62012CC0003_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. La presente causa verte sull’interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 4, e dell’articolo 6 del regolamento (CE) n. 4045/89 del Consiglio, del 21 dicembre 1989, relativo ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione garanzia (in prosieguo: il «FEAOG-Garanzia»), e che abroga la direttiva 77/435/CEE (2) .
2. Il regolamento succitato è inteso a guidare e a coadiuvare gli Stati membri nei compiti loro incombenti quali supervisori delle operazioni finanziate dal FEAOG-Garanzia, vale a dire quello di verificare la regolarità di tali operazioni, prevenire e perseguire le irregolarità e recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o negligenze. Le norme ivi contenute mirano anzitutto sia a disciplinare che a rafforzare i controlli che devono essere compiuti dalle autorità nazionali competenti sulla base dei documenti commerciali delle imprese beneficiarie degli aiuti finanziari di cui trattasi (3) .
3. In primo luogo, la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Conseil d’État (Consiglio di Stato) (Francia) invita la Corte, in maniera inedita, a definire la portata della nozione di «periodo di controllo», ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 4045/89, periodo che, a norma della disposizione in parola, «si situa entro il 1° luglio [di un anno] e il 30 giugno dell’anno seguente» e nel corso del quale le operazioni di controllo devono essere compiute (4) .
4. Detta domanda si inserisce nel quadro di una controversia avente ad oggetto un controllo avviato nel maggio 2000, durante un primo «periodo di controllo», ma che, per cause imputabili all’operatore controllato, non è stato possibile svolgere in loco se non diversi mesi più tardi, vale a dire nel gennaio 2001, quindi durante il «periodo di controllo» successivo (5) .
5. Per questa ragione, il giudice del rinvio chiede che la Corte, da un lato, precisi quali sono gli atti o le operazioni che devono necessariamente essere compiuti durante il periodo di controllo previsto dal regolamento n. 4045/89 (6) e, dall’altro, indichi se il comportamento e/o la negligenza dell’operatore controllato possano incidere su tale aspetto.
6. In secondo luogo, viene chiesto alla Corte di pronunciarsi sull’incidenza che il comportamento dell’operatore controllato può avere sull’esito del controllo. Si tratta di stabilire se, quando lo svolgimento di un controllo è reso impossibile dalla condotta dell’interessato, le autorità competenti possano esigere la restituzione dell’aiuto che risulti così essere stato percepito indebitamente e, in caso affermativo, se una simile richiesta rientri nella categoria delle sanzioni previste all’articolo 6, paragrafo 2, del medesimo regolamento.
7. Gli aspetti economici connessi alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione nel settore considerato rivestono, infatti, una notevole importanza come dimostrano i dati relativi al periodo considerato nel procedimento principale (7) .
II – Contesto normativo
A – Il regolamento n. 729/70
8. Il settimo considerando del regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio, del 21 aprile 1970, relativo al finanziamento della politica agricola comune (8) stabilisce che «devono essere adottate misure per prevenire e perseguire ogni irregolarità e per recuperare le somme perse in seguito a tali irregolarità o negligenze; che occorre determinare la responsabilità per le conseguenze finanziarie di tali irregolarità o negligenze».
9. L’articolo 8, paragrafo 1, del suddetto regolamento prevede che «[g]li Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per accertare se le operazioni del fondo siano reali e regolari, prevenire e perseguire le irregolarità, [nonché] recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze». Esso aggiunge che «[g]li Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine e in particolare dello stato delle procedure amministrative e giudiziarie».
B – Il regolamento n. 4045/89
10. Il primo considerando del regolamento n. 4045/89 ricorda le tre tipologie di compiti affidati agli Stati membri a norma del succitato articolo 8 del regolamento n. 729/70.
11. Il secondo considerando menziona il fatto «che il controllo dei documenti commerciali delle imprese beneficiarie o debitrici può costituire un efficacissimo mezzo di controllo delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del FEAOG[-Garanzia]; che tale controllo completa quelli già effettuati dagli Stati membri; che, inoltre, il presente regolamento non incide sulle disposizioni nazionali in materia di controllo che siano di portata più ampia di quelle delle disposizioni previste dal presente regolamento».
12. L’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 4045/89 indica che esso «riguarda il controllo della realtà e della regolarità delle operazioni che fanno parte direttamente o indirettamente del sistema di finanziamento del FEAOG[-Garanzia], sulla base dei documenti commerciali dei beneficiari o debitori, appresso denominati “imprese”».
13. L’articolo 1, paragrafo 2, come modificato (9), precisa che, ai fini del regolamento in parola «per “documenti commerciali” si intende il complesso dei libri, registri, note e documenti giustificativi, la contabilità, le informazioni relative alla produzione e alla qualità e la corrispondenza, relativi all’attività professionale dell’impresa nonché i dati commerciali, in qualsiasi forma, compresi i dati immagazzinati elettronicamente, sempreché questi documenti o dati siano in relazione diretta o indiretta con le operazioni di cui al paragrafo 1».
14. L’articolo 2, paragrafi 1, 2 e 4, del regolamento n. 4045/89 prevede quanto segue:
«1. Gli Stati membri procedono a dei controlli dei documenti commerciali delle imprese, tenendo conto del carattere delle operazioni da sottoporre a controllo. Gli Stati membri vigilano affinché la scelta delle imprese da controllare consenta la massima efficacia delle misure di prevenzione e di rivelazione delle irregolarità nel quadro del sistema di finanziamento del FEAOG, sezione garanzia. La selezione tiene conto in particolare dell’importanza finanziaria delle imprese in questo settore e di altri fattori di rischio.
2. (...) Per ciascun periodo di controllo (...), gli Stati membri (...) selezionano le imprese da controllare in funzione dei risultati dell’analisi dei rischi applicata al settore delle restituzioni all’esportazione e a tutte le altre misure per le quali essa può applicarsi. Gli Stati membri presentano alla Commissione la loro proposta per l’utilizzazione delle analisi dei rischi (...) [(10) ].
(...)
4. Il periodo di controllo si situa entro il 1° luglio e il 30 giugno dell’anno seguente.
Il controllo si riferisce ad un periodo di almeno dodici mesi con termine durante il periodo di controllo precedente; esso può essere esteso per periodi, che lo Stato membro determinerà, che precedono o seguono il periodo di dodici mesi [(11) ]».
15. Dall’articolo 4 del regolamento in parola risulta che «[l]e imprese conservano i documenti commerciali di cui all’articolo 1, paragrafo 2, e all’articolo 3 per un periodo di almeno tre anni, a decorrere dalla fine dell’anno in cui sono stati redatti» e che «[g]li Stati membri possono prevedere un periodo più lungo per l’obbligo di conservare detti documenti».
16. In forza dell’articolo 6 del regolamento succitato:
«1. Gli Stati membri si assicurano che gli agenti incaricati dei controlli abbiano il diritto di sequestrare o di far sequestrare i documenti commerciali. Questo diritto è esercitato nel rispetto delle disposizioni nazionali in materia e non pregiudica l’applicazione delle regole relative alla procedura penale in materia di sequestro dei documenti.
2. Gli Stati membri prendono le misure appropriate per sanzionare le persone fisiche o giuridiche che non rispettano gli obblighi previsti nel presente regolamento».
