61976C0114
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 7 JUNI 1977 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
De Gemeenschap heeft voortdurend te kampen met een structureel overschot in de sector melk en zuivelprodukten. Deze situatie is te wijten aan een te groot aanbod — waarvan de stijging op lange termijn wordt geschat op ongeveer 1,7 % per jaar — tegenover een stagnerend verbruik. Om precies te zijn is in de laatste jaren het verbruik van boter gedaald, is dat van melk betrekkelijk constant doch met een dalende tendens, en neemt alleen de consumptie van kaas toe. De overproduktie van melk ging gepaard met een grote uitbreiding van het aantal fabrieken voor de verwerking van melk tot magere-melkpoeder. Zodoende zijn de voorraden van dit produkt bij de interventiebureaus zeer snel gegroeid. Van 160000 ton omstreeks 1 januari 1973 kwamen zij op 1100000 ton omstreeks 1 januari 1976 en zij bleven in de eerste helft van dat jaar voortdurend toenemen.
Tegelijk met deze toeneming van de voorraden is ook de interventieprijs voor melkpoeder geleidelijk steeds hoger geworden: van 47 r.e. per 100 kg in 1971-1972 tot 54 r.e. in 1972-1973, 79 r.e. in 1974, 88 r.e. in 1975 en 90,16 r.e. in 1976.
Voor zover de magere-melkpoeder bestemd was voor menselijke consumptie, kon hij op de markt worden afgezet tegen prijzen die dicht bij de interventieprijs lagen. Doch de aldus afgezette hoeveelheid is betrekkelijk gering.
Anderzijds zou melkpoeder, om te kunnen concurreren op de markt van diervoeder — gelet op het prijsniveau van voedermiddelen met een vergelijkbaar eiwitgehalte —, moeten worden aangeboden tegen ongeveer een zesde van de prijs die door de interventiebureaus aan de producent wordt betaald.
Met het oog op deze situatie stelde de Raad op 15 maart 1976 verordening 563/76 vast „inzake de verplichting tot aankoop van magere-melkpoeder dat in het bezit is van de interventiebureaus en wordt bestemd voor vermenging in diervoeder” (PB, L 67, blz. 18).
De considerans van deze verordening begint met de vaststelling dat „bij de interventiebureaus door aankopen uit hoofde van verordening (EEG) 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten, … zeer grote voorraden mageremelkpoeder zijn ontstaan; dat deze voorraden een belankrijke bron vormen van eiwitten die voor diervoeder kunnen worden gebruikt.” Om te bereiken dat deze eiwitten in grotere mate worden gebruikt voor de voeding van andere dieren dan kalveren (waarvoor melk tot de normale voeding behoort), acht de Raad het noodzakelijk „de verplichting op te leggen tot aankoop van een bepaalde hoeveelheid magere-melkpoeder dat is gedenatureerd ten einde te voorkomen dat er een andere bestemming aan wordt gegeven.”
Een bepaling in deze zin is te vinden in artikel 1 der verordening.
Ingevolge artikel 2 moet dan ook voor toekenning van de steun, welke krachtens de gemeenschapsregeling wordt toegekend voor een aantal gangbare plantaardige voedermiddelen — kool-, raap-, zonnebloem- en lijnzaad, sojabonen en andere produkten — een document worden overgelegd ten bewijze van de aankoop en de denaturering van mageremelkpoeder (zoals in de considerans wordt verklaard is de denaturering vereist om te voorkomen dat het produkt anderszins dan voor de voeding van dieren wordt gebruikt). Een tweede mogelijkheid is, eveneens volgens artikel 2, het stellen van een waarborg als garantie dat magere-melkpoeder zal worden aangekocht en gedenatureerd; de waarborg wordt dan weer vrijgegeven wanneer het bewijs is geleverd dat zulks is geschied (artikel 4).
Anderzijds schrijft artikel 3 voor, dat voor het in het vrije verkeer brengen in de Gemeenschap van een aantal uit derde landen afkomstige plantaardige produkten, bestemd voor de voeding van dieren — in feite het merendeel van de in de Gemeenschap verbruikte produkten van deze soort —, een „eiwitcertificaat” moet worden overgelegd. Voor de verkrijging van dit certificaat moet de gegadigde een waarborg stellen of het bovengenoemde document overleggen.
Ingevolge artikel 5 der verordening worden voor de contracten gesloten vóór 15 maart 1976, datum van inwerkingtreding der verordening, de lasten verbonden aan deze regeling gedragen door de successieve kopers van de in de artikelen 2 en 3 bedoelde produkten of de door de verwerking daarvan verkregen eiwithoudende produkten.
Ten slotte zij opgemerkt dat de verordening ingevolge artikel 11 van toepassing was met ingang van 1 april 1976. Artikel 3, lid 1, betreffende het vereiste van een „eiwitcertificaat” voor het in het vrije verkeer brengen, en artikel 5, inzake het afwentelen van de lasten op de koper bij eerder gesloten contracten, waren echter reeds met ingang van 19 maart 1976 van toepassing. Artikel 11 stelt ook de geldigheidsduur van de verordening vast in die zin, dat deze van toepassing was op in de Gemeenschap geproduceerd koolzaad, raapzaad etc. waarvoor vóór 31 oktober 1976 de waarborg werd gesteld of het in artikel 6 bedoelde document werd overgelegd, alsmede op de uit derde landen afkomstige produkten die vóór dezelfde datum werden ingevoerd.
Van de in de laatste alinea van artikel 11 geboden mogelijkheid van verlenging van het stelsel is door de Raad geen gebruik gemaakt; een desbetreffend voorstel van de Commissie is door de Raad afgewezen.
De bij de betrokken verordening ingevoerde regeling werd tussen maart en juli 1976 uitgewerkt en aangevuld door middel van een aantal verordeningen van de Commissie, tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen, met name de verordeningen 677 (26 maart 1976), 746, 749, 753 (31 maart), 764 (1 april), 902 (20 april), 1110 (13 mei), 1131 (14 mei), 1409 (18 juni) en 1743 (20 juli 1976).
Ik vermeld hier slechts dat verordening 677/76 uitvoeringsbepalingen bevatte betreffende de aanvrage, de afgifte en de geldigheid van de „eiwitcertificaten”, alsmede in bijlage de bedragen van de waarborgen vaststelde, terwijl verordening 753/76 uitvoeringsbepalingen bevatte inzake de verkoop van magere-melkpoeder bestemd voor verwerking in diervoeder.
2.
Het kernpunt in alle onderhavige gedingen, die zijn gevoegd voor de mondelinge behandeling en die ik in mijn conclusie ook gezamenlijk behandel, is of verordening 563/76 al dan niet verenigbaar is met de bepalingen van het EEG-Verdrag. De stelling dat dit niet zo is, is — deels op identieke gronden — verdedigd in vier beroepen wegens schadevergoeding, ingesteld tegen de Raad en de Commissie (zaken 83 en 94/76, 4 en 15/77), en in vier prejudiciële zaken, afkomstig van verschillende nationale rechtscolleges (zaken 114, 116, 119 en 120/76).
Verzoekers in de eerste vier zaken — de Duitse firma's Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH & Co. KG, Bernd Adleff, F.X. Zollner KG en Christof Schwab — houden zich bezig met de produktie en verkoop van kuikens, het fokken van legkippen en de produktie en verkoop van eieren. Zij zijn van mening schade te hebben geleden doordat als gevolg van de toepassing van verordening 563/76 de prijs van diervoeder is gestegen.
In drie van de zaken uit de tweede groep (116, 119 en 120) gaat het om verwijzingsbeschikkingen van respectievelijk het Nederlandse College van Beroep voor het Bedrijfsleven, het Finanzgericht Hamburg en het Finanzgericht Bremen. De aldaar aanhangige gedingen hebben betrekking op beroepen van importeurs tegen beschikkingen van de nationale autoriteiten in de periode van 15 april tot 11 mei 1976, houdende weigering van invoervergunningen voor plantaardige voedermiddelen zonder voorafgaande overlegging van het „eiwitcertificaat” ofwel, in zaak 116/76, houdende weigering van de afgifte van dit certificaat zonder dat tevoren een waarborg was gesteld.
Aan zaak 114/76 ligt daarentegen een geschil tussen twee ondernemingen ten grondslag: verzoekster produceert veevoeder op basis van produkten die zij van verschillende importeurs betrekt; verweerster, die legkippen fokt, koopt het benodigde diervoeder van verzoekster. Nadat verzoeksters leveranciers hun uit de toepassing van verordening 563/76 voortvloeiende lasten aan verzoekster hadden doorberekend, wilde deze harerzijds deze last afwentelen op verweerster, die echter weigerde het betrokken bedrag te betalen. Verzoekster daagde haar daarop voor het Landgericht Oldenburg met verzoek tot betaling van het bedrag waarop zij naar haar mening op grond van verordening 563/76 recht heeft. Dit rechtscollege heeft evenals de drie eerdergenoemde het Hof verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de geldigheid van de betrokken verordening.
Voor de goede orde zij opgemerkt dat het punt van de geldigheid van verordening 563/76 door de Finanzgerichte te Hamburg en Bremen op globale wijze en door middel van een enkele vraag is opgeworpen, waarbij de verschillen in formulering geen wezenlijk belang hebben, terwijl het College van Beroep voor het Bedrijfsleven zeven vragen heeft gesteld, uitgaande van zeven hypotheses waarin de verordening in strijd is met het gemeenschapsrecht, waaruit dan telkens zou voorvloeien dat de verordening „onverbindend” is. Ik acht het echter niet nodig die vragen hier volledig te citeren, aangezien zij alle worden behandeld bij de analyse van de verschillende aspecten van het probleem.
In alle onderhavige zaken worden volgende middelen tot betwisting van de geldigheid der verordening aangevoerd:
—
schending van artikel 39, lid 1, van het Verdrag, waarin de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid zijn omschreven;
—
schending van het discriminatieverbod van artikel 40, lid 3, tweede alinea, van het Verdrag;
—
schending van het algemene beginsel der evenredigheid.
Een vierde middel dat in alle zaken behalve zaak 114/76 is aangevoerd, is schending van de artikelen 85, lid 1, sub e), en 86, sub d), van het Verdrag, dat wil zeggen de bepalingen betreffende de vrije mededinging.
De feiten waarmee in dit verband rekening moet worden gehouden, zijn in alle zaken dezelfde.
