61983J0174(01)
RETSMØDERAPPORT
i sag 174/83 (
*1
)
I — Faktiske omstændigheder og skriftveksling
1.
Den 20. januar 1981 vedtog Rådet på grundlag af Kommissionens forslag af 9. december 1980 forordning (EØF) nr. 187/81 (EFT L 21 af 24.1.1981, s. 18) om tilpasning af vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte i De europæiske Fællesskaber samt om justeringskoefficienterne for disse vederlag og pensioner.
Under henvisning til denne forordning vedtoges den 10. februar 1981 forordning (EØF) nr. 397/81 (EFT L 46 af 19.2.1981, s. 1) om fastsættelse af løntabeller samt af øvrige lønelementer.
De to nævnte forordninger afveg fra Kommissionens forslag, og denne anlagde den 16. marts 1981 sag med påstand om annullation af forordning nr. 187/81 samt af artiklerne 1, afsnit a), 2, afsnit a) og afsnit b), og artikel 11, første afsnit, i forordning nr. 397/81.
Ved dom af 6. oktober 1982 (sag 59/81, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 3329) annullerede Domstolen forordning nr. 187/81 samt de ovennævnte bestemmelser i forordning nr. 397/81.
Under henvisning til denne dom vedtog Rådet på grundlag af Kommissionens forslag af 29. oktober 1982 forordning (EØF) nr. 3139/82 af 22. november 1982, og i medfør af forordningen opgjorde og udbetalte Rådet derefter lønefterbetalingerne uden at forhøje disse efterbetalinger med morarenter.
Denne afvisning af at tildele sagsøgerne morarenter — afvisningen fremgik af lønsedlen for december 1982 — påklagede sagsøgerne i medfør af tjenestemandsvedtægtens artikel 90, stk. 2.
Klagerne blev afvist udtrykkeligt eller — i enkelte tilfælde — stiltiende.
2.
Efter afvisningen af klagerne anlagde sagsøgerne nærværende sag, der er registreret på Domstolen den 16. august 1983.
Skriftvekslingen er forløbet forskriftsmæssigt.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.
II — Parternes påstande
1.
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
—
Det statueres, at søgsmålet kan antages til behandling i realiteten, og der gives sagsøgerne medhold.
—
Sagsøgernes lønsedler for december 1982 annulleres som ulovlige, for så vidt som de indeholder en udregning af den lønefterbetaling, som blev foretaget i medfør af Rådets forordning nr. 3139/82 af 22. november 1982, uden at denne efterbetaling var forhøjet med renter som erstatning for det formuetab, der var påført sagsøgerne; om fornødent annulleres endvidere den udtrykkelige og stiltiende afvisning af de af sagsøgerne indgivne klager i medfør af tjenestemandsvedtægtens artikel 90, stk. 2.
—
Sagsøgte tilpligtes at erstatte sagsøgerne det påførte formuetab, idet Domstolen fastsætter rentebeløbet, der bør opgøres efter den sædvanligvis anvendte sats, beregnet af de enkeltvis forfaldne efterbetalinger og indtil betaling sker.
—
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, tilpligtes sagsøgte at afholde samtlige sagens omkostninger samt, jfr. procesreglementets artikel 73, litra b), at godtgøre de nødvendige udgifter, som parterne har afholdt med henblik på sagens behandling, især rejse- og opholdsudgifter samt salær til advokat.
2.
Rådet har nedlagt følgende påstande:
—
Det statueres, at sagsøgernes påstande er ubegrundede, og sagsøgte frifindes.
—
Sagsøgerne tilpligtes at afholde sagens omkostninger, for så vidt som de ikke skal afholdes af sagsøgte i medfør af procesreglementets artikler 70 og 95, stk. 2.
—
Mest subsidiært og for det tilfælde, at der ikke gives sagsøgte medhold i ovennævnte påstande, statueres, at morarenterne først kan påløbe fra tidspunktet for fremsættelse af krav herom.
III — Parternes anbringender og argumenter
Formaliteten
1.
Sagsøgerne har anført, at søgsmålet klart vedrører en akt, der indeholder et klagepunkt som omhandlet i tjenestemandsvedtægtens artikel 91, og de har herved henvist til, at Domstolen i dommen af 21. februar 1974 (de forenede sager 15-33/73 m. fl., R. Kortner-Schots m. fl., Smi. s. 177-193) har fastslået, at lønsedlerne kan betragtes som en afgørelse, at der kan støttes ret på dem over for institutionen, samt at de, såfremt de indeholder et klagepunkt, kan gøres til genstand for et søgsmål.
Sagsøgerne har endvidere anført, at søgsmålet er indgivet rettidigt og efter gennemførelse af en klagesag, samt at de ubestrideligt har søgsmålsinteresse, for så vidt som deres vederlag blev berørt af den omhandlede afgørelse, der indebærer et klagepunkt i forhold til sagsøgerne.
2.
Rådet har ikke gjort indsigelse mod, at sagen antages, til pådømmelse, for så vidt angår påstanden om annullation af lønsedlerne for december 1982, og om fornødent annullation af afvisningen af de i medfør af tjenestemandsvedtægtens artikel 90, stk. 2, indgivne klager; dog har Rådet påstået sagen afvist i forhold til sagsøgeren Lisbet Hansen, der ikke har indgivet klage i medfør af den nævnte bestemmelse.