C – Il regolamento n. 2988/95
17. L’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (12) definisce le irregolarità da esso previste come «qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestite [in particolare] attraverso (...) una spesa indebita».
18. L’articolo 3 del regolamento in parola prevede che il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione di una siffatta irregolarità, precisando tuttavia che le normative settoriali possono prevedere un termine più breve e comunque non inferiore a tre anni e che, d’altra parte, gli Stati membri mantengono la possibilità di applicare un termine più lungo.
19. L’articolo 4, posto nel titolo II del regolamento n. 2988/95, intitolato «Misure e sanzioni amministrative», prevede quanto segue:
«1. Ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto [in particolare] mediante l’obbligo di (...) rimborsare gli importi (…) indebitamente percetti (...).
2. L’applicazione delle misure di cui al paragrafo 1 è limitata alla revoca del vantaggio indebitamente ottenuto aumentato, se ciò è previsto, di interessi che possono essere stabiliti in maniera forfettaria.
3. Gli atti per i quali si stabilisce che hanno per scopo il conseguimento di un vantaggio contrario agli obiettivi del diritto comunitario applicabile nella fattispecie, creando artificialmente le condizioni necessarie per ottenere detto vantaggio, comportano, a seconda dei casi, il mancato conseguimento oppure la revoca del vantaggio stesso.
4. Le misure previste dal presente articolo non sono considerate sanzioni».
20. L’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), contenuto anch’esso nel succitato titolo II, prevede che le irregolarità intenzionali o causate da negligenza possono comportare l’applicazione delle sanzioni amministrative indicate nel paragrafo in parola e in particolare il «versamento di un importo superiore alle somme indebitamente percette o eluse aumentato, se del caso, di interessi; tale importo complementare, determinato in base a una percentuale da stabilire nelle pertinenti normative, non può superare il livello assolutamente necessario a conferirgli carattere dissuasivo».
III – Procedimento principale, questioni pregiudiziali e controversia dinanzi alla Corte
21. Il Syndicat OP 84, un’organizzazione agricola che riunisce quarantotto produttori ortofrutticoli, con sede in Francia, ha attuato un programma operativo per il periodo compreso tra il 1° luglio 1997 e il 31 dicembre 1998. A tale titolo esso ha ricevuto aiuti rientranti nel quadro del sistema di finanziamento del «FEAOG-Garanzia».
22. Con lettera del 30 maggio 2000, il Syndicat OP 84 è stato avvisato dalle autorità nazionali competenti dell’avvio di un controllo in loco in applicazione delle disposizioni del regolamento n. 4045/89. Tuttavia, le operazioni di controllo hanno potuto essere effettivamente compiute solo tra il 22 gennaio 2001 e il 24 gennaio 2001, ritardo nell’esecuzione questo che, secondo il giudice del rinvio, era imputabile al sindacato controllato.
23. Il suddetto controllo ha permesso di accertare che talune azioni per le quali il Syndicat OP 84 affermava di avere diritto all’aiuto dell’Unione non erano ammissibili a tale aiuto dato il loro carattere puramente individuale, come ha poi ammesso lo stesso sindacato. È stato inoltre accertato che i contributi finanziari dei membri del Syndicat OP 84 destinati al fondo di esercizio erano stati loro immediatamente restituiti e che tali modalità di alimentazione del fondo non erano conformi agli obblighi previsti dalle disposizioni dell’articolo 15 del regolamento (CE) n. 2200/96 del Consiglio, del 28 ottobre 1996, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli (13) .
24. Su tale base, l’Office national interprofessionnel des fruits et légumes et de l’horticulture (in prosieguo: l’«ONIFLHOR»), con lettera del 30 ottobre 2001, ha chiesto al Syndicat OP 84 di restituire tutti gli importi percepiti a titolo delle annate 1997 e 1998. In data 14 gennaio 2003 esso ha altresì emesso un titolo esecutivo per le somme da recuperare.
25. Con sentenza del 7 novembre 2006, il tribunal administratif de Marseille (tribunale amministrativo di Marsiglia) ha annullato il titolo esecutivo emesso contro il Syndicat OP 84.
26. Tuttavia, con sentenza dell’8 dicembre 2008, la cour administrative d’appel de Marseille (corte d’appello amministrativa di Marsiglia) ha, da un lato, annullato la suddetta sentenza e, dall’altro, respinto le domande formulate in primo grado dal Syndicat OP 84.
27. A sostegno del suo ricorso per cassazione proposto dinanzi al Conseil d’État, il Syndicat OP 84 ha sostenuto in particolare che la cour administrative d’appel avrebbe commesso un errore di diritto statuendo che l’amministrazione aveva potuto, senza violare le disposizioni dell’articolo 2 del regolamento n. 4045/89, avviare un controllo nel corso del periodo di controllo compreso tra il 1° luglio 1999 e il 30 giugno 2000 e proseguirlo durante quello compreso tra il 1° luglio 2000 e il 30 giugno 2001, a motivo del fatto che il comportamento del ricorrente aveva reso impossibile lo svolgimento di un controllo effettivo nel corso del primo periodo.
28. Ritenendo che la risposta a tale motivo di ricorso esiga l’interpretazione di talune disposizioni del regolamento n. 4045/89 che sono determinanti ai fini della decisione della controversia ma che sollevano gravi difficoltà, il Conseil d’État ha deciso, con sentenza depositata il 2 gennaio 2012, di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se il periodo di controllo compreso tra il 1° luglio di un anno e il 30 giugno dell’anno seguente menzionato all’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento [n. 4045/89] debba essere inteso come quello nel corso del quale l’amministrazione competente deve informare l’organizzazione di produttori del controllo previsto, avviare e concludere tutte le operazioni di controllo in loco e sui documenti e comunicarne i risultati, oppure come quello nel corso del quale devono essere effettuati solo alcuni di tali atti procedurali.
2) Se, nel caso in cui il comportamento o le carenze dell’organizzazione di produttori rendano impossibile l’effettivo svolgimento di un controllo avviato nel corso di un periodo di controllo, l’amministrazione possa, pur in mancanza di espresse disposizioni in tal senso nel regolamento citato, proseguire le proprie operazioni di controllo durante il periodo di controllo seguente senza commettere un’irregolarità tale da inficiare il procedimento e da poter essere invocata dal controllato contro la decisione adottata sulla base dei risultati di tale controllo.
3) Se, in caso di soluzione negativa della questione precedente, nel caso in cui il comportamento o le carenze dell’organizzazione di produttori rendano impossibile un controllo effettivo, l’amministrazione possa esigere la restituzione degli aiuti percepiti e, in particolare, se una misura del genere costituisca una delle sanzioni che possono essere irrogate in applicazione delle disposizioni dell’articolo 6 del regolamento».
29. Hanno presentato osservazioni scritte alla Corte FranceAgriMer (14), i governi francese e polacco, e la Commissione. Non ha avuto luogo la trattazione orale.
IV – Analisi
A – Osservazioni preliminari
30. Secondo una giurisprudenza costante della Corte (15), ormai sancita all’articolo 4, paragrafo 2, lettera d), TFUE, la Politica agricola comune (PAC) rappresenta un settore di competenza concorrente tra l’Unione europea e gli Stati membri (16) . Per questa ragione, gli Stati membri hanno mantenuto poteri residui che permettono loro di integrare le misure adottate dal legislatore dell’Unione al riguardo.
