62011FJ0063_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza F‑63/11,
având ca obiect o acțiune formulată în temeiul articolului 270 TFUE, aplicabil Tratatului CEEA potrivit articolului 106a din acesta,
Luigi Macchia, fost agent temporar al Comisiei Europene, cu domiciliul în Woluwé-Saint‑Lambert (Belgia), reprezentat de S. Rodrigues, de A. Blot și de C. Bernard‑Glanz, avocați,
reclamant,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de J. Currall și de D. Martin, în calitate de agenți,
pârâtă,
TRIBUNALUL FUNCȚIEI PUBLICE
(Camera a treia),
compus din domnii S. Van Raepenbusch (raportor), președinte, doamna I. Boruta și domnul E. Perillo, judecători,
grefier: doamna G. Ruiz Plaza, asistent,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 14 martie 2012,
pronunță prezenta
Hotărâre
Motivele
1. Prin cererea introductivă primită la grefa Tribunalului la 1 iunie 2011, domnul Macchia solicită, în special, anularea deciziei implicite a persoanei îndeplinind funcția de director general al Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) din 12 august 2010 prin care i‑a fost respinsă cererea de prelungire a contractului său de agent temporar.
Cadrul juridic
2. Cu privire la dreptul fundamental la bună administrare, articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene prevede:
„(1) Orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într‑un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii.
(2) Acest drept include în principal:
[...]
(c) obligația administrației de a‑și motiva deciziile.”
3. Potrivit articolului 2 din Regimul aplicabil celorlalți agenți ai Uniunii Europene (denumit în continuare „RAA”):
„În sensul prezentului regim, este considerat «agent temporar»:
(a) agentul angajat în vederea ocupării unui post inclus în schema de personal anexată la secțiunea din buget aferentă fiecărei instituții și căruia autoritățile bugetare i‑au conferit un caracter temporar;
[...]”
4. În ceea ce privește durata contractelor de agent temporar în sensul articolului 2 litera (a) din RAA, articolul 8 primul paragraf din RAA prevede:
„Contractul de muncă al unui agent temporar menționat la articolul 2 litera (a) poate fi încheiat pe perioadă determinată sau nedeterminată. Contractul agentului menționat anterior angajat pe perioadă determinată nu poate fi prelungit decât o singură dată pe o perioadă determinată. Orice prelungire ulterioară a acestui contract de muncă se face pe perioadă nedeterminată.”
5. În temeiul articolului 11 primul paragraf din RAA, dispozițiile articolelor 11-26 din Statutul funcționarilor Uniunii Europene (denumit în continuare „statutul”), privind drepturile și obligațiile funcționarilor, se aplică prin analogie.
6. Articolul 47 din RAA prevede:
„În afară de cazul încetării raporturilor de muncă [ale] agentului temporar ca urmare a decesului acestuia, contractul său de muncă poate înceta:
[...]
(b) în cazul contractelor pe perioadă determinată:
(i) la data stabilită în contract;
(ii) la sfârșitul perioadei de preaviz prevăzute în contract, care îi oferă agentului sau instituției posibilitatea de a rezilia contractul înainte de termen. [...]”
7. Pe de altă parte, la 28 aprilie 2004, Comisia Europeană a adoptat Decizia C(2004) 1597 privind durata maximă pentru care se recurge la personal nepermanent în serviciile Comisiei (publicată în Informații Administrative nr. 75‑2004 din 24 iunie 2004, denumită în continuare „Decizia Comisiei din 28 aprilie 2004”). Potrivit articolului 1 alineatul (2) litera (a) din aceasta, Decizia Comisiei din 28 aprilie 2004 se aplică în special agenților temporari angajați în temeiul articolului 2 litera (a) din RAA.
8. Articolul 3 alineatul (1) din Decizia Comisiei din 28 aprilie 2004 prevede că „durata totală cumulată a serviciului unui agent nepermanent, care include toate tipurile de contract sau de repartizare, este limitată la șase ani calculați pe o perioadă de doisprezece ani”.
9. Prin derogare, în ceea ce privește personalul nepermanent recrutat de OLAF, articolul 4 din Decizia directorului general al OLAF din 30 iunie 2005 privind noua politică în materie de angajare și de folosire a personalului temporar al OLAF stabilește că „[p]erioada maximă prevăzută la articolul 3 alineatul (1) din decizia Comisiei [din 28 aprilie 2004] aplicabilă personalului nepermanent al OLAF este de [opt] ani, calculați pe o perioadă de [șaisprezece] ani” (denumită în continuare „regula celor opt ani”).
Situația de fapt
10. Reclamantul a lucrat în serviciul Comisiei în calitate de expert național detașat timp de patru ani, începând din 16 iunie 2003.
11. În 2005, OLAF a lansat o procedură de selecție în vederea recrutării unor agenți temporari specializați mai ales în domeniile investigațiilor și analizei informațiilor. Invitația de depunere a candidaturilor preciza că persoanele selecționate în urma concursului vor fi angajate pe o perioadă de patru ani cu posibilitate de prelungire, durata totală a contractului neputând depăși opt ani, în conformitate cu decizia din 30 iunie 2005. Întrucât a trecut cu succes probele din procedura de selecție, reclamantul a semnat un contract de agent temporar, în sensul articolului 2 litera (a) din RAA, pe o perioadă de patru ani cu începere de la 1 mai 2007, cu alte cuvinte, până la 30 aprilie 2011.
12. În 2009, reclamantul s‑a înscris la un concurs intern organizat de Comisie în vederea recrutării unor administratori de gradul AD 8 specializați în lupta împotriva fraudei, însă candidatura sa nu a fost reținută pentru motivul că nu avea o vechime în serviciu de cel puțin trei ani în calitate de funcționar sau de agent temporar al Comisiei.
13. La 12 aprilie 2010, reclamantul împreună cu alți patru agenți temporari au adresat persoanei care îndeplinea funcția de director general al OLAF o cerere de prelungire a contractului lor.
