Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 12. februarja 2026(1)
Zadeva C‑829/24
Evropska komisija
proti
Madžarski
„ Neizpolnitev obveznosti države – Člen 49 PDEU – Svoboda ustanavljanja – Člen 56 PDEU – Svoboda opravljanja storitev – Člen 63 PDEU – Prosti pretok kapitala – Direktiva 2000/31/ES o elektronskem poslovanju – Člen 3 – Direktiva 2006/123/ES o storitvah na notranjem trgu – Členi 14, 16 in 19 – Uredba (EU) 2016/679 o splošnem varstvu podatkov – Členi 5, 6, 9 in 10 – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člen 11 – Pravica do svobode izražanja – Člen 12 – Pravica do svobode združevanja – Člen 7 – Pravica do spoštovanja zasebnega življenja – Člen 8 – Pravica do varstva osebnih podatkov – Člen 47 – Pravica do učinkovitega pravnega sredstva – Člen 48 – Pravica do varstva skrivnosti odvetnika – Pravica posameznika, da ne izpove zoper sebe – Madžarski zakon o zaščiti nacionalne suverenosti – Ustanovitev Urada za zaščito suverenosti – Pooblastila za preiskavo, posredovanje informacij, oceno in predlog – Objava letnih poročil – Dejavnosti zastopanja interesov – Dejavnosti manipuliranja z informacijami in dezinformiranja – Dejavnosti, katerih namen je vplivati na demokratično razpravo ter državne in družbene procese odločanja – Grožnja za nacionalno suverenost ali poseg vanjo – Dejavnosti, katerih namen je vplivati na izid volitev in voljo volivcev s podporami iz tujine – Člen 4(2) PEU – Spoštovanje nacionalne identitete in varnosti – Nujni splošni interes“
Kazalo
I. Uvod
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Primarno pravo
2. Sekundarno pravo
a) Direktiva o elektronskem poslovanju
b) Direktiva o storitvah
c) SUVP
B. Nacionalno pravo
1. Zakon o zaščiti nacionalne suverenosti
2. Drugi upoštevni zakoni
III. Predhodni postopek
IV. Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
V. Presoja
A. Dopustnost dodatnih tožbenih razlogov
B. Ugovori nepristojnosti Unije in Sodišča
1. Ugovor nepristojnosti Unije v zvezi s pravili o zaščiti nacionalne suverenosti
2. Ugovor nepristojnosti, ki se nanaša na neobstoj vpliva na izvajanje prava Unije
3. Domnevna preuranjenost tožbe zaradi neobstoja zadostnega pravnega učinka
C. Vsebinska presoja
1. Kršitev svobode opravljanja storitev, zagotovljene s členom 16 Direktive o storitvah
a) Področje uporabe
b) Zahteve, uvedene z izpodbijanim zakonom
c) Zahteve, določene z izpodbijanim zakonom, niso splošne upravne omejitve
d) Nediskriminacija, potreba in sorazmernost
1) Obstoj neposredne ali posredne diskriminacije (člen 16(1), tretji pododstavek, točka (a), Direktive o storitvah)
2) Potreba in obstoj dovolj natančne pravne podlage (člen 16(1), tretji pododstavek, točka (b), Direktive o storitvah)
3) Sorazmernost (člen 16(1), tretji pododstavek, točka (c), Direktive o storitvah)
i) Primernost za uresničitev zastavljenega legitimnega cilja
ii) Potreba
iii) Sorazmernost
iv) Vmesni predlog
2. Kršitev svobode prejemanja storitev, zagotovljene s členom 19 Direktive o storitvah
3. Kršitev svobode ustanavljanja, zagotovljene s členom 14 Direktive o storitvah
4. Kršitev prostega pretoka storitev informacijske družbe, ki ga zagotavlja člen 3 Direktive o elektronskem poslovanju
5. Kršitev svobode opravljanja storitev in svobode ustanavljanja, zagotovljenih s členoma 49 in 56 PDEU
6. Kršitev prostega pretoka kapitala, zagotovljenega s členom 63 PDEU
a) Obstoj omejitve
b) Utemeljenost
7. Kršitev določb Listine
a) Očitki in uporaba določb Listine
b) Poseg v svobodo izražanja in obveščanja, zagotovljeno s členom 11 Listine
c) Poseg v svobodo združevanja, zagotovljeno s členom 12 Listine
d) Poseg v pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, zagotovljeno s členom 7 Listine
e) Utemeljitev in sorazmernost posegov v pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, v svobodo izražanja in obveščanja ter v svobodo združevanja
f) Kršitev obveznosti poklicne skrivnosti med odvetnikom in njegovo stranko v smislu člena 7 v povezavi s členom 47 Listine
g) Kršitev pravice posameznika, da ne izpove zoper sebe, v smislu člena 48 Listine
8. Kršitev SUVP ter členov 7 in 8 Listine
a) Obdelava osebnih podatkov v smislu SUVP
b) Zakonitost obdelave osebnih podatkov na ustrezni pravni podlagi
1) Ustrezna pravna podlaga za obdelavo
2) Nenatančnost izpodbijanega zakona
3) Sorazmernost
9. Vmesni predlog
VI. Stroški
VII. Predlog
I.      Uvod
1.        Evropska komisija s to tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Madžarska s tem, da je 12. decembra 2023 sprejela 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelméről(2) (zakon št. LXXXVIII iz leta 2023 o zaščiti nacionalne suverenosti, v nadaljevanju: izpodbijani zakon), z več vidikov ni izpolnila obveznosti na podlagi prava Unije.
2.        Ta spor se nanaša na temeljno in izjemno aktualno vprašanje, kako in v kolikšnem obsegu se lahko demokratična družba legitimno zaščiti pred ravnanji tujih akterjev, ki izvajajo neprimeren ali manipulativen vpliv – na primer z dezinformacijami, tudi prek finančnih podpor – na notranje demokratične procese odločanja, med njimi na nacionalne volitve.(3) Prav s tem namreč Madžarska utemeljuje sprejetje izpodbijanega zakona, s katerim je vzpostavljena povezava med takimi nelegitimnimi tujimi vmešavanji in grožnjami za nacionalno suverenost. Pri tem zlasti trdi, da je na podlagi nacionalne suverenosti, identitete in varnosti v smislu člena 4(2) PEU izključno pristojna za pripravo in izvajanje te zakonodaje. Hkrati zanika pristojnost Unije na tem področju ter vpliv navedene zakonodaje na izvajanje in spoštovanje prava Unije.
3.        Z izpodbijanim zakonom je ustanovljen Urad za zaščito suverenosti (v nadaljevanju: Urad), ki je neodvisen, njegova naloga pa je odkrivanje dejavnosti, ki bi lahko ogrozile to suverenost ali bi lahko pomenile grožnjo zanjo. Predvsem naj bi opredeljeval organizacije ali osebe, katerih dejavnosti, zlasti s tujo podporo, bi lahko vplivale na demokratične procese in na voljo volivcev. Te dejavnosti torej zajemajo izmenjave komunikacij in informacij ter svobodo izražanja mnenj v okviru demokratičnega procesa na več ravneh. Urad ima za nadzor nad temi dejavnostmi široko diskrecijsko pravico in preiskovalna pooblastila v zvezi z zadevnimi organizacijami in osebami, katerih izvajanje ni pod nikakršnim sodnim nadzorom. Poleg tega lahko Urad informacije in podatke, zbrane na podlagi teh pooblastil, posreduje pristojnim nacionalnim organom, da sprejmejo druge ukrepe, po potrebi tudi kazenske. Nazadnje, Urad je pooblaščen za objavo rezultatov svojih preiskav in letnih poročil, v katerih predstavi svojo oceno dejavnosti, ki jih opredeljuje kot grožnjo za nacionalno suverenost ali poseg vanjo.
4.        Precej pravnih podlag izpodbijanega zakona, ki so bile zasnovane v ta namen, na primer tista, ki se nanaša na pojem „dejavnosti, katerih namen je vplivati na demokratično razpravo ter procese odločanja v državi in družbi“,(4) je nedoločnih, njihovo področje uporabe pa je široko. Predvsem zaradi navedenega obsežnega področja uporabe je Komisija začela preiskavo o združljivosti tega zakona s pravom Unije in vložila to tožbo. Z njo se večinoma izpodbijajo pooblastila Urada.
5.        Tožba v bistvu temelji na treh sklopih tožbenih razlogov ali očitkov. Tako se Komisija sklicuje, prvič, na kršitev določb sekundarnega in primarnega prava, ki urejajo temeljne svoboščine, med njimi svobodo opravljanja storitev, svobodo ustanavljanja in prosti pretok kapitala, drugič, na kršitev več določb Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) ter, tretjič, na kršitev nekaterih določb Splošne uredbe o varstvu podatkov (SUVP)(5) v povezavi s členom 8 Listine.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
1.      Primarno pravo
6.        Kar zadeva primarno pravo Unije, se spor nanaša na morebitno kršitev temeljnih svoboščin iz členov 49, 52, 56, 62, 63 in 65 PDEU s strani Madžarske ter temeljnih pravic, zagotovljenih s členom 7 (Spoštovanje zasebnega in družinskega življenja), členom 8 (Varstvo osebnih podatkov), členom 11 (Svoboda izražanja in obveščanja), členom 12 (Svoboda zbiranja in združevanja), členom 47 (Pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča) in členom 48 Listine (Domneva nedolžnosti in pravica do obrambe). Madžarska kot glavni obrambni razlog navaja zlasti zaščito svoje nacionalne identitete in varnosti v smislu člena 4(2) PEU.
2.      Sekundarno pravo
a)      Direktiva o elektronskem poslovanju
7.        Člen 3 Direktive 2000/31/ES o elektronskem poslovanju(6), naslovljen „Notranji trg“, med drugim določa:
„      […]
2.      Države članice ne smejo omejevati svobode zagotavljanja storitev informacijske družbe iz druge države članice zaradi razlogov, ki spadajo na koordinirano področje.
[…]
4.      Države članice lahko v zvezi z neko storitvijo informacijske družbe sprejmejo ukrepe, ki odstopajo od drugega odstavka, če so izpolnjeni naslednji pogoji:
[…]
(b)      država članica je pred sprejetjem navedenih ukrepov ne glede na sodne postopke, vključno s predhodnimi postopki in dejanji v okviru kazenske preiskave,
–        zahtevala od države članice iz odstavka 1, da sprejme ukrepe, in ta ni sprejela takšnih ukrepov ali pa niso bili ustrezni,
–        uradno obvestila Komisijo in državo članico iz odstavka 1 o namenu, da sprejme takšne ukrepe.
[…]“
b)      Direktiva o storitvah
8.        Člen 16(1), tretji pododstavek, Direktive 2006/123/ES o storitvah na notranjem trgu (v nadaljevanju: Direktiva o storitvah)(7), naslovljen „Svoboda opravljanja storitev“, med drugim določa:
„Države članice ne pogojujejo začetka opravljanja ali opravljanja storitev na svojem ozemlju z upoštevanjem katerih koli zahtev, ki ne spoštujejo naslednji[h] načel:
(a)      nediskriminacije: zahteva ne sme biti niti neposredno niti posredno diskriminatorna glede državljanstva ali v primeru pravnih oseb glede države članice, v kateri imajo sedež;
(b)      potrebe: zahteva mora biti utemeljena z razlogi javnega reda, javne varnosti, javnega zdravja ali varstva okolja;
(c)      sorazmernosti: zahteva mora biti ustrezna za izpolnitev zastavljenega cilja in ne sme presegati tega, kar je potrebno za doseganje tega cilja.“
9.        Člen 19 Direktive o storitvah, naslovljen „Prepovedane omejitve“, določa:
„Države članice prejemnikom ne smejo postaviti zahtev, ki omejujejo uporabo storitve, ki jo opravlja ponudnik s sedežem v drugi državi članici, in sicer zlasti naslednjih zahtev:
(a)      obveznosti, da mora pridobiti dovoljenje pri njihovih pristojnih organih ali jim podati izjavo;
(b)      diskriminatorne omejitve glede odobritve finančne pomoči iz razloga, da ima ponudnik sedež v drugi državi članici, ali iz razloga lokacije mesta, na katerem se storitev opravlja.“
c)      SUVP
10.      Člen 5 SUVP določa „[n]ačela v zvezi z obdelavo osebnih podatkov“.
11.      Člen 6 SUVP ureja „[z]akonitost obdelave“.
B.      Nacionalno pravo
1.      Zakon o zaščiti nacionalne suverenosti
12.      Iz preambule izpodbijanega zakona izhaja, da „je suverenost Madžarske izpostavljena vse pogostejšim nezakonitim napadom“, zlasti „očitnim poskusom vmešavanja“ tujih organizacij in oseb, ki poskušajo uveljaviti svoje interese v škodo zlasti madžarskih interesov. Kot primer je naveden poskus vplivanja na volilno kampanjo leta 2022 prek neposrednih tujih financiranj, pri čemer je kandidat združene opozicije za mesto premiera sam izjavil, da je opozicija „prejela milijone ameriških dolarjev od Združenih držav Amerike“. Tako naj bi združena opozicija spomladi 2022 zaobšla prepoved sprejemanja podpore iz tujine, ki velja za politične stranke, „tako da je uporabila sredstva iz tujine prek svojih organizacij civilne družbe, ki opravljajo politično dejavnost, in gospodarskih družb“. Poleg tega naj bi bilo poseženo v suverenost Madžarske in v njeno nacionalno varnost, če bi politična oblast padla v roke oseb ali organizacij, odvisnih od tuje sile, organizacije ali osebe. Cilj izpodbijanega zakona naj bi bil torej „zagotoviti demokratično razpravo ter preglednost državnega in družbenega procesa odločanja, seznaniti javnost s poskusi tujega vmešavanja in preprečevati [podobne] poskuse tujega vmešavanja“. Zato naj bi bilo „treba ustanoviti neodvisen organ, zadolžen za preiskavo teh poskusov in kazensko sankcioniranje uporabe tuje podpore v okviru volitev“.
13.      Člen 1 izpodbijanega zakona določa:
„1.      Urad je neodvisen organ državne uprave, ustanovljen na podlagi člena R(4) Magyarország Alaptörvénye [madžarska ustava] z namenom zaščite ustavne identitete, ki deluje po pravilih, določenih s tem zakonom, ter opravlja analitične, ocenjevalne, predlagalne in preiskovalne dejavnosti.
2.      Urad je neodvisen, zanj veljajo le pravna pravila, ne prejema navodil nobene druge osebe ali organa ter svoje naloge opravlja neodvisno od katerega koli drugega organa in brez vsakršnega vpliva katere koli druge institucije, organa, politične stranke, družbe, združenja, pravne osebe ali fizične osebe. Uradu se lahko naloge dodelijo le z zakonom.
[…]“
14.      Člen 2 izpodbijanega zakona med drugim določa:
„Urad v okviru analitičnih, ocenjevalnih in predlagalnih dejavnosti:
(a)      pripravlja in uporablja metodologijo za oceno tveganj za suverenost;
(b)      analizira spoštovanje nacionalne suverenosti z ocenjevanjem informacij in podatkov, ki jih pridobi od organov, ki jih preiskuje, državnih organov in organov lokalnih skupnosti ter drugih zadevnih organov ali oseb v dani zadevi;
[…]
(e)      pripravi letno poročilo o nacionalni suverenosti;
[…].“
15.      Člen 3 izpodbijanega zakona med drugim določa:
„Urad v okviru preiskovalne naloge:
(a)      odkriva in preiskuje
(aa)      dejavnosti zastopanja interesov, razen diplomatskih in tujih predstavništev ter organizacij, ki zastopajo poklicne interese,
(ab)      dejavnosti manipuliranja z informacijami in dezinformiranja,
(ac)      dejavnosti, katerih namen je vplivati na demokratično razpravo ter procese odločanja v državi in družbi, vključno z dejavnostmi, katerih namen je vplivati na proces odločanja oseb, ki izvajajo prerogative javne oblasti,
ki se izvajajo v interesu drugih držav ter tujih organov, organizacij in fizičnih oseb, ne glede na njihov pravni status,
če bi lahko vplivale na suverenost Madžarske ali bi jo ogrozile;
(b)      opredeljuje in preiskuje organizacije, katerih dejavnosti, ki se izvajajo s podporami iz tujine, lahko vplivajo na izid volitev;
(c)      opredeljuje in preiskuje organizacije, ki opravljajo dejavnosti, katerih namen je vplivati na voljo volivcev s podporami iz tujine, ali ki podpirajo take dejavnosti.“
16.      Člen 6 izpodbijanega zakona določa:
„1.      Urad preiskuje posamezne primere v povezavi z nalogami, ki so mu dodeljene v skladu s členom 3, in na svojem spletnem mestu objavlja rezultate preiskav, ki jih je izvedel in ki vsebujejo dejstva, ugotovljena med preiskavami, ugotovitve, izoblikovane na njihovi podlagi, in sklepe, ki jih je iz tega izpeljal.
2.      Urad pripravi letno poročilo o nacionalni suverenosti v povezavi z nalogami, ki so mu dodeljene v skladu s členom 3, ki vsebuje:
(a)      analizo predpisov, ki zadevajo nacionalno suverenost, učinkovitosti uporabe teh predpisov, težav, do katerih pride v okviru njihovega izvajanja in uporabe, ter zakonodajne in upravne prakse;
(b)      oceno tveganj za suverenost, ki temelji na metodologiji za oceno tveganj za suverenost, s katero se opredelijo tveganja in težave, ki naj se obravnavajo, kar zadeva nacionalno suverenost, sredstva, ki so na voljo za njihovo obravnavo, pomanjkljivosti pri obravnavi teh tveganj in težav ter rešitve, ki naj se sprejmejo za njihovo obravnavo;
(c)      priporočila za organe, ki so zadolženi za naloge in imajo pristojnosti;
(d)      oceno načina, kako so organi, ki so zadolženi za naloge in imajo pristojnosti, upoštevali predhodna poročila in priporočila;
(e)      povzetek dejavnosti in delovanja Urada v predhodnem letu.
3.      Letno poročilo o nacionalni suverenosti za predhodno koledarsko leto se javno objavi na spletnem mestu Urada najpozneje do 30. junija posameznega leta.
4.      Urad letno poročilo o suverenosti hkrati z njegovo objavo posreduje v vednost stalni komisiji za nacionalno varnost pri državnem zboru in vladi.
5.      Vlada v treh mesecih od objave letnega poročila o nacionalni suverenosti v odgovoru Uradu sporoči, kako bo ukrepala v zvezi s sklepi iz tega poročila.
6.      Poročilo Urada, objavljeno v skladu z odstavkoma 1 in 3, ne vsebuje osebnih podatkov, tajnih podatkov in zakonsko varovanih skrivnosti ali skrivnosti, povezanih z opravljanjem določene funkcije, razen osebnih podatkov, ki so v javnem interesu.
7.      Zoper poročilo Urada, objavljeno v skladu z odstavkoma 1 in 3, ni mogoče vložiti nobenega pravnega sredstva.
8.      Urad pred objavo poročila iz odstavkov 1 in 3 sklepe svojih preiskav posreduje organizacijam, katerih dejavnosti na podlagi opravljene preiskave upravičujejo omembo teh organizacij v javnem poročilu Urada. Organizacija, zoper katero je uvedena preiskava, lahko predloži pripombe o sklepih Urada v 15 dneh po tem, ko je bila o njih uradno obveščena. Urad pisno odgovori na pripombe v 30 dneh od njihovega prejema. Urad mora obrazloženo navesti, zakaj pripomb ne namerava upoštevati.“
17.      V poglavju 3, naslovljenem „Postopek preiskave Urada […]“, člen 7 izpodbijanega zakona med drugim določa:
„1.      Urad lahko v skladu s členom 8 v okviru preiskave iz odstavka 3 zahteva informacije in podatke od organizacije, zoper katero uvede preiskavo.
2.      Urad lahko v skladu s členom 8 v okviru preiskav, ki jih vodi, zahteva informacije in podatke od katerega koli državnega organa ali organa lokalnih skupnosti, na katerega se nanaša obravnavana zadeva, in od vsake druge organizacije ali osebe, na katero se nanaša ta zadeva.
3.      Organizacija, zoper katero je uvedena preiskava, in državni organ ali organ lokalnih skupnosti, organizacija ali oseba, na katere Urad naslovi zahtevo (v nadaljevanju vsi skupaj: osebe, ki morajo sodelovati), morajo tej zahtevi ugoditi v roku, ki ga določi Urad. Ta datum ne sme biti krajši od 15 dni od datuma zahteve.
4.      Če oseba, ki mora sodelovati, obveznosti sodelovanja ne izpolni ali jo izpolni prepozno, ne da bi imela za to veljaven razlog, Urad to zabeleži v okviru preiskave in v ta namen vnese poseben zaznamek v letno poročilo.
[…]“
18.      Člen 8 izpodbijanega zakona določa:
1.      Urad v okviru postopka preiskave, ki ga vodi na podlagi tega poglavja, v skladu z zakonom opravi naslednja dejanja, ki imajo dokazno vrednost:
(a)      lahko se seznani z vsemi podatki, ki bi bili lahko povezani s predmetom preiskave, ki jih upravlja organizacija, zoper katero je uvedena preiskava, in državni organ ali lokalne skupnosti, na katere se nanaša zadeva, in naredi njihove kopije ter preuči vse tovrstne dokumente, vključno z dokumenti, shranjenimi na elektronskih nosilcih, in zahteva njihove kopije;
(b)      lahko zahteva pisna ali ustna pojasnila od organizacije, zoper katero je uvedena preiskava, od katerega koli člana njenega osebja ali od državnega organa ali organa lokalnih skupnosti, na katere se nanaša dana zadeva;
(c)      lahko zahteva pisna ali ustna pojasnila od vsake organizacije ali osebe, ki bi bili lahko povezani s predmetom preiskave, in lahko tudi zahteva kopije vseh podatkov ali dokumentov, vključno z dokumenti, shranjenimi na elektronskih nosilcih, ki bi bili lahko povezani s predmetom preiskave.
2.      Postopek preiskave Urada v skladu s tem poglavjem ni postopek upravnega organa in v zvezi z dejavnostmi, ki jih Urad vodi v skladu s tem poglavjem, ni mogoče začeti nikakršnega upravnega spora.“
19.      Člen 9(1) izpodbijanega zakona določa:
„Urad v zvezi z dejavnostmi iz členov 7 in 8 ustrezno uporablja člen 27(1) in (3) az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (zakon CXI iz leta 2011 o komisarju za temeljne pravice, v nadaljevanju: zakon o komisarju za temeljne pravice).“
20.      Člen 11 izpodbijanega zakona določa:
„Če Urad ugotovi dejstva ali okoliščine, ki bi lahko privedli do uvedbe ali vodenja prekrškovnega postopka, kazenskega postopka, upravnega postopka ali drugega postopka, o dejstvih in informacijah, s katerimi je seznanjen, obvesti organ, pristojen za vodenje tega postopka.“
21.      Člen 12 izpodbijanega zakona določa:
„Predsednik Urada lahko stalno komisijo za nacionalno varnost pri državnem zboru pozove, naj preuči poročilo iz člena 6(1) in zasliši pristojno osebo organizacije, zoper katero je uvedena preiskava, v teh primerih:
(a)      organizacija, zoper katero je uvedena preiskava, informacij ne predloži v roku iz člena 7(3) ali
(b)      to upravičujeta narava in resnost zadeve.“
22.      S členom 32 izpodbijanega zakona je bil v Büntető Törvénykönyvről szóló 2012 C. törvény(8) (zakon št. C iz leta 2012 o kazenskem zakoniku, v nadaljevanju: kazenski zakonik) vstavljen člen 350/A, naslovljen „Nezakonit vpliv na voljo volivcev“, in spremenjen člen 459(1) kazenskega zakonika z vstavitvijo opredelitve pojma „prepovedana tuja podpora“.
23.      S členom 33 izpodbijanega zakona je bilo vstavljenih ali spremenjenih več določb a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény(9) (zakon št. XXXVI iz leta 2013 o volilnem postopku, v nadaljevanju: zakon o volilnem postopku), vključno z opredelitvijo pojma „tuja podpora“.
2.      Drugi upoštevni zakoni
24.      Spor se nanaša tudi na izvajanje člena 167 a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény(10) (zakon št. XC iz leta 2017 o kazenskem postopku, v nadaljevanju: zakonik o kazenskem postopku) o prosti uporabi dokazov; člena 27(3) az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény(11) (zakon št. CXI iz leta 2011 o komisarju za temeljne pravice, v nadaljevanju: zakon o komisarju za temeljne pravice); člena 2(1) az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény(12) (zakon št. CXII iz leta 2011 o samoodločbi na področju obveščanja in svobodi obveščanja, v nadaljevanju: zakon o obveščanju) ter členov 9 in 13 az ügyvédi tevékenységről szóló 2017. évi LXXVIII. törvény az ügyvédi(13) (zakon št. LXXVIII iz leta 2017 o odvetništvu, v nadaljevanju: zakon o odvetništvu).
