62023CC0448
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
DEAN SPIELMANN
föredraget den 11 mars 2025 (
1
)
Mål C‑448/23
Europeiska kommissionen
mot
Republiken Polen
”Fördragsbrott – Medlemsstaternas skyldigheter – Införande av de rättsmedel som krävs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd – Oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag – Förfarande för utnämning av domare vid Polens författningsdomstol – Principerna om unionsrättens autonomi, företräde, effektivitet och enhetliga tillämpning – Principen om att domar från Europeiska unionens domstol har bindande verkan – Domar från Polens författningsdomstol”
I. Inledning
1.
Unionsrättens företräde framför nationell rätt utgör, enligt det välkända uttrycket av Pierre Pescatore, ett existentiellt krav för unionsrätten. (
2
) Sedan denna observation gjordes har spänningar sporadiskt uppkommit mellan unionsrätten och de nationella rättsordningarna när det gäller tillämpningen av företrädesprincipen. Dessa spänningar har huvudsakligen visat sig i försök från nationella författningsdomstolar att omdefiniera företrädesprincipen, när de har ansett att EU-domstolens tolkning av den medför avkall på delar av den nationella suveräniteten. (
3
)
2.
När unionsrättens företräde ifrågasätts på ett så vittomfattande sätt som i förevarande mål med hänvisning till skyddet av den nationella konstitutionella identiteten är Pierre Pescatores observation mer aktuell än någonsin tidigare.
3.
Det fördragsbrottsförfarande för underlåtenhet att uppfylla de skyldigheter som följer av artikel 19.1 andra stycket FEU som avses i förevarande mål och som Europeiska kommissionen har inlett mot Republiken Polen i enlighet med artikel 258 FEUF stöder sig på tre anmärkningar. För det första har två domar som Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen, Polen) meddelade den 14 juli respektive den 7 oktober 2021 resulterat i att denna medlemsstat inte säkerställer ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. För det andra har nämnda domar medfört ett allvarligt åsidosättande av principerna om unionsrättens företräde, autonomi, effektivitet och enhetliga tillämpning och den bindande verkan av EU‑domstolens domar. För det tredje uppfyller Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) inte de krav på en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag som föreskrivs i artikel 19.1 andra stycket FEU.
4.
Den underlåtenhet som Republiken Polen tillskrivs utgör följaktligen ett direkt frontalangrepp av Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) mot principen om unionsrättens företräde, som har utförts i namn av Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Republiken Polens konstitution) (nedan kallad konstitutionen) och konstitutionella identitet. Förevarande mål för oss till själva kärnan i diskussionen om unionsfördragens natur och autonomin i unionens rättsordning. Det inbjuder till en granskning av den komplexa interaktionen mellan principen om unionsrättens företräde och medlemsstaternas nationella identitet, vilken stadfästs i artikel 4.2 FEU.
5.
Ytterligare en aspekt av förevarande mål förtjänar att nämnas redan nu: det är första gången som kommissionen med stöd av artikel 258 FEUF har väckt talan om fördragsbrott inte endast mot en ståndpunkt som har antagits av en nationell författningsdomstol, utan även mot rättspraxis som ifrågasätter EU-domstolens auktoritet av det skälet att den påstås vara oförenlig med den nationella konstitutionen.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
6.
Artikel 4.2 FEU har följande lydelse:
”Unionen ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det lokala och regionala självstyret. Den ska respektera deras väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten också i fortsättningen vara varje medlemsstats eget ansvar.”
7.
I artikel 19.1 FEU anges följande:
”Europeiska unionens domstol ska bestå av domstolen, tribunalen och specialdomstolar. Den ska säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen.
Medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten.”
8.
I artikel 279 FEUF föreskrivs följande:
”I ärenden som anhängiggjorts vid Europeiska unionens domstol får denna föreskriva nödvändiga interimistiska åtgärder.”
B. Polsk rätt
9.
I artikel 2 i konstitutionen föreskrivs följande:
”Republiken Polen är en demokratisk rättsstat som tillämpar principerna om social rättvisa.”
10.
I artikel 4.1 i konstitutionen anges att ”[i] Republiken Polen tillkommer den högsta makten nationen”.
11.
I artikel 7 i konstitutionen anges att ”offentlig myndighetsutövning ska ske i enlighet med lagen och inom lagens gränser”.
12.
I artikel 8.1 i konstitutionen anges att ”[k]onstitutionen utgör högsta norm i Republiken Polen”.
13.
I artikel 90.1 i konstitutionen anges att ”Republiken Polen kan i enlighet med ett fördrag avstå offentliga myndighetsbefogenheter i vissa frågor till en internationell organisation eller ett internationellt organ”.
14.
Artikel 91 i konstitutionen har följande lydelse:
”1.   När ett ratificerat fördrag har offentliggjorts i Republiken Polens officiella tidning ingår det i den nationella rättsordningen. Fördraget är då direkt tillämpligt såvida inte tillämpningen förutsätter att det utfärdas en lag.
2.   Ett fördrag som har ratificerats med stöd av en lag om bemyndigande äger företräde framför lag som är oförenlig med fördraget …”
15.
I artikel 188 i konstitutionen föreskrivs att ”Trybunał Konstytucyjny [Författningsdomstolen] avgör frågor om
1)
lagarnas och fördragens förenlighet med konstitutionen,
2)
lagarnas förenlighet med ratificerade fördrag vilkas ratificering fordrar föregående bemyndigande i lag,
3)
av centrala myndigheter utfärdade föreskrifters förenlighet med konstitutionen, ratificerade fördrag och lagarna,
4)
förenligheten av de politiska partiernas mål och verksamhet med konstitutionen,
5)
talan enligt artikel 79.1 rörande konstitutionella frågor”.
16.
I artikel 190 i konstitutionen anges följande:
”1.   Domar som meddelas av Trybunał Konstytucyjny [Författningsdomstolen] är allmängiltigt bindande (erga omnes) och kan inte överklagas.
2.   Trybunał Konstytucyjnys [(Författningsdomstolens)] avgöranden i de frågor som anges i artikel 188 ska utan dröjsmål offentliggöras i den officiella publikation där författningen offentliggjordes. Om författningen inte har offentliggjorts ska domstolens avgörande offentliggöras i Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej ’Monitor Polski’ [Republiken Polens officiella tidning].
3.   Dom som meddelas av Trybunał Konstytucyjny [Författningsdomstolen] blir verkställbar den dag den offentliggörs …
…
5.   Trybunał Konstytucyjny [Författningsdomstolen] beslutar med en majoritet av rösterna.”
17.
I artikel 193 i konstitutionen föreskrivs att ”[v]arje domstol får hänskjuta en fråga till Trybunał Konstytucyjny [Författningsdomstolen] om huruvida en normativ rättsakt är förenlig med konstitutionen, ratificerade fördrag eller lagen, när utgången av ett mål som den har att avgöra beror på svaret på denna fråga”.
18.
I artikel 194.1 i konstitutionen anges att ”Trybunał Konstytucyjny [Författningsdomstolen] består av femton domare som valts ut individuellt av sejmen [underhuset i Polens parlament] för en period av nio år bland personer som utmärker sig genom sin kännedom om lag och rätt. Omval av dem till författningsdomstolen är inte tillåtet”. I artikel 194.2 i konstitutionen föreskrivs vidare att ”[o]rdföranden och vice ordföranden för Trybunał Konstytucyjny [Författningsdomstolen] utnämns av republikens president bland de kandidater som föreslagits av Trybunał Konstytucyjny [Författningsdomstolen] i plenum”.
III. Bakgrund och det administrativa förfarandet
19.
Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) meddelade den 14 juli respektive den 7 oktober 2021 två domar, enligt vilka EU‑domstolens praxis avseende bland annat skyldigheten att säkerställa ett effektivt domstolsskydd, vilken följer av artikel 19.1 andra stycket FEU, är oförenlig med konstitutionen (nedan kallade de omtvistade domarna).
20.
Den 14 juli 2021 meddelade Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen), i en sammansättning med fem domare, sin dom i målet P 7/20 (
4
) (nedan kallad domen av den 14 juli 2021). I den domen prövade nämnda domstol en fråga som hade ställts av avdelningen för disciplinära mål vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen, Polen) om huruvida de interimistiska åtgärder som Republiken Polen hade ålagts genom EU-domstolens beslut av den 8 april 2020, kommissionen/Polen (
5
) var förenliga med konstitutionen. Enligt de interimistiska åtgärderna måste Polen tillfälligt upphöra att tillämpa de lagbestämmelser enligt vilka avdelningen för disciplinära mål var behörig i disciplinära mål avseende domare.
21.
Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) medgav att de interimistiska åtgärder som EU-domstolen hade föreskrivit på grundval av artikel 279 FEUF, i enlighet med principen om lojalt samarbete som föreskrivs i artikel 4.3 FEU, förvisso kan tillämpas direkt av en medlemsstats organ, särskilt av en medlemsstats domstolar, men detta endast om åtgärderna i fråga omfattas av principen om tilldelade befogenheter och respekterar medlemsstatens konstitutionella identitet samt subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen.
22.
Den domstolen konstaterade att de interimistiska åtgärder som förordnas i beslutet i målet kommissionen/Polen, avseende de polska domstolarnas organisation och verksamhet och förfarandet vid dem, emellertid strider mot principen om tilldelade befogenheter, vilken stadfästs i artikel 4.1 FEU, samt den polska konstitutionella identiteten, vilken garanteras genom artikel 4.2 FEU, och är oförenliga med den konstitutionella principen om en demokratisk rättsstat, vilken stadfästs i artikel 2 i konstitutionen. Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) slog fast att konstitutionen har företräde i egenskap av högsta rättskälla i Polen, och konstaterade att artikel 4.3 andra stycket FEU, jämförd med artikel 279 FEUF, strider mot artiklarna 2, 7, 8.1 och 90.1, jämförda med artikel 4.1 i konstitutionen, i den mån som EU-domstolen utan befogenhet (ultra vires) har ålagt Republiken Polen skyldigheter genom att anta interimistiska åtgärder avseende de polska domstolarnas organisation och behörighet och förfarandet vid dem.
23.
Vad gäller verkningarna av domen av den 14 juli 2021 konstaterade Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) att ”de normer som skapats … av EU-domstolen”, vilka hade antagits utan befogenhet (ultra vires) och stred mot konstitutionen, inte omfattas av principerna om unionsrättens företräde och direkta effekt, medan däremot Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolens) dom har ursprunglig verkan (ex tunc) och riktar sig till alla dem som tillämpar unionsrätten i Republiken Polen.
