62022TJ0713_RES
Cause T‑713/22 e T‑720/22
Portumo - Madeira - Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira) e a.eNova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira)
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione) del 6 novembre 2024
«Aiuti di Stato – Zona Franca di Madera – Regime di aiuti cui il Portogallo ha dato esecuzione – Decisione che constata la non conformità del regime alle decisioni C(2007) 3037 definitivo e C(2013) 4043 final, che dichiarano tale regime incompatibile con il mercato interno e ordinano il recupero degli aiuti versati nell’ambito del medesimo – Nozione di “aiuti esistenti” ai sensi dell’articolo 1, lettera b), ii), del regolamento (UE) 2015/1589 – Recupero – Legittimo affidamento – Certezza del diritto – Libera prestazione dei servizi – Libertà di stabilimento – Libera circolazione dei lavoratori»
Aiuti concessi dagli Stati – Aiuti esistenti e aiuti nuovi – Misura recante modifica di un regime di aiuti esistenti – Attuazione del regime in violazione delle condizioni fissate nella decisione di approvazione della Commissione – Modifica che incide sulla sostanza del regime – Qualificazione quale aiuto nuovo
[Art. 108 TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 1, c)]
(v. punti 19, 80, 81)
Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti miranti allo sviluppo di determinate regioni – Aiuti a finalità regionale al funzionamento nelle regioni ultraperiferiche – Decisione della Commissione che autorizza un regime di aiuti volto a promuovere lo sviluppo dell’isola di Madera – Condizioni di concessione degli aiuti previsti da tale regime – Interpretazione restrittiva – Attività svolte al di fuori dell’isola di Madera da società registrate in tale isola – Attività che non possono beneficiare degli aiuti previsti dal regime autorizzato
[Art. 107, § 3, a), TFUE; comunicazione della Commissione 2006/C 54/08]
(v. punti 33‑60)
Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti miranti allo sviluppo di determinate regioni – Aiuti a finalità regionale al funzionamento nelle regioni ultraperiferiche – Decisione della Commissione che autorizza un regime di aiuti volto a promuovere lo sviluppo dell’isola di Madera – Condizioni di concessione degli aiuti previsti da tale regime – Interpretazione restrittiva – Condizione relativa alla creazione o al mantenimento di posti di lavoro nella regione autonoma di Madera – Presupposto non soddisfatto
[Art. 107, § 3, a), TFUE; comunicazione della Commissione 2006/C 54/08]
(v. punti 66‑76)
Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Potere discrezionale della Commissione – Adozione, da parte di quest’ultima, di orientamenti contenenti regole applicabili alla verifica della compatibilità degli aiuti con il mercato interno – Conseguenze – Autolimitazione del suo potere discrezionale – Obbligo di esaminare le circostanze eccezionali invocate dallo Stato membro al fine di chiedere una valutazione della compatibilità degli aiuti unicamente ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE
(Art. 107, § 3, TFUE; comunicazione della Commissione 2006/C 54/08)
(v. punti 85‑90)
Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti miranti allo sviluppo di determinate regioni – Aiuti a finalità regionale al funzionamento nelle regioni ultraperiferiche – Compatibilità con il mercato interno – Presupposto – Rispetto del principio di proporzionalità
[Art. 107, § 3, a), TFUE; comunicazione della Commissione 2006/C 54/08]
(v. punti 91‑97)
Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Valutazione alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE – Effetti restrittivi sulle libertà fondamentali di un’eventuale decisione di incompatibilità – Irrilevanza
(Art. 107, § 3, TFUE)
(v. punti 98‑103)
Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale – Aiuto concesso in violazione delle regole procedurali di cui all’articolo 108 TFUE – Eventuale legittimo affidamento dei beneficiari degli aiuti – Insussistenza salvo circostanze eccezionali
(Art. 108 TFUE)
(v. punti 112‑119)
Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale – Violazione del principio della certezza del diritto – Insussistenza
(Art. 108 TFUE)
(v. punti 122‑134)
Sintesi
Il Tribunale respinge i ricorsi di annullamento proposti da varie società avverso la decisione della Commissione europea che dichiara incompatibili con il mercato interno taluni aiuti versati a imprese stabilite sull’isola di Madera, in applicazione di un regime previamente autorizzato, e ne ordina il recupero. In tale contesto, il Tribunale fornisce precisazioni sull’articolazione delle libertà fondamentali sancite dal Trattato FUE con le norme di tale Trattato in materia di aiuti di Stato.