III. Predhodni postopek
25.      Komisija je 7. februarja 2024 Madžarski poslala uradni opomin, v katerem je ugotovila, da izpodbijani zakon med drugim krši vrednote Unije (člen 2 PEU), načelo predstavniške demokracije (člen 10 PEU), volilno pravico na volitvah v Evropski parlament (člen 14(3) PEU), volilno pravico na občinskih volitvah (člen 22 PDEU), temeljne svoboščine (členi 49, 56 in 63 PDEU), spoštovanje zasebnega in družinskega življenja (člen 7 Listine), varstvo osebnih podatkov (člen 8 Listine), svobodo izražanja in obveščanja (člen 11 Listine), svobodo zbiranja in združevanja (člen 12 Listine), pravico voliti in biti voljen na volitvah v Parlament (člen 39 Listine), pravico voliti in biti voljen na občinskih volitvah (člen 40 Listine), pravico do učinkovitega pravnega sredstva in pravico do skrivnosti odvetnika (člen 7 v povezavi s členom 47 Listine), pravico posameznika, da ne izpove zoper sebe (člen 48 Listine), svobodo avdiovizualnih medijskih storitev (člen 3 Direktive 2010/13/EU o avdiovizualnih medijskih storitvah(14)), prosti pretok storitev informacijske družbe (člen 3 Direktive o elektronskem poslovanju), svobodo opravljanja storitev in svobodo ustanavljanja, ki ju zagotavljajo členi 14, 16 in 19 Direktive o storitvah, ter več določb SUVP.
26.      Madžarska je 11. aprila 2024 odgovorila na uradni opomin in izpodbijala utemeljenost presoj iz tega opomina.
27.      Komisija je 23. maja 2024 Madžarski na podlagi člena 258 PDEU poslala obrazloženo mnenje, v katerem je v bistvu menila, da je več določb izpodbijanega zakona, ki se večinoma nanašajo na pristojnosti Urada, ustanovljenega s tem zakonom, v nasprotju s členi 49, 56 in 63 PDEU, členi 7, 8, 11, 12, 47 in 48 Listine, členom 3 Direktive o avdiovizualnih medijskih storitvah, členom 3 Direktive o elektronskem poslovanju, členi 14, 16 in 19 Direktive o storitvah ter členi 5, 6, 9 in 10 SUVP. Nasprotno pa se je Komisija dokončno odpovedala očitku Madžarski o kršitvi vrednot Unije, zlasti demokracije, ter pravice voliti in biti voljen (člen 2, člen 10 in člen 14(3) PEU, člen 22 PDEU ter člena 39 in 40 Listine).
28.      Madžarska je 31. julija 2024 odgovorila na obrazloženo mnenje in izpodbijala utemeljenost očitkov iz tega mnenja.
IV.    Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
29.      Komisija je 4. decembra 2024 v sodnem tajništvu Sodišča vložila to tožbo.
30.      Komisija je z vlogo, vloženo v sodnem tajništvu Sodišča istega dne, Sodišču predlagala, naj zadevo obravnava po hitrem postopku iz člena 23a Statuta Sodišča Evropske unije in člena 133 Poslovnika Sodišča.
31.      Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 12. februarja 2025 odločil, da se zadeva obravnava po tem hitrem postopku.
32.      Parlamentu, Kraljevini Belgiji, Češki republiki, Kraljevini Danski, Zvezni republiki Nemčiji, Republiki Estoniji, Irski, Kraljevini Španiji, Republiki Litvi, Velikemu vojvodstvu Luksemburg, Kraljevini Nizozemski, Republiki Poljski, Portugalski republiki, Republiki Finski, Kraljevini Švedski in Kraljevini Norveški je bila dovoljena intervencija v podporo predlogom Komisije.
33.      Komisija ob podpori intervenientov Sodišču predlaga, naj:
–        ugotovi, da je Madžarska s sprejetjem izpodbijanega zakona kršila člene 49, 56 in 63 PDEU, člen 3 Direktive o elektronskem poslovanju, člene 14, 16 in 19 Direktive o storitvah, člene 7, 8, 11, 12, 47 in 48 Listine ter člene 5, 6, 9 in 10 SUVP;
–        Madžarski naloži plačilo stroškov.
34.      Madžarska Sodišču predlaga, naj:
–        tožbo zavrne;
–        Komisiji naloži plačilo stroškov.
35.      Stranki in intervenienti so na obravnavi, ki je potekala 16. septembra 2025, ustno predstavili stališča in odgovorili na vprašanja Sodišča.
V.      Presoja
36.      Ker so nekateri intervenienti navedli dodatne tožbene razloge glede na tiste, ki jih je uveljavljala Komisija v tožbi, je treba v prvi fazi presoditi o njihovi dopustnosti (A).
37.      V drugi fazi se je treba izreči o ugovorih, ki se nanašajo na nepristojnost Unije na področju zaščite nacionalne suverenosti, vključno z nepristojnostjo Sodišča, da se izreče o tej tožbi (B). Po eni strani bom preučila utemeljenost glavne in horizontalne trditve Madžarske, to je, da nepristojnost Unije izhaja iz njene obveznosti, da v skladu s členom 4(2) PEU spoštuje zlasti nacionalno identiteto in nacionalno varnost (1). Po drugi strani je treba opraviti presojo druge horizontalne trditve Madžarske, to je, da izpodbijani zakon ne ureja gospodarskih dejavnosti, zlasti tistih, za katere veljajo temeljne svoboščine, in je zato zunaj področja uporabe prava Unije (2).
38.      V tretji fazi (C) bom presodila obstoj kršitve upoštevnih določb primarnega in sekundarnega prava, ki urejajo temeljne svoboščine (od 1 do 6), Listine (7) in SUVP v povezavi s členom 8 Listine (8).
A.      Dopustnost dodatnih tožbenih razlogov
39.      Parlament, ki sicer podpira predloge in tožbene razloge Komisije, Sodišču ob podpori Republike Litve, Kraljevine Belgije, Portugalske republike in delno Češke republike predlaga, naj poleg tega še šteje, da je Madžarska s sprejetjem izpodbijanega zakona kršila zlasti vrednote Unije (člen 2 PEU) in pravico do učinkovitega pravnega sredstva (člen 47 Listine).
40.      Ugotoviti je treba, da je predlog, naj se obravnava morebitna kršitev vrednot Unije v smislu člena 2 PEU(15) s strani Madžarske in naj se o njej presodi, nedopusten. Ker v vlogi, s katero se je postopek začel, ni bil naveden očitek v zvezi s tem, tak tožbeni razlog ni sestavni del predmeta spora niti ga Sodišče ne more preučiti po uradni dolžnosti. Kot je razvidno iz točk od 25 do 33 teh sklepnih predlogov, Komisija ni vztrajala pri prvotnem stališču, predstavljenem v pisnem opominu, da naj bi Madžarska kršila člen 2 PEU, ampak ga je v obrazloženem mnenju opustila. Predmet tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti pa je večinoma opredeljen z obsegom obrazloženega mnenja.(16)
41.      V skladu s členom 40, četrti odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije v povezavi s členom 129(1), prvi stavek, Poslovnika se namreč lahko z intervencijsko vlogo podpre le zahtevek ene od strank. Poleg tega mora intervenient v skladu s členom 129(3) tega poslovnika sprejeti postopek v stanju, v katerem je, ko vanj vstopi. Torej ne more uveljavljati novih tožbenih razlogov, ločenih od tistih, ki jih je uveljavljala tožeča stranka.(17)
42.      V zvezi s tem se Parlament ne more sklicevati na sodbo z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov),(18) da bi utemeljil, da bi moralo Sodišče preučiti morebitno kršitev člena 2 PEU. V tej sodbi se ni izrekalo o takem ločenem tožbenem razlogu, ampak le – postransko – o povezavi med členom 2 PEU in členom 19 PEU, saj drugi uresničuje vrednoto pravne države.(19) Vendar Komisija v obravnavani zadevi ne zatrjuje kršitve druge določbe Pogodbe EU, ki bi bila primerljivo povezana s členom 2 PEU.
43.      Prav tako v okvir spora nista vključeni zatrjevana kršitev načel predstavniške demokracije (člen 10 PEU) in nediskriminacije glede na državljanstvo (člen 18, prvi odstavek, PDEU), na katero se je sklicevala zlasti Republika Litva, niti kršitev državljanstva Unije ter pravice voliti in biti voljen (člen 20(2) in člen 22 PDEU), ki ju je navedla Zvezna republika Nemčija na obravnavi. Zato je treba tudi te tožbene razloge razglasiti za nedopustne.
44.      Nasprotno, v delu, v katerem Parlament, Češka republika in Republika Litva zatrjujejo kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva, določene v členu 47 Listine, je ta očitek dopusten, saj se z njim podpirajo predlogi in očitki Komisije. Taka kršitev je namreč izrecno navedena v prvem predlogu v tožbi (glej točko 33 teh sklepnih predlogov) in se nanjo nanaša očitek v zvezi s kršitvijo poklicne skrivnosti med odvetnikom in njegovo stranko (člen 7 v povezavi s členom 47 Listine).
B.      Ugovori nepristojnosti Unije in Sodišča
45.      Madžarska izpodbija vse tožbene razloge in ugovore ki jih navaja Komisija, zlasti z vidika svoje nacionalne identitete in nacionalne varnosti v smislu člena 4(2) PEU, pa tudi z vidika svoje izključne pristojnosti za sprejetje zakonodaje za zaščito suverenosti. Iz tega naj bi izhajalo, da izpodbijani zakon ne spada niti na področje uporabe prava Unije niti na področje pristojnosti Unije. Madžarska namreč meni, da se zaščitni ukrepi, sprejeti na podlagi tega zakona, nanašajo le na dejavnosti, ki pomenijo grožnjo njeni suverenosti ali poseg vanjo in ki jih izvajajo zadevne osebe ali organizacije, ne pa na gospodarske dejavnosti, ki jih lahko te legitimno opravljajo v skladu s temeljnimi svoboščinami ali upoštevnim sekundarnim pravom Unije.
46.      V prvi fazi bom preučila glavno trditev Madžarske, da suverenost uživa široko zaščito pred vmešavanjem Unije, zlasti v skladu s členom 4(2) PEU. Na podlagi te določbe naj bi bila nacionalna pravila, namenjena zaščiti suverenosti držav članic, izvzeta tako iz nadzora organov kot tudi iz uporabe pravil Unije (1). V drugi fazi bom preučila, ali lahko – v skladu s tožbenimi razlogi in očitki Komisije – zlasti členi 3, 6, 7 in 12 izpodbijanega zakona (v nadaljevanju tudi: sporne določbe), v katerih se obravnavajo dejavnosti, ki so lahko zajete s preiskovalnimi pooblastili Urada in njegovimi pooblastili za oceno in razkritje, vplivajo na izvajanje pravil prava Unije (2). V tretji fazi bom preučila morebitno preuranjenost te tožbe (3).
1.      Ugovor nepristojnosti Unije v zvezi s pravili o zaščiti nacionalne suverenosti
47.      Člen 4(2) PEU zahteva, da Unija med drugim spoštuje nacionalno identiteto in nacionalno varnost držav članic.
48.      Ker sta ta elementa sestavni del nacionalne suverenosti, je Madžarska iz tega v bistvu izpeljala, da so po eni strani države članice na podlagi te določbe zaščitene pred vmešavanji Unije v njihovo suverenost, tako da so tej naložene meje izvajanja njenih pristojnosti. Po drugi strani meni, da imajo države članice na podlagi členov 4 in 5 PEU (ki določata zlasti načeli prenosa pristojnosti in subsidiarnosti) izključno pristojnost za sprejemanje zakonodaje, da bi tako zaščitile svojo nacionalno suverenost.
49.      Vendar se mi zdi očitno, da se država članica ne more izogniti uporabi in spoštovanju prava Unije zgolj s sklicevanjem na člen 4(2) PEU, da bi tako zaščitila svojo nacionalno identiteto, nacionalno varnost ali nacionalno suverenost.(20) To je še toliko manj mogoče, kadar bi lahko zaščitni ukrepi, ki jih sprejme, posegli v izvajanje pravil prava Unije, ki so bila sprejeta na podlagi pristojnosti – pa čeprav deljene – prenesene na zadnjenavedeno.
50.      Kot je trdila Komisija, bi lahko v obravnavani zadevi sporne določbe in ukrepi, ki bi jih bilo mogoče sprejeti na njihovi podlagi, posegli v več pravil prava Unije, pri čemer pristojnost, ki je bila za njihovo sprejetje prenesena na Unijo, izhaja zlasti iz členov 53 in 62 PDEU (direktive za uskladitev zakonodaj v zvezi s svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev), člena 115 PDEU (približevanje zakonodaj, ki neposredno vplivajo na vzpostavitev ali delovanje notranjega trga) ter člena 16 PDEU (varstvo osebnih podatkov).
51.      V zvezi s tem Madžarska ne more veljavno trditi, da so z izpodbijanim zakonom zajete le dejavnosti, ki ogrožajo nacionalno suverenost, in da so torej dejavnosti, varovane s pravom Unije, a priori izključene s področja uporabe tega zakona. Urad lahko namreč ugotovi obstoj takega domnevno nelegitimnega cilja zadevne dejavnosti šele ob koncu preiskave. Torej se ne more izogniti temu, da bi bila preiskava uvedena tudi glede gospodarskih dejavnosti, zajetih z uresničevanjem temeljnih svoboščin. To še toliko bolj drži, ker se zdi nemogoče že na samem začetku jasno in nedvoumno ločevati med zakonitimi in nezakonitimi dejavnostmi v tem smislu, zlasti kadar so sestavni del nedeljivega celovitega ravnanja.
52.      Ločevanje, ki ga je Madžarska vzpostavila med dejavnostmi, s katerimi se uresničujejo nelegitimni cilji v smislu izpodbijanega zakona, in dejavnostmi, varovanimi s temeljnimi svoboščinami Unije, je torej neizvedljivo.
53.      Ugovor nepristojnosti na podlagi člena 4(2) PEU je treba zato zavrniti kot neutemeljen.
2.      Ugovor nepristojnosti, ki se nanaša na neobstoj vpliva na izvajanje prava Unije
54.      Madžarska meni, da s spornimi določbami in ukrepi, sprejetimi na njihovi podlagi, ni mogoče omejiti temeljnih svoboščin ali vplivati na izvajanje pravil prava Unije. Po eni strani naj namen teh določb in ukrepov ne bi bil reguliranje gospodarskih dejavnosti gospodarskih subjektov na trgu, ampak zgolj zaščititi nacionalno suverenost pred nelegitimnimi tujimi vmešavanji.(21) Po drugi strani naj zadevni ukrepi, ker niso pravno zavezujoči ali vezani na sankcijo, ne bi škodovali posameznikom ali posegali v njihove pravice, zagotovljene s pravnim redom Unije.
55.      Menim, da tega ugovora ni mogoče sprejeti.
56.      Zlasti drži, da se pojmi dejavnosti zastopanja interesov, manipuliranja z informacijami in dezinformiranja ter dejavnosti, katerih namen je vplivati na demokratično razpravo ter procese odločanja v državi in družbi, v smislu člena 3 izpodbijanega zakona ter pooblastila Urada na podlagi členov 6, 7, 8 in 12 tega zakona na prvi pogled sicer res nanašajo prej na politične kot na gospodarske dejavnosti.
57.      Vendar lahko te določbe kljub vsemu vplivajo na opravljanje čezmejnih gospodarskih dejavnosti, ki spadajo na področje uporabe temeljnih svoboščin.
58.      To se navezuje zlasti na nedoločnost pojmov „dejavnosti“, ki se izvajajo v interesu drugih držav ter tujih organov, organizacij in fizičnih oseb, iz člena 3 izpodbijanega zakona, zoper katere lahko Urad uvede preiskavo. Ta ima široko diskrecijsko pravico glede uvedbe preiskave v zvezi s tem, ne da bi bilo izvajanje te pravice pod kakršnim koli upravnim ali sodnim nadzorom.(22) Urad lahko v skladu s členoma 7 in 8 tega zakona sprejme preiskovalne ukrepe v zvezi s številnimi organizacijami in osebami, katerih različne dejavnosti, tudi gospodarske, bi lahko vplivale na suverenost Madžarske ali bi jo ogrozile. Te organizacije ali osebe lahko namreč delujejo v različnih sektorjih, zlasti v sektorjih medijev, obveščanja in komunikacij, ki so vsaj delno urejeni s pravom Unije.
59.      Tako so domnevne „dejavnosti manipuliranja z informacijami in dezinformiranja“ v smislu člena 3(a)(ab) izpodbijanega zakona lahko dejavnosti ponudnikov plačljivih storitev obveščanja ali komunikacij, kot so izobraževalne, kulturne, avdiovizualne ali medijske storitve, ki se zagotavljajo za plačilo in so torej gospodarske narave.(23) Prav tako bi bilo mogoče vsakršno zavzetje stališča, komunikacijo ali zagotovitev informacij za plačilo, da bi tako prispevali k javni razpravi o težavah v splošnem interesu ali v okviru javnega foruma, kadar so povezani z demokratično razpravo, državnimi in družbenimi procesi odločanja ali volitvami, opredeliti kot dejavnost, na katero se nanaša člen 3(a)(ac), (b) ali (c) tega zakona („dejavnosti, katerih namen je vplivati na demokratično razpravo ter procese odločanja v državi in družbi“, in „dejavnosti […] s podporami iz tujine“, ki lahko „vplivajo na izid volitev“ ali „katerih namen je vplivati na voljo volivcev“).(24)
60.      Ker se „dejavnosti“, ki se izvajajo v interesu drugih držav ter tujih organov, organizacij in fizičnih oseb, v smislu člena 3 izpodbijanega zakona pojmujejo široko, je torej nujna ugotovitev, da lahko vključujejo čezmejne gospodarske transakcije.
61.      Torej sporne določbe lahko vplivajo na uresničevanje temeljnih svoboščin.
62.      Zato je treba trditev Madžarska, da je izpodbijani zakon izvzet s področja uporabe temeljnih svoboščin, ker naj bi bil njegov namen zaščititi nacionalno suverenost pred negospodarskimi dejavnostmi, zavrniti.
3.      Domnevna preuranjenost tožbe zaradi neobstoja zadostnega pravnega učinka
63.      Poleg tega Madžarska ne more trditi, da izpodbijani zakon ter zlasti postopki in akti Urada ne morejo povzročiti pravno zavezujočih učinkov, ki bi lahko posegli v temeljne svoboščine, varovane s pravom Unije, ali da naj bi bili ti učinki zgolj zanemarljivi in naključni.(25) Namen preiskovalnih pooblastil Urada in ustreznih obveznosti sodelovanja za zadevne gospodarske subjekte je namreč prav nadzor in regulacija njihovega ravnanja.
64.      V zvezi s tem je treba poudariti, da so preiskovalni ukrepi iz členov 7 in 8 izpodbijanega zakona pravno zavezujoči za zadevne organizacije in osebe, zlasti tiste, zoper katere je uvedena preiskava. To zadostuje za ugotovitev, da ti ukrepi lahko posežejo v temeljne svoboščine,(26) ne da bi morale biti z zadevno zakonodajo določene sankcije v primeru neizpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz nje. Zato pristojnosti in postopki Urada v nasprotju s trditvijo Madžarske niso primerljivi s pristojnostmi in postopki evropskega varuha človekovih pravic na podlagi člena 228 PDEU, ampak prej s tistimi, ki jih ima Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) v skladu z Uredbo (EU, Euratom) št. 883/2013.(27) Preiskave evropskega varuha človekovih pravic se namreč nanašajo le na primere nepravilnosti pri dejavnostih institucij, organov, uradov ali agencij Unije(28) in v njihovem okviru ni predvideno sprejetje pravno zavezujočih preiskovalnih ukrepov v zvezi s posamezniki.
65.      Ob upoštevanju navedenih preudarkov ne more Madžarska kritizirati niti domnevne preuranjenosti te tožbe.
66.      Če morebitni obstoj neizpolnitve obveznosti države članice izhaja iz sprejetja zakonodaje, katere obstoj in uporaba se ne izpodbijata, Komisija izpolni dokazno breme, kar zadeva dokaz o obstoju take neizpolnitve obveznosti, na podlagi pravne analize zadevnih zakonodajnih določb.(29) Na to analizo Komisije se nanaša vsebinska preučitev tožbe v nadaljevanju.
67.      Zato je treba ugovore nepristojnosti zavrniti.
C.      Vsebinska presoja
68.      Komisija v okviru prvega tožbenega razloga ob podpori intervenientov trdi, da so zahteve iz spornih določb v nasprotju zlasti z načeloma nediskriminacije in sorazmernosti (členi 14, 16 in 19 Direktive o storitvah) ter načelom države izvora (člen 3(2) Direktive o elektronskem poslovanju).
1.      Kršitev svobode opravljanja storitev, zagotovljene s členom 16 Direktive o storitvah
a)      Področje uporabe
69.      Direktiva o storitvah se, kot to določa njen člen 4, točka 1, v povezavi s členom 2(1), uporablja za vsako pridobitno dejavnost samozaposlene osebe, ki jo praviloma za plačilo opravlja ponudnik storitev v sedežem v eni od držav članic.
70.      Ker izpodbijani zakon ne vsebuje jasne in natančne opredelitve narave ali obsega dejavnosti, v zvezi s katerimi je lahko uvedena preiskava (glej točki 58 in 59 teh sklepnih predlogov), bi lahko Urad preiskoval dejavnosti ponudnikov storitev svetovanja, zastopanja interesov, lobiranja, odnosov z javnostjo, medijev (tudi preiskovalnih), oglaševanja, izobraževanja ali kulture, ki svoje storitve praviloma ponujajo za plačilo.
71.      Zgolj okoliščina, da člen 3 izpodbijanega zakona zajema tudi nekatere neplačane dejavnosti, kot so dejavnosti nepridobitnih organizacij, ki jih ni mogoče opredeliti kot opravljanje storitev, še ne pomeni, da so vse sporne določbe izključene s področja uporabe Direktive o storitvah.(30)
72.      Zato lahko dejavnosti iz člena 3 izpodbijanega zakona spadajo na področje uporabe člena 16(1), prvi pododstavek, v povezavi s členom 2(1) in členom 4, točka 1, Direktive o storitvah.
b)      Zahteve, uvedene z izpodbijanim zakonom
73.      Člen 16(1), tretji pododstavek, Direktive o storitvah prepoveduje nalaganje diskriminatornih in nesorazmernih zahtev ponudnikom storitev iz drugih držav članic.
74.      Člen 4, točka 7, te direktive take zahteve opredeljuje kot „vsako obveznost, prepoved, pogoj ali omejitev iz zakonov ali upravnih predpisov držav članic“.
75.      Obveznost sodelovanja, ki je v skladu s členom 7 v povezavi s členi 8, 11 in 12 izpodbijanega zakona naložena osebam ali organizacijam, zoper katere je uvedena preiskava, je treba opredeliti kot tovrstno zahtevo.
76.      V skladu s členom 7(3) izpodbijanega zakona mora namreč „organizacija“ ali „oseba“, na katero Urad naslovi zahtevo po informacijah, tej zahtevi ugoditi v določenem roku, zato je tudi izrecno napoteno na „osebe, ki morajo sodelovati“. V nasprotju s trditvijo Madžarske taka obveznost predložitve informacij Uradu pomeni zahtevo(31), čeprav njena neizpolnitev ne povzroči nobene takojšnje neugodne pravne posledice ali sankcije(32).
77.      Na podlagi dolžnosti sodelovanja morajo zadevne zasebne pravne ali fizične osebe v skladu s členom 8(1)(a) izpodbijanega zakona Uradu dati v preučitev ne le vse podatke, ki bi bili lahko povezani s predmetom preiskave, ampak tudi vse zadevne dokumente, vključno s tistimi, shranjenimi na elektronskih nosilcih, in mu predložiti kopije teh dokumentov. Prav tako je Urad v skladu s členom 8(1)(b) tega zakona pooblaščen za to, da „zahteva pisna ali ustna pojasnila od katerega koli člana[…] osebja [organizacije]“, na katero se nanaša preiskava. Poleg tega lahko Urad v skladu s členom 8(1)(c) navedenega zakona taka pojasnila zahteva „od vsake organizacije ali osebe, ki bi bili lahko povezani s predmetom preiskave“, torej od tretjih organizacij ali oseb, in od njih „zahteva kopije vseh podatkov ali dokumentov, vključno z dokumenti, shranjenimi na elektronskih nosilcih, ki bi bili lahko povezani s predmetom preiskave“.
