61974C0026(01)
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL A. TRABUCCHI
VAN 31 MAART 1976 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
Dit geding is als een verlengstuk van andere, reeds afgedane zaken van gemeenschapsrechtelijke of nationaalrechtelijke aard te beschouwen. Behalve de voor dit Hof tegen de Commissie aanhangig gemaakte schadevergoedingsaktie had verzoekster ook een — goeddeels gelijkgerichte — vordering tegen de Franse overheid ingesteld.
Van de Franse rechter verlangde zij een uitspraak tot terugbetaling van de compenserende bedragen die zij meende — krachtens artikel 4 bis, lid 2, van 's Raads verordening nr. 974/71, zoals gewijzigd bij verordening nr. 509/73 — ten onrechte te hebben betaald, mèt de rente over die bedragen.
Met haar gelijktijdig voor dit Hof aanhangig gemaakte vordering verlangde zij aanvankelijk, krachtens de extracontractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap, betaling van eenzelfde bedrag — met de rente daarover — en daarnevens vergoeding van de schade welke haar zou zijn opgekomen doordat haar concurrenten in andere Lid-Staten over hun exporten naar Frankrijk ten onrechte geldsbedragen van het EOGFL zouden hebben getoucheerd.
De Franse rechter heeft zich krachtens artikel 177 van het EEG-Verdrag tot het Hof gewend met een verzoek om uitlegging van artikel 4 bis, lid 2, van verordening nr. 974/71 — teneinde te zien uit gemaakt of het verzoek om terugbetaling gegrond was — (zaak 34-74). In zijn uitspraak van 12 november 1974 (Jurispr. 1974, blz. 1226 e.v.) heeft het Hof, zoals door ons ook primair geconcludeerd was, de in artikel 4 bis, lid 2, van 's Raads verordening nr. 974/71 gebezigde term „belasting bij invoer” limitatief geïnterpreteerd en gemeend het bij de strikt letterlijke uitlegging waarvan de Franse overheid c.q. de Commissie zelf waren uitgegaan, niet te mogen laten. Zo heeft zij gestreefd naar een resultaat dat in de lijn van het systeem lag en tegelijkertijd recht deed wedervaren aan het feit dat er inmiddels een gans andere marktsituatie was ontstaan dan waarvoor het voorschrift aanvankelijk was bedoeld.
Ingevolge deze prejudiciële interpretatie heeft de rechtbank te Lille de Franse douane veroordeeld om aan verzoekster te vergoeden al hetgeen haar krachtens een als onjuist te beschouwen uitlegging van voormelde gemeenschapsrechtelijke bepaling te betalen was opgelegd.
Die terugbetaling heeft inmiddels plaatsgehad en verzoekster vond daarin aanleiding haar primaire vordering te laten varen.
Daarentegen heeft de Franse rechtbank om aan het nationale belastingrecht ontleende redenen, maar ook omdat de ten onrechte ingevorderde bedragen door dè Franse douaneadministratie terstond in de kas van het EOGFL zouden zijn gestort, van de vergoeding van interesten niet willen weten. Verzoekster heeft er op vertrouwd in het onderhavig proces rechtstreeks verhaal op de Gemeenschap te kunnen vinden en is daarom van de uitspraak van de Franse rechter niet in beroep gekomen.
In geding is dus thans een tegen de Commissie gerichte vordering tot vergoeding van diezelfde interesten strekkende, alsmede de aktie tot vergoeding van concurrentienadeel, verzoekster door onjuiste toepassing van het gemeenschapsrecht opgekomen.
2.
Bezien wij thans allereerst de vordering tot vergoeding van interesten over de bedragen welke de Franse overheid ten onrechte heeft ingevorderd.
