62006CC0455
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
Y. BOT
van 6 mei 2008 (
1
)
Zaak C-455/06
Heemskerk BV en Firma Schaap
tegen
Productschap Vee en Vlees
„Verordeningen (EG) nrs. 615/98, 1254/1999 en 800/1999 — Richtlijn 91/628/EEG — Restituties bij uitvoer — Bescherming van runderen tijdens vervoer — Bevoegdheid van bestuursorgaan van lidstaat om in afwijking van verklaring van officiële dierenarts te besluiten dat vervoermiddel waarmee dieren worden getransporteerd, niet in overeenstemming is met communautaire voorschriften — Bevoegdheid van rechterlijke instanties van lidstaten — Ambtshalve toetsing van gronden ontleend aan gemeenschapsrecht — Nationale regel die reformatio in pejus verbiedt”
1.
Met deze prejudiciële verwijzing verzoekt het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland) het Hof om uitlegging van verscheidene gemeenschapsbepalingen die de betaling van uitvoerrestituties voor levende runderen afhankelijk stellen van de naleving van de gemeenschapsregels op het gebied van de bescherming van dieren tijdens het vervoer.
2.
De vragen van de verwijzende rechter zijn gerezen in gedingen tussen Heemskerk BV en Firma Schaap (
2
) enerzijds en het Productschap Vee en Vlees (
3
) anderzijds, over besluiten van dit Productschap tot terugvordering van de uitvoerrestitutie die ten onrechte aan de twee genoemde bedrijven zou zijn uitgekeerd.
3.
Twee van de aan het Hof voorgelegde vragen zijn van bijzonder belang in verband met de problematiek van de ambtshalve toepassing van het gemeenschapsrecht door de nationale rechter.
4.
De verwijzende rechter vraagt het Hof namelijk in wezen, of in procedures als die in de hoofdgedingen, waarin het niet alleen gaat om de bescherming van dieren tijdens het vervoer, maar ook om de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschap, het gemeenschapsrecht de nationale rechter verplicht tot ambtshalve toetsing van een nationale bestuurshandeling aan gronden ontleend aan het gemeenschapsrecht, zelfs wanneer die toetsing ertoe leidt dat de verzoeker in het hoofdgeding er slechter voor komt te staan dan het geval zou zijn geweest als hij geen beroep had ingesteld.
5.
Ik zal in deze conclusie duidelijk maken waarom naar mijn mening in omstandigheden als die van de hoofdgedingen de nationale rechter in zijn hoedanigheid van „gewone gemeenschapsrechter” het gemeenschapsrecht ambtshalve dient toe te passen.
I — Rechtskader
A — Gemeenschapsrecht
1. Verordening (EG) nr. 1254/1999
6.
Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (
4
) is in de plaats gekomen van de gelijknamige verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968. (
5
)
7.
Ingevolge artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 wordt de restitutie bij de uitvoer van levende dieren slechts uitbetaald wanneer is voldaan aan de communautaire voorschriften inzake het welzijn van dieren, en meer in het bijzonder die inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer.
2. Verordening (EG) nr. 615/98
8.
Luidens artikel 1 van verordening (EG) nr. 615/98 van de Commissie van 18 maart 1998 houdende bijzondere uitvoeringsbepalingen voor het stelsel van uitvoerrestituties met betrekking tot het welzijn van levende runderen tijdens het vervoer ervan (
6
), wordt voor de toepassing van artikel 13, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 805/68, zoals vervangen door artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999, de betaling van de restituties bij de uitvoer van levende runderen afhankelijk gesteld van de naleving, tijdens het vervoer van de dieren tot de eerste lossingsplaats in het derde land van de eindbestemming, van de bepalingen van richtlijn 91/628/EEG van de Raad van 19 november 1991 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en tot wijziging van de richtlijnen 90/425/EEG en 91/496/EEG (
7
), zoals gewijzigd bij richtlijn 95/29/EG van de Raad van 29 juni 1995 (
8
), en van die van verordening nr. 615/98.
9.
Met het oog op de controle van de naleving van deze voorwaarde bepaalt artikel 2, lid 2, van verordening nr. 615/98, dat alle diertransporten die het douanegebied van de Gemeenschap verlaten, door een officiële dierenarts moeten worden gecontroleerd en gecertificeerd.
10.
Volgens genoemd artikel 2, lid 2, moet een officiële dierenarts op de plaats van uitgang nagaan of en certificeren dat de dieren geschikt zijn voor de geplande reis overeenkomstig richtlijn 91/628, dat het vervoermiddel waarmee de dieren het douanegebied van de Gemeenschap zullen verlaten, in overeenstemming is met die richtlijn, en dat de nodige maatregelen zijn genomen om de dieren tijdens de reis overeenkomstig die richtlijn te verzorgen.
11.
Indien de dierenarts op de plaats van uitgang van mening is dat de genoemde voorwaarden zijn vervuld, certificeert hij dit volgens artikel 2, lid 3, van verordening nr. 615/98 door de vermelding „Bevindingen bij controle overeenkomstig artikel 2 van verordening nr. 615/98 bevredigend” alsmede een stempel en zijn handtekening aan te brengen op het document dat het verlaten van het douanegebied van de Gemeenschap bewijst, hetzij in vak J van het controle-exemplaar T 5, hetzij op de meest passende plaats van het nationale document.
12.
Op grond van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 615/98 moet de aanvraag om betaling van de uitvoerrestituties worden aangevuld met het bewijs dat het bepaalde in artikel 1 in acht is genomen. Dit bewijs wordt geleverd door het document waaruit blijkt dat de dieren het douanegebied van de Gemeenschap hebben verlaten, met daarin de gecertificeerde vaststelling van de officiële dierenarts op de plaats van uitgang, en, in voorkomend geval, door het na de aankomst van de dieren door de controlerende instantie van het derde land van de eindbestemming opgestelde controleverslag.
13.
Artikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98 bepaalt dat de uitvoerrestitutie niet wordt betaald voor dieren die tijdens het vervoer zijn overleden of waarvoor de bevoegde autoriteit ? op grond van de in lid 2 van dit artikel bedoelde documenten, de verslagen over de in artikel 4 bedoelde controles en/of welke andere gegevens ook over de naleving van artikel 1 waarover zij beschikt ? van oordeel is dat richtlijn 91/628 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer niet is nageleefd.
14.
Zoals in de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 615/98 aangekondigd, voorziet deze verordening tevens in terugvordering van de uitvoerrestituties die in het licht van de op het gebied van het welzijn van dieren gestelde eisen ten onrechte zijn uitgekeerd.
15.
Aldus bepaalt artikel 5, lid 7, van de verordening dat, indien na de uitkering van de restitutie komt vast te staan dat de communautaire regelgeving inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer niet is nageleefd, het desbetreffende deel van de restitutie wordt geacht ten onrechte te zijn uitgekeerd en wordt teruggevorderd overeenkomstig artikel 11, leden 3 tot en met 6, van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten (
9
), welke bepaling is vervangen door artikel 52 van de gelijknamige verordening (EG) nr. 800/1999 van de Commissie van 15 april 1999. (
10
)
3. Richtlijn 91/628
16.
Volgens artikel 3, lid 1, sub a bis, eerste streepje, van richtlijn 91/628 zien de lidstaten erop toe dat de ruimte (beladingsdichtheid) waarover de dieren beschikken, ten minste voldoet aan de in hoofdstuk VI van de bijlage bij deze richtlijn vastgestelde minima ten aanzien van de in dat hoofdstuk bedoelde dieren en vervoermiddelen.
17.
Hoofdstuk VI, 47 B, van die bijlage betreft de beladingsdichtheid voor runderen. Daarin wordt voor elk type vervoer per gewichtsklasse het vereiste aantal vierkante meters per dier aangegeven.
18.
Verder zien de lidstaten volgens artikel 5 A, punt 1, sub a-ii, van richtlijn 91/628 erop toe dat iedere vervoerder beschikt over een erkenning die geldig is voor elk vervoer van gewervelde dieren in de Gemeenschap en is verstrekt door de bevoegde autoriteit van de lidstaat van vestiging of, in het geval van een in een derde land gevestigd bedrijf, door een bevoegde autoriteit van een lidstaat van de Unie, op voorwaarde dat de verantwoordelijke van het vervoerbedrijf zich schriftelijk ertoe heeft verbonden de eisen van de geldende communautaire veterinaire voorschriften na te leven.
19.
Artikel 5 A, punt 1, sub c, van dezelfde richtlijn ten slotte verplicht de lidstaten erop toe te zien dat iedere vervoerder voor het vervoer van dieren gebruikmaakt van vervoermiddelen waarmee de communautaire eisen inzake welzijn tijdens het vervoer kunnen worden nageleefd.
B — Nationaal recht
20.
Artikel 8:69 van de Algemene Wet Bestuursrecht bepaalt:
„1.
De rechtbank doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
2.
De rechtbank vult ambtshalve de rechtsgronden aan.
3.
De rechtbank kan ambtshalve de feiten aanvullen.”
21.
Deze bepaling is ingevolge artikel 19, lid 1, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie van toepassing op procedures voor het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
II — Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
22.
Blijkens de verwijzingsbeslissing hebben verzoeksters in de hoofdgedingen op 25 januari 2000 ieder 300 drachtige vaarzen ten uitvoer naar Marokko aangegeven en overeenkomstig verordening nr. 800/1999 uitvoerrestitutie aangevraagd.
23.
De 600 drachtige vaarzen zijn, samen met 40 drachtige vaarzen van een ander bedrijf, dezelfde dag te Moerdijk voor transport naar Casablanca (Marokko) geladen in het Ierse schip de M/S Irish Rose (hierna: „schip”).
24.
De officiële dierenarts die het schip op de plaats van uitgang heeft gecontroleerd, heeft dit gecertificeerd door op het controle-exemplaar T 5 te verklaren dat aan de voorwaarden van artikel 2 van verordening nr. 615/98 was voldaan.
25.
Het schip, dat de Ierse vlag voert, beschikt over een door de bevoegde autoriteit van de Ierse Republiek verstrekte erkenning voor een oppervlakte van 986 m2.
26.
Bij een controle, uitgevoerd overeenkomstig verordening (EEG) nr. 4054/89 van de Raad van 21 december 1989 inzake de door de lidstaten uit te voeren controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw en houdende intrekking van richtlijn 77/435/EEG (
11
), is in de administratie van verzoeksters in de hoofdgedingen een document aangetroffen waaruit zou blijken dat de toegestane belading van het schip met 111 runderen was overschreden.
27.
