62002CJ0184_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I de forenede sager C-184/02 og C-223/02,
angående to annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF,
anlagt den 16. maj og
12. juni 2002
,
Kongeriget Spanien
først ved R. Silva de Lapuerta, derefter ved N. Díaz Abad, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger i sag C-184/02,
og
Republikken Finland
ved T. Pynnä, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger i sag C-223/02,
mod
Europa-Parlamentet
ved M. Gómez-Leal og C. Pennera (sag C-184/02) samt ved H. von Hertzen og G. Ricci (sag C-223/02), som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
og
Rådet for Den Europæiske Union
ved A. Lopes Sabino og G.-L. Ramos Ruano (sag C-184/02) samt ved A. Lopes Sabino og H.
Erno (sag C-223/02), som befuldmægtigede,
sagsøgte,
støttet af
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved F. Castillo de la Torre og W. Wils (sag C-184/02) samt ved M. Huttunen og W. Wils (sag C-223/02), som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
intervenient,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, P. Jann, og dommerne A. Rosas, S. von Bahr, K. Lenaerts (refererende dommer) og K. Schiemann,
generaladvokat: C. Stix-Hackl
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Múgica Arzamendi,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 5. februar 2004,
efter at der er afgivet indlæg af parterne,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den
30. marts 2004,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Kongeriget Spanien har i sin stævning (sag C-184/02) nedlagt påstand om annullation af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/15/EF af 11. marts 2002 om tilrettelæggelse af arbejdstid for personer, der udfører mobile vejtransportaktiviteter (EFT L 80, s. 35, herefter »det anfægtede direktiv«). Denne stævning blev ændret den 3. juni 2002.
2. Republikken Finland har i sin stævning (sag C-223/02) nedlagt påstand om annullation af det anfægtede direktiv, for så vidt som det vedrører selvstændige chauffører.
3. Ved kendelser afsagt af Domstolens præsident den 4. oktober og 7. november 2002 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber fået tilladelse til at intervenere til støtte for Parlamentets og Rådets påstande.
4. På grund af sammenhængen mellem de to sager har formanden for Domstolens Første Afdeling ved kendelse af 7. januar 2004 besluttet at forene sag C-184/02 og sag C-223/02 med henblik på den mundtlige forhandling og domsafsigelsen i henhold til procesreglementets artikel 43.
Retsforskrifter
5. Den 20. december 1985 vedtog Rådet forordning (EØF) nr. 3820/85 om harmonisering af visse bestemmelser på det sociale område inden for vejtransport (EFT L 370, s. 1). Denne forordning, som gælder for ansatte og selvstændige chauffører, regulerer køre- og hviletider på vejtransportområdet.
6. Den 23. november 1993 vedtog Rådet direktiv 93/104/EF om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden (EFT L 307, s. 18). Dette direktiv regulerer de daglige og ugentlige minimumshvileperioder, årlige ferier, pauser og den maksimale ugentlige arbejdstid, samt visse aspekter i forbindelse med natarbejde, skifteholdsarbejde og arbejdsrytme.
7. Vejtransportsektoren, som oprindeligt var udelukket fra anvendelsesområdet for direktiv 93/104, blev henført under dette ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/34/EF af 22. juni 2000 om ændring af Rådets direktiv 93/104 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden, for at omfatte sektorer og aktiviteter, der er undtaget fra dette direktiv (EFT L 195, s. 41). I medfør af dette ændringsdirektiv finder bestemmelserne i direktiv 93/104 vedrørende daglige og ugentlige hvileperioder, pauser og arbejdstid ved natarbejde imidlertid ikke anvendelse på mobile arbejdstagere.
8. I 2002 blev det anfægtede direktiv vedtaget. Ifølge dette direktivs artikel 1 har det til formål »at fastsætte minimumsforskrifter for tilrettelæggelse af arbejdstid for at forbedre beskyttelsen af sikkerheden og sundheden for personer, der udfører mobile vejtransportaktiviteter, samt forbedre færdselssikkerheden og tilnærme konkurrencevilkårene yderligere til hinanden«.
9. Det anfægtede direktivs artikel 2 vedrørende direktivets anvendelsesområde bestemmer følgende i stk. 1:
»Dette direktiv gælder for mobile arbejdstagere, som er beskæftiget af virksomheder, der er etableret i en medlemsstat og deltager i vejtransportaktiviteter, som er omfattet af forordning (EØF) nr. 3820/85, eller, hvis denne ikke finder anvendelse, af AETR-overenskomsten.
Uden at det berører bestemmelserne i tredje afsnit, finder direktivet anvendelse på selvstændige chauffører fra den 23. marts 2009.
Kommissionen forelægger Europa-Parlamentet og Rådet en rapport senest to år før denne dato. Rapporten analyserer, hvilke konsekvenser undtagelsen fra direktivets anvendelsesområde for selvstændige chauffører har for færdselssikkerheden, konkurrencevilkårene, erhvervets struktur og de sociale aspekter. Der tages højde for situationen i de enkelte medlemsstater for så vidt angår transporterhvervets struktur og vejtransporterhvervets arbejdsmiljø. På baggrund af rapporten forelægger Kommissionen et forslag, der tager sigte på enten
– at fastsætte de nærmere bestemmelser for direktivets anvendelse på selvstændige chaufføre for så vidt angår visse kategorier af selvstændige chauffører, hvis virksomhed ikke omfatter transportaktiviteter i andre medlemsstater, og som af objektive grunde er underlagt lokale begrænsninger, som f.eks. beliggenhed i et randområde, lange interne afstande eller et særdeles konkurrencepræget miljø, eller
– at selvstændige chauffører ikke omfattes af direktivet.«
10. Det anfægtede direktivs artikel 3 definerer begreberne »arbejdstid«, »rådighedstid«, »arbejdsplads«, »mobil arbejdstager«, »selvstændig chauffør«, »person, der udfører mobile vejtransportaktiviteter«, »uge«, »natperiode« og »natarbejde«.
