61989CC0032_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. In questa causa la Repubblica ellenica chiede l' annullamento, ai sensi dell' art. 173 del Trattato CEE, della decisione 88/630/CEE (GU L 353, pag. 30) per quanto riguarda la liquidazione dei conti presentati dalla stessa Repubblica ellenica a titolo di spese finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (in prosieguo: il "FEAOG"), sezione garanzia, per l' esercizio finanziario 1986. Il 26 aprile 1988 una domanda di provvedimento provvisorio presentata dalla Repubblica ellenica e mirante alla sospensione della decisione impugnata è stata respinta con ordinanza della Corte.
2. Dall' art. 1 e dall' allegato della decisione impugnata risulta che le spese dichiarate dalla ricorrente per l' esercizio finanziario 1986 ammontavano a 168 406 791 240 DR. La Commissione ha riconosciuto a carico del FEAOG solo la somma di 161 532 024 085 DR, lasciando così la rimanente somma di 6 874 767 155 a carico della ricorrente.
3. La ricorrente è stata informata delle rettifiche che la Commissione si accingeva ad effettuare in occasione delle discussioni bilaterali precedenti l' adozione della decisione impugnata. I motivi dell' atteggiamento della Commissione sono descritti nella relazione di sintesi sui risultati del controllo per la liquidazione dei conti FEAOG per l' esercizio 1986 (in prosieguo: la "relazione di sintesi"), di cui alcuni estratti sono allegati al controricorso della Commissione.
4. La presente causa fa parte di una serie di giudizi in cui è stato discusso il comportamento delle autorità greche nell' ambito della gestione dei prodotti agricoli. In quattro di essi la Corte si è già pronunciata nei mesi scorsi: sentenze 10 luglio 1990, Repubblica ellenica / Commissione (cause C-259/87, C-334/87 e C-335/87, Racc. pag. I-2845, I-2849 e I-2875); sentenza 12 luglio 1990, Commissione / Repubblica ellenica (causa C-35/88, Racc. pag. I-3125). Alla luce di dette sentenze, la ricorrente ha rinunciato a taluni capi di domanda, proposti in questa causa. Ne restano ora sostanzialmente sei, che esaminerò in ordine successivo.
a) Il potere della Commissione di adottare decisioni
5. La ricorrente ha presentato un argomento che, se venisse accolto, comporterebbe l' annullamento totale dell' intera decisione e determinerebbe per la Commissione l' obbligo di modificare il suo modo di procedere in ordine alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri. Detto argomento è proposto in relazione al rifiuto della Commissione di porre a carico del FEAOG determinate spese sostenute dalla ricorrente nel settore dei cereali. Questo capo di domanda comprendeva in origine un determinato numero di altri elementi, ai quali però la ricorrente ha rinunciato.
6. La ricorrente sostiene che la Commissione, liquidando i conti presentati dagli Stati membri, non ha il potere di emanare decisioni ai sensi dell' art. 189 del Trattato CEE. A suo parere ciò si deduce dalla lettera dell' art. 5, n. 2, lett. b), del regolamento n. 729/70, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), in base al quale sono liquidati i conti presentati dagli Stati membri. A differenza dell' art. 5, n. 2, lett. a), che contiene il termine "decide", l' art. 5, n. 2, lett. b), dispone semplicemente che la Commissione "procede alla liquidazione". Secondo la ricorrente, questa disposizione non conferisce affatto alla Commissione il potere di emanare decisioni a tal fine.
7. Questo argomento mi sembra specioso. Come fa notare la Commissione, risulta difficile immaginare una "liquidazione" che non sia accompagnata da una relativa decisione. La ricorrente non specifica se a suo parere la Commissione sia competente ad adottare altri tipi di atti ai sensi dell' art. 189. Inoltre, l' art. 8 del regolamento (CEE) della Commissione n. 1723/72, relativo alla liquidazione dei conti per quanto concerne la sezione "garanzia" del FEAOG (GU L 186, pag. 1), fa specifico riferimento alle decisioni relative alla liquidazione dei conti, adottate ai sensi dell' art. 5, n. 2, lett. b), del regolamento n. 729/70, prima di precisare il contenuto di tali decisioni. Mi sembra indubbio, quindi, che quest' ultima disposizione deve essere intesa nel senso che essa conferisce alla Commissione il potere di emanare decisioni.
8. In conclusione si deve rigettare l' argomento della ricorrente secondo cui, emanando la decisione controversa, la Commissione ha commesso un eccesso di potere.
b) Contratti programmatici
9. La Commissione asserisce che l' ufficio centrale per la gestione dei prodotti nazionali (in prosieguo: il "KYDEP"), ente che raggruppa cooperative agricole e che agisce come ente d' intervento comunitario per taluni prodotti, si è impegnato per conto dello Stato a disfarsi delle scorte di grano tenero in suo possesso. Secondo la Commissione, questa operazione è stata effettuata attraverso la stipulazione di due "contratti programmatici" comportanti l' obbligo di esportare, entro un certo termine, farina di grano tenero. Tali strumenti giuridici sono definiti "contratti programmatici" in quanto stabiliscono un programma di smaltimento, da parte del KYDEP, delle scorte di cereali da esso detenute. Detti contratti sono altresì oggetto di discussione in un' altra causa pendente dinanzi alla Corte (Commissione / Repubblica ellenica, causa C-61/90).