Uit een nader onderzoek door de Algemene Inspectiedienst (AID) is gebleken dat de officiële dierenarts niet had gecontroleerd of de in hoofdstuk VI van de bijlage bij richtlijn 91/628 neergelegde normen voor beladingsdichtheid waren gerespecteerd. Op basis van een verklaring van degene die de dieren gedurende de reis naar Marokko had begeleid, heeft de AID bovendien geconcludeerd dat niet was voldaan aan de in de richtlijn geformuleerde voorwaarden inzake het welzijn van de runderen tijdens dat vervoer, en dat de beladingsnorm duidelijk was overschreden.
28.
Bij besluiten van 26 maart 2004 heeft het Productschap de aan verzoeksters in de hoofdgedingen verleende restitutie ingetrokken en de uitbetaalde bedragen, verhoogd met 10 %, teruggevorderd. Het heeft bovendien de verschuldigde wettelijke rente vastgesteld.
29.
Bij brieven van 13 april 2004 hebben verzoeksters in de hoofdgedingen ieder voor zich bezwaar aangetekend tegen die besluiten.
30.
Na verzoeksters in de hoofdgedingen op 6 mei 2004 te hebben gehoord, heeft het Productschap op 2 en 25 augustus 2005 de besluiten vastgesteld waartegen bij de verwijzende rechter beroep is ingesteld.
31.
Daarbij heeft het Productschap de intrekking en de terugvordering van de uitvoerrestitutie gehandhaafd, maar het terug te betalen bedrag verlaagd. Het Productschap was van mening dat enkel het aantal runderen waarmee de voor de erkende 986 m2 toegestane belading was overschreden, was vervoerd in strijd met de in richtlijn 91/628 neergelegde eisen, waaronder die inzake de beladingsdichtheid, en dat de restitutie bijgevolg moest worden ingetrokken en terugbetaald voor het gedeelte van het transport waarvoor niet aan de welzijnsnormen voor dieren was voldaan.
32.
Daartoe heeft het vastgesteld dat overeenkomstig punt 47 B van hoofdstuk VI van de bijlage bij richtlijn 91/628 elk dier een opperv1akte van minimaal 1,70775 m2 tot zijn beschikking diende te hebben. Voor de berekening van het aantal dieren dat in strijd met deze beladingsnorm was vervoerd, heeft het de erkende oppervlakte van het schip, te weten 986 m2, gedeeld door de voorgeschreven oppervlakte per dier. Op grond hiervan heeft het geconcludeerd dat er maximaal 577,36 dieren met het schip mochten worden vervoerd en dat er dus 62 dieren te veel aan boord waren geweest.
33.
Vervolgens heeft het Productschap het terug te vorderen gedeelte van de restitutie berekend op basis van het aantal dieren dat verzoeksters in de hoofdgedingen naar rato van hun aandeel in het totale transport te veel hadden vervoerd. Volgens die berekening kwamen verzoeksters ieder voor 29 dieren niet in aanmerking voor restitutie en dienden zij deze dus terug te betalen. Op grond van artikel 5, lid 7 juncto lid 4, van verordening nr. 615/98 werd het terug te betalen bedrag met eenzelfde bedrag verhoogd.
34.
Verzoeksters in de hoofdgedingen hebben bij de verwijzende rechter beroep ingesteld tegen die besluiten. Tot staving van hun beroep hebben zij verscheidene middelen aangevoerd, die er kort gezegd op neerkomen dat aan de verklaring van de officiële dierenarts bewijskracht moet worden toegekend en dat de uit de Ierse wetgeving voortvloeiende voorwaarde dat het schip slechts op een oppervlakte van 986 m2 dieren mag vervoeren, niet voor een transport van Nederland naar Marokko geldt.
35.
Wegens zijn twijfels omtrent de aan het gemeenschapsrecht te geven uitlegging heeft de verwijzende rechter besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:
„1)
a)
Is een bestuursorgaan bevoegd om in afwijking van de verklaring van de officiële dierenarts als bedoeld in artikel 2, tweede lid, verordening (EG) 615/98, te besluiten dat het transport van de dieren waarop de verklaring van de officiële dierenarts betrekking heeft, niet in overeenstemming is met de voorwaarden die voortvloeien uit het bepaalde in richtlijn 91/628/EEG?
b)
Indien vraag 1a bevestigend wordt beantwoord:
Is de uitoefening door het bestuursorgaan van deze bevoegdheid op grond van het gemeenschapsrecht aan specifieke beperkingen onderworpen en zo ja welke?
2)
Indien het antwoord op vraag 1 bevestigend luidt:
Dient een bestuursorgaan van een lidstaat in het kader van de beoordeling of aanspraak bestaat op restitutie, bijvoorbeeld als voorzien in verordening (EG) 800/1999, de vraag of een transport van levende dieren voldoet aan de communautaire welzijnsvoorschriften voor dieren, te beantwoorden aan de hand van de in de lidstaat geldende eisen dan wel aan de hand van die van de vlagstaat van het schip waarmee de levende dieren worden getransporteerd en dat een erkenning heeft afgegeven voor dat schip?
3)
Verplicht het gemeenschapsrecht tot ambtshalve toetsing — dat wil zeggen toetsing aan gronden die vallen buiten de grondslag van de geschillen — aan gronden die zijn ontleend aan verordening (EG) 1254/1999 en verordening (EG) 800/1999?
4)
Moet de zinsnede ‚is voldaan aan de voorschriften van de gemeenschap inzake het welzijn van dieren’ in artikel 33, negende lid, verordening (EG) 1254/1999 zo worden begrepen dat in het geval wordt vastgesteld dat een schip tijdens het transport van levende dieren zodanig zwaar beladen was dat de ter zake op grond van de relevante welzijnsvoorschriften toegelaten belading van dat schip werd overschreden, slechts sprake is van niet voldoen aan de voorschriften van de gemeenschap inzake het welzijn van dieren ten aanzien van het aantal dieren waarmee de toegestane belading is overschreden of moet het niet voldoen aan deze voorschriften worden aangenomen voor alle getransporteerde levende dieren?
5)
Brengt de effectieve toepassing van het gemeenschapsrecht met zich dat door de ambtshalve toetsing aan bepalingen van het gemeenschapsrecht het — in het Nederlandse bestuursprocesrecht verankerde — beginsel dat een indiener van een beroep door het instellen van dat beroep niet in een nadeligere positie mag worden gebracht dan hij zou hebben verkeerd zonder het instellen van dat beroep, wordt doorbroken?”
III — Analyse
36.
Laat ik vooropstellen dat naar mijn mening in deze prejudiciële procedure twee reeksen bepalingen centraal staan.
37.
Het gaat hier allereerst om artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 en artikel 1 van verordening nr. 615/98, op grond waarvan de restitutie bij uitvoer slechts wordt uitbetaald wanneer is voldaan aan de communautaire voorschriften inzake het welzijn van dieren, en meer in het bijzonder inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer. Deze bepalingen bevatten dus een voorwaarde voor de betaling van de restituties bij de uitvoer van levende dieren. (
12
)
38.
In de tweede plaats draait het in deze procedure om artikel 5, lid 7, van verordening nr. 615/98. Zoals in de zesde overweging van de considerans van deze verordening staat te lezen, verplicht die bepaling namelijk tot terugvordering van de uitvoerrestituties die in het licht van de welzijnsnormen voor dieren ten onrechte zijn uitgekeerd. Zij vormt daarmee de rechtsgrondslag van besluiten waarbij de bevoegde nationale autoriteiten terugbetaling van de uitvoerrestitutie verlangen van de begunstigden indien na de uitkering van die restitutie komt vast te staan dat de communautaire regelgeving inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer niet is nageleefd en de restitutie dus ten onrechte is uitbetaald.
39.
De besluiten waartegen verzoeksters in de hoofdgedingen bij de verwijzende rechter beroep hebben ingesteld, zijn door het Productschap vastgesteld op de grondslag van artikel 5, lid 7, van verordening nr. 615/98, mede gelet op de in artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 en artikel 1 van verordening nr. 615/98 gestelde betalingsvoorwaarde. De vragen van de verwijzende rechter betreffen naar mijn mening dan ook primair de uitlegging van deze bepalingen. De door het Hof aan deze bepalingen te geven uitlegging zal de verwijzende rechter dan ook in staat stellen te beoordelen, of de bestreden besluiten al dan niet met het gemeenschapsrecht in overeenstemming zijn.
A — De eerste vraag
40.
Met zijn eerste vraag wil de verwijzende rechter in wezen weten, of artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 en de artikelen 1 en 5, lid 7, van verordening nr. 615/98 aldus moeten worden uitgelegd, dat de op het gebied van uitvoerrestituties bevoegde nationale autoriteit mag vaststellen dat bij een dierentransport de bepalingen van richtlijn 91/628 niet zijn nageleefd, terwijl eerder door de officiële dierenarts overeenkomstig artikel 2, lid 3, van verordening nr. 615/98 is verklaard dat het transport wel met die bepalingen in overeenstemming was. Als deze vraag bevestigend wordt beantwoord, wil de verwijzende rechter bovendien van het Hof weten, aan welke beperkingen de uitoefening van die bevoegdheid is onderworpen.
41.
Evenals de Nederlandse en de Griekse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen ben ik van mening, dat het eerste onderdeel van deze vraag bevestigend moet worden beantwoord, en wel om de volgende redenen.
42.
Om te beginnen breng ik in herinnering dat volgens zowel artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 als artikel 1 van verordening nr. 615/98 de restitutie bij de uitvoer van levende dieren slechts wordt betaald indien de communautaire bepalingen inzake het welzijn van levende runderen tijdens het vervoer ervan, met name die van richtlijn 91/628, zijn nageleefd.
43.
Volgens artikel 5, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 615/98 levert de verklaring van de officiële dierenarts op de plaats waar de dieren het douanegebied van de Gemeenschap hebben verlaten, in voorkomend geval in combinatie met het na de aankomst van de dieren door de controlerende instantie van het derde land van de eindbestemming opgestelde controleverslag, het bewijs dat aan die betalingsvoorwaarde is voldaan, en moet die verklaring dus bij de aanvraag om uitvoerrestitutie worden gevoegd.
44.
Ofschoon dat bewijs moet worden overgelegd om voor de restitutie in aanmerking te komen, blijkt uit de tekst van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98 duidelijk dat daarmee het recht op uitbetaling nog niet absoluut gegarandeerd is. Volgens deze bepaling wordt de uitvoerrestitutie immers niet betaald voor dieren waarvoor de bevoegde autoriteit ? op grond van de in lid 2 bedoelde documenten, de verslagen over de in artikel 4 bedoelde controles en/of welke andere gegevens ook over de naleving van artikel 1 waarover zij beschikt ? van oordeel is dat richtlijn 91/628 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer niet is nageleefd.
