62014CJ0003_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C‑3/14,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Sąd Najwyższy (Puola) on esittänyt 6.11.2013 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 3.1.2014, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
ja
Telefonia Dialog sp. z o.o.
vastaan
T‑Mobile Polska SA, aiemmin Polska Telefonia Cyfrowa SA,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Ilešič sekä tuomarit A. Ó Caoimh, C. Toader, E. Jarašiūnas (esittelevä tuomari) ja C. G. Fernlund,
julkisasiamies: Y. Bot,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Aleksejev,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 7.1.2015 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, edustajinaan radca prawny M. Kołtoński ja radca prawny M. Chmielewska,
– Telefonia Dialog sp. z o.o., edustajanaan radca prawny R. Duczek,
– T‑Mobile Polska SA, edustajanaan radca prawny Ł. Dąbrowski,
– Puolan hallitus, asiamiehinään B. Majczyna ja D. Lutostańska,
– Euroopan komissio, asiamiehinään J. Hottiaux, L. Nicolae ja G. Braun,
kuultuaan julkisasiamiehen 15.1.2015 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Ennakkoratkaisupyyntö koskee sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) (EYVL L 108, s. 33; jäljempänä puitedirektiivi) 6 artiklan, 7 artiklan 3 kohdan ja 20 artiklan sekä yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen alalla 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) (EYVL L 108, s. 51) 28 artiklan tulkintaa.
2. Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (sähköisen viestinnän viraston pääjohtaja, jäljempänä UKE:n pääjohtaja) ja Telefonia Dialog sp. z o.o. (jäljempänä Telefonia Dialog) ja toisaalta T‑Mobile Polska SA, aiemmin Polska Telefonia Cyfrowa SA (jäljempänä T‑Mobile Polska), ja joka koskee UKE:n pääjohtajan tekemää päätöstä riita-asiassa, jossa asianosaisina ovat kyseiset yritykset.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3. Puitedirektiivin johdanto-osan 15, 32 ja 38 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(15)On tärkeää, että kansalliset sääntelyviranomaiset kuulevat ehdotettavien päätösten osalta kaikkia asianomaisia osapuolia ja ottavat näiden näkemykset huomioon ennen lopullisen päätöksen tekemistä. Jotta kansallisilla päätöksillä ei olisi haittavaikutuksia yhtenäismarkkinoiden tai perustamissopimuksen muiden tavoitteiden kannalta, kansallisten sääntelyviranomaisten olisi ilmoitettava tietyistä päätösehdotuksista myös [Euroopan] komissiolle ja muiden jäsenvaltioiden kansallisille sääntelyviranomaisille, jotta niillä olisi mahdollisuus antaa lausuntonsa. Kansallisten sääntelyviranomaisten on syytä kuulla asianomaisia osapuolia kaikista toimenpide-ehdotuksista, jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tapaukset, joihin sovelletaan 6 ja 7 artiklassa tarkoitettuja menettelyjä, määritellään tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä. – –
– –
(32) – – Kansallisten sääntelyviranomaisten olisi sähköisiä viestintäverkkoja tai ‑palveluja yksittäisessä jäsenvaltiossa tarjoavien yritysten välisiä riita-asioita ratkaistessaan pyrittävä varmistamaan tämän direktiivin tai erityisdirektiivien mukaisten velvollisuuksien noudattaminen.
– –
(38) Toimenpiteet, jotka voivat vahingoittaa jäsenvaltioiden välistä kauppaa, ovat toimenpiteitä, joilla saattaa olla suoraa tai epäsuoraa, tosiasiallista tai mahdollista vaikutusta jäsenvaltioiden välisen kaupan muotoihin niin, että ne saattavat muodostaa esteitä yhtenäismarkkinoille. Ne käsittävät myös toimenpiteet, joilla on merkittävä vaikutus muiden jäsenvaltioiden palveluntarjoajiin tai ‑käyttäjiin ja joihin kuuluvat muun muassa toimenpiteet, jotka vaikuttavat kuluttajahintoihin muissa jäsenvaltioissa, toimenpiteet, jotka vaikuttavat toiseen jäsenvaltioon sijoittuneen yrityksen kykyyn tarjota sähköisiä viestintäpalveluja, ja erityisesti toimenpiteet, jotka vaikuttavat mahdollisuuteen tarjota valtioiden rajat ylittäviä palveluja, sekä toimenpiteet, jotka vaikuttavat markkinoiden rakenteeseen ja markkinoille pääsyyn heijastuen siten muiden jäsenvaltioiden yrityksiin.”
4. Puitedirektiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
l) 'erityisdirektiiveillä' [sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiiviä 2002/20/EY [(valtuutusdirektiivi) (EYVL L 108, s. 21)], [sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä 7.3.2002 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiiviä 2002/19/EY [(käyttöoikeusdirektiivi) (EYVL L 108, s. 7)], [yleispalveludirektiiviä] ja [henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta televiestinnän alalla 15.12.1997 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiiviä 97/66/EY [(EYVL 1998, L 24, s. 1)];
– –”
5. Puitedirektiivin 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Kuulemismenettelyt ja avoimuus”, säädetään kansallisten kuulemismenettelyiden perustamisesta kansallisten sääntelyviranomaisten ja asianomaisten osapuolten välille, jos kansalliset sääntelyviranomaiset aikovat kyseisen direktiivin tai erityisdirektiivien mukaisesti toteuttaa merkityksellisiin markkinoihin huomattavalla tavalla vaikuttavia toimenpiteitä.