Al hebben wij te doen met twee groepen procedures die zowel wat het object als wat de functie betreft, sterk verschillen, toch is het mogelijk de rechtsvragen die in al de zaken zijn gerezen en die betrekking hebben op de geldigheid van een en dezelfde handeling van de Raad, in mijn conclusie gezamenlijk te behandelen. Dat neemt niet weg dat er procesrechtelijk een belangrijk verschil is tussen de beide groepen zaken: in de prejudiciële gedingen is de zaak met de beantwoording van de gestelde vragen afgedaan, terwijl in de verzoeken om schadevergoeding deze oplossing slechts een inleidend karakter heeft voor de vragen omtrent de aansprakelijkheid en de schade. De behandeling van deze laatste punten zal afhangen van het op de vraag omtrent de geldigheid van verordening 563/76 te geven antwoord: het Hof zal er alleen op kunnen ingaan, indien sprake is van een gekwalificeerde onrechtmatigheid van de verordening. Deze vormt immers de uitdrukking van een vrije keuze van economisch beleid en doet als zodanig volgens 's Hof vaste jurisprudentie geen niet-contractuele aansprakelijkheid op grond van artikel 215, tweede alinea, van het Verdrag ontstaan, zolang geen hogere rechtsregel of rechtsbeginsel ter bescherming van de particulieren is geschonden (zie laatstelijk arrest van 31 maart 1977 in de gevoegde zaken 54-60/76, Compagnie Industrielle et Agricole du Comté de Loheac e.a.).
Behalve om reeds vermelde, in alle zaken aangevoerde redenen, wordt de geldigheid van de verordening in bepaalde zaken nog op andere gronden in twijfel getrokken. Hierop zal ik ingaan na de behandeling van de gemeenschappelijke problemen.
3.
Het lijkt mij dienstig vooraf enige korte opmerkingen te maken over het algemene probleem van het rechtelijke toezicht op de uitoefening der discretionaire bevoegdheden waarover de Raad en de Commissie bij de vastlegging en de uitwerking van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beschikken.
Het staat vast dat het Hof tot taak heeft de rechtmatigheid van verordeningen na te gaan, doch niet de bevoegdheid heeft de doelmatigheid te toetsen van de keuze die de Raad en de Commissie in hun economisch beleid maken. Het Hof dient te onderzoeken of deze gemeenschapsinstellingen bij de uitoefening van hun discretionaire bevoegdheden zijn gebleven binnen de door verdragsbepalingen of algemene beginselen gestelde grenzen. Het Hof mag derhalve niet ingaan op de vraag of de Raad in de gegeven economische omstandigheden een betere maatregel had kunnen treffen dan die waarvan de geldigheid wordt betwist. Het Hof zelf heeft overwogen dat „de rechterlijke macht … haar oordeel niet voor dat van het bevoegde gezagsorgaan in de plaats mag stellen, doch zich heeft te beperken tot een onderzoek naar de vraag of deze gezagsorganen kennelijk in dwaling hebben verkeerd of détournement de pouvoir hebben begaan” (arrest van 14 maart 1973, zaak 57/72, Westzucker, Jurispr. 1973, blz. 322).
Dit wil echter niet zeggen dat het Hof zou moeten afzien van elke beoordeling van elementen, wanneer dit noodzakelijk zou zijn voor de controle van de wettigheid van de handeling. Hierna zullen wij zien dat dit met name zo is wanneer moet worden nagegaan of het beginsel van evenredigheid is geëerbiedigd. Maar of een bepaald economisch beleid van de Raad of van de Commissie aangepast is, dan wel of een bepaalde keuze dezer instellingen wel op juiste economische prognoses is gebaseerd, dat zijn duidelijk vragen die het Hof niet mag onderzoeken. Er kunnen zich gevallen voordoen waarin het Hof geroepen is tot een oordeel over de noodzaak van een maatregel of de ernst van de situatie die de aanleiding is geweest voor die maatregel: te denken ware bij voorbeeld aan gevallen waarin het gaat om de rechtmatigheid van vrijwaringsmaatregelen, waarbij het bestaan van een rechtvaardigingsgrond moet worden nagegaan. Maar dit is slechts een voorbeeld: in werkelijkheid heeft de onderhavige maatregel niets te maken met vrijwaringsmaatregelen en gaat het slechts om een maatregel van beheer van de gemeenschappelijke markt in verband met een structurele situatie die door de conjunctuur van een bepaald tijdstip acuut is geworden.
4.
Het eerste middel dat in alle zaken is aangevoerd, betreft zoals gezegd de verenigbaarheid van verordening 563/76 met de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, genoemd in artikel 39, lid 1, van het Verdrag. Zonder de tekst van deze bepaling letterlijk te citeren, wil ik eraan herinneren dat de daarin vervattte doelstellingen in hoofdzaak de volgende zijn:
a)
de produktiviteit van de landbouw te doen toenemen door de bevordering van de technische vooruitgang, de rationele ontwikkeling van de landbouwproduktie en een optimaal gebruik van de produktiefactoren;
b)
aldus de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren;
c)
de markten te stabiliseren;
d)
de voorziening veilig te stellen;
e)
redelijke prijzen voor de verbruikers te verzekeren.
De ondernemingen in de onderhavige zaken, die afnemers zijn van diervoeder, betogen dat de aankoopverplichting van magere-melkpoeder met geen dezer doelstellingen verband houdt. Derhalve zou artikel 40, lid 3, eerste alinea, van het Verdrag, waaraan de verordening van de Raad haar wettigheid zou moeten ontlenen, zijn geschonden. Deze bepaling luidt: „De gemeenschappelijke ordening in een der in lid 2 vermelde vormen kan alle maatregelen medebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken.” De gewraakte verordening zou daarentegen geenszins noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 39. Naast het feit dat zij niets van doen heeft met het garanderen van de voorziening en van redelijke verbruikersprijzen, draagt zij evenmin bij tot verhoging van de produktiviteit van de landbouw; zij staat juist in de weg aan de rationele ontwikkeling van de landbouwproduktie en aan het doel de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren. Ervan uitgaande dat de interventieprijs voor melk op een te hoog niveau is bepaald, betogen de betrokken ondernemingen dat dit de stabilisering van de markten niet bevordert, maar de overproduktie en de toeneming van de voorraden juist in de hand werkt. Naar hun mening moet voor de stabilisering van de markten de produktie aan de vraag, inzonderheid de vraag binnen de Gemeenschap, worden aangepast. Zo gezien zou het hele gemeenschapsbeleid in de zuivelsector, dat ten slotte in de betrokken verordening heeft geresulteerd, een afwijking zijn van deze doelstelling.
Hunnerzijds verdedigen de Commissie en de Raad verordening 563/76 met de stelling dat daarmee wel stabilisering van de markten werd nagestreefd. Zij merken in dit verband op dat met het oog op het onaanvaardbare niveau van de voorraden magere-melkpoeder die in de loop van 1975 waren ontstaan, de verordening een verdere vergroting ervan moest voorkomen. De Commissie betoogt met name dat de stabilisering van de markt niet alleen preventieve maatregelen vergt, maar ook corrigerende maatregelen om de gevolgen van een reeds bestaande onevenwichtige toestand weg te nemen of te verzachten. Om het nut van de betrokken maatregelen ten opzichte van het doel te beoordelen, zou men ze moeten bezien in de globale context van het communautaire beleid in de zuivelsector.
Anderzijds, aldus de Commissie, was de getroffen maatregel om de bovengenoemde reden niet alleen geschikt om de markten te stabiliseren, maar voor dat doel ook noodzakelijk en de enig mogelijke, aangezien een actie om de structurele oorzaken van de overschotten weg te nemen niet op korte temijn tot verkleining van de voorraden had kunnen leiden. De invoering van een heffing, die zeker geschikter is om op de lange termijn de situatie in gunstige zin te beinvloeden, kon bovendien vanwege de talrijke daarmee samenhangende problemen niet van de ene dag op de andere worden verwezenlijkt.
Alvorens een standpunt in te nemen ten aanzien van deze tegengestelde opvattingen, lijkt het mijn dienstig een reeds genoemd criterium te herhalen: de beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken verordening met de artikelen 39 en 40 van het Verdrag mag niet leiden tot een onderzoek van het gehele economische beleid van de Gemeenschap in de zuivelsector (ik doel met name op de vaststelling van interventieprijzen voor melk, die buitensporig hoog worden genoemd en die de oorzaak zouden zijn van de overschotsituatie waarvoor met verordening 563/76 een gedeeltelijke en voorlopige oplossing is gezocht).
Dit vooropgesteld, rijst de vraag welk verband er moet bestaan tussen artikel 39 en een landbouwverordening, wil deze laatste rechtmatig zijn. Uiteraard kan niet worden verlangd dat elke normatieve handeling alle in genoemde bepaling verankerde doelstellingen nastreeft: het is voldoende dat één ervan wordt nagestreefd. Maar de grootste moeilijkheid schuilt in het feit dat het nastreven van de ene doelstelling soms ten koste gaat van andere.
Volgens de vennootschap Granaria, die haar redenering op dit punt bijzonder heeft uitgesponnen (zaak 116/76), moet een verordening die weliswaar de verwezenlijking van bepaalde doelstellingen van artikel 39 bevordert, doch in strijd is met andere daar genoemde doelstellingen, als onverenigbaar met dit artikel en derhalve als ongeldig worden beschouwd. Dit zou met name het geval zijn met verordening 563/76 van de Raad.
Deze opvatting is wellicht een weinig te star en te simplistisch. Met de talrijke doelstellingen van artikel 39 worden eisen gesteld die in de praktijk, ten opzichte van een bepaalde maatregel, tegenstrijdig kunnen blijken. Men kan zich daarom stellig situaties voorstellen waarin een doelstelling waaraan grote prioriteit wordt gegeven, slechts valt te verzekeren met maatregelen die objectief gezien onverenigbaar zijn met een andere in die bepaling genoemde doelstelling.
In het arrest van 13 maart 1968 (zaak 5/67, Beus, Jurispr. 1968, blz. 119) heeft het Hof overwogen dat de doelstellingen van artikel 39, waartoe de bescherming van de belangen zowel van de landbouwers als van de verbruikers behoort, niet alle tegelijkertijd volledig kunnen worden verwezenlijkt.
Hieruit volgt noodzakelijkerwijze dat de Raad de bevoegdheid moet hebben de verschillende belangen af te wegen en eventueel van geval tot geval een keuze te maken, waarbij om redenen van opportuniteit en gelet op de bijzondere omstandigheden van het concrete geval prioriteiten kunnen worden gesteld. Dit sluit overigens aan bij de criteria die het Hof in het kader van de kolen- en staalmarkt heeft ontwikkeld in het arrest van 8 februari 1968 (zaak 28/66, Nederland/ Commissie, Jurispr. 1968, blz. 1). Met betrekking tot de algemene doelstellingen van de artikelen 2 en 3 EGKS-Verdrag overwoog het Hof toen dat, waar deze niet altijd ten volle en gelijktijdig kunnen worden nagestreefd, de Gemeenschap een compromis tot stand moet brengen en bij onvermijdelijke tegenstrijdigheden voorrang moet verlenen aan de doelstellingen die haar in verband met de economische omstandigheden geboden voorkomen. Een analoog criterium is uitdrukkelijk aanvaard met betrekking tot de doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag (arrest van 24 oktober 1973, zaak 5/73, Balkan-Import-Export, Jurispr. 1973, blz. 1092, 1113).
