62010CC0115_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Fővárosi Bíróság (sodišče v Budimpešti) (Madžarska) je v tem predlogu za sprejetje predhodne odločbe predložilo vprašanja v zvezi z razlago uredb Sveta št. 3508/92 in št. 1259/1999.(2) To je storilo v okviru postopka za sodni preizkus upravne odločbe, ki ga je sprožila družba Bábolna Mezőgazdasági Termelő és Fejlesztő Kereskedelmi Zrt. (v nadaljevanju: družba Bábolna) proti Mezőgazdasági és Fejlesztő és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve (osrednji urad za kmetijstvo in razvoj podeželja, v nadaljevanju: urad Hivatal) v zvezi z dopolnilno nacionalno kmetijsko pomočjo, ki je bila družbi Bábolna dodeljena za leto 2004.
I – Pravni okvir
2. Člen 23 Akta o pristopu(3) določa: „Svet lahko na predlog Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom soglasno sprejme prilagoditve določb tega akta glede skupne kmetijske politike [SKP], ki bi se izkazale za potrebne zaradi spremembe pravil Skupnosti [zdaj Evropske unije, EU]. Take prilagoditve so lahko sprejete pred dnem pristopa.“
3. Člen 20 navedenega akta določa, da se „[a]kti[,] našteti v Prilogi II k temu aktu, […] prilagodijo, kakor je navedeno v omenjeni prilogi“. V navedeni prilogi je v poglavju 6A z naslovom „Kmetijska zakonodaja“ v točki 27(b) določeno, da se v Uredbo št. 1259/1999 vstavijo členi od 1a do 1c. Člen 1a določa, da se (postopoma) uvedejo neposredna plačila, dodeljena po shemi podpor iz člena 1. Člen 1b državam članicam dovoljuje, da plačila na podlagi shem podpor iz člena 1 nadomestijo z enotnim plačilom ali „enotnim plačilom na površino“. Nazadnje, člen 1c državam članicam omogoča, da po dovoljenju Komisije neposredno pomoč dopolnijo z dopolnilno nacionalno pomočjo.
4. Uredbi št. 3508/92(4) in št. 1259/1999(5) sta bili s 1. majem 2004 razveljavljeni z Uredbo Sveta (ES) št. 1782/2003(6) . Člen 1 Uredbe št. 1782/2003 določa, da ta uredba med drugim določa: „[i] skupna pravila o neposrednih plačilih iz shem dohodkovne podpore v okviru [SKP], ki se financirajo iz Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), naštetih v Prilogi I, razen tistih, ki so predvidena z Uredbo (ES) št. 1257/1999; [in ii] dohodkovno podporo za kmete ([…] ‚shema enotnega plačila‘)“.
5. Člen 2(a) Uredbe št. 1782/2003 določa: „‚kmet‘ je fizična ali pravna oseba oziroma združenje fizičnih ali pravnih oseb, ne glede na pravni status, ki je združenju in nje[gov]im članom dodeljen z nacionalno zakonodajo, katere kmetijsko gospodarstvo se nahaja na ozemlju Skupnosti, kot je navedeno v členu 299 [ES], in ki opravlja kmetijsko dejavnost“.
6. Sklep Sveta 2004/281/ES(7) je bil sprejet na podlagi člena 2(3) Pogodbe o pristopu in člena 23 Akta o pristopu. Člen 1(5)(a) tega sklepa določa, da se v členu 1 Uredbe št. 1782/2003 za drugo alineo vstavi ta alinea: „prehodno poenostavljeno dohodkovno podporo kmetom v novih državah članicah ([…] ‚shema enotnega plačila na površino‘[SEPP])“.
7. Člen 1(5)(c) navedenega sklepa določa zlasti, da se v Uredbo št. 1782/2003 vstavi člen 143a z naslovom „Uvedba shem podpor“, ki določa: „V novih državah članicah se uvedejo neposredna plačila[,] dodeljena v skladu z naslednjim razporedom povečanj, izraženih kot odstotek ravni takih plačil, ki se takrat uporablja v [Uniji] v njeni sestavi na dan 30. aprila 2004: [i] 25 % v letu 2004, [ii] 30 % v letu 2005, [iii] 35 % v letu 2006, [iv] 40 % v letu 2007, [v] 50 % v letu 2008, [vi] 60 % v letu 2009, [vii] 70 % v letu 2010, [viii] 80 % v letu 2011, [ix] 90 % v letu 2012, [in x] 100 % od leta 2013.“
8. S to določbo je bil vstavljen tudi člen 143b z naslovom „Shema enotnega plačila na površino“, ki v odstavku 1 določa: „Nove države članice se lahko najkasneje do dne pristopa odločijo, da neposredna plačila med obdobjem uporabe iz odstavka 9 nadomestijo z enotnim plačilom na površino, ki se izračuna v skladu z odstavkom 2.“
9. Prav tako je bil vstavljen člen 143c z naslovom „Dopolnilna nacionalna neposredna plačila in neposredna plačila“, katerega odstavki 2, 4, 6 in 7 med drugim določajo:
„2. Po dovoljenju Komisije imajo nove države članice možnost dopolnjevati katera koli neposredna plačila do:
[…]
Skupna neposredna podpora, ki se po pristopu lahko dodeli kmetom iz nove države članice v skladu z ustreznim neposrednim plačilom, vključno z vsemi dopolnilnimi nacionalnimi neposrednimi plačili, ne preseže ravni neposredne podpore, do katere bi bil upravičen kmet v skladu z ustreznim neposrednim plačilom, ki se takrat uporablja za države članice Skupnosti v njeni sestavi na dan 30. aprila 2004.
