62017TJ0119(01)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
de 12 de mayo de 2021 (
*1
)
«Función pública — Funcionarios — Agentes temporales — Agentes contractuales — Retribución — Personal del SEAE destinado en un país tercero — Artículo 10 del anexo X del Estatuto — Evaluación anual de la indemnización por condiciones de vida — Decisión por la que se reduce la indemnización por condiciones de vida al personal destinado en Etiopía del 30 al 25 % — Coherencia regional — Errores manifiestos de apreciación»
En el asunto T‑119/17 RENV,
Ruben Alba Aguilera, con domicilio en Addis-Abeba (Etiopía), y las otras partes demandantes cuyos nombres figuran en anexo, (
1
) representados por el Sr. S. Orlandi, abogado,
partes demandantes,
contra
Servicio Europeo de Acción Exterior
(SEAE), representado por los Sres. S. Marquardt y R. Spáč, en calidad de agentes, asistidos por las Sras. M. Troncoso Ferrer, C. García Fernández y F.‑M. Hislaire, abogados,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 270 TFUE mediante el que se solicita la anulación de la decisión ADMIN(2016) 7 del SEAE, de 19 de abril de 2016, por la que se fija la ICV prevista en el artículo 10 del anexo X del Estatuto — Ejercicio 2016, en la medida en que supone una reducción, a partir del 1 de enero de 2016, de la indemnización por condiciones de vida abonada al personal de la Unión Europea destinado en Etiopía,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta),
integrado por los Sres. S. Gervasoni, Presidente, P. Nihoul y J. Martín y Pérez de Nanclares (Ponente), Jueces;
Secretario: Sra. M. Marescaux, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 11 de noviembre de 2020;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
Estatuto
1
El Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea, en su versión aplicable al litigio (en lo sucesivo, «Estatuto»), precisa, en su artículo 1 ter, letra a), que, salvo disposición en contrario del Estatuto, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) se asimila, a efectos de la aplicación del Estatuto, a las instituciones de la Unión Europea.
2
El artículo 101 bis del Estatuto constituye el único artículo de su título VIII ter. Ese artículo establece que «sin perjuicio de las demás disposiciones del Estatuto, el anexo X de este establece las disposiciones particulares y excepcionales aplicables a los funcionarios destinados en un país tercero».
3
El artículo 110, apartado 1, del Estatuto dispone que «las disposiciones generales para la aplicación del […] Estatuto serán adoptadas por la autoridad facultada para proceder a los nombramientos de cada institución, previa consulta al comité de personal y al Comité del Estatuto».
4
Según el artículo 8 del anexo X del Estatuto, titulado «Disposiciones particulares y excepcionales aplicables a los funcionarios destinados en un país tercero», «con carácter excepcional, y mediante decisión especial y motivada, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos podrá conceder una licencia de descanso a causa de las condiciones de vida especialmente duras de su lugar de destino. La autoridad facultada para proceder a los nombramientos establecerá, para cada uno de dichos lugares, la ciudad o ciudades donde podrá disfrutarse esta licencia».
5
El artículo 10 del anexo X del Estatuto enuncia:
«1.   En función del lugar de destino del funcionario, se fijará una indemnización en concepto de condiciones de vida, en un porcentaje de un importe de referencia. Dicho importe de referencia se compondrá del importe total del sueldo base así como de la indemnización por expatriación, de la asignación de cabeza de familia y de la indemnización por hijos a su cargo, una vez deducidas las retenciones obligatorias previstas por el presente Estatuto o por los Reglamentos adoptados para su aplicación.
Cuando el funcionario sea destinado a un Estado cuyas condiciones de vida puedan considerarse equivalentes a las habituales en la Unión Europea, no se abonará indemnización alguna de tal naturaleza.
Para los restantes lugares de destino, la indemnización por condiciones de vida se fijará teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes parámetros:
–
condiciones sanitarias y hospitalarias,
–
condiciones de seguridad,
–
condiciones climáticas,
–
grado de aislamiento,
–
demás condiciones de vida locales.
La indemnización por condiciones de vida que se establezca para cada uno de los lugares de destino se someterá a evaluación anual y, en su caso, a revisión por parte de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, previo dictamen del comité [de] personal.
La autoridad facultada para proceder a los nombramientos podrá decidir conceder una prima suplementaria además de la indemnización por condiciones de vida en los casos en que un funcionario hubiera tenido más de un destino en un lugar considerado difícil o muy difícil. […]
2.   Si las condiciones de vida del lugar de destino pusieren en peligro la seguridad física del funcionario, se le abonará con carácter temporal una indemnización complementaria, por decisión especial y justificada de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos. […]
3.   La autoridad facultada para proceder a los nombramientos decidirá las disposiciones concretas de aplicación del presente artículo.»
ROA
6
El artículo 10, apartado 5, del Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea, en su versión aplicable al litigio (en lo sucesivo, «ROA»), precisa que el título VIII ter del Estatuto se aplica por analogía a los agentes temporales destinados en un país tercero.
7
El artículo 118 del ROA establece que el anexo X del Estatuto se aplica por analogía a los agentes contractuales destinados en países terceros, sin perjuicio, en determinadas circunstancias, de lo dispuesto en el artículo 21 del referido anexo. Dicha disposición hace referencia a la asunción por parte de la institución de determinados gastos derivados del alojamiento de funcionarios en su lugar de destino.
Decisiones del SEAE
8
La Decisión HR DEC(2013) 03 de la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, de 17 de diciembre de 2013, relativa a la indemnización por condiciones de vida y a la indemnización complementaria reguladas en el artículo 10 del anexo X del Estatuto (en lo sucesivo, «Decisión de 17 de diciembre de 2013») hace referencia al Estatuto y al ROA, y en particular al mencionado artículo 10, e indica que ha sido adoptada previa consulta al comité de personal. De acuerdo con su único considerando, su objetivo es adoptar directrices internas relativas, en particular, a la indemnización por condiciones de vida (en lo sucesivo, «ICV»).
9
El artículo 1 de la Decisión de 17 de diciembre de 2013 establece que «los parámetros fijados en el apartado 1 del artículo 10 del anexo X del Estatuto serán evaluados por la [autoridad facultada para proceder a los nombramientos], que podrá basarse, entre otras, en informaciones facilitadas por fuentes fiables de carácter internacional, públicas o privadas, por los Estados miembros, así como por las delegaciones de la Unión y los servicios de las instituciones y órganos de la Unión».
10
A tenor del artículo 2, párrafos primero y segundo, de la Decisión de 17 de diciembre de 2013:
«Previo dictamen de los Comités de personal del SEAE y de la Comisión, la [autoridad facultada para proceder a los nombramientos] determinará los porcentajes de referencia de la [ICV] relativos a los distintos lugares de destino. Esos porcentajes se dividen en ocho categorías (0, 10, 15, 20, 25, 30, 35 y 40 %), dependiendo de los parámetros […]
Cuando el destino sea un Estado cuyas condiciones de vida puedan considerarse equivalentes a las habituales en la Unión Europea, no se abonará indemnización alguna de tal naturaleza.»
11
El artículo 7, párrafo segundo, de la Decisión de 17 de diciembre de 2013 incluye una enumeración ilustrativa de los parámetros que se tienen en cuenta, entre otros, para fijar la ICV, que corresponden a los parámetros indicados en el artículo 10, apartado 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto. En sus apartados tercero a quinto, dicho artículo establece:
«Para cada parámetro, la [autoridad facultada para proceder a los nombramientos] establecerá el grado de dificultad en un número de puntos. Estos datos se trasladarán a un cuadro comparativo, resultante de una valoración final, que reflejará a su vez el porcentaje atribuido para la [ICV].
El método utilizado será objeto de directrices adoptadas por el SEAE de acuerdo con los servicios responsables de la Comisión, previa consulta del grupo técnico [ICV].
El grupo técnico [ICV] es un grupo ad hoc de carácter consultivo que incluye a miembros de la administración y representantes del personal del SEAE, por una parte, y de la Comisión, por otra. Los representantes del personal son designados por el comité de personal de su institución. El grupo técnico [ICV] se pronunciará mediante recomendaciones a petición de la [autoridad facultada para proceder a los nombramientos]. En particular, deberá ser consultado acerca de las decisiones a que se refiere el artículo 2, apartados 1 y 3.»
12
El artículo 12, párrafo primero, de la Decisión de 17 de diciembre de 2013 especifica que sus disposiciones se aplican por analogía a los agentes temporales y a los agentes contractuales.
13
El director general administrativo interino del SEAE adoptó la Decisión EEAS DEC(2014) 049, de 3 de diciembre de 2014, sobre las directrices por las que se establece el método para fijar, entre otras, las ICV (en lo sucesivo, «Directrices»), sobre la base de la Decisión de 17 de diciembre de 2013, concretamente de sus artículos 2 y 7, así como del anexo X del Estatuto, en particular sus artículos 8 y 10, y previa consulta al comité de personal del SEAE y al comité de personal de la Comisión Europea.
14
El artículo 1, apartado 1, de las Directrices incluye una enumeración de los parámetros que se tienen en cuenta para fijar la ICV, que corresponden a los parámetros indicados en el artículo 10, apartado 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto. El artículo 1, apartados 2 y 3, de las Directrices dispone lo siguiente:
«2.   Cada uno de los parámetros deberá evaluarse y recibirá la siguiente puntuación:
–
1 cuando las condiciones de vida sean equivalentes a las de la Unión Europea,
–
2 cuando las condiciones de vida sean relativamente difíciles comparadas con las de la Unión Europea,
–
3 cuando las condiciones de vida sean difíciles comparadas con las de la Unión Europea,
–
4 cuando las condiciones de vida sean muy difíciles comparadas con las de la Unión Europea,
–
5 cuando las condiciones de vida sean extremadamente difíciles comparadas con las de la Unión Europea.
