62020CJ0124_RES
Causa C-124/20
Bank Melli Iran
contro
Telekom Deutschland GmbH
(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg)
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 21 dicembre 2021
«Rinvio pregiudiziale – Politica commerciale – Regolamento (CE) n. 2271/96 – Protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti dall’applicazione di una normativa adottata da un paese terzo – Misure restrittive adottate dagli Stati Uniti d’America nei confronti dell’Iran – Sanzioni secondarie adottate da tale paese terzo, che impediscono alle persone di intrattenere, al di fuori del territorio di tale paese, rapporti commerciali con talune imprese iraniane – Divieto di rispettare tale normativa – Esercizio del diritto di risoluzione ordinaria»
Politica commerciale comune – Difesa contro gli ostacoli al commercio – Protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti dall’applicazione di una normativa adottata da un paese terzo – Regime di sanzioni adottato dagli Stati Uniti nei confronti dell’Iran – Sanzioni che limitano la libera circolazione dei capitali, dei beni e dei servizi all’interno dell’Unione – Regolamento n. 2271/96 che prevede il divieto di ottemperare a tali sanzioni – Nozione di richiesta o istruzione di un’autorità amministrativa o giudiziaria del paese terzo – Interpretazione in base al contesto e agli scopi della normativa di cui trattasi
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 16; regolamento del Consiglio no 2271/96, artt. 4, 5, 1o comma, 7, d), e 11]
(v. punti 45-51, dispositivo 1)
Politica commerciale comune – Difesa contro gli ostacoli al commercio – Protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti dall’applicazione di una normativa adottata da un paese terzo – Regime di sanzioni adottato dagli Stati Uniti nei confronti dell’Iran – Sanzioni che limitano la libera circolazione dei capitali, dei beni e dei servizi all’interno dell’Unione – Regolamento n. 2271/96 che prevede il divieto di ottemperare a tali sanzioni – Invocabilità nell’ambito di un giudizio civile dinanzi ai giudici di uno Stato membro – Ammissibilità
(Regolamento del Consiglio no 2271/96, artt. 5 e 11)
(v. punti 54-59)
Politica commerciale comune – Difesa contro gli ostacoli al commercio – Protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti dall’applicazione di una normativa adottata da un paese terzo – Regime di sanzioni adottato dagli Stati Uniti nei confronti dell’Iran – Sanzioni che limitano la libera circolazione dei capitali, dei beni e dei servizi all’interno dell’Unione – Regolamento n. 2271/96 che prevede il divieto di ottemperare a tali sanzioni – Risoluzione di un contratto effettuata da una persona rientrante in tale regolamento – Obbligo di motivare la risoluzione – Insussistenza
(Regolamento del Consiglio n. 2271/96, artt. 5 e 11)
(v. punti 62, 63)
Politica commerciale comune – Difesa contro gli ostacoli al commercio – Protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti dall’applicazione di una normativa adottata da un paese terzo – Regime di sanzioni adottato dagli Stati Uniti nei confronti dell’Iran – Sanzioni che limitano la libera circolazione dei capitali, dei beni e dei servizi all’interno dell’Unione – Regolamento n. 2271/96 che prevede il divieto di ottemperare a tali sanzioni – Risoluzione di un contratto effettuata da una persona rientrante in tale regolamento – Onere della prova del motivo reale della risoluzione gravante su tale persona
(Regolamento del Consiglio n. 2271/96, artt. 5 e 11)
(v. punti 65-68, dispositivo 2)
