ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА СЪДА (десети състав)
11 декември 2025 година(*)
„ Преюдициално запитване — Член 53, параграф 2 и член 94 от Процедурния правилник на Съда — Изискване за представяне на фактическия и правния контекст на спора в главното производство — Статут на дългосрочно пребиваващи граждани на трети страни — Директива 2003/109/ЕО — Член 11 — Равноправно третиране — Семейни помощи — Отказ — Ограничаване на равноправното третиране до основните придобивки — Липса на достатъчно точни сведения — Явна недопустимост “
По дело C‑375/25
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Административен съд Варна (България) с определение от 30 май 2025 г., постъпило в Съда на 5 юни 2025 г., в рамките на производство по дело
Ю.Щ.
срещу
Директор на Дирекция „Социално подпомагане“ Варна,
СЪДЪТ (десети състав),
състоящ се от: E. Regan (докладчик), изпълняващ функцията на председател на състава, D. Gratsias и B. Smulders, съдии,
генерален адвокат: J. Richard de la Tour,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, да се произнесе с мотивирано определение в съответствие с член 53, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда,
постанови настоящото
Определение
1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 11 от Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни (ОВ L 16, 2004 г., стр. 44; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 225), изменена с Директива 2011/51/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2011 г. (ОВ L 132, 2011 г., стр. 1) (наричана по-нататък „Директива 2003/109“).
2        Запитването е отправено в рамките на спор между пребиваващата в България украинска гражданка Ю.Щ. и директора на Дирекция „Социално подпомагане“ Варна по повод на отхвърлянето на нейното заявление за отпускане на семейни помощи за децата ѝ.
Правна уредба
Международното право
Конвенция за правата на детето
3        Член 2 от Конвенцията за правата на детето, приета от Общото събрание на Организацията на обединените нации на 20 ноември 1989 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 1577, стр. 3) и влязла в сила на 2 септември 1990 г., предвижда в параграф 1:
„Държавите — страни по Конвенцията зачитат и осигуряват правата, предвидени в тази Конвенция, на всяко дете в пределите на своята юрисдикция без каквато и да е дискриминация, независимо от расата, цвета на кожата, пола, езика, религията, политическите или други възгледи, националния, етническия или социалния произход, имущественото състояние, инвалидност, рождение или друг статут на детето или на неговите родители или законни настойници“.
4        Съгласно член 27 от тази конвенция:
„1.      Държавите — страни по Конвенцията признават правото на всяко дете на жизнен стандарт, съответстващ на нуждите на неговото физическо, умствено, духовно, морално и социално развитие.
2.      Родителят/родителите или другите лица, отговорни за детето, имат първостепенна отговорност да осигурят в рамките на своите способности и финансови възможности условията за живот, необходими за развитието на детето.
3.      Държавите — страни по Конвенцията, в съответствие с националните условия и в рамките на своите възможности, предприемат необходимите мерки с цел да подпомагат родителите и другите лица, отговорни за детето, да осъществяват това право и в случай на нужда предоставят материална помощ и програми за подпомагане, особено по отношение на изхранването, облеклото и жилището.
[…]“.
Договор между Република България и Украйна за социално осигуряване
5        Член 2 от Договора между Република България и Украйна за социално осигуряване, ратифициран с български закон на 28 ноември 2001 г. и влязъл в сила на 1 април 2003 г., предвижда в параграф 1:
„Този договор се отнася за следните области на социалното осигуряване:
1.      в Република България:
—      обезщетение при временна неработоспособност и майчинство;
—      пенсия за осигурителен стаж и възраст;
—      пенсия за инвалидност поради общо заболяване;
—      пенсии за инвалидност поради трудова злополука и професионална болест;
—      наследствени пенсии;
—      обезщетения при безработица;
—      помощ при смърт.
[…]“.
6        Член 4 от този договор гласи:
„Всяка договаряща страна предоставя на своя територия на гражданите на другата договаряща страна еднакви права като на собствените си граждани в областта на социалното осигуряване съгласно член 2 на този договор“.
