62001CC0239_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1.
De Bondsrepubliek Duitsland verzoekt om nietigverklaring van artikel 5, lid 5, van verordening (EG) nr. 690/2001 van de Commissie van 3 april 2001 betreffende bijzondere marktondersteuningsmaatregelen in de rundvleessector(2) (hierna:
"bestreden verordening"
), voorzover deze bepaling iedere betrokken lidstaat verplicht om 30 % van de kosten van de in deze verordening bedoelde aankoop van vlees op zich te nemen.
I ─ Rechtskader
A ─
EG-Verdrag
2.
Artikel 202, derde streepje, EG bepaalt:
"Ter bereiking van de doelstellingen van dit Verdrag en overeenkomstig de bepalingen daarvan
[...]
─
verleent de Raad, in de besluiten die hij neemt, de Commissie de bevoegdheden ter uitvoering van de regels die hij stelt. [...]
"
3.
Artikel 211, vierde streepje, EG bepaalt:
"Teneinde de werking en de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt te verzekeren
[...]
─
oefent de Commissie de bevoegdheden uit welke de Raad haar verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt.
"
4.
Artikel 268, eerste alinea, EG bepaalt:
"Alle ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschap, met inbegrip van die welke betrekking hebben op het Europees Sociaal Fonds, moeten voor elk begrotingsjaar worden geraamd en opgenomen in de begroting."
5.
Artikel 269, eerste alinea, EG bepaalt:
"De begroting wordt, onverminderd andere ontvangsten, volledig uit eigen middelen gefinancierd."
6.
Artikel 270 EG bepaalt:
"Teneinde de begrotingsdiscipline te verzekeren, doet de Commissie geen voorstellen voor communautaire handelingen, brengt zij geen wijzigingen in haar voorstellen aan en neemt zij geen uitvoeringsmaatregelen aan die aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor de begroting, zonder de verzekering te geven dat die voorstellen of maatregelen gefinancierd kunnen worden binnen de grenzen van de eigen middelen van de Gemeenschap die voortvloeien uit de door de Raad krachtens artikel 269 vastgestelde bepalingen."
B ─
Verordeningen betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid
1.
Verordening nr. 25
7.
Bij verordening (EEG) nr. 25 van de Raad van 4 april 1962 inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid(3), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 728/70 van de Raad van 21 april 1970(4) (hierna:
"verordening nr. 25"
), werd het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL; hierna:
"Fonds"
) ingesteld, dat een onderdeel van de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen vormt, en werden de beginselen inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vastgesteld.
8.
Artikel 2, lid 2, van verordening nr. 25 bepaalt:
"2. Aangezien in het eindstadium van de gemeenschappelijke markt de eenwording van de prijsstelsels bereikt is en het landbouwbeleid gemeenschappelijk is, worden de financiële gevolgen die hieruit voortvloeien door de Gemeenschap gedragen. Aldus worden door het Fonds gefinancierd:
a)
de restituties bij uitvoer naar derde landen;
b)
de interventies ter regularisatie van de markten;
c)
de gemeenschappelijke acties waartoe besloten wordt teneinde de doelstellingen van artikel 39, lid 1, sub a, van het Verdrag te verwezenlijken [...]
"
2. Verordening (EEG) nr. 1883/78
9.
Artikel 2 van verordening (EEG) nr. 1883/78 van de Raad van 2 augustus 1978 betreffende de algemene regels voor de financiering van de interventies door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie(5), laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1259/96 van de Raad van 25 juni 1996(6) (hierna:
"verordening nr. 1883/78"
), bepaalt:
"Wanneer in het kader van een gemeenschappelijke marktordening voor een interventiemaatregel een bedrag per eenheid wordt vastgesteld, vallen de daaruit voortvloeiende uitgaven volledig onder de financiering door de Gemeenschap."
10.
Artikel 3 van verordening nr. 1883/78 luidt:
"Wanneer in het kader van een gemeenschappelijke marktordening geen bedrag per eenheid wordt vastgesteld voor een interventiemaatregel, wordt deze door het EOGFL, afdeling Garantie, gefinancierd overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 8."
11.
De artikelen 4 tot en met 8 van verordening nr. 1883/78 stellen de regels vast inzake de berekening van de interventie-uitgaven die ten laste van de gemeenschapsbegroting worden gebracht, en de wijze van betaling van die uitgaven.
3. Verordening (EG) nr. 1258/1999
12.
De tweede overweging van de considerans van verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid(7), bepaalt:
"Overwegende dat, aangezien in het stadium van de gemeenschappelijke markt de eenwording van de prijsstelsels is bereikt en het landbouwbeleid gemeenschappelijk is, de financiële gevolgen die hieruit voortvloeien door de Gemeenschap worden gedragen; dat op grond van dit beginsel, zoals vervat in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 25, de restituties bij uitvoer naar derde landen, de interventies ter regulering van de landbouwmarkten, [...] door de afdeling Garantie van het Fonds moeten worden gefinancierd teneinde de doelstellingen van artikel 33, lid 1, [...] van het Verdrag te verwezenlijken."
13.
Artikel 1 van verordening nr. 1258/1999 luidt:
"1.
Het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, hierna
"Fonds"
te noemen, vormt een onderdeel van de algemene begroting van de Europese Gemeenschap.
Het omvat twee afdelingen:
─
de afdeling Garantie,
─
de afdeling Oriëntatie.
2.
De afdeling Garantie financiert:
a)
de restituties bij uitvoer naar derde landen;
b)
de interventies ter regulering van de landbouwmarkten;
c)
maatregelen voor plattelandsontwikkeling buiten de programma's van doelstelling 1, met uitzondering van het communautaire initiatief voor plattelandsontwikkeling;
d)
de financiële bijdrage van de Gemeenschap aan specifieke veterinaire maatregelen, controlemaatregelen op veterinair gebied, programma's voor de uitroeiing van en de controle op dierziekten (veterinaire maatregelen), en aan fytosanitaire maatregelen;
[...]
4.
De uitgaven voor administratie- en personeelskosten van de lidstaten en van degenen die bijstand van het Fonds ontvangen, komen niet voor rekening van het Fonds.
"
14.
Artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1258/1999 bepaalt:
"2. De interventies ter regulering van de landbouwmarkten waartoe volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten wordt overgegaan, worden gefinancierd op grond van artikel 1, lid 2, onder b."
C ─
De verordeningen betreffende de gemeenschappelijke ordening der markten in de rundvleessector
1. Verordening (EG) nr. 1254/1999
15.
De eenendertigste overweging van de considerans van verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees(8), luidt als volgt:
"Overwegende dat moet worden voorzien in het nemen van maatregelen in het geval dat een aanzienlijke stijging of daling van de prijzen de markt van de Gemeenschap verstoort of dreigt te verstoren; dat deze maatregelen ook ad hoc-interventieaankopen kunnen omvatten."
16.
De zesendertigste overweging van de considerans bepaalt:
"Overwegende dat de uitgaven die de lidstaten doen als gevolg van de uit de toepassing van deze verordening voortvloeiende verplichtingen, door de Gemeenschap moeten worden gefinancierd overeenkomstig verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid."
17.
Artikel 38 van verordening 1254/1999 bepaalt:
"1.
Wanneer een aanmerkelijke prijsstijging of -daling op de markt van de Gemeenschap wordt geconstateerd, kunnen, als deze toestand waarschijnlijk zal voortduren en de markt verstoort of dreigt te verstoren, de nodige maatregelen worden genomen.
2.
De Commissie stelt de uitvoeringsbepalingen voor dit artikel vast volgens de procedure van artikel 43.
"
18.
Artikel 45 bepaalt:
"Verordening (EG) nr. 1258/1999 en de desbetreffende uitvoeringsbepalingen zijn van toepassing op de in artikel 1 genoemde producten."
2. Verordening (EG) nr. 2777/2000
19.
