Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
fremsat den 12. marts 2026 (1)
Sag C-11/25
Jelgavas valstspilsētas pašvaldība
mod
Konkurences padome
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol, Letland))
» Præjudiciel forelæggelse – konkurrence – artikel 102 TEUF – misbrug af dominerende stilling – begreberne økonomisk aktivitet og virksomhed – tilrettelæggelse af tjenesteydelsen vedrørende håndtering af kommunalt affald og beføjelsen til at vælge ordningen for udvælgelse af leverandøren – afgørelser, som henhører under udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser – proceduren for udvælgelse af den leverandør, som forestår håndteringen af kommunalt affald – direkte tildeling – tjenesteyder, der er delvist ejet af kommunen «
1.        I 2004 indgik Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (kommunalforvaltningen i Jelgava, Letland) en kontrakt med et selskab, hvor den er majoritetsaktionær, om tjenesteydelser vedrørende indsamling og behandling af affald i kommunen.
2.        Udvælgelsen af leverandøren blev gennemført, uden at der blev indledt en udbudsprocedure. Kontraktens gyldighedsperiode løb til 2029.
3.        I 2021 fastslog Konkurences padome (konkurrencerådet, Letland), at kommunalforvaltningen ved at vælge leverandøren direkte havde overtrådt forbuddet mod misbrug af en dominerende stilling, hvorfor det pålagde kommunalforvaltningen en bøde.
4.        Den forelæggende ret har anmodet om fortolkning af artikel 102 TEUF, nærmere bestemt med henblik på at afklare, om en kommunalforvaltning handler som »virksomhed«, når den træffer beslutning om, hvordan leveringen af tjenesteydelsen vedrørende affaldshåndtering på dens område skal tilrettelægges.
I.      Retsforskrifter
A.      EU-retten
1.      Direktiv 75/442/EØF (2)
5.        Artikel 5 fastsætter følgende:
»Medlemsstaterne nedsætter eller udpeger den eller de kompetente myndigheder, som det påhviler inden for et bestemt område at planlægge, organisere, tillade og føre tilsyn med bortskaffelse af affald.«
2.      Direktiv 2008/98/EF (3)
6.        Artikel 13 (»Beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet«) har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldshåndtering foretages, uden at menneskets sundhed bringes i fare, uden at miljøet skades, og navnlig:
a)      uden at der opstår risiko for hverken vand, luft, jord, planter eller dyr
b)      uden at der forvoldes støj- og lugtgener, og
c)      uden at landskaber eller områder af særlig interesse påføres skade.«
B.      Lettisk ret
1.      Konkurrenceloven (4)
7.        I henhold til artikel 1,
nr. 1, forstås der ved »dominerende stilling« en eller flere økonomiske operatørers økonomiske stilling på et bestemt marked, når de i væsentligt omfang kan forhindre, begrænse eller fordreje konkurrencen på dette marked i en tilstrækkeligt lang periode ved helt eller delvist at handle uafhængigt af konkurrenter, kunder, leverandører eller forbrugere.
8.        Artikel 1,
nr. 9, definerer en »økonomisk operatør« som enhver person, herunder udlændinge, som udøver eller påtænker at udøve en økonomisk aktivitet på Letlands område, eller hvis aktivitet påvirker eller kan påvirke konkurrencen på lettisk område.
9.        Artikel 13 har samme rækkevidde som artikel
102,
stk. 1, litra
a), TEUF (5).
2.      Lov om organiseringen af den statslige administration (6)
10.      I henhold til artikel 1 forstås ved »afledt offentlig juridisk person« en kommune eller en anden offentlig juridisk person, der er oprettet ved lov eller i henhold til loven.
11.      Artikel 87 fastsætter, at en offentlig juridisk person handler på det privatretlige område, når denne person i) udfører de operationer, der er nødvendige for dens funktion, ii) leverer tjenesteydelser eller iii) udgør et kapitalselskab eller erhverver en andel i et eksisterende kapitalselskab. En offentlig juridisk person, der handler på det privatretlige område, er underlagt de love, der generelt regulerer privatretlige operationer, i det omfang, disse handlinger ikke er begrænset ved anden lovgivning.
3.      Lov om kommunalforvaltninger (7)
12.      I henhold til artikel 15 er en af kommunernes selvstændige funktioner at tilrettelægge almennyttige tjenester for befolkningen, bl.a. tjenester vedrørende håndtering af kommunalt affald.
4.      Lov om affaldshåndtering (8)
13.      I henhold til artikel 9 tilrettelægger kommunerne på deres administrative område håndteringen af kommunalt affald, herunder farligt affald, i overensstemmelse med affaldshåndteringsplanerne.
14.      Artikel 15 regulerer den lokale myndigheds kompetence til at vælge den operatør, der skal forestå indsamlingen, transporten, behandlingen og opbevaringen af kommunalt affald i det relevante håndteringsområde, i overensstemmelse med den procedure, der er fastsat i lovgivningen om offentlige kontrakter, ved at gennemføre et offentligt udbud om forvaltningen af kommunalt affald i et bestemt område (9).
5.      Lov om offentlige kontrakter med henblik på statens eller kommunernes behov (10)
15.      I henhold til artikel 1,
nr. 3, litra a), forstås der ved »ordregivende enhed« en offentlig forvaltning, en anden offentlig myndighed, en afledt offentligretlig juridisk person eller en privatretlig enhed, der på samme tid opfylder følgende kriterier:
–        at den er oprettet med henblik på eller har som funktion at opfylde et offentligt behov og ikke er af kommerciel karakter
–        at den er underlagt myndighed eller bestemmende indflydelse fra en offentlig forvaltning, en afledt offentligretlig juridisk person eller en privatretlig enhed, som opfylder disse kriterier (idet den har et flertal af stemmerettighederne ved valget af medlemmerne af tilsyns- eller ledelsesorganerne eller ved udpegelsen af direktørerne), eller hvis aktiviteter for mere end 50%’s vedkommende finansieres af staten, en afledt offentligretlig
juridisk person eller en privatretlig person, der opfylder disse kriterier.
16.      Artikel 4 fastsætter undtagelser fra lovens anvendelse og giver den ordregivende myndighed beføjelse til at undlade at anvende den i tilfælde af tildeling af en kontrakt, som bl.a. vedrører en tjenesteydelse, der leveres af et organ, der er oprettet med henblik på at udøve den ordregivende enheds funktioner, og er underlagt den ordregivende enheds fuldstændige kontrol eller er underordnet denne, og som hovedsageligt leverer sine tjenesteydelser (svarende til mere end 80% af beløbet herfor) for den ordregivende myndighed og fuldt ud opfylder lovens krav i sit forhold til tredjeparter.
II.    Faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
17.      De faktiske omstændigheder er beskrevet som følger i forelæggelsesafgørelsen:
–        Den 27. september 2004 blev selskabet SIA Jelgavas komunālie pakalpojumi (herefter »SIA JKP«), hvis kapital ejes 51% af kommunalforvaltningen i Jelgava og 49% af en privatretlig juridisk person, opført i Republikken Letlands handelsregister.
