62024TO0204
RETTENS KENDELSE (Syvende Afdeling)
23. maj 2025 (
*1
)
»Annullationssøgsmål – det europæiske finanstilsynssystem – undersøgelse af en tilsidesættelse af EU-retten – henstilling fra EIOPA om de foranstaltninger, der er nødvendige for at overholde EU-retten – artikel 17, stk. 3, i forordning (EU) nr. 1094/2010 – retsakt, der ikke kan gøres til genstand for søgsmål – afvisning«
I sag T-204/24,
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., Bratislava (Slovakiet), ved advokaterne A. Börner, S. Henrich og S. Förster,
sagsøger,
mod
Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA) ved A. Terstegen-Verhaag og S. Dispiter, som befuldmægtigede, bistået af advokat H.-G. Kamann,
sagsøgt
har
RETTEN (Syvende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, K. Kowalik-Bańczyk (refererende dommer), og dommerne E. Buttigieg og G. Hesse,
justitssekretær: V. Di Bucci,
på grundlag af den skriftlige forhandling, herunder:
–
formalitetsindsigelse fremsat af EIOPA i et særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 16. juli 2024,
–
sagsøgerens bemærkninger til formalitetsindsigelsen, der blev indleveret til Rettens Justitskontor den 29. august 2024,
–
den Slovakiske Republiks og Europa-Kommissionens interventionsbegæringer, der blev indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 23. juli og den 2. august 2024,
afsagt følgende
Kendelse
1
Med sit søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF har sagsøgeren, Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., nedlagt påstand om annullation af henstillingen fra Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA) af 16. maj 2022, rettet til Národná banka Slovenska, om de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme direktiv 2009/138/EF (herefter »den anfægtede retsakt«).
Baggrunden for tvisten
2
Sagsøgeren er et livsforsikringsselskab med hjemsted i Slovakiet, som kontrolleres af Národná banka Slovenska (den slovakiske nationalbank) (herefter »NBS«).
3
Den 17. marts 2022 indledte EIOPA en undersøgelse i henhold til artikel 17, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1094/2010 af 24. november 2010 om oprettelse af en europæisk tilsynsmyndighed (Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger), om ændring af afgørelse nr. 716/2009/EF og om ophævelse af Kommissionens afgørelse 2009/79/EF (EUT 2010, L 331, s. 48). Denne undersøgelse havde til formål at afklare, om NBS havde udøvet sine tilsynsbeføjelser i forhold til sagsøgeren i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/138/EF af 25. november 2009 om adgang til og udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed (Solvens II) (EUT 2009, L 335, s. 1).
4
Den 16. maj 2022 vedtog EIOPA den anfægtede retsakt i medfør af artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 1094/2010.
5
I denne forbindelse konstaterede EIOPA først, at sagsøgeren ikke havde overholdt reglerne om forsikringsmæssige hensættelser, solvenskapitalkravet og minimumskapitalkravet samt de investeringsregler, der følger af direktiv 2009/138 (den anfægtede retsakts punkt 58-80 og 101). Dernæst undersøgte EIOPA de tilsynsforanstaltninger, som NBS havde truffet i forhold til sagsøgeren, og konkluderede, at NBS havde tilsidesat EU-retten og sine tilsynsforpligtelser i henhold til artikel 29, stk. 1, og artikel 34, stk. 1, 2 og 6, i direktiv 2009/138, idet de nødvendige korrigerende foranstaltninger ikke var blevet vedtaget rettidigt og forholdsmæssigt (den anfægtede retsakts punkt 81-100, 103 og 105). Endelig var EIOPA af den opfattelse, at NBS nu straks skulle handle og vedtage foranstaltninger, der gjorde det muligt for NBS at overholde EU-retten (punkt 97, 100, 104 og 105 i den anfægtede retsakt).
6
Følgelig rettede EIOPA i den anfægtede retsakts punkt 105 følgende to »henstillinger« til NBS:
»1. NBS bør inden for en frist på 45 kalenderdage tage stilling til, foretage kontrol med og drage konklusioner med hensyn til [sagsøgerens] overholdelse af EIOPA’s afgørelse af 19. april 2021 om overtrædelser af [reglerne om] investeringer og af afgørelsen af 14. januar 2022 om overtrædelser af [reglerne om] forsikringsmæssige hensættelser.
