62015CJ0626
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
20. november 2018 (
*1
)
»Annullationssøgsmål – afgørelse fra De Faste Repræsentanters Komité (Coreper) – afgørelse om godkendelse af forelæggelsen af et oplæg for et internationalt organ – antagelse til realitetsbehandling – anfægtelig retsakt – Den Europæiske Unions enekompetence, delte kompetence eller supplerende kompetence – Unionens optræden alene eller under medvirken fra medlemsstaterne ved Unionens side i et internationalt organ – bevarelse af havets biologiske ressourcer – fiskeri – miljøbeskyttelse – forskning – beskyttede havområder – traktaten om Antarktis – Konventionen om bevarelse af de marine levende ressourcer i Antarktis – Weddellhavet og Rosshavet«
I de forenede sager C-626/15 og C-659/16,
angående to annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, anlagt den 23. november 2015 (sag C-626/15) og den 20. december 2016 (sag C-659/16),
Europa-Kommissionen ved A. Bouquet, E. Paasivirta og C. Hermes, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved A. Westerhof Löfflerová, R. Liudvinaviciute-Cordeiro og M. Simm, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Forbundsrepublikken Tyskland ved T. Henze, J. Möller, K. Stranz og S. Eisenberg, som befuldmægtigede,
Den Hellenske Republik ved G. Karipsiadis og K. Boskovits, som befuldmægtigede,
Kongeriget Spanien ved M.A. Sampol Pucurull, som befuldmægtiget,
Den Franske Republik ved F. Fize, D. Colas, G. de Bergues og B. Fodda, som befuldmægtigede,
Kongeriget Nederlandene ved M. Gijzen, M. Bulterman og M. Noort, som befuldmægtigede,
Den Portugisiske Republik ved L. Inez Fernandes, M. Figueiredo og L. Duarte, som befuldmægtigede,
Republikken Finland ved J. Heliskoski, som befuldmægtiget,
Kongeriget Sverige ved A. Falk, C. Meyer-Seitz, U. Persson, N. Otte Widgren, L. Zettergren og L. Swedenborg, som befuldmægtigede,
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved C. Brodie, som befuldmægtiget, bistået af J. Holmes, QC,
intervenienter (sag C-626/15),
Europa-Kommissionen ved A. Bouquet, E. Paasivirta og C. Hermes, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved A. Westerhof Löfflerová, R. Liudvinaviciute-Cordeiro og M. Simm, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Kongeriget Belgien ved J. Van Holm, C. Pochet og L. Van den Broeck, som befuldmægtigede,
Forbundsrepublikken Tyskland ved T. Henze, J. Möller og S. Eisenberg, som befuldmægtigede,
Kongeriget Spanien ved M.A. Sampol Pucurull, som befuldmægtiget,
Den Franske Republik ved D. Colas og B. Fodda, som befuldmægtigede,
Storhertugdømmet Luxembourg ved D. Holderer, som befuldmægtiget,
Kongeriget Nederlandene ved B. Koopman, M. Bulterman og M. Noort, som befuldmægtigede,
Den Portugisiske Republik ved L. Inez Fernandes, M. Figueiredo og L. Medeiros, som befuldmægtigede,
Republikken Finland ved J. Heliskoski, som befuldmægtiget,
Kongeriget Sverige ved A. Falk, C. Meyer-Seitz, H. Shev og L. Zettergren, som befuldmægtigede,
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved C. Brodie og G. Brown, som befuldmægtigede, bistået af J. Holmes, QC, og barrister J. Gregory,
intervenienter (sag C-659/16),
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, afdelingsformændene J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, M. Vilaras, T. von Danwitz, F. Biltgen og K. Jürimäe samt dommerne E. Juhász, M. Ilešič, J. Malenovský (refererende dommer), E. Levits, L. Bay Larsen og S. Rodin,
generaladvokat: J. Kokott,
justitssekretær: fuldmægtig V. Giacobbo-Peyronnel,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 13. marts 2018,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 31. maj 2018,
afsagt følgende
Dom
1
I stævningerne har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om dels annullation af Rådet for Den Europæiske Unions afgørelse, således som den er indeholdt i konklusionen fra formanden for De Faste Repræsentanters Komité af 11. september 2015 (herefter »afgørelsen fra 2015«), for så vidt som forelæggelsen af et oplæg vedrørende et fremtidigt forslag om etablering af et beskyttet havområde i Weddellhavet (herefter »oplægget«) for Kommissionen for Bevarelse af de Marine Levende Ressourcer i Antarktis (herefter »CAMLR-Kommissionen«) (sag C-626/15) på Den Europæiske Unions og dens medlemsstaters vegne godkendes deri, dels annullation af Rådets afgørelse af 10. oktober 2016 (herefter »afgørelsen fra 2016«), for så vidt som forelæggelsen af tre forslag om etablering af beskyttede havområder og et forslag om etablering af særlige områder med henblik på forskning i det pågældende havområde, i klimaændringer og i tilbagetrækning af permanente isdannelser for CAMLR-Kommissionen på dette organs 35. årsmøde på Den Europæiske Unions og dens medlemsstaters vegne (sag C-659/16) godkendes deri.
Retsforskrifter
International ret
Traktaten om Antarktis
2
Traktaten om Antarktis, der blev undertegnet i Washington den 1. december 1959, trådte i kraft den 23. juni 1961. Traktatens artikel VI bestemmer:
»Bestemmelserne i nærværende traktat skal gælde for området syd for 60 grader sydlig bredde, indbefattet alle permanente isdannelser […].«
3
Den nævnte traktats artikel IX fastsætter bl.a. følgende:
»1.   Repræsentanter for de kontraherende parter [… ] skal mødes i Canberra [Australien] inden to måneder efter datoen for traktatens ikrafttræden og derefter med passende mellemrum og på passende steder for at udveksle oplysninger, rådføre sig vedrørende spørgsmål af fælles interesse angående Antarktis og for at formulere, overveje og anbefale til deres regeringer foranstaltninger til fremme af traktatens principper og målsætninger, herunder bestemmelser med hensyn til:
[…]
f)
beskyttelse og fredning af de levende rigdomskilder (resources) i Antarktis.
2.   Enhver kontraherende part, som har tilsluttet sig nærværende traktat ved tiltrædelse i henhold til artikel XIII, skal have ret til at udpege repræsentanter til at deltage i de i stk. 1 omhandlede møder, så længe vedkommende kontraherende part viser sin interesse i Antarktis ved at drive betydelig videnskabelig forskningsvirksomhed der, f.eks. ved oprettelse af en videnskabelig station eller udsendelse af en videnskabelig ekspedition.«
4
Til dato er der tyve medlemsstater, som er kontraherende parter i traktaten om Antarktis. Tre medlemsstater undertegnede denne traktat allerede den 1. december 1959 og har dermed status som »ratificerende« samrådspartnere (kongeriget Belgien, Den Franske Republik og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland). Ni andre tiltrådte efterfølgende traktaten om Antarktis og har status som »tiltrædende« samrådspartere (Republikken Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Den Italienske Republik, Kongeriget Nederlandene, Republikken Polen, Republikken Finland og Kongeriget Sverige). Endelig har otte medlemsstater status som ikke-samrådspartnere (Kongeriget Danmark, Republikken Estland, Den Hellenske Republik, Ungarn, Republikken Østrig, Den Portugisiske Republik, Rumænien og Den Slovakiske Republik). Det er alene samrådsparterne, som kan deltage i beslutningstagningen under de kontraherende parters møder.
Konventionen om bevarelse af de marine levende ressourcer i Antarktis
5
Konventionen om bevarelse af de marine levende ressourcer i Antarktis blev undertegnet i Canberra den 20. maj 1980 og trådte i kraft den 7. april 1982 (herefter »Canberrakonventionen«). I Canberrakonventionens præambel anføres det bl.a., at de kontraherende parter:
»[…] [erkender] betydningen af, at miljøet sikres, og at økosystemets integritet beskyttes i havene omkring Antarktis
[…] [mærker sig] koncentrationen af marine levende ressourcer i de antarktiske farvande og den øgede interesse i de muligheder, der ligger i at udnytte disse ressourcer som proteinkilde
[…] [er sig bevidst], at det haster med at sikre bevarelsen af de marine levende ressourcer i Antarktis
[…] [tager i betragtning], at det er væsentligt at udvide kendskabet til det antarktiske marine økosystem og dets bestanddele, således at grundlæggende beslutninger om fangst kan træffes på grundlag af velfunderede videnskabelige oplysninger
[…] [mener], at bevarelsen af de marine levende ressourcer i Antarktis kræver internationalt samarbejde […] med aktiv medvirken af alle stater, der udøver forsknings- eller fangstvirksomhed i de antarktiske farvande
[…] [erkender] det særlige ansvar hos samrådsparterne under traktaten om Antarktis for beskyttelse og opretholdelse af det antarktiske miljø og især deres ansvar i henhold til artikel IX, stk. 1, litra f), i traktaten om Antarktis med hensyn til beskyttelse og bevarelse af de levende ressourcer i Antarktis
[…] [henviser til] den aktion, der allerede er iværksat af samrådsparterne under traktaten om Antarktis, herunder især de vedtagne foranstaltninger til bevarelse af den antarktiske flora og fauna, samt bestemmelserne i konventionen om bevarelse af antarktiske sæler
[…] [tager hensyn til] de tanker om bevarelse af de marine levende ressourcer i Antarktis, som samrådsparterne gav udtryk for på det niende samråd for traktaten om Antarktis, og til betydningen af bestemmelserne i henstilling IX-2, som har ført til udarbejdelsen af denne konvention
[…]
[…] [erkender], at det på baggrund af det foranstående er ønskeligt at indføre en hensigtsmæssig mekanisme for henstillinger, igangsætning, beslutninger og samordning i forbindelse med de foranstaltninger og videnskabelige undersøgelser, der er nødvendige for at sikre bevarelsen af de marine levende ressourcer i Antarktis«.
