61993C0437
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GIUSEPPE TESAURO
presentadas el 23 de febrero de 1995 (
*1
)
1.
El presente procedimiento se refiere al régimen aduanero de perfeccionamiento activo, en particular, a las disposiciones que regulan la ultimación de tal régimen mediante la inclusión de las mercancías perfeccionadas en el régimen de transformación bajo control aduanero.
Más concretamente, las cuestiones prejudiciales se refieren a la interpretación de la letra d) del apartado 2 y del párrafo primero del apartado 3 del artículo 18 del Reglamento (CEE) n° 1999/85 del Consejo, de 16 de julio de 1985 relativo al régimen de perfeccionamiento activo (
1
) (en lo sucesivo, «Reglamento de base»), que supedita el paso de mercancías del régimen de perfeccionamiento activo al de transformación bajo control aduanero a la autorización de la autoridad competente. El Bundesfinanzhof solicita al Tribunal de Justicia que precise el alcance de dicha autorización, con objeto de poder determinar si, conforme a la normativa comunitaria, aquélla debe o puede someterse a limitaciones cuantitativas.
2.
Las partes del procedimiento principal son Temic Telefunken microelectronic GmbH (en lo sucesivo, «Temic»), empresa alemana que importa y produce componentes electrónicos, y el Hauptzollamt Heilbronn (en lo sucesivo, «Hauptzollamt»). Este último concedió a Temic, en enero de 1991, una autorización para perfeccionamiento activo en régimen de suspensión relativa a circuitos integrados no comprobados procedentes del Extremo Oriente. El perfeccionamiento efectuado por Temic en tales productos consiste en una comprobación (medición) mediante la que se distinguen los circuitos útiles de los defectuosos. Los circuitos útiles (en lo sucesivo, «mercancías A») se destinan a la reexportación fuera del territorio aduanero de la Comunidad. Para los circuitos defectuosos (en lo sucesivo, «mercancías B»), Temic solicitó y obtuvo en agosto de 1991 la autorización para acogerse al régimen de transformación bajo control aduanero, con objeto de recuperar los metales preciosos contenidos en ellos. Sin embargo, el Hauptzollamt sólo concedió esta segunda autorización para una cantidad de mercancías B proporcional a la cantidad de mercancías A efectivamente reexportada. Temic interpuso un recurso contra esta limitación, alegando tener derecho a una autorización sin limitación cuantitativa.
Marco normativo
3.
A los hechos del procedimiento principal, que se produjeron antes de la entrada en vigor del Código aduanero comunitario, (
2
) le son aplicables las normas del Reglamento de base, completadas por las del Reglamento (CEE) n° 3677/86 del Consejo, de 24 de noviembre de 1986, por el que se establecen algunas disposiciones de aplicación de base (
3
) (en lo sucesivo, «Reglamento complementario»), así como las normas del Reglamento (CEE) n° 2228/91 de la Comisión, de 26 de junio de 1991, por el que se establecen determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento de base (
4
) (en lo sucesivo, «Reglamento de aplicación»).
Conforme al apartado 2 del artículo 1 del Reglamento de base, el régimen de perfeccionamiento activo permite, previa autorización, emplear en el territorio aduanero de la Comunidad, para llevar a cabo una o varias operaciones de perfeccionamiento: a) mercancías no comunitarias destinadas a ser reexportadas fuera de la Comunidad, en forma de productos compensadores sin que las mercancías estén sujetas a derechos de importación (régimen de suspensión); b) mercancías despachadas a libre práctica, con reembolso o remisión de los derechos de importación relativos a estas mercancías si se reexportan fuera de la Comunidad en forma de productos compensadores (régimen de reembolso).
4.
La letra i) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento de base define como productos compensadores todos los productos resultantes de operaciones de perfeccionamiento, mientras que los números 2 y 3 del artículo 1 del Reglamento complementario y los números 2 y 3 del artículo 1 del Reglamento de aplicación precisan que entre los productos compensadores se distinguen los «principales», que son aquellos para cuya obtención se ha autorizado el régimen de perfeccionamiento activo, y los «secundarios», esto es, productos que «resultan necesariamente de la operación de perfeccionamiento» y no son principales.