10. La Commissione asserisce che il primo di questi contratti è stato stipulato con un certo numero di imprese molitorie e aveva per oggetto 500 000 t di grano tenero, quantità che è assertivamente uscita dai magazzini nazionali tra il gennaio e il maggio 1983. I compratori sono stati obbligati ad esportare il grano entro gli otto mesi successivi al ritiro. Il secondo contratto è stato concluso, come dice la Commissione, tra il KYDEP ed il governo ed aveva per oggetto 400 000 t di grano tenero. La Commissione sostiene che, in adempimento di questo contratto, il KYDEP ha esportato 290 000 t di farina nel corso del 1984. Secondo la Commissione il costo dell' operazione, per lo Stato ellenico, è stato di 710 milioni di DR. La Commissione è del parere che la conclusione di questi contratti costituisca un incitamento all' esportazione di farina, che ha comportato il versamento di restituzioni all' esportazione a carico del FEAOG, e che per giunta i contratti presentavano un elemento di aiuto nazionale che ha consentito di smerciare la farina sul mercato mondiale a prezzi inferiori a quelli normali.
11. La Commissione sostiene inoltre che il KYDEP ed il ministero dell' Economia nazionale hanno concluso, nel 1985, due contratti dello stesso tipo per l' esportazione di 40 000 t di semola di grano duro e di un quantitativo di paste alimentari pari a 15 000 t di grano duro. A parere della Commissione, le perdite subite in occasione di queste esportazioni sono state coperte dallo Stato.
12. La contestazione sollevata dalla ricorrente circa le rettifiche effettuate dalla Commissione in ordine a questi contratti si fonda su due elementi: il primo si riferisce all' esistenza stessa dei contratti, il secondo ai rapporti finanziari tra il KYDEP e lo Stato ellenico.
13. La ricorrente non nega che i contratti programmatici relativi alla farina di grano tenero ed alla pasta siano stati eseguiti, ma nega che tali contratti siano stati stipulati anche per la semola di grano duro. Tuttavia, nella relazione di sintesi la Commissione fa menzione di una nota 6 giugno 1985 inviata dal direttore del KYDEP al consiglio di amministrazione dello stesso. In questa nota, allegata al controricorso (all. VI), si parla della firma, da parte del ministro dell' Economia nazionale, di un contratto programmatico relativo all' esportazione di 40 000 t di farina, che corrisponderebbero a 78 000 t di grano duro. Essa menziona altresì un contratto programmatico per l' esportazione di un quantitativo di paste alimentari equivalenti a 15 000 t di grano duro. Le perdite subite a causa di quei contratti dovevano - a tenore della nota -essere ripianate dallo Stato attraverso una dotazione complessiva di circa 535,5 milioni di DR.
14. La ricorrente non fa cenno a questa nota né ne contesta l' autenticità. Per giunta, essa non ha fornito alcuna prova attestante che i contratti controversi non siano stati adempiuti. Ritengo quindi che la Commissione potesse a buon diritto concludere che i quattro contratti programmatici, citati nella relazione di sintesi sono stati eseguiti.
15. Per quanto concerne le relazioni tra il KYDEP e lo Stato ellenico, la ricorrente fa notare che il KYDEP è una cooperativa che opera per conto dei suoi membri, associazioni di cooperative agricole a loro volta composte da singoli produttori. La ricorrente asserisce che, secondo la legge greca, i disavanzi di tale ente debbono essere ripianati in parti uguali dai membri e dal KYDEP con le proprie riserve. La ricorrente non nega che il KYDEP riceva delle somme consistenti da parte dello Stato, ma afferma che esse sono destinate al finanziamento delle spese correnti di gestione dell' ente e non a ripianare i suoi disavanzi.
16. La Commissione non contesta lo status formale del KYDEP ai sensi della legge greca, ma produce prove documentali convincenti, attestanti che questo ente interviene nel settore dei cereali per perseguire degli obiettivi di politica interna per conto dello Stato ellenico; quest' ultimo ne ripiana le perdite attingendo al bilancio nazionale. Ad esempio, il verbale di una riunione del comitato interministeriale "commercio e agricoltura", svoltasi ad Atene il 14 febbraio 1984 (allegato VII del controricorso), indica dettagliatamente la somma destinata a restare a carico dello Stato in seguito alla gestione, da parte del KYDEP, di vari cereali, tra cui il grano duro. Inoltre, la relazione annuale della Banca di Grecia per il 1986 (v. allegato IX del controricorso) fornisce alcuni particolari circa il contributo del funzionamento del KYDEP al disavanzo finanziario greco. Nella relazione annuale per il 1985 (allegato X del controricorso), il KYDEP è indicato dalla Banca come un ente pubblico.
