62013CC0335_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. Come è dato desumere già da una serie di cause (2), il 2003 rappresenta un punto di svolta nel sistema degli aiuti diretti a favore degli agricoltori nell’Unione. Agli aiuti dipendenti dalla produzione è subentrato, in sostanza, il «pagamento unico», sul cui ammontare la produzione attuale di un’azienda non esercita più alcuna influenza.
2. Tuttavia, ai fini del calcolo iniziale del pagamento che un agricoltore poteva invocare in forza della nuova normativa, la sua produzione precedente continuava a rivestire un’importanza determinante: il pagamento era stabilito infatti, in linea di principio, sulla scorta dell’importo degli aiuti che erano stati percepiti ancora sulla base del vecchio sistema, collegato alla produzione, durante gli anni dal 2000 al 2002, fissati quale periodo di riferimento.
3. Se la produzione, durante tale periodo, era danneggiata per determinati motivi, ciò si ripercuoteva inevitabilmente sull’importo del pagamento unico. Una disciplina delle circostanze eccezionali che consentisse la modifica del periodo di riferimento doveva contrastare siffatte conseguenze.
4. Inoltre, il nuovo sistema garantiva anche, a determinate condizioni, la possibilità di far valere diritti all’aiuto a partire da una «riserva nazionale».
5. La presente causa riguarda un agricoltore che non ha potuto percepire alcuna prestazione dalla riserva nazionale in quanto aveva già beneficiato della disciplina delle circostanze eccezionali al fine di adeguare il periodo di riferimento. Una specifica regola del valore più alto, infatti, esclude la possibilità di un cumulo. È necessario qui di seguito chiarire l’interpretazione e la validità di tale disposizione.
II – Contesto normativo
6. Il contesto normativo dell’Unione rilevante nel presente caso è rappresentato dal regolamento n. 1782/2003 (3) (in prosieguo: il «regolamento di base»), nel frattempo non più in vigore, nonché dal regolamento n. 795/2004 (4) (in prosieguo: il «regolamento di attuazione»), adottato ai fini dell’attuazione del primo.
1. Il regolamento di base
7. Il nucleo essenziale del regolamento di base è costituito dalle disposizioni sul pagamento unico. Quest’ultimo aggrega la maggior parte dei sostegni al reddito legati alla produzione fino ad allora previsti per gli agricoltori.
8. Il considerando 29 è formulato nei seguenti termini:
«Al fine di determinare l’importo cui l’agricoltore ha diritto in forza del nuovo regime, è opportuno riferirsi agli importi corrispostigli durante un periodo di riferimento. Dovrebbe essere costituita una riserva nazionale destinata ad affrontare situazioni specifiche. Tale riserva potrebbe servire anche ad agevolare la partecipazione di nuovi agricoltori al regime».
9. Ai sensi dell’articolo 22 («Domande di aiuto»), per i pagamenti diretti soggetti al cosiddetto sistema integrato, ciascun agricoltore presenta ogni anno una domanda indicante, inter alia, tutte le parcelle agricole dell’azienda nonché il numero e l’ammontare dei diritti all’aiuto.
10. L’articolo 37, paragrafo 1, stabilisce che, per calcolare l’importo dell’aiuto, occorre basarsi su un importo di riferimento. L’importo di riferimento è la media triennale degli importi dei pagamenti complessivamente percepiti da un agricoltore per ogni anno civile del periodo di riferimento.
11. Quanto al periodo di riferimento, esso comprende, ai sensi dell’articolo 38, gli anni civili 2000, 2001 e 2002.
12. Ai sensi dell’articolo 40, in deroga all’articolo 37, un agricoltore la cui produzione durante il periodo di riferimento è stata danneggiata per cause di forza maggiore o per circostanze eccezionali può chiedere che l’importo di riferimento sia calcolato sulla base dell’anno civile o degli anni civili del periodo di riferimento non interessati (in prosieguo anche: la «disciplina delle circostanze eccezionali»).
13. Ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 5, ad una circostanza eccezionale viene equiparato inter alia il caso in cui un agricoltore sia stato soggetto, nel corso del periodo di riferimento, a determinati impegni agroambientali.
14. L’articolo 42 contiene disposizioni sulla riserva nazionale. Ai sensi dei suoi paragrafi 1 e 7, gli Stati membri procedono, per soddisfare i diritti, ad una riduzione percentuale lineare degli importi di riferimento. I paragrafi da 3 a 5 del suddetto articolo 42 indicano i casi ai quali è applicabile la riserva nazionale.
15. Ai sensi dell’articolo 42, paragrafi 3 e 5, gli Stati membri possono utilizzare la riserva nazionale per attribuire importi di riferimento agli agricoltori che hanno iniziato un’attività agricola o che sono inseriti in determinati programmi nazionali di ristrutturazione e/o sviluppo.
16. L’articolo 42, paragrafo 4, così recita:
«Gli Stati membri utilizzano la riserva nazionale per calcolare, secondo criteri obiettivi e in modo tale da garantire la parità di trattamento tra gli agricoltori ed evitare distorsioni del mercato e della concorrenza, gli importi di riferimento per gli agricoltori che si trovano in una situazione particolare, definita dalla Commissione (…)».
2. Il regolamento di attuazione
17. Il considerando 13 del regolamento di attuazione così recita:
«A norma dell’articolo 42, paragrafo 4, del regolamento [di base], la Commissione definisce le situazioni particolari che permettono di fissare importi di riferimento per gli agricoltori che si trovano in situazioni che hanno loro impedito, completamente o parzialmente, di beneficiare di pagamenti diretti durante il periodo di riferimento. È quindi opportuno redigere un elenco di tali situazioni particolari e prevedere norme che permettano di evitare che uno stesso agricoltore possa accumulare diritti all’aiuto assegnatigli da varie fonti, ferma restando la possibilità, per la Commissione, di completare l’elenco, se del caso. È opportuno inoltre offrire agli Stati membri un margine di manovra per stabilire l’importo di riferimento da assegnare».
18. L’articolo 12 disciplina le domande nel caso dell’assegnazione iniziale di diritti all’aiuto. L’articolo 12, paragrafo 8, così recita per estratto:
«(…) Per stabilire i diritti all’aiuto non è necessario dichiarare alcuna particella, tranne che ai fini della fissazione dei diritti all’aiuto a partire dalla riserva nazionale di cui agli articoli (…) da 18 a 23 bis (…)».
19. L’articolo 18, paragrafo 1, stabilisce che gli «agricoltori che si trovano in una situazione particolare» sono gli agricoltori ai quali sono applicabili gli articoli da 19 a 23 bis del regolamento di attuazione. Tali articoli riguardano casi in cui un agricoltore non ha ricevuto nel periodo di riferimento, in tutto o in parte, per determinati motivi, pagamenti diretti.
20. L’articolo 18, paragrafo 2, prevede un divieto di cumulo nella forma di una regola del valore più alto:
«Qualora possieda i requisiti per l’applicazione di due o più degli articoli da 19 a 23 del [regolamento di attuazione] o degli articoli 37, paragrafo 2, 40, e 42, paragrafi 3 o 5, del regolamento [di base], l’agricoltore che si trovi in una situazione particolare riceve un numero di diritti all’aiuto non superiore al numero di ettari che dichiara nel corso del primo anno di applicazione del regime di pagamento unico, per un valore pari al valore più alto che potrebbe ottenere applicando separatamente ciascuno degli articoli per i quali possiede i requisiti».