3.   La puntuación total resultante de dicha evaluación podrá ajustarse sobre la base de las consideraciones establecidas en el artículo 3, etapa 3. La puntuación total máxima que podrá atribuirse a un país será de 25 puntos. La [ICV] se fijará con arreglo a la siguiente escala:
–
[…]
–
25 % para una puntuación de 12 o 13 [puntos]
–
30 % para una puntuación de 14 o 15 [puntos]
–
[…]»
15
El artículo 2, apartados 1 y 5, de las Directrices tiene el siguiente tenor:
«1.   Condiciones sanitarias y hospitalarias
La puntuación para [el parámetro] “condiciones sanitarias y hospitalarias” se determinará en función del “mapa sanitario” comparativo establecido por “International SOS” y, en su caso, [en función de] otra información facilitada por fuentes fiables de carácter internacional públicas o privadas.
El “mapa sanitario” establecido por “International SOS” asigna una clasificación sanitaria a los países evaluando varios factores, incluido el nivel de los servicios sanitarios y dentales disponibles, el acceso a los medicamentos con receta médica, la existencia de enfermedades infecciosas graves y [la existencia] de barreras culturales, lingüísticas o administrativas, conforme a una escala de cinco niveles que van desde “riesgo débil” a “riesgo extremo”.
[…]
5.   Demás condiciones [de vida] locales
La puntuación para [el parámetro] “demás condiciones locales” se determinará en función de datos comunicados por las delegaciones en respuesta a un cuestionario y, en su caso, [en función de] otra información facilitada por fuentes fiables de carácter internacional públicas o privadas.
Los datos que las delegaciones deberán facilitar se referirán a:
–
las condiciones de abastecimiento,
–
los servicios públicos,
–
las infraestructuras escolares para hijos del personal,
–
la posibilidad de trabajar de los cónyuges,
–
las actividades deportivas y culturales.»
16
El artículo 3 de las Directrices, titulado «Sistema en 3 etapas», establece lo siguiente:
«La evaluación de los países se organizará en 3 etapas:
1.   Primera evaluación por país a nivel administrativo […]
2.   Evaluación intermedia: control de la primera evaluación para verificar la coherencia regional y realizar la comparación con países similares ([…] con los servicios del SEAE y los servicios geográficos de la Comisión).
3.   Evaluación final y comparación con los datos de los Estados miembros a través de consultas al comité de dirección para las delegaciones EUDEL.
Etapa 1: Primera evaluación.
Los servicios administrativos elaboran una evaluación inicial para cada parámetro, atribuyendo una puntuación del 1 al 5 según el sistema descrito en el artículo 2. Los resultados se incluyen en un cuadro comparativo y se realiza una estimación del impacto presupuestario.
Etapa 2: Verificación de la evaluación en lo que respecta a la coherencia regional y comparación con países similares.
La evaluación regional tiene en cuenta las similitudes o disparidades regionales, los factores de aislamiento o las condiciones locales que son comparables en la región. Los servicios geográficos evaluarán si los resultados de la etapa 1 parecen adecuados desde un punto de vista regional. Asimismo, en esta etapa del procedimiento, se verificarán los resultados de los países comparables (comparables a nivel de dimensiones, desarrollo, del grado de emergencia del país, de los países de la OCDE, de los pequeños territorios o islas).
Se elaborará un informe que pondrá fin a la etapa 2 y que incluirá un resumen de los dictámenes recabados y una estimación del impacto presupuestario.
Etapa 3: Evaluación final.
En el marco de la evaluación final, el comité directivo de las delegaciones EUDEL dispone de los resultados intermedios de las etapas 1 y 2. En esta etapa del procedimiento, el comité directivo de las delegaciones EUDEL realiza un análisis comparativo y emite la evaluación final sobre la base de:
–
el grado de coherencia de las puntuaciones obtenidas con patrones de dificultades comparables establecidos por cada Estado miembro u otros patrones de dificultades comparables, públicos o privados,
–
una comprobación en profundidad de la suficiente toma en consideración de los objetivos de política general, de los problemas de contratación y de otros elementos no incluidos en los parámetros tradicionales, como situaciones de crisis atípicas (epidemia, crisis, etc.), para la obtención de los resultados intermedios de las etapas 1 y 2.
La evaluación final permite ajustar las puntuaciones. Se elaborará un informe final con una descripción de los procedimientos y de las conclusiones, incluida una justificación de las puntuaciones que hayan sido ajustadas y una estimación del impacto presupuestario.»
17
A tenor del artículo 4 de las Directrices:
«De conformidad con el artículo 7 de la [Decisión de 17 de diciembre de 2013], deberá consultarse al grupo técnico [ICV].
La [autoridad facultada para proceder a los nombramientos] fijará la [ICV] aplicable a los diferentes lugares de destino.»
18
Según el artículo 5 de las Directrices:
«De conformidad con el artículo 8 del anexo X del Estatuto, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos podrá conceder una licencia de descanso a causa de las condiciones de vida especialmente duras de su lugar de destino. La licencia de descanso se concederá de conformidad con la puntuación [establecida para fijar] la [ICV] y la siguiente escala:
–
1 [día] de licencia de descanso para una puntuación superior a 13 [puntos] pero igual o inferior a 17 [puntos]
[…]»
Hechos que originaron el litigio
19
Los demandantes, el Sr. Rubén Alba Aguilera y las demás personas cuyos nombres figuran en anexo, son funcionarios o agentes, temporales o contractuales, de la Unión destinados en Etiopía cuando se adoptó la decisión mencionada en el apartado 20 siguiente.
20
El 19 de abril de 2016, el director general de Presupuestos y Administración del SEAE adoptó la Decisión ADMIN(2016) 7, relativa a la fijación de la ICV regulada en el artículo 10 del anexo X del Estatuto — Ejercicio 2016 [ADMIN(2016) 7] (en lo sucesivo, «Decisión impugnada») por la que se revisaba el porcentaje de la ICV abonada a los agentes destinados en países terceros a partir del 1 de enero de 2016. Mediante esa Decisión, se redujo el porcentaje de la ICV aplicable al personal de la Unión destinado en Etiopía, que pasó del 30 al 25 % del importe de referencia.
21
Ese mismo día, el director general de Presupuestos y Administración del SEAE adoptó una decisión relativa a la concesión de una licencia de descanso a los funcionarios, a los agentes temporales y a los agentes contractuales destinados en países terceros. De conformidad con el artículo 5 de las Directrices, la reducción del porcentaje de la ICV aplicable al personal de la Unión destinado en Etiopía supuso que los demandantes perdieran el derecho a la licencia de descanso.
22
Sobre la base del artículo 90, apartado 2, del Estatuto, cada uno de los demandantes presentó individualmente ante la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN») o la autoridad facultada para celebrar los contratos de trabajo (en lo sucesivo, «AFCC»), entre el 13 y el 18 de julio de 2016, una reclamación contra la Decisión impugnada, oponiéndose a la reducción del porcentaje de la ICV aplicable al personal de la Unión destinado en Etiopía a partir del 1 de enero de 2016.
23
El 9 de noviembre de 2016, la AFPN desestimó, mediante una única decisión, las reclamaciones de los demandantes (en lo sucesivo, «Decisión desestimatoria de las reclamaciones»).
Procedimiento ante el Tribunal General y ante el Tribunal de Justicia
24
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 20 de febrero de 2017, los demandantes interpusieron un recurso en el que solicitaban la anulación de la Decisión impugnada en la medida en que reducía, a partir del 1 de enero de 2016, el porcentaje de la ICV abonada al personal de la Unión destinado en Etiopía del 30 al 25 % del importe de referencia, la condena del SEAE al pago de una suma a tanto alzado, que el Tribunal General debía determinar ex aequo et bono, en concepto del daño moral sufrido, y la condena en costas del SEAE.
25
En apoyo de sus pretensiones de anulación ante el Tribunal General, los demandantes formularon tres motivos. El primer motivo se basaba en el incumplimiento de la obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación (en lo sucesivo, «DGA») en relación con el artículo 10 del anexo X del Estatuto. El segundo motivo se basaba en la infracción del artículo 10 del anexo X del Estatuto, en la medida en que el método empleado por el SEAE en las Directrices para fijar el importe de la ICV en un lugar de destino tenía en cuenta el principio de coherencia regional. Por último, el tercer motivo se basaba en la existencia de errores manifiestos de apreciación de los parámetros enunciados en el artículo 10, apartado 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto al fijar la ICV de que se trata.
26
Mediante sentencia de 13 de abril de 2018, Alba Aguilera y otros/SEAE (T‑119/17, en lo sucesivo, sentencia inicial, EU:T:2018:183), el Tribunal General estimó el primer motivo invocado ante él y anuló la Decisión impugnada en la medida solicitada, sin necesidad de examinar los motivos segundo y tercero. Por otra parte, desestimó las pretensiones de indemnización que se le habían formulado y condenó en costas al SEAE.
27
El 26 de junio de 2018, el SEAE interpuso recurso de casación contra la sentencia inicial ante el Tribunal de Justicia. El SEAE dirigió su recurso de casación contra esa sentencia en la medida en que anulaba la Decisión impugnada y, en consecuencia, le condenaba en costas. El SEAE no se refirió en su recurso de casación a los motivos recogidos en dicha sentencia mediante los cuales el Tribunal General desestimó las pretensiones de indemnización que se le habían formulado. Así, dado que los demandantes no se han adherido a la casación, las consideraciones relativas a la solicitud de una indemnización recogidas en la sentencia inicial han adquirido fuerza de cosa juzgada.
