62021CC0366
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
P. PIKAMÄE
представено на 14 юли 2022 година (
1
)
Дело C‑366/21 P
Maxime Picard
срещу
Европейска комисия
„Обжалване — Публична служба — Договорно наети служители — Пенсия — Регламент (ЕС, Евратом) № 1023/2013 — Преходни разпоредби, отнасящи се до годишния процент за придобиване на пенсионни права и до пенсионната възраст — Прилагане във времето — Подписване на нов договор като договорно нает служител — Увреждащ акт — Квалифициране — Самостоятелни правни последици“
I. Въведение
1.
С настоящата жалба г‑н Maxime Picard иска отмяна на решение на Общия съд на Европейския съюз от 24 март 2021 г., Picard/Комисия (T‑769/16, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“, EU:T:2021:153), с което се отхвърля жалбата му за отмяна, от една страна, на отговора от 4 януари 2016 г., изготвен от началника на сектор „Пенсии“ на отдел 4 на службата „Управление и плащане по индивидуални права“ (наричана по-нататък „PMO“), според който нормалната пенсионна възраст и годишният процент за придобиване на пенсионните права на жалбоподателя са станали съответно 66 години и 1,8 %, считано от 1 юни 2014 г., и от друга страна, на решението от 25 юли 2016 г. на директора на дирекция „Е“ на генерална дирекция (ГД) „Човешки ресурси“ на Европейската комисия (наричана по-нататък ГД „Човешки ресурси“), в качеството му на орган, оправомощен да сключва договори (наричан по-нататък „ООСД“), с което се отхвърля жалбата по административен ред, подадена от г‑н Picard срещу отговора от 4 януари 2016 г.
2.
Настоящото дело дава повод на Съда да разгледа две проблематики.
3.
На първо място, Съдът ще трябва да се произнесе по условията за прилагане във времето на приложимите към договорно наетите служители на Съюза преходни разпоредби относно годишния процент за придобиване на пенсионни права и пенсионната възраст, установени с Регламент (ЕС, Евратом) № 1023/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2013 година за изменение на Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз и на Условията за работа на другите служители на Европейския съюз (
2
). Решението, което Съдът ще приеме по този въпрос, ще окаже значително въздействие върху пенсионната схема, приложима по отношение на непренебрежима част от договорно наетите служители на Съюза.
4.
На второ място, това дело ще позволи на Съда да уточни, с оглед на понятието „увреждащ акт“, в кой момент член на персонала на Съюза може да оспори обстоятелствата, на които се основава определянето на пенсионните му права.
II. Правна уредба
5.
Релевантни за настоящото дело са:
–
членове 25, 77, 83, 90 и 91 от Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз (наричан по-нататък „Правилникът“), изменен с Регламент № 1023/2013,
–
член 21, параграф 2 и член 22, параграф 1 от приложение XIII към Правилника, изменен с Регламент № 1023/2013,
–
член 8, член 86, параграф 2 и член 109, параграф 1 от Условията за работа на другите служители на Европейския съюз (наричани по-нататък „УРДС“), изменени с Регламент № 1023/2013,
–
член 1, параграф 1 от приложението към УРДС.
III. Обстоятелствата по спора
6.
Обстоятелствата по спора, изложени в точки 1—25 от обжалваното съдебно решение, могат да бъдат обобщени, както следва.
7.
Г‑н Picard сключва с Комисията договор за работа като договорно нает служител в отдел 5 на PMO, считано от 1 юли 2008 г. (наричан по-нататък „договорът от 2008 г.“). Жалбоподателят е класиран в първа функционална група. Този договор е подновяван три пъти с договори за определен срок, а с решение от 3 май 2011 г. — с договор за неопределено време.
8.
На 16 май 2014 г. ГД „Човешки ресурси“ предлага на жалбоподателя нов договор за договорно нает служител, който той подписва още същия ден (наричан по-нататък „договорът от 16 май 2014 г.“). Този договор е за неопределено време и влиза в сила на 1 юни 2014 г., като жалбоподателят е класиран във втора функционална група.
9.
Преди сключването на този договор Правилникът и УРДС са изменени с Регламент № 1023/2013, като релевантните за настоящото дело разпоредби са приложими, считано от 1 януари 2014 г.
10.
След реформата от 2014 г. член 77, втора алинея от Правилника, приложим и за договорно наетите служители съгласно препращане в член 109, параграф 1 от УРДС, определя на 1,8 % новия годишен процент за придобиване на пенсионни права при предходен 1,9 %. Освен това член 77, пета алинея от Правилника установява пенсионната възраст на 66 години при предходна 63 години.
11.
В приложение XIII към Правилника обаче е предвиден преходен режим. Така съгласно член 21, втора алинея от това приложение длъжностните лица, които са постъпили на служба в периода между 1 май 2004 г. и 31 декември 2013 г., продължават да имат право на 1,9 % за всяка година осигурителен стаж. Освен това член 22, параграф 1, втора алинея от посоченото приложение предвижда, че длъжностни лица, които към 1 май 2014 г. са на възраст 35 или повече години (
3
) и които са постъпили на служба преди 1 януари 2014 г., придобиват право на пенсия за осигурителен стаж при навършването на 64 години и 8 месеца. Накрая, член 1, параграф 1 от приложението към УРДС предвижда, че тези преходни разпоредби „се прилагат по аналогия към служителите, които са на служба към 31 декември 2013 г.“.
12.
На 4 януари 2016 г. жалбоподателят изпраща електронно писмо до началника на сектор „Пенсии“ на отдел 4 на PMO, с което иска разяснения за последиците за положението му от реформата от 2014 г. след подписването на договора от 16 май 2014 г. (наричано по-нататък „електронното писмо от 4 януари 2016 г.“).
13.
С електронно писмо от същия ден този началник потвърждава на жалбоподателя, че пенсионните му права са се променили поради промяна на договора и че следователно, що се отнася до него, нормалната пенсионна възраст и годишният процент за придобиване на пенсионните права за осигурителен стаж стават съответно 66 години и 1,8 %, считано от 1 юни 2014 г. (наричан по-нататък „отговорът от 4 януари 2016 г.“).
