62001CC0076_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Nyt esillä oleva valitus koskee ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen antamaa tuomiota, jossa yhteisön puuvillateollisuuden edustajien kanne
- jätettiin tutkimatta siltä osin kuin kantajat vaativat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta kumoamaan väitetyn neuvoston päätöksen, jolla neuvosto hylkäsi komission ehdotuksen lopullisen polkumyyntitullin käyttöön ottamisesta tiettyjen puuvillakankaiden tuonnissa, ja
- hylättiin perusteettomana siltä osin kuin kantajat hakivat vahingonkorvausta niille aiheutuneesta vahingosta.
2. Tärkein riidanalainen seikka on se, tekikö kyseinen tuomioistuin oikeudellisen virheen katsoessaan, että
- se, ettei neuvostossa saavutettu komission ehdotuksen hyväksymiseen tarvittavaa enemmistöä, tai
- se, että asetuksen N:o 384/96 6 artiklan 9 kohdassa säädetty polkumyyntitutkimusten viidentoista kuukauden määräaika on umpeutunut,
eivät muodosta EY:n perustamissopimuksen 173 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 230 artikla) tarkoitettua kannekelpoista toimea. Toissijaiset riidanalaiset seikat ovat, tekikö kyseinen tuomioistuin oikeudellisen virheen,
- kun se totesi, että perusasetuksen 6 artiklan 9 kohtaa koskeva väite on joka tapauksessa jätettävä tutkimatta, ja
- kun se katsoi, ettei neuvostolla ollut velvollisuutta perustella sitä, miksi se ei hyväksynyt ehdotettua asetusta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
3. Yhteisön polkumyyntitullien käyttöön ottamisesta annettu asetus N:o 384/96 eli nyt kyseessä oleva perusasetus annettiin osaksi käytännön mukauttamiseksi uusiin kansainvälisiin velvoitteisiin, joista määrätään osana Uruguayn monenvälisiä kauppaneuvotteluja vahvistetussa vuoden 1994 polkumyyntisäännöstössä. Sekä polkumyyntisäännöstö että perusasetus sisältävät määräyksiä ja säännöksiä, joihin valittajat vetoavat kantajien oikeuksien suojelun kannalta relevantteina.
Polkumyyntisäännöstö
4. Polkumyyntisäännöstön 6.9 artiklassa edellytetään, että viranomaisten on ennen lopullisen päätöksen tekemistä "tiedotettava kaikille asianosaisille niistä keskeisistä käsiteltävinä olevista tosiasioista, joiden perusteella päätetään lopullisten toimenpiteiden soveltamisesta". Tällainen ilmoitus olisi tehtävä riittävän ajoissa, jotta osapuolet voisivat puolustaa etujaan.
5. Polkumyyntisäännöstön 9.1 artiklassa määrätään muun muassa seuraavaa: "Tuojajäsenen viranomaiset päättävät polkumyyntitullin määräämisestä niissä tapauksissa, joissa määräämisen kaikki edellytykset ovat olemassa - - . On toivottavaa, että tullin määrääminen olisi harkinnanvaraista kaikkien jäsenten alueella - - ."
6. Polkumyyntisäännöstön 12.2 artiklan nojalla julkinen tiedonanto on annettava jokaisesta väliaikaisesta ja lopullisesta päätöksestä, sekä myönteisestä että kielteisestä, ja siinä on annettava riittävän tarkasti tietoa kaikista tosiasioiden ja lakien nojalla tehdyistä ratkaisuista ja päätelmistä, joita tutkintaviranomaiset pitävät olennaisina.
7. Polkumyyntisäännöstön 13 artikla koskee oikeudellista tarkastelua. Siinä edellytetään, että kukin WTO:n jäsen ylläpitää oikeudellisia tai vastaavia menettelytapoja muun muassa tarkastellakseen nopeasti "hallintotoimia, jotka liittyvät lopullisiin päätöksiin".
Perusasetus
8. Perusasetuksen nojalla komissio tutkii jäsenvaltioiden edustajista koostuvaa neuvoa-antavaa komiteaa kuullen polkumyyntiä ja voi ottaa käyttöön väliaikaiset polkumyyntitullit, kun taas neuvosto vastaa lopullisten polkumyyntitullien käyttöön ottamisesta.
9. Asetuksen 5 artikla koskee menettelyn aloittamista. Asetuksen 5 artiklan 1 kohdan nojalla tutkimus voidaan panna vireille yhteisön tuotannonalan puolesta tehdyn minkä tahansa valituksen perusteella. Asetuksen 5 artiklan 9 kohdassa todetaan, että kun menettelyn aloittamiseksi on riittävästi näyttöä, komission on aloitettava menettely 45 päivän aikana; ellei todisteita ole riittävästi, valittajalle on ilmoitettava asiasta kyseisessä ajassa.
10. Asetuksen 6 artikla koskee tutkimusta. Artiklan 5, 6 ja 7 kohdassa säädetään asianosaisille tiedottamisesta ja niiden kuulemisesta. Asetuksen 6 artiklan 9 kohdassa säädetään seuraavaa: "Edellä 5 artiklan 9 kohdan mukaisesti aloitettujen menettelyjen osalta tutkimus päätetään, jos mahdollista, yhden vuoden määräajassa. Joka tapauksessa tutkimukset päätetään aina 15 kuukauden kuluessa niiden vireillepanosta - - ."
11. Asetuksen 9 artikla on otsikoitu seuraavasti: "Menettelyn päättäminen ilman toimenpiteitä; lopullisten tullien käyttöön ottaminen". Asetuksen 9 artiklan 2 kohdan nojalla menettely on päätettävä, jos suojatoimia ei pidetä tarpeellisina. Asetuksen 9 artiklan 4 kohdassa todetaan sen sijaan, että "jos tosiasioiden perusteella lopullisesti todetaan, että polkumyyntiä ja siitä aiheutunutta vahinkoa on olemassa, ja jos yhteisön etu vaatii toimintaa 21 artiklan mukaisesti, neuvosto ottaa käyttöön lopullisen polkumyyntitullin yksinkertaisella enemmistöllä komission ehdotuksesta, jonka se on tehnyt neuvoa-antavaa komiteaa kuultuaan. - - ".
Menettelyn taustaa
12. Euroopan unionin puuvilla- ja liitännäistekstiiliteollisuuden komitea (Eurocoton) on tehnyt 8.1.1996 komissiolle kantelun, jossa väitetään, että tietyistä maista peräisin olevien valkaisemattomien puuvillakankaiden polkumyynnillä tapahtuva tuonti aiheuttaa huomattavaa vahinkoa yhteisön tuotannonalalle.
13. Komissio julkaisi 21.2.1996 ilmoituksen polkumyynnin vastaisen menettelyn aloittamisesta. Se antoi 18.11.1996 asetuksen väliaikaisen polkumyyntitullin käyttöönotosta. Tämän jälkeen komissio esitti 21.4.1997 ehdotuksen neuvoston asetukseksi lopullisen polkumyyntitullin käyttöönotosta.
14. Perusasetuksen 6 artiklan 9 kohdassa säädetty viidentoista kuukauden määräaika umpeutui 21.5.1997. Neuvosto antoi tuona päivänä lehdistötiedotteen, jossa todetaan seuraavaa:
"Tietyistä kolmansista maista peräisin olevien puuvillakankaiden lopullisten polkumyyntitullien käyttöön ottamista koskevan kirjallisen menettelyn päätyttyä 16.5. kielteisesti Ranskan edustaja on uudelleen korostanut tällaisten toimenpiteiden käyttöön ottamisen välttämättömyyttä."
15. Eurocoton pyysi 23.6.1997, että sille vahvistetaan, että neuvosto oli päättänyt hylätä komission ehdotuksen, ja että sille annetaan jäljennös tätä koskevasta päätöksestä tai sitä vastaavasta neuvoston pöytäkirjasta. Eurocotonille vastattiin seuraavana päivänä, että neuvosto oli todennut 16.5.1997 päättyneen kirjallisen menettelyn perusteella, ettei komission ehdotus ollut saanut puolelleen kyseisen asetuksen antamisen edellyttämää yksinkertaista enemmistöä.
16. Tämän jälkeen valittajat panivat asian vireille 18.7.1997 ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa ja vaativat, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
- kumoaa "neuvoston päätöksen, jolla hylättiin komission ehdotus" asetukseksi lopullisen polkumyyntitullin määräämisestä ja
- velvoittaa neuvoston korvaamaan kantajille tästä lainvastaisesta hylkäämispäätöksestä aiheutuneet vahingot.
Valituksenalainen tuomio
Kumoamiskanne
17. Neuvosto vastusti kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamista kolmen seikan perusteella, joista ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutki ainoastaan yhden - kannekelpoisen toimen puuttumisen -, jota se käsitteli tuomion 39-64 kohdassa seuraavasti.
18. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että vaikka asetus, jolla lopullinen polkumyyntitulli otetaan käyttöön, on selvästi kannekelpoinen toimi, sama ei välttämättä päde silloin, kun neuvosto ei hyväksy ehdotusta; kukin tapaus on arvioitava erikseen.
19. Perustamissopimuksessa neuvostoa ei velvoiteta hyväksymään komission ehdotusta, eikä perusasetuksessa anneta kantajille oikeutta vaatia neuvostoa tekemään näin. Koska asetuksen 1 artiklassa todetaan, että tullia "voidaan" soveltaa, ja koska 9 artiklan 4 kohdassa säädetään, että neuvosto ottaa käyttöön lopullisen polkumyyntitullin "yksinkertaisella enemmistöllä komission ehdotuksesta", tästä seuraa väistämättä, että ehdotusta ei hyväksytä, mikäli vain vähemmistö jäsenvaltioista on katsonut, että tarvittavat edellytykset täyttyvät. Asetuksen 6 artiklan 9 kohdassa säädetään tutkimuksen enimmäiskestosta, mutta siinä ei edellytetä, että neuvosto hyväksyy komission ehdotuksen; määräajan ainoana tarkoituksena on estää liian pitkät menettelyt ja siten mahdollistaa se, että kaikki asianosaiset saavat kohtuullisen nopeasti tietää toteutettavat toimet.
20. Polkumyyntisäännöstössä ei myöskään velvoiteta neuvostoa hyväksymään lopullista polkumyyntitullia. Siinä asetetaan pelkästään edellytykset, joiden on täytyttävä, jotta jokin sopimuspuoli voi ottaa käyttöön polkumyyntitullin ja vaikuttaa siten toisen sopimuspuolena olevan valtion vientiin, ja 9 artiklan 1 kohdassa todetaan, että on "toivottavaa, että [polkumyynnin vastaisen] tullin määrääminen olisi harkinnanvaraista".
21. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi tämän jälkeen, että kumoamiskanteen kohteena voivat olla toimenpiteet, joilla on sellaisia pakottavia oikeusvaikutuksia, jotka vaikuttavat kantajan etuihin niin, että ne muuttavat selvästi tämän oikeudellista asemaa - siten kumoamiskanteen kohteena voivat olla luonteestaan tai muodostaan riippumatta kaikki ne toimielinten antamat säädökset ja tekemät päätökset, joilla on tarkoitus saada aikaan oikeusvaikutuksia.
22. Nyt esillä olevassa asiassa ei annettu mitään säädöksiä tai tehty päätöksiä, eikä pelkkä toteamus siitä, ettei enemmistöä saavutettu, ollut sellaisenaan kannekelpoinen toimi.
23. Kantajien sen väitteen osalta, jonka mukaan niillä ei olisi oikeussuojaa, jos kanne jätetään tutkimatta, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin huomautti, että tuomioistuinvalvonnan, johon kantajilla on oikeus, on asianmukaisesti vastattava yhteisön toimielimille varatun toimivallan laatua. Kantelun tutkimisen ja siihen annettavan ratkaisun osalta komission ja neuvoston tilanteet eivät ole rinnastettavissa toisiinsa. Neuvoston on kirjattava kokoustensa esityslistaan kaikki ehdotukset asetukseksi lopullisen polkumyyntitullin käyttöön ottamisesta, mutta se ei ole velvollinen hyväksymään niitä. Vaikka asetuksen antamatta jättäminen olisi jostakin syystä lainvastaista, vahingonkorvauskanne olisi silti mahdollista nostaa - kuten kantajat tekivät kyseisessä asiassa.
24. Tämän vuoksi kumoamiskanne jätettiin tutkimatta.
25. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutki kuitenkin myös kantajien neuvoston oikeudenkäyntiväitettä koskevissa huomautuksissaan esittämän väitteen, jossa kantajat asettavat kyseenalaiseksi sen pidättymistoimen laillisuuden, joka niiden mukaan on seurausta perusasetuksen 6 artiklan 9 kohdassa säädetyn viidentoista kuukauden määräajan päättymisestä. Väite jätettiin tutkimatta, koska sitä ei esitetty kannekirjelmässä, mutta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi, että missään tapauksessa pelkkä määräajan päättyminen ei ole sellainen neuvoston päätös, jota vastaan voidaan nostaa kumoamiskanne.
Vahingonkorvausvaatimus
26. Valituksenalaisen tuomion 86-92 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi jälleen, ettei neuvosto ollut velvollinen hyväksymään ehdotusta eikä kantajilla ollut oikeutta vaatia neuvostoa tekemään näin. Väitteet hylättiin siitä, että neuvosto olisi jättänyt huomiotta komission toteamat tosiseikat, kieltänyt kantajien perustellut odotukset ja menettelylliset oikeudet sekä rikkonut perusteluvelvollisuutta, jotka perustuivat väärään oletukseen siitä, että tällainen oikeus oli olemassa.
27. Ainoa perusteltu odotus, jota olisi voitu harkita, oli, että neuvoston on tutkittava asianhaarat huolellisesti, eikä mistään voitu päätellä, etteikö neuvosto olisi tehnyt näin; ainoastaan annetut säädökset tai tehdyt päätökset on perusteltava - kyseisessä asiassa mitään säädöstä tai päätöstä ei annettu.
Valitus
28. Valittajat esittivät neljä valitusperustetta:
i) ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin rikkoi EY 230 artiklaa ja loukkasi yhdenmukaisuutta koskevaa yleistä oikeusperiaatetta katsoessaan, ettei kannekelpoista toimea ollut,
ii) se rikkoi EY:n tuomioistuimen perussäännön 19 artiklaa ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklaa katsoessaan, että viidentoista kuukauden määräajan päättymistä koskeva väite oli oikeudenkäyntiväitettä koskevissa huomautuksissa esitetty uusi vaatimus,
iii) se rikkoi uudelleen EY 230 artiklaa katsoessaan, ettei pelkkä viidentoista kuukauden määräajan päättyminen muodosta neuvoston päätöstä, joka voisi olla kumoamiskanteen kohteena,
iv) se rikkoi EY 253 ja EY 288 artiklaa ja loukkasi yhdenmukaisuutta koskevaa yleistä oikeusperiaatetta katsoessaan, ettei väitettä, jonka mukaan kiistanalainen toimi oli lainvastainen, voida hyväksyä, ja todetessaan, että neuvostolla oli täysi toimintavapaus,
ja vaativat yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan valituksenalaisen tuomion, hyväksymään kanteen aineellisen sisällön ja palauttamaan asian takaisin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen ainoastaan korvauksen määrän arvioimiseksi.
29. Kirjelmissään valittajat esittävät väitteitä lähinnä ensimmäisen valitusperusteen tueksi; ne katsovat, että kolmas ja neljäs valitusperuste hyväksytään joka tapauksessa, jos ensimmäinen ja toinen valitusperuste hyväksytään. Lisäksi valittajien asiamies totesi suullisessa käsittelyssä, että valittajat väittävät ainoastaan, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin oli tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, että se, että neuvosto hylkäsi komission ehdotuksen, merkitsee "päätöksen puuttumista", ja päätellessään tästä, ettei EY 230 artiklan mukaista kannekelpoista toimea ollut.
30. Lisäksi voidaan panna merkille, että valittajat ovat ilmaisseet selvästi, etteivät ne riitauta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toteamusta siitä, ettei neuvosto ollut velvollinen hyväksymään komission ehdotusta, ja korostavat ainoastaan, että neuvosto oli kuitenkin velvollinen noudattamaan perusasetuksen menettelyllisiä ja aineellisia edellytyksiä.
31. Esitetyt väitteet ovat pääpiirteittäin seuraavat.
Ensimmäinen valitusperuste
32. Valittajat esittävät yhteisön oikeuden yleisen periaatteen, jonka mukaan on niin, että kun toimielin toimii sellaisen menettelyn mukaan, jota säännellään yhteisön säädöksellä, jossa yksittäisille asianosaisille myönnetään menettelyllisiä oikeuksia, sellainen toimi, joka merkitsee tutkimuksen päättämistä ilman toimenpiteitä, on EY 230 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi. Näin oli nyt esillä olevassa asiassa joko siksi, että neuvosto päätti hylätä komission ehdotuksen - toteamus siitä, että vaadittavaa enemmistöä ei saavutettu, merkitsee sitä, että jäsenvaltiot äänestivät ehdotuksen hyväksymistä vastaan - tai siksi, että viidentoista kuukauden määräaika päättyi.