31. La competenza degli Stati membri rimane pertanto importante in particolare per quanto attiene al controllo dei mezzi finanziari concessi dall’Unione per attuare la PAC. Infatti, dato che con il bilancio dell’Unione vengono accordati contributi di importo elevato alle autorità nazionali, chiamate a distribuirli tra gli agricoltori e gli altri operatori del settore, gli Stati membri devono adottare tutte le misure necessarie per garantire che tali somme siano utilizzate conformemente alle finalità stabilite dalla disciplina dell’Unione (17) . Questo controllo viene esercitato in applicazione delle disposizioni di legge nazionali, fatto salvo però il rispetto di eventuali norme di diritto dell’Unione nel settore di cui trattasi. In altre parole, il diritto nazionale definisce le modalità di tale controllo, i poteri delle autorità competenti e le sanzioni applicabili, salvo che il legislatore dell’Unione abbia adottato disposizioni speciali a questo proposito.
32. Al fine di garantire la corretta attuazione della PAC, e soprattutto di contrastare le frodi che possono verificarsi in questo settore, il legislatore dell’Unione ha adottato atti che instaurano misure volte a creare meccanismi di controllo uniformi. Il regolamento n. 4045/89, in linea con la direttiva 77/435 (18) di cui ha preso il posto, ha creato un sistema volto a garantire un controllo regolare dei documenti commerciali delle imprese beneficiarie o debitrici che hanno una forte importanza nell’ambito del sistema di finanziamento del FEAOG-Garanzia o che presentano altri fattori di rischio (19) . A tal fine, il regolamento in parola indica gli operatori che devono essere sottoposti a controllo, i periodi di controllo e i periodi controllati, nonché le modalità del controllo. Il regolamento n. 4045/89 prevede inoltre taluni obblighi minimi a carico degli operatori (20) .
33. Malgrado la presenza di un tale sistema comune, gli Stati membri restano liberi di applicare misure più rigorose nel rispetto dei principi generali del diritto dell’Unione. Il carattere minimo delle disposizioni dell’Unione in materia è espressamente riconosciuto dal secondo considerando del regolamento n. 4045/89 che stabilisce, da un lato, che il meccanismo di controllo da esso instaurato «completa quelli già effettuati dagli Stati membri» (21) e, dall’altro, che il regolamento in parola «non incide sulle disposizioni nazionali in materia di controllo che siano di portata più ampia di quelle delle disposizioni [da esso] previste». Questo orientamento, già presente nel regolamento n. 729/70 (22), è stato confermato nel preambolo del regolamento n. 485/2005 (23), che ha sostituito il regolamento n. 4045/89.
34. Sottolineo che il regolamento n. 4045/89 si propone essenzialmente di definire gli obblighi degli Stati membri nei confronti dell’Unione e non i diritti spettanti alle imprese beneficiarie di aiuti nei confronti dei suddetti Stati. La problematica sollevata con le questioni pregiudiziali mi sembra quindi prendere le mosse da una premessa errata nella misura in cui nasce dall’idea secondo cui le norme considerate mirerebbero a limitare, rispetto al diritto nazionale applicabile, i poteri delle autorità competenti nei confronti delle imprese che possono essere sottoposte a controllo nel quadro del regolamento di cui trattasi. Più in particolare, ritengo che dalle norme del succitato regolamento di cui viene richiesta l’interpretazione non si possa desumere alcun effetto prescrittivo o preclusivo dei poteri di controllo nazionali.
35. Come sottolineato dal governo francese e da FranceAgriMer, per le imprese che possono essere sottoposte a controllo la certezza del diritto è garantita dalla presenza di un termine di prescrizione delle azioni giudiziarie di almeno (24) quattro anni come fissato dall’articolo 3 del regolamento n. 2988/95 (25) . Le norme sulla conservazione dei documenti commerciali contenute nell’articolo 4 del regolamento n. 4045/89 non rispondono invece, a mio avviso, a un tale approccio protettivo, dal momento che le suddette norme sono volte chiaramente a definire un obbligo che il diritto dell’Unione fa gravare sulle imprese interessate, ferme restando le eventuali previsioni più restrittive statuite in materia dal diritto nazionale, e non a fissare un periodo oltre il quale l’obbligo in parola comporterebbe una prescrizione.
B – Sulla prima e sulla seconda questione
36. Dato che le problematiche sollevate nelle prime due questioni pregiudiziali sono simili, ritengo opportuno rispondervi congiuntamente.
37. Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede alla Corte se per «periodo di controllo», come definito all’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 4045/89, si debba intendere quello nel corso del quale devono aver luogo tutti i passaggi previsti ai fini del controllo, vale a dire se occorra informare i beneficiari dell’aiuto del controllo previsto, avviare il controllo in parola, compiere tutte le operazione da porre in essere in loco e sui documenti, nonché comunicare i risultati del controllo all’interessato oppure come quello nel corso del quale devono essere effettuati solo alcuni di tali atti. In altre parole, la Corte è invitata a stabilire quali siano le operazioni che devono necessariamente essere compiute dagli agenti incaricati del controllo durante il periodo compreso tra il 1° luglio dell’anno in cui il controllo ha inizio e il 30 giugno dell’anno successivo a tale data.
38. È vero che di primo acchito può sembrare che la formulazione dell’articolo 2, paragrafo 4, primo comma, del regolamento n. 4045/89, secondo cui «[i]l periodo di controllo si situa entro il 1° luglio [di un anno] e il 30 giugno dell’anno seguente», deponga contro una nozione estensiva del periodo di controllo, dal momento che non prevede espressamente la possibilità di compiere operazioni di controllo oltre il termine di tale periodo, diversamente da quanto previsto al secondo comma di detto paragrafo (26) che permette di estendere i periodi di attività che possono essere sottoposti a controllo.
39. In linea con FranceAgriMer, con i governi francese e polacco, e con la Commissione, ritengo tuttavia che la norma in esame vada interpretata alla luce non soltanto del suo tenore letterale, ma anche del sistema nel quale essa si inserisce, tenuto conto degli obiettivi generali di quest’ultimo.
40. Per quanto attiene a quest’ultimo punto, ricordo che il regolamento n. 4045/89 rientra in una serie di atti volti a garantire il controllo delle operazioni collegate alle spese del FEAOG-Garanzia al fine di proteggere gli interessi finanziari delle Comunità europee (27) . Dal preambolo del regolamento n. 4045/89 risulta altresì chiaramente che quest’ultimo mira a rafforzare l’efficacia dei controlli posti a carico degli Stati membri per prevenire ed eliminare le irregolarità che possono esistere in tale settore, obiettivo questo che occorre, per quanto possibile, privilegiare in sede di interpretazione del regolamento di cui trattasi.
41. Osservo inoltre che l’articolo 1 del regolamento n. 4045/89 indica gli obblighi di controllo cui sono tenuti gli Stati membri, mentre i paragrafi 1 e 2 del suo articolo 2 definiscono la portata di tale controllo, precisando i criteri di selezione delle imprese che vi devono essere assoggettate (28) e indicando l’interazione che deve esistere a questo proposito tra gli Stati membri e la Commissione.
