62009CJ0524_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑524/09,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím tribunal administratif de Paris (Francie) ze dne 6. listopadu 2009, došlým Soudnímu dvoru dne 12. listopadu 2009, v řízení
Ville de Lyon
proti
Caisse des dépôts et consignations,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení J.-C. Bonichot, předseda senátu, K. Schiemann, L. Bay Larsen, C. Toader (zpravodajka) a A. Prechal, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: R. Şereş rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 7. října 2010,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za ville de Lyon C. Enckellem, avocat,
– za Caisse des dépôts a consignations T. Garancherem a L. Deruyem, avocats,
– za francouzskou vládu G. de Berguesem a S. Menezem, jako zmocněnci,
– za rakouskou vládu E. Riedlem, jako zmocněncem,
– za Evropskou komisi O. Beynet a E. Whitem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 14. října 2010,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se v kontextu systému zavedeného směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (Úř. věst. L 275, s. 32), ve znění vyplývajícím ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/101/ES ze dne 27. října 2004 (Úř. věst. L 338, s. 18, dále jen „směrnice 2003/87“), týká výkladu podmínek přístupu k informacím o transakcích ve věci povolenek na emise skleníkových plynů, které má v držení správce národního rejstříku, jak jsou vymezeny v nařízení Komise (ES) č. 2216/2004 ze dne 21. prosince 2004 o standardizovaném a bezpečném systému rejstříků podle směrnice 2003/87/ES Evropského parlamentu a Rady a rozhodnutí 280/2004/ES Evropského parlamentu a Rady (Úř. věst. L 386, s. 1), a to ve spojení se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS (Úř. věst. L 41, s. 26).
2. Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi ville de Lyon a Caisse des dépôts et consignations (dále jen „CDC“) ve věci odmítnutí posledně uvedené předat tomuto místnímu územněsprávnímu celku údaje o objemu povolenek na emise skleníkových plynů prodaných během roku 2005 některými provozovateli.
Právní rámec
Mezinárodní právo
3. Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, zvaná „Aarhuská úmluva“, byla podepsána dne 25. června 1998 a schválena jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (Úř. věst. L 124, s. 1).
4. Článek 4 odst. 4 této úmluvy stanoví:
„Žádost o informace o životním prostředí lze zamítnout, jestliže by poskytnutí těchto informací nepříznivě ovlivnilo:
[…]
d) obchodní a průmyslové tajemství a průmyslové informace v případech, kdy je toto tajemství chráněno zákony na ochranu oprávněných ekonomických zájmů. V tomto rámci budou sděleny údaje o emisích, které jsou relevantní pro ochranu životního prostředí;
[…]
f) ochranu osobních údajů anebo souborů údajů týkajících se fyzických osob v případech, kdy tyto osoby nedaly souhlas k poskytnutí těchto informací veřejnosti, pokud tuto ochranu stanoví vnitrostátní právo;
[…]
Důvody pro odmítnutí žádosti uvedené výše budou interpretovány restriktivně, přičemž se bude brát v úvahu zájem veřejnosti, jemuž by zveřejnění sloužilo, a zda se požadované informace vztahují k emisím vypouštěným do životního prostředí.“
Právní úprava Unie
Směrnice 2003/4
5. Článek 2 směrnice 2003/4, nadepsaný „Definice“, ve svém bodě 1 písm. a) až c) stanoví:
„Pro účely této směrnice:
1) ‚informacemi o životním prostředí‘: se rozumějí informace v písemné, obrazové, zvukové, elektronické nebo jiné formě o:
a) stavu složek životního prostředí, jako jsou ovzduší a atmosféra, voda, půda, území, krajina a přírodní stanoviště […];
b) faktorech, jako jsou […] emise, vypouštění a jiné úniky do životního prostředí, které ovlivňují nebo mohou ovlivnit složky životního prostředí uvedené v písmenu a);
c) opatřeních (včetně správních opatření), jako jsou politiky, právní předpisy, plány, programy, dohody o životním prostředí, a o činnostech, které ovlivňují nebo mohou ovlivnit složky a faktory uvedené v písmenech a) a b), jakož i o opatřeních nebo činnostech určených k ochraně těchto složek“.
6. Podle čl. 3 odst. 1 této směrnice „[č]lenské státy zajistí, aby orgány veřejné správy měly povinnost, v souladu s ustanoveními této směrnice, poskytovat informace o životním prostředí v jejich držení nebo pro ně držené každému žadateli na jeho žádost, aniž by žadatel musel prokazovat svůj oprávněný zájem“. Mimoto odstavec 3 uvedeného článku stanoví, že „[p]okud je žádost formulována příliš obecně, orgán veřejné správy co nejdříve a nejpozději v časové lhůtě stanovené v odst. 2 písm. a) požádá žadatele, aby svoji žádost blíže určil, přičemž mu bude pomáhat např. poskytnutím informací o používání veřejných registrů uvedených v odst. 5 písm. c) […]“.