14. Întrucât nu au primit niciun răspuns, la 12 august 2010, această cerere a făcut obiectul unei decizii implicite de respingere, împotriva căreia reclamantul a introdus la 10 noiembrie 2010 o reclamație în conformitate cu articolul 90 alineatul (2) din statut. Această reclamație a fost respinsă de directorul general al OLAF, acționând în calitate de autoritate abilitată să încheie contractele de muncă (denumită în continuare „AAIC”), prin decizia din 22 februarie 2011. În această decizie, AAIC, după ce a menționat, printre altele, puterea largă de apreciere a administrației în materie de prelungire a contractelor de agent temporar încheiate pe perioadă determinată, a indicat că, „având în vedere posibilitățile bugetare, interesul serviciului și meritele și aptitudinile [reclamantului] [...] nu putea să soluționeze în mod favorabil cererea [sa] de prelungire a contractului”. AAIC continua în termenii următori:
„Astfel, la finalul contractului [reclamantului], postul de suport și de monitorizare în care acesta este repartizat în cadrul OLAF va fi restructurat și afectat domeniului investigațiilor.
Restructurarea acestui post bugetar se înscrie într‑o serie de măsuri luate în urma recomandărilor repetate ale Curții de Conturi [a Uniunii Europene] în raportul său special din 2005 cu privire la OLAF și în primele sale concluzii cu privire la auditul realizat în 2010, dar și ale Comitetului de supraveghere a OLAF care figurează atât în rapoartele sale de activitate anuale, cât și în avizele sale privind bugetul, în sensul unei reorientări a activităților OLAF asupra activității de investigație.
[...]
Comitetul de supraveghere a OLAF a subliniat, în avizul său privind bugetul pe anul 2010, că OLAF trebuia să își ierarhizeze toate activitățile în vederea ameliorării utilizării resurselor umane și financiare și, în special, să își concentreze resursele asupra activităților de investigație (misiunea sa centrală) și să evite afectarea de personal nou pentru suportul administrativ și pentru coordonare.
În acest context, postul bugetar ocupat de reclamant va fi afectat unor funcții de investigație de îndată ce profilul căutat pentru noua descriere a postului va fi definit în funcție de orientările strategice ale OLAF.”
Concluziile părților
15. Reclamantul solicită Tribunalului:
– [d]eclararea admisibilității prezentei acțiuni;
– „[î]n principal:
– anularea deciziei implicite adoptate la 12 august 2010 de [d]irectorul general al OLAF, în calitate de AAIC, de a nu prelungi contractul reclamantului [...];
– în măsura în care este necesar, anularea deciziei adoptate la 22 februarie 2011 de AAIC de respingere a reclamației formulate de reclamant [...];
în consecință:
– reintegrarea reclamantului în funcția pe care o ocupa în cadrul OLAF, printr‑o prelungire a contractului său în conformitate cu cerințele statutului;
– [î]n subsidiar, în cazul respingerii cererii de reintegrare formulate mai sus, obligarea pârâtei la repararea prejudiciului material suferit de reclamant, evaluat provizoriu și ex aequo et bono ca reprezentând diferența [dintre] remunerația primită ca agent temporar în cadrul OLAF și [remunerația] aferentă postului pe care îl ocupă în prezent (și anume aproximativ 3 000 de euro pe lună), cel puțin pe o perioadă similară celei pe care a fost încheiat contractul său inițial ([patru] ani) și pe o perioadă mai mare în ipoteza în care contractul menționat ar fi fost prelungit a treia oară, dându‑i dreptul la un contract pe perioadă nedeterminată;
– [î]n orice caz, obligarea pârâtei la plata unei sume stabilite provizoriu și ex aequo et bono
la 5 000 [de euro] pentru repararea prejudiciului moral, majorată cu dobânzi de întârziere la rata legală de la data la care va fi pronunțată hotărârea;
– [o]bligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.”
16. Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii ca fiind în parte inadmisibilă și în parte nefondată;
– obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
17. Trebuie să se observe, cu titlu introductiv, că reclamantul solicită în special anularea deciziei din 22 februarie 2011 a AAIC de respingere a reclamației sale. În această privință, trebuie amintit că concluziile în anulare îndreptate formal împotriva deciziei de respingere a unei reclamații, în cazul în care sunt, în sine, lipsite de conținut autonom, au efectul de a sesiza Tribunalul cu privire la actul împotriva căruia a fost prezentată reclamația (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 17 ianuarie 1989, Vainker/Parlamentul European, 293/87, punctul 8, și Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 6 aprilie 2006, Camós Grau/Comisia, T‑309/03, punctul 43).
18. În speță, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 14 de mai sus, decizia AAIC de respingere a reclamației conține o motivare care lipsea în mod evident din decizia implicită de respingere împotriva căreia era îndreptată reclamația. Ținând seama de caracterul evolutiv al procedurii precontencioase, motivarea conținută în decizia de respingere a reclamației este cea care trebuie luată în considerare pentru examinarea legalității actului inițial care lezează, întrucât se apreciază că aceasta completează respectivul act (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului Uniunii Europene din 9 decembrie 2009, Comisia/Birkhoff, T‑377/08 P, punctele 58 și 59 și jurisprudența citată). Cu toate acestea, ceea ce se examinează este legalitatea actului inițial care lezează, analiza efectuându‑se în raport cu motivarea cuprinsă în decizia de respingere a reclamației. În speță, întrucât concluziile în anulare îndreptate împotriva deciziei de respingere a reclamației din 22 februarie 2011 sunt lipsite de conținut autonom, acțiunea trebuie privită ca fiind îndreptată în mod formal împotriva deciziei implicite a AAIC din 12 august 2010 de respingere a cererii de prelungire a contractului de agent temporar al reclamantului (denumită în continuare „decizia atacată”).
Cu privire la concluziile în anulare
19. În susținerea acțiunii sale, reclamantul invocă două motive, primul fiind întemeiat pe existența unei erori vădite de apreciere și a unui abuz de putere, iar al doilea, pe încălcarea principiului bunei administrări și a obligației de solicitudine.
