62003CJ0221_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑221/03
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 22 maja 2003 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez G. Valera Jordanę, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez adwokatów M. van der Woudego oraz T. Chellingswortha, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Królestwu Belgii, początkowo reprezentowanemu przez A. Snoecx, a następnie przez E. Dominkovits, działające w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (trzecia izba),
w składzie: A. Rosas, prezes izby, A. Borg Barthet, S. von Bahr, J. Malenovský i A. Ó Caoimh (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: L.A. Geelhoed,
sekretarz: R. Grass,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 12 stycznia 2005 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 3 marca 2005 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. W skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie ustanawiając przepisów koniecznych do zupełnego i prawidłowego wykonania art. 3 ust. 1 i 2, art. 4, 5 oraz 10 dyrektywy Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotyczącej ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego (Dz.U. L 375, str. 1) (zwanej dalej „dyrektywą”) w przypadku Région flamande i art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 5 tej dyrektywy w przypadku Région wallonne, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy tej dyrektywy.
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
2. Zgodnie z art. 1 dyrektywa ma na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wody spowodowanego lub wywołanego przez azotany pochodzące ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu tego rodzaju.
3. Zgodnie z art. 2 lit. j) dyrektywy:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
j) »zanieczyszczenie« oznacza zrzucanie przez ludzi, bezpośrednio lub pośrednio, związków azotu pochodząc[ych] ze źródeł rolniczych do środowiska wodnego, którego skutkiem może być zagrożenie zdrowia ludzkiego, szkody w zasobach żywych i ekosystemach wodnych, pogorszenie walorów rekreacyjnych lub zakłócenia innych sposobów wykorzystania wody”.
4. Artykuł 3 ust. 1, 2, 4, i 5 dyrektywy stanowi:
„1. Wody dotknięte zanieczyszczeniami oraz wody, które mogą być dotknięte zanieczyszczeniami, jeśli nie zostaną podjęte działania w zastosowaniu art. 5, określane są przez państwa członkowskie zgodnie z kryteriami określonymi w załączniku I.
2. Państwa członkowskie, w ciągu dwuletniego okresu po notyfikacji niniejszej dyrektywy, wyznaczają jako strefy podatne [zagrożenia] wszystkie znane obszary gleby w ramach ich terytoriów, z których mają miejsce spływy do wód określonych zgodnie z ust. 1 i które przyczyniają się do zanieczyszczania. Powiadamiają one Komisję o tym wstępnym wyznaczeniu w ciągu sześciu miesięcy.
[…]
4. Państwa członkowskie dokonują przeglądu, w miarę konieczności zmieniają lub dodają do wyznacz[onych] stref zagrożenia, gdzie stosowne, oraz przynajmniej co cztery lata w celu uwzględnienia zmian i czynników nieprzewidzianych w czasie poprzedniego wyznaczania. Powiadamiają one Komisję o wszelkich zmianach lub dodaniach do wyznaczonych stref w ciągu sześciu miesięcy.
5. Państwa członkowskie są zwolnione z obowiązku określania szczególnych stref zagrożenia, jeśli ustanawiają i stosują programy działania określone w art. 5 zgodnie z niniejszą dyrektywą, na całym terytorium kraju”.
5. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) dyrektywy w celu zapewnienia dla wszystkich wód ogólnego poziomu ochrony przed zanieczyszczeniem państwa członkowskie w ciągu dwuletniego okresu od notyfikacji dyrektywy ustanawiają zbiór lub zbiory zasad dobrej praktyki rolniczej, które mają zostać dobrowolnie wprowadzane w życie przez rolników oraz które powinny zawierać postanowienia obejmujące co najmniej pozycje określone w załączniku II A;
6. Zgodnie z art. 5 dyrektywy:
„W ciągu dwuletniego okresu, po wstępnym wyznaczeniu określonym w art. 3 ust. 2, lub też w ciągu jednego roku od każdego dodatkowego wyznaczenia określonego w art. 3 ust. 4, państwa członkowskie do celów realizacji celów określonych w art. 1 ustanawiają programy działania w odniesieniu do wyznaczonych stref zagrożenia.
[…]
3. Programy działań uwzględniają:
a) dostępne dane naukowo-techniczne, głównie w odniesieniu do odpowiednich udziałów azotu pochodzące[go] ze źródeł rolniczych oraz pochodzącego z innych źródeł;
b) warunki środowiska w odpowiednich regionach zainteresowanych państw członkowskich.
4. Programy działania są wprowadzane w życie w ciągu czterech lat od ich ustanowienia i składają się z następujących obowiązkowych środków:
a) środków określonych w załączniku III;
b) tych środków, które państwo członkowskie określiło w zbiorze (-ach) zasad dobrej praktyki rolniczej ustalonym zgodnie z art. 4, z wyjątkiem tych, które zostały zastąpione środkami określonymi w załączniku III.
5. Ponadto państwa członkowskie podejmują w ramach programów działania takie dodatkowe środki lub wzmożone działania, jakie uznają za niezbędne, jeśli na wstępie lub w świetle doświadczenia uzyskanego podczas wykonywania programów działania staje się widoczne, że środki określone w ust. 4 nie będą wystarczające do osiągnięcia celów określonych w art. 1. Wybierając środki lub działania, państwa członkowskie uwzględniają ich skuteczność i koszt w stosunku do innych możliwych środków zapobiegawczych.
[…]”.
7. Artykuł 10 dyrektywy brzmi następująco:
„1. Państwa członkowskie w odniesieniu do czteroletniego okresu następującego po notyfikacji niniejszej dyrektywy oraz w odniesieniu do każdego kolejnego czteroletniego okresu przedkładają Komisji sprawozdanie zawierające informacje określone w załączniku V.
2. Sprawozdanie na mocy niniejszego artykułu jest przedkładane Komisji w ciągu sześciu miesięcy od zakończenia okresu, do którego się odnosi”.
8. Załącznik I do dyrektywy dotyczący wyznaczania wód określonych w art. 3 ust. 1 w części A stanowi:
„Wody określone w art. 3 ust. 1 są wyznaczane między innymi przy zastosowaniu następujących kryteriów:
1) czy powierzchniowe wody słodkie, w szczególności te wykorzystywane lub przeznaczone do pozyskiwania wody pitnej, zawierają lub mogłyby zawierać, jeśli nie podjęto działania na mocy art. 5, stężenie azotanów większe niż ustanowione zgodnie z dyrektywą 75/440/EWG;
2) czy wody podziemne zawierają więcej niż 50 mg/l azotanów lub mogłyby zawierać więcej niż 50 mg/l, jeśli nie zostanie podjęte działanie na mocy art. 5;
3) czy stwierdzono, że naturalne jeziora słodkowodne, inne zbiorniki słodkiej wody, ujścia rzek, wody przybrzeżne i wody morskie są eutroficzne lub mogą stać się eutroficzne w bliskiej przyszłości, jeśli nie zostaje podjęte działanie na mocy art. 5”.
9. Załącznik II do dyrektywy, zatytułowany „Zbiór (zbiory) zasad dobrej praktyki rolniczej”, stanowi w części A:
„Zbiór lub zbiory zasad dobrej praktyki rolniczej, mające na celu zmniejszenie zanieczyszczenia azotanami i uwzględniające warunki w różnych regionach Wspólnoty, powinny zawierać niektóre przepisy obejmujące następujące pozycje w zakresie, w jakim są one istotne:
1) okresy, kiedy rolnicze wykorzystanie nawozu jest niewłaściwe;
2) rolnicze wykorzystanie nawozu [na] terenie o dużym nachyleniu;
3) rolnicze wykorzystanie nawozu na gruntach nasyconych wodą [na glebach podmokłych], zatopionych [zalanych], przemarzniętych [zamarzniętych] lub pokrytych śniegiem;
4) warunki rolniczego wykorzystania nawozu w pobliżu cieków wodnych;
[…]”.
10. Załącznik III do dyrektywy, zatytułowany „Środki, które należy włączyć do programów działania, jak określono w art. 5 ust. 4 lit. a)”, brzmi następująco:
„1. Środki obejmują zasady odnoszące się do:
1) okresów, kiedy rolnicze wykorzystanie niektórych rodzajów nawozu jest zakazane;
2) pojemności zbiorników do przechowywania odchodów zwierzęcych; pojemność ta musi przekraczać pojemność wymaganą do przechowywania w najdłuższym okresie, podczas którego rolnicze wykorzystanie w strefie zagrożenia jest zabronione, z wyjątkiem przypadków, gdy może zostać dowiedzione właściwym władzom, iż wszelkie ilości odchodów zwierzęcych nadmierne w stosunku do rzeczywistej pojemności przechowywania zostaną usunięte w sposób, który nie będzie szkodliwy dla środowiska;
3) ograniczeni[a] rolniczego wykorzystania nawozów, zgodne[go] z dobrą praktyką rolniczą i uwzględniające[go] cechy danej strefy zagrożenia, w szczególności:
a) warunki glebowe, rodzaj gleby i nachylenie terenu;
b) warunki klimatyczne, opady i nawadnianie;
c) zagospodarowanie gruntów oraz praktyki rolnicze, w tym system płodozmianu;
które mają być
oparte na równowadze między:
i) możliwym do przewidzenia zapotrzebowaniem upraw na azot;
[a]
ii) zasilaniem upraw azotem z gleby oraz z nawożenia, z uwzględnieniem:
– ilości azotu obecnego w glebie w czasie, kiedy uprawa zaczyna wykorzystywać go w znaczącym stopniu (ilości pozostające w końcu zimy),
– dopływu azot[u] przez mineralizację netto rezerw azotu organicznego w glebie,
– uzupełniania związków azotu z odchodów zwierzęcych,
– uzupełniania związków azotu pochodzącego z chemicznych nawozów i innych.
2. Środki te zapewniają, że dla każdego gospodarstwa rolnego lub hodowlanego ilość odchodów zwierzęcych, wykorzystywanych rolniczo każdego roku, w tym wprost od zwierząt, nie przekroczy określonej ilości na hektar.
