61989J0042
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-42/89 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1. Marco jurídico
1.
La Directiva 80/778/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano (DO L 229, p. 11; EE 15/02, p. 174), dispone en su artículo 2 que se entenderá por dichas aguas:
«[...] todas las aguas utilizadas para tal fin, ya sea en su estado original, ya sea después de tratamiento, sea cual fuere su origen:
—
bien sean aguas destinadas al consumo humano, o
—
bien sean aguas:
—
utilizadas en una empresa alimentaria para fines de fabricación, de tratamiento, de conservación o de comercialización de productos o substancias destinadas al consumo humano, y
—
que afecten a la salubridad del producto alimenticio final».
Los artículos 7 y 8 de la Directiva establecen determinadas exigencias que debe satisfacer la calidad de las aguas destinadas al consumo humano.
En virtud del apartado 1 del artículo 9, los Estados miembros podrán prever excepciones a la presente Directiva cuando hayan de tener en cuenta situaciones relativas a la naturaleza y a la estructura de los terrenos del área de la que dependa el recurso considerado o situaciones relativas a determinadas circunstancias meteorológicas excepcionales. Según el apartado 3 del citado artículo, estas excepciones no podrán en ningún caso referirse a los factores tóxicos y microbiológicos ni entrañar un riesgo para la salud pública. Por lo demás, la posibilidad de establecer excepciones a la Directiva está admitida por el artículo 10, que establece que, en el caso de circunstancias accidentales graves, las autoridades nacionales competentes podrán autorizar que puedan superarse las concentraciones máximas admisibles que figuran en el anexo I de la Directiva.
El apartado 1 del artículo 12 establece que los Estados miembros adoptarán todas las disposiciones necesarias para que se lleve a cabo un control regular de la calidad de las aguas destinadas al consumo humano. El artículo 18 dispone que los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la presente Directiva y sus anexos en un plazo de dos años a partir del día de su notificación e informarán de ello inmediatamente a la Comisión. Dado que la Directiva fue notificada el 18 de julio de 1980, el mencionado plazo expiró el 18 de julio de 1982.
Además, según el artículo 19 los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias a fin de que la calidad de las aguas destinadas al consumo humano sea conforme a la presente Directiva a lo más tardar el 18 de julio de 1985. No obstante, con arreglo al artículo 20, en casos excepcionales y en lo relativo a grupos de población geográficamente delimitados, los Estados miembros podrán presentar ante la Comisión una solicitud especial de un plazo suplementario para el cumplimiento de dicha obligación. Esta solicitud, debidamente motivada, habrá de considerar las dificultades encontradas y habrá de proponer un plan de acción acompañado de un calendario, que se habrá de poner en práctica para la mejora de la calidad de las aguas destinadas al consumo humano.
2. Antecedentes del litigio
Mediante escrito de 4 de agosto de 1986, la Comisión requirió al Gobierno belga para que presentara, en el plazo de dos meses, sus observaciones respecto a dos infracciones que aquélla había comprobado en la adaptación del Derecho belga a la Directiva 80/778. Según la Comisión, una de estas infracciones consiste en una adaptación insuficiente del Derecho interno a la letra b) del apartado 1 y al apartado 3 del artículo 9 de la Directiva. Puestas en relación ambas disposiciones, prohiben a los Estados miembros admitir excepciones al régimen establecido por la Directiva para tener en cuenta situaciones relativas a circunstancias meteorológicas excepcionales, cuando tales excepciones se refieran a los factores tóxicos y microbiológicos o entrañen un riesgo para la salud pública. La Comisión señala que el artículo 5 del Real Decreto de 27 de abril de 1984(Moniteur belge de 6.7.1984, p. 9860) sujeta dichas excepciones a requisitos menos estrictos que los fijados por la Directiva. En efecto, basta que la distribución por la red no pueda efectuarse de ningún otro modo y que las excepciones admitidas no supongan un riesgo inaceptable para la salud pública.
Por lo que respecta a la segunda infracción señalada, la Comisión observa que, después de expirar, el 18 de julio de 1985, el plazo previsto por el artículo 19 de la Directiva, la Comisión no dispone de ninguna información que le permita enjuiciar si la calidad de las aguas de la presa de la Gileppe, que abastece a la ciudad de Verviers, se ajusta a la Directiva. Recuerda la Comisión que la estación depuradora de estas aguas, cuya construcción le fue indicada mediante escritos de 22 de febrero de 1984 y 15 de noviembre de 1985 de la representación permanente de Bélgica, aún no está en funcionamiento. Por otra parte, la Comisión señala que el Reino de Bélgica no utilizó el procedimiento del artículo 20 de la Directiva, que le permite, respecto a los usuarios de Verviers, presentar a la Comisión una solicitud especial de un plazo suplementario para el cumplimiento de la Directiva.
