61998CJ0475_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C-475/98
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch J. Sack und F. Benyon als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Republik Österreich, vertreten durch C. Stix-Hackl als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
eklagte,
unterstützt durch
Königreich der Niederlande, vertreten durch M. A. Fierstra und J. van Bakel als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
wegen Feststellung,
- dass die Republik Österreich durch das individuelle Aushandeln, die Paraphierung und den 1995 erfolgten Abschluss eines Open-skies"-Abkommens mit den Vereinigten Staaten von Amerika auf dem Gebiet des Luftverkehrs gegen ihre Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag, einschließlich der Artikel 5 (jetzt Artikel 10 EG) und 52 (nach Änderung jetzt Artikel 43 EG), und aus dem daraus abgeleiteten Recht, insbesondere den Verordnungen (EWG) Nrn. 2407/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über die Erteilung von Betriebsgenehmigungen an Luftfahrtunternehmen (ABl. L 240, S. 1), 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs (ABl. L 240, S. 8), 2409/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über Flugpreise und Luftfrachtraten (ABl. L 240, S. 15), 2299/89 des Rates vom 24. Juli 1989 über einen Verhaltenskodex im Zusammenhang mit computergesteuerten Buchungssystemen (ABl. L 220, S. 1) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3089/93 des Rates vom 29. Oktober 1993 (ABl. L 278, S. 1) und 95/93 des Rates vom 18. Januar 1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft (ABl. L 14, S. 1), verstoßen hat,
- hilfsweise zu einem Teil des Hauptantrags, dass die Republik Österreich, insofern das Abkommen von 1995 nicht als grundlegende Änderung und somit Ersetzung von zuvor geschlossenen Abkommen anzusehen ist, dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 234 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 307 EG) in der Fassung des Artikels 6 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (ABl. 1994, C 241, S. 21, und ABl. 1995, L 1, S. 1) verstoßen hat, dass sie die in diesen Abkommen enthaltenen und nicht mit dem EG-Vertrag, insbesondere Artikel 52, oder dem abgeleiteten Recht zu vereinbarenden Bestimmungen nicht aufgehoben oder alle rechtlich möglichen Schritte dazu ergriffen hat,
erlässt
DER GERICHTSHOF
unter Mitwirkung des Präsidenten der Sechsten Kammer J.-P. Puissochet in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten, des Kammerpräsidenten R. Schintgen, der Richter C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann und V. Skouris (Berichterstatter), der Richterinnen F. Macken und N. Colneric sowie der Richter S. von Bahr und J. N. Cunha Rodrigues,
Generalanwalt: A. Tizzano
Kanzler: H. von Holstein, Hilfskanzler, und D. Louterman-Hubeau, Abteilungsleiterin
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der Verfahrensbeteiligten in der Sitzung vom 8. Mai 2001, in der die Kommission durch J. Sack und F. Benyon, die Republik Österreich durch W. Okresek als Bevollmächtigten und das Königreich der Niederlande durch J. van Bakel, H. G. Sevenster und J. van Haersolte als Bevollmächtigte vertreten waren,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 31. Januar 2002,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 18. Dezember 1998 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) Klage erhoben auf Feststellung,
- dass die Republik Österreich durch das individuelle Aushandeln, die Paraphierung und den 1995 erfolgten Abschluss eines Open-skies"-Abkommens mit den Vereinigten Staaten von Amerika auf dem Gebiet des Luftverkehrs gegen ihre Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag, einschließlich der Artikel 5 (jetzt Artikel 10 EG) und 52 (nach Änderung jetzt Artikel 43 EG), und aus dem daraus abgeleiteten Recht, insbesondere den Verordnungen (EWG) Nrn. 2407/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über die Erteilung von Betriebsgenehmigungen an Luftfahrtunternehmen (ABl. L 240, S. 1), 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs (ABl. L 240, S. 8), 2409/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über Flugpreise und Luftfrachtraten (ABl. L 240, S. 15), 2299/89 des Rates vom 24. Juli 1989 über einen Verhaltenskodex im Zusammenhang mit computergesteuerten Buchungssystemen (ABl. L 220, S. 1) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3089/93 des Rates vom 29. Oktober 1993 (ABl. L 278, S. 1) (im Folgenden: Verordnung Nr. 2299/89) und 95/93 des Rates vom 18. Januar 1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft (ABl. L 14, S. 1), verstoßen hat,
- hilfsweise zu einem Teil des Hauptantrags, dass die Republik Österreich, insofern das Abkommen von 1995 nicht als grundlegende Änderung und somit Ersetzung von zuvor geschlossenen Abkommen anzusehen ist, dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 234 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 307 EG) in der Fassung des Artikels 6 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (ABl. 1994, C 241, S. 21, und ABl. 1995, L 1, S. 1) verstoßen hat, dass sie die in diesen Abkommen enthaltenen und nicht mit dem EG-Vertrag, insbesondere Artikel 52, oder dem abgeleiteten Recht zu vereinbarenden Bestimmungen nicht aufgehoben oder alle rechtlich möglichen Schritte dazu ergriffen hat.
2 Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 8. Juli 1999 ist das Königreich der Niederlande als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Republik Österreich zugelassen worden.
Rechtlicher Rahmen
3 Nach Artikel 84 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 80 Absatz 1 EG) gilt der den Verkehr betreffende Titel IV des Dritten Teils des Vertrages nur für die Beförderungen im Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr. Absatz 2 dieses Artikels bestimmt:
Der Rat kann mit qualifizierter Mehrheit darüber entscheiden, ob, inwieweit und nach welchen Verfahren geeignete Vorschriften für die Seeschifffahrt und Luftfahrt zu erlassen sind.
Die Verfahrensvorschriften des Artikels 75 Absätze 1 und 3 finden Anwendung."
4 Auf der Grundlage der letztgenannten Bestimmung erließ der Rat zur schrittweisen Einführung des Luftverkehrsbinnenmarkts in den Jahren 1987, 1990 und 1992 drei Maßnahmenpakete", mit denen die Dienstleistungsfreiheit im Luftverkehr und die Anwendung der gemeinschaftlichen Wettbewerbsregeln in diesem Sektor gewährleistet werden sollten.
5 Die 1992 als drittes Paket" erlassene Regelung besteht aus den Verordnungen Nrn. 2407/92, 2408/92 und 2409/92.
6 Die Verordnung Nr. 2407/92 betrifft nach ihrem Artikel 1 die Voraussetzungen für die Erteilung und die Aufrechterhaltung von Betriebsgenehmigungen durch die Mitgliedstaaten an in der Gemeinschaft niedergelassene Luftfahrtunternehmen. In diesem Zusammenhang ergibt sich aus Artikel 3 Absatz 3 dieser Verordnung, dass ein in der Gemeinschaft niedergelassenes Unternehmen im Gebiet der Gemeinschaft Fluggäste, Post und/oder Fracht im gewerblichen Luftverkehr nur befördern darf, wenn ihm eine entsprechende Betriebsgenehmigung erteilt worden ist. Nach Artikel 4 Absätze 1 und 2 dieser Verordnung darf ein Mitgliedstaat diese Genehmigung nur Luftfahrtunternehmen erteilen, deren Hauptniederlassung und, soweit vorhanden, deren eingetragener Sitz sich in diesem Mitgliedstaat befinden und - unbeschadet der Abkommen und Übereinkommen, bei denen die Gemeinschaft Vertragspartei ist - die sich mehrheitlich im Eigentum von Mitgliedstaaten und/oder von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten befinden und von diesen Staaten oder Staatsangehörigen tatsächlich kontrolliert werden.
7 Die Verordnung Nr. 2408/92 betrifft, wie ihr Titel besagt, den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs. Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft ist nach der Definition in Artikel 2 Buchstabe b dieser Verordnung ein Luftfahrtunternehmen mit einer gültigen Betriebsgenehmigung, die gemäß der Verordnung Nr. 2407/92 ausgestellt wurde. Nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2408/92 wird Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft von den betroffenen Mitgliedstaaten die Genehmigung erteilt, Verkehrsrechte auf Strecken in der Gemeinschaft auszuüben. Nach Absatz 2 dieses Artikels können jedoch die Mitgliedstaaten bis zum 1. April 1997 für Kabotagerechte eine Ausnahme von dieser Vorschrift vorsehen.
8 Die Artikel 4 bis 7 der Verordnung Nr. 2408/92 regeln insbesondere die Befugnis der Mitgliedstaaten, für bestimmte Strecken gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen aufzuerlegen. Die Mitgliedstaaten dürfen nach Artikel 8 dieser Verordnung ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit oder der Identität des Luftfahrtunternehmens die Aufteilung des Verkehrs auf die einzelnen Flughäfen eines Flughafensystems regeln. Nach Artikel 9 dieser Verordnung schließlich kann der verantwortliche Mitgliedstaat im Fall von ernsthafter Überlastung und/oder Umweltproblemen die Ausübung von Verkehrsrechten von bestimmten Bedingungen abhängig machen, einschränken oder verweigern, insbesondere wenn andere Verkehrsträger Dienstleistungen in ausreichendem Umfang zur Verfügung stellen können.
9 Die Verordnung Nr. 2409/92 regelt nach ihrem Artikel 1 Absatz 1 Kriterien und Verfahren für die Aufstellung von Flugpreisen und Luftfrachtraten für Beförderungen im Flugverkehr ausschließlich innerhalb der Gemeinschaft.
10 Artikel 1 Absätze 2 und 3 dieser Verordnung lauten wie folgt:
(2) Unbeschadet des Absatzes 3 findet diese Verordnung keine Anwendung auf
a) Flugpreise und Luftfrachtraten der Luftfahrtunternehmen, die keine Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft sind;
b) Flugpreise und Luftfrachtraten, die im Einklang mit der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs im Rahmen gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen festgesetzt werden.
(3) Nur Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft dürfen neuartige Leistungen oder Flugpreise, die niedriger als die für identische Leistungen sind, anbieten."
11 Neben den 1992 ergangenen Verordnungen Nrn. 2407/92, 2408/92 und 2409/92 erließ der Gemeinschaftsgesetzgeber weitere Rechtsakte zum Luftverkehr, insbesondere die Verordnungen Nrn. 2299/89 und 95/93.
12 Die Verordnung Nr. 2299/89 gilt nach ihrem Artikel 1 für computergesteuerte Systeme zur Buchung von Luftverkehrsprodukten (im Folgenden: CRS), sofern diese Systeme im Gebiet der Gemeinschaft zur Benutzung angeboten und/oder benutzt werden, und zwar ungeachtet des Status oder der Staatsangehörigkeit des Systemverkäufers, der benutzten Informationsquelle oder des Standorts der entsprechenden zentralen Datenverarbeitungsanlage und des Standorts der Flughäfen, zwischen denen die Beförderung mit einem Luftfahrzeug erfolgt.
