62021CJ0671
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 28 september 2023 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Gemensamt europeiskt järnvägsområde – Direktiv 2012/34/EU – Tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet – Artikel 45 – Tågplaneprocess – Artikel 46 – Samordningsprocess – Artikel 47 – Överbelastad infrastruktur – Prioritering av särskilda tjänster – Prioriteringskriterier – Nationell lagstiftning som innehåller prioriteringsregler som hänför sig till graden av utnyttjande av infrastrukturen”
I mål C‑671/21,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Högsta förvaltningsdomstolen, Litauen) genom beslut av den 5 november 2021, som inkom till domstolen den 9 november 2021, i målet
”Gargždų geležinkelis” UAB
ytterligare deltagare i rättegången:
Lietuvos transporto saugos administracija,
Lietuvos Respublikos ryšių reguliavimo tarnyba,
”LTG Infra” AB,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen),
sammansatt av avdelningsordföranden A. Arabadjiev samt domarna P.G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin (referent) och I. Ziemele,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
”Gargždų geležinkelis” UAB, genom V. Nikitinas, advokatas,
–
Litauens regering, genom K. Dieninis och S. Grigonis, båda i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom S.L. Kalėda, P. Messina och G. Wilms, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 16 mars 2023 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 45–47 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (EUT L 343, 2012, s. 32).
2
Begäran har framställts i ett förfarande som anhängiggjorts av ”Gargždų geležinkelis” UAB. Målet rör beslutet från Lietuvos transporto saugos administracija (den litauiska myndigheten för transportsäkerhet, Litauen) (nedan kallad transportsäkerhetsmyndigheten) att inte tilldela Gargždų geležinkelis kapacitet i den offentliga järnvägsinfrastrukturen, och beslutet från Lietuvos Respublikos ryšių reguliavimo tarnyba (Republiken Litauens tillsynsmyndighet för kommunikation), varigenom Gargždų geležinkelis överklagande av det förstnämnda beslutet avslogs.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
Skälen 3 och 34 i direktiv 2012/34 har följande lydelse:
”(3)
Effektiviteten i järnvägssystemet bör förbättras för att det ska kunna integreras i en konkurrenskraftig marknad samtidigt som järnvägarnas speciella karaktär beaktas.
…
(34)
För att säkerställa öppenhet och icke-diskriminerande tillträde till järnvägsinfrastrukturen och tjänster på anläggningar för tjänster för samtliga järnvägsföretag bör all information som krävs för att utnyttja tillträdesrätten offentliggöras i en beskrivning av järnvägsnätet …”
4
Med överbelastad infrastruktur avses, enligt artikel 3.20 i direktivet, en del av en infrastruktur där efterfrågan på infrastrukturkapacitet inte helt kan tillgodoses under vissa perioder ens efter en samordning av olika ansökningar om kapacitet.
5
Med beskrivning av järnvägsnät avses, enligt artikel 3.26 i direktivet, en redogörelse som i detalj anger allmänna regler, tidsfrister, förfaranden och kriterier för avgifter och tilldelning av kapacitet, inbegripet annan information som krävs för att kunna ansöka om infrastrukturkapacitet.
6
Med tågläge avses, enligt artikel 3.27 i direktivet, den infrastrukturkapacitet som behövs för att framföra ett visst tåg från en plats till en annan under en viss period.
7
Kapitel IV i direktiv 2012/34 rör uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och tilldelning av infrastrukturkapacitet. Avsnitt 1 i kapitel IV, med rubriken ”Allmänna principer”, innehåller bland annat artiklarna 26 och 27.
8
I artikel 26 i direktivet, med rubriken ”Effektivt utnyttjande av infrastrukturkapacitet”, föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska säkerställa att avgiftssystemen och systemen för tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet är förenliga med principerna i detta direktiv, och att infrastrukturförvaltare således ges möjlighet att marknadsföra den tillgängliga infrastrukturkapaciteten och använda den så effektivt som möjligt.”
9
Artikel 27 i direktivet har rubriken ”Beskrivning av järnvägsnätet”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Infrastrukturförvaltaren ska efter samråd med de berörda parterna upprätta och offentliggöra en beskrivning av järnvägsnätet som ska kunna erhållas mot en avgift som inte får överstiga kostnaden för offentliggörandet av beskrivningen. …”
10
Avsnitt 2 i kapitel IV i direktiv 2012/34, med rubriken ”Infrastrukturavgifter och avgifter för tjänster”, innefattar bland annat artiklarna 31, 32 och 36.
11
Artikel 31 i direktivet har rubriken ”Principer för fastställande och uttag av avgifter”. I punkt 4 i den artikeln föreskrivs följande:
”En extra avgift får inbegripas i de infrastrukturavgifter som avses i punkt 3 för att visa att det föreligger en brist på kapacitet i fråga om identifierbara delar av infrastrukturen under perioder av överbelastning.”
12
Artikel 32 i direktivet har rubriken ”Undantag från principerna för avgifter”. I punkt 1 fjärde stycket i den artikeln föreskrivs följande:
”Infrastrukturförvaltarna får ytterligare särskilja marknadssegment enligt de transporterade varorna eller personerna.”
13
I artikel 36 i direktiv 2012/34, med rubriken ”Bokningsavgifter”, föreskrivs följande:
”Infrastrukturförvaltarna får ta ut en lämplig avgift för kapacitet som är tilldelad men inte utnyttjad. Denna avgift för underutnyttjande ska främja ett effektivt utnyttjande av kapaciteten. Denna avgift ska vara obligatorisk för sökande som tilldelats ett tågläge och som regelbundet underlåter att utnyttja hela tåglägen eller delar av dessa. …”
14
Avsnitt 3 i kapitel IV i direktivet, med rubriken ”Tilldelning av infrastrukturkapacitet”, innehåller artiklarna 38–54.
