62000CC0137_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. I den foreliggende sag har High Court of Justice forelagt Domstolen en række præjudicielle spørgsmål, som vedrører forholdet mellem national konkurrenceret og fællesskabsretten på området for den fælles landbrugspolitik. Domstolen skal især tage stilling til, hvorvidt de nationale myndigheder på et område, der er omfattet af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, har kompetence til at anvende national konkurrenceret på et mejerikooperativ med en dominerende stilling på markedet (2), og i givet fald hvilke fællesskabsretlige betingelser og begrænsninger der gælder for udøvelsen af denne kompetence.
II – De relevante retsregler
2. Den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter blev indført ved Rådets forordning (EØF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 (3) . Den omfatter bl.a. en årlig fastsættelse af en indikativpris for mælk. Forordningens artikel 3 bestemmer følgende:
»1. For Fællesskabet fastsættes indikativprisen for mælk årligt inden 1. august for det i det følgende kalenderår begyndende mejeriår.
[...]
2. Indikativprisen er den mælkepris, der søges opnået af producenterne i mejeriåret for al solgt mælk i forbindelse med afsætningsmulighederne på Fællesskabets marked og på markederne uden for Fællesskabet.
3. Indikativprisen fastsættes for mælk med 3,7% fedtindhold frit leveret til mejeri. [...]«
3. Indikativprisen for mejeriåret 1997/1998 blev fastsat ved Rådets forordning (EF) nr. 1190/97 af 25. juni 1997 (4) . Forordningens første betragtning lyder således: »Ved den årlige fastsættelse af de fælles landbrugspriser bør der tages hensyn til målsætningerne for den fælles landbrugspolitik; den fælles landbrugspolitik har bl.a. til formål at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, at sikre forsyningerne og at sikre forbrugerne rimelige priser på landbrugsvarer.«
4. Rådets forordning nr. 26 af 4. april 1962 (5), som har hjemmel i artikel 42 EF og 43 EF, bestemmer i artikel 1:
»Fra denne forordnings ikrafttræden gælder traktatens artikel 85-90 såvel som de bestemmelser, der er truffet til deres gennemførelse, for alle aftaler, vedtagelser og former for praksis, der er omhandlet i artikel 85, stk. 1, og i artikel 86 i traktaten, og som vedrører produktionen af eller handelen med de i traktatens bilag II anførte varer, med forbehold af bestemmelserne i artikel 2.«
5. De i traktatens bilag II anførte varer omfatter også mælk.
6. Artikel 2, stk. 1 og 2, i forordning nr. 26 lyder således:
»1. Artikel 85, stk. 1, i traktaten gælder ikke for de i foregående artikel omhandlede aftaler, vedtagelser og former for praksis, der udgør en integrerende del af en national markedsordning, eller som er nødvendige for at nå de i traktatens artikel 39 angivne mål. Den gælder særlig ikke for aftaler, vedtagelser og former for praksis mellem landmænd, landbrugssammenslutninger eller sammenslutninger af landbrugssammenslutninger, der henhører under en enkelt medlemsstat, i det omfang, hvori de – uden at medføre forpligtelsen til at holde en bestemt pris – angår produktion eller salg af landbrugsvarer eller benyttelse af fælles anlæg til oplagring, behandling eller forædling af landbrugsprodukter, medmindre Kommissionen fastslår, at konkurrence således er udelukket, eller at de i traktatens artikel 39 nævnte mål er bragt i fare.
2. Efter at have indhentet udtalelse fra medlemsstaterne og hørt de pågældende virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, såvel som enhver anden fysisk eller juridisk person, som Kommissionen skønner det nødvendigt at høre, har Kommissionen med forbehold af Domstolens kontrol som den eneste kompetence til at fastslå, ved en beslutning, der offentliggøres, for hvilke aftaler, vedtagelser og former for praksis de i stk. 1 omtalte betingelser er opfyldt.«
III – Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
7. Milk Marque Limited er et kooperativ, der består af mælkeproducenter, hvis virksomhed omfatter indsamling, distribution og levering af mælk. Milk Marque er det største kooperativ af sin slags i Storbritannien og stod i perioden 1997/1998 for 49,6% af mælkeleverancerne i Storbritannien.
8. The Monopolies and Mergers Commission (monopol- og fusionstilsynet), som er en konkurrencemyndighed i Det Forenede Kongerige, gennemførte på begæring af 27. januar 1998 fra generaldirektøren for Fair Trading og med hjemmel i Fair Trading Act 1973 en kontrolundersøgelse af, hvorvidt der forelå en monopolsituation med hensyn til leveringen af rå komælk i Storbritannien. Tilsynet afsluttede sin undersøgelse den 26. februar 1999 og indleverede en redegørelse vedrørende forsyningen med rå komælk i Storbritannien (herefter »redegørelsen«) til handels- og industriministeren (herefter »vedkommende minister«).
9. I redegørelsen fastslog tilsynet i det væsentlige, at Milk Marque med hensyn til salg af ubehandlet mælk havde en markedsdominerende stilling i Storbritannien. Milk Marque havde misbrugt sin markedsstilling i strid med »den offentlige interesse«, idet det havde udnyttet sin salgsordning til at udøve prisdiskrimination og kontrollere mælkeudbuddet på markedet samt anvendt andre procedurer, der havde medført et højere prisniveau for frisk mælk end det ville have været tilfældet under normale konkurrenceforhold.
10. For at forstå en del af de præjudicielle spørgsmål er det desuden vigtigt at påpege, at redegørelsens konklusion, hvorefter Milk Marque har udøvet sin markedsdominans på en måde, der har ført til prisstigninger, delvis beror på en sammenligning med den inden for rammerne af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter fastsatte indikativpris. I Storbritannien har produktionsprisen for mælk hidtil ligget under indikativprisen, men tilsyneladende har den i undersøgelsesperioden nærmet sig denne mere og mere.
11. Tilsynet anbefalede i redegørelsen bl.a. en opdeling af Milk Marque i flere uafhængige, konkurrerende delkooperativer. Endvidere foreslog den iværksættelse af »foreløbige foranstaltninger« med det formål midlertidigt at forbyde Milk Marque at indgå bestemte kontrakter. Milk Marque skulle navnlig forbydes at indgå yderligere »contract processing arrangements«, dvs. aftaler vedrørende forarbejdning af mælk.
12. Vedkommende minister offentliggjorde den 6. juli 1999 sine beslutninger med hensyn til redegørelsen (herefter »beslutninger«). Han accepterede tilsynets konstateringer angående Milk Marques »markedsdominerende stilling« og anbefalingerne vedrørende iværksættelsen af »foreløbige foranstaltninger«, men afviste imidlertid tvangsopdelingen af kooperativet. I stedet lovede han, at der ville blive foretaget ændringer af Milk Marques salgsordning.
13. Efter at have hørt de kompetente myndigheder bekendtgjorde Milk Marque imidlertid i en pressemeddelelse af 17. september 1999, at det var villigt til at lade sig opdele i tre mindre kooperativer med virkning fra den 1. april 2000.
14. Som følge heraf afstod vedkommende minister fra at iværksætte foreløbige foranstaltninger, men han understregede imidlertid, at hans samtykke til de tre nye kooperativers start af mælkeforarbejdningsaktiviteter – om hvilke han ville træffe afgørelse på et senere tidspunkt – var betinget af, at der ikke herskede tvivl om kooperativernes indbyrdes uafhængighed. De britiske myndigheder påpegede derpå over for Milk Marque, at de nye kooperativer på sædvanlig vis »fortsat ville være omfattet af konkurrenceretten og af forbuddene efter Competition Act 1998«, som ville træde i kraft den 1. marts 2000.