13 Artikel 7 Absätze 1 und 2 dieser Verordnung bestimmt jedoch:
(1) Die in den Artikeln 3 und 4 bis 6 enthaltenen Verpflichtungen eines Systemverkäufers gelten nicht gegenüber einem Mutterluftfahrtunternehmen eines Drittlandes, soweit dessen CRS außerhalb des Gebiets der Gemeinschaft Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft nicht eine Behandlung gewährleistet, wie sie in dieser Verordnung und in der Verordnung (EWG) Nr. 83/91 der Kommission vorgesehen ist.
(2) Die in den Artikeln 3a, 4 und 8 enthaltenen Verpflichtungen von Mutterluftfahrtunternehmen oder teilnehmenden Luftfahrtunternehmen gelten nicht gegenüber einem CRS, das von einem oder mehreren Luftfahrtunternehmen eines oder mehrerer Drittländer kontrolliert wird, soweit das oder die Mutter- oder teilnehmende[/n] Luftfahrtunternehmen außerhalb des Gebiets der Gemeinschaft nicht eine gleichwertige Behandlung erfährt bzw. erfahren, wie sie in dieser Verordnung und in der Verordnung (EWG) Nr. 83/91 der Kommission vorgesehen ist."
14 Die Verordnung Nr. 95/93 schließlich gilt auch für Luftfahrtunternehmen von Drittländern. Artikel 12 dieser Verordnung bestimmt jedoch:
(1) Wenn festgestellt wird, dass ein Drittland bei der Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen
a) Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft nicht eine Behandlung gewährt, die derjenigen von Luftfahrtunternehmen aus diesem Land durch die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft vergleichbar ist, oder
b) Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft nicht de facto Inländerbehandlung gewährt oder
c) Luftfahrtunternehmen aus anderen Drittländern eine günstigere Behandlung gewährt als Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft,
können in Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht Gegenmaßnahmen ergriffen werden, um die Lage in Bezug auf die betroffenen Flughäfen abzustellen, wobei die Verpflichtungen, die sich aus dieser Verordnung gegenüber einem Luftfahrtunternehmen aus dem genannten Drittland ergeben, ganz oder teilweise ausgesetzt werden können.
(2) Die Mitgliedstaaten unterrichten die Kommission von allen ernsthaften rechtlichen und praktischen Schwierigkeiten, auf die die Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft bei der Erlangung von Zeitnischen auf Flughäfen in Drittländern stoßen."
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Die Initiativen der Kommission im Hinblick auf den Abschluss völkerrechtlicher Verträge über den Luftverkehr durch die Gemeinschaft
15 Gegen Ende des Zweiten Weltkriegs oder danach schlossen mehrere Staaten, die später Mitgliedstaaten der Gemeinschaft wurden - so auch die Republik Österreich -, mit den Vereinigten Staaten von Amerika bilaterale Luftverkehrsabkommen.
16 In dem Bestreben, alle diese bilateralen Übereinkünfte durch ein einziges Abkommen der Gemeinschaft mit den Vereinigten Staaten von Amerika zu ersetzen, versuchte die Kommission von Beginn der 90er Jahre an wiederholt, vom Rat ein Mandat zu erhalten, um mit den amerikanischen Stellen ein solches Luftverkehrsabkommen auszuhandeln.
17 Einen ersten dahin gehenden Antrag brachte die Kommission am 23. Februar 1990 mit einem Vorschlag für eine Entscheidung des Rates über ein Konsultations- und Genehmigungsverfahren für Abkommen über die Handelsbeziehungen im Luftverkehr zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern beim Rat ein. Am 23. Oktober 1992 legte sie einen zweiten, leicht geänderten Vorschlag für eine Entscheidung vor (ABl. 1993, C 216, S. 15). Beide Vorschläge waren auf Artikel 113 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 133 EG) gestützt, da die Kommission davon ausging, dass der Abschluss völkerrechtlicher Verträge über den Luftverkehr der Handelspolitik der Gemeinschaft zuzurechnen sei.
18 Diese Initiativen der Kommission hatten beim Rat keinen Erfolg. Seinen Standpunkt in dieser Frage legte der Rat in seinen Schlussfolgerungen vom 15. März 1993 fest, worin er ausführte,
- dass Artikel 84 Absatz 2 EG-Vertrag die angemessene Rechtsgrundlage für die Entwicklung einer externen Luftverkehrspolitik darstelle;
- dass die Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeit für die Beziehungen zu Drittländern im Luftfahrtbereich vollständig behielten, vorbehaltlich der Maßnahmen, die der Rat in diesem Bereich bereits erlassen habe oder noch erlassen werde. In diesem Zusammenhang wies er jedoch darauf hin, dass die betroffenen Mitgliedstaaten bei bilateralen Verhandlungen den sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergebenden Verpflichtungen ordnungsgemäß Rechnung zu tragen hätten und sich über die Interessen der anderen Mitgliedstaaten informieren müssten;
- dass Verhandlungen mit Drittländern auf Gemeinschaftsebene nur geführt werden sollten, wenn dies für den Rat dem gemeinsamen Interesse entspreche, weil dadurch für alle Mitgliedstaaten ein besseres Ergebnis erzielt werden könne als mit dem herkömmlichen System bilateraler Abkommen.
19 Im April 1995 warf die Kommission die Frage erneut auf und empfahl dem Rat den Erlass einer Entscheidung, mit der sie ermächtigt würde, mit den Vereinigten Staaten von Amerika ein Luftverkehrsabkommen auszuhandeln. Auf dieses neue Ersuchen hin erteilte der Rat der Kommission im Juni 1996 ein beschränktes Mandat für Verhandlungen mit den Vereinigten Staaten von Amerika - in Zusammenarbeit mit einem vom Rat eigens bestimmten Sonderausschuss - über folgende Punkte: Wettbewerbsregeln, Eigentum und Kontrolle der Luftfahrtunternehmen, CRS, code sharing", Konfliktlösung, Leasing, Umweltklauseln und Übergangsmaßnahmen. Für den Fall, dass die Vereinigten Staaten von Amerika dies wünschten, wurde die Kommission ermächtigt, die Verhandlungen auszudehnen auf staatliche Beihilfen und andere Maßnahmen zur Verhinderung des Konkurses von Luftfahrtunternehmen, die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen, die wirtschaftliche und technische Eignung von Luftfahrtunternehmen sowie auf Sicherheitsklauseln, Schutzklauseln und jede andere Frage in Bezug auf die Regelung des Sektors. Dagegen wurde ausdrücklich klargestellt, dass das Mandat nicht Verhandlungen über den Marktzugang (einschließlich des code sharing" und des Leasings, soweit diese sich auf die Verkehrsrechte bezögen), über Kapazitäten, die Benennung der Luftfahrtunternehmen und die Flugpreise umfasse.
20 Dem Protokoll der Sitzung des Rates, in der der Kommission dieses Verhandlungsmandat erteilt wurde, wurden Erklärungen der beiden Organe beigefügt. In einer von beiden Organen gemeinsam verfassten Erklärung (im Folgenden: gemeinsame Erklärung von 1996) hieß es, dass das bestehende System bilateraler Übereinkünfte aufrechterhalten werde und bis zum Abschluss eines neuen Abkommens, das die Gemeinschaft verpflichte, in Kraft bleibe, damit während der gemeinschaftlichen Verhandlungen die Kontinuität der Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den Vereinigten Staaten von Amerika gewahrt sei und für den Fall des Scheiterns der Verhandlungen eine rechtsgültige Ersatzlösung zur Verfügung stehe. In einer eigenen Erklärung bekräftigte die Kommission ihre Ansicht, dass die Gemeinschaft die Zuständigkeit für die Verkehrsrechte erworben habe.
21 Bis heute ist aufgrund des Verhandlungsmandats, das der Kommission 1996 erteilt wurde, kein Abkommen mit den Vereinigten Staaten von Amerika geschlossen worden.
22 Aus den Akten ergibt sich, dass die Gemeinschaft dagegen 1992 mit dem Königreich Norwegen und dem Königreich Schweden ein mit dem Beschluss 92/384/EWG des Rates vom 22. Juni 1992 (ABl. L 200, S. 20) genehmigtes Abkommen über die Zivilluftfahrt schloss, dass sie auf diesem Gebiet ein grundsätzliches Einvernehmen mit der Schweizerischen Eidgenossenschaft erzielte und dass sie im Zeitpunkt der Erhebung der vorliegenden Klage mit zwölf europäischen Ländern in Verhandlungen über ein Abkommen über die Schaffung eines gemeinsamen europäischen Luftraums" stand.
Das bilaterale Luftverkehrsabkommen zwischen der Republik Österreich und den Vereinigten Staaten von Amerika
23 Am 16. März 1989 wurde zwischen der Republik Österreich und den Vereinigten Staaten von Amerika ein bilaterales Luftverkehrsabkommen geschlossen, das 1992 geändert wurde (im Folgenden: Abkommen von 1989).
24 Den Akten ist zu entnehmen, dass die Vereinigten Staaten von Amerika 1992 die Initiative ergriffen und einzelnen europäischen Staaten den Abschluss eines bilateralen Open-skies"-Abkommens vorschlugen. Ein Abkommen dieses Typs sollte Allianzen zwischen amerikanischen und europäischen Luftfahrtunternehmen erleichtern und hatte eine Reihe von Kriterien zu erfuellen, die die amerikanische Regierung festgelegt hatte, z. B. freier Zugang zu allen Routen, Gewährung unbegrenzter Linien- und Verkehrsrechte, Preisfestlegung nach einem System der doppelten Missbilligung" für Luftverkehrsstrecken zwischen den Vertragsparteien, Möglichkeit des code sharing" usw.
25 In den Jahren 1993 und 1994 verstärkten die Vereinigten Staaten von Amerika ihre Bemühungen, an der Open-skies"-Politik ausgerichtete bilaterale Luftverkehrsabkommen mit möglichst vielen europäischen Staaten abzuschließen.
26 In einem an die Mitgliedstaaten gerichteten Schreiben vom 17. November 1994 wies die Kommission auf die negativen Auswirkungen dieser bilateralen Abkommen für die Gemeinschaft hin und stellte fest, dass ein Abkommen dieses Typs die interne Regelung der Gemeinschaft beeinträchtigen könnte. Die Verhandlungen über solche Abkommen könnten wirkungsvoll und in rechtlich zulässiger Weise nur auf Gemeinschaftsebene geführt werden.
27 Im Laufe der Verhandlungen vom 7. und 8. März 1995 erzielten Vertreter der österreichischen und der amerikanischen Regierung eine Einigung über die Änderung des Abkommens von 1989. Diese Einigung wurde anschließend durch einen diplomatischen Notenwechsel bestätigt.
