62001CC0416_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Tribunal Supremo (Spanien) begär att domstolen skall precisera huruvida de gemenskapsbestämmelser som reglerar den gemensamma organisationen av marknader inom sockersektorn medger att de behöriga myndigheterna i en medlemsstat beslutar att en överlåtelse eller omfördelning av kvoter skall ske mot vederlag enligt ett försäljningsförfarande på offentlig auktion, när de behöriga nationella myndigheterna i den medlemsstaten med tillämpning av nationella konkurrensrättsliga regler har ansett sig ålagda att villkora tillståndet till sammanslagning av sockerföretag etablerade på deras territorium till en omfördelning av del av sockerkvoterna tillhörande det genom fusionen bildade bolaget.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Gemenskapsbestämmelserna
2. Vid tidpunkten för omständigheterna i målet var det rådets förordning (EEG) nr 1785/81 av den 30 juni 1981 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker(2) och rådets förordning nr (EEG) nr 193/82 av den 26 januari 1982 om allmänna bestämmelser för överföring av kvoter inom sockersektorn(3) som utgjorde de tillämpliga gemenskapsrättsliga reglerna.
3. Sedan dess har nya regler antagits, och för närvarande är det rådets förordning (EG) nr 1260/2001(4) av den 19 juni 2001 om den gemensamma organisationen av marknaden för sockersektorn som gäller.
4. Den gemensamma organisationen av marknaden för socker (nedan kallad GOM) innehåller, bland annat, ett kvotsystem. De gemenskapsrättsliga bestämmelserna skiljer mellan två sorters kvoter och tre sorters socker. Sockret som hör till A-kvoten motsvarar konsumtionen inom gemenskapen och får säljas fritt på den gemensamma marknaden och dess avsättning är garanterad genom ett interventionspris. B-kvoten är den del av sockerproduktionen som överstiger A-kvoten utan att överstiga en i direktivet fastställd maximikvot. Sockret som hör till B-kvoten kan också fritt säljas inom den gemensamma marknaden, men utan interventionspris, eller exporteras till tredje land med exportbidrag. Den kvantitet av producerat socker som överstiger summan av A-kvoten och B-kvoten benämns socker C och skall exporteras utan att något exportbidrag utgår. Målet gäller A- och B-kvoterna, och det är inte nödvändigt att skilja dem åt sinsemellan för att svara på de ställda frågorna.
5. Enligt artikel 24.1 i förordning nr 1785/81 (nu artikel 11.1 i förordning nr 1260/2001) ”tilldelar medlemsstaterna, enligt villkoren i förevarande avdelning, en A-kvot och en B-kvot, till vart och ett av de sockerproducerande företagen ... som har varit anvisat en baskvot såsom det definierats allt efter omständigheterna antingen i enlighet med förordning (EEG) nr 3330/70 eller i förordning (EEG) nr 1111/77 ...”.
6. Vad gäller överlåtelse av kvoter anges i det fjortonde skälet i förordning nr 1785/81 att medlemsstaterna har ”inom ramen för de gemenskapsrättsliga reglerna och kriterierna, förutom kompetens att fördela kvoter mellan sockerproducerande företag ..., kompetens att senare ändra kvoterna för existerande företag ... och att omfördela till andra företag”, och detta med målsättningen att ”vid behov tillgodose kravet på omstrukturering inom sockerbetsodling och sockerrörsodling samt sockertillverkning och isoglukostillverkning”. Dessutom anges, i femtonde skälet i förordningen följande: ”Eftersom fördelningen av produktionskvoter på företagen är ett medel att garantera producenterna gemenskapspriser och avsättning för sin produktion, bör man vid en omfördelning av kvoterna ta hänsyn till alla beröra parters intressen, särskilt sockerbets- och sockerrörsodlarnas.” Artonde och nittonde skälen i förordning nr 1260/2001 har en, i förhållande till ovannämnda skäl i förordning nr 1785/81, analog ordalydelse.
7. I artikel 25 i förordning nr 1785/81 (numera artikel 12 i förordning nr 1260/2001 anges:
”1. Medlemsstaterna får omfördela A-kvoter och B-kvoter mellan företagen på de villkor som anges i denna artikel och med beaktande av samtliga berörda parters intressen, i synnerhet sockerbetsproducenternas och sockerrörsproducenternas.
2. Medlemsstaterna får minska A-kvoten och B-kvoten för vart och ett av de sockertillverkande eller is[o]glukostillverkande företag som är etablerade på deras territorium med en sammanlagd kvantitet som ... inte får överstiga 10 procent av den A-kvot eller den B-kvot som fastställts för vart och ett av företagen i enlighet med artikel 24.
...
3. De kvantiteter som har frigjorts ur en A-kvot eller B-kvot skall av medlemsstaterna omfördelas till ett eller flera andra företag, med eller utan egen kvot, som ligger i samma område ... som de företag från vilka kvantiteterna har frigjorts.
...”
8. Vad gäller, mer specifikt, fördelningen av kvoter vid sammanslagningar eller uppdelningar av sockerproducerande företag, stipulerar artikel 2.1 a i förordning (EEG) nr 193/82 (numera punkt II.1 a i bilaga IV till förordning (EEG) nr 1260/2001) att ”medlemsstaterna tilldelar det företag som skapas genom sammanslagningen en A-kvot respektive en B-kvot, som är lika med summan av de A-kvoter respektive B-kvoter, som de berörda företagen tilldelats före fusionen”.
9. Emellertid anges i stycke 2 i samma bestämmelse (numera punkt II.2 i bilaga IV till förordning nr 1260/2001) att
”[o]m ett antal av de sockerbets- eller sockerrörsodlare som direkt berörs av någon av de transaktioner som avses i punkt 1 uttryckligen tillkännager sin önskan att leverera sina betor eller sockerrör till ett sockerproducerande företag som inte är part i dessa transaktioner, kan medlemsstaterna genomföra fördelningen av kvoter på grundval av den produktionsstorlek som övertas av det företag till vilket de avser att leverera sina betor eller sockerrör.”
10. Slutligen, enligt artikel 4 i förordning 193/82 (numera punkt IV i bilaga IV till förordning nr 1260/2001),
”..., kan de åtgärder som vidtas enligt artiklarna 2 och 3 träda i kraft endast om
a) hänsyn har tagits till alla berörda parters intressen,
och
b) den berörda med[lem]sstaten anser att dessa åtgärder kan förbättra sockerbets-, sockerrörs- och sockertillverkningssektorernas struktur,
och
c) de berör företag som är etablerade inom samma område enligt innebörden i artikel 24.2 i förordning nr 1785/81.”
B – Den nationella lagstiftningen
11. Den vid den nationella domstolen ifrågasatta rättsakten har antagits på grundval av den spanska lagen 16/1989 av den 17 juli 1989 om skydd för konkurrensen (BOE av den 18 juli 1989), vilken reglerar bland annat kontrollen av sammanslagningar.
III – Omständigheterna i målet och tolkningsfrågan
12. Vid den tidpunkt när omständigheterna i målet inträffade bestod sockerindustrin i Spanien av fyra företag, mellan vilka den maximala kvoten för sockerproduktion som tilldelats Spanien var fördelad, nämligen 1 000 000 ton. Fördelningen var följande:
Ebro Agrícolas, Compañia de Alimentatión SA, ett av de fusionerade företagen, 540 786 ton. Detta företag hade tio sockerfabriker (av de 19 anläggningar för industriell förädling av socker verksamma i Spanien).
– Sociedad General Azucarera de España SA, det andra fusionerade företaget, 241 688 ton. Detta företag hade fem inrättningar för förädling av sockerbetor och en fabrik för förädling av sockerrör.
– Sociedad Cooperativa General Agropecuaria (nedan kallat ACOR), 147 797 ton. Detta företag hade två fabriker belägna i den nordliga zonen.
– Azucareras Reunidas de Jaén SA (nedan kallat ARJ), 69 732 ton (varav 66 900 ton för kvot A och 2 832 ton för kvot A). Detta företag ägde en enda fabrik belägen i den nordliga zonen.