Het is duidelijk dat de Raad bij het maken van keuzen van economisch beleid over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt. Om te kunnen spreken van een verdragsschending is het derhalve niet voldoende vast te stellen dat bij een bepaalde interventiemaatregel de ene doelstelling ondergeschikt is gemaakt of opgeofferd aan de andere; tevens moet komen vast te staan dat de opoffering van die doelstelling objectief niet gerechtvaardigd was.
In casu dient te worden nagegaan of verordening 563/76 werkelijk in strijd is met een der doelstellingen van artikel 39. Volgens de betrokken ondernemingen is er vooral sprake van onverenigbaarheid met de sub a) omschreven doelstelling — stijging van de produktiviteit van de landbouw — doordat genoemde verordening de laatste schakel is van een keten van maatregelen die de prijzen kunstmatig op een hoog niveau vaststellen en daardoor de overproduktie van melk doen toenemen ten koste van de rationele ontwikkeling van de produktie.
Ik heb reeds opgemerkt dat het tot dusverre door de Raad gevoerde beleid — tenzij dit zijn neerslag zou hebben gevonden in onrechtmatige handelingen die de rechtsgrond van de thans besproken verordening zouden hebben gevormd — geen beslissende factor kan zijn bij de beoordeling van de geldigheid der verordening. Wij hebben voorts gezien dat verordening 563/76 verbetering moest brengen in de situatie van de interventiebureaus, die zowel door de omvang der voorraden als door de daaruit voortvloeiende financiële lasten objectief gezien moeilijk was. Derhalve meen ik dat de verordening weliswaar geenszins bijdraagt aan de verwezenlijking van de doelstelling van artikel 39, lid 1, sub a), maar dat men ook niet kan zeggen dat zij op zichzelf daarmee in strijd is.
De betrokken ondernemingen hebben voorts betoogd dat de verordening ook indruist tegen de tweede doelstelling van artikel 39, lid 1. Zij beweren dat deze doelstelling, namelijk de verzekering van een redelijke levensstandaard voor de landbouwbevolking, moet worden verwezenlijkt door middel van de stijging van de produktiviteit, de bevordering van de technische vooruitgang, de rationele ontwikkeling van de produktie en een optimaal gebruik van de produktiefactoren: dat wil zeggen met de middelen die in artikel 39, lid 1, sub a), zijn aangegeven. Dit zou volgen uit de tekst van artikel 39, waarin na de opsomming van deze doelstellingen als prioriteiten van het landbouwbeleid in lid 1, sub a), vervolgens sub b) als doel wordt vermeld„aldus de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren.” Hieruit zou zijn af te leiden dat dit doel moet worden bereikt door middel van de sub a) voorziene maatregelen.
Deze enge interpretatie vindt weliswaar steun in de letterlijke tekst van artikel 39, lid 1, sub b), maar lijkt niet te voldoen aan de functionele behoeften van een systeem dat wordt gekenmerkt door de noodzaak om aan dringende en tegenstrijdige eisen te voldoen.
Voorang hierbij hebben eisen van sociale aard, die, althans op korte termijn, vaak meebrengen dat zuiver economische criteria worden opgeofferd. In de huidige situatie zou deze uitleg ertoe kunnen leiden dat het gehele tot dusver door de Gemeenschap gevolgde marktbeleid onrechtmatig wordt geacht, omdat dit zoals bekend voornamelijk is gebaseerd op de vaststelling van politieke prijzen voor landbouwprodukten, ten einde de landbouwers voldoende inkomsten te verzekeren, terwijl het beleid, gericht op modernisering en verbetering van de structuren en dus op de rationele ontwikkeling van de landbouwproduktie, nog nauwelijks van de grond is gekomen en thans slechts langzaam en uiterst moeizaam gestalte krijgt.
Naar mijn mening moet een redelijke en realistische uitleg van de betrokken bepalingen tot de conclusie leiden dat alleen op lange termijn de doelstelling van artikel 39, lid 1, sub b), moet worden verzekerd door middel van de verwezenlijking van die sub a genoemde andere doelstelling, de structurele verbetering. Legt men echter een onontkoombaar en automatisch verband tussen de beide doelstellingen vanaf de inwerkingtreding van het Verdrag, dan zou elke gemeenschapsinterventie in het marktbeleid onmogelijk zijn gemaakt, en dit ondanks het feit dat een structuurbeleid nog niet was vastgesteld noch op korte termijn verwezenlijkt had kunnen worden.
Op grond van deze overwegingen lijkt mij de opvatting dat beide doelstellingen van artikel 39 tezamen moeten worden verwezenlijkt, onaanvaardbaar, behalve dan op lange termijn gezien.
Daarnaast heeft de vennootschap Granaria nog opgemerkt dat de bij verordening 563/76 opgelegde aankoopverplichting de diervoeders duurder heeft gemaakt en derhalve de kosten van de veefokkers heeft verhoogd zonder dat daar een gelijktijdige verhoging van hun inkomsten tegenover staat. Ook op dit punt zou de verordening in strijd zijn met artikel 39, lid 1, sub b).
De Commissie heeft daartegen ingebracht dat het in het kader van het sociale beleid niet juist was om de kosten voor de afzet van de voorraden melkpoeder alleen door de melkproducenten te laten dragen. Een dergelijke oplossing zou in de praktijk neerkomen op een vermindering a posteriori van de garantieprijzen die voordien aan de melkproducenten waren toegekend.
Er zij op gewezen dat het probleem van de gevolgen van de betrokken maatregel voor verschillende groepen landbouwers ook aan de orde zal komen wanneer wij over de beginselen van non-discriminatie en evenredigheid komen te spreken. Wat de verenigbaarheid van de maatregel met de doelstelling van artikel 39, lid 1, sub b), betreft, meen ik deze te kunnen beamen.
Kortom, verordening 563/76 lijkt mij, voor zover gericht op de doelstelling de markt van melkpoeder te stabiliseren, in het licht van genoemd artikel 39, lid 1, rechtmatig en niet onverenigbaar met andere doelstellingen. Wel moet worden bedacht dat met de verordening niet werd beoogd het probleem van de melkpoederoverschotten voor goed uit de wereld te helpen, maar enkel sommige negatieve gevolgen van een beleid dat ongetwijfeld aan herziening toe was, te verzachten. Op korte termijn beschouwd lijkt het mij buiten kijf dat de betrokken verordening een gedeeltelijke oplossing kon bieden in een ernstig verstoorde situatie en derhalve een bijdrage kon leveren aan de stabilisering van de markt.
5.
De tweede vraag die alle onderhavige zaken gemeen hebben, betreft de eerbiediging van het non-discriminatiebeginsel. Met name is gevraag of verordening 563/76 indruist tegen artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag, bepalende dat de gemeenschappelijke marktordening „elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap moet uitsluiten.”
De discriminatie die in dit artikel wordt bedoeld, is die tussen personen die tot een zelfde groep behoren (producenten dan wel verbruikers), en bovendien dezelfde, althans nauw verwante of concurrerende activiteiten uitoefenen, want alleen die levert normalerwijze een basis op voor vergelijking van de verschillende situaties en voor vaststelling van een eventuele discriminerende behandeling. Maar het beginsel heeft ook een meer algemene betekenis.
In het arrest van 24 oktober 1973 (zaak 5/73, Balkan-Import-Export, Jurispr. 1973, blz. 1092, zie met name r.o. 26) heeft het Hof overwogen dat het verbod van artikel 40 slechts betrekking heeft op discriminatie tussen producenten of tussen verbruikers, terwijl artikel 39 waakt over de handhaving van het evenwicht tussen de tegengestelde belangen van deze twee groepen.
In casu zou het onjuist zijn te spreken van discriminatie tussen melkproducenten, die door 's Raads maatregel indirect zouden worden bevoordeeld, en de veehouders-kopers van voedermiddelen, die partij zijn in de onderhavige zaken en die de lasten dragen welke uit diezelfde maatregel voortvloeien. En zulks om twee redenen: in de eerste plaats omdat verordening 563/76 de melkproducenten geen voordelen toekent: hun voordeel vloeit hoogstens voort uit de aankoop van melkpoeder door de interventiebureaus, en daarmee had en heeft de litigieuze verordening niets uitstaande. Ten overvloede zij hier opgemerkt dat het niet de gemeenschappelijke zuivelpolitiek als zodanig is die thans in geding is. In de tweede plaats zou het dan gaan om een belangenconflict tussen een groep producenten en een groep verbruikers, aangezien verordening 563/76 de fokveehouders niet als zodanig, maar als afnemers van voedermiddelen belast. Men dient in het oog te houden dat de verplichting tot aankoop van melkpoeder geldt voor de producenten en importeurs van voederzaden, en dat deze last slechts in de gevallen bedoeld in artikel 5 der verordening op de kopers van die zaden kan worden afgewenteld.
Dit vooropgesteld, kan het discriminatieprobleem ofwel in algemene zin worden onderzocht — namelijk of het geoorloofd is bepaalde groepen (in casu producenten in importeurs van voederzaden, alsmede de veehouders-kopers van voedermiddelen) de economische last te doen dragen van de negatieve situatie die in andere sectoren is ontstaan — ofwel in meer bijzondere zin — namelijk of in casu sprake is van discriminatie tussen fokveehouders onderling.
Ik wil beginnen met deze tweede veronderstelling. Ten deze heeft de Commissie opgemerkt dat de regeling van verordening 563/76 betrekking heeft op het gehele gebied van de veevoeders (met als enige uitzondering voedermiddelen voor kalveren) en geen enkel onderscheid maakt tussen de verschillende groepen fokkers. Formeel is dit stellig juist. Maar in de economische werkelijkheid zijn het vooral de kippenfokkers en, zij het in mindere mate, de varkenshouders die de financiële last van de regeling der verordening hebben te dragen, enerzijds omdat zij alleen de lasten ervan hebben zonder dat er enig voordeel tegenover staat, in tegenstelling tot de rundveehouders die tevens melkproducenten zijn; anderzijds omdat zij veel meer zijn aangewezen op gekochte voedermiddelen dan de rundveehouders, die hun dieren een deel van het jaar de wei in kunnen sturen. Doch deze overwegingen, die verband houden met omstandigheden die niet voortdurend in het voordeel van een gehele categorie werken en in elk geval weinig van doen hebben met de eigenlijke doeltreffendheid van verordening 563/76, lijken mij niet voldoende om te kunnen stellen dat deze in strijd zou zijn met het non-discriminatievoorschrift van artikel 40, lid 3, tweede alinea.
Wat het eerste, meer algemene punt betreft, heeft de Commissie betoogd dat er niets tegen is om de lasten die met de overproduktie in een bepaalde sector verbonden zijn, ook om te slaan over andere sectoren. Zij meent dat, afgezien van een bijzondere relatie tussen de sector die de lasten draagt en die welke er de voordelen van plukt, er op grond van hun onderlinge afhankelijkheid een algemene band bestaat tussen alle sectoren van de landbouw. In elk geval zou er een rechtstreekse relatie bestaan tussen de sector van de plantaardige en die van de dierlijke eiwitten, aangezien beide deel uitmaken van de eiwitmarkt in het algemeen.