21. Ai sensi dell’articolo 22, l’acquisto di terreni dati in locazione configura una situazione particolare. Qualora un agricoltore abbia acquistato un’azienda il cui terreno era dato in affitto nel corso del periodo di riferimento, con l’intenzione di iniziare o di espandere la propria attività agricola entro un anno dalla scadenza del contratto di affitto, nonché siano soddisfatti ulteriori determinati presupposti, egli riceve diritti all’aiuto.
III – Procedimento principale e questioni pregiudiziali
22. Il sig. Feakins era titolare di un’azienda agricola nel Regno Unito. Nel 2001, tutto il suo bestiame è stato abbattuto durante l’epidemia di afta epizootica, con la conseguenza che, fino al 2002, non ha più potuto ripopolare l’azienda né sfruttarla.
23. Su domanda del medesimo, l’importo di riferimento che doveva essere fissato al fine di calcolare il pagamento unico veniva conseguentemente determinato facendo applicazione della disciplina delle circostanze eccezionali. Il periodo di riferimento preso in considerazione era il 2000.
24. Nel 2002, il sig. Feakins acquistava altre due aziende agricole, all’epoca entrambe affittate a terzi. Il sig. Feakins intendeva gestirle egli stesso alla scadenza del contratto di affitto e, nel 2005 e nel 2007, entrava in diretto possesso delle aziende. Nei due anni suindicati, egli presentava domande di aiuto per ciascuna delle due aziende. Già in precedenza, nel 2005, il sig. Feakins aveva chiesto l’assegnazione provvisoria di diritti all’aiuto a partire dalla riserva nazionale, ai sensi dell’articolo 22 del regolamento di attuazione.
25. Le autorità approvavano l’assegnazione provvisoria, invocando tuttavia, in un momento successivo, la regola del valore più alto. Al sig. Feakins venivano pertanto negati i diritti all’aiuto a partire dalla riserva nazionale, sulla base del rilievo che aveva già beneficiato della disciplina delle circostanze eccezionali ai sensi dell’articolo 40 del regolamento di base in sede di determinazione del suo importo di riferimento.
26. Il sig. Feakins ha agito in giudizio dinanzi alla Scottish Land Court [Tribunale agrario], giudice del rinvio. Quest’ultimo nutre dei dubbi in ordine all’interpretazione e alla validità della regola del valore più alto e sottopone le seguenti tre questioni alla Corte di giustizia:
1) Se, ai sensi di una corretta interpretazione, l’articolo 18, paragrafo 2, del regolamento di attuazione si applichi:
a) nel caso in cui un agricoltore soddisfi le condizioni di applicazione di due o più dei seguenti articoli: gli articoli 19, 20, 21, 22, 23, 23 bis, di detto regolamento e 37, paragrafo 2, 40, 42, paragrafo 3 e 42, paragrafo 5, del regolamento di base, oppure
b) solo nel caso in cui un agricoltore soddisfi le condizioni di applicazione di due o più degli articoli 19, 20, 21, 22, 23 e 23 bis del regolamento di attuazione o, separatamente, di due o più degli articoli 37, paragrafo 2, 40, 42, paragrafo 3 e 42, paragrafo 5, del regolamento di base.
2) Nell’eventualità in cui l’articolo 18, paragrafo 2, debba essere interpretato nel senso indicato nella prima questione, lettera a), se siffatto articolo sia invalido, interamente o in parte, per uno o per entrambi i seguenti motivi addotti dal ricorrente:
a) per il fatto che la Commissione, quando ha adottato il regolamento di attuazione, non era competente ad adottare l’articolo 18, paragrafo 2, nel senso innanzi menzionato; o
b) per il fatto che la Commissione, quando ha adottato il regolamento di attuazione, non ha motivato l’adozione dell’articolo 18, paragrafo 2.
3) Nell’eventualità in cui l’articolo 18, paragrafo 2, debba essere interpretato nel senso indicato nella prima questione, lettera a), e la seconda questione debba essere risolta in senso negativo, se tale articolo 18, paragrafo 2, si applichi nella situazione in cui un agricoltore abbia ricevuto, nel 2005, un’approvazione provvisoria di un’assegnazione a partire dalla riserva nazionale, ai sensi dell’articolo 22 del regolamento di attuazione, per un’azienda agricola, ma l’agricoltore abbia dichiarato detta assegnazione nel modulo SIGC soltanto nel 2007, quando ne ha preso possesso.
27. Nel procedimento dinanzi alla Corte hanno presentato osservazioni scritte e preso parte all’udienza del 30 aprile il sig. Feakins, gli Scottish Ministers, la Commissione e la Grecia.
IV – Analisi
28. Per risolvere le questioni pregiudiziali, è utile chiarire, in via preliminare, la sistematica del regime di pagamento unico.
A – Sistematica del regime di pagamento unico
29. Gli articoli 37 e 38 del regolamento di base definiscono la regola di base per il calcolo del pagamento unico. Ai sensi di tali disposizioni, l’elemento determinante sono i pagamenti diretti ricevuti d a un agricoltore nel periodo di riferimento prima della modifica del sistema.
30. Rispetto a tale regola di base sono previste determinate eccezioni. Si tratta, sostanzialmente, della disciplina delle circostanze eccezionali di cui all’articolo 40 del regolamento di base, nonché di quei casi che consentono di far valere diritti nei confronti della riserva nazionale ai sensi dell’articolo 42 del regolamento di base.
31. Qualora ad un agricoltore siano applicabili più eccezioni alla regola di base del calcolo del pagamento unico, egli, in forza di una regola del valore più alto contenuta nel regolamento di attuazione – e non, per contro, nel regolamento di base – può avvalersi unicamente di quella disposizione derogatoria che gli offre il maggior valore. Si intende in tal modo evitare la possibilità di un cumulo di diritti (5) .
32. Con riferimento alla regola del valore più alto, le questioni sollevate dal giudice del rinvio riguardano sia la sua interpretazione (v. infra, B) sia la sua validità (v. infra, C). Con un’ulteriore questione, il giudice del rinvio chiede se, perché il numero di ettari di un’azienda fosse validamente comunicato alle autorità competenti, esso dovesse essere dichiarato già nella domanda di approvazione provvisoria di diritti di aiuto a partire dalla riserva nazionale oppure se bastasse che detto numero venisse comunicato nella domanda di pagamento effettivo che deve essere presentata dall’agricoltore («modulo SIGC») (v. infra, D). Indipendentemente da tali questioni, inoltre, occorre verificare la possibilità di limitare sotto il profilo temporale gli effetti della sentenza della Corte (v. infra, E).
B – Sulla prima questione pregiudiziale
33. Con la prima questione, il giudice del rinvio desidera chiarire, in sostanza, l’interpretazione della regola del valore più alto. Essa è controversa fra le parti nel procedimento in quanto fa riferimento sia a disposizioni del regolamento di base sia a disposizioni del regolamento di attuazione.
34. Le parti in prevalenza sostengono che, secondo un approccio «congiuntivo», tutte le disposizioni menzionate dovrebbero essere considerate di pari rango e assoggettate al divieto di cumulo. Invece, secondo un approccio «disgiuntivo» – sostenuto dal sig. Feakins – la regola del valore più alto dovrebbe essere intesa nel senso che essa si riferisce a due diversi raggruppamenti di disposizioni: gli articoli da 19 a 23 bis del regolamento di attuazione, da un lato, e gli articoli 37, paragrafo 2, 40, 42, paragrafi 3 e 5, del regolamento di base, dall’altro. Quest’ultima lettura viene fondata sul fatto che, sotto il profilo linguistico, entrambi i raggruppamenti sono per così dire collegati, in tedesco, ad esempio, dall’espressione «oder von», ma sono al contempo tenuti distinti gli uni dagli altri.