45.
Genoemde bepaling biedt de met de uitbetaling van de uitvoerrestituties belaste organen dus in heel ruime zin de mogelijkheid om een restitutieaanvraag af te wijzen met een beroep op welk met het welzijn van dieren verband houdend gegeven ook (
13
) waaruit huns inziens blijkt dat richtlijn 91/628 niet is nageleefd. De verklaring van de officiële dierenarts op de plaats waar de dieren het douanegebied van de Gemeenschap hebben verlaten, is dus noodzakelijkerwijs relatief, in zoverre zij vóór de uitbetaling van de restitutie door andere bewijselementen kan worden tegengesproken.
46.
Het Hof heeft een en ander onlangs bevestigd en verduidelijkt in het reeds aangehaalde arrest Viamex Agrar Handel. Daarin heeft het onder meer overwogen dat de overlegging van de in de artikelen 2, lid 3, en 3, lid 2, van verordening nr. 615/98 bedoelde documenten door de exporteur „niet een onweerlegbaar bewijs [vormt] dat artikel 1 van deze verordening en richtlijn 91/628 zijn nageleefd. Dit bewijs lijkt immers slechts voldoende voor zover de bevoegde autoriteit niet beschikt over gegevens op grond waarvan zij van oordeel kan zijn dat deze richtlijn niet is nageleefd.” (
14
) Het Hof heeft hieruit afgeleid dat „de bevoegde autoriteit, niettegenstaande de door de exporteur overeenkomstig artikel 5, lid 2, van verordening nr. 615/98 overgelegde documenten, krachtens artikel 5, lid 3, van deze verordening van oordeel kan zijn dat richtlijn 91/628 niet is nageleefd”. (
15
)
47.
In datzelfde arrest heeft het Hof ook gepreciseerd dat „[a]rtikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98 […] niet aldus [kan] worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit de bewijsstukken die de exporteur bij zijn aanvraag om uitvoerrestitutie heeft gevoegd, op arbitraire wijze in twijfel kan trekken”. (
16
) Het heeft daarom verklaard dat de beoordelingsmarge van de bevoegde autoriteit wat de aard en de bewijskracht van de in aanmerking te nemen gegevens betreft, begrensd is.
48.
Zo heeft het Hof met betrekking tot de aard van die gegevens geoordeeld, dat „de bevoegde autoriteit slechts op grond van de in artikel 5, lid 2, van verordening nr. 615/98 bedoelde documenten inzake de gezondheid van de dieren, de in artikel 4 van deze verordening bedoelde controleverslagen en/of welke andere met het dierenwelzijn verband houdende gegevens ook waarover zij beschikt met betrekking tot de naleving van artikel 1 van die verordening, kan besluiten dat richtlijn 91/628 niet is nageleefd”. (
17
)
49.
Wat voorts de bewijskracht betreft van de gegevens waarmee rekening kan worden gehouden, is het Hof van mening dat „[de] bevoegde autoriteit […] zich […] overeenkomstig artikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98 [dient] te baseren op objectieve en concrete gegevens over het welzijn van de dieren, op grond waarvan kan worden vastgesteld dat de door de exporteur bij zijn aanvraag om uitvoerrestitutie gevoegde documenten niet kunnen bewijzen dat richtlijn 91/628 bij het vervoer is nageleefd, waarbij in voorkomend geval de exporteur dient aan te tonen in welk opzicht de bewijselementen die door de bevoegde autoriteit zijn aangedragen voor de conclusie dat verordening nr. 615/98 en richtlijn 91/628 niet zijn nageleefd, niet ter zake dienend zijn”. (
18
) De bevoegde autoriteit is ook „gehouden, haar beslissing te motiveren door de redenen aan te geven waarom zij heeft geoordeeld dat op basis van de door de exporteur overgelegde bewijsstukken niet kan worden geconcludeerd dat richtlijn 91/628 is nageleefd”. (
19
)
50.
De beoordelingsmarge van de bevoegde autoriteit wat het bestaan en de gegrondheid van een recht op uitvoerrestitutie betreft, blijft al met al groot, zolang deze autoriteit zich maar baseert op objectieve, met het dierenwelzijn verband houdende gegevens, en haar beslissing om de restitutie niet toe te kennen, afdoende motiveert.
51.
Dit geldt naar mijn mening niet alleen wanneer de bevoegde autoriteit vóór de uitkering van de restitutie over gegevens beschikt waaruit blijkt dat richtlijn 91/628 niet is nageleefd, maar ook wanneer zij de beschikking over dergelijke gegevens krijgt nadat de restitutie reeds is uitbetaald.
52.
Anders zou namelijk aan artikel 5, lid 7, van verordening nr. 615/98 elke nuttige werking worden ontnomen. Zoals ik al zei, vormt deze bepaling immers de rechtsgrondslag van de terugvordering waartoe kan worden overgegaan indien na de uitkering van de uitvoerrestitutie komt vast te staan dat de communautaire regelgeving inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer niet is nageleefd en de restitutie dus ten onrechte is uitbetaald. Alle met het dierenwelzijn verband houdende objectieve gegevens die bij controles achteraf aan het licht komen, kunnen naar mijn mening door de uitkerende instantie worden aangevoerd voor het standpunt dat een in eerste instantie betaalde restitutie ten onrechte is uitgekeerd.
53.
Een uitlegging die aan de verklaring van de officiële dierenarts onweerlegbare bewijskracht toekent, zou bovendien op gespannen voet staan met het bestaan zelf van de in verordening nr. 4045/89 geregelde controles achteraf, die dan immers weinig doeltreffend meer zouden zijn.
54.
Die verordening heeft volgens artikel 1, lid 1, betrekking op de controle die op basis van de handelsdocumenten van degenen die bedragen ontvangen, wordt uitgevoerd op verrichtingen die direct of indirect plaatsvinden in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het EOGFL (Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw), om vast te stellen of de verrichtingen daadwerkelijk hebben plaatsgevonden en aan de voorschriften voldoen. Dergelijke documenten, die in artikel 1, lid 2, van dezelfde verordening ruim worden gedefinieerd (
20
), kunnen ? zoals in casu ? de verklaring van de officiële dierenarts tegenspreken en ertoe leiden dat de uitvoerrestitutie die achteraf ten onrechte blijkt te zijn uitgekeerd, moet worden terugbetaald.
55.
Ik ben daarom van mening dat op de vraag van de verwijzende rechter moet worden geantwoord, dat artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 en de artikelen 1 en 5, lid 7, van verordening nr. 615/98 aldus moeten worden uitgelegd, dat de tot betaling van uitvoerrestituties bevoegde nationale autoriteit kan besluiten dat bij een dierentransport de bepalingen van richtlijn 91/628 niet zijn nageleefd, zelfs wanneer eerder door de officiële dierenarts overeenkomstig artikel 2, lid 3, van verordening nr. 615/98 is verklaard dat het transport wel met die bepalingen in overeenstemming was. De bevoegde nationale autoriteit dient haar conclusie te baseren op objectieve, met het dierenwelzijn verband houdende gegevens die de door de exporteur overgelegde bewijsstukken weerleggen, en zij moet haar besluit tot terugvordering van de uitvoerrestitutie afdoende motiveren.
B — De tweede vraag
56.
Met zijn tweede vraag wil de verwijzende rechter in wezen van het Hof weten, of artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 en de artikelen 1 en 5, lid 7, van verordening nr. 615/98 aldus moeten worden uitgelegd, dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat van uitvoer bij haar beoordeling of de communautaire bepalingen inzake het welzijn van de dieren tijdens het vervoer zijn nageleefd, dient uit te gaan van de in die lidstaat geldende eisen dan wel van die van de vlagstaat van het schip dat de dieren heeft vervoerd.
57.
Voor een goed begrip van de achtergrond en de strekking van deze vraag breng ik in herinnering dat verzoeksters in de hoofdgedingen voor de verwijzende rechter hebben aangevoerd, dat de uit de Ierse wetgeving voortvloeiende voorwaarde dat het schip slechts op een oppervlakte van 986 m2 dieren mocht vervoeren, niet voor vervoer van Nederland naar Marokko gold. Zij lijken dus van mening te zijn dat in omstandigheden als die van de hoofdgedingen de voor het vervoer van dieren beschikbare oppervlakte van het schip uitsluitend aan de hand van de minder strenge Nederlandse wetgeving moet worden bepaald.
58.
Aangezien die beschikbare oppervlakte het uitgangspunt vormt voor de beoordeling of de in hoofdstuk VI, punt 47 B, van de bijlage bij richtlijn 91/628 neergelegde communautaire beladingsnormen zijn gerespecteerd, moet de vraag worden beantwoord of het met het gemeenschapsrecht in overeenstemming is dat in geval van een dierentransport vanuit Nederland met een onder Ierse vlag varend schip, de bevoegde autoriteit van de lidstaat van uitvoer ter bepaling van het voor het vervoer van dieren beschikbare oppervlakte van het schip uitgaat van een op basis van de Ierse wetgeving verleende erkenning.
59.
Het antwoord op deze vraag dient naar mijn mening bevestigend te luiden.
60.
Om te beginnen dienen de lidstaten volgens artikel 5 A, punt 1, sub a-ii, van richtlijn 91/628 erop toe te zien, dat iedere vervoerder beschikt over een door de bevoegde autoriteit van de lidstaat van vestiging verstrekte erkenning die geldig is voor elk vervoer van gewervelde dieren in de Gemeenschap.
61.
Artikel 5 A, punt 1, sub c, van dezelfde richtlijn verplicht de lidstaten in het algemeen erop toe te zien, dat iedere vervoerder voor het vervoer van dieren gebruikmaakt van vervoermiddelen waarmee de communautaire eisen inzake welzijn tijdens het vervoer kunnen worden nageleefd.
62.
Met het oog op de controle op de naleving van deze verplichting in het kader van het stelsel van uitvoerrestituties bepaalt artikel 2, lid 2, van verordening nr. 615/98 onder meer, dat een officiële dierenarts op de plaats van uitgang moet nagaan of en certificeren dat het vervoermiddel waarmee de dieren het douanegebied van de Gemeenschap zullen verlaten, in overeenstemming is met de bepalingen van richtlijn 91/628.
63.
Verder heeft de gemeenschapswetgever, om te verzekeren dat de voorwaarden voor toekenning van uitvoerrestitutie in alle lidstaten op dezelfde wijze worden toegepast, de betaling van deze restitutie afhankelijk gesteld van de naleving van de communautaire eisen inzake het welzijn van de dieren tijdens het vervoer, en niet van de naleving van nationale eisen, die van lidstaat tot lidstaat kunnen verschillen.
