62021CJ0823
PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
22. lipnja 2023. (
*1
)
„Povreda obveze države članice – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Politike koje se odnose na graničnu kontrolu, azil i useljavanje – Postupci za priznavanje međunarodne zaštite – Direktiva 2013/32/EU – Članak 6. – Učinkovit pristup – Podnošenje zahtjeva – Nacionalni propis koji predviđa prethodno poduzimanje administrativnih koraka izvan državnog područja države članice – Cilj javnog zdravlja”
U predmetu C‑823/21,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, podnesene 22. prosinca 2021.,
Europska komisija, koju zastupaju A. Azéma, L. Grønfeldt, A. Tokár i J. Tomkin, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Mađarske, koju zastupaju M. Z. Fehér i M. Tátrai, u svojstvu agenata,
tuženik,
SUD (četvrto vijeće),
u sastavu: C. Lycourgos (izvjestitelj), predsjednik vijeća, L. S. Rossi, J.-C. Bonichot, S. Rodin i O. Spineanu‑Matei, suci,
nezavisna odvjetnica: T. Ćapeta,
tajnik: I. Illéssy, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 9. veljače 2023.,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnu odvjetnicu, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom Europska komisija zahtijeva od Suda da utvrdi da je Mađarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249. i ispravci SL 2020., L 76, str. 38. i SL 2020., L 415, str. 90.), u vezi s člankom 18. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), time što je u odnosu na državljane trećih zemalja, koji se nalaze na državnom području Mađarske, uključujući i na granicama te države članice, mogućnost pristupa postupku međunarodne zaštite i podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu uvjetovala zahtjevom da se u odnosu na njih najprije provede postupak u diplomatskom predstavništvu Mađarske u trećoj zemlji.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2013/32
2
Članak 3. stavci 1. i 2. Direktive 2013/32 glase:
„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na sve zahtjeve za međunarodnu zaštitu podnesene na državnom području države članice, uključujući na granici, teritorijalnim vodama ili tranzitnim zonama države članice, te na oduzimanje međunarodne zaštite.
2.   Ova se Direktiva ne primjenjuje na zahtjeve za diplomatski ili teritorijalni azil koji su podneseni pri predstavništvima država članica.”
3
Člankom 6. te direktive predviđa se:
„1.   Ako osoba podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu tijelu koje je nadležno prema nacionalnom pravu za evidentiranje takvih zahtjeva, zahtjev se evidentira najkasnije tri radna dana od podnošenja zahtjeva.
Ako je zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen drugim tijelima [koja bi mogla] zaprim[iti] takve zahtjeve, ali nisu nadležna za evidentiranje prema nacionalnom pravu, države članice osiguravaju da se zahtjev evidentira najkasnije šest radnih dana od podnošenja zahtjeva.
Države članice osiguravaju da ta druga tijela za koja je vjerojatno da zaprimaju takve zahtjeve za međunarodnu zaštitu, kao što su policija, granična policija, tijela nadležna za [useljeništvo] i osoblje ustanova za zadržavanje, imaju odgovarajuće informacije te da njihovo osoblje dobije potrebnu razinu osposobljenosti za obavljanje njihovih zadaća i obveza te smjernice kako obavješćivati podnositelje zahtjeva o tome gdje i kako podnositi zahtjeve za međunarodnu zaštitu.
2.   Države članice osiguravaju da osoba koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu ima učinkovitu mogućnost njegovog što ranijeg podnošenja. Ako podnositelj zahtjeva ne podnese zahtjev, države članice mogu u skladu s [tim] primijeniti članak 28.
3.   Ne dovodeći u pitanje stavak 2., države članice mogu zahtijevati da se zahtjevi za međunarodnu zaštitu podnose osobno i/ili na određenom mjestu.
4.   Bez obzira na stavak 3., zahtjev za međunarodnu zaštitu smatra se podnesenim ako su obrazac koji je podnio podnositelj zahtjeva ili, ako je predviđeno nacionalnim pravom, službeno izvješće, zaprimila nadležna tijela određene države članice.
5.   Ako veliki broj državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva istodobno podnese zahtjeve za međunarodnu zaštitu, zbog čega je u praksi jako teško poštivati rok iz stavka 1., države članice mogu odlučiti da se taj rok produlji na 10 radnih dana.”
4
U skladu s člankom 9. stavkom 1. navedene direktive:
„Podnositeljima zahtjeva dozvoljava se ostanak u državi članici isključivo zbog postupka, dok tijelo odlučivanja ne donese odluku u prvostupanjskom postupku iz poglavlja III. To pravo na ostanak ne predstavlja ovlaštenje na dozvolu boravka.”
