61994CC0007_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
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1. Die dem Gerichtshof vom Bundesverwaltungsgericht vorgelegte Vorabentscheidungsfrage betrifft die Auslegung des Artikels 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (im folgenden: Verordnung)(1). Das vorlegende Gericht fragt insbesondere nach dem persönlichen Geltungsbereich dieses Artikels, um feststellen zu können, ob der in ihm enthaltene Begriff des Kindes eines Wanderarbeitnehmers dahin gehend zu verstehen ist, daß er sich nur auf ein Kind bezieht, das noch nicht das 21. Lebensjahr vollendet hat und/oder dem vom Elternteil Unterhalt gewährt wird.
Nach Artikel 12 der Verordnung müssen die Kinder eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, der im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats beschäftigt ist oder beschäftigt gewesen ist, wenn sie in diesem Mitgliedstaat wohnen, unter den gleichen Bedingungen wie die Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats am allgemeinen Unterricht sowie an der Lehrlings- und Berufsausbildung teilnehmen können. Nach Absatz 2 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Bemühungen zu fördern, durch die den in Absatz 1 genannten Kindern ermöglicht werden soll, unter den besten Voraussetzungen am Unterricht teilzunehmen.
2. Die deutschen Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der Ausbildungsförderung bestehen, soweit hier von Bedeutung, in erster Linie im Bundesausbildungsförderungsgesetz (Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung; im folgenden: BAföG). Artikel 5 Absatz 2 BAföG bestimmt allgemein, daß den Auszubildenden, die im Inland wohnen, um Lehrgänge im Ausland zu besuchen, Ausbildungsförderung geleistet werden kann, sofern diese Lehrgänge der Ausbildung nach dem Ausbildungsstand förderlich sind und auf die übliche Ausbildungszeit des Betreffenden angerechnet werden können, der zudem über die notwendigen Sprachkenntnisse verfügen muß. Artikel 8 Absatz 1 BAföG führt unter den Förderungsberechtigten die deutschen Staatsangehörigen sowie die Auszubildenden an, denen nach dem deutschen Gesetz über das Aufenthaltsrecht von Gemeinschaftsbürgern in ihrer Eigenschaft als Kinder von Wanderarbeitnehmern Freizuegigkeit gewährt wird. Dieses Gesetz (Aufenthaltsgesetz/EWG) bestimmt schließlich in Artikel 1 Absatz 2, daß als Familienangehörige im Sinne dieses Gesetzes die Kinder (des Wanderarbeitnehmers) anzusehen sind, die noch nicht 21 Jahre alt sind oder denen der Wanderarbeitnehmer oder sein Ehegatte Unterhalt gewährt.
3. Herr Gaal, ein 1967 geborener belgischer Staatsbürger, wohnt seit 1969 in Deutschland, wo er das Gymnasium besuchte und das Studium der Biologie aufnahm. Nach dem Tod seines Vaters bezieht er seit 1987 eine Waisenrente, die seine einzige Unterhaltsquelle darstellt.
1989 beantragte Herr Gaal bei der zuständigen Stelle (Landesamt für Ausbildungsförderung) Ausbildungsförderung für einen achtmonatigen Studienabschnitt an einer britischen Universität im Rahmen seiner Ausbildung. Der Antrag wurde vom Landesamt mit der Begründung abgelehnt, Herr Gaal, der bereits das 21. Lebensjahr vollendet habe und keine Unterhaltsleistungen von seinen Eltern erhalte, gehöre nicht zu dem Personenkreis, dem ein Anspruch nach den oben beschriebenen deutschen Rechtsvorschriften zustehe.
4. Im Rahmen des Rechtsstreits, zu dem Herrn Gaals Widerspruch gegen diese Ablehnung führte, hat das deutsche Gericht als Revisionsinstanz dem Gerichtshof die oben bezeichnete Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt, mit der es praktisch wissen möchte, ob Artikel 12 der Verordnung dahin auszulegen ist, daß er die in den deutschen Rechtsvorschriften vorgesehene doppelte Beschränkung unwirksam macht und mithin das Landesamt verpflichtet, Herrn Gaal die beantragte Ausbildungsförderung zu leisten.