64.
De communautaire eisen waarom het in de hoofdgedingen gaat, zijn de in hoofdstuk VI, 47 B, van de bijlage bij richtlijn 91/628 neergelegde beladingsnormen. Zoals wij hebben gezien, geven die normen voor elk type vervoer per gewichtsklasse het vereiste aantal vierkante meters per dier aan.
65.
Bij de beoordeling of in een concreet geval aan die eisen is voldaan, moet worden uitgegaan van de voor het vervoer van dieren geschikte oppervlakte van het schip. Richtlijn 91/628 bevat echter geen bepalingen aan de hand waarvan die oppervlakte exact kan worden berekend. Het is dan ook aan de lidstaten om de daartoe noodzakelijke voorschriften vast te stellen. Op basis van dergelijke voorschriften heeft de bevoegde autoriteit van Ierland voor de M/S Irish Rose een erkenning verstrekt voor een oppervlakte van 986 m2.
66.
Aangezien een schip waarvoor in de vlagstaat een erkenning is verstrekt, kan worden gebruikt voor een transport van dieren vanuit een andere lidstaat ? zoals in casu is gebeurd ? moet die erkenning door laatstgenoemde lidstaat worden erkend. In een dergelijke situatie kan immers enkel door toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning worden tegengegaan, dat de voor het vervoer van dieren beschikbare oppervlakte van een schip, waarvan moet worden uitgegaan bij de beoordeling of de communautaire beladingsnormen zijn gerespecteerd, verschilt naargelang van de lidstaat van waaruit het schip vertrekt. Deze toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning verzekert derhalve dat wanneer met een bepaald schip dieren worden vervoerd, het recht op uitvoerrestitutie steeds op dezelfde wijze wordt bepaald, dat wil zeggen ongeacht de lidstaat van vertrek.
67.
Ik geef het Hof dan ook in overweging, voor recht te verklaren dat artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 en de artikelen 1 en 5, lid 7, van verordening nr. 615/98 aldus moeten worden uitgelegd, dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat van uitvoer bij haar beoordeling of de in hoofdstuk VI, 47 B, van de bijlage bij richtlijn 91/628 neergelegde communautaire beladingsnormen zijn gerespecteerd, dient uit te gaan van de in de vlagstaat van het schip geldende voorschriften aan de hand waarvan de voor het vervoer van dieren beschikbare oppervlakte van het schip kan worden bepaald, en dus de door de bevoegde autoriteit van die vlagstaat voor het schip verstrekte erkenning dient te erkennen.
68.
Alvorens in te gaan op de derde vraag, die samen met de vijfde vraag van bijzonder belang is in verband met de problematiek van de ambtshalve toepassing van het gemeenschapsrecht, zou ik eerst de vierde vraag willen behandelen.
C — De vierde vraag
69.
Uit de op de eerste twee vragen voorgestelde antwoorden volgt, dat het Productschap naar mijn mening in de bestreden besluiten in de hoofdgedingen terecht rekening heeft gehouden met bij controles achteraf aan het licht gekomen objectieve gegevens waardoor de verklaring van de officiële dierenarts werd weersproken en waaruit bleek dat de communautaire beladingsnormen duidelijk waren overschreden. Bij zijn beoordeling of die normen waren gerespecteerd, heeft het Productschap ook terecht de erkende oppervlakte van 986 m2 tot uitgangspunt genomen.
70.
Waar het Productschap met zijn eerste besluiten van 26 maart 2004 van verzoeksters in de hoofdgedingen terugbetaling van het volledige bedrag van de aan hen uitgekeerde uitvoerrestitutie had verlangd, heeft het uiteindelijk besloten het terug te betalen bedrag te verlagen nadat verzoeksters tegen die eerdere besluiten bezwaar hadden aangetekend. Het heeft zich namelijk op het standpunt gesteld dat enkel het aantal runderen waarmee de voor de erkende 986 m2 toegestane belading was overschreden, in strijd met de normen van richtlijn 91/628 was vervoerd, waardoor verzoeksters ieder slechts voor 29 dieren de uitvoerrestitutie behoefden terug te betalen.
71.
In zijn verwijzingsbeslissing plaatst het College van Beroep voor het bedrijfsleven vraagtekens bij deze wijze van vaststelling van de restitutieaanspraken van verzoeksters in de hoofdgedingen. Zijns inziens dient veeleer te worden geoordeeld dat als gevolg van de geconstateerde overbelading de welzijnsnormen voor alle vervoerde dieren zijn geschonden, aangezien die overbelading alle 640 drachtige vaarzen heeft getroffen en niet enkel de 62 die het Productschap in zijn bestreden besluiten noemt. De verwijzende rechter is dan ook van mening dat alle betaalde uitvoerrestitutie had moeten worden teruggevorderd.
72.
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven wil daarom in wezen van het Hof weten, of artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 en de artikelen 1 en 5, lid 7, van verordening nr. 615/98 aldus moeten worden uitgelegd, dat wanneer wordt vastgesteld dat de in hoofdstuk VI, punt 47 B, van de bijlage bij richtlijn 91/628 neergelegde communautaire beladingsnormen zijn geschonden, de uitvoerrestitutie moet worden geacht ten onrechte te zijn uitgekeerd voor alle getransporteerde dieren dan wel enkel voor het aantal dieren waarmee de toegestane belading is overschreden.
73.
In mijn optiek moet in geval van schending van de communautaire voorschriften inzake de beladingsdichtheid de uitvoerrestitutie in beginsel worden geacht ten onrechte te zijn uitgekeerd voor alle vervoerde dieren.
74.
Indien de totale voor het vervoer van dieren beschikbare oppervlakte van het schip, gedeeld door het aantal daadwerkelijk vervoerde dieren, resulteert in een kleinere oppervlakte per dier dan in hoofdstuk VI, 47 B, van de bijlage bij richtlijn 91/628 is voorgeschreven, lijkt het ? zoals de Griekse en de Hongaarse regering alsook de Commissie terecht opmerken ? logisch te concluderen dat de communautaire beladingsnormen voor geen van de vervoerde dieren zijn gerespecteerd. In een dergelijk geval wordt namelijk voor elk dier de beschikbare ruimte kleiner als gevolg van het feit dat het aantal dieren aan boord de toegestane belading overschrijdt. Zoals de Griekse regering verklaart, leidt overbelading van een schip met name tot beperking van de bewegingsvrijheid van de dieren, tot verkleining van de ruimte die zij met het oog op hun welbevinden nodig hebben, tot een verhoogd risico dat de dieren letsel oplopen, en tot onaangename vervoersomstandigheden voor alle vervoerde dieren, en niet alleen voor het aantal dieren waarmee de toegestane belading is overschreden.
75.
Het in artikel 5, lid 7, van verordening nr. 615/98 bedoelde „desbetreffende deel van de restitutie” dat wordt geacht ten onrechte te zijn uitgekeerd en moet worden teruggevorderd, is naar mijn mening in een dergelijke situatie ? net als wanneer bijvoorbeeld schending van de communautaire regels op het gebied van reis- en rusttijden zou zijn vastgesteld ? in beginsel het volledige bedrag van de oorspronkelijk uitbetaalde uitvoerrestitutie.
76.
Met de Nederlandse en de Hongaarse regering ben ik echter van mening dat dit iets anders zou liggen indien werd aangetoond, dat door de indeling van het schip sommige dieren tijdens het vervoer wel over een met de eisen van hoofdstuk VI, punt 47 B, van de bijlage bij richtlijn 91/628 in overeenstemming zijnde oppervlakte hebben beschikt. Dit zou bijvoorbeeld het geval zijn indien een deel van de dieren was vervoerd in met die eisen in overeenstemming zijnde compartimenten van het schip.
77.
Gelet op een en ander geef ik het Hof dan ook in overweging, voor recht te verklaren dat artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 en de artikelen 1 en 5, lid 7, van verordening nr. 615/98 aldus moeten worden uitgelegd, dat wanneer wordt vastgesteld dat de in hoofdstuk VI, punt 47 B, van de bijlage bij richtlijn 91/628 neergelegde communautaire beladingsnormen zijn geschonden, de uitvoerrestitutie in beginsel moet worden geacht ten onrechte te zijn uitgekeerd voor alle vervoerde dieren, tenzij de begunstigde weet aan te tonen dat door de indeling van het schip een deel van de dieren tijdens het vervoer wel over een met die eisen in overeenstemming zijnde oppervlakte heeft beschikt.
78.
Zoals ik al zei, lijkt het College van Beroep voor het bedrijfsleven blijkens de verwijzingbeslissing op grond van het dossier van mening te zijn, dat in casu de communautaire beladingsnormen ten aanzien van alle vervoerde dieren zijn geschonden. De bevoegde nationale autoriteit had volgens de verwijzende rechter dan ook het volledige bedrag van de oorspronkelijk uitbetaalde uitvoerrestitutie van verzoeksters in de hoofdgedingen moeten terugvorderen, wat zij overigens met haar eerste besluiten van 26 maart 2004 ook had gedaan.
79.
De verwijzende rechter betwijfelt echter of hij wel bevoegd is dit aspect van de in de hoofdgedingen bestreden besluiten bij zijn beoordeling te betrekken.
80.
Hij beklemtoont namelijk dat de nationale rechter ingevolge artikel 8:69 van de Algemene Wet Bestuursrecht de geschilpunten dient te beoordelen die hem zijn voorgelegd, en dus in beginsel geen rekening mag houden met argumenten die buiten de grenzen van het door de partijen afgebakende geschil vallen. Dit is de reden waarom de verwijzende rechter het Hof de derde prejudiciële vraag voorlegt, betreffende de ambtshalve toepassing van het gemeenschapsrecht.
81.
Volgens de verwijzende rechter wordt zijn beoordelingsruimte ook nog beperkt door een ander uitgangspunt van het Nederlandse bestuursprocesrecht, namelijk het verbod van reformatio in peius. Dit beginsel houdt in dat een verzoeker door het instellen van beroep niet in een nadeliger positie mag worden gebracht dan waarin hij zou hebben verkeerd als hij geen beroep had ingesteld. (
21
)
82.
De verwijzende rechter merkt in dit verband op, dat wanneer hij consequenties zou verbinden aan de vaststelling dat het Productschap het van verzoeksters in de hoofdgedingen terug te vorderen bedrag ten onrechte heeft beperkt, verzoeksters in een nadeliger positie zouden worden gebracht dan waarin zij verkeerden toen zij hun beroep tegen de besluiten van 2 en 25 augustus 2005 instelden. Zij zouden dan immers ook het door het Productschap in die besluiten niet teruggevorderde deel van de restitutie verliezen.
