61996CC0129_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 I hovedsagen har Inter-Environnement Wallonie ASBL (herefter »Inter-Environnement«) ved Belgiens Conseil d'État nedlagt paastand om hel eller delvis annullation af bekendtgoerelse af 9. april 1992 om giftigt eller farligt affald (herefter »bekendtgoerelsen«), som er udstedt af exécutif régional wallon (det udoevende organ for regionen Vallonien). I dom af 29. marts 1996, som indeholder den praejudicielle anmodning, har Conseil d'État allerede truffet afgoerelse vedroerende fem af de seks anbringender, som Inter-Environnement har gjort gaeldende, og har annulleret visse af bestemmelserne i bekendtgoerelsen. Inter-Environnement's sidste klagepunkt har foranlediget Conseil d'État til at anmode om en praejudiciel afgoerelse vedroerende to punkter i faellesskabsretten, hvor det foerste vedroerer medlemsstatens befoejelse til at kontrollere lovligheden af en national foranstaltning, som er vedtaget foer udloebet af gennemfoerelsesfristen for et direktiv, og det andet vedroerer omfanget af begrebet affald i faellesskabslovgivningen om affald, saerligt hvad angaar stoffer, som er fremstillet eller anvendt i en industriel produktionsproces.
2 Det af Inter-Environnement paaberaabte anbringende vedroerer saerligt artikel 5, stk. 1, i den nationale bekendtgoerelse, hvori det bestemmes:
»Der kraeves tilladelse til etablering og drift af et saerligt anlaeg til omsortering, forbehandling, bortskaffelse eller nyttiggoerelse af giftigt eller farligt affald, der ikke er integreret i en industriel produktionsproces, og som behandler affald fra tredjemand ... «.
3 Ifoelge Inter-Environnement undtager denne bestemmelse med urette giftigt eller farligt affald, som er integreret i en industriel produktionsproces, fra godkendelseskravet. Anbringendet er opdelt i to led.
4 For det foerste haevder Inter-Environnement, at artikel 5, stk. 1, i bekendtgoerelsen er i strid med artikel 11 i Raadets direktiv 75/442/EOEF om affald (1), som aendret ved direktiv 91/156/EOEF (samtlige henvisninger i det efterfoelgende til direktiv 75/442 vedroerer direktivet med senere aendringer) (2), og med artikel 3 i Raadets direktiv 91/689/EOEF om farligt affald (3).
5 Conseil d'État fastslaar i sin dom, at bekendtgoerelsens artikel 5, stk. 1, strider mod disse bestemmelser. Artikel 9 og 10 i direktiv 75/442 kraever, at anlaeg eller virksomheder, som i henhold til direktivet varetager bortskaffelse eller nyttiggoerelse af affald, indhenter en tilladelse. Direktivets artikel 11 goer det muligt for medlemsstaterne at fritage anlaeg eller virksomheder, der selv varetager bortskaffelsen af deres eget affald paa produktionsstedet [artikel 11, stk. 1, litra a)], og anlaeg eller virksomheder, der nyttiggoer affaldet [artikel 11, stk. 1, litra b)], for godkendelseskravet. Denne fritagelse finder dog kun anvendelse, saafremt visse betingelser er opfyldt: de kompetente myndigheder skal have vedtaget almindelige regler for hver af de forskellige former for aktiviteter; endvidere skal arten eller maengden af affaldet og metoderne til bortskaffelse eller nyttiggoerelse sikre, at de i direktivets artikel 4 indeholdte grundlaeggende krav om, at menneskets sundhed ikke bringes i fare, og at miljoeet ikke skades, overholdes. Conseil d'État bemaerker, at disse betingelser ikke er gennemfoert i belgisk ret. Endvidere bestemmes det i artikel 3, stk. 1, i direktiv 91/689, at den i artikel 11, stk. 1, litra a), indeholdte bemyndigelse til at fritage anlaeg eller virksomheder, der selv varetager bortskaffelse af affald, ikke gaelder for farligt affald omfattet af dette direktiv.
6 Conseil d'État bemaerker imidlertid, at den omtvistede bekendtgoerelse blev vedtaget foer udloebet af fristen for direktiv 91/156's gennemfoerelse, som er den 1. april 1993. Det af sagsoeger paaberaabte anbringende synes saaledes at stride mod det belgiske forvaltningsretlige princip om, at en retsakts lovlighed skal vurderes paa tidspunktet for dens vedtagelse.
7 I det andet led af Inter-Environnement's anbringende goeres det gaeldende, at bekendtgoerelsens artikel 5, stk. 1, strider mod visse bestemmelser i conseil régional wallon's dekret af 5. juli 1985 om affald, navnlig artikel 3, stk. 1. Denne bestemmelse, som aendret ved dekret af 25. juli 1991, definerer affald paa foelgende maade:
»Ethvert stof eller enhver genstand, som henhoerer under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med.«
8 Formaalet med denne bestemmelse er at gennemfoere artikel 1 i direktiv 75/442, med senere aendringer, hvis ordlyd er identisk. Conseil d'État finder, at det af Inter-Environnement paaberaabte anbringende rejser spoergsmaal om, hvorvidt et stof eller en genstand, som direkte eller indirekte er led i en industriel produktionsproces, udgoer affald i faellesskabsbestemmelsernes og de nationale bestemmelsers forstand.
9 Belgiens Conseil d'État anmoder derfor Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af foelgende spoergsmaal:
»1) Er EOEF-traktatens artikel 5 og 189 til hinder for, at medlemsstaterne vedtager en bestemmelse, der er i strid med direktiv 75/442/EOEF af 15. juli 1975 om affald, som aendret ved direktiv 91/156/EOEF af 18. marts 1991, inden for den periode, hvor fristen for direktivets gennemfoerelse loeber?
Er de samme traktatbestemmelser til hinder for, at medlemsstaterne vedtager og saetter en retsforskrift i kraft, der fremtraeder som gennemfoerelsesbestemmelser til direktivet, men hvis regler tilsyneladende strider mod direktivets forskrifter?
2) Er et stof, der er omhandlet i bilag I til Raadets direktiv 91/156/EOEF af 18. marts 1991 om aendring af direktiv 75/442/EOEF om affald, og som direkte eller indirekte er integreret i en industriel produktionsproces, affald i dette direktivs artikel 1, litra a)'s forstand?«
10 Der er indgivet skriftlige indlaeg til Domstolen af Inter-Environnement, den belgiske, franske, tyske og nederlandske regering samt af Det Forenede Kongeriges regering og af Kommissionen. Med undtagelse af den belgiske og den tyske regering deltog samtlige ovennaevnte ligeledes i retsmoedet.
Det foerste spoergsmaal
11 Foer det foerste spoergsmaal undersoeges, synes det hensigtsmaessigt at naevne visse grundlaeggende principper vedroerende direktiver, som foelger af traktaten og gaeldende retspraksis.
12 I henhold til EF-traktatens artikel 189 er et direktiv med hensyn til det tilsigtede maal bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemfoerelsen. I henhold til artikel 191, som aendret ved traktaten om Den Europaeiske Union med virkning fra den 1. november 1993, traeder direktiver, som er rettet til medlemsstaterne, i kraft paa det i direktiverne fastsatte tidspunkt eller, hvis et saadant ikke er angivet, den tyvende dag efter offentliggoerelsen. Andre direktiver faar virkning ved meddelelsen til adressaten. EOEF-traktatens artikel 191 bestemte foer aendringen, at samtlige direktiver traadte i kraft ved meddelelsen til adressaten.
13 Selv om direktiverne traeder i kraft eller faar virkning paa de naevnte tidspunkter, er de ikke, i modsaetning til forordninger, direkte anvendelige, og de indroemmer altid medlemsstaterne en frist med henblik paa at vedtage de love og administrative bestemmelser, som er noedvendige for at sikre deres gennemfoerelse i national ret.
