61996CC0233_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
A - Introduction
1 La présente affaire a pour objet une réduction forfaitaire des fonds du FEOGA (1) attaquée par le requérant. La Commission, partie défenderesse, justifie cette réduction par le fait que les autorités nationales ont accepté, dans le cadre des achats à l'intervention, des offres multiples (offres groupées ou associées), de nature illicite (2). Celles-ci pourraient présenter un caractère spéculatif. Elle souligne en effet que, lorsque de grandes quantités de viande bovine sont proposées à l'intervention, il devient nécessaire de réduire ces quantités par application d'un coefficient (3). Les soumissionnaires restant cependant désireux de vendre la totalité de leur viande à l'organisme d'intervention, ils spéculent, indique la Commission, en déposant des offres surévaluées. Tablant sur la fixation d'un certain coefficient de réduction, le soumissionnaire offre une quantité d'autant supérieure à l'intervention. Qu'un coefficient inférieur à celui qu'avait prévu le soumissionnaire soit alors fixé et celui-ci doit livrer à l'organisme d'intervention plus de viande qu'il n'en dispose réellement. S'il n'est pas en mesure de remplir le contrat passé avec l'organisme d'intervention à concurrence d'une proportion égale, selon le cas, à 85 ou à 95 %, il perd tout ou partie de la garantie constituée pour le montant total (4).
2 Que le soumissionnaire divise toutefois son offre initiale en plusieurs offres, proposées par l'intermédiaire d'hommes de paille, et le risque de perdre la garantie se réduit. S'il est incapable de livrer la totalité de la quantité proposée, il lui est tout au moins possible, dans l'hypothèse d'offres distinctes de faible volume, d'en exécuter certaines de façon suffisante pour ne pas perdre la garantie. Il est vrai que la garantie reste acquise pour les offres restantes, qu'il ne peut plus exécuter; celle-ci n'est toutefois pas calculée sur le montant total des offres qu'il a faites, mais uniquement sur la base, plus réduite, de chacune de ces offres. Le montant de la garantie perdue est ainsi inférieur et généralement dépassé par le bénéfice réalisé.
3 Selon la Commission, il en ressort clairement que le dépôt de plusieurs offres favorise la spéculation, car l'effet du dépôt de garantie se réduit.
4 Elle estime que faire croire fallacieusement à l'existence de plus grandes quantités tout en spéculant est contraire à l'esprit de l'intervention. Cette dernière vise - lorsque les cours du marché tombent en dessous d'un certain montant - à stabiliser le marché communautaire et à éviter ou à atténuer une baisse importante des prix, au moyen, par exemple, d'achats effectués par les organismes d'intervention (5). Elle précise que le règlement n, 859/89 (6) a instauré un système d'achats par voie d'adjudications (7). Dans le cadre de ce système, les prix et les quantités sont fixés sur la base des offres reçues (8).
5 Les offres spéculatives, qui étaient favorisées - comme indiqué - par le dépôt d'offres multiples, ont empêché, selon la Commission, la mise en oeuvre réussie des mesures d'intervention. Une quantité de viande supérieure à celle réellement disponible sur le marché étant proposée, les prix et les quantités, qui sont fixés sur la base des offres reçues, ne pouvaient plus, souligne-t-elle, être déterminés en fonction des conditions du marché. Elle estime donc que les offres spéculatives l'ont empêchée d'avoir une vision précise de la situation du marché. De ce fait, elle soutient qu'il faut considérer comme quasi certain que, sous l'effet de ces offres spéculatives et des offres «multiples» qui les favorisaient, les organismes d'intervention ont acheté des quantités supérieures de viande à des prix plus élevés. Elle souligne également la nécessité de tenir compte du fait que la remise de plusieurs offres permet aussi une spéculation sur le prix. En achetant des quantités excessives, le FEOGA aurait exposé des frais supérieurs à ceux nécessaires au soutien du marché.
B - Faits et dispositions légales
6 Dans sa requête, le gouvernement danois conclut à l'annulation de la décision de la Commission de ne pas prendre en charge une somme de 26 867 909 DKR au titre des dépenses engagées par le royaume de Danemark pour les exercices 1991 et 1992 dans le cadre des achats de viande bovine (9) (ci-après la «décision»). La non-reconnaissance de ces frais résulte de l'annexe I de la décision. Cette somme correspond à une correction forfaitaire de 2 % des dépenses pour 1991 et 1992.
7 Dans ses rapports de synthèse (10), la Commission justifie cette réduction
par le fait que le royaume de Danemark n'a pas contrôlé s'il s'était agi d'offres multiples.
8 Ce point eût été facile à constater, car, ainsi que l'expose la Commission, les dix-sept offres déposées lors d'une adjudication ne provenaient que de sept sources. Un groupe très important était à lui seul, indique-t-elle, à l'origine de huit offres, faites à huit prix différents. En mettant en rapport les noms, adresses, numéros de fax, le dépôt de garantie et les paiements, le FEOGA a pu constater, pour chaque adjudication examinée, que de nombreuses offres différentes émanaient de la même source. Il était en outre apparu, au vu des factures communiquées, que le paiement devait être effectué au profit d'autres sociétés. La Commission en déduit que l'autorité danoise a dû, dès l'origine, avoir connaissance des agissements des soumissionnaires.
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Elle estime donc que le comportement de l'autorité danoise compétente n'était pas compatible avec les dispositions communautaires et qu'il a opéré une discrimination à l'égard des opérateurs ayant respecté les règles.
10 Le requérant estime en revanche que toutes les dispositions dans le cadre de l'intervention ont été respectées. Il se serait assuré qu'une personne physique ou morale, immatriculée en tant que société, ne déposait pas plus d'une offre par catégorie et adjudication. Les contrôles des autorités danoises auraient consisté à vérifier si l'offre émanait d'une entreprise enregistrée auprès desdites autorités. Selon lui, il n'existait aucune raison, à cette époque, de procéder à des contrôles plus approfondis.
