62019CJ0551_RES
Gevoegde zaken C‑551/19 P en C‑552/19 P
ABLV Bank AS e.a.
tegen
Europese Centrale Bank
Arrest van het Hof (Derde kamer) van 6 mei 2021
„Hogere voorziening – Economische en monetaire unie – Bankenunie – Verordening (EU) nr. 806/2014 – Afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM) en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds – Artikel 18 – Afwikkelingsprocedure – Voorwaarden – Falen of waarschijnlijk falen van een entiteit – Verklaring van de Europese Centrale Bank (ECB) dat een entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen – Voorbereidende handeling – Handeling waartegen geen beroep kan worden ingesteld – Niet-ontvankelijkheid”
Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Begrip – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Voorbereidende handelingen – Daarvan uitgesloten – Evaluatie van de Europese Centrale Bank waarin wordt verklaard dat een kredietinstelling faalt of waarschijnlijk zal falen – Niet-ontvankelijkheid
[Art. 263 VWEU; verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 18, lid 1, a)]
(zie punten 39‑44, 46‑49)
Economisch en monetair beleid – Economisch beleid – Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme voor kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen – Vaststelling van een afwikkelingsregeling – Voorwaarden – Vereiste van snelheid – Onderscheiden functies van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) en de Europese Centrale Bank (ECB) – Verantwoordelijkheid van de GAR
[Verordening nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad, art. 18, lid 1, a) en 86, lid 2]
(zie punten 55, 56, 60‑75)
Samenvatting
Rekwiranten zijn ABLV Bank AS, een in Letland gevestigde kredietinstelling en de moedermaatschappij van de ABLV-groep (zaak C‑551/19 P), alsmede de aandeelhouders van ABLV Bank AS (zaak C‑552/19 P). ABLV Bank Luxembourg SA is een in Luxemburg gevestigde kredietinstelling die een van de dochterondernemingen van de ABLV-groep is en waarvan ABLV Bank de enige aandeelhouder is. Deze twee instellingen werden als belangrijk beschouwd en stonden uit dien hoofde in het kader van het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme dat is ingesteld bij de verordening betreffende het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (
1
) (hierna: „GTM-verordening”), onder toezicht van de Europese Centrale Bank (ECB).
Op 13 februari 2018 heeft het United States Department of the Treasury (ministerie van Financiën, Verenigde Staten) ontwerpmaatregelen aangekondigd die erop gericht waren te verhinderen dat de ABLV‑groep toegang zou krijgen tot het financiële stelsel van de Amerikaanse dollar (USD). Na deze aankondiging bevond de groep zich in moeilijkheden, wat heeft geleid tot de inleiding van het onderzoek in verband met de vaststelling van een afwikkelingsmaatregel zoals bedoeld in de verordening inzake het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (
2
) (hierna: „GAM‑verordening”).
De afwikkelingsprocedure is een complexe procedure waarbij naargelang van het geval meerdere Europese autoriteiten betrokken zijn, zoals de ECB, de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (hierna: „GAR”), de Europese Commissie en de Raad van de Europese Unie, alsmede de betrokken nationale afwikkelingsautoriteiten.
In casu heeft de ECB op 18 februari 2018 de Finanšu un kapitāla tirgus komisija (commissie financiële en kapitaalmarkten, Letland), de nationale afwikkelingsautoriteit van Letland, opdracht gegeven een moratorium op te leggen om ABLV Bank in staat te stellen haar situatie te stabiliseren. Ook heeft zij de Commission de surveillance du secteur financier (commissie voor toezicht op de financiële sector, Luxemburg), de nationale afwikkelingsautoriteit van Luxemburg, verzocht soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van ABLV Bank Luxembourg.
Overeenkomstig de GAM-verordening heeft de ECB de GAR op 22 februari 2018 haar ontwerpbeoordeling meegedeeld met betrekking tot de vraag of ABLV Bank en ABLV Bank Luxembourg faalden of waarschijnlijk zouden falen. Op 23 februari 2018 is de ECB tot de slotsom gekomen dat ABLV Bank en ABLV Bank Luxembourg faalden of waarschijnlijk zouden falen (
3
). Diezelfde dag heeft de GAR evenwel geoordeeld dat het niet noodzakelijk was in het algemeen belang (
4
) om ten aanzien van deze banken een afwikkelingsregeling vast te stellen.
Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 3 mei 2018 (
5
), hebben rekwiranten verzocht om nietigverklaring van de handelingen van de ECB waarin was geconcludeerd dat de banken faalden of waarschijnlijk zouden falen. Bij beschikkingen van 6 mei 2019 heeft het Gerecht de beroepen niet-ontvankelijk verklaard op grond dat de bestreden handelingen moesten worden beschouwd als voorbereidende maatregelen in de procedure die de GAR in staat moest stellen een besluit te nemen (
6
).
Het Hof wijst de hogere voorzieningen van rekwiranten af. In zijn arrest maakt het Hof onderscheid tussen de functies van de GAR en die van de ECB.
Beoordeling door het Hof
Met hun eerste middel betogen rekwiranten dat het Gerecht bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van de beroepen rekening had moeten houden met de door de ECB verrichte beoordeling van de vraag of de banken faalden.