24.
Den 7 oktober 2021 meddelade Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen), i plenum, sin dom i målet K 3/21 (
6
), vars domskäl offentliggjordes den 16 november 2022 och vars domslut har följande lydelse:
”1.
I den mån som Europeiska unionen, som har upprättats av jämlika och suveräna stater i syfte att skapa ’en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken’, i sin integration, vilken grundas på unionsrätten … och EU-domstolens tolkning av denna rätt, har inlett en ’ny fas’, i vilken
a)
Europeiska unionens organ agerar utanför gränserna för de befogenheter som Republiken Polen har tilldelat dem i fördragen,
b)
konstitutionen inte utgör Republiken Polens högsta norm vars giltighet och tillämpning har företräde,
c)
Republiken Polen inte kan fungera som en suverän och demokratisk stat,
strider artikel 1 första och andra stycket FEU, jämförd med artikel 4.3 [FEU], mot artiklarna 2, 8 och 90.1 i [konstitutionen].
2.
I den mån som artikel 19.1 andra stycket [FEU], i syfte att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten, ger de nationella domstolarna (allmänna domstolar, förvaltningsdomstolar, militärdomstolar och Högsta domstolen) befogenhet att
a)
underlåta att i sitt beslutsfattande tillämpa bestämmelser i konstitutionen, strider den mot artiklarna 2, 7, 8.1, 90.1 och 178.1 i konstitutionen,
b)
grunda sina beslut på bestämmelser som inte längre är i kraft, eftersom de har upphävts av sejmen och/eller har bedömts strida mot konstitutionen av Trybunał Konstytucyjny [Författningsdomstolen], strider den mot artiklarna 2, 7, 8.1, 90.1, 178.1 och 190.1 i konstitutionen.
3.
I den mån som artikel 19.1 … FEU och artikel 2 [FEU], i syfte att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten och säkerställa domarnas oavhängighet, ger de nationella domstolarna (allmänna domstolar, förvaltningsdomstolar, militärdomstolar och Högsta domstolen) befogenhet att
a)
pröva lagenligheten av förfarandet för utnämning av domare, inbegripet lagenligheten av den akt genom vilken Republiken Polens president utnämner en domare,
strider de mot artiklarna 2, 8.1, 90.1 och 179, jämförda med artikel 144.3.17, i konstitutionen,
b)
pröva lagenligheten av ett beslut genom vilket Krajowa Rada Sądownictwa [(Nationella domstolsrådet, Polen) (nedan kallat KRS)] har lagt fram ett förslag om utnämning av en domare för republikens president,
strider de mot artiklarna 2, 8.1, 90.1 och 186.1 i konstitutionen,
c)
uttala sig om huruvida brister förekommit i processen för utnämning av domare och följaktligen vägra att erkänna ställningen som domare för en person som har utnämnts till domare i enlighet med artikel 179 i konstitutionen,
strider de mot artiklarna 2, 8.1, 90.1 och 179, jämförda med artikel 144.3.17, i konstitutionen.”
25.
Den 22 december 2021 sände kommissionen en formell underrättelse till Republiken Polen i enlighet med artikel 258 FEUF. Kommissionen kritiserade den medlemsstaten för att ha åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU och de allmänna principerna om unionsrättens autonomi, företräde, effektivitet och enhetliga tillämpning och den bindande verkan av EU-domstolens domar.
26.
Kommissionen ansåg dessutom att Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) inte uppfyllde kraven på en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Kommissionen ansåg närmare bestämt, för det första, att tre domare i december 2015 hade utnämnts på ett sätt som uppenbart stred mot de nationella grundlagsbestämmelserna om utnämning av domare vid Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen), varav den ena, det vill säga domare M.M., fortfarande innehade sin tjänst. För det andra ansåg kommissionen att det hade förekommit flera allvarliga oegentligheter när domare J.P. i december 2016 hade utnämnts till tjänsten som ordförande för Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen).
27.
Genom skrivelse av den 18 februari 2022 svarade Republiken Polen på den formella underrättelsen och bestred kommissionens argument.
28.
Den 15 juli 2022 sände kommissionen ett motiverat yttrande till Republiken Polen och gjorde gällande att denna medlemsstat hade åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, de allmänna principerna om unionsrättens autonomi, företräde, effektivitet och enhetliga tillämpning och den bindande verkan av EU-domstolens domar.
29.
Den 14 september 2022 svarade Republiken Polen på det motiverade yttrandet och vidhöll sin inställning om fördragsbrott var ogrundat.
IV. Förfarandet vid domstolen
30.
Genom ansökan av den 15 februari 2023 väckte kommissionen talan vid domstolen. Kommissionen har yrkat att domstolen ska
–
fastställa att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, med beaktande av den tolkning av konstitutionen som Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) gjorde i sina omtvistade domar,
–
fastställa att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt de allmänna principerna om unionsrättens autonomi, företräde, effektivitet och enhetliga tillämpning och har åsidosatt den bindande verkan av EU-domstolens domar, med beaktande av den tolkning av konstitutionen som Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) gjorde i sina omtvistade domar,
–
fastställa att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, eftersom Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) inte uppfyller kraven på en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag på grund av oegentligheter i förfarandena för utnämning av tre av dess ledamöter i december 2015 och dess ordförande i december 2016, och
–
förplikta Republiken Polen att ersätta rättegångskostnaderna.
31.
I sitt svaromål, som ingavs den 6 oktober 2023, yrkade Republiken Polen att domstolen skulle ogilla kommissionens talan i dess helhet och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
32.
I sin duplik av den 31 januari 2024 tog Republiken Polen tillbaka sina yttranden i svaromålet och medgav fullständigt de anmärkningar som kommissionen framställt i ansökan.
33.
Genom beslut av domstolens ordförande av den 23 oktober och den 7 november 2023 tilläts Konungariket Belgien och Konungariket Nederländerna att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
V. Rättslig bedömning
A. Inledande synpunkter
34.
Som det har påpekats i punkt 4 ovan är förevarande mål speciellt, eftersom kommissionen har kritiserat Republiken Polen för att kategoriskt ha förkastat unionsrättens företräde, till den grad att själva grunden för den europeiska integrationen har ifrågasatts. Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) har med andra ord, med hänvisning till den polska rättsordningens konstitutionella identitet, gjort anspråk på att en rätt att direkt kunna pröva huruvida EU-domstolens domar är förenliga med konstitutionen, och har därigenom direkt ifrågasatt såväl principen om unionsrättens företräde som EU-domstolens auktoritet. En sådan hållning begränsar sig inte till endast några mindre misshälligheter mellan unionens rättsordning och den nationella rättsordningen: den är ett angrepp på företrädesprincipens kärna och sträcker sig ända till ett ifrågasättande av normhierarkin i unionens rättsordning.
35.
Förevarande mål belyser tydligt interaktionen mellan två principer som ur den nationella domstolens synvinkel kan uppfattas som raka motsatsen till varandra. Å ena sidan unionsrättens företräde, en princip som är avsedd att vara ”centripetal” och som utgör själva grunden för integrationen mellan medlemsstaterna. Å andra sidan respekten för medlemsstaternas nationella identitet, som är ett begrepp med ”centrifugal” verkan som föreskrivs i artikel 4.2 FEU och som avser ”det som gör att en stat är sig själv och inte en annan, det som gör det möjligt att känna igen den och skilja den från andra stater”. (
7
)
36.
Förevarande mål ingår dessutom i en bredare rättslig utveckling: flera författningsdomstolar eller högsta domstolar i medlemsstaterna har redan använt sig av ultra vires-teorin eller har åberopat sina respektive rättsordningars konstitutionella identitet i syfte att relativisera eller till och med bestrida unionsrättens företräde. (
8
) Det skulle kunna ses som en ”armbrytning” (
9
) mellan de nationella konstitutionernas väktare och unionens rättsordning.
37.
Det ska inte döljas att jag känner en viss oro inför denna situation: den belyser ett Europa där det på det rättsliga området råder en spänning mellan, å ena sidan, nödvändigheten att bevara unionsrättens enhetlighet och effektivitet och, å andra sidan, viljan att skydda särdragen hos de olika konstitutionella identiteterna. Denna spänning återspeglar en djupgående och mycket oroande utveckling, som går utöver den strikt tekniska ramen för tillämpningen av unionsrätten.
38.
Jag anser att det i detta sammanhang är nödvändigt att vid prövningen av den underlåtenhet som har lagts Republiken Polen till last betona att den känsliga artikuleringen mellan begreppen nationell identitet, konstitutionell identitet och unionsrättens företräde inte existerar i ett rättsligt vakuum, utan är en del i unionens rättsordning. Följaktligen måste frågor rörande räckvidden av denna tolkning beakta de textuella och kontextuella omständigheter, vilka talar för att artikel 4.2 FEU ska tolkas mot bakgrund av den normativa miljö som den ingår i. Denna punkt utgör onekligen en central aspekt i förevarande mål och granskas mer ingående i samband med bedömningen av den andra anmärkningen. (
10
)
B. Prövning i sak av talan
39.
Det ska erinras om att Republiken Polen helt och fullt har medgett att den staten har underlåtit att uppfylla de skyldigheter enligt fördragen som kommissionen har lagt den till last. Emellertid ska det även erinras om att även om de omständigheter som ligger till grund för det fördragsbrott som har gjorts gällande i förevarande mål har medgetts, ankommer det på domstolen att fastställa huruvida fördragsbrott föreligger eller inte, även i den mån som medlemsstaten inte bestrider fördragsbrottet. (
11
)
1.
Den första anmärkningen
a)
Parternas argument
40.
Kommissionen har, med stöd av Konungariket Belgien och Konungariket Nederländerna, kritiserat Republiken Polen för att ha åsidosatt den skyldighet som åligger medlemsstaterna enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten.
41.
Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) kritiserade i domen av den 7 oktober 2021 EU-domstolens tolkning av artikel 19.1 FEU och slog fast att den är oförenlig med konstitutionen. Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) ifrågasatte i synnerhet nationella domstolars befogenhet att kontrollera lagenligheten av förfarandena för utnämning av domare, att pröva KRS beslut och förklara vissa utnämningar rättsstridiga. Enligt Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) strider detta mot kravet på en ”domstol som har inrättats enligt lag”, i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU.
42.