5. Zu Beginn der mündlichen Verhandlung hat die deutsche Regierung Bedenken dahin gehend geäussert, ob der Spruchkörper ordnungsgemäß besetzt sei. Diese Bedenken sind daraufhin auf Wunsch des Gerichtshofes schriftlich vorgetragen worden. Die deutsche Regierung hält insbesondere einen Verstoß gegen Artikel 165 Absatz 2 Satz 2 EG-Vertrag für gegeben, da nicht in angemessener Weise bekanntgemacht worden sei, nach welchen Kriterien die fünf Richter, aus denen der Spruchkörper eigentlich bestehe, unter den zu Beginn des Gerichtsjahres im Amtsblatt(2) aufgeführten sechs Richtern der Kammer bestimmt worden seien.
Die Rüge der deutschen Regierung hat zur Verzögerung des Verfahrensablaufs geführt, ist jedoch offensichtlich unbegründet. Im vorliegenden Fall ist der Spruchkörper eine Kammer, die aus fünf Richtern besteht, wie es Artikel 165 EG-Vertrag vorsieht. Es fällt ganz offensichtlich in die interne Organisationsgewalt des Gerichtshofes, die fünf Richter, aus denen der Spruchkörper besteht, unter den sechs Richtern der Kammer selbst zu bestimmen.
6. Es ist nun Zeit, auf die Sache selbst einzugehen. Zunächst ist festzustellen, daß sich zwar der Gerichtshof mehrmals sowohl zum materiellen als auch zum persönlichen Geltungsbereich von Artikel 12 der Verordnung geäussert hat(3), daß jedoch die Auslegung dieses Artikels nie den spezifischen Fall des Vorliegens einer "impliziten" Beschränkung seines Geltungsbereichs aufgrund von Erfordernissen hinsichtlich des Alters oder der Rechtsstellung der Adressaten seiner Bestimmungen betraf. Anders als bei den Artikeln 10 und 11 (in denen das Recht der Kinder niedergelegt ist, bei den Eltern Wohnung zu nehmen und jede Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis frei auszuüben), sieht nämlich Artikel 12 eine solche Beschränkung nicht ausdrücklich vor, die somit nur im Wege der Auslegung bejaht werden könnte.
Es ist also zu prüfen, ob und gegebenenfalls in welchem Masse es zweckmässig oder notwendig ist, über die wörtliche Auslegung des Artikels 12 hinauszugehen und zu der Feststellung zu gelangen, daß die Anwendung dieser Bestimmung auf die Fälle beschränkt sei, in denen die Begünstigten noch nicht 21 Jahre alt sind oder ihnen noch von den Eltern Unterhalt gewährt wird. Diese Annahme könnte sich aus einer systematischen Auslegung der Verordnung, genauer, der letzten drei Artikel ihres Ersten Teils (Artikel 10, 11 und 12), ergeben, wenn diese Auslegung es gebieten würde, den Inhalt der drei Bestimmungen aufeinander abzustimmen.
Eine solche Auslegung des Artikels 12 der Verordnung, die vom Landesamt und von der deutschen Regierung vorgeschlagen wird, würde der Anwendung der fraglichen Bestimmungen des BAföG nicht entgegenstehen. Im Gegenteil, wenn der Gerichtshof die Auffassung vertreten sollte, daß Artikel 12 anders auszulegen sei, würden sich die deutschen Rechtsvorschriften als mit ihm unvereinbar erweisen und dürften dann nicht angewandt werden.
7. Hierzu ist sogleich zu sagen, daß dem Wortlaut des Artikels 12 der Verordnung meiner Ansicht nach keine Anhaltspunkte für die Annahme zu entnehmen sind, daß der Begriff des Kindes unter Hinweis auf dessen Alter oder dessen Rechtsstellung einzugrenzen sei und daß auch nach dem Sinn und Zweck dieser Bestimmung keine andere Auslegung zulässig ist.
Vor allem hätte der Verordnungsgeber, wenn er den Begriff des Kindes in Artikel 12 dieser doppelten Beschränkung hätte unterwerfen wollen, eine den Formulierungen in den Artikeln 10 und 11 der Verordnung entsprechende ausdrückliche Formulierung in den Artikel aufgenommen. Der Begriff des Kindes in Artikel 10 lässt sich aber nicht automatisch auf die anderen einschlägigen Bestimmungen der Verordnung ausdehnen; das beweist der nachfolgende Artikel 11, der bei der Bestimmung des aus dieser Vorschrift Begünstigten ausdrücklich klarstellt, daß es sich hierbei um die Kinder handelt, die noch nicht 21 Jahre alt sind oder denen Unterhalt gewährt wird. Es lässt sich vielmehr in keiner Bestimmung, erst recht nicht in den Begründungserwägungen, ein Kindesbegriff ausmachen, der anschließend für alle weiteren Bestimmungen zu gelten hätte.
