DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
22 octobre 2025 (*)
« Référé – Marchés publics de services –
– Procédure d’appel d’offres – Services bancaires et de technologies de l’information, conseil, développement de logiciels, Internet et appui – Demande de mesures provisoires – Mise en balance des intérêts »
Dans l’affaire T‑526/25 R,
equensWorldline SE Germany, établie à Francfort‑sur‑le‑Main (Allemagne), représentée par Mes R. Martens et P. Darras, avocats,
partie requérante,
contre
Banque centrale européenne (BCE),
représentée par Mme I. Köpfer et M. J. Krumrey, en qualité d’agents, assistés de Me P. Friton, avocat,
partie défenderesse,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
vu l’ordonnance du 21 août 2025, equensWorldline/BCE (T‑526/25 R, non publiée),
rend la présente
Ordonnance
1        Par sa demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE, la requérante, equensWorldline SE Germany, sollicite, d’une part, le sursis à l’exécution de la décision de l’autorité de surveillance des marchés publics de la Banque centrale européenne (BCE) du 22 juillet 2025 rejetant son recours contre la décision de la BCE du 13 juin 2025 portant attribution du marché PRO‑009486 (ci-après, le « marché public en cause ») ainsi que de cette dernière décision (ci‑après, prises ensemble, les « décisions attaquées ») et, d’autre part, l’adoption de toute autre mesure provisoire nécessaire à la protection de ses droits, y compris le sursis à l’exécution de l’accord qui risque d’avoir été signé entre la BCE et le soumissionnaire retenu.
Antécédents du litige et conclusions des parties
2        La requérante, qui fait partie du groupe Worldline SA, fournit des technologies de paiement avancées et des solutions commerciales dans le monde entier.
3        Le 3 janvier 2024, par un avis de marché publié au supplément au Journal officiel de l’Union européenne (JO 2024, S 4400), la BCE a lancé l’appel d’offres pour un marché public de services intitulé « Digital euro - Secure Exchange of Payment Information », à attribuer par voie de procédure négociée avec publication préalable d’un appel à la concurrence/concurrentielle avec négociation.
4        Cette procédure de passation de marché est l’un des cinq appels d’offres que la BCE a lancés et pilotés concomitamment en lien avec l’euro numérique.
5        L’appel d’offres s’est déroulé en deux phases.
6        Lors de la première phase, celle de candidature, les soumissionnaires ont déposé leurs candidatures, qui ont été évaluées sur la base des critères formels, d’éligibilité et de sélection.
7        Vingt‑trois candidatures ont été reçues par la BCE dans le délai de dépôt des candidatures expirant le 21 février 2024, dont celle de la requérante. La BCE a sélectionné les sept meilleurs candidats, dont la requérante, et les a invités à soumissionner.
8        Lors de la seconde phase, celle d’attribution, l’invitation à soumissionner invitait les soumissionnaires à soumettre des questions à la BCE sur tout aspect de la procédure d’appel d’offres, du dossier ou de la documentation relative à l’appel d’offres avant le 10 septembre 2024.
9        Les quatre offres initiales ont été évaluées sur la base des critères formels et des critères d’attribution, en vue de l’attribution du marché public en cause aux soumissionnaires ayant présenté les offres les plus avantageuses sur le plan économique.
10      Conformément au chapitre IV, point 1.4, de l’invitation à soumissionner, la BCE peut, à l’issue de l’évaluation des offres écrites, attribuer les marchés sans négociations ou inviter les soumissionnaires à une présentation et à des négociations.
11      Les négociations se sont déroulées du 2 au 6 décembre 2024. Une première réunion de négociation virtuelle avec la requérante a eu lieu le 6 décembre 2024.
12      À l’issue du premier cycle de négociations, les soumissionnaires ont notamment été invités à soumettre une offre révisée, indicative et non contraignante, le 21 janvier 2025 au plus tard.