Ilość ta to ilość odchodów zwierzęcych zawierająca do 170 kg N. Jednakże:
a) dla pierwszego czteroletniego programu działania państwa członkowskie mogą zezwolić na ilość odchodów zawierającą do 210 kg N;
b) w trakcie i po pierwszym czteroletnim programie działania państwa członkowskie mogą ustalić ilości różne od ilości określonych powyżej. Ilości te muszą być ustalone tak, by nie stanowiły przeszkody w realizacji celów określonych w art. 1 i muszą być uzasadnione na podstawie obiektywnych kryteriów, na przykład:
– długich okresów wegetacji,
– upraw o wysokim poborze azotu,
– wysokim opadzie netto w strefie zagrożenia,
– gleb o wyjątkowo wysokiej zdolności denitryfikacji.
Jeśli państwo członkowskie zezwala na podstawie lit. b) na inną ilość, powiadamia Komisję, która zbada uzasadnienie zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 9.
[...]”.
11. Załącznik V do dyrektywy, zatytułowany „Informacje, które powinny być zawarte w sprawozdaniach określonych w art. 10”, wymienia je w następujący sposób:
„1. Oświadczenie o działaniach zapobiegawczych podjętych na mocy art. 4.
2. Mapa przedstawiająca:
a) wody określone zgodnie z art. 3 ust. 1 i załącznikiem I, wskazująca, które kryteria z załącznika I zostały zastosowane do celów określenia każdej z wód;
b) lokalizację wyznaczonych stref zagrożenia, z rozróżnieniem między strefami istniejącymi a strefami wyznaczonymi w okresie od poprzedniego sprawozdania.
3. Podsumowanie wyników monitorowania uzyskanych na mocy art. 6, zawierające oświadczenie o rozważaniach [przedstawienie rozważań], które doprowadziły do wyznaczenia każdej strefy zagrożenia oraz do każdej zmiany lub dodania do wyznaczonych stref zagrożenia.
4. Podsumowanie programów działania sporządzonych na mocy art. 5 oraz, w szczególności:
a) środków wymaganych art. 5 ust. 4 lit. a) i b);
b) informacji wymaganych załącznikiem III (4);
c) wszelkich dodatkowych środków lub wzmożonych działań podjętych na mocy art. 5 ust. 5;
d) podsumowanie wyników programów monitoringu realizowanych na mocy art. 5 ust. 6;
e) założeń poczynionych przez państwa członkowskie na temat prawdopodobnej długości okresu, w ramach którego oczekuje się, że wody określone zgodnie z art. 3 ust. 1 zareagują na dany środek programu działań, wraz ze wskazaniem poziomu niepewności związanego z tymi założeniami”.
12. Zgodnie z art. 12 ust. 1 dyrektywy państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy w ciągu dwóch lat od jej notyfikacji i niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję.
13. Z przypisu do art. 12 ust. 1 wynika, że dyrektywa została notyfikowana państwom członkowskim dnia 19 grudnia 1991 r.
Uregulowania krajowe
14. Wykonanie dyrektywy leży w kompetencji regionów Królestwa Belgii, a w przypadku wód przybrzeżnych i morskich także w kompetencji federalnych władz belgijskich.
Odnośnie do Région flamande
15. Podstawowym flamandzkim aktem prawnym dotyczącym wykonania dyrektywy jest rozporządzenie z dnia 23 stycznia 1991 r. w sprawie ochrony środowiska naturalnego przed zanieczyszczeniami spowodowanymi nawozami ( Moniteur belge
z dnia 28 lutego 1991 r.), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 11 maja 1999 r. zmieniającym rozporządzenie z dnia 23 stycznia 1991 r. w sprawie ochrony środowiska naturalnego przed zanieczyszczeniami spowodowanymi nawozami i zmieniającym rozporządzenie z dnia 28 czerwca 1985 r. dotyczące zezwolenia ekologicznego ( Moniteur belge
z dnia 20 sierpnia 1999 r., str. 30 995, zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie nawozów”).
16. Artykuły 15–15c rozporządzenia w sprawie nawozów określają kryteria, na podstawie których Région flamande wyznacza strefy zagrożenia w rozumieniu ustawodawstwa flamandzkiego, wyróżniając cztery następujące kategorie:
– „wodne” strefy zagrożenia (art. 15 ust. 2–7 rozporządzenia w sprawie nawozów);
– strefy rolnicze o znaczeniu ekologicznym (art. 15a rozporządzenia w sprawie nawozów);
– „naturalne” strefy zagrożenia (art. 15b rozporządzenia w sprawie nawozów), oraz
– strefy przesiąknięte fosforanami (art. 15c ust. 2 rozporządzenia w sprawie nawozów).
17. Z dupliki rządu belgijskiego wynika, że jedynie „wodne” strefy zagrożenia zostały wyznaczone na podstawie dyrektywy, czemu nie zaprzeczono podczas rozprawy.
18. Artykuł 15 ust. 2 i 4 rozporządzenia w sprawie nawozów przewiduje, że rząd flamandzki wyznaczy „wodne” strefy zagrożenia. Opiera się on, dla tych celów, na kryteriach zapożyczonych z załącznika I do dyrektywy.
19. Artykuł 15 ust. 6 tego rozporządzenia, po uściśleniu, że „następujące »wodne« strefy zagrożenia zostały wyznaczone zgodnie z ust. 2–5 [tego artykułu]”, wymienia trzy kategorie stref zagrożenia, a mianowicie:
– strefy, w których pozyskiwana jest woda, oraz strefy chronione typu I, II i III dotyczące wód podziemnych, wyznaczone na podstawie rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1984 r. w sprawie działań w zakresie gospodarki wodami podziemnymi;
– zbiorniki wód powierzchniowych przeznaczone do produkcji wody pitnej, wyznaczone na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1971 r. w sprawie ochrony wód powierzchniowych przed zanieczyszczeniami, i
– strefy zawierające gleby podatne na azotany, w stosunku do których jest konieczne zaostrzenie norm, takie jak określone przez rząd flamandzki i wyznaczone na podstawie rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1984 r.
20. „Wodne” strefy zagrożenia, tak jak zostały wyznaczone, zostały dokładnie przejęte w art. 2, 6, 9 i 10 rozporządzenia rządu flamandzkiego z dnia 31 marca 2000 r. w sprawie określenia ograniczeń w stosunku do stref, o których mowa w art. 13a, 15, 15a, 15c, 15d i 17 rozporządzenia z dnia 23 stycznia 1991 r. w sprawie ochrony środowiska naturalnego przed zanieczyszczeniami spowodowanymi nawozami ( Moniteur belge
z dnia 26 kwietnia 2000 r., str. 13 199) oraz w regulacjach, do których ono odsyła. Zgodnie z art. 20 tego rozporządzenia „wywołuje ono skutki od dnia 1 stycznia 2000 r.”.
21. Dodatkowe „wodne” strefy zagrożenia zostały wyznaczone w rozporządzeniu rządu flamandzkiego z dnia 14 czerwca 2002 r., które miało na celu analizę, ponowny przegląd i uzupełnienie wodnych stref zagrożenia, o których mowa w art. 15 ust. 3, 4 i 5 rozporządzenia z dnia 23 stycznia 1991 r. w sprawie ochrony środowiska naturalnego przed zanieczyszczeniami spowodowanymi nawozami ( Moniteur belge
z dnia 17 lipca 2002 r., str. 32 340).
22. Zasady dotyczące sposobów rolniczego wykorzystania nawozów są przewidziane w art. 17 rozporządzenia w sprawie nawozów. W szczególności art. 17 ust. 1, 2 i 7 tego rozporządzenia określają okresy, w trakcie których rolnicze wykorzystanie niektórych rodzajów nawozów na gruntach ornych jest zabronione. Pełny tekst art. 17 rozporządzenia w sprawie nawozów został wprowadzony w art. 23 rozporządzenia z dnia 11 maja 1999 r.
23. Normy flamandzkie dotyczące pojemności zbiorników do przechowywania odchodów zwierzęcych są ustanowione w art. 5.9.2.3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 czerwca 1995 r. ustanawiającego ogólne i branżowe przepisy w zakresie higieny środowiska naturalnego, tzw. „Vlarem II” ( Moniteur belge
z dnia 31 lipca 1995 r., zwanego dalej „Vlarem II”). Vlarem II został kilkakrotnie zmieniony, zwłaszcza rozporządzeniem z dnia 19 września 2003 r. zmieniającym rozporządzenie rządu flamandzkiego z dnia 6 lutego 1991 r. określające procedurę flamandzką dotyczącą zezwolenia ekologicznego i zmieniające rozporządzenie rządu flamandzkiego z dnia 1 czerwca 1995 r. ustanawiające ogólne i branżowe przepisy w zakresie higieny środowiska naturalnego ( Moniteur belge
z dnia 10 października 2003 r., str. 49 393).
Odnośnie do Région wallonne
24. Artykuł 3 rozporządzenia rządu walońskiego z dnia 5 maja 1994 r. w sprawie ochrony wód przed zanieczyszczeniami azotanami pochodzenia rolniczego ( Moniteur belge
z dnia 28 czerwca 1994 r.) stanowi, że właściwy minister Région wallonne wyznacza na obszarze tego regionu strefy zagrożenia według kryteriów wymienionych w art. 4 tego rozporządzenia. Kryteria te są zaczerpnięte z załącznika I do dyrektywy.
25. Artykuł 6 rozporządzenia z dnia 5 maja 1994 r. stanowi, że najpóźniej do dnia 19 grudnia 1995 r. ten sam minister sporządza wiążące programy działania mające zastosowanie do stref zagrożenia.
26. Artykuły 6 i 7 rozporządzenia z dnia 5 maja 1994 r. wymieniają środki, które muszą znajdować się w programach działania.
