62001CJ0331_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-331/01,
Reino de Espanha, representado inicialmente por M. López-Monís Gallego, e em seguida por L. Fraguas Gadea, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por S. Pardo Quintillán, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida,
que tem por objecto obter a anulação, na parte que diz respeito ao Reino de Espanha, da Decisão 2001/557/CE da Comissão, de 11 de Julho de 2001, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia» (JO L 200, p. 28),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: M. Wathelet, presidente de secção, P. Jann e A. Rosas (relator), juízes,
advogada-geral: C. Stix-Hackl,
secretário: H. von Holstein, secretário adjunto,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 5 de Dezembro de 2002,
ouvidas as conclusões da advogada-geral apresentadas na audiência de 20 de Março de 2003,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Setembro de 2001, o Reino de Espanha pede, ao abrigo do artigo 230.°, primeiro e segundo parágrafos, CE, a anulação, na parte que lhe diz respeito, da Decisão 2001/557/CE da Comissão, de 11 de Julho de 2001, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia» (JO L 200, p. 28).
2 O Reino de Espanha contesta a exclusão do financiamento comunitário, a título do exercício de 1997, da quantia de 185 046 088 ESP correspondente a prémios por animais. A Decisão 2001/557 indica que se trata da rubrica orçamental 2133 e que o motivo de exclusão é a existência de um «sistema não conforme às regras».
Enquadramento jurídico
Regulamentação comunitária
Processo de apuramento das contas
3 Por força dos artigos 2.°, n.° 1, e 3.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995 (JO L 125, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 729/90»), a Secção «Garantia» do FEOGA financia as restituições à exportação para países terceiros e as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas quando concedidas ou efectuadas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas.
4 O artigo 5.° do Regulamento n.° 729/70 regula o apuramento das contas anuais apresentadas pelas agências nacionais habilitadas a efectuar despesas para esse efeito. Esta disposição foi profundamente alterada pelo Regulamento n.° 1287/95.
5 O artigo 5.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 729/70 dispõe:
«1. Os Estados-Membros transmitirão periodicamente à Comissão as seguintes informações, respeitantes aos organismos pagadores aprovados e aos organismos de coordenação referidos no artigo 4.°, relacionadas com operações financiadas pela Secção Garantia do FEOGA:
a) Declarações de despesas e mapas previsionais de necessidades financeiras;
b) Contas anuais, acompanhadas das informações necessárias ao seu apuramento e de um certificado da integralidade, exactidão e veracidade das contas transmitidas.
2. A Comissão, depois de consultar o Comité do Fundo,
[...]
b) Apurará, antes de 30 de Abril do ano seguinte ao do exercício em causa, e com base nas informações referidas na alínea b) do n.° 1, as contas dos organismos pagadores.
A decisão de apuramento das contas diz respeito à integralidade, exactidão e veracidade das contas transmitidas.
Esta decisão não prejudica decisões posteriores nos termos da alínea c);
c) Decidirá das despesas a excluir do financiamento comunitário referido nos artigos 2.° e 3.°, quando concluir que estas não foram efectuadas nos termos das regras comunitárias.
Antes de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão e as respostas do Estado-Membro em causa serão objecto de comunicações escritas, após o que as duas partes tentarão chegar a acordo sobre a atitude a adoptar.
Na falta de acordo, o Estado-Membro pode pedir a abertura de um processo para conciliar as suas posições respectivas dentro de um prazo de quatro meses, e cujos resultados serão objecto de um relatório transmitido à Comissão e analisado por esta antes de uma decisão de recusa de financiamento.
A Comissão avaliará os montantes a excluir tendo em conta, nomeadamente, a importância da verificação de não conformidade. Para o efeito, a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infracção, bem como os prejuízos financeiros resultantes para a Comunidade.
Não pode ser decidida uma recusa de financiamento quanto às despesas efectuadas antes dos vinte e quatro meses anteriores à comunicação escrita da Comissão ao Estado-Membro em causa dos resultados das referidas verificações. [...]»
6 O artigo 8.°, n.° 2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 729/70 tem por objecto as irregularidades ou negligências atribuíveis às administrações ou aos organismos dos Estados-Membros.
