DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (sixième chambre élargie)
14 septembre 2022 (*) (1)
« Aides d’État – Transport par autobus – Crédit d’équipement et crédits d’exploitation accordés par la ville d’Helsinki – Décision déclarant l’aide incompatible avec le marché intérieur et ordonnant sa récupération – Continuité économique – Droits procéduraux des parties intéressées – Article 6, paragraphe 1, du règlement (UE) 2015/1589 – Obligation de motivation »
Dans l’affaire T‑603/19,
Helsingin Bussiliikenne Oy, établie à Helsinki (Finlande), représentée par Mes O. Hyvönen et N. Rosenlund, avocats,
partie requérante,
soutenue par
République de Finlande,
représentée par M. J. Heliskoski et Mme H. Leppo, en qualité d’agents,
partie intervenante,
contre
Commission européenne,
représentée par M. M. Huttunen et Mme F. Tomat, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Nobina Oy,
établie à Espoo (Finlande),
Nobina AB, établie à Solna (Suède),
représentées par Mes J. Åkermarck et T. Kalliokoski, avocats,
parties intervenantes,
LE TRIBUNAL (sixième chambre élargie),
composé de M. S. Papasavvas, président, Mme A. Marcoulli (rapporteure), MM. J. Schwarcz, C. Iliopoulos et R. Norkus, juges,
greffier : M. P. Cullen, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure,
à la suite de l’audience du 24 mars 2022,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Helsingin Bussiliikenne Oy, demande l’annulation de la décision (UE) 2020/1814 de la Commission, du 28 juin 2019, relative à l’aide d’État SA.33846 – (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) mise en œuvre par la Finlande en faveur d’Helsingin Bussiliikenne Oy (JO 2020, L 404, p. 10, ci-après la « décision attaquée »).
I.      Antécédents du litige
2        Helsingin Bussiliikenne (ci-après l’« ancienne HelB ») a été créée le 1er janvier 2005 par Suomen Turistiauto Oy, société privée de transport détenue par Helsingin kaupunki (ville d’Helsinki, Finlande), après que celle-ci a acquis les actifs et les passifs de HKL-Bussiliikenne Oy, laquelle était une entreprise, créée en 1995, issue du département des services de transport de la ville d’Helsinki. L’ancienne HelB exploitait des lignes d’autobus dans la région d’Helsinki (Finlande) et proposait des services de transport par affrètement et de location d’autobus. Elle était détenue à 100 % par la ville d’Helsinki.
3        Au cours des années 2002 à 2012, la ville d’Helsinki a pris différentes mesures en faveur de HKL-Bussiliikenne et de l’ancienne HelB (ci-après les « mesures litigieuses »). Ainsi, premièrement, en 2002, un crédit d’équipement de 14,5 millions d’euros a été accordé à HKL-Bussiliikenne afin de financer l’acquisition de matériel de transport par autobus. Ce crédit a été repris par l’ancienne HelB le 1er janvier 2005. Deuxièmement, la ville d’Helsinki a accordé à cette dernière, au moment de sa création, un crédit d’exploitation d’un montant total de 15 893 700,37 euros visant à refinancer certains passifs de HKL-Bussiliikenne et de Suomen Turitiauto. Troisièmement, le 31 janvier 2011 et le 23 mai 2012, la ville d’Helsinki a accordé à l’ancienne HelB deux nouveaux crédits d’exploitation, d’un montant respectif de 5,8 millions d’euros et de 8 millions d’euros.
4        Le 31 octobre 2011, les entreprises de transport public Nobina Sverige AB et Nobina Finland Oy ont déposé une plainte auprès de la Commission européenne, à laquelle leur société mère, Nobina AB, s’est jointe le 15 novembre 2011. Par cette plainte, elles alléguaient que la République de Finlande avait accordé une aide illégale à l’ancienne HelB. Le 22 novembre 2011, la Commission a transmis cette plainte à la République de Finlande.
5        Par la décision C(2015) 80 final, du 16 janvier 2015, relative à la mesure SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) – Finlande – Helsingin Bussiliikenne Oy (JO 2015, C 116, p. 22, ci-après la « décision d’ouverture »), la Commission a ouvert la procédure formelle d’examen prévue par l’article 108, paragraphe 2, TFUE concernant notamment les mesures litigieuses. Cette décision a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne
le 10 avril 2015 et les parties intéressées ont été invitées à présenter leurs observations dans le délai d’un mois à compter de cette publication. La Commission n’a pas reçu d’observation de la part de la requérante.
6        Par ailleurs, le 24 juin 2015, au cours de la procédure, la ville d’Helsinki a informé la Commission de la mise en œuvre du processus de vente de l’ancienne HelB. Le 5 novembre 2015, la République de Finlande a transmis à la Commission le projet de contrat de vente établi avec la requérante.
7        Le 14 décembre 2015, l’ancienne HelB a été vendue à la requérante, anciennement dénommée Viikin Linja Oy. Conformément aux stipulations de l’acte de vente, celle-ci a été renommée Helsingin Bussiliikenne Oy (ci-après la « nouvelle HelB »). Les actes relatifs à l’opération de vente incluaient une clause garantissant une indemnisation totale de l’acquéreur de l’ancienne HelB en cas de demande de récupération d’une aide d’État (ci-après la « clause d’indemnisation ») et une partie du prix de la vente était placée sur un compte de garantie bloqué jusqu’à l’adoption d’une décision définitive concernant l’aide d’État ou, au plus tard, jusqu’au 31 décembre 2022. Ces actes comportaient également un mécanisme de retour à une meilleure fortune sur la base duquel l’acquéreur s’engageait à verser au vendeur, sur le même compte de garantie bloqué, une prime si les niveaux de bénéfices convenus au préalable étaient dépassés.
8        La cession au profit de Viikin Linja portait sur l’ensemble des activités commerciales de l’ancienne HelB. L’ancienne HelB ne conservait plus aucun actif, à l’exception des sommes inscrites ou à inscrire au crédit du compte de garantie bloqué. Le passif issu des mesures litigieuses n’a pas été transféré vers la nouvelle HelB. Après la vente de l’ancienne HelB, celle-ci a été dispensée, par la ville d’Helsinki, de procéder au remboursement du montant restant dû au titre du crédit d’équipement de 2002. Par ailleurs, le 11 décembre 2015, la ville d’Helsinki a converti les crédits d’exploitation de 2005, de 2011 et de 2012, lesquels n’avaient pas été remboursés, en fonds propres de l’ancienne HelB.
9        Le 28 juin 2019, la Commission a adopté la décision attaquée. Le dispositif de la décision attaquée est ainsi libellé :
« Article premier
L’aide d’État d’un montant de 54 231 850 EUR accordée illégalement par la [République de] Finlande au titre des mesures [litigieuses], en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE], en faveur d’Helsingin Bussiliikenne Oy, est incompatible avec le marché intérieur.
Article 2
1. La [République de] Finlande est tenue de récupérer auprès du bénéficiaire l’aide visée à l’article 1er.
2. Compte tenu de la continuité économique entre l’ancienne HelB (désormais Helsingin kaupungin Linja-autotoiminta Oy) et la nouvelle HelB (nom complet : Helsingin Bussiliikenne Oy, anciennement Viikin Linja Oy), l’obligation de rembourser l’aide est étendue à la nouvelle HelB (nom complet : Helsingin Bussiliikenne Oy).
3. Les sommes à récupérer produisent des intérêts qui courent à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition du bénéficiaire jusqu’à leur récupération effective.
[…]
Article 4
1. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, la [République de] Finlande communique à la Commission les informations suivantes :
a)      le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès du bénéficiaire ;
[…] »
II.    Conclusions des parties
10      La requérante, soutenue par la République de Finlande, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler en totalité ou en partie la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens, majorés des intérêts légaux.
11      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
12      Nobina soutient les conclusions de la Commission et conclut à ce que la requérante soit condamnée aux dépens.
III. En droit
13      À l’appui de son recours, la requérante avance cinq moyens, tirés, le premier, d’une erreur substantielle de procédure en tant que la décision attaquée a été adoptée en violation de ses droits procéduraux, le deuxième, d’une erreur manifeste de la Commission dans son appréciation de l’existence d’une continuité économique entre l’ancienne et la nouvelle HelB, le troisième, de l’insuffisante motivation de la décision attaquée, le quatrième, de la violation des principes de protection de la confiance légitime et de proportionnalité et, le cinquième, d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
14      Le Tribunal estime qu’il y a lieu d’examiner d’abord le cinquième moyen. Les autres moyens seront ensuite examinés dans l’ordre dans lequel ils ont été présentés par la requérante, le deuxième moyen étant traité conjointement avec les arguments développés dans le cadre des troisième et quatrième moyens en tant que ces derniers se rapportent à l’erreur manifeste d’appréciation alléguée.
A.      Sur le cinquième moyen, tiré d’une violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE
15      La requérante fait valoir que la Commission a commis une erreur manifeste dans l’appréciation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE en estimant que les mesures litigieuses étaient des aides d’État illégales. Elle renvoie aux arguments présentés par la ville d’Helsinki dans l’affaire T‑597/19, Helsingin kaupunki/Commission, en indiquant n’avoir pas d’autre choix dès lors que la Commission a refusé de lui communiquer le dossier de la procédure administrative.
16      La Commission fait valoir que le cinquième moyen est irrecevable en ce que la requérante se contente de faire siens les arguments invoqués par la ville d’Helsinki dans une autre affaire. Elle précise que, à l’exception de l’État membre concerné, les parties intéressées ne disposent pas du droit de consulter son dossier administratif.
17      Il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 21 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et de l’article 76, sous d), du règlement de procédure du Tribunal, toute requête doit indiquer l’objet du litige, les moyens et arguments invoqués et l’exposé sommaire desdits moyens. Cette indication doit être suffisamment claire et précise pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant, sans autres informations à l’appui. Il faut, pour qu’un recours soit recevable, que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celui-ci se fonde ressortent, à tout le moins sommairement, mais d’une façon cohérente et compréhensible, du texte de la requête elle-même (voir arrêt du 24 septembre 2019, Pays-Bas e.a./Commission, T‑760/15 et T‑636/16, EU:T:2019:669, point 114 et jurisprudence citée).
18      En l’espèce, pour étayer le cinquième moyen, la requérante opère un renvoi aux arguments invoqués par la ville d’Helsinki dans le recours que celle-ci a introduit à l’encontre de la décision attaquée. Or, ce serait permettre le contournement des exigences impératives rappelées au point 17 ci-dessus que d’admettre la recevabilité d’un moyen non assorti de manière expresse dans la requête des éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels il est fondé au motif que ces éléments ont été soulevés par un tiers dans une autre affaire, à laquelle il serait renvoyé (voir, en ce sens, arrêts du 14 décembre 2005, Honeywell/Commission, T‑209/01, EU:T:2005:455, points 63 et 64, et du 27 septembre 2012, Dura Vermeer Infra/Commission, T‑352/06, non publié, EU:T:2012:483, points 25 et 26).
19      Par ailleurs, en tant que la requérante fait valoir qu’elle n’a pas eu accès au dossier administratif de la Commission, il peut être relevé que, d’une part, comme il est indiqué au point 5 ci-dessus, la requérante n’a pas présenté d’observations quant à la nature des mesures litigieuses à la suite de la publication de la décision d’ouverture, alors qu’elle avait la possibilité de le faire, le cas échéant, après avoir sollicité une prorogation du délai. D’autre part, elle n’a pas demandé à être autorisée à intervenir au soutien des conclusions en annulation formées par la ville d’Helsinki dans l’affaire T‑597/19, Helsingin kaupunki/Commission.