Las operaciones de perfeccionamiento, definidas en la letra h) del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento de base, comprenden la elaboración, (
5
) la transformación y la reparación de mercancías, así como la utilización de algunas mercancías específicas que permiten o facilitan la obtención de estos productos aunque desaparezcan durante su utilización. A ello se añade que, como se deduce de la letra b) del apartado 3 del artículo 6 del Reglamento de base y de la letra b) del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento de aplicación, las operaciones de perfeccionamiento también pueden referirse a las «manipulaciones usuales de que pueden ser objeto las mercancías en virtud de las disposiciones comunitarias en materia de depósito aduanero
y de zona franca». Tales disposiciones (
6
) permiten incluir en el perfeccionamiento «cualquier operación efectuada manualmente o no, sobre mercancías sujetas al régimen, para garantizar la conservación, mejorar la presentación o la calidad comercial o para preparar su distribución y reventa».
5.
El artículo 18 del Reglamento de base regula la ultimación del régimen de perfeccionamiento activo. Además de la reexportación de los productos compensadores (apartado 1 del artículo 18), se prevén otras posibilidades de ultimación, entre las que se encuentran la inclusión de los productos compensadores en el régimen de transformación bajo control aduanero [letra d) del apartado 2 del artículo 18]. Este último modo de ultimación se supedita a la autorización de la autoridad aduanera, «que concede esta autorización cuando lo permitan las circunstancias» (apartado 3 del artículo 18).
El artículo 20 del Reglamento de base establece el principio conforme al cual, cuando se cree una deuda aduanera, su importe se determinará sobre la base de elementos de imposición propios de las mercancías de importación en el momento de aceptación de la declaración de inclusión de estas mercancías en el régimen de perfeccionamiento activo. Sin embargo, tal principio resulta limitado por algunas excepciones, entre las que pueden señalarse las siguientes: a) la aplicación de los derechos de importación que les sean propios a los productos compensadores despachados a libre práctica y que figuren en una lista adoptada según un procedimiento específico, (
7
) pero sólo «en la medida que correspondan proporcionalmente a la parte exportada de los productos compensadores que no se incluyen en dicha lista» [primer guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 21]; (
8
) b) la aplicación de los derechos de importación, determinados conforme a las normas del régimen correspondiente, a los productos compensadores sometidos a otro régimen aduanero [letra b) del apartado 1 del artículo 21]. (
9
)
6.
A continuación procede recordar, por ser de aplicación a las mercancías incluidas en el régimen de transformación bajo control aduanero, algunas disposiciones de los Reglamentos que establecen tal régimen. (
10
) En particular debe señalarse que, conforme al régimen sobre la transformación bajo control aduanero, es posible, previa autorización, someter a transformaciones en el territorio aduanero comunitario mercancías no comunitarias exentas de derechos de aduana; las mercancías obtenidas de la transformación pueden despacharse posteriormente a libre práctica y someterse a los derechos de aduana que les sean propios.
Las cuestiones prejudiciales
7.
Las cuestiones prejudiciales planteadas por el Bundesfinanzhof están todas ellas destinadas a determinar si al expedir, en agosto de 1991, una autorización a Temic para incluir las mercancías B en el régimen de transformación bajo control aduanero, el Hauptzollamt obró conforme a Derecho limitándolas en proporción a la cantidad de mercancías A reexportadas.
Más concretamente, el órgano jurisdiccional nacional solicita al Tribunal de Justicia que precise: a) si la letra d) del apartado 2 y el párrafo primero del apartado 3 del artículo 18 del Reglamento de base deben interpretarse en el sentido de que la ultimación del procedimiento mediante autorización de transformación bajo control aduanero puede someterse a limitaciones cuantitativas; b) si el concepto de circunstancias que justifican la concesión de la autorización (apartado 3 del artículo 18) debe interpretarse en el sentido de que es obligatorio limitar dicha autorización en proporción a la cantidad de productos reexportados [en el sentido del primer guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 21 del Reglamento de base]; c) si tal limitación está autorizada o es, incluso, obligatoria.
Por consiguiente, procede determinar si una limitación cuantitativa como la impuesta a Temic es obligatoria a la luz de una interpretación correcta de la normativa comunitaria expuesta anteriormente o, subsidiariamente, conforme a Derecho. Considero oportuno tratar las tres cuestiones conjuntamente.
