NÁVRHY
GENERÁLNEHO
ADVOKÁTA
MICHAL
BOBEK
prednesené
29. júla
2019 (1)
Vec C‑418/18 P
Puppinck a i.
proti
Európskej komisii
„Odvolanie – Inštitucionálne právo – Európska iniciatíva občanov (EIO) – Článok 11 ods. 4 ZEÚ – Financovanie EÚ vzťahujúce sa na činnosti, ktoré zahŕňajú zničenie ľudských embryí – Výskumná politika – Verejné zdravie – Rozvojová spolupráca – EIO, ktorá získala potrebné vyhlásenia o podpore – Oznámenie Komisie podľa článku 10 ods. 1 písm. c) nariadenia (EÚ) č. 211/2011 – Povinnosti Komisie v súvislosti s úspešnou EIO – Úroveň súdneho preskúmania“
I.      Úvod
1.        Patrick
Grégor
Puppinck a šesť
ďalších
osôb
(ďalej
len
„odvolatelia“)
tvoria
občiansky
výbor
Európskej
iniciatívy
občanov
nazvanej
„Uno
di
noi“
(„Jeden z nás“)
(ďalej
len
„EIO“).
Európska
komisia
túto
EIO
zaregistrovala.
Následne
sa
EIO
podarilo
získať
viac
ako
milión
podpisov.
Iniciatíva
tak
dosiahla
potrebný
počet
podpisov a bola
predložená
Komisii,
ktorá
prijala
členov
občianskeho
výboru
EIO. V Európskom
parlamente
prebehlo
vypočutie s cieľom
otvoriť diskusiu o tejto
iniciatíve.
Komisia
napokon
sformulovala
oznámenie, v ktorom
vysvetlila
svoje
rozhodnutie
neprijať
nijaké
opatrenia
na
uskutočnenie
cieľov
EIO.
2.        Odvolatelia
sa
obrátili
na
Všeobecný
súd s návrhom
zrušiť
toto
oznámenie.
Všeobecný
súd
im
nevyhovel.
Týmto
odvolaním
odvolatelia
napádajú
prvostupňové
rozhodnutie
Všeobecného
súdu.(2)
3.        EIO
je
jedným z nových
prostriedkov
zavedených
Lisabonskou
zmluvou,
ktorého
cieľom
je
podporiť
účasť
občanov
na
demokratickom
živote
Európskej
únie.
Nariadenie
(EÚ) č. 211/2011(3) vytvára
legislatívny
rámec
EIO.
Tento
nástroj
už
bol
niekoľkokrát
predmetom
konaní
na
súdoch
EÚ v súvislosti s rozhodnutiami
Komisie o zamietnutí
zaregistrovania
EIO.(4)
4.        Prejednávaná
vec
je
nová v tom,
že
Súdny
dvor
bude
prvýkrát
rozhodovať o konaní
Komisie
nasledujúcom
po
podaní
„úspešnej
EIO“
(v zmysle
dosiahnutia
potrebného
počtu
podpisov).
„Jeden z nás“
je
jednou z iba
štyroch
EIO,
ktorým
sa
podarilo
získať
požadovaný
počet
podpisov.(5) To
prináša
dve
dôležité
principiálne
otázky
vyplývajúce z tejto
veci:
po
prvé,
je
Komisia
na
základe
úspešnej
EIO
povinná
predložiť
konkrétne
legislatívne
návrhy? A po
druhé,
aká
úroveň
súdneho
preskúmania
sa
má
uplatniť
pri
posudzovaní
stanoviska
Komisie
po
podaní
úspešnej
EIO?
II.    Právny rámec EÚ
5.        Podľa
odôvodnenia
1
nariadenia o EIO
„[ZEÚ]
posilňuje
občianstvo
Únie a ďalej
zlepšuje
demokratické
fungovanie
Únie
okrem
iného
tým,
že
stanovuje
právo
každého
občana
zúčastňovať
sa
na
demokratickom
živote
Únie
prostredníctvom
európskej
iniciatívy
občanov.
Tento
postup
umožňuje
občanom,
aby
sa
priamo
obracali
na
Komisiu
so
žiadosťou o to,
aby
predložila
návrh
právneho
aktu
Únie
na
účely
uplatňovania
zmlúv,
čo
je
právo
podobné
právomoci
Európskeho
parlamentu
podľa
článku
225
[ZFEÚ] a Rady
podľa
článku
241
ZFEÚ“.
6.        Odôvodnenie
20
nariadenia o EIO
stanovuje:
„Komisia
by
mala
posúdiť
iniciatívu
občanov a osobitne
vymedziť
svoje
právne a politické
závery.
Mala
by
stanoviť
aj
opatrenia,
ktoré
má v úmysle
prijať v reakcii
na
túto
iniciatívu, v lehote
troch
mesiacov. S cieľom
preukázať,
že
iniciatíva
občanov
podporená
najmenej
miliónom
občanov
Únie a jej
prípadné
nadväzné
opatrenia
sa
dôkladne
preskúmali,
Komisia
by
mala
jasne,
zrozumiteľne a podrobne
vysvetliť
dôvody
na
zamýšľané
opatrenia a rovnako
by
mala
vysvetliť
dôvody,
ak
nemá v úmysle
prijať
žiadne
opatrenia.
Keď
Komisia
dostane
iniciatívu
občanov
podporenú
požadovaným
počtom
signatárov,
ktorá
spĺňa
ostatné
požiadavky
tohto
nariadenia,
organizátori
by
mali
byť
oprávnení
prezentovať
túto
iniciatívu
na
verejnom
vypočutí
na
úrovni
Únie“.
7.        Podľa
článku
2 ods. 1
nariadenia o EIO
„iniciatíva
občanov“
je
„iniciatíva
predložená
Komisii v súlade s týmto
nariadením,
ktorou
sa
Komisia
vyzýva,
aby v rámci
svojich
právomocí
predložila
vhodný
návrh
vo
veciach, o ktorých
sa
občania
domnievajú,
že
na
účely
uplatňovania
zmlúv
je
potrebný
právny
akt
Únie, a ktorú
podporil
najmenej
jeden
milión
oprávnených
signatárov
pochádzajúcich
najmenej z jednej
štvrtiny
všetkých
členských
štátov“.
8.        Článok 10 nariadenia o EIO určuje postup posudzovania iniciatívy občanov Komisiou. V zmysle tohto ustanovenia:
„1.      Keď
Komisia
dostane
iniciatívu
občanov v súlade s článkom
9:
…
c)      do
troch
mesiacov
uvedie v oznámení
svoje
právne a politické
závery o iniciatíve
občanov,
prípadné
opatrenia,
ktoré
má v úmysle
prijať, a odôvodnenie,
prečo
tieto
opatrenia
prijme
alebo
neprijme.
2.      O oznámení
uvedenom v odseku
1 písm. c)
Komisia
informuje
organizátorov,
Európsky
parlament a Radu a zverejní
ho.“
9.        Podľa článku 11 nariadenia o EIO „ak sú splnené podmienky uvedené v článku 10 ods. 1 písm. a) a b) a v lehote stanovenej v článku 10 ods. 1 písm. c), sa organizátorom poskytne možnosť prezentovať iniciatívu občanov na verejnom vypočutí. Komisia a Európsky parlament zabezpečia, že sa toto vypočutie zorganizuje v Európskom parlamente prípadne spoločne s inými inštitúciami a orgánmi Únie, ktoré by sa chceli zúčastniť, a že Komisia je zastúpená na primeranej úrovni“.
III. Skutkové okolnosti
10.      Komisia
zaregistrovala
11. mája
2012
EIO
„Jeden z nás“ v zmysle
článku
4 ods. 2
nariadenia o EIO.(6) Predmet
EIO
bol
vymedzený v online
registri,
ktorý
dáva
Komisia k dispozícii,
takto:
„právna
ochrana
dôstojnosti,
práva
na
život a integritu
každej
ľudskej
bytosti
od
počatia, v oblastiach
[právomoci
EÚ], v ktorých
má
takáto
ochrana
osobitnú
dôležitosť“.
Ciele
EIO
boli
opísané
takto:
„ľudské
embryo
si z hľadiska
svojej
dôstojnosti a integrity
zaslúži
rešpekt.
Toto
je
uvedené v rozsudku
[Súdneho
dvora
Európskej
únie]
vo
veci
Brüstle,
ktorý
definuje
ľudské
embryo
ako
začiatok
vývoja
ľudskej
bytosti.
Aby
sa
zabezpečil
súlad v oblastiach
právomoci,
kde
je v stávke
život
ľudského
embrya,
mala
by
[Európska
únia]
zaviesť
zákaz a skoncovať s financovaním
aktivít,
pri
ktorých
sa
predpokladá
ničenie
ľudských
embryí,
najmä v oblasti
výskumu,
rozvojovej
pomoci a verejného
zdravia“.
11.      Organizátori
identifikovali
nasledujúce
ustanovenia
Zmlúv,
ktoré
sú
pre
EIO
relevantné:
články
2 a 17
ZEÚ,
ako
aj
článok
4 ods. 3 a 4 a články
168,
180,
182,
209,
210 a 322
ZFEÚ.
12.      K EIO
bola
pripojená
príloha s návrhom
právneho
aktu, v ktorom
sa
konkrétne
požadujú
tri
zmeny a doplnenia
platných
aktov
EÚ.
13.      Po
prvé
sa v iniciatíve
navrhuje
vloženie
nového
článku
do
nariadenia
Rady
(EÚ,
Euratom) č. 1605/2002 z 25. júna
2002 o rozpočtových
pravidlách,
ktoré
sa
vzťahujú
na
všeobecný
rozpočet
Európskych
spoločenstiev(7).
Podľa
navrhovaného
nového
znenia
„žiadne
rozpočtové
prostriedky
nebudú
použité
na
financovanie
činností,
ktoré
ničia
ľudské
embryá
alebo
ktoré
predpokladajú
ich
zničenie“.
14.      Po
druhé
sa v iniciatíve
navrhuje
vloženie
nového
pododseku
do
článku
16 ods. 3
návrhu
nariadenia
Európskeho
parlamentu a Rady,
ktorým
sa
zriaďuje
program
Horizont
2020 – rámcový
program
pre
výskum a inováciu
(2014 – 2020)(8). V zmysle
nového
pododseku
by
sa
nefinancovala
„výskumná
činnosť,
ktorá
ničí
ľudské
embryá
vrátane
činností
zameraných
na
získavanie
kmeňových
buniek, a výskum
zahrňujúci
používanie
ľudských
embryonálnych
kmeňových
buniek v následných
krokoch
po
ich
získaní“.
15.      Tretím
návrhom
je
vloženie
nového
odseku
5
do
článku
2
nariadenia
Európskeho
parlamentu a Rady
(ES) č. 1905/2006 z 18. decembra
2006, ktorým
sa
ustanovuje
nástroj
financovania
rozvojovej
spolupráce.(9) Podľa
tohto
odseku
„pomoc
zo
strany
Únie
na
základe
tohto
nariadenia
nebude
použitá
na
financovanie
potratov,
priamo
alebo
nepriamo,
prostredníctvom
financovania
organizácií,
ktoré
odporúčajú
alebo
presadzujú
potraty.
Žiaden
odkaz v tomto
nariadení
na
reprodukčné a sexuálne
zdravie,
zdravotnú
starostlivosť,
práva,
služby,
zásobovanie,
vzdelanie a informácie
na
Medzinárodnej
konferencii o populácii a rozvoji,
jej
princípy a jej
akčný
program,
na
Káhirskú
agendu a na
miléniové
rozvojové
ciele,
najmä
MDG č. 5 o zdraví a materskej
úmrtnosti,
nemôže
byť
interpretovaný
ako
poskytnutie
právneho
základu
pre
využitie
fondov
EÚ
na
priame
alebo
nepriame
financovanie
potratov“.
16.      Odvolatelia
predložili
EIO
28. februára
2014
Komisii v zmysle
článku
9
nariadenia o EIO.
Komisia
ich
9. apríla
2014
prijala v súlade s článkom
10 ods. 1 písm. b)
nariadenia o EIO.
Dňa
10. apríla
2014
organizátori
predstavili
EIO
na
verejnom
vypočutí v Európskom
parlamente
podľa
článku
11
nariadenia o EIO.
17.      Komisia
prijala
28. mája
2014
na
základe
článku
10 ods. 1 písm. c)
nariadenia o EIO
oznámenie
týkajúce
sa
dotknutej
EIO(10) (ďalej
len
„oznámenie“), v ktorom
vyhlásila,
že
nevypracuje
návrh,
ktorý
by
obsahoval
opatrenia
požadované v EIO.
18.      Obsah
oznámenia
je
uvedený v bodoch
13
až
30
napadnutého
rozsudku.
IV.    Napadnutý rozsudok a konanie na Všeobecnom súde
19.      Žalobou z 25. júla
2014
sa
odvolatelia
domáhali
zrušenia
oznámenia a subsidiárne
aj
zrušenia
článku 10
ods. 1 písm. c)
nariadenia o EIO.
20.      Uznesením z 26. novembra
2015(11) Všeobecný
súd
vyhovel
námietke
neprípustnosti,
ktorú
podali
Parlament a Rada, a žalobu
zamietol
ako
neprípustnú v rozsahu, v akom
bola
namierená
proti
článku
10 ods. 1 písm. c)
nariadenia o EIO,
pretože
bola
podaná
po
uplynutí
lehoty
stanovenej v článku
263
ZFEÚ.
21.      V žalobe
uviedli
odvolatelia
päť
žalobných
dôvodov. V prvom
žalobnom
dôvode
poukázali
na
porušenie
článku
10 ods. 1 písm. c)
nariadenia o EIO z dôvodu,
že
Komisia
nepredložila
návrh
právneho
aktu
na
základe
EIO.
Druhý
žalobný
dôvod
bol
predložený
subsidiárne a bol
založený
na
tvrdení,
že
uvedeným
nepredložením
návrhu
bol
porušený
článok
11 ods. 4
ZEÚ. V treťom
žalobnom
dôvode
odvolatelia
tvrdili,
že
bol
porušený
článok
10 ods. 1 písm. c)
nariadenia o EIO, a to
tým,
že
Komisia v oznámení
neuviedla
osobitne
svoje
právne a politické
závery o EIO.
Štvrtý
žalobný
dôvod
sa
opieral o porušenie
povinnosti
odôvodnenia
zo
strany
Komisie. V piatom
žalobnom
dôvode
odvolatelia
uviedli,
že
Komisia
sa
dopustila
niekoľkých
nesprávnych
posúdení.
22.      V rozsudku
One
of
us a i./Komisia
(ďalej
len
„napadnutý
rozsudok“)(12) Všeobecný
súd
po
prvé
konštatoval,
že
žaloba
je
neprípustná v rozsahu, v akom
bola
podaná
subjektom
označeným
ako
„European
Citizens’ Initiative
One
of
us“
bez
toho,
aby
bola
dotknutá
prípustnosť
tejto
žaloby v rozsahu, v akom
bola
tiež
podaná
siedmimi
fyzickými
osobami
tvoriacimi
občiansky
výbor
EIO.(13) Po
druhé
Všeobecný
súd
uviedol,
že
oznámenie
predstavuje
napadnuteľný
akt,
proti
ktorému
je
možné
podať
žalobu o neplatnosť.(14) Napokon
zamietol
päť
žalobných
dôvodov,
ktoré
odvolatelia
predložili, a tiež
žalobu
ako
celok,(15) pričom
rozhodol,
že
odvolatelia
znášajú
svoje
vlastné
trovy
konania a sú
povinní
nahradiť
trovy
konania,
ktoré
vynaložila
Komisia.
23.      V tomto
odvolaní
odvolatelia
navrhujú,
aby
Súdny
dvor
zrušil
rozsudok
Všeobecného
súdu a tiež
oznámenie a uložil
Komisii
povinnosť
nahradiť
trovy
odvolacieho
konania a konania
na prvom
stupni.
24.      Vo
svojom
prvom
odvolacom
dôvode
odvolatelia
tvrdia,
že
Všeobecný
súd
sa
dopustil
nesprávneho
právneho
posúdenia v súvislosti s výkladom
pôsobnosti a významu
článku
11 ods. 4
ZEÚ a nariadenia o EIO. V druhom
odvolacom
dôvode
uvádzajú,
že
Všeobecný
súd
sa
dopustil
nesprávneho
posúdenia,
keď
nekonštatoval,
že
Komisia
neuvádza
svoje
právne a politické
závery
osobitne
tak,
ako
to
vyžaduje
nariadenie o EIO. V treťom
odvolacom
dôvode
odvolatelia
poukazujú
na
to,
že
Všeobecný
súd
nepreskúmal
oznámenie s primeranou
mierou
dôkladnosti,
pretože
uplatnil
kritérium
obmedzeného
posúdenia,
konkrétne
kritérium
zjavne
nesprávneho
posúdenia.
Vo
štvrtom
odvolacom
dôvode
odvolatelia
tvrdia,
že
aj
keby
bola
úroveň
preskúmania
správna,
Všeobecný
súd
neuviedol,
že
dôvody
uvedené v oznámení
vyhoveli
kritériu
zjavne
nesprávneho
posúdenia.
Napokon v piatom
odvolacom
dôvode
odvolatelia
uvádzajú,
že
Všeobecný
súd
sa
dopustil
nesprávneho
posúdenia
tým,
že
nesprávne
vymedzil
cieľ
EIO,
keďže
uviedol,
že
cieľom
tejto
iniciatívy
nie
je
ochrana
dôstojnosti
embrya
ako
ľudskej
bytosti.
25.      Komisia
tvrdí,
že
Súdny
dvor
by
mal
toto
odvolanie
zamietnuť a uložiť
odvolateľom
povinnosť
nahradiť
trovy
konania.
26.      Účastníci
konania
predniesli
svoje
stanoviská
na
pojednávaní
pred
Súdnym
dvorom,
ktoré
sa
konalo
25. marca 2019.
