ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
14 mai 2002 (1)
«Manquement d'État - Directive 96/82/CE - Non-transposition dans le délai prescrit»
Dans l'affaire C-383/00,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. G. zur Hausen, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République fédérale d'Allemagne, représentée par M. W.-D. Plessing et Mme B. Muttelsee-Schön, en qualité d'agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que, en n'ayant pas pris, dans le délai prescrit, toutes les mesures nécessaires pour se conformer à la directive 96/82/CE du Conseil, du 9 décembre 1996, concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses (JO 1997, L 10, p. 13), et, en particulier, à son article 11, la République fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de Mme N. Colneric, président de chambre, MM. R. Schintgen (rapporteur) et V. Skouris, juges,
avocat général: M. D. Ruiz-Jarabo Colomer,
greffier: M. R. Grass,
vu le rapport du juge rapporteur,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 21 mars 2002,
rend le présent
Arrêt
1.
Par requête déposée au greffe de la Cour le 18 octobre 2000, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en n'ayant pas pris, dans le délai prescrit, toutes les mesures nécessaires pour se conformer à la directive 96/82/CE du Conseil, du 9 décembre 1996, concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses (JO 1997, L 10, p. 13), et, en particulier, à son article 11, la République fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE.
2.
Ainsi que l'indique son article 1er, la directive 96/82 a pour objet la prévention des accidents majeurs impliquant des substances dangereuses et la limitation de leurs conséquences pour l'homme et l'environnement, afin d'assurer de façon cohérente et efficace dans toute la Communauté des niveaux de protection élevés.
3.
L'article 11, paragraphe 1, de la directive 96/82 dispose:
«Les États membres veillent à ce que, pour tous les établissements soumis aux dispositions de l'article 9:
a)    l'exploitant élabore un plan d'urgence interne pour ce qui est des mesures à prendre à l'intérieur de l'établissement:
-    pour les nouveaux établissements, avant leur mise en exploitation,
-    pour les établissements existants, non encore soumis aux dispositions de la directive 82/501/CEE, dans un délai de trois ans à compter de la date prévue à l'article 24 paragraphe 1,
-    pour les autres établissements, dans un délai de deux ans à compter de la date prévue à l'article 24 paragraphe 1;
b)    l'exploitant fournisse aux autorités compétentes, pour leur permettre d'établir le plan d'urgence externe, les informations nécessaires dans les délais suivants:
-    pour les nouveaux établissements, avant le début de la mise en exploitation,
-    pour les établissements existants, non encore soumis aux dispositions de la directive 82/501/CEE, dans un délai de trois ans à compter de la date prévue à l'article 24 paragraphe 1,
-    pour les autres établissements, dans un délai de deux ans à compter de la date prévue à l'article 24 paragraphe 1;
c)    les autorités désignées à cet effet par l'État membre élaborent un plan d'urgence externe pour les mesures à prendre à l'extérieur de l'établissement.»
4.
Conformément à l'article 24, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 96/82, les États membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci au plus tard 24 mois après son entrée en vigueur et en informer immédiatement la Commission.
5.
Aux termes de son article 25, la directive 96/82 est entrée en vigueur le 20e jour suivant celui de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes. Cette publication étant intervenue le 14 janvier 1997, ladite directive est entrée en vigueur le 3 février suivant et le délai prévu à l'article 24, paragraphe 1, premier alinéa, de celle-ci a expiré le 3 février 1999.
6.
N'ayant pas été informée, à l'expiration de ce délai, des dispositions prises par la République fédérale d'Allemagne pour se conformer à la directive 96/82 et ne disposant pas d'autres éléments d'information lui permettant de conclure que cet État membre avait pris les dispositions nécessaires à cette fin, la Commission a considéré que la République fédérale d'Allemagne avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive et, par lettre du 10 mai 1999, a mis le gouvernement allemand en demeure de présenter ses observations dans un délai de deux mois.
7.
Par lettre du 19 juillet 1999, les autorités allemandes ont informé la Commission que, en adoptant le Fünftes Gesetz zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (cinquième loi modifiant la loi fédérale sur la protection contre la pollution), du 19 octobre 1998 (BGBl. 1998 I, p. 3178), la République fédérale d'Allemagne a rempli, au niveau fédéral, les conditions nécessaires à la transposition de la directive 96/82 par la voie réglementaire. Par cette lettre, elles ont en outre communiqué à la Commission les dispositions législatives prises par les Länder de Bavière, de Berlin, de Hesse et de Thuringe pour transposer l'article 11 de ladite directive.
8.
Par deux lettres des 13 septembre et 8 novembre 1999, les autorités allemandes ont également transmis à la Commission les dispositions législatives adoptées à cette fin par, respectivement, le Land de Brême et les Länder de Rhénanie-du-Nord-Westphalie et de Bade-Wurtemberg. Par la lettre du 8 novembre 1999, elles ont en outre communiqué à la Commission un projet de règlement du gouvernement fédéral destiné à transposer la directive 96/82 et ont indiqué que le Bundesrat avait déjà commencé ses délibérations en vue de l'approbation de ce règlement.
9.
Considérant que la République fédérale d'Allemagne n'avait pas encore pris toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive 96/82 ou, en tout cas, ne les avait pas encore intégralement communiquées à la Commission, à l'exception de celles adoptées par les Länder de Bade-Wurtemberg, de Bavière, de Berlin, de Brême, de Hesse, de Rhénanie-du-Nord-Westphalie et de Thuringe en ce qui concerne l'article 11 de celle-ci, la Commission a, le 21 janvier 2000, adressé un avis motivé à la République fédérale d'Allemagne, l'invitant à adopter les mesures nécessaires pour s'y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
10.
