62001CC0006_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Ved kendelse af 18. december 2000 har 5. a Vara Cívil da Comerca del Tribunal Cível da Comarca de Lisboa (herefter »Vara Cível«) anmodet Domstolen om at udtale sig om, hvorvidt den portugisiske lovgivning om drift og anvendelse af lykkespil er forenelig med fællesskabsretten.
I – Relevante retsforskrifter
A – Fællesskabsretlige bestemmelser
2. Som bekendt indeholder EF-traktaten princippet om de frie varebevægelser. I forhold til det her relevante er det især artikel 28 EF og 29 EF, som er interessante, idet de indeholder forbud mod alle kvantitative indførsels- og udførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning.
3. Artikel 30 EF bestemmer:
»Bestemmelserne i artikel 28 og 29 er ikke til hinder for sådanne forbud eller restriktioner vedrørende indførsel, udførsel eller transit, som er begrundet i hensynet til den offentlige sædelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed, beskyttelse af planter, beskyttelse af nationale skatte af kunstnerisk, historisk eller arkæologisk værdi, eller beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret. Disse forbud eller restriktioner må dog hverken udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne.«
4. Artikel 31 EF har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne tilpasser de statslige handelsmonopoler, således at enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår er udelukket. Denne artikels bestemmelser finder anvendelse på ethvert organ, gennem hvilket en medlemsstat, de jure eller de facto, direkte eller indirekte, kontrollerer, leder eller øver mærkbar indflydelse på indførsel eller udførsel mellem medlemsstaterne. Disse bestemmelser finder også anvendelse på statskoncessionerede monopoler.
2. Medlemsstaterne afholder sig fra at indføre nye foranstaltninger, som strider mod de i stk. 1 anførte principper, eller som begrænser rækkevidden af de artikler, der angår forbuddet mod told og kvantitative restriktioner mellem medlemsstaterne.
[…]«
5. For så vidt angår den frie udveksling af tjenesteydelser, som ligeledes er en af de grundlæggende friheder i medfør af traktaten, skal jeg blot minde om, at artikel 49 EF bestemmer:
»Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbud mod restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for Fællesskabet, for så vidt angår statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i et andet af Fællesskabets lande end modtageren af den pågældende ydelse.
På forslag af Kommissionen kan Rådet med kvalificeret flertal vedtage at udstrække anvendelsen af bestemmelserne i dette kapitel til tjenesteydere, der er statsborgere i et tredjeland og bosat inden for Fællesskabet.«
B – De portugisiske retsforskrifter
6. De portugisiske retsforskrifter om spil fremgår af Decreto-Lei nr. 422/89 af 2. december 1989 (2), som forbeholder staten ret til drift og anvendelse af lykkespil, såvel som blandede former for lykkespil og andre former for spil, og bestemmer, at drift og anvendelse af disse spil uden for de dertil godkendte områder eller lokaler, som har indgået koncessionskontrakt, kan straffes med frihedsberøvelse.
7. Lykkespil er i artikel 1 i dekret nr. 422/89 defineret som »spil, hvis udfald er uvist, idet det udelukkende eller overvejende afhænger af held«. Det gælder for det første spil på automater, der straks udbetaler gevinster i spillemønter eller penge, og spil på andre automater, der – uden straks at udbetale gevinster i spillemønter eller penge – har karakter af lykkespil (som poker, roulette, terninger osv.), eller som udmunder i »tildeling af et antal point, der udelukkende eller overvejende afhænger af held« (artikel 4).
8. Dekret nr. 422/89 afgrænser anvendelsesområdet for lykkespil i to henseender: For det første er retten til at drive lykkespil forbeholdt staten og kan alene udøves af virksomheder, der er etableret som kapitalselskab, og til hvilket regeringen tildeler den nødvendige koncession ved administrativ kontrakt (artikel 9). For det andet kan drift og anvendelse af lykkespil kun forekomme på steder, der har opnået tilladelse, hvilket nærmere bestemt er spillesteder, der er beliggende i faste eller midlertidige spilleområder, der er udpeget ved lovdekret, såvel som i særlige tilfælde – og efter ministeriel tilladelse – på skibe, i luftfartøjer, i bingohaller, samt hvor der afholdes foranstaltninger af større turistmæssig betydning (artikel 3, stk. 1, og 6-8).
9. Artikel 108 i dekret nr. 422/89 bestemmer, at personer, som udnytter en hvilken som helst form for lykkespil uden for de dertil godkendte områder, kan straffes med bøde og fængsel i op til to år.
10. I medfør af artikel 110 straffes enhver, som driver lykkespil uden for de dertil godkendte områder, med bøde samt fængsel i op til seks måneder, hvorimod enhver, der opholder sig i et lokale, hvori der ulovligt drives lykkespil (uden at den pågældende har deltaget heri) i medfør af artikel 111 vil modtage en straf, som nedsættes til det halve.
11. Da artikel 68 i dekret nr. 422/89 endvidere bestemmer, at fremstilling, eksport, import, salg og transport af materiale, som er bestemt til anvendelse i forbindelse med lykkespil, kræver tilladelse fra Den Offentlige Spilleinspektion, fremgår det af artikel 115, at enhver, som fremstiller, offentliggør, importerer, transporterer, bringer i omsætning, udstiller eller spreder sådant materiale uden den krævede tilladelse, straffes med bøde samt op til to års fængsel.
12. Også lovdekret nr. 316/95 af 28. november 1995 (herefter »lovdekret nr. 316/95«) er af betydning i denne henseende. Artikel 16 heri sondrer mellem lykkespil og »forlystelsesautomater«, som defineres som:
»a) […] automater, som uden straks at udbetale gevinster i penge, spillemønter eller varer, der har en markedsværdi, ligner de spil, hvor resultatet udelukkende eller i det væsentlige afhænger af spillerens behændighed, idet brugeren gives mulighed for gratis at få forlænget spilletid på automaten afhængigt af de optjente point
b) […] automater, der har de egenskaber, der er nævnt i punkt a), men som gør det muligt at vinde varer, hvis handelsværdi ikke overstiger det tredobbelte af indsatsen«.
13. I medfør af artikel 16 i lovdekret nr. 316/95 henhører det under Den Offentlige Spilleinspektions kompetence at klassificere de »spil, hvor resultatet udelukkende eller i det væsentlige afhænger af spillerens behændighed«.
14. Den, som påtænker at importere, fremstille, samle eller sælge »forlystelsesautomater«, skal indhente en klassificering af det spil, som den pågældende maskine spiller, hos Den Offentlige Spilleinspektion. Det klassifikationsdokument, som efterfølgende udstedes, skal vedlægges spilleautomaten (artikel 19 i lovdekret nr. 316/95).
15.  Driften af disse spilleautomater kræver tilladelse fra guvernøren i det område, hvor automaten befinder sig, samt registrering i et register (artikel 17 og 20 i lovdekret nr. 316/95).
