62022CC0216
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 7. rujna 2023. (
1
) (
i
)
Predmet C‑216/22
A. A.
protiv
Bundesrepublik Deutschland
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgericht Sigmaringen (Upravni sud u Sigmaringenu, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Azil – Direktiva 2013/32/EU – Zajednički postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Zahtjev za međunarodnu zaštitu – Razlozi nedopuštenosti – Članak 33. stavak 2. točka (d) – Naknadni zahtjev za međunarodnu zaštitu – Okolnosti u kojima naknadni zahtjev nije moguće proglasiti nedopuštenim – Presuda Suda relevantna za razmatranje ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za ovlaštenika međunarodne zaštite – Članak 40. – Pojam ‚novi elementi’ – Mogućnost da presuda Suda čini takav novi element – Članak 46. stavak 1. točka (a) podtočka ii. – Pravni lijek protiv odluke kojom je naknadni zahtjev proglašen nedopuštenim u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d) – Opseg nadzora koji nacionalni sudovi provode povodom pravnog lijeka – Postupovna jamstva”
I. Uvod
1.
U državama članicama Europske unije posljednjih se godina značajno povećao broj naknadnih zahtjeva za međunarodnu zaštitu (
2
). Takvi zahtjevi, koji su definirani kao „zahtjev[i] […] podnesen[i] nakon donošenja konačne odluke o prethodnom zahtjevu” iste osobe, podliježu posebnim postupovnim pravilima predviđenima u Direktivi 2013/32/EU (
3
).
2.
Konkretno, članak 33. stavak 2. točka (d), u vezi s njezinim člankom 40., omogućuje nacionalnim tijelima da naknadne zahtjeve proglase nedopuštenima. Međutim, ta je mogućnost izričito uvjetovana time da se nisu pojavili „novi elementi […] povezani s razmatranjem ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete da bude ovlaštenik međunarodne zaštite” ili da ih on nije podnio. Posljedično, ako takvi „novi elementi” postoje, naknadni zahtjev ne može se proglasiti nedopuštenim u skladu s tim člankom.
3.
Ovaj se predmet među ostalim odnosi na tumačenje tog koncepta. A. A., tužitelj u glavnom postupku, sirijski je državljanin. On je 2017. podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu u Njemačkoj. Odobrena mu je supsidijarna zaštita, ali ne i status „izbjeglice”. Godine 2021. podnio je naknadni zahtjev istom tijelu. Iako nije podnio nikakve nove činjenične elemente, naveo je da je nakon donošenja odluke o njegovu prvom zahtjevu Sud donio presudu (
4
) iz koje, prema njegovu mišljenju, proizlazi da mu je nadležno tijelo nametnulo teret dokazivanja koji je nadilazio ono što zahtijeva pravo Unije. On tvrdi da mu je, s obzirom na tu presudu, trebao biti odobren status izbjeglice. U tom kontekstu, Sud ima priliku, među ostalim, odrediti okolnosti u kojima jednu od njegovih presuda, kao što je ona na koju se A. A. poziva, treba smatrati „novim elementom” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32.
4.
U ovom ću mišljenju pozvati Sud da primijeni pristup koji se temelji na utvrđenjima koja je donio u presudi od 14. svibnja 2020., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság (u daljnjem tekstu: presuda od 14. svibnja 2020.) (
5
). Sud je u toj presudi prvi put utvrdio da njegova odluka čini, u određenim okolnostima, „novi element” i onemogućuje proglašavanje naknadnog zahtjeva nedopuštenim.
5.
U tom ću pogledu nastojati pojasniti značenje presude od 14. svibnja 2020., osobito kada je riječ o načelu res judicata i cilju, svojstvenom Direktivi 2013/32, smanjenja administrativnog opterećenja koje bi nadležna nacionalna tijela morala snositi ako bi svaki naknadni zahtjev koji im se podnese morala podvrgnuti cijelom postupku razmatranja. Kako ću naglašavati kroz cijelo ovo mišljenje, ovaj je predmet jedan od onih u kojima je riječ o osjetljivoj ravnoteži koja se mora postići između tog cilja i potrebe da se u svim slučajevima osigura poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja i odgovarajuća zaštita prava tražitelja azila.
II. Pravni okvir
A. Pravo Europske unije
6.
Članak 33. Direktive 2013/32, naslovljen „Nedopušteni zahtjevi”, propisuje:
„1.   Osim slučajeva u kojima se zahtjev ne razmatra u skladu s Uredbom (EU) br. 604/2013[ (
6
)], od država članica se ne zahtijeva da razmatraju ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za međunarodnu zaštitu u skladu s Direktivom 2011/95/EU[ (
7
)].
2.   Države članice mogu smatrati zahtjev za međunarodnu zaštitu nedopuštenim samo ako:
[…]
(d)
je zahtjev naknadni zahtjev, pri čemu ne postoje elementi ili utvrđenja u vezi razmatranja je li podnositelj zahtjeva koji ispunjava uvjete kao ovlaštenik međunarodne zaštite na temelju Direktive 2011/95/EU, naveo ili podnio te nove elemente ili utvrđenja; ili
[…]”
7.
Prema članku 40. te direktive, naslovljenom „Naknadni zahtjev”:
„1.   Ako osoba koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu u državi članici dostavi naknadne dokaze ili naknadni zahtjev u istoj državi članici, ta država članica razmatra daljnje dokaze ili elemente naknadnog zahtjeva u okviru razmatranja o prethodnom zahtjevu ili u okviru razmatranja odluke u okviru revizije ili žalbenog postupka ako nadležna tijela pri tome poštuju i razmatraju sve elemente naknadnih dokaza ili zahtjeva.
2.   U svrhu odlučivanja o dopustivosti zahtjeva za međunarodnu zaštitu u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d), naknadni je zahtjev za međunarodnu zaštitu najprije predmet prethodnog razmatranja o tome koji su se novi elementi ili utvrđenja pojavili ili ih je podnositelj zahtjeva podnio a odnose se na razmatranje ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za ovlaštenika na međunarodnu zaštitu na temelju Direktive 2011/95/EU.
3.   Ako se u prethodnom razmatranju iz stavka 2. zaključi da su se pojavili novi elementi ili utvrđenja ili ih je podnio podnositelj zahtjeva, koji značajno povećavaju vjerojatnost da podnositelj zahtjeva ispunjava uvjete za ovlaštenika na međunarodnu zaštitu na temelju Direktive 2011/95/EU, zahtjev se dalje razmatra u skladu s poglavljem II. Države članice također mogu utvrditi druge razloge za naknadni zahtjev koji se imaju dalje razmatrati.
[…]
5.   Kada se u skladu s ovim člankom zahtjev dalje ne razmatra, naknadni se zahtjev smatra nedopuštenim u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d).
[…]”
8.
Članak 46. iste direktive, naslovljen „Pravo na učinkoviti pravni lijek”, u relevantnim dijelovima glasi:
„1.   Države članice osiguravaju da podnositelji zahtjeva imaju pravo na učinkoviti pravni lijek pred sudom, protiv:
(a)
odluke donesene u vezi s njihovim zahtjevom za međunarodnu zaštitu, uključujući odluku:
[…]
(ii)
o nedopuštenosti zahtjeva u skladu s člankom 33. stavkom 2.;
[…]
3.   Zbog usklađivanja sa stavkom 1., države članice osiguravaju da se učinkovitim pravnim lijekom predviđa cjelovito i ex nunc razmatranje i činjenica i pravnih pitanja, uključujući, ako je potrebno, razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom u skladu s Direktivom 2011/95/EU, barem u žalbenim postupcima pred prvostupanjskim sudom.
[…]”
B. Njemačko pravo
9.
Glavna materijalna i postupovna pravila o postupcima azila nalaze se u Asylgesetzu (Zakon o azilu) od 26. lipnja 1992. (BGBl. 1992. I, str. 1126.), kako je objavljen 2. rujna 2008. (BGBl. 2008. I, str. 1798.), u verziji primjenjivoj na spor iz glavnog postupka (u daljnjem tekstu: AsylG).
10.
Članak 29. AsylG‑a, naslovljen „Nedopušteni zahtjevi”, propisuje:
„1.   Zahtjev je nedopušten ako:
[…]
5. kada je riječ o naknadnom zahtjevu u skladu s člankom 71., nije potrebno provesti novi postupak azila.”
11.
Članak 71. tog zakona, naslovljen „Naknadni zahtjev”, propisuje:
„1.   Ako stranac, nakon što je povukao prethodni zahtjev za azil ili mu je on odbijen odlukom koju nije moguće pobijati, podnese novi zahtjev za azil (naknadni zahtjev), novi postupak azila provodi se samo ako su ispunjeni uvjeti iz članka 51. stavaka 1. do 3. Verwaltungsverfahrensgesetza (Zakon o upravnom postupku), kako je objavljen 23. siječnja 2003. (BGBl. 2003. I, str. 102.) (u daljnjem tekstu: VwVfG); to provjerava Savezni ured [za migraciju i izbjeglice] […]”
12.
VwVfG sadržava nekoliko općih odredbi o upravnim postupcima tijela javne vlasti. U članku 51. stavcima 1. do 3. tog zakona predviđeno je:
„1.   Upravno tijelo mora, na zahtjev dotične osobe, narediti poništenje ili izmjenu upravne mjere koju više nije moguće pobijati ako:
1. se činjenična ili pravna situacija na kojoj se mjera temelji naknadno promijeni u korist dotičnog pojedinca;
2. se pojave novi dokazi zbog kojih bi bila donesena odluka koja je povoljnija za dotičnog pojedinca;
3. u skladu s člankom 580. Zivilprozessordnunga (Zakonik o građanskom postupku), postoje razlozi za ponavljanje postupka.
2.   Zahtjev je dopušten samo ako se dotična osoba u okviru prethodnog postupka nije, unatoč tomu što nije ništa ozbiljno skrivila, mogla pozvati na razlog za ponovno razmatranje, uključujući pobijanjem upravne mjere.
3.   Zahtjev se mora podnijeti u roku od tri mjeseca. Taj rok počinje teći od dana na koji je dotična osoba doznala za razlog za ponovno razmatranje.”
III. Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja
13.
A. A., tužitelj u glavnom postupku, sirijski je državljanin. On je, kako tvrdi, 2012. napustio Siriju te se do 2017. nalazio u Libiji. Potom je preko Italije i Austrije došao u Njemačku.
14.
A. A. je 26. srpnja 2017. zatražio azil u Njemačkoj. Među ostalim je naveo da je između 2003. i 2005. završio vojnu službu u Siriji te da je tu zemlju napustio zbog straha da će biti ponovno pozvan u vojnu službu ili zatvoren ako se ne odazove tom pozivu.
15.
Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Savezni ured za migraciju i izbjeglice, Njemačka) mu je odlukom od 16. kolovoza 2017. odobrio supsidijarnu zaštitu, ali je odbio njegov zahtjev za status „izbjeglice”. To je tijelo u bitnome zaključilo da se nije moglo pretpostaviti da će Sirijska Država, s obzirom na to da je A. A. dolazio iz područja u kojem je nekoliko naoružanih skupina, uključujući sirijsku vojsku, provodilo bombardiranja te da on više nije živio u Siriji kada je njegova obitelj primila dopis kojim mu se nalagalo da se drugi put pridruži oružanim snagama, njegov odlazak iz Sirije nužno smatrati činom dezerterstva ili da će njega smatrati pripadnikom snaga otpora. Nadalje, ono je zaključilo da A. A. nije dokazao da bi u slučaju povratka u Siriju bio prisiljen služiti u sirijskoj vojsci. A. A. nije pobijao tu odluku te je ona stoga postala konačna.
16.
A. A. je 15. siječnja 2021. ponovno zatražio da mu se odobri status „izbjeglice” u Njemačkoj. Pozivao se na presudu Suda, konkretno, na presudu Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Vojna služba i azil), koja je donesena nakon što je njegov prvi zahtjev odbijen te iz koje, prema njegovu mišljenju, proizlazi da mu je Savezni ured za migraciju i izbjeglice nametnuo teret dokazivanja koji je nadilazio ono što zahtijeva pravo Unije te da su nacionalna tijela trebala pretpostaviti da će se njegov odlazak iz Sirije smatrati izričitim aktom političkog protivljenja. Tvrdio je da je ta presuda promijenila njegovu „pravnu situaciju” u smislu članka 51. stavka 1. VwVfG‑a te da je Savezni ured za migraciju i izbjeglice stoga morao meritorno razmotriti njegov naknadni zahtjev.
17.
To je tijelo odlukom od 22. ožujka 2021. odbilo A. A.-ov naknadni zahtjev kao nedopušten. U bitnome je navelo da presuda Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Vojna služba i azil) nije promijenila A. A.-ovu „pravnu situaciju” te da ono ne mora meritorno razmotriti njegov naknadni zahtjev.
18.
A. A. je Verwaltungsgerichtu Sigmaringen (Upravni sud u Sigmaringenu, Njemačka) podnio tužbu protiv te odluke zahtijevajući da se ona ukine te da mu se odobri status izbjeglice.
19.
Taj sud objašnjava da se, u skladu s člankom 71. AsylG‑a, ako osoba podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu nakon što je povukla prethodni zahtjev ili joj je on odbijen konačnom odlukom koju više nije moguće pobijati, novi postupak azila mora provesti samo ako su ispunjeni zahtjevi iz članka 51. stavaka 1. do 3. VwVfG‑a. Prvi od tih stavaka odnosi se na slučaj u kojem se „pravna situacija” na kojoj se ta konačna odluka temelji promijenila u korist dotične osobe.
20.
U njemačkom pravu pojam „pravna situacija” u smislu te odredbe tumači se na način da obuhvaća samo izmjene primjenjivih pravnih odredbi. Shodno tomu, presuda Suda koja se odnosi samo na način na koji to zakonodavstvo treba tumačiti, a ne dovodi u pitanje njegovu valjanost niti zahtijeva njegovu izmjenu, kao što je presuda Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Vojna služba i azil), na koju se A. A. poziva u glavnom postupku, ne mijenja „pravnu situaciju” dotične osobe.
21.
Verwaltungsgericht Sigmaringen (Upravni sud u Sigmaringenu) u bitnome želi doznati odražava li članak 51. stavak 1. VwVfG‑a, kako se tumači u njemačkoj sudskoj praksi, pravilno način na koji se pojam „novi element” mora shvaćati za potrebe primjene članka 33. stavka 2. točke (d) i članka 40. stavaka 1. do 3. Direktive 2013/32 (
8
). S obzirom na presudu od 14. svibnja 2020., taj se sud pita je li moguće smatrati da člankom 71. stavkom 1. AsylG‑a nisu na odgovarajući način preneseni zahtjevi iz tih odredaba.
22.
Taj sud želi doznati i može li, u predmetnom slučaju, meritorno presuditi o A. A.-ovu zahtjevu za međunarodnu zaštitu. U tom pogledu ističe da dotična osoba može, naravno, pred nacionalnim sudovima pobijati odluku Saveznog ureda za migraciju i izbjeglice kojom je naknadni zahtjev za međunarodnu zaštitu proglašen nedopuštenim. Međutim, nacionalni sudovi u postupku u kojem se takva odluka pobija ne mogu odlučiti treba li dotičnoj osobi odobriti međunarodnu zaštitu ili ne. Načelno, oni to čine samo nakon što je sam Savezni ured za migraciju i izbjeglice zauzeo stajalište o tome mora li se odluka o prethodnom zahtjevu za međunarodnu zaštitu izmijeniti povodom naknadnog zahtjeva.
23.
S obzirom na te okolnosti, Verwaltungsgericht Sigmaringen (Upravni sud u Sigmaringenu) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1.
(a) Je li u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d) i člankom 40. stavkom 2. Direktive 2013/32 nacionalna odredba na temelju koje se naknadni zahtjev smatra dopuštenim samo ako se činjenična ili pravna situacija na kojoj se temeljila prvotna odluka o odbijanju naknadno promijenila u korist podnositelja zahtjeva?
(b) Protivi li se članku 33. stavku 2. točki (d) i članku 40. stavku 2. [Direktive 2013/32] nacionalna odredba prema kojoj se odluka [Suda] ne uzima u obzir kao ‚novi element’[,] kao ‚nova okolnost’ ili ‚novo utvrđenje’ ako se u odluci ne utvrđuje neusklađenost nacionalne odredbe s pravom Unije, nego se u njoj samo tumači pravo Unije? Koje uvjete eventualno treba ispuniti kako bi se [odluka] [Suda] u kojoj se samo tumači pravo Unije uzela u obzir kao ‚novi element’[,] kao ‚nova okolnost’ ili ‚novo utvrđenje’?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na pitanja 1. (a) i 1. [(b)]: treba li članak 33. stavak 2. točku (d) i članak 40. stavak 2. Direktive [2013/32] tumačiti na način da je presudu Suda, u kojoj je odlučeno da postoji čvrsta pretpostavka u pogledu toga da je odbijanje izvršavanja vojne službe pod uvjetima navedenim u članku 9. stavku 2. točki (e) Direktive [2011/95] povezano s jednim od pet razloga koji se nabrajaju u članku 10. te direktive, potrebno uzeti u obzir kao ‚novi element’ [,] kao ‚novu okolnost’ ili ‚novo utvrđenje’?
3.
(a) Treba li članak 46. stavak 1. točku (a) podtočku ii. Direktive 2013/32 tumačiti na način da je pravni lijek pred sudom protiv odluke o nedopuštenosti koju je donijelo tijelo odlučivanja u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) i članka 40. stavka 5. Direktive 2013/32 ograničen na razmatranje pitanja je li tijelo odlučivanja pravilno utvrdilo da su ispunjeni uvjeti za to da se naknadni zahtjev za azil smatra nedopuštenim?
(b) U slučaju niječnog odgovora na pitanje 3. (a): treba li članak 46. stavak 1. točku (a) podtočku ii. Direktive 2013/32 tumačiti na način da pravni lijek pred sudom protiv odluke o nedopuštenosti obuhvaća i razmatranje u pogledu toga jesu li ispunjeni uvjeti za priznavanje međunarodne zaštite u smislu članka 2. točke (b) Direktive 2011/95 ako [nacionalni] sud nakon vlastite ocjene utvrdi da nisu ispunjeni uvjeti za to da se naknadni zahtjev za azil odbije kao nedopušten?
(c) U slučaju potvrdnog odgovora na pitanje 3. (b): pretpostavlja li takva odluka [nacionalnog] suda da su podnositelju zahtjeva [prethodno] osigurana posebna postupovna jamstva [predviđena u] članku 40. stavku 3. trećoj rečenici [Direktive 2013/32] u vezi s odredbama poglavlja II. [te direktive]? Smije li [taj] sud sam provesti taj postupak ili ga nakon prekida sudskog spora eventualno treba povjeriti tijelu odlučivanja? Može li se podnositelj zahtjeva odreći poštovanja tih postupovnih jamstava?”
24.
Zahtjev za prethodnu odluku, o čijem je upućivanju 22. veljače 2022. donesena odluka, podnesen je Sudu 23. ožujka 2022. Njemačka i austrijska vlada te Europska komisija podnijele su pisana očitovanja. Njemačka vlada i Komisija zastupane su na raspravi održanoj 28. veljače 2023.
IV. Analiza
25.
Verwaltungsgericht Sigmaringen (Upravni sud u Sigmaringenu), sud koji je uputio zahtjev u ovom predmetu, svojim pitanjima, koja se sva odnose na situaciju u kojoj je podnesen naknadni zahtjev, poziva Sud da u biti razmotri dvije različite teme.
26.
Kao prvo, on od Suda traži smjernice u pogledu tumačenja pojma „novi element” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) i članka 40. Direktive 2013/32 i uvjeta pod kojima se naknadni zahtjev može proglasiti nedopuštenim u skladu s tim odredbama (prvo i drugo pitanje). Kako sam objasnio u točki 2. ovog mišljenja, što je tumačenje pojma „novi element” šire, to je nadležnim tijelima teže naknadne zahtjeve proglasiti nedopuštenima. Nasuprot tomu, što se taj pojam uže tumači, to je navedenim tijelima lakše odbiti takve zahtjeve a da ne ocjenjuju njihov meritum.
27.
Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev pita se o opsegu pravnog lijeka koji se A. A.-u mora osigurati protiv sporne odluke, odnosno odluke Saveznog ureda za migraciju i izbjeglice kojom je A. A.-ov naknadni zahtjev odbijen kao nedopušten. Taj se sud u biti pita mora li u postupku povodom žalbe koji je A. A. pred njim pokrenuo utvrditi samo je li naknadni zahtjev te osobe s pravom odbijen kao nedopušten ili mora provesti podrobniju ocjenu i također ispitati treba li se toj osobi odobriti status „izbjeglice” s obzirom na obvezu predviđenu člankom 46. stavkom 1. Direktive 2013/32 da se podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu osigura učinkovit pravni lijek (pitanja 3. (a) i 3. (b)). U slučaju da mora učiniti potonje, sud koji je uputio zahtjev želi doznati koja, ako je primjenjivo, posebna postupovna jamstva predviđena u Poglavlju II. te direktive mora poštovati (pitanje 3. (c)).
28.
Tim ću se dvjema temama redom pozabaviti.
A. (Ne)dopuštenost naknadnih zahtjeva za međunarodnu zaštitu (prvo i drugo pitanje)
1.
Uvodne napomene o relevantnim odredbama Direktive 2013/32 i kontekst prvih dvaju pitanja
29.
