61981C0273
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE SIMONE ROZÈS
DEL 23 SETTEMBRE 1982 (
1
)
Signor presidente,
signori Giudici,
La causa 273/81, Société laitière di Gacé — che in prosieguo menzionerò usando il più delle volte la sigla SLG — è, come ho già detto nelle mie conclusioni nella causa 272/81 (RU-ΜΙ), molto simile a questa, ma, per i motivi esposti nella stessa sede, va trattata a parte. Come sapete, il Tribunal administratif di Parigi vi ha sottoposto una domanda di pronuncia pregiudiziale vertente sulla validità del regolamento del Consiglio 15 luglio 1968, n. 987, che stabilisce le norme generali per la concessione di un aiuto per il latte magro trasformato in caseina e caseinati, e del regolamento della Commissione 24 aprile 1970, n. 756, relativo alla concessione di aiuti per il latte magro trasformato per la fabbricazione di caseina e caseinati.
I — Detta domanda vi è sottoposta nell'ambito di una causa tra la SLG (ora assorbita dagli Établissements Maurice Lanquetot & Fils — Deschamps SA), ricorrente, ed il FORMA., convenuto, concernente la legittimità del provvedimento con cui quest'ultimo si è rifiutato di versare la somma di 1326117,29 franchi francesi.
1.
Tale importo corrisponde all'aiuto per la trasformazione di latte magro in caseinati, che la SLG sostiene spettarle per la fabbricazione di kg.85625 di caseinati effettuata nella seconda metà del giugno 1979 nel suo stabilimento di Fon-taine-Simon (Eure-et-Loir). I caseinati sono «i sali alcalini e alcalino-terrosi della caseina, solubili al.95 % almeno in acqua distillata» (
2
). Per caseina s'intende «la sostanza proteica contenuta nel latte nel quantitativo più elevato, lavata ed essiccata, insolubile nell'acqua, ottenuta dal latte scremato, generalmente per coagulazione mediante acidi, cagli o altri enzimi che coagulano il latte» (
3
). Ci è stato detto che i caseinati sono prodotti alquanto elaborati, dai molteplici usi. Usi anzitutto alimentari, poiché i caseinati sono impiegati, per esempio, come emulsionanti in salumeria o come ingrediente di supporto negli alimenti per neonati; servono anche a fini industriali, specialmente nella fabbricazione di rivestimenti per pavimenti e di colle.
L'aiuto comunitario per la trasformazione del latte magro in caseinati è stato istituito dal regolamento del Consiglio n. 987/68 e disciplinato particolareggiatamente dal regolamento della Commissione n. 756/70. L'art. 2, n. 2, ultimo comma, di questo regolamento nella versione vigente nel giugno del 1979, disponeva che per fruire dell'aiuto le «caseine ed i caseinati... devono essere conformi alle disposizioni fissate negli allegati relativi». Gli allegati contemplano tutti, sin dall'entrata in vigore del regolamento n. 756/70 — ed anche in precedenza (
4
) — il tenore massimo d'acqua del 6 % per qualsiasi tipo di caseinati.
Orbene, secondo i risultati dei controlli effettuati dal Bureau des produits laitiers du service vétérinaire d'hygiène alimentaire del Ministère de l'agriculture, comunicati alla SLG il 13 agosto 1979, il tasso d'umidità dei caseinati di cui trattasi era del 6,6 %. Il FORMA non poteva pertanto sovvenzionarne la produzione e lo ha reso noto alla SLG con lettera 14 agosto 1979.
Dati i metodi di calcolo e le modalità del versamento dell'aiuto, la perdita derivatane era pari alla notevole somma suindicata. L'art. 2, n. 2, del regolamento n. 987/68 stabilisce infatti che «i produttori di caseina o di caseinati incorporano l'aiuto nel prezzo d'acquisto corrisposto ai fornitori di latte scremato...». Ora, ci è stato detto che la SLG ha acquistato 3339375 litri di latte magro dai suoi fornitori, che sono agricoltori, al prezzo, comprensivo dell'aiuto, di circa 2 milioni di franchi francesi ed ha venduto sul mercato mondiale i caseinati ottenuti dal suddetto latte al prezzo di mercato cioè 753500 franchi francesi. La differenza fra i due prezzi corrisponde più o meno all'importo dell'aiuto comunitario negato, poiché tale aiuto è calcolato proprio in funzione della differenza fra il prezzo comunitario ed il prezzo mondiale.
