62004CC0366_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Esillä olevassa asiassa yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään arvioimaan Unabhängige Verwaltungssenat Salzburgin esittämää ennakkoratkaisukysymystä, joka koskee EY 28 ja EY 30 artiklan sekä elintarvikehygieniasta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/43/ETY(2) (jäljempänä direktiivi) tulkintaa. Kansallisessa tuomioistuimessa vireillä oleva pääasia koskee tiettyjen pakkaamattomien purukumien, joita saa myydä vapaasti pakkaamattomina Saksassa ja Italiassa, myyntiä Itävallassa.
2. Kansallinen tuomioistuin on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko EY 28–EY 30 artikla yhdessä elintarvikehygieniasta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/43/ETY 7 artiklan kanssa esteenä sellaiselle kansalliselle säännökselle, joka on annettu ennen direktiivin voimaantuloa ja jonka mukaan on kiellettyä pitää myyntiautomaateissa kaupan pakkaamattomia makeisia tai makeutusaineita käyttäen valmistettuja tuotteita?”
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön lainsäädäntö
3. EY 28 artiklan mukaan jäsenvaltioiden väliset tuonnin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet ovat kiellettyjä.
4. EY 30 artiklan mukaan tuonnin rajoitukset, jotka ovat perusteltuja muun muassa ihmisten, eläinten tai kasvien terveyden ja elämän suojelemiseksi, ovat sallittuja, jos ne eivät ole keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen.
5. Direktiivin johdanto-osan ensimmäinen perustelukappale kuuluu seuraavasti:
”Elintarvikkeiden vapaa liikkuvuus on olennainen sisämarkkinoiden toteutumisen edellytys; tämä periaate sisältää vapaasti liikkuvien elintarvikkeiden turvallisuuden ja etenkin niiden hygienian tason luotettavuuden kaikissa valmistuksen, jalostuksen, teollisen tuotannon, pakkaamisen, varastoinnin, kuljetuksen, jakelun, käsittelyn ja kuluttajalle myynnin tai luovuttamisen vaiheissa.”
6. Direktiivin johdanto-osan neljännen perustelukappaleen mukaan ”ihmisten terveyden suojelemiseksi on tärkeää yhdenmukaistaa elintarvikehygieniaa koskevat yleiset säännöt, joita on noudatettava valmistuksessa, jalostuksessa, teollisessa tuotannossa, pakkaamisessa, varastoinnissa, kuljetuksessa, jakelussa, käsittelyssä ja kuluttajalle myytäessä tai luovutettaessa”.
7. Direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Elintarvikkeiden valmistus, jalostus, teollinen tuotanto, pakkaus, varastointi, kuljetus, jakelu, käsittely ja myynti tai luovuttaminen on suoritettava hygieenisesti.”
8. Direktiivin 3 artiklan 2 kohdan mukaan ”elintarvikealan yritysten on tunnistettava toimintansa kaikki elintarvikkeiden turvallisuutta koskevat ratkaisevat näkökohdat ja niiden on huolehdittava tarkoituksenmukaisten turvallisuusmenettelyjen laatimisesta, toteuttamisesta, noudattamisesta ja ajan tasalla pitämisestä ja toimittava seuraavien HACCP-järjestelmän (vaarojen analysointi, kriittiset kohdat niiden hallitsemiseksi) kehittämisessä käytettyjen periaatteiden perusteella”.
9. Direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat perustamissopimusta noudattaen ylläpitää, muuttaa tai ottaa käyttöön kansallisia hygieniaa koskevia säännöksiä, jotka ovat yksityiskohtaisempia kuin tässä direktiivissä säädetyt säännökset, jos nämä säännökset:
– ovat ankarampia kuin liitteessä olevat määräykset,
– eivät ole rajoituksena, haittana tai esteenä tämän direktiivin mukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden kaupalle.”