28
En apoyo de su recurso de casación, el SEAE invocó dos motivos, el primero basado en la existencia de un error de Derecho en la interpretación del artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto, en la medida en que se declaró que la obligación que contiene ese artículo de adoptar DGA con arreglo al artículo 110 del Estatuto equivale a una obligación de adoptar DGA para el conjunto de dicho anexo, y el segundo basado en la existencia de un error de Derecho en la interpretación del artículo 10 de dicho anexo, en la medida en que la sentencia inicial afirma que constituye una disposición que carece hasta tal punto de claridad y precisión que no puede ser objeto de una aplicación que no sea arbitraria, lo que hace necesaria la adopción de DGA.
29
Mediante la sentencia de 26 de febrero de 2020, SEAE/Alba Aguilera y otros (C‑427/18 P, en lo sucesivo, sentencia de casación, EU:C:2020:109), por un lado, el Tribunal de Justicia estimó el primer motivo invocado por el SEAE y consideró así que, al declarar que el artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto es una disposición que establece una obligación expresa de adoptar DGA para todo ese anexo y deducir de ello que el SEAE estaba obligado a adoptar DGA del artículo 10 de dicho anexo antes de poder adoptar legalmente la Decisión impugnada, el Tribunal General incurrió en error de Derecho (sentencia de casación, apartado 83).
30
Por otro lado, el Tribunal de Justicia consideró que el segundo motivo de casación se basaba en una interpretación errónea de la sentencia inicial y lo desestimó por infundado. A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró que las consideraciones expuestas por el Tribunal General en la sentencia inicial no guardaban relación con la naturaleza del artículo 10 del anexo X del Estatuto (sentencia de casación, apartados 93 y 94).
31
Al considerar fundado el primer motivo de casación, en primer lugar, el Tribunal de Justicia anuló parcialmente la sentencia inicial. A continuación, dado que, mediante la sentencia inicial, el Tribunal General había estimado el primer motivo invocado por los demandantes sin haber examinado los motivos segundo y tercero invocados ante él, el Tribunal de Justicia consideró que el estado del litigio no permitía resolverlo y devolvió el asunto al Tribunal General. Por último, el Tribunal de Justicia reservó la decisión sobre las costas.
Procedimiento y pretensiones de las partes en la presente instancia tras la devolución del asunto
32
Mediante escrito de 2 de marzo de 2020, de conformidad con el artículo 217, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la Secretaría del Tribunal informó a los demandantes de que disponían de un plazo de dos meses ampliado, por razón de la distancia, en un plazo único de diez días, a partir de la notificación de la sentencia de casación para presentar sus observaciones escritas sobre las conclusiones que para la resolución del litigio procede extraer de la sentencia de casación.
33
El 6 de mayo de 2020, el SEAE y los demandantes presentaron ante la Secretaría del Tribunal observaciones escritas sobre las conclusiones que procedía extraer de la sentencia de casación para la resolución del litigio.
34
En el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89, apartado 3, letras a) y d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, el 30 de septiembre de 2020 el Tribunal formuló una serie de preguntas a las partes y requirió al SEAE la presentación de determinados documentos. Las partes respondieron a las preguntas y atendieron el requerimiento de presentación de documentos en el plazo fijado.
35
En la vista de 11 de noviembre de 2020 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal.
36
Los demandantes solicitan al Tribunal que:
–
Anule la Decisión impugnada en la medida en que reduce, desde el 1 de enero de 2016, la ICV abonada al personal de la Unión destinado en Etiopía.
–
Condene en costas al SEAE.
37
El SEAE solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso por infundado.
–
Condene a los demandantes a las costas del procedimiento inicial, de casación y de devolución.
Fundamentos de Derecho
38
En apoyo de su recurso, los demandantes invocan tres motivos. El primer motivo está basado en el incumplimiento de la obligación de adoptar DGA en relación con el artículo 10 del anexo X del Estatuto. El segundo motivo se basa en la infracción del artículo 10 del anexo X del Estatuto, en la medida en que el método empleado por el SEAE en las Directrices para fijar el importe de la ICV en un lugar de destino tiene en cuenta el principio de coherencia regional. Por último, el tercer motivo se basa en la existencia de errores manifiestos de apreciación de los parámetros enunciados en el artículo 10, apartado 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto al fijar la ICV de que se trata.
Sobre el primer motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de adoptar DGA en relación con el artículo 10 del anexo X del Estatuto
39
Con carácter preliminar, procede recordar que el juez de la Unión está facultado para apreciar, según las circunstancias de cada asunto, si una buena administración de la justicia justifica que se desestime el recurso en cuanto al fondo sin pronunciarse antes sobre su admisibilidad (véanse, en ese sentido, las sentencias de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, apartados 51 y 52, y de 5 de abril de 2017, Francia/Comisión, T‑344/15, EU:T:2017:250, apartado 92).
40
El Tribunal considera que, a la luz de las circunstancias del presente asunto y en aras de la economía procesal, procede examinar el fundamento del presente motivo sin pronunciarse con carácter previo sobre su admisibilidad, puesta en entredicho por el SEAE porque las alegaciones invocadas en su apoyo no se formularon hasta después de dictada la sentencia de casación, habida cuenta de que tal motivo debe desestimarse en cualquier caso en cuanto al fondo por los motivos expuestos a continuación.
41
Los demandantes sostienen que el artículo 10 del anexo X del Estatuto puede ser objeto de aplicación arbitraria por su falta de claridad y precisión de manera que resulta obligatorio adoptar DGA.
42
En primer lugar, consideran, en esencia, que, en el contexto de la evolución legislativa del artículo 10 del anexo X del Estatuto, el carácter ilustrativo de la lista de parámetros que figura en el apartado 1, párrafo tercero, de dicho artículo y el hecho de que la AFPN o la AFCC dispongan de una amplia facultad de apreciación para establecer la ICV constituyen circunstancias que exigen la adopción de DGA. Más concretamente, según los demandantes, esa amplia facultad de apreciación incluye fijar el método empleado, los parámetros que se deben tener en cuenta y su valor, así como los coeficientes y porcentajes aplicables a la ICV.
43
En segundo lugar, los demandantes aducen, en esencia, que el hecho de que el artículo 10, apartado 3, del anexo X del Estatuto prevea que la AFPN decidirá «las disposiciones concretas de aplicación» de dicho artículo no se opone a que, a efectos de fijar la ICV, dichas disposiciones revistan la forma de DGA.
44
A este respecto, estiman, en esencia, que dado que el artículo 10 del anexo X del Estatuto establece distintos tipos de indemnizaciones y primas cuya concesión es objeto de distintos tipos de decisiones, no sería necesario adoptar DGA para toda esa disposición en su conjunto. Según los demandantes, esa circunstancia podría explicar que el legislador haya establecido la obligación de la AFPN o de la AFCC de adoptar «disposiciones concretas de aplicación». En particular, los demandantes observan que el artículo 10 del anexo X del Estatuto prevé, en su apartado 1, párrafo quinto, una prima suplementaria en los casos en que un funcionario hubiera tenido más de un destino en un lugar considerado difícil o muy difícil y, en su apartado 2, una indemnización complementaria cuando las condiciones de vida del lugar de destino pusieren en peligro la seguridad física del funcionario. Según los demandantes, a diferencia de lo que ocurre con las decisiones relativas a la ICV, la concesión de esas primas suplementarias e indemnizaciones complementarias se lleva a cabo mediante decisiones individuales que no exigen la adopción de DGA.
45
En tercer lugar, los demandantes entienden que el hecho de que la revisión anual de la ICV presuponga la consulta al comité de personal no impide que la AFPN o la AFCC adopten con carácter previo DGA en relación con dicha disposición, previo dictamen de los comités de personal y del Estatuto. Asimismo, consideran que el dictamen del comité del Estatuto es necesario para garantizar que los criterios con arreglo a los cuales se determinan las condiciones de vida habituales en los países terceros se establezcan de manera abstracta e independiente de cualquier procedimiento que tenga por objeto revisar el importe de la ICV, para evitar que la elección de tales criterios se vea influida por el resultado que en su caso desee obtener la administración.
46
Por último, en cuarto lugar, los demandantes aducen que la adopción de la Decisión ADMIN(2018) 35 de la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, de 20 de diciembre de 2018, por la que se establecen disposiciones generales de aplicación relativas a la indemnización por condiciones de vida y a la indemnización complementaria reguladas en el artículo 10 del anexo X del Estatuto (en lo sucesivo, «DGA de 2018») confirma este planteamiento. En efecto, estiman, en esencia, que, aunque el SEAE no se consideraba obligado a adoptar DGA de conformidad con el artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto, al adoptar, en última instancia, las DGE de 2018, ha reconocido, de forma implícita pero necesaria, tener que hacerlo en la medida en que el artículo 10 del citado anexo podía dar lugar a una aplicación arbitraria.
47
El SEAE se opone a las alegaciones de los demandantes.
48
De la jurisprudencia se desprende que, a falta de disposición expresa, la obligación de adoptar disposiciones generales de aplicación sometidas a los requisitos formales del artículo 110 del Estatuto solo puede admitirse con carácter excepcional, a saber, cuando las disposiciones del Estatuto carezcan hasta tal punto de claridad y precisión que no puedan ser objeto de una aplicación que no sea arbitraria (véase la sentencia de 17 de marzo de 2016, Vanhalewyn/SEAE, T‑792/14, EU:T:2016:156, apartado 29 y jurisprudencia citada).
49
Es preciso destacar el carácter excepcional de la obligación de adoptar medidas de aplicación sometidas a los requisitos formales del artículo 110 del Estatuto. A este respecto, ha de señalarse que la jurisprudencia ha reconocido que el Estatuto adolece de lagunas que permiten a las instituciones cierta libertad, limitada por la obligación de garantizar la defensa de la persona interesada en condiciones equitativas (sentencia de 8 de julio de 1965, Willame/Comisión, 110/63, EU:C:1965:71, p. 815).
