62021CC0693
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
GIOVANNIJA PITRUZZELLE,
predstavljeni 13. julija 2023 (
1
)
Združeni zadevi C‑693/21 P in C‑698/21 P
EDP España, SA
proti
Naturgy Energy Group, SA, prej Gas Natural SDG, SA,
Evropski komisiji (C‑693/21 P)
in
Naturgy Energy Group, SA, prej Gas Natural SDG, SA
proti
Evropski komisiji (C‑698/21 P)
„Pritožba – Državne pomoči – Okoljska spodbuda Španije za termoelektrarne na premog – Sklep o začetku formalnega postopka preiskave – Obveznost obrazložitve – Ničnostna tožba“
1.
Družbi EDP España (zadeva C‑693/21 P) in Naturgy Energy Group (zadeva C‑698/21 P) (v nadaljevanju: pritožnici) z združenima pritožbama predlagata razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 8. septembra 2021, Naturgy Energy Group/Komisija (
2
) (v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je to zavrnilo predlog za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2017) 7733 final z dne 27. novembra 2017 v zvezi z državno pomočjo SA.47912 (2017/NN) – Okoljska spodbuda Španije za termoelektrarne na premog (v nadaljevanju: sporni sklep).
I. Pravni okvir
2.
Člen 4(4) Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (
3
) določa:
„Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa z notranjim trgom, potem se odloči za začetek postopka na podlagi člena 108(2) PDEU (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku formalnega postopka preiskave).“
3.
Člen 6(1) te uredbe določa:
„Sklep o začetku formalnega postopka preiskave vsebuje povzetek relevantnih dejanskih in pravnih vprašanj, vključuje predhodno oceno Komisije o značaju pomoči predlaganega ukrepa in izpostavi dvome o njegovi združljivosti z notranjim trgom. Od zadevne države članice in drugih zainteresiranih strank zahteva, da pošljejo pripombe v predpisanem roku, ki navadno ni daljši od enega meseca. V ustrezno upravičenih primerih lahko Komisija predpisano obdobje podaljša.“
4.
Člen 9(1) in (2) te uredbe določa:
„Brez poseganja v člen 10 se formalni postopek preiskave zaključi s sklepom, kot je določeno v odstavkih 2 do 5 tega člena.
Če Komisija ugotovi, kjer je primerno po spremembi zadevne države članice, da prijavljeni ukrep ni pomoč, to ugotovitev navede v sklepu.“
II. Dejansko stanje
5.
Med letoma 1998 in 2007 so bile vse elektrarne v Španiji ne glede na tehnologijo, ki so jo uporabljale za proizvodnjo električne energije, upravičene do nadomestila, imenovanega „plačilo za zajamčeno moč“, ki je bilo namenjeno spodbujanju vzpostavitve in ohranjanja proizvodne zmogljivosti v elektroenergetskem sistemu ter zagotavljanju zanesljivosti oskrbe z energijo. Do te spodbude pa niso bile upravičene naprave za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov, za katere je bilo predvideno ustrezno nadomestilo v obliki premije.
6.
Španski zakonodajalec je leta 2007 ministra za industrijo, turizem in trgovino pooblastil, naj plačilo za zajamčeno moč nadomesti z novim nadomestilom, imenovanim „nadomestilo na zmogljivost“.
7.
Ta odločitev je bila formalno sprejeta s kraljevo uredbo št. 871/2007, (
4
) s katero so bile usklajene cene električne energije, ki so veljale od 1. julija 2007 dalje. Navedena uredba, ki je bila sprejeta 29. junija 2007, (
5
) je določala, da bo nadomestilo na zmogljivost začelo veljati 1. oktobra 2007.
8.
Ureditev cen električne energije je bila določena z odlokom ITC/2794/2007, (
6
) ki je bil sprejet 27. septembra 2007 (
7
) in je začel veljati 1. oktobra 2007 (v nadaljevanju: ITC/2794/2007).
9.
Navedeni odlok določa različne ukrepe, ki jih je treba izvesti v zvezi s plačilom nadomestila za zmogljivost, vključno s spodbudama za zagotavljanje razpoložljivosti naprav in za spodbujanje naložb v proizvodne zmogljivosti.
10.
Do spodbude za zagotavljanje razpoložljivosti so upravičene naprave za proizvodnjo električne energije, ki so vključene v običajni elektroenergetski sistem na ozemlju celinske Španije in katerih minimalna nameščena moč znaša 50 megavatov (v nadaljevanju: MW). To velja za naprave, ki so začele obratovati po 1. januarju 1998 in ki obratujejo manj kot deset let. Cilj te spodbude je pospešiti izgradnjo in začetek obratovanja novih naprav z zagotavljanjem plačil, ki so namenjena povračilu stroškov naložb. Znesek plačila je določen na 20.000 EUR na MW in leto.
11.
V prilogi III k ITC/2794/2007 so opredeljene spodbude za naložbe: točka 10 določa, da je minister za industrijo, turizem in trgovino pristojen za odobritev takih ukrepov za naložbe v proizvodne enote, ki so vključene v običajni elektroenergetski sistem na ozemlju celinske Španije in katerih nameščena moč znaša najmanj 50 MW. Te spodbude se lahko dodelijo za znatne naložbe, ki so potrebne zaradi širitve ali bistvene spremembe obstoječih naprav, ali za naložbe novih naprav v prednostne tehnologije, ki so v skladu s cilji politike na področju energetike in zanesljive oskrbe z energijo.
12.
Ukrep iz navedenega predpisa se je uporabljal, da bi se v termoelektrarnah na premog spodbudile „okoljske“ naložbe v naprave za razžveplanje. Pogoji za upravičenost do te spodbude so določeni v Orden ITC/3860/2007 (
8
) (v nadaljevanju: sporni ukrep) z dne 28. decembra 2007, (
9
) s katerim so bile uvedene spremembe cen električne energije, ki so veljale od 1. januarja 2008 dalje.
13.
Do navedene spodbude so upravičene le termoelektrarne na premog, ki so vključene v nacionalni program za zmanjševanje emisij iz obstoječih velikih kurilnih naprav (v nadaljevanju: NPZE-VKN), kot je bil 7. decembra 2007 potrjen s sklepom španskega sveta ministrov, in ki so obenem vključene tudi v tako imenovani emisijski „balon“, ki je opredeljen v NPZE-VKN in določa dovoljene količine emisij na podjetje.
14.
Poleg tega so morale biti naložbe izvedene pred datumom začetka veljavnosti ITC/2794/2007, to je pred 1. oktobrom 2007, ali pa so morale biti vloge za odobritev vložene vsaj tri mesece pred navedenim datumom.
15.
Leta 2011 je bila spodbuda, zagotovljena s spornim ukrepom, razširjena tudi na termoelektrarne na premog, ki niso izvedle le naložb v naprave za razžveplanje, ampak so pred 1. januarjem 2008 izvedle tudi druge „okoljske“ naložbe za zmanjšanje emisij žveplovih oksidov.
16.
Evropska komisija je 29. aprila 2015 v tem sektorju začela izvajati preiskave, ki so potekale v enajstih državah članicah, tudi v Španiji. Komisija je 4. aprila 2017, to je po koncu teh preiskav, španske organe obvestila, da bo opravila preiskavo zadevnega ukrepa, in 27. novembra 2017 odločila, da bo v zvezi s tem ukrepom v skladu s členom 108(2) PDEU začela formalni postopek preiskave.
17.
Komisija v tem sklepu navaja, da sporni ukrep v skladu z njeno predhodno ugotovitvijo pomeni državno pomoč in da dvomi v združljivost tega ukrepa z notranjim trgom. Natančneje, Komisija meni, da sporni ukrep pomeni pomoč za naložbe, ki so bile izvedene zaradi uskladitve termoelektrarn na premog z Direktivo 2001/80/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2001 o omejevanju emisij nekaterih onesnaževal v zrak iz velikih kurilnih naprav (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 6, str. 299).
III. Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
18.
