62008TJ0053_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi T‑53/08,
Italijanska republika, ki jo zastopa S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata C. Giolito in G. Conte, zastopnika,
tožena stranka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti Odločbe Komisije z dne 20. novembra 2007 o državni pomoči C 36/A/06 (ex NN 38/06) Italije za ThyssenKrupp, Cementir in Nuova Terni Industrie Chimiche (2008/408/ES) (UL 2008, L 144, str. 37),
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat),
v sestavi M. Vilaras (poročevalec), predsednik, M. Prek in V. M. Ciucă, sodnika,
sodni tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 2. julija 2009
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
Dejansko stanje
1. Italijanska republika je z zakonom št. 1643 z dne 6. decembra 1962, s katerim je bila ustanovljena družba Ente nazionale per l’energia elettrica (ENEL) in so bila nanjo prenesena podjetja električne industrije (GURI št. 316 z dne 12. decembra 1962, str. 5007, v nadaljevanju: zakon št. 1643/62), nacionalizirala elektroenergetski sektor. S tem zakonom je Italijanska republika družbi ENEL zaupala monopol nad izvajanjem dejavnosti proizvodnje, uvoza in izvoza, prenosa, pretvorbe, distribucije in prodaje električne energije na nacionalnem ozemlju, ne glede na vir proizvodnje, čeprav z nekaterimi izjemami.
2. V skladu s členom 4(6) zakona št. 1643/62 so bila tako podjetja, ki so proizvajala elektriko predvsem za lastne potrebe (v nadaljevanju: samoproizvajalci), izločena iz procesa nacionalizacije elektroenergetskega sektorja.
3. V tem obdobju je bila družba Terni, ki je bila v večinski lasti države, dejavna v sektorju jekla, kemikalij in cementa. Poleg tega je bila lastnica in upravljavka hidroelektrarn, pri čemer se je večina proizvedene električne energije uporabila za proizvodne postopke v podjetju.
4. Zaradi strateškega pomena za energetsko oskrbo države je bila hidroelektrična infrastruktura družbe Terni vključena v nacionalizacijo, čeprav je imelo to podjetje status samoproizvajalca.
5. S predsedniško uredbo št. 1165 z dne 21. avgusta 1963 o prenosu vsega opredmetenega premoženja, namenjenega dejavnostim družbe „Terni: Società per l’Industria e l’Elettricità“ SpA iz člena 1, prvi odstavek, zakona št. 1643/62, na družbo ENEL (redni dodatek h GURI št. 230 z dne 31. avgusta 1963, str. 58, v nadaljevanju: predsedniška uredba št. 1165/63) je Italijanska republika za prenos premoženja družbe Terni tej družbi zagotovila nadomestilo v obliki ugodnejše cene električne energije (v nadaljevanju: cena Terni) za obdobje od leta 1963 do leta 1992.
6. Leta 1964 je bila družba Terni razdeljena na tri podjetja: jeklarsko podjetje Terni Acciai Speciali, kemično podjetje Nuova Terni Industrie Chimiche in podjetje za proizvodnjo cementa Cementir (v nadaljevanju skupaj: podjetja Terni). Ta podjetja so bila pozneje privatizirana in so prešla v last podjetij ThyssenKrupp, Norsk Hydro oziroma Caltagirone, kar je povzročilo nastanek družb ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni SpA, Nuova Terni Industrie Chimiche SpA in Cementir SpA, ki so bile še naprej upravičene do cene Terni.
7. Z zakonom št. 9 z dne 9. januarja 1991 o pravilih za izvedbo novega nacionalnega energetskega načrta: institucionalni vidiki, hidroelektrarne in električni vodi, ogljikovodiki in geotermalna energija, samoproizvodnja in davčne določbe (redni dodatek h GURI št. 13 z dne 16. januarja 1991, str. 3, v nadaljevanju: zakon št. 9/91) je Italijanska republika podaljšala obstoječe koncesije za hidroelektrarne do 31. decembra 2001, pri čemer gre za koncesije, na podlagi katerih delujejo družbe, ki za proizvodnjo električne energije uporabljajo javne vodne vire.
8. V skladu s členom 20(4) tega zakona je Italijanska republika do 31. decembra 2001 podaljšala tudi veljavnost cene Terni. Poleg tega je bilo predvideno, da naj bi se količina finančno podprte električne energije, ki so jo dobavljali podjetjem Terni, v naslednjih šestih letih (2002–2007) postopno zmanjševala, tako da bi pred koncem leta 2007 cenovne ugodnosti prenehale.
9. Italijanski organi so zakon št. 9/91 predložili Komisiji, ki je 6. avgusta 1991 sprejela odločbo o nenasprotovanju (Odločba o državni pomoči NN 52/91).
10. Z zakonsko uredbo št. 79 z dne 16. marca 1999 o Direktivi 96/92/ES o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo (GURI št. 75 z dne 31. marca 1999, str. 8, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 79/99) je Italijanska republika hidroelektrarnam podaljšala obstoječe koncesije. Člen 12(7) in (8) te zakonske uredbe določa:
„7. Koncesije, ki so prenehale ali ki prenehajo najkasneje 31. decembra 2010, se podaljšajo do navedenega datuma, zadevni imetniki koncesij pa lahko brez upravnega akta nadaljujejo dejavnost, pri čemer morajo o tem obvestiti organ, ki podeljuje koncesijo, v devetdesetih dneh od začetka veljavnosti te zakonske uredbe […]
8. Za koncesije, ki prenehajo po 31. decembru 2010, se uporabljajo pogoji za prenehanje, ki so določeni v koncesijskem aktu.“
11. V skladu s členom 11(11) uredbe-zakona št. 35 z dne 14. marca 2005 o izrednih ukrepih v okviru akcijskega načrta za gospodarski, socialni in ozemeljski razvoj (GURI št. 62 z dne 16. marca 2005, str. 4), ki je bil spremenjen v zakon št. 80 z dne 14. maja 2005 (v nadaljevanju: zakon št. 80/05), je Italijanska republika ponovno podaljšala veljavnost cene Terni do leta 2010, pri čemer je ukrep začel veljati 1. januarja 2005 (v nadaljevanju: sporni ukrep). Zakon št. 80/2005 določa, da bodo imela podjetja Terni do leta 2010 glede dobavljenih količin električne energije (skupaj 926 GWh za tri podjetja) in njene cene (1,32 centa/kWh) enake ugodnosti, kot so jih imela 31. decembra 2004. Kmalu zatem so bile z zakonom št. 266 z dne 23. decembra 2005 koncesije za hidroelektrarne na splošno obnovljene do leta 2020.
12. Po tem, ko je Komisija pri preiskavi neke druge zadeve izvedela za ta ukrep podaljšanja, je z dopisom z dne 23. decembra 2005 zaprosila italijanske organe za posredovanje informacij, ki so ji jih italijanski organi posredovali z dopisom z dne 24. februarja 2006 in drugima dopisoma, z dne 2. marca 2006 in 27. aprila 2006.
13. Z dopisom z dne 19. julija 2006 je Komisija sporočila Italijanski republiki, da bo sprožila postopek v skladu s členom 88(2) ES. Ta odločitev je bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije
(UL C 214, str. 5), Komisija pa je pozvala vse zainteresirane osebe, naj predložijo svoje pripombe v zvezi z zadevnim ukrepom.
14. Italijanska republika je svoje pripombe predstavila v dopisu z dne 25. oktobra 2006, v dopisih z dne 9. novembra 2006 in 7. decembra 2006 pa je predložila dodatna pojasnila.
15. Komisija je prejela pripombe zainteresiranih oseb, ki jih je posredovala italijanskim organom in jim dala možnost odgovora. Italija je svoje pripombe sporočila z dopisom z dne 22. decembra 2006.
16. Z dopisom z dne 20. februarja 2007 je Komisija zaprosila za dodatna pojasnila, ki so ji jih italijanski organi posredovali z dopisi z dne 16. aprila 2007, 10. maja 2007 in 14. maja 2007.
