62014FJ0034_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag F-34/14,
angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 270 TEUF,
DP, tidligere kontraktansat i Agenturet for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER), bosat i Idrija (Slovenien), ved advokat S. Pappas,
sagsøger,
mod
Agenturet for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER)
ved P. Martinet og S. Vaona, som befuldmægtigede, bistået af advokaterne D. Waelbroeck og A. Duron,
sagsøgt,
har
PERSONALERETTEN (Tredje Afdeling)
sammensat af præsidenten, S. Van Raepenbusch, og dommerne M.I. Rofes i Pujol og E. Perillo (refererende dommer),
justitssekretær: fuldmægtig P. Cullen,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 4. marts 2015,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved stævning indgået til Personalerettens Justitskontor den 11. april 2014 har DP nedlagt påstand dels om annullation af afgørelsen af 20. december 2013, hvorved direktøren for Agenturet for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER eller herefter »agenturet«) afslog at forlænge hendes kontrakt, dels om, at ACER tilpligtes at betale hende et beløb på 10 000 EUR i erstatning for det ikke-økonomiske tab, der angiveligt er lidt.
Retsforskrifter
2. Retsforskrifterne udgøres for det første af artikel 3a og artikel 85, stk. 1, i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union, i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten (herefter »ansættelsesvilkårene«).
3. Dernæst bestemmes i artikel 28 med overskriften »Personale« i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 713/2009 af 13. juli 2009 om oprettelse af [ACER] (EUT L 211, s. 1):
»1. Vedtægten [for tjenestemænd i Den Europæiske Union] og ansættelsesvilkårene og de regler, som [Den Europæiske Unions] institutioner sammen har vedtaget om anvendelsen af [nævnte] vedtægt og [ansættelsesvilkårene], finder anvendelse på agenturets personale, herunder dets direktør.
2. Bestyrelsen vedtager efter aftale med [Europa-]Kommissionen de nødvendige gennemførelsesbestemmelser i overensstemmelse med artikel 110 i vedtægten [for tjenestemænd i Den Europæiske Union].
[…]«
4. Desuden bestemmes i artikel 6 med overskriften »Kontrakters varighed« i afgørelse nr. 2011/11, truffet af ACER’s bestyrelse den 1. juni 2011, om vedtagelse af almindelige gennemførelsesbestemmelser for de procedurer, der regulerer ansættelsen og beskæftigelsen af kontraktansatte i ACER (herefter »de almindelige gennemførelsesbestemmelser«):
»1. [Kontraktansatte som omhandlet i ansættelsesvilkårenes artikel 3a] kan, når der er tale om deres første kontrakt, ansættes for en fast periode på mindst 3 måneder og maksimalt fem år.
2. I ansættelsesgrupperne II, III og IV foretages enhver forlængelse af kontrakten for en [tidsbegrænset periode] på mindst 3 måneder og maksimalt fem år. En anden forlængelse uden afbrydelse, som fører til en tidsubegrænset kontrakt, kan kun tildeles, hvis de to første kontrakters samlede varighed er på mindst fem år.
[…]«
5. Endelig bestemmes i artikel 2, tredje afsnit, i den af ACER’s direktør trufne afgørelse nr. 2013/11 af 28. maj 2013 om forlængelse af kontrakter før deres udløb (herefter »afgørelse nr. 2013/11«), at »[i tilfældet med en ansat, som har udført sine arbejdsopgaver i henhold til en tidsbegrænset kontrakt i en periode, som er længere end [et] år, og som ikke overstiger [tre] år, skal afgørelsen om at forlænge eller ikke forlænge kontrakten være truffet og meddelt senest [tre] måneder før nævnte kontrakts udløb«.
Sagens faktiske omstændigheder
6. Sagsøgeren blev ansat af ACER den 1. januar 2011 som kontraktansat i henhold til ansættelsesvilkårenes artikel 3a, i ansættelsesgruppe II, i lønklasse 5, første løntrin. Kontrakten blev indgået for et år, indtil den 31. december 2011, og blev dernæst, ifølge et tillæg, forlænget en første gang for en periode på to år, indtil den 31. december 2013.
7. Ved e-mail af 15. marts 2013 tilkendegav sagsøgeren over for ACER’s afdeling for menneskelige ressourcer (herefter »afdelingen for menneskelige ressourcer«) sin interesse i en yderligere forlængelse af hendes kontrakt. ACER’s direktør, herefter »direktøren«), i hans egenskab af ACER’s ansættelsesmyndighed (herefter » ansættelsesmyndigheden«), blev ligeledes underrettet herom.
8. Sagsøgeren blev, efter den 1. oktober 2013 at have modtaget en e-mail fra afdelingen for menneskelige ressourcer, hvori hun blev underrettet om, at »proceduren til forlængelse af [hendes] kontrakt [var] i gang«, og at direktøren »[ville] underskrive sagen [i morgen]«, den 2. oktober 2013 tilbudt en kontrakt som kontraktansat i henhold til ansættelsesvilkårenes artikel 3a på samme vilkår med hensyn til ansættelsesgruppe, lønklasse og løntrin som i den kontrakt, der udløb den 31. december 2013, for en tidsbegrænset periode på to år med virkning fra den 1. januar 2014.