II – De faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
16.  Associação Nacional de Operadores de Máquinas Recreativas (herefter »Anomar«), en sammenslutning af portugisiske erhvervsdrivende inden for spilleautomatsektoren, samt nogle selskaber, der driver virksomhed inden for spilleautomatsektoren – alle juridiske personer i henhold til portugisisk ret og virksomme i Portugal – anlagde sag mod den portugisiske stat ved Vara Cível med påstand om anerkendelse af deres ret til at drive lykkespil uden for de ved lov fastsatte spilleområder, således at kasinoernes monopolstilling ophæves, idet Anomar er af den opfattelse, at denne ikke er i overensstemmelse med fællesskabsrettens principper. For det andet nedlagde sagsøgerne påstand om, at artikel 108, 110, 111 og 115 i lovdekret nr. 422/89, der fastsætter straffebestemmelser for drift og anvendelse af lykkespil samt for handel uden tilladelse med materiale, der er bestemt til anvendelse i forbindelse med lykkespil, også er i strid med fællesskabsretten.
17. Vara Cível afviste som første instans sagen på grund af Anomars manglende søgsmålskompetence og de andre sagsøgeres manglende søgsmålsinteresse. I appelsagen fandt Tribunal de Relação de Lisboa imidlertid, at sagsøgerne havde søgsmålskompetence, hvorfor afgørelsen af hovedsagen blev hjemvist til Vara Cível. For at kunne træffe afgørelse har Vara Cível udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Udgør lykkespil økonomisk virksomhed i artikel 2 EF’s forstand?
2) Udgør lykkespil en virksomhed vedrørende »varer«, der som sådan er omfattet af artikel 28 EF?
3) Udgør virksomhed vedrørende fremstilling, import og distribution af spilleautomater en selvstændig form for virksomhed i forhold til drift og anvendelse af disse automater, og gælder princippet om frie varebevægelser i artikel 28 EF og 29 EF derfor for disse former for virksomhed?
4) Falder den virksomhed, der består i at drive eller anvende lykkespil uden for anvendelsesområdet for artikel 31 EF, når der henses til, at denne bestemmelse ikke omfatter monopoler på tjenesteydelser?
5) Udgør drift af spilleautomater tjenesteydelsesvirksomhed, og er den som sådan omfattet af artikel 49 EF ff.?
6) Udgør det en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser i artikel 49 EF’s forstand, at det i henhold til bestemmelser i lovgivningen (såsom artikel 3, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, i lovdekret nr. 422/89 af 2.12.1989) kun er tilladt at drive og anvende lykkespil (som er defineret i lovens artikel 1 som »spil, hvis udfald er uvist, idet det udelukkende eller overvejende afhænger af held«) – hvilket [i medfør af ovennævnte artikel 4, stk. 1, litra f) og g), i lovdekret nr. 422/89] omfatter spil på automater, der straks udbetaler gevinster i spillemønter eller penge, og spil på andre automater, som – uden straks at udbetale gevinster i spillemønter eller penge – har karakter af lykkespil, eller som udmunder i tildeling af et antal af point, der udelukkende eller overvejende afhænger af held – i kasinoer beliggende i faste eller midlertidige spilleområder, som er etableret i henhold til lov?
7) Selv om de ovenfor under sjette spørgsmål beskrevne restriktive bestemmelser måtte findes at udgøre en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser i artikel 49 EF’s forstand, er de da alligevel – for så vidt som de uden forskel finder anvendelse på egne statsborgere og indenlandske virksomheder og på borgere og virksomheder i andre medlemsstater, og de tillige er begrundet i tvingende almene hensyn (forbrugerbeskyttelse, forebyggelse af kriminalitet, den offentlige sædelighed, begrænsning af efterspørgslen efter spil om penge, finansiering af almennyttige formål) – forenelige med Fællesskabets retsorden?
8) Er den virksomhed, der består i at drive lykkespil, omfattet af principperne om fri erhvervsudøvelse og er eventuel lovgivning i andre medlemsstater, der stiller mindre strenge krav til drift af spilleautomater, af den grund i sig selv til hinder for gyldigheden af de ovenfor under sjette spørgsmål beskrevne portugisiske regler?
9) Er restriktionerne i den portugisiske lovgivning for drift af lykkespil i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet?
10) Er ordningen i portugisisk ret, hvorefter der indrømmes tilladelse på visse retlige vilkår (indgåelse af en koncessionskontrakt med staten efter offentligt udbud, jf. artikel 9 i lovdekret nr. 422/89) og visse logistiske vilkår (begrænsning i driften og anvendelsen af lykkespil til at kunne finde sted i kasinoer beliggende i spilleområder, lovdekretets artikel 3), et hensigtsmæssigt og nødvendigt krav under hensyn til formålet?
11) Er brugen i portugisisk lovgivning [artikel 1, artikel 4, stk. 1, litra g), og artikel [169 (3) ] i lovdekret nr. 422/89 og artikel 16, stk. 1, litra a), i bilaget til lovdekret nr. 316/95 af 28.11.1995] af formuleringen »overvejende« ved siden af ordet »udelukkende« til at definere lykkespil og til at drage en juridisk sondring mellem »spilleautomater« og »forlystelsesautomater« til hinder for, at begrebet kan fastlsægges efter de anerkendte juridiske fortolkningsmetoder?
12) Kræver de upræcise retlige begreber, som anvendes i portugisisk lovgivning til afgrænsning af, hvad der er »lykkespil« (artikel 1 og 162 (4) i lovdekret nr. 422/89) og »forlystelsesautomater« (artikel 16 i bilaget til lovdekret nr. 316/95), en fortolkning med henblik på at klassificere de forskellige spilleautomater, som også tager højde for den skønsmargen, der indrømmes de nationale myndigheder?
13) Såfremt det antages, at den pågældende portugisiske lovgivning ikke opstiller objektive kriterier for at sondre mellem spilleautomater på den ene side og forlystelsesautomater på den anden side, udgør det da en tilsidesættelse af fællesskabsretlige principper eller regler, at Spilleinspektionen tillægges en skønsmæssig kompetence til at klassificere de forskellige spil?«
III – Retsforhandlinger ved Domstolen
18. Under den skriftlige forhandling ved Domstolen har Anomar m.fl., der er sagsøgere i hovedsagen, og den portugisiske, spanske, tyske, belgiske og finske regering samt Kommissionen for De Europæiske Fællesskabet indgivet indlæg i sagen.
IV – Retlig vurdering
A – Hvorvidt de forelagte spørgsmål er af rent intern karakter, og hvorvidt spørgsmålene kan antages til realitetsbehandling
19. Jeg vil ført og fremmest undersøge, hvorvidt de forelagte spørgsmål er relevante, og hvorvidt de kan antages til realitetsbehandling.
