62022TJ0781_RES
Дело T‑781/22
Madre Querida и др.
срещу
Европейска комисия
Решение на Общия съд (седми разширен състав) от 11 юни 2025 година
„Обща политика в областта на рибарството — Член 9 от Регламент (ЕС) 2016/2336 — Регламент за изпълнение (ЕС) 2022/1614 — Методи и критерии за определяне на зоните на местонахождение или евентуално местонахождение на уязвими морски екосистеми — Изготвяне на списък на зоните, в които е доказано или вероятно наличието на уязвими морски екосистеми — Установяване на защитени зони — Възражение за незаконосъобразност — Пропорционалност“
Риболов — Опазване на морските ресурси — Защита на уязвимите морски екосистеми — Списък на зоните с местонахожденията или евентуалните местонахождения на такива екосистеми — Критерии за определяне — Оценка на значителното неблагоприятно въздействие на пасивните риболовни съоръжения във всяка зона, включена в този списък — Изключване — Нарушение на принципите на пропорционалност и на недопускане на дискриминация — Липса
(Регламент № 1380/2013 на Европейския парламент и на Съвета, член 4; Регламент 2016/2336 на Европейския парламент и на Съвета, член 9, параграфи 4 и 6; Регламент № 734/2008 на Съвета, член 2; Регламент 2022/1614 на Комисията)
(вж. т. 30, 31, 38, 41—46, 48—52, 54, 56, 69, 70 и 103)
Риболов — Опазване на морските ресурси — Защита на уязвимите морски екосистеми — Списък на зоните с местонахожденията или евентуалните местонахождения на такива екосистеми — Метод за определяне — Право на преценка на Комисията — Установяване на защитени буферни зони — Допустимост — Нарушение на принципа на пропорционалност — Липса
(Регламент 2016/2336 на Европейския парламент и на Съвета, член 9; Регламент 2022/1614 на Комисията)
(вж. т. 80, 83, 91—95 и 97)
Актове на институциите — Основна правна уредба и правна уредба за изпълнение — Правна уредба за изпълнение, с която не могат нито да се изменят, нито да се допълват съществените елементи на основната правна уредба — Квалифициране на основните елементи — Отчитане на характеристиките и особеностите на съответната област — Актове за изпълнение, с които се съставя списък на зоните на местонахождение или евентуално местонахождение на уязвими морски екосистеми — Конкретизация на режима на защита на тези екосистеми, приета с основната правна уредба — Допустимост
(член 291, параграф 2 ДФЕС; Регламент 2016/2336 на Европейския парламент и на Съвета, член 9, параграф 6)
(вж. т. 117—120 и 123—126)
Риболов — Опазване на морските ресурси — Подход на предпазливост и екосистемен подход при управлението на рибарството — Защита на уязвимите морски екосистеми — Забрана на риболова с всякакви дънни уреди във всички зони на местонахождение или евентуално местонахождение на уязвими морски екосистеми — Нарушение на задължението за мотивиране и на принципа на пропорционалност — Липса
(Регламент № 1380/2013 на Европейския парламент и на Съвета, член 2, параграфи 1—3 и 5, букви а), е), и) и й) и член 4, параграф 1, точки 8 и 9; Регламент 2016/2336 на Европейския парламент и на Съвета, член 9, параграф 9; Регламент № 734/2008 на Съвета, член 2)
(вж. т. 135, 141, 143, 150—152 и 155)
Резюме
В рамките на две жалби за отмяна на Регламент за изпълнение 2022/1614 (
1
) Общият съд, заседаващ в разширен състав от петима съдии, уточнява критериите за определяне на зоните на местонахождение или евентуално местонахождение на уязвими морски екосистеми (наричани по-нататък „УМЕ“), в светлината на принципите, произтичащи от Регламент 2016/2336 (
2
) (наричан по-нататък „основният регламент“)
Регламент № 1380/2013 (
3
) относно общата политика в областта на рибарството (ОПР) наред с останалото предвижда приемането на мерки за опазване и устойчива експлоатация на морските биологични ресурси. В този контекст член 9, параграф 6 от основния регламент предвижда приемането на актове за изпълнение с цел съставяне на списък на зоните с местонахожденията или евентуалните местонахождения на УМЕ (наричани по-нататък „зоните на УМЕ“). Съгласно член 9, параграф 9 от основния регламент риболовът с дънни уреди се забранява в такива зони.
На 15 септември 2022 г. с Регламент за изпълнение 2022/1614 Европейската комисия приема списъка въз основа на две становища на Международния съвет за изследване на морето (ICES).
Кралство Испания, няколко дружества по испанското право, които са собственици на риболовни кораби, както и организация на производители на рибни продукти, обединяваща тези дружества, искат от Общия съд да отмени посочения регламент за изпълнение в частта относно съставянето на този списък. В подкрепа на жалбите си те изтъкват, от една страна, че регламентът за изпълнение нарушава основния регламент и някои общи принципи на правото на Европейския съюз и от друга страна, че член 9, параграфи 6 и 9 от основния регламент са невалидни.
С решенията си Общият съд отхвърля двете жалби в тяхната цялост.
