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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Chiedendo l' annullamento della direttiva 89/428/CEE per difetto di base giuridica, la Commissione solleva una questione sostanzialmente nuova e di sicuro rilievo: la delimitazione del rispettivo campo d' applicazione dell' art. 100 A e dell' art. 130 S del Trattato (1).
2. Vale la pena di sottolineare sin d' ora che la scelta fra queste due disposizioni non ha valore meramente formale. Già dal punto di vista della disciplina sostanziale, invero, gli artt. 100 A e 130 S si riferiscono a competenze diverse delle istituzioni, atteso che la nuova normativa ambientale di cui agli artt. 130 R e seguenti prevede una competenza puramente sussidiaria della Comunità e si ispira ad una filosofia di protezione minimale, laddove l' azione svolta ex art. 100 A si fonda su una competenza niente affatto sussidiaria ed è tenuta ad orientarsi su livelli di protezione elevati.
Ma le differenze fondamentali fra le due disposizioni vanno colte sul piano procedurale. Da un lato, infatti, l' art. 100 A stabilisce che il Consiglio deliberi secondo le modalità della procedura di cooperazione, il che implica, almeno in determinate circostanze, la votazione a maggioranza qualificata, oltre che, su un piano più generale, una più incisiva partecipazione dell' Assemblea all' iter decisionale; dall' altro, l' art. 130 S non prevede che la semplice consultazione del Parlamento e, salvo che il Consiglio non stabilisca altrimenti (cfr. art. 130 S, secondo comma), la deliberazione all' unanimità.
In presenza di queste condizioni è persino evidente che la scelta della base giuridica incide fortemente sul processo di formazione dell' atto, potendo dunque riflettersi sul contenuto dello stesso. Ne consegue che, coerentemente ad una costante giurisprudenza (inaugurata con la ben nota sentenza "preferenze generalizzate" (2) e confermata, da ultimo, dalla sentenza 29 marzo 1990, Repubblica ellenica/Consiglio, causa C-62/88, Racc. pag. I-1527), nell' ipotesi che ci occupa, l' individuazione di una base giuridica erronea non si esaurisce in un vizio di pura forma, bensì rappresenta una violazione di forme sostanziali tale da inficiare la legittimità dell' atto.
Ciò premesso, è ancora opportuno rilevare come la questione abbia notevole portata pratica. L' "enjeu" della causa non si limita, com' è ovvio, alla sola direttiva impugnata; più in generale, si tratta di stabilire secondo quale procedura, ed in particolare secondo quale regola di voto, vadano emanati gli atti assimilabili (per contenuto ed effetti) alla direttiva de qua, atti che, come si avrà modo di precisare in seguito, rappresentano una categoria tutt' altro che secondaria di misure di armonizzazione delle normative nazionali in materia di protezione dell' ambiente.
Le tesi delle parti
3. Le parti interpretano diversamente sia le norme sia l' atto in questione.
Il Consiglio muove dalla considerazione che, con l' introduzione degli artt. 130 R e seguenti, la Comunità abbia acquisito la competenza per condurre un' azione specifica in materia ambientale. Ne consegue che l' art. 130 S dovrebbe essere considerato la base giuridica adeguata per gli atti che perseguono una delle finalità indicate dall' art. 130 R, vale a dire la salvaguardia, la protezione ed il miglioramento della qualità dell' ambiente, la protezione della salute umana e l' utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali.
Per converso, ad avviso del Consiglio, l' art. 100 A costituisce il fondamento giuridico non per l' adozione di misure specificamente ambientali bensì per gli atti finalizzati all' instaurazione ed al funzionamento del mercato interno così come definito all' art. 8 A del Trattato. Fra le due norme esisterebbe dunque una netta demarcazione in quanto, appunto, destinate a perseguire obiettivi distinti. Nessuna confusione o sovrapposizione fra le stesse sarebbe quindi ipotizzabile.
Ciò premesso, il Consiglio riconosce che un determinato atto possa perseguire al contempo diverse finalità contemplate da differenti norme del Trattato. Pertanto, onde individuare la base giuridica specificamente pertinente, si rende indispensabile determinare quale sia l' "obiettivo principale" o "centro di gravità" dell' atto. In particolare, il Consiglio ammette che normative di tutela ambientale, come la direttiva impugnata, che disciplinano le condizioni di produzione di un determinato settore industriale, in quanto armonizzano le condizioni di concorrenza fra le imprese interessate, sono anche in certa misura dirette a promuovere l' instaurazione ed il funzionamento del mercato interno: quest' ultimo obiettivo rivestirebbe tuttavia carattere del tutto secondario rispetto al fine principale di protezione dell' ambiente dall' inquinamento risultante dalle produzioni industriali in questione.
Quanto alla direttiva impugnata, un' analisi del suo contenuto come dei suoi effetti, nonché del contesto normativo in cui si inquadra, confermerebbe che il "centro di gravità" dell' atto consiste nell' esigenza di eliminare l' inquinamento provocato dai rifiuti del processo di fabbricazione del biossido di titanio. L' art. 130 S rappresenterebbe di conseguenza l' unica base giuridica corretta.
La Commissione - sostenuta dal Parlamento - concorda con il Consiglio nel ritenere che gli artt. 130 R e seguenti abbiano attribuito alla Comunità vaste competenze in materia di ambiente. Essa rileva, tuttavia, che l' art. 130 S non costituisce l' adeguato fondamento giuridico per l' adozione di misure inerenti, per il loro oggetto, al mercato interno: tali misure dovrebbero viceversa essere emanate soltanto in virtù dell' art. 100 A, unica norma specificamente pertinente. Quest' ultima dunque costituirebbe una sorta di lex specialis rispetto all' art. 130 S, così come rispetto a tutte le altre disposizioni del Trattato che non siano di per sé destinate all' instaurazione ed al funzionamento del mercato interno.
Ne risulta che in linea di principio misure di tutela ambientale dovrebbero essere adottate secondo la procedura prevista dall' art. 100 A qualora sussistano tre presupposti: che si tratti di misure di armonizzazione; che le norme armonizzate, pur essendo dettate in materia di protezione dell' ambiente, contribuiscano per il loro "oggetto" all' instaurazione ed al funzionamento del mercato interno (oggetto da individuarsi in considerazione del contenuto e degli effetti della misura); che, infine, non vengano in rilievo basi giuridiche ancora più specifiche nel settore del mercato interno (quali gli artt. 56, n. 2, 57, n. 2, o 69, norme queste ultime che risulterebbero prevalenti, oltre che per il principio di specialità, anche in virtù della riserva, contenuta nell' art. 100 A, "salvo che il presente Trattato non disponga altrimenti", ma che peraltro, sotto il profilo procedurale, non si differenziano dall' art. 100 A, almeno per quanto riguarda la votazione a maggioranza). Il testo stesso degli artt. 100 A e 130 S suffragherebbe questa ricostruzione, nella misura in cui stabilisce che le esigenze di protezione dell' ambiente costituiscono parte integrante dell' azione di armonizzazione attuata alla stregua dell' art. 100 A.
