61978C0232
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 4 de julio de 1979 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
El procedimiento sobre el que hoy me pronuncio versa sobre la compatibilidad con las disposiciones del Derecho comunitario de algunos elementos de lo que el Gobierno francés denomina una organización nacional del mercado de la carne de ovino.
En su escrito de interposición de recurso, la Comisión describió algunas particularidades de dicho régimen francés, que gestiona el Office national interprofessionnel du bétail et des viandes y cuyas disposiciones relativas a la importación prácticamente sólo tienen relevancia en la actualidad en relación con el Reino Unido, aparte de países terceros. Me permito remitirme a dicha descripción y me limitaré, a continuación, a hacer mención a los elementos por medio de los cuales se pretende estabilizar los precios en el mercado francés, que al parecer no puede abastecerse suficientemente con la producción propia.
Así, salvo ciertas excepciones, está prohibida en principio la importación de carne de ovino congelada. Y cuando la importación está permitida, como ocurre en relación con los animales vivos, la carne fresca y la carne refrigerada, se aplican precios de umbral nacionales y se hace necesaria una licencia de importación. A tal efecto, se concede, al parecer, una autorización de importación global, limitada en cuanto a la cantidad y al tiempo, en cuyo marco se expiden luego los certificados de importación singulares. Sólo se autoriza la importación cuando la cotización de precios en Francia alcanza o supera el precio de umbral. Si dicha cotización se sitúa durante una semana por debajo del precio de umbral, se interrumpe la concesión de autorizaciones de importación y sólo; e reanuda si se alcanza el precio de umbral la semana siguiente. Si no se alcanza el precio de umbral en el mercado francés iurante dos semanas consecutivas, se produce un bloqueo de las importaciones que sólo vuelve a levantarse si durante dos semanas consecutivas se supera el precio de umbral.
Junto a esto, se recauda un derecho de importación de animales de abasto, carne fresca y carne refrigerada. A tales importaciones se aplican seis diferentes tipos a tanto alzado en función de la cotización nacional de precios de cada semana. Al igual que el precio de umbral, dichos tipos se adaptan periódicamente a la evolución de los costes y para el cálculo del impuesto se toma en consideración, de manera particular, la evolución de la situación monetaria en los países exportadores, como, por ejemplo, la devaluación de la libra inglesa.
Esta normativa ya fue objeto del asunto 58/77, a raíz de un recurso formulado por la República de Irlanda, que terminó sin sentencia al alcanzarse entre los Gobiernos francés e irlandés un acuerdo en virtud del cual, a partir del 1 de enero de 1978 y con sujeción a determinados requisitos, la carne de ovino procedente de Irlanda obtuvo libre acceso al mercado francés.
Mediante un escrito de enero de 1978, el Gobierno británico presentó a la Comisión sus quejas sobre el trato discriminatorio que recibían los operadores económicos británicos interesados en la exportación, así como el mes siguiente expresó ante la Comisión sus quejas contra la elevación de los mencionados derechos de importación que había anunciado el Gobierno francés.
Estimando que la normativa francesa, al obstaculizar la circulación de mercancías, era contraria al Tratado, la Comisión incoó un procedimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE con objeto de que se declare el incumplimiento de las obligaciones impuestas por el Tratado. Se inició éste mediante un escrito de la Comisión, de 2 de febrero de 1978, dirigido a la Representación Permanente de Francia, después de que la Dirección General de Agricultura dirigiera un télex al Gobierno francés el 16 de enero de 1978 invitándole a presentar sus observaciones, al que éste había respondido el 21 de enero de 1978. La Representación Permanente de Francia tomó posición en escrito de 2 de Febrero de 1978 en el que hizo referencia, en especial, a las graves consecuencias económicas de una supresión inmediata del régimen de importación, habida cuenta del bajo nivel de los precios británicos y del hecho de que aún no existiera una normativa comunitaria apropiada. La Comisión, sin embargo, emitió el 22 de mayo de 1978 un dictamen motivado. Dado que Francia no se atuvo al contenido de dicho dictamen en el plazo de un mes que éste fijaba, recurrió finalmente la Comisión al Tribunal de Justicia el 23 de octubre de 1978.