78.      Dalje, v primeru nesodelovanja organizacije, na katero je naslovljena zahteva Urada po informacijah v skladu s členom 7(3) in členom 8(1) izpodbijanega zakona, se lahko njegov predsednik v skladu s členom 12(a) tega zakona obrne na parlamentarno komisijo za nacionalno varnost, da ta zasliši „pristojno osebo organizacije, zoper katero je uvedena preiskava“. Iz tega izhajajočo obveznost sodelovanja v postopku pred to komisijo – ob upoštevanju pooblastil, ki jih ima – je treba prav tako opredeliti kot zahtevo („pogoj ali omejitev“) v smislu člena 4, točka 7, Direktive o storitvah.(33)
79.      Poleg tega lahko že samo možnost predložitve zadeve parlamentarni komisiji za nacionalno varnost zadevno organizacijo spodbudi k izpolnitvi obveznosti sodelovanja z Uradom. Enako velja za morebitno izvajanje pooblastila Urada, da neutemeljeno zavrnitev sodelovanja ali zamudo pri njem zabeleži in v ta namen vnese poseben zaznamek v letno poročilo, kot to določa člen 7(4) tega zakona, saj se lahko organizacija raje odloči sodelovati, kot da bi bila javno izpostavljena očitku o nesodelovanju.
80.      Nazadnje, v skladu s členom 11 izpodbijanega zakona je Urad pooblaščen, da dejstva in informacije, ki jih zbere na podlagi svojih preiskovalnih pooblastil, če meni, da bi lahko privedli do uvedbe med drugim prekrškovnega ali kazenskega postopka, posreduje pristojnim organom. Možnost, da Urad zoper subjekt uvede preiskavo zaradi storitvenih dejavnosti, ki bi se lahko obravnavale kot ogrožanje madžarske suverenosti, in da se zbrani dokazi posredujejo pristojnemu organu, ki lahko uvede kazenski pregon, prav tako pomeni zahtevo („pogoj ali omejitev“) v smislu člena 4, točka 7, Direktive o storitvah. Taka zahteva lahko namreč ponudnika odvrne od ponujanja storitev na Madžarskem. Enako velja za objavo rezultatov preiskave Urada, vključno z letnim poročilom, v skladu s členom 6(1) in (3) izpodbijanega zakona, v katerem so predstavljeni očitki ponudniku storitev v zvezi s tem.
81.      Zato je treba pooblastila Urada na podlagi člena 7 v povezavi s členi 8, 11 in 12 izpodbijanega zakona ter ustrezne obveznosti sodelovanja, naložene osebam ali organizacijam, zoper katere je uvedena preiskava, opredeliti kot zahteve v smislu člena 16(1), tretji pododstavek, v povezavi s členom 4, točka 7, Direktive o storitvah. Te zahteve lahko motijo dejavnosti ponudnika storitev s sedežem v drugi državi članici, v kateri zakonito ponuja podobne storitve, ali zmanjšajo njihovo privlačnost.
c)      Zahteve, določene z izpodbijanim zakonom, niso splošne upravne omejitve
82.      V zvezi s tem Madžarska ugovarja, da sporne določbe ne urejajo posebej storitvenih dejavnosti ali njihovega izvajanja niti ne nalagajo zahtev za dostop do takih dejavnosti, ampak se nanašajo le na ravnanja, s katerimi bi bilo lahko poseženo v nacionalno suverenost.
83.      V uvodni izjavi 9 Direktive o storitvah je med drugim navedeno, da se ta „uporablja samo za zahteve, ki vplivajo na začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti“. Torej se „ne uporablja za zahteve […], ki izrecno ne urejajo ali ne vplivajo na storitvene dejavnosti, vendar pa jih morajo ponudniki upoštevati pri izvajanju svoje gospodarske dejavnosti na enak način kot posamezniki v svojih zasebnih dejavnostih“. Ta preudarek potrjuje, da namen te direktive ni odprava splošnih upravnih omejitev, ki veljajo za vsakega posameznika, vključno s tistim, ki ne opravlja gospodarske dejavnosti. Drugače povedano, take splošno veljavne omejitve ni mogoče opredeliti kot prepovedano zahtevo v smislu člena 4, točka 7, navedene direktive.(34)
84.      Vendar menim, da zahteve iz spornih določb po naravi niso tovrstne splošne upravne omejitve, ki vplivajo na ponudnike storitev na enak način kot na vsako drugo osebo, ki deluje zasebno. Drži sicer, da v izpodbijanem zakonu ni natančno navedena večina zadevnih dejavnosti, da se tako zaobjamejo na splošno, zlasti glede na njihove domnevne škodljive posledice za nacionalno suverenost. Vendar za vse dejavnosti iz njegovega člena 3 velja, da je verjetneje, da bodo take posledice povzročile, kadar jih opravljajo osebe ali organizacije, ki redno delujejo v sektorju opravljanja storitev, med njimi storitev obveščanja in komunikacije. Zavzemanja stališč posameznika, na primer v družbenih medijih, tudi če so ponavljajoča se ali redna, bodo namreč manj verjetno povzročila take posledice.
85.      To velja za „dejavnosti manipuliranja z informacijami in dezinformiranja“ ter „dejavnosti, katerih namen je vplivati na demokratično razpravo ter procese odločanja v državi in družbi“ iz člena 3(a)(ab) in (ac) izpodbijanega zakona. V zvezi s tem ima ponudnik storitev obveščanja in komunikacij na splošno na voljo večje zmogljivosti razširjanja ter širše občinstvo ali poslušalstvo kot posameznik. To bi zlasti veljajo za raziskave in objave ponudnikov storitev preiskovalnih medijev, katerih namen sta odkrivanje in kritika slabega upravljanja, nepreglednosti ali korupcije v političnih ali državnih krogih. Glede na široko diskrecijsko pravico, ki jo ima Urad, za take raziskave in objave obstaja večje tveganje, da bodo opredeljene kot dejanja, ki pomenijo grožnjo suverenosti ali posegajo vanjo.(35)
86.      Poleg tega so dejavnosti, ki spadajo na področje uporabe člena 3(b) in (c) izpodbijanega zakona („dejavnosti […] s podporami iz tujine“, ki lahko „vplivajo na izid volitev“ ali „katerih namen je vplivati na voljo volivcev“), izključno dejavnosti „organizacij“, ne pa posameznikov. Podobno so „dejavnosti zastopanja interesov“, zajete s členom 3(a)(aa) tega zakona, v praksi večinoma dejavnosti združenj ali celo „organizacij, ki zastopajo poklicne interese“, ne pa dejavnosti posameznika, ki deluje zasebno.
87.      Čeprav torej ni izključeno, da izpodbijani zakon vpliva tudi na posameznike, ki delujejo zasebno, se z zahtevami iz spornih določb, to je pooblastili, ki jih ima Urad za preiskovanje in razkritje, naslavljajo večinoma organizacije, vključno z gospodarskimi subjekti, ki delujejo v storitvenem sektorju.(36)
88.      Te zahteve torej ne pomenijo splošnih upravnih omejitev, ki so dopustne v skladu s členom 16(1), tretji pododstavek, v povezavi z uvodno izjavo 9 Direktive o storitvah.
89.      Torej je treba preveriti, ali so te zahteve nediskriminatorne in sorazmerne v smislu člena 16(1), tretji pododstavek, od (a) do (c) te direktive.
d)      Nediskriminacija, potreba in sorazmernost
1)      Obstoj neposredne ali posredne diskriminacije (člen 16(1), tretji pododstavek, točka (a), Direktive o storitvah)
90.      V skladu s členom 16(1), tretji pododstavek, točka (a), Direktive o storitvah države članice začetka opravljanja ali opravljanja storitev na svojem ozemlju ne smejo pogojevati z zahtevami, ki so neposredno ali posredno diskriminatorne glede na državljanstvo.
91.      Komisija meni, da so sporne določbe bodisi odprto bodisi posredno diskriminatorne glede na državljanstvo. Madžarska odgovarja, da lahko Urad preiskavo vodi le, če zadevne dejavnosti pomenijo grožnjo njeni suverenosti ali posegajo vanjo, kar je pogoj, ki mora biti izpolnjen ne glede na kraj, kjer ima zadevni ponudnik storitev sedež.
92.      Menim, da neposredne diskriminacije ni mogoče ugotoviti.
93.      Člen 3, od (a) do (c), izpodbijanega zakona se namreč nanaša na dejavnosti, „ki se izvajajo v interesu drugih držav“ ali celo „s podporami iz tujine“, vključno z drugimi državami članicami. S tem navedeni zakon ne razlikuje neposredno med temi dejavnostmi glede na merilo državljanstva osebe ali kraja sedeža organizacije, ki jih izvaja. Zajete so torej tudi dejavnosti oseb z madžarskim državljanstvom ali organizacij s sedežem na Madžarskem, če te delujejo „v interesu drugih držav“ ali s finančnimi podporami iz tujine, tudi iz tretje države.
94.      Zato je treba preučiti obstoj posredne diskriminacije.
95.      V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba določbo nacionalnega prava šteti za posredno diskriminatorno, če lahko že samo zaradi svoje narave bolj vpliva na državljane drugih držav članic (ali, kot določa člen 16(1), tretji pododstavek, točka (a), Direktive o storitvah, pravne osebe s sedežem v drugih državah članicah) kot na državljane zadevne države (ali pravne osebe s sedežem v državi članici gostiteljici) in zato obstaja nevarnost, da bodo prve postavljene v še posebej neugoden položaj.(37)
96.      Čeprav člen 3 izpodbijanega zakona s svojim široko formuliranim besedilom zajema tudi ponudnike storitev s sedežem na Madžarskem ali z madžarskim državljanstvom, ki opravljajo zlasti dejavnosti zastopanja interesov, obveščanja ali komunikacij, je namen tega zakona, kot izhaja iz glavnega cilja njegove preambule, objaviti in preprečiti poskuse tujega vmešavanja.(38) Tako se člen 3(b) in (c) navedenega zakona izrecno nanaša na organizacije, katerih dejavnosti, ki se izvajajo „s podporami iz tujine“, lahko vplivajo na volitve. Poleg tega je lahko vsaka dejavnost, ki se izvaja v interesu „tujih organov, organizacij in fizičnih oseb“, v smislu člena 3(a) istega zakona, zlasti dejavnost tujih ponudnikov storitev, vključno s tistimi s sedežem v drugih državah članicah. Prav tako je očitno, da bo storitvena dejavnost, ki se opravlja iz druge države članice, verjetneje zajeta s pojmom „podpore iz tujine“ v smislu člena 3(b) in (c) izpodbijanega zakona kot pa opravljanje storitev s strani ponudnika s sedežem na Madžarskem. Tveganje zadevnega tujega ponudnika storitev, da bo Urad zoper njega uvedel preiskavo, je torej večje od tveganja madžarskega ponudnika.
97.      Iz tega sledi, da so sporne določbe posredno diskriminatorne do ponudnikov storitev s sedežem v drugih državah članicah.
2)      Potreba in obstoj dovolj natančne pravne podlage (člen 16(1), tretji pododstavek, točka (b), Direktive o storitvah)
98.      Nacionalna pravila, ki določajo zahteve v smislu člena 16(1), tretji pododstavek, Direktive o storitvah, morajo biti potrebna in upravičena z razlogi javnega reda ali javne varnosti, na katere se sklicuje država članica. Za to morajo biti ta pravila formulirana dovolj jasno in natančno. Le v takih okoliščinah je namreč mogoče po eni strani zagotoviti, da se navedena pravila izvajajo dosledno in sistematično(39), ali celo preprečiti, da se uporabijo nesorazmerno in samovoljno(40), po drugi strani pa preveriti, ali so potrebna za uresničitev z njimi zastavljenega cilja.
99.      V obravnavani zadevi Madžarska kot razloge javnega reda ali javne varnosti navaja potrebo po zaščiti notranjih demokratičnih procesov proti nelegitimnim tujim vmešavanjem, kar zadeva vse dejavnosti iz člena 3 izpodbijanega zakona. Komisija v bistvu ugovarja, da zahteve, določene s tem zakonom, temeljijo na nedopustni načelni in nerazlikovalni domnevi, da lahko vse te dejavnosti pomenijo grožnjo navedenim procesom.(41)
100. Država članica ima suvereno pravico, da sprejme ustrezne ukrepe za zaščito integritete ter nemotenega poteka volitev in notranjih procesov odločanja, ki so dejansko sestavni del njene nacionalne identitete v smislu člena 4(2) PEU. Enako velja za ukrepe za zagotovitev preglednosti in zajezitev nekaterih oblik podpore, zlasti finančne, iz tujine, katere namen je vplivati na te volitve in procese. Gre za legitimen cilj v splošnem interesu ali celo nujen cilj, s katerim je mogoče utemeljiti omejitev svobode opravljanja storitev.(42)
101. Kot navaja Madžarska, je Sodišče tako razsodilo, da cilj povečanja preglednosti finančnih pomoči, ki se dodelijo fizičnim ali pravnim osebam, lahko pomeni nujni razlog v splošnem interesu, saj se lahko na ta način izboljša obveščanje državljanov v zvezi s tem in se jim omogoči boljše sodelovanje v javni razpravi. To je povezano zlasti z dejstvom, da lahko nekatere nevladne organizacije glede na cilje, ki jih uresničujejo, in sredstva, ki jih imajo na voljo, pomembno vplivajo na javno življenje in javno razpravo.(43)
102. Vendar člen 3 izpodbijanega zakona široko zajema „dejavnosti“, ki se izvajajo v interesu drugih držav ter tujih organov, organizacij in fizičnih oseb, če bi lahko vplivale na suverenost ali bi jo ogrozile, ter njihove izvajalce, to je „organizacije“ in „osebe“, zoper katere lahko Urad uvede preiskavo. Na njegovo področje uporabe spadajo „dejavnosti zastopanja interesov“, „dejavnosti manipuliranja z informacijami in dezinformiranja“, „dejavnosti, katerih namen je vplivati na demokratično razpravo ter procese odločanja v državi in družbi“, „dejavnosti, katerih namen je vplivati na proces odločanja oseb, ki izvajajo prerogative javne oblasti“, „dejavnosti, ki se izvajajo s podporami iz tujine, [ki] lahko vplivajo na izid volitev“, ter „dejavnosti, katerih namen je vplivati na voljo volivcev s podporami iz tujine“, ki se vse „izvajajo v interesu drugih držav ter tujih organov, organizacij in fizičnih oseb“.
103. Poleg tega se s členom 3 izpodbijanega zakona organizacije in osebe iz Unije, ki uživajo svobodo opravljanja storitev, obravnavajo enako kot tiste iz tretjih držav. Tako je v preambuli tega zakona(44) ter v različnih poročilih in sporočilih, ki jih je predložil Urad in so bila delno vložena v spis Sodišča ali omenjena v pisanjih strank ali na obravnavi, ugotovljen obstoj domnevno nelegitimnih vmešavanj in finančnih podpor tujih akterjev, in sicer neodvisno od njihovega izvora ali kraja njihovega sedeža. To vključuje dejavnosti mednarodnih organizacij, kot je Transparency International(45), in tistih iz Združenih držav prek medijske fundacije in preiskovalnega portala s sedežem v Uniji(46). Prav tako je zajeto ravnanje držav članic Unije ali Evropskega gospodarskega prostora (EGS), kot je Kraljevina Norveška, in celo same Unije, zlasti v okviru pomoči, ki se sofinancirajo iz strukturnih skladov Unije, namenjenih nevladnim organizacijam na Madžarskem.(47) Torej z navedenim zakonom, kot se trenutno uporablja, ni upoštevana potreba po spoštovanju svobode opravljanja storitev in celo prava Unije na splošno.
104. Poleg tega je pojem „vplivanja“ ali „ogrožanja suverenosti“ Madžarske iz člena 3(a), in fine, izpodbijanega zakona še posebej nedoločen in Uradu podeljuje široko diskrecijsko pravico. To je bilo še okrepljeno z odločbo Alkotmánybíróság (ustavno sodišče, Madžarska), na katero se sklicuje Madžarska in v kateri je potrjena ustavnost tega zakona. Ustavno sodišče je v tej odločbi ne le zavrnilo izrekanje o obsegu ali namenih dejavnosti iz člena 3, ampak je tudi konceptu nacionalne suverenosti pripisalo tako politično kot tudi pravno kompleksnost.(48) Nazadnje, kljub navedeni široki diskrecijski pravici ni izvajanje navedenega zakona s strani Urada predmet nikakršnega upravnega ali sodnega nadzora.(49)
105. Iz tega sledi, da ima izpodbijani zakon zelo široko materialno in osebno področje uporabe ter hkrati Uradu podeljuje široko diskrecijsko pravico, zaradi česar nastane veliko tveganje samovolje pri njegovi uporabi za namene zaščite nacionalne suverenosti.
106. Ker je torej področje uporabe določb izpodbijanega zakona zelo široko, ni zagotovljeno njihovo dosledno in sistematično izvajanje, ki bi bilo skladno s pravom Unije. Zaradi njihovega diskrecijskega izvajanja prej nastane veliko tveganje neustreznih ali nesorazmernih omejitev uresničevanja svobode opravljanja storitev, zagotovljene s členom 16 Direktive o storitvah.
3)      Sorazmernost (člen 16(1), tretji pododstavek, točka (c), Direktive o storitvah)
107. Preučiti je treba, ali zahteve, določene z izpodbijanim zakonom, izpolnjujejo merilo sorazmernosti glede na zastavljeni cilj v splošnem interesu (člen 16(1), tretji pododstavek, točka (c), Direktive o storitvah).
108. V skladu z načelom sorazmernosti mora država članica zagotoviti, da so ukrepi, ki jih sprejme, primerni za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna zakonodaja, in ne presegajo tega, kar je potrebno za uresničitev teh ciljev, pri čemer je treba takrat, ko je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti najmanj omejujočega, naložene obveznosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje.(50)
109. Preveriti je treba, ali so zahteve, določene z izpodbijanim zakonom, torej zlasti tiste, ki urejajo preiskovalna pooblastila Urada, primerna (i), potrebna (ii) in ustrezna (iii) sredstva za uresničitev zastavljenega legitimnega cilja, to je zaščite notranjih demokratičnih procesov pred nelegitmnimi tujimi vmešavanji.
i)      Primernost za uresničitev zastavljenega legitimnega cilja
110. Za zakonodajo je mogoče šteti, da je primerna za zagotovitev uresničitve zastavljenega legitimnega cilja le, če zagotavlja, da se ta cilj doseže dosledno in sistematično (glej točko 98 teh sklepnih predlogov). Tako je le, če ravnanje, za katero velja ta zakonodaja, dejansko ogroža ta cilj.(51)
111. Torej je treba za vsako od dejavnosti v smislu člena 3 izpodbijanega zakona, v zvezi s katero lahko Urad uvede preiskavo, preučiti, ali in v kolikšnem obsegu lahko poseže v cilj zaščite notranjih demokratičnih procesov. V ta namen je treba jasno razlikovati med različnimi dejavnostmi, na katere se lahko nanašajo preiskave ali omejevalni ukrepi Urada. Vendar ni treba preučiti dejavnosti organizacij „s podporami iz tujine“ v smislu člena 3(b) in (c) izpodbijanega zakona v delu, v katerem so namenjene neposrednemu ali posrednemu financiranju madžarskih političnih strank ali njihovih kandidatov na volitvah (glej točki 22 in 23 teh sklepnih predlogov).(52) Komisija namreč ne izpodbija tega, da so z vidika prava Unije zakonite zahteve, katerih namen je preprečiti, ugotoviti, zagotoviti preglednost, prepovedati ali kazensko sankcionirati tako financiranje, tudi prek zasebnih organizacij ali združenj, kot je navedeno v četrtem odstavku preambule izpodbijanega zakona.(53) S tem se upošteva, da imajo države članice načeloma proste roke pri zaščiti svojih volitev in volje volivcev pred neprimernimi tujimi vmešavanji in pri omejitvi ali celo prepovedi financiranja nacionalnih političnih strank iz tujine.(54) Ta spor se torej ne nanaša na navedene zahteve v delu, v katerem so namenjene uresničevanju teh ciljev v javnem interesu.
112. Nasprotno, presoditi je treba primernost zahtev, določenih s spornimi določbami, ki urejajo pooblastila Urada glede drugih dejavnosti iz člena 3 izpodbijanega zakona in zunaj zgoraj navedenega konteksta.
113. Prvič, zdi se, da je izvajanje pooblastil Urada načeloma primerno za zaščito integritete ter nemotenega poteka notranjih demokratičnih razprav in procesov odločanja v delu, s katerem se ta pooblastila nanašajo na „dejavnosti zastopanja interesov“ in „dejavnosti, katerih namen je vplivati“ na te razprave in postopke, ki se izvajajo v interesu drugih držav ter tujih organov, organizacij in fizičnih oseb, v smislu člena 3(a)(aa) in (ac) izpodbijanega zakona. Za razliko od teh drugih držav ter teh tujih organov, organizacij in fizičnih oseb so namreč večinoma notranji akterji zadevne države tisti, ki naj bi določali demokratične procese in procese odločanja znotraj države.
114. To še posebej drži, kar zadeva izvajanje preiskovalnih pooblastil Urada v zvezi z „dejavnostmi, katerih namen je vplivati na proces odločanja oseb, ki izvajajo prerogative javne oblasti“, v smislu te določbe, ki so enakovredne poskusom korupcije v razmerju do javnih uslužbencev. Ker je boj proti korupciji nujni cilj v splošnem interesu, je dovoljenje Uradu, da preiskuje poskuse vplivanja na sprejemanje odločitev oseb, ki izvajajo prerogative javne oblasti, primerno sredstvo v ta namen.
115. Drugič, v delu, v katerem dejavnosti organizacij „s podporami iz tujine“ v smislu člena 3(b) in (c) izpodbijanega zakona niso zunaj predmeta tega spora (glej točko 111 teh sklepnih predlogov v zvezi s financiranjem političnih strank), te zajemajo tudi čezmejne dejavnosti za plačilo, ki jih opravljajo subjekti, ki delujejo v sektorjih storitvenih dejavnosti komunikacij in medijev. Namen takih storitvenih dejavnosti je lahko razširjanje informacij v splošnem interesu in političnih stališč, vključno s tistimi zunaj volilnega procesa v ozkem pomenu. Taka podpora, tudi nefinančna(55), ali financiranje v korist teh storitvenih dejavnosti bi bila namreč lahko celo pomembna v smislu doprinosa k javni razpravi, spodbujanja ali obrambe legitimnih interesov manjšinskih skupin(56), pa tudi prizadevanj nevladnih organizacij za uresničevanje ciljev v splošnem interesu, kot je varstvo okolja(57) ali boj proti korupciji(58). Če so take dejavnosti omejene na plačljivo zagotavljanje informacij ali komunikacij v splošnem interesu ali na javno izražanje političnega mnenja, ne morejo pomeniti grožnje za demokracijo na Madžarskem. Nasprotno, ker načeloma legitimno prispevajo k demokratičnim razpravam in procesom, jih je z vidika zatrjevanega cilja prav tako vredno zaščititi. Ni namreč izključeno, da bi bili lahko taki legitimni doprinosi k demokratičnim razpravam in procesom diskreditirani samo zato, ker bi se izvajali „v interesu drugih držav ter tujih organov, organizacij in fizičnih oseb“.(59) Torej se izvajanje preiskovalnih pooblastil Urada v zvezi z njimi ne zdi primerno za zaščito demokratične razprave in notranjih demokratičnih procesov ter ima lahko v zvezi s tem celo kontraproduktiven učinek.
116. Tretjič in nasprotno, zdi se, da je izvajanje preiskovalnih pooblastil Urada, kar zadeva „dejavnosti manipuliranja z informacijami in dezinformiranja“, ki se „izvajajo v interesu drugih držav ter tujih organov, organizacij in fizičnih oseb“, iz člena 3(a)(ab) izpodbijanega zakona na splošno primerno za zaščito notranjih demokratičnih procesov proti nelegitimnim tujim vmešavanjem. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da so tako manipuliranje z informacijami o dejstvih kot tudi širjenje ali povečevanje pomena dezinformacij dejavnosti, ki so z vidika cilja zaščite javnega reda v pluralističnih in demokratičnih družbah na splošno kaznive. Namen takih dejavnosti je namreč izkrivljanje javnih razprav in javnega mnenja ter jih torej ni vredno zaščititi, tudi če imajo obliko storitvene dejavnosti.(60) Države članice lahko torej načeloma legitimno sprejmejo ustrezne ukrepe za zaščito svojih družb proti tovrstnim manipulativnim vmešavanjem.(61) V istem smislu je tudi sama Unija sprejela ukrepe za nadzor nad takimi dejavnostmi in njihov pregon,(62) in sicer na splošno, ne da bi jih navezala na interes drugih držav ali tujih akterjev.
117. Preučiti je torej treba, ali je izvajanje preiskovalnih pooblastil Urada na eni strani v zvezi z „dejavnostmi zastopanja interesov“ in „dejavnostmi, katerih namen je vplivati na demokratično razpravo ter procese odločanja v državi in družbi“, v smislu člena 3(a)(aa) in (ac) izpodbijanega zakona ter na drugi strani v zvezi z „dejavnostmi manipuliranja z informacijami in dezinformiranja“ v smislu člena 3(a)(ab) tega zakona, ki se izvajajo v interesu drugih držav ter tujih organov, organizacij in fizičnih oseb, potrebno za uresničitev zastavljenega legitimnega cilja.
ii)    Potreba
118. Ukrep je potreben, če zastavljenega legitimnega cilja ni mogoče doseči z enako primernim sredstvom, ki je manj omejujoče. Preučiti je torej treba, ali ne obstajajo manj omejujoča sredstva za zaščito notranjih demokratičnih procesov pred nelegitimnimi tujimi vmešavanji, kot je to, da se dejavnosti iz točke 117 teh sklepnih predlogov vključijo na področje uporabe preiskovalnih pooblastil Urada.
