CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL JEAN RICHARD DE LA TOUR
prezentate la 19 iunie 2025(1)
Cauza C‑184/24 [Sidi Bouzid](i)
AF, în nume propriu și în calitate de persoană care exercită răspunderea părintească asupra copilului minor BF,
împotriva
Ministero dell’Interno – U.T.G. – Prefettura di Milano
[cerere de decizie preliminară formulată de Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunalul Administrativ Regional din Lombardia, Italia)]
„ Trimitere preliminară – Directiva 2013/33/UE – Primirea solicitanților de protecție internațională – Retragerea condițiilor materiale de primire – Articolul 20 alineatul (1) – Părăsirea locului de reședință – Articolul 20 alineatele (4) și (5) – Încălcare gravă a regulilor centrelor de cazare – Refuz repetat și nejustificat al solicitantului de a se conforma deciziei de transfer adoptate din cauza necesităților impuse de gestionarea capacităților sistemului național de primire – Reglementare națională care permite retragerea beneficiului condițiilor materiale de primire – Admisibilitate ”
I.      Introducere
1.        Într‑o situație în care un solicitant de protecție internațională refuză categoric să împartă sau să elibereze locuința pe care o ocupă împreună cu fiul său minor într‑un centru de cazare și refuză în mod repetat și nejustificat să fie transferat către un alt centru de cazare în scopul gestionării capacităților sistemului național de primire, încetarea asistenței constituie un răspuns proporțional și adecvat la acest tip de comportamente?
2.        Aceasta este în esență problema pe care o ridică prezenta cauză.
3.        Respectiva întrebare se înscrie în cadrul unui litigiu între AF, un resortisant tunisian, și BF, fiul său minor, pe de o parte, și Prefettura di Milano (Prefectura din Milano, Italia), pe de altă parte, întrucât aceasta a decis să le retragă beneficiul condițiilor materiale de primire privind cazarea, hrana, îmbrăcămintea, precum și alocația zilnică ce le fuseseră acordate în conformitate cu dispozițiile Directivei 2013/33/UE(2). Ridicând problema legalității acestei decizii având în vedere principiile stabilite de Curte în Hotărârea din 12 noiembrie 2019, Haqbin(3), și în Hotărârea din 1 august 2022, Ministero dell’Interno (Retragerea condițiilor materiale de primire)(4), Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunalul Administrativ Regional din Lombardia, Italia) solicită în esență Curții să precizeze natura și domeniul de aplicare al măsurilor pe care un stat membru le poate adopta în privința acestui tip de comportamente.
4.        În concluziile de față, vom prezenta motivele pentru care nu susținem premisa instanței de trimitere potrivit căreia refuzul nejustificat al solicitantului de protecție internațională de a se conforma unei decizii de transfer către un alt centru de cazare ar fi un comportament asimilabil „părăs[irii] locul[ui] de reședință stabilit de autoritatea competentă”, în sensul articolului 20 alineatul (1) primul paragraf litera (a) din Directiva 2013/33, care ar autoriza autoritatea competentă a statului membru să retragă beneficiul condițiilor materiale de primire.
5.        În lipsa unor prevederi exprese, vom propune mai degrabă Curții să examineze acest tip de comportamente din perspectiva dispozițiilor enunțate la articolul 20 alineatul (4) din directiva amintită, în măsura în care, opunându‑se categoric oricărei oferte de relocare, deși adaptată situației sale familiale, solicitantul de protecție internațională încalcă dreptul autorității competente a statului membru de a efectua transferurile pe care le impune gestionarea capacităților sale de primire și săvârșește o încălcare gravă a regulilor centrelor de cazare, pe care această autoritate o poate sancționa printr‑un alt tip de măsuri, care respectă demnitatea umană și nevoile speciale ale minorului.
II.    Cadrul juridic
A.      Dreptul Uniunii
6.        Considerentele (25) și (35) ale Directivei 2013/33 au următorul cuprins:
„(25)      Este necesară limitarea posibilităților de abuz [de sistemul] de primire prin specificarea circumstanțelor în care condițiile de primire materială pentru solicitanți pot fi limitate sau retrase, garantând în același timp un nivel de trai demn pentru toți solicitanții.
[…]
(35)      Prezenta directivă respectă drepturile fundamentale și principiile recunoscute în special de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene[(5)]. Prezenta directivă urmărește, în special, garantarea respectării depline a demnității umane și promovarea aplicării articolelor 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 și 47 din Cartă și trebuie să fie pusă în aplicare în mod corespunzător.”
7.        Potrivit articolului 1, această directivă urmărește stabilirea unor standarde pentru primirea solicitanților de protecție internațională în statele membre.
8.        În conformitate cu articolul 2 litera (i) din directiva menționată, un „centru de cazare” este definit ca „orice loc utilizat pentru cazarea colectivă a solicitanților”(6).
9.        În conformitate cu articolul 3 alineatul (1), aceeași directivă „se aplică tuturor resortisanților țărilor terțe și apatrizilor care depun o cerere de protecție internațională pe teritoriul unui stat membru, […] cât timp aceștia sunt autorizați să rămână pe teritoriul respectiv în calitate de solicitanți, precum și membrilor familiilor acestora, în cazul în care sunt incluși în cererea de protecție internațională respectivă, în conformitate cu dreptul intern”.
10.      Articolul 7 din Directiva 2013/33, intitulat „Șederea și libertatea de circulație”, prevede la alineatele (2) și (3):
„(2)      Statele membre pot stabili locul reședinței solicitantului, din motive de interes public sau de ordine publică sau, după caz, în vederea examinării rapide și a monitorizării eficiente a cererii de protecție internațională a acestuia.
(3)      Statele membre pot prevedea că, pentru a beneficia de condițiile materiale ale primirii, solicitanții trebuie să‑și aibă efectiv reședința într‑un loc determinat, stabilit de statele membre. Deciziile respective, care pot fi cu caracter general, sunt adoptate de la caz la caz și se întemeiază pe dreptul intern.”
