61998CC0238_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Spørgsmålet i denne sag er, hvorvidt det kan kræves af en medlemsstat, at den med henblik på tilladelse af udøvelse af lægegerning tager hensyn til en fællesskabsborgers erfaring og kvalifikationer, hvis eksamensbevis som læge er blevet erhvervet i et land uden for Det Europæiske Fællesskab, men anerkendt i en anden medlemsstat, bl.a. nævnte person har opnået specialistanerkendelse i denne anden medlemsstat.
Faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne i hovedsagen
2 De faktiske omstændigheder kan, således som de er gengivet i forelæggelseskendelsen og de forskellige indlæg ved Domstolen, gengives som følger.
3 Dr. Hocsman var oprindelig argentinsk statsborger. Han erhvervede spansk statsborgerskab i 1986, og efter iværksættelsen af denne sag ved den spanske ret, fransk statsborgerskab.
4 Dr. Hocsman er indehaver af et eksamensbevis som læge, udstedt i 1977 af Buenos Aires' Universitet. I 1980 blev dette eksamensbevis anerkendt af det spanske Ministerium for Højere Uddannelse og Forskning som ligestillet med det spanske eksamensbevis »Licenciado en Medicina y Cirugía« (eksamensbevis i medicin og kirurgi), og Hocsman fik tilladelse til at udøve lægegerning i Spanien på samme betingelser som en indehaver af dette spanske eksamensbevis. Siden 1981 har han været medlem af »Collegi Oficial de Metges de Barcelona« (Foreningen af Læger i Barcelona).
5 I 1982 fik dr. Hocsman af Ministeriet for Uddannelse og
Videnskab til akademisk brug tildelt eksamensbevis for specialisering i urologi. I 1986 anerkendte ministeriet, at dr. Hocsman kunne udnytte dette eksamensbevis erhvervsmæssigt, efter at han havde erhvervet spansk statsborgerskab. Det fremgår af forskellige attestationer, at han har fulgt de nødvendige kurser med henblik på at opnå dette bevis, og at han senere har besat forskellige stillinger som tilknyttet læge eller som reservelæge i Spanien, og siden 1990 også i Frankrig, og i begge lande arbejdet som speciallæge i urologi.
6 Tilsyneladende har dr. Hocsman været ansat i Frankrig på forskellige hospitaler på grundlag af en række kontrakter med fast varighed i henhold til bestemmelser, som gør det muligt for offentlige institutioner under en læges ansvar at ansætte personer med eksamensbeviser, som de har erhvervet uden for Fællesskabet eller uden for det europæiske økonomiske område. Disse bestemmelser blev ophævet i 1995, hvilket indebar, at dr. Hocsmans kontrakt ikke længere kunne fornys, da den udløb. Dr. Hocsman har, som angivet i retsmødet, været arbejdsløs siden udløbet af 1997.
7 I 1996 ansøgte dr. Hocsman om at blive optaget i Frankrigs fortegnelse over læger, den franske lægeforening, med henblik på privat at kunne virke som speciallæge. Denne forening meddelte ham, at hans argentinske lægebevis ikke kunne anerkendes »som følge af direktiv af 25. juli 1978 for Rådet for De Europæiske Fællesskaber, navnlig direktivets artikel 7«. Lægeforeningen har tilsyneladende herved henvist til artikel 7 i Rådets direktiv 78/686/EØF (vedrørende tandlæger) (1), således som direktivet blev fortolket af Domstolen i sagen Tawil-Albertini (2).
8 Den 11. april 1997 ansøgte dr. Hocsman tilsyneladende efter det råd, som var blevet givet ham i skrivelsen fra lægeforeningen, hvori det afslog hans ansøgning om at blive optaget i den franske lægefortegnelse, Sundhedsministeriet om tilladelse til at udøve lægegerning i Frankrig som urolog.
9 Besvarelsen på den ansøgning er tilsyneladende indeholdt i en skrivelse af 27. juni 1997 til dr. Hocsman fra ministeren for Beskæftigelse og Solidaritet, hvori denne udtalte følgende:
»... Dr. Hocsman opfylder ikke betingelserne for at udøve lægegerning i Frankrig ...