Съображения на Общия съд
На първо място, Общият съд проверява дали Комисията е нарушила основния регламент, принципа на пропорционалност или принципа на недопускане на дискриминация при съставянето на списъка на зоните на УМЕ в рамките на твърдения за нарушения, свързани с въздействието на някои видове риболовни съоръжения, от една страна, и с използваната методология за определяне на зоните, от друга страна.
Що се отнася до видовете риболовни съоръжения, Общият съд най-напред тълкува член 9, параграф 6 от основния регламент, за да изведе критериите за определяне на зоните на УМЕ и да установи дали тази разпоредба изисква оценка на значителните неблагоприятни последици от риболова в тези зони с пасивни дънни съоръжения, а именно риболовни уреди, закрепени на определено място в морската среда. Всъщност според жалбоподателите Комисията е трябвало да оцени въздействието на тези съоръжения, доколкото тяхното отрицателно въздействие върху УМЕ е по-малко в сравнение с подвижните дънни съоръжения. Освен това жалбоподателите по дело T‑781/22 считат, че еднаквото третиране без обективна причина на пасивните и подвижните риболовни съоръжения нарушава принципа на недопускане на дискриминация.
Член 9, параграф 6 от основния регламент обаче не изисква нито такава оценка, нито подход за управление на рибарството или управление, което включва оценка на въздействието на мерките за защита на съответните УМЕ върху риболовните дейности и икономическия и социален живот.
Всъщност, първо, от определенията, предвидени в основния регламент и в Регламент № 734/2008 (
4
), следва, че наличието на УМЕ се доказва или указва посредством елементи, свързани с естеството и количеството на видовете, откривани както от подвижни, така и от пасивни съоръжения. Освен това доказаното или вероятното наличие на защитени видове води до квалифицирането на съответните зони като зони на УМЕ, така че да се осигури защитата им от дънни съоръжения като цяло. Следователно дадена зона може да се квалифицира като зона на УМЕ поради значителните неблагоприятни въздействия, произтичащи само от използването на подвижни дънни съоръжения или от използването на дънни съоръжения като цяло, без тази квалификация да може да се постави под въпрос по отношение на пасивните дънни съоръжения. При тези обстоятелства обаче съставянето на списъка на тези зони не може да зависи от сравнителния анализ на подвижните и пасивните съоръжения, дори да се приеме, че последните могат да представляват по-малък риск от подвижните съоръжения.
Второ, от насоките на Организацията на обединените нации за прехрана и земеделие (ФАО), към които основният регламент препраща за целите на годишната оценка на зоните на УМЕ, следва също, че класифицирането на дадена морска екосистема като уязвима не предполага разглеждане на неблагоприятните въздействия от пасивните дънни съоръжения, тъй като посоченото класифициране се основава на характеристиките на самата екосистема.
Трето, съгласно телеологичния и систематичен анализ на член 9, параграф 6 от основния регламент, от посочената разпоредба не може да се направи извод, че подход на управление, който включва изискването за оценка на въздействието на мерките за опазване на УМЕ върху риболовните дейности и върху икономическия и социален живот, следва да се прилага във връзка със съставянето на списъка на зоните на УМЕ. Напротив, подобен подход би бил несъвместим с понятието „изпълнителен акт“, тъй като би изменил или допълнил съществените елементи на основния регламент относно защитата на УМЕ. Всъщност Комисията не е можела, в рамките на предоставените ѝ правомощия за приемане на регламент за изпълнение, да извърши каквото и да било съпоставяне на защитата на УМЕ с други цели на ОПР.
По-нататък, доколкото при съставянето на списъка на зоните на УМЕ е трябвало да се вземат предвид характеристиките на самите екосистеми, като се отчита рискът от вреди, свързани със значителните неблагоприятни въздействия, произтичащи като цяло от използването на дънни съоръжения, липсата на анализ от страна на ICES и Комисията на вредните последици от пасивните риболовни уреди също не представлява нарушение на принципа на пропорционалност. Накрая, тъй като въпросът за типа на дънните съоръжения, а именно дали е подвижен, или пасивен, не е от основно значение за определянето на тези зони, доводът за дискриминация поради липсата на такъв анализ също не може да бъде приет.
Що се отнася до методологията за конкретно определяне на зоните на УМЕ, Общият съд не установява нарушение на основния регламент или на принципа на пропорционалност. Изборът на методологията всъщност попада в обхвата на широкото право на преценка, с което разполага Комисията, що се отнася до прилагането на критериите за съставяне на списъка на тези зони. В случая няма данни, позволяващи да се приеме, че Комисията явно е превишила свободата си на преценка, като е използвала методологията, взета предвид от ICES в становищата ѝ, или че не е използвала най-добрата налична научна и техническа информация.
На второ място, Общият съд отхвърля възражението за незаконосъобразност, повдигнато от жалбоподателите. От една страна, жалбоподателите се позовават на нарушение на член 291 ДФЕС, тъй като член 9, параграф 6 от основния регламент препращал към акт за изпълнение, за да допълни съществените му елементи. От друга страна, предвидената в член 9, параграф 9 от същия регламент недиференцирана забрана за риболов с всякакви дънни съоръжения в зоните на УМЕ нарушавала правилата на ОПР, принципа на пропорционалност и евентуално задължение за конкретно мотивиране на взетите решения.
