62024TO0204_RES
Zadeva T-204/24
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft_Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s.
proti
Evropskemu organu za zavarovanja in poklicne pokojnine
Sklep Splošnega sodišča (sedmi senat) z dne 23. maja 2025
„Ničnostna tožba – Evropski sistem finančnega nadzora – Preiskava zaradi kršitve prava Unije – Priporočilo EIOPA o ukrepih, potrebnih za uskladitev s pravom Unije – Člen 17(3) Uredbe (EU) št. 1094/2010 – Akt, zoper katerega ni pravnega sredstva – Nedopustnost“
Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pojem – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Priporočilo Evropskega organa za zavarovanja in poklicne pokojnine (EIOPA) nacionalnemu organu o ukrepih, potrebnih za uskladitev s pravom Unije – Izključitev
(člen 263 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1094/2010, člen 17(3))
(Glej točke od 30 do 33 in 35.)
Povzetek
Splošno sodišče, ki je odločalo o ničnostni tožbi, ki jo je zaradi neobstoja izpodbojnega akta zavrglo kot nedopustno, se je prvič izreklo o tem, ali se priporočila, ki jih Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine (EIOPA) naslovi na nacionalni organ na podlagi člena 17(3) Uredbe št. 1094/2010 (
1
) in v katerih določi ukrepe, potrebne za uskladitev s pravom Unije, lahko izpodbijajo pred sodiščem. Ob tej priložnosti je Splošno sodišče pojasnilo pravno naravo aktov, ki ju EIOPA in Evropska komisija sprejmeta na podlagi tega člena 17, in s tem vprašanje, ali sta ta akta lahko predmet ničnostne tožbe.
Tožeča stranka, Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., je zavarovalnica za življenjsko zavarovanje s sedežem na Slovaškem, ki jo nadzira Národná banka Slovenska (Slovaška narodna banka) (v nadaljevanju: NBS). EIOPA je izvedel preiskavo, da bi ugotovil, ali je banka NBS izvajala svoja nadzorna pooblastila v zvezi s tožečo stranko v skladu z direktivo Solventnost II (
2
). Po tej preiskavi je EIOPA sprejel priporočilo za banko NBS o ukrepih, potrebnih za uskladitev z direktivo Solventnost II. (
3
)
Ta akt je vseboval ugotovitev, da tožeča stranka in banka NBS kršita pravo Unije, in dve priporočili, naslovljeni na banko NBS, v katerih so bili navedeni ukrepi, ki jih mora ta banka sprejeti za prenehanje te kršitve. Ti ukrepi so v bistvu zajemali ponovno preučitev položaja tožeče stranke v roku 45 dni in sprejetje „celovite/integrirane“ strategije v zvezi z njo, ki bo privedla bodisi do odprave vseh kršitev bodisi do odvzema njenega dovoljenja.
Komisija je 13. septembra 2022 sprejela uradno mnenje, naslovljeno na banko NBS, o ukrepih, potrebnih za uskladitev z direktivo Solventnost II. (
4
) To mnenje je bilo predmet ničnostne tožbe, ki jo je tožeča stranka vložila pri Splošnem sodišču in je bila vpisana pod opravilno številko T-179/24.
Banka NBS je po tem uradnem mnenju tožeči stranki odvzela dovoljenje.
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče, pri katerem je EIOPA podal ugovor nedopustnosti, je najprej preučilo, ali je izpodbijani akt akt, zoper katerega je mogoče vložiti ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU.
Splošno sodišče je opozorilo, da je ničnostno tožbo mogoče vložiti zoper ukrepe ali določbe, ki imajo zavezujoče pravne učinke. Čeprav to načeloma ne velja za priporočila, to, da zoper priporočilo ni mogoče vložiti ničnostne tožbe, ne velja, če izpodbijani akt glede na vsebino ni pravo priporočilo.
Zato se je treba za ugotovitev, ali ima akt zavezujoče pravne učinke, osredotočiti na bistvo tega akta in njegove učinke presoditi glede na objektivna merila, kot je vsebina navedenega akta, po potrebi ob upoštevanju konteksta, v katerem je bil sprejet, in pristojnosti institucije, organa, urada ali agencije Unije, ki je akt sprejela. Dodatno je mogoče upoštevati tudi subjektivno merilo namena avtorja akta.
Splošno sodišče je v zvezi s kontekstom sprejetja izpodbijanega akta in pristojnostmi njegovega avtorja ugotovilo, da člen 17 Uredbe št. 1094/2010 uvaja „tristopenjski mehanizem“, kadar se nacionalnemu organu v njegovih nadzornih praksah očita neuporaba oziroma nepravilna ali nezadostna uporaba prava Unije, med drugim direktive Solventnost II.
