Väliaikainen versio
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto, viiden tuomarin kokoonpano)
6 päivänä toukokuuta 2026(*)
Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Asiakirjat, joita vaihdetaan asetuksen (EU) N:o 1094/2010 17 artiklan mukaisen unionin oikeuden rikkomista koskevan tutkintamenettelyn yhteydessä – Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epääminen – Tutkintatoimien tarkoitusten suojaan liittyvä poikkeus – Perusteluvelvollisuus – Yleinen luottamuksellisuusolettama – Velvollisuus suorittaa konkreettinen ja asiakirjakohtainen tutkinta – Ylivoimainen yleinen etu – Suhteellisuusperiaate – Perusoikeuskirjan 41 artikla
Asiassa T‑185/24,
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., kotipaikka Bratislava (Slovakia), edustajinaan asianajajat A. Börner, S. Henrich ja S. Förster,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään K. Herrmann, M. Burón Pérez ja P. Vanden Heede,
vastaajana,
jota tukee
Slovakian tasavalta, asiamiehinään S. Ondrášiková, E. Larišová ja A. Lukáčik,
väliintulijana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto, viiden tuomarin kokoonpano),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja K. Kowalik-Bańczyk (esittelevä tuomari) sekä tuomarit I. Reine, R. da Silva Passos, H. Cassagnabère ja T. Pavelin,
kirjaaja: hallintovirkamies A. Audras-Hidelot
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa esitetyn,
ottaen huomioon 18.12.2025 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1        Kantaja Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan asiakirjoihin tutustumista koskevasta uudistetusta hakemuksesta 2.2.2024 tehdyn komission päätöksen C(2024) 810 final (jäljempänä riidanalainen päätös) kumoamista.
I       Asian tausta ja kanteen nostamisen jälkeiset tosiseikat
2        Kantaja on henkivakuutusyritys, jonka kotipaikka on Slovakiassa ja joka on Národná banka Slovenskan (Slovakian keskuspankki, jäljempänä NBS) valvonnassa.
A       Unionin oikeuden rikkomista koskeva tutkintamenettely
3        Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen (EIOPA) aloitti 17.3.2022 unionin oikeuden rikkomista koskevan tutkinnan Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen) perustamisesta sekä päätöksen N:o 716/2009/EY muuttamisesta ja komission päätöksen 2009/79/EY kumoamisesta 24.11.2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1094/2010 (EUVL 2010, L 331, s. 48) 17 artiklan 2 kohdan nojalla. Tämän tutkinnan tarkoituksena oli määrittää, oliko NBS käyttänyt valvontatoimivaltaansa kantajaan vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 25.11.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/138/EY (EUVL 2009, L 335, s. 1) mukaisesti.
4        EIOPA antoi 16.5.2022 asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 3 kohdan perusteella NBS:lle osoitetun suosituksen direktiivin 2009/138 noudattamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä (jäljempänä 16.5.2022 annettu suositus). Kantaja nosti tästä suosituksesta kumoamiskanteen unionin yleisessä tuomioistuimessa, joka jätti kanteen tutkimatta 23.5.2025 antamallaan määräyksellä Novis v. EIOPA (T‑204/24, EU:T:2025:555).
5        Komissio antoi 13.9.2022 asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 4 kohdan perusteella NBS:lle osoitetun virallisen lausunnon C(2022) 6455 final direktiivin 2009/138 noudattamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä (jäljempänä 13.9.2022 annettu virallinen lausunto). Kantaja nosti tästä lausunnosta kumoamiskanteen unionin yleisessä tuomioistuimessa, joka jätti sen tutkimatta 23.5.2025 antamallaan määräyksellä Novis v. komissio (T‑179/24, valitus vireillä, EU:T:2025:554).
6        NBS peruutti kantajan toimiluvan 31.10.2022 tekemällään päätöksellä, joka pysytettiin 1.6.2023 tehdyllä päätöksellä (jäljempänä toimiluvan peruuttamista koskeva päätös). Kantaja riitautti tämän päätöksen 28.12.2023 Správny súd v Bratislavessa (Bratislavan hallintotuomioistuin, Slovakia).
B       Asiakirjoihin tutustumista koskeva menettely
1.     Alkuperäisen hakemuksen käsittely
7        Kantaja pyysi 25.7.2023 päivätyllä kirjeellä (jäljempänä alkuperäinen hakemus) komissiolta oikeutta tutustua kaikkiin edellä 3–6 kohdassa kuvattuun tutkintamenettelyyn liittyviin asiakirjoihin, jotka olivat kyseisen toimielimen hallussa tai sen laatimia.
8        Komission rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto teki 8.9.2023 päätöksen asiakirjoihin tutustumista koskevasta hakemuksesta.
9        Tässä yhteydessä komissio yksilöi 14 asiakirjaa, joihin oli viitattu ja jotka liittyivät hakemukseen. Se kuitenkin epäsi oikeuden tutustua näihin asiakirjoihin kokonaan tai osittain sillä perusteella, että niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi yhtäältä Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettua tutkintatoimien tarkoitusten suojaa ja toisaalta saman asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettua tuomioistuinkäsittelyjen suojaa, eikä mikään ylivoimainen yleinen etu edellyttänyt tällaista ilmaisemista.
2.     Uudistetun hakemuksen käsittely
10      Kantaja teki 29.9.2023 asetuksen N:o 1049/2001 7 artiklan 4 kohdan mukaisen asiakirjoihin tutustumista koskevan uudistetun hakemuksen (jäljempänä uudistettu hakemus).
11      Komission pääsihteeri antoi riidanalaisen päätöksen 2.2.2024.
12      Tässä yhteydessä komissio yksilöi tarkemmin hakemukseen liittyvät asiakirjat eli yhteensä 19 asiakirjaa, jotka oli ryhmitelty 14 viitteellä:
–        NBS:n 5.4.2022 antama lausunto EIOPAlle 17.3.2022 päivätystä mietintöluonnoksesta EIOPA-22–235, viite Ares(2022)4798170 (yksi asiakirja);
–        16.5.2022 annettu suositus (yksi asiakirja);
–        komissiolle osoitettu 30.6.2022 päivätty NBS:n päivitys, viite Ares(2022)4798170 (kaksi asiakirjaa);
–        komission 25.7.2022 antama vastaus NBS:lle, viite Ares(2022)5362224 (yksi asiakirja);
–        komissiolle osoitettu 23.8.2022 päivätty NBS:n päivitys, viite Ares(2022)5884917 (kaksi asiakirjaa);
–        komissiolle osoitettu 30.8.2022 päivätty NBS:n päivitys, viite Ares(2022)6009523 (yksi asiakirja);
–        13.9.2022 annettu virallinen lausunto (yksi asiakirja);
–        komissiolle osoitettu 28.9.2022 päivätty NBS:n päivitys, viite Ares(2022)6685040 (yksi asiakirja);
–        komission 10.10.2022 antama vastaus NBS:lle, viite Ares(2022)6974798 (yksi asiakirja);
–        komissiolle osoitettu 4.11.2022 päivätty NBS:n päivitys, viite Ares(2022)7621287 (kaksi asiakirjaa);
–        komission 16.11.2022 päivätty kirje NBS:lle, viite Ares(2022)7915331 (yksi asiakirja);
–        komissiolle osoitettu 16.12.2022 päivätty NBS:n päivitys, viite Ares(2022)8752093 (yksi asiakirja);
–        komission 30.1.2023 päivätty kirje NBS:lle, viite Ares(2023)661656 (yksi asiakirja);
–        komissiolle osoitettu 7.6.2023 päivätty NBS:n päivitys, viite Ares(2023)3938575 (kolme asiakirjaa).
13      Komissio vahvisti riidanalaisessa päätöksessä asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämisen kokonaan tai osittain.
14      Komissio katsoi ensinnäkin, että pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi yhtäältä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettua tiettyjen tutkintatoimien tarkoitusten suojaa ja toisaalta saman asetuksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettua meneillään olevaa päätöksentekomenettelyä.
15      Komissio totesi tältä osin, että pyydetyt asiakirjat liittyivät asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukaiseen unionin oikeuden rikkomista koskevaan tutkintamenettelyyn, joka oli vielä vireillä ja jota todennäköisesti seuraisi SEUT 258 artiklan mukainen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely. Komission mukaan kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen voisi näin ollen vahingoittaa keskinäistä luottamusta, joka liittyi komission ja NBS:n välisiin keskusteluihin, joilla pyrittiin saamaan NBS noudattamaan velvollisuuksiaan vapaaehtoisesti. Lisäksi tämä ilmaiseminen altistaisi komission ulkopuoliselle painostukselle, haittaisi tutkintamenettelyn tehokkuutta ja moitteetonta toimintaa, vaikuttaisi päätöksentekomenettelyyn, jossa päätetään aloittaa tai olla aloittamatta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely Slovakian tasavaltaa vastaan, ja muuttaisi viimeksi mainitun menettelyn puhtaasti kahdenvälistä luonnetta.
16      Toiseksi komissio katsoi, että pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettua tuomioistuinkäsittelyn suojaa.
17      Komission mukaan pyydettyjä asiakirjoja, jotka on laadittu sen NBS:n kanssa käymän kirjeenvaihdon yhteydessä ja jotka sisältävät NBS:n sisäisiä kantoja, ei nimittäin voida erottaa kantajan ja NBS:n välisestä tuomioistuinmenettelystä Správny súd v Bratislavessa. Näin ollen kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vaarantaisi kyseisen tuomioistuinmenettelyn asianmukaisuuden ja asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden.