17. Komisija je 20. novembra 2007 sprejela odločbo o državni pomoči C 36/A/06 (ex NN 38/06) Italije za ThyssenKrupp, Cementir in Nuova Terni Industrie Chimiche (UL 2008, L 144, str. 37, v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
18. V točki 163 obrazložitve izpodbijane odločbe je navedeno:
„Komisija je sklenila, da je [Italijanska republika] s kršitvijo člena 88(3) [ES] nezakonito izvajala določbo odstavka 11 člena 11 [uredbe-zakona] […] št. [35]/05, ki je bil spremenjen v zakon št. [80/05], ki določa spremembo in podaljšanje veljavnosti ugodnejših cen električne energije, ki veljajo za tri podjetja Terni, do leta 2010. Komisija meni, da tak ukrep, ki je čista pomoč za tekoče poslovanje, ne izpolnjuje pogojev za nobeno odstopanje po Pogodbi ES, zato ni združljiv s skupnim trgom. Zato se deli omenjenega ukrepa, ki še niso bili odobreni ali plačani, ne smejo izplačati. Že izplačano pomoč je treba vrniti. Zneski, do katerih bi bile prejemnice pomoči upravičene v letih 2005, 2006 in 2007 na podlagi zakona št. [9/91], se lahko odštejejo od skupnega zneska, ki ga je treba vrniti.“
19. Izrek izpodbijane odločbe se glasi:
„Člen 1
1. Državna pomoč [Italijanske republike] za podjetja ThyssenKrupp, Cementir in Nuova Terni Industrie Chimiche je nezdružljiva s skupnim trgom.
2. Državna pomoč, ki jo je [Italijanska republika] odobrila podjetjem ThyssenKrupp, Cementir in Nuova Terni Industrie Chimiche, vendar jim je še ni izplačala, je prav tako nezdružljiva s skupnim trgom in se zato ne sme izvajati.
Člen 2
1. [Italijanska republika] bo od prejemnic pomoči izterjala vračilo pomoči iz člena 1(1).
[…]“
Postopek in predlogi strank
20. Italijanska republika je 31. januarja 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
21. Splošnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo razglasi za nično.
22. Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrne;
– Italijanski republiki naloži plačilo stroškov.
Pravo
23. Italijanska republika navaja tri tožbene razloge, in sicer, prvič, kršitev členov 87(1) ES in 88(3) ES, ker naj bi pri spornem ukrepu šlo za kompenzacijski ukrep, drugič, kršitev istih določb, ker naj sporni ukrep ne bi pomenil prenosa javnih sredstev, in, tretjič, bistveno kršitev postopka, kršitev načela kontradiktornosti in načela zaupanja v pravo.
24. Vendar pa je med obravnavo Italijanska republika izrecno umaknila svoj drugi tožbeni razlog, kar je Splošno sodišče vneslo v zapisnik obravnave. Splošno sodišče bo torej preizkusilo le prvi in tretji tožbeni razlog.
Tožbeni razlog, da naj bi pri spornem ukrepu šlo za kompenzacijski ukrep
Trditve strank
25. Italijanska republika navaja, da je Komisija napačno ocenila, da gre pri spornem ukrepu za državno pomoč, in je zaradi tega napačno menila, da bi ji moral biti ta ukrep priglašen.
26. Navaja, da dodelitev sredstev, ki predstavlja kompenzacijo za izgubo premoženja zaradi splošnega interesa – če neupravičeno ne prekorači plačila, ki bi ga zainteresirana oseba v zameno za enako izgubo premoženja dobila od zasebnega investitorja, ki deluje v tržnem gospodarstvu – ne pomeni gospodarske prednosti.
27. Ugotovitev Komisije, da naj bi bila s spornim ukrepom dana prednost podjetjem Terni, je temeljila na napačnem pristopu do predmeta razlastitve družbe Terni v letu 1962. Ta razlastitev se ni nanašala samo na opredmeteno premoženje, temveč je zadevala tudi pravico do proizvodnje električne energije, ki so jo vsebovale koncesije za hidroelektrarne, ki so veljale ob začetku veljavnosti zakona št. 1643/62.
28. Italijanska republika navaja, da je bilo treba v teh okoliščinah nujno upoštevati vrednost koncesije, ki se je štela za samostojno neopredmeteno premoženje v sklopu premoženja družbe, katere vrednost je bila odvisna od trajanja koncesije. Zaradi tega ni pravilno zatrjevati, kot to počne Komisija, da je težava v tej zadevi izplačilo odškodnine družbi Terni za „tržno vrednost razlaščenega premoženja“ v skladu z načelom, da je treba odškodnino za razlastitev premoženja določiti ob upoštevanju vrednosti tega premoženja ob razlastitvi.
29. Zaradi tako opisanega predmeta razlastitve družbe Terni so italijanski organi zasnovali kompenzacijski mehanizem, na podlagi katerega je vrednost odškodnine v neposredni povezavi s trajanjem koncesije. Trajanje cenovne ureditve je bilo torej prilagojeno preostali dolžini koncesije, to je do 31. decembra 1992.
30. Italijanska republika navaja, da ta neposredna povezava med trajanjem veljavnosti cene Terni, katere namen je bil, da družba Terni za energijo plačuje podobne stroške, kot bi jih plačevala, če bi lahko ohranila pravico do proizvodnje energije, in trajanjem koncesij obema udeleženima strankama zagotavlja varstvo pred tveganjem izplačila prevelike ali premajhne odškodnine. Ta neposredna povezava je temeljni element sporazuma o odškodnini, ki sta ga sklenili stranki in na katerega se sklicuje Komisija v izpodbijani odločbi, saj zagotavlja njegovo ekonomsko uravnoteženost.
31. Italijanska republika dalje navaja, da je Komisija v izpodbijani odločbi sama štela, da je ta sistem izplačila odškodnine sprejemljiv, pri čemer si je hkrati postavila vprašanje, ki je dejansko bistveno, ali je mogoče podaljšanja posebne cenovne ureditve šteti za sestavni del odškodnine.
32. Italijanska republika glede tega navaja, da dodatna odškodnina ni utemeljena na pogojih, ki so nastali na trgu električne energije, saj so spremembe na navedenem trgu del običajnega tveganja sporazuma o odškodnini. Obe podaljšanji, sprejeti leta 1991 in leta 2005, sta v resnici upravičeni z dejstvom, da so kasnejše zakonske določbe, ki ob sklenitvi sporazuma o odškodnini niso bile predvidljive, podaljšale trajanje koncesij za samoproizvajalce.
33. Izjemna narava razlastitve družbe Terni je zahtevala vzpostavitev položaja, ki je za to družbo najbližji položaju, v katerem bi bila, če razlastitve ne bi bilo, zaradi česar je bila družba Terni v okviru kompenzacijskega mehanizma, ki so ga vzpostavili italijanski organi, obravnavana kot „navidezni samoproizvajalec“. Italijanska republika navaja, da v podobnem kontekstu ni bistveno preveriti, ali je obstajala povezava med kompenzacijskim mehanizmom za družbo Terni in koncesijami drugih samoproizvajalcev, temveč je bolje preizkusiti, ali bi se zakoni o podaljšanju uporabili za družbo Terni, če razlastitve ne bi bilo.
34. Ni pa nobenega dvoma, da bi zakonski določbi, ki se nanašata na podaljšanje trajanja koncesij, zajemali tudi koncesije, katerih imetnik je bila družba Terni, če bi ta družba z njimi še vedno razpolagala. Če bi podjetjem Terni preprečili koristi na podlagi teh podaljšanj v obliki obnove cene Terni, bi jim s tem odvzeli položaj „navideznega samoproizvajalca“, ki ga je, kot priznava tudi Komisija, za te družbe smiselno obdržati.
35. Zato podaljšanji iz let 1991 in 2005, ki nikakor ne pomenita spremembe namena izvornih ukrepov, po mnenju Italijanske republike pomenita ravno izvedbo tega namena in načela, ki je skupno pogodbenemu pravu držav članic, da je treba v trajnih pravnih razmerjih upoštevati spremembo uravnoteženosti pogodbe, ki ne izhaja iz uresničitve običajnega tveganja, ki so ga stranke prevzele ob sklenitvi, temveč je posledica poznejšega dogodka, ki ob sklenitvi sporazuma ni bil niti predviden niti predvidljiv.
36. Italijanska republika se sklicuje na načelo dobrovernosti in pravičnosti ter dodaja, da je načelo iz točke 35 zgoraj uzakonjeno s klavzulo, imenovano „hardship“, ki jo določajo načela mednarodnih trgovinskih pogodb in evropskega pogodbenega prava. Pogoji za uporabo teh načel so v tej zadevi izpolnjeni.