35. Nel caso del sig. Feakins, il primo tipo di approccio avrebbe per effetto la sopravvenuta impossibilità di fare valere contestualmente diritti all’aiuto ai sensi dell’articolo 22 del regolamento di attuazione, per essere egli ricorso alla disciplina delle circostanze eccezionali a causa dell’epizoozia. Invece, qualora s’interpretasse la regola del valore più alto sulla scorta del secondo approccio tale possibilità certamente sussisterebbe.
36. Comprensibilmente il giudice del rinvio muove dal presupposto che la naturale interpretazione della regola del valore più alto depone a favore di un’interpretazione secondo l’approccio congiuntivo. Infatti, se il legislatore del regolamento avesse inteso delimitare due diversi raggruppamenti di disposizioni e far valere il divieto di cumulo solo all’interno di ciascun raggruppamento, esso, consapevole di possibili ambiguità, si sarebbe avvalso con tutta probabilità di una formulazione più chiara.
37. Occorre tuttavia rilevare che la lettera della regola del valore più alto non si presta ad un’interpretazione univoca. Il problema non risiede tanto in una differenza sotto il profilo testuale fra le diverse versioni linguistiche, quanto piuttosto nel fatto che l’interpretazione grammaticale delle singole versioni, come quella tedesca, inglese (6) o francese (7), già di per sé non consente di pervenire ad un risultato univoco.
38. Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte, peraltro, nell’interpretare una norma del diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (8) .
1. Considerazioni sistematiche
39. Il sig. Feakins sostiene che le disposizioni di cui agli articoli da 19 a 23 bis del regolamento di attuazione, da un lato, e gli articoli 37, paragrafo 2, 40, 42 paragrafi 3 e 5 del regolamento di base, dall’altro, perseguono rispettivamente obiettivi diversi. Il primo elenco di disposizioni si riferirebbe a casi nei quali un agricoltore può far valere diritti attinti alla riserva nazionale in quanto ha effettuato investimenti nell’ampliamento della propria produzione, ma tali investimenti non hanno avuto riflesso nella determinazione del suo importo di riferimento. Per contro, il secondo elenco riguarderebbe casi in cui il pagamento unico spettante ad un agricoltore in applicazione della regola di base dell’articolo 37 del regolamento di base doveva essere «normalizzato», ad esempio in quanto l’agricoltore era stato colpito da circostanze eccezionali e la sua produzione era stata di conseguenza ridotta nel periodo di riferimento.
40. Tale approccio non è convincente. Come ammesso dallo stesso sig. Feakins, l’articolo 19 del regolamento di attuazione non ha ad oggetto il caso di un’attività di investimento intesa all’incremento della produzione. Piuttosto, tale disposizione è diretta ai produttori di latte, la cui produzione nel periodo di riferimento risultava ridotta. Lo stesso vale per l’articolo 23 bis del regolamento di attuazione, il quale si riferisce ai casi in cui ad un agricoltore vengono concessi diritti in forza di un provvedimento amministrativo definitivo o di una decisione giudiziaria definitiva.
41. Per contro, il caso di un agricoltore che ha avviato un’attività agricola successivamente ovvero alla fine del periodo di riferimento, e che pertanto può eventualmente far valere diritti all’aiuto in forza dell’articolo 42, paragrafo 3, del regolamento di base, non configura un’ipotesi in cui ha luogo una «normalizzazione» del pagamento unico stabilito sulla scorta della regola di base posta dall’articolo 37 del regolamento di base. Un siffatto agricoltore, infatti, non ha ancora ricevuto alcun pagamento diretto.
42. A prescindere dalla loro fonte normativa, le disposizioni controverse del regolamento di base e quelle del regolamento di attuazione, pertanto, non possono essere distinte le une dalle altre in maniera convincente. Piuttosto, esse sono tutte intese a compensare il pregiudizio che un agricoltore subirebbe qualora, nel determinare l’importo di riferimento, si facesse riferimento esclusivamente ai pagamenti da questi percepiti durante il periodo di riferimento comprendente gli anni dal 2000 al 2002.
2. Considerazioni teleologiche
43. Stando al considerando 13 del regolamento di attuazione, la regola del valore più alto persegue l’obiettivo di evitare che uno stesso agricoltore accumuli diritti all’aiuto assegnatigli da varie fonti.
44. Tuttavia, qualora la regola del valore più alto venga interpretata sulla scorta di un approccio disgiuntivo, come sostenuto dal sig. Feakins, uno stesso agricoltore potrebbe accumulare più diritti all’aiuto. Ad esempio sarebbe possibile, in linea di principio, far valere un diritto ai sensi degli articoli da 19 a 23 bis del regolamento di attuazione contestualmente ad un diritto ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 5, del regolamento di base. L’obiettivo della regola del valore più alto sarebbe in tal modo vanificato.
3. Conclusione intermedia
45. Nel complesso, dunque, gli argomenti di maggior peso depongono a favore dell’approccio congiuntivo. Conseguentemente, a titolo di conclusione intermedia, si deve constatare che la regola del valore più alto si applica qualora un agricoltore soddisfi i requisiti di due o più delle seguenti disposizioni: articoli 19, 20, 21, 22, 23 e 23 bis del regolamento di attuazione, nonché articoli 37, paragrafo 2, 40 e 42, paragrafi 3 e 5, del regolamento di base.
46. Alla luce di quanto sopra esposto, occorre adesso esaminare la seconda questione pregiudiziale, proposta per il caso di accoglimento dell’approccio congiuntivo.
C – Sulla seconda questione pregiudiziale
47. Con tale questione, il giudice del rinvio chiede se la regola del valore più alto sia invalida in quanto la Commissione non era competente ad adottarla in tale forma oppure in quanto non ha motivato tale adozione. Come si evince dalla domanda di pronuncia pregiudiziale, i dubbi del giudice del rinvio riguardano, in particolare, un’eventuale violazione del principio della parità di trattamento.
48. Così delineato, pertanto, l’ambito dell’esame della validità della regola del valore più alto risulta particolarmente ampio. Affronterò dunque, nel prosieguo, il fondamento giuridico per la sua adozione (v. infra, sub 1.); il rispetto dell’obbligo di motivazione da parte della Commissione (v. infra, sub 2.); un’eventuale compromissione dell’effetto utile della disciplina delle circostanze eccezionali (v. infra, sub 3.), e il principio della parità di trattamento (v. infra, sub 4.)
1. Sul fondamento giuridico
49. La validità della regola del valore più alto deve essere anzitutto esaminata sotto il profilo dell’idoneità della base giuridica sulla quale si è fondata la Commissione in occasione della sua adozione. Ai sensi dell’articolo 13, comma 2, TUE, infatti, la Commissione non deve eccedere le attribuzioni assegnatele.
50. Stando ai riferimenti contenuti nel preambolo del regolamento di attuazione, nell’adottare tale regolamento la Commissione si è avvalsa segnatamente, quale base giuridica, degli articoli 42, paragrafo 4, e 145, lettera c), del regolamento di base.
a) Sull’articolo 42, paragrafo 4, del regolamento di base
51. Secondo il considerando 13 del regolamento di attuazione, la regola del valore più alto viene fondata esplicitamente sull’articolo 42, paragrafo 4, del regolamento di base.
