62011CC0260
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 18. října 2012 (
1
)
Věc C-260/11
The Queen, na žádost
Davida Edwardse a dalších
proti
Environment Agency a dalším
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Supreme Court (Spojené království)]
„Aarhuská úmluva — Směrnice 2003/35/ES — Směrnice 85/337/EHS — Posuzování vlivů na životní prostředí — Směrnice 96/61/ES — Integrovaná prevence a omezování znečištění — Přístup k právní ochraně — Pojem ‚nepřiměřeně nákladné‘ soudního řízení“
I – Úvod
1.
Jak nákladné může být řízení ve věci ochrany životního prostředí? O tuto otázku se jedná v této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Soudní řízení ve sporech týkajících se práva životního prostředí totiž nesmějí být podle Aarhuské úmluvy (
2
) a jejích prováděcích ustanoveních ve směrnici EIA (
3
) a ve směrnici IPPC (
4
) nepřiměřeně nákladná.
2.
V Anglii a ve Walesu nicméně existují značná rizika nákladů soudních řízení, zejména z důvodu zde obvyklých odměn procesních zástupců. Po ukončení řízení v oblasti práva životního prostředí se tudíž Supreme Court táže, jak má v rámci sporu o rozhodnutí ohledně nákladů řízení používat úmluvu a příslušná ustanovení směrnice.
II – Právní rámec
A – Mezinárodní právo
3.
Příslušná úprava nákladů soudních řízení v oblasti životního prostředí je obsažena v Aarhuské úmluvě, kterou podepsalo tehdejší Evropské společenství dne 25. června 1998 v Aarhusu (Dánsko) (
5
).
4.
Přístupu k právní ochraně se věnuje sedmý, osmý a osmnáctý bod odůvodnění úmluvy:
„uznávajíce také, že každý jedinec má právo žít v prostředí zajišťujícím jeho zdraví a životní pohodu a že má povinnost, jako jednotlivec i spolu s ostatními, chránit a zlepšovat životní prostředí ve prospěch současných i budoucích generací,
majíce na zřeteli, že mají-li občané uplatňovat toto právo a dostát této povinnosti, musí mít přístup k informacím o životním prostředí, musí být oprávněni podílet se na rozhodování týkajícím se životního prostředí a musí mít přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí; uznávajíce, že v tomto ohledu mohou občané potřebovat pomoc, aby mohli využívat svých práv,
[…]
majíce zájem na tom, aby veřejnosti, včetně organizací, byly dosažitelné účinné soudní mechanismy aby tak byly chráněny jejich oprávněné zájmy a právo bylo prosazováno. […]“
5.
Hlavní cíl úmluvy je zakotven v článku 1:
„S cílem přispět k ochraně práva každého příslušníka současné generace i generací budoucích na život v prostředí příznivém pro jeho zdraví a životní pohodu každá smluvní strana zaručí právo na přístup k informacím o životním prostředí, podíl veřejnosti na rozhodování o otázkách životního prostředí a přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí v souladu s ustanoveními této úmluvy.“
6.
Článek 3 odst. 8 úmluvy zmiňuje náklady řízení:
„Každá strana zajistí, že osoby uplatňující svá práva v souladu s ustanoveními této úmluvy nebudou za svou angažovanost žádným způsobem finančně postihovány nebo pokutovány, pronásledovány nebo obtěžovány. Toto ustanovení se nedotýká pravomoci soudů jednotlivých států požadovat přiměřené náklady v soudních řízeních.“
7.
Článek 9 úmluvy upravuje přístup k právní ochraně ve věcech životního prostředí. Odstavce 4 a 5 zmiňují mj. náklady:
„(4)   Navíc – a aniž by tím byl dotčen odstavec 1 – postupy přezkoumání uvedené v odstavcích 1, 2 a 3 mají zajistit přiměřenou a účinnou nápravu, včetně právně přikázaných úlev ve vhodných případech, a měly by být čestné, spravedlivé, včasné a neměly by vyžadovat vysoké náklady. […]
(5)   […] a zváží zavedení vhodných podpůrných mechanismů k odstranění nebo snížení finančních a jiných překážek v přístupu k právní ochraně.“
8.
Konečně je třeba poukázat na rozhodovací praxi Výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy (Aarhus Convention Compliance Committee, dále jen „výbor pro dohled“). Tento výbor pro dohled obsazený odborníky byl smluvními stranami zřízen proto, aby přispěl k přezkoumávání plnění ustanovení úmluvy, stanovenému článkem 15 úmluvy. Tento výbor zkoumá především stížnosti jednotlivců (
6
). Svůj přezkum uzavírá formou takzvaných „zjištění a doporučení“.
B – Unijní právo
9.
Pro účely provedení Aarhuské úmluvy byl směrnicí 2003/35/ES (
7
) vložen do směrnice EIA článek 10a a do směrnice IPPC článek 15a. Obě ustanovení upravují přístup k právní ochraně v určitých sporech v oblasti životního prostředí a stanoví ve svých pátých odstavcích (
8
) následující:
„Každé takové řízení musí být spravedlivé, nestranné a včasné a nesmí být nepřiměřeně nákladné.“
III – Skutkový stav a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
10.