2. NBS bør tage de nødvendige skridt og foranstaltninger i overensstemmelse med artikel 76, 138, 139 og 141 i direktiv [2009/138] for at sikre, at [sagsøgeren overholder sine forpligtelser] inden for de fastsatte frister, som led i en omfattende/integreret interventionsstrategi fra NBS’ side, der enten fører til en strukturel og bæredygtig afhjælpning af alle overtrædelser eller, hvor det er hensigtsmæssigt eller obligatorisk, til tilbagekaldelse af [sagsøgerens] tilladelse i henhold til artikel 144 i direktiv [2009/138].«
7
EIOPA opfordrede endvidere NBS til inden for en frist på ti dage at underrette EIOPA om de foranstaltninger, NBS havde truffet eller havde til hensigt at træffe for at efterkomme EU-retten (den anfægtede retsakts punkt 106).
8
Den 13. september 2022 vedtog Europa-Kommissionen på grundlag af artikel 17, stk. 4, i forordning nr. 1094/2010 udtalelse C(2022) 6455 final til NBS om de foranstaltninger, der var nødvendige for at efterkomme direktiv 2009/138. Denne udtalelse er genstand for et annullationssøgsmål anlagt af sagsøgeren ved Retten og registreret under sagsnr. T-179/24.
9
Den 31. oktober 2022 tilbagekaldte NBS sagsøgerens tilladelse (herefter »afgørelsen om tilbagekaldelse af tilladelsen«). Den 1. juni 2023 bekræftede NBS denne tilbagekaldelse.
Parternes påstande
10
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede retsakt annulleres.
–
EIOPA tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
11
EIOPA har nedlagt følgende påstande:
–
Sagen afvises.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
12
Sagsøgeren har endvidere anmodet Retten om som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse eller bevisoptagelse at pålægge EIOPA i det væsentlige at fremlægge alle dokumenter vedrørende tilsynsprocedurerne vedrørende sagsøgeren.
Retlige bemærkninger
Formalitetsindsigelsen
13
I henhold til artikel 130, stk. 1 og 7, i Rettens procesreglement kan Retten efter anmodning fra sagsøgte tage stilling til, om sagen bør afvises, uden at indlede behandlingen af sagens realitet. I det foreliggende tilfælde finder Retten, at sagen er tilstrækkeligt oplyst ved sagsakterne, og den har besluttet at træffe afgørelse uden at fortsætte sagens behandling, og uden at det er nødvendigt at træffe de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse eller bevisoptagelse, som sagsøgeren har anmodet om.
14
EIOPA har med sin formalitetsindsigelse for det første gjort gældende, at den anfægtede retsakt ikke kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, idet den ikke har bindende retsvirkninger, for det andet, at denne retsakt dels højst er en forberedende retsakt, dels ikke berører sagsøgeren umiddelbart, og, for det tredje, at søgsmålet ikke er blevet anlagt inden for søgsmålsfristen.
15
Sagsøgeren har bestridt de tre led i formalitetsindsigelsen. Sagsøgeren har navnlig gjort gældende, at den anfægtede retsakt har bindende retsvirkninger og derfor kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål. Sagsøgeren har i det væsentlige forklaret, at denne retsakt pålægger NBS at træffe en på forhånd bestemt foranstaltning, nemlig at tilbagekalde sagsøgerens tilladelse.
16
Indledningsvis skal formalitetsindsigelsens første led undersøges, og det skal derfor afgøres, om den anfægtede retsakt er en af de retsakter, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF.
17
I henhold til artikel 263, stk. 1, TEUF prøver Unionens retsinstanser lovligheden af retsakter vedtaget af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, »der skal have retsvirkning over for tredjemand«.