La Commissione, inoltre, sottolinea come la tesi sostenuta dal Consiglio restringa in modo ingiustificato la portata dell' art. 100 A rispetto all' art. 130 S: il Consiglio infatti riterrebbe che l' art. 130 S possa fondare misure dirette a parificare le condizioni di concorrenza fra le imprese, escludendo tuttavia che l' art. 100 A possa venire utilizzato per fondare misure di armonizzazione dirette alla tutela dell' ambiente.
Anche la Commissione, infine, procede all' analisi della direttiva litigiosa, pervenendo però ad una conclusione opposta a quella del Consiglio. Ad avviso della Commissione, infatti, l' atto avrebbe principalmente ad "oggetto" (o come "centro di gravità") il miglioramento delle condizioni di concorrenza nell' industria del biossido di titanio. Esso pertanto avrebbe dovuto essere emanato in virtù del solo art. 100 A (3).
La qualificazione della normativa litigiosa
4. V' è dunque una netta diversità di posizione fra le parti in ordine sia all' interpretazione delle norme sia alla qualificazione dell' atto litigioso. Consideriamo anzitutto quest' ultimo aspetto. Al riguardo, va premesso che l' opposta (nei risultati) lettura data dalle parti alla direttiva de qua solo in apparenza dipende da una diversità di approccio nell' analisi. E' vero infatti che la Commissione ha privilegiato l' individuazione dell' "oggetto" principale dell' atto, laddove il Consiglio ha ritenuto che il profilo determinante per la qualificazione dell' atto andasse individuato nell' "obiettivo" prevalente dello stesso. Tale divergenza tuttavia ha, semmai, valore puramente terminologico. Da un lato, infatti, la Commissione non trascura di tener conto anche delle finalità della normativa in causa, dall' altro, il Consiglio, proprio per evitare il rischio (e l' accusa) che la sua analisi sia fondata su un criterio di natura soggettiva (la convinzione dell' istituzione in ordine alle finalità dell' atto), tiene a precisare che l' "obiettivo" dell' atto stesso non può essere rilevato che in funzione del suo contenuto e dei suoi effetti, aspetti questi ultimi esaminati altresì dalla Commissione nel quadro della sua analisi dell' oggetto della direttiva. Del resto, anche sul piano terminologico le differenze fra le due istituzioni appaiono ridursi, fino a scomparire, nella misura in cui entrambe ritengono indispensabile e risolutiva l' individuazione di quello che definiscono "centro di gravità" della normativa controversa.
Non risulta dunque una vera diversità quanto ai criteri di analisi utilizzati. Come si spiega allora che le parti, pur sostenendo di essersi esclusivamente fondate su "elementi oggettivi suscettibili di sindacato giurisdizionale" (conformemente al noto principio sancito dalla Corte in tema di controversie sulla base giuridica sin dalla già citata sentenza "preferenze generalizzate") siano poi giunte a risultati diametralmente opposti?
5. Per rispondere a questa domanda è indispensabile ricordare che il Consiglio e la Commissione concordano nel ritenere che la direttiva concerne un duplice aspetto, nel senso che essa riguarda sia l' armonizzazione delle condizioni di produzione, e dunque di concorrenza, nell' industria del biossido di titanio, sia lo sviluppo di un' azione antinquinamento. La vera divergenza fra le parti consiste soltanto nella graduazione dell' importanza relativa dei due profili e quindi nella determinazione dell' aspetto prevalente o principale dell' atto.
Ciò premesso, veniamo all' esame della normativa in questione. In merito, è opportuno precisare che la direttiva de qua si inquadra, completandola, nella disciplina tracciata dalla precedente direttiva del Consiglio 78/176/CEE. Quest' ultima aveva già dato luogo ad una disputa sulla base giuridica, la Commissione avendone proposto l' adozione in virtù del solo art. 100 ed il Consiglio - conformemente ad una prassi su cui si avrà occasione di tornare - avendovi aggiunto, quale seconda base giuridica, l' art. 235.
Il ricorso alla doppia base giuridica è così giustificato al terzo e quarto 'considerando' della direttiva 78/176:
"considerando che una disparità tra le disposizioni in applicazione o in preparazione nei vari Stati membri per quanto riguarda i rifiuti provenienti dall' industria del biossido di titanio può creare diseguaglianza nelle condizioni di concorrenza ed avere perciò un' incidenza diretta sul funzionamento del mercato comune; che è quindi necessario procedere, in questo settore, al ravvicinamento delle legislazioni previsto dall' art. 100 del Trattato;
considerando che appare necessario che tale ravvicinamento delle legislazioni sia accompagnato da un' azione della Comunità per raggiungere, con una più ampia regolamentazione, uno degli obiettivi della Comunità nel settore della protezione dell' ambiente e del miglioramento della qualità della vita; che, a tal fine, occorre quindi prevedere alcune disposizioni specifiche; che, non essendo stati previsti dal Trattato i poteri d' azione necessari a tal fine, occorre fare ricorso all' articolo 235 del Trattato".
Va sottolineato che i 'considerando' appena citati non fanno che riprendere una formula stereotipata, che si ritrova normalmente negli atti che, nel quadro di un' azione (più o meno specifica) di tutela ambientale, armonizzano le normative nazionali relative alle condizioni di produzione delle imprese. Ricordo, ad esempio, la direttiva del Consiglio 75/439/CEE concernente l' eliminazione degli oli usati (v. secondo e terzo 'considerando' ), la direttiva del Consiglio 75/440/CEE, concernente la qualità delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile (v. terzo e quarto 'considerando' ), la direttiva del Consiglio 82/501/CEE sui rischi di incidenti rilevanti connessi con determinate attività industriali (v. primo e secondo 'considerando' ) e, soprattutto, la direttiva del Consiglio 75/442/CEE, che stabilisce norme di armonizzazione generale in materia di smaltimento di rifiuti (v. primo e secondo 'considerando' ) e che costituisce pertanto un precedente sicuramente in termini rispetto al caso di specie.
In tutti questi atti la necessità dell' art. 100 (in aggiunta all' art. 235) è giustificata dalla considerazione che la diseguaglianza fra le normative nazionali da armonizzare crea disparità di concorrenza ed ha dunque un impatto diretto sul funzionamento del mercato (4). A contrario, nei casi in cui questo aspetto della tutela del mercato e dell' eliminazione delle alterazioni di concorrenza non è apparso rilevante, il Consiglio si è fondato sul solo art. 235, tralasciando giustamente ogni riferimento all' art. 100. Cito, ad esempio, la decisione del Consiglio 75/441/CEE, che instaura una procedura comune di scambio di informazioni per quanto riguarda i dati relativi all' inquinamento atmosferico causato da taluni composti dello zolfo e da particelle in sospensione, e la direttiva del Consiglio 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici.