V.      Posúdenie
27.      Tieto
návrhy
sa
budú
venovať
všetkým
piatim
odvolacím
dôvodom v poradí, v akom
ich
predniesli
odvolatelia.
Po
prvé
sa
zameriam
na
výklad
pôsobnosti a významu
článku
11 ods. 4
ZEÚ a relevantných
ustanovení
nariadenia o EIO
(časť A).
Po
druhé
preskúmam
povinnosť
Komisie
uviesť
právne a politické
závery
„osobitne“
(časť B).
Po
tretie
sa
bude
zaoberať
otázkou
úrovne
súdneho
preskúmania,
ktorú
uplatnil
Všeobecný
súd
(časť C).
Po
štvrté
sa
zameriam
na
existenciu
údajne
nesprávneho
posúdenia v oznámení
Komisie
(časť D).
Na
záver
sa
budem
krátko
venovať
posúdeniu
odvolacieho
dôvodu
týkajúceho
sa
nesprávneho
vymedzenia
cieľa
EIO
(časť E).
A.      Prvý odvolací dôvod: výklad článku 11 ods. 4 ZEÚ nariadenia o EIO
28.      V prvom
odvolacom
dôvode
odvolatelia
tvrdia,
že
Všeobecný
súd
sa
dopustil
nesprávneho
právneho
posúdenia,
keď v bodoch
118 a 125
napadnutého
rozsudku
zamietol
ich
prvý a druhý
žalobný
dôvod, oba
týkajúce
sa
pôsobnosti a významu
článku
11 ods. 4
ZEÚ a nariadenia o EIO. V uvedenom
prvom a druhom
žalobnom
dôvode
odvolatelia
pred
Všeobecným
súdom
uviedli,
že
vzhľadom
na
to,
že v oznámení
nebol
predložený
návrh
právneho
aktu
na
základe
EIO,
bol
týmto
oznámením
porušený
článok
10 ods. 1 písm. c)
nariadenia o EIO a subsidiárne
článok
11 ods. 4
ZEÚ.
Podľa
odvolateľov
rozhodnutie
Komisie
neprijať
nijaké
opatrenia,
okrem
troch
výnimočných
situácií,
ktoré v prejednávanej
veci
nenastali,
porušuje
článok
10 ods. 1 písm. c)
nariadenia o EIO.(16)
29.      Na
podporu
prvého
odvolacieho
dôvodu
uvádzajú
odvolatelia
niekoľko
tvrdení.
Po
prvé
tvrdia,
že
Všeobecný
súd
sa
dopustil
nesprávneho
právneho
posúdenia,
keď v bode
111
napadnutého
rozsudku
konštatoval,
že
na
„takmer
monopolné
postavenie“
legislatívnej
iniciatívy,
ktoré
Zmluvy
zverili
Komisii,
„nemá
vplyv
právo… minimálneho
počtu
občanov
za
určitých
podmienok
‚vyzvať‘
Komisiu,
aby
predložila
vhodný
návrh“.
Odvolatelia
tvrdia,
že
napadnutý
rozsudok
neberie
do
úvahy
jedinečné
vlastnosti
EIO.
Tento
nedostatok
sa
odráža v bode
113
napadnutého
rozsudku, v ktorom
Všeobecný
súd
vyhlásil,
že
„zámer
normotvornej
moci
Únie
nepriznať
mechanizmu
EIO
právomoc
legislatívnej
iniciatívy
je
potvrdený v odôvodnení
1
nariadenia č. 211/2011,
ktoré v podstate
prirovnáva
právo
zverené
EIO k právu
zverenému
Parlamentu
podľa
článku
225
ZFEÚ a Rade
podľa
článku
241
ZFEÚ.
Návrh
pochádzajúci z Parlamentu
alebo
Rady
nezaväzuje
Komisiu,
aby
predložila
návrh
právneho
aktu…“.
30.      Po
druhé
podľa
odvolateľov
článok
17 ods. 2
ZEÚ,
podľa
ktorého
„legislatívne
akty
môžu
byť
prijaté
len
na
základe
návrhu
Komisie“,
neznamená,
že
Komisia
má
neobmedzenú
mieru
voľnej
úvahy v súvislosti s prijatím
návrhu
na
základe
úspešnej
EIO.
Odvolatelia
uvádzajú,
že
miera
voľnej
úvahy,
ktorú
má
Komisia
pri
výkone
svojej
právomoci
legislatívnej
iniciatívy k dispozícii,
sa
má
používať
na
podporu
cieľov
úspešnej
EIO.
Odvolatelia
argumentujú
analógiou s rozsudkom
vo
veci
Rada/Komisia(17),
pričom uvádzajú,
že
rozhodnutie
Komisie
nezačať
legislatívny
proces v prípade
úspešnej
EIO
musí
byť
založené
na
dôvodoch,
ktoré
„treba… podoprieť
presvedčivými
podkladmi“, a nie
sú v rozpore s cieľmi
EIO.
Podľa
odvolateľov
jediným
spôsobom
ako
kontrolovať
výkon
diskrečnej
právomoci,
je
vytvorenie
kritéria
odôvodnenia
na
základe
všeobecných
politík a verejných
cieľov,
pričom
napadnutý
rozsudok
nekomentoval
ani
nevymedzil
ciele
verejnej
politiky
EIO a vzťah
medzi
hlavou
III
ZEÚ a článkom
24
ZFEÚ
tak,
ako
vyplýva z nariadenia o EIO.
31.      Po
tretie
odvolatelia
poukazujú
na
to,
že
Všeobecný
súd
sa
v bode 124 napadnutého rozsudku dopustil
nesprávneho
právneho
posúdenia,
keď
konštatoval,
že
cieľom
mechanizmu
EIO
je
vyzvať
Komisiu,
aby
predložila
návrh
aktu.
Podľa
odvolateľov
môže
ktorýkoľvek
jednotlivec
kedykoľvek
vyzvať
Komisiu,
aby
prijala
akékoľvek
navrhované
opatrenie, a nemusí
na
to
vyzbierať
milión
overených
podpisov.
Tvrdia,
že
EIO,
ktorú
podpísalo
milión
občanov v rámci
zložitého
formálneho
postupu,
pri
ktorom
boli
vynaložené
značné
náklady,
musí
mať
iný
status
ako
výzva
pochádzajúca
od
jednotlivca,
lobistov
alebo
autorov
petície.
Odvolatelia
uvádzajú,
že
cieľom
EIO
je
zamerať
sa
na
demokratický
deficit
Európskej
únie.
Bremeno
spočívajúce v nákladoch a komplikáciách
pri
organizovaní
EIO
poukazuje
na
nesprávne
právne
posúdenie v napadnutom
rozsudku,
keďže
EIO
nepriznal
vyšší
status
ako
obyčajnej
výzve.
Odvolatelia
najmä
tvrdia,
že
po
získaní
takmer
dvoch
miliónov
podpisov
boli
pozvaní
len
na
odťažité
dvojhodinové
stretnutie s členom
Komisie a na
vypočutie v Európskom
parlamente,
počas
ktorého
poslanci,
ktorí
sa
vypočutia
aktívne
zúčastnili,
využili
väčšiu
časť
času
vyhradeného
na
ústne
vyjadrenia,
pričom
skôr
poučovali
ako
počúvali.
Podľa
odvolateľov
normotvorca
nemohol
vnímať
ako
cieľ
EIO
práve
takúto
situáciu.
Domnievajú
sa,
že
napadnutý
rozsudok
vytvára
v EIO
falošný
prísľub.
32.      V nasledujúcich
bodoch
vysvetlím,
prečo
zastávam
názor,
že
prvý
odvolací
dôvod
je
založený
na
nesprávnom
výklade
článku
11 ods. 4
ZEÚ a nariadenia o EIO.
Tvrdenia
odvolateľov v tejto
súvislosti
nemajú
oporu
ani v znení a vývoji
relevantných
ustanovení
[bod a)],
ani v posúdení
mechanizmu
EIO v kontexte a systéme
medziinštitucionálneho
rozhodovacieho
procesu
[bod b)], a napokon
ani v (riadne
vymedzených)
cieľoch a zámeroch
EIO
[bod c)].
Prvý
odvolací
dôvod
je
preto
potrebné
zamietnuť
ako
nedôvodný.
a)      Znenie a vývoj článku 11 ods. 4 ZEÚ a nariadenia o EIO
33.      Odvolatelia
spochybňujú
charakteristiku
mechanizmu
EIO v bode
124
napadnutého
rozsudku
ako
„výzvu“,
aby
Komisia
predložila
návrh
aktu. V tomto
bode
Všeobecný
súd
uviedol,
že
cieľom
mechanizmu
EIO
je
„vyzvať
Komisiu,
aby v rámci
svojich
právomocí
predložila
návrh
aktu“.
34.      Táto
veta
pritom
výhradne z hľadiska
jej
znenia
verne
odráža
formuláciu
ústavnoprávnej
definície
EIO v primárnom
práve
EÚ.
Podľa
článku
11 ods. 4
ZEÚ
občania
Únie,
ktorých
počet
dosiahne
najmenej
jeden
milión,
sa
môžu
ujať
iniciatívy a vyzvať
Komisiu,
aby
predložila
vhodný
návrh.
35.      Z výrazu
„ujať
sa
iniciatívy a vyzvať“ v článku
11 ods. 4
ZEÚ
preto
zjavne
nevyplýva
nijaká
„povinnosť
predložiť“.
To
isté
vyplýva z iných
jazykových
verzií.
Aj
keď v niektorých z nich
sa
používajú
kategorickejšie
výrazy,
ktorých
význam
je
„žiadať“
alebo
„podnietiť“,
stále
ich
nemožno
chápať v ich
prirodzenom
zmysle
ako
príkaz
Komisii.(18)
36.      Kontext
znenia
je
nepochybne
dôležitý.
Je
to
tak
najmä v prípade
nedostatočnej
jasnosti
textu a nejednoznačného
znenia,
keď
„výzva“
podľa
kontextu
môže
znamenať
čokoľvek
od
výhradne
nezáväzného
návrhu
predneseného s cieľom
dať
príjemcovi
na
vedomie
informáciu,
až
po
síce
skrytý,
ale
prakticky
celkom
jasný
príkaz.(19)
37.      Takáto
analýza
závislá
od
kontextu
je
však v tomto
prípade
sotva
relevantná.
Po
prvé
ak
sa neberie
do
úvahy
prípad, v ktorom
by
kontext a zámer
mohli
mať
prednosť
pred
prirodzeným
významom
slov,
má
slovo
„výzva“
nezáväznú
povahu a slovo
„môcť“
neznamená
„musieť“.
Vytvára
sa
možnosť
alebo
príležitosť,
ale
nevzniká
povinnosť
konať.
Po
druhé v prejednávanej
veci
neexistuje
nesúlad
medzi
znením
na
jednej
strane a kontextom a zámerom
na
strane
druhej.
Kontext a zámer
relevantných
ustanovení z hľadiska
primárneho i sekundárneho
práva
sú
potvrdením, a nie
vyvrátením
skutočnosti,
že
EIO
ako
„iniciatívu
vyzvať“
nemožno
vykladať
ako
príkaz, z ktorého
by
vyplývala
povinnosť
Komisie
tejto
výzve
vyhovieť.
38.      Vývoj
článku
11 ods. 4
ZEÚ
tento
pohľad
potvrdzuje.
Pôvod
tohto
ustanovenia
možno
nájsť v článku
46 ods. 4
návrhu
Zmluvy,
ktorou
sa
vytvára
Ústava
pre
Európu.(20)Ratio
legis
tohto
ustanovenia
jasne
nevyplýva z prípravných
prác,  pretože
EIO
nebola
predmetom
diskusie
špecifických
pracovných
skupín
Konventu o budúcnosti
Európy, V rámci
diskusií
sa
objavila
až
neskôr, a to
dosť
ojedinele.(21)
39.      Z dostupných
písomných
dôkazov
je
však
zrejmé,
že
na
rozdiel
od
iných
zmien a doplnení,
ktoré
súviseli s nástrojmi
priamej
demokracie a ich
zámerom,
bolo
uložiť
Komisii
jasné
povinnosti,(22) zmena a doplnenie,
ktoré
sa
neskôr
stali
článkom
46 ods. 4
návrhu
Ústavnej
zmluvy,
mali
byť
mechanizmom
predkladania
iniciatív
Komisii,
pričom
však
Komisia
nemala
mať
povinnosť
sa
nimi
riadiť.(23)
40.      V tejto
línii
je
aj
ďalší
legislatívny
vývoj
EIO,
ktorý v zmysle
článku
24
ZFEÚ
nadobudol
podobu
nariadenia o EIO.
Článok
2 ods. 1
nariadenia o EIO
definuje
„iniciatívu
občanov“
ako
„iniciatívu…,
ktorou
sa
Komisia
vyzýva,
aby… predložila
vhodný
návrh….“ V tomto
zmysle
článok
10 ods. 1 písm. c)
stanovuje,
že
Komisia
je v nadväznosti
na
úspešnú
EIO
povinná
uviesť v oznámení
prípadné
opatrenia,
ktoré
má v úmysle
prijať, a odôvodnenie,
prečo
tieto
opatrenia
prijme
alebo
neprijme. V tejto
súvislosti
viac
objasňuje
veta v odôvodnení
20,
ktorá
bola
do
nariadenia
vložená
ako
pozmeňujúci a doplňujúci
návrh
Parlamentu,(24) a podľa
ktorej
by
Komisia
mala
„vysvetliť
dôvody,
ak
nemá v úmysle
prijať
žiadne
opatrenia“.
41.      Okrem
toho z prípravných
prác
súvisiacich s nariadením o EIO
jasne
vyplýva,
že
nariadenie
je
založené
na
vzore,
ktorý
úspešným
EIO
nepriznáva
záväznú
povahu a zachováva
„takmer
monopol“
Komisie v oblasti
legislatívnej
iniciatívy.(25) Správu
Európskeho
parlamentu
možno
uviesť
ako
osobitne
relevantné
potvrdenie
tohto
tvrdenia.
„Aby
predišli
rozčarovaniu a frustrácii
(ktoré
môžu
byť
priamym
dôsledkom
vysokých
očakávaní v spojitosti s Európskou
iniciatívou
občanov)“,
spravodajcovia
zdôraznili,
že
„Komisia
nepredloží
legislatívny
návrh
na
základe
všetkých
úspešných
iniciatív.
Rozhodujúcim
prvkom
je
tu
výsada
Komisie v súvislosti s legislatívnou
iniciatívou a nakoniec
to
bude
práve
Komisia,
kto
rozhodne,
aké
opatrenia
budú
nasledovať
po
úspešných
iniciatívach
občanov“(26).
42.      Na
záver
možno
zhrnúť,
že
zo
znenia
relevantných
ustanovení
primárneho i sekundárneho
práva,
ako
aj z vývoja
týchto
ustanovení
zjavne
vyplýva,
že
inštitút
EIO
nebol
vytvorený
so
zámerom
uloženia
povinnosti
Komisii,
aby
prijala
požadovaný
návrh,
ani
tak
nebol
formulovaný.
Rovnaký
záver
vyplýva
zo
systémového a inštitucionálneho
rámca, v ktorom
sa
EIO
nachádza, a práve
nimi
sa
budem v nasledujúcich
bodoch
zaoberať.
b)      Systémový a inštitucionálny rámec EIO
43.      Dva
typy
argumentov
týkajúcich
sa
systému
ďalej
podporujú
tvrdenie,
že
úspešná
EIO
nezaväzuje
Komisiu:
po
prvé
sú
to
argumenty
týkajúce
sa
výhradne
systému
EIO
tak,
ako
ho
vytvára
nariadenie o EIO, a po
druhé
sú
to
argumenty,
ktoré
sa
vzťahujú
na
širší
systém
primárneho
práva a odrážajú
príslušné
zaradenie
EIO v rámci
medziinštitucionálneho
rozhodovania.
44.      Pokiaľ
ide o systém
nariadenia o EIO,
legislatívna
podoba
EIO
sa
opiera o nezáväznú
povahu
úspešnej
iniciatívy
vo
vzťahu
ku
Komisii.
Po
prvé
to
pomerne
jasne
vyplýva
už
zo
samotnej
existencie
článku
10 ods. 1 písm. c)
nariadenia o EIO,
ktorý
stanovuje,
že
Komisia
má
zaujať
stanovisko,
ale
nie
nevyhnutne
implementovať
návrh
alebo
návrhy
vyplývajúce z EIO.
Po
druhé
nezáväznosť
úspešnej
EIO
je
tiež
podstatou
štrukturálneho
vzťahu
medzi
týmto
ustanovením a článkom
4
nariadenia o EIO.
Ak
by
totiž
úspešná
EIO
bola
záväzná,
je
otázne,
či
by
normotvorca
tak
otvorene
formuloval
podmienky
zaregistrovania,
ktoré v súčasnosti
vyplývajú z článku
4 ods. 2
nariadenia o EIO. Z tohto
článku
vyplýva
pre
Komisiu
povinnosť
EIO
zaregistrovať,
okrem
prípadu
„zjavných“
dôvodov,
ktoré
by
registráciu
vylučovali,
čo
vlastne
predstavuje
prístup
„in
dubio
pro
registrácia“(27).
45.      Pokiaľ
ide o širšiu
otázku
postavenia
EIO v systéme
primárneho
práva
EÚ,
Všeobecný
súd
ju
systematicky
analyzoval v bodoch
107
až
113
napadnutého
rozsudku.
Odvolatelia
predovšetkým
spochybňujú
zistenie
(zistenia) v bode
111
tohto
rozsudku,
podľa
ktorého
EIO
nemá
vplyv
na
„takmer
monopol“
Komisie
týkajúci
sa
legislatívnej
iniciatívy.
Podľa
odvolateľov
úspešná
EIO
ovplyvňuje
právomoc
legislatívnej
iniciatívy
Komisie.