Direktiva 2013/33/EU
5
Člankom 13. Direktive 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (SL 2013., L 180, str. 96.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 137.) određeno je:
„Države članice mogu zbog javnog zdravlja za podnositelje zahtjeva zahtijevati medicinski pregled.”
6
Članak 17. stavak 2. te direktive glasi:
„Države članice osiguravaju da materijalni uvjeti prihvata pružaju odgovarajući životni standard podnositeljima zahtjeva koji osigurava njihovu egzistenciju i štiti njihovo fizičko i duševno zdravlje.”
7
U članku 19. stavku 1. navedene direktive određuje se:
„Države članice osiguravaju da podnositelji zahtjeva dobiju potrebnu zdravstvenu zaštitu koja uključuje, barem, nužnu skrb i osnovno liječenje bolesti i teških duševnih poremećaja.”
Mađarsko pravo
8
Člankom 268. A veszélyhelyzet megszűnésével összefüggő átmeneti szabályokról és a járványügyi készültségről szóló 2020. évi LVIII. Törvény (Zakon br. LVIII iz 2020. o privremenim pravilima povezanima s ukidanjem izvanrednog stanja i o izvanrednoj epidemiološkoj situaciji) (Magyar Közlöny 2020. évi 144. száma, str. 3653., u daljnjem tekstu: Zakon iz 2020.) predviđa se:
„1.   Stranac obavještava tijelo nadležno za azil o svojoj namjeri da uđe u Mađarsku kako bi tamo podnio zahtjev za azil tako da osobno podnese izjavu o namjeri podnošenja zahtjeva za azil.
2.   Izjava o namjeri podnošenja zahtjeva za azil može se podnijeti, u obliku akta upućenog tijelu nadležnom za pitanja azila, diplomatskom predstavništvu Mađarske (u daljnjem tekstu: veleposlanstvo) u smislu članka 3. stavka 1. točke (a) Zakona o diplomatskim predstavništvima i vanjskoj službi, kako je definiran vladinom uredbom, sa sadržajem koji je utvrdilo i objavilo tijelo nadležno za azil.
3.   Tijelo nadležno za azil razmatra izjavu o namjeri te u svojim veleposlanstvima može obaviti razgovore sa strancem na daljinu.
4.   Tijelo nadležno za azil obavještava veleposlanstvo u roku od 60 dana od izdavanja putne isprave za jednokratni ulazak u Mađarsku (u daljnjem tekstu: putna isprava) u svrhu podnošenja zahtjeva za azil.
5.   Ako na temelju izjave o namjeri tijelo nadležno za azil ne predloži izdavanje putne isprave, o tome obavješćuje stranca preko veleposlanstva.”
9
U skladu s člankom 269. Zakona iz 2020.:
„Na temelju informacija koje je dostavilo tijelo nadležno za azil u skladu s člankom 268. stavkom 4., mađarsko veleposlanstvo izdaje putnu ispravu koja vrijedi 30 dana ako stranac nema dozvolu ulaska na državno područje Mađarske.”
10
U članku 270. tog zakona propisuje se:
„1.   Podložno članku 271., zahtjev za azil može se podnijeti u skladu s postupcima koji se provode u skladu s člancima 268. i 269.
2.   Stranac koji ima putnu ispravu obavještava graničnu policiju o svojoj namjeri da podnese zahtjev za azil odmah nakon ulaska u zemlju.
3.   Granična policija ispraća stranca tijelu nadležnom za azil u roku od najviše 24 sata.
4.   Stranac koji je podnio zahtjev za azil može ostvarivati prava koja su mu dodijeljena Zakonom o pravu na azil od datuma podnošenja zahtjeva za azil tijelu nadležnom za azil.
5.   Tijelo nadležno za azil može rješenjem dodijeliti smještaj tražitelju azila u zatvorenom prihvatnom centru. Ako su protekla četiri tjedna od datuma podnošenja zahtjeva i ako nisu ispunjeni uvjeti za zadržavanje, tijelo nadležno za azil određuje mjesto smještaja u skladu s općim pravilima za postupak azila.”
11
Člankom 271. navedenog zakona propisuje se:
„1.   Podnošenje zahtjeva za azil nije uvjetovano podnošenjem izjave o namjeri iz članka 268. u slučaju:
(a)
korisnika supsidijarne zaštite koji boravi u Mađarskoj,
(b)
člana obitelji osobe kojoj je priznat status izbjeglice ili korisnika supsidijarne zaštite u smislu Zakona o pravu na azil, koji se nalazio u Mađarskoj u trenutku podnošenja zahtjeva za azil, i
(c)
osobe na koju se odnosi prisilna mjera, mjera ili osuda kojom se ograničava osobna sloboda, osim ako je nezakonito prešla državne granice Mađarske.
