61993CC0280_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Raadet vedtog den 13. februar 1993 forordning (EOEF) nr. 404/93 om den faelles markedsordning for bananer (1). Forordningen, der traadte i kraft den 1. juli 1993, skaber grundlaget for frie varebevaegelser mellem medlemsstaterne og en faelles importordning i forhold til tredjelande. Der indfoeres et toldkontingent, og der indfoeres saerlige regler om fordelingen af dette kontingent. Den tyske regering mener, at kontingentet indebaerer underforsyning af markedet, og at fordelingen af kontingentet forstaerker underforsyningen af markederne i en raekke medlemsstater og i oevrigt foerer til uacceptable byrder for visse grupper af erhvervsdrivende.
Ved staevning af 14. maj 1993 har Forbundsrepublikken Tyskland paastaaet annullation af forordningens afsnit IV (ordningen for samhandelen med tredjelande) og forordningens artikel 21, stk. 2 (ophaevelse af et saerligt for Tyskland gaeldende toldkontingent). Raadet har paastaaet frifindelse.
Til stoette for den tyske regerings paastand har den nederlandske og den belgiske regering interveneret. Til stoette for Raadets paastand har den britiske, den franske, den graeske, den italienske, den portugisiske og den spanske regering samt Kommissionen interveneret. Den italienske regering har dog ikke afgivet noget indlaeg.
2. Den tyske regering indgav samtidig med sin staevning en begaering om foreloebige forholdsregler, som Domstolen ved kendelse af 29. juni 1993 afslog at imoedekomme.
3. Det er ikke kun den tyske regering, som har anfaegtet forordningen. Flere selskaber har paastaaet forordningen annulleret efter EOEF-traktatens artikel 173 eller anlagt erstatningssag efter traktatens artikel 178. Domstolen har afvist annullationssoegsmaalene, mens erstatningssoegsmaalene er blevet overfoert til Retten i Foerste Instans, som i medfoer af statuttens artikel 47 har udsat behandlingen af sagerne, indtil Domstolen afsiger dom i denne sag (2).
4. Verwaltungsgericht Frankfurt am Main har forelagt praejudicielle spoergsmaal vedroerende forordningen. Dette er bl.a. sket i sagerne C-465/93, Atlanta m.fl., og C-466/93, Atlanta m.fl. Selskaberne har anfaegtet forordningen ved Verwaltungsgericht, som under henvisning til Domstolens dom, Zuckerfabrik Suederdithmarschen (3), har bevilget foreloebige forholdsregler, saaledes at visse af forordningens regler om samhandelen med tredjelande midlertidigt er sat ud af kraft med den virkning, at selskaberne i 1993 kunne indfoere mindre maengder bananer uden for toldkontingentet (4). De naermere betingelser, der maatte gaelde for saadanne foreloebige forholdsregler, er genstanden for forelaeggelsen i sag C-465/93. I sag C-466/93 har Verwaltungsgericht forelagt spoergsmaal om forordningens gyldighed, idet retten skal paakende en raekke anbringender, som i det vaesentlige er sammenfaldende med dem, som den tyske regering goer gaeldende under denne sag. Verwaltungsgericht har endelig i sag C-389/93, Duerbeck, forelagt Domstolen spoergsmaal om fortolkningen af bl.a. forordningens bestemmelser om retten til andel i toldkontingentet for de saakaldte "newcomers".
5. Forbundsrepublikken Tyskland stoetter sin annullationspaastand paa et stoerre antal anbringender, hvoraf en del vedroerer mangler i forbindelse med forordningens tilblivelse, navnlig at Kommissionen ikke har overholdt grundsaetningen om, at dens beslutninger skal traeffes kollegialt, at der burde vaere sket fornyet hoering af Parlamentet, og at Raadet ikke har opfyldt sin begrundelsespligt. Det goeres endvidere gaeldende,
° at forordningen ikke har tilstraekkelig hjemmel i EOEF-traktatens artikel 42 og 43, da den forfoelger udviklingspolitiske formaal, og at den strider mod de formaal for landbrugspolitikken, som er angivet i traktatens artikel 39
° at forordningen strider mod traktatens konkurrenceregler
° at forordningen strider mod grundrettighederne om ejendomsrettens ukraenkelighed og om fri erhvervsudoevelse, mod ikke-diskriminationsprincippet og mod proportionalitetsprincippet
° at forordningen strider mod de forpligtelser, som paahviler Faellesskabet i medfoer af Lomé-konventionen og GATT, og
° at Raadet ikke har kompetence til at ophaeve det saerlige for Tyskland gaeldende toldkontingent.
6. En stillingtagen til navnlig anbringenderne om kraenkelse af grundrettighederne og de almindelige retsprincipper forudsaetter et noeje kendskab ikke alene til den i forordningen indfoerte ordning for samhandelen med tredjelande, men ogsaa til de betingelser, under hvilke bananer produceres og forhandles, og til de ordninger, der i de forskellige medlemsstater gjaldt for import af bananer inden markedsordningens ikrafttraeden.
7. Et saadant kendskab er saerlig noedvendigt for at kunne tage stilling til det faktiske grundlag for nogle af Forbundsrepublikkens anbringender. Forbundsrepublikken har med styrke gjort gaeldende,
° at det ved forordningen indfoerte toldkontingent er fastsat for lavt og noedvendigvis, ikke mindst i Tyskland, vil foere til endog meget betydelige begraensninger i importen og dermed i forbruget i forhold til den import og det forbrug, der eksisterede foer forordningen, og
° at denne import- og forbrugsbegraensning i forbindelse med forordningens helt usaedvanlige regler om, hvordan toldkontingentet fordeles mellem Faellesskabets erhvervsdrivende, foerer til uforholdsmaessige byrder for naermere bestemte grupper af erhvervsdrivende.
Det er ikke mindst i forbindelse med disse forhold, at der er dybtgaaende uoverensstemmelser mellem parterne for saa vidt angaar faktiske forhold, den oekonomiske vurdering af virkningerne af den nye markedsordning og noedvendigheden af de i forordningen anvendte midler for at opnaa forordningens formaal.
8. Det drejer sig saaledes om uoverensstemmelser om forhold, hvorom der efter Domstolens faste og nedenfor omtalte praksis maa gives faellesskabslovgiver en omfattende skoensfrihed. Lovgivers vurdering kan kun underkendes af Domstolen, hvis den bygger paa en aabenbart fejlagtig opfattelse af faktiske forhold eller er udtryk for aabenbart fejlagtige vurderinger. Men lad mig paa dette sted for at understrege sagens betydning naevne, at den tyske argumentation for, at lovgiver i denne sag har overskredet selv de vide graenser for sit skoen, forekommer mig vaegtig.
9. Der vil i det foelgende foerst blive redegjort for markedsordningens forudsaetninger og dens indhold, hvorefter der vil blive taget stilling til berettigelsen af Forbundsrepublikkens anbringender. Gennemgangen af disse vil blive indledt med en stillingtagen til dem, der vedroerer den paastaaede kraenkelse af grundrettighederne og de almindelige retsprincipper, der gaelder i faellesskabsretten. Dette er fremstillingsmaessigt fordelagtigt, fordi der herved undgaas en raekke gentagelser, og fordi det vil lette min stillingtagen til nogle af de oevrige anbringender.
Bananers produktion og forhandling
10. Bananer hoerer til blandt de vigtigste landbrugsprodukter i den internationale handel. De er populaere hos forbrugerne, bl.a. fordi de er relativt sukker- og fedtfattige og ikke indeholder kolesterol, samtidig med at de indeholder betydelige maengder vitaminer, mineraler og fibre. Hertil kommer, at de saa at sige er indpakket fra naturens haand.
11. Bananer kan produceres hele aaret. De produceres i tropiske og subtropiske omraader (groft sagt inden for et baelte af ca. 30 breddegrader fra aekvator). De optimale dyrkningsbetingelser er et klima med en gennemsnitstemperatur paa ca. 27 grader celcius og en aarlig nedboersmaengde paa ca. 200 ° 250 centimeter. Dyrkning af bananer under ikke-optimale betingelser indebaerer, at dyrkningsperioden bliver laengere og bananerne mindre.
12. Eksportbananer transporteres i groen tilstand og modnes i forbrugslandet. Bananproduktion er arbejdskraftkraevende. Bananen er en frugt, der kraever omhyggelig behandling saavel under selve produktionen som navnlig under frugtens pakning, dens transport og dens modning. Produktion, transport og modning er kapitalkraevende og har i et betydeligt omfang udviklet sig saaledes, at de forskellige faser foregaar integreret inden for det enkelte selskabs rammer.
Forsyningen af Faellesskabets medlemsstater inden markedsordningens ikrafttraeden
13. Medlemsstaternes forbrug af bananer blev inden markedsordningens ikrafttraeden daekket af:
° for det foerste bananer produceret i Faellesskabet (herefter benaevnt "EF-bananer")
° for det andet af bananer produceret i nogle af de stater, med hvem Faellesskabet har indgaaet Lomé-konventionen (herefter benaevnt "AVS-bananer")
° for det tredje af bananer produceret i andre stater (herefter benaevnt "tredjelandsbananer").
14. EF-bananer produceres navnlig paa De Kanariske OEer og i de franske oversoeiske departementer Guadeloupe og Martinique samt i mindre omfang paa Madeira, Azorerne, Kreta og i Algarve og Lakedonien. Denne produktion daekkede ca. 20% af faellesskabsforbruget.
15. AVS-bananerne importeres hovedsagelig fra visse afrikanske stater, f.eks. Cameroun og Elfenbenskysten, og fra visse oeer i Det Karibiske Hav, f.eks. Jamaica og the Windward Islands. Importen fra AVS-stater daekkede ca. 20% af faellesskabsforbruget.
16. Tredjelandsbananer hidroerer navnlig fra visse mellem- og sydamerikanske lande, i foerste raekke Costa Rica, Colombia, Ecuador og Panama.
17. Indtaegterne fra bananeksport udgoer for de paagaeldende omraader og stater hyppigt vaesentlige dele af deres samlede eksportindtaegter (5) og har ogsaa stor beskaeftigelsesmaessig og social betydning. Det fremhaeves i den nye forordnings praeambel, at:
"Banandyrkningen har stor social, oekonomisk og kulturel og miljoemaessig betydning i foelgende omraader inden for Faellesskabet: ..., der alle er karakteriseret ved deres oe-karakter, deres fjerne beliggenhed og deres strukturelle tilbagestaaenhed, som i visse tilfaelde forvaerres af deres oekonomiske afhaengighed af denne afgroede."
18. Det er ubestridt i sagen og af afgoerende betydning for at forstaa de problemer, faellesskabslovgiver stod over for ved vedtagelsen af den nye markedsordning, at der typisk er betydelige pris- og kvalitetsmaessige forskelle mellem tredjelandsbananerne paa den ene side og AVS- og EF-bananerne paa den anden side. Disse har navnlig deres baggrund i forskelle i klimatiske og geografiske forhold paa produktionsstederne, i forskelle i bedrifternes stoerrelser (fra bedriftsstoerrelser paa op til flere tusinde hektarer i visse mellemamerikanske lande til faa hektarer paa De Karibiske OEer), i produktionsforholdene og i behandlingen af bananerne under transporten mv. Der er typisk betragtelige forskelle i hektarudbyttet (f.eks. ca. 40 tons i visse latinamerikanske lande og mellem 10 og 20 tons i AVS-landene). Bl.a. giver dette sig typisk udslag i meget betydelige forskelle i salgspriserne. Der er under sagen naevnt meget varierende tal, men tendensen er den samme, nemlig den, at tredjelandsbananer er langt billigere (op til 100%) end AVS-bananer, der igen er noget billigere end EF-bananer (6).
19. Oprindelig var det isaer ét amerikansk selskab, United Brands, som forestod produktionen og markedsfoeringen af latinamerikanske bananer, hvorfor disse ogsaa bliver kaldt "dollarbananer". Multinationale selskaber, som forestaar samtlige produktions- og handelsled i hvert fald indtil losning i importlandene, er stadig dominerende i handelen med latinamerikanske bananer, selv om der i visse af landene er tilkommet producentorganisationer, som forestaar markedsfoeringen. Som foelge af omkostningerne ved transport og modning markedsfoeres EF- og AVS-bananer ogsaa i vidt omfang af stoerre selskaber eller producentsammenslutninger.
20. Foer den nye forordnings ikrafttraeden fandtes der i Faellesskabet ikke noget faelles marked for bananer. Situationen var den, at markedet i en raekke lande helt eller delvis var forbeholdt hjemmeproduktionen og/eller importen fra AVS-lande. Det drejede sig om markederne i Det Forenede Kongerige, Spanien, Frankrig, Graekenland og Portugal. Disse markeder vil jeg i det foelgende kalde for lukkede markeder. Det italienske marked blev oprindelig hovedsagelig forsynet af Somalia ° en AVS-stat ° men er i de senere aar hovedsagelig blevet forsynet med tredjelandsbananer.
Markederne i de oevrige lande ° Nederlandene, Belgien, Luxembourg, Irland, Danmark og Tyskland ° blev i alt vaesentligt forsynet med tredjelandsbananer. Disse markeder vil jeg i det foelgende kalde for aabne markeder.
21. Importen af tredjelandsbananer var paalagt en importtold, konsolideret inden for GATT, paa 20% af varens vaerdi. Der gjaldt dog en saerlig toldfritagelsesordning for import til Tyskland. Denne ordning havde hjemmel i en protokol knyttet til den i EOEF-traktatens artikel 136 naevnte gennemfoerelseskonvention vedroerende de oversoeiske landes og territoriers associering med Faellesskabet. Ifoelge denne protokol fastsattes der aarligt et kontingent, inden for hvilket Tyskland kunne importere toldfrit. Hvis dette kontingent ikke var tilstraekkeligt til at daekke det tyske forbrug, og de oversoeiske lande og territorier ikke saa sig i stand til at daekke den yderligere tyske efterspoergsel, erklaerede de paagaeldende medlemsstater sig ifoelge protokollens stk. 6 "rede til at give samtykke til en tilsvarende forhoejelse af det tyske kontingent". Det ligger fast mellem parterne, at den tyske regering altid har kunnet faa dette samtykke, idet de paagaeldende medlemsstater har erkendt, at det ikke var muligt for de tyske erhvervsdrivende at skaffe sig tilstraekkelige leveringer fra de oversoeiske lande og territorier.
22. Disse vidt forskellige ordninger for udbuddet af bananer indebar, at forbruget af bananer og priserne paa disse varierede betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. Saaledes var det gennemsnitlige forbrug i medlemsstater med aabne markeder noget over 14 kg pr. indbygger pr. aar, mens det gennemsnitlige aarlige forbrug i medlemsstater med lukkede markeder var paa lidt under 9 kg pr. indbygger.
23. Praeamblen til Raadets forordning om den faelles markedsordning for bananer beskrev de eksisterende markedsforhold paa foelgende maade og angav samtidig herved begrundelsen for, at der maatte gennemfoeres en faelles markedsordning:
"I de bananproducerende medlemsstater findes der nationale markedsordninger, der tager sigte paa at sikre, at producenterne kan afsaette produktionen paa hjemmemarkedet, samt at de har indtaegter, der staar i det rette forhold til produktionsomkostningerne; de nationale markedsordninger indeholder kvantitative restriktioner, som hindrer gennemfoerelsen af et faelles marked for bananer; visse medlemsstater, der ikke producerer bananer, giver markedsfoering af bananer med oprindelse i AVS-staterne en fortrinsstilling, mens andre har en liberal importordning; et enkelt land har endog en favorabel toldordning; de forskellige ordninger skader bananers frie bevaegelighed inden for Faellesskabet og gennemfoerelsen af en faelles samhandelsordning med tredjelande; med henblik paa gennemfoerelsen af det indre marked er det noedvendigt at indfoere en afbalanceret og smidig faelles markedsordning for bananer, som skal afloese de forskellige nationale ordninger." (Anden betragtning).
Forordningen om den faelles markedsordning
24. Faellesskabslovgiver lagde til grund, at den faelles markedsordning, der skulle foere til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet og en faelles samhandelsordning med tredjelande, maatte gennemfoeres, saaledes at hensynet til producenterne af EF- og AVS-bananer blev tilgodeset paa behoerig maade.
Lovgivers grundlaeggende overvejelse i forbindelse med forordningens varetagelse af de forskellige i betragtning kommende interesser blev udtrykt paa foelgende maade i forordningens praeambel:
"Samtidig med at Faellesskabet overholder faellesskabspraeferencen samt sine forskellige internationale forpligtelser, boer den faelles markedsordning skabe mulighed for, at bananer, der er produceret i Faellesskabet og i AVS-staterne, som er de traditionelle leverandoerer, kan afsaettes paa EF-markedet til priser, der er rimelige for baade producenter og forbrugere, dog uden at indfoerslen af bananer med oprindelse i andre tredjelande derved skades, og paa en saadan maade, at der sikres producenterne tilstraekkelige indkomster." (Tredje betragtning).
25. Det er under sagen ikke bestridt, at faellesskabslovgiver som et grundlaeggende formaal for forordningen kan have haft hensyntagen til EF- og AVS-producenters interesser. Spoergsmaalet er, om hjemmelsgrundlaget og de midler, faellesskabslovgiver valgte til at naa dette maal, er lovlige.
26. Det er for saa vidt heller ikke bestridt, at faellesskabslovgiver stod over for en vanskelig opgave, nemlig den, at sikre afsaetning til rimelige priser af produkter, der hverken prismaessigt eller efter forbrugerens opfattelse kvalitetsmaessigt kan konkurrere med produkter fra stater, der uden vanskeligheder kan daekke enhver reelt forekommende efterspoergsel i Faellesskabet.
27. En gennemgang af forordningen viser de midler, lovgiver valgte til at naa forordningens maal.
28. Forordningen, der blev vedtaget med hjemmel i traktatens artikel 42 og 43 efter hoering af Europa-Parlamentet og Det OEkonomiske og Sociale Udvalg og med det fornoedne kvalificerede flertal, er opdelt i fem afsnit. Afsnit I forudsaetter vedtagelsen af faelles kvalitets- og handelsnormer (7), og afsnit II indeholder regler om producentorganisationer inden for Faellesskabet. Disse regler tilskynder, f.eks. ved etableringsstoette, til dannelse af saadanne organisationer, og organisationerne forudsaettes at varetage vaesentlige opgaver, bl.a. i forbindelse med koncentration af udbuddet.
29. Der fastsaettes i afsnit III regler om en stoetteordning til Faellesskabets egne produkter.
30. Det forudsaettes for det foerste i artikel 10, at der kan gives stoette til strukturforbedringer og andre foranstaltninger til forbedring af producenternes konkurrenceevne.
31. Der indfoeres endvidere i artikel 12 en stoette, der skal udligne eventuelle indkomsttab. Denne stoetteordning er i praeamblen begrundet paa foelgende maade:
"De nationale markedsordninger har indtil nu givet bananproducenterne mulighed for at opnaa tilstraekkelige indtaegter fra markedet til at daekke produktionsomkostningerne og opretholde produktionen; gennemfoerelsen af den faelles markedsordning maa ikke bringe producenterne i en situation, der er ringere end den nuvaerende, og kan indebaere et aendret prisniveau paa markederne, hvorfor der boer fastsaettes en udligningsstoette for at daekke det indkomsttab, der kan foelge af anvendelsen af den nye ordning, og opretholde EF-produktionen med de omkostninger, der skyldes de saerlige strukturforhold, saa laenge strukturforanstaltningerne ikke har medfoert aendringer af disse ...". (Syvende betragtning).
Udligningsstoetten beregnes som forskellen mellem:
° en indtaegt i visse referenceaar ° "den faste referenceindtaegt" ° som skal fastsaettes ved senere gennemfoerselsforordninger, og
° en "gennemsnitlig produktionsindtaegt", der fastsaettes aarligt paa grundlag af gennemsnitsprisen for markedsfoerte EF-bananer med fradrag af gennemsnitsomkostningerne ved transport og levering.
