62023CJ0150
SODBA SODIŠČA (šesti senat)
z dne 6. marca 2025 (
*1
)
„Neizpolnitev obveznosti države – Člen 258 PDEU – Zaščita oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije – Direktiva (EU) 2019/1937 – Člen 26(1) in (3) – Neobstoj prenosa in obvestitve o ukrepih za prenos – Člen 260(3) PDEU – Predlog za naložitev plačila pavšalnega zneska – Merila za določitev zneska sankcije – Samodejna uporaba koeficienta resnosti“
V zadevi C‑150/23,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 in člena 260(3) PDEU, vložene 13. marca 2023,
Evropska komisija, ki jo zastopajo J. Baquero Cruz, F. Blanc in T. Materne, agenti,
tožeča stranka,
proti
Velikemu vojvodstvu Luksemburg, ki ga zastopata A. Germeaux in T. Schell, agenta,
tožena stranka,
SODIŠČE (šesti senat),
v sestavi T. von Danwitz, podpredsednik Sodišča v funkciji predsednika šestega senata, A. Kumin, sodnik, in I. Ziemele (poročevalka), sodnica,
generalni pravobranilec: N. Emiliou,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj:
–
ugotovi, da Veliko vojvodstvo Luksemburg s tem, da ni sprejelo vseh zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev z Direktivo (EU) 2019/1937 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2019 o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije (UL 2019, L 305, str. 17), in o njih Komisije ni obvestilo, ni izpolnilo obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 26(1) in (3) te direktive;
–
Velikemu vojvodstvu Luksemburg naloži, naj Komisiji plača pavšalni znesek, ki ustreza višjemu od teh dveh zneskov:
–
dnevni pavšalni znesek 900 EUR, pomnožen s številom dni, pretečenih od dneva po izteku roka za prenos, ki je določen v Direktivi 2019/1937, do dneva prenehanja kršitve ali, če se kršitev ne odpravi, do datuma razglasitve sodbe v tej zadevi;
–
najnižji pavšalni znesek 252.000 EUR;
–
če bi neizpolnitev obveznosti, ugotovljena v prvi alinei, trajala do dneva razglasitve sodbe v tej zadevi, Velikemu vojvodstvu Luksemburg naloži, naj Komisiji plača denarno kazen v znesku 3150 EUR za vsak dan zamude od datuma razglasitve te sodbe do datuma, ko bo Veliko vojvodstvo Luksemburg izpolnilo obveznosti, ki jih ima na podlagi Direktive 2019/1937, ter
–
Velikemu vojvodstvu Luksemburg naloži plačilo stroškov.
Pravni okvir
Direktiva 2019/1937
2
V uvodni izjavi 1 Direktive 2019/1937 je navedeno:
„[…] [P]otencialne žvižgače strah pred povračilnimi ukrepi pogosto odvrača od tega, da bi prijavili svoje pomisleke ali sume kršitve. V tem smislu se tako na ravni [Evropske u]nije kot na mednarodni ravni vse bolj priznava pomen zagotavljanja uravnotežene in učinkovite zaščite žvižgačev.“
3
Člen 1 te direktive določa:
„Namen te direktive je izboljšati izvrševanje prava in politik Unije na določenih področjih z določitvijo skupnih minimalnih standardov za zagotavljanje visoke ravni zaščite prijaviteljev kršitev prava Unije.“
4
Člen 26 navedene direktive določa:
„1.   Države članice sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, do 17. decembra 2021.
[…]
3.   Države članice se v sprejetih predpisih iz odstavkov 1 in 2 sklicujejo na to direktivo ali pa sklic nanjo navedejo ob njihovi uradni objavi. Način sklicevanja določijo države članice. Komisiji nemudoma sporočijo besedila navedenih predpisov.“
Sporočilo iz leta 2023
5
V Sporočilu Komisije 2023/C 2/01, naslovljenem „Finančne sankcije v postopkih za ugotavljanje kršitev“ (UL 2023, C 2, str. 1; v nadaljevanju: Sporočilo iz leta 2023), se točki 3 in 4 nanašata na „denarno kazen“ oziroma na „plačilo pavšalnega zneska“.
6
V točki 3.2 tega sporočila, ki se nanaša na uporabo koeficienta resnosti pri izračunu dnevne denarne kazni, je določeno:
„Kršitev, v okviru katere država članica […] ne izpolni obveznosti glede obvestitve o ukrepih za prenos direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom, se vedno šteje za resno. Da bi bil znesek kazni prilagojen posebnim okoliščinam v zadevi, Komisija koeficient resnosti določi na podlagi dveh parametrov: pomembnosti pravil Unije, ki so bila kršena ali niso bila prenesena, ter posledic te kršitve za splošne in posamezne interese.