10. Direktiivin liitteessä olevassa III luvussa annetaan siirrettäviä ja/tai väliaikaisia myyntipaikkoja (kuten telttoja, kojuja, myyntivaunuja), pääasiallisesti asuinhuoneistona käytettäviä tiloja, tilapäisesti tarjoiluun käytettäviä tiloja sekä jakeluautomaatteja koskevat säännökset:
”1. Myyntipaikat sekä jakeluautomaatit on asennettava, suunniteltava, rakennettava, puhdistettava ja pidettävä kunnossa siten, että voidaan välttää, niin hyvin kuin mahdollista, elintarvikkeiden saastuminen ja hyönteisten ja muiden tuhoeläinten pääsy niihin.
2. Erityisesti siellä, missä se osoittautuu välttämättömäksi:
– –
b) elintarvikkeiden kanssa kosketuksiin joutuvat pinnat on pidettävä hyvässä kunnossa, niiden on oltava helposti puhdistettavia ja tarpeen mukaan helposti desinfioitavia. Tämä edellyttää sileiden, pestävien ja myrkyttömien materiaalien käyttöä, jollei elintarvikealan yrittäjä pysty osoittamaan toimivaltaisille viranomaisille muiden käytettyjen materiaalien soveltuvuutta;
– –
d) on oltava asianmukaiset keinot elintarvikkeiden puhtaanapitoon;
– –
h) elintarvikkeet on sijoitettava siten ja niitä on pidettävä sellaisissa olosuhteissa, että saastumisvaara voidaan mahdollisimman hyvin välttää.”
11. Direktiivin liitteessä olevan IX luvun 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kaikkia elintarvikkeita, joita käsitellään, varastoidaan, pakataan, pannaan esille ja kuljetetaan, on suojattava kaikelta saastumiselta, joka tekisi ne ihmisravinnoksi kelpaamattomiksi, terveydelle vaarallisiksi tai saastuneiksi siten, että niitä ei enää voitaisi pitää sellaisenaan nautittavina. Elintarvikkeet on erityisesti sijoitettava ja/tai suojattava siten, että saastumisvaara jää mahdollisimman pieneksi. On käytettävä asianmukaisia keinoja hyönteisten ja muiden tuhoeläinten torjumiseksi.”
B Kansallinen lainsäädäntö
12. Direktiivin 93/43 säännökset on saatettu osaksi Itävallan lainsäädäntöä elintarvikehygieniasta 3.2.1998 annetulla kansallisella asetuksella.(3) Elintarvikehygieniasta annetun direktiivin säännökset on sisällytetty kansalliseen asetukseen lähes sellaisinaan.
13. Myyntiautomaateista myytävien makeisten puhtaudesta 10.2.1998 annetun kansallisen asetuksen (jäljempänä makeisten puhtaudesta annettu asetus) 1 §:n 1–2 momentissa säädetään seuraavaa:
”1. Tässä asetuksessa tarkoitetaan makeisautomaatilla myyntiautomaattia, johon syötettyä rahaa vastaan saadaan suljetusta säiliöstä jakelukourun ja kaukalon kautta makeisia tai makeutusaineita käyttäen valmistettuja tuotteita.
2. Makeisautomaatit on asennettava tai pystytettävä siten, että ne eivät altistu suoralle auringonvalolle. Kaukalon on oltava säänkestävä likaantumisen välttämiseksi.”
14. Makeisten puhtaudesta annetun asetuksen 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Pakkaamattomien makeisten tai makeutusaineita käyttäen valmistettujen tuotteiden kaupan pitäminen myyntiautomaateissa on kielletty.”
III Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
15. Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg teki Georg Schwarzia (jäljempänä valittaja) koskevan rangaistusluonteisen hallintopäätöksen, koska tämä rikkoi useita kertoja makeisten puhtaudesta annetun kansallisen asetuksen 2 §:ää myydessään pakkaamattomia purukumeja kaukalolla varustetuista myyntiautomaateista ja siten saattoi ne markkinoille. Georg Schwarz valitti edellä mainitusta rangaistusluonteisesta hallintopäätöksestä Unabhängige Verwaltungssenat Salzburgiin. Hän katsoo valituksessaan, että makeisten puhtaudesta annettu asetus ja erityisesti sen 2 § on perustamissopimuksen tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten ja direktiivin 93/43 vastainen.
