62007CC0278
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. SHARPSTON
fremsat den 25. september 2008 (
1
)
Forenede sager C-278/07 — C-280/07
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
mod
Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co. m.fl.
»Forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 — beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser — artikel 3 — tilbagesøgning af eksportrestitution — fastlæggelse af forældelsesfristen — uregelmæssigheder begået forud for forordning nr. 2988/95’s ikrafttræden — forældelsesregel, der udgør en del af en medlemsstats almindelige civilret«
1.
Disse anmodninger om præjudiciel afgørelse fra Bundesfinanzhof, Tyskland, vedrører fortolkningen af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (herefter »forordning nr. 2988/95« eller »forordningen«) (
2
). Nærmere bestemt vedrører anmodningerne de bestemmelser i forordningen, som fastsætter forældelsesfristen for retsforfølgning i forbindelse med tilbagesøgning af beløb udbetalt som eksportrestitution, når forpligtelsen til at tilbagebetale disse beløb opstår som følge af en uregelmæssighed.
2.
Den forelæggende ret ønsker at fastslå det tidsmæssige og materielle anvendelsesområde for artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95. Den ønsker navnlig oplyst, om denne bestemmelse finder anvendelse på situationer, der opstod, før forordningen trådte i kraft, og på administrative foranstaltninger, som ikke udgør sanktioner. Den ønsker også oplyst, hvordan forordningens artikel 3, stk. 3, som vedrører fravigelser i national ret fra den i forordningen fastsatte forældelsesfrist, skal fortolkes.
Retsforskrifter
Forordning nr. 2988/95
3.
Forordning nr. 2988/95, som trådte i kraft den 26. december 1995, fastsætter en række generelle regler om kontroller samt om administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder, hvor ydelser er udbetalt til modtagere i overensstemmelse med Fællesskabets politik på vedkommende område.
4.
Tidligere fandtes der ingen fælles EF-bestemmelser, som definerede sådanne uregelmæssigheder. Der fandtes heller ingen fælles regler om forældelsesfrister for undersøgelse eller efterforskning af uregelmæssigheder, eller som begrænsede anvendelsen af administrative tilbagesøgningsforanstaltninger eller administrative sanktioner som følge af sådanne uregelmæssigheder (
3
).
5.
Forordningens tredje, fjerde og femte betragtning er især relevante. Tredje betragtning fastslår, at reglerne for forvaltning af og kontrol med Fællesskabets udgifter er fastlagt særskilt for de forskellige områder af fællesskabspolitikken, men at det er nødvendigt at bekæmpe handlinger, der skader De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, på alle områder. Fjerde betragtning præciserer, at for at gøre bekæmpelsen af svig, der skader Fællesskabernes finansielle interesser, mere effektiv, er det nødvendigt at indføre et fælles regelsæt for alle områder af fællesskabspolitikken. Femte betragtning anfører, at de handlinger, der betragtes som uregelmæssigheder, samt de administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse hermed, fastsættes i retsreglerne på de enkelte områder i overensstemmelse med forordningen. Forordningen er tilstrækkeligt bred i sit tværgående anvendelsesområde til at være baseret på EF-traktatens artikel 235 og Euratom-traktatens artikel 203 (
4
).
6.
Forordningen fastsætter herefter en række generelle regler vedrørende kontroller samt vedrørende administrative foranstaltninger og sanktioner.
7.
Artikel 1, stk. 1, bestemmer:
»1.   Med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser vedtages der generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende fællesskabsretten.«
8.
Artikel 1, stk. 2, definerer en »uregelmæssighed« som:
»[…] enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift«.
9.
De relevante dele af artikel 3 bestemmer:
»1.   Forældelsesfristen for retsforfølgning er fire år fra det tidspunkt, hvor den i artikel 1, stk. 1, omhandlede uregelmæssighed fandt sted. Der kan imidlertid i reglerne for bestemte sektorer [ (
5
)] fastlægges en kortere frist, som dog ikke kan være mindre end tre år.
Hvad angår vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder regnes forældelsesfristen fra den dag, da uregelmæssigheden er ophørt. For de flerårige programmers vedkommende løber forældelsesfristen indtil programmets endelige afslutning.
Forældelsesfristen for retsforfølgning afbrydes af enhver handling fra den kompetente myndigheds side, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden. Efter hver afbrydelse løber forældelsesfristen videre.
Forældelsen indtræder dog senest den dag, da en frist, der er dobbelt så lang som forældelsesfristen, udløber, uden at den kompetente myndighed har pålagt en sanktion, undtagen i de tilfælde, hvor den administrative procedure er suspenderet i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1.
2.   Fristen for fuldbyrdelse af afgørelsen om pålæggelse af den administrative sanktion er tre år. Denne frist regnes fra den dag, da afgørelsen blev endelig.
Afbrydelse og suspension er omfattet af de relevante bestemmelser i national ret.
3.   Medlemsstaterne bevarer muligheden for at anvende en længere frist end fristen i henholdsvis stk. 1 og stk. 2.«
10.
Artikel 4 bestemmer, at hvis en økonomisk beslutningstager uberettiget har opnået en fordel som følge af en uregelmæssighed, skal denne fordel i almindelighed tilbagekaldes (enten ved tilbagebetaling eller ved fortabelse af en sikkerhed). Artikel 4, stk. 4, anfører dog, at »[f]oranstaltningerne i denne artikel ikke [betragtes] som sanktioner«.
11.
Artikel 5 bestemmer i modsætning hertil, at forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder kan medføre administrative sanktioner.
12.
