62009CJ0375_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑375/09,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Sąd Najwyższy (Polsko) ze dne 15. července 2009, došlým Soudnímu dvoru dne 23. září 2009, v řízení
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
proti
Tele2 Polska sp. z o.o., nyní Netia SA,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení V. Skouris, předseda, A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, D. Šváby, předsedové senátů, A. Rosas, E. Juhász (zpravodaj), J. Malenovský, E. Levits a A. Ó Caoimh, soudci,
generální advokát: J. Mazák,
vedoucí soudní kanceláře: K. Malacek, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 21. září 2010,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za polskou vládu M. Dowgielewiczem, jakož i K. Zawisza a M. Laszukem, jako zmocněnci,
– za českou vládu M. Smolkem, jako zmocněncem,
– za Evropskou komisi F. Castillem de la Torre a K. Mojzesowicz, jako zmocněnci,
– za Kontrolní úřad ESVO X. Lewisem a M. Schneiderem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 7. prosince 2010,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 5 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (Úř. věst. 2003, L 1, s. 1, Zvl. vyd. 08/02, s. 205, dále jen „nařízení“).
2. Projednávaná žádost byla předložena v rámci sporu mezi Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů, dále jen „Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji“) a společností Tele2 Polska sp. z o.o, nyní Netia SA, ve věci rozhodnutí přijatého uvedeným předsedou na základě článku 82 ES.
Právní rámec
Právní úprava Unie
3. První věta prvního bodu odůvodnění nařízení stanoví:
„Aby byl vytvořen systém, který zajistí, že hospodářská soutěž na společném trhu nebude narušována, musí být články 81 a 82 Smlouvy používány ve Společenství účinně a jednotně.“
4. První věta osmého bodu odůvodnění nařízení uvádí:
„Aby bylo zajištěno účinné prosazování pravidel hospodářské soutěže Společenství a řádné fungování mechanismů spolupráce podle tohoto nařízení, je nezbytné zavázat orgány pro hospodářskou soutěž a soudy členských států, aby používaly též články 81 [ES] a 82 [ES] v případě, že použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na dohody a jednání, které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy.“
5. Podle čtrnáctého bodu odůvodnění nařízení:
„Ve výjimečných případech, kdy to vyžaduje veřejný zájem Společenství, může být rovněž vhodné, aby Komise přijala rozhodnutí deklaratorní povahy, které konstatuje, že neplatí zákaz podle článku 81 [ES] nebo 82 [ES], za účelem vyjasnění právních předpisů a zajištění jejich jednotného uplatňování ve Společenství, zejména v souvislosti s novými druhy dohod nebo jednání, pro které dosud není stanovena judikatura a správní praxe.“
6. Článek 3 odst. 1 nařízení stanoví:
„Pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na dohody, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě ve smyslu čl. 81 odst. 1 [ES], které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy ve smyslu uvedeného ustanovení, použijí také článek 81 [ES] na takové dohody, rozhodnutí nebo jednání ve vzájemné shodě. Pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na zneužití zakázané článkem 82 Smlouvy, použijí také článek 82 [ES].“
7. Článek 5 nařízení, nadepsaný „Pravomoci orgánů pro hospodářskou soutěž členských států“, stanoví:
„Orgány pro hospodářskou soutěž členských států mají pravomoc používat články 81 [ES] a 82 [ES] v jednotlivých případech. Za tímto účelem mohou z vlastního podnětu nebo na základě stížnosti přijímat tato rozhodnutí:
– požadovat ukončení protiprávního jednání,
– nařizovat předběžná opatření,
– přijímat závazky,
– ukládat pokuty, penále nebo jiné sankce stanovené vnitrostátními právními předpisy.
Pokud na základě informací, které mají k dispozici, nejsou splněny podmínky zákazu, mohou také rozhodnout, že není důvod k jejich zásahu.“
8. Podle článku 10 nařízení:
„Pokud to vyžaduje veřejný zájem Společenství týkající se použití článků 81 [ES] a 82 [ES], může Komise z vlastního podnětu svým rozhodnutím konstatovat, že článek 81 [ES] není použitelný na dohodu, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě buď proto, že podmínky čl. 81 odst. 1 [ES] nejsou splněny, nebo proto, že jsou splněny podmínky čl. 81 odst. 3 [ES].