15. Milk Marque og National Farmers’ Union, en interessesammenslutning for landbrugere i Storbritannien (herefter »NFU«), anlagde trods denne udvikling redegørelsen og de beslutninger, som vedkommende minister havde truffet i forbindelse hermed (herefter under ét »de omtvistede foranstaltninger«), sag ved den forelæggende ret, som besluttede at forene de to sager.
16. Milk Marque og NFU har især gjort gældende, at tilsynet og vedkommende minister har handlet i strid med fællesskabsretten ved at erklære sig kompetente til i forbindelse med Milk Marque-medlemmernes aktiviteter at iværksætte foranstaltninger på grundlag af Fair Trading Act for på denne måde at fratage dem muligheden for at opnå en højere mælkepris. Milk Marque og NFU har desuden anført, at det ligeledes vil være i strid med fællesskabsretten, såfremt de ovennævnte nationale myndigheder også fremover iværksætter tilsvarende foranstaltninger på grundlag af Fair Trading Act eller Competition Act.
17. High Court of Justice er af den opfattelse, at det for at træffe afgørelse i denne sag er nødvendigt at klarlægge grundlaget og, om nødvendigt, omfanget af de nationale myndigheders kompetence inden for rammerne af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, og har derfor forelagt Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
»1) Skal artikel 32 EF-38 EF [...], Rådets forordning nr. 26 [af 4. april 1962] og Rådets forordning (EØF) nr. 804/68, med senere ændringer, fortolkes således, at de er til hinder for, at en medlemsstat anvender national lovgivning, som f.eks. Fair Trading Act 1973 og Competition Act 1998, på de omstændigheder, hvorunder mælkeproducenter organiserer sig i kooperativer, og på deres adfærd i forbindelse med salg og forarbejdning af deres mælk:
a) under alle omstændigheder, eller
b) hvor den tilsigtede eller faktiske virkning er at fratage producenterne muligheden for at øge den pris, de opnår for deres mælk, eller
c) hvor den tilsigtede eller faktiske virkning er at reducere den pris, producenterne opnår for deres mælk, hvor denne pris allerede ligger under den indikativpris, der fastsættes i medfør af artikel 3 i forordning nr. 804/68, eller
d) på en måde, som ikke er forenelig med et eller flere af følgende punkter:
i) målsætningerne i artikel 33 EF [...], og/eller
ii) politikken, målsætningerne og virkningen af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, og/eller
iii) politikken i medfør af artikel 36 EF [...] og forordning nr. 26?
2) Afskærer funktionen af indikativprisen for mælk, som fastsættes af Rådet i henhold til forordning (EØF) nr. 804/68, en medlemsstat fra:
a) at anvende indikativprisen som indikator for aktuelle pristendenser som følge af den fælles landbrugspolitik, og
b) at anse den omstændighed, at et kooperativ af mælkeproducenter i denne stat på vegne af sine medlemmer har opnået mælkepriser, der ligger under indikativprisen, men priser nærmere indikativprisen i en periode end i en anden, som støtte for den antagelse, at kooperativet indtager en dominerende stilling på markedet, som bidrager til, at priserne er højere end de ville have været under mere konkurrenceprægede vilkår?
3) Skal artikel 28 EF-30 EF [...] og artikel 49 EF-55 EF [...] fortolkes således, at de afskærer en medlemsstat fra at anvende nationale bestemmelser, som f.eks. Fair Trading Act 1973 og Competition Act 1998, for at forbyde et kooperativ af mælkeproducenter, der indtager en dominerende stilling på markedet, at sende mælk fra sine medlemmer til forarbejdning hos andre virksomheder, herunder i andre medlemsstater, med den begrundelse, at kooperativet anvender dette skridt til at udnytte sin stilling på markedet til egen fordel?
4) Hvor der findes store vertikalt integrerede mejerikooperativer, som må virke i andre medlemsstater, skal det generelle princip om forbud mod forskelsbehandling da, enten selvstændigt eller i henhold til det særlige udtryk, dette princip har fundet i artikel 12 EF og/eller artikel 34 EF [...], fortolkes således, at en medlemsstat er afskåret fra at anvende national ret, som f.eks. Fair Trading Act 1973 og Competition Act 1998, for at forbyde, at et kooperativ af mælkeproducenter, der indtager en dominerende stilling på markedet:
a) erhverver eller bygger nye anlæg til forarbejdning af mælk, som produceres af dets medlemmer, hvilket ville give kooperativet adgang til yderligere at udnytte sin stilling på markedet til egen fordel, eller
b) sender mælk, som produceres af dets medlemmer, til forarbejdning hos andre virksomheder, enten i den pågældende medlemsstat eller i en anden medlemsstat, med den begrundelse, at kooperativet anvender dette skridt til at udnytte sin stilling på markedet til egen fordel?«
IV – Bemærkninger
A – Formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål
18. Det Forenede Kongeriges regering har udtrykt tvivl vedrørende formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål. Den har henvist til, at redegørelsen og beslutningerne er forældede, især når henses til Milk Marques frivillige opdeling, der har fjernet den markedspåvirkende stilling, som var årsagen til undersøgelsen og alle de efterfølgende beslutninger og anbefalinger. For så vidt som de præjudicielle spørgsmål er rettet mod fremtidige konkurrencesituationer vedrørende landbrugskooperativer, er spørgsmålene hypotetiske.
19. I henhold til Domstolens faste retspraksis (6) tilkommer det udelukkende den nationale ret, som en sag er indbragt for, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Domstolen kan kun afvise at behandle en forelæggelse fra en sådan ret, når det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af fællesskabsretten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller når problemet er af hypotetisk karakter, og Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål.
20. I den foreliggende sag har den forelæggende ret imidlertid givet Domstolen et præcist overblik over de faktiske og retlige omstændigheder i hovedsagerne samt baggrunden for, hvorfor en præjudiciel afgørelse er nødvendig for at kunne afsige dom. Den forelæggende ret har i forelæggelseskendelsen navnlig anført, at den i forbindelse med undersøgelsen af de omtvistede beslutninger har ønsket at tage såvel Fair Trading Act som Competition Act, som trådte i kraft den 1. marts 2000, i betragtning, og at den for at kunne træffe en korrekt afgørelse med hensyn til parternes rettigheder og forpligtelser samt myndighedernes kompetence og udøvelsen af denne i henhold til begge love anser den præjudicielle procedure for nødvendig. Den forelæggende ret har desuden udtrykkeligt anført, at den ikke deler Det Forenede Kongeriges regerings opfattelse af, at redegørelsen og beslutningerne som følge af senere indtrufne omstændigheder er »forældede«.
21. Som følge af ovenstående kan og skal de præjudicielle spørgsmål realitetsbehandles.
B – Det første præjudicielle spørgsmål om lovligheden af nationale foranstaltninger til bekæmpelse af konkurrencebegrænsende former for praksis, der er iværksat som følge af en dominerende stilling på et marked, som er omfattet af en fælles markedsordning
22. Det skal først og fremmest erindres, at Det Forenede Kongerige i forbindelse med tiltrædelsesforhandlingerne fik inte greret sin nationale markedsordning for mælk, i hvilken de såkaldte Milk Marketing Boards (herefter »Boards«) er et af hovedelementerne. Artikel 25 i forordning nr. 804/68, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 1421/78 (7), gjorde det muligt at anerkende disse Boards, som bl.a. havde fået monopol på indkøb og salg (8) .
23. Domstolen har således allerede haft mulighed for at tage stilling til sager vedrørende konkurrencebegrænsninger på markedet for produktion og forarbejdning af mælk i Det Forenede Kongerige. Den har i flere domme taget stilling til disse Boards’ praksis (9) .
24. Med Agricultural Act 1993 liberaliseredes markedet for mælk, idet man afskaffede disse Boards. Liberaliseringen fandt sted i 1994 i England, Wales og Skotland, hvor disse Boards erstattedes af frivillige producentfællesskaber, hvilket bragte monopolet til ophør.