Španska družba Naturgy Energy Group, prej Gas Natural SDG, ki deluje v sektorju energetike in se ukvarja s proizvodnjo električne energije iz premoga, je 28. maja 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo. Tožba se je nanašala na razglasitev ničnosti sklepa, ki ga je navedena družba izpodbijala.
19.
V postopku na prvi stopnji sta družbi EDP España in Viesgo Producción intervenirali v podporo tožeči stranki.
20.
Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo zavrnilo predlog za razglasitev ničnosti, ker je menilo, da prvi tožbeni razlog, ki se je nanašal na obveznost obrazložitve selektivnosti zadevnega ukrepa, ni utemeljen.
21.
Splošno sodišče je v točki 60 izpodbijane sodbe opozorilo, da se lahko formalni postopek preiskave v skladu z Uredbo (EU) 2015/1589 začne s predstavitvijo povzetka relevantnih dejanskih in pravnih vprašanj v zvezi z državnim ukrepom, obenem pa vsebuje predhodno oceno zadevnega ukrepa, da bi se ugotovilo, ali je mogoče ta ukrep šteti za pomoč, in razloge, na katerih temeljijo dvomi glede združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom.
22.
Splošno sodišče je v točki 61 izpodbijane sodbe dodalo, da mora Komisija tak postopek začeti, če s predhodno preučitvijo ne more odpraviti vseh težav, ki se pojavijo ob vprašanju, ali je preiskovani ukrep pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
23.
Splošno sodišče je v točki 62 izpodbijane sodbe opozorilo, da je sklep o začetku postopka preiskave namenjen temu, da se zainteresiranim strankam omogoči dejavno sodelovanje v tem postopku. Pojasnilo je tudi, da sklep vsebuje predhodne ocene in da Komisiji v tej začetni fazi ni treba pojasniti vseh morebitnih nerešenih vprašanj.
24.
Splošno sodišče je v točki 63 izpodbijane sodbe navedlo, da je treba opozoriti, da je opredelitev državnega ukrepa kot državne pomoči v takem sklepu le začasna. To je potrjeno v členu 9(2) Uredbe (EU) 2015/1589, ki določa, da lahko Komisija po koncu formalnega postopka preiskave ugotovi, da zadevni ukrep dejansko ni pomoč. Zato je opredelitev državnega ukrepa kot državne pomoči mogoče spremeniti, kar pomeni, da taka opredelitev ni nujno trajna.
25.
Splošno sodišče je v točkah 64 in 65 izpodbijane sodbe zavrnilo trditve, ki jih je tožeča stranka navedla v zvezi z dvema predhodnima zadevama. (
10
) Splošno sodišče je menilo, da so te trditve brezpredmetne, saj se je prva zadeva nanašala na sklep o zaključku formalnega postopka preiskave, v drugi zadevi pa ni šlo za vprašanje nadzora nad izpolnjevanjem obveznosti obrazložitve.
26.
Splošno sodišče je v točki 73 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je tožeča stranka na podlagi narave, besedila, vsebine, konteksta in upoštevnih pravnih pravil, ki so se nanašala na sporni sklep, lahko razumela razloge, zaradi katerih je Komisija podala predhodno stališče, v katerem je navedla, da se zdi, da je zadevni ukrep selektiven.
27.
Splošno sodišče je v točki 74 izpodbijane sodbe obravnavalo trditev, ki jo je tožeča stranka navedla v zvezi s tem, da naj Komisija ne bi preučila, ali se s spornim ukrepom daje prednost posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga pred drugimi, ki so glede na cilj, ki se uresničuje s tem ukrepom, v primerljivem položaju. Vendar je Splošno sodišče to trditev zavrnilo in pojasnilo, da bi bila lahko taka primerjava v fazi predhodne preučitve, ki poteka v okviru formalnega postopka preiskave, preuranjena, pri čemer je poudarilo, da bi lahko kakršno koli razlogovanje glede primerljivosti vplivalo na ugotovitve preiskave.
28.
Splošno sodišče je v točki 75 izpodbijane sodbe navedlo, da stališče glede selektivnosti ukrepa tožeči stranki ni onemogočilo, da bi predložila izčrpne pripombe v zvezi s primerljivostjo položajev, na katere se je sklicevala v okviru drugega tožbenega razloga.
29.
Splošno sodišče je v točki 76 izpodbijane sodbe ugotovilo, da ni nobenega elementa, zaradi katerega ne bi moglo opraviti nadzora nad zakonitostjo spornega sklepa.
30.
Zato je Splošno sodišče v točki 81 izpodbijane sodbe prvi tožbeni razlog zavrnilo kot neutemeljen.
31.
Splošno sodišče je nato kot neutemeljen zavrnilo tudi drugi tožbeni razlog, ki se je nanašal na kršitev člena 107(1) PDEU v zvezi s selektivnostjo spornega ukrepa.
32.
Uvodoma je treba opozoriti, da je bilo v točkah 98 in 99 izpodbijane sodbe pojasnjeno, da je nadzor, ki ga sodišče Unije opravi v primeru, da je vložena tožba zoper sklep Komisije o začetku formalnega postopka preiskave, s katerim se zadevni ukrep opredeli kot državno pomoč, omejen na presojo vprašanja, ali je Komisija storila očitne napake pri presoji s tem, da je ugotovila, da med prvo preučitvijo zadevnega ukrepa ni mogla razrešiti vseh težav v zvezi s tem.
33.
Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi, zlasti v točkah od 102 do 116, podrobno preučilo in na koncu zavrnilo trditev tožeče stranke, da je bil sporni ukrep namenjen zgolj izenačitvi zadevnih naložb, izvedenih po letu 1998, ne da bi se pri tem upoštevala posebna tehnologija, ki je bila uporabljena, ali vrsta zadevnih naprav.
34.
Splošno sodišče je v točkah od 117 do 125 izpodbijane sodbe analiziralo in zavrnilo tudi trditev tožeče stranke, da termoelektrarne na premog niso podobne elektrarnam, ki za proizvodnjo energije uporabljajo drugo tehnologijo.
35.
V točki 126 izpodbijane sodbe je tako navedlo, da tožeči stranki ni uspelo dokazati, da je Komisija v okviru analize primerljivosti storila očitno napako pri presoji.
36.
Splošno sodišče je v točkah od 128 do 130 izpodbijane sodbe zavrnilo trditve družb Naturgy Energy Group in EDP España, ki so temeljile na sodbi Comunidad Autónoma de Galicia in Retegal/Komisija, (
11
) saj se je ta zadeva nanašala na odločitve, ki jih je Komisija sprejela po koncu formalnega postopka preiskave.
37.
Splošno sodišče je v točkah od 131 do 133 izpodbijane sodbe zavrnilo tudi trditve, ki jih je tožeča stranka navedla v zvezi s potrebnostjo spornega ukrepa za zagotavljanje zanesljivosti oskrbe, pri čemer je ugotovilo, da se te trditve nanašajo na oceno združljivosti pomoči, ne pa na njeno opredelitev, in da v skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da člen 107(1) PDEU ne razlikuje med vzroki in cilji državnih intervencij, ampak jih opredeljuje glede na njihove učinke.
38.
Splošno sodišče je zato v točki 134 izpodbijane sodbe drugi tožbeni razlog zavrnilo kot neutemeljen in s tem zavrnilo tudi tožbo v celoti.
39.
Nazadnje, Splošno sodišče je tožeči naložilo, da poleg svojih stroškov nosi stroške, ki jih je priglasila Evropska komisija, družbama Viesgo Producción in EDP España pa je naložilo, da nosita svoje stroške.
IV. Predlogi strank
40.
Družbi Naturgy Energy Group (tožeča stranka v postopku na prvi stopnji) in EDP España sta vložili pritožbo, s katero Sodišču predlagata, naj izpodbijano sodbo razveljavi, sporni sklep razglasi za ničen in Komisiji naloži plačilo stroškov postopka.
41.
Komisija Sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in pritožnicama naloži plačilo stroškov.
42.
Družba Generaciones Eléctricas Andalucía, prej Viesgo Producción, ki je intervenirala v postopku na prvi stopnji, Sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi.
43.
