Pagaidu versija
ĢENERĀLADVOKĀTA MIHALA BOBEKA [MICHAL BOBEK]
SECINĀJUMI,
sniegti 2021. gada 6. oktobrī(1)
Apvienotās lietas C‑59/18 un C‑182/18
Itālijas Republika (C‑59/18),
Comune di Milano (C‑182/18)
pret
Eiropas Savienības Padomi
Lieta C‑743/19
Eiropas Parlaments
pret
Eiropas Savienības Padomi
Atcelšanas prasība – Savienības aģentūras – Eiropas Zāļu aģentūra un Eiropas Darba iestāde – Mītnes vietas – LESD 341. panta piemērošanas joma – Kompetence aģentūru mītnes vietu noteikšanai – Lēmumi, ko dalībvalstu pārstāvji ir pieņēmuši Padomes sanāksmēs, nosakot aģentūru mītnes vietu – Tiesiskais raksturs – Tiesību akta autors – Tiesas kompetence atbilstoši LESD 263. pantam – Saistošu seku neesamība Savienības tiesību sistēmā
I.      Ievads
1.        2017. gada novembrī pēc tam, kad Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotā Karaliste bija paziņojusi par nodomu izstāties no Eiropas Savienības, dalībvalstu valdību pārstāvji Eiropas Savienības Padomes (turpmāk tekstā – “Padome”) sanāksmē izvēlējās Amsterdamas pilsētu (Nīderlande), ar ko aizstāt Londonu kā jauno Eiropas Zāļu aģentūras (turpmāk tekstā – “EMA”) mītnes vietu. 2019. gada jūnijā dalībvalstu valdību pārstāvji, kopīgi vienojoties, nolēma arī, ka jaunizveidotās Eiropas Darba iestādes (turpmāk tekstā – “EDI”) mītnes vieta būs Bratislavā (Slovākija).
2.        Apvienotajās lietās C‑59/18 un C‑182/18 (turpmāk tekstā – “EMA lietas”) Itālijas Republika un Comune di Milano (Milānas pašvaldība, Itālija) attiecīgi apstrīd dalībvalstu valdību pārstāvju lēmumu pārcelt EMA mītnes vietu uz Amsterdamu. Lietā C‑743/19 (turpmāk tekstā – “EDI lieta”) Eiropas Parlaments apstrīd dalībvalstu pārstāvju lēmumu noteikt EDI mītnes vietu Bratislavā (Slovākija).
3.        Šīs apstrīdēšanas prasības izraisa vairākus svarīgus jautājumus. Pirmkārt, vai par dalībvalstu pārstāvju kolektīvo lēmumu var celt atcelšanas prasību saskaņā ar LESD 263. pantu? Otrkārt, vai dalībvalstu pārstāvju lēmumi par Savienības aģentūru mītnes vietas noteikšanu ietilpst LESD 341. panta piemērošanas jomā? Treškārt, kāds ir dalībvalstu pārstāvju lēmumu, kas nav paredzēti Līgumos, juridiskais statuss Savienības tiesībās? Tā kā šie konstitucionālie jautājumi ir kopīgi visām trim attiecīgajām lietām, šajos secinājumos tos izskatīšu kopā.
4.        Pēc dalībvalstu valdību pārstāvju lēmuma Regulā (ES) 2018/1718 (2) tika paredzēts, ka jaunā EMA mītnes vieta ir Amsterdama. Šī regula tika apstrīdēta ar divām prasībām, kuras attiecīgi cēla Itālijas Republika (C‑106/19) un Comune di Milano (C‑232/19). Šīs lietas es kopīgi aplūkoju paralēlajos secinājumos, kas tiek sniegti vienā dienā ar šiem secinājumiem (3).
II.    Tiesiskais regulējums
5.        LESD 341. pantā ir noteikts:
“Savienības iestāžu atrašanās vietu nosaka, dalībvalstu valdībām savstarpēji vienojoties.”
6.        1992. gada 12. decembrī dalībvalstu valdību pārstāvji, pamatojoties uz EEK līguma 216. pantu, EOTK līguma 77. pantu un Euratom
līguma 189. pantu, pēc kopīgas vienošanās pieņēma lēmumu par Eiropas Kopienu iestāžu, dažu struktūru un struktūrvienību atrašanās vietu (turpmāk tekstā – “Edinburgas lēmums”) (4).
7.        Edinburgas lēmuma 1. pantā ir noteiktas attiecīgās Eiropas Parlamenta, Padomes, Komisijas, Tiesas, Ekonomikas un sociālo lietu komitejas, Revīzijas palātas un Eiropas Investīciju bankas mītnes vietas. Minētā lēmuma 2. pantā ir noteikts, ka “par citu jau izveidotu vai vēl izveidojamu organizāciju un struktūrvienību atrašanās vietu lems, dalībvalstu valdību pārstāvjiem vienojoties nākamajā Eiropadomes sanāksmē, ņemot vērā priekšrocības, ko attiecīgajām dalībvalstīm sniedz iepriekšminētie noteikumi, un piešķirot atbilstīgu prioritāti dalībvalstīm, kurās pašlaik neatrodas Kopienas iestādes”.
8.        Saskaņā ar 6. protokolu, kas LES un LESD pievienots ar Amsterdamas līgumu, par Eiropas Savienības iestāžu, dažu struktūru, organizāciju un struktūrvienību atrašanās vietu (turpmāk tekstā – “6. protokols”):
“Dalībvalstu valdību pārstāvji,
ņemot vērā Līguma par Eiropas Savienības darbību 341. pantu un Eiropas Atomenerģijas kopienas dibināšanas līguma 189. pantu,
atgādinot un apstiprinot 1965. gada 8. aprīļa lēmumu un neskarot turpmākus lēmumus par iestāžu, organizāciju un struktūrvienību atrašanās vietu,
ir vienojuš[ie]s par šādiem noteikumiem [..].
Vienīgais pants
a)      Eiropas Parlaments atrodas Strasbūrā [..].
b)      Padome atrodas Briselē. [..]
c)      Komisija atrodas Briselē. [..]
d)      Eiropas Savienības Tiesas sēdeklis ir Luksemburgā.
e)      Revīzijas palāta atrodas Luksemburgā.
f)      Ekonomikas un sociālo lietu komiteja atrodas Briselē.
g)      Reģionu komiteja atrodas Briselē.
h)      Eiropas Investīciju banka atrodas Luksemburgā.
i)      Eiropas Centrālā banka atrodas Frankfurtē.
j)      Eiropas Policijas birojs (Eiropols) atrodas Hāgā.”
III. Tiesvedības priekšvēsture un tiesvedība Tiesā
A.      Lietas C‑59/18 un C‑182/18 (EMA lietas)
9.        Eiropas Zāļu novērtēšanas aģentūra tika izveidota ar Padomes Regulu (EEK) Nr. 2309/93 (1993. gada 22. jūlijs), ar ko nosaka kārtību, kā Kopienā apstiprina un pārrauga cilvēkiem paredzētas zāles un veterinārās zāles, kā arī izveido Eiropas Zāļu novērtēšanas aģentūru (5).
10.      1993. gada 29. oktobrī dalībvalstu vai to valdību vadītāji, savstarpēji vienojoties, nolēma noteikt tās atrašanās vietu Londonā (Apvienotā Karaliste) (6).
11.      Regula Nr. 2309/93 vēlāk tika atcelta un aizstāta ar Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (EK) Nr. 726/2004 (2004. gada 31. marts), ar ko nosaka cilvēkiem paredzēto un veterināro zāļu reģistrēšanas un uzraudzības Kopienas procedūras un izveido Eiropas Zāļu aģentūru (7). Ar šo regulu Eiropas Zāļu novērtēšanas aģentūra tika pārsaukta par Eiropas Zāļu aģentūru (EMA). Regulā nebija neviena noteikuma par tās mītnes atrašanās vietu.
12.      2017. gada 29. martā saskaņā ar LES 50. panta 2. punktu Apvienotā Karaliste paziņoja Eiropadomei par savu nodomu izstāties no Savienības.
13.      2017. gada 22. jūnijā Eiropadomes sanāksmē (50. pants) pārējo 27 dalībvalstu valstu vai valdību vadītāji pēc Eiropadomes priekšsēdētāja un Komisijas priekšsēdētāja priekšlikuma apstiprināja EMA un Eiropas Banku iestādes mītnes pārvietošanas procesuālo kārtību (turpmāk tekstā – “atlases noteikumi”) (8).
14.      Šajos noteikumos tostarp bija paredzēts, ka lēmums par abu aģentūru turpmāko atrašanās vietu ir jāpieņem, pamatojoties uz godīgu un pārredzamu lēmumu pieņemšanas procesu ar organizētu aicinājumu iesniegt piedāvājumus nodrošināt mītnes vietu, balstoties uz konkrētiem objektīviem kritērijiem. Atlases noteikumu 3. punktā tika noteikti seši kritēriji, proti, i) pārliecība, ka aģentūru var izvietot mītnes vietā un ka tā var sākt darboties dienā, kad Apvienotā Karaliste izstājas no Eiropas Savienības; ii) vietas pieejamība; iii) piemērotu izglītības iestāžu esamība aģentūras darbinieku bērniem; iv) bērnu un laulāto atbilstīga piekļuve darba tirgum, sociālajam nodrošinājumam un veselības aprūpei; v) darbības nepārtrauktība; un vi) ģeogrāfiskais sadalījums.
15.      Atlases noteikumos bija norādīts, ka šie kritēriji pēc analoģijas balstās uz kritērijiem, saskaņā ar kuriem pieņem lēmumu par aģentūras mītnes vietu un kuri ir izklāstīti Kopīgā paziņojuma un kopīgās pieejas par decentralizētajām aģentūrām (9) 6. punktā, īpašu uzmanību pievēršot faktam, ka abas aģentūras jau pastāv un ka ir vitāli svarīga un nodrošināma abu aģentūru darbības nepārtrauktība.
16.      Atlases noteikumos arī bija paredzēts, ka lēmums tiks pieņemts balsošanas procesā, kura rezultātu dalībvalstis iepriekš apņemas ievērot (10). It īpaši tika norādīts, ka vienāda balsu skaita gadījumā trešajā balsošanas kārtā lēmumu pieņem prezidējošā valsts, lozējot starp vienādu balsu skaitu ieguvušajiem piedāvājumiem, un izlozēto piedāvājumu uzskata par izraudzīto.
17.      2017. gada 30. septembrī Komisija publicēja savu vērtējumu par 27 dalībvalstu iesniegtajiem piedāvājumiem (11). 2017. gada 31. oktobrī Padome publicēja papildu piezīmi atlases noteikumiem par praktiskajiem balsošanas jautājumiem (12).
18.      2017. gada 20. novembrī Itālijas Republikas piedāvājums un Nīderlandes Karalistes piedāvājums trešajā balsošanas kārtā saņēma vienādu balsu skaitu. Veicot izlozi starp vienādu balsu skaitu ieguvušajiem piedāvājumiem, attiecīgi tika izvēlēts Nīderlandes Karalistes piedāvājums.
19.      Līdz ar to tajā pašā dienā dalībvalstu pārstāvji Vispārējo lietu padomes 3579. sanāksmē par EMA jauno mītnes vietu izvēlējās Amsterdamas pilsētu (turpmāk tekstā – “apstrīdētais lēmums EMA lietās”). Par šo lēmumu tika paziņots Padomes sesijas protokolā (13), un tas tika publicēts ar paziņojumu presei (14). Gan protokolā, gan paziņojumā presei bija norādīts, ka “Komisija [..] tagad sagatavos tiesību aktu priekšlikumus, kuri tiks pieņemti saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru, iesaistoties Eiropas Parlamentam. Padome un Komisija ir apņēmušās nodrošināt, ka šie tiesību aktu priekšlikumi, ņemot vērā lietas steidzamību, tiks apstrādāti pēc iespējas ātrāk”.
20.      2017. gada 29. novembrī Komisija pieņēma priekšlikumu regulai, ar ko attiecībā uz EMA atrašanās vietu groza Regulu Nr. 726/2004. Šīs regulas priekšlikuma paskaidrojuma rakstā tostarp tika norādīts, ka “dalībvalstis, tiekoties Vispārējo lietu padomē (50. pants), par [EMA] jauno mītnesvietu izraudzījās Amsterdamu (Nīderlande)”.
21.      Uz šī pamata Regula Nr. 726/2004 tika grozīta ar Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES) 2018/1718 (2018. gada 14. novembris) (15). Pašlaik tajā ir noteikts, ka “Aģentūras mītnesvieta atrodas Amsterdamā, Nīderlandē” (16).
22.      Šajā kontekstā Itālijas Republika un Comune di Milano, pamatojoties uz LESD 263. pantu, cēla prasību pret Padomi.
23.      Lietā C‑59/18 Itālijas Republika lūdz Tiesu i) piespriest Nīderlandes Karalistei, EMA un jebkurai citai iestādei vai citai struktūrai sniegt visu vajadzīgo informāciju, lai pierādītu Amsterdamas pilsētas kā jaunās EMA mītnes vietas atbilstību, ii) atcelt apstrīdēto lēmumu, ciktāl tajā ir noteikts, ka Amsterdama ir jaunā EMA mītnes vieta, un iii) piešķirt šo mītnes vietu Milānas pilsētai.
24.      Padome, kuru atbalsta Nīderlandes Karaliste un Komisija, lūdz Tiesu noraidīt šo prasību kā nepieņemamu vai nepamatotu un piespriest Itālijas Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus. Gadījumā, ja Itālijas Republikas prasība tiktu apmierināta, tā arī lūdz Tiesu atstāt spēkā apstrīdētā lēmuma tiesiskās sekas līdz brīdim, kad tiks veikta jauna atlases procedūra.
25.      Lietā C‑182/18 (17)Comune di Milano, ko atbalsta Itālijas Republika un Regione Lombardia (Lombardijas reģions, Itālija), lūdz Tiesu atcelt apstrīdēto lēmumu daļā, kurā ir noteikts, ka EMA jaunā mītnes vieta ir Amsterdamā, un piespriest Padomei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
26.      Padome, ko atbalsta Nīderlandes Karaliste un Komisija, lūdz Tiesu noraidīt šo prasību kā nepieņemamu vai nepamatotu un piespriest Comune di Milano atlīdzināt tiesāšanās izdevumus. Gadījumā, ja Comune di Milano prasība tiktu apmierināta, tā arī lūdz Tiesu saglabāt apstrīdētā lēmuma tiesiskās sekas līdz brīdim, kad tiks veikta jauna atlases procedūra.
27.      2018. gada 17. aprīlī Padome saskaņā ar Tiesas Reglamenta 151. panta 1. punktu katrā no lietām iesniedza iebildi par nepieņemamību. Ar 2018. gada 18. septembra lēmumu Tiesa nolēma atlikt lēmuma pieņemšanu par šo iebildi, līdz lieta tiks izskatīta pēc būtības.
28.      2018. gada 2. jūlijā Tiesas priekšsēdētāja vietnieks noraidīja Comune di Milano iesniegto pieteikumu par apstrīdētā lēmuma apturēšanu (18).
29.      2019. gada 19. decembrī Tiesas priekšsēdētājs nolēma abas lietas apvienot sprieduma taisīšanai.
30.      Rakstveida apsvērumus iesniedza Itālijas valdība, Comune di Milano, Regione Lombardia, Padome, Nīderlandes valdība, kā arī Komisija.
31.      Itālijas valdība, Comune di Milano, Regione Lombardia, Parlaments, Padome, Čehijas valdība, Īrija un Spānijas, Francijas, Luksemburgas, Nīderlandes un Slovākijas valdības, kā arī Komisija tika uzklausīti 2021. gada 8. jūnija tiesas sēdē. Šī tiesas sēde tika organizēta kopīgi šajās apvienotajās lietās C‑59/18 un C‑182/18, apvienotajās lietās C‑106/19 un C‑232/19 (EMA 2 lietas), kā arī lietā C‑743/19 Parlaments/Padome (EDI mītnes vieta).
B.      Lieta C‑743/19 (EDI lieta)
32.      2018. gada 13. martā Komisija iesniedza Parlamentam un Padomei priekšlikumu regulas projektam, ar ko izveido Eiropas Darba iestādi (turpmāk tekstā – “regulas projekts”) (19). Šīs iestādes mītnes vieta bija jānorāda 4. pantā. Tomēr starpiestāžu sarunās, kas norisinājās laikā no 2019. gada janvāra līdz februārim, Parlaments un Padome konstatēja, ka to rīcībā nav nepieciešamās informācijas, lai lemtu par EDI mītnes vietu, un tādējādi nolēma atlikt šo izvēli. Līdz ar to tās izņēma 4. pantu no regulas projekta un nolēma izklāstīt iemeslus šādam lēmumam Parlamenta, Padomes un Komisijas kopīgajā paziņojumā, kas tiktu pievienots regulas projektam pēc tās pieņemšanas.
33.      2019. gada 13. martā Pastāvīgo pārstāvju komiteja (Coreper I) sanāksmes laikā dalībvalstu valdību pārstāvji, savstarpēji vienojoties, apstiprināja EDI mītnes vietas noteikšanas procedūru un kritērijus (20). Atlases noteikumos bija precizēts, ka EDI mītnes vietas kritēriji ir pamatoti ar Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas 2012. gada kopīgā paziņojuma par decentralizētajām aģentūrām (21) 6. punktu. Šie kritēriji ir i) ģeogrāfiskais līdzsvars, ii) datums, kurā aģentūra var izvietoties mītnē pēc tam, kad stājas spēkā tiesību akts par tās dibināšanu, iii) vietas pieejamība, iv) piemērotu izglītības iestāžu esamība aģentūras darbinieku bērniem un v) bērnu un laulāto atbilstīga piekļuve darba tirgum, sociālajam nodrošinājumam un veselības aprūpei.
34.      Atlases procedūrā arī bija paredzēts, ka aģentūras mītnes vietas piedāvājumi ir jāiesniedz Padomes ģenerālsekretāram un to kopijas – Komisijas ģenerālsekretāram un tie tiks publicēti Padomes interneta vietnē. Komisija sagatavos visu piedāvājumu vispārēju novērtējumu un aprakstīs, kā katrs piedāvājums atbilst kritērijiem. Pēc tam Padomes Ģenerālsekretariāts šo vērtējumu izplatīs dalībvalstīm un publiskos. Tad līdztekus Coreper I sanāksmei notiks politiska diskusija starp dalībvalstu pārstāvjiem. Vēlāk balsošanas process notiks līdztekus EPSCO padomei Luksemburgā. To veidos secīgas balsošanas kārtas, neietverot lozēšanu. Balsošana notiks līdz brīdim, kad viens no piedāvājumiem saņems balsu vairākumu. Lēmumu par EDI mītnes vietu, kurā tiek atspoguļots balsošanas iznākums, tajā pašā sanāksmē apstiprinās ar dalībvalstu pārstāvju kopīgu vienošanos (22).
