SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
vom 3. September 2020(1)
Rechtssache C‑404/19 P
Französische Republik
gegen
Europäische Kommission
„Rechtsmittel – EGFL und ELER – Von der Finanzierung durch die Europäische Union ausgeschlossene Ausgaben – In Haute-Corse (Oberkorsika) gezahlte flächenbezogene Direktbeihilfen – Mit erheblichen Mängeln behaftetes Kontrollsystem – Voraussetzungen für die Anwendung einer pauschalen Finanzkorrektur in Höhe von 100 % – Satz von 100 % – Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 – Art. 52 Abs. 2 – Delegierte Verordnung (EU) Nr. 907/2014 – Art. 12 Abs. 7 Buchst. c – Leitlinien für die Berechnung von Finanzkorrekturen im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens und des Rechnungsabschlussverfahrens – Ziff. 3.2.5“
I.      Einleitung
1.        Mit dem vorliegenden Rechtsmittel beantragt die Französische Republik die teilweise Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 12. März 2019, Frankreich/Kommission(2), mit dem die Klage dieses Mitgliedstaats gegen den Durchführungsbeschluss (EU) 2017/2014 der Kommission(3) abgewiesen wurde. Mit diesem Beschluss verhängte die Kommission gegen die Französische Republik insbesondere eine pauschale Finanzkorrektur von 100 % in Bezug auf die für die Antragsjahre 2013 und 2014 in Haute-Corse gezahlten flächenbezogenen Direktbeihilfen wegen erheblicher Mängel, die im Kontrollsystem für diese Beihilfen festgestellt wurden. Der Satz von 100 % entspricht der gesamten gezahlten Beihilfe.
2.        Die Voraussetzungen für die Vornahme einer pauschalen Korrektur in Höhe von 100 % sind in Ziff. 3.2.5 der Leitlinien der Kommission für die Berechnung von Finanzkorrekturen festgelegt(4). Dort ist vorgesehen, dass dieser Satz angewandt werden kann, wenn die Mängel im Kontrollsystem eines Mitgliedstaats so gravierend sind, dass sie zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führen und somit alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden.
3.        Zur Stützung ihres Rechtsmittels macht die Französische Republik geltend, das Gericht habe im angefochtenen Urteil rechtsfehlerhaft festgestellt, dass die Vornahme einer pauschalen Korrektur in Höhe von 100 % durch die Kommission gerechtfertigt gewesen sei. Sie bestreitet nicht, dass das Kontrollsystem in Haute-Corse mangelhaft gewesen sei und die Kommission deshalb eine Pauschalkorrektur habe vornehmen können, wirft dem Gericht jedoch vor, Ziff. 3.2.5 der Leitlinien falsch ausgelegt und angewandt zu haben, als es entschieden habe, dass die dort genannten Voraussetzungen für die Anwendung eines Satzes von 100 % erfüllt seien. Mit dem vorliegenden Rechtsmittel wird der Gerichtshof daher meines Wissens zum ersten Mal aufgefordert, sich mit den Voraussetzungen für die Vornahme einer pauschalen Finanzkorrektur von 100 % wie der in Ziff. 3.2.5 der Leitlinien vorgesehenen zu befassen.
4.        Nach meiner Prüfung werde ich dem Gerichtshof vorschlagen, dem Rechtsmittel stattzugeben.
II.    Rechtlicher Rahmen
A.      Verordnung (EU) Nr. 1306/2013
5.        Art. 52 („Konformitätsabschluss“) der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013(5) sieht in Abs. 1 vor, dass die Kommission Durchführungsrechtsakte zur Festlegung, welche Beträge von der Unionsfinanzierung auszuschließen sind, erlässt, wenn sie feststellt, dass Ausgaben des EGFL und ELER nicht in Übereinstimmung mit dem Unionsrecht getätigt worden sind. Nach Art. 52 Abs. 2 dieser Verordnung bemisst die Kommission die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung des Umfangs der festgestellten Nichtübereinstimmung und trägt dabei der Art des Verstoßes sowie dem der Union entstandenen finanziellen Schaden Rechnung.
B.      Durchführungsverordnung (EU) Nr. 907/2014
6.        Die Kriterien und die Methode für die Anwendung von Korrekturen im Rahmen von Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 sind in Art. 12 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 907/2014(6) festgelegt. Aus Art. 12 Abs. 6 dieser Verordnung ergibt sich, dass die Kommission angemessene pauschale Korrekturen anwendet, wobei sie der Art und der Schwere des Verstoßes und dem von ihr eingeschätzten Risiko eines der Union entstandenen finanziellen Schadens Rechnung trägt, wenn sich die von der Unionsfinanzierung auszuschließenden Beträge nicht durch die in den Abs. 2 und 3 dieses Artikels vorgesehene Berechnung oder Extrapolation bestimmen lassen(7).
7.        Art. 12 Abs. 7 Buchst. c der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 907/2014 bestimmt:
„Bei der Festsetzung der Höhe der pauschalen Finanzkorrekturen berücksichtigt die Kommission insbesondere die folgenden Umstände, bei denen die Mängel gravierender sind und somit ein größeres Verlustrisiko für den Unionshaushalt besteht:
…
c)      es wird festgestellt, dass ein Mitgliedstaat ein Kontrollsystem überhaupt nicht oder nur in äußerst mangelhafter Weise anwendet, und es gibt Beweise, die auf weit verbreitete Unregelmäßigkeiten sowie auf Fahrlässigkeit bei der Bekämpfung unregelmäßiger oder betrügerischer Praktiken schließen lassen …
…“
C.      Leitlinien
8.        Die Kommission hat in ihren Leitlinien die allgemeinen Grundsätze und die Höhe der pauschalen Korrektur dargelegt, die sie gemäß Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 und Art. 12 Abs. 6 und 7 der Durchführungsverordnung Nr. 907/2014 vorschlagen kann(8).
9.        Was die allgemeinen Grundsätze anlangt, geht aus den Leitlinien hervor, dass im Fall von pauschalen Korrekturen der wahrscheinliche finanzielle Schaden für den Unionshaushalt durch eine Beurteilung des Risikos bestimmt werden muss, dem dieser durch den Mangel des Kontrollsystems ausgesetzt war. Dieser Mangel kann sich auf die Art, d. h. auf die Qualität der durchgeführten Kontrollen, aber auch auf ihre Zahl beziehen. Der zugrunde liegende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der in Art. 52 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1306/2013 zum Ausdruck kommt, besagt, dass der Satz der Korrektur in einer eindeutigen Beziehung zu dem finanziellen Schaden für die Union stehen muss(9).
10.      Was die Höhe der pauschalen Korrektur betrifft, sehen die Leitlinien je nach den dort genannten Umständen eine Korrektur in Höhe von 2 %, 3 %, 5 %, 7 % oder 10 % vor(10). Aus den Leitlinien ergibt sich ferner, dass in Ausnahmefällen auch höhere Korrekturen bis hin zu einer 100%igen Ablehnung beschlossen werden können(11). Solch ein höherer Satz ist für die in Art. 12 Abs. 7 Buchst. c der Durchführungsverordnung Nr. 907/2014 genannten Fälle vorgesehen. So heißt es in der auf diese Vorschrift Bezug nehmenden Ziff. 3.2.5 der Leitlinien:
„,[W]ird festgestellt, dass ein Mitgliedstaat ein Kontrollsystem überhaupt nicht oder nur in äußerst mangelhafter Weise anwendet, und … gibt [es] Beweise, die auf weit verbreitete Unregelmäßigkeiten sowie auf Fahrlässigkeit bei der Bekämpfung unregelmäßiger oder betrügerischer Praktiken schließen lassen[(12)]‘, … ist eine Korrektur in Höhe von 25 % gerechtfertigt, da in solchen Fällen berechtigterweise angenommen werden kann, dass dem Unionshaushalt ein außergewöhnlich hoher Schaden entstehen wird, wenn regelwidrige Anträge ungestraft eingereicht werden können.
Der Korrektursatz kann gegebenenfalls sogar noch höher festgesetzt werden, beispielsweise wenn die vom Mitgliedstaat übermittelten Angaben erkennen lassen, dass die risikobehaftete Grundgesamtheit (sehr stark) eingeschränkt war. Wenn die Mängel so gravierend sind, dass sie zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führen und somit alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden, können die gesamten Ausgaben ausgeschlossen werden.“
III. Sachverhalt, Klage vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
A.      Sachverhalt
11.      Für die Zwecke der vorliegenden Schlussanträge lässt sich die vom Gericht in den Rn. 1 bis 37 des angefochtenen Urteils dargestellte Vorgeschichte des Rechtsstreits wie folgt zusammenfassen.
