61988J0350
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-350/88 (
*1
)
I. Hechos
1.
Los artículos 6 y 12 del Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146), prevén que, en algunas circunstancias especiales, como es el caso de una situación excedentária en el mercado, se podrán adoptar medidas particulares de comercialización.
2.
Según estas disposiciones, la Comisión adoptó los Reglamentos (CEE) n° 262/79, de 12 de febrero de 1979, relativo a la venta a precio reducido de mantequilla destinada a la fabricación de productos de pastelería, de helados y otros productos alimenticios (DO L 41, p. 1; EE 03/15, p. 141), y (CEE) n° 1932/81, de 13 de julio de 1981, relativo a la concesión de una ayuda a la mantequilla y a la mantequilla concentrada destinadas a la fabricación de productos de pastelería, de helados y otros productos alimenticios (DO L 191, p. 6; EE 03/22, p. 132).
3.
Los Reglamentos n° 262/79 y n° 1932/81 fueron sustituidos por el Reglamento (CEE) n° 570/88 de la Comisión, de 16 de febrero de 1988, relativo a la venta a precio reducido de mantequilla y a la concesión de una ayuda para la mantequilla y la mantequilla concentrada destinadas a la fabricación de productos de pastelería, de helados y otros productos alimenticios (DO L 55, p. 31).
Con el fin de remediar la situación del mercado de la mantequilla en la Comunidad, que se caracterizaba por la acumulación de importantes existencias a las que no se podía dar salida en condiciones normales, el Reglamento n° 570/88 previo, como medidas que pueden contribuir a dar salida a la mantequilla y a favorecer su utilización, la venta de mantequilla procedente de existencias a precio reducido o el establecimiento de ayudas que reduzcan el precio de la mantequilla de mercado a un nivel comparable al aplicado a la mantequilla de existencias, en beneficio de determinadas empresas de transformación de la Comunidad con miras a la elaboración de productos de pastelería, de helados y otros productos alimenticios (segundo considerando).
Conforme al artículo 2 del Reglamento n° 570/88, la venta de la mantequilla y la concesión de la ayuda tendrán lugar según el procedimiento de licitación permanente que cada uno de los organismos de intervención aplique en los Estados miembros.
A tenor del artículo 14 de este Reglamento, durante el período de validez de la licitación permanente, el organismo de intervención procederá a la celebración de licitaciones específicas.
El artículo 16 prevé que los interesados participarán en esta licitación mediante la presentación de una proposición ante el organismo de intervención; esta proposición deberá indicar en particular, según los casos, el precio ofrecido por cada 100 kg de mantequilla con el contenido en materia grasa deseado y el importe propuesto de la ayuda por cada 100 kg de mantequilla o de mantequilla concentrada.
El organismo de intervención comunicará estas informaciones a la Comisión, la cual, habida cuenta de las proposiciones recibidas por cada licitación específica, fijará, de acuerdo con el procedimiento del Comité de gestión previsto en el artículo 30 del Reglamento n° 804/68, un precio mínimo de venta de la mantequilla y un importe máximo de la ayuda para la mantequilla y la mantequilla concentrada (artículo 18 del Reglamento n° 570/88).
Será declarado adjudicatario el que proponga el precio más alto o el importe de la ayuda más bajo (apartado 2 del artículo 19 del Reglamento).
A tenor del apartado 1 del artículo 20 del Reglamento n° 570/88, el organismo de intervención informará inmediatamente a cada licitador del resultado de su participación en la licitación específica.
4.
Con fecha 23 de septiembre de 1988, la Société française des Biscuits Delacre, les Établissements J. Le Scao y la Biscuiterie de l'Abbaye (en lo sucesivo «las partes demandantes») presentaron, en el marco de la licitación n° 8 de mantequilla para 1988, ante Interlait, organismo de intervención francés, proposiciones por un total, respectivamente, de 110, 80 y 10 t de mantequilla del 82 % sin trazador, con una ayuda por cada 100 kg de 1334,44 FF libres de impuestos.
Mediante cartas de fechas 3 de octubre de 1988, Interlait informò a las citadas sociedades que sus ofertas habían sido desestimadas, por cuanto sus peticiones de ayuda habían sido superiores al importe máximo considerado.
Estas desestimaciones constituyen la consecuencia directa de la Decisión de la Comisión, de 30 de septiembre de 1988 (DO C 259, p. 9), por la que se fija el importe máximo de la ayuda para la mantequilla del 82 % sin trazador en la cantidad de 154 ecus/100 kg, es decir, 1151,28 FF/100 kg.
Contra esta Decisión de la Comisión, las tres sociedades mencionadas interpusieron recurso de anulación con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE.
II. Fase escrita y pretensiones de las partes
1.
El recurso de las demandantes se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de diciembre de 1988.