15
Artikel 38 i direktivet har rubriken ”Rätt till kapacitet”. I punkt 1 första stycket i den artikeln föreskrivs följande:
”Infrastrukturkapacitet ska tilldelas av en infrastrukturförvaltare. Infrastrukturkapacitet som tilldelats en sökande får av mottagaren inte överlåtas till ett annat företag eller för en annan verksamhet.”
16
Artikel 39 i direktiv 2012/34 har rubriken ”Tilldelning av kapacitet”. I punkt 1 i den artikeln anges följande:
”Medlemsstaterna får fastställa ett regelverk för tilldelning av infrastrukturkapacitet under förutsättning att villkoret om förvaltningsmässigt oberoende som anges i artikel 4 respekteras. Särskilda regler för tilldelning av kapacitet ska fastställas. Infrastrukturförvaltaren svarar för kapacitetstilldelningsförfarandet. Infrastrukturförvaltaren ska särskilt säkerställa att infrastrukturkapacitet tilldelas på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt och i enlighet med unionsrätten.”
17
I artikel 45 i direktivet, med rubriken ”Tågplaneprocess”, föreskrivs följande:
”1.   Infrastrukturförvaltaren ska i så stor utsträckning som möjligt tillmötesgå alla ansökningar om infrastrukturkapacitet, inklusive sådana ansökningar om tåglägen som går genom fler än ett järnvägsnät, och i så stor utsträckning som möjligt ta hänsyn till alla förhållanden av betydelse för sökande, inklusive den ekonomiska effekten på deras verksamhet.
2.   Infrastrukturförvaltaren får prioritera särskilda tjänster i tågplane- och samordningsprocessen, men endast i enlighet med artiklarna 47 och 49.
3.   Infrastrukturförvaltaren ska samråda med berörda parter om utkastet till tågplan och ge dem en tidsfrist på minst en månad för att lämna sina synpunkter. Berörda parter ska omfatta alla som har ansökt om infrastrukturkapacitet samt andra parter som vill få möjlighet att lämna synpunkter på hur tågplanen eventuellt påverkar deras möjlighet att upphandla järnvägstjänster under tågplaneperioden.
4.   Infrastrukturförvaltaren ska vidta lämpliga åtgärder för att lösa de problem som tas upp.”
18
I artikel 46 i direktivet, med rubriken ”Samordningsprocess”, föreskrivs följande i punkterna 1–3:
”1.   Om intressekonflikter uppstår under den tågplaneprocess som avses i artikel 45 ska infrastrukturförvaltaren genom en samordning av ansökningarna sträva efter att finna bästa möjliga lösning på alla önskemål.
2.   Om det uppstår en situation som kräver samordning ska infrastrukturförvaltaren inom rimliga gränser ha rätt att föreslå en annan infrastrukturkapacitet än den som har begärts.
3.   Infrastrukturförvaltaren ska sträva efter att genom samråd med lämpliga sökande lösa eventuella konflikter. Detta samråd ska bygga på att följande uppgifter kostnadsfritt och skriftligt eller elektroniskt inom rimlig tid lämnas ut:
a)
Tåglägen som begärts av alla andra sökande på samma linjer.
b)
Tåglägen som preliminärt tilldelats andra sökande på samma linjer.
c)
Föreslagna alternativa tåglägen för relevanta linjer i enlighet med punkt 2.
d)
Fullständig information om de kriterier som används i kapacitetstilldelningsförfarandet.
I enlighet med artikel 39.2 ska den informationen tillhandahållas utan att röja andra sökandes identitet, såvida de berörda sökandena inte har samtyckt till ett sådant röjande.”
19
Artikel 47 i direktiv 2012/34, med rubriken ”Överbelastad infrastruktur”, har följande lydelse:
”1.   Om det efter samordning av begärda tåglägen och efter samråd med sökandena inte är möjligt att helt tillgodose alla ansökningar om infrastrukturkapacitet, ska infrastrukturförvaltaren omedelbart förklara den del av infrastrukturen där detta har inträffat som överbelastad. Detta ska även gälla infrastruktur där kapacitetsbrist kan förväntas inom en nära framtid.
2.   Om infrastruktur har förklarats som överbelastad ska infrastrukturförvaltaren göra en kapacitetsanalys i enlighet med artikel 50, såvida inte en kapacitetsförstärkningsplan i enlighet med artikel 51 redan håller på att genomföras.
3.   Om avgifter enligt artikel 31.4 inte har tagits ut eller gett ett tillfredsställande resultat och infrastrukturen har förklarats vara överbelastad får infrastrukturförvaltaren dessutom använda prioriteringskriterier för att tilldela infrastrukturkapacitet.
4.   I prioriteringskriterierna ska hänsyn tas till tjänstens betydelse för samhället i förhållande till varje annan tjänst som följaktligen inte kommer att tilldelas kapacitet.
För att säkerställa utvecklingen av adekvata transporttjänster i detta sammanhang, och i synnerhet för att uppfylla kraven på allmännyttiga tjänster eller för att gynna utvecklingen av nationella och internationella godstransporter med järnväg, får medlemsstaterna på ett icke-diskriminerande sätt vidta nödvändiga åtgärder för att sådana tjänster ska prioriteras vid tilldelningen av infrastrukturkapacitet.
