62016CC0129
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. Juliane Kokott
presentadas el 16 de febrero de 2017 (
1
)
Asunto C‑129/16
Túrkevei Tejtermelő Kft.
contra
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social de Szolnok, Hungría)]
«Medio ambiente — Directiva 2004/35/CE — Responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales — Directiva 2008/98/CE — Residuos — Principio de quien contamina paga — Proporcionalidad — Presunción de inocencia — Contaminación del aire por incineración ilegal de residuos — Responsabilidad compartida del propietario del terreno en que se produjo la contaminación del medio ambiente y del causante de la contaminación»
I. Introducción
1.
Una vez más (
2
) el Tribunal de Justicia debe precisar las consecuencias del principio de quien contamina paga. En esta ocasión se trata de si el propietario de un terreno arrendado puede ser sancionado por el hecho de que en el mismo se hayan incinerado residuos de forma ilegal, si no identifica a la persona que dispone del uso efectivo del terreno ni prueba que no es responsable de la infracción.
2.
Aunque el órgano jurisdiccional nacional plantea esta cuestión a la luz de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental, (
3
) ésta no es aplicable porque no contiene disposiciones relativas a sanciones. Las sanciones aparejadas a la incineración ilegal de residuos son objeto más bien de la Directiva sobre residuos, (
4
) la cual se basa también en el principio de quien contamina paga y exige expresamente sanciones efectivas en caso de infracción. Y, dado que se trata de sanciones, además del principio de quien contamina paga, deben analizarse también el principio de proporcionalidad, que establece límites a la imposición de sanciones, y el principio de presunción de inocencia.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
3.
El artículo 48, apartado 1, de la Carta recoge la presunción de inocencia:
«Todo acusado se presume inocente mientras su culpabilidad no haya sido declarada legalmente.»
4.
El principio de legalidad de las penas y la validez del principio de proporcionalidad en relación con las sanciones se deducen del artículo 49 de la Carta:
«1.   Nadie podrá ser condenado por una acción o una omisión que, en el momento en que haya sido cometida, no constituya una infracción según el Derecho interno o el Derecho internacional. […]
[…]
3.   La intensidad de las penas no deberá ser desproporcionada en relación con la infracción.»
2. Directiva sobre responsabilidad medioambiental
5.
El artículo 1 de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental se refiere a su objeto:
«La presente Directiva tiene por objeto establecer un marco de responsabilidad medioambiental, basado en el principio de “quien contamina paga”, para la prevención y la reparación de los daños medioambientales.»
6.
El concepto de daño medioambiental se define en el artículo 2, punto 1, de la citada Directiva:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1.   “daño medioambiental”:
a)
los daños a las especies y hábitats naturales protegidos, es decir, cualquier daño que produzca efectos adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación de dichos hábitats o especies. El carácter significativo de dichos efectos se evaluará en relación con el estado básico, teniendo en cuenta los criterios expuestos en el Anexo I;
Los daños a las especies y hábitats naturales protegidos no incluirán los efectos adversos previamente identificados, derivados de un acto del operador expresamente autorizado por las autoridades competentes de conformidad con disposiciones que apliquen los apartados 3 y 4 del artículo 6 o el artículo 16 de la Directiva 92/43/CEE o el artículo 9 de la Directiva 79/409/CEE, o, en el caso de hábitats o especies no regulados por el Derecho comunitario, de conformidad con disposiciones equivalentes de la legislación nacional sobre conservación de la naturaleza.
b)
los daños a las aguas, es decir, cualquier daño que produzca efectos adversos significativos:
i)
en el estado ecológico, químico o cuantitativo, o en el potencial ecológico definidos en la Directiva 2000/60/CE, de las aguas en cuestión, con excepción de los efectos adversos a los que se aplica el artículo 4, apartado 7, de dicha Directiva […];
c)
los daños al suelo, es decir, cualquier contaminación del suelo que suponga un riesgo significativo de que se produzcan efectos adversos para la salud humana debidos a la introducción directa o indirecta de sustancias, preparados, organismos o microorganismos en el suelo o el subsuelo».
7.
Además, el concepto de daño medioambiental se explica en el cuarto considerando de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental:
«Por daño medioambiental debe entenderse también los daños provocados por los elementos transportados por el aire siempre que causen daños a las aguas, al suelo o a especies y hábitats naturales protegidos.»
3. Directiva sobre residuos
8.
El vigésimo sexto considerando de la Directiva sobre residuos se refiere al principio de quien contamina paga:
«El principio de quien contamina paga es un principio rector a escala europea e internacional. […]»
9.
El artículo 36 de la Directiva sobre residuos versa sobre el cumplimiento de las disposiciones en materia de residuos:
«1.   Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido o la gestión incontrolada de residuos.
2.   Los Estados miembros establecerán disposiciones sobre las sanciones aplicables por infracción de lo dispuesto en la presente Directiva y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación. Las sanciones serán efectivas, proporcionadas y disuasorias.»
B. Derecho húngaro
10.