11. I dette direktivs artikel 3, litra a), defineres »arbejdstid« som følger:
»1) for mobile arbejdstagere: Den periode mellem arbejdets påbegyndelse og dets afslutning, hvor den pågældende er på sin arbejdsplads, til rådighed for arbejdsgiveren og udøver sine funktioner eller sine aktiviteter, dvs.
– den tid, der medgår til alle vejtransportaktiviteter. Der er navnlig tale om følgende aktiviteter:
i) kørsel
ii) på- og aflæsning
iii) hjælp i forbindelse med passagerers ind- og udstigning af køretøjet
iv) rengøring og teknisk vedligeholdelse
v) ethvert andet arbejde, som har til formål at sikre køretøjets, lastens og passagerernes sikkerhed eller at opfylde lov- eller forskriftsmæssige forpligtelser, der specifikt knytter sig til den pågældende transport, herunder opsyn med på- og aflæsning, administrative formaliteter med politi, toldvæsen, indrejsemyndigheder osv.
– de perioder, hvor den pågældende ikke frit kan disponere over sin tid og skal forblive på sin arbejdsplads, klar til at påtage sig sit arbejde, og hvor han udfører specifikke arbejdsopgaver, navnlig ventetid i forbindelse med på- og aflæsning, når den forventede varighed heraf ikke er kendt i forvejen, dvs. enten inden udkørsel eller umiddelbart inden det tidspunkt, hvor den pågældende periode faktisk begynder eller i henhold til de almindelige betingelser, som er forhandlet mellem arbejdsmarkedets parter og/eller fastsat i medlemsstaternes lovgivning.
2) For selvstændige chauffører anvendes samme definition på den periode mellem arbejdets påbegyndelse til dets afslutning, hvori den selvstændige chauffør er på sin arbejdsplads, til rådighed for kunden og udøver sine funktioner eller sine aktiviteter bortset fra generelt administrativt arbejde, der ikke specifikt knytter sig til den pågældende transport.
[…]«
12. I det anfægtede direktivs artikel 3, litra e), stk. 1, defineres en selvstændig chauffør som »[…] enhver person, hvis erhvervsmæssige hovedaktivitet er at udføre personbefordring ad vej eller vejgodstransport for fremmed regning, som defineret i fællesskabslovgivningen, i henhold til en fællesskabstilladelse eller enhver anden erhvervsmæssig bemyndigelse til at udføre den nævnte transport, og som har tilladelse til at arbejde for egen regning og ikke er bundet til en arbejdsgiver ved en ansættelseskontrakt eller noget andet arbejdsmæssigt hierarkisk afhængighedsforhold, som frit kan tilrettelægge den pågældende erhvervsaktivitet, og hvis indkomst afhænger direkte af overskuddet, og som alene eller i samarbejde med andre selvstændige chauffører frit kan have erhvervsmæssige forbindelser med flere kunder«.
13. Grundlæggende regulerer det anfægtede direktiv den maksimale ugentlige arbejdstid (artikel 4), pauser (artikel 5), lærlinge og praktikanters hviletid (artikel 6) og natarbejde (artikel 7).
Formaliteten vedrørende sag C-184/02
14. Parlamentet og Rådet har gjort gældende, at denne sag må afvises, idet Parlamentet ikke i stævningen var angivet som sagsøgt, selv om det anfægtede direktiv er blevet vedtaget af disse to institutioner i henhold til den i artikel 251 EF fastlagte procedure. De har i øvrigt anført, at der i stævningen alene er nedlagt påstand om, at Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
15. Rådet og Parlamentet har tilføjet, at det fremgår af sammenhængen mellem artikel 21, stk. 1, i EF-statutten for Domstolen og procesreglementets artikel 38, stk. 1, litra b), og stk. 7, at den manglende angivelse af Parlamentet som sagsøgt ikke er en skrivefejl, og at den ikke kan berigtiges. Under disse omstændigheder har de bestridt, at den skrivelse, som Kongeriget Spanien har indgivet til Domstolens Justitskontor efter indleveringen af stævningen, og hvori Parlamentet tilføjes som sagsøgt, kan bevirke, at sagen antages til realitetsbehandling.
16. Det bemærkes, at den korrektion, Kongeriget Spanien foretog efter indleveringen af stævningen med angivelse af Parlamentet og Rådet som sagsøgte, skete inden for søgsmålsfristen.
17. Under alle omstændigheder betyder angivelsen af »Europa-Parlamentets og Rådets« direktiv 2002/15 som annullationssøgsmålets genstand i stævningens oprindelige version, at både Parlamentet og Rådet stiltiende, men bestemt, anføres som sagsøgte, og den kan ikke efterlade tvivl om, at sagsøgerens hensigt oprindeligt har været at anlægge sag mod begge institutioner. Den i foregående præmis nævnte korrektion må under disse omstændigheder anses for en præcisering og ikke for en ændring eller en berigtigelse af stævningen vedrørende et aspekt som omhandlet i procesreglementets artikel 38, stk. 1.
18. Heraf følger, at søgsmålet i sag C-184/02 kan antages til realitetsbehandling.
Formaliteten vedrørende sag C-223/02
19.
Parlamentet og Kommissionen har gjort gældende, at denne sag må afvises, idet søgsmålet ikke er tilstrækkeligt præcist, da det ikke opfylder de i procesreglementets artikel 38, stk. 1, opstillede krav til stævningen vedrørende angivelse af søgsmålets genstand og sagsøgerens påstande. Parlamentet har påpeget, at Republikken Finland ikke udtrykkeligt har identificeret de bestemmelser i det anfægtede direktiv, som den påstår annulleret. Kommissionen har gjort gældende, at denne medlemsstat ikke i sin stævning har præciseret, om den søger alle de i stævningens punkt 2 omhandlede bestemmelser annulleret, om den kun søger en del af bestemmelserne annulleret, eller om den kun søger visse ord i bestemmelserne annulleret.