Tornando, dopo questo breve excursus, alla direttiva 78/176, rilevo anzitutto come questa sia perfettamente coerente con la prassi abituale delle istituzioni. Rilevo altresì come la motivazione della direttiva 78/176 (e degli atti ad essa sostanzialmente analoghi) confermi in pieno che in questi casi l' azione comunitaria, insieme alla componente ambientale, include altresì una componente mercato, e che quest' ultima assume un ruolo coessenziale nell' atto, imponendo incontestabilmente il ricorso all' art. 100; e ciò malgrado l' art. 1 della direttiva stessa enunci che questa ha ad "oggetto la prevenzione e, in vista della sua eliminazione, la diminuzione progressiva dell' inquinamento causato dai rifiuti provenienti dall' industria del biossido di titanio".
Il contenuto della direttiva, del resto, dimostra come le due componenti essenziali si compenetrino e si fondano l' una con l' altra. La direttiva 78/176, oltre a ribadire, agli artt. 2 e 3, i principi fondamentali dell' azione comunitaria in materia di trattamento dei rifiuti, vale a dire i principi dell' eliminazione senza rischi per la salute e l' ambiente e della prevenzione e riciclaggio, principi già enunciati agli artt. 3 e 4 della direttiva generale 75/442 relativa ai rifiuti, precitata, vieta, salvo autorizzazione, lo scarico, l' immersione, lo stoccaggio, il deposito e l' iniezione dei rifiuti dell' industria del biossido di titanio (v. art. 4); la direttiva armonizza le condizioni dell' autorizzazione (artt. 5 e 6) e stabilisce il regime delle operazioni di controllo (art. 7) e delle azioni di risposta in determinate situazioni di emergenza (art. 8). In altre parole, la direttiva armonizza sì delle prescrizioni nazionali finalizzate alla salvaguardia dell' ambiente, ma nello stesso tempo, e con le stesse norme, stabilisce regole uniformi per tutte le imprese comunitarie produttrici di biossido di titanio, contribuendo così ad evitare disparità nei costi e nelle condizioni di concorrenza; ed è per questo motivo - ripetiamolo ancora una volta - che il Consiglio ha menzionato (anche) l' art. 100 come base giuridica.
Ma la disposizione della direttiva 78/176 che assume maggiore rilevanza nel quadro della presente analisi è quella contemplata dall' art. 9, che prevede che gli Stati membri mettano a punto programmi nazionali per attuare una riduzione progressiva, sino all' eliminazione, dell' inquinamento provocato dai rifiuti delle fabbriche di biossido di titanio. Il paragrafo 3 dell' art. 9 precisa però che tali programmi costituiscono semplicemente la base di un' ulteriore armonizzazione, da attuarsi a livello comunitario entro precise scadenze; armonizzazione - si badi - destinata sia alla riduzione e quindi all' eliminazione definitiva dell' inquinamento, sia a "migliorare le condizioni di concorrenza nel settore della produzione di biossido di titanio".
6. Ora, proprio questa armonizzazione costituisce l' oggetto della direttiva litigiosa. E' opportuno precisare che la direttiva 89/428 era stata originariamente proposta dalla Commissione sul fondamento della doppia base giuridica (artt. 100 e 235), già prescelta dal Consiglio per la precedente direttiva 78/176. A seguito dell' entrata in vigore dell' Atto unico europeo la Commissione modificava la sua proposta, introducendo come unico fondamento giuridico dell' atto l' art. 100 A, disposizione poi sostituita dal Consiglio con l' art. 130 S. Va egualmente precisato che queste modifiche della base giuridica non sono dipese da cambiamenti introdotti nella parte dispositiva o motiva della direttiva stessa.
Volendo ora procedere alla qualificazione giuridica dell' atto controverso, occorre, conformemente alla già citata sentenza 29 marzo 1990, esaminarne le finalità ed il contenuto. Quanto alle finalità, queste risultano le stesse - né poteva essere altrimenti - già indicate all' art. 9, n. 3, della precedente direttiva 78/176, vale a dire, da un lato, la tutela dell' ambiente e, dall' altro, l' eliminazione di alterazioni di concorrenza nel mercato comune. Ciò risulta chiaramente dal secondo 'considerando' della direttiva 89/428, che riprende, del resto, le espressioni dell' art. 9, n. 3, della direttiva 78/176 dianzi citate; ed è confermato all' evidenza dall' art. 1 della direttiva impugnata, il quale così dispone:
"La presente direttiva fissa, conformemente all' articolo 9, paragrafo 3, della direttiva 78/176/CEE, le modalità di armonizzazione dei programmi per la riduzione, al fine dell' eliminazione, dell' inquinamento provocato dai rifiuti degli stabilimenti industriali già esistenti ed è intesa a migliorare le condizioni di concorrenza nel settore della produzione del biossido di titanio".
Il testo dell' art. 1 è dunque assolutamente inequivoco: la direttiva 89/428 persegue una duplice finalità, di tutela dell' ambiente e di tutela del funzionamento del mercato interno e nessun elemento permette di ritenere che una delle due finalità sia prevalente rispetto all' altra, a meno di non voler arbitrariamente depennare l' una o l' altra parte dell' art. 1.
Quanto al contenuto, la direttiva impugnata vieta o riduce in virtù di precisi parametri lo scarico di rifiuti da parte delle imprese produttrici di biossido di titanio, prevedendo altresì le diverse scadenze per la definitiva attuazione delle varie disposizioni. Ne risulta, in definitiva, un regime armonizzato che, ponendo precisi vincoli agli Stati e soprattutto alle industrie (in particolare "gli stabilimenti industriali già esistenti") in ordine al trattamento dei rifiuti del processo produttivo, per un verso limita i livelli di inquinamento e per l' altro stabilisce più uniformi condizioni di produzione, di costi e, quindi, di concorrenza.
L' analisi del contenuto dell' atto conferma dunque, ancora una volta, l' esistenza di una duplice componente, l' una inerente alla protezione dell' ambiente e l' altra alla tutela del mercato. Inoltre, come già rilevato per la direttiva 78/176/CEE, queste due componenti si collocano sullo stesso piano: esse appaiono entrambe essenziale ed inscindibilmente collegate, atteso che sono le norme antinquinamento a regolare al tempo stesso il mercato, onde garantirne un funzionamento più equilibrato.
7. La validità di questa conclusione non è indebolita da taluni elementi fatti valere dalla Commissione e dal Parlamento per dimostrare come, nel processo di formazione della direttiva controversa, abbia svolto un ruolo principale l' esigenza di armonizzare le condizioni di concorrenza. Invero, Commissione e Parlamento hanno sottolineato che disposizioni contro l' inquinamento da rifiuti della produzione di biossido di titanio risultavano già contenute nei programmi nazionali adottati in ottemperanza dell' art. 9 della direttiva 78/176. La successiva armonizzazione attuata con la direttiva 89/428 avrebbe dunque risposto, più che altro, all' esigenza di evitare le distorsioni di concorrenza dovute alla diversa incidenza economica di prescrizioni nazionali in una certa misura difformi. In merito, la Commissione ha prodotto i risultati di studi compiuti nel 1984 e nel 1989, che dimostrano come i diversi sistemi antinquinamento fossero tali da incidere in modo diretto sui prezzi nei diversi Stati membri, in misura dal 10 al 20% nel 1984, e come le divergenze di prezzo si siano accresciute negli anni 1984-1989.
