62021CJ0363
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
13 de julho de 2023 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE — Obrigação de os Estados‑Membros estabelecerem as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União — Política económica — Regulamento (UE) n.o 549/2013 — Sistema europeu de contas nacionais e regionais na União Europeia (SEC) — Diretiva 2011/85/UE — Requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados‑Membros — Regulamentação nacional que limita a competência do juiz do Tribunal de Contas — Princípios da efetividade e da equivalência — Artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia»
Nos processos apensos C‑363/21 e C‑364/21,
que têm por objeto dois pedidos de decisão prejudicial apresentados, nos termos do artigo 267.o TFUE, pela Corte dei conti (Tribunal de Contas, Itália), por Decisões de 3 e 10 de junho de 2021, que deram entrada no Tribunal de Justiça em 9 e 10 de junho de 2021, nos processos
Ferrovienord SpA
contra
Istituto Nazionale di Statistica — ISTAT (C‑363/21),
sendo intervenientes:
Procura generale della Corte dei conti,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
e
Federazione Italiana Triathlon
contra
Istituto Nazionale di Statistica — ISTAT,
Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑364/21),
sendo intervenientes:
Procura generale della Corte dei conti,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: A. Arabadjiev, presidente de secção, P. G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin (relator) e I. Ziemele, juízes,
advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,
secretário: C. Di Bella, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 19 de outubro de 2022,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação da Ferrovienord SpA e da Federazione Italiana Triathlon, por D. Lipani, J. Polinari e F. Sbrana, avvocati,
–
em representação da Procura generale della Corte dei conti, por A. Canale, procuratore generale, A. Corsetti e A. Iadecola, vice procuratori generali,
–
em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por G. De Bellis e P. Garofoli, avvocati dello Stato,
–
em representação da Comissão Europeia, por C. Biz, F. Blanc, S. Delaude e F. Moro, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 12 de janeiro de 2023,
profere o presente
Acórdão
1
Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação do Regulamento (UE) n.o 549/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, relativo ao sistema europeu de contas nacionais e regionais na União Europeia (JO 2013, L 174, p. 1), da Diretiva 2011/85/UE do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados‑Membros (JO 2011, L 306, p. 41), dos princípios da equivalência e da efetividade, do artigo 19.o TUE e do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
2
Estes pedidos foram apresentados no âmbito de dois litígios que opõem, por um lado, no processo C‑363/21, a Ferrovienord SpA ao Istituto Nazionale di Statistica — ISTAT (Instituto Nacional de Estatística, Itália) e, por outro, no processo C‑364/21, a Federazione Italiana Triathlon (Federação Italiana de Triatlo, Itália) (a seguir «FITRI») ao ISTAT e ao Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministério da Economia e das Finanças, Itália) a respeito da inscrição, em 2020, da Ferrovienord e da FITRI na lista das Administrações Públicas que estão abrangidas pela demonstração consolidada de resultados dos poderes públicos (a seguir «lista ISTAT»).
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 2011/85
3
Nos termos dos considerandos 3, 4 e 23 da Diretiva 2011/85:
«(3)
A existência de práticas de contabilidade pública exaustivas e fiáveis em todos os subsetores da Administração Pública constitui um pré‑requisito para a elaboração de estatísticas de elevada qualidade que sejam comparáveis entre os Estados‑Membros. O controlo interno deverá assegurar que as regras em vigor sejam aplicadas em todos os subsetores da Administração Pública. A ação de auditoria independente exercida por instituições públicas, como o Tribunal de Contas, ou organismos privados de auditoria deverá encorajar a adoção das melhores práticas internacionais.
(4)
A disponibilidade de dados orçamentais é fundamental para o correto funcionamento do quadro de supervisão orçamental da União. A disponibilização atempada de dados orçamentais fiáveis é essencial para um acompanhamento adequado e oportuno que, por sua vez, permitirá uma ação imediata em caso de acontecimentos inesperados do ponto de vista orçamental. A transparência é um dos elementos fundamentais que assegura a qualidade dos dados orçamentais e deve estar presente através de uma apresentação regular destes dados ao público.
[…]
(23)
As disposições do quadro de supervisão orçamental estabelecidas no TFUE e, em especial, no [Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC)] são aplicáveis ao conjunto da Administração Pública, incluindo os subsetores da Administração central, estadual e local e dos fundos de segurança social, tal como definidos no Regulamento (CE) n.o 2223/96 [do Conselho, de 25 de junho de 1996, relativo ao Sistema europeu de contas nacionais e regionais na Comunidade (JO 1996, L 310, p. 1].»
4
O artigo 1.o desta diretiva prevê:
«A presente diretiva estabelece regras específicas relativas às características dos quadros orçamentais dos Estados‑Membros. Essas regras são necessárias para garantir que os Estados‑Membros cumprem as obrigações previstas no TFUE, tendo em vista evitar défices orçamentais excessivos.»
5
O artigo 2.o da referida diretiva dispõe:
«Para efeitos da presente diretiva, são aplicáveis as definições de “orçamental”, “défice” e “investimento” estabelecidas no artigo 2.o do Protocolo (n.o 12) sobre o procedimento relativo aos défices excessivos, anexo ao TEU e ao TFUE. É também aplicável a definição dos subsetores da Administração Pública constante do anexo A, ponto 2.70, do Regulamento [n.o 2223/96].
Além disso, é aplicável a seguinte definição:
entende‑se por “quadro orçamental” o conjunto de medidas, procedimentos, regras e instituições em que assenta a condução das políticas orçamentais da Administração Pública […]
[…]»
6
O artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2011/85 tem a seguinte redação:
«No que diz respeito aos sistemas nacionais de contabilidade pública, os Estados‑Membros devem criar sistemas contabilísticos que abranjam, de forma integral e coerente, todos os subsetores da Administração Pública e contenham as informações necessárias para gerar dados de exercício, com vista à elaboração dos dados baseados no [Sistema europeu de contas nacionais e regionais na Comunidade Europeia, adotado pelo Regulamento n.o 2223/96, a seguir “SEC 95”]. Estes sistemas de contabilidade pública estão sujeitos a procedimentos internos de controlo e auditoria.»
7
Nos termos do artigo 5.o desta diretiva:
«Cada Estado‑Membro deve estabelecer as suas regras orçamentais numéricas específicas, que promovam eficazmente o cumprimento das suas obrigações no domínio da política orçamental previstas no TFUE num contexto plurianual para o conjunto da Administração Pública. Essas regras devem promover, nomeadamente:
a)
O cumprimento dos valores de referência aplicáveis ao défice e à dívida estabelecidos nos termos do TFUE;
b)
A adoção de um horizonte plurianual de planeamento orçamental, no qual se inclua o respeito dos objetivos orçamentais a médio prazo do Estado‑Membro.»
8
O artigo 6.o, n.o 1, alínea b), da referida diretiva dispõe:
«Sem prejuízo das disposições do TFUE relativas ao quadro de supervisão orçamental da União, as regras orçamentais numéricas, específicas para cada país, devem conter especificações sobre os seguintes elementos:
[…]
b)
O controlo efetivo e atempado do cumprimento das regras, com base numa análise fiável e independente efetuada por organismos independentes ou organismos dotados de autonomia funcional em relação às autoridades orçamentais dos Estados‑Membros».
Regulamento (UE) n.o 473/2013
9
O artigo 2.o, n.os 1 e 2, do Regulamento (UE) n.o 473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, que estabelece disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais e para a correção do défice excessivo dos Estados‑Membros da área do euro (JO 2013, L 140, p. 11), dispõe:
«1.   Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
a)
“Organismos independentes”, organismos estruturalmente independentes ou organismos dotados de autonomia funcional em relação às autoridades orçamentais do Estado‑Membro, relativamente aos quais a legislação nacional aplicável garante um grau elevado de autonomia funcional e de responsabilização […]
[…]
2.   São igualmente aplicáveis ao presente regulamento as definições de “setor das Administrações Públicas” e de “subsetores do setor das Administrações Públicas” estabelecidas no anexo A, ponto 2.70, do Regulamento [n.o 2223/96] […]»
10
O artigo 5.o, n.o 1, alínea b), deste regulamento tem a seguinte redação:
«Os Estados‑Membros devem dispor de organismos independentes para fiscalizar o cumprimento:
[…]
b)
Das regras orçamentais numéricas a que se refere o artigo 5.o da Diretiva [2011/85].»