25. Domstolen er nu for første gang blevet anmodet om at prøve, hvorvidt fællesskabsretten giver mulighed for at anvende nationale konkurrenceregler på et producentfællesskab som Milk Marque.
1. Parternes argumenter
26. Ifølge Milk Marque og NFU er det i strid med fællesskabsretten, når en medlemsstat anvender nationale retsforskrifter som Fair Trading Act eller Competition Act på landbrugskooperativer eller disses produkter til at iværksætte en foranstaltning på et område, der er omfattet af en markedsordning, med det formål at ændre prisen på disse produkter. I den foreliggende sag drejer det sig om en reducering af produktionsprisen på mælk.
27. Milk Marque og NFU har først og fremmest – hovedsageligt med samme begrundelse – gjort gældende, at det pågældende landbrugsområde henhører under Fællesskabets enekompetence, og at medlemsstaterne derfor ikke har nogen kompetence på dette område.
28. De har anført, at landbrugskooperativerne og salget af mælk er omfattet af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, som blev oprettet ved forordning nr. 804/68. I henhold til forordningens artikel 3 består en del af denne markedsordning i Rådets årlige fastsættelse af en indikativpris, som giver udtryk for den balance, som Fællesskabets institutioner skal tilgodese efter de i artikel 33, stk. 1, EF nævnte målsætninger for den fælles landbrugspolitik, herunder navnlig den målsætning, som består i at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard. Ifølge Milk Marque og NFU fremgår det af Domstolens faste praksis og især af Toffoli m.fl.-dommen (10), at en medlemsstat handler i strid med Fællesskabets enekompetence, hvis den vedtager foranstaltninger, der – også blot indirekte – påvirker produktionsprisen på mælk.
29. I den foreliggende sag har de britiske myndigheder handlet i strid med denne kompetencefordeling, idet de har vedtaget de omstridte foranstaltninger med det formål at sænke produktionsprisen til et »konkurrencedygtigt niveau« på trods af, at prisen konstant har ligget under den af Fællesskabet fastsatte indikativpris. De har således ensidigt fastsat et prisniveau, som ifølge deres opfattelse tjener »almenvellets interesse«, men som ikke tilgodeser afvejningen af de fællesskabsretlige målsætninger efter artikel 33 EF, som indikativprisen er resultatet af.
30. Ifølge Milk Marque og NFU er det heller ikke ud fra et konkurrenceretligt synspunkt muligt at anvende nationale retsforskrifter som Fair Trading Act eller Competition Act. De har i denne forbindelse anført, at Fællesskabets konkurrenceregler på landbrugsområdet i medfør af artikel 36, stk. 2, EF er omfattet af reglerne om den fælles landbrugspolitik og skal anvendes i overensstemmelse med målsætningerne i artikel 33 EF. Anvendelsen af konkurrencereglerne inden for landbrugssektoren reguleres konkret i forordning nr. 26. Det fremgår af denne forordning, at Fællesskabets konkurrenceregler kun i begrænset omfang finder anvendelse på forhold som i den foreliggende sag, nemlig organiseringen af landbrugskooperativer og fastsættelsen af produktionsprisen på mælk. Det er således artikel 82 EF og ikke artikel 81, stk. 1, EF, der her finder anvendelse.
31. Fællesskabsretten har altså på fyldestgørende vis fastlagt arten og rækkevidden af konkurrencereglerne på landbrugsområdet. Disse konkurrenceregler for landbrugsprodukter udelukker – ligesom den fælles markedsordning – en parallel anvendelse af nationale konkurrenceregler.
32. I tilfælde af, at medlemsstaterne alligevel indrømmes visse beføjelser inden for det pågældende landbrugsområde, har Milk Marque og NFU subsidiært gjort gældende, at den måde, hvorpå de britiske myndigheder har handlet i forsøget på at nedbringe produktionsprisen, er i strid med fællesskabsretten.
33. Milk Marque og NFU har også til støtte for deres argumentation hovedsageligt anført, at der til grund for den omstridte foranstaltning ligger en interesseafvejning, henholdsvis en forestilling om, hvilket prisniveau der er i »almenvellets interesse«, som ikke er i overensstemmelse med vurderingerne af og målsætningerne med den fælles landbrugspolitik efter artikel 33, stk. 1, EF eller med indikativprisen, der er et resultat af afvejninger af Fællesskabets interesser. Dertil kommer, at også effektiviteten og den ensartede anvendelse af Fællesskabets konkurrenceregler begrænses, da disse inden for landbrugsområdet er omfattet af formålet med den fælles landbrugspolitik. Milk Marque har endvidere anført, at medlemsstaterne ikke må anvende deres nationale konkurrenceregler på en måde, der er i strid med undtagelserne i artikel 81, stk. 3, EF (11) . Dette må så meget desto mere gælde for den »sikkerhedszone«, der er indrømmet landbrugskooperativerne i medfør af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 26.
34. Kommissionen er derimod af den opfattelse, at de pågældende nationale foranstaltninger er i overensstemmelse med såvel Fællesskabets konkurrenceregler som reglerne om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter.
35. Hvad angår konkurrenceretten har Kommissionen anført, at artikel 2 i forordning nr. 26 udelukkende udelukker anvendelsen af artikel 81, stk. 1, EF inden for landbrugssektoren. Derimod kan artikel 82 EF om misbrug af en dominerende stilling på markedet normalt anvendes inden for dette område (12) . På samme måde kan medlemsstaterne, som det bl.a. fremgår af Domstolens dom i Walt Wilhelm-sagen (13), tillades samtidig anvendelse af national ret, dog kun i det omfang det ikke skader den ensartede anvendelse – på hele fællesmarkedet – af fællesskabsreglerne vedrørende karteller og den fulde virkning af de retsakter, som udstedes i henhold til disse regler. En sådan skade har ikke kunnet finde sted i den foreliggende sag, da Kommissionen ikke har iværksat konkurrenceretlige foranstaltninger over for Milk Marque.
36. Med hensyn til den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter har Kommissionen anført, at dennes anvendelsesområde ikke fuldstændig udelukker medlemsstaternes kompetence. Derimod skal medlemsstaterne afholde sig fra at iværksætte foranstaltninger, der kan være til skade for markedsordningen. Sidstnævnte gælder imidlertid ikke foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede, der har til formål at bringe en markedsdominerende stilling til ophør.
37. Det Forenede Kongeriges regering, men også Dairy Industry Federation, er hovedsageligt enig i Kommissionens argumentation. De har desuden tilføjet, at selv hvis medlemsstaterne principielt ikke må hindre deres mælkeproducenter i at tilstræbe indikativprisen, skal prisen på mælk alligevel fastsættes inden for rammerne af et fungerende marked og under normale konkurrencevilkår. Anvendelsen af nationale konkurrenceregler, som de her omstridte, har til formål at skabe disse betingelser.
2. Vurdering
38. Det første præjudicielle spørgsmål rejser yderligere to underordnede spørgsmål, som bør behandles separat: Har nationale konkurrencemyndigheder overhovedet kompetence til at anvende national ret med henblik på at iværksætte foranstaltninger over for former for praksis, der angiveligt er konkurrencestridige, når det drejer sig om et område, der er omfattet af en markedsordning? I bekræftende fald bør de eventuelle fællesskabsretlige grænser for den nationale kompetence undersøges.
a) De nationale konkurrencemyndigheders kompetence
39. I modsætning til Milk Marque og NFU’s opfattelse kan en national myndigheds principielle ret til at iværksætte foranstaltninger mod konkurrencestridige former for praksis, der finder sted inden for medlemsstatens nationale område, også selv om dette område er omfattet af en markedsordning, vel næppe bestrides.