18      Komissio totesi toiseksi, että pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista ei voitu perustella millään ylivoimaisella yleisellä edulla.
19      Komission mukaan kantajan esittämät avoimuuden ja vastuuvelvollisuuden periaatteisiin liittyvät yleiset näkökohdat eivät nimittäin voi muodostaa tällaista ylivoimaista yleistä etua. Lisäksi siinä, että pyydettyjen asiakirjojen luovuttamisesta kantajalle, jonka toimilupa on peruutettu, ja sen asiakkaille, joiden vakuutussopimukset ovat päättyneet, olisi hyötyä oikeuksiensa puolustamiseksi tuomioistuimessa tai NBS:n toimien valvomiseksi, on kantajan mukaan kyse yksityisistä eduista. Lopuksi se, että yleisön kannalta on hyödyllistä tietää, olivatko NBS:n toimet ja erityisesti toimiluvan peruuttamista koskeva päätös laillisia vai eivät, ei voi olla tärkeämpi kuin syyt, joiden vuoksi tietoja ei ilmaista. Näin ollen yleistä etua palvelee paremmin se, että taataan tutkinnan ja Slovakian tuomioistuimissa vireillä olevan oikeudenkäynnin moitteeton eteneminen.
20      Neljänneksi komissio katsoi, että merkittävä osittainen tutustumisoikeus ei ollut mahdollinen loukkaamatta edellä 14 ja 16 kohdassa mainituilla poikkeuksilla suojattuja etuja ja että näin ollen pyydetyt asiakirjat kuuluivat kokonaisuudessaan näiden poikkeusten soveltamisalaan.
C       Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely
21      Komissio päätti nyt käsiteltävän kanteen nostamisen jälkeen 24.4.2024 päivätyllä virallisella huomautuksella aloittaa SEUT 258 artiklan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn Slovakian tasavaltaa vastaan sillä perusteella, että NBS oli laiminlyönyt velvollisuutensa käyttäessään valvontavaltuuksiaan kantajaan nähden.
II     Asianosaisten vaatimukset
22      Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–        kumoaa riidanalaisen päätöksen ja
–        velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
23      Komissio, jota Slovakian tasavalta tukee, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–        hylkää kanteen ja
–        velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
III  Oikeudellinen arviointi
24      Kantaja esittää kanteensa tueksi viisi kanneperustetta, joista ensimmäinen koskee asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan rikkomista, toinen saman asetuksen 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan rikkomista, kolmas mainitun asetuksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan rikkomista, neljäs asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan rikkomista, suhteellisuusperiaatteen loukkaamista ja perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä ja viides Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan b alakohdan rikkomista.
25      Nyt käsiteltävän asian olosuhteissa on ensin tutkittava toinen kanneperuste, joka koskee asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan rikkomista. Tämän jälkeen on tarvittaessa tutkittava muut kanneperusteet.
A       Toinen kanneperuste, joka perustuu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan rikkomiseen
26      Toisessa kanneperusteessaan kantaja väittää, että komissio on rikkonut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmatta luetelmakohtaa. Tämä kanneperuste jakautuu kolmeen osaan, joista ensimmäinen koskee sitä, ettei kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa ja kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyjä poikkeuksia ole erotettu toisistaan, toinen sitä, ettei tutkintatoimien tarkoitusten suojaa loukata pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisella, ja kolmas sitä, että on olemassa sellainen ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa tietojen ilmaisemisen.
1.     Toisen kanneperusteen ensimmäinen osa, joka perustuu siihen, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa ja saman asetuksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyjä poikkeuksia ei ole erotettu toisistaan
27      Kantaja moittii komissiota siitä, ettei tämä tutkinut erikseen yhtäältä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa ja toisaalta saman asetuksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyjen poikkeusten erityisiä edellytyksiä. Tämän seurauksena perustelut ovat olleet epäjohdonmukaiset ja puutteelliset erityisesti jälkimmäisen poikkeuksen osalta.
28      Komissio kiistää kantajan argumentaation.
29      Ensinnäkin on todettava, että kuten vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, SEUT 296 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohdassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaisia ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen toteuttaneen unionin toimielimen, elimen tai laitoksen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. Perusteluvelvollisuuden täyttymistä on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, ja niitä ovat muun muassa toimenpiteen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille päätös on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, sillä tutkittaessa sitä, ovatko perustelut mainitun 296 artiklan mukaisia, otetaan huomioon toimen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 30.1.2024, Agentsia ”Patna infrastruktura” (Unionin rahoitus tieinfrastruktuurille), C‑471/22, EU:C:2024:99, 25 ja 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30      Toiseksi yhtä vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimielin, elin tai laitos voi asiakirjoihin tutustumista koskevaa hakemusta arvioidessaan ottaa huomioon useita asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa tarkoitettuja epäämisperusteita (tuomio 28.6.2012, komissio v. Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, 113 kohta ja tuomio 3.7.2014, neuvosto v. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, 100 kohta). Tästä seuraa, että useisiin poikkeuksiin vetoamista yhdessä ei voida pitää yhteensopimattomana kyseisen asetuksen säännösten kanssa (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 5.3.1997, WWF UK v. komissio, C‑501/95, EU:C:1997:26, 61 ja 73 kohta).
31      Käsiteltävässä asiassa komissio tukeutui riidanalaisessa päätöksessä kumulatiivisesti kolmeen eri poikkeukseen (ks. edellä 14 ja 16 kohta). Kantaja ei kiistä komission mahdollisuutta ottaa huomioon useita epäämisperusteita edellä 30 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti.
32      Riidanalaisen päätöksen rakenteesta ja sisällöstä ilmenee kuitenkin myös, että – kuten kantaja toteaa – komissio on tutkinut yhdessä eikä erikseen kaksi poikkeusta, joista säädetään yhtäältä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa ja toisaalta saman asetuksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa (ks. edellä 14 ja 15 kohta).
33      Toisin kuin kantaja väittää, tämä menettelytapa ei sinänsä ole lainvastainen. Ei nimittäin voida sulkea pois sitä, että samat tosiseikat voidaan ottaa huomioon kahden eri poikkeuksen soveltamisen oikeuttamiseksi sillä edellytyksellä, että selitetään, miten kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa kummallakin poikkeuksella suojattuja etuja (ks. vastaavasti tuomio 3.7.2014, neuvosto v. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, 101 kohta).
34      Tältä osin kantaja tyytyy ensinnäkin moittimaan komissiota siitä, että se on ”sekoittanut” edellä 32 kohdassa mainituissa kahdessa poikkeuksessa säädettyjen edellytysten soveltamisedellytykset, liittämättä tähän väitteeseen mitään täsmennystä, jonka perusteella voitaisiin arvioida sen perusteltavuutta. Se ei etenkään yksilöi mitään oikeudellista virhettä näiden edellytysten soveltamisessa.
35      Toiseksi kantaja näyttää vetoavan perustelujen puutteellisuuteen. Nyt käsiteltävässä asiassa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamista perustellaan kuitenkin riittävän täsmällisesti, ymmärrettävästi ja ristiriidattomasti tutkintatoimien suojaan liittyvillä laajoilla pohdinnoilla. Tämän ensimmäisen poikkeuksen osalta komissio on siten täyttänyt SEUT 296 artiklan ja perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaisen perusteluvelvollisuutensa, sellaisina kuin näitä määräyksiä on tulkittu edellä 29 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä.
36      Kolmanneksi kantajan esittämät moitteet koskevat ennen kaikkea asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyyn poikkeukseen perustuvan oikeudellisesti erillisen kieltäytymisperusteen muodollista perustelua ja aineellista oikeutusta. Tällaisilla moitteilla ei kuitenkaan ole merkitystä saman asetuksen 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan rikkomista koskevan toisen kanneperusteen yhteydessä.
37      Toisen kanneperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hylättävä.
2.     Toisen kanneperusteen toinen osa, joka perustuu siihen, että tutkintatoimien tarkoitusten suojaa ei ole vahingoitettu
38      Kantaja väittää, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyä poikkeusta ei voida soveltaa käsiteltävässä asiassa. Se väittää ensinnäkin, että asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämisajankohtana ei ollut käynnissä mitään tutkintaa, toiseksi, että tutkintatoimien tarkoitusten suojaa tai meneillään olevan tutkinnan luottamuksellisuutta ei millään tavoin vahingoitettaisi pyydettyjen asiakirjojen ilmaisemisella, ja kolmanneksi, että komissio ei voi vedota väitettyyn yleiseen luottamuksellisuusolettamaan, joka vapauttaisi sen tutkimasta konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti pyydettyjä asiakirjoja tai ainakin eri asiakirjaluokkia.
39      Komissio, jota Slovakian tasavalta tukee, kiistää kantajan argumentaation.
a)     Edellytys, jonka mukaan tutkinnan on oltava käynnissä
40      Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan mukaan toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä tietojen antamista kyseisen asiakirjan sisällöstä.
41      Ensinnäkin unionin tuomioistuin on katsonut, ettei asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetulle tutkintatoimien käsitteelle ole tarpeen antaa tyhjentävää määritelmää vaan on katsottava, että tällaisia toimia ovat jäsennelty ja muodollinen menettely, jonka tarkoituksena on tietojen kerääminen ja analysointi, jotta unionin toimielin, elin tai laitos voisi muodostaa kannan EU- ja EUT-sopimuksissa määrättyjä tehtäviään suorittaessaan (tuomio 7.9.2017, Ranska v. Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, 46 kohta).
