62015CC0213
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MICHALA BOBEKA
od 21. prosinca 2016. (
1
)
Predmet C‑213/15 P
Komisija
protiv
Patricka Breyera
„Žalba — Pristup dokumentima institucija Unije — Članak 15. stavak 3. UFEU‑a — Uredba (EZ) br. 1049/2001 — Područje primjene — Dokumenti koje posjeduje Komisija — Pisani podnesci koje je država članica podnijela tijekom postupka pred Sudom — Okončan postupak — Pristup trećih osoba — Načini — Otvorenost Suda u izvršavanju njegovih sudskih zadaća“
Sadržaj
I – Uvod
II – Pravni okvir
A – Primarno pravo
1. Ugovor o funkcioniranju Europske unije
2. Povelja Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja)
B – Sekundarno pravo
1. Uredba br. 1049/2001
2. Odluka o javnom pristupu dokumentima kojima Sud raspolaže u sklopu obavljanja svojih administrativnih zadaća
III – Činjenično stanje i sudski postupak
IV – Pobijana presuda i postupak pred Sudom
V – Ocjena
A – Pobijana presuda
1. Područje primjene uredbe
2. Utjecaj članka 15. stavka 3. UFEU‑a na tumačenje područja primjene Uredbe br. 1049/2001
B – Operativni i praktični problemi s rješenjem iz presude API
C – Načelo otvorenosti i sudovi
1. Otvorenost na Sudu
2. Sloboda primanja informacija
3. Vrijednosti na kojima se temelji otvorenost sudova
a) Demokratsko presuđivanje
b) Kvaliteta pravosuđa
4. Komparativna inspiracija
D – Ponovno razmatranje pristupa (vanjskim) dokumentima Suda
1. Fizički pristup trećih osoba pojedinim dokumentima u spisu
2. Daljinski pristup treće osobe pojedinim dokumentima u spisu
3. Internetski pristup odabranim sudskim dokumentima
4. Zaključna razmatranja
E – Troškovi
VI – Zaključak
I – Uvod
1.
Patrick Breyer (u daljnjem tekstu: protustranka) zatražio je od Komisije (u daljnjem tekstu: žalitelj) pristup pisanim podnescima koje je država članica podnijela pred Sudom u postupku za utvrđivanje povrede. Nakon što je postupak završio, protustranka je zatražila od žalitelja da joj odobri pristup tim podnescima na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (u daljnjem tekstu: uredba) (
2
). Komisija je to odbila. P. Breyer podnio je tužbu Općem sudu. Opći sud poništio je odluku Komisije, tvrdeći da Komisija treba odobriti pristup zatraženim podnescima.
2.
Ovom žalbom Komisija pobija presudu Općeg suda. Predmet pred Sudom ima nekoliko slojeva. Prvi se odnosi na konkretno pitanje postavljeno tom žalbom: spadaju li podnesci država članica, koji su u posjedu Komisije, u područje primjene uredbe? Mogu li se oni objaviti nakon okončanja postupka u kojem su podneseni?
3.
S obzirom na pristup Suda u presudi Švedska i dr./API i Komisija (u daljnjem tekstu: presuda API) (
3
), mogu samo predložiti da se na oba ova pitanja odgovori potvrdno. Unatoč tomu, to također otvara dublje slojeve stvarnog problema, kako praktične tako i normativne. Praktično govoreći, treba li jedna od stranaka ili jedan od intervenijenata u predmetu doista biti dužan objaviti podneske druge stranke, ako se to zatraži? Ne bi li to trebala biti uloga Suda? U širem smislu, na normativnoj razini, koji bi se stupanj otvorenosti trebao primjenjivati na Sud u izvršavanju njegovih sudskih zadaća?
II – Pravni okvir
A – Primarno pravo
1. Ugovor o funkcioniranju Europske unije
4.
U skladu s člankom 15. stavkom 1. UFEU‑a „[i]nstitucije, tijela, uredi i agencije Unije, radi promicanja dobrog upravljanja i osiguranja sudjelovanja civilnog društva, pri svome radu koliko je god to moguće poštuju načelo otvorenosti djelovanja”.
5.
Članak 15. stavak 3. UFEU‑a propisuje da:
„Svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili sjedištem u nekoj državi članici ima pravo pristupa dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije neovisno o njihovu mediju, podložno načelima i uvjetima koji se utvrđuju u skladu s ovim stavkom.
Opća načela i ograničenja na temelju javnog ili privatnog interesa koji uređuju pravo na pristup dokumentima utvrđuje Vijeće uredbama, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom.
Svaka od institucija, tijela, ureda ili agencija osigurava transparentnost svojih postupanja i u svojem poslovniku utvrđuje posebne odredbe u vezi s pristupom svojim dokumentima u skladu s uredbama iz drugog podstavka.
Sud Europske unije, Europska središnja banka i Europska investicijska banka podliježu odredbama ovog stavka samo kada obavljaju svoje administrativne zadaće.
[…]”
2. Povelja Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja)
6.
Članak 11. stavak 1. Povelje navodi da: „Svatko ima pravo na slobodu izražavanja. Ovo pravo uključuje slobodu mišljenja te primanja i davanja informacija i ideja bez uplitanja tijela vlasti i bez obzira na granice.”
7.
Na temelju članka 42. Povelje, koji nosi naslov „Pravo pristupa dokumentima”, „[s]vaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili sjedištem u nekoj državi članici ima pravo pristupa dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije neovisno o njihovu mediju”.
B – Sekundarno pravo
1. Uredba br. 1049/2001
8.
Uredba br. 1049/2001 uređuje javni pristup dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije.
9.
Sukladno uvodnoj izjavi 2., cilj je uredbe omogućiti „građanima da tješnje sudjeluju u procesu odlučivanja i jamči[ti] da administracija uživa veću legitimnost i da je učinkovitija i odgovornija prema građaninu u demokratskom sustavu”. Uvodna izjava 4. navodi da je njezina „[s]vrha [...] dati najveći mogući značaj pravu javnog pristupa dokumentima”.
10.
Na temelju uvodne izjave 10., „[r]adi ostvarenja veće otvorenosti u radu institucija, Europski parlament, Vijeće i Komisija trebali bi odobravati pristup dokumentima i to ne samo za dokumente koje su izradile institucije nego i za one dokumente koje su institucije zaprimile. U tom smislu, podsjeća se da Deklaracija br. 35 priložena Završnomu aktu Ugovora iz Amsterdama predviđa da država članica može od Komisije ili Vijeća zatražiti da ne dostavljaju trećim stranama dokumente koji potječu iz te države bez prethodne suglasnosti”.
11.
Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 11., „[u] načelu svi dokumenti institucija trebali bi biti dostupni javnosti. Međutim, određene javne i privatne interese trebalo bi posebno zaštititi putem izuzeća. Institucije bi trebale imati pravo, kad je to potrebno, zaštititi svoja unutarnja savjetovanja i rasprave kako bi osigurale provođenje svojih zadaća. U procjeni izuzeća institucije bi trebale voditi računa o načelima u zakonodavstvu Zajednice koja se odnose na zaštitu osobnih podataka u svim područjima aktivnosti Unije”.
12.
Članak 2. stavak 3. uredbe propisuje da „se Uredba primjenjuje na sve dokumente koje čuva pojedina institucija, to jest dokumente koje je sastavila ili zaprimila i koje posjeduje, koji se odnose na sva područja aktivnosti Europske unije”.
13.
Za potrebe uredbe, pojam „dokument” definiran je u članku 3. točki (a) kao „svaki sadržaj neovisno o mediju (pisan na papiru ili pohranjen u elektroničkom obliku ili kao zvučni, vizualni ili audiovizualni zapis) koji se odnosi na politike, aktivnosti i odluke iz područja nadležnosti neke od institucija”.
14.
Člankom 4. uredbe utvrđuje se niz izuzeća od pristupa dokumentima i njihovih praktičnih aspekata. Posebice na temelju članka 4. stavka 2., „[i]nstitucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu […] sudskog postupka i pravnog savjetovanja […] osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes”.
15.
Članak 4. stavak 4. propisuje da su „[u] vezi s dokumentima treće strane, institucije dužne savjetovati se s trećom stranom kako bi procijenile je li primjenjivo izuzeće [...] osim ako je jasno smije li se dokument objaviti ili ne”, dok članak 4. stavak 5. navodi da „[d]ržava članica može od institucije zatražiti da bez njezine prethodne suglasnosti ne objavi dokument koji potječe iz te države članice”.
16.
Članak 4. stavak 7. utvrđuje vremenska ograničenja uporabe izuzeća: „Izuzeća utvrđena stavcima 1. do 3. primjenjuju se samo za razdoblje tijekom kojega je zaštita opravdana na temelju sadržaja dokumenta. Izuzeća se mogu primijeniti za razdoblje od najviše 30 godina. U slučaju dokumenata obuhvaćenih izuzećima koja se odnose na privatnost ili komercijalne interese te u slučaju osjetljivih dokumenata, izuzeća se mogu, ako je to potrebno, primjenjivati i nakon tog razdoblja.”
2. Odluka o javnom pristupu dokumentima kojima Sud raspolaže u sklopu obavljanja svojih administrativnih zadaća (
4
)
17.
Članak 1. stavak 1. te odluke navodi da se „primjenjuje [...] na sve dokumente kojima raspolaže Sud Europske unije, to jest dokumente koje je sastavio ili zaprimio i koje posjeduje, u sklopu obavljanja svojih administrativnih zadaća”.
18.
U skladu s člankom 3. stavkom 3., „[p]ristup dokumentu koji je Sud Europske unije sastavio za internu uporabu ili koji je zaprimio, a odnosi se na pitanje o kojem još nije odlučivao, odbija se ako bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja Suda Europske unije. Pristup dokumentu koji sadržava mišljenja za internu uporabu kao dio rasprava i preliminarnih konzultacija u Sudu Europske unije ili izvan njega, ako je on u njima sudjelovao, odbija se čak i nakon što je odluka donesena ako njegovo otkrivanje može ozbiljno ugroziti proces odlučivanja Suda Europske unije”.
III – Činjenično stanje i sudski postupak
19.
Protustranka je dopisom od 30. ožujka 2011. zatražila od Komisije da joj odobri pristup brojnim dokumentima u skladu s Uredbom br. 1049/2001. Traženi dokumenti odnosili su se na postupak za utvrđivanje povrede koji je Komisija 2007. pokrenula protiv Savezne Republike Njemačke i Republike Austrije u vezi s prenošenjem Direktive (EZ) br. 2006/24 o zadržavanju podataka (
5
).
20.
Komisija je najprije odbila zahtjev, a zatim je odlučila, nakon ponovnog zahtjeva, odobriti pristup, ali samo nekim od traženih dokumenata. Posebice, Komisija je odbila odobriti pristup podnescima (
6
) koje je podnijela Republika Austrija u okviru predmeta povodom kojeg je donesena presuda Komisija/Austrija (
7
), jer ti podnesci nisu spadali u područje primjene Uredbe br. 1049/2001.
21.
Komisija je navela da su pisani podnesci bili sudski dokument i da Sud podliježe pravilima o pristupu dokumentima samo u sklopu obavljanja svojih administrativnih zadaća. Nadalje, Statutom suda nije propisano priopćavanje preslika pisanih podnesaka trećim osobama. Komisija je dodatno navela da se Sud u presudi API (
8
) nije bavio pitanjem trebaju li institucije odobriti pristup pisanim podnescima druge stranke. U svakom slučaju, takvo bi tumačenje bilo u suprotnosti s činjenicom da se članak 15. UFEU‑a protivi tumačenju Uredbe br. 1049/2001 u smislu da obuhvaća podneske država članica.
IV – Pobijana presuda i postupak pred Sudom
22.