20. Cele două motive invocate de reclamant trebuie analizate împreună.
Argumentele părților
– Cu privire la primul motiv, întemeiat pe existența unei erori vădite de apreciere și a unui abuz de putere
21. Reclamantul arată că, pentru a justifica neprelungirea contractului său, AAIC a invocat, într‑o primă etapă, pe de o parte, Decizia Comisiei din 28 aprilie 2004, Decizia directorului general al OLAF din 30 iunie 2005 și, în special, regula celor opt ani, iar pe de altă parte, o consultare tehnică din data de 9 februarie 2007 dintre reprezentanții personalului, Direcția Generală (DG) Personal și administrație a Comisiei și OLAF, în cursul căreia directorul general al OLAF s‑ar fi angajat să alinieze normele privind recurgerea la personal nepermanent cu normele în vigoare în cadrul Comisiei, consultare tehnică ale cărei concluzii nu ar fi fost aplicabile decât agenților recrutați anterior datei de 1 februarie 2006. Reclamantul se întemeiază, în acest sens, pe diferite contacte informale pe care le‑ar fi avut cu superiorii și pe o notă a persoanei care îndeplinea funcția de director general al OLAF din 8 octombrie 2010, adresată președintelui Comitetului local pentru personal, care atrăsese atenția conducerii OLAF cu privire la situația a cinci agenți temporari, printre care și reclamantul, care semnaseră împreună o cerere de prelungire a contractului lor. Refuzul prelungirii contractului reclamantului ar fi rezultat, așadar, din aplicarea automată a regulii celor opt ani.
22. Or, deciziile administrative interne, precum Decizia directorului general al OLAF din 30 iunie 2005, nu pot avea ca efect restrângerea domeniului de aplicare al unor norme superioare, în speță articolul 8 din RAA, care nu stabilește nicio limită de timp în ceea ce privește prelungirea contractului agenților în sensul articolului 2 litera (a) din RAA. Astfel s‑ar fi pronunțat Tribunalul Uniunii Europene în Hotărârea din 16 decembrie 2010, Comisia/Petrilli (T‑143/09 P, punctele 31 și 35, denumită în continuare „Hotărârea Comisia/Petrilli”).
23. Reclamantul arată în continuare că, într‑o a doua etapă, în decizia din 22 februarie 2011 de respingere a reclamației AAIC a justificat neprelungirea contractului său întemeindu‑se pe interesul serviciului. Or, această nouă argumentare, care ar fi fost reținută și în privința celorlalți patru agenți temporari cosemnatari ai cererii din 12 aprilie 2010, ar fi fost construită pentru nevoile cauzei.
24. Argumentarea cuprinsă în decizia de respingere a reclamației ar fi, în orice caz, eronată, de vreme ce AAIC nu mai putea să se sustragă de la angajamentul luat de directorul general al OLAF, cu ocazia consultării tehnice din 9 februarie 2007, de a alinia, „în măsura în care este posibil”, politica OLAF în materie de personal temporar cu cea a Comisiei, printre altele, prin reducerea la șase ani a perioadei maxime în serviciu a personalului nepermanent.
25. În plus, înaintea deciziei de respingere a reclamației nu s‑ar fi pus niciodată problema vreunei reorientări a activităților OLAF spre activitatea de investigație. O astfel de voință de restructurare nu ar fi apărut decât după pronunțarea hotărârii în cauza Comisia/Petrilli, reclamantul fiind surprins, în plus, de faptul că recomandările Curții de Conturi, care datează din 2005 și care nu ar fi fost niciodată evocate în cursul contactelor pe care le avusese cu superiorii după formularea cererii sale de prelungire a contractului, au fost în mod subit luate în considerare șase ani mai târziu.
26. În orice caz, afectarea postului ocupat de reclamant activității de investigație nu ar fi de natură să justifice neprelungirea contractului său, având în vedere că el însuși ar fi pe deplin competent în domeniul investigațiilor. Reclamantul se referă, în această privință, la calitatea sa de persoană care a participat cu succes în 2005 la procedura de selecție deschisă de OLAF în vederea recrutării unor agenți temporari, la exigențele cerute pentru ocuparea ultimului său loc de muncă în cadrul OLAF, precum și la experiența pe care o dobândise în Italia, la inspecția finanțelor, și în cadrul administrației europene, tocmai în materie de monitorizare și de analiză a investigațiilor în domeniul luptei împotriva fraudei și a corupției. În sfârșit, pretinsa restructurare a postului bugetar pe care îl ocupa reclamantul nu ar fi fost decât ipotetică, deoarece nu ar fi urmat să aibă loc, potrivit deciziei de respingere a reclamației, decât atunci când „profilul căutat pentru noua descriere a postului va fi definit în funcție de orientările strategice ale OLAF”; or, profilul postului nu ar fi fost creat încă și orientările strategice ale OLAF nu ar fi fost nici ele definite.
27. Comisia răspunde că motivarea reținută de AAIC pentru a justifica neprelungirea contractului reclamantului nu poate fi, în speță, decât cea conținută în decizia de respingere a reclamației. Faptul că a avut loc o consultare tehnică în 2007, cu alte cuvinte, cu mulți ani înainte ca reclamantul să solicite prelungirea contractului său și înainte chiar de semnarea contractului, ar fi cu totul străin de prezentul litigiu.
28. În continuare, Comisia amintește puterea largă de apreciere de care dispun instituțiile Uniunii în ceea ce privește organizarea serviciilor lor în funcție de misiunile care le sunt încredințate și în ceea ce privește afectarea, în vederea îndeplinirii acestora, a personalului care se află la dispoziția lor, cu condiția ca această afectare să se realizeze în interesul serviciului, ceea ce ar explica faptul că prelungirea unui contract de agent temporar nu constituie un drept, ci o simplă posibilitate lăsată la aprecierea autorității competente: Comisia citează în această privință Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 15 octombrie 2008, Potamianos/Comisia (T‑160/04, punctul 30), și Hotărârea Tribunalului din 7 iulie 2009, Bernard/Europol (F‑54/08, punctul 46). Comisia apreciază că, în speță, AAIC ar fi justificat pe deplin decizia atacată în raport cu interesul serviciului, care ar fi un concept dinamic, a cărui definiție, care lasă loc unei largi puteri de apreciere din partea administrației, ar fi variabilă în timp.