Artikel 6 fastsætter de betingelser, hvorunder pålæggelsen af finansielle sanktioner kan suspenderes. I det sidste punktum i artikel 6, stk. 1, anføres, at »[v]ed suspensionen af den administrative procedure suspenderes den i artikel 3 omhandlede forældelsesfrist«.
De nationale bestemmelser
13.
På det omtvistede tidspunkt bestemte § 195 i den tyske borgerlige lovbog (Bürgerliches Gesetzbuch, herefter »BGB«), at den almindelige forældelsesfrist for krav, der fremsættes i henhold til tysk borgerlig ret, er tredive år. § 195 blev ændret med virkning fra den 1. januar 2002. Den almindelige forældelsesfrist blev nedsat til tre år og er ikke ændret siden.
14.
På det tidspunkt, hvor uregelmæssighederne opstod, indeholdt tysk ret ingen bestemmelser, som fastsatte en særlig forældelsesfrist for søgsmål om tilbagesøgning af uretmæssigt opnåede økonomiske fordele (f.eks. tilbagesøgning af eksportrestitutioner bevilget med urette) eller — mere generelt — af begunstigelser, der med urette var givet ved forvaltningsafgørelser. Både administrationen og domstolene anvendte § 195 i BGB analogt (
6
).
De faktiske omstændigheder
15.
I 1993 ansøgte tre virksomheder (
7
) om udbetaling på forskud af eksportrestitution for en række forsendelser af oksekød, der skulle udføres til Jordan. Hauptzollamt (herefter »HZA«) (
8
) bevilgede disse restitutioner.
16.
I 1998 gennemførte HZA en række kontrolundersøgelser. På grundlag heraf konstaterede HZA, at det pågældende oksekød faktisk var blevet reeksporteret fra Jordan til Irak. HZA pålagde derfor de tre virksomheder at tilbagebetale de beløb, som de havde modtaget i eksportrestitution, med den begrundelse, at de var blevet bevilget med urette på grundlag af en ansøgning, der indeholdt en uregelmæssighed (
9
).
17.
Virksomhederne indbragte HZA’s afgørelser for Finanzgericht Hamburg. Finanzgericht gav den 4. maj 2005 sagsøgerne medhold. Efter Finanzgericht Hamburgs opfattelse var forældelsesfristen i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 udløbet, og HZA’s krav var således forældet.
18.
HZA appellerede til Bundesfinanzhof, som har udsat sagen og forelagt følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»1)
Skal den i artikel 3, stk. 1, første afsnit, første punktum, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser fastsatte forældelsesfrist også anvendes, når en uregelmæssighed er begået eller ophørt, før forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 trådte i kraft?
2)
Kan den deri fastsatte forældelsesfrist overhovedet finde anvendelse på forvaltningsmæssige foranstaltninger som f.eks. tilbagesøgning som følge af uregelmæssigheder med hensyn til bevilgede eksportrestitutioner?
3)
Såfremt disse spørgsmål besvares bekræftende:
Kan en medlemsstat også anvende en længere frist i henhold til artikel 3, stk. 3, i forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95, når en sådan længere frist var fastsat i medlemsstatens lovgivning, allerede før den nævnte forordning blev udstedt? Kan en sådan længere frist også anvendes, når den ikke var fastsat i en speciel ordning for tilbagesøgning af eksportrestitutioner eller for administrative foranstaltninger i almindelighed, men fulgte af en generel regel i den pågældende medlemsstat, som omfattede alle tilfælde af forældelse, der ikke var omfattet af specielle bestemmelser (opsamlingsregel)?«
19.
Josef Vosding, Vion og Ze Fu, den tjekkiske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
20.
Under retsmødet den 17. april 2008 var parterne, der har indgivet skriftlige indlæg (undtagen den tjekkiske regering), samt den franske regering til stede og fremsatte mundtlige indlæg.
Bedømmelse
Indledende bemærkninger
21.
Alle tre virksomheder har ved den nationale ret gjort gældende, at HZA ikke har bevist, at den påståede uregelmæssighed faktisk fandt sted. De har gentaget disse argumenter over for Domstolen.
22.
Artikel 234 EF er imidlertid baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner. Bedømmelsen af de faktiske omstændigheder henhører under de nationale retters kompetence, mens Domstolens opgave er at vejlede om fortolkningen af fællesskabsretten. Domstolen skal derfor som grundlag for sin afgørelse i en præjudiciel sag henholde sig til de faktiske omstændigheder, sådan som de er beskrevet af den nationale ret i forelæggelseskendelsen (
10
).
Det første spørgsmål
23.
Det første spørgsmål vedrører det tidsmæssige anvendelsesområde for artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95. Den forelæggende ret ønsker i det væsentlige oplyst, om denne artikel finder anvendelse på situationer, hvor en uregelmæssighed er begået eller ophørt, før forordningen trådte i kraft (
11
).
24.
Det fremgår af Domstolens faste praksis, at »processuelle regler […] almindeligvis antages at finde anvendelse i samtlige tvister, der verserer på ikrafttrædelsestidspunktet, til forskel fra materielretlige regler, der normalt fortolkes således, at de ikke omfatter forhold, som ligger forud for ikrafttrædelsen« (
12
).
25.
En materielretlig regel kan undtagelsesvis anvendes med tilbagevirkende kraft. En sådan anvendelse med tilbagevirkende kraft er kun mulig, såfremt det fremgår tilstrækkeligt klart af ordlyden, bestemmelsens formål eller opbygning, at det har været meningen at tillægge reglen denne virkning. Ved anvendelse af en materielretlig bestemmelse med tilbagevirkende kraft skal der også tages behørigt hensyn til retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (
13
).
26.