Komise může rovněž učinit takové konstatování, pokud jde o článek 82 [ES].“
Vnitrostátní právo
9. Článek 8 zákona ze dne 15. prosince 2000 o ochraně hospodářské soutěže a spotřebitelů (ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, Dz. U z roku 2005, č. 244, částka 2080) ve znění použitelném na skutkový stav v původním řízení (dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěže a spotřebitelů“) stanoví:
„1. Zneužití dominantního postavení na dotčeném trhu jedním nebo více podniky je zakázáno.
[...]
3. Jednání představující zneužití dominantního postavení je neplatné v plném rozsahu nebo v části odpovídající tomuto zneužití.
10. Článek 11 zákona o ochraně hospodářské soutěže a spotřebitelů stanoví:
„1.[Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji] vydá rozhodnutí, že k jednání omezujícímu hospodářskou soutěž nedošlo, pokud nezjistí porušení zákazů stanovených v článcích 5 nebo 8.
[…]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
11. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji jednající jako vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž ve smyslu článku 3 odst. 1 nařízení, zahájil řízení proti společnosti Telekomunikacja Polska SA, která byla podezřelá z porušení článku 8 zákona o ochraně hospodářské soutěže a spotřebitelů a článku 82 ES. Na závěr tohoto řízení konstatoval, že jednání dotčeného podniku, který má dominantní postavení na trhu, nepředstavovalo zneužití tohoto postavení, a že toto jednání tudíž neporušuje vnitrostátní právo a článek 102 SFEU. V důsledku toho Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji přijal na základě vnitrostátního práva rozhodnutí kterým konstatoval, že dotčený podnik neprováděl žádné omezující praktiky, zatímco pokud jde o porušení článku 102 SFEU, prohlásil, že rozhodnutí ve věci je bezpředmětné.
12. Společnost Tele2 Polska sp. z o.o., nyní Netia SA, toto rozhodnutí napadla.
13. Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (okresní soud – soud pro ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů) uvedené rozhodnutí zrušil a Sąd Apelacyjny w Warszawie (odvolací soud ve Varšavě) zrušení téhož rozhodnutí potvrdil s odůvodněním, že Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji měl přijmout rozhodnutí konstatující neexistenci omezujících praktik na základě článku 102 SFEU, jelikož posledně uvedený takové rozhodnutí přijal na základě zákazu zneužití dominantního postavení stanoveného vnitrostátním právem.
14. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji podal k Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud) kasační stížnost, ve které uvedl, že mu nařízení neumožňuje, aby přijal negativní rozhodnutí ve věci samé, pokud jde o posouzení souladu praktik dotyčného podniku s článkem 102 SFEU.
15. Podle Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji článek 5 nařízení upravuje pravomoc vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž a omezuje rozhodovací možnosti těchto orgánů. Na základě uvedeného článku mu nebyla přiznána žádná pravomoc k tomu, aby přijal negativní rozhodnutí ve věci samé, pokud jde o posouzení souladu praktik podniků s článkem 102 SFEU. Proto, když bylo v závěru řízení vedeného proti společnosti Telekomunikacja Polska SA patrné, že se tento podnik nedopustil zneužití dominantního postavení ve smyslu článku 102 SFEU, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji přijal rozhodnutí ukončující toto řízení, bez toho, aby rozhodl ve věci samé. Článek 5 nařízení uvádí čtyři typy rozhodnutí ve věci samé a žádné z nich nestanoví, že vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž může konstatovat neexistenci protiprávního jednání. Navíc, článek 10 nařízení, který Komisi přiznává právo přijmout ve veřejném zájmu Společenství z vlastního podnětu rozhodnutí konstatující nepoužitelnost článku 102 SFEU na některé praktiky podniku, nepřiznává takové právo vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž. Podle Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji má článek 10 nařízení zabránit tomu, aby mohly vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž Komisi zbavit veškeré možnosti konstatovat porušení článků 101 SFEU nebo 102 SFEU tím, že přijmou rozhodnutí, že nedošlo k porušení těchto ustanovení, vzhledem k zásadě ne bis in idem.