Der kan ydes supplerende stoette under saerlige betingelser.
Stoetten fastsaettes af Kommissionen inden den 1. marts for det foregaaende aar, men der kan under naermere betingelser udbetales forskud. Udligningsstoetten gives kun til markedsfoering af indtil 854 000 tons bananer, der fordeles paa naermere angiven maade mellem de forskellige produktionsomraader (8).
Artikel 13 bestemmer endelig, at der kan gives praemier for ophoer af banandyrkning.
32. Det har vaeret forudset, at der skal indfoeres en stoetteordning for producenter af AVS-bananer. Kommissionen fremlagde i december 1992 med hjemmel i traktatens artikel 113 forslag til en forordning, som indeholder regler dels om faglig og finansiel bistand, dels om en indkomststoette, der grundlaeggende svarer til den, der er gennemfoert for faellesskabsproducenter (9). Forordningen er endnu ikke vedtaget. Efter det oplyste afventes udfaldet af denne retssag, foerend der sker videre behandling af forslaget i Raadet.
33. Forordningens afsnit IV indeholder reglerne for samhandelen med tredjelande, og det er som naevnt gyldigheden af disse regler, som anfaegtes af den tyske regering.
34. Disse regler bygger bl.a. paa en sondring mellem traditionelle AVS-bananer og ikke-traditionelle AVS-bananer. De foerstnaevnte er bananer indfoert fra AVS-stater, der traditionelt udfoerer bananer til Faellesskabet, naar indfoersel sker inden for maengder fastsat i et bilag til forordningen. Den samlede maengde af disse indfoersler er 857 700 tons (10).
35. Samhandelsordningen forudsaetter, at indfoersel kun kan ske ved forelaeggelse af importlicens, der principielt udstedes til enhver, der anmoder herom. Udstedelsen af licensen betinges af, at der stilles garanti for, at importen gennemfoeres. Import er saaledes i hvert fald i princippet ikke begraenset maengdemaessigt. Samhandelsordningen indeholder derimod vigtige regler om opkraevning af told.
36. Traditionelle AVS-bananer kan importeres, uden at der opkraeves told. For indfoerslen af tredjelandsbananer og ikke-traditionelle AVS-bananer aabnes der et toldkontingent. Dette sker efter praeamblens tiende betragtning:
"for at muliggoere en tilfredssstillende afsaetning af de bananer, der hoestes i Faellesskabet, samt af produkter med oprindelse i AVS-staterne inden for rammerne af aftalerne under Lomé-konventionen, saa vidt muligt under opretholdelse af de traditionelle handelsstroemme ...".
Forordningens artikel 18, stk. 1, bestemmer naermere:
"Der aabnes hvert aar et toldkontingent paa 2 mio. tons nettovaegt for indfoersel af bananer fra tredjelande og for ikke-traditionelle AVS-bananer.
Inden for rammerne af dette toldkontingent opkraeves der en told paa 100 ECU pr. ton for indfoersel af bananer fra tredjelande, hvorimod ikke-traditionel indfoersel af AVS-bananer paalaegges nultold ..."
Artikel 18, stk. 2, bestemmer i tilknytning hertil, at der uden for kontingentet paalaegges ikke-traditionel indfoersel af bananer fra AVS-stater en told paa 750 ECU pr. ton og indfoersel af tredjelandsbananer en told paa 850 ECU pr. ton. Det naevnes i praeamblens ellevte betragtning, at:
"Indfoersel uden for toldkontingentet skal vaere belagt med en afgift, der er tilstraekkelig hoej til, at afsaetningen kan foregaa under vilkaar, der er acceptable for EF-produktionen og for de traditionelle AVS-maengder."
37. Forordningen indeholder to muligheder for, at toldkontingentet kan forhoejes. Artikel 16, stk. 1, bestemmer, at der "hvert aar udarbejdes ... en prognose over bananforbruget og -produktionen i Faellesskabet samt for ind- og udfoersel". Prognosen udarbejdes efter stk. 2 paa grundlag af bl.a. oplysninger om maengden af bananer markedsfoert i Faellesskabet det foregaaende aar og overslag over forbruget, der isaer beror paa den seneste forbrugsudvikling og udviklingen i markedsprisen. Denne prognose kan efter artikel 16, stk. 3, revideres inden for det paagaeldende produktionsaar og kontingentet paa grundlag deraf tilpasses, saafremt produktions- og indfoerselsforholdene beroeres af ekstraordinaere begivenheder, der efter praeamblen bl.a. kan vaere saerlige vejrforhold. Prognosen er endvidere ifoelge artikel 18, stk. 1, grundlaget for den tilpasning af toldkontingentet, der i givet fald skal ske hvert aar, hvis prognosen viser en stigning af Faellesskabets efterspoergsel. Det er efter artikel 20 Kommissionen, der udarbejder prognosen og i givet fald traeffer beslutning om forhoejelse af toldkontingentet, i alle tilfaelde i overensstemmelse med den saerlige forvaltningskomitéprocedure fastsat i forordningens artikel 27.
38. Artikel 19 fastlaegger fordelingen af toldkontingentet mellem de erhversdrivende. Denne fordeling er begrundet paa foelgende maade i praeamblens trettende betragtning:
"For at efterkomme ovennaevnte maal og samtidig tage hensyn til de saerlige vilkaar, der goer sig gaeldende for afsaetning af bananer, boer toldkontingentet forvaltes saaledes, at der skelnes mellem paa den ene side erhvervsdrivende, der tidligere har markedsfoert bananer fra tredjelande og ikke-traditionelle AVS-bananer, og paa den anden side erhvervsdrivende, der tidligere har markedsfoert bananer produceret i Faellesskabet samt traditionelle AVS-bananer, samtidig med at der afsaettes en maengde til nye erhvervsdrivende, der for nylig har nedsat sig eller agter at nedsaette sig som handlende inden for denne sektor."
Artikel 19, stk. 1, bestemmer naermere om fordelingen:
"Toldkontingentet aabnes fra den 1. juli 1993 med foelgende procentsatser:
a) 66,5% til erhvervsdrivende, der har markedsfoert tredjelandsbananer og/eller ikke-traditionelle AVS-bananer
b) 30% til erhvervsdrivende, der har markedsfoert EF-bananer og/eller traditionelle AVS-bananer
c) 3,5% til erhvervsdrivende, der er etableret i Faellesskabet, og som siden 1992 er begyndt at markedsfoere andre bananer end EF- og /eller traditionelle AVS-bananer."
Markedsfoering betyder efter artikel 15, nr. 5, markedsfoering i alle led med undtagelse af produktets overgang til den endelige forbruger.
Det fremgaar af artikel 19, stk. 2, at den enkelte erhvervsdrivende paa baggrund af saerskilte beregninger for henholdsvis gruppe a) og gruppe b) faar udstedt importlicenser paa grundlag af de gennemsnitlige maengder bananer, som han har solgt i de seneste tre aar, for hvilke der foreligger oplysninger. Det bestemmes udtrykkeligt, at tredjelandsbananer/ikke-traditionelle AVS-bananer, importeret i henhold til gruppe b)-licenser, ikke medregnes i de maengder, der giver ret til gruppe a)-licenser. De naermere og ganske komplicerede regler for beregning af de erhvervsdrivendes andele er fastlagt i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1442/93 om gennemfoerelsesbestemmelser for EF' s importordning for bananer (11).
39. Forordningens afsnit V indeholder "almindelige bestemmelser", herunder den ovenfor omtalte ophaevelse af det saerlige for Tyskland gaeldende toldkontingent. Artikel 23 giver hjemmel for at traeffe naermere foranstaltninger til imoedegaaelse af alvorlige forstyrrelser paa grund af indfoersel og udfoersel. Artikel 30 indeholder en hjemmel for saerlige foranstaltninger, hvis dette er noedvendigt for at lette overgangen fra de eksisterende ordninger til den vedtagne markedsordning. Og artikel 32 paalaegger Kommissionen senest ved udgangen af forordningens tredje anvendelsesaar at forelaegge Parlamentet og Raadet en rapport om, hvordan forordningen fungerer, idet det bestemmes: "Denne rapport indeholder navnlig en analyse af udviklingen i handelsstroemmene for EF-bananer, tredjelandsbananer og AVS-bananer siden ordningens gennemfoerelse. Denne rapport ledsages eventuelt af passende forslag."
40. Sondringen mellem EF-bananer og traditionelle AVS-bananer paa den ene side og tredjelandsbananer og ikke-traditionelle AVS-bananer paa den anden side indtager en central stilling i sagen. Det vil vaere fremgaaet af det foregaaende, at de traditionelle AVS-bananer efter forordningen i vidt omfang behandles som EF-bananer, mens ikke-traditionelle AVS-bananer i det vaesentlige behandles som tredjelandsbananer. Da de AVS-bananer, der indfoeres i Faellesskabet, i dag i praksis alene er traditionelle bananer, har jeg fundet det forsvarligt af fremstillingstekniske grunde ikke i hvert enkelt tilfaelde at anvende sondringen mellem traditionelle og ikke-traditionelle AVS-bananer. Jeg henviser til EF-/AVS-bananer og mener hermed EF- og traditionelle AVS-bananer, og jeg henviser til tredjelandsbananer og mener hermed tredjelands- og ikke-traditionelle AVS-bananer.
Anbringenderne om kraenkelse af grundrettigheder og almindelige retsprincipper
41. Den tyske regering har gjort gaeldende, at forordningens regler om samhandelen med tredjelande er ugyldige, fordi de kraenker ejendomsretten eller i hvert fald ejendomsretslignende rettigheder samt retten til fri erhvervsudoevelse, og fordi de kraenker det almindelige lighedsprincip og proportionalitetsprincippet.
42. Det er ubestridt, at grundrettighederne og de paaberaabte principper udgoer integrerende dele af faellesskabsretten, og at retsakter udstedt af Faellesskabets institutioner er ugyldige, hvis de ikke respekterer disse rettigheder og principper (12).
43. Det er tillige ubestridt og ubestrideligt, at forordningens regler og navnlig indfoerelsen af toldkontingentet og fordelingen af dette mellem de forskellige grupper af erhvervsdrivende griber foeleligt ind i de erhvervsdrivendes forhold og navnlig i eksisterende erhvervsmoenstre for de erhvervsdrivende, der virker paa de hidtil aabne markeder.
44. Der er efter min mening ikke anledning til at foretage en saerskilt proevelse af, om de omtvistede regler i forordningen udgoer en kraenkelse af hver af de anfoerte rettigheder og principper. Den faelles kerne i anbringenderne er, at der foreligger et forskelsbehandlende og uforholdsmaessigt indgreb i visse erhvervsdrivendes retsbeskyttede interesser, der ikke er retfaerdiggjort af de formaal, forordningen skal realisere.
45. Lige saa sikkert det er, at ejendomsretten er beskyttet i Faellesskabets retsorden, lige saa klart er det, at denne beskyttelse ikke er absolut. Dette er til stadighed fastslaaet af Domstolen i god overensstemmelse med principperne for ejendomsrettens beskyttelse i medlemsstaterne og efter den europaeiske menneskerettighedskonvention.
Det samme gaelder for saa vidt angaar retten til fri erhvervsudoevelse.
Domstolen har saaledes i sin dom af 11. juli 1989, Schraeder (13), fastslaaet, at:
"... saavel ejendomsretten som retten til fri erhvervsudoevelse hoerer til faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger. Imidlertid skal disse rettigheder ikke behandles som absolutte forrettigheder, men skal ses i sammenhaeng med deres funktion i samfundet. Udoevelsen af ejendomsretten og af retten til fri erhvervsudoevelse kan derfor underkastes begraensninger, navnlig inden for rammerne af en faelles markedsordning, forudsat at saadanne begraensninger er i virkelig overensstemmelse med de formaal, som Faellesskabet forfoelger i almenhedens interesse, og ikke, naar henses til det forfulgte formaal, indebaerer et uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb, der kraenker selve ejendomsrettens kerne." (Praemis 15).
46. Raadet og flere af intervenienterne har gjort gaeldende, at de interesser, der goeres indgreb i ved forordningen, ikke hoerer til blandt dem, der er omfattet af grundrettighedsbeskyttelsen. Der er tale om de erhvervsdrivendes interesser i at opretholde markedsandele og dermed tillige udnytte foretagne investeringer i transport- og modningsanlaeg (14).
Det maa medgives, at det forekommer tvivlsomt, om saadanne interesser er omfattet af grundrettighedsbeskyttelsen. Der er dog efter min mening ikke i den foreliggende sag grund til, at Domstolen tager stilling til dette spoergsmaal. Selv om interesserne maatte vaere omfattet af grundrettighedsbeskyttelsen, vil de kunne underkastes begraensninger, og proevelsen af disse begraensningers lovlighed vil i vidt omfang vaere sammenfaldende med og bedst kunne foretages inden for rammerne af den proevelse, der skal foretages paa grundlag af ligheds- og proportionalitetsprincipperne. Der skal under alle omstaendigheder under denne proevelse tages hensyn til karakteren af de interesser, hvori der goeres indgreb.
47. Den almindelige lighedsgrundsaetning er som naevnt en integrerende del af faellesskabsretten og har i oevrigt fundet konkret udtryk i traktatens artikel 40, stk. 3. Domstolen har til stadighed fastslaaet, at lighedsgrundsaetningen indebaerer, at ensartede situationer ikke maa behandles forskelligt, medmindre en forskellig behandling er objektivt begrundet (15).
48. Den tyske regering, stoettet af den nederlandske, goer gaeldende, at tildelingen af 30% af det samlede toldkontingent til erhvervsdrivende, der i referenceaarene har markedsfoert EF- og AVS-bananer, indebaerer en ubegrundet forskelsbehandling af de traditionelle importoerer af tredjelandsbananer, og at virkningerne af denne forskelsbehandling i oevrigt forstaerkes af den begraensning af de eksisterende importmuligheder, fastsaettelsen af toldkontingentet medfoerer.
49. Raadet har heroverfor bl.a. gjort gaeldende, at 30%-kontingentet er et noedvendigt og dermed sagligt middel til at opnaa et af forordningens afgoerende formaal, nemlig afsaetningen til rimelige priser af EF- og AVS-bananer.
50. Det kan ikke udelukkes, at Raadet maa gives medhold i, at der er en saglig grund til den forskelsbehandling mellem de erhvervsdrivende, som umiddelbart synes at foreligge. Dette spoergsmaal er i denne sag i vidt omfang sammenfaldende med spoergsmaalet om, hvorvidt de byrder, som den ene gruppe af erhvervsdrivende er paalagt til fordel for den anden gruppe, er uforholdsmaessige og i oevrigt ikke noedvendige for at realisere forordningens formaal. Proevelsen af dette spoergsmaal finder bedst sted i sammenhaeng med den proevelse, der sker paa grundlag af proportionalitetsprincippet.
51. Domstolen har fastslaaet, at proportionalitetsprincippet ogsaa gaelder for faellesskabslovgiver, og at dette princip indebaerer, at faellesskabsinstitutionernes retsakter ikke gaar ud over, hvad der er egnet til og noedvendigt for at opfylde det tilsigtede maal, og at lovgiver mellem flere mulige midler skal vaelge den mindst byrdefulde foranstaltning. Hertil kommer, at byrderne ikke maa vaere uforholdsmaessige i forhold til det tilsigtede maal (16). Det er med rette, at generaladvokat Capotorti har fremhaevet, at "proportionalitetsprincippet indebaerer, at de byrder, som paalaegges de retsundergivne, ikke gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at tilgodese den paagaeldende almene interesse. Naar derfor en retsakt for bestemte grupper af retsundergivne medfoerer en overdreven foroegelse af byrderne i forhold til det fornoedne ° hvilket boer bedoemmes konkret i sammenhaeng med de oekonomiske og sociale forhold og under hensyntagen til de disponible midler ° saa kraenker denne retsakt proportionalitetsprincippet" (17).
52. Det ligger fast, at faellesskabslovgiver overlades en vaesentlig frihed ved vurderingen af, hvilke midler der skal anvendes til at naa de af lovgiver forfulgte formaal. Domstolen har om sin proevelse paa grundlag af proportionalitetsprincippet udtalt, at:
"... faellesskabslovgiver paa landbrugspolitikkens omraade har en skoensfrihed, der modsvarer det politiske ansvar, som lovgiver tillaegges ved traktatens artikel 40 og 43. Det foelger heraf, at kun saafremt en foranstaltning paa dette omraade er aabenbart uhensigtsmaessig i forhold til det maal, som vedkommende institution forfoelger, vil en saadan foranstaltning kunne kendes ulovlig" (18).
53. Domstolens proevelse af rigtigheden af de vurderinger, som faellesskabslovgiver har lagt til grund for de vedtagne foranstaltninger, er ligeledes i en sag som den foreliggende begraenset. Domstolen har udtalt:
"Naar faellesskabslovgiver ved fastlaeggelsen af en ordning maa vurdere dennes fremtidige virkninger, og disse ikke kan forudses med noejagtighed, kan det af faellesskabslovgiver udoevede skoen kun tilsidesaettes, saafremt det er aabenbart fejlagtigt, naar henses til de oplysninger, som faellesskabslovgiver raadede over paa tidspunktet for ordningens vedtagelse" (19).
54. Den tyske regering har som naevnt gjort gaeldende, at indgrebene er meget byrdefulde, og at deres virkninger gaelder specifikt for visse grupper og ikke for andre sammenlignelige, uden at de kan anses for noedvendige midler til at opnaa forordningens formaal, og at de er uforholdsmaessige i forhold til forordningens formaal. Dette er bestridt af Raadet og de regeringer samt Kommissionen, der har interveneret til stoette for Raadet.
55. Det er for at tage stilling til tvisten paa dette punkt noedvendigt at redegoere for de uoverensstemmelser, der goer sig gaeldende mellem parterne vedroerende indgrebenes maerkbarhed. Dette indebaerer en redegoerelse dels for parternes opfattelse af, om det ved forordningen fastsatte toldkontingent paa 2 mio. tons var tilstraekkeligt til at daekke det paa ordningens ikrafttraedelsestidspunkt eksisterende forbrug i Faellesskabet, dels for virkningerne paa erhvervsmoenstret af de saerlige regler om fordelingen af toldkontingentet.
Toldkontingentet
56. Toldkontingentet er indfoert i forordningen som et styringsinstrument med henblik paa at naa forordningens formaal og navnlig at sikre afsaetningen af EF- og traditionelle AVS-bananer til priser, der er rimelige baade for forbrugerne og producenterne. Den meget hoeje told ved import uden for kontingentet giver utvivlsomt en vaesentlig beskyttelse mod import af tredjelandsbananer uden for kontingentet.
57. Raadet har lagt til grund, at et toldkontingent paa 2 mio. tons sammen med EF' s egen bananproduktion og importen fra AVS-landene ville vaere tilstraekkeligt til at opretholde det eksisterende forbrug i Faellesskabet. Denne opfattelse findes formentlig udtrykt i tredje betragtning i forordningens praeambel, hvorefter forordningens maal skal naas "uden, at indfoerslen af bananer med oprindelse i andre tredjelande derved skades", og i tiende betragtning, hvorefter toldkontingent aabnes for at muliggoere en tilfredsstillende afsaetning af EF-/AVS-bananer "saa vidt muligt under opretholdelse af traditionelle handelsstroemme". Raadet bekraeftede under den mundtlige forhandling, at det var hensigten, at det eksisterende forbrug i Faellesskabet skulle opretholdes. Kommissionen deler denne opfattelse (20).
Raadet har oplyst, at toldkontingentet ° hvis stoerrelse er uaendret i forhold til toldkontingentet i det af Kommissionen i august 1992 fremsatte forslag ° var beregnet som gennemsnittet af importtallene for tredjelandsbananer i 1989-1991. Kommissionen og Raadet anser de tre aar som repraesentative og som udgoerende det mest korrekte grundlag for at beregne den import, der vil kunne opretholde det ved forordningens ikrafttraeden eksisterende forbrug.