L' effetto distorsivo sulla concorrenza di una tale situazione e la conseguente necessità di porvi rimedio trovano inoltre puntuale riscontro nei pareri espressi, nel corso dell' iter della direttiva de qua, dal Comitato economico e sociale e dal Parlamento europeo. Quest' ultimo, in particolare, in una risoluzione del 10 aprile 1984, nel deplorare i ritardi degli Stati membri e della Commissione nell' adozione delle misure di armonizzazione previste dalla direttiva 78/176, sottolinea "qu' il est indispensable d' harmoniser le plus rapidement possible sur le plan communautaire les programmes nationaux de réduction de la pollution, en vue, notamment, d' éviter les distorsions de concurrence entre producteurs de dioxyde de titane dans la Communauté"; precisando altresì "qu' une prorogation du délai de 1987 à 1993 provoquerait des distorsions de la concurrence, dont bénéficieraient les entreprises qui, jusqu' à présent, n' ont pris aucune mesure ou très peu de mesures pour se conformer à la directive de base 78/176" (5).
Infine, la Commissione ha citato diverse dichiarazioni di delegazioni nazionali in seno al Consiglio, formulate nel corso dell' iter della direttiva 89/428, da cui risulta come gli Stati membri fossero particolarmente sensibili proprio all' esigenza di migliorare le condizioni di concorrenza nell' industria del biossido di titanio (6).
8. Queste considerazioni, tuttavia, benché pertinenti - e niente affatto contestate dal Consiglio nella loro materialità - non credo possano avere valore determinante ai fini dell' interpretazione dell' atto. Non a caso esse hanno riguardo principalmente ai lavori preparatori. Esse dunque consentono di stabilire i motivi specifici che in un certo momento hanno sospinto il legislatore ad intervenire (occasio legis), ma non assumono, secondo i comuni canoni ermeneutici, peso determinante per individuare l' effettiva volontà dell' atto. Quest' ultima è consacrata e obiettivata nel testo normativo e va essenzialmente ricavata dal significato proprio delle parole, dalla funzione dell' atto stesso e dal sistema in cui viene ad inquadrarsi. Ora, l' analisi di questi aspetti già mette in luce che l' armonizzazione delle condizioni di concorrenza costituisce un elemento fondamentale della direttiva; ciò è semplicemente confermato dai rilievi inerenti alla fase di formazione dell' atto. Tuttavia, è altresì innegabile che la direttiva impugnata contiene nuove norme antinquinamento e che, dunque, anche questo secondo elemento dev' essere preso in considerazione al fine di individuare la corretta base giuridica.
In definitiva, mi sembra che, se non si vuole procedere ad un' interpretazione dell' atto fondata esclusivamente su dati soggettivi e per ciò stesso arbitrari, si deve necessariamente riconoscere che nella direttiva impugnata non è possibile individuare una componente principale o prevalente ed un' altra meramente accessoria o secondaria, bensì due componenti: entrambe essenziali ed inscindibilmente connesse.
Il chiaro tenore della direttiva non consente altre interpretazioni. Debbo ora aggiungere che questo rilievo non vale soltanto per la direttiva de qua. E' inevitabile che, in linea generale, qualora si armonizzino normative nazionali di tutela ambientale che disciplinano le caratteristiche dei prodotti o le condizioni di produzione degli stessi, l' intervento della Comunità assuma una duplice valenza, ambientale ed economica; e che, ancora, sia estremamente difficile discernere caso per caso se l' atto emanato dal Consiglio trovi il suo "centro di gravità" nell' una o nell' altra esigenza. Ora, tale difficoltà, se non impossibilità, di individuare la componente prevalente fa sì che l' analisi venga in definitiva influenzata, in modo determinante, da considerazioni di indole soggettiva, ed in definitiva politica, considerazioni legate cioè alle diverse procedure e regole di voto che si riconnettono alle basi giuridiche in questione.
Ciò provoca una situazione di incertezza inconciliabile con il principio, più volte riaffermato dalla Corte, secondo cui la scelta della base giuridica di un atto deve fondarsi su elementi oggettivi suscettibili di controllo giurisdizionale. Questo fondamentale imperativo di certezza spinge pertanto a ricercare una soluzione più ampia e sicura al problema che ci occupa. Una soluzione quindi che non si esaurisca esclusivamente nel tentativo di individuare un ipotetico "centro di gravità" dell' atto; una soluzione che inquadri il problema della determinazione della base giuridica non solo sul piano dell' interpretazione dell' atto, ma anche sul piano dell' interpretazione delle norme che si assumono pertinenti, vale a dire l' art. 100 A e l' art. 130 S.
E' del resto proprio la diversità fra l' interpretazione della Commissione e quella del Consiglio circa la portata di queste due norme che spiega perché le istituzioni siano pervenute a risultati opposti a proposito della base giuridica della direttiva in questione.
L' interpretazione delle norme
9. Le difficoltà inerenti alla demarcazione fra queste disposizioni sono state da più parti sottolineate già prima dell' introduzione del presente ricorso (7). Occorre, tuttavia, intendersi sull' effettiva portata di tale difficoltà. Invero, non vi sono dubbi sull' applicabilità del solo art. 130 S (e, prima dell' entrata in vigore dell' Atto unico europeo, del solo art. 235) quale base giuridica delle misure di protezione dell' ambiente che non implichino l' armonizzazione di norme incidenti sul mercato interno; si tratta di un importante gruppo di interventi che vanno dagli atti aventi carattere programmatico alle azioni concrete da attuarsi a livello comunitario e finalizzate più o meno direttamente alla difesa della flora, della fauna e dell' ambiente in generale (per gli atti emanati dopo l' Atto unico europeo, v. gli esempi citati infra al punto 14).
E' del pari acquisito, in dottrina e nella prassi delle istituzioni, che le misure comunitarie di tutela ambientale che comportino l' armonizzazione di prescrizioni nazionali relative ai prodotti vadano normalmente basate sul solo art. 100 A, così come, prima dell' entrata in vigore dell' Atto unico europeo, dette misure erano normalmente fondate sul solo art. 100 (l' esempio abitualmente citato a questo riguardo è quello della direttiva del Consiglio 70/220/CEE, che armonizza le norme nazionali contro l' inquinamento atmosferico provocato dai gas di scarico dei veicoli a motore).
Per converso, il problema della demarcazione del rispettivo campo di applicazione dell' art. 100 A e dell' art. 130 S si pone essenzialmente rispetto ai regimi di armonizzazione di normative ambientali nazionali inerenti non ai prodotti, bensì alle installazioni industriali che li fabbricano; regimi, questi ultimi, che, prima delle modifiche introdotte con l' Atto unico europeo, venivano di solito emanati - come si è visto - in virtù di un ricorso cumulativo agli artt. 100 e 235. Rientrano evidentemente in questa terza categoria di atti le normative armonizzate attinenti - come la direttiva de qua - al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti industriali.