14 Domstolen fastslog i Ratti-dommen (4), at:
» ... den medlemsstat, som ikke rettidigt har foretaget de i direktivet paalagte gennemfoerelsesforanstaltninger, [kan] ikke over for private henholde sig til, at den ikke har opfyldt direktivets forpligtelser;
...
... en medlemsstat ikke efter udloebet af et direktivs gennemfoerelsesfrist, paa en person, som har overholdt direktivets bestemmelser, kan anvende en indenlandsk lov - uanset om loven indeholder straffebestemmelser - som endnu ikke er tilpasset direktivet«.
15 I samme sag blev Domstolen ligeledes spurgt om, hvorvidt et direktiv var umiddelbart og direkte anvendeligt i relation til de medlemsstaterne paalagte forpligtelser fra direktivets meddelelse, i et tilfaelde hvor en privat havde rettet sig efter direktivets bestemmelser inden udloebet af gennemfoerelsesfristen. Domstolen svarede, at det foerst var ved fristens udloeb, og saafremt medlemsstaten ikke havde efterkommet direktivet, at direktivet kunne faa virkninger for private, og at medlemsstaterne indtil dette tidspunkt bevarede deres handlefrihed (5).
16 Domstolen har endvidere i en raekke sager anlagt i henhold til traktatens artikel 169 om manglende gennemfoerelse af direktiver - og hvori den har fastslaaet, at medlemsstaterne ikke havde opfyldt de forpligtelser, der ifoelge faellesskabsretten paahvilede dem - altid defineret tilsidesaettelsen som en manglende vedtagelse af de noedvendige gennemfoerelsesforanstaltninger inden for den fastsatte frist.
17 Generaladvokat Mancini har i sit forslag til afgoerelse i Teuling-dommen (6) ikke desto mindre anfoert, at medlemsstaternes lovgivningsmaessige frihed i forbindelse med vedtagelsen af et direktiv var underlagt visse begraensninger:
»... den ... indebaerer [ikke] en befoejelse til at forstaerke de forskelle, som direktivet tilsigter at afskaffe. Det maa blandt andet tages i betragtning, at de foranstaltninger, der er truffet, mens fristen loeber, noedvendigvis maa bedoemmes som foranstaltninger, der skal omsaette direktivets regler til national ret, og saadanne foranstaltninger maa i det mindste ikke vaere i strid med direktivet«.
18 Generaladvokat Mancini fremsatte disse bemaerkninger med henblik paa nationale regler, som blev vedtaget i loebet af fristen for gennemfoerelse af direktiv 79/7/EOEF (7), og som angiveligt forstaerkede forskelsbehandlingen mellem koennene ved tildeling af ydelser i tilfaelde af uarbejdsdygtighed. Domstolen fandt det imidlertid ikke noedvendigt i dommen at udtale sig om dette spoergsmaal.
19 I den foreliggende sag foreslaar Inter-Environnement og Kommissionen Domstolen at svare bekraeftende paa begge dele af det af den nationale ret stillede foerste spoergsmaal.
20 Inter-Environnement fremhaever, at den ikke soeger at anfaegte det princip, hvorefter private kun kan paaberaabe sig direktivbestemmelserne for en national ret efter udloebet af fristen for gennemfoerelse. I sagen for Conseil d'État soeger den ikke at goere individuelle rettigheder gaeldende. Den anmoder om, at den nationale bekendtgoerelse annulleres med den begrundelse, at den er i strid med en overordnet regel, nemlig faellesskabsdirektivet, som den har til formaal at gennemfoere. Ifoelge belgisk ret skal et saadant soegsmaal indgives inden for en frist paa tres dage at regne fra offentliggoerelsen af den paagaeldende foranstaltning. Saafremt der ikke paahviler exécutif régional wallon en forpligtelse som den i det foerste spoergsmaal beskrevne, er det ikke muligt at anlaegge sag mod en gennemfoerelsesforanstaltning, som er vedtaget mere end tres dage foer udloebet af gennemfoerelsesfristen. Soegsmaal baseret paa faellesskabsretten ville derfor blive behandlet mindre gunstigt end soegsmaal baseret paa national ret.
21 Inter-Environnement finder, at lovligheden af nationale gennemfoerelsesforanstaltninger kan proeves selv foer udloebet af den fastsatte frist. Inden for rammerne af en saadan kontrol skal der tages hensyn til den i traktatens artikel 5 indeholdte samarbejdspligt, der paalaegger medlemsstaterne at sikre en korrekt gennemfoerelse af direktiverne. Situationen i den foreliggende sag er saerlig tydelig, eftersom den omtvistede bekendtgoerelse udtrykkeligt angiver at vaere en gennemfoerelsesforanstaltning.
22 Kommissionen goer gaeldende, at vedtagelsen af et direktiv medfoerer en »standstill«-forpligtelse baseret paa traktatens artikel 5 og 189. En medlemsstat maa ikke vedtage en ny foranstaltning, som kan forstaerke forskellen mellem de nationale regler og faellesskabsreglerne. Vedtagelsen af en saadan foranstaltning kan hindre virkeliggoerelsen af et eller flere af direktivets maal og kan skabe en retlig usikkerhed for borgerne. Derfor er spoergsmaalet om, hvorvidt en bestemt foranstaltning saerlig har til formaal at gennemfoere et direktiv, uden relevans.
23 Kommissionen har i sit skriftlige indlaeg anfoert, at en medlemsstats tilsidesaettelse af de ifoelge direktivet paalagte forpligtelser kun kan fastslaas efter gennemfoerelsesfristens udloeb. Under retsmoedet anfoerte Kommissionen, at et soegsmaal i medfoer af traktatens artikel 169 ikke desto mindre kan anlaegges mod en medlemsstat med henblik paa at fastslaa en tilsidesaettelse af selve »standstill«-forpligtelsen. Kommissionen anerkender dog, at en saadan forpligtelse ikke vil give private rettigheder foer udloebet af gennemfoerelsesfristen.
24 Den belgiske, franske og nederlandske regering samt Det Forenede Kongeriges regering foreslaar alle Domstolen at svare benaegtende paa det foerste spoergsmaal. Den tyske regering har ikke afgivet indlaeg vedroerende dette spoergsmaal.
25 Den nederlandske regering er enig i, at vedtagelsen af et direktiv medfoerer en form for »standstill«-forpligtelse. Den finder imidlertid, at en medlemsstat ikke kan antages at have overtraadt artikel 5 og 189, naar der, som i det foreliggende tilfaelde, er tvivl om, hvorvidt de omtvistede bestemmelser er i strid med direktivet. Endvidere kan et soegsmaal i medfoer af traktatens artikel 169 efter den nederlandske regerings opfattelse ikke anlaegges foer udloebet af gennemfoerelsesfristen.
26 Den belgiske og den franske regering og Det Forenede Kongeriges regering finder alle, at medlemsstaterne indtil udloebet af gennemfoerelsesfristen for et direktiv frit kan vedtage regler, som strider mod det paagaeldende direktiv. Det Forenede Kongeriges regering har imidlertid praeciseret, at traktatens artikel 5 og 189 afskaerer en medlemsstat fra at vedtage nationale foranstaltninger, som goer det umuligt eller uforholdsmaessigt vanskeligt at give direktivet den tilsigtede virkning, naar den efterfoelgende indfoerer foranstaltninger med henblik paa at gennemfoere direktivet i national ret.