40. Dette fremgår dels af, at landbrugsområdet ikke er et »konkurrencefrit område« (i), dels af, at en eventuel anvendelse af Fællesskabets konkurrenceregler ikke udgør en principiel hindring for anvendelsen af nationale konkurrenceregler (ii).
i) Konkurrencen udgør en væsentlig bestanddel af det fælles landbrugsmarked
41. Milk Marque og NFU har ret i den antagelse, at artikel 36 EF har gjort anvendelsen af traktatens konkurrenceregler på produktionen af landbrugsprodukter og handelen med disse afhængig af en tilsvarende afgørelse fra Rådet. Heraf følger imidlertid ikke ubetinget, at fællesskabsretten anser anvendelsen af traktatens konkurrenceregler inden for landbrugssektoren for en undtagelse (14) .
42. Artikel 36 EF skal derimod forstås på baggrund af det spændte forhold, der hersker mellem landbrugspolitik og konkurrenceret.
43. De fælles markedsordninger, som efterhånden er blevet oprettet for de fleste landbrugsprodukter, benytter mange forskellige instrumenter, herunder især fælles konkurrenceregler, hvilket fremgår af artikel 34, stk. 1, litra a), EF. Disse instrumenter begrænser konkurrencen på de pågældende markeder, således at den kun kan udvikle sig inden for de rammer, som de enkelte fælles markedsordninger tillader. Dette åbenbare spændingsforhold mellem landbrugspolitik og den frie konkurrence må imidlertid ikke overdrives, idet landbrugspolitikken i visse hensigter er en forudsætning for deltagelsen i den frie konkurrence (15) .
44. Sammenkoblingen mellem landbrugs- og konkurrencepolitiske mål tydeliggøres også af det landbrugspolitiske instrument, som indikativprisen udgør, og som ligeledes er aktuel i den foreliggende sag: Det er kendetegnende for fælles markedsordninger, at de tilpasser sig niveauet for en bestemt indikativpris. Indikativprisen for landbrugsprodukter skal imidlertid opfylde to styrefunktioner: På den ene side skal den sikre en rimelig levestandard for landbrugsbefolkningen (16), og på den anden side skal den gøre det muligt at styre udbud og efterspørgsel. Netop denne anden funktion forudsætter imidlertid, at deltagerne på de enkelte landbrugsmarkeder kan træffe forretningsmæssige beslutninger, som omvendt forudsætter en vis konkurrence (17) .
45. Dette er også forklaringen på, at Domstolen gentagne gange har lagt til grund, at konkurrencen udgør en væsentlig bestanddel af det fælles landbrugsmarked (18) . Artikel 36 EF har således medført en udskydelse
af anvendelsen af traktatens konkurrenceregler på landbruget (19) . Denne udskydelse skal i overensstemmelse med de ovenfor anførte overvejelser ikke betragtes som en undtagelse, men derimod som en historisk begrundet nødvendighed. Da Fællesskabet i sin tid blev oprettet, var landbrugsmarkederne meget forskelligt udformet, og det var derfor først muligt at skabe en fælles konkurrencepolitik inden for landbrugsområdet, som strakte sig ud over artikel 34 EF, efter at man havde sammenført markederne og skabt sammenlignelige konkurrencebetingelser.
46. På baggrund af dette kan det ikke virke overraskende, at Rådet i sin forordning nr. 26 har erklæret, at konkurrencereglerne skal anvendes bredt. Forordningens artikel 1 foreskriver således »med forbehold af bestemmelserne i artikel 2«, at bestemmelserne i det kapitel i traktaten, der vedrører konkurrencereglerne, principielt finder anvendelse. Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 26 indeholder udelukkende forskellige undtagelser fra forbuddet mod karteller efter artikel 81, stk. 1, EF. På den ene side undtages kartelaftaler, som udgør en væsentlig del af en national markedsordning, og på den anden side kartelaftaler, der er nødvendige i bestræbelserne på at opfylde de fælles landbrugspolitiske mål efter artikel 33 EF. Kommissionen understreger med støtte fra Det Forenede Kongeriges regering og Dairy Industry Federation med rette, at forordning nr. 26 under ingen omstændigheder begrænser anvendelsen af artikel 82 EF om misbrug af en dominerende stilling.
47. Det må således konkluderes, at anvendelsen af de fællesskabsretlige konkurrenceregler inden for landbrugsområdet ud fra et fællesskabsretligt synspunkt generelt ikke har karakter af undtagelser, men derimod er uadskilleligt forbundet.
48. I modsætning til Milk Marques og NFU’s opfattelse påvirkes denne konstatering ikke af den omstændighed, at landbrugskooperativer af den type, der er omhandlet i den foreliggende sag, og salget af mælk er omfattet af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter i henhold til forordning nr. 804/68.
49. Det er derimod korrekt, at Fællesskabet har enekompetence til at lovgive inden for dette område (20) . Milk Marque og NFU henviser ligeledes ikke med urette til Domstolens faste retspraksis, hvori det er fastslået, at »når Fællesskabet [...] har oprettet en fælles markedsordning inden for en bestemt sektor, er medlemsstaterne forpligtet til ikke at gøre undtagelser fra denne ordning eller i øvrigt tilsidesætte den« (21) .
50. Dette medfører imidlertid ikke, at enhver foranstaltning, der er vedtaget af en national myndighed på grundlag af national ret, automatisk skal betragtes som en foranstaltning i dennes retspraksis’ forstand.
51. Der skal i denne forbindelse henvises til Domstolens definition på en markedsordning: I lighed med definitionen på en national markedsordning (22) kan en europæisk markedsordning defineres som en række strukturelle foranstaltninger, der har til formål at virkeliggøre de i artikel 33 EF nævnte landbrugspolitiske mål ved hjælp af en national regulering af det pågældende produktspecifikke landbrugsmarked.
52. De omstridte foranstaltninger er næppe
omfattet af denne definition, idet de netop vedrører den ikke-regulerede del af det pågældende marked. Det fremgår ganske vist af retspraksis, at forbuddet mod at vedtage skadelige eller fravigende foranstaltninger også gælder for foranstaltninger, som ikke henhører under markedsordningernes retsregler (23) . Denne udvidelse af forbuddet har til formål at bevare dets effektive virkning . Imidlertid bør dette ikke have nogen indflydelse i forbindelse med konkurrenceretlige foranstaltninger. Såfremt det lægges til grund, at der skal herske fri konkurrence på de landbrugsområder, der ikke er omfattet af markedsordningernes retsregler, kan de foranstaltninger, som medlemsstaterne har vedtaget med det formål at sikre denne frie konkurrence, ikke umiddelbart sidestilles med andre foranstaltninger, der direkte eller indirekte skader de retlige markedsordningsinstrumenter. I denne sammenhæng har Det Forenede Kongerige med rette påpeget, at medlemsstaterne kan og skal anvende deres strafferet, især til at supplere de retlige markedsordningsinstrumenter (24) .
53. Det kan givetvis indvendes heroverfor, at en konkurrencepolitisk foranstaltning netop på grund af det ovenfor beskrevne spændingsforhold kan modvirke virkningen af landbrugspolitiske foranstaltninger. I forbindelse med hovedsagen kunne man således fristes til at betragte det som en tilsvarende forstyrrelse, at de nationale konkurrencemyndigheders intervention kunne medføre en reducering af produktionsprisen, hvilket omvendt ville kunne udgøre en trussel mod producenternes eksistensgrundlag i strid med artikel 33, stk. 1, litra b), EF.