13. Den 25 september 1998 godkände det spanska ministerrådet enligt lag nr 16/89 fusionen av bolagen Ebro Agrícolas och Sociedad General Azucarera de España. Förutsatt att denna sammanslagning möjliggjorde för det nya företaget Azucarera Ebro Agricolas SA (nedan kallat Azucarera Ebro) att kontrollera 78,23 procent av de spanska kvoterna A+B, liksom en mycket stor del av köp av inhemska sockerbetor A+B, har den spanska regeringen, för att säkerställa skyddet för en effektiv konkurrens inom sockermarknaden, föreskrivit vissa villkor för sammanslagningen. I det andra av dessa villkor föreskrivs följande: ”I syfte att öka konkurrensmöjligheterna på marknaden skall ministern med ansvar för jordburk, fiske och livsmedel, i enlighet med vad som föreskrivs i rådets förordning nr 1785/81, vid lämplig tidpunkt och mot avgift omfördela upp till 30 000 ton av den spanska kvoten för sockerproduktion till företag som är etablerade inom spanskt territorium. För att säkerställa att marknadskrafterna styr omfördelningen av kvoterna skall prissättningen på kvoten som skall överföras och fördelningen av densamma ske genom offentlig auktion av upp till 30 000 ton av de spanska kvoterna ... vilka tilldelats Azucarera Ebro.” I det sjätte villkoret anges att ”vid omfördelning av kvoterna vid lämplig tidpunkt enligt förfarande på offentlig auktion skall regeringen anta lämpliga åtgärder för att undvika eventuella negativa återverkningar för nationella producenter av sockerbetor ...”.
14. Efter att ha fått information om denna överenskommelse beslöt kommissionen att inleda ett överträdelseförfarande. Det andra villkoret, gällande överlåtelse av kvoter för sockerproduktion genom offentlig auktion, var en av de aspekter som kommissionens undersökning avsåg. De spanska myndigheterna angav att de var beredda att avstå från försäljning på offentlig auktion, och förfarandet utvecklades inte ytterligare vid denna tidpunkt. Icke desto mindre informerade kommissionen, när den inte erhöll någon skriftlig bekräftelse avseende detta avstående, de spanska myndigheterna om att den utan begränsning i tiden förbehöll sig rätten att inleda ett överträdelseförfarande för det fall Spanien skulle tillämpa det andra villkoret.
15. Den 1 december 1998 väckte ACOR talan mot beslutet av den 25 december 1998 vid Tribunal Supremo, varvid de gjorde gällande att omfördelningen av kvoter mot vederlag och inte gratis stod i strid med gemenskapsrättsliga bestämmelser gällande GOM för socker.
16. I samband med detta ställde Tribunal Supremo en tolkningsfråga till domstolen, uppdelad i tre delar.
IV – Bedömning
A – Möjligheten att omfördela kvoter mot vederlag
17. Den första delen av frågan har formulerats enligt följande:
”Om de behöriga myndigheterna i en medlemsstat vid den administrativa kontrollen av en åtgärd för sammanslagning av företag finner att det är nödvändigt att göra en ny fördelning av kvoterna för sockerproduktionen mellan företag inom dess territorium, för att upprätthålla konkurrensen,
a) är det då tillåtet enligt bestämmelserna i rådets förordning nr 1785/81 av den 30 juni 1981 eller rådets förordning nr 193/82 av den 26 januari 1982 att myndigheterna i medlemsstaterna föreskriver att en sådan omfördelning av kvoter skall ske mot vederlag och följaktligen föreskriver en skyldighet för det företaget eller de företag som lyckas få sig tilldelat kvoter att erlägga en ekonomisk motprestation?”
18. Jag kommer att i huvudsak redovisa de argument som käranden anfört mot en omfördelning mot vederlag av dessa kvoter, och därvid redogöra för kommissionens, Azucarera Ebros och den spanska regeringens yttranden, innan jag redovisar min bedömning.
1. Begränsningar i medlemsstaternas behörighet avseende tillämpning av deras konkurrensrättsliga regler i fråga om jordbrukspolitik
a) Yttranden vid domstolen
19. ACOR, som vid förhandlingen stöddes av Azucareras Reunidas de Jaén SA (ARJ), påpekade att omfördelningen av kvoter mot vederlag, ålagd i förevarande fall av den spanska regeringen, har som huvudsakligt ändamål att öka möjligheterna för effektiv konkurrens på den spanska marknaden samt medför att konkurrensrättsliga regler tillämpas på ett område som omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken.
20. När, som i förevarande fall, vid reglering av de villkor som gäller på jordbruksmarknaden, konflikt uppstår mellan regler såsom de som är tillämpliga på GOM för socker och konkurrensrättliga regler skall enligt ACOR de specifika reglerna i de förordningar som utgör grunden för GOM ges företräde. För det första anges i rådets förordning (EEG) nr 26/62 av den 20 april 1962 om tillämpning av vissa konkurrensregler på produktion av och handel med jordbruksvaror,(5) antagen med tillämpning av artikel 42 i EG-fördraget (nu artikel 36 EG), att de konkurrensrättsliga reglerna endast är tillämpliga på produktionen och handeln med jordbruksprodukter såvida detta fastställts av rådet, med beaktande av ändamålet med jordbrukspolitiken enligt artikel 39 i EG-fördraget (nu artikel 33 EG). I synnerhet anges det i det tredje skälet i denna förordning att även om konkurrensrättsliga regler skall tillämpas på produktion och handel med jordbruksprodukter, skall detta ske endast ”såvida inte tillämpningen är hämmande för verksamheten hos de nationella marknadsorganisationerna för jordbruksvaror och inte äventyrar förverkligandet av den gemensamma jordbrukspolitiken”.
21. För det andra har, genom domstolens praxis uttryckligen bekräftats att den gemensamma jordbrukspolitiken har företräde framför de mål som eftersträvas inom ramen för konkurrensrätten.(6) Gällande marknaden för socker mer specifikt har domstolen slagit fast att även om gemenskapsrätten inte, i frånvaro av gemenskapsrättsliga bestämmelser avseende sätten för fördelning av mängden av sockerbetor mellan försäljare som producenterna erbjuder sig att köpa från inom gränserna för kvoterna A och B, motsätter sig tillämpningen av principen om jämlikhet i behandlingen av leverantörer, vilken princip framgår av nationell rätt avseende karteller, är medlemsstaterna under alla förhållanden skyldiga att följa principerna och de allmänna reglerna för den gemensamma jordbrukspolitiken.(7)
22. ACOR och ARJ har vidare anfört att från den tidpunkt när gemenskapen utövar den befogenhet som den fått genom artikel 34 EG att etablera en gemensam marknadsorganisation, ersätter denna den nationella marknadsorganisationen och medlemsstaterna har inte längre någon behörighet att reglera den berörda marknaden, förutom i fall av specialreglering genom en förordning.(8) I avsaknad av sådana bestämmelser åtnjuter medlemsstaterna en restkompetens som skall utövas med beaktande av artikel 10 i EG-fördraget och som är tillämplig på sekundärrätt. Denna princip har bekräftats i domstolens praxis(9) .
23. Av denna framgår att inom ett område som omfattas av en GOM är medlemsstaternas behörighet begränsad. I inget fall får dessa ingripa i de mekanismer som följer av den gemensamma marknaden(10) genom ett senare antagande av nationella regler eller genom att besluta om åtgärder som kan motverka en välfungerande GOM. De är tvärtom skyldiga att rätta sig såväl efter de principer som reglerar GOM som efter ändamålen med den gemensamma jordbrukspolitiken.
24. När den gemenskapsrättliga lagstiftning som reglerar GOM för socker inte innehåller några luckor saknar den spanska regeringen behörighet att besluta om åtgärder eller bestämmelser inom ett område som täcks av denna GOM, utanför den behörighet som specifikt getts medlemsstaterna genom det regelverk som skapat denna GOM.
25. Även om nämnda regelverk anses bristfälligt kan medlemsstaterna dessutom, enligt ACOR, endast ingripa under förutsättning att de principer som gäller GOM för socker följs(11) .
26. Kommissionen understryker å sin sida att inom ramen för upprättande av den gemensamma marknaden för socker som, i synnerhet i fråga om interventionspris, regler för export eller reglering av relationen mellan säljare och köpare av betor, utgör ett komplett system har behörigheten i fråga om fördelning av sockerproduktionskvoter delegerats till medlemsstaterna inom de gränser och med tillämpning av kriterier som fastställts i det gemenskapsrättsliga regelverket.
27. Domstolen har slagit fast att ”när bestämmelserna om en gemensam marknadsorganisation kan anses utgöra ett komplett system har medlemsstaterna inte längre någon behörighet på området, om inte annat särskilt föreskrivs i gemenskapsrätten”(12) .
28. Kommissionen anser att principbeslutet att vid en viss tidpunkt verkställa en omfördelning av en maximikvantitet på 30 000 ton av Azucarera Ebros sockerkvoter A och B till förmån för andra producenter inte kan fattas enbart med stöd av den behörighet som delegerats till medlemsstaterna genom artikel 25 i förordning nr 1785/81, nu artikel 12 i förordning nr 1260/2001.