Mediante su escrito de interposición de recurso solicitó la Comisión al Tribunal de Justicia que declare que, al seguir aplicando después del 1 de enero de 1978 su régimen nacional a la importación de carne de ovino procedente del Reino Unido, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 12 y 30 del Tratado CEE.
En la vista oral se modificó esta pretensión, con referencia a la sentencia de 23 de marzo de 1979, Comisión/Reino Unido (231/78, Rec. p. 1447), y a la vista de los plazos establecidos en los artículos 35, 36 y 42 del Acta de adhesión, en el sentido de que habían de declararse incumplimientos de las obligaciones impuestas por el Tratado desde la fecha de la adhesión en cuanto a las restricciones cuantitativas a la importación; desde el 1 de enero de 1975, en cuanto a las medidas de efecto equivalente, y desde el 1 de julio de 1977, en cuanto a las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana.
Sobre estas pretensiones, a las que la República Francesa volvió a oponerse de manera expresa en la vista oral, opino lo siguiente:
1.
Hay que señalar con carácter previo que no se discute ni el hecho de que la interrupción de las importaciones, así como su bloqueo, constituyen restricciones cuantitativas a la importación en el sentido del artículo 30 del Tratado CEE, ni que la necesidad de solicitar una licencia de importación actúa como una medida de efecto equivalente —véase, al efecto, la sentencia de 16 de marzo de 1977, Comisión/Francia (68/76, Rec. p. 515)—, ni que el impuesto a la importación equivale a una exacción de efecto equivalente a derechos de aduana en el sentido del artículo 12 del Tratado.
Es igualmente incontestable que las mencionadas medidas, en cuanto forman parte de una organización nacional de mercado, pueden ser válidas, como se declaró, por ejemplo, en la sentencia de 10 de diciembre de 1974, Charmasson (48/74, ↔ Rec.p. 1383). La valoración de su legalidad no apunta, por consiguiente, sólo hacia las citadas disposiciones del Tratado; dicha valoración depende más bien de la importancia que haya de atribuirse a su integración en una organización nacional de mercado y a la circunstancia de que aún no se haya establecido una organización común de mercados en este sector.
2.
Podría revestir, al respecto, cierta importancia el apartado 2 del artículo 60 del Acta de adhesión, cuyo tenor es el siguiente:
«En cuanto a los productos no sometidos en el momento de la adhesión a la organización común de mercados, las disposiciones del Título I relativas a la supresión progresiva de las exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana, y de las restricciones cuantitativas y medidas de efecto equivalente, no se aplicarán a dichas exacciones, restricciones y medidas cuando éstas formen parte de una organización nacional de mercado en la fecha de la adhesión. Tal disposición sólo será aplicable en la medida necesaria para asegurar el mantenimiento de la organización nacional y hasta el establecimiento de la organización común de mercados para dichos productos.»
Sobre este punto se plantea la cuestión -y a ello limitó la Comisión en un primer momento su apreciación- de si, tras el vencimiento del plazo establecido por el apartado 2 del artículo 9 del Acta de adhesión, esto es, después del 31 de diciembre de 1977, sigue siendo posible invocar el apartado 2 del artículo 60 y, por tanto, si éste puede considerarse como una «disposición particular» en el sentido del apartado 2 del artículo 9 que establece:
«Sin perjuicio de las fechas, plazos y disposiciones particulares previstos en la presente Acta, la aplicación de las medidas transitorias concluirá al final de 1977.»
El Gobierno francés sostiene con énfasis esta opinión. Remitiéndose a los trabajos preparatorios del Acta de adhesión, señala que, a diferencia del artículo 8 del Tratado, no se estableció en éstos el principio de un período transitorio. El Acta de adhesión, alega, únicamente prevé en su Cuarta Parte, así como en Anexos y Protocolos, distintas medidas provisionales a las que había, o todavía hay, que aplicar plazos de distinta duración. Es particularmente importante, señala, que en el apartado 2 del artículo 9 no se habla únicamente de un plazo de principio, sino que también se encuentran en él reservas en relación con las cuales tiene cierta importancia el vago concepto de «disposiciones particulares». Atendiendo a considerables diferencias y divergencias estructurales en la política agraria, que se hacían notar precisamente en relación con la carne de ovino, como muestran las diferencias de precios, el referido apartado representa una medida transitoria importante para la agricultura. Si se compara a éste con el artículo 45 del Tratado y se comprueba que, a diferencia de otras disposiciones particulares que contienen formalmente una limitación temporal, el apartado 2 del artículo 60 no especifica fecha alguna, sólo podrá concluirse, en opinión del Gobierno francés, que la jurisprudencia desarrollada en la citada sentencia Charmasson en relación con el propio Tratado, no es determinante en relación con el Acta de adhesión y que, por tanto, incluso después del vencimiento del plazo del apartado 2 del artículo 9, no puede aplicarse el principio de la libre circulación de mercancías frente a organizaciones nacionales de mercado, mientras falte una organización común de mercados en el sector de que se trata.
Como ya hizo en las sentencias de 29 de marzo de 1979, Meijer (118/78, ↔ Rec. p. 1387), y Comisión/Reino Unido, antes citada, en las que se trataba de restricciones a la importación en el marco de la organización británica del mercado de la patata, también ahora la Comisión se opone a este planteamiento. Defiende en suma la opinión de que en ningún caso pueden justificarse, después del final de 1977, obstáculos nacionales a los intercambios comerciales invocando la existencia de una organización nacional de mercado y el apartado 2 del artículo 60 del Acta de adhesión.
Sobre esta discrepancia basta recordar que en . la citada sentencia Comisión/Reino Unido, para cuya redacción se tuvieron presentes las mencionadas alegaciones de la República Francesa, ya que intervino como coadyuvante en apoyo del Reino Unido, este Tribunal de Justicia corroboró el punto de vista de la Comisión.
Si no me equivoco, en aquella ocasión fueron tres las reflexiones trascendentes para el Tribunal de Justicia: la procedencia de tomar en consideración el sistema general del Acta de adhesión, la necesidad de tener en cuenta, además, las conexiones del artículo 60 con las disposiciones generales del Tratado sobre los fundamentos y el sistema de la Comunidad, así como sobre los principios de la política agrícola común y, finalmente, la obligación de respetar el principio de la igualdad de trato de los Estados miembros en relación con las normas esenciales de funcionamiento del mercado común. Ello llevó al Tribunal de Justicia a sentar el principio de que las normas de funcionamiento del mercado común gozan de prioridad y en ningún caso pueden interpretarse latu sensu las excepciones o las disposiciones que de ellas se separan. Y ello condujo además a la conclusión de que el apartado 2 del artículo 60 del Acta de adhesión no puede ser considerado como una «disposición particular» en el sentido del apartado 2 del artículo 9, que encierra una clara limitación en el tiempo, con lo cual quedó claro que, a partir del transcurso del plazo del apartado 2 del artículo 9, es decir, después de 1977, ya no se podían justificar medidas que obstaculizaran la libre circulación de mercancías invocando organizaciones particulares de mercado de ámbito nacional. Expresamente subrayó este Tribunal de Justicia que la persistencia hasta la fecha de vacíos en la política agrícola común no puede constituir impedimento alguno para la aplicación de las normas generales vigentes para el mercado común, y si después de transcurrir el citado período se apreciaba aún la necesidad de medidas particulares, éstas no podían ser adoptadas de manera unilateral por los Estados miembros invocando organizaciones nacionales de mercado.
Con ello, la solución del presente litigio queda efectivamente esbozada en el sentido de que no debe reconocerse a partir del 1 de enero de 1978 fundamento jurídico alguno para el mantenimiento de las restricciones francesas relativas, entre otras, a la importación de carne de ovino procedente del Reino Unido.
No obstante, me gustaría todavía analizar algunos argumentos complementarios expuestos por el Gobierno francés en la vista oral que, en su opinión, deben dar lugar a un juicio distinto.
