62015CJ0599
DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 25 oktober 2017 (
*1
)
”Överklagande – Europeiska unionens egna medel – Beslut 2007/436/EG – Medlemsstaternas ekonomiska ansvar – Förlust av vissa importtullar – Skyldighet att betala Europeiska kommissionen ett belopp motsvarande förlusten – Talan om ogiltigförklaring – Upptagande till prövning – Skrivelse från Europeiska kommissionen – Begreppet 'rättsakt mot vilken talan kan väckas’”
I mål C‑599/15 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 16 november 2015,
Rumänien, företrädd av R.‑H. Radu, M. Chicu och A. Wellman, samtliga i egenskap av ombud,
klagande,
med stöd av
Republiken Tjeckien, företrädd av M. Smolek, J. Vláčil och T. Müller, samtliga i egenskap av ombud,
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av T. Henze och K. Stranz, båda i egenskap av ombud,
Republiken Slovakien, företrädd av B. Ricziová, i egenskap av ombud,
intervenienter i andra instans,
i vilket den andra parten är:
Europeiska kommissionen, företrädd av G.-D. Balan, A. Caeiros, A. Tokár och Z. Malůšková, samtliga i egenskap av ombud,
svarande i första instans
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden T. von Danwitz samt domarna C. Vajda, E. Juhász, K. Jürimäe (referent) och C. Lycourgos,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: handläggaren M. Aleksejev,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 23 mars 2017,
och efter att den 8 juni 2017 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Rumänien har yrkat att domstolen ska upphäva det beslut som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 14 september 2015, Rumänien/kommissionen (T‑784/14, ej publicerat, EU:T:2015:659) (nedan kallad det överklagade beslutet). Genom detta beslut avvisade tribunalen Rumäniens talan om ogiltigförklaring av det beslut från kommissionens generaldirektorat för budget som påstods ingå i skrivelsen BUDG/B/03MV D(2014) 3079038 av den 19 september 2014 (nedan kallad den omtvistade skrivelsen).
Tillämpliga bestämmelser
Bestämmelser om egna medel
2
Rådets beslut 2007/436/EG, Euratom av den 7 juni 2007 om systemet för gemenskapernas egna medel (EUT L 163, 2007, s. 17), ersatte, med verkan från och med den 1 januari 2007, rådets beslut 2000/597/EG, Euratom av den 29 september 2000 om systemet för Europeiska gemenskapernas egna medel (EGT L 253, 2000, s. 42).
3
Enligt artikel 2.1 b i beslut 2000/597 och artikel 2.1 a i beslut 2007/436, ska bland annat inkomster i form av ”tullar enligt gemensamma tulltaxan och andra avgifter som fastställts eller kommer att fastställas av [unionens] institutioner för handel med tredjeländer,” (nedan kallade egna medel) utgöra egna medel som redovisas i Europeiska unionens allmänna budget.
4
Enligt artikel 2.1 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1150/2000 av den 22 maj 2000 om genomförande av beslut 2007/436 (EGT L 130, 2000, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG, Euratom) nr 105/2009 av den 26 januari 2009 (EUT L 36, 2009, s. 1) (nedan kallad förordning nr 1150/2000) ska unionens anspråk på egna medel anses fastställda så snart som villkoren i tullföreskrifterna uppfyllts i fråga om bokföring av anspråksbeloppet och underrättelse till den betalningsskyldige om beloppet.
5
Artikel 9.1 första stycket i förordning nr 1150/2000 har följande innehåll:
”I enlighet med förfarandet i artikel 10 skall varje medlemsstat kreditera egna medel på det konto som för detta syfte i kommissionens namn öppnats i medlemsstatens finansförvaltning eller hos ett organ utsett av medlemsstaten.”
6
Enligt artikel 10.1 första stycket ska de egna medlen krediteras senast den första arbetsdagen efter den nittonde dagen i den andra månad som följer efter den månad under vilken anspråket fastställdes enligt artikel 2 i förordningen.
7
I artikel 11.1 i förordning nr 1150/2000 anges att en försening av en kreditering på det konto som avses i artikel 9.1 i förordningen medför att den berörda medlemsstaten ska betala ränta.
Tribunalens rättegångsregler
8
I artikel 130 i tribunalens rättegångsregler anges följande:
”1.   Om svaranden ansöker om att tribunalen ska meddela beslut i fråga om rättegångshinder eller tribunalens behörighet utan att själva saken prövas, ska detta ske i separat handling inom den frist som anges i artikel 81.
