62022CJ0447
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Erste Kammer)
5. September 2024 (
*1
)
„Rechtsmittel – Staatliche Beihilfen – Art. 107 und 108 AEUV – Maßnahmen, die die Republik Slowenien vor ihrem Beitritt zur Europäischen Union einem kommunalen Netzwerk von Apotheken gewährt hat – Vorprüfungsphase – Keine Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens – Begriff ‚ernsthafte Schwierigkeiten‘ – Umfang der Ermittlungspflichten der Europäischen Kommission – Beweislast der Partei, die sich auf das Vorliegen ‚ernsthafter Schwierigkeiten‘ beruft – Umfang“
In der Rechtssache C‑447/22 P
betreffend ein Rechtsmittel nach Art. 56 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, eingelegt am 6. Juli 2022,
Republik Slowenien, vertreten durch B. Jovin Hrastnik, J. Morela und N. Pintar Gosenca als Bevollmächtigte,
Rechtsmittelführerin,
andere Parteien des Verfahrens:
Petra Flašker, wohnhaft in Grosuplje (Slowenien), vertreten durch K. Zdolšek, Odvetnica,
Klägerin im ersten Rechtszug,
Europäische Kommission, vertreten durch M. Farley und C. Georgieva als Bevollmächtigte,
Beklagte im ersten Rechtszug,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten A. Arabadjiev, der Richter T. von Danwitz, P. G. Xuereb (Berichterstatter) und A. Kumin sowie der Richterin I. Ziemele,
Generalanwalt: A. Rantos,
Kanzler: M. Longar, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 31. Januar 2024,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 18. April 2024
folgendes
Urteil
1
Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Republik Slowenien die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 27. April 2022, Flašker/Kommission (T‑392/20, im Folgenden: angefochtenes Urteil, EU:T:2022:245), mit dem dieses den Beschluss C(2020) 1724 final der Kommission vom 24. März 2020, der die Prüfung von Maßnahmen betreffend die öffentliche Apotheke Lekarna Ljubljana im Hinblick auf die Vorschriften über staatliche Beihilfen in den Art. 107 und 108 AEUV abschließt (Sache SA.43546 [2016/FC] – Slowenien) (im Folgenden: streitiger Beschluss), für nichtig erklärt hat, soweit er die von dieser öffentlichen Apotheke verwalteten Vermögenswerte betrifft.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Beitrittsvertrag und Beitrittsakte
2
Der Vertrag zwischen dem Königreich Belgien, dem Königreich Dänemark, der Bundesrepublik Deutschland, der Hellenischen Republik, dem Königreich Spanien, der Französischen Republik, Irland, der Italienischen Republik, dem Großherzogtum Luxemburg, dem Königreich der Niederlande, der Republik Österreich, der Portugiesischen Republik, der Republik Finnland, dem Königreich Schweden, dem Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland (Mitgliedstaaten der Europäischen Union) und der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik über den Beitritt der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik zur Europäischen Union (ABl. 2003, L 236, S. 17) wurde von der Republik Slowenien am 16. April 2003 unterzeichnet und trat am 1. Mai 2004 in Kraft (im Folgenden: Beitrittsvertrag).
3
Gemäß Art. 1 Abs. 2 des Beitrittsvertrags sind die Aufnahmebedingungen und die Anpassungen der die Union begründenden Verträge in der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (ABl. 2003, L 236, S. 33, im Folgenden: Beitrittsakte) festgelegt, die dem Beitrittsvertrag beigefügt ist und deren Bestimmungen Bestandteil des Beitrittsvertrags sind.
4
Nach Art. 22 der Beitrittsakte werden die in Anhang IV dieser Akte aufgeführten Maßnahmen unter den in jenem Anhang festgelegten Bedingungen angewandt.
5
Anhang IV Nr. 3 Abs. 1 („Wettbewerbspolitik“) der Beitrittsakte sieht vor:
„Die folgenden Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die in einem neuen Mitgliedstaat vor dem Tag des Beitritts eingeführt worden und auch nach diesem Tag noch anzuwenden sind, gelten als zum Tag des Beitritts bestehende Beihilfen im Sinne von Artikel [108 Absatz 1 AEUV]:
a)
Beihilfemaßnahmen, die vor dem 10. Dezember 1994 eingeführt worden sind;
b)
Beihilfemaßnahmen, die in der Anlage zu diesem Anhang aufgeführt sind;
c)
Beihilfemaßnahmen, die vor dem Tag des Beitritts von der Kontrollbehörde für staatliche Beihilfen des neuen Mitgliedstaats überprüft und als mit dem Besitzstand vereinbar beurteilt wurden und gegen die die [Europäische] Kommission keine Einwände aufgrund schwerwiegender Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt gemäß dem in Nummer 2 vorgesehenen Verfahren erhoben hat.
Nach dem Tag des Beitritts weiterhin anzuwendende Maßnahmen, die staatliche Beihilfen darstellen und nicht die vorstehend genannten Voraussetzungen erfüllen, sind als zum Tag des Beitritts für die Zwecke der Anwendung von Artikel [108 Absatz 3 AEUV] als neue Beihilfen anzusehen.“
Verordnung (EU) 2015/1589
6
In Art. 1 („Definitionen“) der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 [AEUV] (ABl. 2015, L 248, S. 9) heißt es:
„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck
a)
‚Beihilfen‘ alle Maßnahmen, die die Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erfüllen;
b)
‚bestehende Beihilfen‘
i)
unbeschadet … des Anhangs IV Nummer 3 und der Anlage zu diesem Anhang der [Beitrittsakte] … alle Beihilfen, die vor Inkrafttreten des [AEU-Vertrags] in dem entsprechenden Mitgliedstaat bestanden, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die vor Inkrafttreten [des AEU-Vertrags] in dem entsprechenden Mitgliedstaat eingeführt worden sind und auch nach dessen Inkrafttreten noch anwendbar sind;
…
c)
‚neue Beihilfen‘ alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen;
…“
7
Art. 4 („Vorläufige Prüfung der Anmeldung und Beschlüsse der Kommission“) Abs. 2 bis 5 dieser Verordnung bestimmt:
„(2)   Gelangt die Kommission nach einer vorläufigen Prüfung zu dem Schluss, dass die angemeldete Maßnahme keine Beihilfe darstellt, so stellt sie dies durch Beschluss fest.
(3)   Stellt die Kommission nach einer vorläufigen Prüfung fest, dass die angemeldete Maßnahme, insoweit sie in den Anwendungsbereich des Artikels 107 Absatz 1 AEUV fällt, keinen Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt gibt, so beschließt sie, dass die Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist (im Folgenden ‚Beschluss, keine Einwände zu erheben‘). In dem Beschluss wird angeführt, welche Ausnahmevorschrift des [AEU-Vertrags] zur Anwendung gelangt ist.
(4)   Stellt die Kommission nach einer vorläufigen Prüfung fest, dass die angemeldete Maßnahme Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt gibt, so beschließt sie, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV zu eröffnen (im Folgenden ‚Beschluss über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens‘).
(5)   Die Beschlüsse nach den Absätzen 2, 3 und 4 dieses Artikels werden innerhalb von zwei Monaten erlassen. …“
Verordnung (EG) Nr. 794/2004
8
Art. 4 („Anmeldung bestimmter Änderungen bestehender Beihilfen im vereinfachten Verfahren“) Abs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission vom 21. April 2004 zur Durchführung der Verordnung 2015/1589 (ABl. 2004, L 140, S. 1) in der durch die Verordnung (EU) 2015/2282 der Kommission vom 27. November 2015 (ABl. 2015, L 325, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 794/2004) sieht vor, dass für den Zweck von Art. 1 Buchst. c der Verordnung 2015/1589, „die Änderung einer bestehenden Beihilfe jede Änderung [ist], außer einer Änderung rein formaler oder verwaltungstechnischer Art, die keinen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem [Binnenm]arkt haben kann.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits und streitiger Beschluss
9
Die Vorgeschichte des Rechtsstreits wird in den Rn. 2 bis 13 des angefochtenen Urteils wie folgt dargestellt:
„2
Im Jahr 1979 wurde in Ljubljana (Slowenien), damals in der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien, eine Einrichtung namens Lekarna Ljubljana [p.o.] gegründet, die mit der Arzneimittelversorgung durch Apotheken betraut war. Nach den Angaben der slowenischen Behörden gegenüber der [Kommission] wurde diese Einrichtung zur Erfüllung ihrer Aufgabe mit ‚Vermögenswerten‘ ausgestattet. Nach dem Vorbringen von [Frau Petra Flašker, Klägerin im ersten Rechtszug, im Folgenden: Klägerin], die derzeit freie Apothekerin ist, war diese Einrichtung eine ‚Organisation der Vereinten Arbeit‘, die sich nicht wirtschaftlich am Markt betätigt und nicht die Fähigkeit besessen habe, Trägerin von Eigentumsrechten zu sein.
3
Nach der Unabhängigkeit der [Republik Slowenien] wurde im Jahr 1991 [der Zakon o zavodih (Gesetz über Einrichtungen)] erlassen, der insbesondere mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraute öffentliche Einrichtungen betrifft. Art. 48 dieses Gesetzes bestimmt: ‚Die Einrichtung bezieht die Ressourcen für ihre Aufgabe aus der Ausstattung durch ihren Gründer, dem Verkauf von Produkten und Dienstleistungen und den anderen im vorliegenden Gesetz vorgesehenen Quellen.‘
4
Im Folgejahr wurde [der Zakon o lekarniški dejavnosti (Apothekengesetz) erlassen. Dieser] sieht die Koexistenz öffentlicher Apotheken und privater Apotheken sowie die Verantwortung der Gemeinden für die Arzneimittelversorgung im Gemeindegebiet vor. Die privaten Apotheken erhalten eine Betriebserlaubnis in Form einer Konzession, die von der jeweiligen Gemeinde nach einer Ausschreibung erteilt wird. Die öffentlichen Apotheken werden von den Gemeinden gegründet, die an ihrer Leitung teilhaben, und unterliegen den Regelungen ihres Gründungsakts. Nach Angaben der Kommission existieren in Slowenien nunmehr etwa 25 öffentliche Apothekeneinrichtungen, die annähernd 200 Apotheken betreiben, und 100 private Apotheken.
5
Auf der Grundlage der oben in den Rn. 3 und 4 genannten Gesetze hat die Stadtgemeinde Ljubljana im Jahr 1997 durch Beschluss die öffentliche Apothekeneinrichtung Javni Zavod Lekarna Ljubljana (im Folgenden: Lekarna Ljubljana) gegründet, die Rechtsnachfolgerin von Lekarna Ljubljana [p.o.] sei und in deren Rechte und Pflichten eintrete.
6
Derzeit betreibt Lekarna Ljubljana etwa 50 Apotheken in Slowenien, hauptsächlich in Ljubljana, aber auch in etwa 15 anderen Gemeinden. In Grosuplje, der Stadt, in der die [Klägerin] ihre private Apotheke betreibt, sind auch zwei Apotheken von Lekarna Ljubljana niedergelassen.
7
Mit einer Beschwerde, die nach vorherigen Kontakten mit den Kommissionsdienststellen am 27. April 2016 offiziell bei der Kommission eingereicht wurde, beanstandete die [Klägerin] das Vorliegen staatlicher Beihilfen im Sinne von Art. 107 AEUV … zugunsten von Lekarna Ljubljana. Zu den im Laufe der Untersuchung der Beschwerde ermittelten Maßnahmen zählt ‚die Überlassung von Vermögenswerten unter Verwaltung‘ zu Bedingungen, die nach Ansicht der [Klägerin] nicht den Marktbedingungen entsprachen. Als solche Vermögenswerte nennt die [Klägerin] Geschäftsräume.
8
Es fand ein mehrmaliger Austausch der Kommission mit den slowenischen Behörden einerseits und mit der [Klägerin] andererseits statt. Die Kommission teilte der [Klägerin] zweimal eine vorläufige Auffassung mit, wonach die ermittelten Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen darstellten. Jedes Mal erhielt die [Klägerin] ihre Beschwerde unter Beibringung zusätzlicher Informationen aufrecht und wurde im Jahr 2018 von 16 weiteren privaten Apotheken aus Slowenien unterstützt.
