61985C0009
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI
présentées le 27 mai 1986 (
*1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Le Verwaltungsgericht de Francfort-sur-le-Main vous demande de statuer sur la validité et sur l'interprétation de certaines règles du règlement (CEE) n° 2793/77 de la Commission, du 15 décembre 1977 (JO L 321, p. 30). Vous vous êtes récemment occupés de cette source dans l'arrêt du 28 juin 1984, affaires jointes 187 et 190/83 (Nordbutter/République fédérale d'Allemagne, Rec. 1984, p. 2553). Nous nous limiterons donc à rappeler que, afin d'augmenter la consommation de lait dans la Communauté, le Conseil a institué deux types d'aides: la première a été accordée en 1968 en faveur du lait écrémé à utiliser comme aliment des animaux de boucherie; la seconde, plus importante et qualifiée de « spéciale », a été instituée en 1977 et était destinée au lait écrémé frais à employer uniquement pour l'élevage d'animaux autres que les jeunes veaux. La réglementation ainsi rappelée pouvait toutefois donner lieu à des fraudes, en particulier de la part des fermes qui élèvent à la fois des jeunes veaux et des animaux d'une autre espèce; ces exploitations, dites « mixtes », auraient, en effet, pu se procurer le lait écrémé aux conditions plus avantageuses de l'aide spéciale, en le destinant néanmoins à l'alimentation des veaux.
Il était donc nécessaire d'éviter que les exploitations d'élevage accèdent directement à cette aide et de soumettre à des contrôles efficaces l'emploi qu'elles font du lait obtenu dans le régime qui s'y rapporte. Le règlement (CEE) n° 2793/77 se propose précisément ces objectifs en établissant que l'aide n'est versée qu'aux laiteries (article 3), et uniquement pour des quantités de lait écrémé couvertes par un engagement sur la base duquel les exploitations, et surtout les exploitations mixtes, s'engagent: a) « à déclarer à la laiterie, avant le début de chaque trimestre civil, le nombre maximal de veaux de moins de quatre mois qui seront détenus sur l'exploitation pendant le trimestre en cause » [article 4, sous c), deuxième tiret]; b) « à prendre livraison, pour chacun des veaux, dont le nombre est déterminé conformément aux dispositions du tiret précédent, d'une quantité minimale de lait écrémé ne bénéficiant pas de l'aide spéciale égale à 6 kilogrammes de lait par jour ou 180 kilogrammes par mois» [règle dite des six kilos: sous c), troisième tiret]. L'engagement doit être souscrit par chaque éleveur et les données qui y figurent doivent être indiquées dans la demande que la laiterie présente pour obtenir l'aide.
Le paragraphe 3 de l'article 4, ajouté par le règlement (CEE) n° 188/83 du 26 janvier 1983 (JO L 25, p. 14), prévoit, en outre, que « au cas où les déclarations à la laiterie concernant l'état du cheptel, ou le nombre maximal de jeunes veaux, sont faites tardivement et si le retard n'excède pas dix jours, le montant de l'aide est réduit de 10 % pour la période en cause ». Enfin, l'article 5, paragraphe 3, prévoit que « toute demande du paiement de l'aide spéciale, adressée par la laiterie à l'autorité compétente, comporte les références aux engagements déposés... et est accompagnée d'une déclaration attestant que la laiterie: a) a respecté, pour les quantités de lait écrémé concernées, les conditions visées à l'article 3 ...; b) renonce à l'aide ... ou la remboursera intégralement ou partiellement à l'autorité compétente au cas où il serait constaté que l'éleveur n'aurait pas respecté l'un des engagements visés à l'article 4 ».
On déduit du tableau ainsi tracé que le système d'octroi de l'aide spéciale institué par le règlement (CEE) n° 2793/77 comporte deux contrôles sur les données communiquées par les exploitations. Le premier est préventif et est confié à la laiterie qui, en présentant la demande d'octroi de l'aide, doit garantir le respect des conditions en lesquelles s'articule l'engagement pris par l'éleveur. A cet égard, la Cour a observé, dans l'arrêt du 28 juin 1984 cité, qu'« aucune disposition du droit communautaire ne s'oppose ... à ce qu'une laiterie assortisse le contrat de livraison qu'elle conclut avec chaque éleveur de stipulations en vertu desquelles l'éleveur s'engage à permettre au mandataire de la laiterie de pénétrer dans l'exploitation et à présenter tous documents utiles et informations nécessaires aux fins d'apporter la preuve d'une utilisation du lait conforme à la réglementation communautaire et aux engagements souscrits » (attendu 17). En revanche, le second contrôle est éventuel, il a lieu après le paiement de l'aide et incombe aux autorités nationales.
2.