28 1995 wurde somit das Abkommen von 1989 wie folgt geändert (im Folgenden: Änderungen von 1995). Im Hauptteil des Abkommens wurden Artikel 1 (Begriffsbestimmungen), Artikel 2 (Gewährung von Verkehrsrechten), Artikel 3 (Namhaftmachung und Bewilligung), Artikel 7 (Sicherheit der Luftfahrt), Artikel 8 (Wirtschaftliche Möglichkeiten), Artikel 9 (Zölle und Gebühren), Artikel 10 (Benutzungsentgelte), Artikel 11 (Fairer Wettbewerb), Artikel 12 (Preiserstellung), Artikel 14 (Beilegung von Meinungsverschiedenheiten) und Artikel 16 (Multilaterale Übereinkommen) so geändert oder ergänzt, dass dieses Abkommen dem amerikanischen Open-skies"-Standard entsprach. Neu aufgenommen wurde außerdem ein Artikel 12Bis (Verkehrsträgerübergreifende Leistungen). Ferner wurden Anhang I und der in Anhang II umbenannte Anhang III des Abkommens von 1989 zu Flugstrecken und Betriebsmöglichkeiten geändert, um sie dem amerikanischen Open-skies"-Standard anzupassen (z. B. hinsichtlich Flugstrecken, Flexibilität im Betrieb, Charterflugverkehr usw.). Schließlich wurde ein Anhang III mit Grundsätzen für computergesteuerte Buchungssysteme hinzugefügt.
29 Nach Artikel 3 des Abkommens von 1989 ist die Erteilung der entsprechenden Betriebsbewilligungen und erforderlichen technischen Genehmigungen durch jede Vertragspartei an Fluglinienunternehmen, die von der anderen Vertragspartei namhaft gemacht worden sind, von der Voraussetzung abhängig, dass ein substanzieller Teil des Eigentums und die effektive Kontrolle dieses Fluglinienunternehmens bei der Vertragspartei, die es namhaft gemacht hat, ihren Staatsangehörigen oder bei beiden liegen" (im Folgenden: Klausel über Eigentum und Kontrolle der Luftfahrtunternehmen). Nach Artikel 4 dieses Abkommens können diese Bewilligungen und Genehmigungen widerrufen, ausgesetzt oder eingeschränkt werden, wenn die genannte Voraussetzung nicht erfuellt ist.
Vorprozessuales Verfahren
30 Nachdem die Kommission Kenntnis davon erhalten hatte, dass die Verhandlungen zur Änderung des Abkommens von 1989 erfolgreich abgeschlossen waren, richtete sie am 2. Juni 1995 an die österreichische Regierung eine schriftliche Aufforderung zur Äußerung, in der sie im Wesentlichen feststellte, dass die Gemeinschaftsvorschriften auf dem Gebiet des Luftverkehrs eine vollständige Regelung zur Errichtung des Luftverkehrsbinnenmarkts geschaffen hätten. Die Mitgliedstaaten seien daher nicht mehr befugt, bilaterale Abkommen wie dasjenige zu schließen, das die Republik Österreich mit den Vereinigten Staaten von Amerika soeben ausgehandelt habe. Im Übrigen verstoße ein solches Abkommen gegen primäres und sekundäres Gemeinschaftsrecht.
31 Nachdem die österreichische Regierung in ihrer Antwort vom 3. Juli 1995 dem Standpunkt der Kommission entgegengetreten war, richtete diese am 16. März 1998 an die Republik Österreich eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie zu der Schlussfolgerung gelangte, dass die bilateralen Verpflichtungen aus den 1995 erfolgten Änderungen des Abkommens von 1989 einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht darstellten, und diesen Mitgliedstaat aufforderte, dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme binnen zwei Monaten nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen.
32 Da die Kommission die Antwort der österreichischen Regierung vom 18. Mai 1998 nicht für zufrieden stellend hielt, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
Zulässigkeit
33 Die österreichische Regierung erhebt zwei Unzulässigkeitseinreden, mit denen sie die ungebührliche Dauer des Vorverfahrens und die fehlende Bezugnahme im Mahnschreiben auf die Rüge betreffend Artikel 234 Absatz 2 EG-Vertrag geltend macht, die von der Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme und in der Klageschrift erhoben werde.
Zur ungebührlichen Dauer des Vorverfahrens
34 Die österreichische Regierung führt aus, dass zwischen dem Mahnschreiben und der mit Gründen versehenen Stellungnahme zwei Jahre und neun Monate vergangen seien. Obgleich eine Frist zwischen diesen beiden Verfahrensschritten nicht vorgesehen sei, sei die lange Verzögerung und die damit verbundene Unsicherheit mit rechtsstaatlichen Grundsätzen, insbesondere dem Vertrauensschutz, nicht vereinbar. Die gemeinsame Erklärung von 1996 habe insoweit bei den Mitgliedstaaten den Eindruck erwecken können, dass die Kommission die Rechtmäßigkeit des Systems bilateraler Abkommen einräume. Die Dauer des Vorverfahrens wirke sich außerdem auf die Handlungsfreiheit der Mitgliedstaaten aus: Aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofes in Bezug auf die Schadensersatzpflicht der Mitgliedstaaten für gemeinschaftsrechtswidriges Handeln seien die Mitgliedstaaten einem besonderen Risiko ausgesetzt, das sich mit zunehmender Verfahrensdauer erhöhe. Daher könne bei einer nach langem Vorverfahren verzögert erhobenen Klage das Klagerecht verwirkt sein.
35 Dazu ist zum einen darauf hinzuweisen, dass das vorprozessuale Verfahren nach Artikel 169 EG-Vertrag dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit geben soll, seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen oder seine Verteidigungsmittel gegenüber den Rügen der Kommission wirkungsvoll geltend zu machen (Beschluss vom 11. Juli 1995 in der Rechtssache C-266/94, Kommission/Spanien, Slg. 1995, I-1975, Randnr. 16).
36 Zum anderen ist festzustellen, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Bestimmungen des Artikels 169 EG-Vertrag anzuwenden sind, ohne dass die Kommission eine bestimmte Frist einhalten müsste, sofern nicht ein Fall vorliegt, in dem eine zu lange Dauer des in diesem Artikel vorgesehenen Vorverfahrens es dem betroffenen Staat erschweren könnte, die Argumente der Kommission zu widerlegen, und damit die Verteidigungsrechte verletzen würde. Dass dies der Fall ist, hat der betroffene Mitgliedstaat nachzuweisen (vgl. Urteile vom 16. Mai 1991 in der Rechtssache C-96/89, Kommission/Niederlande, Slg. 1991, I-2461, Randnrn. 15 und 16, und vom 21. Januar 1999 in der Rechtssache C-207/97, Kommission/Belgien, Slg. 1999, I-275, Randnr. 25).
37 Es kann dahingestellt bleiben, ob die Zeit zwischen dem an die Republik Österreich gerichteten Mahnschreiben und der mit Gründen versehenen Stellungnahme im vorliegenden Fall in Anbetracht der Verfahren, die von der Kommission gleichzeitig gegen sieben weitere Mitgliedstaaten wegen Verstößen, die dem der Republik Österreich vorgeworfenen Verstoß entsprachen, durchgeführt wurden, als zu lang zu betrachten ist, da festzustellen ist, dass die österreichische Regierung keine Verletzung ihrer Verteidigungsrechte aufgrund der Dauer des Vorverfahrens geltend macht und auch sonst nichts für eine solche Verletzung vorträgt.
38 Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass das Vertragsverletzungsverfahren von der objektiven Feststellung des Verstoßes gegen die Verpflichtungen abhängt, die einem Mitgliedstaat nach dem Gemeinschaftsrecht obliegen, und dass sich ein Mitgliedstaat in einem Fall wie dem vorliegenden nicht auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen kann, um die objektive Feststellung des Verstoßes gegen die ihm nach dem EG-Vertrag oder einem sekundären Rechtsakt obliegenden Verpflichtungen zu verhindern, denn die Zulassung einer solchen Rechtfertigung widerspräche dem Zweck des Verfahrens nach Artikel 169 EG-Vertrag (Urteil vom 18. Januar 2001 in der Rechtssache C-83/99, Kommission/Spanien, Slg. 2001, I-445, Randnrn. 23 und 25).
39 Daher ist diese Einrede zurückzuweisen.
Zur fehlenden Bezugnahme im Mahnschreiben auf die Rüge des Verstoßes gegen Artikel 234 Absatz 2 EG-Vertrag
40 Die österreichische Regierung macht geltend, die Kommission habe in der mit Gründen versehenen Stellungnahme einen Verstoß gegen Artikel 234 EG-Vertrag gerügt, obwohl diese Bestimmung im Mahnschreiben nicht angeführt worden sei. Damit habe sich die Kommission nicht auf eine für die mit Gründen versehene Stellungnahme notwendige Präzisierung beschränkt, sondern ihre Vorwürfe auf neue Gesichtspunkte erweitert, für die ein neues Mahnschreiben hätte ergehen müssen.
41 Dazu ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission die Rüge des Verstoßes gegen Artikel 234 Absatz 2 EG-Vertrag mit ihrem Hilfsantrag geltend macht. Demzufolge ist die Zulässigkeit dieser Rüge nur zu prüfen, wenn der Gerichtshof über diesen Antrag entscheidet; diese Frage wird in den Randnummern 43 bis 53 des vorliegenden Urteils behandelt.
42 Daher besteht in diesem Stadium kein Anlass, diese Einrede zu prüfen.
Notwendigkeit einer Entscheidung über das Bestehen eines neuen, aus den Änderungen von 1995 resultierenden Abkommens
43 Aus der Formulierung des Hauptantrags und des Hilfsantrags der Kommission ergibt sich, dass die materielle Prüfung des einen oder des anderen Antrags nach Meinung der Kommission notwendig voraussetzt, dass der Gerichtshof zu der Vorfrage Stellung nimmt, ob die Änderungen von 1995 eine Umwandlung des bereits bestehenden Abkommens von 1989 in ein neues, so genanntes Open-skies"-Abkommen zur Folge hatten, in das sich die Vorschriften des Abkommens von 1989 in der geänderten Fassung einfügten. Wenn diese Folge tatsächlich eingetreten sei, müsste der Gerichtshof nach Ansicht der Kommission nur über den Hauptantrag entscheiden und die Vereinbarkeit des neuen Abkommens mit den 1995 geltenden einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften beurteilen. Andernfalls bestehe kein Anlass, über den Hauptantrag zu entscheiden, und der Gerichtshof hätte dann über den Hilfsantrag zu entscheiden und die Vereinbarkeit der Vorschriften des Abkommens von 1989 insbesondere mit Artikel 234 EG-Vertrag zu beurteilen.
44 Die österreichische Regierung tritt dem Vorbringen entgegen, dass die 1995 erfolgten Änderungen des Abkommens von 1989 zu einem neuen Abkommen geführt hätten, da sie ihrer Ansicht nach keine grundlegende Änderung und Ersetzung des Abkommens von 1989 darstellen. Es handele sich lediglich um eine durch Zeitablauf des Anhangs zum Abkommen von 1989 notwendig gewordene Anpassung des ursprünglichen Abkommens.
45 Die Kommission untersucht für die von ihr vertretene Auffassung eingehend die Änderungen von 1995 und vergleicht sie mit dem vorherigen Abkommen von 1989. Aus diesem Vergleich ergebe sich, dass 1995 11 von 18 Artikeln sowie alle Anhänge des Abkommens von 1989 ganz substanziell geändert worden seien und ein neuer Artikel eingeführt worden sei.