2.
E appurato che la difformità riscontrata dipende dalla cattiva regolazione dell'essiccatoio, dovuta al guasto di un termostato, che ha comportato nel prodotto finito un tasso d'umidità superiore a quello fissato dal regolamento comunitario. La SLG ha inoltre precisato di aver costatato la discrepanza e di averne potuto determinare l'origine il 3 luglio 1979, nel ricevere il risultato dei controlli effettuati sulla produzione della seconda metà di maggio. Essa ha immediatamente proceduto «alla rettifica in corso di fabbricazione, e ciò spiega la conformità del prodotto fabbricato nella metà di luglio ai criteri qualitativi prescritti dalla normativa comunitaria».
Il Directeur de la qualité del Ministère de l'agriculture — da cui dipende il service vétérinaire d'hygiène alimentaire — dopo che la SLG si era messa in contatto con i suoi uffici, riconosceva espressa-mente, in una lettera del 24 ottobre 1979, inviata al direttore del FORMA, la buona fede della ricorrente nella causa principale, poiché è talvolta difficile rendersi conto rapidamente del cattivo funzionamento di un apparecchio di laboratorio. Esso affermava che, a suo parere, «nel caso presente, le conseguenze economiche della cattiva regolazione dell'essiccatoio impiegato per il controllo del tenore d'acqua dei caseinati costituiscono una sanzione sproporzionata rispetto all'abbassamento del livello qualitativo derivatone».
La SLG riteneva che comunque fosse stato raggiunto lo scopo principale della normativa comunitaria, quello della trasformazione del latte in caseinati, e che fosse andato disatteso solo il fine secondario consistente nell'incentivare la produzione di caseinati di ottima qualità. Pertanto, il 22 maggio 1980 essa presentava al FORMA un ricorso amministrativo diretto ad ottenere un aiuto proporzionale alla quantità di latte magro effettivamente trasformato. Con lettera 9 giugno 1980, il direttore del FORMA respingeva il ricorso, dichiarando in particolare che il FORMA «non aveva il compito di interpretare il diritto comunitario giudicando che gli scopi stabiliti dal regolamento (CEE) n. 987/68 sono stati effettivamente raggiunti (dalle imprese), ma (applicava) tale regolamento che contempla la perdita dell'intero aiuto in caso di non conformità dei caseinati prodotti».
Uno scambio di corrispondenza fra l'avvocato della SLG ed i servizi della Commissione restava anch'esso infruttuoso, in quanto il Direttore generale dell'agricoltura ricordava, in una lettera in data 24 settembre 1980, che «la decisione sulle domande d'aiuto rientra nell'esclusiva responsabilità dell'ente competente dello Stato membro di cui trattasi», sottolineando d'altra parte che «la produzione di caseinati rispondenti ai requisiti qualitativi minimi definiti dalla normativa comunitaria costituisce presupposto essenziale» per la concessione dell'aiuto comunitario. In un'altra lettera di pari data diretta al FORMA, il Direttore generale dell'agricoltura dichiarava inoltre di non avere alcuna osservazione da formulare in merito al rifiuto di corrispondere l'aiuto per il quantitativo di caseinati declassato.
Nel frattempo, il 21 luglio 1980, la SLG aveva presentato ricorso dinanzi al Tribunal administratif di Parigi, chiedendo l'annullamento per eccesso di potere della decisione 12 giugno con la quale il FORMA aveva respinto il ricorso amministrativo e la condanna dello Stato a corrisponderle 1326117,29 franchi francesi più gli interessi legali. A sostegno della sua domanda essa deduceva nuovamente che il rifiuto del FORMA di versare l'aiuto di cui ai regolamenti nn. 987/68 e 756/70 era in contrasto col principio giuridico superiore di proporzionalità, poiché la scopo dei suddetti regolamenti — incoraggiare gli operatori a trasformare il latte magro in caseinati — era stato raggiunto nella fattispecie, mentre la non conformità eccepita dal FORMA aveva solo importanza secondaria e non modificava affatto la destinazione del prodotto. Pertanto — concludeva la SLG — non si poteva privarla dell'intero aiuto, alla stregua dell'operatore che non abbia effettuato la trasformazione che si è impegnato ad effettuare.