9. Sagsøgeren var af den opfattelse, at hun i denne nye kontrakt ikke blev indplaceret på et korrekt løntrin, og at kontrakten ikke udgjorde en forlængelse af hendes oprindelige kontrakt, og underskrev den derfor ikke og anmodede den 9. oktober 2013 afdelingen for menneskelige ressourcer om, at den blev »korrigeret«. Efter en udveksling af e-mails mellem sagsøgeren og ACER’s tjenestegrene underrettede direktøren den 31. oktober 2013 sagsøgeren om, at han afventede afdelingen for menneskelige ressourcers holdning, inden han traf en afgørelse.
10. Den 11. november 2013 meddelte direktøren sagsøgeren, at ACER’s afdeling for menneskelige ressourcer og juridiske tjeneste efter afholdelse af et møde var i færd med at undersøge muligheden for at ændre det tillæg, hvorved den oprindelige kontrakt var blevet forlænget for en periode på to år, med henblik på at forlænge denne periode til fire år. Sagsøgeren svarede i det væsentlige, at hun overlod til agenturet at finde en løsning, som var i overensstemmelse med de gældende regler, og at hun håbede inden længe at modtage »den korrigerede version af […] forlængelsen af [h]endes kontrakt«.
11. Ved e-mail af 25. november 2013 forespurgte agenturets juridiske tjeneste i det væsentlige Europa-Kommissionens generaldirektorat (GD) for » Menneskelige Ressourcer og Sikkerhed« om, hvorvidt en forlængelse af sagsøgerens kontrakt i det konkrete tilfælde var mulig henset til artikel 6 i de almindelige gennemførelsesbestemmelser.
12. Ved e-mail af 27. november 2013 fremsendte Kommissionens GD for »Menneskelige Ressourcer og Sikkerhed« en udtalelse fra dens afdeling »Relations avec les administrations publiques, les agences et les offices administratifs« (relationer med offentlige administrationer, agenturer og offentlige kontorer) til afdelingen for menneskelige ressourcer. I denne juridiske udtalelse blev det præciseret, at den påtænkte forlængelse ikke overholdt artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser, men at denne bestemmelse selv var i strid med ansættelsesvilkårenes artikel 85, stk. 1, for så vidt som den ikke indeholdt nogen mulighed for fravigelse. I udtalelsen blev det anført, at det under disse omstændigheder var nødvendigt at følge den begrundelse, der var angivet i dom Kommissionen mod Petrilli (T-143/09 P, EU:T:2010:531), og at antage, at ansættelsesmyndigheden kunne forlænge sagsøgerens kontrakt på betingelse af at angive grundene til, at tjenestens interesse under den foreliggende sags særlige omstændigheder begrundede en fravigelse af artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser. I udtalelsen blev det ligeledes anført, at artikel 6 i de almindelige gennemførelsesbestemmelser ville kunne ændres efterfølgende med henblik på at fastsætte en mulighed for fravigelse, i givet fald ledsaget af processuelle garantier.
13. Den 12. december 2013 henledte direktøren under et møde i ACER’s bestyrelse bestyrelsesmedlemmernes opmærksomhed på, at artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser muligvis var uforenelig med ansættelsesvilkårene. Det fremgår af referatet fra dette møde, at direktøren ligeledes underrettede bestyrelsen om, at ACER stod over for et tilfælde med en ansat, hvis kontrakt allerede var blevet forlænget en første gang, uden at den samlede varighed af den oprindelige kontrakt og af den første forlængelse nåede op på fem år, og som derfor sandsynligvis ikke ville kunne forlænges en yderligere gang.
14. Ved e-mail af 19. december 2013 meddelte sagsøgeren i det væsentlige direktøren, at hun var klar til at underskrive forslaget om ændring af tillægget til den oprindelige kontrakt, hvorefter varigheden af den første forlængelse blev ændret til fire år i stedet for to år. Hun oplyste, at hun var utilfreds med denne løsning, men at der ikke var anden mulighed, hvis hun ville fortsætte med at arbejde for agenturet.
15. Ved e-mail og anbefalet brev af 20. december 2013, som sagsøgeren bekræftede modtagelsen af henholdsvis den 20. og den 23. december 2013, meddelte direktøren, i hans egenskab af ansættelsesmyndighed, sagsøgeren sin afgørelse om ikke at forlænge hendes kontrakt (herefter »afgørelsen om ikke-forlængelse«). Han understregede, at han beklagede denne afgørelse, og præciserede, at han ikke have fundet nogen juridisk tilfredsstillende løsning, henset til bestemmelserne i ansættelsesvilkårenes artikel 85, stk. 1, og i artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser. I afgørelsen om ikke-forlængelse blev der ikke henvist til udtalelsen fra afdelingen »Relations avec les administrations publiques, les agences et les offices administratifs«, som Kommissionens GD for »Menneskelige Ressourcer og Sikkerhed« havde fremsendt til afdelingen for menneskelige ressourcer ved e-mail af 27. november 2013.
16. Ved e-mail af 22. december 2013 opremsede sagsøgeren over for direktøren de forskellige muligheder, som agenturet successivt havde overvejet med henblik på at forlænge hendes kontrakt, og anførte over for denne, at hun for sit vedkommende blot ønskede at fortsætte med at arbejde for ACER (herefter »e-mailen af 22. december 2013«).
17. Ved e-mail af 23. december 2013 beklagede direktøren endnu en gang over for sagsøgeren, at der ikke var fundet en løsning med henblik på at forlænge hendes kontrakt, og at ingen af de overvejede muligheder var fundet »tilstrækkeligt holdbare til at kunne anvendes«.