Realiteten
— Påstanden om annullation
1.
Sagsøgerne har i stævningerne anført to anbringender.
a)
Sagsøgerne gør gældende, at sagsøgte har overtrådt tjenestemandsvedtægtens artikel 65, stk. 1. Efter sagsøgernes opfattelse følger det af denne bestemmelse, at de efterbetalinger, der skulle betales i medfør af Rådets forordning nr. 3139/82, skulle være forhøjet med et beløb, der gav erstatning for udhulingen af pengenes værdi, for herved at give sagsøgerne den samme stilling, som de ville have haft, såfremt den løn, de havde krav på, var blevet udbetalt forskriftsmæssigt, dvs. betalt til sagsøgerne under overholdelse af de gældende betingelser og tidsfrister.
Ifølge sagsøgerne har den sagsøgte institution således efterfølgende forringet EF-tjenestemændenes faktiske købekraft, for så vidt angår perioden 1. juli 1979-31. december 1982, og hermed tilsidesat princippet om parallelitet mellem lønforhøjelserne for sagsøgerne og for nationale tjenestemænd.
b)
Sagsøgerne har for det andet gjort gældende, at den sagsøgte institution har overtrådt tjenestemandsvedtægtens artikel 62. De har anført, at artikel 62, stk. 1, fastslår, at tjenestemanden på grundlag af sin udnævnelse har ret til det vederlag, der svarer til hans lønklasse og -trin, at artikel 16 i vedtægtens bilag VII bestemmer, at vederlaget udbetales tjenestemanden den 15. i hver måned for den løbende måned, samt at artikel 62, stk. 2, præceptivt bestemmer, at tjenestemanden ikke kan give afkald på retten til vederlag.
Af det anførte følger efter sagsøgernes opfattelse modsætningsvis, at den, som det påhviler at opfylde forpligtelsen i forhold til tjenestemanden — dvs. den institution der er ansættelsesmyndighed — ikke kan anses for berettiget til at standse udbetalingen af tjenestemændenes vederlag eller nedsætte dettes størrelse.
Det er herefter sagsøgernes opfattelse, at den sagsøgte institution har formindsket den købekraft, som de har krav på, idet lønefterbetalingerne fandt sted med en forsinkelse på op til tredive måneder for den længste periodes vedkommende og alene med et beløb svarende til den nominelle løn, uden at der var taget hensyn til pengeforringelsen.
2.
Rådet har i svarskriftet anført følgende anbringender og argumenter:
a)
Med hensyn til sagsøgernes anbringende om, at sagsøgte har overtrådt tjenestemandsvedtægtens artikel 65, stk. 1, har Rådet anført, at det hverken efter bestemmelserne selv eller efter den metode til gennemførelse af bestemmelsen, som Rådet vedtog i 1976, ligeså lidt som efter Domstolens praksis, jfr. dommene af 5. juni 1973 (sag 81/72, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 515) og af 6. oktober 1982 (sag 59/81, Kommissionen mod Rådet, Sml. s. 3329) skal forøge købekraften af de EF-ansattes lønninger i samme omfang som lønningerne til de offentlige ansatte i medlemsstaterne.
Rådet anser sig endnu mindre for forpligtet til at yde erstatning på grund af pengeforringelsen, bortset fra i det omfang hvor pengeforringelsen afspejles i leveomkostningerne og erstattes ved tilpasningen af justeringskoefficienterne. Rådet har i øvrigt anført, at metoden til tilpasning af vederlagene, der blev vedtaget i 1976, er en »ex />oíí«-metode, idet man med henblik på den årlige tilpasning som referenceperiode anvender de tolv måneder fra den 1. juli i det foregående år til den 30. juni i det løbende år, og der findes herved ingen bestemmelse om morarenter som erstatning for den pengeforringelse, der måtte være sket i tidsrummet mellem referenceperiodens slutdato og vedtagelsen af Rådets forordning seks måneder senere.
Rådet har anført, at selv om det har strammet grænserne for sit eget skøn, så har det dog ikke dermed indført en automatisk lønreguleringsordning, men en ordning for tilpasning, der indebærer, at Rådets afgørelse af, om en tilpasning bør foretages, træffes i lyset af visse nærmere kriterier.
Rådet har endelig anført, at sagsøgernes anbringende om overtrædelse af traktatens artikel 65, stk. 1, indebærer, at de kræver morarenter og ikke erstatning. Rådet har i denne forbindelse henvist til Domstolens dom af 15. juli 1960 (de forenede sager 27 og 39/59, A. Capolongo mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 193), hvorved det statueredes, at morarenter påløber som følge af forsinket opfyldelse af en forpligtelse, hvilket skal være bragt på det rene ved hjælp af et forudgående påkrav, og Rådet har anført, at sagsøgerne ikke afgav et sådant påkrav, før Rådet betalte hovedstolen, dvs. det beløb, hvoraf sagsøgerne nu kræver renter.
b)
Med hensyn til overtrædelsen af tjenestemandsvedtægtens artikel 62 har Rådet anført, at tjenestemanden har ret til det vederlag, der svarer til hans lønklasse og -trin, som fastsat af den kompetente myndighed inden for rammerne af de gældende forskrifter, og at løntabellen i henhold til forordning nr. 3139/82 klart finder anvendelse i den konkrete sag, samt at artikel 62 ikke indebærer, at vederlagets størrelse ikke kan ændres i medfør af vedtægtens artikel 65, stk. 1, og i overensstemmelse med metoden. Ifølge Rådet er vedtægtens artikel 62 uden betydning for det i sagen rejste spørgsmål om forhøjelse af lønefterbetalingerne med morarenter.