35.      2019. gada 16. aprīlī Parlaments ar normatīvo rezolūciju (23) pieņēma regulas projektu pirmajā lasījumā. Rezolūcijas pielikumā ir ietverts iepriekš minētais (24) Parlamenta, Padomes un Komisijas kopīgais paziņojums. Šajā paziņojumā šīs trīs iestādes “atzīmē, ka Eiropas Darba iestādes (EDI) mītnes atrašanās vietas izraudzīšanās process šīs iestādes izveides regulas [..] pieņemšanas laikā nebija pabeigts. [..] Eiropas Parlaments un Padome pieņem zināšanai Komisijas ieceri veikt jebkādus atbilstošus pasākumus, lai izveides regulā paredzētu noteikumu par EDI mītnes atrašanās vietu un nodrošinātu, ka EDI darbojas autonomi saskaņā ar minēto regulu” (25).
36.      2019. gada 5. jūnijā, pamatojoties uz Komisijas veikto vērtējumu par četriem izteiktajiem piedāvājumiem (proti, Sofija (Bulgārija), Nikosija (Kipra), Rīga (Latvija) un Bratislava (Slovākija)), dalībvalstu pārstāvji šos piedāvājumus apsprieda līdztekus Coreper sanāksmei.
37.      2019. gada 13. jūnijā Padome apstiprināja Parlamenta nostāju pirmajā lasījumā. Tādējādi piedāvātais regulas projekts tika pieņemts saskaņā ar LESD 294. panta 4. punktu (26).
38.      Tajā pašā dienā līdztekus šai Padomes sanāksmei vairākums dalībvalstu valdību pārstāvju balsoja par labu Slovākijas piedāvājumam. Tādējādi viņi ar kopēju vienošanos pieņēma Lēmumu (ES) 2019/1199 par EDI atrašanās vietu Bratislavā (turpmāk tekstā – “apstrīdētais lēmums EDI lietā”) (27). Bija paredzēts, ka šis lēmums tiks publicēts Eiropas Savienības Oficiālajā Vēstnesī un ka tas stāsies spēkā tā publicēšanas dienā.
39.      2019. gada 20. jūnijā Parlaments un Padome pieņēma Regulu (ES) 2019/1149, ar ko izveido EDI (28). Šajā regulā nav nevienas tiesību normas par EDI atrašanās vietu.
40.      Šī regula tika publicēta Oficiālajā Vēstnesī 2019. gada 11. jūlijā. Savukārt apstrīdētais lēmums, ar kuru EDI atrašanās vieta tika noteikta Bratislavā, tika publicēts Oficiālajā Vēstnesī 2019. gada 15. jūlijā.
41.      Šajā kontekstā Parlaments cēla prasību pret Padomi saskaņā ar LESD 263. panta noteikumiem. Parlaments lūdz Tiesu atcelt apstrīdēto lēmumu EDI lietā un piespriest Padomei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
42.      Padome, kuru atbalsta visas dalībvalstis, kas iestājušās lietā, lūdz Tiesu Parlamenta prasību noraidīt kā nepieņemamu vai nepamatotu un piespriest Parlamentam atlīdzināt tiesāšanās izdevumus. Padome arī lūdz Tiesu gadījumā, ja tā nolemtu apmierināt Parlamenta prasību, atstāt spēkā apstrīdētā lēmuma sekas tik ilgi, cik ir nepieciešams, lai noteiktu jauno EDI atrašanās vietu.
43.      Rakstveida apsvērumus iesniedza Parlaments, Padome, Beļģijas, Čehijas un Dānijas valdības, Īrija un Grieķijas, Spānijas, Francijas, Luksemburgas, Ungārijas, Nīderlandes, Polijas, Slovākijas un Somijas valdības.
44.      Itālijas valdība, Comune di Milano, Regione Lombardia, Parlaments, Padome, Čehijas valdība, Īrija un Spānijas, Francijas, Luksemburgas, Nīderlandes un Slovākijas valdības, kā arī Komisija tika uzklausīti 2021. gada 8. jūnija tiesas sēdē. Šī tiesas sēde tika organizēta kopīgi šajā lietā C‑743/19, kā arī apvienotajās lietās C‑59/18 un C‑182/18 (EMA lietas) un apvienotajās lietās C‑106/19 un C‑232/19 (EMA 2 lietas).
IV.    Vērtējums
45.      Šo secinājumu struktūra ir šāda. Vispirms izklāstīšu tiesību aktus, kurus var apstrīdēt saskaņā ar LESD 263. pantu, un apspriedīšu to, ciktāl dalībvalstu pārstāvju lēmumi – un vai vispār – var būt atcelšanas prasības priekšmets Savienības tiesās (A). Pēc tam izvērtēšu LESD 341. panta piemērošanas jomu, uz kuru pamatojoties, kā apgalvots, tika pieņemti apstrīdētie lēmumi EMA un EDI lietās (B). Tikai pēc detalizētas šo abu jautājumu pārbaudes varēšu izvērtēt apstrīdētos lēmumus, lai noteiktu, vai tie var tikt apstrīdēti saskaņā ar LESD 263. pantu, un pārbaudīt to juridisko raksturu no Savienības tiesību viedokļa (C).
A.      Kas ir apstrīdams tiesību akts LESD 263. panta izpratnē?
46.      Eiropas Savienība ir tiesiska Savienība. Tā ir izveidojusi pilnīgu tiesību aizsardzības līdzekļu un procedūru sistēmu, kuras mērķis ir uzticēt Eiropas Savienības Tiesai veikt Savienības iestāžu aktu likumības pārbaudi (29). Šajā kontekstā saskaņā ar pastāvīgo judikatūru LESD 263. pantā paredzētā atcelšanas prasība ir pieejama attiecībā uz visiem tiem iestāžu pieņemtajiem tiesību aktiem neatkarīgi no to veida vai formas, kuri var radīt saistošas tiesiskas sekas (30).
47.      Tādējādi atcelšanas prasības atbilstoši LESD 263. panta pirmajai daļai ir pieņemamas, ja tās atbilst diviem nosacījumiem. Pirmkārt, tās ir jāceļ Savienības struktūrām (turpmāk tekstā – “autora nosacījums”) (31). Otrkārt, tām ir jāattiecas uz aktiem, kas rada saistošas tiesiskās sekas (turpmāk tekstā – “saistošu tiesisko seku nosacījums”) (32).
1.      Par autora nosacījumu
48.      Atcelšanas prasību mērķis ir pārbaudīt Savienības darbības tiesiskumu. Tādējādi Tiesas kompetencē ir lemt par valsts tiesību aktiem vienīgi izņēmuma gadījumos, ja šie akti ir vienīgi Savienības galīgā lēmuma sagatavojoši akti vienotā administratīvā procedūrā (33) vai ja šī kompetence ir nepārprotami noteikta Līgumos (34).
49.      Principā Tiesas kompetencē nav pārbaudīt valsts iestāžu veikto pasākumu spēkā esamību. Tiesa šo loģiku ir piemērojusi gan pasākumiem, kurus individuāli veikusi tikai vienas dalībvalsts iestāde (35), gan dalībvalstu kopīgajiem aktiem, ar kuriem šīs pēdējās minētās kopīgi īsteno savas individuālās pilnvaras.
50.      Pēdējās minētās kategorijas piemēru vidū tostarp it īpaši ir dalībvalstu pārstāvju lēmumi, kas parasti ir pieņemti Padomes sanāksmē (36). Tiesa uzskata, ka “tiesību akti, kurus ir pieņēmuši dalībvalstu pārstāvji, rīkojoties nevis kā Padomes locekļi, bet gan kā savu valdību pārstāvji, tādējādi kopīgi īstenojot dalībvalstu kompetenci, nav pakļauti [Savienības tiesu] pārbaudei” (37).
51.      Šis pēdējais minētais paziņojums tika izdarīts 1993. gada spriedumā Parlaments/Padome, kas attiecas uz lēmumu, kuru dalībvalstis bija pieņēmušas Padomes sesijas laikā, lai piešķirtu īpašu palīdzību Bangladešai, un kurš tika ietverts vienā no Padomes sanāksmes protokola punktiem. Šo pašu pieeju Tiesa nesen apstiprināja īpašajā dalībvalstu valdību pārstāvju lēmuma par Tiesas locekļu iecelšanu saskaņā ar LESD 253. pantu kontekstā (38). Minētajā lietā tika nepārprotami norādīts, ka atbilstošais kritērijs, kuru Tiesa izmanto, lai izslēgtu Savienības tiesu kompetenci izskatīt prasību, kas vērsta pret tiesību aktiem, kurus dalībvalstis pieņēmušas savā dalībvalstu statusā, ir kritērijs, kas attiecas uz to autoru neatkarīgi no to saistošām tiesiskajām sekām (39).
52.      No tā izriet – ja dalībvalstu kopīgajos lēmumos nav nevienas tiesību normas, kas Tiesai dotu kompetenci saskaņā ar LESD 273. pantu (40), tie nevar tikt pārbaudīti tiesā saskaņā ar LESD 263. pantu, kā tas izriet no tā skaidrā formulējuma, kā arī no Līgumu autoru nodoma (41).
53.      Tiesas kompetences izslēgšana attiecībā uz valsts tiesību aktiem atbilst klasiskai (tiesu) uzdevumu sadalei Eiropas Savienībā. Nošķīrums starp Eiropas Savienības un dalībvalstu tiesu kompetenci patiešām galvenokārt ir viens no formālās izcelsmes nosacījumiem. Tiesai ir jāpārbauda Savienības tiesību aktu tiesiskums. Valsts tiesām ir jāpārbauda dalībvalstu tiesību akti, iespējams, sadarbojoties ar Tiesu, ja to saturs ir balstīts uz Savienības tiesībām (42). Šis nošķīrums loģiski izriet no atcelšanas pilnvarām: Tiesas jurisdikcijā parasti nav atcelt valsts tiesību aktus, savukārt valsts tiesas nevar atcelt Savienības tiesību aktus (43).
2.      Autora pārkvalificēšana tiesā?
54.      Zināmā mērā spriedums Parlaments/Padome tomēr nosaka dalījumu attiecībā uz dalībvalstu kopīgajiem tiesību aktiem. Šajā lietā Tiesa, lai arī dalībnieki (dalībvalstis) tai norādīja, ka pieņemtais lēmums bija “dalībvalstu lēmums”, tomēr akli nepaļāvās uz šo secinājumu. Tā vietā tā izvērtēja apstrīdēto lēmumu pēc būtības, lai noteiktu, vai šie tiesību akti patiesībā ir Padomes lēmumi. Šajā ziņā Tiesa pārbaudīja “saturu un visus apstākļus”, kādos tika pieņemts attiecīgais kopīgais akts (44).
55.      Šādi rīkodamās, Tiesa būtībā centās nodrošināt, lai aiz (neapstrīdama) dalībvalstu lēmuma izkārtnes neslēptos (apstrīdams) Padomes lēmums. Šīs pieejas pamatā esošā loģika ir tāda, ka dalībvalstu formāli pieņemta lēmuma saturs un tā pieņemšanas apstākļi var liecināt par to, ka Padome ir patiesā šī lēmuma autore. Tādējādi Tiesai var nākties ex post facto noteikt patieso tiesību akta autoru gadījumos, kad tiek apstrīdēta autora identitāte.
56.      Šīs iespējas dēļ, proti, ka Tiesa vēlāk varētu “labot” tiesību akta formālo autoru, ņemot vērā šī akta saturu un pieņemšanas apstākļus, ir jāmin vairāki novērojumi.
57.      Pirmkārt, šādu saturā balstītu formālā autora labošanu loģiski var piemērot vienīgi, lai noteiktu, vai aktu ir pieņēmušas dalībvalstis vai Padome/Eiropadome. Tas ir saistīts ar dubultajām funkcijām vai “dubulto cepuri”, kādu dalībvalstis nēsā Savienības integrācijas kontekstā atkarībā no tā, vai tās īsteno starpvaldību funkcijas (dalībvalstu statusā) vai pārnacionālas funkcijas (Padomes vai Eiropadomes dalībnieku statusā).
58.      Runājot par citām Savienības iestādēm, šaubas par akta patiesā autora identitāti nevar rasties vien tādēļ, ka tās locekļiem nav šādu dubultu funkciju. Vienīgie strīdi, kas varētu rasties ļoti retos gadījumos, būtu strīdi par faktiskiem apstākļiem par to, kurš ir bijis akta autors gadījumos, kad nav skaidra attiecīgā dokumenta izcelsme. Tomēr normatīvajā līmenī, kas ir balstīts uz kompetenci, tiklīdz ir zināms tā autors, Komisijas tiesību akts vienmēr būs Komisijas tiesību akts. Tāpat arī Parlamenta tiesību akts vienmēr būs Parlamenta tiesību akts. Šaubas var rasties vienīgi attiecībā uz Padomes un Eiropadomes tiesību aktiem un dalībvalstu tiesību aktiem.
59.      Tomēr šis novērojums atklāj pārbaudes patieso raksturu lietā Parlaments/Padome. Atbilstoši tā formulējumam šķiet, ka runa ir par faktisku pārbaudi (kāds ir apstrīdētā tiesību akta saturs, un kādi bija apstākļi, kādos tas tika pieņemts?). Tomēr tā patiesais raksturs drīzāk ir balstīts uz normatīvu kompetencē balstītu iespējamas faktiskās situācijas neievērošanu (kam saskaņā ar atbilstošo Savienības tiesību normu pareizu interpretāciju bija jāpieņem attiecīgais lēmums?). Atgriežoties pie cepures metaforas, patiesais uzdodamais jautājums attiecas uz to, kura īsti cepure dalībvalstīm bija jāvelk, pieņemot šādu lēmumu. Veicot argumentāciju otrādi, balstoties uz šo secinājumu, var būt nepieciešams ex post facto pielāgot autoru un daļēji dalībvalstu pieņemtā tiesību akta raksturu.
60.      Otrkārt, saturā balstītā formālā autora labošana izriet no Tiesas izmantotās pieejas, lai noskaidrotu Savienības aktu saistošās tiesiskās sekas, kas pirmšķietami varētu šķist tiem atņemtas, ņemot vērā to veidu, transponēšanas uz tiesību akta patiesā autora noteikšanu (45). Šajā pēdējā minētajā kontekstā Tiesa ne tikai vienīgi aplūko attiecīgā pasākuma “virsmu”, bet gan ciešāk ieskatās tā patiesajā saturā un nolūkā, lai nodrošinātu efektīvu tiesību aizsardzību tiesā pret šiem Savienības struktūru tiesību aktiem, kas faktiski radītu saistošas tiesiskās sekas, neraugoties uz to (nesaistošo) formu. Šī pieeja, kas tiek piemērota autorībai, nozīmē, ka Tiesa nodrošinās, ka attiecīgais tiesību akts netiek mākslīgi noslēpts aiz neapstrīdama tiesību akta vienīgi tādēļ, ka tiek paziņots, ka akta autores ir dalībvalstis.
61.      2017. gadā Vispārējā tiesa piemēroja šo loģiku un konstatēja, ka, “neatkarīgi no – diemžēl pārprotamajiem – formulējumiem ES un Turcijas paziņojumā” (46) attiecībā uz kopējo rīcības plānu, kura mērķis bija stiprināt sadarbību migrācijas pārvaldības jomā, šo dalībvalstu pārstāvji tikās ar Turcijas premjerministru Eiropadomes un Padomes dalītajās telpās kā šo dalībvalstu vai to valdību vadītāji (47).
62.      Lai secinātu, ka strīdīgais paziņojums nav attiecināms uz Eiropadomi, Vispārējā tiesa secīgi pārbaudīja vairākus faktus, piemēram, to sanāksmju raksturu, kuras pirms tam rīkoja dalībvalstu vai to valdību vadītāji; paziņojuma izklāstu salīdzinājumā ar iepriekšējiem paziņojumiem; tajā izmantotos jēdzienus, paziņojuma saturu, tā publicēšanas veidu; dokumentus, kas attiecas uz sanāksmi, kurā tika pieņemts strīdīgais paziņojums. Vispārējā tiesa pat izvērtēja uzaicinājumus uz vakariņām un pusdienām, lai secinātu, ka divi atsevišķi notikumi (Eiropadomes sanāksme un starptautisks samits) ir “organizēti paralēli dažādos veidos no juridiskā, protokola un organizācijas viedokļa, kas apstiprina šo abu notikumu atšķirīgo juridisko būtību” (48).
63.      Manuprāt, Vispārējās tiesas rīkojumi pierāda, kāpēc saturā balstītās labošanas, kas izmantota, lai lemtu par tiesību akta saistošo raksturu, transponēšana uz lēmumu par tā autorību (vai drīzāk, lai labotu autorību) ir problemātiska. Netiešu faktisku pierādījumu pārbaude ir loģiska tad, kad tiek mēģināts pierādīt saistošu tiesisko seku esamību, jo šāda analīze tiek centrēta uz iestādes, kurai ir nepieciešamās pilnvaras saistoša tiesību akta pieņemšanai, tiesību akta raksturīgajām iezīmēm. Tomēr tā tas nav gadījumā, kad runa ir par drīzāk normatīvo jautājumu attiecībā uz to, vai dalībvalstis vai Padome (vai Eiropadome) ir uzskatāmas par akta autoru.
64.      Turklāt praksē faktu pārbaude, lai veiktu šādu noteikšanu, nenovēršami radīs nepārliecinošu secinājumu attiecībā uz attiecīgā akta patiesā autora identitāti. Tas tā ir tādēļ, ka kopīgajam lēmumam, kuru ir pieņēmušas visas dalībvalstis Padomes sanāksmē, faktu līmenī ir jābūt ļoti līdzīgam Padomes (vai Eiropadomes) lēmumam. Šie abi lēmumi, visticamāk, var iesaistīt vienus un tos pašus dalībniekus (proti, dalībvalstis), to saturs var būt saistīts ar Savienību, tie var tikt publicēti Oficiālajā Vēstnesī, un zināmā mērā tie var tikt saistīti ar Komisiju un Padomi vismaz ar pēdējās minētās sekretariāta starpniecību (un tās juridisko dienestu tiesvedības gadījumā) (49).