2.
Las partes demandantes solicitan al Tribunal de Justicia que:
—
Acuerde la admisión del recurso.
—
Anule la Decisión impugnada.
—
Condene en costas a la Comisión.
3.
La Comisión, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene a las demandantes al pago de las costas del procedimiento.
4.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
5.
Mediante decisión de 4 de octubre de 1989, el Tribunal de Justicia, conforme a los apartados 1 y 2 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento, acordó atribuir el asunto a la Sala Segunda.
III. Motivos y alegaciones de las partes
En apoyo de su recurso, las demandantes alegan dos motivos fundados, el primero, en vicios sustanciales de forma y, el segundo, en la violación del Tratado CEE así como de los principios generales del Derecho comunitario.
A. Sobre los vicios sustanciales de fonna
1.
A este respecto, las demandantes alegan que la Decisión que se impugna ha incurrido en infracción del artículo 190 del Tratado CEE por no haber tenido en cuenta el dictamen del Comité de gestión y por carecer de motivación.
a)
En apoyo de este motivo, las demandantes comienzan por manifestar, en términos generales, que, en el caso de autos, la Comisión ignoró la doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia, conforme a la cual la motivación debe poner de manifiesto, de forma clara e inequívoca, el razonamiento de la autoridad comunitaria, autora del acto que se impugna, con el fin de dar a conocer a los interesados la justificación de la medida adoptada con objeto de defender sus derechos y para que el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control (sentencias de 30 de septiembre de 1982, Amylum, 108/81, Rec. 1982, p. 3107; de 17 de marzo de 1983, Control Data, 294/81, Rec. 1983, p. 911; de 8 de noviembre de 1983, IAZ, asuntos acumulados 96/82 a 102/82, 104/82, 105/82, 108/82 y 110/82, Rec. 1983, p. 3369, y de 25 de octubre de 1984, Rijksuniversiteit te Groningen, 185/83, Rec. 1984, p. 3623). Tan importante es en este punto la obligación de motivación que el Tribunal de Justicia tiene declarado que es de orden público (sentencia de 20 de marzo de 1959, Noid, 18/57, Rec. 1959, p. 89). Además, el Tribunal declaró que, cuando la Comisión se separa de una práctica constante, debe manifestar su razonamiento de forma explícita (sentencia de 26 de noviembre de 1975, Fabricants de papiers peints de Belgique, 73/74, Rec. 1975, p. 1491). Además, una decisión no puede carecer de motivación por el mero hecho de que los Estados miembros que sean destinatarios de la misma hayan sido advertidos de los motivos de la misma por haber participado en el procedimiento preparatorio y por el hecho de que una persona directa e individualmente afectada pueda deducirlos comparando la decisión de que se trate con anteriores decisiones similares (sentencias de 17 de marzo de 1983 y de 25 de octubre de 1984, antes citadas).
b)
Más en particular, en lo que se refiere a no haberse mencionado en la Decisión impugnada el dictamen del Comité de gestión, las demandantes recuerdan que, con arreglo al artículo 18 del Reglamento n° 570/88, la Comisión fijará, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 30 del Reglamento n° 804/68, un precio mínimo de venta de la mantequilla, así como un importe máximo de la ayuda para la mantequilla y la mantequilla concentrada. Conforme a este procedimiento, llamado del Comité de gestión, este Comité emite un dictamen acerca de los proyectos de medidas de la Comisión. Ésta establece medidas que serán inmediatamente aplicables, salvo si no se ajustaren al dictamen emitido por el Comité, en cuyo caso el Consejo podrá adoptar una decisión diferente en el plazo de un mes.
Las demandantes afirman que se trata de un dictamen recabado obligatoriamente, al cual, con arreglo al artículo 190 del Tratado CEE debe referirse la Decisión de la Comisión. A falta de referencia, resulta imposible tanto para los licitadores, verdaderos destinatarios de la citada Decisión, como para el Tribunal de Justicia, verificar si la consulta del Comité se produjo con arreglo a Derecho y si la Comisión era competente para tomar la Decisión controvertida.
En respuesta a la alegación de la Comisión según la cual los licitadores siempre son informados del resultado de la licitación con anterioridad a la publicación de las decisiones, pudiendo recibir informes suplementarios de los organismos de intervención, las demandantes, en su escrito de réplica, alegan que la mera información sobre los resultados de la licitación no permite verificar si el Comité de gestión fue consultado ni tampoco conocer el sentido de su dictamen. Tal información no puede ser suministrada por los organismos de intervención que intervienen en la adopción de decisiones por parte de la Comisión. A este respecto, las demandantes se refieren a una solicitud dirigida por el Syndicat National de la Biscuiterie française al organismo de intervención Onilait, con la que pretendía saber principalmente si, al adoptarse la Decisión controvertida, se respetó el procedimiento del Comité, y ponen de manifiesto que a esta solicitud no siguió ninguna respuesta.
