61985CC0289_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
A - Faktiske omstaendigheder
1 . I foraaret 1985 blev der konstateret afrikansk svinepest i Belgien, hvilket betragtes som en saerlig farlig sygdom, fordi der ikke findes nogen vaccine mod den virus, den er fremkaldt af . Svinepesten blev konstateret flere forskellige steder i Belgien, den 8 . marts 1985 i fem virksomheder, den 11 . marts i yderligere en virksomhed, den 16 . og 17 . marts i tre virksomheder og paa ny den 13 ., 22 . og 23 . maj 1985 i tre virksomheder .
2 . De belgiske myndigheder greb oejeblikkeligt ind og traf flere forskellige foranstaltninger, saasom tilintetgoerelse af svinene i de bedrifter, hvor smitten fandtes, samt indfoerelse af forbud mod slagtninger i det smitteramte omraade og i de omraader, der graenser op hertil ( vedroerende detaljerne henvises til procesdokumenterne ).
3 . Ogsaa den italienske regering reagerede paa det skete, idet den indfoerte et totalforbud mod import af svinekoedsprodukter fra Belgien . Den traf sin beslutning herom i medfoer af artikel 7, stk . 1, litra b ), i Raadets direktiv 80/215/EOEF om veterinaermaessige problemer i forbindelse med samhandelen med koedprodukter inden for Faellesskabet ( 1 ). Efter denne bestemmelse kan en medlemsstat, saafremt der opstaar en ny alvorlig og smitsom sygdom blandt dyr, midlertidigt forbyde eller begraense indfoersel fra hele den paagaeldende stats omraade af produkter fremstillet af koed fra dyr, som er modtagelige for den paagaeldende sygdom .
4 . Som foreskrevet i direktivet traf ogsaa Kommissionen en raekke foranstaltninger . Den udstedte foerst beslutning nr . 85/192/EOEF ( 2 ) af 18 . marts 1985, som paalagde medlemsstaterne at forbyde import fra Belgien blandt andet af produkter af svinekoed, medmindre produkterne havde undergaaet den behandling, som er foreskrevet i artikel 4, stk . 1, litra a ), i direktiv 80/215 ( dvs ., som det er blevet forklaret under sagen, saafremt de er blevet fuldstaendigt steriliseret ). Denne beslutning er senere blevet aendret nogle gange, idet de trufne foranstaltninger navnlig er blevet begraenset til kun at gaelde visse omraader i Belgien ( beslutningerne herom blev truffet den 12 . april og 21 . juni 1985 ). I sommeren 1985 undersoegte Kommissionen, om der var mulighed for at lempe foranstaltningerne yderligere, og navnlig om de fastsatte begraensninger kunne fraviges, saafremt man anvendte andre former for varmehandling end en fuldstaendig sterilisering i henhold til artikel 4, stk . 1, litra a ), i direktiv 80/215 . Den italienske regering modsatte sig fra begyndelsen Kommissionens forsoeg herpaa, hvilket i foerste omgang ifoelge dens eget udsagn lykkedes den . Efter at den videnskabelige veterinaerkomité imidlertid havde udtalt sig om dette spoergsmaal den 9 . juli 1985 ( jeg skal senere komme tilbage til udtalelsens indhold ), og efter at ogsaa den faste veterinaerkomité havde givet sin tilslutning hertil, vedtog Kommissionen den 19 . juli 1985 beslutning nr . 85/403/EOEF ( 3 ). Ved beslutningen blev der gjort undtagelse fra forbudet mod at importere produkter af svinekoed fra visse omraader i Belgien til de andre medlemsstater, navnlig paa den betingelse, at produkterne var tilberedt efter visse forskrifter, saaledes at der blandt andet var mulighed for at anvende en anden varmebehandling end den fuldstaendige sterilisering ( vedroerende de naermere detaljer i bestemmelsen, som er meget tekniske, skal jeg henvise til beslutningen ).
5 . Den italienske regering var fra foerste faerd imod denne beslutning . Det gav den klart udtryk for i et telex af 12 . august 1985, hvori den henviste til de synspunkter, som den havde gjort gaeldende under landbrugsministrenes moede i Raadet den 10 . og 11 . juli 1985 og under den faste veterinaerkomités moede den 11 . og 12 . samt den 16 . juli 1985 . Den italienske regering anfoerte udtrykkeligt i sit telex, at den ikke agtede at foelge beslutningen med hensyn til produkter, tilberedt inden for risikozonen i den periode, hvor sygdommen var blevet konstateret, saafremt de ikke var blevet fuldstaendigt steriliseret .
6 . Dette foranledigede som bekendt Kommissionen til at anlaegge traktatbrudssag den 5 . september 1985 ( sag 11/86, hvori jeg senere skal afgive et selvstaendigt forslag til afgoerelse ). Ogsaa den italienske regering anlagde imidlertid sag ved Domstolen den 27 . september 1985 med paastand om annullation af Kommissionens beslutning af 19 . juli 1985, i det omfang forbudet ifoelge beslutningen ikke skulle gaelde for produkter af svinekoed, som er tilberedt i overensstemmelse med de betingelser, som er foreskrevet i beslutningen .