42      Toiseksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmatta luetelmakohtaa on tulkittava siten, että tätä säännöstä sovelletaan vain, jos kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen voisi vaarantaa kyseisten tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien loppuun saattamisen (tuomio 5.4.2017, Ranska v. komissio, T‑344/15, EU:T:2017:250, 86 kohta).
43      Tästä seuraa, että periaatteessa erilaisiin tutkinta- tai tarkastustoimiin saatetaan toki edelleen soveltaa tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien suojaa koskevaa poikkeusta niin kauan kuin tutkinta- tai tarkastustoimet jatkuvat, vaikka siihen kertomukseen, johon tutustumista koskevaa oikeutta on haettu, johtanut nimenomainen tutkinta tai tarkastus olisikin päättynyt (ks. vastaavasti tuomio 5.4.2017, Ranska v. komissio, T‑344/15, EU:T:2017:250, 87 kohta).
44      Tutkintamenettelyn ei myöskään voida katsoa päättyneen silloin, kun asianomaisen toimielimen, elimen tai laitoksen lopullinen päätös on tehty, siitä riippumatta, kumoavatko unionin tuomioistuimet mahdollisesti myöhemmin tämän päätöksen. SEUT 266 artiklan nojalla tällaisen päätöksen kumoamisen vuoksi mainittu toimielin, elin tai laitos voi nimittäin joutua ryhtymään uudelleen toimiin mahdollisen uuden päätöksen tekemiseksi ja näin ollen käyttämään uudelleen kumottuun päätökseen liittyvän asiakirja-aineiston tietoja tai täydentämään tätä asiakirja-aineistoa muilla asiakirjoilla. Tämän vuoksi tutkintatoimien voidaan katsoa päättyneen vasta, kun asianomaisen toimielimen, elimen tai laitoksen tekemä päätös on tullut lopulliseksi (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 99 kohta).
45      Lisäksi tutkimusten suoja ulottuu niiden jatkotoimiin sikäli kuin ne toteutetaan kohtuullisessa ajassa (ks. tuomio 26.5.2016, International Management Group v. komissio, T‑110/15, EU:T:2016:322, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin on erityisesti silloin, kun unionin tasolla toteutettava tutkinta on edelleen kesken tai se on vastikään päättynyt ja kun jälkimmäisessä tapauksessa toimivaltaiset kansalliset viranomaiset eivät ole tehneet kohtuullisessa ajassa päätöstä tutkintaraportin johdosta toteutettavista jatkotoimista (ks. vastaavasti tuomio 1.9.2021, Homoki v. komissio, T‑517/19, ei julkaistu, EU:T:2021:529, 63 kohta ja tuomio 28.9.2022, Agrofert v. parlamentti, T‑174/21, EU:T:2022:586, 92 kohta).
46      Käsiteltävässä asiassa komissio mainitsi tutkintatoimien tarkoitusten suojaa koskevan poikkeuksen soveltamisen perustelemiseksi kahdenlaisia tutkimuksia eli yhtäältä asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukaisen unionin oikeuden rikkomista koskevan tutkintamenettelyn, joka on aloitettu NBS:ää vastaan, ja toisaalta SEUT 258 artiklan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan mahdollisen menettelyn Slovakian tasavaltaa vastaan.
47      Kantaja väittää, että asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämisajankohtana ei ollut käynnissä mitään tutkintaa.
48      Kantajan mukaan ensinnäkin asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukainen unionin oikeuden rikkomista koskeva tutkinta oli saatettu päätökseen 13.9.2022 annetulla virallisella lausunnolla tai viimeistään silloin, kun NBS noudatti tätä virallista lausuntoa vahvistaessaan toimiluvan peruuttamisen, eli 1.6.2023. Komissio pyrkii kantajan mukaan perusteettomasti pidentämään tämän tutkimuksen kestoa sisällyttämällä siihen väitetyt ”näkemystenvaihdot” ja ”valvontatoimet”, jotka on toteutettu tämän tutkimuksen muodollisen ja ajallisen kehyksen ulkopuolella.
49      Toiseksi mitään SEUT 258 artiklan mukaista jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä ei ollut vielä virallisesti aloitettu ajankohtana, jolloin oikeus tutustua asiakirjoihin evättiin.
50      Aluksi on tutkittava, oliko asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukainen unionin oikeuden rikkomista koskeva tutkintamenettely käynnissä riidanalaisen päätöksen tekohetkellä.
51      Ensinnäkin on todettava, että asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklassa säädetty unionin oikeuden rikkomista koskeva tutkintamenettely on jäsennelty ja muodollinen menettely, jossa ovat mukana EIOPA, komissio ja asianomainen kansallinen viranomainen ja jonka tavoitteena on tietojen kerääminen ja analysointi, jotta nämä kolme viranomaista voivat kukin esittää kantansa tehtäviensä hoitamisen yhteydessä. Näin ollen edellä 41 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti tällainen menettely on asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettu tutkintatoimi.
52      Toiseksi on kiistatonta, että käsiteltävässä asiassa EIOPA aloitti 17.3.2022 asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukaisen unionin oikeuden rikkomista koskevan tutkintamenettelyn, joka johti kyseisen viranomaisen mainitun asetuksen 17 artiklan 3 kohdan nojalla 16.5.2022 antamaan suositukseen ja komission mainitun asetuksen 17 artiklan 4 kohdan nojalla 13.9.2022 antamaan viralliseen lausuntoon.
53      Kolmanneksi on todettava, että toisin kuin kantaja väittää, kyseistä menettelyä ei ole saatettu lopullisesti päätökseen 13.9.2022 annetulla virallisella ilmoituksella eikä edes NBS:n 31.10.2022 tekemällä ja 1.6.2023 vahvistetulla päätöksellä toimiluvan peruuttamisesta.
54      On nimittäin niin, että ensinnäkin toimiluvan peruuttamista koskeva päätös on osa asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukaista unionin oikeuden rikkomista koskevaa tutkintamenettelyä. Tämä päätös on yksi kyseisen asetuksen 17 artiklan 5 kohdassa tarkoitetuista ”toimenpiteistä, jotka [asianomainen kansallinen viranomainen] on toteuttanut noudattaakseen [komission] virallista lausuntoa”. Tältä osin NBS antoi mainitun päätöksen johdosta komissiolle tiedon kahdella 16.12.2022 ja 7.6.2023 päivätyllä kirjeellä, kuten kahden pyydetyn asiakirjan, joiden otsikko on ”NBS:n tiedonanto toimenpiteistä, jotka on toteutettu [13.9.2022 päivätyn] virallisen lausunnon noudattamiseksi”, sanamuodosta (ja sisällöstä) ilmenee. Kyseessä on siis edellä 45 kohdassa tarkoitettu jatkotoimi tai tarvittaessa edellä 44 kohdassa tarkoitettu lopullinen päätös, joka on tehty tutkinnan jälkeen ja jonka asianomainen kansallinen viranomainen on tehnyt kohtuullisessa ajassa.
55      Lisäksi riidanalaisessa päätöksessä todetaan nimenomaisesti ja asianosaiset ovat yksimielisiä yhtäältä siitä, että kantaja riitautti toimilupansa peruuttamista koskevan päätöksen Správny súd v Bratislavessa, ja toisaalta, että kyseinen kanne oli vireillä riidanalaisen päätöksen tekopäivänä eli 2.2.2024. Toimiluvan peruuttamista koskeva päätös ei siis ollut tullut lopulliseksi kyseisenä ajankohtana.
56      Edellä 44 ja 45 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukainen unionin oikeuden rikkomista koskeva tutkintamenettely voidaan katsoa päättyneeksi vain, jos asianomaisen kansallisen viranomaisen kyseisessä menettelyssä tekemä päätös on paitsi tehty myös lopullinen. Muunlainen ratkaisu saattaisi vaarantaa sen kyseisen menettelyn moitteettoman kulun, jossa EIOPAn ja komission lisäksi myös asianomaisen kansallisen viranomaisen on esitettävä kantansa tehtäviään hoitaessaan, kuten edellä 51 kohdasta ilmenee.
57      Lisäksi kysymystä siitä, onko NBS tosiasiallisesti noudattanut 13.9.2022 annettua virallista lausuntoa tehdessään toimiluvan peruuttamista koskevan päätöksen, ei voida ratkaista nyt käsiteltävän kanteen yhteydessä, joka koskee asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämistä koskevan päätöksen laillisuutta eikä NBS:n toimien laillisuutta. Näin ollen kantaja ei voi tehokkaasti väittää, että koska NBS oli noudattanut tätä virallista lausuntoa, asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukainen unionin oikeuden rikkomista koskeva tutkinta oli väistämättä saatettu päätökseen.
58      Toiseksi myös toimiluvan peruuttamista koskevan päätöksen tekemisen jälkeenkin asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukaista unionin oikeuden rikkomista koskevaa tutkintamenettelyä voitiin vielä jatkaa, jos kyseinen päätös ei riittänyt varmistamaan unionin oikeuden noudattamista.
59      Kuten komissio nimittäin perustellusti toteaa kirjelmissään, jos kyseinen kansallinen viranomainen ei noudata komission antamaa virallista lausuntoa siinä asetetussa määräajassa ja jos tietyt edellytykset täyttyvät, EIOPA voi asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 6 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla tehdä asianomaiselle finanssilaitokselle osoitetun yksittäisen päätöksen, jossa sitä vaaditaan toteuttamaan toimet unionin oikeuden mukaisten velvollisuuksiensa noudattamiseksi, mukaan luettuna tietystä käytännöstä luopuminen. Kantaja ei kuitenkaan osoita eikä edes väitä, että ainakaan yksi niistä edellytyksistä, joiden perusteella EIOPA voi tehdä tällaisen päätöksen, ei täyttynyt käsiteltävässä asiassa.