37. Italijanska republika navaja, da argument Komisije, da bi lahko družba Terni ugovarjala kompenzacijskemu mehanizmu, če bi menila, da je neprimeren, ni ustrezen. Ob sprejetju predsedniške uredbe št. 1165/63 bi namreč lahko družba Terni ugovarjala le, če bi bilo trajanje veljavnosti cene Terni določeno krajše od trajanja koncesij, za katere je bilo v tem času predvideno, da bodo potekle 31. decembra 1992, torej na datum, ki je bil predviden za prenehanje uporabe cene Terni. Italijanska republika dodaja, da ko je enkrat priznano, da datum prenehanja uporabe cene Terni ni bil določen na temelju izračuna vseh koristi, ki bi jih imela družba Terni do tega datuma, temveč samo zaradi uskladitve trajanja veljavnosti cene Terni s trajanjem koncesij, družba Terni ni imela razloga, da bi ugovarjala mehanizmu, saj je njegova uporaba vsebovala obveznost avtomatičnega podaljšanja uporabe te cene vzporedno s podaljšanjem koncesij.
38. V zvezi z dvomi, ki jih je Komisija izrazila glede resničnega namena določb o podaljšanju veljavnosti cene Terni, ki je bil dopolniti prvotno izplačilo odškodnine glede na podaljšanje, pa čeprav navidezno, razlaščene koncesije, Italijanska republika navaja, da je treba za opredelitev posameznega ukrepa kot državne pomoči preučiti le njegove dejanske ali morebitne učinke in da – če je nesporno, da so imela podjetja Terni pravico do podaljšanja veljavnosti cene Terni zaradi pravilne dopolnitve prvotnega izplačila odškodnine – ukrepa, katerega učinek je dodelitev omenjenega podaljšanja, ni mogoče šteti za državno pomoč, ne glede na cilj, zaradi katerega ga je zakonodajalec sprejel.
39. Italijanska republika končuje z navedbo, da je bil sporni ukrep namenjen ohranitvi ekonomske učinkovitosti mehanizma, ki se mora v času nujno nadaljevati, in da s preprečitvijo spremembe temeljne vsebine pogodbe podjetjem Terni ni dodelila nobene neupravičene prednosti, temveč je, nasprotno, preprečila, da bi jim nastala nepravična škoda.
40. Komisija odgovarja, da je treba tožbeni razlog Italijanske republike zavrniti, ker temelji na napačni predpostavki.
41. Po mnenju Komisije se zdi, da Italijanska republika ne upošteva, da je člen 6 predsedniške uredbe št. 1165/63 kot odškodnino za prenos obratov družbe Terni na družbo ENEL določil dobavo električne energije po znižani ceni do 31. decembra 1992. Iz besedila te določbe jasno izhaja, da je bila cena Terni kot odškodnina določena za točno določeno obdobje, ki je bilo kot dokončno določeno ob razlastitvi, in da je bilo to obdobje verjetno določeno ob upoštevanju preostale dolžine veljavnosti koncesije za hidroelektrarne družbe Terni, kar je bil temeljni element za določitev vrednosti razlaščene koncesije.
42. Komisija navaja, da niti predsedniška uredba št. 1165/63 niti zakon št. 9/91 podaljšanja veljavnosti cene Terni nista v ničemer vezala na podaljšanje koncesij za hidroelektrarne drugih samoproizvajalcev, ki niso bili razlaščeni. Nobenega razloga ni za sklepanje, da bi bilo podaljšanje te cene, ki je bilo leta 2005 odobreno s spornim ukrepom, posebej vezano na z zakonsko uredbo št. 79/99 odobreno podaljšanje koncesij šest let pred tem. Nasprotno, iz zakona št. 80/05 je jasno razvidno, da je bilo podaljšanje ugodnih cen, med katerimi je cena Terni, določeno na splošno, da bi „se omogočil razvoj in prestrukturiranje proizvodnje zadevnih podjetij“.
43. Navaja, da bi bilo, če bi zakonska uredba št. 1165/63 predvidevala avtomatično podaljšanje cene Terni ob podaljšanju koncesij drugim samoproizvajalcem, to v nasprotju z načelom, da je treba odškodnino za razlastitev premoženja (vključno z neopredmetenim premoženjem, kot je koncesija) določiti na podlagi vrednosti premoženja ob razlastitvi.
44. Poleg tega je napačno trditi, kot to počne Italijanska republika, da so „podjetja Terni lahko zahtevala podaljšanje cene Terni, ker so bila upravičena do dopolnitve prvotnega izplačila odškodnine“. Kot navaja Komisija, je videti, da italijanski organi menijo, da so imela podjetja Terni „pravico“ do podaljšanja cene Terni le zaradi dejstva, ker bi bila, če ne bi bila razlaščena, upravičena do podaljšanja koncesije za hidroelektrarne.
45. Po mnenju Komisije pa se podjetja Terni na podlagi predsedniške uredbe št. 1165/63, ki določa dobavo elektrike po znižani ceni do 31. decembra 1992, brez možnosti preložitve izteka tega roka, niso mogla sklicevati na nobeno „pravico“ do podaljšanja. Neobstoj „pravice“ do podaljšanja veljavnosti cene Terni izhaja tudi iz dejstva, da so italijanski organi podaljšanja, določena z zakonom št. 9/91 in spornim ukrepom, določili enostransko na podlagi široke diskrecijske pravice, ki je značilna za dejavnost zakonodajalca.
46. Neutemeljene so tudi trditve, da sprememba trajanja veljavnosti cene Terni temelji na pravilih zasebnega prava, ki se uporabljajo za pretirano ceno kasnejših pogodbenih dajatev, saj se zdi, da ta pravila ne veljajo za razlastitev zaradi javne koristi. Komisija prav tako navaja, da čeprav bi hoteli razlastitev izenačiti z navadno pogodbo, bi bilo treba obveznost družbe Terni, da na družbo ENEL prenese koncesijo za hidroelektrarne skupaj z ustreznimi obrati, opredeliti kot „trenutno“, in ne kot trajno obveznost, ki lahko čez nekaj časa postane pretirano draga. Poleg tega podaljšanja koncesij za hidroelektrarne ni mogoče opredeliti kot „izreden in nepredvidljiv“ dogodek.
Presoja Splošnega sodišča
47. V skladu z ustaljeno sodno prakso opredelitev „pomoči“ v smislu člena 87(1) ES zahteva, da so izpolnjeni vsi pogoji iz te določbe (sodbi Sodišča z dne 21. marca 1990 v zadevi Belgija proti Komisiji, imenovana „Tubemeuse“, C‑142/87, Recueil, str. I‑959, točka 25, in z dne 1. julija 2008 v združenih zadevah Chronopost in La Poste proti Ufex in drugi, C‑341/06 P in C‑342/06 P, ZOdl., str. I‑4777, točka 121).
48. Prvič, iti mora za intervencijo države ali za ukrep iz državnih sredstev. Drugič, ta intervencija mora biti taka, da lahko prizadene trgovino med državami članicami. Tretjič, njenemu upravičencu mora omogočati prednost. Četrtič, izkrivljati mora konkurenco ali bi jo lahko izkrivljala (sodba Sodišča z dne 30. marca 2006 v zadevi Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, ZOdl., str. I‑2941, točka 56, in zgoraj v točki 47 navedena sodba Chronopost in La Poste proti Ufex in drugi, točka 122).
49. Spomniti je treba, da so prednosti v smislu člena 87(1) ES ukrepi – kot so, med drugim, dobava blaga ali storitev pod ugodnejšimi pogoji (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 16. septembra 2004 v zadevi Valmont proti Komisiji, T‑274/01, ZOdl., str. II‑3145, točka 44 in navedena sodna praksa) – ki v različnih oblikah zmanjšujejo finančne obremenitve, ki jih po navadi nosijo podjetja, zato so podobni subvencijam (sodbi Sodišča z dne 29. junija 1999 v zadevi DM Transport, C-256/97, Recueil, str. I-3913, točka 19, in z dne 14. septembra 2004 v zadevi Španija proti Komisiji, C‑276/02, ZOdl., str. I-8091, točka 24).
