61985C0093
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CARL OTTO LENZ
fremsat den 4. november 1986 (
*1
)
Høje Domstol.
A —
1.
Ifølge artikel 1 i Rådets afgørelse af 21. april 1970»angående udskiftning af medlemsstaternes finansielle bidrag med Fællesskabets egne indtægter« (EFT 1970 I, s. 201) tillægges der Fællesskaberne egne indtægter, der skal sikre balancen på deres budget, og ifølge denne afgørelses artikel 4 finansieres Fællesskabernes budget fra 1. januar 1975 fuldt ud af Fællesskabernes egne indtægter. Egne indtægter udgøres — i henhold til denne afgørelses artikel 2 — først og fremmest af importafgifter og told samt (hvad der i øvrigt ikke spiller nogen rolle i denne sag) ifølge artikel 4 i Rådets afgørelse af merværdiafgiftsprovenuet i et vist omfang.
2.
Ifølge artikel 3, stk. 1, femte underafsnit, tilbagebetaler Fællesskaberne hver medlemsstat 10% af de beløb, der udredes i medfør af artikel 3, stk. 1, som opkrævningsgebyr. Artikel 6 i Rådets afgørelse bestemmer endvidere, at fællesskabsmidlerne opkræves af medlemsstaterne i henhold til deres nationale love og administrativt fastsatte bestemmelser, og at medlemsstaterne stiller disse midler til Kommissionens rådighed. I stk. 2 er der desuden tale om, at Rådet udfærdiger bestemmelser vedrørende disse indtægters overdragelse til Kommissionen og indbetalingen deraf.
3.
På grundlag af denne bestemmelse og i henhold til EØF-traktatens artikel 209 (som affattet i traktaten om ændring af visse finansielle bestemmelser) — hvorefter Rådet fastsætter de retningslinjer og den fremgangsmåde, hvorefter de i ordningen om Fællesskabernes egne indtægter fastsatte budgetindtægter stilles til rådighed for Kommissionen, samt fastlægger de foranstaltninger, der skal træffes for i givet fald at imødekomme likviditetsbehovet — blev Rådets forordning nr. 2891/77 udstedt den 19. december 1977 (EFT 1977, L 336, s. 1 ff.).
4.
I dennes artikel 9 bestemmes, at beløbet for de fastlagte egne indtæger af hver medlemsstat krediteres den konto, der er oprettet med henblik herpå i Kommissionens navn hos medlemsstatens finansförvaltning eller hos det af medlemsstaten udpegede organ.
5.
Ifølge artikel 10, stk. 1, foretages krediteringen senest den 20. i den anden måned efter den måned, i hvilken fordringen er fastlagt (hvorved bemærkes, at en fordring ifølge forordningens artikel 2 gælder som fastlagt, så snart det tilsvarende krav er behørigt fastlået af medlemsstatens kompetente tjenestegren eller organ). Videre bestemmes i artikel 10, stk. 2 (jeg citerer den ordret, fordi den er af særlig betydning for sagen) :
»Medlemsstaterne kan om nødvendigt af Kommissionen opfordres til en anticiperet kreditering en måned tidligere for så vidt angår andre indtægter end momsindtægterne på grundlag af de oplysninger, de er i besiddelse af den 15. i samme måned.«
6.
Anføres bør også artikel 11, hvorefter den pågældende medlemsstat i tilfælde af forsinket kreditering af den i artikel 9, stk. 1, nævnte konto skal betale renter, hvis sats er lig med den højeste diskontosats, der anvendes i medlemsstaterne på forfaldsdagen. Endvidere bør nævnes — da de spiller en væsentlig rolle for den britiske regerings argumentation — artikel 12, stk. 2 og 3, hvori det hedder:
»Såfremt likviditetsbehovet overskrider indeståender på ovennævnte konti, kan Kommissionen hæve beløb ud over de samlede indeståender. I så fald giver den på forhånd medlemsstaterne meddelelse om de forventede overskridelser.
Forskellen mellem de samlede indeståender og likviditetsbehovet fordeles mellem medlemsstaterne, så vidt muligt i forhold til overslaget over indtægterne på budgettet fra hver enkelt stat.«
7.
Der er — åbenbart for første gang — gjort brug af den nævnte artikel 10, stk. 2, i april 1983. På grund af udviklingen i udgifterne blev medlemsstaterne ved telex af 28. april 1983 opfordret til at lade Kommissionens konto kreditere de i april måned fastlagte indtægter den 20. maj i stedet for den 20. juni. Denne opfordring blev ifølge Kommissionens oplysninger efterkommet af alle medlemsstaterne med undtagelse af Det forenede Kongerige, som først lod de pågældende beløb kreditere en måned senere (altså på det sædvanlige tidspunkt).