20      Il s’ensuit qu’il y a lieu de rejeter le cinquième moyen comme étant irrecevable.
B.      Sur le premier moyen, tiré d’une erreur substantielle de procédure en tant que la décision attaquée a été adoptée en violation des droits procéduraux de la requérante
21      La requérante soutient que la Commission aurait commis une erreur de procédure substantielle et enfreint ses droits de la défense en ne lui donnant pas la possibilité d’être entendue avant l’adoption de la décision attaquée. La Commission aurait ainsi violé l’article 108, paragraphe 2, TFUE ainsi que le principe sous-jacent, à savoir le droit d’être entendu avant l’adoption d’une décision faisant grief, et l’article 6, paragraphe 1, du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2015, L 248, p. 9).
22      À cet égard, la requérante considère que la décision attaquée la désigne comme bénéficiaire de l’aide découlant des mesures litigieuses dès lors que cette décision indique que l’aide lui a été transférée et que l’obligation de récupération lui est étendue. Elle relève que la décision attaquée analyse la cession de l’activité, y compris les dispositions convenues lors de la vente telles que la clause d’indemnisation et le mécanisme de retour à meilleure fortune, et les critères de la continuité économique alors même que la procédure formelle d’examen n’avait pas été étendue à la cession et qu’elle-même n’était pas mentionnée dans la décision d’ouverture. Elle en déduit que la Commission a modifié sa conception du bénéficiaire de l’aide ainsi que l’objet de la procédure, sans adopter de décision d’extension de cette procédure la mettant à même de soumettre des observations, alors même que l’identification du bénéficiaire est un élément pertinent de fait et de droit au sens de l’article 6, paragraphe 1, du règlement 2015/1589. Elle relève que la Commission disposait en pratique de trois ans et demi pour l’entendre et en tire la conclusion que cette dernière aurait enfreint son obligation d’instruire le dossier avec la diligence requise. La requérante fait également valoir que, à la date de la décision d’ouverture, elle n’avait pas la qualité de « partie intéressée » au sens de l’article 108, paragraphe 2, TFUE et ne pouvait donc présenter des observations.
23      Par ailleurs, la requérante fait valoir qu’elle pouvait légitimement supposer que ses observations n’étaient pas nécessaires dès lors qu’elle n’était pas visée dans la décision d’ouverture ni à un stade ultérieur de la procédure. Le fait qu’elle ait eu connaissance de la procédure d’examen ne dispensait pas la Commission de ses obligations.
24      Enfin, elle soutient que si elle avait eu la possibilité, lors de la procédure formelle d’examen, de présenter ses observations, la procédure aurait conduit ou pu conduire à un résultat différent, principalement en ce qui concerne l’application du principe de continuité économique.
25      La République de Finlande soutient les arguments de la requérante. Elle ajoute que la violation du droit de la requérante à être associée à la procédure administrative emporte l’annulation de la décision attaquée, sans qu’il soit nécessaire de démontrer l’incidence de cette violation.
26      La Commission, soutenue par Nobina, fait valoir que les arguments de la requérante et de la République de Finlande sont pour partie irrecevables et pour partie manifestement non fondés.
27      À titre liminaire, il convient de rappeler que la procédure de contrôle des aides d’État est, compte tenu de son économie générale, une procédure ouverte à l’égard de l’État membre responsable, au regard de ses obligations en vertu du droit de l’Union européenne, de l’octroi de l’aide. C’est ainsi que, pour respecter les droits de la défense, dans la mesure où cet État membre n’a pas été autorisé à commenter certaines informations, la Commission ne peut pas les retenir dans sa décision contre cet État membre (arrêt du 11 mars 2020, Commission/Gmina Miasto Gdynia et Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, point 73).
28      Par ailleurs, en vertu de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, lorsque la Commission décide d’ouvrir la procédure formelle d’examen au sujet d’une mesure d’aide, elle doit mettre les parties intéressées en mesure de présenter leurs observations. Cette règle a le caractère d’une formalité substantielle (arrêt du 11 décembre 2008, Commission/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, point 55 ; voir, également, arrêt du 11 novembre 2021, Autostrada Wielkopolska/Commission et Pologne, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, point 63 et jurisprudence citée).
29      Ainsi, si ces parties intéressées ne peuvent se prévaloir des droits de la défense, elles disposent, en revanche, du droit d’être associées à la procédure administrative suivie par la Commission dans une mesure adéquate tenant compte des circonstances du cas d’espèce. À cet égard, la publication d’un avis au Journal officiel de l’Union européenne constitue un moyen adéquat en vue de faire connaître à toutes les parties intéressées l’ouverture d’une procédure. Cette communication vise à obtenir, de la part de ces dernières, toutes informations destinées à éclairer la Commission dans son action future. Une telle procédure donne aussi aux États membres et aux milieux concernés la garantie de pouvoir se faire entendre (arrêt du 11 mars 2020, Commission/Gmina Miasto Gdynia et Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, points 71 et 72).
30      À cette fin, l’article 6, paragraphe 1, première phrase, du règlement 2015/1589 impose à la Commission de « récapituler », dans la décision d’ouverture, les éléments pertinents de fait et de droit, d’y inclure une évaluation préliminaire de la mesure en cause, visant à déterminer si elle présente le caractère d’une aide, et d’exposer les raisons qui incitent à douter de la compatibilité de cette mesure avec le marché intérieur.
31      En l’espèce, à supposer que la requérante entende faire valoir une violation de ses droits de la défense, un tel grief doit être écarté comme inopérant dès lors que, ainsi que cela a été rappelé au point 29 ci-dessus, elle ne dispose pas de tels droits.
32      S’agissant de la violation alléguée de son droit d’être associée à la procédure tel que prévu à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, il y a lieu de relever que la requérante, ainsi qu’elle l’a confirmé lors de l’audience, ne conteste pas la régularité de la décision d’ouverture, au jour de sa publication au Journal officiel.
33      La requérante fait en revanche valoir que, à la suite de la cession de l’ancienne HelB, la Commission était tenue de rectifier ou de compléter la décision d’ouverture ou, à tout le moins, de la mettre en mesure de présenter ses observations.
34      En premier lieu, en tant que la requérante soutient que la Commission aurait été tenue d’adopter une décision d’ouverture modificative, il y a lieu de relever que si les textes régissant la procédure en matière d’aide d’État ne prévoient pas expressément la possibilité d’adopter une décision de rectification et d’extension d’une procédure pendante (arrêt du 13 juin 2013, HGA e.a./Commission, C‑630/11 P à C‑633/11 P, EU:C:2013:387, point 50), dans l’hypothèse où la Commission s’apercevrait, après l’adoption d’une décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, que cette dernière est fondée soit sur des faits incomplets, soit sur une qualification juridique erronée de ces faits, elle devrait avoir la possibilité, voire l’obligation d’adapter sa position, en adoptant une décision de rectification ou une nouvelle décision d’ouverture, afin de permettre aux parties intéressées de présenter utilement des observations (voir, en ce sens, arrêt du 30 avril 2019, UPF/Commission, T‑747/17, EU:T:2019:271, point 76 et jurisprudence citée).
35      En particulier, lorsque la Commission modifie son raisonnement, à la suite de la décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, sur des faits ou une qualification juridique de ces faits qui s’avèrent déterminants dans son appréciation quant à l’existence d’une aide ou de sa compatibilité avec le marché intérieur, elle se doit de rectifier la décision d’ouverture de cette procédure ou d’étendre celle-ci, afin de permettre aux parties intéressées de présenter utilement des observations (voir, en ce sens, arrêt du 30 avril 2019, UPF/Commission, T‑747/17, EU:T:2019:271, point 77).
36      En l’espèce, la requérante fonde l’obligation de la Commission de rectifier la décision d’ouverture sur le fait que, dans la décision attaquée, la Commission aurait modifié sa perception du bénéficiaire des mesures litigieuses ainsi que l’objet de la procédure.
37      Or, il ressort de la décision attaquée que la Commission n’a pas modifié l’analyse qu’elle avait effectuée dans la décision d’ouverture s’agissant du bénéficiaire des mesures litigieuses ni, plus généralement, de l’existence d’une aide ou de sa compatibilité avec le marché intérieur. Ainsi, la décision attaquée identifie clairement l’ancienne HelB comme étant l’entreprise à qui les mesures litigieuses ont été octroyées et l’analyse concernant l’existence d’une aide et sa compatibilité avec le marché intérieur est effectuée exclusivement à l’égard de celle-ci.
38      À cet égard, il y a lieu de rappeler que le dispositif d’une décision en matière d’aides d’État est indissociable de la motivation de celle-ci, de sorte qu’elle doit être interprétée, si besoin en est, en tenant compte des motifs qui ont conduit à son adoption [voir, en ce sens, arrêts du 15 mai 1997, TWD/Commission, C‑355/95 P, EU:C:1997:241, point 21, et du 29 avril 2021, Commission/Espagne (TNT en Castille-La Manche), C‑704/19, non publié, EU:C:2021:342, point 74 et jurisprudence citée]. Partant, si, certes, l’article 1er
de la décision attaquée identifie le bénéficiaire des mesures litigieuses comme étant « Helsingin Bussiliikenne », sans préciser s’il s’agit de l’ancienne HelB ou de la nouvelle HelB, il résulte d’une lecture globale de cette décision que cette dénomination se rapporte nécessairement à l’ancienne HelB.
39      Ainsi, contrairement à ce que prétend la requérante, la circonstance que, dans le dispositif de la décision attaquée, la Commission a estimé que l’obligation de récupération de l’aide découlant des mesures litigieuses devait être étendue à la nouvelle HelB, en raison de la continuité économique entre l’ancienne et la nouvelle HelB, ne saurait être assimilée à une modification du bénéficiaire des mesures à l’égard duquel la Commission doit apprécier l’existence d’une aide et sa compatibilité avec le marché intérieur.
40      Une telle circonstance ne saurait non plus être assimilée à une extension de l’objet de la procédure, celle-ci étant demeurée limitée aux quatre mesures litigieuses mentionnées au point 3 ci-dessus. Ainsi, la cession de l’activité de l’ancienne HelB a été examinée par la Commission uniquement dans le cadre de son analyse de l’existence d’une continuité économique entre l’ancienne HelB et la requérante. En particulier, la Commission n’a pas étendu la procédure formelle d’examen à la question de savoir si la cession de l’activité de l’ancienne HelB au profit de la requérante pouvait caractériser une aide d’État. De même, ainsi que cela ressort clairement des considérants 269 et 270 de la décision attaquée, la Commission n’a pas apprécié si la clause d’indemnisation et l’accord sur le compte de garantie bloqué constituaient une aide d’État.
41      Il s’ensuit que la requérante n’est pas fondée à soutenir que la Commission était tenue d’adopter une décision de rectification ou d’extension de la procédure formelle d’examen.
42      En deuxième lieu, en tant que la requérante reproche à la Commission de ne pas l’avoir mise en mesure de présenter ses observations, il y a lieu de rappeler que le droit des parties intéressées d’être associées à la procédure doit être apprécié au regard des circonstances de chaque espèce (voir point 29 ci-dessus). Or, il peut y avoir des circonstances dans lesquelles la constatation de faits nouveaux par rapport à ceux évoqués dans la décision d’ouverture peut nécessiter d’associer davantage les parties intéressées (voir, en ce sens, arrêt du 11 novembre 2021, Autostrada Wielkopolska/Commission et Pologne, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, point 71).