Regulamento n.o 549/2013
11
O Sistema Europeu de Contas Económicas Integradas (SEC) é a ferramenta estatística e o instrumento que a União Europeia adotou para assegurar informação comparável sobre a estrutura das economias dos Estados‑Membros e sua evolução. O primeiro SEC, a saber, o SEC 95, foi criado pelo Regulamento n.o 2223/96. O SEC 2010, instituído pelo Regulamento n.o 549/2013, sucedeu ao SEC 95.
12
Nos termos dos considerandos 3 e 14 do Regulamento n.o 549/2013:
«(3)
Os cidadãos da União têm necessidade de contas económicas como uma ferramenta fundamental para analisar a situação económica de cada Estado‑Membro ou região. Para fins de comparabilidade, tais contas deverão ser elaboradas com base num único conjunto de princípios que não dão azo a interpretações divergentes. A informação fornecida deverá ser tão precisa, completa e oportuna quanto possível, a fim de assegurar a máxima transparência para todos os setores.
[…]
(14)
O SEC 2010 deverá substituir gradualmente todos os outros sistemas como quadro de referência de normas, definições, classificações e regras contabilísticas comuns destinado à elaboração das contas dos Estados‑Membros tendo em vista os objetivos da União, permitindo, assim, obter resultados comparáveis entre os Estados‑Membros.»
13
O artigo 1.o, n.os 1 e 2, deste regulamento tem a seguinte redação:
«1.   O presente regulamento institui o [SEC 2010].
2.   O SEC 2010 prevê:
a)
Uma metodologia (anexo A) relativa às normas, definições, nomenclaturas e regras contabilísticas comuns que devem ser utilizadas para elaborar contas e quadros em bases comparáveis, tendo em vista as necessidades da União, bem como para apurar resultados, como se requer no artigo 3.o;
b)
Um programa (anexo B) que fixa os prazos em que os Estados‑Membros devem transmitir à Comissão [Europeia] (Eurostat) as contas e os quadros que serão elaborados de acordo com a metodologia referida na alínea a).»
14
O artigo 3.o do referido regulamento dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros transmitem à Comissão (Eurostat) as contas e os quadros constantes do anexo B nos prazos nele fixados para cada quadro.
2.   Os Estados‑Membros transmitem à Comissão os dados e os metadados exigidos pelo presente regulamento de acordo com uma norma de intercâmbio especificada e outras regras práticas.
[…]»
15
O capítulo 1 do anexo A do mesmo regulamento, que apresenta a arquitetura geral e os princípios fundamentais do SEC 2010, contém, nomeadamente, o ponto 1.57, que tem a seguinte redação:
«Por unidades institucionais entende‑se entidades económicas com capacidade de possuir bens e ativos, contrair passivos e realizar atividades e operações económicas com outras unidades, em seu próprio nome. Para fins do sistema SEC 2010, as unidades institucionais encontram‑se agrupadas em cinco setores institucionais nacionais mutuamente exclusivos:
a)
Sociedades não financeiras;
b)
Sociedades financeiras;
c)
Administrações públicas;
d)
Famílias;
e)
Instituições sem fim lucrativo ao serviço das famílias.
O conjunto dos cinco setores constitui o total da economia interna. Cada setor encontra‑se igualmente dividido em subsetores. O sistema SEC 2010 permite a elaboração de um conjunto completo de contas de fluxos e contas de património para cada setor e subsetor, bem como para o total da economia. As unidades não residentes podem interagir com estes cinco setores internos, sendo indicadas as interações entre os cinco setores internos e um sexto setor institucional: o setor do resto do mundo.»
16
O anexo A do Regulamento n.o 549/2013 contém o capítulo 2, intitulado «Unidades e conjuntos de unidades», contendo os pontos 2.111 e 2.113, que preveem:
«2.111
Definição: o setor “Administrações Públicas” […] inclui as unidades institucionais que correspondem a produtores não mercantis cuja produção se destina ao consumo individual e coletivo e que são financiadas por pagamentos obrigatórios feitos por unidades pertencentes a outros setores, bem como todas as unidades institucionais cuja função principal é a redistribuição do rendimento e da riqueza nacional.
[…]
2.113
O setor das Administrações Públicas divide‑se em quatro subsetores:
a)
Administração central (exceto fundos de segurança social) […];
b)
Administração estadual (exceto fundos de segurança social) […];
c)
Administração local (exceto fundos de segurança social) […];
d)
Fundos de segurança social […]»
17
No anexo A deste regulamento figura o capítulo 20, intitulado «As contas das Administrações Públicas», que inclui os pontos 20.05 a 20.07, que têm a seguinte redação:
«20.05
O setor das Administrações Públicas […] é constituído por todas as unidades das Administrações Públicas e por todas as instituições sem fim lucrativo (ISFL) não mercantis que são controladas por unidades das Administrações Públicas. Inclui igualmente outros produtores não mercantis como identificados nos pontos 20.18 a 20.39.
20.06
As unidades das Administrações Públicas são entidades jurídicas estabelecidas por um processo político com autoridade legislativa, judicial ou executiva sobre outras unidades institucionais numa dada área. A sua função principal consiste em fornecer bens e serviços à comunidade e às famílias, numa base não mercantil, e redistribuir rendimento e riqueza.
20.07
Uma unidade das Administrações Públicas tem geralmente a autoridade para obter fundos através de transferências obrigatórias de outras unidades institucionais. Para satisfazer as necessidades básicas de uma unidade institucional, uma unidade das Administrações Públicas deve ter fundos próprios obtidos ou do rendimento de outras unidades ou recebidos como transferências de outras unidades das Administrações Públicas, e deve ter autoridade para desembolsar esses fundos na prossecução dos seus objetivos políticos. Deve igualmente ser capaz de contrair empréstimos por conta própria.»
Direito italiano
Constituição da República Italiana
18
O artigo 103.o, segundo parágrafo, da Costituzione della Repubblica Italiana (Constituição da República Italiana) prevê que a Corte dei conti (Tribunal de Contas, Itália) é competente em matéria de contabilidade pública.
Lei n.o 196, que estabelece Disposições em Matéria de Contabilidade e de Finanças Públicas
19
O artigo 1.o, n.os 1 a 3, da legge n. 196 — Legge di contabilità e finanza pubblica (Lei n.o 196, que estabelece Disposições em Matéria de Contabilidade e de Finanças Públicas), de 31 de dezembro de 2009 (GURI n.o 303, de 31 de dezembro de 2009, suplemento ordinário n.o 245), na versão aplicável aos factos dos litígios nos processos principais, dispõe:
«1.   As Administrações Públicas contribuem para a realização dos objetivos de finanças públicas definidos no âmbito nacional, em conformidade com os procedimentos e os critérios estabelecidos pela União Europeia, e partilham as responsabilidades que daí resultam. A contribuição para a realização destes objetivos realiza‑se no respeito pelos princípios fundamentais da harmonização das contas públicas e pela coordenação das finanças públicas.
2.   Para efeitos da aplicação das disposições em matéria de finanças públicas, entende‑se, em 2011, por Administrações Públicas as entidades e as pessoas designadas para fins estatísticos na lista comunicada pelo [ISTAT] em 24 de julho de 2010, publicada na mesma data na Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n.o 171, bem como, a partir de 2012, as entidades e as pessoas designadas anualmente para fins estatísticos pelo [ISTAT] na lista por este comunicada em 30 de setembro de 2011, publicada na mesma data na Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n.o 228 e suas sucessivas atualizações efetuadas, nos termos do n.o 3 do presente artigo, com base nas definições constantes dos regulamentos específicos da União […], as autoridades independentes e, em todo o caso, as Administrações designadas no artigo 1.o, n.o 2, do Decreto Legislativo n.o 165, de 30 de março de 2001, conforme alterado.