16. Riidanalaiset tavarat ovat peräisin Kanadasta, ja valittaja tuo niitä Itävaltaan Saksan kautta. Tavarat on valmistettu erityisesti myyntiautomaatista tapahtuvaa myyntiä varten. Valittaja harjoittaa liiketoimintaa myös Saksassa ja Italiassa ja mainitsee, että ainoastaan Itävallassa edellytetään, että automaateista myytävät makeiset ovat pakattuja. Valittaja katsoo, että näin ollen ulkomailla valmistetut tuotteet, joita saa myydä ongelmitta pakkaamattomina Saksassa ja Italiassa, olisi tässä tapauksessa pakattava erityisesti Itävaltaa varten. Lisäksi valittaja huomauttaa, että tuote ja sen jakelutapa on testattu HACCP-normien mukaisesti ja todettu turvalliseksi.
17. Asiaa käsittelevä tuomioistuin katsoo, että tällainen tuonnin rajoitus kaupassa on periaatteessa kielletty. Vaikka kansallinen tuomioistuin katsoo tarpeelliseksi, että yhteisöjen tuomioistuin ottaa kantaa kysymykseen, se näyttää päätöksessään taipuvan katsomaan esillä olevan kansallisen säännöksen olevan yhteisön oikeuden mukainen. Kansallinen tuomioistuin katsoo, että kansallinen säännös on perustamissopimuksen 30 artiklan nojalla oikeutettu kansanterveyden turvaamisen perusteella, koska se parantaa elintarviketurvallisuutta. Kansallisen tuomioistuimen mukaan aiottua turvaamista ei olisi voitu varmistaa vähemmän pakottavilla keinoilla. Makeisten puhtaudesta annetun asetuksen 2 § mahdollistaa kansallisena tavoitteena olevan korkeatasoisen elintarvikehygienian – eikä pelkästään myyntihetkeen saakka vaan myös käyttöhetkeen saakka – varmistamisen siten, että automaateista myytävien makeisten pakkaaminen säädetään pakolliseksi. Kansallisen tuomioistuimen mukaan vaihtoehtoa tämäntasoisen turvaamisen toteuttamiselle muulla tavalla ei ole näköpiirissä.
IV Asian arviointi
18. Ennakkoratkaisukysymyksessä pyydetään vastausta siihen, onko kansallinen säädös, jonka mukaan on kiellettyä pitää myyntiautomaateissa kaupan pakkaamattomia makeisia tai makeutusaineita käyttäen valmistettuja tuotteita, direktiivin 93/43 7 artiklan sekä EY 28 ja EY 30 artiklan mukainen. Kansallinen tuomioistuin pitää lähtökohtana sitä, että elintarvikehygieniasta annettua direktiiviä on sovellettava pakkaamista koskevaan kansalliseen säädökseen vain rajoitetusti ja että tällaista säädöstä on arvioitava EY 28 ja EY 30 artiklassa määrätyn yhteisön primaarioikeuden perusteella.
19. Jos kansallisen tuomioistuimen edellä mainittu väite pitää paikkansa, vetoaminen EY 30 artiklaan tai johonkin pakottavista vaatimuksista on vielä mahdollista. Perusteleminen EY 30 artiklaan tai johonkin pakottavista vaatimuksista vetoamalla ” – – ei ole kuitenkaan enää mahdollista, kun yhteisön direktiiveillä on yhdenmukaistettu tarvittavat toimenpiteet sellaisen erityisen tavoitteen toteuttamiseksi – – ”.(4) Tällaisessa tilanteessa suojelutoimenpiteet on toteutettava yhdenmukaistamiseksi annetun direktiivin mukaisesti. Näin ollen esillä olevassa asiassa on tarkasteltava, ovatko mainitut johdetun oikeuden säännökset sovellettavissa ja säädetäänkö niissä tuotteiden tarjontamuotoon liittyvien toimenpiteiden yhdenmukaistamisesta.