Volgens 's Hofs rechtspraak worden geschillen tussen burger en nationale overheid over betalingen welke door die overheid bij de haar opgedragen toepassing van het gemeenschapsrecht ten onrechte mochten zijn ingevorderd, allereerst in het bestek van het nationale recht, door de bevoegde nationale rechter, uitgewezen. Volgens het arrest van 27 januari 1976, gewezen in de zaak 46-75 (TBC t. Commissie) — dat aansluit bij dat van 25 oktober 1972, gewezen in de zaak 96-71
(Haegeman t. Commissie) — dient het verzoek om terugbetaling, ook wanneer de invordering van het ten onrechte betaalde bedrag op grond van een bepaald gemeenschapsrechtelijk voorschrift heeft plaatsgevonden, uitsluitend te worden gericht tot het gezagsorgaan dat de betaling heeft verlangd. Maar dan kan er geen sprake van zijn dat men voor de terugbetaling van bedragen welke een nationaal gezagsorgaan ten onrechte, mogelijk zelfs krachtens een onrechtmatige bepaling van gemeenschapsrecht, mocht hebben ingevorderd, bij de Gemeenschap zou kunnen aankloppen. En dit geldt te meer wanneer een nationaal gezagsorgaan, als in casu, bij de onrechtmatige invordering der geldsbedragen van een onjuiste toepassing van een rechtsgeldige communautaire bepaling is uitgegaan.
Het duidelijk onderscheid dat het Hof maakt tussen akties betreffende een beta ling waartoe een Lid-Staat krachtens het gemeenschapsrecht verplicht is en akties tot schadevergoeding als bedoeld in artikel 215 van het EEG-Verdrag (arrest van 26 november 1975 in de zaak 99-74, Grands Moulins des Antilies) mag geacht worden ook te gelden voor akties tot terugvordering van bedragen welke de Staten bij de toepassing van het gemeenschapsrecht ten onrechte mochten hebben ingevorderd. Dat de Commissie het bij de nationale overheid gerezen misverstand in de hand heeft gewerkt moge de Gemeenschap voor eventuele latere schade aansprakelijk maken, het is niet van invloed op de vraag tot welk gezagsorgaan men zich heeft te wenden tot terugbetaling van hetgeen onverschuldigd werd voldaan.
De verschuldigdheid van interesten over een ten onrechte voldane hoofdsom is naast het recht op restitutie van die hoofdsom een kwestie van zeer accessoire aard. De bepaling van het bedrag der compensatoire of monetaire interesten houdt uiteraard ten nauwste verband met de vaststelling van de ten onrechte betaalde som en het tijdsverloop tussen onverschuldigde betaling, c.q. ingebrekestelling van de ontvangende instantie, en terugbetaling. Om tot vergoeding van die interesten gerechtigd te zijn behoeft men geen bewijs van geleden nadeel bij te brengen.
Een en ander leidt tot de conclusie dat de criteria welke in 's Hofs jurisprudentie voor de terugvordering van de hoofdsom zijn uitgewerkt, ook voor de rentevordering dienen te gelden: de procedure is dezelfde waarvan men zich voor de terugvordering van de hoofdsom heeft te bedienen.
Wanneer de bevoegde nationale rechter zich dus over de juiste toepassing van het gemeenschapsrecht door de Franse administratie — en daarmede over het recht op terugbetaling der ten onrechte voldane geldsommen — heeft uit te spreken, dan geldt hetzelfde voor de accessoire verschuldigdheid der ten titel van interesten gevorderde bedragen. Mocht verzoekster er in dit geding mede hebben volstaan terugbetaling van het onverschuldigd betaalde te verlangen, dan had het Hof — in de lijn van voormelde jurisprudentie — de tegen de Commissie gerichte, als schadevergoedingsaktie aangediende, restitutievordering niet-ontvankelijk moeten verklaren. Eenzelfde oplossing is met betrekking tot de accessoire rentevordering geboden.
Het is nu eenmaal zo dat de nationale rechter verzoeksters tegen de Franse overheid gerichte eis tot vergoeding van die interesten heeft afgewezen. Verzoekster heeft bovendien vrijwillig afstand gedaan van haar recht tegen die — haars inziens in meer dan één opzicht aanvechtbare — uitspraak in beroep te komen. En wat betreft de omstandigheid waardoor verzoekster zich bij dit besluit zou hebben laten leiden — te weten dat de Franse douane de ten onrechte ingevorderde bedragen terstond in de kas van het EOGFL had gestort —: wij geloven niet dat dit feit, dat restitutie van de hoofdsom niet kon beletten, wèl per se aan betaling van interesten door de ontvangende instantie in de weg zou hebben gestaan. Of die interesten, evenals zonder enige twijfel met de hoofdsom het geval is, uiteindelijk ten laste van het EOGFL moeten worden gebracht, is een kwestie tussen de betrokken Staat en de Gemeenschap. Zij raakt niet de betrekkingen welke de onverschuldigde betaling tussen de betrokken onderneming en haar overheid heeft gevestigd en staat derhalve buiten dit geding.