Al fine di promuovere lo sviluppo regionale e la diversificazione della struttura economica dell’isola di Madera, la Repubblica portoghese ha istituito un regime di aiuti a favore di una zona delimitata di tale isola, denominata Zona Franca di Madera (ZFM).
Tale regime, inizialmente approvato dalla Commissione europea nel 1987 come aiuto a finalità regionale compatibile, è stato modificato nel 2002. Nel 2007 la Commissione ha autorizzato un terzo regime, nuovamente modificato e autorizzato nel 2013 (
1
) (in prosieguo: il «regime III»).
Il regime III, quale approvato dalla Commissione, assumeva la forma di una riduzione dell’imposta sul reddito delle persone giuridiche applicabile agli utili derivanti da attività effettivamente e materialmente svolte a Madera, di un’esenzione da imposte municipali e locali nonché di un’esenzione dall’imposta sul trasferimento di beni immobili per l’avviamento di un’impresa nella ZFM, fino a concorrenza di importi massimi di aiuto sulla base dei massimali fissati in funzione del numero di posti di lavoro mantenuti dal beneficiario.
A seguito di un esercizio di monitoraggio di detto regime relativo agli anni 2012 e 2013, la Commissione ha deciso di avviare il procedimento di indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Al termine di tale procedimento, la Commissione ha constatato, con decisione del 4 dicembre 2020 (
2
), che il regime III, così come attuato dal Portogallo, era sostanzialmente diverso da quello autorizzato dalle decisioni del 2007 e del 2013. Qualificando tale regime come «nuovo aiuto» eseguito illegalmente e incompatibile con il mercato interno, la Commissione ne ha ordinato il recupero presso i beneficiari.
Con i loro ricorsi, quattro società beneficiarie di aiuti versati in applicazione del regime III, così come attuato, chiedono l’annullamento di tale decisione da parte del Tribunale.
Giudizio del Tribunale
A sostegno dei loro ricorsi, le ricorrenti hanno affermato, segnatamente, che l’interpretazione adottata dalla Commissione, nella decisione impugnata, delle condizioni di accesso al regime III violava i principi della libera circolazione dei cittadini e dei lavoratori, della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, rendendo l’esercizio di dette libertà più difficile o più costoso per le imprese che hanno beneficiato del regime III o per i loro dipendenti.
A tale riguardo, occorre rilevare che, come nelle sentenze T‑95/21 (
3
) e T‑131/21 (
4
), il Tribunale constata che la Commissione, senza incorrere in errori, ha interpretato le condizioni di accesso al regime III e ha ritenuto che tale regime, così come attuato dal Portogallo, fosse sostanzialmente diverso da quello autorizzato dalle decisioni del 2007 e del 2013 e, pertanto, costituisse un regime di aiuto nuovo.
Il Tribunale rileva poi che gli argomenti delle ricorrenti vertenti sulla violazione dei principi di libera circolazione dei cittadini e dei lavoratori, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi mirano, in sostanza, a mettere in discussione la constatazione, contenuta al punto 198 della decisione impugnata, effettuata dalla Commissione sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, quanto al carattere incompatibile con il mercato interno del regime III, così come attuato.
Orbene, nella misura in cui tale argomento mira a contestare la constatazione di incompatibilità del regime III, così come attuato, il Tribunale rileva che è senz’altro vero che dalla giurisprudenza risulta che, quando la Commissione intende dichiarare un aiuto compatibile con il mercato interno, essa deve assicurarsi che tale dichiarazione di compatibilità, che autorizza lo Stato membro a versare l’aiuto di cui trattasi, non comporti una violazione di altre disposizioni del diritto dell’Unione e, in particolare, dei principi di libera circolazione.
