Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
18 päivänä joulukuuta 2025
(1)
Asia C-771/24
Fédération belge du stationnement ASBL ja
Interparking SA
vastaan
Région de Bruxelles-Capitale
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Belgia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi – Velvollisuus tehdä ympäristöarviointi – Liikennettä, kaavoitusta tai maankäyttöä koskeva suunnitelma tai ohjelma – Päätös, jossa vahvistetaan pysäköintialueiden käyttöehdot – Vaikutusten voimassa pitäminen
”Niin tutki, kun teet liittovalas”(2)
I       Johdanto
1.        Conseil d’État’n (ylin hallintotuomioistuin, Belgia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö tarjoaa unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden täsmentää kahta näkökohtaa tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin(3) (jäljempänä SYA-direktiivi; SYA tarkoittaa strategista ympäristöarviointia) yhteydessä.
2.        Tämä koskee ensinnäkin kysymystä siitä, mitä käsiteparilla ”suunnitelmat ja ohjelmat” on ymmärrettävä ja millä edellytyksillä niistä on tehtävä strateginen ympäristöarviointi. Tämän käsiteparin ymmärtämisellä on keskeinen merkitys SYA-direktiivin soveltamisalan määrittämiselle, mutta sitä ei ole vielä selvennetty riittävästi tähänastisessa oikeuskäytännössä. Tässä ennakkoratkaisumenettelyssä on tarkasteltava etenkin sitä, edellyttääkö käsitepari ”suunnitelmat ja ohjelmat” suunnitelmallista tai ohjelmallista ulottuvuutta kaavoitusta koskevien säännösten merkityksessä.
3.        Toiseksi unionin tuomioistuinta pyydetään uudelleen tarkastelemaan oikeuskäytäntöään sen kannalta, millä edellytyksillä unionin oikeuden menettelysäännösten vastaisesti annettujen kansallisten säännösten vaikutukset voidaan poikkeuksellisesti pitää voimassa.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
4.        SYA-direktiivin tavoitteet käyvät ilmi etenkin sen 1 artiklasta:
”Tämän direktiivin tarkoituksena on taata korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja edistää ympäristönäkökohtien huomioon ottamista suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä kestävän kehityksen edistämiseksi varmistamalla, että tietyistä suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehdään ympäristöarviointi tämän direktiivin mukaisesti.”
5.        SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdassa määritellään suunnitelmat ja ohjelmat seuraavasti:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
a)      ’suunnitelmilla ja ohjelmilla’ sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia, mukaan lukien Euroopan yhteisön yhteisrahoittamat suunnitelmat ja ohjelmat, sekä niitä koskevia muutoksia
–        jotka kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy tai jotka viranomainen valmistelee kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä, ja
–        joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät”.
6.        Strategisen ympäristöarvioinnin tekemistä koskevasta velvoitteesta säädetään SYA-direktiivin 3 artiklassa seuraavaa:
”1.      Jäljempänä 4–9 artiklan mukainen ympäristöarviointi on tehtävä 2–4 kohdassa tarkoitetuista suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
2.      Jollei 3 kohdasta muuta johdu, ympäristöarviointi on tehtävä kaikista suunnitelmista ja ohjelmista,
a)      joita valmistellaan maa-, metsä- ja kalataloutta, energiaa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, kaavoitusta tai maankäyttöä varten ja joissa vahvistetaan puitteet [YVA-direktiivin(4)] liitteessä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, tai
b)      – –”
III  Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
7.        Pääasian oikeudenkäynnissä riitautetulla 25.2.2021 annetulla päätöksellä(5) Région de Bruxelles-Capitalen (Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalue, Belgia) hallitus vahvisti katettujen ja kattamattomien pysäköintialueiden käyttöä koskevat yleiset ehdot.
8.        Ennakkoratkaisupyynnön mukaan riidanalaista päätöstä sovelletaan pysäköintialueisiin, joissa on vähintään kymmenen pysäköintipaikkaa. Siinä vahvistetaan otsikon ”Katettujen ja kattamattomien pysäköintialueiden käyttöä koskevat yleiset ehdot” alla ehtoja tällaisten pysäköintialueiden käytölle, suunnittelulle ja merkinnöille, kunnossapidolle ja valvonnalle, sähköajoneuvojen latausasemille ja polkupyörien pysäköintipaikoille.
9.        Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee lisäksi, että riidanalaisessa päätöksessä vahvistetaan otsikon ”Kattamattomien pysäköintialueiden käyttöä koskevat erityiset ehdot” alla ehdot kasvillisuuden hoidolle, tiesuolan käytölle ja sadevesijärjestelmien ja keinovalaistuksen huollolle sekä otsikon ”Katettujen pysäköintialueiden käyttöä koskevat erityiset ehdot” alla muun muassa ehdot pysäköintialueen suunnittelulle, turvallisuudelle, ilmanlaatua koskeville vaatimuksille sekä koneelliselle ja painovoimaiselle ilmastoinnille.
10.      Riidanalaisessa päätöksessä edellytetään lisäksi uusilta pysäköintialueilta latauspisteiden rakentamista sähköisiä moottoriajoneuvoja varten ja polkupyörien pysäköintipaikkojen rakentamista. Katettujen pysäköintialueiden lämmittäminen on lähtökohtaisesti kiellettyä.
11.      Riidanalaisessa päätöksessä vahvistetut kriteerit ja yksityiskohtaiset säännöt sitovat ennakkoratkaisupyynnön mukaan viranomaisia ympäristölupien myöntämisessä pysäköintialueille, jollei sovelleta tiettyjä, nimenomaisesti säädettyjä poikkeuksia. Tällainen lupa myönnetään tai sen voimassaoloaikaa pidennetään vastaavasti vain, jos käyttöehtoja noudatetaan.
12.      Sen, joka haluaa rakentaa pysäköintialueen tai vain muuttaa rakennuksen käyttötarkoitusta tai muuttaa merkittävästi maaperän korkeuseroja pysäköintialueen rakentamiseksi, tarvitsee ympäristöluvan ohella rakennusluvan, jonka myöntäminen edellyttää alueen kaavoituksessa ja rakentamismääräyksissä vahvistettujen sääntöjen noudattamista.
13.      Riidanalaisella päätöksellä pannaan sen 1 artiklan mukaan osittain täytäntöön SEUT 194 artiklan nojalla annettu direktiivi (EU) 2018/844(6) (jäljempänä rakennusten energiatehokkuutta koskeva direktiivi(7)), jolla on tarkoitus parantaa rakennusten energiatehokkuutta.
14.      Riidanalaisen päätöksen antamiseen johtaneen menettelyn yhteydessä Conseil d’État’n lainsäädäntöjaosto arvioi 12.1.2021 antamassaan lausunnossa nro 68.487/1, että suunnitteilla olevasta päätöksestä on tehtävä SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukainen ympäristöarviointi, jos sillä on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. Sen mukaan voitaisiin katsoa, että päätöksessä vahvistetaan puitteet, joissa YVA-direktiivin liitteessä II olevan 10 kohdan b alakohdan soveltamisalaan kuuluvat perusrakennehankkeet on toteutettava tai voidaan toteuttaa. Päätös sisältää nimittäin ympäristölupiin liittyvää päätöksentekoa koskevia käyttöehtoja ja yksityiskohtaisia sääntöjä, jotka koskevat pysäköintialueita koko Région de Bruxelles-Capitale -nimisellä alueella.
15.      Région de Bruxelles-Capitale antoi kuitenkin riidanalaisen päätöksen arvioimatta sen ympäristövaikutuksia.
16.      Fédération belge du stationnement ASBL ja Interparking SA nostivat 30.4.2021 Conseil d’État’ssa kanteen riidanalaisen päätöksen kumoamiseksi.
