61998CC0099_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. I den foreliggende sag har Republikken Østrig nedlagt påstand om annullation af Kommissionens beslutning SG(98) D/1124 om indledning af en formel undersøgelsesprocedure i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2 (nu artikel 88, stk. 2, EF), vedrørende statsstøtte C 84/97 (ex N 509/96) til selskabet Siemens Bauelemente OHG (herefter »Siemens«) med henblik på omstilling af selskabets halvlederfabrik i Villach.
2. Sagen vedrører primært fremgangsmåden for anmeldt statsstøtte, navnlig virkningen af de principper, som Domstolen opstillede i denne forbindelse i Lorenz-dommen (herefter »principperne i Lorenz-dommen«). Domstolen fastslog i den pågældende dom:
»Hvis Kommissionen - efter at være blevet underrettet af en medlemsstat om en foranstaltning vedrørende indførelse eller ændring af en støtteordning - undlader at iværksætte den kontradiktoriske fremgangsmåde efter artikel 93, stk. 2, og samtidig opfordrer den pågældende medlemsstat til at fremsætte sine bemærkninger, kan denne ved udløbet af en tilstrækkelig frist til at indlede den første undersøgelse af det påtænkte gennemføre foranstaltningen på betingelse af, at der forinden gives meddelelse herom til Kommissionen, hvorefter denne støtte for fremtiden er omfattet af reglerne for bestående støtteordninger.«
3. Republikken Østrig har i det væsentlige anført, at Kommissionen efter anmeldelsen af den påtænkte foranstaltning ikke indledte fremgangsmåden i artikel 93, stk. 2, inden for den frist, der er nævnt i Lorenz-dommen, og at Republikken Østrig behørigt gav meddelelse om sin hensigt om at iværksætte støtteforanstaltningen. På grundlag af principperne i Lorenz-dommen blev støtten således eksisterende støtte. Den anfægtede beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 93, stk. 2, skal derfor annulleres, da den urigtigt betegner støtteordningen som ny støtte og forbyder den østrigske regering at udbetale støtten, før fremgangsmåden efter artikel 93, stk. 2, har ført til en endelig beslutning.
II - Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
4. I april 1996 forlød det i pressen, at de østrigske myndigheder ville yde Siemens støtte til omstilling af selskabets halvlederfabrik i Villach.
5. Ved skrivelse af 13. maj 1996 anmodede Kommissionen Republikken Østrig om at forelægge fuldstændige oplysninger om den påtænkte støtte. Ved skrivelse af 5. juni 1996 bekræftede Republikken Østrig, at man havde planer om at yde forsknings- og udviklingsstøtte til Siemens, og erklærede endvidere, at man ville anmelde de planlagte foranstaltninger rettidigt.
6. Ved skrivelse af 21. juni 1996 anmeldte Republikken Østrig støtten med anmodning om godkendelse. Ifølge anmeldelsen skulle støtten ydes til et Siemens-projekt inden for effekthalvledere. Af de samlede projektomkostninger på 4 563,7 mio. ATS ville 371 mio. ATS blive dækket ved en statsstøtte ydet af forbundsmyndighederne, delstaten Kärnten og byen Villach. Hovedparten af den anmeldte støtte var forbeholdt forskning og udvikling (348,2 mio. ATS), mens resten skulle anvendes til miljøbeskyttelsesforanstaltninger (17 mio. ATS) og uddannelse (5,8 mio. ATS).
7. Efter anmeldelsen og inden vedtagelsen af den anfægtede beslutning om at indlede fremgangsmåden efter traktatens artikel 93, stk. 2, fandt der en brevveksling sted mellem Kommissionen og Republikken Østrig. Denne brevveksling, som udgør kernen i den foreliggende sag, strakte sig over en periode på mere end halvandet år.
8. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger om den anmeldte foranstaltning fem gange ved skrivelser af henholdsvis 26. juli 1996, 17. februar 1997, 2. maj 1997, 6. august 1997 og 10. november 1997 (herefter den første, den anden, den tredje, den fjerde og den femte skrivelse). I hver af disse skrivelser gjorde Kommissionen opmærksom på, at en anmodning om yderligere oplysninger »udsatte« den tomånedersfrist, der er fastsat til behandling af anmeldelsen, og at medlemsstaterne i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2, tredje punktum, ikke må gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før Kommissionen har udtalt sig.
9. Republikken Østrig svarede ved skrivelser af henholdsvis 2. januar 1997, 19. marts 1997, 13. juni 1997, 4. september 1997 og 20. november 1997.
10. I denne del af mit forslag til afgørelse er denne korte kronologiske redegørelse tilstrækkelig. Indholdet af disse skrivelser vil blive behandlet nedenfor, når jeg vurderer, om Kommissionens anmodninger om oplysninger var relevante .
11. I sit svar af 20. november 1997 på Kommissionens femte skrivelse meddelte den østrigske regering Kommissionen, at den ikke havde til hensigt at vente længere, og at den ville iværksætte den anmeldte støtteforanstaltning. Den var af den opfattelse, at det spørgsmål, der var indeholdt i Kommissionens femte skrivelse, let kunne have været besvaret på grundlag af de dokumenter og oplysninger, som Republikken Østrig allerede havde forelagt. Endvidere kunne de spørgsmål, der var indeholdt i den tredje og den fjerde skrivelse, også have været blevet stillet tidligere og vedrørte ikke væsentlige elementer i projektet. Anmeldelsen var derfor fuldstændig, og Kommissionen havde på et meget tidligere tidspunkt haft alle de nødvendige oplysninger til sin indledende vurdering til rådighed. Den femte skrivelse kunne derfor ikke betragtes som en anmodning om nødvendige yderligere oplysninger og kunne derfor ikke »udsætte« den frist, inden for hvilken Kommissionen skulle tage stilling til den anmeldte støtte. Den kunne højst fortolkes som en anmodning om Republikken Østrigs samtykke til en forlængelse af tomånedersfristen, hvilket Republikken Østrig dog nægtede at give. Ifølge Lorenz-dommen var den påtænkte støtte således blevet omfattet af reglerne for eksisterende støtte, og Republikken Østrig kunne derfor iværksætte støtteforanstaltningen.
12. I en udateret telefax gjorde Kommissionen indsigelse mod Republikken Østrigs planer om at iværksætte støtteforanstaltningen. Ved skrivelse af 10. december 1997 anførte Republikken Østrig, at telefaxen ikke kunne betragtes som en behørig indsigelse.
13. Ved telefax af 16. december 1997 meddelte Kommissionen Republikken Østrig, at den samme dag havde truffet beslutning om at indlede en formel procedure efter traktatens artikel 93, stk. 2, vedrørende den påtænkte støtte til Siemens, og bebudede, at der ville følge en mere udførlig skrivelse .
14. Den skrivelse, som indeholdt den anfægtede beslutnings tekst, blev fremsendt den 9. februar 1998. Det var angivet, at den vedrørte
»Statsstøtte - Østrig C 84/97 (ex N 509/96)
[...] til Siemens Bauelemente OHG.«
15. Efter at Kommissionen havde beskrevet sagens faktiske omstændigheder, virksomheden og den påtænkte støtte og vurderet, hvorvidt støtten var lovlig, konkluderede den følgende:
»På grundlag af ovenstående vurdering nærer Kommissionen på dette tidspunkt alvorlig tvivl om, hvorvidt den foreslåede støtte er forenelig med fællesmarkedet, jf. EF-traktatens artikel 92, stk. 3. De østrigske myndigheder har især ikke påvist tilskyndelsesvirkningen af den påtænkte støtte til forskning og udvikling, ikke påvist nødvendigheden og ikke påvist, at projektet er støtteberettiget som udviklingsaktivitet på prækonkurrencestadiet. Forslagene om miljø- og uddannelsesstøtte skal vurderes i henhold til ovennævnte kriterier.
Kommissionen har derfor besluttet at indlede proceduren efter artikel 93, stk. 2. Kommissionen giver hermed den østrigske regering en frist på en måned efter at have modtaget dette brev til at fremsætte eventuelle kommentarer og forelægge yderligere relevante oplysninger.
Kommissionen minder de østrigske myndigheder om, at i henhold til artikel 93, stk. 3, må den pågældende medlemsstat ikke gennemføre den påtænkte støtte, før proceduren efter artikel 93, stk. 2, har ført til en endelig beslutning. ...« .
16. Ved skrivelse af 6. marts 1998 fremsendte Republikken Østrig de kommentarer, der var anmodet om, til Kommissionen samt yderligere dokumentation vedrørende sagens realitet. Den fastholdt imidlertid udtrykkeligt sin holdning med hensyn til ulovligheden af beslutningen om at indlede en formel procedure og understregede, at dens kommentarer og ethvert yderligere samarbejde i sagen ikke berørte dens hovedargument, nemlig at Kommissionen i overensstemmelse med Lorenz-dommen havde mistet sin ret til at indlede en formel procedure. Kommentarerne vedrørende sagens realitet blev kun fremsat subsidiært og af hensyn til et fortsat godt samarbejde med Kommissionen.
17. Ved stævning af 6. april 1998, der blev registreret på Domstolens Justitskontor den efterfølgende dag, har Republikken Østrig anlagt nærværende sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning af 9. februar 1998.
III - Gældende procedureregler
18. EF-traktatens artikel 92, stk. 1 (nu artikel 87, stk. 1, EF), fastsætter: »Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer [...] konkurrencevilkårene [...] uforenelig med fællesmarkedet, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
19. Dette forbud er hverken absolut eller ubetinget. Navnlig tillægger artikel 92, stk. 3, Kommissionen et vidt skøn ved afgørelsen af, om en støtte kan tillades ved undtagelser. I den henseende indebærer bedømmelsen af en statsstøttes forenelighed eller uforenelighed med fællesmarkedet hensyntagen til og vurdering af sammensatte økonomiske omstændigheder, som hurtigt kan ændre sig .
20. I traktatens artikel 93 er fastlagt procedurer, hvorigennem Kommissionen har eneret til løbende at undersøge og kontrollere statsstøtteforanstaltninger. Konstateringen af en støttes eventuelle uforenelighed med fællesmarkedet, med forbehold af Fællesskabets retsinstansers prøvelsesret, fastslås gennem afviklingen af en egnet procedure, hvis gennemførelse henhører under Kommissionens kompetence . Artikel 93, stk. 3, som er af særlig betydning for den foreliggende sag, fastsætter følgende:
»Kommissionen skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. Er Kommissionen af den opfattelse, at det påtænkte er uforeneligt med fællesmarkedet i henhold til artikel 92, iværksætter den uopholdeligt den i stk. 2 fastsatte fremgangsmåde. Den pågældende medlemsstat må ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte fremgangsmåde har ført til endelig beslutning.«
21. I henhold til EF-traktatens artikel 94 (nu artikel 89 EF) kan Rådet på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet udstede de fornødne forordninger med henblik på anvendelsen af artikel 92 og 93 og især »fastlægge betingelser for anvendelsen af artikel 93, stk. 3«.
22. Indtil for nylig har fællesskabslovgiver kun anvendt disse reguleringsbeføjelser med hensyn til bestemte sektorer såsom landbrug, transport og skibsbygning .
23. De generelle procedureregler for anvendelsen af artikel 92 og 93 er således blevet udviklet gradvis på grundlag af ordlyden af og ordningen i traktaten gennem domme afsagt af Fællesskabets retsinstanser. I forbindelse med en række procedurespørgsmål har Kommissionen desuden fremsendt meddelelser til medlemsstaterne og offentliggjort meddelelser i De Europæiske Fællesskabers Tidende .