9
Am 24. März 2020 erließ die Kommission gegenüber der Republik Slowenien den [streitigen Beschluss]. [Dieser] erging, ohne dass die Kommission das vertiefte Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV eingeleitet hätte. Die Kommission gelangt dort im 73. Erwägungsgrund zu dem Ergebnis, dass die Prüfung der vier Maßnahmen zugunsten von Lekarna Ljubljana, die von der [Klägerin] im Laufe der Untersuchung benannt wurden, d. h. der von der Gemeinde Škofljica (Slowenien) gewährte Vorteil eines unentgeltlichen langfristigen Gebrauchsüberlassungsvertrags, die Überlassung von verwalteten Vermögenswerten durch die Stadtgemeinde Ljubljana, die Befreiung von Konzessionsgebühren durch mehrere Gemeinden und der Verzicht auf Gewinne, die mit mehreren Gemeinden hätten geteilt werden müssen, nicht ergeben hat, dass staatliche Beihilfen vorliegen. Was allerdings die Überlassung von verwalteten Vermögenswerten anbelangt, führt die Kommission zuvor in den Erwägungsgründen 37 bis 40 des [streitigen Beschlusses] aus, dass es sich, wenn man annähme, die Überlassung solcher Vermögenswerte habe eine staatliche Beihilfe darstellen können, dann jedenfalls um eine ‚bestehende Beihilfe‘ handele.
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Begründet wird dies in den letztgenannten Erwägungsgründen wie folgt. Nachdem auf die Bestimmungen des Art. 48 des oben in Rn. 3 genannten Gesetzes über Einrichtungen und darauf hingewiesen worden war, dass zum einen die Stadtgemeinde Ljubljana demnach Lekarna Ljubljana mit Vermögenswerten habe ausstatten müssen, damit diese ihre Tätigkeit habe aufnehmen können, und zum anderen jeder von Lekarna Ljubljana – auch aus eigenen Mitteln – erworbene Vermögenswert nach den Vorschriften über das öffentliche Rechnungswesen als ‚verwalteter Vermögenswert‘ erfasst werde, wird ausgeführt, dass die Stadtgemeinde Ljubljana nach den Angaben der slowenischen Behörden Lekarna Ljubljana [p.o.] im Jahr 1979 mit den für die Betriebsaufnahme erforderlichen Vermögenswerten ausgestattet habe, dass diese Vermögenswerte im Jahr 1997 auf ihre Rechtsnachfolgerin, Lekarna Ljubljana, übertragen worden seien und dass alle anderen seit 1979 nach und nach von diesen beiden Einrichtungen erworbenen Vermögenswerte von diesen selbst auf dem Markt und zu Marktbedingungen erworben worden seien. Die einzigen verwalteten Vermögenswerte, die eine staatliche Beihilfe darstellen könnten, seien daher die Lekarna Ljubljana [p.o.] im Rahmen der ursprünglichen Ausstattung überlassenen, die im Jahr 1997 auf Lekarna Ljubljana übertragen worden sei.
11
Sodann wird auf Anhang IV der [Beitrittsakte], insbesondere dessen Nr. 3 über die Wettbewerbspolitik verwiesen. Es wird darauf hingewiesen, dass nach dem Wortlaut von Nr. 3 Abs. 1 ‚[d]ie folgenden Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die in einem neuen Mitgliedstaat vor dem Tag des Beitritts eingeführt worden und auch nach diesem Tag noch anzuwenden sind, … als zum Tag des Beitritts bestehende Beihilfen im Sinne von [Art. 108 Abs. 1 AEUV gelten]: a) Beihilfemaßnahmen, die vor dem 10. Dezember 1994 eingeführt worden sind …‘
12
Ferner wird darauf hingewiesen, dass Art. 1 Buchst. c der Verordnung [2015/1589] ‚neue Beihilfen‘ als ‚alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen‘, definiert. Es wird weiter darauf hingewiesen, dass Art. 4 Abs. 1 der Verordnung [Nr. 794/2004] vorsieht, dass ‚… die Änderung einer bestehenden Beihilfe jede Änderung [ist], außer einer Änderung rein formaler oder verwaltungstechnischer Art, die keinen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem [Binnenm]arkt haben kann‘.
13
Daraus folge, dass es sich, sollte die Überlassung verwalteter Vermögenswerte eine staatliche Beihilfe bewirkt haben, jedenfalls um eine bestehende Beihilfe gehandelt habe, denn diese Beihilfe sei im Rahmen der Gründung von Lekarna Ljubljana [p.o.] im Jahr 1979 gewährt worden. Deren Ersetzung durch Lekarna Ljubljana im Jahr 1997 sei rein verwaltungstechnischer Art, da sich der rechtliche Kontext nicht geändert habe, ebenso wenig wie die Verwendung und die Bedingungen der Verwendung der betreffenden Vermögenswerte. Diese Ersetzung könne daher keine Änderung einer bestehenden Beihilfe darstellen und demnach bestehe die in Rede stehende Beihilfe als Beihilfe dieser Art fort.“
Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
10
Mit Klageschrift, die am 19. Juni 2020 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob Frau Petra Flašker gemäß Art. 263 AEUV Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses.
11
Die Klägerin stützte ihre Klage auf drei Gründe: Erstens liege ein Verstoß gegen die Begründungspflicht vor, zweitens seien die Würdigung des Sachverhalts sowie dessen rechtliche Einordnung hinsichtlich der Überlassung von Vermögenswerten unter Verwaltung fehlerhaft, so dass ein Verstoß gegen die Art. 107 und 108 AEUV bestehe, und drittens habe die Kommission den streitigen Beschluss nicht rechtmäßig erlassen können, ohne das Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen.
12
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Gericht dem dritten Klagegrund stattgegeben und den streitigen Beschluss für nichtig erklärt, soweit er die von Lekarna Ljubljana verwalteten Vermögenswerte betraf.
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Nachdem das Gericht in Rn. 17 des angefochtenen Urteils den Prüfungsumfang der Klage auf diejenigen Maßnahmen beschränkt hatte, die die „verwalteten Vermögenswerte“ betrafen, und in Rn. 22 des Urteils ausgeführt hatte, dass der dritte Klagegrund insbesondere im Licht der von der Klägerin im Rahmen des zweiten Klagegrundes vorgebrachten Argumente, wie sie in Rn. 19 seines Urteils zusammengefasst seien, zu würdigen sei, hat es eine Prüfung der fraglichen verwalteten Vermögenswerte vorgenommen, wobei es zwischen denjenigen, die Lekarna Ljubljana p.o. bei ihrer Gründung im Jahr 1979 überlassen wurden, und denjenigen, die Lekarna Ljubljana p.o. und Lekarna Ljubljana nach dem Jahr 1979 überlassen wurden, unterschieden hat.
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In einem ersten Schritt hat das Gericht in den Rn. 40 bis 50 des angefochtenen Urteils die von Lekarna Ljubljana p.o. und Lekarna Ljubljana nach dem Jahr 1979 übernommenen verwalteten Vermögenswerte (im Folgenden: erste in Rede stehende Maßnahme) geprüft.
15
Insoweit hat das Gericht in Rn. 40 des Urteils zunächst festgestellt, dass sich die Kommission, wie aus dem 36. Erwägungsgrund des streitigen Beschlusses hervorgehe, darauf beschränkt habe, die Zusicherung der slowenischen Behörden anzuführen, wonach alle nach dem Jahr 1979 von Lekarna Ljubljana p.o. und Lekarna Ljubljana erworbenen verwalteten Vermögenswerte unter Marktbedingungen und ohne jegliche staatliche Unterstützung erworben worden seien, obwohl die slowenischen Behörden keinen konkreten Beweis für diese Behauptung vorgelegt hätten.
16
Sodann hat das Gericht, um festzustellen, ob mit der ersten in Rede stehenden Maßnahme staatliche Beihilfen gewährt worden waren, die verschiedenen Dokumente geprüft, die von der Klägerin zum Nachweis des Vorliegens „ernsthafter Schwierigkeiten“ vorgelegt worden waren. Insoweit hat das Gericht in Bezug auf einen in Rn. 45 des angefochtenen Urteils erwähnten Auszug aus dem Jahresbericht von Lekarna Ljubljana für das Jahr 2012, in dem zwei Immobilien erwähnt werden, die von der Stadtverwaltung Ljubljana als verwaltete Vermögenswerte auf Lekarna Ljubljana übertragen worden waren, festgestellt, dass daraus nicht eindeutig hervorgehe, ob diese Übertragung zu Marktbedingungen oder unentgeltlich oder zu Vorzugsbedingungen erfolgt sei. Nachdem es in Rn. 47 des Urteils festgestellt hatte, dass Lekarna Ljubljana auf den ersten Blick in die Kategorie der Begünstigten gemäß Art. 24 des Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (Gesetz über das Sachvermögen des Staates und der Lokalverwaltungen) falle, wonach der Staat und die Lokalverwaltungen anderen öffentlichen Einheiten als öffentlichen Gesellschaften unentgeltlich Sachvermögen überlassen könnten, wenn dies im öffentlichen Interesse liege, hat das Gericht in Rn. 48 des Urteils die verschiedenen von der Klägerin vorgelegten Haushaltsauszüge geprüft, aus denen gewisse Widersprüche zwischen den Zahlen der Stadtgemeinde Ljubljana zum Wert der Lekarna Ljubljana zur Verwaltung überlassenen Vermögenswerte und denjenigen Zahlen, die sich aus dem Haushalt von Lekarna Ljubljana ergäben, hervorgingen. Hierzu hat das Gericht in dieser Rn. 48 des angefochtenen Urteils darauf hingewiesen, dass es „nicht möglich [erscheint], allein anhand dieser Haushalte zu erkennen, was von den Lekarna Ljubljana zur Verwaltung überlassenen Vermögenswerten jeweils unbeweglichem Vermögen entspricht, das ihr von der Stadtgemeinde Ljubljana unentgeltlich oder zu Vorzugsbedingungen zur Verfügung gestellt wurde, was unbeweglichem Vermögen, das Lekarna Ljubljana zu Marktbedingungen erworben hat, und was finanziellen oder monetären Vermögenswerten“.
17
Nach alledem ist das Gericht in den Rn. 49 und 50 des angefochtenen Urteils im Wesentlichen zu dem Ergebnis gelangt, dass die Kommission die Bedenken nicht ausgeräumt habe – die sie hätte ausräumen müssen –, ob die verwalteten Vermögenswerte, die von Lekarna Ljubljana nach dem Jahr 1979 übernommen worden seien, zu Marktbedingungen erworben worden seien. Da nämlich die von der Klägerin im Verwaltungsverfahren dargelegten Umstände, wie die in den Rn. 45 bis 48 des Urteils erwähnten, einen „unklaren Sachverhalt“ in Bezug auf die Art und den Status dieser verwalteten Vermögenswerte erkennen ließen, sei die Kommission angesichts dieser Sachverhaltsunklarheit verpflichtet gewesen, ihre Ermittlungen zu vertiefen, um festzustellen, ob sich unter den genannten verwalteten Vermögenswerten solche befänden, die staatlichen Beihilfen entsprächen. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Klägerin die Beweislast hierfür trage.
18
In einem zweiten Schritt hat das Gericht in den Rn. 51 bis 57 des angefochtenen Urteils die Vermögenswerte geprüft, die Lekarna Ljubljana p.o. im Laufe des Jahres 1979 für die Aufnahme ihrer Tätigkeit überlassen und im Laufe des Jahres 1997 auf Lekarna Ljubljana übertragen worden waren (im Folgenden: zweite in Rede stehende Maßnahme).
19
Zunächst hat das Gericht in den Rn. 38 und 39 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass die Kommission sowohl in dem streitigen Beschluss als auch in ihrer Antwort auf eine schriftlichen Frage die Auffassung vertreten habe, dass die zweite in Rede stehende Maßnahme, selbst wenn sie eine staatliche Beihilfe sein sollte, eine bestehende Beihilfe mit Einzelbeihilfecharakter und keine Beihilferegelung darstellen würde, die der fortlaufenden Überprüfung nach Art. 108 Abs. 1 AEUV unterläge, so dass sie sich nicht zur Vereinbarkeit dieser möglichen bestehenden Beihilfe mit dem Binnenmarkt geäußert habe.