33. Perusasetusta on tulkittava polkumyyntisäännöstön 9.1 artiklan nojalla, jossa ei tehdä eroa polkumyyntitullin määräämistä ja määräämättä jättämistä koskevien päätösten välillä. Polkumyyntisäännöstön 13 artiklan mukainen oikeudellinen tarkastelu on voitava tehdä molemmissa tapauksissa. Yhteisöjen tuomioistuin on tarkastellut toimenpiteitä useissa eri tilanteissa myös silloin, kun kantaja on ollut tyytymätön lopulliseen polkumyyntitulliin tai kun neuvosto tai komissio on tehnyt selvän päätöksen menettelyn päättämisestä. Toimen on oltava kannekelpoinen myös silloin, kun neuvosto ei hyväksy komission ehdotusta polkumyyntitullin kumoamisesta tai pienentämisestä uudelleentarkastelun jälkeen, sillä muuten polkumyyntisäännöstössä taattuja viejän oikeuksia ei suojeltaisi. Kantajilla on oltava oikeus vastaavaan suojeluun.
34. Todetessaan, että perusasetuksen 6 artiklan 9 kohdan ainoana tarkoituksena on estää menettelyjen liian pitkä kesto, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei voinut tarkoittaa, että neuvosto olisi voinut antaa säädöksen tai tehdä päätöksen vielä viidentoista kuukauden määräajan umpeuduttua, sillä 6 artiklan 9 kohdassa kielletään selvästi tämä mahdollisuus, tai että kantajien olisi pitänyt vedota EY 232 artiklan mukaisesti neuvostoon, mikä olisi johtanut säännöksessä ja määräyksessä asetettujen määräaikojen väliseen ristiriitaan. Jäljelle jäävässä epäsuorassa viittauksessa siihen, että viidentoista kuukauden määräajan päättyminen ei muodosta päätöstä siitä, ettei neuvosto hyväksynyt ehdotusta, ei oteta huomioon, että 6 artiklan 9 kohdan nojalla tällainen hyväksymättä jättäminen on lopullinen riippumatta siitä, miten se tapahtuu.
35. Lisäksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toimi epäjohdonmukaisesti todetessaan, ettei valittajilta puuttunut oikeussuojaa, sillä niillä oli mahdollisuus nostaa vahingonkorvauskanne - koska neuvosto ei ollut velvollinen antamaan säädöstä tai tekemään päätöstä, oikeutta vahingonkorvaukseen ei myöskään ollut, ja kun säädöstä ei annettu tai päätöstä tehty, ei myöskään voi olla perusteluvelvollisuutta. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen perustelu oli siis mahdoton kehäpäätelmä, ja se rikkoo EY 230 artiklaa ja yhdenmukaisuutta koskevaa yleistä oikeusperiaatetta.
36. Neuvosto kiistää, että yhteisön oikeudessa olisi yleinen periaate, jonka mukaan hallintomenettelyn päättäminen muodostaa väistämättä kannekelpoisen toimen.
37. Ensiksikin polkumyyntitulleja koskevaa asetusta annettaessa komissiossa toteutetaan hallinnollisia toimia mutta neuvostossa käynnistetään lainsäädäntöprosessi. Tätä ei voida verrata muihin päätöksentekoprosesseihin, kuten kilpailuoikeuden prosesseihin, joissa komissio tekee hallinnollisen päätöksen asian käsittelyn lopettamisesta. Tässä yhteydessä neuvosto toimi lakia säätävässä ominaisuudessaan eikä niin muodoin tehnyt mitään päätöstä.
38. Toiseksi se, että tiettyjä tavanomaisia valvontavaatimuksia sovelletaan, kun yhteisön toimielimet ovat päättäneet asian käsittelyn lopettamisesta ilman tutkimuksia, ei tarkoita, että asian käsittelyn lopettaminen ilman toimenpiteitä olisi sinänsä kannekelpoinen toimi, eikä nyt esillä olevassa asiassa ollut tehty päätöstä.
39. Polkumyyntisäännöstöön perustuvien väitteiden osalta valittajat eivät ensiksikään voi vedota kyseiseen välineeseen suoraan.
40. Toiseksi polkumyyntisäännöstön tarkoituksena on määritellä rajat, joissa WTO:n jäsenillä on oikeus ottaa käyttöön polkumyyntitulleja ja määrätä rajoituksia niiden tuottajien ja viejien intressien mukaisesti, joiden hyödykkeisiin voi kohdistua vahinkoa; yhteisön tuotannonala ei voi vedota näihin rajoituksiin oman etunsa ajamiseksi.
41. Kolmanneksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin oli oikeassa päätellessään sanoista "on toivottavaa, että tullin määrääminen olisi harkinnanvaraista", ettei WTO:n jäseniä velvoiteta mihinkään toimivaltaisen viranomaisen valinnan eikä polkumyyntitullin määräämistä tai määräämättä jättämistä koskevan päätöksen luonteen tai rakenteen osalta. Polkumyyntisäännöstön 9.1 artiklassa ei suljeta pois komission ja neuvoston välistä jaettua hallinnollista/lainsäädännöllistä toimivaltaa. Yhteisön järjestelmässä neuvoston päätöksentekoprosessin lainsäädännöllinen luonne ja erityisesti se, että komission ehdotukselle on saatava tarvittava enemmistö, tarkoittaa, että nyt esillä olevan asian kaltaisissa tapauksissa ei voi olla kannekelpoista oikeudellista toimea.
42. Myöskään 12.2 ja 13 artikla eivät tue valittajien väitettä; 12.2 artikla koskee velvollisuutta antaa julkinen ilmoitus lopullisesta päätöksestä, sekä myönteisestä että kielteisestä, ja 13 artiklassa edellytetään "niiden hallintotoimien" oikeudellista tarkastelua, "jotka liittyvät lopullisiin päätöksiin", mutta kummassakaan artiklassa ei edellytetä lopullisen päätöksen tekemistä kaikissa mahdollisissa tapauksissa.
43. Neuvosto kiistää, että valituksenalaisessa tuomiossa olisi tehty mahdoton kehäpäätelmä vahingonkorvauksen saatavuudesta kannekelpoisen toimen puuttumisesta riippumatta. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi perustellusti, ettei perusteluvelvollisuutta voinut olla, kun neuvosto ei antanut säädöstä tai tehnyt päätöstä, mutta se ei sulje pois muita kannekelpoisia menettelyvirheitä, kuten puolustautumisoikeuden loukkausta, joka voisi olla peruste vahingonkorvauskanteelle.
Muut valitusperusteet
44. Toisessa valitusperusteessaan valittajat vetoavat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa esittämiinsä kirjelmiin osoittaakseen, että neuvoston oikeudenkäyntiväitettä koskevissa valittajien huomautuksissa esitetyn viidentoista kuukauden määräaikaa koskevan väitteen tarkoituksena oli ainoastaan selventää sitä, että valittajat riitauttivat päätöksen olla hyväksymättä komission ehdotusta päätöksen esittämistavasta riippumatta.
45. Neuvosto kiistää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin olisi tehnyt virheen jättäessään väitteen tutkimatta. Ennen kuin valittajat esittivät ensimmäisessä oikeusasteessa oikeudenkäyntiväitettä koskevat huomautuksensa, ne olivat väittäneet, että riitautettu toimi oli seurausta 16.5.1997 päätetystä kirjallisesta menettelystä - kyseessä oli viidentoista kuukauden määräajan päättymisestä eroava tilanne ja toinen ajankohta. Riitauttamisen kohdetta ei määritelty uudelleen sillä perusteella, että valittajat viittasivat siihen myös yleisesti komission ehdotuksen hylkäämistä koskevana neuvoston päätöksenä, eikä millään lailla ollut selvää, että ne riitauttivat päätöksen sen esittämistavasta riippumatta. Näin ollen tämän jälkeen esitetty väite, joka perustui viidentoista kuukauden määräajan päättymiseen, oli uusi liian myöhäisessä vaiheessa esitetty vaatimus.
46. Kolmannessa valitusperusteessa valittajat esittävät, että viidentoista kuukauden määräajan päätyttyä oli selvää, että asian käsittely oli lopullisesti päätetty, joten kannekelpoinen päätös oli täytynyt tehdä; ensimmäisen valitusperusteen yhteydessä esitetty oikeuskäytäntö ja väitteet ovat näin ollen merkityksellisiä. Lopuksi neljännessä valitusperusteessa valittajat väittävät, että jos ensimmäinen valitusperuste hyväksytään, perusteita vahingonkorvausvaatimuksen hylkäämiselle ei enää ole.
Valituksen tutkittavaksi ottaminen
47. Ennen näiden väitteiden aineellisen sisällön tutkimista on pohdittava niiden tutkittavaksi ottamista, jonka neuvosto on osittain kiistänyt.
48. Neuvosto väittää lähinnä, että
- ensimmäinen valitusperuste on epätarkka ja siinä toistetaan ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyt väitteet - tämä on vastoin yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 112 artiklan 1 kohdan c alakohdan määräyksiä ja vakiintunutta oikeuskäytäntöä,
- samaan valitusperusteeseen sisältyvä polkumyyntisäännöstöön perustuva väite on uusi, eikä sitä esitetty ensimmäisessä oikeusasteessa - tämä on erityisesti vastoin työjärjestyksen 113 artiklan 2 kohdan määräyksiä ja vakiintunutta oikeuskäytäntöä
- kolmatta valitusperustetta ei voida ottaa tutkittavaksi, koska se ei vaikuta valituksen ratkaisuun.
