62017CJ0235_RES
Predmet C-235/17
Europska komisija
protiv
Mađarske
Presuda Suda (veliko vijeće) od 21. svibnja 2019.
„Povreda obveze države članice – Članak 63. UFEU-a – Slobodno kretanje kapitala – Članak 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Pravo na vlasništvo – Nacionalni propis kojim se ex lege i bez naknade štete ukidaju prava plodouživanja na poljoprivrednim i šumskim zemljištima koja su prethodno stekle pravne ili fizičke osobe koje ne mogu dokazati blisko obiteljsko srodstvo s vlasnikom”
Slobodno kretanje kapitala i sloboda platnog prometa – Ograničenja u pogledu transakcija koje se odnose na nekretnine – Temeljna prava – Pravo vlasništva – Nacionalni propis koji predviđa prestanak prava plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima u slučaju nemogućnosti dokazivanja bliskog obiteljskog srodstva s vlasnikom tih zemljišta – Nedopuštenost – Opravdanja – Nepostojanje
(čl. 63. i čl. 65. st. 1. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 17. st. 1.)
(t. 58., 124., 130. i izreka)
Temeljna prava – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Područje primjene – Provedba prava Unije – Nacionalni propis koji je prepreka jednoj ili više temeljnih sloboda zajamčenih UFEU-om – Država članica koja se poziva na razloge iz članka 65. UFEU-a ili na važne razloge u općem interesu koji se priznaju pravom Unije kao opravdanje – Uključenost
(čl. 63. i čl. 65. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 51. st. 1.)
(t. 63.-65.)
Temeljna prava – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Pravo vlasništva – Područje primjene – Prava iz kojih proizlazi stečeni pravni položaj – Pojam – Prava plodouživanja na nekretnini koja svojeg nositelja ovlašćuju na korištenje i uživanje te nekretnine – Uključenost – Ograničenje ili isključenje prenosivosti predmetnih prava – Nepostojanje utjecaja
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 17. st. 1.)
(t. 69.-71., 73.)
Temeljna prava – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Pravo vlasništva – Doseg – Oduzimanje – Uvjeti
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 17. st. 1. i čl. 52. st. 1.)
(vidjeti t. 86.-89.)
Slobodno kretanje kapitala i sloboda platnog prometa – Ograničenja u pogledu transakcija koje se odnose na nekretnine – Nacionalni propis koji predviđa prestanak prava plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima u slučaju nemogućnosti dokazivanja bliskog obiteljskog srodstva s vlasnikom tih zemljišta – Nedopuštenost – Opravdanje koje se temelji na ciljevima u općem interesu povezanima s iskorištavanjem poljoprivrednih zemljišta – Uvjeti – Zahtjevi u pogledu dokaza
(čl. 63. UFEU-a)
(t. 91., 92., 94.)
Slobodno kretanje kapitala i sloboda platnog prometa – Ograničenja u pogledu transakcija koje se odnose na nekretnine – Nacionalni propis koji predviđa prestanak prava plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima u slučaju nemogućnosti dokazivanja bliskog obiteljskog srodstva s vlasnikom tih zemljišta – Nedopuštenost – Opravdanje koje se temelji na suzbijanju praksi kojima se nastoji izbjeći nacionalno pravo – Uvjet – Opravdanje koje se posebno odnosi na isključivo umjetne konstrukcije i isključuje svaku opću presumpciju zlouporabnih praksi
(čl. 63. i čl. 65. st. 1. t. (b) UFEU-a)
(t. 110., 112., 114., 115., 119., 120.)
Temeljna prava – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Pravo vlasništva – Nacionalni propis kojim se ex lege i bez naknade štete ukidaju prava plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima u slučaju nemogućnosti dokazivanja bliskog obiteljskog srodstva s vlasnikom tih zemljišta – Nedopuštenost – Upućivanje na opća pravila građanskog prava u području naknade štete – Nepostojanje utjecaja
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 17. st. 1.)
(t. 125.-127.)
Kratak prikaz
Ukidanjem prava plodouživanja koja izravno ili neizravno imaju državljani drugih država članica na poljoprivrednim zemljištima koja se nalaze na njezinu državnom području, Mađarska je povrijedila obveze koje proizlaze iz načela slobodnog kretanja kapitala i prava na vlasništvo zajamčenog Poveljom
U presudi Komisija/Mađarska (C-235/17) donesenoj 21. svibnja 2019. veliko vijeće Suda presudilo je da je Mađarska povrijedila obveze koje ima na temelju odredbi članka 63. UFEU-a u vezi s člankom 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima time što je ex lege ukinula prava plodouživanja na poljoprivrednim i šumskim zemljištima koja se nalaze u Mađarskoj, kad su nositelji tih prava izravno ili neizravno državljani drugih država članica.