6
Canberrakonventionens artikel I, stk. 1-3, fastsætter:
»1.   Denne konvention finder anvendelse på de marine levende ressourcer i Antarktis i området syd for 60 [grader] sydlig bredde og på de marine levende ressourcer i Antarktis i området mellem denne breddegrad og den antarktiske konvergens, som udgør en del af det antarktiske marine økosystem.
2.   Ved udtrykket »marine levende ressourcer i Antarktis« forstås de populationer af fisk, bløddyr, skaldyr og alle andre arter af levende organismer, herunder fugle, som findes syd for den antarktiske konvergens.
3.   Ved udtrykket »det antarktiske marine økosystem« forstås komplekset af forhold mellem de antarktiske marine levende ressourcer indbyrdes og mellem disse ressourcer og det fysiske miljø.«
7
Canberrakonventionens artikel II fastsætter:
»1.   Målet med denne konvention er at bevare de marine levende ressourcer i Antarktis.
2.   I henhold til […] [Canberrakonventionen] omfatter udtrykket »bevarelse« også rationel udnyttelse.
3.   Fangst og dertil knyttede aktiviteter i det område, hvor […] [Canberrakonventionen] finder anvendelse, skal udøves i overensstemmelse med bestemmelserne i […] [Canberrakonventionen] og med følgende bevarelsesprincipper gående ud på:
a)
at hindre, at størrelsen af de populationer, der er genstand for fangst, falder til et niveau, der er for lavt til at sikre en stabil formering[; i] dette øjemed bør det ikke tillades, at størrelsen falder til under et niveau, der er tæt på det, som sikrer den største årlige nettotilvækst
b)
at opretholde de økologiske forhold mellem de populationer af antarktiske marine levende ressourcer, der er genstand for fangst, og de heraf afhængige eller dermed beslægtede populationer samt at genoprette reducerede populationer til de i litra a) anførte niveauer
c)
at forhindre ændringer eller i videst muligt omfang nedsætte risikoen for ændringer i det marine økosystem, som ikke vil være reversible i løbet af to eller tre årtier, idet der tages hensyn til den foreliggende viden om den direkte og indirekte indvirkning af fangstvirksomhed, virkningen af indførelse af fremmede arter, virkningerne af tilknyttede aktiviteter på det marine økosystem og virkningerne af miljømæssige forandringer med det formål at muliggøre vedvarende bevarelse af de marine levende ressourcer i Antarktis.«
8
Konventionens artikel V fastsætter:
»1.   De kontraherende parter, der ikke er parter i traktaten om Antarktis, anerkender de særlige forpligtelser og det særlige ansvar, som samrådsparterne under traktaten om Antarktis har for beskyttelsen og opretholdelsen af miljøet i det område, der er omfattet af traktaten om Antarktis.
2.   De kontraherende parter, der ikke er parter i traktaten om Antarktis, er enige om, at de i deres aktiviteter i det område, der er omfattet af traktaten om Antarktis, i givet fald og på passende måde vil overholde de vedtagne foranstaltninger til bevarelse af den antarktiske flora og fauna og sådanne andre foranstaltninger, som måtte være anbefalet af samrådsparterne under traktaten om Antarktis ved udøvelsen af deres ansvar for beskyttelsen af det antarktiske miljø mod alle former for skadelig menneskelig indgriben.
3.   I denne konvention forstås ved »samrådsparterne under traktaten om Antarktis« de kontraherende parter i traktaten om Antarktis, hvis repræsentanter deltager i møder i henhold til artikel IX i traktaten om Antarktis.«
9
Canberrakonventionens artikel VII fastsætter:
»1.   De kontraherende parter nedsætter en […] [CAMLR-Kommission] og er enige om at sikre dens virksomhed.
2.   [CAMLR-Kommissionen] sammensættes således:
[…]
c)
[H]ver regional organisation for økonomisk integration, som har tiltrådt denne konvention i henhold til artikel XXIX, er berettiget til at være medlem af [CAMLR-Kommissionen], så længe organisationens medlemsstater har denne ret.
[…]«
10
Denne konventions artikel IX, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd:
»1.   Det er [CAMLR-Kommissionens] opgave at virkeliggøre det mål og gennemføre de principper, der er fastsat i artikel II i denne konvention. I dette øjemed skal den:
a)
lette forskning og omfattende undersøgelser vedrørende de marine levende ressourcer i Antarktis og det antarktiske marine økosystem
b)
indsamle data om situationen for og ændringer i populationen af marine levende ressourcer i Antarktis og om faktorer, der har indflydelse på fordelingen, rigeligheden og produktiviteten af de arter, der er genstand for fangst, og de heraf afhængige eller dermed beslægtede arter eller populationer
c)
sikre, at der indhentes statistikker over fangster og fangstbestræbelser for de populationer, der er genstand for fangst
[…]
f)
udarbejde, vedtage og revidere bevarelsesforanstaltninger på grundlag af det bedst mulige videnskabelige materiale, der foreligger, med forbehold af bestemmelserne i denne artikels stk. 5
[…]
2.   De i stk. 1, litra f), nævnte bevarelsesforanstaltninger omfatter følgende:
a)
angivelse af den mængde af en given art, der må fanges i det område, hvor denne konvention finder anvendelse
[…]
d)
angivelse af beskyttede arter
e)
angivelse af størrelse, alder og eventuelt køn for de arter, der må fanges
f)
angivelse af fredningstider og fangsttider
g)
angivelse af åbning og lukning af områder, regioner og underregioner med henblik på videnskabelig undersøgelse eller bevarelse, herunder særlige områder for beskyttelse og videnskabelig undersøgelse
h)
regulering af fangstbestræbelserne og ‑metoderne, herunder fiskeredskaber, bl.a. med henblik på at undgå for stor fangstkoncentration i en region eller underregion
i)
vedtagelse af sådanne andre bevarelsesforanstaltninger, som [CAMLR-Kommissionen] finder nødvendige for virkeliggørelsen af målsætningen i […] [Canberrakonventionen], herunder foranstaltninger vedrørende virkningerne af fangst og dertil knyttede aktiviteter på andre elementer i det marine økosystem end de populationer, der er genstand for fangst.«
11
Canberrakonventionens artikel XXIX, stk. 2, fastsætter:
»Denne konvention er åben for tiltrædelse af regionale organisationer for økonomisk integration, der består af suveræne stater, hvoraf en eller flere er medlem af [CAMLR-Kommissionen], og til hvilke organisationens medlemsstater helt eller delvis har overdraget beføjelser med hensyn til de spørgsmål, der er omfattet af denne konvention. Tiltrædelsen af sådanne regionale organisationer for økonomisk integration gøres til genstand for samråd mellem [CAMLR-Kommissionens] medlemmer.«
12
Unionen har ved Rådets afgørelse 81/691/EØF af 4. september 1981 (EFT 1981, L 252, s. 26) godkendt Canberrakonventionen og er blevet part i konventionen den 21. april 1982.
13
På nuværende tidspunkt er tolv medlemsstater blevet parter i Canberrakonventionen, heraf seks (Kongeriget Belgien, Republikken Bulgarien, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Franske Republik, Republikken Polen og Det Forenede Kongerige) inden Unionen tiltrådte konventionen, og seks (Kongeriget Spanien, Den Hellenske Republik, Republikken Italien, Kongeriget Nederlandene, Republikken Finland og Kongeriget Sverige) efter den nævnte tiltrædelse.
Den generelle ramme for oprettelse af havbeskyttelsesområder
14
CAMLR-Kommissionen vedtog på sin samling, der blev afholdt fra den 24. oktober til den 4. november 2011, bevaringsforanstaltningen benævnt »Generel ramme for oprettelse af havbeskyttelsesområder«, hvor følgende fremgår af første og sjette betragtning:
»[CAMLR-Kommissionen]
[…] [h]enviser til sin godkendelse af Det Videnskabelige Udvalgs arbejdsprogram, der tilsigter at udvikle et repræsentativt system for beskyttede havområder i Antarktis, som har til formål at bevare den marine biodiversitet på konventionens område, og i overensstemmelse med den afgørelse, som blev truffet på verdenstopmødet om bæredygtig udvikling (WSSD) i 2002, at tilvejebringe en repræsentativt netværk af beskyttede havområder indtil 2012
[…]
[…] [e]rkender, at de i [CAMLR-Kommissionen] omhandlede beskyttede havområder har til formål at bidrage til opretholdelsen af økosystemets struktur og funktion, herunder på områder uden for de beskyttede havområder, at opretholde evnen til tilpasning over for klimaændringer og at nedsætte muligheden for fremmede arters indtrængning som følge af menneskeskabte aktiviteter
[…]«
15
Punkt 2 i den generelle ramme for oprettelse af havbeskyttelsesområder bestemmer:
»De i [CAMLR-Kommissionen] omhandlede beskyttede havområder oprettes på grundlag af den bedste tilgængelige videnskabelige dokumentation og bidrager under fuld hensyntagen til [Canberra konventionens] artikel II, hvorefter bevarelse også omfatter rationel udnyttelse, til at nå følgende mål:
i)
beskyttelse af repræsentative eksempler på økosystemer, biodiversiteten og marine levesteder på et niveau, der gør det muligt at opretholde deres bæredygtighed og integritet på lang sigt
ii)
beskyttelse af nøgleøkosystemprocesser, ‑levesteder og ‑arter, herunder populationer og livscyklusfaser
iii)
oprettelse af videnskabelige referenceområder til overvågning af den naturlige variabilitet og af langsigtet ændring eller til overvågning af virkningerne af udnyttelsen og andre menneskelige aktiviteter på de marine levende ressourcer i Antarktis og de økosystemer, som de indgår i
iv)
beskyttelse af områder, der er sårbare over for menneskeskabte aktiviteters påvirkning, herunder levesteder og arter, der er enestående, sjældne eller biologisk set ekstremt mangfoldige
v)
beskyttelse af kendetegn, der er væsentlige for funktionen af lokale økosystemer
vi)
beskyttelse af områder for at bevare modstandsdygtigheden og tilpasningsevnen over for klimaændringer.«
EU-retten
Den flerårige holdning
16
Rådet vedtog afgørelse 13908/1/09 REV 1 af 19. oktober 2009 om den holdning, som skal indtages på Den Europæiske Unions vegne i CAMLR-Kommissionen for perioden 2009-2014. Denne afgørelse er for perioden 2014-2019 blevet erstattet af afgørelse 10840/14 af 11. juni 2014 (herefter »den flerårige holdning«).