11 La réglementation sur laquelle repose ce litige figure à l'article 9 du règlement n, 859/89, qui, en son paragraphe 1, dispose: «Le soumissionnaire ne peut participer à l'adjudication que s'il s'engage par écrit à respecter l'ensemble des dispositions relatives aux achats en cause» (11).
12 Le paragraphe 2 énonce: «Les intéressés participent à l'adjudication auprès de l'organisme d'intervention des États membres où celle-ci est ouverte, soit par dépôt de l'offre écrite contre accusé de réception, soit par tout moyen de communication écrite avec accusé de réception accepté par l'organisme d'intervention; ils ne peuvent déposer qu'une seule offre par catégorie et adjudication» (12).
13 La distinction entre les notions de «soumissionnaire» et d'«intéressé» est ici d'importance selon la Commission. Le choix de termes différents indique, selon elle, que les intéressés ne sont pas assimilables aux soumissionnaires. La notion d'intéressés ne définirait pas seulement ceux qui sont effectivement intervenus et ont déposé une offre. Elle engloberait un groupe de personnes beaucoup plus large; l'interdiction de déposer plus d'une offre ne concernerait donc pas uniquement le seul soumissionnaire - c'est-à-dire celui qui dépose effectivement une offre. Elle viserait au contraire tous ceux qui proposent la même quantité de viande.
14 Le requérant estime par contre, restrictivement, que les notions de soumissionnaire et d'intéressé sont interchangeables, car on ne discernerait aucune différence entre les deux. Ni les considérants ni le texte du règlement lui-même ne donnent, indique-t-il, une explication de la notion de soumissionnaire. Il conviendrait donc d'interpréter cette notion en ce sens qu'elle vise toute personne physique ou morale indépendante déposant une offre dans le cadre d'une adjudication. Il en déduit que l'interdiction prévue à l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase, se borne à préciser que la personne intervenant en qualité de soumissionnaire ne peut remettre qu'une seule offre.
15 Selon le requérant, c'est seulement depuis l'article 11, paragraphe 3, du règlement (CEE) n, 2456/93 de la Commission, du 1er septembre 1993, portant modalités d'application du règlement n, 805/68 en ce qui concerne les mesures générales et des mesures spéciales d'intervention dans le secteur de la viande bovine (13), qui n'était pas encore en vigueur à l'époque des faits, qu'il apparaît que cette disposition concerne d'autres personnes que le soumissionnaire. Ledit article 11, paragraphe 3, prévoit:
«Chaque intéressé ne peut déposer qu'une seule offre par catégorie et adjudication.
Chaque État membre s'assure que les intéressés sont indépendants du point de vue de leur direction, de leur personnel et de leur fonctionnement.
Lorsque des indices sérieux indiquent que tel n'est pas le cas, ou qu'une offre ne correspond pas à la réalité économique, la recevabilité de cette offre est subordonnée à la présentation par le soumissionnaire de preuves appropriées du respect de la disposition du deuxième alinéa.
Lorsqu'il est établi qu'un intéressé a présenté plus d'une demande, toutes les demandes sont irrecevables.»
16 Comme le requérant estime, à l'inverse de la Commission, avoir parfaitement respecté l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement n, 859/89 lors de la procédure d'adjudication qu'il a mise en oeuvre, il a finalement saisi l'organe de conciliation (14). Selon les déclarations du requérant, cet organe a conclu qu'il ne pouvait affirmer avec certitude que le comportement des États membres enfreignait le règlement. Cet organe a constaté, ajoute-t-il, qu'il avait en tout cas été jugé nécessaire de préciser les dispositions figurant dans le règlement n, 2456/93 et que la Commission n'avait pas réagi avant 1993.
17 A ce propos, la Commission souligne que, à la différence des autorités nationales, elle n'a pas eu immédiatement connaissance de ces informations. Les offres lui étant communiquées sous forme anonyme, son attention n'aurait été attirée sur ces irrégularités que dans le cadre des contrôles qu'elle a effectués en 1992, et elle en aurait immédiatement averti le royaume de Danemark.
18 La Commission ayant confirmé, dans sa décision, la réduction de 2 % qu'elle avait proposée dans chacun de ses deux rapports de synthèse, le requérant a saisi la Cour en juillet 1996 et conclu à ce qu'il plaise à celle-ci:
- annuler la décision (15) pour autant qu'elle implique le non-financement par le FEOGA, section garantie, des dépenses suivantes engagées par le Danemark: 26 867 909 DKR au titre d'achats à l'intervention de viande bovine effectués lors des exercices 1991 et 1992;
- condamner la Commission aux dépens.
La Commission a conclu à ce qu'il plaise à la Cour:
- rejeter le recours comme non fondé,
- condamner le requérant aux dépens de l'instance.
C - Analyse
Effet utile de l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement
n, 859/89
19 Le requérant fait valoir, en premier lieu, que la Commission a mal interprété l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase. Cette disposition exige simplement, indique-t-il, que toute personne physique ou morale intervenant devant l'autorité en qualité de soumissionnaire ne remette qu'une seule offre. Quant aux liens éventuels entre les différents soumissionnaires, qu'il pourrait être obligatoire de prendre en considération, le règlement n, 859/89 n'en dirait rien. L'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase, se bornerait à régir le nombre des offres. Il n'évoquerait en rien les caractéristiques des soumissionnaires. Selon le requérant, le nombre des offres a été contrôlé au Danemark. Il souligne que l'autorité nationale a chaque fois vérifié si les différents soumissionnaires constituaient bien des personnes morales immatriculées. Quant à savoir si les différentes entreprises ayant remis une offre appartenaient éventuellement au même groupe, ce point n'a pas fait l'objet de contrôles au Danemark, précise le requérant, car il n'y en avait pas la nécessité et qu'il n'existait pas non plus de base légale pour ce faire.
20 Il rappelle que, conformément à la jurisprudence de la Cour, il appartient à la Commission, dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA, de démontrer qu'un État membre a violé des règles communautaires. La Commission n'aurait pas été en mesure d'apporter cette preuve - ainsi qu'il l'aurait montré. Le requérant souligne en outre que des dispositions susceptibles d'entraîner des conséquences financières pour les États membres doivent être libellées de façon claire et précise.
