62011CC0568_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Till grund för förevarande begäran om förhandsavgörande ligger det av unionen eftersträvade målet att garantera arbete och skälig levnadsnivå för sina sockerbetodlare och sockerrörsproducenter.(2) Klaganden i målet vid den nationella domstolen hade mot denna bakgrund åtnjutit unionsstöd som utbetalades för tillverkning av lysinsulfat av socker. Senare fann de behöriga danska myndigheterna emellertid att det var osäkert huruvida den tillverkade produkten faktiskt uppfyllde kraven för EU-stöd. Slutligen nekade de att betala ut ytterligare stöd och återkrävde redan beviljat stöd.
2. I förevarande mål ska det mot denna bakgrund först klarläggas huruvida det lysinsulfat som tillverkats ger rätt till EU-stöd i form av ett produktionsbidrag. Framför allt ger målet möjlighet att klarlägga den rättspraxis som har vuxit fram under årtionden beträffande skydd för berättigade förväntningar vid beviljande av EU-stöd.
II – Tillämpliga bestämmelser
3. Fram till år 2006 beviljades produktionsbidrag för bearbetning av socker enligt förordning nr 1265/2001(3) . I denna förordning regleras både villkoren för rätt till produktionsbidrag och det därmed sammanhängande administrativa förfarandet.
A – Rätt till produktionsbidrag
4. Enligt artikel 14.1 första stycket b i förordning nr 1265/2001 ska en utfärdad bidragslicens ”berättiga till utbetalning av det produktionsbidrag som anges i licensen ... efter bearbetning av basprodukten i enlighet med de villkor som fastställts i bidragslicensen”.
5. I artikel 1.1 avses med ”basprodukt” bland annat socker som ”används för framställning av sådana produkter för den kemiska industrin som anges i bilaga I till denna förordning”. Bilaga I innehåller en tabell med koder från Kombinerade nomenklaturen. I tabellen anges bland annat följande:
”Kapitel 29 Organiska kemikalier utom undernumren 2905 43 00 och 2905 44
…
ex Kapitel 38 Diverse kemiska produkter utom produkter enligt undernumren 3809 10, 3809 91 00, 3809 92 00, 3809 92 00, 3809 93 00 och ex 3824 60”
6. Kombinerade nomenklaturen återfinns i bilaga 1 till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 av den 23 juli 1987 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan(4) . Enligt artikel 12.1 i denna förordning fastställdes bilaga I för den i förevarande mål aktuella tidsperioden 2004–2006 genom förordningarna nr 1789/2003,(5) nr 1810/2004(6) och nr 1719/2005(7) . De här aktuella bestämmelserna är identiska i dessa tre versioner av bilaga I.
7. Kapitel 29 i Kombinerade nomenklaturen innehåller KN-nummer 2922 41 00 ”Lysin och estrar av lysin; salter av dessa föreningar”. I anmärkning 1 till kapitel 29 i Kombinerade nomenklaturen föreskrivs dessutom följande:
”1. Om inte annat föreskrivs ska HS-numren i detta kapitel endast tillämpas för
a) isolerade kemiskt definierade organiska föreningar, även innehållande föroreningar,
…
e) produkter nämnda i a, b eller c ovan, lösta i andra lösningsmedel, under förutsättning dels att lösningen är en förvaringsform som är normal och nödvändig och som är motiverad enbart av säkerhetsskäl eller av transporttekniska skäl, dels att lösningsmedlet inte gör produkten mera lämpad för speciell användning än för allmänt bruk,
f) produkter nämnda i a, b, c, d eller e ovan, försatta med ett stabiliseringsmedel ... som är nödvändigt för konservering eller transport av dessa produkter,
g) produkter nämnda i a, b, c, d eller e ovan, försatta med ett damningshindrande medel eller med ett färgämne eller ett luktämne för att underlätta deras identifiering eller av säkerhetsskäl, under förutsättning att tillsatserna inte gör produkten mera lämpad för speciell användning än för allmänt bruk,
…”
8. I kapitel 38, som rör ”diverse kemiska produkter”, ingår nummer 3824 med varubeteckningen ”kemiska produkter samt preparat från kemiska eller närstående industrier ..., inte nämnda eller inbegripna någon annanstans”.
9. Slutligen innehåller kapitel 23 i Kombinerade nomenklaturen nummer 2309 ”Beredningar av sådana slag som används vid utfodring av djur”.
B – Administrativa villkor för att erhålla produktionsbidraget
10. Vad gäller de administrativa villkoren föreskrivs följande i artikel 2 i förordning nr 1265/2001:
”1. Produktionsbidraget skall beviljas av den medlemsstat i vilken bearbetningen av basprodukterna äger rum.
2. Medlemsstaten skall endast bevilja bidraget om den genom tullkontroll eller annan likvärdig administrativ kontroll har garantier för att basprodukterna används för det ändamål som anges i ansökan enligt artikel 3.”
11. I artikel 3 i förordning nr 1265/2001 föreskrivs följande:
”1. Produktionsbidraget skall endast beviljas bearbetningsföretag som garanterar att kontrollen enligt artikel 2.2 kan utföras när som helst och som har ingett en ansökan i vilken närmare anges den kemiska produkt för vars tillverkning basprodukten skall användas.
2. Den berörda medlemsstaten får ställa som villkor för rätten att omfattas av produktionsbidrag att den först godkänt bearbetningsföretagen enligt punkt 1.”
Enligt den hänskjutande domstolens uppgifter krävdes det enligt dansk lagstiftning, som är tillämplig i det nationella målet, först ett godkännande av den danska tullmyndigheten.