8.
El régimen de perfeccionamiento activo se estableció esencialmente con objeto de evitar los eventuales desequilibrios que las empresas exportadoras de productos fuera de la Comunidad podrían sufrir a consecuencia de la aplicación de derechos de aduana y otras medidas de política comercial sobre las materias primas procedentes de países terceros. Dicho régimen permite la importación temporal de mercancías destinadas a su transformación y posterior reexportación con exención o posterior reembolso de derechos de aduana.
Por tanto, el mencionado régimen se destina y se utiliza habitualmente para transformar dentro de la Comunidad materias primas que, posteriormente, se reexportan (o se remiten a otro destino aduanero autorizado) bajo la forma de productos compensadores principales. Estos últimos se caracterizan, habitualmente, por tener un valor comercial añadido y se encuentran, tras el perfeccionamiento, en una fase sucesiva y ulterior (a veces, final) del proceso productivo. El valor añadido es consecuencia directa de la transformación física que sufren los productos durante la operación de perfeccionamiento. De la ejecución del perfeccionamiento se derivan, por regla general, desechos, residuos y desperdicios con escaso valor comercial; se trata precisamente de productos compensadores secundarios, respecto a los cuales se autoriza, entre otros, previo pago de los derechos de aduana aplicables a los productos residuales, el despacho a libre práctica, que resulta casi siempre más ventajoso que la reexportación.
El supuesto típico establece, por tanto, la utilización del régimen para la elaboración de una materia prima, mediante operaciones (elaboración, transformación, reparación, manipulación y otros) que la transforman en un producto de mayor valor comercial (producto compensador principal) y de las cuales derivan habitualmente materiales de desecho (producto compensador secundario). Sin embargo, ambas clases de productos se hallan en la materia prima en la fase previa al perfeccionamiento. (
11
)
9.
Sin embargo, el caso que nos ocupa es distinto del supuesto que acabamos de recordar. Efectivamente, en el presente asunto parece indiscutible que el producto destinado al perfeccionamiento es un componente electrónico ya ensamblado en el país de procedencia; el perfeccionamiento consiste en una comprobación (definida en la resolución de remisión como «medición»), en la que no se efectúa ninguna modificación ni transformación física del producto. La comprobación permite únicamente separar los componentes que (ya) funcionan (mercancías A) de los (ya) defectuosos (mercancías B). En ese procedimiento no aparecen residuos y las mercancías B tampoco pueden considerarse, en sentido estricto, como tales, puesto que no resultan del perfeccionamiento aunque su selección se efectúe gracias al perfeccionamiento.
No obstante, ninguna de las partes del procedimiento niega la posibilidad de admitir los circuitos integrados de Temic al régimen de perfeccionamiento activo, posibilidad que es confirmada por la Comisión. Por consiguiente, la comprobación efectuada en las mercancías debe considerarse como una operación de perfeccionamiento conforme a una interpretación realmente amplia de las disposiciones a las que se remiten la letra b) del apartado 3 del artículo 6 del Reglamento de base y la letra b) del apartado 1 del artículo 25 del Reglamento de aplicación, anteriormente citadas: una «manipulación usual» o bien «cualquier operación» efectuada sobre una mercancía «para preparar su distribución o reventa».
Por tanto, si la comprobación es una operación de perfeccionamiento, el resultado de tal operación es la individualización de dos categorías de productos: los productos útiles (mercancías A), que representan el producto compensador principal, y los productos defectuosos (mercancías B), que representan el producto compensador secundario.
10.
Una vez establecida esta premisa, examinaré la cuestión fundamental del presente asunto, que se refiere al alcance de la autorización a que se refiere el artículo 18 del Reglamento de base.
Al establecer como posible modo alternativo de ultimación del régimen de perfeccionamiento activo, entre otros, la inclusión de los productos compensadores al régimen de transformación bajo control aduanero, tal disposición exige la correspondiente autorización de la autoridad competente. La disposición establece, además, que la autorización se concederá «cuando lo permitan las circunstancias».
11.
