61991C0222
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
CARL OTTO LENZ
apresentadas em 2 de Março de 1993 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhors Juízes,
A — Introdução
1.
Os dois pedidos de decisão prejudicial apresentados nos processos C-222/91 e C-ll/92 dizem respeito à interpretação de alguns artigos da Directiva 89/622/CEE do Conselho, de 13 de Novembro de 1989, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros em matéria de rotulagem dos produtos do tabaco (
1
) (a seguir «directiva»). Embora estes dois processos não tenham sido apensados, considero oportuno tratá-los em conclusões comuns, uma vez que entre eles existe um nexo estreito.
2.
Os factos, os antecedentes e a tramitação dos processos principais, as disposições nacionais e comunitárias pertinentes e, finalmente, as observações das partes estão expostas no relatório para audiência, de forma que posso limitar-me a apenas recordar os traços essenciais de ambos os processos. No âmbito destas minhas conclusões debruçar-me-ei, se necessário, sobre alguns pormenores.
3.
No processo C-222/91, que diz respeito a um reenvio prejudicial do Consiglio di Stato (
2
), as disposições em causa são as constantes do decreto ministerial pertinente, adoptadas com vista à transposição do artigo 4.° da directiva e impugnado por empresas do sector do tabaco (a seguir «recorrentes no processo italiano»). Em relação ao n.° 2 dessa disposição, que regula a aposição de advertências específicas nos maços de cigarros, o decreto estabelecia, na sua redacção inicial, que devem ser apostas duas dessas indicações em cada maço. Na opinião das recorrentes no processo italiano, esta regulamentação violava as disposições da directiva, uma vez que esta última apenas exigia a aposição de uma advertência.
4.
Na verdade, a disciplina imposta pelo decreto ministerial foi alterada na sequência de uma decisão de anulação do Tribunale amministrativo regionale Lazio, no sentido de que a partir de agora so é exigida uma advertência específica. Porém, os ministérios recorridos interpuseram recurso dessa decisão do Tribunale para o Consiglio di Stato, alegando que a primitiva redacção do decreto constituía uma correcta transposição da directiva. É neste contexto que o Consiglio di Stato pergunta a este Tribunal quantas advertências exige a mesma directiva, ou melhor, se os Estados-membros têm sempre a faculdade de exigir mais do que uma advertência.
5.
Além disso, o órgão jurisdicional nacional pergunta igualmente como deve ser interpretado o artigo 4.°, n.° 5, da directiva, relativo à aposição da advertência geral («prejudica gravemente a saúde»), no caso de produtos do tabaco que não sejam cigarros. O decreto ministerial prevê a este respeito (em ambas as versões) que essa advertência deve cobrir pelo menos 4% da superfície do maço em causa. As recorrentes no processo italiano são de opinião que, no caso desses produtos e tendo em conta a directiva, esse mínimo não pode ser fixado. É esta questão que esse órgão jurisdicional pretende ver esclarecida.
6.
No processo C-ll/92, a High Court of Justice pergunta como devem ser interpretadas as disposições da directiva que dizem respeito à superfície que deve ficar coberta pelas menções relativas ao teor de nicotina e de alcatrão (artigo 3.°, n.° 3, da directiva) e pelas advertências (artigo 4.°, n.° 4, da directiva) a apor nos maços de cigarros. A regulamentação adoptada no Reino Unido para dar cumprimento à directiva, a Tobacco Products Labeling (Safety) Regulation 1991, prevê, a este respeito, que as indicações devem ocupar «pelo menos 6%» da respectiva superfície da embalagem. Por outro lado, em caso de importação de cigarros, independentemente da marca, provenientes de outro Estado-membro, para serem comercializados no Reino Unido, as exigências do regulamento britânico são consideradas satisfeitas se, no maço, forem apostas advertências em língua inglesa que satisfaçam as exigências impostas por esse outro Estado-membro com vista a dar cumprimento à directiva. Na opinião do tribunal a quo, tendo em conta essa regulamentação, os cigarros que sejam rotulados segundo o direito de um Estado-membro e que respeitem a exigencia de superficie de 4%, podem, pois, ser importados desse Estado-membro e comercializados no Reino Unido. Em contrapartida, os cigarros produzidos no próprio país só podiam ser comercializados se o rótulo respeitasse a exigência dos 6%, consagrada pelo regulamento britânico.
7.
As recorrentes no processo principal (a seguir «recorrentes no processo britânico») são de opinião que não é compatível com a directiva substituir a exigência de uma superfície de «pelo menos 4%» da face do maço, por esta consagrada, por uma exigência mais rigorosa no que toca aos produtos nacionais. Este problema é objecto da questão prejudicial da High Court.
B — Tomada de posição
8.
As questões levantadas dizem todas respeito, ainda que sob diversos pontos de vista, à margem de apreciação que as disposições da directiva deixam aos Estados-membros em matéria de rotulagem dos produtos do tabaco. É por isso oportuno, em primeiro lugar, abordar em termos gerais a natureza e alcance da harmonização pretendida pela directiva (I), para em seguida examinar detalhadamente as questões apresentadas (II).
9.