1. De præjudicielle spørgsmåls rent interne karakter
20. For det første har den portugisiske og belgiske regering gjort gældende, at de forelagte spørgsmål ikke er relevante, idet tvisten i hovedsagen angår en rent intern situation, som ikke har nogen afgørende tilknytning til fællesskabsretten. Domstolen bør derfor afstå fra at besvare de forlagte spørgsmål i overensstemmelse med Domstolens praksis på området. I den henseende har den portugisiske regering henvist til tidligere domme, navnlig Transporoute- (5) og Gauchard-dommene (6), hvori Domstolen fastslog, at traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden ikke finder anvendelse, hvis samtlige relevante elementer findes inden for en enkelt medlemsstat. Heller ikke en teoretisk mulighed for, at en grænseoverskridende situation kan forekomme i en sådan sammenhæng, er tilstrækkelig til at opfylde tilknytningskravet i henhold til fællesskabsretten (7) . Domstolen fastholdt også denne praksis i Schindler- (8), Läärä m.fl.- (9) og Zenatti-dommene (10), som netop vedrørte henholdsvis lotterier, spilleautomater og væddemål.
21. Jeg ønsker først og fremmest at påpege, at hovedsagen omhandler et anerkendelsessøgsmål, som er anlagt mod den portugisiske stat af diverse portugisiske selskaber, idet de anfægter de nationale bestemmelser om monopol på drift af lykkespil, som hindrer dem i frit at udøve denne virksomhed på det nationale område. Det er således ubestridt, at sagsøgerne i hovedsagen ikke har påberåbt sig nogen af de grundlæggende friheder, som er garanteret i traktaten, og at alle de relevante faktiske omstændigheder i sagen kun har tilknytning til én medlemsstat. Det forekommer således at være åbenbart, at der her er tale om en af de rent interne situationer, hvorfor traktatens bestemmelser om de grundlæggende friheder ifølge Domstolens faste praksis ikke kan påberåbes.
22. Ifølge denne faste retspraksis »kan traktatens artikel 48, 52 og 59 (som omhandler arbejdskraftens frie bevægelighed, etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser) ikke finde anvendelse på aktiviteter, hvis samtlige deres relevante elementer findes inden for en enkelt medlemsstat« (11) . Dette princip, som bl.a. udtrykkeligt også er blevet understreget bl.a. i sager om nationale bestemmelser, der omhandler et statsligt monopol på lykkespil (12) og disse bestemmelsers forenelighed med fællesskabsretten, svarer åbenbart til selve ordningens logiske opbygning. Med andre ord kan traktatbestemmelserne om de grundlæggende friheder, som Domstolen har fastslået, udelukkende påberåbes af en statsborger i en medlemsstat, såfremt vedkommende gør gældende, at de påberåbte nationale bestemmelser hindrer ham i fuldt ud at udnytte den frie bevægelighed, som er garanteret i medfør af fællesskabsretten (13) .
23.  Denne faste retspraksis er der ikke rejst tvivl om i den foreliggende sag. Der skal derimod tages stilling til, om Domstolen, som så mange gange tidligere, hvor der er tale om en rent intern situation, skal undlade at besvare de præjudicielle spørgsmål, idet traktatens bestemmelser om de grundlæggende friheder ikke finder anvendelse i den forelagte sag (14), eller hvorvidt den, som den har gjort det i andre lignende tilfælde (15), skal behandle sagens spørgsmål og abstrakt bedømme, hvorvidt bestemmelser som de i hovedsagen omtvistede er forenelige med fællesskabsretten.
24. Når dette er sagt, skal jeg dog minde om, at den tvivl, der oprindeligt bestod med hensyn til de forskellige retningslinjer, er fjernet med Domstolens seneste praksis på dette område, idet Domstolen siden Guimont-dommen (16) klart foretrækker den sidstnævnte fortolkningsmulighed. I denne dom fastslog Domstolen nemlig, at den kan besvare præjudicielle spørgsmål, selv om de vedrører rent interne situationer.
25. I Guimont-dommen understregede Domstolen særligt, idet den udtalte sig om fortolkningen af artikel 28 EF i forbindelse med en national bestemmelse om emballering af visse oste, at »[i] princippet tilkommer det udelukkende de nationale retsinstanser – på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag – at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at de kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, de forelægger Domstolen. En afvisning fra realitetsbehandling af en anmodning fra en national ret er kun mulig, hvis det viser sig, at den ønskede fortolkning af fællesskabsretten åbenbart savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand« (17) . På baggrund heraf fandt Domstolen, at selv om der var tale om en rent intern situation, at »[i] den foreliggende sag [syntes] den fortolkning af fællesskabsretten, der [anmodedes] om, ikke åbenbart at være unødvendig for den nationale ret«, idet »[e]n sådan besvarelse [kunne] være anvendelig i tilfælde af, at den nationale lovgivning, i en sag som hovedsagen, [krævede], at en indenlandsk producent [skulle] have de samme rettigheder som dem, en producent fra en anden medlemsstat [ville] kunne støtte på fællesskabsretten i en tilsvarende situation« (18) .
26. Denne fortolkning blev i øvrigt bekræftet i den senere Reisch m.fl.-dom, hvori Domstolen skulle fortolke traktatens bestemmelser om de frie kapitalbevægelser i relation en national lovgivning, som forbød anvendelsen af visse arealer til sommerhusbebyggelse.
27. I denne dom understregede Domstolen først, at »[det] [fremgår] af sagsakterne, at samtlige elementer i hovedsage[r]n[e] kun [har] tilknytning til én medlemsstat, og dette [er] i øvrigt ubestridt under sagerne«, og at på en bestemmelse som den omhandlede, som finder anvendelse uden forskel, »finder traktatens bestemmelser om de grundlæggende friheder principielt kun anvendelse på en national ordning […] såfremt ordningen vedrører situationer, der har en forbindelse med samhandelen inden for Fællesskabet«. Domstolen fastslog derefter med samme begrundelse som i Guimont-dommen, at »[d]enne konstatering [medfører] […] ikke, at det præjudicielle spørgsmål, der er forelagt Domstolen i den foreliggende sag, [ikke bør] besvares« (19) .
28. Jeg mener således alt i alt, at man ikke kan se bort fra denne retspraksis (20), uanset den tvivl den måtte rejse, og derfor kan de indvendinger, som den portugisiske og belgiske regering har fremført, heller ikke tages til følge. Jeg mener derfor, at Domstolen i den omhandlede sag bør besvare Vara Cívels præjudicielle spørgsmål.
2. Formaliteten med hensyn til national rets »gyldighed«
29. Subsidiært har den portugisiske regering gjort gældende, at den omhandlede sag skal afvises, idet der reelt er tale om procesmisbrug. Den portugisiske regering har således gjort gældende, at Anomars søgsmål blot var et påskud for at få Domstolen til at udtale sig om, hvorvidt den portugisiske lovgivning er forenelig med principperne og bestemmelserne i Fællesskabets retsorden. Som Domstolen mange gange tidligere har påpeget, kan den ikke besvare denne type spørgsmål i en præjudiciel sag, eftersom en sådan procedure ikke kan træde i stedet for traktatbrudsproceduren i henhold til artikel 226 EF.
30. Jeg vil dog mene, at denne indsigelse er ugrundet, idet den er baseret på en ufuldstændig fortolkning af Domstolens praksis.