I dommen i sagen Tawil-Albertini ... har Domstolen ... fortolket artikel 7 i Rådets direktiv 78/686/EØF ... Domstolen fastslog, at medlemsstaterne ikke efter artikel 7 i direktivet er forpligtet til at anerkende eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, der ikke vedrører en tandlægeuddannelse i en af Fællesskabet medlemsstater.
Denne fortolkning må finde anvendelse på fællesskabsbestemmelserne om udøvelse af lægegerningen; følgelig giver det argentinske eksamensbevis, som dr. Hocsman har, og som er anerkendt af de spanske myndigheder som ligestillet med et spansk eksamensbevis, ikke ret til udøvelse af lægegerning i Frankrig.
...«
10 Dr. Hocsman anfægtede afgørelsen af 27. juni 1997 ved Tribunal Administratif de Châlons-en-Champagne, som den 23. juni 1998 fastslog, at hverken Rom-traktatens bestemmelser eller direktivets bestemmelser forpligter en medlemsstat til at anerkende et eksamensbevis, som ikke attesterer en lægeuddannelse i en af medlemsstaterne, hvorfor afgørelsen fra ministeren for Beskæftigelse og Solidaritet ikke var behæftet med nogen retlig mangel. I henhold til EF-traktatens artikel 52 (efter ændring nu artikel 43 EF), således som bestemmelsen er blevet fortolket af Domstolen, skal medlemsstaten dog, når en person ansøger om tilladelse til at udøve et erhverv, hvortil der kræves et eksamensbevis eller et fagligt kvalifikationsbevis, tage hensyn til de beviser, som den pågældende har erhvervet med henblik på at udøve dette erhverv i en medlemsstat, og herved foretage en sammenligning mellem de kvalifikationer, der attesteres ved disse eksamensbeviser, og de kundskaber og kvalifikationer, der kræves i henhold til de nationale regler. Tribunal Administratif de Châlons-en-Champagne udsatte sagen og forelagde Domstolen følgende spørgsmål:
»Bør en ligestilling, der er givet i en medlemsstat medføre, at en anden medlemsstat, på grundlag af Rom-traktatens artikel 52, skal undersøge, om de ved denne ligestilling anerkendte erfaring og kvalifikationer svarer til dem, som kræves efter de nationale eksamensbeviser og kvalifikationsbeviser, navnlig i det tilfælde, hvor den der har fået ligestilling, er indehaver af et eksamensbevis for en specialisering, som er opnået i en medlemsstat, og som er omfattet af anvendelsesområdet for direktivet om gensidig anerkendelse af eksamensbeviset?«.
11 Dr. Hocsman, den finske, den franske, den italienske, den spanske, Det Forenede Kongeriges regering og Kommissionen har indgivet skriftlig indlæg. Under retsmødet er der blevet afgivet mundtlige indlæg på dr. Hocsmans vegne, og af den franske, italienske, hollandske og spanske regering samt af Kommissionen.
12 Kommissionen har under retsmødet anført, at en række læger befinder sig i samme situation som dr. Hocsman, og at denne situation har givet anledning til adskillige klager. Den franske regering har oplyst, at der årligt anerkendes 300-400 udenlandske eksamensbeviser som læge, og at ca. 1200 læger med udenlandsk eksamensbevis udøver deres virksomhed i Frankrig. Det er derfor klart, at Domstolens dom, selv om den alene kan bibringe en besvarelse af det spørgsmål, der er forelagt den i denne sag, vil have langt videre rækkevidde.
De relevante fællesskabsretlige bestemmelser
13 I henhold til EF-traktatens artikel 52 (efter ændring nu artikel 43 EF), »... skal de restriktioner, som hindrer statsborger i en medlemsstat at etablere sig på en anden medlemsstats område ... ophæves ...« (»... forbud i den ændrede udgave«).