50
Por consiguiente, en el presente asunto, es preciso analizar si el artículo 10 del anexo X del Estatuto carece hasta tal punto de claridad y precisión que no puede ser objeto de una aplicación que no sea arbitraria.
51
A este respecto, el Tribunal considera que hay que entender que las alegaciones de los demandantes se refieren al artículo 10 del anexo X del Estatuto únicamente en la medida en que regula la ICV, y no en lo que respecta a la prima suplementaria y a la indemnización complementaria previstas, respectivamente, en su apartado 1, párrafo quinto, y en su apartado 2.
52
En primer lugar, ha de señalarse que los parámetros enunciados en el artículo 10, apartado 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto, pese a no ser limitativos, son claros y precisos. En efecto, las condiciones sanitarias y hospitalarias, las condiciones de seguridad, las condiciones climáticas y el grado de aislamiento constituyen elementos concretos y suficientemente objetivos, de forma que no pueden ser objeto de una aplicación arbitraria.
53
En lo que respecta al parámetro «demás condiciones de vida locales», aunque sin duda es cierto que no ha sido determinado, de forma precisa, en el artículo 10, apartado 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto, no lo es menos que su contenido puede determinarse habida cuenta de que dicho parámetro debe servir para comparar las condiciones de vida en los lugares de destino con las habituales en la Unión.
54
Lo mismo ocurre con el carácter ilustrativo de la lista de parámetros. En efecto, la propia finalidad de esos parámetros, que consiste en comparar condiciones de vida, implica que puedan permitir esa comparación. Dicha circunstancia limita las posibles elecciones y contribuye a evitar una aplicación arbitraria de tales parámetros.
55
En segundo lugar, como ha señalado el Abogado General Szpunar en sus conclusiones presentadas en el asunto SEAE/Alba Aguilera y otros (C‑427/18 P, EU:C:2019:866, punto 69), el artículo 10, apartado 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto debe ponerse en relación con el artículo 10, apartado 3, del anexo X del Estatuto, según el cual la AFPN «decidirá las disposiciones concretas de aplicación del presente artículo». En efecto, las disposiciones concretas de aplicación de dicho artículo, especialmente de su apartado 1, párrafos tercero y cuarto, decididas por la AFPN, pueden considerarse normas abstractas e independientes del procedimiento que tiene por objeto determinar, en un caso específico, si las condiciones de vida de un país son equivalentes a las habituales en la Unión.
56
Por último, en tercer lugar, conviene recordar que la fijación de la ICV está sujeta a evaluación anual y, en su caso, a revisión, previo dictamen de comité de personal. La periodicidad regular de las evaluaciones y la participación de los representantes del personal al que se abona la ICV y que, por tal motivo, podría verse afectado por su revisión, también constituyen garantías que evitan el riesgo de arbitrariedad en la aplicación del artículo 10 del anexo X del Estatuto.
57
A la luz de todo lo anterior, el Tribunal estima que, debido a su redacción, sus finalidades y las garantías de procedimiento que establece para la revisión de la ICV, con carácter anual y previo dictamen del comité de personal, el artículo 10 del anexo X del Estatuto, en la medida en que regula la ICV, no exige la adopción, con carácter excepcional, de DGA en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 48 anterior.
58
Esta conclusión no queda desvirtuada por las demás alegaciones de los demandantes.
59
A este respecto conviene señalar que, según la sentencia de casación, se desprende claramente de la última evolución legislativa del artículo 10 del anexo X y del artículo 110 del Estatuto que, si el legislador de la Unión hubiera pretendido imponer la adopción de DGA, y no de disposiciones concretas de aplicación, del citado artículo 10 al simplificar el contenido de esta disposición, lo habría indicado expresamente (sentencia de casación, apartado 81).
60
Además, aunque, como subrayan acertadamente los demandantes, el hecho de que el artículo 10, apartado 3, del anexo X del Estatuto exija la adopción de «disposiciones concretas de aplicación» de esa disposición no prohíbe que estas revistan la forma de DGA en el sentido del artículo 110 del Estatuto, únicamente se exige esa forma en caso de que se determine que una de las disposiciones del citado anexo carece hasta tal punto de claridad y precisión que no puede ser objeto de una aplicación que no sea arbitraria. Pues bien, como se ha concluido en el apartado 57 anterior, no es el caso del artículo 10 del anexo X del Estatuto en la medida en que regula la ICV.
61
Por otro lado, procede desestimar la alegación de los demandantes según la cual la adopción de las DGA de 2018 confirma que el artículo 10 del anexo X del Estatuto puede ser objeto de aplicación arbitraria y requiere por tanto la adopción de DGA. A este respecto, de las respuestas del SEAE a las preguntas formuladas por el Tribunal durante la vista se desprende que la adopción de las DGA de 2018 tenía por finalidad ajustarse a la jurisprudencia del Tribunal General, constante hasta ese momento, pero invalidada, tras la adopción de las citadas DGA, por la sentencia de casación. Según esa jurisprudencia, las disposiciones del artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto se consideraban de alcance general y las DGA cuya adopción prevé se referían a todo el anexo X del Estatuto (sentencia de 17 de marzo de 2016, Vanhalewyn/SEAE, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, apartado 25). Asimismo, conviene destacar que ninguno de los considerandos de las DGA de 2018 alude a una falta de claridad o precisión del artículo 10 del anexo X del Estatuto que las DGA pretendan subsanar. En cambio, la referencia contenida en el considerando 4 de las DGA de 2018 a las «disposiciones concretas de aplicación» del citado artículo 10 sugiere que el SEAE podría haber decidido, sin estar obligado a ello, que, en cualquier caso, tales «disposiciones concretas de aplicación» adoptasen la forma de DGA sujetas a los requisitos de procedimiento establecidos en el artículo 110 del Estatuto (véase, en tal sentido, las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto SEAE/Alba Aguilera y otros, C‑427/18 P, EU:C:2019:866, punto 53).
62
Por último, procede rechazar igualmente la alegación de los demandantes de que el dictamen del comité del Estatuto es necesario. En efecto, de todo lo anterior resulta que, a diferencia de lo que sostienen los demandantes, la adopción de normas abstractas e independientes del procedimiento que tenga por objeto revisar el importe de la ICV no exige necesariamente el dictamen del comité del Estatuto. Además, es preciso subrayar que las DGA de 2018, que fueron objeto de una consulta al comité del Estatuto, tienen básicamente el mismo contenido que la Decisión de 17 de diciembre de 2013 y las Directrices.
63
Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar el primer motivo, sin que sea necesario pronunciarse sobre su admisibilidad.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 10 del anexo X del Estatuto, en la medida en que el método empleado por el SEAE en las Directrices para fijar el importe de la ICV en un lugar de destino tiene en cuenta el principio de coherencia regional
64
Los demandantes afirman que, de conformidad con el artículo 10 del anexo X del Estatuto, el porcentaje de la ICV debería reflejar el entorno más o menos difícil al que se enfrentan los funcionarios y agentes destinados en un país tercero cuyas condiciones de vida no son equivalentes a las habituales en la Unión.
65
Consideran que, a través de la segunda etapa prevista en el artículo 3 de las Directrices, consistente en controlar si las puntuaciones obtenidas por cada delegación son coherentes desde el punto de vista regional, el SEAE ya no lleva a cabo una evaluación de las condiciones de vida únicamente en función del lugar de destino, sino en función de la región en la que se encuentra la delegación de la Unión. Al actuar de este modo, el SEAE estaría relativizando la apreciación de los parámetros enunciados en el artículo 10 del anexo X del Estatuto y favoreciendo un análisis comparativo, arbitrario y subjetivo de los distintos lugares de destino situados en una misma región. Además, entienden que el hecho de que la aplicación del principio de coherencia regional se produzca después de la evaluación precisa de las condiciones de vida de un lugar de destino falsea la apreciación de los parámetros enunciados en el artículo 10, apartado 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto.
66
El SEAE rebate las alegaciones de los demandantes.
67
En primer lugar, conviene señalar que, en su demanda, los demandantes no proponen formalmente una excepción de ilegalidad contra el artículo 3 de las Directrices, en el sentido del artículo 277 TFUE. Sin embargo, no es menos cierto que el objeto mismo de su motivo es obtener la anulación de la Decisión impugnada por estar basada en el citado artículo, que, según los demandantes, en la medida en que tiene en cuenta el principio de coherencia regional, infringe el artículo 10 del anexo X del Estatuto.
68
En estas circunstancias procede, en primer término, examinar la admisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta por los demandantes y, en caso de que esta sea admisible, analizar, en segundo término, si dicha excepción es fundada.
69
Ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia, el artículo 277 TFUE constituye la expresión de un principio general que garantiza a cualquiera de las partes, para obtener la anulación de una decisión que le afecte directa e individualmente, el derecho de impugnar la validez de actos institucionales anteriores que, pese a no revestir forma de reglamento, constituyen la base jurídica de la decisión controvertida, si la parte en cuestión no disponía del derecho a interponer, al amparo del artículo 263 TFUE, un recurso directo contra tales actos, cuyas consecuencias sufriría de este modo sin haber tenido la posibilidad de solicitar su anulación (véanse las sentencias de 25 de abril de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Comisión, T‑526/10, EU:T:2013:215, apartado 24 y jurisprudencia citada, y de 28 de febrero de 2018, Paulini/BCE, T‑764/16, no publicada, EU:T:2018:101, apartado 28 y jurisprudencia citada).