–        Den 1. november 2004 indgik kommunalforvaltningen en kontrakt med SIA JKP om levering af tjenesteydelser, som vedrørte affaldshåndtering og udvikling og fremme af systemet for affaldshåndtering i Jelgava kommune indtil den 31. december 2029 (herefter »tjenesteydelseskontrakten«).
–        Kommunalforvaltningen i Jelgava indgik denne tjenesteydelseskontrakt uden at gennemføre en udbudsprocedure, idet myndigheden anvendte en undtagelse i lov om offentlige kontrakter med henblik på statens eller kommunernes behov, som var gældende på daværende tidspunkt, nærmere bestemt in house-proceduren.
–        Den 25. maj 2020 modtog konkurrencerådet en anmeldelse fra en borger, hvori det blev hævdet, at proceduren for udvælgelsen af leverandøren af tjenesteydelser vedrørende affaldshåndtering på Jelgavas kommunale område havde været ulovlig, hvorfor tjenesteydelseskontrakten skulle opsiges og der skulle afholdes en ny procedure for udvælgelse af leverandøren.
–        Den 22. juli 2021 traf konkurrencerådet en afgørelse, hvori den fastslog, at kommunalforvaltningen i Jelgava havde overtrådt konkurrencelovens artikel 13,
stk. 1 (forbud mod misbrug af en dominerende stilling), og pålagde den en bøde.
18.      Kommunalforvaltningen i Jelgava anlagde et søgsmål til prøvelse af denne afgørelse ved Administratīvā apgabaltiesa (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Letland). Den gjorde i det væsentlige gældende, at tildelingen af leveringen af tjenesteydelser vedrørende indsamling af affald ved en in house-procedure ikke udgør en beslutning truffet af en markedsoperatør. Da den traf beslutningen om proceduren for udvælgelse af, hvem der skulle varetage håndteringen af kommunalt affald, udøvede kommunalforvaltningen beføjelser som offentlig myndighed (som henhører under offentlig ret), der ikke er underlagt konkurrencemyndighedens kontrol.
19.      Retten i første instans gav ikke medhold i søgsmålet, idet den tiltrådte konkurrencerådets betragtninger og fastslog, at kommunalforvaltningen i Jelgava var en markedsoperatør og havde misbrugt sin dominerende stilling.
20.      Kommunalforvaltningen i Jelgava har iværksat appel til prøvelse af dommen i første instans ved Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol, Letland).
21.      På denne baggrund har Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol) forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 102 [TEUF] fortolkes således, at denne bestemmelses anvendelsesområde[,] henset til omstændighederne i hovedsagen[,] også omfatter en beslutning truffet af en afledt offentligretlig juridisk person om, hvordan affaldshåndteringen på et kommunalt område skal tilrettelægges, som i den foreliggende sag bestod i en beslutning om at tilrettelægge denne tjenesteydelse på en sådan måde, at retten til at levere denne ydelse ved en in house-procedure blev tildelt en virksomhed, som er delvist ejet af kommunalforvaltningen?
Kan det navnlig lægges til grund, at en kommunalforvaltning handler som markedsoperatør eller virksomhed som omhandlet i artikel 102 [TEUF], når den træffer beslutning om at tilrettelægge leveringen af tjenesteydelser vedrørende håndtering af kommunalt affald på en sådan måde, at retten til at levere denne ydelse ved en in house-procedure tildeles en virksomhed, som er delvist ejet af kommunalforvaltningen?«
III. Retsforhandlingerne for Domstolen
22.      Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 9. januar 2025.
23.      Kommunalforvaltningen i Jelgava, konkurrencerådet, den lettiske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Alle disse parter deltog i retsmødet den 10. december 2025.
IV.    Bedømmelse
A.      Formaliteten med hensyn til anmodningen om præjudiciel afgørelse
24.      Den forelæggende ret har detaljeret redegjort (11) for de grunde, der efter dens opfattelse taler for, at anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling:
–        Den har anerkendt, at misbruget af den dominerende stilling i hovedsagen ikke berører samhandelen mellem medlemsstaterne, eftersom de faktiske omstændigheder alene vedrører en rent national situation. Det er i princippet kun den nationale lovgivning, dvs. konkurrenceloven, der finder anvendelse.
–        Den har forklaret, at den lettiske konkurrencelovgivning er affattet med henblik på at harmonisere den med EU-retten. Den konkurrencelov, der blev vedtaget i 2001, svarer i det væsentlige til artikel 81 TEF og 82 TEF (senere artikel 102 TEUF og 102 TEUF).
–        Den har for så vidt angår forbuddet mod misbrug af en dominerende stilling påpeget, at konkurrencelovens artikel 13,
stk. 2, svarer til artikel 102 TEUF med undtagelse af påvirkningen af samhandelen mellem staterne. Heraf følger, at fortolkningen af national ret med hensyn til denne bestemmelse ikke må afvige fra den måde, EU-retten anvendes på.
–        Den har anført, at Domstolen har erklæret sig kompetent til at besvare anmodninger om præjudiciel afgørelse vedrørende EU-retlige bestemmelser »i tilfælde, hvor de faktiske omstændigheder i hovedsagen lå uden for EU-rettens direkte anvendelsesområde, for så vidt som de pågældende bestemmelser blev gjort anvendelige af national ret, hvori den valgte regulering af rent nationale forhold er tilpasset EU-retten« (12).
25.      Jeg deler den forelæggende rets opfattelse. Uden at der er behov for at anføre udførlige betragtninger, er det tilstrækkeligt til at fastslå, at den præjudicielle forelæggelse kan antages til realitetsbehandling, at henvise til dom af 5. december 2024, som blev afsagt i forbindelse med en lignende anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Administratīvā apgabaltiesa (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) (13).
26.      I den nævnte sag
–        blev der anmodet om fortolkning af artikel 101,
stk. 1, TEUF i forbindelse med faktiske omstændigheder, der ganske vist lå uden for EU-rettens direkte anvendelsesområde, men var underlagt nationale bestemmelser, der var tilpasset EU-retten for at regulere rent interne forhold
–        var der ifølge den lettiske forelæggende ret behov for fortolkning af EU-retten for at træffe afgørelse om anvendelsen af konkurrencelovens artikel 11,
stk. 1. Fortolkningen af denne bestemmelse burde efter den nævnte rets opfattelse ikke være anderledes end fortolkningen af artikel 101 TEUF, da disse to bestemmelser i det væsentlige fastsætter den samme retlige ramme.
27.      Som svar på denne anmodning
–        anerkendte Domstolen, at den var kompetent til at træffe afgørelse, eftersom det fremgik af den afsagte forelæggelsesafgørelse, at »[…] konkurrencelovens artikel
11,
stk. 1, foreskriver en retlig ramme, der er identisk med den, der er indført ved artikel
101,
stk. 1, TEUF, og at denne artikel
11,
stk. 1, fortolkes på samme måde i den lettiske retsorden som artikel
101,
stk. 1, TEUF« (14)
–        mindede Domstolen om, at den allerede havde erklæret sig kompetent til at træffe afgørelse om anmodninger om præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 101,
stk. 1, TEUF, som var indgivet af lettiske retter i lignende situationer (15).
