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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1 Il presente caso solleva la questione se un impianto industriale dove lo sciroppo è ricavato dalla barbabietola da zucchero e dove lo zucchero bianco è raffinato a partire da una combinazione di zucchero grezzo di canna e di sciroppo di barbabietola debba considerarsi una raffineria ai fini della concessione di taluni aiuti alla commercializzazione di zucchero greggio di canna proveniente dai dipartimenti francesi d'oltremare (in prosieguo: lo «zucchero greggio dei DOM») (1). In particolare, esso riguarda l'interpretazione del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1981, n. 1785/81, relativo all'organizzazione comune dei
mercati nel settore dello zucchero (2) (in prosieguo: il «regolamento di base»), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 23 maggio 1985, n. 1482 (3), e dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 luglio 1988, n. 2250 (4), nonché dal regolamento (CEE) del Consiglio 15 luglio 1986, n. 2225, che stabilisce misure per lo smercio degli zuccheri prodotti nei dipartimenti francesi d'oltremare e per la parificazione delle condizioni di prezzo con lo zucchero greggio preferenziale (5).
II - Contesto normativo e fattuale
2 Lo zucchero può essere estratto dalla canna da zucchero o dalla barbabietola da zucchero. Il processo iniziale, risultante in entrambi i casi in zucchero greggio o sugo zuccherino, si svolge in uno zuccherificio vicino al luogo di coltivazione e di raccolta, al fine di minimizzare la perdita di zucchero che rischia di verificarsi per i due impianti e, quindi, di massimizzare il quantitativo di zucchero estratto. Lo zucchero greggio o il sugo zuccherino sono allora raffinati al fine di produrre lo zucchero bianco. Lo zucchero greggio dei DOM è di norma spedito in Europa ai fini della raffinazione, principalmente in raffinerie prossime a porti marittimi come, nel caso della Francia, Nantes e Marsiglia.
3 L'art. 3 del regolamento di base prevede la fissazione di un prezzo
d'intervento per lo zucchero bianco comunitario. Inoltre gli artt. 4 e 5 prevedono,
rispettivamente, un prezzo di base per la barbabietola ed un prezzo minimo per determinati quantitativi di barbabietola. Il prezzo di base deve tener conto del margine di trasformazione e del prezzo d'intervento dello zucchero bianco (6). Il prezzo d'intervento dello zucchero comunitario non è integrato da analoghi meccanismi di prezzo per lo zucchero di canna o lo zucchero greggio estratto dalla canna. Tutto lo zucchero bianco comunitario è soggetto ad un contributo per spese di magazzinaggio, imposto dall'art. 8, n. 2, del regolamento di base al fine di finanziare il sistema di compensazione delle spese di magazzinaggio di cui al n. 1 dello stesso articolo, nonché ad un contributo alla produzione, imposto dall'art. 28, n. 3, allo scopo di finanziare le restituzioni all'esportazione delle eccedenze vendute sul mercato mondiale.
4 Ai sensi del protocollo n. 8 della quarta Convenzione ACP-CEE, sottoscritta a Lomé il 15 dicembre 1989 (7), e dell'accordo tra la Comunità economica europea e la Repubblica dell'India sullo zucchero di canna (8), la Comunità importa a prezzi garantiti determinati quantitativi di «zucchero preferenziale», greggio o bianco, originario dei paesi terzi interessati.
5 Lo zucchero greggio dei DOM è per taluni aspetti svantaggiato rispetto allo zucchero preferenziale ed allo zucchero greggio. Lo zucchero greggio dei DOM è soggetto ai due contributi, rispettivamente di magazzinaggio e di produzione, che non si applicano agli zuccheri preferenziali. Il legislatore comunitario ha istituito un aiuto al magazzinaggio dello zucchero greggio dei DOM al fine di compensare tale vantaggio (9). Si è pure istituito un aiuto addizionale per lo zucchero greggio dei DOM, ad integrazione di un aiuto di adattamento concesso dalla Comunità alle raffinerie che trattano lo zucchero greggio preferenziale (10).
6 L'art. 9, n. 4, del regolamento di base (in prosieguo, quando il contesto lo consente, semplicemente l'«art. 9, n. 4») è stato modificato dal regolamento n. 1482/85 ed attualmente recita come segue:
«Sono prese misure appropriate in materia di spese di trasporto e di magazzinaggio dello zucchero prodotto nei dipartimenti francesi d'oltremare, onde permettere lo smercio di esso nelle regioni europee della Comunità.
Nella misura necessaria per l'approvvigionamento delle raffinerie, può essere deciso che lo zucchero greggio ricavato da barbabietole prodotte nella Comunità benefici delle stesse misure di cui al primo comma.
Ai sensi del presente articolo, s'intende per raffineria un'unità tecnica la cui unica attività consiste nella raffinazione di zucchero greggio o di sciroppi prodotti prima della fase zucchero allo stato solido».
Il regolamento modificato n. 1482/85 sottolinea nel suo secondo `considerando' l'obiettivo di «garantire un regolare approvvigionamento di tutte le raffinerie comunitarie che trasformano zucchero greggio in zucchero bianco» (11), riconoscendo che «per questo approvvigionamento occorrono, oltre agli zuccheri preferenziali, anche lo zucchero greggio di canna prodotto nei dipartimenti francesi d'oltremare e lo zucchero greggio di barbabietola prodotto nella Comunità».