12. En bidragslicens som enligt artikel 14.1 första stycket i förordning nr 1265/2001 ska berättiga till utbetalning av det produktionsbidrag som anges i licensen, innehåller enligt artikel 12.3 d mer information om ”[h]ur basprodukten skall användas”.
13. En ansökan om produktionsbidrag ska enligt artikel 10.1 andra stycket c innehålla ”[t]ulltaxenummer och beskrivning av den kemiska produkt för vars framställning basprodukten skall användas”.
14. I artikel 13 b i förordning nr 1265/2001 som gäller både för ansökan och för själva bidragslicensen föreskrivs följande:
”b) På begäran och med godkännande från den behöriga myndigheten i medlemsstaten får uppgifterna om basproduktens användning begränsas till det kapitel i kombinerade nomenklaturen i vilket den eller de kemiska produkter som skall framställas ingår.”
15. Under den i målet aktuella tidsperioden finansierades de produktionsbidrag som medlemsstaterna beviljade enligt artikel 1.1 och 1.2 b samt artikel 2.2 i förordning nr 1258/1999(8) genom Europeiska gemenskapernas allmänna budget.(9) I artikel 8.1 första stycket i nämnda förordning föreskrivs bland annat att medlemsstaterna har följande skyldigheter:
”1. Medlemsstaterna skall i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att
…
b) förhindra och ingripa mot oegentligheter,
c) återkräva de belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.”
16. Oegentligheter definieras enligt artikel 1.2 i förordning nr 2988/95(10) som ”varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget ... genom en otillbörlig utgift ...”.
III – Målet vid den nationella domstolen och förfarandet vid domstolen
17.
Det danska bolaget Agroferm A/S (nedan kallat Agroferm) tillverkade i Danmark under perioden augusti 2004–juni 2006 lysinsulfat av socker genom en fermenteringsprocess och saluförde det som tillsats till djurfoder. Mellan augusti 2004 och mars 2006 erhöll Agroferm produktionsbidrag på totalt 70,6 miljoner DKK, vilket för närvarande motsvarar cirka 9,5 miljoner euro, för det använda sockret.
18. Den 19 maj 2004 ingav Agroferm en ansökan om förhandsgodkännande av produktionsbidrag till den danska tullmyndigheten. I ansökan uppgav företaget att det planerade tillverka lysin som skulle klassificeras enligt undernummer 2922 41 00 i Kombinerade nomenklaturen. Den 16 juni 2004 meddelade den danska tullmyndigheten ett godkännande till och med utgången av maj 2007. Därefter utfärdade den danska myndigheten för livsmedelsindustrin intyg om produktionsbidrag som vart och ett var giltigt i fem månader från utfärdandet.
19. I oktober 2005 och i mars 2006 tog den danska tullförvaltningen prover av den produkt som Agroferm tillverkade. Analysen av proverna visade att de enbart till 66 procent utgjordes av lysinsulfat, och att de i övrigt bestod av biprodukter från tillverkningsprocessen, till övervägande del i form av cellmassa. Den 9 maj 2006 meddelade den danska myndigheten för livsmedelsindustrin att den inte kunde betala ut ytterligare produktionsbidrag med motiveringen att det var osäkert hur den tillverkade produkten skulle klassificeras.
20. Samma myndighet beslutade slutligen den 22 november 2006 att Agroferm skulle återbetala produktionsbidrag på totalt 86,6 miljoner DKK jämte ränta. Agroferm har bestritt detta i målet vid den nationella domstolen med motiveringen att bolaget med rätta har erhållit utbetalningarna, eller att det i vart fall har varit i god tro. Dessutom har bolaget yrkat utbetalning av ytterligare redan beviljade produktionsbidrag fram till och med dess att produktionen upphörde i juni 2006.
21. Mot denna bakgrund har Vestre Landsret, vid vilken tvisten är anhängig, enligt artikel 267 FEUF hänskjutit följande frågor till Europeiska unionens domstol med begäran om förhandsavgörande:
1. Ska en produkt som tillverkas genom jäsning av socker med hjälp av Corynebacterium glutamicum och som till 65 procent består av lysinsulfat och därutöver av föroreningar från tillverkningsprocessen (obearbetat utgångsmaterial, reagenser som använts i tillverkningen och biprodukter) klassificeras under nummer 2309, 2922 eller 3824 i Kombinerade nomenklaturen, i dess lydelse enligt bilaga I till förordning nr 1719/2005?
Har det i detta sammanhang någon betydelse om föroreningarna medvetet har bevarats i syfte att göra produkten särskilt lämpad för användning vid fodertillverkning eller för att förbättra produktens lämplighet för sådan användning eller om föroreningarna har bevarats av det skälet att det inte är nödvändigt eller ändamålsenligt att ta bort dem? Efter vilka riktlinjer ska detta i förekommande fall bedömas?
Är det i detta hänseende relevant att det är möjligt att framställa andra lysinhaltiga produkter, såsom ”rent” lysin (≥ 98 procent) och lysin-HCl-produkter, som innehåller en högre halt av lysin än den ovan angivna lysinsulfatprodukten och är det i så fall relevant att innehållet av lysinsulfat och föroreningar i nämnda lysinsulfatprodukt motsvarar vad som gäller för andra tillverkares lysinsulfatprodukter? Efter vilka riktlinjer ska detta i förekommande fall bedömas?