2.   Stranca koji nezakonito prelazi mađarsku granicu policija vraća – ako policiji prijavi svoju namjeru da podnese zahtjev za azil – mađarskom veleposlanstvu u zemlji koja graniči s mjestom na kojem je došlo do prelaska granice.
3.   U slučaju iz stavka 1. tijelo nadležno za pitanja azila provodi postupak azila u skladu s općim pravilima.”
12
Člankom 274. istog zakona propisuje se:
„Odredbe ovog poglavlja primjenjuju se na razmatranje zahtjeva za azil podnesenih nakon stupanja na snagu Vladine uredbe br. 233/2020 (od 26. svibnja 2020.) o pravilima postupka za azil tijekom proglašenog stanja opasnosti kako bi se izbjegle epidemije koje uzrokuju masovna oboljenja koja ugrožavaju sigurnost osoba i imovine, spriječile njihove posljedice te zaštitilo zdravlje i život mađarskih građana.”
13
Članak 275. Zakona iz 2020. propisuje:
„1.   Vlada je ovlaštena uredbom sastaviti popis mađarskih veleposlanstava u kojima se može podnijeti izjava o namjeri podnošenja zahtjeva za azil.
2.   Ministar nadležan za migracije i azil ovlašten je uredbom, uz suglasnost ministra vanjskih poslova, utvrditi potrebna postupovna pravila za provedbu ovog poglavlja.”
14
Na temelju članka 1. Vladine uredbe br. 292/2020 od 17. lipnja 2020. o određivanju veleposlanstava u kojima se može podnijeti izjava o namjeri podnošenja zahtjeva za azil, takva izjava o namjeri može se podnijeti mađarskim veleposlanstvima u Beogradu (Srbija) i Kijevu (Ukrajina).
Predsudski postupak
15
Komisija je 30. listopada 2020. Mađarskoj poslala pismo opomene u pogledu usklađenosti određenih odredbi Zakona iz 2020. s člankom 6. Direktive 2013/32, u vezi s člankom 18. Povelje.
16
Mađarska je 21. prosinca 2020. odgovorila da je sporni mađarski propis u skladu s pravom Unije.
17
Nezadovoljna tim odgovorom, Komisija je 18. veljače 2021. donijela obrazloženo mišljenje u kojem je navela da je Mađarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. Direktive 2013/32, u vezi s člankom 18. Povelje, time što je u odnosu na državljane trećih zemalja, koji se nalaze na državnom području Mađarske, uključujući i na granicama te države članice, mogućnost podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu uvjetovala zahtjevom da se u odnosu na njih najprije provede postupak u diplomatskom predstavništvu Mađarske u trećoj zemlji. Stoga je Komisija pozvala Mađarsku da uskladi svoje zakonodavstvo s obrazloženim mišljenjem u roku od dva mjeseca od njegova primitka.
18
Dana 19. travnja 2021. Mađarska je odgovorila na Komisijino obrazloženo mišljenje, ponovno tvrdeći da je mađarski propis koji Komisija osporava u skladu s pravom Unije.
19
Budući da nije bila uvjerena očitovanjima koja je iznijela Mađarska, Komisija je 15. srpnja 2021. odlučila podnijeti predmetnu tužbu.
O tužbi
Argumentacija stranaka
20
Komisija smatra da je Mađarska – time što je u odnosu na državljane trećih zemalja, koji se nalaze na državnom području Mađarske, uključujući i na granicama te države članice, mogućnost pristupa postupku međunarodne zaštite i podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu uvjetovala zahtjevom da se u odnosu na njih najprije provede postupak u diplomatskom predstavništvu Mađarske u trećoj zemlji – povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. Direktive 2013/32, u vezi s člankom 18. Povelje.
21
Komisija tvrdi da Direktiva 2013/32, kojom se utvrđuju postupovna pravila potrebna za ostvarivanje prava na azil, priznatog u članku 18. Povelje, nalaže državama članicama da svim osobama koje se nalaze na državnom području države članice, uključujući na njezinim granicama, zajamče pravo na podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Osim toga, država članica ne smije – jer će inače dovesti u pitanje korisni učinak članka 6. Direktive 2013/32 – neopravdano odlagati trenutak od kojeg je osobi o kojoj je riječ omogućeno da podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu.
22
Međutim, kao prvo, iz Zakona iz 2020. proizlazi da ako državljani trećih zemalja koji se nalaze na državnom području Mađarske ili na granicama te države članice izjave da namjeravaju zatražiti primjenu međunarodne zaštite, mađarska tijela neće smatrati tu izjavu podnošenjem zahtjeva za međunarodnu zaštitu u smislu članka 6. Direktive 2013/32. Suprotno tomu, ti državljani trebali bi napustiti državno područje Mađarske kako bi osobno podnijeli izjavu o namjeri mađarskom veleposlanstvu u trećoj zemlji na temelju koje bi, ako je primjenjivo, mogli ishoditi putnu ispravu koja bi im omogućila da pokrenu postupak za međunarodnu zaštitu u Mađarskoj.