7 L'art. 9, n. 4, è stato completato come segue dall'allegato I, elenco XIV, lett. c), punto 2, dell'Atto di adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese alle Comunità europee:
«Tuttavia, l'impresa produttrice di zucchero stabilita nella regione autonoma delle Azzorre viene considerata una raffineria ai sensi del presente paragrafo per la raffinazione di zucchero greggio di barbabietole entro i limiti di un quantitativo espresso in zucchero bianco pari alla differenza tra la produzione effettiva, realizzata nel quadro delle quote A e B e 20 000 tonnellate».
8 L'art. 36, n. 3, del regolamento di base definiva la nozione di raffineria negli stessi termini dell'art. 9, n. 4, terzo comma, ai fini di una deroga alla tassa differenziale sullo zucchero preferenziale greggio «destinato ad essere raffinato in una raffineria». L'art. 36, n. 2, lett. b), permetteva anche la non riscossione del contributo sullo zucchero preferenziale greggio importato da regioni della Comunità da determinare e «raffinato in un'unità tecnica diversa da una raffineria» (12). Il concetto di raffineria era definito negli stessi termini dell'art. 9, n. 4, terzo comma, anche dall'art. 9, n. 7, del suo antesignano legislativo, cioè del regolamento (CEE) del Consiglio 18 dicembre 1974, n. 1330, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (13), come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 13 ottobre 1975, n. 2623 (14). L'art. 9, n. 3, del regolamento n. 3330/74, come modificato, autorizzava la concessione di un aiuto allo zucchero greggio dei DOM «raffinato in una raffineria o in un'altra unità tecnica situate nella Comunità» (15).
9 L'art. 9, n. 4 ter, del regolamento di base, inserito dall'art. 1, n. 1, del regolamento n. 2250/88, prevedeva che «viene concesso a titolo di misura d'intervento un aiuto d'adattamento per l'industria comunitaria di raffinazione dello zucchero greggio di canna preferenziale», ad un tasso determinato, per quantitativi determinati, a favore dello zucchero raffinato in zucchero bianco nelle raffinerie di
cui all'art. 9, n. 4, terzo comma. L'art. 9, n. 4 ter, disponeva anche che un ammontare equivalente di «aiuto complementare (...) è concesso alla raffinazione nelle raffinerie di cui al paragrafo 4, terzo comma di zucchero greggio di canna prodotto nei dipartimenti francesi d'oltremare, per ristabilire l'equilibrio delle condizioni di prezzo tra questo zucchero e lo zucchero preferenziale». Quest'aiuto viene concesso anche allo zucchero greggio di barbabietola raccolto nella Comunità, qualora sia applicato il n. 4, secondo comma. Siffatti aiuti sono ora accordati, ad analoghe condizioni, dal nuovo titolo IV inserito nel regolamento n. 1101/95. L'art. 37 del regolamento di base, così modificato, prevede anche un dazio ridotto sullo zucchero greggio di canna «preferenziale speciale» (16), «per l'adeguato approvvigionamento delle raffinerie comunitarie definite all'articolo 9, paragrafo 4», e fissa il fabbisogno massimo presunto di approvvigionamento dell'industria di raffinazione per la Finlandia, la Francia metropolitana, il Portogallo continentale ed il Regno Unito. Risulta che le attività di raffinazione della Finlandia, del Portogallo continentale e del Regno Unito poggiano quasi esclusivamente sulla canna da zucchero, laddove in Francia esistono due impianti che raffinano soltanto canna da zucchero. L'undicesimo `considerando' del preambolo al regolamento n. 1101/95 afferma che «con la raffinazione si hanno prodotti di elevata qualità, ottenuti dallo zucchero di canna» e che «l'industria di raffinazione portuale costituisce (...) per la Comunità un complemento prezioso dell'industria di trasformazione della barbabietola».
10 L'art. 3 del regolamento n. 2225/86 prevede la concessione di un aiuto al magazzinaggio degli zuccheri prodotti nella Comunità. Tale aiuto è subordinato alla circostanza che gli zuccheri in questione vengano «raffinati in una raffineria delle regioni europee della Comunità». L'art. 3 del regolamento n. 2225/86 non definisce la nozione di raffineria, ma il primo `considerando' del preambolo si riferisce all'affermazione dell'art. 9, n. 4, del regolamento di base secondo cui sono prese misure appropriate per quanto concerne le spese di trasporto e di magazzinaggio degli zuccheri prodotti nei dipartimenti francesi d'oltremare. Secondo l'art. 3, n. 2, del regolamento n. 2225/86, l'aiuto al magazzinaggio è concesso «nel limite dei quantitativi da stabilire in funzione delle regioni della Comunità nelle quali la raffinazione potrebbe aver luogo, e separatamente, in base alla provenienza dal o dai dipartimenti francesi d'oltremare in causa. La determinazione di tali quantitativi è effettuata secondo la procedura prevista all'art. 41 del regolamento (CEE) n. 1785/81 in base ad un bilancio di approvvigionamento comunitario in zucchero greggio per la loro raffinazione nelle regioni europee interessate della Comunità» (17). Il quarto `considerando' del preambolo al regolamento n. 2225/86 descrive gli aiuti ivi istituiti come quelli che «consentano, da un lato, lo smercio nelle regioni europee della Comunità degli zuccheri greggi prodotti nei dipartimenti francesi d'oltremare e, dall'altro, la loro raffinazione in dette regioni». Il secondo `considerando' si riferisce alla necessità di «consentire in particolare l'approvvigionamento delle raffinerie portoghesi per quanto concerne lo zucchero a condizioni di prezzo analoghe a quelle vigenti per gli zuccheri preferenziali». L'art. 3, secondo comma, del regolamento 3 settembre 1986, n. 2750, che fissa modalità di applicazione delle misure di smercio degli zuccheri prodotti nei dipartimenti francesi d'oltremare e recante quarta modifica del regolamento (CEE) n. 3016/78, dispone che, ai fini della concessione dell'aiuto al magazzinaggio, «raffinazione» significa trasformazione dello zucchero greggio in zucchero bianco (18).