20. Imidlertid fremgår det klart af stævningen dels, at søgsmålets genstand er det anfægtede direktiv, for så vidt som det vedrører selvstændige chauffører som defineret i dette direktivs artikel 3, litra e) og f), dels at Republikken Finlands påstand tilsigter direktivets annullation i dette omfang.
21. Opregningen i stævningens punkt 2 af de dele af det anfægtede direktiv, der indeholder en særlig henvisning til selvstændige chauffører – nemlig ottende betragtning til og bestemmelserne i dette direktivs artikel 2, stk. 1, artikel 3, litra a), stk. 2, samt artikel 3, litra e) og f), – bidrager i fuldt omfang til at afgrænse sagens genstand i det foreliggende annullationssøgsmål.
22.
Heraf følger, at søgsmålet i sag C-223/02 kan antages til realitetsbehandling.
Realiteten
23. Til støtte for deres annullationspåstande har sagsøgerne dels formuleret fælles anbringender, dels formuleret deres egne anbringender, der bygger på magtfordrejning, tilsidesættelse af retten til fri erhvervsudøvelse, tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og den omstændighed, at det anfægtede direktiv ikke har til formål at forbedre færdselssikkerheden, tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling og af artikel 74 EF, tilsidesættelse af artikel 137, stk. 2 EF og artikel 157 EF samt manglende begrundelse.
Vedrørende anbringendet om magtfordrejning
24. Republikken Finland har gjort gældende, at hverken artikel 71 EF eller artikel 137, stk. 2, EF giver Fællesskabet beføjelse til at regulere arbejdstiden for selvstændige chauffører.
25. Hvad angår artikel 71 EF har Republikken Finland anført, at det anfægtede direktiv regulerer selvstændige chaufførers anvendelse af tid i et omfang, der går langt videre end denne artikels formål i henseende til forbedring af færdselssikkerheden og tilnærmelsen af konkurrencevilkårene. Hvad angår formålet med forbedring af færdselssikkerheden har Republikken Finland gjort gældende, at det anfægtede direktiv ikke kun regulerer køretid, men også selvstændige chaufførers samlede arbejdstid, hvorimod det på ingen måde er godtgjort, at andre end den med kørslen forbundne aktivitet ved vejtransport udgør en risiko for færdselssikkerheden. Hvad angår formålet med hensyn til tilnærmelsen af konkurrencevilkårene har Republikken Finland gjort gældende, at dette formål ikke kan begrunde, at selvstændige chauffører omfattes af det anfægtede direktivs anvendelsesområde, eftersom betragtningerne til dette direktiv for det første ikke gør det muligt at måle den reelle indvirkning på konkurrencevilkårene, og bestemmelserne i dette direktiv for det andet snarere bidrager til en øget konkurrencefordrejning til skade for de små og mellemstore virksomheder.
26. Hvad angår artikel 137, stk. 2, EF har Republikken Finland gjort gældende, at denne bestemmelse ikke giver Fællesskabet beføjelse til at vedtage foranstaltninger vedrørende arbejdstid for selvstændige.
27. Det bemærkes, at det anfægtede direktiv er vedtaget med hjemmel i artikel 71 EF og artikel 137, stk. 2, EF.
28. Det fremgår af artikel 71, stk. 1, EF, at Rådet med henblik på gennemførelsen af en fælles transportpolitik og under hensyntagen til de særlige aspekter af transportpolitikken efter den i artikel 251 EF omhandlede fælles beslutningsprocedure har kompetence til at fastsætte blandt andet »foranstaltninger til forbedring af transportsikkerheden« [litra c)] og »alle andre formålstjenlige bestemmelser« [litra d)].
29. Efter fast retspraksis indrømmer traktaten, når den giver Rådet til opgave at indføre en fælles transportpolitik, Rådet en vidtgående lovgivningsbeføjelse med henblik på vedtagelsen af de nødvendige fælles regler (dom af 28.11.1978, sag 97/78, Schumalla, Sml. s. 2311, præmis 4, og af 17.7.1997, forenede sager C-248/95 og C-249/95, SAM Schiffahrt og Stapf, Sml. I, s. 4475, præmis 23).
30. I øvrigt fremgår det af den klare ordlyd af artikel 71, stk. 1, litra c), EF og af Domstolens fortolkningsbidrag vedrørende begrebet »andre formålstjenlige bestemmelser« i artikel 71, stk. 1, litra d), EF (jf. Schmulla-dommen, præmis 6), at fællesskabslovgiver med hjemmel i artikel 71 EF har ret til – hvad også Republikken Finland har indrømmet – at vedtage fælles bestemmelser, der tilsigter at forbedre færdselssikkerheden og at fjerne nationale uligheder, som er egnet til i væsentlig grad at fordreje konkurrencevilkårene inden for transportsektoren.
31. Republikken Finland har imidlertid anført, at det anfægtede direktivs bestemmelser vedrørende selvstændige chauffører, i strid med det i direktivets artikel 1 anførte, ikke bidrager til at fremme de af artikel 71 EF dækkede formål med hensyn til forbedring af færdselssikkerheden og tilnærmelse af konkurrencevilkårene.
