62020TJ0364_RES
Predmet T-364/20
Kraljevina Danska
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (peto prošireno vijeće) od 28. veljače 2024.
„Državne potpore – Javno financiranje stalne željezničke i cestovne veze u tjesnacu Fehmarn – Potpora koju je Danska dodijelila društvu Femern – Odluka kojom se državna potpora proglašava spojivom s unutarnjim tržištem – Tužba za poništenje – Odvojivost – Dopuštenost – Pojam ‚poduzetnik’ – Pojam ‚gospodarska djelatnost’ – Djelatnosti izgradnje i upravljanja stalnom željezničkom i cestovnom vezom – Utjecaj na trgovinu između država članica i narušavanje tržišnog natjecanja”
Tužba za poništenje – Predmet – Djelomično poništenje – Uvjet – Odvojivost osporavanih odredaba – Komisijina odluka kojom se mjera kvalificira kao državna potpora i proglašava spojivom s unutarnjim tržištem – Odvojivost kvalifikacije mjere kao državne potpore
(čl. 263. UFEU-a)
(t. 34.-37.)
Tržišno natjecanje – Pravila Unije – Adresati – Poduzetnici – Pojam – Obavljanje gospodarske djelatnosti – Pojam – Djelatnosti povezane s izvršavanjem isključivih ovlasti javne vlasti – Isključenost – Kriteriji za ocjenu – Djelatnosti povezane s temeljnim državnim funkcijama po njihovoj prirodi, cilju i pravilima kojima podliježe – Raspodjela tereta dokazivanja
(čl. 107. st. 1. UFEU-a)
(t. 50.-57., 95.-103.)
Tržišno natjecanje – Pravila Unije – Adresati – Poduzetnici – Pojam – Obavljanje gospodarske djelatnosti – Pojam – Izgradnja stalne željezničke i cestovne veze od strane javnog poduzetnika i njegovo upravljanje njome – Neizvršavanje javnih ovlasti – Uključenost – Javni poduzetnik koji je pod strogim nadzorom javnih vlasti i podliježe ispunjenju određenih javnopravnih obveza – Izgradnja stalne veze i upravljanje njome čime se osigurava provedba međunarodnog sporazuma – Neliberalizacija sektora djelatnosti o kojem je riječ – Okolnosti na temelju kojih se ne može zaključiti postojanje izvršavanja javnih ovlasti javnog poduzetnika
(čl. 107. st. 1. UFEU-a)
(t. 75.-86.)
Tržišno natjecanje – Pravila Unije – Adresati – Poduzetnici – Pojam – Obavljanje gospodarske djelatnosti – Kriteriji za ocjenu – Subjekt koji na tržištu nudi robu ili usluge i tržišno se natječe s operatorima kojima je cilj stjecanje dobiti – Usluge koje se pružaju uz naknadu
(čl. 107. st. 1. UFEU-a)
(t. 126.-139., 145.-153.)
Tržišno natjecanje – Pravila Unije – Adresati – Poduzetnici – Pojam – Obavljanje gospodarske djelatnosti – Nepostojanje cilja maksimiziranja dobiti i obveze ponovnog ulaganja dobiti – Djelatnost koju uređuju nadležna tijela – Nepostojanje utjecaja
(čl. 107. st. 1. UFEU-a)
(t. 154.-160.)
Akti institucija – Obrazloženje – Obveza – Doseg – Komisijina odluka o državnim potporama – Odluka kojom se utvrđuje neodvojivost djelatnosti izgradnje i upravljanja prometnom infrastrukturom – Dostatno obrazloženje
(čl. 107. st. 1. i 296. UFEU-a)
(t. 169.-174.)
Tržišno natjecanje – Pravila Unije – Adresati – Poduzetnici – Pojam – Obavljanje gospodarske djelatnosti – Pojam – Izgradnja stalne željezničke i cestovne veze od strane javnog poduzetnika – Izgradnja stalne veze neodvojivo povezana s njezinim gospodarskim iskorištavanjem od strane javnog poduzetnika na tržištu otvorenom za tržišno natjecanje – Uključenost – Gospodarsko neiskorištavanje od strane javnog poduzetnika tijekom faze izgradnje – Javni poduzetnik koji ima koristi od isključivih prava izgradnje stalne veze i upravljanja njome – Nepostojanje utjecaja
(čl. 107. st. 1. UFEU-a)
(t. 185.-202.)