24. Den 22. marts 1999 (mere end 40 år efter Rom-traktatens ikrafttræden) vedtog Rådet forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (herefter »forordningen«). Forordningen indeholder retligt bindende generelle procedureregler, som gælder for støtte inden for alle sektorer. Den blev vedtaget for at »kodificere og styrke« Kommissionens tidligere praksis og »øge gennemsigtigheden og retssikkerheden« .
25. Forordningen finder imidlertid ikke anvendelse i den foreliggende sag. Kommissionen vedtog den anfægtede beslutning mere end et år inden forordningens ikrafttræden i april 1999 .
26. Det kan dog gøres gældende, at forordningen indeholder værdifulde oplysninger om retsstillingen inden sin ikrafttræden, da et af dens erklærede mål er at »kodificere« Kommissionens tidligere praksis. Dette synes at have været baggrunden for, at Kommissionen under den mundtlige forhandling flere gange påberåbte sig reglerne i forordningen.
27. Men selv for så vidt som forordningen er en kodificering, kan der alligevel rejses det spørgsmål, om den tidligere praksis var lovlig. Vigtigere er det imidlertid, at i det omfang forordningen går videre end den tidligere praksis, er den ikke relevant for den foreliggende sag. Det må erindres, at forordningen tillige har til formål at »styrke« den tidligere praksis, hvilket formentlig betyder at forstærke kontrollen med støtte. Forordningen indfører da også nye kontrolinstrumenter og ændrer i mange vigtige henseender de eksisterende ordninger .
28. Derudover er de forskellige aktørers rettigheder og forpligtelser i forbindelse med et givet sæt procedureregler nært forbundet med hinanden, og den enkelte procedureregel er uløseligt forbundet med de øvrige. Eftersom der med det nye regelsæt i forordningen foretages en i en vis grad ny og anderledes afvejning mellem Fællesskabets, medlemsstaternes og andre interesserede parters interesser, ville det efter min opfattelse være farligt at betragte enkelte regler i denne forordning isoleret og gøre gældende, at disse regler (som nødvendigvis ville være taget ud af deres sammenhæng) kodificerer den tidligere retsstilling.
29. På baggrund af ovenstående vil jeg i den foreliggende sag udelukkende basere min analyse på de tidligere procedureregler, der som nævnt var udformet på baggrund af ordlyden af artikel 93 i traktaten selv, Domstolens retspraksis og meddelelser fra Kommissionen.
30. Da begge parter desuden påberåber sig et dokument, som Kommissionen offentliggjorde i 1995 med titlen »Procedureregler i statsstøttesager« (herefter »vejledningen«), er jeg nødt til at fremsætte en række indledende bemærkninger til dette dokuments status.
31. Vejledningen blev tilsyneladende hverken meddelt ved en skrivelse til medlemsstaterne eller offentliggjort som en meddelelse fra Kommissionen i De Europæiske Fællesskabers Tidendes C-udgave.
32. I indledningen i den bog, hvori vejledningen er indeholdt, hedder det:
»[...] del II [er] en samling af grundtekster om statsstøtte, der viser, hvorledes Fællesskabets konkurrencepolitik har udviklet sig på dette område. [...] For at give et så fuldstændigt billede som muligt omfatter samlingen tekster af forskellig art, som ikke nødvendigvis har været offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende, og som dermed også har forskellig retlig status [...]«.
33. Af indledningen til selve vejledningen fremgår følgende:
»Procedurereglerne for statsstøttesager er [...] aldrig blevet kodificeret, og det er formålet med denne kortfattede vejledning at rette op på denne mangel. De vigtigste kilder - traktatens artikler, Rådets og Kommissionens retsakter samt meddelelser, som Kommissionen har sendt til medlemsstaterne eller offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende - er sammen med et resumé af Domstolens domme gengivet andetsteds i denne del. [...]
Vejledningens status
Vejledningen søger at beskrive nugældende ret og praksis, der stammer fra disse forskellige retskilder. Kommissionens opfattelse af retten vil naturligvis være afhængig af den fortolkning, som Domstolen måtte anlægge. Vejledningen udelukker heller ikke, at der på et senere tidspunkt kan vedtages andre procedureregler for statsstøtte til bestemte erhvervsgrene eller under bestemte forhold.«
34. Efter min opfattelse har vejledningen som sådan ikke til formål direkte at fastsætte rettigheder eller forpligtelser og kan under ingen omstændigheder gøre dette. Dens erklærede formål er at beskrive nugældende ret. Den underordner udtrykkeligt Kommissionens »opfattelse« af retten den fortolkning, som Domstolen måtte anlægge. Den har dermed en deskriptiv og ikke en normativ funktion. Selv hvis formålet havde været at fastsætte nye rettigheder eller forpligtelser, kunne dette ikke være sket retsgyldigt. I henhold til traktaten har Kommissionen ikke beføjelse til at vedtage retligt bindende regler for proceduren i forbindelse med statsstøtte .
35. Medlemsstaterne og andre interesserede parter kan imidlertid påberåbe sig principperne om ligebehandling og beskyttelse af berettigede forventninger. Et af formålene med vejledningen er at beskrive Kommissionens gældende praksis. Den blev offentliggjort for at øge gennemsigtigheden og »kodificere« den gældende ret. Selv om vejledningen ikke har karakter af retsregler, som Kommissionen i alle tilfælde skal overholde, indeholder den dog retningslinjer for den praksis, der skal følges. Som i forbindelse med ethvert andet internt direktiv må Kommissionen derfor ikke afvige fra de i vejledningen indeholdte regler uden begrundelse, da ligebehandlingsprincippet ellers ville blive krænket . Det samme følger af princippet om berettigede forventninger. Det er fastslået, at Kommissionen ikke må afvige fra en fast forvaltningspraksis uden en passende underretning . Vejledningen er et afgørende bevis for, at der findes en sådan fast praksis.
36. Jeg vil nu kort beskrive de grundlæggende procedureprincipper, som gælder for kontrollen med statsstøtte, for at placere de regler, som Domstolen har fastsat i Lorenz-dommen, i deres sammenhæng.
37. Den procedure, der er fastsat i traktatens artikel 93 og videreudviklet gennem Domstolens praksis, er forskellig for eksisterende og ny støtte. Mens eksisterende støtte er underlagt bestemmelserne i artikel 93, stk. 1 og 2, er ny støtte omfattet af traktatens artikel 93, stk. 2 og 3.
38. I henhold til artikel 93, stk. 1, har Kommissionen til opgave sammen med medlemsstaterne at foretage en løbende undersøgelse af eksisterende støtte. Under denne undersøgelse foreslår Kommissionen medlemsstaterne sådanne foranstaltninger, som fællesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kræver. I henhold til artikel 93, stk. 2, skal Kommissionen, hvis den - efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger - finder, at en støtte ifølge artikel 92 ikke er forenelig med fællesmarkedet eller misbruges, træffe beslutning om, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for den tidsfrist, som Kommissionen fastsætter.
39. Hvad angår ny støtte fastsætter artikel 93, stk. 3, en præventiv kontrol. Kommissionen skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. Er Kommissionen af den opfattelse, at det påtænkte er uforeneligt med fællesmarkedet i henhold til artikel 92, skal den uopholdeligt iværksætte den kontradiktoriske fremgangsmåde, som er fastsat i artikel 93, stk. 2. I henhold til artikel 93, stk. 3, sidste punktum, må den pågældende stat ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte fremgangsmåde har ført til en endelig beslutning.
40. Domstolen har i sin dom af 11. december 1973 i Lorenz-sagen og i senere domme fastslået, at den indledende fase af undersøgelsen i medfør af artikel 93, stk. 3, har til formål at gøre det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse vedrørende de anmeldte foranstaltningers større eller mindre forenelighed med traktaten. Formålet med denne bestemmelse, nemlig at forhindre iværksættelsen af støtteforanstaltninger, der er i strid med traktaten, indebærer, at forbuddet efter artikel 93, stk. 3, sidste punktum, har virkning under hele den indledende fase. Af hensyn til medlemsstaternes interesse i, at der hurtigt opnås klarhed i de tilfælde, hvor der kan bestå et uopsætteligt behov for indgreb, skal Kommissionen derfor handle med den fornødne hast. Såfremt Kommissionen - efter at have modtaget en anmeldelse vedrørende indførelse eller ændring af en støtteforanstaltning fra en medlemsstat - ikke har indledt den kontradiktoriske fremgangsmåde i medfør af artikel 93, stk. 2, kan medlemsstaten efter udløbet af en rimelig frist, som ifølge Domstolen bør være to måneder (herefter »Lorenz-fristen«), iværksætte den påtænkte foranstaltning efter forudgående meddelelse herom til Kommissionen, hvorefter denne støtte falder ind under reglerne for eksisterende støtte.
41. Ifølge samme retspraksis svarer det endvidere til god forvaltningsskik, at Kommissionen giver den berørte medlemsstat oplysning herom, såfremt den efter denne første undersøgelse finder, at støtteordningen er forenelig med traktaten. Den pågældende støtteforanstaltning, som iværksættes af medlemsstaten efter meddelelsen af Kommissionens godkendelse, bliver eksisterende støtte, som er underkastet den løbende undersøgelse efter traktatens artikel 93, stk. 1. Såfremt Kommissionen imidlertid finder, at den pågældende støtte ikke er forenelig med fællesmarkedet, skal den straks indlede den kontradiktoriske fremgangsmåde efter artikel 93, stk. 2, hvorefter de interesserede parter skal have mulighed for at fremsætte deres bemærkninger inden for en fastsat frist.
IV - Formaliteten
42. Det skal indledningsvis undersøges, om Republikken Østrigs annullationssøgsmål til prøvelse af beslutningen om at indlede den kontradiktoriske fremgangsmåde efter traktatens artikel 93, stk. 2, kan antages til realitetsbehandling, i betragtning af at der endnu ikke er truffet endelig beslutning om, hvorvidt støtteforanstaltningen er forenelig med fællesmarkedet.
43. Det følger af dommene af 30. juni 1992 i sagerne Spanien mod Kommissionen og Italien mod Kommissionen, at en af Kommissionen truffet beslutning om at indlede fremgangsmåden efter artikel 93, stk. 2, under visse omstændigheder kan udgøre en retsakt, som kan gøres til genstand for søgsmål i henhold til EF-traktatens artikel 173 (nu artikel 230 EF) .
44. Ifølge disse domme skal en medlemsstat være i stand til at anfægte en sådan beslutning, når den betegner en støtte som en ny støtte og derved træffer et valg med hensyn til fremgangsmåden. En sådan beslutning har retsvirkninger, idet den i henhold til artikel 93, stk. 3, hindrer staten i at iværksætte det støtteprojekt, den har forelagt for Kommissionen. Disse virkninger er desuden uoprettelige: Enten overholder medlemsstaten »standstill-forpligtelsen« med den konsekvens, at en senere beslutning om, at støtten er forenelig med fællesmarkedet, eller en sag anlagt til prøvelse af Kommissionens endelige beslutning ikke kan ophæve de negative følger af den deraf følgende forsinkelse, eller også iværksætter medlemsstaten støtteforanstaltningen med den konsekvens, at selv en endelig kommissionsbeslutning, hvorved støtten erklæres forenelig med fællesmarkedet, ikke indebærer, at gennemførelsesforanstaltninger, som må anses for at være truffet i strid med artikel 93, stk. 3, sidste punktum, efterfølgende lovliggøres .
