62010CJ0069_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza C‑69/10,
având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată în temeiul articolului 267 TFUE de tribunal administratif (Luxemburg), prin decizia din 3 februarie 2010, primită de Curte la 5 februarie 2010, în procedura
Brahim Samba Diouf
împotriva
Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration,
CURTEA (Camera a doua),
compusă din domnul J. N. Cunha Rodrigues, președinte de cameră, domnii A. Arabadjiev, A. Rosas (raportor), U. Lõhmus și A. Ó Caoimh, judecători,
avocat general: domnul P. Cruz Villalón,
grefier: doamna R. Șereș, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 19 ianuarie 2011,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru domnul Samba Diouf, de O. Lang și G. Gros, avocats;
– pentru guvernul luxemburghez, de domnul C. Schiltz, în calitate de agent;
– pentru guvernul german, de domnii J. Möller și N. Graf Vitzthum, în calitate de agenți;
– pentru guvernul elen, de doamna M. Michelogiannaki, în calitate de agent;
– pentru guvernul olandez, de doamna C. Wissels, în calitate de agent;
– pentru Comisia Europeană, de doamna M. Condou‑Durande, în calitate de agent,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 1 martie 2011,
pronunță prezenta
Hotărâre
Motivele
1. Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea articolului 39 din Directiva 2005/85/CE a Consiliului din 1 decembrie 2005 privind standardele minime cu privire la procedurile din statele membre de acordare și retragere a statutului de refugiat (JO L 326, p. 13, Ediție specială, 19/vol. 7, p. 242).
2. Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnul Samba Diouf, resortisant mauritan aflat în situație ilegală, pe de o parte, și ministrul luxemburghez al muncii, ocupării forței de muncă și imigrării, pe de altă parte, cu privire la respingerea, în cadrul unei proceduri accelerate, a cererii formulate de persoana interesată în vederea obținerii statutului de refugiat, în lipsa unor motive care să justifice acordarea protecției internaționale.
Cadrul juridic
Reglementarea Uniunii
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
3. Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, intitulat „Dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil”, prevede:
„Orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite de prezentul articol.
Orice persoană are dreptul la un proces echitabil, public și într‑un termen rezonabil, în fața unei instanțe judecătorești independente și imparțiale, constituită în prealabil prin lege. Orice persoană are posibilitatea de a fi consiliată, apărată și reprezentată.
[...]”
Directiva 2005/85
4. Considerentul (11) al Directivei 2005/85 prevede:
„Este atât în interesul statelor membre, cât și al solicitanților de azil să se ia o hotărâre cât de repede posibil cu privire la cererile de azil. Organizarea prelucrării cererilor de azil ar trebui să fie lăsată la discreția statelor membre, astfel încât acestea, în conformitate cu necesitățile naționale, să poată acorda prioritate ori să accelereze soluționarea unei cereri, ținând seama de standardele prevăzute de prezenta directivă.”
5. Prima teză a considerentului (13) al acestei directive este redactată după cum urmează:
„În interesul unei corecte recunoașteri a acelor persoane care au nevoie de protecție ca refugiați în sensul articolului 1 din Convenția [privind statutul refugiaților, semnată la Geneva, la 28 iulie 1951 (denumită în continuare «Convenția de la Geneva»)], fiecare solicitant ar trebui, sub rezerva anumitor excepții, să aibă acces efectiv la proceduri, posibilitatea de a coopera și de a comunica în mod adecvat cu autoritățile competente astfel încât să poată prezenta faptele relevante ale cazului său, precum și garanții procedurale suficiente pentru a‑și putea susține cazul în toate etapele procedurii.”
6. Considerentul (27) al directivei menționate prevede:
„În conformitate cu un principiu fundamental al dreptului comunitar, hotărârile adoptate cu privire la o cerere de azil și la retragerea statutului de refugiat sunt supuse unei căi de atac efective în fața unei instanțe judecătorești în sensul articolului [267 TFUE]. Efectivitatea căii de atac, inclusiv în ceea ce privește examinarea faptelor relevante, depinde de sistemul administrativ și judiciar al fiecărui stat membru considerat în ansamblul său.”
7. Articolul 23 din Directiva 2005/85, intitulat „Procedura de examinare”, prevede:
„(1) Statele membre soluționează cererile de azil în cadrul unei proceduri de examinare în conformitate cu principiile și garanțiile fundamentale din capitolul II.
(2) Statele membre se asigură că procedura în cauză se încheie cât mai repede, fără a aduce atingere unei examinări corespunzătoare și complete.
Statele membre se asigură că, în cazul în care nu se poate lua o hotărâre în termen de șase luni, solicitantul respectiv fie:
(a) este informat despre întârziere, fie
(b) primește, la cerere, informații despre termenul în care se preconizează adoptarea unei hotărâri cu privire la cererea sa. Astfel de informații nu reprezintă o obligație pentru statul membru față de solicitantul în cauză de a adopta o hotărâre în termenul respectiv.
(3) Statele membre pot acorda prioritate oricărei examinări sau pot accelera orice examinare în conformitate cu principiile și garanțiile fundamentale din capitolul II, inclusiv în cazul în care este probabil ca cererea să fie întemeiată sau solicitantul are nevoi speciale.
(4) De asemenea, statele membre pot prevedea acordarea priorității sau accelerarea unei proceduri de examinare în conformitate cu principiile și garanțiile fundamentale din capitolul II în cazul în care:
[...]
(b) în mod clar, solicitantul nu poate fi considerat refugiat sau nu îndeplinește condițiile pentru a obține statutul de refugiat într‑un stat membru în temeiul Directivei 2004/83/CE [a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind standardele minime referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de statutul de refugiat sau persoanele care, din alte motive, au nevoie de protecție internațională și referitoare la conținutul protecției acordate (JO L 304, p. 12, Ediție specială, 19/vol. 7, p. 52)] sau
(c) cererea de azil este considerată ca neîntemeiată:
(i) deoarece solicitantul provine dintr‑o țară de origine sigură în sensul articolelor 29, 30 și 31 sau
(ii) deoarece țara care nu este stat membru este considerată ca o țară terță sigură pentru solicitant, fără a se aduce atingere articolului 28 alineatul (1), sau
(d) solicitantul a indus în eroare autoritățile în ceea ce privește identitatea și/sau cetățenia sa și/sau autenticitatea documentelor sale, prezentând informații sau documente false ori ascunzând informații și documente relevante care ar fi putut avea o influență nefavorabilă asupra hotărârii [...]