17.      Ne katsovat, että riidanalaisessa päätöksessä on kyse SYA-direktiivissä tarkoitetusta suunnitelmasta tai ohjelmasta. Se muodostaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetun yhden tai useamman sellaisen hankkeen, jolla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, hyväksymistä ja toteuttamista koskevien kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellisen kokonaisuuden. Pysäköintialueita koskeville hankkeille voidaan myöntää lupa nimittäin vain, jos ne ovat kyseisessä päätöksessä vahvistettujen sääntöjen, kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisia, ja niillä voi olla merkittäviä vaikutuksia kaupunkiympäristöön.
18.      Région de Bruxelles-Capitale sitä vastoin katsoo, että toimi kuuluu suunnitelmien ja ohjelmien käsitteeseen vain, jos sillä on, kuten tästä käsitteestä ilmenee, suunnitelmallinen tai ohjelmallinen ulottuvuus. Sellaista ei sen mukaan ole, koska riidanalaisessa päätöksessä ei määritetä lainkaan paikkoja, joihin pysäköintialueita voidaan rakentaa Brysselissä, eikä siinä ole suunnitelmia tai ohjeita siitä, montako parkkipaikkaa näille sallitaan. Siinä ainoastaan vahvistetaan (sitovat) säännöt, joita jokaisen pysäköintialueen on noudatettava sen rakentamista seuraavassa käyttövaiheessa (varustelu, pyöräilijöiden turvallisuus, ilmastointi jne.). Tästä syystä se ei sellaisenaan edistä hankkeen toteuttamista tai rakentamista. Arvosteltujen alueellisten ehtojen, jotka sinänsä liittyvät tiukasti pysäköintialueiden käyttöön luvan saamisen jälkeen, perusteella ei ole mahdollista määrittää sellaisten pysäköintialueiden sijaintia ja lukumäärää, joita Brysselissä voidaan ylläpitää.
19.      Conseil d’État’n näkemyksen mukaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö koskee toimia, joilla säännellään rakennelmien (tuulivoimalat) rakentamista ja käyttöä, kun taas riidanalainen päätös koskee tosin pysäköintialueiden käyttöä, mutta siinä ei vahvisteta mitään sääntöjä niiden rakentamiselle. Nämä säännöt sisältyvät nimittäin maankäyttösuunnitelmiin ja -määräyksiin, joista puolestaan on jo tehty strateginen ympäristöarviointi.
20.      Brysselin aluesuunnittelua koskevan koodeksin (Code Bruxellois de l’Aménagement du Territoire (CoBAT)) 98 §:n mukaan pysäköintialueen rakentaminen edellyttää rakennuslupaa (jonka lisäksi vaaditaan ympäristölupa). Tällaisen luvan myöntämisen edellytyksenä on maankäyttösuunnitelmissa ja -määräyksissä vahvistettujen sääntöjen noudattaminen, erityisesti niiden, joilla suojellaan luontodirektiivissä(8) tarkoitettuja kohteita, joten nämä suunnitelmat ja määräykset muodostavat puitteet kyseisen luvan tulevalle myöntämiselle.
21.      Tässä tilanteessa Conseil d’État tiedustelee, voidaanko riidanalaista päätöstä, jossa vahvistetaan ainoastaan pysäköintialueiden käyttöä koskevat ehdot muttei sääntöjä niiden rakentamiselle tai niiden enimmäismäärää, pitää kaavoitusta tai maankäyttöä koskevana suunnitelmana tai ohjelmana. Se on lisäksi epävarma siitä, onko pysäköintialueen käytön katsottava väistämättä kuuluvan liikenteen alaan.
22.      Conseil d’État esittää näin ollen unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko [SYA-direktiivin] 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että nyt käsiteltävän kaltaista päätöstä, jossa ainoastaan vahvistetaan pysäköintialueiden käyttöehdot vahvistamatta sääntöjä, jotka liittyisivät niiden rakentamiseen tai niiden enimmäismäärään, on kuitenkin pidettävä liikennettä, kaavoitusta tai maankäyttöä varten valmisteltavana suunnitelmana tai ohjelmana?
2)      Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, voiko kansallinen tuomioistuin soveltaa kansallisen lainsäädäntönsä säännöstä, jossa sille annetaan toimivalta pysyttää sellaisen kumotun päätöksen vaikutukset, jolla vahvistetaan seudun pysäköintialueiden käyttöehdot, rajoitetun ajanjakson ajan, jotta alueelliselle viranomaiselle annetaan mahdollisuus arvioida näiden käyttöehtojen ympäristövaikutuksia ennen tämän toimen mahdollista korjaamista?”
23.      Kirjallisia huomautuksia esittivät pääasian kantajat, Fédération belge du stationnement ASBL ja Interparking SA yhdessä, Belgian kuningaskunta, Latvian tasavalta ja Euroopan komissio. Unionin tuomioistuin päätti työjärjestyksensä 76 artiklan 2 kohdan mukaisesti, ettei istuntoa asianosaisten kuulemiseksi pidetä.
IV     Oikeudellinen arviointi
A       Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
24.      Conseil d’État pyrkii ensimmäisellä kysymyksellään selvittämään, onko SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että toimesta, jossa yksinomaan vahvistetaan pysäköintialueiden käyttöehdot, on tehtävä SYA-direktiivin mukainen strateginen ympäristöarviointi.
25.      Tähän kysymykseen vastaamiseksi on ensinnäkin tarkasteltava sitä, kuuluuko tällainen toimi SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohtaan sisältyvän määritelmän piiriin. Toiseksi on tutkittava, edellyttääkö käsitepari ”suunnitelmat ja ohjelmat” yksityiskohtaisempia, kirjoittamattomia tunnusmerkkejä ja täyttyvätkö ne mahdollisesti käsiteltävässä asiassa. Kolmanneksi on vielä selvitettävä, täyttääkö vastaava toimi myös SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetyt edellytykset.
1.     SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdassa tarkoitetut suunnitelmat ja ohjelmat
26.      SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdan mukaan ilmaisulla ”suunnitelmat ja ohjelmat” tarkoitetaan sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia, jotka ensinnäkin kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy tai jotka viranomainen valmistelee kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä ja joita toiseksi lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät.
27.      Conseil d’État’n kysymyksen muotoilusta ilmenee, että se pitää näitä molempia edellytyksiä riidattomina. Ensinnäkin
Région de Bruxelles-Capitalen hallitus on hyväksynyt 25.2.2021 annetun päätöksen. Toiseksi ennakkoratkaisupyyntöön ei kylläkään sisälly mainintaa käyttöehtojen hyväksymisvelvoitteesta, mutta tältä osin riittää, kun toimenpidettä on säännelty kansallisilla laeilla, asetuksilla tai hallinnollisilla määräyksillä, joissa määritetään sen hyväksymiseen toimivaltaiset viranomaiset sekä sen laatimismenettely.(9) Conseil d’État’n toimittamien tietojen mukaan riidanalaisen päätöksen oikeusperustan muodostavat sen johdanto-osan mukaan ympäristöluvista 5.6.1997 annetun asetuksen 6 §:n 1 momentin 1 kohta, 10 §:n 2 momentti ja 63 §:n 3 momentin 2 kohta.(10)
2.     Käsiteparin ”suunnitelmat ja ohjelmat” tulkinta
28.      Keskeinen riidanalainen kysymys on käsiteparin ”suunnitelmat ja ohjelmat” tulkinta ja etenkin se, edellytetäänkö niiltä SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohtaan sisältyvän määritelmän lisäksi muita tunnusmerkkejä.
