62023TJ0590_RES
Rechtssache T‑590/23
Emilio De Capitani
gegen
Rat der Europäischen Union
Urteil des Gerichts (Neunte Kammer) vom 29. Oktober 2025
„Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Arbeitsdokumente des Generalsekretariats des Rates zu zwei Gesetzgebungsvorschlägen, die zum Zeitpunkt des Zugangsantrags anhängig waren – Teilweise Verweigerung des Zugangs – Ausnahmeregelung zum Schutz des Entscheidungsprozesses – Nichtigkeitsklage – Unterbliebene Veröffentlichung von Dokumenten, zu denen aufgrund eines Antrags Zugang gewährt wurde, im Register des Rates – Fehlen einer anfechtbaren Handlung – Unzulässigkeit“
Nichtigkeitsklage – Anfechtbare Handlungen – Begriff – Handlungen mit verbindlichen Rechtswirkungen – Schweigen oder Untätigkeit eines Organs – Entscheidung, mit der die Verweigerung des Zugangs zu Dokumenten bestätigt wird – Gleichstellung mit einer impliziten Entscheidung, mit der die Veröffentlichung der Dokumente, zu denen Zugang gewährt wurde, im Register abgelehnt wird – Ausschluss
(Art. 263 AEUV; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 2 Abs. 1, Art. 8 Abs. 3 und Art. 12)
(vgl. Rn. 46-55)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Entscheidungsprozesses – Begriff – Tragweite – Legislative Dokumente – Einbeziehung
(Art. 15 Abs. 3 AEUV; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 42; Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1)
(vgl. Rn. 70-74)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Entscheidungsprozesses – Voraussetzungen – Konkrete, tatsächliche und ernstliche Beeinträchtigung dieses Prozesses – Begriff der ernstlichen Beeinträchtigung – Wesentliche Auswirkung auf den Entscheidungsprozess – Beurteilungskriterien
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1)
(vgl. Rn. 93-98, 109-114)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Entscheidungsprozesses – Voraussetzungen – Konkrete, tatsächliche und ernstliche Beeinträchtigung dieses Prozesses – Allgemeine und abstrakte Begründung dieser Beeinträchtigung – Unzulässigkeit
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1)
(vgl. Rn. 106, 115, 119, 120)
Zusammenfassung
Das mit einer Nichtigkeitsklage befasste Gericht gibt dieser Klage teilweise statt und äußert sich zum Verhältnis zwischen dem Recht, auf Antrag Zugang zu Dokumenten zu erhalten (
1
), und den Verpflichtungen der Organe, Dokumente, insbesondere legislative Dokumente, der Öffentlichkeit so weit wie möglich direkt zugänglich zu machen.
Der Kläger, Herr Emilio De Capitani, stellte einen Antrag auf Zugang zu 33 Arbeitsdokumenten des Rates der Europäischen Union, die im Rahmen mehrerer Gesetzgebungsverfahren, die Teil des Migrations- und Asylpakets waren, ausgetauscht wurden (im Folgenden: WK-Dokumente). Daraufhin gewährte der Rat ihm vollständigen Zugang zu 27 WK-Dokumenten und teilweisen Zugang zu drei WK-Dokumenten. Dagegen verweigerte der Rat den Zugang zu drei WK-Dokumenten vollständig und begründete dies damit, dass ihre Verbreitung seinen Entscheidungsprozess ernstlich beeinträchtigen würde (
2
).
Im Anschluss an einen Zweitantrag des Klägers, der den Zugang zu zwei der Dokumente betraf, zu denen ihm der Zugang verweigert worden war (im Folgenden: streitige Dokumente), erließ der Rat den angefochtenen Beschluss (
3
), mit dem er seine Verweigerung des Zugangs zu diesen Dokumenten bestätigte.
Der Kläger erhob daher beim Gericht Klage, mit der er im Wesentlichen die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses beantragt, soweit ihm damit zum einen der Zugang zu den streitigen Dokumenten verweigert wird und soweit damit zum anderen implizit die Veröffentlichung der legislativen Dokumente, zu denen ihm Zugang gewährt worden war, im Register verweigert worden sein soll.