[...]”
8. Articolul 28 din Directiva 2005/85, intitulat „Cereri neîntemeiate”, are următorul cuprins:
„(1) Fără a aduce atingere articolelor 19 și 20, statele membre pot considera o cerere de azil ca neîntemeiată numai în cazul în care autoritatea decizională a stabilit că solicitantul nu îndeplinește condițiile pentru obținerea statutului de refugiat în temeiul Directivei 2004/83/CE.
(2) În cazurile menționate la articolul 23 alineatul (4) litera (b) și în cazul cererilor de azil neîntemeiate în care se aplică oricare dintre situațiile enumerate la articolul 23 alineatul (4) literele (a) și (c)-(o), statele membre pot, de asemenea, să considere o cerere ca vădit neîntemeiată în cazul în care este definită ca atare în legislația internă.”
9. Articolul 39 din Directiva 2005/85, intitulat „Dreptul la o cale de atac efectivă”, are următorul cuprins:
„(1) Statele membre se asigură că solicitanții de azil au dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, împotriva:
(a) unei hotărâri luate cu privire la cererea lor de azil, inclusiv o hotărâre:
(i) de a considera inadmisibilă o cerere în temeiul articolului 25 alineatul (2);
(ii) luată la frontieră sau în zonele de tranzit ale unui stat membru în conformitate cu articolul 35 alineatul (1);
(iii)	de a nu efectua o examinare în temeiul articolului 36;
(b) refuzului de a redeschide examinarea unei cereri după încheierea sa în conformitate cu articolele 19 și 20;
(c) unei hotărâri de a nu examina în continuare o cerere ulterioară în conformitate cu articolele 32 și 34;
(d) unei hotărâri de a nu permite intrarea în cadrul procedurilor prevăzute la articolul 35 alineatul (2);
(e) unei hotărâri de retragere a statutului de refugiat în conformitate cu articolul 38.
(2) Statele membre prevăd termene și alte norme necesare pentru exercitarea de către solicitant a dreptului său la o cale de atac efectivă în temeiul alineatului (1).
(3) Statele membre prevăd norme, după caz, în conformitate cu obligațiile lor internaționale, în legătură cu:
(a) faptul de a se ști dacă acea cale de atac efectivă în temeiul alineatului (1) are ca efect permiterea rămânerii solicitanților în statul membru în cauză până la soluționarea căii de atac;
(b) posibilitatea unei căi de atac sau a unor măsuri asigurătorii în cazul în care calea de atac în temeiul alineatului (1) nu are ca efect permisiunea ca solicitanții să rămână în statul membru în cauză până la soluționarea căii de atac. Statele membre pot, de asemenea, să prevadă o procedură ex officio, și
(c) motivele privind atacarea unei hotărâri în temeiul articolului 25 alineatul (2) litera (c) în conformitate cu metodologia aplicată în temeiul articolului 27 alineatul (2) literele (b) și (c).
(4) Statele membre pot prevedea termene pentru examinarea de către instanța judecătorească, în temeiul alineatului (1), a hotărârii adoptate de autoritatea decizională.
(5) În cazul în care unui solicitant i s‑a acordat un statut care îi conferă aceleași drepturi și avantaje în temeiul legislației interne și comunitare ca statutul de refugiat, în conformitate cu Directiva 2004/83/CE, se poate considera că solicitantul beneficiază de o cale de atac efectivă atunci când o instanță judecătorească hotărăște că respectiva cale de atac menționată la alineatul (1) este inadmisibilă sau nu are șanse de reușită din cauza interesului insuficient al solicitantului cu privire la continuarea procedurii.
(6) De asemenea, statele membre pot prevedea în legislația internă condițiile în care se poate presupune că un solicitant și‑a retras implicit calea de atac prevăzută la alineatul (1) sau a renunțat implicit la aceasta, împreună cu normele privind procedura care trebuie urmată.”
Reglementarea națională
10. Legislația relevantă este reprezentată de Legea din 5 mai 2006 privind dreptul de azil și formele complementare de protecție ( Mémorial
A 2006, p. 1402), astfel cum a fost modificată prin Legea din 29 august 2008 ( Mémorial A 2008, p. 2024, denumită în continuare „Legea din 5 mai 2006”).
11. Articolul 19 din Legea din 5 mai 2006 prevede:
„1) Ministrul se pronunță asupra temeiniciei cererii de protecție internațională prin decizie motivată, care este comunicată în scris solicitantului. În cazul unei decizii negative, informațiile privind dreptul la căile de atac sunt menționate în mod expres în decizie. Ministrul se asigură că procedura se încheie cât mai repede, fără a aduce atingere unei examinări corespunzătoare și complete. În cazul în care nu poate fi luată o decizie în termen de șase luni, solicitantul în cauză primește, la cerere, informații despre termenul în care se preconizează adoptarea unei decizii cu privire la cererea sa. Aceste informații nu determină nicio obligație în sarcina ministrului față de solicitant de a se pronunța în termenul indicat. Decizia negativă a ministrului are valoare de ordin de părăsire a teritoriului.
2) Căile de atac grațioase nu întrerup termenele de introducere a căilor de atac prevăzute la prezentul articol.
3) Împotriva deciziilor de respingere a cererii de protecție internațională se poate formula o acțiune în reformare la tribunal administratif (Tribunalul Administrativ). Împotriva ordinului de părăsire a teritoriului se poate formula o acțiune în anulare la tribunal administratif. Cele două acțiuni trebuie să facă obiectul unei singure cereri introductive, sub sancțiunea inadmisibilității acțiunii separate. Acțiunea trebuie formulată în termen de o lună de la data notificării. Termenul de introducere a acțiunii și acțiunea formulată în termen au efect suspensiv. [...]