Así, se alegó que los problemas relacionados con la organización francesa del mercado de la carne de ovino son de naturaleza distinta que los que surgieron en el asunto de la citada sentencia Comisión/Reino Unido. Según ello, lo que importa ante todo es que las negociaciones sobre la organización común de mercados para este sector están muy avanzadas y se puede contar con su próxima conclusión. Ello es trascendente, afirmó el Gobierno francés, en relación con ciertos enunciados contenidos en la sentencia Comisión/Reino Unido, según los cuales no pueden mantenerse por «tiempo indefinido» organizaciones nacionales de mercado y sus correspondientes obstáculos a los intercambios.
Pero, en realidad, este argumento no conduce a nada. Cuando, en particular en la sentencia Comisión/Reino Unido, se elaboró el principio de que después del año 1977 no son admisibles excepciones a la regla general contenida en el apartado 2 del artículo 60, no puede naturalmente ser decisiva, en la medida en que no existe al respecto la menor reserva, la cuestión de si la disolución de la organización nacional de mercado no se vislumbra en absoluto por el momento o, por el contrario, como parece muy posible en relación con la carne de ovino, se va a producir en un plazo relativamente breve tras el vencimiento del período transitorio del apartado 2 del artículo 9.
Se hizo también referencia a la evolución de los precios en el Reino Unido, por una parte, y en Francia, por otra, que presenta en los últimos años un cierto acercamiento y a ello se vinculó la esperanza de que concurran las condiciones que permitan la libre circulación de mercancías aun manteniendo la normativa francesa.
Pero también esta alegación ha de contemplarse a la luz de los principios contenidos en la mencionada sentencia, ya que no puede extraerse de ello la conclusión de que el Acta de adhesión concede un plazo de espera adicional, en función de la evolución económica, para medidas que, en sí mismas, son contrarias al Tratado. Además, prescindiendo plenamente de que, en cualquier caso, la obligación de solicitar una licencia de importación ha de considerarse como una medida, ilegal, de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación, no puede olvidarse que todavía hoy hay que registrar considerables diferencias de precios y que no puede en modo alguno decirse con seguridad cuando quedarán reducidas a un margen que excluya la recaudación de un impuesto a la importación y los bloqueos temporales de la importación.
Recuerda además el Gobierno francés que también en el Reino Unido existe una organización nacional del mercado de la carne de ovino que, en contra del principio de igualdad de trato, al parecer se mantiene intacta. Citando cifras ciertamente impresionantes, indica que el desmantelamiento de las medidas francesas arrastraría una durísima competencia de carne de ovino británica de bajo precio que pondría en grave peligro la economía. de determinadas regiones deprimidas de Francia.
Hay que decir al respecto, en primer lugar, que el Derecho comunitario no requiere en absoluto una supresión de las organizaciones nacionales de mercado, sino únicamente poner fin a los obstáculos a la libre circulación de mercancías que aquéllas conllevan. Por ello, no tiene nada de particular que, en cuanto a la organización inglesa del mercado de la carne de ovino que, al parecer, no contempla régimen de importación alguno, no se exijan modificaciones similares a las exigidas con respecto a la organización francesa de dicho mercado que efectivamente obstaculiza la importación. Por otra parte, no es nada seguro, si se cumple la tesis de la Comisión, que se produzcan en la proporción temida los pretendidos efectos sobre la estructura económica de Francia. Efectivamente, no debe olvidarse, y así lo puso en todo caso de relieve claramente la sentencia Comisión/Reino Unido, que el Derecho comunitario sólo excluye, después del vencimiento del período transitorio, medidas nacionales unilaterales; por el contrario, no impide en absoluto, cuando lo exige la situación, la adopción de medidas por la Comunidad, por ejemplo, en forma de ayudas, como ya se contempló también en una propuesta de la Comisión.
Por último, alegó también el Gobierno francés, y en ello observa cierta contradicción con la interpretación restrictiva del apartado 2 del artículo 60 del Acta de adhesión, que también las Instituciones comunitarias, tras el vencimiento del período transitorio, postulan una aplicación flexible de los preceptos comunitarios en el sector agrícola y que, al respecto, se puede pensar en las excepciones al Reglamento (CEE) no 1422/78 del Consejo (DO L 171, p. 14; EE 03/14, p. 158) o en la rebaja del precio de la mantequilla británica por medio de ayudas; además, alega, no se ha vacilado en reconocer en el artículo 102 del Acta de adhesión, que trata de una medida de protección de los fondos pesqueros, y a pesar de su imprecisa redacción, una «medida particular» que permite orillar el artículo 9.