6. Mainitun direktiivin 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Sähköisen viestinnän sisämarkkinoiden vakiinnuttaminen”, säädetään seuraavaa:
”1. Kansallisten sääntelyviranomaisten on toteuttaessaan tämän direktiivin ja erityisdirektiivien mukaisia tehtäviään otettava 8 artiklassa vahvistetut tavoitteet mahdollisimman laajasti huomioon sikäli ku[i]n ne liittyvät sisämarkkinoiden toimintaan.
– –
3. Jos kansallinen sääntelyviranomainen aikoo toteuttaa toimenpiteitä, jotka
a) kuuluvat tämän direktiivin 15 tai 16 artiklan, [käyttöoikeusdirektiivin] 5 tai 8 artiklan tai [yleispalveludirektiivin] 16 artiklan soveltamisalaan, ja
b) jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan,
sen on 6 artiklassa tarkoitetun kuulemisen lisäksi asetettava toimenpide-ehdotus perusteluineen komission ja muiden jäsenvaltioiden kansallisten sääntelyviranomaisten saataville 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti sekä ilmoitettava asiasta komissiolle ja muille kansallisille sääntelyviranomaisille. – –
– –”
7. Kyseisen direktiivin 8 artiklassa määritetään yleiset tavoitteet ja sääntelyperiaatteet, joiden noudattaminen kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava. Tämän artiklan 3 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Kansallisten sääntelyviranomaisten on osaltaan vaikutettava sisämarkkinoiden kehittymiseen muun muassa
– –
d) tekemällä keskenään ja komission kanssa avoimesti yhteistyötä johdonmukaisen sääntelykäytännön kehittämiseksi sekä tämän direktiivin ja erityisdirektiivien johdonmukaisen soveltamisen varmistamiseksi.”
8. Puitedirektiivin 20 artiklassa, jonka otsikko on ”Yritysten välisten riitojen ratkaisu”, säädetään seuraavaa:
”1. Mikäli syntyy [tämän] direktiivin tai erityisdirektiivien mukaisiin velvollisuuksiin liittyvä, sähköisiä viestintäverkkoja tai ‑palveluja yksittäisessä jäsenvaltiossa tarjoavien yritysten välinen riita, asianomaisen kansallisen sääntelyviranomaisen on jommankumman osapuolen pyynnöstä ja 2 kohdan säännösten soveltamista rajoittamatta tehtävä mahdollisimman pian ja poikkeuksellisia olosuhteita lukuun ottamatta joka tapauksessa neljän kuukauden kuluessa sitova päätös riidan ratkaisemiseksi. – –
– –
3. Riitoja ratkaistessaan kansallisen sääntelyviranomaisen on tehtävä päätöksiä, joilla pyritään 8 artiklassa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Niiden velvollisuuksien, joita kansalliset sääntelyviranomaiset asettavat jollekin yritykselle riitaa ratkaistaessa, on oltava tämän direktiivin tai erityisdirektiivien säännösten mukaisia.
– –”
9. Käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Kansallisten sääntelyviranomaisten toimivaltuudet ja tehtävät käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen osalta”, säädetään seuraavaa:
”1. Kansallisten sääntelyviranomaisten on [puitedirektiivin] 8 artiklassa säädettyihin tavoitteisiin pyrkiessään edistettävä tämän direktiivin säännösten mukaisia riittäviä käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä sekä palvelujen yhteentoimivuutta ja tarvittaessa varmistettava ne täyttäen tehtävänsä tavalla, joka edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua ja antaa mahdollisimman suuren hyödyn loppukäyttäjille.
– –
4. Käyttöoikeuksien ja yhteenliittämisen osalta jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisella sääntelyviranomaisella on toimivalta puuttua asiaan joko omasta aloitteestaan, mikäli tämä on perusteltua, tai, jos yritykset eivät pääse keskenään sopimukseen, jommankumman asianomaisen osapuolen pyynnöstä [puitedirektiivin] 8 artiklan sisältämien tavoitteiden turvaamiseksi sekä tämän direktiivin säännösten ja [puitedirektiivin] 6, 7, 20 ja 21 artiklassa tarkoitettujen menettelyjen mukaisesti.”
10. Yleispalveludirektiivin 2 artiklan f alakohta sisältää seuraavan määritelmän:
”'muulla kuin maantieteellisellä numerolla' tarkoitetaan kansallisen numerointisuunnitelman numeroa, joka ei ole maantieteellinen numero. Näihin kuuluvat muun muassa matkapuhelinnumerot, ilmaisnumerot ja maksulliset palvelunumerot.”