65.      Turklāt, visticamāk, visbiedējošākais ir tas, ka gadījumā, ja (patiesās) autorības pārbaude patiešām būtu faktu pārbaude (kurš ir parakstījis līgumu vai kurš ir pieņēmis lēmumu), nevis normatīva pārbaude, kas ir balstīta uz kompetenci (kam patiesībā vajadzēja parakstīt līgumu, kam patiesībā vajadzēja pieņemt lēmumu), tad normālos apstākļos varētu gaidīt, ka pierādījumi, kuri ir iesniegti un, it īpaši, kurus pieprasītu Savienības tiesas, būtu tādi, kuri ir tieši saistīti un kuriem ir izšķiroša ietekme, atrisinot faktisko jautājumu attiecīgajā tiesvedībā. Ja faktiskais strīds tiesā ir par to, “kurš ir parakstījis attiecīgo dokumentu”, vairums tiesu vienkārši lūgtu lietas dalībniekus iesniegt šo (attiecīgā gadījumā konfidenciālo) dokumentu, lai redzētu, kurš to ir parakstījis. Vienīgi tad, ja dokumenta faktiski nav un tas tiek apliecināts ar attiecīgajiem liecinieku paziņojumiem vai ar zvērestu apliecinātām liecībām, tad tiesai, iespējams ‚galu galā būtu pienākums veikt vakariņu ēdienkartes pārbaudi tiesā (50).
66.      Šajās lietās Itālijas valdības un Comune di Milano izvirzītie argumenti EMA lietās, kā arī Parlamenta izvirzītie argumenti EDI lietā papildus pierāda nepārliecinošo “satura un apstākļu” pieejas raksturu, lai noteiktu, “zem kuras cepures” dalībvalstis ir pieņēmušas apstrīdētos lēmumus. Tādi jautājumi, vai ir izmantota Padomes infrastruktūra un telpas un vai citas Savienības iestādes arī kaut kādā veidā ir bijušas iesaistītas lēmumu pieņemšanas procesā, nepalīdz noteikt to, saskaņā ar kādu funkciju dalībvalstīm (būtu vajadzējis) rīkoties.
67.      Šis jautājums vēlreiz akcentē faktu, ka šādi faktiskie jautājumi sniedz maz norāžu lietās, kurās patiesais jautājums ir saistīts ar kompetenci. Patiesais jautājums nav par to, kurš bija autors, bet gan – kuram vajadzēja būt autoram. Faktiskie pierādījumi galvenokārt (vai pat tikai) būs nozīmīgi tajās lietās, kur formālā autora identitāte vienkārši nav zināma, līdz ar to pašā tiesību aktā nav konkrētas norādes ne uz dalībvalstīm, ne Padomi.
68.      Treškārt, jautājums ir arī par iespējamās labošanas “virzienu”. Vai tā darbojas vai arī drīzāk – vai tai būtu jādarbojas abos virzienos? 1993. gada spriedumā Parlaments/Padome saturā balstītā formālā autora labošana šķietami tika pamatota ar loģiku, ka Tiesai būtu jāatsaucas uz kompetenci saskaņā ar LESD 263. pantu attiecībā uz tiem tiesību aktiem, kurus formāli ir pieņēmušas dalībvalstis un kuri tātad sākotnēji šķietami nav apstrīdami, bet kuri, šķiet, ir slēpti Padomes tiesību akti. Tādējādi tas, kas iepriekš formāli tika izslēgts, vēlāk atkal tika iekļauts.
69.      Tomēr iepriekš minēto Vispārējās tiesas rīkojumu virziens bija pilnīgi pretējs. To, ko vismaz paziņojumā presei formāli dēvēja par “ES un Turcijas” nolīgumu, Vispārējā tiesa vēlāk pārkvalificēja kā tādu, ko faktiski ir pieņēmusi nevis Padome (vai Eiropadome), bet gan dalībvalstis. Tādējādi tas, kas acīmredzami agrāk bija Savienības tiesu kompetencē, tika izslēgts no šīs pašas kompetences.
70.      Ceturtkārt un nobeidzot, iepriekš minētā diskusija uzsver patieso pārbaudes raksturu, kas tika iepriekš pieminēta: ja spriedumā Parlaments/Padome ieviestajai pārbaudei attiecībā uz identitāti, ar kādu dalībvalstis ir rīkojušās atsevišķā gadījumā, ir kāda loģiska nozīme, tai rakstura ziņā ir jābūt normatīvai, nevis faktiskai. Patiesais jautājums, kas tajā ir jāizskata, neattiecas uz autoru (kas vienmēr būs vienas un tās pašas 27 personas zālē), bet gan uz funkciju, ko tās ir pildījušās tiesību akta pieņemšanas brīdī (vai šīs 27 personas attiecīgajā brīdī darbojās Padomē vai kā savu valdību pārstāvji?). Tātad šis pēdējais jautājums neizbēgami attiecas uz pilnvarām un kompetenci. Vai apstrīdētais akts ietilpst dalībvalstu kompetencē (tādējādi tas būtu bijis jāpieņem dalībvalstīm kā dalībvalstīm) vai Savienības kompetencē (tādējādi tas būtu bijis jāpieņem dalībvalstīm, rīkojoties kā Padomei)?
71.      Precīzāk, vai attiecībā uz apstrīdētajiem lēmumiem tie ir jāattiecina uz Padomi, jo aģentūras atrašanās vietas noteikšana ietilpst Savienības kompetencē un tādējādi šādu lēmumu var pieņemt vienīgi Parlaments un Padome, nevis dalībvalstis? Šādu nostāju EMA lietās būtībā pauž Itālijas valdība un Comune di Milano. Savukārt Parlaments nav apgalvojis, ka apstrīdētais lēmums EDI lietā būtu attiecināms uz Padomi tādēļ, ka šis lēmums būtu bijis jāpieņem Padomei. Tomēr Parlaments lielu daļu no savas argumentācijas veltīja tam, lai ierosinātu, ka jautājums par kompetenci ir būtisks elements, apgalvojot, ka par apstrīdēto lēmumu var tikt celta atcelšanas prasība saskaņā ar LESD 263. pantu.
3.      Autors, ja vien tas ir zināms, principā būtu jāsaglabā kā autors
72.      Protams, ir taisnība, ka dalībvalstu kopīgā akta (pār)klasificēšanai Padomes tiesību aktā, pamatojoties uz Savienības kompetenci, būtu vairākas priekšrocības. Pirmkārt, tas patiešām efektīvi aizsargātu Savienības tiesību sistēmas integritāti, nodrošinot Savienības kompetenču un institucionālā līdzsvara Savienības iekšienē ievērošanu. Otrkārt, tas var pastiprināt (Savienības tiesu nodrošinātu) tiesību aizsardzību tiesā, ciktāl atsevišķām valsts tiesām nav kompetences pilnībā pārbaudīt dalībvalstu kopīgo lēmumu tiesiskumu, pat ja tām, iespējams, būtu kompetence pārbaudīt to attiecīgo valdību dalību kopīgā lēmuma pieņemšanā.
73.      Tomēr šādai normatīvai, kompetencē balstītai formālā autora labošanai ir arī būtiski trūkumi. Izsverot – šie trūkumi ievērojami pārsniedz iespējamās priekšrocības.
74.      Pirmkārt un galvenokārt, atšķirībā no tiesību akta (saistošā vai nesaistošā) rakstura, kur saturam dabiski būtu jāprevalē pār formu, autors ir autors. Vēlreiz – abstrahējoties no retajiem gadījumiem, kuros faktiski nav skaidrs, kurš ir autors, ir grūti šo pašu pieeju attiecināt uz gadījumu, kur faktiski ir skaidrs, kurš ir autors, bet to vienkārši pilnvaru un kompetences ziņā apstrīd citi dalībnieki. Arī šajā gadījumā, ja nebūtu dubultās Padomes/dalībvalstu cepures, šis jautājums pat nerastos. Proti, būtu diezgan dumpinieciski, ja kāds vēlētos uzsākt, piemēram, prasību pret Komisiju, ierosinot, ka strīdīgo tiesību aktu faktiski pieņēmis Parlaments.
75.      Otrkārt, runājot konkrēti par dalībvalstīm, diez vai var apstrīdēt to, ka ārpus Savienības tiesību sistēmas tās, protams, ir suverēnas. Tādējādi noteikums ir tāds, ka dalībvalstis var brīvi rīkoties, ja tās neierobežo konkrēta Savienības tiesību norma.
76.      Treškārt, kā noteikt Savienības kompetenci šādā kontekstā, kad principā dalībvalstīm ir rīcības brīvība? Iesākumam patlaban praktiski jebkura joma var tikt uzskatīta par tādu, kas ietilpst (zināma veida) Savienības kompetencē. Attiecībā uz plašām dalītās kompetences jomām ne vienmēr ir viegli praksē noteikt, vai konkrētu jomu jau ir “ieguvusi” Savienība vai arī dalībvalstis joprojām var pieņemt autonomus noteikumus (51). It īpaši – vai iegūšanas mērķiem būtu nepieciešams, lai Komisija būtu formāli sākusi parasto likumdošanas procedūru, skaidri iekļaujot attiecīgo jautājumu tās piemērošanas jomā, vai arī pietiek konstatēt, ka šo jautājumu vispārīgi reglamentē Savienības tiesības?
77.      Turklāt nav skaidrs, vai kompetencē balstīta labošana būtu piemērojama vienīgi to dalībvalstu lēmumu pārbaudei, kuri pieņemti Padomē, vai arī dalībvalstu lēmumiem ārpus Padomes sanāksmēm. Vai vajadzētu būt nozīmei tam, vai vienas un tās pašas 27 personas fiziski vai virtuāli tiekas Briselē vai faktiski kaut kur citur? Tāpat ir grūti teikt, vai šādu labošanu varētu izmantot vienīgi visu dalībvalstu lēmumu kontekstā vai arī attiecībā uz lēmumiem, kurus pieņēmis tikai dalībvalstu vairākums vai arī tikai dažas dalībvalstis. In extremis – vai dalībvalstu, kuras kopīgi piedalās citas starptautiskās organizācijas lēmumu pieņemšanas procesā, lēmumu, kurš satura ziņā sakrīt ar Savienības kompetenci, var pārbaudīt šī tiesa saskaņā ar LESD 263. pantu?
78.      Es noteikti neapgalvoju, ka tā tam vajadzētu būt. Vēlos vienīgi norādīt, ka, veicot pārbaudi praksē, šīs situācijas ir grūti nodalīt. Tādējādi kompetencē balstīta autora labošana, vismaz manuprāt, ir saistīta ar pārāk daudzām neskaidrībām, kas tās izmantošanu padara samērā neskaidru un patvaļīgu un kopumā ir diezgan neproduktīva.
79.      Šo iemeslu dēļ nepiekrītu vispārējai Itālijas valdības un Comune di Milano piedāvātajai pieejai EMA lietās, ar kuru būtībā tiek ierosināts, ka, tā kā lēmums par mītnes vietu faktiski būtu jāpieņem Savienībai, jebkurš dalībvalstu paziņojums šajā jautājumā automātiski ir uzskatāms par Padomes lēmumu.
80.      Tā vietā es ierosinātu attiecināt sprieduma Parlaments/Padome loģiku vienīgi uz ārkārtas scenārijiem, kuros pilnvaras pieņemt attiecīgo lēmumu, ievērojot skaidri definētu un parasti jau notiekošu procesuālo kontekstu, nešaubīgi ir Padomei, rīkojoties ES iestādes statusā. Ja šādā skaidri norobežotā procesuālajā kontekstā pēkšņi ir kāds lēmums, kurš formāli tiek apzīmēts kā dalībvalstu lēmums, tikai tad varētu mēģināt pārklasificēt šo lēmumu, neraugoties uz tā formālo autoru, to norādot kā Padomes lēmumu, kuru potenciāli var apstrīdēt saskaņā ar LESD 263. pantu. Tomēr šādu izņēmuma scenāriju pamatā vajadzētu būt daudz šaurākai loģikai, kas ir pamatā scenārijiem, kuros esošajās procedūrās notiek pastāvošo noteikumu acīmredzamai apiešana, un šāda loģikas pastāvēšana nebūtu jāuzskata par pastāvošu vienīgi tādēļ, ka ir abstrakta vienkārša kompetences pārklāšanās esamība ārpus jebkādām esošajām procedūrām.
81.      Izņemot šādu ārkārtēju gadījumu, manuprāt, formāls dalībvalstu lēmums vienkārši ir īsts dalībvalstu lēmums, kuram nav piemērojama šīs Tiesas pārbaude atbilstoši LESD 263. pantam. Ja ir zināms formālais autors, Tiesai nevajadzētu būt iespējai to mainīt. Saturam, faktiskajiem apstākļiem vai kompetences neesamībai būtu jāsniedz palīdzība vienīgi apstākļos, kad pastāv īsta faktiska neskaidrība par to, vai tiesību aktu ir pieņēmušas dalībvalstis kā tādas vai dalībvalstis kā Padome. Šie elementi nav paredzēti izmantošanai apstākļos, kad citi dalībnieki vienkārši apstrīd kompetenci.
82.      No tā izriet, ka – principā un noteikti ņemot vērā Līgumu pašreizējo attīstību – Tiesas kompetencē saskaņā ar LESD 263. pantu nav izskatīt dalībvalstu pārstāvju pieņemtos lēmumus.
B.      Par LESD 341. panta piemērošanas jomu
83.      Tiesa uzskata, ka dalībvalstu lēmumi, kas pieņemti Līgumu ietvaros saskaņā ar LESD 253. pantu, nevar būt atcelšanas prasības priekšmets (52). LESD 341. pants ir formulēts līdzīgi, ciktāl, pirmkārt, tas attiecas arī uz lēmumiem, ko dalībvalstu valdības ir pieņēmušas, kopīgi vienojoties, un, otrkārt, ar šo pantu dalībvalstīm ir piešķirtas pilnvaras noteikt Savienības iestāžu atrašanās vietu. Tātad no tā loģiski izriet, ka pieeja, kas ir piemērojama LESD 253. pantam, ir piemērojama arī dalībvalstu lēmumiem, kas ir atbilstoši pieņemti LESD 341. panta piemērošanas jomā.
84.      Tomēr izšķirošais jautājums ir par to, vai lēmums par Savienības aģentūru atrašanās vietu ir jāpieņem dalībvalstīm saskaņā ar LESD 341. pantu. Vai šāda veida lēmumi ir dalībvalstu kompetencē, kā to apgalvo Padome, vai arī tas ir Savienības likumdevēja, proti, Parlamenta un Padomes, ziņā, kā to apgalvo Itālijas valdība, Comune di Milano un Komisija EMA lietās, kā arī Parlaments EDI lietā? Ja tas patiešām tā ir, kāds tad ir to dalībvalstu lēmumu juridiskais raksturs, kuros norādīta Savienības aģentūru mītnes vieta?
85.      EDI lietas dalībnieki savā pieteikumā plaši ir aprakstījuši jautājumu par LESD 341. panta piemērojamību un to, vai tas varēja būt atbilstošs juridiskais pamats apstrīdētā lēmuma pieņemšanai attiecībā uz EDI juridisko adresi. Lai gan šie apsvērumi ir izvirzīti saistībā ar Parlamenta izvirzīto pirmo atcelšanas pamatu, to attiecīgās nostājas ir spēkā arī attiecībā uz šīs Tiesas kompetenci. Tiesa uzskata, ka atcelšanas prasības pieņemamības vērtējums ir saistīts ar to iebildumu vērtējumu, kuri vērsti pret apstrīdēto aktu (53).
86.      Parlaments uzskata, ka LESD 341. pants nav atbilstošs juridiskais pamats, lai noteiktu Savienības aģentūru mītnes vietu, jo šī tiesību norma ir piemērojama vienīgi iestādēm. Ja Līgumu autori būtu vēlējušies iekļaut aģentūras to piemērošanas jomā, tie to būtu skaidri norādījuši. Tomēr LESD 341. pants šajā ziņā nekad neesot ticis grozīts. Ņemot vērā 6. protokola tekstu, tas nevar paplašināt šīs tiesību normas piemērošanas jomu. Turklāt, nosakot LESD 341. panta piemērošanas jomu, ne tikai nav nozīmes iepriekšējai institucionālajai praksei, bet arī Savienības likumdevējs jau iepriekš ir lēmis par aģentūru mītnes vietu. Līdz ar to nevar apgalvot, ka šāds lēmums ir jāpieņem vienīgi dalībvalstīm.
87.      Tomēr Parlaments uzskata, ka lēmums izveidot aģentūru ir jāpieņem Savienības likumdevējam, kurš šajā ziņā var balstīties uz attiecīgās politikas juridisko pamatu. Regula 2019/1149, ar ko izveido EDI, tika pieņemta, pamatojoties uz LESD 46. un 48. pantu. Nekas neattaisno lēmuma par aģentūras atrašanās vietas noteikšanu nošķiršanu no lēmuma par tās izveidi un tās uzdevumu, organizācijas un darbības definēšanu. Ja vien Līgumos šajā ziņā nav īpaša noteikuma, lēmums par aģentūras mītnes vietu tādējādi būtu jāpieņem Savienības likumdevējam. Lai gan, lemjot par aģentūras mītnes vietu, ir nozīme politiskiem un simboliskiem apsvērumiem, šis jautājums ir saistīts ar aģentūras izveidi, tās uzdevumu noteikšanu un attiecīgi tās organizācijas un darbības noteikšanu. Tādējādi ir loģiski un atbilstoši, ka lēmumu par atrašanās vietu pieņem Savienības likumdevējs. Katrā ziņā šī jautājuma politiskais jutīgums nedrīkstētu mainīt kompetenci, kas ar Līgumiem ir piešķirta Savienības iestādēm.
88.      Izņemot dažas nelielas variācijas, visas dalībvalstis, kas iestājušās lietā, atbalsta Padomes viedokli, ka LESD 341. pants, to interpretējot atbilstoši tā mērķim un kontekstam, dod tiesības dalībvalstīm lemt par Savienības aģentūru mītnes vietu. Lai gan kopš Lisabonas līguma vairākos Līgumu noteikumos tagad ir skaidra atsauce uz Savienības struktūrām, tam nebūtu jāizraisa šaura šo tiesību normu piemērošanas jomas interpretācija, tās attiecinot vienīgi uz “iestādēm”. Šo interpretāciju apstiprina šīs tiesību normas konteksts un vēsturiskā attīstība. It īpaši 6. protokolā ir noteikta divu komiteju un vienas aģentūras atrašanās vieta. Savukārt Edinburgas lēmuma 2. pantā turklāt ir apstiprināts, ka par nākamo Savienības struktūru atrašanās vietu lemj dalībvalstu valdību pārstāvji. Turklāt daudzi precedenti vairāku gadu desmitu laikā apstiprina, ka dalībvalstu kompetence lemt par iestāžu mītnes vietu attiecas arī uz aģentūrām. LESD 341. panta šaura interpretācija nepamatoti nošķirtu aģentūras un tās izslēgtu no LESD galīgo noteikumu piemērošanas.