Maar ook al zou de Gemeenschap in een geval als het onderhavige subsidiair aansprakelijk moeten worden geacht — zoals werd beslist in de gevoegde zaken 5, 7, 13 tot 24-66 (Firma E. Kampffmeyer e.a, Jurispr. 1967, blz. 289 e.v.) —, dan nog had verzoekster eerst alle haar naar nationaal recht openstaande middelen moeten aanwenden teneinde zich haar aktie — die naar wij zagen vooral gericht is tegen het gezagsorgaan dat tot invordering was overgegaan en dat zich ook de rentevordering heeft aan te trekken — te zien toegewezen.
De op veroordeling der Commissie tot betaling van interesten gerichte vordering is derhalve te vroeg ingesteld. Dat verzoekster naderhand ook vrijwillig afstand heeft gedaan van alle naar nationaal recht te harer beschikking staande middelen teneinde zich die interesten te doen vergoeden door het gezagsorgaan waartoe zij zich krachtens Uw jurisprudentie in de eerste plaats had te wenden, brengt mede dat zij thans niet de Gemeenschap in rechte kan betrekken.
Verzoekster moet derhalve in haar rentevordering niet-ontvankelijk worden verklaard.
3.
Wij zijn thans toegekomen aan de bespreking van het verzoek om toekenning van een principiële vergoeding van het concurrentienadeel dat verzoekster zou hebben geleden als gevolg van het feit dat de handelaren in andere Lidstaten bij uitvoer naar Frankrijk compenserende monetaire bedragen zouden hebben ontvangen, waardoor hun een ongegronde verrijking zou zijn toegevloeid.
Dit verzoek is duidelijk van andere aard dan de vordering tot terugbetaling van de door het nationale bestuur ten onrechte ingevorderde hoofdsom, zowel ratione materiae als omdat het in wezen op een ander feit dan die invordering berust, namelijk op de uitkering van compenserende bedragen aan verzoeksters buitenlandse concurrenten, die ten onrechte zou hebben plaatsgevonden. Er is in zoverre wel degelijk sprake van een verzoek om vergoeding van schade terzake waarvan, in de gedachtengang van verzoekster, aan de Commissie een verwijt zou mogen worden gemaakt omdat zij er in beslissende mate toe zou hebben bijgedragen dat als voormeld aan het gemeenschapsrecht een onjuiste — en voor de export naar Frankrijk gunstige — toepassing werd gegeven. De overwegingen welke ons tot niet-ontvankelijkheid van voormelde rentevordering deden concluderen, gaan hier dus niet op.
Voordat wij ons begeven in een onderzoek naar de vraag of is voldaan aan de onderscheiden voorwaarden die vervuld moeten zijn wanneer men de Commissie aansprakelijk wenst te stellen, zou ik aandacht willen vragen voor het feit dat de beweerdelijke schadeveroorzakende gedraging niet heeft plaatsgevonden in het kader van een bijzondere rechtsverhouding tussen de Commissie en individuele ondernemingen (zoals bij toepassing van het kartelverbod of wanneer het om de mogelijkheid van vrijstelling gaat), maar in de uitlegging van een algemene regel is gelegen en dus alleen maar de onjuiste toepassing heeft geconditioneerd welke de nationale administraties alle onder hun bemoeienis vallende personen deelachtig deden worden. Het onrechtmatig handelen van het uitvoerend orgaan van de Gemeenschap — terzake waarvan zij volgens verzoekster aansprakelijk mag worden gesteld — zou bestaan in een onjuiste uitlegging van een door de nationale overheden toe te passen regel, welke uitlegging op haar beurt laatstgenoemden tot een onjuiste toepassing zou hebben gebracht. Verzoekster zou dus niet zozeer zijn benadeeld door een te haren opzichte begane dwaling als wel door de toepassing van de regel op haar concurrenten in andere Lid-Staten.