13      Les offres révisées ont à nouveau été évaluées au regard des critères formels et des critères d’attribution.
14      Le comité d’évaluation a décidé d’inviter une nouvelle fois les quatre soumissionnaires à un deuxième cycle de négociations parallèles, cette fois à mener sous la forme de négociations écrites, à savoir avec des observations soumises aux soumissionnaires par écrit uniquement afin qu’ils en tiennent compte et, en définitive, les intègrent dans une offre révisée. Une invitation à soumettre une offre ferme révisée a été envoyée aux soumissionnaires le 7 avril 2025.
15      Les quatre soumissionnaires, y compris la requérante, ont soumis une offre ferme révisée dans le délai expirant le 28 avril 2025.
16      Le comité d’évaluation a conclu qu’un soumissionnaire autre que la requérante avait soumis l’offre la plus économiquement avantageuse et devait dès lors se voir attribuer un accord‑cadre en première position, alors que la requérante avait soumis la seconde offre la plus économiquement avantageuse et devait se voir attribuer un accord‑cadre en deuxième position.
17      Le 13 juin 2025, la BCE a envoyé à la requérante une lettre de notification des résultats par laquelle elle lui attribue l’accord‑cadre de deuxième rang. Celle‑ci était ainsi classée en deuxième position.
18      Le 16 juin 2025, la requérante a demandé à la BCE un complément d’information concernant les caractéristiques et les avantages relatifs de l’offre retenue.
19      Le 18 juin 2025, la BCE a répondu à cette demande.
20      Le 23 juin 2025, la requérante a introduit un recours auprès de l’autorité de surveillance des marchés publics de la BCE contre la lettre du 13 juin 2025.
21      Le 22 juillet 2025, l’autorité de surveillance des marchés publics de la BCE a communiqué à la requérante sa décision, par laquelle elle a constaté que la décision du comité d’évaluation d’attribuer un contrat à la requérante en tant que soumissionnaire classé en deuxième position était conforme aux règles de procédure et à l’obligation de motiver, reposait sur des faits exacts et des raisons de fond valables et que rien n’indiquait que le comité d’évaluation ait commis des erreurs graves ou manifestes dans son évaluation ou un détournement de pouvoir.
22      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 31 juillet 2025, la requérante a introduit un recours tendant à l’annulation des décisions attaquées.
23      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le même jour, la requérante a introduit la présente demande en référé, dans laquelle elle conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        ordonner le sursis à l’exécution des décisions attaquées ;
–        adopter toute autre mesure provisoire nécessaire à la protection de ses droits, y compris le sursis à l’exécution de l’accord qui risque d’avoir été signé entre la BCE et le soumissionnaire retenu ;
–        condamner la BCE à l’ensemble des dépens.
24      Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 15 août 2025, la BCE conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        rejeter la demande en référé comme irrecevable ou, à titre subsidiaire, comme non fondée ;
–        condamner la requérante à l’intégralité des dépens.
En droit
Considérations générales
25      Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union européenne bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).
26      L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».
27      Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).
28      Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C‑110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].
29      Compte tenu des éléments du dossier, le président du Tribunal estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.
Sur les particularités du contentieux en matière de marchés publics
30      Compte tenu des impératifs découlant de la protection juridictionnelle effective qui doit être garantie en matière de marchés publics, il y a lieu de considérer que, lorsque le soumissionnaire évincé parvient à démontrer l’existence d’un fumus boni juris particulièrement sérieux, il ne saurait être exigé de sa part qu’il établisse que le rejet de sa demande en référé risquerait de lui causer un préjudice irréparable, sous peine qu’il soit porté une atteinte excessive et injustifiée à la protection juridictionnelle effective dont il bénéficie au titre de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne [ordonnance du 1er décembre 2021, Inivos et Inivos/Commission, C‑471/21 P(R), EU:C:2021:984, point 65].