Toto řízení vychází z řízení o žalobě podané D. Edwardsem, který se domáhá soudního přezkumu rozhodnutí Environment Agency, kterým byl schválen provoz cementárny. Podle dostupných informací se dotčený podnik tohoto řízení neúčastnil.
11.
Žaloba byla v roce 2005 zamítnuta soudem prvního stupně. David Edwards následně podal proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek ke Court of Appeal. U tohoto soudu vstoupila do řízení na straně žalobce po zbývající dobu trvání řízení poté, co D. Edwards z řízení odstoupil, L. Pallikaropoulos. Její povinnost uhradit náklady řízení před Court of Appeal byla nejprve omezena částkou 2000 GBP. Court of Appeal zamítl opravný prostředek a v roce 2006 vydal rozhodnutí o nákladech řízení, kterým byla L. Pallikaropoulos uložena náhrada nákladů řízení odpůrců omezená výše uvedenou částkou.
12.
L. Pallikaropoulos na to podala opravný prostředek k House of Lords. Na počátku řízení požádala o vydání ochranného příkazu ohledně nákladů řízení, kterým se domáhala omezení povinnosti k náhradě nákladů řízení o tomto opravném prostředku. House of Lords nicméně její návrh zamítl, a to mj. proto, že neuvedla údaje ke svým majetkovým poměrům ani k totožnosti a majetkovým poměrům všech jí zastupovaných osob.
13.
Rozhodnutím ze dne 16. dubna 2008 potvrdil House of Lords rozhodnutí Court of Appeal, kterým byl zamítnut opravný prostředek podaný L. Pallikaropoulos. Dne 18. července 2008 bylo vydáno rozhodnutí House of Lords o nákladech řízení, kterým bylo L. Pallikaropoulos uloženo nést veškeré náklady řízení o opravném prostředku podaného k House of Lords.
14.
V současné době probíhá před Supreme Court, který v mezidobí vstoupil na místo House of Lords, spor týkající se tohoto rozhodnutí o nákladech řízení. V rámci tohoto řízení pokládá Supreme Court Soudnímu dvoru následující otázky:
„1.
Jak má vnitrostátní soud postupovat v rozhodnutí o nákladech řízení ukládaných příslušníku veřejnosti, který neměl jako navrhovatel úspěch ve věci týkající se životního prostředí, s ohledem na požadavky čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy, provedené článkem 10a směrnice EIA a článkem 15a směrnice IPPC?
2.
Má být otázka, zda je soudní řízení ‚nepřiměřeně nákladné‘ ve smyslu čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy, provedeného směrnicemi, zodpovězena na základě objektivních kritérií (například s ohledem na schopnost ‚běžného‘ příslušníka veřejnosti dostát své případné povinnosti k náhradě nákladů řízení) nebo na základě subjektivních kritérií (s ohledem na prostředky, jimiž konkrétní navrhovatel disponuje) nebo na základě kombinace obou uvedených kritérií?
3.
Nebo se jedná výlučně o otázku vnitrostátního práva členského státu, pouze s tím, že je nutné dosáhnout cíle stanoveného směrnicemi, tedy že dotčené řízení nesmí být ‚nepřiměřeně nákladné‘?
4.
Je při zkoumání, zda řízení je či není ‚nepřiměřeně nákladné‘, relevantní, že žalobce se ve skutečnosti nenechal odradit od zahájení řízení či pokračování v řízení?
5.
Je přípustné uplatňovat odlišný přístup k těmto otázkám i) ve fázi odvolacího řízení nebo ii) ve fázi řízení o dalším opravném prostředku, než je tomu v řízení v prvním stupni?“
15.
Písemná vyjádření předložily L. Pallikaropoulos, Spojené království Velké Británie a Severního Irska, Dánské království, Irsko, Řecká republika a Evropská komise; ústní vyjádření přednesly tytéž strany na jednání konaném dne 13. září 2012.
IV – Právní posouzení
16.
Na první a třetí otázku Supreme Court je třeba odpovědět společně, neboť se tyto otázky abstraktně týkají prostoru pro uvážení členských států při provádění příslušných ustanovení (k tomu viz bod A). Na základě odpovědi na obě tyto otázky lze postupně odpovědět na zbývající otázky týkající se specifických prvků (k tomu viz body B, C a D).
A – K první a třetí otázce: Prostor pro vnitrostátní opatření
17.
Podstatou první a třetí otázky je, zda Soudnímu dvoru přísluší rozhodovat o tom, jak musí postupovat vnitrostátní soud při rozhodování o nákladech řízení příslušníka veřejnosti, který byl v řízení ve věci životního prostředí jako žalobce neúspěšný, aby splnil povinnost zabránit nepřiměřeně nákladným soudním řízením, či zda se tato otázka v plném rozsahu řídí vnitrostátním právem členského státu, pokud dotyčné řízení není „nepřiměřeně nákladné“.
18.
Článek 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy, jakož i čl. 10a odst. 5 směrnice EIA a čl. 15a odst. 5 směrnice IPPC stanoví, že řízení týkající se životního prostředí musí být spravedlivé, nestranné a včasné a nesmí být nepřiměřeně nákladné.
19.