43      En l’occurrence, il ressort des pièces du dossier que, après la publication de la décision d’ouverture intervenue le 10 avril 2015, la Commission a été informée, par une lettre de la ville d’Helsinki datée du 24 juin 2015, de la mise en œuvre d’une procédure de vente des activités de l’ancienne HelB. Cette lettre était accompagnée d’un mémorandum daté du mois d’avril 2015 concernant le projet de vente, dénommé « projet Viima ». Le 5 novembre 2015, la République de Finlande a notamment fait parvenir à la Commission l’acte de vente devant être conclu avec la requérante. La Commission a soumis des questions à la République de Finlande concernant cette cession, notamment au cours de l’année 2016. La Commission a alors considéré qu’il était pertinent de statuer, dans la décision attaquée, sur la question de savoir si l’aide découlant des mesures litigieuses avait été transférée à la requérante à la suite de cette cession et s’est prononcée en faveur de l’existence d’une continuité économique entre l’ancienne et la nouvelle HelB. Ce faisant, et ainsi qu’elle l’a confirmé lors de l’audience, la Commission a estimé que la requérante était devenue le bénéficiaire effectif de l’aide en cause et, partant, le débiteur potentiel de l’obligation de remboursement de celle-ci.
44      Il ressort également du mémorandum explicatif sur le prix de vente daté du 21 septembre 2015, établi à la demande de la ville d’Helsinki par une société indépendante (ci-après le « rapport sur le prix de vente ») et produit en annexe à la requête, que le groupe auquel appartient la requérante a déposé son offre ferme de rachat le 3 juin 2015 et que l’acte de cession a été signé le 14 décembre 2015, ces deux dates étant postérieures à l’expiration du délai accordé aux parties intéressées pour présenter leurs observations à la suite de la publication de la décision d’ouverture au Journal officiel de l’Union européenne.
45      Il y a également lieu de relever que la Commission n’a adressé aucune demande de renseignement à la requérante sur le fondement de l’article 7, lu en combinaison avec l’article 12, paragraphe 2, second alinéa, du règlement 2015/1589.
46      Il s’ensuit que, alors que la Commission était informée du processus de cession des activités de l’ancienne HelB depuis le mois de juin 2015 et qu’un délai de trois ans et demi s’est écoulé entre la date de cette cession et celle de l’adoption de la décision attaquée, la Commission n’a à aucun moment associé la requérante, en sa qualité de bénéficiaire effectif des mesures litigieuses, à la procédure alors même qu’elle a décidé, à l’issue de cette procédure, d’étendre l’obligation de récupération de l’aide en cause à celle-ci.
47      À cet égard, certes, la requérante était nécessairement informée de la procédure formelle d’examen en cours et des conséquences d’une éventuelle obligation de récupération de l’aide en cause dès lors que l’acte de vente comportait la clause d’indemnisation dont il est rappelé qu’elle la couvrait contre toute demande de récupération d’une aide d’État. Si la requérante aurait pu, en tant qu’opérateur diligent, apporter spontanément à la Commission tous les éléments d’information utiles concernant la reprise des activités de l’ancienne HelB, une telle circonstance n’est pas de nature à dispenser la Commission de ses obligations procédurales.
48      En conséquence, les circonstances particulières de l’espèce justifiaient que la Commission, dès lors qu’elle entendait examiner la question de la continuité économique entre les activités de l’ancienne et celles de la nouvelle HelB, associe davantage la requérante, en sa qualité de bénéficiaire effectif des mesures litigieuses, à la procédure. En n’ayant pas mis celle-ci en mesure de présenter ses observations sur la question de la continuité économique, la Commission a méconnu le droit garanti par l’article 108, paragraphe 2, TFUE.
49      En troisième lieu, s’agissant de la question de savoir si, comme le prétend la requérante, la Commission a violé une formalité substantielle, il y a lieu de rappeler que l’obligation à la charge de la Commission de mettre les intéressés, au stade de la décision d’ouverture, en mesure de présenter leurs observations revêt le caractère d’une formalité substantielle (voir point 28) dont la violation entraîne l’annulation de plein droit de l’acte vicié (voir arrêt du 10 mars 2022, Commission/Freistaat Bayern e.a., C‑167/19 P et C‑171/19 P, EU:C:2022:176, point 94 et jurisprudence citée).
50      Or, en l’espèce, il est constant que la décision d’ouverture comportait l’ensemble des indications requises et qu’elle a été régulièrement publiée au Journal officiel de l’Union européenne (voir point 32 ci-dessus). La violation constatée au point 48 ci-dessus ne concerne donc pas les obligations pesant sur la Commission à la date de l’ouverture de la procédure formelle d’examen, en application des dispositions de l’article 108, paragraphe 2, TFUE et de l’article 6, paragraphe 1, du règlement 2015/1589, mais les obligations pesant sur elle en raison d’une circonstance particulière découlant d’un évènement survenu après que les parties intéressées ont été invitées à présenter leurs observations et avant l’adoption de la décision litigieuse. En ce sens, la présente affaire se distingue de celles ayant donné lieu aux arrêts du 22 février 2006, Le Levant 001 e.a./Commission (T‑34/02, EU:T:2006:59), et du 12 décembre 2018, Freistaat Bayern/Commission (T‑683/15, EU:T:2018:916), dont la requérante se prévaut, lesquels concernent le non-respect, par la Commission, de ses obligations relatives au contenu de la décision d’ouverture à la date de l’ouverture de la procédure formelle d’examen. Par ailleurs, il a été constaté que, en l’espèce, la Commission n’était pas tenue d’adopter une décision de rectification ou d’extension de la procédure formelle d’examen (voir point 41 ci-dessus).
51      Il s’ensuit que, en méconnaissant le droit garanti par l’article 108, paragraphe 2, TFUE ainsi que cela a été constaté au point 48 ci-dessus, la Commission n’a pas violé une formalité substantielle, mais commis une irrégularité de procédure, laquelle n’est susceptible d’entraîner l’annulation en tout ou en partie de la décision attaquée que s’il est établi que, en l’absence de cette irrégularité, la décision attaquée aurait pu avoir un contenu différent (voir arrêt du 11 mars 2020, Commission/Gmina Miasto Gdynia et Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, point 80 et jurisprudence citée).
52      À cet égard, la requérante soutient que si elle avait été mise en mesure de présenter ses observations, elle aurait transmis à la Commission des compléments d’information décisifs concernant la question de savoir si l’aide en cause lui avait été transférée et que, partant, on ne saurait exclure que, en présence de telles informations, la décision attaquée aurait été différente. En particulier, la requérante fait valoir que, durant la procédure, la Commission avait interrogé la République de Finlande concernant l’acquisition des activités de l’ancienne HelB par la nouvelle HelB et que des questions concernant le plan d’exploitation et l’éventuelle continuité avec la stratégie commerciale de l’ancienne HelB sont demeurées sans réponse. Elle précise, dans le cadre du troisième moyen, qu’elle a réalisé de nombreux investissements et pris des mesures en vue d’intégrer l’activité de l’ancienne HelB dans le groupe auquel elle appartient (transfert des tâches de management et de gestion vers la société mère du groupe, mutualisation des autobus avec ceux des autres sociétés du groupe, mutualisation du personnel, intégration des services de dépôt, des activités d’atelier et des services informatiques). Partant, la Commission se serait prononcée sur la continuité économique sans disposer de l’ensemble des informations requises.
53      D’emblée, il y a lieu de souligner que, dans le cadre de l’examen de l’incidence sur la décision attaquée de l’irrégularité de procédure constatée, il ne s’agit pas de déterminer si les arguments de la requérante sont fondés, mais d’apprécier si, mise en présence des informations susmentionnées, la Commission aurait pu adopter une décision ayant un contenu différent.
54      À cet égard, il y a lieu de relever que, selon la jurisprudence, une continuité économique entre les sociétés parties à un transfert d’actifs s’apprécie en fonction de l’objet du transfert, à savoir les actifs et les passifs, le maintien de la force de travail et les actifs groupés, du prix du transfert, de l’identité des actionnaires ou des propriétaires de l’entreprise repreneuse et de l’entreprise de départ, du moment où le transfert a lieu, à savoir après le début de l’enquête, l’ouverture de la procédure ou la décision finale, ou encore de la logique économique de l’opération (voir arrêt du 7 mars 2018, SNCF Mobilités/Commission, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, point 108 et jurisprudence citée).
55      En l’espèce, d’une part, dans la décision attaquée, la Commission a conclu que la récupération de l’aide d’État en cause devait être étendue à la requérante après avoir examiné, premièrement, l’étendue de l’opération de cession de l’activité, deuxièmement, le prix du transfert, troisièmement, l’identité de l’ancien et de l’actuel propriétaire, quatrièmement, le calendrier de l’opération et, cinquièmement, la logique économique de l’opération.
56      L’argumentation de la requérante tend à établir qu’elle aurait pu influer, par ses observations, sur l’appréciation portée par la Commission sur le critère lié à la logique économique de l’opération. Partant, les observations qui, selon la requérante, auraient pu être émises en l’absence de l’irrégularité de procédure constatée concernent l’un seulement des critères utilisés pour déterminer l’existence d’une continuité économique.
57      D’autre part, s’agissant de la logique économique de l’opération, il y a lieu de relever que ce facteur vise à déterminer si les actifs sont acquis pour exercer l’activité économique qui a bénéficié de l’aide en cause ou s’ils sont utilisés pour exercer des activités différentes ou selon une stratégie ou un modèle commercial différent. Le fait que l’entreprise qui a repris les actifs de l’entreprise initialement bénéficiaire d’une mesure d’aide les utilise de la même façon que cette dernière, sans changement de stratégie commerciale, plaide en faveur d’une continuité économique entre les deux entreprises (voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2021, Fortischem/Commission, C‑890/19 P, non publié, EU:C:2021:345, point 88).
58      En l’espèce, la Commission a constaté, aux considérants 250 et 251 de la décision attaquée, que l’acquisition par la requérante portait sur tous les actifs nécessaires à la poursuite de l’activité de l’ancienne HelB en continuité d’exploitation, sur l’ensemble des salariés de l’ancienne HelB et sur les droits et les obligations qui y étaient liés (sauf pour le crédit d’équipement de 2002 et les crédits d’exploitation de 2005, 2011 et 2012) et que la vente avait été effectuée sans interruption d’activité. La Commission a également considéré que la reprise de l’activité par une société qui opérait sur le même marché que l’ancienne HelB indiquait que l’activité de l’ancienne HelB devait se poursuivre sans différences majeures, avec les mêmes autobus, les mêmes itinéraires et les mêmes couleurs.
59      La requérante ne conteste pas l’étendue de la reprise, l’absence d’interruption de l’activité et sa poursuite avec les mêmes autobus, les mêmes itinéraires et la même couleur. Elle ne conteste pas non plus que, ainsi que cela figure au considérant 221 de la décision attaquée, l’acte de vente conclu le 14 décembre 2015 stipulait que l’activité de l’ancienne HelB était transférée en continuité d’exploitation et que la vente portait sur tous les actifs et tous les contrats en engagements nécessaires à la poursuite de l’activité. À cet égard, il est constant que la requérante a succédé à l’ancienne HelB dans les contrats conclus avec l’autorité concédante en charge des transports en commun dans la région d’Helsinki, de telle sorte qu’elle opère dans le strict cadre des conditions définies par ces contrats, lesquelles ne peuvent être modifiées de manière significative. La requérante indique également que toute l’activité qu’elle a reprise repose sur ces contrats.
