62000CJ0228_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-228/00,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον G. zur Hausen, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, εκπροσωπουμένης από τον T. Jürgensen, επικουρούμενο από τον D. Sellner, Rechtsanwalt,
καθής,
που έχει ως αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, προβάλλοντας αδικαιολόγητες αντιρρήσεις κατά ορισμένων μεταφορών αποβλήτων προς άλλα κράτη μέλη με σκοπό την κύρια χρησιμοποίησή τους ως καυσίμων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 7, παράγραφοι 2 και 4, του κανονισμού (ΕΟΚ) 259/93 του Συμβουλίου, της 1ης Φεβρουαρίου 1993, σχετικά με την παρακολούθηση και τον έλεγχο των μεταφορών αποβλήτων στο εσωτερικό της Κοινότητας καθώς και κατά την είσοδο και έξοδό τους (ΕΕ L 30, σ. 1),
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),
συγκείμενο από τους Μ. Wathelet, πρόεδρο τμήματος, C. W. A. Timmermans (εισηγητή), D. A. O. Edward, P. Jann και S. von Bahr, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: F. G. Jacobs
γραμματέας: H. A. Rühl, κύριος υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις αγορεύσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 25ης Απριλίου 2002, κατά τη διάρκεια της οποίας η Επιτροπή εκπροσωπήθηκε από τον G. zur Hausen και η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας από τον W.-D. Plessing, επικουρούμενο από τον D. Sellner,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 26ης Σεπτεμβρίου 2002,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 7 Ιουνίου 2000, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ, προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, προβάλλοντας αδικαιολόγητες αντιρρήσεις κατά ορισμένων μεταφορών αποβλήτων προς άλλα κράτη μέλη με σκοπό την κύρια χρησιμοποίησή τους ως καυσίμων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 7, παράγραφοι 2 και 4, του κανονισμού (ΕΟΚ) 259/93 του Συμβουλίου, της 1ης Φεβρουαρίου 1993, σχετικά με την παρακολούθηση και τον έλεγχο των μεταφορών αποβλήτων στο εσωτερικό της Κοινότητας καθώς και κατά την είσοδο και έξοδό τους (ΕΕ L 30, σ. 1, στο εξής: κανονισμός).
Το νομικό πλαίσιο
Η κοινοτική ρύθμιση
Η οδηγία 75/442/ΕΟΚ
2 Η οδηγία 75/442/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1975, περί των στερεών αποβλήτων (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 86), όπως τροποποιήθηκε με την απόφαση 96/350/ΕΚ της Επιτροπής, της 24ης Μαΐου 1996 (ΕΕ L 135, σ. 32, στο εξής: οδηγία), έχει ως βασικό στόχο την προστασία της ανθρώπινης υγείας και του περιβάλλοντος από τις επιβλαβείς επιδράσεις που προκαλούνται από τη συγκέντρωση, τη μεταφορά, την επεξεργασία, την εναποθήκευση και την αποθήκευση των αποβλήτων. Ειδικότερα, στην τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας τονίζεται ότι πρέπει να ευνοηθεί η ανάκτηση των αποβλήτων και η χρησιμοποίηση των ανακτηθέντων υλικών, προκειμένου να διαφυλαχθούν οι φυσικοί πόροι.
3 Η οδηγία ορίζει, στο άρθρο 1, στοιχείο ε__ τη «διάθεση» ως «κάθε εργασία που προβλέπεται στο παράρτημα ΙΙ Α» και, στο ίδιο άρθρο, στο στοιχείο στ__ την «αξιοποίηση» ως «κάθε εργασία που προβλέπεται στο παράρτημα ΙΙ Β».
4 Σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας:
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα ενδεδειγμένα μέτρα για να προωθήσουν:
α) κατά πρώτον, την πρόληψη ή τη μείωση της παραγωγής και της βλαπτικότητας των αποβλήτων [...]
β) εν συνεχεία:
- την αξιοποίηση των αποβλήτων με ανακύκλωση, επαναχρησιμοποίηση ή ανάκτηση ή οποιαδήποτε άλλη ενέργεια που έχει στόχο την παραγωγή δευτερογενών πρώτων υλών
ή
- τη χρησιμοποίηση των αποβλήτων ως πηγή ενέργειας».
5 Το παράρτημα ΙΙ Α, υπό τον τίτλο «Εργασίες διάθεσης», της οδηγίας προβλέπει, στο σημείο D 10, την «[κ]αύση στο έδαφος».
6 Το παράρτημα ΙΙ Β, υπό τον τίτλο «Εργασίες ανάκτησης», της οδηγίας προβλέπει, στο σημείο R 1, τη «[χ]ρήση ως καυσίμου ή άλλου μέσου παραγωγής ενέργειας».