49. Mielestäni näitä väitteitä ei pidä hyväksyä.
50. Ensimmäisen väitteen osalta pitää paikkansa seuraava: "[EY 225 artiklan], EY:n tuomioistuimen perussäännön 51 artiklan ensimmäisen kohdan ja yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 112 artiklan 1 kohdan c alakohdan määräysten mukaisesti valituksessa on ilmoitettava täsmällisesti kaikki ne seikat tuomiossa, joiden kumoamista vaaditaan, sekä ne oikeudelliset väitteet, joilla tätä vaatimusta erityisesti tuetaan. - - Tätä edellytystä ei täytä valitus, jossa vain toistetaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa jo esitetyt perusteet ja väitteet, ilman että valitukseen edes sisältyisi perusteluja, joiden tarkoituksena olisi erityisesti osoittaa valituksenalaiseen tuomioon sisältyvä oikeudellinen virhe. Tällaisella valituksella tosiasiassa pyritään ainoastaan siihen, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa esitetty kanne tutkitaan uudelleen, mikä ei kuulu yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaan."
51. Nyt esillä olevassa valituksessa ilmoitetaan kuitenkin selvästi valituksenalaisen tuomion riitautettu toteamus - ettei neuvosto antanut kannekelpoista toimea - ja tuomion kohdat, joihin toteamus sisältyy. Siinä esitetään myös tunnistettavat oikeudelliset väitteet, joissa selitetään, miksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen katsotaan tehneen tältä osin oikeudellisen virheen.
52. Näissä väitteissä ei mielestäni pelkästään toisteta ensimmäisessä oikeusasteessa esitettyyn vastineeseen sisältyneitä asiaan liittyviä perusteita. Joka tapauksessa väitteiden toistamiskiellon tarkoituksena on varmistaa, ettei valituksella ainoastaan pyritä siihen, että ensimmäisessä oikeusasteessa nostetussa kanteessa esitetyt väitteet tutkitaan uudelleen, mutta tarkoituksena ei ole estää valittajaa väittämästä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin jätti väärin perustein ottamatta huomioon väitteet, jotka esitettiin vastauksena vastapuolen väitteisiin.
53. En ole myöskään samaa mieltä neuvoston väitteestä, jonka mukaan jotkin valittajien väitteistä ovat epämääräisiä, koska ne perustuvat valituksenalaisen tuomion abstraktiin tulkintaan. Mielestäni valittajat ainoastaan ottavat huomioon, että tuomiota voidaan tietyssä mielessä tulkita eri tavoin.
54. Neuvoston toinen väite on, että valittajien viittauksia polkumyyntisäännöstön määräyksiin ei voida ottaa tutkittavaksi, koska niillä muutetaan oikeudenkäynnin kohdetta (työjärjestyksen 113 artiklan 2 kohta).
55. On totta, että ensimmäisessä oikeusasteessa valittajat näyttävät viitanneen polkumyyntisäännöstöön ainoastaan tukeakseen pääasiallista perustettaan siitä, että neuvosto oli luopunut oikeudestaan hyväksyä muita kuin komission ehdottamia toimenpiteitä - tästä väitteestä on nyt luovuttu - mutta ne eivät olleet vedonneet polkumyyntisäännöstöön kiistääkseen neuvoston väitteen siitä, että kirjallisen menettelyn tulos 16.5.1997 ei ollut kannekelpoinen toimi, mikä on asiayhteytenä valituksessa polkumyyntisäännöstöön viitattaessa.
56. Mielestäni valituksesta käy kuitenkin ilmi, että valittajat ottavat polkumyyntisäännöstön esiin nyt pelkästään normina, josta yhteisön oikeutta ilmentävässä perusasetuksessa ei voida poiketa, eikä niinkään erillisenä normina, jota on noudatettava itsenäisesti. Valittajien asiamies teki suullisessa käsittelyssä selväksi, että valittajat vetoavat siihen, että polkumyyntisäännöstöön sisältyy yhteisön velvoitteita, joten polkumyyntisäännöstö on otettava huomioon perusasetusta tulkittaessa ja päätettäessä, muodostiko neuvoston toiminta tosiaankin kannekelpoisen toimen. Toisin sanoen valittajat pyrkivät lujittamaan perusasetukseen perustuvia väitteitään korostamalla, ettei sitä voida tulkita tavalla, joka on ristiriidassa ensimmäisessä oikeusasteessa tutkittujen polkumyyntisäännöstön määräysten kanssa.
57. Näin ollen mielestäni ei ole asianmukaista jättää perusteen tätä osaa tutkimatta, vaikka en usko, että siitä on valittajille minkäänlaista hyötyä, kuten jäljempänä selitän.
58. Viimeisessä tutkittavaksi ottamista koskevassa väitteessään neuvosto väittää, että ratkaisuun ei vaikuta se, tekikö ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin virheen hylätessään väitteen siitä, että viidentoista kuukauden määräajan päättyminen muodostaa hylkäyspäätöksen, koska se esitettiin liian myöhäisessä vaiheessa: jos ensimmäinen valitusperuste hyväksytään, kolmatta valitusperustetta ei ole tarpeen tutkia; jos ensimmäinen valitusperuste hylätään, myös kolmas valitusperuste, joka perustuu samoihin väitteisiin, on hylättävä.
59. En kuitenkaan näe tässä mahdollisuutta kiistää tutkittavaksi ottamista. Jos valitusperuste ei vaikuta ratkaisuun, sitä ei todellakaan tarvitse tutkia eikä päätöstä sen tutkittavaksi ottamisesta tarvita; jos se taas vaikuttaa ratkaisuun, riitauttamisen väitettyä perustetta ei enää ole olemassa.
Valituksen aineellinen sisältö
Polkumyyntisäännöstöön vetoamisen mahdollisuus
60. Ensiksi on syytä tarkastella, missä määrin valittajat voivat vedota polkumyyntisäännöstöön tukeakseen pääasiallista valitusperustettaan. Olen jo tullut siihen tulokseen, että valittajien viittauksia kyseiseen välineeseen ei voida työjärjestyksen 113 artiklan 2 kohdan nojalla muodollisesti jättää tutkimatta. Neuvosto väittää kuitenkin lisäksi, että kantajat tai valittajat eivät missään tapauksessa voi vedota polkumyyntisäännöstöön suoraan; se ei myöskään luonnostaan ole yhteisön tuotannonalan etujen mukainen.
61. Ensimmäisestä kohdasta totean, että vaikka asianosaiset eivät voikaan vedota suoraan polkumyyntisäännöstön määräyksiin sellaisinaan, perusasetusta on yleensä kuitenkin asianmukaista - ja jopa tarpeellista - tulkita näiden määräysten perusteella.
62. Toisesta kohdasta olen kuitenkin neuvoston kanssa samaa mieltä. Polkumyyntisäännöstössä asetettujen takeiden ja rajoitusten tarkoituksena on suojella niiden tahojen - viejien, viejämaiden ja tuojien - intressejä, joiden tuotteisiin polkumyyntitullit saattavat vaikuttaa. Yhteisön tuotannonalan puolesta kanteen nostaneiden kantajien oikeuksista säädetään yhteisön lainsäädännössä.
63. On totta, että polkumyyntisäännöstössä määrätään, että kaikille asianosaisille (joihin kuuluvat myös yhteisön tuotannonalan puolesta kanteen nostaneet kantajat) tiedotetaan kaikista päätöksistä, että oikeudellista tarkastelua koskevassa 13 artiklassa ei selvästi suljeta pois kantajia ja että perusasetusta ja yhteisön polkumyyntilainsäädäntöä yleensä on tulkittava polkumyyntisäännöstön perusteella.
64. Polkumyyntitullien määräämistä maailmankaupassa sääntelevän monenvälisen sopimuksen - kuten GATT 1994 VI artiklan ja sen soveltamista koskevan polkumyyntisäännöstön - tarkoituksena on kuitenkin varmistaa, ettei tulleja määrätä, elleivät ne ole perusteltuja, ei se, että tullit määrätään aina, kun ne voisivat olla perusteltuja. Vastoin valittajien väitteen pääsisältöä kyseisten välineiden tarjoama suoja on näin ollen luontaisesti epätasapainossa, kun verrataan niiden tahojen asemaa, jotka väittävät kärsivänsä vahinkoa polkumyynnin vuoksi, ja niiden tahojen asemaa, joiden väitetään harjoittavan polkumyyntiä. Se, että perusasetusta on tulkittava niin, että jälkimmäisille tarjotaan kaikki polkumyyntisäännöstöön sisältyvät takeet, on näin ollen hyödytöntä valittajien kannalta, sillä heidän asemansa on erilainen.