2. Skulle de nationella myndigheterna – om produktionen, enligt legalitetsprincipen, inte anses omfattas av bidragsordningen – åsidosätta unionsrätten om de, med beaktande av nationella rättssäkerhetsprinciper och principen om skydd för berättigade förväntningar, i ett sådant fall som det som är ak tuellt i förevarande mål underlåter att återkräva bidragsbelopp som tillverkaren har mottagit i god tro?
3. Skulle de nationella myndigheterna – om produktionen, enligt legalitetsprincipen, inte anses omfattas av bidragsordningen – åsidosätta unionsrätten om de, med beaktande av nationella rättssäkerhetsprinciper och principen om skydd för berättigade förväntningar, i ett sådant fall som det som är aktuellt i förevarande mål fullgör tidsbegränsade åtaganden (bidragslicenser) som tillverkaren har mottagit i god tro?
22. Vid förfarandet vid domstolen har Agroferm, den danska regeringen och kommissionen lämnat skriftliga yttranden samt deltagit vid den muntliga förhandlingen den 22 november 2012.
IV – Rättslig bedömning
23. Begäran om förhandsavgörande avser såväl de rättsliga kraven för ett beviljande av produktionsbidrag som de rättigheter som kan uppkomma i samband med förfarandet för beviljande av produktionsbidrag genom skydd för berättigade förväntningar med anledning av de nationella myndigheternas handlande.
24. Därmed ska den hänskjutande domstolens första fråga, huruvida den produkt som Agroferm har tillverkat medför en rätt till produktionsbidrag enligt unionsrätten, prövas (nedan under A). Den andra och den tredje frågan har ställts för det fallet att de danska myndigheterna inte hade rätt att bevilja Agrofarm något produktionsbidrag. Genom denna fråga ska det klarläggas vilka rättigheter en sökande emellertid kan ha gentemot de nationella myndigheterna med beaktande av principen om berättigade förväntningar (nedan under B och C).
A – Den första tolkningsfrågan: Klassificeringen enligt Kombinerade nomenklaturen
25. Den hänskjutande domstolen har ställt sin första tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida den produkt som Agroferm tillverkade ska hänföras till nr 2309, nr 2922 eller nr 3824 i Kombinerade nomenklaturen i dess lydelse enligt bilaga I till förordning nr 1719/2005. Eftersom denna förordning enligt artikel 2 i nämnda förordning först trädde i kraft den 1 januari 2006 och målet vid den nationella domstolen emellertid avser produktionsbidrag för åren 2004-2006, ska den hänskjutande domstolens fråga tolkas så, att den avser tolkningen av Kombinerade nomenklaturen i dess under dessa år gällande lydelse.(11)
26. Såsom framgår av artikel 2.1 och artikel 14.1 första stycket b jämförda med artikel 1.1 och bilaga I till förordning nr 1265/2001, är rätten till produktionsbidrag avhängig av enligt vilket nummer i Kombinerade nomenklaturen den produkt som Agroferm har tillverkat ska klassificeras. Om denna produkt klassificeras enligt nummer 2922 eller nummer 3824 föreligger det en sådan rätt, men däremot inte vid en klassificering enligt nummer 2309 i Kombinerade nomenklaturen.
1. Nummer 2922
27. Agroferm anser att den produkt som företaget tillverkar ska hänföras till KN-nummer 2922 41 00, som utgör ett undernummer till nummer 2922. Detta undernummer omfattar bland annat lysinsalter. Den tillverkade produkten består emellertid endast till 65 procent av lysinsulfat och i övrigt i stor omfattning av cellmassa som uppkommer vid tillverkningsprocessen.
28. Prövningen av huruvida produkten ändå ska hänföras till undernummer 2922 41 00 ska göras med beaktande av de av domstolen utvecklade principerna om tullklassificering. Förevarande mål avser visserligen produktionsbidrag och inte någon tullrättslig fråga. I förordning nr 1265/2001 används emellertid uttryckligen den i tullrättsligt hänseende upprättade Kombinerade nomenklaturen.(12) Enligt dessa tolkningsprinciper ska klassificering av varor av rättssäkerhets- och kontrollskäl i allmänhet ske på grundval av varornas objektiva kännetecken och egenskaper, såsom dessa framgår av tulltaxenumren och anmärkningar till kapitlen i Kombinerade nomenklaturen.(13)
29. Enligt anmärkning 1 a till kapitel 29 ska detta kapitel, och sålunda även undernummer 2922 41 00, endast tillämpas för ”isolerade kemiskt definierade organiska föreningar, även innehållande föroreningar”. I detta avseende ska två motstridiga objektiva rekvisit beaktas. Dels ska föreningarna i kapitlet vara ”isolerade” och ”kemiskt definierade”, dels får de även innehålla ”föroreningar”.
30. Den danska regeringen och kommissionen anser att kraven i denna anmärkning inte är uppfyllda, eftersom den cellmassa som kvarstod efter tillverkningsprocessen inte avlägsnades och produkten därför inte uppvisade den krävda renhetsgraden.
31. Genom att föroreningar tolereras framgår det av anmärkningen att rekvisiten ”isolerade” och ”kemiskt definierade” inte innebär något krav på att föreningen har en renhetsgrad på 100 procent. Detta beror på att ett sådant krav i allmänhet är omöjligt att uppfylla i tekniskt hänseende. Eftersom det i princip krävs att föreningen föreligger isolerad kan man inte längre i sig tala om en förorening om produkten innehåller ytterligare ämnen fastän det är tekniskt möjligt att erhålla en högre renhetsgrad. Enligt den hänskjutande domstolens uppgifter är detta emellertid fallet i förevarande mål, vilket innebär att den cellmassa som Agroferms produkt innehåller i sig inte enbart utgör en förorening. Eftersom endast en produkts objektiva kännetecken är avgörande, saknar det i detta hänseende betydelse att det enligt den hänskjutande domstolens uppgifter av kommersiella skäl inte är ändamålsenligt med en högre renhetsgrad.