11.      Articolul 18 din această directivă, intitulat „Modalitățile condițiilor materiale de primire”, prevede la alineatul (6) prima teză că „[s]tatele membre se asigură că solicitanții de azil nu sunt transferați de la un loc de cazare la altul decât atunci când este absolut necesar”.
12.      Articolul 20 din directiva menționată, intitulat „Limitarea sau retragerea beneficiului condițiilor materiale de primire”, prevede:
„(1)      Statele membre pot limita sau retrage, în cazuri excepționale și justificate corespunzător, beneficiul condițiilor materiale de primire atunci când un solicitant:
(a)      părăsește locul de reședință stabilit de autoritatea competentă, fără să o fi informat pe aceasta sau fără să fi obținut permisiunea acesteia, în cazul în care o astfel de permisiune este necesară;
(b)      nu‑și respectă obligația de a se prezenta autorităților, nu răspunde solicitărilor de a furniza informații sau nu participă la întâlnirile personale în legătură cu procedura de azil, într‑un termen rezonabil stabilit de dreptul intern; sau
(c)      a depus o cerere ulterioară, astfel cum este definită în articolul 2 litera (q) din Directiva [2013/32/UE(7)].
Pentru cazurile (a) și (b), atunci când solicitantul este găsit sau se prezintă de bunăvoie autorităților competente, se ia o decizie motivată în mod corespunzător, fondată pe motivele dispariției acestuia, în ceea ce privește restabilirea beneficiului acordării anumitor sau tuturor condițiilor materiale de primire care au fost retrase sau limitate.
[…]
(4)      Statele membre pot stabili sancțiunile aplicabile încălcărilor grave ale regulilor centrelor de cazare sau comportamentului deosebit de violent.
(5)      Deciziile de limitare sau de retragere a beneficiului condițiilor materiale de primire sau a sancțiunilor menționate la alineatele (1), (2), (3) și (4) de la prezentul articol se iau de la caz la caz, obiectiv și imparțial și sunt motivate. Deciziile respective sunt fondate pe situația particulară a persoanei în cauză, în special în cazul persoanelor menționate la articolul 21, ținând cont de principiul proporționalității. Statele membre asigură în orice situație accesul la îngrijiri medicale în conformitate cu articolul 19 și garantează un nivel de trai demn tuturor solicitanților.
(6)      Statele membre se asigură că nu sunt limitate sau retrase condițiile materiale de primire înainte de adoptarea unei decizii în conformitate cu alineatul (5).”
B.      Dreptul italian
13.      Articolul 23 din decreto legislativo n. 142 – Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonchè della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (Decretul legislativ nr. 142 privind transpunerea Directivei [2013/33], precum și a Directivei [2013/32])(8) din 18 august 2015, intitulat „Limitarea sau retragerea beneficiului condițiilor materiale de primire”, prevede:
„1.      Prefectul provinciei în care se află structurile prevăzute la articolele 9 și 11 adoptă un ordin motivat de retragere a măsurilor de primire în cazul în care:
a)      solicitantul nu se prezintă la structura de cazare desemnată sau părăsește centrul de primire fără să fi informat motivat în prealabil prefettura – ufficio territoriale del Governo [Prefectura – Biroul teritorial al guvernului, Italia] competentă;
[…]
2.      În caz de încălcare gravă sau repetată de către solicitantul de protecție internațională a regulilor structurii în care este cazat, inclusiv de daune produse intenționat bunurilor mobile sau imobile sau de comportament deosebit de violent, chiar și în afara centrului de primire, prefectul, fără a aduce atingere dreptului de a dispune transferul solicitantului către un alt centru, adoptă una sau mai multe dintre următoarele măsuri:
a)      excluderea temporară de la participarea la activitățile organizate de responsabilul centrului;
b)      excluderea temporară de la accesul la unul sau mai multe dintre serviciile menționate la articolul 10 alineatul (1) a doua teză, cu excepția primirii materiale;
c)      suspendarea, pentru o perioadă de cel puțin treizeci de zile și de cel mult șase luni, sau retragerea avantajelor economice accesorii prevăzute în caietul de sarcini menționat la articolul 12;
2 bis.      Măsurile menționate în prezentul articol se iau în mod individual, cu respectarea principiului proporționalității și ținând seama de situația solicitantului, în special având în vedere condițiile prevăzute la articolul 17, și sunt motivate. Măsurile adoptate de prefect împotriva solicitantului sunt comunicate comisiei teritoriale competente însărcinate cu examinarea cererii de protecție internațională.
3.      În cazul prevăzut la alineatul 1 litera a), responsabilul centrului este obligat să informeze imediat Prefectura – Biroul teritorial al guvernului cu privire la neprezentarea solicitantului sau la părăsirea structurii de către solicitant. În cazul în care solicitantul de azil este regăsit sau se prezintă în mod voluntar la forțele de ordine sau la centrul la care a fost repartizat, prefectul responsabil de zonă dispune prin ordin motivat eventuala restabilire a beneficiului măsurilor de primire pe baza informațiilor furnizate de solicitant. Restabilirea nu se dispune decât dacă neprezentarea sau părăsirea se datorează unui caz de forță majoră, unui caz fortuit sau altor motive personale grave.
4.      În cazul încălcării regulilor centrului, responsabilul centrului îl avertizează în mod oficial pe solicitant și, atunci când sunt îndeplinite condițiile de aplicare a măsurilor menționate la alineatul 2, transmite fără întârziere Prefecturii un raport asupra faptelor.
[…]”
III. Situația de fapt din litigiul principal și întrebarea preliminară
14.      AF și fiul său, BF, ambii resortisanți tunisieni, sunt solicitanți de protecție internațională. BF era minor la data prezentării cererii sale. Ei sunt cazați, în această calitate, într‑un centru de primire din Milano (Italia).
15.      La 1 iunie 2023, Prefectura din Milano a adoptat o decizie de retragere a condițiilor materiale de primire acordate lui AF și lui BF(9). Această decizie, anexată la dosarul național de care dispune Curtea, este motivată în raport cu două împrejurări.