7. Článek 4 téže směrnice, nadepsaný „Výjimky“, ve svém odstavci 2 stanoví:
„Členské státy mohou rozhodnout o odmítnutí žádosti o informace o životním prostředí, pokud by zveřejnění informací mělo nepříznivý vliv na:
[…]
d) důvěrnost obchodních a průmyslových informací, pokud ji stanovují vnitrostátní právní předpisy nebo právní předpisy Společenství pro ochranu oprávněných hospodářských zájmů, včetně veřejného zájmu zachovat statistickou důvěrnost a daňové tajemství;
[…]
Důvody odmítnutí uvedené v odstavcích 1 a 2 je nezbytné vykládat restriktivním způsobem, přičemž se u konkrétního případu bere v úvahu prospěšnost zveřejnění z hlediska veřejného zájmu. V každém konkrétním případě se zvažuje veřejný zájem, kterému zveřejnění slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí. Na základě ustanovení odst. 2 písm. a), d), f), g) a h) nemohou členské státy rozhodnout o odmítnutí žádosti, pokud se žádost týká informací o emisích do životního prostředí.
[…]“
Směrnice 2003/87
8. Článek 1 směrnice 2003/87 stanoví, že účelem této směrnice je vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v Evropské unii,
aby se podpořilo snižování emisí skleníkových plynů, zejména oxidu uhličitého, způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným.
9. Tato směrnice tak směřuje k provedení závazků snižování, které na sebe vzala Unie na základě Kjótského protokolu k rámcové úmluvě Organizace spojených národů o změně klimatu. Tento protokol byl schválen jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2002/358/ES ze dne 25. dubna 2002 (Úř. věst. L 130, s. 1).
10. Článek 11 směrnice 2003/87 stanoví první období přidělování a vydávání povolenek od 1. ledna 2005 do 31. prosince 2007, poté pětiletá období přidělování, z nichž první pětileté období počíná dnem 1. ledna 2008.
11. Podmínky a postupy, podle nichž příslušné vnitrostátní orgány přidělují na základě národního alokačního plánu povolenky provozovatelům zařízení během obou alokačních období, jsou stanoveny v článcích 9 až 11 směrnice 2003/87. Krom toho podle čl. 12 odst. 3 a čl. 14 odst. 3 této směrnice členské státy zajistí jednak, aby nejpozději do 30. dubna každého roku provozovatel každého zařízení vyřadil počet povolenek rovnající se celkovým emisím z uvedeného zařízení během předchozího kalendářního roku, ověřeným podle článku 15, a aby uvedené povolenky byly následně zrušeny, a jednak, aby každý provozovatel zařízení podal příslušnému orgánu zprávu o emisích z uvedeného zařízení během každého kalendářního roku po skončení uvedeného roku.
12. Podle třináctého bodu odůvodnění téže směrnice „[p]ro zajištění transparentnosti by veřejnost měla mít přístup k informacím o přidělování povolenek a o výsledcích monitorování emisí, pouze s výhradou omezení stanovených ve směrnici [...] 2004/4 […]“.
13. Článek 17 směrnice 2003/87, nadepsaný „Přístup k informacím“, stanoví:
„Rozhodnutí o přidělování povolenek, informace o projektových činnostech, kterých se členský stát účastní nebo na kterých umožňují účast soukromým nebo veřejným subjektům, a zprávy o emisích, které je třeba předat podle povolení k vypouštění emisí skleníkových plynů a které jsou v držení příslušného orgánu, jsou zpřístupněny veřejnosti v souladu se směrnicí 2003/4/ES.“
14. Článek 19 odst. 2 směrnice 2003/87 stanoví jednak, že každá osoba může být držitelem povolenek, a jednak, že registr je přístupný veřejnosti a obsahuje oddělené účty k zaznamenání povolenek držených každou osobou, které jsou povolenky vydávány nebo od které jsou převáděny.
15. Podle čl. 19 odst. 3 téže směrnice „[k] provádění této směrnice přijme Komise v souladu s postupem podle čl. 23 odst. 2 nařízení týkající se normalizovaného a bezpečného systému registrů ve formě standardizovaných elektronických databází obsahujících společné datové prvky ke sledování vydávání, držení, převádění a rušení povolenek, k zajištění přístupu veřejnosti a přiměřené důvěrnosti údajů a k zajištění toho, aby nedocházelo k žádným převodům neslučitelným s povinnostmi vyplývajícími z Kjótského protokolu. […]“.
16. Článek 20 odst. 1 a 2 této směrnice stanoví:
„1. Komise jmenuje ústředního správce, aby vedl nezávislý protokol transakcí sloužící k zaznamenávání vydávání, převádění a rušení povolenek.
2. Ústřední správce provádí automatickou kontrolu každé transakce v registrech prostřednictvím tohoto nezávislého protokolu transakcí, aby zajistil, že neexistují žádné nesrovnalosti ve vydávání, převádění a rušení povolenek.“
Nařízení č. 2216/2004
17. Článek 8 nařízení č. 2216/2004, nadepsaný „Správci rejstříků“, stanoví:
„1. Každý členský stát a Komise určí správce rejstříku, který bude provozovat a udržovat jejich rejstřík v souladu s ustanoveními tohoto nařízení.