42. La formulazione del suddetto articolo 2 rivela come il suo obiettivo sia quello di stabilire la portata di un sistema uniforme di controllo operante sotto la supervisione della Commissione, la quale viene informata ogni anno dei programmi nazionali di verifica e dei loro risultati (29) . Conformemente al secondo considerando del regolamento n. 4045/89, il sistema in parola non è inteso a impedire agli Stati membri di applicare le proprie disposizioni che siano di portata più ampia di quelle delle disposizioni previste dal regolamento, quanto alla scelta delle imprese sottoposte al controllo e quanto alla determinazione delle misure di controllo. Il suddetto regolamento non prevede pertanto in capo alle imprese il diritto di essere controllate soltanto secondo le modalità da esso previste e durante un periodo prestabilito. Il riconoscimento di un diritto siffatto a favore di un’impresa beneficiaria di un aiuto finanziario dell’Unione sarebbe infatti incompatibile con l’articolo 325 TFUE in materia di lotta contro la frode.
43. Più precisamente, l’obiettivo della definizione di «periodo di controllo» data all’articolo 2 del regolamento n. 4045/89 è, a mio avviso, quello di stabilire il lasso di tempo nel corso del quale occorre controllare il campione di imprese che soddisfa i criteri indicati nella disposizione citata. Detta definizione non mira a limitare la possibilità per le autorità nazionali di esercitare, prima o dopo tale periodo, le competenze che essere traggono dal diritto nazionale. Si tratta di fissare scadenze adeguate per garantire il corretto svolgimento delle operazioni di controllo e in vista di organizzare un programma uniforme di operazioni di controllo.
44. L’interpretazione della nozione in parola non può quindi influenzare i contenziosi amministrativi nazionali che, come nel caso del procedimento principale, traggono origine da un ricorso introdotto da un’impresa contro una decisione adottata da un’autorità nazionale, in quanto l’articolo di cui trattasi si riferisce agli Stati membri e non a tali soggetti. Tuttavia, non sarebbe così se il legislatore nazionale avesse trasposto le norme del regolamento n. 4045/89 nel diritto interno quali disposizioni normative che riconoscono alle imprese diritti soggettivi (30) .
45. Nello stesso senso, la Commissione osserva come il suddetto articolo 2, paragrafo 4, non sia volto a concedere prerogative agli operatori, ma a conciliare l’attività degli Stati membri con il ruolo di supervisione e di coordinamento che la Commissione è tenuta a svolgere nel quadro del regolamento n. 4045/89 (31) . Un esame dei lavori preparatori (32) conferma che esiste un rapporto tra la formulazione del «periodo di controllo» come prevista e i momenti nei quali la Commissione deve inter venire per assicurarsi che gli Stati membri abbiano rispettato, per quanto possibile, il programma di controlli previsti che essi devono comunicarle prima delle loro operazioni, e la relazione annuale sull’applicazione che sono tenuti a trasmetterle successivamente. La tempistica degli scambi stabilita agli articoli 9 e 10 del regolamento n. 4045/89 (33) chiarisce le date indicate per detto periodo all’articolo 2, paragrafo 4, vale a dire il 1° luglio di un anno e il 30 giugno dell’anno successivo.
46. Condivido l’opinione della Commissione secondo la quale la disposizione di cui trattasi è finalizzata a garantire una certa periodicità e sistematicità delle «campagne» di controlli che gli Stati membri sono tenuti ad attuare e non a imporre un obbligo di conseguire dei risultati entro la fine del periodo di controllo. È tuttavia evidente che gli Stati membri sono tenuti a rispettare il principio di leale cooperazione sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE. Esso comporta che gli Stati membri debbano agire il più efficacemente possibile affinché i controlli loro affidati in base al regolamento n. 4045/89 possano essere compiuti in conformità dei programmi previsionali stabiliti e nei termini previsti. Ritengo che, qualora, nel periodo di controllo considerato, non sia stato compiuto alcun atto di controllo presso l’impresa interessata, possa ravvisarsi una violazione da parte dello Stato membro del dovere di adottare tutte le misure necessarie per garantire l’esecuzione delle obbligazioni derivanti dal diritto dell’Unione.
47. Se accade, come nel procedimento principale, che le autorità nazionali non hanno potuto, malgrado la diligenza adottata, concludere le loro verifiche in tempo utile, vale a dire, nella fattispecie, entro il 30 giugno 2000, dal momento che il controllo era stato annunciato il 30 maggio 2000, lo Stato membro può, a mio avviso, semplicemente rinviare l’invio delle informazioni relative al controllo di cui trattasi, nel quadro della relazione prevista all’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento n. 4045/89, al 1° gennaio dell’anno che segue quello inizialmente previsto, vale a dire al 1° gennaio 2002 in luogo del 1° gennaio 2001 (34) .
48. Dal punto di vista prettamente pratico, FranceAgriMer e i governi intervenienti hanno chiaramente evidenziato in particolare le difficoltà materiali che le autorità nazionali incaricate di effettuare i controlli potrebbero incontrare nel compiere, entro un termine rigorosamente limitato ad un anno, tutti gli atti e le necessarie operazioni elencati nella prima questione pregiudiziale in relazione a tutte le imprese sottoposte a controllo durante un determinato periodo di controllo (35) .
49. Con la sua seconda questione pregiudiziale, il giudice del rinvio chiede alla Corte essenzialmente se l’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 4045/89 vada interpretato nel senso che le autorità competenti possono proseguire le operazioni di controllo concretamente avviate nel corso di un periodo di controllo durante il periodo di controllo seguente senza commettere un’irregolarità tale da inficiare il procedimento e da poter essere invocata dall’operatore controllato contro la decisione adottata sulla base dei risultati di tale controllo, in particolare nel caso in cui sono il comportamento o le carenze dell’operatore di cui trattasi ad aver reso impossibile l’effettivo svolgimento dei controlli nel corso del primo periodo di controllo.
50. La questione in esame si differenzia dalla precedente in quanto il giudice del rinvio si riferisce in modo più specifico al caso in cui, come nel procedimento principale, non è stato possibile concludere il controllo prima della scadenza del periodo di controllo nel quale esso era stato avviato a motivo del comportamento del beneficiario degli aiuti che ne è l’oggetto.
51. Tanto più in caso di impedimento esterno, quale quello del procedimento principale, le operazioni di controllo devono a mio avviso poter essere compiute a fortiori anche dopo il 30 giugno dell’anno successivo a quello del loro avvio o, in altre parole, nel corso del periodo di controllo seguente, fermo restando che l’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 4045/89 non stabilisce un termine imperativo che deve essere rispettato, ma soltanto un calendario che gli Stati membri sono tenuti, per quanto possibile, a seguire.
52. Se si ammettesse una diversa interpretazione, il dispositivo di controllo previsto dal regolamento n. 4045/89 perderebbe, infatti, la sua efficacia, mentre ha come obiettivo essenziale quello di permettere il recupero delle somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze a norma del primo considerando del medesimo regolamento.