3.
Sagsøgerne har i replikken omtalt den historiske baggrund for EF-institutionernes lønpolitik og anført, at den dialog, der i denne sammenhæng finder sted mellem personalet og Rådet på grundlag af et gensidigt tillidsforhold, ville miste sin mening, dersom Rådet frit kunne vedtage ulovlige forordninger. Sagsøgerne har anført, at de aldrig har bestridt, at forordning nr. 3139/82 er lovlig, men at de alene har anfægtet de afgørelser, som ansættelsesmyndigheden har truffet til gennemførelse af forordningen.
a)
Med hensyn til anbringendet om overtrædelse af tjenestemandsvedtægtens artikel 65, stk. 1, har sagsøgerne således anført, at i forbindelse med at Rådet vedtog foranstaltningerne til gennemførelse af forordning nr. 3139/82 — dvs. handlede i egenskab af ansættelsesmyndighed og ikke som lovgiver — var det bundet af forordningens formål.
Sagsøgerne har herved anført, at eftersom Rådet ikke efterfølgende betalte tjenestemændene et vederlag, der var beregnet ud fra den købekraft, som de havde krav på for perioden efter den 1. juli 1980, har det handlet i strid med formålet med forordning nr. 3139/82 og samtidigt overtrådt tjenestemandsvedtægtens artikel 65, stk. 1, såvel som det bindende princip om parallelitet mellem lønforhøjelserne for tjenestemænd i medlemsstaterne og for EF-tjenestemændene som fastslået ved den tilpasningsmetode, som Rådet indførte i 1976.
b)
For så vidt angår anbringendet om overtrædelse af vedtægtens artikel 62, har sagsøgerne anført, at de ikke benægter, at Rådet inden for rammerne af vedtægtens bestemmelser samt efter gennemførelse af dialogen mellem tjenestemændene og den sagsøgte institution kan ændre indholdet af lønkravet.
Sagsøgerne har anført, at det imidlertid fremgår af den nævnte bestemmelse og af artikel 16 i vedtægtens bilag VII, at tjenestemanden kan kræve sit vederlag betalt senest den 15. i den løbende måned. Sagsøgerne fastholder, at de i den konkrete sag således pr. forfaldsdagen i henhold til vedtægten ikke alene kunne kræve det vederlag, som de har fået udbetalt, men tillige havde krav på de lønefterbetalinger, der er blevet betalt i henhold til forordning nr. 3139/82, som Rådet vedtog med to års forsinkelse, hvilket skyldes, at Rådet uden føje igennem flere måneder anvendte forordning nr. 187/81 med kendskab til, at den var ulovlig; ved dette forhold er der påført sagsøgerne et tab, som kun kunne være erstattet, såfremt der var truffet foranstaltninger, hvorved sagsøgerne var blevet stillet, som de havde været, dersom man ikke havde anvendt en ulovlig forordning med den deraf følgende forsinkelse med udbetalingen af de beløb, der tilkom dem. Med henblik herpå bør Rådet efter sagsøgernes opfattelse forhøje lønefterbetalingerne med et beløb til erstatning for pengeforringelsen samt betale erstatning i tillæg til det herved fremkomne beløb.
4.
Rådet har i duplikken anført følgende argumenter.
a)
For så vidt angår overtrædelsen af tjenestemandsvedtægtens artikel 65, stk. 1, har Rådet anført, at det ved forordning nr. 3139/82, som — efter forslag fra Kommissionen af 29. oktober 1982 — blev vedtaget for at opfylde Domstolens dom af 6. oktober 1982, erstattede løntabellerne i vedtægtens artikel 66 med nye tabeller, der trådte i kraft henholdsvis den 1. juli 1980 og den 1. juli 1981. Efter Rådets opfattelse har tjenestemændene følgelig krav på betaling af forskellen mellem lønningerne i henhold til de sidstnævnte tabeller og de tidligere betalte lønninger, men uden betaling af nogen erstatning i tillæg til disse beløb, idet forordning nr. 3139/82 ikke indeholder nogen hjemmel herfor.