27. Artykuł 3 każdego z dwóch rozporządzeń ministerialnych z dnia 28 czerwca 1994 r., określający odpowiednio brukselską warstwę piaskową oraz warstwę Crétacé de Hesbaye jako strefy zagrożenia ( Moniteur belge
z dnia 31 grudnia 1994 r. i z dnia 4 stycznia 1995 r.) stanowi, że administracja przygotowuje program działania mający zastosowanie do strefy zagrożenia wyznaczonej do dnia 19 grudnia 1995 r. i że od tej daty będzie on wiążący. Uwzględnia on w szczególności środki dotyczące programu działania, o których mowa w art. 6 i 7 rozporządzenia z dnia 5 maja 1994 r.
28. Mocą rozporządzenia rządu walońskiego z dnia 10 października 2002 r. w sprawie zrównoważonej gospodarki azotem w rolnictwie ( Moniteur belge
z dnia 29 listopada 2002 r., str. 54 075) ustanowiony został program działania mający zastosowanie do stref zagrożenia wyznaczonych w Région wallonne.
Okoliczności faktyczne i postępowania poprzedzające wniesienie skargi
29. Niniejsza skarga odnosi się do dwóch postępowań w sprawie naruszenia, dotyczących transpozycji dyrektywy do prawa belgijskiego, którym nadano numery 94/2239 i 97/4750.
30. W ramach postępowania w sprawie naruszenia 94/2239 Komisja skierowała do Królestwa Belgii wezwanie do usunięcia uchybienia z dnia 18 maja 1995 r. oraz uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia z dnia 28 października 1997 r. Po zbadaniu odpowiedzi Komisja skierowała do niego w dniu 23 listopada 1998 r. uzasadnioną opinię, wzywając do podjęcia koniecznych działań w celu zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej doręczenia. Komisja stwierdza w uzasadnionej opinii, że Królestwo Belgii nie podjęło koniecznych działań w celu wykonania art. 3 ust. 2 oraz art. 4, 5, 6 i 12 dyrektywy. Jeśli chodzi o art. 3 ust. 2, 5 (w przypadku Région flamande i Région de Bruxelles-Capitale) oraz art. 6 dyrektywy, Komisja odsyła do postępowania w sprawie naruszenia 97/4750.
31. W ramach postępowania w sprawie naruszenia 97/4750 Komisja skierowała do Królestwa Belgii wezwanie do usunięcia uchybienia, opatrzone datą 28 października 1998 r., w którym przedstawiła szereg zarzutów podobnych do podniesionych w ramach postępowania 94/2239. We wspomnianym wezwaniu Komisja stwierdza, że Królestwo Belgii nie podjęło koniecznych działań w celu wykonania art. 3, 5, 6, 10 i 12 dyrektywy. Władze belgijskie wystosowały pisma zawierające odpowiedzi na to wezwanie odnośnie do Région flamande, Région wallonne, jak i Région de Bruxelles-Capitale. W dniu 9 listopada 1999 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, w której zarzuciła Królestwu Belgii naruszenie art. 3, 5, 6, 10 i 12 dyrektywy i wezwała je do podjęcia koniecznych działań celem zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od dnia jej doręczenia.
32. Ze skargi Komisji wynika, że rząd belgijski zwrócił się w piśmie z dnia 23 grudnia 1999 r. o wyznaczenie dodatkowego terminu jednego miesiąca na udzielenie odpowiedzi na uzasadnioną opinię z dnia 9 listopada 1999 r. Podczas rozprawy Komisja potwierdziła, że taki termin nie został wyznaczony.
33. W związku z tym, że odpowiedzi władz belgijskich na tę opinię odnośnie do Région flamande i Région wallonne Komisja uznała za niezadowalające, postanowiła wnieść niniejszą skargę.
W przedmiocie dopuszczalności skargi
34. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 92 § 2 regulaminu Trybunału Trybunał może w każdej chwili zbadać z urzędu, czy skarga jest niedopuszczalna ze względu na bezwzględne przeszkody procesowe (wyrok z dnia 10 maja 2001 r. w sprawie C‑152/98 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. I‑3463, pkt 22).
35. W skardze Komisja wskazała, że wzięła pod uwagę przepisy późniejsze aniżeli terminy wyznaczone w dwóch postępowaniach w sprawie naruszenia, których skarga dotyczy, w celu umożliwienia Trybunałowi ustalenia, czy podniesione kwestie mają aktualnie znaczenie. W tym kontekście, jak potwierdziła Komisja podczas rozprawy, liczne argumenty przytoczone przez Komisję w skardze dotyczą rozwiązań prawnych, które nastąpiły po upływie terminów wyznaczonych w uzasadnionych opiniach.
36. W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, zastosowania się do zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego, a po drugie umożliwienie skutecznej obrony przed zarzutami podniesionymi przez Komisję (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 23).
37. Z utrwalonego orzecznictwa wynika także, że prawidłowy przebieg postępowania poprzedzającego wniesienie skargi nie tylko stanowi zasadniczą gwarancję ochrony praw zainteresowanego państwa członkowskiego zapisaną w traktacie WE, ale także zapewnia, że ewentualny spór będzie miał jasno określony przedmiot. Jedynie bowiem w przypadku prawidłowego postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Trybunał może w postępowaniu kontradyktoryjnym ocenić, czy państwo członkowskie rzeczywiście uchybiło konkretnym zobowiązaniom zgodnie z zarzutami Komisji (zob. zwłaszcza wyroki: z dnia 9 listopada 1999 r. w sprawie C‑365/97 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑7773, pkt 35 i z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie C‑392/99 Komisja przeciwko Portugalii, Rec. str. I‑3373, pkt 133).
38. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi przewidziane w art. 226 WE zakreśla zatem przedmiot skargi wniesionej na podstawie tego przepisu. Dlatego skarga nie może być oparta na innych zarzutach aniżeli zarzuty przywołane w trakcie postępowania poprzedzającego jej wniesienie (zob. podobnie wyrok z dnia 11 lipca 1984 r. w sprawie 51/83 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 2793, pkt 4 oraz ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 23).
39. W każdym razie wymóg ten nie może jednak oznaczać, że musi istnieć idealna zbieżność pomiędzy przepisami krajowymi, o których mowa w umotywowanej opinii, a przepisami wymienionymi w skardze. W przypadku zmiany przepisów, która nastąpiła pomiędzy dwiema fazami postępowania, wystarczy bowiem, aby system ustanowiony przez przepisy kwestionowane w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi był w całości utrzymany w nowych uregulowaniach przyjętych przez państwo członkowskie po przedstawieniu uzasadnionej opinii, które są zaskarżone w ramach skargi (zob. wyroki: z dnia 1 grudnia 1965 r. w sprawie 45/64 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 1057; z dnia 5 lipca 1990 r. w sprawie C‑42/89 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑2821; z dnia 17 listopada 1992 r. w sprawie C‑105/91 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I‑5871, pkt 13; z dnia 10 września 1996 r. w sprawie C‑11/95 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑4115, pkt 74).
40. Trybunał orzekł także, że skarga jest dopuszczalna, jeśli dotyczy nowych przepisów krajowych, które wprowadzają wyjątki do systemu stanowiącego przedmiot uzasadnionej opinii i w ten sposób stanowią częściową realizację postulatów zawartych w postawionym zarzucie. Niedopuszczenie skargi w takim przypadku mogłoby umożliwić państwu członkowskiemu tworzenie utrudnień w procedurze dotyczącej stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego poprzez nieznaczne zmiany w przepisach po każdej notyfikacji uzasadnionej opinii przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy kwestionowanych uregulowań (zob. wyrok z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie C‑203/03 Komisja przeciwko Austrii, Zb.Orz. str. I‑935, pkt 30).
41. Inaczej jest jednak w przypadku zarzutów nowych w stosunku do zarzutów przywołanych w uzasadnionej opinii, które dotyczą krajowych przepisów ustanowionych po wydaniu uzasadnionej opinii, gdy mają one na celu naprawienie braków w zarzutach sformułowanych w uzasadnionej opinii.
42. W tych warunkach i w świetle przywołanego orzecznictwa należy zbadać dopuszczalność każdego zarzutu wysuniętego w skardze, ustalając, w jakim zakresie może on zostać uwzględniony przez Trybunał.
Co do istoty sprawy
43. Na poparcie skargi Komisja podnosi zasadniczo cztery zarzuty, oparte na naruszeniu art. 3 ust. 1 i 2, art. 4, 5 i 10 dyrektywy. Zarzuty te są dokładnie oparte na:
– braku oznaczenia zanieczyszczonych wód lub wód, które mogą być zanieczyszczone (art. 3 ust. 1 dyrektywy w związku z załącznikiem I do dyrektywy) oraz nieprawidłowym i niezupełnym wyznaczeniu stref zagrożenia (art. 3 ust. 2 dyrektywy w związku z załącznikiem I do dyrektywy);
– istnieniu braków we flamandzkim zbiorze zasad dobrej praktyki rolniczej (art. 4 dyrektywy w związku z załącznikiem II do dyrektywy);
– istnieniu braków w programach działań Région flamande i Région wallonne (art. 5 dyrektywy w związku z załącznikiem III do dyrektywy), oraz
– niekompletnym sprawozdaniu przedłożonym Komisji przez Région flamande (art. 10 dyrektywy w związku z załącznikiem V do dyrektywy).
W przedmiocie zarzutu opartego na naruszeniu art. 3 dyrektywy w związku z załącznikiem I do dyrektywy
Argumentacja stron
– Odnośnie do Région flamande
44. Komisja zarzuca Królestwu Belgii brak określenia, zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy wód zanieczyszczonych lub wód, które mogą być zanieczyszczone, jeśli działania przewidziane w art. 5 dyrektywy nie zostaną podjęte.
45. Według Komisji określenie wód i wyznaczenie stref zagrożenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy powinny być zgodne z procedurą przewidzianą w tym przepisie. Procedura ta jej zdaniem składa się z dwóch obowiązkowych etapów, tzn. w pierwszej kolejności państwa członkowskie określają wody zanieczyszczone lub wody, które mogą być zanieczyszczone, a w drugiej kolejności wyznaczają strefy zagrożenia na podstawie w ten sposób określonych wód. Zdaniem Komisji Région flamande pominął pierwszy etap opisany w art. 3 ust. 1 dyrektywy, przystępując bezpośrednio do wyznaczenia stref zagrożenia.