119. Drži sicer, da so vsi ti pojmi nedoločni, zato je njihovo področje uporabe potencialno široko. Vendar se ne zdi, da bi bilo mogoče „dejavnosti zastopanja interesov“ in „dejavnosti, katerih namen je vplivati na demokratično razpravo ter procese odločanja v državi in družbi“ v interesu drugih držav ali tujih (pravnih ali fizičnih) oseb, natančneje pojasniti, da bi tako omogočili učinkovit državni nadzor za zaščito notranjih demokratičnih procesov proti nelegitimnim vmešavanjem, zlasti drugih držav. To še toliko bolj drži za pojme „dejavnosti manipuliranja z informacijami in dezinformiranja“, ki ustrezajo pojmom, upoštevanim v okviru ukrepov, sprejetih na ravni Unije za zaščito demokratičnih in pluralističnih družb pred takimi dejavnostmi.(63) Ker je težko zasnovati natančnejšo in manj omejujočo opredelitev ter je treba omogočiti učinkovito zajezitev vseh tovrstnih škodljivih manipulativnih dejavnosti, se torej ne zdi neprimerno, da se neodvisnemu organu, kot je Urad, podelijo preiskovalna pooblastila za njihovo preiskovanje. Nasprotno, zaradi dodatnega pogoja, da se morajo take dejavnosti izvajati „v interesu drugih držav ter tujih organov, organizacij in fizičnih oseb“, se zdijo pojmi „dejavnosti manipuliranja z informacijami in dezinformiranja“ celo natančnejši od tistih, določenih s pravom Unije.
120. Torej je treba preveriti, ali je izvajanje preiskovalnih pooblastil Urada v zvezi s tem sorazmerno v ožjem smislu.
iii) Sorazmernost
121. V skladu z merilom sorazmernosti v ožjem smislu ukrepi, ki so primerni in potrebni za uresničitev legitimnih ciljev, ne smejo povzročiti neugodnosti, ki niso v sorazmerju z zastavljenimi cilji. V obravnavani zadevi se je treba torej prepričati, da izvajanje preiskovalnih pooblastil Urada na eni strani v zvezi z „dejavnostmi zastopanja interesov“ in „dejavnostmi, katerih namen je vplivati na demokratično razpravo ter procese odločanja v državi in družbi“, v smislu člena 3(a)(aa) in (ac) izpodbijanega zakona ter na drugi strani v zvezi z „dejavnostmi manipuliranja z informacijami in dezinformiranja“ v smislu člena 3(a)(ab) tega zakona ne pomeni čezmernega ali pretiranega posega v svobodo opravljanja storitev, varovano s členom 16 Direktive o storitvah.
122. Nedoločnost navedenih pojmov „dejavnosti“, ki se „izvajajo v interesu drugih držav ter tujih organov, organizacij in fizičnih oseb“, v povezavi s široko diskrecijsko pravico, ki jo ima v zvezi s tem Urad (glej točko 104 teh sklepnih predlogov), kljub vsemu povzroči veliko tveganje nedosledne in nesorazmerne razlage člena 3(a) izpodbijanega zakona z vidika cilja zaščite notranjih demokratičnih procesov.
123. Vendar je z vidika zaščite integritete ter nemotenega poteka demokratičnih razprav in notranjih procesov odločanja, vključno s tistimi, ki jih vodijo „osebe, ki izvajajo prerogative javne oblasti“, to tveganje manjše. S tem povezane dejavnosti vmešavanja so prav tiste, s katerimi se spodbuja zastopanje – v tem kontekstu načeloma nelegitimnih – interesov drugih držav ter tujih organov, organizacij in fizičnih oseb, proti katerim mora imeti država legitimno možnost zaščititi svoje notranje demokratične procese (odločanja). Enako velja za dejavnosti, „katerih namen je vplivati na demokratično razpravo in procese odločanja“ v interesu teh tujih akterjev. Zato ni mogoče šteti, da je nadzor, ki ga izvaja neodvisen organ, katerega namen je jasna opredelitev teh interesov, ki so potencialno škodljivi za navedene procese, čezmeren ali pretiran.
124. Nasprotno, kar zadeva pojem „dejavnosti manipuliranja z informacijami in dezinformiranja“ v smislu člena 3(a)(ab) izpodbijanega zakona, se zdi navedeno veliko tveganje nedosledne in nesorazmerne – ali celo napačne – razlage dejansko in potrjeno s prakso Urada, ki jo navaja Komisija. Ta urad organizaciji Transparency International očita, da je izvajala dejavnosti „dezinformiranja“, ker je kritizirala nepreglednost in korupcijo v državnih krogih različnih držav, vključno z Madžarsko.(64) Dejavnosti, katerih cilj je povečati preglednost in zajeziti korupcijo, namreč pripomorejo k zaščiti notranjih demokratičnih procesov, ne pa nasprotno. Kontradiktorno je torej take dejavnosti opredeliti kot „dezinformiranje“, ki ogroža suverenost.
125. Poleg tega je treba opozoriti, da ni uporaba člena 3 izpodbijanega zakona pod nikakršnim upravnim ali sodnim nadzorom.(65) Ne obstaja torej nobeno pravno sredstvo niti noben neodvisen nadzorni postopek, s katerim bi bilo mogoče preprečiti in popraviti take pretirane razlage pojma „dezinformiranje“ ali nesorazmerno izvajanje preiskovalnih pooblastil Urada v zvezi s tem. Iz tega sledi, da je kakršen koli akt, ki ga sprejme Urad v tem okviru, zunaj nadzora nad sorazmernostjo, s katerim bi zagotovili, da se z njim sprejmejo izključno ukrepi, ustrezni za uresničitev zatrjevanih ciljev, ki pomenijo kar najmanjše vmešavanje, pri čemer se upošteva svoboda opravljanja storitev, varovana s členom 16 Direktive o storitvah.
126. V teh okoliščinah ni mogoče šteti, da so zahteve, določene z izpodbijanim zakonom, kar zadeva „dejavnosti manipuliranja z informacijami in dezinformiranja“ iz člena 3(a)(ab) izpodbijanega zakona, sorazmerne za uresničitev cilja zaščite notranjih demokratičnih procesov.
iv)    Vmesni predlog
127. Kar torej zadeva dejavnosti iz člena 3(a)(ab) ter (b) in (c) izpodbijanega zakona v delu, v katerem niso zunaj predmeta tega spora, ker se nanašajo na volitve (glej točko 111 teh sklepnih predlogov v zvezi z neposrednim ali posrednim tujim financiranjem političnih strank ali kandidatov na volitvah), zahteve, določene z izpodbijanim zakonom, niso bodisi nepotrebne bodisi nesorazmerne za uresničitev zatrjevanih ciljev v splošnem interesu v smislu člena 16(1), tretji pododstavek, (b) in (c) Direktive o storitvah. Drugače pa je z dejavnostmi, katerih namen je „zastopati interese“ ter „vplivati na demokratično razpravo in procese odločanja v državi in družbi“, vključno s tovrstno razpravo in procesi „oseb, ki izvajajo prerogative javne oblasti“ (glej točki 113 in 123 teh sklepnih predlogov).
128. Zato je treba v tem delu ugoditi tožbenemu razlogu, ki se nanaša na kršitev člena 16 Direktive o storitvah.
2.      Kršitev svobode prejemanja storitev, zagotovljene s členom 19 Direktive o storitvah
129. Komisija trdi, da so sporne določbe nezdružljive tudi s svobodo prejemanja storitev na podlagi člena 19 Direktive o storitvah. V skladu s to določbo države članice prejemnikom ne smejo naložiti zahtev, ki omejujejo uporabo storitve, ki jo opravlja ponudnik s sedežem v drugi državi članici.
130. Naj opozorim, da sporne določbe nalagajo „zahteve“ v smislu člena 4, točka 7, Direktive o storitvah (glej točke od 73 do 87 teh sklepnih predlogov). Take zahteve so načeloma s členom 19 te direktive prepovedane, saj seznam v njem določenih zahtev ni izčrpen („zlasti“).
131. Urad lahko namreč uvede in vodi preiskave zoper prejemnike storitev, ki se zagotavljajo v okviru dejavnosti iz člena 3 izpodbijanega zakona. To se lahko nanaša tudi na upravičence do „podpor iz tujine“, če se take podpore zagotovijo za plačilo, na primer dodelitev posojila pod prednostnimi pogoji. Ti prejemniki ali upravičenci morajo sodelovati z Uradom na podlagi člena 7, od (1) do (3), v povezavi s členom 8(1) tega zakona. To bi jih torej lahko odvrnilo do uporabe takih storitev, da bi tako zmanjšali tveganje, da bo zoper njih uvedena taka preiskava ali da bodo vključeni v objavo v smislu člena 7(4) v povezavi s členom 6(3) in (8) navedenega zakona.
132. Iz razlogov, navedenih v točki 98 in naslednjih teh sklepnih predlogov, so te zahteve le delno utemeljene z nujnim javnim interesom.
133. S spornimi določbami je tako kršena tudi svoboda prejemanja storitev v smislu člena 19 Direktive o storitvah.
134. Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da so tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev členov 16 in 19 Direktive o storitvah, utemeljeni in jih je treba sprejeti.
3.      Kršitev svobode ustanavljanja, zagotovljene s členom 14 Direktive o storitvah
135. S členom 14, točka 1, Direktive o storitvah, s katerim se udejanja svoboda ustanavljanja, določena s členom 49 PDEU,(66) je državam članicam prepovedano, da za začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje na svojem ozemlju uveljavijo diskriminatorno zahtevo, ki posredno ali neposredno temelji na državljanstvu ali – v primeru podjetij – kraju registriranega sedeža. Člen 14(1)(a) in (b) navaja le primere v zvezi s tem („predvsem“).(67)
136. Kot je bilo pojasnjeno v točkah 58 in 59 ter naslednjih teh sklepnih predlogov, se člen 3 izpodbijanega zakona nanaša na številne dejavnosti, tudi gospodarske. Tako bi bilo mogoče to, da ponudnik storitev, katerega sedež družbe je v drugi državi članici, ustanovi odvisno družbo na Madžarskem, opredeliti kot dejavnost, ki se izvaja v interesu tujega organa, organizacije ali fizične osebe oziroma s tujo podporo.
137. Ker sporne določbe določajo zlasti preiskovalna pooblastila Urada ter ustrezne obveznosti sodelovanja zadevnih organizacij in oseb, jih je treba opredeliti kot „zahteve“ v smislu člena 4, točka 7, Direktive o storitvah.(68)
138. Te zahteve so posredno diskriminatorne glede na državljanstvo ali sedež ponudnika (glej točke od 95 do 97 teh sklepnih predlogov). Tako so tuji ponudniki, ki želijo ustanoviti subjekt na Madžarskem, posredno diskriminirani, saj bi bili lahko tako ustanovljeni subjekt in z njim povezane dejavnosti redno zajeti s pojmom „podpora iz tujine“ ali pojmom dejavnost, ki se izvaja v interesu tujega organa, organizacije ali fizične osebe. Torej bi lahko zahteve iz spornih določb bolj vplivale na tuje kot na madžarske ponudnike storitev.
139. Ob upoštevanju preudarkov iz točk od 107 do 127 teh sklepnih predlogov v obravnavani zadevi take posredne diskriminacije ni mogoče utemeljiti, saj ni niti potrebna niti primerna za zaščito demokracije.(69)
140. Zato je tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 14 Direktive o storitvah, utemeljen in ga je treba sprejeti.
4.      Kršitev prostega pretoka storitev informacijske družbe, ki ga zagotavlja člen 3 Direktive o elektronskem poslovanju
141. Komisija meni, da sporne določbe kršijo člen 3 Direktive o elektronskem poslovanju. V skladu z odstavkom 2 tega člena namreč države članice ne smejo omejevati svobode zagotavljanja storitev informacijske družbe iz druge države članice iz razlogov, ki spadajo na koordinirano področje.
142. Madžarska izpodbija možnost uporabe Direktive o elektronskem poslovanju, ker naj z izpodbijanim zakonom ne bi bila naložena nobena „zahteva“ v zvezi s storitvami, ki se zagotavljajo elektronsko. Vsekakor naj morebitna omejitev ne bi temeljila na razlogih, ki spadajo na „koordinirano področje“ v smislu člena 2(h) Direktive o elektronskem poslovanju, saj naj bi bil cilj tega zakona zgolj zaščititi nacionalno suverenost pred dejavnosti, ki pomenijo grožnjo zanjo.
143. Člen 2(a) Direktive o elektronskem poslovanju v povezavi s členom 1(1)(b) Direktive (EU) 2015/1535(70) opredeljuje „storitve informacijske družbe“ kot „katero koli storitev, ki se običajno opravi odplačno, na daljavo, elektronsko in na posamezno zahtevo prejemnika storitev“.
144. Kot je bilo navedeno v točkah 58 in 59 teh sklepnih predlogov, je člen 3 izpodbijanega zakona zasnovan široko, pri čemer je materialno in osebno področje uporabe tega zakona z njim razširjeno na številne „dejavnosti“, vključno s storitvenimi, katerih izvajalci so lahko različne organizacije ali osebe. Torej lahko nujno vključujejo tudi ponudnike informacijskih storitev, ki se zagotavljajo odplačno, kot so medijske, komunikacijske ali oglaševalske storitve, tudi tiste politične narave(71), ki se pogosto zagotavljajo na daljavo ali elektronsko in na posamično zahtevo njihovega prejemnika(72).
145. To je potrjeno s členom 3(a)(ab) izpodbijanega zakona, saj so lahko „dejavnosti manipuliranja z informacijami in dezinformiranja“ iz te določbe dejavnosti takega ponudnika storitev.(73) Čeprav ta zakon ne vsebuje posebnih pravil v zvezi s storitvami informacijske družbe, lahko torej take dejavnosti spadajo na področje uporabe Direktive o elektronskem poslovanju.
146. V skladu s členom 3(1) Direktive o elektronskem poslovanju, ki temelji na načelu države izvora, se mora država članica gostiteljica omejiti na nadzor nad tem, ali so storitve informacijske družbe, ki jih zagotavlja ponudnik storitev na njenem ozemlju, v skladu z veljavnimi nacionalnimi določbami v državi članici izvora, ki spadajo na koordinirano področje.
147. V skladu s členom 2(h) te direktive koordinirano področje zajema „zahteve, določene v pravnih sistemih držav članic za ponudnike storitev informacijske družbe ali storitve informacijske družbe, ne glede na to ali so splošne narave ali posebej določene“.(74) Tako ni treba, da se z zadevno nacionalno zakonodajo posebej urejajo storitve informacijske družbe, ampak so lahko zadevne zahteve tudi splošne.(75)
148. Iz tega izhaja, da je pogoje in obveznosti sodelovanja iz določb členov od 6 do 8, 11 in 12 izpodbijanega zakona mogoče opredeliti kot „zahteve glede obnašanja ponudnika storitev, […] glede kakovosti ali [glede] vsebine storitve“ v smislu člena 2(h)(i), druga alinea, Direktive o elektronskem poslovanju (glej tudi točke od 73 do 81 teh sklepnih predlogov). Natančneje, z zakonsko obveznostjo za ponudnika spletnih storitev, da nacionalnemu organu predloži nekatere informacije o svoji dejavnosti, je temu ponudniku naložena izpolnitev pogojev, ki se v njegovi državi članici sedeža ne zahtevajo.(76) Enako velja za določbe, ki urejajo posledice nesodelovanja ponudnikov storitev z Uradom v okviru preiskave. To vključuje objavo navedene neizpolnitve v letnem poročilu v skladu s členom 6(3) v povezavi s členom 7(4) izpodbijanega zakona in to, da lahko predsednik Urada v skladu s členom 12(a) tega zakona zadevo predloži stalni komisiji za nacionalno varnost pri državnem zboru.(77)
149. Ugotoviti je torej treba, da morajo ponudniki takih storitev s sedežem v drugi državi članici, ki želijo te storitve opravljati na Madžarskem, spoštovati obveznosti v skladu z izpodbijanim zakonom kot zahteve, ki spadajo na koordinirano področje.(78) Vendar člen 3(2) Direktive o elektronskem poslovanju nasprotuje temu, da bi v državi članici gostiteljici za ponudnika take storitve veljale strožje zahteve od tistih, ki so določene v materialnem pravu, ki velja v državi članici izvora ali državi članici, v kateri ima ta ponudnik sedež.(79) Kot je bilo pojasnjeno v točki 63 teh sklepnih predlogov, Madžarska v zvezi s tem ne more ugovarjati, da je vpliv izpodbijanega zakona na ravnanje gospodarskih subjektov preveč zanemarljiv in naključen.
150. Nazadnje, kot trdi Komisija, v obravnavani zadevi ni treba preučiti morebitne utemeljenosti ugotovljenih omejitev. Drži sicer, da člen 3(4)(a)(i), prva in tretja alinea, Direktive o elektronskem poslovanju državam članicam omogoča sprejetje ukrepov, s katerimi se omeji svoboda zagotavljanja storitev informacijske družbe v smislu člena 3(2) te direktive, zlasti zaradi javnega reda in javne varnosti. Vendar bi morala Madžarska v zvezi s tem predhodno izvesti postopek iz člena 3(4)(b) navedene direktive, to je najprej od države članice izvora zahtevati, da sprejme ukrepe, in nato v primeru nesprejetja ukrepov ali sprejetja nezadostnih ukrepov Komisijo in to državo članico uradno obvestiti o namenu, da sprejme takšne ukrepe,(80) česar očitno ni storila.
151. Torej je treba ugotoviti, da so sporne določbe v nasprotju s členom 3(2) Direktive o elektronskem poslovanju, ne da bi bilo načeloma treba preučiti njihovo morebitno utemeljitev. Kot se je izkazalo pri preučitvi utemeljitve spornih ukrepov z vidika Direktive o storitvah v točki 107 in naslednjih teh sklepnih predlogov, bi bila poleg tega taka preučitev delno obsojena na neuspeh.
152. Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 3 Direktive o elektronskem poslovanju, je torej treba sprejeti.
5.      Kršitev svobode opravljanja storitev in svobode ustanavljanja, zagotovljenih s členoma 49 in 56 PDEU
153. Komisija se sklicuje tudi na kršitev splošnejših določb členov 49 in 56 PDEU.
154. Madžarska v bistvu odgovarja, da izpodbijanega zakona ni mogoče hkrati preučiti z vidika več določb primarnega prava in sekundarnega prava, ki se nanašajo na temeljne svoboščine.
155. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da nacionalne zakonodaje, ki v celoti spada na področje uporabe sekundarnega prava, ki je bilo na ravni Unije v celoti harmonizirano, ni mogoče več nadzirati z vidika primarnega prava.(81)
156. Ob upoštevanju širokega področja uporabe člena 3 izpodbijanega zakona zaradi nedoločnosti v njem določenih pojmov „dejavnosti“ (glej točki 58 in 59 teh sklepnih predlogov), te lahko sicer res zajemajo storitvene dejavnosti, ki ne spadajo na področje uporabe Direktive o elektronskem poslovanju in Direktive o storitvah. Tako se v tem obsegu ustrezno primarno pravo načeloma še naprej uporablja.
157. Vendar Komisija ni navedla razlogov, iz katerih bi bilo treba poleg zatrjevanih kršitev Direktive o elektronskem poslovanju (člen 3) in Direktive o storitvah (členi 14, 16 in 19) zakonitost spornih določb hkrati presoditi z vidika členov 49 in 56 PDEU, čeprav so s tema direktivama na ravni Unije v celoti harmonizirane storitvene dejavnosti, ki spadajo na njuno področje uporabe.
158. Poleg tega se je Komisija v okviru te tožbe odpovedala očitku Madžarski, da je kršila člen 3 Direktive o avdiovizualnih medijskih storitvah,(82) na kar se je sklicevala še v podporo obrazloženemu mnenju (glej točki 27 in 33 teh sklepnih predlogov). V teh okoliščinah Madžarski tako ne more več zgolj na podlagi členov 49 in 56 PDEU očitati, da omejuje svobodo opravljanja avdiovizualnih medijskih storitev.
159. Zato izpodbijanega zakona ni treba presojati glede na člena 49 ali 56 PDEU.
160. Tožbene razloge, ki se nanašajo na sočasno kršitev teh členov, je torej treba zavrniti kot neutemeljene.
161. To ne vpliva na prosti pretok kapitala, zagotovljen s členom 63 PDEU, na katerega se Direktiva o elektronskem poslovanju in Direktiva o storitvah ne nanašata.(83) Ta svoboščina torej ni sekundarna v smislu sodne prakse, na katero se sklicuje Madžarska,(84) v primerjavi s svobodo opravljanja storitev ali svobodo ustanavljanja, ki sta natančno opredeljeni z določbami teh direktiv.
6.      Kršitev prostega pretoka kapitala, zagotovljenega s členom 63 PDEU
162. Po mnenju Komisije omejitve, ki temeljijo na spornih določbah, kršijo prosti pretok kapitala iz člena 63 PDEU.
a)      Obstoj omejitve
163. Člen 63(1) PDEU prepoveduje vsako omejevanje pretoka kapitala med državami članicami ter med državami članicami in tretjimi državami.
164. Pojem „omejitev“ prostega pretoka kapitala iz člena 63 PDEU na splošno zajema vsakršno oviranje pretoka kapitala tako med državami članicami kot med državami članicami in tretjimi državami. Ta pojem zajema zlasti državne ukrepe, ki so diskriminatorni, ker neposredno ali posredno uvajajo različno obravnavanje nacionalnega pretoka kapitala in čezmejnega pretoka kapitala, ki ne ustreza objektivni razliki v položajih in ki lahko zato fizične ali pravne osebe iz drugih držav članic ali tretjih držav odvrnejo od čezmejnega pretoka kapitala.(85)
165. V skladu s členom 3(b) in (c) izpodbijanega zakona je Urad pooblaščen za preiskovanje organizacij, ki opravljajo dejavnosti „s podporami iz tujine“, ki „lahko vplivajo na izid volitev“, ali „dejavnosti, katerih namen je vplivati na voljo volivcev s podporami iz tujine, ali ki podpirajo take dejavnosti“. V nasprotju s pojmom „tuja podpora“, uporabljenim v kazenskem zakoniku,(86) v izpodbijanem zakonu ni pojasnjen pojem „podpora“. Ta lahko torej med drugim zajema finančno podporo ali naložbo iz druge države članice ali tretje države v korist številnih organizacij ali oseb.(87)
166. Vendar lahko preiskovalna pooblastila Urada in ustrezne obveznosti sodelovanja, naložene zadevnim osebam ali organizacijam, na splošno motijo čezmejne finančne podpore ali naložbe oziroma zmanjšajo njihovo privlačnost. Enako velja za pooblastilo Urada za javno objavo informacij o teh organizacijah ali osebah in teh finančnih podporah, kar lahko navedene organizacije ali osebe tudi odvrne od zagotavljanja take podpore.(88)
167. Poleg tega se na podlagi spornih določb, obravnavanih kot celota, različno obravnavajo organizacije s sedežem na Madžarskem, ki prejemajo finančno podporo iz drugih držav članic ali tretjih držav, v primerjavi s tistimi, ki prejemajo finančno podporo iz madžarskega vira. To se navezuje na dejstvo, da je lahko v skladu s členom 3(b) in (c) izpodbijanega zakona zgolj sum o obstoju naložb tujega izvora („podpore iz tujine“) povod za uvedbo preiskave in sprejetje ukrepov Urada.(89) Torej so osebe, ki tem organizacijam zagotavljajo tako podporo iz druge države članice ali tretje države, izpostavljene večjemu tveganju pregona in so obravnavane drugače v primerjavi z osebami, ki bi to storile iz kraja prebivališča ali s sedeža na Madžarskem. To različno obravnavanje glede na domači ali „tuji“ izvor finančnih podpor in torej glede na kraj, v katerem imajo prebivališče fizične osebe ali sedež pravne osebe, ki jih dodeljujejo, pomeni posredno diskriminacijo na podlagi državljanstva.
b)      Utemeljenost
168. Člen 65(1)(b) PDEU državam članicam dovoljuje, da omejijo prosti pretok kapitala iz razlogov, povezanih z javnim redom in javno varnostjo. Tako omejitev je mogoče dopustiti le, kadar je potrebna in sorazmerna za dosledno in sistematično doseganje nujnega cilja v splošnem interesu v smislu člena 65 PDEU.(90)
169. Madžarska meni, da so sporne določbe skladne s cilji prava Unije, zlasti s cilji pravil za boj proti pranju denarja in preprečevanje financiranja terorizma, kar je načeloma legitimen cilj javnega reda.(91) Vendar Madžarska ni dokazala povezave med dejavnostmi iz člena 3(b) in (c) izpodbijanega zakona („dejavnosti, ki se izvajajo s podporami iz tujine“, ki „lahko vplivajo na izid volitev“, in „dejavnosti, katerih namen je vplivati na voljo volivcev s podporami iz tujine“) ter pranjem denarja in financiranjem terorizma. Ta država se je namreč zgolj nedoločno sklicevala na zakonodajo Unije s tega področja.