20. Kuten direktiivin johdanto-osasta myös käy ilmi, direktiivin tavoitteena on elintarvikkeiden vapaan liikkuvuuden varmistaminen ja ihmisten terveyden suojeleminen. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi direktiivissä säädetään elintarvikehygienian yhdenmukaistamisesta kaikissa vaiheissa: valmistuksessa, jalostuksessa, teollisessa tuotannossa, pakkaamisessa, varastoinnissa, kuljetuksessa, jakelussa, käsittelyssä ja kuluttajalle myytäessä tai luovutettaessa. Jotta kyseiset tavarat voisivat liikkua vapaasti EY:ssä, niiden on oltava elintarvikehygieniaa koskevien sellaisten vaatimusten mukaisia, joilla pyritään turvaamaan kansanterveys. Direktiivillä halutaan tämän sääntelyn avulla päästä sellaiseen tilanteeseen, että yhteisön normeja noudattaen valmistetut ja direktiivin olennaisten säännösten mukaiset tuotteet voivat liikkua vapaasti yhteismarkkinoilla.
21. Direktiivin mukaan vastuu hygieniasta yrityksessä kuuluu elintarvikeyritykselle itselleen. Elintarvikealan liiketoiminnan harjoittajien on huolehdittava siitä, että myynnissä on ainoastaan sellaisia elintarvikkeita, jotka eivät aiheuta vaaraa kansanterveydelle. Tätä silmällä pitäen elintarvikeyritysten on noudatettava direktiivin liitteessä annettuja hygieniaa koskevia säännöksiä. Lisäksi elintarvikeyritysten on otettava käyttöön HACCP-periaatteiden mukaiset turvallisuusmenettelyt. Elintarvikeyritykset voivat myös käyttää hyvän hygieniakäytännön ohjeita direktiiviin sisältyvien hygieniaa koskevien edellytysten täyttämiseksi. Näiden säännösten noudattamisen valvonta on annettu toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tehtäväksi.
22. Direktiivin liitteessä annetaan elintarvikehygieniaa koskevat yleiset säännökset. Liitteessä olevassa III luvussa asetetaan muun muassa automaatteja koskevat vaatimukset. Nämä automaatit ” – – on asennettava, suunniteltava, rakennettava, puhdistettava ja pidettävä kunnossa siten, että voidaan välttää, niin hyvin kuin mahdollista, elintarvikkeiden saastuminen ja hyönteisten ja muiden tuhoeläinten pääsy niihin”. Lisäksi direktiivin liitteessä olevan IX luvun 3 kohdassa säädetään, että elintarvikkeita on suojattava kaikelta saastumiselta, joka tekisi ne ihmisravinnoksi kelpaamattomiksi tai terveydelle vaarallisiksi. Näitä yleisiä säännöksiä voidaan täydentää tai tukea elintarvikehygieniaa koskevilla yhteisön erityisillä säännöksillä.(5) Elintarvikealan eri alojen ja muiden asianomaisten osapuolien edustajat voivat lisäksi kehittää edelleen näitä hygieniaa koskevia säännöksiä.(6)
23. Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat ylläpitää, muuttaa tai ottaa käyttöön kansallisia hygieniaa koskevia yksityiskohtaisempia säännöksiä, joissa on kuitenkin otettava huomioon direktiivissä nimenomaisesti määritellyt rajat. Nämä rajat määritellään käyttäen kahta samanaikaisesti vaadittavaa edellytystä: hygieniaa koskevat yksityiskohtaisemmat kansalliset säännökset eivät saa olla lievempiä kuin direktiivin liitteessä annetut säännökset, eivätkä ne saa olla ” – – rajoituksena, haittana tai esteenä tämän direktiivin mukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden kaupalle”. Kuinka laajan toimivallan yhteisön lainsäätäjä antaa tässä tapauksessa kansallisille viranomaisille?