3.   O ISTAT designará anualmente as Administrações Públicas referidas no n.o 2 por decisão publicada na Gazzetta ufficiale o mais tardar em 30 de setembro.»
Lei n.o 243 — Disposições para Aplicação do Princípio Do Equilíbrio Orçamental
20
O artigo 2.o, n.o 1, alínea a), da legge «rinforzata» n. 243 — Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione (Lei «reforçada» n.o 243 — Disposições para Aplicação do Princípio do Equilíbrio Orçamental, na aceção do artigo 81.o, sexto parágrafo, da Constituição), de 24 de dezembro de 2012 (GURI n.o 12, de 15 de janeiro de 2013, p. 14), define os termos «Administrações Públicas» da seguinte forma:
«“Administrações Públicas”, as entidades designadas de acordo com os procedimentos e atos previstos, em conformidade com o direito da União […], pela regulamentação em matéria de contabilidade e de finanças públicas, repartidas pelos subsetores das Administrações centrais, das Administrações locais e dos organismos nacionais de previdência social».
21
O artigo 20.o desta lei, sob a epígrafe «Funções de fiscalização do Tribunal de Contas dos orçamentos das Administrações Públicas», prevê, nomeadamente, que a Corte dei conti (Tribunal de Contas) exerce uma fiscalização ex post da gestão dos orçamentos das Administrações Públicas, para efeitos da coordenação das finanças públicas e do equilíbrio orçamental de acordo com as formas e modalidades estabelecidas por lei.
Lei n.o 161 — Disposições destinadas ao Cumprimento das Obrigações Decorrentes da Pertença da Itália à União Europeia
22
O artigo 30.o da legge n. 161 ‐ Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea ‐ Legge europea 2013 —bis (Lei n.o 161 — Disposições destinadas ao Cumprimento das Obrigações Decorrentes da Pertença da Itália à União Europeia — Lei Europeia 2013‑A), de 30 de outubro de 2014 (GURI n.o 261, de 10 de novembro de 2014, suplemento ordinário n.o 83), dispõe no n.o 1:
«Para implementar plenamente, em relação às partes não diretamente aplicáveis, a Diretiva [2011/85] e o Regulamento [n.o 473/2013], especialmente no que diz respeito à atividade de acompanhamento do cumprimento das regras orçamentais, a [Corte dei conti (Tribunal de Contas)], no âmbito das suas funções de fiscalização, verifica a conformidade com a regulamentação contabilística dos dados orçamentais das Administrações Públicas […]»
Lei n.o 228, de 24 de dezembro de 2012
23
O artigo 1.o da legge n. 228 — Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Lei n.o 228 — Disposições para a Formação do Orçamento Anual e Plurianual do Estado), de 24 de dezembro de 2012 (GURI n.o 302, de 29 de dezembro de 2012, suplemento ordinário n.o 212), enunciava no n.o 169:
«Os atos pelos quais o ISTAT designa anualmente as Administrações Públicas […] podem ser objeto de recurso para as secções reunidas da Corte dei conti (Tribunal de Contas), em formação especial, nos termos do artigo 103.o, segundo parágrafo, da Constituição».
Código da Contabilidade Pública
24
O artigo 11.o, n.o 6, alínea b), do anexo 1 do decreto legislativo n. 174 — Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Decreto Legislativo n.o 174 — Código da Contabilidade Pública, adotado ao abrigo do artigo 20.o da Lei n.o 124, de 7 de agosto de 2015), de 26 de agosto de 2016 (GURI n.o 209, de 7 de setembro de 2016, suplemento ordinário n.o 41) (a seguir «Código da Contabilidade Pública»), previa:
«As secções reunidas [da Corte dei Conti (Tribunal de Contas)], em formação especial, no exercício de competência exclusiva de plena jurisdição em matéria de contabilidade pública, decidem em primeira e última instância os litígios:
[…]
b)
em matéria de reconhecimento das Administrações Públicas operado pelo ISTAT».
Decreto‑Lei n.o 137/2020
25
O artigo 23.o‑C do decreto‑legge n. 137 — Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all’emergenza epidemiologica da COVID‑19 (Decreto‑Lei n.o 137 — Outras medidas urgentes em matéria de proteção da saúde, de assistência aos trabalhadores e às empresas, de justiça e de segurança ligadas à crise epidemiológica da Covid‑19), de 28 de outubro de 2020 (GURI n.o 269, de 28 de outubro de 2020), alterado pela legge n. 176 (Lei n.o 176), de 18 de dezembro de 2020 (GURI n.o 319, de 24 de dezembro de 2020, suplemento ordinário n.o 43) (a seguir «Decreto‑Lei n.o 137/2020»), dispõe:
«1.   Às entidades designadas na lista 1 anexa ao presente decreto, como unidades que, de acordo com os critérios estabelecidos pelo sistema europeu de contas nacionais e regionais na União Europeia (SEC 2010), previsto no Regulamento [n.o 549/2013], contribuem para a determinação dos saldos das finanças públicas da demonstração consolidada de resultados das Administrações Públicas, aplicam‑se, em qualquer caso, as disposições em matéria de equilíbrio orçamental e de sustentabilidade da dívida das Administrações Públicas […], bem como as [disposições] em matéria de obrigações de comunicação de dados e de informações pertinentes em matéria de finanças públicas.
2.   Ao artigo 11.o, n.o 6, alínea b), do Código da Contabilidade Pública, que figura no anexo 1 do Decreto Legislativo n.o 174, de 26 de agosto de 2016, a seguir à expressão “operado pelo ISTAT”, são aditados os termos: “para efeitos exclusivos da aplicação da regulamentação nacional sobre a limitação das despesas públicas”.»
Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
26
Em conformidade, nomeadamente, com o Regulamento n.o 549/2013, a Ferrovienord e a FITRI (a seguir, conjuntamente, «recorrentes nos processos principais») foram inscritas pelo ISTAT na lista ISTAT, publicada em 30 de setembro de 2020.
27
Por recursos interpostos na Corte dei conti (Tribunal de Contas), que é o órgão jurisdicional de reenvio, as recorrentes nos processos principais contestam essa inscrição, com o fundamento de que não estão preenchidas as condições exigidas para o efeito.
28
Resulta dos despachos de reenvio que as decisões relativas à inscrição de uma entidade na lista ISTAT podiam, até 2012, ser objeto de recurso perante o juiz administrativo. Posteriormente, houve duas alterações legislativas.
29
Por um lado, em 2012, nos termos do artigo 1.o, n.o 169, da Lei n.o 228, de 24 de dezembro de 2012, a competência para fiscalizar o mérito da designação de entidades como Administrações Públicas e da sua inscrição na lista ISTAT foi atribuída à Corte dei conti (Tribunal de Contas). Esta regra de competência foi retomada no artigo 11.o, n.o 6, alínea b), do Código da Contabilidade Pública, que previa que «[a]s secções reunidas da Corte dei conti [(Tribunal de Contas)], em formação especial, decidem em primeira e última instância, no exercício de competência exclusiva em matéria de contabilidade pública, os recursos […] relativos à designação das Administrações Públicas efetuada pelo ISTAT».
30
O órgão jurisdicional de reenvio esclarece que a fiscalização que incumbia então ao juiz do Tribunal de Contas devia ser feita com base nos critérios do Regulamento n.o 549/2013, que, por força da legislação italiana, constituem as condições em que uma entidade fica inscrita na lista ISTAT. Por outro lado, esse órgão jurisdicional salienta que a inscrição dá origem a obrigações precisas, nomeadamente contabilísticas, que incumbem às entidades em causa, que, uma vez inscritas na lista, contribuem para a determinação dos saldos de finanças públicas da demonstração consolidada de resultados das Administrações Públicas, por força do artigo 23.o‑C, n.o 1, do Decreto‑Lei n.o 137/2020. Assim, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a fiscalização do estatuto de Administrações Públicas, na aceção do Regulamento n.o 549/2013, é a operação contabilística que precede a elaboração dos saldos com base nos quais se desenvolvem as relações financeiras entre os Estados‑Membros, nomeadamente por força do artigo 126.o TFUE e do Protocolo n.o 12 sobre o procedimento relativo aos défices excessivos, anexo aos Tratados (a seguir «Protocolo n.o 12»).