Ο κανονισμός
7 Ο κανονισμός ρυθμίζει, μεταξύ άλλων, την παρακολούθηση και τον έλεγχο των μεταφορών αποβλήτων μεταξύ κρατών μελών.
8 Ο κανονισμός ορίζει, στο άρθρο 2, στοιχείο θ__ ως «διάθεση» τη «διάθεση όπως ορίζεται στο άρθρο 1, στοιχείο ε__ της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ» και, στο ίδιο άρθρο, στο στοιχείο ια__ ως «αξιοποίηση» την αξιοποίηση «όπως ορίζεται στο άρθρο 1, στοιχείο στ__ της οδηγίας 75/442/ΕΟΚ».
9 Ο τίτλος ΙΙ «Μεταφορά αποβλήτων μεταξύ κρατών μελών» του ιδίου κανονισμού περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, δύο χωριστά κεφάλαια, εκ των οποίων το ένα, το οποίο αποτελείται από τα άρθρα 3 έως 5, αφορά τη διαδικασία που εφαρμόζεται στις μεταφορές αποβλήτων προς διάθεση και το άλλο, το οποίο αποτελείται από τα άρθρα 6 έως 11, αφορά τη διαδικασία που εφαρμόζεται στις μεταφορές αποβλήτων προς αξιοποίηση. Η προβλεπόμενη για τη δεύτερη αυτή κατηγορία αποβλήτων διαδικασία είναι λιγότερο αυστηρή από αυτή που εφαρμόζεται στην πρώτη κατηγορία.
10 Σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 6, παράγραφος 1, του κανονισμού, όταν ο παραγωγός ή ο κάτοχος αποβλήτων προτίθεται να μεταφέρει απόβλητα προς αξιοποίηση που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙΙ του κανονισμού (πορτοκαλί κατάλογος αποβλήτων) από ένα κράτος μέλος σε άλλο ή/και να τα διαμετακομίσει μέσω ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών, διαβιβάζει κοινοποίηση στην αρμόδια αρχή προορισμού και αποστέλλει αντίγραφο της κοινοποιήσεως στις αρμοδιες αρχές αποστολής και διαμετακομίσεως και στον παραλήπτη.
11 Το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού καθορίζει την προθεσμία καθώς και τους όρους και λοιπές λεπτομέρειες που πρέπει να τηρήσουν οι αρμόδιες αρχές προορισμού, αποστολής και διαμετακομίσεως προκειμένου να προβάλουν αντιρρήσεις κατά κοινοποιηθέντος σχεδίου μεταφοράς αποβλήτων προς αξιοποίηση. Η ως άνω διάταξη προβλέπει ειδικότερα ότι οι αντιρρήσεις πρέπει να βασίζονται στην παράγραφο 4 του εν λόγω άρθρου.
12 Το άρθρο 7, παράγραφος 4, στοιχείο α__ του κανονισμού προβλέπει τα εξής:
«Οι αρμόδιες αρχές προορισμού και αποστολής δύνανται να προβάλουν αιτιολογημένες αντιρρήσεις για τη σχεδιαζόμενη μεταφορά:
- σύμφωνα με την οδηγία 75/442/ΕΟΚ, και ιδίως το άρθρο 7,
ή
- εάν δεν είναι σύμφωνη με τις εθνικές νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις σχετικά με την προστασία του περιβάλλοντος, τη δημόσια τάξη, τη δημόσια ασφάλεια ή την προστασία της υγείας
ή
- αν ο κοινοποιών ή ο παραλήπτης έχει καταδικαστεί στο παρελθόν για παράνομη διακίνηση· στην περίπτωση αυτή, η αρμόδια αρχή αποστολής μπορεί να αρνηθεί να εγκρίνει όλες τις μεταφορές στις οποίες είναι αναμεμιγμένο το εν λόγω πρόσωπο, σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία,
ή
- εάν η μεταφορά αντίκειται προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από διεθνείς συμβάσεις οι οποίες έχουν συναφθεί από το ενδιαφερόμενο ή τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη
ή
- εάν ο λόγος αξιοποιήσιμων προς μη αξιοποιήσιμα απόβλητα, η εκτιμώμενη αξία των υλικών που θα αξιοποιηθούν εν τέλει ή το κόστος της αξιοποιήσεως και το κόστος της διάθεσης του μη αξιοποιηθέντος μέρους δεν δικαιολογούν την αξιοποίηση από οικονομική και περιβαλλοντική άποψη.»