Predsednik Sodišča je družbi Endesa Generación, ki Sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi in Komisiji naloži plačilo stroškov tega postopka, s sklepom z dne 31. maja 2022 dovolil intervencijo v podporo predlogom pritožnic.
V. Analiza pritožbe
A.
Uvodne ugotovitve
44.
Pritožbena razloga sta sicer navedena ločeno, vendar je očitno, da sta v več pogledih povezana: s prvim pritožbenim razlogom se namreč zatrjuje, da je Splošno sodišče glede pojma selektivnosti napačno razlagalo in uporabilo obveznost obrazložitve, z drugim pritožbenim razlogom pa se zatrjuje, da je Splošno sodišče v zvezi s pojmom selektivnosti napačno razlagalo in uporabilo člen 107(1) PDEU.
45.
Člena 107 in 108 PDEU na ravni primarne zakonodaje določata pravila na področju državnih pomoči, pri čemer prvonavedeni člen določa splošna merila, na podlagi katerih je mogoče pomoč šteti za združljivo oziroma nezdružljivo z notranjim trgom, zadnjenavedeni člen pa določa postopek, ki ga mora Komisija izvesti pri ocenjevanju združljivosti oziroma nezdružljivosti pomoči z notranjim trgom. Uredba (EU) 2015/1589 vsebuje podrobna pravila za uporabo člena 108 PDEU in zlasti v členih od 4 do 9 določa postopek, ki ga je treba izvesti za oceno pomoči: predhodna preučitev (člen 4), sklep o začetku formalnega postopka preiskave (člen 6), sklep o zaključku formalnega postopka preiskave (člen 9).
46.
Pritožnici in intervenientki izpodbijano sodbo v bistvu grajajo v delu, v katerem je bilo ugotovljeno, da sklep Komisije ne vsebuje napak, čeprav naj sklep ne bi vseboval zadostne obrazložitve. Natančneje, v sklepu o začetku formalnega postopka preiskave naj ne bi bil ustrezno obrazložen vidik selektivnosti sprejetega ukrepa, saj naj ne bi bila opravljena analiza primerljivosti med položaji upravičencev do zadevne spodbude in položaji drugih podjetij. Podredno se z drugim pritožbenim razlogom graja izpodbijano sodbo v delu, v katerem se je štelo, da je bil sporni ukrep pravilno (ker ne vsebuje očitne napake pri presoji) opredeljen kot pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom.
47.
Pravno vprašanje, ki je v središču obravnavane zadeve, je mogoče povzeti tako, da se nanaša na vsebinsko bolj ali manj široko obveznost obrazložitve, ki jo mora Komisija izpolniti v okviru sklepa o začetku formalnega postopka preiskave, podredno in posledično pa tudi na vprašanje, ali je bil sporni ukrep pravilno opredeljen kot pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom. Pri presoji, ali je bilo v izpodbijani sodbi napačno uporabljeno pravo, kot zatrjujejo pritožnici in intervenientki, bodo analizirani naslednji vidiki: (a) uporaba splošnih načel, ki veljajo za obrazložitev sklepa o začetku formalnega postopka preiskave; (b) razlike med namenom in vsebino sklepa o začetku formalnega postopka preiskave ter namenom in vsebino sklepa o zaključku tega postopka, zlasti z vidika zahtev po začasni naravi in povzetku, ki sta značilni za sklep o začetku postopka; (c) potreba po analizi primerljivosti položajev upravičencev do zadevne spodbude in drugih podjetij, ki jo je treba opraviti v takem sklepu o začetku postopka; (d) porazdelitev dokaznega bremena med Komisijo in strankama, ki izpodbijata sporni sklep.
48.
V bistvu bo treba presoditi, ali je Splošno sodišče v okviru nadzora nad vsebino sklepa Komisije o začetku formalnega postopka preiskave pravilno uporabilo splošna načela, ki veljajo v zvezi z obrazložitvijo odločb institucij Unije, zlasti pa nekatera načela, ki so se izoblikovala na področju državnih pomoči; ali je Splošno sodišče upoštevna načela pri tem pravilno uporabilo za sklep, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, v katerem Komisija v okviru (sicer začasne) ocene selektivnosti ukrepa ni opravila analize primerljivosti položajev upravičencev do zadevne spodbude in drugih podjetij; ali je to zainteresiranim strankam v praksi omogočalo, da pravico do obrambe uveljavljajo v skladu s pravili o porazdelitvi dokaznega bremena, ki veljajo v obravnavani zadevi.
B.
Prvi pritožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve
1. Trditve strank
49.
Pritožnici s prvim pritožbenim razlogom zatrjujeta, da je Splošno sodišče glede merila selektivnosti napačno razložilo uporabo obveznosti obrazložitve.
50.
Intervenientki trdita, da je prvi pritožbeni razlog utemeljen, pri čemer navajata trditve, ki so podobne trditvam pritožnic.
51.
Pritožnici trdita, da točka 28 obrazložitve spornega sklepa ne vsebuje zadostne obrazložitve in posledično ne izpolnjuje zahteve po obstoju selektivnosti spornega ukrepa, zlasti zato, ker bi lahko sklep o začetku formalnega postopka preiskave imel pomembne pravne posledice, kot je začasna prekinitev izplačil ali vračilo pomoči, izplačanih iz tega naslova.
52.
Družba Generaciones Eléctricas Andalucía dodaja, da naj ta sklep ne bi povzročil le začasne prekinitve izplačil domnevnih pomoči, ampak naj bi nacionalnim sodiščem podelil tudi pristojnost, da sprejmejo vse potrebne ukrepe za ugotovitev odgovornosti vseh, ki kršijo obveznost začasne prekinitve izvajanja ukrepa (sodba z dne 21. novembra 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755).
53.
Tako pritožnici kot intervenientki poleg tega menijo, da bi moral sporni sklep, čeprav gre zgolj za sklep o začetku formalnega postopka preiskave, vsebovati analizo primerljivosti zadevnih družb in pojasnilo, v katerem bi morali biti v skladu s členom 296 PDEU navedeni razlogi, zaradi katerih zakonodaja, ki se uporablja, razlikuje med različnimi tehnologijami in zaradi katerih so termoelektrarne na premog v primerljivem dejanskem in pravnem položaju kot elektrarne, ki uporabljajo druge tehnologije.
54.
Te stranke trdijo, da je Splošno sodišče v točkah 64 in 65 izpodbijane sodbe napačno uporabilo pravo, ker je zavrnilo trditve, ki se nanašajo na sodbi z dne 21. decembra 2016, Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), in z dne 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia in Retegal/Komisija (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
55.
Poleg tega naj bi Splošno sodišče v točki 66 izpodbijane sodbe napačno razlagalo in uporabilo načela iz sodb z dne 10. marca 2016, HeidelbergCement/Komisija (C‑247/14 P, EU:C:2016:149), in z dne 21. julija 2011, Alcoa Trasformazioni/Komisija (C‑194/09 P, EU:C:2011:497).
56.
Zato naj bi bilo treba opraviti poglobljeno in dobro dokumentirano oceno selektivnosti ukrepa, ki temelji na ustaljeni sodni praksi. Ta ocena naj bi morala biti dovolj podrobna, da bi lahko sodišče opravilo celovito presojo, zlasti kar zadeva oceno, ali je položaj upravičencev do tega ukrepa primerljiv s položajem tistih, ki do njega niso upravičeni. Take ocene morajo biti namreč „zadostno obrazložene“, da bi bilo mogoče zagotoviti celovit sodni nadzor (sodba z dne 21. decembra 2016, Komisija/World Duty Free Group SA in drugi, C‑20/15 P in C‑21/15 P, EU:C:2016:981).
57.
Pritožnici menita, da je Splošno sodišče v točki 74 izpodbijane sodbe s tem, da je navedlo, da bi bilo zaradi izvedbe predhodne analize primerljivosti med formalnim postopkom preiskave težko razlikovati med sklepom o začetku in sklepom o zaključku tega postopka, napačno uporabilo pravo.
58.