31. Domstolen har ganske vist flere gange i præjudicielle sager understreget, at »Domstolen ikke kan udtale sig om en national lovs forenelighed med traktaten«, men hver gang har Domstolen samtidig tilføjet, at »den dog har beføjelse til at give den nationale ret alle de kriterier til fortolkning af fællesskabsretten, som kan gøre det muligt for denne selv at tage stilling til dette spørgsmål« (21) .
32. Såfremt Domstolen måtte beslutte at besvare de af Vara Cível forelagte præjudicielle spørgsmål, kan Domstolen selvfølgelig ikke udtale sig om den nationale lovgivnings gyldighed, men den kan foretage den ønskede fortolkning af fællesskabsretten og overlade det til den forelæggende ret at anvende fællesskabsretten i den konkrete sag, uanset om dette måtte medføre en eventuel manglende anvendelse af den nationale lovgivning, som måtte være uforenelig med fællesskabsretten.
3. Andre afvisningspåstande
33.  følge den portugisiske regering er visse af de spørgsmål, der er forelagt Domstolen, og især det ottende, niende, ellevte, tolvte og trettende spørgsmål upræcise, abstrakte og hypotetiske, hvorfor Domstolens svar på ingen måde er nødvendigt for at bidrage til justitsforvaltningen i medlemsstaterne.
34.  Til forskel fra de tidligere indsigelser er disse indsigelser ikke af horisontal karakter, da de ikke rejser spørgsmål vedrørende selve anmodningen i sin helhed, men derimod om hvert enkelt af de forelagte spørgsmål kan realitetsbehandles. Jeg vil derfor tage stilling hertil, efterhånden som jeg behandler de enkelte spørgsmål.
B – De præjudicielle spørgsmål
1. Første spørgsmål
35. Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om lykkespil udgør økonomisk virksomhed i artikel 2 EF’s forstand.
36. Jeg skal hertil blot minde om, at alle, der har afgivet indlæg i sagen er enige om, at det første spørgsmål skal besvares bekræftende med henvisning til Domstolens domme i Läärä m.fl.- (22) og Schindler-sagerne (23) .
37. Domstolen har navnlig i sidstnævnte dom, som specifikt omhandler lotteri, men som er gældende for alle former for lykkespil, udtalt, at hverken gevinstens usikre karakter, som kendetegner disse spil, eller dets præg af leg er til hinder for, at det samtidig har økonomisk karakter. Lykkespil »[giver] ikke alene spillerne – om ikke altid gevinst – så dog i det mindste forhåbning om gevinst, men de giver tillige arrangøren en indtægt«, og dermed udgør disse spil uden videre økonomisk virksomhed. Det ændrer ikke noget herved, at »loven i adskillige medlemsstater fastsætter, at udbyttet fra et lotteri kun kan anvendes til bestemte formål, særlig af almennyttig karakter, eller endog, at det skal indgå i statsbudgettet« (24) .
38. Der er ingen grund til at afvige fra ovenstående konklusion i den foreliggende sag. Jeg foreslår derfor, at det første spørgsmål besvares med, at lykkespil udgør økonomisk virksomhed i artikel 2 EF’s forstand.
2. Andet og tredje spørgsmål
39. Med sit andet og tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om drift af lykkespil udgør virksomhed vedrørende »varer« i henhold til af artikel 28 EF, og om virksomhed vedrørende fremstilling, import og distribution af spilleautomater på den ene side og drift af disse automater på den anden side må anses for separate former for virksomhed, og dermed, om bestemmelserne om princippet om de frie varebevægelser kan finde anvendelse på samtlige disse former for virksomhed.
40. Sagsøgerne i hovedsagen finder først og fremmest, at drift af lykkespil udgør virksomhed, som er omfattet af de regler, der finder anvendelse på varer. Uden udtrykkeligt at tage stilling til det accessoriske forhold, der er mellem spilleautomater og virksomheden med driften af disse automater, er sagsøgerne af den opfattelse, at artikel 28 EF ff. finder anvendelse i den foreliggende sag. Sagsøgerne har dernæst anført, at de portugisiske bestemmelser om lykkespil, som hindrer importen af spilleautomater, der er lovligt fremstillet i andre medlemsstater, udgør »bestemmelse[r], som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Fællesskabet«, som er forbudt i medfør af artikel 28 EF (25) . Denne restriktion er ikke begrundet i almene hensyn, og den er i hvert fald ikke forholdsmæssig; i særdeleshed kan opretholdelsen af den offentlige sædelighed eller den offentlige sikkerhed på ingen måde begrunde de strafferetlige følger af overtrædelsen af forbuddet mod handel med spilleautomater over for den, som ikke har opnået tilladelse.
41. Ifølge den portugisiske, tyske og belgiske regering er det derimod afgørende, at i relation til anvendelsen af de nationale bestemmelser har virksomheden vedrørende fremstilling af og handel med spilleautomater ikke nogen særlig betydning – den opfattes kun som et accessorium til virksomheden med drift af lykkespil. Derfor er de fællesskabsretlige bestemmelser om de frie varebevægelser ikke anvendelige i denne sammenhæng, men kun bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser, som den væsentligste virksomhed må henføres under.
42. Den spanske, og for så vidt også den finske regering finder på den anden side, at spørgsmålet ikke kan besvares samlet, men at det er nødvendigt at bedømme de forskellige spilleformer hver for sig. Særligt forholder det sig således, at hvis lykkespillet sker gennem benyttelse af en automat, vil bestemmelserne om de frie varebevægelser være anvendelige, uanset at varen (spilleautomaten) er et accessorium til udvekslingen af tjenesteydelser (lykkespillet). Regeringerne har dog ikke udtalt sig om de portugisiske bestemmelsers restriktive virkning, selv om de har gjort det klart, at de anser disse virkninger, såfremt de måtte forekomme, for at være begrundet i tvingende hensyn til den offentlige sædelighed og mere generelt i hensyn til samfundsbeskyttelsen og derudover i fiskale hensyn.
43. Kommissionen er af samme opfattelse som den spanske og finske regering, men fastholder, at det ikke er muligt at bedømme, hvilken betydning artikel 28 EF ff. har i henhold til tvisten for den nationale ret, da denne ret ikke har givet oplysninger, som er nødvendige til bedømmelse heraf.
44. I forbindelse med min stillingtagen til de forskellige bemærkninger skal jeg indledningsvis erindre om, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at »varer« skal forstås som »produkter, hvis værdi kan måles i penge, og som i sig selv kan være genstand for omsætning« (26) .
45. Jeg skal dernæst minde om, som det med rette er pointeret af den spanske og finske regering, at det ikke er muligt generelt at fastslå, hvorvidt lykkespil udgør en virksomhed, som omhandler »varer«, idet det er nødvendigt at sondre mellem, hvorvidt spillet sker med hjælp af »gevinster«, som kan opgøres i penge, eller gevinster, som kan være genstand for handel.