60      Kolmanneksi kantaja ei voi käsiteltävässä asiassa tehokkaasti vedota kantaan, jonka Euroopan valvontaviranomaisten valituslautakunta sen mukaan esitti 30.7.2024 tekemässään päätöksessä, joka tehtiin kantajan EIOPAlle esittämän asiakirjoihin tutustumista koskevan hakemuksen yhteydessä ja joka koski ajankohtaa, jona asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukainen unionin oikeuden rikkomista koskeva tutkintamenettely on katsottava päättyneeksi. On nimittäin muistutettava, että unionin yleistä tuomioistuinta ei sen laillisuusvalvonnan yhteydessä sido valituslautakunnan päätöskäytäntö (ks. analogisesti tuomio 26.4.2007, Alcon v. SMHV, C‑412/05 P, EU:C:2007:252, 65 kohta ja tuomio 29.9.2021, Tokin v. komissio, T‑343/18, EU:T:2021:636, 176 kohta (ei julkaistu) oikeuskäytäntöviittauksineen).
61      Neljänneksi on todettava, että toisin kuin kantaja väittää, komission ja NBS:n välinen yhteydenpito 13.9.2022 annetun virallisen lausunnon jälkeen ja joidenkin yhteydenpitojen osalta jopa toimiluvan peruuttamista koskevan päätöksen jälkeen liittyy myös asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukaiseen unionin oikeuden rikkomista koskevaan tutkintamenettelyyn. Tämä yhteydenpito, joka vastaa edellä 12 kohdan seitsemässä viimeisessä luetelmakohdassa lueteltuja asiakirjoja, koski nimenomaan toimenpiteitä, jotka NBS oli tämän virallisen lausunnon noudattamiseksi toteuttanut tai aikoi toteuttaa. Komissio saattoi siis näiden keskustelujen perusteella tarkistaa, oliko NBS todella noudattanut kyseistä virallista lausuntoa. Näin ollen kyseessä oleva yhteydenpito merkitsi edellä 45 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja tutkimuksen jatkotoimia.
62      Näin ollen ja kun otetaan huomioon edellä 42–45 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö, on todettava yhtäältä, että asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukainen unionin oikeuden rikkomista koskeva tutkintamenettely oli vielä kesken riidanalaisen päätöksen tekohetkellä, ja toisaalta, että kaikki pyydetyt asiakirjat saattoivat ajallisesti kuulua tutkintatoimien tarkoitusten suojaa koskevan poikkeuksen soveltamisalaan.
63      Tästä seuraa, että ilman, että tässä vaiheessa olisi tarpeen määrittää, oliko myös aloitettu SEUT 258 artiklan mukainen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely Slovakian tasavaltaa vastaan tai oliko se ainakin suunnitteilla riidanalaisen päätöksen antamispäivänä, kantajan väite vireillä olevan tutkinnan puuttumisesta on hylättävä.
b)     Yleisen luottamuksellisuusolettaman soveltaminen ja velvollisuus tutkia asiakirjat konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti
1)     Alustavat toteamukset
64      Ensinnäkin on huomautettava, että jos unionin toimielin, elin tai laitos, jolle on toimitettu pyyntö saada tutustua asiakirjaan, päättää hylätä pyynnön jonkin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyn poikkeuksen perusteella, sen on lähtökohtaisesti selitettävä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa tällä poikkeuksella suojattua etua, ja tällaisen vahingoittamisen riskin on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä se saa olla täysin hypoteettinen (ks. vastaavasti tuomio 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation ja Intervet International v. EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
65      Tästä seuraa, että asiakirjoihin tutustumista koskevan hakemuksen käsittelyssä edellytettävän tutkimisen on yhtäältä oltava luonteeltaan konkreettinen ja se on toisaalta tehtävä jokaiselle asiakirjalle, jota hakemus koskee. Tämän tutkimisen on lisäksi ilmettävä päätöksen perusteluista (tuomio 13.4.2005, Verein für Konsumenteninformation v. komissio, T‑2/03, EU:T:2005:125, 69 ja 70 kohta ja tuomio 25.9.2018, Psara ym. v. parlamentti, T‑639/15–T‑666/15 ja T‑94/16, EU:T:2018:602, 103 ja 104 kohta).
66      Toiseksi unionin tuomioistuimet ovat katsoneet, että tietyissä tapauksissa unionin toimielin, elin tai laitos voi lähtökohtaisesti kuitenkin käyttää perusteluina yleisiä olettamia, joita sovelletaan tiettyihin asiakirjaluokkiin, koska samankaltaiset yleisluonteiset toteamukset saattavat olla sovellettavissa luonteeltaan samanlaisia asiakirjoja koskeviin tiedonsaantipyyntöihin (ks. vastaavasti tuomio 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation ja Intervet International v. EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
67      Tällaisten olettamien tavoitteena on siten antaa kyseiselle unionin toimielimelle, elimelle tai laitokselle mahdollisuus todeta tällaisten yleisten toteamusten perusteella, että tiettyjen asiakirjaluokkien ilmaiseminen lähtökohtaisesti vahingoittaa sillä poikkeuksella suojattua etua, johon se vetoaa, eikä se ole velvollinen tutkimaan konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti kaikkia pyydettyjä asiakirjoja (ks. vastaavasti tuomio 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation ja Intervet International v. EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
68      Yleisten luottamuksellisuusolettamien käytön on nojauduttava kestäviin ja vakuuttaviin perusteisiin. Voidakseen vedota asiakirjoihin tutustumista koskevaa oikeutta hakenutta henkilöä vastaan yleiseen olettamaan, jonka mukaan tietoja ei anneta, asianomaisen unionin toimielimen, elimen tai laitoksen on selitettävä, miltä osin tämä olettama on välttämätön kyseisen menettelyn moitteettoman toiminnan varmistamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 4.10.2018, Daimler v. komissio, T‑128/14, EU:T:2018:643, 155 ja 156 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen)
69      Unionin tuomioistuimet ovat kehittäneet useissa tuomioissaan tiettyjä yleisen luottamuksellisuusolettaman tunnustamista koskevia perusteita.
70      Yhtäältä edellä 66 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että jotta yleiseen luottamuksellisuusolettamaan voidaan pätevästi vedota sellaista henkilöä vastaan, joka pyytää saada tutustua asiakirjoihin, on tarpeen, että pyydetyt asiakirjat kuuluvat samaan asiakirjojen luokkaan tai ovat luonteeltaan samanlaiset (ks. tuomio 4.10.2018, Daimler v. komissio, T‑128/14, EU:T:2018:643, 138 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
71      Toisaalta yleisen luottamuksellisuusolettaman tunnustaminen voi perustua siihen, että oikeus tutustua tiettyjen menettelyjen asiakirjoihin on ristiriidassa menettelyjen moitteettoman kulun kanssa, ja vaaraan siitä, että menettelyille aiheutetaan haittaa, ottaen huomioon, että yleiset olettamat mahdollistavat menettelyn moitteettoman kulun takaamisen rajoittamalla kolmansien osapuolten puuttumista siihen. Sellaisten erityisten sääntöjen olemassaolo, joilla rajoitetaan oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon, asiakirjoihin tai tietoihin, jotka liittyvät unionin toimielimessä, elimessä tai laitoksessa käytyyn menettelyyn, on yksi perusteista, jotka oikeuttavat yleisen olettaman tunnustamisen (ks. vastaavasti tuomio 26.5.2016, International Management Group v. komissio T‑110/15, EU:T:2016:322, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
2)     Yleisen luottamuksellisuusolettaman soveltaminen
72      Istunnossa asianosaisilta kysyttiin yleisen luottamuksellisuusolettaman mahdollisesta soveltamisesta tutkintatoimien tarkoitusten suojaa koskevan poikkeuksen nojalla.
73      Kantaja katsoo yhtäältä, ettei komissio ole soveltanut riidanalaisessa päätöksessä mitään yleistä luottamuksellisuusolettamaa, ja toisaalta, ettei käsiteltävässä asiassa voida soveltaa mitään yleistä luottamuksellisuusolettamaa. Komissio ei kantajan mukaan erityisesti voi vedota väitettyyn yleiseen luottamuksellisuusolettamaan, jota sovelletaan asiakirjoihin, jotka liittyvät asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukaiseen unionin oikeuden rikkomista koskevaan tutkintamenettelyyn.
74      Komissio väittää soveltaneensa riidanalaisessa päätöksessä perustellusti kahta erillistä yleistä luottamuksellisuusolettamaa eli yhtäältä uutta olettamaa, joka kattaa asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan nojalla vaihdetut asiakirjat, ja toisaalta olemassa olevaa olettamaa, joka kattaa SEUT 258 artiklan mukaiseen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn liittyvät asiakirjat. Se katsoo, että pyydettyihin asiakirjoihin sovelletaan yleistä luottamuksellisuusolettamaa EU Pilot ‑menettelyn asiakirja-aineistoon sisältyvien asiakirjojen tapaan.
75      Slovakian tasavalta kannattaa myös SEUT 258 artiklan mukaiseen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn liittyvät asiakirjat kattavan yleisen luottamuksellisuusolettaman soveltamista.