8. Was den Sinn und Zweck des Artikels 12 angeht, wonach die Familie des Wanderarbeitnehmers soweit wie möglich in das gesellschaftliche Leben des Aufnahmelandes eingegliedert werden soll, so erscheint es sinnvoll, kurz auf die wichtigsten Entscheidungen des Gerichtshofes auf diesem Gebiet einzugehen, um sich dessen bisherige weite Auslegung dieser Vorschrift ° auch im Zusammenhang mit dem allgemeinen Zweck der Verordnung ° vor Augen zu führen.
Seit seinen frühesten Urteilen hat nämlich der Gerichtshof unter Hinweis darauf, daß die Auslegung des Artikels 12 nicht von den in der Verordnung festgelegten Zielen abweichen dürfe, auf die Bedeutung der Beseitigung aller Hindernisse hingewiesen, die sich der Mobilität der Arbeitnehmer, insbesondere in bezug auf die Bedingungen für die Integration der Familie in der Gesellschaft des Aufnahmelandes(4), entgegenstellen.
9. Von dieser Prämisse ausgehend, hat der Gerichtshof somit eindeutig und entschieden den Grundsatz aufgestellt, daß Kinder von Wanderarbeitnehmern und Staatsangehörige des Aufnahmestaats auf dem Gebiet der Ausbildung gleich zu behandeln sind. Er hat überdies klargestellt, daß dieser Grundsatz "nicht nur die Zulassungsbedingungen, sondern auch ... die allgemeinen Maßnahmen ..., welche die Teilnahme am Unterricht erleichtern sollen"(5), sowie alle Vergünstigungen betrifft, die die innerstaatlichen Gesetze dieses Staates ° zum Beispiel für die soziale Wiedereingliederung von Behinderten(6) ° vorsehen.
In den Urteilen aus jüngerer Zeit hat der Gerichtshof diesen Gesichtspunkt weiter vertieft und ausgeführt, daß sich die in Artikel 12 garantierte Gleichbehandlung auf jede Form von Unterricht berufs- oder allgemeinbildender Art, einschließlich des Universitätsstudiums und der höheren Berufsausbildung, erstreckt(7) und daß mit der Rechtsstellung eines Kindes im Sinne des Artikels 12 auch das Recht verbunden ist, in den Genuß staatlicher Beihilfen für die Studien zu kommen, die für die Bürger des Aufnahmestaats vorgesehen sind(8). Zum materiellen Geltungsbereich von Artikel 12 ist weiter im Urteil Di Leo klargestellt worden, daß diese Bestimmung trotz des Wohnorterfordernisses auch den Fall erfasst, daß eine Ausbildungsbeihilfe für den Besuch von Lehrgängen gewährt wird, die nicht im Aufnahmestaat, sondern im Ausland stattfinden(9).
10. Zum persönlichen Geltungsbereich hat der Gerichtshof vor allem festgestellt, daß sich auch die Kinder eines verstorbenen Wanderarbeitnehmers auf den Gleichbehandlungsgrundsatz berufen können(10). Unter Hinweis darauf, daß es für den Erfolg der von der Verordnung gewollten Eingliederung unerläßlich ist, daß das Kind des Arbeitnehmers aus der Gemeinschaft die Möglichkeit hat, im Aufnahmeland die Schule zu besuchen, ein Studium zu absolvieren und seine Ausbildung erfolgreich abzuschließen, hat der Gerichtshof ausserdem befunden, daß sogar das Kind, das mit seiner Familie in seinen Herkunftsstaat zurückgekehrt ist, die Ansprüche aus Artikel 12 nicht verliert und sich somit auf ihn berufen kann, wenn er in das Aufnahmeland zurückkehrt, um seiner Ausbildung weiter nachzugehen oder sie abzuschließen(11).
11. Diese Übersicht über die einschlägige Rechtsprechung bestätigt, daß eine einschränkende Auslegung des Artikels 12, die darauf abzielt, dessen Anwendung von weiteren, nicht ausdrücklich vorgesehenen Voraussetzungen abhängig zu machen, mit dem Zweck dieser Vorschrift, wie er vom Gerichtshof wiederholt festgestellt und umschrieben worden ist, nicht vereinbar wäre. Darüber hinaus verstieße diese Auslegung, mit der eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen Kindern von Wanderarbeitnehmern und Staatsbürgern des Aufnahmestaats verbunden wäre, meines Erachtens eindeutig nicht nur gegen den Geist dieser Vorschrift, sondern auch gegen die Grundprinzipien des Gemeinschaftsrechts auf diesem Gebiet(12).