Op basis van artikel 38, lid 2, van verordening nr. 1254/1999 heeft de Commissie verordening (EG) nr. 2777/2000 van 18 december 2000 houdende vaststelling van buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de rundvleesmarkt(9), gewijzigd bij verordening (EG) nr. 111/2001 van de Commissie van 19 januari 2001(10), vastgesteld, waarin voor de periode van 1 januari 2001 tot en met uiterlijk 30 juni 2001 was voorzien in een opkoopregeling met het oog op de vernietiging van dieren van meer dan 30 maanden, hoofdzakelijk dieren die bij de slachting niet op boviene spongiforme encefalopathie (BSE) waren getest.
20.
Artikel 4, lid 2, van verordening nr. 2777/2000 voorzag voor elk volledig vernietigd dier in een medefinanciering door de Gemeenschap ten belope van 70 % van de forfaitair vastgestelde uitgaven voor het opkopen van het dier, terwijl de overige 30 % ten laste van de nationale autoriteiten kwam.
3. De bestreden verordening
21.
De bestreden verordening is vastgesteld op basis van artikel 38, lid 2, van verordening nr. 1254/1999.
22.
Zij stelt een nieuwe, bijzondere opkoopregeling vast voor vlees van bepaalde categorieën runderen van meer dan 30 maanden die op BSE zijn getest, en maakt het de lidstaten aldus mogelijk het vlees op te slaan in plaats van het te vernietigen. Deze regeling was van toepassing op alle lidstaten met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk, van 1 juli 2001 tot en met 31 december 2001.
23.
De vijfde overweging van de considerans van de bestreden verordening luidt:
"Gelet op de omvang van de BSE-crisis en vooral de waarschijnlijke duur ervan en bijgevolg de omvang van de inspanning die nodig is ter ondersteuning van de markt, is het dienstig dat de Gemeenschap en de lidstaten elk een deel van de kosten van die marktondersteuning voor hun rekening nemen, vooral met het oog op het grote aantal dieren dat naar verwachting op grond van de regeling zal worden opgekocht en de beperkte begrotingsmiddelen die voor de financiering door de Gemeenschap beschikbaar zijn."
24.
Artikel 1, lid 1, van de bestreden verordening bepaalt:
"1. De lidstaten kopen gekoelde hele of halve karkassen van meer dan 30 maanden oude runderen aan van de volgende [...] categorieën [...]"
25.
Artikel 2 luidt:
"1.
De aankoopprijs voor gekoelde karkassen die op grond van deze verordening door de lidstaat worden aangekocht, wordt via inschrijving bepaald.
2.
Een inschrijving wordt geopend in een lidstaat waar de gemiddelde marktprijs voor de referentieklasse van categorie D gedurende twee opeenvolgende weken gelijk is aan of lager dan de in bijlage I vermelde interventietoepassingsprijs voor de betrokken lidstaat [...]
"
26.
Artikel 3, lid 1, bepaalt:
"1.
Rekening houdend met de voor elke inschrijving ontvangen offertes wordt volgens de procedure van artikel 43 van verordening (EG) nr. 1254/1999 een maximumaankoopprijs voor de referentieklasse vastgesteld. Per lidstaat mag een daarvan verschillende prijs worden vastgesteld.
De maximumprijs mag niet hoger zijn dan de interventietoepassingsprijs, vermeerderd met 14 EUR/100 kg karkasgewicht.
"
27.
Artikel 5 bepaalt:
"1.
De bevoegde autoriteit betaalt de opdrachtnemers de in hun offerte gevraagde prijs uiterlijk 65 dagen nadat alle betrokken producten zijn overgenomen.
2.
Slechts de werkelijk geleverde en aanvaarde hoeveelheid, tot maximaal de toegewezen hoeveelheid, wordt betaald.
[...]
5.
De Gemeenschap financiert 70 % van de prijs van het op grond van deze verordening aangekochte vlees.
De betrokken lidstaat financiert de overige 30 % en alle kosten in verband met de in de artikelen 6, 7, 8 en 9 genoemde verrichtingen.
"
II ─ Schriftelijke procedure en conclusies van partijen
28.
De Bondsrepubliek Duitsland concludeert in haar verzoekschrift, ingeschreven ter griffie van het Hof op 14 juni 2001, dat het het Hof behage:
─
artikel 5, lid 5, van de bestreden verordening nietig te verklaren, voorzover deze bepaling iedere betrokken lidstaat verplicht om 30 % van de kosten van de in deze verordening bedoelde aankoop van vlees op zich te nemen;
─
de Commissie te verwijzen in de kosten.
29.
Zij meent dat, indien het beroep slaagt, met het oog op de vereisten van het rechtszekerheidsbeginsel de gevolgen van de bestreden verordening zouden moeten worden gehandhaafd, teneinde te vermijden dat inbreuk wordt gemaakt op het gewettigd vertrouwen van de begunstigden van de steunmaatregelen.
30.
De Commissie concludeert dat het het Hof behage:
─
het beroep te verwerpen;
─
de Bondsrepubliek Duitsland te verwijzen in de kosten.
31.
Zij verklaart dat zij, indien het beroep slaagt, de suggestie van de Bondsrepubliek Duitsland ondersteunt om met toepassing van artikel 231, tweede alinea, EG de gevolgen van de bestreden verordening te handhaven.
32.
Bij beschikking van 8 november 2001 heeft de president van het Hof het Koninkrijk Denemarken toegestaan te interveniëren ter ondersteuning van de conclusies van de Bondsrepubliek Duitsland.
III ─ Beoordeling
A ─
Ontvankelijkheid van het beroep
33.
In het licht van zijn rechtspraak volgens welke een gemeenschapshandeling alleen dan ten dele nietig kan worden verklaard, wanneer de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van de handeling(11), heeft het Hof partijen verzocht zich uit te spreken over de ontvankelijkheid van het beroep.
1. Schriftelijke opmerkingen van partijen
34.
De
Duitse regering
is van mening dat de nietigverklaring van artikel 5, lid 5, van de bestreden verordening, voorzover deze bepaling iedere betrokken lidstaat verplicht om 30 % van de kosten van de in deze verordening bedoelde aankoop van vlees op zich te nemen, van generlei invloed is op de specifieke maatregelen die zijn genomen uit hoofde van de bestreden verordening, die tot 31 december 2001 geldig was. De gedeeltelijke nietigverklaring heeft alleen gevolgen voor de verhouding tussen de Gemeenschap en de lidstaten. In het bijzonder leidt die nietigverklaring tot toepassing van de algemene regels betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, hetgeen betekent dat de Gemeenschap de lidstaten het hun ten onrechte ten laste gelegde aandeel in de financiering moet vergoeden.
35.
Het gelaakte element van de bestreden verordening kan derhalve van de rest van de handeling worden gescheiden. Ook is niet aangetoond dat de Commissie de bestreden verordening niet zou hebben vastgesteld wanneer zij niet op de medefinanciering had kunnen rekenen. Ten slotte verwijst de Duitse regering naar het arrest Lomas e.a.(12), dat haars inziens bevestigt dat bepalingen inzake de berekening van interventiemaatregelen op landbouwgebied, kunnen worden gescheiden van bepalingen inzake de uitvoering van deze maatregelen.
36.
Volgens de
Commissie
kan vanuit puur juridisch oogpunt worden gesteld dat het mogelijk is, het element van de bestreden verordening waarvan de Duitse regering nietigverklaring vordert, van de rest van de verordening te scheiden. Mocht het beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring slagen, dan zou de communautaire wetgever niet gedwongen zijn een nieuwe rechtshandeling vast te stellen om te waarborgen dat de Gemeenschap de met de aankoop van de runderkarkassen gepaard gaande kosten voor haar rekening neemt, aangezien bij gebrek aan een specifieke regeling de in de verordeningen nr. 1254/1999 en nr. 1258/1999 verankerde algemene financieringsbepalingen van toepassing zouden zijn.
37.
In materieel opzicht houden de bepaling inzake medefinanciering en de overige bepalingen van de bestreden verordening echter nauw met elkaar verband.
38.