70
Asimismo, de consolidada jurisprudencia se desprende que, dado que el artículo 277 TFUE no tiene por objeto permitir que una parte impugne la aplicabilidad de cualquier acto de carácter general en apoyo de cualquier tipo de recurso, el acto general cuya ilegalidad se invoca debe ser aplicable, directa o indirectamente, al caso objeto del recurso y debe existir un vínculo jurídico directo entre la decisión individual impugnada y el acto general de que se trate (véanse las sentencias de 19 de junio de 2015, Italia/Comisión, T‑358/11, EU:T:2015:394, apartado 181 y jurisprudencia citada, y de 28 de febrero de 2018, Paulini/BCE, T‑764/16, no publicada, EU:T:2018:101, apartado 29 y jurisprudencia citada).
71
Más concretamente, la excepción de ilegalidad debe dirigirse contra disposiciones del acto general que incidan en la solución del litigio y que presenten un vínculo jurídico directo con él (sentencia de 19 de junio de 2015, Italia/Comisión, T‑358/11, EU:T:2015:394, apartado 181; véase, asimismo, en el mismo sentido, el auto de 29 de agosto de 2013, Iran Liquefied Natural Gas/Consejo, T‑5/13 R, no publicado, EU:T:2013:395, apartado 32).
72
También constituye jurisprudencia consolidada que la existencia de ese vínculo puede deducirse de la constatación de que la decisión individual recurrida se basa fundamentalmente en una disposición del acto cuya legalidad se impugna, aunque dicha disposición no constituya formalmente su base jurídica (véase la sentencia de28 de febrero de 2018, Paulini/BCE, T‑764/16, no publicada, EU:T:2018:101, apartado 30 y jurisprudencia citada).
73
Además, el Tribunal ha considerado que unas directrices, aun no constituyendo la base jurídica del acto recurrido, pueden impugnarse mediante una excepción de ilegalidad si han servido para adoptar ese acto (véase la sentencia de28 de febrero de 2018, Paulini/BCE, T‑764/16, no publicada, EU:T:2018:101, apartado 31 y jurisprudencia citada).
74
Por último, conforme a la jurisprudencia, un acto de alcance general, en el sentido del artículo 277 TFUE, es un acto que se aplica a situaciones determinadas de forma objetiva y que despliega sus efectos jurídicos frente a categorías de personas definidas de forma abstracta (véase la sentencia de 28 de febrero de 2018, Paulini/BCE, T‑764/16, no publicada, EU:T:2018:101, apartado 32 y jurisprudencia citada).
75
En el presente asunto, las Directrices son un acto de alcance general, dado que se aplican a una categoría de personas definidas de forma abstracta, a saber, los funcionarios y agentes de la Unión, cuando estos se encuentran en una situación determinada de forma objetiva, es decir, cuando están destinados en un país tercero
76
A la luz de la jurisprudencia citada en los apartados 70 y 71 anteriores, es preciso examinar si existe un vínculo entre, por un lado, la disposición del acto general controvertida, en este caso el artículo 3 de las Directrices, en la medida en que tiene en cuenta el principio de coherencia regional, y, por otro, la Decisión impugnada.
77
A este respecto, procede observar que, en una nota de la AFPN de 7 de abril de 2016 dirigida a los jefes de las delegaciones de la Unión en Etiopía (en lo sucesivo, «nota de 7 de abril de 2016»), se afirma lo siguiente:
«[…] sobre la base [de las Directrices], la comprobación adicional de la evaluación global debe tener en cuenta [el principio de] coherencia regional y los resultados de países comparables, así como otros elementos pertinentes. En consecuencia, las recomendaciones finales han tenido en cuenta esas consideraciones, incluido el dictamen de los servicios geográficos […] del SEAE y de la Comisión.»
78
Además, en la Decisión desestimatoria de las reclamaciones, la AFPN afirma que «la ligera disminución de la puntuación del [parámetro de demás condiciones de vida locales] está vinculada también a la calidad de los servicios públicos en Etiopía que, de conformidad con la información proporcionada por la [d]elegación de la U[nión] y a la luz [del principio] de coherencia regional, parece haberse [subestimado]».
79
Así, de lo anterior resulta que existe un vínculo entre, por un lado, la disposición del acto general controvertida, en este caso el artículo 3 de las Directrices, en la medida en que tiene en cuenta el principio de coherencia regional, y, por otro, la Decisión impugnada. Por lo demás, el SEAE no rebate dicha circunstancia.
80
Por consiguiente, procede declarar la admisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta por los demandantes y examinarla en cuanto al fondo.
81
En primer término, ha de destacarse que, según jurisprudencia reiterada, las instituciones disponen de un amplio margen de apreciación en lo que respecta a los factores y elementos que deben tenerse en cuenta a la hora de adaptar la retribución de los funcionarios (véase la sentencia de 25 de septiembre de 2002, Ajour y otros/Comisión, T‑201/00 y T‑384/00, EU:T:2002:224, apartado 47 y jurisprudencia citada).
82
En el presente asunto, procede considerar que la ICV forma parte de la retribución de los funcionarios y de los agentes destinados en países terceros. En efecto, según el artículo 62 del Estatuto, la retribución de los funcionarios consiste en un sueldo base, complementos e indemnizaciones. De conformidad con el artículo 1 ter, letra a), del Estatuto, salvo disposición en contrario del Estatuto, el SEAE se asimila, a efectos de la aplicación del Estatuto, a las instituciones la Unión. Dado que el anexo X del Estatuto no establece ninguna disposición en contrario en lo que respecta a los elementos que componen la retribución, debe considerarse que la ICV forma parte de la retribución de los funcionarios y de los agentes destinados en países terceros.
83
A continuación, ha de señalarse que el artículo 10 del anexo X del Estatuto, en su versión aplicable al litigio, es el resultado de las modificaciones introducidas por el Reglamento (UE, Euratom) n.o 1023/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, por el que se modifica el Estatuto y el ROA (DO 2013, L 287, p. 15). En lo que atañe a los motivos que justificaron esas modificaciones, el considerando 27 del Reglamento n.o 1023/2013 establece que «conviene modernizar las condiciones de trabajo del personal empleado en terceros países y hacerlas más rentables de modo que generen ahorros de costes» y que «debe preverse la posibilidad de incluir un abanico más amplio de parámetros para fijar la [ICV], sin que ello afecte al objetivo general de generar ahorros de costes».
84
A tal efecto, se simplificó el artículo 10 del anexo X del Estatuto, en su versión resultante del Reglamento (Euratom, CECA, CEE) n.o 3019/87 del Consejo, de 5 de octubre de 1987, por el que se establecen disposiciones particulares y excepcionales aplicables a los funcionarios de las Comunidades Europeas destinados en un país tercero (DO 1987, L 286, p. 3). En esencia, la lista de los parámetros que deben tenerse en cuenta para fijar la ICV se hizo ilustrativa, se suprimieron las precisiones relativas a los coeficientes, a los valores de esos parámetros y a los porcentajes del importe de referencia y se añadió el apartado 3, según el cual la AFPN establecerá las disposiciones concretas de aplicación de dicho artículo (sentencia de casación, apartado 79).
85
De ello se desprende que la intención del legislador fue conceder a la AFPN un cierto margen de apreciación para tener en cuenta factores y elementos relacionados con fines más generales, como, por ejemplo, si bien no únicamente, lograr el objetivo general de generar ahorros de costes, respetando en todo caso la finalidad de la ICV, que es compensar, mediante la concesión de una indemnización, unas condiciones de vida más difíciles en el lugar de destino del funcionario que las habituales en la Unión.
86
A este respecto, conviene señalar que, de conformidad con el artículo 3 de las Directrices, además del principio de coherencia regional, la AFPN tiene en cuenta, por un lado, otros factores y otros elementos que no están estrictamente vinculados a la comparación de las condiciones de vida de los lugares de destino en terceros países con las habituales en la Unión, a saber, el impacto presupuestario, el grado de coherencia con patrones de dificultades comparables establecidos por cada Estado miembro u otros patrones de dificultades comparables, públicos o privados, los objetivos de política general y, por último, los problemas de contratación y, por otro lado, otros elementos no incluidos en los parámetros tradicionales, como situaciones de crisis atípicas (epidemia, crisis, etc.). Pues bien, los demandantes no se oponen a la aplicación de esos factores y elementos.
87
Es preciso señalar, además, que el principio de coherencia regional, de conformidad con la finalidad de la ICV, pretende garantizar la objetividad de la comparación de las condiciones de vida de los lugares de destino con las de la Unión. En efecto, la aplicación de ese principio tiene como objetivo garantizar que se evalúen de forma análoga condiciones similares existentes en dos países situados en una misma región.
88
A la luz de lo anterior, y habida cuenta del amplio margen de apreciación de la AFPN en lo que respecta a los factores y elementos que deben tenerse en cuenta a la hora de adaptar la retribución de los funcionarios, el Tribunal considera que el artículo 3 de las Directrices, en la medida en que tiene en cuenta el principio de coherencia regional, no infringe el artículo 10 del anexo X del Estatuto por lo que no puede considerarse ilegal.
89
Esta conclusión no queda desvirtuada por las demás alegaciones de los demandantes.
90
A este respecto conviene subrayar, como hace el SEAE, que la aplicación del principio de coherencia regional no contradice el hecho de que el examen de las condiciones de vida de los lugares de destino se realice en comparación con las habituales de la Unión y no es incompatible con ese examen. En efecto, en el marco de la aplicación de dicho principio, los servicios geográficos del SEAE se limitan a comprobar si los resultados obtenidos al término de ese examen son apropiados, a la luz de las circunstancias comparables de los lugares de destino situados en la misma región.
91
Así, la finalidad de la aplicación del principio de coherencia regional es comprobar y, en su caso, corregir, no solo a la baja, sino también al alza, el examen de las condiciones de vida en los lugares de destino, pero no desnaturalizar los resultados del citado examen. En ese sentido, la aplicación del mencionado principio no puede dar lugar, en principio, a una modificación sustancial de los resultados obtenidos en el examen de las condiciones de vida en los lugares de destino. A este respecto, ha de señalarse que, en el presente asunto, en una escala de ocho niveles en términos de dificultad de las condiciones de vida, Etiopía solo ha bajado un nivel a consecuencia de la aplicación del principio de coherencia regional.