89.      Turklāt Padome uzskata, ka kompetence attiecībā uz lēmumu par aģentūras mītnes vietu atšķiras no kompetences reglamentēt noteiktu jomu pēc būtības. Lēmums par mītnes vietu esot fundamentāli atšķirīgs tā politiskā un simboliskā rakstura dēļ. Līdz ar to lēmums par Savienības aģentūras mītnes vietu neesot jāpieņem parastajā likumdošanas procedūrā. Mītnes vietas iekļaušana likumdošanas debatēs izraisītu paradoksālas un kaitīgas sekas. Aģentūras ģeogrāfiskā atrašanās vieta tad būtu sarunu sastāvdaļa un ietekmētu pašu politikas noteikumu saturu. Turklāt balsošanas noteikumi gan Parlamentā, gan Padomē neļautu pareizi ievērot ģeogrāfisko līdzsvaru.
90.      Es nepiekrītu Padomei. Manuprāt, LESD 341. pants nav piemērojams aģentūrām.
1.      Teksts
91.      LESD 341. panta tekstā ir atsauce uz “iestāžu” mītnes vietu bez papildu precizējumiem. Tomēr kopš Lisabonas līguma stāšanās spēkā jēdziens “iestādes” konstitucionālā līmenī ir definēts LES 13. pantā, kurā patiešām ir uzskaitītas Savienības iestādes. No šīs Līgumos sniegtās juridiskās definīcijas skaidri izriet, ka aģentūras nav iestādes.
92.      Šāda interpretējamā jēdziena skaidra, juridiska vai pat konstitucionāla definīcija neliedz veikt papildu pārbaudi par to noteikumu vispārējo sistēmu un mērķi, kurā ietilpst šis jēdziens. Tomēr, atsaucoties uz kontekstu vai nolūku, būtu nepieciešami ļoti pārliecinoši argumenti, pierādot, ka skaidri definēta jēdziena gramatiskā un faktiskā interpretācija konkrētajā kontekstā izraisītu acīmredzamu netaisnību vai absurdu, lai attaisnotu šādas nepārprotamas konstitucionālas definīcijas neievērošanu tiesā.
2.      Konteksts un sistēma
93.      Tomēr, manuprāt, nav šādu pārliecinošu argumentu, kas liecinātu par pretējo. LESD 341. panta gramatisko interpretāciju papildus apstiprina šīs tiesību normas konteksts un struktūra.
94.      Pirmkārt, ar Lisabonas līgumu ir grozīti daudzi Līgumu noteikumi, tādējādi nošķirot Savienības iestādes no citām “Savienības struktūrām”. Proti, ir grozītas vairākas ar Tiesas kompetenci saistītas tiesību normas, lai šo pēdējo minēto kopumu skaidri iekļautu to piemērošanas jomā (54). Ar Lisabonas līgumu tika paplašināts arī aizliegums Eiropas Centrālajai bankai (turpmāk tekstā – “ECB”) piešķirt kredītu (55) “Savienības struktūrām” un ombuda pārraudzība sliktas pārvaldības jomā (56). Līdzīgi Eiropas Savienības Tiesas statūtos pašlaik ir nodalītas Savienības struktūras. Tas visvairāk ir redzams to 23. un 40. pantā: lai gan iestādes var iestāties visās lietās, kas tiek izskatītas Tiesā, Savienības struktūras to var darīt, ja tās var pierādīt savu ieinteresētību attiecībā uz lietas iznākumu.
95.      Būtībā ir skaidrs, ka Līgumi nesen ir tikuši pārskatīti, lai atzītu Savienības “struktūru” autonomu esamību, kas ir nošķirta no iestādēm. Šādā konstitucionālā kontekstā jēdzienu “iestādes” vienkārši ilgāk vairs nevar interpretēt plaši.
96.      Padome uzskata – tas, ka LESD vispārīgie un nobeiguma noteikumi, tostarp LESD 341. pants, nav tikuši grozīti un attiecas vienīgi uz “iestādēm”, neesot jāinterpretē kā Līgumu izstrādātāju vēlme ierobežot to piemērošanas jomu. Tā kā šiem noteikumiem ir horizontāls raksturs un līdz ar to tie Līgumā ir piemērojami transversāli, šie vispārīgie un nobeiguma noteikumi patiesībā esot jāinterpretē plaši.
97.      Es tam nepiekrītu. Nav sistēmiska, raksturīga iemesla, kādēļ būtu jāizceļ vispārīgie un nobeiguma noteikumi un tie jāinterpretē atšķirīgi no citiem Līguma noteikumiem. Turklāt konkrētības ziņā Padomes arguments, kas attiecas uz LESD 341. pantu, nav ļoti pārliecinošs.
98.      LESD 342. pants, kas attiecas uz Savienības iestāžu valodu lietojumu (57), faktiski attiecas vienīgi uz iestādēm. Protams, regulās, ar ko izveido aģentūras, bieži par piemērojamu šīm aģentūrām tiek atzīti Padomes 1958. gada 15. aprīļa Regulas Nr. 1, ar ko nosaka valodu lietojumu iestādēs (58), noteikumi. Tomēr pastāv arī regulas, kas aģentūras valdei ļauj lemt par iekšējiem valodu lietojuma noteikumiem (59). Vēl svarīgāk, kā to ir apstiprinājusi Tiesa, aģentūras valodu lietojuma noteikumi var atšķirties no tiem, kas ir spēkā iestādēs (60).
99.      Vienīgais izņēmums, kas, vismaz sākotnēji, šķiet, pamato Padomes izvirzītos argumentus, ir LESD 340. panta otrā daļa. Šo tiesību normu, kas attiecas uz Savienības ārpuslīgumisko atbildību, Tiesa ir interpretējusi tādējādi, ka jēdziens “iestāde” šīs tiesību normas izpratnē ietver ne tikai LES 13. panta 1. punktā uzskaitītās Savienības iestādes, bet arī visas Savienības struktūras, kuras izveidotas ar Līgumiem vai saskaņā ar tiem un kuru mērķis ir sekmēt Savienības mērķu īstenošanu (61).
100. Tomēr, veicot detalizētāku pārbaudi, šādu interpretāciju patiešām pamato gan LESD 340. panta otrās daļas formulējums, gan sistēma. Šīs pēdējās minētās tiesību normas tekstā faktiski ir noteikts, ka “Savienība novērš jebkādu kaitējumu, ko radījušas Savienības iestādes vai to darbinieki, pildot savus pienākumus”. Līdz ar to loģiski, ja “darbinieki”, proti, Savienības individuālie darbinieki, jau ir skaidri norādīti tās tekstā, tad a fortiori tajā ir jābūt norādītām arī visām aģentūrām, iestādēm vai citām struktūrām, kas veido spektru starp Savienības iestādi, no vienas puses, un Savienības individuālo darbinieku, no otras puses. Attiecībā uz tā loģiku, protams, būtu dīvaini šo speciālo tiesību normu, kurā ir sniegts būtisks individuāls tiesību aizsardzības līdzeklis pret Savienības kā juridiskas personas iespējami nodarītiem zaudējumiem, interpretēt tik uzkrītoši formālā veidā, kas būtībā nozīmētu, ka vienīgi iestādes un darbinieki var būt atbildīgi, bet ne aģentūras vai citas struktūras, lai arī tās jau ir skaidri iekļautas Savienības pārstāvju spektrā, ņemot vērā tiešo norādi uz abiem šī spektra galiem.
101. Tādējādi LESD 340. panta otrajā daļā neapšaubāmi ir ietvertas aģentūras. Tomēr tā vienkārši ir ļoti atšķirīga norma gan no tās formulējuma, gan loģikas viedokļa. Ņemot vērā šo precizējumu, es nekādā veidā nevaru piekrist argumentam, saskaņā ar kuru, tā kā dažādo vispārīgo un nobeiguma noteikumu kopumā LESD 341. pants ir iekļauts pēc LESD 340. panta, tad šī iemesla dēļ abi automātiski ir jāinterpretē vienā un tajā pašā veidā, neraugoties uz objektīvajām atšķirībām.
102. Tādējādi man jāsecina – tas, ka ar Lisabonas līgumu nav grozīts LESD 341. pants, lai gan lielākā daļa citu līdzīga rakstura tiesību normu ir tikušas grozītas, lai to attiecīgajās piemērošanas jomās tieši tiktu iekļautas citas “Savienības struktūras”, nozīmē, ka nevar nepiemērot LES 13. pantā paredzēto iestāžu konstitucionālo definīciju.
103. Otrkārt, šī nostāja vēl jo vairāk tiek atbalstīta sistemātiskākā līmenī: Savienības iestādes konstitucionāli atšķiras no Savienības struktūrām. Iestādes ir izveidotas ar pašiem Līgumiem. Tās pilda plašas konstitucionālas funkcijas jomās, uz kurām attiecas Savienības tiesības gadījumos, kad Savienībai ir kompetence. Vēl svarīgāk, to dibināšana un uzdevumi ir tieši noteikti pašos Līgumos. Iestāžu tiesiskais režīms tādējādi ir autonoms un tam nav nepieciešami atvasinātie tiesību akti. Tātad būtu pilnīgi loģiski, ja īpaša konstitucionālā procedūra, kas ir paredzēta LESD 341. pantā, attiektos uz lēmumiem par to mītnes vietu. Kur gan vēl būtu sagaidāms atrast ar Līgumu nodibinātas iestādes mītnes vietu vai vismaz procedūru mītnes vietas noteikšanai, ja ne pašā Līgumā? Tāpat, ņemot vērā šī jautājuma vēsturiski lielo jutību, ir saprotams, ka nolēmums ir jāpieņem ar vienošanos starp dalībvalstīm.
104. Savukārt aģentūras parasti netiek izveidotas ar Līgumiem. Tās izveido ar atvasinātajiem tiesību aktiem saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru, īstenojot noteiktu Savienības politiku. To loma lielākoties ir administratīva un skaidri ierobežota ar skaidri definētu un specifisku priekšmetu. Šo aģentūru izveides juridiskais pamats ir atbilstošie Līgumu materiālie noteikumi, kas attiecas uz politikas nostādnēm (62). Tātad no stingri konstitucionālā viedokļa nav sistēmiskas nepieciešamības, lai to mītnes vietas atlases procedūra pēkšņi būtu jānosaka ar kādu Līgumu noteikumu.
105. Treškārt, šajā ziņā es arī nesaprotu, kādā veidā lēmums par aģentūras mītnes vietu no konceptuālā viedokļa būtu nošķirams no šīs aģentūras izveides – šādu nostāju izvirza Padome un dalībvalstis, kas iestājušās lietā. Jautājums par mītnes vietu, manuprāt, ir daļa no aģentūras organizācijas, kas tiek reglamentēta ar atbilstošu juridisko instrumentu, ar kuru tiek izveidota šī aģentūra. Nav neviena strukturāla argumenta attiecībā uz to, kādēļ, pirmām kārtām, lēmumam par mītnes vietu būtu piemērojams atšķirīgs tiesiskais režīms nekā lēmumam par tās izveidi un, otrām kārtām, kādēļ šis pirmais lēmums būtu jāpieņem, ievērojot tādu pašu juridisko shēmu kā iestāžu gadījumā, proti, saskaņā ar LESD 341. pantu.
106. Padome apgalvo, ka lēmumam par aģentūras atrašanās vietu ir politisks raksturs. Protams, es nenoliedzu to, ka šādam lēmumam patiešām ir politisks raksturs. Tomēr nav skaidrs, kāpēc būtu jāpieņem, ka Parlaments, kurš pārstāv Eiropas pilsoņus, nevar pieņemt šādu lēmumu, vai arī – kādēļ pati Padome kā Savienības iestāde, kas apvieno dalībvalstu pārstāvjus ministru līmenī, nevarētu lemt par šo jautājumu. Kopumā es uzskatu, ka arguments par to, ka Parlaments neesot labā pozīcijā, lai pieņemtu politiskus lēmumus, ir vismaz neloģisks (63).
107. Katrā ziņā lēmumu par aģentūras mītnes vietu diez vai var uzskatīt par pilnībā politisku lēmumu, īpaši, ja abās pamatlietās minētie kritēriji ir jāuzskata par ticamiem. Attiecīgajos atlases noteikumos ir ietverti vairāki kritēriji, kuri pēc sava rakstura ir drīzāk tehniski, proti, datums, kad aģentūra tiks izveidota; mītnes vietas pieejamība; piemērotu izglītības iestāžu esamība aģentūras darbinieku bērniem un atbilstīga piekļuve darba tirgum; kā arī sociālais nodrošinājums un veselības aprūpe bērniem un laulātajiem (64). Ģeogrāfiskais līdzsvars šķiet esam vienīgais galvenokārt politiska rakstura kritērijs.
108. Tātad no tā izriet, ka lēmumus par Savienības aģentūru mītnes vietu, ņemot vērā to jaukto raksturu, tikpat labi var pieņemt Parlaments un Padome parastajā likumdošanas procedūrā, ko uzsāk ar Komisijas priekšlikumu.
3.      Pagātne
109. Attiecībā uz Padomes izvirzītajiem argumentiem saistībā ar LESD 341. panta rašanos, 6. protokola un Edinburgas lēmuma ietekmi, kā arī iepriekšējo institucionālo praksi neviens no šiem argumentiem nešķiet pietiekami saistošs, lai atspēkotu interpretāciju, kas jau izriet no LESD 341. panta teksta, konteksta un struktūras.
110. Pirmkārt, runājot par LESD 341. panta attīstību, šīs tiesību normas saturs nav mainījies kopš 1951. gada (65). Vienīgā atšķirība ir tajā, ka jēdziens “Kopienas iestādes” ir aizstāts ar “Savienības iestādēm”. Svarīgi, ka ar Lisabonas līgumu šis noteikums nav ticis grozīts, lai tajā skaidri iekļautu Savienības struktūras (66).
111. Otrkārt, Padome un it īpaši Luksemburgas valdība EDI lietā, cīnoties par aģentūru iekļaušanu LESD 341. panta piemērošanas jomā, lielā mērā balstījās uz 6. protokolu un Edinburgas lēmumu, kas pieņemts 1992. gada Eiropadomes sanāksmē.
112. Runājot par 6. protokolu, ir taisnība, ka tajā ir noteikta ne tikai iestāžu mītnes vieta, bet arī divu komiteju un vienas aģentūras, proti, Eiropola, atrašanās vieta. Tādējādi nav šaubu par to, ka šo struktūru mītnes vieta ir nostiprināta primārajās tiesībās. Tomēr 6. protokolā nekādā gadījumā nav norādīts, ka visu (iespējams, nākotnē izveidotu) aģentūru mītnes vietas būtu jānosaka dalībvalstīm, balstoties uz LESD 341. pantu, tieši pretēji. Pieņemot īpašu protokolu (tādējādi grozot Līgumus saskaņā ar tajos paredzētajām grozījumu procedūrām), dalībvalstis noteikti uzskatīja, ka to kopīgais lēmums ir jāietver Līgumos, lai radītu tiesiskas sekas atbilstoši Savienības tiesībām.
113. Attiecībā uz Edinburgas lēmumu šī lēmuma 2. punktā ir noteikts, ka “par citu jau izveidotu vai vēl izveidojamu organizāciju un struktūrvienību atrašanās vietu lems, dalībvalstu valdību pārstāvjiem vienojoties nākamajā Eiropadomes sanāksmē, ņemot vērā priekšrocības, ko attiecīgajām dalībvalstīm sniedz iepriekšminētie noteikumi, un piešķirot atbilstīgu prioritāti dalībvalstīm, kurās pašlaik neatrodas Kopienas iestādes” (67). No šī paziņojuma izriet, ka dalībvalstu valdību pārstāvji ir vēlējušies lēmumu par aģentūru (kā “organizāciju un struktūrvienību”) mītnes vietu pieņemšanu atstāt sev tieši tāpat, kā tie ar LESD 341. pantu skaidri ir pilnvaroti lemt par iestāžu mītnes vietu.
114. Ņemot vērā Edinburgas lēmuma 2. pantu, es tātad piekrītu tam, ka patiešām šķiet, ka valstu vai to valdību vadītāji varētu būt apsvēruši paplašināt LESD 341. panta piemērošanas jomu arī uz aģentūrām. Turklāt faktiski arī šķiet, ka, pieņemot šo pašu pantu, tā izstrādātāji ir atzinuši, ka LESD 341. pants neietver aģentūras (jo pretējā gadījumā kādēļ gan būtu nepieciešams izstrādāt īpašu protokolu šajā jautājumā?).
115. Tomēr es nepiekrītu tam, kādas juridiskās sekas ir jāsecina no Edinburgas lēmuma 2. panta. Manuprāt, šīs speciālās tiesību normas raksturs ir tāds pats kā starptautiskam nolīgumam starp dalībvalstīm. Tā kā šis lēmums bija pieņemts, neievērojot LES 48. pantā noteiktās pārskatīšanas procedūras, to nevar uzskatīt par likumīgu veidu LESD 341. panta grozīšanai. Tādējādi tas nerada saistošas tiesiskās sekas Savienības tiesību sistēmā (kas neizslēdz to, ka tam šādas sekas varētu būt saskaņā ar starptautiskajām tiesībām).
116. Tomēr ir jākonstatē, ka tādam dalībvalstu pārstāvju lēmumam kā Edinburgas lēmums, kas nav ticis pieņemts saskaņā ar Savienības tiesību normu, Savienības tiesībās ir juridisks spēks vienīgi tik tālu, ciktāl tā saturs formāli ir pārņemts Savienības tiesībās, ievērojot Savienības tiesībās paredzētās procedūras (68). Iepriekš šī “iekļaušana” parasti izpaudās kā protokola pieņemšana, kā to tostarp apliecina 22. protokols par Dānijas nostāju pēc pēdējās minētās dalībvalsts sākotnējā atteikuma ratificēt Māstrihtas līgumu (69) vai Protokols par Īrijas tautas bažām par Lisabonas līgumu (70).
