330/97 določa, da če informacije, pridobljene na podlagi poizvedbe, ne dopuščajo ocene izgub za Skupnost na podlagi ekstrapolacije teh izgub s pomočjo statističnih metod ali s sklicevanjem na druge preverljive podatke, lahko Evropska komisija določi pavšalni finančni popravek. Pod istim naslovom je določeno:
„Pri odločanju, ali je finančni popravek nujen, in če je, kakšna je njegova višina, je na splošno bistveno, da se oceni stopnja tveganja izgube za sklade Skupnosti zaradi opustitve kontrole. Posebne sestavine, ki jih je treba upoštevati, so:
1. Ali gre za opustitev v zvezi z učinkovitostjo sistema kontrole na splošno, učinkovitostjo posebne sestavine sistema ali izvedbo kontrole ali več kontrol na podlagi sistema?
2. Pomen opustitve za celotno upravno, fizično ali drugo predvideno kontrolo?
3. Občutljivost ukrepov na goljufije, zlasti ob upoštevanju zadevnega gospodarskega napeljevanja.
Na podlagi teh načel je mogoče razvrstiti kontrole v dve kategoriji:
Ključne kontrole so materialni in upravni pregledi, potrebni zaradi preverjanja osnovnih elementov, zlasti resničnosti predmeta zahtevka, količine in pogojev glede kakovosti, vključno s spoštovanjem rokov, z zahtevami letin, roki za rejo, idr. Izvedejo se na kraju samem in s primerjavo neodvisnih podatkov, kot so katastrske knjige.
Pomožne kontrole so upravni ukrepi, potrebni za pravilno obravnavanje zahtevkov, kot so preverjanje spoštovanja rokov predložitve, identifikacija dvojnih zahtevkov za isti predmet, analiza tveganja, uporaba sankcij in ustrezno nadzorovanje postopkov.“
30. Prav tako pod naslovom „Smernice za uporabo pavšalnih popravkov“ priloge II k dokumentu VI/5330/97, so določene te različne stopnje pavšalnih finančnih popravkov:
„Če ena ali več ključnih kontrol ni bila izvedena ali je bila izvedena tako slabo ali poredko, da ne zadošča za odločitev o tem, ali je zahtevek upravičen ali da se preprečijo nepravilnosti, se izvede popravek v višini 10 %, saj je mogoče upravičeno sklepati, da obstaja povečano tveganje znatnih izgub za EKUJS.
Če so bile vse ključne kontrole izvedene, vendar brez spoštovanja števila, pogostnosti ali strogosti, ki jih zahtevajo uredbe, se izvede popravek v višini 5 %, ker je mogoče upravičeno sklepati, da te kontrole ne zagotavljajo pričakovane stopnje jamstva pravilnosti zahtevkov in da obstaja znatno tveganje izgube za EKUJS.
Če država članica pravilno izvede ključne preglede, vendar se popolnoma izogne izvedbi enega ali več pomožnih kontrol, se izvede popravek v višini 2 %, ob upoštevanju manjšega tveganja izgube za EKUJS in manjše resnosti kršitve.
[…]“
31. Dokument VI/5330/97 določa, da „[k]adar obstajajo razlogi za domnevo, da gre za pomanjkljivost zaradi neuporabe sistema pregleda, ki ga je sprejela država članica, v enem okrožju ali regiji, je treba popravek izvesti za izdatke, ki jih upravlja navedeno okrožje ali navedena regija“.
32. Pogoji, v katerih Komisija namerava uporabljati načelo, vsebovano v dokumentu VI/5330/97, v skladu s katerim postane pomanjkljivost resnejša, če država članica ne izboljša svojih kontrol, čeprav jo je Komisija že obvestila o potrebnih izboljšavah, so določeni v dokumentu AGRI/60637/2006, naslovljenem „Sporočilo Komisije – Obravnavanje, s strani Komisije, primerov ponovitev nezadostnih sistemov kontrol v okviru potrditve obračuna [Jamstvenega oddelka EKUJS]“ (v nadaljevanju: dokument AGRI/60637/2006). Iz odstavka 1, drugi pododstavek, dokumenta AGRI/60637/2006 je razvidno, da podrobna pravila, ki jih določa, temeljijo na načelu, določenem v členu 7(4) Uredbe št. 1258/1999, v skladu s katerim Komisija upošteva naravo in resnost kršitve in finančno izgubo, ki jo utrpi Unija.
33. Odstavek 2 dokumenta AGRI/60637/2006 določa:
„Če je bil v zvezi z neobstojem ali pomanjkljivostjo sistema kontrol ali elementa tega sistema sprejet en ali več sklepov o finančnih popravkih v okviru potrditve obračuna [Jamstvenega oddelka EKUJS];
in
če se ugotovi, da so v obdobju, po že popravljenem obdobju, iste pomanjkljivosti še vedno prisotne;
Komisija meni, da […] je običajno utemeljeno povišati stopnjo pavšalnega finančnega popravka, ki je bila uporabljena pri prejšnjem popravku, ker se poveča tveganje izgube za EKUJS.“
34. Odstavek 3 dokumenta AGRI/60637/2006 določa:
„Povišanje se določi glede na tveganje finančne izgube.
Ne izvede se samodejno, ampak ob ustreznem upoštevanju resnosti pomanjkljivosti in morebitnih dejavnikov omejitve tveganja.
Da bi zagotovila pavšalnost popravkov, ki je določena v dokumentu VI/5330/97, kadar dejanske ravni izrednih stroškov, in torej zneska finančnih izgub za Skupnost, ni mogoče določiti, se je treba opreti na te stopnje:
če je bil prejšnji popravek 2 %: vsaj 3 % stopnja za zadevno novo obdobje, ta stopnja pa lahko doseže 5 %, če je mogoče utemeljeno sklepati, da se, ker še vedno obstajajo pomanjkljivosti pomožnih kontrol, zmanjša učinkovitost ključnih kontrol;
če je bil prejšnji popravek 5 %: 10 % stopnja za zadevno novo obdobje;
[…]“
Dejansko stanje
35. Komisija je od 18. do 22. septembra 2006 in od 3. do 7. marca 2008 v Italiji opravila dve preiskavi z referenčno številko LA/2006/08/IT in LA/2008/001/IT v zvezi s tržnimi leti 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 in 2006/2007 v različnih italijanskih deželah.
36. Iz zapisnika bilateralnega srečanja z dne 15. januarja 2009 je razvidno, da je Komisija Italijanski republiki med drugim očitala, da kontrol nad odkupovalci ni izvedla v rokih, določenih v zakonodaji Unije. V zvezi s tem je poudarila, da je treba za to, da bi se štelo, da so kontrole končane, dokončati poročila o inšpekcijskih pregledih, ki se nanašajo nanje.
37. Komisija je 24. marca 2010 na Italijansko republiko naslovila uradno sporočilo v skladu s členom 11(2), tretji pododstavek, in členom 16(1) Uredbe št. 885/2006 z referenčno številko DG AGRI ARES(2010)155172. Komisija je v tem uradnem sporočilu vztrajala pri svojem stališču o neskladnosti izvajanja sistema mlečnih kvot v Italiji v zvezi s tržnimi leti 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 in 2006/2007 ter predlagala finančni popravek v skupnem znesku 85.625.455 EUR. Iz navedenega uradnega sporočila je razvidno, da je Komisija, da bi izračunala finančni popravek zaradi ugotovljenih nepravilnosti, ravnala v skladu s temi tremi fazami:
– v prvi fazi je, ker ni imela na voljo zanesljivih podatkov v zvezi s količinami proizvedenega mleka v deželah, na katere se nanašajo ugotovljene nepravilnosti, odpravila tveganje prenizkega prijavljanja navedenih količin tako, da je v primeru ponovitev v nekaterih navedenih deželah za prijavljene količine mleka uporabila pavšalne stopnje finančnih popravkov, ki se uporabljajo, povišane v skladu z določbami dokumenta AGRI/60637/20. S tem je določila zneske popravkov prijavljenih količin, s čimer je želela odpraviti položaj neobstoja zanesljivih podatkov v zvezi s količino mleka, proizvedenega v teh deželah;
– v drugi fazi je skupni količini prijavljenega mleka v Italiji dodala zneske popravkov, izračunane v prvi fazi. Tako pridobljeni skupni znesek odraža nacionalno količino mleka, ki ga je dejansko mogoče proizvesti, nato je preverila, ali je bil navedeni znesek višji od nacionalne kvote, dodeljene Italijanski republiki za vsako zadevno tržno leto;
– v tretji fazi je, po tem, ko je ugotovila, da so bile nacionalne kvote, dodeljene za določena tržna leta, presežene, količnik za izračun dodatne dajatve, določen v veljavni zakonodaji, uporabila za zneske popravkov, izračunanih v prvi fazi, v deželah, na katere se nanašajo ugotovljene nepravilnosti.
38. 8. septembra 2010 je bil sestanek spravnega organa, ki je svoje končno poročilo izdal 11. oktobra 2010 (v nadaljevanju: končno poročilo). Spravni organ je v sklepu navedenega poročila, ki se nanaša le na del popravka v zvezi s deželo Lacij, Komisijo pozval, naj ponovno preuči svoj predlog za finančni popravek v zvezi s stališči, navedenimi v točkah 6.3 in 6.4 tega poročila. V prvi od teh točk je Komisiji očital, da ni utemeljila svoje izbire, da bo izvedla popravek v višini 5 %. V drugi od teh točk je navedel, da je v zvezi s predlaganim popravkom v višini 10 % za tržni leti 2004/2005 in 2005/2006 obstajalo tvegaje, da ne bo skladen s smernicami iz dokumenta AGRI/60637/2006 in da bi, če bi ga bilo treba ohraniti, bilo treba dopolniti obrazložitev v zvezi z njim.
39. Komisija je z dopisom z dne 21. decembra 2010 z referenčno številko ARES št. 979992 Italijanski republiki posredovala svoje končno stališče zaradi končnega poročila. Navedeno stališče je bilo nadomeščeno z novim, posredovanim z dopisom z dne 24. maja 2011 z referenčno številko ARES št. 560020, v katerem je Komisija vztrajala pri stališču, ki ga je navedla v sovjem dopisu z dne 24. marca 2010, pri čemer je znižala skupni znesek svojega prvotnega predloga finančnega popravka. To znižanje je izhajalo iz ukinitve popravka v zvezi s tržnim letom 2003/2004, ker je bil zadnjenavedeni izveden prej kot v 24 mesecih, določenih v členu 7 Uredbe št. 1258/1999 za izvedbo finančnih popravkov.