46. Der kan imidlertid ikke være tvivl om, at spilleautomater opfylder de ovenfor nævnte betingelser, og at de dermed skal opfattes som varer i henhold til traktaten.
Som følge heraf er jeg af den opfattelse, at nationale bestemmelser, som kan påvirke handelen med spilleautomater i Fællesskabet, skal bedømmes i lyset af artikel 28 EF.
47. Det kan på den anden side ikke anføres, at disse automater udgør et accessorium til udvekslingen af tjenesteydelser, idet, sådanne apparater, som allerede præciseret af Domstolen i Läärä m.fl.-dommen »[…] ganske vist [er] bestemt til at blive stillet til rådighed for offentligheden, således at de kan blive brugt mod vederlag«, men »den omstændighed, at en indført vare er bestemt til at levere en tjenesteydelse, [er] ikke i sig selv tilstrækkelig til, at reglerne om de frie varebevægelser ikke finder anvendelse på den« (27) .
48. Det følger således heraf, at det andet og tredje spørgsmål generelt skal besvares således, at de nationale foranstaltninger, som kan påvirke handelen med spilleautomater i Fællesskabet, som udgangspunkt skal bedømmes i lyset af artikel 28 EF.
49. I den foreliggende sag er der derfor kun tilbage at besvare det spørgsmål, der grundlæggende er forelagt med denne anmodning, men som ikke udtrykkeligt er blevet angivet – nemlig, spørgsmålet om, hvorvidt de nationale retsforskrifter er forenelige med artikel 28 EF.
50. I den henseende skal jeg imidlertid understrege, at der ikke fremgår oplysninger af forelæggelseskendelsen, som gør det muligt at forstå de portugisiske bestemmelser om import og handel med spilleautomater. Den eneste kendte bestemmelse er den, hvorefter enhver, som ønsker at handle med spilleautomater, skal indhente en tilladelse hos Den Offentlige Spilleinspektion. Der er imidlertid ikke oplyst hverken betingelserne for en sådan tilladelse, Spilleinspektionens kompetence til udstedelse af ti lladelser og navnlig ikke, om Spilleinspektionen er tillagt skønsmæssige beføjelser.
51. På baggrund heraf mener jeg imidlertid ikke, at Domstolen råder over tilstrækkelige oplysninger til at fastslå, på hvilken måde de portugisiske bestemmelser kan udgøre en hindring for samhandelen i Fællesskabet, og end mindre, om disse bestemmelser er nødvendige og opfylder proportionalitetsprincippet. På baggrund heraf mener jeg derfor ikke, at forudsætningen for at kunne gennemføre proceduren er opfyldt, når henses til dens formål og de betingelser, som udtrykkeligt er angivet i artikel 20 i EF-statutten for Domstolen.
52. Jeg skal erindre om, at Domstolen flere gange har fastslået følgende:
»Det bemærkes indledningsvis, at det for at opnå en fortolkning af fællesskabsretten, som den nationale ret kan bruge, er påkrævet, at denne giver en beskrivelse af de faktiske omstændigheder og de regler, som de forelagte spørgsmål hænger sammen med, eller i alt fald forklarer de faktiske forhold, der er baggrunden for dens spørgsmål.
[...]
De i forelæggelsesbeslutningerne givne oplysninger tjener ikke blot til at sætte Domstolen i stand til at give hensigtsmæssige svar, men også til at give medlemsstaternes regeringer samt andre interesserede parter mulighed for at afgive indlæg i henhold til artikel 20 i EF-statutten for Domstolen« (28) .
53. På grund af utilstrækkelige oplysninger om den portugisiske lovgivningsbetingelser, som handel med og import af spilleautomater er undergivet, er Domstolen ikke i stand til at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt artikel 28 EF er til hinder for en anvendelse af de omhandlede nationale retsforskrifter.
3. Fjerde spørgsmål
54. Med sit fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om en national lovgivning som den portugisiske, der regulerer drift og anvendelse af lykkespil, og hvorefter der indrømmes særlige og eksklusive rettigheder, er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 31 EF, der omhandler handelsmonopoler.
55. Ifølge sagsøgerne i hovedsagen er formålet med artikel 31 EF til fulde at sikre de frie varebevægelser. Da det er sagsøgernes opfattelse, at de portugisiske retsforskrifter om lykkespil udgør en hindring for denne frihed, har de konkluderet, at den effektive virkning af artikel 31 EF kun kan sikres, såfremt begrebet »organ gennem hvilket en medlemsstat […] kontrollerer, styrer eller påvirker […] import eller eksport mellem medlemsstaterne«, fortolkes vidt, således at bestemmelsen omfatter alle former for offentlig og privat virksomhed, som måtte findes.
56. De regeringer, som har afgivet indlæg, har gjort gældende, at artikel 31 EF kun finder anvendelse på handelsmonopoler og ikke på monopoler angående tjenesteydelser. De har dernæst gjort gældende, at selv om de portugisiske retsforskrifter indrømmer særlige og eksklusive rettigheder ved udnyttelsen af lykkespil, indfører de ikke et handelsmonopol, men regulerer blot udvekslingen af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 49 EF ff. Ifølge disse regeringer indebærer dette, at artikel 31 EF ikke finder anvendelse i den foreliggende sag.
57. Kommissionen, som grundlæggende er af samme opfattelse, har yderligere gjort gældende, at et tjenesteydelsesmonopol ville kunne have indirekte indflydelse på handelen med varer mellem medlemsstaterne, som fastslået af Domstolen i Gervais m.fl.-dommen (29) . Kommissionen har dog påpeget, at det tilkommer den nationale ret at bedømme, om det omhandlede tjenesteydelsesmonopol i praksis indebærer, at der indføres et diskriminerende handelsmonopol, som er i strid med artikel 31 EF.
58. Jeg er af samme opfattelse som Kommissionen på dette punkt.
59. Jeg skal endvidere erindre om, at Domstolen allerede har gjort det klart, at et tjenesteydelsesmonopol i princippet ikke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 31 EF (30), selv om den senere har anerkendt, at et tjenesteydelsesmonopol kan have en indirekte indflydelse på handelen med varer mellem medlemsstaterne og således udgøre et handelsmonopol i henhold til denne bestemmelse (31) .
60. Jeg skal dog påpege, som jeg har gjort tidligere i forbindelse med besvarelsen af det andet og tredje spørgsmål (punkt 49 ff.), at den nationale ret ikke har forsynet Domstolen med de oplysninger, som er nødvendige til forståelse af, hvilke virkninger den portugisiske ordning om lykkespil kan have på varernes bevægelighed. Domstolen er derfor ikke i stand til at give et fyldestgørende svar på det forelagte spørgsmål.
61. På baggrund heraf skal jeg konkludere, at Domstolen på grund af utilstrækkelige oplysninger om den portugisiske lovgivnings »betingelser«, som handel med og import af spilleautomater er undergivet, ikke er i stand til at tage stilling til, hvorvidt artikel 31 EF er til hinder for en anvendelse af de omhandlede nationale retsforskrifter.