8.
Da Kommissionen konstaterede, at dens opfordring ikke blev fulgt af Det forenede Kongerige, fremsatte den i en skrivelse af 31. maj 1983 endnu engang opfordringen til hurtigst muligt at kreditere det i telexen nævnte beløb, og den henviste til, at den i tilfælde af en forsinkelse ville anvende gældende bestemmelser; hermed mentes artikel 11 i forordning nr. 2891/77. I en skrivelse af 8. juli 1983 blev konsekvenserne draget heraf: fordi et beløb på 115089307,99 UKL (dette er det beløb, som normalt blev fastlagt den 20. juni 1983) blev krediteret med en forsinkelse på 31 dage, beregnede Kommissionen hertil (under anvendelse af Grækenlands nationalbanks diskontosats på 20,5%) et rentebeløb på 2003815,21 UKL og opfordrede den britiske regering til hurtigst muligt at lade dette beløb kreditere Kommissionens konto.
9.
Vedrørende den første af disse skrivelser har Det forenede Kongeriges faste repræsentation i en skrivelse af 30. juni 1983 gjort opmærksom på, at den forlangte anticiperede kreditering ikke havde kunnet foretages på grund af den den 9. maj bebudede opløsning af parlamentet. Det må herved erindres — dette er blevet klart under sagen — at den britiske regering ikke drog berettigelsen af Kommissionens krav om anticiperet kreditering i tvivl. Den så — og ser — dog ikke i artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2891/77 nogen klar forpligtelse for medlemsstaterne, og den mente derfor, at sådanne frivillige supplerende indbetalinger ikke uden videre kunne foretages i henhold til European Communities Act af 1972, idet parlamentets samtykke hertil var nødvendigt, men at et lovforslag med henblik herpå imidlertid — på grund af den nævnte og den 13. maj stedfundne opløsning af parlamentet — ikke kunne forberedes rettidigt).
10.
Vedrørende den anden af de nævnte skrivelser blev der den 16. september 1983 henvist til, at artikel 11 i forordning nr. 2891/77 ikke finder anvendelse på anticiperede indbetalinger uden retlig forpligtelse, og regeringen nægtede derfor at betale renter.
11.
Dette foranledigede Kommissionen til at indlede en procedure i henhold til EØF-traktatens artikel 169. I en skrivelse af 6. januar 1984 fremhævede den, at forordning nr. 2891/77 er umiddelbart anvendelig i medlemsstaterne, og at opløsningen af parlamentet i Det forenede Kongerige derfor var anvendelsen af forordningens bestemmelser uvedkommende. I skrivelsen blev det også understreget, at forordningens artikel 11 ligeledes bliver virksom ved anvendelse af artikel 10, stk. 2, og der blev derfor opfordret til inden for en frist på to måneder at lade det af Kommissionen beregnede rentebeløb indsætte på Kommissionens konto.
12.
Da den britiske regering — som det kan udledes af en skrivelse af 26. marts 1984 — fastholdt sit standpunkt, fremsatte Kommissionen den 20. september 1984 en begrundet udtalelse. Heri konstateres det bl. a., at den britiske regering en måned for sent har indsat et beløb på 115089307,99 UKL på Kommissionens konto, og at der herfor følgelig skal betales renter på 2003815,21 UKL, og regeringen blev opfordret til at træffe de nødvendige foranstaltninger inden for to måneder.
13.
Da den britiske regering fastholdt sin opfattelse, nemlig at Kommissionen fortolkede forordning nr. 2891/77 urigtigt (jfr. herved dens skrivelse af 26. november 1984), indbragte Kommissionen endelig sagen for Domstolen og nedlagde påstand om, at det statueres, at Det forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EØF-traktaten ved ikke at have efterkommet opfordringen i henhold til artikel 10, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 2891/77 og ved at nægte at betale rente i henhold til forordningens artikel 11.
B —
14 Hvad man efter min opfattelse skal mene herom, vil jeg redegøre for i det følgende.
1)
Først er det nødvendigt med en afklaring med hensyn til forpligtelsen til betaling af renter.
Sagsøgte har herved henvist til, at sagsøgte efter vurderingerne på grundlag af de tal, der forelå den 5. maj 1983, kun skulle kreditere et beløb på 111476741,48 UKL før tiden i henhold til artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2891/77; der kan altså højst forfalde renter af dette beløb og ikke af det beløb, der definitivt skulle krediteres den 20. juni 1983 (nemlig 115089307,99 UKL), hvilket kun giver et beløb på 1940910,39 UKL.
15.