65. Vaikka yhteisön oikeudessa ei sallittaisi oikeudellista tarkastelua yhteisön tuotannonalan puolesta kanteen nostaneiden kantajien aloitteesta jokaisessa tapauksessa, jossa kanteen johdosta ei ole määrätty polkumyyntitullia, yhteisön oikeus ei siis mielestäni olisi ristiriidassa polkumyyntisäännöstön kanssa. Nyt esillä olevassa valituksessa ei siis ole enää tarpeen jatkaa tässä yhteydessä esitettyjen väitteiden tarkastelua.
Viidentoista kuukauden määräaikaa koskevan väitteen tutkittavaksi ottaminen
66. Koska on väitetty, että kirjallisen menettelyn päättäminen 16.5.1997, viidentoista kuukauden määräajan päättyminen 21.5. tai nämä kaksi asiaa yhdessä olisivat voineet muodostaa kannekelpoisen toimen, aluksi on myös tutkittava, tekikö ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin virheen jättäessään tutkimatta viidentoista kuukauden määräajan päättymiseen perustuvan väitteen, kuten valittajat väittävät toisessa valitusperusteessaan.
67. Ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyn kannekirjelmän 22 kohdassa todetaan seuraavaa: " - - riitautettu toimi - - on neuvoston päätös hylätä komission ehdotus - - tämä päätös syntyi, kun ehdotuksen hyväksymiseen tarvittavaa yksinkertaista enemmistöä ei saavutettu - - . Kirjallisen menettelyn päättäminen 16.5.1997 muodosti neuvoston päätöksen, jolla hylättiin komission ehdotus lopullisesti." Ensimmäinen, kannekirjelmän 73 kohdassa esitetty vaatimus on "komission ehdotuksen hylkäämisestä tehdyn neuvoston päätöksen" kumoaminen. Ainoa maininta viidentoista kuukauden määräajasta on esitetty sen väitteen tueksi, josta on nyt selvästi luovuttu ja jonka mukaan neuvostolla ei ollut valtaa päättää komission ehdotuksen hyväksymättä jättämisestä.
68. Riitautettu väite sisältyy kuitenkin valittajien kanteen tutkittavaksi ottamisesta tekemien huomautusten 7-9 kohtaan, jossa ne vastaavat neuvoston oikeudenkäyntiväitteeseen siitä, että kirjallisen menettelyn päättyminen 16.5.1997 ei merkitse komission ehdotuksen lopullista hylkäämistä, sillä neuvosto olisi (ainakin periaatteessa) voinut hyväksyä sen halutessaan 21.5. mennessä. Valittajat väittivät, että tässä tapauksessa (jonka ne kiistivät jyrkästi) "ei ollut epäilystä siitä, etteikö viidentoista kuukauden määräajan päättymisellä siten, ettei komission ehdottamia toimenpiteitä hyväksytty, olisi ollut vaikutusta" valittajien oikeudelliseen asemaan ja että "se seikka, että neuvosto antoi määräajan kulua loppuun hyväksymättä ehdotusta, vastaa pidättymistoimea, jolla vahvistettiin komission ehdotuksen hylkääminen".
69. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että tämä oli uusi vaatimus, jota ei ollut esitetty kannekirjelmässä ja joka oli näin ollen jätettävä tutkimatta. Valittajat väittävät nyt, että kannekirjelmästä "kävi selvästi ilmi, että valittajat riitauttivat päätöksen, joita saattoi olla ainoastaan yksi esittämistavasta riippumatta", ja että ne olivat "vastauksessaan esittäneet viidentoista kuukauden määräajan päättymistä koskevan seikan, eivät uutena vaatimuksena vaan osoituksena siitä, että kanteen käsittely ei voi jatkua loputtomiin ja että näin ollen lopullinen päätös oli tavalla tai toisella tehty".
70. Mielestäni on erittäin vaikeaa hyväksyä, että kannekirjelmästä olisi käynyt selvästi ilmi, että alkuperäinen riitautus kattoi tarvittaessa joko 16.5. tehdyn hylkäyspäätöksen tai ehdotuksen 21.5. tapahtuneen implisiittisen hylkäämisen.
71. Kanteen tutkittavaksi ottamista koskevien huomautusten 9 kohdan voidaan helposti katsoa olevan pelkkä väite siitä, että ehdotuksen hyväksymättä jättämistä koskevasta päätöksestä, vaikkei se ollut lopullinen 16.5., tuli lopullinen sen jälkeen, kun neuvosto ei toiminut ennen määräajan päättymistä; valittajat vaativat edelleen päätöksen kumoamista, mutta korostivat, että vastoin neuvoston kantaa päätös oli lopullinen hetkellä, jolloin valittajat nostivat kanteen. Valittajien asiamies totesi näin suullisessa käsittelyssä, ja pidän hänen toteamustaan vakuuttavana.
72. Näin ollen olen sitä mieltä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin teki virheen valituksenalaisen tuomion 64 kohdassa, jossa se jätti tutkimatta uutena vaatimuksena väitteen, jolla se 63 kohdassa virheellisesti tulkitsi pyrittävän riitauttamaan muun kuin kannekirjelmässä riitautetun toimen laillisuuden. Väite voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi myös nyt esillä olevassa asiassa.
73. Nyt voimme siirtyä käsittelemään valituksen ensisijaista kysymystä.
Toteamus, että kannekelpoista toimea ei ole, ja sen paikkansapitävyys
Päätöksen olemassaolo
74. Ensiksikin vaikuttaa ilmeiseltä, että nyt esillä olevassa asiassa tehtiin päätös - ainakin sanan yleisessä merkityksessä. Koska ehdotuksen hyväksymiseksi ei kirjallisen menettelyn päättyessä saavutettu tarvittavaa enemmistöä, asiasta on täytynyt äänestää ja enintään seitsemän jäsenvaltiota 15:stä on voinut äänestää hyväksymisen puolesta. Kirjallista menettelyä koskevassa neuvoston työjärjestyksen 8 artiklassa edellytetään "kirjallista äänestystä".
75. Valituksenalaisen tuomion 58 kohdan toteamus ("jos nimittäin myönteinen äänestystulos muodostaa oikeudellisen menettelytavan, jolla toimi hyväksytään, kielteinen äänestystulos sitä vastoin merkitsee ainoastaan päätöksen puuttumista") on mielestäni virheellinen. "Päätöksen puuttuminen" merkitsisi sitä, että neuvosto joko ei käsitellyt kysymystä tai ei muodostanut kantaa asiasta kysymyksen käsittelyn jälkeen. Molemmat olettamukset ovat ristiriidassa lehdistötiedotteessa kuvatun "menettelyn kielteisen päättämisen" olemassaolon ja sen toteamuksen kanssa, että tarvittavaa enemmistöä ei saavutettu.
76. Lisäksi voidaan todeta, että Eurocoton aloitti uuden menettelyn heti sen jälkeen, kun nyt esillä oleva kanne hylättiin, ja uusi kanne johti pääosin samaan tulokseen kussakin vaiheessa, ja neuvoston asiaankuuluvasta istunnosta annetussa lehdistötiedotteessa todetaan, että "neuvosto vahvisti, ettei komission ehdotus saanut yksinkertaisen enemmistön kannatusta, joten se hylkäsi ehdotetun asetuksen - - ". Tällainen lausunto näyttää neuvoston mielestä tarkoittavan epäilemättä sitä, että se teki noin 18 kuukautta myöhemmin päätöksen lähes täysin samanlaisessa tilanteessa.
Viidentoista kuukauden määräajan päättymisen merkityksellisyys
77. Neuvosto väitti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, ettei lopullista päätöstä ollut voitu tehdä 16.5.1997, sillä komission ehdotus oli mahdollista hyväksyä vielä 21.5. mennessä. Valittajat vastasivat tähän väitteellä - josta olen edellä todennut, että se on jätettävä tutkimatta - jonka mukaan siinä tapauksessa perusasetuksen 6 artiklan 9 kohdassa tarkoitetun määräajan päättyminen muodosti pidättymistoimen, jolla vahvistettiin, että neuvosto hylkäsi ehdotuksen. Neuvosto ei ole tämän jälkeen perustellut alkuperäistä väitettään. Suullisessa käsittelyssä neuvoston edustaja vastasi yhteisöjen tuomioistuimen esittämään kysymykseen ilmoittamalla, että neuvosto katsoo, että määräajan päättymisestä johtui ainoastaan, että perusasetuksen mukaan ehdotuksen hyväksyminen tämän jälkeen olisi ollut lainvastaista, mutta että ehdotus oli periaatteessa (ja on edelleen) neuvoston käsiteltävänä, joten ei voida sanoa, että asiasta olisi tehty päätös.
