ORDINANZA DEL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
11 marzo 2016 (*)
«Ricorso di annullamento – Agricoltura – Protezione contro organismi nocivi ai vegetali – Misure per impedire l’introduzione e la diffusione nell’Unione del batterio Xylella fastidiosa – Atto regolamentare che comporta misure di esecuzione – Insussistenza di incidenza individuale – Irricevibilità»
Nella causa T‑439/15,
Soc. coop. Amrita arl, con sede in Scorrano (Italia), e le altre 28 ricorrenti i cui nomi figurano in allegato, rappresentate da L. Paccione e V. Stamerra, avvocati,
ricorrenti,
contro
Commissione europea, rappresentata da D. Bianchi e I. Galindo Martín, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione di esecuzione (UE) 2015/789 della Commissione, del 18 maggio 2015, relativa alle misure per impedire l’introduzione e la diffusione nell’Unione della Xylella fastidiosa (Wells et al.) (GU L 125, pag. 36), ove occorra previa disapplicazione della direttiva 2000/29/CE del Consiglio, dell’8 maggio 2000, concernente le misure di protezione contro l’introduzione nella Comunità di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali e contro la loro diffusione nella Comunità (GU L 169, pag. 1),
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione),
composto da D. Gratsias, presidente, M. Kancheva e C. Wetter (relatore), giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha emesso la seguente
Ordinanza
Fatti
1        L’8 maggio 2000 il Consiglio dell’Unione europea ha adottato la direttiva 2000/29/CE, concernente le misure di protezione contro l’introduzione nella Comunità di organismi nocivi ai vegetali o ai prodotti vegetali e contro la loro diffusione nella Comunità (GU L 169, pag. 1). In applicazione dell’articolo 16, paragrafo 3, quarta frase, della direttiva 2000/29, la Commissione europea ha emesso la decisione di esecuzione (UE) 2015/789, del 18 maggio 2015, relativa alle misure per impedire l’introduzione e la diffusione nell’Unione della Xylella fastidiosa (Wells et al.) (GU L 125, pag. 36; in prosieguo: la «decisione impugnata»). L’articolo 21 della decisione impugnata dispone che essa ha per destinatari gli Stati membri.
2        Con la decisione impugnata la Commissione mira a ridurre il rischio fitosanitario costituito dal batterio Xylella fastidiosa (Wells et al.). Al fine di eradicare tale batterio e impedire la sua diffusione nel resto dell’Unione europea, la Commissione obbliga gli Stati membri a istituire zone delimitate, costituite da una zona infetta e una zona cuscinetto, e ad applicare, segnatamente, misure di eradicazione. Per quanto concerne più in particolare la situazione nell’Italia meridionale, da un lato, la decisione impugnata prevede che la zona infetta della zona delimitata istituita dalle autorità italiane debba comprendere almeno l’intera provincia di Lecce (Italia), dove il batterio è già ampiamente diffuso. Dall’altro, sempre secondo la decisione impugnata, in alcune parti di tale zona il batterio è presente da più di due anni, cosicché non è più possibile eradicarlo. Di conseguenza, la decisione impugnata consente alle autorità italiane di attuare misure di contenimento, anziché misure di eradicazione, per proteggere almeno i siti di produzione, le piante aventi particolare valore culturale, sociale o scientifico nonché la frontiera con il restante territorio dell’Unione.
3        Il combinato disposto dell’articolo 1, lettera c), dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo comma, dell’articolo 5 e dell’articolo 6, paragrafi 2, 4 e 7, della decisione impugnata stabilisce il regime applicabile alle «piante ospiti», vale a dire le piante appartenenti ai generi o alle specie elencati nell’allegato II di detta decisione, tra le quali figura l’ulivo (Olea europaea L.). È vietato, dunque, l’impianto di «piante ospiti» nelle zone infette, salvo per i siti che sono protetti fisicamente contro l’introduzione del batterio Xylella fastidiosa da parte dei suoi vettori (articolo 5 della decisione impugnata). Inoltre, gli Stati membri sono tenuti a rimuovere immediatamente le «piante ospiti», indipendentemente dal loro stato di salute, entro un raggio di 100 m attorno alle piante che sono state esaminate e sono risultate infette da detto batterio [articolo 6, paragrafo 2, lettera a), della decisione impugnata].
4        Per operatori professionali ai sensi dell’articolo 1 della decisione impugnata si intende qualsiasi persona che partecipa a titolo professionale all’impianto, alla riproduzione, alla produzione, inclusa la coltivazione, la moltiplicazione e la manutenzione, all’introduzione e allo spostamento nel territorio dell’Unione e in uscita dal territorio dell’Unione e alla messa a disposizione sul mercato delle piante.