Правото на Съюза
Процедурният правилник на Съда
7        Член 94 от Процедурния правилник на Съда предвижда:
„Освен отправените до Съда преюдициални въпроси преюдициалното запитване:
а)      съдържа кратко изложение на предмета на спора и на релевантните факти, така както са установени от запитващата юрисдикция, или поне изложение на фактите, на които се основават въпросите;
б)      възпроизвежда съдържанието на приложимите в случая национални разпоредби и ако е необходимо — релевантната национална съдебна практика;
в)      излага причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси относно тълкуването или валидността на някои разпоредби на правото на Съюза, както и установената от нея връзка между тези разпоредби и националното законодателство, приложимо в главното производство“.
Директива 2003/109
8        Съображения 12 и 13 от Директива 2003/109 гласят:
„(12)      С цел да се създаде истински интеграционен инструмент в обществото, в което дългосрочно пребиваващият се е установил, последният следва да се ползва от равнопоставеност с гражданите на държавата членка по отношение на широк диапазон от икономически и социални области в зависимост от приложимите условия, определени с настоящата директива.
(13)      По отношение на социалното подпомагане възможността от ограничаване на придобивките на дългосрочно пребиваващия до основните такива означава, че това понятие ще покрива минималния доход за издръжка, за обезщетения в случай на заболяване, бременност, родителска помощ или дългосрочни грижи. Процедурите за отпускане на тези средства се определят от националното законодателство“.
9        Член 1 от тази директива е озаглавен „Предмет“ и предвижда:
„Настоящата директива определя:
а)      условията за предоставяне и отменяне на статут на дългосрочно пребиваващ, предоставен от една държава членка на граждани на трети страни, които пребивават легално на нейна територия, както и свързаните с това права, и
б)      условията за пребиваване в държави членки, различни от тази, която е предоставила статута на дългосрочно пребиваване на граждани от трети страни, ползващи се от този статут“.
10      Член 2 от посочената директива е озаглавен „Определения“ и гласи:
„За целите на настоящата директива:
а)      „гражданин на трета страна“ означава всяко лице, което не е гражданин на Съюза по смисъла на член 17, параграф 1 от Договора;
б)      „дългосрочно пребиваващ“ означава всеки гражданин на трета страна със статут на дългосрочно пребиваващ, предвиден в членове от 4 до 7;
[…]“.
11      Съгласно член 3 от същата директива, озаглавен „Приложно поле“:
„1.      Настоящата директива се прилага спрямо граждани на трети страни, които легално пребивават на територията на една от държавите членки.
2.      Настоящата директива не се прилага спрямо граждани на трети страни, които:
[…]
б)      имат разрешение за пребиваване в държавата членка по линията на временна закрила или са поискали разрешение за пребиваване със същия мотив и очакват решение по своя статут;
в)      имат разрешение за пребиваване в държава членка на основание на форма на закрила, различна от международна закрила, или са поискали разрешение за пребиваване на същото основание и очакват решение по своя статут;
г)      са подали молба за международна закрила и все още не е взето окончателно решение по молбата им;
[…]
3.      Настоящата директива се прилага, без да накърняват по-благоприятните разпоредби от:
[…]
б)      от вече сключените двустранни спогодби между държава членка и трета страна преди датата на влизане в сила на настоящата директива;
[…]“.
12      Член 4 от Директива 2003/109 е озаглавен „Продължителност на пребиваване“ и предвижда в параграф 1:
„Държавите членки предоставят статут на дългосрочно пребиваващ на граждани на трети страни, които са пребивавали легално и без прекъсване на територията в рамките на пет години преди подаване на въпросната молба“.