Ten eerste betwijfelt de Commissie ten zeerste dat zij, indien medefinanciering niet mogelijk zou zijn geweest, de bestreden verordening in de huidige vorm zou hebben vastgesteld en de communautaire begroting met alle uit de vastgestelde maatregelen voortvloeiende kosten zou hebben belast.
39.
Ten tweede kan de bepaling inzake medefinanciering niet los worden beschouwd van artikel 10 van de bestreden verordening, waarin is bepaald dat
"opbrengsten uit de verkoop van producten overeenkomstig deze verordening [toebehoren] aan de betrokken lidstaat"
. Waarom zouden de opbrengsten uit de verkoop aan de lidstaten ten goede komen, wanneer de maatregelen exclusief door de Gemeenschap zouden zijn gefinancierd?
40.
Op grond van dit materiële en objectieve verband kan ervan worden uitgegaan, dat de regeling inzake medefinanciering niet van de overige bepalingen van de bestreden verordening kan worden gescheiden. Dit standpunt wordt volgens de Commissie geschraagd door de conclusies van de advocaten-generaal Fennelly van 15 juni 2000 in de zaak Duitsland/Parlement en Raad(13), en Geelhoed van 3 oktober 2002 in de zaak Commissie/Parlement en Raad.(14)
41.
Mocht het Hof van oordeel zijn dat de bepaling inzake medefinanciering inderdaad niet van de overige bepalingen van de bestreden verordening kan worden gescheiden, dient het beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring niet-ontvankelijk te worden verklaard.
42.
De
Deense regering
meent dat het financieringsvraagstuk van de rest van de bestreden verordening kan worden gescheiden. Nietigverklaring van artikel 5, lid 5, zou uitsluitend tot gevolg hebben dat de financiering van de door de verordening voorgeschreven aankopen van rundvlees volgens de gewone regels zou verlopen, dat wil zeggen dat de aankopen exclusief door de Gemeenschap zouden worden gefinancierd. De lidstaten die rundvlees hebben aangekocht en 30% van de hiermee gemoeide kosten op zich hebben genomen, zouden in dit geval door de Gemeenschap worden vergoed.
2. Beoordeling rechtens
43.
Het lijkt mij zinvol, bij de beoordeling rechtens uit te gaan van het reeds genoemde arrest Commissie/Raad. In deze zaak, waarin de Commissie had verzocht om gedeeltelijke nietigverklaring van het besluit van de Raad van 7 december 1998 houdende goedkeuring van de toetreding van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie tot het Verdrag inzake nucleaire veiligheid, terwijl de Raad had gesteld dat het beroep niet-ontvankelijk was omdat de bestreden elementen niet konden worden gescheiden van de rest van het besluit, oordeelde het Hof als volgt:
"45.
Volgens de rechtspraak van het Hof kan een beschikking ten dele nietig worden verklaard wanneer de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van de beschikking (zie in die zin arresten Hof van 23 oktober 1974, Transocean Marine Paint/Commissie, 17/74, Jurispr. blz. 1063, punt 21, en 31 maart 1998, Frankrijk e.a./Commissie, C-68/94 en C-30/95, Jurispr. blz. I-1375, punt 256). Dit is in casu het geval.
46.
De elementen waarvan de weglating de onwettigheid van de verklaring teweeg zou brengen, komen per definitie niet in de verklaring voor en kunnen bijgevolg worden gescheiden van de bepalingen die er wél in voorkomen. De nietigverklaring van de derde alinea van de verklaring voorzover bepaalde artikelen van het verdrag er niet in worden vermeld, beïnvloedt geenszins de juridische draagwijdte van de bepalingen waarover de Raad zich reeds heeft uitgesproken.
Een dergelijke nietigverklaring zou dan ook het wezen van het bestreden besluit niet wijzigen
. Deze elementen kunnen dan ook los van de rest van het bestreden besluit worden beschouwd
"
.(15)
44.
Ik ben net als de Duitse regering van mening dat het deel van de bestreden verordening, waarvan zij nietigverklaring vordert, namelijk de in artikel 5, lid 5, tweede alinea, vastgelegde financiering van 30 % door de lidstaten, van de rest van de verordening kan worden gescheiden, aangezien de nietigverklaring van dit element de kern van de bestreden verordening niet zou wijzigen.
45.
Zoals in het bijzonder blijkt uit de eerste(16) en de vierde(17) overweging van de considerans van de bestreden verordening, bestaat deze kern immers in het vaststellen van een bijzondere opkoopregeling voor rundvlees om de door de BSE veroorzaakte crisis het hoofd te kunnen bieden.
46.
Een gedeeltelijke nietigverklaring zou de kern van de bestreden verordening, die overigens al meerdere jaren geleden ten uitvoer is gelegd, op geen enkele wijze aantasten en zou, zoals zowel de Duitse en de Deense regering als de Commissie bevestigen, uitsluitend een financiële compensatie tussen de Gemeenschap en de betrokken lidstaat tot gevolg hebben. Hierbij zou de Gemeenschap de lidstaat de uitgaven moeten vergoeden die deze heeft gedaan om zijn verplichting inzake medefinanciering na te komen, voorzover deze verplichting onrechtmatig is.
47.
Het feit dat de Commissie de verordening naar eigen zeggen wellicht niet in de huidige vorm zou hebben vastgesteld indien medefinanciering niet mogelijk zou zijn geweest, impliceert overigens niet dat dit element niet van de rest van de bestreden verordening kan worden gescheiden.
48.
Een soortgelijk argument van de Raad in de zaak Commissie/Raad(18) heeft het Hof immers niet ervan weerhouden, vast te stellen dat het element van het besluit van de Raad waarvan de Commissie nietigverklaring vorderde, van de rest van het besluit kon worden gescheiden. Het uit dit arrest af te leiden criterium van de gevolgen van de gedeeltelijke nietigverklaring voor de kern van de betrokken regeling, is immers een objectief criterium(19), en geen subjectief criterium dat samenhangt met de politieke wil van de autoriteit die de bestreden handeling heeft vastgesteld. Overigens zou een subjectief criterium niet bruikbaar zijn, omdat moeilijk met zekerheid zou zijn te bepalen, welk standpunt de instelling zou hebben ingenomen wanneer bij voorbaat zou hebben vastgestaan dat een financiële bijdrage van de lidstaten uitgesloten was.
49.
Ook uit het door de Commissie gelegde verband tussen enerzijds de medefinanciering en anderzijds het feit dat de opbrengsten uit de verkopen aan de lidstaten toekomen, volgt mijns inziens niet, dat de medefinanciering niet kan worden gescheiden van de rest van de bestreden verordening.
50.
Het gaat immers om een verband met een zeer specifiek aspect van de bestreden verordening, dat evenmin de kern van deze verordening raakt. Overigens zou het voor de Commissie niet onmogelijk zijn om, in het kader van de maatregelen die zij in het geval van een gedeeltelijke nietigverklaring overeenkomstig artikel 233 EG zou moeten nemen, te voorzien in bepalingen om te voorkomen dat de lidstaten zich onrechtmatig verrijken.
51.
Tot besluit wijs ik erop, dat de nietigverklaring van de bestreden verordening in haar geheel ─ die in casu echter niet is gevorderd ─ zelfs onevenredig zou kunnen worden geacht met het oog op het nagestreefde doel, dat er voor de Duitse regering immers in bestaat de verplichte medefinanciering af te schaffen. Een dergelijke nietigverklaring zou namelijk voor de marktdeelnemers die in aanmerking kwamen voor interventies uit hoofde van deze verordening, een situatie van rechtsonzekerheid doen ontstaan, hetgeen niet het geval is wanneer het beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring slaagt.
52.
Ik ben derhalve van mening dat het beroep, zoals het door de Bondsrepubliek Duitsland is geformuleerd, ontvankelijk is.
B ─
Eerste middel: ontbreken van een rechtsgrondslag
1. Argumenten van partijen
53.
Als eerste middel ten gronde voert de
Duitse regering
aan, dat de bestreden verordening geen geldige rechtsgrondslag heeft. De Commissie is niet bevoegd om in een uitvoeringsverordening zoals de bestreden verordening een verplichte medefinanciering ten laste van de lidstaten voor te schrijven.