14 EF-traktatens artikel 57 (efter ændring nu artikel 47 EF) bestemmer, at Rådet skal udstede direktiver om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser og samordnede bestemmelser om adgang til at optage og udøve selvstændig erhvervsvirksomhed. Bestemmelsen fastsætter dernæst følgende:
»3. For så vidt angår udøvelsen af lægegerning ..., forudsætter den gradvise ophævelse af restriktionerne en samordning af de betingelser, der er opstillet af de forskellige medlemsstater for udøvelse af sådanne erhverv.«
15 På området for gensidig anerkendelse af lægebeviser og samordning af bestemmelser om udøvelse af lægegerning er der siden 1975 blevet udstedt en række direktiver fra Rådet (3). Det direktiv, der er gældende nu, er direktiv 93/16/EØF (4) (herefter »direktivet«).
16 Direktivets artikel 2 bestemmer følgende: »Hver medlemsstat anerkender de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, der udstedes til medlemsstaternes statsborgere af de øvrige medlemsstater i overensstemmelse med artikel 23, og som er anført i artikel 3, ved at tildele dem den samme virkning på sit område for så vidt angår adgang til og udøvelse af virksomhed som læge, som de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, den selv udsteder.«
17 Listen i artikel 3 omfatter det spanske eksamensbevis »Título Licenciado en Medicina y Cirugía (eksamensbevis som læge og kirurg)«. Artikel 23 bestemmer, at medlemsstaterne gør adgangen til at optage og udøve virksomhed som læge betinget af besiddelse af de i artikel 3 omhandlede diplomer og eksamensbeviser og fastsætter minimumsbetingelserne for den erfaring, som hermed attesteres: de pågældende studier skal bl.a. omfatte mindst seks års studier eller 5 500 timer teoretisk og praktisk undervisning.
18 Direktivets artikel 4, 5 og 25 indeholder lignende bestemmelser om eksamensbevis som speciallæge. I henhold til artikel 4 skal hver medlemsstat anerkende de eksamensbeviser, der er angivet i artikel 5 og udstedt til medlemsstaternes statsborgere af de øvrige medlemsstater i henhold til bl.a. artikel 24.
19 Artikel 5 anfører for Spaniens vedkommende »Título de Especialista« (speciallæge), udstedt af Ministeriet for Uddannelse og Videnskab, og bestemmelsen angiver, at urologi omfattes af de speciallægeuddannelser, som artikel 4 og 5 finder anvendelse på. Artikel 24 fastsætter de betingelser, som eksamensbeviset for en speciallægeuddannelse mindst skal opfylde. Erhvervelsen af internationale eksamensbeviser forudsætter gennemførelse og godkendelse af seks års studier og kan kun udstedes til personer, der har en af de i direktivets artikel 3 angivne grunduddannelser som læge med eksamensbeviser herfor, og som er udstedt efter den i artikel 23 krævede uddannelsesperiode.
20 I henhold til ovenstående direktivs bestemmelser skal en medlemsstat anerkende eksamensbeviser for en lægelig grunduddannelse, der er udstedt i en anden medlemsstat, såfremt eksamensbeviset opfylder visse mindstekrav. Det samme gælder for eksamensbeviserne som speciallæge, der opfylder visse mindstekrav, såfremt den i direktivet foreskrevne lægelige grunduddannelse er blevet afsluttet.
21 Jeg skal nævne tre andre direktivbestemmelser. Artikel 9, stk. 2, bestemmer, at eksamensbeviser som speciallæge, der er opnået i Spanien og i Portugal, og som attesterer en uddannelse, der er påbegyndt inden den 1. januar 1986, og som ikke opfylder mindstekravene til den foreskrevne uddannelse, alligevel skal anerkendes, såfremt de attesterer udøvelse af den pågældende virksomhed i et tilstrækkeligt tidsrum (dr. Hocsman opnåede i 1992 et certifikat fra det spanske Ministerium for Uddannelse og Videnskab, som attesterede, at det bevis som speciallæge, som han havde opnået efter en uddannelse af kun to års varighed, var omfattet af dem, der var angivet i det dagældende direktiv (5), samt, at han havde udøvet virksomhed som speciallæge i seks år, hvorfor han opfyldte kravene i nævnte direktivs artikel 9, stk. 2, således at hans eksamensbevis kunne anerkendes i en anden medlemsstat i Fællesskabet).