Η γερμανική ρύθμιση
13 Το Υπουργείο Περιβάλλοντος του ομόσπονδου κράτους της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας, στις 19 Ιουνίου και στις 8 Δεκεμβρίου 1995, και το Υπουργείο Περιβάλλοντος του ομόσπονδου κράτους της Βάδης-Βιρτεμβέργης, στις 24 Μαρτίου 1995, εξέδωσαν εγκυκλίους σχετικά με τη μεταφορά προς άλλα κράτη μέλη αποβλήτων προοριζομένων για καύση στους κλιβάνους της τσιμεντοβιομηχανίας.
14 Οι εγκύκλιοι αυτές θεσπίζουν κριτήρια διακρίσεως προκειμένου να προσδιοριστεί αν μια μεταφορά αποβλήτων εμπίπτει στις εργασίες αξιοποιήσεως ή στις εργασίες διαθέσεως.
15 Τα ως άνω κριτήρια εμπνέονται από τα γενικά κριτήρια που προβλέπει ο Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (νόμος περί ανακυκλώσεως και αποβλήτων), της 27ης Σεπτεμβρίου 1994 (BGBl. 1994 Ι, σ. 2705), προκειμένου να διακρίνει, στο πλαίσιο των αμιγώς εθνικού χαρακτήρα εργασιών, την ενεργειακή αξιοποίηση από τη θερμική επεξεργασία, ήτοι από τη διάθεση.
16 Έτσι, κατ' εφαρμογήν των εγκυκλίων που αναφέρονται στη σκέψη 13 της παρούσας αποφάσεως, εμπίπτουν στην εργασία που προβλέπεται στο σημείο R 1 του παραρτήματος ΙΙ B της οδηγίας μόνον τα απόβλητα:
- που προορίζονται να χρησιμοποιηθούν κυρίως ως καύσιμα·
- των οποίων η ελάχιστη θερμογόνος αξία είναι 11 000 kJ/kg·
- των οποίων η καύση έχει ποσοστό θερμάνσεως τουλάχιστον 75 %·
- των οποίων οι προσμείξεις μπορούν να αξιοποιηθούν χωρίς να προκαλούνται ζημίες·
- τα οποία τηρούν ορισμένα όρια όσον αφορά την περιεκτικότητα σε επιβλαβείς ουσίες, και
- τα οποία πληρούν τις προϋποθέσεις που καθορίζονται ανωτέρω, χωρίς να είναι αναγκαίο να αναμιχθούν ή να αποτελέσουν αντικείμενο από κοινού επεξεργασίας με άκρως εύφλεκτα απόβλητα.
17 Εξάλλου, η Γερμανική Κυβέρνηση ανέφερε ότι τα ομόσπονδα κράτη της Κάτω Σαξονίας και της Ρηνανίας-Παλατινάτου επίσης εμπνέονται από τον Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz προκειμένου να καθορίσουν τα κριτήρια για τη διάκριση μεταξύ αξιοποιήσεως και διαθέσεως σε περίπτωση αποτεφρώσεως αποβλήτων.
Η διαδικασία προ της ασκήσεως της προσφυγής
18 Κατόπιν καταγγελίας που υπεβλήθη ενώπιόν της, η Επιτροπή, με έγγραφο οχλήσεως που απηύθυνε στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στις 3 Ιουλίου 1997, κάλεσε το εν λόγω κράτος μέλος να υποβάλει τις παρατηρήσεις του, εντός προθεσμίας δύο μηνών, σχετικά με την αιτίαση που στηριζόταν στο ότι οι αρμόδιες γερμανικές αρχές, προβάλλοντας αντιρρήσεις κατά των μεταφορών αποβλήτων προς το Βέλγιο, με την αιτιολογία ότι επρόκειτο για απόβλητα προς διάθεση και όχι, όπως υποστήριζε ο κοινοποιών, για απόβλητα προς αξιοποίηση, παρέβη τις διατάξεις του άρθρου 7, παράγραφοι 2 και 4, του κανονισμού. Κατά την Επιτροπή, τα εν λόγω απόβλητα επρόκειτο να χρησιμοποιηθούν κυρίως ως καύσιμα στους κλιβάνους της τσιμεντοβιομηχανίας στο Βέλγιο και ως εκ τούτου προορίζονταν για αξιοποίηση, οπότε η μεταφορά τους μπορούσε να αποτελέσει αντικείμενο αντιρρήσεων εκ μέρους των γερμανικών αρχών μόνον βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 4, του κανονισμού.