…”
20
I artikel 49 i direktivet, med rubriken ”Särskild infrastruktur”, anges följande i punkterna 1 och 2:
”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av punkt 2 ska infrastrukturkapacitet kunna utnyttjas för alla typer av trafik som har de egenskaper som är nödvändiga för att kunna utnyttja ett tågläge.
2.   Om det finns lämpliga alternativa järnvägslinjer får infrastrukturförvaltaren efter samråd med berörda parter reservera särskild infrastruktur för att användas för bestämda typer av trafik. Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 101, 102 och 106 [FEUF] får infrastrukturförvaltaren i sådana fall prioritera denna typ av trafik vid tilldelningen av infrastrukturkapacitet.
Att infrastrukturen reserverats för ett visst ändamål ska inte hindra andra typer av trafik från att använda sådan infrastruktur om kapacitet finns tillgänglig”
21
Artikel 52 i direktivet har rubriken ”Utnyttjande av tåglägen”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”I beskrivningen av järnvägsnätet ska infrastrukturförvaltaren ange enligt vilka villkor hänsyn kommer att tas till tidigare utnyttjandegrad av tåglägen, när prioriteringar görs vid tilldelningsförfarandet.”
Litauisk rätt
22
Punkt 28 i reglerna om tilldelning av kapacitet i den offentliga järnvägsinfrastrukturen, antagna genom Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 611 ”Dėl viešosios geležinkelių infrastruktūros pajėgumų skyrimo taisyklių patvirtinimo” (beslut nr 611 av Republiken Litauens regering om antagande av regler för tilldelning av kapacitet i den offentliga järnvägsinfrastrukturen) av den 19 maj 2004 (Žin., 2004, nr 83–3019), i dess lydelse enligt Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 355 (beslut nr 355 av Republiken Litauens regering) av den 9 april 2018 (TAR, 2018, nr 2018–6085) (nedan kallade tilldelningsreglerna), har följande lydelse:
”När det är möjligt ska järnvägsinfrastrukturförvaltaren, i syfte att jämka samman tilldelningsansökningar som rör samma kapacitet, föreslå annan kapacitet för sökandena och/eller för företag som utför underhållsarbeten än den som de har ansökt om. Om sökandena och eller underhållsföretagen tackar nej till den alternativa kapacitet som järnvägsinfrastrukturförvaltaren har föreslagit eller om någon sådan kapacitet inte finns, ska järnvägsinfrastrukturförvaltaren tillämpa prioriteringsregeln. Det innebär att kapaciteten i fråga ska tilldelas den sökande som kommer att utnyttja den för att tillhandahålla gods- och passagerartrafik på internationella linjer. Om kapaciteten inte kommer utnyttjas för att tillhandahålla gods- och passagerartrafik på internationella linjer, ska den tilldelas den sökande som kommer att utnyttja den för att tillhandahålla gods- och passagerartrafik på lokala linjer. Om kapacitet för att tillhandahålla gods- och passagerartrafik varken kommer att utnyttjas på internationella eller på lokala linjer, ska den tilldelas den sökande eller det underhållsföretag som kommer att utnyttja den flest antal dagar. Om flera sökande planerar att utnyttja kapaciteten samma antal dagar, ska den tilldelas den sökande eller det underhållsföretag som har ansökt om att bli tilldelad flest antal sträckor på den ifrågavarande linjen.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
23
Den 3 april 2019 ansökte Gargždų geležinkelis hos transportsäkerhetsmyndigheten om tilldelning av kapacitet för godståg inom den offentliga järnvägsinfrastrukturen i enlighet med tågplanen för perioden 2019–2020. Denna ansökan överfördes till förvaltaren av offentlig infrastruktur, närmare bestämt enheten för järnvägsinfrastruktur hos ”Lietuvos geležinkeliai”AB, numera ”LTG Infra” (nedan kallad infrastrukturförvaltaren).
24
Efter att ha prövat ansökan drog infrastrukturförvaltaren slutsatsen att situationen, på grund av den begränsade kapaciteten på vissa delar av den berörda järnvägsinfrastrukturen, gjorde det omöjligt att i tågplanen planera all kapacitet som sökandena hade ansökt om, inbegripet den kapacitet som Gargždų geležinkelis hade begärt, eftersom sökandenas ansökningar delvis konkurrerade med varandra. Gargždų geležinkeli gjorde gällande att överbelastningen av järnvägsinfrastrukturen var skenbar, eftersom tågplanen omfattade ansökningar om kapacitet från olika sökande som avsåg att transportera en och samma last. Infrastrukturförvaltaren uppgav därvid att dessa ansökningar om tilldelning inte innehöll några uppgifter om de planerade lasterna och att det således inte var möjligt att bekräfta detta påstående.
25
När en samordningsprocess inleddes för att lösa tvisten vägrade en av sökandena (inte Gargždų geležinkelis) att delta, varför infrastrukturförvaltaren inte kunde erbjuda detta bolag annan kapacitet än den som avsågs i bolagets ansökan. Efter denna samordningsprocess fann infrastrukturförvaltaren vidare att det på grund av bristande kapacitet inte gick att tillmötesgå samtliga ansökningar och konstaterade därför att infrastrukturen var överbelastad på de berörda sträckorna.
26
Därefter, i september 2019, översände infrastrukturförvaltaren ett ändrat utkast till tågplan till transportsäkerhetsmyndigheten för antagande av beslut om tilldelning av kapacitet, samt information om den faktiska kapaciteten på de berörda sträckorna, som fastställts på grundval av de ansökningar som inkommit.
