62017CC0680
ELEANOR SHARPSTON
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2019. március 28. (
1
)
C‑680/17. sz. ügy
Sumanan Vethanayagam
Sobitha Sumanan
Kamalaranee Vethanayagam
kontra
Minister van Buitenlandse Zaken
(a Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht [Utrechtben eljáró hágai bíróság, Hollandia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – Vízumkódex – 32. cikk – Schengeni vízum kiadásának megtagadása – Jogorvoslathoz való jog – Jogállás – 8. cikk – Képviseleti megállapodások – Illetékes hatóság – A vízum megtagadásáról szóló végső döntést meghozó tagállam”
1.
A Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (Utrechtben eljáró hágai bíróság, Hollandia) (a továbbiakban: kérdést előterjesztő bíróság) által előterjesztett jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem lehetőséget biztosít a Bíróságnak, hogy egyértelműbbé tegye a Közösségi Vízumkódex létrehozásáról szóló 810/2009/EK rendelet (a továbbiakban: vízumkódex) (
2
) szerinti vízumok kiadására és megtagadására alkalmazandó jogi rendszert. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elsődlegesen az említett rendszer két vonatkozására irányul. Az első a tagállamok között azon harmadik országokban történő vízumkiadás és ‑megtagadás céljából kötött konzuli képviseleti megállapodás, ahol maga az illetékes tagállam nem rendelkezik konzuli jelenléttel, valamint az ilyen képviselet terjedelme. A második a vízum megtagadásáról szóló határozattal szembeni jogorvoslatra vonatkozik, konkrétabban i. annak meghatározására, hogy képviseleti megállapodás esetén melyik tagállam hozza meg a végső döntést, és ennek folytán melyik tagállam illetékes az említett határozattal szembeni jogorvoslatra, valamint ii. a költségviselők rendelkeznek‑e jogállással, hogy a vízum megtagadásáról szóló határozattal szemben saját nevükben jogorvoslattal éljenek.
Jogi háttér
Az Európai Unió Alapjogi Chartája
2.
Az Európai Unió Alapjogi Chartája 47. cikkének első bekezdése szerint mindenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették, joga van a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz. (
3
) A 47. cikk harmadik bekezdése alapján azoknak, akik nem rendelkeznek elégséges pénzeszközökkel, költségmentességet kell biztosítani, amennyiben az igazságszolgáltatás hatékony igénybevételéhez erre szükség van.
3.
Az 51. cikk (1) bekezdése szerint a Charta rendelkezéseinek címzettjei az Unió intézményei, szervei és hivatalai. A Charta csak annyiban alkalmazandó a tagállamokra, amennyiben az Unió jogát hajtják végre.
A vízumkódex
4.
A vízumkódex elfogadásának az EK 62. cikk (2) bekezdése (jelenleg EUMSZ 77. cikk) volt a jogalapja, (
4
) és az a célja, hogy közös jogszabályok létrehozása révén elősegítse „a legális utazás megkönnyítését és az illegális bevándorlás kezelését a nemzeti jogszabályok, valamint a helyi konzuli képviseletek eljárási gyakorlatának további harmonizálásán keresztül.” (
5
)
5.
A (4) preambulumbekezdés szerint „vízumkiadás céljából a tagállamoknak biztosítaniuk kellene minden olyan harmadik államban a jelenlétüket vagy képviseletüket, amelynek állampolgáraival szemben vízumkötelezettség áll fenn. Az adott harmadik országban vagy az adott harmadik ország meghatározott részén saját konzulátussal nem rendelkező tagállamoknak törekedniük kell arra, hogy képviseleti megállapodásokat kössenek, annak érdekében, hogy a vízumkérelmezőknek ne kelljen aránytalanul nagy erőfeszítést tenniük a konzulátus igénybevételéhez”.
6.
A (13) preambulumbekezdés felsorolja a tagállamok közötti különböző kidolgozandó együttműködési formákat, így például a korlátozott képviseletet, közös igénylési központokat, és a külső szolgáltatókkal való együttműködést. A tagállamok szabadon meghatározhatják, hogy a szervezeti felépítés mely formáját fogják alkalmazni az egyes harmadik országokban.
7.
A (18) preambulumbekezdés értelmében az eltérő helyi körülmények miatt az egyes jogszabályi rendelkezések gyakorlati alkalmazását a tagállamok eltérő helyeken található diplomáciai és konzuli képviseleteinek együttesen kellene értékelnie, hogy a vízumshopping megelőzése és a vízumkérelmezőkkel szembeni eltérő bánásmód elkerülése érdekében biztosítsák a jogszabályi rendelkezések harmonizált alkalmazását.
8.
A (22) preambulumbekezdés szerint a vízumkódex működési szinten megvalósuló harmonizált alkalmazása érdekében utasításokat kell összeállítani a tagállamok által a vízumkérelmek feldolgozása során követendő gyakorlatra és eljárásokra vonatkozóan.
9.
A (34) preambulumbekezdés Svájc helyzetével foglalkozik. Svájc tekintetében a vízumkódex a schengeni vívmányok rendelkezéseinek továbbfejlesztését jelenti az Európai Unió, az Európai Közösség és a Svájci Államszövetség között, a Svájci Államszövetségnek a schengeni vívmányok végrehajtására, alkalmazására és fejlesztésére irányuló társulásáról szóló megállapodás értelmében. (
6
)
10.
A vízumkódex 1. cikkének (1) bekezdése úgy határozza meg a vízumkódex hatályát, hogy az „létrehozza a tagállamok területén való átutazásra vagy bármely 180 napos időszakban 90 napot meg nem haladó, tervezett tartózkodásra jogosító vízumok kiadására vonatkozó eljárásokat és feltételeket”. Az 1. cikk (2) bekezdése értelmében e rendelkezéseket kell alkalmazni azon harmadik országbeli állampolgárokra, akik az 539/2001/EK tanácsi rendelet (
7
) értelmében vízumkötelezettség alá esnek.
11.
A 4. cikk (1) bekezdése szerint „a konzulátusok vizsgálják meg a kérelmeket, és döntenek azokról”.
12.
Az 5. cikk (1) bekezdése a) pontjának meghatározásában az egységes vízum iránti kérelem vizsgálatára és a kérelemre vonatkozó döntés meghozatalára illetékes tagállam „az a tagállam, amelynek területe a látogatás(ok) kizárólagos úti célját képezi”. Az 5. cikk (4) bekezdése értelmében a tagállamoknak együtt kell működniük annak megelőzése érdekében, hogy egy kérelem megvizsgálására vagy a kérelemre vonatkozó döntés meghozatalára azért ne kerülhessen sor, mert az (1)–(3) bekezdés szerint illetékes tagállam nincs jelen vagy nem rendelkezik képviselettel abban a harmadik országban, amelyben a kérelmező a kérelmet a 6. cikk szerint benyújtja.
13.
A 6. cikk (1) bekezdésének rendelkezése szerint „a vízumkérelmet azon illetékes tagállam konzulátusa vizsgálja meg és hoz róla döntést, amelynek illetékességi területén a kérelmező jogszerűen lakóhellyel rendelkezik”.
14.
A 8. cikk értelmében:
„(1)   Egy tagállam megállapodást köthet arról, hogy egy másik, az 5. cikk szerint illetékes tagállamot képvisel abból a célból, hogy az adott tagállam nevében a kérelmeket megvizsgálja és a vízumokat kiadja. A tagállamok kizárólag a kérelmek átvétele és a biometrikus azonosítók felvétele céljából, korlátozott mértékben is képviselhetnek más tagállamokat.
(2)   A képviselő tagállam konzulátusa – amennyiben előreláthatólag el kívánja azt utasítani – benyújtja a vízumkérelmet a képviselt tagállam megfelelő hatóságaihoz, hogy ők hozzák meg a kérelemről szóló végső döntést [bizonyos] határidőn belül.
