62022CJ0325
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
19. října 2023 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Podpory poskytované členskými státy – Článek 107 odst. 1 SFEU – Pojem ‚podnik‘ – Nařízení (EU) 2015/1589 – Navrácení protiprávní podpory – Rozhodnutí (EU) 2015/456 – Směna lesních pozemků – Určení ‚tržní hodnoty‘“
Ve věci C‑325/22,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Správního soudu ve Varně (Administrativen sad – Varna, Bulharsko) ze dne 4. května 2022, došlým Soudnímu dvoru dne 13. května 2022, v řízení
TS,
HI
proti
Ministar na zemedelieto, hranite i gorite,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení: C. Lycourgos, předseda senátu, O. Spineanu-Matei, J.-C. Bonichot (zpravodaj), S. Rodin a L. S. Rossi, soudci,
generální advokát: A. Rantos,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–
za bulharskou vládu: T. Mitova a L. Zacharieva, jako zmocněnkyně,
–
za Evropskou komisi: C. Georgieva a B. Stromsky, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 107 SFEU, čl. 16 odst. 3 nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 [SFEU] (Úř. věst. 2015, L 248, s. 9), jakož i rozhodnutí Komise (EU) 2015/456 ze dne 5. září 2014 o režimu podpory č. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) a SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) poskytnuté Bulharskou republikou v souvislosti se směnou lesních pozemků (Úř. věst. 2015, L 80, s. 100, dále jen „rozhodnutí Komise ze dne 5. září 2014“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi jednotlivcem a právnickou osobou na straně jedné a ministrem zemědělství, potravinářství a lesnictví (Ministar na zemedelieto, hranite i gorite) na straně druhé ve věci žádosti o navrácení státní podpory, která byla prvně uvedeným osobám údajně poskytnuta v souvislosti se směnou lesních pozemků.
Právní rámec
Unijní právo
Nařízení 2015/1589
3
Článek 16 nařízení 2015/1589, nadepsaný „Navrácení podpory“, v odstavci 3 stanoví:
„Aniž je dotčen příkaz Soudního dvora Evropské unie podle článku 278 [SFEU], navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva dotyčného členského státu za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon rozhodnutí Komise. Aniž je dotčeno právo Unie, učiní za tímto účelem a v případě řízení před vnitrostátními soudy dotyčné členské státy všechny nezbytné kroky v rámci jejich právních řádů, včetně dočasných opatření.“
Rozhodnutí Komise ze dne 5. září 2014
4
Body 125 až 128, 156 a 171 odůvodnění rozhodnutí Komise ze dne 5. září 2014 znějí:
„(125)
V tomto případě je ovšem nejprve také třeba posoudit, zda osoby, které směny využily a staly se možnými příjemci státní podpory, představují podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 [SFEU]. Důvodem je to, že podle znění uvedeného ustanovení platí pravidla o státní podpoře jen tehdy, je-li příjemcem podnik.
(126)
[Soudní dvůr] definuje pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy pojem ‚podnik‘ jako subjekt zapojený do hospodářské činnosti bez ohledu na jeho právní postavení či na způsob jeho financování […] Podle [Soudního dvora] představuje hospodářskou činnost jakákoliv činnost spočívající v nabízení zboží a služeb na trhu […] Klasifikace určitého subjektu jako podniku se tedy vždy vztahuje ke konkrétní činnosti. Na subjekt, který vykonává hospodářskou i nehospodářskou činnost, je třeba jako na podnik pohlížet, jen co se týče činnosti hospodářské. Podnik nemusí být právnickou osobou; i fyzické osoby lze považovat za podniky využívající státní podporu, pakliže vykonávají hospodářskou činnost.
(127)
Se zřetelem k tomu je třeba konstatovat, že některé osoby, které napadených směn využily, nevykonávaly v posuzovaném období na lesním pozemku, jenž byl předmětem směny, žádnou hospodářskou činnost a nevykonávají ji ani v současnosti. Tyto osoby, které směny využily, tedy nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 [SFEU], a proto se má za to, že v rámci směn, jež tyto osoby s bulharským státem uskutečnily, nedošlo k poskytnutí státní podpory.
(128)
Zbývající část tohoto rozhodnutí se tedy týká jen těch osob, které napadené směny využily a které jsou podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 [SFEU].