46 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die materielle Prüfung des Hauptantrags der Kommission nicht notwendig eine Stellungnahme des Gerichtshofes zu der Frage voraussetzt, ob die Änderungen von 1995 eine Umwandlung des bereits bestehenden Abkommens von 1989 in ein neues Abkommen zur Folge hatten.
47 Aus den Akten und den Erörterungen vor dem Gerichtshof ergibt sich, dass die in Randnummer 28 des vorliegenden Urteils geschilderten, 1995 erfolgten Änderungen des Abkommens von 1989 eine völlige Liberalisierung des Luftverkehrs zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und der Republik Österreich bewirkt haben durch die Gewährung freien Zugangs zu allen Routen zwischen allen in diesen beiden Staaten gelegenen Punkten, ohne Beschränkung von Kapazität und Frequenz, ohne Einschränkungen in Bezug auf dazwischen liegende sowie auf davor oder dahinter liegende Punkte (behind, between and beyond rights") und mit allen gewünschten Kombinationen von Maschinen (change of gauge"). Diese völlige Freiheit wurde durch Vorschriften über die Möglichkeiten für die betroffenen Luftfahrtunternehmen, Vereinbarungen über die Teilung von Codes (code sharing") zu treffen, und durch Vorschriften vervollständigt, die den Wettbewerb oder die Nichtdiskriminierung, z. B. in Bezug auf die CRS, fördern.
48 Daraus folgt, dass die Änderungen, die 1995 am Abkommen von 1989 vorgenommen wurden, den Rahmen für eine eingehendere Zusammenarbeit zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und der Republik Österreich geschaffen haben, aus dem sich für die Republik Österreich neue, bedeutende völkerrechtliche Verpflichtungen ergeben.
49 Außerdem belegen die Änderungen von 1995, dass über das gesamte Abkommen von 1989 neu verhandelt wurde. Auch wenn daher einzelne Bestimmungen dieses Abkommens im Rahmen der 1995 erfolgten Änderungen nicht förmlich geändert wurden oder nur marginale redaktionelle Änderungen erfahren haben, sind die sich aus ihnen ergebenden Verpflichtungen bei diesen Neuverhandlungen bestätigt worden. In einer solchen Situation dürfen die Mitgliedstaaten aber nicht nur keine neuen völkerrechtlichen Verpflichtungen eingehen, sondern auch keine völkerrechtlichen Verpflichtungen aufrechterhalten, wenn diese gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 4. Juli 2000 in der Rechtssache C-62/98, Kommission/Portugal, Slg. 2000, I-5171, und in der Rechtssache C-84/98, Kommission/Portugal, Slg. 2000, I-5215).
50 Diese Feststellung gilt insbesondere für den Zugang zu den innergemeinschaftlichen Luftverkehrsstrecken, der den von den Vereinigten Staaten von Amerika namhaft gemachten Fluglinienunternehmen gewährt wird. Auch wenn dieser Zugang, wie die österreichische Regierung vorträgt, seinen Ursprung in Verpflichtungen hat, die 1992 vereinbart wurden, ergibt sich aus dem die Flugstrecken betreffenden Anhang I Abschnitt 1 des Abkommens von 1989 in der 1995 geänderten Fassung, dass der Zugang der von den Vereinigten Staaten von Amerika namhaft gemachten Fluglinienunternehmen zu den innergemeinschaftlichen Luftverkehrsstrecken 1995 im Rahmen des von beiden Staaten vereinbarten Austauschs von Verkehrsrechten zumindest noch einmal bestätigt wurde.
51 Dies gilt ebenso für die Klausel über Eigentum und Kontrolle der Luftfahrtunternehmen, die mit dem in Randnummer 29 des vorliegenden Urteils wiedergegebenen Wortlaut bereits im Abkommen von 1989 enthalten war. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass, wie der Generalanwalt in den Nummern 136 bis 138 seiner Schlussanträge zutreffend ausgeführt hat, die Änderungen, die 1995 am Abkommen von 1989 insgesamt vorgenommen wurden, die Tragweite derjenigen Bestimmungen berühren, die dabei - wie die genannte Klausel - nicht förmlich oder nur leicht geändert wurden.
52 Daraus folgt, dass alle mit dem Hauptantrag beanstandeten völkerrechtlichen Verpflichtungen im Hinblick auf die von der Kommission zur Begründung dieses Antrags angeführten gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften zu beurteilen sind, die im Zeitpunkt der Eingehung oder Bestätigung dieser Verpflichtungen, also jedenfalls 1995, in Kraft waren.
53 Da der Gerichtshof in der Lage ist, über den Hauptantrag zu entscheiden, besteht kein Anlass für eine Entscheidung über den Hilfsantrag. Nach dem Wortlaut des Hilfsantrags hängt nämlich dessen Prüfung nicht davon ab, inwieweit dem Hauptantrag stattgegeben wird, sondern von der Frage, ob sich der Gerichtshof in der Lage sieht, über den Hauptantrag zu entscheiden.
54 Unter diesen Umständen besteht auch kein Anlass für eine Entscheidung über die Zulässigkeit der mit dem Hilfsantrag geltend gemachten Rüge des Verstoßes gegen Artikel 234 Absatz 2 EG-Vertrag.
Vertragsverletzung durch Verletzung der Außenkompetenz der Gemeinschaft
55 Die Kommission wirft der Republik Österreich die Verletzung der Außenkompetenz der Gemeinschaft durch Eingehung der streitigen Verpflichtungen vor. Diese Zuständigkeit ergebe sich zum einen aus der Erforderlichkeit im Sinne des Gutachtens 1/76 vom 26. April 1977 (Slg. 1977, 741), ein Abkommen, das solche Verpflichtungen enthalte, auf Gemeinschaftsebene zu schließen, und zum anderen daraus, dass die streitigen Verpflichtungen die von der Gemeinschaft im Luftverkehrsbereich erlassenen Vorschriften im Sinne des Urteils AETR" vom 31. März 1971 in der Rechtssache 22/70 (Kommission/Rat, Slg. 1971, 263) beeinträchtigten.
Bestehen einer Außenkompetenz der Gemeinschaft im Sinne des Gutachtens 1/76
Vorbringen der Parteien
56 Die Kommission trägt vor, nach dem Gutachten 1/76, das durch die Gutachten 1/94 vom 15. November 1994 (Slg. 1994, I-5267) und 2/92 vom 24. März 1995 (Slg. 1995, I-521) präzisiert worden sei, bestehe auch bei Fehlen von Gemeinschaftsvorschriften in dem betreffenden Bereich eine ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge, wenn dieser Abschluss zur Erreichung der Ziele des EG-Vertrags in diesem Bereich erforderlich sei, weil die Ziele nicht einfach durch Aufstellung autonomer gemeinsamer Regeln erreicht werden könnten.
57 Wie im Gutachten 2/92 ausgeführt worden sei, stuenden die Erwägungen des zuvor abgegebenen Gutachtens 1/94 in keiner Weise dem Ergebnis des Gutachtens 1/76 entgegen. Der Verweis in Randnummer 86 des Gutachtens 1/94 auf das Fehlen einer untrennbaren Verbindung zwischen der Verwirklichung des freien Dienstleistungsverkehrs zugunsten der Angehörigen der Mitgliedstaaten und der Behandlung von Angehörigen von Drittstaaten in der Gemeinschaft betreffe den Bereich der Dienstleistungen allgemein. Im Luftverkehrsbereich seien rein interne Maßnahmen in Anbetracht des internationalen Charakters der ausgeübten Tätigkeiten und der Unmöglichkeit einer Trennung der internen und externen Märkte auf wirtschaftlicher wie auf rechtlicher Ebene wenig wirkungsvoll" im Sinne der Randnummer 85 des Gutachtens 1/94. Aus diesem Grund habe es sich auch in vielen Fällen als notwendig erwiesen, die Behandlung von Verkehrsunternehmen aus Drittländern in Gemeinschaftsmaßnahmen zum Luft- und Seeverkehr zu regeln und entsprechende Abkommen zu schließen.
58 Die Diskriminierungen, die Wettbewerbsverfälschungen und die Störung des Gemeinschaftsmarktes, die sich aus den von verschiedenen Mitgliedstaaten geschlossenen bilateralen Open-skies"-Abkommen ergäben, bewiesen, dass die Ziele der gemeinsamen Luftverkehrspolitik nicht ohne Abschluss eines Abkommens zwischen der Gemeinschaft und den Vereinigten Staaten von Amerika erreicht werden könnten.
59 Insbesondere führten die streitigen Verpflichtungen - für sich allein betrachtet oder in Verbindung mit den von anderen Mitgliedstaaten übernommenen entsprechenden Verpflichtungen - strukturelle Änderungen des Verkehrsflusses in die Vereinigten Staaten von Amerika herbei und ermöglichten es den amerikanischen Luftfahrtunternehmen, auf dem innergemeinschaftlichen Markt tätig zu sein, ohne dass sie allen Verpflichtungen des mit den gemeinsamen Regeln eingeführten Systems unterlägen, und folglich mit den Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft in Wettbewerb zu treten.
60 Die Notwendigkeit des Tätigwerdens der Gemeinschaft im Verhältnis zu Drittländern lasse sich darüber hinaus mit dem Wortlaut der Bestimmungen des Titels IV des Dritten Teils des EG-Vertrags belegen. Ungeachtet der Tatsache, dass Artikel 84 Absatz 2 EG-Vertrag den spezifischen Inhalt der in Bezug auf den Luftverkehr zu erlassenden Vorschriften nicht im Voraus bestimme, erkläre er doch ausdrücklich die Verfahrensvorschriften des Artikels 75 Absatz 3 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 71 Absatz 2 EG) für anwendbar. Artikel 84 Absatz 2 EG-Vertrag verleihe somit der Gemeinschaft eindeutig die Befugnis zum Abschluss von Luftverkehrsabkommen mit Drittländern, was außerdem durch die Berufung auf diesen Artikel für den Abschluss eines Luftverkehrsabkommens mit dem Königreich Norwegen und dem Königreich Schweden im Jahr 1992 in der Praxis belegt werde.
61 Die österreichische Regierung vertritt die Ansicht, dass die Gemeinschaft nach den Artikeln 84 und 113 EG-Vertrag nicht die ausschließliche Außenkompetenz für den Luftverkehr besitze.
62 Nach dem Gutachten 1/76, wie es in den Gutachten 1/94 und 2/92 ausgelegt worden sei, bestehe eine implizite Außenkompetenz zugunsten der Gemeinschaft nur bei Vorhandensein einer untrennbaren Verknüpfung der Binnenkompetenz mit der Wahrnehmung einer Außenkompetenz. Dies sei hier nicht der Fall. Das Ziel eines Luftverkehrsbinnenmarkts beinhalte keine Außenbeziehungen und sei auch ohne deren Einbindung realisierbar.