Dette har sagsøgeren ikke bestridt, men har udtrykkeligt erkendt at sagsøgeren, såfremt man havde fået meddelelse om det den 15. maj 1983 anslåede beløb, ville have gået ud fra det ved renteberegningen. I overensstemmelse hermed må de i sagsøgerens begrundede udtalelse og i søgsmålsgrundene anførte tal altså berigtiges.
16.
Dette har ganske vist ikke nogen som helst videre følger for sagen. Dette kan siges, fordi der i de af sagsøgeren formulerede påstande selv ikke nævnes tal. Desuden ved vi jo, at sagsøgte alligevel indtager det standpunkt, at der i intet tilfælde kan forlanges renter af sagsøgte, da artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2891/77 ikke hjemler nogen forpligtelse, og at rentekravet endog er uberettiget, selv hvis man anser den af sagsøgeren hævdede fortolkning af artikel 10, stk. 2, for rigtig, fordi denne afklaring først ville ske med domsafsigelsen i den foreliggende sag.
Í7.2)
Der er i denne sag — det er allerede blevet klart — hovedsagelig uenighed om, hvorvidt en opfordring fra sagsøgeren i henhold til artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2891/77 faktisk medfører en forpligtelse for medlemsstaterne med den følge, at manglende efterkommeise heraf er et traktatbrud i den i EØF-traktatens artikel 169 forudsatte betydning.
18. a)
For denne vurdering taler efter sagsøgerens opfattelse allerede den erkendelse, at den pågældende bestemmelse er en bestanddel af den nye ordning for egne indtægter, som uden videre står til rådighed for Fællesskabet, og hvorved medlemsstaterne kun har rollen som opkrævningsberettigede. Derudover og mere konkret (jeg kommer senere til detaljerne i den af sagsøgeren fremførte argumentation) har sagsøgeren henvist til den i begyndelsen af artikel 10, stk. 2, anvendte vending »om nødvendigt«, som har større vægt for fortolkningen end det til betegnelse af sagsøgerens handling anvendverbum; sagsøgeren har påberåbt sig ordningens mening og formål, nemlig at muliggøre en effektiv økonomisk forvaltning og en ordentlig kasseforvaltning; sagsøgeren har henvist til den overordnede sammenhæng i forordningen, hvorved navnlig artikel 10, stk. 1, og artikel 12, stk. 2, er af betydning; sagsøgeren er navnlig af den opfattelse, at overvejelser vedrørende bestemmelsernes tilsigtede virkning taler for den af sagsøgeren hævdede fortolkning.
19.
Sagsøgte har derimod udtrykkeligt udtalt sig imod, at artikel 10, stk. 2, skulle begrunde en absolut forpligtelse for medlemsstaterne. Efter sagsøgtes opfattelse er de medlemsstater, der rettes henvendelse til i henhold til artikel 10, stk. 2, — i henhold til EØF-traktatens artikel 5 — kun blevet opfordret til samarbejde med sagsøgeren, dvs. de skal, når de er blevet overbevist om rigtigheden af sagsøgerens handling, gøre alt, hvad der er muligt, for at et positivt svar kommer i stand (»use their best endeavours to respond affirmatively«). Til støtte for denne opfattelse (som altså ikke betyder fuld frihed for medlemsstaterne med hensyn til at efterkomme eller ikke efterkomme sagsøgerens opfordring) har sagsøgte nu navnlig henvist til det verbum, der anvendes i artikel 10, stk. 2, for sagsøgerens handling, og som i alle sproglige versioner netop i sammenhæng med finansielle forpligteiser ikke kan anses for tilstrækkeligt bindende. Sagsøgeren anser sin fortolkning for bekræftet ved en sammenligning med de i EØF-traktatens artikel 175, stk. 2, anvendte formuleringer og er desuden af den erkendelse, at den tilsvarende bestemmelse om anticiperet kreditering af fremtidige indtægter i artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 2/71 »om gennemførelse af afgørelsen af 21. april 1970 angående udskiftning af medlemsstaternes finansielle bidrag med Fællesskabernes egne indtægter« var affattet utvetydigt bindende, ligesom også andre stykker i artikel 10 i forordning nr. 2891/77 er affattet bindende for at betegne utvetydige forpligtelser.
20.
Desuden mener sagsøgte, at den økonomiske forvaltning ikke på nogen måde kommer i fare ved den af sagsøgte hævdede fortolkning af artikel 10, stk. 2. I hvert fald har sagsøgeren nemlig — ganske bortset fra, at sagsøgeren naturligvis kan regne med medlemsstaternes gode vilje, som det i maj 1983 heller ikke manglede på i Det forenede Kongerige — ifølge artikel 12, stk. 2, ubegrænset mulighed for at overtrække sine konti, tilmed på en måde, der — hvad angår beløb og tidsrum — nøje er tilpasset behovene (mens der efter artikel 10, stk. 2, kun er tale om den med en måned anticiperede kreditering af i almindelighed meget betydelige beløb, som under visse omstændigheder ikke ubetinget er nødvendig i dette omfang).