Družba Generaciones Eléctricas Andalucía poleg tega zatrjuje, da je Splošno sodišče napačno razumelo tudi naravo pooblastila Komisije, da odloči o začetku formalnega postopka preiskave, in trdi, da ne gre za pooblastilo, glede katerega ima Komisija diskrecijsko pravico, ampak za zavezujoče pooblastilo.
59.
Dodaja, da v okviru člena 6 Uredbe 2015/1589, v skladu s katerim mora Komisija predložiti objektivno analizo morebitne državne pomoči, „zgolj navedba“ ni ustrezna. Komisija naj bi morala namreč pred začetkom formalnega postopka preiskave dokazati, da je mogoče posamezen ukrep opredeliti kot državno pomoč.
60.
Zato naj bi se morala Komisija sklicevati na težave, zaradi katerih bi bilo treba opraviti bolj poglobljeno analizo.
61.
Družba EDP España meni, da je Splošno sodišče v točki 73 izpodbijane sodbe priznalo „jedrnatost“ obrazložitve, ki jo je Komisija podala v zvezi s selektivnostjo spornega ukrepa. V točki 66 pa naj bi skušalo to „jedrnatost“ odpraviti z ugotovitvijo, da je bil zadevni ukrep sprejet „v okoliščinah, ki so tožeči stranki glede na naravo njenih dejavnosti dobro znane“, in da je bila tožeča stranka poleg tega, „kot je razvidno iz tožbe“, seznanjena z vsemi predpisi, ki se uporabljajo na tem področju.
62.
Nazadnje, Splošno sodišče naj bi v točkah od 68 do 73 izpodbijane sodbe storilo napako, ker je skušalo ta neobstoj obrazložitve odpraviti tako, da je na podlagi različnih točk spornega sklepa sestavilo obrazložitev.
63.
Zato naj bi Splošno sodišče napačno ugotovilo, da Komisija ni kršila obveznosti obrazložitve.
64.
Komisija meni, da je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen. Ugotavlja namreč, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi pravilno analiziralo obveznost obrazložitve.
65.
Komisija trdi, da Splošno sodišče v točkah 63 in 64 izpodbijane sodbe s tem, da je štelo, da so trditve, ki so jih navedle pritožnici in intervenientki, brezpredmetne, ni napačno uporabilo prava. Odločitev Splošnega sodišča naj bi potrjevala sodba z dne 21. decembra 2016, Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), v kateri Sodišče ni obravnavalo obveznosti obrazložitve, ampak se je osredotočilo na vsebino zadeve. Sodišče naj bi v sodbi z dne 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia in Retegal/Komisija (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), ugotovilo, da je bila obveznost obrazložitve kršena zaradi selektivnosti ukrepa, ki se je uporabljal le za en sektor dejavnosti. V obravnavani zadevi pa naj bi sporni sklep vseboval začasno analizo, obenem pa naj Komisija ne bi menila, da se z zadevnim ukrepom daje prednost določenemu sektorju.
66.
Komisija se v odgovoru na trditev, ki sta jo pritožnici navedli v zvezi z neobstojem analize primerljivosti, sklicuje na člen 6(1) Uredbe (EU) 2015/1589, ki določa, da mora sklep vsebovati povzetek relevantnih dejanskih in pravnih vprašanj in vključevati predhodno oceno. Če torej sklep izpolnjuje merila, navedena v točkah 73 in 76 izpodbijane sodbe, naj zgolj jedrnatost analize ne bi zadoščala za ugotovitev kršitve obveznosti obrazložitve.
67.
Komisija meni, da je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da sta tožeči stranki v postopku na prvi stopnji razumeli razloge, zaradi katerih se je štelo, da je sporni ukrep selektiven, kot je navedeno v točki 75 izpodbijane sodbe.
68.
Komisija trdi, da so pravne posledice, povezane z začetkom formalnega postopka preiskave, v obravnavani zadevi hipotetične in ne nasprotujejo predhodni in jedrnati obrazložitvi v smislu člena 6(1) Uredbe 2015/1589.
69.
Splošno sodišče naj bi opravilo analizo spornega sklepa in se v podporo tej analizi sklicevalo na druge elemente obrazložitve spornega sklepa. Poleg tega naj bi Sodišče tudi priznalo, da v zvezi s sklepi Komisije ni predpisana nobena posebna struktura in da je treba pri presoji, ali je obveznost obrazložitve izpolnjena, preučiti vsebino tega sklepa v celoti (sodba z dne 25. julija 2018, Komisija/Španija in drugi, C‑128/16 P, EU:C:2018:591, točka 93).
2. Presoja
70.
Pritožnici s prvim pritožbenim razlogom trdita, da je Splošno sodišče pri preizkusu obrazložitve spornega sklepa z vidika selektivnosti spornega ukrepa napačno uporabilo pravo.
71.
Splošno sodišče je v zvezi z vprašanjem, ki je predmet prvega pritožbenega razloga, v izpodbijani sodbi v bistvu navedlo, da se je mogoče v sklepu o začetku formalnega postopka preiskave omejiti na povzetek upoštevnih dejanskih in pravnih okoliščin ter vanj vključiti začasne ocene, ki bodo predmet poglobljene preučitve med samim postopkom.
72.
Te navedbe so pravilne in se je z njimi mogoče strinjati. Vendar je Splošno sodišče, najverjetneje na podlagi predpostavke, da se sklep o začetku tega postopka glede na svoj namen in vsebino (tudi z vidika obrazložitve) drastično razlikuje od sklepa o zaključku postopka, iz teh izhodišč nato izpeljalo nekatere posledice, ki so po mojem mnenju napačne in v nasprotju z načeli pravnega razlogovanja.
73.
Splošno sodišče je namreč navedlo, da se nekateri primeri sodne prakse Sodišča v obravnavani zadevi ne uporabljajo, ker naj bi se nanašali na sklep o zaključku postopka (
12
) oziroma na položaje, v katerih naj ne bi bil obravnavan poseben vidik obveznosti obrazložitve; (
13
) da je bila obrazložitev sklepa Komisije kljub svoji jedrnatosti zadostna, ker naj bi stranki, kot naj bi izhajalo iz njihovih poznejših navedb, razumeli razloge, na katerih je ta sklep temeljil, in ker naj bi bil ta sklep sprejet v okoliščinah, ki so bile strankama dobro znane; ter da bi bila analiza primerljivosti različnih podjetij, s katero naj bi se ugotovilo, ali je zadevni ukrep selektiven, in ki naj bi se opravila v okviru sklepa o začetku postopka, preuranjena, saj bi lahko vplivala na ugotovitve, ki jih je treba izpeljati ob koncu tega postopka.
74.
V skladu z ustaljeno sodno prakso mora biti obrazložitev, ki se zahteva s členom 296 PDEU, prilagojena naravi zadevnega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da lahko zadevne osebe razberejo razloge za sprejeti akt in Sodišče opravi nadzor. Obveznost obrazložitve je treba presojati glede na vse okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino akta, lastnosti podanih razlogov in interes za pojasnitev, ki ga lahko imajo naslovniki akta ali druge osebe, ki jih ta akt neposredno in posamično zadeva. V obrazložitvi ni treba podrobno navesti vseh upoštevnih dejanskih in pravnih okoliščin, ker je treba vprašanje, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, presojati ne le glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (sodba z dne 10. marca 2016, HeidelbergCement/Komisija, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, točka 16).
75.
Pri uporabi tega načela v zvezi z akti, ki jih Komisija sprejema na področju državnih pomoči, je treba opozoriti, da sklep o začetku formalnega postopka preiskave ni akt, v okviru katerega bi bila predvidena posebej enostavna ali površna obveznost obrazložitve.
76.
Na podlagi natančne obravnave členov 4, 6 in 7 Uredbe (EU) 2015/1589 je namreč mogoče razumeti, da sprejetje sklepa o začetku postopka tako s časovnega kot tudi z logičnega vidika pomeni, da je bila opravljena predhodna preučitev: Komisija skupaj z zadevno državo članico opravi preiskavo, v okviru katere so že analizirani elementi, na podlagi katerih je mogoče določen ukrep opredeliti kot pomoč in ugotoviti, čeprav zgolj predhodno, da obstajajo dvomi glede združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom. Komisija ta postopek v nasprotnem primeru zaključi z izdajo sklepa o nenasprotovanju.
