61985J0218
RETSMØDERAPPORT
i sag 218/85 (
*1
)
I — Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
1. National ret
I Frankrig gælder for handelen med landbrugsvarer blandt andet lov nr. 62-933 af 8. august 1962»til supplering af landbrugs-reguleringsloven« (JORF af 10. 8. 1962, s. 7962).
I medfør af artikel 14 i denne lov kan landbrugsministeriet ved bekendtgørelse anerkende producentsammenslutninger, når følgende betingelser er opfyldt:
»1)
sammenslutningen vedtager på grundlag af sine ved loven tillagte beføjelser og beføjelser i øvrigt bestemmelser for produktion og markedsføring samt bestemmelser til stabilisering af priserne, herunder eventuelt en tilbagekøbspris, samt bestemmelser, ved hvilke medlemmernes virksomhed kan tilpasses markedsforholdene ;
2)
sammenslutningen skal omfatte en sektor eller flere sammenhængende sektorer for landbrugsvarer, der er eller kan være genstand for en fællesskabsforordning om en fælles markedsordning inden for rammerne af EF's fælles landbrugspolitik, medmindre det ved dekret bestemmes, at denne lov skal omfatte andre produktionssektorer;
3)
medlemmernes økonomiske virksomhed skal have et vist omfang ...«
Disse anerkendte producentsammenslutninger kan slutte sig sammen og i en bestemt landbrugsregion for én og samme varesektor oprette et »landbrugsøkonomisk udvalg« (artikel 15).
Landbrugsøkonomiske udvalg, der antages at råde over tilstrækkelig erfaring med hensyn til visse produktionsforhold, kan søge landbrugsministeriets tilladelse til, at de af udvalgsmedlemmerne vedtagne regler om produktionsordning, salgsfremstød og markedsføring for de pågældende produkter, udvides til at gælde samtlige producenter i vedkommende region (artikel 16, stk. 1). Denne udvidede anvendelse af samtlige eller en del af reglerne fastlægges ved interministeriel bekendtgørelse for tre år ad gangen med mulighed for fornyelse (artikel 16, stk. 2). Ved bekendtgørelserne kan landbrugsudvalgene bemyndiges til at opkræve medlemsgebyrer og bidrag, der beregnes på grundlag af produkternes værdi, dyrkningsarealet eller en kombination af disse to størrelser (artikel 17).
I henhold til nævnte lov er der ved to interministerielle bekendtgørelser af 27. juli 1966 (JORF af 29.7.1966, s. 6538) blevet tillagt visse af Comité économique agricole regionale des fruits et légumes de Bretagne (i det følgende benævnt »Cerafel«) vedtagne regler bindende virkning for samtlige region Bretagne's producenter af blomkål, artiskokker og nye kartofler. Det drejer sig blandt andet om regler, der pålægger følgende forpligtelser:
—
pligt til hvert år at anmelde størrelsen af dyrkningsarealet for hvert produkt og sort;
—
overholdelse af normerne om sortering, størrelsessortering, vægt og præsentation;
—
pligt til at sælge hele produktionen på de af udvalget godkendte offentlige auktioner;
—
pligt til i hver periode, hvor tilbagetrækning sker, at betale de af det regionale udvalg fastsatte bidrag til markedsstøttefonden;
—
pligt til at betale bidrag til en særlig fond, hvis midler skal anvendes til at fremme salget af de pågældende produkter ved reklame og andre salgsfremmende foranstaltninger.
2. EF-regler
2.1.
Rådets forordning nr. 1035/72 af 18. maj 1972 om den fælles markedsordning for frugt og grønsager (EFT 1972 II, s. 423) indeholder de vigtigste bestemmelser om markedsordningen i frugt- og grønsagssektoren (grundforordning).
Forordningens artikler 2 og 12 indeholder blandt andet regler om kvalitetsnormer for de af forordningen omfattede varer. Disse normer fastsættes, ændres og tilpasses i givet fald af fællesskabsmyndighederne i henhold til den i forordningens artikel 2 angivne procedure.
