61963C0094
Conclusioni dell'avvocato generale
KARL ROEMER
5 maggio 1964
Traduzione dal tedesco
SOMMARIO
Pagina
Introduzione (Antefatti e richiamo agli argomenti nella causa 27-63)
Valutazione di argomenti ulteriori :
1. La pubblicazione della decisione di. promozione (causa 94-63)
2. La regolarità del procedimento di promozione (informazione dei membri della Commissione)
a) Causa 94-63
b) Causa 96-63
3. Osservanza della norma dell'articolo 45 dello Statuto del personale relativa all'anzianità di servizio (causa 96-63)
4. Se si sia tenuto conto della nazionalità ai fini della promozione (causa 96-63)
5. Gli altri argomenti
6. Riassunto e conclusioni
Signor Presidente, Signori guidici,
Come nella causa 27-63 (Raponi contro la Commissione della C.E.E.) da poco decisa, nelle attuali controversie si devono valutare alcune decisioni di promozione adottate dalla Commissione. Esse sono state emanate, rispettivamente, il 3 luglio 1963, per quanto riguarda un posto nella divisione «Amministrazione del personale» (grado A/4), e l'8 luglio 1963, in esito a procedimento scritto, per quanto riguarda il posto di assistente del Direttore Generale dell'amministrazione (pure grado A/4). In entrambi i casi il ricorrente, finora inquadrato quale dipendente della Commissione al grado A/5, aveva presentato la propria candidatura; la scelta della Commissione cadde però, tutte e due le volte, su un altro candidato. Di quì la sua risoluzione di impugnare le citate decisioni di promozione, proponendo ricorso per il loro annullamento.
La valutazione giuridica delle presenti fattispecie si trova notevolmente agevolata dalla circostanza che gli argomenti addotti coincidono sostanzialmente con quelli esposti nella causa Raponi. Ciò vale soprattutto per la censura relativa alla violazione degli articoli 5, 25, 45 e 110 dello Statuto del personale. Poiché, sotto questo profilo, le parti hanno rinunciato a discutere i propri argomenti nella fase orale e poiché non è dato ravvisare nuovi elementi neppure d'ufficio, mi posso accontentare di un rinvio alle conclusioni e alla sentenza della Corte nella causa Raponi.
Ciò significa che :
1o
Parte convenuta non è la C.E.E. come tale, ma solo la Commissione della C.E.E.
2o
Non vi è violazione dell'articolo 110 dello Statuto del personale poiché l'articolo 45 dello stesso (la norma relativa alla promozione dei dipendenti) non esige che prima dell'emanazione di decisioni di promozione siano stabilite norme generali di attuazione sulla disciplina del procedimento di promozione. L'autorità che ha il potere di nomina non è, cioè, obbligata a determinare, oltre ai requisiti indicati nell'avviso di posto, vacante, precedentemente e in linea generale, i criteri in base ai quali verranno valutate le attitudini dei diversi candidati, e a precisare quale importanza relativa competa a ciascuno di tali criteri.
3o
L'articolo 5 dello Statuto del personale, che impone a ciascuna Istituzione di procedere alla descrizione degli impieghi, non si trova violato in quanto la legittimità di una decisione di promozione non è condizionata dalla circostanza che tale descrizione sia stata precedentemente compiuta.
4o
L'articolo 25 dello Statuto del personale non si trova violato posto che per le decisioni di promozione non è prescritta una motivazione con riguardo ai candidati non promossi.
5o
Infine la Corte di Giustizia nella causa Raponi contro la Commissione della C.E.E. non ha criticato il procedimento di promozione, benché non esistessero delle note di qualifica sui meriti degli aspiranti alla promozione, da esaminare comparativamente a sensi dell'articolo 45 dello Statuto. Le note di qualifica di cui all'articolo 43 non esistevano ancora quando fu emanata la decisione (nel caso Raponi il 13 febbraio 1963); e, secondo la Corte, non si sarebbe potuta pretendere da parte dell'amministrazione, la preparazione di note di qualifica ad hoc, contrariamente a quanto io avevo ritenuto. Analoga dovrà essere la decisione nelle presenti fattispecie, anche se nei casi di cui qui si tratta la promozione fu fatta nel luglio 1963, posto che in quel momento, secondo me, non poteva ritenersi conclusa la «période d'adaptation» al nuovo Statuto del personale.