4. Femte, sjette, niende og tiende spørgsmål
62. Med sit femte, sjette, niende og tiende spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om nationale retsforskrifter som de portugisiske, der begrænser drift og anvendelse af lykkespil, herunder spilleautomater, til kasinoer beliggende i områder, således som etableret ved lov, udgør en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, og såfremt dette er tilfældet, hvorvidt denne begrænsning er lovlig, idet den anvendes uden forskel, er forholdsmæssig, og idet den er begrundet i tvingende almene hensyn.
63. Alle, der har indgivet indlæg i den foreliggende sag, er enige om, at kommerciel drift af spilleautomater kan udgøre udveksling af tjenesteydelser i traktatens forstand. Samtidig er der ingen, der stiller spørgsmål ved det faktum, at den omtalte lovgivning, selv om den anvendes uden forskel, kan udgøre en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser. Parterne er derimod uenige om, hvorvidt den omhandlede begrænsning er lovligt begrundet.
64. På den ene side er sagsøgerne i hovedsagen af den opfattelse, at undtagelserne til den frie udveksling af tjenesteydelser, der følger af artikel 49 EF, skal fortolkes strengt. Anvendelsen af disse undtagelser forudsætter desuden, at den berørte medlemsstat præciserer de hensyn, den påberåber sig, og at bestemmelsen er forholdsmæssig ud fra det ønskede mål, hvilket den portugisiske stat ikke har gjort. Selv om forbuddet i den omhandlede nationale lovgivning er vidtgående, har den portugisiske stat ikke fremført noget argument, der underbygger bestemmelsens forholdsmæssighed. Det forhold, at lykkespil, der har en notorisk høj indsats, er tilladt på kasinoer, samtidig med at kommerciel drift af spilleautomater er forbudt for andre, som ikke har opnået tilladelse hertil, på trods af, at indsatsen på disse maskiner er mindre, viser, at de portugisiske retsforskrifter, selv om de skulle være begrundet i tvingende almene hensyn, ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
65. De regeringer, der har indgivet indlæg, og Kommissionen fastholder derimod, at retsforskrifter som de portugisiske er begrundet i tvingende almene hensyn såsom beskyttelse af forbrugerne, hensynet til den offentlige moral, kriminalitetsforebyggelse og bekæmpelse af svig samt til beskyttelse af finansieringen af almennyttige formål. Da de portugisiske bestemmelser i det væsentligste er identiske med de finske bestemmelser, som Domstolen allerede har haft lejlighed til at udtale sig om i Läärä m.fl.-dommen, er det desuden indlysende, at de portugisiske bestemmelser, ligesom de nævnte finske bestemmelser, ikke tilsidesætter proportionalitetsprincippet.
66. Jeg skal først og fremmest bemærke, som Domstolen tidligere har fastslået, at »traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser […] finder anvendelse på en virksomhed, som består i at give brugerne lejlighed til mod vederlag at deltage i et spil om penge« (32) .
67. På baggrund heraf er jeg enig med dem, der har indgivet indlæg, i, at de omhandlede bestemmelser, som begrænser mulighederne for erhvervsdrivende fra andre medlemsstater i at drive lykkespil i Portugal, kan udgøre en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser. Ligesom regeringerne og Kommissionen er jeg imidlertid også af den opfattelse, at sådanne bestemmelser kan være begrundet i almene hensyn, såsom forbrugerbeskyttelse og hensynet til den offentlige moral, kriminalitetsforebyggelse og bekæmpelse af svig samt til beskyttelse af finansieringen af almennyttige formål.
68. Som den portugisiske regering har givet udtryk for i sit indlæg, hviler de i hovedsagen omhandlede retsforskrifter især på et ønske om at begrænse udnyttelsen af menneskers spillelidenskab og at undgå de risici for forbrydelser og svig, der opstår i forbindelse med de hertil knyttede aktiviteter.
69. Som Domstolen endvidere har udtalt i præmis 58 i Schindler-dommen og præmis 33 i Läärä m.fl.-dommen, vedrører disse hensyn, som skal bedømmes samlet, »[…] beskyttelsen af modtagerne af tjenesteydelsen – mere generelt af forbrugerne – samt beskyttelsen af samfundsordenen«. Som følge heraf må de foranstaltninger, der udgør en hindring af den frie udveksling af tjenesteydelser, uden videre anses for forenelige med traktaten, når de er »begrundet i sådanne hensyn [og] [...] har til formål at nå dette mål [og er] egnede til at sikre virkeliggørelsen af de formål, som de forfølger, og [...] ikke går videre end nødvendigt for at nå disse mål«.
70. Man kan endvidere ud fra Läärä m.fl.-dommen finde argumenter for et bekræftende svar på, hvorvidt de portugisiske bestemmelser opfylder betingelserne om nødvendighed og forholdsmæssighed, idet der er et væsentligt sammenfald mellem de finske bestemmelser i den omtalte dom og de i den her omhandlede sag portugisiske bestemmelser.
71. I den finske sag henholdt Domstolen sig til de af Schindler-dommen allerede udledte anvisninger, idet den kraftigt reducerede den proportionalitetskontrol, som sædvanligvis foretages ved anvendelsen af bestemmelserne om retten til fri udveksling af tjenesteydelser, og fastslog, at »fastlæggelsen af det beskyttelsesniveau, som en medlemsstat ønsker at sikre på sit område for så vidt angår lotterier og pengespil, er imidlertid en del af de skønsbeføjelser, som Domstolen […] har anerkendt, at de nationale myndigheder har. Det tilkommer disse at vurdere, om det i forbindelse med det forfulgte mål er nødvendigt helt eller delvist at forbyde sådanne aktiviteter eller kun at begrænse dem og at fastsætte mere eller mindre strenge kontrolforanstaltninger« (33) . Domstolen tilføjede desuden, at »en tilladelse i begrænset omfang til disse spil inden for rammerne af særlige rettigheder eller af en eneret, som er blevet tildelt eller overdraget til visse organer, som frembyder den fordel at lede spillelysten og udnyttelsen af spil ind i kontrollerede baner, at forhindre risikoen for, at en sådan udnyttelse sker i svigagtigt og kriminelt øjemed og at sikre, at det herved fremkomne provenu anvendes til almennyttige formål, indgår også i bestræbelserne på at nå disse mål« (34) .
72. På baggrund heraf vil jeg derfor foreslå, at det femte, sjette, syvende, niende og tiende spørgsmål besvares med, at nationale retsforskrifter som de portugisiske, der begrænser drift og anvendelse af lykkespil, herunder spilleautomater, til kasinoer beliggende i områder, således som etableret ved lov, udgør en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, men er begrundet i tvingende almene hensyn og er forholdsmæssige ud fra disse hensyn.
5. Ottende spørgsmål
73. Med sit ottende spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om medlemsstaterne har ret til at regulere lykkespil og eventuelt indføre begrænsninger for denne virksomhed, eller om en medlemsstat skal afstå fra at indføre sådanne bestemmelser, da dette strider mod et påstået princip om økonomisk frihed – særligt såfremt andre medlemsstater har mindre restriktive regler.