46. Ponadto Komisja podnosi, że art. 15 ust. 4 rozporządzenia w sprawie nawozów przyznaje władzom flamandzkim jedynie upoważnienie do określenia wód zanieczyszczonych lub wód, które mogą być zanieczyszczone, oraz do wyznaczenia stref zagrożenia. Takie upoważnienie, jej zdaniem, nie wystarcza do transpozycji i wykonania dyrektywy. Wyznaczenie stref zagrożenia w Région flamande rzeczywiście zostało dokonane po raz pierwszy dopiero w rozporządzeniu z dnia 31 marca 2000 r.
47. Ponadto Komisja uważa, że chociaż Région flamande wyznaczył w rozporządzeniu z dnia 31 marca 2000 r. kilka stref zagrożenia, to wyznaczenie to nie zostało przeprowadzone zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy. Z jednej strony bowiem procedura opisana w tym przepisie nie została zachowana. Z drugiej strony kryteria przewidziane w tym przepisie nie zostały według niej w całości uwzględnione, w związku z czym powierzchnia stref zagrożenia wyznaczonych przez Région flamande jest w dużym stopniu niewystarczająca.
48. Ponadto Komisja twierdzi, że nie została poinformowana o rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2002 r., w którym miały zostać wyznaczone dodatkowe strefy zagrożenia.
49. Wreszcie Komisja jest zdania, że określenie stref zagrożenia w sposób, w jaki zostało dokonane we wspomnianym rozporządzeniu, nie jest zgodne z procedurą ani z kryteriami wymienionymi w art. 3 dyrektywy w związku z załącznikiem I do dyrektywy. Według Komisji wody oznaczone na potrzeby tego rozporządzenia jako zanieczyszczone lub mogące być zanieczyszczone, nie zostały bowiem określone zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy, co skutkowało wyznaczeniem w tym rozporządzeniu stref zagrożenia w oparciu o wspomniane wody, które zostały wyznaczone w sposób nieprawidłowy i niezupełny.
50. Rząd belgijski nie kwestionuje, że Région flamande nie określił wód zanieczyszczonych lub wód, które mogą być zanieczyszczone w terminie wyznaczonym w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r. Utrzymuje jednak, że w następstwie wydania rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2002 r. wody zanieczyszczone lub wody, które mogą być zanieczyszczone znajdujące się na obszarze Région flamande zostały określone. Przyznaje wprawdzie, że region ten w rozporządzeniu wyznaczył strefy zagrożenia bez uprzedniego oznaczenia w sposób wyraźny zanieczyszczonych wód lub wód, które mogą być zanieczyszczone, ale takie postępowanie uzasadnia tym, że dwa etapy przewidziane w art. 3 dyrektywy stanowią jedną całość.
51. Ponadto rząd belgijski nie kwestionuje, że do czasu wydania rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2002 r. jedynie strefy przeznaczone do pozyskiwania wody, lub z których może być pozyskiwana woda, zostały wyznaczone jako „wodne” strefy zagrożenia. Uważa jednak, że z uwagi na szereg surowych przepisów mających zastosowanie do stref „rolniczych o znaczeniu ekologicznym” i „naturalnych” stref zagrożenia, a także do stref przesiąkniętych fosforanami, cel wyznaczony w art. 1 dyrektywy został osiągnięty.
– Odnośnie do Région wallonne
52. Komisja podnosi, że określenie wód zanieczyszczonych lub wód, które mogą być zanieczyszczone, a następnie wyznaczenie stref zagrożenia dotyczyły jedynie części obszaru Région wallonne i były spóźnione.
53. W tym względzie Komisja odsyła do sprawozdania z dnia 20 września 1996 r., które zostało jej przedłożone na podstawie art. 10 dyrektywy i z którego jej zdaniem wynika, że w trakcie przygotowywania tego sprawozdania obszar Herve, gmina Comines‑Warneton i Condroz były przedmiotem badań. Według Komisji te trzy obszary powinny były zostać wyznaczone jako strefy zagrożenia najpóźniej w dniu 20 grudnia 1993 r. W dniu 19 marca 2002 r. gmina Comines‑Warneton i Sud namurois (część Condroz) zostały wyznaczone jako strefy zagrożenia. Jednak część zachodnia Sud namurois, tj. region „pomiędzy Sambrą i Mozą”, została jedynie częściowo wyznaczona jako strefa zagrożenia, chociaż z przedstawionego przez Komisję sprawozdania biura Environmental Resources Management z lutego 2000 r. zatytułowanego „Verification of vulnerable zones identified under the nitrate directive and sensitive areas identified under the urban waste water treatment directive” (zwanego dalej „sprawozdaniem ERM”) wynikało, że obecność azotanów była tam także duża, podobnie jak we  wschodniej części. Ponadto w dniu wniesienia skargi obszar Herve nie był jeszcze wyznaczony jako strefa zagrożenia.
54. Wreszcie Komisja dodaje, że niewystarczająca część obszaru Crétacé de Hesbaye została wyznaczona jako strefa zagrożenia, mimo że zgodnie ze sprawozdaniem ERM część zachodnia powinna była także zostać wyznaczona.
55. Komisja podnosi także, że władze walońskie z naruszeniem art. 3 dyrektywy nie uwzględniły eutrofizacji wód przybrzeżnych i morskich w trakcie oznaczania wód zanieczyszczonych lub wód, które mogą być zanieczyszczone i wyznaczania stref zagrożenia. Komisja podkreśla, że rząd belgijski sam odwołał się przed komisjami ds. wykonania konwencji z Oslo z 1972 r. w sprawie zrzutów do morza i konwencji paryskiej z 1974 r. o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza ze źródeł lądowych do kwestii eutrofizacji wybrzeża belgijskiego i ujścia Escaut. Komisja uważa, że zważywszy, iż belgijskie wody przybrzeżne lub morskie stały się eutroficzne na skutek dopływu składników odżywczych niesionych przez masę wody zanieczyszczonej azotanami pochodzenia rolniczego, to właściwe władze regionalne powinny były wyznaczyć jako strefy zagrożenia obszary terytorium Région wallonne, z którego spływają wody do Morza Północnego i które przyczyniają się do tego zanieczyszczenia.
56. Zaprzeczając, jakoby wyznaczenie stref zagrożonych odnośnie do wód walońskich było spóźnione, i utrzymując, że wykaz stref zagrożenia został zrewidowany i uzupełniony zgodnie z art. 3 ust. 4 dyrektywy, rząd belgijski oświadcza, że przyjął do wiadomości argumenty Komisji w tej kwestii i domaga się, aby uwzględnione zostały wysiłki, które poczynił od 1999 r.
57. Rząd belgijski nie kwestionuje, że wody przybrzeżne i morskie wykazują eutrofizację, ale uważa, że obszary Région wallonne, z których następuje do nich spływ wody, nie powinny być wyznaczone jako strefy zagrożenia, ponieważ na eutrofizację i stężenia azotanów w ciekach wodnych Région wallonne mają w dużej mierze wpływ gospodarstwa domowe i przemysł. Wskazuje także w tym względzie na niewielki udział rolnictwa walońskiego w eutrofizacji Morza Północnego i podjęcie przez ten region „działań koniecznych do ograniczenia tego niewielkiego wpływu”.
Ocena Trybunału
– Odnośnie do Région flamande
58. Na wstępie stwierdzić należy, że rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2002 r., do którego odnosi się w dużej mierze pierwszy zarzut Komisji, zostało wydane po upływie terminów wyznaczonych w uzasadnionych opiniach. W konsekwencji część pierwszego zarzutu Komisji należy odrzucić jako niedopuszczalną z powodów wymienionych w pkt 34–42 niniejszego wyroku, albowiem zarzuca ona w niej Królestwu Belgii dodatkowe uchybienia w stosunku do uchybień znajdujących się w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r.
59. Z akt sprawy wynika ponadto, że wprawdzie Région flamande rzeczywiście wyznaczył strefy zagrożenia przed wydaniem rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2002 r., jak wskazała Komisja, to dokonał tego rzeczywiście dopiero w rozporządzeniu z dnia 31 marca 2000 r., czyli po upływie terminu określonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r.
60. Wprawdzie rozporządzenie z dnia 31 marca 2000 r. weszło w życie ze skutkiem wstecznym od dnia 1 stycznia 2000 r., czyli przed upływem terminu określonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r., jednak w dniu upływu tego terminu rozporządzenie to jeszcze nie obowiązywało. Tymczasem w celu uniknięcia obchodzenia przez państwa członkowskie procedury dotyczącej uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ustanowionej w art. 226 WE nie można dopuścić, aby wydanie przepisów ustawowych i administracyjnych po upływie terminu wyznaczonego przez Komisję w uzasadnionej opinii mogło, dzięki określeniu wejścia w życie przepisów ze skutkiem wstecznym, oznaczać taką transpozycję, którą Trybunał powinien wziąć pod uwagę przy ustaleniu istnienia uchybienia w tym czasie. W konsekwencji przepisy rozporządzenia z dnia 31 marca 2000 r. nie mogą zostać uwzględnione w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
61. Podobnie Trybunał z powodów przedstawionych w pkt 34–42 niniejszego wyroku nie może uwzględnić zarzutów podniesionych przez Komisję w skardze w zakresie, w jakim są to szczególne zarzuty i dotyczą rozporządzenia z dnia 31 marca 2000 r.
62. W tych warunkach należy zbadać skargę jedynie w zakresie, w jakim odnosi się ona do sytuacji istniejącej w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r.
63. Z akt sprawy wynika, że w chwili upływu tego terminu wyznaczanie stref zagrożenia w rozumieniu dyrektywy było uregulowane w art. 15 ust. 2–6 rozporządzenia w sprawie nawozów. W szczególności na mocy ust. 2 i 4 tego przepisu rząd flamandzki jest upoważniony do wyznaczenia „wodnych” stref zagrożenia na podstawie różnych kryteriów zaczerpniętych z załącznika I do dyrektywy. Ponadto art. 15 ust. 6 tego rozporządzenia wymienia trzy kategorie stref zagrożenia, które są przedstawione w pkt 19 niniejszego wyroku. Jak wskazuje Komisja, cechą wspólną tych trzech typów stref jest ich położenie na obszarach pozyskiwania wody pitnej lub wody, która może służyć do takich celów.