12.      Vom 24. bis zum 28. November 2014 führte die Kommission in Frankreich eine Untersuchung im Bereich der in den Antragsjahren 2013 und 2014 beantragten Flächenbeihilfen durch. Im Anschluss daran übermittelte sie der Französischen Republik ihre Ergebnisse und führte sodann mit diesem Mitgliedstaat einen Schriftwechsel über die Untersuchung.
13.      Mit Schreiben vom 20. Mai 2016 (im Folgenden: Mitteilung vom 20. Mai 2016) übermittelte die Kommission der Französischen Republik ihren Vorschlag, wegen Verstoßes gegen die unionsrechtlichen Vorschriften bei der Durchführung des Systems der Flächenbeihilfen in Frankreich in den Antragsjahren 2013 und 2014 einen Gesamtbetrag in Höhe von 117 439 017,55 Euro von der Unionsfinanzierung auszuschließen. Dieser Betrag bestand aus vier Gruppen von Korrekturvorschlägen, von denen eine die in Haute-Corse gezahlten flächenbezogenen Direktbeihilfen betraf. Dabei handelte es sich um eine pauschale Korrektur in Höhe von 100 %, die einem Betrag von 28 973 945,46 Euro entsprach.
14.      Diese pauschale Korrektur in Höhe von 100 % beruhte auf mehreren festgestellten Mängel, die vor allem Probleme im Zusammenhang mit der Definition der beihilfefähigen Flächen betrafen.
15.      Erstens erlaubte die französische Regelung die Verwendung vorab definierter Quoten zur Berücksichtigung von Landschaftselementen in landwirtschaftlichen Flächen auf eine nicht im Einklang mit den Unionsvorschriften über den „guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand“ (im Folgenden: GLÖZ) stehende Weise, was die französischen Behörden dazu veranlasst hatte, nicht beihilfefähige Flächen nicht immer auszuschließen. Insbesondere habe die französische Regelung die Kontrolle der „Erhaltung“ landwirtschaftlicher Flächen in einem GLÖZ gemäß Art. 6 der Verordnung Nr. 73/2009(13) nicht gewährleistet.
16.      Zweitens beruhte der Korrekturvorschlag auf Problemen im Zusammenhang mit der Definition der beihilfefähigen Flächen, die sich aus einer falschen Auslegung von Art. 34 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 durch die französischen Behörden ergaben(14). Im Wesentlichen hatten die französischen Behörden als „beweidbares Heideland“ angemeldete Flächen, die größtenteils bewaldet waren und kaum Weidemöglichkeiten boten oder für Tiere nicht zugänglich waren, als beihilfefähig erachtet, obwohl sie die in der Unionsregelung genannten Voraussetzungen nicht erfüllten.
17.      Außerdem wies die Kommission in der Mitteilung vom 20. Mai 2016 darauf hin, dass diese Mängel bereits im Rahmen des Konformitätsverfahrens für die Antragsjahre 2008 bis 2012 festgestellt worden seien, die französischen Behörden ihren Ansatz jedoch insoweit nicht geändert hätten. Mangels Änderung des bisher verfolgten Ansatzes, der sich vor Ort tatsächlich auswirke, seien die im Zuge der vorangegangenen Untersuchungen auf dieses Departement angewandten Korrekturen – ein Pauschalsatz von 100 % – auch in Bezug auf die Antragsjahre 2013 und 2014 vorzunehmen.
18.      Mit Schreiben vom 22. Juni 2016 befassten die französischen Behörden die Schlichtungsstelle mit der das Departement Haute-Corse betreffenden Finanzkorrektur der Kommission. Sie machten im Wesentlichen geltend, dass das Argument, mit dem die Kommission die Zurückweisung der von ihnen insoweit vorgeschlagenen Zahlen rechtfertige, im Hinblick auf die Unionsregelung nicht ausreichend sei und dass der Vorschlag einer pauschalen Korrektur in Höhe von 100 % im Fall Haute-Corse nicht im Einklang mit dem in dieser Regelung vorgesehenen Verfahren zur Bezifferung des Schadens stehe.
19.      Am 19. Dezember 2016 gab die Schlichtungsstelle ihre Stellungnahme ab. Sie stellte im Wesentlichen fest, dass eine Schlichtung in diesem Stadium nicht möglich sei, und vertrat die Auffassung, dass eine Korrektur in Höhe von 100 % in Anbetracht des tatsächlichen Risikos für den EGFL wahrscheinlich unverhältnismäßig sei. Dementsprechend forderte sie die Dienststellen der Kommission auf, eine niedrigere Korrektur ins Auge zu fassen.
20.      Am 21. Februar 2017 legte die Kommission ihren endgültigen Standpunkt fest. Sie hielt an ihrem in der Mitteilung vom 20. Mai 2016 vertretenen Standpunkt fest und präzisierte, dass eine pauschale Korrektur in Höhe von 100 % gerechtfertigt sei, da aus den vorliegenden Informationen hervorgehe, dass die Mängel bei der Kontrolle der Beihilfen in Haute-Corse so schwerwiegend seien, dass sie zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führten und ein sehr hohes Risiko für den EGFL bestehe.
21.      Am 8. November 2017 erließ die Kommission gemäß Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 den streitigen Beschluss, mit dem sie vier Gruppen von Korrekturen vornahm, darunter (unter der Überschrift „Mit erheblichen Mängeln behaftetes Kontrollsystem, Korsika“) eine pauschale Korrektur in Höhe von 100 %, die 28 973 945,46 Euro entsprach, in Bezug auf die Ausgaben für flächenbezogene Direktbeihilfen für Korsika für die Antragsjahre 2013 und 2014, weil im Kontrollsystem für diese Beihilfen erhebliche Mängel festgestellt worden seien. In dem zusammenfassenden Bericht in der Anlage des streitigen Beschlusses führte die Kommission zur Rechtfertigung dieser Korrektur die gleichen Gründe an wie in ihrer Mitteilung vom 20. Mai 2016.
B.      Klage beim Gericht
22.      Mit Klageschrift, die am 19. Januar 2018 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob die Französische Republik Klage auf teilweise Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses und machte mehrere Klagegründe geltend, die gegen die vier Gruppen von finanziellen Korrekturen, einschließlich der Haute-Corse betreffenden Korrektur in Höhe von 100 %, gerichtet waren. Mit dem angefochtenen Urteil wies das Gericht die Klage ab.
C.      Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien
23.      Mit Schriftsatz vom 23. Mai 2019 hat die Französische Republik das vorliegende Rechtsmittel gegen das angefochtene Urteil eingelegt. In diesem Rahmen bestreitet sie nur die Begründetheit einer dieser vier Gruppen von Finanzkorrekturen, über die das Gericht im angefochtenen Urteil zu entscheiden hatte, nämlich die pauschale Korrektur in Höhe von 100 % betreffend die in Haute-Corse für die Antragsjahre 2013 und 2014 gezahlten flächenbezogenen Direktbeihilfen.
24.      Die Französische Republik beantragt daher mit ihrem Rechtsmittel,
–        das angefochtene Urteil insoweit teilweise aufzuheben, als damit ihr auf einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gestützter Antrag auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses, soweit ihr damit eine pauschale Korrektur in Höhe von 100 % wegen Mängeln im System zur Kontrolle der Flächenbeihilfen in Haute-Corse für die Antragsjahre 2013 und 2014 auferlegt wird, zurückgewiesen wurde;
–        über den Rechtsstreit endgültig zu entscheiden, indem der streitige Beschluss für nichtig erklärt wird, soweit ihr damit pauschale Korrekturen in Höhe von 100 % wegen Mängeln im System zur Kontrolle der Flächenbeihilfen in Haute-Corse für die Antragsjahre 2013 und 2014 auferlegt werden;
–        der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
25.      In ihrer Rechtsmittelbeantwortung beantragt die Kommission,
–        das Rechtsmittel zurückzuweisen;
–        der Französischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
26.      Die Französische Republik und die Kommission haben in der mündlichen Verhandlung vom 27. Februar 2020 mündliche Ausführungen gemacht.
IV.    Würdigung
27.      Mit ihrem einzigen Rechtsmittelgrund macht die Französische Republik geltend, das Gericht habe im angefochtenen Urteil rechtsfehlerhaft entschieden, dass die Kommission die pauschale Korrektur in Höhe von 100 % in Bezug auf die in Haute-Corse für die Antragsjahre 2013 und 2014 gezahlten flächenbezogenen Direktbeihilfen habe festsetzen dürfen.