I domen av den 14 juli 2021 konstaterade Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) att de interimistiska åtgärder som EU-domstolen förordnat om med stöd artikel 279 FEUF i beslutet i målet kommissionen/Polen, och som innebär att Republiken Polen tillfälligt måste upphöra med tillämpningen av de nationella bestämmelser som ger avdelningen för disciplinära mål vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) behörighet att avgöra disciplinära mål avseende domare, har vidtagits utan befogenhet (ultra vires), i den mån de inte respekterar vare sig medlemsstatens konstitutionella identitet eller subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen.
43.
Kommissionen har erinrat om att enligt artikel 190.1 i konstitutionen är Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolens) domar allmängiltigt bindande (erga omnes), vilket således förstärker deras inverkan på alla nationella domstolar.
44.
Som jag redan har angett (
12
) bestrider Republiken Polen inte längre påståendet om fördragsbrott och delar kommissionens ståndpunkt.
b)
Bedömning
1) EU-domstolens tillämpliga praxis
45.
Det ska inledningsvis erinras om att när det gäller artikel 19.1 andra stycket FEU har domstolen funnit att eftersom medlemsstaterna enligt denna bestämmelse ska tillhandahålla sådana möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd i den mening som avses i bland annat artikel 47 i stadgan, inom de områden som omfattas av unionsrätten, måste sistnämnda bestämmelse beaktas i vederbörlig ordning vid tolkningen av artikel 19.1 andra stycket FEU. (
13
)
46.
Vidare ankommer det på de nationella domstolarna och på EU‑domstolen att i enlighet med artikel 19 FEU, som ger uttryck för det värde som rättsstaten utgör enligt artikel 2 FEU, säkerställa att unionsrätten tillämpas fullt ut i samtliga medlemsstater och att säkerställa domstolsskyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten. Enligt fast rättspraxis ska varje medlemsstat, i syfte att garantera detta skydd, enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, säkerställa att de instanser som i egenskap av ”domstol”, i den mening som avses i unionsrätten, har att pröva frågor om tillämpningen eller tolkningen av unionsrätten och som således hör till dess system med rättsmedel inom de områden som omfattas av unionsrätten uppfyller kraven på ett effektivt domstolsskydd, inklusive bland annat kravet på oavhängighet. (
14
)
47.
Slutligen ska det erinras om att det visserligen är medlemsstaterna som har befogenhet att organisera domstolsväsendet i respektive stat, men de är likväl skyldiga att därvid iaktta de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten. (
15
)
2) Tillämpning i förevarande mål
48.
I de omtvistade domarna tolkade Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) konstitutionen på ett sätt som fundamentalt skiljer sig från EU-domstolens praxis, framför allt vad gäller tillämpningsområdet för artikel 19.1 andra stycket FEU. Dessa skillnader föreligger särskilt i tre avseenden.
49.
För det första förkastade Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) i domen av den 7 oktober 2021 EU-domstolens tolkning i domen av den 2 mars 2021, A.B. m.fl. (Tillsättning av domare vid Högsta domstolen – Rättsmedel). (
16
) I den domen fastslog EU-domstolen bland annat att i avsaknad av en nationell domstol som är behörig att kontrollera KRS beslut, ska artikel 19.1 andra stycket FEU tolkas så, att Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen, Polen) ska underlåta att tillämpa den nationella lagstiftning enligt vilken den, i strid med nämnda bestämmelse, har fråntagits den behörighet som den dittills hade haft att pröva KRS beslut. (
17
)
50.
I punkt 2 b i domslutet i domen av den 7 oktober 2021, jämförd med avsnitten 6.2, 6.4, 6.5 och 8.3 i domskälen, anges att den domstolsbefogenhet som grundas på artikel 19.1 andra stycket FEU – såsom den tolkats av EU-domstolen – strider mot artiklarna 2, 7, 8.1, 90.1, 178.1 och 190.1 i konstitutionen. I punkt 3 b i domslutet i samma dom utesluts likaså de nationella domstolarnas befogenhet – vilken dock har sin grund i EU-domstolens praxis – att bedöma lagenligheten av KRS beslut med förslag om utnämning av kandidater till domartjänster. I avsnitten 6.2, 6.4, 6.5 och 8.5 upprepade Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) slutligen sin vägran att erkänna de verkningar som följer av den tolkning av artikel 19.1 andra stycket FEU som gjordes i domen i målet A.B. m.fl.
51.
För det andra förkastade Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) den möjlighet att pröva lagenligheten av förfarandena för utnämning av domare som har fastställts i EU‑domstolens praxis på grundval av artikel 19.1 andra stycket FEU. I punkterna 3 a och c i domslutet i domen av den 7 oktober 2021 och i avsnitten 6.4 och 8.4 i domskälen slog den särskilt fast att den befogenhet som följer av EU-domstolens praxis avseende artikel 19.1 andra stycket FEU, enligt vilken de nationella domstolarna får pröva lagenligheten av utnämningar av domare, strider mot konstitutionen.
52.
Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) ifrågasatte således EU-domstolens tolkning i domen av den 6 oktober 2021, W.Ż (Högsta domstolens avdelning för extraordinär kontroll och offentliga angelägenheter – Tillsättning). (
18
) Enligt denna tolkning utgör prövningen av lagenligheten av förfarandet för utnämning av en domare vid avdelningen för extraordinär kontroll vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) en del av kravet på en ”oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag”, vilket föreskrivs i unionsrätten. Således har de nationella domstolarna i enlighet med artikel 19.1 andra stycket FEU rätt att pröva lagenligheten av förfarandet för utnämning av en domare som har meddelat ett omtvistat avgörande och konstatera att avgörandet utgör en nullitet, när detta är absolut nödvändigt utifrån rådande processuella omständigheter för att säkerställa unionsrättens företräde. (
19
) För Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) innebär en sådan prövning emellertid i själva verket ett underkännande av de berörda domarna ”vilkas förmåga att avkunna domar utgör både deras grundläggande rättighet och deras skyldighet”. (
20
)
53.
För det tredje ifrågasatte Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) i domen av den 14 juli 2021 EU-domstolens befogenhet att vidta interimistiska åtgärder i enlighet med artikel 279 FEUF. Den ansåg att EU-domstolen agerade utan befogenhet (ultra vires) när den på grundval av ovannämnda bestämmelse beslutade om interimistiska åtgärder i syfte att bevara de polska domstolarnas oavhängighet.
54.
Dessa interimistiska åtgärder, såsom det tillfälliga upphävandet av behörigheten för avdelningen för disciplinära mål vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) att pröva disciplinära mål, var emellertid avsedda att säkerställa den fulla verkan av artikel 19.1 andra stycket FEU. Genom att ifrågasätta EU-domstolens befogenhet enligt artikel 279 FEUF att besluta om interimistiska åtgärder i syfte att bevara rätten till ett effektivt domstolsskydd vid en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag har Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) kränkt rätten till ett effektivt domstolsskydd. Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolens) förbud mot att erkänna den bindande verkan av de interimistiska åtgärder som beslutats av EU-domstolen utgör således ett uppenbart åsidosättande av de skyldigheter som följer av artikel 19.1 andra stycket FEU, såsom den har tolkats av EU-domstolen.
55.
Av det ovan anförda följer att Republiken Polen har åsidosatt sin skyldighet, i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU, att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten, för det första, genom att förkasta skyldigheten för de nationella domstolarna att underlåta att tillämpa ändringar i den nationella rättsordningen som innebär ett åsidosättande av artikel 19.1 andra stycket FEU, oberoende av om de följer av lagstiftning eller av konstitutionen, för det andra, genom att förkasta domstolskontrollen av KRS beslut avseende utnämningen av domare, såsom den har fastställts av EU-domstolen på grundval av artikel 19.1 andra stycket FEU och, för det tredje, genom att bestrida EU-domstolens befogenhet att vidta interimistiska åtgärder.
56.
Jag föreslår följaktligen att domstolen ska konstatera att kommissionens första anmärkning är välgrundad.
2.
Den andra anmärkningen
a)
Parternas argument
57.
Kommissionen har hävdat att Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) i de omtvistade domarna tolkade konstitutionen på ett sätt som strider mot grundläggande principer i Europeiska unionens rättsordning, det vill säga principerna om unionsrättens företräde, autonomi, effektivitet och enhetliga tillämpning och den bindande verkan av EU-domstolens domar. Av domskälen i domen av den 7 oktober 2021 framgår särskilt att Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) ansåg att EU-domstolens tolkning av artikel 19.1 andra stycket FEU – enligt vilken behöriga nationella domstolar får vidta en effektiv domstolsprövning av KRS beslut och avgöra mål med stöd av bestämmelser som har upphävts av lagstiftaren eller som har konstaterats strida mot konstitutionen samt får bedöma lagenligheten av utnämningen av en domare i syfte att säkerställa ett effektivt domstolsskydd för parter – gjordes utan befogenhet (ultra vires) och undergräver den polska konstitutionella identiteten på ett rättsstridigt sätt.
58.
I domen av den 7 oktober 2021 fastslogs även, i strid med principen om den bindande verkan av EU-domstolens domar, att EU-domstolens tolkning av artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 2 FEU, inte har någon rättslig verkan i den polska rättsordningen. Kommissionen godtar inte Republiken Polens åberopande av den ”konstitutionella identiteten” och har erinrat om att även om unionen respekterar medlemsstaternas nationella identitet, kan den nationella identiteten inte motivera ett angrepp på unionens grundläggande värderingar, såsom rättsstatsprincipen och domstolsväsendets oavhängighet.
59.
Vad gäller domen av den 14 juli 2021 har kommissionen hävdat att Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolens) konstaterande avseende att inte endast de interimistiska åtgärder som EU-domstolen beslutade om i sitt beslut i målet kommissionen/Polen, utan även alla framtida interimistiska åtgärder som beslutas på grundval av artikel 279 FEUF rörande det polska domstolssystemet, strider mot konstitutionen, får till följd att dessa åtgärder berövas all bindande rättslig verkan i Polen och att detta konstaterande således strider mot principerna om unionsrättens företräde och effektivitet och den bindande verkan av EU-domstolens domar.
60.
Republiken Polen delar kommissionens ståndpunkt och har tillagt att unionsrättens effektivitet inte kan variera från en medlemsstat till en annan och att det är möjligt att uppnå fördragens mål endast om unionsrätten tillämpas enhetligt.
b)
Bedömning
1) EU-domstolens tillämpliga praxis
61.
Jag erinrar nedan om de principer som följer av rättspraxis avseende principen om unionsrättens företräde och begreppet nationell identitet i den mening som avses i artikel 4.2 FEU.