32. Dessutom framgår det vid en jämförelse med andra anmärkningar till kapitel 29 att delar av en produkt inte kan anses utgöra föroreningar om föreningen medvetet innehåller dessa i ett visst syfte. I led e–g i anmärkning 1 till kapitel 29 i Kombinerade nomenklaturen föreskrivs de syften och villkor på vilka lösningar i andra ämnen än vatten eller tillsättning av andra ämnen är oskadliga. Sådana krav skulle sakna betydelse om en tillsats av sådana ämnen redan kunde anses utgöra en förorening i den mening som avses under led a. Varken tillsättning i efterhand eller bevarande av ett ämne i en produkt i ett visst syfte kan i sig anses utgöra en förorening. I annat fall skulle kraven i led e–g i anmärkning 1 till kapitel 29 kunna kringgås genom utformningen av tillverkningsprocessen.
33. Enligt den hänskjutande domstolens uppgifter fyller den cellmassa som Agroferms produkt innehåller en viss funktion. Den motverkar bindningen av fukt i lysinsulfatet och dessutom förbättrar den föreningens användbarhet som tillsats i djurfoder. Inte heller mot denna bakgrund kan cellmassan sålunda i sig enbart anses utgöra en förorening i den mening som avses i anmärkning 1 a till kapitel 29.
34. Mot bakgrund av dessa konstateranden krävs det inte någon behandling av de förklarande anmärkningarna från Världstullorganisationen beträffande det världsomfattande systemet för harmoniserad varubeskrivning och kodifiering som kommissionen i andra hand har åberopat. Dessa utgör enligt fast rättspraxis visserligen ett viktigt hjälpmedel för att tolka Kombinerade nomenklaturen, men de är inte rättsligt bindande.(14) Följaktligen ska de jämfört med de slutsatser som kan dras av tolkningen av den rättsligt bindande Kombinerade nomenklaturen, i synnerhet anmärkning 1 till kapitel 29, endast beaktas i andra hand.
35. Den produkt som Agroferm har tillverkat ska sålunda inte hänföras till undernummer 2922 41 00 i Kombinerade Nomenklaturen, eftersom den inte uppfyller kraven i anmärkning 1 a till kapitel 29.
2. Nummer 2309
36. Den danska regeringen och kommissionen anser att den produkt som Agroferm har tillverkat i stället ska hänföras till nummer 2309. Detta nummer omfattar ”[b]eredningar av sådana slag som används vid utfodring av djur”.
37. Varans avsedda ändamål kan i sig utgöra ett objektivt kriterium för klassificering. Detta förutsätter att ändamålet är oupplösligen förenat med varan, vilket ska kunna konstateras med ledning av varans objektiva kännetecken och egenskaper.(15) Den här aktuella produkten salufördes visserligen endast som tillsats
i djurfoder och ska därför i enlighet med den hänskjutande domstolens uppgifter bedömas med ledning av dess objektiva egenskaper. Agroferm anser därför inte att det är möjligt med en klassificering enligt nummer 2309.
38. Nummer 2309 innehåller emellertid inte någon hänvisning till att dessa beredningar endast omfattar produkter som självständigt är lämpade som foder. Den produkt som Agroferm har tillverkat ska sålunda klassificeras enligt nummer 2309 i Kombinerade nomenklaturen.
3. Nummer 3824
39. Eftersom nummer 3824 i Kombinerade nomenklaturen enbart avser produkter som ”inte [är] nämnda eller inbegripna någon annanstans”, och den produkt som Agroferm har tillverkat såsom angetts ovan ska klassificeras enligt nummer 2309, så ska den följaktligen inte klassificeras under nummer 3824.
4. Slutsatser i denna del
40. Den första tolkningsfrågan ska sålunda besvaras så, att en produkt som den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen som till 65 procent består av lysinsulfat och därutöver av föroreningar från tillverkningsprocessen och som används som djurfodertillsats, ska klassificeras enligt nummer 2309 i Kombinerade nomenklaturen.
B – Den andra tolkningsfrågan: Återbetalning av erhållna produktionsbidrag
41. Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra fråga för det fallet att Agroferm inte hade någon rätt att erhålla produktionsbidrag för den tillverkade produkten. Såsom anförts ovan, ska produkten inte hänföras till något nummer som skulle ge rätt till produktionsbidrag enligt förordning nr 1265/2001. Sålunda ska den andra tolkningsfrågan besvaras.
42. Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida det strider mot unionsrätten om de nationella myndigheterna, mot bakgrund av principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar som ska beaktas enlig nationell
rätt, i ett sådant mål som det förevarande underlåter att återkräva bidragsbelopp.