Potpore koje dodjeljuju države – Utjecaj na trgovinu među državama članicama – Narušavanje tržišnog natjecanja – Kriteriji za ocjenu – Potpore koje mogu utjecati na navedenu trgovinu i narušiti tržišno natjecanje – Pojam – Financiranje odobreno javnom poduzetniku za izgradnju stalne željezničke i cestovne veze između Danske i Njemačke i upravljanje njome – Uključenost
(čl. 107. st. 1. UFEU-a)
(t. 213.-221.)
Kratak prikaz
Opći sud odbija tužbu za djelomično poništenje koju je Kraljevina Danska podnijela protiv odluke Europske komisije od 20. ožujka 2020. (
1
) kojom je utvrdila da mjere potpore koje je Danska dodijelila javnom poduzetniku društvu Femern A/S za planiranje, izgradnju i upravljanje stalnom željezničkom vezom u tjesnacu Fehmarn između Danske i Njemačke predstavljaju državnu potporu spojivu s unutarnjim tržištem. Time Opći sud iznosi pojašnjenja u pogledu pojma „djelatnost gospodarske prirode” na koji se primjenjuje pravo tržišnog natjecanja Unije.
Danska i Njemačka potpisale su 2008. Ugovor o projektu stalne veze u tjesnacu Fehmarn, koji se sastojao od, s jedne strane, podvodnog željezničkog i cestovnog tunela u Baltičkom moru između Danske i Njemačke (u daljnjem tekstu: stalna veza) i, s druge strane, cestovnih i željezničkih veza prema danskoj unutrašnjosti.
Danski javni poduzetnik društvo Femern bilo je zaduženo za financiranje, izgradnju i upravljanje stalnom vezom. Nakon provedene dokapitalizacije, zajmova s državnim jamstvom i zajmova koje je odobrila Danska, društvo Femern će od puštanja u promet stalne veze korisnicima naplaćivati naknade za otplatu svojeg duga.
Danska su tijela krajem 2014. obavijestila Komisiju o modelu financiranja projekta stalne veze u tjesnacu Fehmarn. Komisija je donijela odluku o neospornosti u pogledu prijavljenih mjera, a da nije pokrenula službeni istražni postupak (
2
).
Tu je odluku Opći sud djelomično poništio presudama od 13. prosinca 2018. (
3
). Kad je riječ o javnim sredstvima dodijeljenima društvu Femern, Opći sud presudio je da je Komisija povrijedila obvezu koju ima na temelju članka 108. stavka 3. UFEU-a da pokrene službeni istražni postupak zbog postojanja ozbiljnih poteškoća.
Budući da je nakon tih presuda pokrenula službeni istražni postupak, Komisija je u svojoj odluci od 20. ožujka 2020. smatrala da mjere koje se sastoje od dokapitalizacije i kombinacije državnih zajmova i državnih jamstava dodijeljenih društvu Femern za planiranje, izgradnju i upravljanje stalnom vezom predstavljaju državnu potporu spojivu s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU-a (
4
).
Danska je Općem sudu podnijela tužbu za poništenje te odluke u dijelu u kojem se njome kvalificira kao državna potpora dodjela javnih sredstava društvu Femern u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
Ocjena Općeg suda
Kao prvo, Opći sud odbija argumentaciju Danske prema kojoj je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava time što je podvrgnula djelatnosti društva Femern pravilima tržišnog natjecanja Unije iako su njegove djelatnosti povezane s izvršavanjem javnih ovlasti.
Prema sudskoj praksi, djelatnosti koje ulaze u nadležnost tijela javne vlasti ili su povezane s izvršavanjem javnih ovlasti nisu gospodarske prirode koja bi opravdala primjenu pravila o tržišnom natjecanju predviđenih UFEU-om.
U tom pogledu Opći sud najprije utvrđuje da Komisija nije počinila pogrešku koja se tiče prava time što je u pobijanoj odluci navela da neki subjekt izvršava javne ovlasti kada je njegova djelatnost povezana s temeljnim državnim funkcijama po svojoj prirodi, cilju i pravilima koja se na njega primjenjuju.