58. Den tyske regering har staerkt kritiseret toldkontingentets stoerrelse, som efter dens opfattelse ikke vil goere en opretholdelse af det bestaaende forbrug mulig, men tvaertimod betyde en kraftig begraensning af den eksisterende import og dermed det eksisterende forbrug.
Regeringen henviser i denne forbindelse til importen og forbruget i 1992, der er meget hoejere end i de aar, Raadet har lagt til grund. Den goer i oevrigt gaeldende, at det maa vaere forkert paa et marked, der i en tiaars periode har vist konstant og kraftig stigning, at fastlaegge et forventet forbrug paa gennemsnitstal fra en tidligere treaars periode. Regeringen henviser til, at de endelige og berigtigede tal fra Eurostat vedroerende forbruget af bananer for 1992 var paa ca. 3,8 mio. tons, og goer gaeldende, at forordningen vil foere til en underforsyning af markedet paa 500 000 tons.
59. Raadet og Kommissionen, der ogsaa laegger de berigtigede Eurostat-tal for 1992 til grund, goer gaeldende, at man er naaet frem til den rigtige stoerrelse af toldkontingentet. Anvendelsen af gennemsnitstal giver det mest retvisende billede af det forventelige forbrug, dels fordi det oprindelige og meget store forbrug i de nye tyske Laender maatte forventes at falde, dels fordi tallene i 1992 er kunstigt hoeje; de erhvervsdrivende importerede i 1992 saerligt store maengder for at skabe sig den bedste udgangsposition for kontingentandele ved den nye markedsordnings ikrafttraeden (21).
60. Det forekommer mig, at der i et vist omfang maa gives den tyske regering medhold. Det kan ikke paa grundlag af de foreliggende oplysninger laegges til grund, at det fastsatte toldkontingent er tilstraekkeligt til at opretholde det eksisterende forbrug.
61. Jeg laegger navnlig vaegt paa, at forbrugsudviklingen i Faellesskabet siden midten af 1980' erne ° i oevrigt i overensstemmelse med forbrugsudviklingen i sammenlignelige lande ° har vaeret konstant stigende. De relevante tal for perioden 1984-1991 er foelgende i tusinde tons: 1984: 1 821, 1985: 1 941, 1986: 2 424, 1987: 2 516, 1988: 2 840, 1989: 2 974, 1990: 3 330 og 1991: 3 629 (22). Eurostat-tallet for 1992 er som naevnt ca. 3,8 mio. tons. Det forekommer vanskeligt acceptabelt under hensyn til denne udvikling at anvende gennemsnitstal fra 1989-1991, hvorved bemaerkes, at 1989-tallene ikke medtager forbrugstallene fra de nye tyske Laender.
62. Raadet havde ikke mulighed for at medinddrage forbruget i 1992 i sit grundlag for fastlaeggelsen af kontingentets stoerrelse. Imidlertid burde Raadet have indset, at den anvendte beregningsmetode ° ogsaa selv om anvendelse af gennemsnitstal i andre sammenhaenge er den rigtige metode ° ikke ville foere til det mest retvisende resultat. Den konstante forbrugsstigning, som efter det foreliggende kunne fortsaette, indicerede i hvert fald, at 1991-tallene burde vaere brugt som grundlag for beregningen. Dette ville have betydet, at toldkontingentet, naar henses til produktionen af EF- og AVS-bananer, burde have vaeret mellem 200 000 og 300 000 tons stoerre.
63. Den tyske regering har ogsaa henvist til, at Raadet ikke har taget hensyn til konsekvenserne af den forventelige tilnaermelse af priserne paa de lukkede og de aabne markeder. Regeringen goer gaeldende, at erfaringerne, herunder erfaringerne fra det italienske marked, gav grundlag for at forvente betydelige forbrugsstigninger paa de hidtil lukkede markeder. Regeringen har naevnt, at en forbrugsstigning paa blot 1 kg pr. person pr. aar paa disse markeder ville indebaere et oeget forbrug paa 230 000 tons pr. aar. Det er ikke udelukket, at regeringen kan have ret i denne faktiske paastand. Paa den anden side vil forbrugets udvikling efter markedsordningens ikrafttraeden vaere afhaengig af virkningerne af de indgreb, ordningen goer i de hidtidige markedsmekanismer. Det er bl.a. et aabent spoergsmaal, om tilnaermelsen af priserne ° der formentlig under alle omstaendigheder vil tage tid ° vil foere til stoerre forbrugsstigninger paa hidtil lukkede markeder end forbrugsbegraensninger paa de hidtil aabne.
64. Raadet har gjort gaeldende, at det ikke har afgoerende betydning, om toldkontingentet maatte vaere fastsat for lavt. Det anfoerer, at der gaelder en pligt efter forordningens artikel 18, stk. 1, til at forhoeje kontingentet, naar Faellesskabets efterspoergsel efter den af Kommissionen aarligt fastsatte prognose stiger, og at der efter artikel 16, stk. 3, selv i loebet af et produktionsaar under saerlige forhold kan ske forhoejelse af kontingentet. Raadet henviser i denne forbindelse til de praemisser i Domstolens kendelse om de af Forbundsrepublikken begaerede foreloebige forholdsregler, hvor Domstolen fremhaevede institutionernes pligter i denne henseende (23).
65. Der er flere forhold, der svaekker betydningen af dette argument.
66. For det foerste kan det anfoeres, at den tyske regering faktisk har anmodet om kontingentforhoejelse, men paa trods af de ovenfor anfoerte omstaendigheder har faaet afslag (24). Hertil kommer, at det ligger fast, at Kommissionen indtil videre ikke selvstaendigt har taget initiativer til en forhoejelse af kontingentet (25).
67. For det andet ° og det er vigtigere i forbindelse med vurderingen af Raadets argument ° er der grund til at fremhaeve karakteren af den pligt, der paahviler institutionerne i forbindelse med forhoejelsen af kontingentet.
68. Toldkontingentet vil efter forordningens revisionsregler hvert aar blive vurderet paa grundlag af Kommissionens prognoser. Denne prognose udarbejdes efter artikel 16, stk. 2, paa grundlag af:
"° de disponible oplysninger om den maengde bananer, der er markedsfoert i Faellesskabet i det foregaaende aar, opdelt efter oprindelsessted
° overslag over produktion og markedsfoering af EF-bananer
° overslag over indfoerslen af traditionelle AVS-bananer
° overslag over forbruget, der isaer er baseret paa den seneste forbrugsudvikling og udviklingen i markedspriserne".
Prognoserne udarbejdes efter markedsordningens ikrafttraeden, dvs. paa et tidspunkt, hvor de forhold, der var gaeldende ved fastsaettelsen af det oprindelige kontingent, ikke laengere gaelder. Hertil kommer, at det kan vaere vanskeligt at faa kendskab til den faktiske efterspoergsel paa et marked, hvor markedsmekanismerne i al fald delvist er sat ud af kraft (26). I prognosens grundlag indgaar tal, der bygger paa overslag og derfor i sagens natur er skoensmaessige. Det kan ikke undgaas, at prognosen vil indeholde vurderinger af, hvad der anses som en hensigtsmaessig prisudvikling, set i lyset af forordningens formaal om sikring af afsaetningen af EF- og AVS-bananer til rimelige priser. Kommissionen bekraeftede under den mundtlige forhandling, at der indgaar skoensmaessige elementer i udarbejdelsen af prognosen.
69. Det er ganske vist efter ordlyden i artikel 18, stk. 1, klart, at der er pligt til at foroege toldkontingentet, hvis prognosen viser stigende efterspoergsel, men det er fuldt ud saa vigtigt, at denne pligt kun gaelder, hvis Kommissionen i sin prognose har fundet, at efterspoergslen "vil" stige.
70. Muligheden for efter artikel 16, stk. 3, i loebet af produktionsaaret at foroege toldkontingentet under ekstraordinaere omstaendigheder (f.eks. tyfoner i Karibien) har naeppe nogen betydning i den foreliggende sags sammenhaeng.
71. Sammenfattende maa det herefter kunne laegges til grund, at det i forordningen fastsatte toldkontingent vil indebaere en begraensning i det eksisterende forbrug og dertil i det forbrug af bananer, der ville have eksisteret uden toldkontingentet, og at denne indsigelse mod den nye markedsordning ikke blot kan afvises ved en henvisning til mulighederne for en revision af det i forordningen fastsatte toldkontingent.
Fordelingen af toldkontingentet
72. Forordningens artikel 19 bestemmer som naevnt, at toldkontingentet fordeles, saaledes at 66,5% tildeles de erhvervsdrivende, som har markedsfoert tredjelandsbananer og ikke-traditionelle AVS-bananer, mens 30% tildeles de erhvervsdrivende, som har markedsfoert EF- og/eller traditionelle AVS-bananer. De resterende 3,5% tildeles saakaldte "newcomers". Dette indebaerer, at 1 330 000 tons vil blive fordelt mellem de traditionelle markedsfoerere af tredjelandsbananer, mens licenserne til at importere 670 000 tons tredjelandsbananer vil blive fordelt mellem erhvervsdrivende, som ikke tidligere har markedsfoert disse bananer.
73. Den tyske regering fremhaever det helt usaedvanlige i denne maade at fordele kontingenter paa og understreger, at overfoerslen af 30%-andelen af kontingentet til markedsfoererne af EF-/AVS-bananer betyder en massiv overfoersel af markedsandele fra de traditionelle markedsfoerere af tredjelandsbananer til de traditionelle markedsfoerere af EF-/AVS-bananer. Denne overfoersel har saerligt indgribende virkninger, naar den ses paa baggrund af den begraensning i de eksisterende importmuligheder, som toldkontingentet indebaerer i absolutte tal. Regeringen henviser til, at den andel af de samlede tredjelandsimporter, der foretages af tyske erhvervsdrivende, falder fra ca. 1,35 mio. tons til ca. 0,7 mio. tons, dvs. til ca. 36% af det samlede toldkontingent, mens erhvervsdrivende i Frankrig, Det Forenede Kongerige og Spanien, der hidtil har importeret begraensede maengder eller slet ingen tredjelandsbananer (Frankrig ca. 1%, Storbritannien ca. 3,5% og Spanien 0% af den samlede tredjelandsimport), for fremtiden hver vil faa tildelt 8-10% af det samlede toldkontingent (27).
74. Regeringen fremhaever de alvorlige foelger, denne overfoersel fra de aabne markeders erhvervsdrivende til de lukkede markeders erhvervsdrivende vil have, ikke alene for de direkte beroerte, men ogsaa for andre dele af samfundet (manglende udnyttelse af eksisterende havne- og transportfaciliteter) og for forbrugerne, der vil se priserne stige med op til 60%. Samtidig afviser regeringen, at tildelingen af 30%-delen til andre end de traditionelle markedsfoerere af tredjelandsbananer er noedvendig for at naa forordningens formaal, ligesom den understreger, at forordningens bestemmelser reelt ikke kommer EF-/AVS-bananproducenterne til gode, men derimod de virksomheder, der traditionelt har markedsfoert disse bananer.
75. Raadet bestrider ikke, at 30%-delen af kontingentet indebaerer overfoersel af ressourcer til markedsfoererne af EF-/AVS-bananer, men fremhaever, at dette er noedvendigt for at realisere et af forordningens formaal, nemlig at sikre afsaetningen af EF-/AVS-bananer, samtidig med at denne del af kontingentet ogsaa er medvirkende til at fremme markedernes integration. Den spanske regering naevner i denne forbindelse, at overfoersel af en del af kontingentet til andre end traditionelle markedsfoerere af tredjelandsbananer tillige bidrager til at begraense den dominans, som visse ikke-europaeiske selskaber har haft i forbindelse med markedsfoeringen.
76. Raadet og de, der har interveneret til stoette for Raadet, goer tillige gaeldende, at den tyske regering staerkt overdriver de tab af markedsandele, som den nye ordning vil medfoere for de traditionelle markedsfoerere af tredjelandsbananer.
Raadet henviser navnlig til tre forhold, der indebaerer, at markedsfoererne af tredjelandsbananer maa forventes i det vaesentlige at kunne opretholde deres hidtidige markedsandele. For det foerste muligheden for at importere uden for toldkontingentet mod erlaeggelse af en told paa 850 ECU pr. ton. For det andet muligheden for at koebe importlicenser hos de erhvervsdrivende, der har andel i 30%-kvoten, og for det tredje muligheden for at koebe EF-/AVS-bananer, der ogsaa staar aaben for de traditionelle markedsfoerere af tredjelandsbananer.
77. Det er overraskende, at Raadet i sit svarskrift peger paa muligheden for massiv import af tredjelandsbananer uden for toldkontingentet, fordi Raadet dermed i strid med sine udtalelser om kontingentstoerrelsen forudsaetter, at der vil kunne vaere en omfattende efterspoergsel, der ikke kan opfyldes inden for toldkontingentet, og som tilsyneladende ikke skulle have foelger for toldkontingentets stoerrelse. Raadet laegger i den foreliggende sammenhaeng til grund, at de traditionelle markedsfoerere af tredjelandsbananer faktisk vil kunne indfoere 500 000 tons ud over deres andel af kontingentet paa 1 330 000 tons, idet den hoeje toldsats paa de 500 000 tons vil udlignes af de relativt lave toldsatser paa de maengder, der indfoeres inden for toldkontingentet, saaledes at den totale importmaengde vil blive toldbelagt med gennemsnitligt 305 ECU pr. ton.
Raadets opfattelse paa dette punkt boer ikke tillaegges stoerre vaegt. Det forekommer uholdbart at antage, at de erhvervsdrivende vil reagere, saaledes som Raadet forestiller sig. Raadet har i oevrigt under den mundtlige forhandling anerkendt, at toldsatserne, der finder anvendelse ved import uden for kontingentet, er prohibitive. Det forekommer derfor rigtigere, saaledes som anfoert af Kommissionen, at antage, at import uden for toldkontingentet kun vil ske under usaedvanlige omstaendigheder og for kortere perioder.
78. Det boer i oevrigt naevnes, at det, hvis Raadet maatte have ret i, at der vil kunne ske vaesentlig import uden for toldkontingentet, under alle omstaendigheder vil foere til en meget vaesentlig forhoejelse af forbrugerpriserne. Hvilken indflydelse denne stigning maatte have for forbruget, vil selvsagt afhaenge af forbrugernes reaktion paa prisstigninger. Hertil kommer, at den af Raadet forventede import uden for kontingentet i vaesentlig grad vil foroege vaerdien af 30%-kvoten, der er tildelt de traditionelle markedsfoerere af EF-/AVS-bananer. FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM : 693C0280.1
79. Muligheden for de traditionelle markedsfoerere af tredjelandsbananer til at koebe licenser hos rettighedshaverne under 30%-kvoten er udtrykkeligt forudsat i forordningens artikel 20. Dette er ikke i sig selv overraskende. 30%-delen af kontingentet har netop til formaal at goere det oekonomisk muligt for de erhvervsdrivende, der baade prismaessigt og kvalitetsmaessigt har det vanskeligt i konkurrencen med tredjelandsbananer, fortsat at forhandle EF- og AVS-bananer. Og tildelingen af retten til at faa licenser til at importere tredjelandsbananer giver dem en oekonomisk fordel, hvad enten de selv goer brug af licenserne til at importere eller opnaar fortjeneste ved salg af licenserne. Der er allerede konstateret en vaesentlig handel med disse licenser, efter Kommissionens oplysninger ca. 20% af 30%-kvoten, og det er af den tyske regering oplyst, at licenserne handles til omkring 450 ECU pr. ton.
Det er saaledes rigtigt, naar Raadet goer gaeldende, at de traditionelle markedsfoerere har mulighed for at koebe "markedsandele" tilbage fra dem, der har faaet tildelt andel i 30%-kvoten. Men igen maa det ikke overses, at dette blot bekraefter den kendsgerning, at forordningen gennem kontingentfordelingen overfoerer indtjeningsmuligheder fra de traditionelle markedsfoerere af tredjelandsbananer til de traditionelle markedsfoerere af EF-/AVS-bananer med de deraf foelgende virkninger for prisniveau og forbrug i de hidtidigt aabne markeder. Det maa heller ikke overses, at overfoerslen indebaerer betragtelige fordele for markedsfoererne af EF-/AVS-bananer, der ikke alene faar indtaegter fra licenssalget, men som ogsaa kan tjene bedre paa deres salg af EF-/AVS-bananer, desto mere priserne paa tredjelandsbananer ° bl.a. som foelge af licenssalget ° stiger.
80. Den af Raadet omtalte mulighed for, at de traditionelle markedsfoerere af tredjelandsbananer kan koebe bananer hos EF- og AVS-producenter, eksisterer selvsagt. Det er oplyst, at det er lykkedes traditionelle markedsfoerere af tredjelandsbananer at aftage 20% af produktionen paa De Kanariske OEer (svarende til ca. 70 000 tons) og 30% af produktionen i de franske oversoeiske departementer (svarende til ca. 95 000 tons). Der maa dog formentlig gives den tyske regering medhold i, at det ikke vil vaere let for de traditionelle markedsfoerere af tredjelandsbananer paa denne maade at bryde ind i de traditionelle kanaler for handelen med EF-/AVS-bananer. Der vil paa grund af den meget betragtelige tilskyndelse til at markedsfoere EF-/AVS-bananer, der er en foelge af forordningen, vaere al mulig anledning for markedsfoererne af disse til at fastholde deres forretningsforbindelser med producenterne, der er opbygget gennem aartier inden for staerkt beskyttede markeder. Den tyske regering goer gaeldende, at det har vaeret reelt umuligt for tyske virksomheder at faa import af EF-/AVS-bananer paa trods af ihaerdige anstrengelser (28).
Endelig maa det ikke overses, at de referencemaengder, der ligger til grund for fordelingen af licenserne, i en aarraekke stadig vil vaere maengderne i aar, hvor de traditionelle handlende i tredjelandsbananer ikke havde nogen handel med EF-/AVS-bananer. Saaledes er det aarene 1989-1991, som ligger til grund for fordelingen af licenserne i 1993, og efter artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 1442/93 (29) vil det vaere importmaengderne i 1990-1992, som ligger til grund for fordelingen af licenserne i 1994. Det er saaledes foerst i 1997, hvor licenserne vil blive fordelt paa grundlag af importmaengderne i 1993-1995, at de traditionelle erhvervsdrivende i tredjelandsbananer vil kunne faa tilnaermelsesvis fuld andel i 30%-kvoten paa grundlag af den handel, som de maatte have paabegyndt i EF-/AVS-bananer.
81. Det kan efter min mening paa det foreliggende grundlag fastslaas, at forordningen ved fordelingen af kontingentet har skabt en i hvert fald paa kortere sigt betragtelig begraensning af den maengde bananer, der reelt staar til raadighed for hidtidige markedsfoerere af tredjelandsbananer, og at der under alle omstaendigheder gennem fordelingen af toldkontingentet er overfoert indtjeningsmuligheder fra en gruppe erhvervsdrivende, nemlig de traditionelle markedsfoerere af tredjelandsbananer, til en anden gruppe, nemlig de traditionelle markedsfoerere af EF-/AVS-bananer.
Vurdering
82. Raadet og Kommissionen har med rette fremhaevet, at den nye markedsordning vedroerer et omraade, hvor der goer sig usaedvanlige forhold gaeldende, og hvor der derfor kun er begraensede erfaringer fra andre markedsordninger at bygge paa. Faellesskabslovgiver stod over for en kompliceret opgave ved vurderingen af forordningens fremtidige virkninger, der afhaenger af en raekke vanskeligt forudseelige faktorer, herunder de erhvervsdrivendes og forbrugernes reaktioner.