[…]“
7
V točki 3.2.2 navedenega sporočila je določeno:
„Komisija za tožbe, vložene na podlagi člena 260(3) PDEU, sistematično uporablja koeficient resnosti v vrednosti 10, če država članica v celoti ni izpolnila obveznosti glede obvestitve o ukrepih za prenos. Unija temelji na spoštovanju načela pravne države, zato je treba vse zakonodajne direktive šteti za enako pomembne in jih morajo države članice v celoti prenesti v rokih, ki so določeni v njih.
Če država članica obveznost glede obvestitve o ukrepih za prenos izpolni le delno, se za določitev koeficienta resnosti, ki je manjši od 10, upošteva pomembnost vrzeli pri prenosu. Poleg tega se lahko upoštevajo učinki kršitve na splošne in posamezne interese […].“
8
V točki 3.3 Sporočila iz leta 2023, naslovljeni „Uporaba koeficienta trajanja“, je določeno:
„[…]
Koeficient trajanja je izražen kot množitelj v vrednosti med 1 in 3. Izračuna se po stopnji 0,10 na mesec od datuma, ko je bila izrečena prva sodba, ali od dneva po izteku roka za prenos zadevne direktive.
[…]“
9
V točki 3.4 tega sporočila, naslovljeni „Plačilna zmožnost države članice“, je določeno:
„[…]
Raven sankcije, ki ima odvračilni učinek, se bo razlikovala glede na plačilno zmožnost držav članic. Ta odvračilni učinek je izražen v faktorju ‚n‘. Ta faktor je opredeljen kot geometrijska sredina bruto domačega proizvoda (BDP) […] zadevne države članice v primerjavi s povprečnim BDP držav članic z utežjo dve in geometrijska sredina števila prebivalcev zadevne države članice v primerjavi s povprečjem števila prebivalcev držav članic z utežjo ena. To predstavlja plačilno zmožnost zadevne države članice v primerjavi s plačilno zmožnostjo drugih držav članic:
[…]
Komisija se je […] odločila revidirati svojo metodo za izračun faktorja ‚n‘, ki zdaj temelji predvsem na BDP držav članic in nato še na njihovem številu prebivalcev kot demografskem merilu, kar omogoča ohranjanje razumnega odstopanja med različnimi državami članicami. Z upoštevanjem števila prebivalcev držav članic pri eni tretjini izračuna faktorja ‚n‘ se v razumni meri zmanjša razlika med faktorji ‚n‘ držav članic v primerjavi z izračunom, ki bi temeljil izključno na BDP držav članic. V izračun faktorja ‚n‘ se vnese tudi element stabilnosti, saj je malo verjetno, da bi se število prebivalcev na letni ravni bistveno spreminjalo. Nasprotno se lahko pri BDP države članice pojavijo večja letna nihanja, zlasti v obdobjih gospodarske krize. Hkrati BDP držav članic ostaja prevladujoč dejavnik za oceno plačilne zmožnosti države, saj še vedno predstavlja dve tretjini izračuna.
[…]“
10
V točki 4.2 navedenega sporočila je metoda izračuna pavšalnega zneska pojasnjena tako:
„Pavšalni znesek se izračuna na način, ki je na splošno podoben metodi za izračun denarne kazni in zajema:
–
pomnožitev pavšalne osnove s koeficientom resnosti,
–
pomnožitev rezultata s faktorjem ‚n‘,
–
pomnožitev rezultata s številom dni trajanja kršitve […]
[…].“
11
V točki 4.2.1 istega sporočila je določeno:
„Za izračun pavšalnega zneska se dnevni znesek pomnoži s številom dni trajanja kršitve. Število se določi na naslednji način:
[…]
–
kar zadeva tožbe, vložene na podlagi člena 260(3) PDEU, je to število dni med dnevom po izteku roka za prenos, določenega v zadevni direktivi, in datumom, ko je bila kršitev odpravljena, ali če ni bila odpravljena, datumom, ko je bila izrečena sodba na podlagi člena 260 PDEU.
[…]“
12
V točki 4.2.2 Sporočila iz leta 2023 je določeno:
„Komisija za izračun pavšalnega zneska uporablja isti koeficient resnosti in isti fiksni faktor ‚n‘ kot pri izračunu denarne kazni […]
Pavšalna osnova za pavšalni znesek je nižja kot za denarne kazni. […]
Pavšalna osnova, ki se uporablja za pavšalni znesek, je določena v točki 2 Priloge I.