Jak připomíná Irsko, je směrnice podle čl. 288 třetího pododstavce SFEU závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům. Skutečnost, že směrnicí je prováděno v podstatě totožně znějící ustanovení úmluvy z oblasti unijního mezinárodního práva veřejného, tuto základní možnost volby členských států nezpochybňuje.
20.
V projednávaném případě je takto poskytnutý prostor pro uvážení zvláště široký, neboť uvedená ustanovení neobsahují žádné další požadavky, jak je konkrétně třeba zabránit nepřiměřeným nákladům.
21.
Značná rozmanitost právních úprav nákladů řízení v členských státech podtrhuje nezbytnost tohoto prostoru pro uvážení. Cílem čl. 9 odst. 4 úmluvy ani ustanovení směrnic není rozsáhlá harmonizace těchto úprav nákladů řízení. Požadují pouze nezbytné úpravy v určitých bodech.
22.
Jako dílčí výsledek lze tudíž konstatovat, že je v zásadě úkolem členských států stanovit, jak bude dosaženo výsledku stanoveného v čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy, článku 10a směrnice EIA a článku 15a směrnice IPPC, tj. aby nebyla dotyčná soudní řízení nepřiměřeně nákladná.
23.
Prostor pro uvážení členských států není nicméně neomezený. Soudní dvůr již v souvislosti s úmluvou připomenul, že pokud neexistují ustanovení unijního práva v dané oblasti, je věcí vnitrostátních právních řádů jednotlivých členských států upravit procesní podmínky žalob určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva. Členské státy jsou nicméně zodpovědné za účinnou ochranu dotčených práv v každém konkrétním případě (
9
).
24.
Právní úprava v členských státech musí tudíž v každém konkrétním případě skutečně zamezit tomu, aby byla příslušná řízení před soudem nepřiměřeně nákladná.
25.
Otázku, jak je třeba vykládat pojem „nepřiměřeně nákladné“, tedy jak je třeba určit výsledek stanovený čl. 9 odst. 4 úmluvy a ve směrnicích, nelze ponechat na členských státech. Z požadavků na jednotné uplatňování unijního práva totiž vyplývá, že znění ustanovení unijního práva, které neobsahuje žádný výslovný odkaz na právo členských států, musí být obvykle vyloženo autonomně a jednotně v celé Unii, přičemž se musí přihlédnout ke kontextu ustanovení a cíli sledovanému dotčenou právní úpravou; Soudní dvůr v této souvislosti jako doplněk zmiňuje zásadu rovnosti (
10
). Navíc na rozdíl od pojmů jako „dostatečný zájem“ a „porušování práva“ neodkazují směrnice v případě pojmu „nepřiměřeně nákladné“ na vnitrostátní právo.
26.
Vodítka pro vysvětlení, co je třeba rozumět zamezením nepřiměřeně nákladným soudním řízením, vyplývají již z textu ustanovení, ale i z jeho kontextu (
11
), tj. z důvodu neexistence dalších odkazů ve směrnici 2003/35 především z Aarhuské úmluvy. Kromě toho mají význam obecné požadavky na provádění a uplatňování unijního práva, zejména nezbytnost dostatečně jasného provedení (
12
), zásady efektivity a rovnocennosti (
13
), jakož i respektování základních práv zakotvených v unijním právu (
14
).
27.
Komisí vyzdvihovaný pojem „nepřiměřeně“, charakterizující v některých jazykových verzích a v příslušných překladech úmluvy (
15
) náklady, kterým je třeba zamezit, by mohl odkazovat na zásadu proporcionality. Tuto zásadu je třeba v každém případě zohlednit při výkladu a provádění směrnic (
16
) a přirozeně brání nepřiměřeným nákladům přístupu k právní ochraně stanoveného v Aarhuské úmluvě a ve směrnicích.
28.
Omezení ochrany před nepřiměřenými náklady na zásadu proporcionality by však nebylo dostatečné. Ve třech závazných jazykových verzích úmluvy se totiž pojem „nepřiměřený“ nepoužívá. Podle francouzského znění nesmějí být náklady řízení prohibitivní (
17
) a podle anglického znění nesmějí být řízení prohibitivně nákladná (
18
). Ruské znění sice nepoužívá pojem „prohibitivní“, směřuje však rovněž k tomu, aby řízení nebyla nedostupná z důvodu vysokých nákladů (
19
).
29.
V důsledku toho tedy nejde jen o to, aby bylo zamezeno nákladům řízení, které jsou nepřiměřené, tedy které jsou v nepoměru k řízení, ale řízení nesmějí být především tak nákladná, že by hrozilo, že by z důvodů těchto nákladů tato řízení neproběhla. Přiměřené, avšak prohibitivní náklady přicházejí v úvahu zejména u řízení v oblasti ochrany přírody souvisejících s velkými projekty, neboť tyto projekty mohou být v každém ohledu velmi nákladné, například s ohledem na nastolené právní, vědecké a technické otázky, jakož i na počet zúčastněných.
30.