23
Takva obveza tražitelja međunarodne zaštite da napuste mađarsko državno područje kako bi dobili pristup postupku azila mogla bi biti nespojiva ne samo s pravom tih tražitelja da ostanu u državi članici, zajamčenim člankom 9. Direktive 2013/32, nego i s načelom zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja.
24
Usto, mađarska tijela mogla bi odbiti zahtjev za ulazak na mađarsko državno područje, ne uzimajući u obzir obveze koje Mađarska ima u pogledu međunarodne zaštite.
25
Kao drugo, Komisija priznaje da pandemija bolesti COVID-19 zahtijeva donošenje mjera u svrhu ograničavanja širenja virusa. Međutim, države članice mogu poduzeti samo one mjere koje su nužne i proporcionalne za zaštitu javnog zdravlja. Stoga takve mjere ne mogu imati za učinak sprečavanje pristupa postupku za međunarodnu zaštitu.
26
U tom pogledu, Komisija je državama članicama dala praktične smjernice u kojima im posebno naglašava mogućnost donošenja mjera poput produljenja roka za registraciju zahtjeva za međunarodnu zaštitu, podnošenja zahtjeva putem interneta ili poštom, provođenja osobnog intervjua putem videokonferencije ili produljenja roka za razmatranje zahtjeva.
27
Kao treće, Zakon iz 2020. ne može se opravdati na temelju članka 72. UFEU‑a. Naime, na državi članici koja se poziva na mogućnost odstupanja koje je predviđeno tim člankom jest da dokaže potrebu primjene takvog odstupanja u svrhu izvršavanja svojih odgovornosti u području očuvanja javnog reda i zaštite unutarnje sigurnosti. Međutim, Mađarska nije podnijela takve dokaze.
28
Mađarska odgovara, kao prvo, da je Zakon iz 2020. donesen nakon pojave pandemije bolesti COVID-19 kako bi se zaštitilo stanovništvo te države članice i Europske unije.
29
U skladu s tim zakonom i njegovim provedbenim mjerama, u slučaju epidemiološkog rizika, državljanin treće zemlje mora osobno podnijeti izjavu o namjeri mađarskim veleposlanstvima u Beogradu i Kijevu prije pokretanja postupka azila u toj državi članici.
30
Međutim, Zakon iz 2020. dopušta određenim kategorijama osoba da svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesu izravno u Mađarskoj. To vrijedi i za osobe koje dugo borave u toj državi članici, a koje s epidemiološkog stajališta očito ne predstavljaju opasnost. Usto, s obzirom na velik broj državljana trećih zemalja koji bježe od rata u Ukrajini, državljani trećih zemalja koji zakonito borave u Ukrajini također su izuzeti od te prethodne obveze izjave namjere. Osim toga, ti državljani uživaju privremenu zaštitu kao izbjeglice koje bježe od oružanog sukoba.
31
Kao drugo, iz međunarodnog prava proizlazi da svaka država ima pravo odobriti ili zabraniti ulazak na svoje državno područje jer nijedna odredba prava Unije ili međunarodnog prava ne zahtijeva da se stranci koji borave na državnom području druge države automatski prihvate.
32
Osim toga, postupak predviđen Zakonom iz 2020. nije obuhvaćen područjem primjene Direktive 2013/32, kao što to potvrđuje članak 3. stavak 2. te direktive. Nadalje, na državljane trećih zemalja koji još nisu prešli granicu države članice ne primjenjuju se pravila prava Unije o azilu.
33
Kao treće, Mađarska tvrdi da se epidemiološka situacija znatno pogoršala, uključujući i u Mađarskoj, tijekom druge polovice 2020. i da Komisija nije uzela u obzir te drastične promjene, a da se pravilima prava Unije koja su trenutačno na snazi ne može osigurati odgovarajuća zaštita građana Unije.
34
Zbog te epidemiološke situacije nekoliko država članica znatno je ograničilo ulazak na svoje državno područje iz trećih zemalja, a velika većina država članica također je ograničila slobodno kretanje među državama članicama, pa čak i slobodno kretanje unutar svojeg državnog područja. Usto, više je država članica ponovno uspostavilo nadzor na svojim unutarnjim granicama.
35
Kao četvrto, Zakon iz 2020. predstavlja provedbu obveze osiguravanja teritorijalne suverenosti i samoodređenja koja proizlazi iz Magyarországa Alaptörvényea (mađarski Temeljni zakon).