45. I den foreliggende sag var Republikken Østrig af den opfattelse, at den anmeldte støtteforanstaltning efter principperne i Lorenz-dommen var blevet omfattet af reglerne for eksisterende støtte. Kommissionen var ikke enig heri. I den anfægtede beslutning »mindede« den de østrigske myndigheder om »standstill-forpligtelsen« i henhold til artikel 93, stk. 3. Den betegnede således implicit støtten som en ny støtte med de førnævnte potentielt negative følger for Republikken Østrig. Republikken Østrigs annullationssøgsmål kan følgelig antages til realitetsbehandling.
V - Realiteten
46. Republikken Østrig har som nævnt i det væsentlige gjort gældende, at den omhandlede støtteforanstaltning efter principperne i Lorenz-dommen var blevet omfattet af reglerne for eksisterende støtte, jf. artikel 93, stk. 1. Den anfægtede beslutning er derfor ugyldig, da den med urette behandler støtten som en ny støtte og forbyder Republikken Østrig at iværksætte støtteforanstaltningen, inden fremgangsmåden efter artikel 93, stk. 2, har ført til en endelig beslutning.
47. Kommissionen har i sit svarskrift fremført et hovedargument og to subsidiære argumenter.
48. For det første finder principperne i Lorenz-dommen efter Kommissionens opfattelse ikke anvendelse, da støtteforanstaltningen blev iværksat inden en anmeldelse heraf. Kommissionen har gjort gældende, at de østrigske myndigheder gav Siemens et ubetinget og retligt bindende tilsagn om at yde den pågældende støtte inden deres første kontakter til Kommissionen. Da Republikken Østrig ikke har overholdt »standstill-forpligtelsen« i henhold til artikel 93, stk. 3, tredje punktum, kan den ikke påberåbe sig principperne i Lorenz-dommen.
49. For det andet har Kommissionen subsidiært anført, at på det tidspunkt, hvor den østrigske regering gav Kommissionen meddelelse om sin hensigt om at iværksætte støtteforanstaltningen (20.11.1997), var den frist, som Domstolen fastsatte i Lorenz-dommen, endnu ikke udløbet. Kommissionen har fremført to argumenter i denne henseende. På den ene side var fristen aldrig begyndt at løbe, da Republikken Østrigs anmeldelse på intet tidspunkt var fuldstændig. På den anden side burde den frist, der skulle fastsættes, være længere en to måneder på grund af de særlige omstændigheder i sagen.
50. Mere subsidiært (hvis Lorenz-fristen allerede var udløbet den 20. november) har Kommissionen anført, at den pågældende støtteforanstaltning ikke automatisk blev en eksisterende støtte. Hvis en medlemsstat påberåber sig principperne i Lorenz-dommen, har Kommissionen ret til at gøre indsigelse, og i den foreliggende sag udøvede den denne ret på behørig vis og rettidigt.
51. I lyset af disse argumenter rejser der sig følgende spørgsmål:
- Iværksatte Republikken Østrig støtteforanstaltningen inden anmeldelsen, og finder principperne i Lorenz-dommen derfor ikke anvendelse?
- Hvis principperne i Lorenz-dommen finder anvendelse, hvornår begyndte Lorenz-fristen så at løbe?
- Var varigheden af Lorenz-fristen to måneder?
- Hvis Lorenz-fristen var udløbet, havde Kommissionen så ret til at gøre indsigelse, og udøvede den denne ret på behørig vis og rettidigt?
A - Finder principperne i Lorenz-dommen anvendelse?
52. Ifølge fast retspraksis kan en medlemsstat ikke påberåbe sig principperne i Lorenz-dommen, hvis den har iværksat en påtænkt støtteforanstaltning inden anmeldelsen . Lorenz-dommen var bl.a. baseret på medlemsstaternes interesse i, at der hurtigt opnås klarhed i de tilfælde, hvor der består et uopsætteligt behov for en støtteforanstaltning. En sådan berettiget interesse foreligger ikke, hvis en stat iværksætter støtteforanstaltningen inden anmeldelsen. Hvis en medlemsstat ønsker at iværksætte foranstaltninger så hurtigt som muligt og er i tvivl om, hvorvidt en planlagt foranstaltning er statsstøtte, kan den sikre sine interesser ved at anmelde den til Kommissionen, hvorved denne bliver tvunget til at træffe beslutning inden to måneder .
53. Kommissionen har gjort gældende, at Republikken Østrig i den foreliggende sag gennemførte foranstaltningen til fordel for Siemens inden anmeldelsen.
54. Ved »gennemførelse« som omhandlet i artikel 93, stk. 3, forstår Kommissionen ikke kun handlingen at bevilge støtte til modtageren, men også den forudgående handling at indføre støtten eller sætte den i kraft ad lovgivningens vej i henhold til den pågældende medlemsstats forfatningsmæssige bestemmelser. En støtteforanstaltning betragtes således som værende gennemført, så snart den lovgivningsmekanisme, der giver mulighed for, at støtten kan bevilges, er indledt uden andre formaliteter .
55. Kommissionen har endvidere anført, at et skriftligt tilsagn om at yde støtte efter østrigsk ret retligt forpligter myndighederne til at yde denne støtte. Et sådant tilsagn har derfor samme virkninger som lovgivning, hvorved der indføres en støtte, og udgør en gennemførelse af støtte efter artikel 93, stk. 3, sidste punktum.
56. Som bevis for, at Republikken Østrig afgav et sådant retligt bindende tilsagn, har Kommissionen påberåbt sig to avisartikler, der blev offentliggjort den 5. april 1995 og den 26. april 1996. Ifølge den første artikel konkurrerede Villach med andre produktionssteder i Østtyskland og i Irland om investeringerne fra Siemens, og det fremgik, at forbundskansler Vranitzky havde »givet et principielt tilsagn om«, at der ville blive ydet støtte til Siemens. I den anden artikel citeres en leder i Siemens for at have sagt, at Siemens' bestyrelse støttede investeringen i Villach, »da den østrigske forbundsstat, delstaten Kärnten og byen Villach har givet Siemens et skriftligt tilsagn om at yde støtte på 370 mio. ATS«. Kommissionen har endvidere påberåbt sig en intern skrivelse af 16. februar 1996, hvori ledelsen i Siemens' afdeling for halvledere anmoder Siemens' bestyrelse om at frigøre de nødvendige midler til investeringen i Villach, og hvori der henvises til en indstilling fra den kompetente østrigske myndighed til det østrigske finansministerium om at yde en støtte på 371 mio. ATS.
57. Efter min opfattelse har Kommissionen med det bevismateriale, den har forelagt for Domstolen, ikke godtgjort, at Republikken Østrig havde afgivet et retligt bindende og ubetinget tilsagn om at yde den pågældende støtte. Republikken Østrig og Siemens synes altid at have været bevidste om deres forpligtelser i henhold til Fællesskabets statsstøtteregler. Det synes desuden at fremgå af bevismaterialet, at Kommissionen under hele proceduren selv behandlede støtten som støtte, der var anmeldt inden iværksættelsen.
58. For det første er det ubestridt, at de østrigske myndigheder end ikke på det tidspunkt, hvor dette annullationssøgsmål blev anlagt, havde ydet den påtænkte støtte.
59. For det andet har de avisartikler og den skrivelse, som Kommissionen har påberåbt sig, ingen afgørende bevisværdi. Avisartiklerne nævner ikke noget om, hvorvidt Republikken Østrigs angivelige tilsagn var betinget eller ubetinget. Den første artikel taler om et tilsagn, som kun var afgivet »principielt«, hvilket tyder på, at der forelå betingelser. Og i skrivelsen af 16. februar 1996 nævnes »anmeldelsen til EU« som en nødvendig forudsætning for støttens ydelse. Det er under alle omstændigheder tvivlsomt, om endog mere detaljerede avisartikler kunne anses for at have afgørende bevisværdi.
60. For det tredje omtalte Kommissionen under hele den administrative procedure støtten som »anmeldt støtte« og registrerede den som »N« 509/96 (registrering af anmeldt støtte) og ikke som »NN« (registrering af ikke-anmeldt støtte). Selv i den anfægtede beslutning omtaler Kommissionen støtten som anmeldt støtte.
61. Endelig og som det vigtigste har Republikken Østrig forelagt Domstolen en skrivelse af 18. april 1996, hvori de østrigske myndigheder meddelte Siemens, at de havde til hensigt at yde støtte til Siemens' projekt i Villach på maksimalt 371 mio. ATS. Det hed i brevet, at den påtænkte støtte var betinget af Kommissionens godkendelse og kun ville blive ydet, hvis den var forenelig med bestemmelserne i traktaten.
62. Det følger heraf, uden at det er nødvendigt mere udførligt at behandle Kommissionens teorier om betydningen af begrebet »gennemførelse«, at Republikken Østrig i den foreliggende sag ikke iværksatte den planlagte støtteforanstaltning til fordel for Siemens inden anmeldelsen. Procedurereglerne for anmeldt støtte, hvori principperne i Lorenz-dommen indgår, finder derfor anvendelse.
B - Hvornår begyndte Lorenz-fristen at løbe?
63. Parterne er uenige om, hvorvidt den af Domstolen i Lorenz-dommen fastsatte frist allerede var udløbet den 20. november 1997, hvor den østrigske regering gav Kommissionen meddelelse om sin hensigt om at iværksætte støtteforanstaltningen. Som anført ovenfor har Kommissionen gjort gældende, at den pågældende frist begyndte at løbe senere end antaget af den østrigske regering, og at den var længere end to måneder på grund af de særlige omstændigheder i sagen. I dette afsnit vil jeg behandle det første spørgsmål og diskutere, om Kommissionens femte skrivelse med spørgsmål af 10. november 1997, som Kommissionen har gjort gældende, kunne »udsætte« Lorenz-fristen, inden for hvilken Kommissionen skal afslutte sin indledende undersøgelse af støtten.
64. Ifølge Kommissionen begynder Lorenz-fristen først at løbe, når den har modtaget en fuldstændig anmeldelse. En anmeldelse er ufuldstændig, når den ikke indeholder alle de oplysninger, som Kommissionen har brug for med henblik på at danne sig en mening om, hvorvidt foranstaltningen er forenelig med traktaten. Hvis en anmeldelse er ufuldstændig, anmoder Kommissionen om yderligere oplysninger. En sådan anmodning »udsætter« fristen for behandlingen af anmeldelsen, således at en ny frist begynder at løbe fra det tidspunkt, hvor Kommissionen modtager de yderligere oplysninger.
65. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at den alene har beføjelse til at afgøre, om den har behov for yderligere oplysninger. Den har vide skønsbeføjelser, når den vurderer, hvilke spørgsmål der er nødvendige. Enhver domstolskontrol af relevansen af disse spørgsmål skal derfor begrænses til en undersøgelse af, om væsentlige formforskrifter er overholdt, eller om der foreligger magtfordrejning. Endvidere ligger bevisbyrden med hensyn til relevansen af spørgsmål hos den medlemsstat, der bestrider denne. Ved vurderingen af, om en anmodning om yderligere oplysninger er nødvendig, skal der også tages hensyn til, at Kommissionen er et kollegium, og de vanskeligheder, der er forbundet hermed, samt en given sags politisk følsomme art og de potentielt farlige virkninger af anvendelsen af principperne i Lorenz-dommen. Med hensyn til disse farlige virkninger advarer Kommissionen om, at resultatet kan være, at der ydes støtte, inden der er truffet beslutning om en godkendelse, selv om støtten kan vise sig at være uforenelig med fællesmarkedet, og at dette resultat ikke kan korrigeres gennem en senere anvendelse af traktatens artikel 93, stk. 1. Endvidere har konkurrenter ikke et behørigt retsmiddel, og Kommissionen kunne blive stillet over for erstatningskrav i henhold til EF-traktatens artikel 215, stk. 2 (nu artikel 288, stk. 2, EF).