…
7.   Tribunalen ska så snart som möjligt pröva ansökan eller, om det framstår som befogat på grund av särskilda omständigheter, besluta att ansökan ska prövas i samband med att målet avgörs i sak. …
8.   Om tribunalen avslår begäran eller låter beslutet anstå, ska avdelningsordföranden fastställa nya frister för målets fortsatta handläggning.”
Bakgrund till tvisten
9
Genom den omtvistade skrivelsen erinrade direktören för direktoratet ”Egna medel, utvärdering och budgetplanering”, som är en del av kommissionens generaldirektorat för budget (nedan kallad direktören), om att de tyska myndigheterna i april 2010 hade frågat kommissionen med stöd av artikel 239 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 302, 1992, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4) huruvida en eftergift av importtullar var motiverad vad gäller ett tyskt bolag som i egenskap av huvudansvarig hade ingett ett antal deklarationer i sina kunders namn för transport, under år 2006 och 2007, av varor genom förfarandet för extern transitering vilkas bestämmelseland är en annan medlemsstat, för vilka en undersökning visat att varor inte hade visats upp för bestämmelsekontoret.
10
Direktören erinrade om att kommissionen i beslut K(2011) 9750 slutlig, av den 5 januari 2012 (ärende REM 03/2010), slagit fast att det fanns grund för den begärda eftergiften av importtullar. Kommissionen har härvidlag understrukit att den omständigheten att transiteringsförfarandet inte avslutades korrekt berodde på bedrägliga beteenden vilka rimligen endast kunde förklaras genom att en tulltjänsteman vid bestämmelsetullkontoret i den berörda medlemsstaten aktivt medverkat eller genom att detta tullkontors organisation varit så bristfällig att en utomstående har kunnat få tillgång till det nya datoriserade transiteringssystemet (NCTS).
11
Direktören påpekade även att de tyska myndigheterna, på samma grunder, medgett eftergift av importtullar i ett annat ärende.
12
I den omtvistade skrivelsen förklarade direktören att enligt kommissionen ansågs Rumänien vara ekonomiskt ansvarig i den mån bekräftelsen av granskning på de transportdokument som returnerats till det tyska avgångskontoret förhindrat de tyska myndigheterna att ta ut eller återkräva importtullar, vilka är traditionella egna medel. Direktören förtydligade att även om Rumänien inte ansvarade för att uppbära tullar för import till unionen är en medlemsstat likväl ekonomiskt ansvarig för förlusterna av egna medel om dess myndigheter eller företrädare begår fel eller agerar bedrägligt.
13
Direktören underströk därefter att de rumänska myndigheterna inte har kunnat säkerställa att unionens tullbestämmelser tillämpats korrekt. Denna felaktiga tillämpning av unionsrätten har medfört en förlust av traditionella egna medel i den mån de tyska myndigheterna inte har kunnat uppbära importtullarna och ställa dem till kommissionens förfogande. Av detta drog direktören slutsatsen att Rumänien ska kompensera unionsbudgeten för den förlust som orsakats. Direktören hänvisade härvidlag, genom analogi, till punkt 44 i domen av den 8 juli 2010, kommissionen/Italien (C‑334/08, EU:C:2010:414).
14
Direktören förklarade att en eventuell vägran från Rumäniens sida att ställa dessa traditionella egna medel till förfogande skulle strida mot principen om lojalt samarbete mellan medlemsstaterna och inom unionen, och utgöra ett hinder för ett väl fungerande system för egna medel.
15
Följaktligen uppmanade direktören de rumänska myndigheterna att tillhandahålla kommissionen ett belopp för egna medel på 14883,79 euro brutto, från vilket 25 procent skulle dras av i uppbördskostnader, senast den första arbetsdagen efter den nittonde dagen i den andra månad som följer efter den månad under vilken den omtvistade skrivelsen avsändes. Direktören tillade att varje försening skulle medföra dröjsmålsränta i enlighet med artikel 11 i förordning nr 1150/2000.
Förfarandet vid tribunalen och det överklagade beslutet
16
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 28 november 2014 väckte Rumänien talan med yrkande om att det beslut som påstods ingå i den omtvistade skrivelsen skulle ogiltigförklaras.
17
Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 13 mars 2015 framställde kommissionen en invändning om rättegångshinder, med stöd av artikel 114.1 i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991. Invändningen bestod i att det inte förelåg någon rättsakt mot vilken en talan om ogiltighetsförklaring kunde väckas.
18
Rumänien yttrade sig angående invändningen om rättegångshinder.
19
Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 23 mars respektive den 10 april 2015 ansökte Republiken Slovakien och Förbundsrepubliken Tyskland om att få intervenera till stöd för Rumäniens yrkanden.