P. Breyer 30. travnja 2012. podnio je zahtjev Općem sudu za djelomično poništenje odluke Komisije u dijelu u kojemu je njome odbijen pristup spornim pisanim podnescima. Tvrdio je da je Komisija prekršila članak 2. stavak 3. uredbe. Republika Finska i Kraljevina Švedska intervenirale su u potporu njegovu zahtjevu.
23.
Komisija je tvrdila da pisani podnesci država članica ne predstavljaju „dokumente” koje čuva pojedina institucija u smislu članka 2. stavka 3. uredbe, u vezi s člankom 3. točkom (a) te uredbe. Također je tvrdila da se moraju smatrati sudskim dokumentima koji su prema samoj svojoj prirodi isključeni iz područja primjene prava na pristup dokumentima na temelju Uredbe br. 1049/2001.
24.
U presudi od 27. veljače 2015., Breyer/Komisija (u daljnjem tekstu: pobijana presuda) (
9
) Opći se sud pozvao na presudu Suda u predmetu API. Najprije je naveo da se pisani podnesci koje je sastavila treća osoba, koji su u posjedu Komisije, moraju klasificirati kao dokumenti koje čuva ta institucija. Komisija ih je prikupila u izvršavanju svojih ovlasti i tijekom aktivnosti povezanih sa sporovima, i to je spadalo u okvir članka 2. stavka 3. uredbe, u vezi s njezinim člankom 3. točkom (a) (
10
) .
25.
Drugo, Opći je sud ispitao učinak članka 15. stavka 3. četvrtog podstavka UFEU‑a na područje primjene uredbe. Smatrao je da „iz sudske prakse o izuzeću koje se odnosi na zaštitu sudskog postupka u smislu članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001 jasno proizlazi da podnesci Komisije ulaze u područje primjene te uredbe, unatoč tomu što [...] predstavljaju dio sudske aktivnosti sudova Unije i što potonja aktivnost prema članku 15. stavku 3. četvrtom podstavku UFEU‑a ne ulazi u pravo na pristup dokumentima” (
11
). Prema navodima Općeg suda slijedi da „naime, valja prema analogiji smatrati da podnesci poput spornih podnesaka, koje država članica podnese u okviru postupka zbog povrede obveze, ne ulaze – kao ni podnesci Komisije – u isključenje od prava na pristup dokumentima, koje je, kada je riječ o sudskoj aktivnosti Suda, utvrđeno člankom 15. stavkom 3. četvrtim podstavkom UFEU‑a” (
12
).
26.
Na temelju toga Opći je sud zaključio da „sporni pisani podnesci nisu [bili] dokumenti Suda koji bi zbog toga, imajući u vidu odredbe članka 15. stavka 3. četvrtog podstavka UFEU‑a, bili isključeni iz područja primjene prava na pristup dokumentima i stoga iz područja primjene Uredbe br. 1049/2001” (
13
). Stoga je „Komisija, smatrajući u odluci od 3. travnja 2012. da sporni podnesci ne ulaze u područje primjene Uredbe br. 1049/2001, povrijedila članak 2. stavak 3. te uredbe” (
14
).
27.
Opći je sud stoga odlučio poništiti odluku Komisije u dijelu u kojemu je njome odbijen pristup pisanim podnescima Austrije.
28.
Komisija ovom žalbom, uz potporu Kraljevine Španjolske i Francuske Republike, u jedinstvenom žalbenom razlogu tvrdi da je Opći sud pogrešno protumačio članak 15. stavak 3. UFEU‑a. Tvrdi da je odredbu trebalo shvatiti, s obzirom na posebnu prirodu sudske aktivnosti, na način da isključuje podneske država članica iz područja primjene uredbe.
29.
P. Breyer u svojem odgovoru, uz potporu Republike Finske i Kraljevine Švedske, u biti tvrdi da članak 15. stavak 3. UFEU‑a isključuje samo dokumente koje Sud sastavlja u okviru obavljanja svoje sudske aktivnosti, ali ne i sudske dokumente. Stoga Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je presudio da je uredba bila primjenjiva.
30.
Komisija, P. Breyer i četiri prethodno navedena intervenijenta, odnosno Španjolska, Francuska, Finska i Švedska podnijeli su pisane podneske, a na raspravi 26. rujna 2016. i svoja usmena izlaganja.
V – Ocjena
31.
Ovo je mišljenje strukturirano kako slijedi: kao prvo, predlažem da se pobijana presuda potvrdi kao prirodna posljedica uredbe, kao i presude Suda u predmetu API. One nisu ni na koji način promijenjene donošenjem u Ugovoru iz Lisabona novog članka 15. stavka 3. UFEU‑a (Dio A). Unatoč činjenici da je predloženi ishod logičan i nužan nastavak presude Suda u predmetu API, ne može se poreći da to dovodi do prilično upitnih praktičnih posljedica (Dio B).
32.
Kao drugo, stoga predlažem da Sud ovu žalbu shvati kao izvrsnu priliku da preispita svoje institucionalno uređenje o pristupu nekim od dokumenata koji se odnose na njegovu sudsku aktivnost. U tom kontekstu najprije upućujem na načelo (sudske) otvorenosti, kako s njegove normativne, tako i komparativne strane (Dio C). Zatim dajem sažet prikaz mogućeg ostvarenja načela otvorenosti na Sudu u smislu pristupa nekim od njegovih sudskih dokumenata (Dio D). Naposljetku, završit ću tako da se osvrnem na troškove ove žalbe (Dio E).
A – Pobijana presuda
33.
Ukratko, središnje je pitanje ove žalbe sljedeće: obvezuje li uredba Komisiju da trećim osobama odobri pristup podnescima koje je podnijela država članica u predmetu koji je već okončan? Mišljenja sam da ako Sud želi ostati u granicama svoje postojeće sudske prakse, a posebice ako želi biti usklađen sa svojom odlukom u predmetu API, odgovor mora biti „da”.
34.
U predmetu API Sud je razmotrio je li područje primjene ratione materiae uredbe obuhvaćalo podneske Komisije u postupcima koji su bili u tijeku pred Sudom. S jedne strane, Sud je potvrdio da su sudske aktivnosti kao takve bile isključene iz područja primjene prava na pristup dokumentima (
15
). S druge strane, Sud je razlikovao neokončane i okončane predmete, na temelju izuzeća koje se odnosi na zaštitu sudskog postupka navedenu u članku 4. stavku 2. uredbe.
35.
Na temelju tog razlikovanja Sud je naveo da se može pretpostaviti da objavljivanje podnesaka Komisije u postupcima koji su u tijeku može ugroziti zaštitu tih postupaka. Međutim, radilo se o drukčijoj situaciji u predmetima koji su već okončani, odnosno ako je predmetni postupak bio zaključen odlukom Suda. U potonjem slučaju razlozi za pretpostavku da bi objavljivanje podnesaka ugrozilo sudske aktivnosti Suda više ne postoje jer su te aktivnosti već okončane (
16
).
36.
Važno je napomenuti da Sud u predmetu API nije u načelu odbio pristup Komisijinim podnescima u predmetima koji su u tijeku (a zasigurno ni u predmetima koji su okončani). Utvrdio je samo opću pretpostavku da u predmetima koji su u tijeku postoji opasnost za zaštitu sudskog postupka (
17
). To znači da Komisija ne mora izvršiti konkretnu procjenu svakog dokumenta koji je zatražen da bi odbila pristup. Učinak pretpostavke jest da se prebaci teret dokaza.
37.
Ta pretpostavka, međutim, nema nikakvog utjecaja na definiciju dokumenata kojima se može pristupiti u smislu uredbe. Sasvim suprotno: presuda API zapravo je značila da kad se, kako u predmetima koji su u tijeku tako i u okončanim predmetima, od Komisije zatraže podnesci koje je ona podnijela Sudu, tada ti podnesci ulaze u područje primjene uredbe i definicije „dokumenta” koja se u njoj nalazi.
38.
Što se tiče ovog predmeta, ne vidim nikakav razlog zašto se ista logika ne bi primjenjivala na podneske država članica koji su u posjedu Komisije. Taj zaključak jasno proizlazi iz teksta i strukture uredbe (točka 1.). Novouvedeni članak 15. stavak 3. UFEU‑a ni na koji način ne mijenja taj zaključak (točka 2.).
1. Područje primjene uredbe
39.
Kako upućuje njezin naslov, uredba se primjenjuje ratione institutionae na dokumente Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije. Primjenjivost ratione institutionae u praktičnom smislu samo označava instituciju kojoj se može podnijeti zahtjev za pristup dokumentu. Sasvim je drugo pitanje koji se dokumenti mogu stvarno zatražiti od predmetne institucije u vezi s primjenom uredbe ratione materiae.
40.
U pogledu njezina područja primjene ratione materiae uredba je zadržala vrlo široku definiciju pojma „dokument” koji je definiran u članku 3. točki (a), tumačenom zajedno s člankom 2. stavkom 3.: to je „svaki sadržaj neovisno o mediju [...] koji se odnosi na politike, aktivnosti i odluke iz područja nadležnosti neke od institucija”.
41.
Iz nedvosmislenog izričaja članka 2. stavka 3. uredbe slijedi da dokumenti kojima se može pristupiti ni u kojem slučaju nisu samo oni čiji su autori Europski parlament, Vijeće i Komisija. Članak 2. stavak 3. obuhvaća dokumente „koje čuva pojedina institucija” u smislu dokumenta „koje je zaprimila i koje posjeduje, koji se odnose na sva područja aktivnosti Europske unije” (
18
). Stoga identitet autora dokumenta ne ograničava opseg dokumenata kojima se može pristupiti na temelju uredbe.
42.
Za definiciju „dokumenta” na temelju uredbe stoga je nebitna činjenica da autor traženog dokumenta nije institucija. Takozvano „pravilo o autoru” očigledno je ukinuto uredbom (
19
). Jedini odlučujući element jest taj da je jedna od triju institucija obuhvaćenih tim sekundarnim pravnim instrumentom u posjedu spisa.
43.
Činjenica da se pristup može zatražiti i za dokumente za koje je očito da njihov autor nije institucija dodatno se potvrđuje sustavnim tumačenjem uredbe. Članak 4. stavci 4. i 5. uredbe predviđaju mehanizme za uključenost trećih osoba i država članica u objavljivanje dokumenata koji ne potječu od Europskog parlamenta, Vijeća ili Komisije. Zakonodavac je stoga očito predvidio da bi se uredba trebala primjenjivati na dokumente trećih osoba.
44.
Jedini drugi uvjet iz članka 3. točke (a) koji se odnosi na definiciju „dokumenta” jest taj da se odnosi na „politike, aktivnosti i odluke iz područja nadležnosti neke od institucija”.
45.
U ovom predmetu dokumenti koji su zatraženi od Komisije predstavljaju pisane podneske koje je podnijela država članica i koji su u posjedu Komisije, s tim da je Komisija druga stranka u postupku. Nema sumnje da je Komisijino pokretanje i vođenje postupka za utvrđivanje povrede aktivnost koja spada u njezino područje odgovornosti (
20
). Stoga svi dokumenti koji se odnose na te postupke, koji su u posjedu Komisije, logično moraju biti obuhvaćeni odredbama uredbe. To je posebice slučaj kod pisanih podnesaka koje je podnijela bilo koja stranka ili intervenijent.
46.
Stoga nema sumnje da su podnesci država članica koji su u posjedu Komisije dokumenti u smislu članka 3. točke (a), u vezi s člankom 2. stavkom 3. uredbe.
47.
S druge strane, također je jasno da objavljivanje u pojedinom predmetu može biti odbijeno na temelju jednog od izuzeća utvrđenih u članku 4. uredbe. Postojanje takvog izuzeća u konkretnom predmetu ne utječe na definiciju samog „dokumenta”. Kvalifikacija kao dokument i stvarno odobravanje pristupa dva su jasno različita pitanja (
21
). Stoga, posebice u skladu s drugom alinejom članka 4. stavka 2. uredbe, institucija koja posjeduje dokument može odbiti pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu sudskog postupka, osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes.