La petición de decisión prejudicial expone las disposiciones húngaras aplicables del modo que se indica a continuación.
11.
Conforme al artículo 102, apartado 1, de la 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól (Ley LIII de 1995, sobre normas generales de protección medioambiental), la responsabilidad por daños al medio ambiente o por riesgo medioambiental —salvo prueba en contrario— recaerá solidariamente en quienes, tras la producción del daño o riesgo medioambiental, sean propietario y poseedor (quien disponga del uso) del terreno en el que se produjo el daño medioambiental o se llevó a cabo la actividad que supuso un riesgo para el medio ambiente. Según el apartado 2 del citado artículo 102, el propietario será eximido de la responsabilidad solidaria si identifica a la persona que disponga del uso efectivo del terreno y prueba inequívocamente que no es responsable.
12.
En virtud del artículo 27, apartado 2, del 306/2010. (XII. 23.) kormányrendelet a levegő védelméről (Decreto gubernamental n.o 306/2010, de 23 de diciembre de 2010, sobre protección de la calidad del aire), se prohíbe la incineración de residuos en espacios abiertos o en instalaciones que no se ajusten a lo dispuesto en la normativa en la que se establecen las condiciones de incineración de residuos; se exceptúa de esta prohibición la incineración de residuos de papel de procedencia doméstica y residuos de madera sin tratar considerados no peligrosos efectuada en instalaciones domésticas. Se produce una incineración de residuos en un espacio abierto cuando éstos arden por cualquier causa, excluidas las causas naturales.
13.
Con arreglo al artículo 34, apartado 1, del citado Decreto gubernamental, la autoridad de protección medioambiental impondrá una multa en materia de protección de la calidad del aire a aquella persona física o jurídica o entidad sin personalidad jurídica que haya infringido las disposiciones sobre protección de la calidad del aire y, simultáneamente, la obligación de cese de la actividad ilícita o de la omisión, salvo disposición en contrario.
14.
Según informa Hungría, la normativa sobre residuos se recoge en otros actos jurídicos húngaros, concretamente en la 2012. évi CLXXXV. törvény a hulladékról (Ley CLXXXV de 2012, sobre la gestión de residuos) y en el 271/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet a hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról (Decreto gubernamental n.o 271/2001, de 21 de diciembre de 2001, relativo a la cuantía de las sanciones en materia de gestión de residuos y a las modalidades de su imposición y determinación).
III. Hechos y petición de decisión prejudicial
15.
El 2 de julio de 2014, una autoridad aduanera y tributaria comunicó a la autoridad de protección medioambiental de primer grado que en las instalaciones de la sociedad Túrkevei Tejtermelő Kft. (en lo sucesivo, «TTK»), en Túrkeve, se incineraban residuos urbanos.
16.
El personal de la autoridad de protección medioambiental realizó una inspección in situ del terreno y levantó un acta de la misma. En ésta se indicó que en cada uno de los tres silos de almacenaje se habían hallado entre 30 y 40 m3 de residuos urbanos incinerados, que contenían latas de conserva y otros residuos metálicos. Además, junto a los silos de almacenaje, en una superficie de 5 x 5 metros, también se habían encontrado residuos metálicos procedentes de la incineración.
17.
A su llegada al lugar, los inspectores encontraron tres camiones en el recinto de la planta, preparados para retirar los residuos metálicos procedentes de la incineración. Los conductores identificaron una sociedad mercantil con domicilio social en Budapest como propietaria de los vehículos. Según la declaración de los conductores de los vehículos, sólo iban a recibir instrucciones acerca del lugar al que debían transportar los residuos metálicos tras su carga.
18.
La autoridad de protección medioambiental de primer grado comprobó que TTK, conforme a su declaración de 12 de julio de 2014, había arrendado el terreno el 15 de marzo de 2014 a una persona que falleció el 1 de abril de 2014. La petición de decisión prejudicial no informa acerca de si se identificó a los herederos de dicha persona o a las personas responsables de la incineración de los residuos.
19.
La autoridad de primer grado impuso a TTK una multa en materia de protección de la calidad del aire por importe de 500000 forintos húngaros (HUF) (1650 euros, aproximadamente), fundamentando la imposición de la sanción en el derecho de propiedad de TTK.
20.
TTK presentó una reclamación y la Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (Inspección General Nacional para la Protección del Medio Ambiente y de la Naturaleza) confirmó la decisión de la autoridad de primer grado.
21.
Las autoridades implicadas señalaron que la incineración de residuos en un espacio abierto libera sustancias nocivas para la salud humana y para el medio ambiente, que constituyen un riesgo medioambiental. El responsable del riesgo medioambiental es el propietario de la instalación. La Inspección General Nacional indicó que la planta en la que se realizaba la incineración era propiedad de la reclamante y que, conforme a la Ley de protección del medio ambiente, son responsables solidarios el propietario y el poseedor del terreno, salvo que el propietario pruebe de forma inequívoca que no es responsable. Teniendo en cuenta que el arrendatario del inmueble había fallecido, la autoridad de primer grado llevó a cabo los trámites necesarios para aclarar los hechos y consideró, además, que se había invertido la carga de la prueba, de manera que incumbía a la reclamante probar que no era responsable.