7 Os quarto, quinto e sexto considerandos do Regulamento n.° 1287/95 são pertinentes para a interpretação do artigo 5.° do Regulamento n.° 729/70. Estes considerandos enunciam, respectivamente:
«Considerando que o prazo para a decisão de apuramento das contas terá que ser reduzido imperativamente e que, por conseguinte, é necessário recorrer o mais possível à informática para a elaboração das informações a transmitir à Comissão; que, nas suas verificações, a Comissão deve ter um acesso pleno e imediato aos dados relativos às despesas, documentais ou em ficheiros informáticos;
Considerando que uma decisão anual única de apuramento das contas suscita numerosas dificuldades visto que, em relação a um determinado exercício e a todas as medidas relativas à Secção Garantia do Fundo e em todos os Estados-Membros, tem simultaneamente um objectivo contabilístico e um objectivo de verificação da conformidade das despesas com as disposições comunitárias; que essa decisão única não pode deixar de ser tomada com atraso e, apesar disso, inclui reservas e disjunções; que convém, pois, dividi-la em duas decisões, uma relativa ao apuramento das contas da Secção Garantia do Fundo, e outra que defina as consequências, incluindo as correcções financeiras, dos resultados das auditorias de conformidade;
Considerando que a auditorias de conformidade e as subsequentes decisões de apuramento não ficarão, por isso, ligadas à execução do orçamento de um determinado exercício financeiro e que é necessário determinar o período máximo a que podem respeitar as consequências dos resultados dessas mesmas auditorias».
8 Em 7 de Julho de 1995, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.° 1663/95, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.° 729/70 no que respeita ao processo de apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia» (JO L 158, p. 6).
9 O artigo 4.° do Regulamento n.° 1663/95, na redacção dada pelo Regulamento (CE) n.° 2245/1999 da Comissão, de 22 de Outubro de 1999 (JO L 273, p. 5, a seguir «Regulamento n.° 1663/95»), prevê que, até 10 de Fevereiro do ano seguinte ao termo do exercício financeiro em causa, o Estado-Membro enviará à Comissão o recapitulativo das contas anuais relativas à despesa imputada à Secção «Garantia» do Fundo, os relatórios elaborados por cada serviço ou organismo, de acordo com o disposto no n.° 1 do artigo 5.° do mesmo regulamento, e os certificados e os relatórios elaborados pelo(s) organismo(s) de certificação.
10 O artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95 prevê:
«Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efectuada de acordo com as regras comunitárias, comunicará ao Estado-Membro em causa os resultados das suas verificações e indicará as medidas correctivas a tomar para garantir a futura observância dessas regras.»
Regulamentação relativa aos pagamentos suplementares
11 No âmbito da crise da encefalopatia espongiforme bovina (a seguir «BSE»), o Conselho adoptou o Regulamento (CE) n.° 1357/96, de 8 de Julho de 1996, que prevê a realização, em 1996, de pagamentos suplementares no âmbito dos prémios previstos no Regulamento (CEE) n.° 805/68, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino, e que altera o mesmo regulamento (JO L 175, p. 9).
12 O Regulamento n.° 1357/96 prevê o pagamento de prémios suplementares aos produtores de bovinos (a seguir «pagamentos suplementares»). Para acelerar o mais possível o pagamento efectivo das quantias previstas, os artigos 1.° a 3.° desse regulamento prevêem que os pagamentos suplementares terão lugar com base nos dados relativos aos prémios pagos para o ano civil de 1995 e que será posteriormente efectuada uma regularização destinada a ter em conta o número de animais em relação aos quais foi fixado um direito a prémio para o ano civil de 1996. O artigo 1.°, n.° 3, do referido regulamento dispõe, a este respeito:
«O produtor tem direito a cada um dos pagamentos suplementares referidos nos n.os 1 e 2 e recebidos a título do ano civil de 1995 em função do número de animais em relação aos quais prove ter direito a prémio no ano civil de 1996.»
13 O artigo 4.° do Regulamento n.° 1357/96 permite aos Estados-Membros efectuar pagamentos complementares em circunstâncias especiais. O artigo 4.°, alínea a), tem por objecto as ajudas comunitárias e o artigo 4.°, alínea b), as ajudas nacionais.
14 O artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96 prevê:
«Em derrogação dos artigos 1.°, 2.°, 3.° e 4.°, os Estados-Membros podem conceder o montante total das ajudas resultante da aplicação dos n.os 1 e 2 do artigo 1.° e da alínea a) do artigo 4.° aos produtores de bovinos, de acordo com critérios objectivos, desde que a indemnização não seja superior à perda de rendimentos sofrida por esses produtores e se não verifiquem distorções de concorrência.»