53. Aggiungo che, a prescindere dalla posizione assunta dalla Corte sul punto precedente, non si può ammettere che l’operatore sottoposto a controllo possa sottrarsi a eventuali azioni semplicemente grazie a un rifiuto di collaborare che bloccherebbe le indagini degli agenti incaricati del controllo (36) . Conformemente all’adagio «nemo auditur propriam turpitudinem allegans» già applicato dalla Corte (37), è, infatti, escluso che un operatore possa avvalersi di una pretesa irregolarità della procedura di controllo, a mio avviso peraltro inesistente, invocando il fatto che determinate operazioni sono state compiute dopo il termine del periodo di controllo iniziale, se vi è fondato motivo di ritenere che il ritardo nel loro compimento sia a lui imputabile. Mancanze o ostacoli creati a fini dilatori non possono in nessun caso essere agevolati o incoraggiati.
54. Ritengo di conseguenza che l’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 4045/89 debba essere interpretato nel senso che la nozione di «periodo di controllo» ivi contenuta non va intesa come il periodo nel corso del quale devono essere compiute tutte le operazioni di controllo. Le operazioni avviate durante un periodo di controllo, come definito dalla disposizione in parola, possono quindi proseguire nel corso del periodo di controllo successivo, se, malgrado la diligenza adottata, le autorità competenti non sono state in grado di portarle a termine in tempo utile. In ogni caso, quand’anche la Corte non condivida l’approccio da me qui proposto, non si può ammettere che il beneficiario degli aiuti oggetto di controllo possa eccepire un’asserita irregolarità della procedura nel caso in cui non sia stato possibile compiere tutte le operazioni succitate nel corso del primo dei suddetti periodi a motivo della sua condotta o delle sue carenze.
C – Sulla terza questione
55. Il giudice del rinvio chiede alla Corte di pronunciarsi sulla sua terza questione pregiudiziale soltanto nel caso in cui debba essere data risposta negativa alla seconda questione proposta, ossia nel caso in cui le autorità incaricate di compiere i controlli non possano proseguire le proprie operazioni durante il periodo di controllo successivo quando il comportamento o le carenze del beneficiario degli aiuti ne abbiano reso impossibile l’effettivo svolgimento.
56. In sostanza, esso desidera stabilire se, in un caso siffatto, tali autorità possano pretendere dall’operatore controllato, che si dimostra così inadempiente, la restituzione degli aiuti di cui ha beneficiato. Esso si chiede inoltre se una misura siffatta costituisca una sanzione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 4045/89.
57. Tenuto conto della risposta affermativa che, a mio avviso, occorre dare alla seconda questione sollevata dal giudice del rinvio, ritengo, in linea con FranceAgriMer e con il governo francese, che non occorra rispondere a tale duplice quesito, dal momento che esso è, nel caso di specie, inoperante.
58. Tuttavia, al fine di considerare l’ipotesi in cui la Corte risponda in senso negativo alla precedente questione pregiudiziale, formulo in subordine le osservazioni che seguono.
59. Per quanto attiene alla prima parte della terza questione pregiudiziale, ritengo che le autorità competenti debbano poter pretendere la restituzione degli aiuti percepiti quando, come nel procedimento principale, un controllo effettivo sia stato reso impossibile dal comportamento del beneficiario degli aiuti, a prescindere che si sia trattato di azioni, frodi o manovre dilatorie, o di omissioni, carenze o negligenze (38) .
60. Come osservato dal governo francese, la Corte ha già statuito, in sede di interpretazione di altri atti di diritto dell’Unione in materia di agricoltura che, qualora non sia possibile compiere un controllo effettivo si deve ritenere che tale controllo non possa essere effettuato a causa del richiedente e pertanto la domanda di aiuto, salvo casi di forza maggiore, dev’essere respinta (39) .
61. Condivido il punto di vista del governo francese e di FranceAgriMer secondo cui spetta ai beneficiari dell’aiuto concesso a titolo di FEAOG-Garanzia fornire alle autorità incaricate di effettuare i controlli tutti gli elementi utili per stabilire sia la fondatezza della concessione di tali aiuti, sia la regolarità delle operazioni in tal modo finanziate (40) . Se tali giustificazioni non vengono fornite, a prescindere che si tratti di un’omissione dei beneficiari o, ancor più, di una condotta intenzionale da parte loro (41), le suddette autorità possono legittimamente dedurne che gli aiuti di cui trattasi sono stati percepiti indebitamente e possono richiederne la restituzione.
62. Preciso che, conformemente ai principi generali del diritto, il recupero deve poter avvenire anche quando l’operatore non ha agito in mala fede, dal momento che gli aiuti sono considerati indebiti quando l’interessato non è in grado di dimostrare di soddisfare le condizioni richieste per ottenerli.
63. Una siffatta soluzione si impone alla luce della necessità di favorire il corretto funzionamento e l’efficacia delle misure di controllo previste dal regolamento n. 4045/89, nell’ottica di mantenere la sostenibilità stessa del meccanismo di finanziamento delle operazioni mediante il FEAOG-Garanzia.
64. Per quanto attiene alla seconda parte della terza questione pregiudiziale, il rimborso degli aiuti ricevuti previsto in un tale contesto non rientra a mio avviso nelle disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 4045/89, ai sensi del quale gli Stati membri prendono le misure appropriate per sanzionare le persone fisiche o giuridiche che non rispettano gli obblighi previsti nel suddetto regolamento.
65. In tal senso, il governo polacco sottolinea, correttamente, che il diritto dell’Unione distingue tra le misure consistenti nel dover rimborsare un vantaggio indebitamente ottenuto e le sanzioni che possono essere inflitte a fronte di irregolarità compiute volontariamente o per mancanza di controllo.
66. In particolare, il regolamento n. 2988/95, che s’inserisce nello stesso contesto normativo del regolamento n. 4045/89 e stabilisce principi generali dei quali occorre qui tener conto (42), nel suo titolo II distingue chiaramente tra le «misure» e le «sanzioni amministrative» che possono conseguire a una lesione degli interessi finanziari dell’Unione europea. A norma dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, del suddetto regolamento, ogni «irregolarità» (43) comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto, in particolare mediante l’obbligo di rimborsare gli importi indebitamente percetti, se del caso maggiorati degli interessi previsti. Il paragrafo 4 dell’articolo in esame indica espressamente che «[l]e misure previste dal [suddetto] articolo non sono considerate sanzioni». L’articolo 5 del regolamento n. 2988/95 elenca invece le «sanzioni amministrative» cui possono condurre le irregolarità intenzionali o causate da negligenza, quali il pagamento di una sanzione amministrativa o il versamento di un importo complementare determinato in base a una percentuale delle somme indebitamente percepite, incrementate, se del caso, di interessi (44) .
67. Come sottolineano i governi francese e polacco e FranceAgriMer, anche da una giurisprudenza costante della Corte risulta che l’obbligo di restituire i vantaggi indebitamente ottenuti in base alla normativa dell’Unione non costituisce una sanzione. Un tale obbligo è semplicemente la conseguenza del fatto che le autorità competenti hanno accertato che le condizioni poste per beneficiare del vantaggio offerto dal diritto dell’Unione non sono state in realtà soddisfatte (45) .