48.
Iz navedenih razloga ne mogu podržati prijedlog koji je na raspravi iznijela španjolska vlada. Ona je u biti navela da moguće objavljivanje podnesaka država članica ne podliježe odredbama uredbe, nego i dalje podliježe pravilima pojedinih država članica. To bi, na primjer, značilo da pojedinac koji želi pristupiti podnescima Republike Austrije, njih treba zatražiti od austrijske vlade na temelju austrijskog prava.
49.
Problem je s takvim prijedlogom dvostran. Prvo, zanemaruje tekst uredbe, kako je objašnjeno u prethodnim točkama ovog poglavlja (točke 40. do 43.), koji jasno obuhvaća takve dokumente. Drugo, podnesci država članica, iako su njihovi autori države članice, po prirodi su dokumenti EU‑a: oni su izrađeni za postupke pred Sudom i ulaze u posjed drugih institucija EU‑a zbog sudjelovanja potonjih u tim postupcima. Oni nisu bili izrađeni za isključivu i internu uporabu države članice, koje bi čuvala ta država članica. Pristup dijelu dokumenata koji očito spadaju pod uredbu ne mogu biti predmet 28 različitih nacionalnih režima.
50.
Naposljetku, kao što je to prethodno navedeno u točki 35. ovog mišljenja, u predmetu API, Sud je povukao crtu između predmeta koji su u tijeku i okončanih predmeta s obzirom na zaštitu sudskog postupka. U predmetima koji su u tijeku može se pretpostaviti da objavljivanje podnesaka može ugroziti zaštitu tih postupaka. U okončanim predmetima više nema nikakvog razloga za pretpostavku da bi objavljivanje podnesaka ugrozilo sudsku aktivnost Suda.
51.
Ovaj predmet jest okončani predmet, bez očigledne veze s drugim predmetima koji su u tijeku. Osim ako se utvrdi suprotno, može se pretpostaviti da objavljivanje podnesaka više ne ugrožava zaštitu sudskog postupka. Institucija koja čuva zatraženi dokument, u ovom slučaju Komisija, mora navesti konkretne razloge za odbijanje objavljivanja na temelju izuzeća utvrđenog u članku 4. stavku 2. U odsustvu tih razloga, podnesci država članica koji su u posjedu Komisije moraju se objaviti na temelju uredbe.
2. Utjecaj članka 15. stavka 3. UFEU‑a na tumačenje područja primjene Uredbe br. 1049/2001
52.
Smisao jedinog žalbenog razloga Komisije odnosi se na tumačenje odredbe uvedene u Ugovoru iz Lisabona: članak 15. stavak 3. UFEU‑a, posebice njegov četvrti podstavak.
53.
Komisija u biti tvrdi da uredbu treba tumačiti u svjetlu članka 15. stavka 3. četvrtog podstavka UFEU‑a, u vezi s prvim podstavkom. Prema navodima Komisije članak 15. stavak 3. ima ograničeno područje primjene ratione materiae uredbe ne samo zato što isključuje dokumente Suda, već, u širem smislu, sve dokumente sudske naravi. Kao rezultat toga, treba isključiti pristup podnescima država članica koji su u posjedu Komisije.
54.
Komisija unatoč tomu, uz potporu španjolske i francuske vlade, pravi razliku između različitih vrsta sudskih dokumenata. Komisija tvrdi da bi dopustila pristup podnescima čiji je autor institucija obuhvaćena uredbom (odnosno Europski parlament, Vijeće i Komisija), jer ti podnesci imaju dvojnu narav: to su sudski dokumenti, ali su i dokumenti pojedine institucije. Komisija je dodatno objasnila tu razliku na raspravi, navodeći da bi za potrebe demokratske kontrole aktivnosti institucija dala pristup vlastitim podnescima ili podnescima drugih institucija obuhvaćenih uredbom, nakon savjetovanja s relevantnom institucijom.
55.
P. Breyer, finska i švedska vlada tvrde da članak 15. stavak 3. UFEU‑a ne smije utjecati na tumačenje uredbe. Smatraju da članak 15. stavak 3. četvrti podstavak UFEU‑a obuhvaća samo sudsku aktivnost Suda. Ne može se tumačiti na način da se odnosi na sudske dokumente općenito. Protive se i Komisijinu razlikovanju na temelju „teorije o dvostrukoj prirodi”.
56.
Ne mogu podržati tumačenje članka 15. stavka 3. UFEU‑a koje je predložila Komisija. Čini se da se ono temelji na donekle selektivnom tumačenju te odredbe.
57.
Prvi podstavak članka 15. stavka 3. UFEU‑a utvrđuje opće pravo na pristup dokumentima institucija Unije. Ova opća odredba dodatno je definirana u četvrtom podstavku istog članka sljedećom izjavom: „Sud Europske unije, Europska središnja banka i Europska investicijska banka podliježu odredbama ovog stavka samo kada obavljaju svoje administrativne zadaće.”
58.
Stoga ta odredba doista ograničava pravo na pristup dokumentima na jedan segment aktivnosti Suda: obavljanje njegovih administrativnih zadaća. Pri tumačenju te odredbe mogla bi postojati određena terminološka oklijevanja (
22
). Moglo bi se pojaviti i pitanje granica u pojedinim predmetima: je li specifična zadaća koju obavlja Sud sudska ili administrativna? Je li ta zadaća uvijek samo administrativna ili samo sudska?
59.
Međutim, nema sumnje da je prema uobičajenom smislu izuzeće navedeno u članku 15. stavku 3. četvrtom podstavku UFEU‑a prvenstveno institucionalno, unutar kojeg postoji drugo, funkcionalno izuzeće. Ta odredba sadržava dvoslojnu definiciju: Sud (institucija) podliježe obvezi samo kada obavlja svoje administrativne zadaće (vrsta aktivnosti).
60.
U praktičnom smislu, ta odredba Ugovora samo navodi to da se Sudu kao instituciji ne može uputiti nikakav zahtjev za pristup informacijama ako se sadržaj zahtjeva odnosi na obavljanje sudskih zadaća. Nasuprot tomu, takvi se zahtjevi mogu uputiti Sudu kao instituciji ako se odnose na obavljanje njegovih administrativnih zadaća (
23
).
61.
Ali isto je tako vidljivo da je primjenjivost funkcionalnog elementa definicije jasno ograničena na zadanu institucionalnu definiciju. Drugim riječima, funkcionalni element vrijedi samo u mjeri u kojoj je zahtjev podnesen Sudu kao instituciji. Ništa u ovom Ugovoru ne upućuje na to da je definicija trebala biti proširena izvan svoje institucionalne dimenzije, stvarajući time novo, de facto izuzeće od pristupa.
62.
To je, međutim, u suštini, prijedlog koji je Komisija iznijela u ovom predmetu. Prema tvrdnjama Komisije, članak 15. stavak 3. UFEU‑a treba se shvatiti na način da štiti sudsku aktivnost kao takvu. Međutim, ako se izdvoji iz svoje primarne institucionalne dimenzije, takvo bi izuzimanje ustvari bilo vrlo dalekosežno: mogao bi se uskratiti pristup bilo kojem dokumentu koji se odnosi na sudsku aktivnost Suda, neovisno o njegovu autoru ili u čijem je posjedu. Posljedično, svaki bi dokument koji potječe iz ili je u posjedu bilo koje institucije i koji se odnosi na sudsku aktivnost Suda bio kontinuirano, ako ne i trajno, izvan područja primjene uredbe.
63.
Zašto se takav pristup ne može prihvatiti vidljivo je i iz argumentiranih proturječnosti koje se nalaze u cjelokupnoj tvrdnji Komisije. Ad absurdum, tumačenje članka 15. stavka 3. četvrtog podstavka UFEU‑a koje je Komisija iznijela značilo bi sprečavanje same Komisije da objavi vlastite podneske ili, na primjer, podneske Vijeća ili Europskog parlamenta. Ti se podnesci odnose i na sudske zadaće Suda koji bi se, ako se usvoji tvrdnja Komisije, od sada izuzimali na temelju članka 15. stavka 3. četvrtog podstavka UFEU‑a.
64.
Iz tih razloga, doslovno kao i sustavno tumačenje članka 15. stavka 3. četvrtog podstavka UFEU‑a u suprotnosti je s tumačenjem koje je Komisija iznijela u ovom predmetu.
65.
Nadalje, čini se da je cjelokupni cilj Ugovora iz Lisabona, koji je nekoliko puta spomenut tijekom ove žalbe, također u suprotnosti s Komisijinim tumačenjem. Ako ga se stavi u odnos s ostalim odredbama Ugovorâ, koje su stupile na snagu Ugovorom iz Lisabona, poput članka 1. UEU‑a i članka 298. UFEU‑a, kao i članaka 11. i 42. Povelje, koji se svi odnose na otvorenost i transparentnost, čini se da sveukupni cilj članka 15. stavka 3. četvrtog podstavka UFEU‑a nije da nešto isključi, nego da izričito nešto drugo uključi: da jasno podvrgne Sud načelu pristupa informacijama kada obavlja svoje administrativne zadaće.
66.
Dakle, prema mojem shvaćanju, ni jezično, ni sustavno ni kontekstualno tumačenje članka 15. stavka 3. UFEU‑a ne upućuje na to da se ta odredba može tumačiti na način da omogućava ograničavanje postojećeg opsega pristupa dokumentima u uredbi, uključujući pristup podnescima koji su u posjedu Komisije.
67.
U svjetlu prethodnih razmatranja predlažem da žalbu treba odbiti.
B – Operativni i praktični problemi s rješenjem iz presude API
68.
Prema mojem mišljenju, predloženo rješenje ovog predmeta koje je upravo izneseno jedino je moguće u ovom pravnom kontekstu, pod uvjetom da Sud želi ostati unutar granica presude API, poštujući široko tumačenje uredbe – što je također dodatno potaknuto institucionalnom otvorenošću koja je općenito uvedena Ugovorom iz Lisabona.
69.
Nesporno je, međutim, da se neke od praktičnih posljedica rješenja koje nazivam „pristup u presudi API” mogu smatrati problematičnim u smislu njihova djelovanja. Prije opisivanja tih triju posljedica želim naglasiti da te praktične teškoće treba uzeti u obzir prilikom razmatranja budućih izvedivih rješenja u vezi s pitanjem pristupa nekim sudskim dokumentima Suda. Međutim, one se ne bi trebale koristiti za ograničavanje postojećeg opsega pristupa dokumentima.
70.
Kao prvo, pristup u presudi API, koji je možda proširen u ovom predmetu, stvara asimetriju između stranaka. Komisija, ili možda druga institucija EU‑a, može biti pozvana da objavi podneske druge stranke ili intervenijenta u postupku. Stranka, koja bi trebala biti ravnopravna s ostalim strankama u istom predmetu, na taj način iznenada postaje de facto sudac koji odlučuje (naravno posredno) o interesu drugih stranaka s obzirom na objavljivanje svojih podnesaka. Ne podrazumijevajući pritom da bi stranka koja ima prednost imala loše namjere ili razmišljala o zloporabi, takav je stav sam po sebi problematičan.
71.
Drugo, postoji opasnost da će biti prisutne praznine u smislu pristupa. Na temelju presude API, čini se da pristup trećih osoba dokumentima, poput podnesaka, ovisi o tome je li Komisija – ili druga institucija obuhvaćena uredbom – bila stranka u postupku pred Sudom. Ako to nije slučaj, uredba će biti de facto neprimjenjiva. Stoga u nekim predmetima podnesci kojima bi pristup mogao općenito biti odobren, osobito nakon što je predmet okončan, neće biti dostupni jer pojedine institucije jednostavno nisu sudjelovale u postupku.