117. Tādējādi attiecībā uz Edinburgas lēmumu vienīgi tā 1. pants tika ietverts 6. protokolā, līdz ar to kļūstot par Savienības tiesībām 1999. gadā ar Amsterdamas līguma, kuram pievienots šis jaunais protokols, stāšanos spēkā. Savukārt, cik man zināms, 2. pants nekad nav ticis iekļauts nevienā no Savienības tiesību formālajiem instrumentiem, pat ne (skaidrojošā) paziņojumā. Tātad tas neveido nedz daļu no primārajām, nedz atvasinātajām tiesībām (71).
118. No tā izriet, ka vienīgā vērtība, kāda Savienības tiesībās ir piešķirama Edinburgas lēmuma 2. pantam, labākajā gadījumā varētu būt politiska, bet noteikti ne juridiska. To labākajā gadījumā varētu ņemt vērā kā Līgumus interpretējošu instrumentu (72).
119. Katrā ziņā ir jāpatur prātā, ka Edinburgas lēmuma autori tā 2. pantu nav izveidojuši par primāro tiesību daļu. Līdz ar to ar šo tiesību normu sniegtās skaidrojošās norādes nekādā gadījumā nevar būt pretrunā LESD 341. panta formulējumam, kontekstam, sistēmai un mērķim.
120. Treškārt, Padome lielā mērā ir pamatojusies uz iepriekšējo institucionālo praksi attiecībā uz lēmumu par aģentūru atrašanās vietu, lai apgalvotu, ka šādi lēmumi bieži ir tikuši pieņemti ar dalībvalstu pārstāvju lēmumu atbilstoši LESD 341. pantam. Īsumā Padome uzskata – tas, ka pēdējos gadu desmitos ir bijusi zināma institucionālā prakse, ne tikai apstiprina to, ka LESD 341. pants ietver aģentūras, bet arī pamato šo praksi pašlaik un acīmredzot padara to nemainīgu arī attiecībā uz nākotni.
121. Es tam nepiekrītu. Pirmkārt, es vienkārši nevaru piekrist šai nostājai tīri faktiskajā un empīriskajā līmenī. Ņemot vērā visu informāciju, kas Tiesai ir darīta zināma šajā tiesvedībā, šķiet, ka ir diezgan lielas atšķirības veidos, kādos tika pieņemti lēmumi par Savienības aģentūru vai struktūru mītnes vietām.
122. Protams, agrāk attiecībā uz vairākām aģentūrām lēmumu par to mītnes vietu pieņēma dalībvalstis, nevis tas tika darīts ar Savienības regulu, ar kuru tās ir izveidotas. Tā tas tostarp notika 1993. gadā attiecībā uz deviņām aģentūrām, tostarp EMA priekšteci (73), 2004. gadā attiecībā uz deviņām citām aģentūrām un birojiem (74), 2009. gadā attiecībā uz Energoregulatoru sadarbības aģentūru (75) un – pavisam nesen – attiecībā uz EDI un Eiropas Industriālo, tehnoloģisko un pētniecisko kiberdrošības kompetenču centru (76). Jāpiemin, ka dažu šo aģentūru mītnes vietas vēlāk tika norādītas arī regulā, ar kuru tās ir izveidotas (77).
123. Tomēr pastāvēja arī agrāka prakse, saskaņā ar kuru aģentūru atrašanās vietu izlēma Savienības likumdevējs, proti, Padome, sākotnēji rīkojoties viena pati, un pēc tam – attīstoties Savienības konstitucionālajam ietvaram – Parlaments un Padome. Tā tas tostarp bija attiecībā uz pašām pirmajām Savienības aģentūrām 20. gadsimta 70. gados, proti, Cedefop (78) un Eurofound (79). Tā tas vēlāk bija arī Frontex (80), Eiropas Zivsaimniecības kontroles aģentūras (81) un – vēlāk – triju aģentūru, kas izveidotas pēc pasaules finanšu krīzes (Eiropas Banku iestāde, Eiropas Vērtspapīru un tirgu iestāde un Eiropas Apdrošināšanas un aroda pensiju iestāde), gadījumā (82). Tas pats attiecas uz tām aģentūrām, kas ietilpst kopējā ārpolitikas un drošības politikā (KĀDP), kuru mītnes vietu nosaka Padome (viena pati), nevis dalībvalstis (83).
124. Papildus šiem diviem gadījumiem ir bijušas arī citas – retākas – iespējas noteikt Savienības aģentūras mītnes vietu. Tā tas bija, piemēram, CEPOL gadījumā, kad, nedaudz neparasti, lēmumu faktiski pieņēma vairāki mainīgi dalībnieki (84).
125. Ir redzams, ka veids, kādā tiek pieņemts lēmums par aģentūru mītnes vietu, pēdējo gadu desmitu laikā vienkārši ir mainījies. Nav iespējams skaidri identificēt vienu institucionālo praksi. Faktiski institucionālā prakse kopš pirmo aģentūru izveidošanas ir pastāvīgi mainījusies.
126. Otrkārt un katrā ziņā, pat ja būtu iespējams gadu gaitā identificēt vienu vienīgu praksi, quod non pastāv jautājums, kāda šādam secinājumam ir normatīvā nozīme šajā lietā.
127. Šajā jautājumā sliecos nepiekrist Padomei. Manuprāt, tiesiskā Savienībā noteicošais ir pašreizējais konstitucionālais ietvars, nevis pagātnes prakse. Protams, ka, manuprāt, Savienības likumdevējam ir pienākums saglabāt tiesību aktus atbilstīgus un samērā mūsdienīgus, atbilstoši sociālajām un sabiedrības izmaiņām (85). Tomēr ir pavisam citādi būtībā ieteikt, ka pašreizējā konstitūcija ir jā(pār)interpretē, lai ņemtu vērā un pagarinātu noteiktu pagātnes praksi neatkarīgi no tā, ka ir mainījusies konstitucionālā vide. Vienkāršiem vārdiem runājot, nevis pašreizējā konstitūcija ir jāpieskaņo pagātnes praksei, bet gan gluži pretēji: šābrīža un nākotnes prakse ir jāpieskaņo pašreizējam konstitucionālajam ietvaram.
128. Tomēr šeit rodas jautājums: kāds ir pašreizējais LESD 341. panta mērķis? Šis ir jautājums, kuram pievērsīšos turpinājumā.
4.      Par (pašreizējo) mērķi
129. Padome uzskata, ka tāda LESD 341. panta interpretācija, ar kuru aģentūras tiktu izslēgtas no tā piemērošanas jomas, atņemtu šai tiesību normai jebkādu lietderīgo iedarbību (effet utile). Pašu iestāžu mītnes vieta jau ir noteikta primārajās tiesībās. Nevar uzskatīt, ka LESD 341. pantā saglabātā lietderīgā iedarbība attiektos uz lēmumu mainīt iestāžu mītnes vietu, jo Padome uzskata, ka šādi lēmumi būtu jāpieņem, ievērojot LES 48. panta, nevis LESD 341. panta pārskatīšanas procedūras.
130. Manuprāt, ja ir kaut kas, ko šī lieta pierāda, tad tas ir – argumenti par lietderīgo iedarbību un jebkuru citu vispārīgu nolūkā balstītu juridisku pamatojumu var būt problemātiski. Tas tā ir tādēļ, ka šāda argumentācija gan šajā lietā, gan vispārīgi var novirzīt tur, kur kāds vēlas, lai tā tiktu novirzīta, balstoties uz kādam vēlamu mērķi.
131. LESD 341. panta mērķis vai pievienotā vērtība pašlaik ir atkarīga vienīgi no tā, kādas intereses, mērķi vai vērtību kāds vēlas šai tiesību normai piedēvēt. LESD 341. pantam pašam par sevi, lasot to atsevišķi, nav nekādas acīmredzamas lietderīgas iedarbības. Šai interesei vai vērtībai ir jārodas kaut kur citur. Kā izriet no lietas dalībnieku dažādajām nostājām šajā lietā atkarībā no tā, kāda ir konkrētā izvēlētā vērtība, rezultāts var tikt vērsts pretējos virzienos.
132. Pirmkārt, ja nozīme tiktu piešķirta vispārīgi lēmumu par mītnes vietas noteikšanu politiskajam aspektam, kā to ir uzsvērusi Padome, un arī ja būtu jāuzskata, ka šādu lēmumu var pieņemt tikai dalībvalstis (86), tad LESD 341. pants patiešām varētu tikt interpretēts plaši. Šajā ziņā tiesību normā iekļaujamais mērķis patiešām būtu dalībvalstu lēmumpieņemšanas pilnvaru aizsardzība (pirmais mērķis Nr. 1).
133. Otrkārt, šaurāka interpretācija, ko atbalsta Parlaments EDI lietā, būtu nepieciešama, lai nostiprinātu Parlamenta (un Savienības iestāžu) lomu un tādēļ, ka lēmums par aģentūras mītnes vietu noteikti iekļaujas vispārējā lēmumā izveidot aģentūru, lai uzraudzītu Savienības politikas īstenošanu. Šādā gadījumā mērķis būtu aizsargāt Parlamenta un, iespējams, citu Savienības iestāžu lomu (otrais mērķis).
134. Treškārt, saistībā ar iepriekšējo punktu, bet izteikts nedaudz sistēmiskāk, ir mērķis saglabāt Savienības tiesību sistēmas (iekšējo) integritāti. Lēmumi, kas būtu jāpieņem Savienības interesēs un vārdā, nedrīkstētu atstāt šo sistēmu un faktiski tikt deleģēti ārpus sistēmas, lai rezultāts, kas sasniegts ārpus šīs sistēmas, tiktu no jauna ieviests šajā sistēmā. Šis mērķis precīzi attaisno LESD 341. panta interpretāciju tādējādi, lai tajā netiktu ietvertas aģentūras (trešais mērķis).
135. Ceturtkārt, šķiet, ka LESD 341. pantā ir prasīta vienprātība. Ja tā interpretācijas mērķis ir Savienības lēmumu pieņemšanas saglabāšana vai pat pastiprināšana, tad dalībvalstu vienprātību varētu būt grūtāk panākt nekā apstākļos, kur tiem pašiem pārstāvjiem būtu jāpieņem lēmums kā Padomei, ievērojot (zemākas) sliekšņa prasības šīs lēmumu pieņemšanas kontekstā. Tas vēlreiz pamatotu to, kādēļ LESD 341. panta interpretācija ir jāsaglabā pēc iespējas šaurāka (ceturtais mērķis).
136. Visbeidzot, piektkārt, LESD 341. panta interpretēšanas mērķis (arī) varētu būt saglabāt tiesiskas Savienības principus, kur “efektīva pārbaude tiesā, lai nodrošinātu atbilstību Savienības tiesību aktiem, pati par sevi ir paredzēta tam, lai nodrošinātu tiesiskumu” (87). Tomēr, ja tas tā būtu, kā to tiesas sēdē būtībā ierosināja Itālijas valdība, tad LESD 341. pants būtu jāinterpretē cik vien iespējams šauri, pamatojoties uz tiesas pārbaudes vismaz šajā Tiesā neiespējamību, kas izriet no tā piemērojamības (piektais mērķis).
137. Vispārīgi, bet arī tādās īpašās situācijās kā šajā lietā es neuzskatu, ka tiesa, tostarp šī Tiesa, varētu izraudzīties un dot priekšroku kādam mērķim. Gluži pretēji, ir jāsaglabā visai skaidrais Līgumu teksts un sistēma. Tomēr, ja kādam mērķim patiešām būtu dodama priekšroka salīdzinājumā ar citiem, tad no Savienības tiesu viedokļa mērķis loģiski būtu saglabāt pašas Savienības sistēmas integritāti un funkciju.
138. Otrām kārtām, lai kā arī būtu, man jāatzīst, ka neuzskatu konkrēto Padomes lietderīgās iedarbības argumentu par pārliecinošu. Pirmkārt, protams, ir taisnība, ka ir panākta vienošanās par Savienības iestāžu mītnes vietu. Tādējādi zināmā mērā LESD 341. pants lielā mērā ir izsmēlis savu potenciālu. Tomēr šis risinājums jau bija ietverts tā priekšmetā. Otrkārt, tas, ka aģentūras nevar tikt iekļautas LESD 341. pantā, neatņem šai tiesību normai tās iedarbību. LESD 341. pants skaidri attiecas uz iestādēm, tādējādi nodrošinot, ka šī tiesību norma attiecībā uz tām joprojām darbojas un ir atbilstoša. Tā paliek spēkā un, iespējams, ir piemērojama lēmumam par jaunas iestādes mītnes vietu (88) un it īpaši attiecībā uz lēmumu par esošās iestādes mītnes vietas maiņu (89). Tādējādi nevar apgalvot, ka LESD 341. pantam pilnībā tiktu atņemts jebkāds saturs, ja tiktu uzskatīts, ka tas neaptver Savienības struktūras. Katrā ziņā tas, ka LESD 341. panta piemērošanas joma pašlaik šķiet diezgan ierobežota, nav pamatots iemesls, lai mākslīgi paplašinātu šo tvērumu pretrunā tā formulējumam.
139. Visbeidzot, trešām kārtām, mani joprojām mulsina vispārējais Padomes arguments, saskaņā ar kuru LESD 341. pantā ir jāiekļauj aģentūras, jo lēmumi par to mītnes vietām ir politiski jutīgi un tādēļ ir jāsaglabā saskaņā ar LESD 341. pantu pieprasītā dalībvalstu vienprātība.
140. Tomēr vienlaikus šķiet, ka šā nosacījuma acīmredzami ir trūcis abās šajā tiesvedībā izskatāmajās lietās. Konkrēti izvērtējot apstrīdētos lēmumus šajās lietās, nevienu no tiem nebija paredzēts pieņemt vienbalsīgi. Proti, abos atlases noteikumu kopumos bija paredzēts, ka lēmums par EMA un EDI atrašanās vietu tiks noteikts ar vienkārša vairākuma balsojumu.
141. No faktiskā viedokļa un attiecībā uz EMA Itālijas valdība tiesas sēdē precizēja, ka lēmums par mītnes vietu netika pieņemts, visām dalībvalstīm kopīgi vienojoties. Itālijas valdība vairākkārt uzsvēra, ka tā šim lēmumam nekad nav piekritusi.
142. Tieši šajā stadijā disonance starp norādīto Padomes atbalstīto sistēmisko nolūku un realitāti kļūst pārāk liela, lai to neievērotu. Padome ir vairākkārt norādījusi, ka Tiesai LESD 341. pants būtu jāinterpretē plaši, iekļaujot aģentūras, lai saglabātu lēmumu pieņemšanas procesa, kurā nepieciešama vienprātība, īpašo politisko raksturu. Tomēr Padome pati pēc tam, tiklīdz iespējams, atkāpās no šīs pašas procedūras, tās vietā izvēloties vienkāršā vairākuma balsojumu.
143. Visu šo iemeslu dēļ es uzskatu, ka LESD 341. pants neregulē lēmumu par Savienības aģentūru un citu struktūru mītnes vietu.
C.      Par apstrīdēto lēmumu juridisko raksturu
144. Pievēršoties apstrīdētajiem lēmumiem, šķiet, ka tie nav slēpti Padomes lēmumi. Tie patiesi ir dalībvalstu lēmumi, attiecībā uz kuriem Tiesai tādējādi nav kompetences saskaņā ar LESD 263. pantu (A). Tomēr tiem kā dalībvalstu lēmumiem, kas pieņemti ārpus Līgumu ietvara, nav nekādu juridiski saistošu seku Savienības tiesību sistēmā (B).
1.      Slēpti Padomes lēmumi?
145. EMA lietās Itālijas valdība uzskata, ka apstrīdēto lēmumu, ņemot vērā tā saturu un pieņemšanas apstākļus, ir pieņēmusi Padome. Pirmkārt, īpašie nosacījumi, kādos apstrīdētais lēmums tika pieņemts, pierādot, ka runa ir par Padomes lēmumu, jo tas ir ticis pieņemts Padomes telpās un tā pieņemšanā tika izmantotas tās institucionālās struktūras, proti, prezidentūra, ģenerālsekretariāts, juridiskais dienests un Coreper. Turklāt vairākas Savienības iestādes, tostarp Eiropadome un Komisija, piedalījās EMA jaunās mītnes vietas atlases procesā. Papildus – šis lēmums faktiski tika pieņemts, ievērojot noteikumu par vairākumu. Šāda pieeja esot raksturīga Padomes lēmumu pieņemšanas procesam un skaidri atšķiras no dalībvalstu starpvaldību lēmuma, tām darbojoties kopā, jo tie tiekot pieņemti vienprātīgi vai vienojoties (“kopēja vienošanās”).
146. Otrkārt, Itālijas valdība uzskata, ka lēmums par Savienības aģentūru mītnes vietu neapstrīdami ietilpst Savienības ekskluzīvajā kompetencē, kā tas tostarp izriet no Komisijas priekšlikuma par grozījumiem Regulā Nr. 726/2004. Šādu kompetenci nevar īstenot ar dalībvalstu tiesību aktu. Secinājums par Tiesas kompetences neesamību nozīmētu, ka Padomes lēmumi tiktu izslēgti no Savienības tiesu kontroles ikreiz, kad dalībvalstis jautājumus, kas attiecas uz Savienības procedūrām un kompetencēm, izskatītu kā tādus, kas faktiski ir “starpvaldību” jautājumi. Līdz ar to apstrīdētais lēmums esot jāuzskata par Padomes lēmumu.
147. Padome savukārt apgalvo, ka apstrīdētais lēmums ir lēmums, ko ir pieņēmuši dalībvalstu pārstāvji. Šis lēmums tika pieņemts, lai grozītu dalībvalstu pārstāvju 1993. gada 29. oktobra lēmumu, ar kuru tika izraudzīta iepriekšējā EMA mītnes vieta. Vispārīgāk runājot, lēmumi par Savienības aģentūru mītnes vietu neietilpstot ne Savienības kompetencē, ne līdz ar to arī parastajā likumdošanas procedūrā.
148. Parlaments uzskata, ka EDI lietā Padome ir lēmuma autore. Lēmumu ir parakstījis Padomes priekšsēdētājs. Lēmumu pieņemšanas process pirms tiesību akta pieņemšanas bijis balstīts uz Padomes, tostarp Coreper, administratīvajām struktūrām.