En cuanto al paralelismo, invocado por la Comisión, con la sentencia de 23 de febrero de 1988 (Reino Unido contra Comisión, 68/86, Rec. 1988, p. 855), en la cual el Tribunal de Justicia rechazó el argumento según el cual la Directiva que se impugnaba no había tenido en cuenta la propuesta de la Comisión, las demandantes alegan que carece de todo fundamento, al no exigir los Tratados tal referencia; además, esta omisión no puede afectar a la validez del acto impugnado, puesto que éste sólo puede tener por origen una propuesta de la Comisión. Por el contrario, en el caso de autos, el artículo 190 del Tratado CEE impone hacer referencia a la consulta del Comité. Esta referencia constituye una garantía fundamental del respeto de los derechos de los licitadores, tanto más cuanto que el sentido del dictamen del Comité determina la competencia de la Comisión. Finalmente, la afirmación de la Comisión, de que las demandantes supieron y aceptaron que se había consultado debidamente al Comité, constituye una mera petición de principio.
c)
Por lo que se refiere a la falta de motivación, las demandantes ponen de manifiesto que la Decisión impugnada se limita a referirse, en su título, al Reglamento n° 570/88. Tal referencia no cumple la obligación de motivación prevista en el artículo 190 del Tratado CEE. A juicio de las demandantes, la Comisión no puede ampararse en la disfuncionalidad de que goza en la materia ni invocar una práctica decisoria constante, en la medida que el importe máximo de la ayuda, fijado por la Decisión controvertida, refleja un descenso considerable en relación con la práctica anterior e ignora el objetivo fundamental del Reglamento n° 570/88 de mantener el nivel de utilización de la mantequilla de mercado por parte de determinadas categorías de consumidores e industrias.
Además, las demandantes rechazan la afirmación de la Comisión según la cual a los licitadores les llega suficiente información tanto a través de los organismos de intervención como por la publicación de los resultados de la licitación en el Diario Oficial. Las demandantes afirman que ni la frecuencia de las decisiones del estilo de la que se impugna, ni la información de los Estados miembros acerca de sus motivos, ni la posibilidad que tienen los licitadores de informarse en los organismos de intervención, ni, finalmente, la publicación de los resultados de la licitación pueden justificar la falta total de motivación de que adolece la Decisión.
Habida cuenta de los retrasos que se produjeron en la publicación del Diario Oficial, del plazo de elaboración de los expedientes, a causa de la obtención de la fianza bancaria de licitación, y de no haberse dado ninguna motivación en la publicación, los operadores no pudieron apreciar el sentido de la Decisión antes de que venciera el plazo para la presentación de proposiciones para la licitación siguiente.
Las demandantes añaden que, en el caso de autos, la falta de información les fue aún más perjudicial porque la Decisión adoptada en el marco de la licitación n° 8 constituyó una modificación sensible de la gestión de la Comisión en relación con las intenciones manifestadas poco antes por esta institución al adoptarse el Reglamento n° 570/88.
2.
a)
La Comisión empieza por manifestar que las decisiones en el marco de las licitaciones con arreglo al Reglamento n° 570/88 se adoptan cada quince días, de forma que hubiera sido preciso establecer un rápido mecanismo decisorio que respondiera eficazmente a las necesidades del mercado sin sacrificar las formalidades exigidas.
Un elemento esencial de este procedimiento consiste en la consulta al Comité de gestión, que permite a los representantes de los Estados miembros participar en el proceso de adopción de la decisión. Además, una decisión adoptada en contra del dictamen del Comité ha de ser comunicada al Consejo.
Sigue la Comisión afirmando que, si bien los destinatarios de la decisión son los Estados miembros, el Reglamento n° 570/88 prevé que cada licitador sea inmediatamente informado por el organismo de intervención acerca de los resultados de su participación en la licitación específica. Además, aunque no sea obligatorio desde un punto de vista jurídico, la Comisión publica los resultados de la licitación en el Diario Oficial. Finalmente, los licitadores siempre.pueden obtener de los organismos de intervención informes complementarios acerca de la decisión.
b)
Por lo que respecta a la falta de referencia al dictamen del Comité de gestión, la Comisión pone de manifiesto que la doctrina jurisprudencial sentada en el asunto 68/86 (antes citado), mediante la cual el Tribunal de Justicia desestimó el argumento según el cual la Directiva impugnada no era válida por cuanto no hacía ninguna referencia a la propuesta de la Comisión, por ser un hecho que la Directiva fue adoptada a propuesta de la Comisión, resulta plenamente aplicable al caso de autos, dado que las demandantes supieron y aceptaron que se había consultado debidamente al Comité de gestión.