64. W tym względzie przypomnieć należy, że Trybunał już orzekł, że z art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy w związku z załącznikiem I do dyrektywy wynika, że państwa członkowskie muszą wykonać następujące zobowiązania:
– określić jako wody zanieczyszczone oraz wody, które mogą być zanieczyszczone, jeśli nie zostaną podjęte działania przewidziane w art. 5 dyrektywy, nie tylko wody przeznaczone do spożycia przez ludzi, ale wszystkie powierzchniowe wody słodkie i wody podziemne, w których zawartość azotanów wynosi lub może wynosić ponad 50 mg/l, oraz
– wyznaczyć jako strefy zagrożenia wszystkie znane obszary na ich terytoriach, z których mają miejsce spływy do wód oznaczonych jako zanieczyszczone lub które mogą być zanieczyszczone zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy, lub ustanowić programy działania, o których mowa w art. 5 dyrektywy i realizować je na całym ich terytorium (zob. podobnie wyrok z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C‑322/00 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. I‑11267, pkt 34).
65. Wynika z tego, że zwykłe upoważnienie przewidziane w art. 15 rozporządzenia w sprawie nawozów do określenia zanieczyszczonych wód lub wód, które mogą być zanieczyszczone, i do wyznaczenia stref zagrożenia, nie jest wystarczające do transpozycji i wykonania dyrektywy. Jak bowiem wynika z treści art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy określenie wszystkich wód zanieczyszczonych lub wód, które mogą być zanieczyszczone, jeśli działania przewidziane z art. 5 nie zostaną podjęte, z jednej strony, a następnie wyznaczenie stref zagrożenia w oparciu o określone w ten sposób wody z drugiej strony, stanowią odrębne zobowiązania, które należy rzeczywiście i oddzielnie wykonać.
66. Tymczasem stwierdzić należy, czego również nie kwestionuje rząd belgijski, że w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r. Région flamande nie określił wód zanieczyszczonych lub wód, które mogą być zanieczyszczone, jeśli działania przewidziane w art. 5 dyrektywy nie zostały podjęte.
67. Ponadto zaznaczyć należy, że rząd ten nie kwestionuje również, iż w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r. jedynie obszary przeznaczone do pozyskiwania wody lub obszary, które mogą służyć do takich celów, były objęte odpowiednim ustawodawstwem flamandzkim. Wynika z tego, że strefy, które nie znalazły się w żadnej z kategorii określonych w art. 15 ust. 6 rozporządzenia w sprawie nawozów, ale z których mają miejsce spływy, w rozumieniu art. 3 ust. 2 dyrektywy, do wód, których zanieczyszczenie stwierdzono lub które mogą być zanieczyszczone, są arbitralnie i nieprawidłowo wyłączone z zakresu stosowania dyrektywy. Jak słusznie zwrócił uwagę rzecznik generalny w pkt 56 opinii, taka sytuacja nie jest zgodna z dyrektywą.
68. W tych warunkach stwierdzić należy, że w przypadku Région flamande pierwszy zarzut Komisji jest zasadny w zakresie, w jakim dotyczy sytuacji w tym regionie w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r.
– Odnośnie do Région wallonne
69. Na wstępie stwierdzić należy, że wyznaczenie przez Région wallonne stref zagrożenia, dokonane w dniu 19 marca 2002 r., którego dotyczy zarzut Komisji w zakresie niewyznaczenia regionu „pomiędzy Sambrą i Mozą” jako strefy zagrożenia, nastąpiło po upływie terminu określonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r. Wynika z tego, że z powodów przedstawionych w pkt 34–42 niniejszego wyroku Trybunał nie może uwzględnić tego argumentu.
70. Wprawdzie Komisja zarzuca Région wallonne, że niewystarczająca część obszaru Crétacé de Hesbaye została wyznaczona jako strefa zagrożenia, jednak zarzut ten nie znajduje się w żadnej uzasadnionej opinii.
71. Zatem z powodów wskazanych w pkt 34–42 niniejszego wyroku jako niedopuszczalną odrzucić należy część zarzutu Komisji w zakresie, w jakim zarzuca ona w tej części Królestwu Belgii uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego, o którym nie ma mowy w uzasadnionej opinii.
72. Jeśli chodzi o sytuację w Région wallonne w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r., to zarzuty Komisji dotyczą z jednej strony belgijskich wód podziemnych, a z drugiej strony wód przybrzeżnych i morskich.
73. Należy przypomnieć, jeśli chodzi w pierwszej kolejności o wody podziemne, jak wskazano w pkt 64 niniejszego wyroku, że z art. 3 ust. 1 dyrektywy w związku z załącznikiem I do dyrektywy wynika, że państwa członkowskie są zobowiązane oznaczać jako wody zanieczyszczone lub wody, które mogą być zanieczyszczone, jeśli działania przewidziane w art. 5 dyrektywy nie zostaną podjęte, wszystkie powierzchniowe wody słodkie i wody podziemne, które zawierają lub mogą mieć zawartość azotanów przekraczającą 50 mg/l. Są także zobowiązane na mocy art. 3 ust. 2 dyrektywy wyznaczyć strefy zagrożenia w oparciu o wody określone zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy, chyba że ustanowią i zrealizują na całym ich terytorium programy działania, o których mowa w art. 5 dyrektywy.
74. Z akt sprawy wynika, że procedura przeprowadzona w Région wallonne w 1994 r. polegająca na określeniu wód, a następnie na wyznaczeniu stref zagrożenia była niewystarczająca w niektórych obszarach, tj. w krainie Herve, w Condroz i w gminie Comines‑Warneton.
75. W szczególności z odpowiedzi Région wallonne na wezwanie do usunięcia uchybień z dnia 28 października 1998 r. wynika, że według studium późniejszego aniżeli pierwotne studium walońskie z 1994 r. stwierdzono na tych obszarach, iż istotne poziomy stężenia azotanów znacznie przekroczyły 50 mg/l, co oznacza, że większy obszar Région wallonne powinien był zostać wyznaczony jako strefa zagrożenia na mocy art. 3 ust. 2 dyrektywy. Tak też w krainie Herve w wielu miejscach pozyskiwania wody stężenie azotanów przekroczyło 50 mg/l, natomiast niewiele było obszarów, w których nie wykazano, by stężenie azotanów przekroczyło poziom 50 mg/l. Podobnie w gminie Comines‑Warneton pomiary stężenia azotanów wykazały ich zawartość pomiędzy 63 a 92 mg/l, a w Condroz niektóre pomiary wskazały w kilku miejscach na przekroczenie granicy 50 mg/l. W tej samej odpowiedzi Région wallonne wskazuje na istnienie poważnego zanieczyszczenia w regionie pomiędzy „Sambrą i Mozą” przekraczającego 50 mg/l.
76. Tymczasem bezsporne jest, że do chwili upływu terminu wyznacz onego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r. te trzy obszary nie zostały wyznaczone jako strefy zagrożenia.
77. W tych warunkach stwierdzić należy, że do chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r. Królestwo Belgii nie uczyniło zadość zobowiązaniu do określenia wszystkich wód podziemnych zanieczyszczonych lub wód, które mogą być zanieczyszczone na mocy art. 3 ust. 1 dyrektywy, i wyznaczenia stref zagrożenia na podstawie art. 3 ust. 2.
78. Twierdzenia tego nie podważają argumenty rządu belgijskiego.
79. Argument rządu belgijskiego, że studium dotyczące wymienionych regionów nie zostało jeszcze ukończone, nie może uzasadniać niewykonania przez Królestwo Belgii zobowiązań wynikających z art. 3 dyrektywy. Ustępy 1 i 2 tego przepisu nakładają bowiem obowiązek określenia wód zanieczyszczonych lub wód, które mogą być zanieczyszczone, jeśli działania przewidziane w art. 5 dyrektywy nie zostaną podjęte, oraz wyznaczenia wszystkich obszarów spełniających warunki art. 3 ust. 2 dyrektywy jako stref zagrożenia. Zobowiązanie to oznacza, że do tych celów należy zebrać niezbędne dane.
80. Podobnie nie może też zostać przyjęty argument rządu belgijskiego oparty na art. 3 ust. 4 dyrektywy. Przepis ten bowiem dotyczy jedynie sytuacji, w której państwo członkowskie ponownie dokonuje przeglądu i ewentualnie rewiduje lub uzupełnia istniejący wykaz wyznaczonych stref zagrożenia w celu uwzględnienia zmian i czynników nieprzewidzianych w czasie poprzedniego wyznaczania. Nie dotyczy on jednak pierwotnej procedury przewidzianej w art. 3 dyrektywy polegającej na określeniu wód zanieczyszczonych lub wód, które mogą być zanieczyszczone, a następnie na wyznaczeniu stref zagrożenia na podstawie w ten sposób określonych wód.
81. Jeśli chodzi w dalszej kolejności o zarzuty Komisji dotyczące belgijskich wód przybrzeżnych i morskich, przypomnieć należy, że czwarty motyw dyrektywy wspomina wyraźnie o ochronie Morza Północnego.
82. Tymczasem stwierdzić należy, że rząd belgijski nie kwestionuje, że w zasadzie Morze Północne, a w szczególności belgijskie wody przybrzeżne i morskie, wykazują eutrofizację ani też, że z niektórych obszarów Région wallonne następują spływy do tych wód i przyczyniają się do ich zanieczyszczenia.
83. W odpowiedzi na skargę rząd belgijski podnosi, że niektóre obszary Région wallonne nie powinny być wyznaczone jako strefy zagrożenia, ponieważ na eutrofizację i zawartość azotanów w ciekach wodnych Région wallonne mają w dużej mierze wpływ gospodarstwa domowe i przemysł.
