62014CC0267_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Jaké jsou podmínky a omezení výkonu pravomoci Komise vyžádat si formou rozhodnutí od podniků informace v rámci šetření možného porušení unijních pravidel hospodářské soutěže?
2. Jedná se v zásadě o klíčové otázky vyplývající z kasačního opravného prostředku podaného společností Buzzi Unicem SpA (dále jen „Buzzi Unicem“ nebo „navrhovatelka“) proti rozsudku Tribunálu, kterým byla zamítnuta žaloba na neplatnost rozhodnutí Komise přijatého podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003(2), jímž si Komise od uvedené společnosti vyžádala značné množství informací.
3. Velmi podobné otázky vyvstávají také v řízení o čtyřech dalších kasačních opravných prostředcích, podaných společnostmi působícími na trhu s cementem, kterými uvedené společnosti napadají čtyři rozsudky, v nichž Tribunál zamítl většinu výtek směřujících proti rozhodnutím Komise obdobným, jako je rozhodnutí, jež bylo sporno společností Buzzi Unicem. Své stanovisko dnes přednesu i v těchto dalších čtyřech řízeních(3) . Toto stanovisko je tedy třeba vykládat ve spojení se zmíněnými dalšími stanovisky.
I – Právní rámec
4. Bod 23 odůvodnění nařízení č. 1/2003 stanoví:
„Komise by měla být zmocněna na celém území Společenství vyžadovat informace, které jsou nezbytné ke zjištění jakékoli dohody, rozhodnutí nebo jednání ve vzájemné shodě, které jsou zakázány podle [článku 101 SFEU], nebo jakéhokoli zneužití dominantního postavení zakázaného podle [článku 102 SFEU]. Při plnění rozhodnutí Komise nelze podniky nutit, aby přiznaly, že se dopustily protiprávního jednání, ale v každém případě jsou povinny odpovědět na skutkové dotazy a předložit dokumenty, i když mohou být tyto informace použity k prokázání protiprávního jednání proti nim nebo proti jinému podniku.“
5. Článek 18 („Žádosti o informace“) nařízení č. 1/2003 v příslušné části stanoví:
„1. Za účelem plnění povinností svěřených jí tímto nařízením si může Komise prostou žádostí nebo rozhodnutím vyžádat od podniků a sdružení podniků veškeré nezbytné informace.
2. Pokud Komise zasílá podniku nebo sdružení podniků prostou žádost o informace, musí uvést právní základ a účel své žádosti, upřesnit, jaké informace požaduje, a stanovit lhůtu, v níž mají být informace poskytnuty, a sankce podle článku 23 pro případ poskytnutí nesprávných nebo zavádějících informací.
3. Pokud Komise požaduje od podniků nebo sdružení podniků informace na základě rozhodnutí, musí uvést právní základ a účel své žádosti, upřesnit, jaké informace požaduje, a stanovit lhůtu, v níž mají být informace poskytnuty. Musí také uvést sankce podle článku 23 a uvést nebo uložit sankce podle článku 24. Dále musí uvést právo na přezkoumání rozhodnutí Soudním dvorem.
[ ... ]“
II – Skutečnosti předcházející řízení
6. V letech 2008 a 2009 provedla Komise – v souladu s článkem 20 nařízení č. 1/2003 – řadu šetření v prostorách podniků působících v odvětví výroby cementu, včetně prostor společnosti Buzzi Unicem a prostor společností Dyckerhoff AG a Cimalux SA, které jsou přímo či nepřímo ovládány navrhovatelkou. Po provedení těchto kontrol bylo v letech 2009 a 2010 zasláno několik žádostí o informace podle čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1/2003.
7. Dopisem ze dne 5. listopadu 2010 oznámila Komise společnosti Buzzi Unicem, že jí hodlá zaslat rozhodnutí s žádostí o informace podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, a předala jí návrh dotazníku, který zamýšlela přiložit k tomuto rozhodnutí. Společnost Buzzi Unicem předložila Komisi dne 17. listopadu 2010 své vyjádření.
8. Dne 6. prosince 2010 oznámila Komise společnosti Buzzi Unicem, že se rozhodla zahájit řízení podle čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003 a článku 2 nařízení č. 773/2004(4), a to jednak proti uvedené společnosti a jednak proti sedmi dalším společnostem, pro podezření z porušení článku 101 SFEU ohledně omezení dovozu do EHP ze států mimo EHP, rozdělení trhu, koordinace cen a souvisejících praktik narušujících hospodářskou soutěž na trhu s cementem a trzích s příbuznými výrobky.
9. Dne 30. března 2011 přijala Komise v řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 rozhodnutí C(2011) 2361 final ze dne 30. března 2011 (věc 39520 – Cement a příbuzné výrobky (dále jen „sporné rozhodnutí“).
10. V sporném rozhodnutí Komise uvedla, že podle článku 18 nařízení č. 1/2003 si za účelem plnění povinností svěřených jí daným nařízením může prostou žádostí nebo rozhodnutím vyžádat od podniků a sdružení podniků veškeré nezbytné informace (bod 3 odůvodnění sporného rozhodnutí). Komise uvedla, že poté, co byla žalobkyně informována o úmyslu Komise přijmout rozhodnutí podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, a poté, co žalobkyně předložila své vyjádření k návrhu dotazníku (body 4 a 5 odůvodnění sporného rozhodnutí), požádala formou rozhodnutí navrhovatelku o vyplnění dotazníku obsaženého v příloze I. Příloha I obsahovala 94 stran a 11 souborů otázek. Pokyny týkající se odpovědí na tento dotazník byly podány v příloze II, zatímco šablony pro odpovědi byly poskytnuty v příloze III.
11. Komise rovněž upozornila na údajná protiprávní jednání (bod 2 odůvodnění sporného rozhodnutí), jež popsala takto: „[v]ytýkaná protiprávní jednání spočívají v omezení obchodních toků v rámci Evropského hospodářského prostoru (EHP), včetně omezení dovozu do EHP ze zemí mimo EHP, rozdělení trhu, koordinace cen a souvisejících praktik narušujících hospodářskou soutěž na trhu s cementem a trzích s příbuznými výrobky“. S ohledem na povahu a množství vyžadovaných informací, jakož i na závažnost vytýkaného porušení pravidel hospodářské soutěže, došla Komise k závěru, že je třeba poskytnout navrhovatelce lhůtu dvanácti týdnů na odpověď na prvních deset souborů otázek a lhůtu dvou týdnů na odpověď na jedenáctý soubor (bod 8 odůvodnění sporného rozhodnutí).
12. Výroková část sporného rozhodnutí zní takto:
„Článek 1
Společnost Buzzi Unicem SpA a její dceřiné společnosti usazené v Evropské unii, které jsou touto společností přímo nebo nepřímo ovládány, poskytnou informace uvedené v příloze I tohoto rozhodnutí – ve formě požadované v jeho přílohách II a III – nejpozději do dvanácti týdnů ode dne oznámení tohoto rozhodnutí, pokud jde o otázky 1 až 10, a pokud jde o otázku 11, nejpozději do dvou týdnů. Obě přílohy tvoří nedílnou součást tohoto rozhodnutí.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno společnosti Buzzi Unicem SpA a jejím dceřiným společnostem se sídlem v Evropské unii, které jsou přímo nebo nepřímo ovládány prvně jmenovanou společností.“
III – Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
13. Žalobou došlou Tribunálu dne 10. června 2011 podala společnost Buzzi Unicem návrh na zrušení sporného rozhodnutí.
14. Samostatným podáním došlým téhož dne společnost Buzzi Unicem navrhla, aby byla věc projednána ve zrychleném řízení podle článku 76a jednacího řádu Tribunálu. Tribunál rozhodnutím ze dne 14. září 2011 tuto žádost zamítl.
15. Rozsudkem ze dne 14. března 2014 ve věci T‑297/11, Buzzi Unicem SpA v. Komise (dále jen „napadený rozsudek“)(5), Tribunál tuto žalobu zamítl a uložil společnosti Buzzi Unicem náhradu nákladů řízení.
IV – Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastnic řízení
16. Svým kasačním opravným prostředkem, došlým Soudnímu dvoru dne 23. května 2014, se společnost Buzzi Unicem domáhá, aby Soudní dvůr:
– zrušil rozsudek ve věci T‑297/11;
– zrušil rozhodnutí Komise C (2011) 2356 final vydané v řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 (věc 39520 – Cement a příbuzné výrobky);
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení v obou stupních.
17. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
– kasační opravný prostředek zamítl;
– uložil Buzzi Unicem náhradu nákladů řízení.
V – Posouzení důvodů kasačního opravného prostředku
18. Buzzi Unicem předkládá pět důvodů kasačního opravného prostředku. Obecně řečeno se tyto důvody kasačního opravného prostředku týkají otázky, zda Tribunál správně vyložil pravomoc Komise požadovat informace na základě nařízení č. 1/2003.