18. Ved e-mail af 30. december 2013 anmodede sagsøgeren direktøren om at suspendere virkningerne af afgørelsen om ikke-forlængelse, idet hun anførte, at hun ville indgive en klage, som indeholdt hendes advokats argumenter til støtte for en forlængelse af hendes kontrakt. Hun understregede ligeledes, at afgørelsen om ikke-forlængelse var uventet, og anførte, at hun efter hendes opfattelse havde ret til et varsel.
19. Ved e-mail af 31. december 2013 meddelte direktøren sagsøgeren, at der ikke var nogen »retlig holdbar« mulighed for at forlænge hendes kontrakt, men forsikrede hende ikke desto mindre om, at agenturets afdeling for menneskelige ressourcer og juridiske afdeling ville undersøge situationen igen, og at hun ville blive underrettet om en eventuel gunstig konklusion.
20. Ved e-mail af 3. januar 2014 meddelte sagsøgeren direktøren, at der ved den fornyede undersøgelse af hendes situation skulle tages hensyn til princippet om god forvaltningsskik, til den mulighed for at fravige de af Kommissionen vedtagne almindelige gennemførelsesbestemmelser, som agenturerne blev tillagt i den nye vedtægt for tjenestemænd i Den Europæiske Union, der fandt anvendelse fra den 1. januar 2014, til princippet om retsreglernes rangfølge, til den klare ordlyd af ansættelsesvilkårenes artikel 85, stk. 1, og endelig til konflikten mellem artikel 6 i de almindelige gennemførelsesbestemmelser og ansættelsesvilkårenes artikel 85 (herefter »e-mailen af 3. januar 2014«). Sagsøgeren understregede ligeledes, at hun, selv om hun havde tilkendegivet sin interesse i en forlængelse af hendes kontrakt ni måneder før dennes udløb, kun havde fået et varsel på to arbejdsdage efter meddelelsen af afgørelsen om ikke-forlængelse.
21. Ligeledes den 3. januar 2014 meddelte direktøren sagsøgeren, at hendes e-mail af samme dag var blevet videresendt til agenturets afdeling for menneskelige ressourcer og juridiske afdeling, og at han ville kontakte hende igen, så snart han havde modtaget deres svar.
22. Ved e-mail af 13. januar 2014 meddelte direktøren sagsøgeren, at han med hjælp fra agenturets afdeling for menneskelige ressourcer og juridiske afdeling havde foretaget en fornyet undersøgelse af hendes situation, henset til argumenterne i e-mailen af 3. januar 2014, men at disse supplerende argumenter ikke gav han retligt grundlag for at forlænge kontrakten (herefter »afgørelsen af 13. januar 2014«). Han præciserede, at ansættelsesvilkårenes artikel 85 og artikel 6 i de almindelige gennemførelsesbestemmelser ikke var uforenelige, at de almindelige gennemførelsesbestemmelser forud for deres vedtagelse havde været forelagt Kommissionens juridiske tjeneste, som ikke havde haft indvendinger mod eller bemærkninger hertil, og at den kombinerede anvendelse af ansættelsesvilkårenes artikel 85 og artikel 6 i de almindelige gennemførelsesbestemmelser i det foreliggende tilfælde ikke gav ham noget valg.
Parternes påstande
23. Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Afgørelsen om ikke-forlængelse annulleres.
– ACER tilpligtes at betale hende et beløb på 10 000 EUR i erstatning for det ikke-økonomiske tab, som hun mener at have lidt.
– ACER tilpligtes at betale sagens omkostninger.
24. ACER har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises.
– Subsidiært frifindes sagsøgte.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
Om formaliteten
Parternes argumenter
25. ACER er af den opfattelse, at søgsmålet ikke er blevet anlagt inden for den frist, der er fastsat i artikel 91, stk. 3, i vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union, i den affattelse, der var gældende forud for ikrafttrædelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 1023/2013 af 22. oktober 2013 om ændring af vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union og [ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte] (herefter »vedtægten«). E-mailen af 22. december 2013, endog sagsøgerens e-mail af 19. december 2013, skal anses for en klage over afgørelsen om ikke-forlængelse som omhandlet i vedtægtens artikel 90, stk. 2. Allerede dagen efter, den 23. december 2013, besvarede agenturet denne klage pr. e-mail. Sagsøgerens efterfølgende e-mails af 30. december 2013 og af 3. januar 2014 er kun gentagelser af den oprindelige klage. De to afgørelser med svar herpå er derfor blot bekræftelser af afgørelsen i e-mailen af 23. december 2013.
26. Eftersom søgsmålsfristen ifølge ACER begyndte at løbe den 23. december 2013, er det søgsmål, som blev anlagt den 11. april 2014, for sent anlagt.
27. Sagsøgeren har gjort gældende, at sagen skal antages til realitetsbehandling. Sagsøgerens advokat har under retsmødet anmodet om at kunne indgive et nyt dokument, som underbygger, at sagen skal antages til realitetsbehandling.
Rettens bemærkninger
28. Det bemærkes, at den nøjagtige juridiske kvalifikation af de skrivelser, som sagsøgeren har fremsendt til ansættelsesmyndigheden forud for anlæggelsen af søgsmålet, alene tilkommer Personaleretten (jf. i denne retning dom Politi mod Det Europæiske Erhvervsuddannelsesinstitut, C-154/99 P, EU:C:2000:354, præmis 16).
29. En skrivelse, hvorved en tjenestemand uden udtrykkeligt at anmode om en tilbagekaldelse af den pågældende afgørelse dog klart giver udtryk for, at han anfægter den for ham bebyrdende afgørelse, må anses for en klage i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i vedtægtens artikel 90, stk. 2.). Aktens indhold går i denne henseende forud for dens form (dom Mendes mod Kommissionen, F-125/11, EU:F:2013:35, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis).