60      De même, la requérante ne remet pas en cause le fait que l’activité a été reprise par une société appartenant à un groupe opérant dans le marché des transports par autobus en Finlande, c’est-à-dire le même marché que celui sur lequel opérait l’ancienne HelB. En particulier, dans ses écritures, la requérante n’a jamais contesté le fait, relevé au considérant 23 de la décision attaquée, que ce groupe détenait en 2016 21,9 % de ce marché. La circonstance que la requérante, ou le groupe auquel elle appartient, n’œuvrait plus sur ce marché dans la région d’Helsinki depuis l’année 2001 est sans incidence s’agissant de l’appréciation de la continuité économique.
61      En revanche, la requérante conteste le fait qu’elle utilise les actifs de l’ancienne HelB de la même manière. Elle soutient qu’elle aurait pu apporter des preuves en ce sens découlant des circonstances selon lesquelles, d’une part, le groupe auquel elle appartient aurait réalisé des investissements importants consistant notamment en l’acquisition de 83 nouveaux autobus et, d’autre part, celui-ci aurait pris de nombreuses mesures pour intégrer l’activité de l’ancienne HelB, lui permettant de réaliser d’importants effets de synergie.
62      À cet égard, il y a lieu d’observer que, en réponse aux questions concernant la stratégie commerciale de la requérante que la Commission avait soumises à la République de Finlande, celle-ci, tout en indiquant qu’elle ne connaissait pas la stratégie et les plans d’affaires du groupe auquel la requérante appartient, a reproduit les informations qui figuraient sur le site Intranet dudit groupe évoquant notamment la procédure de fusion de la requérante dans ce groupe. Pour autant, ainsi que le fait valoir la Commission, le fait de rationaliser la gestion de l’exploitation d’une activité commerciale par des mesures visant à l’intégrer au sein du groupe, notamment par la mutualisation de certains coûts, n’est pas de nature à établir l’existence d’une modification du modèle ou de la stratégie commerciale alors que l’activité a été poursuivie par la requérante conformément aux contrats existants, lesquels ne souffraient aucune modification significative.
63      Il s’ensuit que, contrairement à ce que prétend la requérante, au vu des circonstances de l’espèce, les mesures d’intégration de l’activité de l’ancienne HelB au sein du groupe auquel appartient la requérante ne sont pas de nature à établir l’existence d’une modification de la stratégie commerciale. Il en va de même de la circonstance que ledit groupe aurait réalisé les investissements évoqués en faveur de la requérante.
64      Partant, il y a lieu de considérer que la requérante n’a pas établi que si elle avait été mise en mesure de présenter ses observations sur la question de la continuité économique, celles-ci auraient été susceptibles de modifier l’appréciation portée par la Commission à cet égard.
65      Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le premier moyen doit être rejeté.
C.      Sur le deuxième moyen et certains des arguments présentés au soutien des troisième et quatrième moyens, tirés, en substance, d’une erreur manifeste d’appréciation quant à l’existence d’une continuité économique entre l’ancienne et la nouvelle HelB
66      La requérante relève que la décision attaquée repose sur des informations lacunaires et erronées, car la Commission aurait manqué de diligence dans son enquête. Elle ajoute que l’arrivée sur le marché, après la reprise de l’activité de l’ancienne HelB, d’un nouvel opérateur privé dans le secteur des transports par autobus à Helsinki démontrerait que la cession de l’activité de l’ancienne HelB aurait remédié à la prétendue distorsion de concurrence qui existait sur ce marché. Selon elle, la Commission aurait commis quatre erreurs manifestes dans son appréciation de l’existence d’une continuité économique.
67      Premièrement, s’agissant du prix du transfert, la Commission aurait, à tort, sur la base d’une estimation floue, lacunaire et illogique, considéré que le prix payé pour l’activité de l’ancienne HelB ne serait pas conforme au prix du marché. En effet, le prix offert par une entreprise indépendante participant à un appel d’offres structuré de cession d’entreprise devrait être d’emblée considéré comme étant conforme au prix du marché, d’autant qu’il s’inscrit dans l’évaluation de prix des experts indépendants. La requérante ajoute qu’il n’aurait pas été possible de mettre en œuvre une procédure ouverte lancée par un avis public. En tout état de cause, le prix de vente majoré des primes dues en application du mécanisme de retour à une meilleure fortune, que la Commission aurait dû prendre en compte, serait conforme à l’estimation de la Commission. Par ailleurs, la clause d’indemnisation serait sans incidence sur la valeur de l’activité cédée. Enfin, la Commission n’examinerait pas dans quelle mesure l’aide en cause lui aurait été transférée alors qu’elle a été épuisée par le déficit de l’ancienne HelB.
68      La requérante ajoute que la circonstance que le prix de vente de l’activité de l’ancienne HelB correspondrait au prix du marché serait suffisante pour démontrer l’absence de continuité économique. Elle conteste également les critiques émises par la Commission à l’encontre de chacune des trois méthodes d’évaluation de la valeur marchande de l’ancienne HelB retenues par les experts indépendants et reproche à la Commission de ne pas avoir procédé à sa propre évaluation de la juste valeur marchande de l’ancienne HelB, laquelle aurait été nécessaire pour estimer l’avantage réel dont elle aurait bénéficié. Plus précisément, la requérante soutient que la prime d’illiquidité utilisée dans la première méthode, bien que subjective, ne serait pas arbitraire. Par ailleurs, la Commission aurait commis une erreur de fait en reprochant l’absence de prise en compte du bénéfice avant intérêts, impôts, dépréciation et amortissement (EBITDA) escompté dans la deuxième méthode. En outre, le taux d’actualisation évoqué par la Commission ne s’appliquerait pas à la troisième méthode et la juste valeur des autobus aurait été établie tant par les experts que par le directeur général de l’ancienne HelB sur la base de facteurs tels que la faiblesse du marché secondaire des autobus en Finlande, l’âge du matériel et les normes d’émission. Enfin, la requérante soutient que la clause d’indemnisation n’avait pas à être prise en compte dans le cadre de l’évaluation de la valeur de l’activité transférée.
69      Deuxièmement, la Commission n’aurait, à tort, pas pris en considération l’absence de lien entre l’ancien et le nouveau propriétaire de l’activité transférée.
70      Troisièmement, s’agissant de l’objectif de la cession de l’activité de l’ancienne HelB, la Commission aurait erronément conclu qu’elle visait à échapper à la récupération de l’aide en cause, alors que les mécanismes convenus dans le cadre de cette cession visaient précisément à garantir la récupération auprès du bénéficiaire initial. Elle ajoute que la Commission a été informée sans retard de l’engagement du processus de vente, de son avancée et de ses conditions. Par ailleurs, en tant que tiers indépendant de la ville d’Helsinki et du bénéficiaire initial des mesures litigieuses, elle n’aurait eu aucun intérêt à contourner la récupération. Elle ajoute que la Commission aurait omis de prendre en compte la précédente tentative de cession de l’activité de l’ancienne HelB en 2012. Enfin, la Commission aurait étendu l’obligation de récupération de l’aide en cause à la requérante uniquement par crainte que l’ancienne HelB n’ait plus assez d’actifs aux fins dudit remboursement, ce qui ne serait pas une raison juridiquement valable.
71      Quatrièmement, s’agissant de la logique économique, la Commission aurait omis de se renseigner sur les différences entre l’activité de l’ancienne HelB et celle de la requérante, en particulier sur les investissements réalisés et les mesures d’intégration effectuées, dont il résulterait une absence de continuité économique conformément à la pratique de la Commission. Ces mesures d’intégration, qui auraient généré des effets de synergie significatifs, auraient porté sur les tâches liées à la direction générale et à la gestion financière, à l’utilisation du matériel roulant, aux services de dépôt, aux activités d’atelier, aux fonctionnalités informatiques et à l’emploi des conducteurs. La circonstance que les horaires, les itinéraires et la couleur des autobus n’ont pas été modifiés à la suite de la reprise des activités de l’ancienne HelB découlerait des exigences imposées par la ville d’Helsinki.
72      La République de Finlande soutient les arguments de la requérante.
73      La Commission excipe de l’irrecevabilité du deuxième moyen pour manque de clarté. Dans la duplique, elle excipe également de l’irrecevabilité de certains arguments de la réplique au motif qu’ils seraient identiques à ceux contenus dans la réplique déposée par la ville d’Helsinki dans l’affaire T‑597/19, Helsingin kaupunki/Commission. Elle fait valoir que, en tout état de cause, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation n’est pas fondé.
74      Nobina soutient l’argumentation de la Commission.
1.      Observations liminaires
75      Selon une jurisprudence constante, le principal objectif visé par le remboursement d’une aide d’État versée illégalement est d’éliminer la distorsion de concurrence causée par l’avantage concurrentiel procuré par l’aide illégale. Le rétablissement de la situation antérieure au versement d’une aide illégale ou incompatible avec le marché intérieur constitue une exigence nécessaire à la préservation de l’effet utile des dispositions des traités relatives aux aides d’État (voir arrêt du 7 mars 2018, SNCF Mobilités/Commission, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, point 104 et jurisprudence citée).
76      Si le règlement 2015/1589 ne prévoit pas expressément l’hypothèse d’une décision de la Commission constatant l’existence d’une continuité économique entre le bénéficiaire initial de l’aide en cause et une autre entité, ce principe a été développé par le juge de l’Union afin de permettre à la Commission d’étendre l’obligation de récupération d’une aide au repreneur des actifs du bénéficiaire initial de l’aide en cause et de garantir l’effet utile des décisions de récupération.
77      Ainsi, les aides illégales doivent être récupérées auprès de la société qui poursuit l’activité économique de l’entreprise ayant bénéficié de ces aides lorsqu’il est établi que cette société conserve la jouissance effective de l’avantage concurrentiel lié au bénéfice desdites aides (voir arrêt du 7 mars 2018, SNCF Mobilités/Commission, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, point 106 et jurisprudence citée).
78      Une telle continuité entre les sociétés parties à un transfert d’actifs s’apprécie en fonction des différents éléments mentionnés au point 54 ci-dessus. La Commission n’a toutefois pas l’obligation de prendre en compte l’ensemble de ces éléments (voir arrêt du 17 décembre 2015, SNCF/Commission, T‑242/12, EU:T:2015:1003, point 235 et jurisprudence citée).
79      Selon une jurisprudence constante de la Cour, lorsqu’une entreprise ayant bénéficié d’une aide d’État illégale est rachetée au prix du marché, c’est-à-dire au prix le plus élevé qu’un investisseur privé agissant dans des conditions normales de concurrence était prêt à payer pour cette société dans la situation où elle se trouvait, notamment après avoir bénéficié d’aides d’État, l’élément d’aide a été évalué au prix du marché et inclus dans le prix d’achat. Dans de telles conditions, l’acheteur ne saurait être considéré comme ayant bénéficié d’un avantage par rapport aux autres opérateurs sur le marché (voir arrêts du 13 novembre 2008, Commission/France, C‑214/07, EU:C:2008:619, point 57 et jurisprudence citée, et du 29 avril 2021, Fortischem/Commission, C‑890/19 P, non publié, EU:C:2021:345, point 60 et jurisprudence citée).
80      Par ailleurs, les critères jurisprudentiels d’identification du bénéficiaire effectif d’une aide présentent un caractère objectif et la présence d’un élément intentionnel n’est pas nécessaire pour constater que l’obligation de restitution est contournée par le transfert d’actifs (voir arrêt du 24 septembre 2019, Fortischem/Commission, T‑121/15, EU:T:2019:684, point 211 et jurisprudence citée).