76      Ensinnäkin on määritettävä, onko komissio soveltanut riidanalaisessa päätöksessä yleistä luottamuksellisuusolettamaa.
77      Tältä osin on totta, ettei komissio ole riidanalaisessa päätöksessä nimenomaisesti viitannut yleiseen luottamuksellisuusolettamaan tutkintatoimien tarkoitusten suojaa koskevan poikkeuksen soveltamisen yhteydessä.
78      Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee kuitenkin, että komissio perusteli tämän poikkeuksen soveltamista kokonaisuutena tekemättä eroa pyydettyjen eri asiakirjojen välillä. Erityisesti se kuvaili aluksi asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklassa säädetyn unionin oikeuden rikkomista koskevan tutkintamenettelyn kulkua ja muistutti sen tavoitteista. Tämän jälkeen se selitti yleisillä näkökohdilla, että pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen saattaisi vahingoittaa sen tutkinta- ja jatkotoimien tarkoitusten suojaa ensinnäkin siten, että komission ja NBS:n välillä käytyihin keskusteluihin liittyvä keskinäinen luottamus vaarantuu ja että NBS jättää noudattamatta velvollisuuksiaan vapaaehtoisesti, toiseksi siten, että komissio altistetaan ulkopuoliselle painostukselle ja kolmanneksi siten, että mainitun tutkintamenettelyn tehokkuutta ja moitteetonta kulkua vahingoitetaan. Lopuksi se totesi, että oikeus tutustua ”kaikkiin pyydettyihin asiakirjoihin” oli evättävä ja että poikkeukset, joihin vedottiin, ”kattoivat ne kokonaisuudessaan”.
79      Kaikkien näiden seikkojen perusteella on ilmeistä, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä implisiittisesti mutta väistämättä soveltanut yleistä luottamuksellisuusolettamaa, joka kattaa kaikki asiakirjat, jotka liittyvät asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukaisen unionin oikeuden rikkomista koskevan tutkintamenettelyn toteuttamiseen ja seurantaan.
80      Toisin kuin kantaja esitti istunnossa, pelkästään se seikka, että komissio ei ole riidanalaisessa päätöksessä nimenomaisesti viitannut yleisen luottamuksellisuusolettaman käsitteeseen, ei riitä aiheuttamaan kyseisen päätöksen perustelujen puutteellisuutta tai estämään sitä, että unionin yleinen tuomioistuin ottaa huomioon edellä 79 kohdassa mainitun yleisen luottamuksellisuusolettaman. On nimittäin huomautettava, että unionin yleisen tuomioistuimen perustelut voivat olla implisiittisiä, kunhan asianosaiset saavat niiden avulla selville syyt, joiden vuoksi kyseessä olevat toimenpiteet on toteutettu, ja toimivaltaisella tuomioistuimella on käytettävissään riittävät tiedot, jotta se kykenee harjoittamaan valvontaansa (ks. tuomio 25.3.2015, Central Bank of Iran v. neuvosto, T‑563/12, EU:T:2015:187, 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 13.7.2018, K. Chrysostomides & Co. ym. v. neuvosto ym., T‑680/13, EU:T:2018:486, 394 kohta). Kuten komissio on lisäksi korostanut istunnossa, käsiteltävässä asiassa riidanalaisen päätöksen sanamuodosta ilmenee selvästi, että kyseisen toimielimen päättelyn mukaan voitiin esitettyjä toteamuksia soveltaa kaikkiin asiakirjoihin ja niiden koko sisältöön. Kantajan ensin kannekirjelmässään ja myöhemmin vastauskirjelmässään esittämistä väitteistä ilmenee lisäksi, että kantaja oli hyvinkin ymmärtänyt, että komissio ei kautta linjan ollut tehnyt mitään eroa eri asiakirjojen ja niiden eri osien välillä ja että komissio oli näin ollen noudattanut olettamaan perustuvaa ja yleistä lähestymistapaa perustellakseen kantaansa pyydettyjen asiakirjojen luottamuksellisuuteen.
81      Toiseksi on tutkittava, saattoiko komissio vedota yleiseen luottamuksellisuusolettamaan, joka kattaa kaikki asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklaan perustuvaan unionin oikeuden rikkomista koskevaan tutkintamenettelyyn liittyvät asiakirjat.
82      Tältä osin on ensinnäkin todettava, että asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklassa säädetty unionin oikeuden rikkomista koskeva tutkintamenettely on riittävän jäsennelty ja muodollinen, jotta siihen liittyvät asiakirjat voidaan rajata ja yksilöidä täsmällisesti. Nyt käsiteltävässä asiassa on lisäksi kiistatonta, että edellä 12 kohdassa luetellut pyydetyt asiakirjat on vaihdettu kahden ensimmäisen osalta EIOPAn ja NBS:n välillä ja 17:n jälkimmäisen osalta komission ja NBS:n välillä samassa NBS:ää koskevassa tutkintamenettelyssä. Nämä asiakirjat kuuluvat siis samaan hallinnolliseen asiakirja-aineistoon ja kuuluvat näin ollen samaan luokkaan (ks. analogisesti tuomio 4.10.2018, Daimler v. komissio, T‑128/14, EU:T:2018:643, 141 kohta).
83      Toiseksi edellä 68 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti komissio esitti riidanalaisessa päätöksessä painavia ja vakuuttavia syitä, jotka oikeuttavat yleisen luottamuksellisuusolettaman soveltamisen käsiteltävän asian olosuhteissa, kuten edellä 78 kohdassa muistutetaan. Kantaja ei kiistä näiden seikkojen merkityksellisyyttä asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan nojalla vaihdettuja asiakirjoja koskevan yleisen luottamuksellisuusolettaman tunnustamisen perusteena.
84      Kolmanneksi on todettava, että asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklassa säädetty unionin oikeuden rikkomista koskeva tutkintamenettely sisältää erityisiä sääntöjä, joilla rajoitetaan tällaisen menettelyn yhteydessä saatujen tai vahvistettujen tietojen ilmaisemista. Kyseisen asetuksen 70 artiklan 1–3 kohdan mukaan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaisen ja sen henkilöstön jäsenten on noudatettava salassapitovelvollisuutta, eivätkä he saa luovuttaa luottamuksellisia tai mainitun salassapitovelvollisuuden piiriin kuuluvia tietoja, jotka he ovat saaneet kansallisilta toimivaltaisilta viranomaisilta tai vaihtaneet näiden viranomaisten kanssa. On myös huomattava, että asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukaiseen unionin oikeuden rikkomista koskevaan tutkintamenettelyyn liittyvää asiakirja-aineistoa tai asiakirjoja ei anneta tutustuttavaksi tällaisen tutkinnan kohteena olevalle finanssilaitokselle. Tästä seuraa, että myös edellä 71 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä mainittu kriteeri täyttyy.
85      Näin ollen on todettava, että EIOPAn, komission ja asianomaisen kansallisen viranomaisen asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukaisessa unionin oikeuden rikkomista koskevassa tutkintamenettelyssä vaihtamiin asiakirjoihin sovelletaan yleistä luottamuksellisuusolettamaa.
86      On täsmennettävä, että tämä yleinen luottamuksellisuusolettama, joka liittyy erityisesti asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklassa säädettyyn unionin oikeuden rikkomista koskevaan tutkintamenettelyyn, on luonteeltaan erilainen verrattuna olettamiin, jotka unionin tuomioistuimet ovat jo vahvistaneet yhtäältä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa laadittujen ja vaihdettujen asiakirjojen osalta (tuomio 14.11.2013, LPN ja Suomi v. komissio, C‑514/11 P ja C‑605/11 P, EU:C:2013:738, 65 kohta) ja toisaalta EU Pilot ‑menettelyssä (tuomio 11.5.2017, Ruotsi v. komissio, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, 51 kohta).
87      Näin ollen kantajan väite, jonka mukaan komissio ei voi nyt käsiteltävässä asiassa vedota yleiseen luottamuksellisuusolettamaan, on hylättävä.
3)     Velvollisuus tutkia asiakirjat konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti
88      Kantaja muistuttaa velvollisuudesta tutkia konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti jokainen asiakirja, jota tutustumispyyntö koskee. Se lisää, että vaikka yleistä luottamuksellisuusolettamaa sovellettaisiin, komission olisi pitänyt vähintäänkin arvioida, oliko eri asiakirjaluokkia kohdeltava eri tavalla.
89      Komissio katsoo, ettei sillä ollut velvollisuutta tutkia pyydettyjä asiakirjoja konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti, koska oli ilmeistä, että riidanalaisessa päätöksessä esitettyjä argumentteja sovellettiin kaikkiin näihin asiakirjoihin ja koska yleinen luottamuksellisuusolettama kattoi ne kaikki.
90      Tältä osin on ensinnäkin riittävää todeta, että edellä 85 kohdasta ilmenee, että pyydettyihin asiakirjoihin sovellettiin yleistä luottamuksellisuusolettamaa, joten edellä 67 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan komissiolla ei ollut velvollisuutta tutkia kutakin asiakirjaa konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti.