30. I det foreliggende tilfælde bemærkes indledningsvis, at det først er i e-mailen af 3. januar 2014, at sagsøgeren klart udtrykte ønske om at anfægte afgørelsen om ikke-forlængelse, som hun anmodede om en »fornyet prøvelse« af, idet hun gjorde flere detaljerede anbringender gældende (jf. denne doms præmis 20). E-mailen af 3. januar 2014 skal således kvalificeres som en klage som omhandlet i vedtægtens artikel 90, stk. 2.
31. Dernæst må det ligeledes konstateres, at sagsøgeren i e-mailen af 3. januar 2014 gjorde klagepunkter gældende, som på ingen måde fremgik af e-mailen af 19. december 2013 eller af e-mailen af 22. december 2013, bl.a. konflikten mellem artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser og ansættelsesvilkårenes artikel 85 og tilsidesættelsen af princippet om retsreglernes rangfølge. Det er imidlertid først i afgørelsen af 13. januar 2014, at direktøren i sin egenskab af ansættelsesmyndighed besvarede disse klagepunkter for første gang. Det er derfor på datoen for meddelelsen af denne afgørelse, som blev truffet som svar på e-mailen af 3. januar 2014, som udgjorde en klage, dvs. den 13. januar 2014, at søgsmålsfristen begyndte at løbe (om på hinanden følgende klagers antagelse til realitetsbehandling, jf. domme Ghignone m.fl. mod Rådet, T-44/97, EU:T:2000:258, præmis 39, Collotte mod Kommissionen, F-58/07, EU:F:2008:170, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis, og D’Agostino mod Kommissionen, F-93/12, EU:F:2013:155, præmis 30, der verserer som appelsag for Den Europæiske Unions Ret, sag T-670/13 P). Det den 11. april 2014 anlagte søgsmål er derfor ikke anlagt for sent.
32. Det følger heraf, at den af ACER nedlagte afvisningspåstand, hvorefter søgsmålet er for sent anlagt, er ugrundet og skal forkastes, uden at det er fornødent at tage stilling til sagsøgerens anmodning om at indgive et nyt bevis.
Om påstanden om annullation af afgørelsen om ikke-forlængelse
33. Sagsøgeren har til støtte for sin påstand om annullation i stævningen fremsat et principalt anbringende om, at artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser er ulovlig, henset til ansættelsesvilkårenes artikel 85, stk. 1, og et subsidiært anbringende om, at begrundelsen for afgørelsen om ikke-forlængelse er forkert.
34. Sagsøgerens advokat oplyste imidlertid under retsmødet, at han frafaldt det subsidiære anbringende.
35. Der skal derfor tages stilling til det eneste anbringende om, at artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser er ulovlig, henset til ansættelsesvilkårenes artikel 85, stk. 1.
Parternes argumenter
36. Sagsøgeren har gjort gældende, at artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser, som afgørelsen om ikke-forlængelse er baseret på, strider imod ansættelsesvilkårenes artikel 85, stk. 1.
37. For det første indfører artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser, som kun tillader ansættelsesmyndigheden at tildele en anden forlængelse på betingelse af, at de to første kontrakter dækker en periode på mindst fem år, ifølge sagsøgeren en undtagelse til den mulighed for at blive tildelt en anden forlængelse af kontrakten som kontraktansat, der er fastsat i ansættelsesvilkårenes artikel 85, stk. 1. Virkningen af artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser er at indskrænke anvendelsesområdet for ansættelsesvilkårenes artikel 85, stk. 1, ved med henblik på tildeling af en anden forlængelse at indføre en betingelse, som ikke er fastsat i ansættelsesvilkårene, dvs. betingelsen om, at den pågældende har arbejdet i agenturet i mindst fem år.
38. En sådan fravigelse er ulovlig, henset til retsreglernes rangfølge og til, at bestemmelserne i ansættelsesvilkårenes artikel 85, stk. 1, er klare, udtømmende og præcise og ikke overlader nogen skønsmargin til administrationen til at antage, at visse kontrakter ikke vil kunne forlænges for anden gang. Artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser har til virkning at gøre det muligt for agenturet at forhindre en tidsubegrænset forlængelse af kontrakten ved vilkårligt at foreslå den ansatte en oprindelig kontrakt og en første forlængelse, som har en samlet varighed på mindre end den krævede varighed på fem år.
39. For så vidt som artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser skal fortolkes således, at den indfører en undtagelse ikke til muligheden for at få en anden forlængelse, men til reglen om, at den anden forlængelse kun kan tildeles for en ubegrænset varighed, skal den ligeledes, fortsat ifølge sagsøgeren, dernæst anses for at være i strid med ansættelsesvilkårenes artikel 85, stk. 1.
40. I denne henseende har sagsøgeren med henvisning til dom Scheefer mod Parlamentet (F-105/09, EU:F:2011:41, præmis 51 og 53-55) gjort gældende, at reglen om den anden forlængelses tidsubegrænsede varighed blev indført med henblik på at beskytte sikkerhed i ansættelsen, som er et grundlæggende formål med Rådets direktiv 1999/70/EF af 28. juni 1999 om rammeaftalen vedrørende tidsbegrænset ansættelse, der er indgået af EFS, UNICE og CEEP (EFT L 175, s. 43), og med rammeaftalen om tidsbegrænset ansættelse, indgået den 18. marts 1999, som er bilagt denne. Ansættelsesvilkårenes artikel 85, stk. 1, bør derfor være genstand for en fortolkning, som sikrer bestemmelsen en vid rækkevidde, idet dens formål er at forhindre administrationen i at misbruge sin magt ved at anvende på hinanden følgende tidsbegrænsede kontrakter.