20
Das Gericht hat sodann in den Rn. 51, 52 und 54 des angefochtenen Urteils zum einen auf die verschiedenen von der Klägerin vorgebrachten und von der Kommission nicht bestrittenen Umstände verwiesen, die belegen sollten, dass Lekarna Ljubljana im Vergleich zu der Einrichtung, deren Rechtsnachfolgerin sie im Laufe des Jahres 1997 geworden war, unter anderen Bedingungen tätig gewesen sei, und zum anderen auf die wesentlichen Veränderungen, die auf dem slowenischen Markt zwischen dem ursprünglichen Zeitpunkt der Überlassung der fraglichen verwalteten Vermögenswerte und dem Zeitpunkt des Erlasses des streitigen Beschlusses eingetreten seien. Diese Veränderungen hätten insbesondere in der Öffnung des slowenischen Pharmamarktes für den Wettbewerb aufgrund der Verabschiedung des Apothekengesetzes im Jahr 1992, das den Sektor für die Marktwirtschaft geöffnet habe, sowie in dem anschließenden Beitritt der Republik Slowenien zur Europäischen Union am 1. Mai 2004 bestanden. Obwohl diese verschiedenen Umstände den rechtlichen und wirtschaftlichen Kontext betroffen hätten, den die Kommission hätte erfassen müssen, um sich im Rahmen ihrer Ermittlungen, die zum Erlass des streitigen Beschlusses geführt hätten, in Kenntnis der Sachlage äußern zu können, habe sich die Kommission, wie aus dem 39. Erwägungsgrund des Beschlusses hervorgehe, auf die Behauptung beschränkt – ohne diese Behauptung hinreichend zu belegen –, dass die im Laufe des Jahres 1997 erfolgte Nachfolge zwischen Lekarna Ljubljana p.o. und Lekarna Ljubljana rein verwaltungstechnischer Art gewesen sei und dass sich der rechtliche Kontext sowie die Verwendung und die Bedingungen der Verwendung der fraglichen Vermögenswerte nicht geändert hätten, so dass die zu diesem Zeitpunkt bestehende Beihilfe nicht geändert worden und immer eine solche Beihilfe geblieben sei.
21
Das Gericht hat darüber hinaus in den Rn. 53 bis 55 des angefochtenen Urteils die Frage geprüft, ob die verschiedenen in der vorstehenden Randnummer des vorliegenden Urteils festgestellten Umstände, wie von der Klägerin geltend gemacht, darauf hindeuten könnten, dass die zweite in Rede stehende Maßnahme, sofern sie eine bestehende Beihilfe darstelle, aufgrund zwischenzeitlich eingetretener Veränderungen als neue Beihilfe im Sinne von Art. 1 Buchst. c der Verordnung 2015/1589 angesehen werden könnte. Hierzu hat das Gericht in Rn. 54 des angefochtenen Urteils Folgendes festgestellt:
„[Es] steht fest, dass Lekarna Ljubljana [p.o.] am 10. Dezember 1994 noch existierte, dass die Stadtgemeinde Ljubljana gerade gegründet worden war und dass das Apothekengesetz von 1992, das den Sektor für die Marktwirtschaft öffnete, bereits verabschiedet worden war. In dem [streitigen] Beschluss finden sich jedoch keine Informationen darüber, ob private Apotheken zu diesem Zeitpunkt bereits kommunale Konzessionen erhalten hatten und ob Lekarna Ljubljana [p.o.] in ihrem Tätigkeitsgebiet noch eine Monopolstellung innehatte. Die „Ausgangssituation“ ist daher unklar. Laut der [Klägerin] bestand im Jahr 1997, als Lekarna Ljubljana [p.o.] durch Lekarna Ljubljana ersetzt wurde, auf dem Markt eine Wettbewerbssituation. Angesichts der unbestrittenen Angaben der [Klägerin] dürfte sich Lekarna Ljubljana in einigen Punkten recht deutlich von der Einrichtung unterscheiden, an deren Stelle sie 1997 trat: Die Einrichtung ist in der Lage, Eigentum zu erwerben, und nach dem 36. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses erwirbt sie auch Eigentum, was im Übrigen die Frage aufwirft, ob von diesem Zeitpunkt an die fortgesetzte Bereitstellung von Immobilienvermögen unter Verwaltung ohne Eigentum noch gerechtfertigt sein kann; sie verfolgt zumindest seit dem Jahr 2007 einen Erwerbszweck, der darauf abzielt, Mittel zu erwirtschaften, mit denen andere Tätigkeiten als seine eigene finanziert werden; außerdem kann sie ihre Tätigkeit seit dem Jahr 2007 auch über das Gebiet der Gemeinde Ljubljana hinaus ausdehnen, was sie auch getan hat. Zudem können ihre finanziellen Ergebnisse, wie von der [Klägerin] in ihrer Antwort auf die erste vorläufige Beurteilung der Kommission ausgeführt wird, eine deutlich expandierende Tätigkeit widerspiegeln. …“
22
Auf dieser Grundlage hat das Gericht in den Rn. 54 und 55 des angefochtenen Urteils im Wesentlichen festgestellt, dass, da die Kommission nicht von sich aus eine eingehendere Prüfung der Entwicklung des rechtlichen und wirtschaftlichen Kontextes der pharmazeutischen Tätigkeit in Slowenien vorgenommen habe, keine Gewissheit darüber bestehen könne, dass die in Rede stehenden bestehenden Beihilfen nach dem 10. Dezember 1994 keine Änderung erfahren hätten, so dass davon auszugehen sei, dass die Kommission die insoweit bestehenden Bedenken nicht ausgeräumt habe.
23
Das Gericht ist daraufhin in Rn. 56 des angefochtenen Urteils zu folgendem Ergebnis gelangt:
„[D]ie Kommission [war] mit ernsthaften Schwierigkeiten konfrontiert …, die sie dazu hätten veranlassen müssen, im vorliegenden Fall das in Art. 108 Abs. 2 AEUV vorgesehene Verfahren einzuleiten. Die vertiefte Prüfung, die im Rahmen dieses Verfahrens durchzuführen ist, hätte der Kommission im Übrigen, soweit erforderlich, eine fundierte Stellungnahme zu den folgenden Fragen ermöglicht: Lagen überhaupt staatliche Beihilfen im Sinne von Art. 107 AEUV vor, wenn Lekarna Ljubljana von der Stadtverwaltung Ljubljana unentgeltlich oder zu Vorzugsbedingungen verwaltete Vermögenswerte überlassen wurden? Sind solche Vermögenswerte als bestehende oder neue Beihilfen bzw. als Einzelbeihilfen oder als Beihilfen im Rahmen einer Beihilferegelung einzustufen? Dies hätte es der Kommission ermöglicht, das weitere Verfahren in Kenntnis der Sachlage auszurichten, um gegebenenfalls die Vereinbarkeit von Maßnahmen mit dem Binnenmarkt zu beurteilen, die sich als bestehende oder neue Beihilfen herausgestellt hätten und eine solche Beurteilung erfordern.“
Anträge der Parteien
24
Die Republik Slowenien beantragt,
–
das angefochtene Urteil aufzuheben;
–
sofern der Rechtsstreit zur Entscheidung reif ist, die Klage abzuweisen und der Klägerin sowohl die Kosten des Verfahrens im ersten Rechtszug als auch die Kosten des Rechtsmittelverfahrens aufzuerlegen und,
–
hilfsweise, die Sache an das Gericht zurückzuverweisen.
25
Die Kommission beantragt,
–
das angefochtene Urteil aufzuheben;
–
sofern der Rechtsstreit zur Entscheidung reif ist, die Klage abzuweisen und der Klägerin die Kosten aufzuerlegen und,
–
hilfsweise, die Sache an das Gericht zurückzuverweisen und die Kostenentscheidung vorzubehalten.
26
Die Klägerin beantragt,
–
das Rechtsmittel zurückzuweisen und
–
der Republik Slowenien die Kosten aufzuerlegen.
Zum Rechtsmittel
27
Die Republik Slowenien stützt ihr Rechtsmittel auf vier Rechtsmittelgründe, mit denen sie Folgendes geltend macht: erstens Rechtsfehler bei der Auslegung und Anwendung von Art. 108 Abs. 2 und 3 AEUV sowie Art. 4 Abs. 2 und 3 der Verordnung 2015/1589 sowie Rechtsfehler bei der Auslegung des Begriffs „ernsthafte Schwierigkeiten“ im Hinblick auf die erste in Rede stehende Maßnahme, zweitens eine fehlerhafte Interpretation des Sachverhalts und Rechtsfehler im Hinblick auf das Bestehen solcher ernsthaften Schwierigkeiten betreffend die Einstufung der zweiten in Rede stehenden Maßnahme als „bestehende Beihilfe“, drittens eine Verletzung der Begründungspflicht des Gerichts und viertens eine Verletzung des Rechts der Kommission auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht im Sinne von Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.
28
Der erste und der zweite Rechtsmittelgrund sind zusammen zu prüfen, da sie im Wesentlichen Rechtsfehler betreffen, die das Gericht in Bezug auf den Begriff „ernsthafte Schwierigkeiten“ begangen haben soll.
Zum ersten und zum zweiten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
29
Mit dem ersten Rechtsmittelgrund rügt die Republik Slowenien im Wesentlichen, dass das Gericht in Bezug auf die erste in Rede stehende Maßnahme den Umfang der Beweislast der Kommission in der Vorprüfungsphase falsch bestimmt und einen falschen rechtlichen Maßstab bei der Feststellung des Bestehens „ernsthafter Schwierigkeiten“, die die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens nach Art. 108 Abs. 2 AEUV rechtfertigen könnten, angelegt habe. Genauer gesagt habe das Gericht in Rn. 49 des angefochtenen Urteils zu Unrecht entschieden, dass der Sachverhalt hinsichtlich der Art und des Status der Lekarna Ljubljana p.o. und Lekarna Ljubljana nach dem Jahr 1979 überlassenen verwalteten Vermögenswerte „unklar“ sei. Ebenfalls zu Unrecht sei es in Rn. 50 des Urteils zu dem Ergebnis gelangt, dass die Kommission die Bedenken in Bezug auf die Frage nicht ausgeräumt habe, ob die vorgenannten Einrichtungen die Gesamtheit ihrer verwalteten Vermögenswerte nach 1979 unter Marktbedingungen erworben hätten.
30
Erstens macht die Republik Slowenien im Wesentlichen geltend, dass keines der von der Klägerin vorgelegten Dokumente und keiner der von ihr vorgebrachten Umstände, wie vom Gericht in den Rn. 45 bis 48 des angefochtenen Urteils geprüft, geeignet gewesen sei, das Vorliegen einer möglichen staatlichen Beihilfe objektiv zu belegen.
31
Somit habe das Gericht in Rn. 47 des angefochtenen Urteils zu Unrecht angenommen, dass Lekarna Ljubljana zu den Begünstigten gehöre, denen der Staat oder die Lokalverwaltungen gemäß Art. 24 des Gesetzes über das Sachvermögen des Staates und der Lokalverwaltungen unentgeltlich Sachvermögen überlassen könne, wenn dies im öffentlichen Interesse liege. Denn während diese Bestimmung die Übertragung des Eigentumsrechts auf Personen des öffentlichen Rechts vorsehe, sei eine solche Übertragung in Bezug auf öffentliche Einrichtungen wie Lekarna Ljubljana nicht vorgesehen. Insoweit sehe Art. 71 des Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava (Verordnung über den einheitlichen Kontenrahmen für den Haushalt, die Haushaltsnutzer und andere Personen des öffentlichen Rechts) vor, dass das Eigentumsrecht an einem Vermögenswert des Staates oder einer Verwaltung nicht auf eine öffentliche Einrichtung übertragen werden könne, sondern ihr ein solcher Vermögenswert nur zur „Verwaltung“ anvertraut werden könne. Zudem wäre nach diesem Art. 71 jeder Vermögenswert, den Lekarna Ljubljana in ihrer Eigenschaft als öffentliche Einrichtung erworben habe, sei es unmittelbar selbst oder durch die Stadtgemeinde Ljubljana, ein „zur Verwaltung erhaltener Vermögenswert“, so dass die bloße Existenz eines Vertrags über ihr von der Stadtverwaltung Ljubljana übertragene Vermögenswerte nicht als Indiz dafür angesehen werden könne, dass eine solche Übertragung unentgeltlich oder zu günstigeren als den marktüblichen Bedingungen erfolgt sei.
