61981C0310
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
DEL 29 SETTEMBRE 1983
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Siete chiamati a pronunciarvi su una domanda di risarcimento di danni proposta dall'Ente italiano di servizio sociale (di seguito EISS) contro la Commissione delle Comunità. L'EISS lamenta di non aver ricevuto parte di un finanziamento stanziato dal Fondo sociale europeo (di seguito FSE) e reclama il pagamento degli interessi passivi per il mancato tempestivo impiego della somma pretesa.
I fatti. La Repubblica italiana aveva chiesto alla Commissione un contributo del FSE per attività di formazione professionale a favore di «lavoratori ambosessi, disoccupati e in precarie condizioni di occupazione, in età compresa tra i 21 ei 45 anni». Con decisione 27 dicembre 1973, la Commissione accolse tale richiesta, peraltro limitandone la cerchia dei beneficiari a «circa 1150 giovani disoccupati del Mezzogiorno, il cui reimpiego è previsto in qualità di operatori o di assistenti sociali nel Mezzogiorno o in zone di forte emigrazione di lavoratori dal Mezzogiorno». Il provvedimento indicò l'EISS come responsabile delle operazioni e fissò in LIT 1726207592 l'importo complessivo dell'intervento a carico del FSE. Ripartita negli anni 1973 e 1974, tale somma rappresentava la metà delle spese globali previste, essendo inteso che il ministero italiano del lavoro e della previdenza sociale si sarebbe accollato il residuo 50 %.
Successivamente, la Repubblica italiana richiese che la divisione del contributo tra i due citati esercizi finanziari fosse modificata per tener conto dei ritardi intervenuti nello svolgimento delle attività previste. Le sue domande furono accolte dalla Commissione con decisioni 30 dicembre 1974 e 18 maggio 1976; ma la prima di tali misure non menzionò il contributo preventivato per il 1973, limitandosi a suddividere tra il 1974 e il 1975 la quota inizialmente riferita al detto anno. Un controllo in loco eseguito tra il 25 giugno e il 3 luglio 1974 da funzionari della Commissione e del ministero del lavoro aveva infatti permesso di constatare che le operazioni svolte nel 1973 erano totalmente o parzialmente difformi dalle direttive della decisione con cui era stata accolta la richiesta d'intervento.
Essa aveva disposto — ricordo — che beneficiari del contributo fossero «giovani disoccupati del Mezzogiorno». Ebbene, la verifica dimostrò che :
a)
molti beneficiari avevano da tempo superato la giovinezza;
b)
altri non erano disoccupati perché, in applicazione di convenzioni stipulate dall'EISS, prestavano servizio retribuito come assistenti sociali presso uffici periferici del ministero del lavoro, 1'Alitalia e altri organismi;
e)
altri ancora non provenivano dal Mezzogiorno;
d)
il numero, il contenuto e lo svolgimento dei corsi di formazione non si uniformavano al programma stabilito.
I risultati del controllo furono illustrati dalla Commissione al ministero del lavoro con lettere 25 luglio 1974 e 16 gennaio 1981.
Con ricorso 5 dicembre 1981, l'EISS adì la Corte chiedendo che la Commissione fosse condannata a risarcire il danno da esso sofferto per: a) non aver ricevuto, ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2, della decisione 27 dicembre 1973, la somma che avrebbe dovuto essergli corrisposta a saldo sin dall'aprile 1978; b) aver dovuto affrontare, a seguito del mancato tempestivo utilizzo di tale somma, un pesante indebitamento bancario che ha provocato l'ulteriore pregiudizio di ingenti interessi passivi.
2.
È opportuno ricordare in limine la disciplina dell'erogazione dei contributi FSE vigente all'epoca dei fatti. Essa ha per fonti la decisione del Consiglio 1o febbraio 1971 riguardante la riforma del FSE (GU L 28, pag. 15), il suo regolamento d'attuazione n. 2396/71, il regolamento n. 2397/71, relativo alle provvidenze per cui è previsto il contributo FSE (entrambi in GU L 249, pagg. 54 e 58) e il regolamento n. 858/72, concernente modalità amministrative e finanziarie di funzionamento del Fondo (GU L 101, pag. 3).
In sintesi, la procedura di finanziamento FSE si svolge secondo il seguente iter: a) le domande di contributo sono presentate dagli Stati membri alla Commissione; b) se ritiene che la richiesta rientri tra le finalità del FSE e abbia carattere prioritario, la Commissione indirizza una decisione allo Stato membro previo parere del Comitato FSE. Questa decisione è il parametro a cui stregua vanno giudicate le operazioni e pone in capo allo Stato richiedente una serie di obblighi. In particolare, esso s'impegna ad assumere un onere finanziario pari a quello richiesto alla Commissione per il rimborso delle spese imposte dalle operazioni; a raccogliere, controllandone la veridicità, una documentazione su queste ultime; a chiedere al FSE la corresponsione di acconti in base al loro stato di avanzamento e il saldo finale; ad agevolare i controlli che la Commissione effettua per accertare se le attività svolte o in corso di svolgimento siano conformi alle direttive applicabili nella specie.