Politica commerciale comune – Difesa contro gli ostacoli al commercio – Protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti dall’applicazione di una normativa adottata da un paese terzo – Regime di sanzioni adottato dagli Stati Uniti nei confronti dell’Iran – Sanzioni che limitano la libera circolazione dei capitali, dei beni e dei servizi all’interno dell’Unione – Regolamento n. 2271/96 che prevede il divieto di rispettare richieste o divieti della normativa del paese terzo – Risoluzione di un contratto effettuata da una persona rientrante in tale regolamento – Annullamento della risoluzione –Limitazione della libertà d’impresa e della libertà contrattuale – Ammissibilità – Presupposti – Limitazione prevista dalla legge e che rispetta al tempo stesso il contenuto essenziale del diritto alla libertà d’impresa e il principio di proporzionalità
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 16 e 52, § 1; regolamento del Consiglio n. 2271/96, artt. 5, 7, 8, 9 e 11; regolamento 2018/1101, art. 1)
(v. punti 69, 70, 77-95, dispositivo 3)
Politica commerciale comune – Difesa contro gli ostacoli al commercio – Protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti dall’applicazione di una normativa adottata da un paese terzo – Regime di sanzioni adottato dagli Stati Uniti nei confronti dell’Iran – Sanzioni che limitano la libera circolazione dei capitali, dei beni e dei servizi all’interno dell’Unione – Regolamento n. 2271/96 che prevede il divieto di ottemperare a tali sanzioni – Violazione – Sanzioni – Potere discrezionale degli Stati membri – Limiti – Rispetto del principio di proporzionalità – Obbligo di tenere conto delle circostanze concrete e specifiche del caso di specie
(Regolamento del Consiglio n. 2271/96, art. 5)
(v. punti 72-75)
Sintesi
Il divieto stabilito dal diritto dell’Unione di ottemperare alle sanzioni secondarie adottate dagli Stati Uniti nei confronti dell’Iran può essere invocato in un giudizio civile
Sebbene tale divieto si applichi anche in assenza di richieste o istruzioni specifiche da parte di un’autorità amministrativa o giudiziaria degli Stati Uniti d’America, esso non può tuttavia violare la libertà d’impresa di una persona interessata da tale divieto, comportando per quest’ultima perdite economiche sproporzionate
La Bank Melli Iran (in prosieguo: la «BMI») è una banca iraniana di proprietà dello Stato iraniano, che dispone di una succursale in Germania. Essa ha concluso con la Telekom, consociata della Deutsche Telekom AG, la cui sede si trova in Germania e il cui fatturato proviene per circa la metà dalla sua attività negli Stati Uniti, vari contratti per la fornitura di servizi di telecomunicazioni, che le consentono di svolgere le sue attività commerciali. Nel 2018 gli Stati Uniti si sono ritirati dall’accordo sul nucleare iraniano, firmato nel 2015, che ha lo scopo di controllare il programma nucleare iraniano e di eliminare le sanzioni economiche nei confronti dell’Iran. A seguito di tale ritiro, gli Stati Uniti hanno nuovamente inflitto, in base all’Iran Freedom and Counter-Proliferation Act of 2012 (legge del 2012 sulla libertà e la lotta contro la proliferazione in Iran), sanzioni all’Iran, nonché a persone inserite in un elenco (
1
), tra cui la BMI. A partire da tale data, è nuovamente proibito a qualsiasi persona intrattenere, al di fuori del territorio degli Stati Uniti, rapporti commerciali con le persone inserite in detto elenco.
A seguito di tale decisione, l’Unione ha adottato il regolamento delegato 2018/1100 (
2
), che modifica l’allegato del regolamento n. 2271/96 (
3
) nel senso di includere la legge del 2012 sulla libertà e la lotta contro la proliferazione in Iran. Esso vieta, in particolare, alle persone interessate di rispettare le norme indicate nel suo allegato o gli atti da esse derivanti (articolo 5, primo comma), salvo autorizzazione a derogare a detto divieto, che può essere rilasciata dalla Commissione europea se l’inosservanza di tali norme estere può danneggiare seriamente gli interessi delle persone rientranti nell’ambito di applicazione del regolamento o quelli dell’Unione (articolo5, secondo comma).