11. Kyseisen direktiivin 28 artiklassa, jonka otsikko on ”Muut kuin maantieteelliset numerot”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että muista jäsenvaltioista olevat loppukäyttäjät voivat käyttää niiden alueella käytössä olevia muita kuin maantieteellisiä numeroita, jos se on teknisesti ja taloudellisesti toteutettavissa, paitsi silloin, kun vastaanottava tilaaja on kaupallisista syistä rajoittanut tietyiltä maantieteellisiltä alueilta tulevia puheluja.”
Puolan oikeus
12. Puolan 16.7.2004 annetun televiestintälain (ustawa Prawo telekomunikacyjne; Dz. U. nro 171, järjestysnumero 1800), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin (jäljempänä 16.7.2004 annettu laki), 15 §:n sanamuoto on seuraava:
”Ennen kuin UKE:n pääjohtaja
– –
2) määrää televiestintäyritykselle, jolla on merkittävä asema tai jolla ei ole sellaista asemaa, sääntelyvelvoitteita taikka poistaa ne, vahvistaa ne tai muuttaa niitä,
3) tekee 28–30 §:ssä tarkoitetun televiestintäverkon käyttöoikeutta koskevan päätöksen,
4) päättää muista laissa määrätyistä asioista,
hän käynnistää kuulemismenettelyn, jolloin asianomaiset toimijat voivat määräajassa ilmaista kirjallisesti kantansa päätösehdotuksesta.”
13. 16.7.2004 annetun lain 18 §:n sanamuoto on seuraava:
”Jos 15 §:ssä tarkoitetut päätökset voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, UKE:n pääjohtaja käynnistää kuulemismenettelyn kanssa samanaikaisesti konsolidointimenettelyn ja lähettää – – komissiolle ja muiden jäsenvaltioiden kansallisille sääntelyviranomaisille päätösehdotukset perusteluineen.”
14. Mainitun lain 27 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. UKE:n pääjohtaja voi käyttöoikeussopimuksen tekemistä koskevien neuvotteluiden kunkin osapuolen kirjallisesta pyynnöstä tai viran puolesta asettaa määräyksellä neuvottelujen päättämisen määräajan, joka ei voi ylittää 90:tä päivää käyttöoikeussopimuksen tekemistä koskevan pyynnön esittämisestä lukien.
2. Jos neuvotteluja ei ole aloitettu, jos laitos, jonka on myönnettävä käyttöoikeus, ei myönnä käyttöoikeutta tai jos sopimusta ei tehdä 1 momentissa tarkoitetussa määräajassa, kukin osapuolista voi pyytää UKE:n pääjohtajaa tekemään päätöksen, jossa ratkaistaan riidanalaiset kysymykset tai määritetään yhteistyön ehdot.
– –”
15. Kyseisen saman lain 28 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. UKE:n pääjohtaja tekee päätöksensä käyttöoikeuden myöntämisestä 90 päivän määräajassa 27 §:n 2 momentissa tarkoitetun pyynnön toimittamisesta luk ien – –
– –
4. Päätös käyttöoikeuden myöntämisestä korvaa käyttöoikeussopimuksen sen osan, jonka tämä päätös kattaa.
– –
6. UKE:n pääjohtaja voi muuttaa käyttöoikeuspäätöstä kunkin osapuolen pyynnöstä tai viran puolesta, kun se on perusteltua loppukäyttäjien etujen, tehokkaan kilpailun tai palvelujen yhteentoimivuuden suojaamisen takaamiseksi.
7. Korvausvaatimukset käyttöoikeuspäätöksestä johtuvien velvoitteiden täyttämättä jättämisen tai virheellisen täyttämisen vuoksi on esitettävä tuomioistuimessa.
– –”
16. 16.7.2004 annetun lain 79 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Julkisen puhelinverkon operaattorin on varmistettava, että sen verkon loppukäyttäjät ja muista jäsenvaltioista olevat loppukäyttäjät voivat käyttää Puolan alueella käytössä olevia muita kuin maantieteellisiä numeroita, jos se on teknisesti ja taloudellisesti toteutettavissa, paitsi silloin, kun vastaanottava tilaaja on rajoittanut tietyiltä maantieteellisiltä alueilta tulevia loppukäyttäjien puheluja.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
17. Telefonia Dialog ja T-Mobile Polska ovat yrityksiä, jotka omistavat yleisölle avoimia sähköisiä viestintäverkkoja ja jotka tarjoavat sähköisiä viestintäpalveluja Puolassa. Kyseiset yritykset tekivät 4.4.2000 sopimuksen yhteistyö- ja sääntelyperusteista, jotka koskevat T-Mobile Polskan verkon käyttäjien oikeutta käyttää Telefonia Dialogin verkon välityksellä toteutettuja ”älyverkon” palveluita (jäljempänä yhteistyösopimus).
18. Telefonia Dialog pyysi vuonna 2006 T‑Mobile Polskaa aloittamaan neuvottelut yhteistyösopimusta täydentävän lisäsopimuksen tekemiseksi. Kyseiset yritykset eivät päässeet sopimukseen, joten Telefonia Dialog pyysi UKE:n pääjohtajaa asettamaan määräajan uusien neuvottelujen päättämiselle. UKE:n pääjohtaja asetti määräajaksi 20.10.2006.
