62005CC0028_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Pytania przedstawione przez College van Beroep voor het bedrijfsleven (Niderlandy) dotyczą różnych aspektów wykładni dyrektywy Rady 85/511/EWG z dnia 18 listopada 1985 r. wprowadzającej środki wspólnotowe w sprawie zwalczania pryszczycy(2), zmienionej dyrektywą Rady 90/423/EWG z dnia 26 czerwca 1990 r.(3) (zwanej dalej „dyrektywą”). Sąd krajowy zwraca się z pytaniem dotyczącym skutków związanych z okolicznością, iż laboratorium, które wykonało analizy, w wyniku których zwierzęta z gospodarstw G.J. Doktera, W. Boekhouta i Maatschapa Van den Topa zostały ubite, nie jest laboratorium wymienionym w załączniku B do dyrektywy.
I – Stan faktyczny, ramy prawne i pytania prejudycjalne
2. Spór przed sądem krajowym toczy się pomiędzy G.J. Dokterem, W. Boekhoutem oraz Maatschapem Van den Topem a Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (niderlandzkim ministrem rolnictwa, środowiska i jakości żywności). Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym kwestionują decyzje o uboju ich zwierząt wydane przez dyrektora Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (krajowej inspekcji bydła i mięsa, zwanej dalej „RVV”) w dniu 29 marca 2001 r. na podstawie ustawy o zdrowiu i dobrym stanie zwierząt (Gezondheids- en welzijnswet voor dieren) z dnia 24 września 1992 r. (Stb. 1992, nr 585) i rozporządzenia dotyczącego zwierząt podejrzanych o chorobę (Besluit verdachte dieren) z dnia 24 września 1992 r. (Stb. 1992, nr 585) (zwane dalej „zaskarżonymi decyzjami”).
3. Na szczeblu wspólnotowym zostały przyjęte liczne środki w celu zwalczania pryszczycy. Zgodnie z art. 1 celem dyrektywy jest określenie „wspólnotowych środków kontroli, które mają być stosowane w razie wystąpienia ognisk pryszczycy”.
4. Zgodnie z art. 2 akapit drugi dyrektywy:
„[…]
c) „zwierzę zarażone” oznacza zwierzę należące do gatunków podatnych:
– u którego stwierdzono występowanie za życia objawów klinicznych lub zmian patologicznych po śmierci, mogących mieć swoje źródło w pryszczycy,
lub
– u którego oficjalnie stwierdzono pryszczycę po przeprowadzeniu badania laboratoryjnego;
d) „zwierzę podejrzane o zarażenie” oznacza zwierzę należące do gatunków podatnych, wykazujące za życia objawy kliniczne lub zmiany patologiczne po śmierci, które są tego rodzaju, że można zasadnie podejrzewać występowanie pryszczycy;
e) „zwierzę podejrzane o nosicielstwo” oznacza zwierzę należące do gatunków podatnych, które zgodnie z zebranym wywiadem epidemiologicznym mogło się zetknąć bezpośrednio lub pośrednio z wirusem pryszczycy”.
5. Środki, które należy podjąć, gdy w gospodarstwie znajduje się jedno zwierzę lub kilka zwierząt podejrzanych o zarażenie lub o nosicielstwo, zostały wskazane w art. 4 dyrektywy(4) . Jeżeli stwierdzono w gospodarstwie obecność zwierzęcia będącego nosicielem, zgodnie z art. 5 pkt 1 dyrektywy pobiera się „odpowiednie próbki lub otrzymuje je już pobrane do badania laboratoryjnego, określonego w załączniku I, tam, gdzie takie próbki i badania nie były podejmowane lub przeprowadzone w okresie samego istnienia podejrzenia”. W art. 5 pkt 2 dyrektywy został przewidziany ubój i zniszczenie zwierząt w danym gospodarstwie. Ponadto na podstawie art. 5 pkt 4 dyrektywy „właściwe władze mogą rozszerzyć środki przewidziane w ust. 1 na przylegające gospodarstwa, w razie gdy ich położenie, ukształtowanie lub kontakty ze zwierzętami z gospodarstwa, w przypadku gdy odnotowano występowanie choroby, stanowią podstawę do podejrzenia o możliwe zarażenie”.
6. Rola przypisana uprawnionym laboratoriom wymienionym w załącznikach A i B do dyrektywy została określona w art. 11 i 13 dyrektywy. Zgodnie z art. 11 ust. 1 tiret pierwsze:
„Państwa członkowskie zapewniają, aby:
– analizy laboratoryjne mające na celu wykrycie pryszczycy były przeprowadzane przez krajowe laboratorium wskazane w załączniku B, który może zostać zmieniony lub uzupełniony zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 17. Wymienione analizy laboratoryjne mają, w razie konieczności, a zwłaszcza w przypadku pojawienia się choroby po raz pierwszy, ujawniać typ, podtyp czy też, w stosownych przypadkach, mutację danego wirusa, co w razie konieczności może zostać potwierdzone przez laboratorium referencyjne wyznaczone przez Wspólnotę [...]”.