En su escrito de dúplica, la Comisión precisa que, con arreglo al artículo 191 del Tratado CEE, las decisiones adoptadas de acuerdo con el Reglamento n° 570/88 no se publican en el Diario Oficial, pero se notifican a los Estados miembros con el fin de que sus organismos de intervención extraigan las consecuencias de las proposiciones que les fueron presentadas. Sin embargo, la falta de publicación de tales decisiones no significa que no se haya consultado al Comité de gestión. Por el contrario, el último considerando de la Decisión de la Comisión de 30 de septiembre de 1988, tal como fue notificada a la Representación permanente de la República Francesa ante las Comunidades Europeas, con fecha 3 de octubre de 1988, pone de manifiesto que la Decisión impugnada fue adoptada previo dictamen de dicho Comité.
En lo que se refiere al cuadro publicado en el DO C 259, relativo a la Decisión controvertida, garantiza la comunicación a los interesados de los resultados de la licitación n° 8, pero en modo alguno constituye una publicación de la Decisión impugnada, de forma que las sociedades demandantes no pueden referirse a dicho cuadro para comprobar en él la falta de referencia a la consulta hecha al Comité de gestión. Añade la Comisión que la publicación, en la serie C del Diario Oficial, de los resultados de la licitación en forma de cuadro, con exclusión de la publicación in extenso de las decisiones, fue decidida en aras de la simplificación, a la vista del carácter puramente declarativo de las citadas decisiones, que surten efecto mediante la comunicación a los Estados miembros; esta práctica fue objeto de una comunicación de la Comisión que apareció en el DO L 360, p. 43, de fecha 21 de diciembre de 1982. Finalmente, nada impide que los organismos de intervención comuniquen una decisión completa a los licitadores que la soliciten.
c)
Por lo que se refiere a la pretendida falta de motivación de la Decisión impugnada, la Comisión alega que los Estados miembros, a los que va dirigida la Decisión, están al tanto de la motivación de ésta. En cuanto a la información a los licitadores, está garantizada a un tiempo por los organismos de intervención y por la publicación en el Diario Oficial de los resultados de la licitación. A-demás, en cualquier momento los licitadores pueden recibir de los destinatarios de la Decisión la información que deseen.
Respondiendo a las alegaciones expuestas en la réplica de las demandantes, la Comisión pone de manifiesto que el hecho de no haberse publicado la Decisión completa y la comunicación de los meros resultados de la licitación, en modo alguno significan que la Decisión carezca de motivación. Por el contrario, en la forma en que se notificó a los Estados miembros, esta Decisión responde a la obligación de motivación establecida en el artículo 190 del Tratado CEE. En particular, se pone de manifiesto en el primer considerando de la Decisión controvertida, que remite al artículo 18 del Reglamento n° 570/88, que los criterios de apreciación de la Comisión se fundan en el contenido de las proposiciones presentadas, vistas las disponibilidades de existencias. Tales decisiones y, en particular, la que es objeto de impugnación, están suficientemente motivadas habida cuenta de su frecuencia, su carácter repetitivo, la brevedad del plazo en el que han de ser tomadas y los criterios explícitos que resultan tanto de los motivos como de la normativa según la cual fueron adoptadas. Efectivamente, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la motivación de un acto normativo no sólo puede resultar de su tenor literal, sino también del conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia de 23 de febrero de 1978, An Bord Bainne, 92/77, Rec. 1978, p. 497), y el grado de precisión de la motivación de una decisión debe ser proporcionado a las posibilidades materiales y a las circunstancias técnicas o de plazo en las que debe formularse (sentencia de 1 de diciembre de 1965, Schwarze, 16/65, Rec. 1965, p. 1081).
Además, las demandantes no pueden afirmar que la Decisión impugnada constituya una modificación de la gestión de la Comisión cuyo sentido no pudieron apreciar con vistas a determinar su posición en la licitación siguiente, dado que la citada Decisión fue adoptada el 30 de septiembre de 1988 y comunicada con la misma fecha a los organismos de intervención, los cuales informaron inmediatamente, dentro de la misma hora generalmente, a los adjudicatarios, y fue notificada a los Estados miembros el 3 de octubre de 1988. Además, comparando las licitaciones n° 8 y n° 9, se comprueba que los agentes extrajeron las consecuencias del importe de la ayuda de la forma en que quedó fijada en la licitación n° 8, al incrementar considerablemente sus proposiciones.
B. Sobre la violación del Tratado y de los principios generales del Derecho comunitario
A este respecto, las demandantes afirman que la Decisión impugnada viola los principios de proporcionalidad, de confianza legítima y de no discriminación.
i) Violación del principio de proporcionalidad
1.