28.      Im streitigen Beschluss wurde diese Korrektur mit der besonderen Situation des Departements Haute-Corse gerechtfertigt, in dem die Kommission Mängel festgestellt hatte, die vor allem Probleme im Zusammenhang mit der Definition der beihilfefähigen Flächen betrafen(15). Die Kommission führte auch aus, dass diese Mängel bereits im Rahmen des Konformitätsverfahrens für die Jahre 2008 bis 2012 festgestellt worden seien und dass auch für die Antragsjahre 2013 und 2014 eine pauschale Korrektur in Höhe von 100 % vorzunehmen sei, da die französischen Behörden ihren bisher verfolgten Ansatz nicht geändert hätten(16).
29.      Vor dem Gericht machte die Französische Republik geltend, der Beschluss sei rechtswidrig, da die Voraussetzungen für die Vornahme einer pauschalen Korrektur in Höhe von 100 % gemäß Ziff. 3.2.5 der Leitlinien nicht erfüllt seien und die streitige Korrektur daher unverhältnismäßig sei.
30.      Das Gericht hat diesen Klagegrund im angefochtenen Urteil als unbegründet zurückgewiesen(17). Im Einzelnen hat das Gericht zunächst in den Rn. 117 und 118 des angefochtenen Urteils die in Ziff. 3.2.5 der Leitlinien genannten Voraussetzungen für die Anwendung eines Satzes von 100 % ausgelegt und sodann in den Rn. 134 bis 136 des angefochtenen Urteils diese Auslegung auf die Umstände des vorliegenden Falles angewandt. Insoweit hat es zum einen entschieden, dass das Kontrollsystem in Haute-Corse auf einer falschen Definition der beihilfefähigen Flächen beruhe, was gegen eine der materiellen Voraussetzungen der flächenbezogenen Beihilfenregelung verstoße, und zum anderen, dass dieser Verstoß so schwerwiegend sei, dass er gemäß Ziff. 3.2.5 der Leitlinien zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führe und somit alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet worden seien. Daraus zog das Gericht den Schluss, dass die Kommission die streitige Korrektur habe vornehmen dürfen.
31.      Zur Stützung ihres Rechtsmittels trägt die Französische Republik vor, das Gericht habe in Rn. 118 des angefochtenen Urteils Ziff. 3.2.5 der Leitlinien rechtsfehlerhaft ausgelegt, was dann dazu geführt habe, dass es diese Leitlinien in den Rn. 134 bis 136 des angefochtenen Urteils falsch angewandt habe. Insbesondere reiche die Tatsache, dass das Kontrollsystem gegen eine materielle Voraussetzung der flächenbezogenen Beihilfenregelung verstoße, für sich genommen nicht aus, um die Anwendung eines Satzes von 100 % zu rechtfertigen. Anders ausgedrückt bestreitet die Französische Republik nicht die von der Kommission im Kontrollsystem in Haute-Corse feststellten Mängel an sich, sondern macht lediglich geltend, dass diese Mängel nicht zur Anwendung eines Pauschalsatzes in Höhe von 100 % führen könnten.
32.      Die Kommission tritt dem Vorbringen der Französischen Republik entgegen und beantragt, den Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen.
33.      Für die Prüfung des Rechtsmittelgrundes der Französischen Republik ist zunächst festzustellen, wie die Kommission die Vornahme der streitigen Korrektur rechtfertigt, da dies zwischen den Parteien vor dem Gerichtshof streitig ist (Abschnitt A). Sodann ist die in den Rn. 117 und 118 des angefochtenen Urteils dargelegte Auslegung von Ziff. 3.2.5 der Leitlinien durch das Gericht zu prüfen (Abschnitt B). Schließlich ist im Licht dieser Analyse zu prüfen, ob das Gericht die Vornahme der streitigen Korrektur durch die Kommission in den Rn. 134 bis 136 des angefochtenen Urteils zu Recht gebilligt hat (Abschnitt C).
A.      Rechtfertigung der streitigen Korrektur durch die Kommission
34.      Vorab möchte ich betonen, dass die Festsetzung eines Finanzkorrektursatzes von 100 % in zwei verschiedenen Situationen gerechtfertigt sein kann: entweder wenn sämtliche Ausgaben ohne Rechtsgrundlage im Unionsrecht getätigt wurden (im Folgenden: erste Situation) oder wenn – bei bestehender Rechtsgrundlage für die Finanzierung im Unionsrecht – das Kontrollsystem eines Mitgliedstaats gravierende Mängel aufweist und somit alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden (im Folgenden: zweite Situation)(18). Um diese zweite Situation geht es in Ziff. 3.2.5 der Leitlinien.
35.      Vor dem Gerichtshof hat die Kommission bestätigt, dass die Vornahme der streitigen Korrektur auf der zweiten Situation beruhe. Sie hat jedoch geltend gemacht, dass diese Festsetzung auch auf die erste Situation gestützt sei. So hat sie in ihrer Rechtsmittelbeantwortung ausgeführt, dass „es gleichzeitig eine Zahlung von Beihilfen ohne jegliche Rechtsgrundlage und eine schwerwiegende Funktionsstörung des Kontrollsystems in Haute-Corse gab“, was sie auch in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat(19).
36.      Insoweit weise ich darauf hin, dass zu klären ist, ob die Vornahme der streitigen Korrektur nur auf der zweiten Situation beruhte, wie die Französische Republik geltend macht, oder ob sie sowohl auf der ersten als auch auf der zweiten Situation beruhte, wie die Kommission vorträgt. Denn zum einen sind die Rechtfertigung und damit die gerichtliche Kontrolle in den beiden Situationen nicht gleich, und zum anderen wirft die Französische Republik dem Gericht vor, im angefochtenen Urteil die jeweils auf die erste und auf die zweite Situation anwendbaren Voraussetzungen für die Festsetzung eines Finanzkorrektursatzes von 100 % vermengt zu haben.
37.      Zur Prüfung des Rechtsmittelgrundes der Französischen Republik ist daher zunächst festzustellen, in welcher Situation bzw. welchen Situationen die Kommission die streitige Korrektur vorgenommen hat. Zu diesem Zweck erachte ich es als nützlich, zunächst auf die Unterschiede zwischen den beiden Situationen einzugehen.
1.      Unterschiede zwischen den beiden Situationen
38.      Was erstens die Rechtfertigung für die Festsetzung eines Satzes von 100 % angeht, ist diese in der ersten Situation auf Regelungsebene zu finden.
39.      Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs finanziert der EGFL nur die Interventionen, die gemäß den Unionsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden. Daher werden dem EGFL nur die Beträge angelastet, die in Übereinstimmung mit den Vorschriften gezahlt werden, die im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte aufgestellt worden sind. Damit bleiben alle sonstigen Beträge, insbesondere diejenigen, die im Rahmen dieser gemeinsamen Organisation auszubezahlen sich die nationalen Behörden zu Unrecht für ermächtigt hielten, zu Lasten der Mitgliedstaaten(20).
40.      In dieser Situation sind die ohne Rechtsgrundlage gezahlten Beihilfen von einer Finanzierung durch die Union ausgeschlossen, ohne dass festgestellt zu werden brauchte, ob den nationalen Behörden Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse anzulasten sind. Die Kommission besitzt insoweit kein Ermessen, eine Ausgabe zu akzeptieren oder von der Finanzierung durch die Union auszuschließen(21). Eine in einer solchen Situation vorgenommene Korrektur erfolgt daher in Form einer punktuellen Korrektur, was bedeutet, dass der von der Union erlittene Verlust – und damit der auszuschließende Betrag – genau bestimmt werden kann.
41.      In der zweiten Situation liegt die Rechtfertigung für die Anwendung eines Satzes von 100 % vor allem darin, dass der Mitgliedstaat ein Kontrollsystem im Sinne von Art. 12 Abs. 7 Buchst c der Verordnung Nr. 907/2014 in äußerst mangelhafter Weise anwendet. So hat die Kommission in Ziff. 3.2.5 der Leitlinien, in der auf diese Vorschrift Bezug genommen wird, klargestellt, dass eine Korrektur in Höhe von 100 % vorzunehmen ist, wenn die Mängel so gravierend sind, dass sie zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führen und somit alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden(22).