11 La ricorrente nella causa principale, la società Sucreries et Raffineries d'Erstein SA (in prosieguo: la «Erstein»), è un fabbricante di zucchero stabilito in Alsazia. Il suo sito industriale comprende un impianto che trasforma le barbabietole da zucchero in sciroppi o zucchero greggio, ed un impianto di raffinazione che trasforma sciroppi e zucchero greggio in zucchero bianco. Gli sciroppi e lo zucchero greggio, trattati nell'impianto di raffinazione, provengono sia dalle barbabietole, sia dalle canne da zucchero e sono miscelati al fine di ottenere un prodotto finale omogeneo. La Erstein dichiara che i suoi impianti sono gli unici del genere, nel senso ch'essi possono trasformare sia barbabietole, sia canne da zucchero. Nel 1993 essa ha acquistato in Guadalupa zucchero greggio di canna che ha poi trattato nel suo impianto di raffinazione nel 1993 e 1994. Essa ha chiesto a più riprese al Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre (FIRS) (l'organismo francese d'intervento nel settore dello zucchero, in prosieguo: il «FIRS») l'aiuto al magazzinaggio in conformità all'art. 9, n. 4, del regolamento di base e all'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2225/86, nonché l'aiuto complementare ex art. 9, n. 4 ter, del regolamento di base. Tali domande erano rigettate dal direttore del FIRS, in una serie di decisioni dal 28 marzo 1994 al 7 febbraio 1995, per il motivo che tale società non aveva dimostrato di aver lavorato separatamente ed in periodi diversi gli zuccheri greggi di canna dei DOM e gli sciroppi di barbabietole e che, pertanto, essa non costituiva una «raffineria» ai sensi della normativa in materia di aiuti (19). La Erstein ha chiesto l'annullamento delle decisioni in parola dinanzi al tribunal administratif di Parigi (in prosieguo: il «giudice nazionale»), per il motivo che le stesse poggiavano su un'errata interpretazione delle pertinenti norme comunitarie.
12 Il giudice nazionale, ritenendolo necessario ai fini della soluzione della controversia, ha sospeso il procedimento e sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«Se in un sito industriale dove si effettua la trasformazione delle barbabietole in zucchero bianco, nel quale gli impianti situati a monte ricevono le barbabietole, le lavorano e ne estraggono i sughi zuccherini, e gli impianti situati a valle trasformano in zucchero bianco i sughi e gli sciroppi di cui trattasi, i quali possono essere arricchiti mediante l'aggiunta di zucchero greggio di canna dei DOM, i detti impianti a valle possano, per la concessione degli aiuti per la raffinazione degli zuccheri dei DOM di cui trattasi, essere considerati permanentemente un'"unità tecnica" e una "raffineria" ai sensi dei predetti regolamenti (CEE) nn. 1785/81 (art. 9) e 2225/86;
se, in caso di soluzione negativa di tale questione, siffatto complesso di impianti possa essere considerato, in modo intermittente e per periodi discontinui, un'"unità tecnica" e una "raffineria" ai sensi degli stessi regolamenti;
infine se, in caso di soluzione affermativa della precedente questione, tali periodi debbano essere limitati a quelli in cui la trasformazione dello zucchero greggio di canna in zucchero bianco sia effettuata non contemporaneamente alla lavorazione degli sciroppi estratti dalla barbabietola negli impianti a monte del medesimo sito industriale».
III - Osservazioni e disamina
13 Osservazioni scritte sono state presentate dalla Erstein, dalla Repubblica federale tedesca, dalla Repubblica francese, dalla Repubblica portoghese e dalla Commissione delle Comunità europee. La Erstein, la Francia, il Regno Unito di Gran Bretagna ed Irlanda del Nord, e la Commissione hanno presentato osservazioni orali.
