61989C0051
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
GIUSEPPE TESAURO
apresentadas em 21 de Fevereiro de 1991 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Por meio dos recursos que são objecto do presente processo, o Reino Unido (processo C-51/89), a França (processo C-90/89) e a República Federal da Alemanha (processo C-94/89) requerem que o Tribunal de Justiça anule, por falta de base jurídica, a Decisão 89/27/CEE do Conselho, de 16 de Dezembro de 1988, que adopta a segunda fase do programa de cooperação entre a universidade e a empresa, em matéria de formação, no âmbito das tecnologias (Comett II) (
1
).
2.
A decisão Comett II foi adoptada com base no artigo 128.° do Tratado tal como a Decisão 63/266/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1963, relativa ao estabelecimento dos princípios gerais para a execução de uma política comum de formação profissional (
2
), decisão que, estando ela própria fundada no artigo 128.°, não pode, como as próprias partes nisso estão de acordo, alargar a esfera de aplicação daquele artigo.
Segundo os governos recorrentes, a decisão Comett I deveria ter também sido fundada no artigo 235.° do Tratado, como, de resto, tal tinha sido já o caso quanto à adopção do primeiro programa Comett (
3
), do qual a decisão impugnada constitui a segunda fase.
É bem evidente que um tal litígio sobre a correcta base jurídica não é puramente formal. Com efeito, atendendo a que os artigos 128.° e 235.° prevêem regras diferentes para a formação da vontade do Conselho, a exclusão do artigo 235.° e, por consequência, da regra do voto por unanimidade, é susceptível de ter consequências sobre a determinação do conteúdo da decisão impugnada (
4
); uma escolha errada da base jurídica integraria, pois, uma violação das fomalidades essenciais, violação susceptível de afectar a legalidade do acto.
3.
Os recorrentes contestam a indicação do artigo 128.°, apenas, como base jurídica correcta, alegando que este artigo, que faz referência à adopção dos princípios gerais para a execução de uma política comum de formação profissional, permite às instituições efectuar uma coordenação das políticas nacionais na matéria, mas não permite assegurar a gestão de acções de formação autónomas no âmbito de um programa como o Comett II. Em especial, sustentam que este programa tem um carácter operacional, tem implicações financeiras e orçamentais consideráveis e compreende acções que não entram no domínio da acção profissional, mas no da investigação: características que impedem, por consequência, a consideração do artigo 128.° como base jurídica suficiente para a sua adopção.
4.
A propósito das duas primeiras observações formuladas pelos recorrentes — carácter operacional do programa e extensão das implicações financeiras e orçamentais —, li-mitamo-nos-a observar que já foram rejeitadas pelo acórdão Erasmus (
5
), acórdão proferido após a interposição dos recursos que são objecto do presente processo. Com efeito, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça começou por confirmar que a atribuição explícita de uma competência determinada, no caso em apreço para a execução de uma política comum de formação profissional, implica a atribuição às instituições dos «meios de acção necessários para conduzir utilmente esta política comum» (n.° 9). O Tribunal de Justiça afirmou seguidamente, com o fim particular de garantir o efeito útil do artigo 128.°, que é necessário «reconhecer ao Conselho a faculdade de aprovar actos jurídicos que prevejam acções comunitárias sobre a formação profissional e que imponham aos Estados-membros obrigações de cooperação correspondentes» (n.° 11).
Quanto às exigências processuais previstas pelo artigo 128.°, menos rigorosas que as previstas por outras disposições do Tratado relativas à adopção de medidas de execução de uma política comum, o Tribunal de Justiça excluiu nitidamente a possibilidade de daí se tirar um argumento para restringir a esfera de aplicação da disposição em questão. Do mesmo modo, sublinhou que «as condições de exercício do poder normativo e as do poder orçamental não são as mesmas» e que, portanto, não pode ser tirada qualquer consequência do facto de as condições processuais requeridas para as decisões orçamentais serem mais estritas que as prescritas pelo artigo 128.°
À luz dessas considerações, o Tribunal de Justiça concluiu, pois, que a decisão Erasmus (
6
) não ultrapassa os «poderes conferidos ao Conselho pelo artigo 128.° do Tratado em matéria de formação profissional», já que se limita a determinar — em substância — «acções comunitárias de informação e de promoção», e a impor «aos Estados-membros obrigações de cooperação» (n.° 19).