54.
Artikel 38, lid 2, van verordening nr. 1254/1999, de rechtsgrondslag van de bestreden verordening, machtigt de Commissie uitsluitend tot het vaststellen van de uitvoeringsbepalingen voor lid 1 van dat artikel, bepalende dat wanneer een aanmerkelijke prijsstijging of -daling de markt van de Gemeenschap verstoort of dreigt te verstoren, de nodige maatregelen kunnen worden genomen.
55.
De Duitse regering is van mening dat de Raad, toen hij de Commissie machtigde om uitvoeringsmaatregelen te nemen, haar niet de bevoegdheid heeft toegekend om bepalingen vast te stellen die op een essentieel punt afwijken van de basisverordening, door te voorzien in een verplichte medefinanciering.
56.
Verordening nr. 1254/1999 gaat ervan uit, dat alle op de rundvleesmarkt nodige ondersteuningsmaatregelen exclusief door de Gemeenschap worden gefinancierd. Dit volgt uit de zesendertigste overweging van de considerans en artikel 45 van voornoemde verordening, die bepalen dat de uitgaven die de lidstaten doen als gevolg van de uit de toepassing van deze verordening voortvloeiende verplichtingen, door de Gemeenschap moeten worden gefinancierd overeenkomstig verordening nr. 1258/1999.
57.
Artikel 1, lid 2, sub b, van verordening nr. 1258/1999 voorziet echter niet in medefinanciering van de interventies ter regulering van de landbouwmarkten door de lidstaten. Veeleer blijkt uit de tweede overweging van de considerans van deze verordening(20), dat de kosten van de gemeenschappelijke interventiemaatregelen volledig door de communautaire begroting moeten worden gedragen.
58.
Deze analyse wordt bevestigd door de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 1883/78. Deze maken weliswaar onderscheid tussen interventiemaatregelen waarvoor een bedrag per eenheid wordt vastgesteld en interventiemaatregelen waarvoor geen dergelijk bedrag wordt vastgesteld, maar bepalen voor beide gevallen dat de uitgaven voor de interventiemaatregelen uitsluitend door de Gemeenschap worden gefinancierd.(21)
59.
De invoering van een verplichte medefinanciering door de bestreden verordening druist ook in tegen het in de artikelen 202 EG en 211 EG verankerde institutioneel evenwicht tussen Raad en Commissie. Door het voorschrijven, in artikel 5, lid 5, van de bestreden verordening, van een verplichte medefinanciering door de lidstaten ter hoogte van 30 %, wordt verordening nr. 1254/1999 niet uitgevoerd, maar wordt een essentieel voorschrift van die verordening gewijzigd.
60.
De Commissie mag in beginsel aankoopmaatregelen (zoals in casu) door middel van een uitvoeringsverordening vaststellen, wanneer dit gezien de ontwikkeling van de prijsstructuur op de rundvleesmarkten vereist is. Zij is echter niet bevoegd een wezenlijke pijler van de gemeenschappelijke rundvleesmarkt te wijzigen, namelijk de exclusieve financiering van dergelijke ondersteuningsmaatregelen door de communautaire begroting, die is vastgelegd in verordening nr. 1254/1999.
61.
Ten slotte volgt uit artikel 2, lid 2, sub b, van de nog steeds toepasselijke verordening nr. 25, dat de uit de eenwording van de prijsstelsels en het gemeenschappelijke landbouwbeleid voortvloeiende financiële gevolgen door de Gemeenschap worden gedragen, in het bijzonder wanneer het interventies ter regularisatie van de markten betreft, dat wil zeggen maatregelen zoals die welke door de bestreden verordening zijn vastgesteld.
62.
De
Commissie
voert om te beginnen aan, dat artikel 38, lid 2, van verordening nr. 1254/1999 haar machtigt alle nodige maatregelen te nemen om in geval van een aanmerkelijke en voortdurende prijsstijging of -daling acute of dreigende verstoringen van de markt te voorkomen. Deze bepaling bevat als enige voorwaarde de noodzaak van de betrokken maatregelen. In onderhavig geval is de door de bestreden verordening voorgeschreven aankoop van vlees ongetwijfeld een geschikt middel om bij te dragen tot de stabilisering van de door de BSE-crisis verstoorde rundvleesmarkt.
63.
Bovendien kan volgens vaste rechtspraak van het Hof een op het vlak van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vastgestelde maatregel slechts onrechtmatig zijn wanneer hij kennelijk ongeschikt is of wanneer de instelling die hem heeft genomen, kennelijk de grenzen van haar beoordelingsvrijheid heeft overschreden.
64.
De Commissie is dan ook van mening dat artikel 38 van verordening nr. 1254/1999, dat haar een uitzonderlijke bevoegdheid heeft toegekend om crisissituaties op te lossen, haar noodzakelijkerwijs machtigde om af te wijken van de andere bepalingen van de betrokken verordening en met name van de bepalingen betreffende de financiering, wanneer dit absoluut noodzakelijk bleek te zijn.
65.
Volgens vaste rechtspraak dienen de aan de Commissie toegekende uitvoeringsbevoegdheden bovendien ruim te worden uitgelegd.
66.
Ten tweede voert de Commissie aan, dat zij, door artikel 5, lid 5, van de bestreden verordening vast te stellen, de door de Raad gedefinieerde financieringsregels niet heeft geschonden.
67.
De interventies ter regulering van de landbouwmarkten worden weliswaar in de regel integraal gefinancierd door de afdeling Garantie van het EOGFL, maar dit is een gebruik en geen juridische verplichting. In het bijzonder kan artikel 1, lid 2, sub b, van verordening nr. 1258/1999 niet worden uitgelegd als een bepaling die een dergelijke verplichting invoert, aangezien zij niet uitdrukkelijk bepaalt dat de communautaire financiering een exclusief karakter heeft.
68.
Bovendien moet artikel 2 van verordening nr. 1883/78 in aanmerking worden genomen. Uit deze bepaling, a contrario uitgelegd, blijkt duidelijk dat er geen juridische verplichting tot exclusieve financiering door de Gemeenschap bestaat in geval van niet in de betrokken bepaling bedoelde interventiemaatregelen. Dit is het geval met de in de bestreden verordening vastgestelde maatregel, die bepaalt dat de aankoopprijs van het vlees wordt vastgesteld via inschrijving en niet op basis van een op voorhand vastgesteld bedrag per eenheid.
69.
Gesteld dat het Hof zich niet achter haar standpunt schaart en oordeelt dat de afdeling Garantie van het EOGFL verplicht is de interventiemaatregelen in de landbouwsector volledig te financieren, betoogt de Commissie subsidiair dat de afwijking van deze verplichting bij de bestreden bepaling in casu noodzakelijk was en derhalve door artikel 38 van verordening nr. 1254/1999 was gedekt. Volgens de Commissie konden de door de nieuwe BSE-crisis voor de Gemeenschap veroorzaakte meerkosten wegens de tijdsdruk immers niet worden meegenomen bij het opstellen van de begroting voor 2001, en zouden derhalve de aanvankelijk voorziene middelen mogelijk niet volstaan om de landbouwuitgaven te financieren.
70.
Ten derde stelt Duitsland volgens de Commissie ten onrechte, dat artikel 5, lid 5, van de bestreden verordening een wezenlijke bepaling vormt, die volgens de rechtspraak van het Hof onder de uitsluitende bevoegdheid van de Raad valt en derhalve niet door de Commissie in het kader van de haar toegekende uitvoeringsbevoegdheden kan worden vastgesteld.
71.
Deze bepaling is immers geen regeling die een fundamentele tendens van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in de rundvleessector weergeeft, maar slechts een ad hoc maatregel, die gedurende een half jaar van toepassing was.
72.
Voor het gebied van de financiële bepalingen geldt net als voor ieder ander gebied, dat de Raad alleen de hoofdzaken van de te regelen materie zelf behoeft vast te stellen en vervolgens de bevoegdheid ter uitvoering daarvan geldig aan de Commissie kan delegeren.