22.
TTK presentó recurso, y el órgano jurisdiccional competente plantea las siguientes cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia:
«1)
¿Se oponen el artículo 191 TFUE y las disposiciones de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental a una normativa nacional que —yendo más allá del principio de quien contamina paga— permite a la autoridad administrativa de protección medioambiental atribuir la responsabilidad del resarcimiento del daño medioambiental de forma específica al propietario, sin necesidad de comprobar previamente respecto al fondo la existencia de un nexo de causalidad entre la conducta de esta persona (sociedad mercantil) y el hecho contaminante?
2)
En caso de que se responda negativamente a la primera cuestión y de que, considerando la contaminación del aire, no sea necesario reparar el daño medioambiental, ¿puede justificarse la imposición de una multa en materia de protección de la calidad del aire invocando la normativa del Estado miembro más rigurosa en el sentido del artículo 16 de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental y el artículo 193 TFUE, o esta normativa más rigurosa tampoco puede dar lugar a la imposición de una multa de carácter únicamente sancionador al propietario que no es responsable de la contaminación?»
23.
Sobre estas dos cuestiones prejudiciales y sobre una pregunta adicional del Tribunal de Justicia acerca de la relevancia que se atribuye a la Directiva sobre residuos han formulado observaciones escritas la Inspección General Nacional para la Protección del Medio Ambiente y de la Naturaleza, Hungría y la Comisión Europea.
IV. Apreciación jurídica
24.
La petición de decisión prejudicial pretende que se dilucide si el principio de quien contamina paga, consagrado en el artículo 191 TFUE, apartado 2, permite imponer una sanción al propietario de un terreno arrendado en el que se han incinerado residuos ilegalmente, sin que se haya demostrado la existencia de una relación de causalidad entre su comportamiento y la infracción.
25.
A este respecto, el órgano jurisdiccional nacional considera acertadamente que el principio de quien contamina paga sólo puede aplicarse en relación con una concreción del Derecho derivado. (
5
) Sin embargo, se equivoca al buscar esa concreción en la Directiva sobre responsabilidad medioambiental (véase la sección A infra). En este caso, se encuentra más bien en la Directiva sobre residuos (véase la sección B infra). En el contexto de esta última han de examinarse las consecuencias del principio de quien contamina paga, así como el principio de proporcionalidad y la presunción de inocencia. Por último, procede examinar la segunda cuestión, relativa a la facultad de los Estados miembros para adoptar medidas de protección más estrictas (véase la sección C infra).
A. Directiva sobre responsabilidad medioambiental
26.
En el presente caso, se impuso una sanción en materia de protección de la calidad del aire por una incineración ilegal de residuos. Sin embargo, la Comisión señala con acierto que ni las sanciones por infracciones de la normativa medioambiental ni el deterioro de la calidad del aire son objeto de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental.
27.
Con arreglo a su artículo 1, dicha Directiva tiene por objeto establecer un marco de responsabilidad medioambiental, basado en el principio de quien contamina paga, para la prevención y la reparación de los daños medioambientales.
28.
Si bien en principio sería imaginable incluir en el marco jurídico relativo a la responsabilidad medioambiental para la prevención y reparación de los daños medioambientales también las correspondientes disposiciones sancionadoras, no sucede así con la Directiva sobre responsabilidad medioambiental. Ésta se limita a prever la obligación de adoptar medidas de prevención y reparación de los daños medioambientales, así como la asunción de los costes de tales medidas.
29.
Además, el concepto de daño medioambiental, según se define en el artículo 2, punto 1, de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental, no comprende el deterioro de la calidad del aire. Allí se limita este concepto a los daños a especies y hábitats naturales protegidos, a las aguas y al suelo.
30.
Si bien es cierto que el cuarto considerando precisa que por «daño medioambiental» deben entenderse también los daños provocados por los elementos transportados por el aire siempre que causen daños a las aguas, al suelo o a especies y hábitats naturales protegidos, en este caso no hay razones para pensar que se hayan producido tales efectos.
31.
Por otro lado, la incineración ilegal de residuos, como tal, tampoco supone un daño para el medio ambiente en el sentido de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental.
32.
Por lo tanto, la Directiva sobre responsabilidad medioambiental no es aplicable en el presente asunto y, en consecuencia, no puede servir como puente para la aplicación del principio de quien contamina paga con arreglo al artículo 191 TFUE, apartado 2.
B. Normativa en materia de residuos
33.
No obstante, de la petición de decisión prejudicial se deduce que la sanción controvertida se impuso por la incineración ilegal de residuos.
34.