149. Padome uzskata – un to būtībā apstiprināja visas dalībvalstis, kas iestājušās lietā –, ka tas ir dalībvalstu pārstāvju lēmums, kas ir pieņemts, pamatojoties uz LESD 341. pantu. Tas, ka lēmumu pieņemšanas procedūra notika Padomes telpās ar Padomes ģenerālsekretariāta, kurš ir atbildīgs par starpvaldību darbības administratīvo atbalstu, palīdzību un ka apstrīdētā lēmuma īstenošanā ir piedalījusies Savienības iestāde, negroza secinājumu, ka apstrīdētais lēmums pēc savas būtības ir dalībvalstu tiesību akts. Lai gan Padome tika sasaukta arī 2019. gada 13. jūnijā, notika divas atšķirīgas sanāksmes, kas tika organizētas, ievērojot atsevišķas juridiskās, protokolārās un organizatoriskās procedūras. Attiecībā uz to, ka apstrīdēto lēmumu parakstījis Padomes priekšsēdētājs, dalībvalstu valdību pārstāvji esot uzticējuši Rumānijai (kura tajā laikā bija Padomes prezidējošā dalībvalsts) nodrošināt pareizu lēmumu pieņemšanas procesa darbību.
150. Manuprāt, nevienu no apstrīdētajiem lēmumiem nevar attiecināt uz Padomi.
151. Pirmkārt, kā izklāstīts iepriekš (90), tiesību akta pieņemšanas saturs un apstākļi var sniegt norādes, lai noskaidrotu, kurš ir šī akta autors gadījumā, kad tas nav zināms. Tomēr šajās lietās ir skaidrs, ka apstrīdētie lēmumi oficiāli ir dalībvalstu lēmumi. Prasītāju arguments abās lietās atkal ir samērā normatīvs: tie uzskata, ka pareizāk būtu bijis, ja lēmumus būtu pieņēmusi Padome, nevis dalībvalstis.
152. Ciktāl tas attiecas uz faktiem, sākot jau ar EDI, apstrīdētais lēmums ir formāls dalībvalstu pārstāvju lēmums, kurš kā tāds ir publicēts Oficiālajā Vēstnesī (91). Neapšaubāmi tas, ka apstrīdētais lēmums faktiski tika publicēts Oficiālā Vēstneša L sērijā, rada savas problēmas (92). Tomēr vienlaikus šīs problēmas nav saistītas ar autentiskumu. Oficiālo Vēstnesi, kurā dokumenta augšgalā autoritatīvi ir norādīts “dalībvalstu lēmums”, patiešām nevar uzskatīt par vienkāršu kaut kur tiešsaistē publicētu paziņojumu presei, kad patiešām varētu rasties šaubas, uz ko tieši šis paziņojums presei attiecas.
153. Tāpat es neredzu nekādu pierādījuma spēku argumentā, ka dokumentu oficiāli parakstījis Padomes priekšsēdētājs. Protams, jau atkal no formālā viedokļa, iespējams, būtu loģiski, ja šādu lēmumu parakstītu visi dalībvalstu pārstāvji. Tomēr, šķiet, tas, ka apstrīdēto lēmumu ir parakstījis Padomes priekšsēdētājs, atbilst koordinējošajai lomai, kuru tam atlases noteikumos bija uzticējuši valstu vai to valdību vadītāji. Turklāt, kā Padome būtībā ierosināja tiesas sēdē, es piekrītu, ka “notāra” lomas uzticēšanai šāda veida kolektīvajos lēmumos tai pašai valstij, kura lēmuma pieņemšanas laikā ir Eiropas Savienības prezidējošā valsts, ir laba praktiska nozīme.
154. Savukārt EMA lietās apstrīdētais lēmums tika paziņots Padomes sanāksmes protokolā un attiecībā uz to tika publicēts paziņojums presei (93). Par to netika pieņemts oficiāls dalībvalstu pārstāvju lēmums, kas būtu publicēts Oficiālajā Vēstnesī. Tomēr, lai arī pats apstrīdētais lēmums nav šādi formalizēts, joprojām ir skaidri noteikts, ka tas ir dalībvalstu lēmums. Gan protokolā, gan paziņojumā presei nepārprotami ir norādīts, ka lēmumu ir pieņēmuši dalībvalstu pārstāvji.
155. Turklāt to, ka to nevar attiecināt uz Padomi, apstiprina arī vēlāka Regulas 2018/1718 pieņemšana. Šīs regulas esamība pierāda, ka saskaņā ar atlases procedūras noteikumiem (94) dalībvalstu pārstāvji bija patiesie apstrīdētā lēmuma autori. Padome kā tāda kopā ar Parlamentu parastajā likumdošanas procedūrā piedalījās tikai vēlāk, lai iekļautu norādi par jauno EMA mītnes vietu pamatregulā, tādējādi atspoguļojot dalībvalstu balsojumu.
156. Turklāt neatkarīgi no tā, vai runa ir par EDI vai EMA mītnes vietu, citu iestāžu iesaistīšanās lēmumu pieņemšanas procesā, īpaši Komisijas, tai izvērtējot piedāvājumus, un Padomes, izmantojot prezidentūru, ģenerālsekretariātu un, vispārīgāk, savas telpas, nevar likt secināt, ka apstrīdētie lēmumi faktiski būtu Padomes lēmumi. Arī šajā gadījumā, ņemot vērā Padomes un dalībvalstu, kas ir to veidojošie locekļi, duālo raksturu, ir grūti tādu loģiku (“kas notiek Padomes ēkā, ir uzskatāms par Padomi”), kura, iespējams, varētu darboties attiecībā uz citām Savienības iestādēm (“kas notiek Komisijas iestādēs, ir uzskatāms par Komisiju”), attiecināt tieši uz šo iestādi (95).
157. Turklāt tā patiešām ir iedibināta judikatūra, ka jomās, kas nav Savienības ekskluzīvajā kompetencē, dalībvalstis ir tiesīgas ārpus Savienības sistēmas uzticēt iestādēm tādus uzdevumus kā dalībvalstu kolektīvās rīcības koordinācija vai finansiālās palīdzības pārvaldība, ja vien ar šiem uzdevumiem netiek sagrozītas pilnvaras, kas piešķirtas šīm iestādēm ar Līgumiem (96).
158. Otrkārt, kā jau tika izskaidrots iepriekš, aģentūru izveide ir Savienības kompetencē, kas parasti tiek izlemta saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru. Tam pašam būtu jāattiecas uz aģentūru mītnes vietām kā daļu no “izveides paketes” (97). Tad būtu loģiski, ja šādus lēmumus pieņemtu Parlaments un Padome, nevis dalībvalstis.
159. Tomēr, samērā loģiski, Savienības kompetence šajā jomā attiecas tikai uz saistošu aģentūras mītnes vietas izvēli kā Savienības tiesību jautājumu. Tas pats diez vai attiecas uz kaut ko, kas, ņemot vērā tā raksturu Savienības tiesībās, ir nesaistošs politisks paziņojums par to, ka ir izveidota jauna Savienības aģentūra, kurā tostarp ir pieminēts, kur ideāli vajadzētu būt tās mītnes vietai.
160. Turklāt un, iespējams, vēl svarīgāk ir tas, ka, ņemot vērā agrākās un esošās svārstības attiecībā uz jautājumu par to, kuram ir kompetence lemt par aģentūru mītnes vietu (98), šīs lietas ir krietni tālu no jebkādas loģikas, kas, vismaz manuprāt, varētu izņēmuma kārtā pamatot ex post facto autorības “pārklasifikāciju” ar Tiesas aktu (99).
161. Iepriekšējā institucionālā prakse aģentūru mītnes vietu jomā liecina par pastāvošu attiecīgo dalībnieku viedokļu nesaskaņu attiecībā uz piemērojamām tiesībām. 2012. gadā Parlaments, Padome un Komisija patiešām uzskatīja, ka “politisks lēmums par aģentūras atrašanās vietu tiek pieņemts, vienojoties dalībvalstu pārstāvjiem valstu vai to valdību vadītāju līmenī vai Padomē” (100). 2017. gadā Komisija saistībā ar EMA turpmāko mītnes vietu norādīja, ka “jautājums par aģentūras atrašanās vietu ietilpst Savienības ekskluzīvajā kompetencē” (101). 2018. gadā Parlaments un Padome izņēma tiesību normu par EDI atrašanās vietu no pamatregulas projekta (102), šķietami atstājot lēmuma pieņemšanu dalībvalstu pārstāvju ziņā. 2019. gadā ziņojumā, kuru Padome pieprasīja pēc tam, kad Parlaments bija lūdzis pārskatīt aģentūru mītnes vietu noteikšanas procedūru, Komisija, konstatējusi, ka kopš 2012. gada šīs mītnes vietas noteikšanai pastāv dažāda prakse, visbeidzot secināja, ka “kopīgās pieejas principi nodrošina labus ietvarus lēmumu pieņemšanas procesam par aģentūru atrašanās vietu un nodrošina, ka uzņemošās dalībvalstis apmierina aģentūru īpašās vajadzības” (103).
162. Šādā kontekstā, pat ņemot vērā to, ka pašreizējā Savienības konstitucionālā ietvara stāvoklī lēmums par aģentūru mītnes vietu likumīgi ir jāpieņem Savienības iestādēm, nevis dalībvalstīm, dalībvalstu agrākā prakse pašām lemt par aģentūru mītnes vietu pat pēc tam, kad ar Lisabonas līgumu tika grozīts konstitucionālais ietvars, iespējams, var tikt uzskatīts par savā ziņā praeter legem, tomēr nekādā ziņā ne par contra legem (104).
163. Tāpēc man šķiet neiespējami ex post facto no jauna attiecināt apstrīdētos lēmumus uz Padomi. Tie ir dalībvalstu pārstāvju kopējie lēmumi, attiecībā uz kuriem Tiesai nav kompetences saskaņā ar LESD 263. pantu.
2.      Apstrīdēto lēmumu tiesiskās sekas saskaņā ar Savienības tiesībām
164. Attiecībā uz šo pēdējo secinājumu tomēr ir veicams diezgan būtisks precizējums, kas tieši izriet no LESD 341. panta piemērošanas jomas, kā norādīts iepriekš. Apstrīdētie lēmumi ir dalībvalstu lēmumi. Tomēr tos nevar uzskatīt par lēmumiem, kas pieņemti saskaņā ar LESD 341. pantu, jo šī pēdējā tiesību norma nepiešķir dalībvalstīm tiesības lemt par aģentūru mītnes vietu. No tā izriet, ka apstrīdētie lēmumi ir dalībvalstu lēmumi, kas pieņemti ārpus Līgumu ietvara.
165. Ir taisnība, ka attiecībā uz līdzīgiem dalībvalstu lēmumiem, kas pieņemti, pamatojoties uz LESD 253. pantu, Tiesa ir nospriedusi, ka ir “nešķirami, vai dalībvalstu valdību pārstāvji ir rīkojušies saskaņā ar Līgumiem vai citiem juridiskiem avotiem, piemēram, starptautiskajām tiesībām” (105). Neiesaistīšos diskusijā par to, vai tam patiešām nav nekādas nozīmes attiecībā uz Tiesas kompetenci saskaņā ar LESD 263. pantu, – man ir nopietnas šaubas šajā jautājumā. Tomēr šī jautājuma izskatīšanai nav nozīmes šo lietu kontekstā, jo šie dalībvalstu lēmumi Līgumos nav paredzēti.
166. Tomēr man šķiet, ka ir skaidrs, ka dalībvalstu rīcība Līgumu ietvaros un dalībvalstu rīcība ārpus Līgumu ietvara ir jānošķir, lai noteiktu, vai dalībvalstu lēmums rada saistošas tiesiskās sekas Savienības tiesībās. Nav šaubu par to, ka gadījumā, ja dalībvalstu lēmums ir paredzēts Līgumos, tas saskaņā ar Līgumiem noteikti rada saistošas tiesiskās sekas Savienības tiesībās. Savukārt, kā to pamatoti uzsver Komisija, kā arī Parlaments EMA lietās, dalībvalstu lēmumam jomā, kurā Līgumos nav paredzēta to darbība, ja vien tas tā vai citādi nav iekļauts Savienības tiesību sistēmā, ir liegtas jebkādas juridiski saistošas sekas Savienības tiesībās.
167. Līdzīgi tam, kas iepriekš tika izskaidrots saistībā ar Edinburgas lēmumu, dalībvalstu pārstāvju lēmumi, kas netiek pieņemti saskaņā ar Savienības tiesībām, nav daļa no Savienības tiesībām. Tie nerada saistošas tiesiskās sekas Savienības tiesību sistēmā. Lai radītu saistošas tiesiskās sekas Savienības tiesību sistēmā, to saturs ir jāietver Savienības tiesībās, ievērojot Savienības tiesību procedūras (106).
168. Šī pati loģika dabiski attiecas uz apstrīdētajiem lēmumiem. Tā kā to pieņemšana nav nedz pilnvarota, nedz paredzēta Savienības tiesībās – ne LESD 341. pantā, ne kādā citā Savienības tiesību normā –, tiem tādējādi nav saistošu tiesisko seku saskaņā ar tām. Zināmā mērā tie ir ante portas Savienības tiesību sistēmā. Protams, tas nenozīmē, ka šāds dalībvalstu lēmums potenciāli nerada saistošas tiesiskas sekas no starptautisko tiesību viedokļa. Tādējādi, lai gan dalībvalstis, kas tam ir piekritušas, varētu būt savstarpēji saistītas saskaņā ar starptautiskajām tiesībām, ne dalībvalstīm, kuras nav piekritušas, ne Savienības iestādēm apstrīdētie lēmumi nav saistoši no Savienības tiesību viedokļa.
169. Protams, nevar noliegt, ka apstrīdētajiem lēmumiem ir zināma politiska nozīme, jo tie dod politisku impulsu turpmākām juridiskām darbībām Savienības tiesību sistēmā. It īpaši rebus sic stantibus varētu sagaidīt, ka nostāja, kuru šajos lēmumos būs izklāstījušas dalībvalstis, nākotnē būs arī Padomes nostāja. Tomēr pašai Padomei, tai vēlāk piedaloties parastajā likumdošanas procedūrā, šie lēmumi nav juridiski saistoši. Tā var mainīt savu viedokli atkarībā no situācijas attīstības. Daži jaunas aģentūras institucionālās koncepcijas elementi varētu būt likumdošanas procesā panāktās politiskās vienošanās priekšmets.
170. Apstrīdētie lēmumi var radīt saistošas tiesiskās sekas Savienības tiesību sistēmā vienīgi tad, ja tie tādā vai citādā veidā kļūst par Savienības tiesībām. It īpaši šādu lēmumu (nesaistošais) saturs galu galā, ievērojot Savienības likumdošanas procedūru, var tikt ietverts (saistošos) atvasinātajos tiesību aktos. Tomēr šāds “iekļaujošais” pasākums tad varētu būt atcelšanas prasības priekšmets, ja ir izpildītas LESD 263. panta prasības.
171. Regulas 2018/1718, kurā ir ietverts apstrīdētā lēmuma saturs EMA lietās, apstrīdēšana, ko paralēlajās lietās ir ierosinājušas Comune di Milano un Itālijas Republika (107), ir šī pēdējā minētā gadījuma piemērs. Tomēr Savienības “iekļaujošo” pasākumu tad nevar uzskatīt par vienkāršu apstiprinošu aktu, ņemot vērā, ka dalībvalstu lēmumam nav saistošu tiesisko seku. Šī paša iemesla dēļ dalībvalstu lēmumu nevar uzskatīt par Savienības iekļaujošā pasākuma sagatavojošu aktu. Tātad, loģiski, saistošs un līdz ar to, iespējams, apstrīdams akts saskaņā ar Savienības tiesībām ir pēdējais minētais.
172. Attiecībā uz otro gadījumu, kad dalībvalstu lēmuma saturs nav iekļauts pamataktā vai kādā citā atbilstošā Savienības saistošajā aktā, nav nekādas iespējas piemērot LESD 263. pantu kādā (vēlākā) stadijā. Tomēr pat šādā gadījumā Savienības tiesībās dalībvalstu lēmumam tik un tā nav saistošu tiesisko seku. Līdz ar to, runājot par EDI, ja mītnes vieta nav iekļauta Savienības tiesību aktā, lēmums par pēdējās minētās mītnes vietas noteikšanu Bratislavā nevar radīt nekādas tiesiskas sekas Savienības tiesību sistēmā līdz brīdim, kad par šo mītnes vietu tiek formāli lemts Savienības pasākumā. Citiem vārdiem, Savienības tiesību izpratnē EDI mītnes vietas noteikšana šajā pilsētā vismaz pašlaik ir tikai faktisks jautājums.
173. Nobeigumā – es uzskatu, ka parasti dalībvalstīm nevar liegt pieņemt tiesību aktus ārpus Līgumu ietvara, tostarp jautājumos, kas saistīti ar Savienību, ja tās to vēlas darīt. Tās galu galā ir suverēnas. Tomēr sekas darbībai ārpusē (kas varbūt nav gluži pārsteidzoši, vismaz ņemot vērā fizikas pamatlikumus) ir tieši tādas pašas – atrašanās ārpusē.
174. Tomēr, pat atrodoties ārpusē, protams, nav liegts paust nesaistošus paziņojumus par to, kam ideālā gadījumā vajadzētu notikt iekšpusē. Galu galā Savienības tiesību sistēma un Tiesas judikatūra ļauj dažādiem dalībniekiem, tostarp Savienības iestādēm, veikt dažādus nesaistošus pasākumus (soft law), lai piespiestu un pārliecinātu, kas atšķiras no pilnvarām pieņemt aktus, kuriem ir saistošs spēks (108). Ja to faktiski var darīt Savienības iestādes, kurām ir saistošs piešķirtās kompetences princips, to a fortiori var piemērot attiecībā uz suverēnām dalībvalstīm, pat ja tas ir saistīts ar Savienības tiesību jautājumiem.
175. Tomēr tas, ka dalībvalstu lēmums neietilpst Tiesas kompetencē saskaņā ar LESD 263. pantu, nenozīmē, ka šis lēmums pilnībā neatrodas Tiesas redzeslokā. Abstrahējoties no gadījumiem, kuros tie “kļūst par Savienības tiesībām”, dalībvalstu akti, kas ir pieņemti ārpus Līgumu ietvara, protams, joprojām ir pakļauti Savienības tiesībām, tomēr potenciāli dažādām prasības formām, piemēram, pārkāpuma procedūrām (109) vai lūgumiem sniegt prejudiciālu nolēmumu par interpretāciju (110).