27
Den 30 september 2019 förde Gargždų geležinkelis ärendet vidare till transportsäkerhetsmyndigheten.
28
I beslut av den 15 oktober 2019 fann transportsäkerhetsmyndigheten att infrastrukturförvaltaren, vid granskningen och samordningen av ansökningarna, hade handlat i enlighet med gällande lagstiftning och varken åsidosatt Gargždų geležinkelis rättigheter eller skadat detta bolags legitima intressen.
29
Genom beslut av den 17 oktober 2019 beslutade direktören för trafiksäkerhetsmyndigheten att inte tilldela Gargždų geležinkelis den kapacitet som bolaget hade begärt, med motiveringen att denna kapacitet saknades. Den hade tilldelats andra företag med tillämpning av prioriteringsregeln i punkt 28 i tilldelningsreglerna. I beslutet angavs att det inte var möjligt att erbjuda alternativ kapacitet, eftersom den berörda delen av den offentliga järnvägsinfrastrukturen också var överbelastad.
30
Genom beslut av den 13 februari 2020 fann direktören för Republiken Litauens tillsynsmyndighet för kommunikation att det administrativa överklagande som Gargždų geležinkelis ingett mot beslutet av den 17 oktober 2019 saknade grund och avslog det därför.
31
Gargždų geležinkelis överklagade beslutet av den 13 februari 2020 till Vilniaus apygardos administracinis teismas (Vilnius regionala förvaltningsdomstol, Litauen), som ogillade överklagandet genom dom av den 22 oktober 2020. Bolaget överklagade den domen till Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens högsta förvaltningsdomstol), som är hänskjutande domstol i förevarande mål.
32
Den hänskjutande domstolen hyser tvivel i två avseenden om förenligheten av de nationella bestämmelserna om tilldelning av kapacitet i den offentliga järnvägsinfrastrukturen med direktiv 2012/34.
33
Den hänskjutande domstolen har inledningsvis angett att under den period som är aktuell i det nationella målet var den enda lösningen på problemet med överbelastning av den berörda infrastrukturen att tillämpa prioriteringsregeln i punkt 28 i tilldelningsreglerna. Eftersom artikel 47.4 i direktiv 2012/34 medger att medlemsstaterna fastställer prioriteringar vad gäller tilldelning av infrastrukturkapacitet på grundval av vilken typ av tjänster som tillhandahålls, anser den hänskjutande domstolen att det första och det andra kriteriet i punkt 28, enligt vilka prioriteringen ska göras just utifrån den typ av tjänster som den sökande avser att tillhandahålla, är förenliga med denna bestämmelse i direktivet.
34
Det tredje och det fjärde kriteriet, enligt vilka tilldelningen av kapacitet är avhängig av graden av utnyttjande av det berörda nätet, ger däremot upphov till tvivel. Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang angett att Gargždų geležinkelis anser att sådana prioriteringsregler inte säkerställer att icke-diskrimineringsprincipen iakttas, eftersom de ger traditionella operatörer en otillbörlig fördel. Infrastrukturförvaltaren har å sin sida gjort gällande att prioriteringen av den högre graden av utnyttjande av järnvägsnätet grundar sig på ett kriterium om effektiv användning av den offentliga järnvägsinfrastrukturen.
35
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende erinrat om att de åtgärder som medlemsstaterna får vidta med stöd av artikel 47.4 i direktiv 2012/34 måste vidtas på icke-diskriminerande villkor.
36
Den har även påpekat att EU-domstolen i domen av den 28 februari 2013, kommissionen/Spanien (C‑483/10, EU:C:2013:114), analyserade innehållet i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (EGT L 75, 2001, s. 29), vilket har upphävts och ersatts av direktiv 2012/34.
37
EU-domstolen fann i den domen, beträffande en bestämmelse i spansk rätt, att kriteriet avseende faktiskt utnyttjande av järnvägsnätet, som kriterium för tilldelning av infrastrukturkapacitet, är diskriminerande i den mån det innebär att de traditionella användarna behåller sina förmåner när det föreligger flera ansökningar för samma tågläge eller järnvägsnätet är överbelastat, medan nya aktörers tillträde till de mest eftertraktade tåglägena blockeras. EU-domstolen godtog inte heller det i detta avseende anförda argumentet från den berörda medlemsstaten att detta kriterium säkerställde ett mer effektivt utnyttjande av järnvägsnätet. EU-domstolen angav därvid att man för att uppnå ett sådant mål ingalunda behövde diskriminera mellan aktörerna som nyttjade järnvägsnätet eller blockera nya operatörers tillträde till nätet.
38
Vad gäller det nationella målet har den hänskjutande domstolen hänvisat till fyra specifika omständigheter.
39
För det första, till skillnad från den situation som domstolen prövade i domen av den 28 februari 2013, kommissionen/Spanien (C‑483/10, EU:C:2013:114), avser möjligheten som ges genom den nationella prioriteringsregeln, det vill säga punkt 28 i tilldelningsreglerna, att vid tilldelning av kapacitet beakta graden av utnyttjande av infrastrukturen inte det tidigare – utan det framtida – utnyttjandet av infrastrukturen.
40
För det andra ger bestämmelserna i direktiv 2012/34 om tilldelning av kapacitet, närmare bestämt artiklarna 45 och 46, infrastrukturförvaltaren ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att från fall till fall lösa eventuella tvister angående konkurrerande ansökningar om kapacitet.