42.      Ich weise darauf hin, dass im Unterschied zur Situation, in der die Beihilfen ohne jegliche Rechtsgrundlage gezahlt werden (erste Situation), der in Ziff. 3.2.5 der Leitlinien geregelte Satz von 100 % ein pauschaler Satz ist, was bedeutet, dass der Verlust für den Unionshaushalt nicht genau bestimmt werden kann. So sind nach Art. 12 Abs. 6 der Verordnung Nr. 907/2014 pauschale Korrekturen nach Abs. 7 dieses Artikels anzuwenden, wenn sich die auszuschließenden Beträge nicht durch Berechnung oder Extrapolation nach den Abs. 2 und 3 dieses Artikels bestimmen lassen(23).
43.      Mit anderen Worten muss die Kommission nach Art. 12 Abs. 6 der Verordnung Nr. 907/2014, wenn sie pauschale Korrekturen anwendet, den auszuschließenden Betrag abhängig vom Umfang des Verlustrisikos für den Unionshaushalt bestimmen und dabei der Art und Schwere des Verstoßes Rechnung tragen(24).
44.      Was zweitens die gerichtliche Kontrolle betrifft, ergibt sich aus dem Vorstehenden, dass das Gericht im Rahmen der ersten Situation überprüfen muss, ob die nationalen Behörden die Beihilfen ohne jegliche unionsrechtliche Rechtsgrundlage gewährt haben. Dabei ist zu prüfen, ob die gezahlten Beihilfen gegen die materiellen Voraussetzungen der betreffenden Beihilferegelung verstoßen, anhand deren die Zulässigkeit eines Beihilfeantrags zu beurteilen ist, so dass diese Beihilfen nicht unter die Beihilferegelung fallen(25).
45.      Hingegen muss das Gericht im Rahmen der zweiten Situation überprüfen, ob die Kommission feststellen durfte, dass die Mängel des Kontrollsystems so gravierend waren, dass sie zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führten und somit alle Zahlungen gemäß Ziff. 3.2.5 der Leitlinien vorschriftswidrig geleistet wurden. Mit anderen Worten muss das Gericht prüfen, ob die Kommission den tatsächlichen Verlust für den Unionshaushalt richtig eingeschätzt hat(26).
2.      Rechtfertigung der streitigen Korrektur
46.      Was die streitige Korrektur anlangt, so scheint mir das Vorbringen der Kommission, dass diese Korrektur auch auf der ersten Situation beruhe, unzulässig zu sein. Ich stelle fest, dass sie dies vor dem Gericht nicht vorgetragen hat und dass sich das Gericht im angefochtenen Urteil auf die Prüfung der Frage beschränkt, ob die streitige Korrektur im Hinblick auf Ziff. 3.2.5 der Leitlinien gerechtfertigt war(27). Diese Ziffer bezieht sich, wie ausgeführt, auf die zweite Situation.
47.      Allerdings bin ich, selbst wenn dieses Argument vor dem Gericht vorgetragen worden wäre, der Ansicht, dass sich das Gericht im angefochtenen Urteil jedenfalls zu Recht auf die Prüfung der Frage beschränkt hat, ob die Vornahme der streitigen Korrektur im Hinblick auf die zweite Situation gerechtfertigt war. Aus den Verfahrensakten ergibt sich nämlich, dass die Kommission die Vornahme der streitigen Korrektur auf die im Kontrollsystem festgestellten Mängel gestützt hat(28), was gegenstandslos gewesen wäre, wenn sämtliche Beihilfen bereits deshalb rechtswidrig gewesen wären, weil es keine Rechtsgrundlage im Unionsrecht gab(29). Außerdem steht fest, dass die Kommission die streitige Korrektur in Höhe von 100 % in Form einer pauschalen Korrektur festgesetzt hat(30).
48.      Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels lediglich zu prüfen ist, ob das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, als es die Vornahme einer Korrektur in Höhe von 100 % aufgrund eines mangelhaften Kontrollsystems in Anwendung von Ziff. 3.2.5 der Leitlinien als gerechtfertigt erachtete(31).
B.      Auslegung von Ziff. 3.2.5 der Leitlinien durch das Gericht
49.      Die vom Gericht vertretene Auslegung von Ziff. 3.2.5 der Leitlinien findet sich in den Rn. 117 und 118 des angefochtenen Urteils. Dort nimmt das Gericht auf eine bereits in seiner eigenen Rechtsprechung vorgenommene Auslegung dieser Ziffer der Leitlinien Bezug(32).
50.      Ich weise darauf hin, dass die Französische Republik nur die vom Gericht in Rn. 118 des angefochtenen Urteils vorgenommene Auslegung beanstandet hat. Diese Rn. 118 bezieht sich jedoch auf die vorangehende Rn. 117. Um die Stichhaltigkeit von Rn. 118 zu prüfen, ist daher zuvor die von Rn. 117 zu prüfen. Wie ich erläutern werde, bin ich der Ansicht, dass die in Rn. 117 des angefochtenen Urteils angeführte Rechtsprechung eine vertretbare Auslegung dieser Ziffer der Leitlinien darstellt (Abschnitt 1), während mir scheint, dass dem Gericht in Rn. 118 ein Rechtsfehler unterlaufen ist (Abschnitt 2).
1.      In Rn. 117 des angefochtenen Urteils angeführte Rechtsprechung
51.      Aus der in Rn. 117 des angefochtenen Urteils angeführten Rechtsprechung ergibt sich, dass ein Korrektursatz von 100 % gemäß Ziff. 3.2.5 der Leitlinien anwendbar ist, „wenn ein Kontrollsystem der einschlägigen Unionsregelung völlig fremd ist, die materiellen Aspekte und Ziele der in Rede stehenden Beihilferegelung außer Acht lässt und es aufgrund seiner Natur nicht erlaubt, die Praktiken der betreffenden Wirtschaftstreibenden, die die materiellen Aspekte umgehen oder manipulieren, aufzudecken. Diese Kontrollmängel bergen das Risiko in sich, dass alle im Rahmen der in Rede stehenden Beihilferegelung geleisteten Zahlungen vorschriftswidrig sind. Somit sind diese Mängel aufgrund ihrer finanziellen Folgen für die [Fonds] Interventionen gleichzustellen, die nicht unter die Beihilferegelung fallen“.
52.      Meiner Ansicht nach stellt diese Rechtsprechung eine vertretbare Auslegung von Ziff. 3.2.5 der Leitlinien dar, da es die drei in Rn. 117 genannten kumulativen Indizien zusammengenommen erlauben, zu überprüfen, ob die Mängel eines Kontrollsystems so gravierend sind, dass sie zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führen und somit alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden.
53.      Das erste Indiz (ein der einschlägigen Unionsregelung völlig fremdes Kontrollsystem) stellt zunächst sicher, dass die in Ziff. 3.2.5 der Leitlinien genannte wesentliche Voraussetzung für die Anwendung des Satzes von 100 % erfüllt ist, nämlich dass die Mängel des Kontrollsystems so gravierend sind, dass sie zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führen. Insoweit weise ich darauf hin, dass in der Regel gemäß den Leitlinien ein Satz von 25 % anzuwenden ist, wenn im Sinne von Art. 12 Abs. 7 Buchst. c der Verordnung Nr. 907/2014 festgestellt wird, dass das Kontrollsystem überhaupt nicht vorhanden oder äußerst mangelhaft ist, ohne dass dies jedoch zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führen würde.
54.      Das zweite Indiz (das Kontrollsystem lässt die materiellen Aspekte und Ziele der in Rede stehenden Beihilferegelung außer Acht) bezeichnet sodann die Art von Mängeln, die dazu führen können, dass alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden. Ich erinnere daran, dass die materiellen Aspekte einer Beihilfe wesentliche Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfe sind(33), so dass der Umstand, dass das Kontrollsystem einen oder mehrere davon außer Acht lässt, dazu führen kann, dass alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden(34). Gleiches gilt für die Ziele einer Beihilferegelung. Denn es ist denkbar, dass zwar die materiellen Voraussetzungen formal erfüllt sind, nicht aber die der gemeinsamen Marktorganisation zugrunde liegenden Ziele, so dass alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden(35).
55.      Das dritte Indiz (das Kontrollsystem erlaubt es aufgrund seiner Natur nicht, die Praktiken der betreffenden Wirtschaftstreibenden, die die materiellen Aspekte umgehen oder manipulieren, aufzudecken) beruht schließlich auf dem in Art. 12 Abs. 7 Buchst. c der Verordnung Nr. 907/2014 genannten Fall, dass es Beweise gibt, die auf weit verbreitete Unregelmäßigkeiten sowie auf Fahrlässigkeit bei der Bekämpfung unregelmäßiger oder betrügerischer Praktiken schließen lassen.
56.      Wie aus diesen drei kumulativen Indizien hervorgeht, ist die Anwendung eines Pauschalsatzes von 100 % genau geregelt, und zwar meines Erachtens zu Recht.