52. Dal testo di tale disposizione, tuttavia, si può desumere unicamente la competenza, in capo alla Commissione, a definire i casi in cui gli agricoltori si trovino «in una situazione particolare», definizione che la Commissione ha provveduto a fornire mediante l’articolo 18, paragrafo 1 e agli articoli da 19 a 23 bis del regolamento di attuazione.
53. La competenza a definire le situazioni particolari che consentono di far valere diritti nei confronti della riserva nazionale deve tuttavia implicare, secondo la Commissione, anche la competenza a fissare regole intese a limitare il numero dei diritti fatti valere.
54. Peraltro, tale argomento non persuade. Già il testo dell’articolo 42, paragrafo 4, del regolamento di base suggerisce infatti, con riferimento alle competenze di esecuzione della Commissione, una direzione completamente diversa. Esso fa espressamente riferimento solo alla definizione di «situazioni particolari».
55. Assumere una competenza implicita ad adottare la regola del valore più alto nella presente forma sarebbe contrario anche all’economia dell’articolo 42, paragrafo 4, del regolamento di base. La regola del valore più alto, infatti, impedisce ad esempio ad un agricoltore di far valere diritti attinti alla riserva nazionale ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 5, se egli era inserito in programmi di ristrutturazione ai sensi di tale disposizione ed inoltre si era avvalso della disciplina delle circostante eccezionali di cui all’articolo 40. Un tale agricoltore non si trova in una «situazione particolare», che dovrebbe essere definita ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 4.
56. L’articolo 42, paragrafo 4, del regolamento di base non può pertanto costituire una base giuridica idonea per la regola del valore più alto.
b) Sull’articolo 145 del regolamento di base
57. Gli Scottish Ministers deducono, tuttavia, che l’adozione della regola del valore più alto è giustificata dall’articolo 145 del regolamento di base e, in particolare, dalla sua lettera c). Ai sensi di tale disposizione, vengono adottate «modalità di applicazione» del regolamento di base, in particolare relativamente alla concessione degli aiuti ivi previsti.
58. In linea di principio, la Corte interpreta in maniera ampia la nozione di «applicazione» nell’ambito della politica agraria comune (9) . In tale contesto, essa rimanda al ruolo speciale della Commissione nel seguire costantemente ed attentamente l’andamento dei mercati agricoli e sottolinea che solo quest’ultima è in grado di agire con la necessaria tempestività (10) . Tuttavia, come chiarito dalla Corte, una siffatta interpretazione in senso lato dei poteri della Commissione può, dunque, ammettersi unicamente
nell’ambito di applicazione delle discipline dei mercati agricoli (11) . In tutti gli altri casi vige il principio secondo il quale una competenza di esecuzione autorizza la Commissione a precisare il contenuto di un atto normativo di base (12) . In ogni caso, la Commissione è autorizzata ad adottare i provvedimenti di attuazione solo a condizione che essi non siano contrastanti con l’atto normativo di base (13) .
59. Il presente caso non riguarda il settore del controllo del mercato. Si deve rilevare che dal regolamento di base stesso non può ricavarsi alcun divieto di beneficiare di più disposizioni derogatorie rispetto alla regola di base del calcolo del pagamento unico ai sensi dell’articolo 37. Una diversa conclusione non può tuttavia trarsi, in particolare, dal considerando 29 del regolamento di base, la cui formulazione lascia invece aperta la possibilità del cumulo.
60. Non può neanche addebitarsi al Consiglio, quale autore del regolamento di base, di avere involontariamente creato una lacuna normativa che richieda di essere colmata. Il legislatore, infatti, si è certamente posto la questione della possibilità del cumulo di diritti, come emerge segnatamente dall’articolo 35 del regolamento di base. Ai sensi di tale disposizione, in linea di principio, una superficie ammissibile all’aiuto può formare oggetto sia di una domanda di pagamento unico sia di una domanda per qualsiasi altro pagamento diretto e aiuto.
61. Di conseguenza la Commissione, con l’adozione della regola del valore più alto, non ha dato attuazione ad alcun divieto di cumulo previsto nel regolamento di base. Piuttosto, in forza di un’attività legislativa propria, essa stessa ha istituito tale divieto, introducendo in tal modo una modifica sostanziale del sistema del regolamento di base. Così facendo, essa ha travalicato i limiti della sua competenza di esecuzione, consistente nel dare completa e dettagliata attuazione alle disposizioni del regolamento di base.
c) Conclusione intermedia
62. Quale conclusione intermedia, pertanto, ne consegue che la regola del valore più alto è invalida, in quanto né l’articolo 42, paragrafo 4, né l’articolo 145 del regolamento di base rappresentano una base giuridica idonea per la sua adozione.
2. Sul rispetto dell’obbligo di motivazione
63. Occorre di seguito verificare se, a prescindere dalle considerazioni che precedono, l’invalidità della regola del valore più alto sia anche riconducibile ad una violazione dell’obbligo di motivazione.
64. La necessità di munire gli atti giuridici di una motivazione è disciplinata all ’articolo 296, paragrafo 2, TFUE. Secondo una giurisprudenza costante, la portata dell’obbligo di motivazione dipende dalla natura dell’atto di cui trattasi e, nel caso di atti di portata generale, la motivazione può limitarsi a indicare, da un lato, la situazione complessiva che ha condotto alla sua adozione e, dall’altro, gli obiettivi generali che esso si prefigge (14) .
65. Dalla giurisprudenza della Corte si evince, inoltre, che l’obbligo di motivazione previsto dall’articolo 296, secondo comma, TFUE costituisce un requisito di forma
sostanziale che va tenuto distinto dalla questione della fondatezza
della motivazione, in quanto quest’ultima deve essere verificata nell’ambito della legittimità nel merito dell’atto di cui trattasi (15) .
66. La regola del valore più alto fa parte di un atto generale adottato dalla Commissione al fine di attuare il regime di pagamento unico. Come viene sottolineato nel considerando 13 del regolamento di attuazione, a norma dell’articolo 42, paragrafo 4, del regolamento di base possono essere fissati importi di riferimento per agricoltori che si trovano in una situazione particolare. Occorre quindi redigere un elenco di tali situazioni particolari. Viene poi aggiunto che la Commissione intende altresì prevedere norme che permettano di evitare che uno stesso agricoltore possa accumulare diritti all’aiuto assegnatigli da varie fonti.
67. Sotto il profilo formale, pertanto, nel preambolo del regolamento di attuazione la Commissione ha richiamato adeguatamente il contesto nel quale è intervenuta l’adozione della regola del valore più alto. Essa ha inoltre indicato l’obiettivo cui mira tale disposizione. Di conseguenza, non sussiste una violazione dell’obbligo di motivazione ai sensi dell’articolo 296, comma 2, TFUE.
