Дело C‑808/21
Европейска комисия
срещу
Чешка Република
Решение на Съда (голям състав) от 19 ноември 2024 година
„ Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 20 ДФЕС — Гражданство на Съюза — Член 21 ДФЕС — Право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки — Член 22 ДФЕС — Право на гражданите да избират и да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейски парламент в държавата членка на пребиваване при същите условия като гражданите на тази държава — Граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани — Липса на право на членство в политическа партия — Членове 2 и 10 ДЕС — Принцип на демократичност — Член 4, параграф 2 ДЕС — Зачитане на националната идентичност на държавите членки — Член 12 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Роля на политическите партии при изразяването на волята на гражданите на Съюза “
1.        Гражданство на Съюза — Разпоредби на Договора — Граждани на Европейския съюз, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани — Активно и пасивно избирателно право в общинските избори и в изборите за Европейски парламент в държавата членка на пребиваване при същите условия като гражданите на тази държава членка — Обхват — Ефективно упражняване на това право — Равен достъп до средствата, съществуващи в националния правен ред, с които разполагат гражданите на посочената държава членка — Включване
(член 10 ДЕС; членове 20, 21 и 22 ДФЕС; член 12 от Хартата на основните права на Европейския съюз; Директиви 93/109 и 94/80 на Съвета)
(вж. т. 92—97, 100—117 и 120—127)
2.        Гражданство на Съюза — Разпоредби на Договора — Граждани на Европейския съюз, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани — Активно и пасивно избирателно право в общинските избори и в изборите за Европейски парламент в държавата членка на пребиваване при същите условия като гражданите на тази държава членка — Национална правна уредба, която отказва на такива граждани на Съюза правото на членство в политическа партия — Недопустимост — Обосноваване — Зачитане на националната идентичност — Липса
(член 2, член 4, параграф 2 и член 10 ДЕС; член 22 ДФЕС)
(вж. т. 135—143, 152 и 154—164)
Резюме
Сезиран с иск за установяване на неизпълнение на задължения, Съдът, заседаващ в голям състав, констатира, че като отказва на гражданите на Европейския съюз, които не са граждани на Чешката република, но пребивават в тази държава членка, правото да членуват в политическа партия или политическо движение, посочената държава членка не е изпълнила задълженията си по член 22 ДФЕС.
Чешкият Закон за политическите партии и движения(1) предвижда, от една страна, че гражданите имат право да участват в политически партии и политически движения, и от друга страна, че всеки гражданин, навършил 18 години, може да членува в партия или движение. По този начин гражданите на Европейския съюз, които не са граждани на Чешката република, но пребивават в тази държава членка, не разполагат с това право.
Тъй като счита, че това законодателство противоречи на член 22 ДФЕС, Европейската комисия предявява пред Съда иск за установяване на неизпълнение на задължения. Тя поддържа по-специално, че като признава само на чешките граждани качеството на член на политическа партия Чешката република възпрепятства гражданите на Съюза, които пребивават в тази държава членка, без да са нейни граждани, да упражняват избирателните права в общинските избори и в изборите за Европейския парламент при същите условия като чешките граждани.
Съображения на Съда
На първо място, Съдът разглежда обхвата на член 22 ДФЕС, като взема предвид неговия текст, контекст и целите, които преследва.
По този начин, първо, съгласно текста на тази разпоредба гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани, имат правото да избират и да бъдат избирани в местните избори и в изборите за Европейски парламент при същите условия, както и гражданите на последната държава членка, и тези права се упражняват при спазване на подробните разпоредби, които са приети от Съвета на Европейския съюз. Този текст не препраща към условията за придобиване на качеството на член на политическа партия или политическо движение. В замяна на това, като препраща към условията за правото на гражданите на държавата членка по пребиваване на такъв гражданин на Съюза да избират и да бъдат избирани, член 22 ДФЕС забранява на тази държава членка да обвързва упражняването на това право от този гражданин на Съюза с други условия освен приложимите за собствените ѝ граждани. Така тази разпоредба установява специално правило за недопускане на дискриминация, основана на гражданство, и следователно се прилага към всяка национална мярка, с която се въвежда разлика в третирането, която може да засегне ефективното упражняване на активното и пасивното избирателно право в общинските избори, както и в изборите за Европейския парламент.