19. O rozhodujících právních předpisech a judikatuře týkající se pravomoci Komise požadovat informace pojednávám ve svém stanovisku ve věci HeidelbergCement AG v. Komise(6), které dnes rovněž přednesu.
20. Právě v těchto souvislostech posoudím důvody kasačního opravného prostředku přednesené navrhovatelkou.
A –
Účel žádosti o informace
1. Argumentace účastnic řízení
21. V prvním důvodu svého kasačního opravného prostředku společnost Buzzi Unicem tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když zamítl její žalobní důvod vycházející z nedostatečného odůvodnění sporného rozhodnutí. Sporné rozhodnutí postrádá zejména dostatečné podrobnosti ohledně údajného protiprávního jednání, jakož i období, kterého se týká šetření Komise. Podle názoru navrhovatelky se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení též tím, že měl za to, že pouhý odkaz na rozhodnutí o zahájení řízení postačuje ke splnění požadavku odůvodnění. Kromě toho navrhovatelka tvrdí, že napadený rozsudek je stižen též nedostatkem odůvodnění, neboť některé její argumenty k tomuto bodu byly zamítnuty bez přijatelného vysvětlení.
22. Komise tvrdí, že tento důvod je nepřípustný, neboť navrhovatelka ve skutečnosti vznáší skutkové otázky, které jsou prezentovány jako otázky právní. Podpůrně Komise tvrdí, že tento důvod musí být zamítnut. Komise zdůrazňuje, že se Tribunál při vyhodnocování povinnosti Komise uvést odůvodnění nedopustil nesprávného právního posouzení, a měl správně za to, že podle ustálené judikatury může odůvodnění unijních aktů odkazovat na další akty.
2. Posouzení
23. Na úvod chci zdůraznit, že podle mého názoru musí být námitka nepřípustnosti vznesená Komisí zamítnuta. Svým prvním důvodem kasačního opravného prostředku poukazuje navrhovatelka na dvě nesprávná posouzení týkající se v obou případech přiměřenosti odůvodnění jak sporného rozhodnutí, tak napadeného rozsudku. V odpovědi na tato tvrzení nemusí Soudní dvůr opětovně vyhodnotit skutkové okolnosti zjištěné v prvním stupni ani důkazy předložené v rámci tohoto řízení, ale postačí, aby konstatoval právní stav vyplývající z čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003 a článku 296 SFEU.
24. Zastávám rovněž názor, že je třeba zamítnout druhou část tohoto důvodu kasačního opravného prostředku. Napadený rozsudek obsahuje v bodech 31 až 38 adekvátní osvětlení důvodů, proč Tribunál vyslovil názor, že sporné rozhodnutí zahrnovalo dostatečné odůvodnění.
25. Naopak mám za to, že první část prvního důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelky, který se týká odůvodnění sporného rozhodnutí, je opodstatněná.
26. Úvodem chci připomenout, že podle ustálené judikatury musí být odůvodnění aktů unijních orgánů, požadované článkem 296 SFEU přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něj jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak, aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a unijní soudy mohly provést přezkum legality těchto důvodů. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky výše uvedeného článku 296, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale též na jeho kontext, jakož i na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast(7) .
27. Pokud jde o rozhodnutí Komise o nařízení kontroly podle článku 20 nařízení č. 1/2003, Soudní dvůr nedávno potvrdil, že Komise nemá povinnost sdělovat osobě, které je určeno rozhodnutí o kontrole, veškeré informace, které má k dispozici o předpokládaném protiprávním jednání, ani určovat přesnou právní kvalifikaci těchto protiprávních jednání, za podmínky že jasně uvede předpokládané skutkové okolnosti, jež zamýšlí ověřit. Povinností Komise je sice co nejpřesněji uvést vyhledávané důkazy a skutečnosti, kterých se má kontrola týkat, ale naopak není nutné, aby rozhodnutí o nařízení kontroly obsahovalo přesné vymezení relevantního trhu, přesnou právní kvalifikaci domnělých protiprávních jednání nebo uvedení období, během něhož měla být tato protiprávní jednání spáchána, pod podmínkou, že toto rozhodnutí o nařízení kontroly obsahuje již zmíněné podstatné náležitosti. Kontroly jsou totiž prováděny na začátku vyšetřování, a Komise tudíž v této fázi nemá ještě k dispozici přesné informace ohledně těchto aspektů. Cílem kontroly je totiž právě shromáždění důkazů týkajících se údajného protiprávního jednání, aby byla Komise s to přezkoumat opodstatněnost svého podezření a provést konkrétnější právní posouzení(8) .
28. Mám za to, že uvedené zásady jsou použitelné – mutatis mutandis – i ohledně rozhodnutí s žádostí o informace podle čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003. Obě opatření zjevně sledují stejný cíl a spočívají ve shromažďování informací. Nejsou sice formulována totožně, ale jejich jednotný výklad je patrně podpořen i jejich relativní vzájemnou podobností(9) .
29. V tomto ohledu je zásadní otázkou, zda Tribunál správně přezkoumal přiměřenost odůvodnění sporného rozhodnutí. Jinými slovy, otázka zní takto: je dotčené odůvodnění dostatečně jasné s přihlédnutím k fázi řízení, v níž bylo sporné rozhodnutí přijato, aby jednak umožnovalo osobě, jíž bylo uvedené rozhodnutí určeno, vykonat své právo obhajoby a posoudit svou povinnost spolupracovat s Komisí, a jednak umožňovalo výkon soudního přezkumu unijními soudy?
30. Na tuto otázku je podle mého názoru třeba odpovědět záporně.
31. Tribunál v bodě 36 napadeného rozsudku konstatuje, že odůvodnění sporného rozhodnutí bylo formulováno „ve velmi obecné rovině, jíž by prospěla větší podrobnost, což si v tomto ohledu [zaslouží] kritiku“. Podle mého názoru lze stěží popřít, že odůvodnění vskutku není dostatečně podrobné ve třech hlavních směrech. Myslím tím zejména popis údajných protiprávních jednání, zeměpisného rozsahu těchto jednání, i jimi dotčených výrobků.
32. Pokud jde o vytýkaná protiprávní jednání, v bodě 2 odůvodnění sporného rozhodnutí je uvedeno: „[v]ytýkaná protiprávní jednání souvisejí s omezením obchodních toků [...], včetně omezení dovozu [...], rozdělení trhu, koordinace cen a souvisejících praktik narušujících hospodářskou soutěž“. Uvedený popis možného protiprávního jednání je nejen dosti neurčitý („omezení obchodních toků“, „včetně omezení dovozu“), ale též velmi obecný („související praktiky narušující hospodářskou soutěž“). Zmínka o „rozdělení trhu“ a „koordinaci cen“ nemůže v takto obecné podobě přesněji vymezit povahu jednání vytýkaného Komisí. Určité prvky rozdělení trhu a stanovení cen obsahuje totiž většina kartelových dohod. V praxi tomuto popisu patrně odpovídá naprostá většina dohod zakázaných článkem 101 SFEU.
33. Co se týče zeměpisného rozsahu domnělých protiprávních jednání, sporné rozhodnutí uvádí omezení obchodních toků v EHP, včetně omezení dovozu do EHP ze zemí mimo EHP. Je pravda, že v rozhodnutí podle článku 18 nemusí být vymezen zeměpisný prvek relevantního trhu(10), bylo však jistě možné zmínit alespoň některé z dotčených zemí. Zejména není jasné, zda je případně dotčeným trhem celá oblast EHP, nebo jenom některé její části, a pokud ano, které.
34. Sporné rozhodnutí je konečně ještě vyhýbavější, pokud jde o vymezení výrobků, které jsou předmětem šetření. V praxi je jako relevantní výrobek označen pouze cement, neboť rozhodnutí odkazuje ohledně ostatních výrobků na „trhy s příbuznými výrobky“. Tento popis je opět nejen mimořádně neurčitý (nakolik „příbuzné“ s cementem musí takové výrobky být?), ale může zahrnovat všechny druhy výrobků, s nimiž navrhovatelka nějakým způsobem nakládá (jako prodávající nebo kupující).
35. Ačkoli nevěřím, že rozhodnutí podle článku 18 nařízení č. 1/2003 nezbytně vyžaduje údaj o předpokládaném období, kdy došlo k údajnému protiprávnímu jednání, jak zřejmě naznačuje navrhovatelka, mohl být takový údaj v sporném rozhodnutí užitečný. Vzhledem k výše uvedeným obecným popisům a ke skutečnosti, že se otázky týkají celého desetiletí, bylo by více podrobností o relevantním období mohlo navrhovatelce pomoci lépe porozumět rozsahu šetření vedeného Komisí.
36. Tribunál má za to(11), že nedostatečnou podrobnost sporného rozhodnutí částečně zmírňuje skutečnost, že výslovně odkazuje na rozhodnutí Komise o zahájení řízení, jehož součástí byly další informace o zeměpisném dosahu domnělého protiprávního jednání a o relevantních výrobcích.