19 Με την απάντησή της στο ως άνω έγγραφο οχλήσεως, η οποία διαβιβάστηκε στις 30 Δεκεμβρίου 1997, κατόπιν παρατάσεως της προθεσμίας απαντήσεως, η Γερμανική Κυβέρνηση υποστήριξε ότι, στο μέτρο που, υπό το πρίσμα διαφόρων κριτηρίων, η παραγωγή ενέργειας δεν μπορούσε να θεωρηθεί ως ο κύριος στόχος της αποτεφρώσεως των εν λόγω αποβλήτων, τα απόβλητα αυτά δεν αποτελούσαν αντικείμενο της εργασίας αξιοποιήσεως που προβλέπεται στο σημείο R 1 του παραρτήματος ΙΙ Β της οδηγίας, αλλά μιας απλής εργασίας διαθέσεως, που προβλέπεται στο σημείο D 10 του παραρτήματος ΙΙ Α της εν λόγω οδηγίας.
20 Επειδή η Επιτροπή δεν έμεινε ικανοποιημένη από την ως άνω απάντηση, απηύθυνε στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, με έγγραφο της 19ης Φεβρουαρίου 1999, αιτιολογημένη γνώμη με την οποία επανέλαβε, μνημονεύοντας επίσης μια άλλη καταγγελία που της υπεβλήθη όσον αφορά μεταφορές αποβλήτων με προορισμό το Βέλγιο, την άποψή της ότι, αφενός, οι εν λόγω μεταφορές αποβλήτων αποτελούσαν εργασίες αξιοποιήσεως και, αφετέρου, τα κριτήρια που χρησιμοποίησαν οι αρμόδιες γερμανικές αρχές για τον χαρακτηρισμό εργασίας επεξεργασίας αποβλήτων δεν ήσαν σύμφωνα προς το κοινοτικό δίκαιο. Εν κατακλείδι, η Επιτροπή ανέφερε ότι, κατά τη γνώμη της, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις διατάξεις του άρθρου 7, παράγραφοι 2 και 4, του κανονισμού και κάλεσε το εν λόγω κράτος μέλος να συμμορφωθεί προς την αιτιολογημένη αυτή γνώμη εντός προθεσμίας δύο μηνών από την κοινοποίησή της.
21 Αφού ζήτησε παράταση της ως άνω προθεσμίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας διαβίβασε, στις 23 Ιουλίου 1999, την απάντησή της στην Επιτροπή. Με την εν λόγω απάντηση, οι γερμανικές αρχές επανέλαβαν, κατ' ουσίαν, τα επιχειρήματα που είχαν προβάλει προγενεστέρως, εμμένοντας στο ότι οι εθνικές αρχές πρέπει να μπορούν να διευκρινίζουν τα κριτήρια που παρέχουν τη δυνατότητα να γίνει διάκριση μεταξύ των εργασιών διαθέσεως και των εργασιών αξιοποιήσεως σε περίπτωση αποτεφρώσεως αποβλήτων, ελλείψει προσδιορισμού συγκεκριμένων κριτηρίων επί του θέματος αυτού σε κοινοτικό επίπεδο.
22 Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή.
Επί του παραδεκτού
23 Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προβάλλει ένσταση απαραδέκτου, που στηρίζεται στο ότι η Επιτροπή δεν αποσαφήνισε το ακριβές αντικείμενο της διαφοράς ούτε κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία ούτε με το δικόγραφο της προσφυγής, ώστε να μπορέσει η ίδια να θεμελιώσει την άμυνά της κατά των αιτιάσεων οι οποίες της προσάπτονται.
24 Συναφώς, η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η Επιτροπή δεν προσδιόρισε με σαφήνεια τις επίμαχες ατομικές διοικητικές αποφάσεις. Οι τρεις εγκύκλιοι των ομοσπόνδων κρατών της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας και της Βάδης-Βιρτεμβέργης, οι οποίες μνημονεύονται στη σκέψη 13 της παρούσας αποφάσεως, δεν συνιστούν, κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, αντιρρήσεις κατά συγκεκριμένων μεταφορών αποβλήτων, καθόσον περιορίζονται να καθορίσουν, κατά γενικό τρόπο, ορισμένα κριτήρια για τη διάκριση μεταξύ θερμικής διαθέσεως και ενεργειακής αξιοποιήσεως.
25 Συναφώς, πρέπει να υπομνηστεί ότι, κατά πάγια νομολογία, ο σκοπός της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας έγκειται στο να παρασχεθεί στο οικείο κράτος μέλος η δυνατότητα, αφενός, να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις του που απορρέουν από το κοινοτικό δίκαιο και, αφετέρου, να προβάλει λυσιτελώς τους αμυντικούς του ισχυρισμούς κατά των αιτιάσεων που διατυπώνει η Επιτροπή (βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 10ης Μαΐου 2001, C-152/98, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, Συλλογή 2001, σ. Ι-3463, σκέψη 23, και της 15ης Ιανουαρίου 2002, C-439/99, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2002, σ. Ι-305, σκέψη 10).