Kao što sam naveo u točki 1. ovog mišljenja, Direktiva 2013/32 sadržava posebna postupovna pravila o naknadnim zahtjevima. Ta pravila, u mjeri u kojoj se temelje na logici da bi, „[k]ada podnositelj zahtjeva naknadno podnese zahtjev bez podnošenja novih dokaza ili navođenja novih razloga, bilo […] nerazmjerno da država članica bude obvezna provesti cijeli postupak razmatranja […] u skladu s načelom res judicata” (
9
), onemogućuju da se nadležna nacionalna tijela nerazmjerno administrativno opterete tako da ih se obveže da preispitaju situaciju koju su već razmotrili. Istodobno, očito je da je zakonodavac Unije odredbama o naknadnim zahtjevima htio ne samo dati učinak tom načelu i „smanjiti” radno opterećenje tih tijela nego i uvijek osigurati da tražitelji azila uživaju dovoljno visok stupanj zaštite (
10
) kao i poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, prema kojem se niti jedna osoba ne može vratiti natrag na područje na kojem je trpjela progon (
11
).
30.
To je kontekst u kojem su članak 33. stavak 2. točka (d) i članak 40. Direktive 2013/32 oblikovani. Iako prva od tih odredaba omogućuje državama članicama da naknadne zahtjeve odbiju kao nedopuštene, ona to dopušta samo pod strogim uvjetima. Naime, naknadni je zahtjev na temelju te odredbe moguće odbiti samo ako je o prethodnom zahtjevu donesena konačna odluka (
12
). Nadalje, nadležna nacionalna tijela tu mogućnost imaju samo ako, kako sam već naveo, „ne postoje elementi ili utvrđenja u vezi razmatranja je li podnositelj zahtjeva koji ispunjava uvjete kao ovlaštenik međunarodne zaštite […], naveo ili podnio te nove elemente ili utvrđenja” (
13
). To su dva uvjeta sine qua non te se kumulativno primjenjuju.
31.
U tom je pogledu jasno da se za članak 33. stavak 2. točku (d) Direktive 2013/32 mora smatrati da sadržava taksativan popis razloga za proglašavanje naknadnih zahtjeva nedopuštenima. Naime, u prvoj rečenici članka 33. stavka 2. Direktive 2013/32 navodi se da države članice mogu zahtjev za međunarodnu zaštitu (uključujući naknadni zahtjev) smatrati nedopuštenim „samo ako” postoji jedan od razloga navedenih u toj odredbi (
14
). Shodno tomu, države članice ne mogu u svojem zakonodavstvu predvidjeti dodatne razloge nedopuštenosti naknadnih zahtjeva (
15
).
32.
Članak 40. Direktive 2013/32 relevantan je za način na koji nadležna tijela država članica u praksi moraju obrađivati naknadne zahtjeve. Iz stavaka 2. i 3. tog članka proizlazi, kako je Sud nedavno potvrdio (
16
), da nadležna tijela prilikom razmatranja dopuštenosti naknadnog zahtjeva u bitnome moraju slijediti postupak koji čine dva koraka. Ona moraju, kao prvo, prethodno razmotriti naknadni zahtjev (članak 40. stavak 2.). Tijekom tog prethodnog razmatranja moraju utvrditi postoji li jedan ili više „novih elemenata” koji se odnose na razmatranje ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete da bude ovlaštenik međunarodne zaštite (
17
). Ako postoje, tada se, kao drugo, nastavlja razmatranje dopuštenosti naknadnog zahtjeva u skladu s člankom 40. stavkom 3. te direktive, koji nalaže nadležnim tijelima da utvrde „povećava li novi element značajno vjerojatnost” da podnositelj zahtjeva ispunjava uvjete za stjecanje statusa izbjeglice ili supsidijarne zaštite (
18
).
33.
Baš kao članak 33. stavak 2. točka (d) Direktive 2013/32, ni članak 40. te direktive ne sadržava izričitu definiciju pojma „novi element”. Međutim, kada se te dvije odredbe promatraju zajedno, opseg tog pojma postaje jasan u dvama važnim pogledima.
34.
Kao prvo, tekst članka 33. stavka 2. točke (d) i članka 40. stavaka 2. i 3. te direktive („postoje elementi […] [te je] podnositelj zahtjeva koji ispunjava uvjete kao ovlaštenik međunarodne zaštite […] naveo ili podnio te nove elemente ili utvrđenja […]”) sugerira da se element mora smatrati „novim” kada se pojavio nakon donošenja odluke o prethodnom zahtjevu podnositelja zahtjeva ili ako ga je podnositelj zahtjeva prvi put podnio u okviru svojeg naknadnog zahtjeva (
19
). „Novi element” stoga ne može činiti element koji su nadležna tijela već razmotrila u okviru postupka provedenog povodom prethodnog zahtjeva. Kako je Sud utvrdio, s obzirom na uvodnu izjavu 36. Direktive 2013/32, „novi element” je onaj na kojem se odluka kojom je taj postupak zaključen nije mogla temeljiti (
20
).
35.
Kao drugo, da bi onemogućio proglašenje naknadnog zahtjeva nedopuštenim, „novi element” mora se ne samo „odnosi[ti] na razmatranje ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za ovlaštenika na međunarodnu zaštitu na temelju Direktive 2011/95/EU” (
21
) nego i „značajno povećava[ti] vjerojatnost” da će zahtjev biti meritorno prihvaćen. To je važan ograničavajući čimbenik. Naime, kako objašnjava austrijska vlada, ne može svaki novi element onemogućiti proglašenje naknadnog zahtjeva nedopuštenim. Direktiva 2013/32 od država članica zahtijeva da izbjegnu takav ishod samo ako „novi element”„značajno povećava […] vjerojatnost” da se dotična osoba prizna kao ovlaštenik međunarodne zaštite.
36.
U vidu tih pojašnjenja ističem da je Sud, u presudi od 14. svibnja 2020., već naveo da pojam „novi element” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) i članka 40. Direktive 2013/32 nije ograničen na činjenične elemente, već može obuhvaćati i elemente koji su sasvim pravne prirode, uključujući presude Suda. Naime, doslovno je naveo da „presud[a] Suda kojom je utvrđena neusklađenost s pravom Unije nacionalnog propisa […] jest novi element u vezi s ispitivanjem zahtjeva za međunarodnu zaštitu u smislu te odredbe” (
22
).
37.
Ta se presuda odnosila na situaciju u kojoj je bilo jasno da su zahtjevi za međunarodnu zaštitu dotičnih osoba odbijeni na temelju nacionalnog pravila koje se protivilo pravu Unije. Naime, nadležna tijela su se pozvala na razlog nedopuštenosti koji, iako je bio predviđen u mađarskom pravu, nije bio među razlozima navedenima u članku 33. stavku 2. Direktive 2013/32. Sud je stoga izričito utvrdio da se ta nacionalna odredba protivila pravu Unije (
23
).
38.
S obzirom na to, prva dva pitanja suda koji je uputio zahtjev odnose se, konkretnije, na pitanje vrijedi li utvrđenje iz presude od 14. svibnja 2020. samo u situaciji u kojoj iz presude Suda proizlazi da se nacionalno zakonodavstvo na temelju kojeg je odbijen prethodni zahtjev za međunarodnu zaštitu protivi pravu Unije te da ga nacionalni sudovi stoga više ne mogu primjenjivati ili vrijedi, općenitije, i u slučajevima, kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku, u kojima presuda Suda samo dovodi do drukčijeg tumačenja nacionalnog zakonodavstva (ali ne i do njegove izmjene ili stavljanja izvan snage). U tom kontekstu, sud koji je uputio zahtjev poziva Sud da pojasni doseg svoje presude od 14. svibnja 2020.
39.
U sljedećim ću odjeljcima prvo iznijeti razloge zbog kojih, s obzirom na, među ostalim, obrazloženje presude od 14. svibnja 2020., presuda Suda načelno može činiti „novi element” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32. Potom ću objasniti zašto ne smatram da razlikovanje koje sud koji je uputio zahtjev ističe, koje je usredotočeno na različit utjecaj koji presuda Suda može imati na relevantno nacionalno zakonodavstvo, ima ikakvu ulogu u kontekstu tumačenja te odredbe. U tom ću pogledu reći i nekoliko riječi o tome zašto moj odgovor na to pitanje ne ovisi o tome je li takva presuda već postojala u trenutku donošenja konačne odluke o prethodnom zahtjevu dotične osobe ili ju je Sud donio nakon toga.
2.
Zašto presuda Suda može činiti „novi element”
40.
Sud je u presudi od 14. svibnja 2020. započeo utvrđenjem (
24
) da nadležna tijela država članica, osim u određenim, ograničenim okolnostima, ne moraju po službenoj dužnosti ponoviti postupak u pogledu prethodnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu dotične osobe nakon što je taj postupak zaključen konačnom odlukom, iako se ta odluka protivi pravu Unije.
41.
Sud je podsjetio na ustaljenu sudsku praksu u pogledu važnosti načela res judicata kako u pravnom sustavu Unije tako i u nacionalnim pravnim sustavima (
25
). Dalje je naveo da, u skladu s načelom pravne sigurnosti, pravo Unije ne zahtijeva da upravno tijelo u načelu bude obvezno preispitati upravnu odluku koja je postala konačna po isteku razumnih rokova za podnošenje tužbe ili iscrpljivanjem nacionalnih pravnih sredstava. Istaknuo je da se poštivanjem tog načela izbjegava vremenski neograničeno dovođenje u pitanje upravnih akata koji proizvode pravne učinke (
26
).
42.
Pozivajući se na, među ostalim, presudu Kühne & Heitz (
27
), Sud je naglasio da, naravno, postoje određene situacije u kojima se upravna odluka koja je postala konačna nakon što je potvrđena sudskom odlukom može preispitati. Međutim, te su situacije ograničene (
28
).
43.
S obzirom na ta utvrđenja, može se činiti pomalo iznenađujućim da je Sud nakon toga naveo da postojanje presude Suda kojom je utvrđeno da je prethodni zahtjev za međunarodnu zaštitu odbijen na temelju nacionalnog zakonodavstva koje se protivi pravu Unije – iako ne obvezuje nadležna tijela da po službenoj dužnosti preispitaju konačnu odluku kojom je takav zahtjev odbijen – ipak onemogućuje ta tijela da naknadni zahtjev iste osobe proglase nedopuštenim u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d) Direktive 2013/32 jer ona čini „novi element” u smislu te odredbe (
29
). U bitnome je zauzeo stajalište da, dok je već zaključen postupak odobravanja međunarodne zaštite zaštićen u svim pogledima načelom pravne sigurnosti ili načelom res judicata (u tolikoj mjeri da pravo Unije ne zahtijeva ponavljanje postupka po službenoj dužnosti, osim u određenim, ograničenim okolnostima), zaštita koja je dodijeljena tim načelima ne sprečava podnositelja zahtjeva da podnese naknadni zahtjev i da se takav zahtjev razmotri na temelju toga da, iako je njegova činjenična situacija ostala praktički nepromijenjena, postoji odluka (u ovom slučaju presuda) Suda koja se mora smatrati „novim elementom” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) i članka 40. Direktive 2013/32 (
30
).
44.
Ističem da je njemačka vlada na raspravi tvrdila, u bitnome, da bi nadležna tijela države članice, ako bi praktički svaka presuda Suda mogla, s obzirom na presudu od 14. svibnja 2020., činiti „novi element” i onemogućiti proglašenje naknadnog zahtjeva nedopuštenim, morala preispitati konačnu upravnu odluku svaki put kada Sud donese odluku koja se tiče prava azila, neovisno o tome jesu li istekli rokovi za pobijanje te konačne odluke.