73.
De
Deense regering
verklaart dat zij net zo min als de Duitse regering bestrijdt dat de Raad de mogelijkheid heeft om in het kader van zijn wetgevingsactiviteiten maatregelen te nemen die afwijken van het beginsel dat de kosten van de interventies ter regulering van de landbouwmarkten volledig door de Gemeenschap worden gedragen.
74.
Dit fundamentele beginsel volgde reeds expliciet uit verordening nr. 25, waarbij het Fonds in het leven is geroepen, en is tot op heden geldig, hetgeen wordt bevestigd door artikel 1, lid 2, sub b, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 2 van verordening nr. 1883/78.
75.
Het argument van de Commissie, dat de in artikel 3 van verordening nr. 1883/78 bedoelde maatregelen door de lidstaten kunnen worden gefinancierd, moet van de hand worden gewezen. Zelfs gesteld dat die bepaling in casu van toepassing is, preciseert zij niet op welke wijze de maatregelen die onder haar toepassingsgebied vallen, moeten worden gefinancierd. Niets wijst er dus op, dat de Raad voornemens was, met deze bepaling het beginsel van de exclusieve communautaire financiering van interventies in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten te wijzigen.
76.
Voortbordurend op de argumenten van de Commissie, had deze theoretisch een financieringsregeling kunnen vaststellen uit hoofde waarvan de lidstaten 95 % en de Gemeenschap 5 % zouden moeten dragen van de kosten in verband met de aankopen die de lidstaten krachtens de bestreden verordening dienen te verrichten.
77.
Indien de Commissie over een dergelijke mogelijkheid zou beschikken om in het kader van de gemeenschappelijke marktordeningen af te wijken van het fundamentele beginsel van de communautaire financiering, dan zou het institutioneel evenwicht in de Gemeenschap verschuiven en het plafond van de landbouwuitgaven van de Gemeenschap illusoir worden, aangezien de communautaire begroting niet meer de uitgaven voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid zou weerspiegelen.
78.
Wanneer de communautaire begroting geen middelen bevat voor de financiering van interventiemaatregelen als die bedoeld in de bestreden verordening, dan moet de Commissie, met inachtneming van de financiële bepalingen van het EG-Verdrag, ervoor zorg dragen dat de noodzakelijke financiële grondslag voor de financiering van de uitgaven wordt geschapen.
2. Beoordeling rechtens
79.
Ik acht de door de Duitse en de Deense regering aangevoerde argumenten overtuigender dan die van de Commissie.
80.
Ik herinner eraan, dat de door de Commissie vastgestelde uitvoeringsmaatregelen volgens vaste rechtspraak niet in strijd mogen zijn met de basisregeling van de Raad(22), hetgeen in wezen alleen maar het fundamentele beginsel van de hiërarchie der normen tot uitdrukking brengt.(23)
81.
De Commissie betoogt dat zij, door in de bestreden verordening een verplichte medefinanciering voor te schrijven, niet is afgeweken van de basisregeling, die in casu bestaat uit de verordeningen nr. 1254/1999 en nr. 1258/1999 (aangezien in artikel 45 van de eerstgenoemde verordening naar de laatstgenoemde wordt verwezen).
82.
Dit argument houdt mijns inziens geen steek.
83.
Het is juist, dat artikel 38 van verordening nr. 1254/1999, waarop de bestreden verordening met name gebaseerd is, de financiering van de uit hoofde ervan genomen nodige maatregelen niet in detail regelt. Andere bepalingen van de basisverordening duiden echter erop, dat de maatregelen die onder het toepassingsgebied van deze verordening vallen, volledig door het EOGFL moeten worden gefinancierd.
84.
In dit verband wijs ik op de zesendertigste overweging van de considerans van verordening nr. 1254/1999, die bepaalt:
"Overwegende dat de uitgaven die de lidstaten doen als gevolg van de uit de toepassing van deze verordening voortvloeiende verplichtingen, door de Gemeenschap
moeten worden
gefinancierd overeenkomstig verordening (EG) nr. 1258/1999 [...]"
.(24)
85.
De redenering van de Commissie komt in wezen erop neer, dat de klassieke interventieaankopen overeenkomstig artikel 27 van verordening nr. 1254/1999 volledig door de afdeling Garantie van het Fonds moeten worden gefinancierd, de krachtens artikel 38 toegestane ad hoc-interventieaankopen(25) daarentegen niet, wanneer de Commissie hiertoe in het kader van de beheerscomitéprocedure besluit. Ik ben van mening dat althans alle maatregelen in de vorm van interventieaankopen op identieke wijze dienen te worden gefinancierd.
86.
Ook de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 1258/1999 mag niet buiten beschouwing blijven. Deze bepaalt:
"Overwegende dat, aangezien in het stadium van de gemeenschappelijke markt de eenwording van de prijsstelsels is bereikt en het landbouwbeleid gemeenschappelijk is, de financiële gevolgen die hieruit voortvloeien door de Gemeenschap worden gedragen; dat op grond van
dit beginsel
, zoals vervat in artikel 2, lid 2, van verordening nr. 25 [...]"
.(26)
87.
Bovendien bevestigt de uiteenlopende formulering van artikel 1, lid 2, sub b en sub d, van de voornoemde verordening mijns inziens, dat maatregelen in de zin van punt b, waartoe de uit hoofde van de bestreden verordening genomen maatregelen behoren, exclusief door de Gemeenschap worden gefinancierd.
88.
Luidens artikel 1, lid 2, sub b, financiert de afdeling Garantie de interventies ter regulering van de landbouwmarkten. Artikel 1, lid 2, sub d, bepaalt daarentegen dat de afdeling Garantie
"de
financiële bijdrage
van de Gemeenschap aan specifieke veterinaire maatregelen"
financiert.(27)
89.
Uit de formulering
"financiële bijdrage van de Gemeenschap"
blijkt, dat deze zich in de gevallen waarop punt d betrekking heeft, tot de financiering van een deel van de uitgaven beperkt. Dit impliceert dat ook anderen een financiële bijdrage leveren en er dus sprake is van medefinanciering. Die formulering is in artikel 1, lid 2, sub b, van de bestreden verordening echter juist niet gekozen, hetgeen mijns inziens het beginsel staaft, dat maatregelen uit hoofde van deze bepaling uitsluitend door de Gemeenschap worden gefinancierd.
90.
Het feit dat de Commissie in haar opmerkingen verwijst naar verordeningen en besluiten van de Raad die voorzien in een verplichte medefinanciering op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid(28), doet geen afbreuk aan deze conclusie. Het lijdt geen twijfel dat de Raad over een dergelijke bevoegdheid beschikt, maar het is de vraag of hij deze aan de Commissie heeft gedelegeerd, hetgeen mijns inziens niet het geval is. Subsidiair attendeer ik erop, dat geen van de door de Commissie aangevoerde teksten betrekking heeft op interventieaankopen.
91.
Bovendien deel ik de opvatting van de Duitse regering, dat regelingen betreffende het principiële vraagstuk, wie maatregelen op het vlak van het gemeenschappelijk landbouwbeleid financiert,
"van wezenlijk belang voor de te regelen materie"
zijn, en volgens vaste rechtspraak(29) onder de bevoegdheid van de Raad vallen. Bij dergelijke regelingen gaat het niet om de een of andere technische modaliteit, maar om de principiële oriëntatie van een beleid.
92.
Hieruit volgt mijns inziens dat de Commissie in onderhavig geval niet bevoegd was, regelingen inzake medefinanciering vast te stellen.
93.
Het argument van de Commissie, dat artikel 5, lid 5, van de bestreden verordening, waarin de medefinanciering is geregeld, geen wezenlijke regeling is, aangezien het een tijdelijke ad hoc-maatregel betreft, houdt evenmin steek.
94.