El 15 de diciembre de 1987, la Comisión dirigió al Gobierno belga un requerimiento complementario, en el que le señalaba otra divergencia entre el Derecho belga y el Derecho comunitario. Precisaba que el Real Decreto de 27 de abril de 1984, al excluir de su ámbito de aplicación el agua extraída por personas físicas privadas para su uso doméstico, no se ajusta a las disposiciones de la Directiva 80/778 y, más especialmente, a sus artículos 1 y 2. El requerimiento complementario concedía al Gobierno belga un nuevo plazo de dos meses para presentar sus observaciones tanto respecto a la nueva infracción como a las dos infracciones señaladas anteriormente.
El Gobierno belga respondió a los dos escritos de requerimiento mediante un escrito de su representante permanente que llegó a la Comisión el 25 de febrero de 1988. En este escrito informó que, por lo que respecta al artículo 5 del Real Decreto de 27 de abril de 1984, se había elaborado un proyecto de modificación destinado a suprimir la divergencia entre esta disposición y el artículo 9 de la Directiva, proyecto que habían aprobado los tres Gobiernos regionales y se había sometido a dictamen del Consejo de Estado de Bélgica el 18 de diciembre de 1987. Por lo que respecta al abastecimiento de agua de Verviers, precisó que las obras de construcción de la estación de depuración y obras complementarias habían comenzado el 5 de abril de 1984 y que la entrada en servicio de la estación estaba prevista para finales de 1990. A este respecto, el Gobierno belga alegó el artículo 20 de la Directiva para solicitar un aplazamiento de la aplicación de ésta hasta el 1 de enero de 1991 respecto a los usuarios del abastecimiento de agua de Verviers. Por último, por lo que respecta al artículo 1 del citado Real Decreto, que excluye de la protección de la calidad del agua distribuida por red el agua extraída por las personas físicas privadas para su uso doméstico, el mismo Gobierno afirmó que esta excepción puede deducirse implícitamente del contenido de la Directiva, la cual —a su parecer— tampoco se aplica por razones evidentes a dicho caso.
La Comisión, considerando que la respuesta del Gobierno belga no era satisfactoria y que no se habían adoptado aún todas las medidas necesarias para la adaptación del Derecho interno a la Directiva, el 16 de mayo de 1988 emitió un dictamen motivado, con arreglo al párrafo 2 del artículo 169 del Tratado CEE, concediendo al Gobierno belga un plazo de dos meses a partir de la notificación para atenerse al dictamen.
Mediante escrito del Secrétaire d'État à l'Environnement et à l'Émancipation sociale, de fecha de 17 de enero de 1989, el Gobierno belga solicitó un plazo suplementario para ejecutar las obligaciones impuestas por el anexo I de la Directiva respecto al agua suministrada a una parte de Verviers. En este escrito reiteró que las obras para realizar la depuración del agua se terminarían antes del 1 de enero de 1991 e indicó que el retraso era imputable a desacuerdos entre las Regiones sobre la determinación de las obras públicas que debía sufragar el Estado de conformidad con la Ley especial de reformas institucionales de 8 de agosto de 1980.
La Comisión, considerando que esu petición no cumplía los requisitos establecidos por el artículo 20 de la Directiva, puesto que no estaba acompañada por un plan de acción y un calendario, y que además ya no se podía admitir una solicitud presentada con arreglo a dicho artículo después de expirar el plazo fijado por el artículo 19, denegó la solicitud e interpuso ante el Tribunal de Justicia el presente recurso por incumplimiento.
El recurso de la Comisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 20 de febrero de 1989.
La fase escrita siguió su curso reglamentario. Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Pretensiones de las partes
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia:
—
Declare que, al no adoptar en el plazo fijado todas las medidas necesarias para incorporar a su Derecho interno las disposiciones de la Directiva 80/778 del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano, y, en particular, sus artículos 1, 2, 9, 18, 19 y 20, el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado.
—
Condene al Reino de Bélgica en costas.
El Gobierno belga no ha discutido las infracciones que se le imputan.
III. Motivos y alegaciones de las partes
1.
La Comisión alega, en primer lugar, que la excepción prevista por el artículo 1 del Real Decreto de 27 de abril de 1984 respecto al agua extraída por las personas físicas para su uso doméstico no es compatible con la Directiva 80/778. Subraya que el ámbito de aplicación de la Directiva, como se describe en general en el artículo 1, es «la calidad de las aguas destinadas al consumo humano» y que a tenor del artículo 2 estas aguas se definen como «todas las aguas utilizadas para tal fin [...] sea cual fuere su origen».