15 O quinto considerando do mesmo regulamento, que é pertinente para a interpretação do seu artigo 5.°, enuncia:
«Considerando que os Estados-Membros em que, devido à sua estrutura de produção, seja mais adequado recorrer a um sistema de pagamento que não seja o referido aumento dos prémios e/ou quando a necessidade de efectuar todos os pagamentos até 15 de Outubro o imponha, deverão ser autorizados, em derrogação do acima indicado, a distribuir o montante total da ajuda que, de outro modo, seria paga mediante aumentos dos prémios e o montante fixado no anexo aos produtores de bovinos com base em critérios objectivos».
16 Nos termos do artigo 7.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1357/96:
«A Comunidade financia exclusivamente as despesas suportadas pelos Estados-Membros com os pagamentos referidos no artigo 1.° e na alínea a) do artigo 4.° [e no artigo 5.° ] que forem efectuados até 15 de Outubro de 1996.»
17 Em 29 de Julho de 1996, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.° 1504/96, que estabelece normas de execução do Regulamento n.° 1357/96 (JO L 189, p. 77).
18 O primeiro considerando do Regulamento n.° 1504/96 precisa que, «por razões de transparência entre os Estados-Membros, de acompanhamento e de boa gestão dos pagamentos suplementares previstos no Regulamento (CE) n.° 1357/96, é conveniente que os Estados-Membros informem a Comissão do modelo de concessão adoptado, das regras nacionais aplicáveis no âmbito as medidas previstas no regulamento supramencionado, bem como do balanço final».
19 O artigo 1.° do Regulamento n.° 1504/96 dispõe:
«No que respeita às ajudas suplementares previstas no Regulamento (CE) n.° 1357/96, os Estados-Membros comunicarão à Comissão:
a) Em caso de aplicação dos artigos 1.° a 4.° do regulamento supramencionado:
- o mais tardar em 15 de Novembro de 1996 e em 31 de Julho de 1997, o número de montantes suplementares concedidos ao abrigo do artigo 1.°, discriminados de acordo com os regimes [...],
- o mais depressa possível, as regras de concessão dos montantes e ajudas previstos na alínea a) e, se for caso disso, na alínea b) do artigo 4.° e, nomeadamente, o tipo ou categoria de animais em causa, os montantes unitários previstos, as regras de cálculo correspondentes e as datas finais de pagamento,
- respectivamente, em 15 de Novembro de 1996 e em 31 de Julho de 1997, o mais tardar, os montantes totais das ajudas pagas ao abrigo da alínea a) e, se for caso disso, da alínea b) do artigo 4.°, bem como o número de beneficiários e de animais em causa;
b) Em caso de aplicação do artigo 5.° e, se for caso disso, da alínea b) do artigo 4.° do regulamento supramencionado:
- o mais rapidamente possível, as regras de concessão das ajudas previstas e, nomeadamente, o tipo ou categoria de animais em causa, os montantes unitários previstos, as regras de cálculo correspondentes e as datas finais de pagamento,
- respectivamente em 15 de Novembro de 1996 e em 31 de Julho de 1997, o mais tardar, os montantes totais das ajudas pagas ao abrigo do artigo 5.° e da alínea b) do artigo 4.°, bem como o número de beneficiários e de animais em causa.»
Regulamentação nacional
20 O decreto do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação espanhol, de 19 de Setembro de 1996 (BOE n.° 228, de 20 de Setembro de 1996, a seguir «decreto ministerial»), regula o procedimento relativo aos pagamentos suplementares a título de prémios a favor dos produtores de bovinos machos e de vacas aleitantes.
21 O decreto ministerial baseia-se no artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96, mas utiliza, como critério de atribuição dos pagamentos suplementares, o número de animais de cada produtor que conferia o direito ao prémio no decurso da campanha de 1995.
22 A exposição de motivos do decreto ministerial tem o seguinte enunciado:
«Neste sentido, o artigo 5.° do Regulamento (CE) n.° 1357/96 permite aos Estados-Membros, em derrogação dos seus artigos 1.° a 4.°, atribuir aos produtores de bovinos, com base em critérios objectivos, o montante total das ajudas que resultam da aplicação do artigo 1.°, n.os 1 e 2, e do artigo 4.°, alínea a), desde que a indemnização não seja superior à perda de rendimentos sofrida por esses produtores e que não haja qualquer distorção da concorrência.