29. I artikel 2 i förordning nr 193/82, nu punkten II i bilaga IV till förordning nr 1260/2001 föreskrivs nämligen att vid sammanslagning av sockerproducerande företag skall medlemsstaten tilldela det företag som skapas genom sammanslagningen det antal kvoter som motsvarar de sammanslagna företagens kvoter. Sambandet mellan denna bestämmelse och artikel 25 i förordning nr 1785/81 har analyserats av domstolen som har kommit fram till att ”det handlingsutrymme som tillerkänns medlemsstaterna i artikel 25 i förordning nr 1785/81 kan tas i anspråk samtidigt som en ändring av kvoterna görs med stöd av artikel 2 i förordning nr 193/82 ... såvida tillämpningsvillkoren i varje bestämmelse beaktas”.(13)
30. I förevarande fall har de spanska myndigheterna använt sig av den genom artikel 25 i förordning nr 1785/81 givna behörigheten för att uppnå ett annat syfte än det som avses med bestämmelsen. Bestämmelserna om möjligheten att ändra kvotfördelningen syftar nämligen till att, inom ramen för den gemensamma marknadsorganisationen för socker, svara mot behovet av strukturell anpassning av sektorerna odling av betor och produktion av socker.(14) De nationella myndigheterna har, däremot, föreskrivit en möjlighet att ändra fördelningen av kvoter som tilldelats företaget, vilket är resultatet av en sammanslagningen i syfte att bevara konkurrensen.
31. Kommissionen understryker att när en medlemsstat litar till nationella regler när det gäller konkurrens inom en jordbrukssektor som täcks av en gemensam marknadsorganisation, är dess möjlighet att ingripa begränsad av regler som gäller för den gemensamma marknadsorganisationen.
32. Azucarera Ebro hänvisar också till domen i målet Mörlins(15) men betonar en annan del av domen. Det har nämligen gjort gällande att domstolen tillåtit en kombinerad tillämpning av nationell rätt på samordnade förfaranden och gemenskapsrättsliga regler på GOM eftersom ”i avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser och en överenskommelse som träffats inom ramen för branschöverenskommelser, har medlemsstaterna behörighet att i enlighet med sin egen nationella rätt, verkställa en sådan fördelning. Därav följer att förordning nr 1785/81 inte hindrar tillämpningen av nationell kartellagstiftning och bolagsrätt, vad avser fördelningen av kvantiteter av sockerbetor mellan dem som säljer desamma inom gränserna för A-kvoter och B-kvoter ...”
33. Den spanska regeringen har gjort gällande att EG-rätten inte innehåller någon uttrycklig bestämmelse som förbjuder omfördelning av kvoter mot vederlag och att det därmed är möjligt att genomföra en sådan omfördelning av skäl som är hänförliga till skyddet av en effektiv konkurrens.
b) Bedömning
34. Det framgår otvetydigt av domstolens praxis, vilken ACOR och kommissionen hänvisat till, att medlemsstaterna inte är behöriga att ensidigt ingripa i mekanismerna för en gemensam marknadsorganisation. Deras möjlighet att ingripa är begränsad till två fall, nämligen när en specifik behörighet har delegerats till dem eller när bestämmelsernas systematik eller en lucka i bestämmelserna lämnar dem en restkompetens. I ingetdera fallen ”är medlemsstaterna befriade från att följa de allmänna principer och regler som gäller för den gemensamma jordbrukspolitiken, och i synnerhet för den berörda gemensamma marknaden”.(16)
35. Hur förhåller det sig med detta i förevarande fall?
36. Det framgår av ett stycke, som återgivits ovan, i kommissionens skriftliga yttrande att denna anser att de spanska myndigheterna förvisso har använt sig av en behörighet som delegerats till medlemsstaterna genom bestämmelserna om gemensam marknad för socker, nämligen dess artikel 25, men att de har gjort detta för att tillgodose ett annat ändamål än det som avsetts med bestämmelsen.
37. Skall det därmed anses att en omfördelning av kvoterna i syfte att skapa en effektivare konkurrens inte tillåts enligt förordning nr 1785/81? Det anser inte jag.
38. I artikel 2.1 a i förordning nr 193/82 anges att ”i händelse av en sammanslagning av sockerproducerande företag skall medlemsstaterna till det företag som skapas genom sammanslagningen tilldela en A-kvot respektive en B-kvot som är lika med summan av de A-kvoter respektive de B-kvoter som de sockerproducerande företagen tilldelats före sammanslagningen”.
39. Av andra stycket i samma artikel framgår emellertid att ”om ett antal av de sockerbets- eller sockerrörsodlare som direkt berörs av någon av de transaktioner som avses i punkt 1 uttryckligen tillkännager sin önskan att leverera sina betor eller sockerrör till ett sockerproducerande företag som inte är part i dessa transaktioner, kan medlemsstaterna genomföra omfördelning av kvoter på grundval av den produktionsstorlek som övertas av det företag till vilket det avser att leverera sina betor eller sockerrör.”
40. Även om denna sista bestämmelse inte är aktuell i förevarande mål, förtjänar den emellertid att återges därför att den visar att tilldelning av samtliga av de sammanslagna företagens kvoter till det företag som skapas genom sammanslagningen inte är någon absolut regel.
41. Å andra sidan framgår det av artikel 25.2 i förordning nr 1785/81 att ”[m]edlemsstaterna får minska A-kvoten och B-kvoten för vart och ett av de sockertillverkande eller isoglukostillverkande företag som är etablerade på deras territorium med en sammanlagd kvantitet som, för den period som avses i artikel 23.1, inte får överstiga 10 % av den A-kvot eller den B-kvot som fastställts för vart och ett av företagen i enlighet med artikel 24”.
42. Såsom den nationella domstolen har understrukit, skall den behörighet som medlemsstaterna har att överföra A-kvoter och B-kvoter mellan företag som tilldelats kvoter utövas ”på de villkor som framgår av förevarande artikel och med hänsyn tagen till berörda parters intresse, i synnerhet sockerbetsproducenternas eller rörsockerproducenternas intressen” (artikel 25.1 i förordning nr 1785/81, artikel 30.1 i förordning nr 2038/99 och artikel 12.1 i förordning nr 1260/2001). De enda villkor som nämns rör gränserna för minskningen som överlåtelsen resulterar i (artikel 25.2 i den första av ovan nämnda förordningar, artikel 30.2 i den andra av ovan nämnda förordningar och artikel 12.2 i den tredje), skyldigheten att utan dröjsmål till kommissionen anmäla omstruktureringsplanerna och därmed sammanhängande åtgärder rörande A-kvoterna och B-kvoterna (sista stycket i ovannämnda bestämmelser), liksom skyldigheten för medlemsstaterna att tilldela kvantiteten som sådan av kvoterna A eller B, vilka har frigjorts från ett eller flera andra företag, till ett eller flera andra företag med eller utan egen kvot, som ligger i samma område som de företag från vilka kvantiteterna frigjorts (punkt 3 i ovannämnda artiklar).
43. I domen i målet Cavarzere,(17) medgav domstolen att ”det handlingsutrymme som tillerkänts medlemsstaterna i artikel 25 i förordning nr 1785/81 kan tas i anspråk samtidigt som en ändring av kvoterna görs med stöd av artikel 2 i förordning nr 193/82 till följd av en överlåtelse av företag eller fabriker, såvida tillämpningsvillkoren i varje bestämmelse beaktas”.
44. I förevarande fall uppgår det totala antalet A-kvoter och B-kvoter hos de sammanslagna företagen till 782 474 ton. Den faktiska totala reduktionen i fråga uppgår emellertid till 30 000 ton.
45. Slutligen vad gäller de ändamål, för vilka medlemsstaterna företar en omfördelning av kvoter, ser jag inte varför en sammanslagning tillsammans med vissa av behöriga myndigheter förelagda villkor, inte skulle kunna motsvara ”behov av omstrukturering inom sockerbetsodling ... samt sockertillverkning” enligt ordalydelsen i det fjortonde skälet i förordning nr 1785/81.
46. I detta sammanhang påpekar den hänskjutande domstolen att ”myndigheterna anser att en samverkan mellan olika omständigheter medförde att det fanns anledning att anse att myndigheterna inte skulle motsätta sig sammanslagningen, utan att denna skulle tillåtas under förutsättning att vissa villkor uppfylldes (det är de villkoren som den spanska regeringen ålagt genom beslut). Sammanfattningsvis anser myndigheterna att sammanslagningen skulle kunna bidra till att förbättra produktionssystemet för socker och försäljningen av socker samt till att förbättra den spanska sockerindustrins ställning på det internationella planet, om det var möjligt att i samband med sammanslagningen genomföra en total omstrukturering av sektorn, en omställning av de sammanslagna företagen och en överföring av fördelar och effektivitet till konsumenter och slutanvändare.”