Efter Rådets opfattelse fulgte de trufne afgørelser automatisk af denne forordning, der ikke hjemlede noget skøn, hverken for så vidt angår de øvrige institutioner eller Rådet, da dette i sin egenskab af ansættelsesmyndighed gennemførte den forordning, det havde vedtaget i egenskab af lovgiver.
b)
For så vidt angår overtrædelsen af tjenestemandsvedtægtens artikel 62, har Rådet anført, at bestemmelsens formål er at fastslå tjenestemandens ret til vederlaget, hvorved dette defineres som omfattende »en grundløn, familietillæg og godtgørelser«. Dette må efter Rådets opfattelse forstås som en henvisning til tjenestemandsvedtægtens artikel 66 og de øvrige lønelementer, der omhandles i bestemmelsen, dvs. at tjenestemanden kan kræve den løn, der fremgår af tabellen i vedtægtens artikel 66; til disse beløb kommer efter omstændighederne andre lønelementer, hvorimod beløbene ikke kan forhøjes. Rådet har dernæst fastholdt, at forordningerne nr. 187/81 og nr. 397/81 stod ved magt, indtil det ved Domstolens dom var fastslået, at de var ulovlige, og Rådet kan derfor ikke — som hævdet af sagsøgerne — drages til ansvar for at have anvendt disse forordninger.
— Påstanden om erstatning uden for kontrakt
1.
Sagsøgerne har i stævningen anført følgende:
a)
Den 20. januar 1980 anmodede Rådet Kommissionen om senest den 30. juni 1980 at forelægge Rådet en undersøgelse af, hvorledes metoden vedrørende tilpasning af EF-tjenestemændenes vederlag havde virket i praksis, ledsaget af forslag til ændringer, således at Rådet kunne træffe afgørelse inden udgangen af 1980. Kommissionen skulle tillige udarbejde en rapport, på grundlag af hvilken Rådet senest ultimo september kunne foretage den årlige undersøgelse af lønningsniveauet.
Sagsøgerne har anført, at Kommissionen ikke rettidigt fremlagde den undersøgelse, som Rådet havde anmodet om, og at Kommissionen først den 27. november 1980 fremlagde rapporten for 1980, jfr. tjenestemandsvedtægtens artikel 65, stk. 1, hvorved Kommissionen imidlertid gentagne gange gjorde Rådet opmærksom på, at man for så vidt angik 1980 var nødt til at anvende den indtil videre gældende metode for tilpasning og inden for de heri fastsatte tidsrammer; dette forslag havde personalerepræsentanterne erklæret sig indforstået med.
Sagsøgerne har anført, at Rådet uanset den holdning, som Kommissionen og personaleorganisationerne havde indtaget, vedtog forordning nr. 187/81, som senere blev annulleret af Domstolen.
Efter sagsøgernes opfattelse er der som følge af Kommissionens manglende omhu og det forhold, at Rådet vedtog en ulovlig forordning, påført dem et tab, der ikke kan anses for erstattet ved, at de alene fik udbetalt den nominelle løn, der følger af vedtægtens artikel 65, stk. 1, idet der i erstatningsøjemed burde være truffet sådanne foranstaltninger, at sagsøgerne blev stillet på samme måde, som de ville have været, såfremt hele den løn, de havde krav på, var blevet betalt rettidigt.
Sagsøgerne er herefter af den opfattelse, at de af Kommissionen og Rådet begåede fejl — for Kommissionens vedkommende overskridelsen af de fastsatte frister og anvendelsen af en forordning, som den selv havde påstået annulleret, og for Rådets vedkommende vedtagelsen af en ulovlig forordning samt undladelsen af at træffe enhver foranstaltning til, at den årlige undersøgelse af lønningsniveauet kunne gennemføres i løbet af september — henset til vedtægtens artikel 65, stk. 1, udgør et myndighedsmisbrug, der har forårsaget det af sagsøgerne lidte tab, og at sagsøgte som følge af denne årsagsforbindelse skal yde sagsøgerne erstatning.
b)
Sagsøgerne har til støtte for denne opfattelse og dermed for deres påstand henvist til Domstolens egen praksis såvel som til praksis ved andre internationale og nationale forvaltningsdomstole.
Sagsøgerne har anført, at Domstolen i dommen af 2. juli 1981 (sag 185/80, Garganese mod Kommissionen, Sml. s. 1785) tilkendte morarenter af en ydelse, der var betalt for sent, nemlig efter de foreskrevne forfaldsterminer, og at Domstolen ved dommen af 6. oktober 1982 (sag 9/81, Williams, Sml. s. 3301) statuerede, at der skulle betales renter fra de respektive forfaldsdatoer af de løntillæg, der tilkom sagsøgeren som følge af en ændring af hans løntrin med tilbagevirkende gyldighed.
Sagsøgerne har endvidere henvist til kendelse nr. 6 af 27. februar 1947 afsagt af den administrative ankeinstans ved Den internationale Arbejdsorganisation, hvorved Institut international de coopération intellectuelle blev tilpligtet at betale erstatning som følge af forsinkelsen med udbetalingen af de beløb, der tilkom sagsøgeren, samt til afgørelse nr. 105 af 10. januar 1980 fra klagenævnet ved NATO, hvorved denne internationale organisation blev kendt pligtig at betale renter som erstatning for det tab, der var påført dens tjenestemænd som følge af forsinkelsen med betalingen af de lønninger m. v., som de havde krav på.
Sagsøgerne har endelig anført en række domme afsagt af Belgiens kassationsret vedrørende forvaltningens erstatningsansvar, såfremt den ved en ulovlig retsakt har kunnet påføre borgeren et tab, samt vedrørende princippet om, at opgørelsen af tabet i den enkelte sag sker på grundlag af forholdene på tidspunktet for domsafsigelsen, hvorved der skal tages hensyn til pengeforringelsen for at sikre en fuldstændig erstatning af det lidte tab, hvilket sker ved, at der ydes en erstatning for pengeforringelsen i tillæg til den erstatning, der skal erstatte tabet.