[…]
(156)
S ohledem na výše uvedené dospěla Komise k závěru, že směny, které v posuzovaném období provedla Bulharská republika, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 [SFEU] v těch případech, kdy protistrana příslušné transakce je podnikem ve smyslu uvedeného ustanovení, kdy administrativní ceny použité pro účely dané transakce neodrážely tržní ceny a kdy nebyly naplněny podmínky podpory de minimis stanovené v nařízení [Komise] (ES) č. 1407/2013 [ze dne 18. prosince 2013 o použití článků 107 a 108 [SFEU] na podporu de minimis (Úř. věst. 2013, L 352, s. 1)].
[…]
(171)
V tomto případě jsou potenciálními příjemci neslučitelné státní podpory ty fyzické a právnické osoby, které se podílely na 132 směnách s bulharskými orgány, k nimž v posuzovaném období došlo. Z této skupiny subjektů by měly bulharské orgány vyjmout ty fyzické a právnické osoby, jež nejsou ‚podniky‘ ve smyslu čl. 107 odst. 1 [SFEU] […]“
5
Článek 1 tohoto rozhodnutí stanoví:
„Státní podpora podnikům v souvislosti se směnami lesních pozemků ve veřejném vlastnictví za lesní pozemky v soukromém vlastnictví, protiprávně poskytnutá Bulharskou republikou v rozporu s čl. 108 odst. 3 [SFEU] v období od 1. ledna 2007 do 27. ledna 2009, je neslučitelná s vnitřním trhem.“
6
Článek 6 odst. 1 písm. b), c) a d) uvedeného rozhodnutí stanoví:
„1.   Do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
[…]
b)
určení případů, v nichž se uplatní navrácení podpory na základě tržních cen v okamžiku uskutečnění směn, jež jsou uvedeny v podání Bulharské republiky 2014/032997;
c)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny;
d)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde na základě částek stanovených nezávislým znalcem-odhadcem, a doklady o pověření tohoto nezávislého znalce, který se vybere ve veřejném nabídkovém řízení a jehož odsouhlasí Komise.“
7
Článek 6 odst. 2 písm. a) a b) téhož rozhodnutí stanoví:
„Do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci směn uvedených v článku 1, a celkovou výši podpory, kterou každý z těchto příjemců v důsledku předmětných transakcí obdržel;
b)
celkovou částku (jistinu a úrok při navrácení), jejíhož navrácení se má od každého jednotlivého příjemce dosáhnout.“
Sdělení Komise o prvcích státní podpory při prodejích pozemků a staveb orgány veřejné moci
8
Bod 2 písm. a) poslední pododstavec sdělení Komise o prvcích státní podpory při prodejích pozemků a staveb orgány veřejné moci (Úř. věst. 1997, C 209, s. 3) zní:
„ ‚Tržní cenou‘ se rozumí cena, za kterou by mohly být pozemky a stavby prodány na základě soukromé smlouvy mezi dobrovolným prodávajícím a kupujícím ‚na vzdálenost paže‘ v den ocenění za předpokladu, že je majetek veřejně obchodovatelný, že tržní podmínky umožňují řádné dispoziční právo a že je s ohledem na povahu majetku k dispozici běžná doba pro sjednání prodeje […]“
Bulharské právo
Zákon o státní podpoře
9
Článek 38 odst. 9, 10 a 11 zákona o státní podpoře (zakon za daržavnite pomošti, DV č. 85, ze dne 24. října 2017) stanoví, pokud jde o navrácení protiprávní státní podpory, která byla prohlášena za neslučitelnou s vnitřním trhem na základě rozhodnutí Komise, následující:
„(9)   Ocenění uvedené v odst. 7 bodě 2 provádí nezávislý certifikovaný odhadce zapsaný podle zákona o nezávislých odhadcích […]
(10)   Správce podpory požádá o ocenění uvedené v odst. 7 bodě 2 a akceptuje je za podmínek a ve lhůtě stanovené v rozhodnutí Evropské komise.