4) Împotriva deciziilor adoptate de tribunal administratif se poate formula apel la Cour administrative (Curtea Administrativă). Apelul trebuie formulat în termen de o lună de la data notificării efectuate de grefă. Termenul de introducere a apelului și apelul formulat în termen au efect suspensiv [...]”.
12. Articolul 20 din Legea din 5 mai 2006 prevede:
„1) Ministrul se poate pronunța asupra temeiniciei cererii de protecție internațională în cadrul unei proceduri accelerate în următoarele cazuri:
[...]
b) dacă este evident că solicitantul nu îndeplinește cerințele impuse pentru obținerea statutului conferit de protecția internațională;
[...]
d) dacă solicitantul a indus în eroare autoritățile, prezentând informații sau documente false ori ascunzând informații sau documente privind identitatea sau cetățenia sa care ar fi putut avea o influență nefavorabilă asupra hotărârii;
[...]
2) Ministrul emite decizia în cel mult două luni de la data la care se consideră că solicitantul se încadrează în unul dintre cazurile prevăzute la alineatul 1 de mai sus. Ministrul se pronunță prin decizie motivată, care este comunicată în scris solicitantului. În cazul unei decizii negative, informațiile privind dreptul la căile de atac sunt menționate în mod expres în decizie. Decizia negativă a ministrului implică ordinul de părăsire a teritoriului în conformitate cu dispozițiile Legii modificate din 28 martie 1972 […]
3) Căile de atac grațioase nu întrerup termenele de introducere a căilor de atac prevăzute la prezentul articol.
4) Împotriva deciziilor de respingere a cererii de protecție internațională adoptate în cadrul unei proceduri accelerate poate fi formulată o acțiune în reformare la tribunal administratif. Împotriva ordinului de părăsire a teritoriului poate fi formulată o acțiune în anulare la tribunal administratif. Cele două acțiuni trebuie să facă obiectul unei singure cereri introductive, sub sancțiunea inadmisibilității acțiunii separate. Acțiunea trebuie formulată în termen de 15 zile de la data notificării. Tribunal administratif se pronunță în termen de două luni de la data introducerii acțiunii. [...] Termenul de introducere a acțiunii și acțiunea formulată în termen au efect suspensiv. Deciziile adoptate de tribunal administratif nu pot fi atacate cu apel.
5) Decizia ministrului de a se pronunța asupra temeiniciei cererii de protecție internațională în cadrul unei proceduri accelerate nu este supusă niciunei căi de atac.”
13. Legea din 5 mai 2006 a fost modificată prin Legea din 19 mai 2011 ( Mémorial A 2011, p. 1618). Alineatul 5 al articolului 20 din prima dintre aceste legi a fost abrogat, iar alineatul 4 al acestui articol a fost modificat după cum urmează:
„Împotriva deciziei ministrului de a se pronunța asupra temeiniciei cererii de protecție internațională în cadrul unei proceduri accelerate se poate formula o acțiune în anulare la tribunal administratif. Împotriva deciziilor de respingere a cererii de protecție internațională adoptate în cadrul unei proceduri accelerate poate fi formulată o acțiune în reformare la tribunal administratif. Împotriva ordinului de părăsire a teritoriului poate fi formulată o acțiune în anulare la tribunal administratif. Cele trei acțiuni trebuie să facă obiectul unei singure cereri introductive, sub sancțiunea inadmisibilității acțiunii separate. Acțiunea trebuie formulată în termen de 15 zile de la data notificării. Tribunal administratif se pronunță în termen de două luni de la data introducerii acțiunii. [...] Termenul de introducere a acțiunii și acțiunea formulată în termen au efect suspensiv. Deciziile adoptate de tribunal administratif nu pot fi atacate cu apel.”
Acțiunea principală și întrebările preliminare
14. La 19 august 2009, domnul Samba Diouf, resortisant mauritan, a formulat o cerere de protecție internațională la serviciul competent al Ministerului Afacerilor Externe și Imigrării din Luxemburg. La 22 septembrie 2009, acesta a fost ascultat cu privire la situația sa și la motivele cererii sale.
15. Domnul Samba Diouf a susținut că părăsise Mauritania pentru a scăpa dintr‑o situație de sclavie și că dorea să se stabilească în Europa pentru a trăi în condiții mai bune și pentru a‑și întemeia o familie. Pe de altă parte, persoana interesată și‑a exprimat temerea că fostul său angajator, de la care ar fi furat 3 000 de euro pentru a putea pleca în Europa, îl urmărește pentru a‑l ucide.
16. Cererea de protecție internațională prezentată de domnul Samba Diouf a fost examinată în cadrul unei proceduri accelerate și a fost respinsă ca neîntemeiată, printr‑o decizie din 18 noiembrie 2009 a ministrului luxemburghez al muncii, ocupării forței de muncă și imigrării, expediată prin scrisoare recomandată persoanei interesate la 20 noiembrie 2009.
17. Prin această decizie, în primul rând, domnul Samba Diouf a fost informat în legătură cu faptul că cererea sa de protecție internațională a fost soluționată în cadrul unei proceduri administrative accelerate, întrucât acesta se încadrează în două dintre cazurile prevăzute la articolul 20 alineatul 1 din Legea din 5 mai 2006, în sensul că este evident că cerințele impuse pentru obținerea statutului conferit de protecția internațională nu sunt îndeplinite [articolul 20 alineatul 1 litera b)] și că solicitantul a încercat să inducă în eroare autoritățile, prezentând informații sau documente false [articolul 20 alineatul 1 litera d)].
18. În al doilea rând, prin decizia menționată, ministrul muncii, ocupării forței de muncă și imigrării a refuzat acordarea protecției internaționale solicitate de domnul Samba Diouf în decizia pe fond. În al treilea rând, ministrul menționat a dispus ca persoana interesată să părăsească teritoriul luxemburghez.