78. Tältä osin olen pääosin samaa mieltä valittajien kanssa. Koska viidentoista kuukauden määräaika ei ollut päättynyt vielä 16.5.1997, tehty hylkäämispäätös ei välttämättä ollut lopullinen tuolloin, mutta siitä tuli lopullinen 21.5. mennessä. Vaikka määräajan päättyminen ei sinänsä muodostanut päätöstä tai johtanut päätöksen tekemiseen, se tarkoitti väistämättä sitä, että jo tehtyä päätöstä ei voinut enää muuttaa.
Päätöksen kannekelpoisuus
79. Valittajat väittävät, että yhteisön yleisen oikeusperiaatteen mukaan menettelyssä, johon sovelletaan sääntöjä, joissa asianosaisille taataan menettelyllisiä oikeuksia, toimielimen toimi, joka vastaa asian käsittelyn lopettamista ilman toimenpiteitä, on EY 230 artiklassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi.
80. Neuvosto väittää, ettei sen toimintaa lakia säätävänä viranomaisena voida verrata oikeudellisen tarkastelun tarkoituksessa komission toimintaan hallinnollisena viranomaisena, joten sen oikeuskäytännön perusteella, johon valittajat vetoavat, ei voida päätellä, että olemassa on yleinen periaate, ja oikeuskäytäntö liittyy lähinnä komission toimintaan kilpailuoikeuden alalla.
81. Mielestäni nyt esillä olevassa asiassa tehdyn päätöksen kaltaisen päätöksen on periaatteessa oltava kannekelpoinen.
82. EY 230 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuin voi tutkia toimielinten säädösten laillisuutta suosituksia ja lausuntoja lukuun ottamatta, ja yhteisöjen tuomioistuin lukee näihin säädöksiin kuuluvaksi kaikki toimet, jotka ovat sitovia tai jotka tuottavat oikeusvaikutuksia niiden luonteesta tai muodosta riippumatta. Asiassa ERTA se totesi, että neuvoston ratkaisu, jossa käsitellään tiettyä neuvottelumenettelyä, muodostaa kannekelpoisen toimen, ja asiassa Ranska vastaan komissio se ilmoitti, että kanne olisi voitu nostaa komissiota vastaan "ilmaisusta, johon sisältyy komission päätös kieltäytyä muuttamasta" edeltävää päätöstä.
83. Päätöksestä olla hyväksymättä komission ehdotusta asetukseksi, jolla otetaan käyttöön valittajien vaatima polkumyyntitulli, aiheutui epäilemättä valittajille (kielteisiä) oikeusvaikutuksia: valittajien yhteisön tuotanto ei enää saanut väliaikaisen polkumyyntitullin antamaa suojaa, ja ainoa tapa saada tuotannolle uudelleen tällainen suoja oli tehdä uusi kantelu, minkä ne tekivät.
84. Vaikka katsottaisiin, että sen, ettei lainsäätäjä pääse sopimukseen täysin lainsäädännöllisen säädöksen hyväksymisestä, ei pitäisi olla kannekelpoinen toimi, on kiistatonta, että polkumyyntitoimenpiteet ovat luonteeltaan sekalaisia siinä mielessä, että niihin sisältyy useita hallinnollisen menettelyn piirteitä, ja toimenpiteet koskevat lisäksi yleensä yksittäisiä nimettyjä asianosaisia, jotka ovat usein (kuten nyt esillä olevassa asiassa) osallistuneet menettelyyn.
85. Näin ollen vaikka tapauksissa, joissa polkumyyntitulli määrätään, menettelyn viimeinen vaihe muodostaa lainsäädännöllisen toimen, jolla on sekä yksittäisiä että yleisiä vaikutuksia, yksittäiset asianosaiset, joihin toimi vaikuttaa, voivat riitauttaa toimen samalla tavoin kuin hallinnollisten toimien tapauksessa, joilla on näihin verrattavia yksittäisiä vaikutuksia. Tämä seikka puhuu nähdäkseni erittäin vahvasti sen puolesta, että tällaisen toimen hyväksymättä jättämistä on käsiteltävä samalla tavalla. Kuten valittajat ovat huomauttaneet, kun kilpailuoikeuden alalla "toimielin, jolle on uskottu toimivalta todeta sääntöjen rikkominen ja määrätä siitä seuraamus ja jolle yksityiset voivat esittää valituksia, - - päättää siitä, että tällaista valitusta ei tutkita kokonaan tai osittain, se tekee välttämättömästi päätöksen, jolla on oikeusvaikutuksia".
86. Näin ollen valituksenalaisen tuomion 59 kohdan toteamusta siitä, että "komission tilanne, erityisesti kantelun tutkimisen ja siihen annettavan ratkaisun osalta, ei ole rinnastettavissa neuvoston tilanteeseen", ei mielestäni voida päätellä saman kohdan pätevästä oletuksesta, jonka mukaan "tuomioistuinvalvonnan, johon kantajilla on oikeus, on asianmukaisesti vastattava yhteisön toimielimille polkumyyntialalla varatun toimivallan laatua".
87. Siltä osin kuin tässä toteamuksessa annettiin ymmärtää, että komission ehdotuksen hylkäämisestä ei voida nostaa kannetta, katson, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen. En kuitenkaan ole eri mieltä - kuten eivät ole valittajatkaan - kohdan viimeisestä virkkeestä, jossa todetaan, ettei neuvosto ollut velvollinen hyväksymään ehdotusta.
88. Koska ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin jätti kumoamiskanteen tutkimatta sillä perusteella, ettei kannekelpoista toimea ollut, valituksenalainen tuomio on kumottava tältä osin.
Valitus vahingonkorvausta koskevasta päätöksestä
89. Ensimmäisessä oikeusasteessa vahingonkorvausta koskeva valittajien ensisijainen väite perustui siihen väitteeseen, että neuvostolla ei ollut toimivaltaa hylätä komission ehdotusta suoraan. Valituksessaan valittajat eivät riitauta väitteen hylkäämistä sillä perusteella, että neuvosto ei ollut velvollinen hyväksymään ehdotusta.
90. Toissijaisessa väitteessään valittajat vetoavat i) komission toteamien tosiseikkojen tarkoitukselliseen huomiotta jättämiseen tai ilmeiseen virheeseen näiden tosiseikkojen arvioinnissa, ii) valittajien menettelyllisten oikeuksien ja perusteltujen odotusten kieltämiseen ja iii) riittävien perustelujen antamisvelvollisuuden rikkomiseen. Ensimmäinen ja toinen näistä väitteistä hylättiin jälleen sen perusteella, ettei neuvosto ollut velvollinen hyväksymään ehdotusta, ja toisen väitteen osalta sillä perusteella, ettei pystytty osoittamaan, että menettelyllisiä oikeuksia tai perusteltuja odotuksia olisi kielletty. Myöskään näitä näkökohtia ei riitauteta valituksessa.
91. Väite riittävien perustelujen antamisvelvollisuuden rikkomisesta kuitenkin hylättiin sillä perusteella, että "neuvosto ei ole antanut mitään säädöstä tai tehnyt päätöstä". Valittajat riitauttavat tämän näkökohdan, ja edellä tekemästäni päätelmästä seuraa, että myös vahingonkorvausvaatimus on kumottava tältä osin.
Valituksen hyväksymisen seuraukset
92. Jos ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätös kumotaan muutoksenhaussa, yhteisöjen tuomioistuin voi yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 54 artiklan nojalla ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen. Nyt esillä olevassa asiassa tämä ei mielestäni ole pelkästään mahdollista vaan myös toivottavaa prosessiekonomian kannalta.
93. Ensin on tutkittava neuvoston ensimmäisessä oikeusasteessa esittämät kaksi muuta tutkittavaksi ottamista koskevaa oikeudenkäyntiväitettä ja sitten, jos oikeudenkäyntiväitteet ovat perusteettomia, kanneoikeuden perusteet sekä se, onko lainvastaisuuden olemassaolo todettu.
Kanteen tutkittavaksi ottaminen ensimmäisessä oikeusasteessa
Kumoamiskanteen nostamiseen liittyvät intressit
94. Neuvoston toinen tutkittavaksi ottamista koskeva oikeudenkäyntiväite ensimmäisessä oikeusasteessa oli, että kantajien tavoitteena oli lopullisten polkumyyntitullien määrääminen kyseessä olevalle tuonnille; koska komission ehdotuksen hyväksymättä jättämistä koskevan päätöksen kumoaminen ei kuitenkaan voinut johtaa tullien määräämiseen - viidentoista kuukauden määräaika oli päättynyt eikä ehdotusta voinut enää hyväksyä laillisesti - kantajilla ei ollut oikeudellista tarvetta saada päätöstä kumotuksi.