84. W tym względzie wskazać należy, jak orzekł już Trybunał, że zawężenie definicji wód zanieczyszczonych do przypadków, w których stężenie azotanów przekraczające 50 mg/l pochodzi jedynie ze źródeł rolniczych, mimo że dyrektywa przewiduje wyraźnie, iż odpowiednie ilości azotu ze źródeł rolniczych lub z innych źródeł są brane pod uwagę przy sporządzaniu programów działań przewidzianych w art. 5 tej dyrektywy, nie byłoby zgodne z dyrektywą (wyrok z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie C‑293/97 Standley i in., Rec. str. I‑2603, pkt 31). W konsekwencji sam fakt, że zrzuty z gospodarstw domowych oraz zrzuty przemysłowe przyczyniają się również do zawartości azotanów w wodach walońskich nie wystarczy, aby wyłączyć stosowanie dyrektywy.
85. Rząd belgijski powołuje się także na niewielki udział rolnictwa walońskiego w eutrofizacji Morza Północnego.
86. W tym względzie wskazać należy, że zgodnie z przedłożonym przez rząd belgijski dokumentem udział rolnictwa walońskiego w całkowitej ilości azotu w dwóch rzekach płynących w Région wallonne i wpadających do Morza Północnego, tj. w basenie Mozy i w basenie Escaut wynosi odpowiednio 19% i 17%. Stwierdzić należy, że taki udział, jakkolwiek mniejszościowy, nie jest w każdym razie bez znaczenia.
87. Tymczasem z pkt 35 ww. wyroku Standley i in. wynika, że dyrektywa ma zastosowanie do przypadków, w których zrzucanie związków azotu pochodzenia rolniczego przyczynia się w sposób znaczący do zanieczyszczenia.
88. Ponadto do eutrofizacji Morza Północnego przyczynia się duża liczba podmiotów, których udział w niej, gdy wziąć każdy z osobna, jest mniejszościowy. Podążenie tokiem rozumowania rządu belgijskiego sprzeciwiałoby się jednemu z wyraźnych celów dyrektywy, którym jest ochrona Morza Północnego.
89. W konsekwencji ten argument nie może zostać uwzględniony.
90. Rząd belgijski przedstawia szereg działań pomniejszających udział Région wallonne w eutrofizacji wód przybrzeżnych i morskich, zwłaszcza waloński program zrównoważonej gospodarki azotem w rolnictwie oraz szereg działań agrośrodowiskowych.
91. W tym względzie wystarczy stwierdzenie, że działania te, bez potrzeby badania ich ewentualnego pozytywnego oddziaływania na zanieczyszczenie wód, nie mogą uzupełnić braku jakiegokolwiek określenia wód i wyznaczenia stref zagrożenia ze względu na ich wpływ na eutrofizację belgijskich wód przybrzeżnych i morskich.
92. W takich okolicznościach stwierdzić należy, że władze walońskie nie uwzględniły eutrofizacji wód przybrzeżnych i morskich przy oznaczaniu wód dotkniętych zanieczyszczeniami lub wód, które mogą być zanieczyszczone, oraz przy wyznaczaniu stref zagrożenia w Région wallonne i tym samym naruszyły art. 3 dyrektywy. Jak wskazuje rzecznik generalny w pkt 31 opinii, ustalenie, że wykonanie dyrektywy przez regiony jest spóźnione lub niewystarczające, oznacza, że Królestwo Belgii uchybiło ciążącym na nim zobowiązaniom.
93. W konsekwencji należy stwierdzić, jak podniosła Komisja, że z jednej strony określenie wód, a następnie wyznaczenie stref zagrożenia dotyczyło tylko części obszaru Région wallonne, a z drugiej strony, że wody przybrzeżne i morskie nie zostały w tym celu uwzględnione.
94. Mając na względzie powyższe rozważania, wysnuć należy wniosek, że w zakresie, w jakim dopuszczalny jest zarzut Komisji oparty na naruszeniu art. 3 dyrektywy w związku z załącznikiem I do dyrektywy, jest on również, tak w przypadku Région flamande, jak i Région wallonne, zasadny.
W przedmiocie zarzutu opartego na naruszeniu art. 4 dyrektywy w związku z załącznikiem II do dyrektywy
Argumentacja stron
95. Komisja zarzuca Królestwu Belgii, że we flamandzkim zbiorze zasad dobrej praktyki rolniczej, w formie przyjętej przez ustawodawstwo flamandzkie, a zwłaszcza w rozporządzeniu w sprawie nawozów, nie zostały zawarte elementy wymagane na podstawie załącznika II do dyrektywy, a w szczególności:
– okresy, kiedy rolnicze wykorzystanie nawozu jest niewłaściwe;
– zasady dotyczące wykorzystania nawozu na terenach o dużym nachyleniu;
– warunki wykorzystania nawozów na glebach podmokłych, zalanych, zamarzniętych i pokrytych śniegiem, oraz
– zasady wykorzystania nawozów w pobliżu cieków wodnych.
96. W pierwszej części zarzutu Komisja podnosi, że flamandzki zbiór zasad dobrej praktyki bez uzasadnienia wyłącza z zakresu jego zastosowania okresy, w trakcie których wykorzystanie niektórych rodzajów nawozów jest zabronione, zwłaszcza obornika, „nawozów chemicznych w przypadku gruntów ornych pod osłoną” i innych nawozów „zwierających azot w formie, w której jedynie ograniczona ilość azotu całkowitego zostaje uwolniona w roku zastosowania nawozu”.
97. W drugiej części tego zarzutu Komisja podnosi, że flamandzki zbiór zasad dobrej praktyki nie reguluje wystarczająco warunków wykorzystania nawozów na terenach o dużym nachyleniu. Chociaż art. 17 ust. 5 rozporządzenia w sprawie nawozów zabrania wykorzystania nawozów na odłogach nachylonych graniczących z ciekami wodnymi, to nie istnieje żaden przepis dotyczący warunków wykorzystania nawozów na terenach o dużym nachyleniu uprawianych w bezpośredniej bliskości cieku wodnego ani na glebach, które nie znajdują się w bezpośredniej bliskości cieku wodnego.
98. W trzeciej części zarzutu dotyczącej warunków wykorzystania nawozów na glebach podmokłych, zalanych, zamarzniętych i pokrytych śniegiem Komisja podnosi, że zakaz wykorzystania nawozów zawarty w art. 17 ust. 1, 5 rozporządzenia w sprawie nawozów dotyczy jedynie „gruntów ornych”.
99. Wreszcie w czwartej części zarzutu dotyczącej zasad rolniczego wykorzystania nawozów w pobliżu cieków wodnych Komisja podnosi, że odległość pięciu metrów od brzegu cieku wodnego określona w art. 17 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie nawozów nie wystarcza do osiągnięcia celu wyznaczonego w art. 1 dyrektywy.
100. Rząd belgijski utrzymuje, że przepisy przejęte w art. 17 rozporządzenia w sprawie nawozów, tj. głównie zbiór zasad dobrej praktyki rolniczej, mają zastosowanie na całym terytorium flamandzkim i zawierają niezbędne elementy wymienione w załączniku II do dyrektywy. Twierdzi on, że zobowiązania wynikające z art. 17 zostały podane do wiadomości rolnikom za pośrednictwem broszury z grudnia 2000 r. i licznych spotkań informacyjnych, które odbyły się w całym Région flamande.
101. Jeśli chodzi o okresy, w trakcie których rolnicze wykorzystanie nawozów jest niewłaściwe, rząd belgijski uważa, że rolnicze wykorzystanie w trakcie całego roku „nawozów chemicznych w przypadku gruntów ornych pod osłoną” nie stwarza znaczącego ryzyka uwalniania azotu do wód. Producenci szklarniowi (grunty orne pod osłoną) stosują bowiem nawozy jedynie wtedy, gdy oczekują wzrostu. W przypadku obornika i nawozów „zwierających azot w formie, w której jedynie ograniczona ilość azotu całkowitego zostaje uwolniona w roku stosowania nawozu”, rząd belgijski przedstawia zmiany ustawodawstwa flamandzkiego, które nastąpiły w dniu 15 marca 2002 r. i w dniu 28 marca 2003 r.
102. Odnośnie do rolniczego wykorzystania nawozów na terenach o dużym nachyleniu rząd belgijski powołuje art. 17 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie nawozów, który przewiduje, że „w przypadku rolniczego wykorzystania nawozów należy unikać wszelkiego wymywania nawozów”. Uważa, że w tych warunkach wyszczególnienie konkretnych zasad dotyczących rolniczego wykorzystania nawozów na terenach o dużym nachyleniu jest zbędne i należy uznać je za nadmiar regulacji prawnej.
103. Zarzut Komisji, że warunki rolniczego wykorzystania nawozów na glebach podmokłych, zalanych, zamarzniętych i pokrytych śniegiem zawarte w ustawodawstwie Région flamande odnoszą się jedynie do gruntów ornych, rząd belgijski odpiera argumentem, że – jak wynika z art. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie nawozów – wyrażenie „grunty orne” („cultuurgrond” w wersji niderlandzkiej tego rozporządzenia) obejmuje wszystkie rodzaje gruntów przeznaczonych do uprawy rolnej bez względu na gatunek roślin.
104. Odnośnie do zasad rolniczego wykorzystania nawozów w pobliżu cieków wodnych rząd belgijski przypomina, że dyrektywa nie określa odległości od cieku wodnego, jaką należy zachować, aby zapobiec zanieczyszczeniom. Uważa, że odległość pięciu metrów jest wystarczająca dla osiągnięcia celu wyznaczonego w art. 1 dyrektywy.
Ocena Trybunału
105. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w związku z tym, iż zarzut ten został podniesiony jedynie w ramach postępowania w sprawie naruszenia 94/2239, termin mający znaczenie dla ustalenia istnienia zarzucanego uchybienia art. 4 dyrektywy w związku z załącznikiem II do dyrektywy to ten, który został wyznaczony Królestwu Belgii w uzasadnionej opinii z dnia 23 listopada 1998 r.