31      Néanmoins, cet assouplissement des conditions applicables à l’appréciation de l’urgence, qui se justifie par le droit à un recours juridictionnel effectif et qui ne s’applique, en règle générale, qu’au cours de la phase précontractuelle [voir, en ce sens, ordonnance du 23 avril 2015, Commission/Vanbreda Risk & Benefits, C‑35/15 P(R), EU:C:2015:275, points 34 et 42], n’exempte pas le requérant de l’obligation d’établir le caractère grave du préjudice qui serait causé par le rejet de sa demande en référé (ordonnance du 26 septembre 2017, Wall Street Systems UK/BCE, T‑579/17 R, non publiée, EU:T:2017:668, point 19).
32      En l’espèce, il y a lieu de constater que la requérante a introduit la demande en référé postérieurement à la clôture de l’appel d’offres et antérieurement à la signature du marché, c’est‑à‑dire pendant la phase précontractuelle.
33      En supposant que la requérante ait démontré l’existence d’un fumus boni juris particulièrement sérieux et l’urgence requise, il convient, dans les circonstances de
l’espèce, d’examiner la condition relative à la mise en balance des intérêts.
Sur la mise en balance des intérêts
34      Selon la jurisprudence, dans le cadre de la mise en balance des différents intérêts en présence, le juge des référés doit déterminer, notamment, si l’intérêt de la partie qui sollicite le sursis à exécution à en obtenir l’octroi prévaut ou non sur l’intérêt que présente l’application immédiate de l’acte attaqué, en examinant, plus particulièrement, si l’annulation éventuelle de cet acte par le juge du fond permettrait le renversement de la situation qui aurait été provoquée par son exécution immédiate et, inversement, si le sursis à l’exécution dudit acte serait de nature à faire obstacle à son plein effet, au cas où le recours principal serait rejeté (voir ordonnance du 11 mars 2013, Iranian Offshore Engineering & Construction/Conseil, T‑110/12 R, EU:T:2013:118, point 33 et jurisprudence citée).
35      Il convient donc d’examiner si les intérêts de la requérante à obtenir le sursis immédiat des décisions attaquées prévalent sur ceux poursuivis par la BCE par l’adoption de ces décisions.
36      S’agissant des intérêts poursuivis par la requérante, celle‑ci fait valoir, en premier lieu, que l’attribution du marché public en cause, d’une valeur de 58 millions d’euros, à un autre soumissionnaire, à l’issue d’une procédure d’attribution entachée de plusieurs irrégularités, la priverait, en l’absence de sursis à l’exécution, des revenus et des références importants qu’elle aurait pu obtenir si ledit marché lui avait été attribué. En outre, l’attribution du contrat à un autre soumissionnaire modifierait substantiellement les conditions actuelles du marché et la part de marché. Le sursis à l’exécution suivi de l’annulation des décisions attaquées justifie une reprise de la procédure de passation de marché sur la base de conditions modifiées, lui permettant de concourir dans un contexte d’égalité de traitement, de non‑discrimination et de concurrence loyale.
37      En second lieu, selon la requérante, le sursis à l’exécution des décisions attaquées ne pourrait pas non plus empêcher les décisions attaquées de produire tous leurs effets dans l’hypothèse du rejet du recours en annulation. En outre, les intérêts financiers de l’Union seraient mieux protégés par un sursis à l’exécution des décisions attaquées que par leur annulation dans le recours au fond. Une annulation au fond obligerait la BCE à l’indemniser des dommages causés par les irrégularités entachant la procédure d’adjudication, en plus de supporter les coûts du contrat signé. Le marché public en cause, attribué pour une période de dix ans qui est nécessaire pour le déploiement de l’euro numérique, démontre l’absence d’urgence du contexte dans lequel l’euro numérique doit être mis en place. Aucun citoyen, consommateur ou entreprise de l’Union ne sera affecté par l’éventuelle mise en œuvre ultérieure d’une composante d’échange sécurisé d’informations de paiement de l’euro numérique. L’euro numérique n’existe pas encore en tant que tel et n’est qu’un simple équivalent électronique de l’argent liquide existant, qui complète les billets de banque et les pièces de monnaie en offrant aux citoyens un choix supplémentaire de mode de paiement. Compte tenu de l’existence de plusieurs autres moyens électroniques de paiement, il n’y a pas d’urgence à mettre en place l’euro numérique. Et aucun intérêt ne sera lésé par la suspension temporaire de l’attribution du marché public en cause.