14 La Erstein sostiene che tutti gli impianti di raffinazione rientrano nella definizione di cui all'art. 9, n. 4, del regolamento di base. Essa fa valere che lo «zucchero greggio» e gli «sciroppi prodotti prima della fase zucchero allo stato solido» non sono necessariamente ed esclusivamente derivati, rispettivamente, dalla canna e dalla barbabietola. Inoltre, lo zucchero greggio prodotto a partire dalle barbabietole è espressamente menzionato all'art. 9, n. 4, secondo comma. Per di più, non si raggiungerebbe l'obiettivo di aiutare lo smercio dello zucchero proveniente dai dipartimenti francesi d'oltremare limitando l'aiuto agli impianti i raffinazione esclusivamente destinati al trattamento dello zucchero greggio di canna, il che penalizzerebbe i produttori misti, più avanzati, e darebbe luogo ad una discriminazione illegittima in contrasto con l'art. 40, n. 3, del Trattato.
15 Non posso accettare tale argomento. Come hanno dichiarato la Francia ed il Regno Unito, non avrebbe alcun senso una definizione di raffineria «ai fini dell'»art. 9, n. 4, del regolamento di base che si estendesse a tutti i tipi di impianti di raffinazione. Essa sarebbe anche incompatibile con un certo numero di chiari accenni, sia nell'articolo, sia al di fuori di quest'ultimo, in base ai quali tale definizione è diretta ad una determinata finalità. La menzione aggiunta dall'art. 9, n. 4, quarto comma, con riguardo all'impresa di raffinazione delle barbabietole nelle Azzorre, implica che, diversamente, siffatta impresa non sarebbe stata compresa nella definizione. Il precedente art. 36, n. 2, lett. b), del regolamento di base e l'art. 9, n. 3, del regolamento n. 3330/74 prevedevano espressamente l'esistenza di unità tecniche, diverse dalle raffinerie (definite nei medesimi termini della disposizione di cui trattasi nella fattispecie), ove nondimeno lo zucchero veniva raffinato (20).
16 Inoltre, un'interpretazione estensiva della definizione di raffineria di cui all'art. 9, n. 4, sarebbe incompatibile con gli obiettivi degli aiuti controversi che sono stati invocati, a sostegno di diversi punti di vista più restrittivi, dalla Commissione e dagli Stati membri, i quali hanno presentato osservazioni. La Commissione e la Francia invocano il duplice obiettivo di sovvenzionare direttamente lo smercio di zucchero greggio dei DOM, che è in concorrenza con gli zuccheri preferenziali, e di garantire l'approvvigionamento continuo nonché la redditività di determinati impianti portuali tradizionali, che lavorano esclusivamente lo zucchero greggio di canna e che si trovano in un rapporto d'interdipendenza con i produttori di zucchero greggio dei DOM, garantendo in tal modo a questi ultimi uno sbocco permanente. Il fabbisogno d raffinerie portoghesi è menzionato esplicitamente nel secondo `considerando' del preambolo al regolamento n. 2225/86. Anche se il riferimento di portata generale al ruolo dell'«industria di raffinazione portuale» nell'undicesimo `considerando' del preambolo al regolamento n. 1101/95 e l'individuazione espressa all'art. 37 del regolamento di base, come modificato dal regolamento n. 1101/95, del fabbisogno dell'industria di raffinazione in Finlandia, in Francia metropolitana, nel Portogallo continentale e nel Regno Unito sono successivi alle decisioni impugnate, l'aiuto al magazzinaggio dello zucchero greggio dei DOM è stato, sin dall'origine, limitato ai raffinatori situati nella Francia metropolitana, nel Portogallo e nel Regno Unito, ove esistono importanti siti di raffinazione che trattano esclusivamente la canna da zucchero (21). L'agente della Repubblica francese ha peraltro dichiarato all'udienza che lo zucchero greggio dei DOM lavorato dalla Erstein ha fruito dell'aiuto per le spese di trasporto di cui all'art. 2 del regolamento n. 2225/86, aiuto destinato ad obiettivi di natura assai diversi.
17 La Commissione e la Germania aggiungono che la struttura del costo di tali impianti è molto diversa da quella di impianti che estraggono e raffinano lo zucchero di barbabietola e che la concorrenza sarebbe falsata e l'aiuto sviato se esso fosse accordato a quest'ultimo ogni qualvolta essi utilizzassero anche un po' di zucchero greggio di canna. Sulla stessa falsariga, l'avvocato del Regno Unito ha citato all'udienza tre obiettivi: la necessità di mantenere un equilibrio tra i raffinatori specializzati nello zucchero di canna e quelli che trattano lo zucchero di barbabietola, alla luce dei vantaggi di costo di cui fruiscono i secondi, nonché i due obiettivi esaminati nel paragrafo immediatamente precedente. La concorrenza tra i raffinatori tradizionali e quelli che essenzialmente trattano le barbabietole potrebbe condurre anche per i primi a difficoltà di approvvigionamento. La Commissione dichiara, in particolare, che i raffinatori di zucchero di barbabietola fruiscono di un margine di trasformazione istituzionalizzato, poiché i prezzi sia della loro materia prima, sia del loro prodotto finale sono disciplinati dai meccanismi
di prezzo comunitari, mentre ciò non si verifica per i raffinatori di zucchero di canna in quanto non esiste prezzo di base o prezzo minimo dello zucchero di canna, né prezzo fisso per lo zucchero greggio di canna.