Por este motivo, considerou-se necessário utilizar como sendo o critério mais objectivo para a atribuição das ajudas o número de animais de cada produtor que conferia o direito ao prémio no decurso da campanha de 1995. É, assim, possível reforçar a flexibilidade do sistema de obtenção de ajudas pelos produtores e simplificar ao máximo as formalidades e os procedimentos administrativos para o pagamento, uma vez que o direito a essas ajudas no decurso da campanha de 1995 está já perfeitamente estabelecido em cada caso concreto.»
23 Como expôs o Governo espanhol perante o Tribunal de Justiça, o referido decreto ministerial menciona a urgência para justificar a adopção de um decreto deste tipo e não de um decreto real.
Procedimento de correcção em causa
24 Em 8 de Junho de 1998, o Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação espanhol enviou, por fax, à Comissão uma comunicação onde lhe dava conta, «em conformidade com o artigo 1.° do Regulamento n.° 1504/96», dos pagamentos suplementares efectuados em aplicação do Regulamento n.° 1357/96 (a seguir «comunicação de 8 de Junho de 1998»). O documento inclui um quadro com quatro colunas indicando, na primeira coluna, o tipo de animal, na segunda coluna, o número de animais que beneficiaram de prémios, na terceira coluna, o montante unitário dos prémios e, na quarta coluna, a disposição regulamentar que serviu de base à atribuição dos prémios. As disposições mencionadas são, conforme os casos, o artigo 1.° e/ou o artigo 4.°, alínea a), e/ou o artigo 4.°, alínea b), do Regulamento n.° 1357/96.
25 O decreto ministerial foi entregue à Comissão durante uma missão de inspecção levada a cabo em Espanha, de 21 a 25 de Setembro de 1998 (a seguir «missão de inspecção»), que teve como objectivo a liquidação das contas dos exercícios de 1997 e 1998.
26 Em 12 de Abril de 1999, a Comissão enviou ao Reino de Espanha, em aplicação do artigo 8.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1663/95, uma comunicação na qual declara que o facto de este Estado-Membro não ter regularizado os pagamentos suplementares efectuados em aplicação do Regulamento n.° 1357/96 a fim de ter em conta os pedidos de prémios apresentados a título do ano de 1996 nem, por conseguinte, procedido ao reembolso dos montantes indevidamente pagos parece constituir uma violação do artigo 2.°, n.os 1 e 2, deste último regulamento. A Comissão convidou o Governo espanhol a prestar informações sobre os montantes em causa.
27 A troca de correspondência entre o Reino de Espanha e a Comissão prosseguiu, tendo conduzido à utilização do procedimento de conciliação.
28 Segundo o relatório de síntese da Comissão de 19 de Junho de 2001, esta considera que o Reino de Espanha aplicou o artigo 1.° do Regulamento n.° 1357/96 e não o seu artigo 5.° Por conseguinte, o referido Estado-Membro deveria ter procedido à regularização exigida por esse regulamento a fim de ter em conta o número de animais que davam direito ao prémio no ano de 1996. A correcção financeira aplicada é de 2% das despesas efectuadas pelo Reino de Espanha em 1996 a título de pagamentos suplementares.
Quanto ao recurso
29 O Reino de Espanha invoca dois fundamentos de recurso. O primeiro assenta no erro de apreciação cometido pela Comissão em relação ao respeito da regulamentação comunitária aplicável no caso em apreço. O segundo fundamento assenta na inobservância, pela Comissão, dos prazos de notificação previstos na referida regulamentação.
Quanto ao primeiro fundamento
30 O Reino de Espanha sustenta, com o seu primeiro fundamento, que a Comissão cometeu um erro ao considerar que não tinha respeitado o Regulamento n.° 1357/96.
31 Em apoio deste fundamento, alega que, quando os pagamentos suplementares foram concedidos, se prevaleceu da derrogação prevista no artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96. Considera que as condições de aplicação desta disposição estavam preenchidas. Desde logo, o critério de atribuição era objectivo, por se tratar de complementos de prémios. A este respeito, nada impedia utilizar o mesmo critério de pagamento previsto pelo Regulamento n.° 1357/96. Em seguida, tendo em conta o reduzido montante do prémio, que representava 2,9% do preço dos animais em causa, perante a queda de mais de 30% dos preços entre Fevereiro de 1995 e Junho de 1996, a indemnização não era superior à perda de rendimentos sofrida pelos produtores. Por último, não houve distorção da concorrência, uma vez que todos os beneficiários receberam pagamentos suplementares idênticos.