12. Diese Schlußfolgerung wird u. a. durch eine Reihe weiterer Erwägungen bestätigt.
Zunächst bezieht sich Artikel 12 ausdrücklich nicht nur auf den allgemeinen Unterricht, sondern auch auf die Lehrlings- und Berufsausbildung, an der zwar nicht vorwiegend, aber doch gewöhnlich Jugendliche teilnehmen, die bereits den Pflichtschulbesuch abgeschlossen haben, bisweilen aber auch solche, die ein Universitätsstudium abgeschlossen haben. Ich würde es für ziemlich eigenartig halten, wenn nur Personen unter 21 Jahren an diesem Unterricht teilnehmen könnten(13).
13. Ausserdem hat der Gerichtshof ° und dieser Umstand scheint mir von Bedeutung zu sein ° im mehrmals angeführten Urteil Echternach Artikel 12 im Wege der Vorabentscheidung ausgelegt und dabei die Anwendung dieser Bestimmung auf den betreffenden Fall in bezug auf einen Studenten bejaht, der in dem im Ausgangsverfahren maßgebenden Zeitraum bereits das 24. Lebensjahr vollendet hatte.
Schließlich weise ich darauf hin, daß der Gerichtshof im selben Urteil bei der Prüfung der niederländischen Rechtsvorschriften, mit denen die Beihilfen für niederländische Studenten eingeführt wurden (die nach der Feststellung des Gerichtshofes auch von Wanderarbeitnehmerkindern in Anspruch genommen werden können müssen), festgestellt hat, daß die Finanzierungen, um die es ging, ganz verschiedenartige Kosten decken sollten, darunter gegebenenfalls auch die Lebensunterhaltskosten der dem Studenten gegenüber unterhaltsberechtigten Personen(14). Nun ist zwar nicht auszuschließen, daß auch Personen unter 21 Jahren anderen Personen gegenüber unterhaltspflichtig sein können; andererseits ist die Vorstellung, daß jemand einem anderen gegenüber unterhaltsberechtigt ist, der einer weiteren Person gegenüber unterhaltsberechtigt ist, mit Sicherheit unsinnig. Dies bestätigt ° falls es noch einer Bestätigung bedürfen sollte °, daß der Gerichtshof mit seiner Auslegung von Artikel 12 im Sinne einer Erweiterung der Anwendung der niederländischen Regelung auf Kinder von Wanderarbeitnehmern diese Anwendung nicht von Voraussetzungen hinsichtlich des Alters oder der Rechtsstellung dieser Kinder abhängig machen wollte.
14. Nach Ansicht der deutschen Regierung könnte, wer eine wörtliche Auslegung des Artikels 12 bejahe, zu dem widersprüchlichen Schluß gelangen, daß sich das Kind eines Wanderarbeitnehmers, das zwar nach Artikel 10 nicht bei seinem Elternteil Wohnung nehmen dürfe (weil es älter als 21 Jahre alt oder selbständig sei), dennoch auf Artikel 12 berufen und die Rechte aus dieser Bestimmung in Anspruch nehmen oder sogar behaupten könne, daß sich sein Recht, im Aufnahmeland Wohnung zu nehmen, aus dem Anspruch aus Artikel 12 herleiten lasse.
Hierzu genügt meines Erachtens der Hinweis darauf, daß sich das Recht des Kindes, sich im Gebiet des Aufnahmestaats aufzuhalten, wie die Kommission zu Recht ausgeführt hat, in bestimmten Fällen nicht aus Artikel 10 der Verordnung ergibt, sondern auch aus anderen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts resultieren kann, wie z. B. aus Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 der Kommission vom 29. Juni 1970 über das Recht der Arbeitnehmer, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verbleiben(15). Für diese Fälle bleibt es erforderlich, einen angemessenen Schutz vorzusehen, damit sich keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen den Staatsangehörigen des Aufnahmestaats und den Wanderarbeitnehmerkindern perpetuiert, die zwar nach anderen Bestimmungen als denen der Verordnung im Aufnahmestaat aufenthaltsberechtigt sind, die sich aber in ihrer Eigenschaft als Kinder dennoch auf Artikel 12 berufen können.