18 Esito ad attribuire a tali considerazioni, sul piano dell'interpretazione, la stessa rilevanza di quelle discusse supra, al paragrafo 16. In primo luogo, la concorrenza tra, da un lato, raffinatori di canna da zucchero e, dall'altro, coloro che raffinano esclusivamente zucchero di barbabietola o, nel caso della Erstein, zucchero di barbabietola e canna, non è menzionata dalla pertinente legislazione. In secondo luogo, le conseguenze economiche delle differenze organizzative dei mercati della barbabietola e della canna non sono affatto evidenti o pacifiche. Ad esempio, l'avvocato della Erstein ha sostenuto all'udienza che l'assenza di prezzi istituzionali per lo zucchero di canna o lo zucchero greggio di canna costituisce per i raffinatori che usano tali materie prime un vantaggio piuttosto che un handicap, presumibilmente perché consente loro di spingere verso il basso i prezzi imposti dai produttori. Tuttavia, un approccio siffatto serve a sottolineare l'interesse dei raffinatori che trattano lo zucchero di canna ad ottenere la certezza dell'approvvigionamento se essi devono continuare a rifornire uno sbocco garantito per lo zucchero greggio dei DOM. Come ha dichiarato all'udienza l'avvocato del Regno Unito, qualsiasi penuria derivante dallo sviamento di quantitativi di zucchero greggio di canna, determinati in base al fabbisogno di tali raffinatori specializzati, li obbligherebbe a utilizzare zucchero greggio più caro, soggetto a tasse elevate.
19 La Commissione e gli Stati membri i quali hanno presentato osservazioni, prospettano tre possibili letture della definizione di raffineria di cui all'art. 9, n. 4, che prendono in considerazione siffatti obiettivi. Una, suggerita dalla Francia, avanza l'ipotesi che una raffineria consista in un impianto il quale raffina esclusivamente zucchero greggio oppure sciroppi, ma non entrambi simultaneamente. Essa sostiene che una tesi siffatta è corroborata dalla locuzione disgiuntiva usata, quanto meno, dalla versione francese (22). La Francia lascia intendere che tale interpretazione darebbe luogo ad una rigida distinzione tra attività di raffinazione della canna da zucchero, che impiega zucchero greggio di canna, da un lato, e raffinazione delle barbabietole che utilizza gli sciroppi (in impianti definibili come raffinerie ma che non avrebbero diritto all'aiuto per lo zucchero greggio dei DOM) e la raffinazione di zucchero greggio (di canna) e degli sciroppi (ottenuti a partire dalle barbabietole). Un'altra possibile interpretazione è quella più apertamente funzionale della Commissione, che favorisce esplicitamente gli impianti raffinanti solo canna da zucchero. Orbene, i siti industriali ove si raffina zucchero greggio di canna e si produce, ma non simultaneamente, zucchero di barbabietola, risponderebbero anch'essi a tali criteri funzionali, in particolare quanto alle strutture di costo e, sotto tale profilo, avrebbero quindi diritto all'aiuto (23). Nel corso di tali periodi, la loro «unica attività» consisterebbe nella raffinazione di zucchero greggio di canna.
20 Nessuna di tali interpretazioni attribuisce rilevanza particolare alla definizione di «unità tecnica»; l'approccio della Commissione considera implicitamente l'unità di raffinazione come l'unità tecnica pertinente, anche se fa parte di un sito industriale più vasto. La terza possibilità è quella inizialmente proposta dalla Germania e dal Portogallo, apparentemente sostenuta anche dalla Francia nelle sue osservazioni scritte e più dettagliatamente elaborata all'udienza dal Regno Unito. Essi sostengono o lasciano intendere che l'intero complesso industriale di uno zuccherificio costituisce l'unità tecnica di cui all'art. 9, n. 4, terzo comma, di modo che l'impianto di raffinazione di un sito più vasto il quale comprenda anche uno zuccherificio per l'estrazione dello zucchero a monte, non soddisfarrebbe la condizione che un'unità tecnica deve svolgere l'unica attività della raffinazione di zucchero greggio e di sciroppi. L'avvocato del Regno Unito ha parlato di raffinerie «specializzate» o di «raffinerie pure» (24). Tale argomento, nel caso della raffinazione nelle regioni europee della Comunità, limita in effetti la qualifica giuridica di raffineria alle fabbriche che lavorano lo zucchero di canna, mentre il processo di estrazione dello zucchero a monte si svolge in zuccherifici siti nelle regioni non europee di coltivazione della canna da zucchero. Dalle difese della Commissione risulta che non esiste un mercato dello zucchero greggio di barbabietola o degli sciroppi di barbabietola che consentirebbe a tali prodotti di essere raffinati in una raffineria definita come tale, indipendentemente dal processo iniziale di estrazione dello zucchero; è tuttavia possibile interpretare l'art. 9, n. 4, secondo comma, come una disposizione che prevede tale possibilità in via eccezionale, quando sia carente l'approvvigionamento di zucchero di canna.