37. Navrhovatelka zpochybňuje, že by nedostatky sporného rozhodnutí bylo možno zhojit pouhým odkazem na dřívější rozhodnutí, a poukazuje na to, že zmiňované rozhodnutí o zahájení řízení je v každém případě rovněž dotčeno týmž nedostatkem podrobností.
38. Podle mého názoru by unijní akty, kterými jsou ukládány povinnosti zasahující do soukromé sféry jednotlivců či podniků a které pro případ nesplnění těchto povinností ukládají vysoké pokuty, měly zásadně obsahovat samostatné odůvodnění(12) . Je totiž důležité, aby tito jednotlivci či podniky měli možnost seznámit se s důvody daného aktu, aniž by zároveň museli vynaložit nadměrné úsilí ke zjištění jeho správného výkladu(13), aby mohli účinně a včas uplatnit svá práva. To platí zejména pro akty, které výslovně odkazují na dřívější akty obsahující jiné odůvodnění. Jakýkoli významný rozdíl mezi oběma akty může být zdrojem nejistoty pro adresáta.
39. Bez ohledu na výše uvedené skutečnosti mám za to, že Tribunál v projednávané věci správně uvedl, že odůvodnění sporného rozhodnutí může být vykládáno ve spojení s odůvodněním rozhodnutí o zahájení řízení. Obě tato rozhodnutí byla přijata v rámci téhož šetření a zjevně se týkají týchž údajných protiprávních jednání. Byla též přijata v rámci krátkého časového období. Ještě důležitější je skutečnost, že mezi odůvodněními obou rozhodnutí patrně není významný rozdíl. Mám tedy za to, že první z obou rozhodnutí lze v projednávané věci považovat za „kontext“ rozhodnutí druhého, o němž jeho adresát nemohl nevědět(14) .
40. Je-li však pravda, že první rozhodnutí obsahovalo výrazně podrobnější údaje o zeměpisném rozsahu údajných protiprávních jednání (výčet potenciálně dotčených členských států), nebylo stejně přesné, pokud jde o povahu těchto protiprávních jednání a dotčených výrobků. Zejména vysvětlení pojmu „cement a příbuzné výrobky“ v poznámce pod čarou na straně 4 tohoto rozhodnutí se týká potenciálně velmi široké a různorodé škály výrobků.
41. Mám však za to, že případná přílišná obecnost odůvodnění či jistá neurčitost některých aspektů nezpůsobuje neplatnost rozhodnutí, pokud jeho zbytek umožňuje osobě, jíž je určeno, a unijním soudům s dostatečnou určitostí zjistit, jaké informace Komise požaduje a z jakých důvodů(15) . Předmět položených otázek může totiž – byť jen nepřímo či implicitně – vrhnout více světla na odůvodnění, jež snad nebylo vypracováno s dostatečnou přesností. Jsou-li totiž otázky velmi přesně formulovány a jsou-li přesně cíleny, bude z nich nevyhnutelně vyplývat i rozsah šetření Komise. To patrně platí zejména pro akty přijaté v rané fázi řízení, kdy ještě není rozsah šetření zcela a s konečnou platností vymezen, neboť v budoucnosti může být nutné jej na základě později získaných informací dále omezit či rozšířit.
42. V projednávané věci je však tomu právě naopak. Otázky položené společnosti Buzzi Unicem jsou mimořádně četné a týkají se velmi rozmanitých druhů informací. Mám za to, že je mimořádně obtížné nalézt souvislost mezi otázkami obsaženými v dotazníku(16) . Navíc některé z otázek patrně nejsou zcela v souladu s tím, co bylo uvedeno v dřívějším rozhodnutí o zahájení řízení: například otázky 3 a 4 (které se týkají mimořádně velkého množství informací z období deseti let) se neomezují jen na členské státy, jež rozhodnutí o zahájení řízení označuje za případně dotčené.
43. Mám ostatně za to, že pokud by byly zmíněné otázky vzájemně spojeny cílem spočívajícím v kompletním zmapování struktury příjmů a nákladů dotčeného podniku, umožňujícím Komisi sestavit její vlastní analýzu s využitím ekonometrických metod (srovnáním s jinými společnostmi působícími na trhu s cementem), mohlo by být sporné, zda je takto široká a komplexní žádost o informace podle článku 18 vůbec potřebná. Nemá-li Komise konkrétní indicie o protiprávním jednání, jež by taková analýza mohla doložit, bylo by patrně vhodnější vznést tuto žádost o informace v rámci šetření hospodářských odvětví podle článku 17 nařízení č. 1/2003.
44. Za těchto okolností souhlasím s navrhovatelkou, že účel žádosti Komise o informace nebyl dostatečně jasný a jednoznačný. Pro daný podnik bylo tudíž nepřiměřeně obtížné porozumět údajným protiprávním jednáním, a vyhodnotit tak rozsah své povinnosti spolupracovat s Komisí, a v případě nutnosti vykonat své právo na obhajobu například tím, že odmítne odpovědět na otázky, které považuje za protiprávní. To platí tím spíše, že některé otázky se týkaly informací, které nebyly čistě skutkové povahy a zahrnovaly též určitou formu hodnocení(17), zatímco jiné otázky byly relativně neurčité(18) . Vzhledem k tomu nemohla navrhovatelka ohledně těchto otázek snadno vyloučit nebezpečí, že by bylo jejich zodpovězení sebeusvědčující(19) .
45. Podle tvrzení Komise nemůže být uvedený nedostatek podrobností odůvodněn tím, že sporné rozhodnutí bylo přijato v rané fázi šetření. Ve skutečnosti bylo totiž toto rozhodnutí vydáno téměř tři roky po zahájení šetření. V průběhu této doby bylo provedeno několik kontrol a Komise již vydala velmi podrobné žádosti o informace, které byly dotčenými podniky zodpovězeny. Několik měsíců před přijetím sporného rozhodnutí dospěla totiž Komise k závěru, že již shromáždila dostatečné důkazy k zahájení řízení podle čl. 11 odst. 6 nařízení č. 1/2003 a článku 2 nařízení č. 773/2004. Uvedené důkazy měly Komisi umožnit, aby v sporném rozhodnutí poskytla podrobnější odůvodnění sporného rozhodnutí.
46. Souhlasím s Komisí, že nezbytná míra podrobností požadovaného odůvodnění závisí mimo jiné na informacích, které měla Komise k dispozici při přijetí rozhodnutí podle článku 18(20) . Přesto to podle mého názoru nutně znamená, že odůvodnění, které by mohlo být přijatelné, pokud jde o rozhodnutí přijaté na počátku šetření (tj. rozhodnutí, kterým je podnik vyzván, aby se podrobil kontrole podle článku 20, nebo úplně první rozhodnutí požádat o informace podle čl. 18 odst. 3), nemusí být stejně přijatelné u rozhodnutí přijatého v mnohem pozdější fázi šetření, kdy již má Komise k dispozici více informací o domnělém protiprávním jednání.
47. Za těchto okolností považuji za neomluvitelné, že i přes veškeré informace, které již byly Komisi poskytnuty v předchozích letech, a vzdor dalšímu úsilí spojenému se sporným rozhodnutím, byla společnost Buzzi Unicem i nadále ponechána v nejistotě ohledně přesného rozsahu šetření Komise.
48. Navíc mám za to, že navrhovatelka právem tvrdí, že byl podstatně ztížen též soudní přezkum legality sporného rozhodnutí unijními soudy. Jak jsem již podrobněji vyložil ve svém stanovisku ve věci HeidelbergCement(21), stává se vzhledem ke skrovným informacím ohledně údajných porušení uváděných v sporném rozhodnutí (i při jejich výkladu ve spojení s rozhodnutím o zahájení řízení) pro Soudní dvůr obtížným ověřit splnění požadavků nezbytnosti a přiměřenosti žádosti(22) . Co se týče prvně uvedené skutečnosti, je úkolem Soudního dvora posoudit, zda je korelace mezi domnělým protiprávním jednáním a požadovanými informacemi dostatečně úzká, aby mohla odůvodnit návrh Komise. Co se týče posledně uvedené skutečnosti, musí Soudní dvůr určit, zda je zátěž pro určitý podnik odůvodněna veřejným zájmem a není nadměrná.
49. Z těchto důvodů se domnívám, že Tribunál nesprávně vyložil a použil článek 296 SFEU a čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003, pokud jde o nezbytné odůvodnění rozhodnutí požádat o informace. Napadený rozsudek je tedy třeba zrušit v rozsahu, v němž Tribunál z důvodů uvedených v bodech 19 až 39 rozsudku rozhodl, že sporné rozhodnutí obsahuje dostatečné odůvodnění.