41
För det tredje har infrastrukturförvaltaren enligt artikel 52.1 i direktiv 2012/34 rätt att beakta tidigare utnyttjandegrad av tåglägen.
42
Den hänskjutande domstolen har för det fjärde angett att Gargždų geležinkelis, beträffande sin ansökan, gjort gällande att den aktuella infrastrukturen i själva verket inte är överbelastad, eftersom den ansökan konkurrerar med ett annat företags ansökan gällande samma gods som det gods som Gargždų geležinkelis ansökan gäller. Enligt Gargždų geležinkelis ska frågan om överlappningar av kapacitet lösas endast inom ramen för den tågplane- och samordningsprocess som föreskrivs i artiklarna 45 och 46 i direktiv 2012/34 och inte genom tillämpning av prioriteringsreglerna, eftersom det måste undvikas att den operatör som gynnas av dessa regler uppmuntras att missbruka rätten att ansöka om kapacitet.
43
Mot denna bakgrund önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artikel 47.4 i direktiv 2012/34 utgör hinder för att anta en nationell lagstiftning enligt vilken det vid överbelastning av järnvägsinfrastrukturen är tillåtet att beakta graden av utnyttjande av denna infrastruktur när kapacitet ska tilldelas.
44
Därefter har den hänskjutande domstolen, beträffande samordningen av ansökningar om kapacitet och överbelastningen av en infrastruktur, påpekat att det framgår av direktiv 2012/34 att infrastrukturförvaltaren, när den mottagit alla ansökningar, först och främst ska försöka samordna dessa innan den, i förekommande fall, konstaterar att infrastrukturen är överbelastad och tillämpar åtgärder, däribland prioriteringsreglerna, i syfte att lösa detta överbelastningsproblem.
45
Den hänskjutande domstolen har angett att det följer av artikel 47.1 i direktiv 2012/34 att prioriteringsreglerna endast kan tillämpas om infrastrukturen har förklarats vara överbelastad. Enligt artikel 45.2 i direktivet får infrastrukturförvaltaren emellertid prioritera särskilda tjänster i tågplane- och samordningsprocessen. Direktivet medger således att prioriteringar görs innan infrastrukturen har förklarats vara överbelastad.
46
Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om innehållet i skyldigheten enligt artikel 47.1 i direktiv 2012/34 att samordna ansökningarna och samråda med sökandena innan infrastrukturen förklaras överbelastad. När det gäller det nationella målet förefaller det nämligen som om Gargždų geležinkelis konkurrerar med ett annat järnvägsföretag på så sätt att de två företagen har ansökt om kapaciteter som till viss del är identiska.
47
När flera företag konkurrerar om transport av samma gods är dock infrastrukturen tekniskt sett inte överbelastad, eftersom godset hursomhelst endast kan transporteras av ett av dessa företag. Den hänskjutande domstolen vill därför få klarhet i huruvida infrastrukturförvaltaren måste fastställa huruvida flera järnvägsföretags laster är identiska innan denne kan förklara att infrastrukturen är överbelastad.
48
Mot denna bakgrund beslutade Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Högsta förvaltningsdomstolen, Litauen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1.
Ska artikel 47.4 första och andra styckena i direktiv 2012/34 tolkas som ett entydigt förbud mot att införa en nationell bestämmelse som föreskriver att vid överbelastad infrastruktur kan graden av utnyttjandet av järnvägsinfrastrukturen tas i beaktande när kapacitetstilldelning sker? Har det betydelse för denna bedömning huruvida järnvägsinfrastrukturens utnyttjandegrad är kopplad till det tidigare faktiska utnyttjandet av infrastrukturen eller till det planerade utnyttjandet under den tidsperiod då den relevanta tågplanen gäller? Har bestämmelserna i artiklarna 45 och 46 i direktiv 2012/34, vilka tillerkänner infrastrukturförvaltaren eller den enhet som fattar beslut om kapacitetstilldelningen ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller samordning av den begärda kapaciteten, samt genomförandet av dessa bestämmelser i nationell rätt, någon avgörande betydelse för bedömningen? Har det någon betydelse för bedömningen att infrastruktur förklaras överbelastad i ett specifikt fall till följd av att den kapacitet som ansökts om av två eller fler järnvägsföretag gäller järnvägstransport av samma gods?
2.
Innebär bestämmelsen i artikel 45.2 i direktiv 2012/34 enligt vilken ”[i]nfrastrukturförvaltaren får prioritera särskilda tjänster i tågplane- och samordningsprocessen, men endast i enlighet med artiklarna 47 och 49” att infrastrukturförvaltaren får tillämpa en nationell prioritetsregel även i fall då infrastrukturen inte förklaras överbelastad? I vilken omfattning (utifrån vilka kriterier) måste infrastrukturförvaltaren, innan denne förklarar en infrastruktur överbelastad, samordna de begärda tåglägena och samråda med sökande på grundval av artikel 47.1 första meningen i direktiv 2012/34? Ska detta samråd med sökande omfatta bedömning av om två eller fler sökande har inkommit med konkurrerande ansökningar om järnvägstransporten av samma gods?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den andra frågan
49
EU-domstolen ska först pröva den hänskjutande domstolens andra fråga som rör genomförandet av den tågplane- och samordningsprocess om avses i artiklarna 45 och 46 i direktiv 2012/34. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida infrastrukturförvaltaren är skyldig att kontrollera huruvida flera sökande har lämnat in konkurrerande ansökningar om kapacitet för transport av ett och samma gods, huruvida infrastrukturförvaltaren inom ramen för dessa förfaranden kan tillämpa en i nationell rätt föreskriven prioriteringsregel när infrastrukturen inte har förklarats överbelastad, och i vilken utsträckning infrastrukturförvaltaren ska samordna ansökningarna om tåglägen och samråda med sökandena innan den förklarar infrastrukturen överbelastad.