21 Il ressort de la jurisprudence de la Cour que «seules sont financées par le FEOGA les restitutions accordées et les interventions entreprises selon les règles communautaires, dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles...» (16). A cet égard, il appartient à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles de l'organisation commune des marchés agricoles (17).
22 La Cour a par ailleurs jugé, en ce qui concerne les exigences relatives au libellé des dispositions, que: «Une règle dont l'inobservation doit entraîner des conséquences financières devant être suffisamment claire et précise, la Commission ne pouvait se fonder sur les termes de la sous-position ... pour imposer, au moment de l'apurement des comptes du FEOGA, une interprétation que le sens habituel des mots employés n'imposait pas» (18).
23 Il convient donc d'apprécier si la formulation de l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement n, 859/89 satisfait à ces exigences, c'est-à-dire autorise une interprétation telle que celle à laquelle procède la Commission. A cet égard, il apparaît utile d'examiner préalablement la façon dont la Commission souhaite interpréter l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase. Les mémoires parlent le plus souvent d'«offres multiples». Il ne peut s'agir là d'offres déposées sous un nom par un seul et même soumissionnaire. En effet, de telles offres ne sont pas non plus licites au Danemark. Comme il ressort en outre des mémoires, la Commission ne condamne d'ailleurs pas toute forme de lien entre les différentes offres. Ainsi déclare-t-elle par exemple que, lorsqu'une personne exploite deux abattoirs indépendamment l'un de l'autre, chacun d'eux peut soumettre une offre. Comme l'a déclaré la Commission à l'audience, l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase, n'interdit, selon elle, que les offres se rapportant à la même quantité de viande. Qu'un intéressé ne se borne pas à proposer lui-même sa viande, mais le fasse également par l'intermédiaire d'hommes de paille, voilà ce qu'interdisent les dispositions communautaires et qu'il appartient aux États membres de faire cesser.
24 La Commission souligne que, en vertu de la jurisprudence de la Cour, une disposition doit être interprétée non sur la seule base de son libellé, mais aussi en fonction de sa nature et des objectifs qu'elle poursuit (19). La Commission en déduit que la disposition litigieuse serait privée de son effet utile s'il était possible de présenter plusieurs offres par l'intermédiaire d'hommes de paille et de contourner ainsi l'interdiction.
25 La pratique suivie lors des achats d'intervention au Danemark compromet, selon la Commission, le régime d'intervention - ainsi qu'il a déjà été montré. L'achat de quantités plus importantes entraînerait des coûts supérieurs à ceux nécessaires au soutien du marché. En outre, l'égalité d'accès de tous les intéressés, qu'exige l'article 6, paragraphe 6, du règlement n, 805/68, tel que modifié par le règlement n, 571/89, ne serait pas assurée.
26 Selon elle, l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement n, 859/89 doit donc être interprété à la lumière de son effet utile, de telle manière qu'il n'y ait pas d'entrave possible aux mesures d'intervention. Les offres se rapportant à la même quantité de viande proviennent en réalité, souligne-t-elle, d'un seul soumissionnaire. Elle en déduit que de telles offres sont illicites.
27 Selon la Commission, l'examen du libellé conduit à une conclusion identique. On soulignera à cet égard que l'emploi de termes distincts aux paragraphes 1 et 2 de l'article 9 serait parfaitement susceptible d'indiquer une signification distincte. On pourrait en déduire qu'il ne suffit pas de contrôler si celui qui soumet effectivement l'offre n'en dépose qu'une seule, c'est-à-dire si c'est bien chaque fois une personne (morale) indépendante qui intervient. Par intéressé, on pourrait donc entendre une personne qui est intéressée à vendre sa viande à l'intervention. Celle-ci ne doit pas nécessairement - comme on l'a vu - être identique au soumissionnaire, c'est-à-dire à celui qui dépose effectivement l'offre. Si, par exemple, la viande est proposée par l'intermédiaire d'hommes de paille, il y a un intéressé, mais plusieurs soumissionnaires. Si l'on examine toutefois la façon dont ces deux notions sont employées dans d'autres règlements relatifs aux mesures d'intervention dans le secteur de la viande bovine, on constate que la distinction qui vient d'être exposée n'est pas toujours respectée. Ainsi le premier considérant du règlement (CEE) n, 2271/90 (20), par exemple, précise-t-il qu'il y a lieu de prévoir «que le soumissionnaire ne peut déposer qu'une seule offre ... par catégorie et adjudication». Par ailleurs, la version allemande de l'article 11, paragraphe 3, du règlement n, 2456/93, qui a remplacé l'article 9 du règlement n, 859/89, utilise, dans le contexte de la soumission des offres, d'une part, la notion d'intéressé et, d'autre part, celle de soumissionnaire (21).
28 La distinction faite à l'article 9 entre soumissionnaire et intéressé ne permet donc pas de tirer d'autres conclusions.
29 L'examen des règles ayant précédé celles qui sont ici litigieuses est, en revanche, plus riche d'enseignements. Ainsi la possibilité a-t-elle été instituée, en 1990, de soumettre plusieurs offres à différents prix. Le règlement (CEE) n, 1282/90 (22) a modifié l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase, comme suit:
«Ils peuvent déposer plusieurs offres, à prix différents, par catégorie et adjudication.»
30 Ce règlement a cependant été de nouveau abrogé dès août 1990. Le règlement n, 2271/90, qui a procédé à cette abrogation, soulignait en son premier considérant: «à la lumière de l'expérience acquise, il y a lieu ... de prévoir que le soumissionnaire ne peut déposer qu'une seule offre ... par catégorie et adjudication».
31 Selon le requérant, ces dispositions ne régissent que le nombre des offres que peut remettre le soumissionnaire. Il estime que, si ce nombre a de nouveau été réduit, c'est parce que l'administration avait été dépassée par l'abondance des offres. L'objectif du règlement n, 2271/90 était donc de décharger l'administration par une réduction des offres. Cet objectif aurait été atteint au Danemark. On aurait ainsi satisfait aux exigences de la «nouvelle» version de l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement n, 859/89.