106. Tymczasem z akt sprawy wynika, że władze belgijskie przyznały w odpowiedzi z dnia 19 lutego 1999 r. na uzasadnioną opinię z dnia 23 listopada 1998 r., iż we flamandzkim zbiorze zasad dobrej praktyki rolniczej brakowało czterech elementów przywołanych przez Komisję na poparcie niniejszego zarzutu. Zapowiedziały także, że ustawodawstwo flamandzkie zostanie w tym zakresie zmienione w niedalekiej przyszłości.
107. Wprawdzie rząd belgijski kwestionuje w swoich pismach przed Trybunałem zasadność tego zarzutu i odsyła w tym względzie do niektórych przepisów art. 17 rozporządzenia w sprawie nawozów, jednak stwierdzić należy, że przepisy te, jak wynika z pkt 22 niniejszego wyroku, zostały ustanowione w rozporządzeniu z dnia 11 maja 1999 r., wydanym po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 23 listopada 1998 r.
108. Nie jest dlatego konieczne rozpatrywanie, czy przepisy art. 17 rozporządzenia w sprawie nawozów czynią zadość zobowiązaniom wynikającym z załącznika III do dyrektywy, jak utrzymuje rząd belgijski. Trybunał bowiem orzekał już kilkakrotnie, że istnienie uchybienia należy oceniać na podstawie sytuacji istniejącej w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a następujące po nim zmiany w ustawodawstwie nie mogą być uwzględnione przez Trybunał (zob. zwłaszcza wyrok z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie C‑384/97 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I‑3823, pkt 35).
109. W konsekwencji należy uznać, że niniejszy zarzut jest zasadny.
W przedmiocie zarzutu opartego na art. 5 dyrektywy w związku z załącznikiem III do dyrektywy.
Argumentacja stron
– Odnośnie do Région flamande
110. W tym zarzucie Komisja podnosi, że flamandzki program działań, na który składają się różne przepisy ustawodawstwa flamandzkiego, a zwłaszcza rozporządzenie w sprawie nawozów i Vlarem II, nie ma pełnego zastosowania we wszystkich strefach zagrożenia wyznaczonych przez Région flamande i pod wieloma względami nie spełnia wymagań art. 5 dyrektywy w związku z załącznikiem III do dyrektywy, jeśli chodzi o:
– okresy, kiedy rolnicze wykorzystanie niektórych rodzajów nawozu jest zakazane;
– pojemność zbiorników do przechowywania odchodów zwierzęcych;
– ograniczenie rolniczego wykorzystania nawozów z uwzględnieniem cech danej strefy zagrożenia, oraz
– maksymalną ilość odchodów zwierzęcych rozprowadzanych w skali roku.
111. Precyzując zarzucane braki we flamandzkim programie działania, Komisja podnosi w pierwszej kolejności, że w niektórych strefach zagrożenia wyznaczonych przez Région flamande program działania jest jedynie częściowo stosowany. Przykładowo norma dotycząca maksymalnej ilości nawozu w skali rocznej z pkt 2 załącznika III (170 kilogramów na hektar) nie jest stosowana w strefach „rolniczych o znaczeniu ekologicznym”, strefach „naturalnych” ani „przesiąkniętych fosforanem”.
112. Następnie Komisja podnosi, że na mocy art. 17 ust. 7 rozporządzenia w sprawie nawozów zakaz rozprowadzania odchodów zwierzęcych w niektórych okresach roku nie ma zastosowania do obornika.
113. W przypadku pojemności zbiorników do przechowywania odchodów zwierzęcych Komisja uważa, że art. 5.9.2.3 ust. 1 Vlarem II nie spełnia wymogów pkt 1, 2 załącznika II do dyrektywy, ponieważ wyznacza minimalną pojemność jedynie dla odchodów płynnych, a nie dla odchodów stałych.
114. Komisja podnosi także, że podczas określania maksymalnych ilości nawozów, k tóre mogą być rozprowadzone w strefach zagrożenia Région flamande, nie zostały uwzględnione kryteria, o których mowa w pkt 1.3 załącznika III do dyrektywy, zwłaszcza kryterium dotyczące równowagi między z jednej strony możliwym do przewidzenia zapotrzebowaniem upraw na azot, a z drugiej strony zasilaniem upraw azotem z gleby oraz z nawożenia. Jej zdaniem w ustawodawstwie flamandzkim pominięte zostało w szczególności zasilanie upraw azotem z gleby.
115. Wreszcie Komisja podnosi, że oprócz „wodnych” stref zagrożenia maksymalne ilości odchodów zwierzęcych, które mogą być rozprowadzone każdego roku, nie są zgodne z wymogami pkt 2 załącznika III do dyrektywy.
116. Odnośnie do braku okresu, w trakcie którego nawożenie obornikiem jest zakazane, rząd belgijski twierdzi, że rozumowanie Komisji nie ma znaczenia dla sprawy od momentu wydania rozporządzenia z dnia 28 marca 2003 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 23 stycznia 1991 r. w sprawie ochrony środowiska naturalnego przed zanieczyszczeniami spowodowanymi nawozami ( Moniteur belge
z dnia 8 maja 2003 r., str. 24 953, zwanego dalej „rozporządzeniem z dnia 28 marca 2003 r.”), które ustanowiło zakaz nawożenia obornikiem.
117. Odnośnie do pojemności zbiorników do przechowywania odchodów zwierzęcych rząd belgijski zwraca uwagę na zmianę Vlarem II wprowadzoną rozporządzeniem z dnia 19 września 2003 r., w postaci możliwości przechowywania obornika przez okres trzech miesięcy i innych odchodów stałych przez okres sześciu miesięcy.
118. Rząd belgijski zaprzecza, aby Région flamande nie uwzględnił zasilania azotem z gleby podczas ustanawiania norm dotyczących ograniczeń w nawożeniu. Uważa on, że zarzut Komisji oparty jest na błędnej interpretacji odpowiedzi skierowanej przez Région flamande do Komisji w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Według rządu belgijskiego materiał naukowy, na którym oparł się Région flamande rzeczywiście uwzględniał rezerwy w glebie zwłaszcza azotu mineralnego znajdującego się w profilu glebowym przed rozpoczęciem okresu wzrostu roślin.
119. Odnośnie do maksymalnej ilości odchodów zwierzęcych rozprowadzanych w skali roku w strefach zagrożenia rząd belgijski wskazał w duplice, że „naturalne” strefy zagrożenia i strefy „rolnicze o znaczeniu ekologicznym” nie zostały wyznaczone w oparciu o kryteria ustanowione w dyrektywie. Zatem argumenty Komisji odnoszące się do tych stref nie mają znaczenia dla sprawy. Jeśli chodzi o strefy zagrożenia „przesiąknięte fosforanami”, rząd belgijski przyznaje wprawdzie, że ograniczenie w postaci 170 kilogramów azotu na hektar w skali roku przewidziane w pkt 2 załącznika III do dyrektywy nie zostało wyraźnie przejęte do ustawodawstwa flamandzkiego, jednak ograniczenie nawożenia fosforanami w tych strefach maksymalnie do 40 kilogramów na hektar w skali roku faktycznie ogranicza maksymalną ilość azotu pochodzącego z odchodów zwierzęcych do 170 kilogramów na hektar w skali roku.
– Odnośnie do Région wallonne
120. Komisja podnosi, że program działań Région wallonne przyjęty został w rozporządzeniu z dnia 10 października 2002 r., to jest po upływie terminów wyznaczonych w uzasadnionych opiniach, a zatem zbyt późno.
121. Komisja utrzymuje także, że rozporządzenie nie spełnia wymogów art. 5 dyrektywy w związku z załącznikami II i III do dyrektywy.
122. Rząd belgijski przyjmuje do wiadomości argumenty Komisji i uważa, że należy wziąć pod uwagę wysiłki poczynione od 1999 r., jak np. waloński program zrównoważonej gospodarki azotem w rolnictwie.
Ocena Trybunału
– Odnośnie do Région flamande
123. Zauważyć należy, że zarzut ten jest dopuszczalny w zakresie, w jakim dotyczy sytuacji istniejącej w Région flamande w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r. Chociaż wydaje się, że Komisja uznała w skardze, iż rozporządzenie z dnia 31 marca 2000 r. określa zasady składające się na flamandzki program działania, to z akt sprawy wynika, że zarzuty Komisji w tej kwestii dotyczą programu działania przewidzianego w art. 17 rozporządzenia w sprawie nawozów i we Vlarem II. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi 97/4750 dotyczyło tej wersji flamandzkiego programu działania.
124. Z tego względu należy zbadać zasadność argumentów przedstawionych przez Komisję na poparcie niniejszego zarzutu.
125. Odnośnie do argumentu, że flamandzki program działania nie ma zastosowania w strefach „rolniczych o znaczeniu ekologicznym”, strefach „naturalnych” lub „przesiąkniętych fosforanem” stwierdzić należy, wbrew twierdzeniom Komisji, że strefy te nie zostały wyznaczone jako strefy zagrożenia w rozumieniu dyrektywy. Z mającego zastosowanie ustawodawstwa flamandzkiego wynika bowiem, a w szczególności z art. 15a, 15b i 15c rozporządzenia w sprawie nawozów, że strefy te nie zostały wyznaczone w oparciu o kryteria zawarte w dyrektywie, wbrew wrażeniu jakie pierwotnie wywołał w odpowiedzi na skargę rząd belgijski.
126. Zarzut Komisji należy zatem w tej kwestii oddalić, albowiem, wbrew twierdzeniom Komisji, flamandzki program działania miał zastosowanie we wszystkich strefach wyznaczonych w Région flamande jako strefy zagrożenia w rozumieniu dyrektywy.
127. Wprawdzie wyznaczenie stref zagrożenia w Région flamande w niewystarczającym zakresie skutkuje ograniczeniem zakresu stosowania istotnych przepisów załącznika III do dyrektywy, jednak – jak przyznała nawet sama Komisja w trakcie rozprawy – nie oznacza to naruszenia art. 5 dyrektywy w związku z załącznikiem III do dyrektywy, lecz naruszenie art. 5 w związku z art. 3 dyrektywy, którego Komisja nie podniosła w skardze.