57.      Zum einen ist die Anwendung eines Satzes von 100 % nämlich auf Ausnahmefälle begrenzt, in denen die Mängel im Kontrollsystem wegen ihrer finanziellen Folgen für die Fonds Interventionen gleichzustellen sind, die nicht unter eine Beihilferegelung fallen (erste Situation)(36). Die Kommission ist jedoch aufgrund der Natur der Mängel des Kontrollsystems, die es nicht erlauben, die Vorschriftsmäßigkeit der gezahlten Beihilfen zu prüfen(37), nicht in der Lage, festzustellen, ob alle streitigen Beihilfen tatsächlich unter Verstoß gegen das Unionsrecht gezahlt wurden, wie dies bei Beihilfen der Fall ist, die ohne jegliche Rechtgrundlage gezahlt wurden. Die drei in Rn. 117 des angefochtenen Urteils genannten Indizien ermöglichen es insoweit, zu überprüfen, ob es auf der Ebene des Kontrollsystems hinreichend schwerwiegende Mängel gibt, damit alle Zahlungen als vorschriftswidrig anzusehen sind.
58.      Zum anderen ist nach Ziff. 3.2.5 der Leitlinien in der Regel ein Satz von 25 % anzuwenden, wenn festgestellt wird, dass ein Mitgliedstaat ein Kontrollsystem überhaupt nicht oder nur in äußerst mangelhafter Weise anwendet, und es Beweise gibt, die auf weit verbreitete Unregelmäßigkeiten sowie auf Fahrlässigkeit bei der Bekämpfung unregelmäßiger oder betrügerischer Praktiken schließen lassen. Mit anderen Worten setzt die Anwendung eines Korrektursatzes von mehr als 25 % – und a fortiori eines Satzes in Höhe von 100 % – voraus, dass Umstände nachgewiesen werden, die im Verhältnis zu einer Situation, in der die Anwendung einer Korrektur von 25 % gerechtfertigt ist, schwerwiegender sind und, wenn es sich um einen Satz von 100 % handelt, extrem schwerwiegend sind(38). Eine solche besondere Schwere lässt sich jedoch nur anhand eines Bündels von Indizien feststellen.
2.      In Rn. 118 des angefochtenen Urteils angeführte Rechtsprechung
59.      In Rn. 118 des angefochtenen Urteils heißt es sodann, dass sich „aus dieser [in Rn. 117 des angefochtenen Urteils angeführten] Rechtsprechung [somit ergibt], dass nicht so sehr die Mängel [bei den Schlüsselkontrollen, unter denen das Kontrollsystem leidet,] sondern vielmehr die Verstöße gegen die materiellen Aspekte der in Rede stehenden Beihilfe und deren Ziele die Anwendung einer Korrektur in Höhe von 100 % rechtfertigen. Die Nichterfüllung der materiellen Voraussetzung(en) für die Gewährung einer Beihilfe rechtfertigt den Ausschluss aller Ausgaben (Urteil vom 10. Juli 2014, Griechenland/Kommission, T‑376/12, EU:T:2014:623, Rn. 123 [nicht veröffentlicht]).“
60.      Meiner Ansicht nach ist nicht klar, wie diese Randnummer zu verstehen ist, insbesondere wie sie sich zu den drei in Rn. 117 des angefochtenen Urteils genannten Indizien verhält. Die Bedeutung dieser Randnummer ist auch in der mündlichen Verhandlung erörtert worden, und meines Erachtens zu Recht. Diese Rn. 118 ist nämlich in zweierlei Hinsicht unklar.
61.      Zum einen verweist sie auf Rn. 123 des Urteils Griechenland/Kommission(39), zitiert diese aber nur bruchstückhaft. Zum anderen ist auch die Bedeutung dieser Rn. 123 selbst unklar und kann meines Erachtens die Bedeutung von Rn. 118 des angefochtenen Urteils nicht erhellen.
62.      In Rn. 135 des angefochtenen Urteils verweist das Gericht jedoch auf diese Rn. 118 und führt aus, dass „nach der in den Rn. 117 und 118 [des angefochtenen Urteils] angeführten Rechtsprechung … der Verstoß gegen die materiellen Voraussetzungen der in Rede stehenden Beihilferegelung den Ausschluss sämtlicher Ausgaben [rechtfertigt]“.
63.      In Anbetracht dieser Feststellung scheint mir, dass das Gericht in dieser Rn. 118, wie die Französische Republik in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, fälschlicherweise die Rechtfertigung für die Anwendung eines Pauschalsatzes in Höhe von 100 %, wie sie sich zutreffend aus Rn. 117 des angefochtenen Urteils in Form der drei kumulativen Indizien ergibt, und die Rechtfertigung für die Anwendung einer Finanzkorrektur von 100 % bei Beihilfen, die ohne jegliche Rechtsgrundlage gewährt wurden, in einen Topf geworfen hat. Ich weise darauf hin, dass nur in letzterem Fall der Verstoß gegen materielle Voraussetzungen – für sich genommen – eine Korrektur in Höhe von 100 % rechtfertigen kann.
64.      Hierzu hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass Ziff. 3.2.5 der Leitlinien den Fall betreffe, dass die nationale Regelung den sich aus dem Unionsrecht ergebenden materiellen Voraussetzungen entspreche und der einzige Verstoß des Mitgliedstaats in einem Kontrollsystem bestehe, das nicht sicherstelle, dass die materiellen Voraussetzungen tatsächlich erfüllt seien. In der vorliegenden Rechtssache liege jedoch sowohl auf Ebene der nationalen Regelung, die nicht unionsrechtskonform sei, als auch auf Ebene des Kontrollsystems ein Verstoß vor. So habe die falsche Definition in der nationalen Regelung zu Fehlern im Kontrollsystem geführt(40).
65.      Nach Ansicht der Kommission sind die Rn. 117 und 118 in diesem Zusammenhang zu verstehen. Diese Randnummern sprächen daher – zusammengenommen – dafür, dass eine pauschale Korrektur in Höhe von 100 % gerechtfertigt sei, wenn man es bei pauschalen Korrekturen sowohl mit einem Verstoß auf Ebene der nationalen Regelung als auch mit Mängeln im Kontrollsystem zu tun habe und es aufgrund dieser Mängel nicht möglich sei, festzustellen, wer Anspruch auf die Beihilfe gehabt und in welcher Höhe der Anspruch bestanden habe. In einer solchen Situation bestehe die Gefahr, dass sämtliche Ausgaben fehlerhaft sein könnten.
66.      Ich bin der Ansicht, dass die von der Kommission vorgeschlagene Auslegung abgesehen davon, dass sie im Licht der vorstehenden Ausführungen etwas von dem angefochtenen Urteil abweicht, jedenfalls gegen den Rechtsrahmen sowie gegen die Leitlinien verstoßen würde.
67.      Auf Ebene des Rechtsrahmens ist zum einen darauf hinzuweisen, dass die Festsetzung eines Pauschalsatzes – unabhängig von der Höhe – naturgemäß bedeutet, dass sich der tatsächliche Schaden nicht genau bestimmen lässt. Die Ungewissheit in Bezug auf den von der Union erlittenen Schaden rechtfertigt daher die Festsetzung eines Pauschalsatzes, kann aber für sich genommen nicht rechtfertigen, dass er 100 % beträgt.
68.      Zum anderen lässt sich zwar vertreten, dass es im Allgemeinen das Risiko eines Schadens für die Union erhöht, wenn die nationale Regelung – unabhängig vom Kontrollsystem – gegen die materiellen Voraussetzungen verstößt. Dies bedeutet jedoch – für sich genommen – keineswegs, dass das tatsächliche Risiko 100 % beträgt. Ich weise insoweit darauf hin, dass nicht jeder Verstoß gegen materielle Voraussetzungen dazu führt, dass alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden(41), und dass man daher nicht davon ausgehen kann, dass das tatsächliche Risiko 100 % beträgt, ohne zumindest zuvor eine solche Analyse vorzunehmen.