14.
На 4 април 2016 г. жалбоподателят подава жалба по административен ред срещу отговора от 4 януари 2016 г. на основание член 90, параграф 2 от Правилника.
15.
С решение от 25 юли 2016 г., съобщено на жалбоподателя на 26 юли 2016 г., директорът на дирекция „E“ на ГД „Човешки ресурси“, в качеството му на ООСД, отхвърля посочената жалба, като приема, главно, че е недопустима поради липса на увреждащ акт, и при условията на евентуалност, че е неоснователна (наричано по-нататък „решението за отхвърляне от 25 юли 2016 г.“).
IV. Производството пред Общия съд
16.
На 7 ноември 2016 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяна на отговора от 4 януари 2016 г. и доколкото е необходимо, на решението за отхвърляне от 25 юли 2016 г. С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 6 февруари 2017 г., Комисията повдига възражение за недопустимост на тази жалба.
17.
С решение от 12 октомври 2017 г. председателят на трети състав на Общия съд решава да спре делото до влизането в сила на решение по дело T‑128/17, Torné/Комисия.
18.
След постановяването на решение от 14 декември 2018 г., Torné/Комисия (
4
), и необжалването му страните представят в определения им от Общия съд срок становища относно последиците, които то би могло да има за настоящото дело.
19.
С определение от 13 май 2019 г. и на основание член 130, параграф 7 от Процедурния правилник Общият съд постановява, че отлага за решението по същество произнасянето по повдигнатото от Комисията възражение за недопустимост и че не се произнася по съдебните разноски.
20.
С обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля подадената от жалбоподателя жалба.
21.
Общият съд решава да разгледа първо изтъкнатите от жалбоподателя основания, без да се произнася предварително по повдигнатото от Комисията възражение за недопустимост. За да се произнесе в този смисъл, той се основава на съдебната практика, съгласно която съдилищата на Съюза имат право да преценяват според обстоятелствата във всеки конкретен случай дали доброто правораздаване оправдава отхвърлянето по същество на жалбата без предварително произнасяне по повдигнато от ответника възражение за недопустимост (
5
).
22.
По същество Общият съд постановява, че Комисията правилно е приела, че договорът от 16 май 2014 г. води до невъзможност за жалбоподателя да се ползва от прилагането на предвидените в приложение XIII към Правилника преходни разпоредби относно годишния процент за придобиване на пенсионни права и пенсионната възраст.
23.
В точки 65—83 от обжалваното съдебно решение Общият съд тълкува член 1, параграф 1 от приложението към УРДС в смисъл, че според него преходните разпоредби, предвидени за длъжностните лица в членове 21 и 22 (
6
) от приложение XIII към Правилника, „се прилагат по аналогия към служителите, които са на служба към 31 декември 2013 г.“.
24.
Общият съд приема по-специално, че от текста на тази разпоредба следва, че членове 21 и 22 от това приложение се прилагат за обхванатите от УРДС служители, доколкото е възможно да се установи аналогия между последните и длъжностните лица, като се вземат предвид характерните особености на всяка от тези категории персонал. След като разглежда тези особености, Общият съд отбелязва, че ако длъжностното лице работи в администрацията на Съюза по силата на акт за назначаване, който остава непроменен за цялата му кариера, то договорно наетият служител постъпва и остава на служба за времето, докато този договор е в сила.
25.
Общият съд тълкува изискването да е „на служба към 31 декември 2013 г.“ по смисъла на член 1, параграф 1 от приложението към УРДС именно с оглед на тези съображения.
26.
В точка 81 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че понятието „по аналогия“, съдържащо се в член 1, параграф 1 от приложението към УРДС, предполага, че служителите се намират в положение, аналогично на това на длъжностните лица. Според Общия съд то е такова само ако служителят не е подписал нов договор, който предполага възникването на ново трудово правоотношение с администрацията на Съюза. В това отношение той припомня, че вече е постановил, че трудовото правоотношение между служителя, от една страна, и администрацията на Съюза, от друга, може да остане непроменено дори след подписването на нов договор, който формално е отделен от първоначалния договор, при условие че последният договор не внася съществено изменение на функциите на служителя, и по-специално на функционалната група, което може да постави под въпрос функционалната приемственост в служебното му правоотношение с администрацията на Съюза (
7
).
27.
Общият съд заключава най-напред, че членове 21 и 22 от приложение XIII към Правилника се прилагат само към другите служители, които са били на служба към 31 декември 2013 г. и са останали на служба и след това по силата на договор до разглеждането на положението им за целите на изчисляването на пенсионните им права.
28.
По-нататък, в точки 85—93 от обжалваното съдебно решение, Общият съд извежда последиците от тези констатации за положението на жалбоподателя. По-специално, след като разглежда договорите, сключени от жалбоподателя с Комисията, както и особеностите на длъжностите, на които той е бил назначаван, Общият съд установява, че промяната на функционалната група поставя под въпрос функционалната приемственост в трудовото правоотношение на жалбоподателя с администрацията. Въз основа на това Общият съд стига до извода, че договорът от 16 май 2014 г. прекратява действието на договора от 2008 г., по силата на който жалбоподателят е бил „на служба към 31 декември 2013 г.“ по смисъла на член 1, параграф 1 от приложението към УРДС, и следователно прекратява трудовото му правоотношение с администрацията. Така Общият съд констатира, че договорът от 16 май 2014 г. означава ново постъпване на служба за целите на прилагането на посочената разпоредба и че поради това жалбоподателят не може да се ползва от прилагането на преходните разпоредби относно годишния процент за придобиване на пенсионни права за осигурителен стаж и пенсионната възраст.
29.
Накрая, Общият съд отбелязва, че този извод не може да бъде оборен, наред с другото, с довода на жалбоподателя, че новият договор не представлява пречка за прилагането на посочените преходни разпоредби, тъй като не води до прекъсване на участието и плащането на вноските му в пенсионната схема на Съюза. Според Общия съд прилагането на посочените разпоредби към служителите не може да зависи от твърдяното непрекъснато участие в пенсионната схема на Съюза, а зависи от функционалната приемственост на трудовото правоотношение, както това е посочено в член 81 от обжалваното съдебно решение.