21. b)
Hvad angår denne uenighed, må det først erkendes, at sagsøgeren med rette har fremhævet, at der efter den nugældende ordning ikke længere er tale om finansielle bidrag fra medlemsstaterne, men om indtægter, som umiddelbart tilkommer Fællesskabet, og for hvilke medlemsstaterne kun har opkrævningsbeføjelser (for hvis varetagelse der ifølge artikel 3 i afgørelsen af 21. april 1970 tilbagebetales dem visse beløb som opkrævningsgebyr). Denne omstændighed må ikke lades ude af syne ved fortolkningen af nogen bestemmelse i den forordning, der er relevant her. Principielt fører den afgjort til — for så vidt det drejer sig om fortolkningen af fællesskabskompetencen med hensyn til den måde, hvorpå medlemsstaterne skal stille fællesskabsindtægterne til rådighed — at forøge beredvilligheden til en udvidende fortolkning.
22.
Derimod må det siges, at den principielle indstilling, hvormed sagsøgte har angrebet problemet i denne sag, forekommer betænkelig. Det er utvivlsomt ikke rigtigt at tale om »supplerende indbetalinger« i forbindelse med artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2891/77 (svarskriftet s. 5) og med henblik på sådanne »finansielle forpligtelser« for medlemsstaterne at bruge det forfatningsretlige princip om parlamentets medvirken ved råden over offentlige midler. En sådan anskuelse er klart ikke i overensstemmelse med de nugældende faktiske forhold, og den kan derfor ikke gøre krav på at blive behandlet i den fortolkning, der er pålagt mig.
23. c)
Da betragtninger af sproglig art står i forgrunden af sagsøgtes argumentation (som bekendt mener sagsøgte, at det i artikel 10, stk. 2, anvendte verbum og formuleringen af denne bestemmelse som helhed taler for ikke at antage en absolut forpligtelse for medlemsstaterne), vil jeg først og fremmest gennemgå dette punkt.
24. aa)
Det må herved umiddelbart erkendes, at man utvivlsomt kan forestille sig mere utvetydige vendinger — i retning af en forpligtelse for medlemsstaterne — end dem, der faktisk er anvendt i artikel 10, stk. 2, nemlig den simple udsagnsform, som den blev anvendt i den franske, italienske og nederlandske version og den tilsvarende bestemmelse i artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 2/71 (hvori der i øvrigt i den italienske og franske udgave også blev brugt de bindende ord »demande« og »richiesta«) eller i bestemmelserne i artikel 10, stk. 1, 3 og 5, i forordning nr. 2891/77, som er rettet direkte til medlemsstaterne.
25. bb)
I denne sammenhæng må det ganske vist også bemærkes, at tanken om en forpligtelse for medlemsstaterne — i modsætning til sagsøgtes opfattelse — ikke efter alle sproglige versioner af artikel 10, stk. 2, ligger fjernt. Dette gælder med sikkerhed ikke for formuleringen af den tyske version, for begrebet »ersuchen« udelukker uden videre en forpligtelse for adressaten (som det f. eks. kan udledes af §§ 156 ff. i Gerichtsverfassungsgesetz om retsanmodninger). Noget tilsvarende gælder åbenbart — har man forsikret mig — også for den græske udgave, hvori det anvendte verbum udtrykker et bindende pålæg.
26.
Hvad derudover angår den franske og danske version, så forekommer en sammenligning med den i EØF-traktatens artikel 175 anvendte formulering oplysende (ganske vist i en anden forstand end sagsøgte mener, idet sagsøgte også har anstillet denne sammenligning til brug for sin argumentation). Det er faktisk af interesse, at der i artikel 175, stk. 2, som indeholder reglerne for den opfordring, som nødvendigvis skal gå forud for et passivitetsspørgsmål, på begge de nævnte sprog anvendes samme ordlyd som i artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2891/77 (
1
). Det er bemærkelsesværdigt, også selv om opfordringen til et organ i henhold til artikel 175, stk. 2 — som sagsøgte med rette har fremhævet — ikke skaber nogen forpligtelse, fordi der bag denne bestemmelse dog ligger den tanke, at der efter den opfordrende persons opfattelse må bestå en handlepligt for det opfordrede organ. Når dette tydeliggøres med bestemte begreber, som også forekommer i artikel 10, stk. 2, berettiger dette fuldt ud til den følgeslutning, at tanken om en retlig forpligtelse også har skullet udtrykkes i den sidstnævnte bestemmelse.
