PRESUDA SUDA4. prosinca 1974.(*)„Javni poredak“U predmetu 41/74_povodom
zahtjeva koji je na temelju članka 177. Ugovora o EEZ-u Sudu uputio
High Court of Justice, Chancery Division (Engleska), s ciljem da u sporu
koji se vodi pred tim sudom između Yvonne Van DuyniHome Officeapribavi
prethodnu odluku o tumačenju članka 48. UEEZ-a i članka 3. Direktive
Vijeća 64/221/EEZ od 25. veljače 1964. o usklađivanju posebnih mjera o
kretanju i boravku stranaca koje su opravdane na temelju javnoga
poretka, javne sigurnosti ili javnoga zdravlja (SL, 4. travnja 1964.,
str. 850.), SUD_u
sastavu: R. Lecourt, predsjednik, C. Ó Dálaigh i A. J. Mackenzie Stuart,
predsjednici vijeća, A. M. Donner, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P.
Pescatore, H. Kutscher i M. Sørensen (izvjestitelj), suci, nezavisni odvjetnik: H. Mayras_tajnik: A. Van Houtte_donosi sljedećuPresudu1        Odlukom
Vice Chancellora od 1. ožujka 1974., koju je Sud zaprimio 13. lipnja,
High Court of Justice, Chancery Division (Engleska) postavio je, na
temelju članka 177. Ugovora o EEZ-u, tri pitanja o tumačenju određenih
odredaba prava Zajednice u području slobode kretanja radnika. 2        Ta
su pitanja postavljena u okviru tužbe koju je protiv Home Officea
podnijela nizozemska državljanka kojoj je odbijen ulazak u Ujedinjenu
Kraljevinu radi zapošljavanja na radno mjesto tajnice u „Scijentološkoj
crkvi“.3        Ulazak
je odbijen u skladu s politikom vlade Ujedinjene Kraljevine prema
navedenoj organizaciji čije aktivnosti smatra društveno opasnima. Prvo pitanje4        Prvim
se pitanjem od Suda traži da utvrdi je li članak 48. Ugovora o EEZ-u
izravno primjenjiv u smislu da pojedincima dodjeljuje prava koja mogu
isticati pred sudovima države članice.5        Člankom
48. stavcima 1. i 2. određuje se da je sloboda kretanja radnika
osigurana po isteku prijelaznog razdoblja i da podrazumijeva „ukidanje
svake diskriminacije na temelju državljanstva među radnicima iz država
članica u vezi sa zapošljavanjem, primicima od rada i ostalim uvjetima
rada.“ [neslužbeni prijevod]6        Navedene
odredbe državama članicama nameću preciznu obvezu koja ne zahtijeva
donošenje nikakvog akta od strane institucija Zajednice ili država
članica i koja im ne ostavlja nikakvu mogućnost diskrecijske ocjene u
pogledu njenog ispunjenja. 7        Stavak
3., definirajući prava koja obuhvaća načelo slobode kretanja radnika,
podvrgava ta prava ograničenjima koja su opravdana razlozima javnoga
poretka, javne sigurnosti i javnoga zdravlja. Međutim,
primjena tih ograničenja podliježe sudskoj kontroli, tako da mogućnost
države članice da se pozove na ograničenja ne sprječava da se odredbom
članka 48., kojim se utvrđuje načelo slobode kretanja radnika,
pojedincima dodijele prava koja oni mogu isticati pred nacionalnim
sudovima i koja su ti sudovi dužni štititi. 8        Prema tome, na postavljeno pitanje valja odgovoriti potvrdno.  Drugo pitanje9        Drugim
se pitanjem od Suda traži da utvrdi je li Direktiva Vijeća 64/221 od
25. veljače 1964. o usklađivanju posebnih mjera o kretanju i boravku
stranaca koje su opravdane na temelju javnoga poretka, javne sigurnosti
ili javnoga zdravlja izravno primjenjiva tako da pojedincima daje prava
koja mogu isticati pred sudovima države članice.10      Iz
zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je jedina relevantna odredba
Direktive sadržana u članku 3. stavku 1. kojim se predviđa da se „mjere
zaštite javnog poretka ili javne sigurnosti trebaju temeljiti isključivo
na osobnom ponašanju pojedinca na kojeg se primjenjuju“. [neslužbeni
prijevod]11      Ujedinjena
Kraljevina ističe da članak 189. Ugovora pravi razliku između učinaka
uredaba, direktiva i odluka, zbog čega valja pretpostaviti da je Vijeće,
donijevši direktivu umjesto uredbe, željelo da taj akt ima učinak
drukčiji od učinka uredbe i da stoga ne bude izravno primjenjiv.12      Međutim,
ako su na temelju članka 189. uredbe neposredno primjenjive i, prema
tome, takve naravi da mogu proizvoditi izravne učinke, iz toga ne
proizlazi da druge vrste akata navedene u tom članku nikada ne mogu
proizvoditi slične učinke. Bilo bi
nespojivo s obvezujućim učinkom koji se člankom 189. priznaje direktivi
načelno onemogućiti zainteresiranim pojedincima da se pozovu na obvezu
koja se njome utvrđuje. Osobito bi, u
slučajevima kad su tijela Zajednice direktivom obvezala države članice
na određeno djelovanje, koristan učinak takvog akta bio oslabljen ako bi
se strankama onemogućilo da se na njega pozivaju u postupku pred
nacionalnim sudovima i tim sudovima da ga uzmu u obzir kao element prava
Zajednice. Članak 177. koji dopušta
nacionalnim sudovima da upute Sudu pitanja o valjanosti i tumačenju svih
akata institucija, bez razlike, podrazumijeva da se stranke mogu
pozivati na te akte pred nacionalnim sudovima. U
svakom pojedinom slučaju potrebno je ispitati jesu li narav, struktura i
tekst odredbe o kojoj je riječ takvi da mogu proizvoditi izravne učinke
u odnosima između država članica i pojedinaca.13      Time
što predviđa da se mjere zaštite javnog poretka trebaju temeljiti
isključivo na osobnom ponašanju pojedinca o kojem je riječ, članak 3.