Tendo em conta o que precede, consideramos que a decisão impugnada não contém elementos susceptíveis de pôr em questão as conclusões a que o Tribunal de Justiça chegou no acórdão Erasmus.
Por outro lado, já na fase da réplica e, depois, no decurso da audiência, os próprios governos recorrentes não insistiram nessas acusações, por motivo, precisamente, do acórdão citado, e limitaram-se a requerer a anulação da decisão impugnada por motivo, apenas, de exceder o âmbito da simples formação profissional e respeitar, como a decisão Erasmus, também à investigação.
5.
Acrescentemos a isto que, segundo uma tese adiantada pelo Governo alemão, o Conselho só seria competente, com base no artigo 128.°, para adoptar medidas de formação «inicial», com exclusão, por consequência, da formação «permanente», isto é, das medidas de apeifeiçoamento profissional.
Tal tese deve ser afastada, já que näo encontra confirmação nem na letra do artigo 128.°, que se refere, sem qualquer outra precisão, à «política comum de formação profissional», nem em qualquer outro argumento convincente.
Com efeito, a expressão «formação profissional» não pode ser limitada à formação inicial; é evidente que um programa de formação que não incluísse a formação permanente ficaria desprovido de grande parte da sua utilidade. Na realidade, a formação é importante em cada fase da vida profissional, precisamente porque assegura uma função de adaptação permanente às exigências do mundo do trabalho e à evolução das profissões, sobretudo na sequência de reestruturações económicas e tecnológicas.
Realçamos, além disso, que a Decisão 63/266, já citada, inclui a formação permanente entre os objectivos da formação profissional [ver o primeiro princípio, terceiro parágrafo, o segundo princípio, alíneas f) e g), e o nono princípio, segundo parágrafo] e que programas comunitários como o Eurotecnet (
7
) e o Force (
8
), um e outro apenas fundados no artigo 128.° e que não foram impugnados por nenhum Estado-membro, visam precisamente promover a formação contínua.
6.
Dito isto, resta verificar se a decisão impugnada visa exclusivamente a formação profissional ou, como sustentam os recorrentes (
9
), respeita igualmente ao sector da investigação, de modo que teria sido necessário recorrer à dupla base jurídica dos artigos 128.° e 235.°
Sobre este ponto, é preciso fazer uma precisão.
Como acabámos de dizer, os governos recorrentes sustentam que a decisão impugnada devia também ter sido fundada no artigo 235.°, dado que ultrapassa, no que respeita à investigação, o sector da formação profissional. A este respeito, lembramos, para começar, que, como o Tribunal já afirmou em várias ocasiões, «resulta dos próprios termos do artigo 235.° que o recurso a este artigo como fundamento jurídico de um acto não é justificado a não ser que qualquer outra disposição do Tratado não confira às instituições comunitárias a competência necessária para praticar tal acto» (
10
).
Ora, é bem conhecido que o Acto Único inseriu no Tratado um novo título relativo à investigação e ao desenvolvimento (artigos 130.°-F a 130.°-Q), e que o Tribunal de Justiça, no mesmo acórdão Erasmus, afirmou que, antes da entrada em vigor do Acto Único, as actividades de investigação só podiam basear-se no artigo 235.°, dando assim claramente a entender, como, de resto, é evidente, que, a partir dessa data, elas encontram um fundamento certo nas disposições específicas aplicáveis: as previstas precisamente no título VI do Tratado.
Face a estes elementos, é-nos verdadeiramente difícil compreender quais sejam as razões que incitam os recorrentes a sustentar, mesmo na presença de disposições específicas relativas à investigação, que a decisão impugnada tem ainda necessidade do artigo 235.° como base jurídica para as acções de investigação.
Por outro lado, parece-nos que, se nos apercebêssemos da existência, na decisão impugnada, de elementos ou acções relativos aos sectores da investigação e do desenvolvimento tecnológico, a decisão deveria ser baseada não apenas no artigo 128.°, mas também na disposição aplicável do título VI.