22 Artikel 23, stk. 5 bestemmer følgende: »Dette direktiv udelukker ikke medlemsstaternes mulighed for på deres eget område efter deres egen lovgivning at give indehavere af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, som ikke er erhvervet i en medlemsstat, adgang til at optage og udøve virksomhed som læge« (6).
23 Jeg skal herved anføre, at et forslag til ændring af direktivet, som Kommissionen har forelagt (7) indeholder følgende bestemmelse: »Medlemsstaterne tager de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser [...] for læger i betragtning, som den pågældende har erhvervet uden for Den Europæiske Union, når disse eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser er blevet anerkendt i en medlemsstat, tillige med uddannelse og/eller erhvervserfaring, der er opnået i en medlemsstat«.
24 Direktivets artikel 20, stk. 3, bestemmer endelig, at »medlemsstaterne drager omsorg for, at de begunstigede i deres egen og i deres patienters interesse om nødvendigt erhverver sig de nødvendige sproglige kundskaber for udøvelse af deres faglige virksomhed i værtslandet«.
25 Foruden forpligtelsen til at anerkende eksamensbeviser for læger, der opfylder visse mindstekrav, som jeg har angivet, skal medlemsstaterne også i visse konkrete tilfælde, anerkende faglige uddannelsesperioder, som skal kompensere for det forhold, at visse mindstekrav ikke er opfyldt, navnlig med hensyn til uddannelsesperioden, og sikre sig, at de pågældende råder over visse sproglige kundskaber. Desuden skal jeg anføre, at mens medlemsstaterne er forpligtet til gensidigt at anerkende eksamensbeviser, der er opnået i Fællesskabet, er de ikke forpligtet til at anerkende eksamensbeviser, der er udstedt uden for Fællesskabet.
Retsstillingen i henhold til direktivet
26 Skønt Tribunal Administratif ikke udtrykkeligt har forelagt Domstolen et spørgsmål om selve direktivet, finder jeg det hensigtsmæssigt først at undersøge direktivets betydning. De medlemsstater, som har indgivet indlæg samt Kommissionen selv, har anført, at direktivet ikke forpligter medlemsstaterne til at anerkende et eksamensbevis for læger efter fuldendt grunduddannelse, som er opnået uden for Fællesskabet, selv om eksamensbeviset er blevet anerkendt som ligestillet i en anden medlemsstat.
27 Med henblik herpå henviser direktivets artikel 2 og artikel 23, stk. 1, til eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser som læge som opført i artikel 3, hvis besiddelse er en betingelse for at opnå anerkendelse i en anden medlemsstat. Jeg mener derfor, at en person, som ikke besidder et sådant eksamensbevis for fuldendt grunduddannelse som læge, ikke omfattes af direktivets bestemmelser om gensidig anerkendelse. Selv om det ikke påhviler Domstolen at fastlægge sagens faktiske omstændigheder, er det ubestridt, at dr. Hocsman ikke er indehaver af et af de kvalifikationsbeviser, der er opført i artikel 3, men snarere et bevis for fuldendt lægelig grunduddannelse, opnået uden for Fællesskabet, der er blevet anerkendt af en medlemsstat, Spanien, som sidestillet med et kvalifikationsbevis, som figurerer på nævnte liste.
28 Dette støttes også af artikel 23, stk. 5, hvoraf fremgår, at en medlemsstat kan, men ikke skal, anerkende et kvalifikationsbevis, som er erhvervet uden for Fællesskabet, og at en sådan anerkendelse ifølge direktivet alene har virkning på den pågældende medlemsstats område. Jeg skal understrege, at hensigten med den foreslåede ændring (8) er at sikre, at der tages hensyn til sådanne kvalifikationsbeviser.
29 Som flere parter har angivet i deres indlæg, støttes dette også af Domstolens domme i sagerne Haim I (9) og Tawil-Albertini (10), som begge vedrørte et samordningsdirektiv om udøvelse af tandlægevirksomhed (11), og som indeholdt tilsvarende bestemmelser som dette direktiv.
