62018CJ0262_RES
Cause riunite C‑262/18 P e C‑271/18 P
Commissione europeaeRepubblica slovacca
contro
Dôvera zdravotná poist’ovňa, a.s.
Sentenza della Corte (Grande Sezione) dell’11 giugno 2020
«Impugnazione – Aiuti di Stato – Articolo 107, paragrafo 1, TFUE – Sistema di previdenza sociale – Organismi di assicurazione sanitaria – Nozioni di “impresa” e di “attività economica” – Finalità sociale – Principio di solidarietà – Controllo dello Stato – Valutazione globale – Possibilità di perseguire utili – Concorrenza residua sulla qualità e sull’offerta delle prestazioni di assicurazione sanitaria»
Concorrenza – Regole dell’Unione – Impresa – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Criterio determinante – Status giuridico e modalità di finanziamento dell’ente – Irrilevanza
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 27, 28, 39)
Concorrenza – Regole dell’Unione – Impresa – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Nozione – Organismi pubblici di assicurazione sanitaria – Esclusione – Presupposti – Organismi operanti nell’ambito di un regime di previdenza sociale che attua il principio di solidarietà – Organismi operanti sotto il controllo dello Stato – Valutazione complessiva
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 29‑35, 58‑64)
Concorrenza – Regole dell’Unione – Impresa – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Nozione – Organismi pubblici di assicurazione sanitaria – Esclusione – Presupposti – Organismi operanti nell’ambito di un regime di previdenza sociale che attua il principio di solidarietà – Criteri di valutazione – Possibilità per gli organismi di realizzare utili e di utilizzarli nel rispetto degli obblighi di legge – Assenza di impatto sul carattere sociale e solidale risultante dalla natura stessa delle attività di cui trattasi
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punto 40)
Concorrenza – Regole dell’Unione – Impresa – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Nozione – Organismi pubblici di assicurazione sanitaria – Esclusione – Presupposti – Organismi operanti nell’ambito di un regime di previdenza sociale che attua il principio di solidarietà – Criteri di valutazione – Concorrenza residua tra gli organismi sulla qualità e sull’offerta delle prestazioni di assicurazione sanitaria – Assenza di impatto sul carattere sociale e solidale del regime di assicurazione sanitaria
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 41‑47)
Concorrenza – Regole dell’Unione – Impresa – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Nozione – Organismi pubblici di assicurazione sanitaria – Esclusione – Presupposti – Organismi operanti nell’ambito di un regime di previdenza sociale che attua il principio di solidarietà – Criteri di valutazione – Concorrenza tra gli organismi a livello del loro approvvigionamento – Irrilevanza
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punto 48)
Impugnazione – Motivi d’impugnazione – Conclusioni intese ad ottenere una sostituzione della motivazione – Irricevibilità
(Regolamento di procedura della Corte, artt. 169, § 1, e 178, § 1)
(v. punto 54)
Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione adottata in un contesto noto al destinatario – Ammissibilità di una motivazione sommaria
(Art. 296, comma 2, TFUE)
(v. punti 67, 68)
Sintesi
La Corte conferma la decisione della Commissione europea secondo cui gli organismi di assicurazione sanitaria operanti sotto il controllo dello Stato slovacco non sono soggetti alle norme del diritto dell’Unione in materia di aiuti di Stato. La sentenza con cui il Tribunale ha accolto un ricorso avverso tale decisione è annullata.