17. La ricorrente, pur sottolineando che nella relazione annuale per il 1987 la Banca di Grecia classifica il KYDEP nel settore privato, riconosce che il KYDEP riceve dei fondi dallo Stato al fine di far fronte alle sue "esigenze finanzarie". La ricorrente distingue tali esigenze dai disavanzi in cui il KYDEP è incorso nell' adempimento dei contratti programmatici.
18. Le relazioni finanziarie tra il KYDEP e lo Stato ellenico, sono state dettagliatamente analizzate dalla Corte nella causa C-35/88. In questa causa la Corte ha dichiarato che la Repubblica ellenica, intervenendo sulle condizioni di acquisto e di vendita dei cereali foraggieri da parte del KYDEP, ripianando con misure di bilancio il deficit del KYDEP derivante dal suo intervento sul mercato dei cereali foraggieri e consentendo a tale ente di ottenere, grazie alla garanzia dello Stato, prestiti dalla Banca di Grecia, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del diritto comunitario. Inoltre, nella stessa causa il governo ellenico ha ammesso che le sovvenzioni concesse al KYDEP per consentirgli di colmare i disavanzi risultanti dalla vendita in perdita dei cereali foraggieri costituivano aiuti statali ai sensi dell' art. 92 del Trattato.
19. La sentenza pronunciata in quella causa si riferiva unicamente al periodo 1º gennaio 1981 - 26 marzo 1984, che non coincide interamente con il periodo durante il quale sono stati assertivamente eseguiti i contratti programmatici su cui si controverte in questa causa. Inoltre, il prodotto considerato nella causa C-35/88, ossia i cereali foraggieri, ancorché analogo, non era del tutto identico. Tuttavia, la ricorrente non sostiene nulla che faccia pensare che il ruolo del KYDEP sia sostanzialmente mutato dopo il 26 marzo 1984 o che le relazioni tra il KYDEP e lo Stato, per quanto riguarda il grano duro e la semola, siano meno strette rispetto a quel che concerne i cereali foraggieri. Gli accertamenti effettuati dalla Corte nella causa C-35/88, combinati con le prove prodotte dalla Commissione nella causa presente, inducono a concludere che i disavanzi subiti dal KYDEP nell' adempimento dei sopracitati contratti programmatici sono stati ripianati dallo Stato.
20. La ricorrente non ha prodotto nessuna prova decisiva, né nel corso di questo procedimento né in occasione delle precedenti indagini, per confutare le conclusioni che la Corte è invitata a trarre dalla Commissione. Anzi, la relazione di sintesi contiene un elenco degli ostacoli che sono stati frapposti alle indagini della Commissione dirette a stabilire l' entità degli eventuali fondi trasferiti al KYDEP per conto dello Stato ellenico. In particolare, sembra che la Commissione non abbia potuto accedere ai locali del KYDEP e che il KYDEP si sia rifiutato di rispondere a quesiti della Commissione in ordine ai trasferimenti dei fondi pubblici che gli erano destinati. La scarsa sollecitudine delle autorità greche a collaborare con la Commissione nell' accertamento delle relazioni esistenti tra il KYDEP e lo Stato è stata censurata nella causa C-35/88, in cui la Corte ha dichiarato che, non trasmettendo alla Commissione taluni documenti relativi alle attività del KYDEP sul mercato dei cereali foraggieri, la Repubblica ellenica era venuta meno agli obblighi che le incombevano in forza dell' art. 5, primo comma, del Trattato. Non risulta che le autorità greche si siano mostrate più disposte a collaborare in ordine alle questioni controverse nella presente causa.
21. Ne deduco che il gravame proposto contro la decisione della Commissione dev' essere respinto nella parte in cui si riferisce ai contratti programmatici.
c) Il mercato degli alimenti zootecnici
22. La Commissione sostiene che il KYDEP opera in questo settore per conto dello Stato e che tutte le perdite da esso subite in tale ambito sono ripianate a carico del bilancio nazionale. A prova di ciò, la Commissione si richiama nuovamente, tra l' altro, al verbale della riunione del comitato interministeriale "commercio e agricoltura" tenutasi ad Atene il 14 febbraio 1984 (v. allegato VII del controricorso). Questo documento fornisce indicazioni dettagliate in ordine alle spese sopportate nel 1982 dallo Stato a seguito della gestione, da parte del KYDEP, del mercato dei cereali foraggieri, spese complessivamente ammontanti a 7 900 milioni di DR.