72.
Kao treće, pristup u presudi API obvezuje Komisiju – ali moguće i Europski parlament ili Vijeće kada su stranke u postupku pred Sudom – da ocijene zahtjev za pristup dokumentima. Pritom je predmetna institucija obvezna izvršiti niz procjena, a između ostaloga razmotriti primjenjuju li se neka od izuzeća iz članka 4. uredbe ili ne, odnosno je li predmet povezan s bilo kojim drugim predmetom, a time se treba primjenjivati (vremenska) iznimka povezanosti uvedena u presudi API. Ne želeći ni na koji način posumnjati u visoku razinu stručnosti institucija obuhvaćenih uredbom, izvjesno je da stranka ili intervenijent vjerojatno neće imati sve potrebne informacije koje se odnose na pojedini spis ili na druge potencijalno povezane predmete koji su u tijeku.
73.
Sva ta razmišljanja dovode do očitog, ali važnog i nužnog zaključka: odluku o pristupu sudskim dokumentima treba prvenstveno donijeti Sud, a ne stranka ili intervenijent. Iz brojnih praktičnih razloga, ali i iz normativnih, Sud je gospodar sudskog spisa koji prvenstveno treba odlučiti o pristupu dokumentima u tom spisu (
24
).
74.
Sve u svemu, široko tumačenje uredbe koja navodi široku definiciju pojma „dokument” i ukidanje pravila o autoru dovodi do nužnog zaključka koji je prethodno istaknut u poglavlju A. Unatoč tomu, kako je razmotreno u ovom poglavlju, kritički promatrač ima suptilan osjećaj, govoreći iskreno, da institucija, in casu Komisija, zapravo postaje obvezna obavljati posao koji je u biti sam Sud trebao obaviti.
75.
Stoga ću u sljedećem poglavlju (C) istaknuti šire razloge zašto Sud tu zadaću mora preuzeti na sebe. Zatim ću u poglavlju (D) ponuditi kratak opis toga kako praktično ostvariti tu zadaću.
C – Načelo otvorenosti i sudovi
76.
Sud nije dužan dati pristup dokumentima, izuzev kada obavlja svoje administrativne zadaće. To, međutim, ne znači da Sud ne podliježe općem načelu otvorenosti (točka 1.). Isto tako, neki elementi (sudske) otvorenosti također se odnose na pravo na slobodu informiranja predviđenu u Povelji (točka 2.). U širem smislu, sudovi u načelu više ne mogu izbjeći otvorenost kao vrijednost u svojim svakodnevnim sudskim zadaćama (točka 3.), čemu jasno svjedoči i komparativna inspiracija (točka 4.).
1. Otvorenost na Sudu
77.
Sud kao institucija ne podliježe obvezi davanja pristupa dokumentima kada obavlja svoje sudske zadaće. To, međutim, ne znači da Sud ne podliježe općem načelu otvorenosti (
25
) sadržanom u brojnim odredbama Ugovora (
26
).
78.
Prvo, članak 15. stavak 3. UFEU‑a (kao što je razmatrano gore u točkama 52. do 66. ovog mišljenja) čini Sud podložnim obvezi davanja pristupa dokumentima samo kada Sud obavlja svoje administrativne zadaće. Međutim, članak 15. stavak 1. UFEU‑a, uveden Ugovorom iz Lisabona, jasno je proširio područje primjene načela otvorenosti na sve institucije Unije. Navodi da „institucije, tijela, uredi i agencije Unije, radi promicanja dobrog upravljanja i osiguranja sudjelovanja civilnog društva, pri svome radu koliko je god to moguće poštuju načelo otvorenosti djelovanja”. Članak 13. stavak 1. UEU‑a navodi Sud Europske unije kao jednu od institucija Unije. Stoga Sud podliježe načelu otvorenosti.
79.
Drugo, tekst ostalih odredbi Ugovorâ, koje su stupile na snagu Ugovorom iz Lisabona, dodatno ističe načelo otvorenosti. Preambula UEU‑a navodi široko definirane ciljeve koje su visoke ugovorne stranke zadale EU‑u. U njoj je posebno istaknuta opća potreba da se „dodatno [unaprijedi] demokratsko i učinkovito funkcioniranje institucija”, pri čemu se ne radi razlika između institucija. Nadalje, članak 1. drugi podstavak UEU‑a utvrđuje da „Ugovor označuje novu fazu u procesu stvaranja sve tješnje povezane unije među narodima Europe, u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima” (
27
).
80.
Treće, kako je potvrdio i Sud, „načelo transparentnosti […] omogućuje osiguranje većeg sudjelovanja građana u procesu odlučivanja i jamči veću legitimnost, učinkovitost i odgovornost uprave u odnosu na građane u demokratskom sustavu” (
28
).
81.
Ukratko, opća dužnost otvorenosti jednako se primjenjuje na sve institucije Unije. Ugovori sadržavaju jasne zahtjeve na temelju kojih sam Sud, kao i bilo koja druga institucija, podliježe načelu otvorenosti.
2. Sloboda primanja informacija
82.
Dužnost Suda da osigura razuman stupanj otvorenosti u obavljanju svojih sudskih zadaća također se može izvesti iz odredbi o temeljnim pravima sadržanim u Povelji. Prema mojem mišljenju, mjerodavna odredba u tom smislu nije članak 42. Povelje (pravo pristupa dokumentima), već članak 11. (sloboda izražavanja i informiranja).
83.
Članak 42. Povelje, stavljen pod Glavu V., koja nosi naslov „Prava građana”, utvrđuje opće pravo pristupa dokumentima institucija Unije. Stoga, ako se čita odvojeno, članak 42. Povelje može se protumačiti kao podvrgavanje svih institucija Unije, uključujući Sud, obvezi da ispune pravo pristupa dokumentima.
84.
Međutim, članak 15. stavak 3. četvrti podstavak UFEU‑a podvrgava Sud toj obvezi samo kada Sud obavlja svoje administrativne zadaće. Iz članka 52. stavka 2. Povelje proizlazi da „prava priznata ovom Poveljom i koja su predviđena u Ugovorima ostvaruju se pod uvjetima i u granicama određenima tim Ugovorima”. U tom pogledu objašnjenja koja se odnose na Povelju pružaju smjernice za tumačenje članka 42. One navode da se pravo pristupa dokumentima provodi pod uvjetima i u granicama predviđenima u članku 15. stavku 3. UFEU‑a.
85.
Stoga se članak 42. Povelje i dalje primjenjuje na Sud samo kada obavlja svoje administrativne zadaće. On se ne primjenjuje na Sud kada potonji obavlja svoje sudske zadaće.
86.
Međutim, činjenica da određeno pravo nije primjenjivo ne sprečava primjenjivost drugih, općenitijih prava sadržanih u Povelji. U ovom je predmetu sloboda informiranja također obuhvaćena člankom 11. Povelje. Potonja odredba navodi da sloboda izražavanja uključuje slobodu primanja i širenja informacija i ideja. To je pravo šire od prava na pristup dokumentima. Drugim riječima, pravo na pristup dokumentima predstavlja logičku podskupinu ili jednu od pojavnosti prava na primanje informacija. Svatko ima pravo primiti informacije kako bi mogao iskoristiti svoju slobodu izražavanja (
29
).
87.
Članak 11. Povelje odgovara članku 10. Europske konvencije o ljudskim pravima (u daljnjem tekstu: Konvencija). Europski sud za ljudska prava (ESLJP) potonju odredbu sve više tumači kao široko jamstvo slobode primanja informacija, koja graniči s priznavanjem prava na pristup informacijama (
30
).
88.
Što se tiče konkretnog pitanja pristupa sudskim dokumentima, ESLJP je u predmetu Társaság a Szabadságjogokért/Mađarska (
31
) naveo da je Mađarska povrijedila članak 10. Konvencije odbijanjem pristupa nevladinoj organizaciji (NVO) tužbi koja je u tijeku pred Ustavnim sudom u vezi s ustavnošću izmjena nacionalnog Kaznenog zakonika. ESLJP je smatrao da je to bilo nepotrebno miješanje u slobodu primanja informacija (
32
). Možda valja istaknuti da je ESLJP donio taj zaključak u vezi s predmetom koji je bio u tijeku pred Ustavnim sudom, u kojem je pristup podnescima (izvorni zahtjev za preispitivanje) zatražen prije donošenja odluke Ustavnog suda.
89.
Članak 52. stavak 3. Povelje navodi da su značenje i opseg primjene prava iz Povelje jednaki onima iz Konvencije. Standard prava EU‑a stoga ne bi smio pasti ispod standarda koji je postavio ESLJP. Preostaje vidjeti gdje će točno ESLJP povući ravnotežu u budućim predmetima koji se odnose na isti predmet (
33
). Međutim, već je sasvim jasno da je polazište u smislu sudske otvorenosti i pristupa podnescima koje je stranka dostavila sudu naklonjenije otvorenosti i pristupu.
90.
Da zaključim: Sud podliježe načelu otvorenosti koje se primjenjuje i na njegove sudske aktivnosti. Sloboda primanja informacija, zajamčena na temelju članka 11. stavka 1. Povelje, i kako je ESLJP tumači na temelju članka 10. Konvencije, a posredstvom članka 52. stavka 3. Povelje, također jasno upućuje na veći stupanj otvorenosti.
91.
Međutim, uporaba izraza koji se odnose na zadaće, obveze i popis odredbi na temelju kojih je Sud po svoj prilici dužan nešto učiniti nije najbolji način pristupanja tom problemu. Bilo bi prikladnije pitanje postaviti drukčije: što bi sud na početku 21. stoljeća želio učiniti sam da bi uspostavio odgovarajući dijalog sa širom publikom?
92.
Sljedeća dva dijela ovog poglavlja traže takvu inspiraciju na dvije razine: jedna se odnosi na vrijednosti (točka 3.), a druga se odnosi na komparativnu inspiraciju (točka 4.). Što sudovi rade u pogledu otvorenosti i zašto?
3. Vrijednosti na kojima se temelji otvorenost sudova
93.
Kada je riječ o pravosuđu, otvorenost nije novi problem. Već krajem 18. stoljeća Jeremy Bentham istaknuo je da je javnost „duša pravde” (
34
). On je naveo da „bez javnosti nijedno dobro nije trajno, a pod okom javnosti, nijedno zlo ne može opstati” te da se „učinkovitost ovog velikog instrumenta proteže na sve – zakonodavstvo, upravu, sudstvo” (
35
). Stoga se na javnost rasprave i objavu presuda može gledati kao na izraz otvorenosti (
36
), koji je snažno povezan s elementom javnog nadzora unutar i nad pravosuđem.
94.
S razvojem sudstva tijekom vremena postala je nužna dodatna otvorenost. U današnje vrijeme sudovi imaju ključnu ulogu u demokratskim društvima. Uz moć dolazi i odgovornost. To još više vrijedi za nadnacionalni sud, poput Suda, zato što je navodno „udaljeniji” (
37
) te se razlikuje od tradicionalnijih vrsta ovlasti za koje se smatra da imaju nacionalni sudovi.
95.
U ustavnim demokracijama razina legitimnosti treba odgovarati razini ovlasti i odgovornosti da bi donesene odluke bile društveno prihvatljive. Naravno, postoje različiti izvori legitimnosti. Moguće je razlikovati, na primjer, institucionalni i argumentirani legitimitet (
38
). Isto je tako moguće razlikovati legitimitet ulaznih i izlaznih elemenata (
39
). Bez obzira na to koja će se taksonomska oznaka na kraju staviti na pojam, pitanje ostaje isto: kako pojedina institucija stječe legitimnost i odakle?
96.