(11)   Pokud správce podpory nesouhlasí s oceněním uvedeným v odst. 7 bodě 2, vyžádá si odůvodněným aktem druhý posudek u tří odhadců s výjimkou případů, kdy je ocenění požadováno na základě zákona o veřejných zakázkách [(zakon za obštestvenite porački)].“
Zákon o majetku státu
10
Článek 32 odst. 2 zákona o majetku státu (zakon za daržavnata sobstvenost, DV č. 44, ze dne 21. května 1996), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „zákon o majetku státu“), zní takto:
„Rovnocenná peněžitá náhrada podle odstavce 1 se stanoví v závislosti na účelu užívání pozemku před vstupem podrobného územního plánu v platnost nebo před schválením podrobného územního plánu, který stanoví výstavbu národního objektu a pro který existuje platné nařízení umožňující předběžné provedení, na základě tržních cen pozemků s podobnými vlastnostmi nacházejících se v blízkosti pozemku, který je předmětem vyvlastnění.“
11
Ustanovení § 1a doplňujících ustanovení k zákonu o majetku státu (dopalnitelni razporedbi na zakon za daržavnata sobstvenost) stanoví:
„Pro účely tohoto zákona:
[…]
(2)
‚Tržní cenou‘ se rozumí průměr cen všech transakcí s nemovitostmi, které se týkají koupě/prodeje, směny, vzniku věcných práv nebo převodu vlastnického práva proti závazku výstavby, zřízení hypotéky (k zajištění koupě/prodeje nemovitosti), dražeb uskutečněných veřejnými či soukromými soudními vykonavateli, státními orgány a obcemi, jakož i jiných transakcí za úplatu, s výjimkou transakcí, jejichž předmětem jsou spoluvlastnické podíly na nemovitostech, v nichž je alespoň jedna ze stran obchodníkem, které byly uzavřeny v období dvanácti měsíců před podáním žádosti o ocenění a zapsány u registračního orgánu v místě, kde se nachází nemovitost. Pokud během uplynulých dvanácti měsíců před podáním žádosti o ocenění bylo u registračního orgánu v místě, kde se nachází nemovitost, zapsáno více než 20 transakcí, tržní cena se určí s ohledem na posledních 20 zapsaných transakcí. Výpočet průměru se provádí na základě nejméně dvou příslušných transakcí.
[…]
(4)
‚nemovitostmi nacházejícími se v blízkosti nemovitostí, které jsou předmětem vyvlastnění‘, se rozumí nemovitosti, které se nacházejí:
a)
ve stejné městské části ve velkých městech členěných na městské části;
b)
ve stejné čtvrti v rámci jiných měst, sídel nebo obcí;
c)
na stejném území v zemědělských a lesních oblastech.“
Zákon o lesích
12
Odstavec 3 přechodných a závěrečných ustanovení zákona o lesích (zakon za gorite, DV č. 19, ze dne 8. března 2011), účinný od roku 2011, stanoví:
„(1) Podle tohoto zákona nelze provádět žádnou změnu účelu užívání a na pozemcích nacházejících se v lesních oblastech, které fyzické a právnické osoby nebo obce nabyly od státu směnami provedenými do dne vyhlášení zákona v Úředním věstníku [(Daržaven vestnik)], nelze provádět žádnou výstavbu.
(2) Zákaz uvedený v odstavci 1 se použije rovněž v případě změny vlastníka nemovitosti, s výjimkou případů, kdy dotyčnou lesní oblast nabude stát.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
13
Spor v původním řízení probíhá v rámci rozsáhlé operace Bulharské republiky, jejímž cílem je navrátit lesní pozemky znárodněné v průběhu roku 1947 jejich bývalým vlastníkům.
14
Ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že novela zákona o lesích, která nabyla účinnosti dne 22. února 2002, umožnila směnu privatizovaných lesních pozemků za lesní pozemky tohoto členského státu.
15
Kromě toho ceny směňovaných pozemků byly stanoveny na základě kritérií stanovených bulharskou právní úpravou.
16
Dne 26. listopadu 2008 uzavřely Státní úřad lesního hospodářství (Daržavna agencia pogorite, Bulharsko) a TS, fyzická osoba, smlouvu o směně lesních pozemků (dále jen „sporná směna“).
17
O dva měsíce později převedla osoba TS pozemky nabyté na základě této smlouvy na HI, soukromou společnost se sídlem v Bulharsku, spravovanou a částečně vlastněnou TS. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že TS již v době sporné směny byl společníkem ve společnosti HI.
18
Společnost HI působí v odvětví pohostinství, těžby a zpracování dřeva a prodeje zboží. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že záměrem společnosti HI bylo na některých takto nabytých pozemcích postavit hotelový komplex a že za tímto účelem požádala v srpnu 2009 příslušné orgány o změnu jejich účelu užívání.