74. Sagsøgerne i hovedsagen har henvist til, at i andre medlemsstater, såsom i Spanien, Det Forenede Kongerige, Tyskland og Irland anvendes andre ordninger, som er mindre restriktive end den portugisiske.
Derfor har de gjort gældende, at det forhold, at den portugisiske ordning er mere restriktiv end i de andre nævnte medlemsstater, og der ikke er en gyldig begrundelse for denne mere restriktive indfaldsvinkel, medfører, at den omtvistede ordning er »ugyldig« og »uhensigtsmæssig«.
75. Den portugisiske regering har for det første anført, at dette spørgsmål ikke kan realitetsbehandles, idet det er upræcist, generelt og rent hypotetisk.
Dernæst har regeringen gjort gældende – støttet af Kommissionen og de regeringer, der har indgivet indlæg – at det hører under medlemsstaternes kompetence at bestemme, hvilke foranstaltninger der er egnede til at beskytte samfundet mod de farer, der er forbundet med lykkespil – i det mindste fordi der ikke findes nogle fællesskabsretlige harmoniseringsregler.
76. Jeg er af den opfattelse, at selv om man ser bort fra den portugisiske regerings påstand om, at sagen skal afvises, fremgår svaret tydeligt af Domstolens tidligere praksis på området.
77. I Läärä m.fl.-dommen fastslog Domstolen nemlig ikke blot, som nævnt tidligere, at medlemsstaterne har vidtrækkende skønsbeføjelser på området for lykkespil, men også, at »den omstændighed, at en medlemsstat har valgt en beskyttelsesordning, der er forskellig fra den, en anden medlemsstat har indført, ikke i sig selv [kan] have indvirkning på bedømmelsen« af sådanne foranstaltningers forenelighed med traktaten (35) .
78. Det forekommer mig således at være åbenbart, at det forhold, at der er forskel i medlemsstaternes lovgivning på området, langt fra er grund nok til at erklære de nationale bestemmelser, som indeholder restriktive foranstaltninger for drift og anvendelse af lykkespil, for »ugyldige«. Der er snarere tale om, at medlemsstaterne har udnyttet deres skønsmæssige beføjelser, som Domstolen altid har anerkendt, at de har.
79. Jeg foreslår derfor, at det ottende spørgsmål besvares således, at det skøn, som en medlemsstat har, når den lovgiver på området for lykkespil, ikke begrænses af, at andre medlemsstater eventuelt har vedtaget andre bestemmelser på området.
6. Ellevte, tolvte og trettende spørgsmål
80. Med sit ellevte, tolvte og trettende spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om det forhold, at de portugisiske retsforskrifter benytter sig af begreber af generel karakter til at definere deres anvendelsesområde medfører, at den forvaltningsmyndighed, der har til opgave at sikre overholdelsen af dem, har en skønsmæssig kompetence (tolvte spørgsmål) eller om det medfører, at de »anerkendte juridiske fortolkningsmetoder« (ellevte spørgsmål) tilsidesættes, eller at »nogle fællesskabsretlige principper eller regler« tilsidesættes (trettende spørgsmål).
81. Sagsøgerne i hovedsagen har ved hjælp af en række eksempler gjort gældende, at de udtryk, der anvendes i de portugisiske bestemmelser, savner præcision for så vidt angår begrundelse og formål. Dernæst har de anført, at den forvaltningsmyndighed, der administrerer disse bestemmelser, er tillagt en vidtrækkende skønsmæssig beføjelse, måske endda vilkårlig, og de anfører samtidig, at dette ikke er foreneligt med fællesskabsretten og navnlig er i modstrid med de frie varebevægelser, etableringsfriheden og forbrugerbeskyttelsen.
82. Kommissionen og den portugisiske regering fastholder, at det er åbenbart, at de forelagte spørgsmål skal afvises, idet de udelukkende vedrører en fortolkning af portugisisk ret. Bestemmelsernes upræcise karakter fremgår desuden af, at det ikke er præciseret, hvilke fællesskabsretlige bestemmelser Domstolen skal fortolke.
83. Den portugisiske regering har desuden erindret om, at Domstolen allerede indirekte har udtalt sig om dette spørgsmål, idet den i Zenatti-dommen fastslog, at »fastlæggelsen af det beskyttelsesniveau, som en medlemsstat ønsker at sikre på sit område for så vidt angår lotterier og pengespil, er imidlertid en del af de skønsbeføjelser, som Domstolen […] har anerkendt« (36) . Den portugisiske regering har derudover påpeget (dette synspunkt deles i det væsentlige af den spanske, belgiske og finske regering), at den skønsmæssige beføjelse, som Domstolen har anerkendt, ikke kun omfatter retten til at træffe passende foranstaltninger, men også til at bestemme, hvilke typer virksomhed der skal være omfattet af begrebet lykkespil.
84. For mit eget vedkommende er jeg fuldt ud enig i, at de forelagte spørgsmål skal afvises på grund af deres usikkerhed og manglende klarhed. Jeg er endda også enig i indsigelsen om, at spørgsmålene udelukkende drejer sig om fortolkningen af national ret. Det fremgår som bekendt af fast retspraksis, at »det inden for rammerne af traktatens artikel 177 fastsatte retslige samarbejde er de nationale domstole og ikke Domstolen, der fortolker de nationale retsregler« (37) .
85. Jeg forslår derfor, at det ellevte, tolvte og trettende spørgsmål afvises, idet de blot indeholder en anmodning til Domstolen om at fortolke nationale ret (ellevte og tolvte spørgsmål), idet henvisningen til de »fællesskabsretlige principper eller regler« savner præcision (trettende spørgsmål).
V – Forslag til afgørelse
86. På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Vara Cível ved kendelse af 18. december 2000 forelagte spørgsmål på følgende måde:
»1) Lykkespil udgør økonomisk virksomhed i artikel 2 EF’s forstand.
2) Nationale foranstaltninger, som kan påvirke handelen med spilleautomater i Fællesskabet, skal som udgangspunkt bedømmes i lyset af artikel 28 EF.
3) På grund af utilstrækkelige oplysninger om betingelserne i de portugisiske bestemmelser, som handel med og import af spilleautomater er undergivet, er Domstolen ikke i stand til at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt artikel 28 EF er til hinder for anvendelsen af de omhandlede nationale bestemmelser.
4) På grund af utilstrækkelige oplysninger om betingelserne i de portugisiske bestemmelser, som handel med og import af spilleautomater er undergivet, er Domstolen ikke i stand til at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt artikel 31 EF er til hinder for anvendelsen af de omhandlede nationale bestemmelser.
5) Nationale bestemmelser som de portugisiske, der begrænser drift og anvendelse af lykkespil, herunder spilleautomater, til kasinoer, beliggende i bestemte områder, således som etableret ved lov, udgør en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, men er begrundet i tvingende almene hensyn og forholdsmæssige ud fra disse hensyn.