36
Konačno, Mađarska je odredila da glavne odredbe Konvencije o statusu izbjeglica, potpisane u Ženevi 28. srpnja 1951. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954.)), koja je stupila na snagu 22. travnja 1954., kako je dopunjena Protokolom o statusu izbjeglica sklopljenim u New Yorku 31. siječnja 1967., koji je stupio na snagu 4. listopada 1967. – imaju ustavnu razinu. Osim toga, izjava o namjeri predviđena Zakonom iz 2020. može se dati mađarskom veleposlanstvu u Srbiji. Doista, ta je treća zemlja ugovorna stranka te konvencije i, usto, zemlja kandidatkinja za pristup Uniji i, na temelju toga, sigurna zemlja podrijetla. Zbog toga Mađarska osporava postojanje opasnosti od prisilnog udaljenja ili vraćanja. Usto, Zakon iz 2020. ne protivi se ponovljenom podnošenju izjave o namjeri.
Ocjena Suda
37
Uvodno valja istaknuti da iz spisa koji je podnesen Sudu, kao i iz održane rasprave, proizlazi da, na temelju mađarskog propisa koji Komisija osporava, državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja se nalazi na državnom području Mađarske ili se nalazi na granicama te države članice i koja u njoj želi zatražiti međunarodnu zaštitu, u načelu, mora prethodno doći u mađarsko veleposlanstvo u Beogradu ili u Kijevu kako bi ondje osobno podnijela izjavu o namjeri. Nakon razmatranja te izjave nadležna mađarska tijela mogu odlučiti izdati putnu ispravu tom državljaninu treće zemlje ili toj osobi bez državljanstva, koja će toj osobi omogućiti ulazak u Mađarsku kako bi ondje podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu u smislu članka 6. Direktive 2013/32, ako ne postoji odobrenje ulaska na mađarsko državno područje po nekoj drugoj osnovi.
38
Međutim, na državljane trećih zemalja ili osobe bez državljanstva navedene u članku 271. stavku 1. Zakona iz 2020. ne primjenjuje se takav prethodni postupak. Tako se podnošenje izjave o namjeri mađarskom veleposlanstvu ne zahtijeva od državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva ako je ona korisnik supsidijarne zaštite i boravi u Mađarskoj, ako je član obitelji izbjeglice ili korisnika supsidijarne zaštite i nalazila se u Mađarskoj na dan podnošenja svojeg zahtjeva za međunarodnu zaštitu ili ako je protiv nje izrečena prisilna mjera ili mjera ili osuda kojom se ograničava njezina osobna sloboda, osim ako je nezakonito prešla mađarske granice.
39
Osim toga, Mađarska tvrdi da su, na temelju vladine uredbe koja je donesena i stupila na snagu 24. veljače 2022., državljani trećih zemalja ili osobe bez državljanstva koje zakonito borave u Ukrajini sada također oslobođeni provođenja takvog prethodnog postupka.
40
U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se na pitanje je li država članica povrijedila svoje obveze mora odgovoriti s obzirom na situaciju koja je u državi članici postojala na kraju razdoblja predviđenog u obrazloženom mišljenju. Dakle, postojanje ili nepostojanje navodne povrede obveze treba ocjenjivati u kontekstu stanja nacionalnog zakonodavstva koje je u tom trenutku bilo na snazi (presuda od 17. prosinca 2020., Komisija/Mađarska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite), C‑808/18, EU:C:2020:1029, t. 68. i navedena sudska praksa).
41
Iz toga slijedi da, u okviru ispitivanja usklađenosti Zakona iz 2020. s odredbama prava Unije koje ističe Komisija, Sud ne može uzeti u obzir izmjenu o kojoj je riječ u točki 39. ove presude jer je do te izmjene došlo nakon isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju.
42
S obzirom na to pojašnjenje, važno je naglasiti da se, u skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive 2013/32, ona primjenjuje na sve zahtjeve za međunarodnu zaštitu podnesene na državnom području država članica, uključujući na granici, teritorijalnim vodama ili tranzitnim zonama država članica. Nasuprot tomu, iz stavka 2. tog članka proizlazi da se navedena direktiva ne primjenjuje na zahtjeve za diplomatski ili teritorijalni azil podnesene pri predstavništvima država članica.
43
Osim toga, iz članka 6. Direktive 2013/32 proizlazi da svaki državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva ima pravo podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu, uključujući na granicama države članice, na način da izjavi da želi podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu jednom od tijela koja su navedena u tom članku, pri čemu davanje te izjave ne može biti uvjetovano nikakvom administrativnom formalnošću. To mu se pravo mora priznati čak i ako nezakonito boravi na tom području i bez obzira na izglede za uspjeh takvog zahtjeva (vidjeti u tom smislu presude od 17. prosinca 2020., Komisija/Mađarska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite), C‑808/18, EU:C:2020:1029, t. 97. i 98. i od 16. studenoga 2021., Komisija/Mađarska (Inkriminacija pomaganja tražiteljima azila), C‑821/19, EU:C:2021:930, t. 136.).