24. Jälkimmäisen edellytyksen sanamuodosta voidaan päätellä, että on olemassa kaksi vaihtoehtoa: jäsenvaltiot ylläpitävät yksityiskohtaisempia säännöksiä, jotka koskevat joko elintarvikkeiden valmistusta taikka säännöksiä, jotka koskevat muuta vaihetta, kuten elintarvikkeiden jalostusta, teollista tuotantoa, pakkaamista, varastointia, kuljetusta, jakelua, käsittelyä ja kuluttajalle myyntiä tai luovuttamista. Ensimmäisessä vaihtoehdossa jäsenvaltio voi soveltaa ja ylläpitää säännöstä siinä tapauksessa, että se ei ole rajoituksena, haittana tai esteenä tämän direktiivin mukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden kaupalle. Direktiivissä säädetään nimenomaisesti tämän säännöksen rajat, mistä seuraa, että EY 28 ja EY 30 artiklalla ei ole vaikutusta direktiivin soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa ja että jäsenvaltiot eivät voi vedota EY 30 artiklaan.
25. Toisessa vaihtoehdossa jäsenvaltio voi ylläpitää yksityiskohtaisempaa säännöstä siinä tapauksessa, että säännös ei ole lievempi kuin direktiivin liitteessä annettu säännös ja että se ei ole perustamissopimuksen vastainen. Tällaisessa tilanteessa direktiivi jättää mahdollisuuden perustella vetoamalla EY 30 artiklaan tai yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tunnustettuihin yleistä etua koskeviin pakottaviin vaatimuksiin.
26. Kansallinen tuomioistuin pitää lähtökohtanaan sellaista olettamusta, että asianomainen tuote – purukumipallo ja erityisesti sen myynti automaateista – kuuluu direktiivin aineelliseen soveltamisalaan. Kansallisen tuomioistuimen ennakkoratkaisupyyntöä koskeva päätös ei sisällä tämän näkökohdan yksityiskohtaisempaa arviointia, vaan siinä keskitytään pääasiassa EY 30 artiklan sopimusmääräyks iin sisältyviin oikeuttamisperusteisiin. Mielestäni kansallinen säännös kuuluu direktiivin ja erityisesti sen liitteessä olevan IX luvun 3 kohdan soveltamisalaan. Kansallisessa säännöksessä säännellään näkökohtia – kuten automaateista myytävien makeisten pakkaamista koskevia vaatimuksia –, joita ei ole vielä täysin yhdenmukaistettu direktiivillä. Direktiivin edellä mainitussa säännöksessä rajoitutaan sellaiseen yleiseen säännökseen, että esille pannut elintarvikkeet on suojattava saastumiselta. Direktiivissä ei sitä vastoin sisällä esimerkiksi pakkauksia koskevia erityisiä vaatimuksia saastumisen estämiseksi.
27. Kansallinen säännös, jonka mukaan on kiellettyä pitää myyntiautomaateissa kaupan pakkaamattomia makeisia tai makeutusaineita käyttäen valmistettuja tuotteita, on yksityiskohtaisempi ja ankarampi kuin direktiivin liitteessä annettu säännös. Kansallinen säännös ei myöskään koske elintarvikkeiden valmistamista vaan pakkaamista. Näin ollen kansallista säännöstä on arvioitava EY 28 ja EY 30 artiklan perusteella.
28. Kansallista säännöstä arvioitaessa on aluksi selvitettävä, onko tässä yhteydessä kysymys yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard 24.11.1993 annetussa tuomiossa(7) tarkoitetusta myyntitavasta. Pääasian riidanalaisella kansallisella säännöksellä velvoitetaan pakkaamaan makeiset, joiden jakelu loppukäyttäjälle tapahtuu automaattien kautta. Tästä seuraa, että muualla markkinoille saatetut makeiset on pakattava, ennen kuin niitä voidaan pitää kaupan loppukäyttäjälle Itävallassa, mikä tarkoittaa, että tuotetta on muutettava.
29. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyse ei ole myyntijärjestelyistä, jos maahan tuotujen tuotteiden pakkausta tai etikettiä on muutettava.(8) Luokittelu myyntijärjestelyksi on varattava säännöksille, jotka koskevat tuotteen yleisiä myyntiolosuhteita ja joilla rajoitetaan taloudellisten toimijoiden vapautta käydä kauppaa.(9) Sitä ei sovelleta säännöksiin, jotka koskevat tuotteiden ominaispiirteitä tai joilla rajoitetaan tietynlaisten tuotteiden markkinointia.(10)
30. Edellä esitetyn perusteella katson, että kieltoa, joka koskee pakkaamattomien makeisten tai makeutusaineita käyttäen valmistettujen tuotteiden kaupan pitämistä myyntiautomaateissa, ei voida pitää yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard annetussa tuomiossa tarkoitettuna myyntijärjestelynä, joten sitä on arvioitava täysin EY 28 ja EY 30 artiklan perusteella.(11)
31. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan EY 28 artiklassa kiellettyinä vaikutukseltaan vastaavina toimenpiteinä on pidettävä tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoituksia, jotka aiheutuvat siitä, että tavaroiden on täytettävä tietynlaiset lainsäädännössä asetetut edellytykset (jotka koskevat esimerkiksi tavaroiden nimitystä, muotoa, kokoa, painoa, koostumusta, ulkoasua, merkintöjä tai pakkausta), ja tällaiset toimenpiteet ovat kiellettyjä, vaikka niitä sovellettaisiin erotuksetta kaikkiin tavaroihin, jos nämä toimenpiteet eivät ole perusteltuja sellaisen yleistä etua koskevan tavoitteen vuoksi, jolle on annettava etusija tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen nähden.(12)
32. Pakkaamista koskeva erityinen vaatimus muodostaa kaupankäynnin esteen, koska muualla yhteisössä markkinoille saatettuja makeisia tai makeutusaineita käyttäen valmistettuja tuotteita ei saa myydä laillisesti Itävallassa automaateista pakkaamattomina loppukäyttäjälle. Tämä vaatimus aiheuttaa maahantuojalle lisäkustannuksia, minkä vuoksi tuonti vaikeutuu ja kallistuu. Näin ollen tällainen säännös on EY 28 artiklan vastainen.
33. Tällainen rajoitus voidaan perustella ainoastaan jollakin EY 30 artiklassa luetellulla yleiseen etuun liittyvällä syyllä, joihin kuuluvat ihmisten elämän ja terveyden suojelu, tai pakottavilla vaatimuksilla, jotka koskevat muun muassa kuluttajansuojaa. Kyseisen rajoituksen on myös oltava omiaan sen tavoitteen saavuttamiseen, johon sillä pyritään, eikä sillä saa mennä pitemmälle kuin on tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi.(13)
34. Riidanalaista kansallista säännöstä sovelletaan automaateista myytäviin makeisiin riippumatta niiden alkuperästä. Tämä johtaa siihen, että edellä mainittua tarvetta suojella kansanterveyttä sekä myös tarvetta suojella kuluttajaa voidaan käyttää oikeuttamisperusteena. Asiakirjoista käy kuitenkin ilmi, että pakkaamattomien makeisten kaupan pitämistä koskevan kiellon taustalla ovat nimenomaisesti kansanterveyden turvaamiseen liittyvät näkökohdat.(14) Näin ollen arviointi tehdään ainoastaan EY 30 artiklan perusteella. Arvioinnille on luonteenomaista, että on selvitettävä kansallinen säännöksen suhteellisuus.