Devono invece essere approfondite alcune particolari questioni ih fatto e in diritto, poiché per esse non è stata finora tracciata una soluzione in altri procedimenti.
1.
Va preso in considerazione a questo proposito l'argomento addotto nella fase scritta, secondo cui la decisione impugnata col ricorso 94-63 sarebbe illegittima, perché, contrariamente a quanto prescrive l'articolo 25 dello Statuto del personale, non fu affissa negli uffici dell'Istituzione subito dopo la sua emanazione e non fu pubblicata nel Bollettino di informazioni per il personale.
Ci si può, a dire il vero, chiedere se non si sia desistito da questa censura, dal momento che non fu più ripresa dal ricorrente nella discussione orale; è però anche facilmente dimostrabile che essa non potrebbe portare all'annullamento della decisione impugnata.
A mio giudizio, l'articolo 25 comma 2 che prescrive la pubblicazione di determinate decisioni relative ai dipendenti, non contiene la prescrizione di una forma essenziale per la validità degli atti. Per gli atti individuali la pubblicazione sarebbe del tutto eccezionale, diversamente da quanto avviene per i provvedimenti legislativi che vanno necessariamente pubblicati. In particolare l'articolo 25 non rappresenta, sotto questo profilo, una norma la cui osservanza influisca sul contenuto della decisione. Il suo scopo e il suo significato mi sembrano anzi consistere in ciò: nell'informare il personale sul contenuto materiale di una decisione che lo concerne, una volta che questa sia stata adottata, e nel dare la possibilità ai dipendenti eventualmente interessati di tutelare i propri diritti attraverso un procedimento amministrativo oppure giurisdizionale. Se tale norma, com'è avvenuto nel nostro caso, non è osservata, nel senso che la pubblicazione non fu fatta immediatamente ma solo dopo quattro settimane, in base alla ratio dell'articolo 25, l'unica conseguenza da trarre sarebbe quella di far decorrere i termini di impugnazione, per i dipendenti interessati, da un momento successivo (per esempio dalla presa di conoscenza). Ma non si può pensare a un annullamento della decisione in esame.
2.
Di maggiore peso è un altro argomento che fu avanzato in entrambe le cause e che si riferisce alla regolarità del procedimento di promozione. Esso si articola in più censure, delle quali prenderò tosto in considerazione la più importante. Tale critica ha trovato il suo vero fondamento dopo la produzione dei documenti che furono distribuiti ai membri della Commissione per la preparazione delle decisioni di promozione, e deve essere soprattutto valutata in relazione a determinati requisiti, stabiliti nella causa Raponi, per quanto concerne la preparazione e l'emanazione di decisioni di promozione. In breve si tratta della questione se i membri della Commissione siano stati sufficientemente informati sui dati necessari, in particolare sui meriti dei candidati che essi dovevano considerare e comparare ai fini della loro decisione.
Poiché in uno dei due casi il provvedimento fu adottato in una riunione della Commissione (causa 96-63), mentre nell'altro fu seguito il procedimento scritto (causa 94-63), bisognerà fare le opportune distinzioni nella valutazione giuridica.
a)
Consideriamo anzitutto come si è svolto il procedimento di promozione cui ha tratto la causa 94-63.