26 Συνεπώς, πρώτον, το αντικείμενο της προσφυγής που ασκείται κατ' εφαρμογήν του άρθρου 226 ΕΚ οριοθετείται από την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, την οποία προβλέπει η διάταξη αυτή (προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, σκέψη 23). Επομένως, η προσφυγή πρέπει να στηρίζεται στους ίδιους με την αιτιολογημένη γνώμη λόγους και ισχυρισμούς (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 18ης Ιουνίου 1998, C-35/96, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1998, σ. Ι-3851, σκέψη 28).
27 Δεύτερον, η αιτιολογημένη γνώμη πρέπει να περιλαμβάνει συνοπτική και λεπτομερή παράθεση των λόγων που έπεισαν την Επιτροπή ότι το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος παρέβη μια από τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΚ (βλ., μεταξύ άλλων, την απόφαση της 4ης Δεκεμβρίου 1997, C-207/96, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1997, σ. Ι-6869, σκέψη 18).
28 Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι απαιτήσεις αυτές τηρήθηκαν εν προκειμένω.
29 Συγκεκριμένα, τόσο κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία όσο και με το δικόγραφο της προσφυγής, η Επιτροπή ανέφερε σαφώς ότι προσήπτε στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι, προβάλλοντας αδικαιολόγητες αντιρρήσεις κατά ορισμένων μεταφορών αποβλήτων προς άλλο κράτος μέλος με σκοπό την κύρια χρησιμοποίησή τους ως καυσίμων, παρέβη τις διατάξεις του άρθρου 7, παράγραφοι 2 και 4, του κανονισμού. Η Επιτροπή ισχυρίστηκε ότι αναφερόταν συναφώς στις διοικητικές πρακτικές ορισμένων ομοσπόνδων κρατών και μνημόνευσε τις ημερομηνίες ορισμένων ατομικών διοικητικών αποφάσεων που εξέδωσαν οι αρμόδιες γερμανικές αρχές, καθώς και τις ημερομηνίες εκδόσεως, εκ μέρους των εν λόγω αρχών, των εγκυκλίων επί των οποίων στηρίζονταν οι εν λόγω διοικητικές πρακτικές.
30 Κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, η Γερμανική Κυβέρνηση δεν αμφισβήτησε την ύπαρξη των εν λόγω διοικητικών πρακτικών, αλλά προέβαλε επιχειρήματα αποσκοπούντα στο να αποδειχθεί ότι οι εν λόγω πρακτικές ήσαν σύμφωνες προς τις διατάξεις του κανονισμού.
31 Υπό τις συνθήκες αυτές, ακόμη και αν η Επιτροπή ούτε προσκόμισε ούτε προσδιόρισε, μέσω λεπτομερών παραπομπών, τις ατομικές διοικητικές αποφάσεις στις οποίες αναφερόταν, πρέπει να θεωρηθεί ότι παρέσχε στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας τη δυνατότητα να προβάλει λυσιτελώς τους αμυντικούς της ισχυρισμούς κατά των αιτιάσεων που διατύπωσε.
32 Συνεπώς, η προσφυγή πρέπει να κηρυχθεί παραδεκτή.
Επί της ουσίας
33 Πρέπει εκ προοιμίου να υπομνηστεί ότι, στο πλαίσιο του συστήματος που θεσπίζει ο κανονισμός, όλες οι αρμόδιες αρχές που είναι παραλήπτες της κοινοποιήσεως ενός σχεδίου μεταφοράς αποβλήτων πρέπει να ελέγχουν αν ο χαρακτηρισμός του κοινοποιούντος είναι σύμφωνος με τις διατάξεις του κανονισμού και να προβάλλουν αντιρρήσεις κατά της μεταφοράς όταν ο χαρακτηρισμός είναι εσφαλμένος (απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 2002, C-6/00, ASA, Συλλογή 2002, σ. Ι-1961, σκέψη 40).
34 Αν η αρμόδια αρχή αποστολής θεωρεί ότι ο σκοπός της μεταφοράς χαρακτηρίστηκε κατά τρόπο εσφαλμένο με την κοινοποίηση, πρέπει να στηρίξει την αντίρρησή της κατά της μεταφοράς σε λόγο αντλούμενο απ' αυτό το σφάλμα κατά τον χαρακτηρισμό, χωρίς παραπομπή σε κάποια από τις ειδικές διατάξεις του κανονισμού που προσδιορίζουν τις αντιρρήσεις τις οποίες τα κράτη μέλη μπορούν να προβάλουν κατά των μεταφορών αποβλήτων (προπαρατεθείσα απόφαση ASA, σκέψη 47).