[…]
(4)   A képviselő tagállam és a képviselt tagállam kétoldalú megállapodást köt, amely a következő elemeket tartalmazza:
a)
meghatározza a képviselet időtartamát – amennyiben az csak ideiglenes –, továbbá a megszüntetésére vonatkozó eljárásokat;
b)
rendelkezhet – különösen ha a képviselt tagállam rendelkezik konzulátussal az érintett harmadik országban – a képviselt tagállam által biztosítandó helyiségekről, személyzetről és pénzügyi hozzájárulásról;
c)
kimondhatja, hogy a harmadik országbeli állampolgárok egyes kategóriáinak kérelmeit a képviselő tagállamnak előzetes egyeztetés érdekében továbbítania kell a képviselt tagállam központi hatóságaihoz […];
d)
a (2) bekezdéstől eltérve, engedélyezheti a képviselő tagállam konzulátusa számára, hogy a kérelem megvizsgálását követően elutasítsa a vízum kiadását.
(5)   A harmadik országban saját konzulátussal nem rendelkező tagállamoknak törekedniük kell arra, hogy képviseleti megállapodásokat kössenek azokkal a tagállamokkal, amelyek az adott országban rendelkeznek konzulátussal.
(6)   Annak biztosítása céljából, hogy egy adott régióban vagy földrajzi területen a fejletlen közlekedési infrastruktúra vagy a nagy távolságok miatt a vízumkérelmezőknek ne kelljen aránytalanul nagy erőfeszítést tenniük a konzulátus igénybevételéhez, az ilyen régiókban vagy területeken saját konzulátussal nem rendelkező tagállamoknak törekedniük kell arra, hogy képviseleti megállapodásokat kössenek azokkal a tagállamokkal, amelyek az adott régiókban vagy területeken rendelkeznek konzulátussal.
[…]
(9)   Amennyiben a képviselő tagállam konzulátusa úgy dönt, hogy […] külső szolgáltatóval működik együtt, ennek az együttműködésnek a képviseleti megállapodások hatálya alá tartozó kérelmekre is ki kell terjednie. A képviselt tagállam központi hatóságait előzetesen tájékoztatni kell ezen együttműködés feltételeiről.”
15.
A II. fejezet III. címe a vízumkérelmeket szabályozza. Az említett fejezet 11. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a kérelmezőknek az I. mellékletben meghatározott vízumkérdőívet kell benyújtaniuk. A 11. cikk (3) bekezdése értelmében a nyomtatványnak elérhetőnek kell lennie a) azon tagállam hivatalos nyelve(i)n, amely esetében vízumkötelezettség áll fenn; b) a fogadó ország hivatalos nyelve(i)n; c) a fogadó ország hivatalos nyelve(i)n, és azon tagállam hivatalos nyelve(i)n, amely esetében vízumkötelezettség áll fenn; vagy d) képviselet esetén a képviselő tagállam hivatalos nyelve(i)n. A 11. cikk (4) bekezdése értelmében „ha a kérdőív a fogadó ország hivatalos nyelvén/nyelvein nem hozzáférhető, a kérdőívnek az ilyen nyelveken készült fordítását hozzáférhetővé kell tenni a kérelmező számára”.
16.
A III. cím IV. fejezete a „vízum kiadása” címet viseli. Ennek 32. cikke („a vízum kiadásának elutasítása”) a következőket írja elő:
„(1)   […] a vízumkérelmet el kell utasítani:
a)
ha a kérelmező:
[…]
iii.
nem nyújt igazolást arról, hogy rendelkezik megfelelő anyagi fedezettel mind a tervezett tartózkodás időtartamára, mind pedig a származási vagy a lakóhely szerinti országba való visszatéréshez, vagy egy olyan harmadik országba történő átutazáshoz, ahová őt biztosan beengedik, illetve képes [helyesen: nem képes] ezt a fedezetet jogszerűen biztosítani;
[…]
(2)   Az elutasításról szóló döntést és annak indokait a VI. mellékletben található formanyomtatványon kell közölni a kérelmezővel.
(3)   Az elutasított vízum kérelmezője [helyesen: Az a kérelmező, akinek a vízumkérelmét elutasították,] jogorvoslattal élhet. A jogorvoslati eljárást a kérelemről szóló végső döntést meghozó tagállammal szemben, és ezen tagállam nemzeti jogának megfelelően kell lefolytatni. A tagállamok tájékoztatják a kérelmezőket a jogorvoslat esetén követendő, a VI. mellékletben meghatározott eljárásról.”
Az EU–Svájc schengeni társulási megállapodás
17.
A megállapodás célja az Európai Unió és Svájc közötti együttműködés megszervezése a schengeni vívmányok végrehajtása, gyakorlati alkalmazása és továbbfejlesztése tekintetében. (
8
) Így a 2. cikk (1), (2) és (3) bekezdése értelmében Svájcnak végre kell hajtania és alkalmaznia kell az A. és B. mellékletekben említett rendelkezéseket, valamint az Európai Unió és az Európai Közösség által megtett – az említett rendelkezéseket módosító vagy azokra támaszkodó – jogi aktusokat és intézkedéseket.
18.
A 8. cikk (1) bekezdése előírja, hogy a vegyes bizottság (
9
) folyamatosan figyelemmel kíséri a Bíróság ítélkezési gyakorlatának alakulását, valamint Svájc illetékes bíróságainak az ilyen rendelkezésekre vonatkozó ítélkezési gyakorlatát, és e célból egy olyan eljárást hoznak létre, amely biztosítja az ilyen ítélkezési gyakorlat rendszeres kölcsönös továbbítását
19.
A 8. cikk (2) bekezdése értelmében Svájc jogosult arra, hogy írásbeli beadványokat vagy észrevételeket nyújtson be a Bíróságnak, amennyiben egy tagállam bírósága a 2. cikkben említett bármely rendelkezés értelmezésére vonatkozóan az EUMSZ 267. cikk alapján előzetes döntéshozatalra kérdést terjesztett elő a Bíróságnak.
20.
A 9. cikk előírja, hogy Svájc éves jelentést nyújt be a vegyes bizottságnak arról, hogy közigazgatási hatóságai és bíróságai hogyan alkalmazzák és értelmezik a Bíróság által értelmezett releváns rendelkezéseket. Ha a vegyes bizottság – a Bíróság és Svájc bíróságainak ítélkezési gyakorlata közötti jelentős különbség, illetve az érintett tagállamok hatóságai és Svájc hatóságai között a releváns rendelkezések alkalmazása tekintetében felmerülő jelentős különbség esetén – az erről történt értesítést követő két hónapon belül nem képes biztosítani az egységes alkalmazás vagy értelmezés megőrzését, a 10. cikkben említett vitarendezési eljárást kell alkalmazni. Ha az említett eljárás eredménytelen, az EU–Svájc schengeni társulási megállapodás megszűnik.
A Hollandia és Svájc közötti képviseleti megállapodás
21.
A tényállás idején alkalmazandó, Hollandia és Svájc közötti képviseleti megállapodás (a továbbiakban: képviseleti megállapodás) 2014. október 1‑jén lépett hatályba. E szerint – többek között Srí Lankán is – minden fajta schengeni vízum vonatkozásában Svájc képviseli Hollandiát.
22.
Az említett megállapodás 2. pontja értelmében a „képviselet” fogalmába egyebek mellett beletartozik „a vízum kiadásának elutasítása, ha az a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdésének d) pontja értelmében indokolt, valamint a jogorvoslati eljárásnak a képviselő fél nemzeti joga szerinti lefolytatása (a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése) […]”.
A nemzeti jog
23.
Az előzetes döntéshozatalra utaló végzésben nem sok információ szerepel az alkalmazandó nemzeti jogra vonatkozóan. Csupán annyit jegyzek meg, hogy az Algemene wet bestuursrecht (a közigazgatási eljárásról szóló általános törvény) 1:2. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az említett cikk szerinti érdekelt felek kifogást vagy fellebbezést nyújthatnak be valamely határozattal szemben. A kérdést előterjesztő bíróság szerint ez azt jelenti, hogy a vízumkérelmeket illetően a költségviselő érdekelt félnek tekintendő, és biztosítani kell számára, hogy saját nevében fellebbezést nyújtson be valamely vízumkérelem megtagadásával szemben.