Esso iniziò il 2 luglio 1963 con la comunicazione di una nota del Segretario della Commissione ai membri della stessa, nota con la quale il Presidente della Commissione faceva, motivandola, una determinata proposta di promozione. Nella nota era detto che il Direttore Generale dell'Amministrazione aveva accuratamente vagliato le candidature e sentiti i concorrenti, e che era giunto alla conclusione di proporre per la promozione il candidato successivamente appoggiato dal Presidente della Commissione. Alla nota furono allegati, oltre all'avviso di posto vacante, i documenti relativi alle candidature dei vari ricorrenti (cioè l'atto di candidatura di ciascuno di essi). La proposta del Presidente doveva ritenersi accolta se al Segretariato della Commissione non fossero giunte osservazioni entro le ore 18 dell'8 luglio.
Come unici mezzi di informazione stavano pertanto a disposizione dei membri della Commissione, la nota del Presidente — che certamente valeva solo per il candidato promosso — e gli atti di candidatura compilati dai ricorrenti stessi, che, a parte altre indicazioni relative alle singole persone in generale, contenevano soltanto alcune brevi annotazioni sul servizio precedentemente prestato alle dipendenze della Commissione.
Ci dobbiamo chiedere se ciò possa essere sufficiente per l'applicazione di una norma che, nell'ipotesi normale, richiede l'esame di note di qualifica relative alla competenza, al rendimento e alla condotta in servizio dei funzionari, affinché, in base all'esame comparativo dei meriti dei candidati, possa essere compiuta una buona scelta in relazione alle finalità della promozione. Io stesso nutro forti dubbi su questo punto, e non ho l'impressione che essi vengano meno alla luce della sentenza Raponi. Anzi al contrario.
In detta pronuncia la Corte ha chiaramente affermato che una decisione di promozione esige un «examen scrupuleux de dossiers comparables», affinché essa possa venir adottata «en toute connaissance de cause», mentre viene rilevata la necessità di compiere la valutazione dei meriti su una «base égalitaire et au vu de sources d'informations et de renseignements comparables».
A mio giudizio la procedura di esame adottata nella fattispecie cui ha tratto la causa 94-63 non risponde a questi requisiti. In essa fu violata la regola dell'eguaglianza, dal momento che precise informazioni sulla precedente carriera e sui meriti relativi ad opera di un terzo esistevano solo per il candidato proposto per la promozione. Fu, però, violato anche l'obbligo di sottoporre ad accurato esame i meriti dei singoli concorrenti. A questo fine non sono sufficienti le indicazioni fornite dai candidati stessi sulla propria attività alle dipendenze della Commissione, e ciò a prescindere se esse siano abbastanza dettagliate oppure, come di regola, solo molto sommarie. Esse non consentono una valutazione dei meriti, poiché negli atti di candidatura, al più, è detto quello che i candidati hanno fatto, ma non in quale modo e con quale risultato e rendimento. Tale indicazione d'altronde non potrebbe essere fornita, in maniera utile per una decisione di promozione, ad opera del candidato, ma solo da un terzo non interessato.
E, dal momento che non sono ravvisabili indizi di una informazione supplementare dei membri della Commissione (per esempio in base ai fascicoli personali), dobbiamo allora constatare, alla stregua degli elementi a nostra disposizione nella causa 94-63, una insufficiente preparazione della decisione di promozione; il che porta necessariamente al suo annullamento.
b)
Simile è il quadro che si presenta nella causa 96-63. Anche qui la decisione di promozione fu preparata da una comunicazione del Segretariato della Commissione ai singoli membri nella quale è detto che i vari candidati erano stati ricevuti dal Direttore Generale dell'Amministrazione, e che su proposta di questi il Presidente della Commissione era giunto a raccomandare la nomina di quel candidato che poi fu promosso. La comunicazione contiene un'ampia motivazione della proposta e l'indicazione che oralmente sarebbero state presentate osservazioni relative agli altri candidati. Secondo l'affermazione della Commissione nella fase scritta, oltre a ciò, com'era avvenuto nella fattispecie cui si riferisce la causa 94-63, furono trasmessi ai membri della Commissione gli atti di candidatura dei singoli concorrenti.