29.      Tähän kysymykseen vastaamisessa lähtökohtana on toteamus siitä, että SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdassa käsiteparia ”suunnitelmat ja ohjelmat” ei määritellä vaan siihen liitetään pelkästään molemmat jo tutkitut lisäedellytykset.(11) Tämä ei kuitenkaan sulje suoralta kädeltä pois sitä, että tähän käsitepariin sisältyy myös muita edellytyksiä.
30.      Région de Bruxelles-Capitalen pääasian oikeudenkäynnissä esittämästä väitteestä Belgia toteaa, että toimi voi kuulua käsiteparin ”suunnitelmat ja ohjelmat” piiriin vain, jos siinä on suunnitelmallinen tai ohjelmallinen ulottuvuus. Sellaista ei ole riidanalaisessa päätöksessä, koska siinä ei suunnitella tai ”ohjelmoida” paikkoja, joihin pysäköintialueita voidaan rakentaa Région de Bruxelles-Capitalessa, eikä kyseisellä alueella sallittujen pysäköintialueiden määrää.(12) Belgian käsitys käsiteparista ”suunnitelmat ja ohjelmat” perustuu siten siihen, että sen edellytyksenä ovat kaavoitussäännökset, joilla määritellään (etukäteen) alueella sallitut käytöt.
31.      En pidä tätä käsitystä vakuuttavana. Sitä eivät tue direktiivin sanamuoto, systematiikka eikä syntyhistoria. Myöskään muut Région de Bruxelles-Capitalen ja Belgian tämän tulkinnan tueksi esittämät argumentit eivät vakuuta (jäljempänä a alajakso).
32.      Sikäli kuin ”suunnitelmallisen tai ohjelmallisen ulottuvuuden” vaatimuksella viitataan tämän käsitteen käyttöön oikeuskäytännössä, tämä ei myöskään voi oikeuttaa käsiteparin ”suunnitelmat ja ohjelmat” suppeaa tulkintaa. Kyseisessä oikeuskäytännössä ei nimittäin aseteta ”suunnitelmalliselle tai ohjelmalliselle ulottuvuudelle” mitään vaatimuksia, joiden olisi täytyttävä, jotta toimia voidaan pitää suunnitelmina ja ohjelmina (jäljempänä b alajakso).
a)     Kaavoitussäännökset
33.      Belgia epäilee suunnitelman tai ohjelman olemassaoloa ennen kaikkea siksi, ettei riidanalainen päätös koske kaavoitussäännöksiä.
34.      En pidä kuitenkaan vakuuttavana tulkintaa, jonka mukaan käsitepari ”suunnitelmat ja ohjelmat” edellyttää tällaisia kaavoitussäännöksiä.
35.      Ensinnäkään
SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohdan sanamuotoon ei sisälly tällaista rajoitusta.
36.      Toiseksi
SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaan sisältyvä alojen luettelo menettäisi merkityksensä, jos käsiteparia ”suunnitelmat ja ohjelmat” tulkitaan siten, että se edellyttää kaavoitussäännöksiä. SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan ympäristöarviointi on tehtävä kaikista suunnitelmista ja ohjelmista, joita valmistellaan maa-, metsä- ja kalataloutta, energiaa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, kaavoitusta tai maankäyttöä varten. Kaavoituksen tai maankäytön ala mainitaan siten yhtenä monista aloista, joilla voidaan valmistella SYA-direktiivissä tarkoitettuja suunnitelmia ja ohjelmia.
37.      Kolmanneksi
SYA-direktiivin valmisteluasiakirjat vahvistavat tämän kyseisen direktiivin systematiikkaan liittyvän argumentin tärkeyden. Ne osoittavat, ettei 2 artiklan a alakohdassa säädetä tietoisesti tätä koskevasta edellytyksestä.
38.      SYA-direktiiviä koskevassa komission alkuperäisessä ehdotuksessa 2 artiklan a alakohdan sanamuoto oli nimittäin ”ainoastaan kaavoitussuunnitelmia ja -ohjelmia”.(13) Ehdotuksen perustelujen mukaan direktiivi rajoittuu kaavoitussuunnitelmiin ja -ohjelmiin.(14)
39.      Euroopan parlamentin talous- ja raha-asioita sekä teollisuuspolitiikkaa käsittelevä valiokunta arvosteli tätä soveltamisalan rajoitusta lausunnossaan ja ehdotti sanamuotoa, ”jossa luovutaan suorasta siteestä yhdyskuntasuunnitteluun”.(15) Se perusteli tätä sillä, että myös sellaisilla strategisilla valinnoilla, joista ei välittömästi ilmene, millaisia maankäyttöä koskevia vaikutuksia niillä on, voi olla jonkin asteinen vaikutus ympäristöön. Euroopan parlamentti ehdottikin lainsäädäntöpäätöslauselmassaan tarkistusta 17, jossa luovutaan sanamuodosta ”ainoastaan kaavoitussuunnitelmia ja -ohjelmia”.(16) Tätä sanamuotoa ei sisältynyt enää komission tarkistettuun ehdotukseen vuodelta 1999.(17)
40.      Komissio piti kuitenkin kiinni siitä, että toimenpiteellä on oltava yhteys sijantiin. Muutetun ehdotuksen 2 artiklan a alakohdassa edellytettiin, että suunnitelmilla ja ohjelmilla luodaan kehys tuleville hankkeiden lupapäätöksille siten, että niissä viitataan hankkeiden sijaintiin ja muun muassa niiden luonteeseen, laajuuteen ja toimintaedellytyksiin.(18)
41.      Neuvoston yhteisessä kannassa eriytettiin kuitenkin lopulta määritelmä ja soveltamisala loppujen lopuksi hyväksytyn version mukaisesti, luovuttiin määritelmässä sijaintia koskevasta kriteeristä ja mainittiin ”kaavoitus tai maankäyttö” soveltamisalan yhteydessä yhtenä monista mahdollisista aloista, joilla voidaan valmistella suunnitelmia ja ohjelmia.(19)
42.      Neljänneksi kaavoitussäännöksiä koskevaa vaatimusta ei voida Belgian näkemyksestä poiketen johtaa myöskään unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.
43.      Sikäli kuin asiassa Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias ym. unionin tuomioistuin ei pitänyt riidanalaista toimea joen vedenjuoksun siirtämiseksi suunnitelmana tai ohjelmana, tämä ei perustunut kaavoitussäännösten puuttumiseen. Se tosin viittasi perusteluissaan siihen, että toimessa ei määritellä aluesuunnittelua koskevia kriteerejä ja yksityiskohtaisia sääntöjä eikä vahvisteta valvontasääntöjä ja ‑menettelyjä, jotka koskevat yhden tai useamman hankkeen toteuttamista.(20) Unionin tuomioistuin otti tämän muotoilun kyseisessä tuomiossa mainitusta tuomiosta Inter-Environnement Bruxelles ym. Siihen sisältyvä viittaus aluesuunnittelua koskeviin kriteereihin ja yksityiskohtaisiin sääntöihin selittyy pelkästään sillä, että riidanalainen toimi valmisteltiin tosiasiallisesti kaavoituksen alalla, kuten tuomion edeltävien kohtien sanamuodosta kiistatta ilmenee.(21) Asiassa Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias ym. esitetyissä perusteluissa ratkaisevaa ei siten ole aluesuunnittelua koskevien ehtojen puuttuminen vaan pikemminkin ylipäätään valvontaa koskevien kriteerien puuttuminen, siis se seikka, ettei riidanalaisessa toimessa vahvisteta puitteita tuleville hankkeille.