Det er derfor ogsaa med rette, at Raadet og Kommissionen henviser til, at vurderingen af de noedvendige midler for at naa ordningens maal kun kan tilsidesaettes, hvis den er klart fejlagtig henset til de elementer, som lovgiver raadede over paa tidspunktet for forordningens vedtagelse (30).
83. Det er imidlertid en kendsgerning, at forordningen benytter sig af midler ° toldkontingentet og navnlig de saerlige regler for fordelingen af dette ° der foerer til maerkbare indgreb i eksisterende erhvervsmoenstre; markedsandele for erhvervsdrivende i visse medlemslande begraenses, og betydelige indtjeningsmuligheder overfoeres til erhvervsdrivende i andre medlemsstater. Det var efter min mening forudseeligt, at forordningen ville foere til maerkbare forstyrrelser i de hidtil aabne markeder, saasom stigende priser, faldende omsaetning med deraf foelgende risiko for afskedigelser, manglende udnyttelse af anlaeg, og dette baade for virksomheder, der direkte handler med bananer, og for virksomheder, der transporterer (rederier, havne, jernbaner) og modner bananer (31). Det er paa den anden side klart, at visse af disse tab til en vis grad udlignes ved de hoejere bananpriser, der som foelge af begraensningen af udbuddet kan opnaas paa de hidtil aabne markeder.
84. Det er rigtigt som fremhaevet af Raadet, at skabelsen af et faelles marked for bananer ikke kunne gennemfoeres uden dybtgaaende aendringer i de hidtidige markedsstrukturer, i hvert fald naar det blev lagt til grund, at den nye markedsordning skulle sikre afsaetningen af EF' s egen bananproduktion og respektere EF' s forpligtelser over for AVS-landene. Der var tale om skabelsen af et faelles marked paa grundlag af paa den ene side markeder, hvor afsaetningen var domineret af ikke-konkurrencedygtige varer, hvorfor markederne var beskyttede, og paa den anden side markeder, der var domineret af konkurrencedygtige varer importeret uden maengdemaessige restriktioner.
85. I en saadan situation er det utvivlsomt rigtigt, at Domstolen skal vaere tilbageholdende med at saette snaevre graenser for udoevelsen af lovgivers skoen ° selv i en situation, hvor det vides, at den omtvistede forordning er vedtaget mod et mindretal af medlemsstater, og hvor det kan laegges til grund, at dette mindretal udgoeres af i hvert fald nogle af de medlemsstater, hvis samfund kommer til at baere en vaesentlig del af de byrder, der er forbundet med skabelsen af det faelles marked.
86. Den tyske regering goer imidlertid gaeldende, at de anvendte midler er aabenbart ulovlige, fordi forordningens formaal, herunder navnlig sikringen af afsaetningen af EF-/AVS-bananer til rimelige priser, kunne opnaas ved andre og fuldt saa effektive midler, der ikke havde de skadelige virkninger, som er knyttet til de aktuelt anvendte midler. Den tyske regering henviser navnlig til muligheden af at indfoere en ordning, hvorunder priserne paa EF-/AVS-bananer gjordes konkurrencedygtige igennem direkte stoette til producenterne. Midlerne til denne stoette skulle tilvejebringes igennem den told, som opkraeves paa tredjelandsbananerne. Toldsatsen kunne i givet fald saettes op, saaledes at der var sikkerhed for daekningen af de udgifter, som stoette afstedkommer. Den tyske regering henviser til, at en saadan ordning samlet set ville afstedkomme et langt mindre velfaerdstab, idet bananerne under en saadan ordning ikke ville stige mere i pris end, hvad der er noedvendigt for at finansiere producentstoetten. Regeringen goer gaeldende, at den valgte loesning betyder prisstigninger og dermed oegede udgifter for forbrugerne af en stoerrelsesorden, der langt overstiger udgifterne ved den af regeringen foreslaaede ordning.
Raadet og Kommissionen har heroverfor i det vaesentlige anfoert, at en saadan ordning ville vaere uforholdsmaessig dyr og belastende for Faellesskabets budget, og har i oevrigt henholdt sig til den betydelige skoensfrihed, som faellesskabslovgiver besidder.
87. Det er efter min opfattelse forholdsvis klart, at Raadets og Kommissionens bestraebelser under denne sag paa at gendrive den tyske regerings argumentation vedroerende en producentstoette kunne have vaeret mere overbevisende. Det maa henstaa som tvivlsomt, om Raadet ikke kunne have valgt andre og baade for forbrugerne og erhvervslivet i visse af medlemsstaterne mindre byrdefulde midler til at opnaa forordningens formaal. Imidlertid forekommer det mig klart, at der ikke foreligger nogen saa aabenbar fejl i det overordnede valg af midler til at virkeliggoere forordningens maal, at Domstolen inden for rammerne af sin legalitetsproevelse har mulighed for at tilsidesaette dette valg.
88. Naar der herefter skal tages stilling til, om de konkret valgte midler er ulovlige, fordi de inden for den foreliggende forordnings rammer er udformet paa en mere byrdefuld maade end noedvendigt for at naa forordningens formaal, er der grund til foerst at naevne, at det isoleret set ikke kan paavirke forordningens gyldighed, at den foerer til stigende forbrugspriser i visse medlemsstater. Dels kan dette ses som en noedvendig foelge af realiseringen af det faelles marked, hvor de hidtidige markante prisforskelle mellem de aabne og lukkede markeder i et vist omfang maa udlignes. Dels er der efter min mening ikke efter faellesskabsretten nogen retsbeskyttelse mod forhoejelse af forbrugerpriser som de i sagen foreliggende, hvis denne forhoejelse er noedvendig for at sikre afsaetningen af Faellesskabets egne produkter.
89. Den tyske regering har gjort gaeldende, at der for det tilfaelde, at selve kontingenteringen ikke tilsidesaettes, i al fald boer ske tilsidesaettelse af det konkret fastsatte toldkontingent, fordi det er utilstraekkeligt til at daekke efterspoergslen. Det kan som naevnt laegges til grund, at kontingentet er fastsat noget for lavt. Imidlertid foreligger der efter min opfattelse hermed ikke en saa grov mangel, der kan berettige, at Domstolen tilsidesaetter forordningens regler om fastsaettelsen af toldkontingentet.
90. Den tyske regering goer endvidere med styrke gaeldende, at overfoerslen af 30%-kvoten af toldkontingentet fra de traditionelle markedsfoerere af tredjelandsbananer til de traditionelle markedsfoerere af EF-/AVS-bananer er unoedvendigt byrdefuld, idet sikringen af afsaetningen af EF-/AVS-bananer allerede i vaesentligt omfang er sket ved fastsaettelsen af toldkontingentet, der tvinger de handlende til at tilfredsstille den i Faellesskabet eksisterende efterspoergsel ved hjaelp af EF-/AVS-bananer.
91. Raadet og dets procesfaeller goer heroverfor gaeldende, at toldkontingentet ikke er tilstraekkeligt. Den konkurrencemaessige situation for EF-/AVS-bananer i forhold til tredjelandsbananer goer det absolut noedvendigt at sikre disses afsaetning ved den yderligere tilskyndelse, der ligger i, at deres afsaetning giver ret til andel i toldkontingentet for tredjelandsbananer.
92. Den tyske regering har i denne forbindelse understreget, at den i forordningens afsnit III forudsete prisudligningsstoette i praksis vil fungere saaledes, at den fjerner enhver risiko for, at EF-bananer ikke skulle kunne afsaettes til konkurrencedygtige priser, og at udligningsstoetteordningen som forudset kunne udvides til ogsaa at gaelde traditionelle AVS-bananer. Regeringen henviser til, at udligningen indebaerer, at producenterne sikres daekning af den fulde difference mellem den pris, producenterne har opnaaet i referenceaar, og den aktuelt opnaaede gennemsnitspris i salgsaaret. Er producenten sikret ved udligningsstoetten, tjener overfoerslen af 30%-kvoten faktisk ikke andet formaal end at goere de importoerer, der har del i kvoten, rigere.
93. Raadet goer heroverfor gaeldende, at udligningsstoetten ikke har til formaal paa den af den tyske regering anfoerte maade at vaere et middel til at sikre afsaetningen, men alene til at daekke prisdifferencer, hvis de faktisk opstaar. Der henvises til, at stoetten efter forordningens artikel 12, stk. 1, kun skal udligne "eventuelle" indkomsttab. Kommissionen udtrykker denne opfattelse paa den maade, at udligningsstoetten kun er taenkt som et sikkerhedsnet, hvis forordningens oevrige midler ikke er tilstraekkeligt virkningsfulde.
Raadet henviser endvidere til, at udligningsstoetten under alle omstaendigheder foerst udbetales det foelgende aar og kun er taenkt at gaelde midlertidigt, dvs. indtil strukturforanstaltningerne har gjort EF-produktionen mere konkurrencedygtig. Stoetten vil saaledes ifoelge Raadet ikke kunne faa de af den tyske regering anfoerte virkninger.
94. Det er vanskeligt at foelge Raadets argumentation for, at udligningsstoetten teknisk set ikke er egnet til at medvirke til at sikre afsaetningen af EF-bananer. At stoetten kun er taenkt som midlertidig, er ikke et argument for, at stoetten, saa laenge den eksisterer, ikke kan bidrage til afsaetningen af EF-bananer, og at stoetten principielt udbetales efterfoelgende, er heller ikke noget godt argument, idet muligheden for forskudsudbetaling mod sikkerhedsstillelse udtrykkeligt er forudset i forordningen, jf. artikel 12, stk. 7. Der er dog en omstaendighed, der kan anfoeres mod den tyske regerings paastand om, at stoetten vil bevirke, at den enkelte producent taber interesse i den pris, som han kan opnaa for sine bananer: Stoetten udbetales paa grundlag af gennemsnitspriser i salgsaaret. Den enkelte producent, som ikke er bekendt med de oevrige producenters salgspriser og dermed med den gennemsnitspris, som opstaar i loebet af aaret, vil derfor forsoege at opnaa den bedst mulige pris hos aftagerne.
95. Imidlertid er det efter min mening ikke paa indevaerende tidspunkt muligt at tage stilling til rigtigheden af den tyske regerings opfattelse om, at udligningsstoetten i strid med sit formaal vil komme til at fungere saaledes, at overfoerslen af 30%-kvoten er unoedvendig og dermed uberettiget. Viser det sig, at udviklingen bliver den af den tyske regering anfoerte, dvs. at udligningsstoetten faktisk kommer til at virke som yderligere middel ved siden af forordningens primaere midler til at sikre afsaetningen af EF-bananer, maa det forventes, at dette vil give anledning til aendringer i lovgivningen.
96. Der er efter det foreliggende ikke tvivl om, at tildelingen af 30%-kvoten til markedsfoerere af EF-/AVS-bananer er et effektivt middel til at sikre afsaetningen af disse bananer. Det er sandsynligt, at der vil opstaa en staerk konkurrence om at sikre sig andele i salget af disse varer. Nye aftagere vil komme paa markedet, og de traditionelle aftagere vil forsoege at fastholde deres leverandoerer. Tilskyndelsen hertil er betydelig. Vaerdien af andele i toldkontingentet vil vaere betragtelig, i hvert fald saa laenge toldkontingentet bliver fastholdt paa et lavt niveau. Hertil kommer, at 30%-kvoten vil medvirke til den oenskede integrering af de hidtil adskilte markeder.
97. Om midlets egnethed til at realisere sit formaal er der saaledes ikke alvorlig tvivl. Spoergsmaalet er, om det er overdrevent.
98. Som det er fremgaaet, er det tvivlsomt, om sikringen af afsaetningen af EF-/AVS-bananer til rimelige priser ikke kunne vaere opnaaet gennem en kombination af toldkontingentet og udligningsstoetten, maaske i en noget aendret form eller gennem en udformning af reglerne for fordelingen af toldkontingentet, der var mindre byrdefuld for de traditionelle markedsfoerere af tredjelandsbananer.
99. Sammenfattende er det min opfattelse, at der findes forhold, som kunne udgoere grundlaget for at tilsidesaette den indfoerte ordning. Imidlertid foreligger disse forhold ikke med den aabenbarhed og grovhed, som tillige maa foreligge som grundlag for at fastslaa, at Raadet ved valget af midler til at opnaa forordningens maal har overskredet graenserne for sit skoen. De valg, der er truffet vedroerende de anvendelige midler, og foelgerne heraf for fordelingen af byrderne ved gennemfoerelsen af det indre marked med sikring af afsaetning af EF- og AVS-bananer ligger inden for lovgivers skoensfrihed og bygger ikke paa aabenbart fejlagtige vurderinger af valgenes forudsaetninger og virkninger. Lovgiver har holdt sig inden for de graenser, den har efter Domstolens praksis for saa vidt angaar fastlaeggelsen af det faktiske grundlag for sin virksomhed, og vedroerende dels den naermere afgraensning af de maal, der inden for traktatens bestemmelser oenskes gennemfoert, og dels valget af egnede midler (32).
Anbringendet om overtraedelse af traktatens konkurrenceregler
100. Den tyske regering, stoettet af den belgiske, goer gaeldende, at forordningens regler om fordelingen af toldkontingentet vil faa foelger, som er stridende mod traktatens konkurrencebestemmelser, som Raadet efter en analogi fra traktatens artikel 5 og artikel 90 er forpligtet til at overholde. Den tyske regering anfoerer, at der vil ske en fastlaasning af den eksisterende markedsopdeling, idet de hidtidige markedsfoerere af EF-/AVS-bananer ikke vil blive udsat for nogen konkurrence paa deres traditionelle markeder, og de vil dermed kunne indlade sig paa en konkurrencestridig adfaerd. Ifoelge den tyske regering vil konkurrencen vaere udelukket af flere grunde. Regeringen anfoerer navnlig, at markedsfoerere af EF-/AVS-bananer vil kunne opnaa uforholdsmaessigt hoeje fortjenester, fordi i det mindste EF-producenter grundet den indfoerte udligningsstoette vil saelge deres bananer til "dumpingpriser"; at det ikke er muligt for traditionelle erhvervsdrivende i tredjelandsbananer at skaffe sig forsyninger fra AVS-/EF-producenter; og endelig at der ikke er nogen realistisk markedsadgang for de saakaldte newcomers, idet disses del af toldkontingentet er sat alt for lavt ° 3,5% af det samlede kontingent, svarende til 70 000 tons af 2 mio. tons.
101. Som anfoert af Raadet og flere af intervenienterne fremgaar det af traktatens artikel 42, at traktatens konkurrenceregler kun finder anvendelse paa produktionen og handelen med landbrugsvarer, i det omfang Raadet beslutter dette (33).
Traktaten overlader det til Raadet at traeffe beslutning, om og i hvilket omfang konkurrencereglerne skal finde anvendelse paa landbrugsomraadet. Traktaten har saaledes under hensyn til de saerlige forhold, der goer sig gaeldende paa landsbrugsomraadet, overladt Raadet en videre kompetence, end det har paa andre omraader. Raadet kan, naar formaalene med landbrugsreglerne og konkurrencereglerne ikke kan forenes, give de foerstnaevnte forrang (34).
102. Der er derfor ikke anledning til at undersoege, om markedsordningen faktisk indebaerer konkurrencebegraensninger, der i andre sammenhaenge maatte vaere i strid med traktatens konkurrenceregler. Der skal blot anfoeres, at markedsordningens regler om samhandel med tredjelande ligesom andre markedsordningers samhandelsregler i et vist omfang noedvendigvis begraenser konkurrencen til skade for de importerede varer. Det fremgaar i oevrigt af droeftelsen ovenfor af virkningerne af forordningens regler om fordelingen af toldkontingentet, at der ikke er noget entydigt svar paa spoergsmaalet, om de vil foere til en fastlaasning af de hidtidige erhvervsmoenstre, eller om de tvaertimod vil bidrage til en aabning af markederne. Og endelig er Raadet for saa vidt angaar newcomers ikke forpligtet til at tildele dem en kontingentandel af en bestemt stoerrelse, om overhovedet nogen (35).
103. Den tyske regering goer gaeldende, at forordningens praeambel ikke angiver grundene til, at det er noedvendigt at begraense konkurrencen for at naa forordningens formaal, og at forordningen derfor ikke overholder begrundelseskravet eftet traktatens artikel 190.
Dette anbringende maa afvises. I det omfang den tyske regering er af den opfattelse, at de saerlige regler om fordelingen af toldkontingentet som saadan ikke er tilstraekkelig begrundet, skal jeg bemaerke, at Domstolen har fastslaaet, at begrundelseskravet er opfyldt for saa vidt angaar forordninger, hvis begrundelsen, hvor lakonisk den end er, dog fremhaever forordningens hovedformaal (36), og naar den angivne begrundelse giver en forklaring paa det vaesentlige i den paagaeldende foranstaltning. Begrundelsen kan saaledes begraenses til dels at angive den samlede situation, der har foert til forordningens vedtagelse, dels at naevne de almene formaal, der skal opnaas med den (37).
104. Praeamblens begrundelse for kvotefordelingsreglerne er lakonisk. Det hedder herom i praeamblens trettende betragtning:
"For at efterkomme ovennaevnte maal og samtidig tage hensyn til de saerlige vilkaar, der goer sig gaeldende for afsaetning af bananer, boer toldkontingentet forvaltes saaledes, at der skelnes mellem paa den ene side erhvervsdrivende, der tidligere har markedsfoert bananer fra tredjelande og ikke-traditionelle AVS-bananer, og paa den anden side erhvervsdrivende, der tidligere har markedsfoert bananer produceret i Faellesskabet samt traditionelle AVS-bananer ..."
105. Der henvises herved til forordningens "ovennaevnte formaal" og dermed ogsaa til det i tredje betragtning naevnte maal om sikring af afsaetningen af EF-/AVS-bananer, og der henvises til, at sondringen mellem markedsfoererne af tredjelandsbananer og EF-/AVS-bananer sker under hensyntagen til de saerlige vilkaar, der goer sig gaeldende for afsaetning af bananer.
Efter min opfattelse maa denne begrundelse vaere tilstraekkelig til at opfylde de krav, der efter Domstolens praksis stilles til begrundelsen af en forordning som den foreliggende.
Anbringendet om, at forordningen er i strid med formaalene med landbrugspolitikken
106. Den tyske regering goer gaeldende, at forordningen og isaer reglerne om samhandelen med tredjelande kraenker traktatens artikel 39, der opregner den faelles landbrugspolitiks formaal. Regeringen goer gaeldende, at forordningen forfoelger formaal, der er i strid med eller ikke er omfattet af de i artikel 39 opregnede formaal, og at den benytter sig af midler, der ikke er egnede til at realisere formaalene.
107. Det fremgaar af artikel 40, stk. 3, foerste afsnit, at en faelles markedsordning "kan omfatte alle foranstaltninger, der er noedvendige for at naa de i artikel 39 fastsatte maal, isaer prisregulering, stoette til saavel produktion som afsaetning af de forskellige varer ... samt faelles ordninger til stabilisering af ind- og udfoersel". Det foelger af artikel 40, stk. 3, andet afsnit, at "den faelles ordning skal begraenses til at forfoelge de i artikel 39 anfoerte maal", dvs.:
"a) at foroege landbrugets produktivitet ved fremme af den tekniske udvikling, ved rationalisering af landbrugsproduktionen og ved den bedst mulige anvendelse af produktionsfaktorerne, isaer arbejdskraften
b) herigennem at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard, isaer ved en forhoejelse af de individuelle indkomster for de i landbruget beskaeftigede personer
c) at stabilisere markederne
d) at sikre forsyningerne
e) at sikre forbrugerne rimelige priser paa landbrugsvarer".
108. Domstolen har fremhaevet, at disse formaal er bredt angivne, og at de kan vaere vanskelige at forene. Domstolen har fastslaaet, at Faellesskabets institutioner skal bestraebe sig paa en udjaevning af de eventuelt modstridende maal, men har dog ogsaa accepteret, at det er tilladeligt at give det ene eller andet formaal midlertidig forrang, hvis de oekonomiske forhold kraever det (38). Domstolen har anerkendt, at Raadet maa have et vidt skoen i forbindelse med realiseringen af artikel 39' s formaal (39).