19. Koska neuvotteluja ei saatu päätökseen UKE:n pääjohtajan tätä varten asettamassa määräajassa, Telefonia Dialog pyysi 9.11.2006 päivätyllä kirjeellä mainittua pääjohtajaa antamaan päätöksen riidan, jossa toisena osapuolena on T-Mobile Polska, ratkaisemiseksi yhteistyösopimukseen mahdollisesti tehtävän muutoksen osalta.
20. UKE:n pääjohtaja ratkaisi riidan 19.12.2008 antamallaan päätöksellä, joka perustui 16.7.2004 annetun lain 28 ja 79 §:ään, joilla saatettiin vastaavasti käyttöoikeusdirektiivin 5 artikla ja yleispalveludirektiivin 28 artikla osaksi kansallista oikeutta, velvoittamalla Telefonia Dialogin tarjoamaan verkossaan kohdeverkkopalveluja T‑Mobile Polskan verkon käyttäjille sekä T‑Mobile Polskan takaamaan kyseisille käyttäjille oikeuden käyttää Telefonia Dialogin verkossa tarjottavia tietopalveluja. UKE:n pääjohtaja vahvisti kyseisessä päätöksessä myös näistä palveluista vastikkeena maksettavien korvausten määrän.
21. T‑Mobile Polska nosti kanteen UKE:n pääjohtajan tekemästä päätöksestä Sąd Okręgowy w Warszawiessa (Varsovan alueellinen alioikeus, Puola). Sąd Okręgowy w Warszawie kumosi kyseisen päätöksen 21.3.2011 antamallaan tuomiolla sillä perusteella, ettei UKE:n pääjohtaja ollut noudattanut 16.7.2004 annetun lain 18 §:ssä säädettyä konsolidointimenettelyä.
22. UKE:n pääjohtaja ja Telefonia Dialog hakivat Sąd Okręgowy w Warszawien antamaan tuomioon muutosta Sąd Apelacyjny w Warszawiessa (Varsovan muutoksenhakutuomioistuin), joka hylkäsi kyseiset valitukset 1.2.2012 antamallaan tuomiolla. UKE:n pääjohtaja ja Telefonia Dialog tekivät kumpikin siten kyseisestä tuomiosta kassaatiovalituksen Sąd Najwyższyyn (ylimmän oikeusasteen tuomioistuin).
23. Sąd Najwyższy toteaa, että pääasian oikeusriita koskee kysymystä siitä, olisiko UKE:n pääjohtajan täytynyt noudattaa puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä menettelyä ennen kuin hän teki päätöksen yhteistyösopimuksen muuttamisesta.
24. Kyseinen tuomioistuin tiedustelee tässä yhteydessä ensimmäiseksi, onko puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että kansallisen sääntelyviranomaisen yleispalveludirektiivin 28 artiklan nojalla – kun sitä luetaan yhdessä käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan kanssa – toteuttamaa toimenpidettä on aina pidettävä toimenpiteenä, joka vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
25. Sąd Najwyższy katsoo, että pääasiassa UKE:n pääjohtajan 19.12.2008 antama päätös saattaisi vaikuttaa sellaiselta, jolta puuttuu tällainen vaikutus, sillä päätös ei koske kansainvälisiä televiestintäpalveluja, siinä ei vahvisteta erilaisia hintoja muihin kuin maantieteellisiin numeroihin tehdyille puheluille eikä muuteta laskutusperusteita sen mukaan, käyttääkö palveluja Puolasta oleva loppukäyttäjä vai muusta jäsenvaltiosta oleva käyttäjä, siinä ei vahvisteta hintoja, jotka muista jäsenvaltioista olevat, T-Mobile Polskan verkossa vierailevat loppukäyttäjät maksavat tälle oikeudesta käyttää Telefonia Dialogin verkon käyttäjille tarjottavia palveluja, siinä ei myöskään vahvisteta T-Mobile Polskan ja muista jäsenvaltioista olevien käyttäjien operaattoreiden välillä sovellettavia hintoja T-Mobile Polskan verkkoon otetun yhteyden johdosta ja lopuksi se koskee lähtökohtaisesti puolan kielellä tarjottavia palveluja. Kyseinen tuomioistuin toteaa kuitenkin lähinnä, että yleispalveludirektiivin 28 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus varmistaa, että muista jäsenvaltioista olevat loppukäyttäjät voivat käyttää niiden alueella käytössä olevia muita kuin maantieteellisiä numeroita, minkä johdosta sillä on epäilyksiä tämän tuomion 23 kohdassa mainittuun kysymykseen annettavasta vastauksesta.