B – Zneužití pravomoci a obrácení důkazního břemene
1. Argumenty účastnic řízení
50. Ve svém druhém důvodu kasačního opravného prostředku Buzzi Unicem zpochybňuje Tribunálem provedený přezkum jeho žalobního důvodu vycházejícího ze zneužití pravomoci a obrácení důkazního břemene, jež vyplynuly ze sporného rozhodnutí. Podle názoru navrhovatelky je vzhledem k druhu a množství požadovaných informací zřejmé, že Komise neměla v době, kdy vydala sporné rozhodnutí, k dispozici dostatečné indicie týkající se porušení článku 101 SFEU. Toto rozhodnutí by tudíž mohlo být považováno za výsledek široce a obecně založeného šetření, tzv. „rybolovné výpravy“, jež podle článku 18 nařízení č. 1/2003 není povolena. Zamýšlela-li Komise provést šetření v rámci celého odvětví, měla postupovat v souladu s článkem 17 téhož nařízení. Podle navrhovatelky Tribunál nepodrobil tyto argumenty řádnému přezkumu. Konkrétně navrhovatelka vytýká Tribunálu, že nenařídil dokazování za účelem ověření, zda měla Komise k dispozici dostatek indicií k přijetí rozhodnutí na základě článku 18.
51. Komise však argumentuje, že tento důvod kasačního opravného prostředku je nepřípustný, neboť nastoluje skutkové otázky, a je v každém případě neopodstatněný.
2. Posouzení
52. V druhém důvodu kasačního opravného prostředku, který je namířen proti bodům 45 až 48 napadeného rozsudku, navrhovatelka v podstatě kritizuje přezkum jejích argumentů provedený Tribunálem týkající se zneužití pravomoci a obrácení důkazního břemene.
53. Souhlasím s Komisí, že tento důvod kasačního opravného prostředku je zčásti nepřípustný a zčásti neopodstatněný.
54. Zaprvé navrhovatelka v rozsahu, v němž tvrdí, že Tribunál nesprávně vyhodnotil důkazy předložené v prvním stupni na podporu jejího žalobního důvodu týkajícího se zneužití pravomoci, v podstatě požaduje, aby Soudní dvůr provedl nové posouzení těchto důkazů. Toto však není v rámci kasačního opravné ho prostředku přípustné.
55. Zadruhé je třeba odmítnout kritiku rozhodnutí Tribunálu nenařídit ex officio
provádění dokazování nebo organizačních procesních opatření s cílem ověřit skutečnou existenci dostatečných indicií protiprávního jednání. Podle ustálené judikatury je pouze Tribunál oprávněn posoudit, zda je případně nezbytné doplnit poznatky, které má k dispozici o věcech, jež mu jsou předloženy. Posouzení, zda jsou jemu předložené důkazy dostatečné, náleží pouze jemu a nepodléhá přezkumu Soudního dvora v rámci řízení o kasačním opravném prostředku, s výjimkou případu zkreslení důkazů nebo případu, kdy z dokumentů založených do spisu vyplývá věcná nesprávnost jeho zjištění(23) . A fortiori
se tato zásada uplatní ještě výrazněji, jedná-li se o přijímání vyšetřovacích opatření nebo organizačních procesních opatření ex officio (24) .
56. V projednávané věci měla navrhovatelka možnost požádat Tribunál, aby přijal kterékoliv z těchto opatření s cílem ověřit, zda měla Komise dostatek indicií. V „paralelní“ věci Cementos Portland Valderrivas v. Komise byl totiž Tribunálu předložen výslovný požadavek navrhovatelky, aby Komisi uložil předložení důkazů v jejím držení, aby se mohla sama přesvědčit, že sporné rozhodnutí nebylo svévolné(25) .
57. V projednávané věci však navrhovatelka takovou žádost nepředložila. Nepovažuji tudíž za kritizovatelnou skutečnost, že Tribunál s ohledem na důkazy obecné povahy předložené navrhovatelkou (posouzení, která nemohou být předmětem přezkumu v rámci opravného prostředku) a vzhledem k nepodání konkrétní žádosti rozhodl, že ve věci není zapotřebí provádět žádná další šetření(26) .
58. Zatřetí není na místě kritika přiměřenosti odůvodnění obsažených v napadeném rozsudku, co se týče údajného zneužití pravomoci a obrácení důkazního břemene. Především je zjevné, že Tribunál – v bodech 46 a 47 napadeného rozsudku – vskutku posoudil žalobní důvod navrhovatelky týkající se zneužití pravomoci. Tento soud taktéž řešil – v bodě 61 a následujících napadeného rozsudku – důvod navrhovatelky týkající se obrácení důkazního břemene.
59. Je pravda, že napadený rozsudek je místy poměrně stručný, co se týče důvodů, proč jsou některé argumenty odmítnuty, popřípadě se určitému počtu argumentů věnuje toliko souhrnně. Vzdor tomu to podle mého názoru nelze Tribunálu vytýkat, neboť se musel vypořádat s návrhem, který zahrnoval několik důvodů a argumentů, jež se mnohdy opakovaly nebo nebyly předkládány s požadovanou mírou jasnosti.
60. Druhý důvod kasačního opravného prostředku je proto podle mého názoru odsouzen k neúspěchu.
C – Povaha požadovaných informací
1. Argumenty účastnic řízení
61. Třetím důvodem kasačního opravného prostředku, který je namířen proti bodům 54 až 83 napadeného rozsudku, společnost Buzzi Unicem tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když dostatečně neodůvodnil zamítnutí jejího žalobního důvodu vycházejícího ze zneužití pravomoci Komisí při uplatnění článku 18 nařízení č. 1/2003. Navrhovatelka vytýká Tribunálu, že nezpochybnil legitimitu žádostí Komise o tři druhy informací; sebeusvědčujících informací, informací dostupných ve veřejné sféře a informací, které navrhovatelka neměla k dispozici. Co se týče zejména sebeusvědčujících informací, navrhovatelka uvádí, že Tribunál pochybil, když konstatoval, že otázky 5R, 5S, 5T a 5V byly čistě skutkové a že otázka 1D nebyla položena k jejímu usvědčení.
62. Komise především argumentuje, že tento důvod kasačního opravného prostředku je nepřípustný, jelikož navrhovatelka v podstatě opakuje argumenty, které již uplatnila v řízení před Tribunálem. Tento důvod kasačního opravného prostředku je podle Komise rovněž nepřípustný, nakolik navrhovatelka žádá, aby Soudní dvůr přehodnotil povahu některých otázek, jež byly Tribunálem považovány za „čistě skutkové“. Dále – jak dodává Komise – je tento důvod kasačního opravného prostředku také neopodstatněný, jelikož článek 18 nařízení č. 1/2003 byl Tribunálem vyložen a uplatněn správně.
2. Posouzení
63. Třetím důvodem kasačního opravného prostředku společnost Buzzi Unicem v podstatě tvrdí, že Tribunál nesprávně vyložil a nesprávně použil článek 18 nařízení č. 1/2003, pokud jde o povahu informací, které je Komise oprávněna požadovat od podniků.
64. Před provedením rozboru podstaty problému, jejž považuji v této souvislosti za nejproblematičtější (problém spojený se sebeusvědčující výpovědí) zaměřím svou pozornost na některé předběžné argumenty stran.
65. Pokud jde o přípustnost, musím zaprvé konstatovat, že skutečnost, že argumenty týkající se tohoto bodu, obsažené v kasačním opravném prostředku, byly z velké části doslovně převzaty z žaloby podané k Tribunálu, je irelevantní do té míry, v níž navrhovatelka identifikuje konkrétní pasáže nebo odstavce napadeného rozsudku, které údajně obsahují nesprávná právní posouzení a důvody pro tato nesprávná posouzení. Kasační opravný prostředek v projednávané věci podle mého názoru tyto požadavky splňuje, pokud jde o jeho třetí důvod.
66. Dále bych chtěl zdůraznit, že otázka, zda se určité konkrétní otázky obsažené v sporném rozhodnutí týkají pouze skutkového stavu, je nepochybně otázkou skutkovou, která v rámci kasačního opravného prostředku není přezkoumatelná. Naopak to, zda některé otázky jsou pro účely práva EU otázkami vyžadujícími sebeusvědčující odpověď, je záležitostí, jež se týká právní kvalifikace skutkových okolností, která je jako taková v rámci kasačního opravného prostředku přezkoumatelná.
67. Třetí důvod kasačního opravného prostředku je tedy v rámci těchto mezí přípustný(27) .
68. Zadruhé mám ohledně podstaty důvodu kasačního opravného prostředku za to, že jeho části mohou být zamítnuty jakožto neopodstatněné.
69. Co se týče argumentu navrhovatelky ohledně předložení informací, které nemá k dispozici, mám za to, že tento argument se zakládá na nesprávném výkladu napadeného rozsudku. V tomto rozsudku se totiž nikde neuvádí, že je Komisi dovoleno požádat podniky o informace, jež nemají k dispozici. V bodech 80 a 81 napadeného rozsudku se především uvádí, že článek 18 nařízení č. 1/2003 nevylučuje možnost, že k tomu, aby byl podnik s to vyhovět žádosti Komise o informace, může být zapotřebí, aby zkompiloval nebo uspořádal údaje, které má k dispozici. Poté však konstatuje, že se tato zásada nevztahuje na údaje, které nejsou v držení podniku.