44.      Asiassa D’Oultremont ym. unionin tuomioistuin tosin totesi, että suunnitelmien ja ohjelmien on katettava tietty alue.(22) Tähän riitti sen mukaan kuitenkin jo, jos toimenpidettä sovelletaan sen toteuttaneen tahon koko toimivalta-alueella.(23)
45.      Jo yhdistetyissä asioissa Terre wallonne ASBL ja Inter-Environnement Wallonie ASBL unionin tuomioistuin katsoi lisäksi toimen, jossa määritettiin ehdot typpipitoisen karjanlannan maahan levittämiselle, kuuluvan käsitepariin ”suunnitelmat ja ohjelmat”.(24) Myöskään kyseinen toimi ei koskenut mitään erityisiä kaavoitussäännöksiä.
46.      Viidenneksi ei voida hyväksyä myöskään väitettä, jonka mukaan tällä käsiteparin ”suunnitelmat ja ohjelmat” tulkinnalla laajennetaan liiaksi strategisen ympäristöarvioinnin soveltamisalaa. Sen mukaan tähän käsitepariin on katsottava kuuluvan nimittäin kaikki toimet, joilla säännellään rakennelmien käyttöä.(25)
47.      On tosin niin, ettei tässä ehdottamani näkemys kyseisestä käsitteestä sovellu strategisen ympäristöarvioinnin soveltamisalan rajaamiseen tässä suhteessa. Toimen pitäminen SYA-direktiivissä tarkoitettuna suunnitelmana tai ohjelmana ei kuitenkaan synnytä vielä velvollisuutta tehdä strateginen ympäristöarviointi. Vasta SYA-direktiivin 3 artiklassa pikemminkin määritetään, millä edellytyksillä tällainen arviointi on tehtävä. Siinä määritetyillä perusteilla rajataan strategisen ympäristöarvioinnin soveltamisalaa asianmukaisesti.(26)
b)     Suunnitelmallinen ja ohjelmallinen ulottuvuus oikeuskäytännössä
48.      Siitä, että Unionin tuomioistuin käyttää oikeuskäytännössään kuitenkin ohjelmallisen tai suunnitelmallisen ulottuvuuden käsitettä, ei voida päätellä tiettyjä edellytyksiä, joiden on täytyttävä, jotta tointa voitaisiin pitää suunnitelmana tai ohjelmana.
49.      Unionin tuomioistuin käytti käsitettä ensimmäisen kerran asiassa Inter-Environnement Bruxelles ym. Siinä se korosti, että riidanalainen toimi sisälsi yleisiä säännöksiä, että se oli tietyssä määrin abstrakti ja että sillä pyrittiin kyseisen kaupunginosan muuttamiseen. Tämä kuvasi unionin tuomioistuimen mukaan sen ohjelmallista ja suunnitelmallista ulottuvuutta eikä estänyt sen sisällyttämistä suunnitelmien ja ohjelmien käsitteen alaan.(27) Tästä voitaisiin pintapuolisella tarkastelulla päätellä, että käsitepari ”suunnitelmat ja ohjelmat” edellyttää näitä osatekijöitä.
50.      Lähemmän tarkastelun perusteella unionin tuomioistuimen toteamuksista ei kuitenkaan voida tehdä tällaista päätelmää.
51.      Niitä edelsi nimittäin ilmaisu ”lisäksi”. Kyseiset toteamukset esitettiin siten toissijaisesti. Niiden merkitys selviää näin ollen vasta, kun tarkastellaan unionin tuomioistuimen varsinaista argumenttia, jonka mukaan toimen yleinen ulottuvuus ei ole esteenä sille, että sen katsotaan kuuluvan käsitepariin ”suunnitelmat ja ohjelmat”.(28) Esimerkiksi Århusin yleissopimuksesta(29) poiketen SYA-direktiivissä ei nimittäin eroteta ”suunnitelmia ja ohjelmia”, ”politiikkaa” ja ”yleisesti sovellettavia, oikeudellisesti sitovia säännöksiä”. Tällä argumentilla unionin tuomioistuin hylkäsi Belgian väitteen, jonka mukaan yleissitovuutensa vuoksi kyseessä oleva toimi ei ole SYA-direktiivissä tarkoitettu suunnitelma tai ohjelma.
52.      Unionin tuomioistuin ei siten ole ohjelmallista tai suunnitelmallista ulottuvuutta ja mainittuja seikkoja (yleiset säännökset, abstraktius ja alueen muuttaminen) koskevilla toteamuksillaan ottanut käyttöön lisäedellytystä suunnitelmalle tai ohjelmalle.
3.     SYA-direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaiset edellytykset
53.      SYA-direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan strateginen ympäristöarviointi on tehtävä ”vain” 2–4 kohdassa tarkoitetuista suunnitelmista ja ohjelmista. Sen 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan ympäristöarviointi on tehtävä kaikista suunnitelmista ja ohjelmista, jotka täyttävät kaksi kumulatiivista edellytystä. Ensinnäkin suunnitelmat ja ohjelmat on valmisteltava jollain siinä mainituista aloista, ja toiseksi niissä on vahvistettava puitteet YVA-direktiivin liitteessä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille.
54.      Conseil d’État’n esittämistä epäilyistä(30) poiketen riidanalainen päätös valmisteltiin yhdellä siinä mainituista aloista (jäljempänä a alajakso). Conseil d’État’n tehtävä on tutkia, vahvistetaanko siinä myös puitteet tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille. Tämän kannalta ratkaisevaa on se, asetetaanko päätöksessä lupaviranomaiselle sitovia kriteerejä ja yksityiskohtaisia sääntöjä, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia (jäljempänä b alajakso).
a)     Valmistelu yhdellä mainituista aloista
55.      SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa mainituista aloista, joilla voidaan valmistella suunnitelmia ja ohjelmia, kyseeseen tulevat käsiteltävässä asiassa ”liikenne” ja ”kaavoitus tai maankäyttö”.
56.      Tästä on ensinnäkin todettava, että unionin tuomioistuin tulkitsee käsitettä ”valmistellaan alaa varten” siten, että riittää, jos suunnitelma tai ohjelma ”koskee” jotakin näistä aloista tai siinä ”on kyse” tällaisesta alasta.(31) Näitä eri aloja ei sitä vastoin määritellä SYA-direktiivissä eikä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä.
57.      Tämän perusteella pysäköintialueiden käyttöehdot koskevat liikenteen alaa. Conseil d’État ei valitettavasti perustele, miksi se epäilee, etteivät ne koskisi kyseistä alaa. En joka tapauksessa havaitse tällaisia perusteita. Vaikuttaa päinvastoin todennäköiseltä, että pysäköintialueiden käyttöehdot koskevat liikenteen alaa, koska niillä säännellään liikenneinfrastruktuurin hallinnointia ja käyttöä.
58.      Oikeuskäytäntöön ei tosin sisälly yleisiä toteamuksia siitä, mitä liikenteen alalla on ymmärrettävä. Toistaiseksi ainoassa tätä koskevassa asiassa eli asiassa Bund Naturschutz in Bayern unionin tuomioistuin kuitenkin tulkitsi tätä käsitettä laajasti. Perustelematta sitä sen tarkemmin unionin tuomioistuin katsoi asetuksen koskevan liikenteen alaa myös silloin, kun siinä säädettiin lupavelvollisuudesta liikennöimiselle moottoriajoneuvoilla yleiselle liikenteelle avoimien teiden, kulkureittien ja alueiden ulkopuolella sekä kyseisten ajoneuvojen pysäköimiselle tällaisille alueille maisemansuojelualueella.(32)
59.      Jos unionin tuomioistuin itse kuitenkin sisällyttää moottoriajoneuvojen pysäköinnin yleiselle liikenteelle avoimien teiden, kulkureittien ja alueiden ulkopuolelle liikenteen alaan, tämän on pädettävä myös pysäköintialueisiin, joiden käytölle vahvistetaan erityisiä sääntöjä. Yksityisautoilua ei nimittäin voida käytännössä kuvitella ilman pysäköintialueita. Välttämättömänä infrastruktuurina pysäköintialueiden on tästä syystä kuuluttava liikenteen alaan.