77.
Sklep o začetku formalnega postopka preiskave torej ni prvo dejanje, po sprejetju katerega se prične analiza vseh elementov, na podlagi katerih je mogoče posamezen ukrep opredeliti kot nezakonito pomoč, ampak naknadno dejanje, s katerim Komisija po tem, ko je že opravila predhodno preučitev, „ugotovi“, čeprav zgolj predhodno, da obstajajo dvomi glede združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom. V postopku, ki se izvede po sprejetju sklepa o začetku formalnega postopka preiskave, pa se vsem zainteresiranim strankam omogoči, da uveljavijo svojo pravico do obrambe s predložitvijo pripomb, s katerimi izpodbijajo pravna stališča, ki jih je Komisija navedla v podporo (sicer začasni) ugotovitvi, da posamezen ukrep ni združljiv z notranjim trgom.
78.
Iz tega izhaja, da mora Komisija že v sklepu o začetku postopka prav ob upoštevanju vseh okoliščin posameznega primera navesti vse razloge in pravna stališča, zaradi katerih meni, da ukrep ni združljiv z notranjim trgom, saj tovrstnih analiz ne more preložiti na poznejše obdobje.
79.
Začasnosti ocene namreč ni mogoče zamenjevati s površnostjo te ocene, ta začasnost pa tudi ne pomeni, da je mogoče opustiti analize, preskuse in primerjave, ki se lahko opravijo že na začetku postopka.
80.
Komisija lahko namreč tako analizo, preskus ali oceno odloži do sprejetja sklepa o zaključku postopka le v posebnih, tehnično zapletenih primerih, v katerih določene analize ni mogoče opraviti, ker so za izvedbo te analize potrebni dejanski elementi, ki jih je mogoče pridobiti le v okviru postopka, ki poteka po začetku formalnega postopka preiskave, pri čemer mora tako odločitev obrazložiti.
81.
Zato ima sklep o začetku postopka, kot so večkrat zatrdile pritožnici in intervenientki, že sam po sebi samostojen pomen ter lahko konkretno in pomembno vpliva na ekonomske interese strank. Začetek formalnega postopka preiskave državnih pomoči namreč povzroči začasno prekinitev izplačil domnevne pomoči in nacionalnim sodiščem daje pristojnost, da sprejmejo potrebne ukrepe za izpeljavo posledic v zvezi s kršitvijo obveznosti začasne prekinitve izvajanja spornega ukrepa. (
14
)
82.
To so tudi razlogi, zaradi katerih je treba skrbno preučiti možnost uporabe načel, ki so se izoblikovala v sodni praksi na področju državnih pomoči, saj nekaterih načel, ki izhajajo iz zadev, v katerih so bili obravnavani sklepi o zaključku formalnega postopka preiskave, ni mogoče preprosto zavrniti kot brezpredmetnih.
83.
Sklepa o začetku in zaključku formalnega postopka preiskave iz členov 6 oziroma 9 Uredbe (EU) 2015/1589 se nedvomno razlikujeta in imata drugačen namen. Vendar iz razlogov, ki sem jih že navedel, presoje načel, ki jih je izoblikovalo Sodišče, ni mogoče preprosto opustiti zgolj zato, ker se nanašajo zaključek postopka.
84.
Postopek, ki se izvede po začetku formalnega postopka preiskave, je namreč namenjen temu, da se strankam omogoči, da Komisijo prepričajo v spremembo prvotnega stališča, ki ga je zagovarjala ob začetku tega postopka in v skladu s katerim posamezen ukrep pomeni pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom.
85.
Sodišče je v sodbi Comunidad Autónoma v zvezi z načelom selektivnosti ugotovilo, da je prišlo do kršitve obveznosti obrazložitve, pri čemer je navedlo, da ukrep, ki koristi le enemu sektorju dejavnosti ali delu podjetij tega sektorja, ni nujno selektiven in da je tak ukrep selektiven le, če v okviru danega pravnega reda učinkuje tako, da daje prednost posameznim podjetjem v primerjavi z drugimi podjetji, ki spadajo v druge sektorje ali v isti sektor in so glede na cilj, ki se uresničuje s to ureditvijo, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju. (
15
)
86.
Čeprav se sodba Comunidad Autónoma nanaša na sklep, ki ga je Komisija sprejela po zaključku formalnega postopka, je treba opozoriti, da se je Sodišče oprlo na načela, ki izhajajo iz sodbe Lübeck, (
16
) v kateri je bil obravnavan sklep o začetku formalnega postopka preiskave.
87.
Iz navedenega tudi izhaja, da bi Komisija lahko opravila in bi celo morala opraviti analizo primerljivosti različnih podjetij v zadevnem sektorju. Zato je Splošno sodišče storilo napako, ko je ugotovilo, da „[bi bila lahko] zahteva, da je treba v fazi predhodne preučitve v sklepu o začetku formalnega postopka preiskave vsekakor podati obrazložitev v zvezi s primerljivostjo položajev, […] preuranjena in bi lahko vplivala na ugotovitve, ki bodo izpeljane ob koncu tega postopka“, saj obstaja tveganje, da bi se „zabrisale meje med sklepom o začetku formalnega postopka preiskave in sklepom o zaključku tega postopka“. (
17
)
88.
Menim, da mora Komisija že v fazi začetka formalnega postopka preiskave navesti razloge, na podlagi katerih lahko a priori šteje, da je ukrep, ki koristi le nekaterim podjetjem v zadevnem sektorju, selektiven, kar posledično pomeni, da v tem okviru ne sme opustiti predhodne preučitve primerljivosti podjetij, ki so upravičena do tega ukrepa, in podjetij iz istega sektorja, ki do tega ukrepa niso upravičena.
89.
Kar pa zadeva navedbo Splošnega sodišča, da so bile okoliščine strankam dobro znane in da so v svojo obrambo navedle tudi trditve, ki so temeljile na primerjavi z drugimi podjetji, menim, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, kar negativno vpliva na porazdelitev dokaznega bremena in vpliva tudi na drugi pritožbeni razlog. (
18
)
90.
Komisija mora v okviru sklepa o začetku postopka opraviti vse ustrezne analize, da bi strankam omogočila izpodbijanje pravnih argumentov, zaradi katerih je ukrep, ki ga je sprejela država članica, (začasno) opredeljen kot državna pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom.
91.
Če bi morale stranke posredno ali na podlagi naknadnega sklepanja rekonstruirati pravna stališča, ki jih je zagovarjala Komisija, da bi jih lahko ovrgle, bi bilo to v nasprotju z običajno porazdelitvijo dokaznega bremena.
92.
Komisija bi zato morala analizirati primerljivost položajev udeležencev na trgu in predstaviti vse argumente, ki bi jih lahko uporabila za opredelitev zadevnega ukrepa kot državne pomoči, ki ni združljiva z notranjim trgom, čeprav je taka analiza začasna, ugotovitve te analize pa se lahko med formalnim postopkom preiskave spremenijo.
93.
V sodbi Deutsche Post/Komisija (
19
) je bilo v zvezi s sklepom o razširitvi formalnega postopka preiskave, za katerega se je štelo, da ni bil ustrezno obrazložen, pojasnjeno, da mora Komisija, če se po koncu predhodne preučitve ukrepa odloči, da bo začela formalni postopek preiskave, to odločitev obrazložiti. (
20
)
94.
Poleg tega je Splošno sodišče v navedeni sodbi ugotovilo, da mora „vsaka odločitev, ki jo Komisija sprejme po koncu faze predhodne preučitve, […] vsebovati predhodno oceno zadevnega državnega ukrepa, katere namen je ugotoviti, ali ima ukrep značaj državne pomoči“. (
21
)
95.
Analize primerljivosti zato nikakor ni mogoče odložiti na fazo formalnega postopka preiskave, saj je vselej mogoče podati le začasne ugotovitve.
96.