63 Die von der Kommission angeführten Beispiele von Luftverkehrsabkommen mit Drittländern seien nicht relevant, da sie keine allgemeine Ermächtigung für den Abschluss solcher Abkommen mit Drittländern erkennen ließen. Die österreichische Regierung verweist in diesem Zusammenhang auf die gemeinsame Erklärung von 1996, aus der sich ergebe, dass das System bilateraler Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den Vereinigten Staaten von Amerika auf dem Gebiet des Luftverkehrs so lange beibehalten und angewandt werde, bis ein neues Abkommen zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und der Gemeinschaft geschlossen werde.
64 Was die von der Kommission geltend gemachten wirtschaftlichen Auswirkungen auf den Wettbewerb angehe, so rechtfertigten sie keine ausschließliche Außenkompetenz der Gemeinschaft.
Würdigung durch den Gerichtshof
65 In Bezug auf den Luftverkehr beschränkt sich Artikel 84 Absatz 2 EG-Vertrag darauf, eine Handlungsbefugnis der Gemeinschaft vorzusehen, die jedoch von einer vorherigen Entscheidung des Rates abhängig ist.
66 Diese Vorschrift kann daher zwar vom Rat als Rechtsgrundlage verwendet werden, um der Gemeinschaft im Einzelfall die Befugnis zum Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages über den Luftverkehr zuzuerkennen, es kann aber nicht davon ausgegangen werden, dass sie für sich allein eine Außenkompetenz der Gemeinschaft im Luftverkehrsbereich schafft.
67 Der Gerichtshof hat zwar bereits entschieden, dass sich die Zuständigkeit der Gemeinschaft zur Eingehung völkerrechtlicher Verpflichtungen nicht nur aus einer ausdrücklichen Verleihung durch den Vertrag ergeben, sondern auch stillschweigend aus Vertragsbestimmungen fließen kann. Eine solche implizite Außenkompetenz besteht nicht nur in allen Fällen, in denen von der internen Zuständigkeit bereits Gebrauch gemacht worden ist, um Maßnahmen zur Verwirklichung einer gemeinsamen Politik zu treffen, sondern auch dann, wenn die internen Maßnahmen der Gemeinschaft erst anlässlich des Abschlusses und der Inkraftsetzung der völkerrechtlichen Vereinbarung ergriffen werden. Somit kann sich die Befugnis, die Gemeinschaft gegenüber Drittstaaten zu verpflichten, stillschweigend aus den die interne Zuständigkeit begründenden Bestimmungen des Vertrages ergeben, sofern die Beteiligung der Gemeinschaft an der völkerrechtlichen Vereinbarung notwendig ist, um eines der Ziele der Gemeinschaft zu erreichen (vgl. Gutachten 1/76, Randnrn. 3 und 4).
68 In seiner späteren Rechtsprechung hat der Gerichtshof klargestellt, dass das Gutachten 1/76 den Fall betrifft, dass die interne Zuständigkeit wirksam nur zugleich mit der Außenkompetenz ausgeübt werden kann (Gutachten 1/94, Randnr. 89), der Abschluss der völkerrechtlichen Vereinbarung somit erforderlich ist, um Ziele des Vertrages zu verwirklichen, die sich durch die Aufstellung autonomer Regeln nicht erreichen lassen.
69 Dies ist hier nicht der Fall.
70 Nichts im Vertrag hindert die Organe nämlich daran, im Rahmen der von ihnen erlassenen gemeinsamen Vorschriften konzertierte Aktionen gegenüber den Vereinigten Staaten von Amerika vorzusehen oder den Mitgliedstaaten ein bestimmtes Verhalten in ihren Außenbeziehungen vorzuschreiben, um die Diskriminierungen oder Wettbewerbsverzerrungen abzustellen, zu denen die Anwendung der Verpflichtungen führen könnte, die verschiedene Mitgliedstaaten mit den Vereinigten Staaten von Amerika im Rahmen von Open-skies"-Abkommen vereinbart haben (vgl. Gutachten 1/94, Randnr. 79). Es ist somit nicht erwiesen, dass sich wegen solcher Diskriminierungen oder Wettbewerbsverzerrungen die Ziele des Vertrages im Luftverkehrsbereich nicht durch Aufstellung autonomer Regeln erreichen lassen.
71 Außerdem hat der Rat 1992 das dritte Maßnahmenpaket" erlassen können, das der Kommission zufolge den auf dem freien Dienstleistungsverkehr beruhenden Luftverkehrsbinnenmarkt verwirklicht hat, ohne dass es damals erforderlich erschienen wäre, dass die Gemeinschaft dafür ein Luftverkehrsabkommen mit den Vereinigten Staaten von Amerika schließt. Im Gegenteil ergibt sich aus den Akten, dass der Rat, der nach dem Vertrag über die Zweckmäßigkeit eines Tätigwerdens im Luftverkehrsbereich zu befinden und den Umfang des Eingreifens der Gemeinschaft in diesem Bereich festzulegen hat, es nicht für erforderlich gehalten hat, auf Gemeinschaftsebene Verhandlungen mit den Vereinigten Staaten von Amerika zu führen (siehe Randnr. 18 des vorliegenden Urteils). Erst im Juni 1996, also nachdem von der internen Zuständigkeit Gebrauch gemacht worden war, hat der Rat die Kommission ermächtigt, mit den Vereinigten Staaten von Amerika ein Luftverkehrsabkommen auszuhandeln, und ihr dafür ein beschränktes Mandat erteilt, wobei er im Übrigen in seiner gemeinsam mit der Kommission abgegebenen Erklärung von 1996 auf die Klarstellung geachtet hat, dass das System der bilateralen Übereinkünfte mit diesem Land bis zum Abschluss eines neuen Abkommens, das die Gemeinschaft verpflichte, aufrechterhalten werde (siehe Randnrn. 19 und 20 des vorliegenden Urteils).
72 Die in den vorstehenden Randnummern getroffene Feststellung wird nicht durch die Tatsache in Frage gestellt, dass die vom Rat erlassenen Rechtsakte zum Luftverkehrsbinnenmarkt Vorschriften über Staatsangehörige von Drittländern enthalten (siehe z. B. Randnrn. 12 bis 14 des vorliegenden Urteils). Aufgrund des relativ beschränkten Regelungsgehalts dieser Vorschriften kann aus ihnen entgegen dem Vorbringen der Kommission nicht gefolgert werden, dass die Verwirklichung des freien Dienstleistungsverkehrs im Luftverkehrsbereich zugunsten der Angehörigen der Mitgliedstaaten untrennbar mit der Behandlung von Angehörigen von Drittstaaten in der Gemeinschaft oder von Angehörigen der Mitgliedstaaten in Drittstaaten verbunden ist.
73 Daraus folgt, dass im vorliegenden Fall keine Situation gegeben ist, in der die interne Zuständigkeit wirksam nur zugleich mit der Außenkompetenz ausgeübt werden konnte.
74 Nach alledem ist festzustellen, dass die Gemeinschaft zu der Zeit, als die Republik Österreich mit den Vereinigten Staaten von Amerika die Änderungen von 1995 vereinbart hat, keine ausschließliche Außenkompetenz im Sinne des Gutachtens 1/76 für den Abschluss eines Luftverkehrsabkommens mit den Vereinigten Staaten von Amerika für sich in Anspruch nehmen konnte.
75 Daher liegt die Vertragsverletzung, die in der Verletzung einer solchen Zuständigkeit durch die Republik Österreich bestehen soll, nicht vor.
Bestehen einer Außenkompetenz der Gemeinschaft im Sinne des Urteils AETR
Vorbringen der Parteien
76 Die Kommission trägt vor, der Gemeinschaftsgesetzgeber habe mit dem rechtlichen Rahmen des dritten Maßnahmenpakets" zur Liberalisierung des Luftverkehrs umfassende gemeinsame Regeln erlassen, mit denen ein auf der Dienstleistungsfreiheit beruhender Luftverkehrsbinnenmarkt geschaffen worden sei. In diesen gemeinsamen Rechtsnormen habe die Gemeinschaft die Bedingungen für das Funktionieren des Binnenmarkts festgelegt, und zwar insbesondere hinsichtlich des Zugangs zu diesem Markt in Form von Verkehrsrechten für Strecken zwischen den Mitgliedstaaten und innerhalb derselben. Viele dieser Rechtsvorschriften enthielten darüber hinaus Bestimmungen, die Luftfahrtunternehmen aus Drittländern oder die Länder beträfen, in denen und von denen aus solche Luftfahrtunternehmen Flugdienste betrieben. Zu dieser Gesamtheit von Regeln kämen die Verordnungen Nrn. 2299/89 und 95/93 als Beispiele für Maßnahmen, die den Mitgliedstaaten ein bestimmtes Verhalten in ihren Beziehungen zu Drittländern vorschrieben.
77 Angesichts dieses vollständigen Systems gemeinsamer Rechtsnormen seien die Mitgliedstaaten - ob einzeln oder gemeinsam handelnd - nicht mehr dafür zuständig, Verpflichtungen einzugehen, die diese Rechtsnormen durch den Austausch von Verkehrsrechten und die Öffnung des Zugangs für Luftfahrtunternehmen aus Drittländern zum innergemeinschaftlichen Markt beeinträchtigen könnten. Die Verhandlung und der Abschluss solcher völkerrechtlicher Verpflichtungen fielen somit in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft. Dies ergebe sich insbesondere aus dem Urteil AETR sowie den Gutachten 1/94 und 2/92.
78 Solche völkerrechtlichen Verpflichtungen, die nicht von der Gemeinschaft übernommen worden seien, widersprächen dem Gemeinschaftsrecht und nähmen diesem seine Wirksamkeit, da es durch die Teilnahme von Luftverkehrsunternehmen aus Drittländern am Gemeinschaftsmarkt zu Diskriminierungen, Wettbewerbsverfälschungen und Marktstörungen komme. Die amerikanischen Luftverkehrsunternehmen könnten so in der Gemeinschaft tätig sein, ohne allen gemeinschaftlichen Verpflichtungen zu unterliegen, der Verkehr werde von anderen Mitgliedstaaten in den betreffenden Mitgliedstaat verlagert, und das mit der Einführung gemeinsamer Regeln angestrebte Gleichgewicht werde gestört.
79 Aus den Randnummern 25 und 26 des Gutachtens 2/91 vom 19. März 1993 (Slg. 1993, I-1061) ergebe sich, dass die Mitgliedstaaten selbst dann keine völkerrechtlichen Verpflichtungen eingehen dürften, wenn sie darin den bestehenden gemeinschaftlichen Rechtsnormen folgten, da dies zu einer Festschreibung der gemeinschaftlichen Rechtsnormen führe, wodurch deren Anpassung und Änderung behindert würden, was diese Rechtsnormen beeinträchtige".