I.1) A directiva, como resulta do primeiro ponto do seu preâmbulo, baseia-se no artigo 100.°A do Tratado. Esta disposição autoriza o Conselho, sob as condições aí enunciadas, a adoptar «as medidas relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros, que têm por objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno». Segundo o disposto no artigo 8.°-A do Tratado, o mercado interno compreende um espaço sem fronteiras internas no qual, entre outras, a livre circulação das mercadorias é assegurada de acordo com as disposições do referido Tratado.
10.
Estas disposições delimitam o quadro em que se inscreve o projecto que subjaz à directiva.
11.
A este respeito, importa notar que as medidas a adoptar nos termos do artigo 100.°-A, à luz da definição do mercado interno, têm indubitavelmente por finalidade a eliminação dos entraves que resultam das disposições dos Estados-membros, em virtude das quais esses Estados podem invocar exigências imperativas do bem comum ou a protecção dos interesses enumerados no artigo 36.° do Tratado CEE. Consoante o caso, pode afigurar-se, porém, que a liberdade de circulação em si, que seria alcançada através da concretização desse projecto, não basta para a criação de um mercado interno. Para isso, pode ser antes necessário harmonizar também as condições de concorrência nos mercados dos Estados-membros entre si, para que a liberdade de circulação de mercadorias (ou outra liberdade fundamental) possa ser exercida eficazmente e sem discriminação.
12.
No seguimento destas reflexões, o Tribunal declarou, no seu acórdão «Dióxido de titânio» (
3
), que
«as disposições impostas por considerações de saúde e de ambiente podem ser susceptíveis de prejudicar as empresas às quais são aplicáveis, e, na falta de uma aproximação das disposições nacionais na matéria, a concorrência pode ser sensivelmente falseada».
13.
O Tribunal continua:
«Daqui decorre que uma acção que tem por objectivo aproximar as regras nacionais relativas às condições de produção num determinado sector da indústria, com o fim de eliminar as distorções de concorrência aí existentes, é susceptível de contribuir para a realização do mercado interno e, por esse facto, faz parte do âmbito de aplicação do artigo 100.°-A, disposição especialmente adaptada para efeito da realização do mercado interno» (
4
).
14.
A harmonização de disposições legislativas, regulamentares e administrativas de direito interno, segundo o artigo 100.°-A, que têm influência sobre a circulação de mercadorias, pode, por isso, ter por objectivo tanto a liberdade de circulação dos produtos como também a harmonização das condições de concorrência. Neste contexto, o grau de harmonização como também o peso dos dois aspectos pode ser diferente. A Comissão expô-lo muito pormenorizadamente no processo C-222/91. No ponto seguinte mostrarei que o autor da directiva se decidiu, de forma bastante clara, por uma das concepções possíveis.
2)
Os pontos de referência decisivos dos quais resulta o tipo de harmonização escolhido na directiva estão contidos nos considerandos do preâmbulo, bem como nos artigos 8.° e 9.° da directiva.
15.
No que toca à liberdade de circulação dos produtos importados de outros Estados-membros, a directiva fixa assim os critérios que, caso sejam respeitados, impedem que os Estados-membros proíbam ou limitem a importação de produtos de outros Estados-membros por considerações, de rotulagem. Isto resulta dos considerandos do preâmbulo em conjugação com o artigo 8.° da directiva. Nos primeiros dois considerandos lê-se o seguinte:
«... que existem divergências entre as disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros em matéria de rotulagem dos produtos do tabaco; que essas disparidades são susceptíveis de criar entraves às trocas comerciais, levantando assim obstáculos ao estabelecimento e ao funcionamento do mercado interno;
... que se devem eliminar esses eventuais obstáculos e, para o efeito, submeter a colocação no mercado e a livre circulação dos produtos do tabaco a regras comuns no que se refere à sua rotulagem».
16.
O artigo 8.° da directiva determina:
«1.   Os Estados-membros não podem, por considerações relativas à rotulagem, proibir ou restringir o comércio dos produtos conformes com a presente directiva.
2.   As disposições da presente directiva não afectam a faculdade dos Estados-membros de estabelecer, no respeito pelo Tratado, as exigências que considerem necessárias para garantir a protecção da saúde das pessoas por ocasião da importação, da venda e do consumo dos produtos do tabaco, desde que isso não implique alterações da sua rotulagem relativamente ao disposto na presente directiva.»
17.
Na verdade, resulta das disposições da directiva que a rotulagem pode ser diferente em certos aspectos, consoante o Estado-membro em que o produto foi produzido. O artigo 4.°, n.° 2, admite expressamente, por exemplo, que as listas das advertências específicas sejam compostas de forma diferente consoante o Estado-membro. Porém, na medida em que a directiva não exclua tais divergências, a importação não pode ser proibida exclusivamente porque a rotulagem do produto importado é diferente da dos produtos nacionais se o produto importado respeitar, nesse aspecto, as disposições da directiva e do Estado-membro de origem. A directiva considera, de facto, a rotulagem como equivalente, apesar dessas divergências.
18.