81      Enfin, il y a lieu de relever que, dans le cadre du contrôle que les juridictions de l’Union exercent sur les appréciations économiques complexes faites par la Commission dans le domaine des aides d’État, il n’appartient pas au juge de l’Union de substituer son appréciation économique à celle de la Commission (voir arrêt du 10 décembre 2020, Comune di Milano/Commission, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, point 100 et jurisprudence citée). Toutefois, le juge de l’Union doit, notamment, non seulement vérifier l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués, leur fiabilité et leur cohérence, mais également contrôler si ces éléments constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier une situation complexe et s’ils sont de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées (voir arrêt du 30 novembre 2016, Commission/France et Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, point 91 et jurisprudence citée).
82      C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner les arguments de la requérante dirigés contre l’analyse de la Commission relative à l’existence d’une continuité économique, lesquels portent sur l’ensemble des éléments pris en compte par celle-ci.
83      À titre liminaire, il y a lieu d’écarter comme étant inopérant l’argument tiré du fait que la cession de l’activité de l’ancienne HelB au profit de la requérante a permis l’entrée d’un nouvel opérateur sur le marché des transports de la ville d’Helsinki, car celui-ci n’a aucune incidence sur la question de savoir si la requérante conserve la jouissance de l’aide découlant des mesures litigieuses.
2.      Sur le prix du transfert
84      Dans la décision attaquée, d’une part, la Commission a relevé que l’activité de l’ancienne HelB avait été vendue sans appel d’offres, ce qui, selon elle, indiquait généralement que le prix de vente ne correspondait pas au prix du marché. Elle a également considéré que la distribution d’un mémorandum d’investissement à des acheteurs potentiels présélectionnés par le vendeur lui-même ne pouvait être assimilée à une procédure de mise en concurrence ouverte par annonce publique. D’autre part, en tant que les autorités finlandaises soutenaient que le prix de vente était un prix de marché fondé sur une évaluation ex ante commandée par la ville d’Helsinki à une société indépendante, la Commission a indiqué que cette évaluation, fondée sur trois méthodes d’évaluation différentes, comportait plusieurs défauts faussant les estimations retenues, qu’elle a ensuite explicités. Elle a constaté également que l’évaluation menée par la société indépendante n’avait pas pris en compte la clause d’indemnisation, qui conférait pourtant un avantage supplémentaire à l’acquéreur. La Commission en a déduit que cette évaluation ne reflétait pas fidèlement la valeur de marché de l’activité de l’ancienne HelB et que cette circonstance, conjuguée à l’absence d’appel d’offres ouvert, transparent, non discriminatoire et inconditionnel, conduisait à la conclusion que le prix payé par la requérante ne reflétait pas correctement le prix du marché.
85      La requérante conteste l’appréciation de la Commission tant sur le processus de vente que sur l’évaluation ex ante établie à la demande de la ville d’Helsinki. Elle reproche également à la Commission de ne pas avoir examiné dans quelle mesure l’aide d’État en cause lui aurait été transférée. Cet argument se rattache toutefois au grief tiré d’une violation du principe de proportionnalité, invoqué au soutien du quatrième moyen. Il sera donc examiné dans le cadre de ce moyen.
86      À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que l’appréciation par la Commission de l’existence d’une continuité économique entre deux entreprises parties à un transfert d’actifs est fondée sur plusieurs éléments, dont le prix du transfert (voir point 54 ci-dessus). Dans le cadre de son appréciation globale des différents éléments examinés, la Commission peut prendre en compte l’absence de garantie que le prix du transfert corresponde au prix du marché pour conclure à une telle continuité économique (voir, en ce sens, arrêt du 24 septembre 2019, Fortischem/Commission, T‑121/15, EU:T:2019:684, point 221).
87      Il s’ensuit que, contrairement à ce que prétend la requérante, la Commission n’était tenue ni de déterminer elle-même le prix de vente de l’activité de l’ancienne HelB qui aurait correspondu au prix du marché ni de fournir une estimation fiable de ce prix. Elle pouvait ainsi se limiter à démontrer qu’il n’était pas établi que ce prix de vente reflétait le prix du marché. Partant, l’argument de la requérante tiré de ce que la Commission n’a pas procédé à sa propre évaluation, claire, non équivoque et cohérente, de la juste valeur marchande de l’activité de l’ancienne HelB est inopérant. Il en va de même de l’argument tiré de ce que la Commission ne pouvait se limiter à émettre des doutes à l’encontre de certains taux définis dans le rapport sur le prix de vente, tels le taux de la prime d’illiquidité ou le taux d’actualisation de la valeur des autobus, sans établir quels auraient été, selon elle, les taux du marché.
88      Dans ce contexte, il y a également lieu de relever que l’argumentation de la requérante tirée de ce que la Commission aurait erronément omis de prendre en compte les versements dus en application du mécanisme de retour à une meilleure fortune lors de son estimation de la juste valeur du prix du transfert de l’activité de l’ancienne HelB et qu’elle a rendu sa décision sur la base d’informations lacunaires procède d’une lecture erronée de la décision attaquée. En effet, dans la décision attaquée, la Commission n’a pas cherché à estimer le prix de marché de l’activité de l’ancienne HelB, même de manière approximative. Elle a seulement effectué certains calculs à titre illustratif afin de démontrer l’impact potentiel des erreurs méthodologiques qu’elle a relevées dans le rapport sur le prix de vente.
a)      Sur les arguments relatifs au processus de vente de l’activité de l’ancienne HelB
89      S’agissant du processus de vente de l’activité de l’ancienne HelB, il y a lieu de relever que, aux fins de la vérification du prix du marché, peut être prise en compte, notamment, la forme utilisée pour la cession d’une société, par exemple celle de l’adjudication publique, censée garantir une vente aux conditions du marché. Il s’ensuit que, lorsqu’il est procédé à la vente d’une entreprise par la voie d’une procédure d’appel d’offres ouverte, transparente et inconditionnelle, il peut être présumé, dans certaines conditions, que le prix du marché correspond à l’offre la plus élevée (voir, en ce sens, arrêts du 24 octobre 2013, Land Burgenland e.a./Commission, C‑214/12 P, C‑215/12 P et C‑223/12 P, EU:C:2013:682, points 93 et 94, et du 16 juillet 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, point 32).
90      Selon la jurisprudence, le caractère ouvert et transparent d’une procédure d’appel d’offres s’apprécie en fonction d’un faisceau d’indices propres aux circonstances de chaque affaire (voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2004, Allemagne/Commission, C‑277/00, EU:C:2004:238, point 95).
91      En l’espèce, il convient de relever que si la requérante fait valoir que l’activité de l’ancienne HelB a été cédée à l’issue d’une procédure d’« appel d’offres structuré », il est constant que cet appel d’offres n’a pas été lancé par un avis public. Ainsi, quinze entités susceptibles de reprendre l’activité de l’ancienne HelB ont été présélectionnées par la société indépendante et le mémorandum d’investissement a été distribué à neuf entreprises, dont la requérante, qui ont été invitées à soumissionner. À cet égard, la requérante n’est pas fondée à soutenir que la procédure ainsi mise en œuvre répond aux exigences posées au point 90 de la communication de la Commission relative à la notion d’« aide d’État » visée à l’article 107, paragraphe 1, TFUE (JO 2016, C 262, p. 1). En effet, selon cette communication, pour qu’il soit présumé qu’une vente d’actifs est conforme aux conditions du marché, il faut notamment que la vente soit effectuée à l’issue d’une procédure d’appel d’offres concurrentielle et transparente et, partant, que cet appel d’offres fasse l’objet d’une publicité suffisante pour attirer l’attention de tous les soumissionnaires potentiels. Tel n’a pas été le cas en l’espèce, dès lors que la procédure n’a été portée à la connaissance que de certaines entreprises sélectionnées de manière discrétionnaire par la société indépendante et n’a donc pas permis à toute entreprise potentiellement intéressée de soumettre une offre.
92      Par ailleurs, aucun des autres arguments avancés par la requérante n’est de nature à établir que la procédure menée en vue de la vente de l’activité de l’ancienne HelB permettait de présumer que le prix de cette vente correspondait au prix du marché.
93      Ainsi, premièrement, les circonstances que la vente a été réalisée entre deux entités distinctes, qui ne présentaient aucun lien de propriété l’une envers l’autre, que la procédure d’« appel d’offres structuré » est couramment utilisée par les spécialistes de gestion financière et que le processus de cession a été mené par des spécialistes indépendants ne suffisent pas, à elles seules, à établir que le prix payé correspond au prix du marché.
94      Deuxièmement, l’affirmation de la requérante selon laquelle il aurait été impossible, en l’espèce, de vendre l’activité de l’ancienne HelB via un appel d’offres public, si ce n’est au détriment de la valeur de cette activité, n’est pas de nature à remettre en cause l’impossibilité de présumer que le prix payé par la requérante correspondait au prix du marché qui découle de l’absence d’un tel appel d’offres.
95      Au surplus, une telle impossibilité n’est nullement établie en l’espèce. Ainsi, la circonstance que le cercle des acheteurs potentiels était réduit compte tenu des exigences tant en termes de gestion des transports en commun dans la région d’Helsinki qu’en termes de ressources financières du repreneur est sans incidence sur la possibilité d’organiser une consultation ouverte et transparente, laquelle ne fait pas obstacle à ce que la qualité des soumissionnaires et leur capacité, y compris financière, à répondre à certaines exigences soient évaluées. Par ailleurs, les conséquences négatives d’une publicité qui aurait été donnée à l’appel d’offres sur le personnel, dans un contexte de pénurie de travailleurs dans le domaine du transport par autobus, ne sont nullement établies.
96      Troisièmement, en tant que la requérante soutient que le processus de vente mis en œuvre garantissait le prix le plus élevé possible, force est de constater que, indépendamment de leur pertinence, les critères appliqués par la société indépendante pour identifier les entités présélectionnées puis les neuf entreprises auxquelles le mémorandum d’investissement a été distribué sont nécessairement subjectifs. Ainsi que la Commission l’a relevé au considérant 228 de la décision attaquée, il est probable que l’ensemble des acheteurs potentiels n’aient pas été contactés. Dans ce contexte, les arguments de la requérante tirés de ce que les critères d’identification des entités présélectionnées et sélectionnées correspondraient à ceux utilisés par la Commission dans ses décisions relatives à des engagements en matière de contrôle des concentrations pour déterminer l’acquéreur approprié d’une activité sont inopérants.
97      Il s’ensuit qu’il y a lieu d’écarter les arguments relatifs au processus de vente de l’activité de l’ancienne HelB.
b)      Sur les arguments concernant l’évaluation ex ante du prix de vente
98      La requérante conteste les erreurs méthodologiques qui, selon la Commission, affecteraient l’évaluation du prix de l’activité de l’ancienne HelB contenue dans le rapport sur le prix de vente.
99      Il convient d’examiner, tout d’abord, les arguments présentés par la requérante à l’encontre de l’appréciation portée par la Commission sur chacune des trois méthodes d’évaluation, en commençant par la première, puis la troisième et, enfin, la deuxième méthode, puis l’argument tiré de l’absence de prise en compte de la clause d’indemnisation.