66. På grundlag af denne fortolkning af bestemmelserne har Kommissionen gjort indsigelse mod Republikken Østrigs påstand om, at anmeldelsen var fuldstændig senest med skrivelsen af 19. marts 1997. Efter dens opfattelse var den tredje, den fjerde og den femte skrivelse med spørgsmål, dateret henholdsvis den 2. maj, 6. august og 10. november 1997, på grund af de særlige omstændigheder i sagen nødvendige for vurderingen af den pågældende støtteforanstaltning.
67. Den østrigske regering er enig i Kommissionens grundlæggende holdning med hensyn til, hvornår Lorenz-fristen begynder at løbe. Den har navnlig accepteret, at Kommissionen er berettiget til at anmode om yderligere oplysninger, at en sådan anmodning påvirker Lorenz-fristens begyndelse, og at Kommissionen har en skønsbeføjelse med hensyn til relevansen af spørgsmål.
68. Republikken Østrig har imidlertid gjort gældende, at der som følge af karakteren af procedurens indledende fase ikke bør anlægges en for vid fortolkning af kravet om en fuldstændig anmeldelse eller af retten til at anmode om yderligere oplysninger. Efter Republikken Østrigs opfattelse er det uacceptabelt, at Kommissionen kunstigt forlænger den forudgående undersøgelse ved hver gang kort tid inden udløbet af tomånedersfristen at stille nye irrelevante spørgsmål. I den foreliggende sag var anmeldelsen fuldstændig efter Republikken Østrigs svar på den anden skrivelse, og de oplysninger, som Kommissionen anmodede om i sin tredje, fjerde og femte skrivelse, var ikke nødvendige for at afslutte den indledende fase af undersøgelsen. Under alle omstændigheder kunne og burde Kommissionen have stillet disse spørgsmål på et tidligere tidspunkt under undersøgelsen. Endelig og mere subsidiært går en samlet periode på mere end 19 måneder mellem anmeldelsen af den påtænkte støtte og beslutningen om at indlede proceduren efter artikel 93, stk. 2, ud over det, der er »rimeligt« i henhold til Lorenz-dommen.
69. For at løse de problemer, der er rejst i disse argumenter, skal følgende spørgsmål besvares:
- Er det korrekt, som begge parter mener, at kun en fuldstændig anmeldelse får Lorenz-fristen til at løbe?
- Hvornår er en anmeldelse i bekræftende fald fuldstændig?
- Når anmeldelsen er fuldstændig, og Lorenz-fristen begynder at løbe, kan Kommissionen så »udsætte« fristen gennem en anmodning om yderligere oplysninger, således at en ny frist begynder at løbe fra det tidspunkt, hvor medlemsstatens svar modtages?
- Hvilken part skal bevise Lorenz-fristens begyndelse, og hvilken domstolskontrol bør der foretages?
- Begyndte Lorenz-fristen at løbe i den foreliggende sag og i givet fald hvornår?
1) Kravet om en fuldstændig anmeldelse, for at Lorenz-fristen begynder at løbe
70. Efter min opfattelse går parterne med rette ud fra, at kun en fuldstændig anmeldelse får Lorenz-fristen til at løbe.
71. Dette følger for det første af formålet med den anmeldelsespligt, der er fastsat i artikel 93, stk. 3, første punktum, dvs. at sikre Kommissionen lejlighed til rettidigt (inden gennemførelsen) og i Fællesskabets almindelige interesse at udøve sin kontrol med enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger . I forbindelse med den indledende undersøgelse efter artikel 93, stk. 3, skal anmeldelsen give Kommissionen mulighed for hurtigt og efter en forenklet kontrol at kunne sondre mellem foranstaltninger, som allerede ved anmeldelsen forekommer klart forenelige med fællesmarkedet (eller som klart end ikke har karakter af støtte), og foranstaltninger, med hensyn til hvilke der er tvivl om, hvorvidt de er forenelige med fællesmarkedet, og som derfor kræver yderligere undersøgelse .
72. Såfremt en anmeldelse er fragmentarisk og ufuldstændig i den forstand, at en medlemsstat ikke giver de oplysninger, der er nødvendige for denne første vurdering, gøres det umuligt eller i det mindste meget vanskeligere for Kommissionen at udføre sin opgave bestående i at afslutte den indledende undersøgelse på behørig vis. Hvis en ufuldstændig anmeldelse fik Lorenz-fristen til at løbe, ville Kommissionen de facto være forpligtet til i mange unødvendige sager at indlede den anden fase af proceduren med det dermed forbundne større ressourceforbrug.
73. Dette er grunden til, at Domstolen udtrykkeligt har fastslået, at først når Kommissionen har fået mulighed for at danne sig en første opfattelse, er den forpligtet til »uopholdeligt« at indlede den anden fase af proceduren efter artikel 93, stk. 2 .
74. For det andet er en medlemsstats interesse i at opnå retssikkerhed og være i stand til at iværksætte støtteforanstaltningen så hurtigt som muligt (hovedtanken bag principperne i Lorenz-dommen) ikke beskyttelsesværdig, hvis medlemsstaten ikke indgiver en tilstrækkeligt fuldstændig anmeldelse.
75. Domstolen fastslog i Lorenz-dommen, at Kommissionen skal handle »med den påkrævede hurtighed« og »tage hensyn til medlemsstaternes interesse i hurtigt at få klarhed i de tilfælde, hvor den nødvendige indgriben kan vise sig at haste som følge af den virkning, som disse medlemsstater forventer af de påtænkte støtteforanstaltninger«. Domstolen fastslog ligeledes, at Kommissionen ikke handler tilstrækkeligt hurtigt, hvis den undlader at tage stilling inden for en rimelig frist på to måneder .
76. Kommissionens forpligtelse til at træffe en beslutning inden for to måneder er således baseret på en kombination af to betragtninger. Den første er, at Kommissionen i alle administrative procedurer skal handle i overensstemmelse med principperne for god forvaltningsskik og træffe sine beslutninger inden for en rimelig frist. Den anden betragtning er den mere specifikke forpligtelse til at tage hensyn til medlemsstatens interesse i at opnå retssikkerhed og være i stand til at iværksætte den anmeldte støtteforanstaltning så hurtigt som muligt.
77. Den anden betragtning er den væsentligste baggrund for Domstolens beslutning om, at Kommissionen skal afslutte procedurens indledende fase inden for den præcise og relativt korte tomånedersfrist. Klare tidsfrister som den, der blev fastsat i Lorenz-dommen, er kun nødvendige, hvis retssikkerheden kræver det. I tilfælde, hvor Fællesskabets retsinstanser udelukkende baserer sig på princippet om god forvaltningsskik, fastsætter de sædvanligvis ikke præcise tidsfrister. I stedet vurderer de, om den nødvendige frist er rimelig, ud fra hver enkelt sag, herunder navnlig den sammenhæng, hvori den indgår, de forskellige led i den administrative procedure, parternes adfærd under sagens behandling, sagens kompleksitet og dens betydning for de involverede parter .
78. Efter min opfattelse kan en medlemsstat kun påberåbe sig sin interesse i at opnå retssikkerhed og være i stand til at iværksætte støtten hurtigt, hvis den fuldt ud overholder anmeldelsespligten i artikel 93, stk. 3, første punktum . Såfremt en medlemsstat vanskeliggør Kommissionens indledende undersøgelse som følge af en fragmentarisk anmeldelse, kan dens interesse i en hurtig iværksættelse af støtteforanstaltningen ikke være særlig stærk, og den kan ikke have nogen berettiget forventning om, at Kommissionen afslutter den indledende fase inden for to måneder. En sådan medlemsstat kan kun påberåbe sig den første betragtning, dvs. principperne for god forvaltningsskik, som Kommissionen under alle omstændigheder er bundet af, uafhængigt af statens adfærd.
79. Denne fortolkning bekræftes af den parallelle retspraksis vedrørende manglende overholdelse af den »standstill-forpligtelse«, der er fastsat i artikel 93, stk. 3, tredje punktum. Domstolen har som tidligere anført ved flere lejligheder fastslået, at de strenge principper i Lorenz-dommen ikke finder anvendelse, hvis en medlemsstat har iværksat støtteforanstaltningen inden anmeldelsen eller inden en positiv beslutning fra Kommissionen. Kommissionen er i dette tilfælde kun bundet af sin generelle forpligtelse til at handle uopholdeligt og inden for en rimelig frist .
80. Det samme følger endnu tydeligere af dommene i sagerne Boussac og Italien mod Kommissionen, hvor de pågældende medlemsstater både tilsidesatte deres forpligtelse til at udsætte iværksættelsen af støtteforanstaltningen i henhold til artikel 93, stk. 3, tredje punktum, og forpligtelsen til at indgive en tilstrækkeligt fuldstændig anmeldelse i henhold første punktum. I begge sager gik der mere end to måneder mellem den første skrivelse fra medlemsstaten og Kommissionens beslutning om at indlede den kontradiktoriske fremgangs måde. Alligevel forkastede Domstolen sagsøgernes argumentation om, at Kommissionen ikke havde indledt fremgangsmåden efter artikel 93, stk. 2, inden for en rimelig frist. I denne forbindelse baserede Domstolen sig ikke udelukkende på tilsidesættelsen af »standstill-forpligtelsen« i henhold til sidste punktum i artikel 93, stk. 3, men henviste også til tilsidesættelsen af anmeldelsespligten i henhold til første punktum i samme artikel. Domstolen fastslog navnlig, at de oplysninger, som medlemsstaten havde forelagt, var meget fragmentariske, at de nødvendige oplysninger og det definitive materiale først blev givet på et senere tidspunkt, og at forsinkelser af proceduren var forårsaget af, at den pågældende stat ikke samarbejdede aktivt med Kommissionen under den administrative procedure . Det kan udledes heraf, at det samme bør gælde, når den pågældende stat ganske vist overholder »standstill-forpligtelsen«, men tilsidesætter forpligtelsen til at indgive en fuldstændig anmeldelse.
81. Det er således kun en fuldstændig anmeldelse, der får Lorenz-fristen til at løbe.
2) Hvornår er en anmeldelse fuldstændig?
82. Republikken Østrig har som nævnt gjort gældende, at kravet om fuldstændighed ikke bør forstås eller anvendes for snævert.
83. To alternative tilgange er tænkelige.
84. Efter den første tilgang er enhver anmeldelse, som gør det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse og afgøre, om procedurens anden kontradiktoriske fase bør indledes, tilstrækkelig til at få Lorenz-fristen til at løbe. I overensstemmelse hermed anførte Kommissionen i 1981 i en skrivelse til medlemsstaterne, at en anmeldelse er ufuldstændig i forhold til principperne i Lorenz-dommen, når den ikke indeholder de oplysninger, der er nødvendige, for at Kommissionen kan danne sig et »indtryk« af, hvorvidt foranstaltningen er forenelig med traktaten .
85. Efter den anden tilgang, som er strengere, begynder den pågældende frist først at løbe, når der er modtaget en anmeldelse med alle de oplysninger, der er nødvendige, for at Kommissionen kan træffe en endelig beslutning om foreneligheden med fællesmarkedet. Tilsyneladende mere i overensstemmelse med denne tilgang anfører Kommissionen i den ovennævnte vejledning, at en anmeldelse er ufuldstændig, når den ikke indeholder alle de oplysninger, som Kommissionen behøver for at kunne tage »stilling til, om den pågældende foranstaltning er forenelig med traktaten« . Den nye procedureforordning følger den anden tilgang .