V. Исканията на страните
30.
Жалбоподателят иска от Съда:
–
да отмени обжалваното съдебно решение,
–
да отмени отговора от 4 януари 2016 г. и доколкото е необходимо, решението за отхвърляне от 25 юли 2016 г., и
–
да осъди Комисията да заплати разноските пред двете съдебни инстанции.
31.
Комисията иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата и
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
VI. По жалбата пред Съда
А.
По допустимостта на жалбата
1. Доводи на страните
32.
Комисията поддържа, че жалбата е недопустима, тъй като в нарушение на член 169, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда жалбоподателят не е указал частите от съдебното решение, които оспорва.
33.
Тази институция отбелязва, че жалбоподателят критикува обжалваното съдебно решение за допусната грешка при прилагане на правото от Общия съд, който приема, в точка 90 от това решение, че поради сключването на нов договор служител вече не е „на служба“ към 31 декември 2013 г. по смисъла на член 1, параграф 1 от приложението към УРДС. Поради това тя стига до извода, че това позоваване на една-единствена точка от обжалваното съдебно решение не отговаря на условията по член 169, параграф 2 от Процедурния правилник.
34.
От своя страна жалбоподателят изтъква, че в точки 25 и 26 от жалбата си установява грешка при прилагане на правото, допусната от Общия съд в точка 81 от обжалваното съдебно решение, и оспорва направеното от Общия съд тълкуване на член 1, параграф 1 от приложението към УРДС.
2. Анализ
35.
Съгласно постоянната практика на Съда, от член 256, параграф 1, втора алинея ДФЕС и член 58, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, както и от член 168, параграф 1, буква г) и член 169, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда следва, че жалбата трябва да посочва точно пороците на съдебното решение, чиято отмяна се иска, както и правните доводи, с които по специфичен начин се подкрепя такова искане, тъй като в противен случай тази жалба ще бъде недопустима (
8
).
36.
Отбелязвам впрочем, че в точка 24 и сл. от жалбата си жалбоподателят поддържа, че в точка 81 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото във връзка с тълкуването на член 1, параграф 1 от приложението към УРДС, като е постановил, че преходните разпоредби могат да продължат да се прилагат към другите служители само ако последните не са сключили нов договор или са сключили нов договор, но по същество продължават да изпълняват същите функции.
37.
Освен това по-нататък в жалбата си жалбоподателят критикува мотивите на Общия съд в точка 90 от обжалваното съдебно решение, които Общият съд изрично обосновава с тълкуването на разпоредбите на член 1, параграф 1 от приложението към УРДС, направено в точка 81 от това решение, за да приеме, че договорът от 16 май 2014 г. прекратява действието на договора от 2008 г. и следователно прекратява трудовото правоотношение с администрацията на Съюза.
38.
От тези обстоятелства следва, че жалбоподателят е изпълнил изискванията по член 169, параграф 2 от Процедурния правилник, като е посочил доста точно, от една страна, съображенията на Общия съд, които оспорва, и от друга страна, грешката при прилагане на правото, която възнамерява да използва в подкрепа на жалбата си.
39.
От това правя извода, че жалбата е допустима.
Б.
По единственото основание
1. Доводи на страните
40.
В подкрепа на това основание, а именно грешка при прилагане на правото във връзка с тълкуването на член 1, параграф 1 от приложението към УРДС, жалбоподателят изтъква, че Общият съд е определил неправилно приложното поле на тази разпоредба, като не е взел предвид нито преследваните от законодателя на Съюза цели, нито системата, установена с Правилника и с УРДС в специфичната област на пенсионната схема на Съюза. В това отношение жалбоподателят поддържа, че съгласно постановеното от Общия съд в решение Torné прилагането на преходните разпоредби във времето зависи от продължаването на осигуряването по пенсионната схема и от непрекъснатостта на плащането на вноски в нея.
41.
Освен това жалбоподателят твърди, че като приема, че договорът води до прекратяване на трудовото правоотношение с администрацията на Съюза, Общият съд пренебрегва признатата в член 86, параграф 2 от УРДС непрекъснатост на това правоотношение от гледна точка на промяната на възнаграждението. Накрая той отбелязва, че в член 1, параграф 1 от приложението към УРДС законодателят на Съюза употребява понятието служители „на служба“, а в членове 4 и 5 от същото приложение изрично използва израза „действащи договори“. От това жалбоподателят прави извода, че този законодател не е искал да ограничи приложното поле на преходните разпоредби само до действащите договори.
42.
От своя страна Комисията поддържа, че аналогия с положението на длъжностните лица може да се установи само ако служителят не е подписал нов договор, който предполага възникването на ново трудово правоотношение. Тя добавя, че жалбоподателят не може надлежно да се позове на решение Torné, тъй като това решение се отнася не до тълкуването на разпоредбите на член 1, параграф 1 от приложението към УРДС, а до условията за прилагане на разпоредбите на членове 21 и 22 от приложение XIII към Правилника по отношение на длъжностно лице, което e на служба само въз основа на първоначалния акт за назначаването си. В това отношение тази институция подчертава, че положението на длъжностно лице не е сравнимо с това на договорно нает служител, тъй като последният остава на служба, докато този договор е в сила. Тя отбелязва, че Общият съд е извършил подробен анализ на фактите, въз основа на който е стигнал до извода, че между договора, сключен през 2008 г., и договора от 16 май 2014 г. няма приемственост.
43.
Комисията изтъква също, че разпоредбите на член 86 от УРДС, на които се позовава жалбоподателят, не влияят на тълкуването на израза „да са на служба към 31 декември 2013 г.“, използван в член 1, параграф 1 от приложението към УРДС. Накрая, тази институция счита, че разликата в терминологията между последния член и членове 4 и 5 от приложението към УРДС се обяснява с различната цел на тези разпоредби, доколкото първата се отнася до прилагането на преходните разпоредби, а вторите — до подновяването на договорите.
2. Анализ
а) Предварителни бележки
44.