31
Por outro lado, em 2020, o alcance da fiscalização exercida pelo juiz do Tribunal de Contas da legalidade de uma inscrição na lista ISTAT foi restringido pelo artigo 23.o‑C, n.o 2, do Decreto‑Lei n.o 137/2020, que alterou o artigo 11.o, n.o 6, alínea b), do Código da Contabilidade Pública, que passou a prever, no essencial, que as secções reunidas da Corte dei conti (Tribunal de Contas) decidem os recursos relativos à designação das Administrações Públicas efetuada pelo ISTAT para efeitos exclusivos da aplicação da regulamentação nacional sobre a limitação das despesas públicas.
32
Resulta das decisões de reenvio que as partes em causa nos processos principais divergem quanto à interpretação a dar ao artigo 11.o, n.o 6, alínea b), do Código da Contabilidade Pública, conforme alterado pelo artigo 23.o‑C do Decreto‑Lei n.o 137/2020.
33
Assim, segundo a Procura generale della Corte dei Conti (Ministério Público junto do Tribunal de Contas, Itália), se fosse interpretado como restringindo a possibilidade de interpor recurso da lista ISTAT para efeitos exclusivos da aplicação da regulamentação nacional sobre a limitação das despesas públicas, o referido artigo 23.o‑C não seria conforme com o direito da União — nomeadamente com o Regulamento n.o 549/2013 e com os princípios da efetividade e da equivalência —, dado que não garantiria às entidades em causa uma tutela jurisdicional efetiva. Com efeito, estas já não poderiam então obter a fiscalização jurisdicional da sua inscrição como Administrações Públicas na lista ISTAT. As recorrentes nos processos principais partilham desta posição.
34
Em contrapartida, o ISTAT e o Ministério da Economia e das Finanças (a seguir, conjuntamente, «recorridos nos processos principais») consideram que o artigo 23.o‑C do Decreto‑Lei n.o 137/2020, embora restrinja a competência da Corte dei conti (Tribunal de Contas), alarga, ao mesmo tempo, a do juiz administrativo, de modo que as recorrentes nos processos principais gozam de uma plena tutela jurisdicional dos seus interesses. Em todo o caso, segundo os recorridos nos processos principais, a determinação dos termos «Administração Pública» deve ser da exclusiva competência do juiz administrativo, uma vez que incide sobre aspetos que não fazem parte das questões de natureza contabilística. Por conseguinte, o artigo 23.o‑C do Decreto‑Lei n.o 137/2020 é conforme com o direito da União.
35
Em resposta a esta argumentação, a Procura generale della Corte dei Conti (Ministério Público junto do Tribunal de Contas) salientou igualmente que, mesmo que se devesse seguir a interpretação deste artigo 23.o‑C defendida pelos recorridos nos processos principais, esta disposição não é, porém, conforme com os princípios da efetividade e da equivalência das vias de recurso. Com efeito, tal interpretação levaria a um risco de prolongamento dos processos e de sentenças contraditórias, uma vez que as entidades em causa deveriam então interpor dois recursos distintos perante dois juízes diferentes para fazerem valer os seus direitos.
36
Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, a alteração introduzida no artigo 11.o, n.o 6, alínea b), do Código da Contabilidade Pública implica a falta absoluta de tutela jurisdicional para as entidades que se encontram numa situação semelhante à das recorrentes nos processos principais. Assim, antes de mais, na falta de juiz competente para garantir o respeito pelo direito da União no que se refere à qualidade de Administração Pública e às obrigações que lhe estão associadas, seria inexistente qualquer verificação do cumprimento pelo Estado italiano das regras do direito da União relativas a essa qualidade, prevista no Regulamento n.o 549/2013, e, por conseguinte, dos saldos das finanças públicas, na aceção do artigo 126.o TFUE, do Protocolo n.o 12 e do Pacto de Estabilidade e Crescimento.
37
Em seguida, esse órgão jurisdicional considera que a limitação dos efeitos das decisões proferidas pelo juiz do Tribunal de Contas «para efeitos exclusivos da aplicação da regulamentação nacional sobre a limitação das despesas públicas» conduziria, de facto, a eliminar qualquer possibilidade de fiscalização independente, por esse juiz, das autoridades orçamentais e da legalidade das modalidades de cálculo dos saldos das finanças públicas que servem para verificar o cumprimento dos objetivos orçamentais a médio prazo, mencionado no artigo 5.o, alínea b), da Diretiva 2011/85. Por conseguinte, o artigo 23.o‑C do Decreto‑Lei n.o 137/2020 não parece respeitar a regra, prevista no Regulamento n.o 473/2013 e na Diretiva 2011/85, que exige uma separação entre as autoridades orçamentais e os órgãos de auditoria, podendo este último desenrolar‑se sob a forma jurisdicional.
38
Por último, segundo o referido órgão jurisdicional, uma vez que a qualidade de Administração Pública, na aceção do direito da União, cria na esfera das entidades em causa obrigações e limitações dos seus direitos, deve ser‑lhes reconhecido o direito a um recurso efetivo para poderem contestar essa qualidade, em conformidade com o artigo 19.o TUE e com o artigo 47.o da Carta.
39
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio salienta, primeiro, que, embora, em conformidade com o princípio da autonomia processual, caiba à ordem jurídica interna designar os órgãos jurisdicionais competentes e regular as modalidades processuais dos recursos, a efetividade do recurso resulta enfraquecida no caso em apreço, uma vez que a decisão que esse órgão jurisdicional pode adotar não pode constituir plenamente uma declaração de ilegalidade da inserção da entidade em causa no setor da Administração Pública para efeitos do direito da União. Além disso, o recurso, conforme previsto no artigo 23.o‑C do Decreto‑Lei n.o 137/2020, está sujeito a regras processuais extraordinárias que se afastam totalmente das vias de recurso previstas na ordem jurídica italiana para situações análogas. Assim, em direito italiano, todas as questões de reconhecimento de um estatuto cabem numa ação autónoma de declaração exercida perante um juiz competente, cuja decisão é vinculativa no que respeita aos efeitos associados a esse estatuto. Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio duvida de que este artigo 23.o‑C seja conforme com os princípios da efetividade e da equivalência.
40
Segundo, o referido órgão jurisdicional entende que, mesmo que fosse acolhida a interpretação do referido artigo 23.o‑C proposta pelos recorridos nos processos principais, subsistiria uma dúvida quanto à conformidade desse mesmo artigo com o princípio da tutela jurisdicional efetiva, dado que, no curto lapso de tempo que dura o exercício financeiro no qual, após terem sido inscritas na lista ISTAT, as recorrentes nos processos principais são obrigadas a cumprir as obrigações decorrentes dessa inscrição, as mesmas recorrentes deveriam então interpor dois recursos distintos perante dois juízes diferentes para fazerem valer os seus direitos, o que poderia violar o princípio da segurança jurídica no que respeita ao seu estatuto. Do mesmo modo, seguindo esta interpretação, subsistiria uma dúvida quanto à conformidade desse mesmo artigo 23.o‑C com o princípio da equivalência das vias de recurso, visto que a Constituição da República Italiana designa o juiz do Tribunal de Contas como competente em matéria de determinação correta dos saldos orçamentais do Estado italiano.
41
Nestas circunstâncias, a Corte dei conti (Tribunal de Contas) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
A regra da aplicabilidade direta do [SEC 2010] e o princípio do efeito útil do Regulamento [n.o 549/2013] e da Diretiva [2011/85] opõem‑se a uma legislação nacional que limita a competência do órgão jurisdicional nacional para [verificar] a correta aplicação do SEC 2010 apenas ao âmbito da legislação nacional sobre a redução da despesa pública, obstando ao principal efeito útil do regime [do direito da União], a saber, a verificação da transparência e da fiabilidade dos saldos orçamentais, através da qual se verifica a convergência da [República Italiana] para o [objetivo orçamental a médio prazo (OMP)]?