Čeprav je Komisija pravilno navedla, da je treba za presojo, ali je sklep zadostno obrazložen, preučiti vsebino tega sklepa v celoti, (
22
) pa je treba opozoriti, da sporni sklep analize primerljivosti sploh ne vsebuje.
97.
Glede na navedeno menim, da je prvemu pritožbenemu razlogu mogoče ugoditi.
C.
Drugi pritožbeni razlog: kršitev člena 107(1) PDEU v zvezi z merilom selektivnosti
1. Trditve strank
98.
Pritožnici z drugim pritožbenim razlogom zatrjujeta kršitev člena 107(1) PDEU v zvezi z merilom selektivnosti.
99.
Intervenientki trdita, da je drugi pritožbeni razlog utemeljen, pri čemer navajata trditve, ki so podobne trditvam pritožnic.
100.
Družba Naturgy Energy Group graja navedbe Splošnega sodišča, pri čemer se sklicuje na točko 82 izpodbijane sodbe, in poudarja, da je tožeča stranka v postopku na prvi stopnji trdila, da je Komisija v okviru ocene selektivnosti zadevnega ukrepa storila očitno napako pri presoji.
101.
Trditve, ki jih navajata pritožnici in intervenientki, se nanašajo na to, da bi moralo Splošno sodišče temeljito preučiti analizo, ki jo je Komisija opravila v zvezi s selektivnostjo zadevnega ukrepa (družba Naturgy navaja sodbo z dne 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisija, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, točka 111). Pritožnici se v zvezi s tem sklicujeta na analizo, ki jo je Sodišče opravilo v sodbi z dne 21. decembra 2016, Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), v kateri je Sodišče v zvezi s selektivnostjo ukrepa, ki je bil predmet sklepa o začetku formalnega postopka preiskave, ugotovilo napačno uporabo prava, ne pa očitne napake pri presoji.
102.
Družba Naturgy Energy Group meni, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je primerjalo naložbe, ki so bile izvedene pred letom 1998 in po njem, namesto da bi presodilo, ali je točka 10, drugi odstavek, priloge III k ITC/2794/2007 selektiven ukrep. Navedena določba naj bi španski vladi omogočala, da zagotovi podporo znatnim naložbam v vse elektrarne ne glede na tehnologijo, ki jo te uporabljajo.
103.
Pritožnici in intervenientki v zvezi s primerljivostjo položajev termoelektrarn na premog in elektrarn, katerih glavno gorivo ni premog, trdijo, da Splošno sodišče v okviru nadzora, ki ga je opravilo v zvezi z očitno napako pri presoji, ni le napačno uporabilo prava, ampak je v točkah od 102 do 126 izpodbijane sodbe tudi obrnilo dokazno breme, ker je navedlo, da bi morala pritožnica dokazati neobstoj diskriminacije elektrarn, katerih glavno gorivo ni premog (sodba z dne 8. septembra 2011, Komisija/Nizozemska, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, točka 62).
104.
Komisija naj bi morala nositi odgovornost za opredelitev primerov diskriminacije, čeprav gre za predhodno analizo. Kot naj bi ugotovilo Splošno sodišče, naj bi to zajemalo tudi opredelitev primerov, ki so podobni tistim, ki so navedeni v točkah 121 in 124 izpodbijane sodbe.
105.
Družba EDP España zlasti poudarja, da bi moralo Splošno sodišče priznati, da se analiza primernosti začetka formalnega postopka preiskave ne more omejiti na iskanje očitnih napak pri presoji, ampak mora preseči ta okvir (sodba z dne 8. septembra 2021, Achema in Achema Gas Trade/Komisija, T‑193/19, neobjavljena, EU:T:2021:558, točki 43 in 44).
106.
Če bi torej Splošno sodišče v skladu s sodno prakso sodišča Unije opravilo nadzor nad zakonitostjo, naj bi moralo v izpodbijani sodbi priti do enake ugotovitve.
107.
Dalje, družba Endesa Generación meni, da bi moralo Splošno sodišče, če bi merilo za oceno obstoja pomoči temeljilo na očitni napaki pri presoji, ugotoviti, da je Komisija v okviru analize morebitne selektivnosti spornega ukrepa storila očitno napako pri presoji. To naj bi izhajalo iz pojasnila, navedenega v točki 28 obrazložitve spornega sklepa.
108.
Ta družba navaja, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi vsekakor napačno uporabilo pravo, in sicer v delu, v katerem je menilo, da Komisija v spornem sklepu ni storila tovrstne napake, ker je – čeprav začasno – ugotovila, da je sporni ukrep selektiven zgolj zato, ker se uporablja za določena podjetja, in ker ni opravila analize primerljivosti, ki se zahteva na podlagi sodne prakse, da bi dokazala selektivnost tega ukrepa.
109.
Nazadnje, družba Generaciones Eléctricas Andalucía trdi, da je Splošno sodišče storilo napako s tem, da se je osredotočilo zgolj na zahtevo po obstoju očitne napake pri presoji, saj so posledice, ki nastanejo zaradi začetka formalnega postopka preiskave, znatne. Trdi, da Komisija ni pristojna za odločanje o začetku takega postopka in da bi morala namesto tega potrditi, da položaji, ki jih je analizirala, izpolnjujejo merilo selektivnosti.
110.
Prav tako trdi, da je Splošno sodišče v izpodbijani sodbi začasnost analize, ki jo je treba opraviti v okviru sklepa o začetku formalnega postopka preiskave, zamenjalo z obstojem diskrecijske pravice, ki naj bi jo imela Komisija.
111.
Komisija meni, da je treba drugi pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
112.
Trdi, da španska zakonodaja, v skladu s katero je mogoče proizvajalcem električne energije izplačati različne zneske, ne vpliva na selektivnost zadevnega ukrepa. Čeprav so lahko elektrarne, zgrajene po določenem datumu, upravičene do povračila naložbe, pa naj bi se s takim ukrepom zaradi različnih zneskov plačil vsekakor zagotavljala selektivna prednost (sodba z dne 22. junija 2006, Belgija in Forum 187/Komisija, C‑182/03 in C‑217/03, EU:C:2006:416, točki 112 in 120). Poleg tega naj bi bile do tega ukrepa upravičene le naprave, ki so navedene na seznamu NPZE-VKN.
113.
Komisija trdi, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je nadzor nad zakonitostjo sklepa o začetku formalnega postopka preiskave omejen na preučitev, ali je bila storjena očitna napaka pri presoji (sodba z dne 21. decembra 2016, Komisija/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, točka 78).
114.
Poleg tega naj bi bilo že razsojeno, da morajo dokazi, ki jih pritožnici navajata, da bi dokazali obstoj napake pri presoji zapletenih dejstev, zaradi katere bi bila razglasitev ničnosti takega sklepa lahko utemeljena, zadostovati za ugotovitev, da so ocene dejstev, ki jih vsebuje tak akt, le malo verjetne, in da Splošno sodišče ob upoštevanju tega preizkusa verjetnosti s svojo presojo zapletenih dejstev ne sme nadomestiti presoje, ki jo je opravil avtor takega akta (sodba z dne 15. oktobra 2009, Enviro Tech (Europe), C‑425/08, EU:C:2009:635, točka 47).
115.
Komisija zato meni, da sploh ni mogoče trditi, da je Splošno sodišče pri presoji selektivnosti napačno uporabilo pravo, če niso bili predloženi nobeni dokazi, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da ocene, ki jih vsebuje sporni sklep, niso verjetne. Ta obveznost predložitve dokazov naj bi bila neločljivo povezana z vsako presojo obstoja očitne napake in naj ne bi imela nobene zveze s tem, da mora Komisija predhodno dokazati selektivnost zadevnega ukrepa.
116.
Presoja, ki jo je Splošno sodišče opravilo v točkah od 102 do 126 izpodbijane sodbe, naj bi bila povsem v skladu s potrebnim nadzorom nad zakonitostjo, ki temelji na sodni praksi. Splošno sodišče naj bi preverilo točnost, zanesljivost in doslednost vseh predloženih dokazov ter se prepričalo, da ti dokazi vsebujejo vse upoštevne podatke, ki jih je treba upoštevati pri presoji zapletenega položaja (sodba z dne 22. novembra 2007, Španija/Lenzing, C‑525/04 P, EU:C:2007:698, točka 57, in z dne 6. novembra 2008, Nizozemska/Komisija, C‑405/07 P, EU:C:2008:613).