Efter sagsøgernes opfattelse fremgår det af det anførte, at efter de erstatningsprincipper, der gælder i medlemsstaternes retssystemer, og som er lagt til grund i Domstolens praksis og i praksis ved andre internationale og nationale retsinstanser, kan myndighederne for det første drages til ansvar for lovstridig adfærd, og skadelidte for det andet kræve en erstatning, der stiller ham på samme måde, som han ville være stillet, såfremt fejlen ikke var begået.
Efter sagsøgernes opfattelse opnår de ved betalingen af de krævede renter således blot erstatning for det tab, som de faktisk har lidt som følge af værdiforringelsen af den løn, som de fik udbetalt, sammenlignet med dennes værdi, såfremt de havde modtaget den på forfaldstidspunktet i henhold til tjenestemandsvedtægten.
c)
Sagsøgerne er af den opfattelse, at der med henblik på en retfærdig og rimelig opgørelse af tabet skal svares renter efter de satser, der gælder i henhold til lovgivningen i det land, der er sagsøgernes tjenestested, dvs. Belgien; disse satser udgjorde — efter flere forudgående forhøjelser — 8% indtil den 31. juli 1981 og 12% fra den 1. august 1981.
Sagsøgerne har anført, at det fremgår af Domstolens nyere praksis (dom af 18. marts 1982, Chaumont-Barthel mod Parlamentet, sag 103/81, Smi. s. 1003), at renterne påløber fra det tidspunkt, da vederlaget skulle være betalt af administrationen, dvs. konkret
—
fra januar 1981 for efterbetalingerne vedrørende andet halvår 1980,
—
for efterbetalinger vedrørende perioden herefter fra den enkelte månedlige forfaldsdag, jfr. herved artikel 1 i forordningen af 22. november 1982,
—
fra januar 1982 for efterbetalingerne vedrørende andet halvår 1981,
—
for efterbetalingerne vedrørende perioden herefter fra den enkelte månedlige forfaldsdag, jfr. herved artikel 3 i den ovennævnte forordning.
2.
Rådet har i svarskriftet anført følgende anbringender og argumenter.
a)
Rådet har indledningsvis anført, at sagsøgerne gør gældende, at Rådet vedtog en ulovlig forordning, nemlig nr. 187/81, og at der ikke kunne ydes erstatning for denne fejl ved blot at betale den nominelle løn, der skulle betales i medfør af tjenestemandsvedtægtens artikel 65, stk. 1.
Rådet har anført, at det fremgår af Domstolens praksis (dom af 22. oktober 1975, sag 9/75, Meyer mod Kommissionen, Sml. s. 1171), at sagsøgernes påstand om erstatning uden for kontraktsforhold kan fremmes under deres søgsmål på grundlag af tjenestemandsvedtægtens artikler 90 og 91, hvorved det tab, som sagsøgerne påstår at have lidt, må betragtes som forårsaget ved anvendelsen af den beslutning, der anfægtes som ugyldig, således at en af konsekvenserne af en eventuel annullationsdom vil være, at der ifaldes ansvar til erstatning uden for kontrakt; efter Domstolens praksis kan erstatningssøgsmålet under disse omstændigheder ikke adskilles fra annullationssøgsmålet (dom af 18. marts 1975, sag 72/74, Union Syndicale mod Rådet, Sml. s. 401). Efter Rådets opfattelse kan sagsøgerne derfor alene føre deres sag på grundlag af vedtægtens artikel 91, nemlig under anbringende af, at vedtægtens artikel 65, stk. 1, er overtrådt.
b)
Hvad angår det forhold, der lægges Rådet til last, har Rådet anført, at sagsøgerne i virkeligheden anfægter forordning nr. 3139/82 og ikke den forudgående forordning nr. 187/81, som Domstolen annullerede. Med hensyn til forordning nr. 3139/82 har Rådet anført, at Kommissionens forslag, der blev vedtaget som forordning nr. 3139/82, intet nævnede om eventuel betaling af morarenter sammen med lønefterbetalingerne, og at der heller ikke i den dom, hvorved Domstolen annullerede forordning nr. 187/81, findes noget, der støtter en sådan antagelse.
Rådet har i øvrigt anført, at en institution kun kan drages til ansvar for en generel retsakt, der indebærer beslutninger vedrørende økonomisk politik, såfremt der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret krænkelse af en højere retsregel til beskyttelse af private, således som det gentagne gange er fastslået af Domstolen (domme i sagerne 5/71, Sml. 1971, s. 275, 9/71 og 11/71, org. ref. Rec. 1972, s. 391, og 59/72, Sml. 1973, s. 791); en sådan tilstrækkeligt kvalificeret krænkelse kan dernæst kun foreligge i tilfælde af, at institutionen åbenbart og groft overskrider grænserne for udøvelsen af sine beføjelser (dom af 25. maj 1978, de forenede sager 83 og 94/76, 4, 15 og 40/77, Sml. s. 1209).