Sul piano pratico, è dunque nel settore dell' armonizzazione delle norme ambientali concernenti l' industria che si ravvisa la necessità di individuare criteri chiari per regolare il rapporto fra art. 100 A ed art. 130 S.
10. Per esaminare tale problema è indispensabile affrontare una questione preliminare. Si è detto più volte che gli atti del tipo della direttiva impugnata, prima dell' Atto unico europeo erano solitamente fondati sugli artt. 100 e 235. Ora, se è scontato che, dopo l' Atto unico, all' art. 235 si è sostituito (per quanto qui rileva) l' art. 130 S, può del pari ritenersi che, in relazione a tali atti, all' art. 100 si sia sostituito l' art. 100 A?
A questo riguardo ricordo, anzitutto, che l' impiego dell' art. 100 è stato giustificato con l' impatto diretto che gli atti medesimi avevano sulla concorrenza e sul mercato (v. i 'considerando' della direttiva 78/176, nonché delle analoghe direttive citate supra al punto 5). Quest' impostazione trova conferma nelle sentenze 18 marzo 1980, Commissione/ Republica italiana (cause 91/79 e 92/79, Racc. pagg. 1099 e 1115), ove la Corte ha precisato che:
"le disposizioni richieste da considerazioni di tutela della sanità e dell' ambiente possono essere tali da costituire oneri per le imprese cui si applicano e, in mancanza di un ravvicinamento delle disposizioni nazionali in materia, la concorrenza potrebbe essere sensibilmente falsata".
Ebbene, volendo stabilire se gli atti del tipo della direttiva de qua ricadano ora nella sfera della nuova norma sul ravvicinamento delle legislazioni nazionali, l' art. 100 A, occorre anzitutto rilevare che il campo di applicazione di tale disposizione non è determinato ratione materiae, bensì in virtù di un criterio di carattere funzionale, estendendosi in modo trasversale all' insieme delle misure destinate alla realizzazione del "mercato interno". L' art. 100 A concerne infatti "le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative che hanno per oggetto l' instaurazione ed il funzionamento del mercato interno"; in termini più generali, la norma medesima conferma di essere destinata alla "realizzazione degli obiettivi dell' articolo 8 A".
L' art. 8 A definisce appunto il "mercato interno" come "uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni del presente Trattato".
E' evidente, dunque, che la delimitazione della nozione di "mercato interno" costituisce un passaggio essenziale per determinare la portata dell' art. 100 A, così come del resto la definizione della nozione di "mercato comune" è fondamentale per stabilire i limiti di applicazione dell' art. 100.
Ora, mi sembra pienamente coerente con la logica cui l' Atto unico europeo s' ispira ritenere che lo "spazio senza frontiere interne" di cui parla l' art. 8 A vada identificato con uno spazio realmente integrato, in cui cioè sussistono condizioni il più possibile analoghe a quelle di un unico mercato interno: uno spazio, dunque, dove sono state armonizzate non solo le normative inerenti ai prodotti, ma anche quelle da cui dipendono più in generale le condizioni di concorrenza fra le imprese. Non vedo infatti come si possa realizzare un mercato davvero unico ed integrato senza eliminare le divergenze fra le normative nazionali che, incidendo diversamente sui costi di produzione, impediscono alla concorrenza di svolgersi su un piede di effettiva parità all' interno della Comunità.
Una simile interpretazione viene in sostanza a ricalcare la nozione di "mercato interno" su quella di "mercato comune", quale definita dalla Corte, sia nelle due sentenze pronunciate nelle cause 91/79 e 92/79 precitate, rispetto all' armonizzazione in materia ambientale, sia, da un punto di vista più generale, nella sentenza Schul (8), ove si afferma che:
"la nozione di mercato comune, elaborata dalla Corte nella sua costante giurisprudenza, mira ad eliminare ogni intralcio per gli scambi intracomunitari al fine di fondere i mercati nazionali in un mercato unico il più possibile simile ad un vero e proprio mercato interno".
Ne dovrebbe risultare che, come prima dell' Atto unico europeo il Consiglio e la Commissione hanno sempre ritenuto che l' armonizzazione di norme ambientali suscettibili di riflettersi sui costi di produzione e sulla concorrenza avesse "un' incidenza diretta sull' instaurazione ed il funzionamento del mercato comune", ai sensi dell' art. 100, motivando pertanto l' impiego di detta norma quale base giuridica, così, dopo l' Atto unico europeo, si deve ritenere che tale armonizzazione sia, per le stesse ragioni (incidenza sugli oneri delle imprese e sulla concorrenza), funzionalmente collegata all' instaurazione ed al funzionamento del "mercato interno", ai sensi dell' art. 100 A, imponendo pertanto di considerare detta norma come pertinente in luogo dell' art. 100. In altre parole, ciò vuol dire che nessuna differenza, sotto questo profilo beninteso, può sussistere fra la nozione di "mercato comune" e quella di "mercato interno": le due nozioni differiscono in ampiezza, nel senso che il "mercato comune" si estende a settori che non fanno parte del "mercato interno", ma non in profondità, nel senso che entrambe le nozioni fanno riferimento ad uno stesso livello di integrazione.
Per contro, ritenere che l' armonizzazione delle condizioni di concorrenza esuli dall' art. 100 A, allorché è pacifico che la stessa armonizzazione rientrava in precedenza nell' art. 100, equivarrebbe a ritenere che la nozione di "mercato interno" di cui all' art. 100 A preveda un livello di integrazione meno avanzato di quello della nozione di "mercato comune" ai sensi dell' art. 100. Il che, in assenza di conferme testuali nell' Atto unico europeo, mi sembra francamente inammissibile, tanto più che una simile lettura si risolve in un' interpretazione restrittiva della portata dell' art. 100 A, che, anche per le ragioni di principio fra breve esaminate, non mi sento in alcun modo di condividere.
In definitiva, ritengo che l' armonizzazione delle normative nazionali ambientali inerenti alle installazioni industriali, non meno e non diversamente di quelle inerenti ai prodotti, concorra alla "realizzazione degli obiettivi dell' art. 8 A" e rilevi dunque ex art. 100 A (9).
11. Una volta stabilito che sia l' art. 100 A sia l' art. 130 S sono, in ipotesi, pertinenti per l' adozione di atti del tipo della direttiva impugnata, occorre ancora definire i criteri in base ai quali regolare il rapporto fra queste due disposizioni.
Al riguardo, la prima ipotesi da prendere in considerazione è quella dell' applicazione cumulativa delle due norme. A favore di una tale soluzione - peraltro non evocata nell' ambito della procedura - potrebbero addursi i seguenti elementi. Anzitutto, il ricorso alla doppia base giuridica sarebbe coerente con la prassi precedente l' Atto unico europeo, caratterizzata appunto dal ricorso congiunto agli artt. 100 e 235 per l' emanazione di simili atti. Ci si potrebbe in effetti domandare se, dopo l' Atto unico europeo, gli artt. 100 e 235 non debbano essere semplicemente sostituiti con le nuove disposizioni pertinenti, vale a dire, rispettivamente, gli artt. 100 A e 130 S.