Het Hof is van oordeel dat het Gerecht niet is voorbijgegaan aan de rechtspraak volgens welke voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van een beroep de inhoud van de bestreden handeling moet worden onderzocht aan de hand van objectieve criteria, te weten de context waarin zij is vastgesteld en de bevoegdheden van de instelling die de handeling heeft vastgesteld. Voorts heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door ook rekening te houden met de bedoeling van de ECB, maar dit subjectieve criterium slechts een aanvullende rol te laten spelen.
Volgens het Hof is het onjuist om aan te nemen dat alle handelingen van de instellingen besluiten vormen tenzij daarin uitdrukkelijk wordt aangegeven dat dit niet het geval is. Een dergelijk vermoeden zou indruisen tegen de door het Hof op dit punt aangehaalde rechtspraak. In antwoord op de argumenten van rekwiranten merkt het Hof op dat de beoordeling die de ECB geeft van de evenredigheid van de voorgenomen maatregel niet volstaat om aan te tonen dat de handeling waarbij die beoordeling wordt verricht, bindend is. Elke maatregel moet immers in overeenstemming zijn met de algemene beginselen van Unierecht, waaronder het evenredigheidsbeginsel. De evenredigheid van een maatregel kan dus worden onderzocht in een tussenhandeling in de loop van een administratieve procedure die uit meerdere fasen bestaat. Het feit dat de ECB de betrokken handelingen meedeelt en bekendmaakt, betekent niet dat zij die handelingen een dwingend karakter heeft willen verlenen of dat ze naar hun aard een dergelijk karakter hebben. Met betrekking tot het argument dat de ECB heeft gesteld dat de liquidatie van de kredietinstellingen onvermijdelijk was, merkt het Hof op dat een dergelijke liquidatie niet het gevolg was van de handelingen van de ECB, maar van een besluit van de aandeelhouders naar aanleiding van het besluit van de GAR volgens hetwelk het niet noodzakelijk was in het algemeen belang om afwikkelingsregelingen toe te passen.
Alvorens op het tweede middel te antwoorden, wijst het Hof op de kenmerken van de GAM‑verordening. Een van de doelstellingen van deze verordening is dat er snel beslissingen kunnen worden genomen opdat de financiële stabiliteit niet in gevaar wordt gebracht. Indien werd erkend dat de beoordeling door de ECB van de vraag of een entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen een besluit vormt, zou dit de snelheid van de procedure aanzienlijk kunnen beïnvloeden. Voorts merkt het Hof op dat het feit dat de GAM-verordening alleen voorziet in een beroep in rechte tegen besluiten van de GAR (
7
), lijkt te bevestigen dat de Uniewetgever de ECB geen besluitvormingsbevoegdheid ter zake heeft willen verlenen.
Het Hof brengt in herinnering dat de GAR alleen een afwikkelingsregeling kan vaststellen wanneer aan drie voorwaarden is voldaan (
8
), namelijk dat de entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen, dat redelijkerwijs niet valt te verwachten dat andere maatregelen dan de afwikkeling het falen van de entiteit binnen een redelijk tijdsbestek zullen voorkomen, en dat de vaststelling van een afwikkelingsmaatregel noodzakelijk is in het algemeen belang.
Het Hof merkt op dat de beoordeling door de ECB van de vraag of een entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen slechts één van deze voorwaarden betreft. Verder komt deze beoordeling bij voorrang toe aan de ECB, omdat zij deskundig is en toegang heeft tot prudentiële informatie. De GAR kan echter ook zelf beoordelen of een entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen, bijvoorbeeld wanneer de ECB van oordeel is dat de entiteit niet faalt, en hij beschikt over een exclusieve bevoegdheid om te bepalen of aan de drie voorwaarden is voldaan. Hij is niet gebonden aan de beoordeling van de ECB en hoeft het niet met die beoordeling eens te zijn. Integendeel, het staat aan de GAR om een onregelmatigheid te corrigeren, aangezien het zijn beslissingen zijn waartegen beroep in rechte kan worden ingesteld (
9
).
Volgens het Hof heeft de ECB als toezichthoudende autoriteit een specifieke deskundigheid. Het onderscheid tussen het toezicht op en de afwikkeling van kredietinstellingen heeft evenwel geen invloed op de aard van de beoordeling als voorbereidende handeling. Een handeling tot intrekking van de vergunning van een entiteit staat dus niet gelijk aan een beoordeling van de vraag of een entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen.
(
1
)	In de zin van artikel 6, lid 4, van verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (PB 2013, L 287, blz. 63).
(
2
)	Verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 225, blz. 1).
(
3
)	In de zin van artikel 18, lid 1, eerste alinea, onder a), van de GAM-verordening.
(
4
)	In de zin van artikel 18, lid 1, eerste alinea, onder c), en artikel 18, lid 5, van de GAM-verordening.
(
5
)	Zaken T‑281/18 en T‑283/18.
(
6
)	Bij verzoekschriften, ook neergelegd ter griffie van het Gerecht op 3 mei 2018, hebben rekwiranten beroepen tot nietigverklaring van de besluiten van de GAR van 23 februari 2018 (T‑280/18 en T‑282/18) ingesteld. Deze beroepen zijn aanhangig bij het Gerecht.
(
7
)	Artikel 86, lid 2, van de GAM-verordening.
(
8
)	Artikel 18, lid 1, eerste alinea, onder a) tot en met c), van de GAM-verordening.
(
9
)	Artikel 86, lid 2, van de GAM-verordening.