Det første skridt til at afklare, om den forelæggende ret kan anvende artikel 3, stk. 1, med tilbagevirkende kraft, er derfor at fastslå, om denne artikel er processuel eller materielretlig.
27.
I dommen i sagen Vonk Dairy Products (
14
) var det ufornødent for Domstolen at undersøge særskilt, om artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 er en processuel regel, der finder anvendelse med tilbagevirkende kraft. Det lægges til grund i dommen, at artikel 3, stk. 1, er en processuel regel, at den fandt anvendelse, og at den deri foreskrevne forældelsesfrist var den relevante frist (
15
). Da sagen åbenlyst var reguleret af forordning nr. 2988/95, og da den handlede om, hvorvidt eksportørens aktiviteter kunne klassificeres som »vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder«, var det ufornødent at analysere detaljeret, om artikel 3, stk. 1, udelukkende var en rent processuel regel (
16
).
28.
Bundesfinanzhof drager i forelæggelseskendelsen en række paralleller mellem artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 og EF-toldkodeksens artikel 221, stk. 3, som blev behandlet i Molenbergnatie-dommen (
17
).
29.
Denne bestemmelse anfører, at »[u]nderretning af debitor [om debitors toldskyld] ikke [kan] ske efter udløbet af en frist på tre år, regnet fra datoen for toldskyldens opståen. Hvis det er på grund af en handling, der vil kunne give anledning til strafferetlig forfølgning, at toldmyndighederne ikke har kunnet fastsætte det nøjagtige efter lovgivningen skyldige afgiftsbeløb, kan den nævnte underretning, for så vidt det er fastsat i gældende bestemmelser, imidlertid ske efter udløbet af den nævnte frist på tre år.«
30.
Josef Vosding og Ze Fu følger i deres indlæg de konklusioner, som Bundesfinanzhof har draget, og går ud fra den antagelse (ved at anvende Molenbergnatie-dommen analogt), at bestemmelsen er en materielretlig forskrift. Derimod er Vion, Frankrig og Kommissionen af den opfattelse, at reglen er en processuel bestemmelse (
18
).
31.
Domstolen fastslog i Molenbergnatie-dommen, at der som følge af fristen på tre år i henhold til EF-toldkodeksens artikel 221, stk. 3, »ingen tvivl [er] om, at myndighederne ikke kan foretage opkrævning af skylden«, men også, at det var »en regel, der regulerer selve toldskylden« (
19
). Senere fastslog Domstolen, at der var en klar og utvetydig sammenhæng mellem forældelsesfristen og selve gældens eksistens, og anførte, at »toldskylden forældes og følgelig ophører« (
20
) ved udløbet af forældelsesfristen. Den fastslog derfor, at toldkodeksens artikel 221, stk. 3, er en materiel regel.
32.
Med al respekt kan dette ræsonnement ikke være korrekt. Udløbet af en forældelsesfrist bevirker hverken, at selve gælden eller virkningerne af gælden bortfalder, alene fordi den forhindrer, at en kreditor kan inddrive sit udestående. Gæld bortfalder normalt enten ved, at den annulleres af kreditor, eller ved at debitor betaler det skyldige beløb. Udløbet af en forældelsesfrist kan ikke sidestilles med nogen af disse omstændigheder. Som generaladvokat Jacobs anførte i Molenbergnatie-sagen, hører en forældelsesfrist rettelig ind under procesrettens område (
21
). Jeg deler derfor generaladvokat Jacobs opfattelse, at udløbet af en forældelsesfrist, i hvert fald normalt, ikke automatisk bevirker, at den underliggende retlige forpligtelse, der ellers ville kunne håndhæves, »falder bort«.
33.
Intet i ordlyden af forordningens artikel 3, stk. 1, antyder, at tvistens materielle spørgsmål er reguleret eller overhovedet berørt af artikel 3, stk. 1 (
22
). Det er ganske enkelt en forældelsesbestemmelse, og dens opbygning er klassisk.
34.
Det er åbenbart, at myndighedernes undersøgelser vil dreje sig om at fastslå, om der er blevet begået en uregelmæssighed, og at resultaterne af disse undersøgelser har en direkte indflydelse på deres efterfølgende stillingtagen til, a) om der overhovedet skulle have været udbetalt eksportrestitution, b) i bekræftende fald med hvilket beløb, c) om der er blevet betalt et for stort beløb (ved at sammenligne dette beløb med den eksportrestitution, der allerede er betalt), og d) i bekræftende fald hvilket beløb myndighederne skal kræve tilbagebetalt fra modtageren. Men disse faktorer kan ikke føre til den konklusion, at forordningens artikel 3, stk. 1, er en materielretlig bestemmelse.
35.
Efter min opfattelse er forordningens artikel 3, stk. 1, en rent processuel bestemmelse. I overensstemmelse med Domstolens faste praksis, som jeg allerede har henvist til (
23
), finder den derfor anvendelse på alle sager, som verserede på det tidspunkt, hvor den trådte i kraft.
36.
Er Domstolen ikke desto mindre af den opfattelse, at artikel 3, stk. 1, rettelig skal fortolkes som en materiel regel, er det nødvendigt at undersøge, om artikel 3, stk. 1, opfylder betingelserne i dommen i sagen Salumi m.fl. (
24
) og derfor kan anvendes med tilbagevirkende kraft. Disse betingelser er kort sagt, at det skal fremgå klart af ordlyden og bestemmelsens formål eller opbygning, at bestemmelsen finder anvendelse med tilbagevirkende kraft, og at retssikkerhedsprincippet og princippet om den berettigede forventning skal overholdes.
37.