40. Komisija je v zbirnem poročilu generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja z dne 24. junija 2011 v zvezi z rezultati inšpekcijskih pregledov Komisije v okviru postopka potrditve skladnosti v skladu s členom 7(4) Uredbe št. 1258/1999 in členom 31 Uredbe št. 1290/2005 (v nadaljevanju: zbirno poročilo) v poglavju 5.1. navedenega poročila povzela razloge za finančne popravke, ki jih je Italijanska republika izvedla v sektorju mlečnih proizvodov.
41. Prvič, Komisija je vztrajala pri svojem stališču glede ugotovitev v zvezi z dvema preiskavama, na kateri se nanaša točka 35 zgoraj, in sicer, da so italijanski organi kontrole izvedli prepozno, kar je pomenilo nepravilnost, ki je povzročila finančno tveganje za Jamstveni oddelek EKUJS ali za EKJS. Drugič, pojasnila je, da če je dodatna dajatev, ki se uporabi v obravnavani zadevi, pomenila namenski prejemek, so ugotovljene nepravilnosti, ki so se nanašale na pomanjkljivosti kontrol, povzročile izgubo prihodkov za navedene sklade. Ker ni imela na voljo zanesljivih podatkov v zvezi s količinami proizvedenega mleka, ni mogla objektivno določiti zneska finančnih izgub, nastalih Jamstvenemu oddelku EKUJS ali EKJS, zato je, da bi izračunala zneske finančnega popravka, ki se izvede, uporabila pavšalne stopnje finančnega popravka na podlagi dokumenta VI/5330/97. Tretjič, utemeljila je znesek pavšalnih stopenj finančnega popravka, ki so bile uporabljene, ker so bile v zvezi s ključnimi kontrolami ugotovljene nepravilnosti. Četrtič pa je Komisija, ker je dodatna dajatev pomenila namenski prejemek, določila stopno tveganja glede na shemo, ki v bistvu povzema tisto, opisano v njenem dopisu z dne 24. marca 2010. Petič, Komisija, na eni strani, opozarja, da bi bilo treba v skladu s smernicami iz dokumenta VI/5330/97 finančni popravek izvesti na ravni dežele. Na drugi strani pa je v skladu z določbami dokumenta AGRI/60637/2006, če je bil finančni popravek že izveden zaradi enakih nepravilnosti kontrol tako v deželi Puliji kot Abruci v tržnih letih 2002/2003, v zadevnem postopku in glede ponovitev ugotovljenih nepravilnosti povišala stopnjo pavšalnega finančnega popravka, ki ga je izvedla v zvezi s tema deželama. Šestič, poudarila je razloge, zaradi katerih ni upoštevala stališč, ki jih je spravni organ podal v točkah 6.3 in 6.4 končnega poročila.
42. Na podlagi navedenih razlogov je Komisija sprejela Izvedbeni sklep Komisije 2011/689/ES z dne 14. oktobra 2011 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka EKUJS, EKJS in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (UL L 270, str. 33, v nadaljevanju: izpodbijani sklep). V tem sklepu je Komisija Italijanski republiki za tržna leta 2005, 2006 in 2007 zaradi pomanjkljivosti pri pregledih mlečnih kvot, odkritih v regijah Abruci, Lacij, Marke, Apulija, Sardinija, Kalabrija, Furlanija - Julijska Krajina in Aosta, ker so bili prepozni, naložila finančni popravek v znesku 70.912.382 EUR.
Postopek in predlogi strank
43. Italijanska republika je 21. decembra 2011 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
44. Po spremembi sestave senatov Splošnega sodišča je bil sodnik poročevalec razporejen v drugi senat, zato je bila obravnavana zadeva dodeljena temu senatu.
45. Italijanska republika Splošnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep v delu, v katerem določa pavšalne finančne popravke v zvezi s sistemom mlečnih kvot za tržna leta 2004/2005, 2005/2006 in 2006/2007 v skupnem znesku 70.912.382 EUR, razglasi za ničnega.
46. Komisija predlaga Splošnemu sodišču naj:
– tožbo zavrne;
– Italijanski republiki naloži plačilo stroškov.
47. Na podlagi poročila sodnika poročevalca je Splošno sodišče (drugi senat) odločilo, da uvede ustni postopek in v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 Poslovnika Splošnega sodišča strankam postavilo več vprašanj in jih pozvalo, nekatere, naj pisno odgovorijo, in druge, naj ustno odgovorijo na obravnavi. Stranki sta se na ukrepe procesnega vodstva odzvali v predpisanih rokih.
48. Stranke so na obravnavi 1. aprila 2014 podale ustne navedbe ter odgovorile na pisna in ustna vprašanja Splošnega sodišča.
Pravo
49. Italijanska republika je v utemeljitev te tožbe uradno navedla štiri tožbene razloge, ki se nanašajo, prvi, na eni strani na kršitev določb člena 11 Uredbe št. 885/2006 in smernic iz dokumenta št. VI/5330/97 ter na drugi na zlorabo pooblastil zaradi izvedbe finančnega popravka, drugi, na kršitev določb členov 21 in 22(1)(b) Uredbe št. 595/2004, tretji, na eni strani na kršitev določb člena 11 Uredbe št. 885/2006 in smernic iz dokumenta št. VI/5330/97 in kršitev načela sorazmernosti ter na drugi na zlorabo pooblastil zaradi izvedbe pavšalnega finančnega popravka, in, četrti, na kršitev na eni strani obveznosti obrazložitve ali nezadostno obrazložitev ter na drugi na kršitev določb dokumenta AGRI/60637/2006.
A – Dopustnost trditve v zvezi z obstojem zlorabe pooblastil, navedene v okviru prvega in tretjega tožbenega razloga
50. Poudariti je treba, da mora tožba na podlagi člena 44(1)(c) Poslovnika vsebovati kratek povzetek navedenih tožbenih razlogov. Poleg tega mora biti ta kratek povzetek na podlagi sodne prakse in neodvisno od vsakega terminološkega vprašanja dovolj jasen in natančen, da tožena stranka lahko pripravi obrambo in da Splošno sodišče lahko odloči o tožbi, če je tak primer, ne da bi moralo zahtevati druge informacije. Da bi bila tožba dopustna, je namreč potrebno, da bistvena dejansko in pravno stanje, na katerih ta temelji, izhajata vsaj na kratko, vendar povezano in razumljivo iz besedila same tožbe, in to za namene zagotavljanja pravne varnosti in učinkovitega sodnega varstva (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 27. septembra 2006 v zadevi Roquette Frères proti Komisiji, T‑322/01, ZOdl., str. II‑3137, točka 208 in navedena sodna praksa). V skladu z ustaljeno sodno prakso se mora tudi vsak razlog, ki v vlogi, s katero se postopek začne, ni dovolj razdelan, šteti za nedopusten. Podobno se zahteva, če se v utemeljitev tožbenega razloga navaja očitek. Glede procesnih predpostavk javnega reda lahko Splošno sodišče na to nedopustnost po potrebi pazi po uradni dolžnosti (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 14. decembra 2005 v zadevi Honeywell proti Komisiji, T‑209/01, ZOdl., str. II‑5527, točki 54 in 55 in navedena sodna praksa).
51. Splošno sodišče je v obravnavani zadevi po uradni dolžnosti ugotovilo, da trditev v zvezi z obstojem zlorabe pooblastil, navedena v okviru prvega in tretjega tožbenega razloga v tožbi, ni na kratko utemeljena v skladu z določbami člena 44(1)(c) Poslovnika.
52. Poleg tega je Italijanska republika v odgovor na vprašanje, postavljeno na obravnavi, s tem, da je vztrajala pri trditvi v zvezi z obstojem zlorabe pooblastil, navedeni v okviru prvega in tretjega tožbenega razloga, priznala, da tožba ni vsebovala posebne trditve v utemeljitev navedenega očitka. Pojasnila je, da je bil na eni strani namen prvega in tretjega tožbenega razloga predvsem, da Splošno sodišče ugotovi, da so se z izpodbijanim sklepom kršila pravna pravila, in da je bila na drugi strani trditev v zvezi z obstojem zlorabe pooblastil navedena v utemeljitev glavnega predmeta vsakega od teh dveh tožbenih razlogov.
53. Ob upoštevanju ustaljene sodne prakse, navedene v točki 50 zgoraj, ugotovitev Splošnega sodišča v točki 51 zgoraj in odgovorov Italijanske republike na vprašanje, ki ji je bilo postavljeno na obravnavi, kot so navedeni v točki 52 zgoraj, je treba ugotoviti, da je trditev v zvezi z obstojem zlorabe pooblastil, navedena v okviru prvega in tretjega tožbenega razloga, nedopustna.
B – Utemeljenost
54. Italijanska republika je, kot je bilo navedeno v točki 49 zgoraj, v utemeljitev te tožbe navedla štiri tožbene razloge. Ob upoštevanju ugotovitev, navedenih v točki 53 zgoraj, bosta prvi in tretji tožbeni razlog preučena le v delu, v katerem se nanašata na kršitev pravnih pravil, in sicer splošnih načel prava Unije.
1. Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 11 Uredbe št. 885/2006 in smernic iz dokumenta št. VI/5330/97, ki naj bi izhajala iz uporabe finančnega popravka
a) Trditve strank
55. Italijanska republika trdi, da v bistvu izvedene kontrole, čeprav nekatere prepozne, niso bile manj zanesljive in učinkovite, tako da Jamstveni oddelek EKUJS ali EKJS nista bila izpostavljena nobenemu tveganju. Komisija naj bi zato z izvedbo finančnega popravka, predvsem pavšalnega, kršila določbe člena 11 Uredbe št. 885/2006 in smernice iz dokumenta VI/5330/97.
56. Podrobneje, prvič, ne glede na manjšo zamudo dela kontrol, ki so jih izvedli nacionalni organi, naj bi ti dovoljevali dokončno in zanesljivo določitev količin mleka, ki so bile dejansko oddane ali neposredno prodane. Iz priloge II k dokumentu VI/5330/97 je razvidno, da bi bila uporaba pavšalnega finančnega popravka mogoča le, če bi potek časa neizogibno ogrozil naknadno vzpostavitev obsega nekaterih dejavnosti. V obravnavani zadevi torej ne gre za tak primer, ker naj bi se kontrole, ki so jih izvedli nacionalni organi, v skladu s členom 11 Uredbe št. 1392/2001 nanašale na trgovske dokumente ter druge dokumente, ki dokazujejo uporabo zbranega mleka in ekvivalenta mleka, ki bi jih morali odkupovalci na podlagi člena 14 iste uredbe hraniti najmanj tri leta po koncu leta, v katerem so bili izdelani.