Ten eerste wordt de problematiek op deze wijze niet juist weergegeven. De vraag, of het beginsel van de communautaire financiering van de interventies een wezenlijke regeling is, hangt af van de inhoud van deze regeling, en een regeling verliest haar wezenlijke karakter niet doordat een maatregel gedurende bepaalde tijd ervan afwijkt. Daarenboven zou de Commissie uitgaande van deze redenering het beginsel dat wezenlijke regelingen niet gedelegeerd kunnen worden, kunnen omzeilen door afwijkende maatregelen om de zes maanden te verlengen.(30)
95.
Bovendien kan uit de vaste rechtspraak van het Hof, dat het begrip uitvoering ruim moet worden uitgelegd(31), niet worden geconcludeerd dat de Commissie gemachtigd was in onderhavig geval een medefinanciering voor te schrijven.
96.
Deze rechtspraak kan de Commissie immers niet toestaan, regelingen vast te stellen die in strijd zijn met de basisregeling en die bovendien onder de bevoegdheid van de Raad vallen.
97.
Ook het reeds aangehaalde arrest Frankrijk en Ierland/Commissie, waarnaar de Commissie verwijst, doet hieraan geen afbreuk.
98.
In punt 21 van dit arrest heeft het Hof vastgesteld:
"Wanneer de Commissie [...] krachtens artikel 6, lid 7, vijfde streepje, van de gewijzigde verordening nr. 805/68 slechts de maatregelen mocht nemen waartoe zij reeds uit hoofde van andere bepalingen bevoegd is, zou die machtigingsbepaling nagenoeg geen nuttig effect meer hebben ter verwezenlijking van de doelstelling een dalende marktprijsspiraal te voorkomen [...]"
.
99.
In deze zaak ging het echter om de wettigheid van een door de Commissie vastgelegde beperking van het gewicht van voor interventie aangeboden karkassen.(32) Een dergelijke maatregel heeft mijns inziens een geheel ander karakter dan de invoering van een verplichte medefinanciering door de lidstaten. Daarnaast is niet aangetoond dat artikel 38 van verordening nr. 1254/1999 zijn nuttig effect zou verliezen wanneer de Commissie zich had gehouden aan het beginsel van de communautaire financiering van de uit hoofde van deze bepaling genomen maatregelen.
100.
Bovendien zou zij, gezien de grote belangstelling van het Europees Parlement en de lidstaten voor de BSE-problematiek, waarschijnlijk zonder meer de toestemming van het Parlement voor een nieuwe gewijzigde en aanvullende begroting hebben verkregen. De financiële bijdragen van de lidstaten hadden ook als in het kader van de begroting voor het volgende jaar terug te betalen voorschotten kunnen worden verricht.
101.
De Commissie stelt voorts, dat artikel 38 van verordening nr. 1254/1999 haar een noodbevoegdheid ter beheersing van crisissituaties verleent.
102.
Dit is weliswaar juist, maar een dergelijke bevoegdheid wettigt niet de conclusie dat de basisbeginselen van de machtiging en in het bijzonder het beginsel dat de door de Commissie vastgestelde maatregelen niet mogen afwijken van de door de Raad vastgelegde basisregeling, niet meer van toepassing zijn.
103.
Aangaande het argument, dat de Bondsrepubliek Duitsland verordening nr. 2777/2000 niet heeft aangevochten, volsta ik met erop te wijzen dat, zoals de Duitse regering terecht benadrukt, het feit dat de Commissie in het verleden een bepaalde benadering heeft gekozen, niet betekent dat een gelijksoortige of gelijke maatregel die zij later neemt, niet aan rechterlijke toetsing kan worden onderworpen.
104.
In het licht van het voorgaande ben ik van mening dat de Commissie niet bevoegd was in de bestreden verordening te voorzien in een medefinanciering. Het eerste middel is derhalve gegrond, en ik stel voor, de door de Bondsrepubliek Duitsland ingestelde vordering tot nietigverklaring toe te wijzen.
C ─
Tweede middel: schending van de artikelen 268 EG tot en met 270 EG
105.
Gezien mijn conclusie betreffende het eerste middel, onderzoek ik slechts subsidiair het door de Duitse regering aangevoerde tweede en derde middel.
1. Argumenten van partijen
106.
De
Duitse regering
stelt in haar tweede middel, dat het opleggen aan de lidstaten van een verplichte medefinanciering in het kader van de marktordening voor rundvlees ook in strijd is met verschillende financiële bepalingen van het Verdrag.
107.
De ondersteuningsmaatregelen die in de bestreden verordening zijn vastgesteld, blijven immers, ondanks het feit dat zij gedeeltelijk uit nationale begrotingsmiddelen worden gefinancierd, communautaire steunmaatregelen en dus uitgaven van de Gemeenschap in de zin van artikel 268, eerste alinea, EG. Door het gebruik van het bijvoeglijk naamwoord
"alle"
(ontvangsten en uitgaven) poneert artikel 268, eerste alinea, EG het beginsel van de eenheid van de begroting, dat de fundamentele voorwaarde vormt voor een politieke weging van de ontvangsten en uitgaven in de begrotingsprocedure en voor een democratische controle op de begrotingsuitvoering.
108.
Het beginsel van de eenheid van de gemeenschapsbegroting wordt evenwel geschonden wanneer uitgaven van de Gemeenschap op grond van een uit het secundaire gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichte regeling (gedeeltelijk) gefinancierd worden uit bronnen die geen onderdeel zijn van het communautaire begrotingsplan.
109.
Om dezelfde reden heeft artikel 5, lid 5, van de bestreden verordening een omzeiling van de begrotingsbepaling in artikel 269, eerste alinea, EG tot gevolg. Tot de in deze bepaling vermelde
"andere ontvangsten"
behoren namelijk alleen ontvangsten die de Commissie bij gelegenheid int op grond van haar administratieve activiteiten (bijvoorbeeld boetes en dwangsommen), en die dus niet uit begrotingsmiddelen van de lidstaten afkomstig zijn. Een door de Commissie opgelegde verplichte medefinanciering door de lidstaten is in elk geval in strijd met het in artikel 269, lid 1, EG neergelegde beginsel van de financiële zelfstandigheid van de Gemeenschap ten opzichte van de lidstaten, aangezien een dergelijke medefinanciering geen toegestane bron van eigen middelen in de zin van artikel 269 EG vormt.
110.
Gesteld dat de Commissie bevoegd was om communautaire uitgaven te gelasten zonder dat deze uitgaven volledig door de gemeenschapsbegroting worden gefinancierd, dan zou de vaststelling van het plafond van de eigen middelen overeenkomstig de artikelen 269 EG en 270 EG ook geen doelmatige beperking voor de uitgaven van de Gemeenschap meer vormen.
111.
De
Commissie
repliceert dat de argumentatie van de Duitse regering stoelt op de onjuiste premisse dat het gedeelte van de kosten voor de aankoop van vlees, dat krachtens artikel 5, lid 5, van de bestreden verordening door de betrokken lidstaat moet worden gedragen, net als het aandeel van de Gemeenschap communautaire steun is en dus een uitgave van de Gemeenschap in de zin van artikel 268, eerste alinea, EG.
112.
Ten eerste stelt de Duitse regering het begrip communautaire steun ten onrechte gelijk met het begrip uitgaven van de Gemeenschap. In werkelijkheid volgt echter uit de rechtspraak van het Hof(33), dat uitgaven die, zoals in casu, rechtstreeks door de lidstaten worden gedragen, geen uitgaven van de Gemeenschap zijn die op de communautaire begroting moeten worden opgenomen, zelfs indien zij berusten op een rechtshandeling van de Gemeenschap.
113.
Ten tweede gaat de Duitse regering voorbij aan het feit dat de middelen die de lidstaten voor de medefinanciering van een maatregel van het gemeenschappelijk landbouwbeleid uit hun nationale begrotingen ter beschikking stellen, hun karakter van staatssteun behouden.
114.
De artikelen 268 EG en 269 EG zijn derhalve niet van toepassing op de middelen die de lidstaten in het kader van de door de bestreden verordening voorgeschreven medefinanciering beschikbaar dienen te stellen. De Commissie kan dus met de vaststelling van artikel 5, lid 5, van de verordening, de genoemde artikelen niet hebben geschonden.
115.