109. Det skal foerst bemaerkes, at der kan ses bort fra den del af den tyske regerings argumentation, hvor regeringen goer gaeldende, at de af forordningen anvendte midler er uegnede til at naa de i artikel 39 opregnede formaal. Denne argumentation er i alt vaesentligt sammenfaldende med den, der er taget stilling til i forbindelse med regeringens anbringender om, at forordningen er i strid med grundrettigheder og almindeligt gaeldende retsprincipper.
110. Den tyske regering goer gaeldende, at sikring af en faellesskabsproduktion og opretholdelse af producenternes indtaegter ikke hoerer til blandt artikel 39' s formaal, og at forordningen derfor ikke kan forfoelge disse formaal.
111. Denne opfattelse beror paa en for snaever forstaaelse af artikel 39' s formaal og er i oevrigt i strid med Raadets praksis. Det ligger klart inden for formaalsbeskrivelsen i artikel 39, at markedsordningerne kan sigte mod at opretholde en eksisterende faellesskabsproduktion, ikke alene for at stabilisere markederne og sikre forsyningerne, men ogsaa for at bevare beskaeftigelsen paa det paagaeldende omraade og herigennem sikre de paagaeldende en rimelig levestandard. Dette bekraeftes ved opregningen i artikel 40, stk. 3, af de midler, markedsordningerne kan anvende, herunder produktionsstoette og stabilisering af ind- og udfoersel. Det er paa samme maade klart, at en markedsordning kan have som formaal at opretholde producenternes indtaegter. Der henvises som naevnt udtrykkeligt til, at det er et af landbrugspolitikkens maal at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard. Det forekommer mig uacceptabelt og ikke noedvendigt ud fra bestemmelsens ordlyd at forstaa artikel 39, litra b), saaledes, at dette maal alene kan naas ved en foroegelse af landbrugets produktivitet.
112. Regeringen goer endvidere gaeldende, at forordningen ikke bidrager til en foroegelse af landbrugets produktivitet. Dette maa forkastes, allerede fordi der faktisk er bestemmelser i forordningen, der har dette formaal (bestemmelser om kvalitetsstandarder og producentorganisationer). Hertil kommer, at det forekommer mig fejlagtigt, som haevdet af den tyske regering, at udligningsstoetten fratager producenterne enhver interesse i at forbedre deres produktivitet. Som naevnt vil den enkelte producent uanset udligningsstoetten have interesse i at opnaa den bedst mulige pris for sine bananer og dermed tillige i at foroege sin produktivitet.
113. For saa vidt angaar regeringens anbringende om, at forordningen ikke bidrager til markedets stabilisering, forekommer dette mig uholdbart, allerede fordi de fleste af forordningens bestemmelser faktisk sigter mod en sikring af EF' s egen produktion og en regulering af importen.
114. Endelig maa der tages stilling til regeringens anbringende om, at forordningen ikke tilsigter en sikring af forsyningerne og rimelige priser for forbrugerne. Regeringen goer gaeldende, at forordningen paa disse to punkter er direkte i strid med de i artikel 39 anfoerte formaal. Det er forstaaeligt, at regeringen fremhaever dette anbringende. Det var i forbindelse med droeftelsen af forordningens forhold til de almindelige retsprincipper et vaesentligt spoergsmaal, om forordningen i for vidt omfang sikrer andre af landbrugspolitikkens maal til skade for markedsforsyningen og forbrugerpriserne. Dette spoergsmaal har, som det vil vaere fremgaaet, givet mig visse vanskeligheder. Det forekommer mig til gengaeld forholdsvis klart, at det ikke med rette paa grundlag af traktatens artikel 39 kan bebrejdes Raadet, at det har tillagt andre formaal mere vaegt end de to her omhandlede. Faellesskabslovgiver har efter Domstolens praksis som naevnt mulighed for om noedvendigt ved sin vurdering af, hvordan landbrugspolitikkens formaal bedst realiseres, at give nogle af formaalene midlertidig forrang.
Anbringendet om manglende hjemmel
115. Den tyske regering henviser til, at en faelles markedsordning efter traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, skal begraenses til at forfoelge de i artikel 39 anfoerte maal, og at traktatens artikel 43 ikke indeholder tilstraekkelig hjemmel for forordningen, idet denne indeholder bestemmelser, der varetager udviklingspolitiske formaal. Regeringen henviser til de bestemmelser, der giver bananer produceret i AVS-lande en praeferencestilling i toldmaessig henseende, og navnlig til de bestemmelser, der paa anden vis tilsigter at sikre afsaetningen af traditionelle AVS-bananer. Forordningens formaal paa disse punkter er ikke alene handelspolitiske, men udviklingspolitiske. Hjemmelen skulle derfor foruden artikel 43 tillige have vaeret artikel 235 eller artikel 238. Foranstaltningerne er efter regeringens opfattelse ikke blot en simpel opfyldelse af Faellesskabets forpligtelser i henhold til Lomé-konventionen.
116. Raadet og dets procesfaeller henviser til Domstolens praksis, hvorefter artikel 43 er tilstraekkelig hjemmel til at regulere produktion og handel med landbrugsvarer, naar denne regulering bidrager til virkeliggoerelse af de i artikel 39 anfoerte formaal, ogsaa selv om den paagaeldende regulering maatte forfoelge visse andre formaal, naar disse maa anses for accessoriske i forhold til de forfulgte formaal af landbrugspolitisk karakter (40). Raadet har endvidere gjort gaeldende, at de her omhandlede formaal maa anses for at vaere saadanne, der om noedvendigt i givet fald kunne gennemfoeres med hjemmel i traktatens artikel 113 om handelspolitik, ogsaa selv om de tillige har udviklingspolitiske formaal (41), og at en manglende henvisning til denne hjemmelsbestemmelse ikke kan begrunde annullation, da vedtagelsesproceduren efter artikel 43 opfylder de krav, der stilles i artikel 113.
117. Domstolen boer fastslaa, at den anfoerte hjemmel er tilstraekkelig. Det er klart, at hjemmelen for en faelles markedsordning for et landbrugsprodukt som udgangspunkt er artikel 43, og der er efter min mening ikke grund til at anvende yderligere hjemmelsbestemmelser, blot fordi markedsordningen i sine regler om ordningen for samhandelen med tredjelande medtager regler, som maa anses for en opfyldelse af forpligtelser, som Faellesskabet har paataget sig ved indgaaelsen af internationale aftaler, vedtaget med hjemmel i traktatens artikel 238 og i overensstemmelse med den i denne bestemmelse fastsatte procedure. Det er efter min mening rigtigt, saaledes som navnlig fremhaevet af den britiske regering, at anse de saerlige begunstigelser for de traditionelle AVS-bananer som en opfyldelse af Faellesskabets forpligtelser efter Lomé-konventionen, jf. den nedenfor omtalte bananprotokol.
Anbringendet om, at forordningen strider mod Lomé-konventionen
118. AVS-bananer kunne inden forordningens ikrafttraeden indfoeres toldfrit i Faellesskabet. Ifoelge forordningen behandles AVS-bananer i toldmaessig henseende som naevnt saaledes, at de traditionelle bananer (dvs. bananer indfoert inden for den anfoerte ramme paa 857 000 tons) indfoeres toldfrit. De ikke-traditionelle bananer indfoeres inden for toldkontingentet toldfrit, mens der ved indfoersel uden for kontingentet opkraeves en told paa 750 ECU pr. ton. De ikke-traditionelle AVS-bananer gives saaledes i forhold til tredjelandsbananer en praeference, idet der for disse sidste opkraeves en told paa 100 ECU pr. ton ved indfoersel inden for toldkontingentet og en told paa 850 ECU pr. ton ved indfoersel uden for kontingentet.
119. Den tyske regering, stoettet af den nederlandske regering, goer gaeldende, at det er i strid med Lomé-konventionen, naar der opkraeves told for ikke-traditionelle AVS-bananer, der indfoeres uden for toldkontingentet. Regeringen henviser til artikel 168 i den fjerde Lomé-konvention (42), hvis foerste stykke bestemmer, at "varer med oprindelse i AVS-staterne fritages for told og afgifter med tilsvarende virkning ved indfoersel i Faellesskabet", og hvis stk. 2, litra a), bestemmer, at:
"Varer med oprindelse i AVS-stater [de fleste landbrugsvarer, herunder bananer] indfoeres i Faellesskabet uanset bestemmelserne i den almindelige ordning, der gaelder for tredjelande, i henhold til foelgende bestemmelser:
i) Varer, der i henhold til de paa indfoerselstidspunktet gaeldende faellesskabsbestemmelser ikke omfattes af andre importforanstaltninger end told, indfoeres toldfrit.
ii) For andre varer end de under nr. i) naevnte traeffer Faellesskabet de noedvendige foranstaltninger for at sikre en gunstigere behandling end den mestbegunstigelsesbehandling for samme varer, der indroemmes tredjelande."
Regeringen goer gaeldende, at forordningen indfoerer en almindelig told for ikke-traditionelle AVS-bananer indfoert uden for toldkontingentet, og at dette er i strid med artikel 168, stk. 2, litra a), nr. i). Varer, der som de ikke-traditionelle AVS-bananer "ikke omfattes af andre importforanstaltninger end told", skal nemlig kunne indfoeres toldfrit. Regeringen anfoerer, at Raadet ikke i den foreliggende sammenhaeng kan kvalificere toldkontingentordningen som andet og mere end en bestemmelse om told, naar det i forbindelse med anbringendet om kraenkelse af GATT bestrider, at ordningen kan sidestilles med en kvantitativ importrestriktion.
120. Raadet og dets procesfaeller goer gaeldende, at de her omhandlede varer er omfattet af artikel 168, stk. 2, litra a), nr. ii), idet toldkontingentordningen ikke kan sidestilles med en toldforanstaltning, men reelt maa anses for en "anden importforanstaltning end told" i nr. i)' s forstand. Ordningen er derfor omfattet af nr. ii) og opfylder denne bestemmelses krav om, at AVS-varerne skal sikres "en gunstigere behandling end den mestbegunstigelsesbehandling for samme varer, der indroemmes tredjelande".
121. Der maa efter min mening gives Raadet medhold i denne opfattelse. Et toldkontingent ° specielt et med betragtelige forskelle paa toldsatserne for varer importeret inden for og uden for kontingentet ° er andet og mere end en almindelig told. Den tyske regerings fortolkning af bestemmelsen ville forhindre anvendelse af toldkontingenter som middel til at regulere import af AVS-bananer paa en saadan maade, at der gives traditionelle og ikke-traditionelle AVS-bananer en forskellig behandling. Der ses ikke at vaere nogen grund til, at Faellesskabet for at opnaa en saadan forskellig behandling noedvendigvis skulle gribe til kvantitative restriktioner i stedet for at anvende et toldkontingent, der i et vist omfang har virkninger svarende til kvantitative restriktioner.
122. Det fremgaar af den til Lomé-konventionen knyttede protokol nr. 5 om bananer, at Faellesskabet kan indfoere en saadan forskellig behandling af ikke-traditionelle AVS-bananer i forhold til traditionelle. Protokollen fastslaar indledningsvis, at:
"Faellesskabet og AVS-staterne er blevet enige om en raekke maalsaetninger med henblik paa at forbedre produktions- og afsaetningsvilkaarene for bananer fra AVS-staterne samt fortsat at indroemme de traditionelle leverandoerer fordele i overensstemmelse med de tilsagn, der er naevnt i denne protokols artikel 1, samt om at traeffe egnede foranstaltninger til opfyldelse af disse maal." (Her fremhaevet).
Artikel 1 bestemmer herefter, at:
"Ingen AVS-stat stilles med hensyn til sin udfoersel af bananer til Faellesskabets markeder ringere end tidligere eller i oejeblikket for saa vidt angaar den paagaeldende stats adgang til de traditionelle markeder og dens fordele paa disse markeder." (Her fremhaevet).
Der er til disse bestemmelser knyttet bilag LXXIV, der indeholder en faelleserklaering til protokollen. Det fastslaas i denne erklaering, at:
"De kontraherende parter er enige om, at artikel 1 i protokol nr. 5 ikke er til hinder for, at Faellesskabet, efter i fuldt omfang at have raadfoert sig med AVS-staterne, opstiller faelles regler for bananer, saafremt ingen AVS-stat, der er traditionel leverandoer til Faellesskabet, stilles ringere end tidligere eller i oejeblikket for saa vidt angaar den paagaeldende stats adgang til Faellesskabet og dens fordele i Faellesskabet." (Her fremhaevet).
123. Det er under sagen oplyst, at Faellesskabet i fuldt omfang har raadfoert sig med AVS-staterne i forbindelse med vedtagelsen af den nye markedsordning.
124. Paa denne baggrund er det efter min opfattelse ikke i strid med Lomé-konventionen, at der i markedsordningen sondres mellem traditionelle og ikke-traditionelle AVS-bananer, og at de ikke-traditionelle bananer i forbindelse med indfoerelsen af markedsordningen i toldmaessig henseende stilles ringere end hidtil.
Anbringendet om, at forordningen kraenker Faellesskabets forpligtelser efter GATT
125. Den tyske regering, stoettet af den belgiske og den nederlandske, henviser til, at Faellesskabet og medlemsstaterne efter Domstolens faste praksis er bundet af GATT (43), og goer gaeldende, at Faellesskabets retsakter, der er i strid med GATT, derfor er ulovlige og maa annulleres. GATT er nemlig en del af det retsgrundlag, hvorpaa Domstolen skal proeve lovligheden af Faellesskabets retsakter. Dette er bekraeftet i Domstolens dom af 22. juni 1988 i Fediol-sagen (44) og af 7. maj 1991 i Nakajima-sagen (45). Domstolens praksis, hvorefter GATT ikke har direkte virkning, vedroerer alene muligheden for borgerne til i sager for nationale domstole at stoette ret paa overenskomsten som grundlag for deres paastande og er derfor ikke relevant i en sag, som en medlemsstat anlaegger ved Domstolen med paastand om annullation af en faellesskabsretsakt paa grund af modstrid med Faellesskabets forpligtelser efter GATT.
126. Raadet og de intervenienter, der stoetter Raadet, bestrider, at der skulle foreligge nogen kraenkelse af GATT, og at GATT i den foreliggende sammenhaeng kan goeres gaeldende som grundlag for Domstolens legalitetsproevelse. Det goeres navnlig gaeldende, at de grunde, der har faaet Domstolen til at afvise GATT' s direkte virkning, ligeledes maa foere til, at GATT ikke kan anvendes under et annullationssoegsmaal anlagt af en medlemsstat. Den saerlige karakter af GATT-reglerne fremhaeves. Det understreges, at GATT indeholder en raekke bindende regler, der baade paa grund af det saerlige tvistbilaeggelsessystem og en raekke generelle og specielle muligheder for fritagelser haandhaeves ved hjaelp af i hoejere grad diplomatiske forhandlinger end ved retlige midler. Kommissionen har saaledes anfoert, at GATT mindre er karakteriseret ved en egentlig ret for de deltagende parter til at kraeve GATT-regler overholdt, men snarere ved en mulighed for gennem forhandling mellem de kontraherende parter at tilvejebringe en samlet ligevaegt af fordele og ulemper; aftalens direkte virkning ville vaere et fremmedelement i systemet.
Det goeres gaeldende, at det vil skabe alvorlige vanskeligheder for de aktuelle forsoeg paa inden for GATT' s rammer at loese de problemer, markedsordningen for bananer og mere generelt Lomé-konventionen har givet anledning til, og i oevrigt have vanskeligt accepterbare konsekvenser, hvis Domstolen skulle give Forbundsrepublikken medhold i, at Faellesskabets retsakter skulle kunne proeves ikke alene paa det internationale plan paa grundlag af de i aftalen fastlagte mekanismer, men ogsaa af Domstolen paa grundlag af dennes selvstaendige haandhaevelse af overenskomstens bestemmelser.
127. Domstolen har til stadighed fremhaevet, at en international aftales virkninger i Faellesskabets retsorden skal fastlaegges under hensyntagen til den paagaeldende aftales karakter og formaal. Dette blev saerligt fremhaevet i Domstolens dom af 26. oktober 1982, Kupferberg (46), hvor Domstolen henviste til, at virkningerne i Faellesskabet af bestemmelserne i en international aftale ikke kan fastslaas uden, at der tages hensyn til bestemmelsernes folkeretlige oprindelse, og at det foelger af folkeretlige principper, at de kontraherende parter kan fastlaegge, hvilke virkninger aftalens bestemmelser skal have i deres interne retsorden.
128. Den bindende virkning af internationale aftaler skal naturligvis respekteres af de kontraherende parter. Men det er ikke, medmindre noget andet kan udledes af den paagaeldende aftale, noget krav, at de doemmende organer i de interne retsordener skal haandhaeve de internationale forpligtelser (47). En saadan retshaandhaevelse er selvsagt mulig og vil vaere medvirkende til at sikre respekten af de internationale forpligtelser, men det udgoer ikke i sig selv en folkeretskraenkelse, hvis de kontraherende parters retsordener ikke indeholder regler, der giver de doemmende organer en saadan retshaandhaevende kompetence.
129. Det er klart, at GATT hoerer til det flertal af internationale aftaler, der ikke stiller krav om saerlig intern sikring af respekten af dets regler. Dette bekraeftes af, at det er undtagelsen, at GATT direkte kan paaberaabes for de doemmende organer i de kontraherende parters retsordener. Dette gaelder, hvad enten disse retsordener principielt er lukkede over for anvendelsen af internationale forpligtelser, medmindre disse er gjort til dele af intern ret ved udstedelse af nationale regler, eller retsordenerne princielt ° saaledes som det er tilfaeldet med Faellesskabets retsorden ° er aabne over for anvendelsen af internationale forpligtelser.
130. Naar spoergsmaalet om en international aftales virkninger i de kontraherende parters retsordener ikke er reguleret i aftalen, tilkommer det ifoelge dommen i Kupferberg-sagen "de kompetente retsinstanser, og isaer Domstolen inden for rammerne af dens kompetence ifoelge traktaten, at afgoere det paa samme maade som ethvert andet fortolkningsspoergsmaal vedroerende gennemfoerelsen af aftalen inden for Faellesskabet" (praemis 17).
131. Det ligger saaledes fast, at spoergsmaalet om GATT' s virkninger i Faellesskabets retsorden afgoeres af Domstolen. Afgoerelsen er vaesentlig. Den har stor principiel og praktisk betydning. En accept af den tyske regerings opfattelse vil styrke gennemslagskraften af GATT i Faellesskabets retsorden og medvirke til at sikre Faellesskabets institutioners respekt af overenskomsten, ogsaa selv om Domstolen i givet fald maatte indskraenke sin proevelse til at vedroere mere aabenbare overtraedelser af GATT. En accept vil imidlertid ogsaa kunne betyde en maerkbar aendring i mulighederne for de kompetente faellesskabsinstitutioner til inden for de i GATT fastsatte retlige rammer at varetage Faellesskabets interesser. Domstolen boer efter min mening ikke traeffe afgoerelse om det her omtvistede spoergsmaal uden alvorlig hensyntagen til den opfattelse, Raadet og Kommissionen har givet udtryk for.
132. Det er i oevrigt naturligt at tage udgangspunkt i Domstolens faste praksis, hvorefter GATT ikke har direkte virkning (48).
133. Domstolen har saavel i sager vedroerende spoergsmaal om faellesskabsretsakters overensstemmelse med GATT som i sager vedroerende tilsvarende spoergsmaal hvad angaar nationale foranstaltninger fastslaaet, at GATT ikke medfoerer ret for Faellesskabets borgere til at goere aftalen gaeldende ved domstolene i medlemsstaterne (49).