17
Det fremgår af den flerårige holdnings artikel 1, at de deri fastlagte regler finder anvendelse, »når [CAMLR-Kommissionen] skal vedtage afgørelser, der har retsvirkninger, i forbindelse med spørgsmål vedrørende den fælles fiskeripolitik«.
18
Denne afgørelses artikel 2 fastsætter, at den holdning, som Unionen skal indtage på det årlige møde i CAMLR-Kommissionen, præciseres i overensstemmelse med bilag II til samme afgørelse. Med dette bilag er der indført en forenklet procedure, hvorefter:
»[…] Europa-Kommissionen forelægger i tilstrækkelig god tid inden hvert årligt møde i [CAMLR-Kommissionen] Rådet eller dets forberedende organer et skriftligt dokument, der fastlægger enkelthederne i den foreslåede præcisering af Unionens holdning med henblik på drøftelse og godkendelse af detaljerne i den holdning, der skal gives udtryk for på Unionens vegne.
Hvis det på senere møder, herunder på stedet, er umuligt at nå til enighed, således at Unionens holdning tager hensyn til nye elementer, henvises sagen til Rådet eller dets forberedende organer.«
Forordning (EF) nr. 600/2004 og (EF) nr. 601/2004
19
I fjerde og femte betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 600/2004 af 22. marts 2004 om tekniske foranstaltninger gældende for fiskeri i det område, der er omfattet af konventionen om bevarelse af de marine levende ressourcer i Antarktis (EUT 2004, L 97, s. 1), er anført:
»(4)
Nogle af [CAMLR-Kommissionens] tekniske foranstaltninger er blevet optaget i EF-retten via Rådets forordning (EØF) nr. 3943/90 af 19. december 1990 om gennemførelsesbestemmelser til den observations- og inspektionsordning, der er fastlagt i henhold til artikel XXIV i [Canberrakonventionen] [EFT 1990, L 379, s. 45], og via Rådets forordning (EF) nr. 66/98 af 18. december 1997 om visse bevarelses- og kontrolforanstaltninger gældende for fiskeriaktiviteter i Antarktis [EFT 1998, L 6, s. 41].
(5)
På grund af [CAMLR-Kommissionens] vedtagelse af nye bevarelsesforanstaltninger og ajourføring af allerede gældende foranstaltninger siden vedtagelsen af ovennævnte forordninger bør disse ændres.«
20
Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 600/2004 fastsætter.
»Ved denne forordning fastsættes tekniske foranstaltninger for [EU]-fiskerfartøjer, der fanger havdyr i det område, der er omfattet af [Canberrakonventionen], og har dem om bord.«
21
I sjette betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 601/2004 af 22. marts 2004 om kontrolforanstaltninger gældende for fiskeri i det område, der er omfattet af konventionen om bevarelse af de marine levende ressourcer i Antarktis, og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 3943/90, (EF) nr. 66/98 og (EF) nr. 1721/1999 (EUT 2004, L 97, s. 16) er anført:
»For at gennemføre de nye bevarelsesforanstaltninger, som [CAMLR-Kommissionen] har vedtaget, bør [Rådets forordning (EØF) nr. 3943/90, (EF) nr. 66/98 og (EF) nr. 1721/1999 af 29. juli 1999 om indførelse af kontrolforanstaltninger for fartøjer, hvis flagstat ikke er kontraherende part i [Canberrakonventionen] (EFT 1999, L 203, s. 14),] ophæves og afløses af en enkelt forordning, der samler de særlige fiskerikontrolbestemmelser, der følger af de forpligtelser, som påhviler [Unionen] som kontraherende part i konventionen.«
22
Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 601/2004 fastsætter:
»Denne forordning fastlægger de generelle principper og betingelser for [Unionens] anvendelse af:
a)
de kontrolforanstaltninger, der gælder for fiskerfartøjer, hvis flagstat er kontraherende part i [Canberrakonventionen], og som i konventionsområdet udøver fiskeri i farvande, der ligger uden for national jurisdiktion
b)
den ordning, der skal fremme, at tredjepartsfartøjer overholder de bevarelsesforanstaltninger, som [CAMLR-Kommissionen] har fastsat.«
Forordning (EU) nr. 1380/2013
23
I 13. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1380/2013 af 11. december 2013 om den fælles fiskeripolitik, ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1954/2003 og (EF) nr. 1224/2009 og ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 og (EF) nr. 639/2004 samt Rådets afgørelse 2004/585/EF (EUT 2013, L 354, s. 22) er anført følgende:
»Der bør iværksættes en økosystembaseret tilgang til fiskeriforvaltning, og fiskeriaktiviteternes miljøvirkninger bør begrænses, ligesom uønskede fangster så vidt muligt bør undgås og reduceres.«
24
Denne forordnings artikel 2, stk. 1-3, bestemmer:
»1.   Den fælles fiskeripolitik skal sikre, at fiskeri- og akvakulturaktiviteterne er miljømæssigt bæredygtige på lang sigt og forvaltes på en måde, der er i overensstemmelse med målene om at opnå økonomiske, sociale og beskæftigelsesmæssige fordele, og som bidrager til fødevareforsyningssikkerheden.
2.   Den fælles fiskeripolitik skal i den fælles fiskeripolitik forvaltes efter en forsigtighedstilgang, og målet er at sikre, at udnyttelsen af havets levende biologiske ressourcer genopretter og opretholder populationer af de befiskede arter på niveauer, der kan give maksimalt bæredygtigt udbytte.
[…]
3.   Der skal i den fælles fiskeripolitik anlægges en økosystembaseret tilgang til fiskeriforvaltning med henblik på at sikre, at fiskeriets negative indvirkning på det marine økosystem minimeres, og at det tilstræbes at sikre, at akvakultur og fiskeri ikke nedbryder havmiljøet.«
25
Den nævnte forordnings artikel 4, stk. 1, fastsætter:
»I denne forordning forstås ved:
[…]
9)
»økosystembaseret fiskeriforvaltningstilgang«: en integreret tilgang til forvaltning af fiskeri inden for grænser, der giver økologisk mening, der tilstræber at styre udnyttelsen af naturressourcerne under hensyn til fiskeri og andre menneskelige aktiviteter og samtidig bevarer både den biologiske rigdom og de biologiske processer, der er nødvendige for at sikre sammensætningen, strukturen og funktionen af habitaterne i det berørte økosystem ved at tage hensyn til den viden, der findes, og den usikkerhed, der hersker omkring biotiske, abiotiske og menneskelige komponenter i økosystemer.«
Tvisternes baggrund
26
CAMLR-Kommissionen har sat sig som mål at etablere et beskyttet havområde i Antarktis, hvilket mål Unionen udtrykkeligt støtter.
27
På baggrund heraf opstillede Rådet i 2014 som forberedelse til Unionens medvirken ved kommende årsmøder i CAMLR-Kommissionen, på grundlag af artikel 218, stk. 9, TEUF, den flerårige holdning, hvori der bl.a. blev fastsat en forenklet procedure for Rådets vedtagelse af afgørelser angående den holdning, som Unionen skal indtage i CAMLR-Kommissionen, når der er tale om spørgsmål vedrørende den fælles fiskeripolitik. I henhold til denne procedure forelægger Kommissionens tjenestegrene inden hvert årsmøde i CAMLR-Kommissionen de relevante dokumenter for Rådets forberedende organer. I praksis sender Kommissionens tjenestegrene disse dokumenter enten til Rådets arbejdsgruppe »Fiskeri« eller til De Faste Repræsentanters Komité (Coreper).
Sag C-626/15
28
Den 31. august 2015 forelagde Kommissionens tjenestegrene, på grundlag af den af Rådet indførte forenklede procedure, et uformelt dokument (non-paper) for Rådets arbejdsgruppe »Fiskeri«, hvortil der som bilag var knyttet et udkast til et oplæg. På dette oplægs s. 4 og 5 er der bl.a. henvist til behovet for at beskytte Weddellhavets økosystem og navnlig de dyr, som udgør en del af dette system, såsom havpattedyr, pingviner og havfugle.
29
Kommissionens tjenestegrene foreslog, at dette oplæg skulle forelægges for det videnskabelige udvalg under CAMLR-Kommissionen alene på vegne af Unionen, fordi oplægget efter deres opfattelse henhørte under den fælles fiskeripolitik.
30
På et møde den 3. september 2015 godkendte Rådets arbejdsgruppe indholdet af oplægget, men fandt, at det henhørte under miljøpolitikken frem for fiskeripolitikken, og at det derfor skulle forelægges på vegne af Unionen og dens medlemsstater. Som følge af disse divergerende holdninger blev det besluttet at henvise spørgsmålet til Coreper.