45.
Slažem se da se razlika koju Sud u presudi od 14. svibnja 2020. pravi između, s jedne strane, nepostojanja obveze nadležnih tijela država članica da preispitaju odluku donesenu u pogledu prethodnog zahtjeva dotične osobe, čak i ako postoji „novi element”, i, s druge strane, obveze tih tijela da, s obzirom na taj isti element, proglase dopuštenim i meritorno razmotre naknadni zahtjev iste osobe, može donekle činiti umjetnom. Naime, nadležna tijela država članica u oba slučaja moraju preispitati situaciju dotične osobe uzimajući u obzir „novi element” (
31
).
46.
Međutim, nekoliko je smislenih razloga koji, prema mojemu mišljenju, objašnjavaju zašto je presudu Suda, ne dovodeći u pitanje valjanost konačne odluke koja je već donesena u pogledu prethodnog zahtjeva, moguće smatrati „novim elementom” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) i članka 40. Direktive 2013/32.
47.
U tom pogledu ističem da je Sud u presudi od 14. svibnja 2020., naveo da bi se, ako bi se naknadni zahtjev proglasilo nedopuštenim zbog nepostojanja „novog elemenata” u situaciji u kojoj je jasno, s obzirom na presudu Suda, da se odbijanje prethodnog zahtjeva dotične osobe protivilo pravu Unije, nepravilna primjena prava Unije mogla ponoviti u svakom novom zahtjevu dotične osobe za međunarodnu zaštitu a da joj se ne može omogućiti ispitivanje njezina zahtjeva koje nije zahvaćeno povredom prava Unije. Zaključio je da se takva prepreka djelotvornoj primjeni pravila prava Unije u vezi s postupkom priznanja međunarodne zaštite ne bi mogla razumno opravdati načelom pravne sigurnosti ili načelom res judicata (
32
).
48.
Sama njemačka vlada navodi da se mora pronaći ravnoteža između potrebe da se osigura zaštita tog načela i interesa podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu da ishode novu odluku. Shodno tomu, ta vlada priznaje da načelo res judicata nije apsolutno te da ga je u određenim okolnostima moguće odvagivati u odnosu na druge aspekte.
49.
Međutim, čini mi se da i njemačka i austrijska vlada pomalo zabrinute da načelo res judicata ne bi bilo dovoljno zaštićeno ako bi se pojam „novi element” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 preširoko tumačilo.
50.
U pogledu tog argumenta podsjećam na to da „novi element”, da bi onemogućio proglašenje naknadnog zahtjeva nedopuštenim, mora, kako sam već naveo u točki 32. ovog mišljenja, „značajno povećava[ti] vjerojatnost” da podnositelj zahtjeva ispunjava uvjete za ovlaštenika međunarodne zaštite. S obzirom na taj uvjet, jasno je, kako je Komisija istaknula na raspravi, a protivno tvrdnjama tih vlada, da ne može svaka presuda Suda imati takav učinak.
51.
Osim toga, smatram da je potrebno pružiti određena objašnjenja u pogledu relevantnosti načela res judicata. Kako sam naveo u točki 29. ovog mišljenja, uvodna izjava 36. Direktive 2013/32 izričito spominje to načelo te ga povezuje s mogućnosti država članica, predviđenom u članku 33. stavku 2. točki (d) te direktive, da naknadne zahtjeve proglase nedopuštenima. Međutim, to ne znači, prema mojemu mišljenju, da je to načelo nužno relevantno u svakoj situaciji u kojoj je podnesen naknadni zahtjev.
52.
Naime, da bi načelo res judicata bilo relevantno, potrebno je postojanje sudske odluke (
33
). Međutim, postupci u pogledu prethodnih zahtjeva često se zaključuju tek upravnom odlukom nadležnih tijela, koja nije pravodobno pobijana pred sudom. To načelo nije primjenjivo u takvim slučajevima jer ne postoji sudska odluka na koju se ono može vezati. Kako je Sud prema svemu sudeći priznao u presudi od 14. svibnja 2020., tada relevantnim postaje drukčiji – i na neki način manje apsolutan – oblik načela pravne sigurnosti. Naravno, to u praksi ne čini osobitu razliku. Naime, kako je Sud utvrdio u toj presudi, načelo pravne sigurnosti zahtijeva da upravno tijelo u načelu ne bude obvezno preispitati situaciju koju je već razmatralo. Međutim, ostaje činjenica da, u konceptualnom smislu, važnost načela res judicata u kontekstu primjene članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 ne treba previše naglašavati.
53.
Iz toga slijedi da načelo res judicata – koje je izraz načela pravne sigurnosti (
34
) – nije samo po sebi primjenjivo u situaciji u kojoj je naknadni zahtjev podenesen nakon što je u pogledu prethodnog zahtjeva iste osobe donesena konačna upravna odluka koja nikada nije potvrđena sudskom odlukom. Kako je već utvrđeno, presude uživaju „poseban oblik zaštite” na temelju načela res judicata upravo zato što ih se smatra drukčijima od drugih pravnih akata (
35
). Takav viši stupanj zaštite u načelu nije primjenjiv na upravne akte (
36
).
54.
U okolnostima ovog slučaja, načelo pravne sigurnosti i načelo res judicata potrebno je odvagnuti u odnosu na činjenicu da je zakonodavac Unije, kada je donosio Direktivu 2013/32, izričito nastojao ograničiti okolnosti u kojima je naknadni zahtjev moguće proglasiti nedopuštenim. Naime, u uvodnoj izjavi 36. te direktive utvrdio je da mogućnost država članica da, „u skladu s načelom res judicata, ocijene [naknadni] zahtjev nedopuštenim” ne postoji ako podnositelj zahtjeva podnese „nove dokaze ili navede nove razloge”. Ta je mogućnost dodatno ograničena člankom 33. stavkom 2. točkom (d) i člankom 40. stavcima 2. i 3. te direktive, prema kojima je u tom pogledu dovoljno da je podnositelj zahtjeva „podnio”„novi element” ili da se on „pojavio”. Iz toga proizlazi da se člankom 33. stavkom 2. točkom (d) Direktive 2013/32, osim što se omogućuje odbijanje naknadnih zahtjeva kao nedopuštenih, usto nastoji dati učinak izričitom priznanju zakonodavca Unije da postoje razlozi zbog kojih podnositelj zahtjeva mora podnijeti novi zahtjev za međunarodnu zaštitu nakon što mu je prethodni odbijen (
37
).
55.
U vezi s tim, podsjećam na to, kako sam već istaknuo u točki 30. ovog mišljenja, da se člankom 33. stavkom 2. točkom (d) Direktive 2013/32, zajedno s drugim odredbama te direktive, osobito nastoji osigurati zaštita načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja kao temeljnog prava koje se jamči u članku 19. stavku 2. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) (
38
) i spominje u uvodnoj izjavi 3. te direktive (
39
). Prema mojemu mišljenju, to načelo zahtijeva da u svakom postupku odobravanja međunarodne zaštite opće pravilo (podložno samo ograničenim iznimkama) bude obveza nadležnih tijela da zahtjev meritorno razmotre, s obzirom na sve relevantne čimbenike (
40
). Države članice obvezne su, kako na temelju prava Unije tako i na temelju nacionalnog prava (
41
), osigurati da podnositelji zahtjeva ne budu protjerani ili na bilo koji način vraćeni u situaciju u kojoj bi mogli biti izloženi progonu (
42
). Ta obveza, od koje se ne može odstupiti (
43
), vrijedi i u odnosu na osobe koje su podnijele naknadni zahtjev (
44
). Iz toga proizlazi da je iznimka predviđena u članku 33. stavku 2. točki (d) Direktive 2013/32 nužno ograničena načelom zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja.
56.
Kao takav, naknadni zahtjev ne može se odbiti kao nedopušten ako postoji opasnost, s obzirom na presudu Suda, od toga da dotična osoba u suprotnom bude, protivno tom načelu, vraćena tamo gdje će biti izložena progonu. To može biti slučaj, prema mojemu mišljenju, ako, primjerice, postoji presuda Suda koja tijekom prethodnog postupka nije uzeta u obzir, a u kojoj se navodi da je veoma vjerojatno da će se ponašanje osobe koja se nalazi u situaciji poput one podnositelja zahtjeva smatrati aktom političkog protivljenja koji će tu osobu izložiti progonu ako bude vraćena u zemlju svojeg podrijetla (
45
). Smatram da bi takva presuda trebala onemogućiti proglašenje naknadnog zahtjeva nedopuštenim te da bi ju trebalo smatrati „novim elementom”.
57.
Općenitije, ističem da je Sud u presudi od 14. svibnja 2020. podsjetio na važnost prava na dobivanje međunarodne zaštite, zajamčenog člankom 18. Povelje i konkretiziranog direktivama 2011/95 i 2013/32, ako su ispunjeni uvjeti propisani pravom Unije. Naveo je da bi koristan učinak tog prava bio ozbiljno ugrožen ako bi se naknadni zahtjev mogao proglasiti nedopuštenim u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d) Direktive 2013/32 u situaciji u kojoj je jasno, s obzirom na presudu Suda, da se konačna odluka o prethodnom zahtjevu dotične osobe protivi pravu Unije (
46
).
58.
U tom pogledu ističem da članak 78. stavak 1. UFEU‑a predviđa da zajednička politika azila koju Unija razvija ima za cilj ne samo osigurati poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja nego i svakom državljaninu treće zemlje „kojem je potrebna međunarodna zaštita” ponuditi „odgovarajući status”. Na tom cilju počivaju Direktiva 2013/32 i sustav azila kao cjelina. Naime, kako je Komisija objasnila, tom se direktivom nastoji olakšati pristup postupku azila (
47
). Dodajem da, na konceptualnoj razini, pravo na dobivanje međunarodne zaštite proizlazi iz ideje, koja je općeprihvaćena i u Ženevskoj konvenciji, da treba smatrati da osoba ima pravo biti zaštićena kao izbjeglica čim ispunjava relevantne kriterije, neovisno o tome je li joj status izbjeglice službeno dodijeljen ili ne. Stoga, kada razmatraju zahtjev za međunarodnu zaštitu, nadležna tijela države članice, strogo govoreći, ne „odobravaju” niti „dodjeljuju” status „izbjeglice” dotičnoj osobi. Umjesto toga, ona priznaju postojanje statusa za koji se smatra da već postoji (
48
).
59.