Questa soluzione trova, inoltre, supporto nella giurisprudenza della Corte secondo cui:
"quando la competenza di una istituzione riposi su due disposizioni del Trattato, l' istituzione è tenuta ad adottare gli atti corrispondenti sulla base di ambedue le disposizioni considerate" (sentenza 27 settembre 1988, Commissione/Consiglio, punto 11 della motivazione causa 165/87, Racc. pag. 554.
In proposito, va tuttavia precisato che questa giurisprudenza si riferiva al rapporto fra due norme, gli artt. 28 e 113, che potevano essere applicati in modo cumulativo, semplicemente adottando la procedura di voto più rigorosa, l' unanimità prevista dall' art. 28 (prima dell' Atto unico europeo), rispetto a quella più agile, la maggioranza qualificata, prevista dall' art. 113.
Lo stesso non può dirsi degli artt. 100 A e 130 S. Dall' applicazione di queste due norme discendono conseguenze procedurali e sostanziali assai diverse. Sul piano sostanziale, la competenza della Comunità nel settore della politica ambientale è soggetta a limiti che non sussistono viceversa rispetto all' azione di armonizzazione ex art. 100 A. La competenza di cui agli artt. 130 R e seguenti è infatti puramente sussidiaria in quanto, giusta l' art. 130 R, n. 4, va esercitata soltanto se gli obiettivi di tutela ambientale in questione non possono essere meglio perseguiti a livello nazionale; mentre l' azione di armonizzazione ex art. 100 A prescinde evidentemente da una tale limitazione e può essere svolta ogniqualvolta risulti necessaria per la realizzazione del "mercato interno". Inoltre, la competenza ambientale ha carattere minimale in quanto, come disposto dall' art. 130 T, gli Stati membri hanno il diritto di derogare alle regole comuni se vogliono adottare provvedimenti che assicurano una protezione più elevata; ora questa facoltà di discostarsi dalle norme comuni è proprio ciò che è in linea di principio escluso nei casi in cui siano stati adottati regimi di armonizzazione.
Mi sembra pertanto che, sotto questo aspetto, gli artt. 100 A e 130 S si ispirino a filosofie diverse, se non addirittura opposte, e che quindi sia difficile ipotizzare l' impiego cumulativo delle due norme per l' adozione di un medesimo atto.
Ma soprattutto, sul piano procedurale, va sottolineato che la procedura di cooperazione, elemento essenziale dell' art. 100 A, non appare conciliabile con una base giuridica che impone la votazione all' unanimità. Laddove, infatti, il Consiglio fosse tenuto ad esprimersi all' unanimità, i meccanismi che consentono a questa complessa procedura di realizzare una più stretta associazione dell' Assemblea all' iter decisionale appaiono in buona sostanza svuotati della loro efficacia. In particolare, la procedura di cooperazione presuppone che il Consiglio possa accogliere a maggioranza qualificata gli emendamenti formulati dal Parlamento e recepiti dalla Commissione nella sua proposta riesaminata, mentre debba raggiungere l' unanimità qualora intenda discostarsi dalla proposta modificata della Commissione (che può integrare gli emendamenti dell' Assemblea) o qualora intenda deliberare su una posizione comune che il Parlamento ha globalmente respinto. Ebbene, mi sembra chiaro che la dialettica interistituzionale, che questi dispositivi - forse un po' macchinosi - intendono attuare, sarebbe pregiudicata nell' ipotesi in cui, a seguito dell' applicazione cumulativa di altra base giuridica, il Consiglio sia comunque tenuto, in ogni momento della procedura, a votare all' unanimità.
Vi sono dunque seri dubbi sul fatto che l' art. 100 A possa essere applicato cumulativamente ad altra base giuridica che preveda, come nella specie l' art. 130 S, la votazione all' unanimità, in quanto il cumulo pregiudicherebbe gravemente il funzionamento proprio della procedura di cooperazione. D' altra parte, in udienza, sia la Commissione che il Consiglio mi sono sembrati d' accordo su questo punto.
La questione determinante mi sembra tuttavia sia un' altra. Forse proprio in ragione della difficoltà di conciliare due disposizioni da cui derivano conseguenze giuridiche così diverse, gli Stati membri hanno espressamente regolato i rapporti fra la nuova norma sul ravvicinamento delle legislazioni e le nuove norme ambientali, stabilendo appunto che le esigenze di protezione dell' ambiente costituiscono parte integrante dell' azione di armonizzazione diretta alla realizzazione del mercato interno.
Anzitutto, infatti, l' art. 130 R, n. 2, stabilisce che "le esigenze connesse con la salvaguardia dell' ambiente costituiscono una componente delle altre politiche della Comunità", il che, se, da un lato, vuol dire che nell' esercizio dei compiti loro attribuiti le istituzioni comunitarie non possono prescindere dalle considerazioni di tutela ambientale, dall' altro, implica che misure che riflettono tali considerazioni possono venire emanate anche nell' esercizio di competenze diverse da quelle previste agli artt. 130 R e seguenti e, segnatamente, nell' esercizio delle competenze inerenti alla realizzazione del mercato interno.
Il "principio di integrazione" dell' azione ambientale nell' ambito delle altre politiche od azioni comunitarie trova infatti precisa conferma nell' art. 100 A, n. 3, ove s' afferma che la Commissione nelle sue proposte "in materia di protezione dell' ambiente (...) si basa su un livello di protezione elevato"; disposizione da cui emerge che l' art. 100 A è stato considerato come una base adeguata per atti di armonizzazione in materia ambientale, beninteso a condizione che sussistano i presupposti per l' applicazione di tale norma e dunque a condizione che la normativa armonizzata concorra funzionalmente alla realizzazione del mercato interno.
In breve, se l' interpretazione di questi dati testuali è corretta, ne consegue che nelle ipotesi in cui l' art. 100 A può ritenersi pertinente - come appunto nel caso della direttiva impugnata - il ricorso all' art. 130 S può considerarsi superfluo.
12. Naturalmente, il risultato di questa ricostruzione dei rapporti fra l' art. 100 A e l' art. 130 S è che l' applicazione di quest' ultimo viene ad essere limitata alle sole misure che non trovano già fondamento in un' altra disposizione del Trattato. Proprio tale risultato, tuttavia, mi sembra sia pienamente confermato dalla giurisprudenza della Corte relativa all' art. 130 S. La Corte, infatti, ai punti 19 e 20 della sentenza pronunciate nella causa C-62/88, precitata, ha affermato che:
"19. Infatti, gli artt. 130 R e 130 S mirano a conferire alla Comunità una competenza per iniziare un' azione specifica in materia di ambiente. Questi articoli lasciano tuttavia impregiudicate le competenze di cui dispone la Comunità in forza di altre disposizioni del Trattato, anche se i provvedimenti da adottare in virtù di queste ultime perseguono al tempo stesso uno degli obiettivi di tutela dell' ambiente.