Efter Rådets opfattelse fremgår det imidlertid af præmisserne til Domstolens dom i sag 59/81, at Rådet havde lagt en urigtig fortolkning af artikel 65, stk. 1, til grund, for så vidt angår de kriterier, der kommer i betragtning i forbindelse med tilpasningen af tjenestemændenes vederlag, og at en sådan fejlfortolkning ikke kan betragtes som en grov og åbenbar tilsidesættelse af en for Rådet bindende retsforskrift.
Rådet har endelig anført, at selv om Domstolen i dommen af 5. juni 1973 (sag 81/72, Sml. s. 575) fastslog, at den årlige tilpasning af vederlagene kun er en mere administrativ end normativ gennemførelsesforanstatlning, idet der er tale om anvendelse af vedtægtens artikel 65, så står de af Domstolen anerkendte principper om institutionernes ansvar fortsat ved magt, og sagsøgernes krav om erstatning ses herefter at være uden grundlag.
c)
For så vidt angår spørgsmålet, om sagsøgerne med rette kan kræve morarenter, har Rådet anført, at dette krav forudsætter, at hovedstolen er bestemt. I nærværende sag forudsatte en sådan fiksering af lønefterbetalingerne dels, at Domstolen fastlagde rækkevidden af Rådets eget skøn i henhold til artikel 65, stk. 1, samt i henhold til metoden, dels at Domstolen — som sket den 6. oktober 1982 — tog stilling til, om forordning nr. 187/81 var lovlig. Efter Rådets opfattelse blev lønefterbetalingerne således først beløbsmæssigt fikseret, efter at forordning nr. 3139/82 af 22. november 1982 var trådt i kraft, og Rådet udviste selv den fornødne hurtighed med gennemførelsen af forordningen, idet de omhandlede beløb blev betalt medio december 1982. Rådet har endelig gentaget, at retten til morarenter er betinget af, at der rettes et forudgående påkrav til debitor, og Rådet har anført, at for så vidt angår forholdet i denne sag blev stævningen såvel som klagen indgivet af sagsøgerne, efter at hovedstolen var betalt, og sagsøgernes krav om morarenter er følgelig uden grundlag.
3.
Sagsøgerne har i replikken anført følgende med hensyn til Rådets argumentation.
a)
Sagsøgerne har anført, at de ikke drager Rådet til ansvar under et søgsmål i medfør af traktatens artikel 215. Efter sagsøgernes opfattelse fremgår det af Domstolens førnævnte dom i sag 9/75, som Rådet har henvist til, at et søgsmål til erstatning uden for kontrakt, der anlægges af tjenestemænd mod en fællesskabsinstitution, uden forskel kan fremmes såvel efter traktatens artikel 179 og vedtægtens artikler 90 og 91 som efter traktatens artikel 215, forudsat at sagen anlægges senest tre måneder efter afvisningen af den klage, der forinden skal være indgivet.
Sagsøgerne har endvidere anført, at selv om Domstolen i sag 72/74 statuerede afvisning af søgsmålet, skete dette ikke med den begrundelse, at sagen var anlagt i medfør af traktatens artikle 215, men fordi kravet om erstatning af det påståede tab ikke kunne adskilles fra annullationspåstanden for så vidt som anbringendet om ulovlighed og anbringendet om en tjenstlig fejl vedrørte et og samme forhold, nemlig »manglerne ved Rådets forudgående beslutninger«, og den krævede erstatning fremtrådte således som en af de konsekvenser, der måtte være draget af en eventuel dom om annullation.
Sagsøgerne har endvidere henvist til generaladvokat Reischl's forslag til afgørelse i samme sag, hvori der gives udtryk for, at tjenestemanden bør gives medhold i et erstatningssøgsmål, som han anlægger i medfør af traktatens artikel 215, forudsat at søgsmålet grunder sig på, at der er påført sagsøgeren et tab som følge af en tjenstlig fejl. Sagsøgerne har tillige henvist til Domstolens dom af 7. oktober 1982 i sag 131/81 (Berti mod Kommissionen, Sml. s. 3493), hvoraf det fremgår, at selv om Domstolen i henhold til traktatens artikel 179 er kompetent til at pådømme enhver tvist mellem Fællesskabet og dets ansatte, findes hjemmelen for at kræve erstatning for et tab, der forvoldes af institutionerne eller af deres ansatte, i traktatens artikel 215, andet afsnit. Der bør følgelig gives sagsøgerne medhold i medfør af EØF-traktatens artikler 179 og 215.
b)
Over for Rådets anbringende om, at den simple fejlfortolkning af artikel 65, stk. 1, som statueredes at foreligge ved Domstolens dom i sag 59/81, ikke kan betragtes som en grov og åbenbar tilsidesættelse af en for Rådet bindende retsforskrift og dermed pådrage Rådet ansvar, har sagsøgerne anført følgende synspunkter.
Sagsøgerne har anført, at Domstolen i dommene af 15. december 1982, Birke m. fl. mod Kommissionen og Battaglia m. fl. mod Kommissionen, fastslog, at Rådets kompetence i henhold til artikel 65, stk. 1, er en bundet kompetence, hvori der ikke indgår politisk prægede elementer, idet Rådet skal træffe sin afgørelse inden for rammerne af Fællesskabets økonomiske og sociale politik.