41. Endelig har sagsøgerens advokat under retsmødet gjort gældende, at de almindelige gennemførelsesbestemmelser blev vedtaget uden høring af agenturets personaleudvalg, og at de ikke har været genstand for en passende offentliggørelse.
42. ACER har for sit vedkommende nedlagt påstand om, at anbringendet forkastes, og har anført, at artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser ikke modsiger ansættelsesvilkårenes artikel 85, stk. 1, og at afgørelsen om ikke-forlængelse herefter ikke er behæftet med en retlig fejl.
43. ACER har for det første gjort gældende, at ansættelsesvilkårenes artikel 85, stk. 1, i overensstemmelse med dom Kommissionen mod Macchia (T-368/12 P, EU:T:2014:266, præmis 60), som i det foreliggende tilfælde er relevant ved analogi, ikke vil kunne fortolkes således, at den har til formål at sikre kontraktansattes kontinuitet i beskæftigelsen.
44. ACER har for det andet gjort gældende, at en kontraktansat, som har en tidsbegrænset kontrakt, ifølge retspraksis i princippet ikke har ret til at få forlænget sin kontrakt, idet dette blot er en mulighed, som er betinget af, at denne forlængelse er i overensstemmelse med tjenestens interesse. Administrationen råder over et vidt skøn for så vidt angår forlængelse af kontrakter. Varigheden af ansættelsesforholdet mellem en institution og en kontraktansat er reguleret ved den kontrakt, der er indgået mellem parterne.
45. En forlængelse af kontrakterne vil følgelig kunne gøres betinget, medmindre dette fører til et misbrug af tidsbegrænsede kontrakter. ACER har gjort denne forlængelse betinget ved hjælp af de almindelige gennemførelsesbestemmelser, som på en gennemsigtig måde præciserer de kriterier, hvorpå afgørelserne om forlængelse hviler. De almindelige gennemførelsesbestemmelser »supplerer og er sammenhængende med« ansættelsesvilkårenes artikel 85, stk. 1.
46. For det tredje følger artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser den model, som Kommissionen havde foreslået i 2011, med henblik på dels at harmonisere agenturernes regler, dels at sikre en »symmetri ved behandlingen af kontraktansatte og midlertidigt ansatte« for at undgå, at kontraktansatte kan opnå en tidsubegrænset kontrakt i løbet af kortere tid end midlertidigt ansatte i samme agentur. Kommissionen har i øvrigt »godkendt« ACER’s gennemførelsesbestemmelser.
47. ACER har desuden anført, at agenturet ikke har været i stand til fuldt ud at overholde den procedure, der er anført i afgørelse nr. 2013/11, idet det »grundlæggende forudgående kriterium[,] dvs. at være berettiget til en forlængelse«, i det foreliggende tilfælde ikke var opfyldt.
48. Endelig har ACER under retsmødet gjort gældende, at de klagepunkter, som sagsøgerens advokat rejste under det nævnte retsmøde, hvorefter agenturets personaleudvalg ikke var blevet hørt inden vedtagelsen af de almindelige gennemførelsesbestemmelser, og hvorefter de almindelige gennemførelsesbestemmelser ikke var blevet offentliggjort, er nye og derfor bør afvises fra realitetsbehandling.
Personalerettens bemærkninger
49. Sagsøgeren har til støtte for påstanden om annullation af afgørelsen om ikke-forlængelse rejst en ulovlighedsindsigelse vedrørende artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser, henset til artikel 85, stk. 1, i ansættelsesvilkårene.
50. I henhold til artikel 85, stk. 1, i ansættelsesvilkårene kan »[a]nsættelseskontrakten for de i [ansættelsesvilkårenes] artikel 3a nævnte kontraktansatte, der ansættes til udførelse af ikke-kerneopgaver, […] indgås på bestemt tid for en periode på mellem tre måneder og højst fem år. Kontrakten kan kun forlænges én gang på bestemt tid for en periode på ikke over fem år. Den første kontrakt og den første forlængede kontrakt skal indgås for mindst seks måneder i ansættelsesgruppe I og mindst ni måneder i de øvrige ansættelsesgrupper. Enhver yderligere forlængelse skal være på ubestemt tid. […]«
51. Således som ACER med rette har gjort gældende, bemærkes, at selv om ansættelsesvilkårenes artikel 85, stk. 1, fastsætter mulighed for en anden forlængelse, er der ikke tale om en ret for den pågældende eller en garanti for en vis kontinuitet i beskæftigelsen, men om en mulighed, som er overladt til ansættelsesmyndighedens skøn. Ifølge fast praksis råder institutionerne nemlig over vide skønsbeføjelser med hensyn til, hvorledes de ønsker at indrette deres tjenestegrene på grundlag af de opgaver, der påhviler dem, og med hensyn til placeringen af det personale, som de råder over med henblik på disse opgaver, hvorved det dog er en forudsætning, at placeringen sker i tjenestens interesse (jf. i denne retning domme Kommissionen mod Petrilli, EU:T:2010:531, præmis 34 og den deri nævnte retspraksis, og Kommissionen mod Macchia, EU:T:2014:266, præmis 49 og 60).
