ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
27 janvier 2005 (1)
«Manquement d'État – Directive 75/439/CEE – Élimination des huiles usagées – Priorité au traitement par régénération»
Dans l'affaire C-92/03,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l'article 226 CE, introduit le 28 février 2003,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. A. Caeiros et M. Konstantinidis, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
République portugaise, représentée par M. L. Fernandes et Mme M. Lois, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse_soutenue par:
République de Finlande, représentée par Mme A. Guimaraes‑Purokoski, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie intervenante,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, Mme R. Silva de Lapuerta (rapporteur), MM. C. Gulmann, R. Schintgen et J. Klučka, juges,
avocat général: M. A. Tizzano,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 28 octobre 2004,
rend le présent
Arrêt
1
Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas adopté les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération, lorsque les contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel le permettent, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 75/439/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant l’élimination des huiles usagées (JO L 194, p. 23), telle que modifiée par la directive 87/101/CEE du Conseil, du 22 décembre 1986 (JO 1987, L 42, p. 43, ci-après la «directive»).
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
2
La directive a pour objectif de protéger l’environnement contre les effets préjudiciables causés par le rejet et le traitement des huiles usagées. Son article 3 prévoit:
«1.    Lorsque les contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel le permettent, les États membres prennent les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération.
2.      Lorsqu’il n’est pas procédé à la régénération des huiles usagées en raison des contraintes mentionnées au paragraphe 1, les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour que toute combustion des huiles usagées s’effectue dans des conditions écologiquement acceptables conformément aux dispositions de la présente directive, pour autant que cette combustion soit faisable du point de vue technique, économique et organisationnel.
3.      Lorsqu’il n’est procédé ni à la régénération ni à la combustion des huiles usagées en raison des contraintes mentionnées aux paragraphes 1 et 2, les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que leur destruction se fasse sans danger ou que leur stockage ou leur dépôt soit contrôlé.»
3
Conformément à l’article 2 de la directive 87/101, les États membres devaient prendre les mesures nécessaires pour se conformer à leurs obligations découlant de cette directive à compter du 1er janvier 1990.
La réglementation nationale
4
La réglementation nationale en matière de gestion des huiles usagées est composée des instruments suivants:
–
le décret-loi n° 88/91, du 23 février 1991, qui réglemente les activités concernant les huiles usagées;
–
l’arrêté ministériel n° 240/92, du 25 mars 1992, portant approbation du règlement relatif à l’octroi des licences pour les activités de collecte, de stockage, de traitement préalable, de régénération, de récupération, de combustion et d’incinération des huiles usagées;
–
l’arrêté ministériel n° 1028/92, du 5 novembre 1992, qui établit les normes de sécurité et d’identification pour le transport des huiles usagées;
–
la décision conjointe du ministre de l’Industrie et du ministre de l’Environnement, du 18 mai 1993, concernant l’application du règlement relatif à l’octroi des licences pour la gestion des huiles usagées.
5
En vue d’une modification de ladite réglementation, les autorités portugaises ont approuvé, le 19 mars 2001, un document intitulé «Nouvelle stratégie nationale de gestion des huiles usagées».
La procédure précontentieuse
6
Le 18 juillet 2000, la Commission a demandé aux autorités portugaises de lui communiquer, notamment, les données relatives aux quantités d’huiles régénérées au cours des années 1995 à 1997.
7
Le 4 octobre 2000, les autorités portugaises ont répondu que le processus de régénération des huiles usagées n’avait pas encore été mis en œuvre, mais qu’une analyse de la viabilité technique, économique et financière de l’implantation d’unités de régénération de ces huiles était en cours. Le 7 mai 2002, lesdites autorités ont transmis à la Commission un rapport sur l’application de la directive au cours des années 1998 à 2000 ainsi que le document «Nouvelle stratégie nationale de gestion des huiles usagées».
8
Le 11 avril 2001, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure à la République portugaise, dans laquelle elle relevait que cette dernière n’avait pas adopté les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement par régénération des huiles usagées, manquant ainsi aux obligations qui incombent à cet État membre en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive, alors que les contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel permettaient une telle adoption.
9
Le 18 octobre 2001, les autorités portugaises ont répondu en indiquant qu’un projet de texte de loi, en cours d’élaboration, accordait la priorité à la régénération des huiles usagées et que les opérateurs économiques concernés étaient disposés à créer ensemble une unité de régénération.