60.      Se, koskevatko pysäköintialueiden käyttöehdot myös kaavoituksen tai maankäytön alaa, riippuu niiden konkreettisesta muodosta.
61.      Conseil d’État’n siihen liittyvät epäilyt, koskeeko toimi kaavoituksen tai maankäytön alaa, vaikuttavat johtuvan siitä, että pysäköintialueiden rakentamiseen tarvitaan ympäristöluvan, joka edellyttää käyttöehtojen noudattamista, lisäksi rakennuslupa, joka puolestaan edellyttää kaavoitussäännösten noudattamista. Conseil d’État’n esittämien tietojen ja näkemyksen mukaan kaavoitussäännökset muodostavat puitteet rakennuslupien antamiselle pysäköintialueiden rakentamiseen ja olivat siten strategisen ympäristöarvioinnin kohteena.(33)
62.      Kaavoitusta koskevien puitteiden olemassaolo ei kuitenkaan sulje pois sitä, että muista säännöksistä, joissa asetetaan sitovia ehtoja hankkeelle, on tehtävä strateginen ympäristöarviointi. Ratkaisevaa on, täyttävätkö kyseiset säännökset SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan edellytykset. Muussa tapauksessa jäsenvaltiot voisivat nimittäin kiertää velvollisuutta tehdä strateginen ympäristöarviointi suunnitelmista tai ohjelmista toteuttamalla useita toimia, joista ainoastaan yhdestä olisi tehtävä strateginen ympäristöarviointi.(34)
63.      Kun tarkastellaan toiseksi käsiteparin ”kaavoitus tai maankäyttö” tulkintaa, se edellyttää sääntöä, joka vaikuttaa alueen käyttöön.
64.      Unionin tuomioistuin tosin katsoo, että kyseinen ala ei rajoitu pelkästään alueen pilkkomiseen vyöhykkeiksi ja näiden vyöhykkeiden sisällä sallittujen toimintojen määrittämiseen vaan kattaa välttämättä laajemman alueen, koska siinä mainitaan sekä kaavoitus että maankäyttö.(35) Unionin tuomioistuimen toteamuksia ei kuitenkaan pidä ymmärtää siten, ettei vaikutusta alueen käyttöön edellytetä. Unionin tuomioistuin pikemminkin asettaa molemmat käsitteet ”kaavoitus” ja ”maankäyttö” vastakkain. Se toteaa tästä vakuuttavasti, että tähän käsitepariin kuuluu konkreettista käyttötasoa koskevan suunnittelun (maankäyttö) ohella myös ylemmänasteinen suunnittelutaso, kuten aluekehityksen ohjaaminen tai luonnon ja luonnonvarojen suojelu (kaavoitus). Unionin tuomioistuin luokittelikin oikeuskäytännössään, jossa se tukeutui mainittuun tulkintaan, kaavoituksen tai maankäytön alaan yksinomaan toimet, jotka vaikuttavat alueen käyttöön.(36) Tästä ei tosin voida johtaa, että tällainen vaikutus on ehdottoman välttämätön, mutta unionin tuomioistuimen esittämät toteamukset eivät sulje pois tällaista vaatimusta.
65.      Myös SYA-direktiivin valmisteluasiakirjat viittaavat siihen, että käsitepari ”kaavoitus tai maankäyttö” edellyttää sääntöä, joka vaikuttaa alueen käyttöön. Komission ehdotuksen perusteluissa viitattiin nimenomaisesti siihen, että ”kaavoitussuunnitelmissa tai -ohjelmissa määritellään kaavoitus”.(37) Lainsäädäntömenettelyn kuluessa SYA-direktiivin soveltamisalan rajaamisesta kaavoitukseen tosin luovuttiin. Ei ole kuitenkaan nähtävissä, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli samalla luopua tästä kaavoituksen käsitteen tulkinnasta.
66.      Jos lähtökohdaksi otetaan tämä kaavoituksen tai maankäytön alan tulkinta, ei voida sulkea pois, että kyseistä alaa koskee toimi, jossa vahvistetaan yksinomaan pysäköintialueiden käyttöehdot muttei sääntöjä niiden rakentamiselle tai niiden enimmäismäärälle. Conseil d’État’n on tutkittava, vaikuttaako tällainen toimi alueen käyttöön.
b)     Puitteet tulevien hankkeiden, joista on tehtävä ympäristövaikutusten arviointi, lupa- tai hyväksymispäätöksille
67.      Siihen, onko pysäköintialueiden käyttöehdoista tehtävä ympäristövaikutusten arviointi, vaikuttaa siten ratkaisevasti se, vahvistetaanko niissä lupaviranomaista sitovia kriteerejä ja yksityiskohtaisia sääntöjä, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia.
68.      SYA-direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan kyseisissä suunnitelmissa tai ohjelmissa on nimittäin myös vahvistettava puitteet tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille ja näiden hankkeiden on kuuluttava YVA-direktiivin liitteessä I ja II lueteltuihin hankkeisiin.
69.      Unionin tuomioistuin viittaa tässä yhteydessä toistuvasti siihen, että suunnitelmien ja ohjelmien käsite(38) koskee kaikkia toimia, joilla määritellään kyseiseen alaan sovellettavat valvontasäännöt ja -menettelyt ja vahvistetaan siten sellaisen hankkeen tai useiden sellaisten hankkeiden, jolla tai joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, hyväksymistä ja toteuttamista koskevien kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellinen kokonaisuus.(39)
70.      Tällaisella tulkinnalla pyritään yhtäältä turvaamaan, että määräyksiä (”hyväksymistä koskevat kriteerit ja yksityiskohtaiset säännöt”) annetaan vasta, kun niiden ympäristövaikutuksia on arvioitu.(40) Merkityksellistä on myös se, sisältyykö suunnitelmaan tai ohjelmaan – lupaviranomaista sitovia – määräyksiä tulevaa hyväksymispäätöstä varten.