27. cc)
For så vidt en fortolkning, som ikke indeholder en retlig forpligtelse for medlemsstaterne, imidlertid trænger sig på på grundlag af andre sproglige versioner, må der principielt erindres om, at filologiske argumenter af den her omhandlede art kun har en mindre vægt ved undersøgelsen af indholdet af fællesskabsbestemmelser, som på grund af det stigende antal anvendte sprog (1951: ét, 1957: fire, 1972: seks, 1979: syv, 1985: ni) —ved udarbejdelsen af den forordning, der her skal fortolkes, skulle der tages hensyn til seks officielle sprog — ikke kan forberedes på samme måde som nationale kodifikationer. Her må overvejelser vedrørende en bestemmelses mening og formål snarere stå i forgrunden ved fortolkningen samt en betragtning af ordningen i sin helhed.
28.
Hvis dette fører til et bestemt fortolkningsresultat (jeg vil straks omtale dette med henblik på det foreliggende tilfælde), så kan der herefter vedrørende de lingvistiske aspekter kun stilles det spørgsmål, om fortolkningsresultatet også er foreneligt med ordlyden, altså stadig dækkes af denne, eller om der på denne måde måtte gøres vold mod ordlyden. Sidstnævnte kan dog — har man fortalt mig — ikke antages ved nogen sproglig version, såfremt man antager, at der består en retlig forpligtelse for medlemsstaterne; der er vel faktisk ingen af de på de forskellige sprog anvendte udtryk, der a priori udelukker tanken om en retlig forpligtelse for medlemsstaterne.
29.d)
Ser man derefter i enkeltheder på, hvilke overvejelser, der følger heraf vedrørende bestemmelsernes mening og formål og på grundlag af deres samlede sammenhæng, må det efter min mening erkendes, at sagsøgeren her har de bedste argumenter for sig.
30. aa)
Det er væsentligt, at sagsøgeren efter fællesskabsretten er betroet ansvaret for den økonomiske forvaltning og kasseforvaltningen af fællesskabsindtægterne. Hvis sagsøgeren i en given situation erkender, at det er nødvendigt før tiden at stille Fællesskabets egne indtægter til rådighed til dækning af et påtrængende behov (dette fremgår af de første ord i artikel 10, stk. 2, »om nødvendigt«), og hvis sagsøgeren meddeler medlemsstaterne dette, så giver det efter mine begreber simpelt hen ikke mening at give disse, som her har en mindre pålidelig indsigt, mulighed for at gøre indsigelser og afgørende ret til at medvirke ved forvaltningen af penge, som ikke tilkommer medlemsstaterne, men Fællesskabet.
31.
Først og fremmest er det berettiget at stille det spørgsmål, hvad der så i denne sammenhæng skal prøves af et nationalt parlament, som klart ikke længere har nogen kompetence med hensyn til Fællesskabets egne indtægter. Den antagelse forekommer mig heller ikke indlysende, at medlemsstaterne i det mindste må have mulighed for at gøre gældende, at så store beløb, som der bliver tale om ifølge artikel 10, stk. 2, ikke er nødvendige, men at en konkret situation kan afhjælpes ved at anvende artikel 12, stk. 2 (som jeg senere vil omtale). Man kan faktisk uden videre gå ud fra, at sagsøgeren selv tager hensyn til dette ved vurderingen af det økonomiske behov og ikke benytter artikel 10, stk. 2, ved mindre finansielle vanskeligheder.
32. bb)
Væsentlig er endvidere den snævre normsammenbang, hvorefter den betragtning er nærliggende, at artikel 10, stk. 2, skal ses i sammenhæng med samme artikels stk. 1, (hvorefter krediteringen af de fastsatte egne indtægter automatisk sker senest den 20. dag i den anden måned efter den måned, i hvilken fordringen er fastlagt). Man kan altså — som sagsøgeren mener — i artikel 10, stk. 2, se et supplement til stk. 1 og i overensstemmelse hermed antage (da medlemsstaterne heller ikke efter artikel 10, stk. 1, har nogen ret til medvirken), at sagsøgerens kompetence ligeledes inden for rammerne af stk. 2 må forstås som bindende og ikke kan relativiseres og afsvækkes på den måde, som sagsøgte anser for rigtig.