7. Artykuł 13 ust. 1 stanowi:
„Państwa członkowskie stanowią [zapewniają], że:
[…]
– manipulowanie wirusem pryszczycy przy badaniach naukowych, diagnozach i/lub przy produkcji szczepionek odbywa się wyłącznie w zatwierdzonych zakładach i laboratoriach, wymienionych w załącznikach A i B;
[…]
– zakłady i laboratoria określone w tiret drugim są zatwierdzane jedynie wtedy, gdy spełniają minimalne normy zalecane przez FAO dla laboratoriów pracujących nad wirusami pryszczycy in vitro oraz in vivo”.
8. Zakres kontroli, które może przeprowadzać Komisja Wspólnot Europejskich w tych laboratoriach, został sprecyzowany w art. 13 ust. 2 dyrektywy:
„Biegli lekarze weterynarii z Komisji, we współpracy z właściwymi władzami państw członkowskich, przeprowadzają kontrole na miejscu, aby mieć pewność, że systemy bezpieczeństwa zastosowane w zakładach i laboratoriach określonych w załącznikach A i B odpowiadają minimalnym normom FAO.
Komisja przeprowadza te kontrole co najmniej raz w roku […]. W świetle tych kontroli umieszczony w załącznikach A i B wykaz zakładów i laboratoriów może zostać zmieniony przez Komisję, zgodnie z procedurą określoną w art. 17, do dnia 31 grudnia 1991 r. Wykaz ten jest regularnie uaktualniany, zgodnie z tą samą procedurą.
Zgodnie z tą samą procedurą może zostać podjęta decyzja przyjęcia dla systemów bezpieczeństwa jednolitych zasad dobrego postępowania, stosowanych w zakładach i laboratoriach wymienionych w załącznikach A i B”.
9. Załącznik B do dyrektywy wskazuje jako laboratorium publiczne „Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad”. W dniu 2 lipca 1992 r. Komisja wydała decyzję o zmianie wykazu laboratoriów uprawnionych do zajmowania się wirusem pryszczycy zawartego w dyrektywie(5), w świetle której w załączniku B do dyrektywy, w części zatytułowanej „Krajowe laboratoria uprawnione do zajmowania się żywym wirusem pryszczycy”, nadal figuruje „Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad”. Wreszcie, już po zaistnieniu okoliczności niniejszej sprawy, w dniu 10 stycznia 2003 r. Komisja wydała decyzję zmieniającą dyrektywę 85/511 w zakresie wykazów laboratoriów uprawnionych do zajmowania się żywym wirusem pryszczycy(6) . Załącznik A zawiera wykaz laboratoriów komercyjnych uprawnionych do zajmowania się żywym wirusem pryszczycy w celu produkcji szczepionek, a w załączniku B znajduje się wykaz krajowych laboratoriów uprawnionych do zajmowania się żywym wirusem pryszczycy. W obydwu załącznikach został wskazany „CIDC‑Lelystad, Central Institute for Animal Disease Control, Lelystad”. W załączniku XI do dyrektywy Rady 2003/85/WE z dnia 29 września 2003 r. w sprawie wspólnotowych środków zwalczania pryszczycy, uchylającej dyrektywę 85/511/EWG i decyzje 89/531/EWG i 91/665/EWG oraz zmieniającej dyrektywę 92/46/EWG(7), w części A znajdują się krajowe laboratoria uprawnione do zajmowania się żywym wirusem pryszczycy, a w części B laboratoria uprawnione do zajmowania się żywym wirusem pryszczycy w celu produkcji szczepionek. To samo laboratorium, „CIDC‑Lelystad, Central Institute for Animal Disease Control, Lelystad”, znajduje się w obu częściach tego załącznika.
10. Ponadto należy również wskazać decyzję Komisji 2001/246/WE z dnia 27 marca 2001 r. ustanawiającą warunki zwalczania i eliminacji pryszczycy w Niderlandach w zastosowaniu art. 13 dyrektywy 85/511/EWG(8), której art. 2 zezwala temu państwu członkowskiemu na zastosowanie szczepień wygaszających przy zachowaniu warunków określonych w załączniku do tej decyzji, w którym przewidziano w szczególności, iż „okręg, w którym powinny być wykonane szczepienia wygaszające”, odpowiada okręgowi o promieniu do dwóch kilometrów wokół gospodarstwa objętego ograniczeniami, o których mowa w art. 4 lub 5 dyrektywy 85/511/EWG”.