23. La Commissione ne trae le seguenti conclusioni: in primo luogo il KYDEP agisce come ente di monopolio statale nell' ambito della gestione del mercato dei cereali foraggieri in generale e degli alimenti zootecnici in particolare; in secondo luogo, il fatto che lo Stato assuma a proprio carico le spese sostenute dal KYDEP nell' ambito suddetto mostra che i prodotti controversi sono stati smerciati sottocosto, il che equivale alla concessione di un aiuto nazionale. La Commissione rileva che la Grecia è un' importante esportatrice di alimenti zootecnici composti e sostiene che, senza la sovvenzione concessa dallo Stato ellenico, le esportazioni di cui si tratta non sarebbero state realizzate in quanto i prezzi sarebbero stati di gran lunga più elevati. Essa si è quindi rifiutata di porre a carico del FEAOG le restituzioni concesse in relazione agli alimenti zootecnici nel periodo 1982-1986.
24. Nell' atto introduttivo la ricorrente riconosce che la quasi totalità dei cereali foraggieri prodotti in Grecia è gestita dal KYDEP. Essa ammette parimenti che il prezzo a cui il KYDEP acquista i cereali foraggieri può essere superiore al prezzo d' intervento qualora la situazione del mercato lo richieda. La ricorrente nega tuttavia che il KYDEP costituisca un ente di monopolio statale e ribadisce la tesi secondo cui il 50% degli eventuali disavanzi è a carico dei membri, mentre il resto è coperto dalle riserve del KYDEP.
25. La ricorrente afferma inoltre che il prezzo degli alimenti zootecnici ha conseguenze limitate sulla domanda, dal momento che solo gli alimenti aventi caratteristiche ben definite possono soddisfare le esigenze degli acquirenti. La ricorrente non afferma tuttavia che la Grecia sia il solo paese produttore di alimenti zootecnici di buona qualità né che il prezzo sia indifferente per gli acquirenti qualora la qualità del mangime, indipendentemente dalla sua origine, sia equivalente. La ricorrente produce poi una serie di statistiche al fine di dimostrare che gli alimenti zootecnici greci sono spesso poco concorrenziali sul mercato mondiale. Essa sostiene che la Grecia esporta tali alimenti principalmente in paesi che non interessano affatto gli altri Stati membri, come la Bulgaria e Malta. A suo dire, queste cifre dimostrano che le attività del KYDEP non producono effetti sulla concorrenza nel mercato comune. La ricorrente sottolinea inoltre che, comunque sia, la Grecia esporta solo una piccola parte della differenza tra la sua produzione totale di alimenti zootecnici ed il consumo interno.
26. Secondo me, l' argomento secondo cui le attività del KYDEP sul mercato degli alimenti zootecnici non incidono affatto sulla concorrenza tra gli Stati membri non è pertinente. La tesi della Commissione è, sostanzialmente, che le attività del KYDEP e dello Stato ellenico hanno facilitato le esportazioni di alimenti zootecnici che altrimenti non avrebbero avuto luogo. A parere della Commissione, il risultato è stato l' aumento dell' importo delle restituzioni all' esportazione che la ricorrente ha cercato di porre a carico del FEAOG. L' argomento della ricorrente secondo cui gli altri Stati dimostravano scarso interesse per molti dei mercati su cui la Grecia esportava alimenti zootecnici non è pertinente alla tesi della Commissione, la quale sostiene che tali esportazioni sono state possibili solo perché erano sovvenzionate.
27. Per quanto riguarda i legami finanziari fra il KYDEP e lo Stato ellenico, la Commissione ha prodotto i bilanci del KYDEP degli anni 1983-1985, dai quali risulta che in ciascuno di quegli anni le riserve complessive del KYDEP ammontavano rispettivamente a circa 1 200, 1 400 e 1 440 milioni di DR. Come mette in evidenza la Commissione, le perdite subite dal KYDEP nel solo 1982 in relazione ai cereali foraggieri ammontavano ad oltre 7 900 milioni di DR. Queste cifre mostrano che le riserve del KYDEP sarebbero state del tutto insufficienti a coprire anche solo il 50% del suo disavanzo. Inoltre, dal verbale 14 febbraio 1984, in cui è indicata l' entità delle perdite del KYDEP nel 1982, risulta inequivocabilmente che tali perdite sarebbero state coperte dallo Stato.
28. Le prove prodotte dalla Commissione nella fattispecie sono corroborate dagli accertamenti effettuati dalla Corte nella causa C-35/88, cui ho già fatto riferimento. In quella causa la Corte ha fondato la conclusione cui è giunta - vale a dire che nel periodo 1º gennaio 1981 - 26 marzo 1984 la Repubblica ellenica era venuta meno agli obblighi che le incombevano ai sensi della normativa relativa all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali - sui seguenti rilievi di fatto.