52. Imidlertid lader artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser muligheden for at tildele en anden forlængelse af kontrakten for en tidsubegrænset periode afhænge af den betingelse, sine qua non, at den samlede varighed af den oprindelige kontrakt og af den første forlængelse af denne kontrakt er på mindst fem år. Hvis denne betingelse ikke er opfyldt, er enhver mulighed for forlængelse, efter anmodning eller endog ex officio, obligatorisk udelukket.
53. Når en institution eller et agentur imidlertid har beføjelse til at fastsætte almindelige gennemførelsesbestemmelser med henblik på at supplere eller gennemføre de trinhøjere og bindende bestemmelser i vedtægten eller ansættelsesvilkårene, kan den kompetente myndighed hverken handle contra legem, bl.a. ved at vedtage bestemmelser, hvis anvendelse strider mod vedtægtsbestemmelsernes formål eller tømmer dem for enhver effektiv virkning, eller frigøre sig fra at overholde de almindelige retsprincipper, såsom princippet om god forvaltningsskik, ligebehandlingsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. i denne retning dom Kommissionen mod Petrilli, EU:T:2010:531, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
54. Ifølge retspraksis kan der nemlig i de almindelige gennemførelsesbestemmelser, der er vedtaget i henhold til vedtægtens artikel 110, stk. 1, fastsættes kriterier, der tjener til vejledning for administrationen under udøvelsen af dens skønsbeføjelse eller til at præcisere rækkevidden af uklare vedtægtsbestemmelser. Disse almindelige gennemførelsesbestemmelser kan derimod ikke lovligt i form af en præcisering af et klart vedtægtsmæssigt begreb indskrænke vedtægtens eller ansættelsesvilkårenes anvendelsesområde eller fastsætte regler, som fraviger trinhøjere bestemmelser, såsom bestemmelserne i vedtægten eller i ansættelsesvilkårene eller de almindelige retsprincipper (domme Brems mod Rådet, T-75/89, EU:T:1990:88, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis, og Ianniello mod Kommissionen, T-308/04, EU:T:2007:347, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
55. I dom Brems mod Rådet (EU:T:1990:88, præmis 30) fastslog De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans, at artikel 3 og 7 i Rådets afgørelse af 15. marts 1976 om almindelige gennemførelsesbestemmelser for artikel 2, stk. 4, i bilag VII til vedtægten var ulovlige med den begrundelse, at de nævnte artikler 3 og 7 i deres søgen efter at præcisere begrebet »enhver person« i artikel 2, stk. 4, i bilag VII til vedtægten havde fastsat en nedre og en øvre aldersgrænse, der fandt anvendelse på personer, som kunne ligestilles med et barn, over for hvem der består forsørgerpligt, og på denne måde ex officio havde udelukket enhver, som havde en alder mellem de fastsatte aldersgrænser, således at ansættelsesmyndigheden ikke kunne udøve sine skønsmæssige beføjelser i de konkrete tilfælde.
56. Henset til samtlige ovenstående betragtninger konstateres, at artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser indskrænker rækkevidden af ansættelsesvilkårenes artikel 85, stk. 1, for så vidt som den indfører en supplerende betingelse for forlængelsen af en kontrakt som kontraktansat som omhandlet i ansættelsesvilkårenes artikel 3a, som ikke er fastsat i ansættelsesvilkårene, og som forhindrer udøvelsen af den skønsbeføjelse, der er tillagt administrationen, uden at en tilsvarende begrænsning kan begrundes objektivt ved tjenestens interesse. En intern afgørelse med generel rækkevidde fra ACER, såsom de almindelige gennemførelsesbestemmelser, kan imidlertid ikke, medmindre der er fastsat en udtrykkelig bemyndigelse hertil, lovligt indskrænke rækkevidden af en udtrykkelig regel, der er fastsat i vedtægten eller i ansættelsesvilkårene (jf. i denne retning dom Kommissionen mod Petrilli, EU:T:2010:531, præmis 31 og 36 og den deri nævnte retspraksis).
57. I øvrigt kan de af ACER fremførte argumenter vedrørende de formål, der forfølges med vedtagelsen af de almindelige gennemførelsesbestemmelser, ikke tiltrædes.
58. For det første kan hverken nødvendigheden af at harmonisere agenturernes og Kommissionens praksis vedrørende ansættelse og beskæftigelse af kontraktansatte eller nødvendigheden af at sikre en »symmetri« ved behandlingen af midlertidigt ansatte og kontraktansatte hvad angår den tjenestetid, der kræves for at være berettiget til en tidsubegrænset kontrakt, såfremt nævnte nødvendighed godtgøres, ikke begrunde en manglende overholdelse af princippet om retsreglernes rangfølge.
59. For det andet kan den omstændighed, at bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser er identiske med bestemmelserne i artikel 6 i Kommissionens afgørelse K(2004) 1313 af 7. april 2004 om fastsættelse af de almindelige gennemførelsesbestemmelser vedrørende procedurerne for ansættelse og beskæftigelse af kontraktansatte i Kommissionen (Commission decision of 7.4.2004 General implementing provisions on the procedures governing the engagement and the use of contract staff at the Commission) heller ikke begrunde, at ansættelsesmyndigheden automatisk fralægger sig sin skønsbeføjelse i forbindelse med forlængelsen af en kontraktansats kontrakt. Desuden bemærkes, at artikel 6 i Kommissionens afgørelse K(2011) 1264 af 2. marts 2011 om almindelige gennemførelsesbestemmelser til ansættelsesvilkårenes artikel 79, stk. 2, vedrørende betingelserne for ansættelse af de kontraktansatte, som ansættes af Kommissionen i henhold til ansættelsesvilkårenes artikel 3a og 3b (Commission decision of 2.3.2011 on the general provisions for implementing Article 79(2) of the Conditions of Employment of Other Servants of the European Union, governing the conditions of employment of contract staff employed by the Commission under the terms of Articles 3a and 3b of the said Conditions), og som blev vedtaget før de almindelige gennemførelsesbestemmelser, ikke længere fastsætter en betingelse om den minimale varighed af den oprindelige kontrakt og den første forlængelse heraf for at opnå en anden forlængelse.