Acrescentemos que uma tal conclusão não altera os termos do litígio que nos ocupa, no sentido de que este, também nesse caso, não seria puramente formal. O artigo 130.°-Q, disposição que seria, na ocorrência, a base jurídica apropriada, prevê, com efeito, regras diferentes das do artigo 128.°, tanto no que respeita ao processo de voto como à participação do Parlamento. Em consequência, se chegássemos à conclusão de que a decisão impugnada exigia como base jurídica correcta os artigos 128.° e 130.°-Q, a decisão estaria viciada por violação das formalidades essenciais.
7.
E chegamos, finalmente, à qualificação jurídica da decisão impugnada, ao examinar, para começar, as finalidades bem como o conteúdo do acto em questão (
11
).
Quanto à sua finalidade, resulta ela claramente do artigo 1.°, que define o Comett II como um programa de «cooperação intracomunitária entre a universidade e a empresa em matéria de formação inicial e contínua, nos domínios das tecnologias nomeadamente avançadas»; trata-se, pois, de um programa de acção que tem certamente por fim o favorecimento da formação profissional.
Tal conclusão é contestada pelos recorrentes, que invocam certas disposições da própria decisão, das quais resultaria que teria também por fim a promoção das actividades de investigação.
Em especial, invocam o artigo 3.°, com base no qual o programa em questão «através das acções de formação que apoia, contribui para a utilização e exploração dos resultados, métodos e instrumentos das tecnologias desenvolvidas pela política comunitária de investigação e desenvolvimento» e «favorece a inovação e a transferência tecnológica e o desenvolvimento econòmico e social equilibrado da Comunidade» (ver, além disso, o décimo terceiro considerando).
Ora, não nos parece possível sustentar, como pretende o Governo do Reino Unido, que um programa com estes efeitos comporta necessariamente actividades de investili gação. Com efeito, é evidente, na nossa opinião, que tal como está redigida, a, disposição em causa implica simplesmente a utilização dos resultados da investigação (já elaborada), investigação que constitui, por consequência, a premissa da acção de formação prevista pelo programa Comett II, e não a sua finalidade.
Noutros termos, um programa de formação profissional no domínio das tecnologias avançadas comporta necessariamente uma valorização dos recursos humanos, um reforço das bases científicas da indústria e um impulso dado à inovação, isto pelo próprio facto de pôr à disposição da indústria uma mão-de-obra altamente qualificada e, portanto, à altura de aplicar e desenvolver os progressos realizados em matéria tecnológica. Trata-se, pois, de consequências lógicas e naturais que põem certamente à mostra a existência de uma ligação entre um programa do tipo do em questão e a política de investigação e desenvolvimento, mas que conduzem certamente também a excluir que o programa tenha em si próprio como objectivo promover a investigação e, portanto, tenha uma incidência sobre tal objectivo, a não ser na medida que é própria de qualquer programa de formação profissional no domínio das tecnologias.
Consideramos que não é possível considerar como determinante o facto de, por força do n.° 10 do artigo 5.°, a Comissão dever assegurar que «o programa Comett II seja coerente com as outras acções de investigação e desenvolvimento já programadas». Com efeito, tal decisão não pode ser lida no sentido de que o referido programa Comett seja, desse modo, qualificado como programa de investigação; pelo contrário, deve ser lida no sentido de que é necessário assegurar a sua coerência com os programas de investigação, e isto não apenas evitando as repetições com aspectos desses programas que de alguma maneira respeitem à formação, mas também com o fim de realizar uma coordenação óptima entre duas políticas que, se bem que distintas, estão interligadas.
Esta interpretação é, aliás, confirmada pelo quinto considerando da própria decisão que, após ter recordado as decisões que instituíram programas em matéria de investigação e desenvolvimento, afirma que a cooperação tecnológica instituída por esses programas «deve ser apoiada por um esforço paralelo no domínio da formação profissional».
8.
Após termos precisado o que precede, a propósito das finalidades do acto que nos ocupa, é igualmente necessário que nos detenhamos no seu conteúdo e, portanto, no tipo de acções previstas pela decisão impugnada, acções que estão descritas no seu Anexo.