Procedimento e conclusioni delle parti
5        La Soc. coop. Amrita arl e le altre 28 ricorrenti i cui nomi figurano in allegato sono società e imprese individuali, con sede nella provincia di Lecce per quanto riguarda le prime 28 ricorrenti, e in quella di Brindisi (Italia) per quanto concerne l’ultima ricorrente. Sono tutte imprese agricole olivicole che si conformano alle regole dell’agricoltura biologica.
6        Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 4 agosto 2015, le ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
7        Con atto separato depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 ottobre 2015, la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità ai sensi dell’articolo 130, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale. Le ricorrenti hanno depositato osservazioni in merito a tale eccezione il 1° dicembre 2015.
8        Le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
–        dichiarare il ricorso ricevibile, in quanto, in primo luogo, l’eccezione sollevata dalla Commissione è a sua volta irricevibile, in secondo luogo, la decisione impugnata le riguarda direttamente e quest’ultima non comporta misure di esecuzione e, in terzo luogo, la decisione impugnata le riguarda, in ogni caso, individualmente;
–        annullare la decisione impugnata, ove occorra previa disapplicazione della direttiva 2000/29;
–        condannare la Commissione alle spese.
9        La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–        dichiarare il ricorso irricevibile;
–        condannare le ricorrenti alle spese.
In diritto
10      Ai sensi dell’articolo 126 del regolamento di procedura del Tribunale, quando il ricorso è manifestamente irricevibile o manifestamente infondato in diritto, il Tribunale, su proposta del giudice relatore, può statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata, senza proseguire il procedimento.
11      Nel caso di specie il Tribunale ritiene di essere sufficientemente edotto dagli atti di causa e decide di statuire senza proseguire il procedimento.
12      In via preliminare si deve rilevare che, anche se, nell’atto introduttivo, le ricorrenti fanno riferimento in particolare all’articolo 4, paragrafo 2, commi terzo e quarto, all’articolo 5 e all’articolo 6, paragrafi 2, 4 e 7, della decisione impugnata, letti in combinato disposto con l’allegato II di detta decisione, che elenca le «piante ospiti», esse chiedono cionondimeno l’annullamento della predetta decisione nel suo complesso, contrariamente a quanto sostiene la Commissione. Suffragano tale interpretazione, oltre ai termini stessi dell’atto introduttivo, i motivi dedotti a sostegno del ricorso, vertenti segnatamente su un’eccezione di illegittimità della direttiva 2000/29, sul difetto di motivazione e sulla violazione dei principi di proporzionalità, di sussidiarietà, di precauzione e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.
13      In ogni caso, secondo la Commissione il ricorso è affetto da una irricevibilità manifesta, dal momento che la decisione impugnata richiede misure di esecuzione e non riguarda le ricorrenti né individualmente né direttamente.
14      Occorre, quindi, accertare se le ricorrenti dimostrino di essere legittimate ad agire contro la decisione impugnata.
15      Ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, «[q]ualsiasi persona fisica o giuridica può proporre (…) un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione».
16      Come ricordato al precedente punto 1, i destinatari della decisione impugnata sono solo gli Stati membri. Le ricorrenti non agiscono, dunque, in qualità di destinatarie di tale decisione, circostanza che, del resto, esse riconoscono nelle proprie osservazioni sull’eccezione di irricevibilità.
17      L’articolo 263, quarto comma, TFUE prevede due ipotesi in cui a una persona fisica o giuridica è riconosciuta la legittimazione ad agire per proporre ricorso contro un atto di cui essa non sia destinataria. Da un lato, tale ricorso può essere proposto a condizione che detto atto riguardi direttamente ed individualmente la predetta persona. Dall’altro, tale persona può proporre ricorso contro un atto regolamentare che non comporti misure di esecuzione, se esso la riguarda direttamente.
18      Nel caso di specie, il Tribunale ritiene opportuno esaminare anzitutto la seconda ipotesi prima di analizzare, ove necessario, la prima ipotesi.