Въведените с Регламент № 1023/2013 изменения в годишния процент за придобиване на пенсионни права за осигурителен стаж и в пенсионната възраст отговарят на целта за поддържане на актюерския баланс на пенсионната схема и за отчитане на промените в демографската структура на служителите в институциите на Съюза (
9
). В членове 21 и 22 от приложение XIII към Правилника обаче законодателят на Съюза въвежда преходен режим за длъжностните лица, постъпили на служба преди 1 януари 2014 г., който им позволява да продължат да се ползват от процента за придобиване на пенсионни права за осигурителен стаж, установен с предишните текстове, и степенува възрастта, на която длъжностното лице има право на пенсия за осигурителен стаж. Съгласно член 1, параграф 1 от приложението към УРДС „[ч]лен 21 и член 22 с изключение на параграф 4 […] от същото приложение се прилагат по аналогия към служителите, които са на служба към 31 декември 2013 г.“.
45.
За да определи смисъла и обхвата на тази аналогия между длъжностните лица и служителите, обхванати от УРДС, Общият съд разглежда характерните особености на всяка от тези категории персонал. По-конкретно, в обжалваното съдебно решение по същество се приема, че ако длъжностното лице постъпва на служба и работи в администрацията на Съюза по силата на служебно правоотношение, създадено с акт за назначаване, който остава непроменен до напускането му, то договорно наетият служител постъпва и остава на служба по силата на договорно правоотношение. Основавайки се на това разграничение, Общият съд приема, че преходните разпоредби се прилагат по аналогия към другите служители, които са били на служба към 31 декември 2013 г. и са останали на служба и след тази дата по силата на сключен преди това договор или по силата на нов договор, когато той не предполага прекъсване в заеманите от служителя длъжности.
46.
С други думи, Общият съд приема, що се отнася до договорно наетите служители, че прилагането във времето на предвидените в Регламент № 1023/2013 преходни разпоредби се определя от критерия за съществена приемственост в изпълняваните функции.
47.
Струва ми се обаче, че това тълкуване, което се основава преди всичко на разликата между Правилника за длъжностните лица и Условията за работа на другите служители, не позволява да се възстановят напълно смисълът и обхватът на разпоредбите на член 1, параграф 1 от приложението към УРДС.
48.
По този повод искам да припомня, че съгласно постоянната съдебна практика, при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само текстът ѝ, но и нейният контекст и целите, преследвани от правната уредба, от която тя е част (
10
).
49.
В това отношение отбелязвам, що се отнася до преходните разпоредби, че УРДС не дава определение на израза „на служба“. Освен това думата „аналогия“ (
11
), която на френски език обикновено се определя като „вид връзка, сходство във физически, интелектуален или морален план, която съществува в някои отношения между две или повече различни неща“ (
12
), сама по себе си не е достатъчно значима по характер, за да послужи за основа на тълкуването на преходните разпоредби, предвидени в член 1, параграф 1 от приложението към УРДС.
50.
Ето защо за анализа на тези преходни разпоредби трябва да се използват методите на телеологичното и контекстуалното тълкуване.
б) По телеологичното тълкуване
51.
Паралелно с намерението си да реформира схемата за пенсионно осигуряване на длъжностните лица и на другите служители, законодателят на Съюза е пожелал да съчетае тази реформа с допълнителни мерки, отчитащи вече придобитите от персонала пенсионни права (
13
). Тази цел е посочена изрично в съображение 29 от Регламент № 1023/2013, което е формулирано по следния начин: „[с]ледва да бъдат предвидени преходни разпоредби, позволяващи постепенното прилагане на новите правила и мерки, при съблюдаване на придобитите права и оправданите правни очаквания на персонала, назначен преди влизането в сила на настоящите изменения на Правилника за персонала“.
52.
Струва ми се впрочем, че това съображение е релевантно за тълкуването на преходните разпоредби, предвидени в член 1, параграф 1 от приложението към УРДС.
53.
В това отношение посочвам най-напред, че тъй като е позиционирано след изброяването на всички изменения, които Регламент № 1023/2013 внася в Правилника и в УРДС, посоченото съображение очевидно засяга всички преходни разпоредби, предвидени от този регламент, включително отнасящите се до пенсиите за осигурителен стаж. Отбелязвам след това, че използването на общия по характер термин „[назначен] персонал[…]“ означава, че законодателят на Съюза не прави разграничение между длъжностните лица и обхванатите от УРДС други служители, що се отнася до посочените в същото съображение цели.
54.
От това заключавам, че разпоредбите на член 1, параграф 1 от приложението към УРДС, подобно на тези на членове 21 и 22 от приложение XIII към Правилника, трябва да се тълкуват в светлината на целите за съблюдаване на придобитите права и оправданите правни очаквания на другите служители на Съюза, назначени на длъжност преди 1 януари 2014 г. (
14
)
55.
Освен това, ако този подход позволява по-добре да се очертаят преследваните от законодателя на Съюза цели, той не може да се разграничи от анализа на общата структура на пенсионната система, част от която са преходните разпоредби.
в) По контекстуалното тълкуване
56.
Плащанията, извършвани в рамките на пенсионната схема, са определени в дял V, глава 3 от Правилника и в приложение VIII към него. Съгласно тези разпоредби член 83, параграф 1 от този правилник установява, че сумите, предвидени по пенсионната схема, се вписват в бюджета на Съюза и че държавите членки съвместно гарантират изплащането на тези суми. Освен това в член 83а от посочения правилник и в приложение XII към него са установени актюерските правила за изчисляване на размера на вноските, позволяващ да се гарантира балансът на пенсионната схема.
57.
Пенсионната схема за договорно наетите служители е уредена в членове 109 и 110 от УРДС. Член 109, параграф 1, първо изречение от УРДС гласи: „[п]ри напускане договорно наетият служител има право на пенсия за прослужено време, на прехвърляне на актюерската равностойност или изплащане на обезщетение при напускане в съответствие с глава 3 от дял V от Правилника за персонала“.
58.
Следователно от самия текст на тези разпоредби следва, че пенсионните схеми за длъжностните лица и за договорно наетите служители се подчиняват на общи стандарти.
59.