Con la sentenza Commissione e Repubblica slovacca/Dôvera zdravotná poist’ovňa (C‑262/18 P e C‑271/18 P) dell’11 giugno 2020, la Grande Sezione della Corte ha annullato la sentenza del Tribunale del 5 febbraio 2018, Dôvera zdravotná poist’ovňa/Commissione (
1
) e, statuendo definitivamente sulla controversia, ha respinto il ricorso di annullamento proposto dall’organismo di assicurazione sanitaria slovacco Dôvera zdravotná poist’ovňa a.s. (in prosieguo: la «Dôvera») avverso la decisione della Commissione del 15 ottobre 2014 in merito a presunti aiuti di Stato concessi dalla Repubblica slovacca ad altri due organismi di assicurazione sanitaria slovacca (in prosieguo: la «decisione controversa») (
2
). Così facendo, la Corte ha confermato la sua giurisprudenza riguardante l’inapplicabilità delle norme in materia di aiuti di Stato agli organismi di assicurazione sanitaria operanti sotto il controllo dello Stato nell’ambito di un regime di previdenza sociale che persegue un obiettivo sociale ed attua il principio di solidarietà.
Nel 1994, il regime slovacco di assicurazione sanitaria è passato da un sistema unitario, con un unico organismo pubblico di assicurazione sanitaria, ad un modello misto, in cui possono coesistere organismi pubblici e privati. Secondo una normativa slovacca entrata in vigore il 1o gennaio 2005, tali organismi, siano essi pubblici o privati, devono assumere la forma giuridica di società per azioni di diritto privato con scopo di lucro. Nel periodo compreso tra il 2005 e il 2014, i residenti slovacchi avevano la possibilità di scegliere tra vari organismi di assicurazione sanitaria, tra cui figuravano la Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (in prosieguo: la «VšZP») e la Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (in prosieguo: la «SZP»), che si sono fuse il 1o gennaio 2010 e il cui azionista unico è lo Stato slovacco, nonché la Dôvera e la Union zdravotná poist’ovňa a.s., i cui azionisti sono enti del settore privato.
A seguito di una denuncia presentata il 2 aprile 2007 dalla Dôvera in merito a presunti aiuti di Stato concessi dalla Repubblica slovacca alla SZP e alla VšZP, la Commissione ha avviato un procedimento di indagine formale. Nella decisione controversa, la Commissione ha tuttavia considerato che l’attività svolta dalla SZP e dalla VšZP non fosse di natura economica e che, di conseguenza, tali organismi non fossero imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, cosicché le misure denunciate non potevano costituire aiuti di Stato. Il ricorso di annullamento presentato dalla Dôvera avverso tale decisione è stato accolto dal Tribunale, segnatamente in quanto la Commissione non avrebbe applicato correttamente le nozioni di «impresa», ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e di «attività economica» alla VšZP e alla SZP.
Investita di due impugnazioni presentate dalla Commissione e dalla Repubblica slovacca avverso tale sentenza del Tribunale, la Corte ha ricordato che il divieto di aiuti di Stato sancito dall’articolo 107, paragrafo 1, TFUE riguarda unicamente le attività delle imprese, ove la nozione di «impresa» comprende ogni ente che svolge un’attività economica, indipendentemente dallo status giuridico di tale ente e dalle sue modalità di finanziamento. Orbene, nell’affermare che l’attività svolta dalla VšZP e dalla SZP nell’ambito del regime di assicurazione sanitaria obbligatoria slovacco, le cui caratteristiche corrispondono a quelle di un regime di previdenza sociale, che persegue un obiettivo sociale ed attua il principio di solidarietà sotto il controllo dello Stato, presenta carattere economico il Tribunale aveva commesso vari errori di diritto.
A tal riguardo, la Corte ha precisato che, al fine di valutare se un’attività svolta nell’ambito di un regime di previdenza sociale sia priva di carattere economico, è necessario esaminare, in particolare, se e in quale misura si possa considerare che il regime di cui trattasi attui il principio di solidarietà e se l’attività degli organismi assicurativi che gestiscono un tale regime sia soggetta al controllo dello Stato.