57. Drugič, Italijanska republika opozarja, da je Računsko sodišče Evropske unije v svojem posebnem poročilu št. 7/2010 odločno grajalo dejstvo, da naj bi Komisija čezmerno uporabljala metodo pavšalnih finančnih popravkov. Na podlagi dokumenta VI/5330/97 pa naj bi se navedena metoda uporabljala le poredko, kadar ni mogoče oceniti vpliva enega ali več napak, odkritih bodisi pri enem ali več posebnih primerov napačno izvedenih ukrepov, bodisi pri preučitvi reprezentativnega vzorca ukrepov.
58. Komisija izpodbija trditve, ki jih je Italijanska republika navedla v utemeljitev prvega tožbenega razloga.
b) Presoja Splošnega sodišča
59. Prvi tožbeni razlog obsega dva očitka, glede dejstva, da je Komisija s tem, da je izvedla finančni popravek, zlasti pavšalni, kršila na eni strani določbe člena 11 Uredbe št. 885/2006 in na drugi smernice iz dokumenta VI/5330/97.
60. Splošno sodišče ob upoštevanju sodne prakse, na katero je bilo poudarjeno v točki 50 zgoraj, po uradni dolžnosti ugotavlja, da očitek v zvezi s kršitvijo določb člena 11 Uredbe št. 885/2006 ni na kratko utemeljen v skladu z določbami člena 44(1)(c) Poslovnika. Italijanska republika namreč v fazi tožbe ni navedla nobene trditve, ki bi lahko utemeljevala navedeni očitek. Poleg tega ta očitek tudi v fazi replike ni utemeljen. Tak očitek je treba zato razglasiti za nedopusten.
61. V vsakem primeru je treba, prvič, čeprav bi predpostavljali, da je mogoče očitek v zvezi s kršitvijo določb člena 11 Uredbe št. 885/2006 preučiti skupaj z očitkom kršitve smernic iz dokumenta VI/5330/97 in ob upoštevanju trditev, navedenih v utemeljitev prvega tožbenega razloga, navesti, da se člen 11 Uredbe št. 885/2006 v skladu s členom 19, drugi pododstavek, navedene uredbe uporablja šele od 16. oktobra 2006.
62. Zato bi bilo treba načeloma prvi tožbeni razlog preučiti le v delu, v katerem se nanaša na tržno leto 2006/2007, ne pa na tržni leti 2004/2005 in 2005/2006, v zvezi s katerima je bil prav tako izveden finančni popravek. Vendar, kot je to razvidno iz korelacijske tabele iz Priloge V k Uredbi št. 885/2006, določbe člena 11 navedene uredbe ustrezajo določbam člena 8 Uredbe št. 1663/95. Sicer je iz pisanj Komisije razvidno, da se je zadnjenavedena sama sklicevala na to korelacijo. Zato je treba šteti, da se je Italijanska republika v okviru prvega tožbenega razloga v zvezi s tržnimi leti 2004/2005, 2005/2006 in 2006/2007 v bistvu sklicevala na kršitev na eni strani določb člena 8 Uredbe št. 1663/95 in člena 11 Uredbe št. 885/2006 in na drugi smernic iz dokumenta VI/5330/97.
63. Drugič, iz trditev, ki jih je Italijanska republika navedla v utemeljitev prvega tožbenega razloga, je v bistvu razvidno, da navaja, da ne glede to, da je predvsem v zvezi s prijavljenimi količinami mleka, ki so bile pregledane, pri nekaterih kontrolah, ki so jih izvedli italijanski organi, nastala zamuda, česar se ne izpodbija, navedene kontrole niso bile manj zanesljive in učinkovite, ker so omogočale dokončno in zanesljivo določitev količin mleka, ki so bile dejansko oddane ali neposredno prodane. Zato je treba prvi tožbeni razlog razlagati tako, da se v bistvu nanaša na to, da je Komisija lahko ocenila izgube za zadevni evropski sklad (v nadaljevanju: sklad), in sicer Jamstveni oddelek EKUJS, v letu 2005 in 2006 in EKJS v letu 2007, tako da Komisija, ker navedeni skladi niso bili izpostavljeni nobenemu tveganju, na podlagi katerega bi bilo utemeljeno izvesti finančni popravek, ni utemeljeno izvedla pavšalnega finančnega popravka.
64. Uvodoma in prvič, navesti je treba, da člen 19(3) Uredbe št. 595/2004 določa, da se za vsako 12‑mesečno obdobje, za katero države članice oblikujejo splošni načrt kontrole na podlagi analize tveganja, šteje, da so kontrole zaključene, ko je na voljo ustrezno poročilo o kontroli, to pa mora biti zaključeno najpozneje v osemnajstih mesecih po koncu zadevnega 12-mesečnega obdobja. Te določbe določajo, da se kontrole končajo v predpisanem roku, ne da bi v zvezi s tem določale izjemo. Tako je iz samega besedila teh določb razvidno, da je rok za izvedbo teh kontrol zavezujoč (glej po analogiji sodbo Splošnega sodišča z dne 9. oktobra 2012 v zadevi Italija proti Komisiji, T‑426/08, neobjavljena v ZOdl., točka 74).
65. Drugič, iz sodne prakse je razvidno, da določitev točnega roka za končanje kontrol prispeva k cilju omejevanje tveganja neizterjave dolgovanih zneskov. Navedeni točni rok namreč določa načine izvedbe kontrol in prispeva k cilju odvračanja tako odkupovalcev kot proizvajalcev, ki opravljajo neposredno prodajo, od tega, da prijavijo manjše količine dobave ali neposredne prodaje mleka, da ne bi morali plačali dodatne dajatve. Poleg tega tak rok omejuje tveganje, da zaradi podatkov, ki so potrebni za te kontrole, niso več na voljo in to ne glede na obveznost, naloženo operaterjem, da nekatere dokumente hranijo najmanj tri leta (člen 24 Uredbe št. 595/2004). Ta rok preprečuje tudi neomejen odlog kontrol, zaradi katerega kontrole ne bi bile izvedene, in torej tveganje, da dolgovani zneski ne bodo izterjani. Nazadnje sporni rok mora omogočati načrt kontrol v prihodnosti na podlagi analize tveganja, kot je določeno v členu 19(1) in (2) Uredbe št. 595/2004. Iz tega je razvidno, da to, da je rok, določen v členu 19(3) Uredbe št. 595/2004, zavezujoč, izhaja tudi iz sistematike te določbe (glej po analogiji zgoraj v točki 64 navedeno sodbo Italija proti Komisiji, točka 75).
66. Ob upoštevanju ugotovitev, navedenih v točkah 64 in 65 zgoraj, je treba prvič, ugotoviti, da če so bile nekatere kontrole, ki so jih izvedli italijanski organi, prepozne, kar Italijanska republika sicer ne izpodbija, je Komisija na eni strani utemeljeno štela, da je to vplivalo na zanesljivost podatkov, pridobljenih s tem, ker se je tveganje premalo prijavljenih količin proizvedenega mleka povečalo, in na drugi ugotovila, da je bil zaradi teh nepravilnosti sklad izpostavljen dejanskemu finančnemu tveganju.
67. Drugič, v teh okoliščinah je Komisija utemeljeno izvedla finančni popravek. V zvezi s tem je treba sicer poudariti, da ker Komisija ni mogla več objektivno določiti količin proizvedenega mleka in zato natančno oceniti izgub, ki ji je utrpel sklad, je v skladu s smernicami iz dokumenta VI/5330/97 pavšalni finančni popravek utemeljeno izvedla (sodba Sodišča z dne 24. aprila 2008 v zadevi Belgija proti Komisiji, C‑418/06 P, ZOdl., str. I‑3047, točka 136, in sodba Splošnega sodišča z dne 22. januarja 2013 v zadevi Grčija proti Komisiji, T‑46/09, točka 49).
68. Tretjič, glede ugotovitev, ki jih je Računsko sodišče navedlo v svojem posebnem poročilu št. 7/2010, v skladu s katerimi naj bi Komisija čezmerno uporabljala metodo pavšalnih finančnih popravkov, je treba ugotoviti, da so navedene ugotovitve, na katerih Italijanska republika utemeljuje prvi tožbeni razlog, navedene na splošno in da v nobenem primeru na njihovi podlagi ni mogoče dokazati, da je Komisija ob upoštevanju okoliščin obravnavane zadeve, kot je bilo ugotovljeno v točki 67 zgoraj, z izvedbo pavšalnega finančnega popravke kršila pravna pravila, ki jih je treba uporabiti. Zato je treba navedene ugotovitve zavrniti kot brezpredmetne.
69. Ob upoštevanju zgornjih ugotovitev je treba prvi tožbeni razlog zavreči kot delno nedopusten in zavrniti kot delno neutemeljen.
2. Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 21 in 22(1)(b) Uredbe št. 595/2004
a) Trditve strank
70. Italijanska republika v utemeljitev drugega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev člena 21 in člena 22(1)(b) Uredbe št. 595/2004, navaja naslednje tri razloge.
71. Prvič, Italijanska republika trdi, da ker so kontrole, ki so jih izvedli italijanski organi, zajemale blizu 40 % količin prijavljenega mleka, predvidenih v členu 22(1)(b) Uredbe št. 595/2004, ali celo več od navedenega odstotka, izvedeni sistem kontrol ni predstavljal nobenega finančnega tveganja za sklad.
72. Drugič, Italijanska republika zatrjuje, da Komisija s tem, da je odločila, da v deželah, kjer je stopnja prepoznih kontrol nižja od 30 %, ne bo izvedla popravka, da bo v deželah, kjer je bila stopnja od 30 do 50 %, izvedla popravek v višini 2 % in da bo v deželah, kjer je višji od 50 %, izvedla popravek v višini 5 %, ni spoštovala smernic iz dokumenta VI/5330/97. Komisija naj bi namreč kršila objektivno količino dejansko kontroliranega proizvedenega mleka, čeprav naj bi bil to v skladu z Uredbo št. 595/2004 bistveni element za kontrolo odkupovalcev. Ta pristop naj ne bi omogočal objektivne ocene tveganja za sklad.
73. Tretjič, Italijanska republika meni, da je Komisija s tem, da je uporabila merilo na podlagi odstotka prepozno izvedenih kontrol, v isti deželi namenila enak pomen kontrolam, izvedenim pri odkupovalcih zanemarljive količine mleka, kot tistim, izvedenim pri odkupovalcih znatno višje količine navedenega proizvoda. Zato naj bi pristop Komisije vodil do naložitve finančnih popravkov, ki naj bi bili nesorazmerni z vidika tveganja, ki je objektivno nastalo za sklad, in s katerimi naj bi se kršilo načelo enakega obravnavanja.