Iz tih razmatranja proizlazi, kako je Sud utvrdio u presudi od 14. svibnja 2020., da iako je na temelju članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 moguće odbiti naknadne zahtjeve kao nedopuštene zbog poštovanja načela res judicata ili načela pravne sigurnosti te s ciljem sprečavanja nerazmjernog administrativnog opterećivanja nadležnih nacionalnih tijela, ta načela će neizbježno izgubiti svoju važnost ako postane očito, s obzirom na presudu Suda koja nije uzeta u obzir tijekom prethodnog postupka odobravanja međunarodne zaštite, da je konačna negativna odluka kojom je taj postupak zaključen donesena protivno pravu koje osoba ima na temelju članka 18. Povelje, da joj se odobri međunarodna zaštita ako su ispunjeni uvjeti propisani pravom Unije ili načelu zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja iz članka 19. Povelje. Smatram da je zakonodavac Unije želio, u kontekstu primjene članka 33. stavka 2. točke (d) te direktive, da prava zaštićena tim odredbama Povelje djeluju kao protuteža upravo tim načelima, što znači da presude Suda koje su relevantne za utvrđivanje okolnosti u kojima može doći do povrede tih prava načelno mora biti moguće smatrati „novim elementima” (
49
).
60.
U tom bih pogledu htio naglasiti još jedan element koji, prema mojemu mišljenju, ima veliku praktičnu važnost. Kako sam naveo, mogućnost proglašenja naknadnih zahtjeva nedopuštenima ponajprije služi onemogućavanju nerazmjernog administrativnog opterećivanja nadležnih nacionalnih tijela obvezom da preispitaju situaciju koju su već razmatrali.
61.
Istodobno, kako sam objasnio u točki 32. ovog mišljenja, nadležna tijela država članica obvezna su (u skladu s člankom 40. stavkom 2. Direktive 2013/32) prethodno razmotriti svaki naknadni zahtjev koji im se podnese kako bi ocijenila postoji li „novi element” povezan s razmatranjem ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete da bude ovlaštenik međunarodne zaštite, a na kojem se prethodna odluka nije mogla temeljiti. S obzirom na te konkretne obveze, smatram da obvezivanje tih tijela da, upravo u okviru te ocjene, ispitaju jesu li se u sudskoj praksi Suda pojavili „elementi” koji bi mogli povoljno utjecati na mogućnost dotične osobe da joj se odobri međunarodna zaštita ne predstavlja preveliko opterećenje niti je neizvedivo u praksi.
62.
U vezi s tim gotovo i ne moram isticati da nadležna tijela država članica, kada obrađuju zahtjeve za međunarodnu zaštitu, moraju, naravno, poznavati i pravilno primjenjivati pravo Unije. Stoga, u skladu s utvrđenjima Suda u presudi od 14. svibnja 2020., koja sam prethodno iznio, podnositelj zahtjeva ne bi trebao trajno biti oštećen zbog nečega što je ponajprije odgovornost nadležnog suda i tih tijela.
63.
Nadalje, ističem da podnositelje zahtjeva tijekom upravnog postupka pred nadležnim tijelima ne mora zastupati odvjetnik (
50
). Stoga sam mišljenja da bi bilo nerazumno da podnositelji zahtjeva (s obzirom i na činjenicu da oni dolaze iz država koje nisu članice te ne poznaju nužno pravo Unije) nikad ne dočekaju razmatranje njihova naknadnog zahtjeva te da se smatra da su „odustali od te prilike” zato što nisu pravodobno pobijali odluku donesenu u prethodnom postupku pred tim tijelima koja se protivi pravu Unije.
64.
S obzirom na ta razmatranja, smatram očitim da je iznimka od prava podnositelja zahtjeva da se njihov zahtjev meritorno razmotri, koja je predviđena u članku 33. stavku 2. točki (d) Direktive 2013/32, primjenjiva samo u ograničenim okolnostima. Naime, smatram da se pojam „novi element” mora tumačiti dovoljno široko da obuhvaća i postojanje presude Suda kojom je utvrđeno da se odluka o prethodnom zahtjevu iste osobe protivi pravu Unije te koja ne samo da je relevantna za pitanje može li se dotičnoj osobi odobriti međunarodna zaštita nego i „značajno povećava […] vjerojatnost” da će joj se ta zaštita odobriti.
65.
U mjeri u kojoj je to relevantno, dodajem da, prema mojem mišljenju, treću rečenicu točke 203. presude od 14. svibnja 2020. treba promatrati s obzirom na to tumačenje. U toj je rečenici – o čijem se značenju sporilo na raspravi – utvrđeno da se članak 33. stavak 2. točka (d) Direktive 2013/32 „ne primjenjuje na naknadni zahtjev u smislu članka 2. točke (q) te direktive, kada tijelo odlučivanja utvrdi da je konačno odbijanje odnosno odbacivanje ranijeg zahtjeva suprotno pravu Unije” (
51
). Smatram da iz točaka 196. do 198. presude od 14. svibnja 2020. jasno proizlazi da je Sud tu rečenicu ubacio samo kako bi osigurao da se dotičnoj osobi ne uskrati mogućnost ponovnog preispitivanja njezine situacije u okolnostima u kojima je očito da je odbijanje njezina prvotnog zahtjeva bilo protivno pravu Unije. Stoga, smatram da je Sud navodeći u trećoj rečenici točke 203. te presude da se članak 33. stavak 2. točka (d) Direktive 2013/32 „ne primjenjuje” želio reći da razlog nedopuštenosti predviđen u toj odredbi ne može ići na štetu osobe ako je očito da je odbijanje njezina prvotnog zahtjeva bilo protivno pravu Unije.
66.
S tim pojašnjenjima na umu te nakon što sam općenitije objasnio zašto presuda Suda u određenim okolnostima čini „novi element” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 sada ću se izričito osvrnuti na dvojbe suda koji je uputio zahtjev u pogledu toga odnosi li se taj pojam na presudu kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku.
3.
Povrh presude od 14. svibnja 2020.
a)
Slučaj koji se razmatra u glavnom postupku
67.
Kao i presuda od 14. svibnja 2020., presuda na koju se A. A. poziva u glavnom postupku donesena je nakon što je o njegovu prvotnom zahtjevu za međunarodnu zaštitu donesena konačna odluka. Međutim, u njoj nije utvrđeno da se određena nacionalna pravila protive pravu Unije. U tom pogledu podsjećam na to da je Sud u potonjoj presudi utvrdio da u kontekstu oružanog sukoba, osobito građanskog rata, i u slučaju nepostojanja zakonske mogućnosti izbjegavanja vojne obveze, postoji velika vjerojatnost da će se odbijanje izvršavanja vojne službe protumačiti kao akt političkog protivljenja, neovisno o osobnim razlozima dotične osobe koji su eventualno složeniji (
52
). S obzirom na, među ostalim, to razmatranje, Sud je zaključio da u takvim okolnostima postoji snažna presumpcija da je progon ili kažnjavanje radi odbijanja izvršavanja vojne službe iz članka 9. stavka 2. točke (e) Direktive 2011/95 povezano s jednim od pet razloga za proganjanje navedenih u njezinu članku 10. (
53
)
68.
A. A. smatra da iz te presude proizlazi da je teret dokazivanja koji mu je nametnut u postupku razmatranja njegova prethodnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu nadilazio ono što pravo Unije zahtijeva. Kako sam naveo u točki 15. ovog mišljenja, Savezni ured za migraciju i izbjeglice odbio je A. A.-u odobriti status izbjeglice zato što potonji nije s dovoljnom sigurnošću dokazao da će se činjenica da je nakon završetka vojne službe napustio Siriju smatrati aktom političkog protivljenja. Stoga, to tijelo nije pretpostavilo da bi kazna ili progon kojima bi A. A. mogao biti izložen u Siriji zbog svojeg ponašanja bili povezani s razlogom proganjanja.
69.
S obzirom na te okolnosti, A. A. pred sudom koji je uputio zahtjev navodi da je presudom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Vojna služba i azil) promijenjena njegova „pravna situacija” u smislu nacionalnog prava, zbog čega njegov naknadni zahtjev nije moguće proglasiti nedopuštenim. On smatra da se ta presuda mora smatrati „novim elementom” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) i članka 40. Direktive 2013/32.
70.
Komisija se u biti slaže s tim tumačenjem. Njemačka i austrijska vlada pak tvrde da je „novim elementom” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 moguće smatrati samo presudu Suda kojom se utvrđuje ili izaziva ništavost ili izmjena nacionalnog zakonodavstva ili pravne osnove same prvotne odluke. Te vlade objašnjavaju da, prema njemačkom i austrijskom pravu, presuda koja, kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, samo izaziva promjenu u tumačenju nacionalnih odredbi, a pritom ne dovodi u pitanje njihovu valjanost niti nalaže njihovu izmjenu, ne obvezuje nadležna tijela da naknadni zahtjev proglase dopuštenim.
71.
Slažem se s Komisijom. Smatram da razlikovanje koje njemačka i austrijska vlada ističu na temelju svojeg nacionalnog prava nije dopušteno člankom 33. stavkom 2. točkom (d) Direktive 2013/32.
72.
U tom pogledu ističem da ni iz teksta prvih dvaju pitanja ni iz informacija u spisu predmeta nije sasvim na koji način treba razumjeti to razlikovanje. Naime, mogli bi se zapitati traži li sud koji je uputio zahtjev pojašnjenje u pogledu toga treba li se za potrebe primjene pojma „novi element” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 praviti razlika između odluka Suda kojima se, prema riječima suda koji je uputio zahtjev, „ne utvrđuje neusklađenost nacionalne odredbe s pravom Unije” i onih kojima se to utvrđuje (prvi aspekt) ili se pak mora praviti razlika između odluka Suda koje izazivaju ništavost ili izmjenu nacionalnog zakonodavstva i onih koje samo dovode do drukčijeg tumačenja tog zakonodavstva (drugi aspekt). Prvi aspekt se tiče razlike u načinu na koji su odluke Suda formulirane, dok je drugi usredotočen na različite učinke koje takve odluke mogu, neovisno o svojoj formulaciji, imati na nacionalne odredbe.
73.
Oba ću ta aspekta razmotriti prije nego što se kratko osvrnem na pitanje – istaknuto na raspravi – treba li u obzir uzeti jedan drugi razlikovni element, to jest okolnost je li odluka Suda donesena prije ili nakon donošenja konačne odluke o prethodnom zahtjevu dotične osobe.
1) Prvi aspekt
74.
U pogledu prvog aspekta, ističem da je točno da Sud u točkama 194. i 203. i izreci presude od 14. svibnja 2020. izričito govori o „presud[i] Suda kojom je utvrđena neusklađenost s pravom Unije nacionalnog propisa” (
54
). Međutim, očito je da Sud tom formulacijom nije namjeravao praviti razliku između presuda ili odluka Suda koje sadržavaju takvo utvrđenje i onih koje samo pružaju smjernice u pogledu tumačenja prava Unije.
75.
U tom pogledu ne mogu dovoljno naglasiti da se Sud, kada donosi prethodnu odluku na zahtjev nacionalnih sudova u skladu s člankom 267. UFEU‑a, izjašnjava o tumačenju ili valjanosti odredbi prava Unije. Dakle, on se ne izjašnjava o valjanosti nacionalnih odredbi ili o njihovoj usklađenosti s pravom Unije. Naime, na nacionalnim je sudovima da iz sudske prakse Suda izvedu nužne posljedice te da, ovisno o slučaju, drukčije protumače ili prestanu primjenjivati relevantno nacionalno pravo. To vrijedi za sve slučajeve u kojima Sud donosi prethodnu odluku.
76.