47. Domstolen själv har, i samband med beslutet den 20 december 2001 gällande den gemensamma marknadens förenlighet med EES-avtalet och en sammanslagning (ärende nr OMP/M.2530 – Südzucker/Saint-Louis Sucre)(18), uttalat att betänkligheter gällande konkurrens hade en plats inom ramen för GOM för socker. I pressmeddelandet gällande detta beslut angavs följande: ”I detta hårt reglerade sammanhang är skyddet av all konkurrens som finns synnerligen viktigt för sockeruppköparna och slutligen för konsumenterna. ... Vikten av att bibehålla konkurrensen är än större på hårt reglerade marknader, där konkurrensen redan från början är svag och konsumenterna i hög grad beroende av ett fåtal leverantörer.” Kommissionen har, alltsedan dess, ålagt Südzucker vissa villkor som vi har anledning att återkomma till senare i detta förslag till avgörande.
48. Principen om en minskning av de sammanslagna företagens kvoter och omfördelning av kvoter till ett eller flera andra företag är således inte oförenlig med de principer som gäller för den gemensamma marknaden för socker.
49. Det kvarstår att pröva huruvida en omfördelning av sockerkvoter mot vederlag är förenlig med mekanismerna för den gemensamma marknaden, och huruvida den skall anses strida mot gemenskapsrätten.
2. Är överföring mot vederlag av kvoter förenlig med den rättsliga naturen av dessa kvoter?
a) Yttranden vid domstolen
50. För ACOR och ARJ medför produktionskvoternas rättsliga natur att dessa inte kan anses utgöra en tillgång i det företag som tilldelats dem. Kvoterna utgör en mekanism för att den gemensamma marknaden skall fungera, skapad för att reglera och hantera GOM för socker. Gemenskapen anförtror åt medlemsstaterna att ombesörja omfördelning av kvoterna mellan sockerproducerande företag, men äganderätten till dem tillkommer vare sig medlemsstaterna eller företagen.
51. ACOR och ARJ anser att produktionskvoterna snarare har drag av myndighetsutövning. De innebär ett tillstånd att verka på marknaden på ett vinstgivande sätt, och att producera en fastställd kvantitet socker till ett garanterat pris. De tilldelas företagsvis för att uppnå en effektiv produktion under en fastställd referensperiod. Detta syftar till att så långt det är möjligt anpassa produktionen till den interna konsumtionen inom varje medlemsstat. Följaktligen har inte kvoten som sådan ett självständigt ekonomiskt värde.
52. ACOR och ARJ hänvisar till de specifika bestämmelserna i förordning nr 193/82 för att bekräfta det nyss sagda. I nämnda bestämmelse behandlas alla fall av möjliga överlåtelser av kvoter mellan företag: sammanslagning eller överlåtelse av företag, överlåtelse av sockerfabrik, nedläggning av verksamheten i en eller flera fabriker, utarrendering av en fabrik eller situationen då ett sockerproducerande företag inte längre kan garantera att det kan fullgöra sina skyldigheter gentemot sockerbets- eller sockerrörsproducerande företag. I övrigt ges medlemsstaterna genom artikel 25 i förordning nr 1785/81 ett stort handlingsutrymme i fall av omstrukturering inom sektorn om de anser det lämpligt för att reglera marknaden.
53. Inte vid något tillfälle syftar dessa bestämmelser till en skyldighet för företaget som får sig kvoter tilldelade att företa en finansiell motprestation gentemot det företag som var innehavare av kvoten. Om gemenskapens lagstiftare hade bedömt det så, att företaget som förlorat en kvot led någon som helst ekonomisk skada, skulle de ha inrättat en kompensationsmekanism avsedd att tillgodogöra en eventuell förmögenhetsskada. Om det i vissa av dessa fall medför att ekonomisk ersättning skall utgå, hör det samman med den tillgång som är föremål för överlåtelsen (såsom överlåtelse av en fabrik eller ett företag). Den omständigheten att företaget eller fabriken förvärvar ett större värde därför att det till företaget hör produktionskvoter, betyder likväl inte att kvoten i sig representerar ett värde.
54. Om ingen tillgång överlåts utan endast kvoten, innebär följaktligen överlåtelsen att företaget som erhåller kvoten inte är skyldigt att utföra någon som helst motprestation i utbyte mot denna.
55. ACOR och ARJ framhåller att det för övrigt är det som har inträffat fram till nu vid överlåtelser av kvoter i Spanien. Genom förordning av den 19 februari 1991 verkställdes en överlåtelse av kvoter till förmån för ACOR till följd av en sammanslagning som resulterade i bildandet av Ebro och genom två tidigare förordningar genomfördes två överlåtelser utan ersättning.
56. ACOR och ARJ har hänvisat till domstolens praxis gällande mjölkkvoter och påpekat att domstolen har fastställt motstridigheten mellan handel med kvoter och de gemenskapsrättsliga bestämmelserna gällande överlåtelser av mjölkkvoter. ACOR har anfört att domstolen i domarna i de ovannämnda målen Von Deetzen(19) och Bostok(20) har uttalat att ”äganderätten som på så sätt är garanterad inom gemenskapsrätten innehåller ingen rätt till försäljning av en förmån, såsom referenskvantiteter beviljade inom ramen för en gemensam marknadsorganisation, vilka inte hörrör från vare sig den berördas verksamhet eller eg na tillgångar”.
57. Enligt ACOR och ARJ kan detta resonemang överföras på sockerproduktionskvoter, vilka inte heller tillhör de sockerproducerande företagen, eftersom de inte har sitt ursprung vare sig i detta företags tillgångar eller i den verksamhet som bedrivits av företaget. Om så inte var fallet, det vill säga om möjligheten att sälja sockerkvoter medgavs, skulle detta innebära åtskilliga problem såsom risken för att det uppstod en marknad för kvoter som inte hörde samman med en effektiv produktion av socker.
58. Kommissionen har påpekat följande: För det första, överskrider omfördelningen av kvoter genom offentlig auktion den rätt som de gemenskapsrättsliga reglerna ger medlemsstaterna, och som består i tilldelning av kvoter till sockerproducerande företag. Gemenskapens lagstiftare har inte någon gång gett medlemsstaterna rätt att erbjuda dessa kvoter till försäljning. I regelverket gällande en gemensam marknadsorganisation inom sockersektorn görs ingen språklig skillnad mellan åtgärder innebärande att kvoter anvisas enligt artikel 24 i förordning nr 1785/81 eller att de ur dessa kvoter frigjorda kvantiteterna omfördelas i enlighet med artikel 25 i förordning nr 1785/81 (nu artikel 12 i förordning nr 1260/2001) eller att de därtill korresponderande kvoterna tilldelas i enlighet med artikel 2 i förordning nr 193/82 (nu punkt II i bilaga IV i förordning nr 1260/2001). Även om de specifika ändamålen med dessa åtgärder avseende kvottilldelning skiftar är avsikten, såsom producenterna ser det, att tillvarata samma samhällsintresse.
59. Slutligen hänvisar förordningarna nr 1785/81 och nr 193/82 till medlemsstaternas fördelning av sockerkvoter för tillverkning, utan att det är möjligt att ur någon del av detta regelverk utläsa något som bekräftar att avsikten var att även ge medlemsstaterna rätten att mot vederlag överlåta användningen av en marknadsmekanism vilken var avsedd att garantera producenterna priserna inom gemenskapen och avsättningen av produktionen.
60. För det andra är det inte bara så att försäljning av kvoter inte är nödvändig för dess fördelning av medlemsstaterna. Försäljningen innebär, enligt kommissionens mening, en ändring av själva kvoternas natur. En sådan ändring kan innebära störningar, vilka riskerar att skada det gemensamma systemets omfattning och effektivitet. Det skall påpekas att det gemenskapsrättsliga regelverket som återgivits ovan inte medger ett fastställande av olika status på kvoterna med hänsyn till om de anvisats på grundval av den ena eller den andra bestämmelsen. Genom en försäljning på offentlig auktion skulle däremot en förändring av de nämnda kvoternas juridiska status kunna införas, på så sätt att den som innehar kvoterna ges en rättighet som inte återfinns i lagstiftningen.
61. Kommissionen har hänvisat till domen i målet Eridania(21), i vilken domstolen angivit att sockerkvoterna anger de kvoter för vilka företagen är garanterade ett visst pris och säkrad avsättning till tillverkarna inom ramen för GOM utan att de fördelar som ett företag vid en viss tidpunkt kan härleda ur kvoterna, i något fall, kan anses utgöra en rättighet. Kommissionen noterar att åtgärden att tilldela produktionskvoterna ett ekonomiskt värde skulle kunna leda till att företagen som förvärvar de genom auktion utbjudna kvoterna, anser dessa utgöra en rättighet, vilken ingår som en integrerad del av deras samlade tillgångar.
62. Denna förändring av de nu aktuella kvoternas rättsliga status kan dessutom, enligt kommissionens mening, undergräva medlemsstaternas behörighet att i ett senare skede ånyo, av hänsyn till det allmänna intresse som angetts ovan, överväga fördelningen av kvoterna. Företaget som berörs av omfördelningen skulle då kunna framställa ersättningskrav mot de nationella myndigheterna. Slutligen skulle ett beslut att fördela kvoter mot vederlag i förevarande fall föranleda ett företag som ansåg sig förfördelat av en omfördelning av kvoterna att begära ekonomisk ersättning.