32 De surcroît, il est établi, depuis l'abrogation du règlement n, 1282/90, que le soumissionnaire ne peut plus déposer plusieurs offres se rapportant à la même quantité de viande. L'effet utile de la disposition ici litigieuse, à savoir l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase, est donc en tout état de cause d'empêcher qu'une certaine quantité de viande soit offerte plusieurs fois. Cette réglementation perd tout son sens si elle peut être aisément contournée par l'intervention d'hommes de paille.
33 Le requérant lui-même doit en avoir eu conscience en enregistrant les offres. D'une part, il est constant que toute règle perd son objet lorsqu'elle est contournée de telle sorte, par exemple, que la même viande est proposée par plusieurs personnes - comme il est ici allégué. D'autre part, le requérant avait lui-même connaissance de l'effet utile de l'intervention. Dans cette mesure, il ne doit pas lui avoir échappé qu'il était contraire à l'objectif de l'intervention que la viande disponible sur le marché soit proposée plusieurs fois.
34 De surcroît, la Cour a jugé que, même dans les cas d'application objectivement erronée du droit communautaire, basée sur une interprétation adoptée de bonne foi par les autorités nationales, les articles 2 et 3 du règlement (CEE) n, 729/70 (23) exigent que ces coûts soient à la charge des États membres (24). Cette interprétation stricte des conditions de prise en charge des dépenses par le FEOGA s'impose, selon la Cour, en raison de la finalité du règlement n, 729/70. En effet, la gestion de la politique agricole commune dans des conditions d'égalité entre les opérateurs économiques des États membres s'oppose à ce que les autorités nationales d'un État membre, par le biais d'une interprétation large d'une disposition déterminée, favorisent les opérateurs de cet État, au détriment de ceux des autres États membres où une interprétation plus stricte est maintenue (25).
35 Le requérant souligne certes à bon droit que l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement n, 859/89, ne contient aucune disposition tendant à définir les différents soumissionnaires et à régir l'organisation de leurs relations réciproques. Ce n'est toutefois pas indispensable. Il résulte de l'effet utile de l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase, qu'il est interdit de proposer de la viande par l'intermédiaire d'hommes de paille. Le requérant ne saurait se satisfaire d'indiquer que le libellé de l'article 9 ne l'oblige pas à contrôler les éventuels liens entre différents soumissionnaires. Ce dernier point ne concerne que la question de savoir comment le respect d'une interdiction, telle que celle de l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase, peut être contrôlé.
36 A cet égard, il est également sans importance que, lors de la préparation du règlement n, 859/89, la Commission ait proposé d'ajouter certaines précisions supplémentaires visant à définir les qualités des soumissionnaires admis, lesquelles n'ont cependant pas été retenues dans le règlement. Le requérant en déduit que le règlement n'entendait justement pas définir plus précisément les différents soumissionnaires. Il s'ensuivrait de nouveau que l'on ne pourrait soumettre la notion de soumissionnaire à d'autres restrictions que celles imposant qu'il s'agisse, au regard du droit national, d'une personne physique, ou morale, unique et indépendante.
37 Même si l'on pouvait tirer une telle conclusion de ces circonstances, cela n'enlèverait rien au fait que l'intervention d'hommes de paille est interdite de par l'effet utile de l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase.
38 Il convient donc d'approuver la Commission lorsqu'elle soutient que l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase, interdit également les offres qui, bien qu'émanant de personnes morales différentes, concernent pourtant la même viande, de sorte que l'on peut considérer qu'elles ont été déposées par des hommes de paille.
Obligation de contrôle de l'État membre
39 La Commission justifie la réduction à laquelle il a été procédé dans le cadre de l'apurement des comptes par le fait que le requérant n'a pas veillé au respect de cette réglementation.
40 Il est établi que le contrôle des offres au Danemark s'est limité à la question de savoir si elles émanaient de personnes morales distinctes. Il n'a pas été procédé à des contrôles plus approfondis. Il convient donc maintenant d'examiner si ces faits constituent une raison suffisante pour admettre le non-respect d'une réglementation communautaire par le requérant, car la Commission n'a pas cité d'exemple concret d'offres effectivement remises par des hommes de paille.
41 La Commission ne peut toutefois apporter une telle preuve, car le requérant n'a effectué aucun contrôle à cet égard. Les vérifications ont simplement porté sur le point de savoir si les offres émanaient bien de personnes (morales) distinctes. La Commission ne disposait donc d'aucune information pour apprécier précisément la situation. La Commission peut certes procéder elle-même à des contrôles, mais, selon la jurisprudence de la Cour, la gestion du financement du FEOGA repose principalement sur les administrations nationales chargées de veiller à la stricte observation des règles communautaires. La Cour a ajouté: «ce régime, établi sur la confiance, ne comporte aucun contrôle systématique de la part de la Commission, que celle-ci serait d'ailleurs matériellement dans l'impossibilité d'assurer ... En effet, seul l'État membre est en mesure de connaître et de déterminer avec précision les données nécessaires à l'élaboration des comptes du FEOGA, la Commission ne jouissant pas de la proximité nécessaire pour obtenir les renseignements dont elle a besoin auprès des agents économiques» (26).
42 La Commission dépendant donc, dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA, des informations recueillies par les États membres, il lui est ici impossible de produire un exemple concret de violation commise lors des adjudications. Elle peut - et doit - simplement prouver que le requérant n'a pas contrôlé l'ensemble des conditions nécessaires au respect de la disposition en cause. Ce qu'elle a fait.
43 Le royaume de Danemark a par ailleurs exposé qu'il y avait pu y avoir certaines spéculations destinées à limiter le risque de perte de la garantie.