86. Efter min opfattelse har medlemsstaterne med hensyn til statsstøttekontrol en generel forpligtelse til i god tro at give Kommissionen alle de nødvendige og relevante oplysninger, som de har til rådighed. Dette følger af medlemsstaternes forpligtelse til at samarbejde med Kommissionen, jf. EF-traktatens artikel 93, stk. 1, og artikel 5 (nu artikel 10 EF) .
87. Dette løser imidlertid ikke det mere specifikke problem med hensyn til de mindstekrav, som en oprindelig anmeldelse skal opfylde, for at Lorenz-fristen begynder at løbe. Det bør ikke glemmes, at den oprindelige anmeldelse ikke er den eneste lejlighed, hvor medlemsstaterne kan give og Kommissionen kan indhente de oplysninger, der er nødvendige for at kunne træffe en endelig beslutning.
88. Jeg mener, at en anmeldelse, som gør det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse og afgøre, om den kontradiktoriske fremgangsmåde skal indledes (den første tilgang), må være tilstrækkelig til at få Lorenz-fristen til at løbe.
89. For at afslutte den første fase behøver Kommissionen ikke nødvendigvis den samme mængde og form for oplysninger som til sin endelige beslutning. Den oprindelige anmeldelse skal give Kommissionen mulighed for at kunne sondre mellem foranstaltninger, som klart er forenelige med statsstøttereglerne, og foranstaltninger, hvor der er alvorlig tvivl med hensyn til deres forenelighed. Hvis Kommissionen nærer en sådan tvivl, kan den indlede procedurens anden fase ved at give de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger. Den anden fase gør det muligt for Kommissionen at indhente manglende oplysninger for at kunne træffe en endelig beslutning på grundlag af alle oplysninger om sagen .
90. Den anden tilgang, der er strengere, ville også kræve noget af medlemsstaten, som det i mange tilfælde vil være umuligt at fremskaffe. Hverken medlemsstaten eller Kommissionen ved på forhånd, hvilke oplysninger der i sidste instans vil være nødvendige for at kunne træffe en endelig beslutning om støttens forenelighed. Behovet for yderligere oplysninger viser sig muligvis først i løbet af procedurens anden fase, efter at Kommissionen har modtaget bemærkninger fra interesserede parter. Det er derfor vanskeligt at forestille sig tilfælde, hvor medlemsstaten fra begyndelsen giver alle de oplysninger, der er nødvendige til den endelige beslutning.
91. Af samme grunde er den anden tilgang i strid med retssikkerhedsprincippet og medfører ustabilitet i forbindelse med en ordning, som har til formål netop at bekæmpe dette fænomen. For at principperne i Lorenz-dommen kan være effektive, skal medlemsstaten kunne vurdere i undersøgelsens indledende fase, om dens anmeldelse er tilstrækkeligt fuldstændig. Efter den anden, strengere tilgang kan det imidlertid ske, at en medlemsstat, som under den første fase i god tro gav alle de oplysninger, som var nødvendige til den første vurdering af støtten, på et senere tidspunkt og efterfølgende ikke kan påberåbe sig Lorenz-dommen. Når Kommissionen har modtaget bemærkningerne fra andre interesserede parter under den anden fase, kan den eventuelt finde det nødvendigt at anmode om yderligere oplysninger for at kunne træffe en endelig beslutning. Jeg finder det uacceptabelt, at medlemsstaten i en sådan situation med tilbagevirkende kraft skulle miste sin ret til at påberåbe sig Lorenz-dommen.
92. En anmeldelse er derfor fuldstændig, således at Lorenz-fristen begynder at løbe, når den indeholder alle de oplysninger, som er nødvendige, for at Kommissionen kan danne sig en første opfattelse vedrørende foranstaltningens forenelighed med traktaten.
3) Kommissionens ret til at anmode om yderligere oplysninger og virkningerne af en anmodning om oplysninger for begyndelsen af Lorenz-fristen
93. Ifølge vejledningen anmoder Kommissionen om de nødvendige supplerende oplysninger, hvis en anmeldelse er ufuldstændig. En sådan anmodning »udsætter« Lorenz-fristen. Fristen begynder at løbe på ny fra det tidspunkt, hvor de supplerende oplysninger modtages .
94. Parterne er enige om, at denne grundlæggende ordning er lovlig og hensigtsmæssig. Republikken Østrig har imidlertid gjort gældende, at Kommissionens ret til at anmode om yderligere oplysninger må være underlagt begrænsninger.
95. Så vidt jeg ved, har Domstolen endnu ikke udtrykkeligt bekræftet eller afvist, at Kommissionens praksis er forenelig med traktaten . Det vil endog kunne udledes af retspraksis, at Domstolen har tøvet med at tage stilling til spørgsmålet . Generaladvokat Sir Gordon Slynn rejste indvendinger mod denne praksis, da »[d]ette nemlig ville indebære, at Kommissionen i alle tilfælde og mere end én gang kunne udskyde fristen ved at anmode om oplysninger« . I modsætning hertil godkendte generaladvokat Tesauro den på betingelse af, at den ikke de facto flyttede undersøgelser og vurderinger, som burde finde sted i forbindelse med proceduren efter artikel 93, stk. 2, over i den indledende fase .
96. Efter min opfattelse må retten til at anmode om yderligere oplysninger og virkningerne af en sådan anmodning hovedsagelig vurderes på grundlag af kravet om en fuldstændig anmeldelse, der er behandlet ovenfor.
97. Det følger heraf, at Lorenz-fristen automatisk må begynde at løbe, når en oprindelig anmeldelse er fuldstændig eller efterfølgende er blevet fuldstændig, f.eks. gennem svar på anmodninger om oplysninger. Så snart en anmeldelse er tilstrækkeligt fuldstændig, kan en anmodning om yderligere oplysninger ikke med tilbagevirkende kraft »udsætte« Lorenz-fristen. Den modsatte løsning ville krænke medlemsstatens berettigede interesse i at opnå retssikkerhed og være i stand til at iværksætte støtteforanstaltningen hurtigt. Hvis Kommissionen havde en ubegrænset ret til at forlænge den indledende undersøgelsesfase gennem nye og muligvis unødvendige anmodninger om supplerende oplysninger, ville der absolut være en stor fare for misbrug, og formålet med principperne i Lorenz-dommen kunne blive undermineret. Det samme følger af mere generelle retssikkerhedsbetragtninger. Navnlig må både nationale domstole, som skal anvende forbuddet i artikel 93, stk. 3, tredje punktum, der har direkte virkning, og konkurrenter være i stand til at fastslå, hvornår Lorenz-fristen begyndte at løbe.
98. Hvis en anmeldelse derimod ikke er fuldstændig og ikke gør det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse, har Kommissionen ikke kun ret, men endog en forpligtelse til at videreføre undersøgelsen og anmode om supplerende oplysninger fra medlemsstaten. Dette følger af dens generelle forpligtelse efter EF-traktatens artikel 155 (nu artikel 211 EF), første led, og dens særlige rolle i henhold til artikel 93. Heller ikke i tilfælde af en ufuldstændig anmeldelse forholder det sig imidlertid egentlig således, at en anmodning om oplysninger »udsætter« Lorenz-fristen med tilbagevirkende kraft. Der er ikke behov for en sådan tilbagevirkende kraft, da den pågældende frist aldrig er begyndt at løbe, hvis der ikke foreligger en fuldstændig anmeldelse. En anmodning om yderligere oplysninger må derfor blot betragtes som en konstatering fra Kommissionens side om, at anmeldelsen efter dens opfattelse endnu ikke er fuldstændig, og at Lorenz-fristen derfor endnu ikke er begyndt at løbe.
99. I tilfælde af en fuldstændig anmeldelse kan en anmodning om yderligere oplysninger derfor ikke udsætte Lorenz-fristen.
4) Bevisbyrden og omfanget af domstolskontrollen
100. Det følger af ovenstående gennemgang, at kravet om fuldstændighed er den afgørende faktor for afgørelsen af den foreliggende sag.
101. Kommissionen har gjort gældende, at bevisbyrden med hensyn til behovet for supplerende oplysninger ligger hos den medlemsstat, der bestrider, at der er et sådant behov, og at Kommissionen alene har beføjelse til at afgøre, om en anmeldelse er fuldstændig, og om der derfor er behov for yderligere spørgsmål. Den har endvidere anført, at den i den henseende har vide skønsbeføjelser. Domstolskontrollen med behovet for supplerende oplysninger skal være begrænset.
102. Med hensyn til det første spørgsmål (bevisbyrden) skal hver part efter min opfattelse bevise de faktiske omstændigheder, som de fremførte påstande er baseret på. Republikken Østrig, som har påberåbt sig virkningerne af Lorenz-dommen, skal derfor enten bevise, at dens oprindelige anmeldelse var fuldstændig, eller at den efterfølgende blev gjort fuldstændig på et tilstrækkeligt tidligt tidspunkt til, at tomånedersfristen var udløbet inden den 20. november 1997.
103. Med hensyn til det andet spørgsmål (omfanget af domstolskontrollen) skal der allerførst mindes om den definition, det drejer sig om: En anmeldelse er tilstrækkeligt fuldstændig, når den gør det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse vedrørende støttens forenelighed med traktaten.
104. Begrebet »fuldstændig anmeldelse« er således ikke et præcist begreb med klare grænser. Selv en første vurdering af en støtteforanstaltnings forenelighed med traktaten nødvendiggør komplekse økonomiske og sociale vurderinger . Der kan ikke trækkes en præcis skæringslinje mellem oplysninger, der er nødvendige for en sådan første vurdering, og utilstrækkelige oplysninger.
105. Jeg er derfor enig i, at Kommissionen har vide »skønsbeføjelser« med hensyn til nødvendigheden af supplerende oplysninger, og at Domstolen kun bør gribe ind i tilfælde af, at Kommissionen fordrejer de faktiske forhold eller foretager en åbenbart urigtig bedømmelse af disse faktiske forhold, eller der er tale om magtfordrejning eller procedurefordrejning .
106. I modsætning til hvad Kommissionen gør gældende, er det forhold, at Kommissionen er et kollegium, en sags politisk følsomme art og de potentielt farlige virkninger af Lorenz-dommen imidlertid ikke kriterier, som der bør tages højde for ved vurderingen af, om Kommissionen har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser.
107. Hvorvidt en medlemsstats anmeldelse har gjort det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse eller ej, er et objektivt spørgsmål. Eventuelle subjektive vanskeligheder, som Kommissionen støder på, og som ikke er forårsaget af medlemsstaten, bør ikke indvirke på vurderingen af spørgsmålet om, hvorvidt anmeldelsen er fuldstændig. Dette ville være i strid med hovedtanken bag Lorenz-ordningen, som er at tage hensyn til medlemsstatens berettigede interesse i at opnå retssikkerhed og være i stand til at iværksætte den anmeldte foranstaltning så hurtigt som muligt. Denne interesse bliver ikke mindre beskyttelsesværdig, hvis Kommissionen internt ikke kan nå til enighed, hvis spørgsmålet er politisk følsomt, eller hvis det ville have alvorlige følger, at Kommissionen ikke handler rettidigt.