Por lo que se refiere al artículo 102 del Acta de adhesión, basta indicar que dicho precepto puede considerarse sin más como una «medida particular» en el sentido del apartado 2 del artículo 9 del Acta de adhesión a causa de la clara limitación temporal que contiene, que es lo determinante con arreglo a la sentencia del asunto 231/78. Por lo demás, basta hacer la reflexión, por una parte, de que en ningún caso se dirigía a obstaculizar los intercambios comerciales con el consiguiente detrimento del importante principio de la libre circulación de mercancías, y que, por otra parte, también es significativo que no nos encontramos ante medidas nacionales adoptadas de manera unilateral, sino ante excepciones a la normativa comunitaria autorizadas por las Instituciones comunitarias.
En consecuencia, ya sólo queda la conclusión contenida en la redacción inicial del recurso de la Comisión, de que, al seguir aplicando después del 1 de enero de 1978 su régimen nacional a la importación de carne de ovino procedente del Reino Unido, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 12 y 13 del Tratado.
3.
No obstante, en relación con la modificación que introdujo la Comisión en su pretensión durante la vista oral, hay que analizar si hay motivo para una declaración más enérgica en el sentido de que el régimen de importación francés debe considerarse como incumplimiento del Tratado, ya antes del vencimiento del período transitorio del artículo 9 del Acta de adhesión, en las fechas expresadas por la Comisión.
Sobre este punto, ya que lo que de manera principal interesa a la Comisión es la adecuación más rápida posible de la situación jurídica francesa al Derecho comunitario, podría en sí mantenerse la opinión de que carece de interés extender el análisis a un pasado aún más lejano. Podría, pues, obviarse la cuestión de si el apartado 2 del artículo 60 del Acta de adhesión constituye únicamente una disposición excepcional en favor de los nuevos Estados miembros, ya que en el presente caso basta declarar que no podía aplicarse a partir del 1 de enero de 1978 y, por tanto, incluso con una interpretación lata de dicha disposición, Francia no podía extraer de la misma apoyo legal a partir de tal momento.
No obstante, si aún se quiere entrar a fondo en la citada cuestión, ha de observarse brevemente lo siguiente:
La Comisión cree que puede extraer puntos de apoyo para su opinión, ante todo, de los fundamentos de la citada sentencia Comisión/Reino Unido. Efectivamente, en ella se dice que no puede interpretarse el Acta de adhesión en el sentido de que haya creado, en favor de los nuevos Estados miembros y por un período indeterminado, una posición jurídica que, por lo que a la supresión de las restricciones cuantitativas se refiere, es diferente de la prevista por el Tratado para los Estados miembros originarios. Se indica además que, si se considerase al apartado 2 del artículo 60 del Acta de adhesión como una «disposición particular» en el sentido del apartado 2 del artículo 9 de la misma, resultaría una desigualdad duradera entre los Estados miembros originarios y los nuevos Estados miembros, ya que éstos últimos estarían en condiciones de impedir o limitar la importación de determinados productos agrícolas de origen comunitario mientras que los primeros, en virtud del Tratado, estarían obligados a abstenerse de establecer cualquier restricción a las importaciones de los mismos productos incluso si éstos procedieran de un nuevo Estado miembro que hiciera uso del apartado 2 del artículo 60. Se añade en este pasaje de la sentencia (apartado 17) que tales desigualdades sólo fueron aceptables por los Estados miembros originarios con carácter provisional.