7 . Jeg skal allerede i denne forbindelse naevne, at den italienske regering under omtalte sag har indgivet begaering om, at beslutningens fuldbyrdelse udsaettes i henhold til procesreglementets artikel 83 . Domstolen har dog ikke truffet afgoerelse om begaeringen, da regeringen frafaldt sin begaering tilbage under retsmoedet den 25 . oktober 1985 ( og samtidig erklaerede, at de italienske foranstaltninger blev opretholdt ), efter at Domstolen havde rejst en raekke spoergsmaal om, hvorvidt det paa baggrund af den handelsblokade, Italien havde indfoert over for belgiske svinekoedsprodukter for at beskytte sin egen besaetning, var noedvendigt og tjente noget formaal, at Domstolen traf en afgoerelse .
8 . Den italienske regering har under sagen gjort gaeldende, at det af flere grunde ( som vil blive behandlet umiddelbart i det foelgende ) er paakraevet at annullere Kommissionens beslutning . Kommissionen har heroverfor anfoert, at samtlige regeringens anbringender er uholdbare, hvorfor den boer frifindes .
B - Gennemgang af sagen
Jeg skal i det foelgende redegoere for, hvorledes sagen efter min opfattelse boer afgoeres .
9 . 1)*Sagsoegerens foerste og vaesentligste anbringende ( det gentages delvis i det andet anbringende ) er, at Kommissionen ikke havde noget som helst grundlag for at traeffe de anfaegtede foranstaltninger i henhold til direktiv 80/215, navnlig paa grund af de senere aendringer i direktiv 85/321 .
10 . Vedroerende dette spoergsmaal maa man holde sig klart, at foerstnaevnte direktivs artikel 7 omhandler to tilfaelde . For det foerste det tilfaelde, hvor der i en medlemsstat er konstateret visse sygdomme ( blandt andet klassisk svinepest ). I dette tilfaelde kan medlemsstaterne, for saa vidt angaar produkter, som er tilberedt af koed fra dyr, der er modtagelige for den paagaeldende sygdom, midlertidigt forbyde eller begraense indfoerslen til deres eget omraade fra de dele af denne medlemsstats omraade, hvor sygdommen er konstateret, medmindre produkterne har vaeret underkastet en behandling i henhold til artikel 4, stk . 1 (( dvs . enten er blevet fuldstaendigt steriliseret i henhold til litra a ) eller efter naermere angivne forskrifter har vaeret undergivet en mindre vidtgaaende varmebehandling i henhold til litra b )*)). Det andet tilfaelde er den situation, hvor en epidemisk sygdom breder sig, eller der er opstaaet en ny, alvorlig sygdom blandt dyrene ( f.eks . afrikansk svinepest ). I saa fald kan de medlemsstater, som ikke er beroert af sygdommen, midlertidigt forbyde eller begraense indfoersel fra hele den paagaeldende stats omraade af produkter, tilberedt af koed fra dyr, som er modtagelige for den paagaeldende sygdom . Der kan ikke goeres undtagelse fra denne regel ved at anvende en bestemt behandling .
11 . Endvidere boer naevnes, at der ved direktiv 85/321 af 12 . juni 1985 ( som skulle vaere gennemfoert i national ret senest den 1 . januar 1986 ) blev indfoert to nye bestemmelser vedroerende afrikansk svinepest, nemlig artikel 7a og artikel 7b, hvortil er henvist i et saerligt, nyt underafsnit til forordningens artikel 7, stk . 1 . Efter disse bestemmelser maa en medlemsstat, paa hvis omraade der er konstateret afrikansk svinepest, ikke sende nogen produkter af svinekoed til de andre medlemsstater, medmindre de har vaeret undergivet behandlingen efter artikel 4, stk . 1, litra a ) ( dvs . en fuldstaendig sterilisering ). Bestemmelserne sondrer mellem de lande, hvor der er konstateret afrikansk svinepest inden for de sidste 12 maaneder ( her kan man beslutte kun at anvende eksportforbudet inden for en eller flere dele af den paagaeldende medlemsstats omraade ) og de lande, hvor der ikke har vaeret konstateret afrikansk svinepest inden for de sidste 12 maaneder ( her kan man beslutte kun at anvende forbudet inden for den del af omraadet, der er beroert af sygdommen ).
12 . Det fremgaar efter den italienske regerings opfattelse af disse bestemmelser, at behandlingerne i henhold til artikel 4, stk . 1, litra a ) og b ), i direktiv 80/215 kun kan anses for ligestillet med hensyn til de klassiske sygdomme, som er omhandlet i artikel 7, stk . 1, litra a ), men at behandlingerne ikke er foreskrevet med hensyn til de sygdomme, som er omhandlet i artikel 7, stk . 1, litra b ) ( altsaa bl.a . afrikansk svinepest ). Endvidere mener regeringen, det fremgaar klart af bestemmelserne ( efter de aendringer, der blev indfoert ved direktiv 85/321, som Kommissionen var bundet af fra det tidspunkt, direktivet traadte i kraft ), at det principielt kun er muligt at fravige forbudet mod at eksportere fra en stat, der er ramt af sygdommen, saafremt der foretages en behandling i henhold til artikel 4, stk . 1, litra a ), i direktiv 80/215 . Under proceduren i veterinaerkomitéen ( dvs . den procedure i artikel 8, hvortil der henvises i direktivets artikel 7a ) har Kommissionen imidlertid kun mulighed for at begraense det paagaeldende omraade geografisk, men ikke at give bemyndigelse til andre foranstaltninger i form af en anden behandling af de paagaeldende koedprodukter .