50. Italijanska republika trdi, da spornega ukrepa ni mogoče šteti za državno pomoč, ker pogoj dodelitve prednosti upravičencem ni podan, saj gre pri navedenem ukrepu samo za odškodnino.
51. Ni sporno, da določenih oblik odškodnine podjetjem ni mogoče šteti za pomoč.
52. Tako je v sodbi z dne 27. septembra 1988 v združenih zadevah Asteris in drugi (od 106/87 do 120/87, Recueil, str. 5515, točki 23 in 24) Sodišče pojasnilo, da imajo javne pomoči v obliki ukrepov javnih oblasti, ki dajejo prednost nekaterim podjetjem ali nekaterim proizvodom, pravno naravo, ki je bistveno drugačna od odškodnine, katere plačilo bi morebiti bilo naloženo nacionalnim oblastem zaradi povrnitve škode, in da se tako ta odškodnina ne šteje za pomoč v smislu členov 87 ES in 88 ES.
53. Sodišče je navedlo tudi, da se za javne subvencije, ki so podjetjem, ki jim je izrecno naloženo izpolnjevanje obveznosti javne službe, dodeljene zaradi nadomestila stroškov, ki nastanejo z izpolnjevanjem teh obveznosti, in ki izpolnjujejo določene pogoje, člen 87(1) ES ne uporablja (sodba Sodišča z dne 24. julija 2003 v zadevi Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, Recueil, str. I‑7747, točka 94).
54. Komisija navaja, da se nadomestilo, ki ga država za razlastitev infrastrukture odobri podjetjem, običajno ne šteje za državno pomoč (točka 70 obrazložitve izpodbijane odločbe).
55. Pri spornem ukrepu gre za podaljšanje prvega ukrepa, s katerim je bila družbi Terni odobrena ugodnejša cena za dobavo električne energije kot odškodnina po nacionalizaciji električne infrastrukture te družbe leta 1962.
56. Člen 6 predsedniške uredbe št. 1165/63, ki opredeljuje to odškodnino, določa:
„Družba ENEL mora družbi Terni dobaviti […] 1.025.000.000 kWh (milijarda petindvajset milijonov) vsako leto z močjo 170.000 kW (sto sedemdeset tisoč), kar je količina električne energije, ki jo je družba Terni porabila leta 1961 […] za dejavnosti, ki niso navedene med dejavnostmi iz člena 1 zakona št. 1643[/62], in 595.000.000 kWh (petsto petindevetdeset milijonov) na leto, z dodatno močjo 100.000 kW (sto tisoč), za dejavnosti, ki so bile ob začetku veljavnosti zakona št. 1643[/62] še v teku.
Te dobave se opravljajo do 31. decembra 1992 na odjemnih mestih, ki so pri obratih družbe Terni in so sporazumno dogovorjena med strankami.“
57. To določeno količino električne energije je bilo treba dobaviti po ugodnejši ceni, ki je v členu 7 predsedniške uredbe št. 1165/63 opredeljena tako:
„Za dobavo 1.025.000.000 kWh […] na leto bo cena dobave na kWh določena na podlagi povprečne interne cene, ki jo je sektor proizvodnje električne energije družbe Terni v letih od 1959 do 1961 […] zaračunaval podjetjem te družbe, ki so delovala v drugih sektorjih.
Za energijo, ki jo bo porabila družba Terni […] in presega 1.025.000.000 kWh […]
na leto, in do 595.000.000 kWh […] na leto, se cena iz prejšnjega odstavka poveča za 0,45 [italijanske] lire na kWh.“
58. Zdi se, da je ukrep, ki je veljal za družbo Terni, torej sestavljen iz treh dejavnikov: količine električne energije, njene cene in trajanja ugodnejše obravnave.
59. Komisija meni, da prvotni ukrep pomeni izplačilo odškodnine, da je bil ustrezen in da cena Terni upravičencem v celotnem obdobju trajanja omenjenega ukrepa, to je do leta 1992, ni prinesla nobene prednosti. Komisija trdi, pri čemer se sklicuje na dobesedni pomen besedila člena 6 predsedniške uredbe št. 1165/63 in jasno določitev obdobja uporabe te cene na 30 let, da njenega podaljšanja ni mogoče šteti za sestavne del odškodnine, in sklene, da ta cena, ki je bila v skladu z določbami člena 11(11) zakona št. 80/05 dogovorjena za obdobje od 1. januarja 2005, pomeni državno pomoč v smislu člena 87(1) ES (točke 78, 79, 94 in 117 obrazložitve izpodbijane odločbe).
60. Italijanska republika trdi, da izpodbijana odločba temelji na napačni presoji Komisije glede narave in pravega namena ukrepa izplačila odškodnine, določenega v predpisih, ki urejajo nacionalizacijo družbe Terni. Njihov namen naj bi bilo izplačilo odškodnine družbi Terni za razlastitev iz leta 1962, ki je v kontekstu splošne ureditve samoproizvajalcev predstavljala izjemo in se je nanašala ne le na različne obrate, temveč tudi na pravico proizvodnje električne energije, ki je temeljila na koncesiji za hidroelektrarne.
61. Ta položaj po mnenju Italijanske republike pojasnjuje, zakaj je nacionalni zakonodajalec sprejel poseben mehanizem za povračilo škode, katerega namen je bil družbi Terni omogočiti preskrbo z energijo po pogojih, ki so ekonomsko enakovredni tistim, do katerih bi bila upravičena, če ne bi bilo nacionalizacije, za obdobje, ki upošteva trajanje koncesije.
62. Prvič, navaja, da se je z določitvijo datuma 31. december 1992 za prenehanje uporabe cene Terni nacionalni zakonodajalec odločil, da uskladi trajanje te cene s trajanjem koncesij za hidroelektrarne, do katerih so bili upravičeni nerazlaščeni samoproizvajalci, s čimer je vzpostavil neposredno povezavo med tema dvema elementoma. Navaja, da sta obe podaljšanji cene Terni utemeljeni z dejstvom, da so zakonske določbe, ki ob določitvi prvotne odškodnine nikakor niso bile predvidljive, podaljšale trajanje koncesij za samoproizvajalce, pri čemer je to trajanje predstavljalo dejavnik izplačila odškodnine družbi Terni. Ti podaljšanji naj nikakor ne bi pomenili spremembe namena izvirnega mehanizma za povračilo škode, ampak naj bi pomenili ravno izvedbo tega namena.
63. Vendar pa je treba poudariti, da je ta spor nastal v okviru nacionalizacije italijanskega elektroenergetskega sektorja, ki je bila opravljena na podlagi člena 43 italijanske ustave, pri čemer je zakon št. 1643/62, ki ga dopolnjuje predsedniška uredba št. 1165/63, izvedbeni pravni akt tega člena.
64. Ta besedila je torej treba uporabiti kot osnovo za to, da bi razumeli zadevno nacionalizacijo v vseh njenih razsežnostih, skupaj z odškodnino, ki jo pravo zahteva, če o prenosu lastnine enostransko odloči država.
65. Iz besedila člena 6 predsedniške uredbe št. 1165/63, ki je popolnoma nedvoumno, pa je razvidno, da je bila cena Terni določena kot odškodnina za točno določeno obdobje brez možnosti podaljšanja. Isti člen določa, da se dobave električne energije družbi Terni „opravljajo do 31. decembra 1992“, pri čemer navedba natančnega datuma a priori
izključuje vsako težavo glede razlage obdobja časovne veljavnosti te določbe.
66. Poleg tega Italijanska republika ne navaja nobene določbe zakona št. 1643/62 ali predsedniške uredbe št. 1165/63, ki bi določala spremembo trajanja uporabe cene Terni z možnim podaljšanjem tega obdobja po datumu predvidenega izteka. Nasprotno pa je treba opozoriti, da je nacionalni zakonodajalec možnost spremembe cene dobave električne energije družbi Terni izrecno predvidel v členu 8 predsedniške uredbe št. 1165/63.
67. Ob tem ko poudarja, da je nacionalni zakonodajalec datum prenehanja koncesij za hidroelektrarne za samoproizvajalce ob nacionalizaciji upošteval tako, da je v predsedniški uredbi št. 1165/63 določil datum 31. december 1992, Italijanska republika navaja, da neobstoj izrecne določbe glede možnosti spremembe trajanja uporabe cene Terni glede na trajanje koncesij pojasnjuje dejstvo, da je obnovitev slednjih za tega zakonodajalca v tem obdobju pomenila dogodek, ki je bil „popolnoma nepredvidljiv“.