16.      Prima împrejurare privește refuzurile repetate ale lui AF de a elibera locuința pe care o ocupă cu fiul său, destinată nu pentru două, ci pentru patru persoane, și de a fi transferat în alt centru de primire din Milano. A doua împrejurare se referă la comportamentele avute de acesta în cadrul centrului în care este cazat. Respectivele comportamente ar fi încălcat grav regulile acestui centru și ar fi fost de natură să aducă atingere securității în cadrul său, precum și să împiedice gestionarea procedurilor legate de primirea solicitanților de protecție internațională, ținând seama de fluxul migratoriu masiv și de necesitatea continuă de alocare a capacităților de primire.
17.      În pofida diversității acestor împrejurări și a faptului că ele constau în încălcări ale regulilor centrului de primire, în comportamente grave violente sau în fapte care au incidență asupra condițiilor de admisie la beneficiul condițiilor de primire, instanța de trimitere arată că decizia Prefecturii din Milano se întemeiază pe articolul 23 alineatul 1 litera a) din Decretul legislativ nr. 142/2015, care urmărește să transpună articolul 20 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2013/33. Ea deduce de aici că temeiul acestei retrageri îl constituie refuzurile repetate ale lui AF de a fi transferat în alt centru de primire din Milano din motive de necesitate de organizare.
18.      AF a formulat la instanța de trimitere o acțiune în anularea deciziei Prefecturii din Milano, precum și o cerere de măsuri provizorii pentru pronunțarea unor astfel de măsuri. El și‑a justificat refuzul de a fi transferat în alt centru de primire prin faptul că BF studiază în apropiere de centrul în care sunt cazați. El afirmă că, din cauza retragerii beneficiului condițiilor materiale de primire în privința sa, nu va fi în măsură să facă față nevoilor sale de bază și nici celor ale copilului său minor. În susținerea cererii sale introductive, el invocă printre altele încălcarea articolului 21 din Directiva 2013/33 și a articolului 17 din Decretul legislativ nr. 142/2015, întrucât măsura nu ține seama de faptul că el și fiul său aparțin categoriei „persoanelor vulnerabile”, încălcarea articolului 23 alineatul 1 litera a) din Decretul legislativ nr. 142/2015, întrucât refuzul de a accepta transferul nu ar fi asimilabil cazurilor avute în vedere de această dispoziție, și încălcarea articolului 20 din Directiva 2013/33, astfel cum a fost interpretat de Curte în Hotărârile Haqbin și Ministero dell’Interno (Retragerea condițiilor materiale de primire), din care ar rezulta un principiu general aplicabil oricărui caz de retragere a beneficiului condițiilor materiale de primire, inclusiv atunci când această retragere nu are natura unei sancțiuni.
19.      Prin ordonanța din 25 iulie 2023, instanța de trimitere a respins cererea de măsuri provizorii formulată de AF pentru motivul că decizia Prefecturii din Milano era expresia competenței de organizare a administrației în ceea ce privește gestionarea centrelor de primire.
20.      AF a declarat apel împotriva acestei ordonanțe la Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia). Prin ordonanța din 22 septembrie 2023, acesta a admis apelul pentru motivul că decizia Prefecturii din Milano ar putea aduce atingere drepturilor fundamentale ale lui AF, precum accesul la hrană, la cazare și la îmbrăcăminte, care reprezintă nevoi de bază.
21.      Instanța de trimitere ridică în special problema dacă principiul fundamental al protecției demnității umane poate conduce la concluzia că principiile afirmate de Curte sunt norme cu aplicabilitate generală aplicabile, ca atare, dincolo de cazurile de retragere cu titlu de sancțiune a beneficiului respectiv la care se referă hotărârile menționate. Această instanță consideră că, în speță, administrația a expus în mod suficient motivele care fac indispensabilă retragerea beneficiului condițiilor materiale de primire, având în vedere că AF refuză în mod nejustificat și disproporționat să fie transferat în alt centru de primire și că nu sunt posibile în practică soluții alternative cu consecințe mai puțin grave.
22.      Ea subliniază în plus că această retragere ar fi o consecință directă a refuzului lui AF de a continua să beneficieze de aceste condiții materiale de primire, chiar dacă într‑un alt loc, ceea ce ar echivala cu o retragere voluntară din mecanismul de primire. AF ar fi, așadar, expus, prin propria sa alegere, privării de posibilitatea de a răspunde nevoilor sale de bază.
23.      Instanța de trimitere arată, în sfârșit, că acest refuz constituie un comportament abuziv, întrucât folosește în scopuri proprii măsura de primire și obstrucționează în practică competența de organizare și de gestionare de care dispune administrația pentru a desemna centrul de primire la care să repartizeze solicitantul de protecție internațională. În fața acestui abuz, singura măsură pe care administrația ar putea să o dispună este retragerea beneficiului condițiilor materiale de primire. Această instanță adaugă că, dacă s‑ar considera că în situația în cauză articolul 20 din Directiva 2013/33 exclude exercitarea competenței de retragere a beneficiului condițiilor materiale de primire, administrația nu ar mai fi în măsură în mod concret să își asume gestionarea măsurilor de primire, întrucât simplul refuz al unui solicitant de a fi transferat ar echivala cu „paralizarea organizării acestor măsuri” și cu instituirea unei forme de „drept de a rămâne” în primul centru de primire, legat de simpla voință a acestui solicitant, drept care nu își găsește temei nici în dreptul Uniunii, nici în dreptul național.