20
Genom det överklagade beslutet prövade tribunalen kommissionens invändning om rättegångshinder med tillämpning av artikel 130 i tribunalens rättegångsregler.
21
För att bedöma huruvida talan kunde väckas mot den omtvistade skrivelsen undersökte tribunalen, i punkterna 23–33 och 35 i det överklagade beslutet, fördelningen av befogenheter mellan kommissionen och medlemsstaterna vad gäller fastställande av de egna medlen med stöd av bestämmelserna i beslut 2007/436 och förordning nr 1150/2000. Tribunalen fann i punkt 37 i beslutet att eftersom det inte finns någon bestämmelse som ger kommissionen behörighet att anta en rättsakt där en medlemsstat åläggs att tillföra unionen dess egna medel, kan den omtvistade skrivelsen endast uppfattas som informativ och inte som något mer än en uppmaning riktad till Rumänien.
22
Härvidlag påpekade tribunalen i punkterna 38–40 i det överklagade beslutet att ett ställningstagande från kommissionen, såsom det som återfinns i den omtvistade skrivelsen, inte binder de nationella myndigheterna. I punkterna 41–43 i det överklagade beslutet angav tribunalen vidare att ett sådant ställningstagande, lika lite som ett motiverat yttrande i den administrativa fasen i ett fördragsbrottsförfarande, utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
23
Slutligen underkände tribunalen de argument som framförts av Rumänien. I synnerhet fann tribunalen i punkterna 50 och 51 i det överklagade beslutet att argumenten angående den omtvistade skrivelsens avsaknad av rättslig grund var verkningslösa, eftersom de avsåg huruvida denna skrivelses innehåll var välgrundat. Vidare bemötte tribunalen i punkterna 52–56 i detta beslut argument avseende den osäkra rättsliga ställning som medlemsstaten skulle befinna sig i vad gällde skyldigheterna som åligger den och den ekonomiska risken, det effektiva domstolsskyddet och risken att bli tvungen att betala omfattande dröjsmålsräntor.
24
Mot denna bakgrund biföll tribunalen den invändning om rättegångshinder som framförts av kommissionen och avvisade Rumäniens talan, eftersom den avsåg en rättsakt som inte kunde utgöra föremål för en talan, och prövade inte interventionsansökningarna från Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Slovakien.
Parternas yrkanden i målet om överklagande
25
Rumänien har yrkat att domstolen ska
–
fastställa att överklagandet kan tas upp till prövning och upphäva det överklagade beslutet i dess helhet samt pröva talan om ogiltighetsförklaring i sak och ogiltigförklara den omtvistade skrivelsen,
–
i andra hand, fastställa att överklagandet kan tas upp till prövning och upphäva det överklagade beslutet i dess helhet samt återförvisa målet till tribunalen för att denna ska pröva talan och ogiltigförklara den omtvistade skrivelsen, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
26
I sin svarsskrivelse har kommissionen yrkat att domstolen ska
–
ogilla överklagandet, och
–
förplikta Rumänien att ersätta rättegångskostnaderna.
27
I sina interventionsinlagor har Republiken Tjeckien, Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Slovakien i huvudsak yrkat att domstolen ska bifalla överklagandet.
Prövning av överklagandet
Parternas argument
28
Rumänien har åberopat två grunder till stöd för sitt överklagande.
29
Genom sin första grund gör Rumänien gällande att tribunalen åsidosatt bestämmelserna i artikel 130.7 och 130.8 i tribunalens rättegångsregler, eftersom den har prövat kommissionens invändning om rättegångshinder utan att pröva själva sakfrågan.
30
Rumänien har anfört att medlemsstaten i sitt yttrande angående invändningen om rättegångshinder hade begärt att denna skulle prövas tillsammans med själva sakfrågan. Trots att tribunalen enligt nämnda bestämmelser var skyldig att undersöka huruvida särskilda omständigheter motiverade ett sådant förenande av prövningarna, och om så var fallet, förena dem på detta sätt, har tribunalen i förevarande fall inte motiverat sitt beslut att inte förena prövningen av invändningen om rättegångshinder med prövningen av själva sakfrågan.