80 Hilfsweise macht die Kommission geltend, selbst wenn gänzlich vollständige gemeinsame Rechtsnormen nicht geschaffen worden sein sollten, wäre dies für den Erfolg der Klage unerheblich, da, wie der Gerichtshof in den Randnummern 25 und 26 des Gutachtens 2/91 bekräftigt habe, die Zuständigkeit der Gemeinschaft gegeben sei, wenn die betreffende Übereinkunft ein Gebiet betreffe, das bereits weitgehend von Gemeinschaftsvorschriften erfasst sei, die schrittweise erlassen worden seien, was hier der Fall sei.
81 Sollte der Gerichtshof gleichwohl feststellen, dass die Gemeinschaftsregelung nicht als umfassend angesehen werden könne, weil ihr, wie die Republik Österreich geltend mache, noch einige wesentliche Elemente fehlten, so würde auch dies nichts entscheidend am Erfolg der Klage ändern. In diesem Fall wäre die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft lediglich eine partielle, und ein Luftverkehrsabkommen mit den Vereinigten Staaten von Amerika könnte demnach nur gemeinsam von der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten abgeschlossen werden, wobei jeder für seinen Zuständigkeitsbereich handeln würde.
82 Die österreichische Regierung führt zum einen aus, dass sich die von der Kommission vertretene Ansicht, wonach die Zuständigkeit zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten geteilt sei, weder im Mahnschreiben noch in der mit Gründen versehenen Stellungnahme und auch nicht in den Anträgen der Kommission finde. Daher stelle sie eine Erweiterung der Klage dar.
83 Zum anderen könne aus dem dritten Maßnahmenpaket" zur Liberalisierung des Luftverkehrs nicht auf eine ausschließliche Außenkompetenz der Gemeinschaft geschlossen werden. Insbesondere beträfen die Verordnungen Nrn. 2407/92 und 2408/92 nur Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft auf Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs.
84 Zwar ergebe sich nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes eine implizite Außenkompetenz der Gemeinschaft dann, wenn es im abgeleiteten Recht eine Klausel über die Behandlung der Angehörigen von Drittstaaten gebe oder wenn den Gemeinschaftsorganen ausdrücklich eine Zuständigkeit für Verhandlungen mit Drittstaaten übertragen worden sei oder aber wenn die Gemeinschaft die betreffende Tätigkeit vollständig harmonisiert habe, doch liege hier keiner dieser Fälle vor.
85 Was zunächst die Zuständigkeit für Verhandlungen mit Drittstaaten anbelange, so habe der Rat in seinen Schlussfolgerungen vom 15. März 1993 die Vorschläge der Kommission abgelehnt, die eine derartige Zuständigkeit der Gemeinschaft hätten begründen sollen.
86 Sodann würden die Vorschriften über die Behandlung der Angehörigen von Drittstaaten, die in einzelnen, von der Kommission angeführten Verordnungen enthalten seien, durch das Abkommen von 1989 in der Fassung von 1995 nicht beeinträchtigt. Ebenso wenig würden die in den angeführten Verordnungen enthaltenen Vorschriften über die Zeitnischen und die CRS beeinträchtigt.
87 Schließlich bestreitet die österreichische Regierung, dass die Gemeinschaft eine vollständige Harmonisierung auf dem Gebiet des Luftverkehrswesens vorgenommen habe, da Terrorismusbekämpfung, steuerrechtliche Aspekte, Code sharing, Sicherheitsfragen, Eigentumsfragen usw. gemeinschaftsrechtlich nicht geregelt seien.
Würdigung durch den Gerichtshof
88 Zunächst ist festzustellen, dass das hilfsweise Vorbringen der Kommission zu der zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten geteilten Zuständigkeit für den Abschluss eines Luftverkehrsabkommens mit den Vereinigten Staaten von Amerika keine Klageänderung darstellt, da nur ausgeführt wird, welche Auswirkungen eine weniger umfangreiche ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft als die von der Kommission beanspruchte auf die Feststellung der Vertragsverletzung hätte.
89 Daher ist die von der österreichischen Regierung erhobene Rüge der Klageerweiterung zurückzuweisen.
90 Wie bereits in den Randnummern 65 und 66 des vorliegenden Urteils festgestellt wurde, schafft Artikel 84 Absatz 2 EG-Vertrag zwar keine Außenkompetenz der Gemeinschaft im Luftverkehrsbereich, doch sieht er eine - wenn auch von einer vorherigen Entscheidung des Rates abhängige - Handlungsbefugnis der Gemeinschaft in diesem Bereich vor.
91 Der Rat hat für den Erlass des dritten Maßnahmenpakets" im Luftverkehrsbereich auch diesen Artikel als Rechtsgrundlage herangezogen.
92 Der Gerichtshof hat in den Randnummern 16 bis 18 und 22 des Urteils AETR bereits entschieden, dass sich die Zuständigkeit der Gemeinschaft zum Abschluss völkerrechtlicher Vereinbarungen nicht nur aus einer ausdrücklichen Erteilung durch den Vertrag ergibt, sondern dass sie auch aus anderen Vertragsbestimmungen und aus in ihrem Rahmen ergangenen Rechtsakten der Gemeinschaftsorgane fließen kann. Insbesondere sind in den Bereichen, in denen die Gemeinschaft zur Verwirklichung einer vom Vertrag vorgesehenen gemeinsamen Politik Vorschriften erlassen hat, die in irgendeiner Form gemeinsame Rechtsnormen vorsehen, die Mitgliedstaaten weder einzeln noch auch gemeinsam handelnd berechtigt, mit dritten Staaten Verpflichtungen einzugehen, die diese Normen beeinträchtigen oder in ihrer Tragweite ändern. In dem Maße, wie diese Gemeinschaftsrechtsetzung fortschreitet, kann nur die Gemeinschaft mit Wirkung für den gesamten Geltungsbereich der Gemeinschaftsrechtsordnung vertragliche Verpflichtungen gegenüber dritten Staaten übernehmen und erfuellen.
93 Da diese Beurteilung bedeutet, dass der Gemeinschaft aufgrund des Erlasses interner Rechtsakte eine ausschließliche Außenkompetenz zuerkannt wird, stellt sich die Frage, ob sie auch im Rahmen einer Vorschrift wie Artikel 84 Absatz 2 EG-Vertrag gilt, der dem Rat die Befugnis verleiht, zu entscheiden, ob, inwieweit und nach welchen Verfahren geeignete Vorschriften" für den Luftverkehr, einschließlich also des externen Luftverkehrs, zu erlassen sind".
94 Stuende es den Mitgliedstaaten frei, völkerrechtliche Verpflichtungen einzugehen, die die aufgrund von Artikel 84 Absatz 2 EG-Vertrag erlassenen gemeinsamen Rechtsnormen beeinträchtigen, so würde dies die Verwirklichung des mit diesen Rechtsnormen verfolgten Zieles gefährden und die Gemeinschaft folglich daran hindern, ihre Aufgabe bei der Verteidigung des gemeinsamen Interesses zu erfuellen.
95 Daher gelten die Feststellungen, die der Gerichtshof im Urteil AETR getroffen hat, auch dann, wenn der Rat wie im vorliegenden Fall auf der Grundlage von Artikel 84 Absatz 2 EG-Vertrag gemeinsame Rechtsnormen erlassen hat.
96 Zu prüfen ist weiter, unter welchen Voraussetzungen die betreffenden völkerrechtlichen Verpflichtungen die Tragweite der gemeinsamen Rechtsnormen beeinträchtigen oder ändern können und unter welchen Voraussetzungen die Gemeinschaft daher aufgrund der Ausübung ihrer internen Zuständigkeit eine Außenkompetenz erwirbt.
97 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist dies der Fall, wenn die völkerrechtlichen Verpflichtungen in den Anwendungsbereich der gemeinsamen Rechtsnormen fallen (Urteil AETR, Randnr. 30) oder jedenfalls ein Gebiet erfassen, das bereits weitgehend von solchen Rechtsnormen erfasst ist (Gutachten 2/91, Randnr. 25). Im letztgenannten Fall hat der Gerichtshof entschieden, dass die Mitgliedstaaten außerhalb des Rahmens der Gemeinschaftsorgane völkerrechtliche Verpflichtungen nicht eingehen können, auch wenn kein Widerspruch zwischen diesen Verpflichtungen und den Gemeinschaftsvorschriften besteht (Gutachten 2/91, Randnrn. 25 und 26).
98 Hat die Gemeinschaft in ihre internen Rechtsetzungsakte Klauseln über die Behandlung der Angehörigen von Drittstaaten aufgenommen oder hat sie ihren Organen ausdrücklich eine Zuständigkeit zu Verhandlungen mit Drittstaaten übertragen, erwirbt sie somit eine ausschließliche Außenkompetenz nach Maßgabe des von diesen Rechtsakten erfassten Bereichs (Gutachten 1/94, Randnr. 95, und 2/92, Randnr. 33).
99 Dies gilt - selbst in Ermangelung einer ausdrücklichen Klausel, mit der die Organe zu Verhandlungen mit Drittstaaten ermächtigt werden - auch dann, wenn die Gemeinschaft eine vollständige Harmonisierung auf einem bestimmten Gebiet verwirklicht hat, denn die insoweit erlassenen gemeinsamen Rechtsnormen könnten im Sinne des Urteils AETR beeinträchtigt werden, wenn die Mitgliedstaaten die Freiheit zu Verhandlungen mit Drittstaaten behielten (vgl. Gutachten 1/94, Randnr. 96, und 2/92, Randnr. 33).
100 Dagegen ergibt sich aus den Erwägungen in den Randnummern 78 und 79 des Gutachtens 1/94, dass etwaige Verzerrungen des Dienstleistungsflusses im Binnenmarkt, die sich aus bilateralen Open-skies"-Abkommen ergeben können, die Mitgliedstaaten mit Drittländern abschließen, nicht für sich die auf diesem Gebiet erlassenen gemeinsamen Rechtsnormen beeinträchtigen und daher keine Außenkompetenz der Gemeinschaft begründen können.
101 Denn nichts im Vertrag hindert die Organe daran, im Rahmen der von ihnen erlassenen gemeinsamen Vorschriften konzertierte Aktionen gegenüber Drittländern vorzusehen oder den Mitgliedstaaten ein bestimmtes Verhalten in ihren Außenbeziehungen vorzuschreiben (Gutachten 1/94, Randnr. 79).
102 Unter Berücksichtigung dieser Erwägungen ist zu beurteilen, ob die von der Kommission im vorliegenden Verfahren angeführten gemeinsamen Rechtsnormen durch die völkerrechtlichen Verpflichtungen, die die Republik Österreich eingegangen ist, beeinträchtigt werden können.