La Comisión precisa, además, que, según el primer considerando de la Directiva, las normas de calidad que deben satisfacer las aguas destinadas al consumo humano están fijadas en interés de la salud pública. A su juicio, este interés es idéntico tanto si se trata de agua extraída por personas físicas para sus propias necesidades como de agua destinada al consumo humano.
Por otra parte, considera que esta conclusión no puede quedar afectada por el hecho de que, según el artículo 12 de la Directiva, deban efectuarse controles regulares de la calidad de las aguas destinadas al consumo humano en el punto en que queden a disposición del usuario. A este respecto, la Comisión se opone a la alegación del Gobierno belga en el procedimiento administrativo previo según el cual dichos controles sólo se aplican a las tomas públicas de agua, puesto que carecerían de sentido para las tomas privadas. Considera la Comisión que la disposición del citado artículo relativa al control no tiene tanta importancia como para señalar un ámbito de aplicación de la Directiva en contra de las disposiciones expresas de los artículos 1 y 2.
En segundo lugar, la Comisión alega que el artículo 5 del Real Decreto de 27 de abril de 1984 no es compatible con la Directiva, por cuanto esta disposición no tiene en cuenta el apartado 3 del artículo 9 de la Directiva, que establece que, en circunstancias de accidentes graves o en situaciones relativas a circunstancias meteorológicas excepcionales, la superación de las concentraciones máximas admisibles en ningún caso debe referirse a los factores tóxicos y microbiológicos.
En cuanto a la calidad del agua del pantano de la Gileppe, la Comisión sostiene que no cumple los requisitos expresados en la Directiva y en el Real Decreto de 27 de abril de 1984. Basándose en el escrito de la representación permanente de Bélgica de 17 de enero de 1988, señala que la situación en él descrita, y en particular el hecho de que la calidad del agua de Verviers sólo mejorará con la entrada en servicio de la estación depuradora prevista para finales de 1990, es incompatible con el artículo 19 de la Directiva, a tenor del cual la calidad de las aguas destinadas al consumo humano deberá conformarse a la Directiva no más tarde del 18 de julio de 1985.
Por otra parte, la Comisión considera que la solicitud presentada por el Gobierno belga en el citado escrito por lo que se refiere al aplazamiento de la aplicación de la Directiva a los consumidores de Verviers no puede considerarse como una «solicitud especial» en el sentido del artículo 20 de la Directiva, porque no responde a las exigencias en él mencionadas. Además de que esta solicitud fue presentada ocho años después de la notificación de la Directiva, no considera las dificultades encontradas ni propone un plan de acción acompañado de un calendario.
El Gobierno belga precisa, en primer lugar, que el Real Decreto de 27 de abril de 1984 fue anulado por el Decreto n° 31587 del Consejo de Estado de Bélgica, adoptado el 14 de diciembre de 1988. Precisa además que corresponde a las Regiones tomar las medidas necesarias para adaptar el ordenamiento jurídico belga a la Directiva 80/778, pues desde el 1 de enero de 1989 son éstas las competentes en la materia. No obstante, la Región flamenca había adaptado su Derecho a la Directiva mediante «besluit van de Vlaamse Executieve houdende Vaststelling van een technische reglementering inzake drinkwater» (Decreto del ejecutivo flamenco sobre el establecimiento de normas técnicas relativas al agua potable) de 15 de marzo de 1989, que fue publicado poco después.
El Gobierno belga informa al Tribunal de Justicia que la excepción que figura en el artículo 1 del Real Decreto anulado, relativa al agua extraída para uso doméstico, no se recoge en el citado Decreto del Gobierno flamenco y que, además, éste elimina la divergencia entre dicho artículo 5 del Real Decreto y el apartado 3 del artículo 9 de la Directiva. La Región valona y la Región de Bruselas adoptarán próximamente medidas análogas para adaptar su Derecho a la Directiva y el Gobierno belga informará sin falta al Tribunal de Justicia en cuanto se hayan adoptado estas medidas.
Por último, por lo que respecta a la calidad del agua de Verviers, el Gobierno belga subraya que la Región valona está ejecutando las disposiciones que fueron adoptadas anteriormente para mejorar la situación, de manera que a partir del 31 de diciembre de 1990 la calidad del agua responderá a las normas de la Directiva. A este respecto, comunica el importe destinado a las obras en curso e informa que, gracias a las medidas provisionales adoptadas, el 75 % de la población puede disponer ya de un agua que se ajusta a los requisitos expuestos en la Directiva. No obstante, reconoce que técnicamente no es posible terminar las obras proyectadas a un ritmo acelerado.
J. C. Moitinho de Almeida
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.