32. Der må herefter tages stilling til holdbarheden af denne argumentation.
33. Hvad for det første angår formålet bestående i at forbedre færdselssikkerheden bemærkes, at det anfægtede direktivs artikel 3, litra a), stk. 2, definerer de erhvervsaktive perioder, der i forhold til selvstændige chauffører skal anses for arbejdstid. Sammenholdt med dette direktivs artikel 4 vedrørende den maksimale ugentlige arbejdstid fastlægger denne definition et loft for det antal timer, som en selvstændig chauffør ugentlig kan afsætte til aktiviteter, der direkte er forbundet med vejtransport. Med henblik på at sikre overholdelsen af denne ugentlige begrænsning pålægger det anfægtede direktivs artikel 9 en pligt til at registrere arbejdstiden. Særligt med hensyn til de selvstændige chauffører fastsætter det anfægtede direktivs artikel 5 desuden hyppigheden og den mindste varighed af pauser.
34. De foranstaltninger, der er redegjort for i foregående præmis, har til formål at holde den ugentlige arbejdsrytme for den selvstændige chauffør inden for rimelige grænser, for så vidt angår hans aktiviteter, der kan påvirke hans kørsel på grund af deres indvirkning på hans træthedstilstand, og at pålægge ham nogle minimumsperioder til at genvinde sine kræfter. De tilsigter således ubestrideligt at forbedre færdselssikkerheden, som i modsætning til det af Republikken Finland påståede kan bringes i fare ikke alene ved for lange kørselsperioder, men også ved overdreven ophobning af ikke-kørselsrelaterede aktiviteter, såsom dem, der er opregnet i det anfægtede direktivs artikel 3, litra a), stk. 1, første led, nr. ii)-v), der er umiddelbart forbundet med en vejtransport (jf. i denne retning dom af 9.6.1994, sag C-394/92, Michielsen og GTS, Sml. I, s. 2497, præmis 14, og af 18.1.2001, sag C-297/99, Skills Motor Coaches m.fl., Sml. I, s. 573, præmis 24 og 25).
35. Det anfægtede direktiv omhandler også i artikel 7 anvendelse af de begrænsninger, som det fastsætter på området for arbejdstid ved natarbejde på selvstændige chauffører. Under hensyn til den særlige indflydelse, som natarbejde kan have på den menneskelige organisme, på vognmandens træthedstilstand og dermed også på hans kørsel, tilsigter en sådan foranstaltning også at forbedre færdselssikkerheden.
36. Det må derfor fastslås, at den i det anfægtede direktiv omhandlede regulering af selvstændige chaufførers arbejdstid forfølger et mål om at forbedre færdselssikkerheden. Som Parlamentet og Kommissionen med rette har understreget, er denne regulering et nyttigt supplement til bestemmelserne i forordning nr. 3820/85, som kun omhandler én af de faktorer, der indebærer fare for færdselssikkerheden, nemlig vognmændenes for lange køretider.
37. Ovennævnte konklusion svækkes ikke af den af Kongeriget Spanien anførte omstændighed, at det anfægtede direktivs artikel 2, stk. 1, tredje afsnit, med henblik på at fastsætte de selvstændige chaufførers endelige status i forhold til dette direktiv bestemmer, at Kommissionen senest den 23. marts 2007 skal forelægge Parlamentet og Rådet en rapport, der blandt andet vedrører de konsekvenser, som undtagelsen af selvstændige chauffører fra direktivets anvendelsesområde har for færdselssikkerheden.
38. Som Parlamentet har anført i sine skriftlige indlæg, og som det er gentaget af de forskellige institutioner under retsmødet, er denne bestemmelse resultatet af et i Rådet indgået kompromis vedrørende Kommissionens forslag, som foreskrev, at disse chauffører øjeblikkeligt blev underlagt det anfægtede direktiv »ud fra hovedsagelig trafiksikkerhedsmæssige grunde« (jf. punkt 4 og 5 i meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet af 21.6.2000, med titlen »Udvikling hen i mod en mere sikker og konkurrencedygtig vejtransport i Fællesskabet«, KOM(2000) 364 endelig). Forslaget kan ikke anfægte holdbarheden af overvejelserne vedrørende de virkninger, som tilbagelæggelse af for lange perioder med vejtransportaktiviteter og natarbejde kan have på førerens træthedstilstand, og følgelig på hans kørsel. Forslaget kan derfor ikke tilbagevise den slutning, hvorefter formålet bestående i at forbedre færdselssikkerheden fuldt ud berettiger reguleringen af selvstændige chaufførers arbejdstid som omhandlet i det anfægtede direktiv.
39. Hvad dernæst angår formålet med hensyn til tilnærmelse af konkurrencevilkårene tilsigter de i denne doms præmis 33 og 35 anførte bestemmelser i det anfægtede direktiv at koordinere de nationale lovgivninger vedrørende de væsentlige aspekter af den tid, der medgår til de selvstændige chaufførers vejtransportaktiviteter. I den egenskab bidrager bestemmelserne til med hensyn til disse aspekter at fjerne de uligheder mellem medlemsstaterne, som kan fordreje konkurrencen inden for erhvervet som selvstændig chauffør.
40. Det er i øvrigt blevet fastslået, at fælles bestemmelser som dem, der anført i denne doms præmis 33 og 35, og som tager sigte på at forbedre færdselssikkerheden, kun kan bidrage til at fjerne nationale uligheder, som er egnet til i væsentlig grad at fordreje konkurrencevilkårene på transportområdet, og således er »formålstjenlige« – i den i artikel 71, stk. 1, litra d), EF forudsatte betydning – for indførelsen af en fælles transportpolitik (jf. Schumalla-dommen, præmis 6).
41. I lyset af ovennævnte må det fastslås, at reguleringen af selvstændige chaufførers arbejdstider som omhandlet i det anfægtede direktiv kan bidrage til gennemførelsen af formålene med hensyn til færdselssikkerhed og tilnærmelsen af konkurrencevilkårene, som der henvises til i nævnte direktivs artikel 1. Heraf følger, at artikel 71 EF udgør et passende og tilstrækkeligt retsgrundlag for at anvende det anfægtede direktiv i forhold til denne gruppe af vognmænd.