3. Su una compromissione dell’effetto utile della disciplina delle circostanze eccezionali
68. A prescindere dai problemi di ordine formale illustrati in precedenza, sotto il profilo sostanziale si pone la questione se la regola del valore più alto comprometta la disciplina delle circostanze eccezionali dal punto di vista del suo effetto utile. Al riguardo occorre anzitutto illustrare la disciplina delle circostanze eccezionali e, successivamente, il suo rapporto con le disposizioni sulla riserva nazionale.
a) Sulla disciplina delle circostanze eccezionali
69. La disciplina delle circostanze eccezionali riguarda, da un lato, agricoltori la cui produzione era limitata durante il periodo di riferimento per cause di forza maggiore o per circostanze eccezionali. Dall’altro, ai sensi dell’articolo 40, paragrafo 5, del regolamento di base, vengono presi in considerazione anche agricoltori che, a causa della partecipazione nel periodo di riferimento ad impegni agroambientali, non potevano presentare una produzione rappresentativa. Anch’essi, pertanto, nel determinare l’importo di riferimento potevano chiedere un adeguamento del periodo di riferimento.
70. Come già rilevato dalla Corte, l’articolo 40, paragrafo 5, del regolamento di base è inteso a collocare gli agricoltori soggetti, nel corso del periodo di riferimento, a misure agroambientali, nella medesima situazione di quella in cui si sarebbero trovati se non avessero partecipato a tali misure (16) . Un agricoltore che abbia sottoscritto impegni siffatti non può essere penalizzato nell’ambito di un regime successivo di aiuti dell’Unione proprio a causa di tali impegni. Egli non era in grado di prevedere, infatti, che la sua decisione avrebbe potuto avere conseguenze sui futuri pagamenti diretti a causa di un regolamento adottato successivamente (17) . L’inserimento delle misure agroambientali nella disciplina delle circostanze eccezionali del regolamento di base realizza in tal modo, in particolare, il principio della certezza del diritto e il principio della tutela del legittimo affidamento (18) .
71. È vero che, diversamente da quanto sostenuto dal sig. Feakins in udienza, un agricoltore colpito da una circostanza eccezionale (reale), come nella specie l’afta epizootica, non può invocare nei medesimi termini i summenzionati principi. Egli non ha assunto alcun impegno, ad esempio rispetto a determinate misure agroambientali. Tuttavia, ciò non incide sulla circostanza che, mediante l’articolo 40 del regolamento di base, viene perseguito l’obiettivo di porre anche gli agricoltori colpiti da circostanze eccezionali nella medesima situazione, con riferimento al calcolo dell’importo di riferimento per il pagamento unico, in cui si sarebbero trovati se la circostanza eccezionale non si fosse verificata. Difatti, la disciplina delle circostanze eccezionali non ha altro effetto, in definitiva, se non quello di far sì che, nell’ambito del calcolo dell’importo di riferimento, il periodo interessato da una riduzione della produzione non venga preso in considerazione.
72. La sistematica della disciplina delle circostanze eccezionali mostra, inoltre, che il legislatore del regolamento ha inteso compensare gli effetti di circostanze eccezionali in maniera persino particolarmente ampia. Infatti, se una circostanza eccezionale aveva comportato una riduzione della produzione durante tutto il periodo di riferimento ai sensi dell’articolo 38 del regolamento di base, si poteva ricorrere, ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 2, al fine di calcolare l’importo di riferimento, al periodo dal 1997 al 1999 o ad una parte di esso.
73. Con riguardo alla situazione di partenza in sede di determinazione dell’importo di riferimento per il pagamento unico, pertanto, si mira ad equiparare un agricoltore che si trovi in una situazione caratterizzata da circostanze eccezionali ad un agricoltore che non si trovi in una simile situazione. Nell’intento di conseguire tale fine, il legislatore del regolamento è andato al di là delle prescrizioni elaborate dalla giurisprudenza della Corte in casi analoghi sotto il profilo strutturale (19) .
b) Sul rapporto fra la disciplina delle circostanze eccezionali e la riserva nazionale
74. Il regolamento di base separa in maniera chiara la disciplina delle circostanze eccezionali, di cui all’articolo 40, e la riserva nazionale, di cui all’articolo 42. Per quanto attiene a quest’ultima, può verificarsi che le risorse a disposizione per coprire i diritti che devono essere soddisfatti in via prioritaria a partire da tale riserva non siano sufficienti. Di conseguenza, gli Stati membri praticano una riduzione lineare dei diritti.
75. Per contro, la disciplina delle circostanze eccezionali non è soggetta ad una riserva del genere. Essa non comporta il pagamento di diritti all’aiuto supplementari, ma solo la modifica del periodo di riferimento per il calcolo del pagamento unico. In tal modo, fattispecie che danno diritto all’applicazione della disciplina delle circostanze eccezionali ricevono un trattamento più vantaggioso.
76. I lavori preparatori al regolamento di base supportano tale differenziazione e il privilegio accordato alla disciplina delle circostanze eccezionali. Secondo la proposta originaria della Commissione, l’obiettivo principale della riserva nazionale doveva consistere nell’integrare gli importi di riferimento di quegli agricoltori colpiti da circostanze eccezionali (20) .
77. Nel corso delle consultazioni in seno al Consiglio ovvero con il medesimo, tuttavia, tale posizione è stata abbandonata. La riserva nazionale non
doveva essere prevista per i casi di riduzione della produzione nel periodo di riferimento, riconducibili a circostanze eccezionali o all’impegno dell’agricoltore a procedere a misure agroambientali (21), ma, al contrario, a partire dalla riserva nazionale dovevano essere esclusivamente soddisfatti in via prioritaria diritti all’aiuto per agricoltori che si trovassero in una situazione particolare (22) .
78. La disciplina delle circostanze eccezionali e la riserva nazionale divergono inoltre anche per quanto riguarda il loro obiettivo. La disciplina delle circostanze eccezionali persegue l’obiettivo specifico di prevenire una situazione di svantaggio per un agricoltore colpito da tali circostanze, come ad esempio nel caso di specie da un’epizoozia, che deriverebbe dalla fissazione del periodo di riferimento agli anni dal 2000 al 2002. La riserva nazionale, invece, non costituisce una disciplina supplementare delle circostanze eccezionali (23) . Essa è principalmente intesa a compensare gli svantaggi risultanti non dalla scelta del periodo di riferimento, bensì dall’introduzione in generale del regime di pagamento unico (24) . In tal senso, ad esempio nel caso del sig. Feakins, si può ritenere che questi, ove avesse gestito di persona le aziende che aveva acquistato nel 2002, avrebbe potuto percepire aiuti sulla scorta del vecchio regime di sostegno collegato alla produzione.
c) Conclusione
79. Dalle considerazioni che precedono, quindi, consegue che la disciplina delle circostanze eccezionali e la riserva nazionale configurano due sistemi diversi sotto il profilo qualitativo. La disciplina delle circostanze eccezionali mira ad equiparare gli agricoltori colpiti da circostanze eccezionali a quelli che non lo sono. Il regolamento di base privilegia inoltre fattispecie che rientrano nell’ambito della disciplina delle circostanze eccezionali rispetto ai diritti risultanti dalla riserva nazionale.
80. Per contro, la regola del valore più alto di cui al regolamento di attuazione non opera una distinzione fra la disciplina delle circostanze eccezionali e la riserva nazionale. Piuttosto, essa fa riferimento in generale a disposizioni che hanno l’effetto di compensare la situazione di svantaggio derivante dall’applicazione della regola di base di cui all’articolo 37 del regolamento di base in sede di calcolo del pagamento unico.