19
Tato nemovitostní transakce však nemohla být dokončena z důvodu moratoria přijatého Národním shromážděním Bulharské republiky (Narodno sabranie na Republika Bulgaria) dne 3. září 2009 (DV č. 72, ze dne 8. září 2009) a pozdější legislativní opatření zakazující změnit účel užívání pozemků nabytých od Bulharské republiky.
20
V rozhodnutí ze dne 5. září 2014 měla Komise za to, že směny lesních pozemků uskutečněné tímto členským státem představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud osoby, které se na těchto směnách podílely, jsou podniky ve smyslu tohoto ustanovení a hodnota lesních pozemků uvedeného členského státu neodráží tržní hodnotu, za předpokladu, že se nejedná o podporu de minimis ve smyslu nařízení č. 1407/2013.
21
V důsledku toho měla Komise za to, že některé podpory poskytnuté podnikům v rámci dotčených směn lesních pozemků v období od 1. ledna 2007, dne přistoupení Bulharské republiky k Evropské unii, do 27. ledna 2009 byly tímto členským státem poskytnuty protiprávně, jsou neslučitelné s vnitřním trhem a uvedený členský stát musí zajistit jejich navrácení.
22
Dne 8. července 2020 bulharské orgány na základě rozhodnutí Komise ze dne 5. září 2014 v aktu o určení veřejnoprávní pohledávky měly za to, že na základě zprávy o ocenění lesních pozemků byly TS a společnost HI povinny solidárně vrátit podporu ve výši 294627 BGN vyplývající ze sporné směny spolu s úroky ve výši 145737,79 BGN, což představuje celkovou částku 440364,79 BGN (přibližně 224700 eur).
23
TS a společnost HI podaly proti tomuto aktu žalobu ke správnímu soudu ve Varně (Administrativen sad – Varna, Bulharsko), přičemž tvrdily, že nemohou být považovány za „podniky“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jelikož pozemky nabyté v rámci sporné výměny nebyly nakonec využity k hospodářským účelům, a dále že posouzení výše podpory, která má být vrácena, provedené vnitrostátním správním orgánem bylo nesprávné. Podle nich musí být ocenění směňovaných pozemků předmětem soudního oceňování podle metody stanovené v § 1a bodech 2 a 4 doplňujících ustanovení k zákonu o majetku státu, která se použije v případě vyvlastnění soukromého pozemku ve veřejném zájmu.
24
Předkládající soud uvádí, že pokud jde o provedení rozhodnutí Komise ze dne 5. září 2014, je vnitrostátní judikatura protichůdná, pokud jde o otázku, zda s ohledem na znění bodu 127 odůvodnění tohoto rozhodnutí závisí kvalifikace jako „podniku“ na způsobu využívání lesních pozemků nabytých v rámci příslušné směny pozemků.
25
Tento soud rovněž uvádí, že objektivní kritérium „tržní hodnoty“ pozemku vyplývající z judikatury Soudního dvora pro účely posouzení, zda nabytí veřejného pozemku představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, se liší od metody určení tržní ceny stanovené v § 1a bodech 2 a 4 doplňujících ustanovení k zákonu o majetku státu, které se dovolávají žalobkyně v původním řízení.
26
Za těchto podmínek se Správní soud ve Varně (Administrativen sad – Varna) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je příjemce státní podpory protiprávně poskytnuté prostřednictvím smlouvy o směně a nabytí pozemků v lesní oblasti (soukromý majetek státu), vyloučen z definice pojmu ‚podnik‘, jestliže podle ročních bilancí vykonává hospodářskou činnost, která spočívá v nabízení zboží a služeb na dotčeném trhu, avšak podle bodu 127 odůvodnění [rozhodnutí Komise ze dne 5. září 2014] na pozemku, který byl předmětem směny, žádnou přímou či nepřímou hospodářskou činnost nevykonává, protože vnitrostátní právo stanoví objektivní zákaz, jenž mu brání změnit účel užívání pozemku a pozemek vyňatý z lesního fondu zastavět nebo prodat?