29. Comisia arată că atât Curtea de Conturi, cât și Comitetul de supraveghere a OLAF au emis recomandări în vederea afectării anumitor tipuri de posturi, printre care și cel ocupat de reclamant, către domeniul investigațiilor. Comisia adaugă că nu a fost pusă în discuție calitatea muncii efectuate de reclamant pe durata contractului său, dar că, în contextul restructurării personalului avute în vedere, prelungirea contractului său nu era imperativă și nu se justifica prin niciun motiv superior interesului serviciului, care nu poate fi plasat pe picior de egalitate cu interesul personal al reclamantului de a obține prelungirea contractului său.
30. Nu poate fi vorba nici de un abuz de putere. Singurul element prezentat de reclamant în susținerea acestui motiv ar fi afirmația potrivit căreia argumentarea conținută în decizia de respingere a reclamației ar fi apărut după pronunțarea Hotărârii Comisia/Petrilli. Or, nu ar fi vorba despre un indiciu suficient de natură să demonstreze că AAIC ar fi refuzat prelungirea contractului reclamantului în alte scopuri decât cele invocate. În plus, Comisia arată că nu rezultă din jurisprudență că nu ar avea posibilitatea, în cadrul puterii sale largi de apreciere a interesului serviciului, să adopte decizii interne de aplicare generală prin care s‑ar autolimita în ceea ce privește exercitarea puterii sale de apreciere în materie de prelungire a contractelor pe durată determinată. Ceea ce i‑ar fi interzis instanța Uniunii este faptul de a renunța integral să facă uz de puterea sa de apreciere în cazuri individuale.
31. Comisia adaugă că Hotărârea Comisia/Petrilli privea cazul unui agent contractual în sensul articolului 3b din RAA și a fost motivată de articolul 88 primul paragraf litera (b) din RAA, aplicabil acestei ultime categorii de agenți. Nu ar exista o dispoziție comparabilă pentru agenții temporari în sensul articolului 2 litera (a) din RAA, precum reclamantul.
32. Comisia observă de asemenea că postul de „legal officer” (agent responsabil cu suportul administrativ și cu coordonarea) ocupat de reclamant a fost transformat, după plecarea acestuia, într‑un post de „policy officer” (agent responsabil cu politicile), însărcinat în mod special cu prevenirea fraudelor, în conformitate cu noile orientări strategice ale OLAF, astfel cum au fost definite în Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European, Comitetul Regiunilor și Curtea de Conturi privind strategia antifraudă a Comisiei [SEC(2011) 791 final], acordând prioritate prevenirii fraudelor. Comisia insistă, în această privință, pe necesitatea ca OLAF să beneficieze de o „reîmprospătare” a cunoștințelor personalului său prin recrutarea unor persoane care au o experiență recentă în statele membre, în special în contextul actual al crizei economice care ar crește riscul de fraudă.
33. În definitiv, reclamantul nu ar fi demonstrat că AAIC ar fi renunțat integral, în speță, la puterea sa de apreciere și nici că refuzul de a prelungi contractul reclamantului ar fi în mod vădit contrar interesului serviciului.
34. Cu ocazia ședinței, Comisia a precizat că postul ocupat de reclamant și transformat la plecarea sa în post de „policy officer” fusese între timp atribuit unui agent temporar în sensul articolului 2 litera (a) din RAA. Aceasta a observat de asemenea că, chiar în ipoteza în care Tribunalul, care nu ar fi competent în această privință, i‑ar adresa o întrebare în legătură cu acest subiect, nu ar fi obligată să justifice în mod precis motivele refuzului său de a prelungi un contract pe durată determinată sau de a acorda un nou contract unui agent temporar al cărui contract inițial a ajuns la termen.
– Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului bunei administrări și a obligației de solicitudine
35. Reclamantul reproșează AAIC că nu a îndeplinit exigențele de bună administrare și de solicitudine pe care era îndreptățit să le pretindă de la aceasta. Astfel, potrivit articolului 8 din RAA, refuzul de a prelungi un contract de agent temporar nu ar putea să rezulte decât dintr‑o examinare individuală a situației specifice a agentului în cauză, a capacităților sale și a serviciilor pe care acesta ar fi în măsură să le ofere instituției. Or, în speță, nu s‑ar fi ținut seama de aprecierea șefului de unitate al reclamantului, potrivit căreia plecarea acestuia din urmă ar constitui o întrerupere a continuității serviciului, nici de aprecierile elogioase conținute în raportul de evaluare a reclamantului pe anul 2009, nici de cunoștințele reclamantului, în special în domeniul fondurilor structurale, care l‑ar fi făcut cu totul indispensabil bunei funcționări a serviciului. Reclamantul s‑a referit, cu ocazia ședinței, la un compendiu pe care îl redactase în 2011 pentru a fi folosit de investigatorii OLAF, înainte de expirarea contractului său, și care repertoria indicii de alertă necesari pentru detectarea cazurilor de fraudă.
36. În orice caz, AAIC ar fi trebuit să examineze posibilitatea prelungirii contractului reclamantului până la momentul la care pretinsa restructurare a postului său a devenit efectivă sau posibilitatea de a‑l repartiza pe reclamant pe postul de investigator care urma să fie ocupat în urma respectivei restructurări. Reclamantul se întemeiază, în această privință, pe Hotărârile Tribunalului din 9 decembrie 2010, Schuerings/ETF (F‑87/08, punctul 59, care face obiectul unui recurs pendinte în fața Tribunalului Uniunii Europene, cauza T‑107/11 P), și Vandeuren/ETF (F‑88/08, punctul 60, care face obiectul unui recurs pendinte în fața Tribunalului Uniunii Europene, cauza T‑108/11 P).