O Governo do Reino Unido argumenta que as acções previstas no ponto 4 B, alínea a), em especial subalíneas ii) e iii), na medida em que prevêem a atribuição de bolsas, respeitam muito provavelmente às actividades de investigação científica.
Na verdade, o Governo do Reino Unido parece atribuir às bolsas em questão, que, na opinião do Conselho, têm apenas um carácter de formação, não tanto a função de incentivo a trabalhos de investigação como a possibilidade de poderem ser utilizadas para esse fim, ultrapassando os limites do que está expressamente previsto e invadindo o sector da investigação.
Considerando correctamente a questão, o elemento que é principalmente posto em relevo pelos argumentos dos recorrentes é o seguinte: o programa Comett II não respeita, enquanto tal, à política de investigação e de desenvolvimento, mas pode fazê-lo potencialmente, dadas as interferências naturais e inevitáveis que um programa deste tipo pode ter sobre as actividades de investigação e desenvolvimento.
Esta perspectiva parece-nos ter sido amplamente confirmada no decurso da audiência, durante a qual os recorrentes insistiram, precisamente, em especial, o representante do Governo do Reino Unido e o do Governo francês, no facto de o Comett II não ser um programa misto (formação profissional mais investigação), mas um programa de formação que pode ter certas implicações no sector da investigação.
9.
Feita esta precisão, é necessário — parece-nos — começar por determinar se um programa de acção comunitário, que, como no caso concreto, tem incontestavelmente por fim promover a formação profissional, pode basear-se apenas no artigo 128.°, mesmo que, pelo menos potencialmente, seja susceptível de ter repercussões — quanto aos seus efeitos — na política de investigação e desenvolvimento tecnológico.
A nossa resposta é positiva; com efeito, consideramos que a simples eventualidade de as acções previstas no âmbito do programa Comett II poderem ter repercussões no sector da investigação não é susceptível de justificar a conclusão de que o programa em litígio excede o âmbito de política de formação profissional, nem de impedir o Conselho de o adoptar ao abrigo apenas do artigo 128.°
Na nossa opinião, esta conclusão não pode ser posta em causa pelo facto de o Tribunal de Justiça ter adoptado uma solução diferente a propósito da decisão Erasmus, e isto pela simples razão de que, diferentemente do que os recorrentes sustentam, não é possível transpor tal e qual para o programa Comett II o raciocínio que o Tribunal efectuou a propósito do programa Erasmus, atendendo à diversidade dos fins e do conteúdo dos dois programas em questão.
A este propósito, observamos, para começar, que o programa Erasmus está limitado ao mundo universitário: é, pois, unicamente destinado aos professores e aos estudantes universitários e tem como objectivo, além da mobilidade dos estudantes, a promoção de uma «cooperação mais estreita entre as universidades».
É precisamente em função destas características que, no acórdão Erasmus, o Tribunal de Justiça, após ter lembrado que o conceito de formação profissional engloba os estudos universitários, com a única exclusão dos ciclos de estudos «que se destinam a pessoas que, mais que aceder à vida profissional, desejam aprofundar conhecimentos gerais» (
12
), precisou, no entanto, que a investigação científica entra, de modo particular, nas funções próprias das universidades: de factó, uma parte do pessoal universitário a ela se dedica exclusivamente, e a investigação constitui, além disso, um elemento essencial da actividade da maioria dos professores, bem como de uma parte dos estudantes.
Partindo destas premissas, e após ter constatado a falta de uma reserva expressa relativamente à investigação científica, o Tribunal de Justiça chegou assim à conclusão, no que respeita ao programa Erasmus, que «pelo menos uma parte das acções projectadas visa, ao mesmo tempo, o âmbito da investigação e o da formação profissional» (
13
) e que, em consequência, era indispensável ter recorrido ao artigo 235.° do Tratado para a sua adopção.
10.