32
Das Gericht habe in Rn. 48 des angefochtenen Urteils auch zu Unrecht festgestellt, dass die vorgetragenen Widersprüche zwischen den Zahlen der Stadtgemeinde Ljubljana zum Wert der Lekarna Ljubljana zur Verwaltung überlassenen Vermögenswerte und denjenigen Zahlen, die sich aus dem Haushalt von Lekarna Ljubljana ergäben, oder auch die Erhöhung des Wertes der von ihr verwalteten Vermögenwerte als Indizien dafür angesehen werden könnten, dass die verwalteten Vermögenswerte eine staatliche Beihilfe darstellten. Was insbesondere die Erhöhung des Wertes der verwalteten Vermögenswerte von Lekarna Ljubljana betrifft, ist die Republik Slowenien der Ansicht, dass, selbst wenn Lekarna Ljubljana berechtigt sei, ihre Gewinne in die pharmazeutische Tätigkeit zu investieren, einschließlich des Erwerbs von Immobilien, die in den Büchern unter der Kategorie „verwaltete Vermögenswerte“ aufgeführt würden, dies nicht bedeute, dass ihr diese Vermögenswerte unentgeltlich zur Verfügung gestellt worden seien.
33
Zweitens rügt die Republik Slowenien, das Gericht habe in Rn. 48 des angefochtenen Urteils die unzutreffende Auffassung vertreten, dass es nicht der Klägerin oblegen habe, zweifelsfrei zu beweisen, dass die von Lekarna Ljubljana verwalteten Vermögenswerte eine staatliche Beihilfe darstellten, sondern dass es im Gegenteil der Kommission, die mit einem „unklaren“ Sachverhalt konfrontiert gewesen sei, oblegen habe, eine eingehendere Prüfung vorzunehmen. Damit habe das Gericht „den rechtlichen Maßstab hinsichtlich der ‚ernsthaften Schwierigkeiten‘ falsch angewandt“, denn es habe eine unangemessene und offensichtlich zu niedrige Schwelle für den von der Klägerin zu führenden Beweis für das Bestehen von Bedenken angesetzt, ohne hierbei das der Kommission nach Art. 108 Abs. 3 AEUV in Bezug auf die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens zustehende Ermessen zu berücksichtigen.
34
Dieser Ansatz, der überdies gegen den vom Gerichtshof im Urteil vom 2. September 2021, Kommission/Tempus Energy und Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663, Rn. 40, 45 und 49 bis 51), bestimmten Maßstab verstoße, führe daher dazu, dass die Unterscheidung zwischen der Vorprüfungsphase und dem förmlichen Prüfverfahren vollkommen aufgehoben würde und die Kommission gezwungen sei, das letztgenannte Verfahren jedes Mal einzuleiten, wenn eine Partei in der ersten Phase Bedenken hinsichtlich einer angeblichen staatlichen Beihilfe äußere, und zwar selbst dann, wenn diese Partei nicht den geringsten plausiblen Beweis für ihre Behauptungen beigebracht habe.
35
Im vorliegenden Fall sei die Kommission jedoch nicht verpflichtet gewesen, von sich aus Informationen zusammenzutragen, die für die Feststellung einer möglichen staatlichen Beihilfe relevant seien, da die Klägerin nicht den geringsten Hinweis oder Beweis beigebracht habe, der Anlass zu der Annahme hätte geben können, dass die Stadtgemeinde Ljubljana Lekarna Ljubljana verwaltete Vermögenswerte unentgeltlich oder zu günstigeren als den marktüblichen Bedingungen übertragen habe. Somit habe das Gericht zu Unrecht festgestellt, dass sich die Kommission nicht auf die Zusicherungen der slowenischen Behörden habe verlassen dürfen, wonach die verwalteten Vermögenswerte, die Lekarna Ljubljana p.o. und Lekarna Ljubljana nach dem Jahr 1979 erworben hatten, zu Marktbedingungen erworben worden seien.
36
Die Kommission schließt sich dem Vorbringen der Republik Slowenien an.
37
Zudem macht die Kommission zum einen geltend, dass entgegen den Ausführungen des Gerichts in den Rn. 40, 49 und 50 des angefochtenen Urteils die Zusicherung der slowenischen Behörden, dass nach 1979 alle von Lekarna Ljubljana p.o. und Lekarna Ljubljana verwalteten Vermögenswerte zu Marktbedingungen und ohne staatliche Beihilfen erworben worden seien, nicht der einzige Umstand gewesen sei, auf den sie sich in dem streitigen Beschluss gestützt habe. Vielmehr sei der Beschluss auch auf den geltenden rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmen gestützt worden, insbesondere auf die in Rn. 30 des vorliegenden Urteils genannten Bestimmungen, sowie auf andere Aspekte, wie erstens die Rechtsstellung von Lekarna Ljubljana sowie ihre Fähigkeit, Gewinne zu erzielen und Eigentum zu erwerben, zweitens auf die Tatsache, dass jedes erworbene Eigentum als „verwalteter Vermögenswert“ habe verbucht werden müssen, drittens auf den Umstand, dass jeder erwirtschaftete Gewinn in das Unternehmen habe investiert oder an den Staat habe abgeführt werden müssen, und viertens auf die Zusicherung der Republik Slowenien, dass sie Lekarna Ljubljana nach dem Jahr 1979 keine Vermögenswerte gewährt habe, wobei diese Zusicherung im Rahmen der Verpflichtung dieses Mitgliedstaats zur loyalen Zusammenarbeit gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV erfolgt sei.
38
Insoweit ist die Kommission ferner der Ansicht, dass sie sich in Anbetracht der Verpflichtung der Republik Slowenien zur loyalen Zusammenarbeit und mangels eines von der Klägerin vorgelegten Gegenbeweises auf die Zusicherung der slowenischen Behörden habe stützen dürfen, wonach die verwalteten Vermögenswerte, die Lekarna Ljubljana p.o. und Lekarna Ljubljana nach dem Jahr 1979 erworben hätten, zu Marktbedingungen erworben worden seien. Daher habe das Gericht in Rn. 40 des angefochtenen Urteils zu Unrecht den Wahrheitsgehalt dieser Zusicherung mit der Begründung in Frage gestellt, dass die slowenischen Behörden keinen Nachweis zur Untermauerung dieser Zusicherung vorgelegt hätten. Jede gegenteilige Feststellung, die das Gericht in diesem Zusammenhang zu treffen versucht habe, gehe fehl, da damit von diesen Behörden verlangt worden wäre, eine negative Tatsache zu beweisen, anders ausgedrückt positiv zu beweisen, dass die Republik Slowenien Lekarna Ljubljana p.o. und Lekarna Ljubljana nach dem Jahr 1979 keine Vermögenswerte mehr zur Verfügung gestellt habe. Ein solcher Ansatz liefe jedoch im Wesentlichen auf eine Umkehr der Beweislast hinaus, die der Gerichtshof in seiner im Bereich der staatlichen Beihilfen entwickelten Rechtsprechung, insbesondere im Urteil vom 2. September 2021, Kommission/Tempus Energy und Tempus Energy Technology (C‑57/19 P, EU:C:2021:663), abgesteckt habe.
39
Zum anderen hat das Gericht nach Auffassung der Kommission einen Rechtsfehler begangen, indem es die Grenzen seiner gerichtlichen Kontrolle überschritten habe, da es sich nicht darauf beschränkt habe, zu prüfen, ob die Klägerin anhand eines Bündels übereinstimmender Indizien das Bestehen ernsthafter Bedenken nachgewiesen habe, sondern selbst beurteilt habe, ob stichhaltige Indizien vorlägen, die das Bestehen solcher Bedenken hätten bestätigen können.
40
Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund wirft die Republik Slowenien, unterstützt von der Kommission, dem Gericht im Wesentlichen vor, es habe in Bezug auf die zweite in Rede stehende Maßnahme zu Unrecht angenommen, dass die Kommission mit „ernsthaften Schwierigkeiten“ im Hinblick darauf konfrontiert gewesen sei, ob diese Maßnahme, soweit sie als staatliche Beihilfe eingestuft werden könne, eine „bestehende“ Beihilfe im Sinne von Art. 1 Buchst. b der Verordnung 2015/1589 darstelle oder ob sie zwischenzeitlich im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 794/2004 „geändert“ worden sei und daher in diesem zweiten Fall als „neue Beihilfe“ im Sinne von Art. 1 Buchst. c der Verordnung 2015/1589 einzustufen sei.
41
Nach Auffassung der Republik Slowenien hat das Gericht in den Rn. 55 und 56 des angefochtenen Urteils zu Unrecht das Bestehen ernsthafter Schwierigkeiten in Bezug auf die genannte Maßnahme angenommen, obwohl sich aus dem 39. Erwägungsgrund des streitigen Beschlusses unmissverständlich ergebe, dass die Kommission klar darauf hingewiesen habe, dass die Überlassung der verwalteten Vermögenswerte, mit denen Lekarna Ljubljana p.o. im Jahr 1979 bei ihrer Gründung ausgestattet worden seien, „soweit diese Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellen könne, allenfalls eine bestehende Beihilfe sein könne“.
42
Ferner habe das Gericht in Rn. 54 des angefochtenen Urteils zu Unrecht angenommen, dass die „Ausgangssituation“, d. h. diejenige am 10. Dezember 1994, deshalb unklar gewesen sei, weil der streitige Beschluss keine Information enthalte, die Aufschluss darüber geben könne, ob an diesem Tag bereits private Apotheken kommunale Konzessionen erhalten hätten oder ob Lekarna Ljubljana p.o. noch eine Monopolstellung in ihrem Tätigkeitsgebiet innegehabt habe. Diese Erwägungen des Gerichts seien fehlerhaft, da sich gerade aus den in Rn. 51 des angefochtenen Urteils von ihm angeführten Umständen ergebe, dass zwischen dem 10. Dezember 1994 und dem Datum, zu dem Lekarna Ljubljana die Rechtsnachfolge von Lekarna Ljubljana p.o. angetreten habe, d. h. im Jahr 1997, der gleiche rechtliche Rahmen anwendbar gewesen sei, denn die verschiedenen nationalen Gesetze, die insbesondere die Öffnung des Marktes für den Wettbewerb regelten, seien bereits vor dem 10. Dezember 1994 erlassen worden. Dieser Aspekt sei entscheidend für die Prüfung, ob die zweite in Rede stehende Maßnahme, sofern sie als „bestehende Beihilfe“ eingestuft werde, durch Änderung zu einer „neue Beihilfe“ im Sinne von Art. 1 Buchst. c der Verordnung 2015/1589 geworden sei. Selbst unter der Annahme, dass die zweite in Rede stehende Maßnahme, die ursprünglich keine staatliche Beihilfe gewesen sei, aufgrund ihrer Entwicklung zu einer staatlichen Beihilfe habe werden können, habe diese Entwicklung jedenfalls vor dem 10. Dezember 1994 stattgefunden. Folglich sei die Kommission im 39. Erwägungsgrund des streitigen Beschlusses fehlerfrei zu dem Schluss gekommen, dass, da sich weder der rechtliche Kontext noch die Bedingungen der Verwendung der verwalteten Vermögenswerte zwischen dem 10. Dezember 1994 und dem Datum, zu dem Lekarna Ljubljana an die Stelle von Lekarna Ljubljana p.o. getreten sei, geändert hätten, dieser Vorgang rein verwaltungstechnischer Art gewesen sei, so dass er keine Änderung darstellen könne, durch die aus einer möglichen bestehenden Beihilfe eine neue Beihilfe entstünde.