81. In tal modo, la regola del valore più alto compromette la disciplina delle circostanze eccezionali sotto il profilo del suo effetto utile. A causa della regola del valore più alto, un agricoltore poteva vedersi costretto a rinunciare ad avvalersi della disciplina delle circostanze eccezionali, per non perdere la possibilità di ottenere un finanziamento a partire della riserva nazionale. Qualora un agricoltore avesse richiesto sia l’applicazione della disciplina delle circostanze eccezionali sia un finanziamento attinto alla riserva nazionale, lo stesso era obbligato, in conseguenza della regola del valore più alto, ad optare per una delle due alternative. Tuttavia, in tal modo, la ratio e l’obiettivo della disciplina delle circostanze eccezionali, intesa ad equiparare gli agricoltori interessati, sono stati vanificati.
82. La regola del valore più alto, pertanto, è invalida in quanto compromette la disciplina delle circostanze eccezionali di cui al regolamento di base sotto il profilo del suo effetto utile.
4. Sul principio della parità di trattamento
83. Occorre inoltre verificare se la regola del valore più alto sia compatibile con il principio della parità di trattamento. In quest’ottica, le parti nel procedimento hanno discusso in maniera particolarmente intensa dinanzi alla Corte la questione della validità della regola del valore più alto.
84. Il sig. Feakins evidenzia la circostanza che un agricoltore che si trovasse nella sua stessa situazione, la cui produzione fosse quindi danneggiata nel periodo di riferimento a causa di un’epizoozia e che abbia, pertanto, beneficiato della disciplina delle circostanze eccezionali al fine di «normalizzare» il suo importo di riferimento, non potrebbe più far valere contestualmente alcun diritto nei confronti della riserva nazionale a causa della regola del valore più alto. Tale possibilità, invece, non viene affatto preclusa ad un agricoltore che non sia stato colpito, ad esempio, da un caso di epizoozia; in ciò il sig. Feakins ravvisa una disparità di trattamento che non può essere obiettivamente giustificata.
85. Per contro, la Commissione, gli Scottish Ministers e la Grecia ritengono che le suddette situazioni non siano equiparabili e negano quindi in generale una disparità di trattamento ovvero, qualora si pervenga all’opposta conclusione della comparabilità delle situazioni, affermano che tale disparità è obiettivamente giustificata.
86. Il principio della parità di trattamento costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, sancito dagli articoli 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (25) . Esso esige che situazioni analoghe non vengano trattate in modo dissimile e che situazioni diverse non vengano trattate nello stesso modo, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (26) .
87. Secondo la giurisprudenza della Corte, gli elementi che caratterizzano situazioni diverse nonché la comparabilità di queste ultime devono, in particolare, essere determinati e valutati alla luce dell’oggetto e dello scopo dell’atto che stabilisce la distinzione di cui trattasi. Devono, inoltre, essere presi in considerazione i principi e gli obiettivi del settore cui si riferisce l’atto in parola (27) .
a) Sulla sussistenza di una disparità di trattamento
88. Occorre anzitutto rilevare che la regola del valore più alto dà luogo ad una disparità di trattamento. Essa opera una distinzione, in definitiva, fra un agricoltore il cui importo di riferimento sia stato fissato facendo applicazione della disciplina delle circostanze eccezionali di cui al regolamento di base e un agricoltore il cui importo di riferimento sia stato calcolato sulla scorta della regola di base di cui all’articolo 37 del regolamento di base. Al primo viene negata la possibilità di far valere contestualmente diritti attinti alla riserva nazionale, sebbene si trovi in una situazione caratterizzata da circostanze eccezionali, mentre il secondo, il quale non è colpito da circostanze eccezionali, può beneficiare, trovandosi in una «situazione particolare», delle risorse della riserva.
b) Sull’esame della comparabilità delle situazioni
89. Di conseguenza, occorre adesso esaminare la comparabilità delle situazioni con riguardo all’oggetto e allo scopo dell’atto che stabilisce una distinzione nonché ai principi e agli obiettivi del settore di cui trattasi.
90. Nelle mie conclusioni presentate di recente nella causa Nordea Bank (28), ho preso le distanze da un siffatta verifica della comparabilità. Quel procedimento aveva ad oggetto la libertà di stabilimento nonché la questione della sua comparabilità con determinate norme tributarie nazionali. Ho ritenuto di dover procedere in tal modo in quanto la giurisprudenza relativa all’interpretazione delle libertà fondamentali si è evoluta senza che vi sia chiarezza sui criteri applicati dalla Corte quando essa, in casi di diritto tributario, verifica la comparabilità delle situazioni (29) .
91. Siffatta incertezza non sussiste nel presente caso. Nella specie la questione della comparabilità si pone nell’ambito del principio generale della parità di trattamento e non nel contesto specifico delle libertà fondamentali e del diritto tributario, ragion per cui affronterò tale questione separatamente.
92. Come illustrato in precedenza, la disciplina delle circostanze eccezionali è intesa ad equiparare un agricoltore che, a causa di una circostanza eccezionale, può avvalersi di tale disposizione, ad un agricoltore non colpito da circostanze eccezionali (30) . Con riferimento all’obiettivo perseguito dal Consiglio quale autore del regolamento, pertanto, non vi sono difficoltà ad affermare la comparabilità di dette situazioni.
c) Giustificazione
i) Criterio di verifica
93. Occorre di seguito chiarire la questione della sussistenza di motivi che giustifichino detta disparità di trattamento.
94. Come affermato correttamente dalla Commissione e dagli Scottish Ministers, in linea di principio la Corte riconosce al legislatore dell’Unione un ampio potere discrezionale nel settore della politica agraria comune, al quale si accompagna una limitazione del sindacato giurisdizionale agli errori manifesti di valutazione e allo sviamento o all’eccesso di potere (31) .
95. Tuttavia, quale concretizzazione del principio generale della parità di trattamento, l’articolo 42, paragrafo 4, del regolamento di base esige espressamente dagli Stati membri che questi, nel calcolare gli importi di riferimento per gli agricoltori in situazioni particolari, garantiscano la parità di trattamento tra gli agricoltori. Allo stesso modo, pertanto, anche la Commissione è tenuta ad osservare il principio della parità di trattamento quando si fonda su tale disposizione per fissare le condizioni alle quali un agricoltore può far valere diritti al pagamento a partire dalla riserva nazionale (32) .
96. Occorre pertanto verificare se il diverso trattamento riservato a due agricoltori, a seconda del periodo di riferimento sulla base del quale è stato determinato l’importo di riferimento per il pagamento unico, sia obiettivamente giustificato.
ii) Giustificazione obiettiva
97. La Commissione ritiene che la disparità di trattamento in questione sia giustificata dall’obiettivo consistente nel prevenire un accumularsi di diversi vantaggi da parte di uno stesso agricoltore. In tal modo si mirerebbe a tutelare gli interessi finanziari di quegli agricoltori il cui pagamento unico sia stato fissato sulla scorta della regola di base di cui all’articolo 37 del regolamento di base. Un elevato numero di diritti fatti valere nei confronti della riserva nazionale dovrebbe essere compensato, ai sensi dell’articolo 42, paragrafi 1 e 7, del regolamento di base, da una riduzione lineare degli importi di riferimento concessi al di fuori della riserva nazionale.
98. In linea di principio, l’obiettivo allegato dalla Commissione deve essere considerato legittimo. Come ho illustrato in precedenza, infatti, si tratta di risorse limitate, in particolare per quanto riguarda le risorse attinte alla riserva nazionale, e può essere ragionevole circoscrivere il numero dei diritti fatti valere nei confronti della medesima (33) .