Dato che il diritto tedesco stabilisce che «[q]ualsiasi atto giuridico contrario ad un divieto disposto per legge è nullo salvo che la legge non disponga diversamente» (
4
), e poiché la Telekom ha proceduto alla risoluzione di tutti i suoi contratti intercorrenti con la BMI, a partire dal 2018, prima della loro scadenza, senza motivazione espressa e senza autorizzazione della Commissione, la BMI ha contestato dinanzi ai giudici tedeschi la risoluzione di detti contratti. In primo grado, la Telekom è stata condannata a dare esecuzione ai contratti in questione fino alla scadenza dei termini di risoluzione ordinari. Per contro, la risoluzione ordinaria di tali contratti è stata ritenuta conforme all’articolo 5 del regolamento. La BMI ha quindi interposto appello dinanzi all’Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (Tribunale superiore del Land, Amburgo, Germania), che ha adito la Corte in via pregiudiziale, interrogandola sull’interpretazione dell’articolo 5, primo comma, del regolamento, alla luce, in particolare, degli articoli 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») e del sistema di autorizzazione previsto dall’articolo 5, secondo comma, di questo stesso regolamento.
Giudizio della Corte
La Corte, riunita in Grande Sezione, ritenendo che l’articolo 5, primo comma, del regolamento sia formulato in modo ampio, dichiara, in primo luogo, che il divieto di rispettare richieste o divieti previsti da taluni atti normativi, adottati da un paese terzo in violazione del diritto internazionale, si applica anche in assenza di richieste o istruzioni specifiche da parte di un’autorità amministrativa o giudiziaria dirette a garantirne il rispetto. Secondo la Corte, tale interpretazione è suffragata dagli obiettivi del regolamento, che mira in particolare a proteggere l’ordinamento giuridico costituito e gli interessi dell’Unione in generale, al fine di conseguire, nella maggiore misura possibile, l’obiettivo della libera circolazione dei capitali tra gli Stati membri e i paesi terzi, nonché a proteggere gli interessi delle persone di cui trattasi. La Corte osserva infatti che, tenuto conto della minaccia di conseguenze giuridiche che una legge del genere comporta per le persone alle quali si applicano, in linea di principio, richieste o divieti siffatti, il regolamento non sarebbe idoneo a neutralizzarne gli effetti, se il divieto previsto dal primo comma dell’articolo 5 fosse subordinato all’adozione di istruzioni da parte di un’autorità amministrativa o giudiziaria estera.
In secondo luogo, la Corte rileva che il divieto previsto dall’articolo 5, primo comma, è formulato in termini chiari, precisi e incondizionati, sicché può essere invocato in un giudizio civile come nel caso di specie. Essa conferma poi che una persona, alla quale si applica il regolamento, priva dell’autorizzazione rilasciata dalla Commissione, può, alla luce del primo comma di detto articolo 5, risolvere i contratti intercorrenti con una persona inserita nell’elenco SDN senza motivare siffatta risoluzione. Tuttavia, nell’ambito di un giudizio civile vertente sull’asserita violazione del divieto previsto dal regolamento, spetta alla persona destinataria di detto divieto dimostrare in modo giuridicamente sufficiente che il suo comportamento, nel caso di specie la risoluzione di una serie di contratti, non era finalizzato al rispetto della normativa statunitense di cui al regolamento, qualora prima facie ciò sembri essersi verificato.
Nel caso di specie, la Corte osserva che il diritto tedesco consente alla parte che sostiene che un atto giuridico è nullo a causa della violazione di un divieto di legge, come quello previsto dall’articolo 5, primo comma, del regolamento, di far valere tale nullità in giudizio. Essa rileva nondimeno che, in tal caso, l’onere della prova graverebbe, secondo il diritto tedesco, interamente sulla persona che invoca detta violazione dell’articolo 5 del regolamento, benché gli elementi di prova in questione non le siano generalmente accessibili, il che renderebbe difficile per il giudice adito accertare la violazione del divieto previsto dall’articolo 5, primo comma, e pregiudicherebbe in tal modo la sua efficacia.