Za těchto okolností je nyní možné poskytnout užitečnou odpověď na první a třetí otázku: podle čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy, článku 10a směrnice EIA a článku 15a směrnice IPPC přísluší v zásadě členským státům, aby určily, jak zamezit tomu, že by se dotyčná soudní řízení neuskutečnila z důvodu svých nákladů. Tato opatření však musejí dostatečně jasně a závazně zabezpečit, aby byly v každém konkrétním případě splněny cíle Aarhuské úmluvy a zároveň aby byly respektovány zásady efektivity a rovnocennosti, jakož i základní práva zakotvená v unijním právu.
B – Ke druhé otázce: rozhodná kritéria
31.
Zadruhé chce Supreme Court zjistit, zda je třeba založit rozhodnutí o otázce, zda je právní spor „nepřiměřeně nákladný“, na objektivních nebo subjektivních kritériích nebo na jejich kombinaci. Přitom například uvádí schopnost „běžného“ příslušníka veřejnosti dostát své případné povinnosti k náhradě nákladů řízení a majetek žalobce dotčeného v konkrétním případě.
32.
Tato otázka směřuje v konečném důsledku k tomu, jak má rozhodnout vnitrostátní soud v otázce, zda jsou náklady právního sporu ještě slučitelné s čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy a provádějícími ustanoveními směrnic, či již nikoli.
33.
Soudní dvůr nemůže již na základě prostoru k uvážení členských států, ale i z důvodu mnoha možných variant případů, odpovědět konečným a vyčerpávajícím způsobem. Kontext čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy nicméně umožňuje identifikovat hlediska, která mohou být prospěšná v souvislosti s určováním přípustných nákladů.
34.
Nejprve je třeba konstatovat, že čl. 3 odst. 8 Aarhuské úmluvy výslovně povoluje přiměřené náklady. Článek 9 odst. 4 a ustanovení směrnic tudíž nebrání uložení náhrady nákladů řízení, dokud není částka prohibitivní (
20
).
35.
Jednoduchá kritéria pro určení, kdy je požadavek náhrady nákladů řízení prohibitivní, neexistují. Když Soudní dvůr rozhodl, že poplatky ve výši 20 eur ani 45 eur nebrání výkonu práva na účast při posuzování vlivů na životní prostředí, neuvedl pro toto zjištění žádný důvod (
21
). Nezdůvodnil ani, proč náklady připadající přímo na poskytnutí informací o životním prostředí až do výše přibližně 5000 eur nemají jednotlivce odradit od výkonu práva na tyto informace, avšak nepřímo vzniklé náklady, například podíl na fixních nákladech orgánu, oproti tomu ano (
22
).
36.
Výbor pro dohled (
23
) se již několikrát vyjádřil k otázce prohibitivních nákladů, povětšinou dokonce ve vztahu ke Spojenému království (
24
). Tento výbor vždy podrobně posoudí okolnosti jednotlivého případu, resp. vnitrostátního systému. Tento postup je žádoucí již proto, že čl. 9 odst. 4 úmluvy – stejně jako ustanovení směrnic – neobsahují žádná specifická kritéria.
37.
Komise poukazuje na případ ESLP Kreuz (
25
). Tato věc se nicméně netýkala celkových nákladů soudního řízení, ale vysoké zálohy na soudní náklady, kterou musel platit žalobce. V této souvislosti ESLP zmínil, že tato částka odpovídá průměrnému ročnímu platu v dotyčném státě. Podle Komise představuje tento případ vodítko pro objektivní standard. Tato myšlenka se nicméně dále nijak neprojevila v dalším odůvodnění rozsudku. Jak poznamenalo Spojené království, jednalo se naopak primárně o individuální schopnost dotčené osoby, tedy o subjektivní standard (
26
).
38.
Individuální schopnost dostát povinnosti náhrady nákladů řízení hraje roli i v případě zásady účinné právní ochrany ve smyslu článku 47 Listiny základních práv. Podle čl. 47 odst. 3 bude právní pomoc poskytnuta všem, kdo nemají dostatečné prostředky, pokud je to nezbytné k zajištění účinného přístupu ke spravedlnosti. Úmluva podle čl. 9 odst. 5 nutně nevyžaduje zavedení podpůrných opatření, jako je právní pomoc, (
27
) ale pouze zkoumání „zavedení vhodných podpůrných mechanismů“. Právní pomoc nicméně v určitých případech umožňuje zamezit riziku prohibitivních nákladů (
28
). V rozsahu, v němž se jedná o prosazení ustanovení unijního práva, může být právní pomoc dokonce nezbytná, pokud v zásadě přípustná rizika soudních nákladů představují z důvodu omezené schopnosti dotčené osoby uhradit náklady řízení nepřekonatelnou překážku přístupu ke spravedlnosti (
29
).
39.
Jak však správně zdůrazňuje Komise, přesahuje právní ochrana podle Aarhuské úmluvy rámec účinné právní ochrany podle článku 47 Listiny základních práv. Cílem článku 47 je výslovně ochrana vlastních práv. Východiskem pro posouzení nezbytnosti poskytnutí pomoci k účinné právní ochraně je tudíž samotná osoba, jejíž práva či svobody zaručené Unií byla porušena, nikoli však veřejný zájem společnosti, ačkoli i ten může být jedním z hledisek při posuzování nezbytnosti pomoci (
30
).
40.