4. Če se nova država članica odloči, da uporablja shemo enotnega plačila na površino, lahko dodeljuje dopolnilno nacionalno neposredno pomoč v skladu s pogoji iz odstavkov 5 in 8.
6. Nova država članica lahko na podlagi objektivnih meril in po dovoljenju Komisije določi zneske dopolnilnih nacionalnih pomoči, ki se dodelijo.
7. Dovoljenje Komisije: [i] opredeli ustrezne s SKP primerljive nacionalne sheme neposrednih plačil, če se uporablja točka (b) odstavka 2, [ii] določi raven, do katere se lahko izplačajo dopolnilne nacionalne pomoči, stopnjo dopolnilne nacionalne pomoči in, kjer je to primerno, pogoje za njeno podelitev [in iii] se podeli ob upoštevanju prilagoditev, ki bi se izkazale za potrebne zaradi razvoja [SKP].“
II – Dejansko stanje in predložena vprašanja
10. Družba Bábolna je 28. maja 2004 madžarskim organom predložila zahtevek za enotno plačilo na površino in dopolnilno nacionalno pomoč, povezano s tem plačilom.(8)
11. Nato se je 1. septembra 2004 v skladu z odločbo vlade (Kormányhatározat) 2186/2004 (VII.22.) začel postopek prostovoljne likvidacije družbe Bábolna s ciljem njene reorganizacije in prestrukturiranja zaradi priprave na uspešno privatizacijo.(9)
12. Urad Hivatal je 17. maja 2005 delno ugodil zahtevku družbe Bábolna in ji dodelil enotno plačilo na površino v znesku 174.410.400 HUF (zdaj približno 626.133 EUR) ter dopolnilno nacionalno neposredno plačilo v znesku 70.677.810 HUF (zdaj približno 253.733 EUR).
13. Potem ko je urad Hivatal, ki je deloval kot upravni organ prve stopnje, ugotovil, da je družba Bábolna od 1. septembra 2004 v postopku prostovoljne likvidacije, je z odločbo št. 1026133367 z dne 11. aprila 2006 spremenil prejšnjo odločbo ter ji sočasno iz naslova enotnega plačila na površino dodelil pomoč v znesku 174.406.363 HUF (zdaj približno 626.119 EUR) in zavrnil zahtevek za dopolnilno nacionalno neposredno plačilo za orne površine, pri čemer je družbi Bábolna naložil vračilo že izplačane pomoči iz tega naslova v znesku 15.829.789 HUF (zdaj približno 56.829 EUR).
14. Upravni organ se je skliceval na člen 3(1)(a) vladne uredbe (Kormányrendelet) št. 6/2004 z dne 22. januarja 2004, na podlagi katerega lahko pomoč prejmejo tiste pravne osebe ali gospodarske družbe brez statusa pravne osebe, ki niso v postopku stečaja, prisilne poravnave, dogovarjanja z upniki ali prostovoljne likvidacije.
15. Družba Bábolna je zoper navedeno odločbo vložila tožbo, s katero je zahtevala sodni preizkus odločbe, razveljavitev odločbe v delu, v katerem je odrejeno vračilo, in ohranitev veljavnosti prvotne odločbe o dodelitvi pomoči.
16. Družba Bábolna pred predložitvenim sodiščem trdi, da z zakonodajo EU, ki jo je treba uporabiti za to zadevo, dodelitev pomoči ni izključena za osebe ali gospodarske subjekte, ki so v postopku prostovoljne likvidacije. Edini pogoj za pomoč je, da mora biti kmetijsko gospodarstvo združenja kmetov na ozemlju EU, pri čemer ni pomemben pravni status, ki ga ima vlagatelj zahtevka za pomoč v skladu z nacionalno zakonodajo. Urad Hivatal izpodbija to razlago.
17. Po mnenju predložitvenega sodišča je predhodna odločba potrebna za ugotovitev, ali ima gospodarska družba, ki zakonito deluje v državi članici in se ukvarja s kmetijsko proizvodnjo, a je v postopku prostovoljne likvidacije – to pomeni, da želi v prihodnosti prenehati z dejavnostjo – pravico prejeti dopolnilno nacionalno neposredno plačilo, če ob upoštevanju temeljnih načel in ciljev SKP izpolnjuje zahteve, določene za enotno plačilo na površino EU.
18. Predložitveno sodišče zato glede na okoliščine meni, da je treba pojasniti, ali je mogoče ob upoštevanju ciljev, narave in tendenc SKP dopolnilno nacionalno pomoč, kot so dopolnilna nacionalna neposredna plačila, urediti popolnoma samostojno, neodvisno od načel in pravil EU. Z drugimi besedami, sprašuje, ali lahko država članica določi dodatne pogoje za dopolnilna nacionalna neposredna plačila, ki so strožji in bolj omejujoči od pogojev, določenih za pomoč EU na površino.