13 . Til stoette for sin paastand henviser Kommissionen til artikel 7b og anfoerer, at dens kompetence efter artikel 7, stk . 3, i direktiv 80/215 er mere vidtgaaende, ogsaa efter de seneste aendringer ved direktiv 85/321 . Af artikel 7b fremgaar, at det i det foreliggende tilfaelde var tilladt at anvende andre behandlinger end en fuldstaendig sterilisering .
14 . Heroverfor har sagsoegeren i sin replik yderligere anfoert, at selv om det maatte forudsaettes, at der efter artikel 7b kan anvendes andre behandlingsformer end den fuldstaendige sterilisering, gaelder dette i hvert fald kun for de lande, hvor sygdomsangrebet er slaaet ned, jfr . artikel 7a, stk . 2 . I maj 1985 opfyldte Belgien imidlertid ikke betingelsen herom efter artikel 7a, stk . 2, afsnit 3, fordi man allerede i marts 1985 havde konstateret afrikansk svinepest og fordi der var forbindelse mellem de forskellige steder, hvor infektionen var opstaaet .
15 . Det er min opfattelse, at der ikke kan gives den italienske regering medhold i dens argumentation, men at Kommissionens argumenter er de mest overbevisende .
16 . a)*Hvad angaar i foerste omgang fortolkningen af selve direktiv 80/215, bliver det hurtigt klart, at den italienske regering ikke fortolker artikel 7 rigtigt, naar den drager den konklusion af artikel 7, litra a ), at det er udelukket at anvende en behandling efter artikel 4, stk . 1, litra b ), over for de sygdomme, der er naevnt i artikel 7, stk . 1, litra b ). Denne konklusion drager regeringen af den omstaendighed, at behandlingsmaaderne i henhold til artikel 4, stk . 1, kun naevnes paa lige fod i forbindelse med de sygdomme, der er naevnt under litra a ). Det er her vigtigt at laegge maerke til, ikke blot at behandlingerne i henhold til artikel 4, stk . 1, litra a ) og b ), principielt er ligestillet efter direktivet, saaledes som det i det hele fremgaar af artikel 4, men navnlig, at Kommissionen efter artikel 7, stk . 3, raader over en almindelig befoejelse til at aendre de foranstaltninger, som medlemsstaterne har truffet ( dette er begrundelsen for bestemmelsen i stk . 5 om, at der kan foretages en tilpasning af foranstaltningerne, afhaengigt af den paagaeldende sygdom, de behandlinger, produkterne har vaeret underkastet, datoen for koedets tilberedning samt fabrikationstiden ). Saafremt man nemlig indlaegger den sondring i naevnte afsnit af artikel 7 - der udelukkende vedroerer medlemsstaternes kompetence - som den italienske regering paastaar, er det udelukket, i betragtning af den meget vide afgraesning af Kommissionens kompetence, som er foretaget i stk . 3, at antage, at Kommissionen - efter at have foretaget en indgaaende undersoegelse heraf - skulle vaere afskaaret fra at tillade en bestemt behandling og derigennem bidrage til at sikre overholdelsen af Faellesmarkedets vigtige grundsaetning om de frie varebevaegelser, saafremt den indfoerer mindre indgribende, men ikke desto mindre tilstraekkeligt effektive foranstaltninger .
17 . b)*Vedroerende spoergsmaalet om, hvorvidt direktiv 85/321 med hensyn til afrikansk svinepest har indsnaevret Kommissionens handlemuligheder, kan man, til stoette for at antage dette, anfoere, at direktivet rent faktisk ikke udgoer en speciel og omfattende ordning for afrikansk svinepest, men kun loeser enkelte problemer paa dette omraade, saaledes som Kommissionen med rette har bemaerket .
18 . Dette ses af, at bestemmelserne blev indfoert ved indsaettelse af et nyt underafsnit til artikel 7, stk . 1 . Der blev altsaa ikke fortaget nogen aendringer i artikel 4, stk . 1, og navnlig ikke aendret noget i de oevrige afsnit af artikel 7, i saerdeleshed ikke i ovennaevnte stk . 3 og stk . 5 . Naar artikel 7, stk . 3, generelt henviser til stk . 1 ( og ikke specielt undtager det nye underafsnit vedroerende afrikansk svinepest ) maa dette forstaas paa den maade, at den almindelige befoejelse, som bestemmelsen tillaegger Kommissionen, ogsaa omfatter foranstaltningerne vedroerende afrikansk svinepest .
19 . Til stoette for Kommissionens opfattelse kan endvidere anfoeres, at den nye bestemmelse i artikel 7a udtrykkeligt henviser til artikel 7 som helhed, saaledes som det navnlig fremgaar af stk . 1, afsnit 2, og stk . 2, afsnit 1 . Dette kan kun forstaas paa den maade, at Raadet har forudsat ( det fremgaar af en sammenligning med Kommissionens forslag, at det var Raadet, som soergede for denne tilfoejelse ), at artikel 7 ogsaa fremover skulle finde generel anvendelse, ogsaa paa afrikansk svinepest, og at det ikke blot var de nye bestemmelser i artikel 7a og artikel 7b, der gjaldt for denne sygdom .
20 . Endvidere bemaerkes, at det fremgaar af artikel 7b, stk . 2, at der i de tilfaelde, hvor foranstaltningerne ikke har karakter af et forbud, skal tages hensyn til den behandling, produkterne er blevet underkastet . Her er saaledes anvendt det generelle begreb "behandling" og ikke blot tale om en behandling i form af en fuldstaendig sterilisering . Det viser, at steriliseringen ikke er den eneste behandling, der kan komme i betragtning over for afrikansk svinepest . Efter den formulering, der er valgt, er det endvidere klart, at man i artikel 7b forudsaetter, at der kan anvendes en anden form for behandling ( man kan altsaa ikke tale om, at der indfoeres en bestemt form for behandling ). Det er dermed ogsaa uden betydning, at artikel 7b, stk . 2, kun vedroerer bestemte lande ( nemlig de lande, hvor sygdommen ikke har vaeret konstateret de sidste 12 maaneder ).