68. Ugotoviti je treba, da je že prvotna določitev trajanja veljavnosti koncesij sama vsebovala vprašanje razvoja teh koncesij ob njihovem prenehanju in njihovega nadaljevanja na podlagi podaljšanja z zakonom ali javnim razpisom, kar je bila predvidljiva možnost, in ne dogodek, ki bi bil „popolnoma nepredvidljiv“. Iz spisa izhaja, da se zdi neobstoj neposredne določbe v nacionalni zakonodaji, ki bi predvidevala možnost spremembe uporabe cene Terni, preprosta posledica izbire zakonodajalca, da družbi Terni škodo povrne s koristjo, ki jo bo ta družba imela zaradi ugodnejše cene električne energije v točno določenem obdobju, ki je bilo dokončno opredeljeno ob nacionalizaciji.
69. Dodati je treba, da zakonodaja o podaljšanju koncesij za hidroelektrarne, ki je bila sprejeta pozneje kot zakon št. 1643/62 in predsedniška uredba št. 1165/63, nasprotuje razlagi, ki jo zagovarja Italijanska republika, namreč da ta besedila trajanje veljavnosti cene Terni z nekakšno dinamično in posredno napotitvijo povezujejo s trajanjem koncesij za hidroelektrarne za samoproizvajalce, tako da podaljšanje teh koncesij pomeni avtomatično podaljšanje veljavnosti te cene.
70. To razlago onemogoča že dejstvo, da je bil za podaljšanje veljavnosti cene Terni – ki nikakor ni bila avtomatična – potreben zakonodajni ukrep, da bi spremenili odškodnino, ki je bila prvotno določena v predsedniški uredbi št. 1165/63.
71. Prvo podaljšanje veljavnosti cene Terni izhaja iz člena 20(4) zakona št. 9/91, ki je prav tako do leta 2001 podaljšal tedaj obstoječe koncesije za hidroelektrarne. Tega zakona ne moremo strniti le na istočasno podaljšanje veljavnosti cene Terni in koncesij za hidroelektrarne za samoproizvajalce do leta 2001, saj vsebuje dva predmeta, in sicer podaljšanje veljavnosti cene Terni in njeno prenehanje konec leta 2007 (glej točko 19 obrazložitve izpodbijane odločbe), kar je kasnejši datum in tako datum, ki je neodvisen od datuma prenehanja tedaj obstoječih koncesij za hidroelektrarne. Ta dva elementa sta nerazdružljiva in dejansko kažeta na samostojnost vprašanja trajanja veljavnosti te cene v primerjavi s položajem samoproizvajalcev.
72. Razdružitev položaja podjetij Terni in položaja samoproizvajalcev potrjuje dejstvo, da so italijanski organi leta 1999 posredovali le zato, da so do leta 2010 podaljšali tedaj obstoječe koncesije za hidroelektrarne.
73. Drugo podaljšanje cene Terni je opravljeno s členom 11(11) zakona št. 80/05, ki določa:
„Da bi omogočili razvoj in prestrukturiranje proizvodnje zadevnih podjetij, je uporaba ugodnejših cenovnih pogojev za dobavo električne energije iz člena 1(1)(c) uredbe-zakona št. 25 z dne 18. februarja 2003, ki je bil, s spremembami, spremenjen v zakon […] št. 83 z dne 17. aprila 2003, podaljšana na celotno leto 2010, v cenovnih pogojih, ki so veljali 31. decembra 2004.“
74. Ta določba se ne sklicuje na koncesije za hidroelektrarne in ne vsebuje nobenega elementa, ki bi omogočal sklepanje, da je bil namen zakonodajalca uskladiti trajanje veljavnosti cene Terni s trajanjem teh koncesij.
75. Nasprotno, iz iste določbe je razvidno, da je cena Terni le eden izmed ugodnejših cenovnih pogojev in da je namen njenega podaljšanja, „da bi omogočili razvoj in prestrukturiranje proizvodnje zadevnih podjetij“. V točki 67 obrazložitve izpodbijane odločbe, v kateri so strnjene navedbe italijanskih organov med formalnim postopkom preiskave, je pojasnjeno, da ti organi vztrajajo pri dejstvu, da je „sporno podaljšanje veljavnosti cene, ki je določeno v odstavku 11 člena 11 zakona št. 80/05, povezano z obsežnim programom vlaganj, ki ga podjetje ThyssenKrupp izvaja na industrijskem območju Terni-Narni“ in da bodo „[v] skladu s tem akcijskim načrtom […] na tem območju vzpostavljene nove proizvodne zmogljivosti“. Ob tem je pojasnjeno, da je „[c]ena […] zato mišljena kot začasna rešitev, dokler ne bodo vzpostavljene te proizvodne zmogljivosti, in njena ukinitev bi ogrozila sedanja vlaganja“.
76. Kot je navedeno v točki 61 obrazložitve izpodbijane odločbe v zvezi s „političnimi razlogi za [drugo] podaljšanje“, italijanski organi menijo tako:
„cena [je] potrebna za vzpostavitev enakih pogojev delovanja za energetsko intenzivna podjetja v Italiji in njihove konkurente v [Evropski uniji], ki tudi uživajo ugodnosti nižjih cen električne energije (na podlagi cen ali pogodb), dokler tekoči infrastrukturni projekti za proizvodnjo in prevoz električne industrije ne bodo končani. Če bi ceno ukinili, bi zadevna podjetja svojo proizvodnjo preselila v države zunaj [Unije]. To bi neizogibno povzročilo industrijsko krizo in veliko izgubo delovnih mest na prizadetih območjih. Zato je na podaljšanje veljavnosti cene, kot pravi [Italijanska republika], treba gledati kot na prehodno rešitev.“
77. Ne gre torej za ukrep pravnega nadaljevanja odškodnine, do katere je bila upravičena družba Terni po nacionalizaciji njene električne infrastrukture leta 1962.
78. Drugič, Italijanska republika je, potem ko je v repliki pojasnila, da je bilo trajanje cenovne ureditve prilagojeno „preostali“ dolžini koncesije družbe Terni, navedla, da „ni bistveno preveriti, ali je obstajala povezava med kompenzacijskim mehanizmom za družbo Terni in koncesijami drugih samoproizvajalcev, temveč je bolje preizkusiti, ali bi se zakoni o podaljšanju uporabili za družbo Terni, če razlastitve, v skladu s splošnim pravilom, njenih obratov in koncesije ne bi bilo“.
79. Po njenem mnenju naj ne bi bilo nobenega dvoma o tem, da bi določbi o podaljšanju (in sicer člen 24 zakona št. 9/91 in člen 12(7) zakonske uredbe št. 79/99) zajemali tudi koncesije, katerih imetnik je bila družba Terni, „če bi ta družba z njimi še vedno razpolagala“, poleg tega pa naj bi bilo očitno, da bi, če bi podjetjem Terni preprečili koristi na podlagi teh podaljšanj v obliki obnove cene Terni, tem podjetjem tako odvzeli položaj „navideznega samoproizvajalca“, ki ga je, kot priznava tudi Komisija, za omenjene družbe smiselno obdržati.
80. Vendar pa je treba ugotoviti, da je namen argumentov, ki jih je razvila Italijanska republika, podati razlago mehanizma za povračilo škode iz člena 6 predsedniške uredbe št. 1165/63, ki temelji na spregledu položaja ob razlastitvi, ki je povod za spor in razpravo o obsegu tega mehanizma.
81. Če električna infrastruktura družbe Terni ne bi bila nacionalizirana, bi bilo možno, da bi bila koncesija te družbe obnovljena enako kot koncesije preostalih samoproizvajalcev. Prav tako je možno, da se v takem primeru vprašanje odškodnine družbi Terni z zagotovitvijo ugodnejše cene električne energije ne bi postavljalo.
82. Vendar pa gre pri tem za popolnoma hipotetične predpostavke, s katerimi se skuša obiti oviro, ki jo postavlja časovna omejitev uporabe cene Terni, ki je točno določena v členu 6 predsedniške uredbe št. 1165/63, in jih je treba zavrniti.