62.
Alltsedan domen i målet Internationale Handelgesellschaft, (
21
) i vilken domstolen bekräftade att unionsrätten (då, gemenskapsrätten) har företräde framför nationell rätt och även framför nationella grundlagsbestämmelser, fram till mer nyligen meddelade domar, bland annat och domen i målet RS (Verkan av domar från en författningsdomstol) (
22
), innehåller domstolens praxis tydliga svar på de frågor som har uppkommit i förevarande mål beträffande ett ifrågasättande av principen om unionsrättens företräde, när unionsrätten enligt en nationell författningsdomstol undergräver en medlemsstats konstitutionella identitet. Av en rad allmänna principer som utgör grundläggande beståndsdelar i unionens rättsordning och som vilar på principen om unionsrättens företräde följer de facto att det är omöjligt för en medlemsstat att göra gällande sin nationella – eller till och med konstitutionella – identitet framför unionsrätt som har direkt effekt. Dessa principer, som framför allt hämtas från unionsrättens autonoma karaktär, inbegriper bland annat principen om medlemsstaternas jämlikhet (
23
), lojalitetsprincipen och principen om lojalt samarbete.
63.
Domstolen konstaterade redan i domen av den 15 juli 1964, Costa/E.N.E.L (6/64, EU:C:1964:66, s. 1159 och 1160) att det av principen om unionsrättens företräde följer att en nationell domstol inte – på grund av den självständiga och särpräglade karaktären hos den rätt som uppkommit ur fördraget och som härrör från en autonom källa – får åsidosätta den rätten med hänvisning till nationella rättsföreskrifter, oavsett av vilket slag. Att göra detta skulle innebära att unionsrätten förlorade sin unionskaraktär och att den rättsliga grunden för själva unionen sattes i fråga. I samma dom betonade domstolen att den makt som utövas genom gemenskapsrätten inte kan variera från en stat till en annan på grund av senare nationell lagstiftning utan att äventyra förverkligandet av EEG‑fördragets mål och utan att leda till en diskriminering på grund av nationalitet som är förbjuden genom detta fördrag. (
24
)
64.
Domstolen har betonat att eftersom den har exklusiv behörighet att göra den slutgiltiga tolkningen av unionsrätten ankommer det på den att vid utövandet av denna behörighet precisera räckvidden av principen om unionsrättens företräde mot bakgrund av relevanta unionsbestämmelser, vilket innebär att denna räckvidd inte kan vara beroende av en tolkning av bestämmelser i nationell rätt eller av en tolkning av unionsbestämmelser som gjorts av en nationell domstol och som inte motsvarar EU-domstolens tolkning. (
25
)
65.
Det är följaktligen EU-domstolen, och endast den, som har befogenhet att slutgiltigt avgöra en konflikt mellan unionsrätten och en medlemsstats konstitutionella identitet.
66.
Domstolen har vidare uttryckligen slagit fast att enligt principen om unionsrätten företräde får den omständigheten att en medlemsstat åberopar nationella bestämmelser – även om det så är fråga om grundlagsbestämmelser – inte undergräva unionsrättens enhetlighet och effektivitet. Enligt fast rättspraxis har principen om unionsrättens företräde verkningar gentemot samtliga organ i en medlemsstat, och nationella bestämmelser – även grundlagsbestämmelser – kan inte utgöra hinder häremot. (
26
) Domstolen har dessutom upprepade gånger erinrat om att iakttagandet av skyldigheten att tillämpa samtliga unionsbestämmelser med direkt effekt anses vara nödvändigt för att säkerställa att unionsrätten tillämpas fullt ut i samtliga medlemsstater, vilket utesluter att det kan göras gällande en ensidig åtgärd mot unionens rättsordning, oavsett vilken slags åtgärd det är fråga om. (
27
) Skyldigheten att iaktta principen om unionsrättens företräde utgör även ett uttryck för den princip om lojalt samarbete som stadfästs i artikel 4.3 FEU, enligt vilken en nationell domstol ska underlåta att tillämpa nationella bestämmelser, även senare sådan, som strider mot unionsbestämmelser med direkt effekt. (
28
)
67.
Domstolen har även slagit fast att artikel 4.2 FEU varken har till syfte eller till verkan att tillåta en medlemsstats författningsdomstol att, i strid med de skyldigheter som följer av bland annat artikel 4.2 och 4.3 FEU och artikel 19.1 andra stycket FEU och som den är skyldig att iaktta, avstå från att tillämpa en unionsbestämmelse av det skälet att den kränker den berörda medlemsstatens nationella identitet enligt den nationella författningsdomstolens definition. (
29
)
68.
Framför allt kan det inte med framgång göras gällande att en medlemsstats nationella identitet, i den mening som avses i artikel 4.2 FEU, kan påverkas av de krav som följer av ett iakttagande av sådana värden och principer som rättsstatsprincipen, ett effektivt domstolsskydd och domstolsväsendets oberoende, vilka slås fast i artikel 2 och artikel 19.1 andra stycket FEU. Artikel 4.2 FEU, som ska läsas mot bakgrund av de hierarkiskt likställda bestämmelserna i artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU, kan således inte befria medlemsstaterna från deras skyldighet att iaktta de krav som följer av dessa sistnämnda bestämmelser. (
30
)
69.
I enlighet med artikel 4.2 FEU ska unionen visserligen respektera medlemsstaternas nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, vilket innebär att de har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning för att säkerställa genomförandet av rättsstatens principer. Detta innebär emellertid inte att denna resultatförpliktelse kan variera från en medlemsstat till en annan. Även om medlemsstaterna har olika nationella identiteter, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer och som unionen ska respektera, håller de nämligen fast vid ett rättsstatsbegrepp som delas av medlemsstaterna såsom ett värde som är gemensamt med deras egna konstitutionella traditioner, och detta rättsstatsbegrepp har de åtagit sig att fortlöpande iaktta. (
31
)
2) Tillämpning i förevarande mål
70.
Av domen av den 7 oktober 2021 framgår, för det första, att Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) fastslog att artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 2 FEU är oförenliga med konstitutionen, såsom de har tolkats av EU-domstolen, framför allt i domen i målet A.B. m.fl. och domen i målet W.Ż.
71.
På flera ställen i domen av den 7 oktober 2021 konstaterade Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) att EU-domstolens ovannämnda praxis – enligt vilken de behöriga nationella domstolarna, för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd, kan kontrollera KRS beslut och om nödvändigt underlåta att tillämpa nationella bestämmelser som strider mot EU-domstolens tolkning av artikel 19.1 andra stycket FEU och till och med pröva lagenligheten av förfarandet för utnämning av domare – har antagits utan befogenhet (ultra vires) och undergräver den polska konstitutionella identiteten. (
32
)
72.
Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) anförde härvid två olika slag av argument. Den ansåg att den befogenhet som de nationella domstolarna tillerkänns för att pröva lagenligheten av förfarandet för utnämning av domare begränsar Republiken Polens presidents konstitutionella befogenhet att utnämna domare på förslag av KRS. Vidare ansåg den att de polska domstolarnas tillämpning av kravet på en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU utgör ett ifrågasättande av lagenligheten av de utnämningsbeslut som har utfärdats av Republiken Polens president och således strider mot bestämmelserna i artikel 179, jämförd med artikel 144.3.17, i konstitutionen, enligt vilka det är förbjudet att avsätta eller kontrollera domare när de väl har utnämnts.
73.
Som punkterna 2 och 3 i domslutet i domen av den 7 oktober 2021 visar utgör konstaterandet att artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU är grundlagsstridiga ett direkt ifrågasättande av principen om unionsrättens företräde. I dessa bestämmelser stadfästs grundläggande normer i fördragen som inte kan skiljas från rättsstatsprincipen, vilken är gemensam för alla medlemsstater.
74.
Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolens) tolkning av konstitutionen innebär vidare inte endast ett åsidosättande av artikel 19.1 andra stycket FEU – såsom det har fastställts inom ramen för den första anmärkningen – utan går ännu längre: den syftar till att frånta denna bestämmelse, som av Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) betecknades som grunden för ”normer omskapade i EU-domstolens praxis”, all rättslig verkan inom Polens territorium. Detta framgår tydligt av avsnitt 10 i domskälen i domen av den 7 oktober 2021, där Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) ålade de polska myndighetsorganen, särskilt domstolarna, att avstå från att tillämpa dessa normer, såsom de har tolkats av EU-domstolen. Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) fastslog att det på grundval av den allmängiltigt bindande (erga omnes) och slutgiltiga karaktären hos dess domar, vilken garanteras genom artikel 190.1 i konstitutionen, åligger varje offentligt organ, inbegripet lagstiftaren, de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna samt Sąd Najwyższy (Högsta domstolen), att genomföra domen av den 7 oktober 2021.
75.
Genom nämnda dom, som innebär ett uppror utan motstycke, förbjuds följaktligen alla polska offentliga organ, inbegripet de domstolar som kan komma att tillämpa unionsrätten, att uppfylla de skyldigheter som följer av principerna om unionsrättens företräde, autonomi och effektivitet och som syftar till att säkerställa den fulla verkan av artikel 19.1 andra stycket FEU, jämförd med artikel 2 FEU. Genom domen av den 7 oktober 2021 åsidosätts följaktligen även den bindande verkan av EU-domstolens domar, som är en väsentlig del i unionens rättsordning.
76.
Slutligen kan punkt 1 i domslutet i domen av den 7 oktober 2021 enligt min mening inte tolkas på något annat sätt än som ett direkt ifrågasättande av giltigheten av artikel 1 första och andra stycket FEU och artikel 4.3 FEU, vilka hör till EU-fördragets mest grundläggande bestämmelser. Enligt Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) motiverades detta ifrågasättande av den omständigheten att unionen har inlett en ny fas i vilken unionsorganen agerar utan befogenhet (ultra vires), att konstitutionen inte längre är den hierarkiskt högsta normen i Polen och att det av detta följer att denna medlemsstat inte längre kan fungera som en suverän och demokratisk stat. Som kommissionen har påpekat rör det sig om ett extremt oroande uttalande av Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) som ifrågasätter Republiken Polens åtagande att godta de rättsliga konsekvenser som följer av dess anslutning till unionen.
77.