A tényállás, az eljárás és az előterjesztett kérdések
24.
Sumanan Vethanayagam és Sobitha Sumanan (a továbbiakban: Vethanayagam házaspár) házastársak. Az említett személyek Srí Lankán élő Srí Lanka‑i állampolgárok.
25.
A Vethanayagam házaspár schengeni vízumot igényelt, hogy meglátogassák nővérüket/sógornőjüket, a holland állampolgár Kamalaranee Vethanayagamot (a továbbiakban: költségviselő), valamint annak fiát Hollandiában. Mivel Hollandia nem rendelkezett konzuli szolgálattal Srí Lankán, a kérelmeket – a Svájc és Hollandia közötti képviseleti megállapodás képviseleti rendelkezései alapján – a jaffnai VFS Globalon (egy külső szolgáltatón) keresztül nyújtották be, amely Srí Lanka északi részén Svájc megbízásából dolgoz fel vízumkérelmeket.
26.
2016. augusztus 19‑én a Vethanayagam házaspár kérelmét a vízumkódex 32. cikke (1) bekezdésének iii. pontja értelmében elutasították azon az alapon, hogy nem nyújtottak igazolást arról, hogy rendelkeznek megfelelő anyagi fedezettel a tervezett hollandiai tartózkodás időtartamára és a Srí Lankára való visszatéréshez (a továbbiakban: elutasító határozat). A Vethanayagam házaspárt tájékoztatták arról, hogy az elutasító határozattal szemben az illetékes svájci hatóságokhoz fellebbezhetnek.
27.
2016. december 2‑án a svájci hatóságok elutasították a Vethanayagam házaspár és a költségviselő (a továbbiakban: felperesek) által a visszautasító határozattal szemben benyújtott fellebbezést. 2017. január 6‑án a felperesek az említett határozat bírósági felülvizsgálatát kérték a Tribunal administratif fédéraltól (szövetségi közigazgatási bíróság, St. Gallen, Svájc). Az említett bíróság elutasította a felperesek költségmentesség megállapítására irányuló kérelmét.
28.
A felperesek párhuzamos eljárást indítottak Hollandiában az elutasító határozat megtámadására. 2016. szeptember 28‑án a holland hatóságok elutasították a kereseteket azzal az indokolással, hogy nem illetékesek az ügyben. A felperesek eljárást indítottak a kérdést előterjesztő bíróság előtt e határozat megsemmisítése iránt.
29.
Ezenfelül a felperesek és a költségviselő rövid távú tartózkodásra jogosító vízum iránti kérelmet nyújtottak be a Visadiensthez (vízumszolgálat) Hollandiában. A Minister van Buitenlandse Zaken (külügyminiszter, Hollandia) 2016. október 18‑i határozatával megtagadta e kérelmek vizsgálatát és 2016. november 23‑i határozatával elfogadhatatlannak nyilvánította a felperesek panaszát.
30.
A felperesek az említett határozat bírósági felülvizsgálatát is kérték. Véleményük szerint Hollandiának, a fő úti céljuk szerinti tagállamnak kellene elbírálnia a vízumkérelmüket és a vízum megtagadásával szemben benyújtott panaszaikat. Svájc csupán Hollandia képviseletében járt el. A vízumeljárásra vonatkozó illetékesség és felelősség Svájcra mint képviselő államra történő teljes átruházása sérti a Charta 47. cikkét.
31.
A külügyminiszter azt az álláspontot képviseli, hogy nem rendelkezik illetékességgel a vízumkérelmek befogadására és az azok elbírálására vonatkozó illetékességet a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdésének d) pontja alapján a svájci hatóságokra ruházta át. Így a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése szerint a vízum kiadásának megtagadásáról szóló határozattal szembeni jogorvoslati kérelmet Svájcban kell benyújtani.
32.
Mindezek alapján a kérdést előterjesztő bíróságnak kételyei vannak a vízumkódex értelmezését illetően i. a költségviselőnek a vízumkérelem megtagadásáról szóló határozattal szembeni jogorvoslati eljárásban fennálló helyzete; ii. a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdésének d) pontja szerinti képviselet fogalma; valamint iii. az említett rendszernek a Charta 47. cikkében meghatározott hatékony bírói jogvédelemmel való összeegyeztethetősége tekintetében. Ennek megfelelően előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„(1)
Ellentétes‑e a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdésével, hogy a költségviselő mint a felperesek vízumkérelmének érintettje saját nevében panaszt és keresetet nyújthat be a vízum elutasításával szemben?
(2)
A vízumkódex 8. cikkének (4) bekezdésében szabályozott képviseletet úgy kell‑e értelmezni, hogy az alapján illetékes marad a képviselt állam (is), avagy úgy, hogy az illetékesség teljes egészében átszáll a képviselő államra oly módon, hogy a képviselt állam a továbbiakban már nem lesz illetékes?
(3)
Amennyiben a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdésének d) pontja szerint a 2. kérdésben szereplő mindkét képviseleti forma lehetséges, melyik tagállamot kell azon tagállamnak tekinteni, amely a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése értelmében véglegesen dönt?
(4)
Összeegyeztethető‑e a Charta 47. cikke értelmében vett hatékony bírói jogvédelemhez való joggal a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdésének és 32. cikke (3) bekezdésének olyan értelmezése, amely szerint a vízumkérelmező kérelmének elutasításával szemben kizárólag a képviselő tagállamban élhet jogorvoslattal valamely hatóságánál vagy bíróságánál, és nem a képviselt tagállamban, amelyre vonatkozóan a vízumot kérelmezik. Releváns‑e a kérdés megválaszolásához, hogy a felkínált jogorvoslat biztosítja a kérelmező számára a meghallgatáshoz való jogot, hogy joga van ahhoz, hogy az eljárás valamely tagállam nyelvén folyjon, hogy a kérelmező számára a panasz‑ vagy peres eljárás költségei nem aránytalanul magasak, és hogy lehetőség van a költségmentesség biztosítására? Tekintettel az állam vízumügyekben fennálló mérlegelési mozgásterére, releváns‑e a kérdésre adandó válasz szempontjából, hogy egy svájci bíróságnak van‑e elegendő rálátása a hollandiai helyzetre ahhoz, hogy hatékony jogvédelmet biztosíthasson?”
33.
Írásbeli észrevételt a Vethanayagam házaspár és a költségviselőjük együttesen, a cseh, a dán, az észt, a francia, az olasz, a holland, a lengyel és a svájci kormány, az Európai Bizottság, az Európai Unió Tanácsa, valamint az Európai Parlament nyújtott be. A 2018. december 6‑i tárgyaláson a Vethanayagam házaspár és költségviselőjük, a cseh, a dán és a holland kormány, a Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament tett szóbeli észrevételeket.
Értékelés
Előzetes észrevételek
34.
A schengeni térséget az 1985. évi Schengeni Megállapodás (
10
) hozta létre, amellyel az aláíró államok megállapodtak abban, hogy megszüntetik valamennyi belső határukat, és egyetlen külső határt hoznak létre.
35.
A vízumkódex továbbfejleszti a schengeni vívmányokat azon harmadik országbeli állampolgárokkal kapcsolatban, akik a schengeni térségre vonatkozóan rövid távú tartózkodásra jogosító vízumot szeretnének szerezni. (
11
) Az EUMSZ 67. cikk szerinti, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség fokozatos létrehozására irányuló célkitűzés szerves részét képezi. (
12
) Egységes rendszert hoz létre, amely alapján a tagállamok legfeljebb három hónapra érvényes vízumot adnak ki. A tagállami konzulátusokhoz 2017‑ben mintegy 14,6 millió ilyen kérelmet nyújtottak be. (
13
) Így tehát e jogi rendszer jelentősége egyértelmű.
36.