19. Predložitveno sodišče je na podlagi tega prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali se pogoji za pomoč [EU] v okviru SKP (EKUJS) lahko razlikujejo od pogojev za dopolnilno nacionalno pomoč oziroma ali lahko za pogoje v okviru dopolnilne nacionalne pomoči veljajo druga, strožja pravila kot za pomoči, ki so financirane iz EKUJS?
2. Ali se področje uporabe člena 1(4) [Uredbe št. 3508/92] oziroma člena 10(a) [Uredbe št. 1259/1999] v zvezi s prejemniki pomoči lahko razume tako, da sta s subjektivnega vidika za pomoč določena samo dva pogoja: (a) do pomoči je upravičeno združenje kmetov (posameznik), ki (b) ima kmetijsko gospodarstvo na ozemlju [EU]?
3. Ali se zgoraj navedeni uredbi lahko razlagata tako, da kmet, ki ima kmetijsko gospodarstvo na ozemlju [EU], vendar želi dejavnost v prihodnosti (po porabi pomoči) opustiti, ni upravičen do pomoči?
4. Kako je treba na podlagi zgoraj navedenih uredb razumeti pravno ureditev po nacionalni zakonodaji?
5. Ali v pravno ureditev po nacionalni zakonodaji spada tudi pravna ureditev v zvezi z načinom morebitnega prenehanja kmetijskega gospodarstva (združenja)? Madžarska zakonodaja za morebitno prenehanje delovanja družbe določa ločen pravni status (prisilna poravnava, stečaj in likvidacija).
6. Ali je mogoče ločiti, medsebojno popolnoma neodvisno, pogoje za enotno plačilo na površino (iz [EU]) oziroma za dopolnilno nacionalno pomoč? Kakšna je (lahko) povezava med načeli, sistemi in cilji za obe vrsti pomoči?
7. Ali se lahko iz dopolnilne nacionalne pomoči izključi združenje (posameznik), ki sicer izpolnjuje pogoje za pomoč na površino?
8. Ali se na podlagi člena 1 [Uredbe št. 1259/1999] veljavnost uredbe razširi tudi na dopolnilno nacionalno pomoč, upoštevajoč, da se tisto, kar EKUJS financira samo delno, zato financira iz naslova dopolnilne nacionalne pomoči?
9. Ali je kmet, čigar zakonito in dejansko delujoče kmetijsko gospodarstvo je na ozemlju [EU], upravičen do dopolnilne nacionalne pomoči?
10. Če je v nacionalnem pravu posebna ureditev postopka prenehanja gospodarske družbe, ali je ta ureditev upoštevna z vidika pomoči [EU] (in s tem povezanih nacionalnih pomoči)?
11. Ali se pravni predpisi [EU] in nacionalni pravni predpisi v zvezi z delovanjem skupne kmetijske politike lahko razumejo tako, da morajo oblikovati pravni sistem, ki deluje celovito, z enotno razlago in ki temelji na enakih načelih in pogojih?
12. Ali se področje uporabe člena 1(4) [Uredbe št. 3508/92] oziroma člena 10(a) [Uredbe št. 1259/1999] lahko razlaga tako, da niti namera kmeta, da v prihodnosti preneha delovanje, niti pravna ureditev v zvezi s tem z vidika pomoči nista pomembni?“
III – Presoja
20. Kot sta madžarska vlada in Komisija predlagali v svojih stališčih, je treba predložena vprašanja obravnavati skupaj, in to ne samo zaradi njihovega števila, ampak tudi zaradi prekrivanja in medsebojne logične povezanosti. Da pa bi pomagal bralcu teh sklepnih predlogov, sem se odločil vprašanja okvirno razdeliti v tri skupine (glede dejanskega besedila vsakega od številnih vprašanj glej točko 19 zgoraj).
21. V bistvu je glavno vprašanje, ki se postavlja v tej zadevi in v zvezi s katerim je predložitveno sodišče v dvomih, to, ali se lahko dopolnilna nacionalna neposredna plačila uredijo samostojno in ali lahko države članice zanje določijo posebne pogoje (zlasti v zvezi s prejemniki pomoči), ki so strožji in bolj omejujoči od pogojev, določenih za shemo enotnega plačila na površino.
Vprašanja 1, 6, 7, 9 in 11
22. Prvič, v opredelitvi iz zgoraj navedenih upoštevnih predpisov EU je jasno navedeno, da je „kmet“ „fizična ali pravna oseba oziroma združenje fizičnih ali pravnih oseb, ne glede na pravni status, ki je združenju in njegovim članom dodeljen z nacionalno zakonodajo, katere kmetijsko gospodarstvo se nahaja na ozemlju [EU] […] in ki opravlja kmetijsko dejavnost“. Kot je poudarila Komisija, res ni naključje, da je opredelitev v zakonodaji EU tako široka: prizadeva si zajeti čim širši krog dejavnikov v kmetijskem sektorju, da bi se upoštevni predpisi EU za namene zadevnih določb uporabljali za celotni sektor.
23. Uredba št. 1782/2003 je bila zaradi pristopa desetih novih držav članic leta 2004 spremenjena s sklepom Sveta(10), s katerim je bil v navedeno uredbo vstavljen novi naslov IVa, ki vsebuje tri nove člene: 143a, 143b in 143c, s katerimi se ureja uvedba shem podpor v novih državah članicah.