24.      În aceste condiții, Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunalul Administrativ Regional din Lombardia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 20 din Directiva [2013/33] și principiile enunțate de Curtea de Justiție în Hotărârile [Haqbin] și [Ministero dell’Interno (Retragerea condițiilor materiale de primire)], în măsura în care exclud ca administrația statului membru să poată dispune retragerea cu titlu de sancțiune a măsurilor de primire atunci când această decizie are ca efect riscul de a compromite satisfacerea nevoilor elementare de viață ale resortisantului străin care solicită protecție internațională și ale familiei sale, se opun unei reglementări naționale care permite, în urma unei aprecieri individuale motivate, inclusiv în ceea ce privește necesitatea și proporționalitatea măsurii, retragerea beneficiului măsurilor de primire nu cu titlu de sancțiune, ci din cauza faptului că nu mai sunt îndeplinite condițiile necesare pentru a beneficia de aceste măsuri și, în special, din cauza refuzului resortisantului străin, pentru motive care nu au legătură cu satisfacerea nevoilor de bază de viață și cu protecția demnității umane, de a accepta transferul în alt centru de primire, desemnat de administrație pentru nevoi organizatorice obiective și care este de natură să asigure, sub răspunderea administrației înseși, menținerea unor condiții materiale de primire echivalente cu cele de care beneficiază la centrul de origine, în cazul în care refuzul transferului și decizia de retragere ulterioară ar plasa străinul într‑o situație în care nu ar putea face față nevoilor sale elementare de viață atât personale, cât și familiale?”
25.      AF, guvernele italian, belgian, cipriot și polonez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise.
IV.    Analiză
26.      Prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere solicită în esență Curții să stabilească dacă articolul 20 din Directiva 2013/33, astfel cum a fost interpretat în Hotărârile Haqbin și Ministero dell’Interno (Retragerea condițiilor materiale de primire), trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale în temeiul căreia un stat membru poate, după ce a apreciat necesitatea și proporționalitatea măsurii în cadrul unei evaluări individualizate a situației, să retragă beneficiul condițiilor materiale de primire unui solicitant de protecție internațională care, din cauza refuzului său repetat de a fi transferat către alt centru de cazare adaptat totuși situației sale familiale, nu mai îndeplinește condițiile materiale de primire.
27.      Această întrebare este adresată în măsura în care nicio dispoziție din Directiva 2013/33 nu reglementează în mod expres o situație de acest tip, în care un solicitant de protecție internațională nu respectă modalitățile preluării sale și rămâne în mod abuziv într‑un centru de cazare, refuzând în mod repetat și nejustificat să fie transferat către alt centru de cazare.
28.      După cum reiese din decizia sa de trimitere, Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunalul Administrativ Regional din Lombardia) pornește de la premisa că un comportament precum cel în discuție poate și trebuie să fie asimilat unei „părăs[iri a] locul[ui] de reședință stabilit de autoritatea competentă”, în sensul articolului 20 alineatul (1) primul paragraf litera (a) din Directiva 2013/33, astfel încât ar putea conduce, în conformitate cu această dispoziție, la retragerea beneficiului condițiilor materiale de primire. Instanța de trimitere consideră astfel că un asemenea comportament constituie o retragere voluntară a solicitantului de protecție internațională din sistemul național de primire, în măsura în care echivalează cu o neprezentare a acestui solicitant la centrul de cazare la care este repartizat, ceea ce ar fi asimilabil unei părăsiri a locului de reședință stabilit de autoritatea națională competentă.
29.      Deși împărtășim preocupările exprimate atât de instanța de trimitere, cât și de guvernele cipriot și polonez, potrivit cărora acest tip de comportamente prezintă un caracter abuziv împotriva căruia autoritățile competente ale statului membru trebuie să poată reacționa, considerăm totuși, ținând seama de termenii articolului 20 alineatul (1) primul paragraf litera (a) din Directiva 2013/33, precum și de contextul și de finalitatea reglementării în care se înscrie acest articol, că aceste două tipuri de comportamente nu pot fi echivalate între ele.
A.      Refuzul de a se conforma unei decizii de transfer de la un centru de cazare la alt centru de cazare nu intră sub incidența articolului 20 alineatul (1) primul paragraf litera (a) din Directiva 2013/33
30.      Astfel cum indică titlul său, articolul 20 din Directiva 2013/33 reglementează măsurile de limitare sau de retragere a beneficiului condițiilor materiale de primire.
31.      La alineatul (1) primul paragraf litera (a), acest articol permite astfel statelor membre să limiteze sau „[să retragă,] în cazuri excepționale și justificate corespunzător, beneficiul [acestor] condiții[…] atunci când un solicitant […] părăsește locul de reședință stabilit de autoritatea competentă, fără să o fi informat pe aceasta sau fără să fi obținut permisiunea acesteia, în cazul în care o astfel de permisiune este necesară”.
32.      Arătăm de la bun început că termenii acestei dispoziții trebuie să facă obiectul unei interpretări restrictive, după cum demonstrează mențiunea „în cazuri excepționale și justificate corespunzător” utilizată de legiuitorul Uniunii. Astfel, cu excepția persoanei care și‑a ascuns resursele financiare, retragerea beneficiului condițiilor materiale de primire are ca efect privarea unui solicitant de protecție internațională dependent în totalitate de ajutorul statului, de cazare, hrană, îmbrăcăminte și de o alocație zilnică(10).
33.      Subliniem în plus că dispoziția menționată are ca obiect precizarea implicațiilor normei generale enunțate de legiuitorul Uniunii la articolul 7 alineatul (3) din Directiva 2013/33. Acest articol, care privește șederea solicitantului în statul membru gazdă, permite astfel respectivului stat membru să supună beneficiul condițiilor materiale de primire cerinței ca solicitantul să‑și aibă „efectiv” reședința într‑un loc determinat pe care l‑a stabilit autoritatea națională competentă. Articolul 20 alineatul (1) primul paragraf litera (a) din această directivă prevede măsura la care se expune solicitantul care nu respectă această obligație părăsind respectivul loc de reședință „fără să […] fi informat [autoritatea respectivă]” sau fără să fi obținut permisiunea acesteia, în cazul în care o astfel de permisiune era necesară.