26. Sąd Najwyższy esittää toiseksi kysymyksen siitä, onko puitedirektiivin 6 artiklaa, 7 artiklan 3 kohtaa ja 20 artiklaa tulkittava siten, että kansallisen sääntelyviranomaisen on aina sovellettava kyseisen direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä menettelyä, kun se toteuttaa riita-asian ratkaisemiseksi toimenpiteen, joka vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
27. Sąd Najwyższy tiedustelee kolmanneksi – mikäli unionin tuomioistuin toteaa, että puitedirektiivin 6 artiklaa, 7 artiklan 3 kohtaa ja 20 artiklaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaisen kansallisen säännöksen soveltamiselle, jonka mukaan 16.7.2004 annetun lain 18 §:ssä säädetyn kaltaista menettelyä on noudatettava –, onko kansallisen tuomioistuimen kieltäydyttävä soveltamasta tätä säännöstä.
28. Sąd Najwyższy huomauttaa tässä yhteydessä, että mikäli vastaus on myöntävä, pääasiassa olisi siten mahdotonta tulkita 16.7.2004 annetun lain 18 §:ää unionin oikeuden mukaisesti. Kyseinen tuomioistuin katsoo lopuksi, ettei puitedirektiivin 6 artiklalla, 7 artiklan 3 kohdalla eikä 20 artiklalla ole välitöntä horisontaalista oikeusvaikutusta.
29. Sąd Najwyższy on näin ollen päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä yleispalveludirektiivin 28 artiklan kanssa, tulkittava siten, että mikä tahansa jäsenvaltion kansallisen sääntelyviranomaisen yleispalveludirektiivin 28 artiklassa säädetyn velvoitteen täyttämiseksi toteuttama toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, kunhan vain tämä toimenpide voi mahdollistaa, että toisten jäsenvaltioiden loppukäyttäjät voivat käyttää muita kuin maantieteellisiä numeroita tämän jäsenvaltion alueella?
2) Pitääkö puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä sen 6 ja 20 artiklan kanssa, tulkita siten, että kansallinen sääntelyviranomainen ei sähköisiä viestintäverkkoja tai ‑palveluja tarjoavien yritysten välistä yleispalveludirektiivin 28 artiklassa säädetyn velvoitteen täyttämistä koskevaa riitaa ratkaistessaan voi soveltaa konsolidointimenettelyä, vaikka toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kansallinen lainsäädäntö velvoittaa kansallisen sääntelyviranomaisen käynnistämään konsolidointimenettelyn aina, kun toimenpide voi vaikuttaa tällaiseen kauppaan?
3) Mikäli vastaus toiseen kysymykseen on myöntävä, pitääkö puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä sen 6 ja 20 artiklan ja SEUT 288 artiklan ja SEU 4 artiklan 3 kohdan kanssa, tulkita siten, että kansallinen tuomioistuin on velvoitettu kieltäytymään soveltamasta kansallisen lainsäädännön säännöksiä, jotka määräävät kansallisen sääntelyviranomaisen käynnistämään konsolidointimenettelyn aina, kun sen toteuttama toimenpide voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Toinen kysymys
30. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää toisella kysymyksellään, jota on tarkasteltava ensimmäiseksi, lähinnä, onko kansallisen sääntelyviranomaisen sovellettava puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä menettelyä pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa.
31. Aluksi on todettava, ettei puitedirektiivin 6 artikla ole merkityksellinen tähän kysymykseen vastaamiseksi. Kyseisessä artiklassa nimittäin vahvistetaan edellytykset ja yksityiskohtaiset säännöt kyseisen direktiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädetystä menettelystä erillisen sellaisen menettelyn soveltamiseksi, jonka nojalla asianomaisille osapuolille annetaan mahdollisuus esittää kohtuullisessa määräajassa lausuntonsa ehdotetuista toimenpiteistä, jos kansalliset sääntelyviranomaiset aikovat toteuttaa merkityksellisiin markkinoihin huomattavalla tavalla vaikuttavia toimenpiteitä.
32. Näin ollen on katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään lähinnä, onko puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaa ja 20 artiklaa tulkittava siten, että kansallisen sääntelyviranomaisen on sovellettava näistä säännöksistä ensimmäisessä säädettyä menettelyä, kun se aikoo sähköisiä viestintäverkkoja tai ‑palveluja yksittäisessä jäsenvaltiossa tarjoavien yritysten välisen riidan ratkaisemiseksi asettaa velvoitteita, joilla turvataan yleispalveludirektiivin 28 artiklan mukaisesti oikeus käyttää muita kuin maantieteellisiä numeroita, ja kun näillä velvoitteilla voi olla vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
33. Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa ja 20 artiklassa ei kummassakaan mainita nimenomaisesti, että kansallisen sääntelyviranomaisen on sovellettava näistä säännöksistä ensimmäisessä säädettyä menettelyä, kun se aikoo näistä säännöksistä jälkimmäisessä säädetyssä yritysten välisten riitojen ratkaisumenettelyssä tehdä sitovan päätöksen riidan ratkaisemiseksi.
34. Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdasta ilmenee kuitenkin ensimmäiseksi, ettei kyseisessä artiklassa säädetyn menettelyn soveltamista koskeva velvollisuus riipu sen menettelyn luonteesta, jonka yhteydessä kansallinen sääntelyviranomainen aikoo toteuttaa kyseessä olevan toimenpiteen, vaan se riippuu itse kyseisen toimenpiteen kohteesta sekä niistä vaikutuksista, joita toimenpiteellä voi olla jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
35. Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan mukaan on nimittäin niin, että jäsenvaltion kansallisen sääntelyviranomaisen on asetettava toimenpide-ehdotus, jonka se aikoo toteuttaa, komission ja muiden jäsenvaltioiden kansallisten sääntelyviranomaisten saataville, kun kyseinen toimenpide kuuluu yhtäältä puitedirektiivin 15 tai 16 artiklan, käyttöoikeusdirektiivin 5 tai 8 artiklan taikka yleispalveludirektiivin 16 artiklan soveltamisalaan ja kun mainittu toimenpide toisaalta on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
36. Toiseksi on niin, kuten puitedirektiivin johdanto-osan 32 perustelukappaleessa todetaan, että kansallisten sääntelyviranomaisten on sähköisiä viestintäverkkoja tai ‑palveluja yksittäisessä jäsenvaltiossa tarjoavien yritysten välisiä riita-asioita ratkaistessaan pyrittävä varmistamaan puitedirektiivin tai erityisdirektiivien mukaisten velvollisuuksien noudattaminen.
37. Etenkin käyttöoikeusdirektiiviin perustuvista velvoitteista on todettava, että kyseisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa annetaan kansallisten sääntelyviranomaisten tehtäväksi varmistaa riittävät käyttöoikeudet ja riittävä yhteenliittäminen sekä palvelujen yhteentoimivuus.
38. Käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan 4 kohdassa täsmennetään, että kansallisen sääntelyviranomaisen on noudatettava kyseisen direktiivin säännöksiä sekä muun muassa puitedirektiivin 7 ja 20 artiklassa tarkoitettuja menettelyjä, mikäli se puuttuu asiaan jommankumman asianomaisen osapuolen pyynnöstä tilanteessa, jossa yritykset eivät pääse keskenään sopimukseen.
39. Puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan a alakohdassa on lisäksi nimenomaisesti mainittu käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan soveltamisalaan kuuluvat toimenpiteet.
40. Näistä kaikista seikoista käy ilmi, että toimenpiteisiin, jotka kansallinen sääntelyviranomainen aikoo puitedirektiivin 20 artiklan ja käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan nojalla käyttöoikeuden ja yhteenliittämisen alalla toteuttaa sähköisiä viestintäverkkoja tai ‑palveluja yksittäisessä jäsenvaltiossa tarjoavien yritysten välisessä riita-asiassa, on sovellettava puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä menettelyä, jos toimenpiteillä voi olla vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
41. Pääasiassa kyseessä olevan kaltainen toimenpide, joka on toteutettu yritysten välisessä riidassa ja jonka tarkoituksena on turvata yleispalveludirektiivin 28 artiklan mukaisesti oikeus käyttää muita kuin maantieteellisiä numeroita, kuuluu niiden velvoitteiden piiriin, joita kansallinen sääntelyviranomainen voi asettaa käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan nojalla varmistaakseen riittävät käyttöoikeudet ja riittävän yhteenliittämisen sekä palvelujen yhteentoimivuuden. Käsiteltävässä asiassa on lisäksi niin, kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että pääasiassa kyseessä oleva päätös annettiin 16.7.2004 annetun lain 28 §:n nojalla, jolla saatettiin käyttöoikeusdirektiivin 5 artikla osaksi kansallista oikeutta, sekä kyseisen lain 79 §:n nojalla, jolla saatettiin yleispalveludirektiivin 28 artikla osaksi kansallista oikeutta.
42. Tästä seuraa, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaista toimenpidettä koskevaan ehdotukseen on sovellettava puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa säädettyä menettelyä, jos kyseisellä toimenpiteellä voi olla vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
43. Tällainen tulkinta on lisäksi puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla menettelyllä tavoitellun tavoitteen mukainen; tavoitteena on kyseisen direktiivin johdanto-osan 15 perustelukappaleesta ilmenevällä tavalla taata se, ettei kansallisilla päätöksillä olisi haittavaikutuksia yhtenäismarkkinoiden tai EUT‑sopimuksen muiden tavoitteiden kannalta.
44. Tämä sama tulkinta saa lisäksi tukea puitedirektiivin 7 artiklan 1 kohdasta, 8 artiklan 3 kohdan d alakohdasta ja 20 artiklan 3 kohdasta sekä käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan 1 ja 4 kohdasta yhdessä tarkasteltuina.
45. On nimittäin muistutettava, että puitedirektiivin 20 artiklan 3 kohdassa säädetään, että riitoja ratkaistessaan kansallisen sääntelyviranomaisen on tehtävä päätöksiä, joilla pyritään kyseisen direktiivin 8 artiklassa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseen, että kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kansallisten sääntelyviranomaisten on toteuttaessaan mainitun direktiivin ja erityisdirektiivien mukaisia tehtäviään otettava nämä tavoitteet mahdollisimman laajasti huomioon, myös kun ne liittyvät sisämarkkinoiden toimintaan, ja että käyttöoikeusdirektiivin 5 artiklan 1 ja 4 kohdasta ilmenee, että kansallisten sääntelyviranomaisten toimilla pyritään käyttöoikeuksien ja yhteenliittämisen osalta toteuttamaan myös kyseiset tavoitteet ja turvaamaan niiden noudattaminen. Puitedirektiivin 8 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaan on niin, että kansallisten sääntelyviranomaisten on osaltaan vaikutettava sisämarkkinoiden kehittymiseen muun muassa tekemällä keskenään ja komission kanssa avoimesti yhteistyötä johdonmukaisen sääntelykäytännön kehittämiseksi sekä tämän direktiivin ja erityisdirektiivien johdonmukaisen soveltamisen varmistamiseksi.