A vízumkódex számos, különböző jogi természetű jogi eszközökben szereplő, a tagállami vízumkiadásra vonatkozó korábbi szabály helyébe lépett. (
14
) Így a célja nem más, mint hogy megszüntesse a korábbi eltérő szabályokat a vízumshopping megelőzése és a vízumkérelmezőkkel szembeni eltérő bánásmód elkerülése érdekében. (
15
) A résztvevő tagállamok megállapodtak, hogy harmonizálják a területükön tervezett tartózkodásra jogosító vízumok kiadására vonatkozó feltételeket és eljárásokat. (
16
) A jogi aktus schengeni vívmányok területére tartozónak vagy azok továbbfejlesztését képezőnek való minősítése során ugyanis figyelembe kell venni e vívmányok szükségszerű egységességét, valamint – esetleges alakulása esetén – ezen egységesség megtartásának szükségességét. (
17
)
37.
Ugyanakkor a vízumkódex nem valósít meg teljes harmonizációt. (
18
) A (3) preambulumbekezdésben kifejezetten az szerepel, hogy a vízumkódex célja, hogy közös jogszabályok létrehozása révén elősegítse „a legális utazás megkönnyítését és az illegális bevándorlás kezelését a nemzeti jogszabályok, valamint a helyi konzuli képviseletek eljárási gyakorlatának további harmonizálásán keresztül.” A vízumkódex harmonizált alkalmazása mint elérendő célkitűzés kerül említésre, nem pedig mint a már az e kódex által létrehozott kizárólagos rendszerből eredő ténybeli állapot. (
19
)
38.
Bár kifejezetten nem említik, a kölcsönös bizalom lényeges a vízumkódex alkalmazása szempontjából. A vízumkódex alapjául szolgáló hágai program (
20
) hangsúlyozza annak szükségességét, hogy valós és alapvető fejlődést érjenek el a kölcsönös bizalom növelése és a közös politikák előmozdítása érdekében. (
21
) Amint azt a Bíróság már megállapította, a tagállamok közötti kölcsönös bizalom elvének alapvető jelentősége van az uniós jogban, mivel lehetővé teszi egy belső határok nélküli térség létrehozását és fenntartását. (
22
) Ez különösen igaz a schengeni térségben részes azon tagállamok közötti kooperáció és együttműködés keretében, amelyek úgy döntöttek, hogy tényleges szolidaritást vállalnak oly módon, hogy az egyik tagállam által hozott határozatok joghatásai nemcsak e tagállam területére korlátozódnak, hanem, éppen ellenkezőleg, e térség egészére vonatkoznak. (
23
) Ebben az összefüggésben a tagállamok megteremtették annak lehetőségét, hogy a vízumok kiadása és kiadásának megtagadása céljából egymást képviseljék (a vízumkódex 8. cikke). (
24
) Ezek a vonatkozások a vízumkódex végrehajtásához szükséges magas szintű kölcsönös bizalmat mutatják.
Az 1. kérdés
39.
Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdésével ellentétes‑e, ha a tagállamok a vízumkérelmezők költségviselőjét feljogosítják, hogy saját nevében jogorvoslatot kérjen valamely vízumkérelem elutasításával szemben.
40.
A holland kormány és a Bizottság azt állítja, hogy a kérdés a jelen ügyben nem releváns, mivel a holland jog szerinti helyzetre vonatkozik, miközben Svájc illetékes arra, hogy az elutasító határozattal szembeni fellebbezést a svájci jognak megfelelően elbírálja.
41.
Ezt az állítást el kell utasítani, mivel előre eldönti, milyen választ kell adni a többi előterjesztett kérdésre.
42.
Másfelől az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az ügyben eljáró nemzeti bíróság feladata, hogy megítélje mind az előzetes döntéshozatal szükségességét ítéletének meghozatala szempontjából, mind pedig a Bíróság elé terjesztendő kérdések jelentőségét. (
25
) Ezenfelül a jelen ügyben a költségviselő valójában a saját nevében kért jogorvoslatot a kérdést előterjesztő bíróságtól.
43.
Mindezek alapján rátérek arra a kérdésre, hogy kinek van joga jogorvoslatot kérni a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése szerint a vízum kiadásának megtagadásáról szóló határozattal szemben.
44.
Az említett rendelkezés egyértelműen előírja, hogy „az a kérelmező, akinek a vízumkérelmét elutasították”, élhet jogorvoslattal. (
26
) Így, amint azt a Bíróság már megállapította, a vízumkérelmet elutasító végső határozat esetén ez a rendelkezés kifejezetten biztosítja a vízumkérelmező számára annak lehetőségét, hogy a döntést meghozó tagállam nemzeti jogának megfelelően keresetet indítson. (
27
)
45.
Mindemellett biztosítja‑e a vízumkódex a tagállamoknak a lehetőséget, hogy engedélyezzék, hogy valamely kérelmező költségviselője a saját nevében keresetet indítson egy ilyen visszautasító határozattal szemben; vagy ellentétes‑e vele egy ilyen további kereseti jog biztosítása?
46.
A felperesek, a Bizottság, a cseh, az észt, a holland és a svájci kormány úgy véli, hogy egy ilyen, nemzeti jog szerinti további jog elfogadható. A vízumkódex 32. cikke (3) bekezdésének második mondatára hivatkoznak, amely szerint a jogorvoslati eljárást „a kérelemről szóló végső döntést meghozó tagállammal szemben, és ezen tagállam nemzeti jogának megfelelően kell lefolytatni”.
47.
A dán, az olasz és a lengyel kormány ezzel ellentétes álláspontot támogat. Szerintük a vízum 32. cikkének (3) bekezdése a jogorvoslathoz való jogot a kérelmezőkre korlátozza. Az, hogy egy kérelmezőnek van költségviselője, nem változtathat a vízumkódexben meghatározott jogorvoslatok körén.
48.
Elutasítom ez utóbbi érvelést.
49.
A Bíróság már megállapította, hogy az uniós jogalkotó a tagállamokra bízta a vízumkérelmezőket megillető jogorvoslati lehetőségek konkrét jellegének és részletszabályainak meghatározását. Az adott területre vonatkozó uniós szabályozás hiányában az egyéni jogok védelmének biztosítására irányuló bírósági felülvizsgálatra vonatkozó eljárási szabályok meghozatala az eljárási autonómia elve alapján az egyes tagállamok belső jogrendjébe tartozik, azzal a feltétellel azonban, hogy e szabályok nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint a hasonló jellegű belső jogi helyzetekre vonatkozók (az egyenértékűség elve), és nem tehetik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jog által biztosított jogok gyakorlását (a tényleges érvényesülés elve). (
28
)
50.
Mindezek alapján hangsúlyozom, hogy a vízumkódex nem határozza meg egységesen a költségviselő helyzetét.
51.
Az egyes tagállamok készítik el azt a dokumentumot, amely bevonja a költségviselőt a vízumkérelmi eljárásba (költségviselésről szóló formanyomtatvány). (
29
) A vízumkódex a mellékletekben nem ad a költségviselésről szóló formanyomtatványhoz mintát – valójában a tagállamok mérlegelési jogkörébe tartozik annak eldöntése, hogy szükség van‑e konkrét költségviselésről szóló formanyomtatványra (például egy költségviselésről szóló levél helyett). Az egyetlen követelmény a nyelvre vonatkozik: a költségviselésről szóló formanyomtatványt (ha van ilyen) a tagállam hivatalos nyelve(i) mellett az Európai Unió intézményeinek legalább egy másik hivatalos nyelvén is el kell készíteni (a 14. cikk (4) bekezdésének utolsó albekezdése).
52.
A vízumkódex nem szól arról, hogy értesíteni kellene a költségviselőt valamely vízum kiadásáról, megtagadásáról, visszavonásáról vagy megsemmisítéséről szóló határozatokról. (
30
)
53.
A vízumkódex nem határozza meg, milyen tulajdonságokkal kell a költségviselőnek rendelkeznie, vagy milyen feltételeket kell teljesítenie. A vízumkézikönyv (amely, ismét megjegyzem, nem bír kötelező joghatással, hanem csupán azt mutatja be, hogyan értelmezi a Bizottság a vízumkódexet) szerint a költségviselő nem csak természetes személy lehet, hanem magánvállalkozás vagy bármely más jogi személy is.
54.