[…]
3. Členský stát a Komise budou mít za provozování a údržbu svých rejstříků ústřední zodpovědnost.
4. Komise bude koordinovat provádění požadavků tohoto nařízení se správci rejstříků v jednotlivých členských státech a s ústředním správcem.“
18. V oddíle 1, nadepsaném „Podávání zpráv a důvěrnosti“, kapitoly III nařízení č. 2216/2004, která se týká „Obsah[u] rejstříků“, článek 9 tohoto nařízení pod názvem „Podávání zpráv“ stanoví:
„1. Každý správce rejstříku poskytne informace uvedené v příloze XVI v požadovaných intervalech a příjemcům uvedeným v příloze XVI transparentně a uspořádaně prostřednictvím webové stránky rejstříku. Správci rejstříku žádné další informace uchovávané v rejstříku neuvolní.
2. Hlavní správce poskytne k dispozici informace uvedené v příloze XVI v požadovaných intervalech a příjemcům uvedeným v příloze XVI transparentním a uspořádaným způsobem prostřednictvím webové stránky nezávislé evidence transakcí Společenství. Hlavní správce žádné další informace uchovávané v nezávislé evidenci transakcí Společenství neuvolní.
3. Každá webová stránka umožní všem příjemcům zpráv uvedených v příloze XVI vznášet k těmto zprávám dotazy pomocí elektronického zařízení na vyhledávání.
4. Každý správce rejstříku odpovídá za přesnost informací pocházejících z jeho rejstříku, které předkládá na webové stránce nezávislé evidence transakcí Společenství.
5. Ani nezávislá evidence transakcí Společenství, ani rejstříky nebudou od držitelů účtů vyžadovat předložení cenových informací týkajících se povolenek nebo kjótských jednotek.“
19. Ve znění použitelném na skutkový stav v původním řízení a pod názvem „Důvěrnost“ článek 10 nařízení č. 2216/2004, který patří do téhož oddílu 1 uvedené kapitoly III, ve svých odstavcích 1 a 2 stanoví:
„1. Veškeré informace, včetně držení všech účtů a všech provedených transakcí, uchovávané v rejstřících a v nezávislé evidenci transakcí Společenství budou považovány za důvěrné pro všechny účely kromě provádění požadavků tohoto nařízení, směrnice 2003/87/ES nebo vnitrostátního práva.
2. Informace uchovávané v rejstřících nesmějí být použity bez předchozího souhlasu příslušného držitele účtu, vyjma za účelem provozu a údržby těchto rejstříků v souladu s ustanoveními tohoto nařízení.“
20. Pod názvem „Komunikační spojení mezi nezávislou evidencí transakcí Společenství a veřejností a mezi jednotlivými rejstříky a veřejností“ body 5 a 6 přílohy XV nařízení č. 2216/2004 stanoví:
„5. Veřejná oblast webové stránky nezávislé evidence transakcí Společenství a veřejnou webovou stránkou rejstříku nebude vyžadovat ověření uživatelů zastupujících veřejnost.
6. Veřejná oblast webové stránky nezávislé evidence transakcí Společenství a veřejná oblast rejstříku nepovolí uživatelům z řad veřejnosti přímý přístup k údajům v databázi nezávislé evidence transakcí Společenství nebo databázi příslušného rejstříku. Přístup k údajům, které jsou veřejně přístupné v souladu s přílohou XVI, bude zajištěn prostřednictvím samostatné databáze.“
21. Příloha XVI nařízení č. 2216/2004, nadepsaná „Požadavky na podávání zpráv od správců rejstříků a hlavního správce“, obsahuje část týkající se „Veřejně dostupn[ých] informac[í] z nezávislé evidence transakcí Společenství“, která zní takto:
„11. Hlavní správce zobrazí a bude aktualizovat informace v odstavci 12,
související se systémem rejstříku ve veřejné oblasti webové stránky nezávislé evidence transakcí Společenství podle určeného časového plánu.
12. Následující informace o každé dokončené transakci související se systémem rejstříků pro rok X budou zobrazovány od 15. ledna roku (X+5):
[…]
c) jméno držitele převádějícího účtu: držitel účtu (osoba, hospodářský subjekt, Komise, členský stát);
d) jméno držitele přijímajícího účtu: držitel účtu (osoba, hospodářský subjekt, Komise, členský stát);
e) povolenky nebo kjótské jednotky, kterých se transakce týká, podle identifikačních kódů jednotky obsahujících prvky uvedené v příloze VI;
[…]
g) datum a hodina, kdy byla transakce dokončena […].
[…]“
22. Tato příloha obsahuje rovněž část nadepsanou „Informace z jednotlivých rejstříků, jež mají být zpřístupněny držitelům účtů“, která stanoví:
„13. Každý správce rejstříku zobrazí a bude aktualizovat informace v odstavci 14 související s jeho rejstříkem v zabezpečené oblasti webové stránky rejstříku podle určeného časového plánu.