117.
Trditev, da Splošno sodišče ni pravilno presodilo, ali je ukrep iz priloge III, odstavek 10(2), k odloku ITC/2794/2007 selektiven, naj ne bi bila utemeljena. To pa zato, ker naj bi bila pomoč dejansko dodeljena na podlagi poznejšega odloka (odlok ITC/3860/2007), kar naj bi bilo potrjeno v točki 4 obrazložitve spornega sklepa in kar naj bi v točki 109 izpodbijane sodbe priznalo tudi Splošno sodišče.
118.
Družba Naturgy Energy Group naj ne bi navedla nobene utemeljitve v zvezi s trditvijo, da je Splošno sodišče v presojah, ki jih je opravilo zlasti v točkah od 102 do 105 izpodbijane sodbe, izkrivilo dejstva. Komisija trdi, da je Splošno sodišče temeljito analiziralo nacionalno zakonodajo in ugotovilo, da ni nobenega dokaza, ki bi kazal na to, da je bila zadevna ureditev namenjena zagotavljanju prednosti le velikim naložbam, ki so bile izvedene po letu 1998.
119.
Komisija trdi, da navedene trditve niso le neutemeljene, ampak tudi brezpredmetne. To pa zato, ker naj bi v skladu z ustaljeno sodno prakso veljalo, da člen 107(1) PDEU ne razlikuje med vzroki in cilji državnih intervencij, ampak jih opredeljuje glede na njihove učinke. Pojem pomoči naj bi bil torej objektiven pojem in naj bi bil odvisen predvsem od tega, ali se z državnim ukrepom morebiti daje prednost enemu ali več podjetjem. Komisija naj bi morala, ko bo obstoj pomoči dokončno ugotovljen, preučiti, ali je ta pomoč zasnovana tako, da zagotavlja, da pozitivni učinki, ki jih ima na doseganje cilja v skupnem interesu, presegajo morebitne negativne učinke na trgovinske pogoje in konkurenco.
120.
Nazadnje, Komisija v zvezi s primerljivostjo termoelektrarn na premog in elektrarn, ki za proizvodnjo energije uporabljajo drugo gorivo, ter trditvijo, v skladu s katero naj bi moralo Splošno sodišče v bistvu razglasiti ničnost spornega sklepa, ker naj ta ne bi vseboval podrobne analize primerljivosti med tema skupinama podjetij, opozarja, da je v spornem sklepu pojasnjeno, da je sporni ukrep štela za selektiven, ker so do njega upravičene le termoelektrarne na premog, ki so navedene na seznamu NPZE-VKN, ne pa tudi ostale termoelektrarne na premog ali elektrarne, ki uporabljajo drugo tehnologijo. Komisija ugotavlja, da je Splošno sodišče v točkah od 117 do 126 izpodbijane sodbe na podlagi trditev, ki so jih navedle pritožnici in intervenientki, pravilno preučilo, ali je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker je menila, da termoelektrarne na premog niso v primerljivem dejanskem in pravnem položaju kot elektrarne, ki uporabljajo druge vrste tehnologij, in da je Splošno sodišče pravilno štelo, da trditve pritožnic in intervenientk ne morejo omajati te ugotovitve.
121.
Komisija trdi, da zato v nobenem primeru ni mogoče govoriti o obrnjenem dokaznem bremenu; Splošno sodišče naj bi namreč preučilo, ali je bila ocena, ki jo je Komisija podala v spornem sklepu, utemeljena in ali trditve, ki sta jih navedli pritožnici, kakor koli vplivajo na verjetnost te ocene. Pritožnici naj torej ne bi niti dokazali niti trdili, da je Splošno sodišče izkrivilo dejstva, ki so bila podlaga za njegove ugotovitve.
2. Presoja
122.
Drugi pritožbeni razlog je naveden podredno, če Sodišče ne bi ugodilo prvemu pritožbenemu razlogu. Ker Sodišču predlagam, naj prvemu pritožbenemu razlogu ugodi, bom v zvezi z drugim pritožbenim razlogom navedel le nekaj kratkih ugotovitev, med drugim tudi zato, ker sta oba pritožbena razloga, kot sem že navedel, tesno povezana.
123.
Pritožnici namreč z drugim pritožbenim razlogom zatrjujeta napačno uporabo prava pri nadzoru nad uporabo člena 107(1) PDEU v zvezi s selektivnostjo zadevnega ukrepa.
124.
Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je nadzor nad zakonitostjo sklepa Komisije o začetku formalnega postopka preiskave, v katerem je posamezen ukrep opredeljen kot „državna pomoč“, omejen na preučitev vprašanja, ali je Komisija storila očitne napake pri presoji. (
23
) Komisija mora začeti formalni postopek preiskave, če ne more ugotoviti, ali je priglašeni ukrep združljiv z notranjim trgom, ali če ima dvome v zvezi z s tem, ali je ta ukrep pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. (
24
)
125.
Sodišče je v isti sodbi tudi menilo, da mora Komisija, če država članica v fazi predhodne preučitve, ki jo opravlja Komisija, zatrjuje, da ukrepi, ki jih je sprejela, niso pomoči, to vprašanje temeljito preučiti na podlagi informacij, ki jih je dobila od navedene države, čeprav ta preučitev privede do nedokončne presoje. Poleg tega je treba, če se glede na informacije, ki so bile na voljo ob začetku postopka, izkaže, da zadevnega ukrepa ni mogoče opredeliti kot novo pomoč, sklep o začetku postopka v zvezi s tem ukrepom razglasiti za ničen. (
25
)
126.
Dalje, Splošno sodišče je v točki 99 izpodbijane sodbe navedlo, da mu ni treba dokončno odločiti o tem, ali je sporni ukrep očitno selektiven. (
26
) Sodišče namreč meni, da se je treba izogniti dokončnemu odločanju o vprašanjih, o katerih je Komisija le začasno presodila. (
27
)
127.
Splošno sodišče je na podlagi navedene sodne prakse zavrnilo tožbeni razlog, ki se je nanašal na napačno uporabo prava v zvezi z opredelitvijo spornega ukrepa kot pomoči, ker naj tožeči stranki in intervenientki v postopku na prvi stopnji ne bi mogle dokazati, da je Komisija storila očitno napako pri presoji.
128.
Srčika tega razlogovanja je razvidna iz večkrat izpostavljene povezave med obema tožbenima razlogoma: Splošno sodišče je v bistvu menilo, da je bila obveznost obrazložitve, ki jo je imela Komisija v okviru sklepa o začetku formalnega postopka preiskave, precej omejena, ker je zajemala zgolj predstavitev povzetka dejanskih in pravnih elementov, pri čemer je bilo mogoče naknadno poglobljeno analizo preložiti na poznejšo fazo postopka, ki se je izvajal po začetku preiskave, kar naj bi veljalo tudi za analizo primerljivosti podjetij, ki so upravičena do zadevnega ukrepa, in podjetij, ki sicer delujejo v istem sektorju, vendar do tega ukrepa niso upravičena.
129.
Kar pa zadeva razširitev obsega nadzora, ki ga opravlja Splošno sodišče, in s tem povezano dokazno breme zainteresiranih strank, ki zagovarjajo stališča, ki nasprotujejo stališčem Komisije (v smislu neobstoja zadostnih elementov, na podlagi katerih bi bilo mogoče sporni ukrep opredeliti kot pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom), je bilo navedeno, da bi morale stranke obstoj očitne napake pri presoji dokazati s predložitvijo obširnih navedb, s katerimi bi izpodbijale nepopolne trditve in dokaze (ki naj bi jih bilo treba dopolniti med postopkom), ki jih je navedla Komisija.
130.
Tako razlogovanje posega v pravilno porazdelitev dokaznega bremena.
131.