19. Respingerea cererii formulate de domnul Samba Diouf a fost motivată prin faptul că, pe de o parte, acesta din urmă prezentase un pașaport falsificat, ceea ce a indus în eroare autoritățile, iar, pe de altă parte, că motivele invocate erau de ordin economic și nu corespundeau niciunuia dintre criteriile de fond care justifică o protecție internațională.
20. Mai precis, s‑a considerat că teama de represalii din partea fostului angajator al domnului Samba Diouf nu poate fi calificată drept teamă de persecuții în sensul Convenției de la Geneva, în lipsa unui context politic, etnic sau religios. S‑a apreciat, în plus, că această teamă de represalii, care rămânea ipotetică, nu a fost demonstrată. Celelalte considerații formulate de domnul Samba Diouf, și anume faptul că sosirea sa în Europa era motivată de asemenea de dorința de a se căsători și de a întemeia o familie, precum și faptul că condițiile de muncă erau prea dure în Mauritania, au fost considerate ca fiind în mod vădit străine de domeniul de aplicare al Convenției de la Geneva. Pe de altă parte, s‑a arătat de asemenea că noul guvern mauritan a adoptat o lege împotriva sclaviei, intrată în vigoare în luna februarie 2008, potrivit căreia sclavia se pedepsește cu amendă și zece ani de închisoare.
21. În sfârșit, s‑a considerat de asemenea că nu existau nici motive serioase și dovedite de natură să ducă la concluzia că domnul Samba Diouf suportă un risc real de a suferi atingerile grave definite la articolul 37 din Legea din 5 mai 2006 și care justifică acordarea unei protecții subsidiare.
22. Împotriva deciziei ministrului muncii, ocupării forței de muncă și imigrării din 18 noiembrie 2009, domnul Samba Diouf a introdus la tribunal administratif o acțiune având ca obiect, în primul rând, anularea acestei decizii în măsura în care, prin aceasta, ministrul menționat a decis să se pronunțe asupra temeiniciei cererii sale de protecție internațională în cadrul procedurii accelerate, în al doilea rând, reformarea sau, în caz contrar, anularea deciziei respective în măsura în care prin aceasta îi este refuzată acordarea protecției internaționale, iar, în al treilea rând, anularea aceleiași decizii în măsura în care prin aceasta este obligat să părăsească teritoriul luxemburghez.
23. Cu ocazia examinării admisibilității acțiunii având ca obiect anularea deciziei ministrului muncii, ocupării forței de muncă și imigrării de a se pronunța asupra temeiniciei cererii domnului Samba Diouf în cadrul unei proceduri accelerate, tribunal administratif a considerat că aplicarea articolului 20 alineatul 5 din Legea din 5 mai 2006, care prevede că o astfel de decizie nu este supusă niciunei căi de atac, ridică întrebări privind interpretarea articolului 39 din Directiva 2005/85 în raport cu aplicarea principiului general al dreptului la o cale de atac efectivă.
24. Tribunal administratif arată în această privință că decizia de a se pronunța asupra temeiniciei cererii de azil în cadrul unei proceduri accelerate nu este lipsită de consecințe pentru solicitantul de azil. Pe de o parte, potrivit acestei instanțe, alegerea acestei proceduri accelerate, care, spre deosebire de deciziile materiale asupra respingerii protecției internaționale și expulzării de pe teritoriu, nu este susceptibilă de nicio cale de atac potrivit dreptului luxemburghez, are ca efect scurtarea termenului de introducere a acțiunii de la o lună la 15 zile. Pe de altă parte, căile de atac judiciare, care constau de obicei în două grade de jurisdicție, nu sunt accesibile solicitantului în cadrul acestei proceduri, având în vedere că procedura judiciară este, potrivit instanței menționate, limitată la un singur grad de jurisdicție.
25. În plus, tribunal administrativ își exprimă punctul de vedere cu privire la argumentația expusă în fața sa de delegatul guvernului luxemburghez, potrivit căruia legalitatea deciziei de pronunțare asupra temeiniciei cererii de protecție internațională în cadrul unei proceduri accelerate este controlată de tribunal administratif – prin intermediul unei căi de atac indirecte – cu ocazia examinării acțiunii în reformare îndreptate împotriva deciziei definitive de respingere. Acest argument ar fi întemeiat pe o hotărâre pronunțată de Cour administrative la 16 ianuarie 2007 (nr. 22095 C).
26. Tribunal administratif arată că asupra acestui aspect nu poate achiesa la hotărârea, citată anterior, pronunțată de Cour administrative, în măsura în care controlul deciziei de pronunțare asupra temeiniciei unei cereri de azil în cadrul unei proceduri accelerate „prin intermediul căii de atac deschise împotriva deciziei definitive”, astfel cum a propus Cour administrative, îi pare contrar intenției legiuitorului de a exclude, prin articolul 20 alineatul 5 din Legea din 5 mai 2006, orice control al legalității acestei decizii.
27. În aceste împrejurări, tribunal administratif a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 39 din Directiva 2005/85/CE trebuie să fie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea instituită în Marele Ducat al Luxemburgului prin articolul 20 [alineatul 5] din Legea [din 5 mai 2006], în temeiul căreia un solicitant de azil nu dispune de o cale de atac în justiție împotriva deciziei autorității administrative de a soluționa în cadrul unei proceduri accelerate aspectele privind temeinicia cererii de protecție internațională?
2) În cazul unui răspuns negativ [la prima întrebare], principiul general al căii de atac efective din dreptul comunitar, inspirat de articolele 6 și 13 din [Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950], trebuie să fie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea instituită în Marele Ducat al Luxemburgului prin articolul 20 [alineatul 5] din Legea [din 5 mai 2006], în temeiul căreia un solicitant de azil nu dispune de o cale de atac în justiție împotriva deciziei autorității administrative de a soluționa în cadrul unei proceduri accelerate aspectele privind temeinicia cererii de protecție internațională?”