Röviden: a vízumkódex szinte semmit nem mond a költségviselők jogi helyzetéről. Ebből következően a releváns kérdések a nemzeti eljárási autonómia körébe tartoznak, amennyiben az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvét tiszteletben tartják.
55.
Véleményem szerint ebbe belefér az a lehetőség, hogy a költségviselők a nemzeti eljárási szabályok alapján a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdésében meghatározott módon saját nevükben jogorvoslatot kérjenek a vízumkérelem elutasításával szemben.
56.
Csupán annyit teszek hozzá, hogy a fenti nemzeti eljárási szabályoknak biztosítaniuk kell, hogy a költségviselő (esetleges) jogorvoslati jogai ne sértsék a felperes közvetlenül a vízumkódexből eredő azon jogát, hogy az elutasító határozattal szemben jogorvoslatot kérjen. Mindamellett, ha a vízumkérelmező már kért jogorvoslatot az elutasító határozattal szemben, nehéz elképzelni, hogy a költségviselő miként nyújthat be egy második fellebbezést ugyanazon határozattal szemben.
57.
A nemzeti jogi értelmezésére kizárólagos hatáskörrel rendelkező, kérdést előterjesztő bíróság feladata annak meghatározása, hogy az alapügy tárgyát képező felülvizsgálati rendszer megfelel‑e ezen követelményeknek, és ha igen, milyen mértékben. (
31
)
58.
Ezért következtetésem szerint a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdésével nem ellentétes, ha a tagállamok a vízumkérelmezők költségviselőjét feljogosítják, hogy saját nevében jogorvoslatot kérjen valamely vízumkérelem elutasításával szemben. Ez a jog azonban nem sértheti a kérelmező jogorvoslathoz való jogát.
A 2. és a 3. kérdés
59.
A 2. és a 3. kérdést érdemes együtt vizsgálni. A kérdést előterjesztő bíróság itt lényegében arra vonatkozóan kér iránymutatást, hogy mely tagállamot kell a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése értelmében vett végső döntést meghozó tagállamnak tekinteni, ha van olyan képviseleti megállapodás, amely a képviselő tagállamot felhatalmazza arra, hogy valamely vízum kiadását a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdésének d) pontja szerint megtagadja.
60.
A vízumkódex e rendelkezés kontextusában nem határozza meg a vízum kiadásának megtagadása során „végső döntést meghozó tagállam” (és így a megtagadással szembeni jogorvoslat elbírálására illetékes tagállam) fogalmát.
61.
Mind az uniós jog egységes alkalmazásával, mind pedig az egyenlőség elve követelményével összhangban a jelentésének és hatályának meghatározása érdekében a tagállami jogokra kifejezett utalást nem tartalmazó uniós jogi rendelkezés fogalmait rendes körülmények között az Unió egészében önállóan és egységesen kell értelmezni, figyelembe véve többek között e rendelkezés összefüggéseit, valamint azon szabályozás célját, amelynek részét képezi. (
32
)
62.
A Bíróság előtt két, egymással éles ellentétben álló álláspontot vitattak meg. A cseh, a dán, az észt, a francia, a holland, a lengyel és a svájci kormány, valamint a Bizottság azt állítja, hogy ha a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdésének d) pontja alapján kétoldalú képviseleti megállapodás van érvényben, minden átszáll a képviselő államra: maga a döntéshozatal és a későbbi fellebbezések elbírálása is. A felperesek és az olasz kormány úgy véli, hogy a végső döntést a képviselt tagállamnak kell tulajdonítani, és így ez a tagállam rendelkezik illetékességgel az elutasító határozattal szembeni jogorvoslatok elbírálására.
63.
Én úgy vélem, hogy ha a képviseleti megállapodásra a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdésének d) pontja szerint kerül sor, továbbra is a képviselt tagállam illetékes arra, hogy valamely vízum elutasításáról szóló határozattal szembeni jogorvoslat kérdésében döntsön.
64.
Elemzésemben a vízumkódex szerint a vízumkérelem megvizsgálására és a kérelemre vonatkozó döntés meghozatalára „illetékes tagállam” fogalmából indulok ki. A vízumkódex 5. cikkének (1)–(3) bekezdése meghatározza, hogy a különféle vízumok esetén melyik az illetékes tagállam. A jelen ügyben az illetékes tagállam az az állam, amely a látogatás kizárólagos úti célját képezte: Hollandia. A vízumkódex 6. cikkének (1) bekezdésével bevezetett konzulátusi területi illetékesség általános szabálya értelmében azon tagállam konzulátusa vizsgálja meg a kérelmet és hoz róla döntést, amelynek illetékességi területén a kérelmező jogszerűen lakóhellyel rendelkezik. Ennek a tagállamnak az igazságügyi hatóságai lennének azután illetékesek arra, hogy az említett határozattal szembeni jogorvoslattal a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése alapján foglalkozzanak. Ez a vízumkódex általános illetékességi szabálya.
65.
Egyben ez az, amit én az ilyen jogorvoslatok „természetes fórumának” neveznék. A vízumkérelmező kizárólagos vagy fő úti céljának, és annak a tagállamnak felel meg, amellyel a tagállamok területén való tervezett rövid tartózkodás szempontjából kapcsolata van (amely miatt a vízumkódex hatálya alá kerül).
66.
Ezen általános háttér mellett a vízumkódex 8. cikke rendelkezik a tagállamok közötti képviseleti megállapodásokról, annak érdekében, hogy a vízumkérelmezők helyben tudjanak vízumkérelmet benyújtani, (
33
) és ne kelljen azon tagállam legközelebbi, vízumkérelmekkel foglalkozó konzulátusához elutazni, amelynek területére be kívánnak utazni (ami néha azt jelentené, hogy nagy távolságokat kellenek megtenniük – akár egy másik országba kellene utazniuk).
67.
De mi e képviselet hatálya?
68.
Amikor a 8. cikk az ilyen képviseleti megállapodások hatályát és lehetséges formáját leírja, (az (1) bekezdésben) kifejti, hogy „egy tagállam megállapodást köthet arról, hogy egy másik, az 5. cikk szerint illetékes tagállamot képvisel abból a célból, hogy az adott tagállam nevében a kérelmeket megvizsgálja és a vízumokat kiadja” (kiemelés tőlem). (
34
) Másik lehetőségként a képviselet korlátozódhat kizárólag „a kérelmek átvétele és a biometrikus azonosítók felvétele” céljára. Ez esetben tehát minden döntéshozatal a képviselt tagállamnál marad.
69.
A 8. cikk (2) bekezdése ezután alapesetként egy olyan képviseletről rendelkezik, ahol, ha a képviselő tagállam konzulátusa – amennyiben előreláthatólag el kívánja azt utasítani – köteles benyújtani a vízumkérelmet a képviselt tagállam megfelelő hatóságaihoz, hogy ők hozzák meg a kérelemről szóló végső döntést. Egyértelmű, hogy az uniós jogalkotó eredetileg úgy tervezte, hogy a 8. cikk (2) bekezdésében szereplő képviseleti forma lesz a főszabály. A 8. cikk (4) bekezdésének d) pontja kivételként olyan képviseleti formáról rendelkezik, amely alapján „a (2) bekezdéstől eltérve [a képviselt tagállam] engedélyezheti a képviselő tagállam konzulátusa számára, hogy a kérelem megvizsgálását követően elutasítsa a vízum kiadását” (kiemelés tőlem). (
35
) Ugyanakkor semmi nem utal arra, hogy az illetékességet (amely nem ugyanaz, mint hogy melyik tagállam dolgozza fel a kérelmet) ezzel átruháznák vagy áthelyeznék. Az 5. cikkben illetékesként meghatározott tagállam az ott megállapított célokra illetékes marad. A képviselő tagállam az illetékes tagállam „nevében jár el”.
70.