32 Além disso, o Governo espanhol sublinha que o montante pago aos produtores com base nos dados relativos ao exercício de 1996 ultrapassou o que foi efectivamente pago com base nos dados relativos ao exercício de 1995.
33 O referido governo defende que o recurso ao artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96 se justificava pela urgência e pela obrigação, por força do artigo 7.° do mesmo regulamento, de efectuar os pagamentos até 15 de Outubro de 1996. Salienta que as duas condições previstas no quinto considerando desse regulamento estão separadas pelos termos «e/ou» e que, portanto, a segunda condição, relativa à data dos pagamentos, era suficiente para justificar a aplicação do referido artigo 5.° Segundo o Governo espanhol, o tipo de norma utilizado, a saber, o decreto ministerial, e a respectiva exposição de motivos são reveladores desse carácter urgente.
34 O Governo espanhol contesta que a comunicação de 8 de Junho de 1998 constitua um reconhecimento da aplicação dos artigos 1.° e 4.° do Regulamento n.° 1357/96. Embora a comunicação referisse estas disposições, fazia-o em conformidade com o artigo 5.° do mesmo regulamento, que prevê que os Estados-Membros podem conceder aos produtores de bovinos, de acordo com critérios objectivos, o montante das ajudas resultante da aplicação desses artigos 1.° e 4.°, alínea a). O que a referida comunicação pretendia indicar é que os montantes pagos aos produtores em aplicação do artigo 5.° tinham em conta os montantes previstos nos referidos artigos 1.° e 4.°, alínea a).
35 O facto de a declaração da despesa ter sido efectuada nas rubricas orçamentais 2133.001 e 2133.002, intituladas, respectivamente, «Suplemento do prémio à vaca aleitante» e «Suplemento do prémio especial», previstas para a aplicação do artigo 1.° do Regulamento n.° 1357/96, não pode ser interpretado como aplicação desta disposição. O Governo espanhol sustenta, a este respeito, que, efectivamente, só deveria ter declarado a despesa na rubrica orçamental 2133.004, prevista para a aplicação do artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96, se tivesse recorrido à primeira das duas condições enunciadas no quinto considerando deste último, ou seja, se tivesse recorrido a um sistema de pagamento diferente do aumento dos prémios.
36 O Governo espanhol conclui que, tendo aplicado o artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96, não estava obrigado a proceder à regularização prevista no mesmo regulamento a fim de ter em conta o direito ao prémio a título do ano de 1996.
37 A Comissão refere que o Reino de Espanha utilizou os critérios de atribuição dos pagamentos suplementares previstos no Regulamento n.° 1357/96. Por outro lado, sublinha que este Estado-Membro fez várias vezes referência à aplicação dos artigos 1.° e 4.°, alíneas a) e b), do referido regulamento, e não do artigo 5.° Assim, a comunicação de 8 de Junho de 1998 apenas visa os artigos 1.° e 4.°, alíneas a) e b), daquele regulamento. Este documento foi novamente enviado à Comissão em 2 de Outubro de 1998, na sequência de um pedido de informações complementares por ela apresentado durante a missão de inspecção. Por outro lado, as despesas efectuadas foram declaradas nas rubricas orçamentais 2133.001 e 2133.002, previstas para a aplicação do artigo 1.° do referido regulamento, por oposição à rubrica orçamental 2133.004, relativa à aplicação do artigo 5.°
38 A Comissão considera, assim, que o Reino de Espanha não aplicou, como alega, o artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96, mas sim os artigos 1.° e 4.°, alínea a), deste último. Daqui resulta que este governo devia respeitar o artigo 1.°, n.° 3, do referido regulamento e proceder aos ajustamentos necessários em função dos prémios correspondentes ao exercício de 1996.
39 Subsidiariamente, a Comissão alega que, ainda que se considerasse que o Reino de Espanha aplicou o artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96, não teria respeitado as condições previstas nessa disposição.