Komisia
môže
využiť
svoju
voľnú
úvahu
len
na
účely
podpory
cieľov
EIO a návrhy
vyplývajúce z EIO
môže
odmietnuť
len v prípade,
že
je
to
odôvodnené
presvedčivými
podkladmi,
ktoré
nie
sú v rozpore s cieľmi
EIO.
Odvolatelia
sa v súvislosti s týmto
prístupom
opierajú
analogicky o rozsudok
Rada/Komisia(28).
46.      Pri
posúdení a v konečnom
dôsledku
odmietnutí
týchto
tvrdení
je
po
prvé
nevyhnutné
začať s právomocou
legislatívnej
iniciatívy
Komisie.
Táto
právomoc,
ktorá
bola
Komisii
zverená
článkom
17 ods. 2
ZEÚ a článkom
289
ZFEÚ,
je
výrazom
zásady
inštitucionálnej
rovnováhy.(29) Uvedená
rovnováha
je
pre
Európsku
úniu
špecifická a je
jej
vlastná.
„Takmer
monopol“
právomoci
legislatívnej
iniciatívy
Komisie,
ktorý
predstavuje
významný
rozdiel
medzi
legislatívnym
procesom v EÚ a v členských
štátoch,
vyplýva z osobitnej
povahy
inštitucionálnej
architektúry
Európskej
únie
ako
spojenia
štátov a národov a je
nevyhnutnou
súčasťou
„metódy
Spoločenstva“(30).
Uvedený
„takmer
monopol“
možno
historicky
vysvetliť
jednak
potrebou
odovzdať
právomoc
legislatívnej
iniciatívy
nezávislému
orgánu,
ktorý
dokáže
určiť
všeobecný
európsky
záujem a nebude
podliehať
vnútroštátnym
agendám
alebo
rozdeleným
politickým
frakciám v línii
vnútroštátnych
politických
debát,
jednak
rozdielnou
váhou
jednotlivých
členských
štátov v Európskom
parlamente,
alebo napokon
potrebou
spoľahnúť
sa
na
odbornú
spôsobilosť
osobitného
nadnárodného
(a mnohonárodného)
správneho
orgánu,
ktorý
má k dispozícii
primerané
prostriedky.(31)
47.      Nechcem
sa
zaoberať
posudzovaním,
do
akej
miery
sú
uvedené
dôvody
(naďalej)
na
mieste, a uvediem
len,
že z môjho
(právneho)
pohľadu
je
podstatná
skutočnosť,
že z hľadiska
pozitívneho
práva
bola
Komisii
jasne
zverená
právomoc
legislatívnej
iniciatívy s istými
výnimkami.
Parlament a Rada
tradične
konajú
ako
„spoloční
normotvorcovia“,
ale v etape
„iniciovania“
legislatívneho
procesu
môžu
len
požiadať
Komisiu,
aby
predniesla
vhodné
návrhy v zmysle
článkov
225
ZFEÚ,
resp.
241
ZFEÚ.
48.      Z hľadiska
vecného
rozsahu
zahŕňa
právomoc
legislatívnej
iniciatívy
Komisie
vo
svetle
judikatúry
rozhodnutie,
či
podať
alebo
nepodať
návrh
legislatívneho
aktu, a tiež
posúdenie
predmetu,
cieľa a obsahu
takého
návrhu v súlade s povinnosťou
podporovať
všeobecný
záujem v zmysle
článku
17 ods. 1
ZEÚ.(32) Je
pravda,
že
judikatúra
ráta s možnosťou,
že
Komisia
môže
byť
podľa
práva
EÚ
povinná
za
osobitných
okolností
predložiť
návrh.(33) Ako
však
Komisia
správne
uviedla
vo
svojich
písomných
pripomienkach,
táto
výnimka
sa
týka
prípadov, v ktorých
Zmluvy
ukladajú
inštitúciám
povinnosť
uplatniť
ich
právomoci s cieľom
prijímať
právne
predpisy.(34) Nemožno
síce
vylúčiť,
že
EIO
sa
bude
týkať
oblasti, v ktorej
existuje
povinnosť
prijať
návrh,
aby
sa
tak
naplnil
mandát
vyplývajúci
zo
Zmlúv.
Ak
by
však
takáto
situácia
naozaj
vznikla,
základom
povinnosti
konať
by
bol
práve
uvedený
mandát, a nie
skutočnosť,
že
iniciatíva
na
prijatie
takého
návrhu
vyplýva z úspešnej
EIO.
49.      Tieto
základné
vlastnosti
právomoci
legislatívnej
iniciatívy
vrátane
možnosti
predložiť
návrh,
jeho
cieľ a obsah,
sú
základnými
stavebnými
prvkami
rozhodovacieho
systému
EÚ.
Tvoria
jadro
nezávislosti
Komisie a jej
mandátu
podporovať
všeobecný
záujem
Európskej
únie.
50.      Výklad,
ktorý
navrhujú
odvolatelia,
by
bol v konflikte s mandátom
Komisie
zakotveným v článku
17 ods. 1
ZEÚ
podporovať
všeobecný
záujem
Európskej
únie a ujímať
sa
na
tento
účel
vhodných
iniciatív.
Znamenal
by
tiež
odchýlenie
sa
od
všeobecnej
povinnosti
Komisie
byť
pri
vykonávaní
právomoci
legislatívnej
iniciatívy
úplne
nezávislá
tak,
ako
to
vyžaduje
článok
17 ods. 3
ZEÚ.
Obe
uvedené
ustanovenia
definujú
spôsob,
akým
Komisia
musí
vykonávať
právomoc
legislatívnej
iniciatívy.(35)
51.      Ak
by
totiž z EIO,
ktorá
získala
podporu
viac
ako
milióna
občanov,
vyplývala
pre
Komisiu
povinnosť
predložiť
návrh,
bola
by
vlastne
donútená
riadiť
sa
inštrukciami
(síce
vysokého,
ale z hľadiska
celkových
čísel
stále
dosť
obmedzeného
počtu)
niektorých
občanov
EÚ.
To
by
bolo
nielen v rozpore s mandátom
konať
úplne
nezávisle
tak,
ako
to
vyplýva z článku
17 ods. 3,
ale
znamenalo
by
to
tiež,
že
Komisia
by
nemohla
úplne
nezávisle
vykonávať
vlastné
posúdenie
pri
podpore
všeobecného
záujmu v zmysle
článku
17 ods. 1
ZEÚ.
Je
nepochybné,
že
druhá
uvedená
povinnosť
tiež
zahŕňa
zohľadnenie
objektívnych
skutočností a komplexných
posúdení
odbornej
povahy a tiež
záujmov a stanovísk
iných
občanov a dotknutých
strán,
ktorí
môžu v rámci
výkonu
svojich
demokratických
práv
vyjadriť
svoje
názory
na
možné
podoby
politík,
ktoré
sú
predmetom
budúcich
iniciatív.(36)
52.      Právomoc
legislatívnej
iniciatívy
zverená
Komisii
zahŕňa
aj
možnosť
tejto
inštitúcie
začať
predbežné
rokovania a získať
potrebné
informácie,(37) čo
môže
znamenať
zohľadnenie
záujmov a informácií
podporujúcich
možnosti,
ktoré
sa
líšia
od
cieľov
sledovaných
úspešnou
EIO.
Rozmanitosť
subjektov a faktorov,
ktoré
by
mohli
ovplyvniť
rozhodovanie
EÚ
prostredníctvom
prípravy
návrhov,
nemožno
zúžiť a obmedziť
len
na
EIO
ako
jediný
demokratický
mechanizmus,
ktorý
umožňuje
účasť
občanov,
ako
to
vyplýva z článku
11
ZEÚ.
Tento
článok
totiž
upravuje
nielen
EIO,
ale
obsahuje
aj
mandát
inštitúcií,
aby
dali
občanom a reprezentatívnym
združeniam
možnosť
vyjadriť
svoje
názory
(odsek
1) a udržiavali
otvorený,
transparentný a pravidelný
dialóg s reprezentatívnymi
združeniami a občianskou
spoločnosťou
(odsek
2),
pričom
Komisia
má
viesť
rozsiahle
konzultácie s cieľom
zabezpečiť
súdržnosť a transparentnosť
činností
Európskej
únie
(odsek
3).
53.      Je
potrebné
zdôrazniť,
že z článku
11 ods. 4
ZEÚ
alebo z nariadenia o EIO
nemožno
vyvodiť,
že
Komisia
má
podporovať
ciele
úspešnej
EIO.
Vzhľadom
na
osobitné
vlastnosti
inštitucionálneho a rozhodovacieho
systému
Európskej
únie a na
súčasný
ústavnoprávny
rámec
by
to
nepretržite
obmedzovalo
schopnosť
Komisie
vykonávať
jej
legislatívnu
právomoc v rámci
jej
legislatívneho
programu.
Ak
by
totiž
Komisia
bola
povinná
implementovať
každú
úspešnú
EIO,
nemožno
vylúčiť
vznik
pomerne
chaotických
situácií,
keď
by
Komisia
musela
predkladať
konfliktné
návrhy
vyplývajúce z EIO,
ktoré
podporujú
opačné,
odchyľujúce
sa
alebo
vzájomne
sa
prekrývajúce
stanoviská.(38)
54.      Okrem
toho
sa
nemožno
ubrániť
rozpakom
pri
predstave,
ako
by
takáto
situácia,
aj
keby
bola
reálne
možná,
mohla
fungovať
prakticky.
Na
pojednávaní
odvolatelia
tvrdili,
že
napriek
(možnému
politickému)
odporu
Komisie
voči
úspešnej
EIO,
je
táto
inštitúcia
povinná
vypracovať
zodpovedajúci
návrh a predložiť
ho
na
diskusiu v Parlamente.
Bola
by v takom
prípade
Komisia
povinná
podať
návrh
na
základe
každej
úspešnej
EIO,
vrátane
iniciatív,
ktoré
majú
síce
zhodný
predmet,
ale
ich
obsah
sa
líši?
Bola
by
Komisia
povinná
nielen
predložiť
návrh,
ale
aj
zaujať
osobitný
prístup a zahrnúť
všetky
súčasti
EIO?
Bola
by
Komisia
akýmsi
„sekretariátom
EIO“?
Ako a podľa
akých
kritérií
by
bol
posúdený
„súlad“
návrhu
Komisie s mandátom
vyplývajúcim z EIO,
keďže
uvedený
mandát
je
zvyčajne
vyjadrený
na
relatívne
vysokej
úrovni
abstrakcie
ako
politika,
ktorá
umožňuje
výber z niekoľkých
ďalších
legislatívnych
možností?
55.      Po
druhé
Európsky
parlament a Rada
majú v súlade s článkami
225 a 241
ZFEÚ
právomoc
požiadať
Komisiu o predloženie
akéhokoľvek
vhodného
návrhu a uložiť
jej
povinnosť
uviesť
dôvody v prípade,
že
takýto
návrh
nepredloží.
Je
pravda,
že
výraz
„sa
môžu
ujať
iniciatívy a vyzvať“
uvedený v článku
11 ods. 4
ZEÚ
sa
líši
od
výrazu
„požiadať“,
ktorý
sa
používa v článkoch
225 a 241
ZFEÚ.
Bez
ohľadu
na
to,
že
sa
nepoužíva
rovnaká
formulácia,
čo
môže
byť
predmetom
výkladu,
nariadenie o EIO
zakotvuje
vo
svojom
odôvodnení
1
zámer
normotvorcu
dať
EIO
na
rovnakú
úroveň s Radou a Parlamentom
tým,
že
občanom
EÚ
dáva
podobné
právo,
aké
majú
tieto
inštitúcie.
56.      Výklad,
ktorý
navrhujú
odvolatelia,
by
takúto
rovnováhu
narušil.
Vyplývalo
by z neho,
že
EIO,
ktorú
podporuje
skupina
viac
ako
milióna
občanov,
by
získala
právomoc
legislatívnej
iniciatívy,
ktorá
by
prevýšila
právomoci
priamo
demokraticky
zvoleného
Európskeho
parlamentu, a tiež
právomoci
demokraticky
(aj
keď
nepriamo)
legitimizovanej
Rady. V praxi
by
to
znamenalo,
že
(dostatočne
hlasná)
časť
európskych
občanov
by
získala
väčšiu
váhu
ako
dve
inštitúcie
EÚ,
ktorých
priama a nepriama
legitimita
sa
odvíja
od
(potenciálne)
všetkých
európskych
občanov.
57.      V tejto
časti
je
vhodné
objasniť
rozsah
podobnosti
medzi
právomocami
legislatívnej
iniciatívy
Parlamentu a Rady
na
jednej
strane a právomocami
legislatívnej
iniciatívy
EIO
na
strane
druhej. V uznesení
podpredsedu
Súdneho
dvora
týkajúceho
sa
návrhu
na
vstup
občianskeho
výboru
EIO
ako
vedľajšieho
účastníka
do
konania
medzi
členským
štátom a Komisiou
sa
konštatuje,
že k navrhovanej
EIO
nemožno
pristupovať
rovnako
ako k návrhom
na
prijatie
právnych
aktov
predloženým
inštitúciami
EÚ,
ktoré
sú
upravené
vo
všeobecných
ustanoveniach o inštitúciách v kapitole
1
hlavy I šiestej časti ZFEÚ, a pokiaľ
ide o ich
prijímanie,
riadia
sa
pravidlami
riadneho
legislatívneho
postupu
uvedenými v kapitole
2
uvedenej
hlavy
I.(39)
58.      Tento
výrok
je
potrebné
vykladať v správnom
kontexte.
Týkal
sa
výkladu
článku
40
druhého
odseku
Štatútu
Súdneho
dvora
Európskej
únie,
podľa
ktorého
fyzické
alebo
právnické
osoby
nemôžu
vstupovať
ako
vedľajší
účastníci
do
konaní
medzi
členskými
štátmi a inštitúciami
Únie.
To,
že
procesné
práva
EIO a inštitúcií
EÚ v prípadoch
pred
súdmi
EÚ,
ktoré
majú
„ústavnoprávnu“
povahu,
nie
sú
podobné,
je
úplne
iná
vec
ako
celková
systémová
ústavnoprávna
funkcia
ich
príslušných
práv
na
legislatívnu
iniciatívu.
Inak
povedané
skutočnosť,
že
na
základe
osobitných
ustanovení
Štatútu
Súdneho
dvora
Európskej
únie
sa
na
rôzne
druhy
subjektov
uplatňujú
rôzne
pravidlá
týkajúce
sa
aktívnej
legitimácie a vedľajšieho
účastníctva,
nemožno
vnímať
ako
všeobecné
ústavnoprávne
konštatovanie o tom,
že
ich
právomoci
legislatívnej
iniciatívy
sú
ako
také
neporovnateľné.
59.      Odvolatelia
napokon
na
podporu
svojich
tvrdení
analogicky
odkazujú
na
rozsudok
Rada/Komisia(40).
Uvádzajú,
že
nepredloženie
legislatívneho
návrhu
po
úspešnej
EIO
možno
odôvodniť
iba
presvedčivými
podkladmi,
ktoré
nie
sú v rozpore s cieľmi
EIO.
60.      V rozsudku
Rada/Komisia
Súdny
dvor
konštatoval,
že
právomoc
Komisie
stiahnuť
návrh,
ktorý
už
bol
formálne
predložený
do
legislatívneho
procesu,
nemôže
„priznať
tejto
inštitúcii
právo
veta v priebehu
legislatívneho
postupu,
ktoré
by
bolo v rozpore
so
zásadou
zverenia
právomocí a zásadou
inštitucionálnej
rovnováhy“.
Súdny
dvor
tiež
uviedol,
že
„Komisia,
pokiaľ
sa
po
predložení
návrhu v rámci
riadneho
legislatívneho
postupu
rozhodne
stiahnuť
tento
návrh,
musí
Parlament a Radu
oboznámiť s dôvodmi
tohto
stiahnutia,
ktoré
treba v prípade
ich
spochybňovania
podoprieť
presvedčivými
podkladmi“(41).
61.      Zo
skutkových
okolností
teda
vyplýva,
že
vec
Rada/Komisia
sa
týkala
situácie, v ktorej
sa
Komisia
pokúšala
stiahnuť
legislatívny
návrh
po
tom,
čo
sama
spustila
rozhodovací
proces.
Nevnímam
vôbec
nijakú
analógiu
medzi
uvedenou
vecou a prejedávanou
vecou,
ktorá
sa
týka
iného
predmetu a iných
subjektov.
Postavenie
Komisie v prípade
úspešnej
EIO,
ktorá
predchádza
prijatiu
návrhu
Komisie a začiatku
legislatívneho
procesu,
je
logicky
úplne
iná
situácia
ako
prípad, v ktorom
už
sama
Komisia
prijala
návrh a spustila
rozhodovací
proces v iných
inštitúciách.
62.      Tieto
úvahy
podľa
mňa
potvrdzujú,
že
Všeobecný
súd
sa
nedopustil
nesprávneho
právneho
posúdenia,
keď v bode
124
napadnutého
rozsudku
konštatoval,
že
cieľom
mechanizmu
EIO
je
vyzvať
Komisiu,
aby v rámci
svojich
právomocí
predložila
návrh
aktu, a zároveň
jej
umožniť,
aby
disponovala
významnou
mierou
voľnej
úvahy
pri
výkone
svojej
právomoci
legislatívnej
iniciatívy.
Všeobecný
súd
sa
nesprávneho
posúdenia
nedopustil
ani v bode
111
napadnutého
rozsudku,
keď
konštatoval,
že
na
právomoc
legislatívnej
iniciatívy
Komisie
nemá
zavedenie
EIO
vplyv.
c)      Cieľ a zámer EIO
63.      Odvolatelia
tiež
tvrdia,
že
odôvodnenie
Všeobecného
súdu v napadnutom
rozsudku
vedie k tomu,
že
EIO
nemá
nijaký
účinok a ani
pridanú
hodnotu.