Si bien Hungría subraya que la sanción se basa en una normativa relativa a la protección de la calidad del aire, al asociarla a la eliminación de residuos y dado que la Directiva sobre residuos, con arreglo a su artículo 13, letra a), también tiene por objeto la protección de la calidad del aire, el régimen sancionador húngaro aplicado debe considerarse una ejecución del artículo 36, apartado 2, de la Directiva sobre residuos. Esta última disposición prevé que los Estados miembros establecerán normas sobre las sanciones aplicables por infracción de lo dispuesto en dicha Directiva y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación. Las sanciones deberán ser efectivas, proporcionadas y disuasorias.
35.
Por lo tanto, el Tribunal de Justicia debe examinar la petición de decisión prejudicial a la luz de la normativa sobre residuos. En efecto, en el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, establecido en el artículo 267 TFUE, corresponde a este Tribunal proporcionar al órgano jurisdiccional nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio de que conoce. En este contexto, el Tribunal de Justicia podrá, en su caso, reformular las cuestiones que se le han planteado. Asimismo, el Tribunal de Justicia puede verse obligado a tomar en consideración normas del Derecho de la Unión a las que el juez nacional no se haya referido en el enunciado de su cuestión. (
6
)
36.
En consecuencia, a continuación voy a identificar, en primer lugar, los principios que deben tenerse en cuenta a la hora de imponer una sanción con arreglo al artículo 36, apartado 2, de la Directiva sobre residuos. Posteriormente, precisaré el fundamento de la sanción impuesta a TTK en el presente caso, a saber, una presunción iuris tantum de su corresponsabilidad en las infracciones. Por último, se han de determinar los límites de dicha presunción a la luz de aquellos principios.
1. Sobre los fundamentos de una sanción impuesta con arreglo al artículo 36, apartado 2, de la Directiva sobre residuos
37.
Al igual que la Directiva sobre responsabilidad medioambiental, la Directiva sobre residuos también se refiere expresamente al principio de quien contamina paga. Mientras que en el primer considerando y en el artículo 14 sólo se menciona en relación con los costes de gestión de los residuos, el vigésimo sexto considerando subraya con carácter general su función como principio rector a escala europea e internacional.
38.
Además, al adoptar disposiciones medioambientales sobre la base del artículo 191 TFUE, apartado 2, el legislador de la Unión está siempre obligado a observar el principio de quien contamina paga. La Directiva sobre residuos es una norma de ese tipo, ya que se basa en el artículo 175 CE, apartado 1 (actualmente, artículo 192 TFUE, apartado 1). Por lo tanto, esta Directiva ha de interpretarse a la luz del principio de quien contamina paga.
39.
En consecuencia, también la obligación del artículo 36, apartado 2, de la Directiva sobre residuos, atinente a la sanción de las infracciones, debe interpretarse como una concreción de dicho principio.
40.
La obligación de sanción que establece el artículo 36, apartado 2, de la Directiva sobre residuos se halla estrechamente relacionada con la obligación del artículo 36, apartado 1, de prohibir el abandono, el vertido y la gestión incontrolada de residuos. De ello se deduce la obligación de eliminación o de reciclaje de los residuos con arreglo al artículo 15, apartado 1, que en principio incumbe al que ha generado los residuos o al que los tiene en su poder. (
7
) De conformidad con el principio de quien contamina paga que reconoce el artículo 14, tal persona debe soportar los costes de la eliminación de los residuos, y el Tribunal de Justicia ha señalado que con ello se hace referencia a quien genera los residuos. (
8
)
41.
Por este motivo, el Tribunal de Justicia ha declarado que el principio de quien contamina paga del artículo 191 TFUE, apartado 2, párrafo primero, y del artículo 15 de la Directiva sobre residuos quedaría sin efecto si esa persona, que ha contribuido a la generación de los residuos, pudiese eludir sus obligaciones económicas establecidas en la Directiva. (
9
)
42.
Esta reflexión sobre el deber de asumir los costes que incumbe a quienes generan los residuos es relevante también respecto a la obligación de sancionar las infracciones. La sanción debe imponerse a quien ha dado lugar a la infracción. Por lo tanto, los Estados miembros están obligados a adoptar medidas adecuadas para identificar a esas personas e imponerles una sanción. En el presente caso, habría que pensar primordialmente en quienes cometieron u ordenaron la infracción y, quizá, en la persona que durante la infracción ejerció efectivamente el control material sobre el terreno, probablemente los herederos del arrendatario fallecido.
43.
Por el contrario, sería incompatible con el principio de quien contamina paga sancionar a personas por infracciones de las que no son responsables. (
10
) Hacerlo no es necesario, por lo que vulneraría el principio de proporcionalidad, (
11
) que debe tenerse en cuenta al aplicar el Derecho de la Unión. (
12
) Este principio debe aplicarse, con arreglo al artículo 49, apartado 3, de la Carta, a la intensidad de las penas (
13
) y se menciona expresamente también en el artículo 36, apartado 2, segunda frase, de la Directiva sobre residuos.
44.