Netop fordi de to første »Salumi«-betingelser omhandler en foranstaltning, der har åbenbare materielle virkninger (hvilket den anfægtede foranstaltning ikke har), er det vanskeligt at se, hvordan de skulle kunne være opfyldt i den foreliggende sag. Den åbenbare fortolkning af artikel 3, stk. 1, første afsnit, sammenholdt med de brede definitioner i artikel 1, stk. 1, er, at den gælder for alle situationer, der er omfattet af forordningen. For at fortrænge denne antagelse kræves der en udtrykkelig formulering om det modsatte. En sådan findes ikke. Dette er dog ikke i sig selv tilstrækkeligt til at fastslå, at lovgiver havde den klare intention, at artikel 3, stk. 1, skulle anvendes med tilbagevirkende kraft.
38.
Formålet med forordningen er at beskytte Fællesskabets finansielle interesser og at fastsætte et generelt regelsæt vedrørende administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder for så vidt angår fællesskabsretten. En generel ramme af denne art omfatter også forældelsesfrister for tilbagesøgning af beløb, som er udbetalt med urette, men kaster intet lys over deres tidsmæssige anvendelse.
39.
Hvad angår målene og opbygningen indfører forordningen et »fælles regelsæt« (
25
), som forklarer, hvorfor dette er nødvendigt og passende (
26
). Ganske vist er anvendelsen af en ensartet forældelsesfrist ikke i strid med disse mål, og den underminerer heller ikke opbygningen af forordningen, men det er vanskeligt at udlede en positiv støtte for en anvendelse med tilbagevirkende kraft af disse elementer.
40.
Endelig vil anvendelsen af artikel 3, stk. 1, med tilbagevirkende kraft i den foreliggende sag give en kortere forældelsesfrist end den, der ellers ville gælde i henhold til national ret. Dette er til gavn for de berørte virksomheder og respekterer deres berettigede forventning (
27
). Det er mindre åbenbart, at denne fortolkning tilgodeser det almene retssikkerhedshensyn.
41.
Jeg er derfor af den opfattelse, at hvis forordningens artikel 3, stk. 1, var en materiel bestemmelse (hvilket ikke er tilfældet), ville den ikke opfylde »Salumi«-kriterierne. På baggrund heraf slutter jeg, at da forældelsesfristen, som er foreskrevet i artikel 3, stk. 1, første afsnit, første punktum, i forordning nr. 2988/95 er processuel og ikke materiel, finder denne forældelsesfrist anvendelse, selv om den pågældende uregelmæssighed blev begået eller ophørte, før forordningen trådte i kraft.
Det andet spørgsmål
42.
Det andet spørgsmål vedrører det materielle anvendelsesområde for artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om forældelsesfristen finder anvendelse på alle foranstaltninger til tilbagesøgning, som de nationale myndigheder træffer som følge af en uregelmæssighed (
28
).
43.
Domstolen fastslog i dommen i sagen Handlbauer (
29
), at artikel 3, stk. 1, finder anvendelse på både de i artikel 4 og de i artikel 5 i forordningen nævnte uregelmæssigheder. Domstolen bemærkede, at artikel 1, stk. 1, indfører »generelle regler«, og at den brede definition af »uregelmæssighed« i artikel 1, stk. 2, »dækker […] såvel forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder, som […] kan medføre administrative sanktioner [ (
30
)], som uregelmæssigheder, der alene medfører tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel [ (
31
)] […]«. Domstolen sondrede derfor ikke mellem de to kategorier af uregelmæssigheder (
32
).
44.
I sit skriftlige indlæg har Kommissionen henledt Domstolens opmærksomhed på en række problemer, som den mener er opstået som følge af Handlbauer-dommen. Den fremførte igen disse betænkeligheder under retsmødet. Kommissionen har navnlig gjort gældende, at Fællesskabets budget kan være truet, hvis forældelsesfristen bliver udvidet til også at omfatte administrative foranstaltninger, som ikke udgør sanktioner.
45.
Kommissionen har gjort gældende, at forældelsesfristen er i de berørte virksomheders interesse ved at begrænse den tidsmæssige ramme, inden for hvilken en virksomhed kan straffes for en uregelmæssighed, og at dette også er rimeligt for så vidt angår foranstaltninger, der pålægger sanktioner. Men Fællesskabets finansielle interesser kræver, at mindre alvorlige foranstaltninger ikke bør begrænses på denne måde. Således sondrer Kommissionen skarpt mellem konsekvenserne af en uregelmæssighed, der er begået med forsæt eller som følge af forsømmelighed, og en uregelmæssighed, der er opstået, uden at eksportøren kan bebrejdes noget.
46.
Sanktionerne i henhold til artikel 5 er administrative sanktioner. De adskiller sig fra de administrative foranstaltninger til tilbagesøgning i artikel 4 efter deres karakter og den måde, hvorpå de pågældende beløb beregnes. Ingen af dem opstår imidlertid ud af intet. Begge pålægges på grund af og er uløseligt forbundet med den uregelmæssighed, der er begået.
47.
Som hovedregel fører en uregelmæssighed til tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel (
33
) (altså tilbagesøgning af det betalte beløb). Hvis uregelmæssigheden blev begået med forsæt eller som følge af forsømmelighed, kan der pålægges en administrativ sanktion. Kommissionens ræsonnement fører til det (urimelige) resultat, at eksportører, som begår uregelmæssigheder forsætligt eller som følge af forsømmelighed, kan drage fordel af en forældelsesfrist, som ikke indrømmes dem, som der er mindre at lægge til last.
48.