Sull’esistenza di un atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione e che riguarda direttamente le ricorrenti ai sensi della seconda ipotesi di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE
19      Occorre rilevare, anzitutto, che nel caso di specie la natura regolamentare della decisione impugnata è fuori di dubbio. Infatti, da un lato, trattandosi di una decisione di esecuzione della Commissione, è pacifico che la predetta decisione non è stata adottata secondo la procedura legislativa, circostanza che osterebbe alla sua qualificazione in quanto atto regolamentare ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE (v., in tal senso, sentenza del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, C‑583/11 P, Racc., EU:C:2013:625, punti da 54 a 60). Dall’altro, un atto regolamentare è definito anche dalla sua portata generale (v., in tal senso, sentenza Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, cit., EU:C:2013:625, punto 58). Orbene, risulta dalla descrizione del tenore della decisione impugnata fatta ai precedenti punti da 2 a 4 che quest’ultima ha una portata generale, in quanto si applica a situazioni determinate obiettivamente e produce effetti giuridici nei confronti di una categoria di persone considerate in modo generale e astratto [v., in tal senso, sentenze del 25 ottobre 2011, Microban International e Microban (Europe)/Commissione, T‑262/10, Racc., EU:T:2011:623, punto 23; del 7 marzo 2013, Rütgers Germany e a./ECHA, T‑96/10, Racc., EU:T:2013:109, punto 58, nonché ordinanza del 23 settembre 2014, Jaczewski/Commissione, T‑178/13, EU:T:2014:827, punto 21].
20      Si deve, dunque, verificare se la decisione impugnata comporti o meno misure di esecuzione.
21      Per valutare se un atto regolamentare comporti misure di esecuzione, si deve far riferimento alla posizione della persona che invoca il diritto di ricorso ai sensi della seconda ipotesi considerata dall’articolo 263, quarto comma, TFUE. È quindi irrilevante accertare se l’atto di cui trattasi comporti misure di esecuzione nei confronti di altri singoli. Occorre altresì far esclusivo riferimento all’oggetto del ricorso (ordinanza Jaczewski/Commissione, punto 19 supra, EU:T:2014:827, punto 24).
22      A tal riguardo è necessario ricordare che le ricorrenti contestano la decisione impugnata nel suo insieme (v. precedente punto 12). Tuttavia, anche prendendo in considerazione la limitazione dell’oggetto del ricorso che esse fanno valere nelle loro osservazioni sull’eccezione di irricevibilità, allorché sostengono di contestare solo l’articolo 4, paragrafo 2, commi terzo e quarto, l’articolo 5, l’articolo 6, paragrafi 2 e 4, e l’articolo 7, paragrafi 2 e 4, della decisione impugnata, non è possibile ritenere che tali disposizioni della decisione impugnata non comportino misure di esecuzione. Ciò vale a maggior ragione con riferimento alla decisione impugnata nel suo insieme, che comprende molte disposizioni, oltre a quelle menzionate nel presente punto e descritte in modo dettagliato infra, ai punti da 23 a 26, che implicano misure di esecuzione.
23      L’articolo 4 della decisione impugnata lascia agli Stati membri la competenza di istituire zone delimitate. Anche se è vero che l’articolo 4, paragrafo 2, commi terzo e quarto, della decisione impugnata dispone che, per quanto concerne la presenza del batterio Xylella fastidiosa, la zona infetta comprende almeno l’intera provincia di Lecce e che la zona cuscinetto ha una larghezza di almeno 10 km intorno alla zona infetta, si deve necessariamente constatare che il predetto articolo può dispiegare i propri effetti giuridici nei confronti delle ricorrenti solo mediante provvedimenti adottati dalle autorità nazionali, circostanza che risulta, da un lato, dall’utilizzo del termine «almeno» (lo Stato membro interessato può, dunque, ritenere necessario adottare misure più rigorose di quelle minime prescritte dalla decisione impugnata, il che conferma la necessità di misure di esecuzione affinché le ricorrenti possano disporre del tracciato della zona delimitata) e, dall’altro, dalla possibilità, prevista dall’articolo 7, paragrafo 1, della decisione impugnata, di sostituire, per quanto riguarda solo la provincia di Lecce, misure di contenimento alle misure di eradicazione che si collegano normalmente alla presenza di «piante ospiti», tra cui l’ulivo, in una zona delimitata (lo Stato membro interessato può, quindi, ritenere necessario adottare misure meno rigorose di quelle normalmente necessarie in una zona delimitata, il che corrobora, anche a questo riguardo, la necessità di misure di esecuzione affinché le ricorrenti possano sapere se la Repubblica italiana si sia avvalsa o meno, e in quale misura, di tale possibilità).
24      Per gli stessi motivi le ricorrenti non possono sostenere che le disposizioni dell’articolo 6, paragrafi 2 e 4, concernenti le misure di eradicazione, tra cui la rimozione delle «piante ospiti», non richiedono misure di esecuzione, mentre la decisione impugnata autorizza expressis verbis, all’articolo 7, paragrafo 1, lo Stato membro interessato ad adottare siffatte misure per derogare alle misure di eradicazione nella provincia di Lecce e a sostituirle con misure di contenimento, meno vincolanti.