13      Член 5 от тази директива е озаглавен „Условия, свързани с получаването на статут на дългосрочно пребиваващ“ и гласи в параграф 1:
„Държавите членки изискват от гражданина на трета страна да представи доказателство, че разполага, за себе си и за членовете на своето семейство на негова издръжка:
а)      с устойчиви и редовни доходи, достатъчни за покриване на собствените му и тази на членовете на семейството му издръжка, без да се прибягва до системата за социално подпомагане на съответната държава членка. Държавите членки изчисляват тези средства в съответствие с тяхното естество и постоянен характер и могат да вземат предвид минималното равнище на работната заплата и пенсията преди депозирането на молбата за получаване на статут на дългосрочно пребиваващ;
б)      със здравна осигуровка, покриваща всички обичайни осигурителни случаи за гражданите на съответната държава членка“.
14      Член 7 от посочената директива е озаглавен „Получаване на статут на дългосрочно пребиваващ“ и предвижда в параграф 1:
„С цел получаване на статут на дългосрочно пребиваващ гражданинът на трета държава депозира молба при компетентния орган на държавата членка, в която пребивава. Молбата се придружава от доказателствен материал, уточнен в националното законодателство, и с който се доказва изпълнението на условията, изброени в членове 4 и 5, както и при необходимост от валиден пътнически документ или легализирано копие на същия.
[…]“.
15      Съгласно член 11 от същата директива, озаглавен „Равноправно третиране“:
„1.      Дългосрочно пребиваващият се ползва от равноправно третиране с гражданите на държавата членка по отношение на:
[…]
г)      социалното осигуряване, социалното подпомагане и социалната закрила, така както са дефинирани в националното законодателство;
[…]
4.      В областта на социалното подпомагане държавите членки могат да сведат равноправното третиране до основните придобивки.
[…]“.
Българското право
16      Член 3 от Закона за семейни помощи за деца, в редакцията му, приложима към спора в главното производство (ДВ, бр. 66 от 1 август 2023 г.) (наричан по-нататък „ЗСПД“), гласи:
„Право на семейни помощи за деца имат:
[…]
2.      […] семействата на българските граждани — за децата, които отглеждат в страната;
3.      […] семействата, в които единият от родителите е български гражданин — за децата с българско гражданство, които отглеждат в страната;
[…]
5.      […] бременните жени — чужди граждани, и семействата на чужди граждани, които постоянно пребивават и отглеждат децата си в страната, ако получаването на такива помощи е предвидено в друг закон или в международен договор, по който Република България е страна“.
17      Член 4а, алинея 1 от ЗСПД предвижда:
„Право на семейни помощи по чл. 2, ал. 3, т. 2 имат семействата със средномесечен доход на член от семейството за предходните 12 месеца, по-нисък или равен на дохода, определен за целта в закона за държавния бюджет на Република България за съответната година, но не по-малък от предходната година“.
18      Член 7, алинея 1 от ЗСПД гласи:
„Месечните помощи за дете до завършване на средно образование, но не повече от 20‑годишна възраст, се предоставят на семействата, които отговарят на условията по чл. 4а и живеят постоянно в страната, при условие че детето:
1.      не е настанено за отглеждане извън семейството […];;
2.      редовно посещава подготвителните групи […] за задължително предучилищно образование на децата, освен ако това е невъзможно поради здравословното му състояние;
3.      до завършване на средно образование, но не повече от 20‑годишна възраст, редовно посещава училище, освен ако това е невъзможно поради здравословното му състояние;
4.      има направени всички задължителни имунизации и профилактични прегледи съобразно възрастта и здравословното му състояние;
5.      живее постоянно в страната“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
19      Жалбоподателката в главното производство, съпругът ѝ и двете им деца са украински граждани, придобили право на постоянно пребиваване на територията на България. Според данните от личните им карти те са придобили статут на постоянно пребиваващи съответно не по-късно от 15 октомври 2021 г., 17 януари 2022 г., 13 юни 2024 г. и 6 юни 2024 г. Не е видно на какво основание са придобили този статут.