[…]“
13
Priloga I k temu sporočilu, naslovljena „Podatki, ki se uporabljajo za določanje finančnih sankcij, predlaganih Sodišču“, v točki 2 določa, da je pavšalna osnova za plačilo pavšalnega zneska, navedena v točki 4.2.2 navedenega sporočila, določena v višini 1000 EUR na dan, kar je tretjina pavšalne osnove za denarne kazni, v točki 3 pa določa, da je faktor „n“ za Veliko vojvodstvo Luksemburg 0,09. V točki 5 te Priloge I je pojasnjeno, da najnižji pavšalni znesek, določen za Veliko vojvodstvo Luksemburg, znaša 252.000 EUR.
Predhodni postopek in postopek pred Sodiščem
14
Komisija je 21. januarja 2022 Velikemu vojvodstvu Luksemburg poslala uradni opomin, v katerem mu je očitala, da je ni obvestilo o zakonih in drugih predpisih, potrebnih za uskladitev z Direktivo 2019/1937, katere rok za prenos se je iztekel 17. decembra 2021. Veliko vojvodstvo Luksemburg je v odgovoru z dne 15. marca 2022 Komisijo obvestilo, da so te določbe v pripravi.
15
Ker Komisija ni prejela nadaljnjega obvestila v zvezi s prenosom Direktive 2019/1937, je 15. julija 2022 Velikemu vojvodstvu Luksemburg poslala obrazloženo mnenje, v katerem ga je pozvala, naj v dveh mesecih od prejema tega mnenja izpolni obveznosti, ki jih ima na podlagi navedene direktive.
16
Veliko vojvodstvo Luksemburg je v odgovoru z dne 25. avgusta 2022 navedlo, da bo Conseil d’État (državni svet, Luksemburg), ki je bil obveščen o nujnosti te zadeve, izdal mnenje o predlogu zakona št. 7945 o prenosu te direktive, tako da se bo zakonodajno delo nadaljevalo septembra 2022.
17
Ker je Komisija menila, da ta država članica še vedno ni izpolnila svojih obveznosti, se je 13. marca 2023 odločila, da pri Sodišču vloži to tožbo.
18
Veliko vojvodstvo Luksemburg je 17. maja 2023 Komisijo obvestilo o zakonu z dne 16. maja 2023 o prenosu Direktive Sveta (EU) 2019/1937 z dne 23. oktobra 2019 o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije (Mémorial A št. 332 z dne 17. maja 2023; v nadaljevanju: zakon z dne 16. maja 2023), ki je začel veljati 21. maja 2023.
19
Komisija je z vlogo z dne 28. septembra 2023 Sodišče obvestila, da je po stikih z luksemburškimi organi za prenos Direktive 2019/1937 s strani Velikega vojvodstva Luksemburg mogoče šteti, da se je končal 21. maja 2023. Zato je ta institucija na eni strani delno umaknila tožbo, tako da je umaknila predlog za določitev denarne kazni, in na drugi strani prilagodila predloge, naj se tej državi članici naloži plačilo pavšalnega zneska, in sicer je iz tega naslova predlagala znesek 467.100 EUR.
20
S sklepom predsednika Sodišča z dne 19. decembra 2023 je bil postopek prekinjen do razglasitve sodbe v zadevi C‑147/23. Po razglasitvi sodbe z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih) (C‑147/23, EU:C:2024:346), se je s sklepom predsednika Sodišča z istega dne postopek v obravnavani zadevi nadaljeval.
Tožba
Neizpolnitev obveznosti na podlagi člena 258 PDEU
Trditve strank
21
Komisija opozarja, da so države članice na podlagi člena 288, tretji odstavek, PDEU zavezane sprejeti določbe, potrebne za prenos direktiv v svoj nacionalni pravni red, v rokih, določenih s temi direktivami, in jo o teh določbah nemudoma obvestiti.
22
Ta institucija pojasnjuje, da je treba obstoj vsake neizpolnitve teh obveznosti presojati glede na položaj države članice, kakršen je bil ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, ki ji ga je poslala.
23
V obravnavanem primeru pa naj Veliko vojvodstvo Luksemburg ne bi sprejelo zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos Direktive 2019/1937, niti naj Komisije ne bi obvestilo o njihovem sprejetju pred iztekom roka, določenega v obrazloženem mnenju z dne 15. julija 2022.
24
Veliko vojvodstvo Luksemburg priznava, da teh določb ni sprejelo v predpisanem roku.
25
Ta država članica navaja, da je zakon z dne 16. maja 2023, o katerem je bila Komisija obveščena 17. maja 2023 in ki je začel veljati 21. maja 2023, omogočil popoln prenos Direktive 2019/1937 na ta datum.
26
Komisija v zvezi s tem opozarja, da okoliščina, da zadevna država članica izpolni obveznosti, ki jih ima, med sodnim postopkom, ni upoštevna za ugotovitev obstoja neizpolnitve obveznosti te države, saj je treba to neizpolnitev presojati glede na položaj te države članice ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju.