Benché in questo caso la decisione relativa alla promozione sia stata adottata in una seduta della Commissione e non attraverso il procedimento scritto, per quanto riguarda la sua preparazione non si potrebbe giungere a diversa conclusione. Prima della seduta i membri della Commissione non hanno saputo, sui candidati non prescelti, nulla più di quanto si poteva ricavare dai loro atti di candidatura. Ed anche sotto questo profilo sono legittimi dei dubbi, perché dalla comunicazione del Segretariato non risulta che gli atti di candidatura siano stati realmente distribuiti. E d'altro canto manca nel verbale della riunione ogni accenno al fatto che in essa sia stato compiuto un ulteriore esame dei meriti dei candidati, sia in base ad altri documenti sia in base ad osservazioni orali.
Pertanto constatiamo che anche nella causa 96-63 la decisione relativa alla promozione non fu preparata come esigeva l'articolo 45. Anche in questa fattispecie è pertanto inevitabile l'annullamento della decisione per lo stesso motivo.
3.
Un terzo argomento si riferisce unicamente al procedimento 96-63. Esso si fonda sul fatto che la decisione impugnata fu emanata il 3 luglio 1963, ma con effetto dal 1o novembre 1963, poiché solo allora il candidato promosso avrebbe maturato, nel suo vecchio grado, un'anzianità di servizio di due anni.
Secondo il ricorrente, l'articolo 45 dello Statuto dei dipendenti esige che il candidato promosso abbia maturato due anni di anzianità di servizio nel vecchio grado, già al momento dell'emanazione della decisione.
Questa concezione sui presupposti della promozione è in armonia con il tenore letterale dell'articolo 45 dello Statuto del personale. Esso dice : «La promozione è fatta esclusivamente a scelta tra i funzionari che abbiano maturato un minimo di anzianità nel loro grado» (nel testo francese : «Elle se fait exclusivement au choix, parmi les fonctionnaires justifiant d'un minimum d'ancienneté dans leur grade»). In base a ciò, l'anzianità minima indicata dal comma 2 dell'articolo 45 (due anni), dev'essere realmente maturata all'atto dell'adozione della decisione di promozione.
Ci sono, però, buoni motivi per ritenere che questa interpretazione corrisponda anche alla ratio dell'articolo 45. Dal momento che la promozione ha luogo in esito a scelta sulla base dei meriti acquisiti, l'esigenza dell'anzianità di grado ha chiaramente lo scopo di garantire che l'autorità che ha il potere di nomina consideri il comportamento e l'attività degli aspiranti alla promozione per un determinato periodo minimo di tempo. Ammettere promozioni prima del decorso di questo periodo significherebbe andare incontro al rischio che l'autorità che ha il potere di nomina si basi su un esame comparativo di meriti, che, espletato più tardi, potrebbe condurre a un risultato più favorevole al candidato non prescelto, per esempio nel caso che questi, com'è nella fattispecie del nostro procedimento, abbia svolto ad interim, al tempo dell'emanazione della decisione e per qualche periodo successivo, le funzioni del posto destinato ad essere ricoperto mediante promozione.
Dobbiamo di conseguenza constatare che una decisione di promozione non è in armonia con i requisiti legali se venga adottata, com'è avvenuto nel nostro caso, a favore di un candidato cui mancavano ancora circa quattro mesi pel compimento dell'anzianità di due anni nel grado precedente.