14. Následující prvky o jednotlivých účtech budou na žádost držitele účtu zobrazeny podle identifikačních kódů účtů obsahujících prvky uvedené v příloze VI, a to pouze pro držitele účtu:
a) stávající počet držených povolenek nebo kjótských jednotek;
b) seznam navrhovaných transakcí tímto držitelem účtu, s podrobnými údaji o prvcích v odst. 12 písm. a) až f) o každé navrhované transakci, datum a hodina, kdy byla transakce navržena (greenwichský čas), stávající status navrhované transakce a případné kódy odezvy vyplývající z kontrol provedených podle přílohy IX;
c) seznam povolenek nebo kjótských jednotek přijatých na tomto účtu jako výsledek dokončených transakcí s podrobnými údaji o prvcích jednotlivých transakcí v odst. 12 písm. a) až g);
d) seznam povolenek nebo kjótských jednotek převedených z tohoto účtu jako výsledek ukončených transakcí s podrobnými údaji o prvcích jednotlivých transakcí v odst. 12 písm. a) až g).“
Vnitrostátní právo
23. Článek 1 zákona č. 78-753 ze dne 17. července 1978 o různých opatřeních ke zlepšení vztahů mezi správními orgány a veřejností a různých ustanoveních správní, sociální a daňové povahy (JORF ze dne 18. července 1978, s. 2851), ve znění použitelném na skutkový stav v původním řízení, ve svém čl. 1 prvním a druhém pododstavci stanoví:
„Právo každého na informace je upřesněno a zaručeno ustanoveními kapitol I, III a IV této hlavy upravujícími svobodný přístup ke správním dokumentům.
Za správní dokumenty ve smyslu kapitol I, III a IV této hlavy jsou, bez ohledu na nosič používaný pro shromažďování, ukládání a předávání informací, které jsou jejich obsahem, považovány dokumenty vypracované nebo držené státem, územními samosprávnými celky a dalšími veřejnoprávními osobami nebo osobami soukromého práva pověřenými správou veřejné služby. […]“.
24. Z článku 6 II tohoto zákona vyplývá, že „[p]ouze dotčené osobě lze zpřístupnit správní dokumenty […] jejichž zpřístupnění by mohlo narušit […] obchodní a průmyslové tajemství“.
25. V oblasti životního prostředí je právo na přístup k informacím předmětem zvláštních ustanovení ve francouzském kodexu životního prostředí. Článek L. 124-1 tohoto kodexu tak stanoví:
„Právo každého na přístup k informacím týkajícím se životního prostředí drženým, získaným nebo vypracovaným veřejnými orgány uvedenými v článku L. 124-3 nebo na účet veřejných orgánů je vykonáváno za podmínek vymezených ustanoveními hlavy I zákona č. 78-753 […]“
26. Článek L. 124-2 uvedeného kodexu zní takto:
„Informacemi o životním prostředí se ve smyslu této kapitoly rozumějí jakékoli dostupné informace z jakéhokoli nosiče, jejichž předmětem je nebo jsou:
č. 1 Stav složek životního prostředí, zejména ovzduší, vody, půdy, území, krajiny, přírodních stanovišť, pobřežních nebo mořských oblastí či biologická rozmanitost a vzájemné působení těchto složek;
č. 2 Rozhodnutí, činnosti a faktory, zejména látky, energie, hluk, záření, odpad, emise, vypouštění a jiné úniky, které ovlivňují nebo mohou ovlivnit stav složek životního prostředí uvedených v č. 1;
[…]
č. 5 Zprávy vypracované orgány veřejné moci nebo na jejich účet o uplatňování právních a správní ustanovení o životním prostředí.“
27. Článek L. 229-16 první pododstavec téhož kodexu stanoví vytvoření a vedení národního rejstříku povolenek na emise skleníkových plynů, do něhož se zaznamenávají vydané, držené, převedené a zrušené povolenky (dále jen „národní rejstřík“). Ze třetího pododstavce tohoto článku vyplývá, že tento rejstřík je přístupný veřejnosti za podmínek stanovených nařízením.
28. V tomto ohledu bylo přijato nařízení č. 2004-1412 ze dne 23. prosince 2004 o národním rejstříku povolenek na emise skleníkových plynů stanoveném článkem L. 229-16 zákona o životním prostředí (JORF ze dne 28. prosince 2004, s. 22123). Toto nařízení stanoví, že CDC je pověřena zprovozněním a vedením uvedeného národního rejstříku. Mimoto článek 2 téhož nařízení stanoví:
„I. – Úkoly [CDC] podle tohoto nařízení jsou:
[…]
č. 6 Zveřejnění informací, které musí provozovatel rejstříku zveřejnit na specializované internetové stránce a za podmínek stanovených nařízením uvedeným v odstavci 3 článku 19 směrnice [2003/87];
[…]
II. – [CDC] přijme nezbytná opatření, aby zajistila důvěrnost informací, které získá při plnění svých úkolů, a zabránila jakémukoli použití těchto informací, i pro svou potřebu, pro činnosti nesouvisející s plněním jejích úkolů.