33. cc)
Den lige nævnte og indledningsvis citerede artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 2891/77 må anses for at have særlig betydning for den rette forståelse af de bestemmelser, vi her beskæftiger os med. Den giver utvivlsomt — det erkender sagsøgte også — sagsøgeren ubetinget og ubegrænset mulighed for at overtrække sine konti i medlemsstaternes nationalbanker. I betragtning af denne vidtgående beføjelse — hvorved der i øvrigt ikke er tale om Fællesskabernes egne indtægter, men så at sige om et indgreb i nationale beløb — kan det imidlertid ikke forekomme konsekvent og logisk kun at udlede begrænsede beføjelser for Kommissionen af artikel 10, stk. 2, som kun omhandler anticiperet kreditering af egne indtægter, som i forvejen tilkommer Fællesskabet, hvorved bestemmelsen altså har mindre vidtgående virkninger.
34.
Navnlig må det her over for sagsøgte, som også anvender artikel 12, stk. 2, i sin argumentation (sagsøgte mener som bekendt, at denne bestemmelse bevirker, at sagsøgeren i tilfælde af modstand fra medlemsstaterne efter artikel 10, stk. 2, under ingen omstændigheder kommer i vanskeligheder, og at artikel 10, stk. 2, sådan set blot udgør en subsidiær mulighed), anføres, at sagsøgtes opfattelse af denne normsammenhæng ikke forekommer overbevisende. Imod det af sagsøgte antagne forhold mellem de to nævnte bestemmelser og for hver bestemmelses selvstændighed taler faktisk allerede brugen af vendingen »om nødvendigt« i artikel 10, stk. 2, da man vanskeligt kan forestille sig en sådan nødvendighed, hvis anvendelsen af artikel 12, stk. 2, havde forrang, såfremt Fællesskabet var i en anspændt økonomisk situation. Desuden kan det vanskeligt tænkes, at forordningsgiver så at sige ville gøre en underskudsordning, hvis anvendelse er delikat for Fællesskabet, til reglen og ville give den forrang for den anticiperede opkrævning af egne indtægter. Den antagelse ligger derfor langt nærmere — og herfor taler også, at de to bestemmelser hører til forskellige afsnit i forordningen — at hver af dem har sin selvstændige betydning (der bliver principielt tale om at anvende artikel 10, stk. 2, ved et forbigående underskud, og artikel 12, stk. 2, er snarere udformet med henblik på løsningen af langsigtede strukturelle problemer, idet den kræver forudgående underretning af medlemsstaterne, og den fastsætter heller ingen udligning på et senere tidspunkt som artikel 10, stk. 2, andet afsnit). Dette taler imod at fortolke den ene bestemmelse (artikel 10, stk. 2) indskrænkende under henvisning til den anden bestemmelse (artikel 12, stk. 2), og på grundlag heraf forekommer det snarere — hvad angår omfanget af sagsøgerens kompetence — rigtigt at fortolke de to bestemmelser parallelt.
35. dd)
Endelig kan der til støtte for rigtigheden af sagsøgerens opfattelse anføres betragtninger, som vedrører den tilsigtede virkning (»effet utile«) af den bestemmelse, der skal fortolkes, eller — sagt på en anden måde — betragtninger, som gør det klart, at det af sagsøgte hævdede synspunkt ville føre til problemer og vanskeligheder, som man vanskeligt kan antage, at forordningsgiver har tilsigtet eller har villet tage med i købet.
36.
Således kan der over for sagsøgtes synspunkt — hvorefter sagsøgeren skal overbevise medlemsstaterne om, at det er nødvendigt at anvende artikel 10, stk. 2, og hvorefter disse derefter er forpligtet til at gøre alt, hvad der er muligt for at give et positivt svar — allerede indvendes, at der ofte, når der opstår et tilfælde af nødvendighed i den i artikel 10, stk. 2, forudsatte betydning, ikke er megen tid til langstrakte diskussioner med medlemsstaterne i form af bestræbelser på at overbevise disse (ganske bortset fra, at bl. a. de nationale parlamenter tilmed også må inddrages, hvilket kunne føre til yderligere hindringer, når disse midlertidigt ikke fungerer).
37.
Der kan også henvises til, at der ikke er fastsat nogen procedure for afstemning mellem medlemsstaterne, som sikrer en fælles holdning. Sagsøgerens overbevisningsbestræbelser kunne altså føre til forskellige holdninger. Det ville imidlertid klart ikke være ønskeligt, at anvendelsen af artikel 10, stk. 2, fører til forskellige virkninger i de forskellige medlemsstater (f. eks, i form af, at nogle medlemsstater følger sagsøgerens opfordring, at behovet for indtægter på den måde kan blive dækket, og at de medlemsstater, der havde en negativ holdning — fordi en supplerende anvendelse af artikel 12, stk. 2, ikke var nødvendig — derefter ville komme til at nyde en uberettiget fordel).
38.