103 Es steht fest, dass die streitigen Verpflichtungen einen Austausch von Rechten der Fünften Freiheit umfassen, wonach ein von den Vereinigten Staaten von Amerika namhaft gemachtes Fluglinienunternehmen berechtigt ist, auf einem Flug, dessen Ausgangs- oder Bestimmungsort in den Vereinigten Staaten von Amerika liegt, Passagiere zwischen der Republik Österreich und einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union zu befördern. Die Kommission macht zunächst geltend, dass diese Verpflichtung - insbesondere in Kombination mit allen bilateralen Verpflichtungen dieses Typs, die von Mitgliedstaaten durch Vereinbarung mit den Vereinigten Staaten von Amerika eingegangen worden seien - dadurch, dass sie es den Luftfahrtunternehmen der Vereinigten Staaten von Amerika ermögliche, innergemeinschaftliche Strecken zu bedienen, ohne die in der Verordnung Nr. 2407/92 vorgesehenen Bedingungen zu erfuellen, diese Verordnung sowie die Verordnung Nr. 2408/92 beeinträchtige.
104 Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen.
105 Die Verordnung Nr. 2408/92 betrifft nach ihrem Titel und ihrem Artikel 3 Absatz 1 nur den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken in der Gemeinschaft, wobei Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft nach Artikel 2 Buchstabe b dieser Verordnung Luftfahrtunternehmen mit einer gültigen Betriebsgenehmigung sind, die von einem Mitgliedstaat gemäß der Verordnung Nr. 2407/92 ausgestellt wurde. Die Verordnung Nr. 2407/92 legt nach ihren Artikeln 1 Absatz 1 und 4 die Voraussetzungen für die Erteilung von Betriebsgenehmigungen durch die Mitgliedstaaten an in der Gemeinschaft niedergelassene Luftfahrtunternehmen fest, die sich unbeschadet der Abkommen und Übereinkommen, bei denen die Gemeinschaft Vertragspartei ist, unmittelbar oder über Mehrheitsbeteiligung im Eigentum von Mitgliedstaaten und/oder von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten befinden und von diesen Staaten oder deren Staatsangehörigen tatsächlich kontrolliert werden, sowie die Voraussetzungen für die Aufrechterhaltung dieser Betriebsgenehmigungen.
106 Daraus folgt, dass die Verordnung Nr. 2408/92 nicht die Gewährung von Verkehrsrechten auf innergemeinschaftlichen Strecken an Luftfahrtunternehmen regelt, die keine Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft sind. Ebenso regelt die Verordnung Nr. 2407/92 nicht die Erteilung von Betriebsgenehmigungen an Luftfahrtunternehmen, die keine Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft sind und in der Gemeinschaft tätig sind.
107 Da die streitigen völkerrechtlichen Verpflichtungen nicht in einen von den Verordnungen Nrn. 2407/92 und 2408/92 bereits erfassten Bereich fallen, kann nicht davon ausgegangen werden, dass sie diese Verordnungen aus dem von der Kommission geltend gemachten Grund beeinträchtigen.
108 Außerdem zeigt der Umstand, dass diese beiden Verordnungen nicht die Situation der in der Gemeinschaft tätigen Luftfahrtunternehmen von Drittländern regeln, dass das dritte Maßnahmenpaket" entgegen dem Vorbringen der Kommission keine umfassende Regelung ist.
109 Die Kommission macht sodann geltend, dass die Diskriminierungen und die Wettbewerbsverfälschungen, die sich aus den streitigen völkerrechtlichen Verpflichtungen in Kombination mit den von anderen Mitgliedstaaten eingegangenen entsprechenden völkerrechtlichen Verpflichtungen ergäben, das normale Funktionieren des Luftverkehrsbinnenmarkts beeinträchtigten.
110 Wie jedoch in Randnummer 100 des vorliegenden Urteils ausgeführt wurde, beeinträchtigt diese Art von Situation nicht die gemeinsamen Rechtsnormen und kann daher keine Außenkompetenz der Gemeinschaft begründen.
111 Die Kommission trägt schließlich vor, die von ihr angeführte Gemeinschaftsregelung enthalte zahlreiche Vorschriften über Drittländer und Luftfahrtunternehmen von Drittländern. Dies sei insbesondere bei den Verordnungen Nrn. 2409/92, 2299/89 und 95/93 der Fall.
112 Dazu ist erstens darauf hinzuweisen, dass die Verordnung Nr. 2409/92 nach ihrem Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a auf Flugpreise und Luftfrachtraten der Luftfahrtunternehmen, die keine Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft sind, keine Anwendung findet, allerdings unbeschadet des Absatzes 3" dieses Artikels. Nach Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2409/92 dürfen nur Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft neuartige Leistungen oder Flugpreise anbieten, die niedriger als die für identische Leistungen sind.
113 Aus diesen Vorschriften zusammen ergibt sich, dass die Verordnung Nr. 2409/92 den in der Gemeinschaft tätigen Luftfahrtunternehmen von Drittländern mittelbar, aber mit Bestimmtheit verbietet, neuartige Leistungen oder Flugpreise anzubieten, die niedriger als die für identische Leistungen sind. Damit hat der Gemeinschaftsgesetzgeber die Preisgestaltungsfreiheit dieser Luftfahrtunternehmen beschränkt, wenn sie aufgrund von Rechten der Fünften Freiheit, über die sie verfügen, Strecken in der Gemeinschaft bedienen. Die Gemeinschaft hat daher nach Maßgabe des von Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2409/92 erfassten Bereichs die ausschließliche Zuständigkeit erworben, durch Vereinbarung mit Drittländern Verpflichtungen einzugehen, die sich auf diese Beschränkung der Preisgestaltungsfreiheit der Luftfahrtunternehmen, die keine Unternehmen der Gemeinschaft sind, beziehen.
114 Daraus folgt, dass die Republik Österreich seit dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 2409/92 allein keine völkerrechtlichen Verpflichtungen in Bezug auf die von Luftfahrtunternehmen von Drittländern auf innergemeinschaftlichen Strecken zu erhebenden Flugpreise mehr vereinbaren durfte.
115 Es ist aber unstreitig, dass die Republik Österreich mit den 1995 erfolgten Änderungen von Artikel 12 des Abkommens von 1989, der neu gefasst wurde, eine derartige Verpflichtung übernommen hat. Damit hat dieser Mitgliedstaat die sich aus Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2409/92 ergebende ausschließliche Außenkompetenz der Gemeinschaft verletzt.
116 Dass nach diesem Artikel 12 im Fall von Luftverkehrsdiensten, auf die die Verordnung Nr. 2409/92 anwendbar ist, diese Verordnung zu beachten ist, kann diese Feststellung nicht in Frage stellen. Denn so lobenswert diese Initiative der Republik Österreich zur Wahrung der Anwendung der Verordnung Nr. 2409/92 auch war, ergibt sich die Vertragsverletzung dieses Mitgliedstaats doch daraus, dass er nicht ermächtigt war, allein eine solche Verpflichtung einzugehen, auch wenn deren Inhalt dem Gemeinschaftsrecht nicht zuwiderläuft.
117 Zweitens ergibt sich aus den Artikeln 1 und 7 der Verordnung Nr. 2299/89, dass diese Verordnung vorbehaltlich der Gegenseitigkeit auch für Staatsangehörige von Drittländern gilt, wenn sie im Gebiet der Gemeinschaft ein CRS zur Benutzung anbieten oder benutzen.
118 Aufgrund dieser Verordnung hat die Gemeinschaft daher die ausschließliche Zuständigkeit erworben, durch Vereinbarung mit Drittländern Verpflichtungen in Bezug auf die in ihrem Gebiet zur Benutzung angebotenen oder benutzten CRS einzugehen.
119 Es ist aber unstreitig, dass mit den 1995 erfolgten Änderungen des Abkommens von 1989 ein Anhang III über Grundsätze für CRS - einschließlich Grundsätze für im Gebiet der Republik Österreich zur Benutzung angebotene oder benutzte CRS - eingefügt wurde. Damit hat dieser Mitgliedstaat die sich aus der Verordnung Nr. 2299/89 ergebende ausschließliche Außenkompetenz der Gemeinschaft verletzt.
120 Dass der Inhalt dieser Verpflichtungen mit dem von der Europäischen Union insoweit aufgestellten Verhaltenskodex vereinbar ist und daher nicht der Verordnung Nr. 2299/89 zuwiderläuft, wie die österreichische Regierung vorträgt, kann die in der vorstehenden Randnummer getroffene Feststellung nicht in Frage stellen. Die Vertragsverletzung der Republik Österreich ergibt sich nämlich bereits aus der Tatsache, dass sie die in der vorstehenden Randnummer erwähnten völkerrechtlichen Verpflichtungen im Bereich der CRS eingegangen ist.
121 Drittens schließlich gilt die Verordnung Nr. 95/93 über die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft, wie in Randnummer 14 des vorliegenden Urteils ausgeführt wurde, vorbehaltlich der Gegenseitigkeit für Luftfahrtunternehmen von Drittländern, und die Gemeinschaft verfügt daher seit dem Inkrafttreten dieser Verordnung über eine ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss von diesen Bereich betreffenden Abkommen mit Drittländern.
122 Die Kommission hat jedoch nicht angegeben, welche von der Republik Österreich eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen die Verordnung Nr. 95/93 beeinträchtigen könnten.
123 Daher ist der gegenüber diesem Mitgliedstaat insoweit erhobene Vorwurf der Vertragsverletzung nicht begründet.
124 Artikel 5 EG-Vertrag verpflichtet die Mitgliedstaaten, der Gemeinschaft die Erfuellung ihrer Aufgaben zu erleichtern und alle Maßnahmen zu unterlassen, die die Verwirklichung der Ziele des Vertrages gefährden könnten.
125 Zum Bereich der auswärtigen Beziehungen hat der Gerichtshof entschieden, dass die Aufgabe der Gemeinschaft und die Ziele des Vertrages gefährdet wären, wenn die Mitgliedstaaten völkerrechtliche Vereinbarungen eingehen könnten, deren Bestimmungen von der Gemeinschaft erlassene Rechtsnormen beeinträchtigen oder in ihrer Tragweite ändern könnten (vgl. Gutachten 2/91, Randnr. 11; vgl. auch Urteil AETR, Randnrn. 21 und 22).
126 Aus alledem ergibt sich, dass die Republik Österreich dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 5 EG-Vertrag sowie den Verordnungen Nrn. 2409/92 und 2299/89 verstoßen hat, dass sie völkerrechtliche Verpflichtungen in Bezug auf die Flugpreise der von den Vereinigten Staaten von Amerika namhaft gemachten Fluglinienunternehmen auf Strecken in der Gemeinschaft und in Bezug auf die in Österreich zur Benutzung angebotenen oder benutzten CRS eingegangen ist.
Vertragsverletzung durch Verstoß gegen Artikel 52 EG-Vertrag
Vorbringen der Parteien
127 Die Kommission trägt vor, die Klausel über Eigentum und Kontrolle von Luftfahrtunternehmen sei mit Artikel 52 EG-Vertrag unvereinbar, da die Republik Österreich Angehörigen anderer Mitgliedstaaten einschließlich in diesen Mitgliedstaaten ansässiger und in der Republik Österreich niedergelassener Unternehmen nicht die österreichischen Staatsangehörigen vorbehaltene Behandlung gewähre.