31
Vidare anser Rumänien att tribunalen, trots att den vägrat att förena prövningen av själva sakfrågan med prövningen av invändningen om rättegångshinder, i själva verket, i punkterna 29–51 i det överklagade beslutet, gjorde bedömningar avseende själva sakfrågan. Tribunalen har uttalat sig om naturen av den ekonomiska skyldighet som avses i den omtvistade skrivelsen, samt dess grund, med utgångspunkt i det felaktiga antagandet att bestämmelserna avseende traditionella egna medel var tillämpliga. Vid tribunalen hade Rumänien anfört att det var just på grund av att unionsrätten inte höll en medlemsstat ekonomiskt ansvarig för en förlust av traditionella egna medel som uppstått i en annan medlemsstat som den omtvistade skrivelsen medförde rättsverkningar. Tribunalen har felaktigt vägrat att beakta dessa argument genom att i punkt 51 i det överklagade beslutet underkänna dem på grund av att de var verkningslösa, eftersom de avsåg huruvida denna skrivelses innehåll var välgrundat.
32
Rumänien har tillagt att detta rättegångsfel har skadat dess intressen, eftersom medlemsstatens rätt till en rättvis rättegång har åsidosatts i avsaknad av ett kontradiktoriskt förfarande och eftersom tribunalens bedömning bygger på ett flertal felaktiga rättstillämpningar vilka hade kunnat undvikas genom att hålla en diskussion om själva sakfrågan.
33
Genom sin andra grund har Rumänien i huvudsak gjort gällande att analysen av det begärda beloppet och de skyldigheter som avsågs i den omtvistade skrivelsen innebär en felaktig rättstillämpning, eftersom tribunalen felaktigt har kvalificerat detta belopp som ”traditionella egna medel” och tillämpat bestämmelser och rättspraxis angående detta. Dessa bestämmelser avser uteslutande det direkta ekonomiska ansvaret för en medlemsstats tullmyndigheter. Däremot avser de inte frågan, som uppkommer i förevarande fall, huruvida det förligger ett eventuellt ekonomiskt ansvar för en annan medlemsstat, vilken aldrig har ansvarat för att fastställa och uppbära de aktuella importtullarna. Nämnda skrivelse ålägger således Rumänien en ny skyldighet som inte följer av unionsrätten. Genom att uteslutande hänvisa till bestämmelserna om traditionella egna medel och tillhörande rättspraxis har tribunalen gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning, inte beaktat de specifika omständigheterna i det aktuella fallet, och underlåtit att behandla argumenten avseende att denna skyldighet var en ny skyldighet.
34
Denna felaktiga rättstillämpning har fått följder för analysen såväl av kommissionens befogenhet som av den omtvistade skrivelsens natur, vilken tribunalen har genomfört utifrån bestämmelserna om traditionella egna medel. Vidare har tribunalen åsidosatt fast rättspraxis avseende talan om ogiltigförklaring, eftersom den underlåtit att uttala sig om innehållet i den omtvistade skrivelsen och sammanhanget kring dess antagande och uteslutande har utgått från en analys av kommissionens befogenhet. Tribunalen har därmed åsidosatt principen om ett effektivt domstolsskydd.
35
I andra hand har Rumänien för det första anfört att det finns en motsägelse mellan skälen i det överklagade beslutet, eftersom tribunalen i punkt 29 i detta beslut har tillerkänt medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller fastställandet av att det föreligger en förlust av traditionella egna medel och en skyldighet att utbetala sådana resurser, samtidigt som det av bland annat punkterna 24 och 25 i nämnda beslut framgår att medlemsstaterna är skyldiga att fastställa dessa resurser då de villkor som anges i beslut 2007/436 och förordning nr 1150/2000 är uppfyllda.
36
Rumänien har för det andra gjort gällande att mekanismen för ett villkorat tillhandahållande inte är tillämplig i förevarande fall. Denna mekanism har nämligen tagits fram för traditionella egna medel. Under alla omständigheter förutsätter denna mekanism att det föreligger en skyldighet som en medlemsstats myndigheter kan bli befriade från och den avser endast sådana fall då det föreligger en tvist avseende grunderna för den åberopade skulden. Rumänien har i detta sammanhang påpekat risken för en medlemsstat kan komma att bli tvungen att betala dröjsmålsräntor vid utebliven betalning och understrukit risken för att en villkorad betalning blir slutgiltig för det fall att själva sakfrågan inte prövas inom ramen för en talan om ogiltigförklaring eller för det fall att kommissionen inte väcker talan om fördragsbrott.
37
Kommissionen har bestritt samtliga argument.