83.
De verwijzende rechter wil dan ook van het Hof weten, of in omstandigheden als die van de hoofdgedingen de effectieve toepassing van het gemeenschapsrecht hem verplicht een dergelijke nationale procesregel buiten toepassing te laten. Dit is het voorwerp van de vijfde vraag.
84.
Ik zal de derde en de vijfde vraag hierna samen behandelen.
D — De derde en de vijfde vraag
85.
Met zijn derde en zijn vijfde vraag wil de verwijzende rechter in wezen van het Hof weten, of het gemeenschapsrecht in omstandigheden als die van de hoofdgedingen de verplichting meebrengt voor de nationale rechter om een nationale bestuurshandeling ambtshalve te toetsen aan gronden die zijn ontleend aan schending van artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 en de artikelen 1 en 5, lid 7, van verordening nr. 615/98, ook wanneer die toetsing ertoe leidt dat de verzoeker in het hoofdgeding in een ongunstiger positie komt dan waarin hij zonder het instellen van beroep zou hebben verkeerd.
86.
De Nederlandse en de Griekse regering alsook de Commissie menen dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. De Hongaarse regering vertolkt een iets genuanceerder standpunt, voor zover zij zich in eerste instantie voorstander verklaart van ambtshalve toetsing aan de relevante gemeenschapsbepalingen door de nationale rechter, maar in tweede instantie meent dat de effectieve toepassing van het gemeenschapsrecht niet met zich brengt dat door die toetsing het in het Nederlandse bestuursprocesrecht geldende verbod van reformatio in peius wordt doorbroken.
87.
Laat ik al meteen zeggen dat het antwoord op deze vraag naar mijn mening bevestigend moet luiden.
88.
Zoals wij hebben gezien, is de nationale procesregel waardoor de beoordelingsruimte van de verwijzende rechter wordt beperkt, artikel 8:69 van de Algemene Wet Bestuursrecht.
89.
Diezelfde bepaling was aan de orde in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 7 juni 2007, Van der Weerd e.a. (
22
), waarin een overzicht wordt gegeven van de rechtspraak op het gebied van de ambtshalve toepassing van het gemeenschapsrecht door de nationale rechter, zodat ik dit arrest tot uitgangspunt van mijn betoog zal nemen. Ik zal dan ook beginnen met een uiteenzetting van de context van dat arrest en van hetgeen het Hof daarin heeft overwogen, en vervolgens duidelijk maken waarom ik meen dat die uitspraak toch geen bevredigende oplossing biedt voor de zaak die ons thans bezighoudt.
90.
De zaak die heeft geleid tot het arrest Van der Weerd e.a., betrof een geschil tussen exploitanten van veehouderijbedrijven en de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: „RVV”) over door deze dienst genomen besluiten. In die besluiten waren alle op de betrokken bedrijven aanwezige evenhoevige dieren van besmetting met mond- en klauwzeer verdacht verklaard omdat in de omgeving daarvan een geval van mond- en klauwzeer was vastgesteld, waardoor niet kon worden uitgesloten dat de op die bedrijven aanwezige dieren met die ziekte besmet konden zijn geraakt. Die dieren moesten bijgevolg worden gevaccineerd en gedood.
91.
Met hun bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven ingestelde beroep bestreden verzoekers in de hoofdgedingen de rechtmatigheid van die besluiten. Bepaalde middelen die in soortgelijke voor die rechterlijke instantie dienende zaken (
23
) waren aangedragen, werden door die verzoekers echter niet aangevoerd. Die middelen hielden in dat de directeur van de RVV de maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer niet had mogen vaststellen op basis van de uitslag van de door ID-Lelystad BV uitgevoerde onderzoeken, omdat laatstgenoemde bij richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer (
24
) niet was gemachtigd die uit te voeren, en dat hij bij de vaststelling van de gewraakte maatregelen niet uitsluitend had mogen afgaan op de inhoud van een faxbericht van dat laboratorium.
92.
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven stelde in zijn verwijzingsbeslissingen vast dat die argumenten ook relevant zouden kunnen zijn voor de beslechting van de aan hem voorgelegde zaken. Aangezien zij echter niet voor hem waren aangevoerd, konden zij ingevolge de nationale procesregels niet in aanmerking worden genomen. Blijkens artikel 8:69 van de Algemene Wet Bestuursrecht beoordeelt de rechter immers enkel de punten van geschil die aan hem worden voorgelegd. Weliswaar bepaalt lid 2 van dat artikel dat de rechtbank ambtshalve de rechtsgronden aanvult, maar uit deze bepaling moet worden afgeleid ? aldus nog steeds het College van Beroep voor het bedrijfsleven ? dat de rechter een juridische vorm moet geven aan de bezwaren die door de verzoeker tegen de betwiste bestuurshandeling zijn ingebracht. Tot ambtshalve toetsing is de rechter slechts gehouden in het geval van toepassing van regels van openbare orde, waaronder naar Nederlands recht zijn te verstaan voorschriften betreffende bevoegdheden van bestuursorganen, de bevoegdheid van de rechter zelf alsmede bepalingen op het gebied van de ontvankelijkheid.
93.
Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven vroeg zich echter af of het, gelet op het gemeenschapsrecht, rekening moest houden met aan dit recht ontleende argumenten die door verzoekers in de hoofdgedingen niet waren aangevoerd. Naar zijn oordeel diende de vraag zich immers aan of een nationale bepaling van procesrecht die impliceert dat de rechter niet bevoegd is om rechtsgronden te beoordelen die buiten de grenzen van het geding vallen, de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maakt.
94.
Ter beantwoording van deze vraag ging het Hof als vanouds uit van de vaststelling dat het „bij ontbreken van een desbetreffende gemeenschapsregeling een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat [is] om de bevoegde rechter aan te wijzen en de procesregels te geven voor rechtsvorderingen die ertoe strekken, de rechten te beschermen die de justitiabelen aan het gemeenschapsrecht ontlenen, mits die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel), en zij de uitoefening van de door het gemeenschapsrecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel)”. (
25
)
95.
Wat in de eerste plaats het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft, stelde het Hof zich op het standpunt dat de betrokken bepalingen van richtlijn 85/511 niet als gelijkwaardig met de nationale regels van openbare orde in de zin van het Nederlandse recht konden worden aangemerkt en dat toepassing van dit beginsel dus niet impliceerde, dat de verwijzende rechter ambtshalve de rechtmatigheid van de betrokken administratieve handelingen diende te toetsen aan gronden die aan die richtlijn waren ontleend. (
26
)
96.
Bovendien, zo beklemtoonde het Hof, „behoren deze voorschriften weliswaar tot het beleid op het gebied van de volksgezondheid, doch is daarop in de hoofdgedingen voornamelijk een beroep gedaan om rekening te houden met de particuliere belangen van de justitiabelen jegens wie maatregelen ter bestrijding van de mond- en klauwzeer waren genomen”. (
27
)
97.
Wat in de tweede plaats het doeltreffendheidsbeginsel betreft, memoreerde het Hof om te beginnen zijn rechtspraak volgens welke „elk geval waarin de vraag rijst of een nationaal procedurevoorschrift de uitoefening van door de communautaire rechtsorde aan particulieren verleende rechten onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, moet worden onderzocht met inaanmerkingneming van de plaats van dit voorschrift in de gehele procedure, en van het verloop en de bijzonderheden van die procedure voor de verschillende nationale instanties. Daartoe moet in voorkomend geval rekening worden gehouden met de beginselen die aan het nationale stelsel van rechtspleging ten grondslag liggen, zoals de bescherming van de rechten van de verdediging, het rechtszekerheidsbeginsel en het goede verloop van de procedure.” (
28
)
98.
Vervolgens verwees het Hof naar hetgeen het in het arrest Van Schijndel en Van Veen van 14 december 1995 (
29
) had overwogen.
99.
In dat arrest onderzocht het Hof of met het doeltreffendheidsbeginsel verenigbaar is het in het Nederlandse recht geldende beginsel volgens hetwelk de bevoegdheid van de rechter om in een civiele procedure ambtshalve gronden in aanmerking te nemen, wordt begrensd door de verplichting van deze rechter om zich te houden aan het door de partijen omschreven voorwerp van het geschil, en zijn beslissing te baseren op de hem voorgelegde feiten.
100.
Het stelde vast dat deze beperking van de bevoegdheid van de nationale rechter haar rechtvaardiging vindt in „het beginsel, dat het initiatief voor een procedure bij de partijen ligt en de rechter alleen ambtshalve kan optreden in uitzonderingsgevallen, waarin het openbaar belang zijn ingrijpen vereist”. (
30
) Dit beginsel geeft volgens het Hof „uitdrukking aan de in de meeste lidstaten bestaande opvattingen over de verhouding tussen de staat en de particulier, het beschermt de rechten van de verdediging en verzekert een goed verloop van de procedure, met name doordat de vertraging waartoe de beoordeling van nieuwe rechtsgronden leidt, wordt voorkomen”. (
31
)
101.
Op basis daarvan kwam het Hof tot de slotsom dat „het gemeenschapsrecht de nationale rechter er niet toe verplicht, ambtshalve een rechtsgrond in het geding te brengen ontleend aan schending van gemeenschapsbepalingen, wanneer hij voor het onderzoek van dat middel de hem passende lijdelijkheid zou moeten verzaken door buiten de rechtsstrijd van partijen te treden en zich te baseren op andere feiten en omstandigheden dan die welke de partij die bij de toepassing belang heeft, aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd”. (
32
)
102.
In de zaken die hebben geleid tot meergenoemd arrest Van der Weerd e.a., had het College van Beroep voor het bedrijfsleven erop gewezen dat de bij hem aanhangige procedures op dit punt niet verschilden van die waarom het in het arrest Van Schijndel en Van Veen ging. Het Hof heeft de in laatstgenoemd arrest gevolgde redenering derhalve ook toegepast in het arrest Van der Weerd e.a.
103.
Volledigheidshalve heeft het Hof bovendien verduidelijkt waarom zijn in verschillende arresten geformuleerde rechtspraak volgens welke de nationale rechter bevoegd is het gemeenschapsrecht ambtshalve toe te passen, in de zaak Van der Weerd e.a. niet relevant was. Die aanvullingen zijn interessant omdat zij laten zien dat ’s Hofs standpunt dienaangaande kan variëren naargelang van de context waarbinnen een nationaal procedurevoorschrift toepassing moet vinden.
104.