2)
A regra da aplicabilidade direta do SEC 2010 e o princípio do efeito útil do Regulamento [n.o 549/2013] e da Diretiva [2011/85], no que respeita à separação orgânica entre autoridades orçamentais e organismos de fiscalização, opõem‑se a uma legislação nacional que limita os efeitos da decisão do órgão jurisdicional nacional competente para [verificar] a correta aplicação do [SEC 2010] apenas ao âmbito da legislação nacional sobre a redução da despesa pública, excluindo qualquer fiscalização independente da delimitação subjetiva das contas da Administração Pública italiana [como qualificada para efeitos (do direito da União)], através da qual se verifica a convergência da [República Italiana] em relação ao OMP?
3)
O princípio do Estado de direito, na sua vertente da proteção jurisdicional efetiva e da equivalência das vias de recurso jurisdicionais, opõe‑se a uma legislação nacional que:
a)
impede qualquer fiscalização jurisdicional da aplicação exata do SEC 2010 pelo [ISTAT] para efeitos da delimitação do setor S.13, e, portanto, sobre a correção, a transparência e a fiabilidade dos saldos orçamentais, através dos quais se verifica a convergência da [República Italiana] para o OMP (violação do princípio da proteção efetiva)?
b)
expõe o recorrente, caso deva considerar‑se correta a leitura da norma proposta pelas Administrações recorridas, mesmo através de uma interpretação autêntica da lei, a um duplo ónus de impugnação judicial e aos consequentes riscos de decisões contraditórias sobre a existência de um estatuto jurídico [da União], o que torna impossível, de facto, a proteção efetiva do seu direito no tempo útil exigido para o cumprimento das obrigações daí decorrentes (ou seja, o exercício financeiro) e afeta a segurança jurídica quanto à existência do estatuto de Administração Pública?
c)
prevê, caso deva considerar‑se correta a leitura da norma proposta pelas Administrações recorridas, mesmo através de uma interpretação autêntica da lei, que o órgão jurisdicional que decide sobre a correção da delimitação orçamental deve ser diferente daquele ao qual a Constituição italiana reserva a competência em matéria de direito orçamental?»
Tramitação processual no Tribunal de Justiça
42
Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 12 de agosto de 2021, os processos C‑363/21 e C‑364/21 foram apensados para efeitos das fases escrita e oral, bem como do acórdão.
43
O órgão jurisdicional de reenvio também pediu ao Tribunal de Justiça que submetesse os presentes processos a tramitação acelerada, em aplicação do artigo 105.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal.
44
Esta última disposição prevê que, a pedido do órgão jurisdicional de reenvio ou, a título excecional, oficiosamente, o presidente do Tribunal pode, quando a natureza do processo exija o seu tratamento dentro de prazos curtos, ouvidos o juiz‑relator e o advogado‑geral, decidir submeter um reenvio prejudicial a tramitação acelerada, em derrogação das disposições do Regulamento de Processo.
45
Em apoio do seu pedido de que os presentes processos sejam submetidos a tramitação acelerada, o órgão jurisdicional de reenvio alega que as questões submetidas têm por objeto a sua competência jurisdicional em matéria orçamental. Ora, segundo esse órgão jurisdicional, se essa competência não for exercida no período de tempo correspondente ao ciclo contabilístico em causa, a saber, o ano de 2020, as regras previstas no direito da União ficarão desprovidas de efeito útil. Assim, a determinação, no ano de 2020, das entidades que devem ser consideradas Administrações Públicas e cujo resultado deve ser tomado em consideração na demonstração consolidada de resultados dessas Administrações deve ser feita antes do termo desse ciclo contabilístico.
46
A este respeito, cabe, desde logo, recordar que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o facto de o órgão jurisdicional de reenvio ser obrigado a tomar todas as medidas para assegurar uma resolução rápida do litígio no processo principal não basta, em si, para justificar o recurso à tramitação acelerada em aplicação do artigo 105.o, n.o 1, do Regulamento de Processo (v., neste sentido, Acórdão de 13 de outubro de 2022, Gmina Wieliszew, C‑698/20, EU:C:2022:787, n.o 50 e jurisprudência referida).
47
Em seguida, resulta de jurisprudência assente que a invocação de interesses económicos, incluindo os que podem ter impacto nas finanças públicas, por mais importantes e legítimos que sejam, não é suscetível de justificar, por si só, o recurso à tramitação acelerada (Acórdão de 28 de abril de 2022, Phoenix Contact, C‑44/21, EU:C:2022:309, n.o 15 e jurisprudência referida).
48
Por último, o Tribunal de Justiça já esclareceu que o risco de uma violação do direito da União e de prejuízo para o seu efeito útil, que se verifica num elevado número de processos que são objeto de pedidos de decisão prejudicial, não é suscetível, por si só, de justificar o recurso à tramitação acelerada prevista no artigo 105.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, atenta a natureza derrogatória desta tramitação (Despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 13 de julho de 2017, Anodiki Services, C‑260/17, EU:C:2017:560, n.o 11).
49
Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio não concretiza se a resposta do Tribunal de Justiça num prazo curto lhe permitiria decidir os processos que lhe foram submetidos antes do termo do ciclo contabilístico em causa.
50
Nestas condições, o presidente do Tribunal de Justiça decidiu, em 12 de agosto de 2021, ouvidos o juiz‑relator e o advogado‑geral, que não havia que deferir o pedido mencionado no n.o 43 do presente acórdão, pelo facto de as circunstâncias invocadas pelo órgão jurisdicional de reenvio no âmbito dos presentes processos não permitirem considerar que as condições definidas no artigo 105.o, n.o 1, do Regulamento de Processo estão reunidas.
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à admissibilidade da primeira e segunda questões e da terceira questão, alínea a)
51
Segundo o Governo italiano, a primeira e segunda questões e a terceira questão, alínea a), são inadmissíveis, dado que assentam no postulado, errado, de que a alteração legislativa, introduzida pelo artigo 23.o‑C do Decreto‑Lei n.o 137/2020, conduziria à falta de fiscalização jurisdicional da justeza da inscrição de uma entidade na lista ISTAT. A este respeito, este governo alega que a limitação da competência da Corte dei conti (Tribunal de Contas), resultante dessa alteração, foi seguida da extensão da competência geral do juiz administrativo, que é o juiz «natural» para decidir sobre os atos da Administração.
52
Quanto a este aspeto, cabe recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no âmbito da cooperação entre este e os órgãos jurisdicionais nacionais instituída pelo artigo 267.o TFUE, o juiz nacional, a quem foi submetido o litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão judicial a tomar, tem competência exclusiva para apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que submete ao Tribunal. Consequentemente, desde que as questões submetidas sejam relativas à interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar‑se (Acórdão de 25 de maio de 2023, WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, n.o 29 e jurisprudência referida).
53
Daqui resulta que as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual que define sob a sua responsabilidade, e cuja exatidão não compete ao Tribunal de Justiça verificar, gozam de uma presunção de pertinência. A rejeição pelo Tribunal de Justiça de um pedido submetido por um órgão jurisdicional nacional só é possível se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (Acórdão de 25 de maio de 2023, WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, n.o 30 e jurisprudência referida).
54
Além disso, importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, no âmbito de um processo previsto no artigo 267.o TFUE, baseado numa clara separação das funções dos órgãos jurisdicionais nacionais e do Tribunal de Justiça, este não é competente para interpretar o direito nacional e que cabe exclusivamente ao juiz nacional apurar e apreciar os factos do litígio no processo principal e determinar o exato alcance das disposições legislativas, regulamentares ou administrativas nacionais (Acórdão de 28 de abril de 2022, SeGEC e o., C‑277/21, EU:C:2022:318, n.o 21 e jurisprudência referida).