44 En examinant la question de savoir si ces éléments suffisent à démontrer que le requérant a enfreint le droit communautaire, il convient également de vérifier si le requérant avait l'obligation d'effectuer un contrôle plus approfondi. On renverra ici au règlement n, 729/70. Il est entre autres indiqué, dans les considérants de ce règlement, «que des mesures doivent être prises pour prévenir ... toutes irrégularités...» (27). Le huitième considérant précise «que les dépenses de la Communauté doivent faire l'objet de contrôles approfondis; que, en complément des contrôles que les États membres effectuent de leur propre initiative et qui demeurent essentiels, il y a lieu de prévoir des vérifications par des agents de la Commission ainsi que la faculté pour celle-ci de faire appel aux États membres».
45 L'article 8 du règlement, qui répond à ces considérations, dispose en son paragraphe 1:
«Les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour:
- s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds,
- prévenir et poursuivre les irrégularités,
- récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.
...»
46 En vertu de la jurisprudence de la Cour, il appartient aux autorités nationales de veiller au strict respect des dispositions communautaires (28). C'est dans son arrêt Exportslachterijen van Oordegem que la Cour a précisé la portée que revêtait cette obligation des États membres dans le cadre du financement du FEOGA. Elle y indique, à propos de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n, 729/70:
«Cette disposition, qui constitue, dans ce domaine particulier, une expression des obligations imposées aux États membres par l'article 5 du traité, définit, selon la jurisprudence de la Cour, les principes selon lesquels la Communauté et les États membres doivent organiser la mise en oeuvre des décisions communautaires d'intervention agricole financées par le FEOGA ainsi que la lutte contre la fraude et les irrégularités en rapport avec ces opérations (voir arrêt BayWa, précité, point 13).
Ainsi cet article impose-t-il aux États membres l'obligation générale de prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, même si l'acte communautaire spécifique ne prévoit pas expressément l'adoption de telle ou telle mesure de contrôle (voir arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, C-8/88, Rec. p. I-2321, points 16 et 17)» (29).
47 Il en résulte que les États membres peuvent être soumis à une obligation de contrôle même si une telle obligation n'est pas expressément prévue par la réglementation en cause.
48 Se pose donc la question de savoir si le requérant était obligé, dans le cas concret de la présente espèce, de procéder à des contrôles plus poussés; autrement dit, aurait-il dû ou pu faire plus, et, si oui, quoi?
49 Ainsi que l'a exposé la Commission, le désavantage que subit le Fonds vient du fait que la remise de plusieurs offres par un intéressé, utilisant le canal d'hommes de paille, favorise le dépôt d'offres spéculatives. Si toutefois on examine le comportement de la Commission à l'encontre d'offres spéculatives en soi, on peut se demander si le requérant était obligé de prendre des mesures plus approfondies.
50 Afin d'empêcher les offres spéculatives consistant, dans l'attente de la fixation d'un certain coefficient de réduction, à proposer une plus grande quantité de viande que celle existant réellement, l'article 10, paragraphe 1, a institué une garantie (30), qui doit «assurer le sérieux des offres et le respect des conditions prévues» (31). Autrement dit, les États membres sont simplement tenus, à cet égard, de veiller au dépôt de la somme correspondant au montant de la garantie. Il ne leur est pas imposé de contrôler si le soumissionnaire a offert une quantité de viande supérieure à celle dont il dispose.
51 En l'espèce, toutefois, il s'agissait d'une réglementation supplémentaire qui devait être respectée et non contournée: un intéressé souhaitant vendre sa viande à l'intervention ne pouvait pas déposer plusieurs offres. L'esprit de l'intervention l'exigeait. Certes, l'idée ne s'est concrétisée qu'ultérieurement, dans le règlement n, 2456/93 (32). Mais cela n'enlève rien au fait qu'elle aurait déjà dû - dans son esprit - être connue antérieurement.
52 Il convient donc de maintenir que le requérant aurait dû procéder à des contrôles plus approfondis afin de constater si les offres déposées émanaient bien d'un seul et même soumissionnaire. Cette obligation s'imposait a fortiori au regard des indices clairs, déjà mentionnés, qui signalaient l'existence de liens entre les différents soumissionnaires. Même si l'on ne pouvait pas en conclure avec certitude qu'il y avait eu violation de l'article 9, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement n, 859/89, les indices étaient cependant tels qu'un contrôle plus précis pouvait et devait apparaître nécessaire, et c'est la seule chose qui importait.
53 Le requérant a soutenu qu'un tel contrôle ne pouvait être effectué au motif qu'il ne restait plus assez de temps, dans le cadre de l'adjudication, pour procéder à des contrôles approfondis. Il souligne cependant par ailleurs que les contrôles instaurés par le règlement n, 2456/93 ont été effectués au Danemark. Or, ces contrôles avaient incontestablement pour objet d'empêcher l'intervention d'hommes de paille (33). Le requérant ne saurait donc prétendre que les contrôles qui étaient déjà nécessaires avant le règlement de 1993 n'ont pas été possibles par manque de temps. L'obligation de contrôle découlait ici de l'esprit de l'intervention, bien avant le règlement n, 2456/93. L'important, à cet égard, est que l'État membre s'assure que les quantités de viande proposées sont bien distinctes. Quant aux modalités de ces contrôles, il est libre de les déterminer. Il n'est pas nécessaire que la Commission adopte une réglementation expresse à cette fin. C'est pourquoi on ne saurait davantage considérer que - comme le prétend le requérant - la Commission entend faire une application rétroactive du règlement n, 2456/93 aux présents faits.
54 Il y a donc lieu de maintenir que le requérant aurait dû procéder à un contrôle plus approfondi, mais qu'il s'en est abstenu.
Démonstration d'un préjudice subi par le FEOGA - Charge de la preuve
55 Il nous faut maintenant examiner si les faits justifient une réduction dans le cadre de l'apurement des comptes, tel que l'a effectué la Commission. Soutenant que le Fonds n'a subi aucun préjudice, le requérant estime cette réduction injustifiée.