1. Tillämpningen av den unionsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar
43. Det framgår att tolkningsfrågan har ställts mot bakgrund av upprepad rättspraxis beträffande den gemensamma jordbrukspolitiken, enligt vilken det inte strider
mot unionsrätten att det i nationell rätt, i fråga om återkrav av ekonomiska förmåner som har utbetalats utan grund av myndigheterna, föreskrivs att rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar ska beaktas, eftersom de ingår i unionens rättsordning.(16)
44. Denna rättspraxis kan ge intryck av att det omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning att tillämpa eller inte tillämpa principen om berättigade förväntningar på återkrav av ekonomiska förmåner som föreskrivs enligt unionsrätten. Sålunda skulle det visserligen vara tillåtet enligt unionsrätten att beakta skyddet för berättigade förväntningar enligt nationell rätt. Samtidigt förutsätter ett sådant synsätt emellertid, vilket även förefaller vara kommissionens uppfattning, att ett sådant skydd för berättigade förväntningar inte är påkallat enligt unionsrätten.
45. Detta synsätt kan emellertid inte godtas.
46. Tvärtom har medlemsstaterna en absolut
skyldighet att beakta skyddet för berättigade förväntningar, såsom det är enhetligt definierat i unionsrätten
för samtliga medlemsstater, vid genomförandet av unionsrätten (se nedan under a). Därför ska den unionsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar åtminstone beaktas vid återkrav av unionsrättsligt reglerade ekonomiska förmåner om, såsom är fallet i förevarande mål, återkravet även sker på grundval av unionsrätten (se nedan under b).
a) Skydd för berättigade förväntningar vid nationella myndigheters genomförande av unionsrätten
47. Särskilt vad gäller unionens bestämmelser om mervärdesskatt överensstämmer det med domstolens fasta praxis att medlemsstaterna ska beakta den unionsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar vid genomförandet av unionsbestämmelser.(17) Men även i samband med den gemensamma jordbrukspolitiken har domstolen upprepade gånger fastställt att den unionsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar ska beaktas av varje nationell myndighet som har i uppgift att tillämpa unionsrätten.(18)
48. En möjlighet för medlemsstaterna att tillämpa olika nationella principer om skydd för berättigade förväntningar vid genomförandet av unionsrätten skulle leda till olika tillämpning av unionsrätten i de enskilda medlemsstaterna. Medan vissa medlemsstater endast medger ett restriktivt skydd för berättigade förväntningar, skulle andra medlemsstater kunna vara mer generösa till förmån för företag som är hemmahörande där och till nackdel för den gemensamma budgeten. En sådan tolkning av unionsrätten kan inte godtas, eftersom en sådan skillnad i behandling i synnerhet skulle kunna medföra en väsentlig snedvridning av konkurrensen mellan medlemsstaterna.
49. Dessutom får frågan huruvida den unionsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar är tillämplig inte vara avhängig av huruvida unionsrätten i det enskilda fallet tillämpas av unionens eller medlemsstaternas myndigheter. Principen om skydd för berättigade förväntningar kan visserligen endast göras gällande mot unionsrättsliga bestämmelser i den utsträckning som unionen själv tidigare har skapat en situation som kan ge upphov till en berättigad förväntning.(19) Sådana berättigade förväntningar kan emellertid såväl ha samband med unionslagstiftarens handlingar som med handlingar från unionsmyndigheterna.(20)
50. För övrigt föreligger det inte någon motsägelse mellan medlemsstaternas bundenhet av den unionsrättsliga principen om berättigade förväntningar och fast rättspraxis, enligt vilken en medlemsstats praxis som inte överensstämmer med unionsbestämmelserna inte kan ge upphov till berättigade förväntningar hos enskilda som drar nytta av den på så sätt uppkomna situationen.(21) Detta uttalande hänger samman med det faktum att förväntningar som uppkommer på grund av ett rättsstridigt handlande inte är skyddsvärda. Principen om berättigade förväntningar kan nämligen inte åberopas gentemot en entydig unionsrättslig bestämmelse, och en åtgärd från en nationell myndighet som är behörig att tillämpa unionsrätten som strider mot unionsrätten kan inte medföra att en ekon omisk aktör får berättigade förväntningar vad gäller åtnjutandet av en behandling som strider mot unionsrätten.(22) Detta avser emellertid den materiella räckvidden av det unionsrättsliga skyddet för berättigade förväntningar och medför exempelvis inte något ifrågasättande av dess principiella tillämplighet på genomförandehandlingar från nationella myndigheter.(23)
b) Tillämpningen av unionsrätten vid återkrav av unionsrättsligt reglerade ekonomiska förmåner
51. I förevarande mål hade de danska myndigheterna sålunda en absolut skyldighet att beakta den unionsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar såvida de tillämpade unionsrätten vid återkrävandet av produktionsbidraget.
52. Mot bakgrund av domstolens fasta praxis, enligt vilken rättstvister om återkrävande av felaktigt utbetalade belopp enligt unionsrätten, i avsaknad av unionsbestämmelser, ska avgöras av de nationella domstolarna med tillämpning av nationell rätt, kan detta anses osäkert.(24)
53. I förevarande mål finns det emellertid en unionsbestämmelse, nämligen artikel 8.1 första stycket c i förordning nr 1258/1999, enligt vilken det föreskrivs att de nationella myndigheterna ska indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter.(25) Eftersom Agroferm inte hade rätt att erhålla något produktionsbidrag är rekvisitet oegentligheter i den mening som avses i artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 uppfyllt i förevarande mål. Sålunda förelåg det en unionsrättslig skyldighet för Konungariket Danmark att återkräva beloppet.