27 Ved undersoegelsen af det foerste af Conseil d'État stillede spoergsmaal finder jeg det vigtigt at vaere opmaerksom paa, hvorfor denne ret har forelagt Domstolen spoergsmaalet. Selv om spoergsmaalet er udformet saaledes, at det henviser til medlemsstaternes befoejelse til at vedtage regler, som strider mod et direktiv i loebet af gennemfoerelsesfristen, angaar Inter-Environnement's soegsmaal ikke specifikt denne frist. Spoergsmaalet opstaar som foelge af det belgiske forvaltningsretlige princip om, at en retsakts lovlighed skal vurderes paa tidspunktet for dens vedtagelse. Conseil d'État soeger saaledes ved sit spoergsmaal at faa svar paa, hvorvidt faellesskabsretten paa tidspunktet for den omtvistede bekendtgoerelses vedtagelse afskar Belgien fra at vedtage en foranstaltning, som var i strid med direktivet. Conseil d'État gaar ud fra, at det udelukkende er, saafremt direktivet paalagde Belgien en saadan forpligtelse paa tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede bekendtgoerelse, at denne kan anfaegtes under et annullationssoegsmaal anlagt ved Conseil d'État.
28 Inter-Environnement fremhaever ligeledes i sit skriftlige indlaeg, at et annullationssoegsmaal skal indgives for Conseil d'État inden tres dage at regne fra offentliggoerelsen af den omtvistede foranstaltning. For at kunne antages til realitetsbehandling skal soegsmaalet saaledes indgives foer udloebet af gennemfoerelsesfristen for direktiv 91/156. Der er imidlertid usikkerhed om, hvorvidt, selv saafremt et soegsmaal maatte kunne anlaegges efter udloebet af et direktivs gennemfoerelsesfrist, som foelge af at den anfaegtede foranstaltning var vedtaget mindre end tres dage foer denne dato, et saadant soegsmaal kunne tages til foelge, medmindre der paa tidspunktet for vedtagelsen af foranstaltningen fandtes en forpligtelse efter faellesskabsretten.
29 Paa denne baggrund synes det egentlige spoergsmaal ikke at vaere, hvorvidt direktiv 91/156 er til hinder for anvendelsen af den omtvistede bekendtgoerelse i loebet af gennemfoerelsesfristen, men hvorvidt Conseil d'État, paa trods af det forhold, at denne frist endnu ikke var udloebet paa tidspunktet for vedtagelsen af den paagaeldende bekendtgoerelse, er forpligtet til at tage hensyn til direktivet med henblik paa at vurdere bekendtgoerelsens lovlighed. Jeg mener klart, at dette spoergsmaal, selv paa baggrund af eksisterende principper, boer besvares bekraeftende.
30 Traktaten, og saerligt dens artikel 189, stk. 3, paalaegger medlemsstaterne en forpligtelse til at naa det i direktiverne foreskrevne maal senest ved udloebet af den fastsatte frist for deres gennemfoerelse. Denne forpligtelse opstaar imidlertid ikke ved udloebet af gennemfoerelsesfristen, men den dag, hvor direktivet traeder i kraft eller faar virkning i medfoer af artikel 191. I henhold til EOEF-traktatens artikel 191, stk. 2, fik direktiv 91/156 virkning fra den dag, hvor det blev meddelt Kongeriget Belgien. Fra denne dato og i loebet af hele gennemfoerelsesfristen var Belgien forpligtet til at tilpasse de nationale bestemmelser til direktivet inden den 1. april 1993. Belgien var med andre ord forpligtet til at sikre, at der efter denne dato ikke var nationale regler, som var i strid med direktivet. Denne forpligtelse foelger af en retsakt, som allerede var i kraft paa tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede nationale bekendtgoerelse, og skal klart tages i betragtning af Conseil d'État ved vurderingen af bekendtgoerelsens lovlighed. Det forholder sig saaledes, uanset at forpligtelsen til at gennemfoere direktivet foerst kraevedes opfyldt paa et senere tidspunkt. Som det vil fremgaa af det foelgende (jf. punkt 34), er dette element ikke desto mindre relevant ved fastlaeggelsen af omfanget af de retlige sanktioner, som Conseil d'État kan bringe i anvendelse.
31 En saadan konklusion harmonerer saaledes med den regel, som ligeledes anvendes i faellesskabsretten (8), hvorefter lovligheden af en foranstaltning skal vurderes paa grundlag af situationen paa tidspunktet for dens vedtagelse. Formaalet med denne regel er, at man ikke med rette kan forvente, at lovgiver tager hensyn til andre juridiske og faktiske omstaendigheder end de, der eksisterer paa dette tidspunkt. I den foreliggende sag var faellesskabsdirektivet imidlertid allerede vedtaget og traadt i kraft paa tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede nationale bekendtgoerelse. Direktivets eksistens udgjorde derfor en juridisk omstaendighed, som exécutif régional wallon maa antages at have haft kendskab til.
32 I den forbindelse kan der ligeledes henvises til den nylig af Retten i Foerste Instans afsagte dom i sagen Opel Austria mod Raadet (9). Retten i Foerste Instans fandt - samtidig med at den anerkendte, at lovligheden af den anfaegtede retsakt i henhold til traktatens artikel 173 skal bedoemmes efter de faktiske og retlige omstaendigheder paa det tidspunkt, da retsakten blev udstedt - at der ved vurderingen af en raadsforordnings lovlighed skulle tages hensyn til EOES-traktaten, som var indgaaet af Faellesskabet syv dage foer vedtagelsen af forordningen, men som traadte i kraft kort efter denne vedtagelse. Retten i Foerste Instans baserede bl.a. denne konklusion paa princippet om god tro, der er kodificeret i artikel 18 i Wienerkonventionen om traktatretten.
33 Jeg mener, at det er endnu tydeligere, at der i henhold til den samarbejdspligt, som i medfoer af traktatens artikel 5 paahviler medlemsstaterne, og i henhold til deres saerlige gennemfoerelsesforpligtelse i medfoer af artikel 189, maa tages hensyn til et direktiv, som allerede har faaet virkning, med henblik paa at bedoemme lovligheden af nationale foranstaltninger.
34 I et saadant tilfaelde paahviler det den nationale ret, saafremt den finder, at en national foranstaltning er uforenelig med de forpligtelser, der foelger af et direktiv, at fastsaette passende sanktioner i overensstemmelse med de relevante nationale regler. Det kan i visse tilfaelde, f.eks. naar en national foranstaltning er vedtaget paa grundlag af delegerede befoejelser, og vedtagelsen af en foranstaltning i strid med direktivet overskrider bemyndigelsen, taenkes, at den paagaeldende foranstaltning skal annulleres. Mere generelt bemaerkes, at hvor der er tale om en foranstaltning, der specielt har til formaal at gennemfoere et direktiv, kan dette resultat anses for at vaere i overensstemmelse med formaalet med et soegsmaal, der ligesom det foreliggende annullationssoegsmaal tager sigte paa en hurtig kontrol af nye bestemmelser i retssikkerhedens interesse.
35 Dette spoergsmaal henhoerer imidlertid under national ret. Fra et faellesskabsretligt synspunkt mener jeg, at det i den foreliggende sag er tilstraekkeligt, at Conseil d'État annullerer den omtvistede nationale bekendtgoerelse, saafremt den findes at vaere i strid med direktivet, med virkning fra den sidste frist for gennemfoerelse af direktivet, nemlig den 1. april 1993. Det er fra denne dato, at bekendtgoerelsen vil have ulovlige virkninger. Det skal fremhaeves, at ovenstaaende bemaerkninger naturligvis ikke beroerer de gaeldende nationale retsregler om soegsmaalskompetence, soegsmaalsfrister og andre proceduremaessige betingelser.