I domen av den 14 juli 2021 ifrågasatte Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen), för det andra, den bindande karaktären hos de interimistiska åtgärder som EU-domstolen förordnar om på grundval av artikel 279 FEUF. Närmare bestämt ansåg Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) att sådana åtgärder, som avser de polska domstolarnas organisation, behörighet och verksamhet samt de interna förfaranden som är tillämpliga på dem, åsidosätter principen om tilldelade befogenheter och den polska konstitutionella identiteten. (
33
) Den hävdade även att nämnda åtgärder, däribland beslutet i målet kommissionen/Polen, går utöver gränserna för unionsrätten och undergräver det polska statsskicket.
78.
Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) grundade sin ståndpunkt på konstitutionens företräde, i egenskap av den hierarkiskt högsta normen i den nationella rättsordningen, och ansåg följaktligen att beslutet i målet kommissionen/Polen, genom vilket behörigheten för avdelningen för disciplinära mål vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) tillfälligt har upphävts, inte kan göras gällande. Att medge att EU‑domstolens interimistiska åtgärder, som beslutats i syfte att bevara domarnas oavhängighet, är bindande för de nationella myndigheterna skulle enligt Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) innebära en förvanskning av såväl den polska konstitutionella principen om en demokratisk rättsstat, vilken stadfästs i artikel 2 i konstitutionen, som den befogenhetsfördelning som följer av principen om tilldelade befogenheter som föreskrivs i unionens fördrag.
79.
Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) kritiserade även EU-domstolen för att ha infört normer som den påstod att EU-domstolen själv hade ”skapat” och som bedömdes vara oförenliga med konstitutionen. Av detta drog den slutsatsen att när det gäller dessa normer, som enligt dess åsikt har antagits utan befogenhet (ultra vires), är principerna om unionsrättens företräde och direkta effekt inte längre tillämpliga. Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) gjorde gällande att dess domar är slutgiltiga, allmänt bindande och har ursprunglig verkan (ex tunc) och ålade alla polska offentliga organ att avstå från att tillämpa de interimistiska åtgärderna och, mer allmänt, varje unionsnorm som enligt dess åsikt överskrider den befogenhet som anförtrotts genom fördragen.
80.
Till detta kan tilläggas att Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) i sin dom av den 14 juli 2021 inte endast ifrågasatte auktoriteten och den bindande karaktären hos de interimistiska åtgärder som EU-domstolen beslutade om i sitt beslut i målet kommissionen/Polen, utan även ifrågasatte auktoriteten och den bindande karaktären hos samtliga framtida interimistiska åtgärder avseende det polska domstolssystemet som beslutas på grundval av artikel 279 FEUF. Därigenom ifrågasatte den själva de fördragsbestämmelser på vilka EU-domstolen grundar sådana åtgärder, det vill säga artikel 4.3 FEU och artikel 279 FEUF.
81.
Det ska härvid erinras om att det faktum att de nationella bestämmelser som Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) åberopade är av grundlagskaraktär under inga omständigheter kan motivera att principerna om företräde för EU-domstolens avgöranden och dessa avgörandens direkta effekt och bindande karaktär undergrävs. Att åberopa dessa grundlagsnormer och anföra argumentet att organisationen av domstolsväsendet i medlemsstaterna omfattas av medlemsstaternas exklusiva befogenhet, i syfte att kringgå de krav som följer av artiklarna 2, 4.3 och 19.1 andra stycket FEU samt artikel 279 FEUF, är följaktligen oförenligt med enhetligheten, autonomin och effektiviteten i unionens rättsordning.
82.
Detta sista påpekande, avseende Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolens) åberopande av grundlagsbestämmelser i syfte att undergräva tillämpningen av principen om unionsrättens företräde, föranleder mig att, för det tredje, fördjupa min analys av Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolens) resonemang i de omtvistade domarna, som den framför allt stödde på nödvändigheten att respektera Republiken Polens konstitutionella identitet i den mening som avses i artikel 4.2 FEU.
83.
Det ska påpekas att Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) i de omtvistade domarna hänvisade till artikel 4.2 FEU när den åberopade Republiken Polens ”konstitutionella identitet” för att konstatera att vissa bestämmelser i unionens primärrätt är oförenliga med ovannämnda princip. När Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) åberopade den ”konstitutionella identiteten” grundade den sig med andra ord på en fördragsbestämmelse om den ”nationella” identiteten. När det gäller förhållandet mellan dessa båda begrepp anser jag att även om de utan tvekan har skärningspunkter, är begreppet nationell identitet mer omfattande, eftersom det inte begränsar sig endast till omständigheter som formaliserats i grundlagsbestämmelser. Begreppet konstitutionell identitet kännetecknas tvärtom av en snävare räckvidd, eftersom det begränsar sig till de principer och värden som stadfästs i en medlemsstats konstitution.
84.
Jag anser att frågan om den konstitutionella identiteten förtjänar att behandlas vidare, dock utan att gå utanför ramen för förevarande mål och utan att uppställa någon generell teori, särskilt som denna fråga förutsätter en omsorgsfull och exklusiv prövning av domstolen från fall till fall.
85.
Det ska inledningsvis påpekas att det av en systematisk tolkning och tillämpning av den bestämmelse avseende nationell identitet som föreskrivs i artikel 4.2 FEU inte framgår att EU-domstolen uppfattar den som en faktor som kan begränsa den oomkullrunkeliga principen om unionsrättens företräde. Ett område där begreppet nationell identitet märkbart ofta används i rättspraxis är prövningen av nationella åtgärder som utgör en begränsning av de grundläggande friheterna på den inre marknaden. I dessa mål har respekten för den nationella identiteten åberopats både som en självständig grund för undantag och som en regel för tolkningen av befintliga motiveringar, exempelvis den allmänna ordningen. (
34
)
86.
I det här förslaget till avgörande kommer jag endast att göra en kort sammanfattning med användning av några exempel ur rättspraxis.
87.
I sin första funktion används artikel 4.2 FEU som ett redskap som gör det möjligt att identifiera ett tvingande skäl av allmänintresse som motiverar ett undantag från tillämpningen av en grundläggande frihet. I detta sammanhang har EU-domstolen till exempel prövat om nationell lagstiftning som syftar till att bevara ett officiellt språk kan motivera ett sådant undantag. (
35
) Ett andra exempel på när denna artikel tillämpats rör begränsningar av rätten till fri rörlighet för personer som grundar sig på nationell lagstiftning som inskränker möjligheten att använda adelstitlar i namn. (
36
) Ett tredje exempel har rört frågan huruvida principen om den mänskliga värdigheten, som stadfästs i artikel 1 i den tyska grundlagen (Grundgesetz), kan motivera en begränsning av friheten att tillhandahålla tjänster. (
37
)
88.
I sin andra funktion används artikel 4.2 FEU som en parameter för tolkningen av vissa bestämmelser i sekundärrätten i sammanhang som avser medlemsstaternas grundläggande strukturer eller väsentliga funktioner. (
38
)
89.
Det är emellertid inte möjligt att på basen av rättspraxis avseende tolkningen av artikel 4.2 FEU – och det är det här som utgör den centrala delen i analysen – betrakta den nationella identiteten som en omständighet som kan förhindra att principen om unionsrättens företräde tillämpas fullt ut, såsom Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) gjorde gällande. Som det följer av ovanstående analys är motsättningen mellan unionsrättens företräde och medlemsstaternas nationella identitet i själva verket en pseudokonflikt, eftersom dessa båda begrepp fyller distinkta funktioner i unionens rättsordning.
90.
Det är vidare nödvändigt att erinra om att artikel 4.2 FEU inte kan anses vara oförenlig med artikel 2 FEU och de grundläggande värden som stadfästs i den. (
39
) Domstolen har betonat att ”[m]edlemsstaterna har skilda nationella identiteter som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer och som unionen ska respektera. Samtidigt har medlemsstaterna anslutit sig till ett rättsstatsbegrepp. Detta rättsstatsbegrepp delas av medlemsstaterna såsom ett värde som är gemensamt med deras egna konstitutionella traditioner, och detta rättsstatsbegrepp har medlemsstaterna åtagit sig att fortlöpande iaktta.” (
40
) Av detta följer att en medlemsstats konstitutionella identitet inte kan ha företräde framför unionens och medlemsstaternas demokratiska grundvalar och inte heller framför de gemensamma värden som stadfästs i artikel 2 FEU. (
41
) Det kan inte godtas att rättsstaten uppfattas olika när man tillämpar unionsrätten. Domstolen har betonat att för det fall en nationell författningsdomstol bedömer att en bestämmelse i unionsrättens sekundärrätt, såsom den tolkats av EU-domstolen, kränker denna medlemsstats nationella identitet, ska denna författningsdomstol vilandeförklara målet och med stöd av artikel 267 FEUF hänskjuta frågan till EU-domstolen för ett förhandsavgörande, så att denna kan avgöra om bestämmelsen är giltig mot bakgrund av artikel 4.2 FEU. (
42
)
91.
Den centrala fråga som har uppkommit i förevarande mål rör sist och slutligen, och med risk för att upprepa mig, EU-domstolens tillämpning av principen om unionsrättens företräde, oberoende av om denna fråga har ställts implicit eller direkt av en författningsdomstol när den ifrågasätter EU-domstolens befogenhet att som sista instans avgöra konflikter mellan unionsrätten och en medlemsstats konstitutionella identitet. Denna fråga kan endast besvaras genom att hänvisa till ett grundläggande konstaterande: för en stat innebär medlemskapet i unionen att den underställs ”en rättslig struktur som bygger på den grundläggande premissen att varje medlemsstat delar en rad gemensamma värden som ligger till grund för unionen med alla andra medlemsstater och erkänner att de andra medlemsstaterna delar dessa värden, som anges i artikel 2 FEU, med den”. (
43
)
92.
En stat kan inte tvingas att ansluta sig till unionen mot sin vilja. (
44
) När den gör det suveräna valet att ansluta sig till unionen måste den emellertid respektera ”spelets regler” i enlighet med artikel 49 FEU, enligt vilken medlemsstaterna efter anslutningen ska respektera unionens värden – värden som de har godtagit av egen fri vilja och med full kännedom om vad de innebär. (
45
) Eller som domstolen i plenum, som är domstolens mest solenna sammansättning, har erinrat om: ”För att en medlemsstat ska komma i åtnjutande av samtliga rättigheter som följer av att fördragen tillämpas på denna medlemsstat, måste den respektera de värden som anges i artikel 2 FEU … . Iakttagandet av dessa värden kan nämligen inte reduceras till något som ett kandidatland är skyldigt att göra för att få ansluta sig till unionen men som samma land kan friskriva sig från efter det att det anslutit sig till unionen.” (
46
)
93.