38      S’agissant des intérêts de la BCE, celle‑ci soutient, en premier lieu, que l’établissement de l’euro numérique est une mesure nécessaire pour garantir l’utilisation de l’euro en tant que monnaie unique à l’ère numérique. Elle aurait pour objectif de faire en sorte que la monnaie de la banque centrale ayant cours légal reste accessible au grand public, tout en offrant un moyen de paiement à la pointe de la technique et rentable en garantissant un niveau élevé de protection de la vie privée dans les paiements numériques, en préservant la stabilité financière et en promouvant l’accessibilité et l’inclusion financière.
39      La BCE ajoute que le développement et l’adoption de la plate-forme de services de paiement en euros numériques serviraient un important intérêt public, celui lié à l’émission par l’Eurosystème d’une monnaie numérique publique et, en fin de compte, à l’autonomie stratégique et la souveraineté monétaire de la zone euro.
40      Selon la BCE, étant donné que l’Union ne dispose actuellement d’aucune option de paiement numérique à l’échelle nationale et que la plupart des pays de la zone euro s’appuient sur des systèmes de cartes de paiement mis en place par des fournisseurs internationaux, l’introduction de l’euro numérique est indispensable pour renforcer la zone euro et favoriser l’autonomie stratégique et la souveraineté monétaire de l’Europe.
41      La BCE précise que la première étape, qui est en cours, de la phase de préparation de l’euro numérique, se terminera le 1er novembre 2025. L’étape suivante, en cas de décision favorable du conseil des gouverneurs de la BCE, serait axée sur le lancement du développement de la plate-forme de services de paiement en euros numériques et nécessiterait donc la conclusion préalable de contrats avec des prestataires qualifiés. C’est dans l’optique de la prochaine décision du conseil des gouverneurs de la BCE que le calendrier du projet relatif à l’euro numérique prévoyait la sélection des prestataires de services au plus tard à la fin du deuxième trimestre 2025.
42      De plus, la BCE allègue que, si des marchés sont attribués avec un retard important dans le cadre d’une procédure de passation de marché, le plan de livraison risquerait d’être sérieusement perturbé, l’avancement du projet dans son ensemble risquerait d’être ralenti et des coûts supplémentaires risqueraient d’être engagés, en raison des frais appliqués par les autres prestataires le temps que la composante manquante soit développée.
43      La BCE en déduit qu’une conclusion rapide de la procédure de passation de marché est donc requise pour favoriser l’avancement du projet relatif à l’euro numérique. Compte tenu de l’importance des objectifs poursuivis avec ce projet, il existe un intérêt public majeur à conclure la procédure de passation de marché et à attribuer les marchés dans les plus brefs délais.
44      En deuxième lieu, la BCE fait valoir que les intérêts financiers de l’Union ne sont pas des intérêts qui peuvent être invoqués par la requérante dans le cadre de la mise en balance des intérêts. Seuls les intérêts commerciaux privés de la requérante peuvent être utilement invoqués par cette dernière.