In base alle suddette considerazioni, la Corte ha rilevato che, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale, l’esistenza di una certa concorrenza sulla qualità e sull’entità dell’offerta nel regime di assicurazione sanitaria obbligatoria slovacco, quale la possibilità per gli organismi assicurativi di offrire agli assicurati prestazioni complementari a titolo gratuito e la libertà degli assicurati di scegliere il proprio organismo assicurativo e di cambiarlo una volta all’anno, non è tale da rimettere in discussione la natura sociale e solidale dell’attività svolta dagli organismi assicurativi nell’ambito di un regime che attua il principio di solidarietà sotto il controllo dello Stato. Per quanto riguarda l’esistenza di una certa concorrenza tra siffatti organismi a livello del loro approvvigionamento, la Corte ha aggiunto che, al fine di valutare la natura dell’attività di un ente, non è necessario separare l’attività di acquisto di beni o servizi dall’uso successivo che ne viene fatto, poiché la natura dell’attività dell’ente interessato viene determinata dal carattere economico o meno di tale uso successivo.
Poiché il Tribunale aveva statuito a torto che gli elementi di concorrenza summenzionati erano atti ad inficiare la natura sociale e solidale dell’attività svolta dalla VšZP e dalla SZP, la Corte ha accolto le impugnazioni della Commissione e della Repubblica slovacca e ha annullato la sentenza impugnata. Ritenendo inoltre che lo stato degli atti consentisse di statuire sulla controversia e che era necessario statuire definitivamente su di essa, la Corte ha poi esaminato essa stessa il ricorso di annullamento presentato dalla Dôvera avverso la decisione controversa.
A tal riguardo, la Corte ha rilevato che l’iscrizione al suddetto regime di assicurazione sanitaria slovacco è obbligatoria per tutti i residenti slovacchi, che l’importo dei contributi è fissato dalla legge in proporzione al reddito degli assicurati e non al rischio che essi rappresentano a causa della loro età o del loro stato di salute, e che tutti gli assicurati hanno diritto allo stesso livello di prestazioni fissato dalla legge, sicché non sussiste alcun nesso diretto tra l’importo dei contributi versati dall’assicurato e quello delle prestazioni fornitegli. Inoltre, gli organismi assicurativi sono tenuti a garantire la copertura del rischio malattia di qualsiasi residente slovacco che ne faccia richiesta, indipendentemente dall’alea derivante dalla sua età o dal suo stato di salute, e detto regime prevede anche un meccanismo di perequazione dei costi e dei rischi. Pertanto, a giudizio della Corte, tale regime di assicurazione presenta tutte le caratteristiche del principio di solidarietà.
Dopo aver constatato che il regime di assicurazione sanitaria obbligatoria slovacco è anche soggetto al controllo dello Stato, la Corte ha inoltre rilevato che la presenza di elementi di concorrenza nell’ambito del suddetto regime riveste, rispetto agli elementi sociali, solidali e normativi del medesimo, un ruolo secondario e che la possibilità per gli organismi assicurativi di perseguire, utilizzare e distribuire utili è notevolmente regolamentata dagli obblighi legali che hanno l’obiettivo di preservare la redditività e la continuità dell’assicurazione sanitaria obbligatoria.
Alle luce di tutte le considerazioni suesposte, la Corte ha statuito che la Commissione poteva legittimamente concludere, nella decisione controversa, che il regime di assicurazione sanitaria obbligatoria slovacco persegue un obiettivo sociale ed attua il principio di solidarietà sotto il controllo dello Stato. A ragione, quindi, la Commissione ha ritenuto che l’attività della VšZP e della SZP nell’ambito del suddetto regime non fosse di natura economica e che, conseguentemente, siffatti organismi non potessero essere qualificati come imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
(
1
)	Sentenza del Tribunale del 5 febbraio 2018, Dôvera zdravotná poist’ovňa/Commissione (T 216/15, non pubblicata, EU:T:2018:64).
(
2
)	Decisione (UE) 2015/248 della Commissione, del 15 ottobre 2014, relativa alle misure SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) cui la Repubblica slovacca ha dato esecuzione in favore di Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) e Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP) (GU 2015, L 41, pag. 25).