43
Ferner sei das Gericht in den Rn. 51 bis 54 des angefochtenen Urteils zu Unrecht davon ausgegangen, dass Lekarna Ljubljana im Vergleich zu Lekarna Ljubljana p.o. unter anderen Bedingungen tätig gewesen sei. Insbesondere sei die Annahme fehlerhaft, dass die beiden Einrichtungen, wie vom Gericht in Rn. 54 des Urteils ausgeführt, erhebliche Unterschiede aufwiesen, da Lekarna Ljubljana im Gegensatz zu ihrer Vorgängerin die Fähigkeit habe, Vermögenswerte, einschließlich Immobilien, zu erwerben, so dass man sich fragen müsse, ob die fortdauernde Bereitstellung von Immobilien zur Verwaltung ohne Eigentum immer noch gerechtfertigt sei. Nach dem Vorbringen der Republik Slowenien hatte nämlich neben Lekarna Ljubljana auch Lekarna Ljubljana p.o. die Fähigkeit, solche verwalteten Vermögenswerte zu erwerben, zumindest seit dem Inkrafttreten des Gesetzes über Einrichtungen im Jahr 1991.
44
Hierzu erläutert die Republik Slowenien, dass Lekarna Ljubljana wie ihre Rechtsvorgängerin nur die Vermögenswerte verwenden könne, die sie von der Stadtgemeinde Ljubljana formal zur Verwaltung erhalte, auch wenn diese Vermögenswerte mit von Lekarna Ljubljana gestellten Mitteln erworben würden. Es sei unbegründet, dass das Gericht sich frage, ob es noch gerechtfertigt sei, weiterhin Vermögenswerte zur Verwaltung zur Verfügung zu stellen. Es handele sich lediglich um eine Vorgehensweise, um einer öffentlichen Einrichtung die Verwendung von Vermögenswerten zu gewähren, da alle Vermögenswerte, über die eine solche Einrichtung verfüge, als verwaltete Vermögenswerte geführt würden. Das beinhalte jedoch keinesfalls eine unentgeltliche Überlassung.
45
Schließlich weist die Republik Slowenien die verschiedenen Rügen, die die Klägerin im Verwaltungsverfahren erhoben hatte, zurück, insbesondere diejenigen, mit denen geltend gemacht wurde, die Kommission habe zum einen die Bedenken, ob die in Rede stehende zweite Maßnahme nach dem 1. Mai 2004, dem Tag des Beitritts der Republik Slowenien zur Europäischen Union, möglicherweise geändert worden sei, nicht ausgeräumt und zum anderen die Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit dem Binnenmarkt nicht geprüft. Im Hinblick auf die erste dieser Rügen macht sie im Wesentlichen geltend, diese von der Klägerin erhobene Rüge sei insofern unbegründet, als das Gericht in Rn. 54 des angefochtenen Urteils unzutreffend angenommen habe, Lekarna Ljubljana habe zu der Einrichtung, deren Rechtsnachfolge sie im Jahr 1997 angetreten habe, erhebliche Unterschiede aufgewiesen. Die zweite dieser Rügen ist nach Auffassung der Republik Slowenien rechtlich nicht relevant, da, wie die Kommission vor dem Gericht vorgetragen habe – was aus Rn. 38 des angefochtenen Urteils hervorgehe –, die Vereinbarkeit einer Beihilfemaßnahme nach Art. 108 Abs. 1 AEUV nur bei Beihilferegelungen erforderlich sei, wohingegen die vorliegend in Rede stehende Maßnahme eine Einzelbeihilfe betreffe. Dennoch sei das Gericht diesem Argument rechtlich gefolgt, denn es habe keinerlei Gründe für seine Zurückweisung angeführt.
46
Somit bestand nach Auffassung der Republik Slowenien im Ergebnis keine Verpflichtung der Kommission, das förmliche Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen. Angesichts der Angaben, über die sie in der Vorprüfungsphase verfügt habe, habe es nämlich keine tatsächliche oder rechtliche Grundlage für die Annahme gegeben, es lägen ernsthafte Schwierigkeiten vor. Überdies sei der streitige Beschluss entgegen der vom Gericht im angefochtenen Urteil vertretenen Auffassung ausreichend begründet worden.
47
Die Klägerin ist der Ansicht, dass der erste und der zweite Rechtsmittelgrund als teilweise unzulässig und teilweise unbegründet zurückzuweisen seien.
Würdigung durch den Gerichtshof
– Vorbemerkungen
48
Nach ständiger Rechtsprechung ist das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV unerlässlich, wenn die Kommission bei der Prüfung, ob eine Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, auf ernsthafte Schwierigkeiten stößt. Die Kommission darf sich daher für den Erlass einer positiven Entscheidung über eine Beihilfe nur dann auf die Vorprüfungsphase nach Art. 108 Abs. 3 AEUV beschränken, wenn sie nach einer ersten Prüfung die Überzeugung gewinnt, dass die Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Ist die Kommission aufgrund dieser ersten Prüfung jedoch zu der gegenteiligen Überzeugung gelangt oder hat sie nicht alle Schwierigkeiten hinsichtlich der Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt ausräumen können, ist sie verpflichtet, alle erforderlichen Stellungnahmen einzuholen und dazu das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV einzuleiten (Urteil vom 14. September 2023, Kommission und IGG/Dans Erhverv, C‑508/21 P und C‑509/21 P, EU:C:2023:669, Rn. 69 und die dort angeführte Rechtsprechung).
49
Es entspricht nämlich ständiger Rechtsprechung, dass die Kommission, wenn sie im Verfahren nach Art. 108 Abs. 3 AEUV nicht alle Schwierigkeiten hinsichtlich der Beurteilung der Vereinbarkeit der betreffenden Maßnahme mit dem Binnenmarkt hat ausräumen können, das Verfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV einleiten muss, ohne hierbei über einen Ermessensspielraum zu verfügen. Dementsprechend muss die Kommission im Einklang mit dem Zweck von Art. 108 Abs. 3 AEUV und ihrer Pflicht zu guter Verwaltung die erforderlichen Maßnahmen und Überprüfungen einleiten, um etwaige Schwierigkeiten im Verlauf der vorläufigen Prüfung auszuräumen, so dass alle Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der betreffenden Maßnahme mit dem Binnenmarkt beseitigt werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. September 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland u. a./Kommission, C‑817/18 P, EU:C:2020:637, Rn. 77 und 78 und die dort angeführte Rechtsprechung).
50
Der Begriff „ernsthafte Schwierigkeiten“ ist seinem Wesen nach objektiv, und der Nachweis für das Vorliegen solcher Schwierigkeiten, das nicht nur anhand der Umstände zu prüfen ist, unter denen die Kommission den Beschluss am Ende der Vorprüfungsphase erlassen hat, sondern auch anhand dessen Inhalts, ist von demjenigen, der die Nichtigerklärung dieses Beschlusses beantragt, anhand eines Bündels übereinstimmender Indizien zu erbringen (Urteil vom 14. September 2023, Kommission und IGG/Dansk Erhverv, C‑508/21 P und C‑509/21 P, EU:C:2023:669, Rn. 70 und die dort angeführte Rechtsprechung).
51
Beantragt ein Kläger die Nichtigerklärung eines Beschlusses der Kommission, das förmliche Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV nicht zu eröffnen, kann er jeden Klagegrund anführen, der geeignet ist, zu zeigen, dass die Beurteilung der Informationen und Angaben, über die die Kommission in der Phase der vorläufigen Prüfung der angemeldeten Maßnahme verfügte, Anlass zu Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der fraglichen Maßnahme mit dem Binnenmarkt hätte geben müssen. Im Bestehen von Bedenken hinsichtlich dieser Vereinbarkeit liegt gerade der Nachweis, der zu erbringen ist, um zu zeigen, dass die Kommission verpflichtet war, das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen. Es ist somit Sache des Klägers, darzutun, dass Bedenken hinsichtlich dieser Vereinbarkeit bestanden, so dass die Kommission verpflichtet war, das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen. Dieser Nachweis ist sowohl in den Umständen des Erlasses dieses Beschlusses als auch in seinem Inhalt anhand eines Bündels übereinstimmender Indizien zu suchen (Urteil vom 28. September 2023, Ryanair/Kommission, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, Rn. 131 und 132 und die dort angeführte Rechtsprechung).
52
Insoweit hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass eine unzureichende oder unvollständige Prüfung durch die Kommission im Vorprüfungsverfahren einen Anhaltspunkt dafür darstellt, dass die Kommission mit ernsthaften Schwierigkeiten bei der Beurteilung der Vereinbarkeit der angemeldeten Maßnahme mit dem Binnenmarkt konfrontiert war, was sie zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens hätte veranlassen müssen (Urteil vom 28. September 2023, Ryanair/Kommission, C‑321/21 P, EU:C:2023:713, Rn. 133 und die dort angeführte Rechtsprechung).
53
Es ist Sache des Unionsgerichts, wenn es mit einer Klage auf Nichtigerklärung eines Beschlusses der Kommission, keine Einwände zu erheben, befasst wird, zu ermitteln, ob die Beurteilung der Informationen und Angaben, über die die Kommission in der Phase der vorläufigen Prüfung der fraglichen nationalen Maßnahme verfügte, objektiv Anlass zu Bedenken hinsichtlich der Einstufung dieser Maßnahme als Beihilfe hätte geben müssen, da solche Bedenken zur Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens führen müssen (Urteil vom 6. Oktober 2021, Scandlines Danmark und Scandlines Deutschland/Kommission, C‑174/19 P und C‑175/19 P, EU:C:2021:801, Rn. 67 und die dort angeführte Rechtsprechung).
54
Zudem ist die Rechtmäßigkeit eines am Ende des vorläufigen Prüfverfahrens getroffenen Beschlusses wie desjenigen nach Art. 4 Abs. 2 der Verordnung 2015/1589 von den Unionsgerichten nicht nur anhand der Informationen zu prüfen, über die die Kommission bei Erlass des Beschlusses verfügte, sondern auch anhand derjenigen, über die sie „verfügen konnte“, einschließlich der Informationen, die entscheidungserheblich erschienen und die ihr auf Verlangen im Verwaltungsverfahren hätten vorgelegt werden können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 2. September 2021, Kommission/Tempus Energy und Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, Rn. 42 und 43 und die dort angeführte Rechtsprechung).
55
Die Kommission hat das Verfahren zur Prüfung der beanstandeten Maßnahmen sorgfältig und unvoreingenommen zu führen, damit sie bei Erlass eines abschließenden Beschlusses, in dem das Vorliegen und gegebenenfalls die Unvereinbarkeit oder Rechtswidrigkeit der Beihilfe festgestellt wird, über möglichst vollständige und verlässliche Informationen verfügt (Urteil vom 2. September 2021, Kommission/Tempus Energy und Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung).
56
Aber auch wenn es bei der Prüfung des Vorliegens und der Rechtmäßigkeit einer staatlichen Beihilfe erforderlich sein kann, dass die Kommission gegebenenfalls über eine bloße Prüfung der ihr zur Kenntnis gebrachten rechtlichen und tatsächlichen Gesichtspunkte hinausgeht, obliegt es ihr jedoch nicht, aus eigener Initiative, wenn keine dahin gehenden Anhaltspunkte vorliegen, alle Informationen zusammenzutragen, die einen Zusammenhang mit der Sache aufweisen könnten, mit der sie befasst ist, auch wenn solche Informationen öffentlich zugänglich sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 2. September 2021, Kommission/Tempus Energy und Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).
57
Mithin kann mit dem bloßen Vorliegen einer potenziell maßgeblichen Information, von der die Kommission keine Kenntnis hatte und über die sie angesichts derjenigen Informationen, die sie tatsächlich in ihrem Besitz hatte, keine Erkundigungen einholen musste, nicht das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten dargetan werden, die die Kommission verpflichtet hätten, das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen (Urteil vom 2. September 2021, Kommission/Tempus Energy und Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, Rn. 51 und die dort angeführte Rechtsprechung).