30 Sagen Haim I vedrørte en ansøgning fra en fællesskabsborger om at blive undtaget fra kravet om at gennemføre en forberedende turnus for at kunne praktisere for en sygeforsikring. Domstolen fastslog, at direktiv 78/686 ikke afskar en medlemsstat fra at kræve, at en statsborger fra en anden medlemsstat, som er i besiddelse af et kvalifikationsbevis, erhvervet inden for Fællesskabet, skal gennemføre en forberedende turnus, selv om dette bevis var blevet anerkendt af en anden medlemsstat som sidestillet med et bevis, der figurerer i direktivet, og denne person havde opnået tilladelse til at praktisere i denne anden medlemsstat (12).
31 Sagen Tawil-Albertini vedrørte ligeledes en ansøgning om, at den pågældende person kunne arbejde i en medlemsstat, idet han var i besiddelse af et kvalifikationsbevis opnået uden for Fællesskabet, som var blevet anerkendt af i hvert fald én medlemsstat. Domstolen fastslog: »at medlemsstaterne ikke efter direktiv 78/686/EØF er forpligtet til at anerkende eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, der ikke vedrører tandlægeuddannelse i en af Fællesskabets medlemsstater« (13).
32 Det karakteristiske i denne sag er, at denne pågældende person tilsyneladende har opnået et kvalifikationsbevis som speciallæge, som er opført i direktivet.
33 Dette er dog ikke ubestridt, eftersom den spanske regering har anført, at dr. Hocsmans eksamensbevis ikke udgør et sådant kvalifikationsbevis. Den spanske regering har i retsmødet frafaldet det argument, som den oprindelig havde fremført, nemlig at eksamensbeviset alene vedrørte en universitetsuddannelse men ikke et kvalifikationsbevis for speciallæger, eftersom dette modsagdes af en skrivelse fra ministeren for Uddannelse og Videnskab, dateret den 12. april 1986, som anerkendte, at det universitetseksamensbevis, som dr. Hocsman tidligere havde erhvervet, gav ret til at virke som speciallæge. Den spanske regering har dog anført, at kvalifikationsbeviser for speciallæge var blevet givet dr. Hocsman efter kun to års praksis og derfor ikke var omfattet af direktivets anvendelsesområde. Jeg mener dog, at eksamensbeviset kan henhøre under direktivets anvendelsesområde i henhold til artikel 9, stk. 2, og til dr. Hocsmans efterfølgende praksisperiode i Spanien, såfremt dr. Hocsmans eksamensbevis, havde været en af dem, som var omfattet af artikel 3 og 23.
34 Det er efter min mening irrelevant for retsstilling i henhold til direktivet i denne sag at afgøre, om der reelt foreligger et kvalifikationsbevis for speciallæge. Jeg mener, at den omstændighed, at der ikke er opnået noget bevis for eksamen for en fuldendt grunduddannelse som læge i en medlemsstat indebærer, at der ikke kan støttes ret på bestemmelserne om gensidig anerkendelse af kvalifikationsbeviset for speciallæge, selv om et sådant kvalifikationsbevis var blevet opnået i en medlemsstat.
35 Direktivets artikel 4 gør anerkendelsen som speciallæge betinget af de betingelser, der bl.a. er fastsat i artikel 5 og 24. Det fremgår klart af artikel 24, stk. 1, litra a), og stk. 2, at medlemsstaterne gør udstedelsen af et kvalifikationsbevis for speciallæger betinget af besiddelsen af et bevis for en grunduddannelse, som er blevet opnået i en medlemsstat. Det fremgår af direktivet og dets beslutninger (14), at dets formål er at sikre en samordning af visse minimumskriterier som betingelse for pligt til gensidig anerkendelse. Anerkendelse af kvalifikationsbeviser som speciallæge i direktivets sammenhæng forudsætter, at der er opnået en vis samordning på dette område.