92
Además, procede desestimar la alegación formulada por los demandantes según la cual el hecho de que la aplicación del principio de coherencia regional se produzca después del examen de las condiciones de vida de un lugar de destino falsea la apreciación de los parámetros enunciados en el artículo 10, apartado 1, del anexo X del Estatuto. En efecto, dado que el objetivo es comparar las puntuaciones asignadas a los lugares de destino y, en su caso, ajustarlas durante la tercera etapa prevista en el artículo 3 de las Directrices, la aplicación de ese principio debe producirse necesariamente tras un primer examen de las condiciones de vida.
93
Por último, es preciso rechazar la alegación de los demandantes basada en que la aplicación del principio de coherencia regional da lugar a un análisis o a una solución arbitraria y subjetiva. En efecto, según se desprende del examen del primer motivo, el legislador de la Unión ha previsto diversas medidas que permiten excluir el riesgo de arbitrariedad en la aplicación del artículo 10, apartado 1, párrafos tercero y cuarto, del anexo X del Estatuto (véanse, en ese sentido, las conclusiones del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto SEAE/Alba Aguilera y otros, C‑427/18 P, EU:C:2019:866, punto 69).
94
Por consiguiente, debe desestimarse el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en errores manifiestos de apreciación
95
Los demandantes aducen que la Decisión impugnada adolece de varios errores manifiestos de apreciación relativos, en particular, a la apreciación de los parámetros «condiciones sanitarias y hospitalarias» y «demás condiciones de vida locales» previstos en el artículo 10, apartado 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto. Los demandantes sostienen que esos errores manifiestos de apreciación también se derivan del hecho de que el SEAE sea el único que ha considerado que las condiciones de vida en Etiopía han mejorado entre 2014 y 2016, mientras que varios Estados miembros han considerado que han permanecido inalteradas y un Estado miembro ha señalado incluso que se han deteriorado.
96
En primer término, en lo que respecta al parámetro relativo a las «condiciones sanitarias y hospitalarias», los demandantes señalan que se atribuyó una puntuación de 4 sobre 5 a Etiopía, calificado como «país de alto riesgo sanitario» según el mapa sanitario comparativo establecido por International SOS. Sin embargo, países como Madagascar, Uganda, Zambia, Zimbabue o las Comoras, también clasificados como «países de alto riesgo sanitario», han recibido una puntuación de 5 sobre 5. Los demandantes critican al SEAE por no haber aportado motivos que justifiquen esa diferencia de trato que, por consiguiente, parece ser puramente arbitraria.
97
En segundo término, en cuanto al parámetro relativo a las «demás condiciones de vida locales», los demandantes arguyen que el SEAE no tuvo en la suficiente consideración sus respuestas a los cuestionarios cumplimentados en 2014 y 2015. Dicho servicio se limitó a constatar que las demás condiciones de vida locales en otros lugares de destino son más difíciles que en Etiopía, constatación que no está respaldada por ningún elemento que permita a los demandantes o al Tribunal comprobar su fundamento.
98
Los demandantes alegan que las «demás condiciones de vida locales» en Etiopía no mejoraron en 2015 y no son simplemente «relativamente difíciles» comparadas con las de la Unión.
99
A este respecto, en primer lugar, en lo que respecta a las condiciones de abastecimiento, los demandantes señalan que la situación sigue siendo crítica, habida cuenta de las estrictas normas de importación de productos, sobre todo alimentarios, en un país en el que la economía está completamente controlada por el Estado. En segundo lugar, en cuanto a la calidad de los servicios públicos, los demandantes observan que la situación también sigue siendo crítica. A este respecto, los demandantes destacan que el acceso a Internet es incierto, se interrumpe con frecuencia y es muy caro, que los cortes de electricidad son cotidianos, que el acceso al agua potable es complicado, que la propagación de enfermedades como el cólera es frecuente, que no hay ningún servicio público de transporte seguro y que la recogida de residuos se efectúa de forma muy irregular. En tercer lugar, señalan que las posibilidades de trabajar de los cónyuges son inexistentes, dado que una normativa etíope prohíbe su contratación. En cuarto lugar, los demandantes aducen que la calidad de las actividades deportivas y culturales se ha deteriorado a consecuencia de los riesgos para la seguridad desde 2014. En quinto lugar, afirman que la calidad de los establecimientos escolares no ha variado desde 2014. Por último, en sexto lugar, los demandantes arguyen que debería tenerse en cuenta el hecho de que Etiopía no haya ratificado el Convenio de Viena sobre Relaciones Consulares, de 24 de abril de 1963, para determinar la dificultad de las condiciones de vida a las que se enfrentan los funcionarios y agentes de la Unión que están destinados en dicho país.
100
En tercer término, en cuanto a los datos facilitados por los Estados miembros, que el SEAE debe tener en cuenta en el marco de la tercera etapa prevista en el artículo 3 de las Directrices, los demandantes señalan que el SEAE es el único que ha considerado que las condiciones de vida en Etiopía han mejorado entre 2014 y 2016. Así, afirman que esta apreciación queda manifiestamente rebatida por esos datos, dado que el Reino de Bélgica, la República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, Irlanda, el Reino de España, la República Francesa, la República Italiana, la República de Polonia, la República de Finlandia, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y los Estados Unidos de América han considerado que las condiciones de vida en Etiopía no han cambiado. Por su parte, la República de Austria ha estimado que dichas condiciones de vida se han deteriorado.
101
El SEAE rebate las alegaciones de los demandantes.
Consideraciones preliminares
102
Ha de señalarse, en primer lugar, que, conforme a consolidada jurisprudencia, en los ámbitos en los que el legislador de la Unión dispone de una amplia facultad de apreciación, el control de la legalidad ejercido por el juez de la Unión se limita al control de la regularidad procedimental, de la exactitud material de los hechos y de la inexistencia de error manifiesto de apreciación o de desviación de poder (sentencias de 15 de mayo de 1997, N/Comisión, T‑273/94, EU:T:1997:71, apartado 125; de 16 de julio de 1998, Y/Parlamento, T‑144/96, EU:T:1998:173, apartado 34, y de 14 de mayo de 2002, Antas de Campos/Parlamento, T‑194/00, EU:T:2002:119, apartado 37).
103
En los casos en los que una institución dispone de una amplia facultad de apreciación, reviste fundamental importancia el control del respeto de las garantías que el ordenamiento jurídico de la Unión establece para los procedimientos administrativos. Entre estas garantías, figura en particular la obligación de la institución competente de examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos pertinentes del asunto de que se trate y de motivar su decisión de modo suficiente (sentencias de 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, apartado 14; de 7 de mayo de 1992, Pesquerías De Bermeo y Naviera Laida/Comisión, C‑258/90 y C‑259/90, EU:C:1992:199, apartado 26, y de 8 de septiembre de 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, EU:T:2009:313, apartado 163).
104
Además, de la jurisprudencia se desprende que, para demostrar que una institución ha incurrido en un error manifiesto en la apreciación de hechos complejos que pueda justificar la anulación de un acto, las pruebas aportadas por la parte demandante deben ser suficientes para privar de plausibilidad a las apreciaciones de los hechos tenidos en cuenta en dicho acto. Sin perjuicio de este examen de plausibilidad, no corresponde al Tribunal sustituir la apreciación de hechos complejos realizada por el autor de este acto por la suya propia (véase, en ese sentido, sentencia de 11 de febrero de 2015, España/Comisión, T‑204/11, EU:T:2015:91, apartado 32 y jurisprudencia citada).
105
Asimismo, es constante en la jurisprudencia, por un lado, que un acto administrativo disfruta de una presunción de legalidad (véase, en ese sentido, la sentencia de 13 de julio de 2000, Griesel/Consejo, T‑157/99, EU:T:2000:192, apartado 25 y jurisprudencia citada) y, por otro lado, que la carga de la prueba incumbe, en principio, a quien formula la alegación, de manera que corresponde a los demandantes aportar al menos indicios lo suficientemente precisos, objetivos y concordantes para confirmar la veracidad o verosimilitud de los hechos invocados en apoyo de su pretensión (véase, en ese sentido, la sentencia de 6 de marzo de 2001, Connolly/Comisión, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, apartado 113).
106
A la luz de estos principios jurisprudenciales, se examinarán las alegaciones formuladas por los demandantes en apoyo de su tercer motivo, basado en la existencia de errores manifiestos de apreciación.
107
En el presente asunto, de los autos se desprende que la puntuación total derivada de la evaluación de Etiopía con respecto al año 2015 era de 15 puntos. Dado que dicha puntuación era superior al umbral de 14 puntos que exige el artículo 1, apartado 3, de las Directrices para fijar el porcentaje de la ICV en un 30 % del importe de referencia, el personal de la Unión destinado en Etiopía pudo beneficiarse del abono de la ICV en ese porcentaje.
108
Al término de la evaluación anual para fijar el porcentaje de la ICV aplicable a partir del 1 de enero de 2016, de conformidad con el sistema en tres etapas previsto en el artículo 3 de las Directrices, se atribuyó a Etiopía una puntuación de 13 puntos, quedando así por debajo del umbral de 14 puntos, puntuación a la que corresponde un porcentaje de ICV del 25 % del importe de referencia, de conformidad con el artículo 1, apartado 3, de las citadas Directrices.