24. S členom 143a se ureja sistem uvajanja s povečanji (sistem postopnega uvajanja) za vsa neposredna plačila v novih državah članicah.(11)
25. Iz člena 143c(2) Uredbe št. 1782/2003 izhaja, da naj bi nove države članice na podlagi dovoljenja Komisije imele možnost, da pod nekaterimi pogoji dopolnijo katera koli neposredna plačila.(12)
26. Madžarska se je odločila, da bo neposredna plačila EU nadomestila z enotnim plačilom na površino, kot je določeno v točki 1(5) Sklepa Sveta.
27. Madžarska je 18. maja 2004 predložila svoj program v zvezi z dopolnilnimi nacionalnimi neposrednimi plačili, ki naj bi dopolnila ali „nadgradila“ pomoč na površino, zagotovljeno na podlagi sheme enotnega plačila na površino. Dopolnilna nacionalna neposredna plačila se v celoti financirajo iz nacionalnega proračuna.
28. Komisija je z Odločbo C(2004) 2295 z dne 29. junija 2004 odobrila dopolnilna nacionalna neposredna plačila na Madžarskem za leto 2004. V tako vzpostavljenem sistemu dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil so bili določeni njihov znesek, stopnja in pogoji za dodelitev.
29. Že na začetku je treba poudariti, da v upoštevnih predpisih EU in zlasti v Uredbi št. 1782/2003 niso določeni pogoji za dodelitev dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil.
30. V členu 143c(6) navedene uredbe je določeno samo, da lahko nove države članice na podlagi objektivnih meril in z dovoljenjem Komisije določijo zneske dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil, ki se dodelijo. Poleg tega se v skladu s členom 143c(7) z dovoljenjem Komisije določijo raven, do katere se lahko izplačajo dopolnilna nacionalna neposredna plačila, stopnja dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil, in, kjer je to primerno, pogoji za njihovo dodelitev.
31. V zvezi s tem je treba opozoriti na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero države članice, kadar v določenem sektorju obstaja skupna ureditev trga, načeloma ne morejo več ukrepati z enostransko sprejetimi nacionalnimi določbami.(13) Njihova zakonodajna pristojnost je lahko le preostala pristojnost ter je omejena na položaje, ki niso urejeni s predpisi EU, in primere, v katerih jim je s temi predpisi izrecno podeljeno pooblastilo za ukrepanje.(14)
32. Poleg tega je Sodišče razsodilo, da „se morajo države članice v primeru obstoja predpisov o skupni ureditvi trga v določenem sektorju vzdržati vsakršnih ukrepov, ki bi lahko tej ureditvi škodovali ali odstopali od nje. Predpisi, ki ovirajo pravilno delovanje skupne ureditve trga, prav tako niso združljivi s tako skupno ureditvijo, tudi če zadevno področje ni bilo izčrpno urejeno s to ureditvijo.“(15)
33. Madžarska vlada meni, da lahko države članice, kadar ni predpisov EU o pogojih za upravičenost do dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil, prosto določijo pogoje ob upoštevanju dovoljenja Komisije in temeljnih načel prava EU.(16) Trdi, da to izhaja tudi iz člena 143c(7) Uredbe št. 1782/2003, ki določa, da se v dovoljenju Komisije opredelijo pogoji za dodelitev pomoči, „kjer je to primerno“. Zato trdi, da a contrario
iz tega izhaja, da so načeloma države članice tiste, ki opredelijo navedene pogoje.
34. Vsekakor bi tu poudaril, kot sta poudarili tudi madžarska vlada in Komisija, da se dopolnilna nacionalna neposredna plačila ne plačujejo iz sredstev EU (EKUJS) (17), ampak se plačujejo iz nacionalne blagajne držav članic. Zato menim, da bi bilo treba novim državam članicam dati nekaj manevrskega prostora v zvezi z opredelitvijo pogojev za upravičenost do dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil.
35. V zvezi s tem madžarska vlada trdi, da iz tega izhaja, da bi država članica morala imeti možnost določiti posebne (strožje) pogoje, s katerimi se krog prejemnikov pomoči omeji, če le ravna v skladu s splošnimi načeli prava EU.(18) Poleg tega trdi, da merila za upravičenost do pomoči niso enotno urejena:
nekatera so določena s pravom EU, druga pa, če je to ustrezno, z nacionalnim pravom. Zato ni v nasprotju s pravom EU, če pogoji za upravičenost do dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil niso enaki kot pogoji za upravičenost do enotnega plačila na površino, posledica česar je, da oseba, upravičena do enotnega plačila na površino, lahko ni upravičena do dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil.
36. Po mojem mnenju ne bi smeli pozabiti, kot sta priznali madžarska vlada in Komisija, da so dopolnilna nacionalna neposredna plačila namenjena predvsem možnosti izravnave morebitnih negativnih učinkov pavšalne podpore v nekaterih sektorjih in določeni ublažitvi mehanizma postopnega uvajanja.
37. Pogoji v zvezi z dopolnilnimi nacionalnimi neposrednimi plačili namreč ne bi smeli privesti do samovoljne diskriminacije med kandidati, ki že izpolnjujejo pogoje za dodelitev pomoči. Komisija torej pravilno trdi, da se država članica po odobritvi nacionalnega programa ne more odločiti, da bo uporabila dodatne odstopajoče pogoje.