29. In primo luogo, le autorità elleniche fissavano i prezzi di vendita e le quantità di cereali foraggieri vendute dal KYDEP agli allevatori ed alle imprese produttrici di alimenti zootecnici composti. In secondo luogo, lo Stato ellenico assumeva a proprio carico il deficit subito dal KYDEP a causa della costante pratica della vendita in perdita che veniva imposta a tale ente. In terzo luogo, lo Stato ellenico, prestando la sua garanzia, consentiva al KYDEP di ottenere dalla Banca di Grecia prestiti per il finanziamento delle sue operazioni sul mercato dei cereali foraggieri. In quarto luogo, il prezzo a cui il KYDEP acquistava i cereali foraggieri era fissato dalle autorità elleniche. La Corte ne ha dedotto che le autorità elleniche controllavano le operazioni effettuate dal KYDEP sul mercato dei cereali foraggieri.
30. Anche a questo proposito il periodo considerato dalla Corte nella causa C-35/88 non coincide perfettamente con il periodo di cui qui si tratta; tuttavia i due periodi si sovrappongono in parte e la ricorrente non ha prodotto nessuna prova volta a dimostrare che dopo il 26 marzo 1984 il ruolo del KYDEP si sia modificato sotto l' aspetto che ci interessa. Anche se nella replica afferma che qualsiasi deficit subito dal KYDEP nell' ambito della gestione del settore dei cereali foraggieri avrebbe potuto essere coperto mediante prestiti della Banca di Grecia, la ricorrente non fornisce alcuna prova, né del fatto che tale possibilità sia stata sfruttata né in ordine alle condizioni a cui la Banca di Grecia sarebbe stata disposta a mettere dei fondi a disposizione del KYDEP. Dalla sentenza pronunciata dalla Corte nella causa C-35/88 risulta chiaramente che fra il 1981 e il 1984 i rapporti tra il KYDEP e la Banca di Grecia non avevano un carattere puramente commerciale ed è poco verosimile che essi si siano modificati sostanzialmente tra il 1984 e il 1986.
31. Il beneficio dei dubbi eventualmente sussistenti (ed io non ne ho più molti) deve, a mio parere, giovare alla Commissione. Come ho detto in precedenza e come la Corte ha accertato nella causa C-35/88, la ricorrente è stata poco leale nelle sue discussioni con la Commissione in ordine ai rapporti tra il KYDEP e lo Stato ellenico. Sulla base delle informazioni di cui poteva disporre la Commissione poteva, a mio parere, legittimamente concludere che le controverse restituzioni relative agli alimenti zootecnici non potevano essere poste a carico del FEAOG.
d) Grano duro
32. Secondo la relazione della 36ª assemblea generale del KYDEP (controricorso, allegato XII), circa 65 000 t di grano duro sono state ammesse all' intervento comunitario dal KYDEP nel 1985. Il grano in questione non è stato acquistato presso dei produttori, ma semplicemente trasferito dalle scorte nazionali già detenute dal KYDEP. A parere della Commissione, lo Stato ha rimborsato al KYPED la differenza tra il costo originario del grano per il KYDEP ed il prezzo d' intervento. Questa tesi è suffragata dalla nota 6 giugno 1985 inviata dal direttore generale del KYDEP al consiglio d' amministrazione di questo (controricorso, allegato VI).
33. La relazione della 36ª assemblea nazionale del KYDEP ammette che il grano duro prodotto in Grecia spesso non soddisfa i criteri di qualità fissati dalla normativa comunitaria ai fini dell' ammissione dei cereali all' intervento. La relazione sembra riconoscere che la quantità ammessa all' intervento nel 1985 presentava delle "divergenze minime" rispetto ai criteri di qualità definiti dalla Comunità. La Commissione afferma inoltre, nella relazione di sintesi, che il grano duro è stato ammesso all' intervento nel 1985 non già per realizzare gli obiettivi della politica agricola comune, ma per attuare una politica nazionale di sostegno del mercato, il costo della quale le autorità elleniche cercavano di accollare al FEAOG. Per tale ragione la Commissione si è rifiutata di ammettere le spese dell' intervento per 65 000 t di grano duro acquistate nel 1985.
34. I precedenti della Repubblica ellenica per quanto riguarda il grano duro non sono dei migliori. Nella causa C-214/89, Repubblica ellenica / Commissione (sentenza 21 febbraio 1989, Racc. pag. 367), in cui la Repubblica ellenica ha contestato la liquidazione dei conti per il 1982, la Corte ha accertato che il grano duro del raccolto 1982 era stato ammesso all' intervento in Grecia in violazione delle norme comunitarie in materia di qualità. Inoltre, nella causa C-281/87, Commissione / Repubblica ellenica (sentenza 29 novembre 1989, Racc. pag. 4015), la Corte, nell' ambito di un procedimento ai sensi dell' art. 169 del Trattato, ha dichiarato che la Repubblica ellenica era venuta meno agli obblighi incombentile in forza delle norme relative all' organizzazione comune del mercato dei cereali dando al KYDEP l' ordine di acquistare grano duro deteriorato del raccolto 1982.