Sedd ur detta perspektiv utgör artikel 4.2 FEU inte ett hinder, utan inbjuder till en fruktbar dialog mellan unionens rättsordning och de nationella rättsordningarna. Långt ifrån att ålägga en rigid enhetlighet gör den det möjligt att skapa en europeisk integration som inte är en stel och monolitisk pyramid, utan i stället är ett subtilt och dynamiskt nätverk, där erkännandet av nationella särdrag stärker sammanhållningen av helheten. (
47
) För att säkerställa unionsrättens enande kraft är det dock nödvändigt att EU-domstolen behåller ”sista ordet”.
94.
Mot bakgrund av det ovan anförda måste slutsatsen dras att Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolens) konstaterande att artiklarna 2, 19.1 andra stycket och 4.3 FEU samt artikel 279 FEUF är oförenliga med konstitutionen är ett uppenbart och till och med – skulle jag säga – ett av de mest direkta undergrävandena av de grundläggande principerna i unionens rättsordning. Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolens) ståndpunkter missaktar inte endast auktoriteten hos EU-domstolens domar, utan också samtliga värden och skyldigheter som medlemsstaterna åläggs enligt fördragen. Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolens) tolkning skadar följaktligen allvarligt unionsrättens företräde, autonomi, enhetlighet och effektivitet.
95.
Av ovan angivna skäl föreslår jag att EU-domstolen ska konstatera att kommissionens andra anmärkning är välgrundad.
3.
Den tredje anmärkningen
a)
Parternas argument
96.
Genom sin tredje anmärkning har kommissionen kritiserat Republiken Polen för att inte iaktta kraven i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i stadgan. Dessa krav rör Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolens) oavhängighet, opartiskhet och lagenlighet.
97.
Kommissionen anser att Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) inte längre uppfyller dessa garantier på grund av de oegentligheter som förekom vid utnämningen av domare i december 2015 och valet av dess ordförande i december 2016. I december 2015 valde sejmen (åttonde mandatperioden) tre personer (M.M., H.C. och L.M.) för att ersätta domare vilkas förordnanden hade gått ut, trots att sejmen (sjunde mandatperioden) i oktober 2015 redan hade valt tre andra domare (R.H., A.J. och K.Ś.) till dessa samma tjänster. Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) fastslog i sina domar av den 3 och 9 december 2015 att sejmens (åttonde mandatperioden) val av de tre domarna stred mot konstitutionen. De tre rättsstridigt valda domarna avlade emellertid domareden och tilläts tjänstgöra, medan de domare som hade valts lagenligt inte kunde tillträda sina tjänster.
98.
Kommissionen har betonat att det dessutom förekom allvarliga rättsstridigheter i samband med förfarandet för att välja ut kandidater till tjänsten som ordförande för Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen), vilket resulterade i utnämningen av J.P. i december 2016.
99.
Republiken Polen, som delar kommissionens ståndpunkt, har preciserat att den rättsstridiga sammansättningen av Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) är det huvudsakliga skälet till att ifrågasätta giltigheten av dess domar.
b)
Bedömning
1) EU-domstolens tillämpliga praxis
100.
Enligt fast rättspraxis ska varje nationell domstol som kan pröva frågor om unionsrätten lägga fram nödvändiga garantier för sin oavhängighet och opartiskhet och ska ha inrättats enligt lag. (
48
) Dessa krav följer av principen om ett effektivt domstolsskydd som stadfästs i artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 andra stycket i stadgan, enligt vilken var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag.
101.
Enligt fast rättspraxis bygger kraven på oavhängighet och opartiskhet på att det finns regler – bland annat regler om domstolars sammansättning och om domartillsättning – som är av sådan beskaffenhet att de undanröjer allt rimligt tvivel som enskilda skulle kunna hysa beträffande organets pålitlighet i förhållande till yttre omständigheter och organets neutralitet i förhållande till de intressen som ställs mot varandra. (
49
)
102.
Kravet på en ”domstol som har inrättats enligt lag” syftar dessutom till att förhindra att organisationen av domstolsväsendet överlåts till den verkställande maktens skönsmässiga bedömning och att se till att detta område regleras av en lag som antas av den lagstiftande makten på ett sätt som är förenligt med de bestämmelser som reglerar utövandet av dess befogenhet. Detta uttryck återspeglar bland annat rättsstatsprincipen och avser inte endast den rättsliga grunden för en domstols själva existens, utan även fastställandet av vilka som ska ingå i den dömande sammansättningen i varje mål samt alla andra bestämmelser i nationell rätt vars åsidosättande gör att en eller flera domares deltagande i prövningen av målet betraktas som rättsstridigt, vilket särskilt innefattar bestämmelser om den berörda domstolens ledamöters oavhängighet och opartiskhet. (
50
)
103.
Beträffande ett åsidosättande av detta krav har EU-domstolen, med stöd av rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, slagit fast att det förhållandet att det förekommit brister i samband med utnämningen av domare i det aktuella rättssystemet utgör ett åsidosättande av kravet på att en domstol ska vara inrättad enligt lag, särskilt när bristerna är av sådant slag och av sådant allvar att de ger upphov till en reell risk för att andra delar av statsmakten, särskilt den verkställande makten, kan komma att missbruka utnämningsmakten på ett sätt som undergräver utnämningsbeslutets integritet och därigenom ger upphov till rimligt tvivel hos enskilda vad beträffar den eller de berörda domarnas oavhängighet och opartiskhet. Detta är fallet när det är fråga om grundläggande bestämmelser som utgör en del av det aktuella domstolsväsendets upprättande och funktionssätt. (
51
) Domstolen har preciserat att det av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna följer att endast åsidosättanden som rör de grundläggande bestämmelserna inom förfarandet för domartillsättning eller tillträde till domarämbetet kan utgöra ett åsidosättande av artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen). (
52
)
2) Tillämpning i förevarande mål
i) Påståendet om åsidosättande av konstitutionen vid utnämningen av domare vid Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen)
104.
Det ska inledningsvis påpekas att Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) är en domstol i den mening som avses i artikel 19.1 andra stycket FEU, eftersom den kan avgöra frågor avseende tolkningen eller tillämpningen av unionsrätten. (
53
) Denna slutsats bekräftas bland annat av de omtvistade domar som avses i den första och den andra av de anmärkningar som har framställts i förevarande mål. (
54
)
105.
Den 2 december 2015 utnämnde sejmen i Republiken Polen (åttonde mandatperioden) tre personer (M.M., H.C. och L.M.) för att tillsätta de tjänster vid Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) som hade blivit lediga den 6 november 2015. Föregående sejm (sjunde mandatperioden) hade emellertid redan den 8 oktober 2015 antagit beslut om att välja tre andra domare (R.H., A.J. och K.Ś.) till dessa samma tjänster.
106.
I dom av den 3 december 2015 i målet K 34/15 (
55
) bekräftade Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) bland annat att sejmen (sjunde mandatperioden) hade rätt att utnämna tre domare för att ersätta de domare vilkas förordnanden hade gått ut den 6 november 2015. Dessutom påpekade Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) att Republiken Polens president var skyldig att låta de tre personer som sejmen (sjunde mandatperioden) hade valt (R.H., A.J. och K.Ś.) som ersättare för de domare vilkas förordnanden hade gått ut den 6 november 2015 avlägga ed inför honom. Den 9 december 2015 ogiltigförklarade Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) vidare, genom domen i målet K 35/15, (
56
) artikel 137a i ustawa o Trybunale Konstytucyjnym (lag om Författningsdomstolen) av den 25 juni 2015, (
57
) i dess lydelse enligt ustawa o zmianie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (ustawa zmieniająca) (lag om ändring av lagen av den 25 juni 2015 om Författningsdomstolen) av den 19 november 2015, enligt vilken fristen för att lämna in en ansökan till de domartjänster vid författningsdomstolen för vilka förordnandet hade gått ut under 2015 var sju dagar från och med dagen för denna bestämmelses ikraftträdande. Grundlagsstridigheten avsåg valet till tjänsterna som domare vid författningsdomstolen för att ersätta de domare vilkas förordnanden hade löpt ut den 6 november 2015.
107.
Trots konstaterandet att den utnämning som hade gjorts i december 2015 var rättsstridig avlade de tre berörda domarna domareden inför Republiken Polens president, och den 20 december 2016 godkände domare J.P., som innehar tjänsten som ”domare som utövar ämbetet som ordförande” efter det att ordförande A.R. gick i pension, att de tillträdde sina tjänster. De tre domare som hade valts i oktober 2015 har emellertid aldrig kunnat tillträda sina tjänster, eftersom de inte har fått avlägga någon ed.
108.
Som kommissionen har påpekat utgör den omständigheten att de tre ovannämnda domarna har utnämnts och har tillträtt sina tjänster vid Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) ett uppenbart åsidosättande av den konstitutionella principen avseende utnämning av domare vid Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen), som är en del i den polska statens organisation och verksamhet. Kommissionen har även, utan att detta har bestritts av Republiken Polen, angett att sedan fristen för att svara på kommissionens motiverade yttrande av den 15 juli 2022 löpte ut (det vill säga den 15 september 2022) fram till dags dato har ingen av Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolens) båda domar av den 3 och den 9 december 2015 genomförts och domare M.M. tjänstgör fortfarande vid Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen).
109.
Det ska även påpekas att Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i domen av den 7 augusti 2021, Xero Flor w Polsce sp. z mot Polen (
58
) bekräftade att denna situation strider mot en grundläggande princip för utnämningen av domare vid Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) och kränker rätten till en ”domstol som har upprättats enligt lag” i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Av detta följer att författningsdomstolens oavhängighet och opartiskhet allvarligt äventyras, trots att sådana garantier ska gälla för de nationella domstolarna enligt artikel 19 FEU och artikel 47 i stadgan.
ii) Påståendet om oegentligheter i förfarandet för utnämning av ordföranden för Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen)
110.
Jag anser även att allvarliga oegentligheter påverkade förfarandet för utnämning av ordföranden för Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen).
111.