70. V této záležitosti mohu samozřejmě s Tribunálem souhlasit. Kromě uznání platnosti známé právní zásady ad impossibilia nemo tenetur bych do značné míry souhlasil s následující úvahou generálního advokáta Darmona: „Komise si může od podniků vyžádat předložení pouze takových informací, které již mají v držení, přestože jim v případě nutnosti může být uložena povinnost tyto informace uspořádat. Žádost o informace nesmí být formulována tak, že podniku uloží vyhledávat informace, jež jsou v držení třetích stran. Žádost o informace, o nichž je Komisi známo, že nejsou nebo nemohou být v držení dotčeného podniku, by tudíž byla nepochybně nevhodná“(28) .
71. Co se tedy týče argumentu, jímž je tvrzeno nedostatečné odůvodnění napadeného rozsudku ohledně otázky, zda je Komise oprávněna požadovat, aby účastníci řízení poskytovali informace, jež jsou veřejně dostupné, bych chtěl učinit následující poznámku. Navrhovatelka nesprávně tvrdí, že Tribunál tento argument výslovně neřešil. Tribunál jej totiž zkoumal z hlediska přiměřenosti a nezbytnosti požadovaných informací(29) . Skutečnost, že co se týče tohoto aspektu, je napadený rozsudek velmi stručný, lze vysvětlit tím, že byl zmiňován v jediném bodě žaloby Buzzi Unicem, a v replice této společnosti nebyl nijak významně rozvinut. V těchto pasážích si navrhovatelka v podstatě stěžovala, že určité množství informací nebylo „výlučně v jejím držení“, a uvedla, že Komise mohla tuto informaci získat „autonomně“. Navrhovatelka nepodala žádné, byť jen stručné, vysvětlení důvodů, proč by měl být článek 18 nařízení č. 1/2003 vykládán tak, že brání Komisi v žádosti o informace, jež může získat z jiných zdrojů, natož aby uvedla, kde a jak mohly být tyto informace získány.
72. Za těchto okolností si Tribunál nezaslouží žádnou kritiku za to, že tento argument nepřezkoumal zevrubněji.
73. Nyní konečně přistoupím k tomu, co považuji za klíčovou otázku nastolenou v tomto důvodu kasačního opravného prostředku týkající se způsobu, jímž má Tribunál vykládat a aplikovat právo nepodávat sebeusvědčující odpovědi.
74. Na úvod se jeví užitečným připomenout, že bod 23 odůvodnění nařízení č. 1/2003 poukazuje na právo podniků zabránit při plnění rozhodnutí Komise požádat o informace podávání sebeusvědčujících odpovědí. Toto právo bylo již dříve uznáno Soudním dvorem, dokonce již před přijetím zmíněného nařízení(30) . Jedná se totiž o jednu ze základních složek práva podniku na obhajobu, jež musí být zachováno v průběhu řízení zahájených Komisí na základě nařízení č. 1/2003.
75. Nyní chci v této souvislosti především přezkoumat, zda Tribunál nepoužil příliš restriktivní výklad práva odmítnout sebeusvědčující výpověď, a dále podrobit přezkumu otázku, zda bylo v projednávané věci toto právo správně aplikováno.
76. V bodě 63 napadeného rozsudku Tribunál uvedl, že je třeba rozlišovat mezi otázkami, které lze považovat za otázky čistě skutkové povahy, a otázkami, které takovou povahu nemají. Pouze v případě, že určitou otázku nelze považovat za čistě skutkovou, je podle názoru tohoto soudu třeba určit, zda může být přiznání protiprávního jednání ze strany dotčeného podniku součástí odpovědi na takovou otázku, což přísluší prokázat Komisi. V následujících odstavcích 64 a 65 Tribunál uvedl, že určité otázky, které od podniku vyžadují pouze shromáždění údajů, měly ryze věcný rozměr a jako takové nemohly porušit právo tohoto podniku na obhajobu.
77. To je podle mého názoru nesprávný výklad práva odmítnout sebeusvědčující výpověď. I přes poněkud nejednoznačnou formulaci bodu 23 odůvodnění nařízení č. 1/2003(31), je otázka, zda určitý dotaz vyžaduje od podniku pouze poskytnutí skutkové informace (jako je shromažďování údajů, objasnění skutkových okolností, popis skutkových okolností objektivní povahy atd.), v tomto ohledu důležitá, ale nemusí být nutně rozhodující. Skutečnost, že od podniku nejsou vyžadovány žádné informace subjektivní povahy, nevylučuje, že by za určitých okolností mohlo dojít k porušení práva podniku odmítnout sebeusvědčující výpověď.
78. Soudní dvůr opakovaně odkazoval na otázky, jež „by mohly zahrnovat uznání existence protiprávního jednání“. Pojmy zvolené Soudním dvorem nepostrádají určitý význam. V rozsudku PVC II Soudní dvůr dále vyjasnil kritéria sebeusvědčující výpovědi: klíčovou otázkou je, zda je odpověď podniku, jemuž je daný dotaz určen, skutečně rovnocenná uznání existence protiprávního jednání(32) .
79. Z uvedené judikatury vyplývá, že Komise není oprávněna klást dotazy v případě, že by odpověď na tyto dotazy mohla implikovat
uznání viny dotčeným podnikem.
80. Mám například za to, že není pochyb o nepřípustnosti otázky, zda se zástupci podniku v průběhu určitého jednání dohodli se zástupci jiných soutěžitelů na zvýšení cen nebo zda se zavázali, že si na určitých vnitrostátních trzích nebudou vzájemně konkurovat. Takové dotazy lze sice popsat jako čistě skutkové, porušují však zjevně právo podniku odmítnout poskytnutí sebeusvědčujících informací, protože odpověď na takové dotazy by mohla být rovnocenná výslovnému přiznání se k porušení článku 101 SFEU.
81. Navrhovaný výklad práva odmítnout sebeusvědčující výpověď podporuje i judikatura Soudního dvora, zejména v rozsudcích Orkem, Solvay a SGL Carbon. Ve všech těchto věcech považoval Soudní dvůr otázky, které byly čistě faktické, za otázky, jež vedou k sebeusvědčující odpovědi tázaného, a jsou tudíž nepřípustné(33) .
82. Za určitých okolností může být tedy určitá otázka nepřípustná, pokud by z odpovědi mohlo vyplynout přiznání viny, a to i v případě, že se dotyčná otázka týká pouze skutkových okolností, a k daným skutečnostem není požadováno žádné stanovisko. Tribunál se tedy při výkladu práva odmítnout sebeusvědčující výpověď dopustil nesprávného právního posouzení.
83. A fortiori mohou určité otázky v rozporu s tím, co dovozuje Komise, porušovat právo podniku odmítnout sebeusvědčující výpověď i v případě, kdy není adresát žádán o právní posouzení či poskytnutí právního stanoviska. Tento závěr zcela jasně vyplývá z judikatury uvedené v bodě 81 tohoto stanoviska: žádná z otázek, které Soudní dvůr shledal nepřípustnými, nevyžadovala právní posouzení ze strany dotčených podniků. Skutečnost, že otázka 1D nevyžadovala, aby navrhovatelka vyjádřila stanovisko právní povahy, nutně nevylučuje možnost, že by taková otázka mohla porušit právo odmítnout sebeusvědčující výpověď.
84. Poté, co jsem dospěl k tomuto závěru, chci pro úplnost přezkoumat, zda bylo v projednávané věci nesprávně aplikováno právo odmítnout sebeusvědčující výpověď.
85. V bodě 73 napadeného rozsudku dospěl Tribunál k závěru, že posouzení vyžadované od společnosti Buzzi Unicem v rámci otázky 1D bylo „ve skutečnosti komentářem k výši jejích ziskových marží“ a mohlo „představovat náznak odhalující existenci praktik omezujících hospodářskou soutěž“. Znění napadeného rozsudku sice není zcela jasné, ale patrně se v něm konstatuje, že zodpovězením dané otázky mohla být navrhovatelka nucena uznat svou účast na předpokládaném protiprávním jednání.
86. Tribunál však dále uvedl, že i přesto, že otázka 1D má povahu otázky, která vede k sebeusvědčující výpovědi, je rovněž třeba zohlednit skutečnost, že žalobkyně byla v pozdější fázi správního řízení nebo v rámci řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí Komise oprávněna uplatňovat jiný výklad své odpovědi na dotyčnou otázku, a to výklad odlišný od výkladu patrně přijatého Komisí(34) . Z tohoto důvodu Tribunál odmítl argumenty navrhovatelky.