35 Επομένως, το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού, από το οποίο προκύπτει ότι οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών δεν μπορούν να εναντιωθούν στη μεταφορά αποβλήτων προοριζομένων για αξιοποίηση παρά μόνον στις περιοριστικώς απαριθμούμενες στην παράγραφο 4 του εν λόγω άρθρου περιπτώσεις, δεν εμποδίζει, κατ' αρχήν, τις αρχές αυτές να προβάλουν αντίρρηση κατά συγκεκριμένης μεταφοράς, για τον λόγο ότι η μεταφορά αυτή αφορά, στην πραγματικότητα, απόβλητα προοριζόμενα για διάθεση, και δεν αντιτίθεται στο να καθορίζουν τα κράτη μέλη, με πράξεις γενικής ισχύος, τα κριτήρια για τη διάκριση μεταξύ εργασίας αξιοποιήσεως και εργασίας διαθέσεως.
36 Εντούτοις, οι ως άνω διοικητικές πρακτικές είναι σύμφωνες προς τις διατάξεις του άρθρου 7, παράγραφοι 2 και 4, του κανονισμού μόνον υπό την προϋπόθεση ότι εφαρμόζουν κριτήρια διακρίσεως μεταξύ της διαθέσεως και της αξιοποιήσεως αποβλήτων τα οποία είναι σύμφωνα προς τα κριτήρια που έχουν καθοριστεί με τις διατάξεις της οδηγίας στις οποίες παραπέμπει το άρθρο 2, στοιχεία θ, και ια__ του κανονισμού όσον αφορά τον προσδιορισμό αυτών των εννοιών.
37 Κατά συνέπεια, προκειμένου να προσδιοριστεί αν η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη, με τις επίμαχες διοικητικές πρακτικές, τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 7, παράγραφοι 2 και 4, του κανονισμού, πρέπει να εξεταστεί αν οι αντιρρήσεις που προέβαλαν οι αρμόδιες γερμανικές αρχές κατά ορισμένων μεταφορών αποβλήτων προς άλλο κράτος μέλος, καθώς και οι εγκύκλιοι που καθορίζουν τα γενικά κριτήρια, κατ' εφαρμογήν των οποίων διατυπώθηκαν οι εν λόγω αντιρρήσεις, είναι σύμφωνες προς τη διάκριση μεταξύ εργασιών διαθέσεως και εργασιών αξιοποιήσεως την οποία θεσπίζει η οδηγία στα παραρτήματα ΙΙ Α και ΙΙ Β αυτής.
38 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η χρησιμοποίηση μίγματος αποβλήτων ως καυσίμου στους κλιβάνους για την παρασκευή τσιμέντου εμπίπτει στην εργασία αξιοποιήσεως που προβλέπεται στο σημείο R 1 του παραρτήματος ΙΙ Β της οδηγίας.
39 Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, οι επίμαχες μεταφορές αποβλήτων αφορούν απόβλητα προοριζόμενα για καύση στο έδαφος, εργασία που μνημονεύεται στο σημείο D 10 του παραρτήματος ΙΙ Α της οδηγίας, και ως εκ τούτου αφορούν εργασίες διαθέσεως κατά την έννοια της εν λόγω οδηγίας.
40 Συναφώς, πρέπει να υπομνηστεί ότι, σύμφωνα με το σημείο R 1 του παραρτήματος ΙΙ Β της οδηγίας, αποτελεί εργασία αξιοποιήσεως των αποβλήτων η «[κύρια] χρήση ως καυσίμου ή άλλου μέσου παραγωγής ενέργειας».
41 Η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αφορά τη χρήση αποβλήτων ως καυσίμων στους κλιβάνους για την παρασκευή τσιμέντου, εφόσον, πρώτον, η εν λόγω εργασία έχει ως βασικό στόχο να επιτραπεί η χρησιμοποίηση των αποβλήτων ως μέσου παραγωγής ενέργειας. Πράγματι, ο όρος «χρήση» που περιλαμβάνεται στο σημείο R 1 του παραρτήματος ΙΙ Β της οδηγίας συνεπάγεται ότι ο βασικός σκοπός της προβλεπομένης από τη διάταξη αυτή εργασίας είναι να καταστεί δυνατό ώστε τα απόβλητα να επιτελέσουν μια χρήσιμη λειτουργία, δηλαδή την παραγωγή ενέργειας.