68. Occorre seguire questo approccio anche per quanto attiene alla distinzione che deve essere operata tra l’obbligo di rimborsare gli aiuti percepiti immotivatamente, da un lato, e le sanzioni previste all’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 4045/89, dall’altro. L’irregolarità, anche se soltanto apparente, dell’operazione finanziata con gli aiuti così ottenuti attribuisce a questi ultimi un carattere indebito, circostanza questa che ne giustifica il rimborso da parte del beneficiario controllato, senza che un tale recupero integri una sanzione amministrativa pecuniaria. Preciso che lo stesso vale anche se l’ordine di ripetizione è emanato quale conseguenza della mancata consegna da parte dell’interessato della documentazione che gli era stata richiesta dalle autorità competenti per poter verificare se fossero soddisfatte le condizioni di concessione dell’aiuto in parola.
69. La regolarizzazione imposta in un simile contesto ha, a mio avviso, come obiettivo principale quello di rimediare al pregiudizio finanziario subito dal FEAOG-Garanzia e, quindi, dal bilancio generale dell’Unione (46), ma altresì di ristabilire una giusta concorrenza tra l’operatore che ha ottenuto un vantaggio in modo irregolare e gli operatori che non ne hanno, a loro volta, tratto indebitamente profitto (47) . In quest’ottica, le autorità nazionali competenti sono tenute, a nome dell’Unione europea, a procedere al recupero degli aiuti dell’Unione che, alla luce delle condizioni considerate, risultano essere stati concessi in modo irregolare, senza che dispongano di un potere discrezionale quanto all’opportunità di esigere o meno tale restituzione (48) .
70. Il divieto di ingiustificato arricchimento, di cui la Corte si è avvalsa ripetutamente nella sua giurisprudenza (49) e che essa ha consacrato come principio generale del diritto dell’Unione (50), milita anch’esso in questo senso. È innegabile che una persona che ha beneficiato di un vantaggio finanziario privo di alcun fondamento giuridico deve necessariamente restituire le somme percepite, se del caso, sino alla concorrenza della perdita subita dall’Unione (51) .
71. A fini di esaustività, preciso che una sanzione, ai sensi dell’articolo 6 del regolamento n. 4045/89, può intervenire in aggiunta a una siffatta esigenza di regolarizzazione (52) . Tuttavia, in conformità dei principi di legalità e di proporzionalità delle pene, che rientrano nei principi generali del diritto dell’Unione (53), una sanzione siffatta può essere inflitta all’operatore controllato soltanto nel rispetto delle disposizioni specifiche di diritto dell’Unione e di diritto nazionale (54) adottate a tal fine e a condizione che la sanzione adottata sia adeguata al mancato rispetto degli obblighi risultanti dal regolamento n. 4045/89.
72. Al contrario, l’obbligo di rimborsare un aiuto percepito in condizioni irregolari deve essere considerato come il risultato diretto ed immediato del carattere indebito del suddetto aiuto, il cui accertamento costituisce di per sé un fondamento giuridico sufficiente.
73. Ritengo quindi, in subordine, che nell’ipotesi in cui venga data risposta negativa alla seconda questione, occorrerà rispondere alla terza questione nel senso che, da una parte, ove il comportamento o le carenze dell’operatore controllato abbiano impedito un controllo effettivo, le autorità nazionali competenti possono esigere la restituzione degli aiuti percepiti, se, date le circostanze, tali autorità non sono state in grado di verificare la sussistenza delle condizioni previste per la concessione degli aiuti in parola e, dall’altra, che una richiesta siffatta di restituzione non integra una sanzione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 4045/89.
V – Conclusione
74. Sulla base delle considerazioni sopra svolte, suggerisco alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Conseil d’État come segue:
L’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 4045/89 del Consiglio, del 21 dicembre 1989, relativo ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione garanzia, e che abroga la direttiva 77/435/CEE, non può essere interpretato nel senso che tutte le operazioni di controllo devono essere compiute entro il «periodo di controllo», definito dalla norma in esame come «situa[to] entro il 1° luglio e il 30 giugno dell’anno seguente», ma deve essere interpretato nel senso che le operazioni avviate durante un periodo di controllo possono proseguire nel corso del periodo successivo. In ogni caso, l’operatore controllato non potrà invocare un’irregolarità della procedura contro la decisione adottata sulla base dei risultati del suddetto controllo, se è stato il suo comportamento o carenze ad esso imputabili a rendere impossibile lo svolgimento dei controlli nel corso del primo dei succitati periodi.
Non è necessario rispondere alla terza questione pregiudiziale.
In via subordinata, nell’ipotesi in cui venga data risposta negativa alla questione precedente, occorrerà rispondere alla terza questione nel senso che, laddove le autorità competenti non abbiano potuto svolgere un controllo effettivo a motivo del comportamento o delle carenze del beneficiario dell’aiuto concesso nel quadro di operazioni finanziate dal FEAOG, sezione «garanzia», tali autorità possono esigere la restituzione degli aiuti percepiti per i quali non è stato possibile stabilire che erano dovuti, senza che una misura siffatta possa essere qualificata come sanzione ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 4045/89.
(1) .
(2)  – GU L 388, pag. 18. Il suddetto regolamento, modificato a più riprese, è stato codificato e abrogato il 22 giugno 2008 dal regolamento (CE) n. 485/2008 del Consiglio, del 26 maggio 2008, relativo ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di garanzia (GU L 143, pag. 1, in particolare primo considerando e allegato 1).
(3)  – V., in particolare, primo, terzo e quinto considerando del regolamento n. 4045/89.
(4)  –	Questa problematica è distinta, benché simile, da quella oggetto delle cause Viniflhor (da C-671/11 a C-676/11), nell’ambito delle quali il medesimo giudice del rinvio desidera che la Corte gli indichi in che modo uno Stato membro può esercitare la facoltà, accordata dall’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 4045/89, di estendere il periodo controllato – vale a dire il periodo sul quale verterà il controllo – «per periodi (…) che precedono o seguono il periodo di dodici mesi» indicato da tale Stato, dal momento che la suddetta questione pregiudiziale è stata sollevata tenendo conto in particolare della nozione di «periodo di controllo» oggetto della presente controversia.
(5)  –	Nella fattispecie, il primo periodo è compreso tra il 1° luglio 1999 e il 30 giugno 2000, quello successivo tra il 1° luglio 2000 e il 30 giugno 2001.
(6)  –	Dalle questioni pregiudiziali si desume che il giudice del rinvio chiede, più in particolare, se durante il periodo di cui trattasi le autorità competenti debbano al contempo aver avvisato l’operatore interessato del controllo previsto, avviato il controllo, effettuato tutte le operazioni necessarie in loco, utilizzato tutti i documenti giustificativi ottenuti e comunicato i risultati del loro controllo.
(7)  –	Nella sua relazione annuale sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e la lotta contro la frode [COM(2001) 255 def., pagg. 8 e 88], la Commissione europea ha osservato che nel 2000 le frodi e le irregolarità accertate dagli Stati membri in relazione alle spese FEAOG-Garanzia hanno raggiunto EUR 474,5 milioni, pari all’1,17% del bilancio FEAOG.
(8)  – GU L 94, pag. 13.
(9)  – Disposizione nella versione risultante dal regolamento (CE) n. 3094/94 del Consiglio, del 12 dicembre 1994, che modifica il regolamento n. 4045/89 (GU L 328, pag. 1).
(10)  – Ibidem. In base al secondo considerando del regolamento n. 3094/94 «[era] opportuno modificare le modalità di selezione delle imprese da controllare di cui all’articolo 2 del [regolamento n. 4045/89] (...) allo scopo [in particolare] di offrire agli Stati membri una maggiore flessibilità nella scelta delle imprese».