99. Peraltro, contrariamente a quanto ad esempio ritenuto dagli Scottish Ministers, non è vero che la disciplina delle circostanze eccezionali configuri già di per sé un vantaggio. Piuttosto, essa è intesa a compensare un pregiudizio subito da un agricoltore colpito da simili circostanze. Così come è attualmente delineata, pertanto, la regola del valore più alto comporta un trattamento meno favorevole degli agricoltori che si trovino in una situazione caratterizzata da circostanze eccezionali che non può essere giustificato.
100. In tale contesto, deve essere respinto anche l’argomento secondo il quale l’applicazione della disciplina delle circostanze eccezionali potrebbe in definitiva avvantaggiare in maniera persino eccessiva un agricoltore che si trovi in una situazione caratterizzata da circostanze eccezionali, in quanto il calcolo del suo importo di riferimento avrebbe potuto essere fondato su un periodo di tempo in cui la produzione era particolarmente elevata, che avrebbe conseguentemente costituito la base per il pagamento unico.
101. Una conseguenza del genere è semplicemente inerente al modus operandi disciplinato dal legislatore del regolamento per la determinazione del pagamento unico. Il fattore determinante è la produzione nel corso del periodo di riferimento. Durante tale periodo taluni agricoltori possono aver rilevato una resa superiore alla media, mentre invece la produzione di altri agricoltori poteva anche essere diminuita senza che essi fossero stati colpiti da circostanze eccezionali. Nessuna delle due ipotesi, tuttavia, ha fornito motivi per un intervento correttivo.
iii) Conclusione intermedia
102. Pertanto, come conclusione intermedia, ritengo che la regola del valore più alto sia invalida anche in quanto contraria al principio della parità di trattamento, nella misura in cui tale previsione non consente ad un agricoltore di far valere diritti all’aiuto a partire dalla riserva nazionale ai sensi dell’articolo 22 del regolamento di attuazione, qualora gli sia già stata applicata la disciplina delle circostanze eccezionali ai sensi dell’articolo 40 del regolamento di base.
D – Sulla terza questione
103. Con la terza questione, infine, il giudice del rinvio chiede se la regola del valore più alto sia applicabile nell’ipotesi in cui un agricoltore nel 2005 abbia ottenuto, come il sig. Feakins, la provvisoria approvazione di un’assegnazione di diritti all’aiuto a partire dalla riserva nazionale per un’azienda, ma abbia dichiarato siffatta assegnazione solo nel 2007, quando era entrato in possesso di tale azienda, nel modulo con il quale ha chiesto il pagamento effettivo.
104. Il giudice del rinvio pone tale questione solo per il caso in cui venga negata l’invalidità della regola del valore più alto. Alla luce delle considerazioni da me svolte in relazione alla seconda questione pregiudiziale, la sua soluzione risulta pertanto superflua; tuttavia, in subordine e brevemente, si impongono le seguenti considerazioni.
105. La regola del valore più alto fa riferimento al «numero di ettari che [l’agricoltore] dichiara nel corso del primo anno di applicazione del regime di pagamento unico». Secondo il sig. Feakins, la regola del valore più alto è dunque applicabile solo alle domande presentate nel corso del primo anno di applicazione del regime di pagamento unico, ossia nel 2005.
106. In quell’anno, il sig. Feakins ha chiesto un’assegnazione provvisoria di diritti all’aiuto a partire dalla riserva nazionale per le sue due aziende acquistate nel 2002, dietro comunicazione dei numeri di ettari di ciascuna di esse; tale assegnazione gli veniva in un primo momento accordata.
107. Tuttavia, l’effettivo percepimento degli aiuti presuppone anche la presentazione di una domanda di aiuti ai sensi dell’articolo 22 del regolamento di base («formulario SIGC»). Il sig. Feakins ha presentato una siffatta domanda solo nel 2007, anno in cui è entrato in possesso dell’azienda cui la domanda si riferisce. Il sig. Feakins afferma adesso che un agricoltore «dichiara» un numero di ettari solo quando lo stesso li indica nel formulario SIGC e che, in relazione alla sua dichiarazione rilasciata nel 2007 tramite il formulario SIGC, la regola del valore più alto non sia applicabile.
108. A prescindere dalla correttezza dalla tesi secondo la quale la regola del valore più alto si applica esclusivamente nel corso del primo anno di vigore del regime di pagamento unico, occorre rilevare quanto segue: l’articolo 12 del regolamento di attuazione disciplina l’assegnazione iniziale di diritti all’aiuto. Ai sensi del paragrafo 8 di tale disposizione, per stabilire i diritti all’aiuto non è necessario dichiarare alcuna particella, tranne che ai fini della fissazione dei diritti all’aiuto a partire dalla riserva nazionale.
109. Come correttamente affermato dalla Commissione, ne consegue a contrario che, in assenza di una dichiarazione delle corrispondenti superfici, i diritti all’aiuto a partire dalla riserva nazionale non possono essere oggetto di assegnazione provvisoria.
110. Contrariamente a quanto sostenuto dal sig. Feakins, pertanto, la regola del valore più alto non può essere interpretata nel senso che la comunicazione del numero degli ettari in una domanda intesa ad ottenere l’assegnazione provvisoria di diritti all’aiuto non costituisce una «dichiarazione» di tali superfici.
E – Sulla limitazione temporale degli effetti di una dichiarazione di invalidità
111. Per il caso in cui la Corte affermi l’invalidità della regola del valore più alto, la Commissione ha chiesto in udienza la limitazione degli effetti della sentenza sotto il profilo temporale.
112. Qualora la Corte dichiari in via pregiudiziale l’invalidità di un atto dell’Unione, in linea di principio la corrispondente sentenza possiede effetti retroattivi al pari di una sentenza di annullamento (34) . Tuttavia, se la Corte, a causa di considerazioni imperative attinenti alla certezza del diritto, lo ritenga necessario, essa può disporre il mantenimento di determinati effetti dell’atto controverso, applicando per analogia l’articolo 264, comma 2, TFUE (35) .
113. La Commissione ritiene che gli Stati membri si troverebbero ad affrontare serie difficoltà con riferimento al nuovo calcolo dei diritti degli agricoltori, qualora la regola del valore più alto fosse oggetto di una dichiarazione di invalidità i cui effetti non vengano limitati, sotto il profilo temporale, al futuro.
114. Effettivamente, se la regola del valore più alto non fosse stata adottata nella forma attuale, gli agricoltori che hanno beneficiato della disciplina delle circostanze eccezionali avrebbero potuto far valere contestualmente diritti nei confronti della riserva nazionale. Ad un incremento del ricorso alla riserva nazionale si sarebbe eventualmente accompagnata, quale conseguenza ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 7 del regolamento di base, una riduzione lineare degli importi di riferimento degli altri agricoltori. Pertanto, sono in particolare gli interessi finanziari di questi ultimi che potrebbero essere compromessi da una dichiarazione di invalidità della regola del valore più alto.
115. In relazione al caso di specie, peraltro, deve rilevarsi che non sono disponibili informazioni più dettagliate sulla frequenza dell’applicazione della disciplina delle circostanze eccezionali. Né tantomeno è possibile stimare quanti diritti in più sarebbero stati fatti valere nei confronti della riserva nazionale. Nella maggior parte dei casi in cui il pagamento unico in forza del regolamento di base è stato richiesto, potrebbe del resto ritenersi che siano intervenute medio tempore decisioni definitive di aiuto.