58
Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die in der in den Rn. 48 bis 57 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung aufgestellten Grundsätze zwar in erster Linie im Hinblick auf Beschlüsse nach Art. 4 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589, keine Einwände zu erheben, entwickelt wurden, sie jedoch auch auf Beschlüsse – wie den streitigen Beschluss – nach Art. 4 Abs. 2 dieser Verordnung anwendbar sind, mit denen festgestellt wird, dass die betreffende Maßnahme keine Beihilfe darstellt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Dezember 2016, Club Hotel Loutraki u. a./Kommission, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung).
59
Im Licht dieser Grundsätze ist zu prüfen, ob das Gericht Rechtsfehler begangen hat, als es in Bezug auf die erste und die zweite in Rede stehende Maßnahme zu dem Ergebnis gelangt ist, dass ernsthafte Schwierigkeiten bestanden, die die Kommission zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens nach Art. 108 Abs. 2 AEUV hätten veranlassen müssen.
– Zum Vorliegen eines Rechtsfehlers bei der Auslegung des Begriffs „ernsthafte Schwierigkeiten“ in Bezug auf die erste in Rede stehende Maßnahme
60
Was erstens die Rügen der Republik Slowenien betrifft, die sich gegen die Rn. 45 bis 48 des angefochtenen Urteils richten und die in den Rn. 30 bis 32 des vorliegenden Urteils dargestellt sind, ist festzustellen, dass sich nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs aus Art. 256 Abs. 1 Unterabs. 2 AEUV und Art. 58 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union ergibt, dass allein das Gericht zum einen für die Feststellung der Tatsachen – sofern sich nicht aus den Prozessakten ergibt, dass seine Feststellungen tatsächlich falsch sind – und zum anderen für ihre Würdigung zuständig ist. Die Würdigung der Tatsachen ist, sofern die dem Gericht vorgelegten Beweise nicht verfälscht wurden, daher keine Rechtsfrage, die als solche der Kontrolle des Gerichtshofs unterliegt (Urteil vom 11. Januar 2024, Wizz Air Hungary/Kommission, C‑440/22 P, EU:C:2024:26, Rn. 57 und 58 und die dort angeführte Rechtsprechung).
61
Insbesondere kann der Gerichtshof, wenn er im Rahmen eines Rechtsmittels Beurteilungen des nationalen Rechts durch das Gericht prüft, die im Bereich des Beihilfenrechts Tatsachenwürdigungen darstellen, nur prüfen, ob dieses Recht verfälscht wurde (Urteil vom 5. Dezember 2023, Luxemburg u. a./Kommission, C‑451/21 P und C‑454/21 P, EU:C:2023:948, Rn. 77 und die dort angeführte Rechtsprechung).
62
Da im vorliegenden Fall die in den Rn. 30 bis 32 des vorliegenden Urteils dargestellten Rügen der Republik Slowenien darauf abzielen, die vom Gericht in den Rn. 45 bis 48 des angefochtenen Urteils vorgenommene Beurteilung des nationalen Rechts und der Tatsachen in Frage zu stellen, ohne dass insoweit eine Verfälschung geltend gemacht würde, sind sie als unzulässig zurückzuweisen.
63
Was zweitens die Rügen der Republik Slowenien betrifft, mit denen im Wesentlichen die Bestimmung der Schwelle für die Beweislast der Kommission im Rahmen des Vorprüfungsverfahrens nach Art. 108 Abs. 3 AEUV durch das Gericht beanstandet wird, ist an erster Stelle festzustellen, dass, wie der Generalanwalt im Wesentlichen in Nr. 64 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, das Gericht im Rahmen der Bestimmung der „anwendbaren Vorschriften und Grundsätze“ in den Rn. 35 und 36 des angefochtenen Urteils den anzuwendenden rechtlichen Maßstab vollkommen im Einklang mit der in den Rn. 48 bis 53 des vorliegenden Urteils angeführten ständigen Rechtsprechung herangezogen hat. Insbesondere hat das Gericht in Rn. 35 des angefochtenen Urteils zu Recht darauf hingewiesen, dass „die Kommission …, wenn sie Beihilfemaßnahmen im Hinblick auf Art. 107 AEUV prüft, um festzustellen, ob sie mit dem Binnenmarkt vereinbar sind, verpflichtet [ist], [das förmliche Prüfverfahren] zu eröffnen, wenn sie nach der Vorprüfungsphase nicht alle Schwierigkeiten ausräumen konnte, die sie an der Feststellung der Vereinbarkeit dieser Maßnahmen mit dem Binnenmarkt hindern“.
64
Ebenso ist das Gericht in Rn. 36 des angefochtenen Urteils zu dem Ergebnis gelangt, dass „die Kommission, wenn sie eine Maßnahme im Hinblick auf die Art. 107 und 108 AEUV prüft und am Ende einer Vorprüfung … entweder hinsichtlich der Einstufung dieser Maßnahme als staatliche Beihilfe, hinsichtlich ihrer Einstufung als bestehende Beihilfe oder als neue Beihilfe oder, falls sie eine neue Beihilfe für gegeben erachtet, hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt anhaltenden Schwierigkeiten oder Bedenken, d. h. ernsthaften Schwierigkeiten, begegnet, verpflichtet [ist], das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen“.
65
An zweiter Stelle ist festzustellen, dass sich der streitige Beschluss, wie das Gericht in Rn. 49 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, darauf beschränkt hat, in Bezug auf die von Lekarna Ljubljana p.o. und Lekarna Ljubljana nach 1979 eingegliederten verwalteten Vermögenswerte auf die Zusicherung der slowenischen Behörden zu verweisen, wonach alle diese Vermögenswerte von diesen Einrichtungen zu Marktbedingungen erworben worden seien.
66
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass ein Mitgliedstaat zwar tatsächlich gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV während des gesamten Verfahrens zur Prüfung einer Maßnahme anhand der beihilferechtlichen Bestimmungen des Unionsrechts zur loyalen Zusammenarbeit verpflichtet ist (Urteil vom 5. Dezember 2023, Luxemburg u. a./Kommission, C‑451/21 P und C‑454/21 P, EU:C:2023:948, Rn. 122 und die dort angeführte Rechtsprechung), dieser Umstand jedoch, wie der Generalanwalt in Nr. 67 seiner Schlussanträge im Wesentlichen festgestellt hat, das Vorliegen „ernsthafter Schwierigkeiten“ oder von „Bedenken“ nicht ausschließt, denen die Kommission am Ende der Vorprüfung einer Maßnahme, von der sie durch eine Beschwerde Kenntnis erlangt hat, begegnen könnte. Jede andere Auslegung würde implizit, aber notwendigerweise bedeuten, dass die bei der Kommission bestehenden Bedenken automatisch allein auf der Grundlage von Behauptungen der nationalen Behörden ausgeräumt werden könnten, mit der Folge, dass ein nach Art. 108 AEUV eingeleitetes Verfahren eingestellt werden könnte, ohne dass diese Behörden irgendwelche Beweise zur Entkräftung der vom Beschwerdeführer vorgebrachten Anhaltspunkte für das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten beigebracht hätten. Ließe man zu, dass Bedenken hinsichtlich des Vorliegens oder der Vereinbarkeit einer Beihilfemaßnahme derart einfach aufgrund der bloßen Zusicherungen der nationalen Behörden ausgeräumt werden können, entzöge dies nicht nur der Vorprüfung nach Art. 108 Abs. 2 AEUV jegliche Daseinsberechtigung, sondern würde auch das Risiko bergen, den Mechanismus der Kontrolle der staatlichen Beihilfen und die der Kommission anvertraute Rolle zu gefährden.
67
Denn wie der Generalanwalt in Nr. 68 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, ist neben der Tatsache, dass es für einen Beschwerdeführer viel schwieriger ist, die relevanten Informationen von den Behörden zu erhalten, die die staatliche Beihilfe gewährt haben könnten, als für die Kommission, die hierfür über weitreichende Befugnisse verfügt, zum einen zu berücksichtigen, dass diese Schwierigkeiten für Beschwerdeführer, Zugang zu den Beweisen zu erhalten, im Rahmen einer Sache wie der vorliegenden, deren Ursprung in den 1970er Jahren liegt und die von dem Übergang von einer Planwirtschaft zu einer Marktwirtschaft sowie einem Wettbewerbsverhältnis zwischen öffentlichen und privaten Apotheken geprägt ist, umso beträchtlicher sind. Dieser Kontext machte es der Klägerin zwangsläufig noch schwerer, Zugang zu relevanten Informationen über die Bedingungen zu erhalten, unter denen Lekarna Ljubljana p.o. und Lekarna Ljubljana verwaltete Vermögenswerte überlassen wurden.
68
Zum anderen ist festzustellen, dass die Kommission sowohl nach dem AEUV als auch nach der Verordnung 2015/1589 über weitreichende Befugnisse verfügt, die es ihr ermöglichen, bei Bedarf zusätzliche Informationen von den Mitgliedstaaten anzufordern, wobei die Mitgliedstaaten in der Regel besser als die Beschwerdeführer in der Lage sind, etwaige Bedenken der Kommission auszuräumen.
69
Nach alledem hat das Gericht in Rn. 48 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerfrei festgestellt, dass es nicht Sache der Klägerin war, zweifelsfrei nachzuweisen, dass sich unter den verwalteten Vermögenswerten von Lekarna Ljubljana p.o. und Lekarna Ljubljana Vermögenswerte befanden, die staatliche Beihilfen darstellten, sondern dass die Kommission angesichts eines insoweit unklaren Sachverhalts ihre Ermittlungen hätte vertiefen müssen.
70
Folglich kann dem Gericht nicht vorgeworfen werden, die Schwelle in Bezug auf die Beweisanforderungen, die erfüllt sein müssen, damit die Pflicht der Kommission zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens nach Art. 108 Abs. 2 AEUV ausgelöst wird, offensichtlich zu niedrig angesetzt zu haben.
71
Drittens ist auch das in Rn. 33 des vorliegenden Urteils dargestellte Vorbringen der Republik Slowenien zurückzuweisen, wonach die Kommission bei der Einleitung dieses Verfahrens über ein Ermessen verfüge. Aus der in Rn. 49 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung ergibt sich nämlich eindeutig, dass die Kommission, wenn die nach Art. 108 Abs. 3 AEUV durchgeführte Vorprüfung es ihr nicht ermöglicht hat, alle bestehenden Bedenken hinsichtlich einer bestimmten Maßnahme auszuräumen, verpflichtet ist, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten, ohne dass ihr insoweit ein Ermessen zusteht.
72
Viertens sind die in Rn. 35 des vorliegenden Urteils dargestellten Rügen der Republik Slowenien als unbegründet zurückzuweisen, mit denen geltend gemacht wird, dass es in Ermangelung des geringsten von der Klägerin vorgelegten Beweises für das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten nicht Aufgabe der Kommission gewesen sei, von sich aus Informationen zusammenzutragen, die möglicherweise für die Feststellung einer etwaigen staatlichen Beihilfe hätten relevant sein können. Aus den Rn. 45 bis 48 des angefochtenen Urteils ergibt sich nämlich eindeutig, dass das Gericht die in den Rn. 49 und 50 seines Urteils enthaltenen Beurteilungen allein auf der Grundlage der von der Klägerin konkret vorgelegten Dokumente und vorgebrachten Umstände vorgenommen hat.
73
Fünftens geht entgegen dem Vorbringen der Republik Slowenien sowohl aus dem angefochtenen Urteil als auch aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten hervor, dass die von der Klägerin im Rahmen der Klage vor dem Gericht vorgelegten Beweismittel, wie sie sich aus den Rn. 44 bis 48 des angefochtenen Urteils ergeben, dieselben sind, die sie der Kommission im Verwaltungsverfahren, das zum Erlass des streitigen Beschlusses führte, übermittelt hatte. Wie sich aus dem angefochtenen Urteil ergibt, wurde in dem streitigen Beschluss jedoch nicht auf diese diversen Beweismittel Bezug genommen.