69.      Was die Leitlinien anlangt, so beruht deren Auslegung durch die Kommission meines Erachtens auf einer Vermengung der Voraussetzungen für die Anwendung eines Korrektursatzes in Höhe von 25 % mit jenen für die Anwendung eines Korrektursatzes in Höhe von 100 %. So ist die Unfähigkeit, zu überprüfen, ob die Beihilfe Personen zugutekommt, die darauf einen Anspruch haben, auch die Folge der vollständigen Nichtumsetzung des Kontrollsystems durch einen Mitgliedstaat, die die Anwendung eines Korrektursatzes von 25 % rechtfertigt. In Wirklichkeit führt jeder Kontrollmangel, der eine materielle Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Beihilfegewährung betrifft, zu einer Unsicherheit darüber, ob die Beihilfe den anspruchsberechtigten Personen zugutekommt. Diese Umstände können daher für sich allein nicht die Anwendung eines Korrektursatzes von 100 % auf der Grundlage der Leitlinien rechtfertigen(42). Dass Unsicherheit hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit jeder einzelnen gezahlten Beihilfe besteht, bedeutet also nicht, dass alle gezahlten Beihilfen im Sinne von Ziff. 3.2.5 der Leitlinien vorschriftswidrig wären.
70.      Aus dem Vorstehenden folgt, dass Rn. 117 des angefochtenen Urteils eine vertretbare Auslegung von Ziff. 3.2.5 der Leitlinien darstellt. Ich schlage dem Gerichtshof vor, sie im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels heranzuziehen. Was Rn. 118 des angefochtenen Urteils betrifft, scheint das Gericht Ziff. 3.2.5 der Leitlinien falsch ausgelegt zu haben. Dieser Fehler scheint, wie ich darlegen werde, zu einer falschen Anwendung dieser Ziffer geführt zu haben.
C.      Anwendung von Ziff. 3.2.5 der Leitlinien durch das Gericht im vorliegenden Fall
71.      Das Gericht stützt sich bei der Anwendung von Ziff. 3.2.5 der Leitlinien auf die Umstände des vorliegenden Falles (Rn. 134 bis 136 des angefochtenen Urteils) im Wesentlichen auf drei im angefochtenen Urteil zuvor dargelegte Umstände, die die im Kontrollsystem in Haute-Corse festgestellten Mängel betreffen. Wenngleich diese Umstände von der Französischen Republik nicht bestritten werden, sind sie dennoch relevant, damit die bestrittenen Umstände geprüft werden können.
72.      Das Gericht hat zunächst festgestellt, dass die Bestimmung der landwirtschaftlichen Fläche eines Betriebs eine materielle Voraussetzung für die Gewährung flächenbezogener Beihilfen sei. Werde diese Fläche auf der Grundlage einer nicht im Einklang mit dem Unionsrecht stehenden Definition einer oder mehrerer ihrer Bestandteile (Ackerland, Dauerweideland und Dauerkulturen) falsch bestimmt, handle es sich um einen Fehler, der eine der materiellen Voraussetzungen der flächenbezogenen Beihilferegelung betreffe, nämlich die Bestimmung des Umfangs der landwirtschaftlichen Fläche, auf deren Grundlage die Zahlungsansprüche berechnet würden(43).
73.      Sodann hat das Gericht ausgeführt, dass die Beihilferegelung in Haute-Corse auf falschen Definitionen in Bezug auf die Bestimmung der landwirtschaftlichen Fläche eines Betriebs beruhe. Dabei handle es sich um zwei Fehler, die darin bestünden, dass die französischen Behörden zum einen topografische Elemente wie Tümpel, Felsenflächen und Gehölze und zum anderen „beweidbares Heideland“ entgegen den Vorschriften des Unionsrechts akzeptiert hätten(44).
74.      Schließlich hat das Gericht die Auffassung vertreten, dass die Fehler bei der Definition der Flächen, die für die flächenbezogene Beihilferegelung in Haute-Corse in Betracht kämen, das in Haute-Corse umgesetzte IVKS, das auf der Grundlage dieser Fehler konzipiert worden sei, beeinträchtigten, so dass dieses Kontrollsystem nicht geeignet gewesen sei, die Fehler bei der Bestimmung der landwirtschaftlichen Flächen aufzudecken, was es den Landwirten in zahlreichen Fällen ermöglicht habe, nicht beihilfefähige Flächen anzumelden(45).
75.      In den Rn. 134 bis 136 des angefochtenen Urteils hat das Gericht festgestellt, dass auf der Grundlage dieser falschen Definition gleichsam systematisch nicht beihilfefähige Flächen zugelassen worden seien, was belege, dass eine hinreichend schwerwiegende Funktionsstörung des Kontrollsystems bestehe. Damit verstoße diese Definition gegen eine wesentliche materielle Voraussetzung. Daraus hat das Gericht abgeleitet, dass nach der in den Rn. 117 und 118 des angefochtenen Urteils angeführten Rechtsprechung der Verstoß gegen die materiellen Voraussetzungen der in Rede stehenden Beihilferegelung den Ausschluss sämtlicher Ausgaben rechtfertige, und geschlossen, dass die in Rede stehenden Mängel so gravierend seien, dass sie zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führten und somit alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet worden seien.
76.      Ich teile die Ansicht der Französischen Republik, dass das Gericht in den Rn. 134 bis 136 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen hat, als es festgestellt hat, dass der Verstoß gegen die materiellen Voraussetzungen der in Rede stehenden Beihilferegelung nach Ziff. 3.2.5 der Leitlinien den Ausschluss sämtlicher Ausgaben rechtfertige. Der Fehler umfasst im Wesentlichen zwei Aspekte.
77.      Zunächst reicht, wie ich bereits in Nr. 63 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt habe, die Tatsache, dass ein Kontrollsystem gegen materielle Voraussetzungen einer Beihilferegelung verstößt, – für sich genommen – nicht aus, um nach Ziff. 3.2.5 der Leitlinien die Vornahme einer pauschalen Korrektur in Höhe von 100 % zu rechtfertigen(46). Das Gericht hat daher in Rn. 136 des angefochtenen Urteils zu Unrecht festgestellt, dass die „Mängel [des in Rede stehenden Kontrollsystems] … gegen die … materiellen Voraussetzungen [der Beihilferegelung] verstießen und daher so gravierend waren, dass sie zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führten und somit alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden“(47).
78.      Sodann stelle ich fest, dass der Verstoß gegen die in Rede stehende materielle Voraussetzung auch seiner Natur nach nicht dazu führen kann, dass alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden.
79.      Die fehlerhafte Definition, um die es hier geht, bezieht sich auf einige Arten von Flächen (Futterflächen mit sehr geringen Weidemöglichkeiten sowie Landschaftselemente wie Felsenflächen, Tümpel und Gehölze), was nicht bedeutet, dass alle als beihilfefähig angemeldeten Flächen nicht als beihilfefähig hätten angemeldet werden dürfen. Wie das Gericht selbst zutreffend in Rn. 127 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, führt die falsche Definition nur dazu, dass der Betrag der flächenbezogenen Beihilfen höher war als derjenige, auf den die betreffenden Landwirte einen Anspruch gehabt hätten, wenn die landwirtschaftliche Fläche ihrer Betriebe richtig bewertet worden wäre. Anders ausgedrückt hat Frankreich eine zu weite Auslegung der beihilfefähigen Flächen herangezogen, und eine solche falsche Definition der landwirtschaftlichen Flächen kann nicht dazu führen, dass alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden. Dass die nationale Regelung – unabhängig vom Kontrollsystem – gegen diese Voraussetzung verstößt, was Landwirte in zahlreichen Fällen dazu veranlasste, nicht beihilfefähige Flächen anzumelden, ändert daran nichts.
80.      Nach alledem ist dem Rechtsmittelgrund der Französischen Republik in diesem Punkt stattzugeben und daher das angefochtene Urteil teilweise aufzuheben.
D.      Klage vor dem Gericht
81.      Nach Art. 61 Abs. 1 Satz 2 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union kann dieser im Fall der Aufhebung der Entscheidung des Gerichts den Rechtsstreit endgültig entscheiden, wenn er zur Entscheidung reif ist.
82.      Ich meine, dass dies hier der Fall ist. Die Vornahme der streitigen Korrektur durch die Kommission beruhte im Wesentlichen auf den beiden Mängeln im Kontrollsystem, die auch vom Gericht dargestellt wurden(48). Aus der im Rahmen der vorliegenden Schlussanträge durchgeführten Prüfung ergibt sich aber, dass solche Mängel einen Pauschalsatz von 100 % nicht rechtfertigen können. Daher sollte der streitige Beschluss in diesem Punkt für nichtig erklärt werden.
E.      Kosten
83.      Nach Art. 184 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel begründet ist und er den Rechtsstreit selbst endgültig entscheidet.
84.      Nach Art. 138 Abs. 1 dieser Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
85.      Da die Kommission mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr neben ihren eigenen Kosten die Kosten der Französischen Republik aufzuerlegen.