91      Toiseksi pyydettyjä asiakirjoja on vaihdettu saman tutkintamenettelyn aikana, ne liittyvät samaan hallinnolliseen asiakirja-aineistoon ja kuuluvat siten samaan luokkaan. (ks. edellä 82 kohta). Tästä seuraa, että komissiolla ei myöskään ollut velvollisuutta yksilöidä asiakirjojen eri luokkia tai alaluokkia ja tutkia, oliko niitä käsiteltävä eri tavalla. Tällainen vaatimus poistaisi tältä yleiseltä luottamuksellisuusolettamalta sen tehokkaan vaikutuksen eli komission mahdollisuuden vastata yleiseen tiedonsaantipyyntöön yhtä yleisellä tavalla (ks. analogisesti tuomio 14.11.2013, LPN ja Suomi v. komissio (C‑514/11 P ja C‑605/11 P, EU:C:2013:738, 68 kohta). Kantaja ei myöskään täsmennä, mistä nämä eri asiakirjojen luokat tai alaluokat olisivat muodostuneet, ja tyytyy toteamaan, että nämä asiakirjat voidaan erottaa pelkästään asiakirjojen otsikoiden perusteella.
92      Näin ollen kantajan väite, jonka mukaan pyydettyjä asiakirjoja tai ainakaan eri asiakirjaluokkia ei ole tutkittu konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti, on hylättävä tehottomana.
c)     Tutkintatoimien tarkoitusten vahingoittaminen
93      Yleisen luottamuksellisuusolettaman tunnustaminen mahdollistaa sen, että asianomainen unionin toimielin, elin tai laitos voi katsoa, että samanlaisten tai samaan luokkaan kuuluvien asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi lähtökohtaisesti jonkin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa luetellun edun suojaa (ks. vastaavasti tuomio 14.11.2013, LPN ja Suomi v. komissio, C‑514/11 P ja C‑605/11 P, EU:C:2013:738, 48 kohta).
94      Tällä yleisellä luottamuksellisuusolettamalla ei kuitenkaan suljeta pois asiakirjoihin tutustumista koskevaa oikeutta hakeneen henkilön oikeutta osoittaa, että tietty asiakirja, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, ei kuulu kyseisen olettaman alaan tai että on olemassa sellainen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa ilmaisemaan kyseisen asiakirjan sisältämät tiedot (tuomio 29.6.2010, komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, 62 kohta ja tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 100 kohta).
95      Kantaja väittää ensinnäkin, että koska mitään vireillä olevaa tutkintaa ja erityisesti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn oikeudenkäyntiä edeltävää vaihetta ei ole aloitettu, tutkintatoimien tarkoitusten suojaa ja tutkintaan liittyvien asiakirjojen luottamuksellisuutta ei voida katsoa vahingoitetun. Komissio ei voi myöskään vedota mahdolliseen tulevaan ja hypoteettiseen tutkintaan.
96      Tältä osin on todettava, että tämä väite perustuu virheelliseen lähtökohtaan. On nimittäin osoitettu, että riippumatta SEUT 258 artiklan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamisesta oli asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan nojalla aloitettu unionin oikeuden rikkomista koskeva tutkinta vireillä riidanalaisen päätöksen antamisajankohtana (ks. edellä 62 ja 63 kohta).
97      Toiseksi kantaja väittää, että komission olisi pitänyt päätellä, että väitetysti sovellettu yleinen luottamuksellisuusolettama oli kumottava nyt käsiteltävässä asiassa. Se ei kuitenkaan esitä mitään konkreettista seikkaa tämän väitteen tueksi eikä etenkään osoita, ettei kyseinen olettama koskisi yhtä tai useampaa pyydetyistä asiakirjoista. Erityisesti kantajan argumentaatio, jonka mukaan komission ja NBS:n väliset ”näkemystenvaihdot” eivät kuulu asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan nojalla aloitetun unionin oikeuden rikkomista koskevan tutkinnan muodolliseen ja ajalliseen kehykseen, on hylätty edellä 61 ja 62 kohdassa.
98      Kolmanneksi kantaja toteaa, että yleisön puuttuminen asiaan tai painostaminen sen taholta oli erittäin epätodennäköistä Slovakian tasavaltaa vastaan myöhemmin SEUT 258 artiklan nojalla aloitetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn yhteydessä. Tällaisella argumentilla ei kuitenkaan ole merkitystä sen riitauttamisessa, että asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan nojalla aloitettujen unionin oikeuden rikkomista koskevien tutkintatoimien tarkoituksia on vahingoitettu, koska näihin tutkintatoimiin liittyviin asiakirjoihin ja erityisesti pyydettyihin asiakirjoihin sovelletaan erillistä yleistä luottamuksellisuusolettamaa (ks. edellä 85 ja 90 kohta).
99      Näin ollen kantajan väite, jonka mukaan tutkintatoimien tarkoitusta ei ole vahingoitettu, ja näin ollen toisen kanneperusteen toinen osa kokonaisuudessaan on hylättävä.
3.     Toisen kanneperusteen kolmas osa, joka perustuu ylivoimaiseen yleiseen etuun, joka oikeuttaa pyydettyjen asiakirjojen sisältämisen tietojen ilmaisemisen
100    Kantaja viittaa ensimmäisen kanneperusteen toisen osan yhteydessä esittämäänsä argumentaatioon, jonka mukaan käsiteltävässä asiassa on olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen.
101    Komissio, jota Slovakian tasavalta tukee, kiistää kantajan argumentaation.
102    Tältä osin on huomautettava, että kun unionin toimielin, elin tai laitos soveltaa jotakin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyistä poikkeuksista, sen on toisaalta vertailtava sitä erityistä intressiä, jota on suojattava sillä, että kyseessä olevan asiakirjan sisältämiä tietoja ei ilmaista, ja toisaalta muun muassa yleistä intressiä siihen, että tähän asiakirjaan voidaan tutustua, ottaen huomioon ne edut, joita laajemman avoimuuden avulla voidaan saavuttaa (ks. tuomio 17.10.2013, neuvosto v. Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 3.7.2014, neuvosto v. in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, 53 kohta).
103    Asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön esittäjän on kuitenkin vedottava konkreettisesti seikkoihin, jotka osoittavat ylivoimaisen yleisen edun, joka oikeuttaa antamaan tiedon kyseisten asiakirjojen sisällöstä (tuomio 14.11.2013, LPN ja Suomi v. komissio, C‑514/11 P ja C‑605/11 P, EU:C:2013:738, 94 kohta ja tuomio 16.7.2015, ClientEarth v. komissio, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, 90 kohta).
104    On täsmennettävä yhtäältä, että ylivoimaisen yleisen edun, joka oikeuttaa antamaan tiedon asiakirjojen sisällöstä, ei välttämättä pidä olla erillinen periaatteista, jotka ovat asetuksen N:o 1049/2001 taustalla. Näin yleisten näkemysten perusteella ei kuitenkaan voida todeta, että avoimuusperiaate olisi nyt käsiteltävissä asioissa erityisen pakottava niin, että se olisi voinut ohittaa syyt, jotka oikeuttivat epäämään kyseisiin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden (ks. vastaavasti tuomio 14.11.2013, LPN ja Suomi v. komissio, C‑514/11 P ja C‑605/11 P, EU:C:2013:738, 92 ja 93 kohta).
105    Toisaalta intressi, joka koskee yksityisten oikeuksien käyttämisen helpottamista antamalla heille mahdollisuus käyttää asiakirjoja helpottaakseen puolustautumistaan kansallisissa tuomioistuimissa, on yksityinen etu eikä yleinen etu (ks. vastaavasti tuomio 14.7.2016, Sea Handling v. komissio, C‑271/15 P, ei julkaistu, EU:C:2016:557, 97 ja 99 kohta ja tuomio 25.9.2014, Spirlea v. komissio, T‑306/12, EU:T:2014:816, 99 kohta). Tässä yhteydessä on täsmennettävä, että asiakirjojen luovuttaminen sitä varten, että henkilö voi käyttää puolustautumisoikeuksiaan, johtaisi siihen, että ne paljastettaisiin ainoastaan tälle henkilölle, toisin kuin niiden asetuksen N:o 1049/2001 nojalla tapahtuva tiedoksi antaminen, jonka johdosta kaikki saisivat tutustua näihin asiakirjoihin. Se, että kyseessä olevia asiakirjoja voidaan käyttää useissa menettelyissä, ei muuta tätä arviointia, koska ei voida katsoa, että yksityisten etujen lisääminen lähtökohtaisesti tekisi näistä eduista yleisiä (tuomio 9.10.2018, Pint v. komissio, T‑634/17, ei julkaistu, EU:T:2018:662, 59 kohta).
106    Käsiteltävässä asiassa kantaja väittää ensinnäkin, että komissio ei ole millään tavoin vertaillut kyseessä olevia intressejä eli yhtäältä poikkeuksilla, joihin komissio vetoaa, suojattujen etujen suojaa ja toisaalta pyydettyjen asiakirjojen saataville asettamista koskevaa yleistä etua.
107    Tästä on huomautettava, että komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä, että intressit, joihin kantaja vetoaa, ja erityisesti yleisön oikeus tietää, oliko NBS:n toiminta ja kantajan toimiluvan peruuttaminen laillista, eivät voineet olla ensisijaisia niihin poikkeuksiin nähden, jotka oikeuttavat ilmaisematta jättämisen. Näin ollen kantaja on väärässä väittäessään, ettei komissio ole millään tavoin vertaillut kyseessä olevia intressejä.