Dado que se trata de una sanción, son relevantes también otros principios, como el de legalidad de las penas, nulla poena sine lege, con arreglo al artículo 49, apartado 1, primera frase, de la Carta, y el de presunción de inocencia, consagrado en el artículo 48, apartado 1, de la Carta. La presunción de inocencia incluye también el principio de culpabilidad, nulla poena sine culpa, que exige la existencia de culpabilidad y por tanto de responsabilidad por la infracción. (
14
)
45.
No obstante, también se ha de tener en cuenta que la concreción de los principios de proporcionalidad y de quien contamina paga, en general, (
15
) y en particular en materia de sanción de infracciones, (
16
) corresponde a los Estados miembros, por lo que normalmente les asiste un amplio margen de apreciación, cuyo control incumbe, preferentemente, a los órganos jurisdiccionales nacionales.
2. Sobre la precisión del reproche
46.
Para determinar la responsabilidad del propietario de un terreno por los actos cometidos por otros en el terreno arrendado podrían examinarse diversas categorías penales de participación. Así, podría considerarse la complicidad, la inducción, la cooperación y, una vez cometido el hecho, el encubrimiento y la obstrucción a la justicia. Sin embargo, nada indica que en el procedimiento principal se hayan efectuado las apreciaciones correspondientes.
47.
Por el contrario, la sanción se basa exclusivamente en el hecho de que TTK, pese a ser propietaria del terreno, no ha identificado a la persona que dispone del uso efectivo del mismo ni ha probado inequívocamente que no es responsable de las infracciones.
48.
A este respecto, incumbe en primer lugar al órgano jurisdiccional nacional comprobar si el Derecho húngaro establece tal responsabilidad del propietario del inmueble de conformidad con el principio de legalidad de las penas a que se refiere el artículo 49, apartado 1, primera frase, de la Carta.
49.
Tal y como se indica asimismo en la petición de decisión prejudicial, no parece evidente que la disposición allí citada, el artículo 102, apartado 1, de la Ley LIII de 1995, sobre normas generales de protección medioambiental, tenga tal efecto. En esa disposición se impone la responsabilidad por daños al medio ambiente o por riesgo medioambiental solidariamente a quien, tras la producción del daño o riesgo medioambiental, sea o se convierta en propietario o poseedor (quien disponga del uso) del terreno de que se trate.
50.
Los términos de la disposición, que se refieren a los futuros propietarios y usuarios, incluyen a personas que no tienen ninguna responsabilidad en relación con infracciones cometidas en el pasado. En determinadas circunstancias, puede que esto sea admisible en cuanto a la reparación de daños o a la prevención de riesgos, más allá de lo dispuesto en la Directiva sobre responsabilidad medioambiental. (
17
) Sin embargo, en el presente caso no se trata de la reparación de daños medioambientales ni de la prevención de riesgos para el medio ambiente, sino de la sanción de una infracción.
51.
No obstante, para responder a la presente petición de decisión prejudicial se ha de considerar que el Derecho húngaro impone al propietario del terreno una responsabilidad que puede llevar aparejada una sanción por infracciones cometidas en su terreno, si no identifica a la persona que disponga del uso efectivo del terreno ni prueba inequívocamente que no es responsable.
52.
Por lo tanto, la sanción se basa en una presunción iuris tantum.
3 Sobre la admisibilidad de las presunciones iuris tantum
53.
De la jurisprudencia del TEDH sobre la presunción de inocencia consagrada en el artículo 6, apartado 2, del CEDH se deducen argumentos a favor de la admisibilidad de sanciones basadas en presunciones iuris tantum. Tal principio exige que las presunciones establecidas en las leyes penales, ya sean de carácter fáctico o jurídico, se sometan a límites adecuados, teniendo en cuenta la importancia de los intereses afectados y respetando el derecho de defensa. (
18
) El Tribunal de Justicia sigue esta jurisprudencia. (
19
)
54.
La responsabilidad solidaria del propietario del terreno por el comportamiento de un usuario del mismo se basa en dos pilares: por un lado, la suposición de que el propietario, al menos, consiente ese comportamiento o incluso lo aprueba y, por otro, el deber de diligencia (
20
) inherente a su condición de propietario. En sus observaciones, la Inspección General Nacional inscribe este último en el principio del «bonus et diligens pater familias».
55.
Este doble fundamento es compatible con el principio de quien contamina paga, con el principio de proporcionalidad y con la presunción de inocencia, en especial habida cuenta del margen de apreciación de los Estados miembros. En efecto, en el presente caso, la violación de la Directiva sobre residuos sólo fue posible porque TTK no ejerció sus derechos como propietaria para evitar las infracciones.
56.
No obstante, aparte de la fundamentación de tal presunción, merece especial atención el derecho de defensa. El inculpado debe tener la posibilidad de desvirtuar la presunción que pesa sobre él. (
21
)
57.
Hungría recalca que, con arreglo al artículo 102, apartado 2, de la Ley LIII, el propietario queda eximido de la responsabilidad solidaria si identifica a la persona que dispone del uso efectivo del inmueble y prueba inequívocamente que no es responsable.
58.