Най-общо казано, пенсионната схема, така както е определена в посочените текстове, е замислена като условен фонд с фиксирани плащания, в който вноските на служителите се използват за финансирането на бъдещите им пенсии. Тези вноски покриват стойността на пенсионните права, придобити през дадена година, и по никакъв начин не са свързани с разходите за плащането на пенсиите през посочената година.
60.
Функционирането на този фонд се основава на принципа на актюерския баланс, съгласно който вноските на служителите трябва, в съответствие с член 83, параграф 2 от Правилника, да покриват една трета от придобитите през съответната година права, съответстващи на пенсиите, които ще трябва да бъдат изплатени на длъжностните лица след тяхното пенсиониране (
15
). Размерът на плащаните от длъжностните лица вноски подлежи на редовно оценяване, както е предвидено в приложение XII от Правилника, чието предназначение е да се гарантира, че тези вноски финансират една трета от разходите на схемата (
16
).
61.
От тези разсъждения следва, че както при длъжностните лица, които са обхванати от Правилника, така и при другите служители, които са обхванати от УРДС, пенсионната схема за осигурителен стаж и възраст на членовете на персонала на Съюза се основава на плащането от тях на актуализирана вноска, което пък води до получаване на пенсионни права за дадена година. Струва ми се впрочем, че съществуването на такава обща схема, основана на плащането на вноски, позволява да се изясни тълкуването на термина „аналогия“ в член 1, параграф 1 от приложението към УРДС.
62.
Всъщност предвид контекста, в който се вписва този член, считам, че прилагането по аналогия на членове 21 и 22 от приложение XIII към Правилника не може да се обвърже с условие за установяване на съществена приемственост на заеманите от договорно наетия служител длъжности. Напротив, струва ми се, че доколкото трябва да се преценява с оглед на системата на пенсионния принос, която е организирана от законодателя на Съюза в полза на длъжностните лица и другите служители, обхванати от УРДС, това прилагане трябва да се основава на критерий за непрекъснатост на участието в пенсионната схема.
63.
Въз основа на това стигам до извода, че по смисъла на преходните разпоредби, предвидени в член 1, параграф 1 от приложението към УРДС, за договорно наетия служител трябва да се счита, че е „на служба към 31 декември 2013 г.“, когато е назначен преди тази дата и когато независимо от последващото сключване на изменящ съществено функциите му договор продължава участието си в пенсионната схема на Съюза и продължава да заплаща вноски към тази схема.
64.
Ще добавя, че само това тълкуване може да възстанови смисъла и обхвата на разпоредбите на член 1, параграф 1 от приложението към УРДС, тъй като позволява договорно нает служител да се постави в положение, аналогично на положението на длъжностно лице, което, постъпвайки на работа преди 1 януари 2014 г. и продължавайки да плаща вноски в пенсионната схема, може да се ползва от преходните разпоредби по членове 21 и 22 от приложение XIII към Правилника (
17
).
65.
Впрочем анализът, който предлагам на Съда да следва, не може да бъде оспорен надлежно с позоваването на решение EMA/Drakeford, направено в точка 81 от обжалваното съдебно решение. Всъщност, както правилно отбелязва г‑н Picard, това решение се отнася до предвиденото в член 8, параграф 1 от УРДС преобразуване на договори за определен срок, сключвани последователно със срочно наети служители. В такава хипотеза Общият съд се основава на критерия за съществена приемственост на заеманите от срочно наетия служител длъжности, за да определи дали администрацията не е възнамерявала да използва подновяването на срочни договори за запълване на постоянно работно място. Струва ми се, че това разрешение, което се основава на специфичната структура на разпоредбите на член 8, параграф 1от УРДС, не допринася за тълкуването на преходните мерки, предвидени от Регламент № 1023/2013 в областта на пенсиите за осигурителен стаж.
66.
В светлината на всички изложени съображения считам, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е отхвърлил жалбата за отмяна на отговора от 4 януари 2016 г. с мотива, че преходните разпоредби, предвидени в член 1, параграф 1 от приложението към УРДС, се прилагат по аналогия към договорно наетите служители, които са били на служба към 31 декември 2013 г. и са останали на служба и след тази дата по силата на договор, който не води до прекъсване на служебното правоотношение.
67.
Поради това предлагам на Съда да постанови, че единственото основание следва да се уважи по същество, и съответно да отмени обжалваното съдебно решение.
VII. По жалбата пред Общия съд
68.
Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, ако жалбата е основателна и Съдът отмени решението на Общия съд, той може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това, или да върне делото на Общия съд за постановяване на решение.
69.
В това отношение припомням, че пред Общия съд Комисията повдига възражение за недопустимост на жалбата поради липса на увреждащ акт по смисъла на член 90 от Правилника. Като се основава на постоянната практика на Съда (
18
), Общият съд приема, че с оглед на процесуалната икономия следва най-напред да разгледа изтъкнатите от жалбоподателя основания, без да се произнася предварително по повдигнатото от Комисията възражение за недопустимост, имайки предвид, че във всички случаи жалбата е неоснователна. От това следва, че за да се произнесе по спора в неговата цялост, Съдът трябва най-напред да се произнесе по повдигнатото от Комисията възражение за недопустимост, а след това евентуално да разгледа основателността на искането на жалбоподателя.
70.
Струва ми се впрочем, че Съдът може да се произнесе по всички тези въпроси, доколкото, от една страна, изложението на необходимите за решението безспорни факти изглежда пълно и достатъчно и от друга страна, обстоятелствата по спора са обсъдени при условията на състезателност пред Общия съд (
19
) и пред Съда. Ще добавя, че в интерес на жалбоподателя, който е сезирал Общия съд на 7 ноември 2016 г., е съдебното решение да бъде постановено бързо.
А.
По допустимостта на жалбата
1. Доводи на страните
71.
В подкрепа на възражението си за недопустимост Комисията изтъква, че отговорът от 4 януари 2016 г., даден под формата на електронно писмо, не може да се разглежда като увреждащ акт, тъй като целта му е просто да предостави на жалбоподателя сведения относно разпоредба на Правилника. В това отношение тя отбелязва съдържащото се в отговора предупреждение, че съобщението има чисто информативен характер. Добавя, че тъй като е изпратен просто от колега на жалбоподателя съвсем скоро след отправяне на запитването, отговорът от 4 януари 2016 г. не бил предшестван от необходимото за приемане на увреждащ акт предварително проучване.