38. Iz tega izhaja, da lahko države članice v zvezi z dopolnilnimi nacionalnimi neposrednimi plačili določijo pogoje, kot so roki za oddajo zahtevkov, višine zneskov, druge sankcije in dodatne obveznosti. Vendar pa iz zadevnih določb izhaja, da je uporaba navedenih pogojev odvisna od dovoljenja, ki ga Komisija da na podlagi člena 143c Uredbe št. 1782/2003, in dejstvo ostaja, da morajo biti ti pogoji združljivi s temeljnimi načeli sistema pomoči.
39. Komisija je v zvezi s tem dodala, da se zgoraj navedeni pogoji lahko določijo za vsa dopolnilna nacionalna neposredna plačila, pri čemer se razdelijo bodisi po sektorjih (sektor mleka, ovčjega, govejega in kozjega mesa, riža, poljščin, tobaka) bodisi po splošnih merilih (fizična ali pravna oseba).
40. Iz dokumentov, ki so bili predloženi Sodišču, je razvidno, da nacionalni progam Madžarske, kot ga je odobrila Komisija, ni vseboval nobenega pogoja, v skladu s katerim bi bila pomoč lahko odobrena samo pravnim osebam ali gospodarskim družbam brez statusa pravne osebe, ki niso v postopku stečaja, prisilne poravnave, dogovarjanja z upniki ali prostovoljne likvidacije.
41. Iz predložitvene odločbe izhaja, da nacionalno sodišče dvomi o tem, ali je s pravom EU združljivo, da kmet prejme enotno plačilo na površino v skladu s predpisi iz zakonodaje EU, in sicer ne glede na njegov trenutni pravni status, vendar pa so mu ustrezna dopolnilna nacionalna neposredna plačila zavrnjena, ker je v postopku prostovoljne likvidacije.
42. Zdi se mi, da se od zadevnega kmeta dejansko zahteva, da izpolnjuje dve različni vrsti pravil, odvisno od vira sredstev za kmetijsko podporo.
43. V nasprotju s trditvami madžarske vlade menim, da se dopolnilna nacionalna neposredna plačila ne smejo obravnavati popolnoma neodvisno, ampak jih je treba šteti za sestavni del sistema kmetijske pomoči EU.
44. V zvezi s tem je treba poudariti, da se opredelitev pojma „kmet“ v uredbah št. 1259/1999, št. 3508/92 in št. 1782/2003 uporablja za vse zadevne pravne predpise, skupaj s tistimi, ki se nanašajo na pogoje za dopolnilna nacionalna neposredna plačila.
45. Pomoč EU in ustrezna nacionalna pomoč namreč dejansko pomenita enotni program, za katerega so značilni skupni cilj in medsebojno združljiva temeljna načela.
46. V zvezi s tem je madžarska vlada sama priznala, da je SKP zapleten pravni sistem, ki deluje na podlagi enotnega niza temeljnih načel.
47. Torej, čeprav imajo države članice pravico določiti nekatere pogoje v zvezi z dopolnilnimi nacionalnimi neposrednimi plačili, ostaja dejstvo, da: (i) morajo upoštevati pojem „kmet“; (ii) so pogoji v zvezi z dopolnilnimi nacionalnimi neposrednimi plačili odvisni od dovoljenja Komisije(19) in, nazadnje, (iii) morajo biti ti pogoji vsekakor združljivi s temeljnimi načeli sistema pomoči.
Vprašanja 2, 4, 5 in 10
48. Jasno je, da se nekatera od predloženih vprašanj nanašajo posebej na pojem „kmet“ iz člena 1(4) Uredbe št. 3508/92 in člena 10 Uredbe št. 1259/1999 (ter člena 2(a) Uredbe št. 1782/2003, s katero je bila nadomeščena).
49. Po eni strani madžarska vlada priznava, da iz navedenih določb izhaja, da države članice ne smejo omejiti področja uporabe tega pojma z določitvijo pravne oblike. Po drugi strani pa ta vlada trdi, da se „pravni status po nacionalnem pravu“ ne sme razlagati tako, da vključuje položaj združenja kmetov in njegovih članov, ki so v postopku prenehanja dejavnosti. V zvezi s tem še trdi, da je pogoj, ki je določen z nacionalnim pravom in v skladu s katerim so do dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil upravičene samo osebe, ki niso v nikakršnem postopku prenehanja dejavnosti, skladen z načeloma prepovedi diskriminacije in sorazmernosti.
50. Po mojem mnenju je v zvezi s „pravnim statusom po nacionalnem pravu“ „pravni status“ per definitionem
„pravna identiteta osebe ali združenja, kot je kapitalska ali osebna družba“. Pravni status kmeta pa je izrecno izključen iz značilnosti, s katerimi je opredeljen izraz „kmet“, določen v zgoraj navedenih uredbah. Iz upoštevnih določb je namreč razvidno, da sta v teh določbah kot bistveni lastnosti opredelitve pojma „kmet“ poudarjeni dejstvi, da (i) se kmetovo „kmetijsko gospodarstvo […] nahaja na ozemlju [EU]“ in da (ii) kmet „opravlja kmetijsko dejavnost“.