38
Som svar på den första grund som Rumänien åberopat har kommissionen gjort gällande att, mot bakgrund av innehållet i den omtvistade skrivelsen, genom vilken Rumänien ansågs vara ekonomiskt ansvarig för förlusten av traditionella egna medel, tribunalen gjorde en riktig bedömning när den prövade kommissionens befogenheter mot bakgrund av bestämmelserna om traditionella egna medel. Tribunalen har undersökt innehållet i denna skrivelse samt lagstiftningen på området endast utifrån frågan om talan kan tas upp till sakprövning, utan att undersöka själva sakfrågan i målet. Varken innehållet i denna skrivelse, i vilken kommissionen begränsat sig till att nämna vissa omständigheter och redogöra för sin inställning avseende dessa omständigheters konsekvenser för de egna medlen genom att uppmana de rumänska myndigheterna att ställa en viss summa till förfogande, eller de befogenheter som tilldelats kommissionen, gör det möjligt att dra slutsatsen att denna skrivelse medför obligatoriska rättsverkningar. Slutligen har tribunalen, i motsats till vad Rumänien har gjort gällande, inte ”kvalificerat naturen av de skyldigheter som Rumänien åläggs genom den [omtvistade] skrivelsen”, eftersom tribunalen tydligt slagit fast att denna skrivelse endast utgjorde en uppmaning riktad till denna medlemsstat och inte var avsedd att ha rättsverkningar.
39
Vad gäller den andra grunden har kommissionen i huvudsak angett att tribunalen gjorde en korrekt bedömning när den mot bakgrund av kommissionens avsaknad av befogenhet vad gäller traditionella egna medel och efter en analys av såväl den omtvistade skrivelsens innehåll som det sammanhang i vilken den förekommer, fann att skrivelsen inte var en sådan rättsakt mot vilken talan kan väckas. Tribunalen kvalificerade inte det belopp som skulle erläggas för traditionella egna medel och de skyldigheter som påstås ha ålagts Rumänien genom den omtvistade skrivelsen, och den prövade inte heller huruvida medlemsstaten var skyldig att tillhandahålla det aktuella beloppet, och följaktligen prövade den inte heller själva saken i målet.
40
Avsaknaden av befogenhet att anta tvingande beslut vad gäller egna medel bekräftas dessutom av rådets avslag av ett förslag om ändring av artikel 17 i förordning nr 1150/2000 vilket skulle ha gett kommissionen befogenhet att undersöka ärendet och anta ett vederbörligen motiverat beslut om beloppet för de fastställda anspråken översteg 50000 euro.
41
Även om det antogs att den omtvistade skrivelsen inte gällde tillhandahållandet av egna medel – som dock kommissionen menar att den gäller – skulle skrivelsen inte ha några tvingande rättsverkningar, eftersom det inte skulle finnas någon motsvarande rättslig grund.
42
Vad gäller punkt 29 i det överklagade beslutet anser kommissionen att denna punkt, mot bakgrund av den fasta rättspraxis som tribunalen redovisat i punkterna 24–28 i beslutet, måste förstås som att medlemsstaterna, med stöd av artikel 17.2 i förordning nr 1150/2000, har rätt att ange att vissa belopp avseende fastställda anspråk inte går att uppbära. I artikel 17 i förordningen föreskrivs en mekanism för utbyte av information mellan medlemsstaterna och kommissionen för det fall att de egna medlen är omöjliga att uppbära. Även om kommissionen kan lämna synpunkter till en medlemsstat har den inte någon befogenhet att anta tvingande rättsakter som fastställer belopp för anspråk avseende egna medel, eftersom det vid meningsskiljaktigheter mellan kommissionen och en medlemsstat ankommer på domstolen att avgöra frågan inom ramen för en fördragsbrottstalan.
43
Vad gäller ett effektivt domstolsskydd, risken för att den berörda medlemsstaten måste betala dröjsmålsräntor och villkorad betalning anser kommissionen att punkterna 54–56 i det överklagade beslutet inte är behäftade med någon felaktig rättstillämpning. Kommissionen har särskilt påpekat att möjligheten att genomföra en villkorad betalning gör att det går att undvika risken för att medlemsstaten ska bli tvungen att betala dröjsmålsräntor. Medlemsstaterna kan återfå de medel som de ställt till förfogande såsom villkorad betalning med stöd av artikel 2.4 och artikel 8 i förordning nr 1150/2000 och den villkorade betalningen är inte avsedd att säkerställa rätten till ett effektivt domstolsskydd. Vidare är risken för att dröjsmålsräntor uppkommer knuten till åsidosättandet av skyldigheten att tillhandahålla egna medel till kommissionen och inte till den omtvistade skrivelsen med en uppmaning om att tillhandahålla egna medel. Skyldigheten att betala dröjsmålsräntor följer direkt av artikel 11 i förordning nr 1150/2000.
44
Republiken Tjeckien, Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Slovakien anser att domstolen ska bifalla överklagandet på den andra grunden. Dessa medlemsstater har inte framfört några argument avseende den första grund som Rumänien åberopat.