Zo heeft het Hof om te beginnen gerefereerd aan zijn rechtspraak in het arrest Peterbroeck van 14 december 1995 (
33
), die zijns inziens wordt „gekenmerkt door de omstandigheden van de betrokken zaak, waarin de verzoeker in het hoofdgeding de mogelijkheid wordt ontnomen om naar behoren de onverenigbaarheid van een voorschrift van nationaal recht met het gemeenschapsrecht aan te voeren”. (
34
)
105.
Vervolgens heeft het Hof gewezen op een ander onderdeel van zijn rechtspraak, dat zijns inziens zijn rechtvaardiging vindt „in de noodzaak te verzekeren dat de consument doeltreffend wordt beschermd in de zin van richtlijn 93/13/EEG van de Raad van 5 april 1993 betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten[ (
35
)]”. (
36
)
106.
Tot slot heeft het Hof gerefereerd aan zijn rechtspraak in het arrest Eco Swiss van 1 juni 1999 (
37
), die zijns inziens „een beoordeling geeft van de gelijkwaardigheid van behandeling van gronden ontleend aan het nationale recht en gronden ontleend aan het gemeenschapsrecht”. (
38
)
107.
Uit dit alles heeft het Hof in het arrest Van der Weerd e.a. de conclusie getrokken dat „in zaken als die van de hoofdgedingen het doeltreffendheidsbeginsel voor de nationale rechter niet de verplichting in[houdt] om ambtshalve een aan een communautaire bepaling ontleende grond, ongeacht het belang daarvan voor de communautaire rechtsorde, te onderzoeken, wanneer de partijen daadwerkelijk de mogelijkheid hebben om voor de nationale rechter een op het gemeenschapsrecht gebaseerde grond aan te voeren”. (
39
)„Aangezien verzoekers in de hoofdgedingen daadwerkelijk de mogelijkheid hebben gehad om aan richtlijn 85/511 ontleende gronden aan te voeren”, zo vervolgde het Hof, „verplicht het doeltreffendheidsbeginsel de verwijzende rechter niet om ambtshalve de aan de artikelen 11 en 13 van deze richtlijn ontleende grond te onderzoeken”. (
40
)
108.
Wat kunnen wij hieruit afleiden voor de onderhavige zaak?
109.
Wat het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft, ben ik van mening dat de in de punten 29 tot en met 31 van het arrest Van der Weerd e.a. uiteengezette redenering van het Hof ook hier opgaat. De betrokken bepalingen van de verordeningen nrs. 1254/1999 en 615/98, die, zoals wij zullen zien, ertoe strekken het dierenwelzijn te waarborgen en de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen, kunnen immers niet als gelijkwaardig met de nationale regels van openbare orde in de zin van het Nederlandse recht worden aangemerkt, die hoofdzakelijk betrekking hebben op de bevoegdheid van de rechter, de ontvankelijkheid van het beroep en de bevoegdheid van het bestuursorgaan waarvan het bestreden besluit afkomstig is.
110.
Het probleem waarom het hier draait, betreft dus de draagwijdte van het doeltreffendheidsbeginsel.
111.
Wat het Hof hierover heeft gezegd in het arrest Van der Weerd e.a. is naar mijn mening in een geval als dat van de hoofdgedingen niet relevant, ook al hebben wij hier te maken met dezelfde nationale procesregel als in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, namelijk artikel 8:69 van de Algemene Wet Bestuursrecht.
112.
Ik meen namelijk dat in casu een andere benadering is geboden, niet alleen wegens het doel van de gemeenschapsbepalingen die de verwijzende rechter zou willen toepassen, maar ook wegens de context waarin de betrokken nationale procesregel toepassing zou vinden.
113.
De onderhavige zaak vertoont een aantal bijzondere kenmerken die het naar mijn mening onmogelijk maken, de door het Hof in de genoemde arresten Van Schijndel en Van Veen, en Van der Weerd e.a. gevolgde redenering zonder meer toe te passen.
114.
In dit verband breng ik om te beginnen in herinnering dat artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 en artikel 1 van verordening nr. 615/98 de betaling van de uitvoerrestituties voor levende runderen afhankelijk stellen van de naleving van de gemeenschapsregeling inzake het welzijn van dieren, in het bijzonder van de bepalingen van richtlijn 91/628. Zij voeren dus een voorwaarde voor de toekenning van die restituties in.
115.
In eerdergenoemd arrest Viamex Agrar Handel en ZVK heeft het Hof aangetoond dat de gemeenschapswetgever daarmee eisen van algemeen belang beoogt te beschermen, zoals de bescherming van de gezondheid en het leven van dieren. Het heeft verklaard dat „de algemene verwijzing in verordening nr. 615/98 naar richtlijn 91/628 tot doel heeft, voor de toepassing van artikel 13, lid 9, van verordening nr. 805/68 [thans artikel 33, lid 9, van verordening nr. 1254/1999] te waarborgen dat de relevante bepalingen van deze richtlijn op het gebied van het welzijn van levende dieren, en meer in het bijzonder inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer, worden nageleefd”. (
41
)
116.
In hetzelfde arrest erkent het Hof, dat „[d]eze verwijzing […] bovendien het voordeel [heeft], te voorkomen dat met gemeenschapsmiddelen uitvoerverrichtingen zouden worden gefinancierd die niet voldoen aan de gemeenschapsbepalingen inzake het dierenwelzijn”. (
42
)
117.
De in casu relevante gemeenschapsbepalingen hebben dus een tweeledig doel, namelijk enerzijds bescherming van de gezondheid en het leven van dieren, en anderzijds bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap.
118.
Om te verzekeren dat deze twee doelstellingen ten volle worden verwezenlijkt, vult artikel 5, lid 7, van verordening nr. 615/98 de regeling aan met de bepaling, dat indien na de uitkering van de restitutie komt vast te staan dat de communautaire regelgeving inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer niet is nageleefd, het desbetreffende deel van de restitutie wordt geacht ten onrechte te zijn uitgekeerd en moet worden terugbetaald overeenkomstig artikel 11, leden 3 tot en met 6, van verordening (EEG) nr. 3665/87, zoals vervangen door artikel 52 van verordening nr. 800/1999. (
43
)
119.
De twee genoemde doelstellingen zijn te beschouwen als communautaire eisen van algemeen belang waarvan de betekenis niet kan worden ontkend. (
44
)
120.
Verder dient te worden bedacht dat de gemeenschapsbepalingen die de verwijzende rechter in de bij hem aanhangige procedures ambtshalve zou willen toepassen, in onderlinge samenhang beschouwd voor verzoeksters in de hoofdgedingen geen rechten scheppen, maar per saldo een verplichting, namelijk om ten onrechte ontvangen uitvoerrestitutie terug te betalen.
121.
De vraag is hier dan ook niet of artikel 8:69 van de Algemene Wet Bestuursrecht overeenkomstig de gangbare definitie van het doeltreffendheidsbeginsel de uitoefening van de door de communautaire rechtsorde verleende rechten in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maakt.
122.
Het doeltreffendheidsbeginsel, aldus opgevat dat de door het gemeenschapsrecht rechtstreeks aan particulieren verleende rechten dienen te worden beschermd, is in casu dan ook niet het geschikte criterium om te bepalen of de verwijzende rechter een nationale procesregel die aan de ambtshalve toepassing van het gemeenschapsrecht in de weg staat, buiten toepassing dient te laten.
123.
Ook is het naar mijn mening in omstandigheden als die van de hoofdgedingen niet relevant, of de partijen daadwerkelijk de mogelijkheid hebben gehad voor de nationale rechter een op het gemeenschapsrecht gebaseerde grond aan te voeren.
124.
Gelet op de onderhavige feiten is het immers evident dat verzoeksters in de hoofdgedingen geen enkel belang erbij hadden, voor de verwijzende rechter de vraag op te werpen of ingevolge artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 en de artikelen 1 en 5, lid 7, van verordening nr. 615/98 de uitvoerrestitutie moest worden geacht ten onrechte te zijn uitgekeerd voor alle vervoerde dieren dan wel slechts voor een deel van die dieren. In dit verband wijs ik er nog eens op, dat waar het Productschap aanvankelijk het volledige bedrag van de restitutie had teruggevorderd, het na het door verzoeksters in de hoofdgedingen daartegen gemaakte bezwaar de terugbetalingsverplichting heeft beperkt tot de voor een deel van de vervoerde dieren uitgekeerde restitutie. Met hun bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven ingestelde beroepen trachten verzoeksters in de hoofdgedingen dan ook ? onder aanvoering van andere middelen ? gedaan te krijgen, dat het door hen terug te betalen bedrag nog verder wordt verlaagd of zelfs tot nul wordt gereduceerd.
125.
Het was evenmin in het belang van het Productschap om argumenten aan te voeren waardoor de in zijn terugvorderingsbesluiten van 2 en 25 augustus 2005 toegepaste berekeningsmethode op losse schroeven zou kunnen worden gezet.
126.
De vaststelling dat partijen daadwerkelijk de mogelijkheid hebben gehad zich voor de verwijzende rechter op een aan het gemeenschapsrecht ontleende grond te beroepen, kan dus in casu niet doorslaggevend zijn.
127.
Ik wil het Hof dan ook een andere benadering in overweging geven, die meer is toegesneden op een context waarin het bij de ambtshalve toepassing van het gemeenschapsrecht niet slechts, om de door het Hof in meergenoemd arrest Van de Weerd e.a. gebezigde bewoordingen te gebruiken, gaat om de „particuliere belangen van de justitiabelen” (
45
), maar, wat veel fundamenteler is, om communautaire vereisten van algemeen belang.
128.
Welbeschouwd zou in omstandigheden als die van de hoofdgedingen enkel de nationale rechter als „gewone gemeenschapsrechter” reden kunnen hebben om zich op het gemeenschapsrecht te beroepen teneinde de eerbiediging van dit recht te waarborgen. Hij is daarmee de laatste die een verkeerde toepassing van het gemeenschapsrecht door de bevoegde nationale autoriteit kan corrigeren. De nationale rechter is met andere woorden als enige in staat de communautaire legaliteit te herstellen.
129.
Ik geef het Hof dan ook in overweging, voor recht te verklaren dat de effectieve toepassing van het gemeenschapsrecht in omstandigheden als die van de hoofdgedingen de verplichting meebrengt voor de nationale rechter om een nationale bestuurshandeling ambtshalve te toetsen aan gronden die zijn ontleend aan schending van artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 en van de artikelen 1 en 5, lid 7, van verordening nr. 615/98, ook wanneer die toetsing ertoe leidt dat de verzoeker in het hoofdgeding in een ongunstiger positie komt dan waarin hij zonder het instellen van beroep zou hebben verkeerd.
130.