Afirman las demandantes que la Decisión controvertida desconoció el principio según el cual las cargas impuestas a los agentes económicos no deben exceder de lo estrictamente necesario para alcanzar los objetivos que la autoridad tiene que conseguir (sentencia de 18 de marzo de 1980, Forges de Thy, asuntos acumulados 26/79 y 86/79, Rec. 1980, p. 1083).
En efecto, contrariamente a los objetivos que persiguen tanto el artículo 39 del Tratado CEE como el Reglamento n° 570/88, consistentes en estabilizar los mercados, garantizar la seguridad de los abastecimientos y asegurar al consumidor suministros a precios razonables, la Decisión de la Comisión, de 30 de septiembre de 1988, al fijar el importe máximo de la ayuda para la mantequilla utilizada por las pastelerías en 154 ecus/100 kg consagró, de una forma brusca e imprevisible, una elevación del coste de la mantequilla del 55 % desde comienzos del año 1988.
Al imponer a los fabricantes de pastelería a base de mantequilla bien reducir la producción, por no poder hacer frente a un aumento tan considerable del coste de las materias primas, bien repercutir este alza aumentando los precios de venta del 8 al 17 %, bien, finalmente, mantener la producción sin aumentar los precios exponiéndose a graves dificultades financieras, la Decisión de la Comisión penaliza injustamente a dichos operadores y es desproporcionada con el objetivo que se persigue.
Añaden las demandantes que la postura de la Comisión es tanto menos coherente cuanto que, con posterioridad a la adopción de la Decisión impugnada, el Consejo reconoció, en la exposición de motivos del Reglamento (CEE) n° 3206/88, de 17 de octubre de 1988, que modifica el Reglamento (CEE) n° 1307/85 por el que se autoriza a los Estados miembros a conceder una ayuda para el consumo de mantequilla (DO L 286, p. 1), la persistencia de excedentes de mantequilla en la Comunidad y la necesidad de evitar un descenso del consumo de mantequilla a raíz de un desmesurado aumento de su precio. Además, la propia Comisión admitió, en el proyecto de la décimotercera comunicación al Consejo, la persistencia de existencias de mantequilla y la necesidad de continuar la aplicación del Reglamento n° 570/88, y que se habían vendido a la Unión Soviética grandes cantidades de mantequilla a precio reducido en el transcurso del segundo semestre de 1988. De ello resulta que la subsistencia de importantes existencias en modo alguno pudo justificar tan rápido descenso del nivel de la ayuda, que perturbara gravemente el mercado de la mantequilla así como el abastecimiento de los fabricantes de pastelería a base de mantequilla.
En respuesta a las alegaciones de la Comisión según las cuales ésta está obligada a gestionar eficazmente las existencias de tal producto, a la vista de los objetivos establecidos en el artículo 39 del Tratado, en lugar de actuar en función de los intereses de un grupo determinado de agentes, las demandantes aducían que la Comisión no puede reivindicar haber gestionado acertadamente las existencias, ya que su política consiste en favorecer la comercialización de la mantequilla fuera de la CEE en detrimento del abastecimiento del mercado interior, como resulta del hecho de que, de enero a octubre de 1988, las restituciones a la exportación de mantequilla disminuyeron en menor proporción que las ayudas y siguieron siendo claramente superiores a éstas.
Además, la Comisión no puede invocar fundadamente, en apoyo de su política relativa al conjunto del mercado de productos lácteos, el aumento de las ventas de mantequilla que tuvo lugar en 1988, no obstante el alza del precio mínimo de venta y el descenso del importe máximo de la ayuda. Efectivamente, este aumento de las ventas, no obstante el alza de los precios y el descenso de la ayuda, se explica por el hecho de que, a raíz de la Decisión controvertida, los industriales afectados anticiparon la continuación del descenso de la ayuda y el alza de los precios de venta aumentando el número y el volumen de sus proposiciones. Por la misma razón, el reciente descenso de las ventas, no obstante la estabilización del precio y de la ayuda a que se refiere la Comisión, se debe al hecho de que numerosos industriales, a comienzos de 1989, dispusieron de una cobertura importante de mantequilla que había que consumir rápidamente por el hecho de que el Reglamento (CEE) n° 2951/88, de 26 de septiembre de 1988, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 570/88 (DO L 266, p. 28), redujo de doce a nueve meses el plazo de utilización de la mantequilla adquirida en una licitación.
Finalmente, las partes demandantes ponen de manifiesto que el desequilibrio en la licitación n° 8 entre las cantidades de mantequilla almacenada a que se refieren las proposiciones y las afectadas por las solicitudes de ayuda debieron llevar a la Comisión, vista la independencia entre el precio de venta y el nivel de la ayuda, a aumentar o a dejar flotar el primero, sin modificar el segundo.