50
EU-domstolen erinrar inledningsvis om att det följer av fast rättspraxis att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 21 december 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
51
Enligt artikel 38.1 första stycket i direktiv 2012/34, jämförd med artikel 39.1 i samma direktiv, ska infrastrukturförvaltaren fördela den tillgängliga infrastrukturkapaciteten på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt och i enlighet med unionsrätten.
52
När det gäller tågplaneprocessen föreskrivs i artikel 45.1 i direktivet att infrastrukturförvaltaren i så stor utsträckning som möjligt ska tillmötesgå alla ansökningar om infrastrukturkapacitet och i möjligaste mån ta hänsyn till alla förhållanden av betydelse för de sökande, inklusive den ekonomiska effekten på deras verksamhet.
53
Enligt artikel 45.3 och 4 i direktivet ska infrastrukturförvaltaren samråda med berörda parter om utkastet till tågplan, ge dem en tidsfrist på minst en månad för att lämna sina synpunkter samt vidta lämpliga åtgärder för att lösa de problem som tas upp.
54
Om intressekonflikter uppstår under tågplaneprocessen ska infrastrukturförvaltaren, enligt artikel 46.1 i direktivet, sträva efter att finna bästa möjliga lösning på alla önskemål genom att samordna ansökningarna. Infrastrukturförvaltaren har, enligt punkterna 2 och 3 i artikel 46, inom rimliga gränser rätt att föreslå en annan infrastrukturkapacitet än den som har begärts och ska sträva efter att genom samråd med lämpliga sökande lösa eventuella konflikter.
55
Domstolen konstaterar för det första att det varken av bestämmelserna i artikel 45 i direktiv 2012/34 eller av bestämmelserna i artikel 46 i detta direktiv framgår att beskaffenheten av det gods som en sökande avser att transportera är relevant i tågplane- och samordningsprocessen. Det ska särskilt noteras att denna uppgift inte återfinns bland de i artikel 46.3 uppräknade uppgifterna som ska lämnas ut i syfte att samråd med sökandena ska kunna ske.
56
Denna slutsats bekräftas av det sammanhang i vilket artiklarna 45 och 46 i direktiv 2012/34 ingår. Dessa artiklar återfinns i avsnitt 3 i kapitel IV i direktivet, med rubriken ”Tilldelning av infrastrukturkapacitet”.
57
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 64 i sitt förslag till avgörande finns det inte, i de bestämmelser i direktiv 2012/34 som rör tilldelning av infrastrukturkapacitet och som återfinns i detta avsnitt 3, något omnämnande av de varor som transporteras. Det förhåller sig emellertid annorlunda när det gäller de bestämmelser som rör infrastrukturavgifter, vilka återfinns i avsnitt 2 i samma kapitel. Enligt artikel 32.1 fjärde stycket i direktivet får infrastrukturförvaltaren sålunda ytterligare särskilja marknadssegment utifrån de varor eller passagerare som transporteras.
58
Det mål som ligger till grund för bestämmelserna i direktiv 2012/34 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, det vill säga en så effektiv användning som möjligt av denna kapacitet, såsom anges i artikel 26 i direktivet, kräver i övrigt inte heller att det vid denna tilldelning beaktas vilket typ av varor en sökande avser att transportera.
59
Infrastrukturförvaltaren är följaktligen inte skyldig att vid tilldelningen av infrastrukturkapacitet kontrollera om flera sökanden har lämnat in konkurrerande ansökningar om kapacitet avseende transport av ett och samma gods.
60
För det andra, vad gäller frågan huruvida infrastrukturförvaltaren kan tillämpa en prioriteringsregel som föreskrivs i nationell rätt, avser den hänskjutande domstolens fråga tolkningen av artikel 45.2 i direktiv 2012/34, enligt vilken ”[i]nfrastrukturförvaltaren får prioritera särskilda tjänster i tågplane- och samordningsprocessen, men endast i enlighet med artiklarna 47 och 49”.
61
Artiklarna 47 och 49 i direktiv 2012/34 avser ”överbelastning av infrastrukturen” respektive ”särskild infrastruktur”.
62
I artikel 47.1 i direktivet föreskrivs att om det efter samordning av begärda tåglägen och efter samråd med sökandena inte är möjligt att helt tillgodose alla ansökningar om infrastrukturkapacitet, ska den del av infrastrukturen där detta har inträffat omedelbart förklaras överbelastad av infrastrukturförvaltaren. I ett sådant fall kan infrastrukturförvaltaren, på de villkor som föreskrivs i artikel 47.3, tillämpa prioriteringskriterier vid tilldelningen av kapacitet.
63
I artikel 49.2 i direktiv 2012/34 föreskrivs dessutom att om det finns lämpliga alternativa järnvägslinjer får infrastrukturförvaltaren reservera särskild infrastruktur för att användas för bestämda typer av trafik och prioritera denna typ av trafik vid tilldelningen av infrastrukturkapacitet.