31
Coreper beskæftigede sig med sagen på sit møde den 11. september 2015. Efter at sagen var blevet drøftet, fastslog Corepers formand, at der i Coreper var opnået enighed om at forelægge oplægget, og at det var blevet besluttet, at det skulle forelægges for CAMLR-Kommissionen på dennes 34. årsmøde på vegne af Unionen og dens medlemsstater.
32
I en erklæring, der er optaget i mødeprotokollen fra mødet den 11. september 2015, gav Kommissionen udtryk for, at den ikke var enig i sidstnævnte punkt. Den erklærede sig indforstået med, at oplægget blev forelagt for CAMLR-Kommissionen på vegne af Unionen og dens medlemsstater, således som Coreper havde besluttet, men forbeholdt sig udtrykkeligt muligheden for at anlægge sag.
33
Ved stævning af 23. november 2015 anlagde Kommissionen et søgsmål med påstand om annullation af afgørelsen fra 2015, for så vidt som det deri blev godkendt, at oplægget skulle forelægges for CAMLR-Kommissionen på vegne af Unionen og dens medlemsstater.
Sag C-659/16
34
Den 30. august 2016 forelagde Kommissionens tjenestegrene på ny, også her ved anvendelse af den forenklede procedure, et uformelt dokument (non-paper) for Rådets arbejdsgruppe »Fiskeri«. Den 6. september 2016 blev dette dokument suppleret med tre udkast til forslag om etablering eller støtte til etablering af beskyttede havområder i Antarktis, nemlig det beskyttede havområde i Weddellhavet, et beskyttet havområde i Rosshavet og et beskyttet havområde i Østantarktis, samt et udkast til etablering af en gruppe særlige områder med henblik på forskning i det pågældende havområde, i klimaændringer og i tilbagetrækning af permanente isdannelser (herefter »de påtænkte foranstaltninger«).
35
Kommissionens tjenestegrene foreslog, at de påtænkte foranstaltninger alene skulle forelægges for CAMLR-Kommissionen på vegne af Unionen, idet disse foranstaltninger efter deres opfattelse henhørte under den fælles fiskeripolitik. For at overholde fristerne til fremsættelse af forslag til CAMLR-Kommissionens årsmøder sendte Kommissionen parallelt hermed de nævnte foranstaltninger til CAMLR-Kommissionens sekretariat og gjorde dette alene på vegne af Unionen.
36
Rådets arbejdsgruppe »Fiskeri« drøftede indholdet af de påtænkte foranstaltninger på sine møder den 15. september og den 22. september 2016. Arbejdsgruppen var af den opfattelse, at disse henhørte under området for miljøpolitikken og ikke under fiskeripolitikken, således at det for det første skulle forelægges for CAMLR-Kommissionen på vegne af Unionen og dens medlemsstater, og for det andet, at de ikke kunne godkendes som led i den af Rådet iværksatte forenklede procedure, eftersom denne procedure kun kan anvendes på spørgsmål vedrørende den fælles fiskeripolitik. Sagen blev derefter sendt til Coreper og derefter til Rådet.
37
Den 10. oktober 2016 godkendte Rådet på sit 3487. møde i Luxembourg, at de påtænkte foranstaltninger skulle forelægges CAMLR-Kommissionen på vegne af Unionen og dens medlemsstater. Rådet besluttede desuden, at disse foranstaltninger fastlagde den holdning, som Unionen skulle indtage på CAMLR-Kommissionens 35. årsmøde.
38
I en erklæring til protokollen for dette møde insisterede Kommissionen på, at de nævnte foranstaltninger henhørte under området for Unionens enekompetence på området for bevarelse af havets biologiske ressourcer som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF, og at det derfor ikke var berettiget at forelægge dem på vegne af Unionen og dens medlemsstater.
39
På sit 35. årsmøde i 2016 besluttede CAMLR-Kommissionen at tage to af disse foranstaltninger op, som var fremsat og støttet af Unionen, nemlig etableringen af et beskyttet havområde i Rosshavet og etableringen af særlige områder med henblik på forskning i det pågældende havområde, i klimaændringer og i tilbagetrækning af permanente isdannelser. CAMLR-Kommissionen besluttede desuden, at drøftelserne om Unionens to andre forslag skulle fortsættes.
40
Ved stævning af 20. december 2016 anlagde Kommissionen et søgsmål med påstand om annullation af afgørelsen fra 2016, for så vidt som det deri blev godkendt, at de påtænkte foranstaltninger skulle forelægges for CAMLR-Kommissionen på dette organs 35. årsmøde på vegne af Unionen og dens medlemsstater.
Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
41
I sag C-626/15 har Kommissionen nedlagt følgende påstande:
–
Afgørelsen fra 2015 annulleres, for så vidt som det deri godkendes, at oplægget forelægges for CAMLR-Kommissionen på vegne af Unionen og dens medlemsstater.
–
Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
42
Rådet har nedlagt følgende påstande:
–
Afvisning af søgsmålet eller under alle omstændigheder frifindelse.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
43
Domstolens præsident har ved afgørelser af 7. april, 14. april, 29. april, 2. maj og 3. maj 2016 givet tilladelse til, at for det første Forbundsrepublikken Tyskland, for det andet Kongeriget Spanien og Kongeriget Nederlandene, for det tredje Den Franske Republik og Republikken Finland, for det fjerde Den Portugisiske Republik samt for det femte Den Hellenske Republik, Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige intervenerer til støtte for Rådet.
44
I duplikken har Rådet på grundlag af artikel 60, stk. 1, i Domstolens procesreglement anmodet om, at sagen afgøres af Store Afdeling.
45
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 10. februar 2017 blev proceduren i sag C-626/15 udsat indtil afslutningen af den skriftlige forhandling i sag C-659/16.
46
I sag C-659/16 har Kommissionen nedlagt følgende påstande:
–
Afgørelsen fra 2016 annulleres, for så vidt som det deri godkendes, at de påtænkte foranstaltninger forelægges for CAMLR-Kommissionen på dette organs 35. årsmøde på vegne af Unionen og dens medlemsstater.
–
Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
47
Rådet har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
48
Ved en afgørelse af 25. april 2017 har Domstolens præsident givet tilladelse til, at Kongeriget Belgien, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Den Portugisiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige intervenerer til støtte for Rådet i denne sag.
49
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 10. februar 2017 er sagerne C-626/15 og C-659/16 blevet forenet med henblik på såvel den mundtlige forhandling som dommen.
50
Efter afslutningen af den skriftlige forhandling den 16. september 2016 har Rådet den 16. november 2016 under påberåbelse af procesreglementets artikel 128, stk. 2, anmodet om tilladelse til at forelægge tre nye beviser i sag C-626/15, nemlig en note om fastlæggelsen af Unionens holdning til CAMLR-Kommissionens 35. årsmøde for så vidt angår de påtænkte foranstaltninger, teksten af den således vedtagne holdning og en erklæring fra Kommissionen herom.
51
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 10. januar 2017, efter at generaladvokaten var blevet hørt, blev de tre nye beviser, som blev fremlagt efter afslutningen af den skriftlige forhandling, tilladt i sag C-626/15.
Om anmodningen om genåbning af den mundtlige forhandling
52
Ved skrivelse indleveret til Domstolens Justitskontor den 27. juni 2018 har Rådet anmodet om genåbning af den mundtlige forhandling. Til støtte for anmodningen har Rådet nærmere bestemt gjort gældende, at det argument, som generaladvokaten har anført i forslaget til afgørelse vedrørende en påstået fuld udøvelse af Unionens kompetence på miljøområdet i forbindelse med vedtagelsen af afgørelserne fra 2015 og 2016, hverken var blevet påberåbt af Kommissionen i dens skriftlige indlæg eller i retsmødet, og at dette argument derudover ikke var blevet drøftet af parterne under retsmødet.
53
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Domstolen i henhold til procesreglementets artikel 83 til enhver tid, efter at have hørt generaladvokaten, ved kendelse kan bestemme, at retsforhandlingernes mundtlige del skal genåbnes, bl.a. såfremt sagen bør afgøres på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet af parterne eller de berørte, som er omfattet af artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol (jf. i denne retning dom af 26.9.2018, Belastingdienst mod Toeslagen (opsættende virkning af appel), C-175/17, EU:C:2018:776, præmis 20).
54
I den foreliggende sag er Domstolen, efter at have hørt generaladvokaten, af den opfattelse, at sagen ikke skal afgøres på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet for den.
55
Herefter skal Rådets anmodning om genåbning af den mundtlige forhandling forkastes.
Om søgsmålene
Antagelse af sag C-626/15 til realitetsbehandling
Parternes argumenter
56
Rådet har – støttet af Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige – bestridt, at søgsmålet i sag C-626/15 kan antages til realitetsbehandling, eftersom afgørelsen fra 2015 ikke udgør en retsakt, som kan anfægtes.
57
Rådet har for det første gjort gældende, at denne afgørelse ikke er blevet vedtaget af en institution, men af Coreper, der ikke er tillagt en selvstændig beslutningsbeføjelse. For det andet kan afgørelsen ikke »have retsvirkning« som omhandlet i artikel 263 TEUF, for så vidt som den vedrører godkendelse af et enkelt oplæg med henblik på at indhente udtalelser vedrørende etableringen af et beskyttet havområde i Weddellhavet. Denne afgørelse kan heller ikke kvalificeres som en godkendelse af Unionens holdning som omhandlet i artikel 218, stk. 9, TEUF, eftersom en sådan kvalificering forudsætter, at den berørte internationale institution er i færd med at vedtage en retsakt, der har retsvirkninger. I den foreliggende sag var det præcise indhold af forslaget med henblik på etablering af et beskyttet havområde i Weddellhavet imidlertid endnu ikke kendt, da afgørelsen fra 2015 blev vedtaget, og det var ikke sikkert, at et sådant forslag ville blive formuleret.