Cu privire la întrebările preliminare
28. Prin intermediul acestor întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 39 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2005/85, potrivit căruia solicitanții trebuie să dispună de o cale de atac efectivă împotriva hotărârilor luate „cu privire la cererea lor de azil” și, cu titlu mai general, principiul general al dreptului la o cale de atac efectivă trebuie să fie interpretate în sensul că se opun unei reglementări, precum cea în cauză în acțiunea principală, potrivit căreia nu poate fi exercitată nicio cale de atac judiciară autonomă împotriva deciziei autorității naționale competente de examinare a unei cereri de azil în cadrul unei proceduri accelerate.
Observații introductive
29. În scopul de a examina această întrebare, este necesar, cu titlu introductiv, să se sublinieze că procedurile instituite de Directiva 2005/85 constituie standarde minime și că statele membre dispun în mai multe privințe de o marjă de apreciere pentru punerea în aplicare a acestor dispoziții, ținând seama de particularitățile dreptului național.
30. Astfel, potrivit considerentului (11) al Directivei 2005/85, organizarea prelucrării cererilor de azil este lăsată la discreția statelor membre, care pot, în conformitate cu necesitățile naționale, să acorde prioritate ori să accelereze soluționarea unei cereri, ținând seama de standardele care sunt prevăzute de directiva menționată, fără a aduce atingere, conform articolului 23 alineatul (2) din aceasta din urmă, unei examinări corespunzătoare și complete. În cuprinsul aceluiași considerent se subliniază că este atât în interesul statelor membre, cât și al solicitanților de azil să se ia o hotărâre cât de repede posibil cu privire la cererile de azil.
31. Articolul 23 din Directiva 2005/85 acordă în special statelor membre posibilitatea de a aplica o procedură accelerată în situațiile prevăzute la alineatele (3) și (4) ale acestuia, și anume în cazul în care este probabil ca cererea să fie întemeiată sau solicitantul are nevoi speciale ori pe baza a șaisprezece motive specifice care justifică aplicarea unei astfel de proceduri. Acestea privesc printre altele cererile în care totul conduce la concluzia că sunt neîntemeiate, întrucât elemente clare și evidente permit autorităților să considere că solicitantul nu va putea beneficia de protecție internațională, precum și cererile frauduloase sau abuzive.
32. În această privință, articolul 23 alineatul (4) literele (b) și (d) din Directiva 2005/85 menționează, printre altele, situațiile în care solicitantul fie nu poate în mod clar să fie considerat refugiat sau nu îndeplinește condițiile pentru a obține statutul de refugiat într‑un stat membru în temeiul Directivei 2004/83/CE, fie a indus în eroare autoritățile în ceea ce privește identitatea și/sau cetățenia sa și/sau autenticitatea documentelor sale, prezentând informații sau documente false ori ascunzând informații și documente relevante care ar fi putut avea o influență nefavorabilă asupra hotărârii.
33. Directiva 2005/85 nu cuprinde o definiție a noțiunii de procedură accelerată. La articolul 23 alineatul (4), aceasta condiționează totuși examinarea accelerată a anumitor cereri de azil de respectarea principiilor și a garanțiilor fundamentale din capitolul II din aceasta. Capitolul menționat cuprinde un ansamblu de dispoziții prin care se urmărește să se asigure un acces efectiv la procedurile de azil, impunând statelor membre să acorde solicitanților garanții suficiente pentru ca aceștia din urmă să își poată susține cazul în toate etapele procedurii.
34. Potrivit considerentului (8) al Directivei 2005/85, aceasta respectă drepturile fundamentale și principiile recunoscute în special de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Mai concret, hotărârile adoptate cu privire la o cerere de azil și la retragerea statutului de refugiat trebuie, potrivit considerentului (27) al acestei directive, să fie supuse unei căi de atac efective în fața unei instanțe judecătorești în sensul articolului 267 TFUE.
35. Principiul fundamental al dreptului la o cale de atac efectivă face obiectul articolului 39 din Directiva 2005/85. Acest articol impune statelor membre să asigure solicitanților de azil dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești împotriva actelor care sunt enumerate la alineatul (1) al articolului menționat.
36. Potrivit respectivului articol 39 alineatul (1) litera (a), statele membre trebuie să se asigure că solicitanții de azil au dreptul la o cale de atac efectivă împotriva „unei hotărâri luate cu privire la cererea lor de azil”, inclusiv o hotărâre de a considera inadmisibilă o cerere, o hotărâre luată la frontieră sau în zonele de tranzit, precum și o hotărâre de a nu efectua o examinare a cererii, pentru motivul că autoritatea competentă a stabilit că solicitantul de azil încearcă să intre sau a intrat ilegal pe teritoriul său venind dintr‑o țară terță sigură.
Cu privire la noțiunea de hotărâre luată cu privire la cererea de azil, în sensul articolului 39 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2005/85
37. Instanța de trimitere solicită, în primul rând, să se stabilească dacă articolul 39 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2005/85 trebuie să fie interpretat ca vizând decizia autorității administrative competente de examinare a unei cereri de protecție internațională în cadrul unei proceduri accelerate.
38. Reclamantul din acțiunea principală susține că formularea în mod intenționat ușor imprecisă a articolului 39 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2005/85 permite să se afirme că orice hotărâre luată în materia cererii de azil este vizată de această dispoziție și că statele membre trebuie să prevadă dreptul la o cale de atac împotriva deciziei unei autorități naționale de examinare a unei cereri în cadrul unei proceduri accelerate.
39. Guvernele care au prezentat observații, precum și Comisia susțin, în schimb, că dispoziția menționată vizează exclusiv deciziile finale care au drept consecință refuzul sau retragerea statutului de refugiat. Obiectul căii de atac efective prevăzute la articolul 39 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2005/85 nu ar putea să fie decât decizia finală privind cererea de protecție, iar nu decizia în temeiul căreia autoritatea națională dispune examinarea acestei cereri în cadrul unei proceduri accelerate, care ar fi o decizie pregătitoare a deciziei finale sau o decizie de organizare a procedurii.