En réponse à l'avis motivé, les autorités allemandes ont, par lettre du 11 mai 2000, fait connaître à la Commission que, le 17 mars 2000, le Bundesrat avait approuvé le règlement, précité, destiné à transposer la directive 96/82 et qu'elles lui en transmettraient le texte dès sa publication au Bundesgesetzblatt. Par cette même lettre ont également été communiquées à la Commission les dispositions prises par les Länder de Brandebourg, de Brême, de Sarre et de Hambourg afin de transposer l'article 11 de la directive 96/82.
11.
Par lettre du 3 août 2000, les autorités allemandes ont transmis à la Commission le texte de la Verordnung zur Umsetzung EG-rechtlicher Vorschriften betreffend die Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen (règlement relatif à la transposition de la législation communautaire concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses), du 26 avril 2000 (BGBl. 2000 I, p. 603), et l'ont informée que ce règlement était entré en vigueur le 3 mai 2000. Après avoir rappelé que les dispositions nécessaires à la transposition, au niveau des Länder, de l'article 11 de la directive 96/82 avaient déjà été prises par dix d'entre eux et communiquées à la Commission, elles ont annoncé que celles nécessaires pour assurer cette transposition dans les Länder de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, de Basse-Saxe, de Rhénanie-Palatinat, de Saxe, de Saxe-Anhalt et de Schleswig-Holstein seraient probablement adoptées avant la fin de l'année en cours.
12.
Considérant que, dans ces conditions, la République fédérale d'Allemagne n'avait pas encore adopté toutes les dispositions nécessaires pour transposer l'article 11 de la directive 96/82 en droit allemand, la Commission a introduit le présent recours.
13.
Le gouvernement allemand ne conteste pas que toutes les mesures nécessaires à la transposition en droit interne de l'article 11 de la directive 96/82 n'ont pas encore été adoptées. Il souligne que, après l'adoption des différentes mesures législatives dont il a été question au cours de la procédure précontentieuse, cette transposition reste en cause en ce qui concerne les seuls Länder de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, de Basse-Saxe, de Rhénanie-Palatinat, de Saxe, de Saxe-Anhalt et de Schleswig-Holstein.
14.
À cet égard, le gouvernement allemand indique que les lois nécessaires à la transposition de l'article 11 de la directive 96/82 dans le droit des Länder de Schleswig-Holstein et de Rhénanie-Palatinat sont entrées en vigueur respectivement les 1er et 21 décembre 2000 et que les procédures en vue d'assurer cette transposition dans les Länder de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, de Basse-Saxe, de Saxe et de Saxe-Anhalt sont en cours.
15.
Ce gouvernement estime que, en raison du nombre et de la complexité des mesures de transposition nécessaires tant au niveau fédéral qu'au niveau des Länder, il existait en l'espèce des circonstances particulières dont la Commission aurait dû tenir compte conformément au principe de la coopération loyale consacré à l'article 10 CE. Il signale en outre qu'il avait insisté à plusieurs reprises auprès des autorités des Länder sur le caractère urgent de la transposition et souligne que les procédures en cours se trouvent à un stade avancé permettant d'escompter que l'affaire sera close dans un proche avenir.
16.
Il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 11 octobre 2001, Commission/Autriche, C-110/00, Rec. p. I-7545, point 13, et du 17 janvier 2002, Commission/Belgique, C-423/00, non encore publié au Recueil, point 14).
17.
Or, il est constant que la République fédérale d'Allemagne n'avait pas pris, avant l'expiration du délai de deux mois fixé dans l'avis motivé, toutes les mesures nécessaires à la transposition de la directive 96/82 en droit interne.
18.
Par ailleurs, la Cour a itérativement jugé qu'un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne, y compris celles découlant de son organisation fédérale, pour justifier l'inobservation des obligations et délais prescrits par une directive (voir, notamment, arrêt du 17 janvier 2002, Commission/Belgique, précité, point 16). Si, selon le principe de coopération loyale, la Commission et les États membres doivent collaborer de bonne foi, c'est dans l'entier respect des dispositions du traité et du droit dérivé.
19.
En outre, dans le système établi par l'article 226 CE, la Commission dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour intenter un recours en manquement et il n'appartient pas à la Cour d'apprécier l'opportunité de son exercice (voir, notamment, arrêt du 6 juillet 2000, Commission/Belgique, C-236/99, Rec. p. I-5657, point 28).
20.
Il en résulte que la République fédérale d'Allemagne ne pouvait exiger de la Commission qu'elle renonce à son recours ou en retarde l'introduction pour tenir compte du nombre et de la complexité des mesures de transposition nécessaires ainsi que des efforts entrepris ou en cours.
21.
Dans ces conditions, il y a lieu de considérer comme fondé le recours introduit par la Commission.
22.
Par conséquent, il convient de constater que, en n'ayant pas pris, dans le délai prescrit, toutes les mesures nécessaires pour se conformer à l'article 11 de la directive 96/82, la République fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de celle-ci.
Sur les dépens
23.
En vertu de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République fédérale d'Allemagne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (deuxième chambre)
déclare et arrête:
1)    En n'ayant pas pris, dans le délai prescrit, toutes les mesures nécessaires pour se conformer à l'article 11 de la directive 96/82/CE du Conseil, du 9 décembre 1996, concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, la République fédérale d'Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
2)    La République fédérale d'Allemagne est condamnée aux dépens.
Colneric
Schintgen
Skouris
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 14 mai 2002.
Le greffier
Le président de la deuxième chambre
R. Grass
N. Colneric
1:
Langue de procédure: l'allemand.