28.      Disse betragtninger finder mutatis mutandis anvendelse på en sag som hovedsagen, der vedrører fortolkningen af artikel 102 TEUF.
B.      Bedømmelse af det præjudicielle spørgsmål
29.      Konkurrencerådets afgørelse hviler på den dobbelte præmis, at kommunalforvaltningen i Jelgava, da den tildelte den omtvistede kontrakt, handlede som virksomhed og misbrugte sin dominerende stilling på markedet for levering af tjenesteydelsen vedrørende indsamling af kommunalt affald på sit område (16).
30.      Det er imidlertid uklart, om der i konkurrencerådets afgørelse kun blev taget højde for det tidspunkt (den 1.11.2004) (17), hvor tjenesteydelseskontrakten blev tildelt, eller om den derimod også omfattede det tidspunkt (den 25.5.2020), hvor den anmeldelse, der udløste det nævnte organs indgriben, blev indgivet.
31.      Fastlæggelsen af, hvilket tidspunkt der blev taget i betragtning ved vurderingen af, om der forelå misbrug af en dominerende stilling, kan have konsekvenser for, hvilke EU-retlige bestemmelser der finder anvendelse (18).
32.      Navnlig var artikel 102 TEUF ikke gældende i 2004. Derimod var artikel 82 TEF gældende. Eftersom indholdet af de to bestemmelser i det væsentlige er sammenfaldende, finder jeg det ikke uhensigtsmæssigt at fokusere på den bestemmelse i den primære EU-ret, som den forelæggende rets spørgsmål vedrører (artikel 102 TEUF).
1.      Kontraktens karakter
33.      I retsmødet blev det drøftet, om den omtvistede transaktion kan kvalificeres som en tjenesteydelseskontrakt eller en koncessionskontrakt.
34.      En besvarelse af dette spørgsmål kan være nyttig for at afklare, om det med hensyn til de EU-retlige bestemmelser om offentlige udbud er direktiv 2014/24/EU (19) eller direktiv 2014/23/EU (20), der finder anvendelse.
35.      Det tilkommer den forelæggende ret at afklare kontraktens karakter i lyset af dens præcise indhold, hvorom den nævnte ret råder over alle vurderingselementer (21).
36.      Det er ikke afgørende for fortolkningen af artikel 102 TEUF, om der vælges den ene eller den anden løsning. For så vidt som kommunalforvaltningen i Jelgava handlede som virksomhed og misbrugte en dominerende stilling, forekommer det mig ikke afgørende, om dette (hypotetiske) misbrug fulgte af en tjenesteydelseskontrakt eller en koncessionskontrakt.
37.      Efter min opfattelse er sondringen heller ikke relevant for behandlingen i den foreliggende sag af den retlige ordning for in house-tildelinger, som jeg vil drøfte nedenfor. Uanset om artikel 12 i direktiv 2014/24 (om tjenesteydelseskontrakter) eller artikel 17 i direktiv 2014/23 (om koncessioner) (22) anvendes, er denne retlige ordning den samme.
38.      Under alle omstændigheder vil jeg for at henholde mig til den terminologi, der anvendes af den forelæggende ret, i dette forslag til afgørelse tale om »tjenesteydelseskontrakten«.
2.      Rammen for tvisten og den forelæggende rets synspunkt
39.      Den forelæggende ret har anført følgende grunde til, at den har henvendt sig til Domstolen:
–        For at kommunalforvaltningen er underlagt den forpligtelse, der er fastsat i konkurrencelovens artikel 13,
stk. 1, skal den anses for at være en virksomhed og desuden have en dominerende stilling på det relevante marked.
–        En offentligretlig juridisk person kan handle på det privatretlige område. Hvis den handler som virksomhed, skal den overholde konkurrencelovgivningens regler.
–        I forbindelse med artikel 102 TEUF afhænger spørgsmålet om, hvorvidt en enhed skal anses for en virksomhed, af, om dens aktiviteter kan kvalificeres som en økonomisk aktivitet eller derimod som en aktivitet i forbindelse med udøvelsen af offentlig myndighed.
–        Leveringen af tjenesteydelser vedrørende affaldshåndtering udgør i sig selv en økonomisk aktivitet. Når en kommunalforvaltning opretter en privatretlig juridisk person eller erhverver en andel i et eksisterende kapitalselskab, handler den på det privatretlige område.
–        Imidlertid er der tvivl om, hvorvidt en kommunalforvaltning, når den beslutter, hvordan affaldshåndteringen på det kommunale område skal tilrettelægges, handler på det privatretlige område.
–        I henhold til lettisk ret er tilrettelæggelsen af affaldshåndtering en selvstændig funktion og en offentligretlig forpligtelse for kommunalforvaltningen. Den henhører under udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser, således som de er fastsat i national lovgivning (23).
–        Kommunalforvaltningen skal som en offentligretlig juridisk person, der ved lov er forpligtet til at tilrettelægge affaldshåndteringen, udvælge den virksomhed, der skal varetage håndteringen af dette affald, i overensstemmelse med den i lovgivningen fastlagte procedure, i forbindelse med hvilken der henvises til de procedurer, der er fastsat i lovgivningen om offentlige kontrakter (24).
–        Da tjenesteydelseskontrakten blev tildelt (i 2004), indeholdt den nationale lov ingen bestemmelse om den procedure, hvorved en kommunalforvaltning skulle udvælge den virksomhed, der skulle forestå affaldshåndteringen. Satversmes tiesa (forfatningsdomstol, Letland) har dog fastslået, at lovgivningen om offentlige kontrakter har fundet anvendelse på udvælgelsen af leverandørerne af tjenesteydelser vedrørende indsamling af affald siden 2002.
–        I henhold til lov om offentlige kontrakter med henblik på statens eller kommunernes behov kan kommunalforvaltningerne undlade at anvende lovgivningen om offentlige kontrakter, hvis de indgår en kontrakt med en enhed, som de 100% kontrollerer selv. Hvis de nødvendige betingelser for in house-proceduren ikke er opfyldt, skal der gennemføres et offentligt udbud.
40.      Med udgangspunkt i disse præmisser har den forelæggende ret lagt til grund, at »kommunalforvaltningen […] ikke handler på konkurrencevilkår, men derimod udøver offentlige myndighedsbeføjelser« (25), når den beslutter (26), i hvilken form tjenesteydelserne vedrørende affaldshåndtering leveres.