74. Komisija nasprotuje trditvam, s katerimi Italijanska republika utemeljuje drugi tožbeni razlog.
b) Presoja Splošnega sodišča
75. V zvezi s prvo trditvijo je treba navesti, da – kot je bilo navedeno v okviru preučitve prvega tožbenega razloga – na eni strani ni sporno, da so bile nekatere kontrole, ki so jih izvedli nacionalni organi, ob upoštevanju zavezujočih rokov, ki jih določa veljavna zakonodaja, prepozne, in da je bil na drugi strani zaradi te nepravilnosti, ki vpliva na navedene kontrole, sklad izpostavljen finančnemu tveganju, zaradi česar je Komisija utemeljeno izvedla finančni popravek. Ker izpodbijani sklep temelji na ugotovitvi, da so kontrole, ki so jih izvedli nacionalni organi, prepozne, nikakor pa ne na intenzivnosti navedenih kontrol, kot je opredeljena v točki 22 Uredbe št. 595/2004, je treba torej prvo trditev zavrniti, ker ne vpliva na posledice, ki izhajajo iz ugotovitve, da so bile navedene kontrole izvedene prepozno.
76. V zvezi z drugo trditvijo je treba ugotoviti, da se nepravilnost, ki jo je Komisija v izpodbijanem sklepu ugotovila v zvezi z izvedenimi kontrolami, nanaša na kršitev rokov, določenih za njihovo izvedbo. Na eni strani, kot je to razvidno iz sodne prakse, navedene v točkah 65 in 67 zgoraj, je torej ob upoštevanju narave navedene nepravilnosti, med drugim, njena neposredna posledica ogrožanje natančne določitve količine dejansko proizvedenega mleka in zato morebitno preseganje proizvodnje, ki bi utemeljevalo izterjavo dodatne dajatve. Na drugi strani je Komisija ob upoštevanju smernic iz dokumenta VI/5330/97, kadar ni dovolj zanesljivih podatkov za objektivno določitev zadevnih količin proizvedenega mleka utemeljeno izvedla pavšalni finančni popravek, popravek, ki se nanaša na oceno izgube, ki bi lahko nastala skladu zaradi opustitve zadevne kontrole.
77. Iz zgornjih ugotovitev je razvidno, da Italijanska republika Komisiji napačno očita, da je s tem, da je uporabila metodo pavšalnega finančnega popravka, kršila objektivno količino dejansko kontroliranega proizvedenega mleka in kršila smernice iz dokumenta VI/5330/97.
78. V zvezi s tretjo trditvijo je treba uvodoma navesti, da čeprav je na podlagi člena 22 Uredbe št. 595/2004 intenzivnost kontrol, ki so jih izvedle države članice v zvezi z oddajo in neposrednimi prodajami, kot so te iz člena 21 te uredbe, je med drugim določena na najmanj 40 % količine mleka, prijavljenega pred popravkom za zadevno obdobje, je v odstavku 3 navedenega člena določeno, da se pri vsakem proizvajalcu kontrola opravi najmanj enkrat v petih letih.
79. Zato je treba na eni strani ugotoviti, da se reprezentativni vzorec odkupovalcev, ki ga kontrolirajo države članice, med drugim določi na podlagi rotacije med navedenimi odkupovalci, ne da bi se upoštevala količina prijavljenega mleka, ki so ga kupili. Na drugi strani je seveda mogoče, da je, kadar se izvede kontrola nad manjšo količino mleka odkupovalca, nujno za to, da bi bilo izpolnjeno merilo kontrole 40 % prijavljene količine mleka, izbrati drugega odkupovalca, ki je sam kupil večjo količino mleka. Vendar taka kompenzacija v aritmetične namene ne bi mogla vplivati na posledice, ki jih mora Komisija določiti, kadar ugotovi nepravilnosti v zvezi s pogoji za ključne kontrole, ki jih izvedejo države članice. Z drugimi besedami, ne glede na prijavljeno količino mleka, ki ga je odkupovalec pridobil, ker je Komisija ugotovila, da so bile kontrole, ki so bile izvedene nad odkupovalcem, prepozne, mora zadnjenavedena določiti pravne posledice te nepravilnosti.
80. Uvodoma je treba navesti, da čeprav je v okviru potrditve obračuna EKUJS Komisija pristojna preveriti, ali ukrepe, ki se financirajo iz Jamstvenega oddelka sklada, države članice izvajajo v skladu z upoštevnimi pravnimi pravili Unije, je gotovo, da je država članica v najprimernejšem položaju za zbiranje in preverjanje podatkov, potrebnih za potrditev obračuna EKUJS, ter je zato dolžna predložiti najpodrobnejši in najpopolnejši dokaz o resničnosti znesk ov Komisije in, odvisno od okoliščin primera, o nenatančnosti njenih izračunov (sodba Sodišča z dne 10. novembra 1993 v zadevi Nizozemska proti Komisiji, C‑48/91, Recueil, str. I‑5611, točka 17). Ob upoštevanju nepravilnosti, ki jo je navedla Komisija, in sicer da so bile kontrole, ki jih je izvedla Italijanska republika, prepozne, niti zadnjenavedena, niti Komisija nista mogli objektivno določiti količine proizvedenega mleka, zlasti glede operaterjev, v zvezi s katerimi so bile izvedene nepravilne kontrole. Tretjo trditev, ki se nanaša na to, da je Komisija namenila enak pomen kontrolam, izvedenim pri odkupovalcih zanemarljive količine mleka v eni deželi, kot tistim, izvedenim pri odkupovalcih znatno višje količine navedenega proizvoda, je treba zato zavrniti.
81. V teh okoliščinah je Komisija na eni strani ob upoštevanju ugotovitev, navedenih v točki 76 zgoraj, ker ni mogla objektivno določiti količine mleka, ki je bila proizvedena v zadevni deželi, da bi ocenila izgubo, ki je nastala za Sklad, utemeljeno izvedla pavšalni finančni popravek, tako da ji ni mogoče očitati, da ni upoštevala količin mleka, v zvezi s katerimi so bile izvedene nepravilne kontrole. Na drugi strani neobstoj zanesljivih podatkov v zvezi s kontroliranimi količinami proizvedenega mleka vsekakor ogroža možnost presoje domnevno nesorazmernega značaja izvedenega pavšalnega finančnega popravka v primerjavi s količinami mleka, na katerega so vplivale nepravilnosti, ki jih je navedla Komisija.
82. Zato je treba drugi tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
3. Tretji tožbeni razlog: neobstoj pravne podlage za izvedbo pavšalnega finančnega popravka in zato kršitev člena 11 Uredbe št. 885/2006, smernic iz dokumenta VI/5330/97 ter načela sorazmernosti
a) Trditve strank
83. Italijanska republika v tožbi Komisiji v bistvu očita, da je storila napako, ker ni zagotovila pravne podlage za izvedbo pavšalnega finančnega popravka v primeru nepravilnosti v zvezi z izvedbo sistema namenskih prejemkov, da je ravnala samovoljno in da je kršila na eni strani določbe člena 11 Uredbe št. 885/2006 in smernice iz dokumenta VI/5330/97 in na drugi strani načelo sorazmernosti. Italijanka republika se je v utemeljitev teh treh očitkov, ki sestavljajo tretji tožbeni razlog, v bistvu oprla na naslednji trditvi.
84. Italijanska republika, prvič, zatrjuje, da uporaba pavšalnega finančnega popravka v primeru nepravilnosti kontrol v zvezi z namenskimi prejemki ne temelji na nobeni določbi prava Unije. Akti prava Unije, kot so dokument VI/5330/97, uporabo takega popravka utemeljujejo namreč le, če se neobstoj ali pomanjkljivost ključnih kontrol nanaša na nastale odhodke in ne na namenske prejemke. Poleg tega v nasprotju z nastalimi odhodki, noben akt prava Unije ne določa podrobno načinov izvajanja in stopnje pomena kontrol v zvezi s takimi prejemki.
85. Drugič, Italijanska republika v bistvu trdi, da v zvezi s tveganji izgube za sklad, ker namenski prejemek ni bil izterjan, kot parameter ni mogoče uporabiti količine mlečne proizvodnje. Komisija bi lahko šele po tem, ko bi določila znesek morebitne prekoračitve, da bi ocenila navedeno izgubo, za dajatev, ki je dolgovna teoretično, zaradi prekoračitve uporabila pavšalne stopnje finančnega popravka, ki so določene v dokumentu VI/5330/97. V obravnavani zadevi naj bi torej „[n]apaka [nastala], ker [naj bi bile] navedene stopnje popravka uporabljene za teoretični znesek dajatve, [ki naj bi ga dobili] z obdavčenjem skupnega zneska proizvedenega mleka v zadevnih tržnih letih“. Italijanska republika dodaja, da je „Komisija […] za oceno morebitnega presežka kvote in posledično višine dajatve, [samovoljno] izvedla stopnjo finančnega popravka, k čemur je prištela presežek kvote nacionalne proizvodnje, in ga za zaključni račun ločeno porazdelila na posamezne dežele, v katerih se izvaja nadzor“.
86. Italijanska republika je v repliki, v kateri se je sklicevala, da je Komisija domnevno napačno razumela obseg tretjega tožbenega razloga, kot je naveden v tožbi, zatrjevala, da je na podlagi navedenega razloga, prav tako izpodbijala dejstvo, da je bil finančni popravek izveden ob upoštevanju celotne regionalne mlečne proizvodnje dežel, kjer so bile ugotovljene nepravilnosti, namesto, da bi se upoštevala le mlečna proizvodnja odkupovalcev ali proizvajalcev, v zvezi s katerimi so bile kontrole izvedene prepozno.
87. Komisija nasprotuje trditvam, s katerimi Italijanska republika utemeljuje tretji tožbeni razlog.
b) Presoja Splošnega sodišča
88. Splošno sodišče, uvodoma, prvič, ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 50 zgoraj, po uradni dolžnosti ugotavlja, da tretji očitek, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti, ni na kratko utemeljen v skladu z določbami člena 44(1)(c) Poslovnika. Italijanska republika v zvezi s tretjim tožbenim razlogom ni namreč niti v tožbi, niti v repliki navedla nobene trditve, ki bi lahko ta očitek utemeljevala. Zadnjenavedenega je treba zato razglasiti za nedopustnega.
89. Drugič, poudariti je treba, da je iz določb člena 48(2) Poslovnika razvidno, da navajanje novih razlogov med postopkom ni dovoljeno, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se pojavila med postopkom. Vendar pa je očitek, ki pomeni neposredno ali implicitno razširitev razloga, predhodno navedenega v tožbi, in ki je z njim v tesni zvezi, treba razglasiti za dopustnega (sodba Splošnega sodišča z dne 28. aprila 2010 v zadevi Gütermann in Zwicky proti Komisiji, T‑456/05 in T‑457/05, ZOdl., str. II‑1443, točki 198 in 199).