37. Comisia, deși nu contestă că reclamantul a făcut obiectul unui raport de evaluare pozitiv pe anul 2009, răspunde că această împrejurare nu este, în sine, pertinentă pentru a stabili că interesul serviciului impunea prelungirea contractului reclamantului. O astfel de poziție ar conduce la confundarea interesului serviciului cu interesul personal al oricărui agent temporar care a făcut obiectul unui raport de evaluare favorabil, caz în care persoana respectivă ar beneficia de dreptul de a obține prelungirea contractului său pe perioadă determinată sau oferirea unui contract pe perioadă nedeterminată. În plus, după cum s‑ar fi pronunțat Tribunalul în Hotărârea din 27 noiembrie 2008, Klug/EMEA (F‑35/07, punctul 79), interesul personal al agentului în cauză, deși trebuie luat în considerare în cadrul aprecierii interesului serviciului, nu ar fi niciodată determinant pentru instituție. AAIC ar dispune de o marjă largă pentru aprecierea interesului serviciului, iar această apreciere nu ar putea fi sancționată decât dacă s‑ar demonstra în mod evident că refuzul de a prelungi contractul unui agent temporar nu prezenta o legătură rațională cu acest interes ori că refuzul s‑ar explica, în realitate, printr‑un motiv inadmisibil, ceea ce nu ar fi fost dovedit în speță.
38. Comisia apreciază de asemenea că, potrivit jurisprudenței, sarcina probei privind atingerea adusă interesului general incumbă reclamantului în vederea garantării prezumției de legalitate aplicabile deciziilor administrative.
39. În sfârșit, în ceea ce privește obligația de solicitudine, Comisia contestă temeinicia soluției reținute de Tribunal în Hotărârile Schuerings/ETF, citată anterior, și Vandeuren/ETF, citată anterior, și arată că aceste două hotărâri fac obiectul unor recursuri ale pârâtei, pendinte în fața Tribunalului Uniunii Europene. Comisia apreciază că, în orice caz, această jurisprudență, care privește agenți angajați în cadrul unor contracte pe perioadă nedeterminată, nu poate să se aplice titularilor unor contracte pe perioadă determinată care ajung la termen.
Aprecierea Tribunalului
40. Trebuie să se constate, cu titlu introductiv, că în decizia de respingere a reclamației, adoptată după pronunțarea Hotărârii Comisia/Petrilli, prin care s‑a respins recursul formulat de Comisie împotriva Hotărârii Tribunalului din 29 ianuarie 2009, Petrilli/Comisia (F‑98/07), AAIC nu a făcut referire la regula celor opt ani pentru a justifica neprelungirea contractului reclamantului, ci s‑a întemeiat pe puterea largă de apreciere pe care o are în materie de prelungire a contractelor de agent temporar încheiate pe perioadă determinată, indicând că, „având în vedere posibilitățile bugetare, interesul serviciului și meritele și aptitudinile [reclamantului] [...] nu putea să soluționeze în mod favorabil cererea [sa] de prelungire a contractului”.
41. Împrejurarea că, în decizia de respingere a reclamației, AAIC s‑a îndepărtat astfel de considerațiile emise în trecut, în special într‑o notă din 8 octombrie 2010, de directorul general al OLAF cu privire la conținutul regulii celor opt ani pentru a reține alte motive legate de „posibilitățile bugetare”, de interesul serviciului și de meritele și de aptitudinile reclamantului nu ar putea, în sine, să determine nelegalitatea deciziei de neprelungire, obiectivul procedurii reclamației fiind tocmai acela de a permite reexaminarea de către AAIC a deciziei atacate, în speță o decizie implicită, în raport cu motivele prezentate de reclamant, modificând, dacă este cazul, motivarea care ar fi putut rezulta din contextul în care se înscria această decizie. Astfel cum a fost amintit în cadrul examinării obiectului concluziilor în anulare (punctul 18 de mai sus), legalitatea deciziei atacate trebuie, așadar, examinată ținând seama de motivarea cuprinsă în decizia de respingere a reclamației.
42. În aceste condiții, nu este necesară examinarea criticii îndreptate împotriva motivului, care nu figurează în decizia de respingere a reclamației, întemeiat pe regula celor opt ani, în privința căruia, în plus, nu rezultă din dosar că a fost în final efectiv aplicată în speță. O astfel de critică trebuie considerată ca fiind inoperantă.
43. În ceea ce privește motivul întemeiat pe existența unei erori vădite de apreciere, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, un agent temporar, titular al unui contract pe perioadă determinată, nu are, în principiu, niciun drept la prelungirea contractului său, aceasta nereprezentând decât o simplă posibilitate condiționată de împrejurarea ca prelungirea să fie conformă cu interesul serviciului (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 6 februarie 2003, Pyres/Comisia, T‑7/01, punctul 64, Hotărârea Bernard/Europol, citată anterior, punctul 44).
44. Astfel, spre deosebire de funcționari, a căror stabilitate a locului de muncă este garantată de statut, agenții temporari intră în sfera unui alt regim, la baza căruia se află contractul de muncă încheiat cu instituția vizată. Astfel, reiese din articolul 47 alineatul (1) litera (b) din RAA că durata raportului de muncă dintre o instituție și un agent temporar angajat pe perioadă determinată este reglementată de condițiile stabilite în contractul încheiat între părți.
45. În plus, o jurisprudență de asemenea constantă recunoaște că, în lumina dispozițiilor pertinente din RAA, administrația are o largă putere de apreciere în ceea ce privește prelungirea contractului (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 17 octombrie 2002, Cocchi și Hainz/Comisia, T‑330/00 și T‑114/01, punctul 82, Hotărârea Tribunalului din 23 noiembrie 2010, Gheysens/Consiliul, F‑8/10, punctul 75). De asemenea, controlul instanței trebuie să se limiteze la problema dacă, ținând seama de diferitele considerații care au stat la baza aprecierii administrației, aceasta s‑a menținut în limite care nu pot fi criticate și nu și‑a exercitat puterea în mod vădit eronat.
46. Cu ocazia ședinței, Comisia a dedus din considerațiile care precedă că Tribunalul nu poate să exercite niciun control asupra motivării deciziei atacate, care ar intra sub incidența puterii discreționare a administrației.