134. Den tyske regering goer gaeldende, at det ikke foelger af den manglende direkte virkning af GATT, at overenskomsten ikke kan anvendes som grundlag for en legalitetsproevelse under en sag anlagt efter traktatens artikel 173.
135. Det er formentlig rigtigt, at der ikke uden videre kan sluttes ud fra en bestemmelses manglende direkte virkning, at den ikke kan paaberaabes under et annullationssoegsmaal efter traktatens artikel 173. Denne opfattelse finder stoette i Domstolens dom af 7. maj 1991 i Nakajima-sagen (50), hvor Domstolen under et annullationssoegsmaal anlagt af en virksomhed i medfoer af artikel 173 skulle tage stilling til, om en antidumpingforordning var ulovlig grundet modstrid med Faellesskabets GATT-forpligtelser, og hvor Raadet havde gjort gaeldende, at virksomheden ikke kunne goere dette anbringende gaeldende, fordi de paagaeldende GATT-regler ikke var direkte virkende. Domstolen udtalte i denne forbindelse:
"Det bemaerkes, at Nakajima i sagen imidlertid ikke paaberaaber sig, at disse bestemmelser skaber umiddelbare retsvirkninger. Ved naervaerende anbringende anfaegter sagsoegeren saaledes i form af en indsigelse paa grundlag af traktatens artikel 184 gyldigheden af den nye grundforordning, idet sagsoegeren henviser til et af de i traktatens artikel 173 omhandlede forhold, paa grundlag af hvilke retsakters lovlighed kan efterproeves. Naermere bestemt goer sagsoegeren gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af traktaten eller af retsregler vedroerende dens gennemfoerelse." (Praemis 28).
136. Det er dog givet, at Domstolen ikke i Nakajima-sagen generelt accepterede, at GATT-forpligtelser kan goeres gaeldende under et artikel 173-soegsmaal. Domstolen fremhaevede nemlig, som det nedenfor vil blive uddybet, at det af den anfaegtede faellesskabsforordning udtrykkeligt fremgik, at den var udstedt til opfyldelse af de af sagsoegeren paaberaabte GATT-regler.
137. Der kan efter min mening ikke sluttes ud fra det forhold, at en international aftale er en integrerende del af Faellesskabets retsorden, at den ogsaa noedvendigvis skal indgaa i det retsgrundlag, hvorpaa Domstolen foretager sin legalitetsproevelse efter artikel 173.
Det er muligt, at en aftale kan paaberaabes under en sag efter artikel 173 uanset dens manglende direkte virkning. Men det kan ogsaa vaere saaledes, at de grunde, der foerer til afvisning af aftalens direkte virkning, er af en saadan karakter, at de tillige maa foere til afvisning af aftalen som en del af det grundlag, hvorpaa Domstolens legalitetsproevelse udoeves.
138. Det sidste er efter min mening tilfaeldet for saa vidt angaar GATT. Det er derfor noedvendigt at gengive Domstolens begrundelse for at afvise GATT' s direkte virkning.
139. Domstolen tog i sin dom af 12. december 1972, International Fruit Co., udgangspunkt i en konstatering af, at det var noedvendigt at undersoege, om der ved GATT' s bestemmelser "skabes ret for Faellesskabets borgere til at goere den gaeldende ved domstolene med henblik paa at anfaegte gyldigheden af en faellesskabsretsakt", og gav udtryk for, at der "ved denne undersoegelse maa tages hensyn til GATT' s aand, system og ordlyd". Herefter begrundede Domstolen den manglende direkte virkning af GATT paa foelgende maade:
"Overenskomsten, der ifoelge sin praeambel blev virkeliggjort ved 'gensidigt fordelagtige aftaler', er karakteriseret ved stor smidighed i sine bestemmelser, navnlig de, der vedroerer mulighederne for fravigelse, de foranstaltninger, der kan traeffes i tilfaelde af saerlige vanskeligheder, og bilaeggelsen af tvistigheder mellem de kontraherende parter. (Praemis 21).
Med henblik paa bilaeggelse af tvistigheder omfatter de naevnte foranstaltninger, under hensyn til de enkelte tilfaelde, skriftlige henstillinger eller forslag, der skal tages under velvillig overvejelse, undersoegelser, der eventuelt foelges op af anbefalinger, forhandlinger eller beslutninger truffet af de kontraherende parter, herunder beslutning om at bemyndige visse kontraherende parter til i forhold til andre at suspendere gennemfoerelsen af alle indroemmelser eller forpligtelser i henhold til den almindelige overenskomst, og endelig, i tilfaelde af en saadan suspension, den paagaeldende parts mulighed for at opsige aftalen. (Praemis 25).
Hvor en forpligtelse i henhold til den almindelige overenskomst eller en indroemmelse vedroerende en praeference medfoerer, at visse producenter lider eller risikerer at lide alvorlig skade, hjemler artikel XIX endelig mulighed for, at en kontraherende part foerst suspenderer forpligtelsen samt tilbagekalder eller aendrer indroemmelsen, enten efter forhandling med samtlige kontraherende parter og i mangel af aftale med de beroerte kontraherende parter eller endog foreloebigt, saafremt situationen er hastende, uden forudgaaende forhandling." (Praemis 26).
Disse praemisser er gentaget i Domstolens dom af 24. oktober 1973 i Schlueter-sagen, og der er udtrykkelige henvisninger til den angivne begrundelse i dommene af 16. marts 1983 i SIOT- og SPI/SAMI-sagerne.
140. Det er formentlig rigtigt at laegge til grund, at det ikke er saaledes, at de af Domstolen naevnte grunde isoleret set og hver for sig er bestemmende for resultatet.
141. GATT' s regler er, selv om de ogsaa i et vist omfang har et upraecist indhold, i hvert fald for stoerstedelens vedkommende tilstraekkeligt klare og ubetingede til, at de i givet fald kan anvendes af Domstolen, jf. herved den nedenfor omtalte dom af 22. juni 1989 i Fediol-sagen (51).
142. Det er ogsaa efter Domstolens praksis klart, at manglende gensidighed for saa vidt angaar andre kontraherende parters anerkendelse af de interne virkninger af overenskomsten ikke i sig selv er nogen hindring for, at Faellesskabet accepterer saadanne interne virkninger, jf. herved dommen i Kupferberg-sagen (praemis 18).
143. Endvidere er det efter Domstolens praksis sikkert, at eksistensen af et saerligt tvistbilaeggelsesystem inden for rammerne af en international aftale ikke isoleret set er til hinder for at tillaegge aftalen interne virkninger i Faellesskabets retsorden, jf. herved f.eks. dommen i Fediol-sagen (52).
144. Det afgoerende for Domstolen var helhedsvurderingen af GATT. De forskellige fremhaevede forhold blev set paa baggrund af overenskomstens "aand og system" og foerte efter en samlet vurdering til en afvisning af GATT' s direkte virkning. Det forekommer mig ikke berettiget at kritisere Domstolens henvisning til den "smidighed", der er indbygget i GATT, naar henses til mulighederne for, at de kontraherende parter kan forhandle sig til fritagelser, og paa bagrund af de omfattende og til en vis grad upraecise undtagelsesbestemmelser. Der er heller ikke grund til at kritisere Domstolen for at fremhaeve de saerlige regler om tvistbilaeggelse, der findes i GATT, i hvilken forbindelse det kan vaere rimeligt at tage hensyn til den praksis, der har udviklet sig i forbindelse med tvistbilaeggelsessystemet. Det er faktisk saaledes, at det i vaesentligt omfang er overladt til de kontraherende parter gennem forhandlinger at faa loest deres tvister (53).
145. Det er paa denne baggrund efter min mening rigtigt, at Domstolen fastslaar, at GATT heller ikke uden videre kan paaberaabes under et annullationssoegsmaal efter traktatens artikel 173.
Det modsatte resultat ville kunne aendre karakteren af de forpligtelser, der paahviler Faellesskabet inden for de rammer, der er fastsat af GATT selv. Domstolen boer kun anvende GATT i sin legalitetsproevelse, hvis der er saerlige holdepunkter for, at de af institutionerne udstedte retsakter skal undergives en saadan proevelse.
146. Domstolen har, saa vidt jeg kan se, lagt denne opfattelse til grund i sine to ovenfor naevnte domme i Fediol-sagen og i Nakajima-sagen. Domstolen skulle som naevnt i begge sager tage stilling til paastande fra private, stoettet paa GATT-regler, om annullation af faellesskabsretsakter (54), og Domstolen anerkendte i begge sager at foretage den af sagsoegerne kraevede proevelse paa grundlag af GATT-reglerne.
147. Det er imidlertid afgoerende, at Domstolen i begge domme stoettede dette resultat paa, at der gennem henvisninger til de paagaeldende GATT-regler var saerlige holdepunkter for, at en saadan proevelse skulle foretages.
148. I Fediol-dommen henviste Domstolen foerst til sin praksis vedroerende den manglende direkte virkning af GATT, hvorefter den udtalte:
"Man kan imidlertid ikke paa grundlag af denne praksis drage den slutning, at private ikke ved Domstolen kan paaberaabe sig GATT' s bestemmelser med henblik paa en efterproevelse af, om en kritiseret adfaerd, der er genstand for en klage i henhold til artikel 3 i forordning (EOEF) nr. 2641/84, udgoer uretmaessig handelspraksis i forordningens forstand. Bestemmelserne i GATT er faktisk saadanne folkeretlige regler, hvortil der henvises i samme forordnings artikel 2, stk. 1, og denne fortolkning bekraeftes af sammenhaengen i anden og fjerde betragtning til forordningen." (Praemis 19, her fremhaevet).
Domstolen konkluderede, at: FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM : 693C0280.2
"Naar der saaledes ved forordning (EOEF) nr. 2641/84 er skabt en ret for de beroerte erhvervsdrivende til at paaberaabe sig bestemmelserne i GATT i en klage, der indgives til Kommissionen med henblik paa at afgoere, om en handelspraksis, som de mener kraenker deres interesser, er retsstridig, har derfor de samme erhvervsdrivende ret til at anlaegge sag ved Domstolen for at faa proevet lovligheden af en kommissionsafgoerelse, der bringer disse bestemmelser i anvendelse." (Praemis 22, her fremhaevet).
149. I Nakajima-dommen henviste Domstolen foerst til, at:
"Ifoelge betragtning 2 og 3 til den ny grundforordning er denne blevet vedtaget i overensstemmelse med de bestaaende internationale forpligtelser, isaer dem, som foelger af artikel VI i den almindelige overenskomst og af antidumpingkodeksen." (Praemis 30, her fremhaevet).
Og Domstolen fastlog herefter:
"Det maa antages at fremgaa heraf, at den nye grundforordning, som sagsoegeren anfaegter, er blevet udstedt med henblik paa at opfylde Faellesskabets internationale forpligtelser, hvorefter det ifoelge Domstolens faste praksis paahviler Faellesskabet at sikre en overholdelse af den almindelige overenskomst og gennemfoerelsesbestemmelserne hertil ...". (Praemis 31, her fremhaevet).
150. Der er efter min mening utvivlsomt, at Faellesskabets lovgiver ikke i bananforordningen har henvist til GATT paa en saadan maade, at overenskomsten herved skulle vaere gjort til en del af Domstolens grundlag for en legalitetsproevelse.
151. Min konklusion er saaledes, at der maa gives Raadet medhold i, at Forbundsrepublikken ikke kan stoette ret paa GATT i den foreliggende sag. Det er derfor ikke noedvendigt at tage stilling til, om forordningen maatte indebaere en kraenkelse af GATT' s regler.
Anbringendet om, at ophaevelsen af det saerlige for Tyskland hidtil gaeldende toldkontingent er ulovlig
152. Forordningen om den faelles markedsordning for bananer bestemmer i artikel 21, stk. 2, at "det toldkontingent, der er fastsat i protokollen om toldkontingentet for indfoersel af bananer, som er bilag til den i traktatens artikel 136 fastsatte gennemfoerelseskonvention om de oversoeiske landes og territoriers associering med Faellesskabet, ophaeves".
153. Den tyske regering goer gaeldende, at den omhandlede protokol er en integrerende del af traktaten, og at den derfor ikke kan ophaeves ved en retsakt udstedt med hjemmel i traktatens artikel 43, men alene i overensstemmelse med traktatens regler om dens egen aendring. Regeringen afviser, at protokollen indeholder regler, der giver hjemmel for dens egen ophaevelse. Den goer gaeldende, at protokollen var led i et kompromis og kan anses som en slags modydelse for Tysklands accept af, at der ved traktaten blev givet andre medlemsstaters tidligere kolonier en saerlig gunstig stilling.
154. Raadet og dets procesfaeller henviser til, at protokollen i sit stk. 4, tredje afsnit, bestemmer, at "paa forslag af Kommissionen traeffer Raadet med kvalificeret flertal beslutning om afskaffelse eller aendring af dette kontingent", og goer gaeldende, at denne bestemmelse indeholder tilstraekkelig hjemmel for den omtvistede bestemmelse i artikel 21, stk. 2.
155. Det er ubestridt, at protokollen er en del af traktaten, og at den blev anset som gaeldende paa tidspunktet for markedsordningens vedtagelse, ogsaa selv om den i traktatens artikel 136 fastsatte gennemfoerelseskonvention om de oversoeiske landes og territoriers associering med Faellesskabet, til hvilken protokollen var knyttet, ikke laengere er i kraft.
156. Det ligger derfor ogsaa fast, at toldkontingentet principielt kun kan ophaeves i overensstemmelse med traktatens regler om traktataendringer, medmindre protokollen selv indeholder andre regler om den fremgangsmaade, der skal foelges ved kontingentets ophaevelse.
157. Det afgoerende spoergsmaal i den foreliggende sammenhaeng er derfor, om den netop citerede bestemmelse i protokollens stk. 4, tredje afsnit, giver en saadan hjemmel.
158. Den tyske regering goer for det foerste gaeldende, at bestemmelsen som undtagelse fra det normalt gaeldende krav om respekt af traktataendringsproceduren skal fortolkes restriktivt, og den henviser til, at dette bestyrkes af det ovenfor anfoerte om begrundelsen for protokollen. Hertil kommer, at den saerlige ophaevelseshjemmel efter sin ordlyd kun giver mulighed for ophaevelse af toldkontingentet for et aar ad gangen og ikke paa permanent basis, som Raadet har gjort det, og at bestemmelsen efter sin ordlyd og sin plads i protokollen alene giver hjemmel for at ophaeve kontingenter, der er fastsat i medfoer af stk. 4, andet afsnit, dvs. kontingenter fastsat i aar, hvor "indfoerslen er faldet i forhold til 1956", der var basisaaret for kontingentfastsaettelsen. Ophaevelseshjemmelen kan saaledes ikke anvendes for kontingenter fastsat i aar, hvor indfoerslen det paagaeldende aar ikke er faldet i forhold til 1956.
159. Denne fortolkning kan ikke vaere rigtig, uanset om det accepteres som principielt rigtigt, at en ophaevelseshjemmel som den paagaeldende skal fortolkes restriktivt.
160. Det er noedvendigt for at vise det uholdbare i den tyske regerings opfattelse at redegoere for protokollens opbygning. Protokollens to foerste stykker fastsaetter kontingentet for perioden indtil den faelles toldtarifs fuldstaendige gennemfoerelse (henholdsvis til 90% for perioden indtil udloebet af anden etape og til 80% indtil udloebet af tredje etape af de i 1956 indfoerte maengder). Tredje stykke fastsaetter i tilknytning til foerste og andet stykke i sit foerste afsnit en regel om forhoejelse af de aarlige kontingenter for de tilfaelde, hvor indfoerslerne det foregaaende aar har oversteget 1956-maengderne, mens andet afsnit indeholder en regel for de tilfaelde, hvor den samlede indfoersel er faldet i forhold til 1956.
161. Protokollens fjerde stykke bestemmer herefter:
"Fra tidspunktet for den faelles toldtarifs fuldstaendige gennemfoerelse andrager kontingentet 75% af indfoerslen i 1956. Dette kontingent forhoejes efter reglerne i stk. 3, foerste afsnit.
Saafremt indfoerslen er faldet i forhold til 1956, kan ovennaevnte aarlige kontingent ikke overstige 75% af indfoerslen i det foregaaende aar.
Paa forslag af Kommissionen traeffer Raadet med kvalificeret flertal beslutning om afskaffelse eller aendring af dette kontingent."
Det vil ses, at der for saa vidt er parallelitet mellem reguleringen af de i foerste og andet stykke naevnte situationer og den i fjerde stykke naevnte situation, og at baggrunden for sondringen mellem de tre perioder er forskellene mellem de garanterede mindstestoerrelser af toldkontingentet.
Herudover er det i den foreliggende sags sammenhaeng vigtigt, at bestemmelsen om kontingentets afskaffelse alene gaelder den i stk. 4 regulerede periode, dvs. perioden efter den faelles toldtarifs fuldstaendige gennemfoerelse. Den indfoerte mulighed for at ophaeve kontingentet er saaledes knyttet til toldtariffens gennemfoerelse.
162. Der synes ikke at vaere nogen grund til at mene, at ophaevelsesadgangen kun skulle vaere knyttet til den i stykkets andet afsnit omhandlede situation (hvor indfoerslen er faldet i forhold til 1956), og ikke til den i stykkets foerste afsnit omhandlede.
163. Tvaertimod maa der gives Raadet medhold i, at en saadan forstaaelse af bestemmelsen maatte have forudsat, at ophaevelsesadgangen udtrykkeligt var knyttet til andet afsnit ved at vaere optaget som andet punktum i dette afsnit.
Ordene "dette kontingent" i tredje afsnit kan kun forstaas som vedroerende kontingenter fastsat efter toldtariffens endelige gennemfoerelse, hvad enten kontingentet fastsaettes efter fjerde stykkes foerste eller andet afsnit.
164. Der er ikke anledning til at laegge vaegt paa, at ophaevelsen i medfoer af fjerde stykkes tredje afsnit er sket ved en generel bestemmelse, der gaelder, indtil den maatte blive ophaevet, med den konsekvens, at der ikke traeffes beslutning om ophaevelse hvert aar.
Anbringenderne om mangler ved tilblivelsen af forordningen
a) Manglende respekt af kollegialitetsprincippet ved Kommissionens deltagelse i beslutningsproceduren
165. Den tyske regering henviser til, at traktatens artikel 43 betinger Raadets vedtagelser af, at de sker paa grundlag af forslag fra Kommissionen, og at Raadet efter traktatens artikel 149, stk. 1, (55) kun kan aendre Kommissionens forslag ved enstemmig vedtagelse. Regeringen goer gaeldende, at artikel 149, stk. 1, ikke er respekteret, idet Raadet vedtog den omtvistede forordning med kvalificeret flertal paa grundlag af et forslag, der ikke paa behoerig maade var blevet aendret i forhold til Kommissionens oprindelige forslag. Det medlem af Kommissionen, der deltog i Raadets forhandlinger, var ikke befoejet til at foretage de noedvendige aendringer paa Kommissionens vegne.
Regeringen henviste i staevningen til, at der forelaa elementer, der gav grundlag for at mene, at Kommissionens forslag var aendret af det paa landbrugsomraadet kompetente medlem af Kommissionen og Kommissionens praesident uden respekt af kollegialitetsprincippet, og har fundet denne opfattelse bekraeftet af de oplysninger, Raadet i sit svarskrift gav om omstaendighederne i forbindelse med de relevante forhandlinger. Regeringen henviser til, at det af Raadets oplysninger fremgaar, at indholdet af den endeligt vedtagne forordning var resultatet af et formandskabskompromis, hvorom der under langvarige forhandlinger i december 1992 var opnaaet tilstraekkelig enighed i Raadet, og at det paagaeldende medlem af Kommissionen herefter havde gjort dette forslag til Kommissionens med henblik paa, at kompromiset saaledes kunne vedtages med kvalificeret flertal. Regeringen henviser tillige til, at Raadet under de mundtlige forhandlinger i forbindelse med anmodningen om foreloebige forholdsregler oplyste, at kompromiset var resultat af et langt nattemoede, og goer gaeldende, at det noedvendigvis af disse oplysninger foelger, at Kommissionen ikke kan have kendt kompromiset, da det gav det paagaeldende kommissionsmedlem mandat i forbindelse med de paagaeldende forhandlinger i Raadet, og at medlemmet derfor ikke kan have vaeret "behoerigt bemyndiget".