60. Endelig har ACER i svarskriftet endvidere anført, at »Agenturet har internt overvejet muligheden for at anvende en form for ekstraordinær behandling«, men at »[sagsøgerens] bedømmelser for 2011 og 2012 [i det foreliggende tilfælde] ikke har tilvejebragt tilstrækkeligt bevis for ekstraordinære præstationer, som kan begrunde en fravigelse af de gældende regler«.
61. Et sådant argument kan imidlertid ikke besvare den rejste ulovlighedsindsigelse, for så vidt som artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser ikke fastsætter nogen undtagelse til betingelsen om, at den oprindelige kontrakt og den første forlængelse heraf har en samlet varighed på fem år.
62. Under alle omstændigheder fremgår det af sagens bilag og navnlig af afgørelsen om ikke-forlængelse, at ACER afviste at forlænge sagsøgerens kontrakt udelukkende af den grund, at den i artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser opstillede betingelse om at have haft en oprindelig kontrakt og en første forlængelse af en samlet varighed på mindst fem år i det foreliggende tilfælde ikke var opfyldt.
63. Ifølge fast retspraksis gælder imidlertid, at selv om administrationen i forbindelse med den klageadgang, der er fastsat i vedtægtens artikel 90 og 91, kan være nødt til, når den udtrykkeligt giver afslag på klagen, at ændre begrundelsen for vedtagelsen af den anfægtede akt, kan en sådan ændring ikke foretages efter anlæggelsen af et søgsmål for Personaleretten med henblik på prøvelse af den anfægtede akt (dom Allen mod Kommissionen, F-23/10, EU:F:2011:162, præmis 98).
64. Den begrundelse for afgørelsen om ikke-forlængelse, som vedrører sagsøgerens præstationer, og som blev fremsat for første gang under sagen, kan derfor ikke tages i betragtning af Personaleretten i forbindelse med dennes kontrol af lovligheden af afgørelsen om ikke-forlængelse.
65. For fuldstændighedens skyld bemærkes, at denne begrundelse er i åbenbar modstrid med sagsakterne, hvoraf fremgår, at agenturet gentagne gange udtrykte ønske om at opretholde ansættelsesforholdet med sagsøgeren.
66. Under hensyn til det ovenfor anførte og navnlig i lyset af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 53-56, må ulovlighedsindsigelsen vedrørende artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser tiltrædes, og afgørelsen om ikke-forlængelse annulleres, uden at det er fornødent at tage stilling til de to nye klagepunkter, som blev fremført af sagsøgerens advokat under retsmødet.
Om erstatningspåstanden
Parternes argumenter
67. Sagsøgeren er af den opfattelse, at hun har lidt et stort ikke-økonomisk tab, som ikke vil blive erstattet ved en annullation af afgørelsen om ikke-forlængelse, som følge af ACER’s forsinkede vedtagelse og meddelelse af afgørelsen om ikke-forlængelse, i strid med artikel 2 i afgørelse nr. 2013/11, som med henblik herpå fastsætter en frist på tre måneder inden udløbet af den verserende kontrakt.
68. Sagsøgeren har gjort gældende, at afgørelsen om ikke-forlængelse først blev meddelt hende den 20. december 2013, dvs. få dage før udløbet af hendes kontrakt den 31. december 2013, selv om hun siden oktober konstant var blevet forsikret om, at der ville blive fundet en løsning, og at hendes kontrakt ville blive forlænget. Den usikkerhed og det psykologiske pres, der fulgte af denne forsinkelse, var blevet et sådant, at sagsøgeren havde været klar til at acceptere tilbuddet af 19. december 2013, som hun imidlertid vidste var ulovligt og på langt sigt i strid med hendes interesser. Forsinkelsen i forbindelse med forlængelsen af hendes kontrakt forstærkede således de negative virkninger af afgørelsen om ikke-forlængelse. Efter meddelelsen af denne afgørelse udviklede sagsøgeren i øvrigt en reaktion med stærkt stress, som blev diagnosticeret den 23. december 2013.
69. Sagsøgeren har nedlagt påstand om, at Personaleretten efter ret og billighed fastsætter størrelsen af erstatningen for det ikke-økonomiske tab, som hun har lidt. Ifølge sagsøgeren vil et beløb på 10 000 EUR være passende.
70. ACER har erkendt, at afgørelse nr. 2012/11 ikke er blevet overholdt i det foreliggende tilfælde, men har nedlagt påstand om, at erstatningspåstanden forkastes. For det første har sagsøgeren ikke fremlagt noget bevis til støtte for påstanden om hendes helbredstilstand, og under alle omstændigheder er årsagsforbindelsen mellem forsinkelsen ved vedtagelsen af afgørelsen om ikke-forlængelse og forringelsen af sagsøgerens helbredstilstand ikke godtgjort.
71. For det andet har ACER gjort gældende, at en forlængelse af kontrakten ikke er en ret, og at sagsøgeren siden indgåelsen af det første tillæg i 2011 vidste, at hendes kontrakt ikke ville kunne forlænges en anden gang, da betingelsen i artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser ikke var opfyldt. Agenturet havde henledt hendes opmærksomhed på de juridiske vanskeligheder i forbindelse med forlængelsen af hendes kontrakt.