Vi står ikke mindst over for den erkendelse, at der ville kunne optræde væsentlige problemer i tilfælde af forskellige reaktioner fra medlemsstaterne, som ville gøre en supplerende anvendelse af artikel 12, stk. 2, nødvendig. Dette skyldes for det første, at artikel 12, stk. 2, kræver en forhåndsunderretning af medlemsstaterne, som der muligvis efter sagsøgerens forgæves bestræbelser i henhold til artikel 10, stk. 2, ikke længere ville være tilstrækkelig tid til. Dette er for det andet tilfældet, fordi artikel 12 intet bestemmer om den nødvendige udlignende afhjælpning af sådanne situationer, men den er i stk. 3 — som efter sagsøgerens oplysninger i forvejen er ret vanskelig at anvende i praksis — klart udformet med henblik på situationer med ensartet anvendelse over for alle medlemsstater, således at det ikke ses, hvorledes en passende beregning af egne indtægter konteret før tiden kunne ske inden for dens rammer.
39. e)
Alt dette bringer mig til det resultat, at artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2891/77 kun korrekt kan fortolkes således, at en opfordring fra sagsøgeren, som fremsættes i henhold til denne bestemmelse, medfører en ubetinget forpligtelse for medlemsstaterne. Dermed står det også fast — da Det forenede Kongerige ikke har fulgt sagsøgerens opfordring af april 1983 — at Det forenede Kongerige på grund af tilsidesættelse af en umiddelbart gældende fællesskabsforordning har gjort sig skyldig i en overtrædelse af fællesskabsretten i den i EØF-traktatens artikel 169 forudsatte betydning.
40. 3)
Sagsøgeren har endvidere nedlagt påstand om, at det statueres, at Det forenede Kongerige med urette har nægtet at betalerenter i henhold til artikel 11 i forordning nr. 2891/77.
41. a)
Den herved fornødne fortolkning af fællesskabsretten forekommer i sig selv helt uden problemer. Den eneste betingelse er den forsinkede kreditering (som det også er blevet fremhævet i dommen i sag 303/84 (
2
)). Når sagsøgerens opfordring til anticiperet kreditering i henhold til artikel 10, stk. 2, imidlertid skaber en ubetinget forpligtelse for medlemsstaterne, er manglende efterkommeise heraf afgjort en omstændighed, som er omfattet af artikel 11.
42.
I hvert fald kan man ikke her acceptere sagsøgtes indsigelse om, at der kan opstå problemer, fordi der i artikel 11 ikke er nævnt et bestemt beløb, og at sagsøgeren ved renteberegning i det foreliggende tilfælde først har lagt det beløb til grund, som endeligt skulle krediteres af sagsøgte. Ifølge artikel 10, stk. 2, er der alene tale om beløb opgjort før tiden. De lader sig altid konstatere (i det foreliggende tilfælde blev de ganske vist først meddelt sagsøgeren under sagens behandling, men så straks også anerkendt), og at beregne renter deraf i henhold til forordningens artikel 11 medfører afgjort ingen problemer.
43.
Derudover kan der imidlertid heller ikke være betænkeligheder ved at anvende artikel 11 på det i artikel 10, stk. 2, nævnte beløb, for så vidt disse betænkeligheder støttes på, at det i henhold til artikel 10, stk. 2, vurderede beløb under visse omstændigheder kan være højere end det endeligt konstaterede beløb, og at der ikke er foreskrevet nogen rentekreditering for sådanne tilfælde, eller for så vidt de går ud på, at der i et tilfælde, hvor det foreløbigt vurderede beløb ligger under det endeligt fastslåede, ikke er foreskrevet rentebetaling af forskelsbeløbet. Ganske vist kan disse omstændigheder i det enkelte tilfælde føre til resultater, som ikke forekommer ganske rimelige. Konsekvensen kan dog klart ikke være, at man benægter, at der under de i artikel 10, stk. 2, beskrevne omstændigheder er pligt til betaling af renter, og her accepterer, at der ikke er noget pressionsmiddel. Man kan tværtimod sige, at der med tiden under forskellige omstændigheder sker en vis udligning ved gentagen anvendelse af bestemmelsen.
44.
Et yderligere argument fra sagsøgte vedrører den omstændighed, at der ikke er krav på forrentning, såfremt der foreløbig krediteres for høje beløb. Den deraf resulterende ensidighed på forrentningsområdet er vel imidlertid et almindeligt fænomen i den offentlige finansförvaltning.