Iz toga proizlazi da jednostavno nije moguće, prema mojemu mišljenju, presude Suda razlikovati prema dvama kategorijama: one kojima se utvrđuje da određene nacionalne odredbe nisu u skladu s pravom Unije ili one kojima se pružaju smjernice u pogledu tumačenja prava Unije. Obje kategorije iste su prirode jer se obje odnose na tumačenje prava Unije.
77.
S tim pojašnjenjem na umu, sada ću objasniti zašto smatram da pojam „novi element” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 ne omogućuje ni razlikovanje između presuda Suda koje zahtijevaju izmjenu ili stavljanje izvan snage relevantnih nacionalnih odredbi i onih koje samo zahtijevaju drukčije tumačenje takvih odredbi.
2) Drugi aspekt
78.
Smatram da razlikovanje koje sam opisao u prethodnoj točki nije moguće prihvatiti. Osim što je preformalističko, takvo tumačenje članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 značilo bi da bi definicija pojma „novi element” ovisila o tome kako su formulirane nacionalne odredbe te bi stoga dovelo do neprihvatljivih razlika u razini zaštite podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu među pojedinim državama članicama.
79.
Naime, takvu bi presudu „novim elementom” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 smatrala samo država članica čije je nacionalno zakonodavstvo usko formulirano (jer bi se njezino zakonodavstvo moralo staviti izvan snage ili izmijeniti s obzirom na presudu Suda). Druge države članice, čije je zakonodavstvo šire formulirano, ne bi imale tu obvezu. Širina formulacije nacionalnog zakonodavstva kojem podliježe podnositelj zahtjeva određivala bi hoće li njegov naknadni zahtjev biti proglašen dopuštenim ili nedopuštenim (
55
).
80.
Prema mojemu mišljenju, teško je zamisliti situaciju u kojoj bi ujednačena primjena prava Unije, koja se štiti člankom 267. UFEU‑a te koja zahtijeva od svih država članica da vode računa o elementima tumačenja prava Unije sadržanima u sudskoj praksi Suda, bila ugroženija. Stoga smatram da razlika koja se u njemačkom pravu pravi između presuda koje izazivaju ništavost ili izmjenu nacionalnog zakonodavstva i onih koje samo dovode do drukčijeg tumačenja tog zakonodavstva nije relevantna za potrebe primjene članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32.
81.
Iz navedenih razmatranja proizlazi da pojam „novi element” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 treba tumačiti na način da se može odnositi i na presudu Suda koja zahtijeva drukčije tumačenje nacionalnih odredbi na kojima se temeljila konačna odluka o prethodnom zahtjevu dotične osobe, a ne dovodi u pitanje valjanost tih odredbi ili njihove formulacije.
b)
Je li datum donošenja odluke Suda relevantan?
82.
Kako sam već naveo, presuda na koju se A. A. poziva u glavnom postupku donesena je nakon donošenja konačne odluke o njegovu prvotnom zahtjevu (baš kao presuda od 14. svibnja 2020.). Međutim, stranke su na raspravi odgovarale i na pitanja Suda u pogledu situacije u kojoj presuda nije donesena nakon, već prije donošenja takve konačne odluke. Budući da u glavnom postupku nije riječ o takvoj situaciji, mišljenja sam da se Sud ovdje ne mora osvrnuti na šire pitanje treba li i takvu presudu Suda smatrati „novim elementom” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32. Međutim, za slučaj da ipak odluči to učiniti, iznosim sljedeće napomene.
83.
Iz definicije pojma „novi element”, koju sam izložio u točki 34. ovog mišljenja, jasno proizlazi da se taj pojam odnosi na elemente koji nisu uzeti u obzir u okviru odluke donesene o prethodnom zahtjevu te na kojima se ta odluka stoga nije mogla temeljiti (
56
).
84.
Slažem se da je tu definiciju lakše primijeniti na presudu koja je donesena nakon donošenja konačne odluke o prvotnom zahtjevu nego na presudu koja je donesena prije te odluke. Njemačka vlada u tom je pogledu na raspravi tvrdila, koliko shvaćam, da su nadležna tijela mogla uzeti u obzir presudu Suda ako je ona već postojala u trenutku donošenja takve odluke te da stoga tu presudu nije moguće smatrati elementom na kojem se ta odluka nije mogla temeljiti u skladu s kriterijima koje sam upravo istaknuo. Moram reći da donekle razumijem tu tvrdnju. Naime, s obzirom na to da države članice moraju omogućiti da se odluke njihovih nadležnih tijela pobijaju pred sudom, eventualno neuzimanje u obzir postojeće presude Suda načelno treba (ostavljajući po strani praktične poteškoće s kojima se podnositelji zahtjeva susreću, a o kojima govorim u točki 62. ovog mišljenja) uzeti u obzir u postupku pobijanja odluke u kojoj ta presuda nije uzeta (ili nije pravilno uzeta) u obzir.
85.
Unatoč tomu, ne smatram da puka činjenica da je presuda Suda već postojala u trenutku donošenja konačne odluke o prvotnom zahtjevu može, za potrebe tumačenja pojma „novi element” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32, dovesti do drukčijeg ishoda u usporedbi sa situacijom u kojoj je ta presuda donesena tek nakon donošenja te odluke. Kako Komisija tvrdi, to bi razlikovanje bilo umjetno. Naime, odgovor na pitanje mora li se presuda Suda smatrati „novim elementom” ne može ovisiti, zbog svih razloga koje sam naveo u točkama 40. do 65. ovog mišljenja, o datumu njezina donošenja. Kao što je to Sud naveo u presudi od 14. svibnja 2020., ono što je relevantno je da, u situaciji u kojoj je odluka koja se odnosi na prethodni zahtjev osobe o kojoj je riječ protivna pravu Unije, toj je osobi dopušteno podnijeti naknadni zahtjev i taj se zahtjev mora razmotriti.
86.
U tom pogledu dodajem, kao prvo, da se čak i za presudu Suda koja je donesena nakon donošenja konačne odluke o prethodnom zahtjevu za međunarodnu zaštitu smatra da djeluje ex tunc te da se za njezin sadržaj stoga smatra kao da je oduvijek postojao. Prema mojemu mišljenju, ta okolnost čini razlikovanje između presuda donesenih nakon i prije donošenja takve konačne odluke poprilično beznačajnim jer obje kategorije presuda u praksi imaju iste učinke.
87.
Kao drugo, ističem da je Sud već pojasnio da se pojam „novi element” odnosi i na elemente koji su već postojali tijekom postupka razmatranja prethodnog zahtjeva, ali se podnositelj zahtjeva na njih nije pozvao, iako ih se moglo istaknuti u prilog tom zahtjevu (
57
). To pojašnjenje, pruženo nakon donošenja presude od 14. svibnja 2020., smatram ključnim. Istina, „novi element” koji je u predmetu o kojem je riječ naveo Sud na taj zaključak bio je činjenične, a ne pravne prirode (to je bila činjenica da podnositelj zahtjeva u postupku razmatranja njegova prvog zahtjeva nije otkrio svoju spolnu orijentaciju). Međutim, Sud je izričito utvrdio da članak 40. stavci 2. i 3. Direktive 2013/32 „ne razlikuje to jesu li se elementi ili utvrđenja navedeni u prilog naknadnom zahtjevu pojavili prije ili poslije donošenja te odluke” (
58
).
88.
Dakle, iz sudske prakse Suda jasno proizlazi da datum donošenja presude Suda koju je moguće smatrati „novim elementom” u smislu tih odredbi i članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 nije relevantan (
59
).
89.
Čini mi se da je to široko tumačenje pojma „novi element” dosljedno tumačenju Suda u presudi od 14. svibnja 2020. s obzirom na to da Sud u toj presudi nije pridao nikakvu važnost datumu na koji je donio relevantnu odluku.
B. Opseg sudskog nadzora povodom pravnog lijeka protiv odluke kojom je naknadni zahtjev za međunarodnu zaštitu proglašen nedopuštenim (treće pitanje)
90.
Kako sam naveo u točki 27. ovog mišljenja, sud koji je uputio zahtjev u trećem se pitanju pita može li povodom tužbe koju mu je A. A. podnio, koja se odnosi samo na odluku Saveznog ureda za migraciju i izbjeglice kojom je njegov naknadni zahtjev odbijen kao nedopušten, također donijeti meritornu odluku o A. A.-ovu zahtjevu za azil (pitanja 3. (a) i 3. (b)). U slučaju potvrdnog odgovora na to pitanje, taj sud želi doznati koja se eventualno posebna postupovna jamstva iz poglavlja II. Direktive 2013/32 moraju osigurati A. A.-u (pitanje 3. (c)).
91.
Smatram da na ta pitanja nije teško odgovoriti. Svoju ću analizu stoga ograničiti na samo nekoliko zapažanja.
92.
Za početak, podsjećam na to da iz članka 46. stavka 1. točke (a) podtočke ii. Direktive 2013/32 jasno proizlazi da države članice moraju osigurati da podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu imaju pravo na učinkovit pravni lijek pred sudom protiv odluke kojom je njihov naknadni zahtjev odbijen kao nedopušten.
93.
Da bi bio učinkovit, takav pravni lijek mora omogućavati, kako članak 46. stavak 3. Direktive 2013/32 zahtijeva, potpuno i ex nunc razmatranje kako činjeničnih tako i pravnih pitanja. Takvo razmatranje može uključivati i „razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom u skladu s Direktivom 2011/95/EU”. Međutim, to nije sustavna obveza. Naime, nacionalni sudovi „potrebe za međunarodnom zaštitom” moraju razmatrati, umjesto nadležnih upravnih tijela, samo „ako je [to] potrebno”, to jest u određenim okolnostima, koje nisu opisane u toj odredbi kao ni u bilo kojoj drugoj odredbi te direktive.
94.
U vezi s tim iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da kada nacionalni postupci nisu usklađeni, države članice, u skladu s načelom procesne autonomije, same određuju svoja podrobna pravila o pravu na pravni lijek, pri čemu ona samo ne smiju biti nepovoljnija od onih koja uređuju slične situacije u unutarnjem pravu (načelo ekvivalentnosti) i, što je ključno, ne smiju činiti u praksi nemogućim ili pretjerano otežanim korištenje pravima dodijeljenima pravom Unije (načelo djelotvornosti) (
60
). Ti zahtjevi odražavaju opću obvezu država članica da osiguraju sudsku zaštitu prava koja pojedinci izvode iz prava Unije.
95.
Iz toga slijedi, te se sve zainteresirane strane u ovom predmetu slažu, da je na svakoj državi članici, s obzirom na nepostojanje odredbi u Direktivi 2013/32 koje bi zahtijevale drukčije i, naravno, podložno zahtjevima koji proizlaze iz načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, da odluči mogu ili moraju li njezini nacionalni sudovi u postupku pobijanja odluke kojom je naknadni zahtjev odbijen kao nedopušten ispitati i meritum zahtjeva za azil dotične osobe umjesto nadležnih tijela ili pak moraju zahtjev vratiti na daljnje razmatranje tim tijelima (
61
).
96.