72.
Комисията твърди също така, че разпоредбите на Правилника относно процента за придобиване на пенсионни права за осигурителен стаж и пенсионната възраст придобиват конкретно действие едва към датата на пенсиониране на даден служител. Тя счита, че жалбоподателят не може да изисква предварителното установяване на някои обстоятелства, свързани с пенсионните му права, още повече че до датата на пенсионирането му тези разпоредби може да се изменят. От това Комисията прави извода, че единственият акт, годен да увреди г‑н Picard, е окончателното решение, което ще бъде прието при пенсионирането му.
73.
От своя страна г‑н Picard изтъква, че администрацията била длъжна да установи предварително критериите за изчисляване на неговата пенсия, тъй като те били вече известни и не подлежали на изменения към момента на отправяне на запитването. Той добавя, че отговорът от 4 януари 2016 г. засягал пряко и непосредствено пенсионните му права, поради което имал вече възникнал и все още съществуващ законен интерес да иска определяне по съдебен ред на несигурен аспект на положението си.
74.
Жалбоподателят подчертава също, че в решение Torné Общият съд е постановил, че разпоредбите на Правилника трябва да се тълкуват в смисъл, че налагат имплицитно на съответната институция незабавно да приеме дадено решение, без да изчаква окончателното прекратяване на служебното правоотношение на заинтересованото лице. Той отбелязва също, че в точка 49 от това решение Общият съд е решил, че именно спорният меморандум, с който се определя датата на постъпване на жалбоподателката на служба, има неблагоприятни за нея последици, а не прилагането му при определянето на размера на пенсионните права за целите на изчисляването на размера на нейната пенсия.
2. Анализ
75.
Измежду безспорните факти следва да се припомни обстоятелството, че г‑н Picard подава жалба по административен ред срещу отговора от 4 януари 2016 г. на основание член 90, параграф 2 от Правилника. С решение от 25 юли 2016 г. на ГД „Човешки ресурси“ сезираният ООСД отхвърля жалбата по административен ред, главно, като недопустима поради липса на увреждащ акт, и при условията на евентуалност — като неоснователна.
76.
Г‑н Picard подава жалба пред Общия съд за отмяна на отговора от 4 януари 2016 г. и „доколкото е необходимо“, за отмяна на решението за отхвърляне от 25 юли 2016 г.
77.
От разпоредбите на член 90, параграф 2 от Правилника следва, че длъжностно лице може да оспорва актовете на институциите само ако те го увреждат лично. Член 91, параграф 1 от Правилника по същество предвижда, че допустимостта на жалбата по съдебен ред също е подчинена на изпълнението на това условие. Освен това съгласно член 117 от УРДС разпоредбите относно предвидените в Правилника средства за правна защита, сред които и цитираните по-горе, се прилагат по аналогия към договорно наетите служители.
78.
От тези обстоятелства следва, че за да се определи дали жалбата на г‑н Picard е допустима, следва да се провери дали отговорът от 4 януари 2016 г. може да се разглежда като увреждащ го акт по смисъла на посочените по-горе разпоредби.
79.
По този въпрос припомням, че съгласно постоянната практика на Съда увреждащи и подлежащи на жалба за отмяна са само актовете или мерките, произвеждащи задължителни правни последици, които могат да засегнат пряко и незабавно интересите на жалбоподателя, като изменят съществено правното му положение (
20
). Това определение на увреждащия акт в областта на публичната служба впрочем не се различава от определението, което Съдът възприема за „обжалваемите актове“ по смисъла на член 263 ДФЕС (
21
), така че съдебната практика, която се отнася до този член, може да се приложи mutatis mutandis към настоящия случай.
80.
За да се определи дали даден акт поражда такива задължителни последици, следва да се съобрази същността на акта и тези последици да се преценят с оглед на обективни критерии, като съдържанието на акта, като евентуално се държи сметка и за контекста на приемането му и правомощията на издалата го институция (
22
).
81.
Освен това от практиката на Съда следва, че подготвителните и чисто изпълнителни актове, обикновените препоръки, становищата, както и по принцип вътрешните инструкции не се разглеждат като актове, пораждащи задължителни правни последици (
23
).
82.
От тези съображения следва, че за да се установи дали даден акт е увреждащ, следва само да се съобрази неговата същност, като формалният му носител не е от голямо значение (
24
). От това правя извода, че в случая само обстоятелството, че отговорът от 4 януари 2016 г. е даден под формата на електронно писмо, не е достатъчно, за да се изключи квалифицирането му като увреждащ акт, и че за да се определи правното му естество, е необходимо да се разглежда неговото съдържание.
83.
В това отношение констатирам, въз основа на безспорните обстоятелства по случая, че с електронно писмо от 4 януари 2016 г. г‑н Picard иска да научи от началника на сектор „Пенсии“ на отдел 4 на PMO дали пенсионните му права са изменени поради подписването на договора от 16 май 2014 г.
84.
С електронно писмо от същия ден този началник отговаря на г‑н Picard, че пенсионните му права „са се променили поради промяна на договора“, така че „нормалната пенсионна възраст вече става 66 години“ и „годишният процент за придобиване на пенсионни права става 1,8 % годишно, считано от 1 юни 2014 г.“. Авторът на електронното писмо завършва това съобщение с думите: „[н]адявам се, че тази информация ще Ви бъде полезна“.
85.
Според мен от такива обстоятелства следва, че като се изключи приетият в отговора от 4 януари 2016 г. внимателно подбран от семантична гледна точка начин на изразяване, това електронно писмо не може, с оглед на съдържанието му, да се разглежда като писмо с чисто информативен характер. В това отношение констатирам, че началникът на сектор „Пенсии“ на отдел 4 на PMO е сезиран от г‑н Picard с искане за предоставяне на конкретна информация и че му отговаря в това си качество, посочвайки му също толкова конкретно, че поради сключването на нов договор пенсионната му възраст става 66 години и процентът за придобиване на пенсионни права се намалява.