47. La aceasta trebuie să se răspundă Comisiei că, deși administrația dispune de o largă putere de apreciere, aceasta nu înseamnă că Tribunalul, sesizat cu o acțiune în anulare îndreptată împotriva unui act adoptat în exercitarea unei astfel de puteri, nu exercită un control de legalitate asupra acestuia, care se manifestă sub mai multe aspecte, independent de existența sau de inexistența unei obligații formale de motivare.
48. Astfel, Tribunalului i se poate solicita să controleze dacă administrația nu și‑a întemeiat decizia pe fapte materiale inexacte sau incomplete (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 26 octombrie 2004, Brendel/Comisia, T‑55/03, punctul 60). În acest sens, Tribunalul are obligația de a verifica dacă administrația a exercitat în mod efectiv competențele pe care le deține în vederea stabilirii faptelor care stau la baza deciziei sale în așa fel încât să ia în considerare toate elementele pertinente (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 15 februarie 2005, Comisia/Tetra Laval, C‑12/03 P, punctul 39, și Hotărârea din 10 iulie 2008, Bertelsmann și Sony Corporation of America/Impala C‑413/06 P, punctul 145, Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 27 septembrie 2006, Dresdner Bank/Comisia, T‑44/02 OP, T‑54/02 OP, T‑56/02 OP, T‑60/02 OP și T‑61/02 OP, punctul 67). Tribunalului i se poate, de asemenea, solicita să analizeze dacă administrația a procedat la o examinare detaliată sau concretă a elementelor pertinente ale cauzei, astfel încât această examinare să fie efectuată cu atenție și cu imparțialitate (a se vedea, în ceea ce privește analiza comparativă a meritelor funcționarilor candidați la promovare, Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 30 noiembrie 1993, Perakis/Parlamentul European, T‑78/92, punctul 16, și Hotărârea din 8 mai 2001, Caravelis/Parlamentul European, T‑182/99, punctul 32; a se vedea de asemenea Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 13 iulie 2006, Shandong Reipu Biochemicals/Consiliul, T‑413/03, punctul 63).
49. Revine, așadar, Tribunalului, în cadrul motivelor prezentate de reclamant, obligația de a verifica dacă administrația nu a săvârșit o eroare vădită în cadrul aprecierii elementelor pe care le‑a reținut pentru adoptarea deciziei contestate. Or, în contextul, precum cel din prezenta cauză, al unei puteri largi de apreciere recunoscute administrației, stabilirea faptului că aceasta din urmă a săvârșit o eroare vădită în cadrul aprecierii faptelor, de natură să justifice anularea deciziei adoptate pe baza acestei aprecieri, presupune ca elementele de probă, pe care reclamantul trebuie să le prezinte, să fie suficiente pentru a lipsi de plauzibilitate aprecierile reținute de administrație (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 12 decembrie 1996, AIUFFASS și AKT/Comisia, T‑380/94, punctul 59, și Hotărârea din 12 februarie 2008, BUPA și alții/Comisia, T‑289/03, punctul 221).
50. Trebuie de asemenea să se adauge că, potrivit unei jurisprudențe constante, obligația de solicitudine, precum și principiul bunei administrări implică, printre altele, ca, atunci când se pronunță cu privire la situația unui funcționar sau a unui agent, chiar și în cadrul exercitării unei largi puteri de apreciere, autoritatea competentă să ia în considerare ansamblul elementelor susceptibile să îi determine decizia; astfel, aceasta trebuie să țină seama nu doar de interesul serviciului, ci și de cel al funcționarului sau al agentului în cauză (a se vedea, în ceea ce privește organizarea serviciului, Hotărârea Curții din 28 mai 1980, Kuhner/Comisia, 33/79 și 75/79, punctul 22, și Hotărârea din 29 octombrie 1981, Arning/Comisia, 125/80, punctul 19). Însă, ținând seama în special de întinderea puterii de apreciere de care dispun instituțiile în ceea ce privește evaluarea interesului serviciului, controlul instanței Uniunii trebuie să se limiteze la aspectul dacă autoritatea competentă s‑a menținut în limite rezonabile și nu și‑a folosit în mod greșit puterea de apreciere (a se vedea de exemplu Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 6 iulie 1999, Séché/Comisia, T‑112/96 și T‑115/96, punctele 147-149, și Hotărârea din 2 martie 2004, Di Marzio/Comisia, T‑14/03, punctele 99 și 100).
51. În lumina considerațiilor care preced se impune, în prezent, examinarea argumentelor invocate de reclamant în susținerea motivelor întemeiate pe existența unei erori vădite de apreciere și pe încălcarea principiului bunei administrări și a obligației de solicitudine.
52. Rezultă din decizia de respingere a reclamației că AAIC nu a putut să soluționeze favorabil cererea reclamantului de prelungire a contractului său, „având în vedere posibilitățile bugetare, interesul serviciului și meritele și aptitudinile [reclamantului]”. În decizie se precizează că postul ocupat de reclamant va fi „restructurat și afectat domeniului investigațiilor”, că această restructurare se înscrie într‑o serie de măsuri de reorganizare a OLAF, luate în urma recomandărilor, în special, ale Curții de Conturi și ale Comitetului de supraveghere a OLAF, în sensul unei „reorientări” a activităților OLAF asupra „activității de investigație”, „misiunea sa centrală”, și că, „în acest context [...] postul bugetar ocupat de reclamant va fi afectat unor funcții de investigație, de îndată ce profilul căutat pentru noua descriere a postului va fi definit în funcție de orientările strategice ale OLAF”.
53. În primul rând, este clar că posibilitățile bugetare la care se face aluzie în decizia de respingere a reclamației nu puteau, în lipsa unei alte explicații, să împiedice acordarea unui nou contract reclamantului, de vreme ce rezultă din chiar decizia menționată că postul reclamantului urma să fie „restructurat” și transformat într‑un post în legătură cu funcții de investigație. De fapt, astfel cum reiese din explicațiile oferite de Comisie cu ocazia ședinței, postul ocupat de reclamant a fost transformat într‑un post de „policy officer”, dedicat în mod special prevenirii fraudelor, în prezent fiind ocupat de un agent temporar, în sensul articolului 2 litera (a) din RAA, ceea ce corespunde tocmai naturii postului bugetar pe care îl ocupa reclamantul.