2.
La Comisión alega que tiene la obligación de gestionar eficazmente las existencias de mantequilla, teniendo en cuenta las finalidades que persigue el artículo 39 del Tratado CEE para todo el mercado de la leche y de los productos lácteos, absteniéndose de actuar únicamente en función de los intereses de un grupo de agentes económicos. Incumbe a la Comisión vender tales existencias al mejor precio y la disminución del nivel de tales existencia pone de manifiesto el éxito de su política.
Además, la Comisión pone de manifiesto un significativo aumento de las cantidades totales de mantequilla adjudicadas de enero a septiembre de 1988, no obstante el alza del precio mínimo de venta y la disminución del importe máximo de la ayuda durante el mismo período. Además, no obstante la estabilización del precio de venta, que se ha puesto de manifiesto desde entonces, el nivel de ventas tiende a disminuir, lo cual, a juicio de la Comisión, se debe, en parte, al descenso de las existencias.
Además, el argumento que las demandantes extraen de los considerandos del Reglamento n° 3206/88 no es pertinente, dado el alcance limitado de este Reglamento y el hecho de que únicamente Luxemburgo hace uso de la facultad reconocida por el Consejo a los Estados miembros de seguir concediendo ayudas al consumo de mantequilla.
En su escrito de dúplica, la Comisión añade que, para apreciar la proporcionalidad de la Decisión controvertida, conviene verificar si se adapta a los objetivos que trata de alcanzar. El régimen especial de comercialización de la mantequilla fue establecido no en interés exclusivo de las industrias de transformación de la mantequilla, sino para sanear el mercado de los productos lácteos y garantizar a dichos productores rentas equitativas. Por consiguiente, en un primer momento, la gestión de la Comisión tiene que responder a estas finalidades, siendo el objetivo la progresiva disminución de las existencias.
Desde comienzos de 1987, las existencias de mantequilla en poder de los organismos públicos no han cesado de disminuir, habiéndose acelerado esta tendencia en 1988 y habiendo provocado aumentos del precio mínimo de venta con el descenso correspondiente del importe máximo de la ayuda. Este efecto se vio acentuado por el considerable aumento de las proposiciones entre los meses de junio y septiembre de 1988 como anticipación a la tendencia al alza del precio de venta y al descenso de la ayuda. Para frenar esta tendencia especulativa, la Comisión adoptó el Reglamento n° 2951/88, destinado a reducir el plazo de incorporación de la mantequilla adquirida a raíz de una licitación.
De esta forma, contrariamente a las afirmaciones de las demandantes, resultan interdependientes los medios específicos previstos por el Reglamento n° 570/88: en efecto, el nivel máximo de la ayuda y el del precio mínimo de venta han evolucionado simétricamente.
En cuanto al pretendido desequilibrio que se produjo en la licitación n° 8 entre las proposiciones de compra de mantequilla procedente de existencias y las ayudas para la compra de mantequilla de mercado, basta con poner de manifiesto que la relación entre ambas clases de proposiciones viene determinada por la política de comercialización de las existencias que sigue la Comisión.
Al referirse a la evolución experimentada por el nivel de las restituciones a la exportación, las demandantes ignoraron la finalidad del régimen especial de comercialización de la mantequilla establecido por el Reglamento n° 570/88, consistente en reabsorber las existencias. Además, la cuantía así como la evolución de las restituciones resultan de una serie de datos objetivos, como son la diferencia entre el precio de la mantequilla de mercado en el mercado mundial y el vigente en la Comunidad.
Para terminar, la Comisión llama la atención sobre el hecho de que, aún después de la reducción que tuvo lugar en 1988 de las ayudas para la compra de mantequilla de mercado a causa de la evolución a la baja experimentada por las existencias, la ayuda para la compra de mantequilla de mercado seguía representando el 50 % de su precio de intervención, de forma que las demandantes pudieron seguir beneficiándose del muy favorable régimen establecido por el Reglamento n° 570/88.
A la vista de todo lo anterior, la Comisión llega a la conclusión de que la Decisión impugnada se adapta tanto al nivel de las proposiciones que se presentaron como al de las existencias disponibles, de forma que debe rechazarse el motivo fundado en la posible violación del principio de proporcionalidad.
ii) Violación del principio de confianza legítima
1.
Afirman las demandantes que la Decisión impugnada violó el principio del respeto de la confianza legítima, que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia tiene reconocido (sentencias de 3 de mayo de 1978, Töpfer, 112/77, Rec. 1978, p. 1019; y de 16 de mayo de 1979, Tomadini, 84/78, Rec. 1979, p. 1801) y que supone que las autoridades comunitarias eviten que se altere bruscamente una normativa establecida conforme a la cual los agentes económicos adaptaron sus situaciones individuales.