86.
Сам по себе си обаче този анализ не е достатъчен, за да се установи, че жалбата на г‑н Picard е допустима. За да се отговори на доводите на Комисията, трябва да се определи дали отговорът от 4 януари 2016 г. може да е увреждащ по смисъла на член 90, параграф 2 от Правилника, или единственото решение, което може да бъде обжалвано, е това за окончателното определяне на пенсионните права на г‑н Picard към датата на неговото пенсиониране.
87.
По този въпрос от съдебната практика на Съда става ясно, че междинните мерки, които изразяват неокончателното становище на дадена институция, по принцип не са актове, които могат да бъдат обжалвани с жалба за отмяна (
25
). Всъщност в такава хипотеза евентуалната незаконосъобразност, която опорочава такива подготвителни мерки, може да бъде изтъкната в подкрепа на жалбата срещу окончателния акт (
26
).
88.
При това положение констатацията, че акт на институция представлява междинна мярка, която не изразява окончателното становище на дадена институция, не е достатъчна за систематичното установяване, че той не представлява „обжалваем акт“. В този смисъл междинен акт, който произвежда самостоятелни правни последици, може да бъде предмет на жалба за отмяна, доколкото незаконосъобразността, от която е засегнат този акт, не може да бъде отстранена чрез жалба срещу окончателното решение, по отношение на което той се явява подготвителен. От това следва, че когато оспорването на законосъобразността на междинния акт в рамките на обжалването на крайното решение не е годно да осигури ефективна съдебна защита на жалбоподателя срещу последиците от този акт, трябва да е възможно да се подаде жалба за отмяна на самия междинен акт (
27
).
89.
Струва ми се, че тази съдебна практика може да се приложи към настоящия случай при проверката дали отговорът от 4 януари 2016 г. може да бъде предмет на жалба за отмяна. В това отношение отбелязвам, че в този отговор г‑н Picard е информиран по-специално, че поради промяната на договора пенсионната възраст става 66 години. Ако обаче жалбоподателят трябва да бъде принуден да изчака посочената в този отговор възраст, за да се пенсионира и да оспори окончателното решение, което ще бъде взето на тази дата и ще определи правото му на пенсия за осигурителен стаж и възраст, той би бил лишен от всякакво ефективно правно средство за защита, позволяващо му да изтъкне, че по силата на преходните разпоредби, предвидени в член 1, параграф 1 от приложението към УРДС, той би трябвало да има право на пенсия за осигурителен стаж и възраст още на 63 години.
90.
От това следва, че отговорът от 4 януари 2016 г. произвежда самостоятелни правни последици, доколкото може да има необратим ефект, засягащ пряко и непосредствено правното положение на г‑н Picard, който не може да бъде отстранен с подаване на жалба срещу приетото в момента на пенсионирането на заинтересованото лице окончателно решение.
91.
При тези обстоятелства считам, че този отговор трябва да се разглежда като увреждащ акт по смисъла на член 90, параграф 2 от Правилника, тъй като в противен случай г‑н Picard ще бъде лишен от ефективна съдебна защита.
92.
Ето защо считам, в светлината на всички тези съображения, че подадената от г‑н Picard жалба трябва да се счита за допустима.
Б.
По основателността на жалбата
93.
Ако Съдът възприеме логиката, която предлагам да се следва при разглеждането на единственото основание, подадената от г‑н Picard жалба следва да бъде уважена. Всъщност от безспорните обстоятелства по делото следва, че от 1 юли 2008 г., датата на първото му назначаване като договорно нает служител, жалбоподателят работи без прекъсване в служба на Съюза и продължава да прави вноски в пенсионната схема.
94.
От това следва, че за г‑н Picard трябва да се счита, че е бил на служба към 31 декември 2013 г. по смисъла на член 1, параграф 1 от приложението към УРДС, и следователно трябва да се ползва от запазването на годишния процент за придобиване на пенсионните права и на пенсионната възраст съгласно условията и правилата, предвидени в преходните разпоредби на Регламент № 1023/2013.
95.
Поради това предлагам на Съда да отмени отговора от 4 януари 2016 г., както и решението за отхвърляне от 25 юли 2016 г.
VIII. По съдебните разноски
96.
Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е основателна и Съдът се произнася окончателно по спора, той се произнася по съдебните разноски.
97.
Съгласно член 138, параграф 1 от този правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
98.
В случая жалбоподателят иска от Съда да разгледа делото и да уважи исканията му, направени в първоинстанционното производство, както и да осъди Комисията да заплати разноските пред двете съдебни инстанции.
99.
Тъй като Комисията е загубила делото и г‑н Picard е поискал тя да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, същата следва да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски пред двете съдебни инстанции, и съдебните разноски, направени от жалбоподателя в производствата пред Съда и пред Общия съд.
IX. Заключение
100.
С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда:
1)
да отмени решение на Общия съд на Европейския съюз от 24 март 2021 г., Picard/Комисия (T‑769/16, EU:T:2021:153);
2)
да отхвърли възражението за недопустимост на жалбата на г‑н Maxime Picard, повдигнато от Европейската комисия пред Общия съд;
3)
да отмени отговора от 4 януари 2016 г., изготвен от началника на сектор „Пенсии“ на отдел 4 на службата „Управление и плащане по индивидуални права“, че нормалната пенсионна възраст и годишният процент за придобиване на пенсионните права на г‑н Picard са станали съответно 66 години и 1,8 %, считано от 1 юни 2014 т.;
4)
да отмени решението от 25 юли 2016 г. на директора на дирекция „E“ на генерална дирекция „Човешки ресурси“ на Комисията в качеството му на орган, оправомощен да сключва договори, с което се отхвърля жалбата по административен ред, подадена от г‑н Picard срещу отговора от 4 януари 2016 г.;
5)
да осъди Европейската комисия да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски пред двете съдебни инстанции, и съдебните разноски, направени от жалбоподателя в производствата пред Съда и пред Общия съд.
(
1
)	Език на оригиналния текст: френски.