36 Jeg mener derfor, at når en person er i besiddelse af bevis for grunduddannelse som læge, som er erhvervet uden for Fællesskabet og et kvalifikationsbevis som speciallæge, der er tildelt af en medlemsstat på grundlag af medlemsstatens selvstændige anerkendelse af den nævnte eksamen, er de øvrige medlemsstater ikke i henhold til direktivet forpligtet til at anerkende nogen af disse to beviser. Jeg skal følgelig gennemgå traktatens bestemmelser.
Retsstillingen i henhold til traktatens artikel 52 (efter ændring nu artikel 43 EF)
37 Det blev indledningsvis anført af såvel den italienske som den spanske regering, og under retsmødet støttet af den franske regering, at Domstolens praksis vedrørende EF-traktatens artikel 52 ikke finder anvendelse i denne sag. Det blev anført, at den frie etableringsret med hensyn til udøvelse af lægegerning kun gælder inden for rammerne af artikel 57, stk. 3 (efter ændring nu artikel 47, st. 3, EF) (15), og nu er et forhold, som er udtømmende reguleret ved direktivet. Retspraksis vedrørende den tidligere bestemmelse angår derimod udøvelse af erhverv som advokat (dommen i sagen Vlassopoulou (16)) eller som ejendomsmægler (dommen i sagen Aguirre Borrell m.fl. (17)), på et tidspunkt, hvor der endnu ikke var vedtaget noget samordningsdirektiv med hensyn til disse erhverv. Den retspraksis er følgelig irrelevant for udøvelse af erhvervet som læge.
38 Jeg mener, at disse argumenter må forkastes.
39 Traktaten selv forbyder allerede begrænsninger i fællesskabsborgernes ret til etablering. Direktivernes rolle er at indføre minimumskrav, inden for hvilke den gensidige anerkendelse af faglige kvalifikationer, der er erhvervet i Fællesskabet, ikke kun er mulig, men også bindende. Formålet med traktatens artikel 57, stk. 3, er derfor ikke at indføre en etableringsret for udøvelse af lægegerning, men ganske enkelt at undgå indførelse af en gensidig anerkendelse af kvalifikationer uden en samordning af de bestemmelser, som regulerer udøvelsen heraf. Bestemmelsen erstatter ikke den grundlæggende ret til fri etablering, som indrømmes alle erhverv i henhold til traktatens artikel 52, uanset om der er tale om udøvelse af lægegerning eller af andre erhverv.
40 Domstolen fastslog i Vlassopoulou-dommen og i Aguirre Borrell-dommen, at »ved at bestemme, at etableringsfriheden skal være gennemført ved udløbet af overgangsperioden, foreskriver artikel 52 en præcis forpligtelse til at nå dette resultat, hvis opfyldelse skal lettes, men ikke være betinget af iværksættelsen af en plan med gradvise foranstaltninger« (18).
41 Som anført ville det være paradoksalt, hvis et direktiv kunne begrænse retten til etablering ved at ophæve en rettighed, som utvivlsomt ville have eksisteret i kraft af traktaten, såfremt direktivet bliver vedtaget. Som senere anført tog Domstolen i Haim I-dommen hensyn til ansøgerens ret i henhold til traktaten (19), selv om der var blevet udstedt et samordningsdirektiv på det pågældende område.
42 Det er korrekt, at Kommissionens aktuelle forslag om ændring af direktivet (20) udtrykkeligt indeholder en forpligtelse til at tage hensyn til kvalifikationsbeviser, der er erhvervet uden for Fællesskabet, og som er blevet anerkendt i en medlemsstat. Jeg mener imidlertid, at den italienske regering ikke kan udlede, at der ikke på nuværende tidspunkt foreligger en sådan forpligtelse. Det fremgår nemlig klart af sjette betragtning til Kommissionens forslag, at formålet med den foreslåede ændring er at bringe direktivet i overensstemmelse med Haim I-dommen, altså den retstilstand, som allerede gælder i henhold til traktaten.
43 Eftersom hverken traktatens artikel 57, st. 3, eller direktivet i forbindelse med denne bestemmelse har forrang fremfor den frie etableringsret i henhold til artikel 52, er retspraksis vedrørende sidstnævnte bestemmelse fortsat gældende.