Právní ochrana v otázkách životního prostředí oproti tomu zpravidla neslouží jen osobním zájmům žalobců, ale i – někdy dokonce výlučně – obecnému zájmu. Tento obecný zájem požívá v Unii velké váhy, neboť podle čl. 191 odst. 2 SFEU a článku 37 Listiny základních práv je jedním z jejích cílů vysoká úroveň ochrany životního prostředí (
31
).
41.
Úmluva tento dvojí zájem zohledňuje. Podle článku 1 totiž poskytne každá smluvní strana právo na přístup k právní ochraně ve věcech ochrany životního prostředí, aby tak přispěla k ochraně práva každého příslušníka současné generace i generací budoucích na život v prostředí příznivém pro jeho zdraví a životní pohodu. Sedmý a osmý bod odůvodnění úmluvy potvrzují tento cíl a doplňují jej o povinnost každého chránit a zlepšovat životní prostředí ve prospěch současných i budoucích generací. Cílem úmluvy je tudíž podle jejího osmnáctého bodu odůvodnění poskytnout veřejnosti, včetně organizací, dosažitelné účinné soudní mechanismy, aby tak byly chráněny jejich oprávněné zájmy a právo bylo prosazováno.
42.
Uznání veřejného zájmu na ochraně životního prostředí je o to významnější, že může existovat mnoho případů, v nichž nejsou dotčeny právem chráněné zájmy určitých jednotlivců či kde jsou tyto zájmy dotčeny pouze okrajově. Životní prostředí se však samo před soudem hájit nemůže, musí být zastoupeno, např. angažovanými občany nebo nevládními organizacemi.
43.
Dvojí zájem na ochraně životního prostředí vylučuje, aby rizikům prohibitivních nákladů bylo zamezeno pouze s přihlédnutím k schopnostem těch, kteří se snaží o prosazení práva životního prostředí. Není možné po nich vyžadovat, aby nesli celé riziko nákladů soudních řízení až na hranici svých vlastních schopností, pokud jsou řízení zároveň, či dokonce výlučně ve veřejném zájmu.
44.
Při posuzování, zda jsou náklady řízení prohibitivní, je tudíž třeba přiměřeně zohlednit příslušný veřejný zájem. Výbor pro dohled dovozuje toto zohlednění ostatně správně z požadavku spravedlivého řízení zakotveného rovněž v čl. 9 odst. 4 (
32
).
45.
Zohlednění veřejného zájmu nicméně nevylučuje zohlednění případných dílčích zájmů žalobců. Tomu, kdo s řízením vedoucím k prosazení práva životního prostředí spojuje vlastní rozsáhlé hospodářské zájmy, je třeba zpravidla připisovat vyšší rizika nákladů než tomu, kdo neočekává žádnou hospodářskou výhodu. Práh pro předpoklad prohibitivních nákladů může být tudíž v případě existence dílčích hospodářských zájmů vyšší. Tak je patrně možno vysvětlit, že výbor pro dohled v případě sousedského sporu týkajícího se obtěžování zápachem, tedy v případě poměrně malého obecného zájmu, nepovažoval požadavek úhrady části nákladu vyšší než 5000 GBP za prohibitivní (
33
).
46.
Existence vlastních zájmů nemůže naopak vyloučit jakékoli zohlednění souběžně sledovaných veřejných zájmů. Při vyměřování přípustných nákladů v případě projektu letiště tak například nemůže vlastní zájem některých dotčených osob odůvodnit ignorování značného veřejného zájmu na případě, který vyplývá již z toho, že okruh dotčených osob je mnohem širší (
34
).
47.
Ohledně rozsahu veřejného zájmu mohou ostatně hrát roli i vyhlídky na úspěch. Zjevně beznadějná žaloba není v zájmu veřejnosti, a to i v případě, že veřejnost v zásadě předmět žaloby zajímá.
48.
Pro výši přípustných nákladů má konečně význam i to, že ustanovení úmluvy o soudních řízeních je třeba vykládat s cílem zabezpečit „široký přístup k právní ochraně“ (
35
). „Široký přístup k právní ochraně“ je výslovně uváděn pouze v souvislosti s podmínkami žaloby dostatečného zájmu, resp. porušení práva v čl. 9 odst. 2 úmluvy a příslušných ustanoveních směrnic. Přinejmenším čl. 9 odst. 2 však objasňuje, že se přitom jedná o zásadní cíl úmluvy. Toto výkladové pravidlo tudíž musí platit i pro stanovení přípustných nákladů. S širokým přístupem k právní ochraně by bylo neslučitelné, kdyby mohla značná rizika nákladů zpravidla zabránit řízení.
49.
Na druhou otázku je tudíž třeba odpovědět, že při zkoumání, zda jsou náklady řízení prohibitivní, je třeba zohlednit objektivní a subjektivní okolnosti případu s cílem umožnit široký přístup k právní ochraně. Nedostatečná finanční způsobilost žalobce nemůže být překážkou řízení. Vždy, tedy i při stanovování nákladů, které je možno požadovat po způsobilých žalobcích, musí být ve sporném případě přiměřeně zohledněn zájem veřejnosti na ochraně životního prostředí.
C – Ke čtvrté otázce: skutečné odrazení
50.