A (többek között a) vízumkérelem elutasításáról szóló értesítéshez használt formanyomtatvány (a vízumkódex VI. melléklete) megismétli a 8. cikk (1) bekezdését. Így azokkal a szavakkal kezdődik, hogy „A ____________ ‑i ________________ Nagykövetség / Főkonzulátus / Konzulátus / [egyéb illetékes hatóság] [(a képviselt tagállam neve] nevében)” (kiemelés tőlem). A szögletes zárójelben lévő kifejezést nyilvánvalóan akkor kell szerepeltetni, ha képviseleti megállapodást kötöttek. (
36
) Az a szerepe, hogy tájékoztassa a kérelmezőt, hogy a képviselő tagállam a képviselt illetékes tagállam meghatalmazottjaként vagy képviselőjeként hozza meg az elutasító határozatot.
71.
A vízumkódex szövegének elemzéséből és rendszeréből tehát az következik, hogy i. a vízumok kiadására és elutasítására illetékes tagállam egyebek mellett az, amelynek területe a látogatás kizárólagos úti célját képezi (5. cikk); ii. az illetékes tagállamot a kérelmek átvétele (a 8. cikk (1) bekezdése), vízumok kiadása (a 8. cikk (1) és (2) bekezdése), vagy a vízumok kiadása vagy kiadásának megtagadása (a 8. cikk (1) bekezdése és (4) bekezdésének d) pontja) céljából másik tagállam képviselheti; iii. a vízumkódex 5. cikkében meghatározott illetékességi szabályok a képviseleti megállapodások alapját képezik és nem módosulnak; iv. a vízum megtagadásakor a képviselő tagállam a képviselt tagállam „nevében” jár el (a 8. cikk (1) bekezdése a 8. cikk (4) bekezdésével összefüggésben).
72.
Mindezek alapján rátérek arra a kérdésre, hogy melyik tagállam igazságügyi hatósága illetékes a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése szerinti jogorvoslatokra.
73.
A 32. cikk (1) bekezdése azon körülményekkel foglalkozik, amelyek esetén a vízumot meg kell tagadni, míg a (2) bekezdése az ilyen megtagadásnak a vízumkérelmezővel a vízumkódex VI. mellékletében szereplő formanyomtatványon való közléséről szól. A 32. cikk (3) bekezdése előírja, hogy a vízumkérelmezőnek elutasítás esetén joga van jogorvoslathoz „a kérelemről szóló végső döntést meghozó tagállammal szemben”.
74.
A vízumkódex VI. mellékletében szereplő formanyomtatványon a „Megjegyzések” alatt (közvetlenül a hivatalos bélyegzők és aláírások előtt) a következő szerepel: „Az érintett személy a nemzeti jog által előírtak szerint jogorvoslattal élhet a vízumkérelem elutasításáról / megsemmisítéséről / visszavonásáról szóló határozat ellen.”
75.
Ha az illetékes tagállam konzulátusa révén maga is jelen van a harmadik országban és ő maga foglalkozik a vízumkérelemmel, az eljárás igen egyértelmű. Az illetékes hatóság értékeli a kérelmet, és eldönti, hogy annak helyt ad, vagy azt elutasítja. Ezt a saját nevében, az 5. cikk szerinti illetékességét gyakorolva teszi. Neve mindenféle minősítés nélkül, illetékes államként jelenik meg az elutasításról szóló formanyomtatványon; és a 32. cikk (3) bekezdése szerinti jogorvoslatnak a bíróságai előtt a nemzeti joggal összhangban van helye.
76.
Nyilvánvaló, hogy ha a 8. cikk (4) bekezdésének d) pontja szerinti képviseleti megállapodás van hatályban, a képviselő állam fogja ténylegesen feldolgozni a kérelmet és meghozni az elutasító határozatot. Ezt azonban azon tagállam „nevében” teszi, amely az 5. cikkben meghatározott kritériumoknak megfelelően az említett határozat meghozatalára illetékes.
77.
A képviselő tagállam a képviselt tagállam engedélye alapján jár el: a 8. cikk (4) bekezdésének d) pontja értelmében valamely kétoldalú megállapodás „engedélyezheti a képviselő tagállam konzulátusa számára, hogy […] elutasítsa a vízum kiadását” (kiemelés tőlem). Ez a határozat tulajdonképpen a 32. cikk (3) bekezdésében szereplő „végső döntés”. A képviselő tagállam azonban csupán a képviselt tagállam „nevében jár el” (a 8. cikk (1) bekezdése). E képviselet terjedelmét az elutasító határozat egyértelműen közli a kérelmezővel (a vízumkódex VI. melléklete). Így a végső döntés a képviselt tagállam illetékességén belül marad és egyértelműen a képviselt tagállamnak tudható be a vízumkérelmezővel közölt elutasító határozatban. Ezért a képviselt tagállam továbbra is illetékes az említett elutasító határozattal szembeni bármely jogorvoslat kérdésében.
78.
A vízumkódex célkitűzése is megerősíti ezt a megközelítést.
79.
A képviseleti megállapodásokat éppen azzal a célkitűzéssel kötik, hogy a vízumkérelmezőknek ne kelljen aránytalanul nagy erőfeszítést tenniük a konzulátus igénybevételéhez. (
37
) A vízumkódex, amint az a (29) preambulumbekezdéséből is egyértelmű, tiszteletben tartja a Chartában és az EJEE‑ben elismert alapvető jogokat és elveket, és azt ennek megfelelően kell értelmezni. (
38
) Azt kell vélelmezni, hogy a vízumkérelmezőkkel kapcsolatos bánásmód a schengeni vívmányokban részt vevő minden tagállamban megfelel a Charta és az EJEE követelményeinek. (
39
)
80.
Ide tartozik a hatékony bírói jogvédelem, mint olyan általános uniós jogelv, amely a tagállamok közös alkotmányos hagyományain nyugszik, és amelyet a Charta 57. cikke, valamint az EJEE 6. és 13. cikke állapított meg. (
40
)
81.
A képviselt tagállamnak a jogorvoslatok kezelésére vonatkozó illetékességének elismerése egyfelől biztosítja a vízumkérelmezők hozzáférését ahhoz, amit én „természetes fórumnak” tekintek (lásd a fenti 65. pontot), másfelől leginkább tükrözi a hatékony bírói jogvédelem elvét. Ez a megoldás nem kényszeríti a vízumkérelmezőket arra, hogy olyan tagállam igazságügyi hatóságaihoz forduljanak jogorvoslati kérelemmel, amelyhez nem fűzi őket kapcsolat, és amely nem az úti céljuk. Így nem kell aránytalan erőfeszítést tenniük, hogy a bírósági felülvizsgálathoz hozzájussanak.
82.
A jelen ügy összefüggésében ez a megoldás azzal a további előnnyel jár, hogy a felelős nemzeti bíróság előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjeszthet jelen Bíróság elé a vízumkódex értelmezését illetően. Az ellenkező megoldás azzal a következménnyel járna, hogy valamely nem uniós állam lenne illetékes. Ugyanakkor azok a bíróságok nem terjeszthetnek előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a jelen Bíróság elé; az EU–Svájc schengeni társulási megállapodás (
41
) által az egységes alkalmazás és értelmezés biztosítására létrehozott mechanizmus nem egyenértékű az EUMSZ 267. cikk szerinti eljárással.
83.
Ezenfelül a vízumkódex a kérelmezők között koherens és egyenlő bánásmódot igyekszik biztosítani. (
42
) Egy olyan helyzetben, amikor az ugyanazon tagállam (például Hollandia) felkeresésére irányuló vízumkérelmeket szerte a világban különböző tagállamok konzulátusai utasíthatják el a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdésének d) pontja szerint megkötött képviseleti megállapodások alapján, az ugyanazon tagállamot felkeresni kívánó kérelmezők jogorvoslati kérelmével szembeni eltérő bánásmódhoz vezethet, ha a Bíróság azt állapítja meg, hogy az említett határozatokkal szembeni jogorvoslatot a különböző képviselő tagállamok igazságügyi hatóságaihoz kell benyújtani.
84.