95. Valittajat vastasivat toteamalla, että jos päätös ehdotuksen hyväksymättä jättämisestä kumotaan, neuvoston olisi EY:n perustamissopimuksen 176 artiklan (josta on tullut EY 233 artikla) nojalla toteutettava yhteisöjen tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet. Nämä eivät käsittäisi kyseessä olevan ehdotuksen hyväksymistä, vaan komission muussa menettelyssä esittämän myöhemmän ehdotuksen hyväksymisen.
96. Neuvosto vastasi tähän, että yhteisöjen tuomioistuimen nyt esillä olevassa asiassa antama tuomio ei voisi rajoittaa mahdollisessa myöhemmässä menettelyssä tehtävää päätöstä, joka välttämättä perustuisi eri viiteajanjaksoon ja näin ollen erilaiseen tosiasialliseen tilanteeseen.
97. Mielestäni neuvoston oikeudenkäyntiväitettä ei voida hyväksyä.
98. On totta, että viidentoista kuukauden määräajan päätyttyä neuvosto ei voi laillisesti ryhtyä nyt esillä olevassa asiassa käsiteltävää ehdotusta koskeviin toimenpiteisiin, eikä se olisi voinut tehdä niin myöskään kanteen nostamishetkellä. Lisäksi mahdolliset myöhemmät päätökset voidaan tehdä ainoastaan eri asiayhteydessä, kuten neuvosto perustellusti toteaa.
99. En kuitenkaan katso, ettei kantajilla olisi ollut intressiä saada ehdotuksen hyväksymättä jättämistä koskevaa päätöstä kumotuksi.
100. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on todettava seuraavaa: "Säädöksen kumoamista koskevan tuomion noudattamiseksi ja tuomion täytäntöön panemiseksi kokonaisuudessaan toimielimen on noudatettava paitsi tuomion tuomiolauselmaa, myös sen antamiseen johtaneita perusteluja, jotka ovat tuomiolauselmalle tarvittava tuki, koska ne ovat välttämättömät määritettäessä tuomiolauselman täsmällistä sisältöä. Nämä perustelut nimittäin yksilöivät, mikä säännös tai määräys täsmällisesti ottaen on katsottu lainvastaiseksi, ja toisaalta ne osoittavat, mitkä ovat täsmällisesti ottaen tuomiolauselmassa todetun lainvastaisuuden syyt, ja asianomaisen toimielimen on otettava nämä perustelut huomioon korvatessaan kumotun toimen toisella toimenpiteellä."
101. Nyt esillä olevaa asiaa voidaan verrata asiaan AKZO vastaan komissio, jossa kantaja vaati tiettyjen asiakirjojen luovuttamisesta kolmannelle osapuolelle kilpailumenettelyn yhteydessä tehdyn komission päätöksen kumoamista. Asiakirjat oli jo luovutettu, eikä tehtyä saanut enää tekemättömäksi. Yhteisöjen tuomioistuin totesi kuitenkin tuomionsa 21 kohdassa:
"Yhtiöllä voi olla intressi riitauttaa kanteen kohteena oleva päätös siitä huolimatta, että tässä tapauksessa kyseinen päätös oli jo pantu täytäntöön, kun kanne nostettiin. Tällaisen päätöksen kumoamisella voi itsessään olla oikeusvaikutuksia, erityisesti siten, että se estää komissiota toistamasta tämän kaltaista menettelyä - - ."
102. Jos nyt esillä olevassa asiassa todetaan, että riitautettu päätös on jollain lailla lainvastainen, neuvoston on otettava tämä toteamus huomioon tulevissa päätöksissään, erityisesti yhden tai useamman kantajan nostamasta kanteesta aloitettuun menettelyyn liittyvässä päätöksessä.
Sen tarkastelu, koskeeko päätös kantajia erikseen
103. Ensimmäisessä oikeusasteessa esittämässään tutkittavaksi ottamista koskevassa viimeisessä oikeudenkäyntiväitteessä neuvosto väitti, että kumottavaksi vaadittu päätös ei Eurocotonia lukuun ottamatta koskenut kantajia erikseen.
104. Tässä voidaan tyytyä huomauttamaan, että riippumatta muiden kantajien oikeudesta nostaa kumoamiskanne Eurocotonin oikeutta ei riitauteta. Tästä seuraa, että Eurocotonin kannetta ei voida kokonaan tai osittain hylätä tällä perusteella, sillä eri kantajien väitteitä ei voida erottaa toisistaan. Yksittäisten kantajien oikeuteen esittää vahingonkorvausvaatimus ei myöskään sovelleta EY 230 artiklan vaatimusta, jonka mukaan päätöksen on koskettava kantajia suoraan ja erikseen. Näin ollen tätä oikeudenkäyntiväitettä ei ole tarpeen tarkastella enää lähemmin.
Ensimmäisessä oikeusasteessa nostetun kanteen aineellinen sisältö
Kumoamiskanne
Kannekelpoisuuden perusteet: yleistä
105. EY 230 artiklan toisen kappaleen nojalla yhteisön tuomioistuin tutkii toimenpiteen laillisuuden, jos kanteen perusteena on puuttuva toimivalta, olennaisen menettelymääräyksen rikkominen, perustamissopimuksen tai sen soveltamista koskevan oikeussäännön rikkominen taikka harkintavallan väärinkäyttö.
106. Kuinka näitä perusteita voidaan soveltaa tässä erityistapauksessa, jossa neuvosto ei ole hyväksynyt komission ehdotusta? Käytännössä perusteita voidaan vain harvoin arvioida asianmukaisesti.
107. Esimerkiksi toimivallan puuttumiseen voitaisiin vedota ainoastaan, jos neuvostolla olisi velvollisuus hyväksyä ehdotus, sillä ainoastaan tällöin ehdotuksen hyväksymättä jättäminen olisi epäpätevää toimivallan käyttöä. Koska ehdotuksen hyväksymiseen tarvitaan aina vähintään enemmistön kannatus, on vaikea kuvitella tilannetta, jossa neuvostolta puuttuisi ehdotuksen hyväksymättä jättämiseen tarvittava toimivalta; kyseisen toimielimen luonteeseen ja toimintaan kuuluu, ettei yhtäkään jäsenvaltiota voida pakottaa äänestämään tietyllä tavalla.
108. Lisäksi olisi vaikea ajatella, että ehdotuksen hyväksymättä jättäminen voisi itsessään muodostaa perustamissopimuksen tai sen soveltamista koskevan oikeussäännön rikkomuksen, ellei asian kannalta merkityksellisessä säännössä edellytetä, että neuvosto hyväksyy ehdotuksen.
109. Voidaan kuitenkin ajatella, että kantaja voi osoittaa, että ehdotuksen hyväksymättä jättämisestä tehty päätös on "tehty yksinomaan tai ainakin olennaisilta osin muiden kuin esitettyjen päämäärien saavuttamiseksi tai perustamissopimuksessa asian käsittelyjärjestykseksi erityisesti määrätyn menettelyn välttämiseksi", jolloin harkintavaltaa olisi käytetty väärin päätöstä tehtäessä.
110. Joka tapauksessa näyttäisi olevan mahdollista kuvitella tilanne, jossa ehdotuksen hyväksymättä jättäminen olisi kumottava, koska oleellista menettelymääräystä on rikottu.
111. Jos esimerkiksi nyt esillä olevaan asiaan verrattavassa tilanteessa ehdotusta tukevia huomautuksia ei olisi toimitettu eri asianosaisille tai jos neuvoston työjärjestyksessä edellytettyjä toimintavaiheita ei olisi noudatettu, kumoamiselle voisi hyvinkin olla perusteet. Muita tällaisia rikkomuksia voisivat olla menettelyllisten oikeuksien loukkaaminen, puolustautumisoikeuden kieltäminen tai riittävien perustelujen antamatta jättäminen.
Nyt esillä oleva asia
112. Ensimmäisessä oikeusasteessa nostettuun kanteeseen sisältyi kaksi kumoamiskannetta tukevaa toissijaista väitettä: neuvostolla ei joko ollut toimivaltaa hylätä ehdotusta suoraan tai hylkääminen oli lainvastainen siksi, että siinä jätettiin tarkoituksellisesti huomiotta komission toteamat tosiseikat tai tehtiin ilmeinen virhe näiden tosiseikkojen arvioinnissa, siinä kiellettiin kantelijoiden menettelylliset oikeudet ja perustellut odotukset sekä rikottiin riittävien perustelujen antamisvelvollisuutta.
113. Ensimmäisestä väitteestä on nyt avoimesti luovuttu. Toisen väitteen osalta voidaan olettaa, että ainoastaan perusteluvelvollisuuteen liittyvä väite voidaan hyväksyä.
114. Kun neuvosto hyväksyy positiivisen toimenpiteen komission ehdotuksesta, hyväksymisen syyt on ilmoitettava ja perustelut (joita voidaan kuitenkin tarkistaa) esitetään ehdotuksessa. Kuten neuvosto huomautti ensimmäisessä oikeusasteessa, perustelut sisältävää ehdotusta ei kuitenkaan anneta silloin, kun ehdotusta ei hyväksytä - eikä näistä syistä näin ollen tarvitse päästä yksimielisyyteen.