54. Desigur, în cererea sa din 12 aprilie 2010, reclamantul solicita, formal, doar „prelungirea contractului său”. Cu toate acestea, AAIC, în virtutea obligației sale de solicitudine, avea datoria să stabilească deplinul conținut al acestei cereri prin care reclamantul urmărea, în esență, să continue raportul său de muncă în cadrul OLAF, examinând, în special, dacă nu exista un alt post de agent temporar, în sensul articolului 2 litera (a) din RAA, pe care contractul reclamantului ar fi putut, în interesul serviciului, să fie prelungit în mod valabil (Hotărârea Schuerings/ETF, citată anterior, punctele 58 și 60, și Vandeuren/ETF, citată anterior, punctele 59 și 60). Or, fără a nega existența unor astfel de posturi, Comisia a arătat cu ocazia ședinței că AICC nu a procedat la această examinare, deoarece nu considera că era obligată să o facă.
55. În al doilea rând, Comisia nu a reușit să explice Tribunalului în ce măsură „meritele și aptitudinile” reclamantului, menționate în decizia de respingere a reclamației, au fost luate în mod efectiv în considerare de AAIC pentru a justifica respingerea cererii de prelungire a contractului, având în vedere aprecierile elogioase exprimate de superiorul direct al reclamantului, în special în ultimele sale rapoarte de evaluare, pe care reclamantul le‑a invocat atât în înscrisurile sale, cât și cu ocazia ședinței. În plus, Comisia nu a contestat meritele și aptitudinile reclamantului. În schimb, cu ocazia ședinței, a arătat că, deși este adevărat că meritele și aptitudinile reclamantului nu puteau, ca atare, să justifice încetarea raportului de muncă, acestea nu erau totuși suficiente pentru a justifica prelungirea contractului sau acordarea unui nou contract reclamantului. O astfel de afirmație, formulată în termeni generali, fără a fi însoțită, nici măcar cu ocazia ședinței, de o minimă precizare sau de un minim comentariu, cel puțin cu privire la calificările profesionale ale reclamantului în raport cu activitatea de investigație, apreciată ca fiind prioritară pentru OLAF, nu poate fi luată în considerare de Tribunal ca un motiv suficient de serios pentru a justifica, din punctul de vedere al meritelor și al aptitudinilor reclamantului, decizia de a nu‑i prelungi contractul. În aceste condiții, referirea la meritele și la aptitudinile reclamantului, conținută în decizia de respingere a reclamației, trebuie considerată ca fiind o formulare fără relevanță reală pentru aprecierea temeiniciei deciziei atacate.
56. În al treilea și ultimul rând, Comisia a făcut referire la interesul serviciului. Decizia de respingere a reclamației evocă, în această privință, afectarea posturilor activității de investigație, care ar reprezenta misiunea centrală a OLAF.
57. Trebuie să se constate, în această privință, în lumina rapoartelor de evaluare a reclamantului și a calificărilor sale profesionale, că acesta din urmă are o îndelungată experiență în domeniul luptei antifraudă și că meritele sale în exercitarea funcțiilor de „legal officer” pe care le îndeplinea înainte să își înceteze activitatea în cadrul OLAF au fost apreciate corespunzător de superiorul direct tocmai datorită capacităților și cunoștințelor sale profesionale. Fără vreo altă precizare în raport cu această constatare, Comisia pretinde că reclamantul nu ar fi fost calificat pentru a ocupa noul post de „policy officer”, rezultatul în urma restructurării fostului său post, în pofida faptului că acest nou post nu este fundamental diferit de vechiul post.
58. Este adevărat că nu rezultă nicidecum din dosar că interesul serviciului impunea tocmai ca doar reclamantul să fie numit în acest nou post de „policy officer” și nici că refuzul de a menține raportul de muncă dintre reclamant și OLAF ar fi fost, ca atare, contrar interesului serviciului, întrucât o administrație poate fi determinată, în interesul serviciului și în cadrul politicii sale de personal, să pună capăt colaborării cu anumiți agenți, chiar merituoși, în cazul reorientării activităților sale.
59. Cu toate acestea, reiese din dosar și din explicațiile oferite de Comisie cu ocazia ședinței că administrația urmărea, în primul rând, în cadrul politicii sale de reînnoire a contractelor agenților săi, să depună eforturi pentru „reîmprospătarea” cunoștințelor personalului său, cea ce îi permitea să evite orice prelungire a unui contract sau a unui raport de muncă susceptibil, la final, să ducă la încheierea unor contracte pe perioadă nedeterminată. O astfel de intenție nu permitea, în speță, ca administrația să fi căutat în mod concret o posibilitate de a menține raportul de muncă cu reclamantul pe un alt post de agent temporar în cadrul OLAF.
60. Or, deși Tribunalul nu este competent să controleze alegerea politicii de personal pe care o instituție înțelege să o aibă pentru a duce la bun sfârșit misiunile care îi sunt încredințate, acesta poate în mod valabil, atunci când este sesizat, precum în speță, cu o cerere de anulare a unui refuz de a prelungi un contract de agent temporar, să verifice dacă motivele reținute de administrație nu sunt de natură să repună în discuție criteriile și condițiile de bază stabilite de legiuitor în statut și care urmăresc în special să garanteze personalului contractual posibilitatea de a beneficia în final, dacă este cazul, de o anumită continuitate a serviciului. În acest mod trebuie înțeles articolul 8 primul paragraf din RAA, care prevede că contractul de agent temporar, în sensul articolului 2 litera (a) din RAA, nu poate fi prelungit decât o dată pe perioadă determinată și că orice prelungire ulterioară se face pe durată nedeterminată, ceea ce poate reprezenta tocmai o măsură preventivă destinată combaterii precarității locului de muncă (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 8 martie 2012, Huet, C‑251/11, punctul 37). Această interpretare este susținută de obligația de solicitudine, din care s‑a dedus, printre altele, că autoritatea competentă are obligația de a cerceta dacă nu există un post pe care agentul temporar ar putea fi angajat sau transferat în mod util, în interesul serviciului și având în vedere exigențele prioritare în cazul în speță.