25      L’articolo 5 della decisione impugnata richiede anch’esso misure di esecuzione, in primo luogo, nella parte in cui esso implica la definizione, da parte degli Stati membri, delle zone infette e, in secondo luogo, nella parte in cui apre la possibilità di derogare al divieto di impianto di «piante ospiti» nelle zone infette se si tratta di «siti che sono protetti fisicamente contro l’introduzione» del batterio Xylella fastidiosa.
26      Anche l’articolo 7, paragrafi 2 e 4, della decisione impugnata implica l’adozione di misure di esecuzione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, poiché spetta agli Stati membri, anzitutto, determinare se i requisiti stabiliti all’articolo 7, paragrafo 2, lettere da a) a c), siano soddisfatti e poi, in sede di applicazione dei trattamenti fitosanitari, valutare se disporre, «se del caso», la rimozione di piante.
27      Ne consegue che la decisione impugnata, comprese le sue disposizioni cui hanno fatto specificamente riferimento le ricorrenti nelle loro osservazioni sull’eccezione di irricevibilità, obbliga gli Stati membri ad adottare un numero significativo di misure di esecuzione, senza le quali conseguenze asseritamente dannose, specifiche e concrete, per la situazione giuridica delle ricorrenti non possono verificarsi.
28      È pacifico che, per quanto attiene alla Repubblica italiana, una di tali misure di esecuzione è costituita dal decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali del 19 giugno 2015, recante misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di Xylella fastidiosa (Well[s] e Raju) nel territorio della Repubblica italiana (GURI n. 148, del 29 giugno 2015, pag. 31), i cui articoli 6, 8 e 9 attuano gli articoli 4, 6 e 7 della decisione impugnata, conferendo al servizio fitosanitario regionale competente il compito di adottare, a sua volta, le misure di esecuzione richieste dalla decisione impugnata e, in particolare, di sostituire misure di contenimento alle misure di eradicazione, in applicazione dell’articolo 7, paragrafo 1, della decisione impugnata.
29      Pertanto, la decisione impugnata costituisce un atto regolamentare che comporta misure di esecuzione. Occorre quindi concludere che le ricorrenti non possono fondarsi sulla seconda ipotesi considerata dall’articolo 263, quarto comma, TFUE per impugnarla, senza che sia necessario esaminare se essa le riguardi direttamente.
30      Di conseguenza, si deve verificare se il ricorso sia ricevibile ai sensi della prima ipotesi menzionata da tale disposizione.
Sull’incidenza diretta e individuale nei confronti delle ricorrenti ai sensi della prima ipotesi considerata dall’articolo 263, quarto comma, TFUE
31      Secondo una costante giurisprudenza i soggetti diversi dai destinatari di una decisione possono sostenere che essa li riguarda individualmente solo se detta decisione li concerne a causa di determinate qualità loro peculiari o di una situazione di fatto che li caratterizza rispetto a chiunque altro e, quindi, li distingue in modo analogo ai destinatari (v., in tal senso, sentenze del 15 luglio 1963, Plaumann/Commissione, 25/62, Racc., EU:C:1963:17, pag. 197, in particolare a pag. 220; del 22 novembre 2007, Spagna/Lenzing, C‑525/04 P, Racc., EU:C:2007:698, punto 30, e del 17 luglio 2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Commissione, T‑457/09, Racc., EU:T:2014:683, punto 80).
32      Le ricorrenti sono tutte società e imprese individuali agricole olivicole che si conformano alle regole dell’agricoltura biologica. Oltre al fatto che si tratta solo di una delle attività, tra le altre, che possono rientrare nell’ambito degli «operatori professionali» definiti all’articolo 1 della decisione impugnata e menzionati al precedente punto 4, le ricorrenti non possono essere individualizzate a causa della loro attività e, in particolare, della circostanza che esse lavorano secondo il metodo biologico con una «pianta ospite», l’ulivo, che figura tra le tredici «piante ospiti» elencate all’allegato II della decisione impugnata, poiché l’applicazione a tali operatori della decisione impugnata è fatta in virtù di una situazione obiettiva di diritto o di fatto da essa definita (v., in tal senso, ordinanza Jaczewski/Commissione, punto 19 supra, EU:T:2014:827, punto 33). Le ricorrenti non possono quindi sostenere che le predette disposizioni le riguardano a causa di determinate qualità ad esse peculiari o di una situazione di fatto che le caratterizza rispetto a chiunque altro e, quindi, le individualizza in modo analogo ai destinatari (v., in tal senso, ordinanza del 7 luglio 2011, Acetificio Marcello de Nigris/Commissione, T‑351/09, EU:T:2011:339, punto 60 e giurisprudenza ivi citata).