51. Kljub omenjeni izključitvi še vedno ostaja vprašanje, ali je „način prenehanja delovanja kmeta“ (ali združenja) kmetov – ali njegov namen prenehanja dejavnosti v prihodnosti – pravno upošteven za namene dodelitve pomoči EU in ustrezne nacionalne pomoči. Reševanja tega vprašanja se je treba lotiti s priznanjem, da so likvidacija gospodarske družbe (na primer), vrnitev licence ali kakršen koli drug način prenehanja dejavnosti na podlagi nacionalnega prava samo načini končanja (ali morebiti na podlagi nacionalnih predpisov spremembe) pravne identitete kmeta.
52. Ker tak način ni bil pravno dokončan in ker torej ni bilo nobenega od pravnih dogodkov, ki pripeljejo do prenehanja delovanja kmeta, menim, da kmet še naprej pravno obstaja, njegova pravna identiteta pa je vsebinsko nedotaknjena. Poleg tega ne more njegov subjektivni pogled na lastni posel (na primer njegov namen prenehanja dejavnosti) v zvezi s tem nič spremeniti. To pa zato, ker tak namen v tem okviru ni okoliščina, predvidena z zakonodajo, ki bi privedla do prenehanja delovanja kmeta ali vplivala na njegov pravni status in torej povzročila, da bi izgubil pravico do tega, da zaprosi za kmetijsko pomoč.
53. Če poleg tega upoštevamo opredelitev pojma „kmet“ iz člena 1(4) Uredbe št. 3508/92 in člena 10 Uredbe št. 1259/1999 (ter člena 2(a) Uredbe št. 1782/2003, s katero je bila nadomeščena), iz besedila navedene opredelitve ni mogoče sklepati, da pojem „kmet“ ne obsega fizičnih ali pravnih oseb, ki so pravno prepoznavne kot kmeti, ki so začeli pravne postopke za prenehanje svojega delovanja, sicer pa imajo značilnosti, s katerimi je opredeljen zgoraj navedeni pojem. Preden bi bile take osebe lahko izključene iz tega pojma, bi bilo treba kmete, ki so v postopku stečaja, prisilne poravnave, dogovarjanja z upniki ali prostovoljne likvidacije, izrecno določiti kot neupravičene do kmetijske pomoči, kot je ta v postopku v glavni stvari. Take ubeseditve v zadevnih določbah ni in menim, da je iz navedenih določb ni mogoče razbrati na podlagi široke razlage določb.
54. Poleg tega, kot izhaja iz točk od 43 do 47 zgoraj (in iz razmislekov pred temi točkami), morajo države članice pri izvajanju dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil upoštevati opredelitev pojma „kmet“.
55. Iz temeljnih načel programa pomoči izhaja tudi, da morajo države članice zagotoviti skladnost pri dodeljevanju neposrednih plačil in da kmetov ne smejo diskriminirati na podlagi njihovega pravnega statusa.(20)
56. Strinjam se s Komisijo, da bi bilo treba glede na cilj dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil (nadomestilo za morebitne negativne učinke pavšalne podpore v nekaterih sektorjih) ta plačila odobriti vsem kmetom, ki so v skladu z uredbami št. 3508/92, št. 1259/1999 in št. 1782/2003 upravičeni do enotnih plačil na površino. Kakršna koli drugačna razlaga bi privedla do tega, da bi bili nekateri kmetje prikrajšani za ugodnost sistema nadomestila (dopolnilna nacionalna neposredna plačila), kar bi v praksi pomenilo diskriminacijsko uporabo. Kot sem navedel zgoraj, imajo države članice sicer pravico določiti nekatere pogoje v zvezi z dopolnilnimi nacionalnimi neposrednimi plačili, a ostaja dejstvo, da morajo upoštevati pojem „kmet“.
Vprašanja 3, 8 in 12
57. Glede na zgoraj navedeno je jasno, da predpisi EU o kmetijski pomoči ne vsebujejo nobene določbe, v skladu s katero bi bil kmet na podlagi tega, da namerava prenehati dejavnost, izključen iz upravičenosti do prejemanja pomoči. Zato je kmet, ki je dejavnost prenehal, preden je prejel pomoč, še vedno upravičen do neposrednih plačil, če je ob vložitvi zahtevka izpolnjeval ustrezne pogoje(21) (pri tem je celo madžarska vlada priznala, da je treba zahtevke za pomoč presojati na podlagi pravnih in dejanskih okoliščin, ki obstajajo ob vložitvi zahtevka).
58. Menim, da bi lahko nacionalna ureditev, v skladu s katero ne sme gospodarska družba v postopku prostovoljne likvidacije v nobenih okoliščinah prejeti dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil, bistveno vplivala na načela, na katerih temelji kmetijska podpora EU. Njeno praktično uporabo bi namreč lahko spremljala dodatna omejitev upravičenosti do pomoči, poleg tega pa bi se lahko določili pogoji, ki niso združljivi s pravom EU.
59. Komisija pravilno poudarja, da je iz opredelitve v pravu EU – pri kateri se je zakonodajalec EU izrecno potrudil, da bi opredelil široko področje uporabe, tako da je uporabil izraz „fizična ali pravna oseba“ – razvidno, da se ta opredelitev uporablja ne glede na pravni status, ki ga ima združenje ali njegovi član v skladu z nacionalnim pravom. Zakonodajalec EU v zvezi s sistemom kmetijske podpore opozarja države članice na bistveno točko, ker poudarja, da ne smejo omejiti obsega morebiti upravičenih kmetov s sklicevanjem na njihov pravni status po nacionalni zakonodaji. Vendar pa bo nacionalno sodišče moralo preveriti, ali je družba Bábolna v zadevi v postopku v glavni stvari dejansko prenehala dejavnosti, preden je vložila zahtevek za podporo.