58
Kommissionen er for sit vedkommende af den opfattelse, at søgsmålet i sag C-626/15 skal antages til realitetsbehandling. Afgørelsen fra 2015 skal nemlig tilregnes Rådet, som er en institution. Den skal endvidere have retsvirkninger, for så vidt som den forpligter Kommissionen til at forelægge oplægget på vegne af Unionen og dens medlemsstater og ikke på vegne af Unionen alene. Den udgør i øvrigt en holdning som omhandlet i artikel 218, stk. 9, TEUF.
Domstolens bemærkninger
59
Ifølge fast retspraksis udgør enhver afgørelse, der er truffet af en EU-institution, et EU-organ, et EU-kontor eller et EU-agentur, som skal skabe retsvirkninger, uafhængigt af dens karakter eller form en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TUEF (jf. bl.a. dom af 28.4.2015, Kommissionen mod Rådet, C-28/12, EU:C:2015:282, præmis 14).
60
Indledningsvis bemærkes, at Coreper i henhold til artikel 240, stk. 1, TEUF er sammensat af de faste repræsentanter for Unionens medlemsstaters regeringer, og at komitéen er ansvarlig for at forberede Rådets arbejde og udføre de hverv, der tildeles den af Rådet. Det må således fastslås, at ophavsmændene til traktaterne har haft til hensigt at gøre Coreper til et hjælpeorgan for Rådet, som varetager forberedende og udøvende funktioner for dette (jf. i denne retning dom af 19.3.1996, Kommissionen mod Rådet, C-25/94, EU:C:1996:114, præmis 25 og 26).
61
Selv om forberedelsen af Rådets arbejde og udførelsen af Rådets hverv ikke giver Coreper kompetence til at udøve den beføjelse til at træffe afgørelser, som ifølge traktaten tilkommer Rådet (jf. i denne retning dom af 19.3.1996, Kommissionen mod Rådet, C-25/94, EU:C:1996:114, præmis 27), forholder det sig ikke desto mindre således, at eftersom Unionen er en retsunion, skal en retsakt vedtaget af Coreper kunne undergives en legalitetskontrol, når den som sådan skal have retsvirkninger og derfor ikke længere blot er den del af dette forberedende arbejde og udførelsen af dette hverv.
62
Hvad dernæst angår fastlæggelsen af de virkninger, som afgørelsen fra 2015 skal have, skal der ifølge fast retspraksis lægges vægt på dens indhold, som skal fastlægges på grundlag af objektive kriterier såsom den sammenhæng, hvori retsakten er blevet vedtaget, dens indhold og dens ophavsmænds formål hermed, forudsat at sidstnævnte kan fastlægges objektivt (jf. i denne retning dom af 17.7.2008, Athinaïki Techniki mod Kommissionen, C-521/06 P, EU:C:2008:422, præmis 42).
63
I denne forbindelse skal det for det første hvad angår den sammenhæng, hvori afgørelsen fra 2015 blev vedtaget, fastslås, at den blev vedtaget med henblik på at overbevise CAMLR-Kommissionen om at etablere et beskyttet havområde i Weddellhavet.
64
Hvad for det andet angår indholdet af denne afgørelse skal det bemærkes, at Coreper ved at beslutte at forelægge oplægget på vegne af Unionen og dens medlemsstater forpligtede Kommissionen til ikke at bevæge sig væk fra denne holdning under udøvelsen af dens beføjelse til at repræsentere Unionen udadtil i forbindelse med dens deltagelse i CAMLR-Kommissionens 34. årsmøde.
65
Hvad for det tredje angår retsaktens ophavsmands hensigt fremgår det af protokollen for mødet i Coreper den 11. september 2015 – der udgør et element, på baggrund af hvilket det er muligt objektivt at fastlægge denne hensigt – at formålet med afgørelsen fra 2015 var endeligt at fastlægge Rådets holdning og dernæst Unionens holdning med hensyn til forelæggelsen af oplægget for CAMLR-Kommissionen på vegne af Unionen og dens medlemsstater og ikke på vegne af Unionen alene.
66
Henset til det ovenstående skulle afgørelsen fra 2015 således have retsvirkninger, og den udgør derfor en retsakt, der kan anfægtes.
67
Under disse betingelser kan den formalitetsindsigelse, som Rådet har rejst i sag C-626/15, ikke tages til følge.
Om realiteten
68
Kommissionen har fremsat de samme to anbringender til støtte for begge sine søgsmål. Med det første, principale anbringende gøres det gældende, at afgørelserne fra 2015 og fra 2016 (herefter samlet »de anfægtede afgørelser«) er blevet vedtaget i strid med den enekompetence, som artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF tillægger Unionen på området for bevarelse af havets biologiske ressourcer. Med det andet, subsidiære anbringende gøres det gældende, at disse afgørelser er blevet vedtaget i strid med den enekompetence, som i henhold til artikel 3, stk. 2, TEU tilkommer Unionen til dette formål.
Det første anbringende om tilsidesættelse af artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF
– Parternes argumenter
69
Kommissionen har gjort gældende, at oplægget og de påtænkte foranstaltninger skulle have været forelagt for CAMLR-Kommissionen alene på vegne af Unionen og ikke på vegne af Unionen og dens medlemsstater, eftersom de helt og holdent, eller under alle omstændigheder hovedsageligt, henhører under den enekompetence, som Unionen har i medfør af artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF på området for bevarelse af havets biologiske ressourcer.
70
Kommissionen har til støtte for anbringendet for det første gjort gældende, at denne kompetence ikke kun vedrører de bevarelsesforanstaltninger, der er vedtaget med henblik på at sikre fiskerimulighederne, men alle foranstaltninger til bevarelse af havets biologiske ressourcer. Henvisningen i artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF til den fælles fiskeripolitik skal nemlig forstås som en fremhævelse af, at bevarelsen af havets biologiske ressourcer udgør en særlig kompetence inden for den mere generelle kompetence, som tilkommer Unionen på fiskeriområdet, og ikke som en begrænsning af den enekompetence, der følger af denne bestemmelse til alene at gælde de foranstaltninger til bevarelse af havets biologiske ressourcer, som er vedtaget inden for rammerne af denne politik.
71
Selv om etableringen af et beskyttet havområde til dels forfølger miljøbeskyttelseshensyn, er denne omstændighed for det andet ikke tilstrækkelig til, at det kan fastslås, at en sådan foranstaltning henhører under miljøpolitikken. Eftersom artikel 11 TEUF fastsætter, at miljøbeskyttelseskrav skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Unionens politikker og aktioner, indebærer den omstændighed alene, at en foranstaltning forfølger et formål eller har et led, der har forbindelse til miljøbeskyttelsen, ikke nødvendigvis, at denne foranstaltning er omfattet af den kompetence, som Unionen deler med medlemsstaterne på miljøområdet. Det er nemlig også nødvendigt, at denne foranstaltnings tyngdepunkt ligger på miljøpolitikken. I den foreliggende sag må oplæggets og de påtænkte foranstaltningers og dermed de anfægtede afgørelsers tyngdepunkt gå i retning af den enekompetence, som Unionen har på området for bevarelse af havets biologiske ressourcer.
72
Selv hvis det blev antaget, at denne enekompetence er begrænset alene til de beskyttelsesforanstaltninger, der henhører under den fælles fiskeripolitik, dvs. foranstaltninger til sikring af fiskerimulighederne, er oplægget og de påtænkte foranstaltninger under alle omstændigheder ikke desto mindre omfattet af en sådan kompetence, når fiskeripolitikken som præciseret i forordning nr. 1380/2013 er anlagt på en økosystembaseret tilgang.
73
Rådet og alle de medlemsstater, der er interveneret i sagen, har gjort gældende, at det første anbringende er ugrundet. Udtrykket »inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik«, der er anvendt i artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF, har nemlig til formål at begrænse den enekompetence, som Rådet har inden for denne ramme, til alene at omfatte bevarelsesforanstaltninger, som vedtages med henblik på at bevare de arter, som er berørt af fiskeri. Selv om oplægget og de påtænkte foranstaltninger ganske vist havde vedtagelsen af bevarelsesforanstaltninger til formål, henhører sidstnævnte foranstaltninger imidlertid ikke under området for fiskeri, men derimod under området for miljøbeskyttelse, der i sig selv er omfattet af en kompetence, som Unionen deler med medlemsstaterne.
74
Visse af de intervenerende medlemsstater har subsidiært gjort gældende, at oplægget og de påtænkte foranstaltninger henhører under den kompetence, som Unionen og medlemsstaterne i henhold til artikel 4, stk. 3, TEUF kan udøve sideløbende på forskningsområdet, og at de på dette grundlag skal forelægges for CAMLR-Kommissionen på vegne af Unionen og dens medlemsstater.
– Domstolens bemærkninger
75
Indledningsvis bemærkes, at selv om de anfægtede afgørelser alene præciserer, at oplægget og de påtænkte foranstaltninger skal forelægges for CAMLR-Kommissionen på vegne af Unionen og dens medlemsstater, forholder det sig ikke desto mindre således, at for så vidt som de uden at foretage ændringer godkender indholdet af dette oplæg og disse foranstaltninger, afgøres kompetencen til at vedtage sådanne afgørelser på grundlag af arten og indholdet af det nævnte oplæg og de nævnte foranstaltninger og af deres formål og den sammenhæng, hvori de indgår.
76
Det skal nemlig bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at for at fastlægge den kompetence, som disse afgørelser skal knyttes til, skal det relevante retsgrundlag præciseres på grundlag af objektive forhold, herunder den sammenhæng, hvori de omhandlede afgørelser indgår, deres indhold og de formål, som de forfølger (dom af 18.12.2014, Det Forenede Kongerige mod Rådet, C-81/13, EU:C:2014:2449, præmis 35).