11. Dyrektor RVV oparł zaskarżone decyzje na inspekcji dokonanej przez grupę specjalistów z RVV w dniach 20, 22 i 25 marca 2001 r. w gospodarstwie Teunissen, znajdującym się w odległości mniejszej niż 2 km od gospodarstw, które należą do skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym. Próbki pobrane w czasie tych inspekcji zostały wysłane do analizy laboratoryjnej do laboratorium ID-Lelystad BV (zwanego dalej „ID-Lelystad”). W dniu 27 marca 2001 r. gospodarstwo Teunissen zostało ewakuowane. W dniu 28 marca 2001 r. wspomniane laboratorium poinformowało RVV o pozytywnym wyniku przeprowadzonych analiz. W konsekwencji dyrektor RVV uznał gospodarstwo Teunissen za zarażone i decyzją z dnia 29 marca 2001 r. postanowił, że zwierzęta parzystokopytne znajdujące się w gospodarstwach skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym należy uznać za podejrzane o nosicielstwo pryszczycy, ponieważ znajdują się one w pobliżu gospodarstwa, w którym znajdowały się zarażone zwierzęta. W celu zwalczenia wirusa dyrektor ten zarządził szczepienie, a następnie ubój zwierząt, które należały do skarżących.
12. Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym wnieśli odwołania od zaskarżonych decyzji, które zostały oddalone przez dyrektora RVV. Skarżący wnieśli wówczas trzy odrębne skargi do College van Beroep voor het bedrijfsleven, który zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy wynikający z art. 11 ust. 1 tiret pierwsze w związku z art. 13 ust. 1 tiret drugie dyrektywy Rady 85/511/EWG z dnia 18 listopada 1985 r. wprowadzającej środki wspólnotowe w sprawie zwalczania pryszczycy obowiązek zapewnienia przez państwa członkowskie, aby analizy laboratoryjne mające na celu wykrycie pryszczycy były przeprowadzane przez laboratoria wskazane w załączniku B tej dyrektywy, jest bezpośrednio skuteczny?
2) a)	Czy art. 11 ust. 1 dyrektywy 85/511 należy interpretować w ten sposób, że z faktem, iż pryszczyca zostanie stwierdzona przez laboratorium niewskazane w załączniku B do tej dyrektywy, należy wiązać skutki prawne?
2) b)	W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 2a):
Czy art. 11 ust. 1 dyrektywy 85/511 ma na celu ochronę interesów podmiotów prawa takich jak skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym? Jeżeli nie, to czy takie podmioty prawa mogą powoływać się na ewentualne naruszenie przez władze państw członkowskich obowiązków wynikających z tego przepisu?
2) c)	Jeżeli z odpowiedzi na pytanie 2b) wynikać będzie, że podmioty prawa mogą powołać się na art. 11 ust. 1 dyrektywy 85/511:
Jakie skutki prawne należy wiązać ze stwierdzeniem pryszczycy przez laboratorium, które nie jest wskazane w załączniku B do tej dyrektywy?
3) Czy załącznik B do dyrektywy 85/511 z uwzględnieniem postanowień art. 11 i 13 tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że wzmianka »Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad« może lub musi obejmować także ID‑Lelystad BV?
4) Jeżeli z odpowiedzi na powyższe pytania wynikać będzie, że pryszczyca może zostać stwierdzona przez laboratorium, które nie jest wskazane w załączniku B dyrektywy 85/511, lub że załącznik B dyrektywy 85/511 należy interpretować w ten sposób, że wzmianka »Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad« może lub musi obejmować także ID‑Lelystad BV:
czy dyrektywę 85/511 należy interpretować w ten sposób, że stanowi ona, iż krajowy organ administracji uprawniony do wydawania decyzji jest związany wynikami analizy przeprowadzonej przez laboratorium wskazane w załączniku B do tej dyrektywy, czy też, jeżeli z odpowiedzi na pytanie 2a) wynika, że organ administracyjny może oprzeć działania w celu zwalczania pryszczycy również na wynikach pochodzących z laboratorium niewskazanego w załączniku B do dyrektywy, jest on związany wynikami tego laboratorium, lub czy określenie wiążącego charakteru wchodzi w zakres autonomii proceduralnej państwa członkowskiego, w związku z czym sąd, przed którym toczy się postępowanie główne, jest zobowiązany do zbadania, czy właściwe przepisy mają zastosowanie, niezależnie od tego, czy analizy laboratoryjne są przeprowadzane na podstawie obowiązku wynikającego z prawa wspólnotowego lub krajowego, oraz czy stosowanie krajowych procedur nadmiernie nie utrudnia lub praktycznie uniemożliwia wykonanie przepisów wspólnotowych?