20      На 4 октомври 2024 г. жалбоподателката в главното производство подава заявление с искане за отпускане на месечна семейна помощ по член 7, алинея 1 от ЗСПД, в което декларира, че живее постоянно в България, където отглежда децата си. В заявлението си тя декларира също, че от септември 2023 г. до септември 2024 г. е била управител на регистрирано в България дружество, от което не е получила никакви доходи, а съпругът ѝ не е осигурен и няма доходи от трудова дейност или обезщетения, така че заедно не са получавали никакъв доход.
21      Със заповед от 15 октомври 2024 г. директорът на Дирекция „Социално подпомагане“ Варна, отхвърля искането с мотива, че съгласно член 3, точки 2 и 3 от ЗСПД правото на семейни помощи за деца въз основа на това законодателство е пряко свързано с българското гражданство поне на един от родителите, както и на децата, ако единият от родителите не е български гражданин. Освен това, съгласно член 3, точка 5 от ЗСПД семействата на чужди граждани, които имат статут на постоянно пребиваващи в България, биха могли да получат такива помощи само ако това е предвидено в друг национален закон или в международен договор, по който Република България е страна. Настоящият случай обаче не бил такъв. От една страна, семейните помощи не били обхванати от договора между Република България и Украйна за социално осигуряване. От друга страна, правото на постоянно пребиваване на родителите било придобито преди началото на руската агресия в Украйна и няма данни те да са поискали да се ползват от международна закрила.
22      Жалбоподателката в главното производство подава пред запитващата юрисдикция— Административен съд Варна (България), жалба за отмяна на тази заповед с мотива, че тя нарушава членове 12 и 27 от Конвенцията за правата на детето. Освен това тя поддържа, че отказът да се предостави поисканата помощ не е съобразен с преследваната от ЗСПД цел, тъй като, за разлика от украинските граждани, които пребивават в България, украинските граждани, които се ползват от международна закрила, биха могли да получат такава помощ.
23      Запитващата юрисдикция счита, че от член 27, параграф 3 от Конвенцията за правата на детето не може да се изведе пряко задължение в тежест на държавата да предоставя всеки вид семейно подпомагане за всяко дете, което се намира на нейна територия, което обосновава да се остави без приложение член 3, точка 5 от ЗСПД.
24      Въпреки това, тъй като счита, че случаят в главното производство попада в обхвата на Директива 2003/109, тъй като жалбоподателката в главното производство и членовете на нейното семейство са граждани на трета страна по смисъла на член 2, буква а) от тази директива, които пребивават легално и дългосрочно в България, тази юрисдикция иска да се установи дали поисканата семейна помощ представлява „основна придобивка“ по смисъла на член 11, параграф 4 от същата директива, по отношение на която правото на равноправно третиране в областта на социалното подпомагане и социалната закрила не може да бъде ограничавано от държавите членки. По-специално текстът на съображение 13 от Директива 2003/109, което определя като „основни“ придобивки, по-специално „родителската помощ“, пораждал въпроса дали понятието „основна придобивка“ обхваща всички социални плащания, които могат да бъдат определени като „родителска помощ“, или само плащания, които са от основно значение, доколкото имат за цел задоволяването на основни жизнени потребности.
25      В този контекст запитващата юрисдикция иска да се установят критериите, въз основа на които следва да се прецени дали дадена помощ е предназначена да задоволи основни жизнени потребности и оттук дали представлява „основна придобивка“ по смисъла на член 11, параграф 4 от Директива 2003/109. В това отношение, въпреки че разглежданата в главното производство помощ може да се определи като „родителска помощ“, тъй като се предоставя на родителите, било спорно тя да се определи като „основна придобивка“, доколкото няма за цел задоволяването на основни жизнени потребности от храна, жилище или здравни грижи. Всъщност целта, преследвана с отпускането на семейната помощ за деца на основание на ЗСПД, била да се подпомогне отглеждането на децата в училищна възраст от родителите или лицата, полагащи грижи за тях. С оглед на размера си тази помощ не била предвидена да покрива издръжката нито на децата, нито на семейството като цяло. Българската система на социално подпомагане предвиждала помощи за задоволяване на основни жизнени потребности в други разпоредби, различни от разглежданите в главното производство разпоредби на ЗСПД.