Anderzijds heeft de firma Ölmühle in zaak 119/76 toegegeven dat een verschil in behandeling geoorloofd kan zijn indien dit in het algemeen belang der Gemeenschap noodzakelijk is. In casu evenwel, aldus genoemde firma, is aan die voorwaarde niet voldaan aangezien de uit de litigieuze verordening voortvloeiende lasten alleen maar dienen om fouten die Raad en Commissie in de zuivelsector hebben gemaakt, gedeeltelijk goed te maken. Aan zo'n beperkte doelstelling mogen de belangen van bedrijven die volledig buiten de zuivelsector staan en die van het daarin gevolgde beleid niet hebben geprofiteerd, niet worden opgeofferd.
Voor dit onderscheid tussen maatregelen ter waarborging van de goede werking van de gemeenschappelijke markt, en maatregelen ter bestrijding van de kwalijke gevolgen van een vroeger communautair beleid in een bepaalde sector, lijkt mij echter geen grond te bestaan. Ook regelingen van laatstbedoelde soort dienen ter bescherming van een openbaar belang, te weten het voorkomen van een verdere verslechtering van de situatie en het herstel van de normale toestand.
Hiermee is evenwel de fundamentele vraag of aan groepen buiten de in moeilijkheden verkerende sector in het algemeen belang van de Gemeenschap bepaalde lasten en offers mogen worden opgelegd, nog niet beantwoord. Het antwoord dat hierop mijns inziens redelijkerwijs moet worden aangegeven, kan noch absoluut bevestigend noch absoluut ontkennend luiden: alles hangt af van de grootte van de last en van de mogelijkheid van andere oplossingen. Daarom dient het probleem te worden benaderd vanuit het gezichtspunt van het proportionaliteitsbeginsel, ook indien het aspecten vertoont die op het eerste gezicht veeleer verband houden met het thema discriminatie. Vooreerst zou ik willen opmerken dat de stelling van de Commissie, betreffende de rechtstreekse band tussen de sector van de plantaardige eiwitten en die van de dierlijke eiwitten, mij weinig overtuigend voorkomt. En vervolgens wil ik eraan herinneren dat tijdens het debat over de door de Commissie aan de Raad aangeboden ontwerpverordening betreffende dé verplichte bijmenging van magere-melkpoeder in diervoeders, het Europees Parlement een resolutie heeft aangenomen waarin die bijmenging wel geoorloofd werd geacht als een der middelen om tot een voorlopige oplossing van het overschotprobleem te geraken, doch het tevens ontoelaatbaar werd verklaard de financiële consequenties daarvan grotendeels te laten neerkomen op de varkens- en pluimveehouders. Volgens 's Raads verklaring in zijn verweerschrift in de zaken 83 en 94/76 heeft de Commissie daarop haar oorspronkelijk ontwerp gewijzigd en de Raad voorgesteld niet de bijmenging van gedenatureerd mager-melkpoeder in voedermiddelen, doch alleen de aankoop van dat produkt verplicht te stellen. Ik geloof echter niet dat het eigenlijke door het Parlement aan de orde gestelde probleem daarmee was opgelost.
6.
De derde vraag die om beantwoording vraagt, is of in casu gehandeld is in overeenstemming met het proportionaliteitsbeginsel. Men dient goed het verschil in het oog te houden tussen dit en het non-discriminatiebeginsel: de nondiscriminatie heeft betrekking op de verhouding tussen verschillende groepen van justitiabelen en uit zich in gelijkheid van behandeling door overheidsorganen, terwijl het proportionaliteitsbeginsel inhoudt dat de justitiabelen geen zwaardere lasten worden opgelegd dan met het oog op het te dienen algemeen belang nodig is. Wanneer dus een wettelijke maatregel voor bepaalde groepen justitiabelen zwaardere lasten meebrengt dan noodzakelijk is — en wat noodzakelijk is, dient in de concrete context van de economische en sociale situtatie en mede gelet op de beschikbare middelen te worden beoordeeld —, is er sprake van strijd met het proportionaliteitsbeginsel.
Dat de wettigheid van gemeenschapshandelingen waarbij de justitiabelen lasten of beperkingen worden opgelegd, door de rechter aan dit beginsel moet worden getoetst, is al lang in 's Hofs rechtspraak erkend. Een van de eerste gevallen is het arrest van 13 juli 1962 (zaak 19/61, Mannesmann/Hoge Autoriteit, Jurispr. 1962, blz. 709) waarin het Hof overwoog dat „de Hoge Autoriteit bij de voorbereiding en uitvoering van financiële stelsels die zij ter waarborging van het marktevenwicht heeft ingesteld, stellig verplicht is rekening te houden met de economische werkelijkheid waarop deze stelsels moeten worden toegepast, opdat de beoogde doeleinden onder de gunstigste omstandigheden en met zo gering mogelijke offers voor de betrokken ondernemingen kunnen worden bereikt …”.
In zaak 25/70 (arrest 17 december 1970, Koster, Jurispr. 1970, blz. 1162) had het Hof te onderzoeken of de Commissie, door bij verordening de afgifte van een uitvoercertificaat te binden aan de verplichting tot uitvoeren en het stellen van een waarborg die bij niet-nakoming dier verplichting vervallen kon worden verklaard, niet in strijd had gehandeld met het beginsel van evenredigheid van doel en middelen. Genoemd arrest bevestigde dat dit beginsel, waar een fundamenteel recht tegenover staat, een der algemene rechtsbeginselen is waarvan de naleving door het Hof wordt verzekerd. De rechter kon dus onderzoeken of de uit bedoelde verordening voortvloeiende lasten noodzakelijk en geëigend waren ter bereiking van het beoogde doel. Het Hof hield zich ook bezig met het bedrag van de geëiste waarborg, ten einde vast te stellen of dit evenredig was aan de totale waarde van de goederen en de overige handelskosten, ervan uitgaande dat een eventuele onevenredigheid op dit punt een inbreuk op een fundamenteel recht zou opleveren. Een analoog criterium is door het Hof gehanteerd in het arrest van 11 mei jongstleden (gevoegde zaken 99 en 100/76, Roomboterfabriek), waarin het ging om een ander soort waarborg.
Ook in het arrest van 24 oktober 1973 (zaak 5/73, Balkan-Import-Export, Jurispr. 1973, blz. 1092) heeft het Hof een proportionaliteitsvraag beoordeeld; daar ging het om de toepassing van monetaire compenserende bedragen in de zuivelsector, ingesteld bij verordening 974/71. Bij deze gelegenheid verklaarde het Hof dat de gemeenschapsinstellingen bij de uitoefening hunner bevoegdheden moeten vermijden de verschillende categorieën van het bedrijfsleven zwaardere lasten op te leggen dan noodzakelijk is ter bereiking van de door die instellingen na te streven doelen.
Overeenkomstige problemen kwamen aan de orde in het arrest van 13 november 1973 (gevoegde zaken 63-69/72, Werhahn e.a./Raad, Jurispr. 1973, blz. 1230); het hangt mede van de economische omstandigheden af of de vaststelling van een te hoge drempelprijs, gelet op de nagestreefde doelen, een schending oplevert van het proportionaliteitsbeginsel.
Ten slotte het arrest van 9 maart 1976 (zaak 95/75, Effem, Jurispr. 1976, blz. 361), waarin werd verklaard dat de bepalingen betreffende een uitvoerheffing voor granen waren geschonden in het geval waarin die heffing forfaitair was vastgesteld, ongeacht de hoeveelheid grondstoffen die in de uitgevoerde produkten waren verwerkt. Anders dan de advocaat-generaal had gedaan, heeft het Hof zich in deze zaak niet uitdrukkelijk op het proportionaliteitsbeginsel gebaseerd, maar ik meen te mogen zeggen dat dit beginsel wel aan de uitspraak ten grondslag ligt.
Ik herinner er nog aan dat een verwijzing naar het proportionaliteitsbeginsel te vinden is in een ganse reeks van arresten betreffende de door het Verdrag aan de particulieren toegekende vrijheid van verkeer, vestiging en dienstverrichting. In die zaken werd het beginsel echter gebruikt als toetssteen voor de wettigheid van nationale voorschriften en maatregelen welke die rechten beperkten.
Keren wij thans terug tot de onderhavige problematiek. Bij de berekening van de last die verordening 563/76 oplegt aan de producenten en importeurs van voederzaden — een last die zoals wij zagen op de kopers van diervoeders kan worden afgewenteld — kunnen twee factoren in aanmerking worden genomen: de vastgestelde prijs bij de verplichte aankoop van melkpoeder en de werkelijke waarde van dit produkt vergeleken met de prijs van andere produkten met dezelfde voedingswaarde. Volgens artikel 1 van verordening 753/76 van de Commissie bedraagt de prijs waartegen de interventiebureaus de voor diervoeding bestemde magere-melkpoeder verkopen, 52,16 r.e. per 100 kg af opslagplaats. Enkele verzoekers in de onderhavige schadevergoedingszaken verwijzen naar een werkdocument van de Commissie van 3 februari 1976, waarin de marktwaarde van melk in de betrokken periode wordt gesteld op 15 r.e. per 100 kg, berekend op basis van de proteïnewaarde vergeleken met de proteïnewaarde van andere diervoeders. Wat de prijs van vervangingsprodukten betreft, heeft de Commissie in haar antwoord van 3 mei 1977 op enkele vragen van het Hof toegegeven dat de voedingswaarde van sojaschroot per gewichtseenheid nagenoeg gelijk is aan die van magere-melkpoeder, maar dat tijdens de geldigheidsduur van verordening 563/76 de prijs van sojaschroot gemiddeld juist boven 17 r.e. per 100 kg lag (met schommelingen tussen 13,30 en 20,40 r.e.).
De veehouders waren dus verplicht melkpoeder voor diervoeder te kopen tegen een prijs die meer dan drie maal zo hoog was als de werkelijke marktwaarde. Het verschil tussen de vastgestelde prijs en de marktwaarde — ca. 37 r.e. per 100 kg — kwam ten laste van de vorengenoemde groepen, een soort belasting waarmee de dringend gewenste afbouw van de melkpoederoverschotten werd gefinancierd.
De Raad citeert uit een rapport van de Duitse Bondsminister van Landbouw, volgens hetwelk de kostenstijging voor de veehouders ten gevolge van de aankoopverplichting voor melkpoeder in feite 2,81 % bedroeg bij pluimveevoer en 1,34 % bij varkensvoer. Derhalve rijst de vraag: had hetzelfde doel niet bereikt kunnen worden met middelen welke die sectoren van de landbouw minder zwaar belastten?