21 . Visse af de argumenter, som sagsoegeren har fremfoert i denne forbindelse, er ikke overbevisende, navnlig ikke argumentet om, at den nye bestemmelse i artikel 7a kun vedroerer Kommissionens kompetence til en geografisk afgraensning af det omraade, der er ramt af sygdommen . Det samme gaelder regeringens argument om, at den ikke finder det meningsfuldt, som haevdet af Kommissionen, at den nye ordning hovedsagelig skulle vaere en ordning til begraensning af eksportmulighederne i den stat, som er ramt af sygdommen ( da den finder, at artikel 7, i dennes tidligere gaeldende version, gav importstaterne tilstraekkelige muligheder for at beskytte sig ). Det samme gaelder endelig regeringens henvisning til Kommissionens forslag af 13 . februar 1987 om aendring af direktiv 80/215/EOEF ( 4 ).
22 . De saerlige regler i artikel 7a om den geografiske afgraensning af de omraader, som er ramt af sygdommen, giver saaledes naeppe grundlag for den antagelse, at Kommissionens befoejelser er begraenset til en saadan geografisk afgraensning . Ikke blot en gennemgang af den tidligere naevnte artikel 7a, stk . 2, viser nemlig, at der ikke kan drages en saadan slutning, men ogsaa den omstaendighed, at artikel 7, stk . 3 og 5, er blevet opretholdt uaendret samt den omstaendighed, at artikel 7a generelt henviser til artikel 7, foerer klart til et andet resultat ( nemlig at Kommissionen har mere vidtgaaende befoejelser ).
23 . Hvad angaar formaalet med den nye ordning, synes det saaledes helt igennem indlysende, at den maa bestaa i, at den paagaeldende medlemsstat i foerste omgang forhindrer eksporten, naar der optraeder en saa alvorlig infektion som afrikansk svinepest, medmindre de paagaeldende produkter er fuldstaendigt steriliserede . Dette er nemlig en betydeligt mere effektiv foranstaltning end de importrestriktioner, som andre medlemsstater udsteder, og som kan taenkes foerst at blive ivaerksat, naar det er for sent . Det udelukker imidlertid ikke, at Kommissionen traeffer en raekke mindre indgribende foranstaltninger, efter at have foretaget en konkret undersoegelse af den udvikling, der siden hen har fundet sted inden for EF .
24 . Vedroerende det naevnte forslag til aendring af direktiv 80/215/EOEF har Kommissionen oplyst, at forslaget ikke tilsigtede en aendring af Kommissionens kompetence ( ved at der blev indfoert mulighed for at anvende en mindre kraevende varmebehandling ), men derimod at fastslaa, at denne metode var lige saa velegnet, saaledes at medlemsstaterne kunne anvende den direkte ( uden forudgaaende beslutning fra Kommissionen ).
25 . c)*Det fremgaar i oevrigt klart - hvilket jeg blot skal naevne for fuldstaendighedens skyld - at det er ufornoedent at foretage en detaljeret gennemgang af de i sagen rejste spoergsmaal om, hvorvidt Kommissionen foer den 1 . januar 1986 kunne stoette sig paa bestemmelserne i direktiv 85/321, og om Belgien skulle anses for en medlemsstat i den betydning, der er forudsat i artikel 7a, stk . 1, afsnit 1 .
26 . Det er nemlig kommet frem under sagen, at Kommissionen har stoettet sig afgoerende paa artikel 7, stk . 3, i direktiv 80/215 og ikke saa meget paa artikel 7a og 7b . Den forsoegte blot at finde argumenter for rigtigheden af sin opfattelse bl.a . i ordlyden af artikel 7a og 7b .
27 . Gaar man herefter ind paa den fortolkning af artikel 7, som Kommissionen har anlagt, er det aabenbart, at Kommissionen generelt kan give tilladelse til anvendelse af en anden behandling end den, der er naevnt i artikel 7a, stk . 1, afsnit 1, og ikke blot med hensyn til de stater, hvorpaa artikel 7b, stk . 2, finder anvendelse . I den forbindelse skal jeg blot ganske kort bemaerke, at jeg finder Kommissionens fortolkning af artikel 7a mest overbevisende . Efter denne fortolkning maatte Belgien i foraaret 1985 anses for et indtil da sygdomsfrit land i artikel 7a, stk . 2' s forstand, selv om der paa flere steder, som stod i indbyrdes forbindelse med hinanden, var konstateret en infektion .
28 . d)*Konklusionen af min gennemgang af det foerste anbringende - der tillige har givet mig lejlighed til at behandle visse argumenter i relation til det andet anbringende - er altsaa, at sagsoegerens paastand i hvert fald ikke har fornoeden stoette i det foerste anbringende .