6) Det skøn, som en medlemsstat har, når den lovgiver på området for lykkespil, begrænses ikke af, at andre medlemsstater eventuelt har vedtaget andre bestemmelser på området.
7) Det ellevte, tolvte og trettende spørgsmål afvises, idet de indeholder en anmodning om fortolkning af national ret og savner præcision.«
(1) .
(2)
–	Som ændret ved Decreto-Lei nr. 10/95 af 19.1.1995 ( Diário da República I, serie A, nr. 16 af 19.1.1995, s. 284 (herefter »lovdekret nr. 422/89«)) .
(3)
– Således refereret i orginalen. Jeg skal imidlertid gøre opmærksom på, at lovdekretet kun indeholder 167 artikler, og at det hverken i forelæggelseskendelsen eller andre af de fremlagte sagsakter er muligt at udlede den regel, som den forelæggende ret henviser til.
(4)
– Således refereret i originalen. Det er dog værd at bemærke, at artikel 162, som der ikke er refereret til andre steder i forelæggelseskendelsen, hverken henviser til lykkespil eller forlystelsesautomater, men henviser til en helt anden kategori af spil – nemlig behændighedsspil, som er irrelevante i den foreliggende sag.
(5)
–	Dom af 10.2.1982, sag 76/81, Sml. s. 417.
(6)
–	Dom af 8.12.1987, sag 20/87, Sml. s. 4879.
(7)
–	Dom af 23.4.1991, sag C-41/90, Höfner og Elser, Sml. I, s. 1979, præmis 39, og af 17.6.1997, sag C-70/95, Sodemare m.fl., Sml. I, s. 3395, præmis 39.
(8)
–	Dom af 24.3.1994, sag C-275/92, Schindler, Sml. I, s. 1039, præmis 29.
(9)
–	Dom af 21.9.1999, sag C-124/97, Sml. I, s. 6067.
(10)
–	. Dom af 21.10.1999, sag C-67/98, Sml. I, s. 7289.
(11)
–	Dom af 16.1.1997, sag C-134/95, USSL n o
47 di Biella, Sml. I, s. 195, præmis 19. Se i samme retning bl.a. dom af 15.12.1982, sag 286/81, Oosthoek’s Uitgeversmaatschappij, Sml. s. 4575, præmis 9, Gauchard-dommen, præmis 12, Höfner og Elser-dommen, præmis 37, dom af 28.1.1992, sag C-332/90, Steen, Sml. I, s. 341, præmis 9, af 16.2.1995, forenede sager C-29/94 – C-35/94, Aubertin m.fl., Sml. I, s. 301, præmis 9, af 9.9.1999, sag C-108/98, RI.SAN., Sml. I, s. 5219, præmis 23, og af 21.10.1999, sag C-97/98, Jägerskiöld, Sml. I, s. 7319, præmis 42.
(12)
–	Se særligt Läärä m.fl.-dommen, præmis 27, og Zenatti-dommen, præmis 24, hvori Domstolen understregede, at »en sådan virksomhed er omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 59 (efter ændring nu artikel 49 EF), såfremt blot en af tjenesteyderne er hjemmehørende i en anden medlemsstat end den, hvori tjenesteydelsen tilbydes «. Min fremhævelse.
(13)
–	Dom af 11.7.2002, sag C-60/00, Carpenter, Sml. I, s. 6279, præmis 30.
(14)
–	Se særligt Gauchard-, Höfner og Elser-, Steen-, Aubertin m.fl.-, USSL n o
47 di Biella-, RI.SAN.- og Jägerskiöld-dommene.
(15)
–	Se særligt dom af 14.7.1988, sag 298/87, Smanor, Sml. s. 4489, og af 7.5.1997, forenede sager C-321/94 – C-324/94, Pistre m.fl., Sml. I, s. 2343.
(16)
–	Dom af 5.12.2000, sag C-448/89, Sml. I, s. 10663, og derefter af 13.3.2001, sag C-379/98, Preussen Elektra, Sml. I, s. 2099, og af 5.3.2002, forenede sager C-515/99, C-519/99 – C-524/99 og C-526/99 – C-540/99, Reisch m.fl., Sml. I, s. 2157.
Vedrørende samme problem se senest dom af 7.1.2003, sag C-306/99, BIAO, Sml. I, s. 1, præmis 88 ff.
(17)
–	Guimont-dommen, præmis 22.
(18)
–	Guimont-dommen, præmis 23.
(19)
–	Reisch m.fl.-dommen, præmis 24-26.
(20)
–	Jf. særlig generaladvokat Saggios forslag til afgørelse i Guimont-sagen, punkt 7, som er i overensstemmelse med den kritik, som generaladvokat Jacobs tidligere gav udtryk for i sit forslag til afgørelse i sag C-28/95, Leur-Bloem (dom af 17.7.1997, Sml. I, s. 4161) og C-130/95, Giloy (dom af 17.7.1997, Sml. I, s. 4291), punkt. 73 og 75.
(21)
–	Jeg skal bl.a. henvise til dom af 10.3.1983, sag 172/82, Inter-Huiles m.fl., Sml. s. 555, præmis 8, af 2.7.1987, sag 188/86, Lefèvre, Sml. s. 2963, præmis 6, og af 20.4.1988, sag 204/87, Bekaert, Sml. s. 2029, præmis 5.
(22)
–	Nævnt ovenfor, præmis 17 ff.; se også punkt 8 ff. i generaladvokat La Pergolas forslag til afgørelse i denne sag.
(23)
–	Præmis 19-37.
(24)
–	Præmis 33-35.
(25)
–	Dom af 11.2.1974, sag 8/79, Dassonville, Sml. s.  837, navnlig præmis 5.
(26)
–	Dom af 10.12.1968, sag 7/68, Kommissionen mod Italien, Sml. 1965-1968, s. 541; org.ref.: Rec. s. 617, præmis 10.
(27)
–	Läärä m.fl.-dommen, præmis 24.
(28)
–	Se senest kendelse af 2.3.1999, sag C-422/98, Colonia Versicherung m.fl., Sml. I, s. 1279, præmis 4 og 5. Se også tidligere dom af 26.1.1993, forenede sager C-320/90 – C-322/90, Telemarsicabruzzo m.fl., Sml. I, s. 393, præmis 6.
(29)
–	Dom af 7.12.1995, sag C-17/94, Sml. I, s. 4353, præmis 36.
(30)
–	Se dom af 30.4.1974, sag 155/73, Sacchi, Sml. s. 409, præmis 10.
(31)
–	Gervais m.fl.-dommen, præmis 36 og 37.
(32)
–	Zenatti-dommen, præmis 24, og Läärä m.fl.-dommen, præmis 27.
(33)
–	Läärä m.fl.-dommen, præmis 35.
(34)
–	Läärä m.fl.-dommen, præmis 37.
(35)
–	Läärä m.fl.-dommen, præmis 36.
(36)
–	Zenatti-dommen, præmis 33.
(37)
–	Dom af 12.10.1993, sag C-37/92, Vanacker og Lesage, Sml. I, s. 4947, præmis 7.