Ahora bien, nadie discute que la norma no contiene una obligación a cargo de la autoridad aduanera de conceder la autorización de que se trata únicamente para una cantidad de mercancías proporcional a la cantidad de mercancías reexportadas. Mucho menos establece explícitamente una facultad de la autoridad en ese sentido.
La formulación, demasiado amplia en definitiva, de la última frase del apartado 3 («concede esta autorización cuando lo permitan las circunstancias») se refiere, de hecho, a los requisitos para conceder la autorización, pero no impone ni permite expresamente limitarla cuantitativamente respecto a un parámetro determinado. Por tanto, la autorización parece configurarse, al menos cuando se cumplen los requisitos exigidos, como un acto al que se tiene derecho.
12.
Por tanto se suscita el problema preliminar de determinar, a falta de disposición explícita, cuáles son dichos requisitos. En otras palabras, es preciso averiguar las circunstancias cuya existencia debe determinar la autoridad competente para conceder la autorización.
Considero razonable afirmar, a tal fin, que las circunstancias son las mismas que deben existir para admitir, en general, mercancías en el régimen de transformación bajo control aduanero, indicadas en el artículo 4 del Reglamento n° 2763/83. (
12
) Se trata de una serie de condiciones personales y materiales, establecidas con objeto de evitar que la aplicación del régimen dé lugar a una ventaja injustificada en favor del beneficiario y en detrimento de los productores comunitarios de mercancías competidoras y de las finanzas de la Comunidad. No existe motivo para pensar que tales condiciones no deban existir necesariamente, so pena de inadmisibilidad, también cuando las mercancías respecto a las cuales se solicita el beneficio del régimen hayan estado sometidas precedentemente al régimen de perfeccionamiento activo.
Sin embargo, cuando se cumplan estos requisitos, la concesión de la autorización constituye, en mi opinión, una medida a la que se tiene derecho. Efectivamente, sería impensable facultar a la Administración a la que se solicita la autorización para efectuar valoraciones de carácter discrecional. Ello expondría al solicitante al riesgo de una eventual disparidad de trato, incompatible con el espíritu y con el funcionamiento del sistema y con uno de los principios más fundamentales del Derecho comunitario.
13.
Una vez establecido el principio conforme al cual se concederá la autorización cuando se cumplan sus requisitos y se denegará cuando no se cumplan, me resulta difícil imaginar cómo puede la autoridad a la que se solicita dicha concesión someter la autorización a límites cuantitativos.
No creo que pueda deducirse tal facultad en vía interpretativa, en particular de una interpretación pretendidamente sistemática del Reglamento de base que pusiera en relación el artículo 18 con la letra a) del artículo 21. Aunque tal disposición contenga el concepto de proporcionalidad obligatoria entre productos compensadores reexportados y productos compensadores que permanecen en el territorio aduanero de la Comunidad, también regula otra materia completamente distinta (lo que explica, por otra parte, su sentido y finalidad): precisamente la cuantificación de la deuda aduanera que se genera con el despacho de los productos compensadores (sobre todo secundarios) a libre práctica en el territorio aduanero.
Por lo demás, la letra b) del mismo artículo 21 del Reglamento de base establece expresamente que los productos compensadores sometidos, tras el perfeccionamiento, a otro régimen aduanero están sometidos a los derechos de importación determinados según las normas aplicables en la materia del régimen aduanero correspondiente. Por tanto, es evidente que el régimen en materia de derechos aplicables en el ámbito de la transformación bajo control aduanero es distinto: tiene en cuenta la operación sufrida por el producto, el costo de tal operación y, sobre todo, la circunstancia de que el producto transformado es, por definición, un producto distinto del admitido al régimen. Por ende, no existen los presupuestos mínimos para una interpretación analógica de las dos disposiciones.
14.
Además, si tal interpretación analógica fuera acertada, la norma de la proporcionalidad obligatoria entre los productos perfeccionados reexportados y los no reexportados debería aplicarse en cualquier supuesto de ultimación del régimen de perfeccionamiento distinta de la reexportación. Efectivamente, no existiría motivo para limitarla únicamente al supuesto de ultimación mediante inclusión de los productos compensadores secundarios en el régimen de transformación bajo control aduanero.