45. b)
Når der altså ikke kan indvendes noget mod, at artikel 11 i princippet finder anvendelse på de beløb, der skal konteres i henhold til artikel 10, stk. 2, må det derefter overvejes, om der i det foreliggende tilfælde (det er jo første gang, artikel 10, stk. 2, anvendes) er nogen grund til at se bort herfra. Den skal efter sagsøgtes opfattelse bestå i, at sagsøgte var i god tro og retstilstanden ikke var fuldstændig klar, og sagsøgte har herved henvist til dommen i sag 2/84 (
3
), hvorefter hver part skulle bære sine egne omkostninger, fordi den bestemmelse, der skulle fortolkes, var uklar, selv om den sagsøgte medlemsstat tabte sagen i en traktatbrudssag i henhold til EØF-traktatens artikel 169.
46.
Selv om der ikke i artikel 11 nævnes subjektive elementer (forsæt, culpa) som anvendelsesbetingelser, kan man ikke på forhånd forkaste den af sagsøgte fremførte betragtning som forkert (den går ud på noget i retning af retsvildfarelse med hensyn til et forbud), idet der dog efter artikel 11 muligvis ikke blot er tale om overførsel af den fordel, som opstår for den pågældende medlemsstat som følge af forsinket kreditering, men måske om mere, fordi forrentningen retter sig efter den højeste i medlemsstaterne gældende diskontosats. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at denne betragtning til syvende og sidst ikke kan holde. Man kan ikke med god grund tale om en virkelig uklarhed i forbindelse med artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 2891/77, som først ville kunne ryddes af vejen ved Domstolens dom. Hvis man — og det er den passende fortolkningsmetode for fællesskabsretlige bestemmelser — lægger vægt på ordningens mening og formål samt dens samlede system, således som det må antages på grundlag af samtlige sproglige versioner, kan der ikke være nogen alvorlig tvivl, og der består ingen fornuftig anledning til at anse sagsøgtes opfattelse (som hovedsagelig støttes på verbet »to invite«) for rigtig. Det er dog betegnende, at ingen anden medlemsstat har undladt at efterkomme sagsøgerens opfordring, og det må heller ikke glemmes, at det i Det forenede Kongerige kun var den i denne sammenhæng — anticiperet kreditering af Fællesskabernes egne indtægter — fuldstændig fjerntliggende tanke om at inddrage det nationale parlament, der førte til, at sagsøgerens opfordring ikke blev fulgt.
47. c)
Selv hvis man imidlertid ville følge sagsøgtes opfattelse og — modsat den her hævdede opfattelse — anse retstilstanden for ikke at være fuldstændig klar, så ville dette alligevel ikke føre til det af sagsøgte hævdede resultat. Sagsøgte har med fuldt kendskab til sagsøgerens retsopfattelse sat sig ud over denne retsopfattelse og har dermed taget chancen for at vinde, men også risikoen for at tabe. Efter at sagsøgtes klage ikke førte til noget resultat, må sagsøgte acceptere retsfølgerne af dette søgsmål. Dertil hører også forrentning af det forfaldne beløb. Det er ikke helt uforklarligt, men til syvende og sidst ikke berettiget, hvis den fastsatte procentsats opfattes som en sanktion. Den skal i hvert fald sikre den ubetingede overholdelse af fællesskabsforpligtelserne og har, bortset fra det her foreliggende tilfælde, også gjort dette. Denne rentesats var sagsøgte bekendt. Alligevel har sagsøgte indladt sig på risikoen ved en retssag. Det er ikke urimeligt og unfair, hvis sagsøgte nu også må bære denne risiko.
48. d)
Man må altså anerkende, at sagsøgeren med rette har nedlagt påstand om, at det statueres, at sagsøgte med urette har nægtet at betale renter af det beløb, der før tiden skulle krediteres den 15. maj 1983 (hvilket der i øvrigt allerede den 31. maj 1983 er blevet henvist til).
C — 49.
Sammenfattende kan jeg kun foreslå, at der gives sagsøgeren medhold, og at der i overensstemmelse med sagsøgerens påstand statueres, at sagsøgte har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EØF-traktaten ved ikke at have efterkommet opfordringen i henhold til artikel 10, stk. 2, første punktum, i Rådets forordning nr. 2891/77 af 19. december 1977 om gennemførelse af afgørelsen af 21. april 1970 angående udskiftning af medlemsstaternes finansielle bidrag med Fællesskabernes egne indtægter og har nægtet at betale renter i henhold til denne forordnings artikel 11. Når sagen får dette udfald, bør sagsøgte desuden tilpligtes at betale sagens omkostninger.
(
*1
) – Oversat fra tysk.
(
1
) – fransk version: »invitée», dansk version: »opfordret».
(
2
) – Dom af 20. marts 1986 i sag 303/84, Kommissionen mod Forbundsrepublikken Tyskland, Sml. s. 1171.
(
3
) – Dom af 28. marts 1985 i sag 2/84, Kommissionen mod Den italienske Republik, Sml. s. 1127.