87. Úvaha Tribunálu je poněkud matoucí. Skutečnost, že by společnost Buzzi Unicem mohla napadnout výše uvedenou povahu otázky 1D i v případě, že by jí Komise svým rozhodnutím uložila pokutu (buď za nezodpovězení uvedené otázky, nebo za porušení článku 101 SFEU), neznamená, že unijní soudy nemohou (a neměly by) postihnout porušení práva dotyčného podniku na obhajobu ze strany Komise v rámci tohoto řízení. Úvaha Tribunálu by v tomto ohledu zbavila osobu, jíž je rozhodnutí určeno, práva na přezkum dotyčného aktu unijními soudy, jež je výslovně stanoveno v čl. 18 odst. 3 nařízení č. 1/2003.
88. Klíčovou otázkou, na niž měl Tribunál zaměřit svou analýzu, je, zda se v této souvislosti bude zodpovězení otázky 1D společností Buzzi Unicem rovnat jej ímu uznání existence protiprávního jednání.
89. Zdá se však, že Tribunál tuto otázku obešel a nezaujal k ní jasné stanovisko. Osobně bych chtěl poznamenat, že otázka 1D vykazuje v tomto znění určitou podobnost se dvěma otázkami, které Soudní dvůr považoval v rozsudcích Orkem a Solvay za nepřípustné, neboť mohly podnik nutit, aby přiznal svou účast na dohodě zakázané (tehdejším) článkem 85 EHS(35) . Ani v projednávané věci nelze jednoznačně vyloučit, že se Komise tím, že si vyžádala stanovisko podniku k nejlepší metodě výpočtu hrubých čtvrtletních marží, snažila dotyčný podnik přimět, aby přiznal účast na protiprávní dohodě s jeho konkurenty o stanovení či koordinaci cen.
90. Avšak vzhledem k tomu, že je zřejmé, že Tribunál v každém případě použil nesprávný výklad práva odmítnout sebeusvědčující výpověď, nepovažuji za nutné se dále zabývat tímto aspektem.
91. Proto zastávám názor, že je třeba napadený rozsudek zrušit v rozsahu, v němž Tribunál v bodech 57 až 79 rozsudku odmítl žalobní důvody navrhovatelky, týkající se porušení jejího práva odmítnout sebeusvědčující výpověď. Zbývající část tohoto důvodu kasačního opravného prostředku by tudíž měla být prohlášena za zčásti nepřípustnou a zčásti neopodstatněnou.
D – Proporcionalita a nezbytnost
1. Argumenty účastnic řízení
92. Čtvrtým důvodem kasačního opravného prostředku – směřujícího proti bodům 84 až 115 napadeného rozsudku – společnost Buzzi Unicem tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení při výkladu a uplatňování požadavků nezbytnosti a přiměřenosti vyžádaných informací v sporném rozhodnutí.
93. Komise tvrdí, že tento důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut: Tribunál správně uznal široký prostor pro uvážení, jejž musí mít Komise při rozhodování, které informace jsou nezbytné pro její šetření. Dodává též, že Tribunál dospěl ke správnému závěru, že sporné rozhodnutí bylo přiměřené.
2. Posouzení
94. Tento důvod kasačního opravného prostředku by logicky měl být rozdělen do dvou samostatných částí, z nichž jedna se týká nezbytnosti požadovaných informací v sporném rozhodnutí a druhá celkové přiměřenosti tohoto rozhodnutí. Oba přezkumy se ve skutečnosti jeví jako komplementární. Na jedné straně přezkum požadavku nezbytnosti vyžaduje analýzu, jestli z úhlu pohledu Komise jednající v době přijetí žádosti mohou informace vyžadované od podniku pomoci při ověřování, zda došlo k předpokládanému protiprávnímu jednání, popř. při určení jeho přesné povahy a rozsahu. Na straně druhé si přezkum požadavku proporcionality vyžádá analýzu, zda požadované informace představují z hlediska příjemce rozhodnutí Komise nadměrnou a nesnesitelnou zátěž.
95. Z bližšího přezkoumání argumentů předložených v projednávané věci navrhovatelkou však vyplývá, že: (i) na oba požadavky navrhovatelka téměř vždy odkazuje společně a (ii) argumenty předložené navrhovatelkou mají většinou za úkol poukázat na nadměrnou a neúnosnou zátěž, kterou na ni klade sporné rozhodnutí.
96. Proto se tedy z důvodu hospodárnosti řízení nebudu argumentům, jež by mohly prokazovat, že požadované informace nejsou nezbytné, věnovat odděleně. Pro obecné úvahy na toto téma odkazuji na své stanovisko ve věci HeidelbergCement, body 70 až 76.
97. Nyní tedy pojednám o argumentech týkajících se přiměřenosti sporného rozhodnutí.
98. Na úvod bych chtěl připomenout, že Soudní dvůr již několikrát zdůraznil, že nutnost chránit jednotlivce před svévolnými či nepřiměřenými zásahy veřejných orgánů do jejich soukromé sféry, včetně případů, kdy takové orgány uplatňují pravidla hospodářské soutěže, je obecnou zásadou unijního práva(36) . Konkrétně je určité opatření v rámci šetření nepřiměřené, představuje-li nadměrný, a tedy neobhajitelný zásah do takových práv(37) .
99. Je zřejmé, že neexistuje žádný jednoznačný test pro určení, zda je konkrétní žádost o informace zaslaná danému podniku nadměrná, či nikoli. Odpověď na tuto otázku může poskytnout pouze posouzení každé konkrétní věci, jež zohledňuje veškeré relevantní okolnosti.
100. Pro posouzení přiměřenosti konkrétní žádosti o informace by měly být vzájemně zvažovány zejména dvě skutečnosti(38) . Na jedné straně vah bude spočívat veřejný zájem, který opodstatňuje šetření Komise, která musí získat informace, jež jí umožní plnit úkoly, které jí ukládá Smlouva. Čím více je údajné porušení předpisů schopno poškodit hospodářskou soutěž, tím více by měla být Komise oprávněna očekávat, že se bude podnik snažit poskytnout požadované informace a splnit svou povinnost účinné spolupráce. Na druhé straně vah bude spočívat pracovní zátěž uložená podniku žádostí o informace. Čím větší je vytvořená pracovní zátěž, kterou jsou zaměstnanci podniku odváděni od svých běžných provozních úkolů a která způsobuje dodatečné náklady, tím nadměrnější se bude jevit žádost o informace.
101. V projednávané věci Komise tvrdí, že údajné jednání navrhovatelky představuje velmi závažné porušení unijních pravidel hospodářské soutěže. Vzdor tomu, že jak v sporném rozhodnutí, tak v rozhodnutí o zahájení řízení bylo v tomto ohledu poskytnuto málo informací, lze pravděpodobně sdílet názor Komise, že by důsledky údajného porušení pro evropské spotřebitele v případě jeho prokázání bylo možno považovat za mimořádně závažné(39) .
102. Bez ohledu na tuto skutečnost se pracovní zátěž způsobená navrhovatelce sporným rozhodnutím (popsaným v napadeném rozsudku jakožto rozhodnutí vyvolávající „značnou pracovní zátěž“)(40) jeví jako nadměrně a zbytečně zatěžující.
103. Skutečnost, že sporné rozhodnutí požadovalo předložení mimořádného množství dat, která pokrývala téměř všechny hospodářské činnosti navrhovatelky, nemůže být vážně zpochybněna.
104. Společnost Buzzi Unicem uvedla – aniž jí v tom Komise odporovala – že pouhé sestavení některých požadovaných údajů vytvářelo významnou pracovní zátěž pro její zaměstnance: některé z otázek ji nutily k přezkoumání téměř všech ekonomických transakcí uzavřených v průběhu posledních 10 let, aby z nich mohla vyvodit požadované údaje. Některé z těchto údajů, zejména co se týče starších transakcí, však nebyly zaneseny do jejích databází. Navrhovatelka musela tudíž postupně prověřit tisíce finančních dokladů, a poté manuálně zanést relevantní údaje do excelových souborů zformátovaných podle pokynů Komise.
105. Dalším důvodem značného pracovního zatížení způsobeného sporným rozhodnutím byl formát uložený Komisí pro předkládání požadovaných informací. V digitální éře může mít totiž skutečnost, že žádost o informace vyžaduje předložení značného množství informací, často jen druhotný význam. V mnoha případech bude pracovní zátěž způsobená žádostí o informace záviset především na způsobu, jímž má podle pokynů Komise příjemce žádosti tyto informace poskytnout. Jinými slovy, formát uložený Komisí pro předložení požadovaných informací může často vytvářet pro podnik tu největší zátěž.
106. V tomto ohledu musím poznamenat, že příloha II (podrobné pokyny pro odpovědi na dotazník) a příloha III (šablony pro odpovědi) sporného rozhodnutí mají celkem téměř 30 stran s mimořádně složitým obsahem. Uložený formát se vyznačoval neobyčejnou přísností a pokyny byly mimořádně podrobné.
107. Pokud jde o přísnost modelu, chtěl bych zdůraznit, že úplný soulad s požadovaným formátem byl zajišťován výslovnou hrozbou sankcí. V rámečku na začátku dotazníku Komise uvádí (tučně a podtrženě): „Vezměte prosím na vědomí, že v případě nerespektování následujících definicí a pokynů může být Vaše odpověď považována za nesprávnou či zavádějící“.