55
O Tribunal de Justiça apenas pode pronunciar‑se sobre a interpretação ou a validade do direito da União à luz da situação de facto e de direito descrita pelo órgão jurisdicional de reenvio, sem poder questioná‑la nem verificar a sua exatidão (Acórdão de 9 de setembro de 2021, Real Vida Seguros, C‑449/20, EU:C:2021:721, n.o 13 e jurisprudência referida).
56
Assim, há que responder à primeira e segunda questões e à terceira questão, alínea a), partindo da premissa, exposta nas decisões de reenvio, segundo a qual o artigo 23.o‑C do Decreto‑Lei n.o 137/2020 conduziu à falta de fiscalização jurisdicional da aplicação, pelo ISTAT, do Regulamento n.o 549/2013, para efeitos da definição do setor das Administrações Públicas.
57
Não obstante, como resulta da formulação da terceira questão, alíneas b) e c), o órgão jurisdicional de reenvio tem em conta a interpretação do direito nacional proposta pelos recorridos nos processos principais. Assim, nada se opõe a que o Tribunal de Justiça interprete as regras pertinentes do direito da União tomando também em consideração essa interpretação do direito nacional.
58
Com efeito, o Tribunal de Justiça, chamado a dar uma resposta útil ao juiz nacional, embora limitado à interpretação do direito da União, é competente para lhe dar indicações, extraídas dos autos do processo principal, bem como das observações escritas e orais que lhe tenham sido submetidas, de modo que permita ao órgão jurisdicional nacional decidir (v., neste sentido, Acórdão de 28 de abril de 2022, SeGEC e o., C‑277/21, EU:C:2022:318, n.o 22 e jurisprudência referida).
59
Nestas condições, a primeira e segunda questões e a terceira questão, alínea a), são admissíveis.
Quanto ao mérito
60
Com a primeira a terceira questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os Regulamentos n.os 473/2013 e 549/2013, a Diretiva 2011/85 e o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, lidos à luz do artigo 47.o da Carta e dos princípios da equivalência e da efetividade, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional que limita a competência do juiz do Tribunal de Contas para decidir do mérito da inscrição de uma entidade na lista das Administrações Públicas.
61
Segundo esse órgão jurisdicional, a limitação de competência introduzida pelo artigo 23.o‑C do Decreto‑Lei n.o 137/2020, segundo a qual a Corte dei conti (Tribunal de Contas) pode conhecer dos litígios relativos à designação das Administrações Públicas operada pelo ISTAT «para efeitos exclusivos da aplicação da regulamentação nacional sobre a limitação das despesas públicas», acarretou a inexistência de fiscalização jurisdicional da justeza da designação de entidades, como as recorrentes nos processos principais, enquanto Administrações Públicas. Por conseguinte, esta limitação exclui, de facto, primeiro, a aplicação correta das regras contabilísticas e orçamentais da União visadas tanto no Regulamento n.o 549/2013 como na Diretiva 2011/85 e, portanto, o cumprimento das exigências que figuram no artigo 126.o TFUE e no Protocolo n.o 12; segundo, qualquer fiscalização independente das autoridades orçamentais nacionais, conforme prevista nesta diretiva e no Regulamento n.o 473/2013; e, terceiro, a garantia da tutela jurisdicional efetiva consagrada no artigo 19.o TUE e no artigo 47.o da Carta.
62
Além disso, o referido órgão jurisdicional de reenvio especifica que, mesmo que fosse acolhida a interpretação deste artigo 23.o‑C proposta pelos recorridos nos processos principais e mencionada no n.o 34 do presente acórdão, subsistiriam dúvidas quanto à conformidade desse mesmo artigo, nomeadamente com o princípio da tutela jurisdicional efetiva, visto que as recorrentes nos processos principais deveriam então interpor dois recursos distintos perante dois juízes diferentes para invocarem os seus direitos, o que poderia violar o princípio da segurança jurídica no que respeita à determinação do seu estatuto à luz da aplicação do Regulamento n.o 549/2013.
63
Por conseguinte, há que verificar, por um lado, se a impossibilidade de contestar a justeza da inscrição de uma entidade como Administração Pública na lista ISTAT, como decorre, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, do artigo 23.o‑C do Decreto‑Lei n.o 137/2020, colide com as exigências que resultam dos Regulamentos n.os 473/2013 e 549/2013 e da Diretiva 2011/85 e, portanto, com a eficácia destes últimos, bem como com a exigência de uma tutela jurisdicional efetiva imposta pelo direito da União. Por outro lado, há que examinar se este artigo 23.o‑C, conforme interpretado pelas recorrentes nos processos principais, é conforme com a exigência dessa tutela jurisdicional efetiva.
64
No que respeita, primeiro, à questão de saber se uma regulamentação nacional, in casu, o referido artigo 23.o‑C, conforme interpretado pelo órgão jurisdicional de reenvio, cumpre as exigências decorrentes do Regulamento n.o 549/2013, há que recordar que resulta do considerando 14 deste regulamento que o SEC 2010 estabelece um quadro de referência destinado, tendo em vista os objetivos da União, e em especial a definição e o acompanhamento das políticas económicas e sociais da União, à elaboração das contas dos Estados‑Membros. A este respeito, nos termos do considerando 3 do referido regulamento, a elaboração dessas contas deverá efetuar‑se com base num único conjunto de princípios que não dão azo a interpretações divergente, de modo que permita obter resultados comparáveis (Acórdão de 3 de outubro de 2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, n.o 32).
65
Como resulta do artigo 1.o deste mesmo regulamento, o SEC 2010 prevê uma metodologia, que figura no anexo A, relativa, em especial, às definições e regras contabilísticas comuns, que devem ser utilizadas para elaborar contas nacionais e regionais e quadros em bases comparáveis, tendo em vista as necessidades da União. Em conformidade com o artigo 3.o do Regulamento n.o 549/2013, essas contas devem ser transmitidas pelos Estados‑Membros à Comissão (Eurostat).
66
A este respeito, o capítulo 1, ponto 1.57, deste anexo prevê a integração de qualquer unidade institucional — definida como uma entidade económica com capacidade para possuir bens e ativos, contrair passivos e realizar atividades e operações económicas com outras unidades, em seu próprio nome — num dos seis setores principais identificados pelo SEC 2010, a saber, as sociedades não financeiras, as sociedades financeiras, as Administrações Públicas, as famílias, as instituições sem fim lucrativo ao serviço das famílias e o resto do mundo (Acórdão de 3 de outubro de 2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, n.o 33).
67
O setor das «Administrações Públicas» está definido no anexo A, capítulo 2, ponto 2.111, e no capítulo 20, pontos 20.05 e seguintes, do Regulamento n.o 549/2013.
68
Tendo em conta os artigos 1.o e 3.o deste regulamento, bem como o objetivo que prossegue, conforme recordado no n.o 64 do presente acórdão, os Estados‑Membros, no âmbito da elaboração das suas contas nacionais e regionais, tendo em vista as necessidades da União, devem determinar o setor relativo às «Administrações Públicas» aplicando esta definição.
69
Ora, para assegurar que a autoridade nacional competente respeita, para efeitos da qualificação de uma entidade como «Administração Pública», na aceção do Regulamento n.o 549/2013, a correspondente definição do direito da União que lhe é imposta, a sua decisão deve poder ser contestada e ser objeto de fiscalização jurisdicional. Com efeito, na impossibilidade de contestar essa qualificação, o efeito útil do direito da União não estaria garantido.
70
Por conseguinte, o efeito útil deste regulamento opõe‑se a uma regulamentação nacional que exclui, de facto, qualquer possibilidade de fiscalização jurisdicional da justeza da qualificação de uma entidade como Administração Pública.
71
Segundo, no que respeita à questão de saber se uma regulamentação nacional, como o artigo 23.o‑C do Decreto‑Lei n.o 137/2020, cumpre as exigências decorrentes da Diretiva 2011/85, importa recordar que, em conformidade com o seu artigo 1.o, esta diretiva estabelece regras específicas relativas às características dos quadros orçamentais dos Estados‑Membros. Essas regras são necessárias para garantir que os Estados‑Membros cumpram as obrigações previstas no TFUE, tendo em vista evitar défices orçamentais excessivos.