44
Pravo na podnošenje takvog zahtjeva za međunarodnu zaštitu uvjetuje djelotvorno poštovanje prava da taj zahtjev bude evidentiran i da može biti podnesen i razmotren u rokovima utvrđenima Direktivom 2013/32, a u konačnici i djelotvornost zahtijevanja prava na azil u državi članici, kako je zajamčeno člankom 18. Povelje i precizirano u članku 6. te direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 17. prosinca 2020., Komisija/Mađarska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite), C‑808/18, EU:C:2020:1029, t. 102. i od 16. studenoga 2021., Komisija/Mađarska (Inkriminacija pomaganja tražiteljima azila), C‑821/19, EU:C:2021:930, t. 132.).
45
Osim toga, državljanin treće zemlje odnosno osoba bez državljanstva od trenutka podnošenja takvog zahtjeva stječe status tražitelja međunarodne zaštite u smislu Direktive 2013/32 te mu, u načelu, mora biti odobreno ostati na području te države članice, u skladu s člankom 9. te direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 16. studenoga 2021., Komisija/Mađarska (Inkriminacija pomaganja tražiteljima azila), C‑821/19, EU:C:2021:930, t. 137. i navedena sudska praksa).
46
Nadalje, iz sudske prakse Suda također proizlazi da se Direktivom 2013/32 nastoji zajamčiti učinkovit, jednostavan i brz pristup postupku međunarodne zaštite, što uključuje fazu podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (presuda od 16. studenoga 2021., Komisija/Mađarska (Inkriminacija pomaganja tražiteljima azila), C‑821/19, EU:C:2021:930, t. 80. i navedena sudska praksa).
47
U tom smislu, članak 6. te direktive obvezuje države članice da osiguraju da osobe o kojima je riječ imaju mogućnost djelotvorno iskoristiti pravo na podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, uključujući i na njezinim granicama, čim o tome daju izjavu. Država članica ne smije – jer će inače dovesti u pitanje korisni učinak članka 6. te direktive – neopravdano odlagati trenutak od kojeg je osobi o kojoj je riječ omogućeno da podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu (presuda od 17. prosinca 2020., Komisija/Mađarska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite), C‑808/18, EU:C:2020:1029, t. 103. i 106.).
48
U ovom slučaju valja istaknuti da se članci 268. do 270. Zakona iz 2020. primjenjuju na državljane trećih zemalja i osobe bez državljanstva koje se nalaze na državnom području Mađarske ili na njezinim granicama i koji namjeravaju tražiti međunarodnu zaštitu u toj državi članici. Iz toga slijedi da su, suprotno onomu što tvrdi Mađarska, te osobe u potpunosti obuhvaćene područjem primjene navedene direktive, kako je definirano u članku 3. stavku 1. iste direktive.
49
Okolnost da su se navedene osobe na temelju mađarskog prava dužne vratiti s državnog područja Mađarske ili s granice te države članice kako bi prethodno osobno podnijele izjavu namjere veleposlanstvu te države članice, koje se nalazi u Srbiji ili Ukrajini, ne može izmijeniti takav zaključak. Konkretnije, suprotno onomu što tvrdi Mađarska, iz takve obveze ne može proizlaziti da treba smatrati da su te osobe samo podnijele zahtjev za diplomatski ili teritorijalni azil pri veleposlanstvima država članica u smislu članka 3. stavka 2. Direktive 2013/32.
50
Osim toga, kao što je to navedeno u točki 37. ove presude, na temelju članaka 268. do 270. Zakona iz 2020., nadležna mađarska tijela u načelu mogu smatrati da je zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen, u smislu članka 6. Direktive 2013/32, samo pod uvjetom da je osoba o kojoj je riječ prethodno podnijela izjavu o namjeri mađarskom veleposlanstvu u trećoj zemlji i ako joj je izdan putni dokument koji joj omogućuje ulazak u Mađarsku.
51
Međutim, takav uvjet nije predviđen u članku 6. Direktive 2013/32 te je protivan cilju koji se nastoji postići tom direktivom i na koji se podsjeća u točki 46. ove presude, a koji se sastoji od osiguravanja učinkovitog, jednostavnog i brzog pristupa postupku priznavanja međunarodne zaštite.