60. Skratka, iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je treba dopolnilna nacionalna neposredna plačila šteti za sestavni del sistema kmetijske pomoči EU, ki temelji na enotnem nizu temeljnih načel in ima značilnosti posebnega programa.
61. Zakonodaja EU in nacionalna zakonodaja o delovanju SKP torej ustvarjata kompleksen pravni sistem, ki ga je treba razlagati enotno in ki deluje na podlagi enotnega niza načel (to je niza, ki se uporablja za vse vidike SKP) in zahtev. Za dodelitev podpore EU v okviru SKP (enotna plačila na površino) in ustreznih dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil ne smejo biti določeni različni pogoji, razen če so bili ti predhodno odobreni z odločbo Komisije. Komisija v odločbi odobri načela, cilje in strukturo nacionalnega programa pomoči. Združenje (oseba), ki izpolnjuje pogoje za enotno plačilo na površino EU, ne sme biti izključeno iz dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil, če v nacionalnem programu, ki ga je odobrila Komisija, ni bilo pravila v tem smislu. Vsak kmet, čigar kmetijsko gospodarstvo zakonito in dejansko deluje na ozemlju EU, je upravičen do dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil, združljivih z ustreznimi predpisi prava EU.
62. Pojem pravnega statusa po nacionalni zakonodaji je v okviru člena 1(4) Uredbe št. 3508/92 in člena 10(a) Uredbe št. 1259/1999 treba razlagati široko, tako da je področje uporabe ratione personae
čim širše in se pravni status, ki ga ima zadevni kmet na podlagi nacionalnih predpisov, ne upošteva. Način prenehanja delovanja kmeta (ali združenja kmetov) v zadevi v postopku v glavni stvari ne more vplivati na njegov pravni status (za namene zgoraj navedenih členov), če kmet ob vložitvi zahtevka za pomoč zakonito in dejansko deluje, ne glede na pravne postopke, ki jih je začel za prenehanje delovanja.
63. Namen zadevnega kmeta, da v prihodnosti preneha dejavnost, ni upošteven ob presoji njegove upravičenosti do pomoči. Niti namen zadevnega kmeta, da v prihodnosti preneha dejavnost, niti posledični pravni status nista upoštevna za uporabo uredb št. 3508/92, št. 1259/1999 in št. 1782/2003. Nazadnje, Uredba št. 1259/1999 se uporablja tudi za dopolnilna nacionalna neposredna plačila.
IV – Predlog
64. Zato menim, da je treba na vprašanja, ki jih je predložilo Fővárosi Bíróság, odgovoriti tako:
– Vprašanja 1, 6, 7, 9 in 11: zakonodaja Evropske unije in nacionalna zakonodaja o delovanju skupne kmetijske politike (SKP) ustvarjata kompleksen pravni sistem, ki ga je treba razlagati enotno in ki deluje na podlagi enotnega niza načel (to je niza, ki se uporablja za vse vidike SKP) in zahtev. Za dodelitev podpore EU v okviru SKP (enotna plačila na površino) in ustreznih dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil ne smejo biti določeni različni pogoji, razen če so bili ti predhodno odobreni z odločbo Komisije. Komisija v odločbi odobri načela, cilje in strukturo programa nacionalne pomoči. Združenje (oseba), ki izpolnjuje pogoje za enotno plačilo na površino EU, ne sme biti izključeno iz dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil, če v nacionalnem programu, ki ga je odobrila Komisija, ni bilo pravila v tem smislu. Vsak kmet, čigar kmetijsko gospodarstvo zakonito in dejansko deluje na ozemlju EU, je upravičen do dopolnilnih nacionalnih neposrednih plačil, združljivih z ustreznimi predpisi prava EU.
– Vprašanja 2, 4, 5 in 10: pojem pravnega statusa po nacionalni zakonodaji je treba v okviru člena 1(4) Uredbe Sveta (EGS) št. 3508/92 z dne 27. novembra 1992 o vzpostavitvi integriranega upravnega in nadzornega sistema za nekatere programe pomoči Skupnosti ter člena 10(a) Uredbe Sveta (ES) št. 1259/1999 z dne 17. maja 1999 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike razlagati široko, tako da je področje uporabe ratione personae
čim širše in se pravni status, ki ga ima zadevni kmet na podlagi nacionalnih predpisov, ne upošteva. Način prenehanja delovanja kmeta (ali združenja kmetov) v zadevi v postopku v glavni stvari ne more vplivati na njegov pravni status (za namene zgoraj navedenih členov), če kmet ob vložitvi zahtevka za pomoč zakonito in dejansko deluje, ne glede na pravne postopke, ki jih je začel za prenehanje delovanja.
– Vprašanja 3, 8 in 12: namen zadevnega kmeta, da v prihodnosti preneha dejavnost, ni upošteven ob presoji njegove upravičenosti do pomoči. Niti namen zadevnega kmeta, da v prihodnosti preneha dejavnost, niti posledični pravni status nista upoštevna za uporabo uredb št. 3508/92 in št. 1259/1999 ter Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi različnih drugih uredb. Nazadnje, Uredba št. 1259/1999 se uporablja tudi za dopolnilna nacionalna neposredna plačila.