Odvolatelia
vlastne
uvádzajú,
že
neprijatie
ich
výkladu
článku
11 ods. 4
ZEÚ a nariadenia o EIO
(inak
povedané
potvrdenie
skutočnosti,
že
okrem
výnimočných
okolností z úspešnej
EIO
nevyplýva
pre
Komisiu
povinnosť
predložiť
návrh
právneho
aktu)
znamená,
že
mechanizmus
EIO
nemá
nijaký
priamy účinok.
64.      Aj
keď
pripustím,
že
toto
tvrdenie
nie
je
len
rozšírením
predchádzajúceho
tvrdenia
odvolateľov a jeho
abstraktnejším
preformulovaním,
stále
je
nepresvedčivé, a to z jednoduchého
dôvodu:
nikto
nikdy
netvrdil,
že
cieľ,
tak
ako
ho
uvádzajú
odvolatelia,
existoval.
Narušený
by
bol
skôr
cieľ
EIO,
ktorý
by
si
odvolatelia
želali, a nie
cieľ,
ktorý
ako
objektívne
preukázaný
táto
iniciatíva
skutočne
sleduje.
Povedané
priamo,
navrhuje
sa tu akýsi
obrat
cieľa
na
základe
tvrdenia,
že
priamy účinok králika
by
sa
znížil,
ak
by
sa
králik
nevykladal v tom
zmysle,
že
je
holub.
Ak
sa
však
nepoužije
nejaké
naozaj
sofistikované
kúzlo a obecenstvo
sa
úspešne
neuvedie
do
stavu, v ktorom
uverí,
že
cieľ a zámer
sledovania
králika
je
uvidieť
holuba,
králik
zostáva
králikom.
65.      Cieľ,
ktorý
sledoval
(vtedajší)
normotvorca
pri
zavedení
EIO,
som
už
načrtol
vyššie.(42) Aj
za
predpokladu,
že
by
bolo
možné v prípade
relatívne
nových
ústavných
právnych
textov a textov
sekundárneho
práva
nahradiť
pôvodný
zámer
normotvorcu
(odlišným a novým)
súčasným
zámerom,
stále
nevidím
dôvod,
prečo
by
mal
byť
cieľ
EIO
dnes
iný.
66.      Pri
posudzovaní
cieľa
EIO
sú
dôležité
širšie
ciele
tejto
iniciatívy,
ako
to
vyplýva z platného
systému
primárneho
práva.
67.      Zavedenie
EIO v Lisabonskej
zmluve
vyplynulo z diskusií
na
Konvente o budúcnosti
Európy a tvorí
súčasť
rozsiahlejšieho
pokusu
zakotviť
demokratickú
zásadu,
teda
základnú
hodnotu v zmysle
článku
2
ZEÚ, v srdci
inštitucionálneho
systému
EÚ.
Hlava
II
ZEÚ,
ktorá
predchádza
osobitným
ustanoveniam o inštitúciách
EÚ v hlave
III
ZEÚ,
je
venovaná
„ustanoveniam o demokratických
zásadách“,
medzi
ktorými
možno
nájsť
článok
11 ods. 4
ZEÚ,
teda
základný
kameň
EIO.
68.      Článok
11 ods. 4
ZEÚ
je
vo
svojom
všeobecnom
rámci
súčasťou
širšieho
demokratického
systému
Európskej
únie a je
jeho
dôležitým
prvkom.
Podľa
článku
10 ods. 1
ZEÚ
je
fungovanie
Únie
založené
na
zastupiteľskej
demokracii,
pričom
občania
sú
na
úrovni
Únie
priamo
zastúpení v Európskom
parlamente,
ako
sa
uvádza v článku
10 ods. 2.
ZEÚ.
69.      Túto
víziu
zastupiteľskej
demokracie
ďalej
dopĺňa a rozvíja
primárne
právo
vytvorením
rôznych
ciest,
ktorými
sa
participatívna a deliberačná
demokracia
rozvíja, a to
prostredníctvom
článku
10 ods. 3
ZEÚ, a tiež
článku
11, v ktorom
sa
zakotvuje
EIO.
Ako
už
bolo
uvedené v judikatúre,
EIO
predstavuje
nástroj
participatívnej
demokracie,
ktorý
je
prepojený s právom
zúčastňovať
sa
na
demokratickom
živote
Únie,
ako
vyplýva z článku
10 ods. 3
ZEÚ.(43)
70.      Na
úrovni
sekundárneho
práva
je v rovnakej
línii
cieľom
nariadenia o EIO
vymedzeným v jeho
odôvodneniach
1 a 2
podpora
účasti
občanov a zabezpečenie
ich
lepšieho
prístupu k Európskej
únii.(44)
71.      Cieľ
EIO
spočívajúci v stimulovaní
účasti
občanov v demokratickom
procese a v podpore
dialógu
medzi
nimi a inštitúciami
EÚ
však
nemá
znamenať
ani
odklon
od
prvkov,
ktoré
tu
boli
pred
EIO a zabezpečujú
inštitucionálnu
rovnováhu
legislatívneho
procesu,
ani
opustenie
legislatívneho
monopolu
Komisie.
Zvýšenie
alebo
podpora
účasti
občanov v existujúcich
demokratických
štruktúrach
nie
je
to
isté
ako
obchádzanie
alebo
výmena
týchto
štruktúr.
72.      Z toho
vyplýva,
že
skutočný
zámer
mechanizmu
EIO
sa
dosť
líši
od
zámeru
tohto
mechanizmu
vo
vnímaní
odvolateľov.
„Pridanú
hodnotu“
a/alebo
„priamy účinok“
EIO
možno
riadne
posúdiť
až
potom,
ako
sa
identifikuje
správny
ústavnoprávny a inštitucionálny
rámec.
73.      Pri
posúdení
zo
správneho
uhla
pohľadu
nemožno
tvrdiť,
že
mechanizmus
EIO
nemá
nijaký
dosah.
Nariadenie o EIO
napĺňa
mandát
vyplývajúci z článku
24
ZFEÚ
tým,
že
formuluje
právo
viac
ako
milióna
občanov
vyzvať
Komisiu,
aby
prijala
návrh
na
legislatívny
akt, a robí
to
prostredníctvom
súboru
ustanovení
obsahujúcich
konkrétne a podrobné
povinnosti,
predovšetkým
Komisie,
ktoré
idú
nad
rámec
akýchkoľvek
predchádzajúcich
kanálov
komunikácie
medzi
občanmi a inštitúciami
EÚ.
Pridaná
hodnota
EIO
teda
existuje
na
najmenej
štyroch
úrovniach,
ktorými
sú:
(i)
podpora
verejnej
diskusie;
(ii)
zvýšená
viditeľnosť
niektorých
tém
alebo
problémov;
(iii)
prednostný
prístup k inštitúciám
EÚ,
ktorý
umožňuje
priame
prednesenie
týchto
problémov a (iv)
nárok
na
odôvodnenú
odpoveď
inštitúcií
pod
verejným a politickým
dohľadom.
74.      Po
prvé
EIO
vytvára
pre
občanov
stálu a oficiálnu
cestu,
ako
sa
môžu
organizovať v súvislosti s konkrétnym
problémom.
Poskytuje
im
platformu,
na
ktorej
môžu
vytvoriť a zverejniť
iniciatívu a získať
pre
ňu
podporu
od
iných
občanov z rôznych
členských
štátov.
Predstavuje
tak
nástroj,
ktorým
sa
spoločné
problémy
občanov
žijúcich
za
hranicami
členských
štátov
prepájajú,
pričom
sa
tak
ďalej
posilňuje
verejný
priestor
EÚ.
Po
druhé
nariadenie o EIO
tiež
zabezpečuje
transparentnosť a viditeľnosť
úspešnej
EIO,
keďže
jej
bezodkladné
uverejnenie v registri
je v zmysle
článku
10 ods. 1 písm. a)
nariadenia o EIO
povinné.
Po
tretie
EIO
zabezpečuje
prístup k inštitúcii,
ktorá
je
zodpovedná
za
začatie
legislatívneho
procesu,
teda
ku
Komisii.
Článok
10 ods. 1 písm. b)
nariadenia o EIO
stanovuje,
že
keď
Komisia
dostane
iniciatívu
občanov v súlade s článkom
9
tohto
nariadenia,
prijme
organizátorov
na
„primeranej
úrovni“,
aby
mohli
podrobne
vysvetliť
otázky,
ktoré
sú
predmetom
EIO.
Podľa
článku
11
nariadenia o EIO
dostanú
organizátori
možnosť
prezentovať
iniciatívu
na
verejnom
vypočutí v Parlamente.
Po
štvrté
článok
10 ods. 1 písm. c)
nariadenia o EIO
ukladá
Komisii
povinnosť
uviesť v oznámení
svoje
právne a politické
závery o EIO,
prípadné
opatrenia,
ktoré
má v úmysle
prijať, a tiež
odôvodnenie
svojho
stanoviska.
Podľa
článku
10 ods. 2
nariadenia o EIO
Komisia o tomto
oznámení
informuje
organizátorov,
Európsky
parlament a Radu a zverejní
ho.
75.      Odvolatelia
však
tvrdia,
že
EIO
by
mala
viesť k (priamej)
diskusii v rámci
legislatívneho
procesu a predovšetkým
pred
inštitúciou,
ktorá
má
demokratickú
legitimitu,
teda
pred
Parlamentom.
76.      Už
som
sa
podrobne
venoval
otázke,
prečo
EIO z hľadiska
jej
ústavnoprávneho a inštitucionálneho
nastavenia
nebola
vytvorená
ako
spôsob
na
obídenie
existujúceho
legislatívneho
procesu,
ale
ako
nástroj
stimulácie
tohto
procesu.(45) Z tohto
pohľadu
EIO
vytvára
inštitucionálny
mechanizmus,
ktorým
sa
politický
vstup
občanov
nasmeruje k inštitúciám,
ktoré
sú a zostávajú
zodpovedné
za
legislatívny
proces, a tiež
za
jeho
začatie.
77.      Tvrdenie
odvolateľov
týkajúce
sa
(neexistencie)
jednak
priameho
prístupu k inštitúcii s demokratickou
legitimitou,
teda k Parlamentu, a jednak
priameho
kontaktu s touto
inštitúciou
je
dosť
mätúce.
Je
potrebné
znova
zdôrazniť,
že
legislatívne
nastavenie
EIO
umožňuje
členom
občianskeho
výboru
úspešnej
EIO,
aby
mali
priamy
prístup k Parlamentu.
Podľa
článku
11
nariadenia o EIO
majú
možnosť
prezentovať
svoju
iniciatívu
pred
Parlamentom.
Túto
konkrétnu
súčasť
postupu
zaviedol
na
základe
pozmeňujúceho a doplňujúceho
návrhu k nariadeniu o EIO
samotný
Parlament
počas
rokovania o nariadení o EIO.(46) Diskusia o EIO v Parlamente
umožňuje
skupine
občanov,
aby
pred
touto
inštitúciou
zvýšila
povedomie v súvislosti s otázkou,
ktorá
je
pre
ňu
dôležitá, a otvára
tak
možnosť,
že
iniciatívu
prijme
za
svoju
Parlament
alebo
niektorí
poslanci.
Parlament
sa
môže k cieľom
EIO
prihlásiť a podporiť
ich
prostredníctvom
svojej
vlastnej
právomoci
požiadať o legislatívnu
iniciatívu,
ak
je
zabezpečená
požadovaná
parlamentná
väčšina.(47)
78.      Osobitná
pridaná
hodnota
EIO
teda
nevyhnutne
nespočíva v istote
výsledku,
ale v prístupe a príležitostiach,
ktoré
vytvára.
Občanom
dáva
príležitosť
priamej
účasti
tým,
že
iniciatívu
prezentujú
pred
Komisiou a na
vypočutí,
ktoré
organizuje
Európsky
parlament, a spúšťajú
tak
politickú
diskusiu v rámci
inštitúcií
bez
toho,
aby
museli
čakať
na
začatie
legislatívneho
procesu.(48) Úspech
EIO
sa
teda
nemeria
len
tým,
či
sa
iniciatíva
premení
na
formálny
legislatívny
návrh,
ale
aj
tým,
akú
demokratickú
diskusiu
vyvolá.(49)
79.      Napokon v rámci
komparatívnej
poznámky
na
okraj
dodávam,
že
nezáväzná
povaha
EIO
vo
vzťahu k inštitúcii,
ktorej
je
adresovaná,
nie
je
výnimočná.
Zapadá
do
modelu,
ktorý
možno
nazvať
„určenie
agendy“,
pričom
tento
model
sa
odlišuje
od
systémov
„priamej
iniciatívy
občanov“, v ktorých
sa
návrh
predkladá
priamo
na
rozhodnutie
voličov v rámci
referenda.(50) Ako
som
uviedol
vyššie,(51) inštitucionálna
podoba
EIO
vždy
zapadala
do
prvej z uvedených
kategórií, a nie
do
druhej.
Kým
totiž
vnútroštátne
iniciatívy
určujúce
agendu
môžu
otvoriť
prístup
do
vnútroštátnych
parlamentov
ako
inštitúcií,
ktoré
majú
právomoc
legislatívnej
iniciatívy, v rámci
sui
generis
systému
Európskej
únie
sa
EIO
podobne
predkladá
inštitúcii,
ktorá
má,
ako
bolo
spomenuté
vyššie,
uvedenú
právomoc
legislatívnej
iniciatívy.
80.      Z vyššie
uvedeného
jasne
vyplýva,
že
EIO
je
oveľa
viac
ako
len
obyčajné a symbolické
gesto
na
podporu
participatívnej
demokracie.
Je
inštitucionálnym
nástrojom
dovoľujúcim
skupine
občanov
nastoliť
otázky
týkajúce
sa
politík,
ktoré
sú
pre
nich
dôležité.
Pomáha
vykryštalizovať
tieto
otázky
do
podoby
záležitostí
európskeho
záujmu,
ktoré
zdieľajú
viaceré
členské
štáty.
Zviditeľňuje
problémy
znepokojujúce
občanov,
pričom
ešte
nemusia
byť
súčasťou
agendy
inštitúcií a dokonca
ani
politických
skupín,
ktoré
sú
zastúpené v Európskom
parlamente.
Umožňuje
priamy
prístup k inštitúcii,
ktorá v špecifickom
sui
generis
inštitucionálnom
systéme
EÚ
má
právomoc
legislatívnej
iniciatívy.
Okrem
toho
túto
inštitúciu,
Komisiu,
zaväzuje,
aby
sa
vážne
zaoberala
návrhmi
vyplývajúcimi z úspešnej
EIO a venovala
sa
ich
posúdeniu, a aby
tak
urobila
verejne a pod
kontrolou
verejnosti.
Zabezpečuje,
aby
bol
obsah
EIO
posúdený a prediskutovaný
verejne v demokraticky
zvolenom
Európskom
parlamente.
Uvedené
dôvody
zdôrazňujú,
že
aj
keď
systém
EIO
tak,
ako
je v súčasnosti
zakotvený v primárnom a sekundárnom
práve,
nevedie k povinnosti
Komisii
predložiť
návrh,
má
nespochybniteľnú
pridanú
hodnotu
ako
sui
generis
mechanizmus
„určenia
agendy“.
81.      Tvrdenia
odvolateľov
nepreukazujú,
že
výklad
článku
11 ods. 4
ZEÚ a nariadenia o EIO v podobe, v akej
ho
formuloval
Všeobecný
súd v napadnutom
rozsudku,
je v rozpore
so
(správne
definovaným)
cieľom
alebo
priamy účinok mechanizmu
EIO.
82.      Tvrdenia
odvolateľov
skôr
odhaľujú
trocha
iný
problém:
odvolatelia
po
úspešnom
využití
mechanizmu
EIO a následnom
kontakte s relevantnými
inštitúciami
nesúhlasia s vecným
výsledkom
ich
skúsenosti
participácie.
Sú
naďalej
nespokojní
nielen s politickou
voľbou
Komisie
nepredniesť
návrh,
ale
aj s diskusiou
na
vypočutí v Parlamente.
Odvolatelia
opisujú(52) komunikáciu s Komisiou
(stretnutie s jej
členom)
ako
odťažitú,
pričom členovia
Parlamentu
údajne
skôr
poučovali
ako
počúvali. V tejto
chvíli
nechajme
otvorené,
čo
tieto
tvrdenia
naznačujú o úcte k demokracii,
konkrétne o možnosti
nesúhlasu s výsledkom
konkrétnej
politiky a súčasnom
rešpekte
voči
rozhodovaciemu
procesu a inštitúciám, v ktorých
prebieha.
83.      Všetky
predchádzajúce
úvahy
však
vedú
ku
konštatovaniu,
že
správny
výklad
článku
11 ods. 4
ZEÚ a nariadenia o EIO
vôbec
nevedie k záveru,
že
by
EIO
„nemala
nijaký
účinok“.
Znenie
uvedených
právnych
nástrojov
len
hovorí
niečo
iné,
ako
by
si
želali
odvolatelia.
84.      Žiada
sa
dodať
ešte
jednu
záverečnú
poznámku.
Analýza
prvého
odvolacieho
dôvodu
predneseného
odvolateľmi
viedla k výkladu
náležitého
miesta,
ktoré
má
súčasná
podoba
EIO v legislatívnom
procese
Európskej
únie, a to
na
základe
jej
znenia a kontextu
(historického a súčasného),
ako
aj
jej
cieľa a zámeru.
Aj
keď
tieto
návrhy v pozitívnom
svetle
zdôrazňujú
niektoré
novátorské
vlastnosti
EIO,
určite z nich
nemá
vyplývať,
že
EIO
je
dokonalý
mechanizmus
poskytujúci
zázračné
riešenie
údajných i skutočných
nedostatkov
Európskej
únie z hľadiska
demokratickej
legitimity a zníženie
údajnej
vzdialenosti
medzi
občanmi a inštitúciami
EÚ.