Освен това условията и редът за упражняване на активното и пасивното избирателно право са приети от Съвета с Директиви 93/109(2) и 94/80(3), които, макар да не съдържат разпоредби относно условията за придобиване на качеството на член на политическа партия от граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, не могат, дори имплицитно, да ограничат обхвата на правата и задълженията, произтичащи от член 22 ДФЕС. В това отношение, при липсата на специални разпоредби относно тези условия, определянето им е от компетентността на държавите членки. При упражняването на тази компетентност обаче, те са длъжни да спазват задълженията, които произтичат за тях от правото на Съюза, включително от член 22 ДФЕС.
Второ, що се отнася до контекста, в който се вписва член 22 ДФЕС, Съдът посочва както другите разпоредби от Договора за функционирането на ЕС, така и разпоредбите от същия ранг, съдържащи се по-специално в Договора за ЕС и в Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
В това отношение, най-напред, член 22 ДФЕС във връзка с член 20, параграф 2 ДФЕС свързва статута на гражданин на Съюза с активното и пасивното избирателно право в общинските избори и в изборите за Европейския парламент. Освен това съгласно член 20, параграф 2 и член 21 ДФЕС гражданството на Съюза дава на всеки гражданин на Съюза основно и лично право свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите членки. Следователно съществува връзка между правото на свободно движение и пребиваване, от една страна, и правото на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, да избират и да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейския парламент, от друга страна.
По-нататък, член 10 ДЕС, който признава правото на гражданите на Съюза да бъдат пряко представлявани в Европейския парламент и да участват в демократичния живот на Съюза, показва връзката между принципа на представителната демокрация в рамките на Съюза и активното и пасивното избирателно право в изборите за Европейския парламент, което е свързано с гражданството на Съюза, гарантирано с член 22, параграф 2 ДФЕС.
Накрая, член 12, параграф 1 от Хартата урежда правото на всяко лице на свободно сдружаване, на всяко равнище, по-специално в областите на политическото, профсъюзното или гражданското сдружаване. Това право съответства на правото, гарантирано в член 11, параграф 1 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, което е една от основите на едно демократичното и плуралистично общество, тъй като позволява на гражданите да действат колективно в области от общ интерес и по този начин да допринасят за доброто функциониране на обществения живот. Въпреки това в член 10, параграф 4 ДЕС и в член 12, параграф 2 от Хартата се признава съществената роля на политическите партии на европейско равнище при изразяването на волята на гражданите на Съюза. Политическите партии, една от функциите на които е да представят кандидати за избори, изпълняват по този начин основна функция в системата на представителната демокрация, на която се основава функционирането на Съюза в съответствие с член 10, параграф 1 ДЕС. Следователно качеството на член на политическа партия или движение допринася съществено за ефективното упражняване на пасивното избирателно право, предоставено с член 22 ДФЕС.
Трето, що се отнася до целта на член 22 ДФЕС, той е насочен, най-напред, към това да предостави на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, правото да участват в демократичния избирателен процес на тази държава членка чрез активното и пасивното избирателно право на европейско и местно равнище. По-нататък, този член има за цел да гарантира равното третиране на гражданите на Съюза, което предполага равен достъп до средствата, съществуващи в националния правен ред, с които разполагат гражданите на посочената държава членка, за да упражняват това право, що се отнася до общинските избори и изборите за Европейския парламент. Накрая, от връзката между, от една страна, свободата на движение и пребиваване и от друга страна, активното и пасивното избирателно право в тези избори, следва, че последното право цели по-специално да стимулира постепенното интегриране на съответния гражданин на Съюза в обществото на приемащата държава членка. Член 22 ДФЕС цели да осигури представителността на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, като следствие от тяхното интегриране в обществото на приемащата държава членка.
На второ място, именно с оглед на тези уточнения относно обхвата на член 22 ДФЕС във връзка с членове 20 и 21 ДФЕС, член 10 ДЕС и член 12 от Хартата Съдът разглежда въпроса дали въведената с чешкото законодателство разлика в третирането, основана на гражданство, що се отнася до възможността за членство в политическа партия или движение, води до това, че гражданите на Съюза, които пребивават в Чешката република, без да са нейни граждани, нямат равен достъп до средствата, с които разполагат чешките граждани за целите на ефективното упражняване на правото си да бъдат избирани в нарушение на член 22 ДФЕС.