De Commissie merkt bovendien op dat het, uitgaande van het standpunt van Duitsland, niet alleen haarzelf, maar ook de Raad en het Parlement onmogelijk zou zijn, een verplichte medefinanciering van bepaalde communautaire maatregelen in te voeren, aangezien geen enkele instelling in strijd met de financiële bepalingen van het Verdrag mag handelen.
2. Beoordeling rechtens
116.
Mijns inziens is het tweede middel van de Duitse regering niet gegrond.
117.
De artikelen 268 EG tot en met 270 EG hebben immers, blijkens de aanhef van artikel 268 EG, betrekking op de ontvangsten en uitgaven
van de Gemeenschap. (34) Zij zijn dus reeds per definitie niet van toepassing op middelen die, in het kader van een medefinancieringsregeling, uit een niet-communautaire bron worden bijgedragen.
118.
Ook het feit dat een medefinanciering door de lidstaten in een communautaire regeling verplicht wordt gesteld, verandert niets aan de aard van de door de lidstaten beschikbaar gestelde middelen. Een dergelijke verplichting is namelijk niet van invloed op de financieringsbron, die als enige doorslaggevend is voor de beoordeling van de vraag of sprake is van een communautaire financiering.
119.
Dit lijkt mij ook te worden bevestigd door de door de Commissie aangevoerde arresten Parlement/Raad en Commissie evenals Parlement/Raad. Het Hof is in beide gevallen, voor de vaststelling dat de betrokken uitgaven geen uitgaven van de Gemeenschap waren, in wezen uitgegaan van het feit dat de financiering in kwestie rechtstreeks door de lidstaten werd gedragen.(35)
D ─
Derde middel: schending van artikel 253 EG
1. Argumenten van partijen
120.
De
Duitse regering
betoogt dat de motivering van de bestreden verordening niet voldoet aan de in artikel 253 EG neergelegde verplichting om de invoering van een verplichte medefinanciering door de lidstaten met redenen te omkleden. In de vijfde overweging van de considerans van de bestreden verordening wordt alleen maar opgemerkt dat de begrotingsmiddelen van de Gemeenschap beperkt zijn. Enerzijds blijkt uit de bestreden verordening dus niet, met welk recht de Commissie meent, het beginsel dat ondersteuningsmaatregelen op de rundvleesmarkt uitsluitend door de Gemeenschap worden gefinancierd, door een verplichte medefinanciering te mogen wijzigen. Anderzijds blijkt uit de bestreden verordening niet, waarom nu juist de vastlegging van een verdeelsleutel van 70 % ─ 30 % noodzakelijk was om de ondersteuningsmaatregelen te financieren.
121.
De
Commissie
stelt, dat de door artikel 253 EG vereiste motivering volgens vaste rechtspraak niet alle relevante gegevens feitelijk of rechtens behoeft te bevatten. Bij een handeling van algemene strekking kan in de motivering worden volstaan met vermelding van het geheel der omstandigheden die tot de vaststelling ervan hebben geleid, en van haar algemene doelstellingen.
122.
De bestreden verordening voldoet aan deze eisen wat betreft artikel 5, lid 5, waarin de litigieuze medefinanciering wordt vastgesteld. Enerzijds blijkt uit de verwijzing naar verordening nr. 1254/1999 zonder enige twijfel dat de gehele verordening, met inbegrip van artikel 5, lid 5, gebaseerd is op artikel 38 van de genoemde basisverordening. Anderzijds bevat de vijfde overweging van de considerans van de bestreden verordening een beknopte, maar volledige uiteenzetting van de redenen die de Commissie tot de invoering van een verplichte medefinanciering hebben bewogen. Aangezien de bestreden verordening een handeling van algemene strekking is, behoefden de berekeningen die aan de verdeelsleutel 70 % ─ 30 % ten grondslag liggen, niet in detail te worden toegelicht.
123.
De Commissie voegt hieraan toe, dat een gedetailleerdere motivering niet vereist is wanneer de geadresseerden van de rechtshandeling bij het ontstaan ervan waren betrokken. De lidstaten waren in casu vertegenwoordigd in het Beheerscomité rundvlees, dat over de ontwerpverordening is geraadpleegd.
2. Beoordeling rechtens
124.
Ik wil er in dit verband aan herinneren,
"dat volgens vaste rechtspraak de omvang van de motiveringsplicht afhangt van de aard van de betrokken handeling. In het geval van handelingen van algemene strekking kan in de motivering worden volstaan met vermelding van het geheel der omstandigheden die tot de vaststelling van de handeling hebben geleid, en van haar algemene doelstellingen. Indien het door de instelling nagestreefde doel, wat het wezenlijke betreft, uit de betwiste handeling blijkt, zou het te ver gaan om voor elke technische keuze een specifieke motivering te verlangen (zie, met name, arrest van 19 november 1998, Verenigd Koninkrijk/Raad, C-150/94, Jurispr. blz. I-7235, punten 25 en 26)"
.(36)
125.
Mijns inziens voldoet de bestreden verordening, wat de verplichte medefinanciering betreft, aan de vereiste dat het door de Commissie nagestreefde doel, wat het wezenlijke betreft, eruit blijkt. De vijfde overweging van de considerans luidt immers als volgt:
"Gelet op de omvang van de BSE-crisis en vooral de waarschijnlijke duur ervan en bijgevolg de omvang van de inspanning die nodig is ter ondersteuning van de markt, is het dienstig dat de Gemeenschap en de lidstaten elk een deel van de kosten van die marktondersteuning voor hun rekening nemen, vooral met het oog op het grote aantal dieren dat naar verwachting op grond van de regeling zal worden opgekocht en de beperkte begrotingsmiddelen die voor de financiering door de Gemeenschap beschikbaar zijn"
.
126.
De Commissie geeft dus in de bestreden verordening zelf aan, waarom zij een medefinanciering noodzakelijk acht.
127.
De verdeelsleutel voor de medefinanciering vormt in mijn ogen een
"technische keuze"
in de zin van de hierboven aangehaalde rechtspraak, ten aanzien waarvan het te ver zou gaan, een specifieke motivering te verlangen.
128.
Het derde middel van de Duitse regering houdt derhalve mijns inziens geen steek.
E ─
Het verzoek van partijen om de gevolgen van de bestreden verordening te handhaven
129.
De Duitse regering verzoekt, in geval van nietigverklaring door het Hof de gevolgen van de bestreden verordening te handhaven. De Commissie sluit zich aan bij dit verzoek.
130.
Het loutere feit dat beide bij de procedure betrokken partijen om handhaving van de gevolgen verzoeken, betekent niet dat het Hof dit verzoek moet inwilligen. Overeenkomstig artikel 231, lid 2, EG staat het aan het Hof, de noodzaak van een dergelijke maatregel te beoordelen.
131.
Ik ben echter niet overtuigd dat het noodzakelijk is, het verzoek van partijen in te willigen.
132.
Zoals blijkt uit het onderzoek van de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep, zou een gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden verordening immers geen gevolgen hebben voor de reeds uit hoofde hiervan vastgestelde maatregelen. De Duitse regering verzoekt overigens niet om nietigverklaring van de bepaling van de bestreden verordening waaruit de rechten van de marktdeelnemers voortvloeien, dat wil zeggen in het bijzonder artikel 5, lid 1, dat luidt als volgt:
"De bevoegde autoriteit betaalt de opdrachtnemers de in hun offerte gevraagde prijs uiterlijk 65 dagen nadat alle betrokken producten zijn overgenomen."
133.
Ik ben van mening dat er geen reden is om de financiële compensatie tussen de Gemeenschap, enerzijds, en de lidstaten, anderzijds, waartoe de gedeeltelijke nietigverklaring zou leiden(37), te voorkomen door te besluiten dat de gevolgen van de bestreden verordening moeten worden gehandhaafd. Het ontbreken van de nodige middelen op de communautaire begroting voor het jaar waarin het arrest van het Hof in deze zaak zal worden gewezen, kan immers op zich genomen, de handhaving van de gevolgen van een onwettigheid niet rechtvaardigen. De benodigde bedragen kunnen worden opgenomen op de begroting van het daaropvolgende jaar. Gaat het bovendien alleen om een principiële vraag en niet om de vergoeding van de door de lidstaten betaalde bedragen, dan belet niets de Raad een verordening vast te stellen die bepaalt dat de lidstaten de kosten die zij krachtens de bestreden verordening op zich hebben genomen, moeten blijven dragen.