5) Jeżeli z odpowiedzi na pytanie czwarte będzie wynikało, że kwestia zakresu związania władz krajowych wynikami laboratoryjnymi jest uregulowana przez dyrektywę 85/511:
czy władze krajowe są bezwzględnie związane wynikiem analizy laboratoryjnej mającej na celu wykrycie pryszczycy? Jeżeli nie, to jaki zakres swobody uznania dyrektywa 85/511 pozostawia władzom krajowym?”.
13. W dniu 8 grudnia 2005 r. odbyła się rozprawa, na której pełnomocnicy G.J. Doktera, rządu niderlandzkiego oraz Komisji przedstawili swoje stanowiska.
II – Ocena
14. Na wstępie należy sprecyzować, iż zaskarżone decyzje wydane przez władze niderlandzkie w ramach zwalczania pryszczycy zostały wydane zgodnie z prawem krajowym, którego przepisy, jak stwierdzono w wyroku w sprawie Tempelman i van Schaijk(9), mogą być bardziej rygorystyczne niż przepisy dyrektywy. Trzy pierwsze pytania mogą być rozważane łącznie, ponieważ dotyczą one skutków wynikających z wyznaczenia laboratoriów referencyjnych przewidzianego w dyrektywie. Pytania czwarte i piąte mają na celu ustalenie, czy w świetle prawa wspólnotowego władze krajowe należy uznać za związane wynikami pochodzącymi z laboratorium, które przeprowadziło analizy. Aby przybliżyć tło, w jakim ma miejsce to odwołanie prejudycjalne, należy sprecyzować, iż wszystkie zarzuty podniesione przez G.J. Doktera mają na celu podważenie zgodności z prawem ostatecznej decyzji władz niderlandzkich o dokonaniu uboju zwierząt należących do skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym. Zostały przedstawione dwie linie argumentacji, których celem jest z jednej strony wykazanie, iż sąd powinien zbadać zgodność decyzji z przepisami art. 11 i 13 dyrektywy, a z drugiej strony, iż władze krajowe mogą w wyjątkowych okolicznościach nie uwzględnić wyników pochodzących z laboratorium analitycznego.
A – Skutki wynikające z wyznaczenia laboratorium w załączniku B do dyrektywy
15. Jest okolicznością bezsporną, iż ID-Lelystad, laboratorium, które wykonało analizy w gospodarstwie Teunissen pomiędzy 20 a 27 marca 2001 r., nie jest laboratorium wymienionym w załączniku B do dyrektywy, czyli Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad. Pytanie przedstawione przez sąd krajowy Trybunałowi i rozważane przez strony postępowania dotyczy skutków, jakie wywołuje ta rozbieżność.
16. Zdaniem G.J. Doktera, art. 11 i 13 dyrektywy(10) wywołują skutek bezpośredni, ponieważ są one wystarczająco jasne i precyzyjne. Ponadto, jeżeli jednym z celów dyrektywy jest ochrona producentów rolnych, do sądu krajowego należy zbadanie, czy dokonana zmiana w nazwie laboratorium stanowi istotne, rzeczywiste przekształcenie laboratorium odnoszące się do zatrudnianego przez nie personelu, miejsca, w którym ono działa oraz stosowanych metod.
17. Rząd niderlandzki przedstawia stanowisko bardziej złożone. Przyznając, że art. 11 i 13 dyrektywy wywierają skutek bezpośredni, a ich celem jest ochrona interesów hodowców, rząd ten uważa jednak, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów dyrektywy, ponieważ należy ją interpretować w ten sposób, że nie wymaga ona zmiany wykazu laboratoriów zawartego w załączniku B, jeśli zmiany dotyczące laboratoriów referencyjnych nie są istotne.
18. Komisja z kolei, chociaż uznaje, że art. 11 i 13 dyrektywy wywierają skutek bezpośredni, to stwierdza jednak, że nie można się na nie powoływać w celu innym niż cel, który im przyświeca. W tym przypadku, głównym celem wyznaczenia w dyrektywie laboratoriów referencyjnych jest, zdaniem Komisji, ograniczenie ryzyka zarażenia pryszczycą. Za jakość wykonywanych analiz odpowiada państwo członkowskie. Ze względu na okoliczność, iż rzeczywista sytuacja laboratorium wskazanego formalnie we wspomnianym załączniku B nie zmieniła się w sposób istotny, dyrektywa nie wymaga zmiany tego załącznika.
19. W świetle przedstawionych uwag, wydaje mi się, iż kwestia bezpośredniego skutku art. 11 i 13 dyrektywy nie jest najistotniejsza. Podstawowe znaczenie ma cel, który jest realizowany za pomocą wyznaczenia laboratoriów referencyjnych w załączniku B do dyrektywy.
20. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, we wszystkich przypadkach, w których przepisy dyrektywy wydają się być z punktu widzenia ich treści bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jednostki są uprawnione do powoływania się na nie przed sądami krajowymi przeciwko państwu, jeżeli państwo to nie transponowało dyrektywy do prawa krajowego we właściwym terminie lub jeśli transponowało ją w sposób nieprawidłowy(11) .
21. Analizowane przepisy, czyli art. 11 i 13 dyrektywy, wydają się być wystarczająco precyzyjne i bezwarunkowe. Można by było je uznać za wywołujące skutek bezpośredni. Jednakże skutki, jakie należy wiązać z tymi przepisami w ramach postępowania przed sądem krajowym, zależą od ich treści i celu, który realizują.
22. Jaki jest cel wyznaczenia laboratoriów analitycznych w załączniku B do dyrektywy? Zdaniem Komisji, ustanowienie wykazu jest istotne dla zagwarantowania koordynacji norm i metod diagnostycznych stosowanych w różnych laboratoriach krajowych. Po drugie, Komisja uważa, że wykaz ten pozwala zapewnić bezpieczeństwo laboratoriów, ponieważ aby mogły one zostać wpisane do tego wykazu, powinny spełniać minimalne wymagania zalecane przez FAO(12) . Ponadto wykaz zawarty w załączniku B służy ułatwieniu kontroli laboratoriów przez Komisję(13) .
23. W celu wyjaśnienia skutków związanych z wyznaczeniem laboratorium analitycznego w załączniku B do dyrektywy należy przypomnieć, iż ogólnym celem tej dyrektywy jest zwalczanie wirusa pryszczycy w celu ochrony zdrowia. System przez nią ustanowiony obejmuje podjęcie środków ochronnych niezwłocznie po ujawnieniu się ryzyka zarażenia. W tym zakresie celem szczególnym umieszczenia dokładnego wykazu laboratoriów we wspomnianym załączniku B było wprowadzenie w życie niezbędnej koordynacji pomiędzy państwami członkowskimi, nadzorowanej przez Komisję, w zakresie zwalczania wirusa pryszczycy. Z art. 13 dyrektywy(14) wynika bowiem, iż istnienie tego wykazu laboratoriów pozwala Komisji zapewnić, by laboratoria spełniały minimalne normy bezpieczeństwa. Artykuł 11 dyrektywy potwierdza tę wykładnię, ponieważ przewiduje potwierdzanie wyników pochodzących z tych laboratoriów przez laboratorium referencyjne zatwierdzone przez Wspólnotę. Wszystkie te środki mają na celu zidentyfikowanie, a następnie zwalczanie ryzyka rozprzestrzeniania się wirusa pryszczycy.
24. Kwestia praw, jakie jednostki mogą wywieść z wykazu zawartego w załączniku B do dyrektywy może być z łatwością rozstrzygnięta. Wykaz ten nie powstał w celu przyznania gwarancji procesowych właścicielom gospodarstw, w których przeprowadzono analizy, ale raczej jako środek służący zorganizowaniu sieci laboratoriów w ramach Wspólnoty. Nie wydaje się więc, ażeby jednostki mogły w oparciu o ten wykaz podważyć – jak próbują to zrobić skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym – pochodzące z laboratorium wyniki pozytywne, które wykazują ryzyko zarażenia wirusem pryszczycy w gospodarstwie.
25. Wykaz laboratoriów zawarty w załączniku B do dyrektywy stanowi minimalną gwarancję, w stopniu, w jakim uniemożliwia on nieuwzględnienie pozytywnych wyników otrzymanych przez te laboratoria. Nie stoi on na przeszkodzie podjęciu przez państwa członkowskie bardziej rygorystycznych środków ochronnych, ani tym bardziej uwzględnieniu pozytywnych wyników pochodzących z laboratoriów niewpisanych do tego wykazu, w celu jeszcze dokładniejszego wykrycia istnienia ryzyka zarażenia przez wirus pryszczycy(15) . Z kolei wykluczenie tego ryzyka może nastąpić jedynie na podstawie negatywnego wyniku pochodzącego z laboratoriów, które znajdują się na tej liście.
26. Jeśliby podążać za tokiem rozumowania sugerowanym przez skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym, można by dojść do absurdalnego wniosku, iż w przypadku zmiany nazwy laboratorium wskazanego w załączniku B do dyrektywy, żadne laboratorium nie mogłoby zostać uznane za właściwe do wykonania testów potwierdzających obecność wirusa pryszczycy, zanim ta zmiana nie zostałaby wprowadzona do załącznika zgodnie z art. 17 dyrektywy.