Presoja Sodišča
27
V skladu s členom 26(1) Direktive 2019/1937 so morale države članice najpozneje do 17. decembra 2021 sprejeti zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo. Poleg tega člen 26(3) te direktive natančneje določa, da se države članice v teh sprejetih nacionalnih določbah sklicujejo na to direktivo ali pa sklic nanjo navedejo ob njihovi uradni objavi. Prav tako so morale države članice v skladu s tem členom 26(3) Komisiji sporočiti besedila navedenih nacionalnih določb.
28
V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj države članice, kakršen je bil ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in Sodišče naknadnih sprememb ne more upoštevati (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 28 in navedena sodna praksa).
29
V obravnavani zadevi je Komisija, potem ko je ugotovila, da je Veliko vojvodstvo Luksemburg ni obvestilo o določbah, potrebnih za prenos Direktive 2019/1937, na to državo članico 15. julija 2022 naslovila obrazloženo mnenje, v katerem jo je pozvala, naj v roku dveh mesecev, ki je tekel od prejema tega mnenja, izpolni obveznosti iz tega mnenja.
30
Kot pa je razvidno iz odgovora na tožbo in duplike, ki ju je Veliko vojvodstvo Luksemburg vložilo v tem postopku, ta država članica do izteka tega roka ni sprejela zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev z Direktivo 2019/1937, in posledično Komisije tudi ni obvestila o teh določbah.
31
Zato je treba ugotoviti, da Veliko vojvodstvo Luksemburg s tem, da do izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju z dne 15. julija 2022, ni sprejelo zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev z Direktivo 2019/1937, ter posledično s tem, da Komisije ni obvestilo o njih, ni izpolnilo obveznosti iz člena 26(1) in (3) te direktive.
Predlog, vložen na podlagi člena 260(3) PDEU
Trditve strank
32
Komisija se pri določitvi pavšalnega zneska opira na splošna načela iz točke 2 Sporočila iz leta 2023 ter na metodo izračuna iz točk 3 in 4 tega sporočila. Natančneje, ta institucija navaja, da mora določitev pavšalnega zneska temeljiti na temeljnih merilih, in sicer na resnosti kršitve, njenem trajanju in potrebi po zagotovitvi odvračilnega učinka sankcije, da bi se preprečila ponovna kršitev.
33
Na prvem mestu, kar zadeva resnost kršitve, Komisija opozarja, da je koeficient, ki se uporablja na podlagi Sporočila iz leta 2023, v vrednosti med najmanj 1 in največ 20. Ta institucija pojasnjuje, da v skladu s točko 3.2.2 tega sporočila sistematično uporablja koeficient resnosti v vrednosti 10 v primeru popolne neizpolnitve obveznosti obvestitve o določbah, ki omogočajo prenos direktive, pri čemer ima vsaka opustitev prenosa direktive in obvestitve o teh določbah enako stopnjo resnosti, ne glede na naravo določb zadevne direktive.
34
Na drugem mestu, kar zadeva trajanje kršitve, Komisija navaja, da je to pri izračunu pavšalnega zneska enako številu dni trajanja kršitve. To trajanje se izračuna v skladu s točko 4.2.1 Sporočila iz leta 2023 in za tožbe, vložene na podlagi člena 260(3) PDEU, ustreza številu dni med dnevom po izteku roka za prenos zadevne direktive in datumom, ko je bila kršitev odpravljena, ali če ni bila odpravljena, datumom, ko je bila izrečena sodba na podlagi člena 260 PDEU.
35
Na tretjem mestu, kar zadeva merilo, ki se nanaša na potrebo po zagotovitvi odvračilnega učinka sankcije ob upoštevanju plačilne zmožnosti zadevne države članice, Komisija navaja, da je to merilo izraženo s faktorjem „n“, ki je za vsako državo članico določen v točki 3 Priloge I k Sporočilu iz leta 2023. Izračun tega faktorja temelji na razmerju med BDP zadevne države in povprečnim nacionalnim BDP Unije, pomnoženem z razmerjem med številom prebivalcev te države in povprečnim nacionalnim številom prebivalcev Unije. Prvo razmerje se ponderira z dvema tretjinama, drugo pa z eno tretjino. V skladu s to točko 3 je faktor „n“ za Veliko vojvodstvo Luksemburg 0,09.
36
Zato Komisija na podlagi točke 4.2 Sporočila iz leta 2023 predlaga, da se uporabi koeficient resnosti v vrednosti 10 in da se uporabi faktor „n“ 0,09. Zmnožek teh dveh elementov naj bi bilo treba pomnožiti s pavšalno osnovo za plačilo pavšalnega zneska, določeno v točki 2 Priloge I k temu sporočilu, ki je 1000 EUR, kar ustreza znesku 900 EUR, ki ga je treba v skladu s točko 4.2.1 navedenega sporočila pomnožiti s številom dni trajanja neizpolnitve obveznosti. Komisija navaja, da je treba plačilo pavšalnega zneska, dobljenega na podlagi tega izračuna, Velikemu vojvodstvu Luksemburg naložiti, če ta presega 252.000 EUR, kolikor v skladu s točko 5 Priloge I k Sporočilu iz leta 2023 znaša najnižji pavšalni znesek, določen za to državo članico.