stavak 1. Direktive 64/221 ima za svrhu ograničiti diskrecijske ovlasti
koje nacionalni propisi u pravilu dodjeljuju tijelima nadležnima za
ulazak i protjerivanje stranaca. S jedne
strane, ta odredba utvrđuje obvezu koja ne podliježe ni jednom
ograničenju ili uvjetu i koja, prema svojoj naravi, ne zahtijeva
donošenje nikakvog akta od strane institucija Zajednice ili država
članica.S druge strane, s obzirom na to da
je riječ o obvezi država članica, da prilikom primjene klauzule kojom se
predviđa odstupanje od jednog od temeljnih načela Ugovora utvrđenog u
korist pojedinaca, ne uzimaju u obzir čimbenike koji nisu povezani s
osobnim ponašanjem, zbog pravne je sigurnosti pojedinaca o kojima je
riječ potrebno omogućiti im pozivanje na tu obvezu iako je ona utvrđena
normativnim aktom koji u svojoj cjelini nema izravni učinak ipso jure.14      U
vezi sa značenjem i točnim dosegom odredbe mogu se doduše pojaviti
pitanja tumačenja, ali ta pitanja mogu riješiti sudovi primjenjujući
prema potrebi i postupak predviđen člankom 177. Ugovora.15      Prema
tome, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 3. stavak
1. Direktive Vijeća 64/221 od 25. veljače 1964. pojedincima dodjeljuje
prava koja mogu isticati pred sudovima države članice i koja su ti
sudovi dužni štititi. Treće pitanje16      Trećim
se pitanjem od Suda traži da utvrdi treba li članak 48. Ugovora i
članak 3. Direktive 64/221 tumačiti na način da „država
članica prilikom ispunjavanja svoje obveze, da mjeru koju poduzima iz
razloga javnoga poretka temelji isključivo na osobnom ponašanju
pojedinca o kojem je riječ, ima pravo uzeti u obzir kao element tog
ponašanja:(a) činjenicu da je taj pojedinac
član ili je bio član skupine ili organizacije čije aktivnosti država
članica smatra protivnima javnom interesu, iako ih propisi te države ne
zabranjuju;(b) činjenicu da pojedinac o kojem
je riječ namjerava u državi članici obavljati djelatnost u okviru takve
skupine ili organizacije, premda državljanima navedene države članice
koji žele obavljati sličnu djelatnost u takvoj skupini ili organizaciji
nisu nametnuta nikakva ograničenja.“17      U
tom je pogledu najprije potrebno razmotriti može li članstvo u
određenoj skupini ili organizaciji samo po sebi predstavljati osobno
ponašanje u smislu članka 3. Direktive 64/221. Iako
je točno da prijašnje članstvo općenito ne može opravdati uskraćivanje
prava na slobodno kretanje unutar Zajednice pojedincu o kojem je riječ,
sadašnje se članstvo, koje odražava sudjelovanje u aktivnostima skupine
odnosno organizacije i identificiranje s njenim ciljevima i namjerama,
može smatrati dobrovoljnim činom tog pojedinca, pa prema tome i dijelom
njegovog osobnog ponašanja u smislu navedene odredbe.18      Uz
postavljeno se pitanje nadalje javlja problem koji se očituje u tome
kakvu važnost valja pridati činjenici da nacionalni propisi ne
zabranjuju aktivnosti organizacije o kojoj je riječ, iako ih država
članica smatra protivnima javnom interesu. U
tom pogledu potrebno je naglasiti da pojam javnoga poretka u kontekstu
Zajednice treba usko tumačiti, osobito kad se njime opravdava odstupanje
od temeljnog načela slobode kretanja radnika, kako njegov doseg ne bi
mogla jednostrano određivati svaka pojedina država članica bez nadzora
institucija Zajednice. Unatoč tome, posebne
okolnosti koje bi mogle opravdati primjenu pojma javnoga poretka mogu
se razlikovati od zemlje do zemlje i od razdoblja do razdoblja pa je u
tom pogledu nadležnim nacionalnim tijelima potrebno priznati marginu
prosudbe u granicama koje postavlja Ugovor.19      Iz
navedenog proizlazi da se od države članice, čija su se nadležna tijela
jasno odredila prema aktivnostima određene organizacije označivši ih
društveno opasnima i poduzela upravne mjere za njihovo suzbijanje, ne
može tražiti da te aktivnosti zabrani zakonom kako bi se mogla pozvati
na pojam javnog poretka, ako se takva mjera, u danim okolnostima, ne
čini prikladnom.20      Postavljeno
pitanje na kraju otvara problem koji se očituje u tome ima li država
članica pravo, zbog razloga javnoga poretka, zapriječiti državljaninu
druge države članice da na njenom državnom području bude zaposlen u
određenoj skupini ili organizaciji premda vlastitim državljanima ne
nameće slična ograničenja.21      U
tom pogledu Ugovor doduše utvrđuje načelo slobodnog kretanja radnika
bez diskriminacije među državljanima država članica, ali se u članku 48.