176. Kopsavilkumā – nenoliedzami nav izslēgts, ka dalībvalstis dara zināmu savu kolektīvo viedokli par jaunas Savienības aģentūras lietderību, tās vispārējo darbību un darbības ierobežojumiem, tostarp attiecībā uz tās vēlamo mītnes vietu, kas tiek darīta zināma, pirms Savienībā šim nolūkam tiek uzsākta likumdošanas procedūra. Patiešām, dalībvalstis, pat ja tās vēlāk tiekas Padomē, jau var norādīt savas politiskās preferences šajā jomā. To pašu, starp citu, var darīt Parlaments. Tomēr šādas aģentūras izveide, tostarp tās mītnes vietas saistoša izvēle, ir Savienības tiesību un to iekšējo likumdošanas procedūru, parasti – parastās likumdošanas procedūras, jautājums. Zināmā mērā tas nav pārsteidzoši. Proti, izveidojamā aģentūra ir Savienības, nevis dalībvalstu aģentūra.
V.      Par tiesāšanās izdevumiem
177. Atbilstoši Tiesas Reglamenta 138. panta 1. punktam lietas dalībniekam, kam spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
178. Formāli ir taisnība, ka šajās lietās Comune di Milano un Itālijas Republikai EMA lietās, kā arī Parlamentam EDI lietā spriedums ir nelabvēlīgs, jo ir konstatēts, ka Tiesas kompetencē nav izskatīt apstrīdētos lēmumus.
179. Tomēr, ņemot vērā faktus, ka i) nav iespējams apgalvot, ka Padomei spriedums būtu bijis labvēlīgs pēc būtības; ii) šī ir bijusi sarežģīta, būtībā institucionāla tiesvedība, kurā runa ir bijusi gan par bijušajām lietām, gan par noteikumu precizēšanu nākotnei; un iii) tā kā Tiesa apvienoja dažas no lietām un tad noturēja kopēju tiesas sēdi visām piecām lietām, kā rezultātā precīzu izdevumu noteikšana katrai individuālajai lietai ar atpakaļejošu spēku varētu būt diezgan sarežģīts uzdevums, manuprāt, būtu taisnīgāk un līdzvērtīgāk izņēmuma kārtā piemērot Reglamenta 138. panta 3. punktu un nolemt, ka (visi) lietas dalībnieki sedz savus tiesāšanās izdevumus paši.
180. Saskaņā ar Reglamenta 140. panta 1. punktu personas, kas iestājušās lietā, savus tiesāšanās izdevumus sedz pašas.
VI.    Secinājumi
181. Apvienotajās lietās C‑59/18 Itālija/Padome un C‑182/18 Comune di Milano/Padome iesaku Tiesai:
–        atzīt, ka tās kompetencē nav izskatīt dalībvalstu pārstāvju lēmumu, kas pieņemts Eiropas Savienības Padomes sanāksmē, kurā noteikta Eiropas Zāļu aģentūras jaunā mītnes vieta Amsterdamā (Nīderlande);
–        piespriest Comune di Milano (Itālija), Itālijas Republikai un Padomei segt savus tiesāšanās izdevumus pašām;
–        piespriest visām personām, kas iestājušās lietā, segt savus tiesāšanās izdevumus pašām.
182. Lietā C‑743/19 ierosinu Tiesai:
–        atzīt, ka tās kompetencē nav izskatīt Lēmumu (ES) 2019/1199, ko ar kopēju vienošanos pieņēmuši dalībvalstu valdību pārstāvji (2019. gada 13. jūnijs), par Eiropas Darba iestādes atrašanās vietu;
–        piespriest Eiropas Parlamentam un Padomei segt savus izdevumus pašiem;
–        piespriest personām, kas ir iestājušas lietā, segt savus tiesāšanās izdevumus pašām.
1      Oriģinālvaloda – angļu.
2      Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (2018. gada 14. novembris), ar ko attiecībā uz Eiropas Zāļu aģentūras mītnesvietu groza Regulu (EK) Nr. 726/2004 (OV 2018, L 291, 3. lpp.).
3      Secinājumi lietā Itālijas Republika un Comune di Milano/Padome un Parlaments (turpmāk tekstā – “EMA 2 lietas”) (apvienotās lietas C‑106/19 un C‑232/19).
4      OV 1992, C 341, 1. lpp.
5      OV 1993, L 214, 1. lpp.
6      Lēmums, kas pieņemts, vienojoties dalībvalstu valdību pārstāvjiem, kuri tikās valstu un valdību vadītāju līmenī, par dažu Eiropas kopienu un Eiropola organizāciju un struktūrvienību atrašanās vietu (OV 1993, C 323, 1. lpp.).
7      OV 2004, L 136, 1. lpp.
8      Padomes dokuments XT 21045/17 – Procedūra, kuras rezultātā tiks pieņemts lēmums par Eiropas Zāļu aģentūras un Eiropas Banku iestādes pārvietošanu saistībā ar Apvienotās Karalistes izstāšanos no Savienības.
9      Padomes dokuments 11450/12 – Kopējā paziņojuma un kopējās pieejas apstiprināšana.
10      Skatīt atlases noteikumu 2. punktu.
11      Komisijas novērtējums par 27 piedāvājumiem, kurus dalībvalstis iesniegušas atbilstoši procedūrai, kuras rezultātā tiks pieņemts lēmums par Eiropas Zāļu aģentūras un Eiropas Banku iestādes pārvietošanu saistībā ar Apvienotās Karalistes izstāšanos no Savienības.
12      Padomes dokuments XT 21092/17 – Procedūra, kuras rezultātā tiks pieņemts lēmums par Eiropas Zāļu aģentūras un Eiropas Banku iestādes pārvietošanu saistībā ar Apvienotās Karalistes izstāšanos no Savienības.
13      Padomes dokuments 14559/17 – Padomes sanāksmes (Vispārējo lietu padomes (50. pants) 3579. sanāksme) rezultāti.
14      2017. gada 20. novembra paziņojums presei “Eiropas Zāļu aģentūra tiks pārvietota uz Amsterdamu (Nīderlande)” – https://www.consilium.europa.eu/en/press/press‑releases/2017/11/20/european‑medicines‑agency‑to‑be‑relocated‑to‑city‑country/.
15      OV 2018, L 291, 3. lpp.
16      Skat. Regulas Nr. 726/2004 71.a pantu.
17      Šo lietu sākotnēji Vispārējā tiesā cēla Comune di Milano (lieta T‑46/18). 2018. gada 8. martā Vispārējā tiesa atbilstoši Eiropas Savienības Tiesas statūtu 54. panta trešajai daļai un Vispārējās tiesas Reglamenta 128. pantam nolēma atteikties izskatīt lietu par labu Tiesai, lai tā varētu lemt par šo prasību, ņemot vērā, ka lietā T‑46/18 izvirzītais jautājums par tiesību akta spēkā esamību ir tāds pats kā lietā C‑59/18.
18      Tiesas priekšsēdētāja vietnieka rīkojums, 2018. gada 2. jūlijs, Comune di Milano/Padome (C‑182/18 R, nav publicēts, EU:C:2018:524).
19      COM(2018) 131 final.
20      Skat. Padomes priekšsēdētāja paziņojumu, kura pielikumā ir ietverti atlases noteikumi (Padomes dokuments 7491/19 – Eiropas Darba iestādes mītnes vietas izraudzīšanās procedūra).
21      Skat. šo secinājumu 9. zemsvītras piezīmi.
22      Dokumenta, kas ietver atlases noteikumus, 2. zemsvītras piezīmē “kopīga vienošanās” un “savstarpēja vienošanās” ir definētas kā “formulējumi, kuriem ir līdzvērtīgas sekas, proti, tiek prasīts, ka visiem valstu pārstāvjiem ir jāspēj paust atbalstu izvēlētajam risinājumam (nevienam neatturoties)”.
23      P8_TA(2019)0380 – Eiropas Parlamenta 2019. gada 16. aprīļa Normatīvā rezolūcija par priekšlikumu Eiropas Parlamenta un Padomes regulai, ar ko izveido Eiropas Darba iestādi (COM(2018)0131 – C8‑0118/2018 – 2018/0064(COD)).
24      Šo secinājumu 32. punkts.
25      Šis paziņojums tika publicēts Oficiālajā Vēstnesī (OV 2019, L 188, 131. lpp.) pēc pamatregulas pieņemšanas.
26      Skat. Padomes dokumentu 10360/19 – Protokola projekts, Eiropas Savienības Padome, Nodarbinātības, sociālās politikas, veselības un patērētāju tiesību aizsardzības padome, 5. lpp. Skat. arī Eiropas Savienības Padomes 2019. gada 13. jūnija paziņojumu presei.
27      Lēmums, ko ar kopēju vienošanos pieņēmuši dalībvalstu valdību pārstāvji (2019. gada 13. jūnijs), par Eiropas Darba iestādes atrašanās vietu (OV 2019, L 189, 68. lpp.).
28      Regula, ar ko izveido Eiropas Darba iestādi, groza Regulas (EK) Nr. 883/2004, (ES) Nr. 492/2011 un (ES) 2016/589 un atceļ Lēmumu (ES) 2016/344 (OV 2019, L 186, 21. lpp.).
29      Skat., piemēram, spriedumus, 1986. gada 23. aprīlis, Les Verts/Parlaments (294/83, EU:C:1986:166, 23. punkts); 2017. gada 28. marts, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, 66. punkts un tajā minētā judikatūra), un 2021. gada 3. jūnijs, Ungārija/Parlaments (C‑650/18, EU:C:2021:426, 34. punkts).
30      Skat., piemēram, spriedumus, 2019. gada 26. marts, Komisija/Itālija (C‑621/16 P, EU:C:2019:251, 44. punkts); 2020. gada 9. jūlijs, Čehijas Republika/Komisija (C‑575/18 P, EU:C:2020:530, 46. punkts un tajā minētā judikatūra), un 2021. gada 3. jūnijs, Ungārija/Parlaments (C‑650/18, EU:C:2021:426, 37. punkts).
31      Attiecībā uz gadījumu, kad Tiesa ir atzinusi, ka tai nav kompetences, skat., piemēram, spriedumus, 1988. gada 28. aprīlis, LAISA un CPC España/Padome (31/86 un 35/86, nav publicēts, EU:C:1988:211, 17. un 18. punkts) attiecībā uz Pievienošanās akta noteikumiem; 1996. gada 19. marts, Komisija/Padome (C‑25/94, EU:C:1996:114, 24.–28. punkts) attiecībā uz pasākumu, kuru bija veikusi tāda Savienības iestāžu struktūrvienība kā Coreper; un 2014. gada 17. septembris, Liivimaa Lihaveis (C‑562/12, EU:C:2014:2229, 51. punkts) attiecībā uz pasākumu, ko veikuši vairāku dalībvalstu valsts iestāžu pārstāvji, rīkojoties Eiropas Savienības regulā paredzētas komitejas ietvaros.
32      Skat., piemēram, spriedumus, 1971. gada 31. marts, Komisija/Padome (22/70, EU:C:1971:32, 40.–42. punkts); 2014. gada 4. septembris, Komisija/Padome (C‑114/12, EU:C:2014:2151, 39. punkts), un 2018. gada 20. februāris, Beļģija/Komisija (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 31. punkts).
33      Skat., piemēram, spriedumu, 2018. gada 19. decembris, Berlusconi un Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, 42.–50. punkts).
34      Attiecībā uz gadījumu, kad Tiesas kompetence izriet no ECBS un ECB statūtu 14.2. panta otrās daļas, skat., piemēram, spriedumu, 2019. gada 26. februāris, Rimšēvičs un ECB/Latvija (C‑202/18 un C‑238/18, EU:C:2019:139, 55. punkts).
35      Skat., piemēram, spriedumu, 1992. gada 3. decembris, Oleificio Borelli/Komisija (C‑97/91, EU:C:1992:491, 9. punkts), un rīkojumus, 2008. gada 16. maijs, Raulin/Francija (C‑49/08, nav publicēts, EU:C:2008:286, 7. punkts), un 2013. gada 21. februāris, Gassiat/Ordre des avocats de Paris (C‑467/12, nav publicēts, EU:C:2013:104, 8. punkts un tajā minētā judikatūra).
36      Skat., piemēram, Bebr, G., “Acts of representatives of the governments of the Member States”, Sociaal‑Economische Wetgeving, 14. sēj., 1966, 528. lpp.; Pescatore, P., “Remarques sur la nature juridique des “decisions des représentants des États membres réunis au sein du Conseil””, Sociaal‑Economische Wetgeving, 14. sēj., 1966, 579. lpp.; Mortelmans, K. J., “The Extramural Meetings of the Ministers of the Member States of the Community”, Common Market Law Review, 11. sēj., 1974, 62. lpp.
37      Spriedums, 1993. gada 30. jūnijs, Parlaments/Padome un Komisija (C‑181/91 un C‑248/91, EU:C:1993:271, 12. punkts; turpmāk tekstā – “spriedums Parlaments/Padome”). Mans izcēlums.
38      Skat. Tiesas rīkojumus, 2021. gada 16. jūnijs, Sharpston/Padome un Dalībvalstu valdību pārstāvju konference (C‑684/20 P, nav publicēts, EU:C:2021:486, 39. punkts), un Sharpston/Padome un Dalībvalstu valdību pārstāvju konference (C‑685/20 P, EU:C:2021:485, 39. punkts). Skat. arī Tiesas priekšsēdētāja vietnieka rīkojumus, 2020. gada 10. septembris, Padome/Sharpston (C‑423/20 P(R), nav publicēts, EU:C:2020:700, 26. punkts), un Padome/Sharpston (C‑424/20 P(R), nav publicēts, EU:C:2020:705, 26. punkts).
39      Skat. Tiesas rīkojumu, 2021. gada 16. jūnijs, Sharpston/Padome un Dalībvalstu valdību pārstāvju konference (C‑684/20 P, nav publicēts, EU:C:2021:486, 40. punkts).
40      Šajos lēmumos precizējot Tiesas kompetences veidu. Pēc analoģijas attiecībā uz nolīgumiem starp dalībvalstīm skat., piemēram, Līguma par Eiropas Stabilizācijas mehānisma izveidi 16. apsvērumu un 37. panta 3. punktu un spriedumu, 2012. gada 27. novembris, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, 170.–176. punkts).
41      Šajā nozīmē skat. Tiesas rīkojumu, 2021. gada 16. jūnijs, Sharpston/Padome un Dalībvalstu valdību pārstāvju konference (C‑684/20 P, nav publicēts, EU:C:2021:486, 41. un 42. punkts).
42      Šajā nozīmē skat. spriedumus, 2010. gada 22. jūnijs, Melki un Abdeli (C‑188/10 un C‑189/10, EU:C:2010:363, 45.–47. un 54. un 55. punkts), un 2018. gada 19. decembris, Berlusconi un Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, 46. punkts).
43      Spriedums, 1987. gada 22. oktobris, Foto‑Frost (314/85, EU:C:1987:452, 15. punkts).
44      Spriedums Parlaments/Padome (14. punkts). Mans izcēlums.
45      Šajā nozīmē skat. ģenerāladvokāta F. Džeikobsa [F. Jacobs] secinājumus apvienotajās lietās Parlaments/Padome un Komisija (C‑181/91 un C‑248/91, EU:C:1992:520, 17.–22. punkts).
46      Rīkojums, 2017. gada 28. februāris, NG/Eiropadome (T‑193/16, EU:T:2017:129, 67. punkts).
47      Skat. Vispārējās tiesas rīkojumus, 2017. gada 28. februāris, NF/Eiropadome (T‑192/16, EU:T:2017:128), NG/Eiropadome (T‑193/16, EU:T:2017:129) un NM/Eiropadome (T‑257/16, EU:T:2017:130).
48      Vispārējās tiesas rīkojumi, 2017. gada 28. februāris, NF/Eiropadome (T‑192/16, EU:T:2017:128, 62. punkts), NG/Eiropadome (T‑193/16, EU:T:2017:129, 63. punkts) un NM/Eiropadome (T‑257/16, EU:T:2017:130, 61. punkts).
49      Skat., piemēram, Tiesas priekšsēdētāja vietnieka rīkojumu, 2020. gada 10. septembris, Padome/Sharpston (C‑423/20 P(R), nav publicēts, EU:C:2020:700), un Tiesas priekšsēdētāja vietnieka rīkojumu, 2020. gada 10. septembris, Padome/Sharpston (C‑424/20 P(R), nav publicēts, EU:C:2020:705), kur vienas un tās pašas personas pārstāv vienlaikus Padomi un dalībvalstu valdību pārstāvjus.
50      Es tomēr esmu gatavs atzīt, ka visu šo var vienkārši izskaidrot ar diezgan šauru un, iespējams, novecojušu tiesas funkciju redzējumu, uzstājot uz to, ka tiesību aktu pārbaudi tiesā var veikt vienīgi attiecībā uz aktiem, kurus kāds faktiski ir redzējis. Tomēr, protams, gaišredzība varētu atbrīvot no šādiem ikdienišķiem fiziskiem ierobežojumiem. Šajā nozīmē skat. arī spriedumu, 2009. gada 10. marts, Heinrich (C‑345/06, EU:C:2009:140), ņemot vērā ģenerāladvokātes E. Šarpstones [E. Sharpston] secinājumus lietā Heinrich (C‑345/06, EU:C:2008:212, 70.–77. punkts).
51      Svarīgam nesenam piemēram: vienīgi 2017. gada 5. decembra spriedumā M.A.S. un M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, 43.–47. punkts) Tiesa izdarīja secinājumus no fakta, ka “Savienības finanšu interešu aizsardzība, nosakot kriminālsodus, ietilpst Savienības un dalībvalstu dalītajā kompetencē” un ka, tāpat kā 2015. gada 8. septembra spriedumā Taricco u.c. (C‑105/14, EU:C:2015:555), “faktu pamatlietā norises laikā noziedzīgiem nodarījumiem [pievienotās vērtības nodokļa] jomā piemērojamais regulējums par noilgumu nebija daļa no Savienības likumdevēja īstenotas saskaņošanas”.
52      Skat. Tiesas rīkojumus, 2021. gada 16. jūnijs, Sharpston/Padome un Dalībvalstu valdību pārstāvju konference (C‑684/20 P, nav publicēts, EU:C:2021:486), un Sharpston/Padome un Dalībvalstu valdību pārstāvju konference (C‑685/20 P, nav publicēts, EU:C:2021:485).
53      Skat., piemēram, spriedumu Parlaments/Padome (15. punkts).
54      Skat. LESD 263. panta pirmās daļas pēdējo teikumu, LESD 265. panta otro daļu un LESD 267. pantu.
55      Skat. LESD 123. pantu. Tāpat attiecībā uz ECB skat. arī LESD 282. panta 3. punktu.
56      Skat. LESD 228. pantu. Vispārīgāk attiecībā uz administrāciju skat. LESD 298. panta 1. punktu.
57      Saskaņā ar LESD 342. pantu “noteikumus par valodu lietošanu Savienības iestādēs, neskarot Eiropas Savienības Tiesas statūtu noteikumus, ar vienprātīgu lēmumu, pieņemot regulas, paredz Padome”.