90. V obravnavani zadevi je treba v zvezi s trditvijo, ki jo je Italijanska republika navedla v repliki, kot je navedena v točki 86 zgoraj, ugotoviti, da ta trditev v delu, v katerem se nanaša na to, da bi moral izračun finančnih popravkov temeljiti le na mlečni proizvodnje odkupovalcev ali proizvajalcev v zvezi s katerimi so bile kontrole izvedene prepozno, nikakor ni bila navedena nikjer v tožbi.
91. Italijanska republika je namreč v tožbi na eni strani zatrjevala, da v zvezi z namenskimi prejemki v nobenem primeru ni mogoče upoštevati količine mlečne proizvodnje. Na drugi strani je Komisiji očitala, da je „za oceno morebitnega presežka kvote in posledične višine dajatve [samovoljno uporabila] stopnje finančnega popravka, k čemur je prištela presežek kvote nacionalne proizvodnje, in ga za zaključni račun ločeno porazdelila na posamezne dežele, v katerih se izvajajo kontrole“. Torej iz teh trditev ni nikakor razvidno, da je Italijanska republika od te faze postopka naprej v bistvu zatrjevala, da bi moral izračun finančnih popravkov temeljiti zgolj na mlečni proizvodnji odkupovalcev in proizvajalcev, v zvezi s katerimi so bile kontrole izvedene prepozno.
92. Zato je treba trditev, ki ne pomeni razširitve tožbenega razloga, ki ga navaja, in ki ne temelji na dejanskih in pravnih elementih, ki so se razkrili med postopkom, razglasiti za nedopustno.
93. Uvodoma, v zvezi s prvim in drugim očitkom, navedenima v utemeljitev tretjega tožbenega razloga, je treba preučiti obe trditvi iz točk 84 in 85 zgoraj.
Prva trditev, ki se v bistvu nanaša na neobstoj pravne podlage za izvedbo pavšalnega finančnega popravka v primeru nepravilnosti kontrol v zvezi z izvedbo sistema namenskih prejemkov
94. V zvezi s prvo trditvijo, ki se v bistvu nanaša na to, da izvedba pavšalnega finančnega popravka v primeru nepravilnosti kontrol v zvezi z izvedbo sistema namenskih prejemkov nima pravne podlage in da naj bi zato pomenila samovoljno ravnanje, je treba šteti, da čeprav se Italijanska republika sklicuje izrecno le na določbe člen 11 Uredbe št. 885/2006 (ki se uporablja za tržno leto 2006/2007), je treba to prvo trditev preučiti ob upoštevanju ureditve, ki se uporablja za različna zadevna tržna leta in to zlasti določbe Uredbe št. 1663/95, ki je bila razveljavljena z Uredbo št. 885/2006. Na podlagi tega je treba med drugim navesti, da, kot je to razvidno iz korelacijske tabele iz Priloge V k Uredbi št. 885/2006, določbe člena 8 Uredbe št. 1663/95 ustrezajo določbam člena 11 Uredbe št. 885/2006.
– Tržni leti 2004/2005 in 2005/2006
95. V zvezi s tržnimi leti 2004/2005 in 2005/2006 se uporabljajo Uredba št. 1605/2002, kot se je uporabljala do 1. maja 2007, in uredbe št. 1258/1999, št. 1663/95, št. 1788/2003 in št. 595/2004. Preučiti je treba, ali je Komisija zagotovila pravno podlago za izvedbo na eni strani finančnih popravkov v primeru nepravilnosti, ki so se nanašale na izvedbo sistema namenskih prejemkov, in na drugi pavšalnega finančnega popravka v primeru takih nepravilnosti.
96. Prvič, glede pristojnosti, ki je Komisiji priznana za izvedbo finančnih popravkov v primeru nepravilnosti, ki so se nanašale na izvedbo sistema namenskih prejemkov, je treba najprej navesti, da na podlagi določb člena 274 ES Komisija v skladu z določbami uredb, sprejetih na podlagi člena 274 ES, izvršuje proračun na lastno odgovornost in v mejah odobrenih proračunskih sredstev, pri čemer upošteva načela dobrega finančnega poslovodenja. Nato, kot je razvidno iz uvodne izjave 16 Uredbe št. 1605/2002, sprejete na podlagi določb člena 279 ES, morajo načini izvrševanja zagotavljati, da se upoštevajo postopki za zaščito sredstev Skupnosti, ne glede na subjekt, ki je odgovoren za celotno izvrševanje ali njegov del, in potrditi, da končno odgovornost za izvrševanje proračuna nosi Komisija v skladu s členom 274 ES. Nazadnje, Komisija je na podlagi določb člena 53(1) Uredbe št. 1605/2002, ki so navedene v točki 1 zgoraj in ki so se uporabljale do 1. maja 2007, proračun izvrševala na tri načine, med njimi tudi z deljenim upravljanjem. Na podlagi člena 53(5) Uredbe št. 1605/2002, navedene v isti točki zgoraj, Komisija pri deljenem upravljanju uporablja postopke za potrditev obračuna ali mehanizem finančnih popravkov, ki ji omogoča, da prevzame končno odgovornost za izvrševanje proračuna.
97. Drugič, v zvezi s financiranjem SKP in med drugim EKUJS, ki je, kot je bilo poudarjeno v uvodni izjavi 1 Uredbe št. 1258/1999, del splošnega proračuna Evropskih skupnosti, je treba najprej navesti, da v skladu z določbami člena 1(2)(b) navedene uredbe Jamstveni oddelek EKUJS financira intervencije za stabilizacijo kmetijskih trgov. Dalje, v skladu s členom 2(2) te uredbe se morajo navedene intervencije, da se financirajo, izvajati skladno s predpisi Skupnosti v okviru skupne ureditve kmetijskih trgov. Nazadnje, na podlagi določb člena 8(1)(c) iste uredbe države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da se izterjajo zneski, izgubljeni zaradi nepravilnosti ali malomarnosti, na podlagi člena 8(2), drugi pododstavek, pa se izterjani zneski izplačajo akreditiranim plačilnim službam, ki jih odštejejo od odhodkov, ki jih financira sklad.
98. Tretjič, v zvezi s postopkom potrditve obračuna sklada se na eni strani v skladu z določbami člena 1(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1663/95 odločitev o akreditaciji plačilne agencije sprejme na podlagi upravnih in računovodskih pogojev, vključno s tistimi, ki so sprejeti za zaščito interesov Unije, med drugim zneskov, ki jih je treba izterjati. Na drugi strani, na podlagi točke 11 edine priloge k navedeni uredbi z naslovom „Smernice za merila za akreditacijo plačilne agencije“ se vse določbe navedene priloge „smiselno uporabljajo za ‚[namenske prejemke]‘ (prelevmane, zapadla jamstva, povrnjena izplačila itd.), ki jih mora [plačilna] agencija terjati v imenu Jamstvenega oddelka EKUJS […]“.
99. Četrtič, v zvezi z dodatno dajatvijo so, najprej, v skladu s členom 3 Uredbe št. 1788/2003 države članice Uniji zavezane za dajatev, ki izhaja iz prekoračitev nacionalne referenčne količine, in jo plačajo v sklad. Dalje, na podlagi člena 11 navedene uredbe so odkupovalci odgovorni za zbiranje prispevkov od proizvajalcev, ki jih ti dolgujejo zaradi dajatve in pristojnemu organu države članice plačajo znesek teh prispevkov. Poleg tega člen 22 te uredbe določa, da se dodatna dajatev šteje kot intervencija za stabiliziranje kmetijskih trgov in se uporablja za financiranje izdatkov v sektorju mleka. Nazadnje, države članice na podlagi člena 17 Uredbe št. 595/2004 sprejmejo vse potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se dajatev obračuna pravilno in da se dejansko zaračuna proizvajalcem, ki so prispevali k prekoračitvi.
100. Na podlagi pregleda zakonodaje, navedene, med drugim_v točkah od 96 do 99 zgoraj, v zvezi s tržnima letoma 2004/2005 in 2005/2006, je mogoče sklepati o naslednjih treh ugotovitvah.
101. Prvič, za izvajanje intervencij Jamstvenega oddelka EKUJS, namenjenih financiranju stabilizacijo kmetijskih trgov se zahteva, da se izvajajo skladno s predpisi Skupnosti v okviru skupne ureditve kmetijskih trgov (člen 2(2) Uredbe št. 1258/1999). Na eni strani je torej sektor mleka in mlečnih izdelkov predmet skupne ureditve trga, ki je določena v SKP (glej točko 21 zgoraj), na drugi strani pa se dodatna dajatev šteje kot intervencija in se uporablja za financiranje izdatkov v sektorju mleka (člen 22 Uredbe št. 1788/2003). Pravilnost načina izterjave navedene dajatve je tako eden od pogojev, ki jih je treba izpolniti za izvedbo intervencij Jamstvenega oddelka EKUJS v sektorju mleka in mlečnih izdelkov.
102. Drugič, države članice so pod nadzorom Komisije dolžne zagotoviti, da se dodatna dajatev pristojne plačilne agencije v imenu Jamstvenega oddelka EKUJS (točka 11 edine priloge k Uredbi št. 1663/95) med drugim pravilno obračuna (člen 17 Uredbe št. 595/2004).
103. Tretjič, v skladu z določbami člena 53 Uredbe št. 1605/2002 Komisija med drugim izvaja mehanizme finančnih popravkov, ki ji omogočajo, da prevzame končno odgovornost za izvrševanje proračuna in to na podlagi načela, v skladu s katerim morajo načini izvrševanja proračuna zagotavljati, da se upoštevajo postopki za zaščito sredstev Skupnosti. Tako je Komisija med drugim pristojna, da odloči, kateri odhodki se izločijo iz financiranja Unije, če ugotovi, da odhodki niso bili izvedeni skladno s predpisi Skupnosti (člen 7(4), prvi pododstavek, Uredbe št. 1258/1999). Nič drugače ni v zvezi z namenskimi prejemki. Iz značaja dodatne dajatve namreč izhaja, da ta šteje za prejemek, ki se uporablja za financiranje izdatkov v sektorju mleka (člen 22 Uredbe št. 1788/2003). Kot je torej razvidno iz navedbe zakonodaje v točkah od 96 do 99 zgoraj, so države članice pristojne za izterjavo navedenega prejemka v imenu Jamstvenega oddelka EKUJS pod nadzorom Komisije, kar ji omogoča, da prevzame končno odgovornost za izvrševanje proračuna. Zato je treba šteti, da se je Komisija pristojna določiti finančne posledice nepravilnosti, ki vplivajo na izterjavo dodatne dajatve, za katero so pristojne države članice.