108    Toiseksi kantaja väittää, että on olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää, että avoimuusperiaatteen mukaisesti asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukaisten unionin oikeuden rikkomista koskevien tutkintamenettelyjen yhteydessä laaditut tärkeimmät asiakirjat ja erityisesti EIOPAn antamat suositukset ja komission antamat viralliset lausunnot luovutetaan, jotta näiden menettelyjen kulkua voidaan valvoa ja jotta voidaan varmistaa päätöksentekomenettelyn lainmukaisuus ja yleisön luottamus. Nämä tutkintamenettelyt ovat erittäin tärkeitä, ja niillä voi olla vakavia seurauksia asianomaisille rahoituslaitoksille, vakuutuksenottajille ja siten vakuutusmarkkinoiden vakaudelle jäsenvaltioissa. Tämä yleinen etu ei yhtäältä perustu yksinomaan yksityisiin intresseihin, ja toisaalta se on tärkeämpi kuin komission esittämät eriävät näkemykset.
109    Tältä osin on aluksi huomautettava, että – kuten komissio on perustellusti todennut riidanalaisessa päätöksessä ja myöhemmin istunnossa ja kuten edellä 105 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä on katsottu – pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisesta kantajalle ja sen asiakkaille koituva hyöty vastaa yksityisiä etuja.
110    Lisäksi edellä 104 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan avoimuusperiaatteeseen perustuvat yleiset näkökohdat eivät yksinään riitä osoittamaan ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa.
111    Lopuksi on todettava, että asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan mukaisen unionin oikeuden rikkomista koskevan tutkintamenettelyn yhteydessä laadittujen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisesta koituva etu on vähäinen. Toisin kuin kantaja väittää, tällainen etu ei ole nyt käsiteltävässä asiassa sellainen ylivoimainen yleinen etu, joka voisi olla tärkeämpi kuin syyt, joiden vuoksi pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisesta on kieltäydytty, eli käsiteltävässä asiassa tällä perusteella toteutettujen tutkintatoimien tarkoitusten suojaaminen. Kuten komissio selittää, näiden asiakirjojen luovuttaminen ei suinkaan takaa vakuutusmarkkinoiden vakautta jäsenvaltioissa vaan pikemminkin vaarantaisi niiden viranomaisten toiminnan, joiden tehtävänä on varmistaa näiden markkinoiden moitteeton toiminta ja vakaus.
112    Lisäksi on kiistatonta, että yleisölle tiedotettiin – tosin suppeasti mutta sille riittävällä tavalla – julkaisemalla lehdistötiedotteet, jotka koskivat 16.5.2022 annettua suositusta, 13.9.2022 annettua virallista lausuntoa ja toimiluvan peruuttamista koskevaa päätöstä.
113    Kantaja ei siis ole osoittanut sellaisen ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa, joka oikeuttaisi pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen.
114    Niinpä toisen kanneperusteen kolmas osa ja näin ollen toinen kanneperuste kokonaisuudessaan on hylättävä.
B       Ensimmäinen ja kolmas kanneperuste, joista ensimmäinen perustuu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan ja jälkimmäinen kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan rikkomiseen
115    Kantaja väittää ensimmäisessä ja kolmannessa kanneperusteessaan, että komissio on rikkonut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toista luetelmakohtaa ja saman asetuksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäistä alakohtaa. Näin tehdessään kantaja riitauttaa niiden riidanalaisen päätöksen perustelujen laillisuuden, joilla komissio on soveltanut poikkeuksia, jotka koskevat yhtäältä tuomioistuinkäsittelyn suojaa ja toisaalta vireillä olevan päätöksentekomenettelyn suojaa.
116    Tältä osin on huomautettava, että kun jotkin toimen perusteluista ovat sellaisenaan sellaisia, että niillä voidaan perustella toimi oikeudellisesti riittävällä tavalla, virheet, jotka voivat rasittaa toimen muita perusteluja, eivät missään tapauksessa vaikuta sen päätösosaan. Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kanneperuste, joka ei paikkansa pitäessäkään voisi johtaa toimen kumoamiseen kantajan vaatimusten mukaisesti, on tehoton (ks. tuomio 14.12.2005, Honeywell v. komissio, T‑209/01, EU:T:2005:455, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 15.9.2021, Ranska v. ECHA, T‑127/20, ei julkaistu, EU:T:2021:572, 32 kohta).
117    Asiakirjojen julkisuuden osalta jokainen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetty poikkeus on riittävä peruste tutustumisoikeuden epäämiseksi (ks. analogisesti tuomio 13.9.2000, Denkavit Nederland v. komissio, T‑20/99, EU:T:2000:209, 42 kohta).
118    Nyt käsiteltävässä asiassa on niin, että koska kantaja ei ole toisessa kanneperusteessaan onnistunut kumoamaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyyn poikkeukseen perustuvaa epäämisperustetta, ensimmäinen ja kolmas kanneperuste, joilla riitautetaan kaksi muuta epäämisperustetta, on hylättävä tehottomina.
C       Neljäs kanneperuste, joka perustuu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan rikkomiseen, suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen ja perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämiseen
119    Neljännessä kanneperusteessaan kantaja väittää siltä osin kuin kyse pyydettyjä asiakirjoja koskevan osittaisen tutustumisoikeuden epäämisestä, komissio on yhtäältä rikkonut asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohtaa ja loukannut suhteellisuusperiaatetta ja toisaalta perustellut riidanalaisen päätöksen puutteellisesti. Komissio ei nimittäin ole selittänyt, miksi merkittävä osittainen tutustumisoikeus ei ollut mahdollinen, eikä tehnyt eroa pyydettyjen eri asiakirjojen välillä eikä myöskään näiden asiakirjojen eri osien välillä eikä perustellut sitä, että poikkeuksia, joihin vedottiin, tosiasiallisesti sovellettiin kaikkiin näihin asiakirjoihin ja niiden kaikkiin osiin.
120    Komissio kiistää kantajan argumentaation.
121    Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan mukaan on niin, että jos vain osaan pyydetystä asiakirjasta voidaan soveltaa poikkeusta, muut asiakirjan osat luovutetaan.
122    On muistutettava, että suhteellisuusperiaate velvoittaa unionin toimielimen, elimen tai laitoksen, jonka käsiteltäväksi asia on saatettu, tutkimaan, onko sen annettava mahdollisuus tutustua asiakirjan osiin (tuomio 6.12.2001, neuvosto v. Hautala, C‑353/99 P, EU:C:2001:661, 27 kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 7.2.2018, Access Info Europe v. komissio, T‑851/16, EU:T:2018:69, 117 ja 118 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tämä vaatimus edellyttää lähtökohtaisesti, että jokaisen asiakirjan sisältö tutkitaan konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti (ks. vastaavasti tuomio 6.7.2006, Franchet ja Byk v. komissio, T‑391/03 ja T‑70/04, EU:T:2006:190, 117 kohta ja tuomio 23.9.2015, ClientEarth ja International Chemical Secretariat v. ECHA, T‑245/11, EU:T:2015:675, 230 kohta).
123    On kuitenkin katsottu, että velvollisuus antaa tietoja asiakirjojen sisällöstä kokonaisuudessaan tai osittain ei koske asiakirjoja, jotka kuuluvat yleisen luottamuksellisuusolettaman alaan (ks. vastaavasti tuomio 28.6.2012, komissio v. Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, 133 kohta ja tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, 134 kohta). Tällaisessa tilanteessa komissiolla on oikeus vastata asiakirjoihin tutustumista koskevaan pyyntöön kokonaisvaltaisesti tutkimatta konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti kunkin kyseessä olevan asiakirjan sisältöä (ks. vastaavasti tuomio 14.11.2013, LPN ja Suomi v. komissio, C‑514/11 P ja C‑605/11 P, EU:C:2013:738, 68 kohta).
124    Käsiteltävässä asiassa toisen kanneperusteen tarkastelusta ilmenee, että pyydettyihin asiakirjoihin sovellettiin yleistä luottamuksellisuusolettamaa (ks. edellä 90 kohta), jota kantaja ei ole kumonnut (ks. edellä 97–113 kohta).
125    Tästä seuraa ensinnäkin, että edellä 123 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan yhtäältä komissiolla ei ollut velvollisuutta tutkia konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti kutakin pyydettyä asiakirjaa siltä osin kuin oli kyse mahdollisuudesta myöntää osittainen tutustumisoikeus johonkin näistä asiakirjoista, ja toisaalta se saattoi laillisesti katsoa, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetty poikkeus kattoi nämä asiakirjat kokonaisuudessaan.
126    Näin ollen kantaja ei voi perustellusti väittää, että riidanalaisella päätöksellä rikotaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohtaa ja loukataan suhteellisuusperiaatetta.
127    Toiseksi edellä 124 kohdassa mainitussa asiayhteydessä osittaisen tutustumisoikeuden epäämistä on pidettävä muodollisesti riittävän perusteltuna, koska riidanalaisessa päätöksessä mainitaan mahdollisuus myöntää oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin osittain ja koska siinä todetaan, että poikkeukset, joihin komissio vetoaa, kattoivat ne kokonaisuudessaan (ks. analogisesti tuomio 25.3.2015, Sea Handling v. komissio, T‑456/13, ei julkaistu, EU:T:2015:185, 92 kohta ja tuomio 7.9.2017, AlzChem v. komissio, T‑451/15, ei julkaistu, EU:T:2017:588, 96 ja 97 kohta).
128    Lisäksi on todettava, että vaikka on totta, että komissio on myös todennut ilman lisäselitystä, että merkittävä osittainen tutustumisoikeus ei ollut mahdollinen vahingoittamatta poikkeuksilla, joihin on vedottu, suojattuja etuja, tällaiset perustelut, vaikka ne ovatkin lyhyitä, ovat myös riittäviä, kun otetaan huomioon tarve olla paljastamatta tietoja, jotka kuuluvat muun muassa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan (ks. vastaavasti tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, 82 kohta ja tuomio 7.2.2018, Access Info Europe v. komissio, T‑851/16, EU:T:2018:69, 122 kohta).