Würdigung durch das Gericht
Im Rahmen seiner Beurteilung des zweiten Klageantrags prüft das Gericht, ob der angefochtene Beschluss eine implizite, anfechtbare Weigerung des Rates enthält, die dem Kläger auf seinen Zugangsantrag hin zugänglich gemachten Dokumente im Register zu veröffentlichen.
Zunächst stellt das Gericht fest, dass im angefochtenen Beschluss die Veröffentlichung der dem Kläger zugänglich gemachten Dokumente im Register nicht erwähnt wird, und weist darauf hin, dass das Schweigen eines Organs grundsätzlich nicht einer impliziten Entscheidung gleichzustellen ist, außer wenn es ausdrückliche Vorschriften gibt, nach denen bei Ablauf einer Frist davon auszugehen ist, dass ein Organ eine solche Entscheidung erlassen hat, und in denen der Inhalt dieser Entscheidung festlegt wird.
Sodann stellt das Gericht fest, dass das Schweigen eines Organs im Bereich des Zugangs zu Dokumenten allein in Art. 8 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 ausdrücklich berücksichtigt wird, der nur Zweitanträge von Personen betrifft, denen das durch Art. 2 Abs. 1 dieser Verordnung garantierte Recht auf Zugang zu Dokumenten zusteht.
In der Folge befasst sich das Gericht mit der Frage, ob sich das Recht auf Zugang zu Dokumenten im Sinne von Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 auf die Veröffentlichung der Dokumente im Register des betreffenden Organs auf der Grundlage von Art. 12 Abs. 2 dieser Verordnung erstreckt. Hierzu stellt es fest, dass der Gerichtshof bereits entschieden hat, dass die Verordnung Nr. 1049/2001 keine unmittelbare Verbindung zwischen dem in ihrem Art. 2 Abs. 1 vorgesehenen Recht auf Zugang zu Dokumenten und der in Art. 11 dieser Verordnung vorgesehenen Verpflichtung der Organe zur Einrichtung eines öffentlich zugänglichen Registers herstellt, so dass es nicht möglich ist, die Einhaltung der Pflicht zur Aufnahme von Dokumenten in ein Register mit einem Antrag auf Zugang zu Dokumenten durchzusetzen (
4
). Dem Gericht zufolge lassen sich diese Erwägungen auf die Verpflichtungen aus Art. 12 der Verordnung Nr. 1049/2001 übertragen, der die von den betreffenden Organen bei der öffentlichen Zugänglichmachung von Dokumenten anzuwendende Verwaltungspraxis beschreibt und keinen Zusammenhang mit dem Recht auf Zugang selbst aufweist. Ferner hebt das Gericht hervor, dass den betreffenden Organen durch diesen Artikel keine unbedingte Verpflichtung auferlegt wird, da er zum einen vorsieht, dass sie die Dokumente „soweit möglich“ direkt öffentlich zugänglich machen, und zum anderen, dass legislative Dokumente vorbehaltlich der Art. 4 und 9 der genannten Verordnung direkt zugänglich gemacht werden sollten.
Schließlich leitet das Gericht daraus ab, dass es nicht möglich ist, ein Organ mittels eines Antrags auf Zugang zu Dokumenten zur Veröffentlichung eines Dokuments in seinem Register zu verpflichten, und dass sich das Recht auf Zugang zu Dokumenten nach Art. 2 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 nicht auf die Veröffentlichung von Dokumenten im Register des betreffenden Organs erstreckt. Folglich kann das Schweigen des Rates im angefochtenen Beschluss zur Veröffentlichung der WK-Dokumente, zu denen dem Kläger Zugang gewährt wurde, im Register nicht der impliziten Ablehnung einer solchen Veröffentlichung auf der Grundlage von Art. 8 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 gleichgestellt werden.
Nach alledem weist das Gericht diesen Antrag mangels anfechtbarer Handlung als unzulässig zurück.
(
1
)	Gemäß Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43).
(
2
)	Im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001.
(
3
)	Beschluss SGS 23/002579 des Rates der Europäischen Union vom 14. Juli 2023 (im Folgenden: angefochtener Beschluss).
(
4
)	Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 2. Oktober 2014, Strack/Kommission (C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, Rn. 44).