15. Eine letzte Bemerkung betrifft die Richtlinie 90/366/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht der Studenten(16), auf die sich die deutsche Regierung in ihren Erklärungen bezieht, um den Anspruch der sich in einen anderen Mitgliedstaat begebenden Studenten durch den Aufnahmemitgliedstaat gewährte Unterhaltsbeihilfen zu verneinen. Es ist zwar richtig, daß diese Richtlinie nach ihrem Artikel 3 aufenthaltsberechtigten Studenten keinen Anspruch auf Unterhaltsbeihilfen zuerkennt; das bedeutet jedoch nicht, daß diese Richtlinie einem Anspruch auf derartige Beihilfen entgegensteht, wenn sich dieser Anspruch, wie im vorliegenden Fall, aus anderen Gemeinschaftsbestimmungen ergibt.
16. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich daher dem Gerichtshof vor, die Vorlagefrage des Bundesverwaltungsgerichts wie folgt zu beantworten:
Artikel 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft ist dahin auszulegen, daß er der Anwendung einer nationalen Regelung entgegensteht, die für den Begriff des Kindes im Sinne dieser Regelung Altersgrenzen oder die Voraussetzung aufstellt, daß dem Betreffenden Unterhalt gewährt wird.
(*) Originalsprache: Italienisch.
(1) ° ABl. L 257, S. 2.
(2) ° ABl. C 304, S. 1.
(3) ° Siehe zuletzt Urteile vom 13. November 1990 in der Rechtssache C-308/89 (Di Leo, Slg. 1990, I-4185) und vom 15. März 1989 in den verbundenen Rechtssachen 389/87 und 390/87 (Echternach u. a., Slg. 1989, 723); siehe jedoch schon Urteil vom 3. Juli 1974 in der Rechtssache 9/74 (Casagrande, Slg. 1974, 773).
(4) ° Urteil vom 11. April 1973 in der Rechtssache 76/72 (Michel S., Slg. 1973, 457, Randnr. 13), Urteil Casagrande (a. a. O., Randnr. 3) und Urteil vom 29. Januar 1975 in der Rechtssache 68/74 (Alaimo, Slg. 1975, 109, Randnr. 4), in denen fast wörtlich die fünfte Begründungserwägung der Verordnung wiedergegeben wird.
(5) ° Urteil Casagrande (a. a. O., Randnr. 4).
(6) ° Urteil Michel S. (a. a. O., Randnr. 14).
(7) ° Urteil Echternach u. a. (a. a. O., Randnrn. 29 und 30).
(8) ° Urteil Echternach u. a. (a. a. O., Randnrn. 34 und 35).
(9) ° Urteil Di Leo (a. a. O., Randnr. 15).
(10) ° Urteil vom 27. September 1988 in der Rechtssache 42/87 (Kommission/Belgien, Slg. 1988, 5445, Randnr. 10). Der Gerichtshof hatte allerdings schon festgestellt, daß Artikel 12 keinen Anspruch für ein Kind eines Wanderarbeitnehmers begründen kann, das geboren wurde, als dieser Arbeitnehmer bereits nicht mehr im Aufnahmeland arbeitete oder wohnte, da in diesem Fall das Kind niemals den Status eines Familienangehörigen eines Arbeitnehmers hatte (Urteil vom 21. Juni 1988 in der Rechtssache 197/86, Brown, Slg. 1988, 3205, Randnrn. 29 und 30).
(11) ° Urteil Echternach u. a. (a. a. O., Randnrn. 21, 22 und 23).
(12) ° Ich verweise natürlich auf Artikel 7 (jetzt Artikel 6) des Vertrages, den der Gerichtshof mangels spezifischer Bestimmung (die allerdings im vorliegenden Fall besteht) für die Feststellung der Unzulässigkeit der den ausländischen Studenten an belgischen Lehreinrichtungen auferlegten zusätzlichen Einschreibegebühr ( minerval ) herangezogen hat (Urteil vom 13. Juli 1983 in der Rechtssache 152/82, Forcheri, Slg. 1983, 2323; Urteil vom 13. Februar 1985 in der Rechtssache 293/83, Gravier, Slg. 1985, 593, und Urteil vom 2. Februar 1988 in der Rechtssache 24/86, Blaizot, Slg. 1988, 379).
(13) ° Vgl. in diesem Sinne die Schlussanträge des Generalanwalts Slynn in der Rechtssache 235/87 (Matteucci, Urteil vom 27. September 1988, Slg. 1988, 5589), insbesondere S. 5601 und
5602.
(14) ° Urteil Echternach u. a. (a. a. O., Randnr. 32).
(15) ° ABl. L 142, S. 24.
(16) ° ABl. L 180, S. 30.