Em relação à harmonização das condições de concorrência coloca-se a questão de saber em que medida a directiva prescreve exigências que os Estados-membros impõem aos produtos independentemente da sua origem. Neste aspecto, é de distinguir entre o limite mínimo e o limite máximo das exigências. Quanto ao aspecto indicado em primeiro lugar, resulta dos segundo e terceiro considerandos do preâmbulo, bem como do artigo 9.°, que os produtos que não correspondam às exigências da directiva não podem, em princípio, ser comercializados. Das «regras comuns», que a directiva contém de acordo com o segundo considerando, o terceiro considerando refere, em conformidade com o espírito do artigo 100.°-A, n.° 3, do Tratado, que:
«... essas regras comuns devem ter devidamente em conta a protecção da saúde das pessoas».
19.
Do artigo 9.°, n.° 2, resulta que as disposições de transposição adoptadas pelos Estados-membros devem entrar em vigor antes de 31 de Dezembro de 1991. A este propósito, determina-se ainda:
«Todavia, poderão ainda ser comercializados:
—
até 31 de Dezembro de 1992, os cigarros
e
—
até 31 de Dezembro de 1993, os outros produtos de tabaco existentes em 31 de Dezembro de 1991 e não conformes com a presente directiva.»
20.
Tendo isso em conta, resulta claro que após o termo do período de transição assim previsto, apenas podem ser colocados no mercado produtos que sejam conformes à directiva.
21.
Debrucemo-nos agora sobre a questão de saber se a directiva também prevê um limite máximo de exigências, válido mesmo no caso dos produtos nacionais, de tal forma que, em caso de observância desses limites, a sua comercialização não possa ser impedida.
22.
Sou de opinião que esta questão deve ser respondida pela afirmativa — mas sem prejuízo de disposições específicas que deixam uma certa margem de apreciação aos Estados-membros.
23.
É o que resulta, em meu entender, dos termos já referidos dos primeiro e segundo considerandos e — nomeadamente — do artigo 8.° O n.° 1 desta última disposição visa expressamente o «comércio» (portanto, não apenas à «importação») dos produtos. No n.° 2, em relação às disposições que os Estados-membros podem adoptar para protecção da saúde das pessoas, refere-se que estas dizem respeito «à importação», «à venda» e ao «consumo». É precisamente em relação a essa faculdade que é estabelecida a reserva de que o procedimento dos Estados-membros não pode implicar «alterações da sua rotulagem relativamente ao disposto na presente directiva».
24.
A estas formulações seria possivelmente atribuída menos importância se não existisse o acórdão Ratti (
5
). Neste acórdão, o Tribunal, por ocasião de um processo penal instaurado pelas autoridades italianas contra um seu nacional, ocupou-se da Directiva 73/173 respeitante à classificação, embalagem e rotulagem das preparações perigosas (solventes) (
6
). As passagens decisivas dessa directiva — o primeiro considerando e o artigo 8.° — são praticamente idênticas às passagens correspondentes da directiva em apreço. O artigo 3.° da Directiva 73/173 contém uma proibição de comercialização cujo sentido corresponde ao do artigo 9.° da presente directiva.
25.
Quanto à Directiva 73/173, o Tribunal de Justiça declarou (n.os 26 e 27 do acórdão):
«Resulta dos termos conjugados dos artigos 3.° e 8.° da Directiva 73/173/CEE que só podem ser colocados no mercado os solventes conformes ‘às disposições desta directiva e do seu anexo’ e que os Estados-membros não têm a faculdade de manter, paralelamente à regulamentação prevista pela referida directiva para as importações, uma regulamentação diferente para o mercado interno.
Resulta portanto do sistema da Directiva 73/173/CEE, que um Estado-membro não pode introduzir na sua legislação nacional condições mais restritivas do que as previstas pela directiva em causa, ou mesmo mais detalhadas, ou em todo o caso diferentes, no que toca à classificação, embalagem e rotulagem dos solventes e que essa proibição de impor restrições não previstas se aplica tanto à colocação directa dos produtos no mercado nacional como aos produtos importados» (
7
).
26.
O que desta forma vale para a Directiva 73/173, deve por maioria de razão também valer para a presente directiva. Importa, de facto, notar que o legislador comunitário aquando da adopção da Directiva 89/622 conhecia o acórdão Ratti. Se tivesse pretendido tomar por base desta directiva outro princípio que não aquele que o Tribunal de Justiça deduziu então do texto da Directiva 73/173, tê-lo-ia manifestado através de uma formulação claramente diferente. Uma vez que isto não aconteceu, deve supor-se que, de um modo geral, os Estados-membros não podem estabelecer, no âmbito de aplicação da directiva, quaisquer outras exigências e, em especial, exigências mais rigorosas do que as previstas pela directiva.
27.
Esta conclusão não é posta em causa pelo acórdão no processo C-376/90 (
8
), a que o Governo do Reino Unido fez referência na audiência. Nesse caso, o Tribunal de Justiça considerou que uma disposição sobre os valores-limite, no que toca às doses de radiações, a observar no caso dos aprendizes (
9
) deve ser classificada como norma de protecção mínima ainda que não seja expressamente designada como uma norma desse tipo. Nesse acórdão, o Tribunal tomou posição, em primeiro lugar, sobre o artigo 2.°, alínea b), do Tratado CEEA e reconheceu que as normas de segurança uniformes na acepção dessa disposição não excluem sistematicamente a adopção de disposições mais rigorosas (nacionais) (
10
). Quanto à interpretação da própria directiva, o Tribunal de Justiça apoiou-se no facto de os valores aí previstos assentarem nas recomendações da Comissão Internacional de Protecção Radiológica, que, por seu lado, considera esses valores como o limite máximo ainda aceitável. O Tribunal de Justiça foi de opinião que a directiva deveria ser interpretada do mesmo modo uma vez que dela não resulta que o legislador comunitário se tenha afastado da posição da Comissão Internacional de Protecção Radiológica (
11
). Essas reflexões, porém, não são transponíveis para o caso em apreço.