36 Ovennaevnte loesning kan maaske umiddelbart synes maerkelig, for saa vidt som det tidspunkt, paa hvilket lovligheden af en national foranstaltning skal vurderes, ikke er sammenfaldende med det tidspunkt, hvorfra foranstaltningen faar ulovlige virkninger. Denne maerkvaerdighed skyldes imidlertid direktivers saerlige karakteristika. Hvis nationale gennemfoerelsesforanstaltninger, der er vedtaget foer udloebet af den fastsatte frist, paa grund af den saerlige metode, hvorved direktiver gennemfoeres i national ret, ikke kunne anfaegtes ved et annullationssoegsmaal for Conseil d'État, ville det bevirke, at soegsmaal baseret paa faellesskabsretten blev behandlet mindre gunstigt end soegsmaal baseret paa national ret. Et soegsmaal baseret paa en hoejere national retsregel, som f.eks. et dekret fra conseil régional wallon, ville ikke stoede paa de samme hindringer. Gennemfoerelsesforanstaltningerne kunne i saa fald hoejst anfaegtes indirekte ved hjaelp af en ulovlighedsindsigelse, der fremfoeres i forbindelse med et soegsmaal rettet mod individuelle beslutninger eller andre bestemmelser, som er vedtaget i henhold til disse foranstaltninger.
37 Ovennaevnte konklusion, som er baseret paa gaeldende principper, boer vaere tilstraekkelig til at fjerne den uoverensstemmelse, som hindrer Conseil d'État i at proeve lovligheden af direktivers gennemfoerelsesforanstaltninger, som er vedtaget foer udloebet af den fastsatte frist. Derfor mener jeg ikke, at det i den foreliggende sag er noedvendigt for Domstolen at udtale sig om de af Inter-Environnement og Kommissionen fremsatte synspunkter, hvorefter et direktivs ikrafttraeden har en »blokerende« virkning, saaledes at medlemsstaternes befoejelser begraenses til at vedtage gennemfoerelsesforanstaltninger i overensstemmelse med direktivet, i det mindste naar saadanne foranstaltninger har til formaal at gennemfoere direktivet, eller at den hindrer vedtagelsen af foranstaltninger, som forstaerker forskellen mellem de nationale regler og faellesskabsreglerne (»standstill«-forpligtelse). Disse synspunkter rejser mere indviklede spoergsmaal, som hellere skal soeges besvaret i sager, hvor spoergsmaalene rent faktisk stilles. Jeg vil ikke desto mindre kortfattet undersoege dem.
38 Det er oplagt, at direktiv 91/156 ikke udtrykkeligt paalaegger begraensninger i medlemsstaternes befoejelser som de naevnte. Faellesskabslovgiver kunne have gjort dette, men benyttede sig ikke af denne mulighed. Ligesom i andre direktiver noejedes lovgiver med at paalaegge en forpligtelse til senest paa en bestemt dato at gennemfoere de love og administrative bestemmelser, som var noedvendige for at efterkomme direktivet.
39 Det er herefter et spoergsmaal, hvorvidt saadanne begraensninger kan udledes af traktatens artikel 5 og 189. Det synes klart, at en medlemsstat, som i loebet af en gennemfoerelsesfrist maatte vedtage foranstaltninger, der kan vanskeliggoere virkeliggoerelsen af et direktivs formaal paa den fastsatte dato, ville tilsidesaette sin samarbejdspligt i henhold til traktatens artikel 5. Medlemsstaten ville ligeledes tilsidesaette sin mere specifikke gennemfoerelsesforpligtelse i henhold til traktatens artikel 189.
40 Som Det Forenede Kongeriges regering anfoerer, vil dette vaere tilfaeldet, saafremt en medlemsstat vedtog foranstaltninger, som gjorde det umuligt eller urimeligt vanskeligt at virkeliggoere et direktivs formaal. Lad os f.eks. antage, at Faellesskabet vedtog et direktiv om begraensninger af maengden af atomaffald fra medlemsstaterne. Jeg mener, at en medlemsstat klart ville tilsidesaette sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 5 og 189, saafremt den efter vedtagelsen af direktivet paabegyndte et atomprogram, som noedvendigvis ville goere det umuligt eller urimeligt vanskeligt at efterkomme direktivet.
41 I et saadant tilfaelde, hvor de af en medlemsstat vedtagne foranstaltninger kunne skabe en situation, som ville goere det umuligt eller urimeligt vanskeligt at gennemfoere et direktiv, er der god grund til at antage, at denne medlemsstat ogsaa foer udloebet af gennemfoerelsesfristen har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den efter faellesskabsretten. Kommissionen ville saaledes kunne anlaegge sag ved Domstolen som en uopsaettelig foranstaltning med henblik paa at forhindre ivaerksaettelsen af de paagaeldende foranstaltninger.
42 Jeg udelukker ikke den mulighed, at en medlemsstat ligeledes under visse omstaendigheder kunne anses for at have tilsidesat sin samarbejdsforpligtelse i henhold til traktatens artikel 5 (men maaske ikke sin gennemfoerelsesforpligtelse i henhold til artikel 189), saafremt den uden begrundelse, efter at et direktiv er vedtaget, maatte traeffe foranstaltninger, som er helt i strid med direktivets aand og indhold, navnlig i forbindelse med et direktiv, som tildeler private rettigheder. Dette kunne isaer vaere tilfaeldet, saafremt de paagaeldende foranstaltninger, skoent de blev ophaevet foer udloebet af gennemfoerelsesfristen, stadig havde virkninger efter denne dato. Som generaladvokat Mancini f.eks. anfoerte i sit forslag til afgoerelse i Teuling-sagen, ville en medlemsstat efter omstaendighederne tilsidesaette sin samarbejdsforpligtelse, saafremt den efter vedtagelsen af et direktiv, som paa visse omraader forbyder forskelsbehandling mellem koennene, vedtog foranstaltninger, som medfoerte forskelsbehandling paa disse omraader.
43 Saadanne situationer opstaar imidlertid kun undtagelsesvist. I modsaetning til Inter-Environnement og Kommissionen mener jeg ikke, at det er hensigtsmaessigt at fortolke artikel 5 og 189 som havende en generel blokeringsvirkning i den i punkt 37 omhandlede betydning.
44 For det foerste tager det temmelig radikale synspunkt, hvorefter medlemsstaternes befoejelse efter vedtagelsen af et direktiv er begraenset til den blotte vedtagelse af gennemfoerelsesforanstaltninger, ikke hoejde for det forhold, at medlemsstaterne i loebet af gennemfoerelsesfristen har ret til fortsat at anvende de gaeldende nationale bestemmelser og kan faa brug for at tilpasse disse i loebet af denne periode. Det synes klart, at medlemsstaterne i princippet maa bevare befoejelsen til frit at aendre disse bestemmelsers naermere indhold, som kan vaere baseret paa fremgangsmaader og endog formaal, som er vaesentligt forskellige fra de i direktivet indeholdte, med henblik paa at bevare deres sammenhaeng og effektivitet, indtil de erstattes af faellesskabsordningen.
45 Ogsaa en »standstill«-forpligtelse, der forhindrer en medlemsstat i at forstaerke forskellene mellem de nationale regler og faellesskabsreglerne, er det efter min opfattelse forkert at goere gaeldende, medmindre der er tale om saerlige omstaendigheder som de ovennaevnte. Som den franske regering anfoerer, indskraenker en saadan begraensning uretmaessigt medlemsstaternes frie valg med hensyn til at gennemfoere direktivet; i visse tilfaelde kan den endda medfoere, at medlemsstaterne vil vaere tilbageholdende med overhovedet at tilslutte sig vedtagelsen af direktivet.