Čtvrtá otázka se týká významu hlediska, že se žalobce nenechal skutečně odradit od zahájení řízení, resp. pokračování v něm.
51.
Takový závěr by mohl znehodnotit zákaz prohibitivních nákladů: pokud řízení proběhlo, riziko nákladů mu zjevně nezamezilo. Bez řízení je otázka nákladů hypotetická. Takový závěr je však nedostatečný.
52.
Otázku lze naopak vysvětlit tím, že ve Spojeném království existuje možnost rozhodnout o žádosti o omezení nákladů řízení před jednáním ve věci samé. Tak bylo v původním řízení omezeno riziko nákladů L. Pallikaropoulos před Court of Appeal na 2000 GBP, přičemž pro poslední stupeň, tehdejší House of Lords, byla její žádost o omezení nákladů řízení zamítnuta. Z okolnosti, že L. Pallikaropoulos přesto trvala na svém opravném prostředku před House of Lords, by bylo možno dovodit, že riziko nákladů nebylo prohibitivní.
53.
V tomto ohledu je třeba nejprve poznamenat, že nástroj, jakým je žádost o omezení nákladů řízení, představuje bez ohledu na určité praktické problémy její úpravy (
36
) v zásadě smysluplný prvek provedení čl. 9 odst. 4 úmluvy a ustanovení směrnic. Rozhodnutí o této žádosti umožňuje předem zamezit prohibitivním nákladům, a zároveň tak odstraňuje další potenciální překážku podání žaloby, tj. nejistotu ohledně hrozících nákladů řízení.
54.
Pokud již rozhodnutí o žádosti omezení nákladů řízení správně provedlo čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy a příslušná ustanovení směrnice, nemusí být tento výsledek zpravidla již zpochybňován. Zamítnutí žádosti o omezení nákladů řízení lze pak vyhodnotit jako indicii, že žalobě nebránilo riziko nákladů. Ve výjimečných případech však může být nezbytné dodatečně omezit náklady, např. pokud se v řízení projeví nová zásadní hlediska pro zvážení veřejného zájmu nebo pokud jsou náklady výrazně vyšší než v případě rozhodnutí o žádosti o omezení nákladů řízení.
55.
Pokud však oproti tomu nebyla dostatečně zohledněna rozhodující hlediska k zamezení prohibitivním nákladům, není možné vykládat ochotu podat žalobu jako indicii proto, že přípustné riziko nákladů nebylo prohibitivní. Vedlo by to k tomu, že by bylo žalobci upřeno jeho právo na zamezení prohibitivním nákladům. Praktická účinnost těchto práv musí být naopak zabezpečena v rámci rozhodnutí o nákladech řízení po ukončení řízení ve věci (
37
).
56.
Okolnost, že se žalobce navzdory zamítnutí žádosti o omezení nákladů řízení nedal skutečně odradit od zahájení řízení, resp. od pokračování v něm, tak může být následně patřičně zohledněna při rozhodování o nákladech, pokud byla při rozhodnutí o omezení nákladů řízení respektována povinnost zamezení prohibitivním nákladům.
D – K páté otázce: omezení nákladů v rámci jednotlivých stupňů řízení
57.
Konečně se Supreme Court táže, zda je přípustné rozhodovat o omezení nákladů v rámci jednotlivých stupňů rozdílně. V původním řízení bylo sice Court of Appeal vysloveno omezení nákladů řízení, nikoli však již ze strany House of Lords.
58.
Článek 9 odst. 4 úmluvy a ustanovení směrnic hovoří jen o řízení a nerozlišují podle stupňů řízení. Úmluva nevyžaduje zabezpečení určitého postupu v rámci jednotlivých stupňů či opravný prostředek. Dotyčná řízení jsou nicméně ukončena teprve tehdy, když nabude dotčené rozhodnutí právní moci. Prohibitivním nákladům je tudíž třeba na rozdíl od stanoviska Dánska zamezit na všech stupních (
38
).
59.
V zásadě to platí i pro opravné prostředky, které podá žalobce, chráněný před prohibitivními náklady již v předchozím stupni řízení. Již hledisko procesní rovnosti, která je součástí základního práva na spravedlivý proces (
39
), které uvádí i čl. 9 odst. 4 úmluvy výslovně jako hlavní zásadu řízení, zakazuje vystavovat žalobce v řízení o opravném prostředku riziku prohibitivních nákladů. V opačném případě by bylo třeba obávat se toho, že protistrana bude svou strategii řízení směřovat k tomu, aby byl pro něj prakticky vyloučen opravný prostředek.
60.
L. Pallikaropoulos ostatně správně zdůrazňuje, že podle článku 267 SFEU jsou povinny předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce pouze soudy posledního stupně v případě pochybností o výkladu nebo platnosti unijního práva. Pokud nebyly příslušné otázky předloženy Soudnímu dvoru soudy předchozích stupňů, není možné prohibitivními náklady znemožnit přístup k soudu, který je povinen předložit předběžnou otázku.
61.
Není však ani vyloučeno, že po rozhodnutí v předchozím stupni zanikne nebo se sníží obecný zájem na dalším provádění řízení. Je tudíž slučitelné s čl. 9 odst. 4 úmluvy a s ustanoveními směrnice zkoumat znovu v každém stupni řízení, do jaké míry je třeba zamezit prohibitivním nákladům.