(11)  – Ibidem.
(12) – GU L 312, pag. 1.
(13)  – GU L 297, pag. 1.
(14)  –	FranceAgriMer è l’Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer [Istituto nazionale dei prodotti dell’agricoltura e del mare] il quale è succeduto nei diritti dell’Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (VINIFLHOR) che, a sua volta, è succeduto nei diritti dell’ONIFLHOR.
(15)  –	V., in particolare, le sentenze citate nella nota a piè di pagina 11 delle conclusioni da me presentate il 6 febbraio 2013 nella causa, ancora pendente, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou (C-373/11).
(16)  – Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, TFUE, «[q]uando i trattati attribuiscono all’Unione una competenza concorrente con quella degli Stati membri in un determinato settore, l’Unione e gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore».
(17)  –	Allo stesso modo, il nono considerando del regolamento n. 729/70 indica che le verifiche da parte di agenti della Commissione dovevano essere compiute soltanto «a complemento dei controlli che gli Stati membri effettuano di loro iniziativa e che restano essenziali».
(18)  –	Direttiva 77/435/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1977, relativa ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del FEAOG-Garanzia (GU L 172, pag. 17). Il terzo considerando del regolamento n. 4045/89 specifica che esso intende incoraggiare gli Stati membri a rafforzare i controlli dei documenti commerciali che essi effettuavano, fino a quel momento, nel quadro della direttiva succitata.
(19)  – V. sesto considerando e articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 4045/89.
(20)  –	L’articolo 4, secondo comma, del regolamento di cui trattasi autorizza così gli Stati membri a prevedere, nel settore in parola, ulteriori condizioni.
(21)  –	L’articolo 2, paragrafo 5, del regolamento n. 4045/89 precisa che «[i] controlli effettuati in applicazione del [detto] regolamento non pregiudicano i controlli effettuati conformemente all’articolo 6 del regolamento (CEE) n. 283/72 [del Consiglio, del 7 febbraio 1972, relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell’ambito del finanziamento della politica agricola comune nonché all’instaurazione di un sistema di informazione in questo settore (GU L 36, pag. 1)] né quelli effettuati conformemente all’articolo 9 del regolamento [n. 729/70]».
(22)  –	L’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 729/70 stabiliva che i controlli da esso previsti dovevano essere svolti «[f]atti salvi i controlli effettuati dagli Stati membri conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali».
(23)  –	Il considerando 3 riproduce essenzialmente la lettera del secondo considerando del regolamento n. 4045/89, seppur con un adeguamento della terminologia, dal momento che il FEAOG-Garazia è stato sostituito, a partire dal 1° gennaio 2007, dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAG).
(24)  –	V. sentenza del 24 giugno 2004, Handlbauer (C-278/02, Racc. pag. I-6171, punto 40), relativa alla funzione di garantire la certezza del diritto adempiuta dalla suddetta regola in materia di prescrizione e da tutte le disposizioni dello stesso tipo, e sentenza del 22 dicembre 2010, Corman (C-131/10, Racc. pag. I-14199, punto 54) sul carattere minimo della norma ivi prevista.
(25)  –	A norma dell’articolo de quo, il termine suddetto è di almeno tre anni, ma gli Stati membri ne possono prevedere uno più lungo.
(26)  –	Il suddetto secondo comma, nella formulazione del regolamento n. 3094/94, definisce i periodi di attività di un operatore che possono essere sottoposti a controllo come segue: «[i]l controllo si riferisce ad un periodo di almeno dodici mesi con termine durante il periodo di controllo precedente; esso può essere esteso per periodi, che lo Stato membro determinerà, che precedono o seguono il periodo di dodici mesi». Si tratta di un altro tipo di periodo, definito come «periodo controllato» dal medesimo giudice del rinvio nelle succitate cause Viniflhor, ancora pendenti.
(27)  –	In particolare, il regolamento in esame deve essere posto in prospettiva con il regolamento n. 2988/95, il quale, come ricordato dalla Corte nella sentenza del 5 giugno 2012, Bonda (C-489/10, punto 33), «stabilisce un contesto giuridico comune a tutti i settori contemplati dalle politiche comunitarie» e indica quali sono le conseguenze da riconoscere alle «irregolarità», come definite dall’articolo 1, paragrafo 2, di quest’ultimo regolamento.
(28)  –	A questo proposito, osservo che il regolamento di cui trattasi non impone che tutte le imprese considerate siano controllate durante il «periodo di controllo» indicato all’articolo 2, paragrafo 4. Esso stabilisce unicamente i criteri quantitativi e qualitativi che definiscono l’obbligo di controllo gravante su ciascuno Stato membro.
(29)  –	Un obbligo di informazione similare risultava dall’articolo 8, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 729/70.
(30)  –	È il caso, ad esempio, degli articoli R 622-49 e R 622-50 del Code rural [codice rurale] francese.
(31)  – V. secondo considerando del suddetto regolamento.
(32)  –	Nella proposta iniziale [COM(89) 290 def.], il tenore dell’articolo 2, paragrafo 4, era lo stesso della versione finale del regolamento n. 4045/89, ma nella proposta modificata [COM(89) 623 def.] veniva enunciato quanto segue: «Il periodo di controllo si situa entro il 1° luglio e il 30 giugno dell’anno seguente. Uno Stato membro può iniziare controlli prima del 1° luglio non appena la Commissione ha comunicato l’accordo al programma di previsione
di cui all’articolo 10 del presente regolamento» (il corsivo è mio).
(33)  –	L’articolo 10, paragrafi da 1 a 3, prevede che ogni anno, anteriormente al 15 aprile, gli Stati membri elaborano il programma previsionale dei controlli che essi intendono effettuare nel periodo di controllo successivo e lo comunicano alla Commissione, la quale lo deve esaminare entro un termine massimo di sei settimane. L’articolo 9, paragrafo 1, stabilisce che « [a]nteriormente al 1° gennaio successivo al periodo di controllo,
gli Stati membri comunicano alla Commissione una relazione particolareggiata sull’applicazione del presente regolamento» (il corsivo è mio).
(34)  –	La Commissione osserva correttamente che l’allegato II, punto 4, lettera g), del regolamento (CE) n. 1863/90, del 29 giugno 1990, recante modalità d’applicazione del regolamento n. 4045/89 (GU L 170, pag. 23), come modificato dal regolamento (CE) n. 2992/95, del 19 dicembre 1995 (GU L 312, pag. 11), prevede espressamente la possibilità di concludere i controlli compiuti nel corso del periodo precedente quello oggetto di una relazione annuale redatta da uno Stato membro, dal momento che la disposizione in parola si riferisce ai «risultati dei controlli eseguiti nel corso del periodo precedente quello oggetto della relazione, ma per i quali i risultati medesimi non erano disponibili al momento della presentazione della relazione relativa a tale periodo».
(35)  –	Come sottolineato dal governo polacco, le circostanze specifiche di un controllo possono richiedere che le operazioni avviate nel corso di un periodo di controllo iniziale proseguano oltre tale termine, in particolare se vengono ravvisate irregolarità che richiedono ulteriori accertamenti o se occorre attendere i risultati di controlli incrociati compiuti a livello nazionale, se non addirittura a livello internazionale.