2)
Musí být ustanovení článku 107 SFEU vykládáno a používáno v tom smyslu, že s ohledem na právní postavení ‚podniku‘ a při použití kritérií pro ‚podnik‘ je třeba požadovaný a skutečně popsaný investiční záměr příjemce protiprávně obdržené státní podpory, který má být realizován na státním pozemku v lesní oblasti, jenž byl získán směnou a je podmínkou pro zahájení navazujícího správního řízení o vynětí pozemků získaných zástavbou, jakož i s ohledem na získané údaje o ukončené první fázi správního řízení k předchozímu odsouhlasení, považovat za právně relevantní okolnost, bez ohledu na skutečnost, že nastala objektivní nemožnost realizace tohoto investičního záměru v důsledku moratoria vyhlášeného [Národním shromážděním Bulharské republiky] a následně přijatého zákonného ustanovení, jehož předmětem je výslovný zákaz změny účelu užívání a zástavby pozemků získaných od státu?
3)
Musí být článek 107 SFEU a čl. 16 odst. 3 nařízení [2015/1589] vykládány v tom smyslu, že nepřipouští, aby vnitrostátní právní úprava, jako je ustanovení § 1a bodů 2 a 4 [doplňující ustanovení k zákonu o majetku státu], pro účely výpočtu výše státní podpory obdržené směnou pozemků v lesní oblasti (soukromý majetek státu), bránila použití tržní ceny pozemků tím, že pro účely výpočtu stanoví tržní faktory a kritéria, jež vedou k odchylce od skutečné hodnoty pozemku, a porušuje takovéto vnitrostátní ustanovení v tomto smyslu zásadu efektivity?“
K předběžným otázkám
K první otázce
27
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda rozhodnutí Komise ze dne 5. září 2014 musí být vykládáno v tom smyslu, že za podniky, které jsou příjemci státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být považovány pouze osoby, jež nabyly pozemky v rámci transakcí spočívajících ve směně lesních pozemků uvedených v tomto rozhodnutí a tyto pozemky využívají k hospodářské činnosti.
28
Nejprve je třeba poznamenat, že odpovědí na tuto otázku není dotčena otázka, zda je osoba TS „podnikem“ ve smyslu tohoto ustanovení, ani otázka, zda TS a společnost HI mohou být považovány za solidární příjemce státní podpory podle uvedeného ustanovení.
29
Dále je třeba připomenout, že z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že pojem „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU zahrnuje jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jeho právním postavení a způsobu jeho financování a že jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo služeb na daném trhu představuje hospodářskou činnost (rozsudek ze dne 27. června 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, body 41 a 45, jakož i citovaná judikatura).
30
Naproti tomu z toho nijak nevyplývá, že by kvalifikace jako „podniku“ ve smyslu tohoto ustanovení byla podmíněna okolností, že dotčená hospodářská činnost souvisí s majetkem, jehož nabytí by představovalo státní podporu ve smyslu uvedeného ustanovení.
31
Kromě toho je třeba připomenout, že čl. 108 odst. 3 SFEU zavádí preventivní kontrolu změn existujících podpor a záměrů nových podpor, aby byly poskytovány pouze podpory slučitelné s vnitřním trhem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. července 2016, Kotnik a další, C‑526/14, EU:C:2016:570, bod 36 a citovaná judikatura).
32
V důsledku toho takový systém předchozího schválení státních podpor, který spočívá v posouzení záměrů podpory ex ante, brání tomu, aby kvalifikace jako „podniku“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU byla podmíněna výskytem nejistých okolností nastalých po poskytnutí dotčené výhody, jako je okolnost spočívající v užívání nabytého majetku k hospodářským účelům.
33
Konečně, pokud jde o definici pojmu „podnik“ použitou Komisí v rozhodnutí ze dne 5. září 2014, článek 1 tohoto rozhodnutí zmiňuje státní podpory poskytnuté „podnikům“, aniž tento pojem upřesňuje.
34
Bod 127 odůvodnění tohoto rozhodnutí sice uvádí, že „některé osoby, které napadených směn využily, nevykonávaly v posuzovaném období na lesním pozemku, jenž byl předmětem směny, žádnou hospodářskou činnost a nevykonávají ji ani v současnosti“, takže „[t]yto osoby, které směny využily, […] nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 [SFEU], a proto se má za to, že v rámci směn, jež tyto osoby s bulharským státem uskutečnily, nedošlo k poskytnutí státní podpory“.