II — Il Tribunal administratif di Parigi, ritenendo che il giudizio sulla fondatezza di detto mezzo presupponga quello sulla validità dei regolamenti menzionati, ha sospeso il procedimento e vi ha chiesto di pronunciarvi sulla questione pregiudiziale se i regolamenti del Consiglio n. 987/68 e della Commissione n. 756/70 «siano o no incompatibili col principio di proporzionalità, e quindi invalidi, in quanto non contemplano sanzioni distinte in caso di mancata trasformazione del latte magro e in caso di effettiva trasformazione in un prodotto leggermente non conforme alla formula da essi prescritta».
I.
I termini in cui è formulata questa questione rendono necessarie talune osservazioni.
La prima riguarda la menzione, fatta dal giudice nazionale, del già citato regolamento del Consiglio n. 987/68. Questo è stato adottato per l'attuazione dell'art. 11, n. 2, del regolamento base del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo al latte ed ai prodotti lattiero-caseari. A norma di detta disposizione, spettava al Consiglio stabilire le norme generali in materia di aiuto per il latte magro prodotto nella Comunità e trasformato in caseina. Il regolamento n. 987/68 — nella cui motivazione è giustificata, tenuto conto delle condizioni di produzione, l'equiparazione, ai fini dell'aiuto, del caseinato alla caseina — si limita a dare una definizione dei caseinati ed a disporre che l'aiuto corrisposto dalla Comunità può essere differenziato a seconda del prodotto ottenuto (caseina o caseinati) e della qualità di detti prodotti (art. 3, n. 1). Esso non precisa invece i requisiti di qualità che le caseine ed i caseinati devono possedere per fruire dell'aiuto.
Tali requisiti, compreso quello del tenore massimo d'acqua dei caseinati, sono indicati dal regolamento della Commissione n. 756/70, adottato per l'attuazione dell'art. 11, n. 3, del regolamento n. 804/68, ai sensi del quale spetta alla Commissione stabilire le modalità dell' erogazione dell'aiuto.
Ne consegue che la validità del regolamento n. 987/68 non può essere messa in discussione nella presente causa.
2.
Come nella causa RU-ΜΙ, l'uso del termine «sanzione» non mi sembra appropriato, trattandosi del rifiuto di concedere un aiuto, cioè un vantaggio che gli operatori economici sono liberi di cercare d'ottenere (
5
), e non di un caso in cui una normativa comunitaria imponga obblighi agli interessati (
6
).
Risulta del pari non pertinente il confronto fra l'operatore che non abbia trasformato affatto il latte magro in caseinati e quello che, pur avendo prodotto caseinati, non si sia conformato ad una prescrizione di carattere tecnico, in quanto il primo termine di paragone appare teorico. Poiché l'aiuto viene versato dopo la produzione, sembra infatti difficile immaginare che un operatore acquisti latte dai suoi fornitori pagando un prezzo comprensivo dell'aiuto e non produca poi i caseinati, privandosi così della possibilità di ottenere il rimborso della maggior parte del suo esborso iniziale.
Infine, per le ragioni già esposte nella causa RU-ΜΙ, non è possibile intendere la questione sollevata in termini di eccessivo divario fra l'inosservanza della normativa e le conseguenze che ne derivano. Ritengo quindi che occorra piuttosto fare un raffronto tra gli scopi perseguiti dai regolamenti nn. 987/68 e 756/70 e la disposizione, non rispettata, relativa al tenore massimo d'acqua dei caseinati, figurante negli allegati dell'ultimo regolamento menzionato.