170. K temu je treba še dodati, da Madžarska v tem kontekstu kot cilj javnega reda ne navaja zaščite volilnega procesa kot takega s prepovedjo neposrednih ali posrednih finančnih podpor kandidatom na volitvah ali političnim strankam. Ta zaščita je namreč zlasti zagotovljena s kazenskimi določbami, navedenimi v točkah 22 in 23 teh sklepnih predlogov.(92)
171. Poleg tega Komisija ne izpodbija zahtev po finančni preglednosti in kazenskih določb, uvedenih ali spremenjenih z izpodbijanim zakonom, ki se posebej nanašajo na neposredno ali posredno financiranje političnih strank ali njihovih kandidatov na volitvah. Ta spor se torej ne nanaša na ukrepe, s katerimi se omejuje prosti pretok kapitala, ki jih sprejmejo Urad ali drugi pristojni organi na podlagi teh zahtev in določb v zvezi z organizacijami v smislu člena 3(b) in (c) tega zakona. Vsekakor je take ukrepe mogoče utemeljiti z nujnim ciljem v splošnem interesu, ki ga predstavlja zaščita notranjih demokratičnih procesov.(93) Enako velja za upoštevne določbe zakona o delovanju in upravljanju političnih strank, ki jih Komisija ne izpodbija in s katerimi je kazensko prepovedana tuja finančna podpora, katere namen je vplivati na voljo volivcev prek „imenovanega organa“.(94)
172. Nazadnje, kolikor se Madžarska sklicuje na povečanje preglednosti financiranja nevladnih organizacij,(95) z zahtevami, določenimi z izpodbijanim zakonom, tega cilja iz razlogov, navedenih v točki 115 teh sklepnih predlogov, ni mogoče doseči.
173. Torej sporne določbe v delu, v katerem vsebujejo omejitve dejavnosti, ki se izvajajo „s podporami iz tujine“, iz člena 3(b) in (c) izpodbijanega zakona, pomenijo kršitev prostega pretoka kapitala, določenega s členom 63 PDEU.
174. Tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 63 PDEU, je torej utemeljen in ga je treba sprejeti.
7.      Kršitev določb Listine
a)      Očitki in uporaba določb Listine
175. Komisija trdi, da izpodbijani zakon krši svobodo izražanja in obveščanja (člen 11 Listine), svobodo zbiranja in združevanja (člen 12 Listine), pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja (člen 7 Listine), obveznost poklicne skrivnosti med odvetnikom in njegovo stranko (člen 7 v povezavi s členom 47 Listine) ter pravico posameznika, da ne izpove zoper sebe (člen 48 Listine).
176. V skladu s členom 51(1) Listine se te določbe in temeljne pravice uporabljajo za države članice, ko izvajajo pravo Unije.
177. Kot je razvidno iz preudarkov, navedenih v točki 68 in naslednjih teh sklepnih predlogov, se s spornimi določbami in njihovim izvajanjem omejuje uresničevanje več temeljnih svoboščin, kot so zagotovljene s primarnim in sekundarnim pravom Unije.
178. Madžarsko torej pri sprejetju in izvajanju izpodbijanega zakona zavezujejo določbe Listine.
179. Ločeno bom preučila očitke, ki se nanašajo na kršitve pravic, zagotovljenih s členom 7 (Spoštovanje zasebnega in družinskega življenja), členom 11 (Svoboda izražanja in obveščanja) in členom 12 (Svoboda zbiranja in združevanja) Listine, pri čemer bom v prvi fazi preverila obstoj posega v te pravice (od (b) do (d)). V drugi fazi bom skupaj presodila, ali so taki posegi utemeljeni z nujnimi razlogi v splošnem interesu in ali so v ta namen sorazmerni (e). V tretji fazi bom analizirala, ali je bilo poseženo v pravice, zagotovljene s členom 7 v povezavi s členom 47 (pravica do poklicne skrivnosti med odvetnikom in stranko) in s členom 48 (domneva nedolžnosti in pravica do obrambe, ki zajemata pravico posameznika, da ne izpove zoper sebe) Listine, in morebitne s tem povezane utemeljitve ((g) in (h)).
b)      Poseg v svobodo izražanja in obveščanja, zagotovljeno s členom 11 Listine
180. Preučiti je treba, ali je s spornimi določbami poseženo v svobodo izražanja in obveščanja, zagotovljeno s členom 11(1) Listine, zlasti ker so z njimi Uradu podeljena pooblastila za preiskovanje in objavo, zadevnim organizacijam ali osebam pa ustrezne dolžnosti sodelovanja.
181. Komisija ob podpori intervenientov meni, da je tako. Člen 3 izpodbijanega zakona naj bi se nanašal predvsem na dejavnosti, ki so že po naravi tesno povezane s sporočanjem informacij in izražanjem mnenj, zlasti v okviru izmenjave idej o vprašanjih javnega interesa, demokratične razprave, političnega življenja in volilnih procesov. Ker je s spornimi določbami Uradu dovoljeno, da v zvezi s takimi dejavnostmi izvaja obširen nadzor in da razkrije njegove morda obdolžilne rezultate, naj bi bilo z njimi močno poseženo v svobodo izražanja, zlasti časopisnih ali medijskih hiš in nevladnih organizacij.
182. Madžarska odgovarja, da naj bi bili ukrepi, ki jih sprejme Urad na podlagi spornih določb, nevtralni, saj naj se ne bi nanašali na vsebino komunikacije ali mnenja, ampak zgolj na njuno škodljivost za suverenost.
183. Svoboda izražanja in obveščanja, zagotovljena s členom 11(1) Listine, obsega svobodo sprejemanja in sporočanja obvestil in idej brez vmešavanja javnega organa. Poleg tega, kadar gre za novinarje in/ali časopisne založbe in hiše zaradi objave članka v tisku, je svoboda izražanja in obveščanja posebej zaščitena s členom 11(2) Listine, v skladu s katerim je treba spoštovati svobodo in pluralnost medijev.(96)
184. V skladu s členom 52(3) Listine je treba področje uporabe teh pravic razlagati ob upoštevanju sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) v zvezi s členom 10 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP), ki določa minimalno raven varstva v zvezi s tem,(97) kar pa ne preprečuje širšega varstva po pravu Unije(98).
185. Čeprav narava in obseg nekaterih „dejavnosti“ vmešavanja v interesu drugih držav ali tujih pravnih ali fizičnih oseb v členu 3 izpodbijanega zakona nista dovolj pojasnjena,(99) je glavni cilj tega zakona opredeliti in zajeziti grožnje nacionalni suverenosti, ki izhajajo iz njih, ali posege vanjo. Za obvarovanje tega cilja pa mora Urad nujno preiskati predmet, obseg in vsebino mnenj ali komunikacij, vključno z informacijami, na katere se nanašajo te dejavnosti, med njimi „dejavnosti, katerih namen je vplivati na demokratično razpravo in procese odločanja v državi in družbi“, v smislu člena 3(a)(ac) tega zakona. Začasna analiza v zvezi s tem je potrebna celo pred uvedbo take preiskave.
186. Razlikovanje, ki ga je Madžarska vzpostavila med vsebino izražanja mnenja ali komunikacije, ki lahko spada na področje uporabe člena 3 izpodbijanega zakona, na eni strani in grožnjo nacionalni suverenosti ali posegu vanjo, ki iz tega izhaja, na drugi strani, je torej neizvedljivo, razen če se šteje, da vsako izražanje mnenj ali komunikacije v interesu tuje organizacije ali osebe kot tako pomeni potencialno grožnjo za to suverenost, s čimer se utemelji poseg Urada. Vendar bi taka presoja še dodatno potrdila diskriminatornost določb člena 3 tega zakona. Torej je treba zavrniti tudi trditev Madžarske, da izpodbijani zakon načeloma ne zadeva medijev in novinarjev, ki uživajo široko varstvo z vidika svobode izražanja,(100) ker naj bi ta zakon zajemal le nelegitimen tuji vpliv na volitve in na voljo volivcev.
187. Poleg tega je na podlagi besedila člena 3(a) izpodbijanega zakona Uradu omogočeno preiskovanje vsake domnevne dejavnosti vmešavanja v interesu drugih držav ali tujih pravnih ali fizičnih oseb, ki bi lahko vplivala na suverenost ali jo ogrozila, kadar je taka dejavnost povezana z javno razpravo, ne glede na njen predmet, obseg, vsebino ali izvor.(101) Navedena nedoločnost spornih določb že sama po sebi kaže na to, da lahko vključujejo ali povzročijo vmešavanje v svobodo izražanja in obveščanja.
188. Tako vmešavanje ne pomeni, da država sankcionira konkretno izražanje mnenja zaradi njegove vsebine. Ta svoboščina ščiti tudi pred državnimi ukrepi, ki imajo odvračilni učinek na izražanje mnenj na splošno in povzročijo tveganje samocenzure.(102) Za ugotovitev takega odvračilnega učinka zadostuje, da je lahko izražanje mnenja predmet kazenske preiskave.(103)
189. V obravnavani zadevi se tveganje za tak kazenski pregon – pa naj bo utemeljen ali ne – ko Urad opravi preiskavo, poveča, saj je temu dovoljeno ali mu je celo naložena obveznost, da njene rezultate posreduje pristojnim organom, tudi kazenskim, kot to določa člen 11 izpodbijanega zakona.(104) Tak odvračilni učinek ali tveganje samocenzure izhaja tudi iz grožnje z morebitno uvedbo preiskave Urada in dovoljenja, ki ga ima, da ob koncu te preiskave razkrije njene rezultate ter poročila – ki so lahko obdolžilna ali stigmatizirajoča – na spletu v skladu s členom 6(1) in (3) tega zakona. Torej navedena odvračilni učinek in tveganje samocenzure izhajata iz preiskovalnih pooblastil Urada in obveznosti sodelovanja, naloženih organizacijam ali osebam, ki delujejo v sektorjih medijev, tiska in komunikacije. Zoper te organizacije ali osebe je namreč lahko uvedena preiskava z obrazložitvijo, da opravljajo „dejavnosti“ iz člena 3 izpodbijanega zakona.(105)
190. Poleg tega je zaščita novinarskih virov eden od temeljnih pogojev za svobodo tiska. Brez te zaščite bi bili lahko navedeni viri odvrnjeni od pomoči tisku pri obveščanju javnosti o vprašanjih v splošnem interesu.(106) Če naj organizacija ali tiskovni ali medijski predstavnik izpolni svojo dolžnost sodelovanja in predloži vse informacije, ki jih zahteva Urad, tvega razkritje identitete svojih virov informacij. Zato očitno sodelovanje novinarjev pri identifikaciji anonimnih virov vedno učinkuje kot ovira.(107) Če namreč taki potencialni viri informacij izgubijo zaupanje v to, da je njihova identiteta zaščitena, ne bodo več stopili v stik s temi novinarji, da bi jim zagotovili občutljive informacije. To bi lahko povzročilo tudi položaj, v katerem se novinar začne omejevati ali preneha opravljati preiskovalne dejavnosti oziroma sprejemati tuje podpore v ta namen, da bi se tako izognil uvedbi preiskave Urada.
191. V skladu s členom 6 izpodbijanega zakona lahko Urad ob koncu preiskave in v okviru letnega poročila razkrije svojo oceno, tudi če je ta za zadevno organizacijo ali osebo neugodna, kar je, kot je razvidno iz objavljenih poročil in sporočil, že storil.(108) Tovrstne javne izjave, kot so javna opozorila državnega organa, imajo nedvomno lahko odvračilni učinek na svobodo izražanja mnenj.(109) To še toliko bolj drži, kadar je ta javna izjava obdolžilna ali stigmatizirajoča.(110)
192. Sporne določbe zato pomenijo poseg v svobodo izražanja in obveščanja, zagotovljeno s členom 11(1) Listine.
c)      Poseg v svobodo združevanja, zagotovljeno s členom 12 Listine
193. V skladu s členom 12(1) Listine ima vsakdo pravico do združevanja na vseh ravneh, zlasti na področju političnih, sindikalnih in državljanskih zadev. Ta pravica ustreza pravici iz člena 11(1) EKČP, zato ji je treba v skladu s členom 52(3) Listine priznati enak pomen in obseg, kot ga ima v tej konvenciji, v smislu minimalne ravni varstva (glej točko 184 teh sklepnih predlogov).
194. Komisija trdi, da sporne določbe precej otežujejo delovanje združenj ali organizacij na Madžarskem. Že njihov obstoj kot tak bi bil lahko odvisen od možnosti, da pridobijo čezmejno podporo v smislu člena 3 izpodbijanega zakona, ki bi bila lahko povod za poseg Urada. Ta bi lahko preiskoval sedanje ali načrtovane dejavnosti vseh nevladnih organizacij s sedežem na Madžarskem, vključno z dejavnostmi obveščanja javnosti, sporočanja mnenj, spodbujanja interesov ter sodelovanja v javni in demokratični razpravi.
195. Madžarska v bistvu odgovarja, da preiskave Urada brez sankcij ne morejo vplivati na svobodo združenj.
196. Pravica do svobode združevanja je eden od bistvenih temeljev demokratične in pluralistične družbe. Ta pravica omogoča kolektivno delovanje na področjih skupnega interesa in prispevek k dobremu delovanju javnega življenja.(111) Navedena pravica zlasti omogoča, da lahko združenje nadaljuje svoje dejavnosti in deluje brez neupravičenega državnega vmešavanja.(112) Tako se z zakonodajo, ki znatno otežuje dejavnost ali delovanje združenj, med drugim z omejitvijo njihove sposobnosti za prejemanje finančnih sredstev, vključno s tistimi iz tujine, s posredovanjem negativne podobe o njihovih dejavnostih ali s tem, da se izpostavljajo nevarnosti sankcij, posega v pravico do svobode združevanja.(113)
197. Torej zakonodaja, s katero se ustvarjajo zahteve, ki bi lahko imele odvračilni učinek na sodelovanje donatorjev, ki prebivajo v drugih državah članicah ali tretjih državah, pri financiranju nevladnih organizacij in bi tako oteževale dejavnosti teh organizacij ter uresničevanje ciljev, ki so si jih te zastavile, posega v navedeno svoboščino. Enako velja, kadar lahko take zahteve ustvarijo vzdušje splošnega nezaupanja v zadevne organizacije in jih stigmatizirajo.(114)
198. Kot je razvidno iz več poročil in sporočil, ki jih je objavil Urad,(115) dejavnosti financiranja nevladnih organizacij iz tujine spadajo na področje uporabe člena 3(b) in (c) izpodbijanega zakona („dejavnosti, ki se izvajajo s podporami iz tujine“, ki „lahko vplivajo na izid volitev“, in „dejavnosti, katerih namen je vplivati na voljo volivcev s podporami iz tujine“) ter jih je mogoče opredeliti kot dejavnosti, ki so v nasprotju z nacionalno suverenostjo. Ker se tako poveča tveganje, da bo Urad zoper te organizacije in združenja uvedel preiskavo, jih to lahko odvrne od nadaljnjega opravljanja dejavnosti na Madžarskem ali prizadevanj za pridobitev podpore, tudi finančne, iz tujine. V okviru takih preiskav so namreč zadevnim organizacijam in združenjem naložene široko zastavljene dolžnosti sodelovanja in informiranja, tudi v zvezi z njihovimi finančnimi sredstvi. To otežuje njihove dejavnosti, njihovo financiranje in uresničevanje njihovih ciljev. Poleg tega lahko poročila in sporočila, ki jih objavi Urad na podlagi take preiskave, vsebujejo obdolžilne ali stigmatizirajoče ocene glede dejavnosti teh organizacij ali združenj, kot je to razvidno iz primerov, vloženih v spis, na katere se sklicujejo Komisija in več intervenientov.(116)
199. Zato sporne določbe vključujejo ali bi lahko povzročile posege v svobodo združevanja, zagotovljeno s členom 12(1) Listine.
d)      Poseg v pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, zagotovljeno s členom 7 Listine
200. Člen 7 Listine vsakomur priznava pravico do spoštovanja njegovega zasebnega in družinskega življenja, stanovanja ter komunikacij.
201. Komisija trdi, da izpodbijani zakon krši pravico do spoštovanja zasebnega življenja, saj posega v ugled vsake osebe, zoper katero Urad uvede preiskavo. Ta učinek naj bi se še stopnjeval zaradi obvezne objave identitete zadevnih oseb in sklepov Urada na njegovem spletnem mestu. Madžarska odgovarja, da so podatki, objavljeni v poročilih Urada, le objektivne ugotovitve in navedbe dejstev, z razkritjem katerih že po definiciji ni mogoče poseči v pravico do zasebnega življenja ali ugled osebe ali organizacije.
202. Člen 7 Listine varuje najprej fizične osebe, čeprav se lahko nanj sklicujejo tudi pravne osebe.
203. Določbe, ki opredeljujejo področje uporabe izpodbijanega zakona, in tiste, s katerimi so Uradu podeljena pooblastila, se lahko nanašajo na fizične osebe. Zoper take osebe lahko Urad uvede preiskavo, zlasti kadar opravljajo dejavnosti zastopanja interesov (člen 3(a)(aa)), dejavnosti manipuliranja z informacijami in dezinformiranja (člen 3(a)(ab)) ali dejavnosti, katerih namen je vplivati na demokratično razpravo ter procese odločanja v državi in družbi (člen 3(a)(ac)). Prav tako je lahko na te osebe naslovljena pravno zavezujoča zahteva Urada po informacijah v smislu člena 7(2) in (3) v povezavi s členom 8(1) tega zakona. Poleg tega je mogoče v skladu s členom 6(1) in (6) navedenega zakona podatke v zvezi s fizičnimi osebami razkriti na spletnem mestu Urada ali v okviru njegovega letnega poročila. Nazadnje, v skladu s členom 11 istega zakona je Uradu take podatke dovoljeno posredovati pristojnim organom.
204. Preučiti je treba, ali in v kolikšnem obsegu lahko te določbe posežejo v pravico zadevnih fizičnih oseb do spoštovanja zasebnega življenja.
205. Pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja iz člena 7 Listine(117) zajema zlasti varstvo osebnih informacij, za katere lahko posameznik legitimno pričakuje, da ne bodo objavljene brez njegovega soglasja, natančneje varstvo ugleda pred napadi določene teže, ki se izvajajo tako, da škodujejo osebnemu uživanju te pravice(118).
206. Tako v skladu s sodno prakso Sodišča nacionalna pravila, ki nalagajo ali dopuščajo posredovanje osebnih podatkov, kot so ime, kraj prebivališča ali finančna sredstva fizičnih oseb, javnemu organu ali razširjanje takih podatkov javnosti ob neobstoju privolitve teh fizičnih oseb in ne glede na namen poznejše uporabe zadevnih podatkov, pomenijo poseganje v njihovo zasebnost.(119)
207. Kot je bilo navedeno v točki 203 teh sklepnih predlogov, lahko rezultati preiskave, ki jih je mogoče v skladu s členom 11 izpodbijanega zakona posredovati drugim organom, vsebujejo osebne podatke, kot so ime fizične osebe, njen naslov, način, kako je sodelovala ali ni sodelovala z Uradom, ali finančne informacije v zvezi z njo. To samo po sebi pomeni poseg v zasebno življenje.
208. Drži sicer, da niti razkritje rezultatov preiskave v skladu s členom 6(1) izpodbijanega zakona na spletnem mestu Urada niti njegovo letno poročilo, ki se javno objavi v skladu s členom 6(3) in (6) tega zakona, ne sme vsebovati takih podatkov, razen „osebnih podatkov, ki so v javnem interesu“.(120) Kot je Madžarska navedla na obravnavi, zadnjenavedeni pojem vključuje zlasti podatke iz poslovnega registra, kot so ime dejanskega imetnika, upravitelja ali lastnika podjetja, imena upraviteljev javnih podjetij, organi ali imena posameznikov, ki opravljajo javno nalogo, podatki glede uporabe javnih sredstev s strani subjektov, ki delujejo z javnimi sredstvi, in posebne informacije o javnem naročilu. Te določbe torej načeloma varujejo zoper posege v zasebno življenje, ki bi bili lahko povezani s takim razkritjem ali objavo. Poleg tega se zdi, da je v delu, v katerem se uporablja izjema v zvezi z „osebnimi podatki, ki so v javnem interesu“, njen obseg omejen na podatke, ki jih je mogoče legitimno objaviti v višjem javnem interesu zagotavljanja zlasti preglednosti poslovnih transakcij. Nič manj pa ne drži, da lahko Urad z objavo tovrstnega podatka poseže v ugled zadevne fizične osebe, kadar je ta povezana z negativnimi ocenami ali očitki, ki lahko diskreditirajo storilce dejanj. Tej osebi bi bilo mogoče zlasti na podlagi člena 7(4) navedenega zakona očitati, da ni ustrezno sodelovala z Uradom.(121) Zato lahko v tem obsegu tudi to, da Urad objavi osebni podatek v javnem interesu, pomeni vmešavanje v zasebno življenje zadevne fizične osebe.
209. V obravnavani zadevi se torej ni treba izreči o vprašanju, ali se lahko v kontekstu take objave tudi pravna oseba kot taka sklicuje na varstvo, zagotovljeno s členom 7 Listine, kot je bilo to priznano na področju konkurence(122), zlasti zaradi varstva svoje podobe ali ugleda(123). Vsekakor lahko stigmatizirajoče javne obtožbe v zvezi s pravno osebo, kot je nevladna organizacija, s katerimi se spodkopavata objektivnost in zanesljivost njenih dejavnosti raziskovanja, obveščanja in objave, vplivajo tudi na ugled njenih upraviteljev.(124)
210. Torej sporne določbe, s katerimi so urejena preiskovalna pooblastila in razkritje Urada, vključujejo ali povzročijo poseg v pravice, zagotovljene s členom 7 Listine.
e)      Utemeljitev in sorazmernost posegov v pravico do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, v svobodo izražanja in obveščanja ter v svobodo združevanja
211. Torej je treba preveriti, ali so ugotovljeni posegi v pravice, zagotovljene s členi 7, 11 in 12 Listine, utemeljeni z uresničevanjem ciljev v nujnem splošnem interesu, to je zaščite politične razprave in notranjih volitev, na kar se sklicuje Madžarska.
212. V skladu s členom 52(1) Listine mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic, zagotovljenih z Listino, med drugim „predpisano z zakonom“, potrebno za učinkovito doseganje ciljev splošnega interesa, ki jih priznava Unija, in sorazmerno s tem ciljem.
213. Zahteva, da mora biti vsak poseg v uresničevanje temeljnih pravic „predpisan z zakonom“, pomeni, da mora ukrep, ki določa poseg, temeljiti na pravni podlagi v nacionalnem pravu, v kateri je obseg omejitve uresničevanja zadevne pravice opredeljen dovolj jasno in natančno, zlasti da bi bila uporaba te pravne podlage predvidljiva in da se prepreči tveganje samovoljnega ravnanja. Vendar ta zahteva ne izključuje, da je lahko zadevna omejitev opredeljena dovolj ohlapno, da se lahko prilagodi različnim primerom in spremembam položajev.(125)
214. V tem kontekstu je treba spomniti, da so s členom 3 izpodbijanega zakona uvedeni nedoločni pojmi „dejavnosti“ vmešavanja v interesu drugih držav ali tujih pravnih ali fizičnih oseb, ki bi lahko vplivale na suverenost Madžarske ali jo ogrozile, iz česar izhaja široka diskrecijska pravica Urada (glej točki 58 in 59 teh sklepnih predlogov). Ta lahko kadar koli uvede preiskavo in uporabi pravno zavezujoče preiskovalne ukrepe ter posreduje in razkrije zbrane informacije, ne da bi bil pod upravnim ali sodnim nadzorom.(126) Iz tega izhaja veliko tveganje, da se bodo razlage zadevnih dejavnosti(127) in potrebe po izvedbi preiskave v posameznih primerih med seboj razlikovale glede na to, čemu daje Urad prednost. Urad bi bil namreč lahko spodbujen k prednostnemu zavzetju stališča, skladnega z interesi zlasti vlade, ki naj bi se ujemalo z interesi nacionalne suverenosti, in k obsodbi kritičnih informacij. To bi bilo v škodo zastopanja legitimnih interesov, nujno potrebnih za pravilno delovanje pluralističnega in demokratičnega sistema, kot so interesi opozicije, manjšinskih skupin ali nevladnih organizacij, ki uresničujejo cilje v splošnem interesu.