37
Veliko vojvodstvo Luksemburg v odgovoru na tožbo poudarja, da sistematična uporaba koeficienta resnosti v vrednosti 10 preprečuje vsakršno upoštevanje okoliščin zakonodajnega postopka zadevne države članice.
38
Po eni strani naj zakon z dne 16. maja 2023 ne bi zagotavljal le prenosa Direktive 2019/1937, ampak naj bi pomenil tudi širši normativni okvir, ki zajema prijave kršitev nacionalnega prava. Ta razširitev področja uporabe zaščite, določene z Direktivo 2019/1937, naj bi pojasnjevala zamudo pri prenosu te direktive, kar naj bi bilo treba upoštevati pri določitvi koeficienta resnosti. Po drugi strani naj bi Veliko vojvodstvo Luksemburg v okviru sodelovanja s Komisijo ravnalo pregledno in hitro, kar naj bi bila prav tako olajševalna okoliščina, ki mora voditi do zmanjšanja koeficienta resnosti.
39
Iz teh razlogov Veliko vojvodstvo Luksemburg predlaga zmanjšanje pavšalnega dnevnega zneska.
40
Komisija v dodatnih predlogih z dne 28. septembra 2023 predlaga – potem ko jo je Veliko vojvodstvo Luksemburg obvestilo, da bo 21. maja 2023 začel veljati zakon z dne 16. maja 2023 – naj se kot število dni trajanja kršitve šteje obdobje med 18. decembrom 2021, to je dnem, ki sledi dnevu izteka roka za prenos Direktive 2019/1937, in 20. majem 2023, to je dnem pred datumom začetka veljavnosti zakona, ki zagotavlja prenos te direktive. Iz tega izhaja, da je treba predlagani dnevni znesek 900 EUR (10×0,09×1000) pomnožiti s številom dni trajanja kršitve, to je 519 dni. Predlagani pavšalni znesek je torej 467.100 EUR.
Presoja Sodišča
41
Člen 260(3), prvi pododstavek, PDEU določa, da če Komisija pred Sodiščem vloži tožbo v skladu s členom 258 PDEU, ker zadevna država članica ni izpolnila obveznosti o obvestilu glede določb o prenosu direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom, lahko Komisija, kadar meni, da je ustrezno, določi višino pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki jo šteje za ustrezno v danih okoliščinah in katero naj zadevna država članica plača. V skladu s členom 260(3), drugi pododstavek, PDEU lahko Sodišče, če ugotovi neizpolnitev obveznosti, zadevni državi članici naloži plačilo pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki ne presega zneska, ki ga je določila Komisija, pri čemer obveznost plačila učinkuje od dneva, ki ga Sodišče določi v sodbi.
42
Ker je bilo ugotovljeno – kot izhaja iz točke 31 te sodbe – da Veliko vojvodstvo Luksemburg do izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju z dne 15. julija 2022, ni niti sprejelo zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos določb Direktive 2019/1937 v svoje nacionalno pravo, niti posledično ni o njih obvestilo Komisije, tako ugotovljena neizpolnitev obveznosti spada na področje uporabe člena 260(3) PDEU.
43
Poleg tega je treba opozoriti, da cilj, ki se uresničuje z mehanizmom iz člena 260(3) PDEU, ni le spodbuditi države članice, naj čim prej odpravijo neizpolnjevanje obveznosti, ki bi se brez take določbe lahko nadaljevalo, ampak tudi poenostaviti in pospešiti postopek naložitve denarnih sankcij v zvezi z neizpolnitvijo obveznosti obvestitve o nacionalnih določbah za prenos direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 57 in navedena sodna praksa).
44
Za dosego tega cilja člen 260(3) PDEU med drugim določa naložitev pavšalnega zneska kot denarne sankcije.
45
Naložitev plačila pavšalnega zneska temelji na presoji posledic neizpolnitve obveznosti zadevne države članice za zadevne zasebne in javne interese, zlasti če je neizpolnitev obveznosti trajala dlje časa (glej v tem smislu sodbo z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 59 in navedena sodna praksa).
46
Komisija v zvezi s tem naravo in višino predlaganih denarnih sankcij utemeljuje ob upoštevanju smernic, ki jih je sprejela, kot so smernice iz njenih sporočil, ki – čeprav za Sodišče niso zavezujoče – prispevajo k zagotovitvi preglednosti, predvidljivosti in pravne varnosti v zvezi z ravnanjem Komisije (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 60 in navedena sodna praksa).