Mađarska je 2013. donijela zakon (u daljnjem tekstu: Zakon iz 2013.) na temelju kojeg su se prava plodouživanja na poljoprivrednim i šumskim zemljištima koja su prethodno stekle pravne ili fizičke osobe koje ne mogu dokazati blisko obiteljsko srodstvo s vlasnikom tih zemljišta trebala ukinuti ex lege a da pritom nije predviđen sustav naknade štete tim osobama. U prilog tom zakonu Mađarska je tvrdila da su predmetni ugovori o plodouživanju zaobišli zabrane o stjecanju vlasništva poljoprivrednih zemljišta koje su bile na snazi prije pristupanja Mađarske Uniji i da su k tomu povrijedili nacionalni propis u području deviznih kontrola koji se tada primjenjivao, tako da su stoga bili ništavi ab initio već prije tog pristupanja. Također se pozvala na različite ciljeve poljoprivredne politike, to jest osigurati da su produktivna poljoprivredna zemljišta samo u posjedu fizičkih osoba koje ih obrađuju i da nisu u špekulativne svrhe, spriječiti rascjepkanost zemljišta i zadržati ruralno stanovništvo i održivu poljoprivredu te stvoriti zemljišta koja su održive veličine i konkurentna.
Nakon što je ocijenio da nije bilo potrebno ispitati Zakon iz 2013. s obzirom na članak 49. UFEU-a, Sud je utvrdio da, time što predviđa prestanak ex lege prava plodouživanja koja na poljoprivrednim zemljištima imaju osobe koje ne mogu dokazati blisko obiteljsko srodstvo s vlasnikom tih zemljišta, među kojima su i brojni državljani država članica koje nisu Mađarska, taj zakon samim svojim ciljem i zbog same te činjenice, ograničava pravo zainteresiranih osoba na slobodno kretanje kapitala zajamčeno člankom 63. UFEU-a. Naime, taj nacionalni propis uskraćuje im kako mogućnost nastavka uživanja njihova prava plodouživanja, tako i eventualnu mogućnost prijenosa tog prava. Osim toga, navedeni propis može odvratiti nerezidente od ulaganja u Mađarskoj u budućnosti.
U tim je okolnostima Sud smatrao da valja ispitati može li se navedeno ograničenje opravdati važnim razlozima u općem interesu ili razlozima spomenutima u članku 65. UFEU-a i je li ono u skladu s načelom proporcionalnosti s obzirom na to da, među ostalim, ima za cilj ostvarenje navedenih ciljeva na sustavan i dosljedan način.
U tom kontekstu, Sud je također podsjetio da se temeljna prava koja se jamče Poveljom o temeljnim pravima primjenjuju na sve situacije uređene pravom Unije i na taj ih se način, među ostalim, osobito mora poštovati kada nacionalni propis ulazi u područje primjene tog prava. To je osobito tako kada je nacionalni propis prepreka jednoj ili više temeljnih sloboda zajamčenih UFEU-om, a dotična se država članica poziva na razloge iz članka 65. UFEU-a ili na važne razloge u općem interesu priznate pravom Unije radi opravdanja takve prepreke. U takvom se slučaju na dotični nacionalni propis, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, predviđene iznimke mogu primijeniti samo ako je on u skladu s temeljnim pravima čije poštovanje osigurava Sud. U tom pogledu, primjenu od strane jedne države članice iznimaka koje pravo Unije predviđa za opravdavanje prepreke temeljnoj slobodi zajamčenoj Ugovorom valja smatrati „prov[edbom] prav[a] Unije” u smislu članka 51. stavka 1. Povelje o temeljnim pravima.
Posljedično, Sud je ispitao usklađenost Zakona iz 2013. s pravom Unije s obzirom na izuzeća koja su tako previđena Ugovorima i sudskom praksom Suda i s obzirom na temeljna prava zajamčena Poveljom o temeljnim pravima, među kojima je pravo na vlasništvo propisano člankom 17. Povelje, a čiju povredu Komisija navodi u ovom slučaju.