18
Det følger heraf, at et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF kan anlægges til prøvelse af enhver foranstaltning eller bestemmelse, der er vedtaget af EU’s institutioner, organer, kontorer eller agenturer, og som er bestemt til at afføde bindende retsvirkninger, uanset art eller form (dom af 31.3.1971, Kommissionen mod Rådet, 22/70, EU:C:1971:32, præmis 39 og 42; jf. ligeledes dom af 15.7.2021, FBF, C-911/19, EU:C:2021:599, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
19
Enhver EU-retsakt, der ikke har bindende retsvirkninger, er derimod ikke underlagt den i artikel 263 TEUF omhandlede domstolsprøvelse (jf. dom af 15.7.2021, FBF, C-911/19, EU:C:2021:599, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
20
Dette gælder bl.a. for henstillinger, som ikke har til formål at skabe bindende retsvirkninger. Ved at indføre henstillinger som en særlig kategori af EU-retsakter og ved udtrykkeligt at fastsætte, at de »er ikke bindende«, har artikel 288, stk. 5, TEUF haft til formål at tildele Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, der har beføjelse til at vedtage sådanne retsakter, en tilskyndelses- og overbevisningsbeføjelse, som er forskellig fra beføjelsen til at vedtage retsakter, der har bindende virkning (jf. i denne retning dom af 20.2.2018, Belgien mod Kommissionen, C-16/16 P, EU:C:2018:79, præmis 26 og 27, samt dom af 25.3.2021, Balgarska Narodna Banka, C-501/18, EU:C:2021:249, præmis 79, 80 og 82 og den deri nævnte retspraksis).
21
Det forhold, at det ikke er muligt at anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af en henstilling, gælder imidlertid ikke, hvis den anfægtede retsakt efter sit indhold ikke udgør en egentlig henstilling (dom af 20.2.2018, Belgien mod Kommissionen, C-16/16 P, EU:C:2018:79, præmis 29).
22
Ved afgørelsen af, om en retsakt har bindende retsvirkninger, skal der lægges vægt på denne retsakts indhold, og retsaktens virkninger skal vurderes ud fra objektive kriterier, såsom nævnte retsakts indhold, i givet fald under hensyn til den sammenhæng, hvori den er blevet vedtaget, samt til beføjelserne for den af EU’s institutioner, organer, kontorer eller agenturer, som har udstedt den (jf. dom af 15.7.2021, FBF, C-911/19, EU:C:2021:599, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis). Desuden kan der også tages hensyn til det subjektive kriterium om hensigten hos ophavsmanden til retsakten (jf. i denne retning dom af 6.5.2021, ABLV Bank m.fl. mod ECB, C-551/19 P og C-552/19 P, EU:C:2021:369, præmis 42).
23
I det foreliggende tilfælde skal det for det første hvad angår indholdet af den anfægtede retsakt, der er sammenfattet i præmis 5 og 6 ovenfor, bemærkes, at denne retsakt begrænser sig til at fastslå, at sagsøgeren og NBS havde tilsidesat EU-retten, og til at fremsætte to henstillinger rettet til NBS med angivelse af de foranstaltninger, som denne skulle træffe for at bringe denne tilsidesættelse til ophør. Disse foranstaltninger bestod i det væsentlige i inden for en frist på 45 dage at foretage en fornyet undersøgelse af sagsøgerens situation og i forhold til sagsøgeren at vedtage en »omfattende/integreret« strategi, der enten førte til en afhjælpning af alle overtrædelserne eller til tilbagekaldelse af dennes tilladelse.
24
Hvad for det andet angår den anfægtede retsakts ordlyd skal det fastslås, at denne retsakt i sine to autentiske versioner både i sin titel og i begrundelsen herfor (den anfægtede retsakts punkt 1, 2, 14, 18, 55, 105 og 106) er beskrevet som en henstilling (»recommendation« i den engelske version og »odporúčanie« i den slovakiske version). Det skal imidlertid fremhæves, at henvisningen til begrebet »henstilling« udgør en klar angivelse af, at indholdet af den nævnte retsakt ikke tilsigter at have bindende retsvirkninger (kendelse af 26.1.2011, FIBE mod Parlamentet, T-550/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2011:19, præmis 19, jf. ligeledes analogt dom af 1.12.2005, Italien mod Kommissionen, C-301/03, EU:C:2005:727, præmis 21 og 22).
25
Endvidere er den anfægtede retsakt i det væsentlige affattet i ikke-bindende vendinger både i den engelske og den slovakiske version. Konditionalis anvendes således flere gange, navnlig i de to henstillinger, der er nævnt i præmis 6 ovenfor, således som det fremgår af anvendelsen af ordene »should« (bør) på engelsk og »by mala« (bør) på slovakisk (den anfægtede retsakts punkt 100, 104 og 105).