35. Kansallinen tuomioistuin on viitannut riidanalaisen säännöksen perustelemiseksi siihen, että Itävallan elintarvikkeiden tutkimuksesta vastaava elin (terveys- ja elintarviketurvallisuusasioista vastaava elin AGES) on joissakin tapauksissa todennut, että kosteus tai hyönteiset (muurahaiset) ovat pilanneet pakkaamattomia tuotteita jo automaateissa ja että sokeripäällyste on sulanut kokonaan ja muuttunut tahmeaksi. Tällainen tuotteiden vahingoittuminen voitaisiin välttää pakkaamalla ne. Lisäksi kansallinen tuomioistuin on viitannut sellaiseen mahdollisuuteen, että tuotteet ovat saastuneet automaatin kaukalossa olevista taudinaiheuttajista, jotka ovat sitten siirtyneet seuraavan ostajan tuotteisiin. Vaarana on myös, että kuluttajan kädessä oleva bakteeritulehdus voi saastuttaa tuotteen, ja tätä vaaraa voitaisiin pienentää pakkaamalla tuotteet, jolloin kuluttajan ei tarvitsisi koskettaa tuotteita paljain käsin.
36. Ei voida myöskään sulkea pois sellaista mahdollisuutta, että automaateista myytävien makeisten pakkaamista koskevat tietyt vaatimukset voivat edistää kansanterveyttä, kun niillä pyritään estämään vahingoittumista ja saastumista. On kuitenkin arvioitava, onko tällainen vaatimus, joka on ankarampi kuin direktiivin 93/43 säännökset, joiden mukaisia makeisten on oltava, tehokas.
37. Direktiiviin sisältyy säännöksiä, jotka koskevat koko tuotanto- ja jakeluketjua, ja direktiivissä säädetään myös direktiivistä johtuvien sääntöjen ja toiminnan tunnistamisen noudattamisen valvontamenetelmistä. Direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Elintarvikealan yritysten on tunnistettava toimintansa kaikki elintarvikkeiden turvallisuutta koskevat ratkaisevat näkökohdat ja niiden on huolehdittava tarkoituksenmukaisten turvallisuusmenettelyjen laatimisesta, toteuttamisesta, noudattamisesta ja ajan tasalla pitämisestä ja toimittava seuraavien HACCP-järjestelmän – – kehittämisessä käytettyjen periaatteiden perusteella.” Siten direktiivillä pyritään turvaamaan kansanterveys kaikilta osin.
38. Jäsenvaltiolla on direktiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaan toimivalta ottaa käyttöön pakkauksia koskevia yksityiskohtaisempia vaatimuksia terveyden ja hygienian vuoksi, mutta tämä toimivalta on hyvin suppea, koska direktiivillä pyritään suojelemaan terveyttä kaikilta osin. Siten tällaisen erityisen kansallisen säännöksen käyttöön ottamiselle on oltava painavat perustelut. Jäsenvaltion on osoitettava, että järjestely on todellakin välttämätön.
39. On arvioitava, voiko pakkaamattomien makeisten myynti automaateista aiheuttaa todellisen terveysriskin. Mielestäni on selvää, että tällaista kantaa ei voida hyväksyä, koska voidaan olettaa, että noudatettaessa asianmukaisesti direktiivin säännöksiä kyseisten elintarvikkeiden myynti ja jakelu tapahtuu luotettavalla tavalla.
40. Saastumisriskit vaikuttavat hypoteettisilta, koska kansallinen tuomioistuin ei ole esittänyt tietoja, joista kävisi ilmi, että pakkaamattomien makeisten myynti automaateista aiheuttaa vaaraa kansanterveydelle.
41. Samankaltainen kanta pätee myös tavaroiden vahingoittumisen riskiin. Valittaja viittaa tässä yhteydessä siihen, että valituksia on tullut ainoastaan tapauksissa, joissa automaatteja on rikottu ilkivaltaisesti. Jos vahingoittuminen aiheutuu ilkivallasta, lienee parempi vastustaa tätä ilmiötä itsessään. Muualla yhteisössä laillisesti pakkaamattomina kaupan pidettävien ja automaateista myytävien tuotteiden vastustaminen ei ole sopiva menetelmä tämän tavoitteen saavuttamiseksi, ja se rajoittaa tällaisten tuotteiden kauppaa enemmän kuin on tarpeen. Jos kosteutta ja muurahaisia pääsee automaatteihin, jotka eivät ole vahingoittuneet poikkeuksellisessa tilanteessa, kuten ilkivallan seurauksena, olisi parempi muuttaa automaattien teknistä rakennetta koskevaa lainsäädäntöä kuin ottaa käyttöön tuotteiden pakkaamista koskevia erityisiä vaatimuksia.