28.
No entanto, os efeitos do princípio, que subjaz assim à directiva e segundo o qual os Estados-membros não podem estabelecer, mesmo em desfavor da própria produção, exigências mais rigorosas do que as que a directiva prevê, são enfraquecidos pela margem de manobra concedida por algumas disposições da própria directiva. Tais disposições, como, por exemplo, o artigo 4.°, n.° 2, já referido, só podem ser correctamente interpretadas se o forem no sentido de que os produtores não têm o direito de exigir do Estado-membro de produção que adopte a mais moderada das regulamentações possíveis segundo a directiva. Assim, do mecanismo do artigo 4.°, n.° 2, pode resultar que muitos produtos sejam prejudicados no seu mercado interno relativamente a produtos importados, ou seja, quando as menções nas embalagens nacionais são consideradas pelo consumidor como mais dissuasivas do que as que figuram nas embalagens importadas. A directiva aceita isto conscientemente.
29.
II. É com base nestas considerações que as questões colocadas pelo Consiglio di Stato e pela High Court devem ser analisadas. Neste contexto, afigura-se oportuno, em primeiro lugar, tratar a — única — questão da High Court.
30.
Ocupar-me-ei em seguida da primeira questão do Consiglio di Stato, que apresenta uma certa conexão com a questão da High Court, e, finalmente, ocupar-me-ei das duas outras questões do Consiglio di Stato.
Quanto à questão da High Court (processo C-Î1/92)
31.
Esta questão relaciona-se com os artigos 3.°, n.° 3, e 4.°, n.° 4, da directiva. O artigo 3°, n.° 3, determina, em relação às menções do teor de alcatrão e de nicotina nos maços de cigarros, o seguinte:
«As menções serão impressas na face lateral dos maços de cigarros na ou nas línguas oficiais do país de comercialização final, em caracteres perfeitamente legíveis sobre fundo contrastante e de forma a abrangerem pelo menos 4% da superfície correspondente. Esta percentagem é elevada para 6% nos países com duas línguas oficiais e para 8% nos países com três línguas oficiais».
32.
O artigo 4.°, n.° 4, regula a percentagem respectiva do espaço que deve ser ocupado pelas dimensões relativas das advertências gerais e específicas como se segue:
«Nos maços de cigarros, as advertências referidas nos n.os 1 e 2 devem cobrir pelo menos 4% de cada grande superfície da unidade de embalagem com exclusão da menção à (
12
) autoridade referida no n.° 3 (
13
). Esta percentagem é elevada para 6% nos países com duas línguas oficiais e para 8% nos países com três línguas oficiais».
33.
A este respeito, a High Court coloca a seguinte questão:
«São compatíveis com os artigos 3.°, n.° 3, e 4.°, n.° 4, da Directiva 89/622 normas nacionais que exigem que a menção e as advertências estabelecidas nos artigos 3.°, n.° 1, e 4.°, n.os 1 e 2, da directiva sejam impressas nos maços de cigarros de forma a ocuparem pelos menos 6% das superfícies referidas na directiva, quando essas exigências se aplicarem à produção nacional, mas se consideram respeitadas no caso de maços de cigarros importados de outro Estado-membro se estes cumprirem as exigências quanto à superfície abrangida impostas por esse outro Estado-membro em conformidade com os artigos 3.°, n.° 3, e 4.°, n.° 4, da directiva?»
34.
À luz das reflexões já apresentadas, esta questão levanta o problema de saber se com a expressão «pelo menos» se concede aos Estados-membros um poder de apreciação de molde a que, no caso dos produtos nacionais, podem sujeitar a exigência relativa à superfície a uma percentagem mais elevada do que a exigida pela directiva, desde que aceitem a comercialização de produtos importados que respeitem a percentagem estabelecida na directiva.
35.
Como a Comissão justamente salienta, o texto em si não é unívoco. A expressão «pelo menos...» pode relacionar-se, em termos puramente gramaticais, tanto com o procedimento dos Estados-membros, aos quais com ela se traça (apenas) um limite inferior, como pode, com o mesmo direito, ser considerada como critério para o comportamento do produtor, que apenas no caso de se situar abaixo do limite dos 4%, e não no caso de se situar acima dele, é considerado ilegal. Esta última possibilidade de interpretação não deve ser afastada pelo facto de a directiva, por força do seu artigo 10.°, bem como por força do artigo 169.° do Tratado, ter por destinatários os Estados-membros. Não se pode afirmar com certeza se a expressão «pelo menos» diz respeito à obrigação imposta aos Estados-membros ou à obrigação que estes devem impor aos produtores.
36.