Sagsøgerne har anført, at Domstolen i dommen af 6. oktober 1982, Kommissionen mod Rådet, udtalte, at »heraf følger, at Rådets beføjelse... består i at konstatere, om der foreligger en væsentlig stigning i leveomkostningerne, og i bekræftende fald at drage konsekvenserne heraf«.
Efter sagsøgernes opfattelse kan Rådets forordninger nr. 187/81 og nr. 3139/82 ikke under nogen omstændigheder sidestilles med en generel retsakt, der er udtryk for beslutninger vedrørende den økonomiske politik, og sagsøgerne behøver følgelig ikke at bevise, at der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret krænkelse af en højere retsregel til beskyttelse af private.
Efter sagsøgernes opfattelse er der imidlertid ingen tvivl om, at der foreligger en sådan krænkelse, idet retten til vederlaget efter præsteret tjeneste er en af grundrettighederne efter vedtægten, samt fordi misligholdelse med betaling af vederlaget — også for så vidt angår en del heraf — indebærer en krænkelse af en regel til værn for tjenestemændenes rettigheder og fremtræder som et deliktslignende forhold, der — uden noget forudgående påkrav — afføder et krav på erstatning i form af betaling af morarenter fra forfaldsdagen i henhold til tjenestmandsvedtægten og til fuld betaling sker.
c)
For så vidt angår spørgsmålet, om sagsøgernes fordring er bestemt, hvilket er en betingelse for, at der kan kræves morarenter, har sagsøgerne anført, at de havde krav på hele det vederlag, der tilkom dem i henhold til tjenestemandsvedtægten »efter præsteret tjeneste«, og at det ikke er rigtigt, når Rådet hævder, at lønefterbetalingerne først blev beløbsmæssigt fikseret, efter at forordning nr. 3139/82 var trådt i kraft. Sagsøgerne har anført, at Rådet herved som undskyldning for, at det i sin egenskab af ansættelsesmyndighed udbetalte de beløb, der tilkom sagsøgerne, for sent, henviser til en forordning, som Rådet selv havde vedtaget i sin egenskab af lovgiver; dette er i strid med maksimen nemo auditur turpitudinem suam allegans (»ingen kan til sit forsvar påberåbe sig sin egen retsstridige adfærd«).
For så vidt angår spørgsmålet om rentens størrelse og rentekravets begrundelse, har sagsøgerne henvist til dommen af 25. oktober 1983 i sag 107/82, AEG-Telefunken mod Kommissionen, hvorved Domstolen — for at forhindre at institutionernes retsakter gøres til genstand for søgsmål i rent forhalingsøjemed — fastlog, at Fællesskabets debitorer principielt må anses for pligtige at betale morarenter af de bøder, der er pålagt af Kommissionen. Sagsøgerne har anført, at Kommissionen i den pågældende sag gav udtryk for, at der kun kan være tale om at afstå fra at fuldbyrde en beslutning om pålæggelse af en bøde, såfremt skyldneren stillede kaution samt forpligtede sig til at betale renter beregnet efter Deutsche Bundesbank's diskontosats med tillæg af 1%.
Sagsøgerne har erklæret sig enige i den argumentation, som Kommissionen har fremført over for sine debitorer, og de finder, at den diskontosats, der anvendes af centralbanken i det land, der er tjenestested for de ramte tjenestemænd, med tillæg af 1%, således er en rimelig sats.
Sagsøgerne har endelig anført, at når Kommissionen pålægger bøder for overtrædelse af traktatens artikler 85 og 86 og herved kan kræve morarenter i tilfælde af forsinkelse med betalingen af bøderne, handler den inden for rammerne af en bemyndigelse fra Rådet, nemlig i medfør af artikel 15 i forordning nr. 17/82, der er vedtaget i henhold til traktatens artikel 87, stk. 2, litra a), og det kan derfor ikke anerkendes, når Rådet hævder, at den ordning, hvorefter Kommissionen opkræver renter i forbindelse med gennemførelsen af Rådets politik, skulle være uden betydning for Rådet, både som princip og for så vidt angår den praktiske udformning.
4.
Rådet har i duplikken anført følgende.
a)
For så vidt angår erstatningssøgsmålet, afvises det ikke, at sagsøgernes søgsmål på én og samme tid kan fremmes på grundlag af traktatens artikel 215, henholdsvis traktatens artikel 179 og tjenestemandsvedtægtens artikler 90 og 91.
Rådet har imidlertid anført, at til forskel fra den førnævnte sag 131/81, Berti mod Kommissionen, hvor EF-institutionen havde gjort sig skyldig i et ansvarspådragende forhold, har sagsøgerne i nærværende sag ikke lidt noget tab som følge af vedtagelsen af forordning nr. 3139/82; sagsøgerne bestrider ikke, at forordningen er lovlig, selv om de kræver renter, som forordningen ikke indeholdt nogen bestemmelse om.