34.      Verbul „a părăsi”, care este tradus în mod uniform în toate versiunile lingvistice ale acestei dispoziții, are o semnificație puternică, întrucât presupune, în sensul său obișnuit, a lăsa sau a renunța definitiv la ceva sau la cineva ori chiar a pleca dintr‑un loc(11). În dreptul național, noțiunea de „părăsire a locuinței” poate avea un sens propriu. În dreptul francez de exemplu, acesta se caracterizează prin plecarea bruscă și imprevizibilă a persoanei din locuința pe care o ocupă și prin absența sa nejustificată și prelungită sau chiar definitivă din aceasta(12). Astfel cum demonstrează termenii articolului 20 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2013/33, legiuitorul Uniunii vizează, de altfel, chiar situația unui solicitant care nu mai poate fi localizat(13), întrucât impune statelor membre să se pronunțe cu privire la restabilirea condițiilor materiale de primire atunci când solicitantul „este găsit” sau se prezintă de bunăvoie autorităților competente, ținând seama de motivele „dispariției” sale.
35.      Având în vedere aceste elemente, considerăm că un comportament precum cel în discuție, care se caracterizează prin refuzul solicitantului de protecție internațională de a se conforma unei decizii de transfer și prin rămânerea sa abuzivă în primul centru de cazare la care a fost repartizat, nu poate fi asimilat celui al unui solicitant care părăsește locul de reședință stabilit de autoritatea competentă fără informare sau permisiune prealabilă. Înțelegem argumentul instanței de trimitere potrivit căruia, prin refuzul de a accepta modalitățile preluării sale și de a se muta în celălalt centru de cazare, solicitantul s‑ar retrage el însuși din sistemul național de primire în același mod precum o persoană care își părăsește centrul de cazare. Cu toate acestea, trebuie să se constate că, într‑o situație precum cea în discuție, solicitantul își păstrează reședința efectivă, desigur în mod abuziv, în primul centru de cazare în care a fost repartizat, însă el nu a dispărut, el este perfect localizabil în vederea examinării cererii sale de protecție internațională, iar autoritatea națională competentă este pe deplin informată cu privire la acest loc de reședință.
36.      Termenii articolului 20 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2013/33 se opun, așadar, în opinia noastră, asimilării unei situații precum cea în discuție celei în care un solicitant părăsește centrul de cazare stabilit de autoritatea națională competentă.
37.      În acest sens pledează de asemenea contextul și finalitatea articolului 20 alineatul (1) din Directiva 2013/33.
38.      Astfel, retragerea beneficiului condițiilor materiale de primire este o măsură pe care legiuitorul Uniunii o prevede în mod foarte strict, „în cazuri excepționale și justificate corespunzător”, la articolul 20 alineatul (1) primul paragraf din această directivă, în două ipoteze care sunt asociate în special unui risc de abuz de sistemul de primire(14).
39.      Prima ipoteză privește situația în care statul membru, în conformitate cu articolul 28 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2013/32, poate prezuma că solicitantul de protecție internațională și‑a retras implicit cererea sau a renunțat implicit la aceasta întrucât a părăsit locul de reședință la care este repartizat [articolul 20 alineatul (1) primul paragraf litera (a) din Directiva 2013/33] sau nu se prezintă autorităților, nu răspunde solicitărilor de a furniza informații ori nu participă la întâlnirile personale în legătură cu procedura de examinare a cererii sale [articolul 20 alineatul (1) primul paragraf litera (b) din această directivă]. Aceste împrejurări, care par a fi condiții de admisie pentru beneficiul condițiilor materiale de primire, fac parte din obligațiile solicitanților, prevăzute la articolul 4 din Directiva 2011/95/UE(15) și la articolul 13 din Directiva 2013/32. Într‑o astfel de ipoteză, în care statul membru poate prezuma că cererea a fost retrasă, acesta din urmă poate, așadar, prezuma, până la reapariția solicitantului [articolul 20 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2013/33], că dreptul la beneficiul condițiilor materiale de primire, care este asociat calității de solicitant, a încetat.
40.      A doua ipoteză privește situația în care solicitantul prezintă o „cerere ulterioară” în sensul articolului 2 litera (q) din Directiva 2013/32 [articolul 20 alineatul (1) primul paragraf litera (c) din Directiva 2013/33], adică o cerere suplimentară de protecție internațională depusă după adoptarea unei decizii finale privind cererea anterioară. În această ipoteză, retragerea poate fi, așadar, justificată dacă rezultă că solicitantul a depus respectiva cerere suplimentară cu unicul scop de a beneficia de condiții materiale de primire în statul membru.
41.      Or, un comportament precum cel în discuție nu figurează printre încălcările susceptibile să dovedească o nerespectare a obligațiilor care îi revin solicitantului în cadrul examinării cererii sale de protecție internațională, iar refuzul său de a se conforma modalităților preluării sale nu poate, în opinia noastră, să dovedească, singur, retragerea implicită a cererii acestuia sau o tentativă de deturnare a sistemului național de primire.
42.      În măsura în care solicitantul este efectiv prezent pe teritoriul statului membru în care și‑a depus cererea, locuiește efectiv în locul de reședință stabilit în primul rând de statul membru pentru a garanta examinarea rapidă și eficientă a cererii sale și respectă obligația de cooperare care îi revine în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Directiva 2011/95, precum și toate obligațiile prevăzute la articolul 13 din Directiva 2013/32, acest solicitant îndeplinește condițiile de admisie la beneficiul condițiilor materiale de primire cât timp este autorizat să rămână pe teritoriul național în această calitate(16). Într‑o asemenea situație, ar fi, așadar, contrar logicii sistemului stabilit prin articolul 20 alineatul (1) din Directiva 2013/33 ca solicitantul menționat să fie privat de avantajele asociate examinării cererii sale de protecție internațională.
43.      În consecință, nu considerăm că un stat membru se poate întemeia pe dispozițiile prevăzute la articolul 20 alineatul (1) primul paragraf litera (a) din Directiva 2013/33 pentru a adopta o măsură de retragere a beneficiului condițiilor materiale de primire în privința unui solicitant de protecție internațională care rămâne în mod abuziv în primul centru de cazare la care a fost repartizat și care refuză în mod repetat și nejustificat să fie transferat către alt centru de cazare din necesități de organizare.