83. Italijanska republika poudarja tudi, da Komisija dvomi, da je bil namen določb o podaljšanju veljavnosti cene Terni dopolniti prvotno odškodnino, ki je bila predvidena v členu 6 predsedniške uredbe št. 1165/63, pri čemer pa naj bi bilo v skladu s sodno prakso za opredelitev nekega ukrepa kot državne pomoči treba preučiti le njegove dejanske ali morebitne učinke.
84. Vendar pa je treba ugotoviti, da je Komisija v točki 99 obrazložitve izpodbijane določbe jasno navedla, da ni nobenega dvoma, da pomeni dobava električne energije po cenah, ki so nižje od običajnih cen električne energije, očitno gospodarsko prednost za prejemnice ugodnosti, ki imajo tako nižje proizvodne stroške in okrepljen konkurenčni položaj.
85. Sklicevanje na dejanski namen spornega ukrepa spada k razpravi o točnem obsegu mehanizma za povračilo škode iz člena 6 predsedniške uredbe št. 1165/63, ob tem da Italijanska republika trdi, da je pomenil ta ukrep pravno nadaljevanje odškodnine, do katere je bila upravičena družba Terni po nacionalizaciji njene električne infrastrukture leta 1962.
86. Tej trditvi nasprotujejo tako besedilo člena 11(11) zakona št. 80/05, ki je podaljšal veljavnost cene Terni do leta 2010, kot izjave italijanskih organov med upravnim postopkom, ki so navedene v točkah 61 in 67 obrazložitve izpodbijane odločbe, iz katerih izhaja, da je sporno podaljšanje veljavnosti cene, ki je določeno v odstavku 11 člena 11 zakona št. 80/05, v resnici povezano z obsežnim programom vlaganj, ki ga podjetje ThyssenKrupp izvaja na industrijskem območju Terni-Narni.
87. Tretjič, Italijanska republika navaja, da pomenita podaljšanji iz let 1991 in 2005 izvedbo načela, ki je skupno pogodbenemu pravu držav članic, da je treba v trajnih pravnih razmerjih upoštevati spremembo uravnoteženosti pogodbe, ki ne izhaja iz uresničitve običajnega tveganja, ki so ga stranke prevzele ob sklenitvi, temveč je posledica poznejšega dogodka, ki ni bil v času sklenitve sporazuma niti predviden niti predvidljiv, in sicer sprejema zakonskih določb, s katerimi je bilo podaljšano trajanje koncesij za hidroelektrarne za samoproizvajalce.
88. Poleg sklicevanja na načelo dobrovernosti in pravičnosti Italijanska republika dodaja, da je načelo iz točke 87 zgoraj uzakonjeno s klavzulo, imenovano „hardship“, ki jo določajo načela mednarodnih trgovinskih pogodb in evropskega pogodbenega prava, ki jih je oblikovala komisija za evropsko pogodbeno pravo.
89. Te argumente je treba zavrniti, saj so utemeljeni na napačni predpostavki, in sicer na izenačenju nacionalizacije različnega premoženja, zaradi katere je potrebno plačilo odškodnine, in preproste pogodbe.
90. Spomniti je namreč treba, da je ta spor nastal v okviru nacionalizacije italijanskega elektroenergetskega sektorja, ki je bila opravljena na podlagi člena 43 italijanske ustave, ki določa da „[d]oločena podjetja ali kategorije podjetij, ki se tičejo bistvenih javnih storitev, energetskih virov ali monopolnih razmer in ki so izrazito v javnem interesu, sme zakon zaradi javne koristi pridržati državi, javnim ustanovam ali skupnostim delavcev ali uporabnikov, ali pa jih nanje prenesti z razlastitvijo in proti odškodnini.“
91. Pravni instrument, s katerim je bila izvedena nacionalizacija, je le zakon št. 1643/62, ki ga dopolnjuje predsedniška uredba št. 1165/63.
92. Tako je treba ugotoviti, da o prenosu lastnine zaradi javnega interesa enostransko odloča država in da se je treba, da bi razumeli zadevno nacionalizacijo v vseh njenih dimenzijah, skupaj z odškodnino, ki jo pravo zahteva v tem položaju, nasloniti na določbe tega zakona in predsedniške uredbe.
93. Uporabe pravil oziroma načel, ki urejajo pogodbena razmerja, za tak položaj Italijanska republika nikakor ni dokazala. Dejstvo, da predsedniška uredba št. 1165/63 določa poseben mehanizem za povračilo škode z dobavo električne energije po ugodnejši ceni za 30 let, ne more utemeljiti tega, da Italijanska republika izenačuje to zadevo in položaj trajnega pogodbenega razmerja.
94. Vsekakor pa, čeprav bi domnevali, da bi bilo tako izenačenje možno dopustiti, argumentacije, ki upravičuje sporni ukrep z obstojem načel, ki omogočajo ponovno uravnoteženje trajnega pogodbenega razmerja, ki naj bi bilo porušeno z dogodkom, ki ob sklenitvi sporazuma ni bil niti predviden niti predvidljiv, ni mogoče sprejeti.
95. Poleg tega, da je bil prenos premoženja družbe Terni na družbo ENEL v celoti izveden kmalu po sprejemu predsedniške uredbe št. 1165/63 in bi ga bilo treba torej opredeliti kot „trenutno“, in ne kot „trajno“ obveznost, podaljšanja koncesij za hidroelektrarne za samoproizvajalce ni mogoče opredeliti kot „nepredvidljivega“ dogodka.
96. Ugotoviti je treba, da je že prvotna določitev trajanja veljavnosti koncesij sama vsebovala vprašanje razvoja teh koncesij ob njihovem prenehanju in njihovega nadaljevanja na podlagi podaljšanja z zakonom ali javnim razpisom, kar je bil torej zelo predvidljiv, in ne nepredvidljiv dogodek. Sprejem določb o podaljšanju koncesij za hidroelektrarne za samoproizvajalce v letih 1991, 1999 in 2005 je to a posteriori potrdil.
97. Iz zgoraj navedenega izhaja, da je treba tožbeni razlog, s katerim se ugovarja opredelitvi spornega ukrepa za državno pomoč, ker naj bi šlo pri spornem ukrepu za kompenzacijski ukrep, zavrniti.
Tožbeni razlog bistvene kršitve postopka, kršitve načela kontradiktornosti in načela zaupanja v pravo
Trditve strank
98. Italijanska republika navaja, da je Komisiji na podlagi njene izrecne zahteve posredovala študijo, v kateri je bila knjigovodska vrednost razlaščenega premoženja primerjana z vrednostjo koristi, ki je bila z leti dosežena s ceno Terni, in ki je pokazala, da čezmernega nadomestila ni bilo.
99. V izpodbijani odločbi pa Komisija te študije ni štela za primerno, saj naj bi bilo ustreznost mehanizma za povračilo škode možno presojati le ex ante, to je ob razlastitvi. Komisija je torej vsebino študije preučila le podredno in ugotovila, da so njeni sklepi napačni.
100. Italijanska republika trdi, da bi moralo spremenjeno mnenje Komisije glede koristnosti ex post presoje primernosti mehanizma za povračilo škode to institucijo vzpodbuditi, da začne kontradiktorno razpravo in predlaga izhodišče za drugačno analizo ali sprejme alternativne predloge Italijanske republike, česar ni naredila. Če bi ravnala tako, bi lahko Italijanska republika gotovo uveljavila argumente, navedene v okviru prvega tožbenega razloga.
101. Dodaja, da bi se lahko, če bi Komisija pred sprejetjem izpodbijane odločbe izrazila spremembo svojega stališča ali svoje pomisleke v zvezi z metodo vrednotenja, ki je bila predlagana v tej študiji, sklicevala na dejstvo, da če ta institucija podcenjuje cenovno ugodnost za družbo Terni, podcenjuje tudi ekonomsko škodo te družbe, ki jo omejuje na vrednost obratov, ne da bi kot samostojen predmet ovrednotenja upoštevala razlaščene pravice, in sicer koncesijo za proizvodnjo.