Uma tal conclusão não pode aplicar-se ao programa Comett II. Diferentemente do Erasmus, como já dissemos, o programa Comett II respeita, com efeito, ao desenvolvimento das relações entre as universidades e as empresas no domínio da formação profissional. Daqui resulta que os professores e os investigadores que beneficiam desse programa o fazem na sua qualidade de formadores e não na de «investigadores». Além disso, os intercâmbios transnacionais entre as universidades e as empresas, previstos no ponto 4 B do anexo, são quando muito indicativos do facto de o programa ser limitado, no que respeita aos seus efeitos, à exploração e à divulgação dos resultados da investigação científica, mas não comportar, em si mesmo, actividades de investigação.
Ora, se é verdade que o artigo 130.°-G, alínea c), do Tratado, prevê a «difusão e valorização dos resultados das actividades em matéria de investigação, desenvolvimento tecnológico e de demonstração comunitários», é igualmente evidente, e decorre da própria letra desta disposição, que ela é relativa aos programas de investigação comunitários que têm por fim essencial garantir a todas as empresas e aos operadores interessados o acesso aos resultados da investigação financiada pela Comunidade.
Vice-versa, um programa como o Comett II respeita preferencialmente à organização da formação profissional enquanto tal e, por consequência, não comporta, por si próprio, actividades específicas de investigação ou de desenvolvimento que entrariam no âmbito das competências visadas no título VI do Tratado.
Com efeito, como já dissemos, a divulgação e a valorização das actividades de investigação que resultam da aplicação do Comett II constituem apenas a consequência natural, se não o complemento necessário, de qualquer acção de formação profissional no domínio das tecnologias avançadas.
11.
Das considerações desenvolvidas até aqui resulta à evidência que foi com razão que o Conselho se fundou apenas no artigo 128.° para adoptar a decisão impugnada.
Concluímos, pois, propondo ao Tribunal de Justiça que negue provimento aos recursos e condene os recorrentes nas despesas, incluindo as dos intervenientes.
(
*1
)	Língua original: italiano.
(
1
)	JO 1989 L 13, p, 28.
(
2
)	JO 1963, 63, p. 1338; EE 05 Fl p. 30.
(
3
)	Decisão 86/365/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1986, que adopta o programa de cooperação entre a universidade e a empresa em matena de formação no domínio das tecnologias (JO L 222, p. 17).
(
4
)	Ver o acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho, n? 12 (45/86, Coleo., p. 1493).
(
5
)	Acórdão de 30 de Maio de 1989, Comissão/Conselho (242/87, Colee, p. 1427); ver, além disso, o acórdão de 30 de Maio de 1989, Reino Unido/Conselho (56/88, Coleo., p. 1615).
(
6
)	Decisão 87/327/CEE do Conselho, de 15 de Junho de 1987, que adopta o programa de acção comunitário em materia de mobilidade dos estudantes (JO L 166, p. 20).
(
7
)	Decisão 89/657/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1989, que estabelece um programa de acção desuñado a promover a inovação no domínio da formaçio profissional resultante da evolução tecnológica na Comunidade Europeia (JO L 393, p. 29).
(
8
)	Decisïo 90/267/CEE do Conselho, de 29 de Maio de 1990, que estabelece um programa de acção comunitário para o desenvolvimento da formação profissional contínua na Comunidade Europeia (JO L 156, p. 1).
(
9
)	A este propósito, consideramos que näo é falho de interesse sublinhar, mesmo sem daqui querer urar uma conclusão, que o Reino Unido e a França adiantaram uma tal tese unicamente na replica, isto e, após o Tribunal de Justiça ter afirmado no acórdão Erasmus que a decisão impugnada näo respeitava apenas ao domínio da formação profissional, mas também ao da investigação científica, e que, em consequência, o Conselho não era competente para a adoptar ao abrigo apenas do artigo 128.°, e, antes da entrada em vigor do Acto Único, Unna que fundar-se também no artigo 235.°
(
10
)	Ver o acórdão de 26 de Março de 1987 (já citado na nota 4), n. 13.
(
11
)	Ver o acórdão de 29 de Março de 1990, Grécia/Conselho (C-62/88, Colect., p. I-1527).
(
12
)	Accrdïo de 2 de Fevereiro de 1988, Bliizot, n? 20 (24/86, Coleo., p. 379).
(
13
)	Acórdão Erasmus, já citado, n° 36.