26
Hvad for det tredje angår den sammenhæng, hvori den anfægtede retsakt blev vedtaget, og dens ophavsmands beføjelser skal det bemærkes, således som det fremgår af 27. betragtning til forordning nr. 1094/2010, at denne forordnings artikel 17 indfører en »tretrinsmekanisme«, når en national myndighed foreholdes manglende, ukorrekt eller utilstrækkelig anvendelse af EU-retten i sin tilsynspraksis, herunder af de retsakter, der er omhandlet i nævnte forordnings artikel 1, stk. 2, hvilket omfatter direktiv 2009/138.
27
På det første trin undersøger EIOPA i henhold til artikel 17, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1094/2010, hvis der er anledning til det, den påståede overtrædelse eller manglende anvendelse af EU-retten. Efter denne undersøgelse og i henhold til samme forordnings artikel 17, stk. 3, første afsnit, kan EIOPA rette en »henstilling til den berørte kompetente myndighed om de skridt, der er nødvendige for at efterleve EU-retten«.
28
På det andet trin kan Kommissionen, hvis den pågældende nationale myndighed ikke har bragt sine forhold i overensstemmelse med EU-retten senest en måned efter modtagelsen af EIOPA’s henstilling, i henhold til artikel 17, stk. 4, første afsnit, i forordning nr. 1094/2010 »afgive en formel udtalelse, hvorved den kræver, at [denne] myndighed tager de nødvendige skridt til at efterleve EU-retten«.
29
I forbindelse med det tredje trin kan EIOPA, hvis den pågældende nationale myndighed ikke efterkommer den formelle udtalelse, som Kommissionen har afgivet, inden for den heri fastsatte frist, og hvis visse betingelser er opfyldt, på grundlag af artikel 17, stk. 6, første afsnit, i forordning nr. 1094/2010 vedtage »en individuel afgørelse rettet til en finansiel institution, hvorved den kræver, at denne tager de nødvendige skridt til at opfylde sine forpligtelser i henhold til EU-retten, herunder til at ophøre med en given praksis«.
30
Det fremgår således af ordlyden af artikel 17 i forordning nr. 1094/2010, at de henstillinger, som EIOPA udsteder på grundlag af denne forordnings artikel 17, stk. 3, er begrænset til at »fastlægge« de foranstaltninger, der skal træffes, mens de formelle udtalelser, som Kommissionen afgiver på grundlag af den nævnte forordnings artikel 17, stk. 4, og de individuelle afgørelser, som EIOPA vedtager på grundlag af samme forordnings artikel 17, stk. 6, »kræver«, at deres respektive adressater tager de nødvendige skridt.
31
Endvidere bestemmer artikel 17, stk. 7, andet afsnit, i forordning nr. 1094/2010, at når de berørte nationale myndigheder iværksætter tiltag vedrørende spørgsmål, der er genstand for en formel udtalelse fra Kommissionen eller en individuel afgørelse truffet af EIOPA, skal de »efterkomme denne formelle udtalelse eller afgørelse afhængigt af tilfældet«. Derimod fastsættes det hverken i denne bestemmelse eller i nogen anden bestemmelse i forordning nr. 1094/2010, at disse myndigheder er forpligtet til at efterkomme henstillinger fra EIOPA.
32
Det følger således af såvel ordlyden af artikel 17 i forordning nr. 1094/2010 som af opbygningen af tretrinsmekanismen, at denne artikel bestemmer, at de henstillinger, som EIOPA udsteder på grundlag af denne forordnings artikel 17, stk. 3, blot er henstillinger og ikke i sig selv tilsigter at have bindende retsvirkninger i forhold til den pågældende nationale myndighed eller det pågældende finansieringsinstitut. De formelle udtalelser, som Kommissionen afgiver på grundlag af artikel 17, stk. 4, i forordning nr. 1094/2010, og de individuelle afgørelser, som EIOPA vedtager på grundlag af samme forordnings artikel 17, stk. 6, har derimod bindende retsvirkninger i forhold til adressaterne.
33
Domstolen har i øvrigt allerede fastslået, at de henstillinger, som Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) udsteder på grundlag af en bestemmelse, der er affattet med samme ordlyd som artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 1094/2010, henhører under den kategori af EU-retsakter, der er fastsat i artikel 288, stk. 5, TEUF, og derfor ikke tilsigter at skabe bindende retsvirkninger (jf. i denne retning dom af 25.3.2021, Balgarska Narodna Banka, C-501/18, EU:C:2021:249, præmis 79 og 80). Sådanne henstillinger kan derfor ikke gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF (jf. i denne retning generaladvokat Campos Sánchez-Bordonas forslag til afgørelse i sagen Balgarska Narodna Banka, C-501/18, EU:C:2020:729, punkt 82).