Dit standpunt is in overeenstemming met het door het Hof bij herhaling in herinnering geroepen beginsel, dat een voorschrift van nationaal recht geen afbreuk mag doen aan de toepassing en de werking van het gemeenschapsrecht. (
46
) In de rechtspraak van het Hof, met name op het gebied van de landbouw, is aan dit beginsel op tal van manieren uitdrukking gegeven.
131.
Alvorens deze rechtspraak te onderzoeken, wijs ik erop dat artikel 8, lid 1, sub b en c, van verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
47
) de lidstaten ertoe verplicht, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen de nodige maatregelen te nemen teneinde onregelmatigheden bij de door het EOGFL gefinancierde verrichtingen te voorkomen en te vervolgen, en teneinde de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
132.
In zijn arrest van 21 september 1983, Deutsche Milchkontor e.a. (
48
), heeft het Hof onder meer uitlegging gegeven aan de overeenkomstige bepaling van verordening (CEE) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. (
49
)
133.
Het heeft beklemtoond dat „geschillen betreffende de invordering van ten onrechte uit hoofde van het gemeenschapsrecht betaalde bedragen, bij ontbreken van communautaire voorschriften door de nationale rechter dienen te worden beslist overeenkomstig het nationale recht, evenwel met inachtneming van de door het gemeenschapsrecht getrokken grenzen […]”. (
50
) De hierbedoelde grenzen zijn de volgende.
134.
Behalve dat „bij de toepassing van de nationale wettelijke regeling geen onderscheid mag worden gemaakt vergeleken met procedures ter beslissing van soortgelijke, doch zuiver nationale geschillen” (
51
), mag die toepassing ook „geen afbreuk doen aan de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht”. (
52
)
135.
Dit zou volgens het Hof „met name het geval zijn, wanneer de invordering van op onregelmatige wijze toegekende bedragen daardoor praktisch onmogelijk wordt gemaakt. Bovendien zou de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid ten aanzien van de vraag of de terugvordering van ten onrechte toegekende gemeenschapsgelden doelmatig is, onverenigbaar zijn met de in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 neergelegde verplichting van de nationale autoriteiten om ten onrechte of op onregelmatige wijze toegekende bedragen terug te vorderen.” (
53
)
136.
Het Hof heeft deze voorwaarden onlangs nog eens in herinnering gebracht in een arrest van 13 maart 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a. (
54
) Het heeft daaruit afgeleid dat de nationale rechter verplicht is uitvoering te geven aan een uit een bepaling van gemeenschapsrecht (
55
) voortvloeiende verplichting tot terugvordering van gemeenschapsgelden wanneer bij hem een verzoek tot terugvordering van als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen wordt ingediend, en, indien nodig, aan terugvordering in de weg staande nationale voorschriften buiten toepassing te laten of uit te leggen. (
56
)
137.
Het Hof heeft bovendien gepreciseerd dat de nationale rechter overeenkomstig het nationale recht naast het wettigheidsbeginsel tevens beginselen als het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel mag toepassen, vooropgesteld dat met het belang van de Gemeenschap ten volle rekening wordt gehouden. (
57
)
138.
Gelet op deze rechtspraak ben ik van mening dat in omstandigheden als die van de hoofdgedingen de effectieve toepassing van het gemeenschapsrecht verlangt, dat de nationale rechter ten volle rekening houdt met het belang van de Gemeenschap bij terugvordering van de ten onrechte uitgekeerde restituties en dus de in artikel 8:69 van de Algemene Wet Bestuursrecht geformuleerde procesbeginselen buiten toepassing laat.
139.
Met het oog op de bescherming van de in casu aan de orde zijnde vereisten van algemeen belang — de bescherming van de gezondheid en het leven van dieren alsmede de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap — dient de nationale rechter zich naar mijn mening dus ervan te vergewissen, dat de bevoegde autoriteit geen discretionaire bevoegdheid heeft uitgeoefend ten aanzien van de vraag of de terugvordering van ten onrechte toegekende gemeenschapsgelden doelmatig was.
140.
Uiteraard dient de bevoegde nationale autoriteit, wanneer zij overeenkomstig artikel 5, lid 7, van verordening nr. 615/98 een besluit tot terugvordering van een ten onrechte uitgekeerde uitvoerrestitutie vaststelt, op basis van de haar ter beschikking staande objectieve gegevens te beoordelen of het „desbetreffende deel van de restitutie” dat moet worden teruggevorderd, het volledige bedrag van de oorspronkelijk betaalde restitutie dan wel slechts een deel van dat bedrag is.
141.
De daarmee aan de bevoegde nationale autoriteit toekomende beoordelingsmarge betreft met name de vraag of de gemeenschapswetgeving op het gebied van de bescherming van dieren tijdens het vervoer al dan niet is geschonden, of die schending gevolgen heeft gehad voor het welzijn van de dieren, en zo ja, voor alle dieren dan wel slechts voor een deel ervan. (
58
)
142.
Die beoordelingsmarge is evenwel niet onbegrensd, zodat de nationale rechter dient na te gaan, of het besluit tot terugvordering wegens onverschuldigde betaling, zoals bepaald in artikel 5, lid 7, van verordening nr. 615/98 als rechtsgrondslag van dit besluit, inderdaad „het desbetreffende deel van de restitutie” betreft.
143.
Met andere woorden, de verwijzende rechter dient na te gaan, of de bevoegde autoriteit de haar toekomende beoordelingsmarge niet heeft getransformeerd in een discretionaire bevoegdheid ten aanzien van de vraag of de terugvordering van ten onrechte toegekende gemeenschapsgelden doelmatig was.
144.
Deze controle door de nationale rechter als laatste garant van de juiste toepassing van het gemeenschapsrecht is bepalend voor de bescherming van eisen van algemeen belang zoals de bescherming van het leven en de gezondheid van dieren en de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap: die controle vormt voor de bevoegde nationale autoriteit namelijk een stimulans om bij de vaststelling van haar terugvorderingsbesluiten nauwgezet te werk te gaan, en verzekert bovendien dat ten onrechte toegekende gemeenschapsgelden door de begunstigden zullen worden terugbetaald. De ambtshalve toepassing van het gemeenschapsrecht is dus een doeltreffend instrument ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad.
145.
Het door de Commissie ter zitting aangevoerde argument dat er ook andere middelen zijn om die financiële belangen te beschermen, zoals de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, lijkt mij irrelevant. Ik ben namelijk van mening dat, aangezien artikel 5, lid 7, van verordening nr. 615/98 de begunstigde verplicht de ten onrechte ontvangen bedragen terug te betalen, het feit dat de gelden door de lidstaat aan de Gemeenschap zijn terugbetaald, de lidstaat op zich niet van de verplichting ontslaat, deze gelden van die begunstigde terug te vorderen. Dit is in wezen ook het standpunt van het Hof in meergenoemd arrest Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a. (
59
)
146.
Om al deze redenen geef ik het Hof in overweging, voor recht te verklaren dat de effectieve toepassing van het gemeenschapsrecht in omstandigheden als die van de hoofdgedingen de verplichting meebrengt voor de nationale rechter om een nationale bestuurshandeling ambtshalve te toetsen aan gronden die zijn ontleend aan schending van artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 en van de artikelen 1 en 5, lid 7, van verordening nr. 615/98, ook wanneer die toetsing ertoe leidt dat de verzoeker in het hoofdgeding in een ongunstiger positie komt dan waarin hij zonder het instellen van beroep zou hebben verkeerd.
IV — Conclusie
147.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging, de vragen van het College van Beroep voor het bedrijfsleven te beantwoorden als volgt:
„1)
Artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, en de artikelen 1 en 5, lid 7, van verordening (EG) nr. 615/98 van de Commissie van 18 maart 1998 houdende bijzondere uitvoeringsbepalingen voor het stelsel van uitvoerrestituties met betrekking tot het welzijn van levende runderen tijdens het vervoer ervan, moeten aldus worden uitgelegd, dat de tot betaling van uitvoerrestituties bevoegde nationale autoriteit kan besluiten dat bij een dierentransport de bepalingen van richtlijn 91/628/EEG van de Raad van 19 november 1991 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en tot wijziging van de richtlijnen 90/425/EEG en 91/496/EEG, zoals gewijzigd bij richtlijn 95/29/EG van de Raad van 29 juni 1995, niet zijn nageleefd, zelfs wanneer eerder door de officiële dierenarts overeenkomstig artikel 2, lid 3, van verordening nr. 615/98 is verklaard dat het transport wel met die bepalingen in overeenstemming was. De bevoegde nationale autoriteit dient haar conclusie te baseren op objectieve, met het dierenwelzijn verband houdende gegevens die de door de exporteur overgelegde bewijsstukken weerleggen, en zij moet haar besluit tot terugvordering van de uitvoerrestitutie afdoende motiveren.
2)
Artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 en de artikelen 1 en 5, lid 7, van verordening nr. 615/98 moeten aldus worden uitgelegd, dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat van uitvoer bij haar beoordeling of de in hoofdstuk VI, 47 B, van de bijlage bij richtlijn 91/628, zoals gewijzigd, neergelegde communautaire beladingsnormen zijn gerespecteerd, dient uit te gaan van de in de vlagstaat van het schip geldende voorschriften aan de hand waarvan de voor het vervoer van dieren beschikbare oppervlakte van het schip kan worden bepaald, en dus de door de bevoegde autoriteit van die vlagstaat voor het schip verstrekte erkenning dient te erkennen.
3)
Artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 en de artikelen 1 en 5, lid 7, van verordening nr. 615/98 moeten aldus worden uitgelegd, dat wanneer wordt vastgesteld dat de in hoofdstuk VI, punt 47 B, van de bijlage bij richtlijn 91/628, zoals gewijzigd, neergelegde communautaire beladingsnormen zijn geschonden, de uitvoerrestitutie in beginsel moet worden geacht ten onrechte te zijn uitgekeerd voor alle vervoerde dieren, tenzij de begunstigde weet aan te tonen dat door de indeling van het schip een deel van de dieren tijdens het vervoer wel over een met die eisen in overeenstemming zijnde oppervlakte heeft beschikt.
4)
De effectieve toepassing van het gemeenschapsrecht brengt in omstandigheden als die van de hoofdgedingen de verplichting mee voor de nationale rechter om een nationale bestuurshandeling ambtshalve te toetsen aan gronden die zijn ontleend aan schending van artikel 33, lid 9, tweede alinea, van verordening nr. 1254/1999 en van de artikelen 1 en 5, lid 7, van verordening nr. 615/98, ook wanneer die toetsing ertoe leidt dat de verzoeker in het hoofdgeding in een ongunstiger positie komt dan waarin hij zonder het instellen van beroep zou hebben verkeerd.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	Hierna: „verzoeksters in de hoofdgedingen”.