35
Z celkové systematiky uvedeného rozhodnutí, a zejména z jeho bodů 126 a 128 odůvodnění však vyplývá, že Komise několikrát zmínila i podniky „ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU“, aniž takovou kvalifikaci jakkoli spojovala s hospodářskou činností ve vztahu k těmto lesním pozemkům.
36
Bod 171 odůvodnění rozhodnutí Komise ze dne 5. září 2014, nacházející se v části tohoto rozhodnutí týkající se určení „příjemců“ dotyčných podpor, kromě toho bez dalšího upřesnění uvádí, že by měly být vyjmuty fyzické a právnické osoby, „jež nejsou ‚podniky‘ ve smyslu čl. 107 odst. 1 [SFEU]“.
37
A konečně z ustálené judikatury vyplývá, že je-li možný více než jeden výklad znění unijního sekundárního právního předpisu, je třeba dát přednost výkladu, podle něhož je takové ustanovení v souladu se Smlouvou, před výkladem, který vede ke zjištění, že ustanovení je se Smlouvou neslučitelné (rozsudek ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další, C‑547/14, EU:C:2016:325, bod 70, jakož i citovaná judikatura).
38
Je tedy třeba mít za to, že bod 127 odůvodnění rozhodnutí Komise ze dne 5. září 2014 odkazuje pouze na zvláštní situaci, kdy subjekt nemůže být považován za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Tento bod odůvodnění tudíž nemůže být základem pro výklad tohoto rozhodnutí, z něhož by vyplývalo, že za podniky, které jsou příjemci státní podpory ve smyslu tohoto ustanovení, mohou být považovány pouze subjekty vykonávající hospodářskou činnost související s pozemky nabytými směnou s pozemky, na které se vztahuje uvedené rozhodnutí.
39
S ohledem na výše uvedené je třeba na první otázku odpovědět tak, že rozhodnutí Komise ze dne 5. září 2014 musí být vykládáno v tom smyslu, že nelze mít za to, že za podniky, které jsou příjemci státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být považovány pouze osoby, jež nabyly pozemky v rámci transakcí spočívajících ve směně lesních pozemků uvedených v tomto rozhodnutí a tyto pozemky využívají k hospodářské činnosti.
K druhé otázce
40
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda pro účely posouzení, zda subjekt, který v rámci sporné směny získal lesní pozemek, je „podnikem“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je relevantní okolnost, že tento subjekt měl v úmyslu tento pozemek využívat v rámci své hospodářské činnosti, ale zabránil mu v tom pozdější vývoj vnitrostátního práva.
41
Vzhledem k odpovědi na první otázku, podle níž rozhodnutí Komise ze dne 5. září 2014 neomezuje pojem „podnik“ na subjekty, které užívaly lesní pozemky takto získané k hospodářským účelům, není třeba na druhou otázku odpovídat.
K třetí otázce
42
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 107 odst. 1 SFEU a čl. 16 odst. 3 nařízení 2015/1589 musí být vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby se výpočet výše státní podpory obdržené při nabytí pozemku v rámci směny lesních pozemků opíral o taková kritéria, jaká jsou stanovena v § 1a bodech 2 a 4 doplňujících ustanovení k zákonu o majetku státu.
43
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že se tato kritéria vztahují na průměrné ceny zapsaných transakcí s nemovitostmi, které se týkají pozemků nacházejících se v blízkosti oceňovaného pozemku a vykazujících podobné vlastnosti, v nichž je alespoň jedna ze stran obchodníkem a které byly uzavřeny v období dvanácti měsíců před oceněním.
44
Žalobkyně v původním řízení tvrdí, že uvedená kritéria měla být použita pro výpočet výše státní podpory, která má být navrácena, kdežto předkládající soud má za to, že tato kritéria neumožňují určit tržní hodnotu lesních pozemků, které byly předmětem sporné směny.
45
Třetí otázku je tedy třeba přeformulovat a mít za to, že podstatou této otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 107 odst. 1 SFEU a čl. 16 odst. 3 nařízení 2015/1589 brání tomu, aby kritéria pro výpočet výše státní podpory obdržené v souvislosti s nabytím pozemků vycházela z průměrných cen zapsaných transakcí s nemovitostmi, které se týkají pozemků nacházejících se v blízkosti oceňovaného pozemku a vykazujících podobné vlastnosti, v nichž je alespoň jedna ze stran obchodníkem a které byly uzavřeny v období dvanácti měsíců před oceněním.