Además, si estuviese fundada, tal interpretación analógica no sólo estaría permitida, sino que sería obligatoria por ser necesaria para garantizar el funcionamiento pretendidamente correcto del régimen comunitario. Me parece evidente que, si hubiera sido ésta su intención, el legislador comunitario habría previsto una norma explícita en ese sentido, en lugar de reservar expresamente la obligación de proporcionalidad únicamente al supuesto de despacho a libre práctica de los productos secundarios.
15.
Por último, tampoco considero que tenga alguna relevancia el hecho de que la autoridad aduanera competente esté facultada para denegar la concesión de la autorización, siempre que compruebe que no se cumplen las condiciones económicas expresamente exigidas.
Efectivamente, no es razonable pensar que la autorización puede denegarse por el mero hecho de que el operador económico ha optado por una modalidad determinada de ultimación del régimen de perfeccionamiento activo, mientras que el Reglamento de base le ofrece expresamente esa opción.
16.
A la luz de las observaciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda al Bundesfinanzhof en los siguientes términos:
«La letra d) del apartado 2 y el párrafo primero del apartado 3 del artículo 18 del Reglamento (CEE) n° 1999/85 del Consejo, de 16 de julio de 1985, relativo al régimen de perfeccionamiento activo deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que la autorización de ultimación del procedimiento de perfeccionamiento activo mediante inclusión de los productos compensadores secundarios en el régimen de transformación bajo control aduanero se someta a limitaciones cuantitativas.»
(
*1
)	Lengua original: italiano.
(
1
)	DO L 188, p. 1; EE 02/14, p. 35.
(
2
)	Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario (DO L 302, p. 1).
(
3
)	DO L 351, p. 1.
(
4
)	DO L 210, p. 1.
(
5
)	La version francesa del Reglamento de base contiene un claro error de imprenta: por la palabra «livraison» debe entenderse «ouvraison», como confirman las demás versiones lingüísticas del mismo Reglamento y el tenor —también en francés— del Código aduanero actualmente vigente.
(
6
)	Véase en particular el apartado 1 del artículo 18 del Reglamento (CEE) n° 2503/88 del Consejo, de 25 de julio de 1988, relativo a los depósitos aduaneros (DO L 225, p. 1); el apartado 1 del artículo 34 y el Anexo IV del Reglamento (CEE) n° 2561/90 de la Comisión, de 30 de julio de 1990, por el que se establecen determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 2503/88 del Consejo, relativo a los depósitos aduaneros (DO L 246, p. 1); la letra a) del artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 2504/88 del Consejo, dc 25 de julio de 1988, relativo a las zonas francas y depósitos francos (DO L 225, p. 8); y el apartado 1 del artículo 20 dcl Reglamento (CEE) n° 2562/90 de la Comisión, de 30 de julio de 1990, por cl que se establecen determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 2501/88 del Consejo, relativo a las zonas francas y depósitos francos (DO L 246, p. 33).
(
7
)	Tal lista, elaborada en un procedimiento específico previsto en los apartados 2 y 3 del artículo 31 del Reglamento de base, figura en el Anexo VII del Reglamento complementario; de dicha lista, en su redacción actual, así como de la ratio de la norma, se deduce que se trata fundamentalmente de productos compensadores secundarios.
(
8
)	Sin embargo, el titular de la autorización puede solicitar la tasación de tales productos en las condiciones previstas por el apartado 20, en el supuesto de que sea más beneficioso.
(
9
)	Para el presente asunto, se trata de los Reglamentos mencionados en la nota 10,
(
10
)	Especialmente el Reglamento (CEE) n° 2763/83 del Consejo, de 26 de septiembre de 1983, relativo al régimen que permite la transformación bajo control aduanero de mercancías antes de su despacito a libre práctica (DO L 272, p. 1; EE 02/10, p. 63), y el Reglamento (CEE) n° 3548/84 de la Comisión, de 17 de diciembre de 1984, por el que se establecen ciertas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 2763/83, relativo al régimen que permite la transformación bajo control aduanero de mercancías antes de su despacho a libre práctica (DO L 331, p. 5; EE 02/13, p. 8).
(
11
)	Véase, por ejemplo, la lista de productos compensadores secundarios contenida en el Anexo VII del Reglamento complementario, antes citado, que incluye 138 menciones.
(
12
)	Antes citado en la nota 10.