Tussen het beweerdelijk geleden nadeel en de handelwijze der Commissie bestaat kennelijk slechts een verwijderd verband. Men dient voorts te bedenken dat aan de vervulling der ingewikkelde taken waarvan de Commissie zich in het kader van haar marktinterventiebeleid heeft te kwijten, noodzakelijkerwijze direkte en indirekte gevolgen voor groepsbelangen alom in de Gemeenschap verbonden zijn. Gaat het om een gedraging waarmede het uitvoerend orgaan der Gemeenschap zich niet begeeft op het terrein van de bijzondere rechtsbetrekkingen met de onderscheiden ondernemingen, doch wel de praktijk van de nationale administraties in een hele reeks van gevallen — en ten aanzien van alle betrokken personen in het algemeen — bepaalt, dan kan er onzes inziens geen sprake zijn dat het uitvoerend orgaan met een verdergaande aansprakelijkheid zou zijn belast dan uit schadeveroorzakende handelingen van de wetgever der Gemeenschap voortvloeit.
Door deze overwegingen dienen wij ons te laten leiden nu wij willen nagaan of de onderscheiden voorwaarden waaraan voor het aansprakelijk stellen der Gemeenschap moet zijn voldaan, vervuld zijn.
Laat ons allereerst onderzoeken of voldaan is aan de subjectieve voorwaarde dat de Commissie terzake van onachtzaamheid of onvoldoende voorzichtigheid of omzichtigheid een verwijt kan worden gemaakt.
Wij zagen dat het Hof in zijn arrest in de zaak 34-74, waarin het heeft omschreven hoe 's Raads verordening nr. 974/71, de nieuwe omstandigheden op de markt voor het betrokken produkt in aanmerking genomen, dient te worden uitgelegd, met een letterlijke interpretatie niet heeft willen volstaan. Via een limitatieve uitlegging moest het komen tot een wezenlijke aanpassing aan de economische ontwikkeling. Daarbij komt evenwel heel wat uitleggingskunst te pas die redelijkerwijze van een rechtsprekende instantie mag worden verwacht, doch waaraan tot toepassing van het geldende recht geroepen uitvoerende organen zich in de regel niet wagen — en ook liever niet moeten wagen —. Gaat het om een bepaling welke in verband met een radicaal gewijzigde economische situatie leidt tot gevolgen die met de doelstellingen van het systeem bezwaarlijk in overeenstemming zijn te brengen, dan is het stellig de plicht van het uitvoerend orgaan te doen wat in zijn vermogen ligt om de tekst veranderd te krijgen. En inderdaad heeft de Commissie bij de Raad, die de verordening had vastgesteld, voorstellen ingediend die per 25 februari 1974 tot wijziging der verordening moesten leiden.
Inmiddels had de Commissie evenwel, afgaande op de letter van de hierbedoelde bepaling, de regeringen het onjuiste advies gegeven de verordening op een bepaalde wijze toe te passen. Die onjuistheid was, gezien de formulering der bepaling, als niet-evident — en derhalve als verontschuldigbaar — te beschouwen.
Wij hebben hier met een ontegenzeggelijk ingewikkelde materie te maken en daarom behoort onzes inziens een onjuiste rechtsuitlegging, in de omstandigheden waarin zij heeft plaatsgevonden, er redelijkerwijze niet tot te leiden dat de Gemeenschap zich aansprakelijk gesteld ziet, hetgeen te meer geldt waar Uw Hof met betrekking tot een stellig minder ingewikkelde materie reeds heeft uitgesproken dat een onjuiste uitlegging op zichzelf nog geen schuld behelst terzake waarvan de administratie der Gemeenschap aansprakelijk kan worden gesteld (arrest 19, 20, 25 en 30-69, Richez-Parise t. Commissie, Jurispr. 1970, blz. 340).
Wij zijn dus van mening dat het eerste bestanddeel der aansprakelijkheid ontbreekt, hetgeen op zichzelf al aanleiding zou moeten geven het onderhavig onderzoek om schadevergoeding ongegrond te verklaren.
4.
Het verzoek is voorts onvoldoende gestaafd wat betreft de geleden schade en het oorzakelijk verband tussen het aan verweerster verweten gedrag en het nadeel dat verzoekster stelt te hebben ondervonden.
Wie herstel van geleden nadeel vordert kan er niet mede volstaan te stellen dat dat nadeel waarschijnlijk is geleden; het moet vaststaan.