27. Zaproponowana przez skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym analogia z wyrokami w sprawach CIA Security International(16) i Lemmens(17) może jedynie zostać odrzucona, ponieważ wyroki te dotyczą szczególnego zakresu stosowania dyrektywy Rady 83/189/EWG z dnia 28 marca 1983 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych(18), w brzmieniu zmienionym dyrektywą Rady 88/182/EWG z dnia 22 marca 1988 r.(19), która przewiduje obowiązek informowania Komisji o normach technicznych i której celem jest ochrona w drodze kontroli prewencyjnej swobodnego przepływu towarów(20) . Informowanie przez państwa członkowskie o normach technicznych jest głównym instrumentem wprowadzonym przez tę dyrektywę, a jego brak uniemożliwia jej zastosowanie. Z kolei, procedura wprowadzania zmian do wykazu laboratoriów zawartego w załączniku B do dyrektywy jest jedynie jednym ze środków przydatnych dla osiągnięcia głównego celu realizowanego przez tę dyrektywę, jakim jest ochrona zdrowia, a naruszenie tej procedury celowi temu nie zagraża.
28. Ponadto z najważniejszego celu dyrektywy, jakim jest ochrona zdrowia, wynika, iż należy wziąć pod uwagę ryzyko sanitarne wykazane przez pozytywny wynik wykonanego testu, bez możliwości nieuwzględnienia go jedynie z tego względu, iż laboratorium, które wykonało test, nie jest wymienione w załączniku B do tej dyrektywy. A zatem, jeżeli z testu laboratoryjnego wynika, iż zwierzęta są zarażone, należy podjąć niezbędne środki w oparciu o dyrektywę czy też bardziej rygorystyczne środki krajowe(21) . W konsekwencji art. 11 i 13 dyrektywy należy interpretować w ten sposób, iż nie stoją one na przeszkodzie temu, by środki w postaci uboju były oparte na wynikach analiz przeprowadzonych przez laboratorium, którego nazwa nie odpowiada nazwie wpisanej do wykazu znajdującego się w załączniku B do dyrektywy.
29. W świetle tej interpretacji zbędna staje się odpowiedź na pytanie, czy zmiany, które nastąpiły w spornym laboratorium, są, czy też nie są istotne. Jedynie Komisja mogłaby się powołać na tę okoliczność w ramach skargi o uchybienie przeciwko Królestwu Niderlandów, jeśli uważałaby, iż państwo to uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 11 i 13 dyrektywy.
30. W odpowiedzi na trzy pierwsze pytania przedstawione przez sąd krajowy proponuję Trybunałowi, by orzekł w ten sposób, iż jednostka nie może powoływać się na skutek bezpośredni art. 11 i 13 dyrektywy w celu zaskarżenia środka ochronnego w postaci uboju podjętego po tym, jak na podstawie pozytywnych wyników analiz próbek pobranych w gospodarstwie zostało wykazane istnienie ryzyka zarażenia pryszczycą, i to nawet wówczas, gdy nazwa laboratorium, które wykonało analizy, nie odpowiada nazwie wymienionej w załączniku B do dyrektywy.
B – Uprawnienie krajowych władz sanitarnych do nieuwzględnienia wyników analiz pochodzących z laboratorium
31. W pytaniach czwartym i piątym sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy władze krajowe są związane wynikami pochodzącymi z laboratorium analitycznego, czy też mogą ich nie uwzględnić. Chodzi tu o określenie, w jaki sposób wyniki pochodzące od ekspertów przekładają się na decyzje wydawane następnie przez właściwe krajowe władze sanitarne.
32. Sąd krajowy, skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym i rząd niderlandzki zgodnie przyznają, iż dyrektywa nie wyjaśnia tego aspektu. W tym kontekście należy określić wyznaczone przez prawo wspólnotowe granice uprawnienia krajowych władz administracyjnych, którego treść jest określona w prawie krajowym(22) .
33. W tym zakresie Komisja jest zdania, że dyrektywa stanowi, iż władze krajowe powinny kierować się celem unikania rozprzestrzeniania się pryszczycy, a zatem ich działania nie mogą być uzależnione od otrzymania wyników pochodzących z laboratorium analitycznego. Mogą one podejmować działania ochronne, nawet przed otrzymaniem takich wyników, jeśli w gospodarstwie zostały wykryte objawy kliniczne pozwalające podejrzewać zarażenie wirusem pryszczycy(23) .