128. Jeśli chodzi o pkt 1.1 załącznika III do dyrektywy, rząd belgijski nie kwestionuje, że w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r. zakaz nawożenia odchodami zwierzęcymi w niektórych okresach roku nie obowiązywał w stosunku do obornika. Ponadto jeśli chodzi o okoliczność, że rozporządzenie z dnia 28 marca 2003 r. zawierało taki zakaz, to wystarczy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przywołanym w pkt 108 niniejszego wyroku, zmiany w ustawodawstwie, które nastąpiły po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, nie mogą zostać uwzględnione przez Trybunał w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
129. Jeśli chodzi o pkt 1.2 załącznika III do dyrektywy, rząd ten nie kwestionuje także, że w chwili upływu terminu ustawodawstwo Région flamande dotyczące pojemności zbiorników do przechowywania odchodów zwierzęcych nie było zgodne z wymogami tego przepisu. Odnośnie do okoliczności, że Vlarem II, zmieniony rozporządzeniem z dnia 19 września 2003 r., wprowadził od tego dnia przepisy dotyczące pojemności zbiorników do przechowywania zgodne z dyrektywą, ponownie przypomnieć należy, że zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 108 niniejszego wyroku zmiany w ustawodawstwie, które nastąpiły po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, nie mogą być uwzględnione przez Trybunał w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
130. Odnośnie do pkt 1.3 załącznika III do dyrektywy Trybunał przypomniał już, że zgodnie z art. 5 ust. 4 lit. a) dyrektywy w związku z pkt 1.3 załącznika III do dyrektywy, kroki, które powinny być objęte programami działania, składają się z zasad dotyczących ograniczenia nawożenia opartego na równowadze między możliwym do przewidzenia zapotrzebowaniem upraw na azot a zasilaniem upraw azotem z gleby oraz z nawożenia (ww. wyrok z dnia 2 października 2003 r. w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 71).
131. Tymczasem z akt sprawy wynika, że normy ustawodawstwa Région flamande nie uwzględniały rzeczywistych rezerw azotu w glebie. Bowiem według „podstawy naukowej, na której opierały się normy dotyczące nawożenia” załączonej do odpowiedzi Région flamande z dnia 24 grudnia 1998 r. na wezwanie do usunięcia uchybień z dnia 28 października 1998 r. „normy nie uwzględniają rzeczywistych rezerw w glebie”. Tego niedwuznacznego stwierdzenia nie może podważyć rząd belgijski twierdzeniem, że normy te „zakładają równowagę rezerw obecnych w glebie”, ponieważ prawdziwość takiego założenia nie została wykazana.
132. Należy zatem stwierdzić, że podczas określania maksymalnych ilości nawozów, które mogą być rozprowadzone w strefach zagrożenia w Région flamande, nie uwzględniono kryteriów, o których mowa w pkt 1.3 załącznika III do dyrektywy, a zwłaszcza kryterium dotyczącego równowagi między możliwym do przewidzenia zapotrzebowaniem upraw na azot z jednej strony a zasilaniem upraw azotem z gleby oraz z nawożenia z drugiej strony.
133. Odnośnie do pkt 2 załącznika III do dyrektywy, który dotyczy maksymalnej ilości odchodów zwierzęcych, które mogą być rozprowadzane w skali roku w strefach zagrożenia, wyznaczone przez Région flamande strefy – tzw. strefy „rolnicze o znaczeniu ekologicznym”, strefy „naturalne” oraz „przesiąknięte fosforanami” – nie zostały wyznaczone jako strefy zagrożenia w rozumieniu dyrektywy, jak wynika z pkt 17 i 125 niniejszego wyroku. Tymczasem bezsporne jest, że w chwili upływu właściwego terminu ograniczenie w postaci 170 kg azotu na hektar w skali roku było zachowane w przypadku „wodnych” stref zagrożenia, tj. jedynych stref, które zostały wyznaczone w Région flamande na podstawie dyrektywy. Należy zatem wskazać, że zarzut Komisji, iż omawiane ograniczenie nie miało zastosowania we wszystkich strefach Région flamande, jest bezzasadny.
134. Mając na względzie powyższe rozważania, należy stwierdzić, że z wyjątkiem zarzutu dotyczącego jedynie częściowego zastosowania w Région flamande programu działań tego regionu, a zwłaszcza jeśli chodzi o maksymalne ilości odchodów zwierzęcych, które mogą być rozprowadzane w skali roku w strefach zagrożenia, zarzut Komisji oparty na naruszeniu art. 5 dyrektywy w związku z załącznikiem III do dyrektywy jest zasadny w zakresie, w jakim dotyczy sytuacji istniejącej w Région flamande w chwili upływu terminu przewidzianego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r.
– Odnośnie do Région wallonne
135. Na wstępie należy stwierdzić, że rozporządzenie z dnia 10 października 2002 r., którego dotyczą poszczególne twierdzenia Komisji zawarte w skardze, zostało wydane po upływie terminów wyznaczonych w uzasadnionych opiniach. W konsekwencji z powodów przedstawionych w pkt 34–42 niniejszego wyroku należy odrzucić jako niedopuszczalne te części zarzutów, w których Komisja zarzuca Królestwu Belgii dodatkowe uchybienia w stosunku do uchybień zawartych w uzasadnionej opinii.
136. Ponadto wystarczy wskazać, że rząd belgijski nie kwestionuje, iż waloński program działań został przyjęty po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r.
137. W tych warunkach należy stwierdzić, że zarzut Komisji oparty na naruszeniu art. 5 dyrektywy w związku z załącznikiem III do dyrektywy w zakresie, w jakim dotyczy sytuacji istniejącej w Région flamande i w Région wallonne w chwili upływu terminu przewidzianego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r., jest zasadny.
W przedmiocie naruszenia art. 10 dyrektywy w związku z załącznikiem V do dyrektywy
138. Komisja jest zdania, że sprawozdanie dotyczące Région flamande, które zostało jej przedłożone na podstawie art. 10 dyrektywy, nie zawiera następujących elementów:
– mapy, o której mowa w pkt 2 lit. a) załącznika V, przedstawiającej wody określone zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy;
– podsumowania wyników programów monitoringu realizowanych zgodnie z art. 6 dyrektywy;
– podsumowania wyników programów monitoringu realizowanych na mocy art. 5 ust. 6 dyrektywy, oraz
– założeń co do prawdopodobnej długości okresu, w ramach którego oczekuje się skutków danego środka programu działań.
139. Rząd belgijski nie kwestionuje tego zarzutu.
140. W tych warunkach należy stwierdzić, że przedkładając Komisji sprawozdanie niekompletne i niezgodne z art. 10 dyrektywy, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy wspomnianego przepisu dyrektywy.
141. Mając na względzie powyższe rozważania, należy stwierdzić, że nie ustanawiając:
– w przypadku Région flamande – przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 23 listopada 1998 r. – przepisów koniecznych do zupełnego i prawidłowego wykonania art. 4 dyrektywy i – przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r. – przepisów koniecznych do zupełnego i prawidłowego wykonania art. 3 ust. 1 i 2, art. 5 i 10 dyrektywy, oraz
– w przypadku Région wallonne – przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r. – przepisów koniecznych do zupełnego i prawidłowego wykonania art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 5 dyrektywy,
Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy dyrektywy.
142. Należy również stwierdzić, że skarga jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim Komisja podniosła w niej nowe zarzuty w stosunku do zarzutów wymienionych w uzasadnionych opiniach cytowanych powyżej.
143. Ponadto nie jest zasadna część zarzutu opartego na naruszeniu art. 5 dyrektywy w związku z załącznikiem III do dyrektywy dotycząca jedynie częściowego zastosowania w Région flamande programu działań tego regionu, a zwłaszcza jeśli chodzi o maksymalne ilości odchodów zwierzęcych, które mogą być rozprowadzane w skali roku w strefach zagrożenia.
W przedmiocie kosztów
144. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
145. Na podstawie art. 69 § 3 akapit pierwszy regulaminu, w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań, Trybunał może postanowić, że koszty zostaną podzielone albo że każda ze stron pokryje własne koszty.
146. W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że Komisja poświęciła dużą część skargi i pism procesowych nowym zarzutom w stosunku do zarzutów wymienionych w uzasadnionych opiniach, chociaż miała pełną świadomość – co przyznała zarówno w skardze, jak podczas rozprawy – że naruszenie w rozumieniu art. 226 WE podlega ocenie jedynie w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii. Zachowanie to zmusiło stronę pozwaną do poczynienia znacznych wysiłków w celu udzielenia odpowiedzi na dodatkowe zarzuty w stosunku do zarzutów będących przedmiotem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi.
147. Należy jednak stwierdzić, pomimo że część skargi jest niedopuszczalna oraz że część trzeciego zarzutu należy oddalić, iż skarga Komisji jest w istocie zasadna.
148. W tych warunkach Królestwo Belgii należy obciążyć kosztami postępowania.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1) Nie ustanawiając:
– w przypadku Région flamande – przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 23 listopada 1998 r. – przepisów koniecznych do zupełnego i prawidłowego wykonania art. 4 dyrektywy Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotyczącej ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego i – przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r. – przepisów koniecznych do zupełnego i prawidłowego wykonania art. 3 ust. 1 i 2, art. 5 i 10 dyrektywy, oraz
– w przypadku Région wallonne – przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 9 listopada 1999 r. – przepisów koniecznych do zupełnego i prawidłowego wykonania art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 5 dyrektywy,
Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy dyrektywy.
2) Skarga jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim Komisja Wspólnot Europejskich podnosi nowe zarzuty, które nie znajdują się w uzasadnionych opiniach.
3) Nie jest zasadna część zarzutu opartego na naruszeniu art. 5 dyrektywy 91/676 w związku z załącznikiem III do dyrektywy dotycząca jedynie częściowego zastosowania w Région flamande programu działań tego regionu, a zwłaszcza jeśli chodzi o maksymalne ilości odchodów zwierzęcych, które mogą być rozprowadzane w skali roku w strefach zagrożenia.
4) Królestwo Belgii zostaje obciążone kosztami postępowania.