77
Det følger desuden af fast retspraksis, at hvis en gennemgang af en EU-retsakt viser, at den har flere formål, eller at den består af flere led, og det ene af disse formål eller af disse led kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens de andre kun er accessoriske, skal retsakten have et enkelt retsgrundlag, nemlig det, der svarer til dette primære formål eller led (jf. i denne retning dom af 24.6.2014, Parlamentet mod Rådet, C-658/11, EU:C:2014:2025, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis, og af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (aftale med Kasakhstan), C-244/17, EU:C:2018:662, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
78
Det er kun undtagelsesvis, at en EU-retsakt skal støttes på flere retsgrundlag samtidig, nemlig når denne retsakt forfølger flere formål på én gang eller består af flere led, der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at det ene er accessorisk i forhold til det andet (jf. i denne retning dom af 11.9.2003, Kommissionen mod Rådet, C-211/01, EU:C:2003:452, præmis 40).
79
I den foreliggende sag er samtlige parter enige om, at oplægget og de påtænkte foranstaltninger kan være omfattet af flere af Unionens kompetenceområder. De er derimod uenige om, på hvilket retsgrundlag de anfægtede afgørelser skal vedtages. Derfor bør den i denne doms præmis 76-78 nævnte retspraksis anvendes på oplægget og på de påtænkte foranstaltninger.
80
Kommissionen har i denne henseende gjort gældende, at det primære formål med og led i oplægget og de påtænkte foranstaltninger henhører under Unionens enekompetence på området for bevarelse af havets biologiske ressourcer inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF. Denne bestemmelse omfatter nemlig vedtagelsen af ethvert dokument eller enhver foranstaltning, der tilsigter bevarelse af ressourcer, der er knyttet til havet, uanset hvilket formål de forfølger.
81
For at afgøre, om dette anbringende er begrundet, skal der derfor først foretages en præcisering af omfanget af Unionens enekompetence på området for bevarelse af havets biologiske ressourcer i henhold til artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF, og det skal dernæst afgøres, om formålet med og det eneste eller primære led i oplægget og de påtænkte foranstaltninger er omfattet af dette kompetenceområde, således som Kommissionen har gjort gældende.
82
Hvad for det første angår omfanget af den enekompetence, som Unionen er indehaver af i henhold til artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF, skal det bemærkes, at denne bestemmelse fastsætter, at den nævnte kompetence vedrører bevarelse af havets biologiske ressourcer »inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik«.
83
Ud fra disse udtryks sædvanlige betydning må det antages, at det alene er bevarelse af havets biologiske ressourcer som sikret inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik og således uadskillelig fra denne politik, som er omfattet af artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF.
84
Det er således alene, for så vidt som bevarelse af havets biologiske ressourcer tilstræbes inden for den fælles fiskeripolitik, at denne er omfattet af Unionens enekompetence og dermed, som det tydeligt fremgår af artikel 4, stk. 2, litra d), TEUF, udelukket fra den kompetence, som Unionen og dens medlemsstater deler på områderne for landbrug og fiskeri.
85
Denne konklusion underbygges af artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF’s tilblivelseshistorie.
86
Det skal nemlig bemærkes, at traktaterne oprindeligt blandt Unionens kompetencer foreskrev udformningen af en fælles landbrugspolitik, som omfattede fiskeriet, uden at bevarelse af havets ressourcer var nævnt selvstændigt. Inden for rammerne af denne kompetence vedtog Unionen den 20. oktober 1970 Rådets forordning (EØF) nr. 2141/70 af 20. oktober 1970 om etablering af en fælles strukturpolitik for fiskerisektoren (EFT 1970 III, s. 629), hvis artikel 5 særligt gav Rådet beføjelse til at vedtage foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne. Denne beføjelse blev dernæst givet på ny i akten vedrørende tiltrædelsesvilkårene for Kongeriget Danmark, Irland og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland (EFT 1972, særudgave af 27.3.1972, s. 14), med hensyn til hvilken Domstolen har fastslået, at efter udløbet af den overgangsperiode, der er fastsat i denne retsakt, ophører medlemsstaternes kompetence på dette område (jf. i denne retning dom af 14.7.1976, Kramer m.fl., 3/76, 4/76 og 6/76, EU:C:1976:114, præmis 40, og af 5.5.1981, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, 804/79, EU:C:1981:93, præmis 17 og 27).
87
Hvad for det andet angår fastlæggelsen af oplægget og de påtænkte foranstaltningers eneste eller primære formål og led skal denne således som anført i nærværende doms præmis 76 være støttet på objektive forhold, som kan undergives en domstolsprøvelse, dvs. den sammenhæng, hvori de omhandlede afgørelser indgår, deres indhold og de formål, som de forfølger.
88
Hvad for det første angår sammenhængen skal der, eftersom oplægget og de påtænkte foranstaltninger skal forelægges for CAMLR-Kommissionen, foretages en undersøgelse af de opgaver, som ved Canberrakonventionen er tillagt dette internationale organ, og af rettighederne og forpligtelserne for de stater, der er repræsenteret i denne kommission.
89
I denne henseende følger det ganske vist af Canberrakonventionens artikel IX, sammenholdt med dens artikel II, at et vist antal af de opgaver, der er blevet overdraget til CAMLR-Kommissionen, vedrører bevarelse af de levende marine ressourcer i Antarktis, som er genstand for en udnyttelse af fiskebestanden.
90
Imidlertid præciseres det først i indledningen i Canberrakonventionens præambel, at sidstnævnte blev vedtaget under hensyntagen til vigtigheden af at sikre miljøet og at beskytte økosystemets integritet i havene omkring Antarktis.
91
Anvendelsesområdet for Canberrakonventionen er heller ikke begrænset alene til ressourcer i tilknytning til fiskeriet, idet det i henhold til denne konventions artikel 1, stk. 1 og 2, udstrækker sig til alle arter af levende organismer, som udgør en del af det antarktiske marine økosystem, herunder fugle.
92
Canberrakonventionens artikel V, stk. 2, foreskriver desuden, at parter i denne konvention, der ikke er parter i traktaten om Antarktis, skal forpligte sig til at overholde de foranstaltninger, der er vedtaget inden for rammerne af denne traktat til bevarelse af den antarktiske flora og fauna, og sådanne andre foranstaltninger, som måtte være anbefalet af samrådsparterne under denne traktat ved udøvelsen af deres ansvar for beskyttelsen af det antarktiske miljø mod alle former for skadelig menneskelig indgriben, hvilket går langt ud over de forpligtelser, som normalt påtages inden for rammerne af en aftale om forvaltning af fiskeriaktiviteter.
93
Endelig skal det bemærkes, at den generelle ramme for oprettelse af havbeskyttelsesområder ikke tilordner disse områder fiskeri eller bevarelse af fiskeressourcerne som primært mål. Det følger derimod for det første af første og sjette betragtning til denne ramme, at de beskyttede havområder, som kan etableres af CAMLR-Kommissionen, har til formål at opretholde »den marine biodiversitet«, »økosystemets struktur og funktion« og dets »evne til tilpasning over for klimaændringer« samt at nedsætte »muligheden for fremmede arters indtrængning som følge af menneskelige aktiviteter«. For det andet fremgår det af denne rammes punkt 2, som skal præcisere de nævnte formål, at de beskyttede havområder skal bidrage til »beskyttelse af repræsentative eksempler på økosystemer, biodiversiteten og marine levesteder på et niveau, der gør det muligt at opretholde deres bæredygtighed og integritet på lang sigt«, »beskyttelse af nøgleøkosystemprocesser, ‑levesteder og ‑arter«, »beskyttelse af områder, der er sårbare over for menneskeskabte aktiviteters påvirkning« og »beskyttelse af kendetegn, der er væsentlige for funktionen af lokale økosystemer«.
94
Det følger heraf, at ikke alene er CAMLR-Kommissionen beføjet til at vedtage forskellige foranstaltninger, der henhører under miljøbeskyttelse, men denne beskyttelse udgør også det primære formål med og led i disse foranstaltninger.
95
Hvad for det andet angår indholdet af oplægget og de påtænkte foranstaltninger beskæftiger dette indhold sig ganske vist for det første – som anført af generaladvokaten i punkt 94 i forslaget til afgørelse – med reguleringen af fiskerfartøjernes aktiviteter. Som det imidlertid fremgår af punkt 5.3 og 5.4 i forslaget om etablering af et beskyttet havområde i Weddellhavet, punkt 3 og 7 i forslaget om etablering af et beskyttet havområde i Rosshavet og af det indledende afsnit og punkt 10 i forslaget om etablering af særlige områder med henblik på forskning i det pågældende havområde, i klimaændringer og i tilbagetrækning af permanente isdannelser, tilsigter disse bestemmelser at indføre et delvist, men væsentligt forbud mod fiskeri – idet fiskeri kun undtagelsesvis er tilladt – for at bevare de berørte økosystemer eller for så vidt angår sidstnævnte foranstaltning for at gøre det muligt at undersøge klimaændringernes påvirkning af det marine økosystem, der berøres af denne foranstaltning. Heraf følger, at de meget begrænsede muligheder for fiskeri i de områder, som er berørt af de ovennævnte foranstaltninger og oplægget, udelukkende er begrundet i miljøhensyn.
96
For det andet forbyder visse bestemmelser i oplægget og i de påtænkte foranstaltninger – såsom punkt 5.5 i forslaget om etablering af et beskyttet havområde i Weddellhavet, punkt 10 i forslaget om etablering af et beskyttet havområde i Rosshavet og punkt 14 i forslaget om etablering af særlige områder med henblik på forskning i det pågældende havområde, i klimaændringer og i tilbagetrækning af permanente isdannelser – ligeledes deponering og dumping af affald og vedrører dermed ikke som sådan reguleringen af fiskerfartøjernes aktiviteter.