104. Iz treh ugotovitev, o katerih se sklepa v točkah od 101 o 103 zgoraj, izhaja, da je v zvezi s tržnima letoma 2004/2005 in 2005/2006 Komisija na podlagi določb Pogodbe, navedenih v točki 96 zgoraj, in člena 53(5) Uredbe št. 1605/2002, ki so veljale do 1. maja 2007, imela pravno podlago za kontrolo načinov izterjave dodatne dajatve in izvedbo finančnega popravka v primeru nepravilnosti, kot so te v obravnavani zadevi.
105. Drugič, v zvezi s pristojnostjo, ki je Komisiji priznana za izvedbo pavšalnih finančnih popravkov, je treba poudariti, prvič, da je, tako kot je navedeno v točki 2, drugi odstavek, priloge I k dokumentu VI/5330/97, naslovljene „Finančne posledice preiskav, opravljenih zunaj programa potrditve obračunov“, cilj navedenih sistemov pridobiti razumno jamstvo, da so bili izdatki plačani in prejemki prejeti v skladu s pravnimi pravili Unije. Poleg tega je treba, kot je to podrobneje navedeno v isti točki, zagotoviti, da prejemki niso bistveno podcenjeni.
106. Drugič, Italijanska republika napačno zatrjuje, da v nasprotju z odhodki, noben pravni akt Unije ne določa podrobno načine izvajanja in stopnje pomembnosti izvedbe kontrol v zvezi s prejemki. Iz priloge II k dokumentu VI/5330/97, naslovljene „Finančne posledice opustitve izvedbe kontrol s strani držav članic za potrditev obračunov [Jamstvenega oddelka] EKUJS“, navedene v točkah 29 in 30, je namreč razvidno, da je v njej Komisija podrobno navedla na eni strani bistvene elemente, ki jih je treba upoštevati pri oceni stopnje tveganja izgub za sklade Unije, da bi opredelili, ali je treba izvesti finančni popravek, in na drugi pavšalne stopnje finančnega popravka, ki jih je treba uporabiti ob upoštevanju resnosti navedenih pomanjkljivosti in to predvsem z razlikovanjem dveh vrst kontrol, in sicer ključnih in pomožnih kontrol. Ugotoviti je torej treba, da niti na podlagi elementov, ki jih je treba upoštevati pri oceni stopnje tveganja izgub, niti na podlagi opredelitve obeh vrst kontrol v navedeni prilogi ni mogoče ugotoviti, da se izvedejo le v primeru nepravilnosti v zvezi z nastalimi odhodki, ne pa namenskih prejemkov. Tako kot je navedeno, ključne kontrole so „materialni in upravni pregledi, potrebni zaradi preverjanja osnovnih elementov, zlasti […] količine in pogojev glede kakovosti, vključno s spoštovanjem rokov“, in „izvedejo se na kraju samem in s primerjavo neodvisnih podatkov“.
107. V obravnavani zadevi torej zadostuje navesti, da se nepravilnosti, ki jih navaja Komisija, nanašajo na to, da so nacionalni organi zunaj predpisanih rokov izvedli materialne in upravne preglede, potrebne zaradi preverjanja osnovnih elementov, zlasti količine proizvedenega mleka, da bi preverili, ali je bilo treba izvesti pavšalni popravek.
108. Na eni strani zadevne nepravilnosti, ki se nanašajo na izvedbo pregledov na kraju samem zunaj predpisanih rokov, vplivajo na ključne kontrole, kot so opredeljene v dokumentu VI/5330/97. Na drugi strani, Komisija je ob upoštevanju vrste kontrol, na katere so vplivale nepravilnosti, v skladu s smernicami iz navedenega dokumenta, navedenega v točki 30 zgoraj, utemeljeno izvedla pavšalni finančni popravek v višini 5 ali 10 %. Zato se Komisija pri določitvi pavšalnega finančnega popravka v zvezi z nepravilnostmi, kot so te v postopku v glavni stvari, ki se nanašajo na izterjavo dodatne dajatve, in sicer namenskega prejemka, upravičeno sklicuje na smernice iz dokumenta VI/5330/97.
109. Ob upoštevanju zgoraj navedenega Italijanska republika v zvezi s tržnima letoma 2004/2005 in 2005/2006 v okviru prvega očitka napačno zatrjuje, da Komisija zaradi neobstoja pravne podlage, ni mogla izvesti pavšalnega finančnega popravka v primeru nepravilnosti kontrol v zvezi z namenskimi dajatvami, kot so te v postopku v glavni stvari.
– Tržno leto 2006/2007
110. V zvezi s tržnim letom 2006/2007 se uporabljajo Uredba št. 1605/2002, kot se je uporabljala do 1. maja 2007, ter nato v različici, kakor je bila spremenjena in se je uporabljala od 1. maja 2007, in uredbe št. 1290/2005, št. 885/2006, št. 1788/2003 in št. 595/2004. Ponovno je treba preučiti, ali je Komisija zagotovila pravno podlago za izvedbo na eni strani finančnih popravkov v primeru nepravilnosti, ki so se nanašale na izvedbo sistema namenskih prejemkov, in na drugi pavšalnega finančnega popravka v primeru takih nepravilnosti.
111. Prvič, glede pristojnosti, ki je Komisiji priznana za izvedbo finančnih popravkov v primeru nepravilnosti, ki so se nanašale na izvedbo sistema namenskih prejemkov, je treba navesti razloge, navedene v točki 96 zgoraj, tako glede določb člena 274 ES kot določb člena 53 Uredbe št. 1605/2002, kot se je uporabljal do 1. maja 2007. Določbe člena 53 zadnjenavedene uredbe, kakor je bila spremenjena in se je uporabljala od 1. maja 2007, navedene v točki 2 zgoraj, določajo, da Komisija izvršuje proračun v skladu z določbami iz členov od 53a do 53d na tri načine upravljanja, med katerimi je deljeno upravljanje. V skladu z določbami člena 53b, (2) in (4), Uredbe št. 1605/2002, kakor je bila spremenjena, navedenimi v točki 3 zgoraj, kadar Komisija izvršuje proračun z deljenim upravljanjem, države članice, da bi zagotovile, da se sredstva uporabijo v skladu z veljavno ureditvijo, sprejmejo vse ukre pe, potrebne za zaščito finančnih interesov Unije, in morajo zato med drugim izterjati sredstva, izgubljena zaradi nepravilnosti ali napak. V odstavku 4 istega člena je dodano, da Komisija, da bi zagotovila uporabo skladov, uporablja postopek za potrditev obračuna ali mehanizme finančnih popravkov, ki ji omogočajo, da prevzame končno odgovornost za izvrševanje proračuna.
112. Drugič, glede financiranja SKP in med drugim EKJS, najprej, kot je to razvidno iz uvodne izjave 2 Uredbe št. 1290/2005, odhodki SKP se financirajo iz proračuna Unije, med drugim, prek tega sklada. Poleg tega v skladu z določbami te uvodne izjave se odhodki SKP financirajo bodisi na centraliziran način, bodisi v okviru deljenega upravljanja med državami članicami in Skupnostjo, skladno s členom 53 Uredbe št. 1605/2002.
113. Dalje, v uvodni izjavi 29 Uredbe št. 1290/2005 je navedeno:
„Da bi se omogočila ponovna uporaba [skladov] v okviru EKJS […], je treba določiti namen uporabe zneskov, ki so jih države članice izterjale v okviru potrditve skladnosti in v nadaljnjih postopkih zaradi ugotovljenih nepravilnosti in malomarnosti, kakor tudi za dodatne prelevmane v mlečnem sektorju in sektorju mlečnih proizvodov“.
114. Nazadnje, člen 34(1)(b) Uredbe št. 1290/2005 določa:
„1. V smislu člena 18 Uredbe […] št. 1605/2002 se za namenske prejemke štejejo:
[…]
(b) zneski, ki se pobirajo ali izterjajo v skladu z Uredbo […] št. 1788/2003 […].“
115. Tretjič, glede potrditve obračunov EKUJS, kot zatrjuje Komisija, se v skladu z določbam člena 11(5) Uredbe št. 885/2006 ta člen, ki določa pravila, ki se uporabljajo v zvezi s potrditvijo skladnosti in v svojem odstavku 3, drugi pododstavek, Komisiji priznava pristojnost za sprejetje sklepa v skladu s členom 31 Uredbe št. 1290/2005, smiselno uporablja za namenske prejemke v smislu člena 34 iste uredbe.
116. Sicer je treba navesti, da je v točki E, naslovljeni „Postopki za dolgove“, Priloge I k Uredbi št. 885/2006, naslovljene „Akreditacijska merila [za agencijo]“, določeno:
„Vsa merila iz točk A. do D. se smiselno uporabljajo za prelevmane […], ki jih mora agencija izterjati v imenu EKJS […].“
117. Četrtič, ker se glede dodatnih dajatev za tržno leto 2006/2007 uporabljajo določbe uredb št. 1788/2003 in št. 595/2004, se je treba sklicevati na razloge, navedene v točki 99 zgoraj.
118. Ob upoštevanju zakonodaje, navedene v točkah od 111 do 117 zgoraj, in po analogiji treh ugotovitev, o katerih se sklepa v točkah od 101 do 103 zgoraj, je treba v zvezi s tržnim letom 2006/2007 ugotoviti, da je Komisija v skladu z določbami Pogodbe, navedenimi v točki 96 zgoraj, člena 53b, (2) in (4), Uredbe št. 1605/2002, ki se uporabljajo od 1. maja 2007, in člena 34 Uredbe št. 1290/2005 zagotovila pravno podlago za kontrolo in izvedbo finančnega popravka v primeru nepravilnosti, kot so te v postopku v glavni stvari, ki se nanašajo na kontrole v zvezi z izterjavo dodatne dajatve, in sicer namenskega prejemka.
119. Drugič, glede pristojnosti, ki je Komisiji priznana za izvedbo pavšalnih finančnih popravkov, kot je to razvidno iz razlogov, navedenih v točkah od 105 do 108 zgoraj, se je zadnjenavedena utemeljeno sklicevala na smernice iz dokumenta VI/5330/97, ki se uporablja za tržno leto 2006/2007, da bi določila pavšalni finančni popravek v zvezi z nepravilnostmi, kot so te v postopku v glavni stvari, ki se nanašajo na izterjavo dodatne dajatve.
120. Ob upoštevanju zgoraj navedenega Italijanska republika v zvezi s tržnim letom 2006/2007 v okviru prvega očitka napačno zatrjuje, da Komisija zaradi neobstoja pravne podlage, ni mogla izvesti pavšalnega finančnega popravka v primeru nepravilnosti kontrol v zvezi z namenskimi dajatvami, kot so te v postopku v glavni stvari.