Що се отнася до въпроса дали член 9, параграф 6 от основния регламент препраща към акт за изпълнение, за да допълни неговите съществени или дори несъществени елементи, следва да се отбележи, че посочените в тази разпоредба актове за изпълнение само уточняват зоните на УМЕ и следователно конкретизират ratione loci режима на защита на УМЕ, приет с този член. В това отношение съществените елементи, свързани с определението и критериите за идентифициране на УМЕ, индикаторните видове на УМЕ и процедурата за изготвяне на списъка на тези екосистеми, вече са изложени в член 9 от основния регламент.
Следователно Комисията е изготвила списъка въз основа на достатъчно ясни и точни материалноправни критерии относно УМЕ и следвайки процедура, определена също в основния регламент, като същевременно е разполагала с известно право на преценка, по-специално при определянето на точната методология за прилагане на предвидените от законодателя критерии. Освен това Комисията действително е действала в рамките на изпълнителните си правомощия, а не в рамките на управлението на ОПР. В този контекст тя е можела да вземе предвид елементи, свързани с извършваните риболовни дейности, за да прецени вероятността от (непрекъснато) наличие на УМЕ.
Що се отнася до въведената с член 9, параграф 9 от основния регламент недиференцирана забрана, без да се взема предвид по-специално нейното икономическо и социално въздействие, от Регламент № 1380/2013 следва, че екологичната устойчивост на риболовните дейности в дългосрочен план предполага да се сведе до минимум въздействието на тези дейности върху морската екосистема, като се прилагат подходът на предпазливост при управлението на рибарството и екосистемният подход.
При все това при претеглянето на разглежданите интереси, което е присъщо за приемането на мерки за опазване на морските биологични ресурси, законодателят разполага с широка свобода на преценка. Решението му да приеме такива мерки, подлежи на контрол от страна на съда на Съюза, който трябва да се ограничи до проверка дали разглежданата мярка не е опорочена от явна грешка или от злоупотреба с власт или законодателят явно не е превишил явно пределите на своята свобода на преценка. Законодателят не е длъжен да извърши конкретно и обосновано претегляне на интереса от защита на морската среда спрямо интересите на лицата, извършващи риболовни дейности, както и спрямо социално-икономическите аспекти на тези дейности. Всъщност в контекста на техническите мерки авторът на акта не е длъжен да посочи конкретни мотиви за своя избор, ако оспореният акт разкрива основната част от преследваната цел, както в настоящия случай.
Според Общия съд не е доказано, че законодателят явно е превишил пределите на правото си на преценка. По-специално, жалбоподателите не са представили достатъчно точни и убедителни доказателства, въз основа на които да може да се установи, че пасивните риболовни съоръжения са били лишени от вредни последици за УМЕ, изключвайки по този начин, в рамките на екосистемен подход и подход на предпазливост, риска, подкрепен от научната доктрина, който тези риболовни съоръжения пораждат за УМЕ, по-специално при повторното си внедряване и при изваждането си.
С оглед на гореизложеното, упражнявайки широкото си право на преценка в тази област, законодателят на Съюза е можел да счита за необходима забраната за риболов с дънни съоръжения като цяло в зоните на УМЕ с цел избягване на риска от вредни въздействия от пасивните риболовни уреди, въпреки вероятните отрицателни социално-икономически последици.
(
1
)	Регламент за изпълнение (ЕС) 2022/1614 на Комисията от 15 септември 2022 година за определяне на съществуващите дълбоководни риболовни зони и за съставяне на списък на зоните на местонахождение или евентуално местонахождение на уязвими морски екосистеми (ОВ L 242, 2022 г., стр. 1).
(
2
)	Регламент (ЕС) 2016/2336 на Европейския парламент и на Съвета от 14 декември 2016 година за определяне на специални условия за риболова на дълбоководни запаси в североизточната част на Атлантическия океан и на разпоредби за риболова в международни води от североизточната част на Атлантическия океан и за отмяна на Регламент (ЕО) № 2347/2002 на Съвета (ОВ L 354, 2016 г., стр. 1).
(
3
)	Регламент (ЕС) № 1380/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 година относно общата политика в областта на рибарството, за изменение на регламенти (ЕО) № 1954/2003 и (ЕО) № 1224/2009 на Съвета и за отмяна на регламенти (ЕО) № 2371/2002 и (ЕО) № 639/2004 на Съвета и Решение 2004/585/ЕО на Съвета (ОВ L 354, 2013 г., стр. 22).
(
4
)	Регламент (ЕО) № 734/2008 на Съвета от 15 юли 2008 година относно опазването на уязвимите морски екосистеми в открито море от неблагоприятните въздействия при използване на дънни риболовни съоръжения (ОВ L 201, 2008 г., стр. 8), и по-специално член 2, букви б)—г) от него относно понятията „УМЕ“, „значителни неблагоприятни въздействия“ и „дънни съоръжения“.