Kommissionen er af den opfattelse, at forældelsesfristerne for både administrative tilbagesøgningsforanstaltninger og tilbagesøgningsforanstaltninger, som ikke er foranlediget af en uregelmæssighed (
34
), bør reguleres i national lovgivning. Den henviser til forarbejderne til forordningen og har gjort gældende, at et flertal af medlemsstaterne ønskede at begrænse anvendelsen af forældelsesfristen til administrative sanktioner. Men forarbejderne er blot et subsidiært hjælpemiddel ved fortolkningen af retsreglerne. De kan ikke i sig selv anvendes til at modsige retsreglernes klare ordlyd (
35
). Den vedtagne forordnings ordlyd giver ikke plads for en sådan fortolkning, og Domstolen har i Handlbauer-dommen allerede afvist den fortolkning, som Kommissionen foreslår (og som den indgående argumenterede for i Handlbauer-sagen). Domstolens fortolkning var endvidere i overensstemmelse med generaladvokatens forslag til afgørelse (
36
), og Retten i Første Instans har tidligere anlagt samme synspunkt i dommen i sagen Martí Peix mod Kommissionen (
37
).
49.
Det skal tilføjes, at Kommissionens argumentation ikke synes at sondre mellem tilbagesøgning af eksportrestitutioner i sager, hvor uregelmæssigheden hverken er begået med forsæt eller som følge af forsømmelighed, og tilbagesøgning af eksportrestitutioner, som er udbetalt med urette af en kompetent myndighed, men hvor der ikke foreligger nogen form for uregelmæssighed. Førstnævnte tilfældegruppe er åbenbart omfattet af forordning nr. 2988/95 (
38
). Det er lige så åbenbart, at sidstnævnte ikke er det (
39
).
50.
Endvidere støtter forordningens ordlyd ikke en restriktiv fortolkning af det materielle anvendelsesområde for artikel 3, stk. 1.
51.
For det første har Kommissionen gjort gældende, at rækkevidden af ordet »retsforfølgning« er bestemmende for afgrænsningen af anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 1, og at »retsforfølgning« skal fortolkes som »retsforfølgning, som fører til pålæggelse af en administrativ sanktion«. Efter min opfattelse fastsættes rammerne for artikel 3, stk. 1, imidlertid af rækkevidden af termen »uregelmæssighed«. Den defineres i artikel 1, stk. 2, som »enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget« (
40
).
52.
En sag om tilbagesøgning iværksættes kun, hvis der er begået en uregelmæssighed. Både mindre og mere alvorlige uregelmæssigheder kan skade Fællesskabets budget, som den brede definition af termen »uregelmæssighed« i artikel 1, stk. 2, viser (
41
). Artikel 3, stk. 1, må derfor dække alle sager, der har til formål at afhjælpe en uberettiget udbetaling af en fordel, der er opstået som følge af en hvilken som helst type uregelmæssighed.
53.
Endvidere synes Kommissionens opfattelse at se bort fra den klare ordlyd af artikel 1, stk. 1 — til hvilken der henvises i artikel 3, stk. 1 — som anfører, at forordningen indeholder generelle regler for bl.a. »administrative foranstaltninger og sanktioner«.
54.
For det andet har Kommissionen gjort gældende, at ordlyden af artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, viser, at hele artikel 3, stk. 1, udelukkende vedrører uregelmæssigheder, som fører til pålæggelse af administrative sanktioner (
42
).
55.
Efter min opfattelse fastlægger artikel 3, stk. 1, læst i sin helhed, en generel forældelsesordning. Den normale forældelsesfrist er fire år (artikel 3, stk. 1, første afsnit). De særlige problemer, der opstår ved vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder, er omfattet af artikel 3, stk. 1, andet afsnit. Enhver handling fra den kompetente myndigheds side, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden, er tilstrækkeligt til at afbryde forældelsesfristen (artikel 3, stk. 1, tredje afsnit). Artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, fastsætter en generel regel om, at forældelsen normalt indtræder (inklusiv eventuelle afbrydelser i henhold til artikel 3, stk. 1, tredje afsnit) efter otte år. Der er kun to undtagelser til denne regel: a) hvis den kompetente myndighed har pålagt en sanktion (i henhold til artikel 5), eller b) hvis den administrative procedure er suspenderet i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1. I førstnævnte tilfælde fastsætter artikel 3, stk. 2, en treårig tidsramme, inden for hvilken afgørelsen om pålæggelse af den administrative sanktion skal være fuldbyrdet. I det andet tilfælde gælder de meget detaljerede særlige bestemmelser i artikel 6. Efter min opfattelse giver denne fortolkning forældelsesreglerne en sammenhængende mening. Derimod fordrejer den fortolkning af artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, som Kommissionen har foreslået, den naturlige betydning af de første tre afsnit.
56.
Som anført ovenfor mener jeg ikke, at den nugældende version af forordningen uden forvanskning kan fortolkes med den betydning, som Kommissionen gør gældende. Hvis Kommissionen har ret i, at det var lovgivers hensigt, at forældelsesfristen kun skulle finde anvendelse på administrative sanktioner, vil det efter min opfattelse være mere hensigtsmæssigt, hvis Kommissionen foreslår Rådet at vedtage en klargørende ændring frem for at bede Domstolen om at revidere afgørelsen i Handlbauer-dommen.
57.
For det tredje er artikel 3, stk. 1, en del af forordningens afsnit »Generelle principper«. Dens anvendelsesområde skal derfor principielt fortolkes bredt.
58.