64
Det är riktigt att det i artiklarna 47 och 49 i direktiv 2012/34 föreskrivs att prioriteringskriterier kan tillämpas när det gäller en överbelastad infrastruktur respektive en särskild infrastruktur, i den mening som avses i dessa bestämmelser. Artikel 45.2 i direktivet kan emellertid inte förstås så, att den utesluter att infrastrukturförvaltaren, inom ramen för tågplane- och samordningsprocessen, tillämpar vissa kriterier, däribland kriterier som innebär någon form av prioritering, förutsatt att tillämpningen av dessa kriterier gör det möjligt att tilldela infrastrukturkapacitet på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt och med iakttagande av unionsrätten, i enlighet med artikel 39.1 i direktivet.
65
Detta bekräftas i artikel 27.1 i direktiv 2012/34, jämförd med artikel 3 led 26 i samma direktiv, av vilken det framgår att infrastrukturförvaltaren ska upprätta och offentliggöra en beskrivning av järnvägsnätet i vilken bland annat kriterierna för tilldelning av kapacitet ska anges. I artikel 46.3 d i direktivet föreskrivs dessutom att samrådet för att lösa eventuella konflikter ska bygga på utlämnandet av, bland annat, fullständig information om de kriterier som används i kapacitetstilldelningsförfarandet.
66
Den omständigheten att infrastrukturförvaltaren använder sig av på förhand fastställda kriterier bidrar för övrigt till att förbättra järnvägssystemets effektivitet och är avgörande för att säkerställa öppenhet vid tilldelningen av infrastrukturkapacitet. Dessa mål framhålls i skäl 3 respektive skäl 34 i direktiv 2012/34.
67
För det tredje, vad gäller frågan i vilken utsträckning infrastrukturförvaltaren är skyldig att samordna ansökningarna om tåglägen och samråda med de sökande innan den förklarar infrastrukturen överbelastad, framgår det av beslutet om hänskjutande att det i förevarande fall inleddes en samordningsprocess för att lösa tvisten om tilldelning av kapacitet, men att en av sökandena, som inte var Gargždų geležinkelis, vägrade delta i denna process.
68
Enligt de uppgifter som lämnats av Gargždų geležinkelis, vilka inte har tillbakavisats under förfarandet vid EU-domstolen, innehåller den aktuella nationella lagstiftningen inte några bestämmelser om hur samordningsprocessen ska genomföras. I förevarande fall bestod denna process endast av en skriftväxling.
69
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 51 och 52 i sitt förslag till avgörande har den samordningsprocess som avses i artikel 46 i direktiv 2012/34 en central roll vid tilldelning av infrastrukturkapacitet i händelse av oförenliga ansökningar. För att denna samordningsprocess ska bli framgångsrik krävs med nödvändighet att både infrastrukturförvaltaren och sökandena aktivt söker en tillfredsställande lösning.
70
Som erinras om i punkt 54 ovan är infrastrukturförvaltaren således skyldig att genom samordning av ansökningarna sträva efter att finna bästa möjliga lösning på alla önskemål, och lösa eventuella konflikter i samråd med berörda sökande.
71
Dessa krav skulle inte vara uppfyllda om samordningsprocessen väsentligen begränsades till enkel skriftväxling som inte innebär att infrastrukturförvaltaren och sökandena aktivt söker efter en tillfredsställande lösning.
72
I detta sammanhang utgör en sökandes vägran att delta i samordningsprocessen en omständighet som infrastrukturförvaltaren på vederbörligt sätt ska beakta vid lösningen av konflikten och när kapacitet ska fördelas, varvid denna vägran ska ligga nämnda sökanden till last, eftersom denne inte aktivt sökt en tillfredsställande lösning tillsammans med infrastrukturförvaltaren och övriga sökande (se punkt 69 ovan).
73
Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den andra frågan besvaras enligt följande: Artiklarna 45 och 46 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att infrastrukturförvaltaren, inom ramen för den tågplane- och samordningsprocess som avses i dessa artiklar,
–
inte är skyldig att kontrollera om flera sökande har lämnat in konkurrerande ansökningar om kapacitet avseende transport av ett och samma gods,
–
får tillämpa vissa kriterier, inbegripet kriterier som innebär någon form av prioritering, förutsatt att tillämpningen av dessa kriterier gör det möjligt att tilldela kapacitet i denna infrastruktur på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt och i enlighet med unionsrätten, samt
–
ska sträva efter att aktivt söka en tillfredsställande lösning tillsammans med de sökande i händelse av intressekonflikt.
Den första frågan
74
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 47.4 första och andra styckena i direktiv 2012/34 ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för att anta en nationell lagstiftning enligt vilken det vid överbelastning av järnvägsinfrastrukturen är tillåtet att beakta graden av utnyttjande av denna infrastruktur.
75
Såsom erinras om i punkt 62 ovan följer det av artikel 47.1 i direktiv 2012/34 att om det efter samordning av begärda tåglägen och efter samråd med sökandena inte är möjligt att helt tillgodose alla ansökningar om infrastrukturkapacitet, ska den del av infrastrukturen där detta har inträffat omedelbart förklaras överbelastad av infrastrukturförvaltaren.
76
I artikel 47.3 i direktiv 2012/34 anges att infrastrukturförvaltaren, för det fall avgifter enligt artikel 31.4 inte har tagits ut eller gett ett tillfredsställande resultat och infrastrukturen har förklarats vara överbelastad, även får använda prioriteringskriterier för att tilldela infrastrukturkapacitet
77
Enligt artikel 47.4 första stycket i direktivet ska dessa kriterier ta hänsyn till tjänstens betydelse för samhället i förhållande till varje annan tjänst som följaktligen inte kommer att tilldelas kapacitet. I artikel 47.4 andra stycket preciseras att medlemsstaterna, för att säkerställa utvecklingen av adekvata transporttjänster i detta sammanhang, och i synnerhet för att uppfylla kraven på allmännyttiga tjänster eller för att gynna utvecklingen av nationella och internationella godstransporter med järnväg, på ett icke-diskriminerande sätt får vidta nödvändiga åtgärder för att sådana tjänster ska prioriteras vid tilldelningen av infrastrukturkapacitet.