47
Kar zadeva primernost naložitve plačila pavšalnega zneska, Sodišče v vsaki zadevi glede na okoliščine primera, o katerem odloča, ter glede na stopnjo prepričevanja in odvračanja, ki se mu zdi potrebna, določi primerne denarne sankcije, da se med drugim preprečijo ponovne podobne kršitve prava Unije (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 62 in navedena sodna praksa).
48
V obravnavani zadevi celota pravnih in dejanskih elementov v zvezi z ugotovljeno neizpolnitvijo obveznosti kaže na to, da je treba za učinkovito preprečevanje poznejših podobnih kršitev prava Unije sprejeti odvračilni ukrep, kot je naložitev pavšalnega zneska.
49
Kar zadeva izračun tega pavšalnega zneska, je treba opozoriti, da je na podlagi člena 260(3) PDEU le Sodišče pristojno za naložitev denarne sankcije državi članici. Vendar ima Sodišče v okviru postopka, začetega na podlagi te določbe, le omejeno polje proste presoje, saj ga, če ugotovi neizpolnitev obveznosti, predlogi Komisije zavezujejo glede narave denarne sankcije, ki jo lahko naloži, in glede maksimalnega zneska sankcije, ki ga lahko določi (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 67 in navedena sodna praksa).
50
V okviru polja proste presoje na tem področju, kot je omejeno s predlogi Komisije, Sodišče, kakor je bilo opozorjeno v točki 47 te sodbe, pavšalni znesek, katerega plačilo se lahko naloži državi članici na podlagi člena 260(3) PDEU, določi tako, da je ta znesek po eni strani prilagojen okoliščinam in po drugi strani sorazmeren s storjeno kršitvijo. Med upoštevnimi dejavniki v zvezi s tem so zlasti elementi, kot so resnost ugotovljene neizpolnitve obveznosti, obdobje njenega trajanja in plačilna zmožnost zadevne države članice (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točki 68 in 87 ter navedena sodna praksa).
51
Opozoriti je treba tudi, da v okviru tega polja proste presoje smernice, kot so sporočila Komisije, za Sodišče niso zavezujoče, vseeno pa prispevajo k zagotovitvi preglednosti, predvidljivosti in pravne varnosti v zvezi z ravnanjem Komisije, kadar ta institucija Sodišču daje predloge (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 69 in navedena sodna praksa).
52
V obravnavani zadevi se je Komisija za utemeljitev predloga, naj se Velikemu vojvodstvu Luksemburg naloži plačilo pavšalnega zneska, ter za določitev tega zneska oprla na Sporočilo iz leta 2023.
53
Na prvem mestu, kar zadeva resnost ugotovljene neizpolnitve obveznosti, je iz točke 3.2 Sporočila iz leta 2023 razvidno, da se po mnenju Komisije opustitev obvestitve o določbah, ki omogočajo prenos direktive, sprejete v skladu z zakonodajnim postopkom, vedno šteje za resno. Zato naj bi ta neizpolnitev obveznosti upravičevala samodejno uporabo koeficienta resnosti v vrednosti 10.
54
Veliko vojvodstvo Luksemburg izpodbija višino tega koeficienta in samodejnost njegove uporabe v okoliščinah ugotovljene neizpolnitve obveznosti.
55
V zvezi s tem je treba spomniti, da sta obveznost sprejetja določb za zagotovitev popolnega prenosa direktive in obveznost obvestitve Komisije o teh določbah bistveni obveznosti držav članic za zagotovitev polnega učinka prava Unije ter da je treba zato za neizpolnitev teh obveznosti šteti, da je nedvomno resna (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 72 in navedena sodna praksa).
56
V obravnavani zadevi je treba poudariti, da je Direktiva 2019/1937 ključni instrument prava Unije, saj na podlagi člena 1 v povezavi z uvodno izjavo 1 določa skupne minimalne standarde, ki zagotavljajo visoko raven uravnotežene in učinkovite zaščite oseb, ki prijavijo kršitve tega prava na področjih, na katerih bi take kršitve lahko še posebej škodovale splošnemu interesu. Ta direktiva namreč z vzpostavitvijo sistema za zaščito oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije v poklicnem okviru, prispeva k preprečevanju škodovanja javnemu interesu na posebej občutljivih področjih, kot so javna naročila, preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma, varstvo okolja ali finančni interesi Unije. Tako določbe navedene direktive določajo obveznost subjektov tako javnega kot zasebnega sektorja, da vzpostavijo notranje kanale za prijavo, postopke za prejemanje in spremljanje prijav, hkrati pa zagotavljajo pravice oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije, in pogoje, pod katerimi so te osebe lahko upravičene do tako določene zaščite (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 73).