44 Domstolen fastslog i Vlassopoulou-dommen følgende:
»16 [...] når der til en medlemsstat indgives ansøgning om tilladelse til at udøve et erhverv, hvortil adgangen ifølge den nationale ret er betinget af, at vedkommende har et eksamensbevis eller erhvervsmæssige kvalifikationer, skal medlemsstaten tage hensyn til eksamensbeviser, certifikater eller andre kvalifikationsbeviser, som vedkommende har erhvervet med henblik på at kunne udøve dette erhverv i en anden medlemsstat, idet den skal foretage en sammenligning mellem den kompetence, der er dokumenteret ved beviserne, og de krav om kundskaber og kvalifikationer, der stilles i de nationale regler.
17 Værtslandets myndigheder skal ved denne undersøgelse objektivt kunne konstatere, at indehaveren af et udenlandsk eksamensbevis har kundskaber og kvalifikationer, som er, om ikke identiske med, så dog i det mindste på samme niveau som de kundskaber og kvalifikationer, der attesteres ved det i landet selv udstedte eksamensbevis. Ved denne vurdering af spørgsmålet om ligestilling af det udenlandske eksamensbevis skal der alene tages hensyn til det kundskabs- og kvalifikationsniveau, som en person med et sådant eksamensbevis må formodes at have opnået, når henses til indholdet af den teoretiske og praktiske uddannelse, der ifølge eksamensbeviset er gennemført [...].
[...]
19 Hvis det på grundlag af sammenligningen af eksamensbeviserne kan konstateres, at de kundskaber og kvalifikationer, der er dokumenteret ved det udenlandske eksamensbevis, svarer til de krav, der stilles i de nationale bestemmelser, er medlemsstaten forpligtet til at anerkende, at eksamensbeviset opfylder disse krav. Hvis der ved sammenligningen derimod kun fremgår delvis overensstemmelse mellem kundskaberne og kvalifikationerne, er værtslandet berettiget til at kræve, at vedkommende dokumenterer, at han har erhvervet de manglende kundskaber og kvalifikationer.
20 Det tilkommer de kompetente myndigheder i medlemsstaterne og ligeledes de nationale myndigheder vurderer, om en erhvervserfaring, der er erhvervet enten i oprindelsesmedlemsstaten eller i værtslandet, helt eller delvis kan anses for tilstrækkelig til at opfylde dette krav.
21 Hvis der efter medlemsstatens regler kræves en praktisk uddannelse eller erhvervspraktik, tilkommer det ligeledes medlemsstatens myndigheder at vurdere, om den erhvervserfaring, der er erhvervet enten i oprindelsesmedlemsstaten eller i værtslandet, helt eller delvis kan anses for tilstrækkelig til at opfylde dette krav.«
45 Dette resultat blev bekræftet i dommene i sagen Aguirre Borrell (21), Haim I (22) og Aranitis (23). Domstolen fastslog bl.a. i Haim I-dommen, at der skulle tages hensyn til Haims faglige erfaring, han havde erhvervet som fungerende tandlæge i en anden medlemsstats sociale sikringsordning, og fastslog, at »det en medlemsstats myndigheder ikke ifølge traktatens artikel 52 kan afslå at meddele anerkendelse som tandlæge for en sygeforsikring til en statsborger fra en anden medlemsstat, der ikke er i besiddelse af et af de i artikel 3 i direktiv 78/686 nævnte eksamensbeviser, men har fået meddelt autorisation som tandlæge i begge medlemsstater og faktisk arbejdet som tandlæge i dem begge, med den begrundelse, at han ikke har gennemført den forberedne turnus, der stilles krav om i den første stats lovgivning, uden at undersøge, om den pågældendes hidtidige faglige erfaring helt eller delvis opfylder det krav til faglig erfaring, der stilles i nævnte lovgivning.«
46 Traktatens bestemmelser om den frie etableringsret gælder for en person som dr. Hocsman, idet han på det pågældende tidspunkt var statsborger i en medlemsstat, der ansøgte om tilladelse om at udøve det erhverv, hvortil han havde opnået kvalifikationsbeviser i en anden medlemsstat. I henhold til disse bestemmelser er der ingen begrænsning i en sådan persons ret til etablering.