56 Il convient, pour répondre à cette question, de se référer à la jurisprudence de la Cour sur la démonstration du préjudice et la charge de la preuve dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA. Ainsi la Cour a-t-elle déclaré que seules sont financées par le FEOGA les restitutions accordées et les interventions entreprises selon les règles communautaires, dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles (34). Enfin - ajoute la Cour -, lorsque la Commission refuse de mettre à la charge du FEOGA certaines dépenses, au motif qu'elles ont été provoquées par des infractions à la réglementation communautaire imputables à un État membre, il appartient à cet État de démontrer que les conditions sont réunies pour obtenir le financement refusé par la Commission (35).
57 La question qui se pose à cet égard est celle des exigences auxquelles est soumis l'exposé de la Commission en ce qui concerne la naissance d'un préjudice financier. Selon la jurisprudence de la Cour, dans l'hypothèse où il se révélerait impossible d'établir avec certitude la mesure dans laquelle une mesure nationale incompatible avec le droit communautaire a provoqué une augmentation des dépenses figurant sur un poste budgétaire du FEOGA, la Commission n'a «d'autre choix» que de refuser le financement de la totalité des dépenses en question, autrement dit, non pas à hauteur d'un certain pourcentage (36).
58 Ce pourrait être le cas en l'espèce, car il était justement impossible à la Commission, en l'absence des contrôles nécessaires, d'établir la mesure dans laquelle le comportement du requérant a causé un préjudice au FEOGA. On ne peut ici que formuler des considérations hypothétiques sur les coûts qui eussent été évités si le requérant avait procédé à des contrôles réguliers.
59 D'autre part, dans un cas où la Commission avait mis en doute l'exactitude des chiffres communiqués par l'État membre, la Cour a déclaré: «En effet, la Commission est tenue non pas de démontrer d'une façon exhaustive l'irrégularité des données transmises par les États membres, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu'elle éprouve à l'égard des chiffres communiqués par les administrations nationales. Cet allégement de l'exigence de la preuve pour la Commission s'explique par le fait que ... c'est l'État qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l'apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses chiffres et, le cas échéant, de l'inexactitude des calculs de la Commission» (37).
60 Cette affaire n'est certes pas directement comparable avec la présente espèce, car la Commission ne fait pas grief au requérant d'avoir communiqué des chiffres faux. La vérité est que les chiffres auraient pu être différents si le requérant avait effectué des contrôles suffisants. Ici non plus, cependant, la Commission ne s'est pas bornée à exposer que le FEOGA avait subi un préjudice. Au contraire, elle a montré que le requérant avait enfreint le droit communautaire et précisé les formes qu'avait revêtues cette violation. Elle a en outre précisé la façon dont cette violation pourrait avoir favorisé une spéculation de la part des soumissionnaires. Enfin, elle a expliqué que ce comportement pourrait avoir provoqué une appréciation erronée du marché et donc l'achat de quantités excessives de viande bovine, éventuellement à des prix plus élevés. Elle a donc en tout état de cause apporté un élément de preuve du préjudice que le FEOGA avait pu subir.
61 On ne saurait imposer à la Commission une obligation plus lourde en matière de preuve, car les motifs susmentionnés qui commandent l'allégement de la charge de la preuve sont également constitués en l'espèce. On ne peut pas non plus exclure avec certitude que le comportement du requérant ait compromis le fonctionnement de l'organisation commune du marché.
62 Il appartient donc au requérant - ainsi qu'il ressort de l'arrêt cité au point 56 - de démontrer que le comportement dont il lui est fait grief n'a pas provoqué une augmentation des dépenses dans le cadre du FEOGA. Le requérant soutient que la Commission ne dépend pas des offres de vente à l'intervention communiquées par les États membres, mais dispose aussi d'autres possibilités de s'informer de la situation actuelle du marché.
63 Le requérant renvoie à cet égard au règlement (CEE) n, 610/77 de la Commission, du 18 mars 1977, relatif à la détermination des prix des gros bovins constatés sur les marchés représentatifs de la Communauté et au relevé des prix de certains autres bovins dans la Communauté (38). Il indique que, en vertu de ce règlement, la Commission reçoit toutes les informations nécessaires pour lui permettre d'apprécier la situation du marché. Il convient, à ce propos, de noter qu'il s'agit des informations nécessaires pour déterminer les prix constatés sur les marchés représentatifs de la Communauté. Le niveau respectif des prix sur les marchés est important pour décider s'il convient de mettre en oeuvre des mesures d'intervention. Il en va différemment pour la fixation des prix et des quantités dans le cadre de l'intervention. Ceux-ci sont fixés, aux termes du règlement n, 571/89, sur la base des offres reçues (39).
64 Il en résulte que ces chiffres relatifs aux offres concourent pour le moins à l'appréciation du marché, ainsi qu'à la fixation des prix et des quantités achetées. On ne saurait donc exclure que des offres surévaluées aient pu conduire à une appréciation erronée.
65 Cette circonstance ne change en rien même si l'on considère - comme l'expose le requérant - que la Commission est seule à pouvoir disposer d'une vue globale de la situation du marché et à décider de la quantité de viande qui en est retirée. La Commission peut en outre, ajoute le requérant, fixer un prix maximal, de telle sorte que le niveau de prix reste maintenu. On notera à cet égard que la Commission prend notamment toutes ces décisions sur la base des offres qui lui sont communiquées. Si celles-ci sont de nature spéculative, elles peuvent conduire à une appréciation erronée.
66 Le requérant expose en outre que l'adjudication est par définition spéculative et qu'elle ne peut donc refléter la véritable situation du marché. Il justifie ce point par le fait que la date d'abattage est postérieure au dépôt des offres. Les offres que déposeraient les entreprises porteraient sur la viande qu'elles peuvent se procurer sur le marché dans les jours qui suivent. L'effet utile de l'intervention est cependant de retirer du marché la viande qui est présente chez le soumissionnaire et ne peut être écoulée sur le marché normal. Ainsi un éleveur doit-il pouvoir apprécier, dès avant la date d'abattage, la quantité de viande qu'il entend, ou qu'il doit, vendre à l'intervention. Il ne s'agit pas, à cet égard, d'acheter la viande qu'il peut encore se procurer dans les jours suivants.