58      Padomes Regula, ar ko nosaka valodu lietojumu Eiropas Ekonomikas kopienā (OV 1958, L 17, 385. lpp.). Skat., piemēram, Regulas 2019/1149 35. pantu.
59      Skat., piemēram, Padomes Regulas (EK) Nr. 168/2007 (2007. gada 15. februāris), ar ko izveido Eiropas Savienības Pamattiesību aģentūru (OV 2007, L 53, 1. lpp.), 25. panta 2. punktu.
60      Attiecībā uz Eiropas Savienības Intelektuālā īpašuma biroja (EUIPO) priekšteci Iekšējā tirgus saskaņošanas biroju (preču zīmes, paraugi un modeļi) (ITSB) skat. spriedumu, 2003. gada 9. septembris, Kik/ITSB (C‑361/01 P, EU:C:2003:434, 92.–94. punkts).
61      Skat., piemēram, spriedumu, 2020. gada 16. decembris, Padome u.c./K. Chrysostomides & Co. u.c. (C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P un C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, 80. punkts).
62      Attiecībā uz Eiropas Dzīves un darba apstākļu uzlabošanas fondu (Eurofound) skat., piemēram, Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES) 2019/127 (2019. gada 16. janvāris), ar ko izveido Eiropas Dzīves un darba apstākļu uzlabošanas fondu (Eurofound) un atceļ Padomes Regulu (EEK) Nr. 1365/75 (OV 2019, L 30, 74. lpp.), kurā ir minēts LESD 153. panta 2. punkts (Savienības papildu kompetence darba apstākļu jomā), un attiecībā uz Eiropas Savienības Aviācijas drošības aģentūru (EASA) skat. Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES) 2018/1139 (2018. gada 4. jūlijs) par kopīgiem noteikumiem civilās aviācijas jomā un ar ko izveido Eiropas Savienības Aviācijas drošības aģentūru, un ar ko groza Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (EK) Nr. 2111/2005, (EK) Nr. 1008/2008, (ES) Nr. 996/2010, (ES) Nr. 376/2014 un Direktīvas 2014/30/ES un 2014/53/ES un atceļ Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (EK) Nr. 552/2004 un (EK) Nr. 216/2008 un Padomes Regulu (EEK) Nr. 3922/91 (OV 2018, L 212, 1. lpp.), kas pieņemta, pamatojoties uz LESD 100. panta 2. punktu, kurš attiecas uz jūras un gaisa transportu.
63      Man atkal konceptuāli ir jāuzsver pieņemamā lēmuma raksturs un spējas to pieņemt. Es noteikti piekrītu tam, ka, ņemot vērā konkrēto lēmumu un tā rezultātu, Parlamenta, kā arī šajā ziņā jebkuras citas iestādes vai dalībnieka politiskais lēmums, iespējams, var atšķirties no dalībvalstu lēmuma. Tomēr iespēja panākt atšķirīgu lēmumu noteikti nevar tikt pielīdzināta nespējai pieņemt politisku lēmumu.
64      Detalizēti skat. attiecīgi šo secinājumu 14. un 33. punktu.
65      LESD 341. panta priekšteči apgrieztā hronoloģiskā secībā ir EKL 289. pants, EEKL 216. pants un EOTK līguma 77. pants.
66      Skat. šo secinājumu 91. punktu.
67      Mans izcēlums.
68      Ja šāda veida lēmums tiek pieņemts, pamatojoties uz kādu konkrētu Savienības tiesību normu, tad tas kļūst par daļu no Savienības tiesībām. Šajā nozīmē attiecībā uz Savienības iestāžu atrašanās vietu saskaņā ar LESD 341. panta priekšteci skat., piemēram, spriedumu, 1997. gada 1. oktobris, Francija/Parlaments (C‑345/95, EU:C:1997:450, 34. punkts), kurā Tiesa izvērtēja attiecīgā Parlamenta balsojuma saderību ar Edinburgas lēmumu.
69      22. protokols tika pieņemts pēc 1992. gada 12. decembrī Edinburgā Eiropadomē sanākušo valstu vai valdību vadītāju lēmuma par atsevišķām problēmām, kuras Dānija bija izvirzījusi par Līgumu par Eiropas Savienību un uz kurām šajā protokolā ir tieša atsauce.
70      Pēc tam, kad Īrijas tauta pirmo reizi noraidīja Lisabonas līgumu, Eiropas Savienības 27 dalībvalstu vai valdību vadītāji, tiekoties Eiropadomē, 2009. gada jūnijā pieņēma lēmumu par Īrijas tautas bažām saistībā ar Lisabonas līgumu. Šajā lēmumā bija paredzēts pieņemt protokolu nākamā pievienošanās līguma laikā. Tādējādi saistībā ar Horvātijas pievienošanos tika pieņemts un Līgumiem pievienots Protokols par Īrijas tautas bažām saistībā ar Lisabonas līgumu (OV 2013, L 60, 131. lpp.).
71      Saskaņā ar Lisabonas līgumu, izveidojot Eiropadomi kā Savienības iestādi, valstu vai to valdību vadītāju lēmumus pakāpeniski var aizstāt ar (pārsūdzamiem) Eiropadomes lēmumiem. Līdz ar to situācijām, kas potenciāli varētu izraisīt juridisku vakuumu Savienības tiesībās “neintegrētu” valstu vai to valdību vadītāju lēmumu dēļ, pakāpeniski būtu jāizzūd.
72      Šajā nozīmē skat. spriedumu, 2010. gada 2. marts, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, 40. punkts), kas attiecas uz Edinburgas lēmuma daļu saistībā ar Dāniju, kā arī Līgumiem pievienoto skaidrojošo deklarāciju.
73      Skat. šo secinājumu 5. zemsvītras piezīmi.
74      Lēmums, kas pieņemts, tiekoties dalībvalstu pārstāvjiem valstu un valdību vadītāju līmenī (2003. gada 13. decembris), par atsevišķu Eiropas Savienības biroju un aģentūru atrašanās vietu (OV 2004, L 29, 15. lpp.) attiecībā uz Eiropas Savienības Tiesībaizsardzības apmācības aģentūru (CEPOL), Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestādi (EPNI), Eiropas Savienības Aģentūru tiesu iestāžu sadarbībai krimināllietās (Eurojust), Eiropas Jūras drošības aģentūru (EJDA), EASA, Eiropas Savienības Dzelzceļu aģentūru (ERA), Eiropas Savienības Kiberdrošības aģentūru (ENISA), Eiropas Slimību profilakses un kontroles centru (ECDC) un Eiropas Ķimikāliju aģentūru (ECHA).
75      Ar kopēju vienošanos starp dalībvalstu valdību pārstāvjiem pieņemts Lēmums (2009. gada 7. decembris) par Energoregulatoru sadarbības aģentūras mītnes atrašanās vietu (OV 2009, L 322, 39. lpp.), kurš pieņemts, “ņemot vērā [LESD] 341. pantu” un kuru ir parakstījis Padomes priekšsēdētājs. Šīs aģentūras izveide tika izlemta ar Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (EK) Nr. 713/2009 (2009. gada 13. jūlijs), ar ko izveido Energoregulatoru sadarbības aģentūru (OV 2009, L 211, 1. lpp.).
76      Lēmums (ES) 2021/4, ko ar kopēju vienošanos pieņēmuši dalībvalstu valdību pārstāvji (2020. gada 9. decembris), par Eiropas Industriālā, tehnoloģiskā un pētnieciskā kiberdrošības kompetenču centra mītnes atrašanās vietu (OV 2020, L 4, 7. lpp.).
77      Skat., piemēram, Regulas 2018/1139 94. panta 3. punktu; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) 2018/1727 (2018. gada 14. novembris) par Eiropas Savienības Aģentūru tiesu iestāžu sadarbībai krimināllietās (Eurojust) un ar ko aizstāj un atceļ Padomes Lēmumu 2002/187/TI (OV 2018, L 295, 138. lpp.) 79. panta 1. punktu un Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) 2015/2219 (2015. gada 25. novembris) par Eiropas Savienības Tiesībaizsardzības apmācības aģentūru (CEPOL) un ar ko aizstāj un atceļ Padomes Lēmumu 2005/681/TI (OV 2015, L 319, 1. lpp.) 25. pantu.
78      Eiropas Profesionālās izglītības attīstības centra (Cedefop) atrašanās vieta tika noteikta tiesību aktā par tā dibināšanu (Padomes Regulas (EEK) Nr. 337/75 (1975. gada 10. februāris), ar ko izveido Eiropas Profesionālās izglītības attīstības centru (OV 1975, L 39, 1. lpp.), 1. pants), tajā neminot LESD 341. pantu. Šī regula tika atcelta ar Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES) 2019/128 (2019. gada 16. janvāris), ar ko izveido Eiropas Profesionālās izglītības attīstības centru (Cedefop) un atceļ Padomes Regulu [Nr. 337/75] (OV 2019, L 30, 90. lpp.). Tās 20. panta 3. punktā ir norādīts, ka “Cedefop mītne atrodas Salonikos [Grieķija]”.
79      Skat. Padomes Regulu (EEK) Nr. 1365/75 (1975. gada 26. maijs) par Eiropas Dzīves un darba apstākļu uzlabošanas fonda izveidi (OV 1975, L 139, 1. lpp.). Saskaņā ar 4. panta 2. punktu “fonda mītnes vieta ir Īrijā”. Regulas 2019/127 21. panta 3. punktā ir paredzēts, ka “Eurofound mītne atrodas Dublinā [Īrija]”.
80      Skat. Padomes Lēmumu 2005/358/EK (2005. gada 26. aprīlis), ar ko nosaka atrašanās vietu Eiropas Aģentūrai operatīvās sadarbības vadībai pie Eiropas Savienības dalībvalstu ārējām robežām (OV 2005, L 114, 13. lpp.). Šis lēmums tika pieņemts, “ņemot vērā” 15. panta piekto daļu Padomes Regulā (EK) Nr. 2007/2004 (2004. gada 26. oktobris), ar ko izveido Eiropas Aģentūru operatīvās sadarbības vadībai pie Eiropas Savienības dalībvalstu ārējām robežām (OV 2004, L 349, 1. lpp.). LESD 341. pants šajā lēmumā nebija minēts.
81      Padomes Regulas (EK) Nr. 768/2005 (2005. gada 26. aprīlis), ar ko izveido Kopienas Zivsaimniecības kontroles aģentūru un groza Regulu (EEK) Nr. 2847/93, ar kuru izveido kontroles sistēmu, kas piemērojama kopējai zivsaimniecības politikai (OV 2005, L 128, 1. lpp.), 18. panta 4. punkts.
82      Skat., piemēram, Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) Nr. 1093/2010 (2010. gada 24. novembris), ar ko izveido Eiropas Uzraudzības iestādi (Eiropas Banku iestādi), groza Lēmumu Nr. 716/2009/EK un atceļ Komisijas Lēmumu 2009/78/EK (OV 2010, L 331, 12. lpp.), 7. pantu. Banku savienības kontekstā skat. arī Vienotā noregulējuma valdes mītni (Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) Nr. 806/2014 (2014. gada 15. jūlijs), ar ko izveido vienādus noteikumus un vienotu procedūru kredītiestāžu un noteiktu ieguldījumu brokeru sabiedrību noregulējumam, izmantojot vienotu noregulējuma mehānismu un vienotu noregulējuma fondu, un groza Regulu (ES) Nr. 1093/2010 (OV 2014, L 225, 1. lpp.), 48. pants).
83      Skat., piemēram, Padomes Lēmuma 2014/401/KĀDP (2014. gada 26. jūnijs) par Eiropas Savienības Satelītcentru un ar ko atceļ Vienoto rīcību 2001/555/KĀDP par Eiropas Savienības Satelītcentra izveidi (OV 2014, L 188, 73. lpp.) 1. panta 3. punktu. Skat. arī 1. panta 5. punktu Padomes Lēmumā (KĀDP) 2015/1835 (2015. gada 12. oktobris), ar ko nosaka Eiropas Aizsardzības aģentūras statūtus, atrašanās vietu un darbības noteikumus (OV 2015, L 266, 55. lpp.), kurš pieņemts ar īpašu pamatu – LES 45. panta 2. punktu.
84      Sākotnēji lēmumu par mītni Padome pieņēma Lēmumā (2000. gada 22. decembris), ar ko izveido Eiropas Policijas akadēmiju (CEPOL) (OV 2000, L 336, 1. lpp.). Vēlāk šī atrašanās vieta tika “izlemta” no jauna ar dalībvalstu pārstāvju 2003. gada 13. decembra lēmumu (skat. šo secinājumu 77. zemsvītras piezīmi). Pēc tam Padome bija tā, kura 2013. gada 8. oktobrī nolēma grozīt CEPOL atrašanās vietu Eiropas Parlamentā. Attiecīgi tika pieņemta Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (ES) Nr. 543/2014 (2014. gada 15. maijs), ar kuru groza Lēmumu 2005/681/TI, ar ko izveido Eiropas Policijas akadēmiju (CEPOL) (OV 2014, L 163, 5. lpp.). Pašlaik CEPOL atrašanās vieta ir minēta Regulas 2015/2219 25. pantā.
85      Skat., piemēram, manus secinājumus lietā Confédération paysanne u.c. (C‑528/16, EU:C:2018:20, 138.–142. punkts).
86      Kā izskaidrots šo secinājumu 106. punktā, tas tā nav, bet šis pieņēmums tiek minēts kā arguments.
87      Skat., piemēram, spriedumus, 2016. gada 19. jūlijs, H/Padome u.c. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, 41. punkts), un 2017. gada 28. marts, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, 72. un 73. punkts).
88      Turklāt šķiet, ka joprojām nav formālas Eiropadomes mītnes vietas, neraugoties uz to, ka tā ar Lisabonas līgumu no starpvaldību prakses ir transformējusies Savienības iestādē.
89      Tas, vai LESD 341. pants šajā ziņā ir pietiekams vai arī uz to ir jāatsaucas saistībā ar LES 48. pantu, kā to apgalvo Padome, nav jānosaka šo lietu mērķiem.
90      Šo secinājumu 72.–81. punkts.
91      Skat. šo secinājumu 38. un 40. punktu.
92      Tas drīzāk attiecas uz dokumenta raksturu un tā saistošo spēku, nevis tieši uz tā autoru. Tomēr pat attiecībā uz pirmo Tiesa ir atkārtoti apstiprinājusi, ka publicēšanai Oficiālajā Vēstnesī nav nozīmes. Šajā nozīmē skat., piemēram, spriedumus, 1987. gada 6. oktobris, Demouche u.c. (152/83, EU:C:1987:421, 19. punkts), un 2017. gada 15. jūnijs, Lietuvos Respublikos transporto priemonių draudikų biuras (C‑587/15, EU:C:2017:463, 38. punkts).
93      Šo secinājumu 19. punkts.
94      Skat. atlases noteikumu 6. punktu.
95      Jo piešķirtās kompetences rada sekas arī uz autorību: ja darbība patiešām (faktiski) ir notikusi Komisijā (un Komisija var darboties vienīgi šīs iestādes statusā), tad autoram ir jābūt Komisijai – skat. šo secinājumu 58. punktu.
96      Skat., piemēram, spriedumu, 2012. gada 27. novembris, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, 158. punkts un tajā minētā judikatūra).
97      Skat. šo secinājumu 104.–108. punktu.
98      Skat. šo secinājumu 121.–125. punktu.
99      Kā ierosināts šo secinājumu 80. un 81. punktā.
100      Kopējās pieejas, kas pievienota kopējai deklarācijai par decentralizētajām aģentūrām (skat. 9. zemsvītras piezīmi), 6. punkts. Mans izcēlums.
101      Komisijas Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes regulai, ar ko groza Regulu (EK) Nr. 726/2004 attiecībā uz Eiropas Zāļu aģentūras atrašanās vietas noteikšanu (COM(2017) 735 final). Mans izcēlums.
102      Šo secinājumu 32. punkts.
103      Komisijas ziņojums Eiropas Parlamentam un Padomei par kopīgās deklarācijas un kopīgās pieejas decentralizēto aģentūru atrašanās vietu noteikšanai īstenošanu (COM(2019) 187 final).
104      Kā par to netieši liecina arī gandrīz visu lietas dalībnieku šajā lietā apsvērumi – lai arī tiem ir ļoti atšķirīgi, dažkārt pat diametrāli pretēji viedokļi par šajās lietās izvirzītajiem juridiskajiem jautājumiem, tomēr visi (institucionālie) lietas dalībnieki vienprātīgi piekrita, ka ir svarīgi, lai Tiesa precizētu noteikumus nākotnei.
105      Tiesas rīkojumi, 2021. gada 16. jūnijs, Sharpston/Padome un Dalībvalstu valdību pārstāvju konference (C‑684/20 P, nav publicēts, EU:C:2021:486, 44. punkts), un Sharpston/Padome un Dalībvalstu valdību pārstāvju konference (C‑685/20 P, EU:C:2021:485, 50. punkts).
106      Skat. šo secinājumu 115.–117. punktu.
107      Skat. paralēlos secinājumus lietā Itālijas Republika un Comune di Milano/Padome un Parlaments (turpmāk tekstā – “lietas EMA 2”; apvienotās lietas C‑106/19 un C‑232/19).
108      Skat., piemēram, spriedumu, 2018. gada 20. februāris, Beļģija/Komisija (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 26. punkts).
109      Šajā nozīmē skat. spriedumu, 2006. gada 31. janvāris, Komisija/Spānija (C‑503/03, EU:C:2006:74, 33.–35. punkts). Skat. arī ģenerāladvokātes J. Kokotes [J. Kokott] secinājumus lietā Komisija/Padome (C‑13/07, EU:C:2009:190, 37.–41. punkts).
110      Šajā nozīmē skat. piemēram, spriedumus, 2012. gada 27. novembris, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, 163. un 164. punkts) attiecībā uz Līgumu par Eiropas Stabilizācijas mehānisma izveidi, it īpaši attiecībā uz Savienības pilnvarām, un 2016. gada 20. septembris, Ledra Advertising u.c./Komisija un ECB (no C‑8/15 P līdz C‑10/15 P, EU:C:2016:701, 67. punkts) attiecībā uz saprašanās memorandu starp dalībvalsti un Eiropas Stabilizācijas mehānismu.