[…]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
29. Dopisem ze dne 7. února 2006 ville de Lyon (město Lyon) požádalo CDC, aby mu sdělila objem povolenek na emise skleníkových plynů (dále jen „povolenky na emise“) prodaných během roku 2005 provozovateli 209 městských tepláren, které jsou rozmístěné na celém francouzském území a kterým byly přiděleny povolenky na emise, a datum transakcí a jejich příjemce (dále jen společně „údaje o transakcích“). Podle města Lyon byly tyto údaje užitečné z hlediska srovnávání v rámci obnoveného vyjednávání o hospodářském využití, a to za účelem zajištění veřejného vytápění městské části La Duchère nacházející se v aglomeraci města Lyon.
30. Rozhodnutím ze dne 6. března 2006 CDC odmítla uvedené údaje zpřístupnit, přičemž se opírala o článek 10 nařízení č. 2216/2004, a o body 11 a 12 přílohy XVI k tomuto nařízení. Ville de Lyon předložilo věc Výboru pro přístup ke správním dokumentům (CADA), který vydal kladné stanovisko ke zpřístupnění dokumentů týkajících se uvedených údajů o transakcích.
31. Rozhodnutím ze dne 10. listopadu 2006 však CDC zpřístupnění znovu odmítla. Podle CDC, která je správcem národního rejstříku, spadaly požadované údaje o transakcích do kompetence ústředního správce a mohly být subjektem CDC zpřístupněny prostřednictvím internetu teprve po uplynutí lhůty pěti let od uskutečnění transakcí. Mimoto ustanovení směrnice 2003/4 nejsou určena k úpravě zpřístupnění těchto údajů o transakcích v rámci systému povolenek na emise, pro který zákonodárce Unie stanovil zvláštní pravidla uvedená ve směrnici 2003/87 a v nařízení č. 2216/2004.
32. Podáním ze dne 10. ledna 2007 podalo ville de Lyon žalobu k předkládajícímu soudu směřující ke zrušení zamítavých rozhodnutí ze dne 6. března a 10. listopadu 2006 a k uložení povinnosti CDC, aby mu zpřístupnila dokumenty týkající se požadovaných údajů o transakcích.
33. Za těchto podmínek se tribunal administratif de Paris rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) [J]e ke zpřístupnění nebo odepření přístupu k informacím stanoveným v odstavci 12 přílohy XVI nařízení (ES) č. 2216/2004 […] příslušný pouze ústřední správce, nebo i správce národního rejstříku?
2) [V] případě, že je příslušný správce národního rejstříku, musejí být tyto informace považovány za ‚informace týkající se emisí do životního prostředí‘ ve smyslu článku 4 směrnice 2003/4/ES […], vůči nimž nelze namítat ‚důvěrnost obchodních a průmyslových informací‘, nebo se jejich zpřístupnění řídí zvláštními pravidly důvěrnosti?
3) [V] případě, že se použijí zvláštní pravidla důvěrnosti, platí, že tyto informace nelze zpřístupnit před uplynutím lhůty pěti let, nebo se tato lhůta týká pouze pětiletého období přidělování povolenek podle směrnice 2003/87/ES […]?
4) [V] případě, že se uplatní tato pětiletá lhůta, umožňuje článek 10 nařízení č. 2216/2004 […] se od ní odchýlit a může být odmítnutí se od ní odchýlit uplatněno na jeho základě vůči územnímu samosprávnému celku, který žádá o zpřístupnění těchto informací za účelem sjednání dohody o pověření veřejnou službou městského vytápění?“
K předběžným otázkám
K druhé otázce
34. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu, kterou je třeba přezkoumat na prvním místě, je, zda se musí zpřístupnění údajů o transakcích, jako jsou údaje požadované ville de Lyon ve věci v původním řízení, řídit jednou z výjimek stanovených v článku 4 směrnice 2003/4 nebo ustanoveními směrnice 2003/87 a nařízení č. 2216/2004 přijatého na základě této směrnice.
35. Úvodem je třeba poukázat na to, že se Unie tím, že přistoupila k Aarhuské úmluvě, zavázala zajistit v rámci působnosti práva Unie zásadní přístup k informacím o životním prostředí v držení orgánů veřejné správy.
36. Zákonodárce Unie tím, že přijal směrnici 2003/4, hodlal provést Aarhuskou úmluvu stanovením obecného režimu, jehož cílem je zajistit, aby všechny fyzické a právnické osoby členského státu Unie měly právo na přístup k informacím o životním prostředí v držení orgánů veřejné správy nebo na jejich účet, aniž by tyto osoby musely prokazovat svůj oprávněný zájem.
37. V systému pro obchodování s povolenkami na emise zavedeném v Unii směrnicí 2003/87 je třeba konstatovat, že článek 17 této směrnice stanoví zejména to, aby rozhodnutí týkající se přidělování povolenek provozovatelům zařízení, kterým bylo povoleno vypouštět emise skleníkových plynů a zprávy o emisích, které je třeba předat podle povolení k vypouštění emisí skleníkových plynů a které jsou v držení příslušného orgánu, byly zpřístupněny veřejnosti v souladu se směrnicí 2003/4.