166. Raadet finder dette anbringende uholdbart. Det henviser grundlaeggende til Kommissionens argumentation og goer gaeldende, at Raadet maa vaere berettiget til at gaa ud fra, at det medlem af Kommissionen, der deltager i Raadets forhandlinger, er befoejet til paa Kommissionens vegne at aendre Kommissionens forslag, naar han foretager saadanne aendringer.
167. Kommissionen goer ogsaa gaeldende, at dette anbringende er grundloest. Kommissionen oplyser, at det paagaeldende medlem af Kommissionen under respekt af kollegialitetsprincippet var blevet behoerigt bemyndiget til at aendre Kommissionens oprindelige forslag. Kommissionen naevner i oevrigt, at det relevante flerdages raadsmoede i december 1992 behandlede flere vigtige forslag og at bananforordningsforslaget kun var et blandt flere, hvorom der i en helhedsloesning blev opnaaet tilstraekkelig enighed.
Kommissionen er af den opfattelse, at den tyske regerings anbringende allerede kan afvises, naar henses til, at Kommissionen har oplyst, at dens forslag er aendret paa behoerig vis, og naar der ikke foreligger noget forhold, der kan danne grundlag for at naere tvivl herom.
168. For den gode ordens skyld oplyser Kommissionen imidlertid, at den siden 1991 havde behandlet "banansagen" og i forbindelse med forslagets forelaeggelse for Raadet var klar over, at det formentlig for at kunne vedtages maatte aendres paa visse punkter som foelge af Raadets behandling. Kommissionen udtrykker sig herefter paa foelgende maade:
"° Paa dette grundlag har kommissaerkollegiet paalagt sit for landbrugsomraadet ansvarlige medlem (paa davaerende tidspunkt Mac Sharry) at forhandle en bananordning i Raadets moede den 14.-17. december 1992 inden for rammerne af et samlet kompromis. I en saadan situation, der paa ingen maade er usaedvanlig, er det ansvarlige medlem af Kommissionen altid i taet kontakt med kommissaerkollegiet for i fornoedent omfang at kunne indhente et mere praecist mandat. Dette er den eneste maade, hvorpaa man i en saa vanskelig forhandlingssituation naar frem til et kompromis og en endelig afgoerelse, og den svarer noeje til fremgangsmaaden i alle landbrugsmarathonmoeder. Kommissionen er forbavset over, at sagsoegeren ° der er regering i en medlemsstat ° nu synes at ville saette spoergsmaalstegn ved en praksis, som har staaet sin proeve i tredive aar.
° Efter Raadets moede den 14.-17. december 1992 har den ansvarlige kommissaer underrettet kollegiet om resultaterne af dette moede og navnlig om 'banan' -kompromiset; kollegiet havde dengang ingen indvendinger, hverken for saa vidt angaar fremgangsmaaden eller resultatet af forhandlingerne.
° Endelig bemaerkes, at kompromiset af 17. december 1992 ° uanset dets betydning ° kun havde politisk karakter, og at den formelle afgoerelse (den eneste retligt gyldige) foerst blev truffet paa Raadets moede den 14. februar 1993 efter en kvalificeret flertalsafstemning. Kollegiet har saaledes haft tilstraekkelig tid til en ny droeftelse af sagen og til at give det nye medlem af Kommissionen med ansvar for landbrugsomraadet (Steichen) et mere praecist mandat med henblik herpaa eller i givet fald at stille spoergsmaalstegn ved bestemte dele af det politiske kompromis; Kommissionen (i saavel dens tidligere som dens nye sammensaetning efter den 1.1.1993) har imidlertid ikke fundet grundlag for at genoptage droeftelsen af sagen.
° Efter at Raadet den 14. februar 1993 havde truffet den formelle afgoerelse, blev kommissaerkollegiet paa ny underrettet om resultatet heraf (i overensstemmelse med det politiske kompromis i december) og tog dette til efterretning uden at fremsaette indvendinger."
169. Det burde efter min mening ikke give anledning til tvivl, at den tyske regerings anbringende skal forkastes.
Regeringen har ikke kunnet paavise noget konkret forhold, der tyder paa, at gaeldende regler, herunder kollegialitetsprincippet, for Kommissionens deltagelse i Faellesskabets lovgivningsprocedure ikke skulle vaere respekteret. Dette er efter min mening tilstraekkeligt til at forkaste regeringens anbringende.
170. Kollegialitetsprincippet er i oevrigt efter min opfattelse overholdt, naar Kommissionen har truffet beslutning om, hvilke aendringer der i givet fald under Raadets forhandlinger kan foretages i dets oprindelige forslag. Det medlem af Kommissionen, der under Raadets forhandlinger repraesenterer Kommissionen, kan kun aendre det eksisterende kommissionsforslag, hvis de paagaeldende aendringer ligger inden for de rammer, Kommissionen har afstukket i sin beslutning. Hvis aendringerne ikke paa denne maade ligger inden for rammerne af denne beslutning, maa spoergsmaalet om aendringen forelaegges Kommissionen.
b) Manglende henvisning i den vedtagne forordning til Kommissionens endelige forslag
171. Den tyske regering paapeger, at forordningen i sin praeambel alene henviser til Kommissionens oprindelige forslag fra august 1992 som offentliggjort i EF-Tidende og saaledes ikke til Kommissionens endelige forslag. Regeringen goer gaeldende, at forordningen herved kraenker traktatens artikel 190, hvorefter Raadets forordninger skal "henvise til de forslag og udtalelser, som indhentes i henhold til denne traktat".
172. Dette anbringende maa forkastes. Den tyske regering rejser paa dette punkt spoergsmaalet om lovligheden af en mangeaarig praksis, som ingen hidtil har fundet anledning til at kritisere, og som der efter min mening heller ikke er reale grunde til at kritisere.
Det maa vaere givet, at der ikke af artikel 190' s ordlyd ° brugen af ordet "forslag" i flertal ° kan sluttes, at der noedvendigvis skal ske henvisning til baade det oprindelige kommissionsforslag og eventuelle senere aendrede forslag. De hensyn, der skal varetages ved kravet i artikel 190, er efter min mening fuldt tilstraekkeligt tilgodeset ved henvisning til det foerste af Kommissionens forelagte forslag ° navnlig naar dette, saaledes som det er Kommissionens praksis, og saaledes som det er sket her, er det, der er offentliggjort i EF-Tidende (56).
c) Manglende fornyet hoering af Europa-Parlamentet
173. Den tyske regering henviser til, at det endeligt vedtagne forslag paa flere punkter er forskelligt fra det forslag, som Europa-Parlamentet afgav udtalelse om, og goer, stoettet af den nederlandske og belgiske regering, gaeldende, at det drejer sig om saa vaesentlige aendringer, at de kun kunne have vaeret vedtaget, hvis forslaget paa ny havde vaeret forelagt Parlamentet til udtalelse.
174. Raadet og de intervenienter, der stoetter det, bestrider, at der er tale om saa vaesentlige aendringer, at Parlamentet paa ny skulle hoeres.
175. Domstolen har i sin praksis praeciseret de kriterier, der er afgoerende for, hvornaar en fornyet hoering af Parlamentet er noedvendig. Den har senest i sin dom af 5. oktober 1993, Driessen (57), fastslaaet, at fornyet hoering skal ske:
"I alle tilfaelde, hvor den endeligt udstedte retsakt som helhed efter sit indhold adskiller sig vaesentligt fra det forslag, som Parlamentet allerede er blevet hoert om, bortset fra, naar aendringerne i det vaesentlige svarer til den opfattelse, som Parlamentet har givet udtryk for ...". (Praemis 23).
De paagaeldende aendringer skal saaledes vurderes paa baggrund af det samlede forslag og skal angaa "la substance même du texte".
176. Det er i oevrigt efter min mening, som anfoert af Raadet, legitimt i tilfaelde af tvivl om aendringens vaesentlighed at tage hensyn til, om indsigelsen er gjort gaeldende af Parlamentet selv eller ej.
177. Den tyske regering henviser til foelgende tre aendringer, der efter dens opfattelse er saa betydningsfulde, at de burde have foert til fornyet hoering af Parlamentet.
178. Den foerste vedroerer det oprindelige forslags regler om mulighederne for at indfoere tredjelands- og ikke-traditionelle AVS-bananer. Forslaget bestemte i artikel 17, at indfoersel af disse varer "sker inden for rammerne af et basiskontingent paa 2 mio. tons. og et tillaegskontingent, som fastsaettes hvert aar paa grundlag af en i henhold til forslagets artikel 16 udarbejdet prognose". Forslaget forudsatte, at der ved indfoersel skulle opkraeves den inden for GATT bundne told paa 20% af varens vaerdi. Dette forslag, der saaledes indeholdt egentlige maengdemaessige begraensninger og en vaerditold, blev aendret til det ovenfor beskrevne toldkontingent, hvor toldsatsen var paa 0 eller 100 ECU pr. ton inden for kontingentet og paa 750 eller 850 ECU pr. ton uden for kontingentet.
179. Den tyske regering paapeger navnlig, at aendringen af vaerditolden til en maengdetold er vaesentlig, baade fordi den anvendte maengdetold reelt foerer til hoejere told selv inden for toldkontingentet, og fordi aendringen kunne vaere i strid med Faellesskabets forpligtelser efter GATT.
180. De naevnte aendringer er ogsaa efter min mening vigtige, men det ville vaere forkert at antage, at de set i forordningens helhed kan siges at beroere dens substans. Den oprindeligt foreslaaede maengdemaessige begraensning havde ligesom det endeligt vedtagne forslags bestemmelser om toldkontingentet til formaal at goere det muligt for Faellesskabet at styre indfoerslen. AEndringen af importordningen fra at vaere en egentlig maengdemaessig begraensning til at vaere et toldkontingent vil naeppe, som det vil vaere fremgaaet af droeftelsen af toldkontingentets praktiske virkninger, have vaesentlig betydning. Der er i oevrigt enighed om, at aendringen i grundlaget for toldberegningen (inden for toldkontingentet) i praksis vil foere til mindre stigninger i toldbelastningen, men disse kan ikke siges at beroere forslaget i dets substans.
181. Den anden af de omtvistede aendringer vedroerer reglerne om fordelingen af kontingentet. Det oprindelige forslag henviste i praeamblen til, at disse regler skulle "sikre, at EF-producerede bananer og den maengde, der traditionelt indfoeres fra AVS-stater, ... kan afsaettes inden for Faellesskabet ... " (tiende betragtning). Med henblik herpaa indfoertes der en saakaldt partnerskabsordning. Denne omfattede efter forslagets artikel 17, stk. 3, 30% af den samlede maengde af basiskontingentet og det eventuelt fastsatte tillaegskontingent og skulle administreres efter regler fastsat i artikel 19, 20 og 21. Hovedreglen fandtes i artikel 19, stk. 1, hvorefter 30%-kvoten var "aaben for erhvervsdrivende, der er etableret i Faellesskabet, og som forpligter sig til at markedsfoere en naermere bestemt minimumsmaengde af EF-bananer og/eller traditionelle AVS-bananer." Det bestemtes i forslagets artikel 19, stk. 2, at:
"Til de erhvervsdrivende, som for egen regning i perioden 1989-1991 har markedsfoert en minimumsmaengde af EF-bananer eller traditionelle AVS-bananer, udstedes der efter ansoegning, og paa de i artikel 20, stk. 1, nr. 1, fastsatte betingelser en importlicens for en maengde, der svarer til eller er mindre end den gennemsnitsmaengde, som er markedsfoert i den paagaeldende periode".
Det endeligt vedtagne forslag aendrer denne partnerskabsordning til at vaere en ordning, hvorefter ret til at opnaa andel i 30%-kvoten ikke forudsaetter forpligtelse til at indfoere bestemte maengder EF-/AVS-bananer, men betinges af markedsfoering af disse i tre forudgaaende aar.
182. De endeligt vedtagne regler foroeger ifoelge den tyske regering de fordele, der er givet de traditionelle markedsfoerere af EF-/AVS-bananer, idet det goeres vanskeligere for de traditionelle markedsfoerere af tredjelandsbananer at faa andel i denne kvote.
183. Der er ikke tvivl om, at der er tale om en vigtig aendring, men der boer heller ikke vaere tvivl om, at den ikke beroerer forordningen i dens substans.
Den aendrede regel har samme formaal som den oprindelige, og det kan laegges til grund, at den oprindeligt foreslaaede regel i praksis ikke ville have haft meget forskellige virkninger fra dem, den endeligt vedtagne regel vil have.
184. Den tredje af de omtvistede aendringer vedroerer reglerne om de saakaldte newcomers' andel i kontingentet. Det oprindelige forslag forbeholdt 5% af den 70%-kvote, der var aabnet for markedsfoererne af tredjelandsbananer, til nye erhvervsdrivende, som det paagaeldende aar for foerste gang markedsfoerer bananer. Hertil kommer, at 30%-kvoten ogsaa principielt var aaben for saadanne erhvervsdrivende. Det endeligt vedtagne forslag aabner som naevnt en saerlig kvote paa 3,5% til newcomers.
185. Den tyske regering goer gaeldende, at det endeligt vedtagne forslag i vaesentlig grad forvaerrer newcomers' muligheder for at traenge ind paa markedet, og at disse muligheder er vigtige for at sikre en effektiv konkurrence paa markedet. AEndringerne er derfor saa vaesentlige, at de burde have foert til en fornyet hoering af Parlamentet.
186. Der er tale om ikke uvigtige aendringer. Newcomers' rettigheder er af betydning for markedets funktion. Det er dog efter min mening klart, at aendringerne ikke noedvendiggjorde en fornyet forelaeggelse af forslaget for Parlamentet. Den forvaerring af newcomers' situation, forslaget indebaerer, er trods alt af begraenset raekkevidde. Newcomers har ogsaa efter det endeligt vedtagne forslag faaet tildelt en mindre del af det samlede kontingent, og de har trods alt fortsat en mulighed for at koebe EF-/AVS-bananer, hvis de kan finde leverandoerer, og dermed paa sigt opnaa andel i 30%-kvoten.
187. Jeg finder saaledes ikke, at Parlamentet skulle have vaeret hoert paa ny.
Forslag til afgoerelse
188. Paa baggrund af disse betragtninger maa jeg foreslaa Domstolen
° at frifinde Raadet
° at paalaegge Forbundsrepublikken Tyskland at betale Raadets omkostninger, og
° at lade hver af intervenienterne baere deres egne omkostninger.
(*) Originalsprog: dansk.
(1) - EFT L 47, s. 1.
(2) - Det drejer sig om sagerne T-516/93, Pacific Fruit Company NV, T-517/93, Léon van Parijs, T-518/93, Anton Duerbeck, T-519/93, Comafrica, og T-520/93, Pacific Fruit Company Italy SpA.
(3) - Sag C-143/88, Sml. 1991 I, s. 415.
(4) - Verwaltungsgericht har betinget forholdsreglerne af, at selskaberne, saa laenge sagen verserer, ikke udnytter deres licenser for 1994 i et omfang svarende til de maengder, som er omfattet af de foreloebige forholdsregler.
(5) - De foelgende tal giver en oversigt over bananproducentlande efter stoerrelsen af deres produktion i % af de samlede eksportindtaegter (1988):
%
EF Guadeloupe 60,0
Martinique 49,0
Madeira 33,0
De Kanariske OEer 20,0
AVS Dominica 69,3
Saint Lucia 59,1
Saint Vincent 42,2
Somalia 20,0
Grenada 16,6
Belize 4,2
Elfenbenskysten 4,1
Surinam 4,0
Jamaica 2,3
Cameroun 1,1
Tredjelande Honduras 36,3
Panama 29,0
Costa Rica 19,7
Ecuador 13,6
Colombia 5,2.
(6) - Den tyske regering oplyser i staevningen, at de hidtidige cif-priser paa tredjelandsbananer for aarene 1987-1992 var paa gennemsnitligt 450 ECU (1992: 432) pr. ton, paa mellem 650 og 750 ECU pr. ton for AVS- og EF-bananer (1992: AVS 626, EF 754), og i Spanien endog naaede op paa 830 ECU pr. ton. Den britiske regering har i sit indlaeg oplyst, at fob-priserne i 1992 for tredjelandsbananer i gennemsnit var paa 242 ECU pr. ton, for AVS-bananer 466 ECU pr. ton (93% hoejere) og for EF-bananer 551 ECU pr. ton (128% hoejere).
(7) - Efter praeamblen er baggrunden for disse regler foelgende:
For at markedet kan forsynes med produkter af en ensartet og tilfredsstillende kvalitet med respekt for saerlige egenskaber og for de forskellige sorter, der produceres, og for at sikre, at EF-produkterne afsaettes til priser, der sikrer en rimelig indtaegt, boer der fastsaettes faelles kvalitetsnormer for friske bananer og om fornoedent handelsnormer for produkter forarbejdet paa basis af bananer. (Fjerde betragtning).
(8) - Efter forordningens artikel 12, stk. 2, fordeles maengden saaledes:
1) 420 000 tons til De Kanariske OEer
2) 150 000 tons til Guadeloupe
3) 219 000 tons til Martinique
4) 50 000 tons til Madeira, Azorerne og Algarve
5) 15 000 tons til Kreta og Lakedonien .
(9) - EFT 1992 C 344, s. 9.
(10) - Bilaget fastsaetter foelgende:
Tons nettovaegt
Elfenbenskysten155 000
Cameroun155 000
Surinam38 000
Somalia60 000
Jamaica105 000
Saint Lucia127 000
Saint Vincent og Grenadinerne82 000
Dominica71 000
Belize40 000
Kap Verde4 800
Grenada14 000
Madagaskar5 900
857 700 .
(11) - EFT L 142, s. 6.
(12) - Se bl.a. dom af 13.7.1989 (sag 5/88, Wachauf, Sml. s. 2609, praemis 17), af 11.7.1989 (sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 21) og af 25.10.1978 (forenede sager 103/77 og 145/77, Royal Scholten-Honig, Sml. s. 2037, praemis 26).
(13) - Jf. ovenfor, note 12.
(14) - Det skal naevnes, at i den foernaevnte sag C-466/93, Atlanta m.fl., har den forelaeggende ret bl.a. lagt til grund, at de omtvistede regler i forordningen fratager de erhvervsdrivende i tredjelandsbananer udbyttet af deres investeringer i bananhandelen, idet hele deres produktionsapparat, som de har opbygget med henblik paa bananer igennem 30 aar, mister i vaerdi, og fordi den kapacitet, de paa alle stadier af bananhandelen har opbygget ved egne investeringer, ikke mere kan udnyttes rentabelt .
(15) - Se f.eks. dom af 19.10.1977 (forenede sager 124/76 og 20/77, Moulins Pont-à-Mousson, Sml. s. 1795, praemis 17) og af 13.12.1984 (sag 106/83, Sermide, Sml. s. 4209, praemis 28).
(16) - Se f.eks. dom af 13.11.1990 (sag C-331/88, Fedesa, Sml. I, s. 4023, praemis 13).
(17) - Dom af 5.7.1977 (sag 114/76, Bela-Muehle, Sml. s. 1211, se s. 1231).
(18) - Jf. ovennaevnte dom af 13.11.1990, Fedesa, praemis 14. Se ogsaa dom af 11.3.1987 (forenede sager 279/84, 280/84, 285/84 og 286/84, Rau, Sml. s. 1069, praemis 34).