46 Lad os f.eks. antage, at Raadet i 1997 vedtager et direktiv om en hoejeste momssats med virkning fra den 31. december 2000. En medlemsstat, der tilslutter sig vedtagelsen af direktivet, kalkulerer, at der for perioden 1999-2000 vil kraeves yderligere indtaegter for at daekke de offentlige udgifter, og at saadanne indtaegter kun opnaas ved at saette momssatsen op, saaledes at denne overstiger maksimumssatsen i de naevnte aar. Samtidig har medlemsstaten imidlertid planer om at anvende denne periode til at udforme og vedtage en ny lovgivning om en formueskat fra begyndelsen af 2001 for at kompensere for de lavere afgiftsindtaegter, hvilket goer det muligt at overholde den maksimale momssats fra dette aar. Efter min opfattelse tilsidesaetter medlemsstaten i et saadant tilfaelde langt fra sin samarbejdsforpligtelse, men samarbejder derimod saavel med hensyn til vedtagelsen som gennemfoerelsen af direktivet.
47 En underforstaaet »standstill«-forpligtelse ville ligeledes vaere uhensigtsmaessig paa omraader saasom miljoe, hvor en medlemsstat ved hjaelp af de foranstaltninger, den vedtager, soeger at sikre virkeliggoerelsen af visse i direktivet paakraevede fysiske parametre eller vaerdier. En medlemsstat kan vaere tilbageholdende med hensyn til at garantere, at der ikke vil ske en vis forringelse af situationen, der skal kunne komme til udtryk i de nationale regler, foer de foranstaltninger, som den indfoerer med henblik paa virkeliggoerelsen af direktivets formaal, er traadt i kraft.
48 Endvidere indeholder adskillige direktiver om sikring af fri bevaegelighed for varer, tjenesteydelser eller personer bestemmelse om, at lovgivning eller kontrol i indfoersels- eller vaertsmedlemsstaten erstattes af lovgivning eller kontrol i oprindelsesmedlemsstaten. Indtil der er indfoert ens regler, som goer det muligt at overfoere kompetence til oprindelsesmedlemsstaten, kan det i lyset af den kommercielle eller en lignende udvikling vaere noedvendigt for indfoersels-eller vaertsmedlemsstaten at vedtage yderligere bestemmelser eller procedurer, der, naar foerst direktivet er gennemfoert, er underlagt oprindelsesmedlemsstatens ansvar. Imidlertid ville indfoersels- eller vaertsmedlemsstatens vedtagelse af nye bestemmelser pr. definition vaere i strid med direktivet og overtraede en »standstill«-forpligtelse.
49 I modsaetning til Kommissionen mener jeg ikke, at den opfattelse, hvorefter traktatens artikel 5 og 189 medfoerer en »standstill«-forpligtelse, kan udledes af Peskeloglou-dommen (10) eller dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (11). Domstolens konklusion i Peskeloglou-dommen, hvorefter de nationale bestemmelser vedroerende den foerste udstedelse af en arbejdstilladelse til en graesk statsborger ikke inden for den i artikel 45, stk. 1, andet afsnit, indeholdte overgangsperiode i Den Hellenske Republiks tiltraedelsesakt, kunne goeres mere restriktiv efter aktens ikrafttraeden, var baseret paa en indskraenkende fortolkning af en bestemmelse i selve akten; der findes ingen lignende bestemmelse i det i naervaerende sag relevante direktiv (12).
50 Kommissionen henviser til en passage i den naevnte dom i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, hvori Domstolen fastslog, at traktatens artikel 5 »paalaegger medlemsstaterne saerlige handle- og undladelsespligter i en situation, hvor Kommissionen for at opfylde hastende bevaringsbehov har forelagt Raadet forslag, der repraesenterer et udgangspunkt for en samlet optraeden fra Faellesskabets side, selv om disse ikke er blevet vedtaget af Raadet«. Bemaerkningerne vedroerende medlemsstaternes forpligtelser var imidlertid fremsat i forbindelse med artikel 102 i tiltraedelsesakten af 22. januar 1972, hvorefter bemyndigelsen til at vedtage foranstaltninger vedroerende bevarelse af havets ressourcer udtrykkeligt var blevet overfoert til Faellesskabet fra den 1. januar 1979.
51 Inter-Environnement's mindre vidtgaaende opfattelse, hvorefter en medlemsstats befoejelser, naar denne vedtager foranstaltninger med henblik paa at gennemfoere et direktiv, er begraenset til vedtagelsen af foranstaltninger, som er i overensstemmelse med direktivet, er umiddelbart mindre kritisabel. Som allerede bemaerket er det bestemt muligt, at national ret paa denne maade begraenser lovgivers befoejelser.
52 Imidlertid ser jeg ikke - bortset fra i saerlige tilfaelde - nogen grund til, at en gennemfoerelsesforanstaltning skal anses for ulovlig efter faellesskabsretten, foer gennemfoerelsesforpligtelsen er blevet aktuel. I soegsmaal anlagt af private, som er baseret paa direktivers direkte virkning, er de nationale retter foerst forpligtet til at se bort fra de uoverensstemmende nationale regler efter udloebet af gennemfoerelsesfristen. Det er i overensstemmelse med dette princip, at Conseil d'État i den foreliggende sag ifoelge faellesskabsretten foerst er forpligtet til at annullere bekendtgoerelsen (saafremt den anses for at vaere i strid med direktivet) med virkning fra den endelige dato for gennemfoerelsen.
53 Endelig mener jeg ikke, at det naevnte resultat er i strid med det synspunkt, som jeg har givet udtryk for i mit forslag til afgoerelse i Hansa Fleisch-sagen (13), hvorefter faellesskabsretten, selv foer gennemfoerelsesfristens udloeb, forpligter de nationale retter til at fortolke den nationale lovgivning om gennemfoerelse af et direktiv i overensstemmelse med dette. Som anfoert i dette forslag til afgoerelse skyldes forpligtelsen til at fortolke gennemfoerelsesbestemmelser i overensstemmelse med direktivet ikke udloebet af den fastsatte frist, men den nationale rets forpligtelse i henhold til traktatens artikel 5 til at samarbejde med de andre nationale myndigheder i deres arbejde med at gennemfoere direktivet. Det ville derfor vaere absurd, saafremt en national ret skulle kunne forpurre den nationale lovgivers hensigt ved at naegte at fortolke gennemfoerelsesbestemmelser i overensstemmelse med direktivet, naar det er muligt at fortolke dem saaledes.
Det andet spoergsmaal
54 Med det andet spoergsmaal oensker den nationale ret oplyst, om det forhold, at omsorteringen, forbehandlingen, bortskaffelsen eller nyttiggoerelsen af et stof udgoer et led i en industriel produktionsproces, udelukker, at det er omfattet af direktiv 75/442's anvendelsesomraade.
55 I det foelgende henviser jeg udelukkende til de bestemmelser i faellesskabslovgivningen, som er direkte relevante for den foreliggende sag. For en mere omfattende undersoegelse af denne lovgivning henvises til mine forslag til afgoerelse i sagen Kommissionen mod Tyskland (14) og Tombesi-sagen (15).
56 Inter-Environnement, Kommissionen og den belgiske, den tyske og den nederlandske regering samt Det Forenede Kongeriges regering finder alle, at det er irrelevant, hvorvidt den paagaeldende behandling udgoer et led i en industriel produktionsproces. Jeg er ligeledes af denne opfattelse.
57 Artikel 1, litra a), i direktiv 75/442 definerer `affald' saaledes:
»ethvert stof eller enhver genstand, som henhoerer under en af kategorierne i bilag I, og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med«.
58 Bilag I til direktiv 75/442, hvortil artikel 1, litra a), henviser, og som er benaevnt »Affaldskategorier«, opregner forskellige kategorier af affald, deriblandt »reststoffer fra produktion eller forbrug, som ikke er specificeret nedenfor« (Q1), »produkter, som ikke opfylder gaeldende normer« (Q2), »stoffer, der ikke laengere er egnet til brug« (f.eks. kontaminerede syrer, kontaminerede oploesningsstoffer, brugte haerdesalte osv.) (Q7), »reststoffer fra industriprocesser« (Q8), »reststoffer fra udvinding og forarbejdning af raastoffer (f.eks. reststoffer fra minedrift eller olieudvinding osv.)« (Q11) og »kontaminerede materialer« (Q12). Den brede definition af affaldsbegrebet bekraeftes i listens sidste kategori: »ethvert stof, materiale eller produkt, som ikke indgaar i ovennaevnte kategorier« (Q16).