Em minha opinião, esta expressão relaciona-se com a rotulagem pelo produtor e não concede aos Estados-membros nenhum poder de apreciação, contrariamente à interpretação da Comissão, do Governo do Reino Unido e do Governo irlandês. Os recorrentes no processo britânico observam com razão que já existe uma disposição inteiramente análoga que diz respeito à rotulagem de solventes, no artigo 6.° da citada Directiva 73/173/CEE (
14
). As consequências que o Tribunal extraiu no processo Ratti em relação à natureza da harmonização na acepção da Directiva 73/173, não parecem ter sido prejudicadas pelo artigo 6.° desta directiva, uma vez que o Tribunal de Justiça expressamente se refere a essa disposição.
37.
Além disso, é de notar que o legislador comunitário previu, na Directiva 79/112/CEE (
15
), que, entre outras coisas, regula a rotulagem dos géneros alimentícios, uma disposição que reserva expressamente um tratamento mais rigoroso para a produção nacional. Com referência ao artigo 3.°, n.° 1, desta directiva, segundo o qual a rotulagem dos géneros alimentícios (sem prejuízo de outras modalidades e excepções) incluirá apenas determinadas «indicações obrigatórias», lê-se no n.° 2 dessa norma:
«Em derrogação do n.° 1, os Estados-membros podem manter as disposições nacionais que impõem a indicação do estabelecimento de fabrico ou de acondicionamento no que respeita à sua produção nacional.»
38.
Ao contrário do que aconteceu em relação ao artigo 6.° da Directiva 73/173 (processo Ratti), o Tribunal de Justiça reconheceu, em relação ao artigo 3.°, n.° 2, que este constituía uma excepção ao princípio da harmonização completa, como tinha sido estabelecido na Directiva 79/112. No acórdão Mathot (
16
) proferido em 18 de Fevereiro de 1987 e, portanto, antes da adopção da directiva aqui em litígio, o Tribunal de Justiça expôs:
«É exacto que a Directiva 79/112, já referida, criou obrigações relativas à rotulagem e à apresentação dos géneros alimentícios comercializados no conjunto da Comunidade, sem que se possa operar qualquer distinção segundo a origem destes géneros, ressalvado apenas o n.° 2 do artigo 3.°»
39.
As reflexões seguintes do Tribunal de Justiça não restringem esta observação, mas esclarecem apenas que um operador económico não tem o direito de ficar isento das disposições de transposição do Estado-membro em causa, apenas porque estas injustamente não foram alargadas aos produtos importados.
40.
Aliás, o Tribunal de Justiça confirmou a jurisprudência Mathot no acórdão SARPP (
17
).
41.
À luz da pràtica que o legislador comunitario adoptou em actos anteriores relativos à rotulagem de determinados produtos e à luz das diferentes consequências que o Tribunal de Justiça tem associado às diferentes formulações, impõe-se a conclusão de que a formulação ora em apreço não se destina a conceder aos Estados-membros qualquer margem de apreciação para a fixação de uma maior percentagem de superfície.
42.
Esta conclusão concorda com os objectivos que se propõe a directiva tanto no que toca à facilitação da circulação de mercadorias como também no que toca à harmonização das condições de concorrência.
Como exactamente salientaram as recorrentes no processo britânico, um produtor que deseje exportar o seu produto do Estado-membro A, em que as exigências de superfície são mais rigorosas do que na directiva, para o Estado-membro B que tem a mesma língua oficial que o Estado-membro A, deveria alterar a sua embalagem se o Estado-membro B se contentasse com uma exigência de superfície de 4%. Na verdade, o produto rotulado segundo a regra do Estado-membro A também poderia ser comercializado no Estado-membro B se se acolhesse o ponto de vista da Comissão e do Governo do Reino Unido. Todavia, as importações seriam prejudicadas em relação aos produtos nacionais do Estado-membro B se o produtor não se adaptasse ao padrão menos exigente aí existente. A liberalização do comércio e a aproximação das condições de concorrência, enquanto objectivos fixados pela directiva, seriam aqui igualmente colocados em questão.
43.
É verdade que este fenómeno, devido à diversidade das línguas oficiais dos Estados-membros, afecta apenas o comércio entre um pequeno número de Estados-membros. Frequentemente, os maços de cigarros destinados à exportação têm de ser rotulados de uma forma diferente dos destinados à venda no mercado nacional (v. artigo 3.°, n.° 3, e artigo 4.°, n.os 1 e 2). E precisamente isto que milita em favor da tese de que com a fixação das exigências relativas à superfície se teve em vista, designadamente, a aproximação das condições de concorrência, no sentido de que produtos fabricados num Estado-membro não podem estar sujeitos a regras mais rigorosas do que os produtos importados. A interpretação que a Comissão e o Governo do Reino Unido pretendem dar às disposições em litígio está em oposição manifesta com essa finalidade. Esta conclusão é tanto mais justificada quanto a directiva, compreendida como regulamentação mínima, não determina qualquer limite máximo para a percentagem de superfície que os Estados-membros podem fixar. Esta percentagem podia, por isso — teoricamente —, situar-se entre os 5% e os 100%. Não posso crer que os autores da directiva pretendessem criar tal situação.
44.