40. În consecință, se impune să se verifice dacă decizia de a examina o cerere de azil în cadrul unei proceduri accelerate constituie o hotărâre „luat[ă] cu privire la cererea […] de azil”, împotriva căreia solicitantul dispune de o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, în temeiul articolului 39 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2005/85.
41. În această privință, trebuie să se arate că din cuprinsul articolului 39 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2005/85 și în special din actele care sunt enumerate în această dispoziție în mod neexhaustiv rezultă că noțiunea „hotărâr[e] luat[ă] cu privire la cererea […] de azil” vizează o serie de hotărâri care, întrucât determină respingerea cererii de azil sau sunt luate la frontieră, sunt echivalente cu o hotărâre definitivă și negativă pe fond. Situația este aceeași în ceea ce privește celelalte hotărâri pe care articolul 39 alineatul (1) literele (b)-(e) din Directiva 2005/85 le supune în mod expres dreptului la o cale de atac judiciară efectivă.
42. Prin urmare, hotărârile împotriva cărora solicitantul de azil trebuie să dispună de o cale de atac potrivit articolului 39 alineatul (1) din Directiva 2005/85 sunt cele care implică o respingere a cererii de azil pentru motive de fond sau, dacă este cazul, pentru motive de formă sau de procedură care exclud o decizie pe fond.
43. Rezultă că deciziile pregătitoare ale deciziei pe fond sau deciziile de organizare a procedurii nu sunt vizate de această dispoziție.
44. Pe de altă parte, astfel cum a arătat avocatul general la punctele 53 și 54 din concluzii, a interpreta formularea articolului 39 din Directiva 2005/85 în sensul că o „hotărâr[e] luat[ă] cu privire la cerere” ar reprezenta orice hotărâre în legătură cu cererea de azil și ca vizând de asemenea deciziile pregătitoare ale deciziei finale prin care se soluționează cererea de azil sau deciziile de organizare a procedurii nu ar fi compatibil cu interesul de a se asigura celeritatea procedurilor privind cererile de azil. Acest interes, respectiv faptul ca o procedură în această materie să fie, conform articolului 23 alineatul (2) din Directiva 2005/85, finalizată cât mai repede, fără a aduce atingere unei examinări corespunzătoare și complete, este, după cum rezultă din considerentul (11) al acestei directive, manifestat atât de statele membre, cât și de solicitanții de azil.
45. În consecință, articolul 39 alineatul (1) din Directiva 2005/85 trebuie să fie interpretat în sensul că nu impune ca dreptul național să prevadă o cale de atac specifică sau autonomă împotriva deciziei de a examina o cerere de azil în cadrul unei proceduri accelerate. Această dispoziție nu se opune, în principiu, unei reglementări naționale precum cea enunțată la articolul 20 alineatul (5) din Legea din 5 mai 2006.
Cu privire la compatibilitatea unei reglementări precum cea în cauză în acțiunea principală cu dreptul la o cale de atac judiciară efectivă
46. Articolul 39 alineatul (2) din Directiva 2005/85 lasă statelor membre sarcina de a decide cu privire la termenele și la celelalte norme necesare pentru punerea în aplicare a dreptului la o cale de atac efectivă, prevăzută la respectivul articol 39 alineatul (1). Astfel cum se amintește în considerentul (27) al acestei directive, efectivitatea căii de atac, inclusiv în ceea ce privește examinarea faptelor relevante, depinde de sistemul administrativ și judiciar al fiecărui stat membru considerat în ansamblul său.
47. În măsura în care, în acțiunea principală, motivele reținute de autoritatea competentă pentru a recurge la aplicarea unei proceduri accelerate coincid sau se suprapun în mare parte cu cele care au determinat decizia prin care se refuză pe fond statutul de refugiat, instanța de trimitere solicită, în al doilea rând, să se stabilească dacă faptul că un solicitant de azil nu poate beneficia de o cale de atac împotriva deciziei autorității administrative competente de examinare a cererii sale în cadrul unei proceduri accelerate încalcă dreptul la o cale de atac efectivă în sensul că acest solicitant de azil nu ar fi în măsură să conteste pe fond decizia prin care i se refuză statutul de refugiat.
48. Întrebarea adresată privește astfel dreptul unui solicitant de azil la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești în conformitate cu articolul 39 din Directiva 2009/85 și, în contextul dreptului Uniunii, cu principiul protecției jurisdicționale efective.
49. Acest principiu constituie un principiu general al dreptului Uniunii, care este exprimat în prezent la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (a se vedea Hotărârea din 22 decembrie 2010, DEB, C‑279/09, nepublicată încă în Repertoriu, punctele 30 și 31, precum și Ordonanța din 1 martie 2011, Chartry, C‑457/09, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 25).
50. În consecință, se impune să se verifice dacă sistemul instituit prin reglementarea națională în cauză în acțiunea principală respectă principiul protecției jurisdicționale efective și, în special, dacă lipsa unei căi de atac împotriva deciziei de a examina cererea de azil în cadrul unei proceduri accelerate privează solicitantul de azil de dreptul său la o cale de atac efectivă.
51. Legea din 5 mai 2006 prevede, la articolul 20 alineatul 4, dreptul de a introduce o acțiune în reformare la tribunal administratif împotriva deciziei luate de ministrul muncii, ocupării forței de muncă și imigrării în cadrul unei proceduri accelerate și prin care se respinge cererea de protecție internațională, precum și o acțiune în anulare împotriva ordinului de a părăsi teritoriul.
52. Potrivit reclamantului din acțiunea principală, articolul 20 alineatul 5 din Legea din 5 mai 2006, care prevede că decizia ministrului de a se pronunța asupra temeiniciei cererii de protecție internațională în cadrul unei proceduri accelerate nu este supusă niciunei căi de atac, împiedică orice control jurisdicțional al deciziei menționate, atât prin intermediul unei căi de atac autonome, cât și în cadrul unei căi de atac de fond îndreptate împotriva deciziei definitive referitoare la acordarea protecției internaționale. O astfel de imposibilitate de a exercita o cale de atac ar împiedica solicitantul să aibă acces la o cale de atac efectivă împotriva deciziei definitive prin care se soluționează pe fond cererea sa de azil, întrucât calea sa de atac pe fond nu ar avea nicio șansă de succes în aceste circumstanțe.