21 Non accetto l'argomento principale della Francia circa la raffinazione esclusiva sia di zuccheri greggi, sia di sciroppi. Tale argomento, pur attribuendo rilevanza centrale al termine «unica attività» di cui alla pertinente disposizione, in ultima analisi viene secondo me a cadere, dato che poggia su un'errata concezione del processo di produzione dello zucchero. Risulta possibile estrarre zucchero, sotto forma di zucchero greggio e di sciroppi, sia dalla canna, sia dalla barbabietola. Di fatto, come rilevato all'udienza dall'avvocato della Erstein, l'art. 9, n. 4, secondo comma, menziona «zucchero greggio ricavato da barbabietole». Emerge quindi chiaramente da tale comma che le raffinerie, quali definite al terzo comma, possono essere destinate talvolta a raffinare a partire dalle barbabietole. Se la distinzione tra zucchero greggio e sciroppi e quella tra canna e barbabietola non hanno del tutto la medesima portata, la rigida separazione tra raffinazione degli zuccheri greggi e raffinazione degli sciroppi non è in alcun modo finalizzata all'obiettivo di assicurare la raffinazione e lo smercio dello zucchero dei DOM. Vorrei aggiungere che l'argomento della Francia non è, in ogni caso, persuasivo con riguardo al tenore della norma in parola, se si prendono in considerazione tutte le versioni linguistiche dell'art. 9, n. 4, applicabili all'epoca in questione (25).
22 Non accetto neppure l'argomento della Commissione a favore dell'inclusione nella categoria delle raffinerie di impianti industriali dove la canna e la barbabietola sono raffinate nella medesima fabbrica, ma in modo non concomitante. In primo luogo, niente emerge dal testo dell'art. 9, n. 4, nel senso che il termine «unica attività» individui l'unica attività di una fabbrica solo in un momento determinato. Inoltre qualsiasi vantaggio concorrenziale ottenuto attraverso la raffinazione concomitante di zucchero di barbabietola e di zucchero greggio di canna in modo da sovvenzionare, grazie al più basso costo della raffinazione delle barbabietole, l'impiego di zucchero greggio di canna, a detrimento dei raffinatori che lavorano esclusivamente la canna, risulterà acquisito anche quando gli stessi quantitativi siano raffinati separatamente nella medesima fabbrica, in quanto i costi di investimento del capitale e di esercizio saranno essenzialmente gli stessi. Come l'avvocato del Regno Unito ha osservato all'udienza, la raffinazione aggiuntiva di zucchero di canna ad opera di un impianto di raffinazione di barbabietole può ottenersi ad un costo marginale. Se l'approvvigionamento di barbabietole è insufficiente per far funzionare una fabbrica di raffinazione con piena capacità produttiva, ad esempio, al di fuori della campagna saccarifera, una produzione aggiuntiva per il tramite della raffinazione di canna può essere interessante per ammortizzare il capitale e gli altri costi fissi dell'impianto. Una riduzione siffatta della base di costo, corroborata dall'indiscriminata concessione dell'aiuto al magazzinaggio, potrebbe consentire a tali fabbriche di ottenere approvvigionamenti di zucchero greggio dei DOM grazie ad offerte più favorevoli a quelle dei raffinatori esclusivi di canna e quindi mettere in pericolo, a breve termine, un adeguato livello di approvvigionamento di questi ultimi e, a più lungo termine, il sussistere di sbocchi di raffinazione esclusivamente riservati allo zucchero greggio dei DOM.
23 A mio parere, va preferita la terza interpretazione sottolineata più sopra. Una raffineria, ex art. 9, n. 4, terzo comma, è un sito o un'installazione industriale la cui unica attività consiste nella raffinazione sia dello zucchero greggio, sia degli sciroppi in zucchero bianco, ad esclusione dell'estrazione a monte di zucchero a partire da piante produttrici di zucchero come la barbabietola o la canna. L'aspetto cruciale di tale interpretazione è che l'art. 9, n. 4, istituisce in tal modo una dicotomia tra la fase di raffinazione e la precedente fase di estrazione dello zucchero, allorché vengono prodotti lo zucchero e gli sciroppi. Tale dicotomia permette di limitare la portata dei regimi di aiuti istituiti dall'art. 3 del regolamento n. 2225/86 e dall'art. 9, n. 4 ter, del regolamento di base, in conformità dell'obiettivo consistente nel garantire l'interdipendenza e la sicurezza di approvvigionamento tra tali raffinerie ed i produttori di zucchero greggio dei DOM.
24 Tale interpretazione sembra inoltre quella più in sintonia col tenore letterale dell'art. 9, n. 4, nonché col suo contesto legislativo, nella misura in cui essa consente un definizione restrittiva
della nozione di raffineria attribuendo un significato ai termini «unità tecnica» e «unica attività» impiegate in tale disposizione. Essa è compatibile con la limitazione dell'aiuto a favore dello zucchero greggio dei DOM ad un numero di Stati membri ospitanti raffinerie che trattano esclusivamente la canna da zucchero (26), del cui fabbisogno ci si è apparentemente serviti per calcolare la distribuzione dell'aiuto al magazzinaggio, e le cui attività avrebbero subìto un pregiudizio per effetto dell'ingresso sovvenzionato, sul mercato dello zucchero greggio dei DOM, di zuccherifici che trattano principalmente la barbabietola. Un'interpretazione siffatta non è per nulla contraddetta dal riferimento alle barbabietole operato dall'art. 9, n. 4, secondo comma. Secondo tale disposizione, lo zucchero greggio di barbabietola è sovvenzionato solo nella misura necessaria all'approvvigionamento delle raffinerie, il che significa che non ne fruiscono né tutte le barbabietole, né l'intera raffinazione di barbabietole. A mio avviso, tale disposizione è diretta a garantire che le fabbriche di raffinazione che di norma lavorano unicamente la canna da zucchero possono servirsi dello zucchero greggio sovvenzionato in caso di indisponibilità di zucchero greggio di canna. Altrimenti, esse potrebbero essere costrette a cessare la loro attività, in ultima analisi a detrimento dei produttori di zucchero greggio dei DOM.