72. For det tredje har ACER ved i perioden fra oktober til december 2013 at søge en løsning, som var juridisk acceptabel, med henblik på at sikre sagsøgerens stilling overholdt sin omsorgspligt ved at udvise hende opmærksomhed og forståelse.
73. Subsidiært er ACER af den opfattelse, at erstatningen bør nedsættes, henset til den omstændighed, at sagsøgeren kun var arbejdsløs i tre måneder, inden hun blev ansat ved Rådet for Den Europæiske Union i en stilling, der mindst svarer til den stilling, hun havde i ACER. Desuden har sagsøgeren, idet hun modtog flere tilbud fra andre EU-institutioner i løbet af de sidste måneder, hun var ansat i agenturet, haft mulighed for at nedsætte, endog eliminere, de negative konsekvenser af afslutningen på hendes kontraktforhold med ACER.
Rettens bemærkninger
74. I henhold til artikel 2, tredje afsnit, i afgørelse nr. 2013/11 gælder, at i tilfældet med en ansat, som har udført sine arbejdsopgaver i henhold til en tidsbegrænset kontrakt i en periode, som er længere end et år, og som ikke overstiger tre år, skal afgørelsen om at forlænge eller ikke forlænge kontrakten være truffet og meddelt senest tre måneder før nævnte kontrakts udløb.
75. Det er imidlertid i det foreliggende ubestridt, at afgørelsen om ikke-forlængelse blev meddelt sagsøgeren den 20. december 2013, dvs. kun 11 dage før udløbet af hendes kontrakt, som var fastsat til den 31. december 2013, og således i åbenbar strid med artikel 2, tredje afsnit, i afgørelse nr. 2013/11.
76. Selv om det desuden er korrekt, at afgørelse nr. 2013/11 blev vedtaget den 28. maj 2013, forholder det sig ikke desto mindre således, at artikel 6, stk. 2, i de almindelige gennemførelsesbestemmelser, som ansættelsesmyndigheden baserede sig på med henblik på at begrunde afgørelsen om ikke-forlængelse, havde været gældende siden den 1. juni 2011. ACER, som sagsøgeren havde varskoet mere end ni måneder, før hendes kontrakt udløb, rådede derfor over den nødvendige tid til at finde en løsning med henblik på at forlænge sagsøgerens kontrakt uden at være nødt til at overskride den frist, der var fastsat for agenturet til at træffe afgørelse.
77. Det må derfor konstateres, at ACER har begået en fejl, som kan give ret til erstatning.
78. I modsætning til det af ACER anførte har sagsøgeren desuden fuldt ud godtgjort eksistensen af et ikke-økonomisk tab på grund af den usikkerhed, som karakteriserede hendes beskæftigelsesmæssige situation i de sidste måneder af hendes kontrakt, som følge af den manglende afgørelse om, hvorvidt hendes ansættelsesforhold ved ACER fortsatte, samt eksistensen af årsagsforbindelse mellem den forsinkede vedtagelse af afgørelsen om ikke-forlængelse og det nævnte ikke-økonomiske tab.
79. Den af sagsøgeren iværksatte jobsøgning og den omstændighed, at hun modtog og afslog flere ansættelsestilbud i løbet af hendes sidste måneders beskæftigelse i agenturet, understøtter i øvrigt den omstændighed, at hendes faglige præstationer lå på et godt niveau, og illustrerer således så meget desto mere den usikre situation, som ACER havde anbragt hende i.
80. Endelig har sagsøgeren godtgjort, at en annullation af afgørelsen om ikke-forlængelse ikke var tilstrækkeligt til at erstatte det lidte ikke-økonomiske tab, navnlig henset til ACER’s manglende overholdelse af artikel 2, tredje afsnit, i afgørelse nr. 2013/11.
81. Herefter skal erstatningspåstanden tiltrædes og ACER pålægges at betale sagsøgeren en erstatning, der efter ret og billighed fastsættes til 7 000 EUR, uden at dette berører de foranstaltninger, som ACER vil være forpligtet til at træffe efter annullationen af afgørelsen om ikke-forlængelse.
Sagens omkostninger
82. I henhold til procesreglementets artikel 101 bærer den tabende part sine egne omkostninger og pålægges at betale modpartens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom, medmindre andet gælder i henhold til bestemmelserne i reglementets andet afsnit, ottende kapitel. I henhold til det nævnte reglements artikel 102, stk. 1, kan Personaleretten, såfremt dette findes rimeligt, træffe bestemmelse om, at den tabende part bærer sine egne omkostninger, men kun pålægges at betale en del af modpartens omkostninger eller slet ikke pålægges at betale omkostninger afholdt af modparten.
83. Det følger af denne doms begrundelse, at ACER er den tabende part. Sagsøgeren har endvidere udtrykkeligt nedlagt påstand om, at ACER tilpligtes at betale sagens omkostninger. De foreliggende omstændigheder kan ikke begrunde anvendelsen af procesreglementets artikel 102, stk. 1, hvorfor ACER pålægges at bære sine egne omkostninger og at betale sagsøgerens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
PERSONALERETTEN (Tredje Afdeling):
1) Afgørelsen af 20. december 2013, hvorved direktøren for Agenturet for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder afslog at forlænge DP’s kontrakt, annulleres.
2) ACER betaler DP 7 000 EUR.
3) ACER bærer sine egne omkostninger og betaler de af DP afholdte omkostninger.