108. Republikken Østrig skal derfor for det første bevise, at dens anmeldelse var fuldstændig, og at Kommissionens anmodninger om oplysninger derfor ikke var nødvendige. For det andet har Kommissionen i den henseende vide skønsbeføjelser og er kun underlagt en begrænset domstolskontrol. For det tredje er begrænsningen af kontrollen kun berettiget på grundlag af vurderingens komplekse beskaffenhed og ikke på grundlag af politiske hensyn.
5) Hvornår begyndte Lorenz-fristen at løbe i den foreliggende sag?
109. Jeg skal erindre om, at Republikken Østrig anmeldte en støttepakke på 371 mio. ATS. Hovedparten skulle tildeles til forskning og udvikling (348,2 mio. ATS) og resten til miljøbeskyttelsesforanstaltninger (17 mio. ATS) og uddannelse (5,8 mio. ATS). Efter den oprindelige anmeldelse den 21. juni 1996 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fem gange. Republikken Østrig besvarede de fire første anmodninger. I stedet for at besvare det spørgsmål, der var indeholdt i Kommissionens femte skrivelse, gav Republikken Østrig derpå ved skrivelse af 20. november 1997 Kommissionen meddelelse om sin hensigt om at iværksætte den anmeldte støtteforanstaltning.
110. For at kunne vurdere, om anmeldelsen var fuldstændig inden den 20. november 1997, vil jeg nu undersøge den afgørende brevveksling mere indgående.
111. Ved skrivelse af 26. juli 1996 (den første skrivelse) anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger om den påtænkte støtte, da den oprindelige anmeldelse ikke indeholdt alle de oplysninger, der var nødvendige, for at den kunne danne sig en opfattelse vedrørende foranstaltningens forenelighed med traktaten. Den første skrivelse indeholdt mere end 20 detaljerede spørgsmål vedrørende den planlagte foranstaltning.
112. I september 1996 fandt der et uformelt møde sted mellem repræsentanter for Kommissionen, Republikken Østrig og Siemens. Omkring tre måneder senere, i januar 1997, sendte Republikken Østrig derpå et langt og detaljeret svar på Kommissionens anmodning om yderligere oplysninger.
113. Kommissionen stillede seks supplerende spørgsmål vedrørende støtten (skrivelse af 17.2.1997, den anden skrivelse), som Republikken Østrig besvarede ved skrivelse af 19. marts 1997.
114. Republikken Østrig har bestridt, at Kommissionens næste skridt i proceduren var relevante.
115. Den 2. maj 1997 sendte Kommissionen endnu en skrivelse til Republikken Østrig (den tredje skrivelse), hvori den spurgte, om den anmeldte støtte til uddannelse ville blive ydet på grundlag af et særligt østrigsk »direktiv om fremme af generelle uddannelsesforanstaltninger i virksomheder« (Richtlinie zur Förderung von generellen betrieblichen Schulungsmassnahmen), som indgår blandt foranstaltningerne til gennemførelse af den østrigske lov om beskæftigelsesfremmende foranstaltninger (Arbeitsmarktsförderungsgesetz).
116. I sit svar af 13. juni 1997 anførte Republikken Østrig, at støtten til uddannelse skulle ydes på et andet retsgrundlag.
117. Ved skrivelse af 6. august 1997 (den fjerde skrivelse) anmodede Kommissionen Republikken Østrig om at besvare tre spørgsmål: For det første: Hvor langt var projektet fremskredent i teknisk henseende, og hvilke omkostninger var der afholdt indtil da? For det andet: Hvad havde formålet været, og hvilke omkostninger havde været forbundet med de forberedende undersøgelser, der var blevet udført mellem oktober 1995 og januar 1996? For det tredje: Hvornår var byggeplanerne blevet færdiggjort og kontrakten underskrevet i forbindelse med det nye »rene rum«, som skulle udgøre kernen i det nye anlæg for effekthalvledere i Villach, og hvortil grundstenen var blevet lagt i juni 1996?
118. Republikken Østrig besvarede disse tre spørgsmål ved skrivelse af 4. september 1997.
119. I sin sidste skrivelse med spørgsmål af 10. november 1997 (den femte skrivelse) understregede Kommissionen, at ifølge de østrigske myndigheder manglede byen Villach stadig at træffe beslutning om sit bidrag til støtten til Siemens, og at Kommissionen ikke var sikker på, om der ved støttens anmeldelse allerede var taget hensyn til byens planlagte bidrag. Den anmodede derfor Republikken Østrig om at bekræfte, at den anmeldte støtte svarede til det samlede støttebeløb, der skulle ydes af Republikken Østrig, delstaten Kärnten og byen Villach.
120. Som nævnt bestred Republikken Østrig i sin skrivelse af 20. november 1997, at den tredje, fjerde og femte skrivelse var relevante, og meddelte Kommissionen, at den havde til hensigt at iværksætte støtteforanstaltningen i overensstemmelse med principperne i Lorenz-dommen.
121. I den anfægtede beslutning anførte Kommissionen i det væsentlige følgende grunde til sin alvorlige tvivl med hensyn til projektets forenelighed med fællesmarkedet og til indledningen af procedurens anden, kontradiktoriske fase:
- Med hensyn til forsknings- og udviklingsstøtten havde Republikken Østrig ikke påvist tilskyndelsesvirkningen af den påtænkte støtte, ikke påvist nødvendigheden og ikke påvist, at projektet var støtteberettiget som udviklingsaktivitet på prækonkurrencestadiet.
- Med hensyn til miljøstøtten var det endnu ikke afklaret, om det støttede projekt gik ud over de krav, der gjaldt i henhold til national eller europæisk lovgivning.
- Med hensyn til støtten til uddannelse var det endnu ikke afklaret, om uddannelsesprojektet skulle betragtes som særlig eller almindelig erhvervsuddannelse.
122. På grundlag af disse faktiske omstændigheder har Republikken Østrig gjort gældende, at anmeldelsen var fuldstændig med dens skrivelse af 19. marts 1997 og senest med dens skrivelse af 4. september 1997. Lorenz-fristen begyndte derfor automatisk at løbe enten den 24. marts 1997 eller senest den 10. september 1997 (de datoer, hvor de to skrivelser blev modtaget). Det følger heraf, at den femte skrivelse med spørgsmål af 10. november 1997 ikke kunne berøre Lorenz-fristen.
123. Kommissionen har anført, at dens tredje, fjerde og femte skrivelse med spørgsmål af 2. maj, 6. august og 10. november 1997 alle var nødvendige for vurderingen af støtten, og at anmeldelsen selv den 20. november - den dag, hvor Republikken Østrig gav Kommissionen meddelelse om sin hensigt om at iværksætte støtteforanstaltningen - endnu ikke var fuldstændig.
124. Efter min opfattelse er Republikken Østrigs analyse korrekt. Det fremgår af det materiale, som Domstolen har fået forelagt, at Kommissionen efter at have modtaget Republikken Østrigs svar på den anden anmodning om oplysninger den 24. marts 1997 var i stand til at danne sig en første opfattelse vedrørende foranstaltningens forenelighed med traktaten, og at Lorenz-fristen derfor begyndte at løbe på denne dato.
125. Det, der i denne henseende først og fremmest er påfaldende, er den betydelige forskel mellem på den ene side Kommissionens første og anden skrivelse med anmodninger om oplysninger og på den anden side den tredje, fjerde og femte skrivelse.
126. Den første skrivelse indeholder mere end 20 detaljerede spørgsmål. I disse spørgsmål henviser Kommissionen udførligt til oplysninger, som de østrigske myndigheder har givet i den oprindelige anmeldelse. De fleste spørgsmål vedrører hovedelementet i støttepakken, dvs. forsknings- og udviklingsstøtte. Mange af dem vedrører centrale punkter såsom støttens tilskyndelsesvirkning og klassificeringen af de støttede aktiviteter som udviklingsaktiviteter på prækonkurrencestadiet. Kommissionens tvivl med hensyn til disse punkter udgør rygraden i den anfægtede beslutning om at indlede den kontradiktoriske fremgangsmåde. Den anden skrivelse indeholder seks detaljerede spørgsmål, hvoraf fem er direkte relateret til Republikken Østrigs svar på den første skrivelse. Tre af de seks spørgsmål vedrører igen forsknings- og udviklingselementet.
127. I sin tredje, fjerde og femte skrivelse stiller Kommissionen derimod kun meget få spørgsmål (henholdsvis ét, tre og ét). De spørgsmål, der er indeholdt i den tredje og femte skrivelse, vedrører kun mindre væsentlige aspekter af det anmeldte projekt, nemlig støtten til uddannelse (mindre end 2% af den samlede pakke) og byen Villach's finansielle bidrag (højst 6% af den anmeldte støtte). De vedrører ikke i så høj grad de anmeldte foranstaltningers forenelighed, men snarere opdagelsen og undersøgelsen af andre ikke-anmeldte foranstaltninger (den ovennævnte Richtlinie og en formodet særskilt støtte fra byen Villach). I lyset af de overbevisende argumenter, som Republikken Østrig fremførte i sit svar, er relevansen af de tre spørgsmål, der er indeholdt i den fjerde skrivelse, ligeledes tvivlsom. Ingen af spørgsmålene i de tre skrivelser er direkte relateret til anmeldelsen eller til svar, der er givet på tidligere spørgsmål. Hverken spørgsmålene i disse skrivelser eller Østrigs svar er i væsentligt omfang indeholdt i den anfægtede beslutning. Den alvorlige tvivl, der ligger til grund for denne beslutning, var allerede til stede, inden Kommissionen sendte sin tredje, fjerde og femte skrivelse, og ingen af disse skrivelser havde til formål at give Republikken Østrig mulighed for at fjerne denne tvivl.
128. Baggrundsoplysninger, som Kommissionen har forelagt Domstolen, udgør det andet element, som klart viser, at anmeldelsen var fuldstændig med Republikken Østrigs svar på den anden skrivelse.
129. Kommissionen har i svarskriftet omtalt et internt memorandum af 28. april 1997 (ca. seks uger efter Republikken Østrigs svar på den anden skrivelse med spørgsmål) fra Generaldirektorat IV til kommissær Van Miert. Det kompetente generaldirektorat udtrykte i dette memorandum tvivl om, hvorvidt den anmeldte støtte var i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne om statsstøtte til forskning og udvikling, og om nødvendigheden af støtten. Generaldirektoratet foreslog, at man rådførte sig med de øvrige generaldirektorater på grundlag af et udkast til beslutning om at indlede den kontradiktoriske fremgangsmåde i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2.
130. Kommissionen har i svarskriftet ligeledes omtalt de »omfattende [og] meget komplicerede [...] diskussioner« mellem Kommissionens forskellige tjenestegrene og i kommissærkollegiet om forslag til beslutninger vedrørende flere nationale støtteprojekter til fordel for fabrikanter af halvledere, herunder det omhandlede østrigske støtteprojekt. Ifølge Kommissionen varede disse diskussioner fra maj 1997 til december 1997. Kommissionen har også nævnt en avisartikel af 20. juni 1997, som henviste til kommissær Cresson og havde overskriften »Cresson halts EU block on state aid to chips ventures« .
131. Alle disse elementer fører til den konklusion, at fastlæggelsen af de faktiske omstændigheder i forbindelse med Kommissionens undersøgelse blev afsluttet med modtagelsen af Republikken Østrigs svar på den anden skrivelse med spørgsmål i marts 1997. Kommissionen behøvede tydeligvis ikke de yderligere ni måneder indtil sin beslutning om at indlede procedurens anden fase i december til at indsamle yderligere oplysninger, men derimod til at nå frem til en (internt omstridt) beslutning på grundlag af oplysninger, som den allerede rådede over.