1)      Sur la première méthode, fondée sur les flux de trésorerie actualisés
100    Aux considérants 232 à 234 de la décision attaquée, la Commission a constaté que la première méthode d’évaluation de la valeur de l’activité de l’ancienne HelB, fondée sur les flux de trésorerie actualisés, s’appuyait sur deux scénarios et que le second partait de l’hypothèse que l’entreprise ne générerait plus de flux de trésorerie après l’année 2022. Selon la Commission, ce scénario aurait pu être exagérément pessimiste, dès lors que l’acquéreur n’aurait pas repris le passif issu des mesures litigieuses et que des flux de trésorerie positifs auraient pu être générés. Par ailleurs, dans les deux scénarios, le coût moyen pondéré du capital de l’ancienne HelB utilisé comme taux d’actualisation était de 7,3 % et incluait une prime d’illiquidité de 5 % à la composante « capitaux propres » du coût moyen pondéré. Or, la République de Finlande n’aurait pas expliqué pourquoi le taux de cette prime était justifié. Elle aurait même admis que ce taux, alors qu’il était susceptible de fausser l’estimation de la valeur de l’activité de l’ancienne HelB, était arbitraire.
101    À cet égard, la requérante ne conteste pas le caractère potentiellement exagérément pessimiste du second scénario. En revanche, elle soutient que le taux de la prime d’illiquidité retenu pour les deux scénarios n’était pas arbitraire. Une telle prime, en l’absence de modèles théoriques permettant d’en déterminer le montant, ferait partie des éléments d’évaluation pour lesquels les experts pourraient user d’une faculté d’appréciation subjective. La requérante ajoute que, en l’espèce, ladite prime serait un chiffre prudent qui pourrait être relié à des observations faites sur le marché et renvoie, sur ce point, à un ouvrage américain.
102    Il y a lieu de constater que, selon le rapport sur le prix de vente, la méthode des flux de trésorerie actualisés est particulièrement sensible aux hypothèses utilisées, dont le coût moyen pondéré du capital. Or, il est constant que la République de Finlande a admis, lors de la procédure formelle d’examen, que le taux de la prime d’illiquidité retenu dans ce rapport était totalement arbitraire. À cet égard, si la requérante indique que le taux de cette prime a été déterminé sur la base du document produit à l’annexe C.12 de la requête, il ressort au contraire du rapport sur le prix de vente que ce taux est fondé sur la seule évaluation de la société indépendante. En outre, à supposer même qu’elle serait recevable, l’annexe C.12 présente une estimation des taux de prime d’illiquidité pour des sociétés établies aux États-Unis, qui varient en fonction de leur taille. Or, la requérante, qui supporte la charge de la preuve, n’établit pas en quoi l’estimation ainsi présentée serait également pertinente pour une société établie en Europe.
103    Partant, les arguments présentés par la requérante concernant la première méthode d’évaluation du prix de l’activité de l’ancienne HelB ne sauraient prospérer.
2)      Sur la troisième méthode, fondée sur la juste valeur des actifs
104    Aux considérants 237 à 239 de la décision attaquée, la Commission a constaté que la troisième méthode d’évaluation de la valeur de l’activité de l’ancienne HelB, fondée sur la juste valeur des actifs, s’appuyait sur la valeur comptable des autobus, lesquels représentaient 95 % du total des actifs immobilisés de l’ancienne HelB, réduite à hauteur d’un taux d’actualisation de 50 % pour les autobus acquis avant 2015 et de 30 % pour les autobus acquis en 2015 et à acquérir à l’automne 2015. La Commission a estimé que le taux de 50 % était arbitraire et trop élevé, car la valeur comptable tenait déjà compte de l’amortissement. Selon elle, le taux de 30 % pouvait également être trop élevé, en particulier en ce qui concerne les autobus non encore acquis.
105    La requérante fait valoir que la Commission utilise à tort l’expression « taux d’actualisation » pour désigner la correction des valeurs comptables des autobus opérée dans le cadre de la troisième méthode d’évaluation. Elle soutient que les taux de correction reposaient tant sur la valeur établie par la société indépendante que sur celle établie par le directeur général de l’ancienne HelB de l’époque. Elle confirme que ces taux étaient justifiés au regard de la faiblesse du marché secondaire des autobus et de l’âge et des normes d’émission de ces derniers.
106    Or, force est de constater que, premièrement, le choix de l’expression « facteur d’actualisation » est dépourvu d’incidence sur le niveau de correction des valeurs comptables. Deuxièmement, la requérante ne saurait utilement se fonder sur un avis du directeur général de l’ancienne HelB concernant la valeur marchande des autobus qui ne figure pas au dossier. Troisièmement, il ressort du rapport sur le prix de vente que c’est la faiblesse du marché secondaire des autobus, notamment pour les autobus relativement anciens, qui a conduit la société indépendante à présumer les taux de correction. Dans ce contexte, alors que la valeur comptable tient déjà compte de l’âge des autobus à travers leur amortissement, que l’activité de l’ancienne HelB devait être transférée en continuité d’exploitation, le repreneur lui succédant dans tous les contrats en cours, et que certains des autobus n’avaient pas encore été acquis alors que d’autres avaient moins d’un an, la requérante n’a pas établi que la Commission avait commis une erreur manifeste d’appréciation en estimant que les taux de correction retenus étaient trop élevés.
3)      Sur la deuxième méthode, fondée sur les multiples de transactions comparables
107    Aux considérants 235 et 236 de la décision attaquée, la Commission a relevé que la deuxième méthode d’évaluation de la valeur de l’activité de l’ancienne HelB, fondée sur les multiples de transactions comparables, s’appuyait sur son EBITDA pour les années 2014 et 2015. Selon elle, dès lors que l’ancienne HelB était en cours de vente, c’est l’EBITDA escompté de la nouvelle HelB, tel qu’utilisé dans la première méthode, et non l’EBITDA historique de l’ancienne HelB, qui aurait dû être pris en compte.
108    Dans la requête, la requérante soutient que la décision attaquée est entachée d’une erreur de fait, dès lors que les experts ont bien pris en compte l’EBITDA escompté pour 2015. Toutefois, il y a lieu de constater que l’erreur méthodologique relevée par la Commission porte sur la prise en compte des EBITDA 2014 et 2015 alors que, selon elle, dès lors que l’ancienne HelB était en cours de vente, la société indépendante aurait dû se fonder sur les résultats escomptés au titre de l’année ou des années postérieures à 2015. Partant, l’argument de la requérante doit être écarté.
109    Dans la réplique, la requérante conteste l’erreur méthodologique relevée aux considérants 235 et 236 de la décision attaquée en affirmant que l’EBITDA escompté à partir de 2016 n’était pas un élément à prendre en considération dans le cadre de la deuxième méthode d’évaluation.
110    À cet égard, et sans qu’il soit besoin de statuer sur la recevabilité de cet argument, laquelle est contestée par la Commission, d’une part, il y a lieu de relever que la requérante fait valoir que la première et la deuxième méthode sont fondées sur des approches différentes qui justifiaient de prendre en compte, pour la première, les flux de trésorerie pour les années futures et, pour la deuxième, conformément à la pratique des professionnels de l’évaluation des entreprises, les résultats à l’époque de la vente, dès lors que les attentes de l’acquéreur quant aux résultats futurs étaient incluses dans le coefficient de valorisation appliqué à ces résultats. D’autre part, la Commission fait valoir, dans la duplique, que c’est la situation financière précaire de l’ancienne HelB qui justifiait la prise en compte de l’EBITDA escompté, après l’adoption de mesures d’assainissement de sa situation, dès lors que les transactions comparables prises en compte concernaient des entreprises saines.
111    À cet égard, le Tribunal relève que, à supposer même que la deuxième méthode n’ait souffert d’aucune erreur méthodologique, une telle circonstance ne suffirait pas à remettre en cause la conclusion de la Commission figurant au considérant 241 de la décision attaquée, selon laquelle l’évaluation établie par la société indépendante ne reflétait pas fidèlement la valeur de marché de l’ancienne HelB. En effet, il ressort du rapport sur le prix de vente que la société indépendante a établi un calcul approximatif de la valeur de l’activité de l’ancienne HelB, en recourant à trois méthodes d’évaluation, chacune d’elle reposant sur plusieurs éléments discrétionnaires et aboutissant à une évaluation de la valeur de marché comprise entre 11,6 et 25,6 millions d’euros. Ce rapport soulignait également qu’un facteur d’incertitude dans la détermination de la valeur de marché découlait du fait que l’activité de l’ancienne HelB était déficitaire depuis plusieurs années. Partant, envisagée isolément, l’estimation de la valeur de marché de l’activité de l’ancienne HelB issue de la deuxième méthode, même à la supposer dépourvue d’erreur, n’est pas suffisamment fiable.
4)      Sur l’absence de prise en compte de la clause d’indemnisation
112    Au considérant 240 de la décision attaquée, la Commission a relevé que la clause d’indemnisation, qui garantissait l’acquéreur contre toute demande de récupération de l’aide d’État en cause, réduisait le risque économique pour ce dernier et, partant, lui conférait un avantage supplémentaire. Or, celui-ci n’aurait, à tort, pas été pris en compte dans l’évaluation de la valeur marchande de l’activité de l’ancienne HelB par la société indépendante.
113    Dans la réplique, la requérante conteste cette analyse de la Commission au motif qu’il s’agit d’une clause de répartition de la responsabilité entre le vendeur et l’acquéreur, laquelle serait habituelle dans les cas, comme en l’espèce, où le rachat ne porte pas sur le passif résultant de l’octroi des mesures litigieuses. Selon la requérante, cette clause serait sans incidence sur la valeur de l’activité transférée.
114    À cet égard, il y a lieu de relever que la clause d’indemnisation garantissait à l’acquéreur de l’activité de l’ancienne HelB que, alors qu’une procédure formelle d’examen à l’égard de mesures susceptibles d’être qualifiées d’aides d’État illégales était en cours, il serait couvert à l’égard de toute demande de récupération. Il n’est guère contestable qu’une telle clause réduisait un risque économique pour l’acquéreur et qu’elle était, à ce titre, susceptible de valoriser l’acquisition en cause. Partant, l’argument de la requérante doit être écarté.
115    Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le grief tiré de ce que la Commission aurait commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant que l’activité de l’ancienne HelB avait été acquise par la requérante à un prix ne reflétant pas correctement le prix du marché doit être écarté. Il en découle que la jurisprudence rappelée au point 79 ci-dessus ne trouve pas à s’appliquer en l’espèce. Les arguments de la requérante fondés sur cette jurisprudence doivent donc être écartés comme étant inopérants, y compris en tant qu’ils sont dirigés à l’encontre de la seconde phrase du considérant 255 de la décision attaquée, émise à titre surabondant, selon laquelle, même si le prix de vente avait été conforme au prix du marché, un tel élément n’aurait pas suffi pour exclure l’existence d’une continuité économique.
3.      Sur l’objectif de l’opération, à travers son étendue et son calendrier
116    Dans la décision attaquée, s’agissant de l’étendue de la vente, la Commission a relevé que l’activité de l’ancienne HelB avait été vendue en « continuité d’exploitation » et que la vente portait sur tous les actifs et tous les contrats et engagements nécessaires à la poursuite de l’activité commerciale ainsi que sur les passifs associés, à l’exception de ceux nés des mesures litigieuses. La Commission en a déduit que la nouvelle HelB poursuivait simplement les activités de l’ancienne HelB, pour l’essentiel, dans la même étendue qu’avant la vente. Elle a également considéré que le projet de maintenir en vie l’ancienne HelB, c’est-à-dire une « coquille vide », avec le passif issu des mesures litigieuses, sans actif suffisant pour le couvrir, témoignait clairement de la tentative de contourner l’obligation de récupération et démontrait la continuité économique entre l’ancienne et la nouvelle HelB.