59 Ved beslutning 94/3/EF (16) vedtog Kommissionen i henhold til direktivets artikel 1, litra a), en detaljeret liste over affald, der gaar under betegnelsen Det Europaeiske Affaldskatalog. Affaldskatalogets indledende note, punkt 3, fastslaar:
»Kataloget er en harmoniseret men ikke udtoemmende liste over affald, dvs. en liste, der loebende foelges op og om noedvendigt revideres efter udvalgsproceduren.
At et materiale er optaget i kataloget betyder dog ikke, at det optraeder som affald i alle sammenhaenge. En given term er kun relevant i denne sammenhaeng, hvis definitionen paa affald er opfyldt.«
60 Saaledes udgoer et stof, navnlig et, som er naevnt i bilag I eller i affaldskataloget, affald i direktiv 75/442's forstand, saafremt dets indehaver skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med det. Anvendelsesomraadet for begrebet »affald« afhaenger derfor af betydningen af begrebet »skille sig af med«. Som anfoert i mit forslag til afgoerelse fremsat i Tombesi-sagen (17), fremgaar det tydeligt af direktivets bestemmelser, og saerligt af artikel 4 og 8-12 samt af bilag II A og II B, at udtrykket »skille sig af med«, naar det anvendes i definitionen af affald indeholdt i artikel 1, litra a), har en saerlig betydning, som ikke blot omfatter bortskaffelse af affald, men ligeledes, at det undergives en proces med henblik paa nyttiggoerelse.
61 Der er intet i direktivet, der antyder, at dets anvendelsesomraade er begraenset til bortskaffelse eller nyttiggoerelse, som ikke er integreret i en industriel produktionsproces. Det fremgaar derimod tydeligt af listen over affaldskategorier i bilag I, saerlig af de i punkt 58 ovenfor naevnte grupper, og af de bortskaffelses- og nyttiggoerelsesformer, som naevnes i bilag II A og II B, at affaldsbegrebet er tilstraekkeligt bredt til at omfatte alle typer af industrielle restprodukter, biprodukter og andre stoffer, der er fremkommet som et resultat af en produktionsproces.
62 Det fremgaar endvidere tydeligt af direktivets artikel 9, 10 og 11, som sammenfattet i punkt 5 ovenfor, at det ifoelge disse bestemmelser paalagte godkendelseskrav ikke blot finder anvendelse paa virksomheder, som varetager bortskaffelse eller nyttiggoerelse af affald for tredjemand, men ligeledes virksomheder, der varetager bortskaffelse og nyttiggoerelse af deres eget affald. Direktivets brede anvendelsesomraade bekraeftes af medlemsstaternes bemyndigelse til at vedtage visse fritagelser. Artikel 11 tillader, at medlemsstaterne, paa visse saerligt fastsatte betingelser, fritager virksomheder, der selv varetager bortskaffelse eller nyttiggoerelse af deres eget affald, fra godkendelseskravet. Hvad angaar farligt affald er denne bemyndigelse underlagt yderligere begraensninger. I medfoer af artikel 3, stk. 1, i direktiv 91/689 kan medlemsstaterne ikke fritage virksomheder, der selv varetager bortskaffelsen af deres eget affald, for saa vidt som dette i direktivet er klassificeret som farligt affald. Endvidere fastsaettes der i direktivets artikel 3, stk. 2, mere specifikke betingelser for at fritage virksomheder, som nyttiggoer deres eget farlige affald, som gaar videre end de, som finder anvendelse paa almindeligt affald i henhold til artikel 11 i direktiv 75/442.
63 Det er derfor tydeligt, at et i henhold til direktivet bortskaffet eller nyttiggjort stof udgoer affald, selv naar en saadan bortskaffelse eller nyttiggoerelse er led i en industriel produktionsproces. Denne konklusion er tilstraekkelig til at give den nationale ret den oenskede vejledning.
64 De medlemsstater, som har indgivet indlaeg vedroerende det andet spoergsmaal, er imidlertid gaaet endnu laengere og har forklaret de kriterier, som de anvender med henblik paa at skelne mellem affaldsstoffer og produkter, som ikke er affald, idet de saerligt henviser til stoffer, som fremstilles eller anvendes i industrielle produktionsprocedurer.
65 Ifoelge den belgiske regering udgoer et i direktivets bilag I naevnt stof, som er integreret i en industriel produktionsproces, kun affald, saafremt det anvendes paa en maade, der ikke er i overensstemmelse med dets art eller den funktion, det har som led i en naturlig proces, eller som det bevidst har faaet tillagt som led i en produktions- eller anden proces.
66 Den tyske regering finder, at det paa grund af manglende kriterier i direktivet er noedvendigt at undersoege hvert tilfaelde enkeltvis i lyset af den saedvanlige opfattelse inden for den paagaeldende erhvervssektor. Den tyske regering har i et bilag til sit skriftlige indlaeg fremlagt et nyere OECD-dokument (18), der udstikker retningslinjer for de faktorer, som kan vaere relevante i forbindelse med sondringen mellem affald og ikke-affald i de enkelte tilfaelde. Jeg skal i det foelgende undersoege dette dokument naermere.
67 Den nederlandske regering samt Det Forenede Kongeriges regering har fremfoert lignende synspunkter, som de gjorde i Tombesi-sagen (19). Den nederlandske regering sondrer mellem affald og sekundaere raamaterialer. De i affaldsdirektiverne underforstaaede miljoemaessige formaal medfoerer, at der skal opfyldes yderst strenge krav, foer et stof kan betegnes som sekundaert raamateriale. I Nederlandene er der vedtaget foelgende kriterier i denne henseende: stoffet skal transporteres direkte fra producenten til den person, som vil videreudnytte det, det skal anvendes fuldt ud i en produktionsproces, f.eks. som erstatning for et primaert raamateriale, og det maa ikke goeres til genstand for en proces, som kan sammenlignes med en gaengs metode til bortskaffelse eller nyttiggoerelse af affald.
68 Det Forenede Kongerige finder, at et stof udgoer affald, saafremt det underkastes en bortskaffelsesbehandling i den i bilag II A omhandlede betydning eller en behandling som er omfattet af bilag II B, eftersom det utvivlsomt er knyttet til nyttiggoerelsen af affald. Produktionsreststoffer, sekundaert raamateriale og brugbare biprodukter, som anvendes i en industriel produktionsproces paa samme maade som andre raamaterialer, der ikke er affald, udgoer ikke affald, medmindre de undergives en behandling, som tydeligvis er forbundet med nyttiggoerelse af affald. Produktionsreststoffer, som paa grund af kontamination eller andre lignende grunde, der skyldes stoffets karakter af sekundaert raamateriale, af hensyn til beskyttelsen af menneskers sundhed eller af miljoemaessige hensyn kraever en anden bearbejdning end andet raamateriale, der ikke stammer fra affald, skal anses for bestemt til anvendelse i en nyttiggoerelsesproces i den i bilag II B omhandlede betydning og udgoer affald.
69 Jeg mener, at det i lyset af de i sagen afgivne indlaeg vil vaere muligt - og oenskvaerdigt af hensyn til retssikkerheden - at Domstolen giver en generel vejledning om sondringen mellem bortskaffelsen af affald i direktivets forstand og den almindelige industrielle behandling af produkter, som ikke udgoer affald. Men som anfoert i mit forslag til afgoerelse i Tombesi-sagen (20) maa det, med direktivets nuvaerende indhold, i et vist omfang overlades til medlemsstaterne at udforme mere detaljerede kriterier med henblik paa at anvende direktivets regler, saaledes som de er fortolket af Domstolen, paa de forskellige situationer, der kan opstaa i praksis.