54. Domstolen har dessutom i domen i de förenade målen Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening m.fl. fastställt att en unionsrättslig skyldighet för medlemsstaterna att återkräva belopp samtidigt utgör en rättslig grund för återkrav. I detta mål skulle domstolen klargöra huruvida medlemsstaternas skyldighet att ”indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter” enligt artikel 23.1 i förordning nr 4253/88(26) även utgjorde en självständig rättslig grund för återkrav gentemot den oberättigade stödmottagaren. Domstolen fann att bestämmelsen medför en skyldighet för medlemsstaterna, utan att det är nödvändigt att det föreligger en sådan behörighet enligt nationell rätt.(27) Mot denna bakgrund framgår det att den skyldighet att återkräva belopp som medlemsstaterna åläggs i denna bestämmelse samtidigt utgör en självständig unionsrättslig grund för återkrav från nationella myndigheter gentemot betalningsmottagaren.
55. Om återkravet sålunda sker på unionsrättslig grund ska de nationella myndigheterna följaktligen enbart tillämpa den unionsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar. Just detta slog domstolen även fast i domen i målet Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening m.fl.(28)
56. Mot denna bakgrund krävs det inte någon närmare utredning i förevarande mål, av huruvida den unionsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar redan är tillämplig med anledning av att beviljandet av produktionsbidrag är reglerat i unionsrätten, nämligen i förordning nr 1265/2001. De danska myndigheterna är under alla omständigheter skyldiga att beakta principen om skydd för berättigade förväntningar vid det aktuella återkravet, eftersom de genom artikel 8.1 första stycket c i förordning nr 1285/1999 tillämpar unionsrätten.
2. Innehållet i den unionsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar
57. För att kunna ge den hänskjutande domstolen ett ändamålsenligt svar bör domstolen i förevarande mål även ta ställning till innebörden av det unionsrättsliga skyddet för berättigade förväntningar. Med andra ord uppkommer frågan, huruvida ett bearbetningsföretag som befinner sig i en sådan situation som Agroferm kan underlåta att återbetala det produktionsbidrag som det har beviljats under åberopande av den unionsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar.
58. För att det ska föreligga ett skydd för berättigade förväntningar krävs det att näringsidkaren är i god tro, det vill säga att denne förlitar sig på att stödet är rättsenligt.(29) Det kan inte anses föreligga god tro om näringsidkaren har underlåtit att vidta undersökningar som denne var skyldig att vidta.(30) Det föreligger sålunda inte någon god tro vid vårdslöshet. Huruvida detta krav är uppfyllt beträffande Agroferm är osäkert redan av den anledningen att bolaget borde ha ställt sig frågan huruvida en produkt som enbart till 65 procent bestod av lysinsulfat kunde utgöra en ”isolerad” och ”kemiskt definierad” förening i den mening som avses i anmärkning 1 a till kapitel 29 i Kombinerade nomenklaturen och huruvida det hade kunnat utverka ett bindande klassificeringsbesked enligt artikel 12 i tullkodexen(31) .
59. Utöver den goda tro som krävs för att ett skydd för berättigade förväntningar ska vara motiverat, måste myndigheternas åtgärder enligt rättspraxis emellertid kunna ge upphov till rimliga och berättigade förväntningar hos en försiktig och medveten ekonomisk aktör.(32) Detta avser dels frågan huruvida den goda tron baserar sig på en åtgärd från förvaltningsmyndigheterna och dels frågan huruvida de förväntningar som har uppkommit på grund av myndigheternas åtgärder även är berättigade. Dessa frågor ska, såsom framgår ovan,(33) särskilt besvaras nekande om myndigheten har handlat i strid med en entydig unionsrättslig bestämmelse. Sålunda ska åtgärder från en myndighet alltid bedömas i samband med den unionslagstiftning på vilka de grundas.
60. Vad avser frågan huruvida Agroferm kan anses ha haft rimliga och berättigade förväntningar, ska det sålunda konstateras att den ansökan om förhandsgodkännande som beviljades den 16 juni 2004 till och med utgången av maj 2007 inte kunde ge upphov till berättigade förväntningar. Såsom den danska regeringen med rätta har påpekat, avser detta godkännande i enlighet med artikel 3.2 i förordning nr 1265/200 endast bearbetningsföretaget och inte den tillverkade produkten.
61. Enligt förordningen ska detta skiljas från bidragslicensen, vilken enligt artikel 14.1 i förordning nr 1265/2001 ska berättiga till utbetalning av ett produktionsbidrag. Såsom framgår av artiklarna 18 och 20 i förordning nr 1265/2001 får varken produktionsbidraget eller något förskott betalas ut om det inte föreligger någon bidragslicens.
62. Enligt artikel 10.1 andra stycket c i förordning nr 1265/2001 ska tulltaxenummer för den kemiska produkt för vars framställning basprodukten ska användas anges i den ansökan om produktionsbidrag som ska göras enligt artikel 10 i nämnda förordning. Sökanden ska sålunda i sin ansökan själv klassificera den tillverkade produkten enligt Kombinerade nomenklaturen och inte enbart uppge en beskrivning av produkten. Även bidragslicensen ska enligt artikel 12.3 d i förordning nr 1265/2001 endast utfärdas beträffande ett visst nummer eller ett visst kapitel i Kombinerade nomenklaturen, vilket framgår av artikel 13 b i förordningen.
63. Mot denna bakgrund kan ett bearbetningsföretags uppkomna förväntningar avseende erhållandet av ett produktionsbidrag endast vara skyddade såvida den produkt som denne tillverkar skulle klassificeras enligt det nummer eller det kapitel i Kombinerade nomenklaturen som denne har angett. Även om de danska myndigheterna inte skulle ha beaktat dessa villkor vid utfärdandet av bidragslicensen, vilket inte framgår av begäran om förhandsavgörande, kunde Agroferm inte förlita sig på detta, eftersom de danska myndigheternas handlande klart stred mot unionsrätten.