34
Hvad for det fjerde og supplerende angår hensigten hos ophavsmanden til den anfægtede retsakt er der intet i sagsakterne, der giver anledning til at antage, at EIOPA med vedtagelsen af denne retsakt på grundlag af artikel 17, stk. 4, i forordning nr. 1094/2010 i virkeligheden ønskede at vedtage en retsakt med bindende virkning og ikke blot med tilskyndelses- og overbevisningsværdi. Navnlig indeholder den anfægtede retsakt ingen udtrykkelig angivelse af, at NBS skulle være forpligtet til at efterkomme de henstillinger, som den indeholder.
35
Under disse omstændigheder må det, henset til samtlige de betragtninger, der er anført i præmis 23-34 ovenfor, konkluderes, at den anfægtede retsakt ikke har bindende retsvirkninger, således at den ikke kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF.
36
Sagsøgerens argumenter drager ikke denne konklusion i tvivl.
37
Sagsøgeren har for det første gjort gældende, at den anfægtede retsakts bindende virkning følger af ordlyden af artikel 17 i forordning nr. 1094/2010, af opbygningen af den mekanisme, som denne artikel indfører, og af EIOPA’s beslutningsproces som fastsat i samme forordnings artikel 39.
38
Det skal i denne forbindelse indledningsvis bemærkes, at ordlyden af artikel 17 i forordning nr. 1094/2010 ikke støtter sagsøgerens argumentation.
39
Dels bemærkes, at selv om artikel 17, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1094/2010 bestemmer, at EIOPA’s henstilling skal omhandle »de skridt, der er nødvendige«, begrænser denne angivelse sig til at fastlægge indholdet af denne henstilling og bevirker ikke, at den tillægges en bindende og begrænsende karakter for så vidt angår arten af foranstaltninger, som den pågældende nationale myndighed kan træffe.
40
Dels er det ganske vist korrekt, at artikel 17, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1094/2010 pålægger den pågældende nationale myndighed at underrette EIOPA om de foranstaltninger, den har truffet eller agter at træffe for at bringe sig i overensstemmelse med EU-retten. Denne underretningspligt, der er nævnt i den anfægtede retsakts punkt 106 (jf. præmis 7 ovenfor), indebærer dog ikke, at de foranstaltninger, som den pågældende nationale myndighed har truffet eller agter at træffe, skal være i overensstemmelse med dem, der fremgår af EIOPA’s henstilling.
41
Det følger dernæst af bestemmelserne i artikel 39, stk. 2, første og tredje punktum, i forordning nr. 1094/2010, at EIOPA skal underrette »enhver adressat« for en henstilling som omhandlet i samme forordnings artikel 17, stk. 3, om, at den agter at vedtage denne henstilling med henblik på at give vedkommende mulighed for at tilkendegive sine synspunkter. I modsætning til hvad sagsøgeren har gjort gældende, kan det imidlertid hverken udledes af disse bestemmelser, at den pågældende finansielle institution er adressat for den nævnte henstilling, eller at henstillingen udgør en bindende afgørelse. Nævnte forordnings artikel 17, stk. 3, nævner nemlig ikke andre adressater end den pågældende nationale myndighed og fastsætter ikke, at en sådan henstilling har bindende retsvirkninger for denne myndighed eller for den pågældende finansielle institution.
42
Endelig kan spørgsmålet om, hvorvidt de henstillinger, der er udstedt på grundlag af artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 1094/2010, er bindende, ikke afhænge af fremgangsmåden for Kommissionens vedtagelse af en formel udtalelse på grundlag af samme forordnings artikel 17, stk. 4, i det tilfælde, hvor den pågældende nationale myndighed efter en henstilling fra EIOPA ikke overholder EU-retten. Det er således uden betydning, at Kommissionen i sidstnævnte tilfælde kan afgive en formel udtalelse uden først at være forpligtet til at træffe »yderligere foranstaltninger med henblik på bevisoptagelse«.