2.2.
Af sagen fremgår, at Kommissionen i meddelelse af 8. december 1977 til Rådet (bilag V til Kommissionens indlæg) har foreslået, at forskellige af producentorganisationerne indførte ordninger på visse betingelser kan finde anvendelse også på producenter, der ikke er medlemmer. Den 31. december 1977 forelagde Kommissionen Rådet et forslag til forordning (bilag VI til Kommissionens indlæg) om ændring af grundforordningen på dette punkt. Da Kommissionen ikke kunne udvirke, at forslaget blev vedtaget, blev det trukket tilbage i maj 1978. I 1981 forelagde Kommissionen et nyt forslag herom i forbindelse med et forslag om forskellige foranstaltninger vedrørende den fælles markedsordning for frugt og grønsager (EFT C 281, s. 5).
Den 14. november 1983 vedtog Rådet forordningerne nr. 3284/83 og nr. 3285/83 (EFT L 325, s. 1 og s. 8). Forordning nr. 3284/83, der ændrer grundforordningen, indeholder regler om en udvidelsesordning for Fællesskabet, der overvåges af Kommissionen. De regler, hvis anvendelsesområde ønskes udvidet, skal meddeles Kommissionen, der enten kan bestemme, at reglerne ikke kan gøres obligatoriske, eller annullere den af medlemsstaten besluttede udvidelse af anvendelsesområdet. Forordning nr. 3285/83, som indeholder de almindelige bestemmelser for udvidelse af anvendelsesområdet for visse regler, der er udstedt af producentorganisationer for frugt og grønsager, fastsætter kriterier for producentorganisationernes repræsentativitet.
Rådets forordning nr. 1489/84 af 15. maj 1984 om fastsættelse af ikrafttrædelsesdatoen for forordningerne nr. 3284/83 og nr. 3285/83 om frugt og grønsager (EFT L 143, s. 31) fastsatte ikrafttrædelsesdatoen for ordningen om udvidelse af reglernes anvendelsesområde til den 1. april 1985. Ved Rådets forordning nr. 1977/85 af 16. juli 1985 om ændring af forordning nr. 1489/84 (EFT L 186, s. 2) blev anvendelsen af denne ordning udsat til den 1. oktober 1985 for visse produkter, herunder artiskokker og blomkål.
Kommissionens forordning nr. 2137/84 af 25. juli 1984 — om gennemførelsesbestemmelser for udvidelse af anvendelsesområdet for de regler, der er udstedt af producentorganisationer for frugt og grønsager (EFT L 196, s. 23) — indeholder regler om medlemsstaternes overvågning af ordningen herom.
3. Sagens forhistorie
Cerafel har over for le Campion gjort gældende, at han ikke må afvise at opfylde sine forpligtelser i henhold til de interministerielle bekendtgørelser af 27. juli 1966, således at han ikke giver Cerafel de nødvendige oplysninger om de af ham dyrkede blomkålsarealer og sin produktion i tons og undlader at betale Cerafel bidrag, der skal beregnes på grundlag af nævnte areal og de nævnte mængder. Cerafel har ved Tribunal de Saint-Brieuc første gang anlagt sag mod Le Campion med påstand om betaling af bidrag for årene 1979 og 1980 samt igen i 1984 med påstand om betaling af bidrag for årene 1981 og 1982.
Le Campion har under sidstnævnte sag gjort gældende, at den udvidede anvendelse af de af Cerafel vedtagne regler, således at de omfatter samtlige producenter i regionen, udgør en overtrædelse af de grundlæggende principper i traktatens artikel 39 og af reglerne om den fælles markedsordning. Da der ikke foreligger en udtrykkelig bemyndigelse fra Kommissionen for De europæiske Fællesskaber er de nationale foranstaltninger desuden ifølge le Campion i strid med princippet om et »åbent marked«, således som dette følger af traktatens artikler 85 ff.