V.      Ergebnis
86.      Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
–        das Urteil des Gerichts der Europäischen Union vom 12. März 2019, Frankreich/Kommission, T‑26/18, nicht veröffentlicht, EU:T:2019:153, insoweit teilweise aufzuheben, als damit der auf einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gestützte Antrag der Französischen Republik auf Nichtigerklärung des Durchführungsbeschlusses (EU) 2017/2014 der Kommission vom 8. November 2017 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union, soweit der Französischen Republik damit eine pauschale Korrektur in Höhe von 100 % wegen Mängeln im System zur Kontrolle der Flächenbeihilfen in Haute-Corse für die Antragsjahre 2013 und 2014 auferlegt wird, zurückgewiesen wurde;
–        den Durchführungsbeschluss (EU) 2017/2014 der Kommission vom 8. November 2017 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union für nichtig zu erklären, soweit der Französischen Republik damit pauschale Korrekturen in Höhe von 100 % wegen Mängeln im System zur Kontrolle der Flächenbeihilfen in Haute-Corse für die Antragsjahre 2013 und 2014 auferlegt wird;
–        der Europäischen Kommission neben ihren eigenen Koten die Kosten der Französischen Republik aufzuerlegen.
1      Originalsprache: Französisch.
2      T‑26/18, nicht veröffentlicht, im Folgenden: angefochtenes Urteil, EU:T:2019:153.
3      Beschluss von 8. November 2017 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (ABl. 2017, L 292, S. 61) (im Folgenden: streitiger Beschluss).
4      Leitlinien vom 8. Juni 2015 für die Berechnung von Finanzkorrekturen im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens und des Rechnungsabschlussverfahrens, Mitteilung (C[2015] 3675 final, im Folgenden: Leitlinien).
5      Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1200/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (ABl. 2013, L 347, S. 549).
6      Delegierte Verordnung der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Zahlstellen und anderen Einrichtungen, die finanzielle Verwaltung, den Rechnungsabschluss, Sicherheiten und die Verwendung des Euro (ABl. 2014, L 255, S. 18).
7      Bei der nach Art. 12 Abs. 2 der Verordnung Nr. 907/2014 berechneten Korrektur stützt sich die Kommission bei dem Ausschluss auf die Ermittlung der zu Unrecht gezahlten Beträge. Bei der extrapolierten Korrektur nach Art. 12 Abs. 3 der Verordnung Nr. 907/2014 ergibt sich der von der Unionsfinanzierung auszuschließende Betrag, nachdem das Ergebnis der an einer repräsentativen Stichprobe durchgeführten Kontrolle auf statistischem Wege auf die Grundgesamtheit extrapoliert wurde, aus der die Probe gezogen wurde (begrenzt auf den Bereich, bei dem nach vernünftigem Ermessen damit zu rechnen ist, dass derselbe Verstoß auftritt) (Ziff. 1.2 der Leitlinien).
8      Vgl. Ziff. 11.3.2 in Kapitel 11 der Leitlinien, in der auf Kapitel 3 verwiesen wird.
9      Ziff. 1.3.2 und 3.1 der Leitlinien.
10      Ziff. 3.2 der Leitlinien.
11      Ziff. 3 der Leitlinien.
12      Dieses Zitat entspricht im Wesentlichen dem Wortlaut von Art. 12 Abs. 7 Buchst. c der Durchführungsverordnung Nr. 907/2014.
13      Verordnung des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. 2009, L 30, S. 16).
14      Verordnung der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (ABl. 2009, L 316, S. 65).
15      Vgl. insoweit Nrn. 14 bis 16 der vorliegenden Schlussanträge.
16      Vgl. insoweit Nr. 17 der vorliegenden Schlussanträge. In der Rechtssache, in der das Urteil vom 12. März 2019, Frankreich/Kommission (T‑156/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2019:157), ergangen ist, bestritt die Französische Republik aus ähnlichen Gründen wie den im angefochtenen Urteil geltend gemachten die Begründetheit dieser Auferlegung des Satzes von 100 % für die Antragsjahre 2011 und 2012. Im Urteil T‑156/15 hat das Gericht diese Korrektur wegen einer Verletzung der Verteidigungsrechte für nichtig erklärt und daher keine Gelegenheit gehabt, die Frage zu prüfen, ob die Korrektur auch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstieß (Rn. 120 bis 138 des Urteils).
17      Vgl. Rn. 111 bis 139 des angefochtenen Urteils.
18      Vgl. in diesem Sinne Schlussanträge der Generalanwältin Stix-Hackl in der Rechtssache Belgien/Kommission (C‑332/00, EU:C:2001:653, Nrn. 68 bis 71 und die dort angeführte Rechtsprechung).
19      Die Französische Republik hat hierzu festgestellt, dass die Kommission erst im Rahmen des Rechtsmittels geltend gemacht habe, dass die streitige Korrektur gleichzeitig auf eine Zahlung von Beihilfen ohne jegliche Rechtsgrundlage und auf eine schwerwiegende Funktionsstörung des Kontrollsystems gestützt sei.
20      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. April 2002, Belgien/Kommission (C‑332/00, EU:C:2002:235, Rn. 44).
21      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. April 2002, Belgien/Kommission (C‑332/00, EU:C:2002:235, Rn. 36 und 45 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
22      Im Rahmen der Ausübung ihrer Befugnis, über die Ausgaben zu entscheiden, die wegen mangelhafter Kontrollen durch die Mitgliedstaaten von einer Finanzierung durch die Union ausgeschlossen sind, hat sich die Kommission durch die Leitlinien selbst beschränkt, so dass sie davon nicht abweichen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. Juli 2014, Griechenland/Kommission, T‑376/12, EU:T:2014:623, Rn. 108 und die dort angeführte Rechtsprechung).
23      Zur Definition dieser Berechnungsarten vgl. Fn. 7 der vorliegenden Schlussanträge.
24      Dass sich die auszuschließenden Beträge bei einem mit erheblichen Mängeln behafteten Kontrollsystem nicht genau bestimmen lassen, liegt generell schon in der Natur dieser Art von Mangel. Werden beispielsweise mehrere Schlüsselkontrollen nicht durchgeführt, ist das Kontrollsystem nämlich seinem Wesen nach unwirksam, wenn es darum geht, die Zulässigkeit eines Beihilfeantrags zu beurteilen.
25      Vgl. insbesondere Urteil vom 18. April 2002, Belgien/Kommission (C‑332/00, EU:C:2002:235, Rn. 36), in dem es darum ging, dass die Beihilfe im Wesentlichen ohne Rechtsgrundlage gezahlt wurde, was ihren vollständigen Ausschluss von der Finanzierung durch die Union zur Folge hatte, ohne dass festgestellt zu werden brauchte, ob den zuständigen Behörden Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse anzulasten waren. Vgl. auch Urteil vom 6. Juli 2000, Spanien/Kommission (C‑45/97, EU:C:2000:362, Rn. 40 bis 43), in dem der Gerichtshof festgestellt hat, dass der Verstoß gegen die Rechtsvorschriften der Union über die Reinheit von Olivenöl insoweit erwiesen war, als das Vorhandensein eines chemischen Stoffes mit der Definition von Olivenöl nicht vereinbar war, und entschieden hat, dass die Berichtigung von 100 % der Ausgaben gerechtfertigt war. Ebenso hat das Gericht im Urteil vom 9. April 2008, Griechenland/Kommission (T‑364/04, nicht veröffentlicht, EU:T:2008:97, Rn. 39), festgestellt, dass ein Ausschluss der Finanzierung sämtlicher Ausgaben gerechtfertigt war, da alle Pfirsichlieferungen außerhalb der Gemeinschaftsregelung erfolgt waren, weil sie nicht den Vorschriften über den Mindestpreis entsprachen.
26      Wie aus Abschnitt IV.B der vorliegenden Schlussanträge hervorgeht, hat das Gericht in seiner Rechtsprechung insoweit eine Auslegung entwickelt, um die Richtigkeit einer solchen Einschätzung zu prüfen.
27      Vgl. insoweit Abschnitte IV.B und IV.C der vorliegenden Schlussanträge. Ich weise darauf hin, dass die Befugnisse des Gerichtshofs nach seiner ständigen Rechtsprechung auf die Beurteilung der rechtlichen Entscheidung über das vor dem Gericht erörterte Vorbringen beschränkt sind (vgl. insbesondere Urteil vom 24. März 2011, ISD Polska u. a./Kommission, C‑369/09 P, EU:C:2011:175, Rn. 83 und die dort angeführte Rechtsprechung).