Det ska särskilt påpekas att den polska lagstiftaren gjorde en omfattande revidering av förfarandet för urval av kandidater inför det att förordnandet för Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolens) tidigare ordförande skulle gå ut (den 19 december 2016). Det inrättades en ny tjänst som ”domare som utövar ämbetet som ordförande” – vilken inte fastställs i konstitutionen, eftersom endast tjänsterna som ordförande och vice ordförande anges i artikel 194.2 i konstitutionen. Den 20 december 2016, det vill säga dagen efter det att Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolen) tidigare ordförande hade lämnat sin tjänst, utnämnde Republiken Polens president J.P. till denna nyinrättade tjänst. Samma dag godkände J.P. att de tre rättsstridigt utnämnda domarna tillträdde sina tjänster och sammankallade Författningsdomstolens plenum. Av de fjorton domare som var närvarande vägrade åtta att delta i omröstningen och krävde att den skulle skjutas upp för att möjliggöra för en femtonde domare att närvara. Begäran avslogs och J.P. valdes till ordförande för Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) med endast fem röster av de fjorton närvarande ledamöterna, varav tre röster kom från de ovannämnda domare vilkas utnämning ifrågasatts. (
59
) Den 21 december 2016 utsågs hon av Republiken Polens president till ordförande för Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen).
112.
Detta händelseförlopp visar enligt min mening att den lagstiftande och verkställande makten har ett direkt och konkret inflytande på Trybunał Konstytucyjnys (Författningsdomstolens) sammansättning och verksamhet, vilket skapar en stor risk för politisk inblandning. Detta skadar allvarligt utnämningsprocessens integritet, medborgarnas förtroende för nämnda domstols oavhängighet och iakttagandet av de garantier som föreskrivs i artikel 19 FEU och artikel 47 i stadgan.
113.
Som kommissionen har påpekat var det legitimt att förvänta sig att Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) skulle inta en försiktig hållning för att skingra de tvivel som uppkommit på grund av dessa oegentligheter. I stället har M.M. ingått i den dömande sammansättningen i mål där lagenligheten av denna domares utnämning direkt har ifrågasatts och kravet på opartiskhet har således åsidosatts. (
60
)
114.
Mot bakgrund av det ovan anförda står det klart att Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) inte kan betraktas som en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag, såsom det krävs enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, vilken förstärks genom artikel 47 i stadgan. Denna brist undergräver medborgarnas berättigade förväntningar på de nationella domstolarnas förmåga att tillämpa unionsrätten i enlighet med europeiska normer och undergräver således integriteten och effektiviteten hos unionens rättsordning.
115.
Följaktligen, och på grundval av omständigheter som inte har bestritts, anser jag att förfarandena för utnämning av det tre domarna i december 2015 och utnämning av domare J.P. till tjänsten som ordförande för Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) kännetecknades av flera oegentligheter som kan betraktas som ”uppenbara och allvarliga”.
116.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska konstatera att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla den skyldighet som åligger den enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, eftersom den inte har säkerställt att Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen, Polen) uppfyller kravet på en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag.
117.
Av ovan nämnda skäl föreslår jag att EU-domstolen ska konstatera att kommissionens tredje anmärkning är välgrundad.
VI. Rättegångskostnader
118.
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
119.
Kommissionen har yrkat att Republiken Polen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Polen har tappat målet enligt den lösning som jag har föreslagit, bör kommissionens yrkande bifallas.
VII. Förslag till avgörande
120.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska
1)
fastställa att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, med beaktande av den tolkning av Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Republiken Polens konstitution) som Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen, Polen) gjorde i sina domar av den 14 juli 2021 och den 7 oktober 2021,
2)
fastställa att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt de allmänna principerna om unionsrättens autonomi, företräde, effektivitet och enhetliga tillämpning och har åsidosatt den bindande verkan av EU-domstolens domar, med beaktande av den tolkning av Republiken Polens konstitution som Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) gjorde i sina domar av den 14 juli 2021 och den 7 oktober 2021,
3)
fastställa att Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) inte uppfyller kraven på en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag, på grund av oegentligheter i förfarandena för utnämning av tre av dess ledamöter i december 2015 och utnämning av dess ordförande i december 2016, och att Republiken Polen följaktligen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, och
4)
förplikta Republiken Polen att bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	Pescatore, P., L’ordre juridique des Communautés européennes: étude des sources du droit communautaire, Presses universitaires de Liège, Liège, 1973 (andra utgåvan), s. 227.
(
3
)	Se, exempelvis, beslut av Corte costituzionale (Författningsdomstolen, Italien), nr 24/2017 av den 26 januari 2017 (IT:COST:2017:24).
(
4
)	Dz. U. 2021, position 1309 (nedan kallad domen av den 14 juli 2021).
(
5
)	C‑791/19 R, EU:C:2020:277 (nedan kallat beslutet i målet kommissionen/Polen).
(
6
)	Dz. U. 2021, position 1852 (nedan kallad domen av den 7 oktober 2021).
(
7
)	Levade, A., ”Identités constitutionnelles et hiérarchies”, Annuaire international de justice constitutionnelle, Economica, Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 2011, s. 455.
(
8
)	Se dom från Ústavní soud (Författningsdomstolen, Tjeckien), Slovenské důchody XVII (Slovakiska pensioner XVII, målet Holubec), Pl. ÚS 5/12, av den 31 januari 2012, som meddelades till följd av EU-domstolens dom av den av 22 juni 2011, Landtová (C‑399/09, EU:C:2011:415). Se även dom från Højesteret (Högsta domstolen, Danmark), Dansk Industri (DI) acting for Ajos A/S mot The estate left by A, nr 15/2014, UfR 2017.824 H, av den 6 december 2016, som meddelades till följd av EU-domstolens dom av den 19 april 2016, DI (C‑441/14, EU:C:2016:278). Se även, när det gäller Bundesverfassungsgericht (BVerfG) (Federala författningsdomstolen, Tyskland), dom av den 5 maj 2020, 2 BvR 859/15 m.fl. (PSPP), Europäische Grundrechte Zeitschrift, 2020, s. 246, och dom av den 21 juni 2016, 2 BvR 2728/13 m.fl. (OMT II), Europäische Grundrechte Zeitschrift, 2016, s. 440. Vad beträffar Conseil constitutionnel (Författningsdomstolen, Frankrike) anser den sig vara behörig att kontrollera att en lag om införlivande som exakt återger lydelsen i ett direktiv inte strider mot uttryckliga bestämmelser i den franska konstitutionen, och inte heller mot ”de regler och principer som är oskiljaktiga från Frankrikes konstitutionella identitet, förutom om det medges i konstitutionen” (beslut nr 2004–496 (DC) av den 10 juni 2004, JORF av den 22 juni 2004, s. 11182, text nr 3, och nr 2006–540 (DC) av den 27 juli 2006, JORF av den 3 augusti 2006, s. 11541, text nr 2).
(
9
)	Se, bland annat, Nagy, C.I., ”The Rebellion of Constitutional Courts and the Normative Character of European Union Law”, International and Comparative Law Quarterly, volym 73, nr 1, 2024, s. 65–101. Denna artikel innehåller en kritisk rekonstruktion och bedömning av de europeiska författningsdomstolarnas begynnande uppror mot unionsrättens ovillkorliga överhöghet. I artikeln redogörs även för den framväxande ultra vires-utmaningen, det beskrivs hur den uppkom och hur den har utvecklats och därefter görs en bedömning och ges förslag till åtgärder. Det framgår att det inte egentligen handlar så mycket om unionsrättens företräde som om den ”interpretative primacy” som EU-domstolen anförtrotts. I artikeln hävdas att denna ”revolt” har utlösts av uppfattningen att EU-domstolens praxis har förlorat sin normativa karaktär till förmån för en allt mer politisk karaktär. Utan att företrädesprincipen som sådan ifrågasätts kritiseras emellertid EU-domstolens ”extensiva” tolkningar, som går utöver vad som medlemsstaterna ursprungligen förutsåg i enlighet med sina konstitutioner (se särskilt s. 97–101).
(
10
)	Se, bland annat, punkterna 82–93 nedan.
(
11
)	Se dom av den 14 september 2017, kommissionen/Grekland (C‑320/15, EU:C:2017:678, punkt 21), och dom av den 15 mars 2018, kommissionen/Tjeckien (C‑575/16, EU:C:2018:186, punkt 105).
(
12
)	Se punkterna 32 och 39 ovan.
(
13
)	Se dom av den 20 april 2021, Repubblika (C‑896/19, EU:C:2021:311, punkt 45 och där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen i målet Repubblika).
(
14
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2021, Euro Box Promotion m.fl. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 och C‑840/19, EU:C:2021:1034, punkterna 220 och 221 samt där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen i målet Euro Box Promotion m.fl.).
(
15
)	Se domen i målet Repubblika (punkt 48) och dom av den 29 mars 2022, Getin Noble Bank (C‑132/20, EU:C:2022:235, punkt 88).
(
16
)	C‑824/18, EU:C:2021:153 (nedan kallad domen i målet A.B. m.fl.).
(
17
)	Domen i målet A.B. m.fl., punkterna 149 och 150.
(
18
)	C‑487/19, EU:C:2021:798 (nedan kallad domen i målet W.Ż.).
(
19
)	Domen i målet W.Ż (punkt 161).
(
20
)	Se avsnitt 6.4 i domen av den 7 oktober 2021.
(
21
)	Dom av den 17 december 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114).
(
22
)	Dom av den 22 februari 2022 (C‑430/21, EU:C:2022:99) (nedan kallad domen i målet RS).
(
23
)	Beträffande förhållandet mellan principen om unionsrättens företräde och likhetsprincipen, se, Kokott, J. och Hummel, D., ”Der Vorrang des Unionsrechts als Ausdruck des Gleichheitsprinzips? – Zu einem neuartigen Begründungsansatz der Einschränkung einer Ultra-vires-Kontrolle durch die Gerichte der Mitgliedstaaten”, Europäische Grundrechte-Zeitschrift, 2024, s. 1–7.
(
24
)	Domstolen har också slagit fast att dessa väsentliga särdrag i unionens rättsordning och vikten av att iaktta densamma har bekräftats genom den förbehållslösa ratificeringen av fördragen om ändring av EEG‑fördraget och särskilt Lissabonfördraget. Detta framgår i synnerhet av förklaring nr 17 om företräde, som fogats till slutakten från den regeringskonferens som antog Lissabonfördraget, undertecknat den 13 december 2007. Detsamma gäller domstolens rättspraxis efter det att Lissabonfördraget trädde i kraft (domen i målet Euro Box Promotion m.fl., punkterna 248 och 250).
(
25
)	Se domen i målet RS (punkt 52) och dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 79).
(
26
)	Dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 77).
(
27
)	Domen i målet Euro Box Promotion m.fl. (punkt 249).
(
28
)	Domen i målet Euro Box Promotion m.fl. (punkt 252).