Afirman las demandantes que basaron su desarrollo en la fabricación de productos a base de mantequilla gracias al sistema de ventas a precio reducido y a las ayudas comunitarias. Efectivamente, tanto las definiciones de la postura de la Comisión, y, en especial, la motivación del Reglamento n° 3206/88 y el proyecto de la decimocuarta comunicación sobre la utilización de los fondos de corresponsabilidad, como la propia adopción del Reglamento n° 570/88, que va destinado a ampliar el acceso al sistema que él mismo prevé, confirman la persistencia del marco en el que se estableció esta normativa, de forma que las industrias transformadoras de mantequilla extrajeron del mismo la garantía de continuidad, sin graves alteraciones, como puede ser el sensible e imprevisible descenso del importe de la ayuda que resulta de la Decisión impugnada. De ello deriva que esta Decisión, en la medida que modifica básicamente el funcionamiento del mecanismo de medidas especiales para la comercialización de la mantequilla hasta el punto de amenazar la supervivencia de buen número de empresas del sector de la pastelería, haciendo que pierda todo su significado el Reglamento n° 570/88, constituye una violación manifiesta del principio de la confianza legítima de las demandantes.
Entienden las sociedades demandantes que la Comisión no puede justificar una reducción tan drástica del nivel de la ayuda ni por la importante disminución de las existencias de mantequilla en poder de los organismos públicos a finales del verano de 1988, dado que, en el momento de producirse la adjudicación de la licitación n° 8, seguía habiendo grandes excedentes en la Comunidad y persistía la perspectiva de que seguiría habiéndolos durante algún tiempo, ni por razones de índole presupuestaria, ya que en 1988 la Comisión hizo importantes economías en la gestión del presupuesto general de las Comunidades.
De igual modo rechazan las demandantes el argumento de la Comisión según el cual la situación contemplada en el Reglamento n° 570/88 debe considerarse excepcional, específica y temporal. A este respecto, las demandantes alegan que el sistema de venta de mantequilla a precio reducido a las empresas del sector de la pastelería tiene una antigüedad de al menos 10 años; que la finalidad del Reglamento n° 570/88 es ampliar el acceso a los sistemas de venta de la mantequilla a precio reducido y a la concesión de la ayuda; que la motivación de este último Reglamento en modo alguno representó la confirmación de dicho sistema como transitorio y a corto plazo, y que, por el contrario, las definiciones de postura de la Comisión en el transcurso del año 1988 confirmaron la persistencia del contexto contemplado por el citado Reglamento.
2.
Entiende la Comisión que se deduce de los considerandos del Reglamento n° 570/88 que éste fue adoptado en una concreta situación del mercado, caracterizada por la acumulación importante de existencias y por la imposibilidad de dar salida a éstas en condiciones normales. Las medidas de las que se beneficiaron las demandantes fueron adoptadas para hacer frente a una situación excepcional, por lo cual tales sociedades no pueden alegar la violación del principio de confianza legítima. Desde el momento en que se normalice la situación del mercado, dejan de ser necesarias tales medidas especiales y la Comisión, en su gestión, está obligada a tener en cuenta la nueva situación.
En su escrito de duplica, la Comisión insiste en que, de los datos que aportan las demandantes, se deduce que éstas conocían perfectamente tanto la progresiva disminución de las existencias en el transcurso de los años 1987 y 1988 como el incremento del precio mínimo de venta y la correspondiente reducción del importe de la ayuda, consecuencia de aquélla, de forma que tales eventos no eran imprevisibles para las demandantes. Además, la evolución de las cantidades fijadas por la Comisión en sus licitaciones, con arreglo al Reglamento n° 570/88, no fue brusca, sino que se desarrolló progresivamente. Además, las propias demandantes admiten que los operadores, desde un principio, previeron tal evolución, aumentando notablemente las cantidades propuestas en las licitaciones sucesivas, de forma que los fabricantes de pastelería a base de mantequilla, no obstante la tendencia al descenso de las existencias, que se vio confirmada en 1988, pudieron seguir abasteciéndose de mantequilla subvencionada, con lo cual se beneficiaban de un régimen especialmente favorable. En modo alguno pueden pretender las industrias transformadoras de la mantequilla que se mantenga sin modificaciones el importe de la ayuda, la cual varía en función de la demanda y de la situación del mercado.
iii) Violación del principio de no discriminación
1.
Alegan las demandantes que la Decisión controvertida viola el principio de no discriminación, habida cuenta del artículo 7 y del párrafo 2 del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE, así como de la doctrina jurisprudencial del Tribunal de Justicia (sentencias de 13 de julio de 1978, Milac, 8/78, Rec. 1978, p. 1721; de 25 de octubre de 1978, Scholten Honig, 125/77, Rec. 1978, p. 1991, y de 23 de febrero de 1983, Wagner, 8/82, Rec. 1983, p. 371). A juicio de las propias demandantes, la violación se sitúa en un doble plano.