(1) .
(2)
–	Uredba (EGS) št. 3508/92 z dne 27. novembra 1992 o vzpostavitvi integriranega upravnega in nadzornega sistema za nekatere programe pomoči Skupnosti (UL L 355, str. 1) in Uredba (ES) št. 1259/1999 z dne 17. maja 1999 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike (UL L 160, str. 113).
(3)
–	Akt o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL 2003, L 236, str. 33).
(4)
–	Vendar pa je bilo v Uredbi št. 1782/2003 pojasnjeno, da se Uredba št. 3508/92 še naprej uporablja za zahtevke za neposredna plačila v zvezi s koledarskimi leti pred letom 2005 in da se sklicevanja na razveljavljene uredbe razlagajo kot sklicevanja na novo uredbo.
(5)
–	Ta uredba je bila razveljavljena z Uredbo št. 1782/2003. Vendar pa je bilo jasno navedeno, da se „člena 2a in 11 Uredbe (ES) št. 1259/1999 ter, za namene uporabe navedenih členov, Priloga navedene uredbe še naprej uporabljajo do 31. decembra 2005. Poleg tega se členi 3, 4, 5 in, za namene uporabe navedenih členov, Priloga Uredbe (ES) št. 1259/1999, še naprej uporabljajo do 31. decembra 2004.“
(6)
–	Uredba Sveta št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru [SKP] in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) [št.] 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL L 270, str. 1, kakor je bila popravljena v UL 2004, L 94, str. 70).
(7)
–	Sklep z dne 22. marca 2004 o prilagoditvi Akta o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Ciper, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike in prilagoditvah pogodb, na katerih temelji Evropska unija, zaradi reforme [SKP] (UL L 93, str. 1) (v nadaljevanju: Sklep Sveta).
(8)
–	Madžarska vlada je pojasnila, da je Bábolna družba z omejeno odgovornostjo, katere kapital je v večinski lasti države, preostali kapital pa v lasti lokalnega organa.
(9)
–	Z odločbo vlade št. 2295/2005 (XII.23.) in poznejšo odločbo generalne skupščine družbe Bábolna je bil postopek prostovoljne likvidacije končan 31. januarja 2006.
(10)
–	V zvezi s tem sklepom glej sodbo z dne 23. oktobra 2007 v zadevi Poljska proti Svetu (C‑273/04, ZOdl., str. I‑8925). Sodišče je zavrnilo tožbo, ki jo je (ob intervenciji Latvije, Litve in Madžarske) vložila Poljska in s katero je ta izpodbijala razširitev sistema postopnega uvajanja za neposredna plačila na kmete iz novih držav članic, pri čemer je menilo, da je bil zadevni sklep potrebna prilagoditev Akta o pristopu zaradi reforme SKP ter ni kršil načel enakega obravnavanja in dobre vere.
(11)
–	Mehanizem postopnega uvajanja je bil med drugim uveden, ker je bil položaj kmetijstva v novih državah članicah bistveno drugačen od njegovega položaja v starih državah članicah. Zato je bila upravičena postopna uporaba pomoči EU, zlasti pomoči na podlagi shem neposrednih podpor, da ne bi bilo ovirano nujno prestrukturiranje, ki se je izvajalo v kmetijskem sektorju novih držav članic.
(12)
–	Nove države članice so to možnost obdržale tudi na podlagi Uredbe št. 73/2009. Uredba št. 1782/2003 je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 (UL L 30, str. 16).
(13)
–	Glej sodbo z dne 29. junija 1978 v zadevi Dechmann (154/77, Recueil, str. 1573, točka 16).
(14)
–	Glej sodbi z dne 18. septembra 1986 v zadevi Komisija proti Nemčiji (48/85, Recueil, str. 2549, točka 12) in z dne 25. marca 2004 v zadevi Industrias de Deshidratación Agrícola (C‑118/02, Recueil, str. I‑3073, točka 19).
(15)
–	Glej sodbi z dne 8. januarja 2002 v zadevi Denkavit (C-507/99, Recueil, str. I-169, točka 32), in z dne 18. aprila 2002 v zadevi Belgija proti Komisiji (C-332/00, Recueil, str. I-3609, točka 29) ter zgoraj v opombi 14 navedeno sodbo Industrias de Deshidratación Agrícola (točka 20).
(16)
–	Madžarska vlada se sklicuje na isto sodno prakso, kot je navedena v opombi 13 zgoraj.
(17)
–	Razen morda programov za razvoj podeželja, ki se izvajajo s sofinanciranjem.
(18)
–	Madžarska vlada se tu sklicuje na sodbo z dne 4. junija 2009 v zadevi JK Otsa Talu (C-241/07, ZOdl., str. I-4323, točka 48) .
(19)
–	V skladu s členom 143c Uredbe št. 1782/2003.
(20)
– 	To izhaja zlasti iz člena 143c(2) Uredbe št. 1782/2003.
(21)
–	Pri enotnih plačilih na površino (v nasprotju s kmetijsko podporo, pri kateri se zahteva, da se dana dejavnost opravlja določen čas, na primer živinoreja vsaj šest mesecev) se namreč dejstvo, ali so zahtevani pogoji izpolnjeni, preverja ob vložitvi zahtevka.