45      En troisième lieu, la BCE soutient que l’article 2 quinquies, paragraphe 3, de la directive 89/665/CEE du Conseil, du 21 décembre 1989, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à l’application des procédures de recours en matière de passation des marchés publics de fournitures et de travaux (JO 1989, L 395, p. 33) concrétise le principe général du droit de l’Union selon lequel des raisons impérieuses relevant d’un intérêt général peuvent prévaloir sur les intérêts d’un soumissionnaire, même dans le cas où le marché aurait été attribué de manière contraire aux règles de passation de marchés publics. Cette disposition est conforme à la jurisprudence en application de laquelle les juridictions de l’Union ont régulièrement refusé de suspendre des marchés publics, même en cas de violation manifeste du droit de l’Union, dès lors qu’un intérêt public supérieur était établi.
46      En l’espèce, il convient de constater que la balance des intérêts penche en faveur de la BCE pour les raisons suivantes.
47      D’une part, s’agissant des intérêts invoqués par la requérante, il convient d’observer que le contrat visé par le marché public en cause présente un intérêt financier certain et qu’il s’insère dans un projet important et prestigieux. Il est donc compréhensible que la requérante se fasse usage des droits de recours qui lui sont conférés par les articles 263 et 278 TFUE afin de s’assurer qu’elle puisse encore participer audit marché.
48      Il n’en demeure pas moins qu’il s’agit d’un intérêt privé de nature financière. De plus, cet intérêt se réfère à des événements hypothétiques. Quand bien même le Tribunal devrait suivre le raisonnement de la requérante en annulant les décisions attaquées, la réouverture de la procédure de passation du marché public en cause ne signifie pas pour autant que ce marché serait attribué à la requérante. Comme tout opérateur économique, la requérante doit toujours tenir compte de l’éventualité de l’attribution dudit marché à un autre soumissionnaire, l’éventuel rejet de son offre dans le cadre d’une telle procédure faisant, en principe, partie du risque commercial habituel.
49      D’autre part, l’intérêt financier et commercial tout à fait légitime de la requérante doit être mis en balance avec l’intérêt public mis en avant par la BCE. Cet intérêt concerne la réalisation du projet relatif à l’euro numérique.
50      La BCE précise, à cet égard, que le marché public en cause ne constitue pas un marché public isolé, mais qu’il s’inscrit dans un plan d’ensemble relatif au lancement de l’euro numérique qui requiert la mise en place d’une plate-forme technique pour l’émission et le rachat des euros numériques. Ce projet nécessite la mobilisation de plusieurs prestataires externes sélectionnés pour leurs différentes composantes. Le retard accusé dans l’attribution d’un des marchés affecte ainsi le calendrier de l’ensemble du projet et le plan de livraison y afférent. La suspension des décisions attaquées dans le cas d’espèce risquerait ainsi de perturber l’avancement du projet dans son ensemble.
51      L’argument de la requérante selon lequel l’introduction de l’euro numérique ne revêtirait aucune urgence particulière, notamment pour les consommateurs et les entreprises de l’Union, ne saurait prospérer. En effet, le conseil des gouverneurs de la BCE a initié le projet en 2023 sur la base d’un calendrier serré en vue d’une décision sur la prochaine étape à la fin de l’année 2025. Ce projet implique un grand nombre de parties prenantes, dont les banques centrales des États membres. La suspension des décisions attaquées risquerait donc d’affecter une multitude d’acteurs.
52      De plus, il y a lieu de constater, à l’instar de la BCE, que l’introduction de l’euro numérique et les marchés publics y afférents servent un intérêt public qui a considérablement gagné en importance dans le contexte géopolitique actuel dans lequel les opérations de paiement électroniques dans la zone euro dépendent de services fournis par des acteurs internationaux. Le projet de l’euro numérique contribue ainsi à renforcer l’autonomie stratégique et la souveraineté monétaire de la zone euro.
53      Force est, dès lors, de conclure que, au regard de ces éléments, la balance des intérêts en présence penche en faveur de l’absence d’octroi des mesures provisoires demandées.
54      Il résulte de tout ce qui précède que la demande en référé doit être rejetée.
55      En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1)      La demande en référé est rejetée.
2)      Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 22 octobre 2025.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
M. van der Woude
*      Langue de procédure : l’anglais.