20. Quest' interpretazione è d' altronde confermata dall' art. 130 R, n. 2, seconda frase, in virtù del quale 'le esigenze connesse con la salvaguardia dell' ambiente costituiscono una componente delle altre politiche della Comunità' . Questa disposizione, che riflette il principio secondo cui qualsiasi misura comunitaria deve rispondere alle esigenze di tutela dell' ambiente, implica che un provvedimento comunitario non può rientrare nell' azione della Comunità in materia di ambiente per il solo fatto che tiene conto di dette esigenze".
Queste osservazioni, formulate dalla Corte in relazione al rapporto fra art. 130 S ed art. 113, mi sembra valgano anche per le competenze che la Comunità detiene in virtù dell' art. 100 A; anzi, direi, a maggior ragione rispetto all' art. 100 A, tenuto conto della circostanza che il n.3 di questa disposizione espressamente e significativamente prevede che le misure di armonizzazione destinate alla realizzazione del mercato interno comprendono anche misure "in materia di ambiente".
In conclusione, ritengo che:
- normative di armonizzazione del tipo della direttiva impugnata siano funzionali sia alla protezione dell' ambiente sia alla realizzazione del mercato interno;
- normative del genere possano nondimeno essere emanate in base alla procedura del solo art. 100 A, in quanto il Trattato espressamente stabilisce che esigenze di tutela dell' ambiente possono venire perseguite anche nell' esercizio di altre competenze comunitarie ed in particolare nell' ambito delle competenze di armonizzazione di cui all' art. 100 A.
13. Sin qui l' analisi testuale. Debbo però sottolineare che quest' interpretazione - che estende la portata dell' art. 100 A, riducendo necessariamente quella dell' art. 130 S - appare pienamente coerente con gli obiettivi fondamentali delle riforme dell' Atto unico europeo.
E' ben noto, anzitutto, che fra le novità di maggior momento da quest' ultimo introdotte vanno annoverate l' estensione della votazione a maggioranza da parte del Consiglio ed il rafforzamento della partecipazione del Parlamento al decision making comunitario, mediante la procedura di cooperazione. Novità che assumono valore di principio, giacché rispettivamente finalizzate ad accelerare lo sviluppo dell' integrazione comunitaria e ad accrescere le garanzie di democraticità nella formazione degli atti.
E' del pari noto come proprio la nuova norma sul ravvicinamento delle normative nazionali, l' art. 100 A, rappresenti, per la sua centralità ai fini della realizzazione del mercato interno, l' ipotesi forse più importante in cui la votazione a maggioranza e la procedura di cooperazione trovano applicazione.
Ne consegue che un' interpretazione restrittiva dell' art. 100 A - così come prospettata dal Consiglio - avrebbe la conseguenza di ridurre, in un settore particolarmente delicato (l' armonizzazione in materia ambientale), l' ambito di applicazione di queste due essenziali innovazioni procedurali.
Ora, è evidente che un simile risultato si colloca in netto contrasto con le motivazioni fondamentali dell' Atto unico europeo: il rilancio dell' integrazione, attraverso una maggiore applicazione di procedure decisionali più snelle, e lo sviluppo delle garanzie democratiche, mediante più incisive forme di partecipazione dell' Assemblea all' iter formativo degli atti.
E' appunto questa la ragione di principio, cui ho in precedenza accennato, che mi porta a respingere l' ipotesi di un' interpretazione restrittiva dell' art. 100 A e che in particolare mi induce ad essere d' accordo con chi ha affermato che l' ambito di applicazione di questa norma non si limita solo all' armonizzazione delle norme inerenti ai prodotti, ma si estende anche all' armonizzazione delle condizioni di concorrenza tra le imprese all' interno della Comunità.
14. Un ulteriore elemento vale a convincermi definitivamente della fondatezza di questa soluzione. L' applicazione dell' art. 100 A alla direttiva de qua, ed in genere all' armonizzazione di misure ambientali attinenti alle installazioni industriali, non pregiudica assolutamente né l' effetto utile dell' art. 130 S né, soprattutto, l' efficacia della politica ambientale della Comunità.
Nella sfera di efficacia che gli è propria, l' art. 130 S è e resta di applicazione per tutti gli atti in materia di ambiente, che non implichino tuttavia l' armonizzazione di prescrizioni nazionali inerenti ai processi produttivi od ai prodotti che ne risultano e che pertanto non regolino (armonizzandole) né la circolazione dei beni né le condizioni di concorrenza all' interno della Comunità. Si tratta in buona sostanza - come più volte indicato - degli atti che prima dell' Atto unico europeo erano fondati esclusivamente sull' art. 235.
La prassi ne offre numerosi esempi. Fra quelli emanati dopo l' entrata in vigore dell' Atto unico europeo e basati correttamente sull' art. 130 S, ricordo, fra i tanti, la direttiva del Consiglio 90/313/CEE concernente la libertà di accesso del pubblico alle informazioni in materia di ambiente, il regolamento (CEE) n. 1210/90 del Consiglio sull' istituzione dell' Agenzia europea dell' ambiente e della Rete europea d' informazione e di osservazione in materia ambientale, la decisione 90/150/CEE del Consiglio, relativa al programma di lavoro della Commissione riguardante un progetto sperimentale per la raccolta e l' uniformizzazione dell' informazione sullo stato dell' ambiente e delle risorse naturali nella Comunità, le direttive 89/429/CEE e 89/369/CEE del Consiglio sull' inquinamento atmosferico provocato dagli impianti di incenerimento dei rifiuti urbani, il regolamento (CEE) n. 2242/87 del Consiglio, relativo ad azioni comunitarie per l' ambiente.
Per altro verso, va sottolineato come la circostanza che atti quali la direttiva impugnata siano adottati in virtù dell' art. 100 A e non dell' art. 130 S appare non solo coerente con l' obiettivo della piena realizzazione del mercato interno, ma anche con l' obiettivo di sviluppare la politica ambientale della Comunità. Tale politica infatti non può che giovarsi del fatto che gli atti in questione siano emanati a maggioranza anziché all' unanimità e con una più incisiva partecipazione dell' Assemblea.
Infine, ritengo che la soluzione qui prospettata non comporti alcun vero sacrificio per gli interessi degli Stati membri. Non sono infatti pregiudicati gli interessi di ordine economico, dal momento che le normative in questione non comportano oneri per gli Stati, ma si limitano ad incidere sui costi di produzione delle imprese, evitando appunto che tali costi varino da paese a paese.
Inoltre, e soprattutto, non sono neanche pregiudicati gli interessi di ordine ambientale. Naturalmente, a questo riguardo, l' interesse degno di tutela può essere ravvisato soltanto nell' esigenza di garantire un' efficace salvaguardia dell' ambiente. Ora, è evidente che tale esigenza è particolarmente sentita dagli Stati membri, e da alcuni di questi in particolare. Non v' è dubbio pertanto che debba essere adeguatamente protetta.