46
V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 16 odst. 3 nařízení 2015/1589 stanoví, že aniž je dotčen příkaz Soudního dvora Evropské unie podle článku 278 SFEU, navrácení státní podpory se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva dotyčného členského státu za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon rozhodnutí Komise. Aniž je dotčeno právo Unie, učiní za tímto účelem a v případě řízení před vnitrostátními soudy dotyčné členské státy všechny nezbytné kroky v rámci jejich právních řádů, včetně dočasných opatření.
47
Kromě toho z judikatury Soudního dvora vyplývá, že hlavním cílem navrácení protiprávně poskytnuté státní podpory je odstranit narušení hospodářské soutěže způsobené soutěžní výhodou plynoucí z této podpory a že obnovení stavu před poskytnutím protiprávní podpory nebo podpory, která je neslučitelná s vnitřním trhem, je nezbytnou podmínkou pro zachování užitečného účinku ustanovení Smluv týkajících se státních podpor (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. dubna 2020, Nelson Antunes da Cunha, C‑627/18, EU:C:2020:321, bod 42 a citovaná judikatura).
48
Konečně je třeba rovněž připomenout, že pokud dotyčný členský stát musí vyčíslit podporu, která má být navrácena, musí tak učinit na základě metody uvedené v rozhodnutí o navrácení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. února 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, body 21 a 23).
49
V projednávané věci z výše uvedeného vyplývá, že použití takové metody oceňování, jako je metoda uvedená předkládajícím soudem v jeho třetí otázce, musí být především v souladu s rozhodnutím Komise ze dne 5. září 2014, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
50
Konkrétně mu přísluší posoudit, zda je taková metoda v souladu s čl. 6 odst. 1 písm. b), c) a d) tohoto rozhodnutí, který stanoví tři různé způsoby navrácení podpory, a sice navrácení podpory na základě tržních cen v okamžiku uskutečnění směn, jež jsou uvedeny v podání Bulharska 2014/032997, zrušení směny nebo navrácení podpory na základě částek stanovených nezávislým znalcem-odhadcem s předložením dokladů o pověření tohoto nezávislého znalce, který se vybere ve veřejném nabídkovém řízení a jehož odsouhlasí Komise.
51
Dále, pokud jde o slučitelnost takové metody oceňování, jako je metoda uvedená předkládajícím soudem v jeho třetí otázce, s čl. 107 odst. 1 SFEU a čl. 16 odst. 3 nařízení 2015/1589, je třeba připomenout, že prodej pozemku veřejným orgánem může obsahovat prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, zejména pokud se neuskuteční za tržní hodnotu, tj. za cenu, kterou by mohl stanovit soukromý investor, jenž jedná za podmínek obvyklé hospodářské soutěže (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. prosince 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, bod 34 a citovaná judikatura).
52
Kromě toho, jak uvedla Komise ve svém rozhodnutí ze dne 5. září 2014, pokud k takovému ocenění dochází ex post jako v projednávaném případě, členský stát vyhodnocuje tržní hodnotu dotčených pozemků v okamžiku sporné směny (obdobně viz rozsudek ze dne 16. května 2002, Francie v. Komise, C‑482/99, EU:C:2002:294, body 71 a 72).
53
Pokud jde o metodu, která může být za tímto účelem použita, je třeba připomenout, že ceny odpovídající tržní hodnotě může poskytnout několik metod a že i když k těmto metodám patří prodej zájemci, který předloží nejvyšší nabídku, a určení ceny odhadcem, není vyloučeno, že další metody mohou rovněž dospět k takovému výsledku (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, bod 31 a citovaná judikatura).
54
Pokud vnitrostátní právní úprava stanoví pravidla výpočtu tržní hodnoty ploch určených na prodej veřejnými orgány, jejich použití musí, za účelem jejich souladu s článkem 107 SFEU, vést ve všech případech k ceně, která se co nejvíce blíží této hodnotě. Jelikož tato tržní hodnota je s výjimkou prodejů uchazeči s nejlepší nabídkou teoretická, musí být nezbytně povoleno rozpětí, v jehož rámci se dosažená cena odchyluje od teoretické ceny (rozsudek ze dne 16. prosince 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, bod 35).