29 . 2)*Sagsoegerens andet anbringende er, at den varmebehandling, som Kommissionen gav tilladelse til ved den anfaegtede beslutning, er i strid med direktiv 80/215, fordi der ikke stilledes saa store krav til den, som der gaelder efter artikel 4, stk . 1, litra b ). Regeringen goer her gaeldende, at det efter artikel 4 er en betingelse for at give tilladelse til varmebehandling med en lavere temperatur, at det ferske koed stammer fra dyr, som ikke kommer fra en bedrift, hvor der har vaeret smitte . I den beslutning, Kommissionen traf, var der imidlertid ikke opstillet et saadant krav .
30 . Vedroerende dette spoergsmaal maa det foerst erkendes, at Kommissionens beslutning ikke indeholder samme betingelse som i direktivets artikel 4, stk . 1, litra b ). Kommissionen har imidlertid godtgjort, at det ikke var noedvendigt at opstille en saadan betingelse i betragtning af de foranstaltninger, som Belgien havde truffet, men at disse foranstaltninger sikrede en effektiv overholdelse af betingelserne i direktivets artikel 4 .
31 . Det er her vigtigt at vaere opmaerksom paa, som det er blevet forklaret ved Domstolen, at de belgiske foranstaltninger ikke blot, efter sygdommens konstatering, forboed slagtning inden for de omraader, der var ramt af infektionen, og forboed handel inden for Belgien . Der blev ogsaa truffet foranstaltninger til at tilintetgoere dyr, der stammede fra smittede bedrifter, og blev heller ikke inden for infektionszonen givet tilladelse til at anvende det i artikel 5a i direktiv 72/461 omhandlede stempel ( hvilket udelukkede, at dette koed kunne underkastes den behandling, som er foreskrevet i den anfaegtede beslutning ). Man noejedes saaledes med at anbringe det nationale stempel og gav foerst tilladelse til at anvende EF-stemplet i henhold til artikel 5a i direktiv 72/461 ( 5 ), efter at sygdommen var forsvundet ( 6 ). Det kan derfor antages - i hvert fald for saa vidt angaar sygdommens foerste fase ( paasaetningen af EF' s stempel paa koed fra zoner, der graenser op til infektionszonen, foerst blev tilladt igen fra den 1 . maj 1985 ) - at der ikke blev tilberedt koed hidroerende fra nogen af de inficerede bedrifter, og at saadant koed derfor ikke i medfoer af den anfaegtede beslutning kunne blive bragt paa markedet inden for EF .
32 . Hvad dernaest angaar den omstaendighed, som sagsoegeren udtrykkeligt har fremhaevet, at der i maj 1985 paa ny opstod infektioner visse steder ( dvs . paa et tidspunkt, hvor det igen var tilladt at anvende EF-stemplet og dermed at tilberede koed med henblik paa at afsaette det inden for EF ) er det for det foerste vigtigt at holde sig klart, at der ogsaa paa dette punkt blev afgivet garanti for, at det paagaeldende koed umuligt kunne stamme fra smittede bedrifter, fordi det var blevet tilintetgjort ( man maa i oevrigt her vaere opmaerksom paa, at sagsoegeren udelukkende har gjort gaeldende, at man ikke havde forhindret, at der inden for denne periode blev tilberedt koed fra smittezonerne ( og altsaa ikke fra de smittede bedrifter )). Man maa heller ikke glemme, at artikel 4 i direktiv 80/215, som sagsoegeren har paaberaabt sig, omhandler koed fra smittede bedrifter, som har faaet paalagt forbud i henhold til artikel 3, stk . 2, litra b ), i direktiv 64/432 ( 7 ) ( som vedroerer veterinaerpolitimaessige restriktioner paa grund af epidemiske sygdomme samt afgraensning af beskyttelseszoner ).
33 . Kommissionen har lagt stor vaegt paa, at de sygdomstilfaelde, som blev konstateret i maj 1985, ikke kunne betragtes som egentlige sygdomsudbrud med dertil hoerende symptomer ( ingen bestrider dette ), og at der altsaa ikke forelaa omstaendigheder, som gav anledning til at traeffe veterinaerpolitimaessige foranstaltninger . Kommissionen anfoerer, at man ved en raekke serologiske stikproeveundersoegelser paa et ret tidligt tidspunkt konstaterede, at enkelte dyr havde en virus, hvilket betoed, at situationen var betydeligt mindre farlig, saaledes at det ikke var noedvendigt at bringe artikel 4, stk . 1, litra b ), i anvendelse, men var tilstraekkeligt at afvaerge sygdommen ved hjaelp af den varmebehandling, som er foreskrevet i den anfaegtede beslutning .
34 . Der er saaledes heller ikke grundlag for at antage, at der ved den anfaegtede beslutning blev givet tilladelse til at anvende en mindre kraevende varmebehandling, fordi beslutningen ikke udtrykkeligt naevner betingelsen i artikel 4, stk . 1, litra b ), i direktiv 80/215, og for at antage, at beslutningen af denne grund er i strid med direktivet .
35 . 3)*Med det tredje anbringende fremfoerer sagsoegeren en raekke klagepunkter over for beslutningen, for hvilke det ikke er let at finde nogen faellesnaevner . Jeg skal derfor behandle dem i den raekkefoelge, sagsoegeren selv har angivet .