61. Din ansamblul considerațiilor de mai sus rezultă că AAIC, în cadrul puterii sale largi de apreciere în legătură cu cererea de prelungire a contractului de agent temporar al reclamantului, nu a respectat obligația de solicitudine și articolul 8 din RAA atunci când a făcut referire, în mod abstract, la „posibilitățile bugetare” și la „meritele și aptitudinile reclamantului”, omițând însă să cerceteze, în cadrul unei examinări individualizate a situației specifice a reclamantului și a serviciilor pe care acesta ar fi în măsură să le ofere instituției, dacă interesul serviciului pe care îl urmărea nu se putea concilia cu atribuirea de noi sarcini și funcțiuni reclamantului și, prin urmare, cu posibilitatea de a prelungi contractul său sau cu acordarea unui nou contract de agent temporar. Procedând în acest fel, AAIC a restrâns, într‑un mod general și impersonal, posibilitățile oferite de articolul 8 primul paragraf din RAA de prelungire a contractelor de agent temporar în sensul articolului 2 litera (a) din RAA în scopul asigurării unei anumite continuități în serviciu personalului contractual în cauză.
62. Pentru acest motiv, se impune, așadar, anularea deciziei atacate. Pe de altă parte, având în vedere că Comisia nu a luat în considerare toate elementele pertinente ale situației în cauză, nu se poate soluționa problema dacă aceasta a comis o eroare vădită de apreciere în cadrul evaluării acestora.
Cu privire la concluziile prin care se solicită reintegrarea reclamantului și obligarea Comisiei la repararea prejudiciului material suferit
63. Reclamantul solicită, ca o consecință a anulării deciziei AAIC de a nu‑i prelungi contractul de agent temporar, reintegrarea în funcțiile pe care le ocupa în cadrul OLAF sau, în cazul în care cererea sa de reintegrare nu ar fi admisă, plata diferenței de remunerație dintre cea percepută anterior ca agent temporar în cadrul OLAF și cea pe care o primește în prezent, corespunzător unei perioade de patru ani sau chiar mai mare, în ipoteza în care contractul său ar fi fost prelungit a treia oară, pe perioadă nedeterminată.
64. În ceea ce privește cererea reclamantului prin care se solicită reintegrarea acestuia în cadrul OLAF, trebuie să se amintească faptul că anularea unui act de către instanță are drept efect eliminarea retroactivă a acestui act din ordinea juridică și că, în cazul în care actul anulat a fost deja executat, anularea efectelor acestuia impune restabilirea situației juridice în care se afla reclamantul anterior adoptării acestuia (Hotărârea Tribunalului din 26 octombrie 2006, Landgren/ETF, F‑1/05, punctul 92, și Hotărârea din 26 mai 2011, Kalmár/Europol, F‑83/09, punctul 88, care face obiectul unui recurs pendinte în fața Tribunalului Uniunii Europene, cauza T‑455/11 P). În plus, potrivit articolului 266 TFUE, instituția emitentă a actului anulat „este obligată să ia măsurile impuse de executarea hotărârii” al cărei destinatar este.
65. De asemenea, este important de subliniat, în această privință, că decizia atacată a fost anulată, deoarece AAIC nu a procedat, în special având în vedere obligația de solicitudine care cade în sarcina sa, la o examinare completă și detaliată a faptelor în raport cu interesul serviciului și cu meritele și cu aptitudinile reclamantului.
66. În acest context, în orice caz, nu poate fi exclus ca AAIC să aprecieze că poate adopta din nou o decizie de neprelungire a contractului de agent temporar al reclamantului în urma unei examinări complete și detaliate a dosarului, luând în considerare motivarea prezentei hotărâri.
67. În consecință, Tribunalul nu poate obliga Comisia la plata salariului reclamantului începând de la data la care AAIC a decis în mod nejustificat să nu îi prelungească contractul. Rezultă că nu pot fi admise concluziile în acest sens ale reclamantului.
Cu privire la concluziile prin care se solicită obligarea Comisiei la repararea prejudiciului moral suferit
68. Reclamantul solicită, în esență, repararea prejudiciului moral pe care l‑ar fi suferit atât din cauza nelegalităților imputate AAIC în cadrul concluziilor sale în anulare, cât și din cauza lipsei de diligență și chiar a superficialității cu care AAIC i‑ar fi tratat dosarul. Reclamantul își evaluează provizoriu prejudiciul moral la suma de 5 000 de euro.
69. Trebuie să se constate însă că acțiunea nu conține nici cea mai mică dovadă cu privire la aspectul dacă prejudiciul moral invocat nu ar fi susceptibil de a fi reparat integral prin anularea deciziei atacate care l‑a cauzat.
70. În consecință, se impune respingerea cererii de reparare a prejudiciului moral.
Cu privire la cheltuielile de judecată
71. Potrivit articolului 87 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, sub rezerva altor prevederi din capitolul VIII din titlul II al respectivului regulament, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. În temeiul alineatului (2) al aceluiași articol, Tribunalul poate, în măsura impusă de echitate, să decidă ca o parte care cade în pretenții să fie obligată numai la plata parțială a cheltuielilor de judecată sau chiar să nu fie obligată la plata acestora.
72. Rezultă din motivele enunțate în prezenta hotărâre că reclamantul obține câștig de cauză în legătură cu principalele sale concluzii, și anume anularea deciziei atacate. În plus, în concluziile sale, acesta a solicitat în mod expres obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată. În consecință, întrucât circumstanțele speței nu justifică aplicarea dispozițiilor articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, pe lângă suportarea propriilor cheltuieli de judecată, Comisia va fi obligată la plata cheltuielilor de judecată efectuate de reclamant.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL FUNCȚIEI PUBLICE (Camera a treia)
declară și hotărăște:
1) Anulează Decizia directorului general al Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) din 12 august 2010 prin care a fost respinsă cererea de prelungire a contractului de agent temporar al domnului Macchia.
2) Respinge în rest acțiunea.
3) Comisia suportă propriile cheltuieli de judecată și este obligată să suporte cheltuielile de judecată efectuate de domnul Macchia.