108. Pokud jde o mimořádně podrobnou povahu pokynů, odkazuji pouze na nadměrně pečlivé pokyny týkající se odpovědí, které si Komise vyžádala ve formátu excelového souboru. Navrhovatelka mohla používat pouze ty šablony, které byly obsaženy v příloze III, a vyžadovalo se od ní striktní dodržování pokynů týkajících se mimo jiné počtu souborů, které mají být poskytnuty, počtu tabulek pro každý soubor, pojmenování každé tabulky, použitelných zkratek, názvů a očíslování sloupců či řádků, formátu, v němž má být uvedeno datum, jakož i užívání mezer, speciálních znaků a symbolů(41) .
109. Kromě toho četné a téměř kryptické kódy, které musel příjemce používat – jak zdůraznila Komise, „jednotně“ a v „odpovědích na všechny otázky“(42) – zjevně nepřispívaly k lepší srozumitelnosti a uživatelské přívětivosti sporného rozhodnutí, ani neusnadňovaly úkol podniku sestavit odpovědi.
110. Lze s jistotou říci, že dokonce i zkušenému podnikateli se dotčený formát mohl na první pohled jevit jako notně složitý hlavolam.
111. Jak jsem již vyložil ve svém stanovisku ve věci HeidelbergCement, pojem „informace“ ve smyslu článku 18 nařízení č. 1/2003 nelze vykládat tak, že Komisi umožňuje vyžadovat od podniků, aby požadované informace předkládaly v určitém konkrétním formátu. Příjemci žádostí o informace jsou samozřejmě povinni reagovat na žádost tak, že poskytnou informace, které jsou nejen správné a úplné, ale i přesné a jasné. Pokud se navíc od nich požaduje shromáždění informací tak, aby poskytly užitečnou odpověď, lze od nich vzhledem k jejich povinnosti aktivní spolupráce taktéž očekávat, že zohlední formát požadovaný Komisí. Komise však nemůže od podniků chtít, aby při předkládání požadovaných informací prováděly takovéto rozsáhlé, složité a časově náročné kancelářské a administrativní úkoly, s tím výsledkem, že na ně bude de facto „přenesen“ úkol připravit řízení, jež má být vedeno proti nim samotným. Konec konců prokázání existence porušení unijních pravidel hospodářské soutěže je úkolem Komise(43) .
112. Ať již je tomu jakkoli, mám bez ohledu na možné porušení článku 18 (které nebylo žalobkyní tvrzeno) za to, že formát uložený sporným rozhodnutím nepochybně vytvořil velmi významnou pracovní zátěž pro navrhovatelku. To je tím méně přijatelné, že formátovací operace vyžadované Komisi se často týkaly údajů, které již měla Komise v držení, nebo byly též veřejně dostupné.
113. Ohledně prvního aspektu nelze přehlédnout, že sporné rozhodnutí bylo vydáno poté, co společnost Buzzi Unicem odpověděla na další, obzvláště zatěžující žádosti o informace (které měly formu prostých žádostí podle čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1/2003). Tyto předchozí žádosti se týkaly převážně stejného druhu informací s určitými odlišnými podrobnostmi, nebo byly předkládány v jiném formátu.
114. Sporné rozhodnutí ukládalo tedy navrhovatelce povinnost vyvinout – kvůli formátu požadovanému pro předložení informací – další úsilí za účelem pouhého přeformátování dat, které byly Komise poskytnuty již dříve. Pro takovouto žádost neshledávám žádný důvod. Za těchto okolností by bylo možno žádost Komise o veliké množství údajů, jež musí být přeformátovány, přirovnat mutatis mutandis
k žádosti o překlad četných a dlouhých dokumentů nacházejících se v držení podniku do jiného jazyka. Skutečnost, že zaměstnanci Komise nemají potřebné jazykové znalosti, by z mého pohledu nemohla takovouto žádost odůvodnit.
115. Kdyby Komise ve svých žádostech o informace vydaných podle čl. 18 odst. 2 nařízení č. 1/2003 vypracovala své otázky způsobem, jímž byly formulovány v sporném rozhodnutí, anebo následně přijala pouze předložení požadovaných informací v jakémkoli jiném formátu, bylo by tím navrhovatelce ušetřeno značné množství práce.
116. Co se týče tohoto druhého aspektu, navrhovatelka byla v sporném rozhodnutí vyzvána, aby předložila informace, které zjevně byly veřejně dostupné. Například bod 10 přílohy II sporného rozhodnutí zní takto: „Veškeré peněžní hodnoty musí být vyjádřeny v eurech. Není-li euro místní měnou, převeďte prosím údaje na eura s použitím oficiálního směnného kurzu zveřejněného v rozhodném období Evropskou centrální bankou.“ Není jasné, proč tyto výpočty neprovedli vlastní zaměstnanci Komise(44) .
117. Z výše uvedených důvodů zastávám názor, že navrhovatelka správně uvedla, že se Tribunál při výkladu a uplatňování zásady proporcionality dopustil nesprávného právního posouzení. Čtvrtému důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelky je v důsledku toho třeba vyhovět, a tudíž též zrušit napadený rozsudek.
E – Osvědčené postupy
1. Argumenty účastnic řízení
118. V pátém a posledním důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelka tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že nezaručil práva navrhovatelky v rámci „osvědčených postupů při předkládání hospodářských důkazů a shromažďování údajů v případech, které se týkají uplatňování článků 101 SFEU a 102 SFEU, a v případech spojování podniků (Staff working paper)“(45), (dále jen „osvědčené postupy“). Pokud se podle navrhovatelky Komise rozhodne dodržovat své osvědčené postupy a návrh žádosti o informace projedná s podnikem, je poté povinna zohlednit připomínky podniku nebo jeho žádosti o vysvětlení. Tribunál se proto dopustil nesprávného právního posouzení, jelikož tuto povinnost nevzal na zřetel.
119. Komise tvrdí, že tato argumentace musí být odmítnuta.
2. Posouzení
120. Bod 3.4.3 osvědčených postupů zní takto: „Pokud je to vhodné a užitečné, GŘ pro hospodářskou soutěž zašle ‚návrh‘ žádosti o údaje k předložení kvantitativních údajů s cílem umožnit lepší identifikaci formátu a základní kontrolu shody (viz bod 3.3.2). Účelem návrhu žádosti o údaje je vyzvat účastníky řízení, aby navrhli změny, jež by mohly zmírnit zátěž spojenou s dodržováním požadavků, a zároveň umožnily předložení potřebných informací. Jakékoli zúžení rozsahu této žádosti o údaje lze připustit pouze v případě, že nepoškodí šetření nebo nezpůsobí, zejména v případech fúzí, zkrácení původně stanovené lhůty pro poskytnutí odpovědi“.
121. Mám za to, že Tribunál správně připomněl judikaturu, v níž se uvádí, že pokud Komise stanoví orientační pravidlo chování určené k vyvolání vnějších účinků, nemůže se se od tohoto pravidla odchýlit bez udání důvodů slučitelných se zásadou rovného zacházení. Jak však rovněž uvedl Tribunál, osvědčené postupy jasně stanoví diskreční pravomoc Komise ke zvážení připomínek „pokud je to vhodné a užitečné“ a k přijetí připomínek podniku, pokud by „nebyly spojeny s rizikem poškození šetření“(46) .
122. Znění osvědčených postupů mi proto neumožňuje dospět k závěru, že úmyslem Komise bylo přijmout v tomto ohledu jasná a jednoznačná pravidla chování.
123. Za protismyslné považuji zejména tvrzení, že zasláním návrhu rozhodnutí potenciálním adresátům se Komise zavazuje vzít v potaz veškeré jimi předložené připomínky. Takovéto tvrzení je nepodložené a současně též nelogické. Neumím si představit žádnou jinou možnou povinnost Komise vyplývající z části 3.4.3 osvědčených postupů než řádně zohlednit připomínky předložené podniky, jež byly konzultovány. V tomto ohledu společnost Buzzi Unicem nenabídla žádný konkrétní důkaz, jenž by dokládal, že Komise nevěnovala patřičnou pozornost jejím připomínkám.
124. Na závěr poznamenávám, že body 7 a 8 osvědčených postupů jasně ukazují, že Komise může v rámci těchto postupů měnit svůj přístup a že účelem tohoto dokumentu není vytvářet nové právní účinky nebo měnit rozhodovací praxi Komise. Navíc nezávazný charakter osvědčených postupů je dále potvrzován skutečností, že byly vydány pouze jako „pracovní dokument zaměstnanců“ Generálního ředitelství Komise pro hospodářskou soutěž, a nikoli jako dokument, který má být přijat celou Komisí (tj. dokument schválený kolegiem komisařů). Osvědčené postupy totiž nikdy nebyly zveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie . Ačkoli se může zdát podivné, proč Komise zveřejňuje sdělení, jejichž význam následně bagatelizuje, jakmile se jich v soudním řízení dovolává jeho jiný účastník, skutečností zůstává, že cílem osvědčených postupů zjevně nebylo stanovit závazná pravidla.