S obzirom na to pojašnjenje, Opći sud ističe da informacije koje su danska tijela dostavila Komisiji tijekom službenog istražnog postupka nisu elementi koji su, razmatrani zasebno ili zajedno, mogli dovesti do zaključka da su izgradnja i upravljanje stalnom vezom društva Femern povezani s izvršavanjem ovlasti javne vlasti.
Konkretnije, činjenica da je društvo Femern pod strogim nadzorom tijela javne vlasti i podliježe ispunjenju određenih javnopravnih obveza primjenjivih na tijela javne uprave nije dovoljno za utvrđenje da su njegove djelatnosti povezane s izvršavanjem javnih ovlasti. Štoviše, iako je cilj djelatnosti društva Femern osigurati provedbu međunarodnog sporazuma, ipak Ugovor o tjesnacu Fehmarn ne sadržava nijednu odredbu na temelju koje bi se moglo utvrditi da su djelatnosti izgradnje i upravljanja stalnom vezom, kao takve, povezane s izvršavanjem takvih ovlasti. Osim toga, nedostatak liberalizacije sektora djelatnosti nije indicija na temelju koje se može zaključiti da je djelatnost načelno povezana s izvršavanjem javnih ovlasti.
Usto, Komisiji se ne može prigovoriti da nije detaljno ispitala jesu li funkcije delegirane društvu Femern kao tijelu nadležnom za ceste i upravitelju željezničke infrastrukture, kao i za pripremu sigurnosnih planova stalne veze, povezane s izvršavanjem javnih ovlasti, s obzirom na to da se Danska nije izričito pozvala na taj argument tijekom službenog istražnog postupka.
Kao drugo, Opći sud odbija različite prigovore koji se temelje na tome da je Komisija počinila pogrešku u ocjeni time što je smatrala da je upravljanje stalnom vezom gospodarska djelatnost na koju se primjenjuje pravo tržišnog natjecanja Unije.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, poduzetnik je, u svrhu primjene odredaba prava Unije u području tržišnog natjecanja, svaki subjekt koji obavlja gospodarsku djelatnost i gospodarska je djelatnost svaka djelatnost koja se sastoji od ponude robe ili usluga na danom tržištu. Kako bi se utvrdilo obavlja li neki subjekt gospodarsku djelatnost, Komisija stoga mora utvrditi da subjekt nudi robu ili usluge na tržištu koje je u tržišnom natjecanju sa subjektima kojima je cilj ostvarivanje dobiti.
S obzirom na tu sudsku praksu, Opći sud najprije odbija kritiku koju je Danska iznijela protiv utvrđenja iz pobijane odluke prema kojem će usluge koje će pružati društvo Femern nakon puštanja u promet stalne veze biti u izravnom tržišnom natjecanju s uslugama koje nudi privatni trajektni prijevoznik koji već posluje s ciljem stjecanja dobiti u tjesnacu Fehmarn. Naime, iako društvo Femern i taj privatni trajektni prijevoznik pružaju usluge čija su obilježja u određenim aspektima različita, oni posluju na istom tržištu, odnosno na tržištu usluga prijevoza preko tjesnaca Fehmarn, na kojem će potrošači imati izbor između usluga koje nudi trajektni prijevoznik i usluga koje nudi društvo Femern u okviru upravljanja stalnom vezom. Osim toga, Komisija je također utvrdila tržište usluga prijevoza na alternativnim prometnim vezama koje omogućuju prelazak preko tjesnaca Fehmarn.
Nadalje, Opći sud ističe da Komisija nije počinila pogrešku u ocjeni time što je smatrala da naplatnost korištenja stalne veze predstavlja relevantan element kako bi se upravljanje tom vezom kvalificiralo kao gospodarska djelatnost. Naime, kada država članica odluči, kao u ovom slučaju, uvjetovati pristup infrastrukturi plaćanjem naknade kako bi ostvarila određene prihode osobito za otplatu duga nastalog za financiranje planiranja i izgradnje te infrastrukture, treba smatrati da je infrastruktura predmet gospodarskog iskorištavanja.
Naposljetku, Opći sud potvrdio je zaključak Komisije prema kojem je djelatnost izgradnje stalne veze gospodarske prirode s obzirom na to da je neodvojivo povezana s gospodarskim iskorištavanjem te infrastrukture.