25 Su tale interpretazione non incide la circostanza, fatta valere all'udienza dall'avvocato della Erstein, che quest'ultima è la sola in Europa capace di raffinare zucchero sia di canna, sia di barbabietola. Anche se si rivelasse esatto che la Erstein non è da sola in grado di privare le raffinerie specializzate di zucchero di canna di eccessive quantità di zucchero greggio dei DOM, non può escludersi che altri raffinatori adattino analogamente i propri impianti per impegnarsi, qualora l'aiuto fosse disponibile, in una raffinazione marginale di zucchero di canna. Risulterebbe del pari pacifico dalla precedente discussione che non accetto l'argomento della Erstein relativo alla discriminazione. I costi, i canali di approvvigionamento ed i rapporti che, con i produttori di zucchero dei DOM, intrattengono rispettivamente raffinatori specializzati nello zucchero di canna ed un raffinatore misto come la Erstein sono sufficientemente divergenti per giustificare una diversità di trattamento quanto alla concessione dell'aiuto.
IV - Conclusione
26 Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di giustizia di risolvere le questioni sollevate dal tribunal administratif di Parigi nel modo seguente:
«In un sito industriale che trasforma le barbabietole da zucchero in zucchero bianco ed in cui gli impianti a monte prendono in consegna le barbabietole da zucchero, le trasformano e ne estraggono i sughi zuccherini e gli impianti a valle che convertono in zucchero bianco i sughi e gli sciroppi in questione, i quali possono essere arricchiti mediante l'aggiunta di zucchero greggio dei DOM, questi ultimi impianti non possono considerarsi, né in modo permanente né in modo discontinuo, come un'"unità tecnica" e una "raffineria" ai sensi dell'art. 9, n. 4, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1785/81 e dell'art. 3 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2225/86».
(1) - «DOM» è la sigla comunemente utilizzata in francese per dipartimento d'oltremare.
(2) - GU L 177, pag. 4.
(3) - GU L 151, pag. 1.
(4) - GU L 198, pag. 28.
(5) - GU L 194, pag. 7.
(6) - Art. 4, n. 2, del regolamento di base.
(7) - Comunemente designata come la quarta Convenzione di Lomé, approvata con decisione del Consiglio 25 febbraio 1991, 91/400/CECA, CEE (GU L 229, pag. 1 ed allegato alla medesima).
(8) - Concluso con decisione del Consiglio 15 luglio 1975, 75/456/CEE (GU L 190, pag. 35).
(9) - V. infra, paragrafi 6 e 10. Un aiuto al trasporto è stato istituito per gli zuccheri prodotti nei dipartimenti francesi d'oltremare dall'art. 2 del regolamento n. 2225/86 per compensare il fatto che i prezzi per lo zucchero comunitario sono fissati su una base f.o.b. («free on board») (v. l'art. 3, n. 3, del regolamento di base), mentre i prezzi garantiti per lo zucchero preferenziale si riferiscono allo zucchero c.i.f. (costo, assicurazione, nolo) nei porti europei della Comunità (v. art. 5, n. 4, del protocollo n. 8 della quarta Convenzione di Lomé).
(10) - V. infra, paragrafo 9.
(11) - GU L 302, pag. 1. Questo comma aggiuntivo dell'art. 9, n. 4, è stato abrogato dall'art. 1 del regolamento (CE) del Consiglio 14 giugno 1993, n. 1548 (GU L 154, pag. 10).
(12) - Tali disposizioni sono state sostitute dall'art. 1, n. 2, del regolamento (CE) del Consiglio 24 aprile 1995, n. 1101, recante modifica del regolamento (CE) n. 1785/81 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero nonché del regolamento (CEE) n. 1010/86 che stabilisce le norme generali applicabili alla restituzione alla produzione per alcuni prodotti nel settore dello zucchero utilizzati nell'industria chimica (GU L 110, pag. 1), dettagliatamente esposto al paragrafo seguente.
(13) - GU L 359, pag. 1.
(14) - GU L 268, pag. 1.
(15) - L'art. 46 del regolamento n. 3330/74, come modificato, prevedeva un contributo differenziale in termini equivalenti a quelli dell'art. 36 del regolamento di base nella versione iniziale di quest'ultimo.
(16) - In altri termini, lo zucchero importato dai paesi ACP e dall'India diverso dallo zucchero preferenziale, come definito nel protocollo n. 8 della quarta Convenzione di Lomé e nell'accordo stipulato tra la Comunità economica europea e la Repubblica dell'India sullo zucchero di canna.