102. Ta kršitev postopka, ki jo je storila Komisija, vpliva celo na njeno vsebinsko presojo zadevne študije.
103. Potem ko je poudarila vsaj nasprotujoče si ravnanje Komisije, je Italijanska republika v repliki navedla, da je Komisija s tem, da je zaprosila za zadevno študijo, da bi presodila o morebitnem obstoju čezmernega nadomestila, pri italijanskih oblasteh povzročila legitimno pričakovanje glede tega, da bodo rezultati tega dela na neki način upoštevani v izpodbijani odločbi. S tem da je študijo razglasila za popolnoma neprimerno, pri čemer je to stališče izrazila šele v izpodbijani odločbi, in da je vsebino te študije preučila le podredno, je Komisija kršila legitimno pričakovanje, ki je nastalo zaradi zahteve za posredovanje informacij, vsebovane v dopisu z dne 20. februarja 2007.
104. Komisija zatrjuje, da med postopkom Italijanski republiki ni nikoli nakazala, da bo ustreznost cene Terni presojala ex post,
ne da bi pri tem preverila, ali je podaljšanje veljavnosti te cene, ki ga predvideva sporni ukrep, mogoče upravičiti kot odškodnino za razlastitev družbe Terni leta 1962, kar potrjuje dejstvo, da so italijanski organi in podjetja Terni med postopkom v okviru prvega tožbenega razloga dejansko navajali argumente, s katerimi so dokazovali, da je treba to podaljšanje šteti za sestavni del merila, ki je bilo zaradi povračila škode družbi Terni ex ante
predvideno v predsedniški uredbi št. 1165/63.
105. Navaja, da glede na to, da so italijanske oblasti dejansko predstavile zadevne argumente med upravnim postopkom, in ker so ti argumenti vsekakor neutemeljeni, kot je pokazala analiza prvega tožbenega razloga, domnevna kršitev pravice do obrambe, ki jo navaja Italijanska republika, ne more vplivati na veljavnost izpodbijane odločbe.
106. Te ugotovitve ne more spremeniti navedba Italijanske republike, da bi lahko, če bi vedela za pomisleke Komisije v zvezi z zadevno študijo, „tudi sama izrazila svoje dvome“. Po mnenju Komisije je namreč jasno, da – ker je bila študija preučena le podredno – morebitni dvomi Italijanske republike glede njene verodostojnosti nikakor ne bi mogli vplivati na primarno presojo, na kateri temelji izpodbijana odločba. Poleg tega italijanski organi niso z ničemer dokazali, da bi vsebinska presoja Komisije glede zadevne študije vsebovala kakršno koli napako glede ugotovitve dejanskega stanja ali kakršno koli napačno uporabo prava.
107. Komisija nazadnje trdi, da je očitka glede njenega domnevno nasprotujočega si ravnanja in glede kršitve načela zaupanja v pravo treba razglasiti za nedopustna, saj sta se prvič pojavila v repliki, kar je kršitev člena 48(2) Poslovnika Splošnega sodišča. Vsekakor pa ni mogoče odkriti kakršnega koli nasprotja ali kršitve zgoraj omenjenega načela v dejstvu, da je Komisija študijo italijanskih oblasti preučila samo podredno. Komisija nazadnje spominja, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da gre za kršitev načela varstva zaupanja v pravo le, če je uprava zadevnim osebam dala „jasna zagotovila“, kar v tem primeru očitno ni tako.
Presoja Splošnega sodišča
108. Spomniti je treba, da je Komisija z dopisom z dne 19. julija 2006 Italijansko republiko obvestila o svoji odločitvi, da bo sprožila postopek na podlagi člena 88(2) ES, in da je z objavo te odločitve v Uradnem listu Evropske unije vse zainteresirane osebe pozvala, naj predložijo pripombe o spornem ukrepu.
109. Z dopisom z dne 20. februarja 2007 je Komisija, potem ko je ugotovila, da so „za sprejem odločitve potrebne“ druge informacije, od Italijanske republike zahtevala, da ji predloži zlasti podatke, na podlagi katerih bi bilo mogoče objektivno primerjati vrednost razlaščenega premoženja z vrednostjo ugodnosti zaradi cene Terni od vzpostavitve te ureditve do leta 2010, z valorizacijo zadevnih vrednosti.
110. Italijanska republika je aprila 2007 kot odgovor na to zahtevo Komisiji poslala študijo, ki jo je po naročilu podjetij Terni pripravil samostojni izvedenec in ki vsebuje trditev, da je celotna vrednost ugodnosti, ki je nastala zaradi cene Terni, manjša od knjigovodske vrednosti (valorizirane leta 2006) zaradi nacionalizacije razlaščenega premoženja, ter je tako pokazala, da čezmernega nadomestila ni bilo.
111. Iz točk 82 in 83 obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je Komisija primarno štela, da ta študija ni upoštevna, saj je analizo ustreznosti mehanizma za povračilo škode mogoče izvesti samo ex ante, to je v trenutku razlastitve. V skladu s tem pristopom je Komisija ugotovila, da do izteka veljavnosti prvotnega dogovora o kompenzacijski ceni (in samo do takrat) prejemnice ugodnosti niso bile v prednostnem položaju, pri čemer na ta sklep ne vpliva uporaba alternativnih izračunov prejemkov in izgub, zlasti kadar so bili ti opravljeni naknadno.
112. Komisija je študijo, ki so jo predložili italijanski organi, podredno vsebinsko preučila ter ugotovila, da je metoda, na podlagi katere je bila narejena ta študija, nenatančna in nepravilna, ker je v študiji sistematično podcenjena cenovna ugodnost za podjetja Terni in najverjetneje precenjena vrednost razlaščene infrastrukture (točke od 87 do 90 obrazložitve izpodbijane odločbe).
113. Prvič, očitku Italijanske republike, ki je naveden v točkah od 101 do 103 zgoraj, o kršitvi načela kontradiktornosti, ki jo je storila Komisija, ki naj bi domnevno vplivala na njeno presojo študije o vrednosti razlaščenega premoženja, ki so jo predložili italijanski organi, ni mogoče pritrditi.
114. Glede tega je treba navesti, da je načelo kontradiktornosti, ki je temeljno načelo prava Unije, zlasti sestavni del pravice do obrambe (glej po analogiji sodbo Sodišča z dne 10. julija 2008 v zadevi Bertelsmann et Sony Corporation of America proti Impala, C‑413/06 P, ZOdl., str. I‑4951, točka 61). Spoštovanje te pravice v vseh postopkih, sproženih zoper osebo, ki bi lahko privedli do akta, s katerim se posega v položaj posameznika, je temeljno pravno načelo in ga je treba zagotoviti tudi, kadar posebna zakonodaja ne obstaja (sodbi Sodišča z dne 10. julija 1986 v zadevi Belgija proti Komisiji, 234/84, Recueil, str. 2263, točka 27, in z dne 11. novembra 1987 v zadevi Francija proti Komisiji, 259/85, Recueil, str. 4393, točka 12).
115. Na področju nadzora nad javnimi pomočmi načelo spoštovanja pravice do obrambe zahteva, da se zadevni državi članici omogoči, da v skladu s členom 88(2) ES učinkovito izrazi stališča o pripombah zainteresiranih oseb, na katere namerava Komisija opreti odločbo, če pa država članica ni mogla podati stališč o teh pripombah, jih Komisija ne more uporabiti v svoji odločbi proti njej. Da pa bi taka kršitev pravice do obrambe povzročila ničnost, je treba ugotoviti, da bi bil izid postopka morda drugačen, če take nepravilnosti ne bi bilo (zgoraj v točki 114 navedena sodba Francija proti Komisiji, točki 12 in 13, in sodba Sodišča z dne 14. februarja 1990 v zadevi Francija proti Komisiji, C‑301/87, Recueil, str. I‑307, točki 30 in 31).
116. V tej zadevi zadostuje ugotovitev, da se Komisiji nikakor ne očita, da je izpodbijano odločbo oprla na pripombe zainteresiranih oseb, glede katerih Italijanska republika ni imela možnosti, da bi podala svoje stališče. V skladu s členom 88(2) ES in členom 6(2) Uredbe Sveta (ES) 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [88 ES] (UL L 83, str. 1) je Italijanska republika imela možnost predložiti svoja stališča glede odločbe o začetku postopka in so ji bile posredovane pripombe zainteresiranih oseb v tem kontekstu, kar je omogočilo njen odziv, ki je vsebovan v dopisu z dne 22. decembra 2006 (točka 6 obrazložitve izpodbijane odločbe).