For det fjerde skal artikel 3, stk. 1, vurderes inden for rammerne af de forvaltningsretlige bestemmelser, den indgår i. Her har Kommissionen påpeget, at forældelsesfristen for administrative sanktioner beregnes fra det tidspunkt, hvor en uregelmæssighed opstår, hvorimod den for så vidt angår tilbagesøgning af uberettiget udbetalte fordele løber fra det tidspunkt, hvor fordelen blev indrømmet. Kommissionen går herefter ud fra den antagelse, at sidstnævnte altid ligger før førstnævnte. På den baggrund har Kommissionen gjort gældende, at en eksportør, som har begået en uregelmæssighed (uanset om den medfører en administrativ tilbagesøgningsforanstaltning eller en administrativ sanktion), i henhold til Handlbauer-dommen vil blive behandlet bedre end en eksportør, som ikke har begået nogen uregelmæssighed, på grund af denne forskel i, hvornår forældelsesfristen begynder at løbe.
59.
Kommissionens antagelse er imidlertid forkert. Det forholder sig ikke nødvendigvis sådan, at fordelen bliver indrømmet, før uregelmæssigheden opstår. Hvis uregelmæssigheden f.eks. består i, at der er angivet forkerte oplysninger på ansøgningsblanketten, vil rækkefølgen, hvori de to begivenheder opstår, være omvendt. Hvorvidt en eksportør i en given sag vil have en bedre retsstilling i henhold til national ret eller i henhold til forordningen, vil både afhænge af, hvornår de to begivenheder indtræffer, og om national ret fastsætter en længere eller kortere forældelsesfrist end forordningen. Dette danner ikke et holdbart grundlag for at ændre praksis som fastlagt ved Handlbauer-dommen.
60.
Jeg konkluderer, at forældelsesfristen, som er foreskrevet i artikel 3, stk. 1, finder generel anvendelse på administrative foranstaltninger som f.eks. tilbagesøgning af eksportrestitutioner, der er bevilget som følge af uregelmæssigheder, såvel som på administrative sanktioner.
61.
Da jeg foreslår en bekræftende besvarelse af begge de to første spørgsmål, vil jeg nu behandle det tredje spørgsmål.
Det tredje spørgsmål
62.
Med sit tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret afklaret, hvilke muligheder medlemsstaterne i henhold til artikel 3, stk. 3, har for at fravige artikel 3, stk. 1.
63.
Dette spørgsmål består af to led. For det første om den omtvistede nationale bestemmelse skal være vedtaget, efter at forordning nr. 2988/95 trådte i kraft, for at kunne gøre brug af fravigelsen? For det andet, hvor specifik skal lovgivningen være?
Det tidsmæssige aspekt
64.
Artikel 3, stk. 3, bestemmer, at medlemsstaterne »bevarer« muligheden for at anvende en længere frist (
43
). Ordet »bevare« angiver — efter min opfattelse helt utvetydigt — at det ikke er nødvendigt at ophæve national lovgivning, som allerede fandtes, før forordning nr. 2988/95 trådte i kraft. Lovgivning af denne art er omfattet af fravigelsen. Medlemsstaterne kan også indføre ny lovgivning, der fastsætter længere forældelsesfrister, da deres kompetence hertil er opretholdt ved fravigelsen. Hvad de derimod ikke må gøre, er at indføre en kortere forældelsesfrist. Denne fortolkning er forenelig med forordningens formål om at bekæmpe handlinger, der skader Fællesskabernes finansielle interesser (
44
).
Specifikke bestemmelser
65.
Anvendelsesområdet for forældelsesfristen, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, er defineret i artikel 1, stk. 1 og 2. Forældelsesfristen er den periode, der gælder for sager om »uregelmæssigheder« som defineret i artikel 1, stk. 2 (
45
). Det følger heraf, at lovgivning, som indebærer en fravigelse af artikel 3, stk. 1, med hjemmel i artikel 3, stk. 3, ligeledes skal falde ind under dette anvendelsesområde.
66.
§ 195 i BGB opfylder efter min opfattelse ikke dette kriterium.
67.
BGB indeholder den generelle kodificering af tysk civilret. Den i § 195 i BGB fastsatte forældelsesfrist er en civilretlig generalklausul. Den omhandler ikke som sådan forvaltningsretlige spørgsmål. Navnlig finder den som sådan ikke anvendelse på tilbagesøgning af en eksportrestitution, som er bevilget med urette (
46
).
68.
Før forordning nr. 2988/95 trådte i kraft, ser det ud til, at de tyske domstole anvendte § 195 i BGB analogt på situationer, der omfattede administrativ tilbagesøgning af beløb. En analog anvendelse er ikke en anvendelse, der klart og utvetydigt fraviger den normale forældelsesfrist for retsforfølgning, som er fastsat i forordningen for så vidt angår »enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget«. Forordning nr. 2988/95 foreskriver nu en normal forældelsesfrist (almindeligvis fire år). Da den er indeholdt i en forordning, finder denne forældelsesfrist direkte anvendelse. Benyttelse af en længere forældelsesfrist på grundlag af tidligere retsafgørelser om analog anvendelse vil være i direkte modstrid med retssikkerhedshensyn. Det er derfor min opfattelse, at den generelle forældelsesfrist i § 195 i BGB ikke kan anvendes under påberåbelse af forordningens artikel 3, stk. 3.
69.
At forældelsesfristen i § 195 i BGB var 30 år på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagerne, er blevet behandlet indgående i visse af de skriftlige indlæg. Fandt forordningen ikke anvendelse, ville det være relevant at diskutere, om det var hensigtsmæssigt at anvende § 195 i BGB analogt på administrative foranstaltninger til tilbagesøgning af beløb, som er udbetalt fra Fællesskabernes budget. Men eftersom forordning nr. 2988/95 er trådt i kraft, er det ikke længere relevant, hvor lang den nationale forældelsesfrist var, som de nationale myndigheder ønsker at anvende. En analog anvendelse kan ikke længere accepteres.
70.