109
En particular, la reducción en dos puntos de la puntuación asignada a Etiopía para el año 2016 corresponde a la reducción de las puntuaciones atribuidas a los parámetros «condiciones sanitarias y hospitalarias» y «demás condiciones de vida locales», reducidos cada uno de ellos en un punto con respecto al año 2015 (pasando, el primero de ellos, de 5 a 4 puntos y el segundo de 3 a 2 puntos). Según el artículo 1, apartado 2, de las Directrices, esta reducción supone que las «condiciones sanitarias y hospitalarias», inicialmente consideradas «extremadamente difíciles» comparadas con las de la Unión, se consideran ahora «muy difíciles». En cuanto a las «demás condiciones de vida locales», inicialmente consideradas «difíciles», pasan a ser consideradas ahora «relativamente difíciles».
Sobre el parámetro «condiciones sanitarias y hospitalarias»
110
Ha de recordarse que, según el artículo 2, apartado 1, de las Directrices, la puntuación para el parámetro «condiciones sanitarias y hospitalarias» debe asignarse en función del mapa sanitario comparativo establecido por International SOS y, en su caso, en función otra información facilitada por fuentes fiables de carácter internacional públicas o privadas.
111
De los autos se desprende que Etiopía estaba clasificada como un «país de alto riesgo sanitario» en el mapa sanitario comparativo establecido por International SOS en diciembre de 2015. Además, según el SEAE, esa clasificación fue confirmada por Falck Global Assistance, sociedad que se encarga de las evacuaciones sanitarias por cuenta del SEAE. Durante la vista, el SEAE afirmó que a los lugares de destino situados en «países de alto riesgo sanitario» se le asignaba una puntuación de 4 o 5 puntos.
112
Además, en la nota de 7 de abril de 2016, la AFPN indica que «la puntuación de 5 [puntos] ([de] una escala de 1 a 5 [puntos]) para el parámetro [«condiciones sanitarias y hospitalarias»] está reservada a países muy peligrosos como Sudán del Sur, la República Centroafricana o Somalia, donde la potencial exposición a riesgos para la salud se considera más severa».
113
Asimismo, la AFPN formula las siguientes afirmaciones en la Decisión desestimatoria de las reclamaciones:
«Hay que admitir que en la misma región existen países en los que la potencial exposición a riesgos para la salud es aún más severa. Esos países han obtenido la puntuación más elevada en el parámetro [“condiciones sanitarias y hospitalarias”] para el año 2016: Madagascar, Uganda, Zambia, Zimbabue, las Comoras, Eritrea, Somalia, Sudán y Sudán del Sur […].»
114
El Tribunal estima que no cabe duda de que el hecho de que Etiopía sea el único «país de alto riesgo sanitario» que figura en el mapa comparativo establecido por International SOS en diciembre de 2015 al que se ha asignado una puntuación de 4 puntos en lugar de 5 puntos puede suscitar ciertas dudas sobre la apreciación realizada por la AFPN. Sin embargo, esas dudas no permiten concluir que el SEAE haya rebasado los límites del margen de apreciación que el legislador pretendió atribuirle a la hora de fijar la ICV.
115
En efecto, el artículo 2, apartado 1, de las Directrices dispone que la puntuación del parámetro «condiciones sanitarias y hospitalarias» se determina en función del mapa sanitario comparativo establecido por International SOS, pero ese artículo no exige una correspondencia entre los niveles de la escala utilizada por ese mapa y la puntuación que debe atribuirse para ese parámetro. Por tanto, la decisión del SEAE de asignar a Etiopía una puntuación de 4 puntos no infringe esa disposición.
116
Además, el SEAE ha recurrido a la información proporcionada por Falck Global Assistance para confirmar la evaluación del parámetro «condiciones sanitarias y hospitalarias» en Etiopía que debía deducirse del mapa sanitario comparativo establecido por International SOS.
117
Además, el examen del grado de dificultad de las condiciones sanitarias y hospitalarias de un determinado lugar de destino es una operación compleja, que exige evaluar un amplio abanico de factores como, en particular, el nivel de los servicios sanitarios y dentales disponibles, el acceso a los medicamentos con receta médica, la existencia de enfermedades infecciosas graves y la existencia de barreras culturales, lingüísticas o administrativas.
118
Por último, conviene señalar, como subraya acertadamente el SEAE, que ni el grupo técnico ICV ni el comité EUDEL han emitido un dictamen desfavorable sobre la reducción de la ICV para Etiopía a partir del 1 de enero de 2016.
119
Por otro lado, los demandantes adujeron en la vista que la información facilitada por Falck Global Assistance no era fiable, habida cuenta de que de su sitio de Internet se desprende que la citada sociedad no opera en Etiopía. Ha de señalarse que, aunque los demandantes formularon esa alegación en sus reclamaciones, adjuntas a la demanda como anexo, no la incluyeron en el cuerpo de dicho escrito.
120
A este respecto, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, los anexos de los escritos de las partes solo pueden ser tomados en consideración en la medida en que respalden o completen motivos o alegaciones expresamente invocados por las partes demandantes en el cuerpo de sus escritos procesales. En efecto, no incumbe al Tribunal buscar e identificar, en los anexos, los motivos y las alegaciones que podría considerar constitutivos del fundamento del recurso, puesto que los anexos tienen una función puramente probatoria e instrumental (véase, en ese sentido, la sentencia de 10 de junio de 2020, Sammut/Parlamento, T‑608/18 P, EU:T:2020:249, apartado 25 y jurisprudencia citada).
121
Además, según lo dispuesto en el artículo 84, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, en el curso del proceso no pueden invocarse motivos y alegaciones nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento (véase, en ese sentido, la sentencia de 15 de julio de 2015, Dennekamp/Parlamento, T‑115/13, EU:T:2015:497, apartado 80) o que constituyan la ampliación de otro motivo enunciado anteriormente, directa o implícitamente, en el escrito de demanda y que presente un estrecho vínculo con este (véase la sentencia de 29 de noviembre de 2012, Thesing y Bloomberg Finance/BCE, T‑590/10, no publicada, EU:T:2012:635, apartado 24 y jurisprudencia citada).
122
Pues bien, en el presente asunto, se trata de un motivo nuevo invocado durante la vista, que no fue expuesto en el escrito de demanda a pesar de estar fundado en elementos de hecho que los demandantes ya conocían en el momento de la presentación de dicho escrito (véase, en ese sentido, la sentencia de 22 de noviembre de 2017, von Blumenthal y otros/BEI, T‑558/16, no publicada, EU:T:2017:827, apartado 50). Esa alegación tampoco constituye la ampliación de otro motivo enunciado anteriormente, directa o implícitamente, en el escrito de demanda con el que presente un estrecho vínculo. Por consiguiente, procede declarar su inadmisibilidad.
123
En cualquier caso, no puede considerarse que la información facilitada por Falck Global Assistance no sea fiable por el mero hecho de que dicha sociedad no opere en Etiopía.
124
En estas circunstancias, es preciso concluir, a la luz de todo lo anterior, que de los autos no resulta que el SEAE haya incurrido en error manifiesto de apreciación en lo que respecta a la evaluación del parámetro «condiciones sanitarias y hospitalarias». Más concretamente, los documentos que obran en autos no permiten al Tribunal privar de plausibilidad a la evaluación realizada por el SEAE según la cual las condiciones sanitarias y hospitalarias en Etiopía son «muy difíciles», mientras que las de Madagascar, Uganda, Zambia, Zimbabue y las Comoras, en particular, son «extremadamente difíciles».
Sobre el parámetro «demás condiciones de vida locales»
125
Ha de recordarse, como se ha indicado en el apartado 109 anterior, que la puntuación asignada a Etiopía por el parámetro «demás condiciones de vida locales» se redujo en un punto, pasando de 3 puntos en el año 2015 a 2 puntos en el año 2016. Eso significa que las «demás condiciones de vida locales», inicialmente consideradas «difíciles», pasan a ser consideradas ahora «relativamente difíciles».
126
Debe recordarse también que, según el artículo 2, apartado 5, de las Directrices, la puntuación para el parámetro «demás condiciones de vida locales» se determina en función de los datos comunicados por las delegaciones en respuesta a un cuestionario y, en su caso, en función de otra información facilitada por fuentes fiables de carácter internacional públicas o privadas. En particular, la información que deben comunicar las delegaciones se refiere a cinco criterios, a saber, «las condiciones de abastecimiento», «los servicios públicos», «las infraestructuras escolares para hijos del personal», «la posibilidad de trabajar de los cónyuges» y «las actividades deportivas y culturales».
127
En cuanto al sistema establecido para asignar puntuaciones a los cinco criterios incluidos en el parámetro «demás condiciones de vida locales» y, de ese modo, al citado parámetro, de la hoja de calificación elaborada por el SEAE a partir de la información comunicada por las delegaciones de la Unión en Etiopía se desprende que puede asignarse una puntuación máxima de 54 puntos a esos cinco criterios en conjunto. Una leyenda incluida en dicha hoja de calificación establece las correspondencias entre, por un lado, las puntuaciones de 0 a 54 puntos, distribuidas en cinco tramos, que pueden asignarse a los cinco criterios en conjunto y, por otro, la puntuación de 1 a 5 puntos, correspondiente a cada tramo, que ha de asignarse al parámetro «demás condiciones de vida locales». De esa leyenda resulta que una puntuación de entre 11 y 21 puntos para los cinco criterios en conjunto corresponde a una puntuación de 2 puntos para el parámetro «demás condiciones de vida locales», mientras que una puntuación de entre 22 y 29 puntos para esos cinco criterios en su conjunto corresponde a una puntuación de 3 puntos para el citado parámetro.
128
En el presente asunto, de los 54 puntos totales máximos que pueden asignarse a esos cinco criterios en conjunto, la puntuación correspondiente al año 2015 era de 24 puntos, mientras que era de 20 puntos para el año 2016. Esos cuatro puntos de diferencia obedecen a una reducción de la puntuación asignada a los criterios «servicios públicos» y «posibilidad de trabajar de los cónyuges», que pasan de 5 a 2 puntos para el primero y de 3 a 2 para el segundo. Las puntuaciones asignadas a los otros tres criterios no han sufrido modificaciones.