En el presente asunto, la Inspección General Nacional llega a la conclusión de que TTK no cumple ninguno de los dos requisitos, por lo que no ha desvirtuado la presunción de su propia responsabilidad. El arrendatario por ella designado no podía utilizar efectivamente el terreno, ya que entretanto había fallecido, y TTK tampoco probó inequívocamente que no era responsable de las infracciones cometidas en el terreno.
59.
La Inspección General Nacional entiende que esta conclusión está justificada, pues se deduce del incumplimiento del deber de diligencia que incumbe al propietario de un terreno. Afirma que durante mucho tiempo TTK no comprobó lo que sucedía en su terreno.
60.
No obstante, el deber de diligencia ha de ser proporcionado y, en particular, razonable. (
22
) En efecto, conforme al principio de proporcionalidad, toda medida debe ser «adecuada, necesaria y proporcionada al fin perseguido con ella». (
23
) El requisito de exigibilidad se desprende del tercer aspecto de este examen, correspondiente a la cuestión de si la medida —en este caso, el deber de diligencia— es proporcionada o adecuada respecto al fin que persigue.
61.
Y en igual medida ha de ser razonable también la refutación de una presunción basada en el deber de diligencia.
62.
Por lo tanto, los órganos jurisdiccionales competentes húngaros deben examinar si en el presente caso los requisitos que se imponen a la refutación de la presunción de responsabilidad del propietario del terreno son verdaderamente razonables.
63.
En el presente asunto resulta dudoso, en particular, si TTK pudo realmente hacer algo más que identificar a su arrendatario, ya que, en virtud del arrendamiento, perdió el control material directo del terreno. Desde la existencia del arrendamiento, incumbía al arrendatario impedir que se infringiese la ley en el terreno. En cambio, no se ve con claridad cómo habría podido evitar TTK las infracciones.
64.
Sin otro fundamento, tampoco es evidente que la propietaria de una instalación arrendada esté obligada a comprobar periódicamente lo que sucede en la misma. En caso de que ni el Derecho húngaro ni el contrato de arrendamiento establezcan otras normas, tal control constituirá a menudo una injerencia en los derechos del arrendatario.
65.
Y tampoco parece insoslayable deducir del fallecimiento del arrendatario obligaciones de diligencia y de control más amplias. Lo lógico es presumir que, en principio, sean sus herederos quienes se subroguen en los derechos y obligaciones del contrato de arrendamiento. Por otro lado, de la petición de decisión prejudicial no se desprende que TTK hubiese de tener noticia de la defunción del arrendatario.
66.
En el presente caso, puede haber planteamientos de la investigación que justifiquen la imposición de una obligación de diligencia más amplia y, por tanto, de mayores exigencias a la refutación de la presunción de responsabilidad del propietario. A tal fin podría examinarse si se siguieron pagando las rentas y, en su caso, por quién. También podría revestir interés el papel de los herederos del arrendatario. Incluso es posible que existan indicios de que TTK celebrase el contrato de arrendamiento de forma meramente ficticia o con un testaferro, con conocimiento de esta circunstancia. Pero de la petición de decisión prejudicial no se desprende ninguna información al respecto.
67.
Por último, en caso de que el órgano jurisdiccional nacional concluya no obstante que TTK no ha desvirtuado la presunción de su responsabilidad, es preciso añadir que la sanción ha de ser proporcionada y, en particular, adecuada. Debe ser asimismo acorde con la intensidad de la contribución individual a la infracción o a la gravedad del incumplimiento del deber de diligencia. Por lo general, el incumplimiento de este deber por parte del propietario de un terreno respecto al comportamiento de las personas que disponen del uso efectivo de un terreno arrendado no ha de tener la misma relevancia que la infracción directa de las disposiciones en materia de residuos. Por lo tanto, aun en el caso de una presunta corresponsabilidad, no es lícito imponer directamente al propietario del terreno la sanción correspondiente a la infracción de dichas disposiciones.
68.
En resumen, procede declarar que el artículo 36, apartado 2, de la Directiva sobre residuos, el principio de quien contamina paga consagrado en el artículo 191 TFUE, apartado 2, el principio de proporcionalidad de las penas con arreglo al artículo 49, apartado 3, de la Carta de los Derechos Fundamentales y la presunción de inocencia a que se refiere el artículo 48, apartado 1, de esta Carta no se oponen a la imposición de una sanción adecuada al propietario de un terreno arrendado sobre la base de la presunción establecida legalmente de que es responsable, junto a la persona que dispone del uso efectivo del terreno, de las infracciones de la normativa sobre residuos cometidas en el mismo, siempre que en principio sea posible desvirtuar esa presunción con pruebas idóneas.
C. Sobre el concepto de disposiciones de protección más estrictas
69.
La segunda cuestión, relativa a la facultad de los Estados miembros para adoptar disposiciones de protección más estrictas, se plantea sólo en caso de que el principio de quien contamina paga se oponga a la imposición de sanciones al propietario del terreno.
70.