52
Usto, propis koji Komisija osporava dovodi do toga da su, uz iznimku osoba navedenih u članku 271. stavku 1. Zakona iz 2020., državljani trećih zemalja ili osobe bez državljanstva koje borave na državnom području Mađarske ili se nalaze na granicama te države članice, u odnosu na koje nije proveden prethodni postupak propisan tim zakonom, lišene stvarnog izvršavanja svojeg prava na traženje azila od navedene države članice, kako je zajamčeno člankom 18. Povelje.
53
Konkretno, kao što je to Mađarska priznala na raspravi pred Sudom, iz a contrario tumačenja članka 271. stavka 1. točke (c) Zakona iz 2020. proizlazi da državljani trećih zemalja ili osobe bez državljanstva koje su nezakonito prešle mađarsku granicu i kojima je oduzeta sloboda ni na koji način ne mogu tražiti azil u Mađarskoj. Naime, s jedne strane, oni na temelju tog članka 271. nisu oslobođeni obveze da osobno podnesu izjavu o namjeri mađarskom veleposlanstvu u Beogradu ili Kijevu i, s druge strane, u praksi im je nemoguće osobno podnijeti takvu izjavu namjere sve dok im je oduzeta sloboda.
54
Međutim, Mađarska tvrdi, kao prvo, da je postupak uspostavljen člancima 268. do 270. Zakona iz 2020. opravdan razlozima javnog zdravlja i, konkretnije, borbom protiv širenja pandemije bolesti COVID-19.
55
U tom pogledu valja istaknuti to da se pri utvrđivanju i provedbi svih politika i aktivnosti Unije osigurava visok stupanj zaštite zdravlja ljudi, kao što to proizlazi iz članka 35. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, kao i članka 9., članka 114. stavka 3. i članka 168. stavka 1. UFEU‑a (presuda od 24. veljače 2022., Agenzia delle dogane e dei monopoli et Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, t. 49. i navedena sudska praksa).
56
Doista, kao što je to navedeno u točki 47. ove presude, člankom 6. Direktive 2013/32 samo se zabranjuje državama članicama da neopravdano odgađaju trenutak u kojem se zahtjev za međunarodnu zaštitu može podnijeti na njihovu državnom području ili na njihovim granicama.
57
Iz toga slijedi da se tom članku 6. ne protivi to da države članice iznimno uvjetuju podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu posebnim pravilima namijenjenima ograničavanju širenja zarazne bolesti na svojem državnom području, pod uvjetom da su ta pravila prikladna za jamčenje takvog cilja i da u odnosu na njega nisu neproporcionalna.
58
Međutim, to nije slučaj s postupkom utvrđenim u člancima 268. do 270. Zakona iz 2020.
59
Naime, prisiljavanje državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva koje borave u Mađarskoj ili koje se nalaze na granicama te države članice da putuju u veleposlanstvo navedene države članice u Beogradu ili u Kijevu, da bi se potom mogli vratiti u Mađarsku kako bi ondje podnijeli zahtjev za međunarodnu zaštitu predstavlja očito neproporcionalnu povredu prava tih osoba da podnesu zahtjev za međunarodnu zaštitu po dolasku na mađarsku granicu, kako je utvrđeno člankom 6. Direktive 2013/32, kao i njihova prava da, u načelu, ostanu na državnom području te države članice tijekom razmatranja njihova zahtjeva, u skladu s člankom 9. stavkom 1. te direktive.
60
Osim toga, tim se ograničenjem ne može postići cilj borbe protiv širenja pandemije bolesti COVID-19 jer se njime obvezuje državljane trećih zemalja ili osobe bez državljanstva da putuju, čime ih se potencijalno izlaže toj bolesti koju bi nakon toga mogli proširiti u Mađarsku.
61
Usto, ta država članica nije dokazala, pa čak ni tvrdila pred Sudom, da se nijedna druga mjera namijenjena borbi protiv širenja pandemije bolesti COVID-19 na mađarskom državnom području nije mogla donijeti u pogledu državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva koje žele podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu u Mađarskoj.
62
Međutim, valja istaknuti, među ostalim, da na temelju članka 13. Direktive 2013/33 države članice mogu zbog javnog zdravlja za podnositelje zahtjeva zahtijevati medicinski pregled. Usto, nijednoj odredbi te direktive ili Direktive 2013/32 ne protivi se to da se tim podnositeljima zahtjeva nalože postupci distanciranja ili izolacije čiji je cilj spriječiti širenje zarazne bolesti, pod uvjetom da se tim postupcima nastoji ostvariti takav cilj na relevantan, proporcionalan i nediskriminirajući način i ako su zajamčena prava koja su podnositeljima zahtjeva priznata člankom 17. stavkom 2. i člankom 19. Direktive 2013/33.