129
Sin embargo, el SEAE afirma, sin que los demandantes lo hayan rebatido, que el criterio que realmente ha dado lugar a una modificación de la puntuación asignada al parámetro «demás condiciones de vida locales» es el relativo a los «servicios públicos». En efecto, de la hoja de calificación aportada por el SEAE resulta que, si no se hubiera modificado la puntuación asignada al criterio «posibilidad de trabajar de los cónyuges», la asignada al parámetro «demás condiciones de vida locales» habría disminuido en cualquier caso en un punto a raíz de la reducción de la puntuación asignada al criterio «servicios públicos». De los autos resulta que el SEAE afirmó haber tenido en cuenta el cuestionario cumplimentado por las delegaciones de la Unión en Etiopía en relación con las «demás condiciones de vida locales» a efectos de asignar una puntuación a ese parámetro, de conformidad con el artículo 2, apartado 5, de las Directrices. A este respecto, en la nota de 7 de abril de 2016, la AFPN manifestó lo siguiente:
«La información relativa a las “demás condiciones de vida locales” ha sido tenida en cuenta, en primer lugar, durante la evaluación inicial basada en la contribución e-ICV de la [d]elegación. Los datos indicados en el cuestionario relativos a las demás condiciones de vida locales han recibido una calificación […] De conformidad con esa evaluación, el parámetro de las “demás condiciones de vida locales” para Etiopía ha obtenido una calificación de 2 (en una escala del 1 al 5).»
130
También resulta de los autos que las respuestas facilitadas por las delegaciones de la Unión en Etiopía al cuestionario en relación con el criterio «servicios públicos», incluido el parámetro «demás condiciones de vida locales» del año 2014, para fijar la ICV aplicable en 2015 y las proporcionadas en relación con el año 2015 para la fijación de la ICV aplicable en 2016 son las mismas.
131
En lo que respecta al criterio «servicios públicos», de las respuestas de las delegaciones de la Unión en Etiopía al cuestionario se desprende, en esencia, que, en dicho país, no pueden utilizarse ni medios de transporte colectivos ni el servicio de taxi. Además, no está garantizada la asistencia de la policía local, de manera que, en caso de emergencia, los funcionarios y agentes de las delegaciones de la Unión en Etiopía deben recurrir al servicio de seguridad de las citadas delegaciones. Por último, no hay un sistema de gestión de basuras y la recogida de residuos se organiza a nivel local en algunos barrios de Addis-Abeba (Etiopía).
132
Ha de observarse que el examen de la calidad de los servicios públicos de un determinado lugar de destino constituye una operación compleja que exige analizar un amplio abanico de factores, en particular, la fiabilidad del transporte colectivo y privado, de los bomberos, de las ambulancias, de la policía y gendarmería, y de la gestión de basuras.
133
A este respecto, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 104 anterior, en la apreciación de hechos complejos que pueda justificar la anulación de un acto, el control del Tribunal debe limitarse a comprobar si los demandantes han logrado privar de plausibilidad a la apreciación de los hechos tenidos en cuenta en dicho acto.
134
Los demandantes aducen, básicamente, que la calidad de los servicios públicos no mejoró durante 2015 y que sigue siendo crítica. Así, el acceso a Internet es incierto, se interrumpe con frecuencia y es muy caro, los cortes de electricidad son cotidianos, el acceso al agua potable es complicado y la propagación de enfermedades como el cólera es frecuente, no hay ningún servicio público de transporte seguro y la recogida de residuos se efectúa de forma muy irregular.
135
Además, durante la vista, los demandantes señalaron que las respuestas facilitadas por las delegaciones de la Unión en Etiopía al cuestionario en relación con el criterio «servicios públicos» del año 2014 para fijar la ICV aplicable en 2015 y las proporcionadas en relación con el año 2015 para la fijación de la ICV aplicable en 2016 son las mismas. A pesar de ello, el SEAE no ha explicado el porqué de disminución de la puntuación asignada a ese criterio.
136
Procede señalar, por un lado, que el SEAE no ha aportado datos que permitan rebatir las alegaciones formuladas por los demandantes.
137
Por otro lado, el SEAE no ha expuesto, de forma plausible, las razones por las que consideró que la calidad de los servicios públicos había mejorado entre los años 2014 y 2015, de manera que procedía reducir la puntuación asignada a ese criterio de 5 a 2 puntos. En efecto, dichas razones no figuran en los autos y, al ser preguntado a este respecto durante la vista, el SEAE señaló que no podía presentar más datos que los que ya figuraban en los autos y, en esencia, que no podía responder por lo tanto a la pregunta del Tribunal sobre ese extremo.
138
Es cierto que, en la Decisión desestimatoria de las reclamaciones, la AFPN afirma que «la ligera disminución de la puntuación del [parámetro de demás condiciones de vida locales] está vinculada también a la calidad de los servicios públicos en Etiopía que, de conformidad con la información proporcionada por la [d]elegación de la U[nión] y a la luz [del principio] de coherencia regional, parece haberse [subestimado]».
139
Sin embargo, es preciso destacar que Etiopía no figura entre los países africanos cuya puntuación fue ajustada en aplicación del principio de coherencia regional en el informe elaborado al término de la segunda etapa prevista en el artículo 3 de las Directrices, en la que el SEAE verifica la evaluación de las puntuaciones asignadas durante la primera etapa en lo que respecta a la coherencia regional. Además, aunque al ser preguntado durante la vista a este respecto, el SEAE no negó que el principio de coherencia regional podía haberse aplicado en el presente asunto, afirmó, en esencia, no poder explicar, de forma concreta, de qué modo la aplicación de ese principio había influido en la Decisión impugnada.
140
Así, habida cuenta, por un lado, de las alegaciones de los demandantes según las cuales la calidad de los servicios públicos en Etiopía no mejoró entre los años 2014 y 2015 y, por otro lado, la falta de explicaciones por parte del SEAE que permitan justificar la disminución de la puntuación asignada al criterio de los «servicios públicos», ha de concluirse que el SEAE incurrió en un error manifiesto de apreciación al evaluar ese criterio.
141
En cuanto a las consecuencias del citado error manifiesto de apreciación para la Decisión impugnada, conviene recordar (véase el apartado 128 anterior) que el criterio que dio lugar a una disminución de un punto de la puntuación asignada al parámetro «demás condiciones de vida locales» es el relativo a los «servicios públicos», de manera que la puntuación total asignada a Etiopía fue de 13 puntos para el año 2016. Pues bien, la reducción del porcentaje de la ICV llevada a cabo mediante la Decisión impugnada fue consecuencia de que la puntuación asignada a Etiopía quedara por debajo de los 14 puntos. En dichas circunstancias, el error manifiesto en que se incurrió al evaluar el criterio «servicios públicos» permite justificar la anulación de la Decisión impugnada.
142
A la luz de todo lo anterior, debe anularse la Decisión impugnada, sin necesidad de examinar las demás alegaciones formuladas en el marco del tercer motivo.
Costas
143
A tenor del artículo 219 del Reglamento de Procedimiento, en el marco de la devolución de un asunto a consecuencia de la anulación de la sentencia inicialmente dictada, el Tribunal General decidirá sobre las costas relativas, por una parte, a los procedimientos entablados ante él y, por otra, al procedimiento de casación seguido ante el Tribunal de Justicia. Además, según lo dispuesto en el artículo 134, apartado 1, del mismo Reglamento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
144
Mediante su recurso de casación, el SEAE solicitó la anulación de la sentencia inicial, en particular en la parte que en la que le condenaba en costas. Al devolver el asunto, el Tribunal de Justicia reservó la decisión sobre las costas en su sentencia de casación.
145
Por consiguiente, corresponde al Tribunal General decidir en la presente sentencia sobre las costas soportadas en el marco del procedimiento ante el Tribunal General en el que recayó la sentencia inicial, del procedimiento de casación en el asunto C‑427/18 P y del presente procedimiento tras la devolución.
146
Al haber sido desestimadas las pretensiones del SEAE, procede condenar a este a las costas del presente asunto y de los asuntos T‑119/17 y C‑427/18 P, conforme a lo solicitado por los demandantes.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
decide:
1)
Anular la Decisión ADMIN(2016) 7 del director general de Presupuestos y Administración del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), de 19 de abril de 2016, por la que se fija la indemnización por condiciones de vida prevista en el artículo 10 del anexo X del Estatuto - Ejercicio 2016, en la medida en que supone una reducción, a partir del 1 de enero de 2016, de la indemnización por condiciones de vida abonada al personal de la Unión Europea destinado en Etiopía.
2)
Condenar al SEAE a las costas de los asuntos T‑119/17, C‑427/18 P y T‑119/17 RENV.
Gervasoni
Nihoul
Martín y Pérez de Nanclares
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de mayo de 2021.
Firmas
Índice
Marco jurídico
Estatuto
ROA
Decisiones del SEAE
Hechos que originaron el litigio
Procedimiento ante el Tribunal General y ante el Tribunal de Justicia
Procedimiento y pretensiones de las partes en la presente instancia tras la devolución del asunto
Fundamentos de Derecho
Sobre el primer motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de adoptar DGA en relación con el artículo 10 del anexo X del Estatuto
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 10 del anexo X del Estatuto, en la medida en que el método empleado por el SEAE en las Directrices para fijar el importe de la ICV en un lugar de destino tiene en cuenta el principio de coherencia regional
Sobre el tercer motivo, basado en errores manifiestos de apreciación
Consideraciones preliminares
Sobre el parámetro «condiciones sanitarias y hospitalarias»
Sobre el parámetro «demás condiciones de vida locales»
Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.
(
1
)	La lista de los demás demandantes únicamente se ha adjuntado a la versión notificada a las partes.