40 Em primeiro lugar, resulta do quinto considerando do Regulamento n.° 1357/96 que a ajuda em questão devia ter sido concedida por outro meio que não o aumento dos prémios. Em segundo lugar, para respeitar o artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96, o Reino de Espanha devia ter fixado critérios ligados à perda de rendimentos sofrida pelos produtores em 1996, ano da crise da BSE objecto deste regulamento, em vez de conceder a ajuda aos que cessaram ou limitaram consideravelmente as suas actividades nos anos de 1995 e 1996. Em terceiro lugar, aquele Estado-Membro não demonstrou a razão pela qual a urgência tinha justificado o recurso ao artigo 5.° O prazo de pagamento previsto pela regulamentação comunitária era obrigatório para todos os Estados-Membros. Por outro lado, os dados relativos aos prémios de 1995 estavam disponíveis e permitiam efectuar os pagamentos suplementares conforme previsto pelo referido regulamento.
Apreciação do Tribunal
41 Cumpre, desde já, referir que o Regulamento n.° 1357/96 foi adoptado com o objectivo de ajudar, através da intervenção rápida dos pagamentos suplementares, os produtores de carne bovina na sequência da crise da BSE que deflagrou em Março de 1996.
42 Importa ainda sublinhar que, numa preocupação de transparência entre Estados-Membros, de acompanhamento e de boa gestão dos pagamentos suplementares, o Regulamento n.° 1504/96 previa a comunicação à Comissão de dados precisos em prazos determinados, a saber, o mais tardar, respectivamente, em 15 de Novembro de 1996 e em 31 de Julho de 1997.
43 No caso em apreciação, o Governo espanhol só fez chegar à Comissão alguns dados que referiam aos artigos 1.° e 4.° do Regulamento n.° 1357/96 através da comunicação de 8 de Junho de 1998, ou seja, com um atraso de 17 meses. Com base nesta comunicação, a Comissão tinha todas as razões para acreditar que o Governo espanhol aplicara o artigo 1.° desse regulamento, visto sobretudo que não contestou que as despesas orçamentais foram declaradas nas rubricas orçamentais 2133.001 e 2133.002, previstas para a aplicação do artigo 1.° do referido regulamento, e não na rubrica 2133.004, relativa à aplicação do artigo 5.° do mesmo regulamento.
44 O Governo espanhol invoca o facto de o decreto ministerial de 19 de Setembro de 1996, que só foi comunicado à Comissão em finais do mês de Setembro de 1998, indicar que procede à aplicação do artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96. A este respeito, refira-se antes de mais que, embora mencionando efectivamente esta disposição, aquele decreto utiliza os mesmos critérios de concessão dos pagamentos suplementares que estão previstos no artigo 1.° do mesmo regulamento para os pagamentos provisórios, ou seja, os direitos aos prémios para os animais possuídos durante o ano civil de 1995.
45 Seguidamente, importa referir que o decreto ministerial não apresenta qualquer justificação conforme às exigências do Regulamento n.° 1357/96 para a utilização do seu artigo 5.° A urgência que resulta das datas-limite de pagamento impostas apenas é aí mencionada por razões de direito interno, a fim de justificar a competência do Ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação para a adopção do decreto. Seja como for, como refere a advogada-geral nos n.os 46 a 48 das suas conclusões, o Governo espanhol não provou a existência de uma especial e excepcional urgência que justificasse o recurso ao artigo 5.°, uma vez que os prazos de pagamento eram os mesmos para todos os Estados-Membros e que, como é referido no decreto ministerial, os dados relativos aos prémios para o ano de 1995 já estavam disponíveis.
46 Por último, é forçoso constatar que a única justificação para o recurso ao referido artigo 5.° que consta do decreto ministerial é a necessidade de «reforçar a flexibilidade do sistema de obtenção de ajudas pelos produtores e simplificar ao máximo as formalidades e os procedimentos administrativos para o pagamento, uma vez que o direito a essas ajudas no decurso da campanha de 1995 está já perfeitamente estabelecido em cada caso concreto». Esta justificação permite pensar que o recurso ao artigo 5.° só podia admitir-se pela preocupação de evitar os procedimentos administrativos associados à regularização destinada a ter em conta os direitos aos prémios para o ano de 1996.
47 O fundamento de defesa subsidiário da Comissão, assente numa aplicação incorrecta do artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96, pode obter acolhimento. Com efeito, sem que seja necessário determinar se as condições que constam do quinto considerando do Regulamento n.° 1357/96 têm carácter cumulativo ou alternativo, basta verificar que a urgência, única justificação invocada pelo Governo espanhol, não ficou provada, como acaba de ser exposto no n.° 45 do presente acórdão.