72
A expressão «quadro orçamental» é definida no artigo 2.o da referida diretiva como designando o conjunto de medidas, procedimentos, regras e instituições em que assenta a condução das políticas orçamentais da Administração Pública. Por outro lado, este artigo 2.o dispõe, no seu primeiro parágrafo, que a definição da expressão «subsetores das Administrações Públicas», constante do anexo A, ponto 2.70, do Regulamento n.o 2223/96 (idêntica à que figura no anexo A, ponto 2.113, do Regulamento n.o 549/2013), é aplicável para efeitos da mesma diretiva. A este respeito, importa igualmente especificar que, em conformidade com o considerando 23 da Diretiva 2011/85, as disposições do quadro de supervisão orçamental estabelecidas no Tratado FUE, em especial o Pacto de Estabilidade e Crescimento, são aplicáveis ao conjunto da Administração Pública, incluindo esses subsetores.
73
Resulta do exposto que as exigências aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados‑Membros, que figuram nesta diretiva, se aplicam, com base nas medidas nacionais de transposição, às Administrações Públicas no seu conjunto.
74
Além disso, nos termos do artigo 5.o da Diretiva 2011/85, cada Estado‑Membro deve estabelecer as suas regras orçamentais numéricas específicas, que promovam eficazmente o cumprimento das suas obrigações no domínio da política orçamental previstas no Tratado FUE num contexto plurianual para o conjunto da Administração Pública. Essas regras devem promover, nomeadamente, o cumprimento dos valores de referência aplicáveis ao défice e à dívida estabelecidos nos termos do Tratado, bem como a adoção de um horizonte plurianual de planeamento orçamental, no qual se inclua o respeito pelos objetivos orçamentais a médio prazo do Estado‑Membro.
75
Nestas condições, as regras orçamentais numéricas relativas às Administrações Públicas contribuem para a disciplina orçamental do Estado‑Membro de que essas Administrações dependem.
76
Além disso, importa salientar que o considerando 4 da Diretiva 2011/85 precisa que dispor de dados orçamentais é fundamental para o correto funcionamento do quadro de supervisão orçamental da União, que a disponibilização atempada de dados orçamentais fiáveis é essencial para um acompanhamento adequado e oportuno que, por sua vez, permitirá uma ação imediata em caso de acontecimentos inesperados do ponto de vista orçamental e que a transparência é um dos elementos fundamentais que assegura a qualidade dos dados orçamentais e deverá implicar a disponibilização regular destes dados ao público.
77
Assim, embora, como sublinhou a Comissão, esta diretiva só imponha obrigações às Administrações Públicas através de medidas nacionais que a transponham, não deixa de ser verdade que o objeto, a finalidade e o efeito útil da referida diretiva poderiam ser prejudicados se, na impossibilidade de fiscalização jurisdicional da qualidade de «Administração Pública», os dados orçamentais das entidades fossem publicados e transmitidos à Comissão (Eurostat), apesar de essas entidades não terem essa qualidade.
78
Por conseguinte, uma interpretação da Diretiva 2011/85 capaz de preservar o seu efeito útil opõe‑se a uma regulamentação nacional que exclua a possibilidade de fiscalização jurisdicional da justeza da designação de uma entidade como Administração Pública.
79
Terceiro, no que respeita à questão de saber se uma regulamentação nacional, como o artigo 23.o‑C do Decreto‑Lei n.o 137/2020, cumpre a exigência de uma fiscalização independente das autoridades orçamentais do Estado‑Membro em causa, decorrente do Regulamento n.o 473/2013 e da Diretiva 2011/85, há que salientar, como fez o advogado‑geral, em substância, no n.o 80 das suas conclusões, que estes instrumentos da União deixam aos Estados‑Membros a liberdade de determinarem os organismos independentes responsáveis pela supervisão dos sistemas nacionais de contabilidade pública ou do cumprimento efetivo da disciplina orçamental que incumbe a esses Estados.
80
Assim, antes de mais, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2011/85, lido em conjugação com o considerando 3 da mesma, estes sistemas nacionais devem estar sujeitos a procedimentos internos de controlo e auditoria, que pode ser realizada por uma ou mais instituições públicas, como, por exemplo, os tribunais de contas ou por organismos privados de auditoria. No que diz respeito ao controlo interno, este deverá assegurar que as regras existentes em matéria de contabilidade pública são aplicadas em todos os subsetores da Administração Pública.
81
Em seguida, o artigo 6.o, n.o 1, alínea b), desta diretiva prevê que as regras orçamentais numéricas, específicas para cada país, devem, nomeadamente, especificar as modalidades de um controlo efetivo e atempado do cumprimento dessas regras, com base numa análise fiável e independente efetuada por organismos independentes ou organismos dotados de autonomia funcional em relação às autoridades orçamentais dos Estados‑Membros.
82
Por último, o Regulamento n.o 473/2013 dá, no artigo 2.o, n.o 1, alínea a), uma definição dos termos «organismos independentes». Trata‑se de organismos estruturalmente independentes ou organismos dotados de autonomia funcional em relação às autoridades orçamentais do Estado‑Membro, relativamente aos quais a legislação nacional aplicável garante um grau elevado de autonomia funcional e de responsabilização. O artigo 5.o, n.o 1, alínea b), deste regulamento especifica que os Estados‑Membros devem dispor de organismos independentes para fiscalizar o cumprimento das regras orçamentais numéricas a que se refere o artigo 5.o da Diretiva 2011/85.
83
Assim, como salientou o advogado‑geral nos n.os 83 e 85 das suas conclusões, a Diretiva 2011/85 e o Regulamento n.o 473/2013 só exigem a criação de organismos independentes para efeitos do cumprimento das regras orçamentais numéricas da União, mas deixam aos Estados‑Membros a liberdade de limitarem o alcance da fiscalização jurisdicional dos seus tribunais de contas no que respeita à aplicação do Regulamento n.o 549/2013.
84
Quarto, no que respeita à questão de saber se uma regulamentação nacional, como o artigo 23.o‑C do Decreto‑Lei n.o 137/2020, cumpre a exigência de uma tutela jurisdicional efetiva imposta pelo direito da União, há que recordar que o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE obriga os Estados‑Membros a estabelecerem as vias de recurso necessárias para assegurar aos particulares, nos domínios abrangidos pelo direito da União, o respeito pelo direito a essa tutela (Acórdão de 21 de dezembro de 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, n.o 56 e jurisprudência referida).
85
O Tribunal de Justiça também especificou que o princípio da tutela jurisdicional efetiva dos direitos conferidos aos particulares pelo direito da União, a que esta disposição assim se refere, constitui um princípio geral do direito da União que decorre das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros, que foi consagrado nos artigos 6.o e 13.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950, e que se encontra atualmente afirmado no artigo 47.o da Carta (Acórdão de 21 de dezembro de 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, n.o 57 e jurisprudência referida).
86
Além disso, importa recordar que, nos termos do artigo 51.o, n.o 1, da Carta, as suas disposições têm por destinatários os Estados‑Membros apenas quando apliquem o direito da União.
87
A este respeito, há que salientar que, como resulta dos n.os 64 a 78 do presente acórdão, a situação jurídica em causa nos processos principais é regulada, do ponto de vista material, pelo Regulamento n.o 549/2013 e pela Diretiva 2011/85, impondo estes últimos regras contabilísticas e orçamentais ao Estado‑Membro em causa, cujo pleno respeito deve poder ser exigido a entidades como as recorrentes nos processos principais perante um juiz. Ora, nestas condições, as disposições da Carta são aplicáveis.
88
No entanto, nem este regulamento nem esta diretiva preveem as modalidades processuais das ações judiciais que permitem assegurar o seu efeito útil, não especificando, nomeadamente, qual o órgão jurisdicional nacional que deve assegurar a tutela jurisdicional efetiva.