(19) - Dom af 21.2.1990 (forenede sager C-267/88 - C-285/88, Wuidart, Sml. I, s. 435, praemis 14). Se ogsaa dom af 7.2.1973 (sag 40/72, Schroeder mod Tyskland, Sml. s. 125, praemis 14) samt af 13.6.1972 (forenede sager 9/71 og 11/71, Compagnie d' approvisionnement mod Kommissionen, Sml. s. 101, org. ref.: Rec. s. 391, praemis 39).
(20) - I Kommissionens pressemeddelelse af 8.4.1992 vedroerende den fremtidige markedsordning for bananer hedder det bl.a.: Toldkontingentets stoerrelse ... svarer maengdemaessigt til de aktuelle indfoersler af bananer fra dollar-omraadet, og det kan forhoejes. Dets indvirkning paa priserne for de forbrugere, som navnlig forsynes med bananer fra dollar-omraadet, er saaledes meget begraenset.
(21) - Raadet viser i sit svarskrift, at kontingentet er rigtigt beregnet, selv om tallet for 1992 medregnes. Dette resultat opnaas dog ved samtidig at medregne det tilsvarende lavere tal for 1988.
(22) - Se bilag 1 til Kommissionens indlaeg. Tallene er tilvejebragt paa grundlag af data fra FAO, medlemsstaterne og Eurostat og svarer stort set til dem, der er opgivet i bilag 1 til staevningen, Gutachten fra Zentrale Markt- og Preisberichtstelle fuer Erzeugnisse der Land-, Forst- und Ernaehrungswirtschaft GmbH.
(23) - Domstolens kendelse indeholder i praemis 43, 44 og 45 foelgende herom:
Raadet anerkender, at de forudsaetninger, det har lagt til grund, kan vise sig at vaere urigtige, da det ikke har tilstraekkelig erfaring paa omraadet. Som Forbundsrepublikken Tyskland korrekt har gjort gaeldende, forudser Raadet kun en aendring af de i artikel 18 fastlagte kontingenter, saafremt der konstateres vaesentlige aendringer i konjunkturudviklingen. Raadet indroemmer dog, at faellesskabsinstitutionerne er forpligtet til at handle, saafremt der opstaar knaphed i det af Forbundsrepublikken Tyskland haevdede omfang.
Hertil bemaerkes, at faellesskabsinstitutionerne ifoelge forordningens artikel 16, stk. 3, er forpligtet til at tilpasse toldkontingentet, saafremt dette i loebet af et produktionsaar viser sig at vaere noedvendigt for at tage hensyn til ekstraordinaere omstaendigheder, som saerligt beroerer indfoerselsforholdene. I saa fald sker tilpasningen efter proceduren i artikel 27, dvs. det paahviler Kommissionen at traeffe foranstaltninger, efter at Forvaltningskomitéen for Bananer har afgivet en udtalelse. Saafremt de trufne foranstaltninger ikke er i overensstemmelse med Forvaltningskomitéens udtalelse, kan Raadet traeffe en anden afgoerelse inden for en frist paa en maaned.
Det foelger heraf, at saafremt Kommissionen paa grundlag af paalidelige objektive oplysninger naar til det resultat, at kontingentet er utilstraekkeligt til i rimeligt omfang at tilfredsstille efterspoergslen, og saafremt det viser sig, at Raadets tidligere forudsaetninger har vaeret urigtige, er Kommissionen og i givet fald Raadet ifoelge forordningen forpligtet til at foretage de noedvendige tilpasninger, idet medlemsstaterne har mulighed for at anlaegge sag ved Domstolen, saafremt institutionerne ikke opfylder deres forpligtelser.
(24) - Den tyske regering har oplyst, at den baade i oktober 1993 og i foraaret 1994 har anmodet om en forhoejelse af toldkontingentet. Den foerste anmodning blev ikke imoedekommet, ifoelge Kommissionen, fordi regeringen ikke havde paavist et behov herfor, og fordi de tyske erhvervsdrivende ikke i tilstraekkeligt omfang havde forsoegt at koebe EF- og AVS-bananer. Den anden anmodning var paa tidspunktet for retsmoedet ikke blevet besvaret.
Det er oplyst, at toldkontingentet forventes foroeget med 100 000 tons i 1994 og med 200 000 tons i 1995 som en konsekvens af det forhandlingsresultat, der har gjort en ende paa tvisten inden for GATT' s rammer mellem EF og visse af de bananeksporterende lande i Mellem- og Sydamerika.
(25) - Ved forordning (EF) nr. 490/94 (EFT L 62, s. 10) og forordning (EF) nr. 3298/93 (EFT L 296, s. 48) har Kommissionen dog aabnet mulighed for en samlet import inden for kvoten paa 1 070 000 tons i foerste halvaar af 1994. Det er ikke oplyst, hvilke konsekvenser dette vil have for stoerrelsen af importen inden for kvoten de to sidste af aarets kvartaler.
(26) - Kommissionen oplyste i oevrigt ogsaa under den mundtlige forhandling, at den ikke havde vaeret i stand til at udarbejde en prognose efter forordningens artikel 16 for 1994, idet den var stoedt paa grundlaeggende problemer og faktiske vanskeligheder i forbindelse med udarbejdelsen.
(27) - Jf. herved tabellerne i bilag 1 til replikken.
(28) - Regeringen har fremlagt en skrivelse fra producentorganisationen i et AVS-land, hvorefter den ikke kan efterkomme koebstilbud, da afsaetningen er forbeholdt naermere angivne eksklusive aftagere. Raadet har dog i sin duplik oplyst, at den vaesentlige del af produkterne i det paagaeldende land nu aftages af en virksomhed, der hidtil kun har markedsfoert tredjelandsbananer.
I forelaeggelseskendelsen i sag C-465/93, Atlanta m.fl., har den forelaeggende ret paa grundlag af de fremfoerte beviser lagt til grund, at det ikke er muligt for de sagsoegende selskaber at skaffe sig EF-/AVS-bananer.
(29) - Om gennemfoerelsesbestemmelser for EF' s importordning for bananer, EFT L 142, s. 6.
(30) - Se ovennaevnte dom af 21.2.1990, Wuidart m.fl., note 19.
(31) - Det skal i oevrigt naevnes, at i forelaeggelseskendelsen i sag C-465/93 har den forelaeggende ret lagt til grund, at de sagsoegende selskaber allerede paa tidspunktet for den foreloebige forholdsregel havde maattet indstille en femtedel af deres engroshandel og afskedige ca. 200 medarbejdere ud af en samlet medarbejderstab paa ca. 2 000 personer.
(32) - Se forenede sager 197/80-200/80, 243/80, 245/80 og 247/80, Ludwigshafener Walzmuehle m.fl., Sml. 1981, s. 3211.
(33) - Se herved Raadets forordning nr. 26 om anvendelse af visse konkurrenceregler inden for produktion og handel med landbrugsvarer (EFT 1959-1962, s. 120, org. ref.: JO 30, s. 993). Denne forordning har ikke til formaal og kan i oevrigt ikke begraense Raadets mulighed for ved vedtagelsen af markedsordninger at vaelge de midler, der anses for mest hensigtsmaessige til at realisere landbrugspolitikkens formaal.
(34) - Se bl.a. dom af 29.10.1980 (sag 139/79, Maizena, Sml. s. 3393). I praemis 23 hedder det:
Indfoerelsen af en ordning, der sikrer, at konkurrencen ikke fordrejes, er ikke det eneste af de i traktatens artikel 3 naevnte maal, idet bestemmelsen bl.a. ogsaa foreskriver, at der skal indfoeres en faelles landbrugspolitik. Traktatens forfattere, der var sig bevidste, at forsoeget paa at naa disse to maal samtidigt, paa visse tidspunkter og under visse omstaendigheder kunne vise sig vanskeligt, bestemte i artikel 42, foerste afsnit, at:
Bestemmelserne i kapitlet om konkurrenceregler finder kun anvendelse i produktionen af og handelen med landbrugsvarer i det omfang, Raadet beslutter dette inden for rammerne af de bestemmelser og i overensstemmelse med den fremgangsmaade, der er fastsat i artikel 42, stk. 2 og 3, samt under hensyntagen til den i artikel 30 angivne maalsaetning.
Her anerkendes altsaa saavel, at landbrugspolitiken har forrang frem for traktatens konkurrenceretlige formaal, som at Raadet har befoejelse til at beslutte, i hvilket omfang konkurrencereglerne skal anvendes i landbrugssektoren. Under udoevelsen af denne befoejelse, ligesom hele gennemfoerelsen af landbrugspolitikken, har Raadet en vid skoensbefoejelse.
(35) - Domstolen vil i den ovenfor naevnte sag C-389/93, Duerbeck, faa lejlighed til at tage stilling til, om Kommissionens gennemfoerelsesbestemmelser for saa vidt angaar ordningen for newcomers overholder proportionalitetsprincippet.
Om fordeling af toldkontingenter, se bl.a. dom af 13.10.1982 (forenede sager 213/81-215/81, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor Herbert Will, Sml. s. 3583), og af 12.12.1973 (sag 131/73, Grosoli, Sml. s. 1555).
(36) - Se bl.a. dom af 25.10.1978 (sag 125/77, Koninklijke Scholten-Honig, Sml. s. 1991, praemis 19).
(37) - Se bl.a. dom af 30.11.1978 (sag 87/78, Welding, Sml. s. 2457, praemis 11).
(38) - Se bl.a. dom af 20.9.1988 (sag 203/86, Spanien mod Raadet, Sml. s. 4563, praemis 10).
(39) - Se bl.a. dom af 19.3.1992 (sag C-311/90, Hierl, Sml. I, s. 2061, praemis 13).
(40) - Se hertil dom af 23.2.1988 (sag 68/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 855), dom af 16.11.1989 (sag 131/87, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 3743) og af 17.3.1993 (sag C-155/91, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 939).
(41) - Se dom af 26.3.1987 (sag 45/86, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 1493, praemis 20).
(42) - EFT 1991 L 229, s. 3.
(43) - Dom af 12.12.1972 (forenede sager 21/72-24/72, International Fruit Company, Sml. s. 1219), af 19.11.1975 (sag 38/75, Nederlandse Spoorwegen, Sml. s. 1439), af 16.3.1983 (sag 266/81, SIOT, Sml. s. 731), af 16.3.1983 (forenede sager 267/81-269/81, SPI og SAMI, Sml. s. 801), af 16.3.1983 (forenede sager 290/81 og 291/81, Singer og Geigy, Sml. s. 847), af 22.6.1989 (sag 70/87, Fediol, Sml. s. 1781) og af 7.5.1991 (sag C-69/89, Nakajima, Sml. I, s. 2069).
(44) - Jf. ovenfor, note 43.
(45) - Jf. note 43.
(46) - Sag 104/81, Sml. s. 3641, praemis 17. Se ogsaa Domstolens dom af 30.9.1987 (sag 12/86, Demirel, Sml. s. 3719).
(47) - Domstolen udtrykte dette paa foelgende maade i Kupferberg-dommen:
Ifoelge folkerettens almindelige regler skal enhver traktat opfyldes af deltagerne i god tro. Hver enkelt deltager er ansvarlig for den fulde opfyldelse af de indgaaede forpligtelser, men det tilkommer dog den enkelte deltager at afgoere, hvilke retlige midler der er egnede for at naa dette maal i deltagerens retsorden, medmindre traktaten, belyst af dens hensigt og formaal, selv fastsaetter disse midler. (Praemis 18).
(48) - Denne praksis er kritiseret i teorien. Se f.eks. Hahn og Schuster, Zum Verstoss von gemeinschaftlichem Sekundaerrecht gegen das GATT, i Europarecht 1993, s. 261, med yderligere litteraturhenvisninger, og navnlig Petersmann, Application of GATT by the Court of the EC, i Common Market Law Review 1983, s. 397. Kapteyn, The Domestic Law Effect of Rules of International Law Within the European Community System of Law and the Question of the Self-Executing Character of GATT Rules, i The International Lawyer, 1974, s. 74, goer gaeldende, at Domstolens praksis kunne vaere bedre begrundet.
(49) - De vigtigste domme herom er dom af 12.12.1972 (forenede sager 21/72-24/72, International Fruit Co., Sml. s. 1219), af 24.10.1973 (sag 9/73, Schlueter, Sml. s. 1135), af 16.3.1983 (sag 266/81, SIOT, Sml. s. 731) og af 16.3.1983 (forenede sager 267/81-269/81, SPI og SAMI, Sml. s. 801).
(50) - Jf. note 43.
(51) - Domstolen udtalte i praemis 20 i denne dom:
Endvidere bemaerkes, at det som fastslaaet af Domstolen i de tidligere naevnte domme af 12.12.1972, International Fruit Co., af 24.10.1973, Schlueter, og af 16.3.1983, SPI og SAMI, er korrekt, at overenskomsten karakteriseres af stor smidighed i bestemmelserne, saerligt i bestemmelserne om mulighederne for fravigelse, om foranstaltninger, der kan traeffes i ekstraordinaert vanskelige situationer, og om reguleringen af uoverenstemmelser mellem de kontraherende parter. Denne vurdering afskaerer imidlertid ikke Domstolen fra at fortolke og anvende overenskomstens bestemmelser ud fra et konkret foreliggende tilfaelde med henblik paa en afgoerelse af, om visse former for handelspraksis kan anses for at vaere i strid med overenskomstens bestemmelser. Bestemmelserne i overenskomsten har et eget indhold, der hver gang maa praeciseres gennem en fortolkning med henblik paa deres anvendelse.
(52) - Domstolen udtalte i praemis 21 foelgende:
Endelig er den omstaendighed, at der i overenskomstens artikel XXIII fastlaegges en saerlig procedure for regulering af uoverensstemmelser mellem de kontraherende parter ikke til hinder for Domstolens fortolkningskompetence. Domstolen har i dom af 26.10.1982 (sag 104/81, Kupferberg, Sml. s. 3641) vedroerende de blandede komitéer, der er nedsat ved frihandelsaftaler til varetagelse af administrationen af aftalerne og deres opfyldelse paa rette vis, fastslaaet, at den omstaendighed, at deltagerne har oprettet en saerlig institutionel ramme for deres indbyrdes konsultationer og forhandlinger vedroerende opfyldelsen af overenskomsten, ikke i sig selv er tilstraekkelig til helt at udelukke, at domstolene anvender aftalen.
(53) - Om GATT' s tvistbilaeggelsessystem, se Pescatore, Davey og Lowenfeld, Handbook of GATT Dispute Settlement, New York/Deventer, 1991.
Der kan vaere grund til at citere foelgende fra Davey' s introduktion:
... tvistbilaeggelsessystemet, som det virker paa nuvaerende tidspunkt, kan resumeres saaledes: Saafremt to kontraherende parter er ude af stand til at bilaegge en tvist ved hjaelp af konsultationer og forhandlinger, kan den forurettede part anmode om nedsaettelse af et udvalg til at tage stilling til tvisten. Anmodningen fremsaettes til GATT' s Raad. Der er ikke noget krav om at faa et udvalg nedsat, men det fremgaar af 1989-aendringerne, at saafremt en kontraherende part anmoder herom, nedsaettes der et udvalg paa det andet moede i raadet, hvor anmodningen er paa raadets dagsorden, medmindre det traeffer en anden beslutning ... (s. 66).
En udvalgsrapport har i sig selv ikke nogen bindende virkning. Den er alene udtryk for udvalgsmedlemmernes opfattelse. Den skal vedtages i GATT' s Raad paa vegne af de kontraherende parter. Skoent raadet ikke genoptager behandlingen af de spoergsmaal, der er taget stilling til i rapporten, har det i de senere aar ikke vaeret ualmindeligt, at enkelte kontraherende parter har taget afstand fra visse dele af en udvalgsrapport. Betydningen af disse forbehold er ikke klar, forudsat at raadet faktisk vedtager rapporten, fordi det traditionelt kun traeffer afgoerelse ved koncensus. Den part, der har taget forbehold, godkender saaledes paa en maade rapporten uanset de fremsatte forbehold. Under alle omstaendigheder betyder kravet om koncensus, at den tabende part (i hvert fald en betydningsfuld tabende part) kan forsinke vedtagelsen af en udvalgsrapport i meget lang tid, mens vedkommende part haevder at analysere den og undersoege mulige forhandlingsloesninger i forhold til den part, der har faaet ret ... (s. 68).
GATT' s tvistbilaeggelsessystem har, som det har virket i aarenes loeb, paa vigtige punkter lignet en domstolsordning: Neutrale beslutningstagere har taget stilling til, om en kontraherende part har overtraadt den almindelige overenskomst, og har saedvanligvis henstillet, at en konstateret overtraedelse bringes til afslutning. Visse kritikere af ordningen har anfoert, at den burde goeres mere domstolspraeget for at fremme mere praecise afgoerelser alt efter tvisternes beskaffenhed og en mere effektiv gennemfoerelse af afgoerelserne. Samtidig har andre kritikere anfoert, at karakteren af og den grundlaeggende filosofi bag GATT indebaerer, at ordningen kun skal anvendes i det omfang, den fremmer forhandlingsloesninger af tvister vedroerende samhandelen ... (s. 70).
Disse to modstridende synspunkter beskrives ofte som den legalistiske model, der laegger vaegt paa en retlig paadoemmelse, og den antilegalistiske model, der laegger vaegt paa forhandling og enighed. Det legalistiske synspunkt er i korthed, at den almindelige overenskomst er en adfaerdskodeks og udtryk for en afvejning af indroemmelser. Hvis en kontraherende part overtraeder kodeksen eller forskyder ligevaegten, er det rimeligt at sanktionere en saadan adfaerd og laegge pres paa parten for at faa denne til at overholde kodeksen eller genoprette ligevaegten, om noedvendigt ved at give den andragende part adgang til at traeffe afbalancerede modforanstaltninger. Paa den anden side bygger det antilegalistiske synspunkt paa, at den almindelige overenskomst ikke er en adfaerdskodeks i sig selv, men derimod et bindende tilsagn fra de kontraherende parter om i handelsspoergsmaal at behandle hinanden paa en saadan maade, at der findes en gensidig acceptabel loesning paa alle tvister. De Forenede Stater antages i almindelighed at stoette det legalistiske synspunkt, hvorimod Japan og EF anses for at stoette det modsatte synspunkt. De fleste udviklingslande og ikke-europaeiske industrilande har vaeret tilboejelige til at stoette det legalistiske synspunkt, fordi de betragter det som en mere effektiv beskyttelse af smaa landes rettigheder. (S. 70-71).
(54) - Fediol-sagen havde sin baggrund i en anmodning fremsat af en erhvervsorganisation til Kommissionen om, at denne skulle ivaerksaette en procedure vedroerende en paastaaet uretmaessig handelspraksis fra Argentinas side. Grundlaget for denne anmodning var en raadsforordning, hvori uretmaessig handelspolitik defineredes som enhver adfaerd fra et tredjelands side, som i international handel er uforenelig enten med folkeretten eller internationalt anerkendte regler . Der var enighed om, at der hermed sigtedes til GATT. Kommissionen afviste anmodningen under henvisning til, at der ikke forelaa uretmaessig handelspraksis, hvorefter Fediol i medfoer af artikel 173 i traktaten anlagde sag ved Domstolen.
I Nakajima-sagen tog Domstolen stilling til, om Raadets antidumpingforordning var stridende mod den inden for GATT' s rammer vedtagne antidumpingkodeks.
(55) - Nu EF-traktatens artikel 189 A, stk. 1.
(56) - Domstolen har afvist et delvis tilsvarende anbringende i sin dom af 29.3.1990 (sag C-62/88, Graekenland mod Raadet, Sml. I, s. 1527), hvor den fastslog Det fremgaar af selve ordlyden af [artikel 190], at selv om den forpligter til at henvise til Kommissionens forslag i de retsakter, som kun kan udstedes paa forslag af Kommissionen, foreskriver den ikke, at det skal angives, om den paagaeldende retsakt er i overensstemmelse med forslaget. (Praemis 29).
(57) - Forenede sager C-13/92 ° C-16/92, Sml. I, s. 4751.