Nel caso presente trattasi di una normativa che richiede la valutazione di una situazione economica complessa e che implica quindi, per le istituzioni della Comunità, l'esercizio di un ampio potere discrezionale; pertanto si dovrà, secondo me, constatare la violazione del principio superiore di proporzionalità solo se il requisito del tenore massimo d'acqua del 6 % nei caseinati risulterà manifestamente inutile per il conseguimento degli scopi dei regolamenti che disciplinano la concessione dell'aiuto per la fabbricazione di detti prodotti.
Ili —
1.
E pacifico che tali scopi sono due: la trasformazione del latte magro in caseinati e la produzione di caseinati di ottima qualità.
Contrariamente a quanto ha ripetutamente sostenuto la ricorrente nella causa principale, non si può ragionevolmente difendere la tesi secondo cui lo scopo della qualità ha carattere accessorio rispetto a quello della produzione. Ad escludere tale interpretazione basta la semplice lettura dell'art. 11, n. 1, del regolamento n. 804/68, il quale dispone che l'aiuto «viene concesso per il latte scremato prodotto nella Comunità e trasformato in caseina, purché detto latte e la caseina fabbricata con tale latte rispondano a determinati requisiti». (È ovvio, visto il regolamento n. 987/68, che questa condizione deve valere anche per i caseinati). Inoltre, la subordinazione della concessione dell'aiuto a requisiti qualitativi è stata intesa in senso stretto dalla Commissione, particolarmente sollecita del consolidamento della buona reputazione dei prodotti comunitari sul mercato mondiale, di fronte a concorrenti dei paesi terzi. Già nella prima versione, il regolamento n. 756/70 modulava l'aiuto in funzione della qualità dei caseinati prodotti (
7
). Inoltre, tutte le successive modifiche apportate allo stesso hanno reso più rigorosi i requisiti qualitativi, in particolare mediante l'abolizione, dall'1 gennaio 1972, dell'aiuto alla produzione dei caseinati non conformi a quanto disposto nell'allegato, allora ancora unico (
8
).
Poiché la disposizione relativa al tenore d'acqua dei caseinati è diretta a garantire la qualità di tali prodotti, è solo in relazione allo scopo qualitativo che occorre accertare se essa stabilisca un requisito manifestamente inutile.
2.
Per la Commissione, che si basa essenzialmente su un documento d'indole tecnica redatto ai fini della presente causa dal suo esperto in materia, il tenore d'acqua costituisce un elemento essenziale della qualità dei caseinati. Esso consente infatti lunghe permanenze in magazzino senza che subentrino alterazioni, specialmente nel sapore. Pertanto esso garantisce l'idoneità del prodotto ad usi alimentari, in quanto la comparsa di un retro-gusto di colla rende i caseinati inidonei ad essere usati nella preparazione di vari alimenti. Le norme comunitarie, vigenti o in cantiere, relative al tenore massimo d'acqua dei caseinati — 6 % per poter fruire dell'aiuto ed 8 % per poter accedere al mercato comunitario (
9
) — sono peraltro conformi alla norma internazionale FIL-IDF 72: 1974 della Fédération internationale de laiterie, adottata per la pubblicazione nel novembre 1974, la quale contempla un massimo del 6 % per i caseinati di qualità extra e dell'8 % per quelli di prima qualità. Esse sono persino meno severe delle norme neozelandesi che prescrivono un massimo del 4 % per la qualità superiore e del 6 % per la prima qualità.
3.
Secondo la SLG, invece, il tenore d'acqua è un elemento d'importanza del tutto secondaria per la qualità dei caseinati. Già col metodo degli essiccatoi a colonna — il solo a cui si riferisce il documento tecnico della Commissione — il problema del tenore d'acqua, anche se non trascurabile (
10
), non aveva il carattere essenziale che gli attribuisce la Commissione. Tuttavia, tale metodo, molto in voga alla fine degli anni '60 ed all'inizio degli anni '70, è stato in ampia misura abbandonato, soprattutto per risparmiare energia, a vantaggio dell'essiccazione del concentrato a 70 % d'acqua su cilindri. In questo procedimento, attualmente applicato nella stragrande maggioranza delle latterie nella Comunità, il tenore d'acqua diventa un elemento del tutto secondario.