Domstolens bedömning
45
Rumänien har med sina två grunder, vilka ska prövas tillsammans, i huvudsak gjort gällande att tribunalen prövat huruvida den omtvistade skrivelsen är en rättsakt mot vilken talan kan väckas endast mot bakgrund av kommissionens befogenheter enligt beslut 2007/436 och förordning nr 1150/2000. trots att detta beslut och denna förordning inte var tillämpliga, och utan att förena prövningen av kommissionens invändning om rättegångshinder med en prövning av själva sakfrågan.
46
Domstolen erinrar för det första om att det enligt rättspraxis ankommer på tribunalen att bedöma huruvida intresset av en god rättskipning motiverar att en invändning om rättegångshinder prövas omedelbart eller om den ska prövas samtidigt som själva sakfrågan (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 27 februari 1991, Bocos Viciano/kommissionen, C‑126/90 P, EU:C:1991:83, punkt 6). Det är inte nödvändigt att förena prövningen av invändningen om rättegångshinder med prövningen av målet i sak när den förstnämnda prövningen inte beror på en prövning av de grunder som klaganden har åberopat i sak (dom av den 12 september 2006, Reynolds Tobacco m.fl./kommissionen, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punkt 95).
47
För det andra framgår det av fast rättspraxis att alla bestämmelser – oavsett form – som antas av unionsinstitutionerna och som är avsedda att ha bindande rättsverkningar anses utgöra sådana akter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF (dom av den 13 februari 2014, Ungern/kommissionen, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punkt 54 och där angiven rättspraxis).
48
Vid bedömningen av om en ifrågasatt rättsakt ger upphov till sådana verkningar ska hänsyn tas till dess innehåll i sak (dom av den 22 juni 2000, Nederländerna/kommissionen, C‑147/96, EU:C:2000:335, punkt 27 och där angiven rättspraxis). Dess verkningar måste bedömas utifrån objektiva kriterier, såsom rättsaktens innehåll, med beaktande, i förekommande fall, av det sammanhang inom vilken rättsakten antogs, samt befogenheterna för den institution som antagit den (dom av den 13 februari 2014, Ungern/kommissionen, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
49
I det överklagade beslutet prövade tribunalen kommissionens invändning om rättegångshinder utan att pröva själva sakfrågan. Såsom har redovisats i punkterna 21 och 22 ovan fann tribunalen, efter en analys av fördelningen av befogenheter mellan kommissionen och medlemsstaterna vad gäller fastställande av egna medel med stöd av bestämmelserna i beslut 2007/436 och förordning nr 1150/2000, i punkt 37 i det överklagade beslutet att eftersom det inte finns någon bestämmelse som ger kommissionen befogenhet att anta en rättsakt där en medlemsstat åläggs att tillföra unionen dess egna medel, kan den omtvistade skrivelsen således endast uppfattas som informativ och inte som något mer än en uppmaning riktad till Rumänien.
50
Härvidlag påpekade tribunalen att ett ställningstagande från kommissionen, såsom det som återfinns i skrivelsen, inte binder de nationella myndigheterna, och att ett sådant ställningstagande, lika lite som ett motiverat yttrande i den administrativa fasen i ett fördragsbrottsförfarande, utgör en rättsakt mot vilken talan kan väckas.
51
Det förefaller förvisso som om tribunalen i huvudsak har grundat sin bedömning av huruvida den omtvistade skrivelsen utgör en sådan rättsakt mot vilken talan kan väckas på en undersökning av kommissionens befogenheter med stöd av beslut 2007/436 och förordning nr 1150/2000. Härigenom har tribunalen, i motsats till vad Rumänien har hävdat, emellertid inte prövat naturen hos de begärda medlen och inte heller kvalificerat dessa medel som ”egna medel”.
52
I det överklagade beslutet har tribunalen nämligen endast förklarat, på ett abstrakt sätt, de skyldigheter och befogenheter som åligger medlemsstaterna och kommissionen på området unionens egna medel. Eftersom, såsom framgår av punkterna 1–7 i det överklagade beslutet, kommissionen har utfärdat den omtvistade skrivelsen på detta område, kunde tribunalen, utan att göra någon felaktig rättstillämpning, undersöka nämnda skyldigheter och befogenheter mot bakgrund av bestämmelserna om egna medel, i syfte att endast pröva huruvida denna skrivelse var en rättsakt mot vilken talan kan väckas, och utan att detta påverkade frågan i sak huruvida dessa bestämmelser var tillämpliga på omständigheterna i det förevarande fallet och för kvalificeringen av det aktuella beloppet.