10
N’étant pas satisfaite de ladite réponse, la Commission a, le 24 octobre 2001, adressé un avis motivé à la République portugaise dans lequel elle a réaffirmé sa position selon laquelle cette dernière n’avait pas adopté les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement par régénération des huiles usagées, alors que les contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel le permettaient. Le 20 décembre 2001, la Commission a transmis un avis motivé complémentaire audit État membre, dans lequel elle indiquait que, malgré les explications données, la situation de manquement aux dispositions de l’article 3, paragraphe 1, de la directive persistait.
11
Le 7 mars 2002, les autorités portugaises ont répondu auxdits avis motivés en soulignant la persistance de contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel qui n’auraient pas permis une gestion des huiles usagées donnant la priorité à la régénération.
12
Dans ladite réponse, les autorités portugaises expliquaient également que la raison pour laquelle la législation nationale sur les huiles usagées ne s’était pas immédiatement matérialisée par la construction d’une installation de régénération sur le territoire national était due au fait que le règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’entrée et à la sortie de la Communauté européenne (JO L 30, p. 1), ne permettrait pas aux autorités compétentes d’empêcher l’exportation de déchets destinés à des opérations de valorisation énergétique.
13
La Commission, considérant que la priorité au traitement par régénération des huiles usagées n’avait pas encore été établie au Portugal, a décidé d’introduire le présent recours.
14
Par ordonnance du président de la Cour du 11 septembre 2003, la république de Finlande a été admise à intervenir au soutien des conclusions de la République portugaise.
Sur le recours
Argumentation des parties
15
La Commission fait valoir qu’aucun des textes législatifs et réglementaires évoqués par les autorités portugaises n’attribue la priorité au traitement par régénération des huiles usagées.
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Quant à l’argumentation de la République portugaise relative au règlement n° 259/93, la Commission observe que les dispositions de celui-ci permettent aux autorités compétentes d’empêcher l’exportation d’huiles usagées destinées à des opérations de valorisation énergétique. Les autorités portugaises auraient pu, depuis longtemps, soulever des objections motivées contre les transferts d’huiles usagées en vue de leur valorisation énergétique dans d’autres États membres si elles avaient, dans le délai fixé par la directive, pris les mesures nécessaires pour que soit instaurée, au Portugal, la priorité au traitement par régénération des huiles usagées, comme le prévoit l’article 3, paragraphe 1, de la directive.
17
La Commission ajoute que, si la législation portugaise avait mis en œuvre une telle priorité, les objections aux opérations d’exportation auraient pu être fondées sur le fait que les transferts des huiles usagées avaient pour finalité la combustion de celles-ci. En effet, le législateur communautaire aurait prévu que les autorités d’expédition peuvent soulever des objections motivées contre le transfert de déchets notamment vers d’autres États membres sur la base de l’une des raisons énoncées à l’article 7, paragraphe 4, sous a), du règlement n° 259/93. Elle en déduit que celui-ci ne saurait être invoqué comme un obstacle à l’instauration de la priorité à la régénération exigée par la directive.
18
La Commission constate que, douze ans après l’expiration du délai de transposition fixé à l’article 2 de la directive 87/101, les autorités portugaises n’ont pas encore pris les mesures nécessaires pour que la priorité soit effectivement donnée au traitement par régénération des huiles usagées. En l’occurrence, des insuffisances juridiques et pratiques, notamment en matière de contrôle de la destination des huiles usagées et de la collecte de celles-ci au Portugal, auraient contribué de manière décisive à l’inexistence de conditions permettant d’attribuer la priorité audit traitement et empêché, en particulier, d’implanter sur le territoire de cet État membre au moins une unité de régénération de ces huiles.
19
Enfin, la Commission considère que la publication du document intitulé «Nouvelle stratégie nationale de gestion des huiles usagées» est dépourvue de pertinence. Il en irait de même pour les autres initiatives annoncées par les autorités portugaises.
20
Le gouvernement portugais fait valoir que l’absence de textes normatifs ne suffit pas à établir l’existence d’un manquement à l’article 3, paragraphe 1, de la directive, car, d’un point de vue théorique, ce n’est pas nécessairement à la législation nationale qu’il incombe de concrétiser l’objectif visé par cette disposition. Or, la réglementation nationale définirait les conditions auxquelles est soumise l’opération de régénération des huiles usagées dans des termes qui ne mettent pas en péril les objectifs de la directive.