Hierop zijn twee antwoorden mogelijk. Het eerste, nogal voor de hand liggende antwoord luidt, dat een meer gelijke lastenverdeling tot stand zou zijn gekomen indien men de kosten van de operatie geheel ten laste van de gemeenschapsbegroting had gebracht en aldus alle onderdanen van de Gemeenschap indirect had laten bijdragen. Ten deze dient men te bedenken dat ook al bedroeg de vastgestelde verkoopprijs van de melkpoeder 52,16 r.e. per 100 kg, de Gemeenschap er in 1976 toch nog 38 r.e. per 100 kg op toelegde, zijnde het verschil tussen interventieprijs en verkoopprijs. Hieraan moet nog worden toegevoegd dat deze oplossing later, toen verordening 563/76 was uitgewerkt, inderdaad is gekozen: immers, bij verordening 2706/76 van 8 november 1976 is de verkoopprijs van gedenatureerd melkpoeder voor diervoeding drastisch verlaagd van 52 tot 17 r.e., ten einde het produkt concurrerend te maken. Een tweede antwoord kan worden gebaseerd op het feit dat de kosten van verwerking van magere-melk tot melkpoeder en vervolgens die van het denatureren hoger zijn dan de marktwaarde van melk voor diervoeding: volgens de beschikbare en ter terechtzitting bevestigde gegevens 17 tot 19 r.e. per 100 kg tegenover, zoals reeds gezegd, 15 r.e. Had men dus een eind gemaakt aan het bevorderen van de verwerking van melk tot melkpoeder — dat als diervoeder zijn eigen verwerkingskosten niet opbrengt — en had men in plaats daarvan liever de hoeveelheid tot poeder te verwerken melk trachten te verminderen door er een andere bestemming aan te geven of eenvoudig een deel ervan te vernietigen, dan had men de voortdurende groei van de melkpoederoverschotten met heel wat minder kosten kunnen verhinderen en waren ook de producenten, importeurs en verbruikers van veevoeders voor minder zware lasten komen te staan. Ter terechtzitting heeft de Commissie aangevoerd dat de vernietiging van reusachtige hoeveelheden melk uit milieu-oogpunt bezwaarlijk is. Dit argument lijkt mij weinig overtuigend. In elk geval valt niet te ontkennen dat met een dergelijke oplossing, gericht op de vermindering van de melkpoederproduktie en derhalve van de verkoop aan de interventiebureaus, de eigenlijke doelstelling van het stelsel van verordening 563/76, namelijk de afbouw van de interventievoorraden melkpoeder, met minder kosten had kunnen worden verwezenlijkt.
Het feit dat de offers die de regeling van bepaalde groepen producenten en verbruikers verlangde, te groot waren in vergelijking met het beoogde voordeel voor de Gemeenschap, brengt mij tot de conclusie dat de litigieuze verordening indruiste tegen het proportionaliteitsbeginsel.
7.
De firma Grows-Farm, verweerster in het geding dat ten grondslag ligt aan de prejudiciële procedure 114/76, heeft voor het Landgericht Oldenburg gesteld dat verordening 563/76 in strijd is met het Duitse Grundgesetz, met name artikel 12, betreffende de vrije uitoefening van beroep en bedrijf. Volgens deze firma is een aankoopverplichting die in wezen neerkomt op een bijdrageheffing van bepaalde ondernemers, slechts met het Duitse recht verenigbaar indien daarbij het proportionaliteitsbeginsel wordt geëerbiedigd en er een objectieve relatie bestaat tussen degenen op wie de belasting drukt, en degenen aan wie zij ten goede komt. Genoemde firma betwist dat er zo een relatie bestaat tussen enerzijds de importeurs en verbruikers van plantaardige diervoeders en anderzijds de melkproducenten, en betoogt voorts dat de afbouw van de melkpoedervoorraden ook met minder dwingende maatregelen had kunnen worden verwezenlijkt, inzonderheid door het produkt tegen op de marktwaarde gebaseerde concurrerende prijzen in de verkoop te brengen. Het daardoor ontstane financiële verlies van de Gemeenschap had uit de algemene middelen kunnen worden gedekt.
Zoals bekend kunnen door de nationale constituties gegarandeerde rechten als zodanig niet voor dit Hof geldend worden gemaakt, want het staat niet aan de gemeenschapsrechter toe te zien op de eerbiediging van het nationale recht. Anderzijds maken de grondrechten die aan de Lid-Staten gemeen zijn, ook deel uit van de communautaire rechtsorde. Het beginsel van de vrije beroepskeuze van het individu wordt, zij het in verschillende vorm, in alle Lid-Staten van de Gemeenschap erkend. Derhalve moet worden aangenomen dat ook in de communautaire rechtsorde een overeenkomstig grondrecht bestaat.
In casu evenwel gaat het om de wettigheid van een verordening die geen betrekking heeft op de toegang tot een bepaalde werkzaamheid, maar alleen op de wijze van werkzaamheid in het gekozen beroep. De principiële geoorloofdheid van voorschriften tot regeling van economische activiteiten, die op gronden ontleend aan het algemeen belang tevens aanmerkelijke beperkingen voor de uitoefening ervan kunnen inhouden, staat buiten twijfel, zowel in de nationale rechtsorde (genoemd artikel 12 Grundgesetz verklaart de wetgever bevoegd de beroepsuitoefening te regelen) als in de communautaire (zie arrest van 14 mei 1974, zaak 4/73, Nold, Jurispr. 1974, blz. 492, alsmede de conclusie van advocaat-generaal Trabucchi in die zaak).
Bij de vraag of een door het gemeenschapsrecht opgelegde beperking in de uitoefening van bepaalde economische activiteiten de grenzen van het toelaatbare overschrijdt, kan het antwoord slechts worden gevonden na zorgvuldige afweging van het nagestreefde algemene belang en het daartegenover staande particuliere belang, daarbij mede gelet op de situatie waarin het ingrijpen van de overheid noodzakelijk is en op de beschikbare middelen om aan die situatie het hoofd te bieden.
Wij komen hier dus opnieuw in de sfeer van het reeds besproken proportionaliteitsbeginsel. De hier besproken ongeldigheidsgrond moet derhalve geacht worden reeds te zijn onderzocht in het onderdeel van onze conclusie, dat was gewijd aan het aan dat algemene beginsel ontleende middel.
8.
In zaak 116/76 heeft de Nederlandse rechter onder meer de vraag gesteld of verordening 563/76 geacht moet worden in strijd te zijn met de artikelen 3, sub f), 85 en 86 EEG-Verdrag betreffende de waarborging van de vrije mededinging binnen de gemeenschappelijke markt. Deze vraag is ook aan de orde in het kader van de beroepen tot schadevergoeding. Verzoekers in die zaken hebben immers geklaagd over schending van artikel 85, lid 1, sub e), en van artikel 86, sub d), EEG-Verdrag, ingevolge waarvan het verboden is het sluiten van overeenkomsten afhankelijk te stellen van de aanvaarding door de handelspartners van bijkomende prestaties die naar hun aard of volgens het handelsgebruik geen verband houden met het onderwerp van die overeenkomsten. De bij verordening 563/76 aan de handelaars in diervoeders opgelegde verplichting tot aankoop van gedenatureerd melkpoeder zou indruisen tegen dit verbod. Verzoekers erkennen weliswaar dat de artikelen 85 en 86 voor de overheid niet dezelfde draagwijdte hebben als voor particuliere ondernemingen, doch niettemin menen zij dat de in genoemde bepalingen verankerde beginselen ook voor de gemeenschapsinstellingen gelding moeten hebben.
De Commissie heeft aangevoerd dat de particulieren op wie de verordening van toepassing is, niet aan een absoluut dwingende aankoopplicht zijn onderworpen: zij kunnen daar immers aan ontsnappen door af te zien van teruggave van de gestelde waarborg. Maar gezien de hoogte van die waarborgsom zijn de belanghebbénden die de waarborg hebben gesteld, in de economische werkgelijkheid praktisch wel gedwongen melkpoeder te kopen, als ze ten minste niet een nog groter verlies willen lijden. Anderzijds is stellig het voornaamste aspect van de litigieuze verordening nu juist de oplegging van een aankoopplicht (dit blijkt ook duidelijk uit het intitulé).
Harerzijds stelt de vennootschap Granaria in de prejudiciële procedure 116/76, dat verordening 563/76 ook in ander opzicht in strijd is met de mededingingsregels, inzonderheid met het algemene beginsel van artikel 3, sub f): zij veroorzaakt een verstoring van het prijsniveau, doordat de artikelen 2 en 3 ervan niet op alle produkten die in veevoeders kunnen worden verwerkt, van toepassing zijn. Daardoor leidt de verordening tot een kunstmatige bevoordeling van bepaalde potentiële diervoeders. Als bevoordeelde basisprodukten noemt Granaria onder meer granen, gedroogd groenvoer en vismeel.
Het komt mij evenwel voor dat meer dan aan alle aan de mededingingsregels ontleende argumenten gewicht moet worden toegekend aan de opvatting van de Commissie en de Raad: de verbodsbepalingen van de artikelen 85, lid 1, en 86 zijn gericht tot de ondernemingen en gelden geenszins voor maatregelen van de gemeenschapsinstanties ter uitvoering van een hoofdlijn van het landbouwbeleid. De normen en beginselen die het handelen van de gemeenschapsautoriteiten regelen, zijn geen waarborg voor het algemeen belang en de rechten van particulieren.
Voor wat meer in het bijzonder de landbouw betreft, kan men hier met recht ook naar artikel 42 van het Verdrag verwijzen, luidende dat de mededingingsvoorschriften in deze sector slechts van toepassing zijn voor zover de Raad dat bepaalt. Ten aanzien van het aan artikel 3, sub f), ontleende argument merken wij ten slotte op dat hetzelfde artikel, sub d, de totstandbrenging van een gemeenschappelijk landbouwbeleid verlangt zonder dit als ondergeschikt aan het mededingingsbeleid voor te stellen.
Voor zover een aankoopverplichting noodzakelijk is ter bereiking van één der in artikel 39 EEG-Verdrag genoemde doelstellingen en niet in strijd is met enig beginsel van overheidshandelen (zoals in casu het discriminatieverbod en het proportionaliteitsbeginsel), kan zij worden beschouwd als een instrument van economische politiek dat ter beschikking van de gemeenschapswetgever staat zonder dat diens vrijheid van handelen door de mededingingsregels wordt beperkt.
De bij verordening 563/76 ingestelde aankoopverplichting is derhalve niet in strijd met de artikelen 3, sub f), 85, lid 1, sub e), en 86, sub d), EEG-Verdrag en kan op die grond de geldigheid der verordening niet aantasten.
9.
Een vraag betreffende de vorm van verordening 563/76 — die logisch dus vóór de overige ongeldigheidsgronden zou moeten worden behandeld, maar die alleen door de Nederlandse rechter in zaak 116/76 is gesteld — heeft betrekking op een eventueel motiveringsgebrek. De Nederlandse rechter vraagt namelijk wat nu eigenlijk het doel der verordening is: de vermindering van de voorraden melkpoeder bij de interventiebureaus of de vergroting van het gebruik van de uit melk gewonnen eiwitten voor diervoeding. In het eerste geval zou het twijfelachtig zijn of de verordening wel behoorlijk is gemotiveerd in de zin van artikel 90 EEG-Verdrag.