38. I když zákonodárce Unie tak do směrnice 2003/87 začlenil požadavky na přístup veřejnosti k tomuto druhu informací, je nutné podotknout, že uvedený zákonodárce proto ještě nezamýšlel, aby zpřístupnění všech informací nebo údajů, které se vztahují k provádění směrnice 2003/87, podléhalo požadavkům směrnice 2003/4.
39. V tomto ohledu je třeba uvést, že údaje o transakcích požadované ville de Lyon nespadají pod článek 17 směrnice 2003/87, který odkazuje na směrnici 2003/4. Tyto údaje jsou naproti tomu uvedeny v článku 19 směrnice 2003/87, v projednávaném případě se jedná o údaje týkající se převedených povolenek, které musejí být členskými státy přesně zaznamenány na účtech v jejich příslušných národních rejstřících, jejichž technické vlastnosti a pravidla týkající se jejich vedení, jakož i pravidla ohledně zpřístupnění a důvěrnosti informací obsažených v těchto rejstřících, jsou stanoveny nařízením č. 2216/2004.
40. Jelikož článek 19 směrnice 2003/87 neodkazuje na směrnici 2003/4 tak, jako je tomu v uvedeném článku 17, , je třeba se domnívat, že zákonodárce Unie nezamýšlel, aby žádost týkající se údajů o transakcích, jako jsou údaje dotčené v původním řízení, podléhala obecným ustanovením směrnice 2003/4, nýbrž naopak, že pro tyto údaje zavedl zvláštní a taxativní režim zpřístupnění veřejnosti uvedených údajů i jejich důvěrnosti.
41. Na druhou otázku je tedy třeba odpovědět, že na žádost o zpřístupnění údajů o transakcích, jako jsou údaje dotčené ve věci v původním řízení, které se týkají jmen držitelů převádějících a přijímajících účtů převodu povolenek na emise, povolenek nebo kjótských jednotek, kterých se tyto transakce týkají, a zároveň data a hodiny uvedených transakcí, se vztahují výlučně zvláštní pravidla zpřístupnění veřejnosti a důvěrnosti obsažená ve směrnici 2003/87 a pravidla obsažená v nařízení č. 2216/2004.
Ke třetí a čtvrté otázce
42. Podstatou třetí a čtvrté otázky předkládajícího soudu, jimiž je třeba se společně zabývat, je, zda se na zpřístupnění údajů o transakcích, jako jsou údaje dotčené v původním řízení, vztahují zvláštní pravidla důvěrnosti stanovená v článcích 9 a 10 nařízení č. 2216/2004. Kromě toho se tento soud táže, zda ke zveřejnění údajů o transakcích, které se týkají každé dokončené transakce a jsou uvedeny v bodech 11 a 12 přílohy XVI tohoto nařízení, musí dojít po uplynutí pětileté lhůty od dokončení dotčené transakce, nebo zda se jedná o zveřejnění informací týkajících se všech transakcí uskutečněných během pětiletého období přidělování ve smyslu směrnice 2003/87, k němuž musí dojít po uplynutí tohoto pětiletého období.
43. Pro případ, že k tomuto zveřejnění musí dojít po uplynutí lhůty pěti let od dokončení dotčené transakce, se uvedený soud táže, zda lze považovat nové sjednání dohody o hospodářském užívání, jako je dohoda dotčená v původním řízení, za provádění požadavků nařízení č. 2216/2004, směrnice 2003/87 nebo vnitrostátního práva ve smyslu čl. 10 odst. 1 tohoto nařízení, což by mělo za následek, že by již vůči zpřístupnění požadovaných údajů o transakcích nemohla být namítána důvěrnost.
44. Jak bylo konstatováno v bodě 41 tohoto rozsudku, spadají údaje o transakcích, jako jsou údaje požadované ville de Lyon, které se týkají jmen držitelů převádějících a přijímajících účtů převodu povolenek na emise, povolenek nebo kjótských jednotek, kterých se tyto transakce týkají, jakož i data a hodiny uvedených transakcí, do působnosti směrnice 2003/87 a nařízení č. 2216/2004.
45. V tomto ohledu čl. 19 odst. 2 směrnice 2003/87 sice stanoví, že se takové informace zaznamenávají do národních rejstříků, že tyto rejstříky jsou přístupné veřejnosti a že obsahují oddělené účty k zaznamenání povolenek držených každou osobou, které jsou povolenky vydávány nebo od které jsou převáděny. Komise však byla odstavcem 3 uvedeného článku vyzvána, aby přijala nařízení č. 2216/2004 o standardizovaném a bezpečném systému rejstříků, nezbytné k provedení uvedené směrnice, jimž tento orgán zvláště vymezil pravidla zajištění přístupu veřejnosti k údajům zaznamenaným v tomto systému a přiměřené důvěrnosti údajů.