54. Denne indvending er imidlertid heller ikke overbevisende. Milk Marques og NFU’s argumentation viser, at det er muligt på behørig vis at tilgodese målene med den fælles landbrugspolitik i forbindelse med undersøgelsen af grænserne for den nationale kompetence. Landbrugs- og konkurrencepolitiske uoverensstemmelser er således ikke til hinder for en principiel anerkendelse af de nationale konkurrencemyndigheders kompetence.
ii) Den principielle anvendelse af national ret sideløbende med Fællesskabets konkurrenceret
55. Ifølge Milk Marque og NFU er det heller ikke lovligt at anvende national konkurrenceret, idet Fællesskabets konkurrenceret på fyldestgørende vis har medført den nødvendige tilnærmelse af de landbrugspolitiske mål i artikel 36 EF, sammenholdt med forordning nr. 26.
56. Dette argument er heller ikke overbevisende.
57. Domstolen har taget stilling til forholdet mellem den nationale konkurrenceret og Fællesskabets konkurrenceret i Wilhelm m.fl.-dommen (25) . Ifølge denne dom har anvendelsen af fællesskabsreglerne forrang for de nationale kartelregler. For så vidt som der ikke foreligger nogen fællesskabsretlige regler, er der intet til hinder for anvendelsen af de nationale kartelregler. Denne løsning, som er udarbejdet i sammenhæng med artikel 81 EF, gælder efter almindelig opfattelse (26) også for artikel 82 EF.
58. Spørgsmålet er imidlertid, i hvilket omfang denne løsning kan anvendes inden for landbrugsområdet, da gyldigheden af de fællesskabsretlige konkurrenceregler inden for dette område først ad omveje opnås via forordning nr. 26. Det står derimod fast, at såvel den primære som den sekundære ret er omfattet af fællesskabsrettens forrang.
59. Det er min opfattelse, at meget taler for ikke at udelukke anvendelsen af nationale konkurrenceregler inden for landbrugsområdet under henvisning til, at den indbyrdes tilnærmelse, som er opnået ved artikel 36 EF, sammenholdt med forordning nr. 26, er udtømmende reguleret.
60. Som allerede anført (27) udelukker artikel 36 EF nemlig ikke anvendelsen af konkurrencereglerne, men har derimod snarere medført en udskydelse af disses anvendelse. Den indbyrdes tilnærmelse mellem de landbrugspolitiske og de konkurrencepolitiske mål i artikel 36 EF, sammenholdt med forordning nr. 26, vedrører imidlertid nødvendigvis kun de faktiske forhold, som er omfattet af traktatens konkurrenceregler.
61. I henhold til forordning nr. 26 finder artikel 82 EF ubegrænset anvendelse inden for landbrugsområdet. Da denne bestemmelse imidlertid kun vedrører en dominerende stilling på det fælles marked eller på en væsentlig del heraf, er et stort antal sager fra begyndelsen ikke omfattet af de fællesskabsretlige bestemmelser. Dette viser klart, at den indbyrdes tilnærmelse, som forordning nr. 26 søger at opnå på en sådan måde, at den svarer til den forrang, som artikel 36 EF garanterer de landbrugspolitiske mål over for de konkurrencepolitiske mål i traktaten, ikke er udtømmende reguleret.
62. Det må altså konkluderes, at den ved fællesskabsretten foretagne indbyrdes tilnærmelse ikke er fuldstændig, idet den ikke finder anvendelse på faktiske forhold, der ikke indeholder en fællesskabsdimension. I overensstemmelse hermed kan fællesskabsretten i princippet ikke være til hinder for anvendelsen af national konkurrenceret, hvilket svarer til løsningen i Wilhelm m.fl.-dommen. Spørgsmålet er blot, i hvilken udstrækning denne anvendelse af den nationale konkurrenceret er omfattet af de fællesskabsretlige grænser.
63. Det er således nødvendigt at undersøge grænserne for anvendelsen af nationale foranstaltninger til bekæmpelse af konkurrencestridige former for praksis.
b) Grænserne for den nationale kompetence
64. Grænserne for den nationale kompetence med hensyn til anvendelsen af nationale konkurrenceregler fremgår af den forrang, som de landbrugspolitiske mål i medfør af artikel 36 EF har over for traktatens konkurrencepolitiske mål (28) .
65. Anvendelsen af den nationale konkurrenceret skal ske under iagttagelse af de i artikel 33 EF nævnte fælles landbrugspolitiske mål.
66. I denne forbindelse skal der ske overholdelse af de principper, der følger af Domstolens retspraksis, hvorefter fællesskabsmyndighederne »ved forfølgelsen af de forskellige mål, der er opregnet i [artikel 33 EF], til stadighed [skal] foretage den afvejning, der kan være nødvendig ved eventuelle modsigelser mellem disse mål separat betragtet. Dersom denne afvejning ikke gør det muligt at isolere et af disse mål uden at sætte gennemførelsen af de øvrige over styr, kan fællesskabsinstitutionerne ikke desto mindre midlertidigt give et af dem forrang, såfremt faktiske omstændigheder eller økonomiske forhold kræver det, og på dette grundlag træffe deres beslutninger« (29) .
67. Påbuddet om at foretage en afvejning mellem de forskellige landbrugspolitiske mål efter artikel 33 EF, som er rettet til fællesskabsinstitutionerne, synes at kunne overføres til de nationale myndigheder uden nogen vanskelighed. Dog skal man fremhæve det brede råderum, som Domstolen har tilkendt vægtningen af de enkelte mål, således at et landbrugspolitisk mål midlertidigt kan få forrang for et andet.
68. Domstolen har imidlertid også understreget, at målet om indkomstsikring i henhold til artikel 33, stk. 1, litra b), EF udgør et væsentligt mål (30) for landbrugspolitikken på markedet for mælk.
69. Overført til hovedsagen betyder dette, at de nationale myndigheder i forbindelse med anvendelsen af deres nationale konkurrenceregler, og uanset hvilke mål der tilstræbes i den nationale ret, først og fremmest skal overholde de i artikel 33, stk. 1, EF nævnte mål.
70. I sagen fremgår det af parternes argumentation, at de nationale myndigheder især har haft forbrugerprisernes rimelighed for øje. Målet om at »sikre forbrugerne rimelige priser på landbrugsvarer« nævnes i artikel 33, stk. 1, litra e), EF, men står tydeligvis i et modsætningsforhold til målet om at
»sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard« i henhold til artikel 33, stk. 1, litra b), EF. Det tilkommer den nationale domstol at undersøge, om de nationale myndigheder har forfulgt førstnævnte mål for ensidigt.
71. Den omstændighed, at produktionsprisen allerede lå under indikativprisen, før de nationale konkurrencemyndigheder greb ind, er ikke en tilstrækkelig begrundelse for at betragte den omstridte foranstaltning som fællesskabsretsstridig. For det første udgør en sådan orienteringspris ikke en garanti for, at producenterne opnår en indkomst svarende til indikativprisen. For det andet kan det mål, som består i at sikre en rimelig indkomst, i hvert fald ikke omfatte anvendelsen af ethvert middel, og under alle omstændigheder ikke eventuelle ulovlige midler. Et eventuelt misbrug af en markedsdominerende stilling kan derfor ikke rent umiddelbart anses for at være berettiget efter artikel 33, stk. 1, litra b), EF, således at foranstaltninger, der iværksættes til bekæmpelse af et sådant misbrug, isoleret betragtet ikke kan anses for at være i strid med disse mål.
72. Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare det første præjudicielle spørgsmål med, at artikel 32 EF-38 EF, Rådets forordning nr. 26 og Rådets forordning (EØF) nr. 804/68, som ændret, skal fortolkes således, at de i princippet ikke er til hinder for, at en medlemsstat anvender national ret til bekæmpelse af misbrug, som begås af et kooperativ af mælkeproducenter, der vurderes at have en markedsdominerende stilling, under forudsætning af, at de nationale konkurrencemyndigheder foretager en afvejning mellem alle de i artikel 33 EF nævnte mål. Det tilkommer den nationale domstol at tage stilling til, hvorvidt de nationale myndigheder har foretaget denne afvejning. Målet med en forhøjelse af producenternes indkomst i overensstemmelse med artikel 33, stk. 1, litra b), EF berettiger ikke et eventuelt misbrug af en markedsdominerende stilling.