63. Intervenienten i målet vid den nationella domstolen anser däremot att inget i de gemenskapsrättsliga bestämmelserna motsäger att en stat omfördelar kvoterna mot vederlag genom försäljning på offentlig auktion, när staten av hänsyn till skyddet av en effektiv konkurrens, underställer en sammanslagning villkoret att viss del av kvoterna skall omfördelas. Azucarera Ebro har hänvisat till överväganden gällande hur bestämmelser avseende företagskoncentrationer och GOM för socker, i objektiv betydelse, och gemenskapsrättsliga principer avseende den interna sockermarknaden, överensstämmer med domstolens och den europeiska kommissionens praxis vad avser koncentrationer på gemenskapsnivå av sockertillverkande företag.
64. Azucarera Ebro har anfört att villkoret att omfördela kvoterna mot vederlag inte har ställts upp med tillämpning av de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om möjligheter till omfördelning av kvoter i syfte att garantera en effektiv produktion. Det omtvistade villkoret är i själva verket en konsekvens av kontroll av en företagskoncentration med tillämpning av nationell konkurrensrätt.
65. I detta hänseende anser Azucarera Ebro, med hänvisning till de gemenskapsrättsliga bestämmelserna (artikel 25.1 och 25.2 i förordning nr 1785/81) och till domen i det ovannämnda målet Mörlin(22), att så snart det inte finns någon konkret hänvisning till det sätt på vilket tilldelning eller omfördelning av kvoter i samtliga parters intresse skall ske, kan de nationella myndigheterna föreskriva en överlåtelse mot vederlag mellan sockerproducerande företag.
66. Med hänvisning till beslutet Südzucker/Saint-Louis(23), har Azucarera Ebro gjort gällande att vad avser sättet för överlåtelse av Südzuckers belgiska kvoter för sockerproduktion finns det ingen anledning att betvivla att dessa överlåtits mot vederlag. Kommissionen har inte i det ärendet, trots att det rörde sig om sockerproduktionskvoter för sockertillverkande företag, begärt att överlåtelsen skulle ske gratis, vilket är ovanligt.
67. Azucarera Ebro har således dragit slutsatsen att likheterna mellan detta avgörande och de spanska myndigheternas handläggning vid kontroll av företagskoncentrationer, som ligger till grund för den nu aktuella begäran om förhandsavgörande, är slående. I båda fallen gäller det en koncentration som begränsar en effektiv konkurrens på marknaden, vilket är orsaken till att den endast kan tillåtas under förutsättning att det företag som skapas genom sammanslagningen överger en del av sin sockerproduktionskvot. I ingetdera fallet har myndigheterna föreskrivit att överlåtelsen skall göras utan ersättning.
68. Kommissionens avgörande i detta ärende gällande kontroll av en företagskoncentration visar att när det gäller en nationell myndighetshandläggning av en koncentration, där den måste villkora sitt tillstånd, finns det inget som hindrar att denna myndighet föreskriver att överlåtelse av vissa tillgångar, antingen det rör sig om produktionskvoter eller andra tillgångar, görs mot vederlag. Sådana överlåtelser av produktionskvoter mot vederlag står inte i strid med de gemenskapsrättsliga bestämmelser som reglerar den gemensamma marknadsorganisationen för socker, vare sig man ser till reglernas bokstav, deras ändamål eller principer.
69. Azucarera Ebro hänvisar dessutom till domen i det ovannämnda målet Cavazere(24), av vilken man anser sig kunna dra slutsatsen att det handlingsutrymme som medlemsstaterna disponerar över enligt ordalydelsen i artikel 25 i förordning nr 1785/81 skall ges en vid tolkning. Enligt Azucarera Ebros synsätt bekräftas genom denna dom, även om den inte direkt gäller de frågeställningar som är aktuella i förevarande mål, att det är möjligt för medlemsstaterna att föreskriva att kvoter skall omfördelas mot vederlag.
70. Enligt den spanska regeringen är omfördelning av kvoter mot vederlag i syfte att skydda en effektiv konkurrens förenlig med EG-rätten.
71. Den spanska regeringen anser också att kommissionens beslut gällande sammanslagning av företaget Saint-Louis Sucre och företaget Südsucker kan motivera att en överlåtelse av kvoter mot vederlag skall anses vara tillåten i förevarande fall.
72. Den spanska regeringen har också gjort gällande att en omfördelning av kvoterna mot vederlag säkerställer att omfördelningen görs enligt marknadsmässiga principer och med tillämpning av rationella ekonomiska kriterier.
b) Bedömning
73. Jag föreslår att domstolen går igenom de av ACOR, ARJ och kommissionen framförda samstämmiga resonemangen, vilka det skulle vara överflödigt att repetera på nytt.
74. De av Azucarera Ebro och den spanska regeringen framförda argumenten av motsatt innebörd är inte övertygande.
75. Jag konstaterar inledningsvis att beslutet Südsucker/Saint-Louis inte är relevant.
76. I det beslutet föreskrevs två villkor för fusionen av Südsucker och les Sucreries Saint-Louis.
77. För det första skulle Südsucker sälja ett innehav om 68 procent i det belgiska bolaget Suikerfabriek van Veurne SA och samtidigt tillse att kvoten blev kvar i detta företag. Det gäller således inte på något sätt en fristående överlåtelse av kvoter mot vederlag.
78. För det andra skulle Südsucker sälja till ett fristående affärsdrivande företag, inte en kvot, men en årlig kvantitet om 90 000 ton socker som redan tillverkats i deras fabriker och detta till ett sådant pris(25) att detta företag är i stånd att börja konkurrera med Südzucker vid sin försäljning av detta socker (punkten B.11 i bilaga II till beslutet). Dessa kvoter, motsvarande 90 000 ton, såldes inte, utan blev kvar hos Südszucker.
79. Domen i det ovannämnda målet Mörlin kan inte heller med framgång åberopas i detta sammanhang. I denna konstaterade domstolen först och främst att gemenskapens lagstiftare var behörig att fastställa sättet för fördelning av vissa kvantiteter av sockerbetor mellan försäljare, kvantiteter som tillverkarna erbjöd sig att köpa, men att de ännu inte hade antagit bestämmelser i detta hänseende.
80. Domstolen fastställde sedan att enligt gällande bestämmelser, var medlemsstaterna behöriga att verkställa en sådan fördelning, enligt deras egna nationella bestämmelser, i avsaknad av gemenskapsrättsliga bestämmelser eller avtal inom ramen för branschöverenskommelser.
81. Domstolen slog fast att bestämmelserna i förordning nr 1785/81 inte hindrar en tillämpning av nationell avtals- och bolagsrätt vad gäller fördelningen av kvantiteterna av sockerbetor mellan dem som säljer dessa inom gränserna för A- och B-kvoterna. Domstolen tillade att medlemsstaterna inte är befriade från skyldigheten att följa de bestämmelser som gäller för den gemensamma jordbrukspolitiken, även om de är behöriga att tillämpa sin nationella rätt.
82. Det är på intet sätt klarlagt i någon relevant rättsakt att en minskning av kvoterna måste kombineras med en ekonomisk ersättning. Om lagstiftaren hade utgått från att en sådan ersättning skall utgå skulle det ha föreskrivits. ACOR, ARJ och kommissionen har visat att detta skulle vara oförenligt med den rättsliga naturen av begreppet sockerkvot. Följaktligen kan inte domen i det ovannämnda målet Mörlin åberopas till stöd för att motivera en ekonomisk kompensation till fördel för de sammanslagna företagen, eftersom domstolen i nämnda dom slog fast att medlemsstaterna inte, vid tillämpning av sin nationella rätt, är befriade från skyldigheten att följa de bestämmelser och principer som gäller för den gemensamma jordbrukspolitiken.
83. Vad gäller domen i det ovannämnda målet Cavarzere, vilken också den åberopats av Azucarera Ebro, bekräftas genom denna dom endast det stora handlingsutrymme som genom artikel 25, som återgivits ovan, ges medlemsstaterna, utan att man ur denna dom överhuvudtaget kan utläsa något gällande möjligheten att överlåta kvoter mot vederlag.
84. Enligt den spanska regeringen skall all omfördelning av kvoter göras enligt marknadsmässiga principer och med tillämpning av rationella ekonomiska kriterier.
85. Redan uttrycket ”marknadsordning” för socker är främmande för marknadsekonomi och marknadsmässiga principer, som till stor del avser att skydda sockerbetsodlarna och sockertillverkarna mot de hårda marknadskrafterna. I femtonde skälet i förordning nr 1785/81 anges att ”produktionskvoter är ett medel att garantera producenterna gemenskapspriser” (vilka är högre än de priser de skulle kunna få om marknadskrafterna fick verka) ”och en avsättning för deras produkter” (som i avsaknad av en GOM utan tvekan inte skulle kunna ske till lönsamma priser).