Secondo la Société laitière di Gacé, affermare che il requisito del tenore massimo d'acqua del 6 % è indispensabile per garantire una lunga sosta in magazzino dei caseinati e il loro possibile impiego in campo alimentare significa travisare le reali condizioni del commercio del prodotto. Infatti, i caseinati alimentari non sono destinati a lunghe soste in magazzino, come attesta il caso di specie, in cui il prodotto è stato venduto nei giorni immediatamente successivi alla fabbricazione. L'elemento determinante della qualità dei caseinati è costituito, più che dal tenore d'acqua, dalle qualità batteriologiche. Inoltre, per quanto possa sembrare paradossale, la capacità di trattenere l'acqua figura addirittura fra i criteri qualitativi meno importanti. Ciò trova conferma nel fatto che il tenore d'acqua non incide minimamente sul prezzo del prodotto in caso di vendita sul mercato dei paesi terzi, come è avvenuto nella fattispecie. Riassumendo, per la SLG un caseinato può essere d'ottima qualità anche avendo un tenore d'acqua superiore al 6 % e, inversamente, avere un contenuto d'acqua pari o inferiore a questa percentuale ed essere di qualità scadente.
Infine, non si possono desumere elementi decisivi nè dalla norma neozelandese, a causa delle tecniche particolari usate in Nuova Zelanda, né dalla norma FIL, i cui valori sono quelli applicati nei regolamenti della Commissione in vigore sino al 1972, che contemplavano, come sapete, non solo un aiuto consistente per i caseinati aventi il 6 % d'umidità, ma anche un aiuto d'importo inferiore per quelli aventi un tenore d'acqua dell'8 %. Secondo la ricorrente nella causa principale, il requisito del tenore massimo d'acqua del 6 % è quindi del tutto inutile per il conseguimento dello scopo qualitativo perseguito dai regolamenti nn. 987/68 e 756/70.
La tesi della SLG mi sembra convincente. Osservo inoltre che la Commissione non ha replicato all'argomento relativo all'irrilevanza del tenore d'acqua nella tecnica dell'essiccazione su cilindro.
Concludo pertanto suggerendovi di dichiarare che:
purché siano soddisfatte tutte le altre condizioni stabilite dal regolamento della Commissione n. 756/70, il requisito — prescritto al momento dei fatti di causa dall'allegato III-II-1 del suddetto regolamento (modificato dal regolamento n. 2940/73) — del tenore massimo d'acqua dei 6 %, al quale è subordinato il versamento dell'aiuto comunitario, è invalido in quanto in contrasto col principio di proporzionalità, essendo manifestamente inutile per il conseguimento dello scopo di qualità perseguito da detta normativa.
(
1
)	Traduzione dal francese.
(
2
)	Art. 1, lett. e), del regolamento n. 987/68
(
3
)	Allegato I — I della proposta di direttiva dei Consiglio relativa al ravvicinamento delie legislazioni degli Stati membri concernenti le caseine ed i caseinati alimentari — GU C 50 del 24 febbraio 1979.
(
4
)	V. l'allegato del regolamento della Commissione 24 gennaio 1969, n. 146, che fissa l'importo degli aiuti per il latte magro trasformato per la fabbricazione di caseina e di caseinati.
(
5
)	Come nella causa 808/79, Pardini, Race. 1930, pag. 2103.
(
6
)	Come per esempio nella causa 122/78, Bulloni, Race. 1979, pag. 677.
(
7
)	Art. 2, n. 2, leu. a) e d).
(
8
)	Regolamento 23 dicembre 1971, n. 2814; cfr. anche i regolamenti 31 gennaio 1973, n. 455, 29 ottobre 1973_. n. 2940, 12 novembre 1973, n. 3061 e 25 marzo 1974, n. 660.
(
9
)	Allegato II, II, a, 1, della proposta di direttiva del Con-siglio relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti le caseine ed i caseinati alimentari, già menzionata.
(
10
)	Poiché questo metodo richiede un certo tasso d'umi-dità per evitare che il prodotto s'incolli nella colonna.