34. Uwagi przedstawione przez Komisję są przydatne do udzielenia odpowiedzi na pytanie sądu krajowego w stopniu, w jakim potwierdzają one, iż prawo wspólnotowe, a w szczególności dyrektywa, nie stoi na przeszkodzie temu, by pozostawić znaczną swobodę uznania władzom krajowym, gdy podejmują one środki mające na celu ochronę zdrowia ludzkiego. Moim zdaniem, i jak podkreśla również Komisja w swoich uwagach, z szerokiego zakresu swobody uznania, którą dysponują władze krajowe przy podejmowaniu środków ochronnych wynika, iż decyzje wydawane w tym zakresie mogą by uchylone jedynie wówczas, gdy władze te popełniły oczywisty błąd w ocenie(24) . W konsekwencji kontrola sądu krajowego będzie o wiele bardziej ograniczona, gdy władze krajowe oparły swoje decyzje na wyniku analiz wykonanych przez laboratorium. Podważenie tych analiz może również nastąpić wyjątkowo, nawet jeśli dokładny zakres obowiązku kontroli tych wyników, który spoczywa na krajowych władzach sanitarnych jest regulowany przez prawo krajowe. Dyrektywa ustanawia w tym zakresie jedyne ograniczenie polegające na tym, iż obowiązek kontroli wyników analiz nie może uniemożliwiać władzom krajowym szybkiego działania, gdy pozytywne wyniki pochodzące z laboratorium wykazały ryzyko zarażenia(25) .
35. Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym podnoszą jednak, iż władze krajowe uchybiły obowiązkowi zweryfikowania przedstawionych im wyników analiz, co stanowi naruszenie zasady poszanowania prawa do obrony zagwarantowanej przez prawo wspólnotowe. Skarżący opierają swoje argumenty na wyrokach odnoszących się do prawa konkurencji(26) oraz na art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Z zasady tej miałoby wynikać, iż skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym powinni mieć możliwość zakwestionowania prawidłowości wyników, na których oparta została decyzja administracyjna o dokonaniu uboju zapobiegawczego. Ponadto, aby móc wykonać swoje prawo do wniesienia odwołania, skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym powinni byli otrzymać z laboratorium dokumentację laboratoryjną, czego im w niniejszej sprawie odmówiono.
36. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż krajowe środki wynikające z prawa wspólnotowego powinny być zgodne z ogólnymi zasadami tego prawa, takimi jak zasada poszanowania prawa do obrony. Do sądu krajowego należy dokonanie tej oceny(27) .
37. W tym kontekście i z zastrzeżeniem ostatecznej oceny sądu krajowego w tym zakresie, należy zauważyć, iż przeciwnie do tego, co twierdzą skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, nie zostali oni pozbawieni możliwości zaskarżenia decyzji o uboju zapobiegawczym, która to decyzja jest przedmiotem niniejszego postępowania. Niemniej jednak, prawdą jest, iż ryzyko dla zdrowia, które zarażenie pryszczycą wywołuje, wymaga uniknięcia sytuacji, w której zaskarżenie środka ochronnego miałoby skutek zawieszający. A zatem zasada poszanowania prawa do obrony, mimo iż znajduje ona zastosowanie w obu przypadkach, ma różne konsekwencje w zależności od tego, czy stosuje się ją do decyzji wydanej przez Komisję w sprawie ukarania przedsiębiorstw winnych naruszenia prawa konkurencji, czy też do wydania przez krajowe władze sanitarne decyzji w sprawie ochrony zdrowia ludzkiego.
38. W świetle powyższych uwag należy zaproponować Trybunałowi, by odpowiedział na pytania czwarte i piąte sądu krajowego, iż prawo wspólnotowe nie stoi na przeszkodzie przyznaniu znacznej swobody uznania władzom krajowym w celu podjęcia bez zwłoki środków ochronnych dla zwalczania wirusa pryszczycy w przypadku, gdy pozytywne wyniki analiz pochodzące z laboratorium wykazały ryzyko zarażenia.
III – Wnioski
39. W świetle przedstawionych uwag proponuję Trybunałowi, by odpowiedział na pytania przedstawione przez College van Beroep het bedrijfsleven w sposób następujący:
1) Jednostka nie może powoływać się na skutek bezpośredni art. 11 i 13 dyrektywy Rady 85/511/EWG z dnia 18 listopada 1985 r. wprowadzającej środki wspólnotowe w sprawie zwalczania pryszczycy, zmienionej dyrektywą Rady 90/423/EWG z dnia 26 czerwca 1990 r., w celu zaskarżenia środka ochronnego w postaci uboju podjętego po tym, jak na podstawie pozytywnych wyników analiz próbek pobranych w gospodarstwie zostało wykazane istnienie ryzyka zarażenia pryszczycą, i to nawet wówczas, gdy nazwa laboratorium, które wykonało analizy, nie odpowiada nazwie wymienionej w załączniku B do dyrektywy.
2) Prawo wspólnotowe nie stoi na przeszkodzie przyznaniu zn acznej swobody uznania władzom krajowym w celu podjęcia bez zwłoki środków ochronnych dla zwalczania wirusa pryszczycy w przypadku, gdy pozytywne wyniki analiz pochodzące z laboratorium wykazały ryzyko zarażenia.
(1) .
(2)  –	Dz.U. L 315, str. 11.