Hozzáteszem, hogy gyakorlati nehézségek is felmerülhetnek, ha egy adott tagállam kiterjedt konzulátusi hálózattal rendelkezik. Néha esetleg az az egyetlen tagállam, amely egy adott országban konzulátussal rendelkezik. Például Dzsibutiban Franciaország az egyetlen jelen lévő tagállam, és 17 tagállamot képvisel vízumkérelmi ügyekben. (
43
) Ha (elemzésemmel ellentétesen) úgy kellene tekinteni, hogy Franciaország lett az illetékes tagállam és ő hozta meg a vízumkérelmet elutasító végső döntést, a francia bíróságok lennének felelősek a tizenhét különböző országot felkeresni kívánó vízumkérelmezőket érintő elutasító határozatokkal szembeni jogorvoslat elbírálásáért.
85.
Ezért következtetésem szerint ha van olyan képviseleti megállapodás, amely a képviselő tagállamot felhatalmazza arra, hogy valamely vízum kiadását a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdésének d) pontja szerint megtagadja, a vízumkódex 32. cikkének (3) bekezdése szerinti végső döntést meghozó tagállam a képviselt tagállam. A képviselt tagállam igazságügyi hatóságai illetékesek az említett elutasító határozattal szembeni bármely jogorvoslat elbírálására.
A 4. kérdés
86.
A negyedik kérdés lényegében arra irányul, hogy a Charta 47. cikkében említett hatékony bírói jogvédelemmel összeegyeztethető‑e a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdése d) pontjának, valamint 32. cikke (3) bekezdésének olyan értelmezése, amely szerint a képviselő tagállam illetékes az elutasító határozatokkal szembeni jogorvoslatok kezelésére.
87.
Ez a kérdés csak akkor válik relevánssá, ha a Bíróság azt állapítja meg, hogy a vízumkódex 8. cikke (4) bekezdésének d) pontja értelmében a képviselő állam illetékes az elutasító határozatokkal szembeni jogorvoslatok kezelésére. Már jeleztem, hogy véleményem szerint az a megoldás tartja tiszteletben a Charta 47. cikkében foglalt hatékony bírói jogvédelemhez való jogot, ha az említett rendelkezéseket úgy kell értelmezni, hogy a képviselt tagállam illetékes a vízum megtagadásáról szóló határozatokkal szembeni jogorvoslatok elbírálásáért. Véleményem szerint ezért az előterjesztett 4. kérdést nem szükséges tovább vizsgálni.
Végkövetkeztetés
88.
A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (Utrechtben eljáró hágai bíróság, Hollandia) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:
–
A Közösségi Vízumkódex létrehozásáról szóló, 2009. július 13‑i 810/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (vízumkódex) 32. cikkének (3) bekezdésével nem ellentétes, ha a tagállamok a vízumkérelmezők költségviselőjét feljogosítják, hogy saját nevében jogorvoslatot kérjen valamely vízumkérelem megtagadásával szemben. Ez a jog azonban nem sértheti a kérelmező jogorvoslathoz való jogát.
–
Ha hatályban van olyan képviseleti megállapodás, amely a képviselő tagállamot felhatalmazza arra, hogy valamely vízum kiadását a 810/2009 rendelet 8. cikke (4) bekezdésének d) pontja szerint megtagadja, a 810/2009 rendelet 32. cikkének (3) bekezdése szerinti végső döntést meghozó tagállam a képviselt tagállam. A képviselt tagállam igazságügyi hatóságai illetékesek az említett megtagadó határozattal szembeni bármely jogorvoslat elbírálására.
(
1
)	Eredeti nyelv: angol.
(
2
)	A legutóbb a személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről (Schengeni határ‑ellenőrzési kódex) szóló, 2016. március 9‑i (EU) 2016/399 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2016. L 77., 1. o.) módosított 2009. július 13‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2009. L 243., 1. o.; helyesbítések: HL 2017. L 40., 78. o.; HL 2018. L 284., 38. o.).
(
3
)	HL 2010. C 83., 389. o. (a továbbiakban: Charta). E jog az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (kihirdette: az 1993. évi XXXI.tv.; a továbbiakban: EEJE) 13. cikkén alapul. Lásd: Magyarázatok az Alapjogi Chartához (HL 2007. C 303., 17. o.) (a továbbiakban: az Alapjogi Chartához fűzött magyarázatok).
(
4
)	A (2) preambulumbekezdés.
(
5
)	A (3) preambulumbekezdés, amely a „Hágai Program: a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének erősítése az Európai Unióban” című dokumentum (HL 2005. C 53., 1. o.; a továbbiakban: hágai program) 1.7.3 pontját idézi.
(
6
)	HL 2008. L 53., 52. o. (a továbbiakban: EU–Svájc schengeni társulási megállapodás). A vízumkérelmek feldolgozásáról és a kiadott vízumok módosításáról szóló kézikönyv (a 2010. március 19‑i C(2010) 1620 végleges bizottsági határozatot módosító 2014. július 9‑i egységes szerkezetbe foglalt változat; a továbbiakban: vízumkézikönyv) a 10. oldalán kifejti, hogy a vízumkódex és a vízumkézikönyv alkalmazásában a „tagállam” kifejezés a schengeni vívmányokat teljeskörűen alkalmazó tagállamokra és társult államokra, a „tagállami terület” pedig ezen „Tagállamok” területére vonatkozik.
(
7
)	A külső határok átlépésekor [helyesen: a tagállamok külső határainak átlépésekor] vízumkötelezettség alá eső, illetve az e kötelezettség alól mentes harmadik országbeli állampolgárok országainak felsorolásáról szóló, 2001. március 15‑i 539/2001/EK tanácsi rendelet (HL 2001. L 81., 1. o., magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 4. kötet, 65. o.; helyesbítések: HL 2007. L 29., 10. o.; HL 2018. L 260, 25. o.). Srí Lanka az említett rendelet I. mellékletében szerepel olyan harmadik országként, amelynek az állampolgárai vízumkötelesek..
(
8
)	Lásd a megállapodás nyolcadik preambulumbekezdését.
(
9
)	A vegyes bizottságot a EU–Svájc schengeni társulási megállapodás 3. cikke hozta létre és foglalkozik a 2. cikk hatálya alá tartozó összes üggyel, valamint biztosítja, hogy „a Svájc által előadott minden ügyet megfelelően figyelembe vesznek” (a 4. cikk (1) bekezdése).
(
10
)	A Benelux Gazdasági Unió államai, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság kormányai között a közös határaikon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről szóló megállapodás (HL 2000. L 239., 13. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 2. kötet, 3. o.). Lásd még: a Benelux Gazdasági Unió államai, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság kormányai között a közös határaikon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről szóló, 1985. június 14‑i Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény (HL 2000. L 239., 19. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 2. kötet, 9. o.).
(
11
)	A vízumkódex (3) preambulumbekezdése és 1. cikkének (1) bekezdése. A schengeni vívmányokat az Európai Közösséget létrehozó szerződés és az Európai Unióról szóló szerződés vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően a schengeni vívmányokat alkotó valamennyi rendelkezés, illetve határozat jogalapjának megállapítása céljából a schengeni vívmányok meghatározásáról szóló, 1999. május 20‑i 1999/435/EK tanácsi határozat (HL 1999. L 176., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 1. kötet, 136. o.) határozza meg.
(
12
)	2012. április 10‑iVo ítélet, C‑83/12 PPU, EU:C:2012:202, 34. pont.
(
13
)	A schengeni vízumra vonatkozó konzulátusi statisztikák – 2017. E statisztikák a következő helyen érhetők el: https://www.schengenvisainfo.com/.
(
14
)	Lásd a vízumkódex 56. cikkét, valamint a vízumkódexet és a korábbi intézkedéseket összehasonlító megfelelési táblázatot.
(
15
)	Lásd: a vízumkódex (18) preambulumbekezdése; Bobek főtanácsnok El Hassani ügyre vonatkozó indítványa, C‑403/16, EU:C:2017:659, 46. pont. E tekintetben a vízumkódex a Közösségi Vízumkódex létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló bizottsági javaslatban, COM(2006) 403 végleges (a továbbiakban: a vízumkódex létrehozására irányuló bizottsági javaslat), 4. o., meghatározott prioritásokat tükrözi: „A vízumkérelmezők számára egyenlő bánásmódot biztosító teljesen közös politikát sikerül elérni azáltal, hogy a vízumkiadás feltételeit és eljárásait szabályozó valamennyi jogi eszközt egyetlen [vízumkódexbe] foglaljuk, fokozzuk az átláthatóságot és tisztázzuk a meglévő szabályokat, továbbá olyan intézkedéseket vezetünk be, amelyek célja megerősíteni az eljárások emelt szintű harmonizálását, a jogbiztonságot és az eljárási garanciákat”.