33      L’argomento delle ricorrenti secondo cui esse sono specificamente individualizzate a causa del riferimento fatto dalla decisione impugnata alla loro zona di appartenenza, vale a dire la provincia di Lecce, non può neanch’esso essere accolto. Infatti, se è vero che l’articolo 4, paragrafo 2, terzo comma, della decisione impugnata definisce la zona infetta come comprendente almeno la provincia di Lecce, così come altre disposizioni della decisione impugnata, quali l’articolo 7, paragrafo 1, che fa riferimento in modo esplicito alla predetta provincia, è essenziale sottolineare che tali disposizioni contribuiscono solo a identificare in modo più specifico l’insieme degli operatori professionali che lavorano in tale provincia o con tale provincia in settori che riguardano l’insieme delle «piante ospiti», rispetto ai loro concorrenti del resto dell’Unione che non hanno alcun legame con tale provincia, senza, tuttavia, che esse li riguardino individualmente, poiché l’applicazione che viene fatta loro di tali disposizioni discende da una situazione obiettiva di diritto o di fatto definita dalla decisione impugnata, ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 32.
34      In mancanza di incidenza individuale nei confronti delle ricorrenti, si deve concludere che il ricorso, in quanto proviene da queste ultime, non soddisfa i requisiti cumulativi enunciati nell’ambito della prima ipotesi considerata dall’articolo 263, quarto comma, TFUE, cosicché le predette ricorrenti non possono vantare una legittimazione ad agire nemmeno ai sensi di tale ipotesi, senza che sia necessario esaminare la questione dell’incidenza diretta nei loro confronti.
35      Alla luce delle suesposte considerazioni si deve accogliere l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione e dichiarare il presente ricorso manifestamente irricevibile.
Sulle spese
36      Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
37      Nel caso di specie le ricorrenti sono rimaste soccombenti. Esse devono, quindi, essere condannate alle spese, conformemente alla domanda in tal senso della Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione),
così provvede:
1)      Il ricorso è respinto.
2)      La Soc. coop. Amrita arl e le altre 28 ricorrenti i cui nomi figurano in allegato sono condannate alle spese.
Lussemburgo, 11 marzo 2016
Il cancelliere
Il presidente
E. Coulon
D.Gratsias
Allegato
Cesi Marta, con sede in Alliste (Italia),
Comune Agricola Lunella - Soc. mutua Coop. arl, con sede in Galatone (Italia),
Mustich Loredana Faustina, con sede in Lequile (Italia),
Rollo Olga, con sede in Lecce (Italia),
Borrello Claudia, con sede in Salve (Italia),
Società agricola Merico Maria Rosa di Consiglia, Marta e Vito Lisi, con sede in Miggiano (Italia),
Marzo Luigi, con sede in Specchia (Italia),
Azienda Agricola Piccapane di Pellegrino Giuseppe, con sede in Castrignano del Capo (Italia),
Azienda Agricola Le Lame ss di Russo A. & G., con sede in Cutrofiano (Italia),
Lanzieri Ivana, con sede in Ugento (Italia),
Stendardo Giovanni, con sede in Presicce (Italia),
Stasi Anna Maria, con sede in Castrignano del Capo,
Azienda Agricola Crie di Miggiano Gianluigi, con sede in Muro Leccese (Italia),
Castriota Maria Grazia, con sede in Galatone,
Gabrieli Tommasi Emanuele, con sede in Calimera (Italia),
Azienda Agricola di Canioni Fiorella, con sede in Melendugno (Italia),
Azienda Agricola Spirdo ss agr., con sede in Ruffano (Italia),
Coppola Silvia, con sede in Guagnano (Italia),
Fondazione le Costantine, con sede in Uggiano la Chiesa (Italia),
Impresa Agricola Stefania Stamerra, con sede in Lecce,
Azienda Agricola Clemente Pezzuto di Pezzuto Francesco, con sede in Trepuzzi (Italia),
Cooperativa Sociale Terrarossa, con sede in Tricase (Italia),
Vaglio Irene, con sede in Tricase,
Simone Cosimo Antonio, con sede in Morciano di Leuca (Italia),
Azienda Agrituristica «Gli Ulivi» di Baglivo Cesaria, con sede in Tricase,
Preite Osvaldo, con sede in Taurisano (Italia),
Masseria Alti Pareti Soc. agr. arl, con sede in Maglie (Italia),
Società Agricola Li Matonni Sas di Sammarco Ascanio & C., con sede in Erchie (Italia).
* Lingua processuale: l’italiano.