132. Anmeldelsen var således fuldstændig ved Republikken Østrigs skrivelse af 19. marts 1997. Som Republikken Østrig har gjort gældende, begyndte Lorenz-fristen derfor automatisk at løbe på datoen for modtagelsen af denne skrivelse, dvs. den 24. marts 1997. Da den tredje, fjerde og femte skrivelse udelukkende havde til formål at forlænge kontrolprocedurens indledende fase kunstigt, anvendte Kommissionen ikke sin ret til at anmode om supplerende oplysninger til et retmæssigt formål (fuldstændiggørelse af en fragmentarisk anmeldelse), men derimod til at nå et helt andet og uvedkommende mål, nemlig at vinde tid. Kommissionen misbrugte således den pågældende procedure og overskred grænserne for sine skønsbeføjelser med hensyn til anmeldelsens fuldstændighed.
133. Jeg har allerede ovenfor redegjort for, hvorfor der hverken kan tages hensyn til det forhold, at Kommissionen er et kollegium, en given sags politisk følsomme art eller de potentielt alvorlige virkninger af en anvendelse af Lorenz-dommen ved vurderingen af, om en anmeldelse var tilstrækkeligt fuldstændig, således at Lorenz-fristen kunne begynde at løbe. For ikke at gentage mig selv vil jeg blot tilføje, at Kommissionen havde to fuldstændigt legitime muligheder, da den blev stillet over for den foreliggende politisk følsomme sag.
134. Kommissionen kunne for det første have anmodet Republikken Østrig om at gå med til at forlænge tomånedersfristen i henhold til Lorenz-dommen for at få mulighed for mere udførlige drøftelser internt i Kommissionen. En sådan forlængelse er i overensstemmelse med traktaten og retspraksis, da den enhed, der beskyttes af principperne i Lorenz-dommen, dvs. medlemsstaten, ligeledes må have ret til at give afkald på denne beskyttelse (i det mindste midlertidigt). En medlemsstat, der anmelder støtte, vil normalt acceptere en sådan forlængelse, hvis der er en realistisk chance for, at Kommissionen vil beslutte ikke at indlede den anden fase, som er mere tids- og ressourcekrævende.
135. For det andet er langvarige drøftelser i Kommissionen et tegn på, at der er opstået alvorlige vanskeligheder ved afgørelsen af, om en påtænkt støtte er forenelig med fællesmarkedet. Den bedste måde, hvorpå disse vanskeligheder kan overvindes, er at indhente udtalelser fra andre interesserede parter og derfor at høre andre medlemsstater og de berørte erhvervskredse. I den forbindelse skal det erindres, at Kommissionen i den indledende fase ikke er forpligtet til at høre interesserede tredjeparter. Domstolen har derfor fastslået, at hvis Kommissionen på grundlag af den indledende undersøgelse ikke har kunnet overvinde alle vanskelighederne, skal den indhente alle de nødvendige udtalelser og med henblik herpå indlede fremgangsmåden efter artikel 93, stk. 2 .
136. Jeg når derfor til den konklusion, at Lorenz-fristen begyndte at løbe den 24. marts 1997.
C - Var varigheden af Lorenz-fristen to måneder?
137. Kommissionen har gjort gældende, at den rimelige frist, der er fastsat i Lorenz-dommen for afslutningen af procedurens indledende fase, ikke er en ufravigelig frist, og at dens varighed afhænger af omstændighederne i den enkelte sag. Dette følger efter dens opfattelse af formuleringen af Lorenz-dommen selv, af flere bemærkninger i generaladvokatens forslag til afgørelse i sagen, af den omstændighed, at Kommissionen i visse tilfælde er forpligtet til at afslutte den indledende fase inden for en kortere periode end to måneder, og endelig af behovet for at have fleksible frister, således at Kommissionen kan træffe sine ofte komplekse beslutninger i statsstøttesager.
138. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at Lorenz-fristen på baggrund af de særlige omstændigheder i den foreliggende sag var længere end to måneder. Under hele proceduren havde Republikken Østrig aldrig angivet, at der var tale om en hastesag. Under alle omstændigheder kan der ikke have været tale om en hastesag, eftersom Siemens iværksatte de planlagte investeringer uden at afvente en beslutning vedrørende støtten. Endelig kan Republikken Østrig ikke påberåbe sig Lorenz-fristen, da den selv var ansvarlig for en betydelig del af den samlede forsinkelse.
139. Efter min opfattelse følger det af Lorenz-dommen selv, navnlig hvis den læses i forbindelse med generaladvokatens forslag til afgørelse, at den pågældende tidsfrist er ufravigelig.
140. I domskonklusionen anvender Domstolen ganske vist det tilsyneladende ubegrænsede begreb »en tilstrækkelig frist til at indlede den første undersøgelse«, og i præmisserne tales der også om en »rimelig frist« .
141. Domstolen gav imidlertid en særlig definition af dette begreb i forbindelse med den situation, der lå til grund for Lorenz-sagen, og udtalte: »I denne henseende kan der gås ud fra traktatens artikel 173 og 175, som regulerer parallelle situationer og nævner en frist på to måneder.«
142. I sit forslag til afgørelse havde generaladvokat Reischl foreslået det princip, der senere blev overtaget, nemlig at anmeldt støtte bliver eksisterende støtte efter udløbet af en rimelig frist til den indledende undersøgelse. Han var dog af den opfattelse, at varigheden af den nødvendige rimelige frist kunne være forskellig fra tilfælde til tilfælde. Han erkendte, at en sådan løsning var forbundet med en ulempe, idet der kunne foreligge en vis retsusikkerhed, men efter hans opfattelse var der ingen anden løsning, så længe Rådet ikke gennem udstedelse af en forordning i henhold til traktatens artikel 94 havde fastsat præcise frister. Han var endvidere af den opfattelse, at Kommissionen for at løse problemet med den uvisse varighed af den første undersøgelsesperiode kunne fremsætte en mellemliggende udtalelse, ifølge hvilken der endnu blev foretaget undersøgelser, som først ville være afsluttet efter et bestemt tidsrum .
143. I modsætning til generaladvokaten var Domstolen ikke rede til at acceptere de ulemper, der var forbundet med retsusikkerheden, og fastsatte derfor den pågældende tomånedersfrist. Den var heller ikke overbevist om ideen om mellemliggende udtalelser fra Kommissionen. Muligheden for at fremsætte sådanne udtalelser kunne rent faktisk have foranlediget Kommissionen til at forlænge den indledende fase kunstigt. For så vidt angår hensynet til Rådets lovgivningsbeføjelser henviste Domstolen inden fastsættelsen af tomånedersfristen udtrykkeligt til, at der ikke fandtes nogen procedureforordning . Hensynet til ligevægten mellem institutionerne er efter min opfattelse også forklaringen på Domstolens forsigtige formulering (»[...] kan der gås ud fra traktatens artikel 173 og 17 5«).
144. Den omstændighed, at der i Lorenz-dommen blev fastsat en ufravigelig maksimal frist, bekræftes af de efterfølgende sager, hvori Domstolen citerer denne dom på en sådan måde, at den ikke kun fastsætter en rimelig frist, men derimod en tomånedersfrist .
145. Endvidere ville det klart være i strid med hovedtanken bag principperne i Lorenz-dommen, nemlig at beskytte medlemsstaternes interesse i at opnå retssikkerhed og være i stand til at iværksætte støtteforanstaltningen hurtigt, hvis man fortolkede dommen på den måde, at den fastsatte en fleksibel frist. Som det allerede er anført, skal en medlemsstat være i stand til på forhånd at vide, om den kan gå videre på det grundlag, at støtten er blevet omfattet af reglerne for eksisterende støtte. Retssikkerhed og dermed en ufravigelig frist er af særlig betydning, når der i nationale retssager rejser sig det spørgsmål, om en støtte er blevet en eksisterende støtte (som i Lorenz-sagen).
146. Kommissionen selv har altid fortolket Lorenz-dommen på den måde, at den fastsætter en ufravigelig maksimal frist. F.eks. anfører Kommissionen i den ovennævnte skrivelse til medlemsstaterne, at dens frist til at foretage en indledende undersøgelse »af Domstolen for De Europæiske Fællesskaber er fastsat til to måneder« .
147. Det er prisværdigt, at Kommissionen i visse tilfælde selv har fastsat kortere frister, da det bidrager til at fremskynde procedurerne og er befordrende for medlemsstatens interesse i at være i stand til at iværksætte støtten så hurtigt som muligt. Hvis Kommissionen har fastsat kortere frister, skal den overholde dem, da en medlemsstat efter min opfattelse kan påberåbe sig princippet om berettigede forventninger. Men en frivillig begrænsning af dens eget råderum indebærer imidlertid ikke, at Kommissionen har beføjelse til ensidigt at fastsætte frister, som er længere end to måneder, og således berøve den pågældende medlemsstat rettigheder, som fremgår af Domstolens praksis. Med hensyn til det eventuelle behov for mere tid til den indledende undersøgelse i komplekse sager har jeg allerede anført, at Kommissionen altid kan anmode medlemsstaten om at give sit samtykke til en forlængelse af tomånedersfristen, og at medlemsstaten normalt har et stærkt incitament til at give sit samtykke hertil.
148. Med hensyn til påstanden om, at der ikke var tale om en hastesag, og at Republikken Østrig ikke selv har fremskyndet proceduren, understreger Kommissionen, at det tog Republikken Østrig ca. fem måneder at besvare den første skrivelse, hvori der blev anmodet om yderligere oplysninger, og halvanden måned at besvare den tredje skrivelse. Sidstnævnte forsinkelse skyldes desuden en fejl fra den østrigske forbundskanslers kontors side.
149. I den henseende skal det for det første bemærkes, at der efter traktaten ikke er nogen retlig forpligtelse til at besvare Kommissionens anmodninger om oplysninger hurtigt, så længe den pågældende stat overholder det første og det sidste punktum i traktatens artikel 93, stk. 3. Det er alene i medlemsstatens egen interesse at svare hurtigt for ikke at medvirke til at forlænge undersøgelsens samlede varighed. En medlemsstat er således kun afskåret fra at påberåbe sig Lorenz-dommen, hvis den tilsidesætter enten »standstill-forpligtelsen« eller anmeldelsespligten, men ikke hvis den ikke besvarer anmodninger om supplerende oplysninger hurtigt.
150. Under hensyntagen til de interesser, der står på spil, må en undersøgelse med henblik på godkendelse af anmeldt støtte endvidere formodes at være hastende i alle tilfælde, hvor den berørte medlemsstat ikke udtrykkeligt har givet sit samtykke til en forlængelse af den frist, der er til rådighed til den indledende undersøgelse. I modsætning til Kommissionens synspunkt gælder denne formodning også i sager, hvor investeringen foretages, inden støtten ydes. Medlemsstaten og den pågældende virksomhed har fortsat en klar interesse i en hurtig godkendelse af støtteprojektet for at begrænse de finansielle omkostninger ved den pågældende investering.
151. Varigheden af Lorenz-fristen var derfor to måneder.
D - Havde Kommissionen ret til at gøre indsigelse mod Republikken Østrigs beslutning om at iværksætte støtteforanstaltningen, og udøvede den i givet fald denne ret på behørig vis og rettidigt?