Ello no se puede descartar si el Derecho húngaro permite sancionar al propietario aunque haya aportado todas las pruebas razonablemente exigibles para desvirtuar la presunción de su responsabilidad, o si la sanción es desproporcionada. Aunque la Directiva sobre residuos, a diferencia de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental, no contiene ninguna disposición relativa a medidas más estrictas de los Estados miembros, del artículo 193 TFUE se deduce que normas como la Directiva sobre residuos no impiden a los Estados miembros mantener o adoptar medidas de mayor protección.
71.
En el pasado, el Tribunal de Justicia ha declarado que el principio de proporcionalidad no se aplica a las medidas de mayor protección de los Estados miembros. (
24
) De ello podría inferirse que el artículo 193 TFUE permite sanciones que vayan más allá de lo dispuesto en el artículo 36, apartado 2, de la Directiva sobre residuos.
72.
Sin embargo, la facultad para adoptar medidas de mayor protección queda limitada, en todo caso, por los objetivos de la normativa de la Unión de que se trate, que los Estados miembros no pueden socavar. (
25
) Y el artículo 36, apartado 2, de la Directiva sobre residuos dispone expresamente que las sanciones por la infracción de disposiciones en materia de residuos deben ser proporcionadas. Unas disposiciones sancionadoras «más estrictas», basadas en exigencias excesivas o que impusieran sanciones desmesuradas no serían conformes con dicha disposición.
73.
Por lo tanto, los Estados miembros no pueden invocar el artículo 193 TFUE como fundamento para imponer sanciones por infracciones en materia de residuos cuando dichas sanciones se basen en exigencias desmesuradas o sean desproporcionadas.
V. Conclusión
74.
En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial del modo siguiente:
«1)
La Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, no es aplicable a las sanciones por infracciones en materia de medio ambiente ni a una contaminación del aire que no cause daños a especies y hábitats naturales protegidos, a las aguas o al suelo.
2)
El artículo 36, apartado 2, de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas, el principio de quien contamina paga consagrado en el artículo 191 TFUE, apartado 2, el principio de proporcionalidad de las penas con arreglo al artículo 49, apartado 3, de la Carta de los Derechos Fundamentales y la presunción de inocencia a que se refiere el artículo 48, apartado 1, de esta Carta no se oponen a la imposición de una sanción adecuada al propietario de un terreno arrendado sobre la base de la presunción establecida legalmente de que es responsable, junto a la persona que dispone del uso efectivo del terreno, de las infracciones de la normativa sobre residuos cometidas en el mismo, siempre que en principio sea posible desvirtuar esa presunción con pruebas idóneas.
3)
Los Estados miembros no pueden invocar el artículo 193 TFUE como fundamento para imponer sanciones por infracciones en materia de residuos cuando dichas sanciones se basen en exigencias desmesuradas o sean desproporcionadas.»
(
1
)	Lengua original: alemán.
(
2
)	Véanse las sentencias de 29 de abril de 1999, Standley y otros (C‑293/97, EU:C:1999:215); de 7 de septiembre de 2004, Van de Walle y otros (C‑1/03, EU:C:2004:490); de 24 de junio de 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359); de 16 de julio de 2009, Futura Immobiliare y otros (C‑254/08, EU:C:2009:479); de 9 de marzo de 2010, ERG y otros (C‑378/08, EU:C:2010:126) y ERG y otros (C‑379/08 y C‑380/08, EU:C:2010:127), y de 4 de marzo de 2015, Fipa Group y otros (C‑534/13, EU:C:2015:140).
(
3
)	Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales (DO 2004, L 143, p. 56).
(
4
)	Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (DO 2008, L 312, p. 3).
(
5
)	Véanse las sentencias de 9 de marzo de 2010, ERG y otros (C‑378/08, EU:C:2010:126), apartado 46, y ERG y otros (C‑379/08 y C‑380/08, EU:C:2010:127), apartado 39, y de 4 de marzo de 2015, Fipa Group y otros (C‑534/13, EU:C:2015:140), apartado 42.
(
6
)	Véanse, como más recientes, las sentencias de 11 de febrero de 2015, Marktgemeinde Straßwalchen y otros (C‑531/13, EU:C:2015:79), apartado 37, y de 13 de octubre de 2016, M. y S. (C‑303/15, EU:C:2016:771), apartado 16. Véase asimismo la sentencia de 26 de septiembre de 2013, Texdata Software (C‑418/11, EU:C:2013:588), apartados 43 a 46.
(
7
)	Sentencia de 7 de septiembre de 2004, Van de Walle y otros (C‑1/03, EU:C:2004:490), apartado 56.
(
8
)	Sentencias de 7 de septiembre de 2004, Van de Walle y otros (C‑1/03, EU:C:2004:490), apartado 58, y de 24 de junio de 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359), apartado 71.
(
9
)	Sentencia de 24 de junio de 2008, Commune de Mesquer (C‑188/07, EU:C:2008:359), apartado 72.
(
10
)	Véase la sentencia de 29 de abril de 1999, Standley y otros (C‑293/97, EU:C:1999:215), apartado 51.