117. Poudariti je treba, da v stališčih, ki jih je predložila Komisiji v formalnem postopku preiskave, Italija trdi, da niti prvotni dogovor o ceni, na podlagi katerega je družba Terni zaradi razlastitve svoje infrastrukture prejemala zakonito nadomestilo, niti nadaljnja podaljšanja tega dogovora, ne pomenijo državne pomoči. Italija je svojo trditev utemeljila z navajanjem številnih odločitev Sodišča, v skladu s katerimi nekatere oblike nadomestil za podjetja niso pomoč – zlasti nadomestila za škodo in opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (točka 58 obrazložitve izpodbijane odločbe).
118. V točki 59 obrazložitve izpodbijane odločbe je pojasnjeno sledeče:
„Glede odobritve cene Terni z državno pomočjo [Italijanska republika] poudarja, da je bil zakon št. 9/91 o prvem podaljšanju veljavnosti cene pravilno priglašen Komisiji, ta pa ga je odobrila. Poznejša podaljšanja veljavnosti cene, ki so sovpadala s podaljšanji hidroelektričnih koncesij proizvajalcem hidroelektrične energije, so temeljila na enaki logiki, ki je Komisija nikoli ni izpodbijala. Zato je treba ceno Terni, kot pravi [Italijanska republika], šteti za dejanski ukrep, ki ni pomoč.“
119. Italijanska republika je tako v formalnem postopku preiskave jasno navedla svoje stališče glede odškodninske narave spornega ukrepa, kar ustreza vsebini prvega razloga za razglasitev ničnosti, ki je naveden v tožbi. Vendar pa je Komisija, primarno, svojo ugotovitev, da je sporni ukrep državna pomoč v smislu člena 87(1) ES, oprla ravno na svojo presojo v zvezi s to točko.
120. Če je Komisija pravilno presodila, da podaljšanje veljavnosti ugodnejše cene, ki je bila odobrena leta 2005 s spornim ukrepom, ni sestavni del odškodnine, do katere je družba Terni upravičena zaradi razlastitve leta 1962, in če je pravilno ugotovila, da je ugodnejša cena, ki je bila podjetjem Terni odobrena od 1. januarja 2005, državna pomoč v smislu člena 87(1) ES (glej točko 97 zgoraj), zatrjevana kršitev pravice do obrambe ne more imeti nobenega vpliva na veljavnost izpodbijane odločbe.
121. Poleg tega očitek Italijanske republike ne upošteva predmeta formalnega postopka preiskave in temelji na napačnem razumevanju dopisa Komisije z dne 20. februarja 2007, ki vsebuje zahtevo za posredovanje informacij.
122. Komisija je dejansko ocenila, da je potrebno zbrati informacije, ki se nanašajo na knjigovodsko vrednost premoženja, ki je bilo pri nacionalizaciji preneseno na državo. Vendar pa to ni bil edini predmet zahteve za posredovanje informacij, vsebovane v dopisu z dne 20. februarja 2007, ki jo je treba razumeti glede na kontekst formalnega postopka preiskave in njegove cilje, namreč da zainteresiranim osebam omogoči, da se izjavijo, Komisiji pa, da se v celoti seznani z vsemi podatki zadeve, preden sprejme odločbo (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 20. marca 1984 v zadevi Nemčija proti Komisiji, 84/82, Recueil, str. 1451, točka 13).
123. Formalni postopek preiskave ne more imeti drugačnega obsega, kot je ta, ki je opisan zgoraj, zlasti pa pred sprejemom končne odločbe ni mogoče dokončno odločiti o nekaterih elementih iz spisa. Glede tega je treba spomniti, da Komisija niti po določbah o državnih pomočeh niti po sodni praksi ni dolžna zaslišati upravičenca do državnih sredstev o svoji pravni presoji zadevnega ukrepa ali obvestiti zadevno državo članico – in, a fortiori, upravičenca do pomoči – o svojem stališču pred sprejetjem odločbe, če so bile zainteresirane osebe in država članica pozvane k predložitvi svojih pripomb (sodba Splošnega sodišča z dne 8. julija 2004 v zadevi Technische Glaswerke Ilmenau proti Komisiji, T‑198/01, ZOdl., str. II‑2717, točka 198).
124. Trditev Italijanske republike glede „spremenjenega mnenja“ Komisije je posledica napačnega razumevanja besedila dopisa z dne 20. februarja 2007, iz katerega ni razvidno, da bi institucija štela, da je za presojo vprašanja opredelitve podaljšanja veljavnosti cene Terni za državno pomoč odločilen dokaz, da je (valorizirana) vrednost te odškodnine enaka ali manjša od vrednosti razlaščenega premoženja.
125. Vsekakor ni Komisija Italijanski republiki ali podjetjem Terni nikoli nakazala, da bo ustreznost cene Terni preverjala ex post, ne da bi preverila, če je podaljšanje veljavnosti te cene, ki ga določa sporni ukrep, mogoče upravičiti kot odškodnino za razlastitev družbe Terni leta 1962.
126. Drugič, potem ko je poudarila domnevno nasprotujoče si ravnanje Komisije, je Italijanska republika trdila, da je Komisija s tem, da je zaprosila za zadevno študijo, da bi presodila o morebitnem obstoju čezmernega nadomestila, pri italijanskih oblasteh povzročila obstoj legitimnega pričakovanja glede tega, „da bodo rezultati tega dela na neki način upoštevani v izpodbijani odločbi“. S tem ko je študijo razglasila za popolnoma neprimerno, pri čemer je to stališče izrazila šele v izpodbijani odločbi, in ko je vsebino te študije preučila le ad abundantiam, naj bi Komisija kršila legitimno pričakovanje, ki je nastalo zaradi zahteve za posredovanje informacij iz dopisa z dne 20. februarja 2007.
127. Glede trditve o nasprotujočem si ravnanju Komisije, ta spada k argumentaciji v zvezi z očitkom o kršitvi načela kontradiktornosti in pravice Italijanske republike do obrambe, ki ga je treba zavrniti kot neutemeljen.
128. Glede zatrjevane kršitve načela varstva zaupanja v pravo Komisija meni, da je očitek nedopusten, pri čemer se sklicuje na kršitev člena 48(2) Poslovnika, ki določa, da navajanje novih razlogov med postopkom ni dovoljeno, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se pojavile med postopkom.
129. Nesporno je, da se je Italijanska republika na načelo varstva zaupanja v pravo prvič sklicevala v repliki, pri čemer se je sklicevala na vsebino dopisa z dne 20. februarja 2007, ki vsebuje zahtevo za posredovanje informacij, kar je dejstvo, na katerega sta se stranki sklicevali in o njem razpravljali že v tožbi in odgovoru nanjo.
130. Iz tega izhaja, da je treba zadevni tožbeni razlog razglasiti za nedopusten.
131. Vsekakor pa bi bilo treba ta tožbeni razlog zavreči kot neutemeljen. Po eni strani dopis z dne 20. februarja 2007 ne vsebuje jasnega zagotovila uprave – kar je pogoj za veljavno sklicevanje na kršitev načela varstva zaupanja v pravo (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 22. junija 2006 v združenih zadevah Belgija in Forum 187 proti Komisiji, C‑182/03 in C‑217/03, ZOdl., str. I‑5479, točka 147, in sodbo Splošnega sodišča z dne 23. oktobra 2002 v združenih zadevah Diputación Foral de Álava in drugi proti Komisiji, od T‑346/99 do T‑348/99, Recueil, str. II‑4259, točka 93) – glede tega, da bodo rezultati del, za katere je bilo zaprošeno v tem dopisu, „na neki način upoštevani v izpodbijani odločbi“. Po drugi strani je Komisija v izpodbijani odločbi te rezultate dejansko upoštevala in preučila, čeprav le podredno.
132. V teh okoliščinah je treba tožbeni razlog bistvene kršitve postopka zaradi nezadostnosti preiskave in kršitve načela kontradiktornosti zavrniti, saj zatrjevanje nezadostnosti preiskave ni samostojen očitek, temveč v resnici spada k argumentaciji v zvezi s kršitvijo zgoraj omenjenega načela.
133. Iz vseh zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je treba tožbo zavrniti.
Stroški
134. V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Italijanska republika ni uspela, se ji v skladu s predlogom Komisije naloži plačilo stroškov.
Izrek
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Italijanski republiki se naloži plačilo stroškov.