(
2
)	ОВ L 287, 2013 г., стр. 15.
(
3
)	Каквато е възрастта на жалбоподателя към тази дата.
(
4
)	Решение от 14 декември 2018 г., Torné/Комисия (T‑128/17, наричано по-нататък „решението Torné“, EU:T:2018:969).
(
5
)	В това отношение Общият съд се позовава на решения от 26 февруари 2002 г., Съвет/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118, т. 50—52), и от 13 януари 2017 г., Deza/ECHA (T‑189/14, EU:T:2017:4, т. 26).
(
6
)	С изключение на параграф 4 от посочения член 22.
(
7
)	В това отношение Общият съд се позовава на решение от 16 септември 2015 г., EMA/Drakeford (T‑231/14 Р, наричано по-нататък „решение EMA/Drakeford, EU:T:2015:639, т. 40).
(
8
)	Решение от 24 март 2022 г., GVN/Комисия (C‑666/20 P, непубликувано, EU:C:2022:225, т. 51 и цитираната съдебна практика).
(
9
)	Тези цели, които са изложени още в обяснителния меморандум към предложението за регламент на Комисията (ОВ C 102, 2012 г., стр. 19), се съдържат в съображения 14 и 15 от Регламент № 1023/2013.
(
10
)	Вж. в този смисъл решение от 3 март 2022 г., WV/SEAE (C‑162/20 P, EU:C:2022:153, т. 92 и цитираната съдебна практика).
(
11
)	Този термин се среща по-специално в текстовете на немски език („sinngemäß“), естонски език („analoogia“), испански език („analogía“), италиански език („analogia“) и полски език („analogii“).
(
12
)	Това е определението, възприето в осмото издание (Париж, 1935 г.) на речника на Френската академия. В речника Larousse (Париж, 1977 г.) думата „аналогия“ е определена по следния начин: „Връзка, прилика на един предмет с друг“.
(
13
)	Впрочем тази воля за съблюдаване на правата, придобити преди влизането в сила на новите разпоредби, е изразена още в обяснителния меморандум към предложението за регламент на Комисията (ОВ C 102, 2012 г., стр. 19).
(
14
)	Впрочем такова тълкуване според мен не се опровергава от това, че в съображение 29 от Регламент № 1023/2013 се използва само терминът „Правилник[…]“, тъй като преходните разпоредби по член 1, параграф 1 от приложението към УРДС препращат пряко към членове 21 и 22 от приложение XIII към Правилника.
(
15
)	Двете трети от вноската в пенсионната схема представляват задължение към служителите, което бюджетът на Съюза трябва да изплати при тяхното пенсиониране.
(
16
)	За цялостно представяне на системата, на която се основава пенсионната схема за осигурителен стаж и възраст на длъжностните лица и договорно наетите служители на Съюза, вж. Pilorge-Vrancken, J. Droit de la fonction publique de l’Union européenne. Bruylant, Éditions juridiques, 2017, p. 151 sq., както и p. 254.
(
17
)	В това отношение бих искал да отбележа, че при тълкуването в решение Torné на членове 21 и 22 от приложение XIII към Правилника Общият съд се основава преди всичко на критерия за непрекъснатост на осигуряването на длъжностното лице от момента на постъпването му на служба.
(
18
)	Вж. в този смисъл решения от 26 февруари 2002 г., Съвет/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118, т. 50—52), и от 21 декември 2016 г., Club Hotel Loutraki и др./Комисия (C‑131/15 P, EU:C:2016:989, т. 67 и 68 и цитираната съдебна практика).
(
19
)	В това отношение отбелязвам, че както свидетелстват писмените становища, представени от страните пред Общия съд, и стенограмата от проведеното пред този съд заседание, допустимостта на подадената от г‑н Picard жалба е подробно разисквана пред Общия съд.
(
20
)	Вж. в този смисъл решение от 14 октомври 2021 г., KF/SATCEN (C‑464/20 P, непубликувано, EU:C:2021:848, т. 26 и цитираната съдебна практика).
(
21
)	Относно определението на „обжалваеми актове“ по смисъла на член 263 ДФЕС вж. решения от 25 февруари 2021 г., VodafoneZiggo Group/Комисия (C‑689/19 P, EU:C:2021:142, т. 48 и цитираната съдебна практика), и от 22 април 2021 г., thyssenkrupp Electrical Steel и thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Комисия (C‑572/18 P, EU:C:2021:317, т. 46 и цитираната съдебна практика).
(
22
)	Вж. решение от 6 октомври 2021 г., Poggiolini/Парламент (C‑408/20 P, EU:C:2021:806, т. 32 и цитираната съдебна практика).
(
23
)	Вж. решение от 22 април 2021 г., thyssenkrupp Electrical Steel и thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Комисия (C‑572/18 P, EU:C:2021:317, т. 47 и цитираната съдебна практика).
(
24
)	Така месечен фиш за заплата може да покаже, че е взето решение. Вж. в този смисъл решения от 15 юни 1976 г., Wack/Комисия (1/76, EU:C:1976:91, т. 5), и от 30 септември 1986 г., Delhez и др./Комисия (264/83, EU:C:1986:344, т. 20 и цитираната съдебна практика). По същата логика за увреждащ акт се счита устен разговор, по време на който органът по назначаването обявява решението си да не продължи процедурата по назначаване на длъжностно лице на свободна позиция. Вж. в този смисъл решение от 9 февруари 1984 г., Kohler/Сметна палата (316/82, EU:C:1984:49, т. 9—13).
(
25
)	Вж. в този смисъл решение от 3 юни 2021 г., Унгария/Парламент (C‑650/18, EU:C:2021:426, т. 43 и 44 и цитираната съдебна практика).
(
26
)	Вж. в този смисъл решение от 22 април 2021 г., thyssenkrupp Electrical Steel и thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Комисия (C‑572/18 P, EU:C:2021:317, т. 50 и цитираната съдебна практика).
(
27
)	Вж. решение от 6 октомври 2021 г., Poggiolini/Парламент (C‑408/20 P, EU:C:2021:806, т. 38 и 39 и цитираната съдебна практика).