43
For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at den anfægtede retsakt blev vedtaget inden for rammerne af en procedure, der vedrørte et bestemt finansieringsinstitut og havde som formål at fastsætte særlige foranstaltninger for dette, såsom tilbagekaldelse af dets tilladelse. Sagsøgeren er af den opfattelse, at EIOPA’s henstilling i et sådant tilfælde har bindende retsvirkninger.
44
I denne henseende bemærkes, at artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 1094/2010 omhandler enhver situation, hvor en national myndighed overtræder EU-retten, herunder »navnlig« det tilfælde, hvor denne myndighed ikke »påser, at en finansiel institution opfylder kravene i [EU-retten]«. Det følger heraf, at den omstændighed, at en henstilling, der er fremsat på grundlag af denne bestemmelse, vedrører en bestemt finansiel institutions forhold og anbefaler, at der træffes særlige foranstaltninger for denne, ikke exceptionelt og undtagelsesvist kan give den en bindende karakter.
45
Det skal tilføjes, at dom af 25. marts 2021, Balgarska Narodna Banka (C-501/18, EU:C:2021:249), der er nævnt i præmis 33 ovenfor, i modsætning til hvad sagsøgeren har gjort gældende, drejede sig om en henstilling fra EBA angående forholdene for en bestemt finansiel institution, nemlig Korporativna targovska banka AD. Det følger heraf, at det princip, der blev opstillet i denne dom, hvorefter EBA’s henstillinger ikke tilsigter at have bindende retsvirkninger, kan overføres analogt på den foreliggende sag.
46
For det tredje har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at EIOPA ved at tage endeligt stilling har villet indskrænke og fjerne NBS’ skønsbeføjelse ved at pålægge NBS straks at tilbagekalde sagsøgerens tilladelse, hvorved en mere gradvis tilgang og enhver anden foranstaltning blev udelukket.
47
Det skal i denne forbindelse indledningsvis fastslås, at den anfægtede retsakt er affattet i ikke-bindende vendinger (jf. præmis 25 ovenfor), og at den begrænser sig til at give udtryk for henstillinger (jf. præmis 23 ovenfor), uden hverken at pålægge eller forbyde NBS at træffe nogen bestemt foranstaltning.
48
EIOPA overlod det navnlig til NBS at afgøre, om den faktisk havde udtømt listen over mulige og forholdsmæssige foranstaltninger, eller om der derimod stadig fandtes andre alternative foranstaltninger (den anfægtede retsakts punkt 104). EIOPA henstillede således kun til NBS at »tage de nødvendige skridt og foranstaltninger« og opfordrede alene NBS til at tilbagekalde tilladelsen, hvis denne foranstaltning var »hensigtsmæssig eller obligatorisk« (anden henstilling i den anfægtede retsakts punkt 105, der er citeret i præmis 6 ovenfor). Det følger heraf, at sagsøgeren ikke med føje kan gøre gældende, at EIOPA pålagde NBS at tilbagekalde selskabets tilladelse og derved udelukkede en mere gradvis tilgang og enhver anden foranstaltning.
49
Ud over den omstændighed, at EIOPA ikke har taget endelig stilling til, hvilken type foranstaltninger der skal træffes, kan sagsøgeren endvidere ikke med føje gøre gældende, at når en EU-institution eller et EU-organ, ‑kontor eller ‑agentur har dannet sig en endelig opfattelse og således har udtrykt sin vilje til at afslutte en hvilken som helst indledende undersøgelse, kan den vedtagne retsakt altid gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, således som det fremgår af dom af 18. november 2010, NDSHT mod Kommissionen (C-322/09 P, EU:C:2010:701, præmis 58). I denne doms præmis 51-56 fastslog Domstolen nemlig i det væsentlige alene, at når Kommissionen efter undersøgelsen af en klage stiltiende afslår at indlede den undersøgelsesprocedure vedrørende statsstøtte, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF, vedtager den ikke blot en foreløbig foranstaltning, men en afgørelse, der er af endelig karakter, har retligt bindende virkninger og følgelig kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål. Denne dom vedrørte således et tilfælde, hvor den pågældende institution havde en beslutningskompetence og ikke, som i den foreliggende sag, blot en beføjelse til at fremsætte henstillinger over for den pågældende nationale myndighed.