16. Sąd Najwyższy má za to, že procesní autonomie je v tomto případě omezena, a není tak možné, aby Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji přijal rozhodnutí konstatující, že jednání neomezuje hospodářskou soutěž, neboť toto rozhodnutí se nenachází ve výčtu rozhodnutí obsaženém v článku 5 prvním pododstavci druhé větě nařízení.
17. Sąd Najwyższy dále uvádí, že teleologický a funkční výklad článku 5 druhého pododstavce nařízení ve spojení s článkem 5 prvním pododstavcem druhou větou nařízení a dalšími ustanoveními nařízení by vnitrostátnímu orgánu pro hospodářskou soutěž umožňoval přijmout takové rozhodnutí, jako je dotčené rozhodnutí. Znění článku 5 druhého pododstavce nařízení, který stanoví, že vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž mohou rozhodnout, že „není důvod k jejich zásahu“, pokud nejsou splněny podmínky zákazu, takovou možnost nevylučuje.
18. S ohledem na výše uvedené se Sąd Najwyższy rozhodl řízení přerušit a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
1. Musí být článek 5 nařízení […] vykládán v tom smyslu, že vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž nemůže přijmout rozhodnutí, kterým se konstatuje, že jednání neomezuje hospodářskou soutěž ve smyslu článku 82 ES, pokud po provedeném řízení shledá, že podnik neporušil zákaz zneužití dominantního postavení vyplývající z tohoto ustanovení Smlouvy?
2. V případě kladné odpovědi na první otázku: musí být článek 5 [druhý pododstavec] nařízení [...], za předpokladu, že ustanovení vnitrostátního práva hospodářské soutěže vnitrostátnímu orgánu pro hospodářskou soutěž umožňují, aby ukončil řízení o protisoutěžních praktikách – pokud bylo zjištěno, že jednání podniku neporušuje zákaz vyplývající z článku 82 ES – výlučně tak, že přijme rozhodnutí, kterým konstatuje, že jednání neomezuje hospodářskou soutěž, vykládán v tom smyslu, že představuje přímý právní základ pro rozhodnutí tohoto orgánu, kterým se konstatuje, že „není důvod k jeho zásahu?“
K předběžným otázkám
K první otázce
19. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda článek 5 nařízení musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž, pokud za účelem použití článku 102 SFEU zkoumá, zda jsou splněny podmínky pro použití tohoto článku a v návaznosti na tento přezkum je toho názoru, že ke zneužívajícímu jednání nedošlo, mohl přijmout rozhodnutí, že uvedený článek porušen nebyl.
20. Nejprve je třeba uvést, že podle článku 3 odst. 1 nařízení, pokud vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž použijí vnitrostátní právní právo hospodářské soutěže na zneužívající jednání podniku v dominantním postavením na trhu, které by mohlo ovlivnit obchod mezi členskými státy, jsou povinny použít také článek 102 SFEU.
21. Článek 5 první pododstavec nařízení podrobněji upravuje pravomoc orgánů pro hospodářskou soutěž členských států za účelem používání článků 101 SFEU a 102 SFEU v jednotlivých případech. Podle uvedených ustanovení tyto orgány, rozhodující ve věci samé, mohou z vlastního podnětu nebo na základě stížnosti přijímat následující rozhodnutí: požadovat ukončení protiprávního jednání, nařizovat předběžná opatření, přijímat závazky a ukládat pokuty, penále nebo jiné sankce stanovené vnitrostátním právem.
22. Pokud se podle článku 5 druhého pododstavce nařízení, vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž na základě informací, které mají k dispozici, domnívají, že nejsou splněny podmínky zákazu, mohou rozhodnout, že není důvod k jejich zásahu.
23. Znění posledně uvedeného ustanovení jasně uvádí, že v takové situaci je pravomoc vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž omezena na přijetí rozhodnutí, že není důvod k jeho zásahu.
24. Toto omezení pravomoci vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž je podpořeno vymezením rozhodovací pravomoci Komise v případě, že nedošlo k porušení článků 101 a 102 SFEU. Komise může podle článku 10 nařízení rozhodnutím konstatovat, že články 81 ES a 82 nejsou použitelné.
25. Čtrnáctý bod odůvodnění nařízení uvádí, že takové rozhodnutí Komise, jež má deklaratorní povahu, může být přijato „ve výjimečných případech“. Jeho cílem je, podle tohoto bodu odůvodnění „vyjasnění právních předpisů a zajištění jejich jednotného uplatňování v [Unii], zejména v souvislosti s novými druhy dohod nebo jednání, pro které dosud není stanovena judikatura a správní praxe“.