41.      I samme retning har den forelæggende ret tilføjet, at efterprøvningen af, om kommunalforvaltningen har udøvet denne offentligretlige beføjelse korrekt, muligvis kan undersøges inden for rammerne af en administrativ procedure om en overtrædelse af lovgivningen om offentlige kontrakter. Den synes således implicit at afvise, at denne efterprøvning skal foretages i lyset af de nationale konkurrencebestemmelser, hvis indhold svarer til artikel 102 TEUF.
3.      Betydningen af artikel 102 TEUF
a)      Begreberne virksomhed og offentlige enheder, der gennemfører aktiviteter henhørende under udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser
42.      Domstolen tog oprindeligt udgangspunkt i en organisk tilgang, som indebar, at der ved »virksomhed« måtte forstås en sammenfatning af en række personelle, materielle og immaterielle faktorer til en enhed, der er et selvstændigt retssubjekt, og med hvilket der varigt forfølges et bestemt økonomisk formål (27).
43.      Senere blev der i højere grad fokuseret på det funktionelle perspektiv. Tyngdepunktet blev forskudt fra enheden til den økonomiske aktivitet, den udøver: »[…] begrebet virksomhed [omfatter] enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde […]« (28).
44.      Ifølge Domstolen er det »netop […] den omstændighed, at der udbydes produkter eller tjenesteydelser på et givent marked, der karakteriserer begrebet økonomisk virksomhed […]« (29). Der er sædvanligvis tale om tjenesteydelser, der udføres mod en betaling, der »udgør det økonomiske modstykke til den pågældende tjenesteydelse« (30).
45.      På dette grundlag er det muligt, at en offentlig enhed handler som virksomhed som omhandlet i artikel 102 TEUF (31). Dog »har aktiviteter, der henhører under udøvelsen af offentlige myndigheders prærogativer, ikke en økonomisk karakter, der begrunder anvendelsen af konkurrencereglerne i […] traktaten […]« (32).
46.      Udførelsen af aktiviteter, der henhører under udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser, udelukker ikke, at en offentlig person samtidig kan udøve private økonomiske aktiviteter, i forbindelse med hvilke denne person skal anses for at være en virksomhed (33).
47.      Der er derfor behov for en undersøgelse i det enkelte tilfælde for at afklare, om en offentlig enhed i en konkret situation handler som virksomhed eller ej.
b)      Tilrettelæggelse af håndteringen af kommunalt affald
48.      Hvad angår tilrettelæggelsen af affaldshåndteringen var den relevante EU-retsakt i 2004, da kommunalforvaltningen i Jelgava tildelte håndteringen af kommunalt affald, direktiv 75/442.
49.      Artikel 4 i direktiv 75/442 pålagde medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldet bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at miljøet skades. I henhold til artikel 5 skulle de nedsætte eller udpege den eller de kompetente myndigheder, som det påhviler inden for et bestemt område at planlægge, organisere, tillade og føre tilsyn med bortskaffelse af affald (34).
50.      Direktiv 75/442 fastsatte ikke et krav om et specifikt offentligt eller privat system for håndtering af kommunalt affald. Det senere direktiv 2008/98 fastsatte heller ikke et sådant krav. Under gyldighedsperioden for disse direktiver foreligger der i Unionen forskellige modeller for reguleringen af denne håndtering, afhængigt af den enkelte medlemsstats præferencer.
51.      I de medlemsstater, der vælger en ikke-eksternaliseret model, dvs. et system, der administreres af deres offentlige myndigheder (sædvanligvis lokale myndigheder), kan disse myndigheder enten selv påtage sig ansvaret for at levere tjenesteydelsen med deres egne personelle og materielle ressourcer eller overdrage håndteringen til et operationelt organ, som det kontrollerer, på de tilladte vilkår for in house-tildelinger (35).
52.      I forbindelse med princippet om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhedsprincippet og i overensstemmelse med princippet om »indgreb over for miljøskader fortrinsvis ved kilden« har Domstolen fremhævet den rolle, der spilles af lokale myndigheder med de i denne henseende relevante kompetencer (36).
53.      Der er dermed i EU-retlig henseende intet til hinder for, at den nationale lovgivning overlader en lokal myndighed – som en person, der udøver offentlige myndighedsbeføjelser – at tilrettelægge indsamlingen, transporten, behandlingen og bortskaffelsen af kommunalt affald.
54.      Tilsvarende kan den relevante lokale myndighed ikke anses for at være en »virksomhed«, der er omfattet af kompetencereglerne i EUF-traktaten (navnlig artikel 102 TEUF).
55.      Selv om denne lokale myndighed kan kvalificeres som en virksomhed i forbindelse med andre økonomiske aktiviteter, er dette som nævnt ikke tilfældet, når den tilrettelægger håndteringen af kommunalt affald inden for rammerne af en retlig ordning, der knytter denne håndtering til udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser.
56.      Det fremgår af de oplysninger, som Domstolen er blevet forelagt ved forelæggelsesafgørelsen, at kommunerne i Republikken Letland har funktionel selvstændighed ved tilrettelæggelsen af affaldshåndteringen (37).
57.      Med forbehold af den forelæggende rets vurdering af national lovgivning tilkommer det kommunalforvaltningen at beslutte, hvordan håndteringen af kommunalt affald gennemføres på dens område, herunder udvælgelsen af den virksomhed, der skal varetage indsamlingen, transporten, behandlingen og opbevaringen af affaldet (38).
58.      Logisk nok er det ved vurderingen af den adfærd, der blev udvist af kommunalforvaltningen i Jelgava, den forelæggende ret, der skal afklare, om tilrettelæggelsen af håndteringen af kommunalt affald henhører under udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser, og om kommunalforvaltningen i så fald har overholdt den lov, der regulerer dette område.
59.      Hvis den forelæggende ret bekræfter (således som det synes at fremgå af anmodningen om præjudiciel afgørelse), at kommunalforvaltningen ikke handler på konkurrencevilkår, men udøver offentlige myndighedsbeføjelser, når den beslutter, hvordan håndteringen af kommunalt affald skal tilrettelægges, er det ganske enkelt udelukket, at artikel 102 TEUF finder anvendelse: Kommunalforvaltningen har i så fald ikke handlet som virksomhed.
60.      I særdeleshed skal det i denne situation, som påpeget af den forelæggende ret, ikke vurderes, om der foreligger en »dominerende stilling på markedet, idet beføjelsen til at træffe en sådan beslutning (eller muligheden for at påvirke markedet) i kraft af selve sin natur ikke skyldes kommunalforvaltningens økonomiske stilling på det relevante marked, men derimod det forhold, at den ved lov er forpligtet til at tilrettelægge affaldshåndteringen på det pågældende område« (39).
61.      Det følger af ovenstående betragtninger, at det er tilstrækkeligt til at besvare det præjudicielle spørgsmål, således som det er formuleret, at fastslå, at en kommunalforvaltning, der ved udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser træffer beslutning om tilrettelæggelsen af leveringen af tjenesteydelsen vedrørende indsamling og behandling af affald på det kommunale område, ikke kan kvalificeres som en virksomhed som omhandlet i artikel 102 TEUF. Dette er reelt det centrale spørgsmål i forbindelse med forelæggelsen.