Ciò rilevato, tuttavia, debbo sottolineare che tali preoccupazioni non valgono di per sé ad impedire alla Comunità di adottare misure di armonizzazione ex art. 100 A in ipotesi in cui le condizioni di applicazione di tale norma risultano tutte soddisfatte. E ciò per il semplice motivo che anche l' art. 100 A contiene garanzie più che idonee a salvaguardare gli interessi degli Stati più sensibili alla problematica ambientale. L' art. 100 A, n. 3, impone infatti alla Commissione di basarsi su "un livello di protezione elevato" in questa materia: in ciò l' art. 100 A rivelandosi forse persino più garantista delle specifiche norme ambientali, che, come testimonia l' art. 130 T, si ispirano piuttosto alla filosofia della protezione minimale. La disposizione dell' art. 100 A, n. 3, caldeggiata com' è noto soprattutto dalla Repubblica federale tedesca e dalla Danimarca, tende proprio ad evitare che misure di armonizzazione adottate (fra l' altro) "in materia di ambiente" comportino un livello di protezione troppo basso rispetto a taluni sistemi nazionali.
A questa specifica garanzia vengono poi ad aggiungersi le clausole di salvaguardia contemplate all' art. 100 A nn. 4 e 5. In particolare, l' art. 100 A, n. 4, garantisce - sia pur nel quadro di un controllo esercitato in ultima istanza dalla Corte di giustizia - allo Stato membro che si sia trovato in minoranza nell' adozione di una misura di armonizzazione di applicare disposizioni nazionali giustificate da esigenze importanti relative alla protezione dell' ambiente.
Conclusione
15. Alla luce di queste considerazioni ritengo che la direttiva impugnata sia stata emanata su una base giuridica non corretta e vada pertanto annullata. Propongo dunque di accogliere il ricorso e di condannare il Consiglio alle spese di procedura.
(*) Lingua originale: l' italiano.
(1) Ricordo che la Corte, se ha in più di un' occasione esaminato la portata dell' art. 100, non si è ancora pronunciata sull' art. 100 A, nuova norma introdotta dall' Atto unico europeo in relazione al ravvicinamento delle normative nazionali ((la definizione della sfera di efficacia dell' art. 100 A - rispetto all' art. 31 del Trattato Euratom - forma, peraltro, oggetto della causa C-70/88, Parlamento europeo/Consiglio, (sentenza 4 ottobre 1991, Racc. pag. I-0000, inerente al regolamento (Euratom) del Consiglio 22 dicembre 1987, n. 3954, che fissa i livelli massimi di contaminazione radioattiva di derrate alimentari e alimenti per animali a seguito di incidente nucleare o di altra emergenza radiologica)). Quanto all' art. 130 S, la Corte ne ha recentemente analizzato l' ambito di applicazione, in rapporto alla norma sulla politica commerciale, cioè l' art. 113, nella sentenza 29 marzo 1990, Repubblica ellenica/Consiglio (causa C-62/88, Racc. pag. I-1527).
(2) V. sentenza 26 marzo 1987, Commissione/Consiglio, punto 11 della motivazione (causa C-45/86, Racc. pag. 1493).
(3) In udienza, la Commissione ha in parte modificato la sua interpretazione del rapporto fra art. 100 A e 130 S. Essa ha infatti sostenuto che le due disposizioni hanno oggetto distinto. L' art. 100 A riguarderebbe l' armonizzazione di normative nazionali, anche in materia di ambiente, destinate alla realizzazione del mercato unico. Per contro, l' art. 130 S costituirebbe la base degli atti concernenti la protezione dell' ambiente in quanto tale, vale a dire degli atti che prescindono dall' armonizzazione di regole inerenti al funzionamento del mercato. Ne consegue che, ad avviso della Commissione, il principio di specialità non risulterebbe appropriato per stabilire la norma correttamente applicabile in un caso concreto. Detto principio varrebbe infatti nelle ipotesi in cui una disposizione ha una sfera di applicazione che ricomprende quella di altra norma di contenuto più specifico (così come, ad esempio, il principio generale di non discriminazione, sancito dall' art. 7, trova specificazione in altre norme del Trattato, quali gli artt. 40, n. 3, o 48). Viceversa, fra il campo d' applicazione dell' art. 100 A e quello dell' art. 130 S non vi sarebbe alcuna sovrapposizione. In concreto, si tratterebbe dunque soltanto di stabilire se, tenuto conto dell' oggetto dell' atto che si vuole emanare, si riveli pertinente l' una o l' altra disposizione. Va sottolineato, tuttavia, che, malgrado questa modifica nell' argomentazione, l' approccio della Commissione resta sostanzialmente invariato. Sia che si postuli, infatti, la specialità dell' art. 100 A, sia che si assuma che detta norma ha un campo di applicazione del tutto distinto da quello dell' art. 130 S, in entrambi i casi la questione determinante - ad avviso della Commissione - è quella di stabilire se la direttiva de qua, in ragione del suo "oggetto principale" o "centro di gravità", rientri o meno nella sfera materiale dell' art. 100 A.
(4) Analogamente, in considerazione degli stessi motivi (impatto sulla concorrenza e sul mercato), sono basati sul (solo) art. 100 le direttive di armonizzazione di norme nazionali che, in settori diversi da quello dell' ambiente, riguardano comunque le condizioni di esercizio delle imprese. V., ad esempio, la direttiva del Consiglio 85/374/CEE relativa alle condizioni di responsabilità del produttore per i danni causati da prodotti difettosi, ovvero la direttiva del Consiglio 75/117/CEE, in materia di parità delle retribuzioni tra lavoratori di sesso maschile e femminile.
(5) GU C 127 del 14.5.1984, pag. 34.
(6) Il Consiglio non si è opposto all' acquisizione di questi elementi al fascicolo di causa, pur contestando che essi valessero a dimostrare che le considerazioni economiche abbiano giocato un ruolo prevalente rispetto a quelle di indole ambientale.
(7) V. Langeheine B.: "Le rapprochement des législations nationales selon l' article 100 A du traité CEE: l' harmonisation communautaire face aux exigences de protection nationales", Revue du marché commun, 1989, pag. 347; Ehlermann C. D.: "The Internal Market Following the Single European Act", Common Market Law Revue, 1987, pag. 361; Kromareck R.: "Commentaire de l' Acte unique européen en matière d' environnement", Revue juridique de l' environnement, 1988, pag. 76; Roelants du Vivier F. e Hannequart J.P.: "Une nouvelle stratégie européenne pour l' environnement dans le cadre de l' Acte unique", Revue du marché commun, 1988, pag. 205; Saggio A.: "Le basi giuridiche della politica ambientale nell' ordinamento comunitario dopo l' entrata in vigore dell' Atto unico", Rivista di diritto europeo, 1990, pag. 39.
(8) V. sentenza 5 maggio 1982, punto 33 della motivazione (causa 15/81 Racc. pag. 1409).
(9) V. in tal senso Ehlermann C. D. cit., pag. 369, secondo cui la nozione di mercato interno "implies the creation of conditions of competition which allow the free circulation of goods (...)"; analogamente Langeheine B., cit., pag. 350, ove s' afferma che "la création du marché intérieur ne s' épuise pas dans la suppression des frontières intérieures, mais englobe de façon nécessairement complémentaire un rapprochement des conditions de concurrence, afin de permettre une exploitation efficace et non discriminatoire des libertés fondamentales garanties par le traité".