55
Konečně, i kdyby metoda ocenění byla v souladu s článkem 107 SFEU, nelze vyloučit, že v některých případech povede tato metoda k výsledku odchylujícímu se od tržní hodnoty. Za takových okolností by vnitrostátní soud byl povinen upustit od jejího použití, na základě povinnosti – která přísluší všem státním orgánům, včetně vnitrostátních soudů a správních orgánů – nepoužít ustanovení vnitrostátní právní úpravy, které je v rozporu s unijním právem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. prosince 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, bod 52).
56
Pokud jde v projednávané věci o taková kritéria oceňování, jako jsou kritéria stanovená v § 1a bodech 2 a 4 doplňujících ustanovení k zákonu o majetku státu, je třeba konstatovat, že z judikatury připomenuté v bodech 53 až 55 tohoto rozsudku vyplývá, že čl. 107 odst. 1 SFEU a priori nebrání metodě oceňování založené na srovnání s podobnými transakcemi s nemovitostmi, pokud kritéria, která stanoví, umožňují vypočítat tržní hodnotu dotčených lesních pozemků, ani použití této metody nevyžaduje.
57
Posouzení otázky, zda taková kritéria oceňování umožňují určit tuto tržní hodnotu v okamžiku sporné směny, přísluší v zásadě předkládajícímu soudu s ohledem na skutkové a právní okolnosti, které jsou mu známy.
58
V tomto rámci přísluší tomuto soudu zejména ověřit reálnost jím uvedené okolnosti, že ceny transakcí s nemovitostmi jsou v praxi podhodnoceny pro účely snížení výše daní a notářských poplatků, jakož i okolnosti uvedené bulharskou vládou v jejím písemném vyjádření, že prodeje, které lze zohlednit per analogiam, jsou nedostatečné k tomu, aby umožnily spolehlivé srovnání.
59
Předkládajícímu soudu rovněž přísluší ověřit, zda transakce s nemovitostmi, které mohou být v tomto rámci zohledněny, nebyly uskutečněny k datu, které by bylo příliš vzdálené datu sporné směny.
60
S ohledem na výše uvedené je třeba na třetí otázku odpovědět tak, že čl. 107 odst. 1 SFEU a čl. 16 odst. 3 nařízení 2015/1589 musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání tomu, aby kritéria pro výpočet výše státní podpory obdržené v souvislosti s nabytím pozemků v rámci směny lesních pozemků vycházela z průměrných cen zapsaných transakcí s nemovitostmi, které se týkají pozemků nacházejících se v blízkosti oceňovaného pozemku a vykazujících podobné vlastnosti, v nichž je alespoň jedna ze stran obchodníkem a které byly uzavřeny v období dvanácti měsíců před oceněním, za podmínky, že použití takových kritérií je slučitelné s rozhodnutím Komise o navrácení této podpory a že tato kritéria umožňují určit tržní hodnotu těchto pozemků v okamžiku směny.
K nákladům řízení
61
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
1)
Rozhodnutí Komise (EU) 2015/456 ze dne 5. září 2014 o režimu podpory č. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) a SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) poskytnuté Bulharskou republikou v souvislosti se směnou lesních pozemků
musí být vykládáno v tom smyslu, že
nelze mít za to, že za podniky, které jsou příjemci státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být považovány pouze osoby, jež nabyly pozemky v rámci transakcí spočívajících ve směně lesních pozemků uvedených v tomto rozhodnutí a tyto pozemky využívají k hospodářské činnosti.
2)
Článek 107 odst. 1 SFEU a čl. 16 odst. 3 nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 [SFEU],
musí být vykládány v tom smyslu, že
nebrání tomu, aby kritéria pro výpočet výše státní podpory obdržené v souvislosti s nabytím pozemků v rámci směny lesních pozemků vycházela z průměrných cen zapsaných transakcí s nemovitostmi, které se týkají pozemků nacházejících se v blízkosti oceňovaného pozemku a vykazujících podobné vlastnosti, v nichž je alespoň jedna ze stran obchodníkem a které byly uzavřeny v období dvanácti měsíců před oceněním, za podmínky, že použití takových kritérií je slučitelné s rozhodnutím Komise o navrácení této podpory a že tato kritéria umožňují určit tržní hodnotu těchto pozemků v okamžiku směny.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: bulharština.