53
Vidare gjorde tribunalen under dessa omständigheter en riktig bedömning när den, utan att förena kommissionens invändning om rättegångshinder med en prövning av målet i sak, i punkt 51 i det överklagade beslutet underkände såsom verkningslösa Rumäniens argument avseende huruvida den omtvistade skrivelsens innehåll var välgrundat.
54
Mot bakgrund av slutsatserna i punkterna 59–66 ovan, och särskilt vad gäller det område på vilket den omtvistade skrivelsen utfärdades, underkänner domstolen Rumäniens argument som syftade till att visa att den omtvistade skrivelsen skulle ha ålagt denna medlemsstat en ny skyldighet, som inte föreskrivs i bestämmelserna avseende egna medel, eftersom detta argument saknar verkan.
55
Slutligen ska det däremot noteras att, såsom Rumänien med rätta har påpekat, tribunalen endast har undersökt befogenheterna för den som har utfärdat rättsakten, utan att ens genomföra en analys av innehållet i den omtvistade skrivelsen, i strid med de krav som följer av den rättspraxis som redovisats i punkt 48 ovan.
56
Tribunalen har således gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning.
57
Det ska emellertid erinras om att om en dom från tribunalen innehåller domskäl som strider mot unionsrätten, men domslutet framstår som riktigt enligt andra rättsliga grunder, innebär inte detta åsidosättande att avgörandet ska upphävas, och domskälen ska då ersättas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 150, och dom av den 5 mars 2015, kommissionen m.fl./Versalis m.fl., C‑93/13 P och C‑123/13P, EU:C:2015:150, punkt 102 och där angiven rättspraxis).
58
Så är fallet i förevarande mål.
59
Mot bakgrund av den rättspraxis som redovisats i punkterna 47 och 48 ovan framgår det nämligen av en analys av den omtvistade skrivelsen, med beaktande av det sammanhang inom vilken den utfärdades samt kommissionens befogenheter, att denna skrivelse inte kan anses utgöra en sådan rättsakt mot vilken talan kan väckas.
60
Vad för det första gäller denna skrivelses innehåll ska det påpekas att efter en sammanfattning av bakgrunden uttryckte direktören i skrivelsen direktionens synpunkt att Rumänien ansågs vara ansvarigt för de förluster av egna medel som uppstått i Tyskland. Direktören ansåg att Rumänien borde kompensera för dessa förluster och, för det fall att Rumänien vägrade att tillhandahålla det aktuella beloppet skulle sistnämnda medlemsstat åsidosätta principen om lojalt samarbete och äventyra ett välfungerande system för egna medel. Mot bakgrund av dessa omständigheter uppmanade direktören Rumänien att tillhandahålla ett belopp motsvarande de aktuella förlusterna och förtydligade att utebliven betalning inom den angivna tidsfristen skulle medföra dröjsmålsräntor med tillämpning av artikel 11 i förordning nr 1150/2000.
61
Av denna sammanfattning framgår att kommissionen genom den omtvistade skrivelsen i huvudsak gett Rumänien en redogörelse för sin inställning vad gällde rättsverkningarna av de förluster av egna medel som orsakats i Tyskland och vad gällde de skyldigheter som detta medförde för Rumänien enligt kommissionens mening. Mot bakgrund av denna inställning uppmanade kommissionen medlemsstaten att tillhandahålla det aktuella beloppet.
62
Domstolen finner att varken en redogörelse för ett rättsutlåtande eller en uppmaning att tillhandahålla det aktuella beloppet kan medföra rättsverkningar.
63
Den omständigheten att den omtvistade skrivelsen anger en tidsfrist för att ställa nämnda belopp till förfogande, samtidigt som det anges att dröjsmål kan föranleda dröjsmålsränta, kan, mot bakgrund av det totala innehållet i den omtvistade skrivelsen, inte i sig föranleda slutsatsen att kommissionen avsåg att i stället för att redogöra för sin inställning anta en rättsakt med bindande rättsverkningar. Följaktligen kan denna omständighet inte heller medföra att nämnda skrivelse ska anses vara en sådan rättsakt mot vilken talan kan väckas.
64
Vad för det andra gäller sammanhanget påpekar domstolen att kommissionen under förhandlingen, utan att motsägas på denna punkt av vare sig Rumänien eller de intervenerande medlemsstaterna, uppgav att avsändandet av skrivelser som den omtvistade skrivelsen var kommissionens gängse praxis i syfte att sätta igång informella diskussioner om en medlemsstats iakttagande av unionsrätten, vilka kan följas av inledandet av den administrativa fasen av ett fördragsbrottsförfarande. Detta sammanhang avspeglas i den omtvistade skrivelsen vilken tydligt anger skälen till att kommissionen anser att Rumänien kanske åsidosätter unionsrätten. Det framgår vidare otvetydigt av Rumäniens ansökan till tribunalen att detta sammanhang var känt av medlemsstaten och att Rumänien väl förstod kommissionens avsikt att inleda informella kontakter.