C – Sagens øvrige spørgsmål
1. Det andet præjudicielle spørgsmål om anvendelse af indikativprisen inden for rammerne af national konkurrenceret
a) Parternes argumenter
73. Ifølge Milk Marque er brugen af indikativprisen i henhold til artikel 3 i forordning nr. 804/68 i strid med indikativprisens betydning og funktion, sådan som dette er beskrevet i det andet præjudicielle spørgsmål. Indikativprisen er et udtryk for den af Rådet fastlagte rettesnor for en rimelig produktionspris for mælk, og producenterne har fuldt ud ret til at forsøge at opnå denne pris.
74. For Det Forenede Kongeriges regering er det andet spørgsmål fra den forelæggende ret et rent akademisk spørgsmål, der ikke vedrører fortolkningen af fællesskabsretten.
75. Kommissionen, Dairy Industry Federation og – subsidiært – også Det Forenede Kongeriges regering er af den opfattelse, at der ud fra et fællesskabsretligt synspunkt ikke er noget til hinder for at inddrage indikativprisen til at foretage sammenligninger inden for rammerne af de nationale konkurrenceregler, henholdsvis at dette er et spørgsmål om national retsanvendelse.
b) Bemærkninger
76. I henhold til artikel 234 EF har Domstolen kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål bl.a. om fortolkningen af traktaten og om gyldigheden af retsakter udstedt af Fællesskabets institutioner. I overensstemmelse hermed har Domstolen i henhold til fast retspraksis ikke kompetence til at fortolke nationale retsregler inden for rammerne af en præjudiciel procedure (31) .
77. Med det andet præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt at få oplyst, om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter er til hinder for at anvende indikativprisen i medfør af artikel 3 i forordning nr. 804/68 med det formål at undersøge en bestemt virksomheds markedsindflydelse inden for rammerne af en national procedure. I modsætning til Det Forenede Kongeriges opfattelse vedrører dette spørgsmål fortolkning af fællesskabsretten, hvorfor det skal realitetsbehandles.
78. Hvorledes det fastslås, at en virksomhed udøver markedsdominans på nationalt plan, er et spørgsmål om national retsanvendelse. Ud fra fællesskabsrettens synspunkt er der – som tydeliggjort i forbindelse med den foreslåede besvarelse af det første præjudicielle spørgsmål – ikke noget, der taler imod en principiel gennemførelse af en national procedure med det formål at fastslå, om en bestemt virksomhed med en dominerende markedsstilling misbruger sin økonomiske stilling. Derfor er der principielt heller ikke noget til hinder for, at indikativprisen anvendes med det formål at undersøge den pågældende virksomheds dominerede markedsstilling ved at sammenligne udsving mellem de faktiske priser og indikativprisen.
79. Denne fremgangsmåde påvirker ikke indikativprisens rolle som et markedsordningspolitisk instrument.
80. Det andet spørgsmål bør derfor besvares med, at indikativprisens funktion efter artikel 3 i forordning nr. 804/68 ikke er til hinder for, at denne pris anvendes i forbindelse med de nationale konkurrencemyndigheders behandling af retssager.
2. Det tredje præjudicielle spørgsmål om de omstridte foranstaltningers forenelighed med de frie varebevægelser og den frie udveksling af tjenesteydelser
a) Parternes argumenter
81. Milk Marque har inden for rammerne af det tredje spørgsmål henvist til de midlertidige foranstaltninger, som foreskrives i de omstridte foranstaltninger, herunder især til de foranstaltninger, der forbyder Milk Marque at indgå yderligere såkaldte »contract processing arrangements«, dvs. aftaler om forarbejdning af mælk, med virksomheder i andre medlemsstater. Disse midlertidige foranstaltninger vil for det første i strid med artikel 29 EF begrænse Det Forenede Kongeriges eksport af ubehandlet mælk og for det andet forbyde import og eksport af mælkeprodukter mellem medlemsstaterne. Det drejer sig altså om kvantitative import- og eksportrestriktioner i henhold til artikel 28 EF og 29 EF. Derudover vil de midlertidige foranstaltninger afholde Milk Marque fra at benytte sig af forarbejdningstjenesteydelser i andre medlemslande og således være i strid med princippet om fri udveksling af tjenesteydelser efter artikel 49 EF. Milk Marque har anført, at der ikke foreligger nogen gyldig grund til at indføre disse restriktioner, og at de udelukkende er indført ud fra rent økonomiske hensyn, idet man på denne måde forsøger at garantere de nationale forarbejdningsvirksomheder forsyningen af indenlandsk mælk til en fordelagtig pris. Samtidig er restriktionerne diskriminerende. Undtagelsesbestemmelserne i artikel 30 EF og 46 EF finder ikke anvendelse, da der her er tale om et område, der allerede er harmoniseret ved indikativprissystemet og den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter.
82. Kommissionen har anført, at artikel 29 EF i henhold til Domstolens faste praksis kun finder anvendelse på nationale foranstaltninger, der forårsager eller medfører specifikke begrænsninger i eksportbevægelserne og dermed skaber uensartede betingelser for en medlemsstats inden- og udenrigshandel, således at den pågældende medlemsstats indenlandske produktion eller hjemmemarked opnår en særlig fordel. Den har desuden henvist til, at artikel 28 EF ikke finder anvendelse, når det drejer sig om varer, der udelukkende eksporteres med henblik på genindførsel for på denne måde at omgå national ret. Ifølge Kommissionens opfattelse skal eksport af mælk med henblik på forarbejdning i en anden medlemsstat i lighed med dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig (32) ikke betragtes som levering af tjenesteydelser, men derimod blot som en varebevægelse.
83. Det Forenede Kongeriges regering og Dairy Industry Federation er i vid udstrækning enige med Kommissionen. Såfremt de omstridte foranstaltninger skal betragtes som en begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser i henhold til artikel 49 EF, er de imidlertid – idet de ikke er diskriminerende og ikke anvendes uden forskel – berettigede ud fra hensynet om almenvellets interesse, forbrugerbeskyttelse eller til forhindring af illoyal konkurrence.
b) Bemærkninger
84. Den forelæggende ret ønsker med sit tredje spørgsmål nærmere bestemt at få oplyst, hvorvidt de frie varebevægelser eller den frie udveksling af tjenesteydelser er til hinder for iværksættelsen af en national foranstaltning, der med det formål at udelukke et landbrugskooperativ fra at misbruge sin markedsdominerende stilling udelukker dette kooperativ fra at forarbejde sin mælk i andre medlemsstater.
85. Det skal understreges, at en sådan foranstaltning skal prøves i lyset af traktatens bestemmelser om frie varebevægelser. Dette fremgår af Domstolens praksis, hvorefter en tjenesteydelse, der »fører direkte til fremstillingen af en materiel genstand«, på grund af den subsidiære karakter af den frie udveksling af tjenesteydelser, som kommer til udtryk i artikel 50 EF (33), kun skal prøves i henhold til bestemmelserne om frie varebevægelser.
86. Tvisten i hovedsagen drejer sig om en national foranstaltning, der på Milk Marques bekostning forbyder forarbejdning af mælk i hjemlandet og i andre medlemsstater.