stavku 3. dopušta da se prava koja proizlaze iz tog načela ograniče iz
opravdanih razloga javnoga poretka, javne sigurnosti i javnoga zdravlja.
Na temelju navedene odredbe tim
ograničenjima podliježu, među ostalim, pravo na prihvaćanje stvarno
učinjenih ponuda za zaposlenje, pravo na slobodno kretanje unutar
državnog područja država članica u tu svrhu i pravo na boravak u državi
članici radi obavljanja posla. Prema tome, u
svim slučajevima u kojima su spomenuta ograničenja primjenjiva, ona
imaju takav učinak da se državljaninu jedne države članice može
uskratiti ulazak na državno područje druge države članice i boravak na
njemu.22      S
druge strane, jedno od načela međunarodnoga prava, za koje se ne može
smatrati da ga se Ugovorom o EEZ-u željelo isključiti iz primjene u
odnosima između država članica, protivi se tome da država vlastitim
državljanima uskraćuje pravo ulaska na svoje državno područje i boravka
na njemu.23      Iz
navedenog proizlazi da država članica, zbog razloga javnog poretka,
može, kada to smatra potrebnim, državljaninu druge države članice
uskratiti uživanje prava koja proizlaze iz načela slobodnog kretanja
radnika radi obavljanja određenog posla, čak i kada vlastitim
državljanima ne nameće slično ograničenje.24      Prema
tome, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 48.
Ugovora o EEZ-u i članak 3. stavak 1. Direktive 64/221 treba tumačiti na
način da država članica, pri određivanju ograničenja koja su opravdana
razlozima javnoga poretka, može uzeti u obzir, kao okolnost povezanu s
osobnim ponašanjem pojedinca o kojem je riječ, činjenicu da je on član
skupine ili organizacije čije aktivnosti država članica smatra društveno
opasnima iako ih ne zabranjuje, bez obzira na to što nikakva
ograničenja nisu nametnuta državljanima te države članice koji žele
obavljati djelatnost sličnu onoj koju državljanin druge države članice
namjerava obavljati u okviru tih istih skupina ili organizacija. Troškovi25      Troškovi
Ujedinjene Kraljevine i Komisije Europskih zajednica, koje su Sudu
podnijele očitovanja, ne nadoknađuju se.Budući
da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke u sporu koji
je u tijeku pred nacionalnim sudom, na tom je sudu da odluči o
troškovima postupka.Slijedom navedenog_SUDodgovarajući na pitanja koja mu je odlukom od 1. ožujka 1974. uputio High Court of Justice odlučuje:1.      Članak
48. Ugovora o EEZ-u ima izravan učinak u pravnim porecima država
članica i pojedincima dodjeljuje prava koja su nacionalni sudovi dužni
štititi.2.      Članak
3. stavak 1. Direktive Vijeća 64/221 od 25. veljače 1964. o
usklađivanju posebnih mjera o kretanju i boravku stranaca koje su
opravdane na temelju javnoga poretka, javne sigurnosti ili javnoga
zdravlja ustanovljuje prava u korist pojedinaca koja oni mogu isticati
pred sudovima države članice i koja su ti sudovi dužni štititi.3.      Članak
48. Ugovora o EEZ-u i članak 3. stavak 1. Direktive 64/221 treba
tumačiti na način da država članica, pri određivanju ograničenja koja su
opravdana razlozima javnoga poretka, može uzeti u obzir, kao okolnost
povezanu s osobnim ponašanjem pojedinca o kojem je riječ, činjenicu da
je on član skupine ili organizacije čije aktivnosti država članica
smatra društveno opasnima iako ih ne zabranjuje, bez obzira na to što
nikakva ograničenja nisu nametnuta državljanima te države članice koji
žele obavljati djelatnost sličnu onoj koju državljanin druge države
članice namjerava obavljati u okviru tih istih skupina ili organizacija.Potpisi* Jezik postupka: engleski