86. I samma skäl anges att ”man bör vid en omfördelning av kvoter ta hänsyn till alla berörda parters intressen, särskilt sockerbets- och sockerrörsodlarnas” (denna mening har upprepats i artikel 25.1 i förordning nr 1785/81, nu artikel 12.1 i förordning nr 1260/2001). I artikel 1 i förordning nr 193/82, nu punkt 1 i bilaga IV i förordning nr 1260/2001 föreskrivs följande: ”Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder de bedömer vara nödvändiga för att tillgodose sockerbets- och sockerrörsodlarnas intressen i händelse av fördelning av kvoter till ett sockerproducerande företag som har mer än en fabrik.” Enligt artikel 4 i samma förordning, numera punkten IV i bilaga IV till förordning (EG) nr 1260/2001, kan de åtgärder som vidtas enligt artikel 2 och 3 träda i kraft endast om ”hänsyn tagits till alla berörda parters intresse” och om ”den berörda medlemsstaten anser att dessa åtgärder kan förbättra sockerbets-, sockerrörs- och sockertillverkningssektorernas struktur”.
87. I likhet med kommissionen anser jag således att ”bortauktionerande av kvoterna till den som erbjuder sig att betala mest, det vill säga med ledning av uteslutande ekonomiska överväganden, inte beaktar det ovan nämnda allmänintresset definierat i gemenskapsrätten, och i synnerhet inte skyddet av sockerbets- och sockerrörstillverkarnas intressen. Detta system tillåter således inte de nationella myndigheterna att tillvarata dessa intressen på så sätt som nyligen beskrivits. En närmare analys av den inför den nationella domstolen ifrågasatta överenskommelsen leder, trots den reservation som görs i det sjätte villkoret,(26) till slutsatsen att denna överenskommelse inte på ett tillräckligt sätt tillvaratar sockerbetsproducenternas intressen”.
88. Låt mig slutligen understryka att kvoterna inte är en upplåtelse (den ger inte rätt till viss egendom under en bestämd begränsad tidsperiod), en rättigheter som medför en äganderätt eller nyttjanderätt eller rätt till viss lös eller fast egendom.
89. Innehavarna av kvoterna disponerar inte över ett abstrakt värde som är absolut och överlåtbart under en obegränsad tid, vars beståndsdelar är konstanta och som vid varje tidpunkt kan vara föremål för en värdering enligt marknadens gängse kriterier. Kvoterna kan för övrigt variera över tiden. De kan, utifrån vad som anses nödvändigt inom den gemensamma jordbrukspolitiken, ändras eller till och med dras in av det allmänna. De kan inte i något fall omsättas på en marknad för immateriella tillgångar där dess innehavare ges vissa rättigheter.
90. De generella principerna för och uppbyggnaden av GOM för socker, domstolens praxis och kommissionens beslutspraxis, leder till slutsatsen att kvoternas rättsliga natur inte medger att en medlemsstat föreskriver, som den spanska regeringen gjort, att överlåtelsen av sockerkvoter skall ske mot vederlag.
3. Är det förenligt med de grundläggande mekanismerna för GOM för socker att överlåta sockerkvoter mot vederlag?
a) Yttranden vid domstolen
91. ACOR, som ARJ anslutit sig till vid förhandlingen, har gjort gällande att systemet med att överlåta sockerproduktionskvoter mot vederlag bryter mot bestämmelserna för GOM för socker i den mån som detta påverkar systemet med kvoter och interventionspriserna på ett negativt sätt.
92. ACOR har anfört att omfördelning av en kvot till ett fastställt pris medför en försäljning, och en försäljning medför att det i produktionskedjan av socker förs in en ytterligare kostnad eller avgift för det företag som slutligen förvärvar kvoten. Betalningen skulle ha en negativ inverkan på fastställandet av ett slutligt pris på socker.
93. ACOR har påpekat att kommissionen för varje skörd räknar ut interventionspriset för socker. Kommissionen grundar sig då på vissa omständigheter som anges i bestämmelserna för GOM (företagens olika kostnader, kostnaden för förädling av betorna, amorteringar med mera, medan baspriset för betor beräknas på grundval av interventionspriset). Bestämmelserna anger också ett mycket preciserat beräkningssätt för att komma fram till ett härlett interventionspris (som tillämpas i underskottsområden). Inte i någon bestämmelse godkänns eller ens omnämns någon kostnad i samband med fördelning av produktionskvoter.
94. En förändring av det regelsystem som gäller för fördelning av kvoter varigenom en ytterligare kostnad skapas för sockerbetsproducerande företag och varigenom en förvanskning av hela mekanismen för fastställande av priser således på ett allvarligt sätt skulle åsidosätta principerna för och ändamålet med en gemensam jordbrukspolitik, och vara oförenlig med GOM:s beskaffenhet och natur. Principen att tilldelning av kvoter och överlåtelsen av desamma skall ske utan vederlag är oupplösligt förenad med den gemensamma marknaden.
95. ACOR har hänvisat till en dom av den 7 april 1992(27) i ett mål gällande GOM inom spannmålssektorn. Domstolen fastslog där följande:
”... de gemensamma marknadsordningarna grundar sig på principen om en öppen marknad, till vilken alla producenter har fritt tillträde på effektiva konkurrensvillkor, vars funktion endast antagits med stöd av marknadsordningen. Medlemsstaterna kan inte ingripa genom ensidigt antagna nationella bestämmelser. Detta gäller i synnerhet inom de områden som regleras av en gemensam marknadsorganisation, och i allra högsta grad när denna, såsom i förevarande fall, bygger på ett system, ... med ett gemensamt pris (dom av den 12 juli 1990 i mål C-35/88, kommissionen mot Grekland, REG 1990, s. I-3125, punkt 29)”
96. ACOR tillägger att vid sidan av en klar och enkel överlåtelse utan ersättning hade den spanska regeringen andra mindre ingripande möjligheter till sitt förfogande. Dessa alternativ skulle möjliggjort en nedtoning av genomslagskraften av den dominerande ställning som det företag som skapades fick vid sammanslagningen, och dessutom skulle möjligheterna till en effektiv konkurrens på den spanska marknaden öka utan en överträdelse av de regler som gäller för GOM för socker.
97. ACOR har räknat upp ett flertal möjligheter, bland annat följande: Avyttring av en eller flera av de fabriker som tillhör de sammanslagna företagen, vilket skulle ha medfört överlåtelse av kvoter tillhörande fabrikerna till den nya ägaren eller ställande av en viss redan behandlad sockerkvantitet till en oberoende försäljares disposition för försäljning till interventionspris, i likhet med de villkor som uppställdes av kommissionen vid fusionen mellan Südzucker och Saint-Louis(28) .
98. Som kommissionen ser det kan en överlåtelse av kvoter mot vederlag innebära störningar, vilka riskerar att skada gemenskapsrättens fulla verkan.
99. Azucarera Ebro har gjort gällande att vid försäljning av fabriker eller företag mellan sockertillverkare är de nationella myndigheterna skyldiga att omedelbart överlåta kvoterna, och inget i principerna för och ändamålen med GOM hindrar medlemsstaterna från att förordna om att överlåtelsen skall ske mot vederlag.
100. Den spanska regeringen anser för sin del att omfördelningen av kvoter mot vederlag inte på något sätt medför att en välfungerande GOM skadas.
b) Bedömning
101. ACOR:s resonemang om att fördelningen av kvoter mot vederlag påverkar prisbildningen på socker och sockerbetor berör, anser jag, en grundläggande väsentlig aspekt av den aktuella problemställningen. Reglerna gällande prisbildning utgör en central och känslig punkt i GOM för socker.
102. Som bekräftats i den rättspraxis som ACOR hänvisat till kan en medlemsstat inte ingripa i prisbildningen utan att därmed äventyra kärnan i gemenskapens system.
103. De grundläggande dragen i den gemensamma marknadsordningen hindrar fördelning av kvoter mot vederlag.
4. Sockerbetsproducenternas och sockertillverkarnas intressen – Principerna om rättssäkerhet och likhet inför lagen
a) Yttranden vid domstolen
104. ACOR har framfört en rad argument avseende de negativa och ytterst kostsamma konsekvenser som ett åläggande att betala för en överlåten sockerkvot skulle medföra. De negativa konsekvenserna gäller för såväl de sockertillverkande företagen som för andra företag inom sektorn, liksom för sockerbetsproducenterna och konsumenterna. Det finns en risk att även priset som betalas av sockerföretagen till sockerbetsproducenterna, vilka levererar sina produkter till sockerföretagen, påverkas och att producenternas intäkter på så sätt minskas.