Ik ontveins niet dat een exact bewijs ten aanzien van schade geleden door een ongelijke behandeling op het terrein der mededinging soms moeilijk te leveren is; maar ook zonder van verzoekster het bewijs van het precieze schadebedrag te verlangen had men van haar toch enig bewijs van minder algemene strekking mo gen verwachten dan waarmede zij is komen aandragen. Zij heeft zich beperkt tot overlegging van statistieken betreffende het verloop van de Franse exporten harer concurrenten. De Commissie heeft er al op gewezen dat door deze statistieken nog niet wordt bewezen dat verzoekster nadeel heeft geleden. Gestegen exporten naar Frankrijk van bepaalde concurrenten betekenen niet zonder meer dat verzoekster in dezelfde mate in het nadeel is geraakt. Zij had concretere gegevens dienen te verstrekken, zoals het wegblijven van haar traditionele klanten, verlies opleverende contracten enzovoorts.
Anderzijds is stellig niet bewezen dat de wijzigingen in het handelsverkeer die blijkens bedoelde statistieken zouden zijn ingetreden, aan ten onrechte ingevorderde of betaalde monetaire compenserende bedragen moeten worden toegeschreven.
Blijkt uit de beide eerste door verzoekster overgelegde tabellen van een zekere toename van de Franse importen van zetmeelhoudende produkten in 1974, anderzijds wordt door de officiële statistieken waarop de Commissie zich beroept — en waarop verzoekster niets had af te dingen — bewezen dat in diezelfde periode de Franse exporten naar de landen van de Gemeenschap aanmerkelijk zijn toegenomen, de exporten van bepaalde produkten (zoals stijfsel van mais, dextrose, glucose en dextrine) zelfs in veel sterkere mate dan de importen.
Met name ten aanzien van de ontwikkeling van de importen van stijfsel van mais, waarop de derde tabel van verzoekster betrekking heeft, heeft verweerster er op gewezen dat de stijging van die importen in Frankrijk reeds in februari 1973 is begonnen, dat wil zeggen geruime tijd voordat het systeem van de monetaire compenserende bedragen in werking is getreden, en dat die importcijfers ook toen er niet meer met die .bedragen werd gewerkt aanmerkelijk boven die over het jaar 1973 zijn blijven liggen.
Dit een en ander in aanmerking genomen, kan het er mijns inziens niet voor worden gehouden dat alleen reeds door de toename der importen van zetmeelhoudende produkten in Frankrijk, zoals die zich in 1974 heeft voorgedaan, genoegzaam wordt bewezen dat verzoekster nadeel is berokkend of dat mogelijkerwijs toch geleden nadeel zou zijn veroorzaakt door het stelsel der monetaire compenserende bedragen, zoals dat destijds werd toegepast.
Het is al te gemakkelijk de te vergoeden schade eenvoudigweg gelijk te stellen met de aan concurrerende ondernemingen toegekende voordelen, en er zouden ook al te ernstige consequenties aan verbonden zijn wanneer dit zonder meer zou opgaan.
En daargelaten dat het vrijwel ondoenlijk ware vast te stellen in welke mate de verschillende elementen van een concurrentieverhouding in negatieve zin zijn beinvloed door het feit dat aan in andere landen gevestigde ondernemingen die op dezelfde markten kunnen optreden een subsidie werd verleend, er zou in ieder geval niet van een rechtstreeks en onmiddellijk causaal verband kunnen worden gesproken.
Naar Italiaans en Frans recht geeft nietrechtstreekse schade in beginsel geen aanspraak op schadevergoeding, zelfs niet wanneer er van schending ener overeenkomst sprake is. Maar dan kan van vergoeding van schade, die buiten enigerlei contractuele verhouding om is ontstaan en hoogstens middellijk en indirect met een overheidsingrijpen in de economie in verband kan worden gebracht, al helemaal geen sprake zijn.
Waar blijkens het hiervoor overwogene de beweerdelijk geleden schade niet met het aan concurrerende ondernemingen toegekende voordeel mag worden gelijkgesteld, kan ook niet worden volgehouden dat zij in objectieve zin zou zijn te beschouwen als het normaal gevolg van de gedraging die verzoekster aan de Commissie verwijt. Mede op grond van de criteria welke in Duitsland en Engeland ten aanzien van de niet-contractuele aansprakelijkheid worden gehanteerd kan van een causaal verband dus niet worden gesproken.
Ook het verzoek om een principiële vergoeding van concurrentienadeel dat verzoekster zou hebben geleden als gevolg van de door de Commissie voorgestane, maar onjuist gebleken uitlegging van voormelde bepaling, moet derhalve als ongegrond worden afgewezen.
Wij concluderen dat het Hof het beroep zal verwerpen en verzoekster in de kosten zal verwijzen.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.