62.      For at være fuldstændig bør denne besvarelse dog også drøfte de problemstillinger, der er opstået med hensyn til indholdet af den kontrakt, der blev indgået mellem kommunalforvaltningen i Jelgava og SIA JKP inden for rammerne af en in house-procedure. Anden del af anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører disse problemstillinger.
4.      Anvendelsen af lovgivningen om offentlige kontrakter
63.      Ifølge de oplysninger, som Domstolen er blevet forelagt, indrømmer den nationale lovgivning de lokale myndigheder en vis skønsmargen til at vælge den måde, hvorpå leveringen af tjenesteydelser vedrørende affaldshåndtering skal tilrettelægges.
64.      Denne skønsmargen gør det muligt for kommunalforvaltningen i Jelgava at tildele en tjenesteydelseskontrakt efter en konkurrence (eksternalisering af tjenesteydelsen) eller selv at levere tjenesteydelsen vedrørende indsamling af affald (internalisering af tjenesteydelsen) (40).
65.      Hvis kommunalforvaltningen valgte at internalisere tjenesteydelsen, kunne den levere den med sine egne operationelle ressourcer, enten direkte eller inden for rammerne af en intern procedure, der er almindeligt kendt som en in house-procedure.
66.      Kommunalforvaltningen i Jelgava har anført, at den i 2004 besluttede at levere tjenesteydelserne vedrørende håndtering af kommunalt affald ved at benytte en virksomhed, hvor det var majoritetsaktionær, ved en in house-procedure.
67.      Der foreligger en omfattende retspraksis vedrørende anvendeligheden af denne type in house-tildelinger (41). Som Domstolen gentagne gange har fastslået, er undtagelsen med hensyn til in house-proceduren »[…] begrundet med den betragtning, at en offentlig myndighed, som er en ordregivende myndighed, kan opfylde de opgaver, som påhviler den med hensyn til imødekommelse af almenhedens behov, gennem anvendelse af sine egne administrative, tekniske eller andre ressourcer, uden at være forpligtet til at gøre brug af eksterne organer, som ikke hører til dens tjenestegrene […]« (42).
68.      Domstolen har tilføjet, at denne undtagelse »[…] kan udvides til situationer, hvor medkontrahenten er en fra den ordregivende myndighed juridisk forskellig person, når den ordregivende myndighed underkaster ordremodtageren en kontrol, der svarer til den kontrol, den fører med sine egne tjenestegrene, og såfremt denne enhed udfører hovedparten af sin virksomhed sammen med den eller de ordregivende myndigheder, den ejes af […]«, idet det i sådanne tilfælde kan lægges til grund, at »den ordregivende myndighed anvender sine egne ressourcer« (43).
69.      I Undis Servizi-dommen, hvis betydning var genstand for drøftelse i retsmødet, gentog Domstolen disse betragtninger og tilføjede, at anerkendelsen af undtagelsen med hensyn til in house-procedurer er begrundet med, at »[…] der i et sådant tilfælde foreligger en særlig indbyrdes forbindelse mellem den ordregivende myndighed og tilslagsmodtageren, selv om den sidstnævnte er et organ, som juridisk er forskelligt fra den førstnævnte […]. I sådanne tilfælde kan den ordregivende myndighed anses for i virkeligheden at anvende egne ressourcer […], og tilslagsmodtageren kan næsten anses for at være en del af dennes tjenestegrene« (44).
70.      Den forelæggende ret har ikke anmodet om fortolkning af de EU-retlige bestemmelser om in house-tildelinger, som ikke er omfattet af lovgivningen om offentlige kontrakter (45). Den har ikke henvendt sig til Domstolen, med henblik på at Domstolen bistår den ved afklaringen af, om den interne operatør, som kommunalforvaltningen i Jelgava direkte tildelte håndteringen af tjenesteydelsen vedrørende indsamling af affald, opfyldte de særlige betingelser for at benytte en in house-tildeling.
71.      Konkurrencerådet og den lettiske regering har imidlertid gjort gældende, at anvendelsen af reglerne om offentlige kontrakter ikke udelukker, at de organer, der har til opgave at beskytte konkurrencen, vurderer, om en bestemt adfærd, som er hjemlet ved denne lovgivning, er forenelig med konkurrencelovgivningen (som artikel 102 TEUF er en del af).
72.      De har tilføjet, at denne vurdering gør det muligt at bedømme, om det forbud mod misbrug af en dominerende stilling, som er fastsat i artikel 102 TEUF, er blevet overtrådt, uanset om den aktivitet, som bedømmes, er omfattet af den sektorspecifikke lovgivning (i dette tilfælde lovgivningen om offentlige kontrakter) eller ej (46).
73.      I retsmødet anerkendte konkurrencerådet og den lettiske regering, at førstnævnte ikke er tillagt beføjelser til selv at vurdere ulovligheden af en beslutning truffet af en kommunalforvaltning, som tildeler håndteringen af tjenesteydelsen til sin interne operatør inden for rammerne af en kontrakt. Denne beslutning er underlagt kontrol fra Iepirkumu uzraudzības birojs (tilsynsmyndigheden for offentlige udbud, Letland) og efterfølgende domstolsprøvelse (47).
74.      På dette stadium, hvor det er blevet fastslået, at konkurrencerådet ikke har beføjelser til at bedømme, om der er sket en uretmæssig in house-tildeling (dvs. en in house-tildeling, som ikke er i overensstemmelse med artikel 12 i direktiv [2014/24] eller artikel 17 i direktiv [2014/23]), må drøftelsen nu koncentreres om at afklare, om denne (angiveligt) uretmæssige tildeling er tilstrækkelig til at fastslå, at der foreligger misbrug af en dominerende stilling.
75.      Efter min opfattelse kan den »dobbelte kontrol«, som konkurrencerådet og den lettiske regering har argumenteret for, ikke have til virkning, at in house-proceduren for tildeling af offentlige kontrakter i sig selv indebærer misbrug af en dominerende stilling.
76.      Hvis konkurrencerådets og den lettiske regerings opfattelse har generel rækkevidde, vil in house-proceduren indebære en egenvurdering af, om der foreligger misbrug af en dominerende stilling, eftersom den lokale myndighed forbeholder sig selv udøvelsen af en økonomisk aktivitet på et bestemt marked og udelukker konkurrenter fra samme marked i en kortere eller længere periode.
77.      Den lettiske regering har i samme retning påpeget, at anvendelsen af in house-proceduren medfører en udelukkelse af konkurrenterne og har negativ indvirkning på konkurrencen på det berørte marked (48).
78.      Formålet med in house-procedurerne for tildeling, som EU-retten tillader og regulerer (artikel 12 i direktiv 2014/24 og artikel 17 i direktiv [2014/23]), består i under strenge betingelser at gøre det muligt at vælge et af de offentlige myndigheders egne operationelle midler til at levere en tjenesteydelse. Tilsvarende indebærer valget af en (intern) tilslagsmodtager til at varetage opgaven med at levere tjenesteydelsen eo ipso en udelukkelse af alle øvrige hypotetiske konkurrenter.