42. Hvad angår artikel 137, stk. 2, EF skal det fastslås, at den i denne bestemmelse fastsatte lovgivningsprocedure til vedtagelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdsmiljøet for at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed er identisk med den procedure, som er fastsat i artikel 71 EF.
43. Anvendelsen af artikel 137, stk. 2, EF som et subsidiært retsgrundlag for det anfægtede direktiv har således under ingen omstændigheder indflydelse på den procedure, der er blevet fulgt ved vedtagelsen af direktivet.
44. Under disse omstændigheder er det ikke nødvendigt at tage stilling til, om artikel 137, stk. 2, EF også udgør et passende retsgrundlag for de foranstaltninger, der i forhold til selvstændige chauffører er omhandlet i det anfægtede direktiv (jf. også dom af 10.12.2002, sag C-491/01, British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco, Sml. I, s. 11453, præmis 98, og i modsat retning, dom af 11.6.1991, sag C-300/89, Kommissionen mod Rådet, »titandioxid«, Sml. I, s. 2867, præmis 18-21).
45. I lyset af ovennævnte bør det gennemgåede anbringende forkastes.
Anbringenderne om tilsidesættelse af retten til fri erhvervsudøvelse og erhvervsfrihed, tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og det forhold, at det anfægtede direktiv ikke har til formål at forbedre færdselssikkerheden
46. Kongeriget Spanien har for det første gjort gældende, at den omstændighed, at selvstændige chauffører omfattes af det anfægtede direktiv, har til følge at forhindre selvstændige vognmænd i at gøre sig alle anstrengelser og vi al deres tid til, at deres virksomhed opnår succes og en værdiforøgelse, hvilket er et uberettiget indgreb i deres ret til fri erhvervsudøvelse og erhvervsfriheden.
47. Kongeriget Spanien har for det andet gjort gældende, at formålet bestående i at forbedre færdselssikkerheden, i modsætning til hvad der anføres i fjerde og tiende betragtning til det anfægtede direktiv samt i dets artikel 1, ikke kan realiseres med dette direktiv, som er en social ordning, hvis eneste formål er at forbedre vognmændenes leve- og arbejdsvilkår. Kongeriget Spanien har endvidere gjort gældende, at uanset at det er berettiget at regulere arbejdstageres arbejdstid, henset til deres underordnede stilling i forhold til arbejdsgiveren, består der ikke et sådant beskyttelsesbehov for selvstændige erhvervsdrivende, som skal være frit stillet til at tilrettelægge deres aktiviteter, som de ønsker.
48. Republikken Finland har for det første gjort gældende, at den omstændighed, at selvstændige chauffører omfattes af anvendelsesområdet for det anfægtede direktiv, udgør en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. Republikken Finland har gjort gældende dels, at formålet bestående i at beskytte personer på ingen måde berettiger en regulering af disse chaufførers arbejdstid, dels at der allerede er taget hensyn til formålet bestående i at forbedre færdselssikkerheden med forordning nr. 3820/85, samt at en forbedring af kontrollen med hensyn til overholdelsen af denne forordning ville opfylde formålet lige så effektivt og mindre indgribende i forhold til retten til fri erhvervsudøvelse, dels at dette direktiv ikke præciserer, hvilke foranstaltninger der kan bidrage til opfyldelsen af formålet vedrørende tilnærmelse af konkurrencevilkårene.
49. Republikken Finland har for det andet gjort gældende, at den omstændighed, at selvstændige chauffører er underlagt det anfægtede direktiv, er en tilsidesættelse af princippet om retten til fri erhvervsudøvelse, som indebærer, at erhvervsdrivende frit skal kunne afgøre vigtigheden og tilrettelæggelsen af den arbejdstid, han ønsker at afsætte til sine erhvervsaktiviteter. Republikken Finland har anført, at dette direktiv, når det drejer sig om selvstændige chauffører, regulerer en række aktiviteter ud over kørsel, og at det pålægger disse chauffører pligt til at registrere arbejdstiden, hvilket er et uberettiget indgreb i deres ret til frit at tilrettelægge deres aktiviteter.
50. Indledningsvis skal det understreges, at Kongeriget Spanien under retsmødet har præciseret, at dets anbringende, som nævnt i denne doms præmis 47, vedrørende den omstændighed, at det anfægtede direktiv ikke har til formål at forbedre færdselssikkerheden, angår det forhold, at direktivet indebærer et uforholdsmæssigt indgreb i den ret, som selvstændige chauffører skal have til frit at tilrettelægge deres erhvervsaktiviteter. Dette anbringende falder således sammen med anbringendet om tilsidesættelse af retten til fri erhvervsudøvelse og erhvervsfriheden.
51. Retten til fri erhvervsudøvelse er et af fællesskabsrettens almindelige principper (jf. dom af 10.1.1992, sag C-177/90, Kühn, Sml. I, s. 35, præmis 16, af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 4973, præmis 78, samt SAM Schiffahrt og Stapf-dommen, præmis 72). Det forholder sig på samme måde med erhvervsfriheden, der falder sammen med retten til fri erhvervsudøvelse (jf. dom af 21.2.1991, forenede sager C-143/88 og C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen og Zuckerfabrik Soest, Sml. I, s. 415, præmis 72-77).
52. Disse rettigheder er imidlertid ikke absolutte rettigheder, men skal ses i sammenhæng med deres funktion i samfundet. De kan derfor underlægges begrænsninger, forudsat at sådanne begrænsninger er nødvendige for at tilgodese almene hensyn, og forudsat at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb i det centrale indhold af de beskyttede rettigheder (jf. dom af 28.4.1998, sag C-200/96, Metronome Musik, Sml. I, s. 1953, præmis 21).