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Ora, na falta de regras da União na matéria, cabe, ao abrigo do princípio da autonomia processual, à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro regular as modalidades processuais das vias judiciais referidas no n.o 84 do presente acórdão, desde que, porém, estas modalidades não sejam, nas situações abrangidas pelo direito da União, menos favoráveis do que aquelas que regulam situações semelhantes submetidas ao direito interno (princípio da equivalência) e não tornem impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo direito da União (princípio da efetividade) (Acórdão de 21 de dezembro de 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, n.o 58 e jurisprudência referida).
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O exame do artigo 23.o‑C do Decreto‑Lei n.o 137/2020 à luz dos princípios da equivalência e da efetividade deve ser feito tendo em conta que, como resulta dos n.os 32 a 35 do presente acórdão, esta disposição é objeto de interpretação divergente das partes em causa nos processos principais, o que o órgão jurisdicional de reenvio registou no âmbito das suas questões prejudiciais. Além disso, na audiência, o Governo italiano alegou que, em conformidade com a referida disposição, a Corte dei conti (Tribunal de Contas) poderia pronunciar‑se a título incidental sobre a validade das decisões do ISTAT relativas à inscrição de uma entidade na lista ISTAT, afastando, eventualmente, a aplicação dessas decisões.
91
No que respeita ao princípio da equivalência, há que salientar que o Tribunal de Justiça não dispõe de nenhum elemento capaz de suscitar dúvidas quanto à observância deste princípio pela legislação nacional em causa nos processos principais.
92
No que se refere ao princípio da efetividade, importa recordar que o direito da União não tem por efeito obrigar os Estados‑Membros a instituírem vias processuais diferentes das previstas no direito interno, a menos, no entanto, que resulte da sistemática da ordem jurídica nacional em causa que não existe nenhuma via de recurso jurisdicional que permita, ainda que a título incidental, assegurar o respeito pelos direitos conferidos aos particulares pelo direito da União, ou que a única via de acesso aos tribunais signifique que os particulares estão obrigados a violar a lei (Acórdão de 21 de dezembro de 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, n.o 62 e jurisprudência referida).
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Além disso, importa sublinhar que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, cada caso em que se coloque a questão de saber se uma disposição processual nacional torna impossível ou excessivamente difícil a aplicação do direito da União deve ser analisado tendo em conta o lugar que essa disposição ocupa no processo, considerado no seu todo, a tramitação deste e as suas particularidades perante as várias instâncias nacionais. Nesta perspetiva, há que tomar em consideração, se for caso disso, os princípios que estão na base do sistema jurisdicional nacional, como a proteção dos direitos de defesa, o princípio da segurança jurídica e a boa marcha do processo (Acórdão de 17 de novembro de 2022, Harman International Industries, C‑175/21, EU:C:2022:895, n.o 68 e jurisprudência referida).
94
No caso em apreço, tendo em conta a jurisprudência referida nos n.os 92 e 93 do presente acórdão, se o juiz nacional verificar que a entrada em vigor do artigo 23.o‑C do Decreto‑Lei n.o 137/2020 implica a inexistência de fiscalização jurisdicional das decisões do ISTAT relativas à inscrição de entidades no setor das Administrações Públicas, tal como definido no Regulamento n.o 549/2013, haverá então que considerar que esta disposição torna impossível ou excessivamente difícil a aplicação deste regulamento e, por conseguinte, não permite garantir o efeito útil da Diretiva 2011/85. Com efeito, nessa hipótese, essas entidades não poderiam recorrer a nenhum juiz para efeitos da fiscalização das medidas tomadas pelo ISTAT em aplicação deste regulamento.
95
Em contrapartida, se a interpretação do artigo 23.o‑C do Decreto‑Lei n.o 137/2020 defendida pelos recorridos nos processos principais, bem como, na audiência, pelo Governo italiano, devesse ser acolhida pelo órgão jurisdicional de reenvio, a saber, que só o juiz administrativo tem competência para anular a inscrição de uma entidade na lista ISTAT e que o juiz do Tribunal de Contas só pode fiscalizar a legalidade dessa inscrição a título incidental, quando se pronuncia sobre a aplicação da regulamentação nacional relativa à limitação das despesas públicas, não se poderia considerar que esta disposição violava o princípio da efetividade ou revelava um elemento do qual resultasse a violação do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE.
96
Com efeito, nessa hipótese, existiria uma via de recurso jurisdicional que permitia assegurar a fiscalização das medidas tomadas pelo ISTAT em aplicação do Regulamento n.o 549/2013 e da Diretiva 2011/85.
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Além disso, como indicou o Governo italiano na audiência, e sob reserva da verificação que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio, as entidades inscritas na lista ISTAT que pretendam contestar a sua designação como Administrações Públicas não são obrigadas a interpor dois recursos distintos, a saber, um recurso para o tribunal administrativo e outro para a Corte dei conti (Tribunal de Contas). Assim, por um lado, podem pedir ao juiz administrativo a anulação erga omnes da decisão que as incluiu nessa lista. Por outro lado, podem, na Corte dei conti (Tribunal de Contas), contestar as consequências da sua inscrição na referida lista e obter, eventualmente, a título incidental, a não aplicação dessa inscrição.
98
Não obstante, na hipótese referida no n.o 95 do presente acórdão, corre‑se o risco de serem adotadas decisões contraditórias sobre a justeza da inscrição de uma entidade na lista ISTAT, o que criaria uma situação de insegurança jurídica. No entanto, a simples possibilidade de tais divergências poderem surgir não é suficiente para concluir pela violação do artigo 19.o TUE, lido à luz do artigo 47.o da Carta e do princípio da efetividade, desde que a entidade que contesta a decisão de qualificação que lhe diz respeito se possa limitar à interposição de um único recurso para que o seu pedido seja examinado. Não deixa, porém, de incumbir à ordem jurídica italiana prever as modalidades concretas de exercício das vias de recurso, de modo que o direito à ação previsto no artigo 47.o da Carta não seja afetado desproporcionalmente (v., neste sentido, Acórdão de 12 de janeiro de 2023, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, C‑132/21, EU:C:2023:2, n.o 51 e jurisprudência referida).
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Por outro lado, desde que exista possibilidade de recurso para um juiz independente para decidir o litígio nos processos principais, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, a circunstância de o juiz competente, a saber, segundo os recorridos nos processos principais, o juiz administrativo, não ser, como indica esse órgão jurisdicional, o juiz designado pela Constituição da República Italiana como juiz competente em matéria orçamental é irrelevante do ponto de vista do direito da União.
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Atendendo a todas as considerações anteriores, há que responder à primeira a terceira questões que os Regulamentos n.os 473/2013 e 549/2013, a Diretiva 2011/85 e o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, lidos à luz do artigo 47.o da Carta e dos princípios da equivalência e da efetividade, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma regulamentação nacional que limita a competência do juiz do Tribunal de Contas para decidir do mérito da inscrição de uma entidade na lista das Administrações Públicas, desde que sejam garantidos o efeito útil destes regulamentos e desta diretiva, bem como a tutela jurisdicional efetiva imposta pelo direito da União.
Quanto às despesas
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Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
O Regulamento (UE) n.o 473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, que estabelece disposições comuns para o acompanhamento e a avaliação dos projetos de planos orçamentais e para a correção do défice excessivo dos Estados‑Membros da área do euro, o Regulamento (UE) n.o 549/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013, relativo ao sistema europeu de contas nacionais e regionais na União Europeia, a Diretiva 2011/85/UE do Conselho, de 8 de novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados‑Membros, e o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, lidos à luz do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e dos princípios da equivalência e da efetividade,
devem ser interpretados no sentido de que:
não se opõem a uma regulamentação nacional que limita a competência do juiz do Tribunal de Contas para decidir do mérito da inscrição de uma entidade na lista das Administrações Públicas, desde que sejam garantidos o efeito útil destes regulamentos e desta diretiva, bem como a tutela jurisdicional efetiva imposta pelo direito da União.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.