Komisija mora skupaj z državo članico opraviti predhodno preučitev, na podlagi katere lahko upravičeno sprejme sklep o začetku formalnega postopka preiskave, ker se glede na znane elemente šteje, da je mogoče zadevni ukrep opredeliti kot pomoč in da obstajajo dvomi glede združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom.
132.
Sklep o začetku formalnega postopka preiskave mora vsebovati analizo, ki je sicer predhodna, a popolna, saj temelji na znanih podatkih in elementih, kar strankam omogoča, da se seznanijo z vsemi pravnimi razlogi, zaradi katerih je bil zadevni ukrep opredeljen kot pomoč, ki ni združljiva z notranjim trgom. Ta ocena Komisije je začasna (vendar, ponovno poudarjam, ni nepopolna), saj jo je mogoče med postopkom spremeniti na podlagi pripomb, ki jih predložijo zainteresirane stranke.
133.
Pravica strank do obrambe pa je v celoti spoštovana, če se strankam že ob sprejetju sklepa o začetku postopka omogoči, da se seznanijo z vsemi elementi in pravnimi stališči, ki jih je Komisija, čeprav zgolj začasno, navedla v podporo tej opredelitvi. Komisija lahko le v primeru, da so za izvedbo nekaterih ocen ali preskusov zaradi znatne tehnične zapletenosti potrebni dodatni elementi, ki jih lahko preuči šele po posredovanju zainteresiranih strank, ki niso država članica (s katero si je med predhodno preučitvijo že izmenjala stališča), te ocene ali preskuse preloži na poznejši fazo postopka, pri čemer mora to odločitev posebej obrazložiti. To velja tudi za analizo primerljivosti.
134.
Šele ko se zagotovi taka porazdelitev dokaznega bremena, kot sem jo opisal v prejšnjih točkah teh sklepnih predlogov, je mogoče upravičeno ugotoviti, da mora biti nadzor Splošnega sodišča omejen na obstoj očitne napake pri presoji, ki jo je v svoji analizi storila Komisija, saj se sodišče Unije ne more izreči o vsebini zapletenih in poglobljenih ocen, ki so bile že opravljene. V nasprotnem primeru, to je v primeru nezadostne in nepopolne obrazložitve, namreč obstaja nevarnost, da bi omejitev nadzora sodišča na obstoj očitne napake pri presoji, ki naj bi jo Komisija storila v svoji analizi, ogrozila pravilno porazdelitev dokaznega bremena v škodo zainteresiranih strank, ki zagovarjajo stališče, ki je v nasprotju s stališčem Komisije.
135.
V obravnavani zadevi se sicer strinjam s trditvami, ki jih je Komisija navedla v zvezi z omejitvijo nadzora sodišča Unije, kot je bila tudi potrjena v najnovejši sodni praksi Sodišča, (
28
) in ki se nanašajo na opredelitev spornega ukrepa kot selektivnega, vendar zaradi očitkov, ki sem jih navedel v zvezi z nezadostnostjo obrazložitve, nimam nobene druge možnosti, kot da ugotovim, da je treba drugemu pritožbenemu razlogu, ki je bil pravilno naveden podredno glede na prvi pritožbeni razlog, ugoditi.
136.
Če bi namreč Sodišče odločilo, da je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti in posledično šteti, da razlogovanje Splošnega sodišča, v skladu s katerim je sklep Komisije zadostno obrazložen, ne vsebuje napak, bi bilo na podlagi elementov iz spisa, zlasti pa na podlagi neobstoja primerjalne analize v sklepu o začetku postopka, mogoče vseeno šteti, da sklep Komisije vsebuje očitno napako pri presoji.
VI. Predlog
137.
Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj:
–
prvemu pritožbenemu razlogu ugodi;
–
izpodbijano sodbo razveljavi in sklep Komisije razglasi za ničen.
(
1
)	Jezik izvirnika: italijanščina.
(
2
)	Glej sodbo z dne 8. septembra 2021, Naturgy Energy Group/Komisija (T‑328/18, neobjavljena, EU:T:2021:548).
(
3
)	(UL 2015, L 248, str. 9).
(
4
)	Real Decreto 871/2007 por el que se ajustan las tarifas eléctricas a partir del 1 de julio de 2007 (kraljeva uredba 871/2007 o uskladitvi cen električne energije od 1. julija 2007 dalje).
(
5
)	BOE št. 156 z dne 30. junija 2007, str. 28324.
(
6
)	Orden ITC/2794/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de octubre de 2007 (odlok ITC/2794/2007 o reviziji cen električne energije od 1. oktobra 2007 dalje).
(
7
)	BOE št. 234 z dne 29. septembra 2007, str. 39690.
(
8
)	Orden ITC/3860/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de enero de 2008 (odlok ITC/3860/2007 o reviziji cen električne energije od 1. januarja 2008 dalje).
(
9
)	BOE št. 312 z dne 29. decembra 2007, str. 53781.
(
10
)	Sodbi z dne 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia in Retegal/Komisija (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), in z dne 21. decembra 2016, Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971).
(
11
)	Sodba z dne 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia in Retegal/Komisija (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
(
12
)	Sodba z dne 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia in Retegal/Komisija (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
(
13
)	Sodba z dne 21. decembra 2016, Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971).
(
14
)	Glej sklep z dne 13. novembra 2019 o ugoditvi predlogu, s katerim je Sodišče dovolilo intervencijo družbi EDP España, ker je ta izkazala neposreden in dejanski interes za rešitev spora.
(
15
)	Sodba z dne 20. decembra 2017, Comunidad Autónoma de Galicia in Retegal/Komisija (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002, točka 62).
(
16
)	Sodba z dne 21. decembra 2016, Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971, točka 58): „[…] ukrep, ki koristi le enemu sektorju dejavnosti ali delu podjetij tega sektorja, ni nujno selektiven. Ukrep je namreč selektiven […] le, če v okviru danega pravnega reda učinkuje tako, da daje prednost posameznim podjetjem v primerjavi z drugimi podjetji, ki spadajo v druge sektorje ali v isti sektor in so glede na cilj, ki se uresničuje s to ureditvijo, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju.“
(
17
)	Izpodbijana sodba (točka 74).
(
18
)	Na kar bom opozoril v nadaljevanju.
(
19
)	Sodba z dne 10. aprila 2019, Deutsche Post/Komisija (T‑388/11, EU:T:2019:237).
(
20
)	„[V]saka odločitev, ki jo Komisija sprejme po koncu faze predhodne preučitve, če naj obveznost obrazložitve iz člena 296, drugi odstavek, PDEU, ne izgubi svojega pomena, [mora] vsebovati predhodno oceno zadevnega državnega ukrepa, katere namen je ugotoviti, ali ima ukrep značaj državne pomoči, in – če se Komisija odloči uvesti formalni postopek preiskave – izpostaviti razloge, zaradi katerih ta dvomi o njegovi združljivosti s skupnim trgom“.
(
21
)	Sodba z dne 10. aprila 2019, Deutsche Post/Komisija (T‑388/11, EU:T:2019:237, točka 72).
(
22
)	Sodba z dne 25. julija 2018, Komisija/Španija in drugi (C‑128/16 P, EU:C:2018:591, točka 93).
(
23
)	Sodbi z dne 21. julija 2011, Alcoa Trasformazioni/Komisija (C‑194/09 P, EU:C:2011:497, točka 61), in z dne 21. decembra 2016, Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971, točka 78).
(
24
)	Sodba z dne 16. marca 2021, Komisija/Poljska (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, točka 50).
(
25
)	Sodba z dne 16. marca 2021, Komisija/Poljska (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, točka 53).
(
26
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2016, Komisija/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971, točka 73).
(
27
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 23. oktobra 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa/Komisija (T‑269/99, T‑271/99 in T‑272/99, EU:T:2002:258), točka 48), in sodbo z dne 25. marca 2009, Alcoa Trasformazioni/Komisija (T‑332/06, neobjavljena, EU:T:2009:79, točka 61).
(
28
)	Sodba z dne 16. marca 2021, Komisija/Poljska (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, točki 50 in 52).