87. Det skal for det første undersøges, om iværksættelsen af en national foranstaltning af den pågældende art er i strid med artikel 29 EF. Artikel 29 EF forbyder nemlig kvantitative udførselsrestriktioner såvel som alle foranstaltninger med tilsvarende virkning. Kommissionen har med rette påpeget, at Domstolen i en fast retspraksis har fortolket dette forbud snævert: Denne bestemmelse tager udelukkende sigte på sådanne foranstaltninger, »hvis formål eller virkning særlig er at hindre eksporthandelen og således skabe forskelsbehandling mellem handelen på hjemmemarkedet i en medlemsstat og dens eksporthandel, således at der herved sikres den pågældende medlemsstats indenlandske produktion eller hjemmemarkedet en særlig fordel« (34) .
88. Det er altså i den foreliggende sag tvivlsomt, hvorvidt der er tale om en sådan foranstaltning, idet det nationale forbud åbenbart omfatter forarbejdning i såvel ind- som udland. Dette spørgsmål kan under alle omstændigheder forblive ubesvaret her, da påberåbelsen af de grundlæggende friheder ifølge Domstolens faste retspraksis bortfalder, når formålet udelukkende er at omgå nationale retsregler. Kommissionen har i denne sammenhæng med rette henvist til Leclerc m.fl.-dommen (35), hvorefter påberåbelsen af artikel 28 EF bortfalder, når de pågældende varer »er eksporteret udelukkende med henblik på reimport for derved at omgå en sådan lovgivning« (36) . Det bør bemærkes, at Domstolen i dommen udelukkende har henvist til artikel 28 EF.
89. De i denne sag relevante foranstaltninger skal åbenbart forhindre, at det nationale forbud mod en adfærd, der opfattes som misbrug af en markedsdominerende stilling, kan omgås ved hjælp af eksport og reimport af mælken.
90. Det tredje præjudicielle spørgsmål bør i overensstemmelse med ovenstående besvares med, at artikel 28 EF-30 EF ikke er til hinder for, at en medlemsstat anvender national ret af den type, der er aktuel i nærværende sag, for at forbyde et kooperativ af mælkeproducenter, der indtager en markedspåvirkende stilling, at sende mælk fra sine medlemmer til forarbejdning hos andre virksomheder, herunder i andre medlemsstater, med den begrundelse, at kooperativet anvender dette skridt til at udnytte sin stilling på markedet til egen fordel.
3. Det fjerde præjudicielle spørgsmål vedrørende forbuddet mod forskelsbehandling
a) Parternes argumenter
91. I forbindelse med det fjerde præjudicielle spørgsmål har Milk Marque og NFU anført, at de omstridte foranstaltninger i strid med artikel 12 EF og artikel 34 EF er til skade for Milk Marque i forhold til andre mælkeproducenter i Det Forenede Kongerige samt andre lignende landbrugskooperativer i andre medlemsstater. Ved at afholde dem fra at integrere deres forretninger vertikalt og sende mælk til forarbejdning hos medkontrahenter, forhindres de i at udøve en virksomhed, som er tilladt de øvrige mælkeproducenter i Det Forenede Kongerige og kooperativer i andre medlemsstater. De pågældende nationale foranstaltninger finder kun anvendelse på medlemmerne af Milk Marque og ikke på alle mælkeproducenter i Det Forenede Kongerige, de er ikke vedtaget på baggrund af objektive kriterier, og de er – eftersom de skader funktionen af den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter – heller ikke objektivt begrundet.
92. I modsætning hertil drejer det sig for Kommissionen højst om uligheder og skævheder i den betydning, som fremgår af Wilhelm m.fl.-dommen (37), og om et resultat af forskellene mellem medlemsstaternes retsordninger, der finder anvendelse i henhold til objektive kriterier og uden hensyn til nationalitet.
93. Også Det Forenede Kongeriges regering og Dairy Industry Federation er af den opfattelse, at der ikke foreligger nogen forskelsbehandling, og at en sådan i givet fald er objektivt begrundet.
b) Bemærkninger
94. Med det fjerde præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt de omstridte foranstaltninger indebærer en uberettiget forskelsbehandling af sagsøgeren i hovedsagen.
95. Det bør med hensyn til artikel 12 EF fastholdes, at forelæggelseskendelsen ikke indeholder oplysninger om, at Milk Marque har været udsat for forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Kommissionen henviser med rette til Wilhelm m.fl.-dommen, hvorefter denne bestemmelse ikke tager »sigte på eventuelle uligheder og skævheder, som for de af fællesskabsretten omfattede personer og virksomheder kan følge af eksisterende forskelle mellem medlemsstaternes love, såfremt disse rammer alle personer, der henhører under deres anvendelsesområde, efter objektive kriterier og uden hensyn til nationalitet« (38) .
96. Milk Marque og NFU har endvidere gjort gældende, at de omstridte foranstaltninger medfører en forskelsbehandling af Fællesskabets producenter eller forbrugere, som er i strid med artikel 34, stk. 2, EF.
97. Spørgsmålet er, hvorvidt uligheder i behandlingen af producenter inden for en medlemsstat også er omfattet af artikel 34, stk. 2, EF. Dette spørgsmål skal ikke besvares her, da der savnes sammenlignelige tilfælde. Forskellen i behandlingen af Milk Marque i forhold til andre producenter eller forbrugere i såvel ind- som udland kan forklares med Milk Marques markedsdominerende stilling og misbruget af samme. Ser man bort fra de enkelte medlemsstaters allerede omtalte lovgivningsforskelle (39) gælder forbuddet mod misbrug af en markedsdominerende stilling for alle markedsdeltagere i Det Forenede Kongerige. Det kan således ikke konstateres, at der er tale om forskelsbehandling.
V – Forslag til afgørelse
98. På baggrund af ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare den forelæggende rets spørgsmål således:
»1) Artikel 32 EF-38 EF, Rådets forordning nr. 26 af 4. april 1962 om anvendelse af visse konkurrenceregler inden for produktion og handel med landbrugsvarer og Rådets forordning (EØF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, som ændret, skal fortolkes således, at de i princippet ikke er til hinder for, at en medlemsstat anvender national ret til bekæmpelse af misbrug, som udøves af et kooperativ af mælkeproducenter, der vurderes at have en markedsdominerende stilling, under forudsætning af, at de nationale konkurrencemyndigheder foretager en afvejning mellem alle de i artikel 33 EF nævnte mål. Det tilkommer den nationale domstol at tage stilling til, hvorvidt de nationale myndigheder har foretaget denne afvejning. Målet med en forhøjelse af producenternes indkomst i overensstemmelse med artikel 33, stk. 1, litra b), EF berettiger ikke et eventuelt misbrug af en markedsdominerende stilling.
2) Indikativprisens funktion efter artikel 3 i forordning nr. 804/68 er ikke til hinder for, at en medlemsstat anvender denne med det formål at undersøge et sådant kooperativs prispolitik for derved at modvirke dets eventuelle markedsdominans.
3) Artikel 28 EF-30 EF skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at en medlemsstat anvender national ret af den type, der er aktuel i nærværende sag, til at forbyde et kooperativ af mælkeproducenter, der indtager en markedspåvirkende stilling, at sende mælk fra sine medlemmer til forarbejdning hos andre virksomheder, herunder i andre medlemsstater, når dette forbud tilsigter at modvirke misbrug af en dominerende stilling.
4) Det generelle princip om forbud mod forskelsbehandling og dets særlige virkning i henhold til artikel 12 EF og artikel 34, stk. 2, EF er i princippet ikke til hinder for, at der anvendes nationale love som de foreliggende, der forbyder, at et kooperativ af mælkeproducenter, der er konstateret at indtage en markedspåvirkende stilling, erhverver eller bygger nye anlæg til forarbejdning af mælk henholdsvis sender mælk til forarbejdning hos andre virksomheder i den pågældende eller i andre medlemsstater, for så vidt som dette forbud tilsigter at modvirke misbrug af en dominerende stilling.«
(1) .