67 La Commission ayant ainsi au moins apporté un élément de preuve de ce que le comportement du requérant avait pu causer un préjudice au FEOGA, il appartient à celui-ci de démontrer qu'il n'en est pas allé de la sorte.
68 Une répartition de la charge de la preuve telle que celle retenue en l'espèce apparaît également appropriée au vu d'autres arrêts de la Cour en matière d'apurement des comptes. Ainsi la Cour a-t-elle jugé que, dans les cas où la réglementation communautaire n'autorisait le paiement d'une aide qu'à la condition que certaines formalités de preuve ou de contrôle aient été observées, une aide versée en méconnaissance de cette condition n'est pas conforme au droit communautaire. La dépense y afférente ne saurait donc être mise à la charge du FEOGA, même s'il était établi qu'aucune irrégularité matérielle n'a été commise (40).
69 De même la Cour a-t-elle déclaré, à propos du respect de formalités: «Il suffit de constater que, compte tenu du caractère essentiel des formalités qui n'étaient pas respectées, de l'impossibilité de contrôler le respect du délai dans lequel les produits devaient être exportés et, dès lors, de la probabilité de pertes ou même de fraudes au détriment du budget communautaire, le montant non reconnu par la Commission, limité à 2 % des dépenses concernées, ne peut être considéré comme excessif et disproportionné» (41). Il en résulte que la simple probabilité de pertes peut elle-même servir de critère d'appréciation. Au regard des indices susmentionnés et des contrôles non effectués, une telle probabilité est également constituée en l'espèce.
70 Il ne reste donc qu'à se demander si l'exposé du requérant est de nature à démontrer que le FEOGA n'a subi aucun préjudice. Le requérant soutient en premier lieu qu'il appartient à la Commission de démontrer l'existence d'un préjudice. Comme on l'a montré ci-dessus, cette affirmation est inexacte.
71 Le requérant cite par ailleurs des exemples tendant à montrer que les prétendues offres multiples n'apporteraient aucun avantage aux soumissionnaires. Quant à ceux que cite la Commission pour établir que les offres multiples favorisent la spéculation et provoquent une appréciation erronée du marché, le requérant expose qu'il n'est pas seulement possible de concevoir des exemples dans lesquels la division d'une offre unique entraîne des avantages pour le soumissionnaire en diminuant le risque de perte de la garantie. Il prétend que l'on peut au contraire imaginer des exemples dans lesquels une offre unique présente un avantage pour le soumissionnaire.
72 On ne saurait exclure que, en prenant pour hypothèse certaines spéculations et différents coefficients de réduction, il soit possible d'imaginer aussi des exemples dans lesquels une offre unique aurait été plus avantageuse pour le soumissionnaire. Cela n'infirme toutefois pas la thèse de la Commission selon laquelle une division des offres en plusieurs offres plus petites diminue le risque de perte de la garantie. Même si ce risque en tant que tel ne pouvait être diminué, il n'en demeurerait pas moins que le montant de la garantie acquise peut être réduit.
73 Il est ainsi établi que le requérant n'a pas été en mesure de réfuter les considérations de la Commission au sujet d'un préjudice financier subi par le FEOGA.
Possibilité d'un calcul forfaitaire du préjudice financier
74 Le requérant conteste toutefois en outre le calcul forfaitaire qu'a fait la Commission du préjudice financier. Du fait de l'absence de relation avec un préjudice, il s'agirait ici d'une sanction, qui doit, selon lui, reposer sur une base légale expresse. Le requérant n'en distingue aucune.
75 A ce propos, il convient de relever que le requérant part à tort de l'hypothèse selon laquelle il n'est ici possible de constater aucune relation avec un préjudice. Comme on l'a montré ci-dessus (42), on ne saurait exclure que le FEOGA ait subi un préjudice. Le requérant soutient en outre qu'il est possible en l'espèce d'effectuer un calcul précis, de sorte que la Commission ne devrait pas recourir au calcul forfaitaire. On ne saurait le suivre sur ce point, car - ainsi qu'il a déjà été montré - on ne peut ici énoncer que des considérations purement hypothétiques sur les coûts qui auraient pu être évités. Il suffit par ailleurs de renvoyer à la jurisprudence de la Cour qui évoque les cas où la Commission, au lieu de rejeter la totalité des dépenses concernées par l'infraction, s'efforce d'établir l'impact financier de l'action illégale au moyen de calculs. Ceux-ci reposent sur l'appréciation de la situation qui se serait produite sur le marché en cause en l'absence d'infraction. Dans de tels cas - toujours selon la Cour -, il appartient à l'État membre de démontrer que les conditions sont réunies pour obtenir le financement refusé par la Commission (43). Il incombe donc ici également au requérant de démontrer que l'appréciation effectuée par la Commission est erronée. Ainsi que nous l'avons montré, il n'a pas été en mesure d'apporter cette preuve.
[En ce qui concerne les modalités du calcul forfaitaire et les lignes directrices qu'a établies à cet égard la Commission, nous renvoyons aux points 76 et suivants des conclusions du 24 mars 1998 dans l'affaire Royaume-Uni/Commission (C-209/96)].
Violation de l'article 190 du traité CE?
76 Enfin, le requérant expose encore que la décision de la Commission doit être annulée au motif qu'elle viole l'article 190 du traité. Il soutient qu'elle n'est pas suffisamment motivée, car la raison pour laquelle la prise en charge des coûts a été refusée n'y apparaîtrait pas clairement. Il convient à cet égard de renvoyer à la jurisprudence de la Cour selon laquelle les décisions d'apurement des comptes n'exigent pas une motivation détaillée, dans la mesure où le gouvernement intéressé a été étroitement associé au processus d'élaboration de la décision et connaissait donc la raison pour laquelle la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA les montants litigieux (44). En l'espèce, la motivation de la décision de rejet de la Commission résulte des deux rapports de synthèse. De surcroît, la Commission a informé le requérant, après avoir procédé à ses contrôles en 1992, des critiques qu'elle formulait. Le royaume de Danemark était donc informé des motifs ayant présidé au refus de la prise en charge des coûts.