71.      Toisaalta sillä kuitenkin pyritään myös de minimis -säännössä (”merkityksellinen kokonaisuus”) tarkoitetulla tavalla estämään, että jo yksittäisten, ympäristövaikutusten kannalta merkityksettömien kriteerien tai yksityiskohtaisten sääntöjen erillinen vahvistaminen edellyttää ympäristövaikutusten arviointia. Ratkaisevaan kysymykseen siitä, ylittävätkö vahvistetut kriteerit ja yksityiskohtaiset säännöt merkityksellisen kokonaisuuden kynnyksen, on vastattava laadullisen arvioinnin perusteella.(41) Kyse on näin ollen siitä, onko vahvistetuilla kriteereillä ja yksityiskohtaisilla säännöillä todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.(42)
72.      Ympäristövaikutusten merkittävyyden määrittämisessä voidaan käyttää apuna SYA-direktiivin liitteessä II olevia perusteita – jotka eivät ole tyhjentäviä. Unionin tuomioistuinkin onkin myös – viittaamatta kuitenkaan nimenomaisesti liitteessä II olevan 1 kohdan ensimmäiseen luetelmakohtaan – jo huomauttanut, että kriteerit ja yksityiskohtaiset säännöt voivat koskea etenkin hankkeiden sijaintia, luonnetta, kokoa ja toimintaedellytyksiä tai niihin liittyvää voimavarojen kohdentamista.(43)
73.      Kuten ennakkoratkaisupyynnössä vihjataan, erityisesti kattamattomien pysäköintialueiden sadevesijärjestelmiä ja keinovalaistusta koskevilla säännöksillä sekä sähköautojen latauspisteitä ja polkupyörien pysäköintipaikkoja koskevilla vaatimuksilla voisi olla vaikutuksia ympäristöön. Sen selvittäminen, täyttyvätkö edellä mainittujen tai riidanalaisen päätöksen muun sisällön seurauksena tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätösten puitteiden vahvistamisen kriteerit (kriteerien merkityksellisen kokonaisuuden sitova vahvistaminen), on kuitenkin Conseil d’État’n tehtävä. Sen on etenkin tutkittava, onko näillä säännöksillä todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, kun otetaan huomioon konkreettinen tilanne Brysselissä. Conseil d’État’n ennakkoratkaisupyynnössä käyttöehtojen sitovuudesta esittämien toteamusten vuoksi on lisäksi paikallaan esittää seuraava huomautus.
74.      Conseil d’État’n mukaan käyttöehdoissa annetaan lupaviranomaiselle mahdollisuus poiketa joistain säännöistä. Kuten Conseil d’État perustellusti toteaa, poikkeamismahdollisuus lieventää käyttöehtojen sitovuutta. Tästä syystä on merkityksellistä, minkä käyttöehtojen sääntöjen osalta tällainen mahdollisuus annetaan. Jos annetut poikkeamismahdollisuudet koskevat nimittäin juuri niitä kriteerejä ja yksityiskohtaisia sääntöjä, joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia, nämä kriteerit ja yksityiskohtaiset säännöt eivät välttämättä sidokaan lupaviranomaista.
4.     Välipäätelmä
75.      SYA-direktiivin 2 artiklan a alakohtaa ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on näin ollen tulkittava siten, että kansallista toimenpidettä, jossa vahvistetaan yksinomaan pysäköintialueiden käyttöehdot muttei sääntöjä niiden sijainnille tai enimmäismäärälle, on pidettävä liikenteen alaa koskevana suunnitelmana tai ohjelmana. Se, onko tällaisesta suunnitelmasta tai ohjelmasta tehtävä ympäristöarviointi, riippuu kuitenkin siitä, sisältääkö se lupaviranomaista sitovia kriteerejä ja yksityiskohtaisia sääntöjä, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
B       Toinen ennakkoratkaisukysymys
76.      Toisella kysymyksellään Conseil d’État tiedustelee, voiko kansallinen tuomioistuin soveltaa kansallisen lainsäädäntönsä säännöstä, jossa sille annetaan toimivalta pitää voimassa sellaisen kumotun päätöksen vaikutukset, jolla vahvistetaan tietyn alueen pysäköintialueiden käyttöehdot, rajoitetun ajanjakson ajan, jotta alueelliselle viranomaiselle annetaan mahdollisuus arvioida näiden käyttöehtojen ympäristövaikutuksia ennen tämän toimen mahdollista korjaamista.
77.      Toimea, joka toteutettiin SYA-direktiivin vastaisesti, on tosin lähtökohtaisesti lykättävä tai se on kumottava (jäljempänä 1 jakso). Unionin tuomioistuin sallii tietyin edellytyksin kuitenkin poikkeuksellisesti, että kansalliset tuomioistuimet pitävät voimassa tällaisten toimien vaikutukset (jäljempänä 2 jakso). Lisäksi on paikallaan esittää muutamia huomautuksia näiden edellytysten soveltamisesta (jäljempänä 3 jakso).
1.     Lähtökohtainen velvollisuus lykätä toimea tai kumota se
78.      Tähän ennakkoratkaisukysymykseen vastaamiseksi on ensinnäkin palautettava mieleen, että SYA-direktiivissä ei ole säännöksiä siitä, mitä seurauksia direktiivissä säädettyjen menettelysäännösten rikkomisesta aiheutuu.(44)
79.      SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistetun vilpittömän yhteistyön periaatteen nojalla jäsenvaltioiden on kuitenkin poistettava tällaisesta unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuvat seuraukset.(45) Toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla – mukaan lukien kansalliset tuomioistuimet, joissa on riitautettu unionin oikeuden vastaisesti hyväksytty kansallinen oikeussääntö – on siten velvollisuus ryhtyä toimivaltansa rajoissa kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin ympäristöarvioinnin laiminlyönnin korjaamiseksi.(46)
80.      Kansallisen tuomioistuimen on siis toimivaltansa rajoissa lykättävä suunnitelmia tai ohjelmia, joita hyväksyttäessä ei ole noudatettu ympäristöarvioinnin suorittamisvelvollisuutta, tai kumottava ne.(47)
2.     Toimen vaikutusten poikkeuksellinen voimassa pitäminen
81.      Koska unionin oikeuden vastaisen kansallisen säännöksen lykkäämisellä tai kumoamisella voi olla haitallisia vaikutuksia, unionin tuomioistuin on sallinut poikkeuksia tästä periaatteesta.
82.      Vahvistettuaan ensin tälle poikkeamiselle neljä edellytystä(48) se pelkisti ne tuomiossa A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) – perustellusti – seuraaviin perustekijöihin: Voimassa pitämisen on oltava välttämätöntä pakottavan edun turvaamiseksi, konkreettisesti ympäristön suojelemiseksi toteutetun unionin toimen täytäntöönpanon jatkumisen(49) takaamiseksi tai sen estämiseksi, että toimen lykkääminen tai kumoaminen vaikuttaa merkittävästi jäsenvaltion energiahuoltoon.(50) Tästä syystä voimassa pitäminen voi etenkin kestää vain ajan, joka on ehdottoman tarpeen toimen hyväksymisessä tehtyjen menettelyvirheiden korjaamiseksi tekemällä ympäristöarviointi jälkikäteen.(51)
83.      Conseil d’État’n pyynnöstä on aiheellista huomauttaa, että asiassa A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) unionin tuomioistuimen mukaan pakottava intressi voimassa pitämiseen ei liity ympäristöhaittojen laajuuteen vaan ympäristön suojelemiseksi annetun unionin toimen puutteelliseen täytäntöönpanoon.(52) Kun jäsenvaltiolla on siis velvollisuus panna täytäntöön ympäristön suojelemiseksi annettu unionin toimi ja jäsenvaltio on sen täytäntöönpanossa rikkonut SYA-direktiivin menettelysäännöksiä, täytäntöönpanotoimen vaikutukset voidaan pitää voimassa, jos muutoin syntyisi täytäntöönpanovaje.
84.      Conseil d’État’n ennakkoratkaisupyynnössä otetaan perustaksi unionin tuomioistuimen vanhempiin asioihin Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne sekä Association France Nature Environnement sisältyvä muotoilu.  Niissä se vielä edellytti, että lainaukko on vahingollisempi ympäristölle sikäli, että toimen kumoaminen johtaisi ympäristön vähäisempään suojeluun ja olisi näin vastoin täytäntöönpantavan direktiivin olennaista tavoitetta.(53)
85.      Unionin tuomioistuin ei perustellusti käyttänyt tätä muotoilua enää asiassa A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele). Täytäntöönpanovajeen kriteeri on nimittäin paljon selkeämpi kuin se, onko kumoaminen vastoin unionin toimen olennaista tavoitetta. Sillä lisätään näin oikeusvarmuutta ja helpotetaan lisäksi lainsäädännön soveltamista kansallisissa tuomioistuimissa.