(
16
)	Lásd a Vo ügyre vonatkozó állásfoglalásomat, C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, 36. pont.
(
17
)	2010. október 26‑iEgyesült Királyság kontra Tanács ítélet, C‑482/08, EU:C:2010:631, 48. pont.
(
18
)	Lásd e tekintetben: a Vo ügyre vonatkozó állásfoglalásomat, C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, 42. pont.
(
19
)	Lásd e tekintetben: a vízumkódex (18) és (22) preambulumbekezdése; Mengozzi főtanácsnok Koushkaki ügyre vonatkozó indítványa, C‑84/12, EU:C:2013:232, 42. pont.
(
20
)	Lásd: a hágai program 1.7.3 pontja, vízumkódex (3) preambulumbekezdése, valamint a vízumkódex létrehozására irányuló bizottsági javaslat, 2. o.
(
21
)	Lásd a hágai program által meghatározott általános iránymutatást.
(
22
)	2014. december 18‑i2/13 (A Uniónak az EJEE‑hez történő csatlakozása) vélemény, EU:C:2014:2454, 191. pont.
(
23
)	Mengozzi főtanácsnok Koushkaki ügyre vonatkozó indítványa, C‑84/12, EU:C:2013:232, 57. pont.
(
24
)	A Bizottság a közelmúltban rámutatott, hogy a képviseleti megállapodások összhangban vannak a schengeni vívmányok alapjául szolgáló kölcsönös bizalom elvével. Lásd: a [vízumkódex] létrehozásáról szóló 810/2009/EK rendelet módosításáról szóló, európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló bizottsági javaslathoz fűzött indokolás, COM(2018) 252 final (a továbbiakban: a vízumkódex módosítására irányuló bizottsági javaslat), 7. o.
(
25
)	Lásd többek között: 2012. február 28‑iInter‑Environnement Wallonie és Terre wallonne ítélet, C‑41/11, EU:C:2012:103, 36. pont.
(
26
)	Az említett rendelkezés francia nyelvi változata is egyértelmű („les demandeurs qui ont fait l’objet d’une décision de refus de visa peuvent former un recours contre cette décision”), ahogy a holland, vagyis a jelen ügy eljárási nyelve szerinti nyelvi változaté is („Aanvragers aan wie een visum is geweigerd, kunnen in beroep gaan”). A vízumkézikönyv, amelynek nincs kötelező joghatása, a 79. oldalon ugyanezt a szöveget használja: „Az elutasított vízum kérelmezője [helyesen: Az a kérelmező, akinek a vízumkérelmét elutasították,] jogorvoslattal élhet”.
(
27
)	2017. december 13‑iEl Hassani ítélet, C‑403/16, EU:C:2017:960, 24. pont.
(
28
)	2017. december 13‑iEl Hassani ítélet, C‑403/16, EU:C:2017:960, 25. és 26. pont.
(
29
)	A vízumkódex 14. cikkének (4) bekezdése.
(
30
)	A kérelmező értesítéséről (az elutasításról szóló határozatok esetében) a vízumkódex 32. cikkének (2) bekezdése és (a vízum visszavonásáról vagy megsemmisítéséről szóló határozatok esetében) a 34. cikkének (6) bekezdése rendelkezik.
(
31
)	Lásd e tekintetben: 2017. december 13‑iEl Hassani ítélet, C‑403/16, EU:C:2017:960, 31. pont.
(
32
)	2018. szeptember 13‑iAhmed ítélet, C‑369/17, EU:C:2018:713, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
33
)	Lásd még a vízumkódex (4) preambulumbekezdését.
(
34
)	A 8. cikk (1) bekezdésében annak kifejezésére használt szavak, hogy a képviselő állam a képviselt állam „nevében” jár el, az általam vizsgált nyelvi változatokban konzisztensnek tűnnek. Így „Een lidstaat kan ermee instemmen een andere lidstaat die op grond van artikel 5 bevoegd is, te vertegenwoordigen voor het onderzoeken van aanvragen voor en de afgifte van visa namens die lidstaat” (holland); „Un État membre peut accepter de représenter un autre État membre compétent au sens de l’article 5 en vue d’examiner les demandes et de délivrer les visas pour le compte de cet autre État membre” (francia); „Ein Mitgliedstaat kann sich bereit erklären, einen anderen nach Artikel 5 zuständigen Mitgliedstaat bei der im Namen dieses Mitgliedstaats erfolgenden Prüfung von Anträgen und der Erteilung von Visa zu vertreten” (német); „Uno Stato membro può accettare di rappresentare un altro Stato membro che sia competente ai sensi dell’articolo 5 ai fini dell’esame delle domande e del rilascio dei visti per conto di tale Stato” (olasz); „Um Estado‑Membro pode aceitar representar outro Estado‑Membro com competência nos termos do artigo 5.o para efeitos de análise de pedidos e de emissão de vistos em nome desse Estado‑Membro” (portugál); „Un Estado miembro podrá aceptar representar a otro Estado miembro que sea competente con arreglo al artículo 5 a efectos de examinar las solicitudes y expedir los visados en nombre de ese Estado miembro” (spanyol).
(
35
)	A vízumkódex módosítására irányuló bizottsági javaslat a vízumkódex jelenlegi 8. cikkének (2) bekezdését elhagyná „annak biztosítása érdekében, hogy a képviselő tagállam teljes mértékben felelős legyen a vízumkérelmeknek a képviselt állam nevében történő feldolgozásáért, ami egyszerűsíti a vízumkérelmek képviselet alapján történő feldolgozását, és összhangban áll a kölcsönös bizalom elvével, amely a schengeni vívmányok alapját képezi” (7. o.). Ez a javaslat még nem lex lata és a jelen ügyben a Bíróságot a tényállás idején hatályban lévő vízumkódex értelmezésére kérik. Megjegyzem azonban, hogy a javaslat még mindig úgy utal a képviselő tagállam cselekményeire (amely „teljes mértékben felelős […] a vízumkérelmek[…] feldolgozásáért”, mint amelyek „a képviselt állam nevében” történnek. (kiemelés tőlem).
(
36
)	Ismét úgy tűnik, hogy a VI. melléklet összhangban van az általam vizsgált összes nyelvi változatban. Így „[namens (naam van de vertegenwoordigde lidstaat)]” (holland); „[au nom de (nom de l’État membre représenté)]” (francia); „[im Namen vom (Namen des vertretenen Mitgliedstaats)]” (német); „[a nome di (nome dello Stato membro rappresentato)]” (olasz), „[em nome de (nome do Estado‑ Membro representado)]” (portugál); „[en nombre de (nombre del Estado miembro representado)]” (spanyol).
(
37
)	A vízumkódex (4) preambulumbekezdése és 8. cikkének (6) bekezdése.
(
38
)	Lásd e tekintetben: 2017. december 13‑iEl Hassani ítélet, C‑403/16, EU:C:2017:960, 32. pont.
(
39
)	Lásd analógia útján: 2011. december 21‑iN. S. és társai ítélet, C‑411/10 és C‑493/10, EU:C:2011:865, 80. pont.
(
40
)	2010. december 22‑iDEB‑ítélet, C‑279/09, EU:C:2010:811, 29. pont.
(
41
)	Lásd a fenti 18–20. pontot.
(
42
)	Lásd a fenti 36. és 37. pontot.
(
43
)	Lásd a vízumkérelmek feldolgozásáért felelős tagállami diplomáciai és konzuli képviseleteknek és a vízumkódex 8. cikke (1) bekezdése szerinti képviseleti megállapodásoknak az áttekintését. 2018. január 15‑i dokumentum, amely megtekinthető az Európai Bizottság honlapján.