Procesna autonomija država članica potvrđena je u presudi Alheto (
62
), u kojoj je Sud naveo, mada u pogledu drukčijeg pitanja nedopuštenosti, da države članice mogu u svojem nacionalnom pravu propisati da nacionalni sudovi koji odlučuju o tom pitanju ne moraju sami meritorno razmotriti zahtjev te da jednostavno mogu vratiti spis nadležnim tijelima radi ponovnog razmatranja.
97.
Prema mojemu mišljenju, države članice usto mogu, kako se čini da je u ovom predmetu slučaj u njemačkom pravu, propisati da ti sudovi ne smiju provesti to razmatranje. Kada se odredba koja to propisuje usvoji u nacionalnom pravu, nacionalni sudovi moraju se je pridržavati, uvijek uz uvjet da poštuju načela djelotvornosti i ekvivalentnosti. Ako je uređenje takvo, nacionalni sud kao što je sud koji je uputio zahtjev ne može u postupku pobijanja odluke kojom je naknadni zahtjev pojedinca odbijen kao nedopušten donijeti meritornu odluku o zahtjevu tog pojedinca za azil.
98.
Stoga mi se čini da se na pitanja 3. (a) i 3. (b) mora niječno odgovoriti te da Sud ne mora odgovoriti na pitanje 3. (c) jer je ono postavljeno samo ako se na pitanje 3. (b) odgovori potvrdno.
99.
Međutim, ako Sud zauzme drukčije stajalište i zaključi da, u takvim okolnostima, nacionalni sudovi ipak trebaju imati mogućnost meritorno razmatrati zahtjev pojedinca, smatram očitim da ti sudovi takvu ovlast mogu izvršavati samo ako imaju na raspolaganju sve pravne i činjenične elemente koji su u tom pogledu relevantni (
63
). Nadalje, mišljenja sam da, u takvim okolnostima, postupovna jamstva iz poglavlja II. Direktive 2013/32, osobito ona predviđena u članku 12. Direktive 2013/32 te u njezinim člancima 14. do 17. i 19. do 25. (u vezi s, primjerice, načinom na koji treba voditi osobne razgovore, pružanjem pravnih i postupovnih informacija u prvostupanjskim postupcima dotičnoj osobi i njezinim pravom da bude informirana i dobije pravnu pomoć), nije moguće zanemariti samo zato što zahtjev za azil meritorno razmatra sud, a ne nadležna upravna tijela. To znači, kako Komisija navodi, da relevantni sud mora provesti osobni razgovor s podnositeljem zahtjeva ako navedena tijela nisu to učinila (
64
).
V. Zaključak
100.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da Sud na prethodna pitanja koja je uputio Verwaltungsgericht Sigmaringen (Upravni sud u Sigmaringenu, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
1.
Članak 33. stavak 2. točku (d) Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite, u vezi s člankom 40. te direktive,
treba tumačiti na način da se pojam „novi element” može odnositi na presudu Suda koja izaziva promjenu u tumačenju nacionalnih odredbi na kojima se temeljila konačna upravna odluka o prethodnom zahtjevu dotične osobe, a ne dovodi u pitanje valjanost tih odredbi ili njihove formulacije. Taj zaključak ne ovisi o tome je li takva presuda donesena prije ili nakon te konačne odluke.
2.
Članak 33. stavak 2. točku (d) Direktive 2013/32, u vezi s člankom 40. te direktive,
treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalna odredba koja omogućuje da se naknadni zahtjev odbije kao nedopušten u okolnostima koje su šire od onih koje su predviđene navedenim odredbama Direktive 2013/32 zato što se, primjerice, vodi užim tumačenjem pojma „novi element” sadržanog u tim odredbama. Da bi se presuda Suda smatrala „novim elementom”, potrebno je, kao prvo, da ju nadležna tijela nisu uzela u obzir u postupku razmatranja prethodnog zahtjeva. Kao drugo, ta presuda mora biti „povezan[a] s razmatranjem ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete da bude ovlaštenik međunarodne zaštite na temelju Direktive 2011/95/EU”. Nadalje, da bi onemogućila proglašenje naknadnog zahtjeva nedopuštenim, ona mora „značajno povećava[ti] vjerojatnost” da će zahtjev biti meritorno prihvaćen.
3.
Članak 46. Direktive 2013/32
treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da države članice donesu odredbe koje onemogućuju nacionalnim sudovima da u postupku pobijanja odluke kojom je naknadni zahtjev odbijen kao nedopušten donesu meritornu odluku o zahtjevu dotične osobe za azil pod uvjetom, međutim, da se poštuju načela ekvivalentnosti i djelotvornosti.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
i
)	Nakon prvotne objave ovog teksta na internetu izmijenjena je njegova numeracija (t. 78., 79. i 89.)
(
2
)	Vidjeti „Praktični vodič o naknadnim zahtjevima”, koji je objavio Europski potporni ured za azil (EASO) (koji se sada zove Agencija Europske unije za azil (EUAA)), Prosinac 2021., str. 8; dostupan, na engleskom jeziku, na sljedećoj internetskoj adresi: https://op.europa.eu/en/publication‑detail/-/publication/5838f4ed-620c‑11ec‑a033‑01aa75ed71a1/language‑en). Iz tog dokumenta proizlazi da je do 2020. svaki deseti podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu već podnio takav zahtjev u istoj državi članici Unije (ili pridruženoj državi).
(
3
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249. i ispravci SL 2020., L 76, str. 38. i SL 2020., L 415, str. 90.), vidjeti članak 2. točku (q).
(
4
)	Vidjeti presudu od 19. studenoga 2020., Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Vojna služba i azil) (C‑238/19, EU:C:2020:945, u daljnjem tekstu: presuda Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Vojna služba i azil)).
(
5
)	C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367
(
6
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (SL 2013., L 180, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 108. i ispravak SL 2017., L 49, str. 50.; u daljnjem tekstu: Uredba Dublin III)
(
7
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravak SL 2020., L 76, str. 37.)
(
8
)	Vidjeti točku 7. ovog mišljenja. Ta odredba predviđa podrobna postupovna pravila koja države članice moraju poštovati kada obrađuju „naknadne zahtjeve” za međunarodnu zaštitu.
(
9
)	Vidjeti uvodnu izjavu 36. Direktive 2013/32. Tim se postupovnim pravilima usto nastoje spriječiti slučajevi u kojima neuspješni tražitelji azila, čiji je prethodni zahtjev za međunarodnu zaštitu već odbijen konačnom odlukom te čija se činjenična i pravna situacija praktički nije promijenila, neprestano „iskušavaju svoju sreću” pred nadležnim tijelima država članica. Naime, takvi slučajevi nisu poželjni ni iz perspektive država članica, zbog administrativnog opterećenja koje je posljedica cjelovitog razmatranja svakog pojedinog naknadnog zahtjeva (osobito kada njihovo podnošenje čini zlouporabu, primjerice, zato što je osoba razloge za traženje međunarodne zaštite „razdvojila” na više zahtjeva koje je postupno podnosila), ni za dotične osobe jer one tada ostaju u „pravnom začaranom krugu” i žive u trajnoj neizvjesnosti u pogledu toga hoće li se njihov slučaj ikada riješiti.
(
10
)	Vidjeti osobito uvodnu izjavu 18. Direktive 2013/32, prema kojoj je „[u] interesu […] država članica i podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu da se odluke o zahtjevima za međunarodnu zaštitu donose što prije, ne dovodeći u pitanje valjanost i sustavnost razmatranja koje se provodi” (moje isticanje).
(
11
)	Vidjeti uvodnu izjavu 3. Direktive 2013/32.
(
12
)	Prema članku 2. točki (e) Direktive 2013/32, „konačna odluka” znači „odluka o tome priznaje li se državljaninu treće zemlje ili osobi bez državljanstva status izbjeglice ili status supsidijarne zaštite […] i u pogledu koje se ne može uložiti pravni lijek […]”.
(
13
)	Da budem jasan, u članku 33. stavku 2. točki (d) i članku 40. Direktive 2013/32 spominju se i „novi elementi” i „[nova] utvrđenja”. U ovom mišljenju govorim samo o „novim elementima” jer je to izraz koji je Sud koristio u francuskoj i engleskoj verziji svoje presude od 14. svibnja 2020. (vidjeti točku 203. te presude). Nadalje, prema mojemu mišljenju, pojam „novi element” je toliko širok da nužno obuhvaća pojam „[nova] utvrđenja”, koji je nešto uži (naime, smatram da se „utvrđenje” obično odnosi na ishod istrage ili razmatranja odnosno na otkriće, dok „element” podrazumijeva praktički bilo što), te se s njim preklapa. Međutim, sve što kažem u pogledu pojma „novi element” pravne prirode odnosit će se i na „[nova] utvrđenja” pravne prirode.
(
14
)	Vidjeti također točku 149. presude od 14. svibnja 2020. i navedenu sudsku praksu. Podsjećam na to da se razlozi navedeni u članku 33. stavku 2. Direktive 2013/32 primjenjuju „[p]ovrh slučajeva u kojima se zahtjev ne razmatra u skladu s Uredbom [Dublin III]”.
(
15
)	Radi cjelovitosti dodajem da države članice ne moraju mogućnost proglašavanja naknadnih zahtjeva dopuštenima ograničiti na situaciju u kojoj „postoje elementi ili utvrđenja u vezi razmatranja je li podnositelj zahtjeva koji ispunjava uvjete kao ovlaštenik međunarodne zaštite […] naveo ili podnio te nove elemente ili utvrđenja”. Naime, one mogu utvrditi i druge razloge za daljnje razmatranje takvih zahtjeva (vidjeti članak 40. stavak 3. Direktive 2013/32).
(
16
)	Vidjeti presudu od 10. lipnja 2021., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Novi elementi ili utvrđenja) (C‑921/19, EU:C:2021:478, t. 34. do 37.).
(
17
)	Novi elementi se u praksi obično odnose na prethodno iznesenu materijalnu činjenicu (koju su nadležna tijela već razmotrila), podnose se kao dio nove materijalne činjenice u okviru istog navoda ili su dio sasvim novog navoda. Za opis svakog od tih scenarija vidjeti „Praktični vodič o naknadnim zahtjevima”, koji je objavio EASO, Prosinac 2021., str. 29. i sljedeće).
(
18
)	Ako postoji jedan ili više „novih elemenata” te je taj uvjet ispunjen, nadležna tijela nemaju mogućnost proglasiti naknadni zahtjev nedopuštenim. Umjesto toga, ona ga moraju meritorno razmotriti i osigurati da to razmatranje poštuje osnovna načela i jamstva navedena u poglavlju II. te direktive (vidjeti članak 40. stavak 3.). Ako pak zaključe da naknadni zahtjev nije dopušten, ona podnositelju zahtjeva moraju obrazložiti takav zaključak (u skladu s člankom 42. stavkom 3. te direktive) te podnositelj zahtjeva usto mora imati mogućnost ostvariti svoje pravo na učinkovit pravni lijek pred sudom protiv odluke nadležnih tijela (vidjeti članak 46. stavak 1.). Podsjećam da je A. A. u predmetnom slučaju i pokušao ostvariti to pravo. Zato se odluka Saveznog ureda za migraciju i izbjeglice kojom je njegov naknadni zahtjev odbijen kao nedopušten trenutačno preispituje pred sudom koji je uputio zahtjev.