Tuttavia, detta giurisprudenza non può imporre alla Commissione, che intende dichiarare un aiuto incompatibile, di dichiararlo compatibile e quindi autorizzarne il versamento, per il motivo che un’eventuale decisione di incompatibilità avrebbe effetti restrittivi sulle imprese beneficiarie di detto aiuto, impedendo il versamento di quest’ultimo o imponendone il recupero.
In caso contrario, il divieto di aiuti di Stato incompatibili sarebbe vanificato dai principi della libera circolazione dei cittadini e dei lavoratori, della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, e ciò anche quando le disposizioni del Trattato FUE in materia di concorrenza, e in particolare quelle relative agli aiuti di Stato, hanno un carattere fondamentale e sono espressione di uno dei compiti fondamentali affidati all’Unione.
Pertanto, il Tribunale conclude che le ricorrenti non potevano utilmente invocare i principi della libera circolazione dei cittadini e dei lavoratori, della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi contro la decisione impugnata nella misura in cui essa constata, sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, l’incompatibilità del regime III, così come attuato, e ne ordina il recupero.
Il Tribunale aggiunge che, anche supponendo che tali principi possano essere invocati dalle ricorrenti e che la decisione impugnata – nella parte in cui interpreta le condizioni di accesso al regime III nel senso che il regime, così come attuato, risulta incompatibile e ordina il recupero degli aiuti versati in applicazione di quest’ultimo regime – produca effetti restrittivi sulle libertà invocate, tali effetti sono, in ogni caso, giustificati dall’obiettivo legittimo perseguito dal regime III volto a promuovere lo sviluppo regionale e la diversificazione della struttura economica di Madera, in quanto regione ultraperiferica, e sono proporzionati a tale obiettivo. Al riguardo, il Tribunale sottolinea che la constatazione dell’incompatibilità con il mercato interno del regime III, così come attuato, al pari del recupero degli aiuti illegalmente versati in applicazione di tale regime, non impediscono alle società registrate nella ZFM di stabilirsi o di prestare servizi al di fuori della regione autonoma di Madera, o addirittura di assumere lavoratori che risiedano o esercitino la loro attività al di fuori di tale regione. Infine, il Tribunale constata che la Commissione non era tenuta a pronunciarsi su un regime di aiuti alternativo proposto dalle ricorrenti. Su tale punto, il Tribunale ricorda che, secondo la giurisprudenza, la Commissione non è tenuta a pronunciarsi in astratto su tutte le misure alternative ipotizzabili, poiché, sebbene lo Stato membro in questione debba esporre in modo circostanziato le ragioni che hanno presieduto all’adozione del regime di aiuti in questione, in particolare per quanto riguarda le condizioni di ammissibilità adottate, esso non è tuttavia tenuto a dimostrare, in positivo, che nessun’altra misura immaginabile, per definizione ipotetica, avrebbe consentito di raggiungere in modo migliore l’obiettivo perseguito. Se è vero che detto Stato membro non è soggetto a un obbligo del genere, le ricorrenti non possono legittimamente chiedere al Tribunale di imporre alla Commissione di sostituirsi alle autorità nazionali in tale compito di ricognizione normativa al fine di esaminare qualsiasi misura alternativa ipotizzabile.
Alla luce di tali considerazioni, il Tribunale respinge l’argomentazione delle ricorrenti in quanto infondata. Esso respinge altresì tutti gli altri motivi di ricorso dedotti e, di conseguenza, i ricorsi nel loro insieme.
(
1
)	Decisioni della Commissione del 27 giugno 2007, nel procedimento N 421/2006, e del 2 luglio 2013, nel procedimento SA.34160 (2011/N) (in prosieguo: le «decisioni di autorizzazione del 2007 e del 2013»).
(
2
)	Decisione (UE) 2022/1414 della Commissione europea, del 4 dicembre 2020, sul regime di aiuti SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) cui il Portogallo ha dato esecuzione per la Zona Franca di Madera (ZFM) – Regime III (GU 2022, L 217, pag. 49; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
(
3
)	Sentenza del 21 settembre 2022, Portogallo/Commissione (Zona Franca di Madeira) (T‑95/21, EU:T:2022:567).
(
4
)	Sentenza del 21 giugno 2023, Região Autónoma da Madeira/Commissione (T‑131/21, EU:T:2023:348).