117    S’agissant du calendrier de l’opération, la Commission a constaté que la vente de l’activité de l’ancienne HelB avait été lancée au mois d’avril 2015, c’est-à-dire presque immédiatement après l’ouverture de la procédure formelle d’examen, et que son enquête était même mentionnée dans le rapport sur le prix de vente comme l’un des motifs de cette vente. La Commission en a déduit que celle-ci avait été imaginée de manière à éviter les conséquences d’une éventuelle décision négative de sa part.
118    D’emblée, il y a lieu de constater que la requérante ne conteste pas les constats factuels repris aux points 116 et 117 ci-dessus, à savoir l’étendue de la vente, la clause stipulant « la continuité d’exploitation », l’absence de transfert du passif né des mesures litigieuses, la date de lancement de la vente et le fait que, après celle-ci, l’ancienne HelB avait pour seuls actifs les sommes figurant au crédit du compte bloqué, à savoir 1 879 766 euros, et les sommes perçues et à percevoir au titre du mécanisme de retour à une meilleure fortune. Le montant de ces dernières s’établissait, au jour de la décision attaquée, à 5 082 370,40 euros au titre des exercices 2016 et 2017.
119    Il y a également lieu d’observer que le rapport sur le prix de vente précise que la ville d’Helsinki dispose de trois options concernant l’ancienne HelB, à savoir la vente de l’activité, l’arrêt de celle-ci ou sa poursuite sous sa forme actuelle. Il indique ensuite que cette troisième option accroît le risque d’une issue défavorable de la procédure formelle d’examen en cours et de ses conséquences.
120    Par ailleurs, aucun des autres arguments avancés par la requérante n’est de nature à établir que la Commission aurait commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant que tant l’étendue de la vente de l’activité de l’ancienne HelB que le calendrier de cette opération révélaient l’existence d’une continuité économique entre l’ancienne et la nouvelle HelB.
121    Ainsi, premièrement, si la requérante soutient que les mécanismes convenus dans le cadre de la cession de l’activité de l’ancienne HelB visaient précisément à garantir la récupération auprès du bénéficiaire initial dans l’hypothèse où une aide d’État incompatible avec le marché intérieur était constatée, elle n’établit pas comment la récupération d’une aide d’État évaluée par la Commission à la somme de 54 231 850 euros aurait pu aboutir auprès de l’ancienne HelB, dont les actifs se limitaient, à la date de la décision attaquée, à la somme de 6 962 136,40 euros (1 879 766 euros + 5 082 370,40 euros ; voir point 118 ci-dessus). La circonstance que, après la cession, l’obligation de récupération aurait été plus compromise encore en l’absence de ces mécanismes est sans incidence à cet égard.
122    Deuxièmement, les circonstances qu’un processus de vente avait déjà été lancé, en vain, au cours de l’année 2012 et que la Commission avait été informée sans retard par la République de Finlande du processus de vente de l’activité de l’ancienne HelB en 2015, de son avancée et de ses conditions sont dépourvues d’incidence sur l’existence d’une continuité économique entre l’ancienne et la nouvelle HelB.
123    Troisièmement, il ressort clairement des mentions du rapport sur le prix de vente rappelées au point 119 ci-dessus que la procédure formelle d’examen concernant les mesures litigieuses a été avancée comme un motif en défaveur de la troisième option consistant en la poursuite de l’activité commerciale par l’ancienne HelB et, partant, dès lors que le rapport ne recommandait pas la deuxième option consistant en un arrêt pur et simple de l’activité, comme un motif en faveur de la première option, à savoir la vente de cette activité. Contrairement à ce que prétend la requérante, la Commission n’a donc pas fait une lecture erronée dudit rapport.
124    Quatrièmement, en ce qui concerne l’argument de la requérante selon lequel elle n’avait pas d’intérêt à contourner la récupération de l’aide en cause, il suffit de rappeler que les critères jurisprudentiels d’identification du bénéficiaire effectif d’une aide présentent un caractère objectif et que la présence d’un élément intentionnel n’est pas nécessaire pour constater que l’obligation de restitution est contournée par le transfert d’actifs (voir, en ce sens, arrêt du 13 septembre 2010, Grèce e.a./Commission, T‑415/05, T‑416/05 et T‑423/05, EU:T:2010:386, point 146).
125    Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les arguments de la requérante concernant l’appréciation de la Commission relative à l’étendue et au calendrier de la vente doivent être écartés.
4.      Sur la logique économique de l’opération
126    Dans la décision attaquée, la Commission a estimé que, compte tenu de l’étendue de la vente et de la circonstance qu’elle avait été réalisée sans interruption d’activité, au profit d’une entreprise opérant sur le même marché, laquelle avait changé son nom pour reprendre celui de la bénéficiaire initiale, il y avait lieu de considérer que l’activité de l’ancienne HelB devait se poursuivre sans différences majeures, avec les mêmes autobus, les mêmes itinéraires et les mêmes couleurs. Elle en a déduit que la requérante ne faisait que poursuivre l’activité de l’ancienne HelB en utilisant ses actifs de la même manière.
127    La requérante conteste l’appréciation de la Commission selon laquelle elle utiliserait les actifs de l’ancienne HelB de la même manière que celle-ci. Au soutien de son grief, elle fait valoir que cette conclusion a été tirée sur la base d’informations lacunaires, qu’elle a réalisé d’importants investissements pour poursuivre l’activité de l’ancienne HelB et que de nombreuses mesures ont été prises pour intégrer cette activité dans le groupe auquel elle appartient.
128    Toutefois, il a déjà été constaté au point 63 ci-dessus que ni les mesures d’intégration de l’activité de l’ancienne HelB au sein du groupe auquel la requérante appartient ni les investissements en faveur de la requérante réalisés par ce dernier ne sont de nature à établir l’existence d’une modification de la stratégie commerciale. De même, il ressort des points 58 à 63 ci-dessus que la requérante n’est pas fondée à soutenir que la Commission aurait fondé son appréciation de l’existence d’une continuité économique sur des informations lacunaires.
129    Au surplus, en tant que la requérante se réfère à la décision (UE) 2016/151 de la Commission, du 1er octobre 2014, relative à l’aide d’État SA.31550 (2012/C) (ex 2012/NN) mise à exécution par l’Allemagne en faveur du Nürburgring (JO 2016, L 34, p. 1), il suffit de relever que, dans cette décision, la Commission a conclu que l’acquéreur avait poursuivi une logique économique distincte de celle du vendeur après avoir notamment relevé qu’une partie des installations exploitées serait mise à l’arrêt, une autre vendue et que d’autres seraient utilisées différemment. Elle en a déduit que l’objet des activités poursuivies serait sensiblement différent, ce qui distingue cette affaire de la présente espèce.
130    Au regard de ce qui précède, il y a lieu d’écarter les arguments relatifs à la logique économique de l’opération de vente de l’activité de l’ancienne HelB.
5.      Sur l’identité des propriétaires
131    Dans la décision attaquée, la Commission a constaté qu’il n’existait aucun lien entre la ville d’Helsinki, qui a vendu l’activité de l’ancienne HelB, et la requérante et que le seul changement induit par la vente concernait l’entité juridique à laquelle la nouvelle HelB appartient.
132    À cet égard, la requérante reproche à la Commission de ne pas avoir tenu compte de l’absence de lien entre l’ancien et le nouveau propriétaire de l’activité transférée lors de son examen, d’une part, du prix de vente de l’activité de l’ancienne HelB et, d’autre part, de l’objectif poursuivi par cette cession.
133    Il est constant que l’identité entre les propriétaires de l’entreprise repreneuse et de l’entreprise de départ constitue un facteur pertinent qui peut être pris en compte dans l’appréciation de la continuité économique (voir point 54 ci-dessus). À supposer que, par son argumentation, la requérante entende faire valoir que cet élément ne s’est pas vu conférer un poids suffisant dans l’appréciation globale de la Commission, il suffit de relever qu’un tel élément ne saurait, eu égard aux autres facteurs pris en considération par celle-ci, avoir une incidence décisive. Par ailleurs, il a déjà été constaté au point 93 ci-dessus que la circonstance que la vente a été réalisée entre deux entités indépendantes n’est pas de nature, à elle seule, à établir que le prix payé par la requérante pour l’acquisition de l’activité de l’ancienne HelB est conforme au prix du marché.
134    Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la requérante n’est pas fondée à soutenir que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation en estimant qu’il existait une continuité économique entre l’ancienne et la nouvelle HelB et que celle-ci continuait à profiter de l’aide d’État accordée, par le biais des mesures litigieuses, aux activités économiques de l’ancienne HelB. Il convient également d’ajouter que la circonstance invoquée par la requérante que, au jour de la vente de l’activité de l’ancienne HelB, l’aide en cause avait été épuisée en raison du déficit de cette société est dépourvue de toute incidence, dès lors que cette aide a bénéficié aux activités de l’ancienne HelB et que la requérante en conserve la jouissance en raison de la continuité économique constatée.
135    Il découle également de l’ensemble de ce qui précède que la requérante n’est pas fondée à soutenir que la Commission aurait poursuivi un autre objectif que celui d’éliminer la distorsion de concurrence causée par l’avantage concurrentiel procuré par ladite aide.
136    Partant, il y a lieu de rejeter le deuxième moyen sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la Commission et tirée de son caractère insuffisamment clair.
D.      Sur le troisième moyen, en tant qu’il est tiré d’une violation de l’obligation de motivation
137    D’emblée, il y a lieu de rappeler que l’obligation de motivation prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. En effet, la motivation d’une décision consiste à exprimer formellement les motifs sur lesquels repose cette décision. Si ces motifs sont entachés d’erreurs, celles-ci affectent la légalité au fond de la décision, mais non sa motivation qui peut être suffisante tout en exprimant des motifs erronés. Il s’ensuit que les griefs et les arguments visant à contester le bien-fondé d’un acte sont dénués de pertinence dans le cadre d’un moyen tiré du défaut ou de l’insuffisance de motivation (voir arrêt du 18 juin 2015, Ipatau/Conseil, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, point 37 et jurisprudence citée).
138    À l’appui du troisième moyen, la requérante a développé des arguments dont la plupart concernent le bien-fondé de l’appréciation portée par la Commission concernant l’existence d’une continuité économique entre l’ancienne et la nouvelle HelB. Elle a elle-même reconnu, dans la réplique, que ces arguments faisaient en partie double emploi avec le deuxième moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation. Ces derniers, examinés dans le cadre du deuxième moyen, sont inopérants en tant qu’ils viennent au soutien du troisième moyen.
139    Pour le reste, la requérante, soutenue par la République de Finlande, fait valoir que l’analyse de la Commission concernant le prix du transfert se fonderait sur des hypothèses et des expressions floues. En particulier, la Commission remettrait en cause certaines données utilisées dans le cadre des trois méthodes d’évaluation du prix du transfert sans assortir son analyse d’une motivation suffisante. L’absence de présentation de sa propre appréciation de la juste valeur marchande de l’activité de l’ancienne HelB constituerait également un défaut de motivation. Les conclusions de la Commission quant à l’objectif de contournement de la réglementation sur les aides d’État et quant à la poursuite de l’activité sans différences majeures seraient également insuffisamment motivées.
140    La Commission, soutenue par Nobina, conclut au rejet du troisième moyen, en partie comme inopérant et en partie comme non fondé.
141    Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la motivation exigée à l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution auteure de l’acte incriminé de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et au juge de l’Union d’exercer son contrôle. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée non seulement au regard de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 25 juillet 2018, Commission/Espagne e.a., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, point 82 et jurisprudence citée).