36 . a)*Det foerste klagepunkt, der boer naevnes, er, at Kommissionens beslutning, som havde stor betydning for besaetningen i Italien, ikke blev udfaerdiget med den fornoedne omhu . Sagsoegeren henviser i den forbindelse til beslutningens betragtninger, hvori anfoeres, at beslutningen vil blive taget op til fornyet overvejelse, saafremt det skulle vise sig, at dens anvendelse maatte skabe vanskeligheder for afsaetningen af Faellesskabets produkter . Andetsteds i betragtningerne udtales, at risikoen for smitte fra koed, der var forsynet med EF' s stempel, var nedsat, fordi de belgiske myndigheder inden for den periode, hvor smitten var paa sit hoejeste, havde maerket svinekoed i det sygdomsramte omraade med det nationale stempel og ikke anvendt det stempel, der er fastsat i artikel 5a i direktiv 72/461 . - Den italienske regering henviser endvidere til, at de af beslutningen omfattede koedprodukter udelukkende var bestemt til salg paa italiensk omraade, hvorfor kun Italien var beroert af Kommissionens foranstaltning ( hvilket vel ogsaa skal forklare, at det kun var Italiens repraesentant, der ikke var indforstaaet med foranstaltningen, og endvidere skal begrunde, at repraesentanterne for de oevrige medlemsstater ikke var tilstraekkeligt kritiske ). - Sagsoegeren bemaerker desuden ( hvilket der vel ligeledes boer tages stilling til i denne forbindelse ), at Kommissionen selv kort tid efter at beslutningen var blevet truffet, havde taget afstand fra, at de produkter, som havde vaeret underkastet naevnte behandling, skulle kunne udfoeres til lande, der ikke anerkender behandlingen, saasom De Forenede Stater, Canada og Australien .
37 . De omstaendigheder, som den italienske regering har paaberaabt sig, giver imidlertid ikke efter min opfattelse grundlag for den konklusion, som regeringen har draget, og disse omstaendigheder kan derfor heller ikke anfaegte beslutningens gyldighed .
38 . Hvad angaar de betragtninger i beslutningen, som sagsoegeren har henvist til, udtrykker den naestsidste betragtning blot, at der kunne opstaa afsaetningsproblemer, fordi en raekke koebere ikke mente, kravene i beslutningen var strenge nok, og at det af denne grund kunne blive noedvendigt at tage beslutningen op til fornyet overvejelse . Dette er imidlertid ikke ensbetydende med en erkendelse af, at beslutningen var mangelfuld ud fra en EF-retlig synsvinkel, og at den gav anledning til betaenkeligheder . - Hvad angaar den italienske regerings henvisning til den tredjesidste betragtning, har Kommissionen godtgjort, at regeringen ved sin fortolkning har gjort sig skyldig i en misforstaaelse . Det fremgaar nemlig ganske klart, at den nedsatte smittefare, som er omtalt i betragtningerne, vedroerte fersk koed ( dvs . koed, som foerst efter, at sygdommen var forsvundet, blev stemplet med det EF-maerke, der gjorde det muligt at tilberede koedet med henblik paa salg paa det faelles marked, hvorimod koed, der var tilberedt i sygdomsperioden inden for smittezonen og de zoner, der graenser op hertil, kun var forsynet med det nationale stempel, som ikke opfyldte betingelserne i Kommissionens beslutning ). Hvad derimod angaar de koedprodukter, som er omhandlet i beslutningen, og som skulle gennemgaa en vis varmebehandling, anerkendes det derimod ikke i betragtningerne, at der stadig bestod en vis, nedsat smittefare . Tvaertimod gaar man i beslutningen ud fra, at der i betragtning af den foreskrevne behandling ikke laengere fandtes en saadan smittefare, hvorfor der var grundlag for at give tilladelse til, at koedprodukterne kunne afsaettes .
39 . Under sagen er det desuden blevet klart, at synspunktet om, at de paagaeldende koedprodukter udelukkende var bestemt til Italien, ikke holder, hvorfor man bedre forstaar, at de oevrige medlemsstaters repraesentanter ikke stillede saa store krav i forbindelse med vedtagelsen af den anfaegtede beslutning . Selv om det skulle vaere rigtigt, at de paagaeldende produkter var bestemt til en enkelt medlemsstat, har Kommissionens beslutning ikke desto mindre karakter af et praecedens for alle de oevrige medlemsstater . Man kan saaledes ikke, i mangel af holdepunkter herfor, antage, at medlemmerne af de to veterinaerkomitéer ikke skulle have vaeret klar over denne omstaendighed, som er aabenbar .
40 . Det fremgaar heller ikke, at Italien er det eneste EF-land med et saadant importbehov ( ifoelge de erklaeringer, der er afgivet under sagen, er Frankrig og Forbundsrepublikken Tyskland i samme situation ). Desuden fremgaar det klart af de statistiske oplysninger, der er blevet fremlagt, at kun en ringe del af udfoerslerne fra Belgien af koed og koedprodukter i 1984 og 1985 gik til Italien ( navnlig koedprodukter ), mens langt den stoerste del gik til andre EF-lande .
41 . Vedroerende bemaerkningerne om udfoerslerne til De Forenede Stater og andre tredjelande samt den omstaendighed, at Kommissionen iagttog de strengere betingelser, der paa davaerende tidspunkt gjaldt i disse lande, er hertil blot at sige, at dette jo ikke er ensbetydende med, at denne var den eneste tilforladelige metode, eller at EF i den indbyrdes samhandel mellem medlemsstaterne ubetinget maatte opfylde de strengere krav, som gjaldt i visse tredjelande .
42 . b)*Det andet af sagsoegerens klagepunkter, der boer naevnes i denne forbindelse, er, at Kommissionen ved udstedelsen af den anfaegtede beslutning hovedsageligt har tilgodeset oekonomiske hensyn ( nemlig for at nedsaette interventionsomkostningerne til fordel for belgiske produkter ved at give tilladelse til en mindre omkostningskraevende behandlingsmetode ), hvorved den har tilsidesat kravene om beskyttelse af besaetningens sundhed .