125. Z výše uvedených důvodů zastávám názor, že se Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení tím, že zamítl žalobní důvod navrhovatelky, pokud jde o porušení osvědčených postupů. Pátý důvod kasačního opravného prostředku musí být tudíž zamítnut.
VI – Důsledky posouzení
126. Podle prvního pododstavce článku 61 statutu Soudního dvora posledně uvedený zruší rozsudek Tribunálu, je‑li kasační opravný prostředek opodstatněný. Pokud to soudní řízení dovoluje, může Soudní dvůr sám vydat konečné rozhodnutí ve věci. Může rovněž vrátit věc zpět Tribunálu k rozhodnutí.
127. Dospěl jsem k závěru, že třem z pěti důvodů kasačního opravného prostředku navrhovatelky by mělo být zcela nebo zčásti vyhověno, a napadený rozsudek by tudíž měl být zrušen.
128. Ve světle dostupných údajů a výměny názorů před Tribunálem a před Soudním dvorem považuji za možné, aby Soudní dvůr vydal v této záležitosti konečný rozsudek.
129. V žalobě podané k Tribunálu uvedla společnost Buzzi Unicem na podporu svého návrhu na zrušení sporného rozhodnutí pět důvodů kasačního opravného prostředku.
130. Ve světle výše rozvinutých úvah mám za to, že sporné rozhodnutí bylo protiprávní ze dvou hlavních důvodů: obsahovalo nedostatečné odůvodnění, pokud jde o účel žádosti (viz body 21 až 49 tohoto stanoviska), a nesplnilo požadavek proporcionality (viz body 92 až 117 tohoto stanoviska). Každé z těchto nesprávných právních posouzení postačuje již samo o sobě ke zrušení celého rozhodnutí. V důsledku toho zastávám názor, že není nutné zkoumat, zda jsou opodstatněné ostatní důvody předložené navrhovatelkou v prvním stupni.
VII – Náklady řízení
131. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
132. Souhlasí-li Soudní dvůr s mým posouzením kasačního opravného prostředku, je třeba, aby v souladu s články 137, 138 a 184 jednacího řádu uložil Komisi náhradu nákladů řízení v prvním stupni, jakož i řízení o kasačním opravném prostředku.
VIII – Závěry
133. Vzhledem ke všem výše uvedený úvahám navrhuji, aby Soudní dvůr:
– zrušil rozsudek Tribunálu ze dne 14. března 2014 ve věci T‑297/11, Buzzi Unicem SpA v. Komise;
– zrušil rozhodnutí Komise C(2011) 2356 final ze dne 30. března 2011 v řízení podle čl. 18 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 (věc 39520 – Cement a příbuzné výrobky);
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení vynaložených v obou stupních řízení.
(1) .
(2)
– Nařízení Rady ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (Úř. věst. L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205).
(3)
–	Věci C‑247/14 P, HeidelbergCement v. Komise, věci C‑248/14 P, Schwenk Zement v. Komise, C‑265/14 P, Cemex a další v. Komise, a C‑268/14 P, Italmobiliare v. Komise.
(4)
–	Nařízení Komise (ES) č. 773/2004 ze dne 7. dubna 2004 o vedení řízení Komise podle článků 81 a 82 Smlouvy o ES (Úř. věst. L 123, s. 18; Zvl. vyd. 08/03, s. 81).
(5)
– EU:T:2014:122.
(6)
–	Viz body 22 až 27.
(7)
–	Viz rozsudek Nexans a Nexans France v. Komise, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, body 31 a 32 a citovaná judikatura.
(8)
–	Tamtéž, body 34 až 37 a citovaná judikatura.
(9)
–	Článek 18 nařízení č. 1/2003 stanoví, že Komise musí v rozhodnutí „uvést právní základ a účel své žádosti, upřesnit, jaké informace požaduje, a stanovit lhůtu, v níž mají být informace poskytnuty“. Článek 20 odst. 3 téhož nařízení stanoví, že rozhodnutí musí „stanovit předmět a účel kontroly, stanovit datum, kdy má začít“.
(10)
–	Stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Nexans a Nexans France v. Komise, C‑37/13 P, EU:C:2014:223, body 35 až 38.
(11)
–	Body 35 a 36 napadeného rozsudku.
(12)
–	Viz stanovisko generálního advokáta Légera v BPB Industries and British Gypsum v. Komise, C‑310/93 P, EU:C:1994:408, bod 22.
(13)
–	Viz stanovisko generálního advokáta Lenze ve věci C‑27/90 SITPA, EU:C:1990:407, bod 59.
(14)
–	Viz judikatura uvedená v bodě 26 tohoto stanoviska.
(15)
–	Viz stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Nexans a Nexans Francie v. Komise, C‑37/13 P, EU:C:2014:223, bod 52.
(16)
–	Další podrobnosti viz mé stanovisko ve věci HeidelbergCement, body 46 a 47.
(17)
–	Otázka 1D. Viz níže, bod 85 tohoto stanoviska.
(18)
–	Viz mé stanovisko ve věci HeidelbergCement, body 138 až 146.
(19)
–	Viz níže, body 73 až 91 tohoto stanoviska.
(20)
–	Viz mé stanovisko ve věci HeidelbergCement bod 50.
(21)
–	Viz body 52 až 54.
(22)
–	Viz stanovisko generálního advokáta Jacobse ve věci SEP v. Komise, C‑36/92 P, EU:C:1993:928, bod 30.
(23)
– Viz rozsudek ve věci Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland v. Komise, C‑385/07 P, EU:C:2009:456, bod 163 a citovaná judikatura.
(24) – V tomto smyslu viz rozsudek Chalkor v. Komise, C‑386/10 P, EU:C:2011:815, body 65 a 66.
(25)
–	T‑296/11, EU:T:2014:121, body 41 až 56.
(26)
–	 Bod 45 napadeného rozsudku.
(27)
–	Podle mého názoru tedy Soudnímu dvoru nepřísluší ověřit, zda se otázky 5S, 5R, 5T a 5V týkají výlučně skutkových okolností, které se mi v každém případě sotva mohou jevit jako sporné.
(28)
–	Viz stanovisko generálního advokáta Darmona ve věci Orkem v. Komise, 374/87, EU:C:1989:207, bod 55.
(29)
–	Viz body 87 a 88 napadeného rozsudku.
(30)
–	Viz zejména Orkem v. Komise, 374/87, EU:C:1989:387, bod 35, a Solvay v. Komise, 27/88, EU:C:1989:388, EU:C:1989:388, bod 32.
(31)
–	Bod 23 odůvodnění odkazuje, jak již bylo uvedeno, na „skutkové otázky“. Problém nalezení nejlepšího způsobu určení typu otázek, jež vzhledem ke svému věcnému obsahu nemohou porušovat právo odepřít výpověď, rovněž vyplývá z judikatury. Viz judikatura uvedená v poznámce pod čarou 92 mého stanoviska ve věci HeidelbergCement.
(32)
–	Rozsudek Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99, P a C‑254/99 P, EU:C:2002:582, („PVC II“), bod 273 (zdůrazněno autorem stanoviska).
(33)
–	Viz mé stanovisko ve věci HeidelbergCement, bod 157.
(34)
–	 Bod 74 napadeného rozsudku.
(35)
–	Viz zejména rozsudky Orkem v. Komise, 374/87, EU:C:1989:387, bod 39, a Solvay v. Komise, 374/87, EU:C:1989:388, bod 36.
(36)
–	Viz Hoechst v. Komise, 46/87 a 227/88, EU:C:1989:337, bod 19, a Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, body 27, 50 a 52.
(37)
–	V tomto smyslu viz Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, body 76 a 80 a citovaná judikatura.
(38)
–	Další skutečnosti zahrnují mj. povahu účasti dotyčného podniku, význam potřebných důkazů, a množství a druh užitečných informací, které jsou podle názoru Komise v držení dotyčného podniku.
(39)
–	Beru na zřetel mimo jiné počet zúčastněných společností, zeměpisný rozsah údajných protiprávních jednání a přísná omezení obsažená v údajných dohodách.
(40)
–	 Bod 129 napadeného rozsudku.
(41)
–	Viz body 2, 6, 7, 8, 9, 13, 14 a 15 přílohy III. Ohledně podobně složitých pokynů viz též mimo jiné otázka 1A, a otázka 2 v příloze I.
(42)
–	Viz body 16 a 17 přílohy II.
(43)
–	Viz článek 2 nařízení č. 1/2003.
(44)
–	Viz mé stanovisko ve věci HeidelbergCement, bod 120.
(45)
–	Dokument zveřejněn na internetových stránkách GŘ pro hospodářskou soutěž, Evropská komise.
(46)
–	Viz body 140 a 141 napadeného rozsudku a citovaná judikatura.