35. Nondimeno, la ricorrente non ammette che il grano controverso fosse difforme dalle norme di qualità pertinenti. Malgrado le osservazioni figuranti nella relazione della 36ª assemblea generale del KYDEP, essa sostiene che tutto il grano è stato controllato al momento della presentazione al KYDEP ed è stato riscontrato conforme ai criteri di qualità definiti dal regolamento della Commissione n. 1569/77, che stabilisce le procedure e le condizioni di presa in consegna dei cereali da parte degli organismi d' intervento (GU L 174, pag. 15). A sostegno di questa tesi la ricorrente ha prodotto un certo numero di "schede di valutazione del grano" redatte al momento dei controlli. La ricorrente sostiene che gli ispettori della Commissione sono stati informati più volte dell' esistenza di tali schede di valutazione, ma hanno preferito non esaminarli.
36. Nel controricorso, la Commissione deduce che le schede de quibus non le sono state fornite e che il fatto che il KYDEP abbia riconosciuto che il grano controverso non era del tutto conforme alle norme di qualità in materia costituisce un indizio serio, se non una vera e propria prova dell' inadeguatezza del prodotto. Poi, sempre nel controricorso, la Commissione sposta il baricentro della sua tesi dalla qualità del grano ai motivi che hanno determinato la sua presentazione all' intervento. Essa sostiene che il motivo principale del suo rifiuto di ammettere le spese dell' intervento era che il grano era stato presentato all' intervento non in conformità agli obiettivi della politica agricola comune, ma al fine di ridurre le spese provocate, per il KYDEP, dall' aumento delle giacenze di cereali invenduti. Nella controreplica, la Commissione sostiene che, indipendentemente dal se il grano controverso fosse o meno conforme alle pertinenti norme di qualità, il fatto che esso sia stato ammesso all' intervento per perseguire obiettivi di politica interna è di per sé sufficiente a giustificare il rifiuto della Commissione di imputare le spese dell' operazione al FEAOG.
37. Per quanto riguarda la qualità del grano controverso, l' onere di provare che le norme pertinenti sono state rispettate incombe alla ricorrente: v., ad esempio, la causa Regno Unito / Commissione, punto 14 della motivazione (causa 347/85, Racc. 1988, pag. 1749). Ritengo, tuttavia, che producendo le schede di valutazione redatte al momento in cui il grano è stato presentato all' intervento del KYDEP, dirette a comprovare la conformità del prodotto alle norme di qualità, la ricorrente abbia fatto quanto necessario per spostare l' onere della prova sulla Commissione. All' udienza è emerso che quest' ultima non è in grado di fornire una prova diretta a sostegno della tesi dell' inadeguatezza del grano de quo, poiché non ha controllato effettivamente la qualità del prodotto. Pertanto partirò dal presupposto che il grano controverso fosse conforme alle norme di qualità in materia.
38. Il mezzo d' impugnazione considerato viene di conseguenza a vertere sulla legittimità della decisione del KYDEP di ammettere il grano controverso all' intervento. La ricorrente non menziona questo aspetto della controversia, né nell' atto introduttivo né nella replica, forse perché inizialmente la Commissione aveva dato maggior risalto all' argomento secondo cui il grano controverso era di qualità inferiore alle norme. Tuttavia, le considerazioni della Commissione circa l' indebita ammissione del prodotto all' intervento sono menzionate nella relazione di sintesi e trattate più approfonditamente nel controricorso. Pertanto, non ritengo che siano stati violati i diritti della difesa.
39. Nella menzionata causa C-281/87, Commissione / Repubblica ellenica, la Corte, fedele alla sua precedente giurisprudenza, ha rilevato che nei settori disciplinati da un' organizzazione comune di mercato, ed a maggior ragione quando questa organizzazione è basata su di un regime comune di prezzi, gli Stati membri non possono più intervenire mediante disposizioni interne, adottate unilateralmente, nel meccanismo di formazione dei prezzi risultante dall' organizzazione comune. Pertanto, la Corte ha dichiarato che, dando al KYDEP l' ordine di acquistare grano duro deteriorato del raccolto 1982, la Repubblica ellenica era venuta meno agli obblighi che le incombevano ai sensi delle norme relative all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali.
40. Nella presente fattispecie la ricorrente non nega che il grano controverso sia stato originariamente acquistato ed immagazzinato dal KYDEP in conformità ad una politica nazionale di sostegno dei prezzi e solo successivamente sia stato trasferito all' intervento comunitario. Dalla sentenza della Corte nella causa C-281/87 risulta chiaramente che le condizioni a cui il grano era stato in origine acquistato erano illegali, in quanto interferivano con il meccanismo istituito dalla normativa sull' organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali. Il successivo trasferimento del grano all' intervento comunitario era del tutto artificioso, essendo stato effettuato non già per fornire ai produttori una rete di sicurezza - scopo degli acquisti d' intervento veri e propri - bensì per accollare al FEAOG una parte dei costi relativi alla politica nazionale di sostegno dei prezzi, essa stessa illegale.