134.
Aangezien de bestreden verordening op het huidige tijdstip geen gevolgen meer heeft, zou de door de partijen gevraagde handhaving van de gevolgen ertoe leiden, dat de nietigverklaring door het Hof geen enkel gevolg zou hebben, noch voor het verleden, noch voor de toekomst. Het door de Duitse regering ingestelde beroep zou dan neerkomen op een consultatie van het Hof over de wettigheid van de bestreden verordening, hetgeen niet in de bedoeling ligt van het in artikel 230 EG geregelde beroep tot nietigverklaring.
IV ─ Conclusie
135.
In het licht van het voorgaande stel ik voor:
─
artikel 5, lid 5, van verordening (EG) nr. 690/2001 van de Commissie van 3 april 2001 betreffende bijzondere marktondersteuningsmaatregelen in de rundvleessector, nietig te verklaren, voorzover deze bepaling iedere betrokken lidstaat verplicht om 30 % van de kosten van de in deze verordening bedoelde aankoop van vlees te financieren;
─
het verzoek om handhaving van de gevolgen van de nietig verklaarde bepaling te verwerpen;
─
de Commissie in de kosten te verwijzen.
(1) .
(2)
PB L 95, blz. 8.
(3)
PB 1962, 30, blz. 991.
(4)
PB L 94, blz. 9.
(5)
PB L 216, blz. 1.
(6)
PB L 163, blz. 10.
(7)
PB L 160, blz. 103.
(8)
PB L 160, blz. 21.
(9)
PB L 321, blz. 47.
(10)
PB L 19, blz. 11.
(11)
Zie meest recentelijk arrest van 10 december 2002, Commissie/Raad (C-29/99, Jurispr. blz. I-11221, punten 45 en 46).
(12)
Arrest van 10 maart 1992 (C-38/90 en C-151/90, Jurispr. blz. I-1781, punt 34).
(13)
Arrest van 5 oktober 2000, C-376/98, Jurispr. blz. I-8419; zie punt 126 van de conclusie.
(14)
Arrest van 21 januari 2003, C-378/00, Jurispr. blz. I-937; zie punten 134-137 van de conclusie.
(15)
Cursivering van mij.
(16)
"De rundvleesmarkt in de Gemeenschap maakt momenteel een ernstige crisis door, vanwege de vertrouwenscrisis bij de consument als gevolg van nieuwe gevallen van boviene spongiforme encefalopathie (BSE). Zowel de consumptie als de productie zijn gedaald tot een recordpeil en daarop zijn ook de producentenprijzen fors gedaald [...]"
.
(17)
"[Het] is [...] dienstig een nieuwe bijzondere opkoopregeling voor vlees van geteste dieren vast te stellen waardoor een lidstaat vanaf uiterlijk 1 juli 2001 vlees zou kunnen opslaan in plaats van het te vernietigen [...]"
.
(18)
Zie arrest Commissie/Raad, reeds aangehaald, punt 43.
(19)
Het objectieve karakter van dit criterium wordt ook bevestigd door het arrest van 28 juni 1972, Jamet/Commissie (37/71, Jurispr. blz. 483), waarin het Hof in punt 11 heeft vastgesteld,
"dat namelijk de bestanddelen van het bestreden besluit welker nietigverklaring wordt gevorderd, onafscheidelijk aan het besluit als geheel zijn verbonden,
zodat de litigieuze handeling zonder dezelve niet langer rechtsgevolgen zou kunnen teweegbrengen "
(cursivering van mij).
(20)
Supra, punt 12.
(21)
Supra, punt 9.
(22)
Zie arresten van 15 mei 1984, Zuckerfabrik Franken (121/83, Jurispr. blz. 2039, punt 13); 17 oktober 1995, Nederland/Commissie (C-478/93, Jurispr. blz. I-3081, punt 31), en 19 november 1998, Portugal/Commissie (C-159/96, Jurispr. blz. I-7379, punt 41).
(23)
Zie bijvoorbeeld ook het arrest van 18 juni 1996, Parlement/Raad (C-303/94, Jurispr. blz. I-2943, punt 23 in fine).
(24)
Cursivering van mij.
(25)
Zie de eenendertigste overweging van de considerans van verordening nr. 1254/1999.
(26)
Cursivering van mij.
(27)
Cursivering van mij.
(28)
Het betreft verordening (EEG) nr. 1975/69 van de Raad van 6 oktober 1969 houdende invoering van een stelsel van premies voor het slachten van koeien en premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelproducten (PB L 252, blz. 1); verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en instelling van een aantal verordeningen (PB L 160, blz. 80), en verordening (EG) nr. 1259/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 160, blz. 113), evenals
beschikking 90/217/EEG van de Raad van 25 april 1990 betreffende financiële steun van de Gemeenschap voor de uitroeiing van de Afrikaanse varkenspest op Sardinië (PB L 116, blz. 24), en beschikking 90/424/EEG van de Raad van 26 juni 1990 betreffende bepaalde uitgaven op veterinair gebied (PB L 224, blz. 19).
(29)
Arresten van 27 oktober 1992, Duitsland/Commissie (C-240/90, Jurispr. blz. I-5358, punt 41), en 14 oktober 1999, Atlanta/Europese Gemeenschap (C-104/97 P, Jurispr. blz. I-6983, punt 76).
(30)
Zie in deze zin ook het arrest van 12 mei 1998, Verenigd Koninkrijk/Commissie (C-106/96, Jurispr. blz. I-2729, punt 36).
(31)
Arrest van 30 oktober 1975, Rey Soda e.a. (23/75, Jurispr. blz. 1279). Zie eveneens arresten van 11 maart 1987, Rau e.a./Commissie (279/84, 280/84, 285/84 en 286/84, Jurispr. blz. 1069, punt 14); Vandemoortele/Commissie (27/85, Jurispr. blz. 1129, punt 14), en Van den Bergh en Jurgens en Van Dijk Food Products (Lopik)/Commissie (265/85, Jurispr. blz. 1155, punt 14); 21 mei 1987, Rau e.a. (133/85 - 136/85, Jurispr. blz. 2289, punt 31); 8 juni 1989, Association générale des producteurs de blé en autres céréales (167/88, Jurispr. blz. 1653, punt 15); 29 juni 1989, Vreugdenhil en Van der Kolk (22/88, Jurispr. blz. 2049, punt 16); 29 februari 1996, Frankrijk en Ierland/Commissie (C-296/93 en C-307/93, Jurispr. blz. I-795, punt 22), en 27 november 1997, Somalfruit en Camar (C-369/95, Jurispr. blz. I-6619, punt 62), evenals de reeds aangehaalde arresten Nederland/Commissie, punt 30, en Portugal/Commissie, punten 40 en 41.
(32)
Zie arrest Frankrijk en Ierland/Commissie, reeds aangehaald, punt 11.
(33)
Arresten van 30 juni 1993, Parlement/Raad en Commissie (C-181/91 en C-248/91, Jurispr. blz. I-3685, punten 29 en 30), inzake spoedhulp voor Bangladesh in het kader van een actie van de lidstaten die rechtstreeks door hen gefinancierd werd, en 2 maart 1994, Parlement/Raad (C-316/91, Jurispr. blz. I-625, punten 38 en 39), inzake de financiering van de door de lidstaten in het kader van de Vierde ACS-EEG-overeenkomst van Lomé rechtstreeks toegekende financiële steun.
(34)
Cursivering van mij.
(35)
Punten 29 respectievelijk 38.
(36)
Arrest van 7 november 2000, Luxemburg/Parlement en Raad (C-168/98, Jurispr. blz. I-9131, punt 62).
(37)
Supra, punt 46.