(
3
)	Hierna: „Productschap”.
(
4
)	PB L 160, blz. 21.
(
5
)	PB L 148, blz. 24. Verordening zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2634/97 van de Raad van 18 december 1997 (PB L 356, blz. 13; hierna: „verordening nr. 805/68”). Volgens artikel 49, lid 2, van verordening nr. 1254/1999 worden verwijzingen naar verordening nr. 805/68 gelezen als verwijzingen naar die eerste verordening, volgens de concordantietabel in bijlage V.
(
6
)	PB L 82, blz. 19. Deze verordening is ingetrokken en vervangen bij verordening (EG) nr. 639/2003 van de Commissie van 9 april 2003 tot vaststelling, op grond van verordening (EG) nr. 1254/1999, van uitvoeringsbepalingen met betrekking tot de voor de toekenning van uitvoerrestituties te vervullen voorwaarden in verband met het welzijn van levende runderen tijdens het vervoer (PB L 93, blz. 10). Artikel 9, eerste alinea, van verordening nr. 639/2003 preciseert dat verordening nr. 615/98 van toepassing blijft voor uitvoeraangiften die vóór de datum van toepassing van eerstgenoemde verordening aanvaard zijn.
(
7
)	PB L 340, blz. 17.
(
8
)	PB L 148, blz. 52; hierna: „richtlijn 91/628”.
(
9
)	PB L 351, blz. 1.
(
10
)	PB L 102, blz. 11.
(
11
)	PB L 388, blz. 18. Verordening zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2154/2002 van de Raad van 28 november 2002 (PB L 328, blz. 4; hierna: „verordening nr. 4045/89”).
(
12
)	Zie in die zin arresten van 17 januari 2008, Viamex Agrar Handel en ZVK (C-37/06 en C-58/06, Jurispr. blz. I-69, punt 37), en 13 maart 2008, Viamex Agrar Handel (C-96/06, Jurispr. blz. I-1413, punt 46).
(
13
)	Zie arrest Viamex Agrar Handel en ZVK, reeds aangehaald (punt 41).
(
14
)	Punt 34.
(
15
)	Punt 44.
(
16
)	Punt 38.
(
17
)	Punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
18
)	Punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
19
)	Punt 42.
(
20
)	Volgens deze bepaling zijn handelsdocumenten „alle boeken, registers, nota’s en bewijsstukken, de boekhouding en de briefwisseling met betrekking tot de bedrijfsactiviteiten van de onderneming, evenals de commerciële gegevens, in welke vorm dan ook, voor zover deze documenten direct of indirect betrekking hebben op de in lid 1 bedoelde verrichtingen”.
(
21
)	Dit verbod ligt, zij het impliciet, eveneens besloten in artikel 8:69 van de Algemene Wet Bestuursrecht. Bij bestudering van de rechtsstelsels der lidstaten blijkt dat het verbod van reformatio in peius, net als in het Nederlandse bestuursrecht het geval is, nauw samenhangt met het beginsel dat het aan de partijen is om het voorwerp van het geschil te bepalen, het zogeheten „lijdelijkheidsbeginsel”. Aan het verbod van reformatio in peius ? of dit nu een wettelijke basis heeft dan wel in de rechtspraak is erkend ? ligt dus de gedachte ten grondslag, dat de partij die beroep instelt, dit doet met het oog op de bescherming van zijn belangen zoals deze in het bij de rechter ingediende beroepschrift zijn geformuleerd en omschreven. In de verschillende rechtsstelsels worden voor dit verbod ook meer algemene overwegingen aangevoerd, onder meer verband houdend met de rechtszekerheid en in het bijzonder met het door de justitiabelen gestelde vertrouwen in de voorwaarden waaronder recht wordt gedaan, waarmee zich niet zou verdragen dat iemand die een rechtsmiddel aanwendt teneinde zijn situatie te verbeteren, er uiteindelijk juist slechter voor komt te staan.
(
22
)	C-222/05–C-225/05, Jurispr. blz. I-4233.
(
23
)	Die hebben geleid tot het arrest van 15 juni 2006, Dokter e.a. (C-28/05, Jurispr. blz. I-5431).
(
24
)	PB L 315, blz. 11. Richtlijn zoals gewijzigd bij richtlijn 90/423/EEG van de Raad van 26 juni 1990 (PB L 224, blz. 13; hierna: „richtlijn 85/511”).
(
25
)	Punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
26
)	Punten 29-31.
(
27
)	Punt 32.
(
28
)	Punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
29
)	C-430/93 en C-431/93, Jurispr. blz. I-4705.
(
30
)	Arrest Van Schijndel en Van Veen, reeds aangehaald (punt 21).
(
31
)	Idem.
(
32
)	Ibidem (punt 22).
(
33
)	C-312/93, Jurispr. blz. I-4599. In dat arrest had het Hof aan het Hof van Beroep te Brussel (België) geantwoord, dat „het gemeenschapsrecht zich verzet tegen de toepassing van een nationale procesregel die, in omstandigheden als die van de in de hoofdgedingen bedoelde procedure, de in het kader van zijn bevoegdheid geadieerde nationale rechter verbiedt ambtshalve de verenigbaarheid te onderzoeken van een handeling van nationaal recht met een gemeenschapsbepaling, wanneer niet binnen een bepaalde termijn door de justitiabele een beroep op laatstbedoelde bepaling is gedaan”.
(
34
)	Arrest Van der Weerd e.a., reeds aangehaald (punt 40).
(
35
)	PB L 95, blz. 29.
(
36
)	Arrest Van der Weerd e.a., reeds aangehaald (punt 40). Het Hof heeft geoordeeld dat de bescherming die richtlijn 93/13 de consumenten biedt, vereist dat de nationale rechter ambtshalve kan toetsen, of een beding in de hem voorgelegde overeenkomst oneerlijk is [zie arresten van 27 juni 2000, Océano Grupo Editorial en Salvat Editores (C-240/98?C-244/98, Jurispr. blz. I-4941); 21 november 2002, Cofidis (C-473/00, Jurispr. blz. I-10875), en 26 oktober 2006, Mostaza Claro (C-168/05, Jurispr. blz. I-10421)]. Zie ook arrest van 4 oktober 2007, Rampion en Godard (C-429/05, Jurispr. blz. I-8017), dat deze rechtspraak heeft toegepast in de context van richtlijn 87/102/EEG van de Raad van 22 december 1986 betreffende de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake het consumentenkrediet (PB 1987, L 42, blz. 48), zoals gewijzigd bij richtlijn 98/7/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 (PB L 101, blz. 17).
(
37
)	C-126/97, Jurispr. blz. I-3055. In dat arrest heeft het Hof onder meer verklaard, dat „wanneer een nationale rechter volgens de regels van zijn nationale procesrecht een vordering tot vernietiging van een arbitraal vonnis op grond van strijd met nationale regels van openbare orde moet toewijzen, hij dat ook moet doen ingeval een dergelijke vordering is gebaseerd op schending van het in artikel 85, lid 1, van het Verdrag [thans artikel 81, lid 1, EG] neergelegde verbod” (punt 37).
(
38
)	Arrest Van der Weerd e.a., reeds aangehaald (punt 40).
(
39
)	Ibidem (punt 41).
(
40
)	Idem.
(
41
)	Punt 29.
(
42
)	Punt 24.
(
43
)	Het Hof heeft zich in zijn arrest van 21 juni 2007, Laub (C-428/05, Jurispr. blz. I-5069), uitgesproken over het doel van de in artikel 11, lid 3, van verordening nr. 3665/87 bedoelde terugvorderingsprocedure. Volgens het Hof heeft „[d]eze bepaling […] tot doel, de bescherming en de juiste uitvoering van de gemeenschapsbegroting op het gebied van uitvoerrestituties te waarborgen, en in het bijzonder te waarborgen dat overeenkomstig de door de gemeenschapswetgever gestelde objectieve voorwaarden alleen de exporteurs die recht hebben op de restituties, ervan profiteren” (punt 22).
(
44
)	Zie omtrent de doelstelling van bescherming van de gezondheid en het leven van dieren, arrest Viamex Agrar Handel en ZVK, reeds aangehaald (punten 22 en 23). Voor de doelstelling van bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap verwijs ik in het bijzonder naar artikel 280 EG en naar verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1). Deze verordening schept een gemeenschappelijk juridisch kader voor alle communautaire beleidsgebieden ter bestrijding van de fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad.
(
45
)	Punt 32.
(
46
)	Zie in die zin onder meer arresten van 9 maart 1978, Simmenthal (106/77, Jurispr. blz. 629, punt 22), en 19 juni 1990, Factortame e.a. (C-213/89, Jurispr. blz. I-2433, punt 20).
(
47
)	PB L 160, blz. 103. Verordening zoals ingetrokken en vervangen door de gelijknamige verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 (PB L 209, blz. 1).
(
48
)	205/82-215/82, Jurispr. blz. 2633.
(
49
)	PB L 94, blz. 13.
(
50
)	Arrest Deutsche Milchkontor e.a., reeds aangehaald (punt 19).
(
51
)	Ibidem (punt 23).
(
52
)	Ibidem (punt 22).
(
53
)	Idem. In zijn arrest van 6 mei 1982, BayWa e.a. (146/81, 192/81 en 193/81, Jurispr. blz. 1503), heeft het Hof bovendien gepreciseerd dat een uitlegging volgens welke de bevoegde nationale instanties over een discretionaire bevoegdheid beschikken ten aanzien van de vraag of de terugvordering van ten onrechte of op onregelmatige wijze toegekende gemeenschapsgelden doelmatig is, „afbreuk zou doen aan de gelijke behandeling van ondernemingen in de verschillende lidstaten alsook aan de toepassing van het gemeenschapsrecht, die voor zover mogelijk binnen de gehele Gemeenschap gelijk moet zijn” (punt 30).
(
54
)	C-383/06-C-385/06, Jurispr. blz. I-1561.
(
55
)	Het gaat hier om artikel 23, lid 1, van verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (PB L 374, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 20). In het arrest Vereniging Nationaal Overleg Sociale Werkvoorziening e.a. heeft het Hof verklaard dat dit artikel „voor de lidstaten, zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is, een verplichting schept om als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen terug te vorderen” (punt 40).
(
56
)	Arrest Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a., reeds aangehaald (punten 51 en 59).
(
57
)	Ibidem (punten 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak, 55 en 59).
(
58
)	Zie arrest Viamex Agrar Handel en ZVK, reeds aangehaald (punt 44).
(
59
)	Punt 58.