86.      Näin ollen myös ainoastaan vähäiset, maantieteellisesti ja kohteeltaan rajatut haitat ympäristölle voivat riittää kansallisen toimen vaikutusten voimassa pitämiseen.
3.     Kriteerien soveltamista koskevat huomautukset
87.      Conseil d’État’n on tutkittava, täyttyvätkö nämä edellytykset käsiteltävässä asiassa. Tältä osin on paikallaan esittää seuraavat huomautukset.
88.      Conseil d’État’n mukaan riidanalaisella toimella pannaan osittain täytäntöön rakennusten energiatehokkuutta koskevaan direktiiviin tehdyt muutokset. Tämän perusteella Conseil d’État pohtii, onko rakennusten energiatehokkuutta koskevan direktiivin olennaisen tavoitteen vastaista, jos kyseisen direktiivin täytäntöönpanoa ei enää taata joidenkin kuukausien ajan pysäköintialueiden käytössä Région de Bruxelles-Capitalessa.(54) Conseil d’État vaikuttaa päättelevän hiljaisesti siitä seikasta, että riidanalaisella toimella pannaan osittain täytäntöön rakennusten energiatehokkuutta koskevaan direktiiviin tehdyt muutokset, että kyseessä on unionin ympäristönsuojelulainsäädännön täytäntöönpanotoimenpide.
89.      Tämä Conseil d’État’n olettama on liian ylimalkainen.
90.      Aluksi on todettava, että rakennusten energiatehokkuutta koskevaan direktiiviin tehtyjen muutosten on katsottava kuuluvan unionin ympäristönsuojelulainsäädännön alaan. Kyseisen direktiivin tapaan ne eivät tosin perustu SEUT 192 artiklan mukaiseen ympäristöä koskevaan unionin toimivaltaan vaan SEUT 194 artiklan mukaiseen energiaa koskevaan unionin toimivaltaan. Rakennusten energiatehokkuutta koskevan direktiivin johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan kyseisellä direktiivillä edistetään kuitenkin myös ilmastonsuojelua, ja muutosdirektiivin johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan muutoksilla on tämä sama tavoite.(55)
91.      Conseil d’État’n on kuitenkin tutkittava, pannaanko säännöillä, joiden vaikutukset se haluaa pitää voimassa, täytäntöön rakennusten energiatehokkuutta koskevaan direktiiviin tehdyt muutokset. Ainoastaan tässä laajuudessa tulee esille Conseil d’État’n pohtima kysymys, onko toimen kumoaminen rakennusten energiatehokkuutta koskevaan direktiiviin tehtyjen muutosten täytäntöönpanon vastaista.
92.      Sikäli kuin on havaittavissa, jo pelkästään sähköautojen latauspisteiden rakentamista koskevilla säännöillä pannaan täytäntöön energiatehokkuutta koskevaan direktiiviin tehdyt muutokset.
93.      Lisäksi jo Conseil d’État’n olettama siitä, että käyttöehtojen mahdollinen kumoaminen luo väistämättä lainaukon, vaikuttaa kyseenalaiselta.(56) Tältä osin on tutkittava, eikö lainaukon syntymistä täytäntöönpanossa voida välttää lupakäytännöllä, sellaisena kuin se oli ennen käyttöehtojen hyväksymistä. Belgian lausumien ja ennakkoratkaisupyynnössä kuvatun näkemystenvaihdon mukaan ennen riidanalaisen toimen hyväksymistä toimivaltaiset viranomaiset asettivat siinä vahvistetut käyttöehdot jokaisessa (yksittäistapauksessa myönnetyssä) luvassa.(57) Tähän käytäntöön voitaisiin turvautua uudelleen – ainakin tilapäisesti – tulevissa lupa- tai hyväksymispäätöksissä.
4.     Välipäätelmä
94.      Jos on tarpeen turvata ympäristön suojelemiseksi toteutetun unionin toimen täytäntöönpanon jatkuminen, kansallinen tuomioistuin voi siten soveltaa kansallisen lainsäädäntönsä säännöstä, jonka mukaan se voi pitää SYA-direktiivin menettelysäännösten vastaisesti annetun toimen vaikutukset voimassa rajoitetun ajan. Vaikutukset voidaan pitää voimassa vain ajanjakson, jonka toimivaltainen taho tarvitsee toimea koskevan ympäristöarvioinnin tekemiseen ennen sen mahdollista antamista uudelleen.
V       Ratkaisuehdotus
95.      Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42/EY 2 artiklan a alakohtaa ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa
on tulkittava siten, että
kansallista toimenpidettä, jossa vahvistetaan yksinomaan pysäköintialueiden käyttöehdot muttei sääntöjä niiden sijainnille tai enimmäismäärälle, on pidettävä liikenteen alaa koskevana suunnitelmana tai ohjelmana. Se, onko tällaisesta suunnitelmasta tai ohjelmasta tehtävä ympäristöarviointi, riippuu kuitenkin siitä, sisältääkö se lupaviranomaista sitovia kriteerejä ja yksityiskohtaisia sääntöjä, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
Jos on tarpeen turvata ympäristön suojelemiseksi toteutetun unionin toimen täytäntöönpanon jatkuminen, kansallinen tuomioistuin voi soveltaa kansallisen lainsäädäntönsä säännöstä, jonka mukaan se voi pitää direktiivin 2001/42 menettelysäännösten vastaisesti annetun toimen vaikutukset voimassa rajoitetun ajan. Vaikutukset voidaan pitää voimassa vain ajanjakson, jonka toimivaltainen taho tarvitsee toimea koskevan ympäristöarvioinnin tekemiseen ennen sen mahdollista antamista uudelleen.
1      Alkuperäinen kieli: saksa.
2      Friedrich Schiller, Kello-laulu
(Juvan suomennos vuodelta 1916).
3      Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi
2001/42/EY (EYVL 2001, L 197, s. 30).
4      Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.12.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi
2011/92/EU (EUVL 2012, L 26, s. 1), muutettu viimeksi direktiivillä
2014/52/EU (EUVL 2014, L 124, s. 1).
5      Région de Bruxelles-Capitalen hallituksen 25.2.2021 antama päätös, jolla vahvistettiin pysäköintialueiden käyttöä koskevat yleiset ja erityiset ehdot (Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 25 février 2021 fixant des conditions générales et spécifiques d’exploitation applicables aux parking), Moniteur Belge, 3.3.2021, s. 18655.
6      Rakennusten energiatehokkuudesta annetun direktiivin
2010/31/EU ja energiatehokkuudesta annetun direktiivin
2012/27/EU muuttamisesta 30.5.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2018/844 (EUVL 2018, L 156, s. 75).
7      Rakennusten energiatehokkuudesta 19.5.2010 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/31/EU (EUVL 2010, L 153, s. 13).
8      Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (EYVL 1992, L 206, s. 7).
9      Tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, 52 kohta); tuomio 12.6.2019, CFE (C-43/18, EU:C:2019:483, 54 kohta); tuomio 12.6.2019, Terre wallonne (C-321/18, EU:C:2019:484, 34 kohta); tuomio 7.6.2018, Thybaut ym. (C-160/17, EU:C:2018:401, 43 kohta) ja tuomio 22.3.2012, Inter-Environnement Bruxelles ym. (C-567/10, EU:C:2012:159, 31 kohta).
10      Ennakkoratkaisupyynnön s. 30.
11      Ks. jo ratkaisuehdotukseni D’Oultremont ym. (C-290/15, EU:C:2016:561, 28 kohta) ja Terre wallonne ja Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 ja C-110/09, EU:C:2010:120, 38 kohta).