In haar opmerkingen in zaak 116/76 heeft de vennootschap Granaria gesteld dat volgens de tekst van de verordening zelf dat doel de vergroting van het gebruik van melkpoeder voor diervoeding is. Indien dat doel, zoals de Raad en de Commissie verklaren, veeleer de afbouw van de melkpoederoverschotten zou zijn, is de verordening niet behoorlijk gemotiveerd.
Het komt mij evenwel voor dat het hoofddoel van verordening 563/76, namelijk het verminderen van de voorraden melkpoeder, voldoende duidelijk blijkt uit de tekst, wanneer men deze globaal beschouwt. Immers, de eerste overweging van de considerans begint met vast te stellen dat „bij de interventiebureaus … zeer grote voorraden mageremelkpoeder zijn ontstaan”, terwijl in de vijfde overweging wordt gewezen op de noodzaak de getroffen maatregelen toe te passen „vanwege de omvang van de voorraden, de voortdurende groei ervan en de eruit voortvloeiende kosten.” Ten slotte is daar nog artikel 11, laatste lid, waarin de Raad uitdrukkelijk verklaart dat het doel van de regeling „een aanzienlijke vermindering van de bestaande voorraden mageremelkpoeder” is. Globaal beschouwd laat de verordening er dus geen twijfel over bestaan wat het voornaamste doel ervan is.
De vennootschap Granaria voert evenwel nóg een argument aan: overeenkomstig artikel 7, lid 2, van basisverordening 804/68, houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk- en zuivelprodukten (PB L 148 van 1968 blz. 13), had de afzet van de interventievoorraden in dier voege moeten geschieden, dat het evenwicht op de markt niet werd verstoord. Indien het doel van verordening 563/76 de vermindering van de melkpoedervoorraden was, had daarbij rekening moeten worden gehouden met genoemde bepaling van verordening 804/68 en had daarnaar moeten zijn verwezen. Deze verwijzing ontbreekt echter, evenals de vermelding van het feit dat aan de voorwaarden van genoemd artikel 7, lid 2, zou zijn voldaan. Hieruit zou zijn af te leiden dat verordening 563/76 andere doelen heeft dan vermindering van de voorraden, en dit blijkt volgens Granaria ook uit de bepaling der verordening dat de melkpoeder moet worden gedenatureerd als garantie dat hij uitsluitend als diervoeder zal worden gebruikt. Als vermindering van de voorraden het hoofddoel zou zijn geweest, aldus Granaria, was er voor dit voorschrift geen reden geweest.
Wat dit laatste punt betreft, kan er eenvoudig op worden gewezen dat Granaria ten onrechte over het hoofd ziet dat het noodzakelijk was de melkpoeder nu juist niet voor menselijke voeding aan te wenden, want daarmee zou de beoogde vergroting van de consumptie niet zijn verwezenlijkt. Juist om, al was het maar tijdelijk, andere dan de normale — verzadigde — afzetmarkten te kunnen vinden, en om te voorkomen dat de aankoopplicht nadelig zou uitwerken op de markt van melkpoeder voor menselijke voeding, moest ervoor worden gezorgd dat de ingevolge verordening 563/76 verkochte melkpoeder uitsluitend voor diervoeder zou worden gebruikt.
De omstandigheid dat artikel 7 van verordening 804/68 nergens in verordening 563/76 is aangehaald, verhindert dus niet dat deze objectief een toepassing van genoemd artikel is.
Samenvattend kan worden gezegd dat de stelling van Granaria mank gaat aan een overmaat van formalisme. De door haar naar voren gebrachte argumenten zijn mijns inziens ongeschikt om het bestaan aan te tonen van een schending van artikel 190 EEG-Verdrag, volgens hetwelk communautaire verordeningen, richtlijnen en besluiten met redenen moeten zijn omkleed.
10.
In de prejudiciële zaak 116/76 wordt voorts gevraagd of verordening 563/76 wel in overeenstemming is met de financiële bepalingen van het gemeenschapsrecht. Inzonderheid gaat het om de vraag welke de aard en de rechtvaardiging is van de ontvangsten die de toepassing van de verordening de Gemeenschap oplevert, en of er sprake is van strijd met 's Raads besluit van 21 april 1970, betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de Lid-Staten door eigen middelen van de Gemeenschappen, dan wel met artikel 199 EEG-Verdrag.
Vooreerst zij erop gewezen dat volgens artikel 2 van genoemd besluit als eigen middelen worden beschouwd en als zodanig op de gemeenschapsbegroting worden opgevoerd de ontvangsten uit heffingen of andere lasten, door de Gemeenschap in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid gelegd op het handelsverkeer met niet-Lid-Staten, de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief en de andere door de Gemeenschap op genoemd handelsverkeer toegepaste rechten. Volgens de laatste alinea van dat artikel worden voorts als eigen middelen beschouwd ontvangsten uit andere belastingen in het kader van een ander door het Verdrag voorzien gemeenschappelijk beleid „voor zover de procedure van artikel 201 (EEG-Verdrag …) is voltooid.”
Met betrekking tot de aard van de krachtens verordening 563/76 opgelegde lasten, die in de kas van de Gemeenschap vloeien, betoogt de betrokken onderneming dat zowel de in artikel 2 en volgende bedoelde waarborg als dat deel van de voor de melkpoeder vastgestelde prijs, dat de marktprijs van concurrerende produkten te boven gaat, moeten worden beschouwd als een verkapte belasting ten gunste van de Gemeenschap, die in geen der in artikel 2 van het besluit-eigen-middelen genoemde categorieën kan worden ondergebracht. En zelfs indien men deze verkapte belasting zou willen zien als ontvangsten in de zin van artikel 2, laatste alinea, dan is in elk geval niet voldaan aan de voorwaarde dat de daar bedoelde procedure is voltooid. Onder verwijzing naar artikel 10, lid 2, van verordening 563/76 — krachtens hetwelk vervallen waarborgen in mindering worden gebracht op de interventie-uitgaven waarvoor geen bedrag per eenheid is vastgesteld in het kader van verordening 804/68 — merkt de betrokken onderneming verder op dat een overheidsinstelling in beslag genomen gelden niet in mindering mag brengen op bepaalde kosten wanneer die gelden niet als eigen middelen worden beschouwd; derhalve zouden zij volgens de toepasselijke bepalingen op de begroting moeten worden opgevoerd.
Daartegenover betoogt de Raad dat de vervallenverklaring van een waarborg, juist zoals de inning van een administratieve boete, onder de „andere ontvangsten” valt, die in artikel 4, lid 1, eerste alinea, van het besluit van 21 april 1970 van de eigen middelen worden onderscheiden.
Deze opvatting lijkt mij in overeenstemming met het doel van verordening 563/76; bij de instelling van een waarborg, die in bepaalde omstandigheden vervallen kan worden verklaard, heeft men stellig niet beoogd eigen middelen van de Gemeenschap te creëren, doch enkel de naleving van de aankoopverplichting voor magere-melkpoeder te garanderen.
De Commissie wijst erop dat dergelijke ontvangsten in het raam van een interventieregeling passen; als zodanig verschillen ze niet van ontvangsten uit de verkoop van produkten die ingevolge zo een regeling zijn aangekocht. Zij citeert oudere verordeningen, waarin is bepaald dat bepaalde ontvangsten ten goede komen aan de interventiebureaus en mitsdien in mindering worden gebracht op de uitgaven, zoals bij voorbeeld het geval is met bedragen die geïncasseerd worden bij niet-naleving door de verkoper of de koper van wettelijke of contractuele bepalingen (zie verordening 2306/70 van de Raad van 10 november 1970, betreffende de financiering van de interventieuitgaven in de sector melk, PB L 249 van 1970, artikelen 4, lid 2, sub d) 5, lid 2, sub d), en 6, lid 2, sub d).
Het vraagstuk van de rechtvaardiging van de ontvangsten die de Gemeenschap, ingevolge toepassing van verordening 563/76 toevallen, hangt samen met de vraag betreffende de bevoegdheid van de communautaire overheid om de desbetreffende lasten op te leggen. Hier kan gevoeglijk worden verwezen naar artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag, waarin het heet dat de gemeenschappelijke ordening van de landbouw „alle maatregelen kan medebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken.” In het arrest van 13 december 1967 (zaak 17/67, Neumann, Jurispr. 1967, blz. 557) heeft het Hof overwogen dat de Gemeenschap ingevolge artikel 40, lid 3, bevoegd is een heffingenstelsel in te voeren als middel tot stabilisering van de markt. De Gemeenschap moet derhalve bevoegd worden geacht gebruik te maken van het instrument der belastingen indien deze noodzakelijk lijken ter verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 39.
Meer in het bijzonder heeft het Hof in zijn arrest van 17 december 1970 (zaak 11/70, Internationale Handelsgesell-schaft, Jurispr. 1970, blz. 1126) de invoering geoorloofd verklaard van een waar-borgstelsel ter verzekering van de export-verplichting — met de mogelijkheid van vervallenverklaring — in het kader van verordening 120/67 betreffende de gemeenschappelijke ordening der graanmarkten, op grond dat dat stelsel een geeigend middel was voor de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, als bedoeld in artikel 40, lid 3. Het Hof verklaarde met name dat vervallenverklaring van de waarborg geen boete of strafmaatregel is, maar het gevolg van een vrijwillig gegeven zekerheid tot nakoming van een verbintenis; derhalve kan die waarborg door de Gemeenschap rechtmatig vervallen worden verklaard.
Blijven nog te bespreken de grieven van formele aard. Deze zijn gebaseerd op artikel 199 EEG-Verdrag, bepalende dat „alle ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschap … voor elk begrotingsjaar moeten worden geraamd en opgenomen in de begroting.”
Dit betekent natuurlijk niet dat elk afzonderlijk bedrag dat in het kader van een communautaire actie is ontvangen of uitgegeven, op de algemene begroting der Gemeenschap moet paraisseren: het is voldoende dat de positieve of negatieve uitkomsten van communautaire interventies worden opgevoerd.
Dit komt overeen met de normale praktijk. Zoals de Commissie opmerkt, worden de kosten, tekorten en opbrengsten van marktinterventies in principe alleen in de boeken van de verschillende interventieorganen verantwoord, en worden alleen de netto tekorten overeenkomstig artikel 199 van het Verdrag op de algemene begroting opgevoerd.