63
Valja još dodati da se, u skladu s člankom 6. stavkom 4. Direktive 2013/32, zahtjev za međunarodnu zaštitu može podnijeti putem obrasca i da se, na temelju članka 14. stavka 2. točke (b) te direktive, zdravstvenim problemima podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu može opravdati izostanak osobnog razgovora o meritumu zahtjeva. U svakom slučaju, takav razgovor trebao bi se moći provesti na daljinu, kao što to predlaže Komisija u svojim Smjernicama o provedbi postupaka azila u okviru borbe protiv pandemije bolesti COVID-19 (202/C 126/02) (SL 2020., C 126, str. 12.).
64
Iz toga slijedi da se, suprotno onomu što tvrdi Mađarska, pravom Unije državama članicama dopušta da donesu mjere kojima se na odgovarajući način usklađuje, s jedne strane, djelotvornost prava svakog državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva da podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu na njihovu državnom području ili na njihovim granicama i, s druge strane, suzbijanje zaraznih bolesti.
65
Kao drugo, u dijelu u kojem Mađarska također navodi razloge javnog reda i javne sigurnosti kako bi opravdala donošenje Zakona iz 2020., važno je istaknuti da, u skladu s člankom 72. UFEU‑a, odredbe sadržane u glavi V. trećeg dijela tog ugovora ne utječu na izvršavanje odgovornosti država članica u pogledu očuvanja javnog reda i zaštite unutarnje sigurnosti.
66
Iako je na državama članicama da donesu mjere potrebne za osiguravanje javnog reda na svojem državnom području, kao i unutarnje i vanjske sigurnosti, iz toga ipak ne proizlazi da se na takve mjere uopće ne primjenjuje pravo Unije. Naime, kao što je to Sud utvrdio, UFEU predviđa izričita izuzeća koja se primjenjuju u slučaju situacija koje mogu dovesti u pitanje javni red ili javnu sigurnost samo u točno određenim iznimnim slučajevima. Iz toga se ne može zaključiti da u UFEU‑u postoji opća iznimka koja iz područja primjene prava Unije isključuje sve mjere poduzete radi zaštite javnog reda ili javne sigurnosti (presuda od 30. lipnja 2022., Valstybės sienos apsaugos tarnyba i dr., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, t. 70. i navedena sudska praksa).
67
Usto, odstupanje predviđeno člankom 72. UFEU‑a mora se usko tumačiti. Iz toga slijedi da se taj članak 72. ne može tumačiti na način da državama članicama daje ovlast odstupanja od odredbi prava Unije samim pozivanjem na odgovornosti koje imaju u pogledu očuvanja javnog reda i zaštite unutarnje sigurnosti (presuda od 30. lipnja 2022., Valstybės sienos apsaugos tarnyba i dr., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, t. 71. i navedena sudska praksa).
68
Država članica koja se poziva na prava iz članka 72. UFEU‑a dužna je stoga dokazati potrebu primjene odstupanja predviđenog tim člankom u svrhu izvršavanja svojih odgovornosti u području održavanja javnog reda i zaštite unutarnje sigurnosti (presuda od 17. prosinca 2020., Komisija/Mađarska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite), C‑808/18, EU:C:2020:1029, t. 216. i navedena sudska praksa).
69
Međutim, u okviru ovog postupka Mađarska samo općenito navodi opasnost od remećenja javnog reda i opasnost za unutarnju sigurnost kako bi opravdala usklađenost Zakona iz 2020. s pravom Unije, a da nije dokazala da je bilo nužno da odstupi konkretno od zahtjeva iz članka 6. Direktive 2013/32, imajući u vidu stanje koje je vladalo na njezinu državnom području nakon isteka roka utvrđenog u obrazloženom mišljenju.
70
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da je Mađarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. Direktive 2013/32 time što je za određene državljane trećih zemalja ili osobe bez državljanstva koje se nalaze na državnom području Mađarske ili na granicama te države članice, podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu uvjetovala zahtjevom da podnesu izjavu o namjeri u diplomatskom predstavništvu Mađarske u trećoj zemlji i izdavanjem putne isprave koja im omogućuje da uđu na mađarsko državno područje.
Troškovi
71
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, svakoj stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova, ako je postavljen takav zahtjev. Budući da je Komisija podnijela zahtjev da Mađarska snosi troškove i da ista nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova
Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Mađarska je povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite time što je za određene državljane trećih zemalja ili osobe bez državljanstva koje se nalaze na državnom području Mađarske ili na granicama te države članice, podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu uvjetovala zahtjevom da podnesu izjavu o namjeri u diplomatskom predstavništvu Mađarske u trećoj zemlji i izdavanjem putne isprave koja im omogućuje da uđu na mađarsko državno područje.
2.
Mađarska će uz vlastite troškove snositi i troškove Europske komisije.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: mađarski