Como se pode depreender do artigo 4.°, n.° 2, conjugado com o anexo da directiva, quando pretenderam aceitar diferenças entre as disposições dos Estados considerados individualmente, procederam antes à delimitação exacta do âmbito do poder de apreciação dos Estados-membros. No âmbito desse poder de apreciação, os Estados-membros não se desviam, na realidade, da directiva antes a aplicam — lícita e previsivelmente — de forma diferente de outros Estados-membros.
45.
A natureza das regras comuns aqui em causa sugere um tal procedimento. Divergências no rigor das regras de rotulagem, que alertam para os malefícios ligados ao consumo do produto em causa e assim contribuem para a limitação desse consumo, podem prejudicar de forma particularmente acentuada a igualdade de oportunidades no domínio da concorrência. Neste contexto existe uma diferença entre regras desse tipo e as que dizem respeito às características do próprio produto. Disposições nacionais que ultrapassam o padrão previsto numa directiva de harmonização em relação às características do produto em causa podem, consoante o caso, oferecer aos produtos fabricados nesse Estado-membro uma vantagem do ponto de vista da concorrência nos mercados de todos os Estados-membros — mesmo nos outros que não o Estado de fabrico —, quando a essas disposições mais rigorosas está associada uma boa reputação do produto em causa. Esta vantagem pode, em certas circunstâncias, compensar a desvantagem concorrencial resultante da aplicação das disposições mais rigorosas no mercado do Estado-membro de fabrico. Tal mecanismo, porém, não é imaginável no caso vertente, uma vez que as advertências se destinam precisamente a prejudicar a «reputação» do produto.
46.
Nestas circunstâncias, não considero convincente a referência feita pela Comissão e pelo Governo do Reino Unido, em apoio da sua tese, ao caracter evolutivo da directiva, indicado no oitavo considerando, tal como a luta contra o consumo do tabaco, que a resolução (
18
) referida no quinto considerando do preâmbulo designa como objectivo prioritário do programa de acção comunitário contra o cancro.
47.
Talvez tivesse sido mais útil prever um sistema diferente com vista à protecção da saúde, cujo reforço o oitavo considerando prevê em conexão com medidas posteriores. Essa vontade dos autores da directiva não resulta, porém, nem do texto nem da estrutura desse acto jurídico. O Tribunal de Justiça, para efeitos da sua interpretação, pode basear-se apenas em elementos objectivos e, portanto, susceptíveis de controlo.
48.
Em conclusão, proponho que se responda à questão da High Court como se segue:
Segundo o disposto nos artigos 3.°, n.° 3, e 4.°, n.°4, da Directiva 89/622, os Estados-membros devem exigir, para todos os maços de cigarros, que as indicações dos teores de nicotina e de alcatrão e as advertências referidas no artigo 4.°, n.os 1 e 2, cubram pelo menos 4% da respectiva face do maço. Não podem exigir uma superfície maior, mesmo que limitem essa exigência mais rigorosa à produção nacional.
Quanto à primeira questão do Consiglio di Stato
49.
A primeira questão do Consiglio di Stato diz respeito ao artigo 4.°, n.° 5, da directiva relativo à advertencia geral a apor nos outros produtos do tabaco que não sejam cigarros. Aí se determina:
«Nos produtos do tabaco que não sejam os cigarros, a advertência geral prevista no n.° 1 deve ser impressa ou aposta de modo inamovível num local bem patente sobre fundo contrastante e de modo a ser facilmente visível, claramente legível e indelével. Não deve nunca ficar dissimulada, velada ou separada por outras indicações ou imagens.»
Em contraste com a disposição relativa aos maços de cigarros contida no artigo 4.°, n.° 4, já referido (
19
), esta norma não contém nenhuma disposição expressa sobre a percentagem que, por referência a uma das faces do maço ou a qualquer outra superfície, a advertência deve ocupar.
50.
A este propósito, o Consiglio di Stato coloca a seguinte questão
«Se o artigo 4.° da Directiva 89/622/CEE, de 13 de Novembro de 1989, deve ser interpretado no sentido de que as autoridades nacionais podem exigir que, nas unidades de embalagem de produtos do tabaco que não sejam maços de cigarros, a advertência geral referida no n.° 1 cubra, pelo menos, 4% da superfície da face em que é aposta?»
51.
Diferentemente da questão há pouco tratada, esta não levanta o problema do poder de apreciação dos Estados-membros sob a perspectiva de uma autorização conferida pela directiva, mas sob o ponto de vista do alcance da harmonização. Do artigo 4.°, n.° 5, não resulta de forma alguma que os Estados-membros possam, neste ou naquele sector, adoptar regulamentações diferentes. Disto pode retirar-se que ou a exigência relativa à superfície releva da harmonização instituída pelo artigo 4.°, n.° 5, e é, por conseguinte, contrária a essa disposição, não sendo por isso em caso algum admissível nem em relação aos produtos nacionais nem aos produtos importados, ou, e isto é de novo válido para ambos os tipos de produtos, cai fora do domínio harmonizado e então já não pode ser aferida com base na directiva, mas apenas nos artigos 30.° e 36.°, que, por seu lado, apenas dizem respeito aos produtos importados.
52.
Em minha opinião, este tipo de exigência releva da harmonização, no sentido de que o artigo 4.°, n.° 5, a exclui de forma implícita, mas clara.
53.