57
Neprenos določb Direktive 2019/1937 v predpisanem roku pa nujno posega v spoštovanje prava Unije ter njegovo enotno in učinkovito uporabo, saj je mogoče, da kršitve tega prava ne bodo prijavljene, če osebe, ki vedo za take kršitve, ne bodo deležne zaščite pred morebitnimi povračilnimi ukrepi (glej v tem smislu sodbo z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 74).
58
V skladu z navedenim mora biti znesek denarnih sankcij, naloženih državi članici na podlagi člena 260(3) PDEU, primeren okoliščinam in sorazmeren s storjeno kršitvijo (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 75), kakor je bilo opozorjeno v točki 50 te sodbe.
59
Zato je Sodišče razsodilo, da samodejna uporaba istega koeficienta resnosti v vseh primerih neobstoja popolnega prenosa direktive in posledično neobvestitve o ukrepih za prenos te direktive nujno preprečuje prilagoditev zneska denarnih sankcij okoliščinam, ki so značilne za kršitev, in naložitev sorazmernih sankcij (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 76).
60
V zvezi s tem je Sodišče pojasnilo, da Komisija s tem, da je predpostavila, da je treba kršitev obveznosti obvestitve o ukrepih za prenos direktive šteti za enako resno kršitev ne glede na to, za katero direktivo gre, ne more prilagoditi denarnih sankcij glede na posledice neizpolnitve te obveznosti za zasebne in javne interese, kot je določeno v točki 3.2.2 Sporočila iz leta 2023 (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 77).
61
V obravnavani zadevi je neizpolnitev obveznosti sprejetja zakonov in drugih predpisov, potrebnih za prenos Direktive 2019/1937, posebej resna, ker – kot je bilo poudarjeno v točki 56 te sodbe – določbe te direktive v delu, v katerem se nanašajo na zaščito oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije na področjih, ki jih ta ureja, prispevajo k zagotavljanju enotne in učinkovite uporabe tega prava (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 79).
62
V zvezi z olajševalnimi okoliščinami, na katere se sklicuje Veliko vojvodstvo Luksemburg, je treba na eni strani navesti, da sprejetje zakonodaje, s katero je zajeto področje uporabe, ki presega področje uporabe Direktive 2019/1937, ne more vplivati na presojo resnosti neizpolnitve obveznosti, ker gre za namerno odločitev države članice, ki je bila v obravnavanem primeru sprejeta na škodo prenosa te direktive v predpisanem roku.
63
Na drugi strani je treba v zvezi s tem, da Veliko vojvodstvo Luksemburg trdi, da je v okviru sodelovanja s Komisijo ravnalo pregledno in hitro, opozoriti, da imajo države članice na podlagi člena 4(3) PEU vsekakor obveznost lojalnega sodelovanja s Komisijo, kar pomeni, da mora vsaka država članica tej instituciji olajšati izpolnjevanje naloge, ki je v skladu s členom 17 PEU to, da kot varuhinja Pogodb skrbi za uporabo prava Unije pod nadzorom Sodišča. Zato bi se lahko kot olajševalna okoliščina pri presoji resnosti kršitve upoštevalo le sodelovanje s Komisijo, ki bi izkazovalo ukrepe z jasno namero, da se v najkrajšem možnem času izpolnijo obveznosti iz direktive (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 98 in navedena sodna praksa).
64
V obravnavani zadevi pa je treba ugotoviti, da Veliko vojvodstvo Luksemburg ni ravnalo zgledno hitro s tem, da je potrebovalo 8 mesecev od izteka dvomesečnega roka, ki je začel teči z vročitvijo obrazloženega mnenja z dne 15. julija 2022, in približno 17 mesecev od izteka roka, določenega v členu 26(1) Direktive 2019/1937, za uskladitev z obveznostmi, ki jih ima na podlagi te direktive.
65
Na drugem mestu, v okviru presoje trajanja kršitve je treba spomniti, da se, kar zadeva začetek obdobja, ki ga je treba upoštevati pri določitvi pavšalnega zneska, za oceno trajanja zadevne neizpolnitve obveznosti ne upošteva datum izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju Komisije, ampak datum izteka roka za prenos, določenega v zadevni direktivi (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 80 in navedena sodna praksa).
66
Ni pa sporno, da Veliko vojvodstvo Luksemburg do izteka roka za prenos iz člena 26(1) Direktive 2019/1937, to je do 17. decembra 2021, ni sprejelo zakonov in drugih predpisov, potrebnih za zagotovitev prenosa te direktive, in zato Komisije tudi ni obvestilo o teh določbah, kar ni v skladu s tem, kar določa člen 26(3) navedene direktive. Iz tega sledi, da je zadevna neizpolnitev obveznosti, ki se je končala šele 20. maja 2023 z začetkom veljavnosti zakona z dne 16. maja 2023, trajala skoraj leto in pol.