105. ACOR har vidare anfört att när ett förvärv sker mot vederlag skall företaget ange kostnaden för kvoten i sina räkenskaper. Företaget har nämligen varit tvunget att betala ett pris för nämnda kvot medan de resterande kvoterna har erhållits utan kostnad.
106. Produktionskvoter har hittills inte kunnat tas upp i företagens balansräkningar eftersom det inte rörde sig om en bokföringsbar tillgång. Men i det fall ett förvärv sker på auktion, skulle det företag som förvärvar kvoten vara skyldigt att ta upp förvärvet i sina årliga räkenskaper till det pris som betalats. Hur skulle i så fall den resterande kvoten för vilken något pris inte betalats hanteras?
107. Bör samtliga företag inom sektorn åläggas att bokföra sina kvoter till ett belopp som fastställs av myndigheterna, vilket belopp står i proportion till det betalade priset för kvantiteten om 30 000 ton?
108. ACOR har vidare gjort gällande att de praktiska problemen inte enbart är hänförliga till bokföringsmässiga överväganden. Vid omfördelning av kvoter mot vederlag finns det också en risk att det genereras en marknad för kvoter, utan att kvoterna nödvändigtvis hör samman med en verklig och effektiv produktion av socker. Denna risk kan till och med utvidgas till gemenskapsnivå. Enligt ACOR skulle den spanska regeringen till exempel kunna agera tillsammans med den franska för att tillse att de spanska företagen köpte samtliga överflödiga kvoter som tilldelats franska företag i syfte att kvitta det underskott av socker som finns på den spanska marknaden. Detta skulle alltså kunna framkalla en allvarlig störning på den gemensamma marknaden för socker och skulle göra att de regler som gäller för GOM för socker blev fullständigt verkningslösa.
109. Å andra sidan skulle de konsekvenser som följer av en möjlighet att överlåta kvoter mot vederlag få återverkningar först i framtiden. Produktionskvoterna är ett tillfälligt instrument för att reglera marknaden, vilket förnyas genom successiva regelverk. Om systemet med kvoter övergavs skulle emellertid den ekonomiska skadan för de företag som förvärvat kvoter vara uppenbar.
110. Dessutom skulle sockerföretag som är etablerade i andra länder inom den europeiska unionen få vissa fördelar i konkurrensrättsligt hänseende i förhållande till företag etablerade i Spanien eftersom de spanska företagen varit tvungna att köpa sina kvoter. Detta skulle utgöra en flagrant överträdelse av likhetsprincipen avseende producenter liksom en uppenbar diskriminering. En sådan diskriminering är förbjuden enligt artikel 34.2 andra stycket EG.
111. ACOR påpekar vidare att diskrimineringen skulle medföra verkningar inte bara för producenter, utan också gentemot sockerbetsodlarna själva. All diskriminering avseende företaget skulle nämligen på ett omfattande och omedelbart sätt påverka dessa sockerbetsodlare, eftersom ACOR är en av anbudsgivarna inom kooperativet och sockerbetsodlarna själva har intressen inom ACOR.
112. Enligt kommissionen leder en ingående analys av det vid den nationella domstolen ifrågasatta beslutet till följande slutsats. Trots den reservation som anges i sjätte punkten i beslutet, säkerställs inte skyddet av sockerbetsodlarnas intressen genom det beslutet. I synnerhet kan man, enligt kommissionen, med utgångspunkt i den geografiska placeringen av de fabriker som tillhör de tre företagsgrupperna som producerar socker i Spanien, nämligen Azucarera Ebro, ACOR och ARJ kunna dra följande slutsatser. En eventuell överlåtelse av kvoter till förmån för ACOR skulle inte skada sockerbetsproducenterna, eftersom detta företags två fabriker är belägna i det norra produktionsområdet, där även Azucarera Ebro har sina fabriker. Däremot skulle en överlåtelse av kvoter till förmån för ARJ kunna vara skadlig för sockerbetsproducenterna, eftersom ARJ:s enda fabrik ligger i Linares i provinsen Laen (södra produktionsområdet) och är relativt avlägset belägen i förhållande till andra raffinaderier som ligger i det sydliga området. Tilldelning av nya sockerproduktionskvoter till ARJ skulle oundvikligen leda till en minskning av sockerbetsodlarnas överskott, som vanligtvis förekommer i norr, och till en ökning av sockerbetsodlingen i området kring Linares.
113. Vid den muntliga förhandlingen bestred ARJ riktigheten av denna analys med hänvisning till att de har tillgång till en fabrik som behandlar 49,62 procent av de betor som produceras i den mellersta zonen.
114. Enligt Azucarera Ebros uppfattning skall artikel 25 i förordning nr 1785/81 tolkas extensivt. När medlemsstaterna använder sig av den behörighet som anges i artikeln skall hänsyn tas till de sockerproducerande företagens rättssäkerhet. Kvoterna skall nämligen anses utgöra en upplåtelse och ger för sockerföretagen upphov till ett rättsligt intresse som medlemsstaterna måste beakta. Intervenienten har därvid hänvisat till domen i det ovannämnda målet Cavarzere(29) .
b) Bedömning
115. Ett förfarande där sockerkvoter överlåts mot vederlag påverkar onekligen den eller de berörda producenternas situation i förhållande till andra aktörer vars bokföring inte belastas av det pris som betalats för att erhålla kvoterna. Det finns en risk att detsamma kan komma att gälla för sockerbetsproducenterna, som är beroende av de berörda sockerproducenterna.
116. Av domstolens fasta praxis framgår följande:
”Artikel 40.3 andra stycket i fördraget, som stadgar ett förbud mot all diskriminering inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, är endast ett konkret uttryck för den allmänna likabehandlingsprincip som hör till de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna och som innebär att jämförbara situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan särbehandling (se dom av den 20 september 1988 i mål 203/86, Spanien mot rådet, REG 1988, s. 4563, punkt 25, och av den 17 april 1997 i mål C-15/95, EARL de Kerlast, REG 1997, s. I-1961, punkt 35)”.(30)
117. Under alla förhållanden hindrar likhetsprincipen alltså en åtgärd av en nationell myndighet som leder till att man behandlar aktörer som befinner sig i jämförbara situationer på olika sätt, vilket skett i förevarande fall.
118. Vad avser rättssäkerheten, åberopad av Azucarera Ebro, har tidigare behandlats varför kvoterna inte kan anses utgöra förvärvade rättigheter som företagen kan göra gällande utan åtskillnad.
119. Slutligen skulle försäljning på auktion kunna leda till en tilldelning av en kvot till ett företag som är beläget alltför avlägset från sockerbetsproducenterna som tidigare levererat sin produktion till ett av de sammanslagna företagen. Det är utan tvekan av den anledningen som det i artikel 25.3 i förordning nr 1785/81 och artikel 4 i förordning nr 193/82 anges att de omfördelade kvoterna skall tilldelas ett eller flera företag, vilka är belägna i samma område.
5. Förhandsbesked avseende fråga a
120. Frågan från den hänskjutande domstolen skall besvaras enligt följande. Bestämmelserna i rådets förordning nr 1785/81 av den 30 juni 1981 och i rådets förordning nr 193/82 av den 26 januari 1982 hindrar att en nationell myndighet som har ansvaret för att utöva den administrativa kontrollen över sammanslagningar av företag beslutar att denna överlåtelse eller omfördelning av kvoter skall ske mot vederlag, och hindrar följaktligen också att en sådan myndighet ålägger det eller de företag som eventuellt erhåller kvoten att erlägga en ekonomisk motprestation.
B – Den andra tolkningsfrågan
121. Frågan har följande lydelse:
”b) Om svaret på föregående fråga är nekande, hindrar dessa bestämmelser att priset på den kvot som skall omfördelas och fördelningen av kvoten bestäms genom offentlig auktion? Hindrar nämnda bestämmelser ett förfarande med offentlig auktion även om det föreskrivs att den omfördelningen av kvoter som vidtas under sådant auktionsförfarande skall föregås av lämpliga åtgärder för att undvika alla former av negativ återverkan på de inhemska sockerbetsodlarna.”
122. Då jag föreslår ett jakande svar på första delen av frågan, är ett svar på fråga b därmed inte nödvändigt. Denna fråga diskuteras således endast subsidiärt.
1. Yttranden vid domstolen
123. ACOR och ARJ har gjort gällande att det är uppenbart att förfarandet med en offentlig auktion implicit medför att ett utgångspris fastställs och att det följaktligen rör sig om ett förfarande som involverar visst vederlag. Med beaktande av de argument som framförts avseende första delen av frågan, anser ACOR att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna även hindrar att priset på kvoten som skall överlåtas och fördelningen av denna bestäms vid en offentlig auktion. Enligt ACOR är alla förfaranden som involverar vederlag och fastställande av ett pris, oavsett om det sker vid försäljning på offentlig auktion eller genom något annat förfarande, oförenligt med de gemenskapsrättsliga bestämmelserna.