Por otra parte, es únicamente en Francia donde la denominación «fabricado con mantequilla» presupone la utilización exclusiva de este producto, mientras que, con arreglo a las normas legales en vigor en los demás Estados miembros, se autoriza el uso de otras materias, de forma que los operadores económicos que se encuentran en situaciones comparables en los distintos Estados de la Comunidad se ven afectados de distinta forma por la Decisión impugnada, la cual afecta mucho más a las empresas francesas que fabrican productos de pastelería a base de mantequilla.
En su escrito de réplica, añaden las demandantes que el Reglamento (CEE) n° 1898/87 del Consejo, de 2 de julio de 1987, relativo a la protección de la denominación de la leche y de los productos lácteos en el momento de su comercialización (DO L 182, p. 36), a que alude la Comisión, no ha venido a sustituir a las distintas normas nacionales relativas a la denominación «mantequilla pura» y que incluso, de ser éste el caso, este Reglamento no tuvo aplicación en los Estados miembros distintos de Francia, lo cual viene a confirmar la discriminación de la que son víctimas las demandantes.
Por otra parte, las demandantes afirman que las empresas francesas licitadoras sólo son informadas de la situación de las existencias disponibles en Francia y no de las existentes en los demás Estados de la Comunidad; al no tener tal información, las demandantes presentaron solicitudes de ayudas y no de compra, mientras que sus homólogas de otros Estados miembros pudieron comprar mantequilla a precio reducido y abastecerse de esta forma en condiciones mucho más favorables. Por consiguiente, la gestión de las existencias está desequilibrada de un Estado a otro, ocasionando gastos suplementarios la participación de los industriales franceses en las licitaciones llevadas a cabo en otro Estado miembro. De ello se deduce que, a falta de un reparto geográfico equilibrado de las existencias, las demandandes, en su calidad de licitadoras de un Estado miembro de bajas existencias y creyendo equivocadamente que éstas habían desaparecido en Francia, se vieron discriminadas con relación a sus homólogas de los Estados donde sigue habiendo existencias.
2.
En lo relativo a la normativa francesa sobre la denominación «pura mantequilla», la Comisión pone de manifiesto que, después de la adopción del Reglamento n° 1898/87, se aplican las mismas disposiciones en todos los Estados miembros, quedando derogadas las normas de carácter nacional, de forma que en este campo no puede existir discriminación alguna. En su escrito de dúplica, precisa la Comisión que el citado Reglamento no regula la cuestión relativa a las denominaciones aplicables a la fabricación de pastelería, que sigue rigiéndose por la normativa nacional; sin embargo, en cualquier caso, la especial situación en que se hallan los industriales franceses de este sector no puede atribuirse a la Decisión impugnada, sino a las diferencias de las legislaciones de los distintos Estados miembros. Añade la Comisión que el procedimiento de licitación previsto en el Reglamento n° 570/88 trata de garantizar la igualdad de trato de los licitadores, cuyas proposiciones se comparan según criterios objetivos.
Por lo que se refiere al argumento fundado en la falta de información sobre las existencias en los demás Estados miembros, la Comisión alega que esta pretendida discriminación, aun suponiendo que estuviese acreditada, no le puede ser atribuida. Efectivamente, todo licitador potencial tiene la facultad de solicitar al organismo de intervención de otro Estado miembro toda la información sobre las existencias disponibles en tal Estado, y cualquier operador en un Estado miembro tiene la facultad de presentarse como licitador en otro Estado miembro. Además, el apartado 2 del artículo 13 y el apartado 1 del artículo 15 del Reglamento n° 570/88 imponen, a todos los organismos de intervención, indicar en el anuncio de licitación las cantidades de mantequilla puestas a la venta en cada almacén a disposición de los interesados, a tener la lista de tales almacenes y a publicarla regularmente. Por consiguiente, incumbía a los operadores franceses emplear la diligencia necesaria para informarse ante los organismos de intervención de los demás Estados, por medio de sus intermediarios en tales países para, en su caso, abastecerse allí de mantequilla procedente de los almacenes públicos. En cuanto a los gastos suplementarios resultantes, se aplican a cualquier operador de la Comunidad que presente proposiciones en un Estado miembro distinto de aquel en el que está establecido. De cualquier forma, a causa del descenso generalizado de las existencias de mantequilla en poder de la Comunidad en 1988, las demandantes debían haber presentado sus proposiciones a mejor precio para las ayudas a la compra de mantequilla de mercado.
F. A. Schockweiler
Juez Ponente.
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.