53. Guvernele care au prezentat observații și Comisia consideră că dreptul la o cale de atac judiciară efectivă nu se opune unei reglementări precum cea în cauză în acțiunea principală, subliniind că, în cadrul examinării deciziei finale, fundamentul juridic al oricărei decizii pregătitoare trebuie să poată face obiectul unui control jurisdicțional. Guvernul luxemburghez arată în această privință că o cale de atac efectivă există prin intermediul acțiunii deschise împotriva deciziei definitive, astfel cum a fost recunoscut de Cour administrative în hotărârea din 16 ianuarie 2007 (nr. 22095 C) și cum ar atesta jurisprudența, constantă până în acel moment, a tribunal administratif.
54. În această privință, se impune să se amintească faptul că, în Hotărârea din 11 septembrie 2003, Safalero (C‑13/01, Rec., p. I‑8679, punctele 54-56), Curtea a apreciat că principiul protecției jurisdicționale efective a drepturilor pe care ordinea juridică a Uniunii le conferă justițiabililor trebuie să fie interpretat în sensul că nu se opune unei legislații naționale în temeiul căreia un justițiabil nu poate formula o acțiune în justiție împotriva unei decizii luate de administrația publică atât timp cât dispune de o cale de atac de natură să garanteze respectarea drepturilor sale, astfel cum sunt conferite de dreptul Uniunii, și care îi permite să obțină o hotărâre judecătorească de constatare a incompatibilității între dispoziția menționată și dreptul Uniunii.
55. Decizia privind procedura care trebuie aplicată pentru examinarea cererii de azil, avută în vedere în mod autonom și independent de decizia finală de admitere sau de respingere a acestei cereri, constituie un act pregătitor al deciziei finale prin care se soluționează cererea.
56. În aceste condiții, lipsa unei căi de atac în acest stadiu al procedurii nu constituie o încălcare a dreptului la o cale de atac efectivă, cu condiția totuși ca legalitatea deciziei finale adoptate în cadrul unei proceduri accelerate și în special motivele care au determinat autoritatea competentă să respingă cererea de azil ca neîntemeiată să poată face obiectul unei examinări aprofundate de către instanța națională, în cadrul unei căi de atac împotriva deciziei de respingere a cererii menționate.
57. În ceea ce privește controlul jurisdicțional efectuat în cadrul căii de atac de fond îndreptate împotriva deciziei de respingere a cererii de protecție internațională, se impune să se arate că efectivitatea căii de atac nu ar fi garantată dacă, din cauza imposibilității de a exercita o cale de atac prevăzute la articolul 20 alineatul 5 din Legea din 5 mai 2006, motivele în considerarea cărora ministrul muncii, ocupării forței de muncă și imigrării a examinat temeinicia cererii în cadrul unei proceduri accelerate nu ar putea face obiectul unui astfel de control. Astfel, într‑o situație precum cea în cauză în acțiunea principală, motivele invocate de ministrul menționat pentru a aplica procedura accelerată sunt aceleași ca cele care au determinat respingerea cererii. O astfel de situație ar face imposibil controlul legalității deciziei, în fapt și în drept (a se vedea, prin analogie, Hotărârea din 19 septembrie 2006, Wilson, C‑506/04, Rec., p. I‑8613, punctele 60-62).
58. În consecință, este necesar ca motivele care justifică aplicarea unei proceduri accelerate să poată fi contestate în mod efectiv ulterior în fața instanței naționale și examinate de aceasta în cadrul căii de atac al cărei obiect îl poate constitui decizia finală prin care se încheie procedura referitoare la cererea de azil. Astfel, nu ar fi compatibil cu dreptul Uniunii ca o reglementare națională precum cea care rezultă din articolul 20 alineatul 5 din Legea din 2006 să poată fi interpretată în sensul că motivele care au determinat examinarea de către autoritatea administrativă competentă a cererii de azil în cadrul unei proceduri accelerate nu pot face obiectul unui control jurisdicțional.
59. În această privință, trebuie să se amintească faptul că nu revine Curții competența de a se pronunța, în cadrul unei trimiteri preliminare, cu privire la interpretarea dispozițiilor naționale și nici să hotărască dacă interpretarea pe care instanța de trimitere o dă acestora este corectă. Astfel, numai instanțele naționale sunt competente să se pronunțe cu privire la interpretarea dreptului intern (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 aprilie 2009, Angelidaki și alții, C‑378/07-C‑380/07, Rep., p. I‑3071, punctul 48).
60. Cu toate acestea, este necesar, în acest context, să se amintească cerința unei interpretări conforme a dreptului național, care permite instanțelor naționale să asigure, în cadrul competențelor lor, deplina eficacitate a dreptului Uniunii atunci când judecă litigiile cu care sunt sesizate (a se vedea în special Hotărârea din 15 aprilie 2008, Impact, C‑268/06, Rep., p. I‑2483, punctul 99). Principiul interpretării conforme impune ca instanțele naționale să facă tot ce ține de competența lor, luând în considerare ansamblul dispozițiilor de drept intern și aplicând metodele de interpretare recunoscute de acestea, în vederea garantării efectivității depline a directivei în discuție și în vederea identificării unei soluții conforme cu finalitatea urmărită de aceasta (a se vedea Hotărârea Impact, citată anterior, punctul 101 și jurisprudența citată).