Di contro, l'eccezione della Commissione relativa al punto che nella fattispecie il procedimento di promozione fu iniziato prima del 31 marzo 1963, cioè in un momento nel quale, in base all'articolo 108 dello Statuto del personale, si poteva derogare alle condizioni dell'articolo 45, appare, irrilevante. Certamente l'articolo 108 dello Statuto consente (fino al 31 marzo 1963, nel suo testo emendato) di concedere promozioni senza che sussistano i requisiti di anzianità di cui all'articolo 45. Si tratta, però, di una norma transitoria cioè di una norma eccezionale che deroga alla regola generale dell'articolo 45, e che perciò dev'essere interpretata restrittivamente. Se rettamente intesa, essa esige che la decisione stessa sia adottata prima del 31 marzo 1963. Non è perciò sufficiente l'inizio del procedimento di promozione entro tale data. Se per ragioni amministrative non fu possibile alla Commissione emanare la decisione entro quel termine, dopo il 1o aprile 1963, in mancanza di norme eccezionali espresse, essa poteva concedere promozioni solo in base alla regola generale dell'articolo 45.
Sono pertanto dell'opinione che, nel caso del procedimento 96-63, la decisione debba essere annullata anche perché emanata in contrasto con l'articolo 45 dello Statuto del personale.
4.
Sempre nella causa 96-63 fu fatta valere anche la censura che la promozione sia stata data sulla base della nazionalità del candidato promosso, cioè che il posto sia stato a priori riservato a un funzionario di una determinata nazionalità.
Tutto quello che sotto il profilo giuridico può aver rilievo per siffatta censura si può ricavare dalla sentenza Lassalle contro il Parlamento Europeo (15-63). In base a tale pronuncia la nazionalità non può essere in effetti elevata a priori a criterio decisivo per la copertura di posti vacanti attraverso promozioni. Tutt'al più è ammissibile che a parità di meriti di più concorrenti si tenga conto anche della nazionalità, se appare necessario conservare o creare un equilibrio geografico nella categoria dei funzionari europei.
Per quanto riguarda i fatti da cui è tratta questa censura, non sembra, invece, esserci sufficiente chiarezza. La Commissione contesta cioè che la nazionalità abbia avuto un peso decisivo nella promozione. Essa afferma che una dichiarazione fatta a questo proposito, secondo quanto asserisce il ricorrente, dal Direttore della Divisione del personale, rappresenta solo l'enunciazione di una opinione individuale da cui non possono essere tratti i motivi della decisione della Commissione.
Se si volessero ottenere completi chiarimenti su questo punto bisognerebbe procedere a prova testimoniali, poiché solo in tal modo risulterebbe con quale atteggiamento riguardo al problema della nazionalità degli aspiranti, la Divisione del personale ha presentato ai membri della Commissione la sua proposta di promozione, la quale può aver influito sulla loro decisione.
Io credo però, in relazione ai risultati dell'analisi sin qui svolta, che tale mezzo istruttorio sia superfluo, e pertanto rinuncio a proporlo alla Corte, concludendo anzi nel senso che questo punto controverso sia lasciato da parte.
5.
Per lo stesso motivo mi sembra si possa fare a meno di considerare gli ulteriori argomenti del ricorrente, in particolare quelli dedotti nella fase scritta, ma non più ripresi nella discussione orale. Perciò non mi occuperò ulteriormente della censura di sviamento di potere fatta valere nella causa 96-63, con richiamo alla circostanza che il candidato promosso è uno specialista di diritto doganale, mentre il ricorrente ha profonde conoscenze sulle norme relative al personale delle Comunità, come richiesto dall'avviso di posto vacante. Per lo stesso motivo non considererò neppure le censure dedotte nella causa 94-63 relative all'espletamento del procedimento scritto (ammissibilità del procedimento scritto nell'emanazione di decisioni di promozione; omessa pubblicazione delle norme di applicazione relative all'articolo 11 del Regolamento interno della Commissione; mancanza di motivazione per giustificare la necessità del procedimento scritto; adozione del procedimento scritto su proposta del Segretario generale e non del Presidente della Commissione).
6.
Riassumendo, concludo nel senso che si devono constatare, nelle fattispecie sottoposte al nostro giudizio, gravi vizi per quanto riguarda il procedimento di promozione. Le decisioni impugnate vanno perciò annullate e la Commissione deve sopportare le spese del processo a norma dell'articolo 69 del Regolamento di procedura.