50
I øvrigt er den omstændighed, selv hvis den anses for godtgjort, at EIOPA udøvede en form for »politisk pres« på NBS for at få NBS til at tilbagekalde sagsøgerens tilladelse, ikke tilstrækkelig til at fastslå, at dette agentur havde til hensigt at gå videre end sin beføjelse til at tilskynde og overbevise ved at vedtage en retsakt med bindende virkning, der ikke er fastsat i artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 1094/2010.
51
Endelig er den omstændighed, selv hvis den kan fastslås, at den anfægtede retsakt kan have spillet en udløsende rolle for vedtagelsen af udtalelse C(2022) 6455 final (jf. præmis 8 ovenfor) og dernæst af afgørelsen om tilbagekaldelse af tilladelsen, kun en følge af eksistensen af procedurer, hvori dels EIOPA og Kommissionen, dels de nationale myndigheder, herunder NBS, deltager og interagerer. En sådan omstændighed kan derfor ikke give den anfægtede retsakt bindende karakter.
52
For det fjerde har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at muligheden for at anlægge et direkte søgsmål til prøvelse af den anfægtede retsakt er nødvendig for at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse i overensstemmelse med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Sagsøgeren har forklaret, at et søgsmål ved de slovakiske domstole til prøvelse af afgørelsen om tilbagekaldelse af tilladelsen, som indirekte omfatter en indsigelse mod lovligheden af den anfægtede retsakt, ville være usikkert og utilstrækkeligt.
53
I denne henseende bemærkes, at retten til en effektiv domstolsbeskyttelse som sikret ved chartrets artikel 47, stk. 1, ikke har til formål at ændre den domstolskontrolordning, der er fastlagt i traktaterne, og navnlig ikke reglerne for antagelse af direkte søgsmål ved Unionens retsinstanser. De i artikel 263, stk. 4, TEUF fastsatte betingelser for at antage en sag til realitetsbehandling skal således fortolkes i lyset af den grundlæggende ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, uden at fortolkningen herved fører til, at der ses bort fra disse betingelser, som udtrykkeligt er fastsat i EUF-traktaten (jf. i denne retning dom af 28.4.2015, T & L Sugars og Sidul Açúcares mod Kommissionen, C-456/13 P, EU:C:2015:284, præmis 43 og 44 og den deri nævnte retspraksis). Derfor kan fortolkningen af begrebet »anfægtelig retsakt« i lyset af artikel 47 ikke føre til, at der bortses fra betingelsen om bindende retsvirkninger i artikel 263, stk. 1, TEUF uden at man derved ville overskride de kompetencer, Unionens retsinstanser er tillagt ved EUF-traktaten (jf. dom af 9.7.2020, Den Tjekkiske Republik mod Kommissionen, C-575/18 P, EU:C:2020:530, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
54
Dette ville imidlertid netop være tilfældet, hvis det blev tilladt sagsøgeren at anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af en henstilling fra EIOPA, som ikke udgør en anfægtelig retsakt som omhandlet i den retspraksis, der er henvist til i præmis 18-22 ovenfor.
55
Det skal i øvrigt bemærkes, at Unionens retsinstanser har kompetence til uden undtagelse at udtale sig om gyldigheden af retsakter fra EU’s institutioner og navnlig om gyldigheden af henstillinger vedtaget af EIOPA på grundlag af artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 1094/2010 (jf. i denne retning og analogt dom af 25.3.2021, Balgarska Narodna Banka, C-501/18, EU:C:2021:249, præmis 82 og 83 og den deri nævnte retspraksis). Det følger heraf, at de slovakiske domstole i forbindelse med et søgsmål til prøvelse af de foranstaltninger, som NBS har truffet, og navnlig til prøvelse af afgørelsen om tilbagekaldelse af tilladelsen, om nødvendigt vil kunne forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål om gyldigheden af den anfægtede retsakt.
56
Hvad angår de praktiske vanskeligheder, som sagsøgeren har påberåbt sig med hensyn til effektiviteten af et søgsmål ved de slovakiske domstole og en indirekte prøvelse af den anfægtede retsakt, forekommer disse ikke uoverstigelige.
57
Hvad indledningsvis angår den omstændighed, at NBS i afgørelsen om tilbagekaldelse af tilladelsen ikke støttede sig på og end ikke henviste til den anfægtede retsakt, synes den at støtte EIOPA’s synspunkt om, at NBS ikke rettede sig efter denne retsakt og anlagde en anden tilgang. I et sådant tilfælde kan en præjudiciel forelæggelse med henblik på en vurdering af den nævnte retsakts gyldighed vise sig ikke at være nødvendig.