U osmišljavanju sredstava za poticanje legitimnosti sudova u ustavnim demokracijama, čini se da je otvorenost prirodni odabir. Otvorenost jača opću legitimnost sudova. S jedne strane, jača se njihova demokratska vjerodostojnost na način da sudovi imaju nešto više razumijevanja za građane (točka a)). S druge strane, poboljšava se kvaliteta pravde stvaranjem poticaja za poboljšanje rada sudova i njihovih rezultata (točka b)).
a) Demokratsko presuđivanje (
40
)
97.
Kada je riječ o sudovima, legitimitet u narodu ne može se ostvariti istim tradicionalnim sredstvima koja vrijede za vladu ili parlament. On mora biti prilagođen specifičnoj i jedinstvenoj ulozi neovisnih sudova.
98.
Dakle, sudovi prije svega otvorenošću postaju odgovorniji prema građanima. Otvorenost sudova njeguje njihovu demokratsku prirodu, omogućujući građanima da nadgledaju izvršavanje pravosudne vlasti, jamčeći njihovo sudjelovanje putem javne rasprave i, konačno, potičući razumijevanje sudskih odluka. Na taj način sudska otvorenost u konačnici potiče legitimitet ulaznih elemenata.
99.
Prvo, otvorenost osigurava određenu demokratsku kontrolu nad sudovima. Prema slavnoj izjavi Lorda Chief Justice Hewarta „pravda ne samo da se treba vršiti, nego se treba vršiti na očito i nedvojbeno vidljiv način” (
41
). Jedan od načina omogućivanja takve demokratske kontrole jest pristup podnescima. Podnesci su ključni za razumijevanje presude, njezina sadržaja i dijalektike koja je dovela do presude. Čini se da sudovi ulijevaju više povjerenja, da su pouzdaniji i učinkovitiji kada objavljuju barem neke od dokumenata na koje se oslanjaju da bi donijeli presudu. Javnost može vidjeti da je sud temeljito ispitao i razmotrio različite tvrdnje koje su iznijele stranke. To pomaže javnosti da shvati logiku na kojoj se temelji sudska odluka i zašto je možda jedna od tvrdnji prevladala nad drugom.
100.
Drugo, otvorenost sudova potiče javnu raspravu. Otvorenost putem rasprave i razmjene ideja promiče sudjelovanje građana u oblikovanju javnog mnijenja u Europi (
42
). Raspravu posebno mogu pokrenuti NVO‑i, udruge, novinari, društveni aktivisti, istraživači ili zviždači koji doprinose podizanju svijesti građana o pojedinim pitanjima od javnog interesa (
43
). Dakle, veća će otvorenost vjerojatno povećati povjerenje javnosti u pravosuđe (
44
).
101.
Treba jasno naglasiti da je sposobnost izražavanja kritike sastavni dio smislene rasprave. Moguću kritiku ne treba shvatiti kao potkopavanje sudova kao institucija. Štoviše, strah od kritike zasigurno nije dobar razlog za uskraćivanje informacija. Nasuprot tomu, kritika je ključna značajka demokratskih društava u kojima se vrednuju sloboda izražavanja i pluralizam mišljenja.
102.
Treće, sudska otvorenost predstavlja heurističku vrijednost (
45
). Omogućuje bolje razumijevanje ishoda predmeta. Svatko može saznati, ako ne zašto, onda barem kako je sud došao do određene odluke, ako se u načelu omogući pristup podnescima stranaka, pri čemu potonje predstavlja polazište sudskog obrazloženja. Isto tako, podnesci mogu rasvijetliti određene nejasne sudske odluke i razotkriti sustavne obrasce u sudskom obrazloženju. Kao posljedica toga, sudske presude mogu postati predvidljive.
b) Kvaliteta pravosuđa
103.
Otvorenost poboljšava i legitimitet ulaznih i izlaznih elemenata rada sudova, odnosno kvalitetu presuda, ali i podnesaka stranaka. Ona može stvoriti uvjete za sve veći napredak u pravnim poslovima, s obzirom na to da javni nadzor i moguće kritike mogu biti učinkovit poticaj za sudove, ali i za sve ostale sudionike u postupku, da poboljšaju kvalitetu svojeg profesionalnog rada. Također može služiti interesima budućih stranaka u sporu jer može razotkriti strategije ili uzorke argumentiranja. Kao rezultat toga, postoji mogućnost povećanja kvalitete rada različitih uključenih pravnih čimbenika, kao i sveukupnog poštovanja vladavine prava.
104.
Ukratko, na normativnoj razini, otvorenost će neumitno povećati cjelokupnu institucionalnu legitimnost sudova. Nema nikakvog razloga smatrati da se isto opće pravilo ne primjenjuje na Sud. Kako se onda takva šira normativna pravila mogu konkretnije primijeniti? U tom pogledu može postojati interes za komparativnom inspiracijom iz drugih nacionalnih i međunarodnih sustava.
4. Komparativna inspiracija
105.
Praksa vezana za pristup sudskim dokumentima u državama članicama Unije iznimno je različita (
46
). Posebna pravila o pristupu sudskim dokumentima donesena su samo u manjem broju država članica, poput Švedske i Finske. U drugim državama pristup sudskim dokumentima podliježe općim pravilima o pristupu javnim dokumentima. U drugim državama, pak, pristup sudskim dokumentima propisan je odgovarajućim odredbama nacionalnih zakonika (građanski, upravni, kazneni) koji pristup trećih osoba sudskom spisu uređuju kao dio mjerodavnih postupovnih pravila.
106.
Čini se da se većina država članica odlučila za neku vrstu sustava koji se temelji na pojedinačnom zahtjevu. Čini se da pristup često, iako ne uvijek, ovisi o dokazivanju legitimnog interesa. Ovisno o prirodi predmeta, dokumenti mogu biti dostupni kada je predmet još uvijek u tijeku ili nakon što je donesena presuda. U nekim osjetljivim predmetima oni se mogu objaviti tek nakon isteka odgovarajućeg razdoblja povjerljivosti.
107.
Izvan Europe, čini se da je veliki broj jurisdikcija, uključujući i Sjedinjene Američke Države i Kanadu, vrlo otvoren što se tiče pristupa treće osobe sudskim dokumentima, posebice podnescima (
47
).
108.
Gledajući na međunarodne jurisdikcije i uzimajući u obzir ESLJP, kao prvi primjer, članak 40. stavak 2. Konvencije navodi da su „[d]okumenti položeni kod tajnika dostupni javnosti, osim kad predsjednik Suda drukčije odluči”. Pravilo 33. stavak 1. Poslovnika ESLJP‑a nadalje propisuje da „[s]vi dokumenti položeni u Tajništvu od strane stranaka ili trećih stranaka u vezi sa zahtjevom [...] dostupni su javnosti sukladno pravilima koja određuje Tajnik, osim ako predsjednik vijeća [...] odluči drukčije, bilo na vlastitu inicijativu, ili na zahtjev stranke ili bilo koje druge zainteresirane osobe”. Na temelju toga, dokumenti koji se odnose na postupke koji su završili dostupni su na osobni zahtjev, dok se uvid u dokumente u predmetima koji su u tijeku može izvršiti u prostorijama ESLJP‑a. Međutim, postoji i iscrpan popis ograničenja za javni pristup spisu predmeta (
48
).
109.
Na Sudu Europskog udruženja slobodne trgovine (EFTA) one osobe koje su zainteresirane za predmet mogu izvršiti uvid u upisnik u tajništvu, koji među ostalim sadržava podneske. Treće osobe mogu dobiti preslike ili izvatke po uplati naknade (
49
). Povrh toga, izvješće za raspravu u kojem je naveden činjenični i pravni okvir, zajedno sa sažetkom tužbenih razloga i argumenata, dostupno je na internetu čim se sastavi, stoga i za predmete koji su u tijeku.
110.
Podnesci podneseni Međunarodnom sudu mogu biti dostupni javnosti, nakon utvrđivanja stajališta stranaka, na početku otvaranja usmenog dijela postupka ili kasnije (
50
).
111.
Što se tiče Međunarodnog suda za pravo mora, on javno objavljuje podneske stranaka u predmetu prilikom otvaranja usmenog dijela postupka – ili ranije, iako ne prije no što se utvrde stajališta stranaka (
51
).
112.
Naposljetku, unutar samog Suda Europske unije, osobito Općeg suda, pitanje pristupa sudskim dokumentima bilo je prvotno uređeno člankom 5. stavkom 8. Uputa za tajnika Općeg suda. Nakon što su saslušane stranke u predmetu, treće osobe mogu dobiti pristup spisu uz izričito odobrenje predsjednika ili, ako je predmet još u tijeku, od predsjednika sastava. To je pitanje sada uređeno člankom 38. stavkom 2. novog Poslovnika Općeg suda (
52
) koji je preuzeo pravilo koje je prije primjenjivao Službenički sud (
53
). Ta odredba navodi da „[n]ijedna treća osoba, bila ona privatna ili javna, nema pristup spisu predmeta bez izričitog dopuštenja predsjednika Općeg suda, koje se daje nakon što se saslušaju stranke. To dopuštenje može se dati, u cijelosti ili djelomično, samo na temelju pisanog zahtjeva popraćenog detaljnim obrazloženjem opravdanog interesa za pristup spisu”.
113.
Koje se pouke mogu, ako se uopće mogu, izvući iz tako raznolikog pregleda (a po definiciji selektivno) komparativnih uzoraka? Bit će ponuđene četiri točke u zamjenu za zaključak o ovom poglavlju.
114.
Prvo, sudska otvorenost je svuda oko nas (
54
). Ako postoji bilo koji zajednički nazivnik za znatno različitu praksu na nacionalnoj i međunarodnoj razini, on leži u činjenici da su sudovi kao institucije postali sve više, a ne manje, otvoreni u posljednjih deset ili dvadeset godina.
115.
Drugo, bez obzira na pojedinačna ili postupovna rješenja u predmetnom sustavu, čini se da mogućim objavljivanjem podnesaka stranaka upravljaju sami sudovi. Po svoj prilici, ne postoje mnogi sustavi u kojima se uopće ne pruža pristup podnescima.
116.
Treće, usporedba može biti važna ne samo na razini normativnih rješenja, nego i na razini društvenog utjecaja i posljedica određenog zakonodavstva ili rješenja. Gledano iz ove perspektive, ne čini se da su se na bilo koji vidljiv način ostvarile često isticane negativne posljedice, poput iskorištavanja ili zloporabe informacija od strane trećih osoba odnosno bilo kakvo izvršavanje pritiska ili utjecaja na zastupnike stranaka ili člana suda. Naravno, postoji mogućnost da takvi incidenti jednostavno nisu bili prijavljeni. Međutim, dostupne usporedne informacije u ovoj fazi ne potvrđuju nastanak bilo koje opasnosti koja se često navodi kao razlog zašto veća otvorenost na sudovima nije moguća.
117.
Četvrta i posljednja točka odnosi se na to da je, naravno, točno da normativni izbori i rješenja doneseni u jednom sustavu nisu eo ipso prenosivi u drugi sustav. Argument usporedbe ostaje inspiracija. Činjenica da drugi rade stvari na određeni način ne znači da se mora učiniti isto. S druge strane, uzimajući u obzir snažan trend u jasnom smjeru, poduprt snažnim normativnim argumentima o tome zašto je razumna otvorenost sudova dobra stvar, potrebno je vrlo uvjerljivo objašnjenje za prijedlog da Sud jest i treba biti različit u tom pogledu.
D – Ponovno razmatranje pristupa (vanjskim) dokumentima Suda
118.
S obzirom na navedeno, valja priznati da sadašnje stanje otvorenosti na Sudu što se tiče njegove sudske aktivnosti (
55
) nije optimalno. Zainteresirana treća osoba nema pristup sudskom spisu. Pristup nekim pisanim podnescima mogao bi biti moguć u okončanim predmetima ako su ispunjeni uvjeti iz presude API.
119.
U tom je pogledu bitan i širi kontekst i razvoj sudske prakse. Iako je bilo nekih pozitivnih razvoja s obzirom na pristup (starijim) sudskim dokumentima Suda (
56
), ostaje činjenica da su, što se tiče cjelokupnog pristupa dodatnim informacijama o sudskoj aktivnosti Suda koja je u tijeku, putovi širenja informacija bili zatvoreni, a ne da su se otvarali novi. Do sredine 1990-ih zainteresirana treća osoba mogla je dobiti više informacija o predmetu i argumentima stranaka putem izvještaja za raspravu koje je, uz odluku Suda i mišljenje nezavisnog odvjetnika, bilo objavljivano u Zbornicima Suda. To više nije moguće jer je objavljivanje izvještaja za raspravu obustavljeno. Od 2012., stupanjem na snagu novog Poslovnika, izvještaji za raspravu prestali su se sastavljati u potpunosti. Usto, presude Suda i mišljenja nezavisnih odvjetnika sažetije su što se tiče ponovnog navođenja argumenata stranaka ili intervenijenata, iz očitih i razumljivih razloga koji se odnose na troškove prevođenja.
120.
Ukratko, donekle paradoksalno u doba sveopće zasićenosti informacijama s interneta, zainteresirani vanjski svijet ustvari prima sve manje informacija o odlučivanju Suda. Došlo je vrijeme za preokret. S obzirom na prethodno navedeno, omogućivanje većeg pristupa nekim sudskim dokumentima Suda trebalo bi zapravo smatrati ponovnim uspostavljanjem ravnoteže u smislu razumijevanja sudskog postupka pred Sudom: neki su putovi širenja informacija, zbog operativnih razloga, zatvoreni. Druge, poput šireg pristupa pisanim podnescima podnesenim Sudu, treba stoga otvoriti.
121.
Prije navođenja nekih prijedloga u tom pogledu, na samom početku treba iznijeti tri prethodne točke.
122.
Prvo, svi prijedlozi izneseni u ovom poglavlju temelje se na načelu otvorenosti na osnovi članka 15. stavka 1. UFEU‑a. Treba jasno ponoviti da Sud, kada obavlja svoje sudske zadaće, ne podliježe obvezi davanja prava na pristup dokumentima. Ono što slijedi više je izraz onoga što bi pravosudna institucija koja ima razumijevanja i razumno je povezana sa širom okolinom sama trebala željeti učiniti.
123.
Pristup Europske središnja banke (ESB) može biti ilustrativan u tom pogledu. ESB je u sličnom položaju kao i Sud. Na temelju članka 15. stavka 3. četvrtog podstavka UFEU‑a, ESB podliježe pravu na pristup dokumentima samo kada obavlja svoje administrativne zadaće (
57
). Ta činjenica, međutim, nije spriječila ESB da nedavno dobrovoljno proširi pristup svojim dokumentima na temelju širokog koncepta otvorenosti utvrđenog u članku 1. drugom podstavku UEU‑a (
58
).
124.
Drugo, i kako proizlazi iz prethodne točke, ni Sud nije obuhvaćen Uredbom br. 1049/2001. Međutim, čak i ako nisu primjenjivi, načela i sudska praksa na temelju uredbe mogu pružiti određene smjernice u osmišljavanju odgovarajućeg zakonskog rješenja, kao što je to ustvari bio slučaj i s Odlukom Suda od 11. prosinca 2012.
125.
Treće, u smislu pristupa, treba razlikovati dvije kategorije sudskih dokumenata (
59
) Suda: „unutarnje sudske dokumente” i „vanjske sudske dokumente”.
126.
Unutarnji sudski dokumenti su oni koje je sastavio Sud i koji su sastavljeni za Sud, poput nacrta mišljenja i presuda, prethodnih izvještaja, bilješki u vezi s odlukom o postupku ili bilješki u vezi s raspravom. Ti se dokumenti odnose na osnovni proces suđenja. Osim ako bi se priroda sudovanja znatno promijenila, na te se dokumente ne može primijeniti načelo otvorenosti (
60
).
127.
Vanjski sudski dokumenti Suda su ili oni koje je sastavio Sud za potrebe sudske komunikacije Suda s vanjskim tijelima (stranke, intervenijenti ili nacionalni sudovi) ili oni koje su Sudu dostavile treće osobe u sudskim postupcima, poput podnesaka koje su podnijele stranke, ali i zahtjevi za prethodnu odluku koje su podnijeli nacionalni sudovi. Oni u načelu mogu (osim ako se primjenjuje bilo koje od izuzeća koje sprečava objavljivanje u pojedinom predmetu) biti dostupni radi poticanja otvorenosti na Sudu.
128.
Sve što slijedi u ovom poglavlju odnosi se isključivo na vanjske sudske dokumente Suda. Što se tiče praktičnih načina pristupa, mišljenja sam da Sud treba odobriti fizički (točka 1.) i daljinski (točka 2.) pristup vanjskim sudskim dokumentima na zahtjev. U idealnom slučaju, mogao bi i omogućiti pristup određenim dokumentima na vlastitu inicijativu (točka 3.).
1. Fizički pristup trećih osoba pojedinim dokumentima u spisu
129.
Pristup treće osobe sudskom spisu, odnosno njegovu odgovarajućem dijelu koji sadržava vanjske sudske dokumente, treba se omogućiti u prostorijama Suda na zahtjev, kako u okončanim tako i u predmetima koji su u tijeku (
61
).
130.
Ovisno o predmetima koji su u tijeku i o okončanim predmetima, moguća je nužnost različitih sustava pristupa spisu. Različita je ravnoteža interesa. Treba uspostaviti odgovarajuću ravnotežu između dvaju suprotstavljenih ciljeva: otvorenosti s jedne strane i zaštite sudskih postupaka s druge strane. Prije donošenja presude (ili, u svakom slučaju, do usmene rasprave ili do kraja pisanog dijela postupka u predmetima u kojima nema usmene rasprave), pravna rasprava treba se odvijati unutar Suda i u sudnici, a ne u medijima. Osim toga, iako ne treba preuveličavati opasnost od utjecanja na ili prijetnje strankama ili njihovim zastupnicima, ne smije ju se ni potpuno isključiti.
131.
Međutim, ne postoji nikakav razlog zašto bi postojala bilo kakva prima facie pretpostavka, kao u presudi API, da bi objavljivanje sudskih dokumenata u predmetima koji su u tijeku automatski bilo u suprotnosti sa zahtjevom zaštite sudskog postupka. Potrebno je ocjenjivanje svakog pojedinog slučaja, također u pogledu institucionalne dimenzije prijedloga o kojem se ovdje raspravlja: ako Sud sam odlučuje o mogućem objavljivanju, možda pretpostavke formulirane kao vodič za izvršavanje upravne diskrecije nisu toliko potrebne.
132.
Stoga bi se mogao dopustiti i pristup vanjskim sudskim dokumentima u predmetima koji su u tijeku, doduše na ograničeni način u usporedbi s okončanim premetima. U predmetima koji su u tijeku, treća osoba koja pokazuje legitiman interes za uvid u dokument treba imati pravo na pristup dokumentu, na temelju pojedinačnog zahtjeva, u prostorijama Suda. Odluku o pristupu trebao bi donijeti predsjednik vijeća, koji je po svoj prilici u najboljem položaju da odvagne suprotstavljene interese prisutne u posebnim karakteristikama pojedinačnog predmeta. Trebalo bi se savjetovati sa strankama u postupcima koji su u tijeku.
133.
U okončanim predmetima, kada ne postoji veza s niti jednim predmetom koji je u tijeku, trebao bi se primjenjivati opći sustav lakšeg pristupa. Legitiman interes više se ne bi zahtijevao. Doista, u pogledu odvagivanja, može se pretpostaviti da će prevladati opći javni interes za otvorenost i da će se pristup odobriti, osim ako postoji neki legitiman razlog koji bi spriječio takav pristup, poput zaštite osobnih podataka, zaštite maloljetnika ili poslovne tajne. Zbog istih razloga, ali i zbog niza praktičnih razloga, za okončane predmete više ne bi trebalo biti potrebe da se savjetuje sa strankama.
2. Daljinski pristup treće osobe pojedinim dokumentima u spisu
134.
Zahtjevi za daljinski pristup pojedinim vanjskim sudskim dokumentima koji se nalaze u sudskom spisu također bi trebali biti mogući da bi se olakšao pojedinačni pristup. Posebice je vjerojatno da će takva vrsta pristupa biti značajna u pogledu standardnih vrsta dokumenata, za koje se opravdano očekuje da će se nalaziti u spisu, poput podnesaka koje su stranka ili intervenijent podnijeli u predmetu.
135.
Omogućavanje neke vrste daljinskog pristupa u najboljem je interesu kako zainteresirane treće osobe tako i, ustvari, same institucije. U prvom slučaju, jednakost i socijalna razmatranja govore u prilog daljinskom pristupu: ne može si svatko priuštiti da osobno putuje u Luxembourg radi uvida u spis u prostorijama Suda. Kako je Sud u nekoliko navrata naveo u različitim kontekstima, mora se štititi sadržaj i mogućnost istinskog ostvarivanja određenog prava, a ne samo puko formalno postojanje prava ili pravnog sredstva (
62
).
136.
U svakom slučaju, uvjeti za daljinski pristup trebali bi zapravo biti isti kao i uvjeti predloženi za fizički pristup spisima u prostorijama Suda, navedeni gore u točkama 130. do 133. Međutim, zainteresirana osoba mora naravno biti određenija po pitanju točnih dokumenata koje želi dobiti. Isto je tako moguće uspostaviti razumne granice za broj primjeraka, kao i odgovarajuću naknadu za te primjerke.
3. Internetski pristup odabranim sudskim dokumentima
137.
Naposljetku, za okončane predmete (ili barem dio njih) može se predvidjeti proaktivnije stajalište prema objavljivanju odabranih vanjskih sudskih dokumenata kao dodatak pojedinačnom zahtjevu, ali i kao njegovo proširenje. U takvim predmetima najznačajnije vrste vanjskih sudskih dokumenata – poput zahtjeva za prethodnu odluku, podnesaka stranaka i, ako je primjenjivo, konačne odluke nacionalnog suda – mogu se sustavno stavljati na internetsku stranicu Suda. Zajedno s odlukom Suda i, ako je doneseno, mišljenjem nezavisnog odvjetnika oni bi predstavljali internetski „e‑spis” predmeta.
138.
Izneseni prijedlog ustvari nipošto nije revolucionaran kako se može činiti na prvi pogled: izgleda da su sve tri vrste dokumenata već, na ovaj ili onaj način, u javnoj domeni. Tekst pitanja koja su nacionalni sudovi postavili u svojim zahtjevima za prethodnu odluku već se objavljuje u Službenom listu Europske unije. Osim toga, u većini pravnih sustava država članica, ti su zahtjevi uobičajene sudske odluke (rješenja) koje u svakom slučaju vjerojatno mogu biti dostupne u odgovarajućim internetskim bazama podataka nacionalnih sudova (
63
). To također vrijedi i za konačnu odluku nacionalnog suda koja bi, u većini jurisdikcija, bila dostupna i na internetu. Što se tiče pisanih podnesaka Komisije u okončanim predmetima, oni se već mogu dobiti na temelju presude API te bi Komisija, ako Sud slijedi pristup zagovaran u prvom dijelu ovog mišljenja (A), bila obvezna objaviti i pisana očitovanja koja su podnijele druge stranke.
139.
Dakle, sve se te informacije već na neki način nalaze u javnoj domeni. Samo ih je teško pronaći i pristupiti im jer su razasute diljem baza podataka u brojnim državama članicama i institucijama Unije. Takvo proaktivno stajalište zasigurno bi potaknulo raspravu i svijest o pravu Europske unije što je, naravno, u interesu samog Suda. To bi, ustvari, također uštedjelo vrijeme i sredstva institucije, kao i pojedinca: ne bi se trebali podnositi nikakvi posebni zahtjevi za pristup i nitko ih ne bi trebao obraditi.
140.
Tri završne napomene koje se odnose na sva tri načina pristupa navedene su u ovom poglavlju: prvo, prema mojem mišljenju, otvorenost s obzirom na vanjske sudske dokumente znači uvid u spis ili daljinski pristup dokumentima u verziji koju je Sud primio od pojedinačne stranke, uključujući jezik na kojem je dokument izvorno primljen.
141.
Drugo, ako Sud prihvati neki od prijedloga iznesenih u ovom poglavlju, njihova postupna provedba trebala bi zainteresiranim stranama omogućiti da prilagode svoje postupanje, ako to žele. Posebice, jasnim uputama strankama trebalo bi biti unaprijed navedeno da treća osoba može tražiti pristup sudskom spisu. Ako do toga dođe, autor dokumenta (podnesaka) mogao bi jednostavno predložiti Sudu koji dio njegovih podnesaka ne bi trebalo objaviti.
142.
Treće, naravno da bi prijedlozi izneseni u ovom poglavlju zahtijevali i niz drugih tehničkih prilagodbi. Međutim, ne smije se dopustiti da tehnička i operativna pitanja zamagle izvornu vrijednost koja duboko odražava viziju vrste suda kakvu Sud želi slijediti. Nema reforme bez promjene.
4. Zaključna razmatranja
143.
Konačno, zbog cjelovitosti: kako se prijedlozi izneseni u ovom poglavlju odnose na presudu Suda u predmetu API, koju možda dopunjava presuda Suda u ovom predmetu?
144.
Kako sam prethodno potvrdio (poglavlje B), pristup u presudi API, koji je ovim predmetom doveden do svojih krajnjih, ali logičnih i nužnih zaključaka, nije idealan. Međutim, sve dok i osim ako sam Sud ne omogući pristup nekim od svojih sudskih dokumenata, taj pristup u presudi API i mogućnost koju daje trebali bi postojati. Međutim, jednom kada Sud oblikuje pravila o pristupu svojim sudskim dokumentima, ta pravila trebaju imati prednost, kao lex specialis, nad sudskom praksom prihvaćenom u presudi API i moguće proširenom u ovom predmetu.
145.
Kada se takav sustav uspostavi, svaki zahtjev za objavljivanje sudskih dokumenata treba se prije svega uputiti Sudu. U praktičnom smislu, ako se zahtjev uputi Sudu prije nego drugoj instituciji EU, njegova odluka o tome odobrava li pristup obvezuje Komisiju i svaku drugu instituciju Unije. To znači da ako je Sud odbio pristup, te potonje institucije ne mogu objaviti tražene dokumente, čak i ako su u njihovu posjedu. Ako su zahtjevi za dokumentima treće osobe najprije bili upućeni Komisiji ili drugoj instituciji obuhvaćenoj uredbom, skromno predlažem da ih treba preusmjeriti na Sud. Unatoč tomu, to u načelu ne bi trebalo spriječiti samoobjavljivanje vlastitih dokumenata pojedine institucije, to jest, njezinih podnesaka. Stranke bi trebale imati mogućnosti objaviti svoje podneske, u skladu s prethodnom sudskom praksom (
64
).
E – Troškovi
146.
Komisija je na raspravi zatražila od Suda da P. Breyeru naloži, na temelju članka 138. stavka 3. Poslovnika, da snosi vlastite troškove, čak i u slučaju odbijanja žalbe.
147.
P. Breyer zatražio je od Suda da naloži Komisiji da snosi troškove žalbe. Nadalje je pozvao Sud da općenito pojasni pitanje može li stranka koristiti dobivene dokumente samo za obranu vlastitih privatnih interesa ili ih također može slobodno objaviti na internetu i komentirati ih.
148.
U pobijanoj presudi Opći je sud u meritumu udovoljio P. Breyeru. Međutim, naložio mu je snošenje polovine Komisijinih troškova zbog činjenice da je na svojoj internetskoj stranici, dok je sudski postupak još bio u tijeku, objavio odgovor na tužbu, repliku, intervencijski podnesak Švedske i razmjenu pisama između Komisije i podnositelja zahtjeva na temu objavljivanja tih dokumenata. Objavljivanje dokumenata omogućilo je komentiranje internetskih korisnika što je rezultiralo brojnim komentarima kojima se kritizirala Komisija (
65
).
149.
Treba naglasiti da odluka Općeg suda o troškovima nije predmet ove žalbe. Komisija to pitanje nije formalno postavila kao zasebnu žalbenu osnovu. Ona također nije bila predmet ni protužalbe P. Breyera.
150.
Umjesto toga, u ovoj je žalbi Komisija pozvala Sud da donese odluku o troškovima žalbe na sličan način kao i Opći sud. Stoga je Sud posredno zamoljen da prihvati pristup Općeg suda, s tim da ga, u osnovi, ponovi na žalbenoj razini.
151.
Ne preporučujem Sudu da to učini. Što se tiče odluke o troškovima ove žalbe, predlažem Sudu da slijedi uobičajeno pravilo iz članka 138. stavka 1. Poslovnika i naloži Komisiji, kao stranci koja nije uspjela u postupku, da snosi sve troškove protustranke, iz dvaju razloga.
152.
Prvo, čak i da se podrži pristup Općeg suda u pogledu troškova u sličnoj situaciji, protustranci je Opći sud već naložio da snosi polovinu svojih troškova. U tom pogledu, ne vidim zašto bi po drugi put bio kažnjen za naizgled isti navodni prijestup na žalbenoj razini.
153.
Drugo, moram priznati da imam i općenite sumnje glede pristupa koji je odabrao Opći sud. Za svoju odluku o troškovima u ovom predmetu Opći se sud pozvao na svoju prethodnu presudu Svenska Journalistförbundet/Vijeće (
66
). Međutim, čini mi se da je ovaj predmet prilično različit, kako činjenično tako i postupovno.
154.
Što se tiče činjenica, u presudi Svenska Journalistförbundet/Vijeće bilo je navedeno da je podnositelj zahtjeva na internetu objavio uređene – to jest, izmijenjene – verzije relevantnih sudskih dokumenata, s brojevima telefona i telefaksa agenata Vijeća, izričito pozivajući javnost da pošalje svoje komentare i na taj način stvori pritisak Vijeću, da bi se izazvala javna kritika agenata (
67
). Zbog toga je podnositelj zahtjeva od Vijeća dobio samo dvije trećine svojih troškova, iako je bio u potpunosti uspješan u tom predmetu. Čini se da je P. Breyer u ovom predmetu objavio na internetu samo cjelovite neizmijenjene verzije primljenih dokumenata i to tek nakon što je anonimizirao sve osobne podatke. Protustranci je zbog toga, a što bi se po svoj prilici moglo smatrati manjim miješanjem, nadoknađena samo polovica njegovih troškova.
155.
Čini se da postoji i postupovna razlika. U presudi Svenska Journalistförbundet/Vijeće, pitanje objavljivanja sudskih dokumenata na internetu obrađeno je kao prethodno pitanje prvostupanjskog suda, na temelju kojeg su stranke bile pozvane da se očituju, pri čemu se raspravljalo o događaju i ocjenjivao se utjecaj objavljivanja na postupak (
68
). U ovom predmetu nije u potpunosti vidljivo kako bi konkretno (u prilično različitom činjeničnom kontekstu) objavljivanje povrijedilo Komisijino pravo na obranu i predstavljalo zlouporabu podnesaka (
69
).
156.
Zbog svih tih razloga predlažem Sudu da slijedi opće pravilo koje se primjenjuje na dodjelu troškova žalbe: stranci koja nije uspjela u postupku nalaže se snošenje troškova. (Moguće) dalekosežna odluka Suda o tome može li i na koji način stranka u postupku objaviti podneske druge stranke ili intervenijenta na internetu trebala bi se donijeti drugom prilikom uz pravilno i sveobuhvatno razmatranje u drugom predmetu u kojem bi se to pitanje ispravno saslušalo i o njemu raspravljalo.
VI – Zaključak
157.
U svjetlu prethodno navedenih razmatranja predlažem da Sud:
—
odbije tužbu;
—
naloži Komisiji snošenje vlastitih troškova te troškova Patricka Breyera;
—
naloži Kraljevini Španjolskoj, Francuskoj Republici, Republici Finskoj i Kraljevini Švedskoj snošenje vlastitih troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)
(
3
)	Presuda od 21. rujna 2010., C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541
(
4
)	Odluka Suda Europske unije od 11. prosinca 2012. o javnom pristupu dokumentima kojima Sud Europske unije raspolaže u sklopu obavljanja svojih administrativnih zadaća (SL 2013., C 38, str. 2.) [neslužbeni prijevod].
(
5
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o zadržavanju podataka dobivenih ili obrađenih u vezi s pružanjem javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih usluga ili javnih komunikacijskih mreža i o izmjeni Direktive 2002/58/EZ (SL 2006., L 105, str. 54.). (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 30.)
(
6
)	U ovom ću mišljenju koristiti pojam (pisani) „podnesci” kao općeniti pojam koji se odnosi na bilo koje pisane podneske koje je podnijela stranka ili intervenijent u postupku pred Sudom, time da obuhvaća kako pojam (pisana) „očitovanja” tako i pojam (pisani) „zahtjevi”.
(
7
)	Presuda od 29. srpnja 2010., C‑189/09, EU:C:2010:455
(
8
)	Presuda od 21. rujna 2010., C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541
(
9
)	T‑188/12, EU:T:2015:124
(
10
)	Točke 47. do 48. pobijane presude
(
11
)	Točka 74. pobijane presude
(
12
)	Točka 80. pobijane presude
(
13
)	Točka 112. pobijane presude
(
14
)	Točka 113. pobijane presude
(
15
)	Vidjeti presudu od 21. rujna 2010., Švedska i drugi/API i Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 79. i sljedeće).
(
16
)	Vidjeti presudu od 21. rujna 2010., Švedska i drugi/API i Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 130.‑131.).
(
17
)	Vidjeti presudu od 21. rujna 2010., Švedska i drugi/API i Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 92. i sljedeće).
(
18
)	Vidjeti presude od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, t. 55.) i od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, t. 88.). Vidjeti i uvodnu izjavu 10. uredbe.
(
19
)	Vidjeti presudu od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija (C‑64/05 P, EU:C:2007:802, t. 56.).
(
20
)	Moglo bi se dodati da isto vrijedi i za druge vrste postupaka pred Sudom u koje je uključena Komisija, posebno za zahtjev za prethodnu odluku. Također, u potonjim vrstama postupka, ako Komisija odluči intervenirati u skladu s člankom 23. Statuta Suda, ona, naravno, djeluje u okviru područja svoje odgovornosti u smislu članka 3. točke (a) uredbe.
(
21
)	Vidjeti moje mišljenje u predmetu Typke/Komisija (C‑491/15 P, EU:C:2016:711, t. 35. i navedenu sudsku praksu).
(
22
)	Možda vrijedi napomenuti da se članak 15. stavak 3. četvrti podstavak UFEU‑a odnosi na „administrativne zadaće”. Međutim, ni ta odredba, niti ustvari uredba u svojem izuzeću u članku 4. stavku 2. zapravo ne koriste pojam „sudska aktivnost”. S druge strane, pod pretpostavkom da Sud može djelovati samo kada obavlja svoje „administrativne zadaće” ili, a contrario, „sudske zadaće” (i da tertium non datur), tada se, u potpuno praktične svrhe, obavljanje „sudskih zadaća” može izjednačiti sa „sudskom aktivnošću”, a obavljanje „administrativnih zadaća” s „administrativnom aktivnošću”.
(
23
)	Provedeno Odlukom Suda od 11. prosinca 2012.
(
24
)	Time se općenito pridružujem prijedlogu koji je u pogledu pristupa sudskim dokumentima u predmetima koji su u tijeku već iznesen u mišljenju nezavisnog odvjetnika Poiaresa Madura u Švedska/API i Komisija te API/Komisija te Komisija/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2009:592, t. 14.).
(
25
)	S obzirom na Sud i pravosudne institucije u cjelini koristim izraz „otvorenost”, a ne „transparentnost”. Rad suda, osim ako se njegovo obilježje znatno promijeni, nikada ne može biti transparentan. Međutim, može pokušati postati razumno otvoren u smislu da bude dostupan građanima, kako intelektualno tako i fizički.
(
26
)	Vidjeti, na primjer, Alemanno, A., Stefan, O., „Openness at the Court of Justice of the European Union: Toppling a Taboo”, Common Market Law Review sv. 51., Kluwer Law International, 2014., str. 97.‑139. Općenitije, o otvorenosti i transparentnosti u kontekstu Europske unije, vidjeti Prechal, S., De Leeuw, M. E., „Transparency: A General Principle of EU Law?”, u Bernitz, U. i dr. (urednici), General Principles of EC Law in a Process of Development, Kluwer Law International, London, 2008., str. 201.‑242.; Dyrberg, P., „Accountability and Legitimacy: What is the Contribution of Transparency”, u Arnull, A., Wincott, D. (urednici), Accountability and Legitimacy in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2002., str. 81.‑96.; Rideau, J. (dir), La transparence dans l’Union européenne – Mythe ou principe juridique?, L. G. D. J, Pariz, 1999.; Curtin, D., Executive Power of the European Union. Law, Practices, and the Living Constitution, Oxford University Press, Oxford, 2009., str. 204.‑245.; Coudray, L., „La transparence et l’accès aux documents”, u Auby, J.-B., Dutheil de la Rochère, J. (dir), Traité de droit administratif européen, 2e édition, Bruylant, Bruxelles, 2014., str. 699.‑712.
(
27
)	Vidjeti i članak 10. stavak 3. UEU‑a, koji spada pod Glavu II. „Odredbe o demokratskim načelima” te u širem smislu i članak 298. stavak 1. UFEU‑a.
(
28
)	Vidjeti presudu od 9. studenoga 2010., Volker und Markus Schecke i Eifert (C‑92/09 i C‑93/09, EU:C:2010:662, t. 68. i navedenu sudsku praksu).
(
29
)	Nadalje, s obzirom na specifične činjenične okolnosti, druga bi prava mogla biti potencijalno relevantna, poput članka 13. naslovljenog „Sloboda umjetnosti i znanosti”. On propisuje da su „[u]mjetnost i znanstveno istraživanje slobodni […]. Poštuje se akademska sloboda”.
(
30
)	Vidjeti primjerice presude ESLJP‑a od 10. srpnja 2006. u predmetu Sdružení Jihočeské Matky/Češka Republika (ECLI:CE:ECHR:2006:0710DEC001910103); od 14. travnja 2009. u predmetu Társaság a Szabadságjogokért/Mađarska (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, t. 35.); od 3. travnja 2012. u predmetu Gillberg/Švedska (ECLI:CE:ECHR:2012:0403JUD004172306, t. 82.‑83.); od 17. veljače 2015. u predmetu Guseva/Bugarska (ECLI:CE:ECHR:2015:0217JUD000698707, t. 53.).
(
31
)	Vidjeti presudu ESLJP‑a od 14. travnja 2009. u predmetu Társaság a Szabadságjogokért/Mađarska (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405).
(
32
)	Pri tome je prilično općenito naveo da se „ovaj predmet u biti tiče miješanja – na temelju cenzorskih ovlasti monopola nad informacijama – u obavljanje funkcija društvenog aktivista, poput tiska, a ne uskraćivanja općeg prava na pristup službenim dokumentima” – presuda ESLJP‑a od 14. travnja 2009. u predmetu Társaság a Szabadságjogokért/Mađarska (ECLI:CE:ECHR:2009:0414JUD003737405, odlomak 36.).
(
33
)	Vidjeti, kao primjer, predmet koji je u tijeku u vezi s pristupom spisu: ESLJP, Studio Monitor i Zuriashvili/Gruzija, zahtjev br. 44920/09.
(
34
)	Bentham, J., „Draught of a Code for the Organization of the Judicial Establishment in France, in Works IV (1790)”, The Works of Jeremy Bentham, 1838‑1843, Bowring, J., (urednik), Russell & Russell, New York, 1962., str. 316.
(
35
)	Bentham, J., „Essay on Political Tactics, in Works II (1791)”, The Works of Jeremy Bentham, 1838‑1843, Bowring, J., (urednik), Russell & Russell, New York, 1962., str. 314.
(
36
)	Općenito, vidjeti Dawson, J. P., The Oracles of Law, University of Michigan Law School, Ann Arbor, 1968., posebice str. 50.‑64.
(
37
)	Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Poiaresa Madura u spojenim predmetima Švedska/API i Komisija te API/Komisija te Komisija/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2009:592, t. 26., zadnji redak).
(
38
)	Vidjeti De S.-O.l’E. Lasser, M., Judicial Deliberations. A Comparative Analysis of Judicial Transparency and Legitimacy, Oxford University Press, Oxford, 2009., str. 299. i sljedeće.
(
39
)	Vidjeti Scharpf, F., Regieren in Europa. Effektiv und demokratisch?, Campus Verlag, Frankfurt/New York, 1999., str. 16.‑28.
(
40
)	Vidjeti Ewing, K. D., „A Theory of Democratic Adjudication: Towards a Representative, Accountable and Independent Judiciary”Alberta Law Review, sv. 38., 2000., str. 708.‑733. U kontekstu Suda vidjeti de Witte, B., „Democratic Adjudication in Europe – How Can the European Court of Justice be Responsive to the Citizens?”, u Dougan, M., Nic Shuibhne, N., Spaventa, E. (urednici), Empowerment and Disempowerment of the European Citizen, Hart Publishing, Oxford i Portland, 2012., str. 129.‑144.
(
41
)	R v Sussex Justices, Ex parte McCarthy ((1924.) 1 KB 256, (1923.) All ER Rep 233). Moje isticanje.
(
42
)	Vidjeti Habermas. J., Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats. Suhrkamp, Frankfurt na Majni, 1992., str. 435. i sljedeće.
(
43
)	Vidjeti, naglašavajući vezu između pristupa informacijama društvenih aktivista i doprinosa javnoj raspravi, presude ESLJP‑a od 25. lipnja 2013. u predmetu Youth Initiative for Human Rights/Srbija (ECLI:CE:ECHR:2013:0625JUD004813506, t. 24.) i od 28. studenoga 2013. u predmetu Österreichische Vereinigung Zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung Eines Wirtschaftlich Gesunden Land- und Forstwirtschaftlichen Grundbesitzes /Austrija (ECLI:CE:ECHR:2013:1128JUD003953407, t. 33.).
(
44
)	Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Poiaresa Madura u spojenim predmetima Švedska/API i Komisija te API/Komisija te Komisija/API (C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2009:592, t. 33.).
(
45
)	Vidjeti primjerice, Sharpston, E., „Transparency and Clear Legal Language in the European Union: Ambiguous Legislative Texts, Laconic Pronouncements and the Credibility of the Judicial System”, Cambridge Yearbook of European Legal Studies sv. 12, 2010., str. 409.‑423.
(
46
)	Za odabrane nacionalne sustave vidjeti National practices with regard to the accessibility of court documents, Europski parlament, Glavna uprava za unutarnju politiku, Resorni odjel C za prava građana i ustavna pitanja, 2013.; ili Report on Access to Judicial Information, Open Society Justice Initiative, ožujak 2009.
(
47
)	Vidjeti u tom smislu posebice Model Policy for Access to Court Records in Canada, koju su u rujnu 2005. sastavili suci Tehnološkog savjetodavnog odbora kanadskog Sudbenog vijeća, kao i Policy for Access to Supreme Court of Canada Court Records od 17. ožujka 2015. (dostupno na internetu na adresi http://www.scc‑csc.ca/case‑dossier/rec‑doc/pol‑eng.aspx).
(
48
)	Pravilo 33. stavak 2. Poslovnika ESLJP‑a
(
49
)	Članak 14. stavak 5. Poslovnika Suda EFTA‑e
(
50
)	Članak 53. Poslovnika Međunarodnog suda
(
51
)	Članak 67. Pravilnika Međunarodnog suda za pravo mora
(
52
)	SL 2015., L 105, str. 1.
(
53
)	Prvi podstavak članka 22. stavka 2. Poslovnika Službeničkog suda (SL 2014., L 206, str. 1.)
(
54
)	Skeptik bi mogao navesti da je to nekad bila ljubav (koja je bila svuda oko nas). Ali onda se očito nešto promijenilo (zasigurno s obzirom na percepciju javnosti o sudovima).
(
55
)	Ostavljajući po strani, u ovom poglavlju, pristup dokumentima Suda koji se odnose na njegove administrativne aktivnosti, predviđen Odlukom Suda Europske unije od 11. prosinca 2012.
(
56
)	Vidjeti Odluku Suda Europske unije od 10. lipnja 2014. o deponiranju povijesnih arhiva Suda Europske unije pri povijesnim arhivima Europske unije (Europski sveučilišni institut) (SL 215., C 406, str. 2.).
(
57
)	Unatoč nepostojanju odredbe Ugovora u to vrijeme, kojom bi se od njega zahtijevalo da pruži pristup svojim administrativnim dokumentima, ESB je već predvidio takav pristup u Odluci ESB/1998/12 od 3. studenoga 1998. o javnom pristupu dokumentaciji i arhivima Europske središnje banke (SL 1999., L 110, str. 30.) [neslužbeni prijevod].
(
58
)	Odluka Europske središnje banke od 4. ožujka 2004. o javnom pristupu dokumentima Europske središnje banke (SL 2004., L 80, str. 2.). (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 14., str. 49.)
(
59
)	Za razliku od administrativnih dokumenata Suda
(
60
)	Osim ako se neki od njih učine dostupnim u povijesnom arhivu (vidjeti prethodno navedenu bilješku 56.).
(
61
)	Stoga, na (izmijenjeni) način, slijedeći primjer Poslovnika Općeg suda i sada nepostojećeg Službeničkog suda (vidjeti gore točku 112. ovog mišljenja).
(
62
)	Po široj analogiji s predmetima koji se odnose na djelotvornu sudsku zaštitu, vidjeti presude od 15. rujna 2016., Star Storage i drugi (C‑439/14 i C‑488/14, EU:C:2016:688, t. 44.) ili od 22. prosinca 2010., DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, t. 28.).
(
63
)	Osim toga, neke nacionalne jurisdikcije, osobito više jurisdikcije, idu i dalje od toga i same objavljuju na svojim internetskim stranicama, s obzirom na zahtjeve za prethodnu odluku koje su podnijele Sudu: obično objavljuju svoj izvorni zahtjev za prethodnu odluku, odgovor i vlastite konačne nacionalne odluke.
(
64
)	Vidjeti presudu od 3. travnja 2000., Njemačka/Parlament i Vijeće (C‑376/98, EU:C:2000:181, t. 10.).
(
65
)	Točka 126. pobijane presude, s obzirom na točke 120. i 122.
(
66
)	Presuda od 17. lipnja 1998., T‑174/95, EU:T:1998:127
(
67
)	Presuda od 17. lipnja 1998., T‑174/95, EU:T:1998:127, t. 138.
(
68
)	Presuda od 17. lipnja 1998., T‑174/95, EU:T:1998:127, t. 22.‑24.
(
69
)	Pobijana presuda, t. 123. i 124., pri čemu se čini da je Komisijin zahtjev za troškove podnesen tek na raspravi (t. 25. pobijane presude).