Deriva da tutto ciò che, per ottenere il rimborso delle spese incontrate, l'EISS avrebbe dovuto far sì che le operazioni affidategli corrispondessero alle decisioni della Commissione e alla normativa comunitaria sugli interventi FSE. Tale corrispondenza, d'altra parte, sarebbe stata verificabile sulla base della documentazione raccolta dal governo italiano e mediante controlli sul posto.
3.
Nella replica l'EISS ha precisato che il suo ricorso è un'azione per danni ai sensi dell'articolo 215, 2o comma, Trattato CEE. Ciò mi esime dal pronunciarmi sull'eccezione d'irricevibilità avanzata dalla Commissione e fondata sul presupposto che il ricorso configurasse un'azione per carenza ex articolo 175 del medesimo Trattato.
I principi che reggono la responsabilità delle istituzioni comunitarie sono stati più volte precisati da questa Corte. Perchè essa sussista — avete detto — è necessario provare «l'illiceità del comportamento di cui si fa carico alle istituzioni, la realtà del danno e l'esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento stesso e il danno lamentato» (v. da ultimo sentenza 4 marzo 1980, causa 49/79, Pool/Consiglio, Raccolta 1980, pag. 569, punto 7 della motivazione).
Ora, l'EISS ritiene che il pregiudizio sia in re perché alla riscossione delle somme preventivate esso aveva una legittima aspettativa. Più complesso è il discorso che lo induce a tacciare d'illiceità la condotta della Commissione. Nell'approvare le richieste di contributi rivoltele dagli Stati membri — afferma la sua difesa — la Commissione non ha alcuna discrezionalità; onde si può dire che, accogliendole, essa le accetti senza riserve e che i progetti di cui gli Stati le corredano diventino parte integrante delle sue decisioni. Si legga in questa chiave la decisione 27 dicembre 1973: apparirà manifesto che i rilievi mossi dai funzionari comunitari alle operazioni condotte dall'EISS sono immotivati. L'EISS, infatti, rispettò scrupolosamente le modalità del progetto che il governo italiano aveva allegato alla propria richiesta. Fu invece la Commissione, che tale richiesta aveva approvato, ad agire in modo illecito quando fece leva sui detti rilievi per ridurre lo stanziamento previsto.
Questa tesi mi pare radicalmente infondata. Non è vero in primo luogo che la Commissione sia priva di discrezionalità nell'accogliere le richieste degli Stati membri. E vero il contrario e per dimostrarlo basta far riferimento alle norme che disciplinano gli interventi del FSE. Come abbiamo visto, infatti, esse le attribuiscono una serie di poteri: verificare se l'intervento sollecitato rientri nei settori che il Consiglio riserva alla competenza del FSE; valutarne la compatibilità con gli obiettivi economici e sociali della CEE; accogliere in tutto o in parte le domande degli Stati; precisare le condizioni a cui il contributo è concesso. Nella specie, non c'è dubbio che la domanda italiana sia stata accolta solo parzialmente, avendo la Commissione ristretto ai «giovani disoccupati meridionali» la molto più ampia categoria di persone in essa contemplata.
Caduta la premessa su cui l'EISS fonda il suo ragionamento, cadono ovviamente tutti i suoi corollari. Così, è fuori luogo il richiamo ai progetti dello Stato membro perché quadro di riferimento per ogni giudizio sulle modalità e sui contenuti delle operazioni è e non può essere che la decisione comunitaria. E del pari privo di basi è il rilievo secondo cui i funzionari della Commissione avrebbero apprezzato «in modo erroneo» le attività svolte dall'EISS.
Su questo secondo punto, anzi, la tesi dell'ĒISS è esplicitamente contraddetta da una puntuale indicazione legislativa. Disciplinando i poteri di controllo della Commissione, infatti, il citato regolamento n. 858/72 stabilisce che gli agenti incaricati di compiere le verifiche in loco possono controllare: «a) la conformità delle pratiche amministrative con le norme comunitarie; b) l'esistenza di documenti giustificativi necessari e la loro concordanza con le operazioni finanziate dal Fondo; e) le condizioni alle quali sono realizzate e verificate le [dette] operazioni» (articolo 5, paragrafo 2). E la stessa fonte prevede che la Commissione sospenda il pagamento dei contributi ove il controllo metta in luce irregolarità o varianti tali da incidere sulla natura o sulle condizioni dell'operazione (articolo 4, paragrafo 3).
Ora, è provato che la differenza tra la somma stanziata e quella effettivamente versata all'EISS dipende solo dalle difformità riscontrate nel corso del controllo a cui ho più volte alluso. Di queste difformità l'EISS è l'unico responsabile. Le accuse di comportamento illecito che esso muove alla Commissione sono dunque ingiustificate.
4.
Per le considerazioni sin qui svolte, propongo alla Corte di respingere il ricorso presentato il 5 dicembre 1981 dall'Ente italiano di servizio sociale nei confronti della Commissione delle Comunità europee e, a norma dell' articolo 69, paragrafo 2, regolamento di procedura, di condannare la parte soccombente al pagamento delle spese processuali.