(3)  –	Dz.U. L 224, str. 13.
(4)  –	Przepis ten przewiduje w szczególności:
–	„1. Państwa członkowskie zapewniają, aby [...] niezwłocznie podejmowano z urzędu badania mające na celu potwierdzenie występowania choroby lub jej wykluczenie, oraz w szczególności, aby urzędowy lekarz weterynarii pobrał niezbędne próbki lub otrzymał je pobrane do badania laboratoryjnego.
–	Jak tylko podejrzenie choroby zostaje zgłoszone, właściwe władze ustanawiają urzędowy dozór nad danym gospodarstwem i nakazują w szczególności, aby:
[...]
–	wszystkie zwierzęta należące do gatunków podatnych na terenie gospodarstwa były przetrzymywane w ich pomieszczeniach bytowych lub w innych, w których mogą być odizolowane [...]”.
(5)
–	Decyzja 92/380/EWG (Dz.U. L 198, str. 54).
(6)
–	Decyzja 2003/11/WE (Dz.U. L 7, str. 82).
(7)
–	Dz.U. L 306, str. 1.
(8)
–	Dz.U. L 88, str. 21.
(9) –	Wyrok z dnia 10 marca 2005 r. w sprawach połączonych C‑96/03 i C‑96/03, Zb.Orz. str. I‑1895. Dyrektywa 2003/85/WE przewiduje ponadto w art. 1 ust. 2: „Państwom członkowskim pozostawia się swobodę podejmowania bardziej rygorystycznych działań w zakresie objętym niniejszą dyrektywą”.
(10)
–	Cytowane w pkt 6–8 niniejszej opinii.
(11)  –	Wyroki z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C‑6/90 i C‑9/90 Francovich i in., Rec. str. I‑5357, pkt 11, z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C‑62/00 Marks & Spencer, Rec. str. I‑6325, pkt 25 oraz z dnia 5 października 2004 r. w sprawie C‑397/01 Pfeiffer i in., Rec. str. I‑8835, pkt 103.
(12)  –	Motyw trzeci decyzji 92/380: „art. 13 dyrektywy 85/511/EWG upoważnił Komisję do przeprowadzania kontroli na miejscu w celu sprawdzenia, czy zatwierdzone laboratoria wskazane w załącznikach A i B do wspomnianej dyrektywy spełniają normy minimalne ustalone przez Food and Agriculture Organisation (FAO) oraz w celu wprowadzania zmian do wykazu laboratoriów w oparciu o wyniki inspekcji”.
(13)
–	Motyw trzeci dyrektywy 90/423: „[...] stwierdzono, że istnieje ryzyko związane z manipulowaniem wirusem w laboratoriach, spowodowane możliwością jego przedostania się na miejscowe podatne zwierzęta oraz ryzyko związane z używaniem szczepionki, jeżeli procedury dezaktywacji nie zapewnią, że będzie bezpieczna”.
(14)
–	Cytowany w punktach 7 i 8 niniejszej opinii.
(15)  –	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Tempelman i van Schaijk.
(16)  –	Wyrok z dnia 30 kwietnia 1996 r. w sprawie C‑194/94 CIA Security International, Rec. str. I‑2201.
(17)  –	Wyrok z dnia 16 czerwca 1998 r. w sprawie C‑226/97, Lemmens, Rec. str. I‑3711.
(18) –	Dz.U. L 109, str. 8.
(19)  –	Dz.U. L 81, str. 75.
(20)  –	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Lemmens, pkt 32.
(21) –	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Tempelman i van Schaijk.
(22)  –	Zobacz pkt 46 mojej opinii przedstawionej w ww. sprawie Tempelman i van Schaijk.
(23)  –	Artykuł 2 ust. 2 lit. c) dyrektywy.
(24)  –	W drodze analogii z kontrolą uprawnień Komisji przez sądy wspólnotowe zobacz wyrok z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie C‑189/01 Jippes i in., Rec. str. I‑5689.
(25) –	Pytanie to może być sformułowane w odmienny sposób, jeśli wynik analizy jest negatywny. O ile bowiem wynik pozytywny potwierdza istnienie ryzyka zarażenia, to z wyniku negatywnego nie można automatycznie wnioskować, że gospodarstwo jest zdrowe, ponieważ analizy są wykonywane jedynie w stosunku do określonych zwierząt. Dlatego też w takim przypadku nie wyklucza się, że władze krajowe mogą zgodnie z prawem podjąć środki ochronne w postaci uboju, jeśli w gospodarstwie zostały stwierdzone kliniczne symptomy zarażenia.
(26) –	W szczególności wyrok z dnia 24 października 1996 r. w sprawie C‑32/95 P Lisrestal, Rec. str. I‑5373.
(27) –	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Tempelman i van Schaijk, pkt 49.