121. Pred končno odločitvijo, ki jo je treba sprejeti v zvezi z utemeljenostjo prve trditve, navedene v utemeljitev tretjega tožbenega razloga, je treba poudariti, da so ugotovitve, razvidne iz točk 109 in 120 zgoraj, na podlagi sklepanja po analogiji podprte s sodno prakso Sodišča.
122. Sodišče je namreč v sodbi Nizozemska proti Komisiji, navedeni v točki 80 zgoraj, odločilo o uporabi določb Uredbe št. 729/70 za postopek potrditve obračunov EKUJS v zvezi s prejemki, ki bodo prejeti v državah članicah, in sicer dajatev za soodgovornost v sektorju žit, kot je naveden v členu 4(4) Uredbe Sveta (EGS) št. 2727/75 z dne 29. oktobra 1975 o skupni ureditvi sektorja žita (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 2, str. 138), kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EGS) št. 1579/86 z dne 23. maja 1986 (UL L 139, str. 29).
123. Prvič, Sodišče je v zvezi s tem v sodbi Nizozemska proti Komisiji, navedeni v točki 80 zgoraj (točka 22), poudarilo, da je bila dajatev za soodgovornost v sektorju žit del ukrepov za ureditev kmetijskih trgov, in se je uporabljala za financiranje izdatkov sektorja žit. Podarilo je tudi, da je iz povezanih določb člena 1(2)(b) in člena 3(1) Uredbe št. 729/70 razvidno, da so intervencije za stabiliziranje kmetijskih trgov spadale v njeno področje uporabe.
124. Drugič, Sodišče je v sodbi Nizozemska proti Komisiji, navedeni v točki 80 zgoraj (točka 23), poudarilo, da niti iz uvodnih izjav, niti iz določb Uredbe št. 729/70 ni razvidno, da se postopek potrditve obračunov razlikuje glede na to, ali gre za izdatke, ki se financirajo iz EKUJS, ali prejemke, ki jih bo ta izterjal. Štelo je namreč, da je, nasprotno, iz člena 5(1), zadnji pododstavek, Uredbe št. 729/70 očitno razvidno, da se je zadnjenavedena uporabljala za vse dejavnosti, financirane iz Jamstvenega oddelka EKUJS, vključno z ukrepi za ureditev trgov, med katerimi je bila dajatev za soodgovornost.
125. V obravnavani zadevi je treba najprej poudariti, da člen 22 Uredbe št. 1788/2003, ki ureja dodatno dajatev, ki velja za proizvajalce mleka in drugih mlečnih izdelkov, vsebuje določbe, ki so podobne določbam člena 4(4) Uredbe št. 2727/75. Navedeni člen namreč določa, da se dajatev šteje kot intervencija za stabiliziranje kmetijskih trgov in se uporablja za financiranje izdatkov v sektorju mleka
126. Dalje, kot je to razvidno iz korelacijskih tabel, priloženih k uredbama št. 1258/1999 in št. 1290/2005, določbe na eni strani člena 1(2)(b) in člena 2(2) Uredbe št. 1258/1999 in na drugi člena 3 Uredbe št. 1290/2005 vsaj v bistvenem ustrezajo določbam člena 1(2)(b) in člena 3(1) Uredbe št. 729/70.
127. Nazadnje, kot je to prav tako razvidno iz točk 7 in 13 zgoraj, določbe člena 6(1)(b) Uredbe št. 1258/1999 in člena 8(1)(c)(iii) Uredbe št. 1290/2005 vsaj v bistvenem ustrezajo določbam člena 5(1), zadnji pododstavek, Uredbe št. 729/70.
128. Ob upoštevanju ugotovitev, navedenih v točkah od 125 do 127 zgoraj, je treba ugotoviti, da je treba razloge, ki so podobni tistim iz sodbe Nizozemska proti Komisiji, navedene v točki 80 zgoraj (točki 22 in 23), v obravnavani zadevi upoštevati. Zato je treba ugotoviti, da se določbe Uredbe št. 1258/1999 in Uredbe št. 1290/2005 v zvezi s potrditvijo obračunov EKUJS oziroma obračunov EKJS uporabijo tako za nastale odhodke kot za namenske prejemke.
129. Ob upoštevanju vseh zgoraj navedenih ugotovitev in predvsem ugotovitev, razvidnih iz točk 109 in 120 zgoraj, je treba prvo trditev zavrniti kot neutemeljeno.
Druga trditev, ki se v bistvu nanaša na to, da Komisija naj ne bi ocenila zneska morebitne prekoračitve preden je v zvezi z navedenim zneskom uporabila pavšalno stopnjo finančnega popravka
130. V zvezi z drugo trditvijo, v skladu s katero Italijanska republika Komisiji očita, da glede tveganj izgube za sklad zaradi neizterjave namenskega prejemka, prvič, ni določila zneska morebitne prekoračitve, drugič, da bi ocenila navedeno izgubo, je za dajatev, ki je zaradi te prekoračitve dolgovana v teoriji, uporabila pavšalne stopnje finančnega popravka, določene v dokumentu VI/5330/97, je treba poudariti, kar je navedeno v nadaljevanju.
131. Prvič, Italijanska republika je, da bi ugovarjala zakonitosti izpodbijanega sklepa, trdila na eni strani, da je „[n]apaka [nastala], ker so navedene stopnje popravka izvedene za teoretični znesek dajatve, ki naj bi ga dobili z obdavčenjem skupnega zneska proizvedenega mleka v zadevnih tržnih letih“, in na drugi strani, da je „Komisija […] za oceno morebitnega presežka kvote in posledično višine dajatve, […] uporabila stopnje finančnega popravka, k čemur je prištela presežek kvote nacionalne proizvodnje, in ga za zaključni račun ločeno porazdelila na posamezne dežele, v katerih se izvaja nadzor“.
132. Kot je to namreč jasno razvidno, na eni strani, iz podatkov iz dopisa Komisije z dne 24. marca 2010 v zvezi z načini izračuna finančnega popravka, ki ga sestavljajo tri faze, opisane v točki 37 zgoraj, in na drugi strani, iz besedila zbirnega poročila, kot je navedeno v točkah 40 in 41 zgoraj, v nasprotju s tem, kar zatrjuje Italijanska republika, Komisija ni uporabila pavšalnih stopenj finančnega popravka niti za zneske teoretične dajatve, niti za določitev morebitne prekoračitve in posledično izračun dajatve. Navedene stopnje je, ker zaradi nepravilnosti zadevnih kontrol ni imela na voljo zanesljivih podatkov, uporabila le za izračun teoretičnih količin proizvedenega mleka v vsaki deželi, na katero se nanašajo nepravilnosti, ugotovljene v zadevnih tržnih letih.
133. Drugič, kot je poudarila Italijanska republika, je iz smernic iz dokumenta VI/5330/97 razvidno, da je mogoče „finančne popravke […] uporabiti za znesek odhodka, ki je pomenil tveganje“. Zato se stopnje določenega popravka, določene v navedenem dokumentu, uporabijo namreč neposredno pri viru tveganja izgub za sklad.
134. V zvezi z odhodki, ker je morebitna precenitev zneska izgub neposreden vir tveganja izgub za sklad, se za ta znesek uporabi stopnja popravka, določena v dokumentu VI/5330/97.
135. Nasprotno, glede namenskih prejemkov, kot so ti v postopku v glavni stvari, kot je razvidno iz sodne prakse, navedene v točki 65 zgoraj, je neposreden vir tveganja izgub za sklad morebitno prenizko prijavljanje količin proizvedenega mleka s strani odkupovalcev ali proizvajalcev, da ne bi plačali dodatne dajatve. V primeru, kot je ta v postopku v glavni stvari, kadar namreč ni zanesljivih podatkov v zvezi s količinami proizvedenega mleka niti država članica, pristojna za izterjavo dodatne dajatve, niti Komisija, odgovorna za izvrševanje proračuna, ne moreta objektivno določiti navedene količine. Posledično, ker nista pristojni preveriti, ali je bila dodeljena nacionalna kvota presežena, prav tako nista pristojni presojati, ali je treba izterjati dodatno dajatev, in jo, v primeru pritrdilnega odgovora, izračunati. Iz zgoraj navedenih ugotovitev je razvidno, da je torej sklad zaradi tveganja morebitnega prenizkega prijavljanja količin proizvedenega mleka izpostavljen tveganju izgube prejemkov.
136. V obravnavani zadevi je na eni strani Komisija lahko v skladu s smernicami iz dokumenta VI/5330/97, ker ni mogla oceniti škode, nastale skladu, uporabila pavšalno stopnjo finančnega popravka in na drugi strani, kot je že bilo ugotovljeno pri preučitvi prvega tožbenega razloga (glej točko 66 zgoraj), so nepravilnosti, ugotovljene v obravnavani zadevi, nujno vplivale na zanesljivost in učinkovitost kontrol, katerih namen je bil ravno določiti količino proizvedenega mleka in tako preveriti, ali je bila nacionalna kvota, dodeljena Italijanski republiki, presežena. Zaradi takih nepravilnosti je bil sklad izpostavljen dejanskemu finančnemu tveganju.
137. Ker ob upoštevanju zgoraj navedenih ugotovitev Komisija ni mogla objektivno določiti količine proizvedenega mleka in zato z zanesljivostjo ugotoviti, ali je bila nacionalna kvota, dodeljena Italijanski republiki, presežena, je le uporaba pavšalnega finančnega popravka omogočala oceno škode, ki bi lahko nastala skladu. Na drugi strani, Komisija je, da bi ocenila to tveganje, da bi odpravila tveganje morebitnega prenizkega prijavljanja količin proizvedenega mleka, utemeljeno najprej uporabila pavšalne stopnje finančnih popravkov za znesek prijavljenih količin mleka.
138. Drugo trditev je treba zato zavrniti kot neutemeljeno.
139. Tretji tožbeni razlog je treba zato zavrniti kot neutemeljen.
4. Četrti tožbeni razlog: na eni strani, kršitev obveznosti obrazložitve ali nezadostna obrazložitev, in na drugi strani, kršitev določb dokumenta AGRI/60637/2006.
a) Trditve strank
140. Italijanska republika najprej zatrjuje, pri čemer se med drugim sklicuje na ugotovitve spravnega organa v končnem poročilu, ki se nanaša na deželo Lacij, da je obrazložitev v zvezi s stopnjami popravkov, ki so bile uporabljene, v primeru ponovitev ugotovljenih nepravilnosti, nezadostna.