44.      Apreciem, în schimb, că un asemenea comportament poate constitui „[o] încălc[are] grav[ă a] regulilor centrelor de cazare” în sensul articolului 20 alineatul (4) din Directiva 2013/33, pe care un stat membru o poate sancționa, cu respectarea cerințelor prevăzute la articolul 20 alineatele (5) și (6) din această directivă.
B.      Refuzul de a se conforma unei decizii de transfer către alt centru de cazare intră sub incidența articolului 20 alineatul (4) din Directiva 2013/33
45.      Articolul 20 alineatul (4) din Directiva 2013/33 prevede că „[s]tatele membre pot stabili sancțiunile aplicabile încălcărilor grave ale regulilor centrelor de cazare sau comportamentului deosebit de violent”.
46.      Desigur, acest articol nu precizează obligațiile care figurează în regulile centrelor de cazare a căror încălcare poate fi sancționată, astfel încât revine fiecărui stat membru sarcina de a le defini. Totuși, astfel de reguli menționează sau se referă în mod necesar la drepturile și la obligațiile generale și specifice care revin fiecăreia dintre părți în timpul șederii în cadrul structurii. El precizează de asemenea în mod necesar modalitățile de organizare a centrului de cazare, precum și condițiile de preluare a solicitantului de protecție internațională. Or, la fel ca în cazul condițiilor de intrare, de ședere și de ieșire din locurile de cazare pentru acest solicitant, condițiile de transfer ne par a fi elemente esențiale ale regulilor centrelor de cazare, la care acesta din urmă aderă prin semnarea contractului de primire asociat în general acestor reguli(17).
47.      Din coroborarea dispozițiilor generale referitoare la șederea solicitantului pe teritoriul statului membru gazdă rezultă astfel că Directiva 2013/33 nu recunoaște existența unui drept al solicitantului de a rămâne într‑un centru de cazare determinat.
48.      În primul rând, din articolul 7 alineatul (2) din Directiva 2013/33 reiese că statele membre pot stabili locul reședinței solicitantului, din motive de interes public, de ordine publică sau în vederea examinării rapide și a monitorizării eficiente a cererii de protecție internațională a acestuia. Deși noțiunea de „motiv de interes public” nu este definită în această directivă, ea înglobează fără îndoială motivele care țin de organizarea și de gestionarea capacităților sistemului național de primire, legiuitorul Uniunii recunoscând, de altfel, în considerentul (26) al directivei menționate necesitatea de a asigura „eficiența sistemelor de primire naționale”.
49.      În al doilea rând, din articolul 18 alineatul (6) din Directiva 2013/33 rezultă că statul membru gazdă are dreptul de a transfera solicitantul de la un loc de cazare la altul dacă acest transfer pare „absolut necesar”, însă cu condiția ca modalitățile de cazare să răspundă nevoilor speciale ale familiilor și ale persoanelor vulnerabile sau dependente(18). Astfel, autoritatea națională competentă are dreptul să solicite transferul unui solicitant către alt centru de cazare atunci când capacitatea structurilor de primire sau adecvarea lor la nevoile speciale ale solicitantului impun acest lucru, din cauza, de exemplu, a situației sale personale sau familiale (familie, femei singure sau bărbați singuri, familie monoparentală, minori neînsoțiți) sau chiar atunci când solicitantul întâmpină dificultăți de adaptare la regulile de conviețuire ale centrului de cazare în discuție. Fiecare dintre aceste împrejurări poate evident evolua pe toată durata procedurii de primire a solicitantului.
50.      Aceste dispoziții ar fi lipsite de efect util, în opinia noastră, dacă statele membre ar fi private de orice mijloc de acțiune față de un solicitant care, ocupând o locuință care răspunde nevoilor unei celule familiale mai numeroase, refuză coabitarea în această locuință sau eliberarea acesteia și, în plus, se opune categoric și fără motiv legitim oricărei oferte de relocare adaptate totuși situației sale familiale(19). Rămânând în mod abuziv în această locuință, solicitantul privează gestionarul centrului de cazare de posibilitatea de a oferi locurile vacante altor persoane izolate sau altor familii aflate în dificultate. Acest comportament, dacă este tolerat, riscă efectiv să conducă la paralizarea sistemului de primire, împiedicând statele membre să își gestioneze în mod eficient capacitățile de cazare, cu flexibilitatea pe care o impun diversitatea situațiilor întâlnite și evoluția fluxurilor migratorii.
51.      Pentru toate aceste motive, considerăm că un asemenea comportament trebuie să poată fi calificat drept „încălc[are] grav[ă a] regulilor centrelor de cazare” în sensul articolului 20 alineatul (4) din Directiva 2013/33.
52.      O asemenea soluție oferă statelor membre posibilitatea de a sancționa acest tip de comportamente, impunându‑le în același timp să respecte garanțiile prevăzute în mod expres de legiuitorul Uniunii la articolul 20 alineatele (5) și (6) din această directivă, în special cele referitoare la respectarea principiului proporționalității și a demnității umane.
53.      Astfel, în temeiul articolului 20 alineatul (5) din directiva menționată, orice sancțiune în sensul alineatului (4) al acestui articol trebuie să fie obiectivă, imparțială, motivată și proporțională cu situația particulară a solicitantului, precum și cu toate elementele speței și trebuie, în orice împrejurări, să mențină accesul solicitantului la îngrijiri medicale și să îi garanteze acestuia din urmă un nivel de trai demn(20).
54.      Deși, așa cum a admis Curtea în Hotărârea Haqbin, regimul de sancțiuni aplicabil poate în principiu să privească condițiile materiale de primire, aceasta a atenuat totuși imediat respectiva considerație ținând seama de cerințele menționate și a exclus posibilitatea unei retrageri, chiar și temporare, a tuturor acestor condiții(21).