77 Il convient donc de conclure que les objections soulevées par le requérant à l'encontre de la décision de la Commission n'emportent pas la conviction.
Dépens
78 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, première phrase, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens.
D - Conclusion
79 Nous proposons en conséquence de statuer comme suit:
«1) Le recours est rejeté.
2) Le royaume de Danemark est condamné aux dépens de l'instance.»
(1) - Il s'agit du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole.
(2) - Ce problème fait également l'objet, au moins pour partie, des affaires Royaume-Uni/Commission (C-209/96), France/Commission (C-232/96), Irlande/Commission (C-238/96) et Italie/Commission (C-242/96).
(3) - La réglementation correspondante figure à l'article 11, paragraphe 3, du règlement (CEE) n, 859/89 de la Commission, du 29 mars 1989, relatif aux modalités d'application des mesures d'intervention dans le secteur de la viande bovine (JO L 91, p. 5).
(4) - Article 13, paragraphe 4, du règlement n, 859/89.
(5) - Quatrième considérant et article 5 du règlement (CEE) n, 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 148, p. 24).
(6) - Précité à la note 3.
(7) - Troisième considérant et articles 7 et suiv. du règlement n, 859/89.
(8) - Deuxième considérant du règlement (CEE) n, 571/89 du Conseil, du 2 mars 1989, modifiant le règlement n, 805/68, abrogeant le règlement (CEE) n, 1302/73 et prorogeant le règlement (CEE) n, 4132/88 (JO L 61, p. 43).
(9) - Décision 96/311/CE de la Commission, du 10 avril 1996, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1992 ainsi que de certaines dépenses pour l'exercice 1993 (JO L 117, p. 19).
(10) - Document VI/320/94 et document VI/6355/95.
(11) - C'est nous qui soulignons.
(12) - C'est nous qui soulignons.
(13) - JO L 225, p. 4.
(14) - Institué par la décision 94/442/CE de la Commission, du 1er juillet 1994, relative à la création d'une procédure de conciliation dans le cadre de l'apurement des comptes du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie» (JO L 182, p. 45).
(15) - Voir la note 9.
(16) - Arrêt du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission (C-48/91, Rec. p. I-5611, points 13 et 14), avec d'autres références.
(17) - Arrêts Pays-Bas/Commission (précité à la note 16, point 18), avec d'autres références; du 19 février 1991, Italie/Commission (C-281/89, Rec. p. I-347, point 19), avec d'autres références; du 24 mars 1988, Royaume-Uni/Commission (347/85, Rec. p. 1749, point 16), et du 6 octobre 1993, Italie/Commission (C-55/91, Rec. p. I-4813, point 13), avec d'autres références.
(18) - Arrêt du 27 janvier 1988, Danemark/Commission (349/85, Rec. p. 169, point 16).
(19) - Arrêts du 3 décembre 1992, Contarini (C-283/91, Rec. p. I-6359, point 14), et du 29 février 1996, France et Irlande/Commission (C-296/93 et C-307/93, Rec. p. I-795, point 21).
(20) - Règlement de la Commission du 1er août 1990, modifiant le règlement n, 859/89 (JO L 204, p. 45).
(21) - Cette distinction se retrouve également dans la version anglaise, qui parle d'«interested parties» et de «tenderer».
(22) - Règlement de la Commission du 15 mai 1990, modifiant le règlement n, 859/89 (JO L 126, p. 31).
(23) - Règlement du Conseil du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13).
(24) - L'article 3, paragraphe 1, du règlement n, 729/70 dispose: «Sont financées, au titre de l'article 1er paragraphe 2 sous b), les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles, entreprises selon les règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles.»
(25) - Arrêt du 7 février 1979, Pays-Bas/Commission (11/76, Rec. p. 245, points 8 et 9).
(26) - Arrêt du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission (précité à la note 16, point 11).
(27) - Septième considérant du règlement n, 729/70.
(28) - Arrêts du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission (précité à la note 16, point 11); du 9 octobre 1990, France/Commission (C-366/88, Rec. p. I-3571, point 20); du 12 juin 1990, Allemagne/Commission (C-8/88, Rec. p. I-2321, point 17), et du 6 mai 1982, BayWa e.a. (146/81, 192/81 et 193/81, Rec. p. 1503, point 26).
(29) - Arrêt du 2 juin 1994, Exportslachterijen van Oordegem (C-2/93, Rec. p. I-2283, points 17 et 18).
(30) - Article 10 du règlement n, 859/89.
(31) - Troisième considérant du règlement n, 859/89.
(32) - Troisième considérant du règlement n, 2456/93.
(33) - Troisième considérant et article 11, paragraphe 3, deuxième phrase.
(34) - Arrêt du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission (précité à la note 16, point 14), avec d'autres références.
(35) - Arrêts Pays-Bas/Commission (précité à la note 16, point 16), et Royaume-Uni/Commission (précité à la note 17, point 14).
(36) - Arrêts du 4 juillet 1996, Grèce/Commission (C-50/94, Rec. p. I-3331, point 26); du 7 février 1979, France/Commission (15/76 et 16/76, Rec. p. 321, points 32 et suiv.), et Royaume-Uni/Commission (précité à la note 17, point 13).
(37) - Arrêt du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission (précité à la note 16, point 17).
(38) - JO L 77, p. 1.
(39) - Deuxième considérant du règlement n, 571/89 (précité à la note 8).
(40) - Arrêt du 25 février 1988, Pays-Bas/Commission (327/85, Rec. p. 1065, point 25).
(41) - Arrêt du 14 septembre 1995, Irlande/Commission (C-49/94, Rec. p. I-2683, point 22).
(42) - Voir les points 55 à 73.
(43) - Arrêt Royaume-Uni/Commission (précité à la note 17, points 14 et 15).
(44) - Arrêt Royaume-Uni/Commission (précité à la note 17, point 60).