43 . Heller ikke dette klagepunkt er efter min opfattelse holdbart . Selv om det antages, at man i droeftelserne med eksperterne ogsaa behandlede den oekonomiske side af problemerne ( Kommissionen var naturligvis ogsaa forpligtet til at undgaa unoedvendige omkostninger ), er dette ikke ensbetydende med, at det omkostningsbesparende hensyn har faaet forrang frem for hensynet til sundhedsbeskyttelsen, som Kommissionen efter gaeldende direktiver ogsaa er forpligtet til at iagttage . Man kan her uden videre gaa ud fra, at de to veterinaerkomitéer ( den videnskabelige veterinaerkomité, som afgav udtalelse forud for beslutningen, og den faste veterinaerkomité ), ville have vaeret opmaerksom paa det, saafremt der havde vaeret fare for en tilsidesaettelse af naevnte hensyn, og i saa fald ikke ville have godkendt den paataenkte foranstaltning .
44 . c)*Sagsoegeren finder endvidere der er grundlag for at rette kritik mod Kommissionens beslutning, dels fordi det ikke oplyses i beslutningen, hvorfor Kommissionen godkendte en foranstaltning, som ingen tidligere havde taenkt paa at traeffe, dels fordi der i aarene 1983 og 1984, da der konstateredes afrikansk svinepest i Italien, kun blev tilladt handel med koedprodukter paa den betingelse, at de var blevet fuldstaendigt steriliseret ( og ikke blot undergivet en mindre kraevende varmebehandling ).
45 . Herom er for det foerste at bemaerke, at betragtningerne til en beslutning kun boer indeholde en forklaring vedroerende den foranstaltning, som traeffes med beslutningen, og ikke gengive den tidligere retstilstand paa omraadet ( altsaa den situation, som gjaldt umiddelbart efter, at sygdommen var brudt ud ). Herudover kan det imidlertid fremhaeves, at betragtningerne til beslutningen indeholder nogle bemaerkninger om sygdomsforloebet og de foranstaltninger, der blev truffet af de belgiske myndigheder . Der er saaledes naeppe, set ud fra ens begrundelseskrav, grundlag for at rejse indvendinger mod beslutningen ( der stilles ikke urimeligt store krav i domspraksis ). Dette gaelder navnlig, naar man betaenker, at der er tale om en beslutning rettet til medlemsstaterne, som maa antages at vaere blevet holdt tilstraekkeligt godt og loebende orienteret om de paagaeldende problemer via deres repraesentanter i den faste veterinaerkomité .
46 . Hvad dernaest angaar sammenligningen med de foranstaltninger, der blev truffet i 1983 og 1984, da der optraadte afrikansk svinepest i Italien, maa det ganske vist siges, at man naeppe kan retfaerdiggoere den foreliggende beslutning med henvisning til nyere forskningsresultater og eksperimenter, idet sagsoegeren heroverfor vil kunne indvende, at de dokumenter, som den videnskabelige veterinaerkomité har henvist til, for stoerstedelen stammer fra aarene 1983 og 1984, hvortil kommer, at det eneste dokument af nyere dato ikke synes at indeholde nye oplysninger af afgoerende betydning . Det maa imidlertid vaere af betydning, at den anfaegtede beslutning ikke forskelsbehandler de belgiske erhvervsdrivende, som i foerste raekke var beroert af beslutningen, da foranstaltningen jo netop var mindre indgribende, end den, der tidligere blev truffet i Italien . Saafremt der derudover opstaar et spoergsmaal om, hvorvidt man ogsaa dengang kunne have forestillet sig at anvende den samme behandling over for den afrikanske svinepest, der var konstateret i Italien, har sagsoegte med rette gjort gaeldende, at Italien i givet fald selv burde have rejst dette problem og taget initiativ til, at det blev undersoegt af den faste veterinaerkomité og i givet fald af domstolene . Naar dette ikke er sket, er det klart, at man ikke kan drage nogen konsekvenser heraf for de foranstaltninger, som blev truffet i 1985, og som i sig selv ikke giver grundlag for kritik, i hvert fald ikke ud fra de anbringender, jeg hidtil har gennemgaaet .
47 . d)*Paa grundlag af det anfoerte kan det altsaa konstateres, at de argumenter, som det tredje anbringende bestaar af, ikke udgoer fornoedent grundlag til at erklaere den anfaegtede beslutning retsstridig .
48 . 4)*Endelig har sagsoegeren med sit fjerde anbringende gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutning ikke indeholdt tilstraekkelige garantier til at forhindre smitte af sunde svinebesaetninger . I den forbindelse anfoerer den italienske regering navnlig, at beslutningen ikke giver tilstraekkeligt detaljerede forskrifter for, hvorledes veterinaerkontrollen skulle foregaa med hensyn til oplagringen af det koed, som skulle tilberedes, at den ikke angiver, hvilke virksomheder, der kunne foretage tilberedningen, samt at der ikke er givet tilstraekkelig praecise retningslinjer for behandlingen ( f.eks . med hensyn til hygiejniske forskrifter efter forarbejdningen eller vedroerende forberedelsen og emballeringen af koedet ). Efter den italienske regerings opfattelse havde det ogsaa vaeret rigtigst, foer der blev givet tilladelse til den anfaegtede varmebehandling, at man havde foretaget en raekke undersoegelser ( f.eks . lade sunde dyr indtage inficeret koed, som var behandlet efter den ved beslutningen tilladte metode ). Endelig finder sagsoegeren det betegnende, at den videnskabelige veterinaerkomité udtrykte sig meget forbeholdent i sin udtalelse ( hvoraf den originale udgave er paa engelsk ), og at komitéen navnlig gennem anvendelsen af konditionalis viste, at den var i tvivl om behandlingens effektivitet (" pigmeat products prepared according to the following procedure should not present a significant risk that viable African swine-fever virus remains in the product ").