(2)  –	Hvorvidt den pågældende virksomhed rent faktisk har »markedsindflydelse«, er et spørgsmål, som skal afgøres i henhold til national ret. I dette forslag til afgørelse forudsættes det, at Milk Marque i overensstemmelse med de præjudicielle spørgsmål har en dominerende stilling på markedet.
(3)  –	Om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, EFT 1968 I, s. 169.
(4)  –	Om fastsættelse af indikativprisen for mælk og interventionspriserne for smør og skummetmælkspulver for mælkeproduktionsåret 1997/1998.
(5)  –	Om anvendelse af visse konkurrenceregler inden for produktion og handel med landbrugsvarer (EFT 1959-1962, s. 120).
(6)  –	Jf. bl.a. dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, præmis 59-61, af 29.6.1999, sag C-60/98, Butterfly Music, Sml. I, s. 3939, præmis 13, og af 21.10.1999, sag C-97/98, Jägerskiöld, Sml. I, s. 7319, præmis 21.
(7)  –	Af 20.6.1978 om ændring af forordning (EØF) nr. 804/68 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter, EFT L 171, s. 12.
(8)  –	Jf. Winkler i Immenga/Mestmäcker, EG-Wettbewerbsrecht, bind II, forordning nr. 26, punkt 87 ff. og de heri nævnte henvisninger.
(9)  –	Dom af 2.12.1986, sag 23/84, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 3581, af 24.3.1988, sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 1749, af 27.3.1990, sag C-372/88, Cricket St.Thomas, Sml. I, s. 1345, og af 24.3.1994, sag C-40/92, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 989.
(10)  –	Dom af 6.11.1979, sag 10/79, Sml. s. 3301.
(11)  –	Milk Marque henviser her til generaladvokat Tesauros forslag til afgørelse i sag C-70/93, Bayerische Motorenwerke, (dom af 24.10.1995, Sml. I, s. 3439), punkt 36-40.
(12)  –	Den henviser til dom af 16.12.1975, forenede sager 40/73-48/73, 50/73, 54/73, 55/73, 56/73, 111/73, 113/73 og 114/73, Suiker Unie m.fl., Sml. s. 1663, og af 14.2.1978, sag 27/76, United Brands, Sml. s. 207.
(13)  –	Dom af 13.2.1969, sag 14/68, Wilhelm m.fl., Sml. 1969, s. 1, org.ref.: Rec. s. 1.
(14)  –	Således imidlertid Schwarze-Hix, EU-Kommentar, artikel 36 EF, afsnit 1.
(15)  –	Betydningen af og formålet med undtagelsesbestemmelserne efter artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 26 tolkes af f.eks. Winkler i Immenga/Mestmäcker, EG-Wettbewerbsrecht, bind II, Landbrug, forordning nr. 26, artikel 2, afsnit 12, således: »Ved at tillade landbrugere at indgå aftaler med hinanden og med købere, hvilket i henhold til konkurrenceretten i sig selv er forbudt, har lovgiver gjort det muligt for landmændene overhovedet at deltage i konkurrencen med et godt resultat.«
(16)  –	Artikel 33, stk. 1, litra b), EF.
(17)  –	Mailänder i: Gemeinschaftskommentar, Müller-Henneberg/Schwartz, Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen und Europäisches Kartellrecht, EF-traktaten, korrigeret undtagelse afsnit 29. Således også Winkler, i Immenga/Mestmäcker, på det anførte sted, Landbrug, afsnit 1.
(18)  –	Dom af 29.11.1978, sag 83/78, Redmond, Sml. s. 2347, præmis 57, og af 26.6.1979, sag 177/78, McCarren, Sml. s. 2161, præmis 15. Se også Grabitz-Gildorf/Sack, Kommentar zum EWG-Vertrag, artikel 42, anm. 2, og Winkler, på det anførte sted, Landbrug, artikel 42, første punktum, EF, afsnit 2.
(19)  –	Winkler, i Immenga/Mestmäcker på det anførte sted, Landbrug, artikel 42, første afsnit, EF, afsnit 2.
(20)  –	Jf. i denne retning Toffoli m.fl.-dommen, præmis 11, og dom af 7.2.1984, sag 166/82, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 459, præmis 23. I denne sammenhæng er det ikke nødvendigt at fastslå, om artikel 37, stk. 2, EF giver Fællesskabet en konkurrerende (således Scwarze-Hix, på det anførte sted, artikel 37 EF, afsnit 24 ff. og og de deri nævnte henvisninger) eller en eksklusiv enekompetence, da denne har gjort brug af sin enekompetence på markedet for mælk og således under alle omstændigheder har enekompetence hvad angår foranstaltninger inden for den fælles landbrugspolitik (jf. generelt hertil dom af 14.7.1994, sag C-438/92, Rustica Semences, Sml. I, s. 3519, præmis 16).
(21)  –	Dom af 18.5.1977, sag 111/76, Van den Hazel, Sml. s. 901, præmis 13. Se også Redmond-dommen, nævnt i fodnote 18, præmis 56 ff.
(22)  –	Dom af 10.12.1974, sag 48/74, Charmasson, Sml. s. 1383, præmis 26.
(23)  –	Dom af 23.1.1975, sag 31/74, Galli, Sml. s. 47, af 23.1.1975, sag 51/74, Van der Hulst, Sml. s. 79, af 26.2.1976, sag 65/75, Tasca, Sml. s. 291, af 26.2.1976, forenede sager 88/75-90/75, SADAM m.fl., Sml. s. 323, og af 29.6.1978, sag 154/77, Dechmann, Sml. s. 1573.
(24)  –	Det Forenede Kongerige nævner i denne forbindelse dom af 21.9.1989, sag 68/88, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 2965, præmis 23 ff.
(25)  –	Nævnt i fodnote 13.
(26)  –	Se Gavalda/Parleani, Droit des affaires de l’Union Européenne, 3. udg., afsnit 401 ff.
(27)  –	Jf. ovenfor, punkt 41 ff.
(28)  –	Jf. i forbindelse med den forrang, som de landbrugspolitiske mål har over for traktatens mål på konkurrenceområdet, dom af 29.10.1980, sag 139/79, Maizena mod Rådet, Sml. s. 3393, præmis 23, og af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 4973, præmis 61.
(29)  –	Dom af 11.3.1987, sag 27/85, Vandemoortele mod Kommissionen, Sml. s. 1129, præmis 20.
(30)  –	Dom af 6.12.1984, sag 59/83, Biovilac mod EØF, Sml. s. 4057, præmis 16.
(31)  –	Jf. dom af 19.3.1964, sag 75/63, Unger, Sml. 1954-1964, s. 471, org.ref.: Rec. s. 347, på s. 364, og af 18.12.1997, sag C-309/96, Annibaldi, Sml. I, s. 7493, præmis 13.
(32)  –	Dom af 7.5.1985, sag 18/84, Sml. s. 1339.
(33)  –	Jf. f.eks. dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, nævnt i fodnote 32, præmis 12.
(34)  –	Dom af 8.11.1979, sag 15/79, Groenveld, Sml. s. 3409, præmis 7, af 14.7.1981, sag 155/80, Oebel, Sml. s. 1993, præmis 15, af 9.6.1992, sag C-47/90, Delhaize og Le Lion, Sml. I, s. 3669, præmis 12, af 25.6.1998, sag C-203/96, Dusseldorp m.fl., Sml. I, s. 4075, præmis 40, og af 16.5.2000, sag C-388/95, Belgien mod Spanien, Sml. I, s. 3123, præmis 41.
(35)  –	Dom af 10.1.1985, sag 229/83, Sml. s. 1.
(36)  –	Præmis 27.
(37)  –	Nævnt i fodnote 13, præmis 13.
(38)  –	Præmis 13.
(39)  –	Jf. ovenfor, punkt 95.