Mnohé
aspekty
súčasnej
inštitucionálnej
podoby
EIO
totiž
nepochybne
boli
predmetom
(viac
alebo
menej
konštruktívnej)
akademickej
kritiky.(53) Jej
legislatívny
rámec
bol
nedávno
tiež
predmetom
inštitucionálnych
diskusií,(54) a tiež
zmien a doplnení.(55) Tieto
debaty
potom
logicky
nadväzujú
na
diskusie o možných
zmenách
úlohy
Komisie a úlohy
jej
právomoci
legislatívnej
iniciatívy
na
základe
požiadavky
iných
inštitúcií.
85.      V rámci
debát o možnej
inštitucionálnej
koncepcii a štruktúre v budúcnosti
je
možné
si
predstaviť
viaceré
iné, a dokonca
aj
lepšie
možnosti,
ktoré
by
sledovali
rovnaké
alebo
snáď
aj
rozdielne
ciele.
Tento
prípad
sa
však
týka
mechanizmu
EIO a jej
inštitucionálnej
podoby
tak,
ako
vyplýva
zo
ZEÚ a ako
je
ďalej
upravená v nariadení o EIO.
Na
záver
sa
vrátim k metafore,
ktorú
som
už
použil
vyššie, a konštatujem,
že
len
normotvorca
sa
má
rozhodnúť,
či
si
želá,
aby
už
neexistoval
králik,
ale
holub,
alebo
dokonca
mačka
či
veľryba.
86.      Z vyššie
uvedených
úvah
podľa
môjho
názoru
vyplýva,
že
prvý
odvolací
dôvod
sa
musí v celom
rozsahu
zamietnuť
ako
nedôvodný.
B.      Druhý odvolací dôvod: rozdiel medzi právnymi a politickými dôvodmi
87.      V druhom
odvolacom
dôvode
odvolatelia
uvádzajú,
že
Všeobecný
súd
síce
uznal,
že
Komisia v oznámení
nerozlišovala
medzi
„právnymi“ a „politickými“
dôvodmi
tak,
ako
to
vyžaduje
odôvodnenie
20
nariadenia o EIO,
dopustil
sa
však
nesprávneho
právneho
posúdenia,
keď
dospel v bodoch
128 a 132
napadnutého
rozsudku k záveru,
že
odôvodnenie
20
je
irelevantné.
Odvolatelia
tvrdia,
že
odôvodnenia
zohrávajú
pri
výklade
hmotnoprávnych
ustanovení
práva
EÚ
svoju
úlohu.
Odôvodnenie
20
je
výkladom
článku
10 ods. 1 písm. c)
nariadenia o EIO a nie
je s týmto
článkom v rozpore.
Rozlišovanie
medzi
právnymi a politickými
závermi
je
navyše
dôležité
preto,
aby
Súdny
dvor
mohol
tieto
dve
kategórie
posúdiť.
88.      Komisia
namieta v tom
zmysle,
že
napadnutý
rozsudok
neobsahuje
nijaké
nesprávne
právne
posúdenie a subsidiárne
tvrdí,
že v oznámení
boli
právne a politické
závery
sformulované
osobitne.
89.      V bode
128
napadnutého
rozsudku
Všeobecný
súd
poukázal
na
to,
že
podľa
ustálenej
judikatúry
odôvodnenie
aktu
EÚ
nie
je
právne
záväzné a nemožno
sa
ho
dovolávať
ani
na
účely
výnimky
zo
samotných
ustanovení
aktu,
ani
na
účely
výkladu
jeho
ustanovení,
ktorý
je
zjavne v rozpore s ich
znením.(56)
90.      Na
základe
uvedenej
judikatúry
Všeobecný
súd v bodoch
129 a 130
svojho
rozsudku
konštatoval,
že
vzhľadom
na
skutočnosť,
že
povinnosť
osobitného
uvedenia
právnych a politických
záverov
stanovená v odôvodnení
20
nariadenia o EIO
nie
je
prevzatá
do
znenia
článku
10 ods. 1 písm. c)
uvedeného
nariadenia,
Komisia
nemá
pri
príprave
oznámenia
podľa
tohto
ustanovenia
takúto
povinnosť. V nasledujúcom
bode
131
napadnutého
rozsudku
Všeobecný
súd
dodal,
že v každom
prípade
aj
za
predpokladu,
že
by
Komisia
mala
právnu
povinnosť
uviesť
osobitne
právne a politické
závery,
vzhľadom
na
skutočnosť,
že
táto
povinnosť
je
čisto
formálna,
jej
porušenie
by
nemohlo
viesť k zrušeniu
oznámenia.
91.      Domnievam
sa,
že
odôvodnenie
Všeobecného
súd v súvislosti s uplatnením
judikatúry o úlohe
odôvodnení
pri
výklade
právnych
aktov
Únie
na
prejednávanú
vec
je skutočne
poznačené
nesprávnym
právnym
posúdením.
To
však
nemá
nijaký
dosah
na
výrok
rozsudku,
ktorý
má
oporu v ďalšom
právnom
odôvodnení
Všeobecného
súdu.
92.      Je
pravda,
že v zmysle
ustálenej
judikatúry,
na
ktorú
sa
odvoláva
napadnutý
rozsudok,
sa
odôvodnenia
nemôžu
odchyľovať
od
samotných
ustanovení,
ktoré
majú
vykladať,
ani
nemôžu
predstavovať
základ
výkladu,
ktorý
je s uvedenými
ustanoveniami
zjavne v rozpore, a to
tak,
že
napríklad
pridajú
nové
požiadavky,
ktoré
sa v hlavnej
časti
právneho
aktu
nenachádzajú.
Odôvodnenia
teda
prirodzene
nie
sú
samé
osebe
normatívnou
časťou
právnych
predpisov.
93.      Okrem
týchto
dvoch
jasných
kategórií
(nijaké
„zrkadliace
ustanovenia“ a nijaký
zjavný
rozpor)
sú
však
odôvodnenia
dôležitým
výkladovým
nástrojom,
ktorý
smerodajne
vysvetľuje
vôľu
normotvorcu, a fungujú v spojení s konkrétnym
korešpondujúcim
ustanovením.
Často
sa
preto
používajú
na
účely
teleologického
výkladu,
aby
objasnili
alebo
ponúkli
presnejší
výklad
právneho
ustanovenia,
ktoré
obsahuje
právny
text.(57) Ak
sa
však
uvedeným
spôsobom
používajú,
môže
nastať
situácia,
keď
sa
deliaca
čiara
medzi
výkladom a nepridávaním
nových
povinností
na
základe
odôvodnenia
môže
nebezpečne
rozostriť.(58)
94.      V prejednávanej
veci
spočíva
jediný
zásadný
rozdiel
medzi
znením
článku
10 ods. 1 písm. c)
nariadenia o EIO a odôvodnením
20 v tom,
že
slovo
„osobitne“,
ktoré
sa
nachádza v odôvodnení
20,
sa
nepoužíva v texte
dotknutého
článku.
Zvyšný
text
je
však
takmer
rovnaký
(Komisia
do
troch
mesiacov
uvedie
svoje
právne a politické
závery).
95.      V znení
uvedených
ustanovení
je
teda
jemný
rozdiel. Z hľadiska
logickej
pôsobnosti
predmetných
pravidiel
to
však
sotva
možno
považovať
za
rozpor
medzi
odôvodnením a článkom.
Keďže
rozpor
tu
nie
je, a vzhľadom
na
prax
Súdneho
dvora,
ktorú
som
práve
načrtol,
si
dokážem
predstaviť,
že
článok
10 ods. 1 písm. c)
nariadenia o EIO
by
bolo
možné
vykladať
tak,
že
obsahuje
slovo
„osobitne“.
96.      Nemyslím
si
však,
že
by
sa
tak
malo
postupovať, a to z týchto
dôvodov.
97.      Slovo
„osobitne“
možno
chápať
dvoma
odlišnými
spôsobmi:
buď
tak,
že
musia
byť
prítomné
aj
právne,
aj
politické
dôvody,
a/alebo
tak,
že
musia
byť
nielen
prítomné,
ale v texte
oznámenia
musia
byť
aj
fyzicky
oddelené.(59)
98.      Odôvodnenie
20,
rovnako
ako
zmienka o „právnych a politických“
záveroch v článku
10,
boli
zavedené
pozmeňujúcim a doplňujúcim
návrhom,
ktorý
Európsky
parlament
navrhol
počas
rokovaní o nariadení o EIO.
Tento
návrh
bol
odôvodnený
len
tým,
že
„reakcia
Komisie… by
mala
byť
právne a politicky
opodstatnená“(60).
99.      Odôvodnenie
20
by
sa
vzhľadom
na
jeho
kontext a cieľ
skutočne
mohlo
chápať
tak,
že
zdôrazňuje
povinnosť
Komisie
jasne
vymedziť
jej
závery
právnej a politickej
povahy
tak,
aby
občania
rozumeli,
že
tieto
závery
majú
samostatnú
povahu.
Povinnosť
jasne
vyjadriť
právne a politické
závery
vyplývajúca z článku
10 ods. 1 písm. c)
nariadenia o EIO
je
týmto
spôsobom
prepojená s kvalitou a obsahom
odôvodnenia
odpovede
Komisie
na
úspešnú
EIO.
To
je v súlade s potrebou
opísanou v odôvodnení
20,
aby
Komisia
„jasne,
zrozumiteľne a podrobne
vysvetlila
dôvody
na
zamýšľané
opatrenia“, a rovnako,
aby
„[vysvetlila]
dôvody,
ak
nemá v úmysle
prijať
žiadne
opatrenia“.
Takto
rozšírená
povinnosť
odôvodnenia
je
jednak
podstatnou
procesnou
požiadavkou a okrem
toho
je
skutočne
aj
zárukou a dôkazom
dôkladného,
seriózneho a podrobného
posúdenia
úspešnej
EIO.
100. Článok
10 ods. 1 písm. c)
nariadenia o EIO
vykladaný v spojení s odôvodnením
20
jednoducho
znamená,
že v odôvodnení
Komisie
musia
byť
prítomné
právne a politické
úvahy,
pričom
čitateľ
musí
byť
schopný
dešifrovať,
ktoré
sú
ktoré.
Neprikláňam
sa
však k formalistickému
výkladu,
podľa
ktorého
by
Komisia
nad
rámec
uvedenej
požiadavky
bola
povinná
rozdeliť
oznámenie
do
samostatných
častí,
ktoré
by
povinne
museli
byť
označené
názvami
„právne
úvahy“ a „politické
úvahy“,
pričom
nedodržanie
tejto
povinnosti
by
viedlo k automatickému
zrušeniu
oznámenia.
101. Existuje
ešte
jeden
ďalší
pragmatický
dôvod:
fyzické
rozdelenie
právnych a politických
záverov v tejto
etape
mechanizmu
EIO
je
do
istej
miery
umelé a môže
byť
ťažké
ho
zabezpečiť.
102. Po
prvé k právnemu
posúdeniu
navrhovanej
EIO
dochádza
predovšetkým v čase
zaregistrovania v zmysle
článku
4 ods. 2,
keď
Komisia
overuje
súlad s hodnotami
podľa
článku
2
ZEÚ, a tiež
so svojimi
vlastnými
právomocami
predložiť
požadovaný
návrh.
Keďže
takéto
preskúmanie
môže
viesť k zamietnutiu
registrácie
iba v niektorých
„zjavných“
prípadoch,
na
právnu
analýzu
ešte
zostáva
priestor v etape
vypracovania
oznámenia
podľa
článku
10 ods. 1 písm. c). V rámci
tejto
právnej
analýzy
sa
navyše
môže
overiť
súlad s inými
právnymi
aktmi
EÚ. V tejto
etape
je
však
pravdepodobné,
že
väčšia
časť
posúdenia v oznámení
Komisie
má
skôr
politickú
povahu,
keďže
rozhodnutie o následných
krokoch
po
podaní
úspešnej
EIO
je
hlavne
politickým
rozhodnutím.
Právne
závery v tejto
etape
sa
preto
pravdepodobne
obmedzia
na
opis
platnej
právnej
úpravy
ako
potrebného
kontextu
na
vytvorenie
politických
záverov.
103. Po
druhé,
aj
keby
to
tak
nebolo a povahu
právnych
záverov
by
bolo
možné
vykladať
širšie, v záverečnej
etape
EIO, v ktorej
je
Komisia
povinná
zamerať
sa
veľmi
podrobne
na
podstatu
EIO,
môže
byť
ťažké
kategoricky
určiť,
ktoré
argumenty
sú
svojou
povahou
právne a ktoré
politické.
Ak
sa nemá
koncept
„právnych
úvah“
obmedziť
na
suché
zopakovanie
relevantnej
právnej
úpravy a medzinárodných
povinností
(ktorých
výklad
by v každom
prípade
už
mohol
obsahovať
nejaké
politické
posúdenie),
je
potrebné
uviesť,
že
dosť
veľa
argumentov
prednesených v tejto
etape
vecného
posúdenia
bude
mať
pravdepodobne
prierezovú
povahu.
104. Vo
svetle
vyššie
uvedeného
je
potrebné
dospieť k záveru,
že
oznámenie
spĺňa
požiadavky
článku
10 ods. 1 písm. c)
vykladaného v spojení s odôvodnením
20.
Závery
sú v tomto
oznámení
sformulované
tak,
aby
bola
pochopiteľná
právna a politická
povaha
úvah v tomto
dokumente.
Ako
uvádza
Komisia,
časť
2
oznámenia s názvom
„Aktuálny
stav“
je
venovaná
opisu
príslušnej
právnej
úpravy. V časti
3 s názvom
„Posúdenie
požiadaviek
iniciatívy
občanov“
sa
vysvetľuje
politické
posúdenie
EIO.
Okrem
toho
odvolatelia
nikdy
netvrdili,
že
sa
im v oznámení
nepodarilo
identifikovať
politickú
alebo
právnu
povahu
úvah
Komisie.
105. V bodoch
128
až
131
napadnutého
rozsudku
sa
Všeobecný
súd
opiera o odôvodnenie
20
ako o ustanovenie
stanovujúce
formálnu
požiadavku, a preto
existuje
zjavný
rozpor
medzi
odôvodnením
20 a článkom
10 ods. 1 písm. c). Z dôvodov
uvedených v bodoch
92
až
96
vyššie sa
domnievam,
že
takéto
odôvodnenie
je
poznačené
nesprávnym
právnym
posúdením.
106. Je
však
tiež
jasné,
že
výrok
napadnutého
rozsudku
to
neovplyvňuje,
pretože
sa
správne
opiera o právne
dôvody
objasnené v bodoch
97
až
105
vyššie.
107. Z toho
vyplýva,
že
vzhľadom
na
to,
že
výrok
napadnutého
rozsudku
je
dobre
odôvodnený,
druhý
odvolací
dôvod
sa
musí
zamietnuť
ako
neúčinný.
C.      Tretí dôvod: súdne preskúmanie
108. V treťom
odvolacom
dôvode
odvolatelia
tvrdia,
že
Všeobecný
súd
sa
v bode 170 napadnutého rozsudku dopustil
nesprávneho
právneho
posúdenia,
keď
konštatoval,
že
rozhodnutie
Komisie
nepredložiť
legislatívny
návrh
na
základe
EIO
musí
byť
predmetom
len
obmedzeného
preskúmania
zo
strany
Všeobecného
súdu,
pričom
uvedené
rozhodnutie
môžu
poznačiť
vadou
len
zjavne
nesprávne
posúdenia.
109. Odvolatelia
tvrdia,
že
nie
je
možné
vedieť,
či
sa v oznámení
nachádzajú
zjavne
nesprávne
posúdenia,
pretože
neexistuje
kritérium
na
rozlíšenie
zjavných
nesprávnych
posúdení
od
ostatných.
Podľa
nich
Všeobecný
súd
nastavil
hranicu
príliš
nízko a vyhradil
si
právo
voľne
určiť,
či
posúdenie
prešlo
testom
alebo
nie.
Okrem
toho
odvolatelia
tvrdia,
že
konštatovanie o možnosti
preskúmať
dôvody
oznámenia
je
paradoxné,
ak
je
kritérium
tohto
preskúmania
stanovené
tak
nízko a je
tak
nejasné.
Navyše
uvádzajú,
že
prejednávaná
vec
sa
líši
od
veci
Rica
Food(61),
ktorú
Všeobecný
súd
uviedol
ako
relevantný
precedens
na
uplatnenie
kritéria
„zjavne
nesprávneho
posúdenia“.
Uvedená
vec
sa
týkala
práv
štátnych
príslušníkov
tretích
krajín
vo
vzťahu k nejasným
finančným
záujmom
na
rozdiel
od
prejednávanej
veci,
ktorá
sa
týka
práv
občanov
EÚ s ohľadom na jasne
definované
demokratické
právo.
Odvolatelia
sumarizujú
stanovisko
Všeobecného
súdu
takto:
„keďže
Spoločenstvo
má
širokú
mieru
voľnej
úvahy
vo
vzťahu k cukru z Antíl,
musí
mať
takúto
mieru
voľnej
úvahy,
aj
pokiaľ
ide o zamietnutie
EIO, s ktorou
sa
necíti
byť v súlade“.
110. Komisia
tvrdí,
že
tretí
odvolací
dôvod
by
sa
mal
zamietnuť
ako
nedôvodný. S právomocou
legislatívnej
iniciatívy
Komisie
je
zlučiteľné
iba
obmedzené
súdne
preskúmanie.
Komisia
ďalej
poukazuje
na
rozsudok
Schönberger/Parlament(62),
pričom
uvádza,
že
by
bolo
nedôsledné,
ak
by
sa
na
oznámenie
prijaté
podľa
článku
10 ods. 1 písm. c)
nariadenia o EIO
vzťahovalo
úplné
súdne
preskúmanie,
kým
na
rozhodnutia
Parlamentu o následných
krokoch
po
podaní
petície
sa
súdne
preskúmanie
neuplatňuje
vôbec.