65
Det framgår av rättspraxis att mot bakgrund av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller huruvida den ska inleda ett fördragsbrottförfarande kan ett motiverat yttrande inte medföra bindande rättsverkningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 september 1998, kommissionen/Tyskland, C‑191/95 P, EU:C:1998:441, punkt 46 och där angiven rättspraxis). Detta gäller i än högre grad för skrivelser vilka, såsom den omtvistade skrivelsen, kan anses endast utgöra informella förberedande kontakter inför inledandet av den administrativa fasen av ett fördragsbrottsförfarande.
66
Vad för det tredje gäller kommissionens befogenheter är det ostridigt mellan parterna att denna institution under alla förhållanden inte har någon befogenhet att anta bindande rättsakter som ålägger en medlemsstat att tillhandahålla ett belopp såsom det som är aktuellt i förevarande mål. Även om det antogs att, såsom Rumänien har angett, detta belopp inte kan kvalificeras som ”egna medel”, har kommissionen nämligen uppgett vid domstolen att det då inte skulle gå att fastställa någon rättslig grund för att anta en bindande rättsakt. Om det å andra sidan antas att detta belopp ska kvalificeras som egna medel ska det noteras att Rumänien inte har bestritt kommissionens argument att kommissionen inte ges någon beslutsbefogenhet i vare sig beslut 2007/436 eller förordning nr 1150/2000.
67
Mot bakgrund av ovanstående drar domstolen slutsatsen att den omtvistade skrivelsen inte utgör en ”rättsakt mot vilken talan kan väckas” i den mening som avses i artikel 263 FEUF, utan att det är nödvändigt att pröva frågan i sak angående tillämpligheten av beslut 2007/436 och förordning nr 1150/2000 och om den rättsliga kvalificeringen av det begärda beloppet.
68
Denna slutsats påverkas inte av Rumäniens argument om rätten till ett effektivt domstolsskydd, den osäkra rättsliga situationen och den ekonomiska risk som medlemsstaten burit. Även om villkoret avseende bindande rättsverkningar ska tolkas mot bakgrund av rätten till ett effektivt domstolsskydd, såsom garanteras i artikel 47 första stycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, är det tillräckligt att erinra om att syftet med denna rätt inte är att det i fördragen föreskrivna systemet med domstolsprövning ska ändras, särskilt inte bestämmelserna om upptagande av talan som väckts direkt vid Europeiska unionens domstol, vilket även framgår av förklaringarna till denna artikel 47. Dessa förklaringar ska, i enlighet med artikel 6.1 tredje stycket FEU och artikel 52.7 i stadgan, beaktas vid tolkningen av densamma (dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 97 och där angiven rättspraxis). Tolkningen av begreppet ”rättsakt mot vilken talan kan väckas” mot bakgrund av nämnda artikel 47 kan följaktligen inte leda till att detta villkor sätts åt sidan, utan att gå utöver de befogenheter som unionsinstitutionerna tilldelats i fördraget (se, för ett liknande resonemang, dom av den12 september 2006, Reynolds Tobacco m.fl./Kadi, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, punkt 81, och beslut av den 14 maj 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/kommissionen, C‑477/11 P, ej publicerad, EU:C:2012:292, punkt 54).
69
Det överklagade beslutets slut är följaktligen, i den del Rumäniens talan avvisas, välgrundat, varför den första och den andra grunden måste underkännas, utan att det behövs någon prövning av argumenten avseende en påstådd motsättning mellan slutsatserna i punkterna 24 och 25 och i punkt 29 i det överklagade beslutet och tillämpligheten av mekanismen för villkorade tillhandahållanden, Överklagandet ska följaktligen ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
70
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, vilken enligt artikel 184.1 i samma regler ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
71
Kommissionen har yrkat att Rumänien ska ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Rumänien har tappat målet, ska Rumänien förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader.
72
I artikel 140.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 i dessa regler också ska tillämpas i mål om överklagande, föreskrivs att medlemsstater och institutioner som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader.
73
Republiken Tjeckien, Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Slovakien ska följaktligen bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1)
Överklagandet ogillas.
2)
Rumänien ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
3)
Republiken Tjeckien, Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Slovakien ska bära sina egna rättegångskostnader.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: rumänska.