Infine, in terzo e ultimo luogo, la Corte dichiara che gli articoli 5 e 9 (
5
) del regolamento, letti alla luce degli articoli 16 e 52 della Carta, non ostano a che sia annullata una risoluzione contrattuale, purché tale annullamento non comporti effetti sproporzionati, in particolare economici, per la persona interessata. Nel caso di specie, in assenza di un’autorizzazione ai sensi dell’articolo 5, secondo comma, del regolamento, se la risoluzione in questione risultasse contraria all’articolo 5, primo comma, del regolamento, essa sarebbe nulla in base al diritto tedesco. Tuttavia, se siffatto annullamento è tale da comportare una limitazione della libertà d’impresa, esso può essere previsto soltanto nel rispetto delle condizioni stabilite dall’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.
A questo proposito, per quanto riguarda, in particolare, la condizione relativa al rispetto del contenuto essenziale della libertà d’impresa garantita dall’articolo 16 della Carta, la Corte rileva che l’annullamento della risoluzione dei contratti conclusi tra la BMI e la Telekom avrebbe l’effetto non già di privare quest’ultima della facoltà di far valere i propri interessi in generale nell’ambito di un rapporto contrattuale, ma piuttosto di limitare tale facoltà. Inoltre, la limitazione della libertà d’impresa risultante dall’eventuale annullamento di una risoluzione contrattuale contraria al divieto previsto all’articolo 5, primo comma, del regolamento risulta, in linea di principio, necessaria per neutralizzare gli effetti della normativa estera di cui trattasi, proteggendo in tal modo l’ordinamento giuridico costituito e gli interessi dell’Unione in generale.
La Corte invita quindi il giudice del rinvio ad effettuare una ponderazione, nell’ambito dell’esame della proporzionalità della limitazione della libertà d’impresa di cui gode la Telekom, tra il perseguimento degli obiettivi del regolamento, realizzato mediante l’annullamento di detta risoluzione contrattuale contraria al divieto previsto dall’articolo 5, primo comma, di tale regolamento, e la probabilità che detta impresa sia esposta a perdite economiche, nonché l’entità di queste ultime nel caso in cui tale impresa non ponga fine ai suoi rapporti commerciali con la BMI. Allo stesso modo, la circostanza che la Telekom, salvo verifica, non abbia presentato alla Commissione una richiesta di deroga al divieto sancito dall’articolo 5, primo comma, del regolamento è, secondo la Corte, parimenti rilevante nell’ambito di detto esame della proporzionalità.
(
1
)	Specially Designated Nationals and Blocked Persons List (elenco dei cittadini specificamente designati e delle persone i cui attivi sono congelati; in prosieguo l’«elenco SDN»).
(
2
)	Regolamento delegato (UE) 2018/1100 della Commissione, del 6 giugno 2018, che modifica l'allegato del regolamento (CE) n. 2271/96 del Consiglio, relativo alla protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti dall'applicazione di una normativa adottata da un paese terzo, e dalle azioni su di essa basate o da essa derivanti (GU 2018, L 199 I, pag. 1).
(
3
)	Regolamento (CE) n. 2271/96 del Consiglio, del 22 novembre 1996, relativo alla protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti dall'applicazione di una normativa adottata da un paese terzo, e dalle azioni su di essa basate o da essa derivanti (GU 1996, L 309, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) n. 37/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 gennaio 2014, che modifica alcuni regolamenti in materia di politica commerciale comune per quanto riguarda le procedure di adozione di determinate misure (GU 2014, L 18, pag. 1) nonché dal regolamento delegato (UE) 2018/1100 della Commissione, del 6 giugno 2018, che modifica l'allegato del regolamento (CE) n. 2271/96 (GU 2018, L 199 I, pag. 1); in prosieguo: il «regolamento».
(
4
)	Articolo 134 del Bürgerliches Gesetzbuch (codice civile).
(
5
)	L’articolo 9 dispone che «[c]iascuno Stato membro decide le sanzioni da imporre in caso di violazione delle pertinenti disposizioni del presente regolamento. Tali sanzioni devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive».