62022TJ0776_RES
Mål T‑776/22
TP
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (tredje avdelningen i utökad sammansättning) av den 18 december 2024
”Offentlig upphandling – Budgetförordningen – Uteslutning i två år från upphandlingsförfaranden och bidrag från unionens budget och EUF – Allvarligt åsidosättande av huvudsakliga skyldigheter vid fullgörandet av ett tidigare kontrakt – Artikel 136.1 e) i budgetförordningen – Samband mellan ett konstaterande av att avtalsförpliktelserna har åsidosatts av den domstol som är behörig enligt avtalet och den behöriga utanordnarens antagande av en uteslutningsåtgärd föreligger inte – Skyldighet att bedöma den berörda personens agerande på ett konkret och individualiserat sätt – Tidigare kontrakt har tilldelats en grupp av ekonomiska aktörer – Solidariskt avtalsrättsligt ansvar”
Europeiska unionens offentliga upphandlingar – Anbudsförfarande – Beslut att utesluta en aktör från upphandlingsförfaranden och bidrag – Allvarligt åsidosättande av huvudsakliga skyldigheter vid fullgörandet av ett tidigare kontrakt – Samband mellan ett konstaterande av att avtalsförpliktelserna har åsidosatts av den domstol som är behörig enligt avtalet och den behöriga utanordnarens antagande av en uteslutningsåtgärd föreligger inte – Skyldighet att bedöma den berörda personens agerande på ett konkret och individualiserat sätt – Solidariskt betalningsansvar – Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets förordning 2018/1046, skälen 77, 101 och 105 samt artiklarna 2, 136.1 b–h och 2; rådets förordning nr 1605/2002, skäl 25. Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24, artikel 57.4 g)
(se punkterna 32, 34–60, 62–71, 82 och 83)
Resumé
Tribunalen dömer i utökad sammansättning och uttalar sig för första gången om huruvida artikel 136.1 e i förordning 2018/1046 (
1
) innebär en skyldighet för den utanordnare som är behörig att vidta en sanktionsåtgärd att göra en konkret och individuell bedömning av den berörda personens agerande innan den fattar ett beslut om uteslutning från deltagande i tilldelningsförfaranden.
Europeiska kommissionen inledde ett förfarande för offentlig upphandling av entreprenader avseende modernisering av en anläggning, som tilldelades det konsortium som bestod av sökanden TP, och dess partner. Kontraktet slöts den 5 oktober 2009, arbetena påbörjades i november 2009 och avslutades två år senare.
År 2012 upptäcktes brister i anläggningen som reparerades av partnern i konsortiets namn. Kommissionen ansåg dock inte att reparationerna var tillfredsställande. Efter att ha skickat en anmälan om uppsägning av avtalet hänsköt parterna sin tvist till en tvistlösningskommitté.
Därefter inledde kommissionen ett skiljeförfarande i enlighet med Internationella handelskammarens (CCI) skiljedomsregler, som inrättade en skiljedomstol för detta ändamål. År 2022 förpliktade skiljedomstolen sökanden och dennes partner att till Europeiska unionen betala ett belopp som motsvarade de nödvändiga kostnaderna för att reparera anläggningen.
Kommissionen vände sig även, i februari 2021, till den interinstitutionella panelen som inrättats för att bedöma ansökningar och utfärda rekommendationer i fråga om behovet av att fatta beslut om uteslutningar och ekonomiska sanktioner som kommer in från kommissionen eller unionens övriga institutioner och organ.
Den 1 oktober 2022 antog kommissionen, till följd av den interinstitutionella panelens rekommendation, ett beslut genom vilket TP dels uteslöts från deltagande i de tilldelningsförfaranden som regleras i förordning 2018/1046 eller finansieras genom 11:e Europeiska utvecklingsfonden (EUF), dels från urvalet för genomförande av Europeiska unionens fonder (nedan kallat det angripna beslutet).
TP överklagade detta beslut.
Tribunalens bedömning
Tribunalen tolkar artikel 136.1 e i förordning 2018/1046 om uteslutning från deltagande i tilldelningsförfaranden på grund av allvarligt åsidosättande av huvudsakliga skyldigheter, enligt en bokstavlig, kontextuell, historisk och teleologisk tolkning, och konstaterar att det inte finns något automatiskt samband mellan en fastställelse av att avtalsförpliktelserna har åsidosatts som gjorts av den domstol som är behörig enligt avtalet och den behöriga utanordnarens beslut om uteslutning.
Tribunalen påpekar för det första att denna bestämmelse, enligt en bokstavstolkning, hänvisar till ett åsidosättande av skyldigheter vid fullgörandet av ett rättsligt åtagande, vilket innebär att den är tillämplig vid åsidosättande av avtalsförpliktelser. I denna bestämmelse föreskrivs emellertid inte att varje åsidosättande av en avtalsförpliktelse automatiskt medför att en uteslutningsåtgärd vidtas, eftersom det där hänvisas till ”brustit betydligt i fullgörandet av sina huvudsakliga skyldigheter”, vilket innebär att det rör sig om ytterligare villkor som särskilt föreskrivs i budgetförordningen för att anta en uteslutningsåtgärd. De uttryck som används är dessutom tillräckligt obestämda för att den behörige utanordnaren ska ges ett utrymme för skönsmässig bedömning vid den rättsliga bedömningen av de faktiska omständigheterna, vilket bekräftar att denna, innan vederbörande beslutar om uteslutning, måste göra en självständig rättslig bedömning av de faktiska omständigheterna.
För det andra anser tribunalen, inom ramen för en kontextuell tolkning, att eftersom det i artikel 136.2 i förordning 2018/1046 inte föreskrivs att förekomsten av en slutgiltig dom eller ett slutligt beslut som antagits av en myndighet som är fristående från utanordnaren påverkar utanordnarens bedömning i det fall som avses i artikel 136.1 e i denna förordning, är det uteslutet att det finns något automatiskt samband mellan den behöriga domstolens konstaterande av att den berörda personen har åsidosatt sina avtalsenliga skyldigheter och den behöriga utanordnarens antagande av en uteslutningsåtgärd. När det gäller just denna bestämmelse ska den behöriga utanordnaren tvärtom göra en självständig rättslig bedömning av den anklagade personens agerande.
För det tredje anser tribunalen, inom ramen för en historisk och teleologisk tolkning, att det i det fall som avses i artikel 136.1 e i förordning 2018/1046 fastställs i skäl 76 i 2018 års budgetförordning att det inte föreligger ett automatiskt samband. I detta skäl anges att möjligheten att fatta beslut om uteslutning eller om åläggande av ekonomiska sanktioner är oberoende av möjligheten att tillämpa kontraktsenliga sanktioner, såsom avtalsviten. Det självständiga sanktionssystem som föreskrivs i budgetförordningen eftersträvar dessutom, sedan det infördes, specifika mål av allmänintresse, vilka skiljer sig från ett korrekt fullgörande av avtalet eller det skydd och den ersättning till avtalsparterna som ett system för avtalsrättsligt ansvar syftar till att säkerställa. Skillnaden mellan de mål som eftersträvas med det sanktionssystem som införts genom budgetförordningen och de mål som eftersträvas med ett system med avtalsrättsligt ansvar bekräftar att det inte finns något automatiskt samband.
Eftersom artikel 136.1 e i förordning 2018/1046 inte automatiskt innebär att en uteslutningsåtgärd vidtas, prövar tribunalen vidare huruvida denna bestämmelse ska tolkas så, att den ålägger den behörige utanordnaren en skyldighet att göra en individuell prövning av den anklagade personens agerande när denna avser att tillämpa denna bestämmelse.
Härvidlag noterar tribunalen att det enligt en bokstavstolkning av denna bestämmelse följer av dess lydelse att det är ”personen” eller ”enheten” som har åsidosatt sina avtalsenliga skyldigheter som den behöriga utanordnaren utesluter. Detta förutsätter i princip att den som gjort sig skyldig till överträdelsen är identisk med den som sanktionen riktar sig till, och således att den som sanktionen riktar sig till har underlåtit att uppfylla sina avtalsenliga skyldigheter.
Vad gäller den kontextuella tolkningen av artikel 136.1 e i förordning 2018/1046 preciserar tribunalen att en sådan tolkning kan grunda sig på en analys av bestämmelser i andra texter än den som den tolkade bestämmelsen ingår i, särskilt när de aktuella bestämmelserna är analoga eller de texter i vilka de ingår har samma ändamål. Direktiv 2014/24 (
2
) innehåller en bestämmelse som motsvarar artikel 136.1 e, nämligen artikel 57.4 g. I denna bestämmelse föreskrivs nämligen en möjlighet att utesluta en ekonomisk aktör från att delta i ett upphandlingsförfarande på grund av allvarliga eller ihållande brister hos den ekonomiska aktören. Unionslagstiftaren har dessutom velat skapa samstämmighet mellan budgetförordningen och direktiv 2014/24, vilket framgår av flera skäl i denna förordning. Tribunalen anser således, analogt, med tillämpning av domstolens praxis avseende direktiv 2014/24 (
3
), att det ankommer på den behöriga utanordnaren att göra en konkret och individuell bedömning av den anklagade personens agerande när denne genomför artikel 136.1 e i förordning 2018/1046.
Vad slutligen gäller arten av den prövning som kommissionen gjorde i det angripna beslutet, konstaterar tribunalen att kommissionen, vid tillämpningen av artikel 136.1 e i förordning 2018/1046, grundade sig på sökandens gemensamma och solidariska ansvar, i egenskap av medlem i konsortiet, utan att beakta sökandens individuella agerande.
Eftersom den behöriga utanordnaren, innan den beslutar om uteslutning av en person eller enhet, ska göra en konkret och individuell bedömning av denna persons eller enhets agerande mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter och eftersom kommissionen i förevarande fall endast grundade sig på sökandens gemensamma och solidariska ansvar i egenskap av medlem i konsortiet, utan att beakta sökandens individuella agerande, ogiltigförklarar tribunalen det angripna beslutet.
(
1
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 (EUT L 193, 2018, s. 1) (nedan kallad budgetförordningen).
(
2
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 28, 2014, s. 65).
(
3
)	Se dom av den 26 januari 2023, HSC Baltic m.fl. (C‑682/21, EU:C:2023:48, punkterna 46–49).