3. Slutsats i denna del
64. Sålunda ska den andra tolkningsfrågan besvaras så, att de nationella myndigheterna är skyldiga att beakta den unionsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar vid återkrav av rättsstridiga produktionsbidrag enligt förordning nr 1265/2001. Ett bearbetningsföretags förväntningar skyddas emellertid endast i den mån detta även faktiskt tillverkar en produkt som klassificeras enligt detta tulltaxenummer.
C – Den tredje tolkningsfrågan: Utbetalning av beviljade produktionsbidrag
65. Den hänskjutande domstolen har slutligen ställt sin tredje tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida det innebär ett åsidosättande av unionsrätten om, med beaktande av nationella rättssäkerhetsprinciper och principen om skydd för berättigade förväntningar, myndigheterna betalar ut redan beviljade produktionsbidrag.
66. Denna fråga avser, till skillnad från den andra tolkningsfrågan, inte beaktandet av principen om skydd för berättigade förväntningar i samband med återkrav av ett redan utbetalat produktionsbidrag. Den avser tvärtom frågan om huruvida ett godkännande från de nationella myndigheterna ska uppfyllas fastän dessa myndigheter har fastställt att beviljandet av produktionsbidrag var rättsstridigt.
67. I detta avseende ska det först konstateras att medlemsstaterna enligt artikel 8.1 första stycket b i förordning nr 1258/1999 även är skyldiga att förhindra oegentligheter. De måste sålunda inte enbart återkräva rättsstridigt utbetalda produktionsbidrag, utan även avhålla sig från att företa rättsstridiga utbetalningar.
68. Det är emellertid i sin tur inte uteslutet att myndigheterna på grundval av den här tillämpliga unionsrättsliga principen om berättigade förväntningar får bevilja redan godkända men ännu inte utbetalda produktionsbidrag om det föreligger motiverade förväntningar till följd av en bidragslicens.
69. I förevarande mål är sådana förväntningar såsom konstaterats ovan emellertid endast skyddade om beredningsföretaget faktiskt tillverkar den produkt som klassificerats enligt det tulltaxenummer som har angetts i bidragslicensen. Av denna anledning motsvarar svaret på den tredje frågan svaret på den andra frågan.
V – Förslag till avgörande
70. Jag föreslår således att de av Vestre Landsret ställda frågorna ska besvaras på följande sätt:
1) En produkt som den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen som till 65 procent består av lysinsulfat och därutöver av föroreningar från tillverkningsprocessen och som används som djurfodertillsats, ska klassificeras enligt nummer 2309 i Kombinerade nomenklaturen i bilaga I till förordning (EEG) nr 2658/87 i dess lydelse enligt förordningarna (EG) nr 1789/2003, 1810/2004 och 1719/2005.
2) De nationella myndigheterna är skyldiga att beakta den unionsrättsliga principen om skydd för berättigade förväntningar vid återkrav och utbetalning av rättsstridigt beviljade produktionsbidrag enligt förordning (EG) nr 1265/2001. Ett bearbetningsföretags uppkomna förväntningar till följd av en bidragslicens enligt artikel 12 i förordning (EG) nr 1265/2001 är enbart skyddade om den produkt som företaget tillverkar ska klassificeras enligt det tulltaxenummer som har angetts i licensen.
(1) .
(2)  – Se skäl 2 i rådets förordning (EG) nr 1260/2001 av den 19 juni 2001 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker (EGT L 178, s. 1).
(3)  – Kommissionens förordning (EG) nr 1265/2001 av den 27 juni 2001 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1260/2001 när det gäller beviljande av produktionsbidrag för vissa sockerprodukter som används inom den kemiska industrin (EGT L 178, s. 63).
(4)  – EGT L 256, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 13, s. 22, i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 254/2000 av den 31 januari 2000 (EGT L 28, s. 16).
(5)  – Kommissionens förordning (EG) nr 1789/2003 av den 11 september 2003 om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan (EUT L 281, s. 1).
(6)  – Kommissionens förordning (EG) nr 1810/2004 av den 7 september 2004 om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan (EUT L 327, s. 1).
(7)  – Kommissionens förordning (EG) nr 1719/2005 av den 27 oktober 2005 om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan (EUT L 286, s. 1).
(8)  – Rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 160, s. 103).
(9)  – Se skäl 36 i rådets förordning (EG) nr 1260/2001 (ovan fotnot 2).
(10)  – Rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, s. 1).
(11)  – Punkt 6 ovan.
(12)  – Se även dom av den 6 november 1997 i mål C-201/96, LTM (REG 1997, s. I-6147), punkterna 13–16, och av den 12 mars 1998 i mål C-270/96, Laboratoires Sarget (REG 1998, s. I-1121), punkterna 11–15.
(13)  –	Se, bland annat, dom av den 25 maj 1989 i mål 40/88, Weber (REG 1989, s. 1395), punkt 13, av den 18 juli 2007 i mål C-142/06, Olicom (REG 2007, s. I-6675), punkt 16, och av den 6 september 2012 i mål C-524/11, Lowlands Design Holding, punkt 23.