49 . I den forbindelse kan man med Kommissionen, ikke blot henvise til artikel 3, stk . 2, litra b ), ii ), foerste tankestreg, i den anfaegtede beslutning, hvori der, med hensyn til spoergsmaalet om koedets oplagring og transport, henvises direkte til artikel 4, stk . 2, litra a ), i direktiv 80/215 ( efter sidstnaevnte bestemmelse skal det koed, som behandles, ved transport og oplagring holdes adskilt fra det ferske koed, som er naevnt i artikel 3 ). Men ogsaa andre forskrifter i beslutningen er af betydning, nemlig dels forskrifterne om de foranstaltninger, der skal traeffes under hele behandlingsperioden, og som noeje skal overholdes for at undgaa enhver risiko for smitte, dels forskrifterne om, at tilberedningen af produkterne skal ske under stadigt veterinaertilsyn samt at de forarbejdede produkter skal beskyttes mod enhver risiko for fornyet smitte . Over for den af sagsoegte anfoerte kritik, kan der saaledes, set fra Kommissionens synspunkt, med rette siges at vaere blevet gjort alt, hvad der var muligt for at udelukke enhver reel risiko . Det kan i hvert fald efter min overbevisning ikke anses for nogen mangel ved beslutningen, at den ikke i alle detaljer foreskriver, hvorledes behandlingen skal foretages, men fastlaegger de vigtigste punkter og overlader det til den paagaeldende medlemsstat selv at gennemfoere beslutningen i detaljer ( i Belgien skete dette, som tidligere naevnt, foerst ved udsendelse af et cirkulaere af 13 . juli 1985 - hvorom ogsaa Kommissionen modtog underretning - og siden hen ved et dekret af 16 . september 1985 . Sagsoegeren har ikke vaeret i stand til at godtgoere, at disse bestemmelser ikke var tilstraekkeligt praecise og at de ikke udelukkede enhver form for risiko ).
50 . Vedroerende sagsoegerens kritik om, at der burde vaere foretaget undersoegelser, foer beslutningen blev udstedt, kan yderligere tilfoejes, at noedvendigheden heraf beror paa en medicinsk vurdering . Dette skoen kan ikke uden videre eftergoeres under en retssag, men det boer i hvert fald bemaerkes, at den videnskabelige veterinaerkomité, som i foerste raekke var kompetent i den foreliggende sag, aabenbart ikke fandt disse forholdsregler noedvendige .
51 . Hvad endelig angaar argumentet om, at komitéen i virkeligheden ikke havde samtykket i den paataenkte beslutning, men ytret visse betaenkeligheder, mener jeg ikke, at dette argument kan godtages . Den del af udtalelsen, som sagsoegeren har citeret, og som jeg har naevnt i det foregaaende, ligger for mig at se helt paa linje med den forsigtige udtryksmaade, som er gaengs blandt videnskabsmaend . Havde der virkeligt vaeret tvivl, ville dette vaere blevet klarere udtrykt og ikke blot ved anvendelse af konditionalis . Det kan endvidere anfoeres, at ogsaa den faste veterinaerkomité, der jo klart afgav en bekraeftende udtalelse, forstod udtalelsen fra den videnskabelige veterinaerkomité paa den maade ( og dennes fortolkning kan betragtes som autoritativ ). Det er i den forbindelse ikke mindst af betydning, at den videnskabelige veterinaerkomité, som det er blevet oplyst under den mundtlige forhandling, for nylig i en udtalelse har tilsluttet sig det tidligere naevnte forslag fra Kommissionen, og altsaa ikke finder det betaenkeligt, at der generelt gives tilladelse til at anvende en mindre kraevende varmebehandling .
52 . Der kan saaledes ikke gives sagsoegeren medhold i det klagepunkt, at den anfaegtede beslutning ikke indeholdt de fornoedne sundhedsgarantier . I den forbindelse maa det i hvert fald tillaegges betydning, at der hverken i Belgien eller andetsteds siden hen paa ny er opstaaet afrikansk svinepest, selv om naesten alle de koedprodukter, som har vaeret behandlet i overensstemmelse med den i beslutningen foreskrevne behandling, er blevet solgt .
C - Sammenfatning
53 . Paa grundlag af det anfoerte skal jeg saaledes foreslaa Domstolen, at Kommissionen frifindes for den italienske regerings paastande, og at sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger .
(*) Oversat fra tysk .
( 1 ) EFT 1980 L*47, s.*4 ff .
( 2 ) EFT 1985 L*84, s.*12 .
( 3 ) EFT 1985 L*228, s.*28 .
( 4 ) EFT 1987 C*55, s.*10 .
( 5 ) EFT 1980 L*47, s.*1 .
( 6 ) Se skrivelsen fra den belgiske landbrugsminister af 14 . juni 1985 .
( 7 ) EFT 1963-1964, s.*154 .