53. I den foreliggende sag må det fastslås, at den i det anfægtede direktiv omhandlede regulering af selvstændige chaufførers arbejdstid tilsigter at forbedre færdselssikkerheden (jf. denne doms præmis 33-36) og følgelig tilgodeser et alment hensyn (jf. dom af 5.10.1994, sag C-55/93, Van Schaik, Sml. I, s. 4837, præmis 19, og af 12.10.2000, sag C-314/98, Snellers, Sml. I, s. 8633, præmis 55).
54. Som generaladvokaten har anført i punkt 112-116 i forslaget til afgørelse, er det rigtigt, at denne regulering har indflydelse på den måde, hvorpå de selvstændige chauffører udøver deres professionelle aktiviteter, men den har ingen indflydelse på retten til at udøve denne aktivitet.
55. Som Parlamentet og Kommissionen har understreget, sondrer det anfægtede direktiv hvad angår selvstændige chauffører dels mellem aktiviteter, der er direkte knyttet til vejtransport, såsom de i nævnte direktivs artikel 3, litra a), nr. 1, nævnte aktiviteter, som er genstand for foranstaltninger med henblik på tilpasning af arbejdstiden, som indført ved dette direktiv, dels »generelt administrativt arbejde, der ikke specifikt knytter sig til den pågældende transport« – anført i samme bestemmelses nr. 2 – som ikke er berørt af dette direktiv.
56. I betragtning af det vide skøn, som fællesskabslovgiver råder over til at vedtage de formålstjenlige foranstaltninger med henblik på en fælles transportpolitik (jf. SAM Schiffahrt og Stapf-dommen, præmis 23-25), har lovgiver kunnet antage, at de foranstaltninger, der tilsigter at regulere den tid, der medgår til aktiviteter, som er direkte knyttet til vejtransporten – uden at gøre indhug i den frihed, som chaufføren, der har valgt at være selvstændig, har til frit at tilrettelægge de hertil forbundne almindelige opgaver ­– udgør egnede og rimelige foranstaltninger til forbedring af færdselssikkerheden.
57. Hvad angår proportionalitetsprincippet bemærkes, at i henhold til fast retspraksis kræver dette princip, der hører til fællesskabsrettens almindelige grundsætninger, at de omhandlede foranstaltninger ikke må gå videre, end hvad der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af de formål, som forfølges med de pågældende bestemmelser, idet den mindst bebyrdende foranstaltning skal vælges, såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger (jf. bl.a. dom af 16.12.1999, sag C-101/98, UDL, Sml. I, s. 8841, præmis 30, samt af 12.3.2002, forenede sager C-27/00 og C-122/00, Omega Air m.fl., Sml. I, s. 2569, præmis 62).
58. I det foreliggende tilfælde leder det i denne doms præmis 54-56 anførte til den slutning, at det anfægtede direktivs bestemmelser vedrørende selvstændige chauffører – som tilsigter at undgå, at disse chauffører i forbindelse med aktiviteter, der knytter sig direkte til vejtransport, følger en særlig arbejdsrytme til fare for færdselssikkerheden, uden at krænke deres ret til frit at tilrettelægge deres administrative arbejde på en måde, som de vurderer at være bedst i overensstemmelse med deres interesser – ikke tilsidesætter proportionalitetsprincippet.
59. Det skal tilføjes, at en skærpelse af den kontrol med begrænsninger af køretid, som er fastsat i forordning nr. 3820/85, i modsætning til det af Republikken Finland anførte, ikke kan anses for en mere effektiv og mindre indgribende løsning end de anfægtede bestemmelser. En sådan skærpelse vil ikke være til nogen hjælp til at holde den arbejdstid, som den selvstændige chauffør anvender til aktiviteter ud over kørsel, som direkte er knyttet til vejtransport og kan påvirke hans træthedstilstand og hans kørsel til fare for færdselssikkerheden, inden for rimelige grænser.
60. På baggrund af det ovenfor anførte kan den i det anfægtede direktiv omhandlede regulering af selvstændige chaufførers arbejdstid ikke anses for at indebære et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb i det centrale indhold af deres ret til fri erhvervsudøvelse og erhvervsfriheden, eller som en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
61. Det følger heraf, at de gennemgåede anbringender ikke kan tiltrædes.
Anbringendet om tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling og af artikel 74 EF
62. Kongeriget Spanien har gjort gældende, at de selvstændige chauffører, fordi de er omfattet af det anfægtede direktivs anvendelsesområde, i forhold til arbejdstagere er udsat for en uberettiget forskelsbehandling, eftersom åbenbart forskellige situationer behandles ens, uanset at det ikke er objektivt begrundet. Kongeriget Spanien har også gjort gældende, at den omstændighed, at disse chauffører omfattes af direktivet, er i strid med artikel 74 EF.
63. Kongeriget Spanien har tilføjet, at færdselssikkerheden og sikringen af den frie konkurrence ikke udgør nogen objektiv begrundelse, der kan retfærdiggøre, at selvstændige chauffører behandles på samme måde som arbejdstagere. Ifølge Kongeriget Spanien er færdselssikkerheden for det første ikke det anfægtede direktivs formål, og for det andet kan udelukkelsen af selvstændige chauffører fra dette direktivs anvendelsesområde ikke fordreje konkurrencen på transportmarkedet, når der blandt andet henses til begrænsningerne af køretiden som fastsat i forordning nr. 3820/85.
64. Det bemærkes, at ifølge fast retspraksis kræver princippet om forbud mod forskelsbehandling, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan forskellig behandling er objektivt begrundet (jf. bl.a. Omega Air-dommen, præmis 79, samt dom af 9.9.2003, sag C-137/00, Milk Marque og National Farmers’ Union, Sml. I, s. 7975, præmis 126).