58
Hvad dernæst angår den »fortrolige« karakter af de dokumenter, der udveksles mellem NBS, EIOPA og Kommissionen, kan de slovakiske domstole om nødvendigt kræve, at NBS fremlægger disse dokumenter, eller i mangel heraf anmode EIOPA og Kommissionen om at fremsende disse dokumenter. Princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, pålægger nemlig i princippet Unionens institutioner, agenturer og organer hurtigst muligt at meddele de oplysninger, som en national ret har anmodet om (jf. i denne retning dom af 26.11.2002, First og Franex, C-275/00, EU:C:2002:711, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
59
Hvad endvidere angår varigheden af og den angiveligt ikke-opsættende karakter af proceduren ved de slovakiske domstole har sagsøgeren ikke underbygget sit udsagn. Det forhold, at der ikke er fastsat opsættende virkning i forbindelse med prøvelse af en afgørelse, udgør ikke nødvendigvis en tilsidesættelse af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse (jf. i denne retning og analogt dom af 17.12.2015, Tall, C-239/14, EU:C:2015:824, præmis 59). Det følger i øvrigt af såvel chartrets artikel 47, stk. 1, som af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, at medlemsstaterne skal fastsætte et retsmiddel- og proceduresystem, som sikrer overholdelse af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten (jf. i denne retning dom af 28.4.2015, T & L Sugars og Sidul Açúcares mod Kommissionen, C-456/13 P, EU:C:2015:284, præmis 49 og 50 og den deri nævnte retspraksis).
60
Endelig kan den omstændighed alene, at Kommissionen den 24. april 2024 besluttede at indlede en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 258 TEUF mod Den Slovakiske Republik med den begrundelse, at NBS havde tilsidesat sine forpligtelser i forbindelse med udøvelsen af sine tilsynsbeføjelser i forhold til sagsøgeren, under alle omstændigheder ikke have til formål eller til følge, at sagsøgeren fratages en effektiv domstolsbeskyttelse ved de slovakiske domstole.
61
Det følger af det ovenstående, at den anfægtede retsakt ikke kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, da den ikke har bindende retsvirkninger.
62
Uden at det er nødvendigt at undersøge formalitetsindsigelsens øvrige led, skal denne indsigelses første led derfor tages til følge, og sagen skal afvises.
Anmodningerne om intervention
63
I henhold til procesreglementets artikel 142, stk. 2, mister interventionen sin genstand, såfremt sagen afvises. Da sagen i den foreliggende sag er blevet afvist, er det ikke længere nødvendigt at træffe afgørelse om de anmodninger om intervention, som Den Slovakiske Republik og Kommissionen har fremsat.
Sagsomkostninger
64
For det første pålægges det ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at bære sine egne omkostninger og at betale EIOPA’s omkostninger i overensstemmelse med EIOPA’s påstand herom, bortset fra omkostningerne i forbindelse med anmodningerne om intervention.
65
For det andet bestemmes det i procesreglementets artikel 144, stk. 10, at såfremt hovedsagen afsluttes, inden der er truffet afgørelse om en anmodning om intervention, bærer den, der anmoder om intervention, og hovedparterne hver især bærer de omkostninger, som de har haft i forbindelse med anmodningen om intervention. I det foreliggende tilfælde bærer sagsøgeren, EIOPA, Den Slovakiske Republik og Kommissionen hver deres egne omkostninger i forbindelse med anmodningerne om intervention.
Af disse grunde
bestemmer
RETTEN (Syvende Afdeling):
1)
Sagen afvises.
2)
Det er ufornødent at træffe afgørelse om Den Slovakiske Republiks og Europa-Kommissionens anmodninger om intervention.
3)
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. bærer sine egne omkostninger og betaler de af Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA) afholdte omkostninger, bortset fra omkostningerne i forbindelse med anmodningerne om intervention.
4)
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa, Kommissionen og den Slovakiske Republik bærer hver deres egne omkostninger i forbindelse med anmodningerne om intervention.
Således bestemt i Luxembourg den 23. maj 2025.
V. Di Bucci
Justitssekretær
K. Kowalik-Bańczyk
Afdelingsformand
(
*1
) – Processprog: engelsk.