67
Na tretjem mestu, kar zadeva plačilno zmožnost zadevne države članice, je iz sodne prakse Sodišča razvidno, da je treba – brez poseganja v možnost Komisije, da predlaga finančne sankcije na podlagi več meril, zlasti zaradi ohranjanja razumne razlike med različnimi državami članicami – upoštevati BDP te države kot prevladujoči dejavnik za presojo njene plačilne zmožnosti ter za določitev dovolj odvračilnih in sorazmernih sankcij, da se v prihodnje učinkovito preprečijo podobne kršitve prava Unije (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 81 in navedena sodna praksa).
68
V zvezi s tem je Sodišče že večkrat razsodilo, da je treba upoštevati nedavno gibanje BDP države članice, kot je razvidno na dan, ko Sodišče presoja dejansko stanje (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 82 in navedena sodna praksa).
69
V obravnavani zadevi je faktor „n“, ki predstavlja plačilno zmožnost zadevne države članice v primerjavi s plačilno zmožnostjo drugih držav članic in ki ga Komisija uporablja v skladu s točkama 3.4 in 4.2 Sporočila iz leta 2023, opredeljen kot geometrijska sredina BDP zadevne države članice glede na povprečje BDP držav članic, ki predstavlja dve tretjini izračuna faktorja „n“, in geometrijska sredina števila prebivalcev zadevne države članice glede na povprečno število prebivalcev držav članic, ki predstavlja eno tretjino izračuna faktorja „n“, kot izhaja iz enačbe, navedene v točki 9 te sodbe. Komisija to metodo izračuna faktorja „n“ utemeljuje s ciljem ohranjanja razumnega odstopanja med faktorji „n“ držav članic v primerjavi z izračunom, ki temelji izključno na BDP držav članic, in s ciljem, da se zagotovi določena stabilnost pri izračunu faktorja „n“, saj je malo verjetno, da bi se število prebivalcev na letni ravni znatno spreminjalo (sodba z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točka 83 in navedena sodna praksa).
70
Vendar je Sodišče razsodilo, da pri določitvi plačilne zmožnosti zadevne države članice ni mogoče v metodo izračuna faktorja „n“ vključiti upoštevanja demografskega merila v skladu s podrobnimi pravili iz točk 3.4 in 4.2 Sporočila iz leta 2023 (glej v tem smislu sodbo z dne 25. aprila 2024, Komisija/Poljska (Direktiva o žvižgačih), C‑147/23, EU:C:2024:346, točke od 84 do 86).
71
Zato je treba v skladu s sodno prakso, na katero je opozorjeno v točki 67 te sodbe, in ob neobstoju upoštevnega merila, ki bi ga Komisija navedla za zagotovitev stabilnosti izračuna in ohranitev razumnega odstopanja med faktorji „n“ držav članic, pavšalni znesek določiti ob upoštevanju povprečja BDP Velikega vojvodstva Luksemburg v zadnjih treh letih.
72
Glede na te preudarke in glede na polje proste presoje, ki ga ima Sodišče na podlagi člena 260(3) PDEU, ki določa, da Sodišče pri določitvi pavšalnega zneska ne sme določiti zneska, ki bi presegal znesek, ki ga je določila Komisija, je treba ugotoviti, da je treba za učinkovito preprečevanje poznejših kršitev, ki bi bile podobne tej, ki izhaja iz kršitve člena 26(1) Direktive 2019/1937 ter ki posega v polni učinek prava Unije, naložiti pavšalni znesek v višini 375.000 EUR.
Stroški
73
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Komisija predlagala, naj se Velikemu vojvodstvu Luksemburg naloži plačilo stroškov, in ker to s svojimi razlogi ni uspelo, se mu naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške Komisije.
Iz teh razlogov je Sodišče (šesti senat) razsodilo:
1.
Veliko vojvodstvo Luksemburg s tem, da do izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju Evropske komisije z dne 15. julija 2022, ni sprejelo zakonov in drugih predpisov, potrebnih za uskladitev z Direktivo (EU) 2019/1937 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2019 o zaščiti oseb, ki prijavijo kršitve prava Unije, ter posledično s tem, da Komisije ni obvestilo o njih, ni izpolnilo obveznosti iz člena 26(1) in (3) te direktive.
2.
Velikemu vojvodstvu Luksemburg se naloži, naj Evropski komisiji plača pavšalni znesek v višini 375.000 EUR.
3.
Veliko vojvodstvo Luksemburg nosi svoje stroške in stroške Evropske komisije.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.