No obstante, me parece muy dudoso, en primer lugar, que estas afirmaciones obliguen a deducir efectivamente que el criterio del Tribunal de Justicia es que el apartado 2 del artículo 60 del Acta de adhesión se aplica en todo caso únicamente en favor de los nuevos Estados miembros. No debe olvidarse al respecto que la sentencia se dictó en relación con el mercado de la patata, respecto del cual no existían al parecer organizaciones nacionales en los antiguos Estados miembros; por esta causa se hace hincapié, de manera tan inequívoca, en las obligaciones impuestas por el Tratado, al referirse a los Estados miembros originarios. Además, en el referido pasaje de la sentencia, que no es determinante para el fallo, se habla de «desigualdad de trato», en particular con referencia a la interpretación del apartado 2 del artículo 60 como «disposición particular», que no debe vincularse con el período transitorio, y efectivamente, desde la sentencia Charmasson, se ha sentado en cuanto a las relaciones de los Estados miembros entre sí que, después del final del período transitorio, no pueden invocar organizaciones nacionales de mercado para justificar restricciones a la importación. No parece, además, desacertado relacionar «desigualdades provisionales» con el hecho de que durante el período transitorio del apartado 2 del artículo 9 del Acta de adhesión, cuando ya había finalizado el período transitorio del Tratado, sólo cabían obstáculos a los intercambios comerciales en las relaciones entre antiguos y nuevos Estados miembros, pero no, respecto de los mismos productos, entre los Estados miembros originarios.
Por otra parte, prescindiendo del hecho de que en la citada sentencia se subrayó la necesidad de la igualdad de trato entre los antiguos y los nuevos Estados miembros, hay que señalar, siguiendo en este punto al representante de la República Francesa, la estructura claramente sinalagmática del apartado 2 del artículo 60 del Acta de adhesión. Al contrario de lo que ocurre con el apartado 1 del artículo 60, que se aplica de manera inequívoca sólo a los nuevos Estados miembros, el apartado 2 del artículo 60 es de naturaleza objetiva, en el sentido de que se refiere a determinados productos, en concreto a aquellos que en ese momento no estaban sometidos a una organización común de mercados. Se establece con respecto a estos productos que las disposiciones del Título I relativas a la supresión progresiva de las exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana, y de las restricciones cuantitativas y medidas de efecto equivalente, no se aplicarán a dichas exacciones, restricciones y medidas cuando éstas formen parte de una organización nacional de mercado en la fecha de la adhesión. Con ello, y en especial si se tienen en cuenta las obligaciones inequívocamente recíprocas que resultan de los artículos 35, 36 y 42, resulta claro en mi opinión que el apartado 2 del artículo 60 no se aplicaba únicamente de manera unilateral a los nuevos Estados miembros.
Finalmente, interesa todavía analizar lo que expuso la Comisión en las citadas sentencias Merjer y Comisión/Reino Unido en relación con los trabajos preparatorios del apartado 2 del artículo 60. Al parecer, al elaborar esta disposición, existía la convicción general de que los Estados miembros originarios podían mantener obstáculos a la libre circulación de mercancías, derivados de la existencia de una organización nacional de mercado, hasta que se estableciera una organización común de mercados. Según dicha convicción, a esta situación debía adaptarse la de los nuevos Estados miembros y, desde esta perspectiva, no se consideraba efectivamente el apartado 2 del artículo 60 en su origen como una medida transitoria. Pero, una vez que por medio de la sentencia Charmasson se aclaró a posteriori que únicamente pueden darse excepciones al principio de la libre circulación de mercancías durante el período transitorio, aunque en el momento de su finalización no exista aún una organización común de mercados, y en evitación de desigualdad de trato, no se puede menos que entender dicho principio en relación con los nuevos Estados miembros en el sentido de que la expresión «período transitorio» debe designar el del Acta de adhesión.
Por ello estimo que no hay motivo para declarar que, al mantener su régimen de importación en relación con la carne de avino, la República Francesa haya incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario con anterioridad al 1 de enero de 1978.
4.
En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que estime el recurso de la Comisión conforme a su redacción inicial y declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 12 y 30 del Tratado CEE al aplicar después del 1 de enero de 1978 su régimen nacional a la importación de carne de ovino procedente del Reino Unido. Conforme a las pretensiones aducidas, se ha de condenar además en costas a la parte demandada.
(
*1
)	Lengua original: alemán.