Passons aux faits. Ainsi qu'il résulte de l'ordonnance de renvoi, l'Office fédéral de l'alimentation et de la sylviculture (Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft) a découvert, au cours de contrôles visant à constater la mise en œuvre correcte du régime précité, que, durant la période 1980-1981, certaines exploitations mixtes n'avaient pas respecté les engagements et les délais établis par l'article 4. Il a donc enjoint à la laiterie Nordbutter GmbH de Rendsburg, qui avait perçu les aides spéciales pour le compte de ces exploitations, de restituer les sommes en question. Contre cette décision, la laiterie a formé un recours devant le juge administratif en affirmant que l'organe de contrôle avait calculé le nombre maximal des veaux présents dans les fermes approvisionnées par elle selon un critère différent de celui de l'article 4. En outre — a soutenu la demanderesse —, l'obligation de rembourser le montant total de l'aide, lorsqu'il apparaît que les déclarations des éleveurs sont tardives ou contiennent des erreurs, excède les objectifs poursuivis par le règlement et est donc contraire au principe de proportionnalité. Tout en admettant pour une bonne part ces arguments, le Verwaltungsgericht a estimé opportun de surseoir à statuer et vous a soumis les questions préjudicielles suivantes:
« a)
Comment convient-il d'interpréter la notion de ‘ nombre maximal ’ figurant à l'article 4, paragraphe 1, sous c), deuxième tiret, du règlement?
b)
La réglementation établie à l'article 4, paragraphe 3 (dans la version actuellement en vigueur), est-elle compatible avec le principe de proportionnalité en ce que, en vertu de celle-ci, l'aide est refusée au seul motif que l'état du cheptel ou le nombre maximal de jeunes veaux ont été déclarés à la laiterie avec un retard de plus de dix jours?
c)
Est-il compatible avec le principe de proportionnalité de refuser ou de demander la restitution de l'aide entière lorsqu'un éleveur a fait de fausses déclarations ... (en indiquant, par exemple, un nombre de veaux inférieur à celui des têtes effectivement présentes), ou le droit à l'aide spéciale ne disparait-il qu'en ce qui concerne la différence entre le montant qui aurait dû être versé sur la base du cheptel réel et le montant effectivement versé?
d)
Relève-t-il de la marge d'appréciation de l'autorité compétente de refuser ou de demander le remboursement de l'aide spéciale, intégralement ou partiellement, conformément à l'article 5, paragraphe 3, sous b)?
e)
En cas de réponse négative à la question d), dans quelles circonstances et dans quelles proportions les aides spéciales doivent-elles être refusées ou faire l'objet d'une restitution partielle? »
3.
En commentant la première question, le juge a quo se demande si, eu égard à la règle des six kilos, l'expression « nombre maximal » visée à l'article 4 n'indique pas plutôt le nombre moyen des veaux qu'une exploitation détient au cours du trimestre considéré. En effet, lue de cette manière, la disposition cesserait de pénaliser les éleveurs qui maintiennent pendant une certaine période un nombre de veaux supérieur à leurs capacités normales et assurerait à toutes les exploitations une réelle égalité de traitement.
Nous observons, cependant, que l'interprétation ainsi proposée, outre qu'elle est contraire à la lettre de la règle, ne correspond pas à l'objectif d'accroître la consommation de lait destiné à l'alimentation des animaux et compromet l'efficacité du contrôle dont la laiterie est chargée. A la lumière de ces finalités, on ne peut entendre par « nombre maximal » que le nombre le plus élevé de veaux atteint par l'éleveur à un moment quelconque du trimestre. En effet, cette donnée permet à la laiterie de connaître à l'avance le patrimoine zootechnique total d'une exploitation mixte pour le calcul des quantités de lait à fournir selon le régime spécial et elle sert également de base pour la détermination des fournitures qui ne bénéficient pas de ce régime et dont l'éleveur doit prendre livraison en vertu de l'article 4, sous c), troisième tiret.
Par contre, les déclarations fondées sur le nombre moyen des veaux permettraient aux fermes d'acheter une quantité moindre de lait sous le régime moins avantageux de l'aide normale et de compenser ainsi le nombre maximal de veaux par le nombre minimal enregistré pendant le trimestre, rendant ainsi vain tout contrôle par la laiterie qui — ne l'oublions pas — garantit en premier lieu l'application ponctuelle du système d'aides.
Ces considérations s'appliquent également in apicibus à la deuxième et à la troisième question. De l'avis du Verwaltungsgericht, il est douteux, d'un double point de vue, que l'article 4, paragraphe 3, respecte le principe de proportionnalité. En premier lieu, l'obligation faite à l'éleveur de communiquer dans un certain délai les données concernant l'espèce et le nombre des animaux élevés a un caractère accessoire; il apparaît donc excessif d'en punir le non-respect par une lourde sanction telle que la perte intégrale de l'aide. Mais la peine prévue pour le cas des informations erronées est, elle aussi, exagérée; en ce cas — observe le juge —, « il serait plus approprié de ne demander le remboursement de l'aide... que dans la mesure où elle a été octroyée sur la base de données erronées ».