152. Kommissionen har gjort gældende, at den efter at have modtaget en forhåndsmeddelelse fra en medlemsstat om dennes hensigt om at iværksætte en anmeldt støtteforanstaltning i overensstemmelse med principperne i Lorenz-dommen stadig kan gøre indsigelse herimod inden for en rimelig kort frist, hvilket medfører, at støtten ikke kan ydes lovligt, og at den ikke bliver en eksisterende støtte.
153. Efter dens opfattelse følger denne ret til at gøre indsigelse for det første af en passage i Lorenz-dommen selv, hvori Domstolen fastslog, at en støtteforanstaltning, som gennemføres, efter at Kommissionen også efter udløbet af den til en indledende undersøgelse påkrævede frist »har bevaret tavshed«, omfattes af reglerne for eksisterende støtte . En medlemsstats forpligtelse til på forhånd at give meddelelse om sin hensigt om at iværksætte støtten, som fastslået af Domstolen i Lorenz-dommen, giver desuden kun mening, såfremt Kommissionen har ret til at gøre indsigelse. En ret til at gøre indsigelse er også af afgørende betydning for at afværge de potentielt alvorlige følger af anvendelsen af Lorenz-dommen for fællesmarkedet . Endelig kunne medlemsstaten, hvis der ikke fandtes en ret til at gøre indsigelse, i realiteten selv bestemme rækkevidden og resultatet af undersøgelsen. Selv i tilfælde, hvor fristens udløb er beregnet forkert, eller hvor en meddelelse ikke er nået frem til Kommissionen (f.eks. som følge af fejl under forsendelsen), ville Kommissionen således ikke have ret til at gøre indsigelse, og støtten ville blive en eksisterende støtte.
154. Republikken Østrig har for det første gjort gældende, at Kommissionen i henhold til principperne i Lorenz-dommen ikke har en særlig ret til at gøre indsigelse. Subsidiært har den gjort gældende, at Kommissionen i den foreliggende sag ikke har udøvet denne ret rettidigt.
155. Jeg finder det tvivlsomt, om Kommissionen, som den har gjort gældende, har en ret til at gøre indsigelse efter de procedureregler, der finder anvendelse .
156. De afgørende passager i Lorenz-dommen og senere sager, som henviser til den, nævner kun to betingelser, som skal være opfyldt, for at virkningen på grundlag af Lorenz-dommen indtræder: Støtten bliver omfattet af reglerne for eksisterende støtte og kan ydes af en medlemsstat, hvis a) Kommissionen ikke indleder den kontradiktoriske fremgangsmåde efter artikel 93, stk. 2, inden to måneder, og b) den pågældende medlemsstat giver forhåndsmeddelelse om støttens iværksættelse. At postulere, at der gælder en ret til at gøre indsigelse, ville indføre en tredje betingelse, som Domstolen aldrig har forestillet sig, nemlig at Kommissionen ikke gør indsigelse inden for en vis frist. Med denne tredje betingelse indføres der igen retsusikkerhed (med hensyn til udformningen af, fristen for og de præcise retsvirkninger af en sådan indsigelse) i en ordning, som havde til formål at løse problemet med retsusikkerhed.
157. I modsætning til Kommissionens synspunkt synes Domstolen endvidere at have fastsat forpligtelsen til at give forhåndsmeddelelse med andre formål end at gøre det muligt for Kommissionen at gøre indsigelse. Formålet synes snarere at have været med retssikkerhed for alle interesserede parter og for de nationale domstole at fastsætte det tidspunkt, hvorefter støtten bliver omfattet af reglerne for eksisterende støtte og/eller at gøre det lettere for Kommissionen løbende at foretage en undersøgelse af den form for støtte.
158. Endelig behøver Kommissionen ikke en særlig ret til at gøre indsigelse, hvis den mener, at Lorenz-fristen ikke er udløbet (f.eks. fordi anmeldelsen på intet tidspunkt var fuldstændig). Da den ene af de to ovennævnte betingelser for at udløse virkningen på grundlag af Lorenz-dommen ikke er opfyldt, bliver støtten ikke en eksisterende støtte, men forbliver en ny støtte. Kommissionen kan derfor retsgyldigt træffe beslutning om at indlede fremgangsmåden efter traktatens artikel 93, stk. 2, og anføre i denne beslutning, at »standstill-forpligtelsen« efter artikel 93, stk. 3, fortsat gælder. Hvis der er tvivl med hensyn til udløbet af Lorenz-fristen, er det desuden op til medlemsstaten at anfægte Kommissionens beslutning ved Domstolen.
159. I forbindelse med den foreliggende sag er det imidlertid ikke nødvendigt at tage stilling til, hvorvidt Kommissionen har en ret til at gøre indsigelse. Selv hvis Kommissionen havde en sådan ret, blev den udøvet for sent.
160. På dette sted er det nødvendigt at se nærmere på de faktiske omstændigheder, som begyndte med Republikken Østrigs skrivelse af 20. november 1997, hvori den gav Kommissionen meddelelse om sin hensigt om at iværksætte støtteforanstaltningen.
161. Parterne er ikke enige om den dato, hvorpå Kommissionen modtog skrivelsen. Ifølge Republikken Østrig modtog Kommissionen skrivelsen den samme dag, dvs. den 20. november 1997, mens Kommissionen har gjort gældende, at den først modtog skrivelsen den 24. november 1997.
162. Ved en udateret telefax, som Republikken Østrig tilsyneladende modtog den 28. november 1997, gjorde Kommissionen indsigelse mod Republikken Østrigs plan om at iværksætte støtteforanstaltningen og bebudede, at den til sin tid ville træffe beslutning om den anmeldte støtteforanstaltning.
163. Ved skrivelse af 10. december 1997 anførte Republikken Østrig, at Kommissionens indsigelse ikke var underbygget og ikke kunne betragtes som en behørig indsigelse. Republikken Østrig var derfor stadig berettiget til at iværksætte støtteforanstaltningen.
164. Den 12. december 1998 fandt der et møde sted mellem Kommissionen, Republikken Østrig og Siemens, som imidlertid ikke førte til nogen konkrete resultater.
165. Ved telefax af 16. december 1997 meddelte Kommissionen Republikken Østrig, at den samme dag havde truffet beslutning om at indlede en formel undersøgelsesprocedure efter traktatens artikel 93, stk. 2. Det fremgik blot af telefaxen, at beslutningen var blevet truffet, og at en mere udførlig skrivelse ville følge.
166. Skrivelsen, som indeholdt den anfægtede beslutning, fulgte den 9. februar 1998.
167. Hvad angår spørgsmålet om den behørige form kan det at gøre indsigelse kun betyde at indlede fremgangsmåden efter artikel 93, stk. 2, inden for en given yderligere frist. Rent uformelle tilkendegivelser fra Kommissionens side om, at den »gør indsigelse« mod medlemsstatens beslutning om at iværksætte støtten, kan ikke have retsvirkninger i forbindelse med principperne i Lorenz-dommen. Tages der hensyn til sådanne uformelle tilkendegivelser, vil det skabe retsusikkerhed og give Kommissionen endnu en mulighed for at forlænge procedurens indledende fase i situationer, hvor medlemsstaten finder, at den allerede har varet for længe. Dette standpunkt har Kommissionen også indtaget i den ovennævnte vejledning, hvori den beskriver det at gøre indsigelse på følgende måde:
»Kommissionen fortolker retspraksis på den måde, at den, når medlemsstaten har underrettet den om, at den vil gennemføre projektet, stadig har mulighed for at indlede proceduren i artikel 93, stk. 2, inden for en rimelig frist (f.eks. to uger)« .
168. Heraf følger, at den udaterede og ikke underbyggede telefax, som tilsyneladende nåede frem til Republikken Østrig den 28. november 1997, ikke kan betragtes som en behørig indsigelse.
169. Med hensyn til tidsforløbet fremgår det af en håndskreven notits på forsiden af Republikken Østrigs skrivelse af 20. november 1997, at skrivelsen nåede frem til Kommissionens Generalsekretariat samme dag. Det forhold, at den først blev registreret af Kommissionen den 24. november 1997, er irrelevant for beregningen af perioden mellem forhåndsmeddelelsen og indsigelsen, da en medlemsstat hverken har indflydelse på eller kendskab til eventuelle interne forsendelsesproblemer i Kommissionen.
170. Den telefax af 16. december 1997, hvori Kommissionen meddelte Republikken Østrig, at den samme dag havde truffet beslutning om at indlede fremgangsmåden efter artikel 93, stk. 2, nåede frem til Republikken Østrig mere end tre og en halv uge efter dennes skrivelse af 20. november 1997 og derfor for sent efter min opfattelse. Kommissionen nævner selv i den citerede passage i vejledningen to uger som en rimelig frist til at indlede fremgangsmåden i artikel 93, stk. 2. Fællesskabslovgiver har i den nye forordning fastsat en frist på 15 arbejdsdage . På grundlag af de procedureregler, der finder anvendelse i den foreliggende sag, skal perioden mellem meddelelsen om støttens iværksættelse og beslutningen om at indlede fremgangsmåden efter artikel 93, stk. 2, være kortere end tre og en halv uge, da anmeldelsen i hvert fald hypotetisk var fuldstændig mindst to måneder inden, medlemsstaten gav meddelelse om sin hensigt om at iværksætte støtteforanstaltningen, og Kommissionen derfor havde tilstrækkelig tid til at beslutte, om den ville indlede procedurens anden fase. Enhver yderligere frist må derfor været begrænset til det absolutte minimum. Dette gælder så meget desto mere i den foreliggende sag, hvor anmeldelsen var blevet fuldstændiggjort ca. otte måneder inden Republikken Østrigs beslutning om at iværksætte foranstaltningen, og hvor Kommissionen derfor havde langt mere end to måneder til at nå frem til en beslutning.
171. Kommissionens reaktion den 16. december 1997 kom derfor for sent. Det er efter min opfattelse derfor ikke nødvendigt at undersøge Republikken Østrigs påstand om, at den relevante dato ikke er den 16. december 1997, men den 9. februar 1998, dvs. datoen for Kommissionens skrivelse, som indeholdt den anfægtede beslutning. Hvis denne dato blev lagt til grund, ville forsinkelsen klart være urimelig. Jeg mener imidlertid, at det i en sag som den foreliggende, hvor der er behov for en hurtig reaktion fra Kommissionens side, er hensigtsmæssigt at lægge det tidspunkt til grund, hvor Kommissionen meddeler medlemsstaten sin beslutning, også selv om det kun er uformelt; det er realistisk at antage, at det kan tage en rum tid at formulere beslutningen. Det er imidlertid ikke nødvendigt at undersøge dette spørgsmål yderligere i den foreliggende sag.
172. Under alle omstændigheder er resultatet efter min opfattelse, at selv hvis Kommissionen havde en ret til at gøre indsigelse, udøvede den ikke denne ret rettidigt.
VI - Forslag til afgørelse
173. Det følger af ovenstående, at Republikken Østrig var berettiget til at påberåbe sig principperne i Lorenz-dommen, at Lorenz-fristen var udløbet den 20. november 1997, hvor Republikken Østrig gav meddelelse om sin hensigt om at iværksætte støtteforanstaltningen, og at selv hvis Kommissionen har en ret til at gøre indsigelse, udøvede den ikke denne ret rettidigt.
174. Jeg konkluderer derfor, at den anfægtede beslutning bør annulleres, da den fejlagtigt betegner støtten som ny støtte og forbyder den østrigske regering at iværksætte støtteforanstaltningen.
175. Efter min opfattelse bør Domstolen derfor
1) annullere Kommissionens beslutning SG(98) D/1124
2) tilpligte Kommissionen at betale sagens omkostninger.