141. Italijanska republika poleg tega meni, da popravek, ki ga je izvedla Komisija, ni v skladu z določbami dokumenta AGRI/60637/2006. Ker na področju mlečnih kvot namreč naj ne bi bila sprejeta nobena opredelitve pojma ključnih in pomožnih kontrole, Komisija naj ne bi mogla šteti, da so se nepravilnosti, ki so bile ugotovljene v obravnavani zadevi, nanašale na ključne kontrole.
142. Nazadnje, ker za tržno leto 2003/2004 finančni popravek ni bil izveden, Komisija naj glede finančnih popravkov, ki se nanašajo na tržna leta 2004/2005, 2005/2006 in 2006/2007 ne bi mogla uporabiti pravila v zvezi s ponovitvijo. Zato bi morala pavšalna stopnja finančnega popravka, ki bi se morala uporabiti za tržno leto 2004/2005 v deželi Lacij, znašati 3 %.
143. Komisija nasprotuje trditvam, s katerimi Italijanska republika utemeljuje četrti tožbeni razlog.
b) Presoja Splošnega sodišča
144. Italijanska republika s prvim očitkom, s tem, da se sklicuje, med drugim, na ugotovitve Računskega sodišča v posebnem poročilu št. 7/2010, Komisiji očita, da ni zadostno obrazložila izpodbijanega sklepa glede tega, da je na podlagi dokumenta AGRI/60637/2006 zaradi ponovitve nepravilnosti, ki so bile ugotovljene v izpodbijanem sklepu, znesek povišala.
145. V zvezi s tem je treba poudariti, da je iz obrazložitve, ki se zahteva s členom 296 PDEU, jasno in nedvoumno razvidno sklepanje institucije, ki je avtor spornega akta, tako da se lahko zainteresirane stranke seznanijo z utemeljitvami sprejetega ukrepa in da lahko sodišče Unije izvaja nadzor (glej sodbo Sodišča z dne 14. julija 2005 v zadevi Nizozemska proti Komisiji, C‑26/00, ZOdl., str. I‑6527, točka 113, in sodbo Splošnega sodišča z dne 19. junija 2009 v zadevi Qualcomm proti Komisiji, T‑48/04, ZOdl., str. II‑2029, točka 174 in navedena sodna praksa).
146. Poleg tega je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso v posebnem kontekstu izdelave odločb v zvezi s potrditvijo obračunov obrazložitev odločbe šteti kot zadostno, če je bila namembna država ozko povezana s postopkom izdelave tega sklepa in če je poznala razloge, zaradi katerih je Komisija ocenila, da EKUJS ni treba naložiti sporne vsote (sodbi Sodišča z dne 20. septembra 2001 v zadevi Belgija proti Komisiji, C‑263/98, Recueil, str. I‑6063, točka 98, in z dne 9. septembra 2004 v zadevi Grčija proti Komisiji, C‑332/01, ZOdl., str. I‑7699, točka 67; sodba Splošnega sodišča z dne 30. septembra 2009 v zadevi Nizozemska proti Komisiji, T‑55/07, neobjavljena v ZOdl., točka 125). To sodno prakso je treba po analogiji uporabiti za sklepe, s katerimi so določeni finančni popravki zaradi nepravilnosti kontrol v zvezi z namenskimi prejemki.
147. V obravnavani zadevi je najprej iz zbirnega poročila razvidno, da je Komisija jasno in nedvoumno navedla razloge, zaradi katerih je ocenila, da je bilo treba glede na ponovitve nepravilnosti, ki so bile ugotovljene v okviru kontrol, izvedenih v zadevnih tržnih letih, v primerjavi s tistimi, ki so bile ugotovljene v Odločbi Komisije 2008/582/ES z dne 8. julija 2008 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka EKUJS ter EKJS iz financiranja Skupnosti (UL L 186, str. 39) za tržno leto 2002/2003, na podlagi dokumenta AGRI/60637/2006 pavšalni finančni popravek, ki je bil izveden v izpodbijanem sklepu za tržna leta 2005, 2006 in 2007, povečati. Podrobneje, Komisija je v njem poudarila, da je po preiskavi, ki je bila opravljena v Italiji leta 2004, z referenčno številko LA/2004/01/IT, že ugotovila nepravilnosti, in sicer nespoštovanje rokov v zvezi s kontrolami, ki so jih izvedli nacionalni organi glede tržnega leta 2002/2003 v deželah Apulija, Trentinsko, Abruci in Lacij. Ker so bile take nepravilnosti med preiskavama z referenčnima številkama LA/2006/08/IT in LA/2008/001/IT v nekaterih navedenih deželah ponovno ugotovljene, je Komisija torej odločila, da se glede njih uporabi pravilo v zvezi s ponovitvijo.
148. Dalje, poudariti je treba, da je Komisija med celotnim upravnim postopkom Italijansko republiko večkrat opozorila na ponovitve ugotovljene nepravilnosti, predvsem na ugotovitve na podlagi preiskav z referenčnima številkama LA/2004/01/IT in LA/2006/08/IT in posledično na možnost povišanja izvedenega pavšalnega finančnega popravka v skladu z določbami dokumenta AGRI/60637/2006. To je razvidno, med drugim, iz dopisa Komisije št. 20272 z dne 20. avgusta 2008 v zvezi s preiskavo z referenčno številko LA/2008/001/IT, naslovljenega na Italijansko republiko v skladu s členom 11(1) Uredbe št. 885/2006. Tako je tudi v primeru iz točke 1.4, drugi in tretji odstavek, zapisnika dvostranskega srečanja z dne 15. januarja 2009. Komisija je prav tako v dopisu z dne 24. marca 2010 v skladu s členom 11(2) navedene uredbe Italijanski republiki uradno sporočila finančne posledice, ki jih je nameravala sprejeti ugotovljenih nepravilnosti. V točki 1.2, predzadnji odstavek, in v točki 2.3 navedenega dopisa je Komisija navedla ponovitve ugotovljene nepravilnosti in je posledično v skladu z določbami dokumenta AGRI/60637/2006 povišala izvedeni pavšalni finančni popravek.
149. Ker je bila ob upoštevanju zgoraj navedenih ugotovitev Italijanska republika ozko povezana s postopkom izdelave izpodbijanega sklepa, je treba ugotoviti, da je ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 146 zgoraj, poznala razloge, zaradi katerih je Komisija na podlagi dokumenta AGRI/60637/2006 znesek povišala. Prvi očitek v zvezi z neobstojem obrazložitve ali nezadostno obrazložitvijo je treba zato zavrniti kot neutemeljen.
150. Vendar je iz drugega in tretjega očitka, navedenega v utemeljitev četrtega tožbenega razloga, razvidno, da Italijanska republika izpodbija tudi utemeljenost navedenih razlogov.
151. Italijanska republika v zvezi z drugim očitkom zatrjuje, da, ker ključne kontrole v dokumentu AGRI/60637/2006 niso opredeljene, Komisija ni mogla povišati finančnega popravka na podlagi določb navedenega dokumenta.
152. V zvezi s tem je treba poudariti, da dokument VI/5330/97, ki se, kot je bilo ugotovljeno v točki 119 zgoraj, uporablja tako za nepravilnosti v zvezi z nastalimi stroški, kot za namenske prejemke, določa:
„Ključne kontrole so materialni in upravni pregledi, potrebni zaradi preverjanja osnovnih elementov, zlasti resničnosti predmeta zahtevka, količine in pogojev glede kakovosti, vključno s spoštovanjem rokov, z zahtevami letin, roki za rejo, idr. Izvedejo se na kraju samem in s primerjavo neodvisnih podatkov, kot so katastrske knjige.“
153. Ker je torej cilj dokumenta AGRI/60637/2006 izrecno določitev pogojev, v katerih je treba na podlagi potrditve obračunov Jamstvenega oddelka EKUJS je v primeru ponovitve nezadostnih sistemov kontrol na podlagi dokumenta VI/5330/97 izvedeni pavšalni finančni popravek povišati. Zato je treba ugotoviti, da je treba določbe dokumenta AGRI/60637/2006 uporabljati ob upoštevanju opredelitve pojma ključnih kontrol iz navedenega dokumenta. Drugi očitek, naveden v utemeljitev četrtega tožbenega razloga, je treba zavrniti kot neutemeljen.
154. Italijanska republika v okviru tretjega tožbenega razloga zatrjuje, da ker za tržno leto 2003/2004 finančni popravek ni bil izveden, Komisija glede nepravilnosti, ugotovljenih v naslednjih tržnih letih, ni mogla uporabiti pravila v zvezi s ponovitvijo in posledično povišati izvedeni finančni popravek za zadnjenavedena tržna leta.
155. V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da Italijanska republika ne izpodbija tega, da so nepravilnosti, ki jih je Komisija ugotovila, na eni strani, v Odločbi 2008/582 v zvezi s tržnim letom 2002/2003, in na drugi strani, v izpodbijanemu sklepu v zvezi s tržnimi leti 2004/2005, 2005/2006 in 2006/2007, podobne, se nanašajo na isti sektor (in sicer mlečni), so pripisane isti državi članici, se nanašajo na isto deželo, in sicer deželo Lacij, in so štele za odločilne za uporabo povišane stopnje popravka.
156. Nasprotno, zatrjuje, da ker finančni popravek v zvezi s tržnim letom 2003/2004 ob upoštevanju pravila 24 mesecev, določenega v členu 7 Uredbe št. 1258/1999 in ponovno navedenega v členu 31(4) Uredbe št. 1290/2005, ni bil izveden, Komisija v zvezi s finančnimi popravki, ki se nanašajo na tržna leta 2004/2005, 2005/2006 in 2006/2007, ni mogla uporabiti pravila v zvezi s ponovitvijo.
157. Te trditve ni mogoče sprejeti. V skladu z besedilom odstavka 2 dokumenta AGRI/60637/2006, navedenega v točki 33 zgoraj, se namreč pravilo o ponovitvah uporabi, kadar so nepravilnosti, ugotovljene v tržnem letu, „v obdobju, po že popravljenem obdobju“, še vedno prisotne. Iz navedenega besedila je razvidno, da ga je zaradi uporabe, tako v italijanščini (jezik postopka v obravnavani zadevi), kot v francoščini, nedoločnega člena namesto določnega člena pred obdobjem, po že popravljenem obdobju, mogoče razlagati tako, da ponovitve nepravilnosti ni nujno ugotoviti v letu, ki sledi takoj tistemu, v katerem je bil izveden prvi finančni popravek. Če bi ohranili tako strogo rešitev kot je ta, ki jo predlaga Italijanska republika, bi morala Komisija izvajati letne kontrole, da bi povišala morebitne finančne popravke na podlagi dokumenta AGRI/60637/2006.
158. Nazadnje je treba četrti tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen in zato tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
159. V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker tožeča stranka ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov.
Izrek
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Italijanska republika nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Evropska komisija.