42 Δεύτερον, η χρήση αποβλήτων ως καυσίμων στους κλιβάνους για την παρασκευή τσιμέντου εμπίπτει στην εργασία που προβλέπεται στο σημείο R 1 του παραρτήματος ΙΙ Β της οδηγίας όταν οι συνθήκες υπό τις οποίες η εργασία αυτή πρέπει να πραγματοποιηθεί επιτρέπουν να θεωρηθεί ότι η εν λόγω εργασία αποτελεί όντως ένα «μέσο παραγωγής ενέργειας». Τούτο προϋποθέτει, αφενός, ότι η παραγόμενη από την καύση των αποβλήτων και ανακτώμενη ενέργεια είναι μεγαλύτερη αυτής που καταναλίσκεται κατά τη διαδικασία καύσεως και, αφετέρου, ότι ένα μέρος της επιπλέον παραχθείσας κατά την καύση αυτή ενέργειας πράγματι χρησιμοποιείται, είτε αμέσως, υπό τη μορφή της παραγόμενης από την καύση θερμότητας, είτε κατόπιν μετασχηματισμού, υπό τη μορφή ηλεκτρισμού.
43 Τρίτον, από τον όρο [«κύρια»] που χρησιμοποιείται στο σημείο R 1 του παραρτήματος ΙΙ Β της οδηγίας απορρέει ότι τα απόβλητα πρέπει να χρησιμοποιηθούν κυρίως ως καύσιμο ή άλλο μέσο παραγωγής ενέργειας, πράγμα που συνεπάγεται ότι το μέγιστο τμήμα των αποβλήτων πρέπει να καταναλωθεί κατά την εργασία και ότι το μέγιστο τμήμα της παραχθείσας ενέργειας πρέπει να ανακτηθεί και να χρησιμοποιηθεί.
44 Η ερμηνεία αυτή είναι σύμφωνη προς την ίδια την έννοια της αξιοποιήσεως που προκύπτει από την οδηγία.
45 Πράγματι, από το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας, καθώς και από την τέταρτη αιτιολογική της σκέψη προκύπτει ότι το ουσιώδες χαρακτηριστικό μιας εργασίας αξιοποιήσεως αποβλήτων έγκειται στο γεγονός ότι ο κύριος στόχος αυτής είναι να μπορέσουν τα απόβλητα να επιτελέσουν χρήσιμη λειτουργία, υποκαθιστώντας τη χρησιμοποίηση άλλων υλικών που θα έπρεπε να χρησιμοποιηθούν για την επιτέλεση της λειτουργίας αυτής, πράγμα που καθιστά δυνατή τη διαφύλαξη των φυσικών πόρων (προπαρατεθείσα απόφαση ASA, σκέψη 69).
46 Επομένως, η καύση αποβλήτων αποτελεί εργασία αξιοποιήσεως όταν ο κύριος στόχος της είναι να μπορέσουν τα απόβλητα να επιτελέσουν μια χρήσιμη λειτουργία, ως μέσο παραγωγής ενέργειας, υποκαθιστώντας τη χρήση μιας πρωτογενούς πηγής ενέργειας η οποία θα έπρεπε να χρησιμοποιηθεί για την επιτέλεση αυτής της λειτουργίας.
47 Εφόσον η χρήση αποβλήτων ως καυσίμων πληροί τις προϋποθέσεις που μνημονεύονται στις σκέψεις 41 έως 43 της παρούσας αποφάσεως, η εν λόγω χρήση αποβλήτων εμπίπτει στην εργασία αξιοποιήσεως που προβλέπεται στο σημείο R 1 του παραρτήματος ΙΙ Β της οδηγίας, χωρίς να είναι δυνατόν να ληφθούν υπόψη κριτήρια όπως η θερμογόνος αξία των αποβλήτων, η περιεκτικότητα των αποτεφρωθέντων αποβλήτων σε επιβλαβείς ουσίες ή το γεγονός ότι τα απόβλητα έχουν αναμιχθεί ή όχι.
48 Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, έστω και αν συγκεκριμένη εργασία χρησιμοποιήσεως αποβλήτων ως καυσίμων μπορεί να χαρακτηριστεί ως εργασία αξιοποιήσεως, οι αρμόδιες αρχές προορισμού και αποστολής μπορούν να προβάλουν αντιρρήσεις ως προς τη μεταφορά αποβλήτων που πραγματοποιείται με σκοπό μια τέτοια εργασία, στις περιπτώσεις που μνημονεύονται στο άρθρο 7, παράγραφος 4, στοιχείο α__ του κανονισμού.