42. Katson siten, että kansallinen säännös, jonka mukaan on kiellettyä pitää myyntiautomaateissa kaupan pakkaamattomia makeisia tai makeutusaineita käyttäen valmistettuja tuotteita, on EY 28 ja EY 30 artiklan vastainen.
V Ratkaisuehdotus
43. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Unabhängige Verwaltungssenat Salzburgin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Kansallinen säännös, joka on ankarampi kuin elintarvikehygieniasta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/43/ETY säännökset ja jonka mukaan on kiellettyä pitää myyntiautomaateissa kaupan pakkaamattomia makeisia tai makeutusaineita käyttäen valmistettuja tuotteita, on EY 28 artiklassa tarkoitettu tuonnin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaava toimenpide, eikä sitä voida oikeuttaa EY 30 artiklassa tarkoitetun kansanterveyden turvaamisen perusteella.
(1) .
(2)  –	EYVL L 175, s. 1.
(3)  –	Asetus elintarvikehygieniasta, BGBl. II, 31/1998, sellaisena kuin se on julkaistu BGBl. II:ssa, 33/1999.
(4)  –	Asia C-5/94, Hedley Lomas, tuomio 23.5.1996 (Kok. 1996, s. I-2553, 18 kohta). Ks. myös asia C-1/96, Compassion in World Farming, tuomio 19.3.1998 (Kok. 1998, s. I-1251, 47 kohta).
(5)  –	Direktiivin 1 artiklan 2 kohta.
(6)  –	Direktiivin 5 artiklan 2 kohta.
(7)  –	Yhdistetyt asiat C-267/91 ja C-268/91, tuomio 24.11.1993 (Kok. 1993, s. I-6097, Kok. Ep. XIV, s. I-477).
(8)  –	Ks. asia C-33/97, Colim, tuomio 3.6.1999 (Kok. 1999, s. I-3175, 37 kohta) ja asia C-12/00, komissio v. Espanja, tuomio 16.1.2003 (Kok. 2003, s. I-459, 76 kohta).
(9)  –	Asia C-391/92, komissio v. Kreikka, tuomio 29.6.1995 (Kok. 1995, s. I-1621, 15 kohta).
(10)  –	Ks. myös 11.12.2003 antamani ratkaisuehdotus asiassa C-239/02, Douwe Egberts (72 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(11)  –	Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa C-416/00, Morellato, 18.9.2003 annetussa tuomiossa (Kok. 2003, s. I-9343) hyväksynyt sen, että leivän edeltä käsin tehtävää pakkaamista koskeva vaatimus voidaan katsoa myyntijärjestelyksi. Asian erityislaatuiset olosuhteet ja yhteisöjen tuomioistuimen asettamat erittäin tiukat vaatimukset johtavat kuitenkin siihen, että on epätodennäköistä, että kyseistä tuomiota voidaan soveltaa tässä yhteydessä.
(12)  –	Asia 120/78, Rewe-Zentral, tuomio 20.2.1979 (Kok. 1979, s. 649, Kok. Ep. IV, s. 403).
(13)  –	Ks. vastaavasti yhdistetyt asiat C-34/95–C-36/95, De Agostini ja TV-Shop, tuomio 9.7.1997 (Kok. 1997, s. I-3843, 45 kohta).
(14)  –	Näin päättelen ennakkoratkaisupyynnöstä. Itävallan hallitus ei nimittäin ole esittänyt tässä asiassa huomautuksia eikä siten ilmoittanut riidanalaisen säännöksen taustalla olevia syitä.