26      При тези обстоятелства Административен съд Варна решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Допуска ли принципът на равноправно третиране по член 11 от Директива 2003/109 национална правна уредба като чл. 3, [точка] 5 от ЗСПД, която ограничава правото на семейна помощ за деца по чл. 7, ал. 1 от същия закон на постоянно пребиваващите в Република България граждани на трети държави, когато получаването ѝ не е предвидено в друг закон или в международен договор, по който Република България е страна[?]
2.      Следва ли член 11, параграф 4, вр. съображение 13 от Директива 2003/109 да се тълкува в смисъл, че всяка семейна помощ представлява основна придобивка по смисъла на тези разпоредби, или преценката дали конкретната помощ е основна придобивка следва да се извърши от националния съд? В последния случай по какви критерии следва да се извърши тази преценка и какви обстоятелства следва да се преценяват?
3.      Има ли значение за определянето като основна придобивка на семейна помощ като разглежданата обстоятелството, че кандидатите имат право на други социални помощи, предназначени за задоволяване на основни потребности, при еднакви условия с тези за българските граждани, но не са упражнили това право или не отговарят на условията за него?“.
По допустимостта на преюдициалното запитване
27      Съгласно член 53, параграф 2 от Процедурния правилник, когато преюдициално запитване е явно недопустимо, Съдът може във всеки един момент, след изслушване на генералния адвокат и без да провежда докрай производството, да реши да се произнесе с мотивирано определение.
28      Тази разпоредба следва да се приложи по настоящото дело.
29      Съгласно постоянната практика на Съда въведеното с член 267 ДФЕС производство е инструмент за сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, чрез който Съдът предоставя на националните юрисдикции насоки за тълкуването на правото на Съюза, необходими им за разрешаване на висящия пред тях спор (решение от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny, C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234, т. 44 и цитираната съдебна практика).
30      След като актът за преюдициално запитване е основание за това производство, в самия този акт националната юрисдикция трябва ясно да посочи фактическата обстановка и правната уредба в основата на спора в главното производство и да даде необходимите обяснения за причините да избере разпоредбите от правото на Съюза, които иска да бъдат тълкувани, както и за връзката, която прави между тези разпоредби и приложимото към спора, с който е сезирана, национално законодателство (вж. в този смисъл по-специално решение от 4 юни 2020 г., C.F. (Данъчна ревизия), C‑430/19, EU:C:2020:429, т. 23 и цитираната съдебна практика).
31      В това отношение е необходимо да се подчертае също, че съдържащата се в актовете за преюдициално запитване информация трябва да позволи, от една страна, на Съда да даде полезен отговор на поставените от националната юрисдикция въпроси и от друга, на правителствата на държавите членки и на другите заинтересовани да упражнят правото си по член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз да представят становища. Съдът трябва да следи това право да се зачита, предвид факта че по силата на посочената разпоредба на заинтересованите се съобщават само актовете за преюдициално запитване (вж. в този смисъл решение от 2 септември 2021 г., Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, т. 134 и цитираната съдебна практика).
32      Тези кумулативни изисквания към съдържанието на преюдициалното запитване са посочени изрично в член 94 от Процедурния правилник, с който запитващата юрисдикция би следвало да е запозната в рамките на въведеното от член 267 ДФЕС сътрудничество и с който тя следва добросъвестно да се съобразява (определение от 3 юли 2014 г., Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, т. 21, и решение от 9 септември 2021 г., Топлофикация София и др., C‑208/20 и C‑256/20, EU:C:2021:719, т. 20 и цитираната съдебна практика). Освен това те са припомнени в точки 13, 15 и 16 от Препоръките на Съда на Европейския съюз към националните юрисдикции относно отправянето на преюдициални запитвания (ОВ C, C/2024/6008).