46. Z článku 9 nařízení č. 2216/2004 vyplývá, že správci národních rejstříků, jako je CDC ve Francii a ústřední správce jmenovaný Komisí, příjemcům uvedeným v příloze XVI uvedeného nařízení poskytnou informace stanovené v této příloze a v intervalech uvedených v téže příloze transparentně a uspořádaně prostřednictvím své webové stránky nebo webové stránky nezávislé evidence transakcí Společenství.
47. Podle čl. 10 odst. 1 nařízení č. 2216/2004 jsou veškeré informace, včetně údajů o uskutečněných transakcích, uchovávané ve všech rejstřících, považovány za důvěrné pro všechny účely kromě provádění požadavků tohoto nařízení, směrnice 2003/87 nebo vnitrostátního práva. Mimoto podle odstavce 2 téhož článku tyto informace nesmějí být použity bez předchozího souhlasu příslušného držitele účtu, vyjma za účelem provozu a údržby uvedených rejstříků.
48. Krom toho je třeba poukázat na to, že nové sjednání dohody o hospodářském užívání veřejným subjektem, jako je ville de Lyon, není v zásadě prováděním požadavků nařízení č. 2216/2004, směrnice 2003/87 nebo vnitrostátního práva.
49. Mimoto je nesporné, že ville de Lyon není držitelem účtu, a že v důsledku toho za podmínek vymezených v bodech 13 a 14 přílohy XVI nařízení č. 2216/2004 nemá přístup k informacím, které mohou být oznámeny v neveřejné oblasti národního rejstříku na případnou žádost městských topenářů dotčených ve věci v původním řízení.
50. Z toho plyne, že za okolností dotčených v původním řízení, a v každém případě při neexistenci předchozího souhlasu příslušných držitelů účtu, jenž je vyžadován článkem 10 odst. 2 nařízení č. 2216/2004 pro použití informací, které se jich týkají, za jiným účelem než je provoz a vedení rejstříků, musejí informace, jako jsou údaje o transakcích požadované ve věci v původním řízení, zůstat důvěrné. Ville de Lyon tedy může uplatňovat nárok pouze na přístup k informacím o transakcích s povolenkami na emise za podmínek vymezených pro širokou veřejnost, a to v souladu s body 5 a 6 přílohy XV nařízení č. 2216/2004 volným nahlížením do veřejné oblasti webové stránky nezávislé evidence transakcí Společenství a veřejné oblasti webové stránky národních rejstříků, které jsou odlišné od databází této evidence a těchto rejstříků.
51. Co se týče intervalů zobrazování informací, jako jsou informace dotčené v původním řízení ve veřejné oblasti rejstříků, táže se předkládající soud, zda je možné uvést do souladu tyto intervaly s obdobími, na která se vztahují národní alokační plány, a sice ve věci v původním řízení s obdobími od 1. ledna 2005 do 31. prosince 2007 a od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2012, což by znamenalo, že by informace o uskutečněných transakcích s povolenkami přidělenými na základě národního alokačního plánu byly okamžitě přístupné veřejnosti po uplynutí těchto období, a sice v prvním případě v roce 2008 a ve druhém v roce 2013.
52. V tomto ohledu stačí konstatovat, že body 11 a 12 přílohy XVI nařízení č. 2216/2004 takové uvedení do souladu nestanoví. Z uvedených bodů, a zejména z bodu 12 písm. c) až e) a g) totiž výslovně vyplývá, že data, jakými jsou údaje požadované ve věci v původním řízení, které se týkají jmen držitelů převádějících a přijímajících účtů převodu povolenek na emise, povolenek nebo kjótských jednotek, kterých se tyto transakce týkají, jsou stejně jako data a hodiny uvedených transakcí zobrazovány ve veřejné oblasti webové stránky nezávislé evidence transakcí Společenství ústředním správcem od 15. ledna pátého roku (X+5) následujícího po roce (X) dokončení dotyčných transakcí.
53. Na třetí a čtvrtou otázku je tedy třeba odpovědět, že údaje o transakcích, jako jsou údaje požadované ve věci v původním řízení veřejným samosprávním orgánem, který hodlá nově sjednat dohodu o hospodářském užívání, jsou důvěrnými údaji ve smyslu nařízení č. 2216/2004 a že v souladu s články 9 a 10 tohoto nařízení, vykládanými ve spojení s body 11 a 12 přílohy XVI uvedeného nařízení, může široká veřejnost v případě, že nebyl udělen předchozí souhlas příslušných držitelů účtů, do těchto údajů volně nahlížet pouze ve veřejné oblasti webové stránky nezávislé evidence transakcí Společenství od 15. ledna pátého roku (X+5) následujícího po roce (X) dokončení transakcí týkajících se převodů povolenek na emise.
K první otázce
54. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda je správce národního rejstříku, přes kterého procházejí údaje, jako jsou údaje dotčené ve věci v původním řízení a jejichž zpřístupnění spadá do příslušnosti ústředního správce, oprávněn odepřít toto zpřístupnění, pokud je k němu v tomto ohledu podána žádost.