EIOPA tako na prvi stopnji po potrebi preišče domnevno kršitev ali neuporabo prava Unije. (
5
) Po tej preiskavi lahko EIOPA na zadevni nacionalni organ naslovi „priporočilo o ukrepih, ki jih je treba sprejeti za uskladitev s pravom Unije“. (
6
)
Na drugi stopnji lahko Komisija, če zadevni nacionalni organ v enem mesecu od prejema priporočila EIOPA ne zagotovi skladnosti s pravom Unije, izda „uradno mnenje, s katerim od [tega] organa zahteva sprejetje ukrepov, potrebnih za uskladitev s pravom Unije“. (
7
)
Na tretji stopnji lahko EIOPA, če zadevni nacionalni organ ne ravna v skladu z uradnim mnenjem, ki ga je izdala Komisija, v roku, določenem v tem mnenju, in če so izpolnjeni nekateri pogoji, v zvezi z zadevno finančno institucijo sprejme „individualno odločitev […], v kateri zahteva, da ta sprejme vse ukrepe, potrebne za izpolnitev njenih obveznosti po pravu Unije, vključno s prenehanjem vsakršne prakse“. (
8
)
Iz besedila člena 17 Uredbe št. 1094/2010 je tako razvidno, da priporočila, ki jih EIOPA izda na podlagi člena 17(3), zgolj „navajajo“ ukrepe, ki jih je treba sprejeti, medtem ko uradna mnenja, ki jih Komisija izda na podlagi člena 17(4), in individualne odločitve, ki jih EIOPA sprejme na podlagi člena 17(6), od naslovnikov „zahtevajo“, da sprejmejo potrebne ukrepe.
Poleg tega člen 17(7), drugi pododstavek, Uredbe št. 1094/2010 določa, da kadar zadevni nacionalni organi ukrepajo v zvezi z zadevami, obravnavanimi v uradnem mnenju Komisije ali individualni odločitvi EIOPA, „ravnajo v skladu z uradnim mnenjem oziroma z odločitvijo“. Vendar niti ta določba niti nobena druga določba te uredbe ne določata, da morajo ti organi ravnati v skladu s priporočili, ki jih izda EIOPA.
Ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov je Splošno sodišče odločilo, da so priporočila, ki jih EIOPA izda na podlagi člena 17(3) Uredbe št. 1094/2010, zgolj priporočila in sama po sebi nimajo zavezujočih pravnih učinkov za zadevni nacionalni organ ali zadevno finančno institucijo. Nasprotno pa imajo uradna mnenja, ki jih Komisija izda na podlagi člena 17(4) navedene uredbe, in individualne odločitve, ki jih EIOPA sprejme na podlagi člena 17(6) te uredbe, zavezujoče pravne učinke za njihove naslovnike.
Tako kot priporočila, ki jih Evropski bančni organ (EBA) izda na podlagi določbe, katere besedilo je enako besedilu člena 17(3) Uredbe št. 1094/2010, (
9
) taka priporočila ne ustvarjajo zavezujočih pravnih učinkov, tako da ne morejo biti predmet ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU.
V teh okoliščinah ter ob upoštevanju tudi vsebine izpodbijanega akta, njegovega besedila in namena njegovega avtorja je Splošno sodišče v obravnavani zadevi ugotovilo, da izpodbijani akt nima zavezujočih pravnih učinkov, tako da ne more biti predmet ničnostne tožbe. Zato je Splošno sodišče tožbo zavrglo kot nedopustno.
(
1
)	Uredba (EU) št. 1094/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o ustanovitvi Evropskega nadzornega organa (Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine) in o spremembi Sklepa št. 716/2009/ES ter razveljavitvi Sklepa Komisije 2009/79/ES (UL 2010, L 331, str. 48).
(
2
)	Direktiva 2009/138/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja (Solventnost II) (UL 2009, L 335, str. 1, v nadaljevanju: direktiva Solventnost II).
(
3
)	V skladu s členom 17(3) Uredbe št. 1094/2010.
(
4
)	V skladu s členom 17(4) Uredbe št. 1094/2010.
(
5
)	V skladu s členom 17(2), prvi pododstavek, Uredbe št. 1094/2010.
(
6
)	V skladu s členom 17(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1094/2010.
(
7
)	V skladu s členom 17(4), prvi pododstavek, Uredbe št. 1094/2010.
(
8
)	V skladu s členom 17(6), prvi pododstavek, Uredbe št. 1094/2010.
(
9
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 25. marca 2021, Balgarska Narodna Banka (C-501/18, EU:C:2021:249, točki 79 in 80).