65. I det foreliggende tilfælde bemærkes, at når det drejer sig om tilrettelæggelse af den arbejdstid, det anfægtede direktiv vedrører, er selvstændige chauffører og arbejdstagere ikke i den samme situation. De selvstændige chauffører skal nemlig ud over aktiviteter, der er direkte knyttet til vejtransport, påtage sig generelt administrativt arbejde, som er arbejdstagere uvedkommende.
66. Det fremgår af en gennemgang af bestemmelserne i det anfægtede direktivs artikel 3, litra a), vedrørende definitionen af arbejdstid for henholdsvis mobile arbejdstagere og selvstændige chauffører, at fællesskabslovgiver har taget hensyn til, at der er tale om forskellige situationer. Hvad angår arbejdstagere regulerer dette direktiv nemlig hele deres arbejdstid, dvs. den tid, der medgår til vejtransportaktiviteter som omhandlet i artikel 3, litra a), nr. 1, første led, men også »de perioder, hvor den pågældende ikke frit kan disponere over sin tid og skal forblive på sin arbejdsplads, klar til at påtage sig sit arbejde, og hvor han udfører specifikke arbejdsopgaver […]« [artikel 3, litra a), nr. 1, andet led]. Hvad angår selvstændige chauffører begrænser direktivet sig til at regulere de aktiviteter, som de selvstændige chauffører har til fælles med arbejdstagere, nemlig de førnævnte vejtransportaktiviteter, men lader de aktiviteter, der er særlige for selvstændige chauffører, falde uden for dets anvendelsesområde, nemlig »[…] generelt administrativt arbejde, der ikke specifikt knytter sig til den pågældende transport« [artikel 3, litra a), nr. 2].
67. Desuden skal det understreges, at de aktiviteter, der er knyttet til vejtransport, skal forstås på samme måde i forhold til både ansatte og selvstændige chauffører og omfatter i begge tilfælde ikke alene kørsel, men også en række andre aktiviteter, der er direkte knyttet til vejtransport, såsom på- og aflæsning, hjælp i forbindelse med passagerers ind- og udstigning af køretøjet, rengøring og teknisk vedligeholdelse samt ethvert andet arbejde, som har til formål at sikre køretøjets, lastens og passagerernes sikkerhed eller at opfylde lov- eller forskriftsmæssige forpligtelser (administrative formaliteter, toldvæsen …). Følgelig er der ikke grundlag for Kongeriget Spaniens påstand om, at det anfægtede direktiv kun pålægger selvstændige chauffører at angive andre aktiviteter end kørsel som arbejdstid, og at arbejdstagere stilles mere fordelagtigt end selvstændige chauffører hvad angår den del af arbejdstiden, som forordning nr. 3820/85 tillader at anvende som køretid.
68. Da det anfægtede direktiv må anses for at udgøre en »foranstaltning […] vedrørende transportpriser og -vilkår« som omhandlet i artikel 74 EF, udelukker den analyse, der er foretaget i denne doms præmis 54-56, samt de betingelser i dette direktivs artikel 2, stk. 1, hvorefter selvstændige chauffører omfattes af direktivets anvendelsesområde, at fællesskabslovgiver har tilsidesat sin pligt til at tage hensyn til chaufførernes økonomiske situation, i det foreliggende tilfælde de selvstændige chaufførers økonomiske situation.
Anbringendet om tilsidesættelse af artikel 137, stk. 2, EF og artikel 157 EF
69. Republikken Finland har gjort gældende, at begrænsningen i det anfægtede direktiv vedrørende arbejdstiden hovedsageligt er en byrde for de små og mellemstore virksomheder, som i modsætning til de store virksomheder ikke har de nødvendige menneskelige ressourcer til at foretage en arbejdsfordeling, som tillader chaufførerne at udnytte hele den køretid, der er tilladt i henhold til dette direktiv, mens andre ansatte varetager de aktiviteter, som ikke har med kørsel at gøre, og som ikke er underlagt dette direktivs arbejdstidsbegrænsninger. Republikken Finland mener således, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 137, stk. 2, EF.
70. Republikken Finland har ligeledes gjort gældende, at begrænsningen af de selvstændige chaufførers arbejdstid hindrer udviklingen af små virksomheder, eftersom denne begrænsning ud over de risici, som er forbundet med driften af enhver virksomhed, indebærer ubegrundede hindringer for frit at anvende den ønskede tid til virksomhedens drift, hvilket er i strid med målet om fællesskabsindustriens konkurrenceevne som omhandlet i artikel 157 EF. Republikken Finland har anført, at der er risiko for, at anvendelsen af det anfægtede direktiv på selvstændige chauffører resulterer i, at de store transportvirksomheders stilling styrkes, at konkurrencen svækkes, og at muligheden for ansættelse i de små og mellemstore virksomheder mindskes.
71. Det bemærkes, at Republikken Finland hvad angår artikel 137, stk. 2, EF navnlig henviser til bestemmelsen i første afsnit, i litra b), andet punktum, hvorefter det i direktiver med hjemmel i artikel 137, stk. 2, EF og som har til formål at beskytte arbejdstagernes sikkerhed og sundhed som omhandlet i samme artikels stk. 1, litra a), skal undgås, at der pålægges administrative, finansielle og retlige byrder af en sådan art, at de hæmmer oprettelse og udvikling af små og mellemstore virksomheder.