V – Závěry
62.
Soudnímu dvoru proto navrhuji, aby rozhodl následovně:
„1)
Podle čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, článku 10a směrnice 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, ve znění směrnice 2003/35/ES, a článku 15a směrnice 96/61/ES o integrované prevenci a omezování znečištění, ve znění směrnice 2003/35, přísluší v zásadě členským státům určit, jak má být zamezeno tomu, že by se dotyčná soudní řízení neuskutečnila z důvodu jejich nákladů. Tato opatření však musejí dostatečně jasně a závazně zabezpečit, aby byly v každém konkrétním případě splněny cíle Aarhuské úmluvy a zároveň aby byly respektovány zásady efektivity a rovnocennosti, jakož i základní práva zakotvená v unijním právu.
2)
Při zkoumání, zda jsou náklady řízení prohibitivní, je třeba zohlednit objektivní a subjektivní okolnosti případu s cílem umožnit široký přístup k právní ochraně. Nedostatečná finanční způsobilost žalobce nemůže být při prosazování unijního práva překážkou řízení. Vždy, tedy i při stanovování nákladů, které je možno požadovat po způsobilých žalobcích, musí být ve sporném případě přiměřeně zohledněn zájem veřejnosti na ochraně životního prostředí.
3)
Okolnost, že se žalobce navzdory zamítnutí žádosti o právní pomoc nedal skutečně odradit od zahájení řízení, resp. od pokračování v něm, může být následně patřičně zohledněna při rozhodování o nákladech, pokud byla při rozhodnutí o právní pomoci respektována povinnost zamezení prohibitivním nákladům.
4)
S článkem 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy a s článkem 10a směrnice 85/337, jakož i s článkem 15a směrnice 96/61 je slučitelné zkoumat znovu v každém stupni řízení, do jaké míry je třeba zamezit prohibitivním nákladům.“
(
1
) – Původní jazyk: němčina.
(
2
) – Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (Úř. věst. 2005, L 124, s. 4).
(
3
) – Směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. L 175, s. 40; Zvl. vyd. 15/01, s. 248), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne 26. května 2003 o účasti veřejnosti na vypracovávání některých plánů a programů týkajících se životního prostředí a o změně směrnic Rady 85/337/EHS a 96/61/ES, pokud jde o účast veřejnosti a přístup k právní ochraně, (Úř. věst. L 156, s. 17; Zvl. vyd. 15/07, s. 466), v kodifikovaném znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. L 26, s. 1).
(
4
) – Směrnice Rady 96/61/ES ze dne 24. září 1996 o integrované prevenci a omezování znečištění (Úř. věst. L 257, s. 26; Zvl. vyd. 15/03, s. 80), ve znění směrnice 2003/35, v kodifikovaném znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/1/ES ze dne 15. ledna 2008 o integrované prevenci a omezování znečištění (Úř. věst. L 24, s. 8); nahrazena byla směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění) (Úř. věst. L 334, s. 17).
(
5
) – Přijato rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (Úř. věst. L 124, s. 1).
(
6
) – Viz http://www.unece.org/env/pp/pubcom.htm.
(
7
) – Citována v poznámce pod čarou 3.
(
8
) – Nyní čl. 11 odst. 4 druhý pododstavec směrnice 2011/92, resp. v mezidobí čl. 16 odst. 4 druhý pododstavec směrnice 2008/1 a nyní čl. 25 odst. 4 druhý pododstavec směrnice 2010/75.
(
9
) – Rozsudek ze dne 8. března 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, Sb. rozh. s. I-1255, bod 47); viz též rozsudek ze dne 15. dubna 2008, Impact (C-268/06, Sb. rozh. s. I-2483, bod 44 a násl.).
(
10
) – Rozsudky ze dne 18. ledna 1984, Ekro (327/82, Recueil, s. 107, bod 11), ze dne 14. února 2012, Flachglas Torgau (C-204/09, bod 37), a ze dne 19. července 2012, Pie Optiek (C-376/11, bod 33).
(
11
) – Viz rozsudek ze dne 15. října 2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (C-263/08, Sb. rozh. s. I-9967, bod 45), k uznávání nevládních organizací.
(
12
) – Rozsudky ze dne 23. května 1985, Komise v. Německo (29/84, Recueil, s. 1661, bod 23), a ze dne 16. července 2009, Komise v. Irsko (C-427/07, Sb. rozh. s. I-6277, body 55), jakož i zde citovaná judikatura.
(
13
) – Rozsudky Lesoochranárske zoskupenie (uvedený v poznámce pod čarou 9, bod 47 a násl.), ze dne 12. května 2011, Trianel Kohlekraftwerk Lünen (C-115/09, Sb. rozh. s. I-3673, bod 43), jakož i ze dne 18. října 2011, Boxus a Roua (C-128/09 až C-131/09, C-134/09 a C-135/09, Sb. rozh. s. I-9711 bod 52).
(
14
) – Rozsudky ze dne 27. června 2006, Parlament v. Rada (C-540/03, Sb. rozh. s. I-5769, bod 105), ze dne 26. června 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone a další (C-305/05, Sb. rozh. s. I-5305, bod 68), a ze dne 1. července 2010, Speranza (C-35/09, Sb. rozh. s. I-6577, bod 28).