12      Ennakkoratkaisupyynnön s. 21; Belgian kuningaskunnan huomautusten 21 ja 23 kohta.
13      Ehdotus neuvoston direktiiviksi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (KOM(96) 511 lopullinen, s. 17).
14      Ehdotus neuvoston direktiiviksi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (KOM(96) 511 lopullinen, s. 2).
15      Talous- ja raha-asioita sekä teollisuuspolitiikkaa käsittelevän valiokunnan lausunto, joka sisältyy 25.6.1998 laadittuun mietintöön ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (A4/1998/245).
16      20.10.1998 hyväksytty Euroopan parlamentin lainsäädäntöpäätöslauselma ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (EYVL 1998, C 341, s. 22).
17      Muutettu ehdotus neuvoston direktiiviksi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (KOM(1999) 73 lopull., 22.2.1999) (EYVL 1999, C 83, s. 15 ja 16).
18      22.2.1999 esitetty muutettu ehdotus neuvoston direktiiviksi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (KOM(1999) 73 lopullinen) (EYVL 1999, C 83, s. 15 ja 16).
19      Neuvoston 30.3.2000 vahvistama yhteinen kanta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin antamiseksi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (5685/1/00 REV 1, s. 7 ja 8).
20      Tuomio 11.9.2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias ym. (C-43/10, EU:C:2012:560, 95 kohta).
21      Ks. tuomio 22.3.2012, Inter-Environnement Bruxelles ym. (C-567/10, EU:C:2012:159, 28 ja 29 kohta).
22      Tuomio 27.10.2016, D’Oultremont ym. (C-290/15, EU:C:2016:816, 45 kohta).
23      Tuomio 27.10.2016, D’Oultremont ym. (C-290/15, EU:C:2016:816, 46 kohta).
24      Tuomio 17.5.2010, Terre wallonne ja Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 ja C-110/09, EU:C:2010:355, 41 ja 42 kohta).
25      Ennakkoratkaisupyynnön s. 19; Belgian kuningaskunnan huomautusten 43 ja 44 kohta.
26      Tämä sääntelytekniikka on seurausta määritelmän ja soveltamisalan eriyttämisestä lainsäädäntömenettelyssä. Sekä komission alkuperäisessä että muutetussa direktiiviehdotuksessa määriteltiin ”suunnitelmat ja ohjelmat” käyttämällä niitä edellytyksiä, joilla direktiivin voimassa olevassa versiossa määritetään SYA-direktiivin 3 artiklan mukainen soveltamisala. Ks. alaviitteissä 10 ja 14 olevat viittaukset.
27      Tuomio 7.6.2018, Inter-Environnement Bruxelles ym. (C-671/16, EU:C:2018:403, 60 kohta); myös tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, 61 kohta).
28      Tuomio 7.6.2018, Inter-Environnement Bruxelles ym. (C-671/16, EU:C:2018:403, 60 kohta); myös tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, 61 kohta).
29      Yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskeva yleissopimus vuodelta 1998 (EYVL 2005, L 124, s. 4), joka on hyväksytty neuvoston 17.2.2005 tekemällä päätöksellä 2005/370/EY (EYVL 2005, L 124, s. 1).
30      Ennakkoratkaisupyynnön s. 36 ja 37.
31      Tuomio 22.2.2022, Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, 49 kohta), jossa viitataan 25.6.2020 annettuun tuomioon A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, 66 kohta) ja 27.10.2016 annettuun tuomioon D’Oultremont ym. (C-290/15, EU:C:2016:816, 44 kohta).
32      Tuomio 22.2.2022, Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, 53 kohta).
33      Ennakkoratkaisupyynnön s. 36 ja 37.
34      Ks. tuomio 7.6.2018, Inter-Environnement Bruxelles ym. (C-671/16, EU:C:2018:403, 55 kohta); tuomio 27.10.2016, D’Oultremont ym. (C-290/15, EU:C:2016:816, 48 kohta) sekä ratkaisuehdotukseni Inter-Environnement Bruxelles ym. (C-671/16, EU:C:2018:39, 25 kohta) ja D’Oultremont ym. (C-290/15, EU:C:2016:561, 55 kohta).
35      Tuomio 7.6.2018, Thybaut ym. (C-160/17, EU:C:2018:401, 48 kohta); tuomio 7.6.2018, Inter-Environnement Bruxelles ym. (C-671/16, EU:C:2018:403, 43 kohta) ja tuomio 22.2.2022, Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, 50 kohta).
36      Asiassa Inter-Environnement Bruxelles ym. oli kyse alueellisesta kaupunkikaavasta, asiassa Thybaut ym. kiinteistöjärjestelyalueesta ja asiassa Bund Naturschutz in Bayern maisemansuojelualuetta koskevasta asetuksesta.
37      4.12.1996 esitetty ehdotus neuvoston direktiiviksi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (KOM(96) 511 lopullinen, s. 2). Ks. myös komission ehdotuksen soveltamisalan selkeyttämiseksi esittämä luettelo suunnitelmista ja ohjelmista sivulla 3.
38      Unionin tuomioistuimen käyttämä muotoilu on tältä osin hieman valitettava, koska asiasta D’Oultremont ym. lähtien sillä on viitattu käsitteeseen ”suunnitelmat ja ohjelmat”. Kuten alaviitteessä 39 mainitun oikeuskäytännön asiayhteydestä ilmenee, näillä toteamuksilla konkretisoidaan kuitenkin todellisuudessa tunnusmerkkiä ”puitteet – – tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille”.
39      Tuomio 9.3.2023, An Bord Pleanála ym. (St Teresa’s Gardensin alueet) (C-9/22, EU:C:2023:176, 38 kohta); tuomio 22.2.2022, Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, 60 kohta) ja tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, 67 kohta).
40      Tuomio 22.2.2022, Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, 61 kohta) ja tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, 68 kohta).
41      Tuomio 8.5.2019, Associazione ”Verdi Ambiente e Società - Aps Onlus” ym. (C-305/18, EU:C:2019:384, 51 kohta); tuomio 7.6.2018, Inter-Environnement Bruxelles ym. (C-671/16, EU:C:2018:403, 55 kohta) ja tuomio 7.6.2018, Thybaut ym. (C-160/17, EU:C:2018:401, 55 kohta); ks. jo ratkaisuehdotukseni Inter-Environnement Bruxelles ym. (C-671/16, EU:C:2018:39, 26 kohta).
42      Tuomio 22.2.2022, Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, 61 kohta) ja tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, 68 kohta).
43      Tuomio 22.2.2022, Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, 62 kohta).
44      Tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, 82 kohta) ja tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, 42 kohta).
45      Tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, 83 kohta) ja tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, 43 kohta).
46      Tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, 83 kohta) ja tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, 44 ja 45 kohta).
47      Tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, 83 kohta) ja tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, 46 kohta).
48      Tuomio 28.7.2016, Association France Nature Environnement (C-379/15, EU:C:2016:603, 43 kohta) ja tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, 63 kohta).
49      Tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, 90 kohta).
50      Tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, 92 kohta).
51      Tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, 94 kohta).
52      Tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, 90 kohta).
53      Tuomio 28.7.2016, Association France Nature Environnement (C-379/15, EU:C:2016:603, 41 kohta) ja tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, 61 kohta).
54      Ennakkoratkaisupyynnön s. 42.
55      Vastaavasti tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, 91 kohta).
56      Ennakkoratkaisupyynnön s. 42.
57      Ennakkoratkaisupyynnön s. 20; Belgian kuningaskunnan huomautusten 37–39 kohta.