215. Nazadnje, Madžarska se ne more sklicevati na edino zakonsko omejitev, v skladu s katero mora Urad organizaciji, zoper katero je bila uvedena preiskava, pred kakršno koli objavo predložiti svoje sklepe, da lahko ta predloži pripombe, in ji v zvezi s tem pisno odgovoriti. V skladu s členom 6(8) izpodbijanega zakona Uradu takih pripomb namreč sploh ni treba navesti v objavljenem poročilu.
216. Iz zgornjih preudarkov izhaja, da ugotovljeni posegi v pravico do zasebnega in družinskega življenja, v svobodo izražanja in obveščanja ter v svobodo združevanja, ki so zagotovljene s členi 7, 11 in 12 Listine, niso utemeljeni.
217. Tožbeni razlogi, ki se nanašajo na kršitev členov 7, 11 in 12 Listine, so zato utemeljeni in jih je treba sprejeti.
f)      Kršitev obveznosti poklicne skrivnosti med odvetnikom in njegovo stranko v smislu člena 7 v povezavi s členom 47 Listine
218. Komisija se sklicuje na kršitev poklicne skrivnosti med odvetnikom in njegovo stranko (v nadaljevanju: skrivnost odvetnika) v smislu člena 7 v povezavi s členom 47 Listine. Po njenem mnenju lahko izraz „vsaka druga organizacija ali oseba“ v smislu člena 7(2) in (3) izpodbijanega zakona vključuje odvetnike, odvetniške pisarne ali organizacije, ki zagotavljajo pravno svetovanje, ter njihove stranke. Ti bi bili lahko v odgovor na zahtevo Urada po informacijah primorani predložiti informacije ali dokumente, varovane s skrivnostjo odvetnika. Madžarska v bistvu odgovarja, da jamstva, zagotovljena z zakonom o odvetništvu, zlasti njegovima členom 9 in členom 13(2) in (3), zadostujejo za varstvo skrivnosti odvetnika.
219. Sodišče skrivnost odvetnika izpeljuje zlasti iz varstva zasebnega življenja na podlagi člena 7 Listine, pri čemer kot minimalno raven varstva (člen 52(3) Listine) upošteva razlago, ki jo v zvezi z ustreznim jamstvom, določenim v členu 8(1) EKČP, podaja ESČP.(128) To jamstvo varuje zaupnost vsakršnega dopisovanja med posamezniki in zagotavlja okrepljeno varstvo izmenjav med odvetniki in njihovimi strankami, ki ne zajema le dejavnosti obrambe, ampak tudi pravno svetovanje. Tako člen 7 Listine zagotavlja tajnost tega pravnega svetovanja, in sicer tako glede njegove vsebine kot glede njegovega obstoja.(129)
220. V skladu z izpodbijanim zakonom ima Urad neodvisna pooblastila za preiskovanje, posredovanje informacij, oceno, podajanje predlogov in razkritje, za katera je očitno, da spadajo v izvajanje prerogativ javne oblasti, ki se ji morajo posamezniki, zlasti tisti, zoper katere je uvedena preiskava, ukloniti.(130) Kljub navedenemu ta zakon kot tak ne določa postopkovnih jamstev v korist teh posameznikov, kot je skrivnost odvetnika, niti ni v njem napoteno na določbe zakona o odvetništvu. Nasprotno, iz člena 8(2) izpodbijanega zakona izhaja, da preiskovalni postopek, ki ga vodi Urad, „ni [upravni] postopek“ in da „ni mogoče začeti nikakršnega upravnega spora“.
221. Drži sicer, da člen 9(1) in (2) zakona o odvetništvu široko varuje skrivnost odvetnika, tako da zajema „vsa dejstva, informacije in podatke, s katerimi se oseba, ki opravlja odvetniški poklic, seznani“ pri opravljanju svoje dejavnosti, ter „vsak dokument ali drug nosilec, ki vsebuje skrivnosti odvetnika“. Odvetnik mora v skladu s členom 9(3) v povezavi s členom 13(1) tega zakona zavrniti predložitev informacij ali dokumentov, zajetih s skrivnostjo odvetnika, v vsakršnem upravnem ali sodnem postopku. V skladu s členom 13(1) navedenega zakona odvetnik ne sme razkriti dokumentov in podatkov, zajetih s skrivnostjo odvetnika, med „upravnim nadzorom, pregledom ali preiskavo na kraju samem“ niti ne sme biti prisiljen k pričanju ali predložitvi informacij v zvezi s to skrivnostjo, pri čemer pa ne sme ovirati upravnega postopka.
222. Vendar ob upoštevanju zlasti neupravne narave preiskovalnih postopkov in ukrepov Urada, kot je izrecno določena s členom 8(2) izpodbijanega zakona,(131) ni očitno, da bi tega res zavezovala skrivnost odvetnika in je ne bi mogel kršiti.
223. Člena 9 in 13 zakona o odvetništvu se namreč uporabljata le za upravni ali sodni postopek ter preglede ali preiskave na kraju samem, v okviru katerih bi bil lahko odvetnik „prisiljen k pričanju ali predložitvi informacij v zvezi s poklicno skrivnostjo“.(132) Vendar preiskovalni postopki Urada niso niti upravni niti ni njihov cilj izvedba pregledov ali preiskav na kraju samem, saj člen 8(1) izpodbijanega zakona ne določa, da bi imel Urad pooblastilo za dostop do prostorov zadevnih organizacij. Kljub temu mu je v skladu s členom 7(3) v povezavi s členom 8(1) tega zakona dovoljeno, da od organizacij ali oseb, zoper katere uvede preiskavo, zahteva vsakršno informacijo ali podatek, povezan s predmetom te preiskave, za kar so mu na voljo pravno zavezujoči preiskovalni ukrepi. Te organizacije in osebe kot stranke odvetnikov lahko razpolagajo z informacijami, podatki in dokumenti, zajetimi s skrivnostjo odvetnika, ki bi jih bile lahko primorane predložiti Uradu, da bi tako izpolnile svojo dolžnost sodelovanja.(133) Poleg tega ni izključeno, da bi se lahko pristojni organi v okviru poznejšega upravnega ali sodnega postopka, po potrebi tudi kazenskega, uvedenega po tem, ko jim je bil posredovan spis v skladu s členom 11 izpodbijanega zakona, seznanili z informacijami, ki jih je Urad zbral v nasprotju s skrivnostjo odvetnika, ali da bi jih celo uporabili.
224. Nazadnje, tudi če bi Urad zavezovala skrivnost odvetnika v skladu s členoma 9 in 13 zakona o odvetništvu, ni glede na to, da je v skladu s členom 8(2) izpodbijanega zakona izključena uvedba upravnega spora v zvezi s preiskovalnimi ukrepi Urada, na voljo nobeno pravno sredstvo upravnega prava, kot se zahteva s členom 47 Listine,(134) z uporabo katerega bi pravni subjekt lahko preveril njeno spoštovanje v okviru ali ob koncu preiskovalnih postopkov v skladu s členi od 6 do 8 izpodbijanega zakona.
225. Iz tega sledi, da je s spornimi določbami, ki se nanašajo na preiskovalna pooblastila Urada, poseženo v skrivnost odvetnika, zagotovljeno s členom 7 v povezavi s členom 47 Listine.
226. Torej je treba ugotoviti kršitev obveznosti poklicne skrivnosti med odvetnikom in njegovo stranko v smislu člena 7 v povezavi s členom 47 Listine in ta tožbeni razlog sprejeti.
g)      Kršitev pravice posameznika, da ne izpove zoper sebe, v smislu člena 48 Listine
227. Komisija se sklicuje na kršitev pravice posameznika, da ne izpove zoper sebe (v nadaljevanju: pravica do molka) v smislu člena 48 Listine. Po njenem mnenju lahko obveznost sodelovanja iz členov 7 in 8 zajema obveznost predložitve samoobdolžilnih informacij, ki jih je mogoče uporabiti zoper zadevne osebe v okviru morebitnega poznejšega ali vzporednega kazenskega postopka, zlasti na podlagi člena 350/A kazenskega zakonika.
228. Pravica do molka, kot je priznana v sodni praksi Sodišča, izhaja iz člena 47, drugi odstavek, in člena 48 Listine.(135) Varstvo, podeljeno s to pravico, je vezano na zahtevo po informacijah, izdano v okviru kazenskega ali upravnega postopka kazenske narave, ki lahko privede do sprejetja denarnih sankcij in v katerem so obdolženi osebi naložene obveznosti sodelovanja, ki jih je mogoče izvršiti s prisilnimi sredstvi.(136)
229. Kot pa upravičeno navaja Madžarska, v obravnavani zadevi ni za zavrnitev odgovora na morebitno zahtevo Urada po informacijah, tudi če je ta v skladu s členom 7(2) in (3) v povezavi s členom 8(1) izpodbijanega zakona pravno zavezujoča, zagrožena nikakršna sankcija v ozkem pomenu niti je Urad sam ali drug organ ne more izvršiti s prisilnimi ukrepi.(137) Torej taka zahteva po informacijah tudi ob predpostavki, da se nanaša na samoobdolžilne informacije ali izjave, ne more pomeniti kršitve pravice do molka.
230. Poleg tega Komisiji ni uspelo dokazati, da bi bili v okviru poznejšega kazenskega pregona v okviru kazenskega ali prekrškovnega postopka po tem, ko bi Urad zbrane dokaze posredoval pristojnim organom v skladu s členom 11 izpodbijanega zakona, zoper zadevno organizacijo ali osebo lahko uporabljeni morebitni samoobdolžilni dokazi. Člen 167(5) zakonika o kazenskem postopku, ki te organe zavezuje, namreč načeloma tako uporabo prepoveduje.(138)
231. Očitek, ki se nanaša na kršitev pravice posameznika, da ne izpove zoper sebe, v smislu člena 48 Listine je treba zato zavrniti kot neutemeljen.
8.      Kršitev SUVP ter členov 7 in 8 Listine
232. Komisija trdi, da izpodbijani zakon ne izpolnjuje zahtev iz člena 5(1) (načela v zvezi z obdelavo osebnih podatkov), člena 6(1)(e) (obdelava, potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu), člena 6(2) in (3) (pravne podlage za obdelavo), člena 9(2)(g) (obdelava, potrebna iz razlogov bistvenega javnega interesa), člena 10 SUVP (obdelava v zvezi s kazenskimi obsodbami in prekrški) ter jamstev iz člena 8 v povezavi s členom 7 Listine. Natančneje, Komisija meni, da izpodbijani zakon ne določa ustrezne pravne podlage ali „legitimne podlage“ v smislu člena 8 Listine za obdelavo osebnih podatkov. Madžarska v bistvu odgovarja, da je v ta namen primerna pravna podlaga člen 6(1)(e) SUVP kot tak in da je ta zakon vsekakor skladen z zahtevami SUVP.
a)      Obdelava osebnih podatkov v smislu SUVP
233. Ker postopki, ki jih vodi Urad, in ukrepi, ki jih sprejme, vključujejo obdelavo osebnih podatkov, je treba v njihovem okviru spoštovati določbe SUVP, kot se razlagajo ob upoštevanju jamstva iz člena 8 Listine v povezavi s pravico do spoštovanja zasebnega življenja, priznano s členom 7 te listine.(139)
234. V skladu s členom 1 SUVP so predmet urejanja in cilji te uredbe zlasti določiti pravila o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in pravila o prostem pretoku teh podatkov (odstavek 1) ter varovati temeljne pravice in svoboščine posameznikov ter zlasti njihovo pravico do varstva osebnih podatkov (odstavek 2).
235. V skladu s členom 2(1) SUVP se ta uredba uporablja za obdelavo osebnih podatkov v celoti ali delno z avtomatiziranimi sredstvi in za drugačno obdelavo kakor z avtomatiziranimi sredstvi za osebne podatke, ki so del zbirke ali so namenjeni oblikovanju dela zbirke. V skladu s členom 4, točka 1, SUVP pojem „osebni podatki“ zajema vse informacije v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom.
236. V skladu s členom 4, točka 2, SUVP izraz „obdelava“ med drugim pomeni „vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih“, med drugim „zbiranje, beleženje, […] uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa“.
237. Kot je bilo pojasnjeno v točki 203 teh sklepnih predlogov, so s področjem uporabe izpodbijanega zakona in izvajanjem preiskovalnih pooblastil Urada zajete tudi fizične osebe (oziroma njihove dejavnosti). V skladu s členom 7(2) in (3) v povezavi s členom 8(1) tega zakona lahko namreč Urad od zadevnih oseb zahteva zlasti predložitev vsakršne informacije ali podatka, povezanih s predmetom te preiskave. Kot potrjuje člen 6(6) navedenega zakona, ki se nanaša na objavo letnega poročila, lahko informacije in podatki, ki jih zbere Urad, vključujejo „osebne podatke“ in „osebne podatke, ki so v javnem interesu“. Madžarska tega sicer ne izpodbija. Poleg tega zbiranje takih informacij ali podatkov prek pravno zavezujočih zahtev po informacijah, njihovo beleženje ali vložitev v spis in njihova uporaba za namene ocene Urada ustrezajo pojmu „obdelave“ takih podatkov.
238. Enako velja za to, da Urad te informacije in podatke v skladu s členom 11 izpodbijanega zakona posreduje pristojnim organom. Nazadnje, to, da Urad na svojem spletnem mestu objavi rezultate preiskave in letno poročilo v skladu s členom 6(1) in (6) tega zakona, pomeni „razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa“ v smislu pojma „obdelava“. Uradu je celo izrecno dovoljena objava „osebnih podatkov, ki so v javnem interesu“.(140)
239. Iz navedenega izhaja, da vsi ti ukrepi Urada ustrezajo pojmu „obdelave“ osebnih podatkov v smislu člena 4, točka 2, SUVP, zlasti v obliki zbiranja, beleženja, shranjevanja, uporabe, razkritja s posredovanjem,(141) razširjanja ali drugačnega omogočanja dostopa.
b)      Zakonitost obdelave osebnih podatkov na ustrezni pravni podlagi
1)      Ustrezna pravna podlaga za obdelavo
240. Komisija meni, da izpodbijani zakon ni zadostna pravna podlaga za obdelavo osebnih podatkov.
241. V skladu s členom 6(1)(e) SUVP je obdelava osebnih podatkov zakonita le, če je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu. V skladu s členom 6(3), prvi pododstavek, te uredbe mora biti podlaga za to obdelavo določena s pravom Unije (točka (a)) ali pravom države članice, ki velja za upravljavca (točka (b)).
242. V zvezi s tem Madžarska napačno trdi, da je člen 6(1)(e) SUVP kot tak zadostna pravna podlaga za obdelavo osebnih podatkov.(142) Tako iz besedila člena 6(3) kot tudi iz uvodne izjave 45(143) SUVP izhaja, da se v ta namen zahteva ločena in dodatna pravna podlaga, ki temelji bodisi na nacionalnem pravu bodisi na pravu Unije in opredeljuje „podlago za obdelavo iz točk (c) in (e) odstavka 1“.
243. Te presoje ne omaje izraz „lahko vključuje posebne določbe“ iz člena 6(3), drugi pododstavek, drugi stavek, SUVP.(144) Ta izraz je zgolj odsev možnosti, ki jo imajo države članice v skladu z odstavkom 2 tega člena („lahko“), da „ohranijo ali uvedejo podrobnejše določbe“, da bi prilagodile uporabo pravil SUVP ciljem zakonite obdelave takih podatkov v skladu z odstavkom 1, točki (c) in (e), navedenega člena.(145)
244. Preveriti je torej treba, ali izpodbijani zakon kot tak določa dovolj natančno pravno podlago v smislu člena 6(3) SUVP.
2)      Nenatančnost izpodbijanega zakona
245. V skladu s členom 6(1)(e) SUVP je obdelava osebnih podatkov zakonita le, če je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.
246. Poleg tega člen 6(3), drugi pododstavek, SUVP določa, da bodisi zadevna pravna podlaga sama opredeljuje namene obdelave bodisi, če gre za obdelavo v smislu odstavka 1(e) tega člena, so ti nameni potrebni za opravljanje naloge, ki se izvaja v javnem interesu, ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu. Zakon, ki ureja obdelavo osebnih podatkov, mora namreč jasno in natančno na podlagi objektivnih meril določati materialne in postopkovne pogoje, ki morajo veljati za dostop do takih podatkov.(146)
247. V obravnavani zadevi zahteva po dovolj jasni in natančni določitvi namenov obdelave očitno ni izpolnjena. To natančneje zadeva namene zbiranja, beleženja, shranjevanja, uporabe in posredovanja osebnih podatkov s strani Urada.
248. V zvezi s tem je treba opozoriti, da lahko Urad zahteva informacije o vseh podatkih, vključno z osebnimi, povezanih s predmetom njegovih preiskav, ki se nanašajo na dejavnosti iz člena 3 izpodbijanega zakona (glej točki 237 in 238 teh sklepnih predlogov), na primer dejavnosti, „katerih namen je vplivati na demokratično razpravo ter procese odločanja v državi in družbi“.(147) Ta zakon v členih od 6 do 8 zgolj zahteva, da so zadevni podatki povezani s tem – potencialno širokim(148) – predmetom preiskave. S temi določbami nista namreč omejena niti narava niti obseg informacij ali osebnih podatkov, ki jih Urad lahko zahteva od zadevnih organizacij ali oseb. Prav tako lahko Urad v skladu s členom 11 navedenega zakona take podatke v celoti posreduje drugim pristojnim organom že samo zato, ker „ugotovi dejstva ali odkrije okoliščine, ki bi lahko privedli do uvedbe ali vodenja prekrškovnega postopka, kazenskega postopka, upravnega postopka ali drugega postopka“, ne da bi bili jasno navedeni pogoji ali nameni takega posredovanja različnim organom.
249. Zgoraj navedene določbe ne določajo niti meril, ki urejajo trajanje njihovega shranjevanje ali namene njihove uporabe glede na vrsto podatka ali glede na posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki. Vendar se ti podatki lahko na primer nanašajo na novinarje, ki delajo za družbe ali organizacije, dejavne v sektorjih tiska, medijev, obveščanja ali komunikacije, od katerih se lahko zahteva zaščita anonimnosti njihovih virov. Tako lahko vključujejo zlasti občutljive podatke v smislu člena 9(1) SUVP, med njimi „politična mnenja“ ali „verska ali filozofska prepričanja“, lahko pa celo „osebne podatke v zvezi s kazenskimi obsodbami“ v smislu člena 10 SUVP, ne da bi bili pojasnjeni nameni njihove obdelave.
250. V izpodbijanem zakonu kot takem torej niso jasno določeni nameni obdelave osebnih podatkov, ki jo opravi Urad. Hkrati s tem zakonom za namene take obdelave Uradu ni naložena obveznost, da si prizadeva za to, da so nameni uporabe teh preiskovalnih pooblastil potrebni za uresničevanje naloge v javnem interesu, ki mu je zaupana za izvajanje navedenega zakona. Ker taki nameni v istem zakonu niso pojasnjeni, namreč ni mogoče zagotoviti ali preveriti, da so ti nameni potrebni za uresničevanje navedene naloge v javnem interesu.
251. Nazadnje, izpodbijani zakon ne vsebuje učinkovitih jamstev pred tveganji dostopa do osebnih podatkov, ki jih zbere Urad, in njihove uporabe, ki pomenita zlorabo, ali nezakonitega dostopa in uporabe.(149) Ta zakon namreč ne določa niti postopkovnih jamstev za posameznike, na katere se nanašajo osebni podatki, niti sodnega ali upravnega nadzora, s katerimi bi bilo mogoče omejiti izvajanje širokega pooblastila Urada za preiskovanje, oceno in razširjanje, kar zadeva osebne podatke.(150) Edino postopkovno jamstvo, določeno z navedenim zakonom, je tisto v skladu z njegovim členom 6(8), to je predložitev pripomb pred objavo letnega poročila, v katerem namerava Urad omeniti organizacijo, zoper katero je vodil preiskavo, in sicer v 15 dneh, in prejetje odgovora Urada, ki je v primeru zavrnitve teh pripomb obrazloženo, v 30 dneh.
252. Torej določbe izpodbijanega zakona, ker so nenatančne, nedoločne in pomanjkljive, zlasti v zvezi z neobstojem postopkovnih jamstev in učinkovitega sodnega nadzora, ne zagotavljajo, da Urad osebne podatke obdeluje v skladu s pogoji, zahtevanimi s členom 6(1)(e) in (3), drugi pododstavek, SUVP.
3)      Sorazmernost
253. V skladu s členom 6(3), drugi pododstavek, zadnji stavek, SUVP mora zadevna pravna podlaga izpolnjevati cilj javnega interesa in biti sorazmerna z zakonitim ciljem, za katerega si prizadeva.
254. Ker izpodbijani zakon ne izpolnjuje zahtev po jasnosti, natančnosti in predvidljivosti, kar zadeva njegovo uporabo v zvezi z obdelavo osebnih podatkov, ni mogoče šteti, da se z njegovimi določbami spoštuje načelo sorazmernosti z vidika zastavljenega legitimnega cilja v javnem interesu. V zvezi s tem Madžarska niti ni trdila, da se s to obdelavo spoštuje načelo „najmanjšega obsega podatkov“ iz člena 5(1)(c) SUVP. V skladu z zadnjenavedenim načelom pa morajo biti osebni podatki ustrezni, relevantni in omejeni na to, kar je potrebno za namene, za katere se obdelujejo.(151)
255. Na podlagi tega ugotavljam, da je s spornimi določbami Uradu dovoljena nezakonita obdelava osebnih podatkov, ki lahko vključuje celo hude posege v temeljne pravice, zagotovljene s členoma 7 in 8 Listine, ne da bi bile z njimi določene dovolj jasne in natančne omejitve, ki bi jih bilo mogoče opredeliti kot sorazmerne z vidika ciljev v splošnem interesu, zastavljenih z izpodbijanim zakonom. To je mogoče še toliko manj utemeljiti, ker se lahko ta obdelava nanaša na dejavnosti, ki vključujejo občutljive podatke, med katerimi je že samo izražanje javnega mnenja.(152)
256. Izpodbijani zakon zato ne izpolnjuje zahtev iz člena 6(3) SUVP.
257. V teh okoliščinah se ni treba več izreči o vprašanju, ali je mogoče s členom 27(3) zakona o komisarju za temeljne pravice, ki se mutatis mutandis uporablja za dejavnosti Urada v skladu s členom 9(1) izpodbijanega zakona,(153) preprečiti ali utemeljiti objavo osebnih podatkov oziroma ali je to varstvo zagotovljeno s členom 6(6) tega zakona. Tako varstvo bi bilo namreč vsekakor nezadostno za odpravo ugotovljene kršitve člena 6 SUVP.
258. Torej je treba sprejeti očitek, da izpodbijani zakon ne izpolnjuje zahtev člena 5(1), člena 6(1)(e), člena 6(2) in (3), člena 9(2)(g) in člena 10 SUVP ter členov 7 in 8 Listine.
9.      Vmesni predlog
259. Tožbi je treba torej ugoditi, razen tožbenim razlogom, ki se nanašajo na kršitev členov 49 in 56 PDEU ter pravice posameznika, da ne izpove zoper sebe, v smislu člena 48 Listine.
VI.    Stroški
260. V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker Madžarska v obravnavani zadevi v bistvenem ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov.
261. Na podlagi člena 140(1) tega poslovnika države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Parlament in intervenienti tako nosijo svoje stroške.
262. Na podlagi člena 140(2) navedenega poslovnika države pogodbenice Sporazuma EGP, ki niso države članice, nosijo svoje stroške, če so intervenirale v postopku. Kraljevina Norveška torej nosi svoje stroške.
VII. Predlog
263. Sodišču zato predlagam, naj odloči tako:
–        Madžarska je s sprejetjem 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelmérő (zakon št. LXXXVIII iz leta 2023 o zaščiti nacionalne suverenosti) kršila člen 63 PDEU, člen 3 Direktive 2000/31/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 8. junija 2000 o nekaterih pravnih vidikih storitev informacijske družbe, zlasti elektronskega poslovanja na notranjem trgu (Direktiva o elektronskem poslovanju), člene 14, 16 in 19 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu, člene 7, 8, 11, 12 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ter člene 5, 6, 9 in 10 Uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Splošna uredba o varstvu podatkov).
–        V preostalem se tožba zavrne.
–        Madžarski se naloži plačilo stroškov.
–        Evropski parlament, Kraljevina Belgija, Češka republika, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Republika Estonija, Irska, Kraljevina Španija, Republika Litva, Veliko vojvodstvo Luksemburg, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska, Portugalska republika, Republika Finska, Kraljevina Švedska in Kraljevina Norveška nosijo svoje stroške.