(
11
)	Sentencia de 29 de abril de 1999, Standley y otros (C‑293/97, EU:C:1999:215), apartados 51 y 52.
(
12
)	Sentencia de 9 de marzo de 2010, ERG y otros (C‑379/08 y C‑380/08, EU:C:2010:127), apartado 86.
(
13
)	Véase la sentencia de 28 de julio de 2016, JZ (C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610), apartado 42.
(
14
)	Véanse las sentencias de 18 de noviembre de 1987, Maizena y otros (137/85, EU:C:1987:493), apartado 15, y de 11 de julio de 2002, Käserei Champignon Hofmeister (C‑210/00, EU:C:2002:440), apartados 35 y 44. Véanse también mis conclusiones presentadas en el asunto Schenker y otros (C‑681/11, EU:C:2013:126), puntos 40 y 41.
(
15
)	Sentencias de 16 de julio de 2009, Futura Immobiliare y otros (C‑254/08, EU:C:2009:479), apartados 48, 52 y 55, y de 9 de marzo de 2010, ERG y otros (C‑378/08, EU:C:2010:126), apartado 55.
(
16
)	Sentencia de 23 de octubre de 2007, Comisión/Consejo (C‑440/05, EU:C:2007:625), apartado 70; véase también el artículo 83 TUE, apartado 2.
(
17
)	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Fipa Group y otros (C‑534/13, EU:C:2014:2393), puntos 60 y 61, y en el asunto ERG y otros (C‑378/08 a C‑380/08, EU:C:2009:650), puntos 130 a 138.
(
18
)	Sentencias del TEDH de 7 de octubre de 1988, Salabiaku c. Francia (10519/83, CE:ECHR:1988:1007JUD001051983), apartado 28; de 25 de septiembre de 1992, Pham Hoang c. Francia (13191/87, CE:ECHR:1992:0925JUD001319187), apartado 33, y de 30 de marzo de 2004, Radio France y otros c. Francia (53984/00, CE:ECHR:2004:0330JUD005398400), apartado 24.
(
19
)	Sentencia de 23 de diciembre de 2009, Spector Photo Group y Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806), apartado 43. Véase también la sentencia de 10 de julio de 1990, Hansen (C‑326/88, EU:C:1990:291), apartado 19.
(
20
)	Véase la sentencia del TEDH de 30 de marzo de 2004, Radio France y otros c. Francia (53984/00, CE:ECHR:2004:0330JUD005398400), apartado 24.
(
21
)	Sentencia de 23 de diciembre de 2009, Spector Photo Group y Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806), apartado 44. Véanse también las sentencias de 16 de julio de 2009, Rubach (C‑344/08, EU:C:2009:482), apartado 33; de 8 de mayo de 2013, Eni/Comisión (C‑508/11 P, EU:C:2013:289), apartado 50; de 5 de marzo de 2015, Comisión y otros/Versalis y otros (C‑93/13 P y C‑123/13 P, EU:C:2015:150), apartado 46, y de 21 de enero de 2016, Eturas y otros (C‑74/14, EU:C:2016:42), apartado 41.
(
22
)	Véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de diciembre de 2011, Vlaamse Oliemaatschappij (C‑499/10, EU:C:2011:871), apartados 24 a 26, y de 2 de junio de 2016, Kapnoviomichania Karelia (C‑81/15, EU:C:2016:398), apartados 50, 52 y 53.
(
23
)	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382), punto 98, que se basan en las resoluciones del Conseil constitutionnel (Consejo Constitucional, Francia) n.o 2015-527 QPC de 22 de diciembre de 2015 (FR:CC:2015:2015.527.QPC), apartados 4 y 12, y n.o 2016-536 QPC de 19 de febrero de 2016 (FR:CC:2016:2016.536.QPC), apartados 3 y 10; en este sentido, sentencia del Conseil d’État (Consejo de Estado, Francia) n.o 317827 de 26 de octubre de 2011 (FR:CEASS:2011:317827.20111026); véase también el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal, Alemania), BVerfGE 120, 274, 318 y 319 (DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007), apartado 218.
(
24
)	Sentencia de 14 de abril de 2005, Deponiezweckverband Eiterköpfe (C‑6/03, EU:C:2005:222), apartado 63. Véase, no obstante, la sentencia de 9 de marzo de 2010, ERG y otros (C‑379/08 y C‑380/08, EU:C:2010:127), apartados 66 y 86.
(
25
)	Sentencias de 9 de marzo de 2010, ERG y otros (C‑379/08 y C‑380/08, EU:C:2010:127), apartado 66; de 21 de julio de 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini y Eolica di Altamura (C‑2/10, EU:C:2011:502), apartado 50, y de 26 de febrero de 2015, ŠKO-Energo (C‑43/14, EU:C:2015:120), apartado 25. Véanse también mis conclusiones presentadas en el asunto ERG y otros (C‑379/08 a C‑380/08, EU:C:2009:650), puntos 96 a 115.