97
Selv om oplægget og de påtænkte foranstaltninger ganske vist til dels har til formål at regulere fiskerfartøjernes aktiviteter og dermed som følge af deres indhold går videre end miljøbeskyttelse alene, er miljøhensynet ikke desto mindre det primære led deri.
98
Hvad for det tredje angår de formål, som forfølges med oplægget og de påtænkte foranstaltninger, fremgår det af såvel betragtningerne dertil som af deres bestemmelser, at dette oplæg og disse foranstaltninger tilsigter at bevare, undersøge og beskytte økosystemerne, biodiversiteten og habitaterne i Antarktis og at bekæmpe de skadelige virkninger af klimaændringerne i denne region, der har særdeles stor betydning for det globale klima. De dyrearter, som disse foranstaltninger tilsigter at beskytte, er således ikke kun arter, der er genstand for kommercielt fiskeri, men omfatter bl.a. – som er nævnt på s. 4 og 5 i oplægget, punkt 3, stk. 1, litra b), i forslaget om etablering af et beskyttet havområde i Weddellhavet og punkt 3, nr. i), i forslaget om etablering af et beskyttet havområde i Rosshavet – visse fugle og havpattedyr.
99
De formål, som forfølges med oplægget og de påtænkte foranstaltninger, og som bidrager til at gennemføre flere af Unionens miljøpolitiske målsætninger, der er anført i artikel 191, stk. 1, TEUF, underbygger således de konklusioner, der er draget i nærværende doms præmis 94 og 97.
100
Det følger af det ovenstående, at fiskeriet – i modsætning til det, som Kommissionen har gjort gældende – alene udgør et accessorisk formål i oplægget og de påtænkte foranstaltninger. Eftersom dette oplæg og disse foranstaltninger som primære formål og led har miljøbeskyttelsen, skal det konstateres, at de anfægtede afgørelser ikke henhører under Unionens enekompetence, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF, men under den kompetence, som Unionen i princippet deler med medlemsstaterne på miljøområdet i henhold til artikel 4, stk. 2, litra e), TEUF.
101
Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af den omstændighed, at miljøbeskyttelseskrav i henhold til artikel 11 TEUF skal integreres i udformningen og gennemførelse af Unionens politikker og aktioner, herunder den fælles fiskeripolitik. Selv om Unionen skal overholde denne bestemmelse, når den udøver en af sine kompetencer, er miljøpolitikken nemlig ikke desto mindre udtrykkeligt nævnt i traktaterne som værende et område med enekompetence, og når det primære formål med og led i en foranstaltning vedrører dette kompetenceområde, skal denne foranstaltning derfor ligeledes anses for værende omfattet af dette kompetenceområde (jf. i denne retning udtalelse 2/00 (Cartagenaprotokollen om biosikkerhed) af 6.12.2001, EU:C:2001:664, præmis 34 og 42-44).
102
På samme måde forholder det sig således, at selv om Unionen ganske vist har ret til at integrere komponenter i den fælles fiskeripolitik, som har til formål at gennemføre denne politik inden for rammerne af en økosystembaseret tilgang, som skal minimere fiskeriets negative indvirkning på det marine økosystem og sikre, at havmiljøet ikke nedbrydes som følge af disse aktiviteter – således som det fremgår af 13. betragtning til forordning nr. 1380/2013 og denne forordnings artikel 2, stk. 3, og artikel 4 – forfølger en sådan tilgang et meget mere begrænset formål end de formål, der forfølges med oplægget og de påtænkte foranstaltninger, som er nævnt i nærværende doms præmis 98, og en sådan tilgang kan dermed ikke retfærdiggøre inddragelsen af disse foranstaltninger i den fælles fiskeripolitik.
103
På baggrund af det ovenstående skal det første anbringende forkastes som ugrundet i sin helhed.
Det andet, subsidiære anbringende om tilsidesættelse af artikel 3, stk. 2, TEUF
– Parternes argumenter
104
Kommissionen har subsidiært gjort gældende, at såfremt forelæggelsen af oplægget og de påtænkte foranstaltninger for CAML-Kommissionen ikke henhører under Unionens kompetence, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF, burde Unionen ikke desto mindre have forelagt dette dokument og disse foranstaltninger på egne vegne i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF.
105
Kommissionen har i denne forbindelse henvist til, at Unionen i medfør af artikel 3, stk. 2, TEUF har enekompetence til at indgå internationale aftaler, når indgåelsen kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde. Denne kompetence vedrører imidlertid ikke blot indgåelse af internationale aftaler, men ligeledes som i det foreliggende tilfælde vedtagelse af gennemførelsesforanstaltninger foretaget af de instanser, som er oprettet i medfør af disse aftaler. Det følger heraf, at hvis det lægges til grund, at deltagelsen i den afstemning, der i CAMLR-Kommissionen skal føre til vedtagelsen af de påtænkte foranstaltninger, henhører under en delt kompetence, bliver denne kompetence en enekompetence af to grunde. For det første strider disse foranstaltninger mod den flerårige holdning, hvorefter den holdning, der skal indtages i dette internationale organ, skal vedtages af Unionen alene. For det andet vil etableringen af de beskyttede havområder og de særlige forskningsområder, der er blevet foreslået, kunne berøre flere regler, der er indeholdt i forordning nr. 600/2004 og nr. 601/2004.
106
Kommissionen har endvidere anført, at Rådet med urette er af den opfattelse, at en delt kompetence nødvendigvis medfører en blandet ekstern aktion for Unionen og dens medlemsstater. Ifølge Kommissionen nægter Rådet i virkeligheden inden for et område, hvor der må antages at være delt kompetence, at respektere, at Unionen faktisk kan handle alene og kan gøre det ved at anvende den beslutningsprocedure, der er fastsat i traktaterne.
107
I svarskriftet har Rådet, støttet af alle de intervenerende medlemsstater, gjort gældende, at de påtænkte foranstaltninger, hvis de skulle vedtages, ikke kunne påvirke rækkevidden af den flerårige holdning, eftersom Rådet, som det fremgår af artikel 1 og punkt 2 i bilag I dertil, bevidst havde begrænset denne flerårige holdnings anvendelsesområde til spørgsmål, der henhører under den fælles fiskeripolitik. De påtænkte foranstaltninger henhører imidlertid ikke under denne politik.
108
Hvad angår Kommissionens argument vedrørende de to påberåbte forordninger opfylder det ikke de krav til bevisførelse, der følger af Domstolens praksis. Som Domstolen har fastslået i dom af 4. september 2014, Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:2151, præmis 75), tilkommer det nemlig den part, der påberåber sig, at Unionen har enekompetence, at føre bevis herfor. Kommissionen har imidlertid ikke fremført nogen omstændigheder, der gør det muligt at godtgøre, at Unionens eksterne kompetence, som den har påberåbt sig på grundlag af artikel 3, stk. 2, TEUF, er en enekompetence. De påtænkte foranstaltninger indeholder under alle omstændigheder ikke nogen bestemmelse, der kan påvirke anvendelsen af forordning nr. 600/2004 og nr. 601/2004, eftersom sidstnævnte vedrører fiskeriaktiviteter og ikke – som i det foreliggende tilfælde – aktiviteter til bevarelse af havets biologiske ressourcer.
109
Hvad endelig angår argumentet om, at Rådet hvad angår denne handling har sammenblandet delt kompetence med aktionens blandede natur, har Rådet valgt ikke at besvare dette argument, selv om det blev fremført af Kommissionen i dennes stævninger.
– Domstolens bemærkninger
110
Hvad angår argumentet om anvendelsen af artikel 3, stk. 2, TEUF skal det først bemærkes, at Unionen i medfør af denne bestemmelse har enekompetence til at indgå internationale aftaler, når indgåelsen kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde.
111
Ved at forbeholde Unionen en enekompetence til at vedtage en aftale under de betingelser, som er præciseret i artikel 3, stk. 2, TEUF, tilsigter EU-lovgiver således med denne bestemmelse at undgå, at medlemsstaterne ensidigt eller i fællesskab kan påtage sig forpligtelser over for tredjelande, som kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde (jf. i denne retning udtalelse 2/15 (frihandelsaftale med Singapore) af 16.5.2017, EU:C:2017:376, præmis 170).
112
Henset til dette formål skal artikel 3, stk. 2, TEUF, for at dens effektive virkning bevares, dermed fortolkes således, at den, selv om dens ordlyd alene henviser til indgåelse af internationale aftaler, ligeledes finder anvendelse forud for, under og efter forhandlingen af en sådan aftale, når et organ, som er oprettet i henhold til den pågældende aftale, skal vedtage foranstaltninger til gennemførelse heraf.
113
Endvidere følger det af en konsolideret retspraksis, at der er en risiko for, at de fælles EU-regler tilsidesættes som følge af internationale forpligtelser indgået af medlemsstaterne, eller at de fælles reglers rækkevidde ændres, hvilket begrunder Unionens eksterne enekompetence, når disse internationale forpligtelser ligger inden for anvendelsesområdet for sådanne regler, således forstået, at konstateringen af, at der foreligger en sådan risiko, ikke forudsætter, at det område, som de internationale aftale omfatter, og det, som er omfattet af EU-lovgivningen, er fuldstændigt sammenfaldende. Rækkevidden af de fælles EU-regler kan bl.a. berøres eller ændres af internationale forpligtelser, når sidstnævnte omfattes af et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret af sådanne regler (udtalelse 1/13 (tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014EU:C:2014:2303, præmis 71-73).