(14)  – Se dom av den 17 mars 2005 i mål C-467/03, Ikegami (REG 2005, s. I-2389), punkt 17, av den 11 januari 2007 i mål C-400/05, B.A.S. Trucks (REG 2007, s. I-311), punkt 28, och av den 18 maj 2011 i mål C-423/10, Delphi Deutschland (REU 2011, s. I-4003), punkt 24. Se dock, bland annat, dom av den 28 juli 2011 i mål C-215/10, Pacific World och FDD International (REU 2011, s. I-7255), punkt 29, i vilken de förklarande anmärkningarna däremot betecknas som ”giltiga tolkningsdata”.
(15)  –	Dom av den 1 juni 1995 i mål C-459/93, Thyssen Haniel Logistic (REG 1995, s. I-1381), punkt 13, domen i målet Olicom (ovan fotnot 13), punkt 18, och dom av den 22 november 2012 i de förenade målen C-320/11, C-330/11, C-382/11 och C-383/11, DIGITALNET, punkt 43.
(16)  – Se dom av den 5 mars 1980 i mål 265/78, Ferwerda (REG 1980, s. 617; svensk specialutgåva, volym 5, s. 45), domslutet, av den 21 september 1983 i de förenade målen 205/82–215/82, Deutsche Milchkontor m.fl. (REG 1983, s. 2633; svensk specialutgåva, volym 7, s. 233), punkt 30, av den 12 maj 1998 i mål C-366/95, Steff-Houlberg Export m.fl. (REG 1998, s. I-2661), punkt 16, av den 9 oktober 2001 i de förenade målen C-80/99–C-82/99, Flemmer m.fl. (REG 2001, s. I-7211), punkt 60, och av den 19 september 2002 i mål C-336/00, Huber (REG 2002, s. I-7699), punkt 56. Se, beträffande strukturfonder, även dom av den 21 juni 2007 i mål C-158/06, ROM-projecten (REG 2007, s. I-5103), punkt 24.
(17)  – Se, bland annat, dom av den 3 december 1998 i mål C-381/97, Belgocodex (REG 1998, s. I-8153), punkt 26, av den 11 juli 2002 i mål C-62/00, Marks & Spencer (REG 2002, s. I-6325), punkt 44, och av den 12 maj 2011 i mål C-107/10, Enel Maritsa Iztok 3 (REU 2011, s. I-3873), punkt 29.
(18)  – Se dom av den 26 april 1988 i mål 316/86, Krücken (REG 1988, s. 2213), punkt 22, och av den 1 april 1993 i de förenade målen C-31/91–C-44/91, Lageder m.fl. (REG 1993, s. I-1761), punkt 33.
(19)  – Se dom av den 15 februari 1996 i mål C-63/93, Duff m.fl. (REG 1996, s. I-569), punkt 20, av den 6 mars 2003 i mål C-14/01, Niemann (REG 2003, s. I-2279), punkt 56, och av den 14 juni 2012 i mål C-606/10, Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers, punkt 78.
(20)  –	I detta hänseende, se särskilt domen i målet Duff m.fl. (ovan fotnot 19), punkterna 20 och 14, och i målet Niemann (ovan fotnot 19), punkterna 56 och 57.
(21)  –	Dom av den 15 december 1982 i mål 5/82, Maizena (REG 1982, s. 4601), punkt 22, domen i målet Lageder m.fl. (ovan fotnot 18), punkt 34, och i målet Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (ovan fotnot 19), punkt 81.
(22)  –	Domen i målet Krücken (ovan fotnot 18), punkt 24, i målet Lageder m.fl. (ovan fotnot 18), punkt 35, dom av den 16 mars 2006 i mål C-94/05, Emsland-Stärke (REG 2006, s. I-2619), punkt 31, och av den 7 april 2011 i mål C-153/10, Sony Supply Chain Solutions (Europe) (REU 2011, s. I-2775), punkt 47 och där angiven rättspraxis.
(23)  –	Se även domen i målet Krücken (ovan fotnot 18), punkterna 22–24 och i målet Lageder m.fl. (ovan fotnot 18), punkterna 33–35.
(24)  –	Se domen i målet Deutsche Milchkontor m.fl. (ovan fotnot 16), punkt 19, och dom av den 13 mars 2008 i de förenade målen C-383/06–C-385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening m.fl. (REG 2008, s. I-1561), punkt 48.
(25)  –	Denna särskilda återkravsskyldighet i artikel 8.1 första stycket c i förordning nr 1258/1999 har företräde framför den allmänna förpliktelsen i artikel 4 i förordning nr 2988/95. Beträffande artikel 23.1 i rådets förordning (EEG) nr 4253/88 av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet (EGT L 374, s. 1), se domen i målet Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening m.fl. (ovan fotnot 24), punkt 39, och dom av den 21 december 2011 i mål C-465/10, Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre (REU 2011, s. I-14081), punkt 33.
(26)  – Se fotnot 25.
(27)  – Se domen i målet Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening (ovan fotnot 24), punkterna 31 och 40.
(28)  – Se domen i målet Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening (ovan fotnot 24), punkt 53.
(29)  – Se domen i målet Huber (ovan fotnot 16), punkt 58 och där angiven rättspraxis.
(30)  –	Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Steff-Houlberg Export m.fl. (ovan fotnot 16), punkt 21 och dom av den 16 juli 1998 i mål C-298/96, Oelmühle och Schmidt Söhne (REG 1998, s. I-4767), punkt 29.
(31)  – Rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 302, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 82/97 av den 19 december 1996 (EGT L 17, 1997, s. 1).
(32)  – Se dom av den 14 september 2006 i de förenade målen C-181/04–C-183/04 (REG 2006, s. I-8167), punkt 32 och där angiven rättspraxis.
(33)  – Se punkt 50 ovan.