70 En saadan indgangsvinkel er endvidere i overensstemmelse med den i traktaten fastsatte ansvarsfordeling mellem Domstolen og de nationale retter. Det paahviler de nationale retter at undersoege, hvorvidt de nationale myndigheder i de enkelte situationer har anvendt direktivet korrekt.
71 Skoent de regeringer, der har afgivet indlaeg i sagen, har foreslaaet forskellige kriterier til brug ved anvendelsen af direktivet, mener jeg dog, at der er mange lighedspunkter. Endvidere tyder det af den tyske regering fremlagte OECD-dokument paa, at det samme goer sig gaeldende blandt OECD-landene. Skoent dette dokument var udarbejdet med et andet maal for oeje (nemlig anvendelsen af affaldsbegrebet i forbindelse med en OECD-beslutning), indeholder dokumentet en nyttig sammenlignende undersoegelse af gaeldende lovgivning og praksis i OECD-landene.
72 Det fremgaar af dokumentet, at OECD-landene generelt sondrer mellem primaere raamaterialer, reststoffer og sekundaere raamaterialer. Primaere raamaterialer defineres som stoffer fra naturlige kilder, der anvendes i industrielle produktionsprocesser eller lignende (f.eks. mineraler fra miner eller stenbrud, raaolie eller afgroeder). Disse stoffer betegnes ikke som affald, eftersom deres frembringelse er tilsigtet (skoent jeg formoder, at selv primaere raamaterialer kan blive til affald, saafremt indehaveren beslutter sig for at skille sig af med dem).
73 Reststoffer defineres som stoffer, der noedvendigvis opstaar under fremstilling eller anvendelse af et produkt. Et saadant stof kan anvendes direkte som en effektiv erstatning for et produkt eller som en bestanddel af en anden fremstillingsproces med henblik paa at skabe et andet produkt; et reststof eller en rest kan ligeledes taenkes at vaere uegnet til enhver direkte anvendelse, medmindre det forarbejdes. Nogle lande definerer »biprodukt« paa denne maade. Saadanne stoffer betragtes normalt som affald, medmindre de kan anvendes som en effektiv erstatning for et andet produkt eller som en del i en anden proces end nyttiggoerelsesprocessen. I begge tilfaelde skal enhver direkte anvendelse vaere miljoevenlig, det vil sige i overensstemmelse med de samme standarder, forordninger og specifikationer, som det produkt eller den del, stoffet erstatter, skal opfylde.
74 I henhold til OECD-dokumentet anvender organisationens medlemslande udtrykket »sekundaert raamateriale« paa tre forskellige maader: a) et stof, som ikke laengere kan anvendes til dets oprindeligt tilsigtede formaal, men som i den form, hvori det foreligger, kan anvendes direkte i en produktionsproces som erstatning for et primaert raastof (hvorfor det ikke kan anses for affald); b) et stof, som kun kan anvendes saaledes efter at have undergaaet en nyttiggoerelsesproces (og derfor sandsynligvis udgoer affald); c) et stof, som har undergaaet en nyttiggoerelsesproces og nu er klar til at blive anvendt i en produktionsproces (og derfor ikke laengere udgoer affald).
75 Selv om den internationale enighed paa omraadet ikke synes at raekke videre end hertil, bemaerkes det i OECD-dokumentet, at organisationens medlemslande anvender en raekke andre kriterier for at fastsaette, hvorvidt et stof i et givet tilfaelde udgoer affald. Det synes hensigtsmaessigt at naevne disse kriterier i deres helhed:
»1. Er fremstillingen af stoffet tilsigtet?
2. Er fremstillingen af stoffet underlagt en kvalitetskontrol?
3. Opfylder stoffet nationalt og internationalt anerkendte specifikationer/standarder?
4. Tager disse standarder, ud over de tekniske eller oekonomiske hensyn, hoejde for miljoemaessige hensyn?
5. Er stoffet fremstillet som foelge af efterspoergsel paa markedet?
6. Er stoffets samlede oekonomiske vaerdi negativ?
7. Er det noedvendigt at behandle stoffet yderligere, foer det kan anvendes direkte i en fremstillingsmaessig/handelsmaessig sammenhaeng?
8. Udgoer denne behandling blot en mindre reparation?
9. Kan stoffet stadig anvendes til det oprindelige formaal?
10. Kan stoffet anvendes til andre formaal som erstatningsprodukt?
11. Er anvendelsen af stoffet lige saa miljoevenlig som anvendelse af det oprindelige produkt?
12. Skal stoffet faktisk anvendes i en fremstillingsproces?
13. Har stoffet et bestemt anvendelsesformaal?
14. Medfoerer anvendelsen af stoffet i en produktionsproces en oeget risiko for menneskers sundhed eller miljoeet, som er stoerre end anvendelsen af det tilsvarende raamateriale?
15. Er stoffet ikke laengere en del af den saedvanlige handelsomsaetning eller anvendelseskaede?
16. Kan stoffet anvendes i dets nuvaerende form eller paa samme maade som raamaterialet uden at undergaa en nyttiggoerelsesproces?
17. Kan stoffet kun anvendes efter at have undergaaet en nyttiggoerelsesproces?« (21)
76 Dokumentet har derefter foelgende ordlyd (22):
»I forbindelse med disse spoergsmaal skal det bemaerkes, at der ikke kan tillaegges enkelte punkter stoerre vaegt end andre, og deres naermere anvendelse kan heller ikke anses for fastlagt paa grund af de forskellige maader, hvorpaa de behandles i de forskellige lande. Nogle af disse spoergsmaal overlapper hinanden, og listen er ikke udtoemmende. Samtlige spoergsmaal skal tages i betragtning med henblik paa fuldt ud at vurdere stoffets status.«
77 I mit forslag til afgoerelse i Tombesi-sagen (23) anfoerte jeg, at faellesskabsdirektivet er baseret paa en underforstaaet sondring mellem de stoffer, som ikke udgoer affald, og som fortsat bliver anvendt i deres eksisterende form, og de stoffer, som udgoer affald, og som er underlagt en nyttiggoerelsesproces. Et bi-produkt eller restprodukt vil saaledes ikke udgoere affald, saafremt det er beregnet til direkte anvendelse i en videre proces i dets eksisterende form, med andre ord saafremt det ikke er beregnet til bortskaffelse eller skal nyttiggoeres, foer det kan anvendes. Jeg fremhaevede imidlertid, at sondringen mellem direkte anvendelse og nyttiggoerelse rejste et saerligt problem.
78 Jeg finder, at ovennaevnte sammenlignende undersoegelse giver yderligere oplysninger om, hvordan dette problem kan loeses, samtidig med, at det er i overensstemmelse med mine grundlaeggende konklusioner i Tombesi-sagen. Ifoelge OECD-dokumentet hersker der almindelig enighed om, at naar et sekundaert raamateriale eller reststof kan anvendes direkte i en videre proces, eventuelt som erstatningsstof for et primaert raamateriale, kan det efter al sandsynlighed ikke betragtes som affald. Paa den anden side udgoer det affald, saafremt det foerst maa undergaa en nyttiggoerelsesproces. Lignende betragtninger synes at vaere underforstaaet i en raekke af de detaljerede kriterier, som finder anvendelse i de enkelte lande (jf. navnlig punkt 7, 8, 9, 10, 12, 13, 15, 16 og 17 i punkt 75 ovenfor).