33      В настоящия случай преюдициалното запитване явно не отговаря на изискванията, установени в член 94, букви а) и б) от Процедурния правилник.
34      Всъщност, на първо място, изложението в определението за преюдициално запитване на предмета и релевантните факти по спора, с който е сезирана запитващата юрисдикция, е твърде непълно, за да даде възможност на Съда да разбере причините, поради които член 11 от Директива 2003/109, чието тълкуване иска тази юрисдикция, би бил приложим в главното производство.
35      В това отношение, въпреки че, както е видно от точка 24 от настоящото определение, запитващата юрисдикция е посочила в определението за преюдициално запитване, че фактите по главното производство попадат в обхвата на Директива 2003/109, като се има предвид, че жалбоподателката в главното производство и членовете на нейното семейство, а именно съпругът ѝ и двете им деца, са „граждани на трета страна“ по смисъла на член 2, буква а) от тази директива, които пребивават „легално и дългосрочно“ в България, последното определение не предоставя никакви данни, въз основа на които да може да се определи точното положение, в което се намират тези граждани, за да се прецени дали попадат в обхвата на посочената директива в качеството си на лица със статут на „дългосрочно пребиваващи“ по смисъла на член 2, буква б) от същата директива.
36      Всъщност в определението за преюдициално запитване само е уточнено, че съобразно националното право жалбоподателката в главното производство и членовете на нейното семейство са придобили права на „постоянно пребиваване“ в България, като са посочени вероятните дати на съответно придобиване на тези права на пребиваване, първото от които е придобито от жалбоподателката „най-късно“ на 15 октомври 2021 г.
37      Определението за преюдициално запитване обаче не дава възможност да се определи дали жалбоподателката в главното производство е придобила статута на „дългосрочно пребиваващ“ по смисъла на член 2, буква б) от Директива 2003/109 в съответствие с условията, посочени в членове 4 и 5 от тази директива, след приключването на особената процедура, предвидена в член 7 от нея.
38      Впрочем самата запитваща юрисдикция подчертава изрично, както е видно от точка 19 от настоящото определение, че не е уточнено на какво основание жалбоподателката в главното производство и членовете на нейното семейство са придобили право на постоянно пребиваване.
39      На второ място, определението за преюдициално запитване не описва достатъчно точно и националната правна уредба, приложима към спора, с който е сезирана запитващата юрисдикция. Следователно посоченото определение не позволява на Съда да даде полезен отговор на поставените въпроси.
40      Всъщност запитващата юрисдикция не дава никакво уточнение за националните разпоредби, отнасящи се до условията за предоставяне на статут на „постоянно пребиваващ“ по смисъла на националното право.
41      При липсата на достатъчно информация в това отношение обаче не е възможно да се определи до каква степен статутът на „постоянно пребиваващ“, от който се ползват жалбоподателката в главното производство и членовете на нейното семейство съобразно националното право, съответства на статута на „дългосрочно пребиваващ“, посочен в член 2, буква б) от Директива 2003/109, и дали освен това те попадат в приложното поле на тази директива, определено в член 3 от нея, така че посочената директива да е приложима към спора в главното производство.
42      Предвид всички изложени по-горе съображения настоящото преюдициално запитване е явно недопустимо на основание член 53, параграф 2 от Процедурния правилник.
43      Следва обаче да се припомни, че запитващата юрисдикция си запазва възможността да отправи ново преюдициално запитване, като представи на Съда всички данни, които да му позволят да се произнесе (вж. в този смисъл решение от 11 септември 2019 г., Călin, C‑676/17, EU:C:2019:700, т. 41 и цитираната съдебна практика).
По съдебните разноски
44      С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски.
По изложените съображения Съдът (десети състав) определи:
Преюдициалното запитване, отправено от Административен съд Варна (България) с определение от 30 май 2025 г., е явно недопустимо.
Съставено в Люксембург на 11 декември 2025 година.
Секретар
Изпълняващ функцията
председател на състава
A. Calot Escobar
E. Regan
*      Език на производството: български.