55.      Primo, Curtea a statuat că o sancțiune care constă, în temeiul doar al articolului 20 alineatul (4) din Directiva 2013/33, în a retrage, chiar și temporar, beneficiul tuturor condițiilor materiale de primire sau al condițiilor materiale de primire referitoare la cazare, hrană sau îmbrăcăminte ar fi ireconciliabilă cu obligația de a garanta solicitantului un nivel de trai demn, întrucât l‑ar priva de posibilitatea de a face față celor mai elementare nevoi, cum sunt cele de a‑și asigura o locuință, de a se hrăni, de a se îmbrăca și de a se spăla, și că i‑ar aduce astfel atingere sănătății sale fizice sau mentale sau l‑ar aduce într‑o stare de degradare incompatibilă cu această demnitate(22). În acest sens, Curtea a adăugat că o asemenea sancțiune ar fi echivalentă cu nerespectarea cerinței de proporționalitate(23).
56.      Secundo, Curtea a subliniat că cerința de a garanta un nivel de trai demn solicitantului impune nu numai statelor membre, ci și persoanelor fizice sau juridice private la care acestea apelează să asigure în permanență și fără întrerupere acest nivel de trai(24). Prin urmare, asistența acordată solicitantului trebuie să fie continuă și să îi respecte demnitatea, fapt dovedit de asemenea, în opinia noastră, de articolul 20 alineatul (6) din Directiva 2013/33. Acest articol, care constituie înainte de toate o dispoziție de natură procedurală, impune într‑adevăr statului membru gazdă să continue să asigure, până la adoptarea unei decizii de limitare sau de retragere a beneficiului condițiilor materiale de primire, acoperirea nevoilor de bază ale solicitantului, astfel încât să nu existe nicio întrerupere a acesteia.
57.      Această asistență urmărește un triplu obiectiv. Ea permite, mai întâi, să se garanteze protecția efectivă a solicitantului pe teritoriul statului membru gazdă, participând astfel la reducerea riscului de marginalizare la care el este expus, precum și a tentației de „mișcări[…] secundare”. În continuare, asistența menționată dă posibilitatea solicitantului de a‑și exercita dreptul de azil, permițându‑i să participe la procedura de examinare a cererii sale în conformitate cu drepturile care îi sunt recunoscute și cu obligațiile care îi revin în temeiul Directivelor 2011/95 și 2013/32. În sfârșit, aceeași asistență trebuie să permită statului membru gazdă să efectueze o examinare diligentă a cererii de protecție internațională, întrucât, în pofida sancțiunii adoptate, acest stat trebuie să rămână în măsură să localizeze solicitantul în vederea notificării diferitelor convocări și întâlniri.
58.      Tertio și ultimul rând, Curtea a amintit că, în temeiul articolului 23 alineatul (1) din Directiva 2013/33, statele membre trebuie să acorde interesului superior al copilului un rol primordial cu ocazia transpunerii dispozițiilor referitoare la minori și în momentul adoptării unor sancțiuni, în conformitate cu articolul 24 din Cartă, la care face trimitere considerentul (35) al acestei directive. Atunci când adoptă o sancțiune, statul membru este astfel obligat să țină seama de factori precum bunăstarea și dezvoltarea socială a minorului, acordând o atenție specială situației sale personale, precum și de considerentele privind siguranța și securitatea acestuia(25). Or, este evident că retragerea beneficiului tuturor condițiilor materiale de primire, chiar și temporară, nu este o măsură adaptată situației unui minor, întrucât nu permite să se răspundă nevoilor sale specifice și compromite în mod vădit condițiile educației și dezvoltării sale.
59.      În prezenta cauză, înțelegem, în urma lecturării deciziei Prefecturii din Milano, că această măsură a fost rezultatul unui cumul de probleme și a părut a fi ultimul mijloc de a face ca situația să evolueze, în pofida diverselor încercări deja făcute de autoritățile naționale competente.
60.      Astfel, din această decizie reiese că, pe lângă comportamentul deosebit de violent pe care reclamantul l‑a avut în cadrul centrului său de cazare, el s‑a opus de două ori ca paturile libere din locuința sa să fie ocupate de alți doi solicitanți de protecție internațională și a refuzat de cinci ori să se conformeze măsurilor de relocare care au fost decise în privința sa, măsuri care erau totuși adaptate situației sale și celei a fiului său, minor la data faptelor din litigiul principal. În plus, din decizia menționată reiese că, deși autoritatea națională competentă a inițiat procedura de retragere a condițiilor materiale de primire în urma primelor două refuzuri de transfer ale reclamantului, ea a renunțat să continue această procedură, consimțind ca reclamantul și fiul său să continue să fie găzduiți în centrul în care sunt cazați.
61.      Or, pentru toate motivele pe care tocmai le‑am prezentat, un stat membru nu poate să prevadă, printre sancțiunile care pot fi aplicate unui solicitant care refuză să se conformeze unei decizii de transfer, deși adaptate situației sale familiale, o sancțiune care constă în a‑i retrage acestuia beneficiul tuturor condițiilor materiale de primire în sensul articolului 2 literele (f) și (g) din Directiva 2013/33, întrucât ea ar avea ca efect privarea solicitantului respectiv de posibilitatea de a face față celor mai elementare nevoi ale sale, și anume cele de a‑și asigura o locuință, de a se hrăni, de a se îmbrăca și de a se spăla. În consecință, acestui stat membru îi revine sarcina de a stabili o sancțiune de altă natură care să respecte cerințele prevăzute la articolul 20 alineatele (5) și (6) din directiva amintită, astfel cum au fost interpretate de Curte. Aceasta înseamnă în special că sancțiunea respectivă trebuie să fie proporțională cu situația particulară a solicitantului și să îi respecte demnitatea umană și că trebuie să îi permită accesul la îngrijiri medicale. Într‑o situație precum cea în discuție, care privește o familie monoparentală, această sancțiune trebuie în plus să fie adoptată ținând seama în special de interesul superior al copilului, în conformitate cu articolul 23 din directiva menționată, și mai ales de nevoile specifice ale acestuia din urmă.