Allerede af den grund opstår der ingen problemer ved, at ændringen af § 195 i BGB i 2002 nedsatte den almindelige forældelsesfrist for civilretlige fordringer til tre år. Da § 195 i BGB efter min opfattelse ikke længere kan anvendes analogt på tilbagesøgning af eksportrestitution, som er blevet bevilget med urette som følge af en uregelmæssighed, strider perioden på tre år, som den foreskriver, ikke imod perioden på fire år, som er fastsat i artikel 3, stk. 1, første afsnit. Sagt mere ligetil: De to bestemmelser har hvert deres anvendelsesområde. Der er derfor ingen konflikt mellem dem.
71.
Det skal for fuldstændighedens skyld tilføjes, at en national lov, som bevarer en specifik (længere) forældelsesfrist for retsforfølgelse for så vidt angår uberettiget oppebårne beløb, som truer Fællesskabernes budget, skal være i overensstemmelse med fællesskabsrettens generelle principper (såsom forbuddet mod forskelsbehandling) og stå i et rimeligt forhold til det formål, der tilstræbes, for at være omfattet af fravigelseshjemlen i artikel 3, stk. 3. Da den normale forældelsesfrist i henhold til forordning nr. 2988/95 er fire år, vil en forældelsesfrist på tredive år under alle omstændigheder ikke være forholdsmæssig.
72.
Jeg konkluderer derfor, at artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2988/95 finder anvendelse på længere forældelsesfrister, som var foreskrevet i national ret, før denne forordning blev vedtaget, forudsat at disse forældelsesfrister fandt eller finder specifik anvendelse på retsforfølgning, som er omfattet af forordningens anvendelsesområde, og er i overensstemmelse med de generelle principper i fællesskabsretten.
Forslag til afgørelse
73.
Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare de af Bundesfinanzhof forelagte spørgsmål således:
»1)
Da forældelsesfristen, som er foreskrevet i artikel 3, stk. 1, første afsnit, første punktum, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser er processuel og ikke materiel, finder denne forældelsesfrist anvendelse, selv om den pågældende uregelmæssighed blev begået eller ophørte, før forordningen trådte i kraft.
2)
Forældelsesfristen, som er foreskrevet i artikel 3, stk. 1, finder generel anvendelse på administrative foranstaltninger som f.eks. tilbagesøgning af eksportrestitution, der er bevilget som følge af uregelmæssigheder, samt på administrative sanktioner.
3)
Artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 2988/95 finder anvendelse på længere forældelsesfrister, som var foreskrevet i national ret, før denne forordning blev vedtaget, forudsat at forældelsesfristerne fandt eller finder specifik anvendelse på retsforfølgning, som er omfattet af forordningens anvendelsesområde, og er i overensstemmelse med de generelle principper i fællesskabsretten.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – EFT L 312, s. 1.
(
3
) – I henhold til artikel 8, stk. 1, i Rådets forordning nr. 729/70/EØF af 21.4.1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) skulle medlemsstaterne specifikt sikre sig, at de af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) finansierede foranstaltninger — herunder restitutioner ved udførsel til tredjelande — virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig vis, samt forhindre og forfølge alle uregelmæssigheder eller forsømmelser og gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser. Bestemmelsen fastsatte imidlertid ingen forældelsesfrister for disse foranstaltninger.
(
4
) – Jf. i denne henseende 12. betragtning til forordningen.
(
5
) – På tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagerne var der ingen relevante regler for bestemte sektorer.
(
6
) – Som udtrykkeligt beskrevet af den nationale ret i forelæggelseskendelsen: »In Deutschland bestand in dem hier in Betracht zu ziehenden Zeitraum keine Vorschrift, welche die Verjährung eines Anspruches auf Rückforderung zu Unrecht gewährter Ausfuhrerstattung oder — allgemeiner — zu Unrecht gewährter verwaltungsrechtlicher Vergünstigungen speziell regelte. Von der Verwaltung und der Rechtsprechung wurde insofern vielmehr das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) entsprechend angewandt […]«.
(
7
) – Josef Vosding Schlacht, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co. (herefter »Josef Vosding«; sag C-278/07), Vion Trading GmbH (herefter »Vion«; sag C-279/07) og Ze Fu Fleischhandel GmbH (herefter »Ze Fu«; sag C-280/07). Alle tre selskaber var oprindelig sagsøgere ved Finanzgericht Hamburg og er nu indstævnt i sagen ved den forelæggende ret.
(
8
) – Appellanten i sagen ved den forelæggende ret.
(
9
) – Jf. HZA’s afgørelse af 23.9.1999 (vedrørende Josef Vosding) og af 13.10.1999 (vedrørende Vion og Ze Fu).
(
10
) – Jf. senest dom af 8.5.2008, sag C-491/06, Danske Svineproducenter, Sml. I, s. 3339, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis.
(
11
) – Selv om der kan være en vis tvivl om, præcis hvornår uregelmæssigheden opstod, har den forelæggende ret antaget, at ansøgningen var behæftet med en uregelmæssighed i 1993, før forordningen trådte i kraft i 1995. Jeg vil gøre det samme.
(
12
) – Jf. dom af 23.2.2006, sag C-201/04, Molenbergnatie, Sml. I, s. 2049, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis.
(
13
) – Jf. dom af 12.11.1981, forenede sager 212/80-217/80, Salumi m.fl., Sml. s. 2735, præmis 9 og 10 og den deri nævnte retspraksis.
(
14
) – Dom af 11.1.2007, sag C-279/05, Sml. I, s. 239.
(
15
) – Jf. dommens præmis 40-44, navnlig præmis 42, og punkt 68 og 79 i forslaget til afgørelse.