72. Idet det konstateres, at bestemmelserne i det anfægtede direktiv vedrørende selvstændige chauffører – hvilke er de eneste omtvistede bestemmelser i sagen – ud over artikel 71 EF har hjemmel i artikel 137, stk. 2, EF, skal det påpeges, at den i foregående præmis omhandlede bestemmelse i EF-traktaten ganske vist indebærer, at der i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltninger henhørende under artikel 137, stk. 1, litra a), EF skal tages hensyn til de små og mellemstore virksomheders særlige økonomiske interesser, men denne artikel er ikke til hinder for, at disse virksomheder underkastes bindende foranstaltninger (jf. hvad angår EF-traktatens artikel 118, stk. 2, andet afsnit (EF-traktatens artikel 117-120 er blevet erstattet af artikel 136 EF-143 EF), dom af 12.11.1996, sag C-84/94, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. I, s. 5755, præmis 44).
73. Reguleringen af arbejdstiden for selvstændige chauffører som omhandlet i det anfægtede direktiv betyder, som der er redegjort for i denne doms præmis 53-56, en balanceret hensyntagen til færdselssikkerhedsformål på den ene side og den selvstændiges særlige retsstilling i forhold til dennes almindelige administrative opgaver i forbindelse med sin virksomhed på den anden side. Under disse omstændigheder kan direktivet ikke anses for at pålægge krav, der kan hindre etablering og udvikling af små og mellemstore virksomheder.
74. Hvad angår artikel 157 EF bestemmes det heri med henblik på at sikre, at de nødvendige betingelser for udviklingen af fællesskabsindustriens konkurrenceevne er til stede, at Fællesskabets industripolitiske eller andre traktathjemlede aktioner særligt tager sigte på at fremme et klima, der er gunstigt for initiativer og udvikling af virksomheder overalt i Fællesskabet, navnlig små og mellemstore virksomheder.
75. I den foreliggende sag må det imidlertid, foruden det i denne doms præmis 73 nævnte, fastslås, at Republikken Finlands argument om, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 157 EF, delvis bygger på en fejlagtig antagelse – med hensyn til at generelle administrative opgaver ikke falder ind under definitionen af den selvstændige chaufførs arbejdstid – om, at det anfægtede direktiv tilsigter at regulere den tid, denne chauffør anvender til den almindelige virksomhedsdrift, delvis på rene spekulationer vedrørende den indvirkning, som dette direktiv kan forventes at have på henholdsvis store, små og mellemstore virksomheder.
76. Følgelig kan anbringendet ikke tiltrædes.
Anbringendet om en manglende begrundelse
77. Kongeriget Spanien har gjort gældende, at der ikke er anført nogen passende begrundelse for at lade selvstændige chauffører være omfattet af det anfægtede direktivs anvendelsesområde. Kongeriget Spanien har gjort opmærksom på, at ottende betragtning til direktivet mangler stringens og logik, og har påpeget, at lovgivers ræsonnement ikke er holdbart. Under hensyntagen til den særlige beskaffenhed af indførelsen af begrænsninger for den tid, som en selvstændig erhvervsdrivende kan afsætte til at udføre sine aktiviteter, har Kongeriget Spanien endvidere anført, at en sådan henføring forudsætter en mere detaljeret begrundelse end den summariske redegørelse, der er anført i denne betragtning.
78. Republikken Finland har gjort gældende, at Parlamentet og Rådet ikke har opfyldt begrundelsespligten, eftersom betragtningerne til det anfægtede direktiv hverken præciserer, hvilken konkurrencefordrejende virksomhed direktivet tilsigter at fjerne, eller hvilke midler der skal anvendes til dette formål. Republikken Finland har tilføjet, at dette direktiv, uden ligefrem at begrunde hvert eneste valg af teknisk art, som lovgiver har truffet, i det mindste for hvert formål, der forfølges, burde have identificeret de eksisterende problemer og de påtænkte midler til at løse dem blandt andet under hensyn til den begrænsning af erhvervsfriheden, som det indebærer.
79. Det skal imidlertid understreges, at de ovennævnte betragtninger vedrørende lakuner i de nuværende bestemmelser – som anført i første og anden betragtning til det anfægtede direktiv – samt de generelle formål bestående i at forbedre færdselssikkerheden og tilnærmelsen af konkurrencevilkårene – som anført i fjerde, tiende og ellevte betragtning til dette direktiv – også vedrører selvstændige chauffører og således er tilstrækkelige – henset til de begrundelseskrav, der er fastsat ved retspraksis på området for almengyldige retsakter (jf. dom af 19.11.1998, sag C-150/94, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. I, s. 7235, præmis 25-26, samt af 7.11.2000, sag C-168/98, Luxembourg mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 9131, præmis 62 og 66) – til at begrunde den mulige senere anvendelse af dette direktiv på de personer, som udfører mobile vejtransportaktiviteter.
80. Som Parlamentet og Kommissionen med rette har påpeget, har Kongeriget Spanien og Republikken Finland gennem deres deltagelse i Rådets arbejde desuden været direkte inddraget i udarbejdelsen af det anfægtede direktiv og kender således baggrunden for bestemmelserne i dette direktiv vedrørende selvstændige chauffører (jf. i denne retning dom af 22.6.1993, sag C-54/91, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3399, præmis 11).
81. Det følger heraf, at det gennemgåede anbringende ikke kan tiltrædes.
82. Herefter bør Parlamentet og Rådet frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
83. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kongeriget Spanien og Republikken Finland har tabt sagen, bør det pålægges dem at bære deres egne omkostninger og betale Parlamentets og Rådets omkostninger i overensstemmelse med de sidstnævntes påstand herom. I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 4, pålægges det den institution, som er indtrådt i sagen, at betale sine egne omkostninger. Kommissionen, som er indtrådt i sagen, bærer således sine egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Første Afdeling):
1) Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Kongeriget Spanien og Republikken Finland bærer deres egne omkostninger og betaler Parlamentets og Rådets omkostninger.
3) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber bærer sine egne omkostninger.