79.      Jeg er klar over, at visse konkurrencemyndigheder i medlemsstaterne er skeptiske over for anvendelsen af in house-procedurer for tildeling af kontrakter. Det er logisk, at de er bekymrede for de negative virkninger, som udbredelsen af disse procedurer kan have på markederne (navnlig markederne for tjenesteydelser) (49).
80.      Tilladelsen af in house-tildelinger var dog en bevidst beslutning fra EU-lovgiver, der under hensyn til sine egne politiske muligheder fandt, at det i visse tilfælde var hensigtsmæssigt at fritage medlemsstaternes offentlige myndigheder fra forpligtelsen til at anvende konkurrencebaserede udbudsprocedurer.
81.      Denne beslutning begrunder som før nævnt, at medlemsstaternes offentlige myndigheder overdrager deres operationelle organer (når de udøver den samme kontrol over dem, som de udøver over deres egne tjenestegrene) visse opgaver uden at benytte sig af markedet med henblik på levering af bygge- og anlægsarbejder, tjenesteydelser eller varer (50).
82.      Noget andet er, om de enkelte afgørelser, der træffes af en offentlig myndighed, som overdrager leveringen af tjenesteydelsen til et af sine egne operationelle organer, er i strid med direktiv 2014/24 eller 2014/23.
83.      Dette kan være tilfældet i hovedsagen, såfremt in house-proceduren ikke blev anvendt under de i lovgivningen fastsatte betingelser, navnlig for så vidt angår »den fuldstændige kontrol, som den lokale myndighed udøver over selskabet, hvilket ikke er muligt, hvis et privat selskab ejer en andel i selskabet« (51). Konkurrencerådet vil i så fald have sanktioneret »den ulovlige anvendelse af internaliseringsprincippet« (52).
84.      På dette punkt forekommer den forelæggende rets opfattelse mig at være korrekt: Afgørelsen af, om kommunalforvaltningen har udøvet sine offentligretlige beføjelser korrekt ved at tildele kontrakten til en in house-operatør, skal undersøges inden for rammerne af en procedure vedrørende en tilsidesættelse af lovgivningen om offentlige kontrakter (53).
85.      Den afgørelse, der blev truffet af kommunalforvaltningen i Jelgava, og som anses for at være ulovlig, kan nemlig anfægtes ved de organer, som har beføjelse til at påkende de offentlige forvaltningers handlinger på kontraktområdet (54). I forbindelse med denne anfægtelse kan det gøres gældende, at foranstaltningen ikke er i overensstemmelse med lovgivningen, er unødvendig eller er uforholdsmæssig, hvilket i sidste ende skal afgøres af de kompetente retter.
86.      Under alle omstændigheder falder dette ikke i sig selv ind under artikel 102 TEUF. Dette skyldes dels, at denne bestemmelse, som jeg allerede har anført, ikke finder anvendelse på en kommunalforvaltning, der træffer en beslutning om affaldshåndtering ved udøvelse af offentlige myndighedsbeføjelser. Dels skyldes det, at den (eventuelle) overtrædelse af lovgivningen om offentlige kontrakter ikke nødvendigvis indebærer et misbrug af en dominerende stilling på det indre marked eller en væsentlig del heraf.
V.      Forslag til afgørelse
87.      På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den svarer Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol, Letland) således:
»En kommunalforvaltning, der ved udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser træffer beslutning om tilrettelæggelsen af leveringen af tjenesteydelsen vedrørende indsamling og behandling af affald på det kommunale område, idet den ved en intern procedure (in house-procedure) tildeler den til en enhed, som er underlagt en kontrol svarende til den, som kommunalforvaltningen udøver over sine egne tjenestegrene, kan ikke kvalificeres som en »virksomhed« som omhandlet i artikel 102 TEUF.«
1 –      Originalsprog: spansk.
2 –      Rådets direktiv af 15.7.1974 om affald (EFT 1975, L 194, s. 47).
3 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 19.11.2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver (EUT 2008, L 312, s. 3). Et af de ophævede direktiver er Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/12/EF af 5.4.2006 om affald (EUT 2006, L 114, s. 9).
4 –      Konkurences likums af 4.10.2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, nr. 151). Tilgængelig på https://likumi.lv/ta/id/54890-konkurences-likums
5 –      Jf. i denne retning dom af 14.9.2017,
Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra – Latvijas Autoru apvienība (C-177/16, EU:C:2017:689), præmis 6.
6 –      Valsts pārvaldes iekārtas likums af 6.8.2002 (Latvijas Vēstnesis, 2002, nr. 94). Tilgængelig på https://likumi.lv/ta/id/63545-valsts-parvaldes-iekartas-likums
7 –      Likums »Par pašvaldībām« af 19.5.1994 (Latvijas Vēstnesis, 1994, nr. 61). Tilgængelig på https://likumi.lv/ta/id/57255-par-pasvaldibam. Denne lov ophørte med at være i kraft den 1.1.2023.
8 –      Atkritumu apsaimniekošanas likums af 14.12.2000 (Latvijas Vēstnesis, 2000, nr. 473/476). Tilgængelig på https://likumi.lv/ta/id/14012-atkritumu-apsaimniekosanas-likums. Denne lov ophørte med at være i kraft den 18.11.2010.
9 –      Den affattelse, der blev vedtaget den 22.6.2005, og som trådte i kraft den 26.7.2005.
10 –      Likums »Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām« af 5.7.2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, nr. 110). Tilgængelig på https://likumi.lv/ta/id/26309-par-iepirkumu-valsts-vai-pasvaldibu-vajadzibam. Denne lov blev senere erstattet af lov om offentlige kontrakter af 2006 (Publisko iepirkumu likums,
Latvijas Vēstnesis, 2006, nr. 65) og af 2016 (Publisko iepirkumu likums,
Latvijas Vēstnesis, 2016, nr. 254).
11 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 8.
12 –      Den forelæggende ret har i denne henseende henvist til dom af 26.11.2015, Maxima Latvija (C-345/14, EU:C:2015:784), præmis 12 og den deri nævnte retspraksis.
13 –      Sag Tallinna Kaubamaja Grupp og KIA Auto (C-606/23, EU:C:2024:1004).
14 –      Dom af 5.12.2024,
Tallinna Kaubamaja Grupp og KIA Auto (C-606/23, EU:C:2024:1004), præmis 20.
15 –      Dom af 18.11.2021,
Visma Enterprise (C-306/20, EU:C:2021:935), præmis 47 og den deri nævnte retspraksis.
16 –      Ifølge konkurrencerådet (fodnote 27 i dets skriftlige indlæg) er det relevante marked i denne sag markedet for indsamling og transport af kommunalt affald på byen Jelgavas administrative område.