128 Die österreichische Regierung führt aus, ein Verstoß gegen Artikel 52 EG-Vertrag liege in dem gegebenen Kontext schon deshalb nicht vor, weil die angebliche Diskriminierung auf Verkehrsrechte bezüglich Routen, die über die Grenzen der Mitgliedstaaten hinausgingen, stattfinden solle. Die Gemeinschaft habe aber in diesem Bereich keine Rechtsakte erlassen, so dass insoweit die Mitgliedstaaten zuständig seien. Die Kommission habe den Zusammenhang mit Artikel 52 EG-Vertrag, der auf die Beschränkung der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaates abstelle, nicht ausreichend dargelegt. Dies gelte umso mehr, als Unternehmen anderer Mitgliedstaaten, die sich in der Republik Österreich niederlassen wollten, in Bezug auf den Binnenmarkt denselben Bestimmungen unterlägen wie österreichische Unternehmen.
129 Die Republik Österreich habe nicht gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 52 EG-Vertrag verstoßen. Das Wort kann" in Artikel 4 des Abkommens von 1989 sei als Ermessen beider Vertragsparteien auszulegen, und Artikel 4 sei daher keinesfalls als zwingende Bestimmung zu betrachten. Daher könne aus Artikel 4 auch keine zwingende Verletzung von Artikel 52 EG-Vertrag abgeleitet werden.
Würdigung durch den Gerichtshof
130 Zur Anwendbarkeit von Artikel 52 EG-Vertrag im vorliegenden Fall ist darauf hinzuweisen, dass diese Bestimmung, gegen die die Republik Österreich verstoßen haben soll, im Luftverkehrsbereich Anwendung findet.
131 Während nämlich Artikel 61 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 51 EG) die Anwendung der Vertragsbestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr auf den Verkehr ausschließt, da für diesen die Bestimmungen des Titels über den Verkehr gelten, schließt kein Artikel des Vertrages die Anwendung der Vertragsbestimmungen über die Niederlassungsfreiheit auf den Verkehr aus.
132 Sodann ist festzustellen, dass die Anwendung von Artikel 52 EG-Vertrag in einem konkreten Fall nicht von der Frage abhängt, ob die Gemeinschaft auf dem von der ausgeübten Tätigkeit betroffenen Gebiet Recht gesetzt hat, sondern von der Frage, ob sich die betreffende Situation nach dem Gemeinschaftsrecht bestimmt. Auch wenn ein Sachgebiet in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt, müssen diese ihre Zuständigkeit unter Wahrung des Gemeinschaftsrechts ausüben (vgl. Urteile vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-221/89, Factortame u. a., Slg. 1991, I-3905, Randnr. 14, vom 14. Januar 1997 in der Rechtssache C-124/95, Centro-Com, Slg. 1997, I-81, Randnr. 25, und vom 16. Juli 1998 in der Rechtssache C-264/96, ICI, Slg. 1998, I-4695, Randnr. 19).
133 Daher ist das Vorbringen der Republik Österreich, die Gemeinschaft sei im Bereich des außergemeinschaftlichen Luftverkehrs nicht gesetzgeberisch tätig geworden, nicht geeignet, die Anwendung von Artikel 52 EG-Vertrag in diesem Sektor auszuschließen.
134 Schließlich gilt Artikel 52 EG-Vertrag für in einem Mitgliedstaat niedergelassene Luftfahrtunternehmen, die Luftverkehrsdienste zwischen einem Mitgliedstaat und einem Drittland leisten. Alle Gesellschaften, die im Sinne von Artikel 52 EG-Vertrag in einem Mitgliedstaat niedergelassen sind, werden von dieser Bestimmung erfasst, auch wenn der Gegenstand ihrer Tätigkeit in diesem Staat in Dienstleistungen im Verhältnis zu Drittländern besteht.
135 Zur Frage, ob die Republik Österreich gegen Artikel 52 EG-Vertrag verstoßen hat, ist darauf hinzuweisen, dass nach dem Wortlaut dieses Artikels die Niederlassungsfreiheit die Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeiten sowie die Gründung und Leitung von Unternehmen, insbesondere von Gesellschaften im Sinne des Artikels 58 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 48 Absatz 2 EG), nach den Bestimmungen des Aufnahmemitgliedstaats für seine eigenen Angehörigen umfasst.
136 Die Artikel 52 und 58 EG-Vertrag stellen somit sicher, dass die Gemeinschaftsangehörigen, die von ihrer Niederlassungsfreiheit Gebrauch gemacht haben, sowie die ihnen dort gleichgestellten Gesellschaften im Aufnahmemitgliedstaat wie Inländer behandelt werden (vgl. Urteil vom 21. September 1999 in der Rechtssache C-307/97, Saint-Gobain ZN, Slg. 1999, I-6161, Randnr. 35), und dies sowohl in Bezug auf die Aufnahme einer Berufstätigkeit zum Zeitpunkt einer erstmaligen Niederlassung als auch in Bezug auf die Ausübung dieser Tätigkeit durch eine im Aufnahmemitgliedstaat bereits niedergelassene Person.
137 Der Gerichtshof hat entschieden, dass der Grundsatz der Inländerbehandlung den Mitgliedstaat, der ein bilaterales Doppelbesteuerungsabkommen mit einem Drittstaat geschlossen hat, verpflichtet, die in diesem Abkommen vorgesehenen Vorteile den Betriebsstätten der Gesellschaften mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat unter den gleichen Voraussetzungen wie den Gesellschaften mit Sitz in dem an dem Abkommen beteiligten Mitgliedstaat zu gewähren (vgl. Urteile Saint-Gobain ZN, Randnr. 59, und vom 15. Januar 2002 in der Rechtssache C-55/00, Gottardo, Slg. 2002, I-413, Randnr. 32).
138 Im vorliegenden Fall ermöglicht die Klausel über Eigentum und Kontrolle der Luftfahrtunternehmen insbesondere den Vereinigten Staaten von Amerika, die Betriebsbewilligungen und technischen Genehmigungen eines von der Republik Österreich namhaft gemachten Fluglinienunternehmens, bei dem nicht ein substanzieller Teil des Eigentums und die effektive Kontrolle bei diesem Mitgliedstaat oder bei österreichischen Staatsangehörigen liegen, zu widerrufen, auszusetzen oder einzuschränken.
139 Zweifellos können von dieser Klausel die in der Republik Österreich niedergelassenen Luftfahrtunternehmen nachteilig betroffen sein, bei denen ein substanzieller Teil des Eigentums und die effektive Kontrolle bei einem anderen Mitgliedstaat als der Republik Österreich oder bei Angehörigen eines solchen Mitgliedstaats liegen (im Folgenden: Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft).
140 Dagegen ergibt sich aus der Formulierung dieser Klausel, dass die Vereinigten Staaten von Amerika grundsätzlich verpflichtet sind, die entsprechenden Betriebsbewilligungen und erforderlichen technischen Genehmigungen den Fluglinienunternehmen zu gewähren, bei denen ein substanzieller Teil des Eigentums und die effektive Kontrolle bei der Republik Österreich oder bei österreichischen Staatsangehörigen liegen (im Folgenden: österreichische Luftfahrtunternehmen).
141 Aus dem Vorstehenden folgt, dass die Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft jederzeit von der Anwendung des Luftverkehrsabkommens zwischen der Republik Österreich und den Vereinigten Staaten von Amerika ausgeschlossen werden können, während für die österreichischen Luftfahrtunternehmen dessen Anwendung gesichert ist. Infolgedessen erfahren die Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft eine Diskriminierung, die sie daran hindert, im Aufnahmemitgliedstaat, d. h. in der Republik Österreich wie Inländer behandelt zu werden.
142 Außerdem hat diese Diskriminierung ihren unmittelbaren Ursprung nicht in einem etwaigen Verhalten der Vereinigten Staaten von Amerika, sondern darin, dass durch die Klausel über Eigentum und Kontrolle der Luftfahrtunternehmen den Vereinigten Staaten von Amerika gerade das Recht eingeräumt wurde, sich in einer solchen Weise zu verhalten.
143 Daraus folgt, dass die Klausel über Eigentum und Kontrolle der Luftfahrtunternehmen gegen Artikel 52 EG-Vertrag verstößt.
144 Daher ist der gegenüber der Republik Österreich wegen Verstoßes gegen Artikel 52 EG-Vertrag erhobene Vorwurf der Vertragsverletzung begründet.
145 Nach alledem ist festzustellen, dass die Republik Österreich dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 5 und 52 EG-Vertrag sowie den Verordnungen Nrn. 2409/92 und 2299/89 verstoßen hat, dass sie durch Vereinbarung mit den Vereinigten Staaten von Amerika völkerrechtliche Verpflichtungen eingegangen ist oder trotz der Neuverhandlung des Abkommens von 1989 aufrechterhalten hat,
- die die Flugpreise der von den Vereinigten Staaten von Amerika namhaft gemachten Fluglinienunternehmen auf Strecken in der Gemeinschaft betreffen,
- die die in Österreich zur Benutzung angebotenen oder benutzten CRS betreffen und
- mit denen den Vereinigten Staaten von Amerika das Recht eingeräumt wird, die Verkehrsrechte zu widerrufen, auszusetzen oder einzuschränken, wenn die von der Republik Österreich namhaft gemachten Fluglinienunternehmen nicht im Eigentum der Republik Österreich oder im Eigentum österreichischer Staatsangehöriger stehen.
Kostenentscheidung
Kosten
146 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Republik Österreich in die Kosten beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen im Wesentlichen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
147 Gemäß Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung trägt das Königreich der Niederlande seine eigenen Kosten.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Republik Österreich hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 5 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG) und 52 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 43 EG) sowie den Verordnungen (EWG) Nr. 2409/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über Flugpreise und Luftfrachtraten und Nr. 2299/89 des Rates vom 24. Juli 1989 über einen Verhaltenskodex im Zusammenhang mit computergesteuerten Buchungssystemen in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3089/93 des Rates vom 29. Oktober 1993 verstoßen, dass sie durch Vereinbarung mit den Vereinigten Staaten von Amerika völkerrechtliche Verpflichtungen eingegangen ist oder trotz der Neuverhandlung des Luftverkehrsabkommens vom 16. März 1989 zwischen der Republik Österreich und den Vereinigten Staaten von Amerika aufrechterhalten hat,
- die die Flugpreise der von den Vereinigten Staaten von Amerika namhaft gemachten Fluglinienunternehmen auf Strecken in der Gemeinschaft betreffen,
- die die in Österreich zur Benutzung angebotenen oder benutzten computergesteuerten Buchungssysteme betreffen und
- mit denen den Vereinigten Staaten von Amerika das Recht eingeräumt wird, die Verkehrsrechte zu widerrufen, auszusetzen oder einzuschränken, wenn die von der Republik Österreich namhaft gemachten Fluglinienunternehmen nicht im Eigentum der Republik Österreich oder im Eigentum österreichischer Staatsangehöriger stehen.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Die Republik Österreich trägt die Kosten des Verfahrens.
4. Das Königreich der Niederlande trägt seine eigenen Kosten.