111. Tento
odvolací
dôvod
sa
týka
zásadnej
otázky
miery,
do
akej
by
mali
súdy
EÚ
skúmať
oznámenie
obsahujúce
rozhodnutie
Komisie o krokoch
nasledujúcich
po
úspešnej
EIO.
Tento
problém
je
nevyhnutne
prepojený s otázkami
nastolenými
prvým
odvolacím
dôvodom,
ktorého
preskúmanie
potvrdilo,
že
Komisia
nemá
povinnosť
prijať
návrh
právneho
aktu
na
základe
úspešnej
EIO.
112. Bod
170
napadnutého
rozsudku,
teda
bod,
proti
ktorému
je
namierená
kritika
tohto
odvolacieho
dôvodu,
je
súčasťou
preskúmania
Všeobecného
súdu
týkajúceho
sa
piateho
žalobného
dôvodu
predneseného
odvolateľmi
na
prvom
stupni.
Všeobecný
súd v napadnutom
rozsudku
najprv
poukázal
na
to,
že
Komisia
musí
mať v rámci
svojej
právomoci
legislatívnej
iniciatívy, a teda
aj v rámci
rozhodovania,
či
prijme
opatrenia
na
základe
úspešnej
EIO,
širokú
mieru
voľnej
úvahy,(63) a následne v bode
170
tohto
rozsudku
vymedzil
rozsah a úroveň
súdneho
preskúmania,
ktoré
sa
vzťahuje
na
oznámenie.
Podľa
uvedeného
bodu
„[oznámenie]
musí
byť
predmetom
obmedzeného
preskúmania
zo
strany
Všeobecného
súdu,
ktorým
sa
má
okrem
dostatočnosti
jeho
odôvodnenia
overiť
najmä
existencia
zjavne
nesprávnych
posúdení,
ktorými
je
uvedené
rozhodnutie
postihnuté“.
Všeobecný
súd
dospel k tomuto
konštatovaniu
použitím
analógie s relevantnou a rozhodujúcou
judikatúrou
vyplývajúcou z rozsudku
Súdneho
dvora
vo
veci
Rica
Foods(64).
113. Domnievam
sa,
že
tvrdenia
odvolateľov
neodhalili v práve
citovanom
bode
napadnutého
rozsudku
nijaké
nesprávne
právne
posúdenie.
114. Skôr
ako
sa
budem
venovať
analýze
úrovne
súdneho
preskúmania v napadnutom
rozsudku,
je
nevyhnutné
sa
zamerať
na
rozsah
súdneho
preskúmania,
ktorý z uvedeného
rozsudku
vyplýva.
115. V bode,
ktorý
odvolatelia
kritizujú,
Všeobecný
súd
jednoznačne
konštatoval,
že
oznámenie
je
predmetom
súdneho
preskúmania. O tomto
potvrdení
možno
povedať,
že
výrazne
posilňuje
pozíciu
EIO.
Predstavuje
súdnu
záruku
dostatočného
posúdenia
úspešnej
EIO
zo
strany
Komisie.
Je
vhodné
dodať,
že
takýto
záver
nebol
ani
zďaleka
jednoznačný,
ako
to
dosvedčuje
predchádzajúca
akademická
diskusia.(65)
116. Okrem
toho
napadnutý
rozsudok
potvrdil
možnosť
preskúmania
tak
dostatočnosti
odôvodnenia v oznámení,
ako
aj
posúdenia,
ktoré
tvorí
základ
jeho
vecného
obsahu.
117. Ako
Komisia
poznamenáva
vo
svojich
pripomienkach,
toto
stanovisko
je v kontrastne s judikatúrou
Súdneho
dvora
týkajúcou
sa
súdneho
preskúmania
prístupu
Parlamentu
ku krokom
nasledujúcim
po
podaní
petície.
Súdny
dvor
totiž
rozhodol,
že
uvedený
prístup
Parlamentu
nie
je
predmetom
súdneho
preskúmania
vzhľadom
na
širokú
mieru
voľnej
úvahy,
ktorá
prináleží
Parlamentu a má
politickú
povahu.(66) Naopak
napadnutý
rozsudok
síce
uznáva
širokú
mieru
voľnej
úvahy
Komisie v tejto
súvislosti,
nepovažuje
však
posúdenie v oznámení
za
rozhodnutie
politickej
povahy,
na
ktoré
sa
nevzťahuje
súdne
preskúmanie.(67)
118. To
je
podľa
mňa
správne.
Tento
pevný
prístup
jasne
odráža
systém a ciele
EIO.
Mimoriadny
význam
mechanizmu
EIO
ako
výrazu
demokratickej
zásady,
naliehavé
požiadavky,
aby
takáto
EIO
uspela,
ako
aj procesné
záruky
stanovené v nariadení o EIO
potvrdzujú,
že
napriek
výraznej
miere
voľnej
úvahy,
ktorá
má
politickú
povahu,
sa
preskúmanie
zo
strany
súdov
EÚ
nevzťahuje
iba
na
dostatočnosť
odôvodnenia,
ale
aj
na
overenie
podstaty,
na
ktorej
je
rozhodnutie
Komisie
založené.(68)
119. Možnosť
preskúmania
oznámení
prijatých
podľa
článku
10 ods. 1 písm. c)
nariadenia o EIO
je
vo
svojej
podstate
spojená s povinnosťami,
ktoré
Komisii v tejto
poslednej
etape
postupu
EIO
ukladá
nariadenie o EIO.
Komisia
je
povinná
predložiť
jasné,
podrobné a úplné
odôvodnenie
na
podporu
svojho
stanoviska.
Odôvodnenie
musí
obsahovať
právne
aj
politické
úvahy.
Povinnosti
vyplývajúce z článku
10
nariadenia o EIO
však
nemajú
len
procesnú
povahu,
ale
zahŕňajú
aj
povinnosť
venovať
náležitú a dôkladnú
pozornosť
návrhom
vyplývajúcim z úspešnej
EIO.
120. Pokiaľ
ide o úroveň
preskúmania,
napadnutý
rozsudok
obsahuje
dva
odlišné
prístupy.
Po
prvé
sa v ňom
uvádza,
že
súdy
EÚ
musia
overiť
dostatočnosť
odôvodnenia.
Preskúmanie
tohto
prvku,
ktorý
je,
ako
som
poznamenal
vyššie,
zásadnou
inštitucionálnou
povinnosťou
vyplývajúcou z úspešnej
EIO,(69) sa
neobmedzuje
iba
na
kritérium
„zjavne
nesprávneho
posúdenia“.
Ide
teda o úplné
preskúmanie.
Po
druhé
Všeobecný
súd
konštatuje,
že
preskúmanie
sa
bude
vzťahovať
aj
na
overenie
existencie
zjavne
nesprávneho
posúdenia,
ktoré
poznačuje
toto
rozhodnutie.
121. V tejto
súvislosti
odvolatelia
spochybňujú
úroveň
posúdenia
uplatnenú
na
tento
druhý
prvok,
osobitne
vecné
posúdenie v oznámení
Komisie.
Konkrétne
odvolatelia
svoju
kritiku
zameriavajú
na
judikatúru
uvedenú v napadnutom
rozsudku,
ktorá
je v ňom
rozhodujúca
pre
určenie
zvolenej
úrovne
súdneho
preskúmania.
Odvolatelia
trvajú
na
tom,
že
existuje
rozdiel
medzi
situáciou v prejednávanej
veci a situáciou
vo
veci
Rica
Foods, a kritizujú
tak
úroveň,
na
akej
Všeobecný
súd
vykonal
súdne
preskúmanie v napadnutom
rozsudku.
122. Kritika
zo
strany
odvolateľov
je
podľa
mňa v tejto
súvislosti
neopodstatnená.
123. Je
potrebné
zdôrazniť,
že
úroveň
súdneho
preskúmania
obmedzená
na
overenie
zjavne
nesprávneho
posúdenia
sa
vzťahuje
na
situácie, v ktorých
majú
inštitúcie
EÚ
širokú
mieru
voľnej
úvahy,
najmä
ak
prijímajú
opatrenia
„v oblastiach, v ktorých
sa z ich
strany
predpokladá
prijatie
rozhodnutí
politickej
povahy“(70).
Podľa
ustálenej
judikatúry
Súdneho
dvora
totiž
intenzita
preskúmania
týmto
súdom
závisí
od
miery
voľnej
úvahy
priznanej
inštitúciám.(71)
124. Práve v tomto
kontexte,
teda v časti
týkajúcej
sa
vhodnej
úrovne
súdneho
preskúmania,
Všeobecný
súd
odkázal
na
vec
Rica
Foods
ako
na
rozhodujúcu
relevantnú
judikatúru. V uvedenom
kontexte
je
tento
odkaz
úplne
namieste,
pretože
na
rozdiel
od
tvrdenia
odvolateľov
nemá
nič
spoločné s otázkou
dovozu v dotknutej
veci,
ale
uvádza
sa
ako
príklad
primeranej
úrovne
súdneho
preskúmania
vo
všeobecnosti.
Na
okraj
dokonca
možno
dodať,
že
išlo o veľmi
dobre
zvolený
konkrétny
odkaz,
pretože
dotknutá
vec
nastolila
špecifickú
otázku
úrovne
posúdenia
vtedajšieho
Súdu
prvého
stupňa
týkajúceho
sa
politickej
voľnej
úvahy,
ako
to
vyplýva z návrhov,
ktoré v predmetnej
veci
predniesol
generálny
advokát
Léger(72).
125. Vo
všeobecnosti v oblastiach, v ktorých
je
miera
voľnej
úvahy
Komisie
veľmi
široká,
ako
som
poznamenal v súvislosti s prvým
odvolacím
dôvodom,
je
zodpovedajúca
úroveň
súdneho
preskúmania
obmedzená.
Uvedená
voľná
úvaha
má
predovšetkým
politickú
povahu,
ale
môže
sa
vzťahovať
aj
na
situácie, v ktorých
Komisia
vykonáva
komplexné
posúdenie
pri
rozhodovaní,
či
využije
alebo
nevyužije
svoju
právomoc
legislatívnej
iniciatívy.
126. V každom
prípade
vzhľadom
na
to,
že
jadro
rozhodnutia
Komisie v oznámení,
že
neprijme
návrh
požadovaný
EIO,
spočíva
predovšetkým v posúdení
politickej
povahy,(73) a za
predpokladu,
že
takéto
rozhodnutie,
ktoré
je
vo
svojej
podstate
politické,
by
vôbec
malo
byť
predmetom
súdneho
preskúmania,
si
neviem
predstaviť,
ako
by
sa
na
také
posúdenie
Komisie
malo
vzťahovať
prísne
súdne
preskúmanie,
ktoré
by
pritom
neprekročilo
hranice
stanovené
zásadou
inštitucionálnej
rovnováhy,
najmä
medzi
výkonnou
mocou
EÚ a súdmi
EÚ.
127. Obmedzená
úroveň
súdneho
preskúmania
totiž
nevyhnutne
vyplýva z politického
priestoru v rámci
právomoci
legislatívnej
iniciatívy
Komisie,
ktorý
vo
svojej
podstate
zahŕňa
zosúlaďovanie
rôznorodých
záujmov a výber
politík.
Tento
priestor
tiež
vyplýva z politickej
povahy
hlavného
posúdenia
nachádzajúceho
sa v oznámení
Komisie,
teda
či
má
táto
inštitúcia v rámci
svojej
právomoci
legislatívnej
iniciatívy
reagovať
na
úspešnú
EIO a ako
to
urobiť.
Súdy
EÚ
nemôžu
nahradiť
politický
úsudok
Komisie,
ktorý
musí
byť
základom
jej
rozhodnutia,
či
na
základe
svojej
právomoci
legislatívnej
iniciatívy
spustí
rozhodovací
proces.
128. Tretí
odvolací
dôvod
sa
preto
musí
podľa
môjho
názoru
zamietnuť
ako
nedôvodný.
D.      Štvrtý odvolací dôvod: zjavne nesprávne posúdenia
129. Vo
svojom
štvrtom
odvolacom
dôvode
odvolatelia
uvádzajú,
že
aj
keby
bola
úroveň
posúdenia,
ktorú
Všeobecný
súd
uplatnil,
správna,
tento
súd
nekonštatoval,
že
dôvody,
ktoré
Komisia
uviedla v oznámení,
spĺňajú
podmienky
testu
zjavne
nesprávneho
posúdenia.
130. Odvolatelia
kritizujú
päť
bodov
oznámenia
Komisie,
ktoré
sú
podľa
ich
názoru
poznačené
takýmito
zjavne
nesprávnymi
posúdeniami.
131. Odvolatelia
po
prvé
tvrdia,
pričom
sa
odvolávajú
na
rozsudok
Brüstle(74),
že
zákaz
patentovania
vynálezov,
ktoré
predpokladajú
zničenie
ľudských
embryí, a finančná
podpora
takéhoto
výskumu
si
zjavne
protirečia.
132. Závery,
ktoré
odvolatelia
vyvodili z rozsudku
Súdneho
dvora
vo
veci
Brüstle,
ďaleko
presahujú
jej
rámec.
133.  Ako
správne
uvádza
Komisia,
uvedený
rozsudok
sa
týkal
výlučne
otázky
patentovateľnosti.
Cieľom
smernice
98/44/ES(75),
ktorý
bol
predmetom
výkladu v tejto
veci,
totiž
„nie
je
úprava
využívania
ľudských
embryí v rámci
vedeckého
výskumu.
Jej
cieľ
sa
obmedzuje
na
patentovateľnosť
biotechnologických
vynálezov“(76).
Vylúčenie z patentovateľnosti
nesúvisí
so
zákazom
vedeckého
výskumu
alebo
jeho
financovania v danej
oblasti.(77) Konkrétne
vylúčenie z patentovateľnosti v danej
oblasti
totiž
znemožňuje
vznik
výlučného
práva
na
obchodné
využívanie, a to
je
niečo
úplne
iné
ako
otázky
vyplývajúce z vedeckého
výskumu v jeho
rôznych
podobách.
134. Všeobecný
súd
sa
preto
nedopustil
nesprávneho
posúdenia,
keď v bode
173
napadnutého
rozsudku
konštatoval,
že
záver
Komisie
na
konci
bodu
2.1
oznámenia,
podľa
ktorého
sa
rozsudok
Brüstle
netýkal
otázky,
či
sa
takýto
výskum
môže
uskutočniť a či
môže
byť
financovaný,
nie
je
poznačený
zjavne
nesprávnym
posúdením.
135. Po
druhé
je
podľa
odvolateľov
evidentné,
že
je
nemožné
nájsť
rovnováhu
medzi
právom
embrya
na
život a záujmami
výskumu
ľudských
embryonálnych
kmeňových
buniek
(ďalej
len
„ĽEKB“).
Koncept
ľudskej
dôstojnosti
zakazuje
takúto
rovnováhu
nájsť.
Odvolatelia
preto
tvrdia,
že v oznámení
bolo
zjavne
nesprávne
uvedené,
že
nie
je
potrebné
objasniť
otázku
právneho
statusu
embrya.
136. Súhlasím s Komisiou,
ktorá
uvádza,
že
toto
tvrdenie
je
neúčinné.
Nie
je
namierené
proti
časti
odôvodnenia
Všeobecného
súdu, v ktorej
súd
analyzoval
údajné
nesprávne
posúdenia,
na
ktoré
poukázali
odvolatelia v ich
piatom
žalobnom
dôvode,
ale
proti
jednému z konštatovaní
Všeobecného
súdu,
ktoré
sa
týkalo
štvrtého
žalobného
dôvodu a vzťahovalo
sa
na
údajné
porušenie
povinnosti
odôvodnenia. V bode
156
napadnutého
rozsudku
totiž
Všeobecný
súd
preskúmal,
či
je
odôvodnenie
dostatočné.
137. Po
tretie
odvolatelia
uviedli
súbor
tvrdení,
ktoré v zásade
kritizujú
odôvodnenie
Všeobecného
súdu
týkajúce
sa
výskumu
ĽEKB.
Tvrdia,
že
konštatovanie v oznámení,
podľa
ktorého
systém
„trojakého
zabezpečenia“
poskytuje
eticky
dostačujúce
kritérium
na
posúdenie
výskumného
projektu,
je
nesprávnym
posúdením.
Tvrdenie
Komisie,
že
takýto
systém
umožňujúci
financovanie
výskumných
projektov,
ktoré
sú v 27 z 28
členských
štátoch
ilegálne,
predstavuje
vysoký
štandard,
je
nielen
zjavne
nesprávnym
posúdením,
ale
je
aj
úplne
absurdné. V tejto
súvislosti
odvolatelia
tvrdia,
že
prístup
Všeobecného
súdu k rozdielnym
etickým
postojom
predstavuje
nesprávne
právne
posúdenie,
keďže
úloha
Všeobecného
súdu
vo
vzťahu k úspešnej
EIO
nespočíva v odpovedi
na
kolidujúce
sociálno‑etické
otázky,
pretože
takouto
vecou
sa
nemá
zaoberať
súdnictvo,
ale
má
byť
predmetom
politického
procesu.
Odvolatelia
ďalej
tvrdia,
že
stanovisko
Všeobecného
súdu
je
samo
osebe
neetické.
Jeho
prístup
je
čisto
subjektívny a pokúša
sa
ním
zabrániť
spochybneniu
názorov
Komisie.
Napokon
odvolatelia
uvádzajú,
že
posúdenie
Všeobecného
súdu
je
neúplné,
pretože
neskúma
všetky
nesprávne
posúdenia,
na
ktoré
odvolatelia
poukázali. V tejto
súvislosti
odvolatelia
namietajú,
že
aj
keď
je
predmetom
diskusie
vec
Brüstle,
napadnutý
rozsudok
neobsahuje
nijaké
ďalšie
úvahy o tvrdení
Komisie
týkajúcom
sa
systému
„trojakého
zabezpečenia“.