55. Jak bylo konstatováno v bodě 52 tohoto rozsudku, v systému stanoveném nařízením č. 2216/2004, a zejména v bodech 11 a 12 přílohy XVI tohoto nařízení je výslovně stanoveno, že údaje, které se týkají jmen držitelů převádějících a přijímajících účtů převodu povolenek na emise, povolenek nebo kjótských jednotek, kterých se tyto transakce týkají, stejně jako data a hodiny uvedených transakcí, jsou široké veřejnosti zpřístupněny zobrazením ve veřejné oblasti webové stránky nezávislé evidence transakcí Společenství a že v tomto ohledu je k takovému zveřejnění příslušný jedině ústřední správce.
56. K takovému zobrazení musí dojít od 15. ledna pátého roku (X+5) následujícího po roce (X) dokončení transakcí týkajících se převodů povolenek na emise, tedy data, od kterého se již na údaje o transakcích nevztahuje režim důvěrnosti zavedený zákonodárcem Unie.
57. V důsledku toho, jestliže se žádost doručená správci národního rejstříku týká zpřístupnění informací o jménech držitelů, usazených na vnitrostátním území tohoto správce, převádějících a přijímajících účtů převodu povolenek na emise, povolenek nebo kjótských jednotek, kterých se tyto transakce týkají, jakož i data a hodiny uvedených transakcí, je tento správce povinen, nebyl-li udělen předchozí souhlas příslušných držitelů účtů, zajistit důvěrnost, jež se na takové informace vztahuje, pokud je ústřední správce nemůže legálně zpřístupnit široké veřejnosti. V takovéto situaci přísluší správci národního rejstříku, aby zamítl žádost o zpřístupnění, která je mu takto doručena.
58. Naproti tomu, pakliže ústřední správce tyto informace již v souladu s body 11 a 12 přílohy XVI nařízení č. 2216/2004 zobrazil ve veřejné oblasti webové stránky nezávislé evidence transakcí Společenství, je správce národního rejstříku oprávněn zpřístupnit žadateli takové informace nebo mu doporučit, aby konzultoval webovou stránku, na které jsou takové informace legálně dostupné.
59. Na první otázku je tedy třeba odpovědět, že ačkoli je pro účely provádění nařízení č. 2216/2004 ke zveřejnění údajů uvedených v bodě 12 přílohy XVI tohoto nařízení široké veřejnosti příslušný jedině ústřední správce, přísluší správci národního rejstříku, ke kterému je podána žádost o zpřístupnění takových údajů o transakcích, aby tuto žádost zamítl. Nebyl-li totiž udělen předchozí souhlas příslušných držitelů účtů, je tento správce povinen zajistit důvěrnost uvedených údajů, pokud nemohou být legálně zpřístupněny široké veřejnosti ústředním správcem.
K nákladům řízení
60. Vzhledem k tomu, že řízení má pro účastníky původního řízení povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
1) Na žádost o zpřístupnění údajů o transakcích, jako jsou údaje dotčené ve věci v původním řízení, které se týkají jmen držitelů převádějících a přijímajících účtů převodu povolenek na emise, povolenek nebo kjótských jednotek, kterých se tyto transakce týkají, a zároveň data a hodiny uvedených transakcí, se vztahují výlučně zvláštní pravidla zpřístupnění veřejnosti a důvěrnosti obsažená ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES, ve znění vyplývajícím ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/101/ES ze dne 27. října 2004, a pravidla obsažená v nařízení Komise (ES) č. 2216/2004 ze dne 21. prosince 2004 o standardizovaném a bezpečném systému rejstříků podle směrnice 2003/87 Evropského parlamentu a Rady a rozhodnutí 280/2004/ES Evropského parlamentu a Rady.
2) Údaje o transakcích, jako jsou údaje požadované ve věci v původním řízení veřejným samosprávním orgánem, který hodlá nově sjednat dohodu o hospodářském užívání, jsou důvěrnými údaji ve smyslu nařízení č. 2216/2004 a v souladu s články 9 a 10 tohoto nařízení, vykládanými ve spojení s body 11 a 12 přílohy XVI uvedeného nařízení, může široká veřejnost, nebyl-li udělen předchozí souhlas příslušných držitelů účtů, volně nahlížet do těchto údajů pouze ve veřejné oblasti webové stránky nezávislé evidence transakcí Společenství od 15. ledna pátého roku (X+5) následujícího po roce (X) dokončení transakcí týkajících se převodů povolenek na emise.
3) Ačkoli je pro účely provádění nařízení č. 2216/2004 ke zveřejnění údajů uvedených v bodě 12 přílohy XVI tohoto nařízení široké veřejnosti příslušný jedině ústřední správce, přísluší správci národního rejstříku, ke kterému je podána žádost o zpřístupnění takových údajů o transakcích, aby tuto žádost zamítl. Nebyl-li totiž udělen předchozí souhlas příslušných držitelů účtů, je tento správce povinen zajistit důvěrnost uvedených údajů, pokud nemohou být legálně zpřístupněny široké veřejnosti ústředním správcem.