48 No entanto, tendo em conta as circunstâncias do caso em análise, deve acolher-se o fundamento de defesa principal da Comissão, assente no desrespeito dos artigos 1.° a 3.° do Regulamento n.° 1357/96. Com efeito, a Comissão considerou com razão que, na realidade, o Governo espanhol aplicara o artigo 1.° do Regulamento n.° 1357/96. A Comissão pôde, a este respeito, ter em conta as modalidades de concessão dos pagamentos suplementares, que correspondem às previstas nesta disposição, uma vez que as condições de aplicação do artigo 5.° do referido regulamento não estavam preenchidas, bem como a inexistência de justificação relativa à utilização do artigo 5.° e os dados que lhe foram fornecidos pelo Reino de Espanha, nomeadamente na comunicação de 8 de Junho de 1998 e nos extractos orçamentais relativos às despesas do ano em causa.
49 Por conseguinte, o primeiro fundamento invocado pelo Reino de Espanha deve ser rejeitado.
Quanto ao segundo fundamento
50 Com o seu segundo fundamento, o Reino de Espanha defende que a Comissão não respeitou o prazo de 24 meses previsto no artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70. Com efeito, embora as despesas correspondentes aos pagamentos suplementares tenham sido efectuadas em 1996, é uma carta da Comissão datada de 12 de Abril de 1999 que constitui a primeira notificação relativa a essas despesas.
51 Para contestar o argumento da Comissão segundo o qual há que tomar em consideração o ano em que foi necessário proceder à regularização, ou seja, o ano de 1997, o Governo espanhol invoca o relatório do órgão de conciliação, o qual menciona, designadamente, os seguintes elementos:
«- Existe a obrigação explícita de reembolsar os pagamentos em excesso no caso de aplicação dos artigos 1.° e 2.°, mas não no contexto do artigo 5.° ;
- No âmbito da interpretação que fizeram do artigo 5.°, as autoridades espanholas não tinham qualquer razão para considerar que os pagamentos que efectuaram deviam, em parte, dar lugar ao seu reembolso, só tendo sido formalmente avisadas de tal facto após os 24 meses; até esse momento, as despesas em causa tinham, jurídica e contabilisticamente, carácter de despesa definitiva;
- Embora a posição dos serviços da Comissão seja a de requalificar os pagamentos como sendo efectuados em aplicação do artigo 1.°, constata-se que essa requalificação só ocorreu após os 24 meses [...].»
52 O Governo espanhol considera, por outro lado, que, se tivesse verdadeiramente a intenção de efectuar uma correcção financeira para o exercício de 1997, a Comissão deveria ter tido em conta as despesas desse exercício em relação às quais foram pagas quantias que excediam os direitos e aplicar-lhes a correcção de 2%. Salienta igualmente que, quanto ao referido exercício, a nomenclatura das despesas não continha a rubrica orçamental 2133. Seria absurdo aplicar uma correcção financeira a um exercício para o qual a rubrica orçamental idónea não existia.
53 O Governo espanhol lembra, por último, o objectivo de segurança jurídica prosseguido pelo artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70.
54 A Comissão sustenta que as afirmações do Governo espanhol relativas às diferentes rubricas orçamentais não põem em causa a obrigação, imposta pelos artigos 1.°, n.° 3, e 2.° do Regulamento n.° 1357/96, de reconsiderar o direito aos pagamentos suplementares efectuados em 1995 em função do número de animais em relação aos quais o produtor teve direito a prémio no ano de 1996. Essas operações só podiam, logicamente, ter lugar em 1997.
55 No que respeita ao ano de referência para o cálculo da correcção financeira, a Comissão considera que o Governo espanhol não teve em conta o facto de as despesas que deviam ser reembolsadas durante o exercício de 1997 corresponderem a pagamentos suplementares concedidos no decurso do exercício de 1996 a produtores que não tinham direito a esses pagamentos e declarados pelas autoridades espanholas na rubrica orçamental 2133. A Comissão considera, assim, que o facto de essa rubrica orçamental ter sido alterada no que respeita ao exercício de 1997 não tem qualquer importância. A mudança de nomenclatura de um exercício em relação à nomenclatura do exercício precedente não impede que a correcção financeira diga respeito, como no caso em análise, ao exercício de 1997.