17 –      På dette tidspunkt havde Letland allerede tiltrådt Den Europæiske Union. Akten vedrørende Republikken Letlands tiltrædelse blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 23.9.2003 (EUT 2003, L 236, s. 33).
18 –      Den kan eventuelt også have sådanne konsekvenser for anvendelsen af national ret. I forelæggelsesafgørelsens præmis 16 henviser den forelæggende ret til den betydning, som den ene eller den anden dato kan have, henset til national ret: Kommunalforvaltningen i Jelgava er af den opfattelse, at eftersom der i 2004 ikke fandtes nogen regler om, hvilken procedure der skulle følges ved udvælgelsen af leverandøren, var den ikke omfattet af lovgivningen om offentlige kontrakter.
19 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.2.2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65).
20 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 26.2.2014 om tildeling af koncessionskontrakter (EUT 2014, L 94, s. 1).
21 –      Dom af 29.4.2025,
Fastned Deutschland (C-452/23, EU:C:2025:284), præmis 41: »[…] spørgsmålet, om en transaktion skal kvalificeres som en »offentlig kontrakt« som omhandlet i direktiv 2014/24 eller som en »koncession« som omhandlet i direktiv 2014/23,
[skal] udelukkende […]
vurderes efter EU-retten […]«
22 –      Dom af 29.4.2025,
Fastned Deutschland (C-452/23, EU:C:2025:284), præmis 48: »Anvendelsen af de EU-retlige regler om koncessioner var […] udelukket, hvis den kontrol, den ordregivende myndighed førte med koncessionshaveren, svarede til den kontrol, den førte med sine egne tjenestegrene, og hvis koncessionshaveren udførte hovedparten af sin virksomhed sammen med den myndighed, den var ejet af […]. I forbindelse med en sådan in house-tildeling blev den ordregivende myndighed nemlig anset for at anvende sine egne midler, eftersom koncessionshaveren, selv om denne var en juridisk person, der var forskellig fra denne myndighed, i praksis kunne sidestilles med den ordregivende myndigheds tjenestegrene, således at der ikke var pligt til at iværksætte udbud […]. Disse principper er nu fastsat og præciseret i artikel 17 i direktiv 2014/23, hvoraf fremgår betingelserne for, at en koncession mellem enheder, der tilhører den offentlige sektor, falder uden for dette direktivs anvendelsesområde.«
23 –      Den forelæggende ret har præciseret, at denne forpligtelse desuden er i overensstemmelse med de offentligretlige forpligtelser, der er fastsat i artikel 8 i direktiv 75/442 (og i artikel 8 i direktiv 2006/12 og artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/98).
24 –      Artikel 15, stk. 1, i lov om affaldshåndtering af 14.12.2000 fastsætter, at kommunerne skal udvælge den virksomhed, som skal forestå affaldshåndteringen, i overensstemmelse med de procedurer, der er fastsat i lovgivningen om offentlige kontrakter. En lignende bestemmelse er anført i lov om affaldshåndtering af 28.10.2010.
25 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 18.
26 –      Ifølge den lettiske regering og konkurrencerådet, som har anført dette i en række passager i deres skriftlige indlæg og gentaget det i retsmødet, fremgår den forvaltningsakt, hvorved kommunalforvaltningen besluttede at anvende in house-proceduren forud for indgåelsen af kontrakten, ikke af sagsakterne. Imidlertid forudsættes det i forelæggelsesafgørelsen, at denne forvaltningsakt, hvortil der henvises i præmis 13 og 18, eksisterer. Under alle omstændigheder viser indgåelsen af kontrakten mellem kommunalforvaltningen i Jelgava og SIA JKP i sig selv, uden at der er behov for yderligere skriftlig dokumentation, at kommunalforvaltningen valgte denne ordning for tildeling af tjenesteydelsen; kontrakten udgør blot udmøntningen af kommunens ønske i denne henseende.
27 –      Dom af 13.7.1962,
Mannesmann mod Den Høje Myndighed (19/61, EU:C:1962:31), s. 705 og 706.
28 –      Dom af 23.4.1991,
Höfner og Elser (C-41/90, EU:C:1991:161), præmis 21.
29 –      Dom af 11.7.2006, FENIN mod Kommissionen (C-205/03 P, EU:C:2006:453), præmis 25.
30 –      Dom af 10.7.2025, INTERZERO m.fl. (C-254/23, EU:C:2025:569),
præmis 48.
31 –      Dom af 12.7.2012, Compass-Datenbank, (C-138/11, EU:C:2012:449), præmis 35.
32 –      Dom af 12.7.2012, Compass-Datenbank (C-138/11, EU:C:2012:449), præmis 36, af 19.1.1994, SAT Fluggesellschaft (C-364/92, EU:C:1994:7), præmis 30 og 31, og af 10.7.2025, INTERZERO m.fl. (C-254/23, EU:C:2025:569), præmis 49.
33 –      Dom af 1.7.2008, MOTOE (C-49/07, EU:C:2008:376), præmis 25: »[…] den omstændighed, at der er indrømmet et organ beføjelser som offentlig myndighed med henblik på udøvelsen af en del af dets aktiviteter, [er] ikke i sig selv […] til hinder for, at organet kan anses for en virksomhed i de fællesskabsretlige konkurrencereglers forstand for så vidt angår den resterende del af dets økonomiske aktiviteter […]. Spørgsmålet, om en aktivitet skal betegnes som henhørende under udøvelsen af offentlige myndighedsbeføjelser eller som en økonomisk aktivitet, skal nemlig foretages særskilt for hver enkelt aktivitet, der udøves af en given enhed.«
34 –      Jf. artikel 13 i direktiv 2008/98, som er gengivet i punkt 6 i dette forslag til afgørelse. Samme direktivs artikel 16 forpligter medlemsstaterne til at oprette et integreret og tilstrækkeligt net af anlæg til håndtering af affald bestemt til bortskaffelse og af »blandet kommunalt affald, indsamlet fra private husholdninger, herunder i tilfælde, hvor denne indsamling også omfatter sådant affald fra andre producenter«.
35 –      Jf. Legal Assistance on the Application of Public Procurement Rules in the Waste Sector Final Report, offentliggjort af Kommissionen i august 2016. I forbindelse med redegørelsen for den foreliggende situation i medlemsstaterne anføres følgende: »Local authorities have the possibility to perform the provision of services themselves (direct public management) or to delegate it to other public or private entities (delegated public or private management). Delegated public management is mainly organised through direct contract awards to a separate public entity under the control of the authority (under the exclusions provided by the EU Public Procurement Directive for in-house provision or public-public cooperation). Delegated private management is organised by outsourcing the public task to a private operator through public contracts and concession contracts, whereby the contract is awarded as a result of public procurement procedures« (s. 1).