4. Præjudicielle spørgsmål
Tribunal de grande instance de Saint-Brieuc er nået til det resultat, at afgørelsen af denne tvist afhænger af en fortolkning af fællesskabsretten, og har ved dom af 2. juli 1985 udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Kan et landbrugsøkonomisk udvalg, der er oprettet med det formål at harmonisere reglerne for produktion, afsætning og pris, samt at anvende fælles regler for markedsføring, påberåbe sig en undtagelse fra reglerne om den frie konkurrence som fastsat i traktatens artikel 85, stk. 1, til støtte for at udvide de bestemmelser, der er vedtaget af udvalgets medlemmer, til at gælde for samtlige producenter i det pågældende land eller den pågældende region?«
Tribunal har i domsbegrundelsen anført, at de landbrugsøkonomiske udvalgs virksomhed ubestridt har betydning for konkurrencen i det omfang, producenterne i et land eller i en egn derigennem økonomisk eller på anden måde bliver afhængige.
5. Retsforhandlinger
Forelæggelsesdommen er registreret på Domstolens justitskontor den 17. juli 1985.
I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen har følgende indgivet skriftlige indlæg: sagsøgeren i hovedsagen, Association Comité économique agricole regional fruits et légumes de Bretagne, ved advokat E. Copper-Royer, Paris, sagsøgte i hovedsagen, Le Campion, ved advokat D. Couteau, Saint-Brieuc, samt Den franske Republiks regering, ved Régis de Gouttes som befuldmægtiget, og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved juridisk konsulent Jean-Claude Séché og juridisk konsulent Giuliano Marenco som befuldmægtigede.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.
Domstolen har ved beslutning af 5. marts 1986 henvist sagen til sjette afdeling.
II — Sammenfatning af de skriftlige indlæg
Sagsøgeren i hovedsagen, Cerafel, har indledningsvis anført, at det præjudicielle spørgsmål må omformuleres. Det bliver i det foreliggende tilfælde et spørgsmål om at vurdere medlemsstaternes kompetence ved gennemførelsen af bestemmelserne om den fælles landbrugspolitik, og dermed om at fortolke dels traktatens artikler 39 og 40, dels den afledede ret, og ikke så meget om at fortolke traktatens artikel 85, stk. 1. Denne vurdering må ske med henblik på to forskellige situationer, nemlig på den ene side den situation, hvor den udvidede anvendelse af producentsammenslutningernes bestemmelser vedrører et produkt under en fælles markedsordning (som tilfældet er med blomkål og artiskokker), og på den anden side den situation, hvor udvidelsen angår et produkt, der ikke er omfattet af en sådan markedsordning (som tilfældet er med nye kartofler).
Cerafel har om den første situation under henvisning til Domstolens praksis (navnlig dommene af 26. februar 1980, 94/79, Vriend, Smi. s. 327; af 15. december 1983, 222/82, Apple and Pear Development Council, Smi. s. 4083, og dom af 28. marts 1984, 47 og 48/83, Pluimveeslachterij, Smi. s. 1721) anført, at indførelsen af en fælles markedsordning i en given sektor ikke skaber en eksklusiv kompetence for Fællesskabet, men medfører, at medlemsstaterne er forpligtet til at afholde sig fra enhver foranstaltning, der kan gøre indgreb deri. Men i det foreliggende tilfælde giver udvidelsesproceduren ikke anledning til at den fælles markedsordning i sektoren for frugt og grønsager fungerer dårligere, og den er derfor lovlig. Cerafel oplyser herved, at udvidelsen er en administrativ foranstaltning, der gør det lettere at modvirke tendensen til et stærkt ustabilt marked for frugt og grønsager. Ved at forpligte producenter, der ikke er medlemmer, til at anmelde størrelsen af dyrkningsarealet og til at betale bidrag, fører udvidelsesproceduren til den bedst mulige gennemførelse af den fælles markedspolitiks målsætning. Desuden står den i passende forhold til de mål, der ønskes gennemført; anmeldelsen af de opdyrkede arealer og bidraget er meget små byrder, når henses til de fordele, der opnås derved.