Como resulta dos artigos 3.°, n.° 3, e 4.°, n.° 4, da directiva, o problema das exigências relativas à superfície era conhecido dos seus autores. Deve, por isso, partir-se do princípio de que, no caso do artigo 4.°, n.° 5, renunciaram conscientemente a uma regulamentação nesse sentido. Esta conclusão impõe-se tanto mais incisivamente quanto a advertência do artigo 4.°, n.° 5, deve ser aposta num «local» (visível) do maço. O artigo 3.°, n.os 1 e 3, bem como o artigo 4.°, n.os 1, 2 e 4, partem, pelo contrário, do princípio de que as advertências cobrem as «faces» desses maços — numa percentagem definida dessas «superfícies». Além disso, uma exigência do tipo das aqui discutidas completa as regulamentações sobre a visibilidade e legibilidade contidas, de forma semelhante, nos artigos 3.°, n.° 3, e 4.°, n.os 4 e 5, respectivamente: abaixo de uma determinada dimensão absoluta as letras deixam de poder ser decifradas por um consumidor médio; abaixo de uma determinada dimensão relativa podem escapar à sua atenção, uma vez que parecem insignificantes por referência às dimensões da embalagem.
54.
Finalmente, a tese aqui defendida também é confirmada pelos trabalhos preparatórios (
20
) através de cuja leitura se pode confirmar que a exigência relativa à superfície pensada em primeiro lugar para os produtos do tabaco que não os cigarros foi abandonada mais tarde (ao que parece por razões de ordem prática). Além disso, a Directiva 92/41 (
21
) alterou o artigo 4.°, n.° 5, no sentido de que cada uma das advertências exigidas deve ocupar «1% da superfície total da unidade de acondicionamento».
55.
Para a primeira questão do Consiglio di Stato proponho a seguinte resposta:
O artigo 4.°, n.° 5, da Directiva 89/622 não permite que os Estados-membros imponham, relativamente aos produtos do tabaco que não sejam cigarros, que a advertência geral referida no n.° 1 deste artigo cubra pelo menos 4% da superfície em que é aposta.
Quanto às segunda e terceira questões do Consiglio di Stato
56.
Estas questões dizem respeito ao artigo 4.°, n.° 2, da directiva, que, em relação às advertências ditas específicas sobre os maços de cigarros, determina o seguinte:
«Nos maços de cigarros, a outra grande superfície da embalagem (
22
) deve apresentar, na ou nas línguas oficiais do país de comercialização final, advertências específicas que alternarão de acordo com a seguinte regra:
—
cada Estado-membro elaborará uma lista de advertências exclusivamente a partir das que constam do anexo,
—
as advertências específicas adoptadas serão impressas nas unidades de embalagem de modo a garantir o aparecimento de cada advertência numa quantidade igual de unidades de embalagem, com uma tolerância de mais ou menos 5%.»
57.
A este propósito, o tribunal nacional coloca as seguintes questões:
«Se o artigo 4.°, n.° 2, da Directiva 89/622/CEE, de 13 de Novembro de 1989, deve ser interpretado no sentido de que exige a aposição de uma única advertência específica em cada maço de cigarros ou exige a aposição de um número mais elevado de advertências específicas?
Caso se responda à questão na alínea b) no sentido de que, por si só, a directiva comunitária apenas exige uma advertência específica em cada maço de cigarros, as autoridades nacionais podem, não obstante, exigir a aposição em cada maço de um número mais elevado de advertências específicas?»
58.
Ambas as questões são fruto de uma ambiguidade linguística do artigo 4.°, n.° 2. Na verdade, esta disposição só utiliza o termo «advertência» no plural. Enquanto o sentido deste plural no primeiro travessão é claro, uma vez que aí se faz referência à «lista de advertências... que constam do anexo», o texto da frase inicial e do segundo travessão, que falam expressamente, sem mais esclarecimentos, de «advertências» que devem ser «apostas» ou «impressas», presta-se a confusões.
59.
Teoricamente, pode pensar-se em diversas possibilidades:
—
A directiva exige apenas uma advertência. Nesse caso, a exigência de que deve ser aposta mais do que uma advertência pode ser aceite ou proibida.
—
A directiva exige várias advertências, ou seja, no mínimo duas. Isto significa logicamente que os Estados-membros também dão cumprimento à directiva se exigirem mais do que duas advertências.
60.
A forma como interpreto o texto vai no sentido de que só é obrigatória a exigência de uma advertência e de que não pode realmente ser exigida mais do que uma advertência.
61.
Com efeito, qualquer solução que permitisse aos Estados-membros exigir mais do que uma advertência conduziria a que o número de advertências que podem ser legalmente exigidas não pudesse ser limitado segundo critérios objectivos. Assim, falta um conjunto bem definido de disposições por referência às quais se possa supor que os autores da directiva intencionalmente as consideram equivalentes.
62.
Finalmente, qualquer outra interpretação levantaria problemas verdadeiramente insuperáveis para efeitos da aplicação do artigo 4.°, n.° 4. Ficaria de facto completamente por esclarecer a que se refere a percentagem de 4% (se a cada uma das advertências ou ao conjunto das advertências) e como se deve proceder no caso de várias indicações nos Estados-membros com duas ou três línguas oficiais.
63.