142    Il y a lieu de relever que la requérante soutient, en substance, que la décision attaquée, en sa partie relative à la continuité économique au regard des critères liés au prix du transfert, à l’étendue, au calendrier et à la logique économique de l’opération de cession, est insuffisamment motivée.
143    À cet égard, par son argument tiré de l’emploi d’expressions floues et hypothétiques, la requérante conteste en réalité l’absence d’établissement par la Commission de sa propre estimation, claire et non équivoque, du prix de marché de l’activité de l’ancienne HelB et, en particulier, des taux qui auraient dû, selon elle, être utilisés dans les différentes méthodes d’évaluation de ce prix. Un tel argument se rapporte au bien-fondé de la décision attaquée. Partant, en application de la jurisprudence citée au point 137 ci-dessus, il est inopérant aux fins d’établir une violation de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE. En tout état de cause, cet argument a été écarté au point 87 ci-dessus au motif que la Commission n’était tenue ni de déterminer elle-même le prix de vente de l’activité de l’ancienne HelB qui aurait correspondu au prix du marché ni de fournir une estimation fiable de ce prix et qu’elle pouvait se limiter à démontrer qu’il n’était pas établi que ce prix de vente reflétait le prix du marché.
144    En ce sens, la présente affaire se distingue de celle ayant donné lieu à l’arrêt du 18 décembre 2008, Componenta/Commission (T‑455/05, non publié, EU:T:2008:597), dont la requérante se prévaut. En effet, dans cette affaire, l’insuffisante motivation constatée résultait de ce que la Commission, qui employait des formulations hypothétiques, n’avait pas précisé clairement la base sur laquelle elle s’était fondée pour conclure au montant de la surévaluation du prix de terrains acquis auprès d’une société immobilière par les autorités nationales, cette surévaluation étant déterminante pour établir l’existence même d’une aide et identifier son montant.
145    Pour le reste, la requérante se borne à formuler des affirmations générales selon lesquelles la décision serait insuffisamment motivée. Or, force est de constater que la motivation rappelée aux points 84, 100, 104, 107, 112, 116, 117 et 126 ci-dessus permet à la requérante de connaître les motifs sur lesquels la Commission s’est fondée pour considérer que, au regard des critères liés notamment au prix du transfert, à l’étendue, au calendrier et à la logique économique de l’opération, il existait une continuité économique entre l’ancienne et la nouvelle HelB. Elle permet également  au Tribunal de disposer des éléments suffisants pour exercer son contrôle dans le cadre du présent recours.
146    Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le troisième moyen.
E.      Sur le quatrième moyen, en tant qu’il est tiré, en substance, d’une violation des principes de protection de la confiance légitime et de proportionnalité
147    D’une part, la requérante, soutenue par la République de Finlande, fait valoir que la décision attaquée méconnaît le principe de protection de la confiance légitime dès lors que, compte tenu de la décision d’ouverture et du fait que, après avoir été informée de la cession de l’activité de l’ancienne HelB, la Commission n’a pas étendu la procédure, elle pouvait légitimement estimer que la procédure formelle d’examen ne la concernait pas. Cette décision serait une information précise qui aurait fait naître à l’égard de la requérante des espérances fondées.
148    D’autre part, selon la requérante, dès lors que le prix de vente de l’activité de l’ancienne HelB est conforme au prix du marché, l’obligation de récupération d’une somme fixée à 54 231 850 euros est contraire au principe de proportionnalité. Elle excèderait en effet le niveau de remboursement nécessaire aux fins d’éliminer l’avantage concurrentiel indu. En particulier, l’obligation de récupération auprès de l’ancienne HelB méconnaîtrait ce principe dans la mesure où elle porterait sur un montant excédant le prix de vente. La requérante fait également valoir que s’il était considéré que le prix de vente n’était pas conforme au prix du marché, l’obligation de récupération auprès d’elle serait également disproportionnée dans la mesure où elle porterait sur un montant excédant la différence entre le prix payé par elle et la juste valeur marchande de l’ancienne HelB. La requérante ajoute que, en l’espèce, pour une différence d’un à deux millions d’euros entre le prix payé et le prix du marché estimé par la Commission, elle se retrouve contrainte à rembourser une somme de plus de 54 millions d’euros, majorée d’intérêts, ce qui serait un résultat absurde. Elle reproche également à la Commission de ne pas avoir établi dans quelle mesure l’aide d’État découlant des mesures litigieuses lui avait été transférée.
149    La Commission, soutenue par Nobina, fait valoir que les arguments sont en partie irrecevables et en partie non fondés.
150    En premier lieu, s’agissant de la violation alléguée du principe de protection de la confiance légitime, il convient de relever que, conformément à une jurisprudence constante, le droit de se prévaloir de ce principe suppose que des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, aient été fournies à l’intéressé par les autorités compétentes de l’Union. En effet, ce droit appartient à tout justiciable à l’égard duquel une institution, un organe ou un organisme de l’Union, en lui fournissant des assurances précises, a fait naître à son égard des espérances fondées. Constituent de telles assurances, quelle que soit la forme sous laquelle ils sont communiqués, des renseignements précis, inconditionnels et concordants (voir arrêt du 5 mars 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, point 97 et jurisprudence citée).
151    En l’espèce, il suffit de constater que la décision d’ouverture et l’absence d’extension de la procédure formelle d’examen ne sauraient être assimilées à des « assurances précises, inconditionnelles et concordantes » fournies à la requérante par la Commission. En effet, la Commission n’a, à aucun moment, indiqué à la requérante qu’elle ne serait pas concernée par la procédure d’examen.
152    Partant, le grief tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime doit être écarté comme étant non fondé.
153    En second lieu, s’agissant de la violation alléguée du principe de proportionnalité, il y a lieu, tout d’abord, de constater que, au considérant 272 de la décision attaquée, la Commission a indiqué que l’aide en cause devait être récupérée auprès de la requérante. Lors de l’audience, la Commission a affirmé que le considérant 272 de cette décision était erroné. À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’interprétation d’un point spécifique d’une décision doit être effectuée dans le contexte de l’ensemble de cette décision (voir arrêt du 11 novembre 2021, Autostrada Wielkopolska/Commission et Pologne, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, point 176 et jurisprudence citée). En l’occurrence, tant l’article 2, paragraphe 2, du dispositif de la décision attaquée que les considérants 257 et 268 des motifs de cette décision précisent que l’obligation de remboursement de l’aide en cause est étendue à la nouvelle HelB. Il y a également lieu de relever que, avant de procéder à l’examen de la continuité économique, la Commission a précisé aux considérants 214 et 216 de la décision attaquée que l’existence d’une telle continuité permettait d’étendre l’obligation de récupération à une nouvelle entreprise et que, si tel était le cas en l’espèce, l’aide pourrait être récupérée au sein de la requérante si elle n’avait pas été récupérée auprès de l’ancienne HelB. Ainsi, pour regrettable qu’elle soit, l’erreur affectant le considérant 272 de la décision attaquée n’est pas de nature à remettre en cause le fait que, par cette décision, la Commission a seulement entendu étendre l’obligation de remboursement à la requérante et non substituer celle-ci à l’ancienne HelB dans cette obligation.
154    Ensuite, il y a lieu de relever que le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés [arrêts du 17 mai 1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, point 25, et du 30 avril 2019, Italie/Conseil (Quota de pêche de l’espadon méditerranéen), C‑611/17, EU:C:2019:332, point 55].
155    Selon la jurisprudence, la suppression d’une aide illégale par voie de récupération est la conséquence logique de la constatation de son illégalité et vise au rétablissement de la situation antérieure. Cet objectif est atteint dès que les aides en cause, augmentées le cas échéant des intérêts de retard, ont été restituées par le bénéficiaire ou, en d’autres termes, par les entreprises qui en ont eu la jouissance effective. Par cette restitution, le bénéficiaire perd en effet l’avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents et la situation antérieure au versement de l’aide est rétablie (voir arrêt du 1er octobre 2015, Electrabel et Dunamenti Erőmű/Commission, C‑357/14 P, EU:C:2015:642, point 110 et jurisprudence citée). La récupération de cette aide, en vue du rétablissement de la situation antérieure, ne saurait en principe être considérée comme étant une mesure disproportionnée par rapport aux objectifs des dispositions du traité FUE en matière d’aides d’État (voir arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Aer Lingus et Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P et C‑165/15 P, EU:C:2016:990, point 116 et jurisprudence citée).
156    Premièrement, il découle de la jurisprudence rappelée au point 155 ci-dessus que la requérante n’est pas fondée à soutenir que l’obligation de récupération de l’aide d’État découlant des mesures litigieuses devrait, sous peine de méconnaître le principe de proportionnalité, ne porter que sur un montant réduit par rapport à celui du montant de cette aide, majoré des intérêts, tel qu’identifié à l’article 1er
du dispositif.
157    À cet égard, le lien opéré par la requérante entre le montant à récupérer et le prix de vente de l’activité de l’ancienne HelB ou le prix du marché de cette activité procède d’une confusion concernant la nature de l’aide en cause. En effet, il y a lieu de rappeler que l’aide dont la récupération est ordonnée ne consiste pas en la vente de l’activité de l’ancienne HelB à un prix inférieur à celui du marché, mais en l’octroi de divers crédits à l’ancienne HelB. À cet égard, l’examen par la Commission du prix de vente de l’activité de l’ancienne HelB a été effectué non aux fins d’établir l’existence éventuelle d’une aide d’État, mais aux fins d’apprécier l’existence d’une continuité économique entre l’ancienne HelB et la requérante.
158    Au surplus, en tant que l’argumentation de la requérante repose sur la prémisse que l’activité de l’ancienne HelB a été acquise au prix du marché, il y a également lieu de rappeler qu’il a été conclu au point 115 ci-dessus que la Commission avait, à juste titre, considéré que le prix de vente ne reflétait pas correctement le prix du marché.
159    Deuxièmement, contrairement à ce que prétend la requérante, la Commission n’était pas tenue de déterminer dans quelle mesure l’aide découlant des mesures litigieuses devait être récupérée auprès d’elle. En effet, c’est à la République de Finlande, destinataire de la décision attaquée, dans le cadre des mesures qu’elle est tenue de prendre, en vertu de l’article 288 TFUE, pour parvenir au recouvrement effectif des sommes dues, de récupérer l’aide en cause, si ce n’est auprès de l’ancienne HelB, auprès de la requérante.
160    Partant, le grief tiré de la violation du principe de proportionnalité doit être écarté comme étant non fondé.
161    Il s’ensuit qu’il y a lieu de rejeter le quatrième moyen comme non fondé et, partant, le recours dans son ensemble, sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la Commission à l’égard de certaines annexes de la requête et des éléments de preuve versés au dossier par la requérante, tirés de ce qu’ils n’auraient pas été traduits dans la langue de procédure ou qu’ils seraient postérieurs à la décision attaquée.
IV.    Sur les dépens
162    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens et ceux exposés par la Commission, y compris ceux afférents à la procédure de référé, ainsi que ceux exposés par Nobina, conformément aux conclusions de celles-ci.
163    Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Dès lors, la République de Finlande supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre élargie)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Helsingin Bussiliikenne Oy est condamnée à supporter ses propres dépens et ceux exposés par la Commission européenne, y compris ceux afférents à la procédure de référé, ainsi que ceux exposés par Nobina Oy et Nobina AB.
3)      La République de Finlande supportera ses propres dépens.
Papasavvas
Marcoulli
Schwarcz
Iliopoulos
Norkus
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 14 septembre 2022.
Signatures
*      Langue de procédure : le finnois.
1      Le présent arrêt fait l’objet d’une publication par extraits.