(
15
) – Zdá se, že kromě německého znění se to týká i českého, španělského, maďarského, italského, litevského, lotyšského, nizozemského, polského a portugalského znění dotyčných ustanovení.
(
16
) – Rozsudek Speranza (uvedený v poznámce pod čarou 14, body 28 a násl.).
(
17
) – Francouzské znění zní: „(L)es procédures … doivent être objectives, équitables et rapides sans que leur coût soit prohibitif.“
(
18
) – Anglické znění zní: „(T)he procedures … shall … be fair, equitable, timely and not prohibitively expensive.“
(
19
) – Ruské znění čl. 9 odst. 4 zní: “Помимо и без ущерба для пункта 1 выше процедуры, упомянутые выше в пунктах 1, 2 и 3, должны обеспечивать адекватные и эффективные средства правовой защиты, включая при необходимости средства правовой защиты в виде судебного запрещения, и быть справедливыми, беспристрастными, своевременными и не связанными с недоступно высокими затратами.“
(
20
) – Rozsudek Komise v. Irsko (citovaný v poznámce pod čarou 12, bod 92).
(
21
) – Rozsudek ze dne 9. listopadu 2006, Komise v. Irsko (C-216/05, Sb. rozh. s. I-10787, bod 45).
(
22
) – Rozsudek ze dne 9. září 1999, Komise v. Německo (C-217/97, Recueil, s. I-5087, bod 47 a násl.).
(
23
) – Viz k výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy výše, bod 8.
(
24
) – Zjištění a doporučení ze dne 24. září 2010, Morgan a Baker v. Spojené království (ACCC/C/2008/23, ECE/MP.PP/C.1/2010/6/Add.1, bod 49), Cultra Residents’ Association v. Spojené království (ACCC/C/2008/27, bod 44 a násl.), a ClientEarth a další v. Spojené království (ACCC/C/2008/33, ECE/MP.PP/C.1/2010/6/Add.3, bod 128 a násl.), jakož i ze dne 30. března 2012, DOF v. Dánsko (ACCC/C/2011/57, ECE/MP.PP/C.1/2012/7, bod 45 a násl.).
(
25
) – Rozsudek ESLP ze dne 19. června 2001, Kreuz v. Polsko (stížnost č. 28249/95, Sbírka rozsudků a rozhodnutí 2001-VI, § 61 a násl.).
(
26
) – Viz rovněž rozsudky ESLP ze dne 26. července 2005, Podbielski and PPU Polpure v. Polsko (stížnost č. 39199/98, § 67), a ze dne 10. ledna 2006, Teltronic-CATV v. Polsko (stížnost č. 48140/99, zejména §§ 50 a násl.), kde se jednalo o výrazně nižší zálohy.
(
27
) – Viz nicméně Výbor pro dohled, zjištění a doporučení ze dne 18. června 2010, Plataforma Contra la Contaminación del Almendralejo v. Španělsko (ACCC/C/2009/36, ECE/MP.PP/C.1/2010/4/Add.2, s. 12, bod 66).
(
28
) – Výbor pro dohled, zjištění a doporučení ClientEarth a další v. Spojené království (citováno v poznámce pod čarou 24, bod 92).
(
29
) – Viz rozsudek ze dne 22. prosince 2010, DEB Deutsche Energiehandels-und Beratungsgesellschaft (C-279/09, Sb. rozh. s. I-13849, body 60 a násl.), a usnesení ze dne 13. června 2012, GREP (C-156/12, dosud nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí, bod 40 a násl.).
(
30
) – Rozsudek DEB Deutsche Energiehandels-und Beratungsgesellschaft (uvedený v poznámce pod čarou 29, bod 42).
(
31
) – Viz rovněž devátý bod odůvodnění preambule Smlouvy o EU a článek 11 SFEU.
(
32
) – Viz zjištění a doporučení Cultra Residents’ Association v. Spojené království (citováno v poznámce pod čarou 24, bod 45).
(
33
) – Zjištění a doporučení Morgan a Baker v. Spojené království (citováno v poznámce pod čarou 24, bod 49).
(
34
) – Názorná jsou zjištění a doporučení Cultra Residents’ Association v. Spojené království (citováno v poznámce pod čarou 24).
(
35
) – Viz rozsudek Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (uvedený v poznámce pod čarou 11, bod 45) k uznávání nevládních organizací.
(
36
) – Viz zjištění a doporučení ClientEarth a další v. Spojené království (citováno v poznámce pod čarou 24, bod 129 a násl. ).
(
37
) – Viz rozsudek ze dne 17. března 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest a další (C-275/09, Sb. rozh. s. I-1753, bod 37).
(
38
) – Takto i Výbor pro dohled, zjištění a doporučení ze dne 21. ledna 2011, AJA a další v. Španělsko (ACCC/C/2008/24, ECE/MP.PP/C.1/2009/8/Add.1 s. 20, bod 108).
(
39
) – Rozsudek Ordre des barreaux francophones et germanophone a další (uvedený v poznámce pod čarou 14, body 29 až 31).