138. Tvrdenia
odvolateľov
uvedené
vyššie
sú
nedôvodné.
Sú
zrejme
založené
na
nesprávnom
porozumení
rozsudku
Všeobecného
súdu.
139. Kritika
odvolateľov
sa
zameriava
na
bod
176
napadnutého
rozsudku, v ktorom
Všeobecný
súd
prvýkrát
vymedzil
podstatné
rysy
rozdielnych
etických
prístupov
EIO a Komisie
takto:
„etický
prístup
spornej
EIO
je
prístup,
podľa
ktorého
je
embryo
ľudskou
bytosťou,
ktorej
sa
priznáva
ľudská
dôstojnosť a právo
na
život,
zatiaľ
čo
etický
prístup
Komisie,
ako
vyplýva z napadnutého
oznámenia,
berie
do
úvahy
právo
na
život a ľudskú
dôstojnosť
ľudských
embryí,
ale
zároveň
berie
do
úvahy
aj
potreby
výskumu
ĽEKB,
ktorý
môže
viesť k liečbe
chorôb,
ktoré
sú v súčasnosti
neliečiteľné
alebo
potenciálne
život
ohrozujúce…“.
Všeobecný
súd
potom
dospel k záveru,
že
„sa
[preto]
nezdá,
že
by
bol
etický
prístup
Komisie
postihnutý
zjavne
nesprávnym
posúdením,
pokiaľ
ide o túto
otázku, a tvrdenia
žalobcov,
ktoré
sú
založené
na
odlišnom
etickom
prístupe,
nepreukazujú
existenciu
takéhoto
nesprávneho
posúdenia“.
140. Je
zjavné,
že
Všeobecný
súd
nepodporil
nijaký
prístup
ani
nezaujal
etické
stanovisko,
ktoré
by
mohlo
byť
kritizované
ako
„súdny
zásah“
do
politických
rozhodnutí.
Rozsudok
Všeobecného
súdu v rozpore s tvrdením
odvolateľov
naopak
zachováva
politickú
voľnú
úvahu,
ktorá
podľa
súčasného
inštitucionálneho
mechanizmu
rozhodovania
prináleží
Komisii, a to
aj v prípade,
že
bola
EIO
úspešná. V uvedenom
rozsudku
sa v rámci
skúmania,
či
oznámenie
obsahuje
nejaké
nesprávne
posúdenie,
len
uvádza,
že
odvolatelia
podporujú
iné
etické
stanovisko,
ako
je
etické
stanovisko
Komisie.
141. Toto
odôvodnenie
nemožno
kritizovať.
Ako
správne a v súlade s uplatniteľnou
úrovňou
súdneho
preskúmania
uviedla
Komisia,
tento
prístup
zdôrazňuje
politickú
diskrečnú
právomoc
Komisie
pri
posúdení
dostatočnosti a primeranosti
súčasného
právneho
rámca,
ako
jeden z prvkov
odôvodnenia
jej
rozhodnutia
nepoužiť
svoju
voľnú
úvahu
na
uplatnenie
svojej
právomoci
legislatívnej
iniciatívy
tak,
ako
to
navrhuje
predmetná
EIO.
142. Odôvodnenie
Všeobecného
súdu v bodoch
176 a 177
napadnutého
rozsudku
preto
podľa
mňa
dostatočne
reaguje
na
tvrdenia
odvolateľov.
Nevidím
dôvod,
pre
ktorý
by
bolo
potrebné
ďalej
sa
týmito
tvrdeniami
zaoberať,
keďže
buď
kritizujú
hodnotové
voľby
Komisie
pri
uplatnení
jej
voľnej
úvahy,
alebo
vytýkajú
Všeobecnému
súdu,
že
nezaujal
etické
stanoviská a nepodporil
isté
hodnoty,
hoci
na
to
nemal
nijaký
dôvod.
143. Po
štvrté
odvolatelia
uvádzajú,
že
tvrdenie,
ktoré
nemá
oporu v nijakých
dôkazoch, a podľa
ktorého
dostupnosť
interrupcií
financovaných
daňovými
poplatníkmi
EÚ
znižuje
množstvo
interrupcií,
je
zjavne
paradoxné.
144. Toto
tvrdenie
je
neúčinné,
keďže
nemá
vplyv
na
podstatu
argumentu,
ktorý
Všeobecný
súd
použil v reakcii
na
výhrady
odvolateľov
týkajúce
sa
úvah
Komisie o rozvojovej
pomoci.(78) Uvedené
tvrdenie
je v každom
prípade
založené
na
dosť
otáznom
výklade
oznámenia,
pretože
tento
dokument
nijaký
výrok v uvedenom
zmysle
neobsahuje.(79)
145. Po
piate
odvolatelia
uvádzajú,
že
Všeobecný
súd
skreslil
ich
tvrdenia,
keď v bode
164
napadnutého
rozsudku
konštatoval,
že
„žalobcovia
tiež
tvrdia,
že
MRC a akčný
program
ICPD
nepredstavujú
právne
záväzné
záväzky,
ale
politické
ciele“.
Odvolatelia
sa
pritom
snažili
poukázať
na
to,
že
Komisia
nesprávne
uviedla,
že
tieto
dokumenty
obsahovali
právne
záväzky,
čím
sa
dopustila
zjavne
nesprávneho
posúdenia.
146. Aj
keby
sa
toto
tvrdenie
chápalo
tak,
že
Všeobecný
súd
sa
dopustil
nesprávneho
posúdenia,
keď
nekonštatoval,
že
vyhlásenie
Komisie o tom,
že
MRC a akčný
program
ICPD
obsahujú
právne
záväzky,
bolo
zjavne
nesprávnym
posúdením,
nemôže
mať
úspech,
pretože
oznámenie
Komisie
takéto
vyjadrenie
neobsahuje.
Uvedené
tvrdenie
preto
neodhaľuje
nijaké
nesprávne
právne
posúdenie v konštatovaní
Všeobecného
súdu,
že
tvrdenia
odvolateľov v bode
164
napadnutého
rozsudku
nepreukazujú
existenciu
zjavne
nesprávneho
posúdenia.
147. Z uvedených
úvah
vyplýva,
že
štvrtý
odvolací
dôvod
je
potrebné
zamietnuť,
pretože
je
podľa
môjho
názoru
čiastočne
neúčinný a čiastočne
nedôvodný.
E.      Piaty odvolací dôvod: nesprávne vymedzenie EIO
148. V piatom
odvolacom
dôvode
odvolatelia
tvrdia,
že
napadnutý
rozsudok
obsahuje
nesprávne
právne
posúdenie v bode
156, v ktorom
sa
uvádza,
že
nie
je
potrebné
sa
zaoberať
tvrdením,
či
je
ľudské
embryo
ľudskou
bytosťou.
149. Odvolatelia
uvádzajú,
že
cieľ,
zámer a dôvod
EIO
jasne
vyplýva z vymedzenia
jej
predmetu,
ktorý
opisujú
ako
„právnu
ochranu
dôstojnosti,
práva
na
život a integritu
každej
ľudskej
bytosti
od
počatia…“.
Odvolatelia
sa
domnievajú,
že
Všeobecný
súd
dospel k uvedenému
záveru,
pretože
nesprávne
vymedzil
cieľ
EIO,
keď
konštatoval,
že
jej
zámerom
nie
je
ochrana
embrya
ako
ľudskej
bytosti,
ale
len
implementácia
troch
návrhov
predložených
normotvorcovi
EÚ.
150. Podľa
Komisie
je
výklad
dokumentu
pochádzajúceho
od
súkromného
subjektu
relevantný z hľadiska
posúdenia
skutkových
okolností, a okrem
prípadov
skreslenia
jasného
významu
dôkazov
nepredstavuje
právnu
otázku,
ktorá
je
predmetom
posúdenia
Súdneho
dvora v rámci
odvolania.(80)
151. Nie
som
presvedčený,
či
je
vhodné
charakterizovať
otázku
definovania
predmetu
(úspešnej
EIO)
ako
skutkovú
okolnosť,
ako
je
to v prípade
dokumentu
súkromného
subjektu.
Aj
keď
je
nepochybné,
že
otázka,
čo
je
kde
napísané,
je
skutkovou
okolnosťou,
bezprostredná
právna
kvalifikácia
týchto
skutkových
okolností
na
účely
„možnosti
zaregistrovania“ v zmysle
článku
4 ods. 2
nariadenia o EIO,
ako
aj
na
účely
neskorších
etáp
EIO,
nemá
len
skutkovú
povahu.
Okrem
toho
možno
sotva
tvrdiť,
že
EIO
je
podobná
ako
zmluva
dohodnutá
medzi
dvoma
súkromnými
subjektmi a následne
posudzovaná
súdmi
EÚ
napríklad v kontexte
práva
hospodárskej
súťaže. V rámci
EIO
existuje
medzi
súkromnými
subjektmi a inštitúciami
EÚ
pretrvávajúca
výmena a hodnotenie
(v skutočnosti
množstva)
aktov.
152. Akokoľvek
by
vo
všeobecnosti
mohla
byť
diskusia o hranici
medzi
skutkovými
okolnosťami a právom
zaujímavá,
považujem
ju v kontexte
prejednávanej
veci
za
úplne
zbytočnú. V napadnutom
rozsudku
nedošlo
nijakým
spôsobom k nesprávnemu
vymedzeniu
cieľa
EIO.
153. Podstatou
argumentu
odvolateľov
je
tvrdenie,
že
Komisia
nemala
EIO
vykladať
len v tom
zmysle,
že
požaduje
to,
čo
vyslovene
požaduje
(teda
tri
konkrétne
legislatívne
návrhy
uvedené v prílohe),
ale
mala
tiež
vykladať
predmet
uvedenej
iniciatívy
ako
osobitnú
požiadavku
prijať
explicitné
právne
stanovisko o povahe
embryí
ako
ľudských
bytostí.
154. Nesúhlasím.
155. Podľa
článku
4 ods. 1
nariadenia o EIO
musia
organizátori
pred
požiadaním o registráciu
EIO
uviesť
relevantné
informácie
stanovené v prílohe II.
Táto
príloha
požaduje
uviesť
názov,
ktorý
má
najviac
100
znakov
(1);
predmet,
ktorý
má
najviac
200
znakov
(2); a opis
cieľov,
ktorý
má
najviac
500
znakov
(3).
Okrem
toho
môžu
organizátori
nepovinne
predložiť
návrh
právneho
aktu.
156. V predmetnej
EIO
sú
špecifické
ciele v bode
(3)
jasne
definované
takto:
„zaviesť
zákaz a skoncovať s financovaním
aktivít,
pri
ktorých
sa
predpokladá
ničenie
ľudských
embryí,
najmä v oblasti
výskumu,
rozvojovej
pomoci a verejného
zdravia“(81). K týmto
cieľom
bol
pripojený
konkrétny
návrh
právneho
aktu.
157. V tejto
súvislosti
už
Súdny
dvor
na
účely
zaregistrovania
navrhovanej
EIO v zmysle
článku
4
nariadenia o EIO
zdôraznil
význam
dôkladného a nestranného
posúdenia
zo
strany
Komisie
týkajúceho
sa
všetkých
informácií,
ktoré
poskytli
organizátori
EIO,
keď v prílohe
svojho
návrhu
uviedli
podrobnejšie
informácie o predmete,
cieľoch a pozadí
návrhu.(82) Všetky
tieto
informácie
navyše
musia
byť
náležite
zohľadnené
na
účely
oznámenia
Komisie
podľa
článku
10 ods. 1 písm. c)
nariadenia o EIO.
158. V oboch
uvedených
etapách
zostávajú
ciele
EIO
logicky
rovnaké. V prejednávanej
veci
Komisia
chápala
uvedené
ciele v zmysle
osobitných
návrhov v EIO, a preto
dospela k záveru,
že
ich
možno
zaregistrovať,
lebo
spĺňali
podmienky
článku
4
nariadenia o EIO.
Tvrdenie,
že
Komisia
mala
paralelne
(alebo
dodatočne)
chápať
ciele
EIO
aj v zmysle
predmetu
uvedeného
vyššie,
pokladám
za
veľmi
zvláštne,
pretože
je
dosť
možné,
že v takom
prípade
by
cieľ
EIO
nesplnil
požiadavky
stanovené v článku
4 ods. 2 písm. b)
nariadenia o EIO.
159. Komisia
je
teda v podstate
predmetom
kritiky
za
to,
že
okrem
konkrétnych,
jasne
vymedzených
cieľov
EIO
si z názvu
EIO
nevyvodila
ďalší
jej
cieľ.
Takýto
spôsob
výkladu
EIO
by
iniciatíve
pravdepodobne
uškodil,
pretože
takýto
cieľ
(alebo
potenciálne
celá
EIO)
by
nemohol
byť
zaregistrovaný.
Sám
musím
pripustiť,
že
sa
mi
ťažko
nachádza
právomoc
Komisie,
ktorá
by
bola v súlade s článkom
4 ods. 2 písm. b)
nariadenia o EIO a umožňovala
by
jej
predložiť
návrh
právneho
aktu
Európskej
únie,
ktorým
by
sa
vyriešila
otázka,
či
je
ľudské
embryo
ľudskou
bytosťou.
160. Za
týchto
okolností
nemožno
dospieť k záveru,
že
by
sa
Všeobecný
súd v bode
156
napadnutého
rozsudku
dopustil nesprávneho
právneho
posúdenia,
keď
konštatoval,
že
cieľ
predmetnej
EIO
nie
je
stanovenie
alebo
objasnenie
právneho
statusu
ľudského
embrya,
ale
to,
aby
Komisia
predložila
uvedené
tri
návrhy
normotvorcovi
EÚ.
161. Preto
zastávam
názor,
že
piaty
odvolací
dôvod
sa
musí
zamietnuť
ako
nedôvodný.
VI.    O trovách
162. Podľa
článku
138 ods. 1
rokovacieho
poriadku
uplatniteľného
na
konanie o odvolaní
na
základe
článku
184 ods. 1
uvedeného
rokovacieho
poriadku
účastník
konania,
ktorý
vo
veci
nemal
úspech,
je
povinný
nahradiť
trovy
konania,
ak
to
bolo v tomto
zmysle
navrhnuté.
163. Komisia
požiadala o náhradu
trov
konania.
Odvolatelia
podľa
môjho
názoru
nemali
vo
veci
úspech.
Je
preto
opodstatnené
uložiť
im
povinnosť
nahradiť
trovy
konania
týkajúce
sa
tohto
odvolania.
VII. Návrh
164. Vzhľadom
na
vyššie
uvedené
úvahy
navrhujem,
aby
Súdny
dvor:
–        zamietol
odvolanie,
–        rozhodol,
že
odvolatelia
znášajú
svoje vlastné
trovy
konania a sú
povinní
nahradiť
trovy
konania
Komisie.
1      Jazyk prednesu: angličtina.
2      Rozsudok z 23. apríla 2018, Jeden z nás a i./ Komisia (T‑561/14, EU:T:2018:210).
3      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 16. februára 2011 o iniciatíve občanov (Ú. v. EÚ L 65, 2011, s. 1) (ďalej len „nariadenie o EIO“).
4      Pozri rozsudky z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia (C‑589/15 P, EU:C:2017:663), a zo 7. marca 2019, Izsák a Dabis/Komisia (C‑420/16 P, EU:C:2019:177), ako aj rozsudky Všeobecného súdu z 19. apríla 2016, Costantini a i. /Komisia (T‑44/14, EU:T:2016:223); z 3. februára 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe /Komisia (T‑646/13, EU:T:2017:59); z 5. apríla 2017, HB a i. /Komisia (T‑361/14, neuverejnený, EU:T:2017:252); a z 10. mája 2017, Efler a i./Komisia (T‑754/14, EU:T:2017:323).
5      Ďalšie tri úspešné EIO sú do dnešného dňa Právo na vodu, Stop vivisekcii a Zákaz glyfozátu. Pozri: http://ec.europa.eu/citizens‑initiative/public/initiatives/successful.
6      EIO (2012) 000005.
7      Ú. v. ES L 248, 2002, s. 1; Mim. vyd. 01/004, s. 74.
8      KOM(2011) 809 v konečnom znení.
9      Ú. v. EÚ L 378, 2006, s. 41.
10      KOM(2014) 355 final.
11      Uznesenie z 26. novembra 2015, One of us/Parlament a i. (T‑561/14, neuverejnené, EU:T:2015:917).
12      Rozsudok z 23. apríla 2018 (T‑561/14, EU:T:2018:210).
13      Body 53 až 65 napadnutého rozsudku.
14      Body 66 až 101 napadnutého rozsudku.
15      Bod 102 a nasl. napadnutého rozsudku.
16      Tieto tri situácie sú vymedzené v bode 103 napadnutého rozsudku: „po prvé, ak opatrenia požadované v rámci EIO už nie sú potrebné… po druhé, ak sa prijatie opatrení požadovaných v rámci EIO stalo nemožným v nadväznosti na jej zaregistrovanie; a po tretie, ak iniciatíva občanov neobsahuje konkrétny návrh opatrenia, ale obmedzuje sa len na poukázanie na problém, ktorý je potrebné vyriešiť, pričom je na Komisii, aby v prípade potreby stanovila opatrenia, ktoré možno prijať“.
17      Rozsudok zo 14. apríla 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, body 75 a 76).
18      Pozri napríklad nemeckú verziu, „… können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern“; španielsku verziu, „… podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea“; taliansku verziu, „… possono prendere l'iniziativa d'invitare la Commissione europea“; holandskú verziu, „kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken“; portugalskú verziu, „pode tomar a iniciativa de convidar a Comissão Europeia“; a českú verziu, „se může ujmout iniciativy a vyzvat Evropskou komisi“.
19      Pre ilustráciu pozri moje návrhy vo veci Belgicko/Komisia (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, body 114 až 115 a 140 až 141).