U tom pogledu Opći sud podsjeća na to da se komercijalno iskorištavanje i izgradnja prometne infrastrukture za potrebe takvog komercijalnog iskorištavanja mogu smatrati gospodarskim djelatnostima. U tom je kontekstu osobito utvrđeno (
5
) da je Komisija mogla valjano zaključiti da su djelatnost upravljanja zračnom lukom i djelatnost izgradnje nove uzletno-sletne staze bile glavni izvor prihoda za financiranje te nove uzletno-sletne staze i da bi upravljanje tom novom uzletno-sletnom stazom doprinijelo gospodarskoj djelatnosti zračne luke. Međutim, načela utvrđena u tim presudama ne mogu se ograničiti samo na pretpostavku proširenja postojeće prometne infrastrukture koja je predmet gospodarskog iskorištavanja, nego se mogu odnositi i na izgradnju nove infrastrukture namijenjene budućem gospodarskom iskorištavanju, poput one o kojoj je riječ u ovom slučaju.
Kad je riječ o argumentu Danske da društvo Femern u biti nije prisutno ni na jednom tržištu tijekom faze izgradnje, Opći sud naglašava da će prihode od upravljanja stalnom vezom društvo Femern, među ostalim, koristiti za otplatu zajmova koje je ugovorilo za planiranje i izgradnju stalne veze. Međutim, ako bi se djelatnost izgradnje smatrala odvojivom od upravljanja i, stoga, negospodarskom, povlašteno financiranje odobreno radi izgradnje stalne veze ne bi se moglo kvalificirati kao državna potpora. Iz toga bi slijedilo da je u fazi upravljanja stalnom vezom društvo Femern imalo mogućnost upravljanja subvencioniranom infrastrukturom, što bi mu donijelo gospodarsku prednost koju ne bi ostvarilo u uobičajenim tržišnim uvjetima. Stoga Opći sud zaključuje da se korisnom učinku pravilâ koja se odnose na državne potpore također protivi to da su djelatnosti izgradnje i upravljanja stalnom vezom odvojene na temelju činjenice da će ta veza biti puštena u promet tek nakon što se dovrši njezina izgradnja.
Osim toga, činjenica da se danskim zakonom izgradnja i upravljanje stalnom vezom isključivo dodjeljuju društvu Femern ne sprečava ni to da se te djelatnosti mogu kvalificirati kao gospodarske djelatnosti, s obzirom na to da će se djelatnost upravljanja stalnom vezom sastojati od pružanja usluga prijevoza na tržištu koje je liberalizirano i otvoreno za tržišno natjecanje. Naime, u suprotnom bi slučaju bilo dovoljno da država članica dodijeli isključiva prava subjektu koji je pozvan pružati usluge na tržištu koje je liberalizirano da bi se izbjegla primjena pravilâ o tržišnom natjecanju.
S obzirom na sva ta razmatranja, Opći sud odbija tužbu za djelomično poništenje pobijane odluke.
(
1
)	Odluka Komisije (EU) 2020/1683 final od 20. ožujka 2020. o državnoj potpori SA.39078 - 2019/C (ex 2014/N) koju je Danska provela u korist društva Femern A/S (SL 2020., L 339, str. 1.)
(
2
)	Odluka Komisije C(2015) 5023 final o državnoj potpori SA.39078 (2014/N) (Danska) za financiranje projekta stalne veze u tjesnacu Fehmarn (SL 2015., L 325, str. 5.)
(
3
)	Presude od 13. prosinca 2018., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisija (T-630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942) i od 13. prosinca 2018., Stena Line Scandinavia/Komisija (T-631/15, neobjavljena, EU:T:2018:944)
(
4
)	Na temelju te odredbe, potpore za promicanje provedbe važnog projekta od zajedničkog europskog interesa mogu se smatrati spojivima s unutarnjim tržištem.
(
5
)	Presude od 19. prosinca 2012., Mitteldeutsche Flughafen i Flughafen Leipzig-Halle/Komisija (C-288/11 P, EU:C:2012:821) i od 24. ožujka 2011., Freistaat Sachsen i Land Sachsen-Anhalt/Komisija (T-443/08 i T-455/08, EU:T:2011:117)