36 –      Dom af 11.11.2021,
Regione Veneto (Overførsel af blandet kommunalt affald) (C-315/20,
EU:C:2021:912), præmis 25: »[…] medlemsstaterne [råder] ved oprettelsen af et sådant integreret net […] over en vid skønsbeføjelse for så vidt angår valget af det territoriale grundlag, som de anser for egnet til at nå en tilstrækkelig national egenkapacitet med hensyn til behandling af det omhandlede affald. […] imidlertid […] [består] en af de vigtigste foranstaltninger, som medlemsstaterne må træffe hvad bl.a. angår egnede foranstaltninger, hvorved der tilskyndes til at rationalisere indsamlingen, sorteringen og behandlingen af affaldet – bl.a. af lokale myndigheder med de i denne henseende relevante kompetencer – […] i at tilstræbe en behandling af dette affald i det anlæg, som der ligger nærmest muligt det sted, hvor det produceres […]« Min fremhævelse.
37 –      Artikel 15 i lov om kommunalforvaltninger af 19.5.1994.
38 –      Artikel 9 og 15 i lov om affaldshåndtering af 14.12.2000.
39 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 18.
40 –      I sit skriftlige indlæg (punkt 17) har konkurrencerådet anerkendt, at det følger af national ret, at kommunalforvaltningerne selv kan tilrettelægge affaldshåndteringen ved at overlade den til deres egne operatører eller ved at uddelegere den til private operatører. I forelæggelsesafgørelsen betegnes den håndtering, der gennemføres af den lokale myndighed, som en »internalisering« af tjenesteydelsen.
41 –      Bl.a. i dom af 18.11.1999,
Teckal (C-107/98, EU:C:1999:562), og af 11.1.2005,
Stadt Halle og RPL Lochau (C-26/03, EU:C:2005:5).
42 –      Dom af 8.5.2014,
Datenlotsen Informationssysteme (C-15/13, EU:C:2014:303), præmis 25, med henvisning til retspraksis. Senest dom af 8.12.2016,
Undis Servizi (C-553/15, EU:C:2016:935, herefter »Undis Servizi-dommen«), præmis 30.
43 –      Dom af 8.5.2014,
Datenlotsen Informationssysteme (C-15/13, EU:C:2014:303), præmis 25, med henvisning til retspraksis.
44 –      Undis Servizi-dommen, præmis 30.
45 –      I artikel 12 i direktiv 2014/24 præciseres det, under hvilke betingelser en offentlig kontrakt, som en ordregivende myndighed tildeler en privatretlig eller offentligretlig juridisk person, falder uden for dette direktivs anvendelsesområde. Artikel 17 i direktiv [2014/23] fastsætter noget tilsvarende.
46 –      Konkurrencerådet har til støtte for sin opfattelse henvist til dom af 27.2.2025,
Aeroportul Internaţional Avram Iancu Cluj (C-220/24, EU:C:2025:124), præmis 30 og 31. I den pågældende sag var den sektorspecifikke lovgivning, der fandt anvendelse, Rådets direktiv 96/67/EF af 15.10.1996 om adgang til ground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne (EFT 1996, L 272, s. 36). Domstolen fastslog, at artikel 1 og 6 i direktiv 96/67 »ikke er til hinder for en anvendelse af artikel 102 TEUF under omstændigheder, hvor en leverandør af ground handling-ydelser er blevet nægtet adgang til den lufthavnsinfrastruktur, der er nødvendig med henblik på udøvelsen af denne aktivitet, i en lufthavn i Den Europæiske Union, hvis årlige trafik på tidspunktet for dette afslag var mindre end 2 mio. passagerbevægelser« (domskonklusionen).
47 –      Punkt 28 i konkurrencerådets skriftlige indlæg.
48 –      Punkt 12 i den lettiske regerings skriftlige indlæg: »Det misbrug af en dominerende stilling, som kommunalforvaltningen [i Jelgava] har begået, gav sig udslag i en udelukkelse og havde negativ indvirkning på det berørte marked. Kommunens adfærd, som bestod i uden et objektivt behov (begrundelse) at forbeholde sig selv udøvelsen af økonomiske aktiviteter på det pågældende marked og beskytte sit datterselskab mod konkurrence, medførte en udelukkelse af konkurrenterne fra dette marked i en længere periode.«
49 –      Jf. f.eks. rapport af 19.6.2013 fra Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (den nationale markeds- og konkurrencekommission, Spanien) med titlen »Egne ressourcer og ansvar for håndtering: implikationerne af deres anvendelse i et konkurrencefremmeperspektiv«. Heri anføres følgende: »Begrænsningen af konkurrencen lukker adgangen til at varetage den pågældende levering for alle andre tilbudsgivere end forvaltningens egne ressourcer, hvilket begrænser disse tilbudsgiveres mulighed for at tilbyde deres produkter til forvaltningen, som i visse tilfælde kan være en væsentlig aftager af denne type varer og tjenesteydelser« (afsnit VI, anden konklusion, s. 94). »Når dette instrument, som i kraft af sin karakter er konkurrencebegrænsende, anvendes, skal det i forbindelse med hvert enkelt indkøb både begrundes, at en offentlig enhed korrekt er blevet tillagt status af egen ressource, og der skal gives en begrundelse for anvendelsen af opgaveoverdragelse« (afsnit VII, s. 97). Min fremhævelse. Rapporten er tilgængelig på https://pmt-eu.hosted.exlibrisgroup.com/primo-explore/fulldisplay?docid=34CNMC_BKM000007612_3&context=L&vid=34CNMC_V1&lang=es_ES&search_scope=LOCAL_full&adaptor=Local%20Search%20Engine&tab=default_tab&query=any_contains_informe%20%22medios%20propios%22&offset=0
50 –      Jeg gentager i dette punkt mine betragtninger i mit forslag til afgørelse LitSpecMet (C-567/15, EU:C:2017:319), punkt 69.
51 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 7.
52 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 7.
53 –      Forelæggelsesafgørelsens præmis 18. I slutningen af denne præmis påpeger den forelæggende ret, at »præjudicielle spørgsmål vedrørende gyldigheden af en in house-procedure ofte forelægges i forbindelse med sager, hvor en institutions beslutning om at foretage en direkte tildeling inden for rammerne af et offentligt udbud anfægtes«. Hvad angår in house-tildelinger, som har givet anledning til anmodninger om præjudiciel afgørelse inden for affaldssektoren, jf. bl.a. dom af 10.9.2009, Sea (C-573/07, EU:C:2009:532), af 29.11.2012, Econord (C-182/11 og C-183/11, EU:C:2012:758), og af 12.5.2022,
Comune di Lerici (C-719/20, EU:C:2022:372).
54 –      I punkt 28 i sit skriftlige indlæg har konkurrencerådet anerkendt, at »begrundelsen for valget af hver form for levering af tjenesteydelser er underlagt retlige kriterier og dermed tilsynsmyndighedernes (og efterfølgende domstolenes) kontrol. I forbindelse med f.eks. markedet for indsamling og transport af kommunalt affald er relevansen af, at den kommune, der leverer tjenesteydelsen på uafhængig vis, anvender artikel 3, stk. 1, nr. 7, i [lov om offentlige kontrakter], underlagt domstolskontrol«.