116. Non sussistono pertanto elementi sufficienti che facciano apparire giustificata per ragioni imperative connesse alla certezza del diritto una limitazione temporale degli effetti della sentenza.
V – Conclusione
117. Sulla base delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali nel seguente modo:
L’articolo 18, paragrafo 2 del regolamento (CE) n. 795/2004 è invalido.
(1) .
(2)  – V., ex multis, le sentenze Elbertsen (C‑449/08, EU:C:2009:652); Grootes (C‑152/09, EU:C:2010:671); Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:590), e Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630), nonché le mie conclusioni nelle due cause menzionate da ultimo (EU:C:2011:464 e EU:C:2013:319).
(3)  – Regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori (…) (GU L 270, pag. 1), nella versione del regolamento (CE) n. 118/2005 della Commissione, del 26 gennaio 2005, che modifica l’allegato VIII del regolamento (CE) n. 1782/2003 (…) (GU L 24, pag. 15), abrogato dal regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori (...) (GU L 30, pag. 16).
(4)  – Regolamento (CE) n. 795/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003 (...) (GU L 141, pag. 1), nella versione del regolamento (CE) n. 1701/2005 della Commissione, del 18 ottobre 2005, che modifica il regolamento (CE) n. 795/2004 (...) (GU L 273, pag. 6), abrogato dal regolamento (CE) n. 1120/2009 della Commissione, del 29 ottobre 2009, recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al titolo III del regolamento (CE) n. 73/2009 (GU L 316, pag. 1).
(5)  – V. considerando 13 del regolamento di attuazione.
(6)  – «In cases where a farmer in a special situation meets the condition for applying two or more of Articles 19 to 23a of this Regulation or Articles 37(2), 40, 42(3) or 42(5) of Regulation (EC) No 1782/2003 (...)».
(7)  – «Lorsqu’un agriculteur qui se trouve dans une situation spéciale remplit les conditions pour l’application de plusieurs des articles 19 à 23 bis du présent règlement ou de l’article 37, paragraphe 2, de l’article 40, de l’article 42, paragraphe 3 ou de l’article 42, paragraphe 5, du règlement (CE) no 1782/2003 (...)».
(8)  – V. sentenze Merck (292/82, EU:C:1983:335, punto 12); Tenuta il Bosco (C‑162/91, EU:C:1992:392, punto 11); NCC Construction Danmark (C‑174/08, EU:C:2009:669, punto 23), nonché Spedition Welter (C‑306/12, EU:C:2013:650, punto 17).
(9)  – Sentenze Rey Soda (23/75, EU:C:1975:142, punto 11); Vandemoortele/Commissione (27/85, EU:C:1987:120, punto 14); Italia/Commissione (C‑285/94, EU:C:1997:313, punto 22), nonché Somalfruit e Camar (C‑369/95, EU:C:1997:562, punto 62).
(10)  – Sentenza Rey Soda (23/75, EU:C:1975:142, punto 11).
(11)  – Sentenza Vreugdenhil (22/88, EU:C:1989:277, punto 17). Il corsivo è mio.
(12)  – In tal senso anche sentenza Commissione/Parlamento e Consiglio (C‑427/12, EU:C:2014:170, punto 39).
(13)  – Sentenze Zuckerfabrik Franken (121/83, EU:C:1984:175, punto 13); Alessandrini e a./Commissione (C‑295/03 P, EU:C:2005:413, punto 75 e la giurisprudenza ivi citata).
(14)  – V. sentenze Beus (5/67, EU:C:1968:13, pag. 144); Regno Unito/Consiglio (C‑150/94, EU:C:1998:547, punto 25); Spagna/Commissione (C‑304/01, EU:C:2004:495, punto 51), nonché Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, punto 115).
(15)  – V. sentenze Francia/Commissione (C‑17/99, EU:C:2001:178, punto 35); AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, punto 60), nonché Gascogne Sack Deutschland/Commissione (C‑40/12 P, EU:C:2013:768, punto 46).
(16)  – Sentenza Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630, punto 29).
(17)  – Sentenze Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:630, punto 26), nonché Grootes (C‑152/09, EU:C:2010:671, punti 36 e 44).
(18)  – V. le mie conclusioni nella causa Confédération paysanne (C‑298/12, EU:C:2013:319, paragrafi 28 e 30).
(19)  – V. sentenze Erpelding (84/87, EU:C:1988:245, punto 30), nonché Kühn (C‑177/90, EU:C:1992:2, punto 18).
(20)  – V. articoli 43 e 45 della proposta della Commissione COM(2003) 23 def.
(21)  – V. al riguardo, in particolare, il «non-paper» «Single payment scheme/Special cases/National Reserve», riprodotto all’allegato IV del documento del Consiglio 9971/03, del 3 giugno 2003, n. 1, riga 1.
(22)  – Sul rapporto reciproco delle disposizioni concernenti la riserva nazionale di cui ai paragrafi da 3 a 5 dell’articolo 42 del regolamento di base, v. paragrafo 48 delle mie conclusioni nella causa Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:464).
(23)  – Un’eccezione vale tutt’al più per l’articolo 19 del regolamento di attuazione. Questa disposizione può essere invocata, a certe condizioni, dai produttori di latte che si trovino in una delle situazioni di cui all’articolo 40 del regolamento di base.
(24)  – V. anche il considerando 17 del regolamento di attuazione.
(25)  – Sentenze Ruckdeschel e a. (117/76 e 16/77, EU:C:1977:160, punto 7), nonché Akzo Nobel Chemicals e Akros Chemicals/Commissione (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, punto 54).
(26)  – Sentenze IATA e ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, punto 95); Arcelor Atlantique et Lorraine e a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punto 23), nonché Akzo Nobel Chemicals e Akros Chemicals/Commissione (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, punto 55).
(27)  – Sentenze Arcelor Atlantique et Lorraine e a. (C‑127/07, EU:C:2008:728, punto 25 e seg.); AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, punto 93), nonché Lussemburgo/Parlamento e Consiglio (C‑176/09, EU:C:2011:290, punto 32).
(28)  – C‑48/13, EU:C:2014:153.
(29)  – V. paragrafo 21 e segg. delle mie conclusioni nella causa Nordea Bank (C‑48/13, EU:C:2014:153).
(30)  – Paragrafo 69 e segg. delle presenti conclusioni.
(31)  – Sul potere discrezionale del Consiglio v. sentenze Stölting (138/78, EU:C:1979:46, punto 7); Fedesa e a. (331/88, EU:C:1990:391, punti 8 e 14); Jippes e a. (C‑189/01, EU:C:2001:420, punto 80), nonché Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, punto 43). Sul potere discrezionale della Commissione v. sentenza AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, punto 80).
(32)  – V. sentenza Franz Egenberger (C‑313/04, EU:C:2006:454, punto 36).
(33)  – Conclusioni Unió de Pagesos de Catalunya (C‑197/10, EU:C:2011:464, paragrafo 64).
(34)  – Sentenze Roquette Frères (C‑228/92, EU:C:1994:168, punto 17), nonché FMC e a. (C‑212/94, EU:C:1996:40, punto 56).
(35)  – Sentenze Lomas e a. (C‑38/90 e C‑151/90, EU:C:1992:116, punto 24); Silos (C‑228/99, EU:C:2001:599, punto 35); Règie Networks (C‑333/07, EU:C:2008:764, punto 121), nonché Volker und Markus Schecke e Eifert (C‑92/09 e C‑93/09, EU:C:2010:662, punto 93).