Vedrørende den anden af de nævnte situationer har Cerafel henvist til Domstolens dom af 10. december 1974, Charmasson (48/74, Sml. s. 1383). Af denne dom fremgår, at så længe der ikke foreligger fælles markedsordning, kan de nationale markedsregler kun provisorisk fravige traktatens almindelige regler og kun i den udstrækning, hvori de er nødvendige for ordningens funktion og ikke hindrer de ændringer, som en gradvis udformning af den fælles landbrugspolitik indebærer. Foranstaltninger som den her foreliggende pligt til at anmelde størrelsen af det dyrkede areal og til at betale bidrag på grundlag heraf kan ikke komme på tværs af en gradvis gennemførelse af en fælles ordning, men tværtimod gøre det lettere at indføre den.
Cerafel gør endelig gældende, at traktatens artikel 85, stk. 1, ikke kan finde anvendelse, idet den udvidede anvendelse af de omhandlede regler blot er en foranstaltning til gennemførelse såvel af formålene efter traktatens artikel 39 som af reglerne om den fælles markedsordning. Udvidelsen alene af de regler, der er omtvistet i hovedsagen, dvs. reglerne om anmeldelse af størrelsen af det opdyrkede areal og betaling af bidrag, er desuden ikke i stand til at skabe en konkurrencefordrejning i forholdet til de producenter, der ikke er medlemmer af Cerafel.
Sagsøgte i hovedsagen, Le Campion, har først anført, at det obligatoriske bidrag, der kræves også af ikke-medlemmer, er et udtryk for forskelsbehandling i forhold til producenter i andre franske regioner, der skal betale meget lavere bidrag og desuden i forhold til producenterne i andre medlemsstater, som ikke skal betale bidrag af den art. Desuden er de bidrag, der er tale om i den foreliggende sag, udelukkende til fordel for medlemmerne af Cerafel.
Le Campion gør dernæst gældende, at de franske regler er i strid med traktatens artikler 39 og 40. Af Domstolens dom af 30. januar 1985 (BNIC, 123/83, Sml. s. 391) fremgår, at Cerafel's organisationsaftale om opkrævning af et bidrag og fastsættelse af en tilbagekøbspris med henblik på en godtgørelse er omfattet af forbudet i traktatens artikel 85, stk. 1.
Den franske regering har indledningsvis anført, at bestemmelsen om hel eller delvis udvidelse af adressatkredsen for de vedtagne regler, således at de skal omfatte samtlige producenter i regionen, træffes ved interministeriel bekendtgørelse og ikke inden for Cerafel. Interministerielle bekendtgørelser er myndighedsakter og hidrører ikke fra vedkommende landbrugsøkonomiske udvalg, hvorfor traktatens artikel 85 ikke kan finde anvendelse.
For det tilfælde, at Domstolen alligevel skulle ønske at tage stilling til spørgsmålet om udvidelsens overensstemmelse med artikel 85, gør den franske regering i første række gældende, at det af ordlyden af Rådets forordning nr. 1035/72 (grundforordningen) fremgår, at de landbrugsøkonomiske udvalgs kompetence og virksomhed nødvendiggør en udvidet anvendelse af reglerne med henblik på at gennemføre formålene efter traktatens artikel 39. Heraf følger, at producentorganisationerne i overensstemmelse med forordning nr. 1035/72 har fået tillagt visse beføjelser, der i det omfang, de kommer i strid med forpligtelserne ifølge traktatens artikel 85, vil kunne betegne undtagelser fra denne regel i medfør af traktatens artikel 42 og førnævnte forordning. Fortolkningen støttes af bestemmelserne i Rådets forordning nr. 26/62 af 4. april 1962 om anvendelse af visse konkurrenceregler inden for produktion og handel med landbrugsvarer (EFT 1959-1962, s. 120). I forordningens artikel 2 siges det, at artikel 85, stk. 1, i traktaten ikke gælder
for »landbrugssammenslutningers« aftaler. Anderledes vil det kun forholde sig, såfremt disse aftaler rummer en forpligtelse til at anvende en bestemt pris, og noget sådant er der ikke tale om i nærværende sag. Den franske regering har i den forbindelse oplyst, at de landbrugsøkonomiske udvalgs eneste beføjelse på prisområdet ifølge fransk lovgivning består i adgangen til at udvide tilbagekøbsprisordningen; hensigten hermed er absolut ikke at forpligte en producent til at anvende en bestemt pris, men derimod at lade prisen på en vare, der er faldet til et vist niveau, være afgørende for igangsætningen af tilbagetrækningsproceduren.