21
Ledit gouvernement soutient que les quantités d’huiles usagées collectées, en particulier celles de bonne qualité, n’atteignent pas le seuil minimal de rentabilité économique. En outre, il serait impossible d’interdire l’exportation des huiles usagées à des fins de valorisation énergétique, impossibilité qui dissuaderait les investisseurs potentiels d’investir dans une unité de régénération sur le territoire national, puisqu’ils n’auraient pas la garantie que les huiles usagées collectées seraient dirigées vers cette installation.
22
S’agissant de la question de l’exportation des huiles usagées, le gouvernement portugais fait valoir que les possibilités d’intervention des autorités compétentes, en vertu de l’article 7, paragraphe 4, sous a), du règlement n° 259/93, ne constituent pas un instrument susceptible d’empêcher l’exportation d’huiles usagées destinées à la valorisation énergétique, alors même qu’il existerait une capacité suffisante de régénération au niveau national. En effet, ladite disposition ne permettrait pas aux États membres de justifier des restrictions aux exportations d’huiles usagées destinées à une valorisation énergétique en tant que mesures de protection d’une industrie nationale de régénération de ces huiles.
23
Le gouvernement portugais relève que, hormis les contraintes financières, techniques et réglementaires, la dimension du marché portugais atteste des difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la régénération des huiles usagées, compte tenu des seuils minimaux de référence retenus aux fins de rentabiliser un tel procédé. Il affirme avoir déployé de réels efforts en vue de minimiser les contraintes économiques, techniques et organisationnelles auxquelles il doit faire face pour mettre en œuvre la priorité du traitement par régénération de ce type de déchets.
24
Le même gouvernement expose que le point d’équilibre pour une installation de régénération dépend des coûts de la fourniture des huiles usagées, qui sont largement fonction de la conjoncture locale, du prix du marché du pétrole brut et de la technologie de régénération utilisée. Or, sauf s’il existe des marchés captifs pour les huiles de base résultant de la régénération, les grandes installations seraient plus aptes à résister aux fortes variations du prix du pétrole brut et à conserver une rentabilité économique suffisante à long terme.
25
Le gouvernement portugais souligne à cet égard que, bien que des contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel aient dissuadé les opérateurs du secteur de créer des unités de régénération des huiles usagées, les autorités nationales sont résolues à mettre en place un mode de gestion de ces déchets qui donne effectivement la priorité à la régénération.
26
Le gouvernement finlandais considère, dans son intervention au soutien des conclusions de la République portugaise, que, lors de l’appréciation de la faisabilité et de la rentabilité de la régénération du point de vue économique, il convient de prendre en considération notamment la quantité d’huile usagée produite, les distances de transport, les coûts de production ainsi que les conditions du marché. Par conséquent, les conditions de régénération devraient être examinées au cas par cas dans l’État membre concerné. En effet, la situation du marché serait l’un des facteurs influençant les conditions de la régénération.
27
À cet égard, ledit gouvernement fait valoir que le prix de l’huile de base a fortement varié. Une telle variation des prix accroîtrait les risques inhérents aux investissements effectués dans le secteur de la régénération des huiles usagées. Ce risque serait augmenté par une tendance à la baisse de la consommation des lubrifiants, une telle diminution résultant du fait que, de nos jours, des lubrifiants synthétiques sont utilisés, ceux-ci étant de meilleure qualité.
28
Le gouvernement finlandais ajoute que, dans l’hypothèse où une législation nationale instituerait une exigence impérative de régénération et où il n’y aurait pas d’installation de régénération dans l’État membre concerné, les huiles usagées devraient être transportées dans un autre État membre afin d’y être régénérées. Dans un tel cas, ne seraient pris en considération ni les coûts excessifs pour l’exportateur du fait du transport et de la régénération ni la circonstance que le transfert peut être déraisonnable en raison de ses effets sur l’environnement.
Appréciation de la Cour
29
Il y a lieu de rappeler à titre liminaire que, comme la Cour l’a jugé dans son arrêt du 9 septembre 1999, Commission/Allemagne (C-102/97, Rec. p. I-5051, point 35), l’un des objectifs principaux de la directive était d’accorder la priorité au traitement par régénération des huiles usagées. Cet objectif, exprimé au deuxième considérant de la directive 87/101, est motivé par le fait que la régénération constitue la valorisation la plus rationnelle des huiles usagées, compte tenu des économies d’énergie qu’elle permet de réaliser.
30
Quant au grief tiré par la Commission du non-respect de l’article 3, paragraphe 1, de la directive, il y a lieu de relever d’emblée que la réglementation nationale existante ne contient aucune norme qui, comme le prescrit ladite disposition, énonce que la priorité est donnée au traitement des huiles usagées par régénération.