Što se tiče tog članka 17. Povelje o temeljnim pravima, Sud je, kao prvo, pojasnio da se zaštita koju dodjeljuje stavak 1. tog članka odnosi na imovinska prava iz kojih, sukladno predmetnom pravnom sustavu, proizlazi stečeni pravni položaj koji omogućuje autonomno korištenje tih prava njihovu nositelju u vlastitu korist. Prema mišljenju Suda, očito je da predmetna prava plodouživanja imaju imovinsku vrijednost i nositelju dodjeljuju stečeni pravni položaj i to čak i ako je prenosivost takvih prava ograničena ili isključena na temelju primjenjivog nacionalnog prava. Naime, ugovorno stjecanje takvih prava plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima u načelu je praćeno plaćanjem cijene. Ta prava svojim nositeljima omogućuju uživanje takvih zemljišta, osobito u gospodarske svrhe, tj., ovisno o slučaju, davanje zemljišta u zakup trećima, i stoga ulaze u područje primjene članka 17. stavka 1. Povelje o temeljnim pravima.
Sud je, kao drugo, presudio da se za prava plodouživanja koja su ukinuta Zakonom iz 2013. mora smatrati da su „na zakonit način stečena”, u smislu te odredbe Povelje o temeljnim pravima. Naime, navedena su prava uspostavljena u vrijeme kada uspostava takvih prava nije bila zabranjena važećim zakonodavstvom i Mađarska nije dokazala da su ta prava nevaljana zbog povrede nacionalnog propisa u području deviznih kontrola. K tomu, nadležna mađarska tijela sustavno su upisivala ista ta prava u zemljišne knjige i njihovo je postojanje potvrđeno zakonom donesenim 2012.
Kao treće, Sud je presudio da se Zakon iz 2013. ne odnosi na ograničenja korištenja imovinom, nego na oduzimanje vlasništva u smislu članka 17. stavka 1. Povelje o temeljnim pravima, neovisno o okolnosti da dotična prava plodouživanja nije steklo tijelo javne vlasti, nego da vlasnici predmetnih zemljišta po prestanku takvih prava na tim zemljištima dobivaju neograničeno vlasništvo.
Na kraju te analize, Sud je ipak pojasnio da ostvarivanje prava zajamčenih Poveljom o temeljnim pravima može biti ograničeno ako se to ograničenje predviđa zakonom, ako poštuje bit tih prava i ako je, podložno načelu proporcionalnosti, potrebno i zaista odgovara ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba. U tom pogledu, tumačenje članka 17. stavka 1. u vezi s člankom 52. stavkom 1. Povelje o temeljnim pravima dovodi do zaključka da, kada se radi opravdanja za oduzimanje vlasništva poziva na razlog u javnom interesu, poštovanje načela proporcionalnosti predviđenog u članku 52. stavku 1. Povelje o temeljnim pravima valja osigurati s obzirom na taj razlog i na ciljeve koje on obuhvaća. Takvo tumačenje osim toga znači da se, ako ne postoji takav razlog u javnom interesu koji može opravdati oduzimanje vlasništva, ili, pod pretpostavkom da je takav razlog u javnom interesu dokazan, ali ne ispunjava uvjete iz druge rečenice stavka 1. članka 17. Povelje o temeljnim pravima, ugrožava pravo vlasništva koje je priznato tom odredbom.
U tom pogledu, iako je Sud priznao da nacionalni propisi mogu ograničiti slobodno kretanje kapitala u ime ciljeva poput onih na koje se poziva Mađarska u potporu Zakona iz 2013., ipak je presudio da se zbog nedostatka dokaza ne može smatrati da navedeni zakon stvarno slijedi takve ciljeve ili da je prikladan za osiguranje njihova ostvarenja. Sud je dodao da taj zakon u svakom slučaju prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje tih ciljeva. Zbog toga je Sud također zaključio da ne postoje razlozi u javnom interesu koji mogu opravdati oduzimanje vlasništva koje proizlazi iz ukidanja predmetnih prava plodouživanja.
Što se tiče tog oduzimanja vlasništva, Sud je dodao da u svakom slučaju Zakon iz 2013. ne ispunjava zahtjev u pogledu pravodobne isplate pravične naknade predviđen člankom 17. stavkom 1. drugom rečenicom Povelje o temeljnim pravima. Naime, taj zakon ne sadržava nijednu odredbu kojom se predviđa naknada štete za izvlaštene nositelje prava plodouživanja i puko upućivanje na opća pravila građanskog prava koja je Mađarska istaknula ne ispunjava taj zahtjev. Takvo upućivanje u ovom slučaju na nositelje prava plodouživanja stavlja teret da u postupcima koji mogu biti dugotrajni i skupi moraju zahtijevati plaćanje eventualnih naknada štete koju bi im mogli dugovati vlasnici zemljišta. Takva pravila građanskog prava ne omogućuju da se lako ili dovoljno precizno ili predvidljivo utvrdi hoće li se naknade štete stvarno moći dobiti po završetku tih postupaka, niti da se, ovisno o slučaju, sazna kakva će biti njihova priroda ili visina.