Regeringen mener derfor, at det forelagte spørgsmål skal besvares således, at EØF-traktatens artikel 85 ikke finder anvendelse på et landbrugsøkonomisk udvalg, der er oprettet med det formål at harmonisere reglerne for produktion, afsætning og pris, samt at anvende fælles regler for markedsføring, når disse regler udvides til at gælde samtlige producenter i en region.
Kommissionen for De europæiske Fællesskaber har indledningsvis anført, at spørgsmålet om den franske ordnings overensstemmelse med den fælles markedsordning i sektoren for frugt og grønsager i denne sag gælder et tilfælde fra tiden før Rådets forordninger nr. 3284/83 og 3285/83 om udvidelse af anvendelsesområdet for reglerne i denne sektor.
Efter en gennemgang af CERAFEL's bestemmelser, der i det foreliggende tilfælde har været genstand for en udvidelsesbekendtgørelse, idet disse bestemmelser finder anvendelse på produkter under den fælles markedsordning i sektoren for frugt og grønsager (dvs. artiskokker og blomkål), er Kommissionen nået til det resultat, at følgende forhold er i strid med EF's markedsordning:
a)
Udvidelse af pligten til at overholde bestemmelserne om sortering, vejning, størrelsessortering og præsentation af produkterne; Kommissionen gør herved gældende, at artiklerne 2 og 12 i Rådets forordning nr. 1035/72 har indført en fællesskabsordning om kvalitetsnormer; det fremgår blandt andet af Domstolens dom af 29. november 1978 (Pigs Marketing Board, 83/78, Sml. s. 2347), at medlemsstaterne efter indførelsen af en sådan ordning er forpligtet til ikke at gøre undtagelse herfra eller i øvrigt tilsidesætte den;
b)
Forpligtelsen til at sælge den samlede produktion på de offentlige, af producentorganisationen godkendte auktioner; blandt andet af førnævnte dom af 29. november 1978 fremgår, at udvidelsen af denne ordning strider mod princippet om et »åbent marked«.
c)
Udvidelsen af princippet om tilbagekøbspris; Kommissionen har herved anført, at den fælles markedsordning for frugt og grønsager karakteriseres af en dobbelt interventionsordning: Det første interventionsniveau, der omfattes af artiklerne 15 og 18 i forordning nr. 1035/72, og som kun medlemmerne af producentorganisationerne har fordel af, sætter producentorganisationerne i stand til at trække produkterne tilbage på et prisniveau, der gør det muligt at undgå et for brutalt fald i markedsprisen. Det andet interventionsniveau, der for de omhandlede produkter omfattes af artikel 19 i forordning nr. 1035/72, anvendes på samtlige producenter og forudsætter, at Kommissionen konstaterer, at markedet for det pågældende produkt er i en alvorlig krisesituation. En udvidelse af reglernes anvendelse som den, der i det foreliggende tilfælde er sket ved den franske lovgivning, fører til, at denne dobbelte interventionsordning ikke kan fungere normalt: den rolle, der ved fællesskabsreglerne er tildelt producentorganisationerne, udvides, den anden type intervention anvendes ikke, og stabiliseringen af markederne sker på et højere niveau end den, der er fastlagt ved den fælles ordning.