Estas reflexões conduzem à seguinte resposta à segunda e terceira questões do Consiglio di Stato:
O artigo 4.°, n.° 2, da Directiva 89/622 deve ser interpretado no sentido de que impõe a aposição de urna advertencia específica em cada maço de cigarros e que os Estados-membros não podem exigir a aposição de um nùmero mais elevado dessas advertências em cada maço.
C — Conclusão
64.
Em conclusão, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões que lhe foram submetidas nos processo C-222/91 e C-ll/92 como se segue:
No processo C-222/91:
1)
O artigo 4.°, n.° 5, da Directiva 89/622 não permite que os Estados-membros imponham, relativamente aos outros produtos do tabaco que não sejam cigarros, que a advertência geral referida do n.° 1 deste artigo cubra pelo menos 4% da superfície em que é aposta.
2)
O artigo 4.°, n.° 2, da Directiva 89/622 deve ser interpretado no sentido de que impõe a aposição de uma advertência específica em cada maço de cigarros e que os Estados-membros não podem exigir a aposição de um número mais elevado dessas advertências em cada maço.
No processo C-ll/92:
Segundo o disposto nos artigos 3.°, n.° 3, e 4.°, n.° 4, da Directiva 89/622, os Estados-membros devem exigir, para todos os maços de cigarros, que as indicações dos teores de nicotina e de alcatrão e as advertências referidas no artigo 4.°, n.os 1 e 2, cubram pelo menos 4% da respectiva face do maço. Não podem exigir uma superfície maior, mesmo que limitem essa exigência mais rigorosa à produção nacional.
(
*1
)	Língua original: alemão.
(
1
)	JOL 359, p. 1.
(
2
)	Trata-se do primeiro reenvio prejudicial deste alto órgão jurisdicional.
(
3
)	Acórdão de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho (C-300/89, Colect., p. I-2867).
(
4
)	N.° 23 do acórdão.
(
5
)	Acórdão de 5 de Abril de 1979, Ratti (C-148/78, Recueil, p. 1629).
(
6
)	Directiva do Consolilo dc 4 dc Junho dc 1973, JO L 189, p. 7; EE 13 F3 p. 3.
(
7
)	Sublinhado meu.
(
8
)	Acórdão de 25 de Novembro de 1992, Comissão/Bélgica (C-376/90, Colcct., p. 6153).
(
9
)	Artigo 10.°, n.°2, da Directiva 80/836/Euratom do Conselho, de 15 de Julho de 1980 (JO L246, p. 1; EE 12 F3 p.214).
(
10
)	N.°' 18 c 19 do acórdão;
(
11
)	N.os 24 a 27 do acórdão.
(
12
)	Ndt: Tendo em conta as versões oficiais francesa c alemã deve ler-se «da».
(
13
)	-O n.°3 diz o seguinte:
«Os Estados-membros podem prever que as advertências referidas nos n.os 1 c 2 sejam acompanhadas da referencia a autoridade que as emite.»
(
14
)	No artigo 6.°, n.° 1, lê-se o seguinte:
«1.
Quando as indicações exigidas nos termos do artigo 5.° constarem de um rótulo, este deve ser aplicado numa ou mais faces da embalagem, de modo a poder ser lido horizontalmente quando a embalagem for colocada de forma normal. As dimensões do rótulo devem ser iguais aos formatos seguintes:
Capacidade de embalagem Formato
—
inferior ou igual a 3 1, se possível 52 x 74 mm
—
superior a 3 1 e inferior ou igual a 50 1; pelo menos 74 x 105 mm
—
superior a 50 1 e inferior ou iguaí a 500 I, pelo menos 105 x 148 mm
—
superior a 500 1, pelo menos 148 x 210 mm
Cada símbolo deve ocupar pelo menos um décimo da superfície do rótulo. O rótulo deve aderir, em toda a sua superfície, à embalagem que contém directamente a preparação.»
(
15
)	Directiva do Conselho de 18 de Dezembro de 1978 relativa à aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final (JO 1979, L 33, p. 1; EE 13 F9 p. 162).
(
16
)	Acórdão de 18 de Fevereiro de 1987, Ministère public/Mathot (98/86, Cole., p. 809, n.° 11).
(
17
)	Acórdão de 12 de Dezembro de 1990, SARPP/Chambre syndicale des raffineurs et conditionneurs de sucre de France e o. (C-241/89, Cole., p. I-4695, n.° 16).
(
18
)	Resolução do Conselho e dos representantes dos Governos dos Estados-membros, reunidos em Conselho de 7 de Julho de 1986, relativa a um programa de acção das Comunidades Europeias contra o cancro (JO C 184, p. 19).
(
19
)	V. supra ponto 32.
(
20
)	V. a proposta da Comissão [COM(87) 719 final], JO 1988, C 48, p. 8; o parecer do Comité Económico e Social, JO 1988, C 237, p. 43; e a proposta alterada [COM(88) 845 final], JO 1989, C 62, p. 12.
(
21
)	Directiva do Conselho de 15 de Maio de 1992 que altera a Directiva 89/622/CEE relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros em matéria de rotulagem dos produtos do tabaco, JO 1992, L 158, p. 30.
(
22
)	A que está do outro lado da superficie mais visível na acepção do artigo 4.°, n.° 1.