(
29
)	Se domen i målet RS (punkt 70).
(
30
)	Se dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 72).
(
31
)	Se dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 73).
(
32
)	Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) angav särskilt att ”EU-domstolens införande av en norm enligt vilken en nationell domstol kan underlåta att tillämpa dessa lagändringar och kan göra sin prövning på grundval av de bestämmelser som tillämpades tidigare (och som har upphävts) vilar inte på någon rättslig grund. Genom EU-domstolens synsätt sporras och tillåts de nationella domstolarna att tillämpa en annan lag än den som parlamentet har antagit i enlighet med bestämmelserna i konstitutionen. Denna norm är således oförenlig med de fastställda kriterierna för domstolsprövning, och särskilt med artikel 8.1 i konstitutionen” (avsnitt 8.3 i domen av den 7 oktober 2021). Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) slog även fast att ”den norm som EU-domstolen har slutit sig till av artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 2 FEU strider mot artiklarna 2, 8.1, 90.1 och 179, jämförd med artikel 144.3.17, i konstitutionen, eftersom denna norm, i syfte att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten och domarnas oavhängighet, ger de nationella domstolarna behörighet att konstatera brister i förfarandet för utnämning av domare och följaktligen vägra att erkänna en person som domare, om vederbörande har utnämnts till en domartjänst i enlighet med artikel 179 i konstitutionen” (avsnitt 8.4 i domen av den 7 oktober 2021).
(
33
)	Se avsnitten 6.8 och 6.10 i domen av den 14 juli 2021.
(
34
)	Se Guastaferro, B., ”Beyond the Exceptionalism of Constitutional Conflicts: The Ordinary Functions of the Identity Clause”, Yearbook of European Law, volym 31, nr 1, 2012, s. 290. Se även Bay Larsen, L., ”Libres réflexions sur l’équilibre entre égalité des citoyens et diversité constitutionnelle dans la jurisprudence de la Cour relative au principe de primauté”, EUnited in diversity – The Rule of Law and Constitutional Diversity, rapport från den internationella konferens som ägde rum i Haag, Nederländerna, 31 augusti–1 september 2023, Europeiska unionens domstol, 2024, s. 109–120, framför allt s. 115 och följande sidor.
(
35
)	Se dom av den 2 juli 1996, kommissionen/Luxembourg (C‑473/93, EU:C:1996:263, punkt 35), dom av den 12 maj 2011, Runevič-Vardyn och Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, punkt 86), dom av den 16 april 2013, Las (C‑202/11, EU:C:2013:239, punkt 26), och dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl. (C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 68) (se, framför allt vad gäller sistnämnda dom, Lenaerts, K. och Adam, S., ”Le dialogue préjudiciel entre la Cour de justice et les juridictions suprêmes et constitutionnelles des États membres”, i R. Mortier m.fl. (red.), La Cour de cassation en dialogue/Het Hof van Cassatie in dialoog, Larcier-Intersentia, Bryssel, 2024, s. 649).
(
36
)	Se dom av den 2 juni 2016, Bogendorff von Wolffersdorff (C‑438/14, EU:C:2016:401, punkt 64). Se även, innan artikel 4.2 FEU ens hade införts i unionens primärrätt, dom av den 22 december 2010, Sayn-Wittgenstein (C‑208/09, EU:C:2010:806, punkt 83), beträffande lagstiftning om efternamn.
(
37
)	Se dom av den 14 oktober 2004, Omega (C‑36/02, EU:C:2004:614, punkt 32).
(
38
)	Som exempel kan nämnas att domstolen i ett mål avseende arbetstidens förläggning slog fast att den berörda lagstiftningen måste tillämpas så, att den inte hindrade de väpnade styrkorna från att utföra sina uppgifter (dom av den 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, punkterna 43–46). Se även dom av den 12 juni 2014, Digibet och Albers (C‑156/13, EU:C:2014:1756, punkt 34), och dom av den 21 december 2016, Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985, punkterna 40–47), avseende domstolens tillämpning av befogenhetsfördelningen inom medlemsstaterna, vilken föreskrivs i artikel 4.2 FEU, inom områdena lagstiftning om hasardspel respektive offentlig upphandling.
(
39
)	Se även Zinonos, P., ”Le principe de respect des identités nationales comme garantie systémique des noyaux constitutionnels nationaux”, Identité(s) transnationale(s) de l’Union européenne, Bruylant, Bryssel, 2023, s. 533, Faraguna, P., ”On the Identity Clause and Its Abuses: ’Back to the Treaty’”, European Public Law, volym 27, nr 3, 2021, s. 429.
(
40
)	Se dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet (C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 234).
(
41
)	Se von Bogdandy, A. och Schill, S.W., ”Overcoming Absolute Primacy: Respect for National Identity Under the Lisbon Treaty”, Common Market Law Review, volym 48, nr 5, 2011, s. 1430.
(
42
)	Se domen i målet RS (punkt 71).
(
43
)	Se dom av den 16 februari 2022, Ungern/Parlamentet och rådet (C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 125), och domen i målet Polen/parlamentet och rådet (C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 143).
(
44
)	Se dom av den 10 december 2018, Wightman m.fl. (C‑621/18, EU:C:2018:999, punkt 65).
(
45
)	Beträffande artikel 49 FEU och den skyldighet för medlemsstaterna som fastställs däri att fortsatt respektera unionens värden, se, exempelvis, Fartunova-Michel, M., ”Le renvoi préjudiciel et l’article 19 TUE”, Revue des affaires européennes, nr 1, 2023, s. 47 och följande sidor.
(
46
)	Se dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet (C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 126), och domen i målet Polen/parlamentet och rådet (C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 144).
(
47
)	Redan 1963 beskrev Pierre Pescatore EU-domstolens komplexa roll, som förenar dess funktion som ”högsta skiljedomare” när det gäller att tolka unionsrätten med funktionen av en myndighet som månar om medlemsstaternas legitima intressen. Han betonade att ”i mål av detta slag måste EG-domstolen samtidigt utöva två funktioner och förena dem: dels är den väktare av gruppens intressen och av de centrala institutionernas befogenheter; i detta avseende måste vi som européer vilja ha en modig och stark EG-domstol, som kan göra gällande gemenskapens befogenheter gentemot medlemsstater som fortfarande är suveräna och, som sådana, alltför lätt är benägna att med vänstra handen återta det som de avstod från med högra handen när de undertecknade de europeiska fördragen. Men samtidigt måste dessa samma medlemsstater hos EG-domstolen finna en garanti för sina legitima intressen, och även en garanti för sin kvarstående suveränitet mot angrepp av en central myndighet som skulle kunna göra sig påträngande; i detta avseende vill vi var och en, såsom medborgare i en medlemsstat, ha en EG-domstol som genomsyras av en federal anda som kan förena behovet av enhet med en djup respekt för de legitima befogenheter som tillkommer de lokala samhällena.” (Pescatore, P., ”La Cour en tant que juridiction fédérale et constitutionnelle”, Dix ans de jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes, Slutrapport från Europakongressen i Köln, 24–26 april 1963, Heymann Verlag, C., Köln, 1963, s. 520–553, som återges i Pescatore, P., Études de droit communautaire européen 1962–2007: avec une liste bibliographique complémentaire, Coll. Droit de l’Union européenne – Grands écrits, redigerad av Picod, F., Bruylant, Bryssel, 2008, s. 87–88).
(
48
)	Se domen i målet A.B. m.fl. (punkt 112) och dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Polen (Disciplinära förfaranden mot domare) (C‑791/19, EU:C:2021:596, punkt 55 och följande punkter samt där angiven rättspraxis).
(
49
)	Se domen i målet W.Ż (punkt 128) och domen i målet Repubblika (punkt 53 och där angiven rättspraxis).
(
50
)	Se dom av den 26 mars 2020, Omprövning Simpson/rådet och HG/kommissionen (C‑542/18 RX-II och C‑543/18 RX-II, EU:C:2020:232, punkt 73 och där angiven rättspraxis).
(
51
)	Se domen i målet W.Ż (punkt 130 och där angiven rättspraxis, samt punkterna 152 och 153).
(
52
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 juli 2024, Breian (C‑318/24 PPU, EU:C:2024:658, punkt 83), i vilken det hänvisas till Europadomstolens (stora avdelning) dom av den 1 december 2020, Guðmundur Andri Ástráðsson mot Island (CE:ECHR:2020:1201JUD002637418, § 246 och 247).
(
53
)	Se dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punkterna 38–40).
(
54
)	Kommissionen har även hänvisat till andra avgöranden från nämnda domstol samt till EU-domstolens dom av den 7 mars 2017, RPO (C‑390/15, EU:C:2017:174), som meddelades till följd av en begäran om förhandsavgörande från Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen).
(
55
)	Dz. U. 2015, position 2129.
(
56
)	Dz. U. 2015, position 2147.
(
57
)	Dz. U. 2015, position 1064.
(
58
)	CE:ECHR:2021:0507JUD000490718.
(
59
)	Den 20 december 2016 valde den beslutande församlingen av domare vid Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) med sex röster av de 14 närvarande domarna ut två kandidater: J.P. fick fem röster och M.M. – det vill säga den domare som den 2 december 2015 i strid med artikel 194.1 i konstitutionen hade utnämnts till domare vid Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) – fick en röst.
(
60
)	Som kommissionen har påpekat har domare M.M. också ingått i den dömande sammansättningen vid Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) i mål som direkt rört huruvida utnämningen av de tre domarna vid Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) (däribland M.M.) den 2 december 2015 var lagenlig med beaktande av att sejmen (sjunde mandatperioden) redan hade valt andra domare (se, exempelvis, domen av den 24 oktober 2017 i målet K 1/17, Dz. U. 2017 position 2001, punkterna 145–159, i vilken Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen) prövade konstitutionsenligheten av en bestämmelse som gjorde det möjligt att tilldela mål till de domare som den 2 december 2015 rättsstridigt hade utnämnts till redan tillsatta tjänster vid Trybunał Konstytucyjny (Författningsdomstolen). Yrkandet av Rzecznik Praw Obywatelskich (ombudsmannen, Polen) om att M.M. och H.C., som ingick i den dömande sammansättning som prövade konstitutionsenligheten av en bestämmelse som direkt rörde deras ställning, skulle förklaras jäviga i detta mål avslogs). Se även Europadomstolen, 7 maj 2021, Xero Flor sp. z o.o. mot Polen (CE:ECHR:2021:0507JUD000490718, § 273).