26. Soudní dvůr mimoto konstatoval, že s cílem zaručit soudržné uplatňování pravidel hospodářské soutěže v členských státech zavedlo nařízení mechanismus spolupráce mezi Komisí a vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž v rámci obecné zásady loajální spolupráce (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 11. června 2009, X, C‑429/07, Sb. rozh. s. I‑4833, bod 20 a 21).
27. Pokud by vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž bylo umožněno, aby přijímaly rozhodnutí konstatující, že nedošlo k porušení článku 102 SFEU, byl by zpochybněn systém spolupráce zavedený nařízením a byla by narušena pravomoc Komise.
28. Takové „negativní“ rozhodnutí ve věci samé by totiž mohlo ohrozit jednotné používání článků 101 a 102 SFEU, které je jedním z cílů nařízení, zdůrazněným jeho prvním bodem odůvodnění, jelikož by mohlo Komisi bránit v pozdějším konstatování, že dotčené praktiky porušují tato ustanovení práva Unie.
29. Jak ze znění a struktury nařízení, tak z cíle, který sleduje, vyplývá, že pouze Komise může konstatovat, že nebyl porušen článek 102 SFEU, a to i když je tento článek použit v řízení vedeném vnitrostátním orgánem pro hospodářskou soutěž.
30. V důsledku toho je třeba odpovědět na první otázku tak, že článek 5 nařízení musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž, pokud za účelem použití článku 102 SFEU zkoumá, zda jsou splněny podmínky pro použití tohoto článku a v návaznosti na tento přezkum je toho názoru, že ke zneužívajícímu jednání nedošlo, mohl přijmout rozhodnutí, že uvedený článek porušen nebyl.
Ke druhé otázce
31. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda je čl. 5 druhý pododstavec nařízení přímo použitelný a zda vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž, který je toho názoru, že podmínky pro zákaz jednání podle článku 102 SFEU nejsou splněny, může na tomto základě ukončit řízení zahájené proti podniku tím, že přijme rozhodnutí, kterým konstatuje, že není důvod k jeho zásahu, zatímco vnitrostátní právo za takových okolností stanoví výlučně možnost přijmout negativní rozhodnutí ve věci samé.
32. Z odpovědi na první otázku vyplývá, že vnitrostátní orgán hospodářské soutěže nemůže přijmout rozhodnutí, že nedošlo k porušení článku 102 SFEU. Podle článku 5 druhého pododstavce nařízení však takový orgán nicméně může, domnívá-li se na základě informací, které má k dispozici, že nejsou splněny podmínky pro zákaz jednání podle článku 102 SFEU, rozhodnout, že není důvod k jeho zásahu.
33. V tomto ohledu je třeba připomenout, že pouze nestanoví-li právo Unie konkrétní pravidlo, může vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž použít svá vnitrostátní pravidla.
34. Vzhledem k tomu, že článek 5 nařízení je podle článku 288 SFEU přímo použitelný ve všech členských státech, brání v projednávané věci použití vnitrostátního pravidla, které stanoví ukončení řízení vedeného podle článku 102 SFEU rozhodnutím, že k porušení uvedeného článku nedošlo.
35. Na druhou otázku je tudíž třeba odpovědět v tom smyslu, že čl. 5 druhý pododstavec nařízení je přímo použitelný a brání použití pravidla vnitrostátního práva, které stanoví ukončení řízení vedeného podle článku 102 SFEU rozhodnutím, že k porušení uvedeného článku nedošlo.
K nákladům řízení
36. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1) Článek 5 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž, pokud za účelem použití článku 102 SFEU zkoumá, zda jsou splněny podmínky pro použití tohoto článku, a v návaznosti na tento přezkum je toho názoru, že ke zneužívajícímu jednání nedošlo, mohl přijmout rozhodnutí, že uvedený článek porušen nebyl.
2) Článek 5 druhý pododstavec nařízení č. 1/2003 je přímo použitelný a brání použití pravidla vnitrostátního práva, které stanoví ukončení řízení vedeného podle článku 102 SFEU rozhodnutím, že k porušení uvedeného článku nedošlo.