74
Sechstens und letztens ist das in Rn. 39 des vorliegenden Urteils dargestellte Vorbringen der Kommission, das Gericht habe die Grenzen seiner Kontrolle überschritten, als unbegründet zurückzuweisen, da aus den Rn. 44 bis 50 des angefochtenen Urteils hervorgeht, dass das Gericht diese Kontrolle in Übereinstimmung mit der in Rn. 53 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung ausgeübt hat.
75
Nach alledem ist der erste Rechtsmittelgrund als teilweise unzulässig und teilweise unbegründet zurückzuweisen.
– Zum Vorliegen eines Rechtsfehlers bei der Auslegung des Begriffs „ernsthafte Schwierigkeiten“ in Bezug auf die zweite in Rede stehende Maßnahme
76
Erstens ist, soweit die Republik Slowenien mit den in den Rn. 40, 41 und 46 des vorliegenden Urteils dargestellten Rügen im Wesentlichen die Schwelle beanstandet, die das Gericht bei der Beurteilung des Vorliegens „ernsthafter Schwierigkeiten“ in Bezug auf die Beurteilung der zweiten in Rede stehenden Maßnahme angewandt hat, festzustellen – wie in Rn. 63 des vorliegenden Urteils ausgeführt –, dass das Gericht im Rahmen der Bestimmung der „anwendbaren Vorschriften und Grundsätze“ in den Rn. 35 und 36 des angefochtenen Urteils den anzuwendenden rechtlichen Maßstab vollkommen im Einklang mit der in den Rn. 48 bis 53 des vorliegenden Urteils angeführten ständigen Rechtsprechung herangezogen hat.
77
Insbesondere hat das Gericht in Übereinstimmung mit der in Rn. 58 des vorliegenden Urteils zitierten Rechtsprechung zu Recht entschieden, dass die im zweiten Teil von Rn. 63 des vorliegenden Urteils genannten Grundsätze auch dann anzuwenden sind, wenn die Kommission Bedenken hinsichtlich der Einstufung der geprüften Maßnahme als staatliche Beihilfe nach Art. 107 Abs. 1 AEUV als solche hat.
78
Das Gericht ist in Rn. 36 des angefochtenen Urteils auch zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, dass „die Kommission, wenn sie eine Maßnahme im Hinblick auf die Art. 107 und 108 AEUV prüft und am Ende einer Vorprüfung … entweder hinsichtlich der Einstufung dieser Maßnahme als staatliche Beihilfe, hinsichtlich ihrer Einstufung als bestehende Beihilfe oder als neue Beihilfe oder, falls sie eine neue Beihilfe für gegeben erachtet, hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt anhaltenden Schwierigkeiten oder Bedenken, d. h. ernsthaften Schwierigkeiten, begegnet, verpflichtet [ist], das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen“.
79
Folglich kann, wie der Generalanwalt in Nr. 86 seiner Schlussanträge im Wesentlichen festgestellt hat, dem Gericht nicht vorgeworfen werden, dass es bei der Bestimmung des anwendbaren rechtlichen Maßstabs in Bezug auf das Vorliegen „ernsthafter Schwierigkeiten“ einen Rechtsfehler begangen habe.
80
Somit sind die in Rn. 76 des vorliegenden Urteils dargestellten Rügen als unbegründet zurückzuweisen.
81
Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass im Rahmen des mit den Art. 107 und 108 AEUV eingeführten Systems der Kontrolle staatlicher Beihilfen das Verfahren differiert, je nachdem, ob es sich um bestehende oder neue Beihilfen handelt. Während bestehende Beihilfen gemäß Art. 108 Abs. 1 AEUV regelmäßig durchgeführt werden dürfen, solange die Kommission nicht ihre Vertragswidrigkeit festgestellt hat, sieht Art. 108 Abs. 3 AEUV vor, dass der Kommission Vorhaben zur Einführung neuer Beihilfen oder zur Umgestaltung bestehender Beihilfen rechtzeitig zu melden sind und dass sie nicht durchgeführt werden dürfen, bevor das Verfahren zu einem abschließenden Beschluss geführt hat (Urteil vom 28. Oktober 2021, Eco Fox u. a., C‑915/19 bis C‑917/19, EU:C:2021:887, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).
82
Nach Art. 1 Buchst. b Ziff. i der Verordnung 2015/1589 bezeichnet der Ausdruck „bestehende Beihilfen“ insbesondere „alle Beihilfen, die vor Inkrafttreten des [AEU-Vertrags] in dem entsprechenden Mitgliedstaat bestanden, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die vor Inkrafttreten des [AEU-Vertrags] in dem entsprechenden Mitgliedstaat eingeführt worden sind und auch nach dessen Inkrafttreten noch anwendbar sind“. Anhang IV Nr. 3 Abs. 1 Buchst. a der Beitrittsakte sieht seinerseits vor, dass „Beihilfemaßnahmen, die vor dem 10. Dezember 1994 eingeführt worden sind“, als zum Tag des Beitritts der von dieser Akte betroffenen Staaten bestehende Beihilfen im Sinne von Art. 108 Abs. 1 AEUV gelten.
83
Der Begriff „neue Beihilfen“ ist in Art. 1 Buchst. c der Verordnung 2015/1589 definiert als „alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen“. Art. 4 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 794/2004 bestimmt hierzu, dass für den Zweck von Art. 1 Buchst. c der Verordnung 2015/1589 „die Änderung einer bestehenden Beihilfe jede Änderung [ist], außer einer Änderung rein formaler oder verwaltungstechnischer Art, die keinen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem [Binnenm]arkt haben kann“.
84
So hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass zu prüfen ist, ob die eingetretenen Änderungen eine wesentliche Änderung der fraglichen bestehenden Beihilfe oder nur eine Änderung rein formaler oder verwaltungstechnischer Art mit sich bringen, die keinen Einfluss auf die Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem Binnenmarkt haben kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. Dezember 2018, Rittinger u. a., C‑492/17, EU:C:2018:1019, Rn. 57). In diesem Kontext kann eine Änderung nicht als rein formal oder verwaltungstechnisch im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 794/2004 eingestuft werden, wenn sie einen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem Binnenmarkt haben könnte (Urteil vom 28. Oktober 2021, Eco Fox u. a., C‑915/19 bis C‑917/19, EU:C:2021:887, Rn. 41 und die dort angeführte Rechtsprechung).
85
Im vorliegenden Fall sind die in den Rn. 42 bis 45 des vorliegenden Urteils dargestellten Rügen der Republik Slowenien, soweit sie darauf abzielen, die vom Gericht vorgenommene Beurteilung des nationalen Rechts und der Tatsachen in Frage zu stellen, ohne dass insoweit eine Verfälschung geltend gemacht worden wäre, in Übereinstimmung mit der in den Rn. 60 und 61 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung als unzulässig zurückzuweisen.
86
Im Übrigen ist festzustellen, dass sich die Kommission, wie das Gericht in Rn. 52 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, darauf beschränkt hat, im 39. Erwägungsgrund des streitigen Beschlusses darauf hinzuweisen, dass die im Jahr 1997 erfolgte Nachfolge zwischen Lekarna Ljubljana p.o. und Lekarna Ljubljana rein verwaltungstechnischer Art gewesen sei und dass sich im Übrigen weder der rechtliche Kontext noch die Bedingungen der Verwendung der fraglichen verwalteten Vermögenswerte geändert hätten, so dass davon auszugehen sei, dass die genannte Maßnahme nicht in einem solchen Maße geändert worden sei, dass sie zu einer neuen Beihilfe im Sinne von Art. 1 Buchst. c der Verordnung 2015/1589 geworden sei.
87
In Anbetracht der Art und des Umfangs der vom Gericht in Rn. 54 des angefochtenen Urteils festgestellten Unklarheiten, die sich auf Umstände beziehen, die die Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem Binnenmarkt im Sinne der in Rn. 84 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung beeinflussen können, kann dem Gericht nicht vorgeworfen werden, dass es in den Rn. 54 bis 56 seines Urteils davon ausgegangen ist, dass die Kommission, da sie keine eingehendere Prüfung im Hinblick auf die Entwicklung des rechtlichen und wirtschaftlichen Kontextes der pharmazeutischen Tätigkeit in Slowenien vorgenommen hatte, mit ernsthaften Schwierigkeiten konfrontiert war, die sie zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens nach Art. 108 Abs. 2 AEUV hätten veranlassen müssen.
88
Nach alledem ist der zweite Rechtsmittelgrund als teilweise unzulässig und teilweise unbegründet zurückzuweisen.
Zum dritten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
89
Mit dem dritten Rechtsmittelgrund wirft die Republik Slowenien dem Gericht vor, das angefochtene Urteil unzureichend begründet zu haben. Zur Untermauerung dieses Rechtsmittelgrundes beruft sich die Republik Slowenien nach dem Hinweis darauf, dass nach der Rechtsprechung, die sich insbesondere aus dem Urteil vom 26. Mai 2016, Rose Vision/Kommission (C‑224/15 P, EU:C:2016:358, Rn. 24 und 26), ergebe, eine Rüge einer unzureichenden Begründung eine Rechtsfrage darstelle, die somit im Rahmen eines Rechtsmittels geltend gemacht werden könne, darauf, dass das Gericht zwar in Rn. 48 des angefochtenen Urteils einleitend festgestellt habe, dass die Klägerin im Rahmen ihrer Antwort auf die erste vorläufige Beurteilung der Kommission mehrere Auszüge aus den Haushalten von Lekarna Ljubljana und der Stadtgemeinde Ljubljana für den Zeitraum 2010 bis 2019 mit entsprechenden Kommentaren vorgelegt habe, dass es jedoch auf die Inhalte dieser Auszüge und Kommentare nicht eingegangen sei. Auch könnten diese Inhalte nicht auf der Grundlage des Vorbringens der Klägerin ermittelt werden, da diese in ihrer Klageschrift nicht auf den Inhalt dieser Auszüge Bezug genommen habe. In Rn. 49 des angefochtenen Urteils habe sich das Gericht jedoch auf die Auszüge aus den Haushalten von Lekarna Ljubljana und der Stadtgemeinde Ljubljana gestützt und, ohne auf deren Inhalt einzugehen, auf dieser Tatsachengrundlage festgestellt, dass die Situation in Bezug auf die Art und den Status der Vermögenswerte, die Lekarna Ljubljana p.o. und Lekarna Ljubljana nach dem Jahr 1979 zur Verwaltung erhalten hätten, unklar sei. Da es somit nicht möglich sei, zu prüfen, ob diese Dokumente tatsächlich Angaben enthielten, die objektiv geeignet seien, Bedenken in Bezug auf das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe aufkommen zu lassen, ermögliche es die Begründung des angefochtenen Urteils den Betroffenen nicht, die Gründe für die vom Gericht getroffene Entscheidung zu erkennen, und dem Gerichtshof nicht, seine Kontrolle auszuüben.
90
Die Klägerin ist der Ansicht, dass der dritte Rechtsmittelgrund als unzulässig oder jedenfalls als unbegründet zurückgewiesen werden müsse.