114
Risikoen for, at fælles regler kan blive berørt, kan desuden konstateres, når de pågældende internationale forpligtelser uden nødvendigvis at være i strid med de fælles EU-regler kan have indflydelse på indholdet, rækkevidden og effektiviteten af disse regler (jf. i denne retning dom af 4.9.2014, Kommissionen mod Rådet, C-114/12, EU:C:2014:2151, præmis 102, og udtalelse 1/13 (tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014, EU:C:2014:2303, præmis 85).
115
Det tilkommer den berørte part at redegøre for de omstændigheder, der gør det muligt at konkludere, at Unionens eksterne kompetence, som den har til hensigt at påberåbe sig har karakter af enekompetence, er blevet tilsidesat (jf. i denne retning dom af 4.9.2014, Kommissionen mod Rådet, C-114/12, EU:C:2014:2151, præmis 75).
116
I den foreliggende sag har Kommissionen imidlertid ikke redegjort for sådanne omstændigheder.
117
Det må nemlig for det første fastslås, at Kommissionen med henblik på at godtgøre, at de pågældende internationale forpligtelser er omfattet af et område, som allerede er underlagt EU-regler, har begrænset sig til at påberåbe sig indholdet af den flerårige holdning og af forordning nr. 600/2004 og nr. 601/2004 uden at analysere, om anvendelsesområdet for de sidstnævnte »i vid udstrækning« omfatter dem, der er omhandlet i de nævnte internationale forpligtelser.
118
I denne forbindelse følger det imidlertid af analysen i nærværende doms præmis 89-92, at Canberrakonventionen tillægger CAMLR-Kommissionen, som oplægget og de påtænkte foranstaltninger er blevet forelagt, beføjelse til at vedtage foranstaltninger, der har miljøbeskyttelse som primære led og formål og dermed i det væsentligste som anvendelsesområde.
119
Derimod fremgår det, at det område, som er omfattet af den flerårige holdning og af forordning nr. 600/2004 og nr. 601/2004, i det væsentlige er begrænset til fiskeri. Det fremgår nemlig for det første af artikel 1 og af punkt 2 i bilaget I til den flerårige holdning, at denne holdning omfatter holdninger, der skal indtages på Unionens vegne i CAMLR-Kommissionen, når dette organ skal træffe afgørelser, som har retsvirkninger inden for områder, der vedrører den fælles fiskeripolitik. For det andet følger det af fjerde og femte betragtning til forordning nr. 600/2004, af sjette betragtning til forordning nr. 601/2004 og af ordlyden af artikel 1 i hver af disse forordninger, at disse sidstnævnte navnlig har til formål at regulere fiskeri i det område, der er omfattet af Canberrakonventionen.
120
Anvendelsesområdet for de pågældende internationale forpligtelser kan dermed ikke anses for under alle omstændigheder »i vid udstrækning« at være omfattet af det anvendelsesområde, som allerede er dækket af den flerårige holdning eller af forordning nr. 600/2004 og nr. 601/2004.
121
For det andet har Kommissionen ikke på tilstrækkelig måde fremlagt bevis vedrørende arten af den hævdede risiko for at blive berørt.
122
Hvad angår den flerårige holdning har Kommissionen nemlig begrænset sig til at anføre, at den ikke indeholder en forpligtelse for Unionen til at handle i fællesskab med medlemsstaterne. Hvad dette angår er det tilstrækkeligt at konstatere, at artikel 1 i den flerårige holdning præciserer, at denne alene vedrører fastlæggelsen af Unionens holdning på CAMLR-Kommissionens årlige møde, når sidstnævnte skal vedtage afgørelser, der har retsvirkninger for spørgsmål vedrørende den fælles fiskeripolitik. Heraf følger, at denne flerårige holdning under alle omstændigheder på ingen måde kunne foregribe spørgsmålet om, hvorvidt de anfægtede afgørelser, hvis primære led og formål henhører under miljøpolitikken, skulle vedtages alene på vegne af Unionen eller på vegne af Unionen i samarbejde med medlemsstaterne.
123
Tilsvarende har Kommissionen hvad angår forordning nr. 600/2004 og nr. 601/2004 ganske vist henvist til flere fælles regler, som de påtænkte foranstaltninger ifølge Kommissionen, hvis de skulle vedtages, ville kunne skade, og den har således redegjort for visse omstændigheder, der kan godtgøre, at de påtænkte foranstaltninger i det mindste delvist er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 600/2004 og nr. 601/2004. Den har imidlertid ikke med henblik på at påvise, at disse foranstaltninger kan have indflydelse på indholdet, rækkevidden og effektiviteten af disse regler, identificeret de bestemmelser i disse foranstaltninger, som skulle ligge til grund for disse tilsidesættelser, og ej heller præciseret, hvori disse tilsidesættelser består.
124
Kommissionens argument om, at de anfægtede afgørelser er blevet vedtaget i strid med artikel 3, stk. 2, TEUF, skal følgelig forkastes som ugrundet.
125
Hvad endvidere angår Kommissionens argument, hvormed denne har gjort gældende, at Rådet har sammenblandet begreberne »delt kompetence« og »en ekstern aktions blandede natur« og følgelig har afvist at acceptere, at Unionen selv på et området med delt kompetence kan handle på egne vegne, kan dette ikke tiltrædes.
126
I denne henseende har Domstolen ganske vist allerede haft lejlighed til at præcisere, at den omstændighed alene, at Unionens optræden på internationalt plan er omfattet af en delt kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne, ikke udelukker muligheden for, at der i Rådet kan opnås det flertal, som kræves, for at Unionen selv kan udøve denne eksterne kompetence (jf. i denne retning dom af 5.12.2017, Tyskland mod Rådet, C-600/14, EU:C:2017:935, præmis 68, nævnt i præmis 244 i udtalelse 2/15 (frihandelsaftale med Singapore) af 16.5.2017, EU:C:2017:376).
127
Når dette er sagt, følger det af fast retspraksis, at når Unionen beslutter at udøve sin kompetence, skal denne udøves under overholdelse af folkeretten (jf. i denne retning bl.a. dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 291 og den deri nævnte retspraksis).
128
I den særlige sammenhæng med ordningen vedrørende aftalerne om Antarktis er Unionens udøvelse af den eksterne kompetence, som er genstand for de foreliggende sager, og som ikke omfatter medlemsstaterne, dog ikke forenelig med folkeretten.
129
Det fremgår nemlig af Canberrakonventionens artikel VII, stk. 2, litra c), sammenholdt med denne konventions artikel XXIX, stk. 2, at en regional organisation for økonomisk integration, såsom Unionen, kun kan tiltræde denne konvention og blive medlem af CAMLR-Kommissionen på den betingelse, at dens medlemsstater er medlemmer. Der er derimod ikke fastsat nogen tilsvarende betingelse, som knytter disse medlemsstaters tilstedeværelse i CAMLR-Kommissionen til det forhold, at den pågældende regionale organisation også er medlem af denne kommission.
130
Det skal følgelig fastslås, at Canberrakonventionen ikke tildeler regionale organisationer for integration, såsom Unionen, en helt selvstændig status i CAMLR-Kommissionen.
131
Dette gælder så meget desto mere, som helheden af de traktater og internationale aftaler, som finder anvendelse på Antarktis, udgør et struktureret og sammenhængende system, som er ledet af den ældste og mest overordnede traktat af disse, nemlig traktaten om Antarktis, hvilket afspejles i bestemmelserne i Canberrakonventionens artikel V. Heraf følger, at selv de parter i Canberrakonventionen, som ikke er parter i traktaten om Antarktis, anerkender de særlige forpligtelser og det særlige ansvar, som samrådsparterne under traktaten om Antarktis har, og anvender som følge heraf de forskellige foranstaltninger, som anbefales af disse samrådsparter. Det må således fastslås, at det først og fremmest er samrådsparterne under traktaten om Antarktis, som det tilkommer at foretage en vurdering af den nævnte samling af aftaler vedrørende Antarktis og sikre dens sammenhæng.
132
Unionen indgår imidlertid blandt de kontraherende parter i Canberrakonventionen, som bestemmelserne i denne konventions artikel V, stk. 1 og 2, vedrører, for så vidt som den ikke er part i traktaten om Antarktis. Heraf følger navnlig, at Unionen er forpligtet til at anerkende de særlige forpligtelser og det særlige ansvar, som samrådsparterne under traktaten om Antarktis har, herunder de forpligtelser og det ansvar, som de medlemsstater, der har denne status, har, uanset om de er medlemmer af CAMLR-Kommissionen eller ej.
133
Hvis Unionen fik mulighed for i CAMLR-Kommissionen at handle uden medvirken fra dens medlemsstater på et område med delt kompetence, når nogle af medlemsstaterne i modsætning til Unionen har status som samrådspartnere under traktaten om Antarktis, ville dette – henset til den særlige plads, som Canberrakonventionen har inden for ordningen vedrørende aftalerne om Antarktis – kunne bringe disse samrådspartneres ansvar og rettigheder i fare, hvilket kunne afsvække sammenhængen i denne ordning vedrørende aftalerne og i sidste ende være i strid med bestemmelserne i Canberrakonventionens artikel V, stk. 1 og 2.
134
Det følger heraf, at det andet, subsidiære anbringende skal forkastes.
135
Da ingen af de to anbringender kan tages til følge, skal Rådet frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
136
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at bære sine egne omkostninger og betale Rådets omkostninger i overensstemmelse med denne institutions påstand herom.
137
I procesreglementets artikel 140, stk. 1, bestemmes det desuden, at medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, hver bærer deres egne omkostninger. Kongeriget Belgien, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Den Portugisiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige bærer derfor hver deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1)
Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de omkostninger, der er afholdt af Rådet.
3)
Kongeriget Belgien, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Den Portugisiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer hver deres egne omkostninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.