79 Hvad angaar den ofte vanskelige sondring mellem nyttiggoerelse af affald og direkte anvendelse af ikke-affaldsstoffer, synes der, som det er naevnt i punkt 73, blandt OECD-landene at vaere generel enighed om, at det er relevant at undersoege, hvorvidt anvendelsen af et restprodukt eller bi-produkt som erstatning for et andet stof eller en anden bestanddel er lige saa miljoevenlig som anvendelsen af det stof, det erstatter, med andre ord, om det opfylder de samme standarder, forordninger og specifikationer som de, der er gaeldende for dette produkt. Endnu en gang fremgaar det, at de samme betragtninger ligger til grund for en raekke af de mere detaljerede kriterier (jf. navnlig punkt 3, 4, 11 og 14 i punkt 75 ovenfor).
80 Efter min opfattelse ville en lignende metode vaere hensigtsmaessig med henblik paa at fortolke affaldsbegrebet i faellesskabslovgivningen. Direktivet har til formaal at sikre, at affald bortskaffes eller nyttiggoeres, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmaader eller metoder, som vil kunne skade miljoeet (24). Affaldsbegrebet skal derfor fortolkes tilstraekkeligt bredt for at sikre, at enhver bearbejdning af et stof, som sker paa grund af dets karakter af affald, er omfattet af direktivets regler. Naar et stof, fordi det udgoer et reststof, et biprodukt, et sekundaert raamateriale eller andet stof fremkommet ved en industriel fremstillingsproces, ikke opfylder - eller den bearbejdning som det undergaar, ikke opfylder - de almindelige sundheds- eller miljoemaessige krav, maa det derfor betragtes som affald og vaere omfattet af de saerlige bestemmelser i direktivet. For saa vidt som et stof kan erstattes med et andet produkt og ikke kraever yderligere regulering eller kontrol ud over den, der finder anvendelse paa det erstattede produkt, er det ikke noedvendigt, at det klassificeres som affald.
81 Jeg konkluderer derfor, at det blotte faktum, at en bortskaffelse eller nyttiggoerelse i direktivets forstand udfoeres som led i en industriel produktionsproces, ikke medfoerer, at det falder uden for direktivets anvendelsesomraade. Med henblik paa at skelne mellem nyttiggoerelse af affald og behandling af stoffer, som ikke udgoer affald, er det relevant at undersoege, hvorvidt det paagaeldende stof er beregnet til direkte, fortsat anvendelse i dets eksisterende form. Saafremt der er tale om reststoffer, biprodukter, sekundaert raamateriale eller andet stof fra en industriel produktionsproces, er denne betingelse opfyldt, naar stoffet eller den proces, som det skal undergaa, opfylder de almindelige sundheds- og miljoekrav, som finder anvendelse paa ikke-affaldsprodukter eller paa processer, der ikke vedroerer affald.
82 Paa faellesskabsrettens nuvaerende stade paahviler det medlemsstaterne at fastlaegge mere detaljerede kriterier med henblik paa at anvende direktivets regler paa enkelttilfaelde. Der skal f.eks. tages hensyn til, at den blotte mulighed for, at et stof anvendes direkte i en anden proces, uden at det nyttiggoeres, ikke i sig selv garanterer, at det rent faktisk anvendes saaledes. En raekke af de supplerende kriterier i OECD-dokumentet kan vaere relevante med henblik paa at fastslaa, hvorvidt indehaverens hensigt til at anvende et stof er saaledes (jf. f.eks. punkt 3, 5, 6 og 12 i punkt 75 ovenfor).
83 Foelgelig er det ikke for naervaerende hensigtsmaessigt at gaa laengere med definitionen af affald for saa vidt angaar faellesskabslovgivningen.
Forslag til afgoerelse
84 Paa baggrund af ovenstaaende foreslaar jeg Domstolen at besvare de af Belgiens Conseil d'État stillede spoergsmaal saaledes:
»1) Med henblik paa at proeve lovligheden af en national foranstaltning, som er vedtaget efter vedtagelsen af et direktiv, men foer udloebet af dettes gennemfoerelsesfrist, skal den nationale domstol tage hensyn til de forpligtelser, som direktivet paalaegger den paagaeldende medlemsstat. Foelgelig kan det paahvile den at annullere den nationale foranstaltning med virkning fra datoen, hvor denne frist udloeber.
2) Et stof, som ellers ville udgoere affald i dette begrebs forstand i artikel 1, litra a), i Raadets direktiv 75/442/EOEF, som aendret ved Raadets direktiv 91/156/EOEF, ophoerer ikke med at vaere affald, blot fordi den bortskaffelses- eller nyttiggoerelsesproces, som det underkastes, er en del af en industriel produktionsproces. Med henblik paa at sondre mellem nyttiggoerelse af affald og behandling af stoffer, som ikke udgoer affald, er det relevant at undersoege, hvorvidt et stof er beregnet til direkte, fortsat anvendelse i dets foreliggende form. I forbindelse med reststoffer, biprodukter, sekundaere raamaterialer eller andre stoffer, der fremkommer ved industrielle produktionsprocesser, er denne betingelse opfyldt, saafremt stoffet eller den behandling, som stoffet skal undergaa, opfylder de almindelige sundhedsmaessige og miljoemaessige krav, som finder anvendelse paa produkter, der ikke udgoer affald, eller paa fremgangsmaader, som ikke vedroerer affald.«
(1) - Direktiv af 15.7.1975, EFT L 194, s. 47.
(2) - Raadets direktiv af 18.3.1991 om aendring af direktiv 75/442, EFT L 78, s. 32.
(3) - Direktiv af 12.12.1991, EFT L 377, s. 20.
(4) - Dom af 5.4.1979, sag 148/78, Sml. s. 1629, praemis 22, 23 og 24.
(5) - Dommens praemis 43 og 44 og domskonklusionens punkt 5. Jf. ligeledes dom af 3.3.1994, sag C-316/93, Vaneetveld, Sml. I, s. 763, praemis 16.
(6) - Dom af 11.6.1987, sag 30/85, Sml. s. 2497, punkt 7 i forslaget til afgoerelse.
(7) - Raadets direktiv af 19.12.1978 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring, EFT 1979 L 6, s. 24.
(8) - Jf. f.eks. dom af 7.2.1979, forenede sager 15/76 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen, Sml. s. 321.
(9) - Dom af 22.1.1997, sag T-115/94, Opel Austria mod Raadet, Sml. II, s. 39, praemis 87 ff.
(10) - Dom af 23.3.1983, sag 77/82, Sml. s. 1085.
(11) - Dom af 5.5.1981, sag 804/79, Sml. s. 1045.
(12) - Jf. i denne henseende Prechal, S.: Directives in European Community Law, Clarendon Press, Oxford, 1995, s. 26.
(13) - Dom af 10.11.1992, sag C-156/91, Sml. I, s. 5567.
(14) - Dom af 10.5.1995, sag C-422/92, Sml. I, s. 1097, jf. saerlig punkt 2-11 i mit forslag til afgoerelse.
(15) - Dom af 25.6.1997, forenede sager C-304/94, C-330/94, C-342/94 og C-224/95, Sml. I, s. 3561, forslag til afgoerelse fremsat den 24.10.1996, saerlig punkt 2-18.
(16) - Kommissionens beslutning af 20.12.1993 om udarbejdelse af en liste over affald i henhold til artikel 1, litra a), i Raadets direktiv 75/442/EOEF om affald, EFT 1994 L 5, s. 15.
(17) - Naevnt i fodnote 15, punkt 50.
(18) - Diskussionsdokument om retningslinjer med henblik paa at sondre mellem affald og ikke-affald, udfaerdiget af OECD Waste Management Policy Group, ENV/EPOC/WMP (96)1.
(19) - Naevnt i fodnote 15; jf. forslagets punkt 47 og 48.
(20) - Jf. punkt 56.
(21) - Dokumentets punkt 17.
(22) - Punkt 18.
(23) - Naevnt i fodnote 15, punkt 53 og 54.
(24) - Artikel 4.