20      Ú. v. EÚ 2003 C 169, s. 1. Toto ustanovenie znie: „Občania Únie, ktorých počet dosiahne najmenej jeden milión a ktorí pochádzajú z významného počtu členských štátov, môžu vyzvať Komisiu, aby predložila vhodný návrh vo veciach, o ktorých sa občania domnievajú, že na účely uplatňovania Ústavy je potrebný právny akt Únie. V európskom zákone sa uvedú ustanovenia upravujúce konkrétne postupy a podmienky iniciatívy občanov“.
21      Pozri napríklad MORELLI, M.: La democrazia partecipativa nella governance dell’Unione europea. Milan: Giuffrè editore, 2011, s. 55 a nasl.
22      Vo vzťahu k súvisiacim zmenám a doplneniam založeným na prvkoch iniciatívy občanov, európskeho referenda a petičného práva, pozri LAMASSOURE, A.: Proposition d’amendement à l’Article 34 (bis) v súvislosti s povinnosťou Komisie predložiť návrh, a EINEM, C., a BERGER, M.: Suggestion for amendment of Article: 34a, v súvislosti s povinnosťou vyhlásiť referendum. Tieto zmeny a doplnenia možno vidieť tu: http://european‑convention.europa.eu/EN/amendemTrait/amendemTrait2352.html?lang=EN.
23      Pozri MEYER, J.: Suggestion for amendment of Article: I‑46, part I, title VI (CONV 724/03). Vo vysvetlení k tejto zmene a doplneniu sa uvádza: „rozšíri existujúce petičné právo na právo občanov predložiť legislatívne návrhy Komisii EÚ. Komisia následne rozhodne, či prijme legislatívne opatrenie alebo nie.“
24      Pozmeňujúci a doplňujúci návrh 19, správa I o návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o iniciatíve občanov [KOM (2010) 0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074 (COD)], Výbor pre ústavné veci A7‑0350/2010.
25      V súvislosti s debatou v Európskom parlamente pozri SZELIGOWSKA, D., MINCHEVA, E.: The European Citizens’ Initiative – Empowering European Citizens within the Institutional Triangle: A Political and Legal Analysis. In: Perspectives on European Politics and Society. 2012, zv. 13, č. 3, s. 270 – 284, na  s. 274.
26      Dôvodová správa, správa I o návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o iniciatíve občanov [KOM(2010)0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074(COD)], Výbor pre ústavné veci A7‑0350/2010.
27      Otvorený prístup v súvislosti s prípustnosťou pri zaregistrovaní potvrdzuje judikatúra Súdneho dvora, v ktorej bol doteraz uskutočnený len výklad kritéria v článku 4 ods. 2 písm. b) nariadenia o EIO. Súdny dvor v tejto súvislosti vyhlásil, že Komisia je po doručení EIO „povinná vykladať a uplatňovať… podmienku registrácie [v článku 4 ods. 2 písm. b)] tak, aby bol zabezpečený jednoduchý prístup k EIO, a nie je oprávnená zamietnuť registráciu návrhu EIO, pokiaľ táto iniciatíva nie je zjavne mimo rámca jej právomocí“. Pozri v tejto súvislosti rozsudky z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, body 49 a 50), a zo 7. marca 2019, Izsák a Dabis/Komisia (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, bod 64).
28      Rozsudok zo 14. apríla 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, body 75 a 76).
29      Pozri v tejto súvislosti rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 146).
30      Pozri v tejto súvislosti návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jääskinen vo veci Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2014:2470, body 44 a 45).
31      V súvislosti s touto analýzou pozri PONZANO, P.: Le droit d’initiative de la Commission européenne: théorie et pratique. In: Revue des affaires européennes. 2009‑2010/1, s. 27 – 35; PONZANO P., HERMANIN, C., CORONA, D.: The Power of Initiative of the European Commission: A Progressive Erosion? Notre Europe, 2012, s. 7; alebo von BUTTLAR, C.: Das Initiativrecht der Europäischen Kommission. Berlin: Duncker & Humblot, 2003, s. 17.
32      Rozsudky zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 70), a zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 146).
33      Rozsudok zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia (C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 70).
34      Ako to bolo v prípade spoločnej dopravnej politiky v zmysle článkov 74 a 75 Zmluvy o EHS. Pozri rozsudok z 22. mája 1985, Parlament/Rada (13/83, EU:C:1985:220, konkrétne body 64 až 68).
35      V tejto súvislosti judikatúra Súdneho dvora opakovane uvádza, že „pravidlá tvorby vôle inštitúcií Únie sú stanovené Zmluvami a členské štáty ani samotné inštitúcie nimi nemôžu disponovať“. Pozri napríklad rozsudok z 10. septembra 2015, Parlament/Rada (C‑363/14, EU:C:2015:579, bod 43 a citovaná judikatúra).
36      Pozri v tejto súvislosti s ohľadom na význam prístupu k dokumentom rozsudok zo 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisia (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 108).
37      Pozri v tejto súvislosti rozsudok z 23. marca 2004, Francúzsko/Komisia (C‑233/02, EU:C:2004:173, bod 51).
38      Je pravda, že v demokracii je nepochybne možné súčasné spracovanie iniciatív, ktoré majú odlišný, či dokonca opačný obsah a je o nich možné diskutovať. Ľahko možno poukázať na analógiu na vnútroštátnej úrovni, na ktorej je možné v parlamente súčasne predložiť a prediskutovať rôzne návrhy. Takáto analógia však nie je úplne relevantná, pretože na vnútroštátnej úrovni sú takéto situácie neoddeliteľne späté s právom zákonodarnej iniciatívy jednotlivých členov parlamentu, parlamentných skupín alebo poslaneckých klubov v parlamente, ktoré následne pravdepodobne kolidujú navzájom alebo s už predloženými vládnymi návrhmi. Lepšiu analógiu predstavuje situácia, v ktorej tá istá vláda prekladá v rovnakom čase parlamentu návrhy, ktoré si navzájom odporujú, čo len ťažko možno považovať za efektívne (alebo demokratické) vládnutie, a to na akejkoľvek úrovni.
39      Uznesenie z 5. septembra 2018, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Komisia [C‑717/17 P(I), neuverejnené, EU:C:2018:691, bod 31].
40      Rozsudok zo 14. apríla 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217).
41      Rozsudok zo 14. apríla 2015 (C‑409/13, EU:C:2015:217, body 75 a 76).
42      Pozri body 38 až 41 vyššie.
43      Rozsudok z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, bod 24).
44      Rozsudky z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, bod 49), a zo 7. marca 2019, Izsák a Dabis/Komisia (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, bod 53).
45      Pozri body 39 až 42 vyššie.
46      Pozmeňujúci a doplňujúci návrh 52, Správa I o návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o iniciatíve občanov [KOM(2010)0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074(COD)], Výbor pre ústavné veci A7‑0350/2010.
47      Možno dodať, že Rámcová dohoda o vzťahoch medzi Európskym parlamentom a Európskou komisiou (Ú. v. EÚ L 304, 2010, s. 47) vytvára v bode 16 dôležité prepojenie medzi reakciou na žiadosť Parlamentu podľa článku 225 ZFEÚ a EIO. Komisia sa zaväzuje informovať o ďalšom konkrétnom postupe do troch mesiacov od prijatia uznesenia a ak nepredloží návrh, „podrobne informuje“ o dôvodoch. Komisia sa najmä „zaväzuje k úzkej a včasnej spolupráci s Európskym parlamentom v prípade akýchkoľvek legislatívnych iniciatívnych žiadostí vyplývajúcich z iniciatív občanov“. Pokiaľ ide o interakciu s Európskym parlamentom, pozri KARATZIA, A.: The European Citizens’ Initiative and the EU Institutional Balance: On realism and the possibilities of affecting EU law‑making. In: Common Market Law Review, 2017, zv. 54, s. 177, na s. 187 – 190.
48      Pozri v tejto súvislosti rozsudok z 10. mája 2017, Efler a i./Komisia (T‑754/14, EU:T:2017:323, bod 45).
49      Ako bolo uvedené v bode 20 rozhodnutia európskej ombudsmanky zo 4. marca 2015, ktorým ukončila svoje vyšetrovanie vykonané z vlastnej iniciatívy OI/9/2013/TN týkajúce sa Európskej komisie.
50      Pokiaľ ide o diskusiu o iných systémoch legislatívnej iniciatívy z komparatívneho hľadiska, pozri CUESTA LÓPEZ, V.: A Comparative approach to the Regulation on the European Citizens’ Initiative. In: Perspectives on European Politics and Society. 2012, zv. 13, s. 257 – 269, na s. 263; PETROPOULOS, E.: Die Europäische Bürgerinitiative im paneuropäischen Kontext: Wo steht die direkte Demokratie in der EU im Vergleich zu ihren Mitgliedstaaten? In: Saar Blueprints, 11/2016; QVORTRUP, M.: The Legislative Initiative: A comparative Analysis of the Domestic Experiences in EU Countries. In: DOUGAN, M., NIC SHUIBHNE, N., SPAVENTA, E.: Empowerment and Disempowerment of the European Citizen. Oxford: Hart, 2012, s. 291 – 304.
51      Pozri body 39 a 71 vyššie.
52      Pozri bod 31 vyššie.
53      Napríklad ORGAN, J.: Decommissioning Direct Democracy? A Critical Analysis of Commission Decision‑Making on the Legal Admissibility of European Citizens Initiative Proposals. In: European Constitutional Law Review. 2014, zv. 10, č. 3, s. 422 – 443; GUILLOUD‑COLLIAT, L.: La mise en oeuvre de l’initiative citoyenne européenne: anatomie d'un échec. In: Revue du droit de l'Union européenne. 2008, zv. 4, s. 175 – 200; a BOUZA GARCIA, L., del RÍO VILLAR, S.: The ECI as a Democratic Innovation: Analysing its Ability to Promote Inclusion, Empowerment and Responsiveness in European Civil Society. In: Perspectives on European Politics and Society. 2012, zv. 13, č.3, s. 312 – 324.
54      Pozri správy Komisie o uplatňovaní nariadenia (EÚ) č. 211/2011 o iniciatíve občanov [COM(2015) 145 final a COM(2018) 157 final] a dokument „Európska iniciatíva občanov: skúsenosť prvých troch rokov. Európske posúdenie implementácie“, Výskumná služba Európskeho parlamentu, s. 27 a nasl. a rezolúcie Európskeho parlamentu, ktoré sú v dokumente citované.
55      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/788 zo 17. apríla 2019 o európskej iniciatíve občanov (Ú. v. EÚ L 130, 2019, s. 55). Nové nariadenie nemení nezáväznú povahu úspešnej EIO vo vzťahu ku Komisii. Zavádza však v tejto osobitnej súvislosti zmeny týkajúce sa politickej kontroly následných krokov Komisie zo strany Parlamentu (článok 16), a tiež povinnosť Parlamentu posúdiť po vypočutí politickú podporu iniciatívy (článok 14 ods. 3).
56      S odkazom na rozsudky z 19. novembra 1998, Nilsson a i. (C‑162/97, EU:C:1998:554, bod 54); z 25. novembra 1998, Manfredi (C‑308/97, EU:C:1998:566, bod 30), a z 24. novembra 2005, Deutsches Milch‑Kontor (C‑136/04, EU:C:2005:716, bod 32).
57      Pre ilustráciu pozri napríklad rozsudok z 12. júla 2005, Alliance for Natural Health a i. (C‑154/04 a C‑155/04, EU:C:2005:449, body 91 a 92); z 21. decembra 2011, Ziolkowski a Szeja  (C‑424/10 a C‑425/10, EU:C:2011:866, body 42 a 43 ), alebo z 25. júla 2018, Confédération paysanne a i. (C‑528/16, EU:C:2018:583, body 44 až 46 a 51).
58      Typickými príkladmi v tejto kategórii sú situácie, v ktorých sa pôsobnosť nedefinovaného alebo neurčitého právneho konceptu nachádzajúceho sa v článkoch právneho aktu vykladá vo svetle odôvodnenia buď úzko, alebo široko. Jednej strane tak možno uložiť povinnosť a inej zas priznať právo, pričom formálne sa tak stane na základe článku právneho aktu, avšak v skutočnosti sa to udeje na základe odôvodnenia, ktoré môže výrazne pozmeniť pôsobnosť dotknutého právneho konceptu.
59      Nechcem ísť cestou „retroaktívneho výkladu“, no stojí za pozornosť poukázať na to, že slovo „osobitne“ zmizlo z odôvodnenia 28 nariadenia 2019/788, ktoré korešponduje s odôvodnením 20 nariadenia o EIO.
60      Pozri odôvodnenie pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu 19 v správe I o návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o iniciatíve občanov [KOM(2010)0119 – C7‑0089/2010 – 2010/0074(COD)], Výbor pre ústavné veci A7‑0350/2010. Podobne pozmeňujúci a doplňujúci návrh 52 uvádza, že „Komisia by mala dospieť k právnym a politickým záverom o iniciatíve. Oznámenie by malo obsahovať oba typy záverov“.
61      Rozsudok zo 14. júla 2005, Rica Foods /Komisia  (C‑40/03 P, EU:C:2005:455).
62      Rozsudok z 9. decembra 2014 (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423).
63      Bod 169 napadnutého rozsudku.
64      Rozsudok zo 14. júla 2005, Rica Foods/Komisia  (C‑40/03 P, EU:C:2005:455, body 53 až 55 a citovaná judikatúra).
65      V súvislosti s diskusiou o odôvodnenosti oznámenia nasledujúcom po úspešnej EIO pozri napríklad DOUGAN, M.: What are we to make of the citizens’ initiative? In: Common Market Law Review, 2011, zv. 48, s. 1807 – 1848, na s. 1839; VOGIATZIS, N.: Between discretion and control: Reflections on the institutional position of the Commission within the European citizens’ initiative process. In: European Law Journal, 2017, zv. 23, s. 250 – 271, na s. 257.
66      Rozsudok z 9. decembra 2014, Schönberger/Parlament (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, bod 24).
67      A tým nepodporuje nijakú výnimku zo súdneho preskúmania na základe existencie „politickej otázky“, čo by sa dalo tiež v nejakej miere predstaviť. Ak by sa prijal predpoklad, že Komisia má k dispozícii mieru voľnej úvahy, ktorá je politickej povahy, a vzťahuje sa na následné kroky po podaní úspešnej EIO, čo by bolo predmetom preskúmania? (Racionálne) súdne preskúmanie sa sotva môže vzťahovať na vkus, názory a politické presvedčenie. Pozri v súvislosti s touto diskusiou vo všeobecnosti BUTLER, G.: In search of the Political Question Doctrine in EU law. In: Legal Issues of Economic Integration, 2018, zv. 45, č. 4, s. 329 – 354.
68      To je zas z iného hľadiska podobné úvahám o „pridanej hodnote“ v bodoch 73 a 74 vyššie.
69      Pozri bod 100 vyššie.
70      Pozri napríklad rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada (C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, bod 124 a citovaná judikatúra).
71      Pozri napríklad rozsudky z 18. marca 2014, Komisia/Parlament a Rada (C‑427/12, EU:C:2014:170, bod 40); z 11. decembra 2018, Weiss a i. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, bod 24), alebo z 30. apríla 2019, Taliansko/Rada (Kvóta na rybolov stredomorského mečiara veľkého) (C‑611/17, EU:C:2019:332, body 57 a 120).
72      Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Léger vo veci Rica Foods/Komisia (C‑40/03 P, EU:C:2005:93, body 45 až 50).
73      Pozri bod 103 vyššie.
74      Rozsudok z 18. októbra 2011 (C‑34/10, EU:C:2011:669).
75      Smernica Európskeho parlamentu a Rady zo 6. júla 1998 o právnej ochrane biotechnologických vynálezov (Ú. v. ES L 213, 1998, s. 13; Mim. vyd. 13/020, s. 395).
76      Rozsudky z 18. októbra 2011, Brüstle  (C‑34/10, EU:C:2011:669, bod 40), a z 18. decembra 2014, International Stem Cell Corporation (C‑364/13, EU:C:2014:2451, bod 22).
77      Pozri v tejto súvislosti návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bot vo veci Brüstle (C‑34/10, EU:C:2011:138, bod 44), a v ktorých zdôrazňuje: „nezdá sa mi, že patentovateľnosť a výskum sú od seba neoddeliteľné“.
78      Pozri body 179 a 180 napadnutého rozsudku.
79      Oznámenie obsahuje v bode 3.3 len tento výrok: „V rozvojových krajinách, kde EÚ podporuje sektor zdravia, poskytuje pomoc pre systém zdravotnej starostlivosti, a to buď podporou integrovaného poskytovania služieb v rámci nepretržitej starostlivosti v oblasti sexuálneho a reprodukčného zdravia, ako aj zdravia matiek, novorodencov a detí, alebo poskytovaním rozpočtovej podpory krajinám na zlepšenie ich úrovne zdravotníckych služieb. Z definície pomoci vyplýva, že bude priamym alebo nepriamym príspevkom k celému spektru zdravotníckych služieb ponúkaných v partnerských krajinách, ku ktorým môžu alebo nemusia patriť aj služby spojené s umelým prerušením tehotenstva v záujme záchrany života matky. Táto komplexná podpora EÚ výrazným spôsobom prispieva k zníženiu počtu interrupcií, pretože zlepšuje prístup k bezpečným a kvalitným službám vrátane kvalitných služieb plánovaného rodičovstva, k širokému spektru spôsobov antikoncepcie, núdzovej antikoncepcii a komplexnému sexuálnemu vzdelávaniu.“
80      Na podporu tohto tvrdenia sa odkazuje na rozsudok z 13. júla 2006, Komisia/Volkswagen (C‑74/04 P, EU:C:2006:460, body 49 až 53).
81      Pozri bod 11 vyššie.
82      Pozri rozsudky z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia (C‑589/15 P, EU:C:2017:663, body 35 a 45), a zo 7. marca 2019, Izsák a Dabis/Komisia (C‑420/16 P, EU:C:2019:177, bod 51).