124. Azucarera Ebro anser att frågan rörande möjligheten att överlåta kvoter vid en offentlig auktion endast är av underordnad betydelse, på så sätt att det som är av betydelse är inte själva förfarandet för omfördelningen utan det som utgör grunden för överlåtelsen, nämligen tillgångar som överlåts och de berörda parternas intressen i den aktuella regionen.
125. Enligt den spanska regeringen svarar en försäljning av sockerkvoter genom en offentlig försäljning mot rationella ekonomiska överväganden. Genom försäljning på auktion tillförsäkras att priset på kvoten fastställs enligt marknadsmässiga principer och inte genom ett skönsmässigt beslut av den offentliga förvaltningen.
126. Dessutom anser den spanska regeringen att detta tillvägagångssätt för omfördelning av kvoter inte är oförenligt med någon gemenskapsrättslig bestämmelse.
127. Som har framhållits i punkt 86 ovan, anser kommissionen att vid överlåtelse av kvoter till högst betalande tillgodoses inte hänsynen till allmänna intressen, såsom de definieras i det gemenskapsrättsliga regelverket, och i synnerhet inte ändamålet att skydda sockerbets- och sockerrörsproducenternas intressen.
128. En närmare analys av det vid den nationella domstolen omtvistade beslutet leder till slutsatsen att, trots den reservation som görs i sjätte punkten, sockerbets- och sockerrörsproducenternas intressen inte tillvaratas på ett tillräckligt sätt genom beslutet.
2. Bedömning
129. Försäljningen på offentlig auktion är bara ett av flera möjliga sätt att omfördela kvoter mot vederlag.
130. Även om man antar att effektiva åtgärder kan vidtas för att undvika alla negativa återverkningar för sockerbetsproducenterna skulle det mot ett sådant förfarande kunna anföras samtliga de invändningar som vi presenterat ovan mot en överlåtelse av kvoter mot vederlag. Som flera intervenienter har understrukit skulle detta sätt för omfördelning av kvoter medföra en förändring av själva det instrument som kvoterna utgör. En sådan förändring kan medföra störningar, vilka i sin tur kan äventyra effektiviteten av det gemensamma systemet.
131. Om det hade funnits anledning att besvara fråga b, skulle jag följaktligen ha uttalat att bestämmelserna i rådets förordning nr 1785/81 av den 30 juni 1981 och bestämmelserna i rådets förordning nr 193/82 av den 26 januari 1982 hindrar att priset på kvoterna och fördelningen av dessa bestäms genom offentlig auktion, och att dessa bestämmelser även hindrar organisering av liknande offentliga auktioner när det anges att omfördelningen av kvoter som genomförs i enlighet med ett sådant förfaringssätt förenas med åtgärder för att undvika alla eventuella negativa återverkningar på den nationella betesverksamheten.
C – Gällande den tredje delen av tolkningsfrågan
132. Den tredje delen av tolkningsfrågan, som anges i punkten c i tolkningsfrågan, är utformad enligt följande:
”Skall tolkningen av gemenskapsbestämmelserna vara densamma och svaren desamma enligt rådets förordning nr 1260/2001 av den 19 juni 2001, genom vilken den gemensamma marknadsorganisationen för socker upprättas och tidigare förordning upphävs?”
133. Parterna som avgett yttranden har samtliga ansett att förordning nr 1260/2001 inte har förändrat de i målet aktuella gemenskapsbestämmelserna.
134. Jag delar deras uppfattning och föreslår att denna fråga besvaras enligt följande. Ikraftträdandet av förordning nr 1260/2001 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker, påverkar inte tolkningen av gemenskapsbestämmelserna eller domstolens svar.
V – Förslag till avgörande
135. Jag föreslår således att tolkningsfrågorna a och c skall besvaras på följande sätt:
1) Om medlemsstaternas behöriga myndigheter, som är ansvariga för att utöva den administrativa kontrollen av sammanslagningar av företag, anser att det för att skydda en effektiv konkurrens är nödvändigt att omfördela sockerproduktionskvoterna mellan de företag som är etablerade inom dess territorium, hindrar bestämmelserna i rådets förordning nr 1785/81 av den 30 juni 1981 om den gemensamma organisationen av marknader för socker och bestämmelserna i rådets förordning 193/82 av den 26 januari 1982, vilken anger allmänna bestämmelser för överföring av kvoter inom sockersektorn, att de behöriga myndigheterna beslutar att överföring eller omfördelning görs mot vederlag, och följaktligen hindrar dessa regler även att de behöriga myndigheterna ålägger det eller de företag som erhåller kvoter att erlägga en ekonomisk motprestation.
2) Ikraftträdandet av rådets förordning nr 1260/2001 av den 19 juni 2001 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker påverkar inte tolkningen av gemenskapsbestämmelserna eller domstolens svar.
(1) .
(2)
–	EGT L 177, s 4; svensk specialutgåva, område 3, volym 22, s. 80.
(3)
–	EGT L 21, s. 3; svensk specialutgåva, område 3, volym 14, s. 211.
(4)
–	EGT L 178, s. 1.
(5)
–	EGT B 30, s. 993; svensk specialutgåva, område 4, volym 1, s. 3.
(6)
–	Dom av den 29 oktober 1980 i mål 139/79, Maizena (REG 1980, s. 3393), punkt 23, och av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet (REG 1994, s. I-4973; svensk specialutgåva, volym 16, s. 171).
(7)
–	Dom av den 17 november 1993 i mål C-134/92, Mörlins (REG 1993, s. I-6017), punkt 17.
(8)
–	Dom av den 13 mars 1984 i mål 16/83, Prantl (REG 1984, s. 1299; svensk specialutgåva, volym 7, s. 549), punkt 13.
(9)
–	Se domen i det ovan i fotnot 7 nämnda målet Mörlin, punkt 17, samt dom av den 28 mars 1984 i de förenade målen 47/83 och 48/83, Pluimveeslachterijen Midden-Nerdeland och Van Miert (REG 1984, s. 1721), punkt 25, av den 23 januari 1975 i mål 51/74, Hulst (REG 1975, s. 79; svensk specialutgåva, volym 2, s. 429), punkt 25, och av den 18 maj 1977 i mål 111/76, van den Hazel (REG 1977, s. 901), punkt 13.
(10)
–	Dom av den 7 april 1992 i mål C-61/90, kommissionen mot Grekland (REG 1992, s. I-2407), punkt 22.
(11)
–	Dom av den 14 juli 1988 i mål 90/86, Zoni (REG 1988, s. 4285), och av den 19 mars 1991 i mål C-32/89, Grekland mot kommissionen (REG 1991, s. I-1321), punkt 20.
(12)
–	Domen i det ovan i fotnot 8 nämnda målet Pantl, punkt 13.
(13)
–	Dom av den 11 augusti 1995 i mål C-1/94, Cavarzere Produzioni Industriali m.fl. (REG 1995, s. I-2363), punkterna 33 och 34.
(14)
–	Se särskilt domen i det ovan i fotnot 6 nämnda målet Maizena.
(15)
–	Punkterna 16 och 17 (ovan fotnot 7).
(16)
–	Domen i det ovan i fotnot 7 nämnda målet Mörlins, punkterna 16 och 17.
(17)
–	Punkt 34 (ovan fotnot 13).
(18)
–	Icke publicerat beslut, den tyska texten och pressmeddelandet är tillgängliga på kommissionens server.
(19)
–	Dom av den 22 oktober 1991 i mål C-44/89, Von Deetzen (REG 1991, s. I-5119), punkt 27.
(20)
–	Dom av den 24 mars 1994 i mål C-2/92, Bostok (REG 1994, s. I-955), punkt 19.
(21)
–	Dom av den 27 september 1979 i mål 230/78, Eridania (REG 1979, s. 2749; svensk specialutgåva, volym 4, s. 513), punkterna 21 och 22.
(22)
–	Ovan fotnot 7.
(23)
–	Ovan fotnot 18.
(24)
–	Domen i det ovan i fotnot 13 nämnda målet Cavarzere Produzioni Industriali m.fl.
(25)
–	Interventionspriset ökat med vissa faktiska utgifter.
(26)
–	Enligt dess lydelse ’... vid omfördelning av kvoter som genomförts i vederbörlig tid genom auktionsförfarande – skall regeringen anta lämpliga åtgärder för att undvika alla möjliga former av negativa återverkningar för nationella producenter av sockerbetor’.
(27)
–	Domen i det ovan i fotnot 10 nämnda målet kommissionen mot Grekland, punkt 22.
(28)
–	Det ovan i fotnot 18 nämnda beslutet.
(29)
–	Se ovan fotnot 13.
(30)
– Dom av den 13 april 2000 i mål C-292/97, Karlsson m.fl. (REG 2000, s. I-2737), punkt 39.