78
I domen av den 28 februari 2013, kommissionen/Spanien (C‑483/10, EU:C:2013:114, punkt 95), fann domstolen att kriteriet avseende faktiskt utnyttjande av järnvägsnätet, som kriterium för tilldelning av infrastrukturkapacitet, är diskriminerande i den mån det innebär att de traditionella användarna behåller sina förmåner när det föreligger flera ansökningar för samma tågläge eller järnvägsnätet är överbelastat, medan nya aktörers tillträde till de mest eftertraktade tåglägena blockeras.
79
Det är riktigt, såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, att det prioriteringskriterium som domstolen prövade i det målet avsåg det tidigare faktiska utnyttjandet av järnvägsinfrastrukturen, medan den nationella lagstiftning som är i fråga i det nu aktuella målet innehåller kriterier som avser det planerade utnyttjandet av nätet. Ett sådant framåtblickande kriterium skiljer sig dessutom från ett kriterium som hänför sig till det förflutna, eftersom även nya aktörer kan planera omfattningen av utnyttjandet.
80
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 70, 71 och 73 i sitt förslag till avgörande kan emellertid även ett prioriteringskriterium som är baserat på prognoser om det framtida utnyttjandet av nätet ha en diskriminerande verkan gentemot nya aktörer, särskilt då prognoserna grundar sig på uppgifter om hur nätet nyligen har nyttjats, eftersom nya aktörer inte kan tillhandahålla sådana uppgifter.
81
Vad vidare gäller målet att säkerställa ett effektivt utnyttjande av infrastrukturkapaciteten, som anges i artikel 26 i direktiv 2012/34 och som hänvisats till av den litauiska regeringen, ska det påpekas att det för att uppnå detta mål inte på något sätt är nödvändigt att diskriminera mellan nätoperatörerna eller att blockera nya aktörers tillträde till nätet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Spanien, C‑483/10, EU:C:2013:114, punkt 97).
82
Direktiv 2012/34 innehåller nämligen specifika bestämmelser som syftar till att främja ett effektivt utnyttjande av infrastrukturkapaciteten samtidigt som ett rättvist och icke-diskriminerande tillträde till järnvägsnätet säkerställs. I artikel 52.1 i direktivet föreskrivs till exempel att infrastrukturförvaltaren får ange enligt vilka villkor hänsyn kommer att tas till tidigare utnyttjandegrad av tåglägen när prioriteringar görs vid förfarandet för tilldelning av kapacitet. På samma sätt anges i artikel 36 i direktivet att infrastrukturförvaltare kan ta ut en bokningsavgift för kapacitet som är begärd men inte utnyttjad för att främja ett effektivt nyttjande av infrastrukturkapaciteten (se, analogt, dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Spanien, C‑483/10, EU:C:2013:114, punkt 98).
83
Härav följer att ett prioriteringskriterium grundat på det planerade utnyttjandet av infrastrukturkapacitet endast är förenligt med direktiv 2012/34 i den mån det är förenat med garantier som säkerställer att detta kriterium inte tillämpas till nackdel för nya aktörer.
84
Det kan för övrigt konstateras att det varken i artikel 47 i direktiv 2012/34 eller i definitionen av begreppet överbelastad infrastruktur i artikel 3 led 20 i direktivet nämns något om de varor som en sökande avser att transportera. Vid bedömningen av om infrastrukturen är överbelastad saknar det således betydelse att flera sökande i ett konkret fall har begärt kapacitet för att transportera ett och samma gods.
85
Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den första frågan besvaras enligt följande: Artikel 47.3 och 4 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det vid tilldelning av infrastrukturkapacitet vid överbelastning av infrastrukturen ska tillämpas ett prioriteringskriterium grundat på det planerade utnyttjandet av denna kapacitet, såvida inte detta kriterium är förenat med garantier för att det inte tillämpas till nackdel för nya aktörer.
Rättegångskostnader
86
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1)
Artiklarna 45 och 46 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde
ska tolkas så,
att infrastrukturförvaltaren, inom ramen för den tågplane- och samordningsprocess som avses i dessa artiklar,
–
inte är skyldig att kontrollera om flera sökande har lämnat in konkurrerande ansökningar om kapacitet avseende transport av ett och samma gods,
–
får tillämpa vissa kriterier, inbegripet kriterier som innebär någon form av prioritering, förutsatt att tillämpningen av dessa kriterier gör det möjligt att tilldela infrastrukturkapacitet på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt och i enlighet med unionsrätten, samt
–
ska sträva efter att aktivt söka en tillfredsställande lösning tillsammans med de sökande i händelse av intressekonflikt.
2)
Artikel 47.3 och 4 i direktiv 2012/34
ska tolkas så,
att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det vid tilldelning av infrastrukturkapacitet vid överbelastning av infrastrukturen ska tillämpas ett prioriteringskriterium grundat på det planerade utnyttjandet av denna kapacitet, såvida inte detta kriterium är förenat med garantier för att det inte tillämpas till nackdel för nya aktörer.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: litauiska.