Que dire de ces remarques? Comme nous le savons tous, une règle communautaire est conforme au principe de proportionnalité si les moyens qu'elle met en oeuvre s'accordent avec l'importance de son objectif et sont nécessaires pour atteindre celui-ci (arrêt du 23 février 1983, affaire 66/82, Fromançais, Rec. 1983, p. 395). Or, nous avons dit au début que l'aide spéciale a été instituée pour augmenter la consommation de lait écrémé en l'étendant aux animaux autres que les veaux et que notre règlement a été adopté pour éviter les fraudes auxquelles ce régime pouvait donner lieu. Dans cette perspective et compte tenu de la responsabilité qui incombe aux laiteries pour la mise en œuvre correcte du système, l'obligation à laquelle les exploitations mixtes sont astreintes en vertu de l'article 4, paragraphe 3, n'a pas du tout un caractère accessoire. Au contraire, elle remplit une fonction essentielle: elle permet à la laiterie de fournir le lait dans une mesure correspondant aux exigences effectives de chaque éleveur.
Or, bien que conscient de l'importance que la communication des données auxquelles cette obligation se réfère revêt pour le bon fonctionnement du système, le législateur a reconnu que de légers retards sont toujours possibles et il les a sanctionnés, lorsqu'ils ne dépassent pas dix jours, par la réduction de l'aide dans la mesure de 10 %. Mais s'il en est ainsi, il n'est certainement pas possible de dire que la perte totale de l'aide dans le cas où les données ne sont pas communiquées ou le sont avec beaucoup de retard est une sanction exorbitante par rapport aux objectifs de notre source. Ajoutons que cette mesure n'a pas un caractère vraiment punitif et qu'il n'est donc pas possible de l'assimiler à des décisions telles que la confiscation d'une caution. Elle se limite à ne pas accorder le bénéfice de l'aide pour l'achat du lait au cours du trimestre.
Il faut dire la même chose, mais d'une manière plus incisive encore, en ce qui concerne les fausses indications de données. Décider, par respect pour le principe de proportionnalité, que le montant de l'aide soit réduit dans la mesure où les données fournies par l'exploitation sont erronées priverait le système de tout effet de dissuasion et induirait les éleveurs à des tentatives systématiques de fraude; en effet, une fois découverts, ils verraient l'aide se réduire jusqu'à concurrence du seul montant auquel ils auraient eu droit s'ils avaient fourni des informations correctes.
Que l'on ne dise pas que des événements imprévisibles et, par conséquent, de nature à modifier les données fournies précédemment, tels que la naissance prématurée d'un veau, peuvent surgir au cours du trimestre. A cet égard, il suffit d'observer que, selon l'article 6 de notre règlement, « les éleveurs intéressés (par l'aide spéciale) adressent à l'organisme compétent de leur État... un engagement de signaler immédiatement des modifications des données susceptibles d'entraîner un changement du taux de l'aide ». Bien qu'elle concerne principalement les fermes qui produisent elles-mêmes le lait destiné à l'alimentation des animaux, cette règle — et la disposition de sa lettre b) le prouve — a certainement une portée générale; elle se réfère donc à tous les éleveurs.
Deux mots, pour terminer, sur les questions formulées sous d) et e). L'article 5, nous semble-t-il, ne laisse aux autorités nationales aucun pouvoir discrétionnaire pour décider quand et pourquoi la restitution de l'aide est due en totalité ou en partie. En effet, comme la Commission l'a observé, la formule employée par la règle se limite à indiquer que l'obligation du remboursement n'existe que pour les engagements assumés par les exploitations dont l'organe de contrôle a constaté la non-conformité aux conditions posées dans l'article 3. En ce qui concerne les autres engagements des éleveurs, la demande de subvention reste valable.
4.
Sur la base des considérations qui précèdent, nous vous suggérons de répondre de la manière suivante aux questions posées par le Verwaltungsgericht de Francfort-sur-le-Main par ordonnance du 13 décembre 1984 dans l'affaire entre l'entreprise Nordbutter GmbH et la République fédérale d'Allemagne:
a)
l'expression « nombre maximal » visée à l'article 4, paragraphe 1, sous c), deuxième tiret, du règlement (CEE) n° 2793/77 de la Commission doit être interprétée en ce sens qu'elle indique le nombre le plus élevé de veaux atteint par une exploitation mixte à un moment quelconque de la période à laquelle cette règle se réfère;
b)
la perte totale de l'aide spéciale en cas de déclarations erronées sur le nombre des veaux détenus par une exploitation mixte ou en cas de non-respect du délai prévu à cette fin par l'article 4, cité, est compatible avec le principe de proportionnalité parce qu'elle répond de manière adéquate aux objectifs poursuivis par le règlement;
c)
l'expression « remboursement intégral ou partiel » visée à l'article 5 doit être entendue en ce sens qu'elle impose à la laiterie l'obligation de restituer en tout ou en partie l'aide spéciale dans les limites des engagements assumés par les exploitations qui ne sont pas conformes aux conditions établies par l'article 3, paragraphe 1, sous a), de la source citée.
(
*1
)	Traduit de l'italien.