(17) - L'allegato del regolamento (CEE) della Commissione 3 settembre 1986, n. 2750, che fissa modalità di applicazione delle misure di smercio degli zuccheri prodotti nei dipartimenti francesi d'oltremare e recante quarta modifica del regolamento (CEE) n. 3016/78 (GU L 253, pag. 8), ha suddiviso le regioni europee, ai fini dell'applicazione dell'art. 3, n. 2, del regolamento n. 2225/86 per la campagna di commercializzazione 1986/1987, in Francia metropolitana, Portogallo, Regno Unito e «altre regioni della Comunità». Tale suddivisione è stata mantenuta nei regolamenti successivi, senza che alle «altre regioni» sia stato assegnato alcun quantitativo di zucchero greggio dei DOM: v., ad esempio, quanto al periodo rilevante nella fattispecie, il regolamento (CEE) della Commissione 25 ottobre 1993, n. 2930 (GU L 265, pag. 8).
(18) - Tali termini sono definiti all'art. 1, n. 2, lett. a) e b), del regolamento di base. E' strano definire la raffinazione, ai fini dell'aiuto al magazzinaggio, con riferimento alla trasformazione dello zucchero greggio in zucchero bianco, quando, ex art. 9, n. 4, del regolamento di base (dove si definisce lo zucchero greggio), per raffineria s'intende, ai fini dello stesso aiuto al magazzinaggio, un'unità tecnica la cui unica attività consiste nel raffinare zucchero greggio o sciroppi. Tuttavia, nel caso di specie, nulla pare essere focalizzato su tale apparente incongruenza.
(19) - Risulta che la Erstein ha in seguito soddisfatto il criterio della raffinazione in periodi diversi rispettivamente per la canna e la barbabietola e che le è stato accordato un aiuto al magazzinaggio per la campagna di commercializzazione 1996/1997.
(20) - La Francia sostiene anche che una definizione restrittiva è implicita nella limitazione alle raffinerie quali definite all'art. 9, n. 4, del rilascio di titoli di importazione e raffinazione dello zucchero preferenziale speciale ad opera dell'art. 2 del regolamento (CEE) della Commissione 2 agosto 1995, n. 1916, che stabilisce le modalità d'applicazione per l'importazione, nell'ambito di accordi preferenziali, di contingenti tariffari di zucchero greggio di canna destinato alla raffinazione (GU L 184, pag. 18).
(21) - V., ad esempio, i regolamenti nn. 2750/86 e 2930/93, entrambi esaminati alla nota 17 supra.
(22) - La versione francese si riferisce a «une unité technique dont la seule activité consiste à raffiner soit du sucre brut, soit des sirops produits en amont du sucre à l'état solide». La Francia ammette che siffatta alternativa non è chiaramente formulata nelle altre versioni linguistiche. A tal fine la Erstein cita le versioni spagnole, italiana e tedesca, di cui, rispettivamente, la versione spagnola e tedesca (quest'ultima come emendata con corrigendum GU 1985, L 177, pag. 21) definiscono nei seguenti termini la nozione di raffineria o raffinerie: «una unidad técnica cuya actividad única consista en refinar, bien azúcar terciado, bien jarabes producidos con anterioridad al azúcar en estado sólido» e «technische Einheiten, deren einzige Tätigkeit darin besteht, Rohzucker oder als Vorstufe für Zucker in fester Form hergestellte Sirupe zu raffinieren» (il testo in italiano non viene qui riprodotto).
(23) - Il punto di vista della Commissione è stato comunicato al FIRS con lettera 7 luglio 1993 ed ha costituito il fondamento della decisione di quest'ultimo di respingere le domande di aiuto della Erstein.
(24) - Dal suo punto di vista quest'ultimo termine era tratto dalle note di lavoro sulla politica agricola comune della Commissione per la campagna di commercializzazione 1996/1997.
(25) - Le altre versioni linguistiche, a prescindere da quelle già citate, recitano come segue: «For the purposes of this Article, `refinery' shall mean a production unit whose sole activity consists in refining either raw sugar or syrups produced prior to the crystallising stage» (inglese); «I denne artikel forstås ved raffinaderi: et anlæg, hvis virksomhed udelukkende består i raffinering af råsukker eller af sirup, som er fremkommet inden det stadium, på hvilket der produceres sukker i fast form» (danese); «In dit artikel wordt onder raffinaderij verstaan een technische eenheid waarvan de enige activiteit bestaat in het raffineren van hetzij ruwe suiker, hetzij stropen die een tussen stadium in de produktie van vaste suiker vormen» (olandese); «Na acepção do presente artigo, entende-se por refinaria uma unidade técnica cuja única actividade consiste em refinar quer açúcar bruto, quer xaropes produzidos acima do açúcar no estado sólido» (portoghese); «ÊáôÜ ôçí Ýííïéá ôïõ ðáñüíôïò Üñèñïõ, ùò åñãïóôÜóéï ñáöéíáñßóìáôïò íïåßôáé ìéá ôå÷íéêÞ ìïíÜäá ôçò ïðïßáò ç ìüíç äñáóôçñéüôçôá åßíáé íá ñáöéíÜñåé åßôå áêáôÝñãáóôç æÜ÷áñç åßôå óéñüðéá ðïõ Ý÷ïõí ðáñá÷èÝé ðñéí áðï ôçí ðáñáãùãÞ æÜ÷áñçò óå óôåñåÜ êáôÜóôáóç» (greco).
(26) - V. nota 17 supra.