41. Ne deduco che, anche ammesso che le 65 000 t di grano duro acquistate dalle autorità elleniche nel 1985 fossero conformi alle pertinenti norme di qualità, il costo dell' operazione non può essere posto a carico del FEAOG dal momento che l' operazione non è stata realizzata in conformità agli obiettivi della normativa che istituisce un' organizzazione comune di mercato nel settore dei cereali. Questo capo di domanda deve pertanto essere disatteso.
e) Contratti conclusi oltre il termine
42. L' art. 2, n. 2, lett. b), del regolamento n. 1082/85, che istituisce un aiuto all' ammasso privato dei formaggi kefalotyri e kasseri (GU L 114, pag. 29), prescrive che i contratti di ammasso siano stipulati "al più tardi, quaranta giorni dopo la data d' inizio dell' ammasso contrattuale". La Commissione sostiene che un contratto relativo ad una determinata quantità di formaggi rientranti in questo regolamento è stato stipulato solo 63 giorni dopo il deposito all' ammasso. Essa, di conseguenza, si è rifiutata di porre a carico del FEAOG le spese relative all' ammasso.
43. La ricorrente rileva che prima della conclusione di tali contratti, il depositante deve fornire la prova che il formaggio de quo è stato effettivamente messo all' ammasso. Nel caso di questo quantitativo specifico, a quanto afferma la ricorrente, l' inoltro della prova è stato ritardato dal sovraccarico degli uffici postali nel periodo prenatalizio (la data in cui è stato impostato il documento probatorio non è tuttavia indicata nell' atto introduttivo). La ricorrente afferma che il ritardo nell' inoltro della corrispondenza configura un caso di forza maggiore e che, quindi, il mancato rispetto di un termine prescritto dal regolamento n. 1082/85 è giustificato.
44. Non posso accettare questo argomento. E' pacifico che, sebbene la nozione di forza maggiore "non postuli un' impossibilità assoluta, cionondimeno essa esige che il mancato verificarsi dell' evento in causa sia imputabile a circostanze estranee a chi le fa valere, straordinarie e imprevedibili e le cui conseguenze non avrebbero potuto essere evitate malgrado tutta la diligenza impiegata (v., ad esempio, causa 109/86, Theodorakis / Stato ellenico, Racc. 1987, pag. 4319; cause C-334/87 e C-335/87 sopracitate). Il governo ellenico, nell' atto introduttivo, ammette che è notorio che l' inoltro della corrispondenza subisce ritardi durante il periodo immediatamente precedente il Natale. Pertanto, non è eccessivo attendersi che coloro i quali debbono rispettare termini importanti facciano quanto necessario per ovviare a questa situazione, impostando prima o servendosi di altri mezzi di trasmissione dei documenti, come fax, servizi privati di posta celere o consegna in mani proprie.
45. Concludo quindi che la domanda della ricorrente va respinta su questo punto.
f) Vendite a prezzo fisso delle uve secche del raccolto 1983
46. Al momento della liquidazione dei conti per l' anno 1985 è stata effettuata una rettifica per tener conto dell' incidenza sul FEAOG delle spese relative ai costi di immagazzinamento e finanziari derivanti dalle restrizioni imposte dalle autorità elleniche all' esportazione delle uve secche del raccolto 1983. La Commissione ritiene che queste restrizioni abbiano interferito con il corretto funzionamento del sistema istituito dal regolamento n. 3444/84, relativo alla vendita ad un prezzo fissato in anticipo delle uve secche del raccolto 1983, detenute dagli organismi ammassatori greci (GU L 318, pag. 33), in vigore dal 10 dicembre 1984 al 31 gennaio 1985. A suo parere, ne è derivato un forte decremento dei quantitativi venduti ed un corrispondente aumento dei costi di magazzinaggio. Inoltre essa sostiene che, al momento in cui sono state abolite le restrizioni, la qualità delle uve secche aveva subito un deterioramento tale che era stato necessario esitarle a prezzi più bassi.
47. La Commissione ritiene che le azioni delle autorità elleniche abbiano parimenti inciso sugli importi dichiarati dal FEAOG in relazione all' esercizio 1986. Pertanto essa ha operato una rettifica in base agli stessi criteri seguiti per l' esercizio 1985.
48. Nella causa C-335/87 la Repubblica ellenica ha infruttuosamente contestato le rettifiche effettuati in relazione alle uve secche per il 1985. La Corte ha accertato che le autorità elleniche avevano applicato le restrizioni loro rimproverate e che a buon diritto la Commissione aveva rettificato i conti presentati dalla Repubblica ellenica per il 1985.