1      Jezik izvirnika: francoščina.
2      Magyar Közlöny 2023/185 z dne 21. decembra 2023, str. 10429.
3      Legitimnost take zaščite načeloma priznavajo tudi institucije Unije; glej sporočilo Komisije z dne 26. aprila 2018, naslovljeno „Boj proti dezinformacijam na spletu: evropski pristop“ (na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/sl/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236); Uredbo (EU) 2019/452 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. marca 2019 o vzpostavitvi okvira za pregled neposrednih tujih naložb v Uniji (UL 2019, L 79I, str. 1); predlog Komisije z dne 12. decembra 2023 za direktivo Evropskega parlamenta in Sveta o določitvi harmoniziranih zahtev glede preglednosti zastopanja interesov, ki se izvaja v imenu tretjih držav, na notranjem trgu in spremembi Direktive (EU) 2019/1937 (COM(2023) 637 final, na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=CELEX:52023PC0637; glej tudi dopis Generalnega sekretariata Sveta Evropske unije z dne 16. junija 2025 (na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/sl/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_10134_2025_INIT)). Glej tudi Uredbo (EU) 2024/900 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. marca 2024 o preglednosti in ciljanju v političnem oglaševanju (UL L 2024/900).
4      Člen 3(a)(ac) izpodbijanega zakona.
5      Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Splošna uredba o varstvu podatkov) (UL 2016, L 119, str. 1, v nadaljevanju: SUVP).
6      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 8. junija 2000 o nekaterih pravnih vidikih storitev informacijske družbe, zlasti elektronskega poslovanja na notranjem trgu (Direktiva o elektronskem poslovanju) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 25, str. 399, v nadaljevanju: Direktiva o elektronskem poslovanju).
7      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL 2006, L 376, str. 36).
8      Magyar Közlöny 2012/92 z dne 13. julija 2012, str. 13450.
9      Magyar Közlöny 2013/66 z dne 18. aprila 2013, str. 49703.
10      Magyar Közlöny 2017/216 z dne 19. decembra 2017, str. 34164.
11      Magyar Közlöny 2011/88 z dne 26. julija 2011, str. 25435.
12      Magyar Közlöny 2011/88 z dne 26. julija 2011, str. 25449.
13      Magyar Közlöny 2017/95 z dne 21. junija 2017, str. 9048.
14      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 10. marca 2010 o usklajevanju nekaterih zakonov in drugih predpisov držav članic o opravljanju avdiovizualnih medijskih storitev (Direktiva o avdiovizualnih medijskih storitvah) (UL 2010, L 95, str. 1, v nadaljevanju: Direktiva o avdiovizualnih medijskih storitvah).
15      Sodišče še ni odločilo o vprašanju, ali se Komisija lahko sklicuje na kršitev člena 2 PEU v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti; glej v zvezi s tem sklepne predloge generalne pravobranilke T. Ćapeta v zadevi Komisija/Madžarska (Vrednote Unije) (C‑769/22, EU:C:2025:408, točka 142 in naslednje).
16      Glej v tem smislu sodbi z dne 13. junija 2018, Komisija/Poljska (C‑530/16, EU:C:2018:430, točka 30), in z dne 22. maja 2025, Komisija/Latvija (Direktiva o odprtih podatkih in ponovni uporabi informacij javnega sektorja) (C‑238/23, neobjavljena, EU:C:2025:374, točka 45).
17      Glej v tem smislu sodbe z dne 8. novembra 2007, Španija/Svet (C‑141/05, EU:C:2007:653, točka 27); z dne 29. julija 2019, Bayerische Motoren Werke in Freistaat Sachsen/Komisija (C‑654/17 P, EU:C:2019:634, točka 50), in z dne 19. novembra 2024, Komisija/Poljska (Pravica biti voljen in članstvo v politični stranki) (C‑814/21, EU:C:2024:963, točka 56).
18      C‑204/21, EU:C:2023:442, točka 62 in naslednje.
19      Glej sodbo z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov) (C‑204/21, EU:C:2023:442, točka 69). Glej v tem smislu tudi sodbo z dne 19. novembra 2024, Komisija/Poljska (Pravica biti voljen in članstvo v politični stranki) (C‑814/21, EU:C:2024:963, točka 155).
20      Glej v tem smislu sodbe z dne 6. oktobra 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, točka 44), in La Quadrature du Net in drugi (C‑511/18, C‑512/18 in C‑520/18, EU:C:2020:791, točka 99); z dne 16. januarja 2024, Österreichische Datenschutzbehörde (C‑33/22, EU:C:2024:46, točka 50); z dne 29. julija 2024, protectus (C‑185/23, EU:C:2024:657, točka 62), in z dne 19. novembra 2024, Komisija/Poljska (Pravica biti voljen in članstvo v politični stranki) (C‑814/21, EU:C:2024:963, točka 155 in navedena sodna praksa). Glej v zvezi z organizacijo delovnega časa v vojaških silah sodbo z dne 15. julija 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, točke od 36 do 46).
21      Madžarska se v utemeljitev te trditve sklicuje na sodbo z dne 23. novembra 1989, B & Q (C‑145/88, EU:C:1989:593, točka 18).
22      Glej člen 8(2) izpodbijanega zakona.
23      Glej v zvezi z izobraževalnimi storitvami sodbo z dne 27. junija 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, točka 48), v zvezi z gledališkimi predstavami in čezmejnim opravljanjem storitev informacijske družbe pa sklepne predloge generalne pravobranilke T. Ćapeta v zadevi Komisija/Madžarska (Vrednote Unije) (C‑769/22, EU:C:2025:408, točka 52).
24      To ne vpliva na distribucijske kanale ali načine prenosa, ki jih uporabijo izvajalci teh dejavnosti, ki so lahko posamezniki, ponudniki storitev, politične skupine ali združenja za zastopanje interesov. Tako Madžarska na obravnavi ni izključila, da bi lahko komunikacije ali informacije, ki se posredujejo prek spletnih družbenih omrežij, lahko spadale na področje uporabe izpodbijanega zakona.
25      Glej v tem smislu sodbi z dne 13. oktobra 1993, CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, točke od 10 do 12), in z dne 7. marca 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, točke od 10 do 12).
26      Glej v tem smislu sodbo z dne 30. maja 2024, Airbnb Ireland in Amazon Services Europe (C‑662/22 in C‑667/22, EU:C:2024:432, točka 62 in naslednje).
27      Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. septembra 2013 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), ter razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta in Uredbe Sveta (Euratom) št. 1074/1999 (UL 2013, L 248, str. 1). Podobno kot pooblastila Urada lahko namreč tudi pooblastila urada OLAF za preiskovanje in posredovanje podatkov v skladu s členom 3(3) (zahteva po informacijah v okviru zunanjih preiskav) in členom 11 (pošiljanje končnega poročila o preiskavi pristojnim nacionalnim organom) Uredbe št. 883/2013 privedejo do uvedbe civilnih in kazenskih sodnih postopkov na nacionalni ravni. Vendar mora urad OLAF pri izvajanju teh pooblastil spoštovati temeljna procesna jamstva, kot je dolžnost skrbnega ravnanja, katerih kršitev lahko povzroči nepogodbeno odgovornost Unije; glej sodbo z dne 11. januarja 2024, Planistat Europe in Charlot/Komisija (C‑363/22 P, EU:C:2024:20, točke od 75 do 78), in sklepne predloge generalne pravobranilke L. Medina v zadevi Planistat Europe in Charlot/Komisija (C‑363/22 P, EU:C:2023:594, točka 42 in naslednje).
28      Glej Uredbo Evropskega parlamenta (EU, Euratom) 2021/1163 z dne 24. junija 2021 o pravilih in splošnih pogojih, ki urejajo opravljanje nalog varuha človekovih pravic (Statut evropskega varuha človekovih pravic), in razveljavitvi Sklepa 94/262/ESPJ, ES, Euratom (UL 2021, L 253, str. 1).
29      Glej v tem smislu sodbi z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točki 36 in 37 ter navedena sodna praksa), in z dne 19. novembra 2024, Komisija/Poljska (Pravica biti voljen in članstvo v politični stranki) (C‑814/21, EU:C:2024:963, točki 129 in 130 ter navedena sodna praksa).
30      Glej v tem smislu sodbo z dne 22. septembra 2020, Cali Apartments (C‑724/18 in C‑727/18, EU:C:2020:743, točka 39).
31      Glej primerljiv položaj iz sodbe z dne 30. maja 2024, Airbnb Ireland in Amazon Services Europe (C‑662/22 in C‑667/22, EU:C:2024:432, točka 62 in naslednje).
32      S tem gre izpodbijani zakon celo dlje od nekaterih pravil, ki se uporabljajo v primerljivih preiskovalnih instrumentih, kot je člen 18(1) in (2) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov [101] in [102 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205), s katerim je Komisiji podeljeno pooblastilo, da od podjetij zahteva informacije, pri čemer njena zahteva ni zavezujoča; glej tudi člen 21(1) in (2) Uredbe (EU) 2022/1925 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. septembra 2022 o tekmovalnih in pravičnih trgih v digitalnem sektorju ter spremembi direktiv (EU) 2019/1937 in (EU) 2020/1828 (akt o digitalnih trgih) (UL 2022, L 265, str. 1) ter člen 67(1) in (2) Uredbe (EU) 2022/2065 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. oktobra 2022 o enotnem trgu digitalnih storitev in spremembi Direktive 2000/31/ES (Akt o digitalnih storitvah) (UL 2022, L 277, str. 1). Edina razlika v primerjavi z izpodbijanim zakonom je ta, da mora biti odgovor na tako zahtevo po informacijah, če se predloži, točen, saj lahko Komisija v primeru netočne ali izkrivljene informacije naloži denarno kazen.
33      Glej člena 14 in 14/A zakona št. CXXV iz leta 1995 o nacionalnih varnostnih službah (1995. evi CXXV törvény a nemzetbiztonsági szolgálatokról). Pomanjkljivo sodelovanje s tem parlamentarnim odborom se lahko kaznuje na podlagi člena 216/A zakona št. II iz leta 2012 o prekrških, prekrškovnem postopku in sistemu evidentiranja prekrškov (2012. évi II. törvény a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről).
34      Glej v tem smislu sodbo z dne 30. januarja 2018, X in Visser (C‑360/15 in C‑31/16, EU:C:2018:44, točka 123), in sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v združenih zadevah X in Visser (C‑360/15 in C‑31/16, EU:C:2017:397, točka 136).
35      Glej med drugim negativne ocene dejavnosti organizacije Transparency International Hungary in preiskovalnega portala Átlátszó v poročilu, naslovljenem „Poročilo o preiskavi: Vpliv dejavnosti organizacije Transparency International Hungary na madžarsko suverenost“ (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), ki je bilo objavljeno 14. oktobra 2024, oziroma v poročilu, naslovljenem „Vpliv dejavnosti portala Átlátszó na madžarsko suverenost“ (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), ki je bilo objavljeno 28. oktobra 2024 (dokumenti na voljo na: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
36      Glej tudi položaja, ki sta bila podlaga za sodbi z dne 22. septembra 2020, Cali Apartments (C‑724/18 in C‑727/18, EU:C:2020:743, točka 42), in z dne 30. januarja 2018, X in Visser (C‑360/15 in C‑31/16, EU:C:2018:44, točka 124).
37      Glej v tem smislu v zvezi s svobodo ustanavljanja na podlagi člena 49 PDEU sodbo z dne 1. junija 2010, Blanco Pérez in Chao Gómez (C‑570/07 in C‑571/07, EU:C:2010:300, točka 119); v zvezi s prostim pretokom kapitala na podlagi člena 63 PDEU glej sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točke od 45 do 64); v zvezi s prostim gibanjem delavcev na podlagi člena 45 PDEU glej sodbe z dne 10. decembra 2013, Komisija/Irska in drugi (C‑272/12 P, EU:C:2013:812, točka 24); z dne 2. aprila 2020, PF in drugi (C‑830/18, EU:C:2020:275, točka 34 in navedena sodna praksa), in z dne 13. junija 2024, Komisija/Madžarska (Sprejem prosilcev za mednarodno zaščito II) (C‑123/22, EU:C:2024:493, točka 29 in navedena sodna praksa).
38      V četrtem odstavku preambule izpodbijanega zakona je navedeno, da „je v primeru, da politična oblast pade v roke oseb ali organizacij, ki so v razmerju odvisnosti od tuje sile, organizacije ali osebe, poseženo v suverenost Madžarske, kar hkrati pomeni veliko tveganje za nacionalno varnost“.
39      Glej v tem smislu in po analogiji s členom 49 PDEU sodbo z dne 7. septembra 2022, Cilevičs in drugi (C‑391/20, EU:C:2022:638, točka 75 in navedena sodna praksa).
40      Glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 21. decembra 2023, European Superleague Company (C‑333/21, EU:C:2023:1011, točki 135 in 255 ter navedena sodna praksa).
41      Komisija se pri tem opira na preudarke iz sodbe z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 93).
42      Glej v tem smislu in po analogiji s členom 49 PDEU sodbo z dne 7. septembra 2022, Cilevičs in drugi (C‑391/20, EU:C:2022:638, točke od 67 do 70).
43      Glej v zvezi z javnimi sredstvi, ki jih dodeli Unija, v tem smislu sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točke od 78 do 80).
44      Napoteno je na en sam primer zatrjevanega nezakonitega financiranja kandidata političnih strank združene opozicije na parlamentarnih volitvah leta 2022 na Madžarskem iz tretje države, to je Združenih držav Amerike.
45      Glej „Poročilo o preiskavi: Vpliv dejavnosti organizacije Transparency International Hungary na madžarsko suverenost“ (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) z dne 14. oktobra 2024 (na voljo na: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/), v katerem je ta organizacija ostro kritizirana zaradi domnevno netransparentne, manipulativne in obrekljive razvrstitve držav v indeksu zaznave korupcije (ki ga je pripravila na svojem sedežu v Berlinu), ki ga Urad označuje kot „dezinformacijo“. Kot je razvidno s strani 12 Poročila Komisije (SWD(2020) 316 final) z dne 20. septembra 2020 o stanju pravne države za leto 2020, poglavje o stanju pravne države na Madžarskem (na voljo na: EUR-Lex - 52020SC0316 - EN - EUR-Lex), je v zadnjem indeksu zaznave korupcije, ki ga pripravlja organizacija Transparency International, ta država prejela oceno 44/100 in zasedla 19. mesto v Uniji ter 70. mesto na svetu. Podobno se Komisija sklicuje na poročilo Urada z dne 4. julija 2024 z naslovom „Pro-vojni diskurz Zahoda in ruski legitimizacijski diskurz v zvezi z vojno v Ukrajini (dezinformacijski diskurz na Madžarskem)“ (na voljo na: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/western-pro-war-and-russian-legitimacy-narratives-in-connection-with-the-war-in-ukraine.pdf.).
46      Glej poročilo, naslovljeno „Vloga fundacije Internews pri vplivanju na medije na Madžarskem“ (Az Internews szerepe a magyarországi média befolyásolásában), z dne 19. marca 2025, ki ni vključeno v spis (na voljo na: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/), ter v zvezi z nepridobitnim preiskovalnim portalom Átlátszó in njegovimi dejavnostmi raziskovanja in objavljanja na področjih nepreglednosti in korupcije poročilo, naslovljeno „Vpliv dejavnosti portala Átlátszó na madžarsko suverenost“ (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), z dne 28. oktobra 2024 (na voljo na: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
47      Glej poročilo o dejavnostih fundacije Ökotárs, na katero se sklicuje Kraljevina Norveška, naslovljeno „Analiza: Vpliv dejavnosti fundacije Ökotárs na madžarsko suverenost“ (Az Ökotárs tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) z dne 16. decembra 2024. V zvezi s tem Kraljevina Norveška navaja, da je že dolgo „država donatorka“ nevladnim organizacijam, zlasti tistim, ki s svojim delovanjem spodbujajo demokracijo, pravno državo in človekove pravice. V navedenem poročilu sta Kraljevina Norveška in Unija predstavljeni kot „pomočnici“ Združenih držav pri zaroti proti Madžarski in vmešavanju v njeno suverenost. Podobno je v sporočilu, naslovljenem „Program CERV Evropske komisije: tako je Bruselj odprl denarno pipo za financiranje mreže Soros“ (Az Európai Bizottság CERV programja: Így nyitotta meg Brüsszel a pénzcsapot a Soros-hálózat finanszírozására), z dne 29. januarja 2025 Komisija obtožena, da financira in sodeluje z „mrežo Soros“ (dokumenti so na voljo na: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/).
48      Glej odločbo 20/2024 (XI. 28.) z dne 15. novembra 2024 (točka 41 in naslednje).
49      Glej člen 8(2) izpodbijanega zakona.
50      Glej v tem smislu moje sklepne predloge v zadevi G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, točka 97 in navedena sodna praksa) in v zadevi Parris (C‑443/15, EU:C:2016:493, točka 75 in navedena sodna praksa).
51      Sodišče za utemeljitev z razlogi javnega reda in javne varnosti v smislu člena 52(1) PDEU zahteva celo obstoj resnične in dovolj resne grožnje temeljnemu interesu družbe; glej v tem smislu sodbi z dne 6. februarja 2014, Navileme in Nautizende (C‑509/12, EU:C:2014:54, točka 20), in z dne 13. julija 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, točki 66 in 67 v zvezi z zanesljivostjo oskrbe).
52      Glej po eni strani nove ali spremenjene določbe člena 350/A v povezavi s členom 459(1), točka 37, kazenskega zakonika, po drugi strani pa določbe člena 4(3) zakona o delovanju in upravljanju političnih strank ter člena 3, točka 16, člena 124, od (1a) do (1d), in člena 307/D(3) in (4) zakona o volilnem postopku.
53      V skladu s tem odstavkom „je v primeru, da politična oblast pade v roke oseb ali organizacij, ki so v razmerju odvisnosti od tuje sile, organizacije ali osebe, poseženo v suverenost Madžarske, kar hkrati pomeni veliko tveganje za nacionalno varnost“.
54      Glej zlasti mnenje Evropske komisije za demokracijo skozi pravo (Beneška komisija) z dne 18. marca 2024 o zakonu št. LXXXVIII iz leta 2023 o zaščiti nacionalne suverenosti (točka 76 in naslednje, na voljo na: default.aspx).
55      Na podlagi petega odstavka preambule izpodbijanega zakona se zdi, da se ta ne omejuje na zajetje finančnih podpor iz tujine, ampak želi zajeti tudi druge oblike podpore, ki bi lahko pomenile „poskus tujega vmešavanja“.
56      Glej na primer zadevo iz sodbe z dne 23. aprila 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI (C‑507/18, EU:C:2020:289), v kateri je bila tožeča stranka združenje odvetnikov, ki pred sodiščem brani pravice lezbijk, gejev, biseksualnih, transspolnih in interspolnih oseb (LGBTI). Glej v zvezi z zakonom št. LXXIX iz leta 2021 o strožjih ukrepih proti pedofilnim storilcem kaznivih dejanj in spremembi nekaterih zakonov zaradi varstva otrok (A pedofil bűnelkövetőkkel szembeni szigorúbb fellépésről, valamint a gyermekek védelme érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2021. évi LXXIX. törvény), tudi poročilo Amnesty International, From freedom to censorship, The consequences of Hungarian Propaganda Law, Budapest, Amnesty International, 2024; Háttér Society, The Anti-LGBTQI Law of Hungary in Action: A Combination of State- and Self-Enforcement, november 2024 (glej v zvezi s tem sklepne predloge generalne pravobranilke T. Ćapeta v zadevi Komisija/Madžarska (Vrednote Unije) (C‑769/22, EU:C:2025:408, točka 80, opomba 42); poročilo je na voljo na: https://en.hatter.hu/sites/default/files/dokumentum/kiadvany/hatter-anti-lgbtqi-law-2024-november.pdf).
57      Glej primer dejavnosti fundacije Ökotárs (opomba 47 teh sklepnih predlogov).
58      Glej primer dejavnosti organizacije Transparency International Hungary (opomba 45 teh sklepnih predlogov).
59      Glej med drugim primere, navedene v opombi 35 teh sklepnih predlogov.
60      Glej tudi sporočilo Komisije z dne 26. aprila 2018, naslovljeno „Boj proti dezinformacijam na spletu: evropski pristop“, str. 4, v katerem je pojem „dezinformacije“ opredeljen kot „dokazljivo napačne ali zavajajoče informacije, ki so ustvarjene, predstavljene in se razširjajo za pridobivanje gospodarske koristi ali za namerno zavajanje javnosti ter lahko povzročijo javno škodo“ (na voljo na: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/sl/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236).
61      V zvezi z grožnjami za demokratične volitve, ki jih predstavljajo različne oblike dejavnosti manipuliranja z informacijami in dezinformiranja, ki jih izvajajo zlasti tuji akterji, glej ESČP, 22. julij 2025, Bradshaw in drugi proti Združenemu kraljestvu (pritožba št. 15653/22, točka 134 in naslednje ter točka 159 in naslednje). Glej tudi Curtea Constituțională (ustavno sodišče, Romunija), odločba št. 32 z dne 6. decembra 2024 o razveljavitvi postopka predsedniških volitev v Romuniji (in hkratni odpravi drugega kroga teh volitev, predvidenega za 8. december 2024) zaradi poskusov sistematičnega manipuliranja z voljo volivcev s strani državnih in nedržavnih akterjev, zlasti prek družbenih medijev in nezakonitega financiranja.
62      Glej med drugim uvodno izjavo 83 in naslednje Uredbe 2022/2065 ter uvodno izjavo 4, člen 19(1)(c) in člen 26(3)(a) Uredbe (EU) 2024/1083 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. aprila 2024 o vzpostavitvi skupnega okvira za medijske storitve na notranjem trgu in spremembi Direktive 2010/13/EU (evropski akt o svobodi medijev) (UL L 2024/1083).
63      Glej opredelitev pojma „dezinformacije“ v sporočilu Komisije z dne 26. aprila 2018, naslovljenem „Boj proti dezinformacijam na spletu: evropski pristop“ (str. 4), navedenem v opombi 60 teh sklepnih predlogov. V uvodni izjavi 4 in naslednjih, členu 19(1)(c) in členu 26(3)(a) Uredbe 2024/1083 pa ni opredelitve pojmov „dezinformacija“ ali „manipuliranje z informacijami“. Enako velja za uvodno izjavo 83 in naslednje Uredbe 2022/2065.
64      Glej opombo 45 teh sklepnih predlogov.
65      Glej člen 8(2) izpodbijanega zakona.
66      Glej v tem smislu sodbo z dne 27. februarja 2025, AEON NEPREMIČNINE in drugi (C‑674/23, EU:C:2025:113, točka 46 in navedena sodna praksa).
67      Glej v zvezi z diskriminatorno zahtevo, ki ne spada pod točko (a) ali (b), sodbo z dne 11. junija 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, točka 14).
68      Glej točke od 73 do 87 teh sklepnih predlogov.
69      Torej se ni treba izreči o vprašanju, ali bi bilo tako diskriminacijo mogoče utemeljiti ali ne. Glej v tem smislu v zvezi z neposredno diskriminacijo sodbo z dne 23. februarja 2016, Komisija/Madžarska (C‑179/14, EU:C:2016:108, točka 45 in navedena sodna praksa).
70      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL 2015, L 241, str. 1).
71      Kar zadeva storitve političnega oglaševanja, ki jih je prav tako mogoče razširjati elektronsko, glej Uredbo 2024/900.
72      Glej tudi uvodno izjavo 21, drugi stavek, Direktive o elektronskem poslovanju, v skladu s katero koordinirano področje zajema zahteve v zvezi z dejavnostmi v stalnem dostopu do interneta, na primer obveščanje na spletu in oglaševanje na spletu.
73      V zvezi s tem Komisija napotuje na izjavo z dne 4. decembra 2023, objavljeno v okviru projekta Media Freedom Rapid Response (MFRR), ki so jo podpisali Mednarodni tiskovni inštitut (IPI), ARTICLE 19 Europe, Evropsko središče za svobodo tiska in medijev (ECPMF), Evropska zveza novinarjev (EFJ), Free Press Unlimited (FPU) in OBC Transeuropa (na voljo na: https://www.article19.org/resources/hungary-draft-sovereignty-protection-act-threatens-independent-media/).
74      Moji poudarki.
75      Glej v tem smislu tudi sklepne predloge generalne pravobranilke T. Ćapeta v zadevi Komisija/Madžarska (Vrednote Unije) (C‑769/22, EU:C:2025:408, točka 319).
76      Glej primerljiv položaj, ki je bil podlaga za sodbo z dne 30. maja 2024, Airbnb Ireland in Amazon Services Europe (C‑662/22 in C‑667/22, EU:C:2024:432, točke od 58 do 65), in sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevah Airbnb Ireland in drugi (od C‑662/22 do C‑667/22, EU:C:2024:18, točka 159).
77      Glej v zvezi z „zahtevami“ v smislu člena 16(1), tretji pododstavek, Direktive o storitvah tudi točke od 73 do 81 teh sklepnih predlogov.
78      Glej po analogiji sodbo z dne 30. maja 2024, Airbnb Ireland in Amazon Services Europe (C‑662/22 in C‑667/22, EU:C:2024:432, točka 63).
79      Glej v tem smislu sodbo z dne 25. oktobra 2011, eDate Advertising in drugi (C‑509/09 in C‑161/10, EU:C:2011:685, točki 66 in 67). Glej tudi primerljiv položaj, ki je bil podlaga za sodbo z dne 30. maja 2024, Airbnb Ireland in Amazon Services Europe (C‑662/22 in C‑667/22, EU:C:2024:432, točka 59).