49 Ειδικότερα, η πέμπτη περίπτωση της εν λόγω διατάξεως παρέχει στις οικείες αρμόδιες αρχές τη δυνατότητα να εναντιωθούν στη μεταφορά αποβλήτων προοριζομένων για αξιοποίηση οσάκις ο λόγος αξιοποιήσιμων προς μη αξιοποιήσιμα απόβλητα, η εκτιμώμενη αξία των υλικών που θα αξιοποιηθούν εν τέλει ή το κόστος της αξιοποιήσεως και το κόστος της διαθέσεως του μη αξιοποιηθέντος μέρους δεν δικαιολογούν την αξιοποίηση από οικονομική και περιβαλλοντική άποψη.
50 Οι ως άνω αρχές μπορούν, μεταξύ άλλων, να λαμβάνουν υπόψη κριτήρια όπως εκείνα που μνημονεύονται στη σκέψη 47 της παρούσας αποφάσεως προκειμένου να αποδεικνύεται, κατά περίπτωση, ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 7, παράγραφος 4, στοιχείο α__ πέμπτη περίπτωση, του κανονισμού για να είναι δυνατή η προβολή αντιρρήσεως κατά συγκεκριμένης μεταφοράς αποβλήτων.
51 Εν προκειμένω, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι διοικητικές πρακτικές των αρμοδίων γερμανικών αρχών δεν ικανοποιούν τις απαιτήσεις του κανονισμού, όπως εκτέθηκαν ανωτέρω.
52 Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο των εν λόγω διοικητικών πρακτικών, οι αρμόδιες γερμανικές αρχές εναντιώθηκαν στις μεταφορές αποβλήτων προοριζομένων να χρησιμοποιηθούν ως καύσιμα στους κλιβάνους της τσιμεντοβιομηχανίας στο Βέλγιο, με την αιτιολογία ότι οι ως άνω μεταφορές θα πραγματοποιούνταν με σκοπό εργασίες διαθέσεως και όχι εργασίες αξιοποιήσεως, χωρίς η εναντίωση αυτή να δικαιολογείται από τη μη τήρηση μιας από τις προϋποθέσεις που μνημονεύονται στις σκέψεις 41 έως 43 της παρούσας αποφάσεως.
53 Καίτοι τα εν λόγω απόβλητα προορίζονταν να χρησιμοποιηθούν ως καύσιμα στο Βέλγιο, όπου επρόκειτο να υποκαταστήσουν πρωτογενείς πηγές ενέργειας για τη θέρμανση κλιβάνων για την παρασκευή τσιμέντου, οι αρμόδιες γερμανικές αρχές δεν δέχθηκαν ότι οι εν λόγω εργασίες μεταφοράς αποτελούσαν την εργασία αξιοποιήσεως που μνημονεύεται στο σημείο R 1 του παραρτήματος ΙΙ Β της οδηγίας, στηριζόμενες μόνον στο γεγονός ότι οι σχετικές εργασίες δεν τηρούσαν ορισμένα γενικά κριτήρια τα οποία καθορίζονται στις εγκυκλίους που είχαν εκδώσει οι εν λόγω αρχές, όπως είναι το κριτήριο της ελάχιστης θερμογόνου αξίας των αποβλήτων.
54 Όπως προκύπτει από τη σκέψη 47 της παρούσας αποφάσεως, τα εν λόγω κριτήρια είναι απρόσφορα προκειμένου να προσδιοριστεί αν η χρήση αποβλήτων ως καυσίμων σε κλίβανο για την παρασκευή τσιμέντου αποτελεί εργασία διαθέσεως ή εργασία αξιοποιήσεως κατά την έννοια της οδηγίας και του κανονισμού.
55 Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, προβάλλοντας αδικαιολόγητες αντιρρήσεις κατά ορισμένων μεταφορών αποβλήτων προς άλλα κράτη μέλη με σκοπό την κύρια χρησιμοποίησή τους ως καυσίμων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 7, παράγραφοι 2 και 4, του κανονισμού.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
56 Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ηττήθηκε και η Επιτροπή είχε ζητήσει την καταδίκη της, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα)
αποφασίζει:
1) Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, προβάλλοντας αδικαιολόγητες αντιρρήσεις κατά ορισμένων μεταφορών αποβλήτων προς άλλα κράτη μέλη με σκοπό την κύρια χρησιμοποίησή τους ως καυσίμων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 7, παράγραφοι 2 και 4, του κανονισμού (ΕΟΚ) 259/93 του Συμβουλίου, της 1ης Φεβρουαρίου 1993, σχετικά με την παρακολούθηση και τον έλεγχο των μεταφορών αποβλήτων στο εσωτερικό της Κοινότητας καθώς και κατά την είσοδο και έξοδό τους.
2) Καταδικάζει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.