Würdigung durch den Gerichtshof
91
Es ist festzustellen, dass das Gericht in Rn. 48 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, dass die Klägerin mehrere Auszüge aus den Haushalten von Lekarna Ljubljana und der Stadtgemeinde Ljubljana für das Jahr 2010 wiedergegeben und kommentiert habe. Das Gericht hat in diesem Zusammenhang erstens festgestellt, dass die Klägerin Widersprüche zwischen den Zahlen der Stadtgemeinde Ljubljana zum Wert der Lekarna Ljubljana zur Verwaltung überlassenen Vermögenswerte (z. B. 35036742 Euro zum 31. Dezember 2014) und den eigenen Zahlen von Lekarna Ljubljana zum Wert ihrer langfristigen Vermögenswerte und der ihr zur Verwaltung überlassenen Vermögenswerte (26976187 Euro zum selben Zeitpunkt, somit ein geringerer Betrag, obwohl er sich auf einen größeren Bereich zu beziehen scheine) beanstandet habe, zweitens, dass sie auf den erheblichen Anstieg dieser Vermögenswerte in den Büchern von Lekarna Ljubljana von einem Jahr zum anderen hingewiesen habe (z. B. den Anstieg von 26976187 Euro am 31. Dezember 2014 auf 31973809 Euro ein Jahr später), ebenso wie auf den erheblichen Anstieg des Wertes der Lekarna Ljubljana zur Verwaltung überlassenen Vermögenswerte in den Büchern der Stadtgemeinde Ljubljana (einen Anstieg von 35036742 Euro auf 42790897 Euro im selben Zeitraum), sowie drittens, dass sie darauf hingewiesen habe, dass in einer von der Stadtgemeinde Ljubljana erstellten Tabelle, in der die Wertänderungen der Lekarna Ljubljana zur Verwaltung überlassenen Vermögenswerte von einem Jahr zum anderen erläutert worden seien, an mehreren Stellen vermerkt gewesen sei, dass der Anstieg auf ein positives Ergebnis der Einrichtung zurückzuführen sei, was den Schluss nahelege, dass die zur Verwaltung überlassenen Vermögenswerte nicht nur materielle, sondern auch monetäre Vermögenswerte umfasst hätten, obwohl Lekarna Ljubljana normalerweise ihr positives Jahresergebnis abzüglich des Investitionsbedarfs an die Stadtgemeinde Ljubljana hätte abführen müssen.
92
Aus diesen Feststellungen ergibt sich, dass das Gericht entgegen dem Vorbringen der Republik Slowenien auf den Inhalt der Auszüge aus den Haushalten von Lekarna Ljubljana und der Stadtgemeinde Ljubljana für das Jahr 2010, auf den sich die Klägerin vor dem Gericht berufen hat, Bezug genommen hat.
93
Ferner ergibt sich aus Rn. 49 des angefochtenen Urteils, dass sich das Gericht nicht nur auf diese Auszüge gestützt hat, als es festgestellt hat, dass der Sachverhalt in Bezug auf die Art und den Status der Vermögenswerte, die Lekarna Ljubljana p.o. und Lekarna Ljubljana nach dem Jahr 1979 zur Verwaltung erhalten hätten, unklar sei. In dieser Rn. 49 hat das Gericht nämlich auf die von der Klägerin während des Verwaltungsverfahrens vorgebrachten Umstände Bezug genommen, die in den Rn. 45 bis 48 des angefochtenen Urteils erwähnt werden. Zu diesen Umständen gehörte u. a. ein Auszug aus dem Jahresbericht von Lekarna Ljubljana für das Jahr 2012.
94
Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass das Vorbringen, das zur Stützung des dritten Rechtsmittelgrundes angeführt wird, auf einer falschen Lesart des angefochtenen Urteils beruht.
95
Folglich ist der dritte Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen.
Zum vierten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
96
Mit dem vierten Rechtsmittelgrund, der auf einen Verstoß gegen Art. 47 der Charta der Grundrechte gestützt wird, rügt die Republik Slowenien im Wesentlichen, dass das Gericht zum einen die von der Klägerin vorgebrachten allgemeinen Rügen über deren bloße Geltendmachung hinaus präzisiert und zum anderen bestimmte von der Kommission gegebene Hinweise nicht berücksichtigt habe. Dadurch habe das Gericht das Recht der Kommission auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht verletzt und damit auch die Interessen der Republik Slowenien beeinträchtigt.
97
Was zunächst die Rüge betrifft, dass das Gericht im angefochtenen Urteil Feststellungen getroffen habe, die nicht allein auf den Inhalt der Klage gestützt werden könnten, führt die Republik Slowenien im Wesentlichen erstens aus, dass die Klägerin in ihrer Klage nicht auf die Bestimmungen des Gesetzes über das Sachvermögen des Staates und der Lokalverwaltungen Bezug genommen habe, während das Gericht diese in den Rn. 47 und 49 des angefochtenen Urteils berücksichtigt habe. Zweitens habe das Gericht, obwohl die Klägerin einen Anstieg der zur Verwaltung überlassenen Vermögenswerte im Laufe des Jahres 2015 geltend gemacht habe und sehr allgemein auf den Jahresbericht von Lekarna Ljubljana sowie auf die Daten der Jahresberichte der Stadtgemeinde Ljubljana verwiesen habe, in Rn. 48 seines Urteils die Auszüge aus den Haushalten von Lekarna Ljubljana und der Stadtgemeinde Ljubljana für das Jahr 2010 herangezogen und in Rn. 49 des Urteils sein Ergebnis auf diese Daten gestützt. Drittens habe das Gericht, obwohl die Klägerin in ihrer Klage keine Widersprüche zwischen den Zahlen der Stadtverwaltung Ljubljana zum Wert der Lekarna Ljubljana zur Verwaltung überlassenen Vermögenswerte und den Zahlen von Lekarna Ljubljana zum Wert ihrer langfristigen Vermögenswerte und der ihr zur Verwaltung überlassenen Vermögenswerte geltend gemacht habe, sich dennoch in den Rn. 48 und 49 des angefochtenen Urteils mit dieser Rüge befasst. Viertens habe das Gericht, obwohl die Klägerin nur sehr allgemein auf den Anstieg der verwalteten Vermögenswerte in den Büchern von Lekarna Ljubljana hingewiesen habe, seine Schlussfolgerungen in den Rn. 48 und 49 seines Urteils auf diese Rüge gestützt. Fünftens habe sich die Klägerin in ihrer Klage nicht auf die von der Stadtgemeinde erstellte Tabelle zu den Wertänderungen der verwalteten Vermögenswerte berufen, doch das Gericht habe sich in den Rn. 48 und 49 seines Urteils auf diese Daten gestützt. Sechstens habe das Gericht in Rn. 51 seines Urteils festgestellt, dass nach den Angaben der Klägerin das Apothekengesetz im Laufe des Jahres 2007 geändert worden sei, um es kommunalen pharmazeutischen Einrichtungen zu ermöglichen, außerhalb des Gebiets der Heimatgemeinde tätig zu werden, obwohl dies aus diesen Angaben nicht hervorgehe.
98
Was die weitere Rüge betrifft, dass das Gericht die Hinweise der Kommission in ihrer Klagebeantwortung nicht berücksichtigt habe, trägt die Republik Slowenien im Wesentlichen vor, dass die Kommission darauf hingewiesen habe, dass die Klägerin auf einen Auszug aus dem Jahresbericht von Lekarna Ljubljana für das Jahr 2012 verwiesen habe, jedoch nur im Zusammenhang mit einem Dokument, das der Bürgermeister von Ljubljana im Laufe des Jahres 2013 dem Gemeinderat von Ljubljana vorgelegt habe. Das Gericht habe diesen Auszug dennoch als eigenständiges Beweismittel behandelt. Ferner habe die Kommission ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Anstieg des Wertes der verwalteten Vermögenswerte kein Beweis für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe sei, doch das Gericht habe sich nicht zu diesem rechtlich entscheidenden Argument geäußert, sondern seine Entscheidung größtenteils auf den Umstand gestützt, dass die Kommission ernsthafte Schwierigkeiten in Bezug auf das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe gehabt habe, und konkret auf die Angaben zum bloßen Anstieg des Wertes der verwalteten Vermögenswerte.
99
Die Klägerin ist der Ansicht, dass der vierte Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückgewiesen werden müsse.
Würdigung durch den Gerichtshof
100
Was die verschiedenen in Rn. 97 des vorliegenden Urteils dargestellten Rügen der Republik Slowenien betrifft, so zielen diese im Wesentlichen darauf ab, die vom Gericht vorgenommene Beurteilung des nationalen Rechts und der Tatsachen in Frage zu stellen, ohne dass insoweit eine Verfälschung geltend gemacht worden wäre. Unter diesen Umständen sind die Rügen nach der in den Rn. 60 und 61 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung als unzulässig zurückzuweisen.
101
Was die in Rn. 98 dieses Urteils dargestellten Rügen betrifft, so sind diese verwirrend formuliert. Die Republik Slowenien wirft dem Gericht zwar nicht formell einen Verstoß gegen die Begründungspflicht vor, scheint jedoch zu rügen, dass es nicht auf alle Argumente eingegangen sei, die die Kommission im Rahmen ihrer im ersten Rechtszug eingereichten Klagebeantwortung vorgebracht habe.
102
Da dieser Rechtsmittelgrund somit dahin verstanden werden kann, dass ein Verstoß des Gerichts gegen die Begründungspflicht gerügt wird, ist festzustellen, dass sich im Rechtsmittelverfahren die Kontrolle durch den Gerichtshof insbesondere darauf richtet, zu prüfen, ob das Gericht auf alle vom Rechtsmittelführer vorgebrachten Argumente rechtlich hinreichend eingegangen ist, und dass mit dem Rechtsmittelgrund, mit dem geltend gemacht wird, das Gericht sei auf im ersten Rechtszug vorgebrachte Argumente nicht eingegangen, im Wesentlichen ein Verstoß gegen die Begründungspflicht gerügt wird, die sich aus Art. 36 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, der nach Art. 53 Abs. 1 der Satzung für das Gericht entsprechend gilt, und Art. 117 der Verfahrensordnung des Gerichts ergibt (Urteil vom 28. September 2023, Changmao Biochemical Engineering/Kommission, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, Rn. 185 und die dort angeführte Rechtsprechung).
103
Die Begründungspflicht verlangt nicht, dass das Gericht bei seinen Ausführungen alle von den Parteien des Rechtsstreits vorgetragenen Argumente nacheinander erschöpfend behandelt; die Begründung kann daher implizit erfolgen, sofern sie es den Betroffenen ermöglicht, die Gründe zu erkennen, aus denen das Gericht ihrer Argumentation nicht gefolgt ist, und dem Gerichtshof ausreichende Angaben liefert, damit er seine Kontrolle ausüben kann (Urteil vom 28. September 2023, Changmao Biochemical Engineering/Kommission, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, Rn. 186 und die dort angeführte Rechtsprechung).
104
Im vorliegenden Fall decken sich die in Rn. 98 des vorliegenden Urteils dargestellten Rügen im Wesentlichen mit den Argumenten, die von der Republik Slowenien bereits im Rahmen der verschiedenen Verteidigungsmittel im ersten Rechtszug geltend gemacht wurden und zu denen sich das Gericht im Rahmen seiner Prüfung dieser Verteidigungsmittel geäußert hat. Außerdem werden die Gründe für das angefochtene Urteil, mit denen auf diese Verteidigungsmittel entgegnet wird, klar und unzweideutig angegeben und lassen die Gesichtspunkte erkennen, die der Entscheidung des Gerichts zugrunde gelegen haben. Die Tatsache, dass das Gericht in der Sache zu einem anderen Ergebnis gelangt ist als die Republik Slowenien, stellt als solche keinen Begründungsmangel des angefochtenen Urteils dar (vgl. entsprechend Urteil vom 28. September 2023, Changmao Biochemical Engineering/Kommission, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, Rn. 187 und die dort angeführte Rechtsprechung).
105
Soweit die Republik Slowenien dem Gericht eine Verletzung der ihm obliegenden Begründungspflicht vorwirft, sind die Argumente, die sie in diesem Sinne vorbringt, somit als unbegründet zurückzuweisen.
106
Nach alledem ist der vierte Rechtsmittelgrund als teilweise unzulässig und teilweise unbegründet zurückzuweisen.
107
Da keiner der Rechtsmittelgründe durchgreift, ist das Rechtsmittel insgesamt zurückzuweisen.
Kosten
108
Nach Art. 184 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof, wenn das Rechtsmittel unbegründet ist, über die Kosten. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
109
Da die Republik Slowenien mit ihren Rechtsmittelgründen unterlegen ist, sind ihr gemäß den Anträgen der Klägerin neben ihren eigenen Kosten auch die Kosten der Klägerin aufzuerlegen.
110
Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet und wonach die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten tragen, trägt die Kommission ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen.
2.
Die Republik Slowenien trägt neben ihren eigenen Kosten die Kosten von Frau Petra Flašker.
3.
Die Europäische Kommission trägt ihre eigenen Kosten.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.