Geheel andere problemen doen zich voor bij de toeslag, dat wil zeggen het verschil tussen de vastgestelde prijs voor de in diervoeding te verwerken melkpoeder en de marktwaarde van het produkt. Anders dan de waarborg had deze toeslag tot doel de financiële last die de interventie-regeling voor de Gemeenschap betekent, te verlichten. Er was daarbij dus een economische bedoeling aanwezig die, wanneer men het verschijnsel in de kern beschouwt, ertoe kan leiden deze soort van last qua functie op één lijn te stellen met een belasting. De bevoegdheid tot het instellen van een dergelijke belasting is hiervoor al ter sprake gekomen; daaraan behoeft nauwelijks te worden toegevoegd dat de overwegingen die tot de erkenning van de wettigheid van die bevoegdheid leiden, geen rol spelen wanneer het erom gaat of de handeling waarbij de onderhavige belasting is ingesteld, de toets van het proportionaliteitsbeginsel kan doorstaan. Rekenkundig gezien is de litigieuze last een element van de totale prijs die de kopers van melkpoeder aan het interventiebureau moeten betalen; zij kan derhalve niet los daarvan worden gezien.
De vraag of verordening 563/76 verenigbaar is met de financiële bepalingen van het gemeenschapsrecht, moet mitsdien bevestigend worden beantwoord.
11.
Ik vermeldde reeds de bepaling van artikel 5 van verordening 563/76 betreffende de contracten gesloten vóór de dag van de inwerkingtreding der verordening: de successieve kopers van de in de artikelen 2 en 3 bedoelde produkten of de door verwerking daarvan verkregen eiwithoudende produkten dragen de lasten verbonden aan de in de verordening vastgestelde regeling. In verband hiermee wordt betwijfeld of de Raad wel bevoegd was in te grijpen in privaatrechtelijke contractuele verhoudingen door de kopers van diervoeders te verplichten de door het gemeenschapsrecht aan de verkoper opgelegde lasten te dragen, en dat bij de uitvoering van een overeenkomst van koop en verkoop die vóór de inwerkingtreding van de verordening is gesloten.
Dit probleem is met zoveel woorden aan de orde gesteld in de zesde vraag van de Nederlandse rechter in zaak 116/76, en ook besproken door de ondernemingen die opmerkingen hebben ingediend in de prejudiciële zaken 119 en 120/76, alle importeurs van veevoeders en als zodanig verplicht tot overlegging van „eiwitcertificaten” als bedoeld in verordening 563/76 (met alle daarmee gepaard gaande lasten). Ook al stellen deze ondernemingen de onwettigheid van artikel 5 der verordening — op grond van de onbevoegdheid van de Raad om zo diep in te grijpen in privaatrechtelijke contractuele verhoudingen —, zij beogen daarmee natuurlijk niet de hun bij dat artikel geboden mogelijkheid te verliezen om de uit verordening 563/76 voortvloeiende lasten voor zover het „oude” contracten betreft, op hun afnemers af te wentelen. Wat zij met hun betoog betreffende de onwettigheid van artikel 5 voor ogen hebben, is de verordening in haar geheel nietig te doen verklaren. Bedoelde ondernemingen merken immers op dat, indien artikel 5 onwettig is en zij hun lasten dus niet op hun afnemers kunnen afwentelen, daardoor voor henzelf een ondraaglijke belasting ontstaat die niet door hun winstmarge kan worden gedekt; een stelsel nu dat hen dwingt een zodanige ongerechtvaardigde onteigening te gedogen, die tot hun faillissement dreigt te leiden, zou nog duidelijker onwettig zijn.
Als het juist is dat de Raad bevoegd is de aankoopverplichting die het voornaamste element is van verordening 563/76, op te leggen, dan brengt dat mijns inziens mee dat hij ook bevoegd moet worden geacht alle passende overgangsmaatregelen vast te stellen ter vermijding van schadelijke en kennelijk onbillijke gevolgen die de invoering van de nieuwe regeling anders voor de lopende contracten zou hebben gehad. Erkend dient te worden dat voorschriften van publiek recht ook voorrang hebben boven reeds bestaande privaatrechtelijke verbintenissen; en het was een algemeen belang dat bestaande contractuele verhoudingen na de vaststelling van verordening 563/76 zouden worden aangepast aan de daardoor ontstane nieuwe situatie.
Ook dit middel, betreffende een bijzonder aspect van genoemde verordening, moet mijns inziens dus falen.
12.
Artikel 11, derde alinea, van verordening 563/76 bepaalt dat „in afwachting van de toepassingsbepalingen ter zake de Lid-Staten de nodige maatregelen nemen opdat de betrokken produkten die zijn aangegeven om in het vrije verkeer te worden gebracht, slechts kunnen worden vrijgegeven indien de betrokkene een verbintenis aangaat waarbij een waarborg wordt gesteld en naleving van deze bepalingen wordt gegarandeerd.”
In zaak 116/76 vraagt de Nederlandse rechter of deze bepaling aldus moet worden verstaan, dat de Lid-Staten reeds vóór 1 april 1976 bevoegd waren voor de afgifte van een „eiwitcertificaat” het stellen van een waarborg te eisen, ofschoon de verordening volgens artikel 11, tweede lid, eerst met ingang van 1 april van toepassing was. Zo ja, dan vraagt de Nederlandse rechter of de bepaling van het derde lid als verbindend moet worden beschouwd, gezien het feit dat artikel 3, lid 2, der verordening, waarbij de afgifte van het „eiwitcertificaat” van het stellen van een waarborg afhankelijk is gemaakt, eerst met ingang van 1 april 1976 van toepassing was en ook de bij verordening 677/76 van de Commissie vastgestelde toepassingsmodaliteiten van artikel 3 eerst op 1 april in werking zijn getreden.
Op te merken valt dat de verordening volgens artikel 11, eerste alinea, in werking is getreden op de dag van haar bekendmaking in het Publikatieblad, dat wil zeggen op 15 maart 1976. Anderzijds bepaalt de tweede alinea dat de verordening „van toepassing is met ingang van 1 april 1976, met uitzondering van artikel 3, lid 1, en van artikel 5, voor wat betreft de last die voortvloeit uit de toepassing van artikel 3, lid 1, die van toepassing zijn met ingang van 19 maart 1976.” Zoals bekend moet volgens artikel 3, lid 1, voor het in het vrije verkeer brengen in de Gemeenschap van zaden en soortgelijke produkten uit derde landen een „eiwitcertificaat” worden overgelegd. Op 24 maart 1976 had verzoekster in het voor de Nederlandse rechter aanhangige geding een „eiwitcertificaat” aangevraagd voor enkele der in genoemde bepaling bedoelde produkten zonder evenwel tevoren de waarborg te stellen, en daarom had het Nederlandse interventiebureau de aanvraag nog diezelfde dag afgewezen.
De betrokken onderneming stelt dat artikel 11, derde alinea, bij gebreke van toepassingsbepalingen op die dag nog niet toepasselijk kon zijn en dat de Lidstaten mitsdien gehouden waren op aanvraag „eiwitcertificaten” af te geven zonder het stellen van een waarborg te kunnen verlangen. Volgens de betrokken onderneming immers beoogde artikel 11, derde alinea, slechts te voorkomen dat het eventuele ontbreken van communautaire toepassingsbepalingen op het tijdstip waarop de verordening volledig van toepassing zou worden, de vaststelling van voorlopige nationale bepalingen ter verzekering van de goede werking van het nieuwe stelsel zou verhinderen.
Deze interpretatie stuit mijns inziens af op twee bezwaren. In de eerste plaats op de bepaling van artikel 11, eerste alinea, waarbij de nieuwe regeling met onmiddellijke ingang van kracht werd verklaard (de functie van deze bepaling blijkt juist uit de tweede en derde alinea van artikel 11). In de tweede plaats op de uitdrukkelijke bepaling van artikel 11, tweede alinea, volgens welke niet slechts onmiddellijk van toepassing was het voorschrift betreffende het overleggen van een „eiwitcertificaat” bij invoer van de in artikel 3 bedoelde produkten, maar parallel daarmee ook de bepaling betreffende het afwentelen van de daaruit voortvloeiende financiële last bij de uitvoering van bestaande contracten. Uit het feit dat de laatste bepaling onmiddellijk van toepassing was, blijkt immers duidelijk de wil van de gemeenschapswetgever om tegelijkertijd de bepaling betreffende de verplichte waarborgstelling bij de invoer van de in artikel 3 bedoelde produkten in werking te doen treden; anders zou de mogelijkheid om reeds vóór 1 april 1976 de uit de regeling voortvloeiende lasten op de kopers af te wentelen, geen enkele zin hebben gehad (er zouden geen lasten zijn geweest als het „eiwitcertificaat” zonder waarborgstelling verkrijgbaar was geweest).
Anderzijds, zo merkt de Commissie op, was de onmiddellijke toepassing van de verplichting tot het stellen van een waarborg een zaak van het grootste belang: men diende immers te voorkomen dat de importeurs in de periode van 15 maart tot 1 april 1976 de in de verordening bedoelde waren onbelast konden invoeren. Dat zou waarschijnlijk omvangrijke importen hebben uitgelokt, waardoor de regeling aanzienlijk aan doeltreffendheid zou hebben ingeboet. Juist daarom was het nodig de waarborgregeling reeds op 19 maart in werking te doen treden door middel van voorlopige, deels nationale maatregelen die op 1 april 1976 door volledig communautaire maatregelen zouden worden vervangen.
Het resultaat van de systematische interpretatie van de onderhavige bepaling wordt derhalve bevestigd wanneer men ziet naar het ermee beoogde doel. De conclusie moet dus zijn dat de Lid-Staten met ingang van 19 maart 1976 bevoegd en verplicht waren de invoer van de in artikel 3, lid 1, bedoelde produkten uit derde landen afhankelijk te stellen van een gewaarborgde verbintenis van de importeur om de per 1 april 1976 toepasselijke gemeenschapsbepalingen na te leven.
13.
In haar verweerschrift in de zaken 83 en 94/76 geeft de Commissie een uiteenzetting over de situatie op de markt van zuivelprodukten en die van plantaardige eiwitten en wijst daarbij op de mogelijkheid voor de Gemeenschap de invoer van plantaardige diervoeders minder gunstig te behandelen ten einde de concurrentiepositie van melk te verbeteren. In een voetnoot merkt zij echter op dat deze mogelijkheid wel bestaat voor de ordening van de binnenmarkt van de Gemeenschap, doch dat ze in de internationale betrekkingen problemen zou kunnen opleveren. Verzoeksters in de schadevergoedingszaken hebben deze opmerking aangegrepen om in hun memorie van repliek een nieuwe ongeldig-heidsgrond voor te dragen; zij stellen daarin namelijk dat de regeling van verordening 563/76 onverenigbaar is met de GATT-bepalingen.
Deze stelling is vervolgens ook opgedoken in de opmerkingen van de ondernemingen die bij de prejudiciële zaken 119 en 120/76 zijn betrokken.