46. Kaiken edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaa ja 20 artiklaa on tulkittava siten, että kansallisen sääntelyviranomaisen on sovellettava näistä säännöksistä ensimmäisessä säädettyä menettelyä, kun se aikoo sähköisiä viestintäverkkoja tai ‑palveluja yksittäisessä jäsenvaltiossa tarjoavien yritysten välisen riidan ratkaisemiseksi asettaa velvoitteita, joilla turvataan yleispalveludirektiivin 28 artiklan mukaisesti oikeus käyttää muita kuin maantieteellisiä numeroita, ja kun näillä velvoitteilla voi olla vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Ensimmäinen kysymys
47. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että kaikilla toimenpiteillä, jotka kansallinen sääntelyviranomainen toteuttaa turvatakseen loppukäyttäjille yleispalveludirektiivin 28 artiklan mukaisesti oikeuden käyttää muita kuin maantieteellisiä numeroita, on katsottava olevan vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
48. UKE:n pääjohtaja väittää tässä yhteydessä, ettei pääasiassa kyseessä olevalla päätöksellä ole merkittäviä vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Puolan hallitus puolestaan katsoo, ettei kyseisellä päätöksellä ”välttämättä” ole vaikutuksia kyseisten valtioiden väliseen kauppaan. Telefonia Dialog, T‑Mobile Polska ja komissio sen sijaan väittävät, että kyseisellä päätöksellä voi olla tällaisia vaikutuksia.
49. Puitedirektiiviin tai erityisdirektiiveihin ei sisälly määritelmää puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvan vaikutuksen käsitteestä. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 38 perustelukappaleessa kuitenkin todetaan, että toimenpiteet, jotka voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, ovat toimenpiteitä, joilla saattaa olla suoraa tai epäsuoraa, tosiasiallista tai mahdollista vaikutusta jäsenvaltioiden välisen kaupan muotoihin niin, että ne saattavat muodostaa esteitä yhtenäismarkkinoille.
50. Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 61–64 kohdassa, puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetun jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvan vaikutuksen käsitteen määritelmä vastaa SEUT 101 ja SEUT 102 artiklassa tarkoitettua jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvan vaikutuksen käsitettä, ja sillä on siten oltava sama ulottuvuus kyseisen direktiivin 7 artiklan 3 kohtaa sovellettaessa.
51. Kyseisiä määräyksiä koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että jotta päätös, sopimus tai menettelytapa olisi omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, kaikkien objektiivisten oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella on oltava riittävän todennäköistä, että ne tosiasiallisesti tai mahdollisesti vaikuttavat jäsenvaltioiden välisiin kauppavirtoihin suoraan tai välillisesti tavalla, joka voisi haitata jäsenvaltioiden välisten yhtenäismarkkinoiden toteuttamista (tuomio Asnef-Equifax ja Administración del Estado, C‑238/05, EU:C:2006:734, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio Erste Group Bank ym. v. komissio, C‑125/07 P, C‑133/07 P ja C‑137/07 P, EU:C:2009:576, 36 kohta ja tuomio Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, 65 kohta).
52. Unionin tuomioistuin on tässä yhteydessä todennut, ettei tämä vaikutus saa myöskään olla merkityksetön (ks. vastaavasti mm. tuomio Béguelin Import, 22/71, EU:C:1971:113, 16 kohta; tuomio Manfredi ym., C‑295/04–C‑298/04, EU:C:2006:461, 42 kohta ja tuomio Erste Group Bank ym. v. komissio, C‑125/07 P, C‑133/07 P ja C‑137/07 P, EU:C:2009:576, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
53. Unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että vaikutus, joka päätöksellä, sopimuksella tai menettelytavalla voi olla jäsenvaltioiden välisiin kauppavirtoihin, johtuu yleensä useista sellaisista tekijöistä yhdessä, jotka erikseen eivät välttämättä olisi ratkaisevia (ks. vastaavasti tuomio Manfredi ym., C‑295/04–C‑298/04, EU:C:2006:461, 43 kohta), ja että sen selvittämiseksi, vaikuttaako yhteistoimintajärjestely tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, tällainen järjestely on tutkittava sen taloudellisessa ja oikeudellisessa asiayhteydessä (tuomio Asnef-Equifax ja Administración del Estado, C-238/05, EU:C:2006:734, 35 kohta) ottamalla huomioon kaikki käsiteltävään asiaan liittyvät merkitykselliset seikat (tuomio Ziegler v. komissio, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, 95 kohta). Tätä vaikutusta on arvioitava ottaen huomioon muun muassa kyseessä olevan sopimuksen tai menettelytavan luonne, asianomaisten tavaroiden tai palvelujen luonne sekä osapuolten asema ja merkitys markkinoilla (ks. vastaavasti tuomio Javico, C‑306/96, EU:C:1998:173, 17 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuin on jo tältä osin katsonut, että se, että kyseessä olevat palvelut ovat rajat ylittäviä, on merkityksellinen seikka arvioitaessa sitä, vaikutetaanko jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (tuomio Ziegler v. komissio, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, 94 kohta).