115. Tämä ei tarkoita, ettei hyväksymättä jättämistä tarvitsisi perustella lainkaan. Kaikkiin päätöksiin on mielestäni liitettävä tilanteen kannalta riittävät perustelut. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan edellytetyt perustelut kuitenkin "määräytyvät kyseisen toimenpiteen luonteen mukaan ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä - - toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että yhteisöjen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. Perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia", sillä perustelujen riittävyyttä arvioitaessa "on otettava huomioon päätöksen - - asiayhteys - - ".
116. Nyt esillä olevan asian kaltaisessa asiassa tehtävältä päätökseltä voitaisiin edellyttää rajallisia perusteluja, kun otetaan huomioon keskeiset tavoitteet eli asianosaisille ilmoittaminen ja mahdollisuuden antaminen yhteisöjen tuomioistuimelle valvoa toimenpiteen laillisuutta sekä lisäksi päätöksen asiayhteys.
117. On muistettava, että yhteisön toimielimillä on harkintavalta yhteisen kauppapolitiikan toteuttamisen kannalta tarpeellisten toimenpiteiden valinnassa ja että tuomioistuimen harjoittama valvonta kohdistuu vain niihin asioihin, joissa on arvioitava monimutkaisia taloudellisia tilanteita.
118. Polkumyynniltä suojautumisen alalla tällainen harkintavalta on lähinnä neuvostolla. Perusasetuksessa tehdyssä vastuualojen jaossa lopullinen päätösvalta annetaan sille toimielimelle, joka jäsenvaltioiden hallitusten edustajana pystyy parhaiten päättämään politiikkaan liittyvistä seikoista. Näistä seikoista ensisijainen on yhteisön etu, jota on perusasetuksen 21 artiklan nojalla arvioitava "kokonaisuutena, mukaan lukien yhteisön tuotannonalan sekä käyttäjien ja kuluttajien edut".
119. Kun neuvosto päätti nyt esillä olevassa asiassa olla hyväksymättä komission asetusta, huomioon otettuihin seikkoihin on saattanut sisältyä asianomaisia yhteisön ulkopuolisia maita koskevaan kansainväliseen politiikkaan tai maailmankauppaan liittyviä yleisiä poliittisia seikkoja: käsitys siitä, että halvemmasta tuonnista aiheutuva kilpailu todennäköisesti kannustaisi yhteisön tuotannonalaa tehokkuuteen, jolloin sen toiminta tehostuu, tai huoli siitä, että muilta raaka-aineenaan valkaisematonta puuvillakangasta käyttäviltä yhteisön tuotannonaloilta sekä niiden tuotteita käyttäviltä yhteisön kuluttajilta ei pitäisi evätä mahdollisuutta hyötyä kilpailukykyisemmistä hinnoista. On myös ehkä katsottu, että kyseessä olevan yhteisön tuotannonalan suojelun tarpeellisuus ei käynyt selvästi ilmi komission selvityksestä.
120. Kun polkumyyntitoimenpide (tai jokin muu toimenpide) hyväksytään, sen hyväksymiselle annettavilla perusteluilla ei selvästikään pidä ainoastaan oikeuttaa toimenpiteen sisältöä, vaan tämän on tapahduttava niin, etteivät perustelut ole keskenään ristiriidassa tai epäjohdonmukaiset.
121. Kun ehdotettua toimenpidettä sen sijaan ei hyväksytä, riittää, että perustelut hyväksymättä jättämiselle ovat pätevämmät kuin toimenpiteen hyväksymistä puoltavat perustelut. Jos perustelut ovat keskenään hyvin erilaiset - ja jopa yhteensopimattomat -, niiden hyödyllisyys oikeudellisen tarkastelun välineenä on erittäin vähäinen.
122. Kun tässä yhteydessä otetaan huomioon myös neuvoston laaja harkintavalta, päättelen edellä lausutun perusteella, että vaikka yhteisöjen tuomioistuin voisi valvoa niiden yksityiskohtaisten perustelujen laillisuutta, jotka mahdollisesti annettaisiin sen selittämiseksi, miksi neuvosto ei hyväksynyt ehdotusta polkumyyntiasetukseksi, se, että yksityiskohtaisia perusteluja ei annettu nyt esillä olevassa asiassa, ei vaikuta päätöksen pätevyyteen. Perusteluilla ei ole merkitystä oikeudellisen tarkastelun kannalta, elleivät ne ole johdonmukainen esitys yhtenäisestä kannasta, mitä ei voida edellyttää.
123. Siltä osin kuin tarkastellaan tietoja, joihin asianosaisilla on oikeus täysin käytännön tasolla, voidaan epäillä, olisivatko mahdolliset perustelut tosiasiassa lisänneet niiden tietoja asiasta. Eurocotonin asema yhteisön tuotannonalaa edustavana liittona oletettavasti tekee mahdolliseksi sen, että se on saanut tietoonsa joko suoraan tai liittoon kuuluvien kansallisten yhdistysten kautta jäsenien kantoja koskevat perustelut. Nyt esillä olevassa asiassa perustelut näyttävät ainakin olleen ulkopuolisten kommentoijien tiedossa, eivätkä valittajat väittäneet missään vaiheessa, etteivät ne olisi pystyneet ajamaan asiaansa parhaalla mahdollisella tavalla siksi, ettei niille ollut ilmoitettu hyväksymättä jättämisen perusteluja; valittajat ovat vedonneet johdonmukaisesti ainoastaan muodolliseen perusteluvelvollisuuteen.
124. Näin ollen katson, että annetut perustelut - ettei asetuksen hyväksymiseen tarvittavaa yksinkertaista enemmistöä saavutettu - olivat asianmukaiset päätöksen luonteen kannalta ja riittävät tässä tilanteessa.
125. Huomautettakoon, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin noudatti samanlaista lähestymistapaa asiassa Bic ym.
126. Edellä mainitussa asiassa kantajat riitauttivat polkumyyntitullin kumoamisesta annetun neuvoston asetuksen sillä perusteella, että kumoamiselle ei ollut annettu riittäviä perusteluja. Komissio oli aiemmin esittänyt kaksi ehdotusta polkumyyntitullin soveltamisen laajentamisesta, mutta "kumpikaan komission asetusehdotuksista ei saanut riittävää enemmistöä neuvostossa". Näin ollen neuvosto päätti kumota alkuperäisen polkumyyntitullin, jotta tulli ei olisi jäänyt voimaan perusasetuksen 11 artiklan 2 kohdan viimeisen virkkeen mukaisesti.
127. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi tuomionsa 29 kohdassa, että edellä mainitusta perustelusta "käy siten selvästi ilmi se syy - eli enemmistön syntymättä jääminen neuvostossa -, jonka johdosta komission ehdotukset alkuperäisellä asetuksella käyttöön otettujen polkumyyntitullien jatkamisesta eivät johtaneet ehdotuksen mukaiseen tulokseen".
128. Edellä todetun huomioon ottaen katson, että kumoamiskanne on hylättävä perusteettomana.
Vahingonkorvauskanne
129. Koska vahingonkorvauskanteen yhteydessä jäljellä oleva ainoa lainvastaisuutta koskeva väite perustuu siihen, ettei riittäviä perusteluja annettu, ei tätäkään vaatimusta voida hyväksyä. Joka tapauksessa perustelujen puuttuminen ei sinänsä voisi olla perusteena vahingonkorvausvaatimukselle.
Oikeudenkäyntikulut
130. Eurocoton on vaatinut, että neuvosto velvoitetaan korvaamaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa ja yhteisöjen tuomioistuimessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut. Valittajien asiamies vaati valitusta koskevassa suullisessa käsittelyssä, että vaikka valitusta ei hyväksyttäisi, yhteisöjen tuomioistuimen olisi noudatettava työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohtaa ja määrättävä kukin asianosainen vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan sillä perusteella, että ratkaistava asia oli tärkeä ja että valitus oli oikeutettu, jotta asia saataisiin ratkaistua.
131. Katson nimittäin, että valitus olisi hyväksyttävä, koska ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin todellakin teki oikeudellisen virheen merkittävässä asiassa, mutta vahingonkorvauskanne olisi hylättävä.
132. Näin ollen katson, että kantajien olisi vastattava oikeudenkäyntikuluista asiassa T-213/97 ja että neuvoston olisi vastattava valituksesta aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.
Ratkaisuehdotus
133. Näin ollen ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
1) kumoaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-213/97 antaman tuomion,
2) hylkää kanteen perusteettomana,
3) määrää asian T-213/97 kantajat vastaamaan oikeudenkäyntikuluista kyseisessä asiassa ja
4) velvoittaa neuvoston korvaamaan valituksesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.