В това отношение несъмнено е възможно в Чешката република, кандидат, който не е член на политическа партия или движение, да бъде включен в представен от политическа партия или движение, или от тяхната коалиция, списък с кандидати в общинските избори и в изборите за Европейския парламент. Въпреки това, от една страна, доколкото членовете на политическата партия или движение избират кандидатите, които трябва бъдат вписани в техните списъци, фактът, че гражданин на Съюза, пребиваващ в Чешката република, без да е неин гражданин, който желае да участва в тези избори, не може да членува в партия или политическо движение, води до опасността този гражданин да бъде изключен от участие във вземането на решения от посочената партия или движение, що се отнася до включването му в този списък с кандидати. Това обстоятелство поставя такива граждани на Съюза в по-неблагоприятно положение от това на чешките граждани, членове на политическа партия или движение в тази държава членка, що се отнася до възможността да кандидатстват в общинските избори и в изборите за Европейския парламент в списъка на такава политическа партия или движение или на тяхна коалиция.
От друга страна, фактът, че чешките граждани могат да изберат да кандидатстват било като членове на политическа партия или движение, било като независими кандидати, докато гражданите на Съюза, които пребивават в Чешката република, без да са нейни граждани, разполагат само с последната възможност, показва, че тези граждани на Съюза не могат да упражняват правото си да бъдат избирани в тези избори при същите условия като чешките граждани.
На трето и последно място, Съдът разглежда въпроса дали тази разлика в третирането по отношение на достъпа до средствата, позволяващи ефективното упражняване на активното и пасивното избирателно право в общинските избори и в изборите за Европейския парламент, може да бъде обоснована със съображения, свързани със зачитането на националната идентичност на държава членка по смисъла на член 4, параграф 2 ДЕС.
Най-напред, несъмнено организацията на националния политически живот, за която допринасят политическите партии и движения, е част от националната идентичност. След като обаче предоставеното с член 22 ДФЕС на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, право да избират и да бъдат избирани, се отнася до общинските избори и до изборите за Европейския парламент в тази държава членка, тази разпоредба не предполага за същата държава членка нито задължение да предостави на тези граждани право да избират и да бъдат избирани в националните избори, нито забрана да приема специални правила за вземането на решения в политическа партия или движение относно издигането на кандидатите в националните избори, които изключват възможността членовете на партията или на движението, които не са граждани на посочената държава, да участват в такова вземане на решения.
По-нататък, член 4, параграф 2 ДЕС трябва да се тълкува, като се вземат предвид разпоредбите от същия ранг, по-специално членове 2 и 10 ДЕС, и не освобождава държавите членки от задължението да спазват произтичащите от тези разпоредби изисквания. В това отношение съгласно член 2 ДЕС принципът на демокрация и принципът на равно третиране са ценности, на които се основава Съюзът. Тази разпоредба не представлява само посочване на насоки или намерения от политическо естество, а съдържа ценности, които са част от самата идентичност на Съюза като общ правен ред и които намират израз в принципи, включващи правно обвързващи задължения за държавите членки. Освен това принципът на представителната демокрация, на който се основава функционирането на Съюза в съответствие с член 10, параграф 1 ДЕС, е конкретен израз на демокрацията като ценност, посочена в член 2 ДЕС.
Накрая, като гарантира на гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, без да са нейни граждани, правото да избират и да бъдат избирани в общинските избори и в изборите за Европейския парламент в посочената държава членка при същите условия като нейните граждани, член 22 ДФЕС е конкретен израз на принципите на демокрация и на равно третиране на гражданите на Съюза, които са част от идентичността и общите ценности на Съюза, споделяни от държавите членки, за чието спазване те трябва да следят на своята територия. Ето защо не може да се счита, че ако се допусне такива граждани на Съюза да станат членове на политическа партия или движение в държавата членка, в която пребивават, за да се приложат в пълна степен принципите на демокрация и на равно третиране, това би накърнило националната идентичност на посочената държава членка.
1      Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (Закон № 424/1991 за участието в политически партии и политически движения), изменен със Zákon č. 117/1994 Sb (Закон № 117/1994). Вж. член 1 и член 2, параграф 3 от този закон.
2      Директива 93/109/ЕО на Съвета от 6 декември 1993 година за определяне на условията и реда за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в избори за Европейски парламент от граждани на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани (ОВ L 329, 1993 г., стр. 34; Специално издание на български език; 2007 г., глава 20, том 1, стр. 3), изменена с Директива 2013/1/ЕС на Съвета от 20 декември 2012 г. (ОВ L 6, 2013 г., стр. 27).
3      Директива 94/80/ЕО на Съвета от 19 декември 1994 година за определяне на условията и реда за упражняване на правото да избират и да бъдат избирани в общински избори от гражданите на Съюза, пребиваващи в държава членка, на която не са граждани (ОВ L 368, 1994 г., стр. 38; Специално издание на български език; 2007 г., глава 20, том 1, стр. 8).