54. Sähköisen viestinnän alalla puitedirektiivin johdanto-osan 38 perustelukappaleessa todetaan, että toimenpiteet, jotka voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, käsittävät toimenpiteet, joilla on merkittävä vaikutus muiden jäsenvaltioiden palveluntarjoajiin tai ‑käyttäjiin ja joihin kuuluvat muun muassa toimenpiteet, jotka vaikuttavat kuluttajahintoihin muissa jäsenvaltioissa, toimenpiteet, jotka vaikuttavat toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen yrityksen kykyyn tarjota sähköisiä viestintäpalveluja, erityisesti toimenpiteet, jotka vaikuttavat mahdollisuuteen tarjota valtioiden rajat ylittäviä palveluja, sekä toimenpiteet, jotka vaikuttavat markkinoiden rakenteeseen tai markkinoille pääsyyn heijastuen siten muiden jäsenvaltioiden yrityksiin.
55. Toimenpiteestä, jolla on tarkoitus turvata muista jäsenvaltioista oleville loppukäyttäjille yleispalveludirektiivin 28 artiklan mukaisesti oikeus käyttää muita kuin maantieteellisiä numeroita, on todettava, että kun otetaan huomioon tämän artiklan sanamuoto, tällaisella toimenpiteellä on lähtökohtaisesti jo luonteensa vuoksi rajat ylittävä vaikutus Euroopan unionissa.
56. Kuten ennakkoratkaisupyynnön sanamuodosta ilmenee, yhtäältä pääasiassa kyseessä oleva päätös mahdollistaa muun muassa sen, että Puolassa oleskeleva toisen jäsenvaltion loppukäyttäjä, joka vierailee puolalaisen operaattorin verkossa, voi käyttää muita kuin maantieteellisiä numeroita, ja toisaalta siinä vahvistetaan kyseessä olevien palveluiden hinnat sekä kyseisten hintojen tarkistamista koskevat säännöt.
57. On niin, että tällaisella päätöksellä voi olla puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan siltä osin kuin sillä on verkkovierailun johdosta kansainvälinen ulottuvuus ja se voi vaikuttaa muista jäsenvaltioista olevien loppukäyttäjien maksamiin hintoihin.
58. Tosiseikkojen arvioinnin osalta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tutkittava, voiko pääasiassa kyseessä olevalla toimenpiteellä olla muita kuin merkityksettömiä vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan sen perusteella, että se tosiasiallisesti tai mahdollisesti vaikuttaa kyseisten valtioiden välisiin kauppavirtoihin suoraan tai välillisesti. Kyseisen tuomioistuimen on tätä varten otettava huomioon muun muassa kyseisen toimenpiteen ja kyseessä olevien palvelujen luonne sekä asianomaisten yritysten asema ja merkitys markkinoilla.
59. Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että puitedirektiivin 7 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että toimenpide, jonka kansallinen sääntelyviranomainen toteuttaa turvatakseen loppukäyttäjille yleispalveludirektiivin 28 artiklan mukaisesti oikeuden käyttää muita kuin maantieteellisiä numeroita, vaikuttaa kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, jos toimenpide voi muutoin kuin merkityksettömällä tavalla tosiasiallisesti tai mahdollisesti vaikuttaa kyseiseen kauppaan suoraan tai välillisesti, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tutkittava.
Kolmas kysymys
60. Kun otetaan huomioon ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen annetut vastaukset, kolmanteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
61. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 7 artiklan 3 kohtaa ja 20 artiklaa on tulkittava siten, että kansallisen sääntelyviranomaisen on sovellettava näistä säännöksistä ensimmäisessä säädettyä menettelyä, kun se aikoo sähköisiä viestintäverkkoja tai ‑palveluja yksittäisessä jäsenvaltiossa tarjoavien yritysten välisen riidan ratkaisemiseksi asettaa velvoitteita, joilla turvataan yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen alalla 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) 28 artiklan mukaisesti oikeus käyttää muita kuin maantieteellisiä numeroita, ja kun näillä velvoitteilla voi olla vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
2) Direktiivin 2002/21 7 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että toimenpide, jonka kansallinen sääntelyviranomainen toteuttaa turvatakseen loppukäyttäjille direktiivin 2002/22 28 artiklan mukaisesti oikeuden käyttää muita kuin maantieteellisiä numeroita, vaikuttaa kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla tavalla jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, jos toimenpide voi muutoin kuin merkityksettömällä tavalla tosiasiallisesti tai mahdollisesti vaikuttaa kyseiseen kauppaan suoraan tai välillisesti, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tutkittava.