31
Il convient de constater également que la République portugaise a reconnu elle-même que les autorités compétentes doivent entreprendre des actions concrètes visant à établir cette priorité dans des textes revêtus d’un caractère juridique contraignant. Le gouvernement portugais a en effet indiqué à cet égard qu’il est nécessaire de modifier la réglementation nationale en la matière afin d’établir les conditions requises pour instaurer une telle priorité et que c’est dans ce dessein que le document dit «Nouvelle stratégie de gestion des huiles usagées» avait été élaboré.
32
Or, ainsi que la Cour l’a jugé au point 25 de son arrêt du 15 juillet 2004, Commission/Royaume-Uni (C-424/02, non encore publié au Recueil), s’il est acceptable que les États membres puissent, dans un premier temps, effectuer des études et établir des rapports afin de définir les modalités d’élimination des huiles usagées, il faut toutefois que ces démarches préparatoires soient suivies de mesures concrètes visant à donner la priorité à la régénération, afin de se conformer à l’obligation prescrite à l’article 3, paragraphe 1, de la directive.
33
En ce qui concerne l’argument selon lequel, eu égard aux dispositions de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 259/93, il aurait été difficile d’assurer la rentabilité d’installations de régénération d’huiles usagées au Portugal, il suffit de constater que, en vertu de ces mêmes dispositions, les autorités compétentes des États membres sont investies du pouvoir de soulever des objections contre le transfert de déchets, y compris les huiles usagées, destinés à être valorisés dans un autre État membre.
34
En effet, ainsi que l’a relevé à bon droit M. l’avocat général au point 52 de ses conclusions, si la République portugaise avait assuré, comme l’article 3, paragraphe 1, de la directive le lui imposait, la priorité à la régénération des huiles usagées sur son territoire, les autorités compétentes auraient pu, de ce fait, soulever des objections contre un tel transfert de ces déchets vers d’autres États membres.
35
Quant à l’argument invoqué par la République portugaise selon lequel la mise en place d’installations de régénération sur le territoire de cet État membre ne serait pas rentable et que, dans ces conditions et en raison du principe de proportionnalité, les obligations des États membres concernés devraient être modulées en fonction des circonstances concrètes existant dans ceux-ci, il convient de rappeler que, comme la Cour l’a jugé aux points 35 et 43 de son arrêt Commission/Allemagne, précité, l’un des objectifs principaux de la directive était d’accorder la priorité au traitement par régénération des huiles usagées. Dès lors, considérer que la situation technique, économique et organisationnelle existante dans un État membre est nécessairement constitutive de contraintes faisant obstacle à l’adoption des mesures prévues à l’article 3, paragraphe 1, de la directive reviendrait à priver cette disposition de tout effet utile, puisque l’obligation imposée aux États membres serait limitée par le maintien du statu quo, en sorte qu’il n’y aurait pas d’obligation réelle à prendre les mesures nécessaires en faveur d’un traitement prioritaire des huiles usagées par régénération.
36
En outre, s’agissant de cette priorité, il y a lieu de relever que, comme la Cour l’a souligné aux points 38 et 39 de l’arrêt Commission/Allemagne, précité, la référence aux «contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel» visées à l’article 3, paragraphe 1, de la directive fait partie d’une disposition exprimant de façon globale l’obligation imposée aux États membres et que, par cette indication, le législateur communautaire a entendu non pas prévoir des exceptions limitées à une règle d’application générale, mais définir le champ d’application et le contenu d’une obligation positive consistant à assurer la priorité au traitement des huiles usagées par régénération.
37
Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le recours de la Commission doit être considéré comme fondé.
38
Il convient en conséquence de constater que, en ayant omis d’adopter les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération lorsque les contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel le permettent, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive.
Sur les dépens
39
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République portugaise et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens. Conformément au paragraphe 4 du même article, la république de Finlande supporte ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1)
En ayant omis d’adopter les mesures nécessaires pour donner la priorité au traitement des huiles usagées par régénération lorsque les contraintes d’ordre technique, économique et organisationnel le permettent, la République portugaise a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 75/439/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant l’élimination des huiles usagées, telle que modifiée par la directive 87/101/CEE du Conseil, du 22 décembre 1986.
2)
La République portugaise est condamnée aux dépens.
3)
La république de Finlande supporte ses propres dépens.
Signatures
1 –
Langue de procédure: le portugais.