129    Näin ollen kantaja ei voi myöskään perustellusti väittää, että riidanalaisessa päätöksessä ei noudatettu SEUT 296 artiklaan perustuvaa perusteluvelvollisuutta.
130    Neljäs kanneperuste on näin ollen hylättävä.
D       Viides kanneperuste, joka perustuu perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan b alakohdassa vahvistetun asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden loukkaamiseen
131    Kantaja väittää, että komissio on rikkonut kantajalle perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti kuuluvaa oikeutta tutustua itseään koskeviin asiakirjoihin. Se väittää ensinnäkin, että komissiolle oli myös esitetty pyyntö saada tutustua asiakirja-aineistoon, toiseksi, että riidanalaisen päätöksen tehnyt komission pääsihteeri oli toimivaltainen lausumaan tästä pyynnöstä, kolmanneksi, että pyydetyt asiakirjat olivat osa kantajaa merkittävästi koskevaa hallinnollista asiakirja-aineistoa, ja neljänneksi, että komissio oli velvollinen myöntämään sille oikeuden tutustua tähän asiakirja-aineistoon.
132    Komissio kiistää kantajan argumentaation.
133    Aluksi on huomautettava, että perusoikeuskirjan 41 artiklan, joka koskee oikeutta hyvään hallintoon, 2 kohdan b alakohdan mukaan tähän oikeuteen sisältyy erityisesti ”jokaisen oikeus tutustua häntä koskeviin asiakirjoihin ottaen huomioon oikeutetun luottamuksellisuuden, salassapitovelvollisuuden ja liikesalaisuuden vaatimukset”.
134    Perusoikeuskirjan 42 artiklassa, jonka otsikkona on ”Oikeus tutustua asiakirjoihin”, määrätään, että ”jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä, jonka asuinpaikka tai sääntömääräinen kotipaikka on jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua Euroopan unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin niiden tallennemuodosta riippumatta”. Asetuksessa N:o 1049/2001 säädetään tämän oikeuden käyttämistä koskevista edellytyksistä ja yksityiskohtaisista säännöistä Euroopan parlamentin, Euroopan unionin neuvoston ja komission asiakirjojen osalta.
135    Asiakirjoihin tutustumista ja asiakirja-aineistoon tutustumista koskevat järjestelmät muodostavat siten kaksi erillistä järjestelmää, joihin sovelletaan eri menettelyjä (ks. vastaavasti tuomio 6.11.2024, MeSoFa v. EKP, T‑790/22, ei julkaistu, ECLI:EU:T:2024:783, 29 kohta). Molemmat edellyttävät joka tapauksessa pyynnön esittämistä (tuomio 11.12.2014, Heli-Flight v. EASA, T‑102/13, EU:T:2014:1064, 51 kohta).
136    Käsiteltävässä asiassa on todettava ensinnäkin, että vaikka alkuperäinen hakemus perustui pääasiallisesti asetukseen N:o 1049/2001 eikä siinä mainittu perusoikeuskirjan 41 artiklaa, siihen sisältyi tiettyjä seikkoja, jotka voisivat tukea hakemusta saada tutustua asiakirja-aineistoon. Siinä viitatiin yhtäältä perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklaan ja toisaalta korostettiin, että kantajalla oli oltava käytettävissään pyydetyt asiakirjat valmistellakseen ”puolustustaan” NBS:n sitä vastaan aloittamassa ”seuraamusmenettelyssä”, joka johti sen toimiluvan peruuttamiseen.
137    Uudistettu hakemus puolestaan perustui selvästi ja yksinomaan asetukseen N:o 1049/2001 ja perusoikeuskirjan 42 artiklaan. Siinä ei mainittu perusoikeuskirjan 41 artiklaa eikä oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon. Toisin kuin alkuperäisessä hakemuksessa, siinä ei myöskään mainittu kyseisen perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklaa eikä kantajan puolustautumisoikeuksia asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön perusteena. Uudistetussa hakemuksessa mainittiin ainoastaan liitännäisesti ja ainoastaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitetun tuomioistuinkäsittelyn suojaa koskevan poikkeuksen soveltamisen riitauttamiseksi kantajan oikeus ”tehokkaaseen puolustukseen” ja se, että pyydetyt asiakirjat koskivat kantajaa.
138    Toiseksi riidanalaisessa päätöksessä lausutaan ainoastaan kantajan asetuksen N:o 1049/2001 7 artiklan 2 kohdan nojalla esittämästä uudistetusta hakemuksesta. Siinä ei tutkita eikä edes mainita kantajan oikeutta tutustua sitä koskevaan asiakirja-aineistoon perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla. Siinä ei myöskään viitata perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklaan eikä kantajan puolustautumisoikeuksiin. Lisäksi siinä hylätään yksityisenä ja näin ollen merkityksettömänä asetuksen N:o 1049/2001 kannalta etu, joka kantajalle voisi aiheutua pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisesta, jotta se voisi valmistella puolustuksensa kansallisissa tuomioistuimissa (ks. edellä 19 kohta).
139    Lisäksi tuolloin sovelletun asetuksen N:o 1049/2001 täytäntöönpanoa koskevien säännösten, jotka on liitetty komission työjärjestykseen (EYVL 2000, L 308, s. 26), sellaisena kuin se on muutettuna 5.12.2001 tehdyllä komission päätöksellä 2001/937/EY, EHTY, Euratom (EYVL 2001, L 345, s. 94), 4 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla toimivalta tehdä uudistettuja hakemuksia koskevat päätökset on lähtökohtaisesti siirretty komission pääsihteerille. Nyt käsiteltävässä asiassa komission selityksistä ilmenee sitä vastoin, että sen pääsihteerille ei ole annettu minkäänlaista toimivaltaa tutkia riitautuksia päätöksistä, joilla evätään oikeus tutustua asiakirjoihin.
140    Näin ollen komission pääsihteerille, joka on tehnyt riidanalaisen päätöksen, ei esitetty pyyntöä saada tutustua asiakirja-aineistoon, eikä hän tehnyt eikä voinut tehdä tältä osin mitään päätöstä. Tästä seuraa, ettei kantaja voi pätevästi moittia komissiota riidanalaisesta päätöksestä nostetun kanteen yhteydessä siitä, ettei komissio ole myöntänyt sille oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella (ks. analogisesti tuomio 20.12.2023, OCU v. SRB, T‑496/18, ei julkaistu, EU:T:2023:857, 32–35 ja 38 kohta ja tuomio 13.11.2024, Kargins v. komissio, T‑110/23, ei julkaistu, EU:T:2024:805, 137 ja 138 kohta).
141    Näin ollen viides kanneperuste on hylättävä.
142    Edellä esitetystä seuraa, että kanne on hylättävä.
IV     Oikeudenkäyntikulut
143    Työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan nojalla asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian, se on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut tämän vaatimusten mukaisesti.
144    Lisäksi työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Slovakian tasavalta vastaa näin ollen omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto, viiden tuomarin kokoonpano)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)      Kanne hylätään.
2)      Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
3)      Slovakian tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Kowalik-Bańczyk
Reine
da Silva Passos
Cassagnabère
Pavelin
Julistettiin Luxemburgissa 6 päivänä toukokuuta 2026.
Allekirjoitukset
Sisällys
I  Asian tausta ja kanteen nostamisen jälkeiset tosiseikat
A  Unionin oikeuden rikkomista koskeva tutkintamenettely
B  Asiakirjoihin tutustumista koskeva menettely
1.  Alkuperäisen hakemuksen käsittely
2.  Uudistetun hakemuksen käsittely
C  Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely
II  Asianosaisten vaatimukset
III  Oikeudellinen arviointi
A  Toinen kanneperuste, joka perustuu asetuksen
N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan rikkomiseen
1.  Toisen kanneperusteen ensimmäinen osa, joka perustuu siihen, että asetuksen
N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa ja saman asetuksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyjä poikkeuksia ei ole erotettu toisistaan
2.  Toisen kanneperusteen toinen osa, joka perustuu siihen, että tutkintatoimien tarkoitusten suojaa ei ole vahingoitettu
a)  Edellytys, jonka mukaan tutkinnan on oltava käynnissä
b)  Yleisen luottamuksellisuusolettaman soveltaminen ja velvollisuus tutkia asiakirjat konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti
1)  Alustavat toteamukset
2)  Yleisen luottamuksellisuusolettaman soveltaminen
3)  Velvollisuus tutkia asiakirjat konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti
c)  Tutkintatoimien tarkoitusten vahingoittaminen
3.  Toisen kanneperusteen kolmas osa, joka perustuu ylivoimaiseen yleiseen etuun, joka oikeuttaa pyydettyjen asiakirjojen sisältämisen tietojen ilmaisemisen
B  Ensimmäinen ja kolmas kanneperuste, joista ensimmäinen perustuu asetuksen
N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan ja jälkimmäinen kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan rikkomiseen
C  Neljäs kanneperuste, joka perustuu asetuksen
N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan rikkomiseen, suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen ja perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämiseen
D  Viides kanneperuste, joka perustuu perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan b alakohdassa vahvistetun asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden loukkaamiseen
IV  Oikeudenkäyntikulut
*      Oikeudenkäyntikieli: englanti.