b)
Rådet har i øvrigt anført, at det ikke er rigtigt, når sagsøgerne hævder, at de beslutninger, som Rådet træffer i medfør af artikel 65, stk. 1, ikke indeholder noget politisk element, fordi Rådets afgørelse skal træffes indenfor rammerne af Fællesskabets økonomiske og sociale politik. Rådet har anført, at dommene i sagerne Battaglia mod Kommissionen og Birke mod Kommissionen drejede sig om tjenestemandsvedtægtens artikel 65, stk. 2, og ikke om stk. 1, samt at Domstolen ikke statuerede, at Rådets kompetence i henhold til sidstnævnte bestemmelse er en bundet kompetence, der ikke indeholder noget politisk element, for de to nævnte sager drejede sig om fastsættelsen af en særskilt justeringskoefficient for et bestemt tjenestested. For så vidt angår dommen i sag 59/81, har Rådet anført, at Domstolen fastslog, at Rådet havde overtrådt artikel 65, stk. 1, idet Rådet ikke havde taget hensyn til det ene af de to kriterier, der udtrykkeligt nævnes i artikel 65, stk. 1, andet afsnit, andet punktum; men Domstolen udtalte samtidig, at den skønsbeføjelse, der tilkommer Rådet i henhold til artikel 65, stk. 2, er snævrere end beføjelsen i forbindelse med den årlige tilpasning af vederlagene, dvs. hvor der er tale om gennemførelsen af artikel 65, stk. 1.
Rådet fastholder således, at den urigtige fortolkning af artikel 65, stk. 1, for så vidt angår de kriterier, der finder anvendelse med henblik på gennemførelsen af en tilpasning, ikke udgør en grov og åbenbar tilsidesættelse af en forskrift til beskyttelse af sagsøgerne, og Rådet har anført, at Domstolen i dommen af 9. juli 1970 (sag 23/69, Fiehn mod Kommissionen, Sml. 1970, s. 95) udtalte, at en forkert fortolkning som hovedregel ikke i sig selv udgør en tjenstlig fejl.
Rådet har endelig afvist sagsøgernes anbringende om, at det har pådraget sig ansvar for et deliktslignende forhold.
c)
For så vidt angår arten af de beløb, som sagsøgerne kræver betalt, har Rådet anført, at sagsøgerne dels betegner disse som erstatning, dels som morarenter, og herved under ét taler om erstatningsbeløb, og Rådet har anført, at for så vidt angår morarenter, fremgår det af Domstolens praksis (dom af 12. juli 1973, Di Blasi mod Kommissionen, 74/72, Sml. s. 847), at der under alle omstændigheder skal fremsættes påkrav herom. Rådet har herved gentaget, at i nærværende sag blev stævningen såvel som klagen indgivet, efter at hovedstolen var betalt, og dermed falder grundlaget for sagsøgerens krav om morarenter bort. Rådet fastholder endvidere, at lønefterbetalingerne først blev beløbsmæssigt fikseret efter vedtagelsen af forordning nr. 3129/82, hvorfor sagsøgerne vanskeligt kan hævde, at de på forfaldstidspunktet kunne kræve hele det vederlag, der tilkom dem efter præsteret tjeneste, når det står fast, at sagsøgernes tilgodehavende først kunne bestemmes, efter at Domstolen havde taget stilling til, om forordningerne nr. 187/81 og nr. 397/81 var lovlige, og Rådet selv havde vedtaget forordning nr. 3139/82.
Rådet er desuden af den opfattelse, at sagsøgerne i virkeligheden påstår betaling af et beløb, der svarer til forskellen mellem det beløb, de fik udbetalt i december 1982, og det beløb, de hævder at have tabt i løbet af 1981 og 1982; dette beløb modsvares ikke nødvendigvis af en diskontosats, der fastsættes og anvendes som rentesats af Domstolen.
For så vidt angår sagsøgernes bemærkninger om rentesatsen samt deres argumenter til støtte for selve rentekravet, finder Rådet det ikke betimeligt at gå ind i en drøftelse af dette spørgsmål, da der efter Rådets opfattelse ikke skal betales renter, eftersom Rådet ikke har gjort sig skyldig i en tilstrækkelig grov og åbenbar overskridelse af sine beføjelser, da det vedtog forordningerne nr. 187/81 og nr. 397/81; således fastslog Domstolen i dommen i sag 59/81, at Rådet havde foretaget en simpel fejlfortolkning af tjenestemandsvedtægtens artikel 65, stk. 1.
Rådet har dernæst anført, at sagsøgerne ses at kræve erstatning for det tab, som de hævder at have lidt som følge af vedtagelsen af forordningerne nr. 187/81 og nr. 397/81, til forskel fra renter af en lønefterbetaling, der allerede har fundet sted; dette fremgår af, at sagsøgerne har henvist til EØF-traktatens artikel 215, der vedrører skadeserstatning.
Rådet har anført, at dersom Domstolen statuerer, at der skal betales erstatning i henhold til artikel 215 i nærværende sag, bør denne beregnes på grundlag af værdiforringelsen af de forskellige valutaer i de lande, hvor EF's tjenestemænd og øvrige ansatte gør tjeneste og aflønnes. For det tilfælde at Domstolen tilkender morarenter som påstået af sagsøgerne, er det Rådets opfattelse, at renterne først kan påløbe efter påkrav over for Rådet, og eftersom påkravet i den foreliggende sag blev fremsat, efter at hovedstolen var betalt, vil der ikke være at betale morarenter til sagsøgerne.
C. Kakouris
Refererende dommer
(
*1
) – Processprog: Fransk.