V.      Concluzie
62.      Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Tribunalul Administrativ Regional din Lombardia, Italia) după cum urmează:
1)      Articolul 20 alineatul (1) primul paragraf litera (a) din Directiva 2013/33/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională
trebuie interpretat în sensul că
comportamentul unui solicitant de protecție internațională care rămâne în mod abuziv în primul centru de cazare la care a fost repartizat și care refuză în mod repetat și nejustificat să fie transferat către alt centru de cazare în scopul gestionării capacităților sistemului național de primire nu poate fi asimilat „părăs[irii] locul[ui] de reședință stabilit de autoritatea competentă”, caz în care este permisă retragerea beneficiului tuturor condițiilor materiale de primire.
2)      Articolul 20 alineatele (4)-(6) din Directiva 2013/33
trebuie interpretat în sensul că
comportamentul unui solicitant de protecție internațională care rămâne în mod abuziv în primul centru de cazare la care a fost repartizat și care refuză în mod repetat și nejustificat să fie transferat către alt centru de cazare în scopul gestionării capacităților sistemului național de primire constituie o „încălc[are] grav[ă a] regulilor centrelor de cazare” pe care statul membru o poate sancționa prin adoptarea unei sancțiuni de altă natură decât retragerea beneficiului tuturor condițiilor materiale de primire.
Revine statului membru sarcina de a stabili o sancțiune care să fie proporțională cu situația particulară a acestui solicitant, precum și cu toate elementele speței și care să îi garanteze în toate împrejurările respectarea demnității umane și accesul la îngrijiri medicale. În plus, în cazul particular în care este implicată o familie, această sancțiune trebuie adoptată ținând seama în special de interesul superior al copilului, în conformitate cu dispozițiile prevăzute la articolul 23 din această directivă, și mai ales de nevoile specifice ale acestuia din urmă.
1      Limba originală: franceza.
i Numele prezentei cauze este un nume fictiv. El nu corespunde numelui real al niciuneia dintre părțile din procedură.
2      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională (JO 2013, L 180, p. 96).
3      C‑233/18, denumită în continuare „Hotărârea Haqbin”, EU:C:2019:956.
4      C‑422/21, denumită în continuare „Hotărârea Ministero dell’Interno (Retragerea condițiilor materiale de primire)”, EU:C:2022:616.
5      Denumită în continuare „carta”.
6      Noțiunea de „centru de cazare” utilizată de exemplu în versiunile în limbile franceză și engleză („accommodation center”) ale Directivei 2013/33 este tradusă prin noțiunea de „centru de primire” în alte versiuni lingvistice, precum versiunile în limbile italiană („centro di accoglienza”) și spaniolă („centro de acogida”).
7      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale (JO 2013, L 180, p. 60).
8      GURI nr. 214 din 15 septembrie 2015, p. 1. Acest decret legislativ a fost modificat prin decreto‑legge n. 20 – Disposizioni urgenti in materia di flussi di ingresso legale dei lavoratori stranieri e di prevenzione e contrasto all’immigrazione irregolare (Decretul‑lege nr. 20 privind dispoziții urgente în materia fluxului de intrare legală a lucrătorilor străini și a prevenirii și combaterii imigrației ilegale) (GURI nr. 59 din 10 martie 2023, p. 1). Acest decret‑lege a fost transformat în lege, cu modificări, prin legge n. 50 (Legea nr. 50) din 5 mai 2023 (GURI nr. 104 din 5 mai 2023, p. 7) (denumit în continuare „Decretul legislativ nr. 142/2015”).
9      Denumită în continuare „decizia Prefecturii din Milano”.
10      A se vedea articolul 2 litera (g) din Directiva 2013/33.
11      A se vedea dicționarul Larousse și dicționarul Academiei Franceze.
12      A se vedea hotărârea Cour de cassation (Curtea de Casație, Franța), Camera a treia civilă, din 8 iulie 2009 (nr. 08-16.992).
13      Arătăm că articolul 13 din Decretul legislativ nr. 142/2015 prevede în mod expres retragerea condițiilor materiale de primire, în conformitate cu articolul 23 alineatul 1 litera a) din acest decret legislativ, în caz de „[î]ndepărtare nejustificată față de centre”.
14      A se vedea în această privință considerentul (25) al Directivei 2013/33, precum și Hotărârea Haqbin (punctul 44).
15      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională, la un statut uniform pentru refugiați sau pentru persoanele eligibile pentru obținerea de protecție subsidiară și la conținutul protecției acordate (JO 2011, L 337, p. 9).
16      A se vedea în această privință articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2013/33.
17      A se vedea de exemplu, în Franța, Decretul din 19 iunie 2019 privind Regulamentul de funcționare a centrelor de primire a solicitanților de azil (JORF din 28 iunie 2019, p. 111), care prevede la articolul 2 din anexa la acesta că, „[î]n orice moment, gestionarul centrului de primire a solicitanților de azil poate solicita Office français de l’immigration et de l’intégration (Oficiul francez pentru Imigrație și Integrare) să organizeze transferul unei persoane cazate către alt loc de cazare atunci când situația sa de vulnerabilitate necesită o îngrijire adaptată nevoilor sale sau atunci când au fost constatate dificultăți de adaptare la regulile de conviețuire ale locului de cazare”.
18      A se vedea considerentele (9), (14) și (22), precum și articolul 18 alineatul (2) litera (a) și articolele 21-25 din directiva menționată.
19      Amintim totuși că, în conformitate cu dispozițiile prevăzute printre altele la articolul 18 alineatul (2) litera (a) și la articolul 23 din Directiva 2013/33, gestionarul centrului de cazare trebuie, atunci când organizează coabitarea, care este inerentă locuinței colective, să protejeze intimitatea familiei, ținând seama cu precădere de nevoile speciale ale copiilor.
20      A se vedea Hotărârea Haqbin (punctele 45 și 51).
21      A se vedea Hotărârea Haqbin (punctele 43, 44 și 52).
22      A se vedea Hotărârea Haqbin (punctele 46 și 47, precum și jurisprudența citată).
23      A se vedea Hotărârea Haqbin (punctul 48).
24      A se vedea Hotărârea Haqbin (punctul 50).
25      A se vedea Hotărârea Haqbin (punctele 53-55).