56 A Comissão destaca, por último, que a referência à segurança jurídica é desprovida de fundamento no contexto do presente processo, visto terem sido as próprias autoridades espanholas que indicaram à Comissão que os pagamentos fossem efectuados em aplicação dos artigos 1.° e 4.° do Regulamento n.° 1357/96.
Apreciação do Tribunal
57 Como indicado no n.° 48 do presente acórdão, a Comissão considerou com razão que o Reino de Espanha aplicou, na realidade, o artigo 1.° do Regulamento n.° 1357/96.
58 Daí resulta que, de acordo com os artigos 1.° a 3.° do referido regulamento, o Reino de Espanha devia proceder à regularização de modo a ter em conta o direito aos prémios para o ano de 1996.
59 Visto que essa regularização só podia ter lugar no decurso do exercício de 1997, há que concluir que foi respeitado o prazo de 24 meses previsto no artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70.
60 De todo o modo, para verificar se esse prazo de 24 meses foi respeitado, o Reino de Espanha só podia tomar em consideração a data das despesas efectuadas, e não, de modo algum, aquela em que comunicou à Comissão as informações pertinentes e suficientes relativas a essas despesas, permitindo a esta última proceder ao apuramento das contas.
61 Como resulta do quarto considerando do Regulamento n.° 1287/95, a redução do prazo de adopção da decisão de apuramento das contas está ligada a uma informatização dos dados a transmitir à Comissão e a um acesso pleno e imediato, nas verificações desta última, aos dados relativos às despesas, tanto em documentos como em ficheiros informáticos.
62 Por outro lado, cumpre recordar que, de acordo com o artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1663/95, todos os documentos necessários ao apuramento das contas de um determinado exercício financeiro devem ser enviados à Comissão até 10 de Fevereiro do ano seguinte ao termo desse exercício. Desta disposição resulta implicitamente que os Estados-Membros devem comunicar os documentos necessários com toda a diligência necessária para que a Comissão possa dispor de um prazo suficiente para proceder à sua verificação.
63 No presente caso, o Reino de Espanha só comunicou o decreto ministerial, com a indicação de que este Estado-Membro recorreu ao artigo 5.° do Regulamento n.° 1357/96, no final do mês de Setembro de 1998, durante a missão de inspecção e a pedido da Comissão, sendo que, nos termos do artigo 1.°, alínea b), do Regulamento n.° 1504/96, por um lado, os montantes totais das ajudas pagas e o número de beneficiários e de animais em causa deviam ter sido comunicados, respectivamente, em 15 de Novembro de 1996 e em 31 de Julho de 1997 e, por outro, as modalidades de concessão das ajudas visadas no referido artigo 5.° deviam ter sido comunicadas «o mais rapidamente possível», ou seja, para que esta disposição tenha efeito útil, até 15 de Novembro de 1996.
64 Se se seguisse o raciocínio do Governo espanhol e supondo que os pagamentos suplementares foram efectuados na data-limite autorizada, no caso vertente em 15 de Outubro de 1996, a Comissão só disporia de três semanas, ou seja, de 25 de Setembro de 1998, data em que terminou a missão de inspecção, a 15 de Outubro de 1998, para contestar a regularidade das despesas efectuadas pelo Reino de Espanha. De igual modo, não é de excluir que, noutros casos em que o Estado-Membro não transmitiu nenhuma das informações necessárias ao controlo e ao apuramento das contas, o direito da Comissão de contestar a regularidade das despesas suportadas pelo Estado-Membro em causa tivesse prescrito antes mesmo de ter tido conhecimento da existência dessas despesas.
65 Como o Tribunal de Justiça já declarou, a limitação do prazo de regularização das contas tem o objectivo de proteger os Estados-Membros da falta de segurança jurídica que existiria se a Comissão pudesse pôr em causa despesas efectuadas vários anos antes da adopção de uma decisão sobre a conformidade (acórdão de 21 de Março de 2002, Espanha/Comissão, C-130/99, Colect., p. I-3005, n.° 133). Um Estado-Membro só pode, contudo, solicitar a protecção desse prazo na medida em que ele próprio respeite as obrigações que lhe são impostas pela regulamentação comunitária, nomeadamente quanto à comunicação espontânea dos dados necessários ao controlo.
66 Resulta destas considerações que o segundo fundamento invocado pelo Reino de Espanha não procede, pelo que, em consequência, deve ser negado provimento ao recurso por ele interposto.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
67 Por força do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino de Espanha e tendo este sido vencido, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) O Reino de Espanha é condenado nas despesas.