(
19
)	Države članice u takvoj situaciji mogu, ali nipošto ne moraju, u svojem nacionalnom zakonodavstvu usvojiti odredbe prema kojima će se naknadni zahtjev dalje razmatrati samo ako se podnositelj zahtjev neskrivljeno nije mogao pozvati na takve „nove” elemente u prethodnom postupku (vidjeti članak 40. stavak 4. Direktive 2013/32).
(
20
)	Vidjeti presudu od 10. lipnja 2021., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Novi elementi ili utvrđenja) (C‑921/19, EU:C:2021:478, t. 50.).
(
21
)	Vidjeti članak 33. stavak 2. točku (d) i članak 40. stavak 2. Direktive 2013/32.
(
22
)	Vidjeti točku 203. te presude.
(
23
)	Vidjeti točke 148. do 165. presude od 14. svibnja 2020.
(
24
)	Vidjeti točke 185. i 186. presude od 14. svibnja 2020.
(
25
)	Ibid., t. 185.
(
26
)	Ibid., t. 186.
(
27
)	Vidjeti presudu od 13. siječnja 2004. (C‑453/00, EU:C:2004:17).
(
28
)	Vidjeti točku 187. presude od 14. svibnja 2020.
(
29
)	Ibid., t. 194. i 203.
(
30
)	Da budem jasan, iz toga proizlazi da je novo razmatranje svih relevantnih elemenata – čak i onih koji su uzeti u obzir u okviru prethodnog postupka azila – potrebno ako osoba podnese naknadni zahtjev, a postoji presuda Suda koju je moguće smatrati „novim elementom” u smislu članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 te koja „značajno povećava […] vjerojatnost” da ta osoba ispunjava uvjete za ovlaštenika međunarodne zaštite.
(
31
)	Formalno govoreći, obvezu nadležnih tijela država članica da preispitaju situaciju podnositelja zahtjeva kada razmatraju njegov naknadni zahtjev nije moguće, naravno, izjednačiti s obvezom tih tijela da po službenoj dužnosti preispitaju konačnu odluku. Sud je to veoma jasno dao do znanja u presudi od 14. svibnja 2020.
(
32
)	Vidjeti točku 197. presude od 14. svibnja 2020. Ističem da se Sud u tom pogledu pozvao na presudu od 2. travnja 2020., CRPNPAC i Vueling Airlines (C‑370/17 i C‑37/18, EU:C:2020:260, t. 95. i 96.).
(
33
)	Vidjeti Turmo, A., L’autorité de la chose jugée en droit de l’Union européenne, Bruylant, 2017., str. 46.
(
34
)	Vidjeti presudu od 1. lipnja 1999., Eco Swiss (C‑126/97, EU:C:1999:269, t. 46.).
(
35
)	Turmo, A., L’autorité de la chose jugée en droit de l’Union européenne, Bruylant, 2017., str. 46.
(
36
)	Ibid., str. 49. do 52. Zato je sud dopustio iznimke te naveo da je upravne akte ponekad moguće preispitivati (vidjeti, u tom pogledu, presudu od 13. siječnja 2004., Kühne & HeitzC‑453/00, EU:C:2004:17).
(
37
)	To je razlog zbog kojeg, primjerice, države članice prilikom utvrđivanja nacionalnih pravila u pogledu postupovnog okvira za prethodno razmatranje u smislu članka 40. stavka 2. Direktive 2013/32 ne smiju „onemogućiti pristup novom postupku niti prouzročiti učinkovitu zabranu ili teško ograničavanje takvog pristupa” (vidjeti članak 42. stavak 2. iste direktive).
(
38
)	Vidjeti presudu od 24. lipnja 2015., T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, t. 65.).
(
39
)	Također, u članku 78. stavku 1. UFEU‑a spominje se činjenica da je cilj zajedničke politike azila koju je razvila Europska unija osigurati poštovanje tog načela.
(
40
)	Vidjeti uvodnu izjavu 18. Direktive 2013/32, koja zahtijeva da nadležna tijela provedu valjano i sustavno razmatranje. Vidjeti također članak 4. stavke 1. i 3. Direktive 2011/95 („[d]užnost je države članice da u suradnji s podnositeljem zahtjeva procijeni odgovarajuće elemente zahtjeva”).
(
41
)	Načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja dio je i temeljnih načela na kojima počiva Konvencija o statusu izbjeglica, koja je potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545., 1954.), a stupila je na snagu 22. travnja 1954. (kako je dopunjena Protokolom o statusu izbjeglica od 31. siječnja 1967., koji je na snagu stupio 4. listopada 1967.) (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija).
(
42
)	Za opću raspravu o načelu zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja i njegovu odnosu sa statusom izbjeglice, vidjeti Chetail, V., „Le principe de non‑refoulement et le statut de réfugié en droit international”, La Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés 50 ans après: bilan et perspectives, Bruylant, Bruxelles, 2001.
(
43
)	Upravo zbog činjenice da se od tog načela ne može odstupiti članak 41. stavak 1. Direktive 2013/32 predviđa da države članice mogu iznimke od prava podnositelja zahtjeva da ostane na njihovu državnom području dok se razmatra njegov naknadni zahtjev utvrditi samo ako poštuju načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja.
(
44
)	U tom pogledu ističem da je EASO (sada EUAA) naveo da je mogućnost tražitelja azila da podnesu naknadni zahtjev ključna za poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja (vidjeti „Praktični vodič o naknadnim zahtjevima”, prosinac 2021., str. 9.).
(
45
)	Podložno provjeri suda koji je uputio zahtjev, čini mi se da je presuda na koju se A. A. poziva u glavnom postupku upravo takva.
(
46
)	Vidjeti točke 195. i 196. presude od 14. svibnja 2020. Kako je Komisija tvrdila na raspravi, cilj je članka 33. stavka 2. točke (d) Direktive 2013/32 zajamčiti tražiteljima azila pravo da nadležna nacionalna tijela razmotre njihove zahtjeve za međunarodnu zaštitu te istodobno osigurati da ta tijela nisu previše administrativno opterećena.
(
47
)	Vidjeti, u tom pogledu, uvodnu izjavu 11. Direktive 2013/32, u kojoj je navedeno da se okvir Unije o postupcima priznavanja i ukidanja međunarodne zaštite treba temeljiti na konceptu jedinstvenog postupka radi osiguravanja „obuhvatnog i učinkovitog ocjenjivanja potreba za međunarodnom zaštitom podnositelja zahtjeva” (moje isticanje).
(
48
)	Vidjeti „Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés”, koji je objavio Visoki povjerenik Ujedinjenih naroda za izbjeglice, str. 9.; dostupan na francuskom jeziku na: https://www.unhcr.org/fr/media/guide‑des‑procedures‑et‑criteres‑appliquer‑pour‑determiner‑le‑statut‑de‑refugie‑au‑regard‑de).
(
49
)	Naravno, pod uvjetom da takva presuda nije samo relevantna za pitanje može li se dotičnoj osobi odobriti međunarodna zaštita, nego i da „značajno povećava […] vjerojatnost” da će joj se ta zaštita odobriti.
(
50
)	Naime, dok članak 20. stavak 1. Direktive 2013/32 zahtijeva od država članica da u žalbenim postupcima o kojima se govori u poglavlju V. te direktive osiguraju pružanje besplatne pravne pomoći i zastupanje, takva obveza ne postoji u odnosu na postupak u kojem nadležna tijela razmatraju zahtjev za međunarodnu zaštitu (vidjeti, među ostalim, članak 22. te direktive).
(
51
)	Moje isticanje.
(
52
)	Vidjeti točku 60. presude Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Vojna služba i azil).
(
53
)	Ibid., t. 61. Podsjećam na to da za odobravanje osobi statusa „izbjeglice” u skladu s člankom 2. točkom (e) Direktive 2011/95 mora postojati veza između djela proganjanja navedenih u članku 9. Direktive 2011/95 (ili nedostatka zaštite od takvih djela) i razloga navedenih u njezinu članku 10. (vidjeti članak 9. stavak 3. te direktive). Dakle, Sud je u presudi Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Vojna služba i azil) priznao da se u određenim okolnostima postojanje takve veze može pretpostaviti.
(
54
)	Moje isticanje
(
55
)	Kao što sam to već naveo u točki 57. ovog mišljenja, u presudi od 14. svibnja 2020. Sud je svoje tumačenje pojma „novi element” povezao s važnošću prava na dobivanje međunarodne zaštite ako su ispunjeni uvjeti koji se zahtijevaju pravom Unije (vidjeti točke 195. i 196. te presude). Očito je da nije želio reći da bi mogućnost dobivanja tog prava trebala ovisiti o tome kako je formulirano nacionalno pravo.
(
56
)	Vidjeti presudu od 10. lipnja 2021., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Novi elementi ili utvrđenja) (C‑921/19, EU:C:2021:478, t. 50.).
(
57
)	Vidjeti presudu od 9. rujna 2021., Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Naknadni zahtjev za međunarodnu zaštitu) (C‑18/20, EU:C:2021:710, t. 37.).
(
58
)	Ibid. Usput ističem da EASO u svojem „Praktičnom vodiču o naknadnim zahtjevima” (prosinac 2021., str. 26.) objašnjava da su takvi elementi „novi jer nisu uzeti u obzir tijekom prethodnog postupka te se konačna odluka o prethodnom zahtjevu nije na njima temeljila”.
(
59
)	Kako je nezavisni odvjetnik H. Saugmandsgaard Øe naveo u svojem Mišljenju (Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Naknadni zahtjev za međunarodnu zaštitu)(C‑18/20, EU:C:2021:302, t. 44.), to je tumačenje osobito jasno s obzirom na članak 40. stavak 4. Direktive 2013/32.
(
60
)	Vidjeti presudu od 13. prosinca 2017., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, t. 26. i navedenu sudsku praksu).
(
61
)	Međutim, vidjeti presudu od 29. srpnja 2019., Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626). Taj se predmet odnosio na situaciju u kojoj je nadležno nacionalno tijelo više puta odbilo postupiti u skladu s presudom nacionalnog suda kojom je poništena njegova prvotna odluka o zahtjevu za međunarodnu zaštitu. Sud je utvrdio da, u takvim okolnostima, sud koji je donio takvu presudu može izmijeniti odluku tog tijela te ju zamijeniti vlastitom, iako mu nacionalno pravo to zabranjuje.
(
62
)	Presuda od 25. srpnja 2018. (C‑585/16, EU:C:2018:584)
(
63
)	Oni će u tom pogledu možda morati pozvati nadležna tijela da im dostave neki dokument ili činjenični dokaz (vidjeti u tom smislu, presudu od 25. srpnja 2018., Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, t. 121.).
(
64
)	Sud je činjenicu da nacionalni sudovi mogu provesti takav razgovor potvrdio u presudi od 25. srpnja 2018., Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, t. 127.).