Gezegd wordt dat de aankoopverplichting neerkomt op een kwantitatieve beperking, in strijd met artikel XI van het GATT. Deze beperking zou een uitvloeisel zijn van het feit dat de magere-melkpoeder die ingevolge genoemde verordening in de Gemeenschap in diervoeders moet worden verwerkt, overeenkomstige hoeveelheden plantaardige voedermiddelen van de markt verdrong, met het gevolg dat de invoer hiervan in de Gemeenschap werd belemmerd. Voorts zou de aankoopverplichting in strijd zijn met artikel III van het GATT, volgens hetwelk buitenlandse en nationale produkten voor wat binnenlandse belastingen betreft, gelijk moeten worden behandeld. De gelijke behandeling van buitenlandse en nationale produkten zou in verband met de aankoopverplichting voor melkpoeder slechts schijnbaar zijn. In de Gemeenschap immers worden maar zeer weinig eiwithoudende plantaardige diervoeders geproduceerd; derhalve treft verordening 563/76 in de eerste plaats de invoer.
De ontvankelijkheid van dit nieuwe middel in de schadevergoedingszaken lijkt mij tamelijk twijfelachtig, gezien het in artikel 42, paragraaf 2, van 's Hofs reglement voor de procesvoering vervatte verbod om in de loop van het geding nieuwe middelen voor te dragen, tenzij deze steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst tijdens de schriftelijke behandeling is gebleken. Een zijdelingse opmerking van de Commissie over de eventuele internationale problematiek van een nieuwe invoerregeling voor voedermiddelen kon voor de verzoekende partijen wellicht een nieuw aanknopingspunt zijn om de geldigheid der verordening te betwisten, maar is stellig niet een gegeven dat, volgens aangehaalde bepaling van het reglement voor de procesvoering, het voordragen van een nieuw middel in de loop van het geding kan rechtvaardigen. Het is immers niet erg aannemelijk dat verzoeksters eerst dankzij de voetnoot in het verweerschrift van de Commissie achter het bestaan van het GATT en de daaruit voortvloeiende verplichtingen zijn gekomen.
Anderzijds heeft het Hof reeds tot twee maal toe verklaard dat de geldigheid van gemeenschapshandelingen „aan een bepaling van internationaal recht kan worden getoetst, indien deze bepaling de Gemeenschap bindt en geëigend is voor de justitiabelen het recht mee te brengen zich daarop in rechte te beroepen” (zie arresten van 12 december 1972, gevoegde zaken 21-24/72, International Fruit Cy, Jurispr. 1972, blz. 1219, en van 24 oktober 1973, zaak 9/73, Schlüter). In beide arresten heeft het Hof, met erkenning van het GATT als een de Gemeenschap bindende overeenkomst, ontkend dat bepaalde artikelen ervan — in het bijzonder de artikelen XI en II — geëigend zouden zijn voor de justitiabelen der Gemeenschap het recht mee te brengen in rechte naleving ervan te eisen. In beide zaken baseerde het Hof zich daarbij op gronden ontleend aan de context van het GATT, zulks gelet op „de geest, de opzet en de bewoordingen” dezer overeenkomst (r.o. 20 arrest van 12 december 1972 en r.o. 28 arrest van 24 oktober 1973). Is dus het in de onderhavige zaken gemaakte bezwaar met betrekking tot artikel XI reeds vroeger afgewezen, de aan artikel III van het GATT ontleende grief dient mijns inziens in hetzelfde lot te delen.
In overeenstemming met deze rechtspraak moet dus het op deze gronden gebaseerde middel van ongeldigheid der verordening falen, zowel in de prejudiciele zaken als in de beroepen tot schadevergoeding (zo het hierin al niet zou stranden op de klip der tardiviteit).
14.
De ondernemingen die in de prejudiciële zaken 119 en 120/76 opmerkingen hebben ingediend, menen nog een andere ongeldigheidsgrond te hebben gevonden in het feit dat de Raad de bevoegdheid om de voor het stelsel van verplichte aankoop van melkpoeder essentiële verordeningen vast te stellen, aan de Commissie heeft gedelegeerd. Bedoelde ondernemingen hebben daarbij inzonderheid de vaststelling van het bedrag der waarborg op het oog, die zijn beslag heeft gekregen in artikel 9 alsmede in de bijlage van verordening 677/76 van de Commissie. Zij betogen dat delegatie van bevoegdheid door de Raad naar gemeenschapsrecht uitsluitend moet worden opgevat als een middel tot uitvoering in strikte zin: in een uit Staten bestaande Gemeenschap mogen de wezenlijke elementen van regelingen slechts worden vastgesteld door de instantie waarin die Staten vertegenwoordigd zijn, dat wil zeggen door de Raad. De rol van de Commissie daarentegen zou tot zuivere uitvoering beperkt moeten blijven.
De rechter a quo in genoemde zaken, het Finanzgericht Hamburg, meent in zijn verwijzingsbeschikking evenwel dat het gemeenschapsrecht niet verlangt dat de inhoud, het doel en de omvang van de door de Raad aan de Commissie opgedragen bevoegdheden in de verordeningen van eerstgenoemde instelling even nauwkeurig en strikt moeten zijn omschreven als artikel 80 van de Duitse grondwet voor delegatie van bevoegdheid in het nationale vlak verlangt. Het zou voldoende zijn dat, zoals in casu, de verordening van de Raad de grondslagen van een regeling bevat.
De Commissie deelt deze opvatting en merkt op dat volgens een vaste praktijk de verordening van de Raad de hoofdlijnen van een bepaalde regeling geeft en de uitwerking ervan vervolgens aan de Commissie overlaat. Daarmee kent de Raad de Commissie een ruime discretionaire bevoegdheid en tal van keuzemogelijkheden toe, met name wanneer de Commissie besluit volgens de zogenaamde procedure van het „Comité van beheer”.
Deze al jaren gevolgde praktijk van de gemeenschapsinstellingen berust kennelijk op een ruime uitlegging van artikel 155, laatste alinea, EEG-Verdrag, volgens hetwelk „de Commissie de bevoegdheden uitoefent welke de Raad haar verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt.” Bij de uitvoering van verordeningen van de Raad oefent de Commissie gewoonlijk wetgevende bevoegdheden uit die veel verder gaan dan uitvoering in strikte zin, als bedoeld door de ondernemingen in de zaken 119 en 120/76. Deze praktijk beantwoordt aan fundamentele behoeften van de Gemeenschap en is trouwens door het Hof goedgekeurd. In zaak 25/70 (Koster) is het Hof de prejudiciële vraag voorgelegd, of de Commissie bevoegd was bij verordening de afgifte van een uitvoervergunning te onderwerpen aan het stellen van een waarborg, die bovendien indien de uitvoer niet tot stand kwam, vervallen kon worden verklaard. De Commissie had deze regeling vastgesteld krachtens een verordening van de Raad, waarbij uitsluitend was bepaald dat voor de afgifte van een uitvoervergunning een waarborg moest worden gesteld (de uitvoeringsregelingen waren aan de Commissie overgelaten), zonder dat werd gepreciseerd hoe hoog die waarborg zou zijn of dat zij vervallen kon worden verklaard. In die zaak was de handeling van de Raad dus even weinig nauwkeurig als verordening 563/76, terwijl de bevoegdheden van de Commissie niet minder ruim waren dan in de onderhavige zaak; bovendien had de Commissie de uitvoervergunning ook verplicht gesteld voor verwerkte produkten, terwijl in 's Raads verordening slechts sprake was van granen in eigenlijke zin. In zijn arrest van 17 december 1970 (Jurispr. 1970, blz. 1162) verklaarde het Hof de Commissie bevoegd al die maatregelen vast te stellen, aangezien zij noodzakelijk waren gebleken voor de goede werking van de in de basisverordening omschreven regeling. Ook in het arrest van 14 maart 1973 (zaak 57/72, West-zucker Jurispr. 1973, blz. 322) heeft het Hof de bevoegdheid van de Commissie erkend om ter uitvoering van een verordening van de Raad voorschriften te geven betreffende de toekenning en het bedrag van denatureringspremies en derhalve ook een beslissing te nemen over het schorsen van de toekenning ervan. In dit arrest heeft het Hof voorts overwogen dat de Commissie over een ruime mate van vrijheid beschikt, die ieder automatisme uitsluit en waarbij zij zich moet laten leiden door de economische beleidsoogmerken die in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in de verordening van de Raad zijn vastgelegd.
In het arrest van 30 oktober 1975 ten slotte (zaak 23/75, Rey Soda, Jurispr. 1975, blz. 1280) heeft het Hof erop gewezen dat „aangezien de Commissie als enige in staat is de ontwikkeling van de markten voortdurend en oplettend te volgen en de spoedmaatregelen te nemen die de situatie vereist, de Raad genoopt kan zijn de Commissie op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid een ruime beoordelings-en handelingsbevoegdheid te laten.” Wanneer bovendien de aldus aan de Commissie verleende bevoegdheden moeten worden uitgeoefend volgens de zogenaamde procedure van het Comité van beheer, „kan de Raad de Commissie een aanzienlijke uitvoerende bevoegdheid toekennen.” Ten slotte, „wanneer de Raad de Commissie aldus een ruime bevoegdheid heeft verleend, moeten de grenzen hiervan worden bepaald aan de hand van de algemene hoofddoelen van de marktordening en niet allereerst van de letterlijke betekenis van de bevoegdverklaring.”
Tegen de achtergrond van deze rechtspraak dient de hier besproken grief stellig als ongegrond te worden beschouwd.
15.
Wij kwamen tot de conclusie dat verordening 563/76 van de Raad indruist tegen het proportionaliteitsbeginsel. Dit maakt de verordening onverbindend. Wanneer het Hof deze vaststelling in de prejudiciële zaken overneemt, zijn de nationale rechters gehouden de verordening buiten toepassing te laten.
In de beroepen tot schadevergoeding zal de Gemeenschap, waar het gaat om schending van een hogere rechtsregel ter bescherming van de particulieren, aansprakelijk moeten worden geacht voor de schade die de verzoekende partijen door de toepassing van de verordening hebben geleden.
Bij een beschikking van het Hof, aan verzoekers meegedeeld bij griffiersbrief van 5 april 1977, is het mondeling debat tussen partijen beperkt tot het probleem van de aansprakelijkheid, met terzijde lating van de vragen betreffende het oorzakelijk verband tussen de handeling van de Gemeenschap en de schade, alsmede die betreffende de aard en omvang hiervan.
Zou het Hof het bestaan van een aansprakelijkheid der Gemeenschap in beginsel aanvaarden, dan zal derhalve de mondelinge behandeling worden heropend om partijen gelegenheid te geven zich uit te laten over de vragen die tot nu toe buiten debat zijn gebleven.
Mitsdien concludeer ik dat het Hof verklare dat verordening 563/76 van de Raad op bovengenoemde gronden ongeldig is en bijgevolg, wat de zaken 114, 116, 119 en 120/76 betreft, door de verwijzende rechterlijke instanties buiten toepassing moet worden gelaten. Voor wat de zaken 83 en 94/76, 4 en 15/77 betreft, verklare het Hof de Gemeenschap aansprakelijk in de zin van artikel 215 EEG-Verdrag. Voor het geval partijen niet tot overeenstemming kunnen komen ten aanzien van de schadevergoeding, zal het gewenst zijn hun een termijn te stellen voor de voortzetting van de behandeling.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.