Kommissionen bemærker, at bidragspligten kun kan anses for at være i overensstemmelse med den fælles ordning i det omfang, hvori bidraget dækker producentorganisationernes udgifter til indsamling af markedsoplysninger, herunder oplysninger om de producenter, der ikke er medlemmer. For så vidt producentorganisationernes virksomhed strider mod den fælles ordnings bestemmelser, er også disse til hinder for forpligtelsen til at finansiere dem.
Kommissionen anfører dernæst, at i det omfang, udvidelsesbekendtgørelsen udgør en foranstaltning i strid med den fælles markedsordning, er der ikke længere anledning til at tage stilling til dens lovlighed i henhold til traktatens generelle bestemmelser, såsom artikel 85. Følgelig vil en undersøgelse af, hvor konkurrencereglerne griber ind, udelukkende kunne være berettiget, for så vidt angår ordningernes udvidelse til nye kartofler, for hvilket produkt der ikke er indført en fælles markedsordning. Kommissionen har herved henvist til, at udvidelsen af ordningerne, som vel er et anliggende, der må reguleres af det offentlige, dog kan komme på tværs af traktatens artikel 5 i forbindelse med artikel 85, når de udvidede ordninger er genstand for en aftale, der er forbudt i henhold til artikel 85. Kommissionen har herved navnlig henvist til Domstolens domme af 10. januar 1985 (Centre distributeurs Leclerc, 229/83, Sml. s. 1), og af 30. januar 1985 (BNIC, 123/83, Sml. s. 391). Den bemærker desuden, at den undtagelse for så vidt angår anvendeligheden af artikel 85, stk. 1, som har hjemmel i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 26/62 ikke kan påberåbes i det foreliggende tilfælde, idet der ikke foreligger en kommissionsbeslutning i henhold til artikel 2, stk. 2, i nævnte forordning. Kommissionen mener dog, at der her ikke er tilstrækkeligt bevis til at fastslå, at Cerafel's beslutninger har kunnet påvirke samhandelen mellem medlemsstater. Det må derfor være den nationale rets opgave at afgøre, om artikel 85 er anvendelig.
Kommissionen foreslår derfor, at den forelæggende rets spørgsmål besvares således:
»1)
I mangel af fællesskabsretlige bestemmelser, der udtrykkeligt tillader at udvide anvendelsen af de af en producentsammenslutning for en given landbrugssektor udstedte regler, er obligatorisk medlemsskab af nævnte sammenslutning og obligatorisk betaling af bidrag til sammenslutningen i strid med fællesskabsretten i det omfang, producentsammenslutningens virksomhed strider mod bestemmelserne i den fælles ordning.
Således forholder det sig blandt andet, når producentsammenslutningen også lader producenter, der ikke er medlemmer af sammenslutninger, være omfattet af en forpligtelse til ikke at sælge produkter, der er omfattet af den fælles ordning for frugt og grønsager, jfr. artikel 15, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 1035/72, af en forpligtelse til at udbyde deres produkter på de af producentsammenslutningen godkendte auktioner samt af en forpligtelse til ved en af producentorganisationen fastsat pris at trække produkterne tilbage.
2)
En offentlig foranstaltning om udvidelse til en hel kategori af erhvervsdrivende af en beslutning truffet af en producentorganisation om et landbrugsprodukt, der ikke er omfattet af en fælles markedsordning, er i strid med EØF-traktatens artikel 5 i forbindelse med dennes artikel 85 i det omfang, den vidererækkende beslutning selv strider mod Fællesskabets konkurrenceregler. En beslutning truffet af en producentorganisation om et landbrugsprodukt, der ikke er omfattet af en fælles markedsordning, er forbudt, idet den strider mod traktatens artikel 85, såfremt den indeholder konkurrencebegrænsninger såsom pålæggelse af en mindstesalgspris eller mindstekvalitetsnormer, og i det omfang den mærkbart kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater, medmindre Kommissionen i medfør af artikel 2 i forordning nr. 26 har konstateret, at nævnte artikel 85 ikke finder anvendelse.«
T. Koopmans
Refererende dommer
(
*1
) – Processprog: Fransk.