(36)  –	In base alle indicazioni di FranceAgriMer sembra che, nel procedimento principale, la Syndicat OP 84 abbia ritardato le operazioni di controllo in loco chiedendo in più occasioni il rinvio degli incontri fissati e omettendo di fornire la documentazione richiesta dagli agenti.
(37)  –	L’avvocato generale Reischl, nelle sue conclusioni relative alla causa sfociata nella sentenza del 17 dicembre 1981, de Hoe/Commissione (151/80, Racc. pag. 3161), aveva così sottolineato che un candidato «non può successivamente in nessun caso far annullare il procedimento per la copertura del posto vacante al quale ha partecipato, richiamandosi ad irregolarità che deve imputare a sé stesso» (v. pagg. 3185 e 3186 delle conclusioni in parola e i punti 18 e 19 della sentenza in parola). Nella sentenza del 9 febbraio 1984, Kohler/Corte dei conti (316/82 e 40/83, Racc. pag. 641, punto 13), la Corte ha altresì sottolineato il fatto che «accogliere l’eccezione stessa significherebbe consentirle di avvalersi d’una trasgressione ch’essa stessa ha commesso».
(38)  –	A questo riguardo ricordo che il primo considerando del regolamento n. 4045/89, che riprende le disposizioni del settimo considerando e dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 729/70, prevede che gli Stati membri sono tenuti ad adottare le misure necessarie per recuperare le somme perse non soltanto a seguito di «irregolarità», ma anche per «negligenza».
(39)  – Sentenza della Corte del 13 dicembre 2001, Nilsson (C-131/00, Racc. pag. I-10165, punto 32). Nella fattispecie, non era stato possibile effettuare il controllo in quanto un imprenditore agricolo non aveva tenuto alcun registro di stalla.
(40)  –	Si veda, nello stesso senso, il settimo considerando della decisione di rinvio.
(41)  –	Preciso che dall’ottavo e dal nono considerando della decisione di rinvio emerge che, nel procedimento principale, l’ordine di ripetizione degli aiuti percepiti era stato fondato non soltanto sugli ostacoli posti dal Syndicat OP 84, che non ha fornito i documenti richiesti dalle autorità di controllo, ma anche sulla mancanza dei requisiti per accedere a tali aiuti e su un’irregolarità riscontrata nell’alimentazione del fondo di esercizio considerato.
(42)  –	La sentenza del 21 luglio 2011, Beneo Orafti (C-150/10, Racc. pag. I-6843, punto 69 e giurisprudenza citata) rammenta che «nel settore dei controlli e delle sanzioni delle irregolarità commesse nell’ambito del diritto dell’Unione, il legislatore dell’Unione, adottando il regolamento n. 2988/95, ha stabilito una serie di principi generali e ha richiesto che, come regola generale, tutte le normative settoriali rispettino tali principi».
(43)  –	La definizione della nozione in parola data dall’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95 è stata precisata dall’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1848/2006 della Commissione, del 14 dicembre 2006, relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell’ambito del finanziamento della politica agricola comune nonché all’instaurazione di un sistema d’informazione in questo settore (GU L 355, pag. 56).
(44)  –	L’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), del regolamento in parola precisa che il suddetto importo previsto, a titolo di sanzione, in aggiunta alla restituzione delle somme indebitamente percepite, da un lato, deve essere determinato in base a una percentuale da stabilire nelle pertinenti normative, e, dall’altro, non può superare il livello assolutamente necessario a conferirgli carattere dissuasivo.
(45)  –	V., in particolare, sentenze dell’8 maggio 2003, Spagna/Commissione (C-349/97, Racc. pag. I-3851, punto 269: «le rettifiche applicate nel caso di specie non possono essere considerate come sanzioni, bensì costituiscono la conseguenza necessaria dell’illegittimità dei versamenti effettuati dal Regno di Spagna»); del 4 giugno 2009, Pometon (C-158/08, Racc. pag. I-4695, punto 28: «l’obbligo di restituire un beneficio indebitamente percepito tramite una pratica irregolare [...] non costituisce una sanzione, bensì è la semplice conseguenza della constatazione che le condizioni richieste per l’ottenimento del beneficio previsto dalla normativa comunitaria sono state create artificiosamente, rendendo indebito il vantaggio conseguito e giustificando, di conseguenza, l’obbligo di restituzione»), nonché la sentenza Beneo Orafti, cit. (punto 70).
(46)  –	A norma delle disposizioni dell’articolo 1 del regolamento n. 2988/95.
(47)  –	V., per analogia, la sentenza del Tribunale dell’8 giugno 1995, Siemens/Commissione (T-459/93, Racc. pag. II-1675, punti 96 e 97), che indica che il rimborso di un aiuto di Stato illegittimo tende a ripristinare la situazione precedente al suo versamento il che presuppone che siano stati soppressi tutti i vantaggi finanziari derivanti dall’aiuto che abbia provocato una distorsione di concorrenza.
(48)  –	Si veda, in questo senso, per analogia, la sentenza del 6 maggio 1982, BayWa e a. (146/81, 192/81 e 193/81, Racc. pag. 1503, punto 30, secondo cui «[l]’interpretazione in senso contrario [dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 729/70] comprometterebbe la parità di trattamento fra gli operatori economici dei vari Stati membri nonché l’applicazione del diritto comunitario, la quale, per quanto possibile, deve rimanere uniforme nell’intera Comunità».
(49)  –	V., tra le altre, sentenze del 4 aprile 1960, Mannesmann e a./Alta Autorità (da 4/59 a 13/59, Racc. pag. 241), e dell’11 luglio 1968, Danvin/Commissione (26/67, Racc. pag. 463, in particolare pag. 474).
(50)  –	Nella sentenza del 10 luglio 1990, Grecia/Commissione (C-259/87, Racc. pag. I-2845), la Corte ha statuito, quanto agli importi versati al FEAOG, che un indebito arricchimento è contrario ai principi generali del diritto del l’Unione.
(51)  –	V., per analogia, quanto a un soggetto che ha subito una perdita la quale incrementi il patrimonio di un terzo, senza che vi sia alcun fondamento giuridico per tale arricchimento, sentenze del 16 dicembre 2008, Masdar (UK)/Commissione (C-47/07 P, Racc. pag. I-9761, punto 44), e del 21 gennaio 2010, van Dijk (C-470/08, Racc. pag. I-603, punto 41).
(52)  –	V. anche sentenza Pometon, cit. (punto 29: «Del pari, l’importatore che si sia irregolarmente posto sotto il regime di perfezionamento attivo e ne abbia beneficiato creando artificiosamente le condizioni richieste per la sua applicazione è tenuto ad assolvere i dazi dovuti sui prodotti in questione, fatte salve le eventuali sanzioni amministrative, civili o penali previste dalla normativa nazionale », il corsivo è mio).
(53)  –	Questa doppia esigenza è ricordata all’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 2988/95, di cui si è in precedenza riportato il testo.
(54)  –	Per quanto attiene alle sanzioni amministrative previste dal regolamento n. 2988/95, v. sentenza del 28 ottobre 2010, SGS Belgium e a. (C-367/09, Racc. pag. I-10761, punto 43), e le conclusioni dell’avvocato generale Kokott nella medesima causa (in particolare i paragrafi 35 e segg.).