49. Nel presente caso la ricorrente ha nuovamente negato che fossero state imposte restrizioni all' esportazione delle uve secche del raccolto 1983. Il solo elemento addotto dalla ricorrente per distinguere, sotto questo profilo, il 1986 dal 1985 è l' emanazione del decreto presidenziale n. 215/86. La ricorrente afferma che questo decreto ha abolito qualsivoglia restrizione potesse ancora sussistere in ordine all' esportazione delle uve secche. Tuttavia, tale decreto è stato emanato solo il 13 giugno 1986 e la sua adozione non è sufficiente, secondo me, per provare che gli effetti delle restrizioni imposte all' esportazione delle uve secche - oggetto dell' esame della Corte nella causa C-335/87 - si siano limitati al 1985. Dal fascicolo risulta in effetti che la maggior parte delle spese di magazzinaggio relativamente alle quali la Commissione ha effettuato rettifiche finanziarie per il 1986 sono state sostenute tra il 1º gennaio ed il 30 giugno 1986.
50. Emerge altresì dal fascicolo che la ricorrente ha tentato di porre a carico del FEAOG per il 1986 delle compensazioni finanziarie pagate per le uve secche del raccolto 1983, vendute a prezzi inferiori a quelli stabiliti dal regolamento n. 3444/84. La ricorrente non ha tuttavia confutato il rilievo della Commissione secondo cui tali prezzi inferiori erano dovuti alle restrizioni imposte alle esportazioni che, secondo quanto accertato dalla Corte nella causa C-335/87, avevano interferito con il corretto funzionamento del sistema istituito dal detto regolamento.
51. Ritengo quindi che quest' ultimo capo della domanda debba essere parimenti essere rigettato.
Osservazioni generali
52. Per finire, ritengo opportuno aggiungere alcune osservazioni generali in ordine agli obblighi degli Stati membri nelle loro operazioni con il FEAOG. Il finanziamento della politica agricola comune si realizza attraverso un sistema basato sulla fiducia, nell' ambito del quale la gestione del FEAOG è in via di principio affidata alle competenti autorità nazionali (v. ad esempio, causa 349/85, Regno di Danimarca / Commissione, punto 19 della motivazione, Racc. 1988, pag. 169). Così, l' art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 fa obbligo agli Stati membri di
"- accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari,
- prevenire e perseguire le irregolarità,
- recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze".
Se risulta impossibile recuperare totalmente tali somme, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate, ai sensi dell' art. 8, n. 2, dalla Comunità solo nel caso in cui non sussista colpa delle autorità nazionali.
53. Nell' esercizio della funzione, loro assegnata, di garantire la rigorosa osservanza delle norme comunitarie in materia, gli Stati membri agiscono sostanzialmente come amministratori del FEAOG. Qualsiasi verifica che la Commissione decida di effettuare è complementare rispetto al controllo esercitato degli Stati membri, come emerge chiaramente dall' ottavo "considerando" del regolamento n. 729/70 e dalla sentenza pronunciata dalla Corte il 9 ottobre 1990, Repubblica francese / Commissione, punto 20 della motivazione (causa C-366/88, Racc. pag. I-3571). Nondimeno, le autorità nazionali sono tenute a collaborare pienamente con la Commissione, nell' adempimento delle sue funzioni di controllo. Tale obbligo risulta dell' art. 9, n. 1, del regolamento n. 729/70, il cui tenore è il seguente:
"Gli Stati membri mettono a disposizione della Commissione tutte le informazioni necessarie per il buon funzionamento del Fondo e adottano tutte le misure atte ad agevolare i controlli che la Commissione ritenga utile intraprendere nel quadro della gestione del finanziamento comunitario, comprese le verifiche in loco".
L' obbligo imposto agli Stati membri da tale disposizione è rafforzato dall' art. 5 del Trattato.
54. Ritengo che, nella loro funzione di amministratori del FEAOG, gli Stati membri abbiano l' obbligo di fare in modo che le condizioni in cui si effettuano le spese destinate ad essere poste a carico del Fondo siano il più possibile trasparenti. Se non fosse così, sulla Commissione graverebbe un compito eccessivamente oneroso nell' esercizio delle funzioni di controllo conferitele dal regolamento n. 729/70. La Commissione ha non solo il diritto, ma l' obbligo di rifiutare qualsiasi spesa effettuata dagli Stati membri, salvo che sia provato che essa è stata effettuata in modo rigorosamente conforme alle norme comunitarie pertinenti. Qualora la Commissione si rifiuti di accollare al Fondo una determinata spesa adducendo che le norme da applicarsi non sono state osservate, l' onere di provare che i presupposti per ottenere il finanziamento di cui si tratta sussistessero effettivamente ricade sullo Stato membro interessato: v., ad esempio, causa Regno Unito / Commissione, punto 14 della motivazione (causa 347/85, Racc. 1988, pag. 1749, già citata nel punto 37, supra). Gli Stati membri che non adempiano l' obbligo di garantire la trasparenza e che non dimostrino piena lealtà nei rapporti con la Commissione si renderanno inevitabilmente conto di come sia difficile assolvere tale onere.
Conclusione
55. In base a tutte le considerazioni che precedono, concludo per il rigetto del ricorso e per la condanna della ricorrente alle spese.
(*) Lingua originale: l' inglese.