(
16
) – Præmis 26 i Vonk Dairy Products-dommen anfører, at den seneste udførselstransaktion fandt sted den 28.9.1994. Forældelsesfristen blev afbrudt ved to lejligheder ved administrative foranstaltninger af den art, som er beskrevet i artikel 3, stk. 1, tredje afsnit. Afgørelsen, hvori der blev rejst krav om tilbagebetaling af eksportrestitutionerne, er dateret den 18.4.2001. Derfor opstod de omstændigheder, der ligger til grund for hovedsagen, før forordningen trådte i kraft i 1995, mens den anfægtede afgørelse blev truffet efter dette tidspunkt. Forordningen blev derfor klart ikke anvendt på sager, der »verserede« på det tidspunkt, hvor den trådte i kraft.
(
17
) – Nævnt ovenfor i fodnote 12.
(
18
) – Den tjekkiske regering har gjort gældende, at det er ufornødent at diskutere spørgsmålet om tilbagevirkende kraft, da bestemmelsen regulerer de fremtidige konsekvenser af en situation, som fortsat frembringer virkninger. Men da situationen opstod før forordningen, er det efter min opfattelse relevant at diskutere spørgsmålet om tilbagevirkende kraft.
(
19
) – Dommens præmis 39.
(
20
) – Dommens præmis 41.
(
21
) – Generaladvokat Jacobs anførte, at EF-toldkodeksens artikel 221, stk. 3, var en »forældelsesregel«, således at udløbet af forældelsesfristen ikke påvirkede toldskyldens eksistens (jf. punkt 40 i forslaget til afgørelse i Molenbergnatie-sagen).
(
22
) – Forordningens artikel 3, stk. 1, kan i denne henseende måske ses som forskellig fra EF-toldkodeksens artikel 221, stk. 3, som behandles i Molenbergnatie-dommen. Sidstnævnte tillader, at debitor underrettes efter udløbet af forældelsesfristen, hvis det er på grund af en handling, der vil kunne give anledning til strafferetlig forfølgning, således at toldmyndighederne ikke har kunnet fastsætte det nøjagtige efter lovgivningen skyldige afgiftsbeløb (min fremhævelse) — hvilken passus ikke findes i forordningens artikel 3, stk. 1.
(
23
) – Jf. fodnote 12 ovenfor.
(
24
) – Dommens præmis 9 og 10 og den deri nævnte retspraksis, som er gengivet i punkt 25 ovenfor.
(
25
) – Fjerde betragtning.
(
26
) – Tredje og fjerde betragtning.
(
27
) – Virksomhederne kan siges at have haft en berettiget forventning om, at forældelsesfristen ikke ville blive forlænget — i dette tilfælde blev den naturligvis betydeligt afkortet i forhold til det, der tidligere gjaldt i henhold til national ret.
(
28
) – I modsætning til kun at finde anvendelse på foranstaltninger, der udgør en sanktion.
(
29
) – Dom af 24.6.2004, sag C-278/02, Sml. I, s. 6171.
(
30
) – Dvs. uregelmæssigheder i henhold til artikel 5.
(
31
) – Dvs. uregelmæssigheder i henhold til artikel 4.
(
32
) – Jf. dommens præmis 32-34.
(
33
) – Artikel 4, stk. 1.
(
34
) – F.eks. hvis den pågældende administrative myndighed fejlagtigt har udbetalt en eksportrestitution til en modtager og søger at inddrive den. Dette spørgsmål er aktuelt i sag C-281/07, Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, som verserer for Domstolen.
(
35
) – Jf. generaladvokat Tizzanos forslag til afgørelse i forbindelse med dom af 4.10.2001, sag C-133/00, Bowden, Sml. I, s. 7031, punkt 30.
(
36
) – Jf. punkt 39-53 i forslaget til afgørelse, navnlig punkt 52.
(
37
) – Rettens dom af 13.3.2003, sag T-125/01, Sml. II, s. 865. Appellen i denne sag vedrørte et andet retsspørgsmål.
(
38
) – Jf. artikel 1, stk. 2, og artikel 4.
(
39
) – Jf. mit forslag til afgørelse i sagen Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, nævnt ovenfor i fodnote 34, som vedrører tilbagesøgning af en eksportrestitution, som blev udbetalt til en eksportør med urette som følge af en fejl fra Hauptzollamts side, og hvor der ikke forelå nogen uregelmæssighed.
(
40
) – Min fremhævelse.
(
41
) – Jf. Handlbauer-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 29, præmis 32 og 33, og tredje til femte betragtning til forordningen. Domstolens afgørelse i Vonk Dairy Products-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 14, er også baseret på den antagelse, at forældelsesfristen i artikel 3, stk. 1, finder anvendelse på alle sager, ikke kun sager, der fører til pålæggelse af administrative sanktioner.
(
42
) – Denne formulering synes også at have voldt problemer for den forelæggende ret.
(
43
) – Artiklen bruger termen »retain« på engelsk og »behalten« på tysk. Ligesom termen »conserver« i den franske version antyder begge klart, at bestemmelsen dækker lovgivning, der blev vedtaget, før forordningen trådte i kraft, og som fastsætter en længere forældelsesfrist. Kommissionen har på overbevisende måde gjort gældende, at hvis dette ikke var tilfældet, ville der have været anvendt et verbum som »apply« (»appliquer« eller »anzuwenden«).
(
44
) – Jf. tredje og fjerde betragtning. Hvad angår virkningen af den ændring, som i 2002 indførtes i § 195 i BGB (som nedsætter forældelsesfristen i denne bestemmelse til 3 år), jf. punkt 70 nedenfor.
(
45
) – Jf. punkt 60 ovenfor.
(
46
) – Jf. punkt 14 ovenfor.