61. Obiectivul Directivei 2005/85 constă în stabilirea unui cadru comun al garanțiilor care permit să se asigure deplina respectare a Convenției de la Geneva și a drepturilor fundamentale. Dreptul la o cale de atac efectivă constituie un principiu fundamental al dreptului Uniunii. Pentru ca exercitarea acestui drept să fie efectivă, este necesar ca instanța națională să poată verifica temeinicia motivelor care au determinat autoritatea administrativă competentă să considere că cererea de protecție internațională este neîntemeiată sau abuzivă, fără ca acestea să beneficieze de o prezumție irefragabilă de legalitate. Tot în cadrul acestei căi de atac, instanța națională sesizată cu cauza trebuie să verifice dacă decizia de a examina o cerere de azil în cadrul unei proceduri accelerate a fost adoptată cu respectarea procedurilor și a garanțiilor fundamentale prevăzute în capitolul II din Directiva 2005/85, astfel cum prevede articolul 23 alineatul (4) din aceasta.
62. În ceea ce privește termenele de introducere a unei căi de atac și posibilitatea unui dublu grad jurisdicțional, instanța de trimitere evidențiază diferențele care există între procedura accelerată și procedura ordinară de examinare a unei cereri de azil. Aceasta subliniază în special că acțiunea îndreptată împotriva deciziei finale trebuie să fie introdusă în termen de 15 zile de la notificarea acesteia din urmă, în loc de o lună în cadrul unei proceduri ordinare, și că deciziile pronunțate de tribunal administratif în cadrul unei proceduri accelerate nu pot fi atacate cu apel.
63. Guvernele care au prezentat observații și Comisia susțin că cerința minimă necesară impusă de principiul garantării unei protecții jurisdicționale efective este îndeplinită prin existența unui singure căi de atac judiciare, fără ca un termen de 15 zile, în speță, să constituie o încălcare a acestui principiu, atât în raport cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, cât și cu cea a Curții de Justiție.
64. Trebuie să se verifice dacă dreptul Uniunii se opune unei reglementări naționale precum cea în cauză în acțiunea principală, în măsura în care alegerea unei proceduri accelerate în locul procedurii ordinare implică diferențe care se traduc, în esență, prin faptul că este rezervat un tratament mai puțin favorabil solicitantului de azil din punctul de vedere al dreptului la o cale de atac efectivă atât timp cât solicitantul menționat nu poate exercita o cale de atac decât în termen de 15 zile și nu beneficiază de dublul grad de jurisdicție.
65. În această privință, este necesar, de la bun început, să se arate că diferențele care există, în reglementarea națională, între procedura accelerată și procedura ordinară, care constau într‑o reducere a termenului de introducere a căii de atac și în lipsa unui dublu grad de jurisdicție, sunt legate de natura procedurii instituite. Dispozițiile în cauză în acțiunea principală urmăresc să asigure o examinare mai rapidă a cererilor de azil neîntemeiate sau inadmisibile, în scopul de a permite o examinare mai eficace a cererilor formulate de persoane care sunt într‑adevăr îndreptățite să beneficieze de statutul de refugiat.
66. În ceea ce privește faptul că termenul de introducere a căii de atac este de 15 zile în ipoteza unei proceduri accelerate, în timp ce, în cazul unei decizii adoptate în urma aplicării procedurii ordinare, acesta este de o lună, este necesar, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 63 din concluzii, ca termenul acordat să fie suficient din punct de vedere material pentru a pregăti și a formula o cale de atac efectivă.
67. În ceea ce privește procedurile scurtate, un termen de introducere a căii de atac de 15 zile nu pare, în principiu, insuficient din punct de vedere material pentru a pregăti și a formula o cale de atac efectivă și este considerat ca fiind rezonabil și proporțional în raport cu drepturile și cu interesele în cauză.
68. Cu toate acestea, revine instanței naționale competența ca, în ipoteza în care, într‑o situație determinată, acest termen ar trebui considerat insuficient în raport cu împrejurările, să stabilească dacă acest element ar fi de natură să justifice în sine admiterea căii de atac formulate în mod indirect împotriva deciziei de a examina cererea de azil în cadrul unei proceduri accelerate, astfel încât, în urma admiterii căii de atac, instanța menționată ar dispune examinarea cererii respective potrivit procedurii ordinare.
69. În ceea ce privește împrejurarea potrivit căreia solicitantul de azil nu beneficiază de dublul grad de jurisdicție decât în ceea ce privește o decizie adoptată în cadrul procedurii ordinare, trebuie să se arate că Directiva 2005/85 nu impune existența unui dublu grad de jurisdicție. Este necesar numai să existe o cale de atac în fața unei instanțe judecătorești, garantată prin articolul 39 din Directiva 2005/85. Principiul protecției jurisdicționale efective conferă particularului un drept de acces la o instanță judecătorească, iar nu la mai multe grade de jurisdicție.
70. În consecință, trebuie să se răspundă la întrebările adresate că articolul 39 din Directiva 2005/85 și principiul protecției jurisdicționale efective trebuie să fie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale, precum cea în cauză în acțiunea principală, potrivit căreia nu poate fi exercitată nicio cale de atac autonomă împotriva deciziei autorității naționale competente de examinare a unei cereri de azil în cadrul unei proceduri accelerate atât timp cât motivele care au determinat această autoritate să examineze temeinicia cererii menționate în cadrul unei astfel de proceduri pot fi supuse în mod efectiv unui control jurisdicțional în cadrul căii de atac al cărei obiect îl poate constitui decizia finală de respingere, împrejurare a cărei apreciere revine instanței de trimitere.
Cu privire la cheltuielile de judecată
71. Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară:
Articolul 39 din Directiva 2005/85/CE a Consiliului din 1 decembrie 2005 privind standardele minime cu privire la procedurile din statele membre de acordare și retragere a statutului de refugiat și principiul protecției jurisdicționale efective trebuie să fie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale, precum cea în cauză în acțiunea principală, potrivit căreia nu poate fi exercitată nicio cale de atac autonomă împotriva deciziei autorității naționale competente de examinare a unei cereri de azil în cadrul unei proceduri accelerate atât timp cât motivele care au determinat această autoritate să examineze temeinicia cererii menționate în cadrul unei astfel de proceduri pot fi supuse în mod efectiv unui control jurisdicțional în cadrul căii de atac al cărei obiect îl poate constitui decizia finală de respingere, împrejurare a cărei apreciere revine instanței de trimitere.