28      Insbesondere wird in der dem streitigen Beschluss beigefügten Tabelle als Grund für die pauschale Korrektur ein „[m]it erheblichen Mängeln behaftetes Kontrollsystem“ angeführt. Ferner geht aus dem endgültigen Standpunkt der Kommission vom 21. Februar 2017 hervor, dass „[e]ine Berichtigung von 100 % … gerechtfertigt [ist], da aus den vorliegenden Informationen hervorgeht, dass die Mängel bei der Kontrolle der Beihilfen in Haute-Corse so schwerwiegend sind, dass sie zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führen … und ein sehr hohes Risiko für den Fonds besteht“.
29      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. April 2002, Belgien/Kommission (C‑332/00, EU:C:2002:235, Rn. 36).
30      So geht aus der dem streitigen Beschluss beigefügten Tabelle hervor, dass es sich bei der Art der ausgeschlossenen Ausgaben um eine „pauschale Korrektur“ handelt.
31      Im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels und bei pauschalen Korrekturen stellt sich eine weitere Frage, die zwar anders gelagert ist, aber dennoch damit in Zusammenhang steht, nämlich ob – und gegebenenfalls inwiefern – eine aufgrund einer falschen (nicht aber fehlenden) Rechtsgrundlage gezahlte Beihilfe die Festsetzung eines Pauschalsatzes von 100 % rechtfertigen kann, wenn diese falsche Rechtsgrundlage das System der Kontrolle eines Mangels beeinträchtigt, der es verhindert, herauszufinden, wer Anspruch auf die Beihilfe hatte und wer nicht (vgl. Nrn. 64 bis 69 der vorliegenden Schlussanträge).
32      Diese Rechtsprechung wiederum wird im Dokument VI/5330/97 der Kommission vom 23. Dezember 1997 („Leitlinien für die Berechnung der finanziellen Auswirkungen im Rahmen der Vorbereitung der Entscheidung über den Rechnungsabschluss des EAGFL–Garantie“) ausgelegt, das durch die Leitlinien ersetzt wurde. Ziff. 3.2.5 der Leitlinien ist ähnlich formuliert wie das Dokument VI/5330/97, in dessen Anhang II es hieß, dass „die Ausgaben auch zur Gänze ausgeschlossen werden können, wenn die Mängel hinreichend gravierend sind, dass von einer völligen Nichtbeachtung der Vorschriften [der Union] auszugehen ist und somit alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden“. Die Auslegung dieses Dokuments durch das Gericht gilt daher, wie auch vom Gericht in Rn. 116 des angefochtenen Urteils ausgeführt, ebenso für Ziff. 3.2.5 der Leitlinien.
33      Vgl. insoweit Nr. 44 und Fn. 25 der vorliegenden Schlussanträge.
34      Dieses zweite Indiz entspricht somit im Wesentlichen der im Rahmen der ersten Situation aufgestellten Bedingung, aber was die Kontrolle betrifft: Im Rahmen der ersten Situation sind alle gezahlten Beihilfen deshalb vorschriftswidrig, weil die nationale Regelung gegen die unionsrechtlich vorgesehenen materiellen Voraussetzungen der Beihilferegelung verstößt. Die zweite Situation beruht hingegen auf der Prämisse, dass die nationale Regelung im Einklang mit diesen unionsrechtlich vorgesehenen Voraussetzungen steht, das Kontrollsystem diese jedoch außer Acht lässt. Daher hängt die Frage, ob der Verstoß gegen die materiellen Voraussetzungen einer Beihilferegelung im Rahmen der zweiten Situation dazu führen kann, dass alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden (unabhängig davon, ob gegen eine oder mehrere materielle Voraussetzungen verstoßen wird), ebenso wie im Rahmen der ersten Situation von der Art des Verstoßes gegen die betreffende(n) Voraussetzung(en) ab. Vgl. insbesondere Urteil vom 18. April 2002, Belgien/Kommission (C‑332/00, EU:C:2002:235), angeführt in Fn. 25 der vorliegenden Schlussanträge, und Urteil vom 1. Juli 2009, Spanien/Kommission (T‑259/05, nicht veröffentlicht, EU:T:2009:232), angeführt in Fn. 35 der vorliegenden Schlussanträge, betreffend Rechtssachen, in denen der Verstoß gegen eine materielle Voraussetzung dazu geführt hat, dass alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden. Vgl. demgegenüber Nrn. 78 bis 79 der vorliegenden Schlussanträge zu einem Verstoß gegen eine materielle Voraussetzung, der nicht dazu führt, dass alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden.
35      Vgl. insoweit Urteil vom 1. Juli 2009, Spanien/Kommission (T‑259/05, nicht veröffentlicht, EU:T:2009:232, Rn. 90 bis 114), bei dem alle Voraussetzungen für die Gewährung der betreffenden Beihilfen formal erfüllt waren. Allerdings wurde mit dem wichtigsten Ziel der in Rede stehenden Maßnahmen (der Herstellung von Faserflachs) kein kommerzieller Zweck verfolgt, was einem der Ziele der gemeinsamen Marktorganisation für den betreffenden Sektor zuwiderlief, weshalb alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden.
36      Vgl. in diesem Sinne die Ziff. 3 und 3.2.5 der Leitlinien, wie in Nr. 10 der vorliegenden Schlussanträge angeführt.
37      Vgl. insoweit Fn. 24 der vorliegenden Schlussanträge.
38      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 10. Juli 2014, Griechenland/Kommission (T‑376/12, EU:T:2014:623, Rn. 111), und Urteil vom 9. September 2011, Griechenland/Kommission (T‑344/05, nicht veröffentlicht, EU:T:2011:440, Rn. 197).
39      Urteil vom 10. Juli 2014 (T‑376/12, EU:T:2014:623). Diese Rn. 123 lautet: „Somit ergibt sich aus dieser Rechtsprechung, dass nicht so sehr die Mängel bei der Durchführung bestimmter Schlüsselkontrollen, sondern vielmehr die Verstöße gegen die materiellen Aspekte der in Rede stehenden Beihilfe und deren Ziele die Anwendung einer Korrektur in Höhe von 100 % rechtfertigen. Dies war der Fall in der Rechtssache, in der das Urteil des Gerichts vom 1. Juli 2009, Spanien/Kommission (T‑259/05, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 181 bis 185), ergangen ist, in dem festgestellt worden ist, dass die spanischen Behörden es verabsäumt hatten, das System zur Kontrolle der Beihilfen für die Erzeugung von Faserflachs umzusetzen, und zwar vor dem Hintergrund groß angelegter Betrügereien, die vor allem in systematischen Übererklärungen der verarbeiteten Faserflachsmengen und in missbräuchlichen Praktiken in Form einer Erzeugung von Flachs ohne kommerziellen Zweck bestanden. Dies war auch der Fall in der Rechtssache, in der das Urteil des Gerichts vom 9. April 2008, Griechenland/Kommission (T‑364/04, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Rn. 31 bis 39), ergangen ist, in dem festgestellt worden ist, dass die Pfirsicherzeuger die Lieferverpflichtung zu einem Mindestpreis umgingen, indem sie den Verarbeitern zwar Mengen zu einem solchen Preis lieferten, aber auch Lieferungen außerhalb der Regelung zu einem niedrigeren oder sogar Nullpreis vornahmen. Die Nichterfüllung der materiellen Voraussetzung(en) für die Gewährung der Beihilfe rechtfertigt den Ausschluss aller Ausgaben (Urteil vom 9. September 2011, Griechenland/Kommission, Rn. 105 oben, Rn. 203).“
40      Vgl. insoweit Nrn. 72 bis 74 der vorliegenden Schlussanträge.
41      Vgl. Nr. 54 und Fn. 34 der vorliegenden Schlussanträge.
42      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. September 2011, Griechenland/Kommission (T‑344/05, nicht veröffentlicht, EU:T:2011:440, Rn. 202).
43      Rn. 111 bis 133 des angefochtenen Urteils.
44      Rn. 120 und 121 des angefochtenen Urteils, die sich auf die Würdigung des Gerichts in den Rn. 50 bis 74 des angefochtenen Urteils sowie in den Rn. 75 bis 106 des angefochtenen Urteils beziehen. Bei dieser falschen Definition handelt es sich um die in den Nrn. 15 und 16 der vorliegenden Schlussanträge erwähnte.
45      Rn. 130 bis 132 des angefochtenen Urteils.
46      Vgl. insoweit Nrn. 52 bis 58 der vorliegenden Schlussanträge.
47      Hervorhebung nur hier.
48      Vgl. insoweit Nr. 28 der vorliegenden Schlussanträge.