80      Glej v tem smislu sodbo z dne 9. novembra 2023, Google Ireland in drugi (C‑376/22, EU:C:2023:835, točka 33 in naslednje).
81      Glej v tem smislu v zvezi z Direktivo o storitvah sodbe z dne 23. februarja 2016, Komisija/Madžarska (C‑179/14, EU:C:2016:108, točka 118); z dne 14. novembra 2018, Memoria in Dall’Antonia (C‑342/17, EU:C:2018:906, točki 41 in 42), in z dne 11. junija 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, točka 30 in navedena sodna praksa), ter sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v združenih zadevah X in Visser (C‑360/15 in C‑31/16, EU:C:2017:397, točki 98 in 99 ter navedena sodna praksa). Glej v tem smislu tudi sodbe z dne 19. maja 2009, Apothekerkammer des Saarlandes in drugi (C‑171/07 in C‑172/07, EU:C:2009:316, točka 20); z dne 13. julija 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, točka 27 in naslednje, zlasti točka 49), in z dne 20. junija 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Napotitev delavcev iz tretjih držav) (C‑540/22, EU:C:2024:530, točka 59 in navedena sodna praksa).
82      Glej tudi uvodno izjavo 24 in člen 2(2)(g) Direktive o storitvah, ki z njenega področja uporabe izključujeta „avdiovizualne storitve“.
83      Glej člen 2(2)(b) Direktive o storitvah, ki z njenega področja uporabe izključuje „finančne storitve“.
84      Glej v tem smislu sodbo z dne 8. junija 2017, Van der Weegen in drugi (C‑580/15, EU:C:2017:429, točka 25 in navedena sodna praksa).
85      Glej v tem smislu sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točki 52 in 53 ter navedena sodna praksa).
86      Za pojem „prepovedana tuja podpora“, kot je opredeljen v členu 459(1) kazenskega zakonika (spremenjen s členom 32(3) izpodbijanega zakona), se namreč ne zdi, da se uporablja splošno. Po eni strani se ta pojem nanaša le na podporo iz tujine, „katere sprejetje ali uporaba sta prepovedana z zakonom o delovanju in upravljanju političnih strank ali z zakonom o volilnem postopku“. Po drugi strani so z navedenim pojmom opredeljena le prepovedana in kazniva dejanja izogibanja s strani „člana, odgovorne osebe ali voditelja organizacije za imenovanje v smislu zakona o volilnem postopku oziroma kandidata v smislu istega zakona“, kot to določa člen 350/A kazenskega zakonika (naslovljen „Nezakonito vplivanje na voljo volivcev“, ki je bil vnesen s členom 32 izpodbijanega zakona). Tako se drugi odstavek preambule izpodbijanega zakona, v katerem je naveden primer neposrednega nezakonitega tujega financiranja kandidata združene opozicije za mesto premiera med volilno kampanjo leta 2022 na Madžarskem, nanaša predvsem na kazenski del tega zakona. Poudariti pa je treba, da Komisija v okviru te tožbe ne izpodbija teh kazenskih določb (glej točko 111 teh sklepnih predlogov). Podobno tudi v mnenju Evropske komisije za demokracijo skozi pravo (Beneška komisija) z dne 18. marca 2024 o zakonu št. LXXXVIII iz leta 2023 o zaščiti nacionalne suverenosti, točka 71 in naslednje, zlasti točke od 81 do 83 in 94 (na voljo na: default.aspx), ta komisija ni izpodbijala dopustnosti teh določb kot take. Predlagala je le, naj madžarski zakonodajalec pojem „prepovedana tuja podpora“ dodatno pojasni, da bi se tako izognili kaznovanju vsakršne tuje finančne podpore, prejete v katerem koli trenutku, tudi zunaj volilnega procesa.
87      Glej tudi podoben pojem „tuja podpora“, opredeljen v členu 3, točka 16, zakona o volilnem postopku („donacija iz druge države, od tuje fizične ali pravne osebe ali tuje organizacije brez pravne osebnosti“). V zvezi s tem Komisija kot primere navaja osebe ali organizacije, ki delujejo na področju medijev (novinarstvo, radijske in televizijske postaje, tiskani mediji ali celo v povezanih sektorjih dejavnosti, kot sta zasnova in produkcija elektronskih medijskih vsebin) ter v okviru dejavnosti lobiranja, svetovanja, komunikacije ali odnosov z javnostjo. Prav tako bi se to lahko nanašalo na državljana Unije, ki uresničuje pravico do prostega gibanja ter želi uresničiti politične pravice, zagotovljene s Pogodbo, in kandidirati na občinskih ali evropskih volitvah oziroma podpreti drugega kandidata na takih volitvah.
88      Glej točko 63 in naslednje teh sklepnih predlogov. Glej v tem smislu, kar zadeva primerljiv položaj v zvezi z javnimi sredstvi, ki jih dodeli Unija, tudi sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 60).
89      Glej, kar zadeva podoben položaj, v katerem Unija dodeli javna sredstva, tudi sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točki 61 in 62 ter navedena sodna praksa).
90      Glej v tem smislu sodbo z dne 21. maja 2019, Komisija/Madžarska (Užitek na kmetijskih zemljiščih) (C‑235/17, EU:C:2019:432, točki 60 in 61 ter navedena sodna praksa).
91      Sodba z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točki 88 in 89 ter navedena sodna praksa).
92      Glej člen 350/A kazenskega zakonika, naslovljen „Nezakonit vpliv na voljo volivcev“, v povezavi s členom 459(1) tega zakonika, kakor je bil spremenjen s členom 32 izpodbijanega zakona.
93      Glej točko 111 teh sklepnih predlogov.
94      Glej določbe člena 4(3) zakona o delovanju in upravljanju političnih strank ter člena 3, točka 16, člena 124, od (1a) do (1d), ter člena 307/D(3) in (4) zakona o volilnem postopku, ki so bili uvedeni s členom 33 izpodbijanega zakona.
95      Glej, kar zadeva podoben položaj, v katerem Unija dodeli javna sredstva, sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 79 in naslednje).
96      Sodba z dne 4. oktobra 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, točka 46).
97      Glej v tem smislu sodbo z dne 29. julija 2024, Alchaster (C‑202/24, EU:C:2024:649, točka 92 in navedena sodna praksa).
98      Glej v tem smislu sodbo z dne 4. oktobra 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, točki 51 in 52 ter navedena sodna praksa).
99      Glej točko 102 in naslednje teh sklepnih predlogov.
100      Glej v tem smislu sodbo z dne 14. februarja 2019, Buivids (C‑345/17, EU:C:2019:122, točka 51).
101      Člen 3(a) izpodbijanega zakona določa, da „Urad v okviru preiskovalne naloge […] preiskuje [(aa)] dejavnosti zastopanja interesov, razen diplomatskih in tujih predstavništev ter organizacij, ki zastopajo poklicne interese, [(ab)] dejavnosti manipuliranja z informacijami in dezinformiranja, [(ac)] dejavnosti, katerih namen je vplivati na demokratično razpravo ter procese odločanja v državi in družbi, vključno z dejavnostmi, katerih namen je vplivati na proces odločanja oseb, ki izvajajo prerogative javne oblasti, ki se izvajajo v interesu drugih držav ter tujih organov, organizacij in fizičnih oseb, ne glede na njihov pravni status“.
102      V zvezi s takim odvračilnim učinkom in tveganjem samocenzure glej tudi ESČP, 15. maj 2023, Sanchez proti Franciji (CE:ECHR:2023:0515JUD004558115, točka 184).
103      Glej tudi ESČP, 12. marec 2019, Ali Gürbüz proti Turčiji (CE:ECHR:2019:0312JUD005249708, točke od 59 do 68).
104      Glej tudi kazenske določbe iz člena 350/A kazenskega zakonika, naslovljenega „Nezakonit vpliv na voljo volivcev“, v povezavi s členom 459(1) tega zakonika, kakor je bil spremenjen s členom 32 izpodbijanega zakona.
105      Ta presoja ne vpliva na morebitno utemeljitev posega v svobodo izražanja in obveščanja, kar zadeva zlasti pregon „dejavnosti manipuliranja z informacijami in dezinformiranja“ v smislu člena 3(a)(ab) izpodbijanega zakona. Glej v zvezi s tem, kar zadeva člen 10 EKČP, tudi ESČP, 22. julij 2025, Bradshaw in drugi proti Združenemu kraljestvu (pritožba št. 15653/22, točka 161).
106      Glej tudi ESČP, 22. november 2012, Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. in drugi proti Nizozemski (CE:ECHR:2012:1122JUD003931506, točka 127).
107      Glej tudi ESČP, 15. december 2009, Financial Times Ltd in drugi proti Združenemu kraljestvu (CE:ECHR:2009:1215JUD000082103, točka 70).
108      Glej opombo 45 in naslednje teh sklepnih predlogov.
109      Glej tudi ESČP, 25. september 2012, Trade Union of the Police in the Slovak Republic in drugi proti Slovaški (CE:ECHR:2012:0925JUD001182808, točka 60), in ESČP, 23. januar 2023, Macatė proti Litvi (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519, točki 181 in 182).
110      Glej v zvezi z nevladnimi organizacijami, ki so javno označene kot „tuji agenti“, ESČP, 22. oktober 2024, Kobaliya in drugi proti Rusiji (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, točke 67, 75 in 82), in ESČP, 14. junij 2022, Ecodefence in drugi proti Rusiji (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, točka 131).
111      Glej v tem smislu sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 112 in navedena sodna praksa ESČP).
112      Glej v tem smislu sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 113 in navedena sodna praksa ESČP).
113      Glej v tem smislu sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 114 in navedena sodna praksa ESČP).
114      Glej v tem smislu v zvezi z Madžarsko sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 118). Glej v tem smislu tudi ESČP, 14. junij 2022, Ecodefence in drugi proti Rusiji (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, točka 132).
115      Glej opombo 45 in naslednje teh sklepnih predlogov.
116      Glej opombo 35 in naslednje teh sklepnih predlogov.
117      Po mnenju Sodišča je treba temu jamstvu priznati enak pomen in obseg, kot ju ima člen 8 EKČP: glej sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 122 in navedena sodna praksa).
118      ESČP, 7. februar 2012, Axel Springer AG proti Nemčiji (CE:ECHR:2012:0207JUD003995408, točka 83).
119      Glej v tem smislu sodbo z dne 18. junija 2020, Komisija/Madžarska (Preglednost društev) (C‑78/18, EU:C:2020:476, točka 124 in navedena sodna praksa). Glej v tem smislu (in ob ugotovitvi, da gre v zvezi s tem hkrati za poseg v pravico do varstva osebnih podatkov v smislu člena 8 Listine) tudi sodbo z dne 6. oktobra 2020, État luxembourgeois (Pravica do pravnega sredstva zoper zahtevo za informacije na davčnem področju) (C‑245/19 in C‑246/19, EU:C:2020:795, točki 73 in 74).
120      V okviru tega dovoljenja je napoteno na opredelitev iz člena 3, točka 6, zakona o obveščanju, v skladu s katerim gre za „vse podatke, ki niso podatki v javnem interesu, katerih razkritje, dostopnost ali razpoložljivost se zahteva z zakonom v interesu širše javnosti“.
121      Tako je v poročilu, naslovljenem „Vpliv dejavnosti portala Átlátszó na madžarsko suverenost“ (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), objavljenem 28. oktobra 2024, ki se nanaša na raziskovalne dejavnosti in dejavnosti objave nepridobitnega preiskovalnega portala Átlátszó v zvezi z nepreglednostjo in korupcijo, poimensko naveden njegov upravitelj, ki mu je očitano, da ni sodeloval z Uradom (na voljo na: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
122      V zvezi s hišnimi preiskavami v poslovnih prostorih podjetij glej sodbo z dne 18. junija 2015, Deutsche Bahn in drugi/Komisija (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, točka 20); glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca G. Pitruzzelle v zadevi Casino, Guichard-Perrachon in AMC/Komisija (C‑690/20 P, EU:C:2022:579, točki 33 in 34 ter navedena sodna praksa) ter sklepne predloge generalne pravobranilke L. Medina v združenih zadevah Imagens Médicas Integradas in drugi (od C‑258/23 do C‑260/23, EU:C:2024:537, točke 31, 41 in naslednje ter navedena sodna praksa). V zvezi s členom 8 EKČP glej tudi ESČP, Société Colas Est in drugi proti Franciji (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197, točke od 40 do 42 in navedena sodna praksa).
123      Določeno varstvo v zvezi s tem je zagotovljeno s poklicno skrivnostjo na podlagi člena 339 PDEU. Glej v zvezi s pravico do varstva poslovnih skrivnosti sodbo z dne 7. septembra 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, točke od 131 do 133 in navedena sodna praksa). V zvezi s škodovanjem podobi in ugledu pravne osebe zaradi objave Komisije, ki krši zahteve v zvezi s poklicno tajnostjo, glej sodbo z dne 8. novembra 2011, Idromacchine in drugi/Komisija (T‑88/09, EU:T:2011:641, točka 42 in naslednje), potrjeno s sklepom z dne 3. septembra 2013, Idromacchine in drugi/Komisija (C‑34/12 P, EU:C:2013:552). V zvezi s povezavo med varstvom poslovnih skrivnosti in varstvom domneve nedolžnosti, ki je prav tako tesno povezana z varstvom ugleda pravne osebe, glej sodbo z dne 12. oktobra 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Komisija (T‑474/04, EU:T:2007:306, točka 62 in naslednje, zlasti točke od 75 do 78). Glej v zvezi s tem tudi sodbo z dne 6. julija 2000, Volkswagen/Komisija (T‑62/98, EU:T:2000:180, točka 281), potrjeno s sodbo z dne 18. septembra 2003, Volkswagen/Komisija (C‑338/00 P, EU:C:2003:473).
124      Glej primer upravitelja portala Átlátszó, ki mu je bilo očitano nesodelovanje z Uradom (opomba 121 teh sklepnih predlogov). Glej v zvezi z označitvijo takih organizacij kot „tujih agentov“ tudi ESČP, 14. junij 2022, Ecodefence in drugi proti Rusiji (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, točka 131), in ESČP, 22. oktober 2024, Kobaliya in drugi proti Rusiji (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, točka 75).
125      Glej v tem smislu sodbe z dne 16. julija 2020, Facebook Ireland in Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, točka 175); z dne 8. decembra 2022, Orde van Vlaamse Balies in drugi (C‑694/20, EU:C:2022:963, točka 35); z dne 16. novembra 2023, Roos in drugi/Parlament (C‑458/22 P, EU:C:2023:871, točki 59 in 60); z dne 18. januarja 2024, RTL Nederland in RTL Nieuws (C‑451/22, EU:C:2024:54, točka 69), in z dne 4. oktobra 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Poskus dostopa do osebnih podatkov, shranjenih v mobilnem telefonu) (C‑548/21, EU:C:2024:830, točka 98 in navedena sodna praksa); glej v tem smislu tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Emiliouja v zadevi Belgian Association of Tax Lawyers in drugi (C‑623/22, EU:C:2024:189, točka 138). Glej tudi sodbo z dne 23. oktobra 2025, Кanevi Komers DS (C‑267/24, EU:C:2025:829, točka 80, v kateri je ugotovljeno, da zakonodaja ni dovolj jasna in natančna, da bi zagotovila uporabo, združljivo s pravom Unije, če jo lahko nacionalno sodišče razlaga različno, pri čemer je po eni razlagi združljiva s pravom Unije, po drugi pa ne).
126      Glej člen 8(2) izpodbijanega zakona.
127      To velja tudi za „dejavnosti manipuliranja z informacijami in dezinformiranja“ v smislu člena 3(a)(ab) izpodbijanega zakona (glej točki 116 in 124 teh sklepnih predlogov).
128      Glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2022, Orde van Vlaamse Balies in drugi (C‑694/20, EU:C:2022:963, točka 26).
129      Glej v tem smislu sodbi z dne 8. decembra 2022, Orde van Vlaamse Balies in drugi (C‑694/20, EU:C:2022:963, točka 27), in z dne 26. septembra 2024, Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:791, točka 49), ter moje sklepne predloge v zadevi Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:446, točka 25).
130      V skladu s členom 1 izpodbijanega zakona je namreč Urad „neodvisen organ državne uprave“.
131      V skladu s to določbo „[p]ostopek preiskave Urada […] ni postopek upravnega organa in v zvezi [s preiskovalnimi] dejavnostmi, ki jih [vodi] Urad […], ni mogoče začeti nikakršnega upravnega spora“.
132      Glej člen 13(1) zakona o odvetništvu.
133      Komisija v tožbi navaja neuspešne poskuse Urada, da bi madžarsko odvetniško zbornico pozval k sodelovanju pri izvajanju izpodbijanega zakona (na voljo na: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/hirek/valasz-a-magyar-ugyvedi-kamaranak).
134      Glej v tem smislu sodbo z dne 2. junija 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, točka 50 in naslednje ter navedena sodna praksa). Glej v tem smislu tudi sodbo z dne 6. oktobra 2020, État luxembourgeois (Pravica do pravnega sredstva zoper zahtevo za informacije na davčnem področju) (C‑245/19 in C‑246/19, EU:C:2020:795, točki 83 in 84).
135      Glej ob upoštevanju sodne prakse ESČP v zvezi s členom 6 EKČP sodbo z dne 2. februarja 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, točka 36 in naslednje ter navedena sodna praksa).
136      Glej v tem smislu sodbo z dne 2. februarja 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, točka 42 in naslednje, zlasti točke 55, 57 in 58).
137      Morebitna poznejša navedba zavrnitve sodelovanja v objavljenem letnem poročilu v skladu s členom 7(4) izpodbijanega zakona ne more pomeniti prisilnega ukrepa v ta namen, tudi če lahko dodatno spodbudi zadevno organizacijo ali osebo k dejavnemu sodelovanju. Enako velja za možnost, da predsednik Urada zadevo predloži stalni komisiji za nacionalno varnost pri državnem zboru v skladu s členom 12(a) tega zakona. Vsekakor je Sodišče v sodni praksi obstoj morebitne kršitve pravice do molka priznalo le, če lahko pristojni organ sprejme prisilne ukrepe, s katerimi se zagotovi izpolnitev obveznosti sodelovanja; glej sodbo z dne 2. februarja 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, točke 18, 35 in naslednje). Glej v zvezi s postopki na področju konkurence sodbe z dne 18. oktobra 1989, Orkem/Komisija (374/87, EU:C:1989:387, točka 26 in naslednje); z dne 29. junija 2006, Komisija/SGL Carbon (C‑301/04 P, EU:C:2006:432, točka 39 in naslednje), in z dne 28. januarja 2021, Qualcomm in Qualcomm Europe/Komisija (C‑466/19 P, EU:C:2021:76, točka 147).
138      Tako se v obravnavani zadevi ni treba izreči o vprašanju, ali se raven varstva pravice do molka razlikuje glede na to, ali se nanjo sklicuje fizična ali pravna oseba, torej o razliki, upoštevni na področju konkurence; glej sodbo z dne 2. februarja 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, točke od 46 do 48 in navedena sodna praksa).
139      Glej v tem smislu sodbe z dne 9. novembra 2010, Volker und Markus Schecke in Eifert (C‑92/09 in C‑93/09, EU:C:2010:662, točka 52 in naslednje); z dne 1. avgusta 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, točka 61), in z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov) (C‑204/21, EU:C:2023:442, točka 330 in naslednje); mnenje 1/15 (Sporazum PNR med EU in Kanado) z dne 26. julija 2017 (EU:C:2017:592, točka 123 in naslednje ter navedena sodna praksa); glej v tem smislu tudi moje sklepne predloge v združenih zadevah État luxembourgeois (Pravica do pravnega sredstva zoper zahtevo za informacije na davčnem področju) (C‑245/19 in C‑246/19, EU:C:2020:516, točka 71).
140      Pojem „javni interes“ ni opredeljen niti v tej določbi niti v določbah člena 3(5) in (6) zakona o obveščanju, ki prav tako ne pripomorejo k razjasnitvi v zvezi s tem. V zadnjenavedenih določbah je po eni strani navedeno zgolj to, da „podatki v javnem interesu“ pomenijo „informacije ali podatke, ki niso osebni podatki“. Ti pojmi se torej zdijo nezdružljivi z izrazom „osebni podatki, ki so v javnem interesu“. Po drugi strani gre za „podatke, dostopne iz razlogov javnega interesa“, ki predstavljajo „vse podatke, ki niso podatki v javnem interesu, katerih razkritje, dostopnost ali razpoložljivost se zahteva z zakonom v interesu širše javnosti“, vendar brez omembe „osebnih podatkov, ki so v javnem interesu“ (moji poudarki).
141      Glej tudi mnenje 1/15 (Sporazum PNR med EU in Kanado) z dne 26. julija 2017 (EU:C:2017:592, točka 124), v skladu s katerim gre pri sporočanju osebnih podatkov tretji osebi, kot je javni organ, za poseganje v temeljno pravico iz člena 7 Listine, ne glede na nadaljnjo uporabo sporočenih informacij.
142      Glej v tem smislu tudi sodbo z dne 20. oktobra 2022, Koalitsia „Demokratichna Bulgaria – Obedinenie“ (C‑306/21, EU:C:2022:813, točka 52).
143      V skladu s to uvodno izjavo SUVP med drugim „ne zahteva posebnega zakona za vsako posamezno obdelavo. Zadosten je lahko zakon, ki je podlaga za več dejanj obdelave, ki temeljijo na pravni obveznosti, ki velja za upravljavca, ali za primere, ko je obdelava potrebna za izvajanje naloge v javnem interesu ali izvrševanje javne oblasti. V pravu Unije ali pravu držav članic bi moral biti določen tudi namen obdelave.“
144      Ta določba med drugim določa, da „[n]avedena pravna podlaga lahko vključuje posebne določbe, s katerimi se prilagodi uporaba pravil iz te uredbe, med drugim: splošne pogoje, ki urejajo zakonitost obdelave podatkov s strani upravljavca; vrste podatkov, ki se obdelujejo; zadevne posameznike, na katere se nanašajo osebni podatki; subjekte, katerim se osebni podatki lahko razkrijejo, in namene, za katere se lahko razkrijejo; omejitve namena; obdobja hrambe; ter dejanja obdelave in postopke obdelave, vključno z ukrepi za zagotovitev zakonite in poštene obdelave“ (moj poudarek).
145      Glej tudi tretji stavek uvodne izjave 10 SUVP, v skladu s katerim bi, „[k]ar zadeva obdelavo osebnih podatkov z namenom izpolnjevanja pravne obveznosti, za opravljanje naloge, ki se izvaja v javnem interesu, ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu, […] moralo biti državam članicam dovoljeno ohraniti ali uvesti nacionalne določbe za podrobnejšo opredelitev uporabe pravil iz te uredbe“ (moj poudarek).
146      Glej v tem smislu sodbi z dne 21. junija 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, točka 219 in navedena sodna praksa), in z dne 30. aprila 2024, La Quadrature du Net in drugi (Osebni podatki in boj proti ponarejanju) (C‑470/21, EU:C:2024:370, točka 152 in navedena sodna praksa).
147      Člen 3(a)(ac) izpodbijanega zakona.
148      Kar zadeva širok obseg preiskovalnih pooblastil Urada v zvezi z informacijami, ki jih je mogoče zbrati glede različnih zadevnih dejavnosti, glej zlasti točke od 75 do 80 in od 102 do 106 teh sklepnih predlogov.
149      Glej v zvezi s to zahtevo sodbi z dne 21. junija 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, točka 219 in navedena sodna praksa), in z dne 30. aprila 2024, La Quadrature du Net in drugi (Osebni podatki in boj proti ponarejanju) (C‑470/21, EU:C:2024:370, točka 152 in navedena sodna praksa).
150      Glej v zvezi s to zahtevo sodbo z dne 4. oktobra 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Poskus dostopa do osebnih podatkov, shranjenih v mobilnem telefonu) (C‑548/21, EU:C:2024:830, točka 90 in naslednje); glej v tem smislu tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Legal Newsdesk Sweden (C‑199/24, EU:C:2025:670, točki 35 in 36).
151      Glej v tem smislu sodbo z dne 1. avgusta 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, točka 93 in navedena sodna praksa).
152      V zvezi z utemeljitvijo takih posegov v pravice, določene v členih 7 in 8 Listine, s ciljem boja proti hudemu kriminalu in preprečevanja resnih groženj javni varnosti glej sodbo z dne 2. marca 2021, Prokuratuur (Pogoji za dostop do podatkov o elektronskih komunikacijah) (C‑746/18, EU:C:2021:152, točka 33 in navedena sodna praksa).
153      Ta določba med drugim določa, da „Urad v zvezi z dejavnostmi iz členov 7 in 8 ustrezno uporablja člen 27(1) in (3) [zakona o komisarju za temeljne pravice]“. Člen 27(3) tega zakona določa, da dokumenti in materialni dokazi, pridobljeni v okviru preiskave komisarja za temeljne pravice, niso javni.