47 Den omstændighed, at dr. Hocsman senere har erhvervet fransk statsborgerskab enten foruden eller i stedet for hans spanske statsborgerskab, er irrelevant i denne sag. Domstolen har gentagne gange fastslået, at medlemsstaterne ikke kan afslå at anvende fællesskabsretten på de statsborgere, som har udnyttet deres ret til fri etablering, og som dernæst vender tilbage til deres oprindelsesmedlemsstat (24). Dette krav gælder klart mere i tilfælde, hvor fællesskabsborgeren har erhvervet værtsmedlemsstatens statsborgerskab under sin bopæl dér.
48 Det er derfor klart, at traktatens bestemmelser tilsigter at ophæve ikke kun forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men også hindringer for den frie etableringsret, som kan bero på forskelle i nationale krav vedrørende kvalifikationer (25).
49 Det er derfor klart, at en medlemsstat, hvori der ansøges om tilladelse til udøvelse af praksis, skal tage hensyn til alle de forhold på grundlag af hvilken, den pågældende person har kunnet udøve sin virksomhed i Fællesskabet. I denne sag indebærer dette dr. Hocsmans bevis for den lægelige kandidateksamen (anerkendt af Spanien), hans kvalifikationsbevis for speciallæge og hans langvarige praktiske erfaring. Desuden skal der (i analogi med sagerne Haim og Fernández de Bobadilla (26)), tages hensyn til hans erfaring i den medlemsstat, hvori han ansøger om autorisation, nemlig dr. Hocsmans ansættelse som urolog på franske hospitaler tilsyneladende uden afbrydelser fra 1990-1997.
50 Det fremgår desuden af retspraksis, at de nationale myndigheder, når de sammenligner fællesskabsborgeres kundskaber og kvalifikationer med dem, der kræves efter national lovgivning, skal følge en fremgangsmåde, som overholder navnlig fællesskabsretten om effektiv beskyttelse af grundrettigheder, som ved traktaten er tillagt statsborgerne i Fællesskabet. Den pågældende person skal kunne erkende grundene til enhver afgørelse fra disse myndigheder i forbindelse med denne sammenligning, og afgørelsen skal kunne indbringes for domstolene med henblik på prøvelse af dens lovlighed efter fællesskabsretten (27).
51 Dette indebærer i denne sag, at ethvert afslag på at tillade dr. Hocsman at udøve lægegerning som urolog i Frankrig skal være ledsaget af en klar og uanfægtelig begrundelse for, hvorfor han ikke opfylder de krævede betingelser. Det fremgår ikke af den ved den nationale ret anfægtede afgørelse, at denne indeholder en begrundelse eller nogen henvisning til hans kvalifikationer og erfaringer.
52 Hvis de franske myndigheder imidlertid efter at have foretaget den nødvendige bedømmelse skulle finde, at dr. Hocsmans kvalifikationsbeviser ikke fuldstændigt svarer til dem, der kræves for udøvelse af lægegerningen som urolog i Frankrig, skal de, som anført i præmis 19 i Vlassopoulou-dommen give denne mulighed for at godtgøre, at han har erhvervet de pågældende kundskaber og kvalifikationsbeviser, som mangler.
53 Under de i denne sag foreliggende omstændigheder, hvor en person råder over kvalifikationer og erfaringer, der kan efterprøves, navnlig kvalifikationer og erfaringer erhvervet i en medlemsstat og så meget mere i værtsmedlemsstaten - står det klart, at den pågældende bedømmelse alene skal bestå i at vurdere de kundskaber og kvalifikationer, som ikke er tilstrækkeligt godtgjorte. Dette må ikke anvendes som påskud til at undergive den pågældende en fuldstændig eksamen i alle fagene i forbindelse med kandidateksamen og kvalifikationsbeviset for speciallæge, idet dette i praksis ville indebære et afslag på at anvende princippet om den frie bevægelighed, som er fastsat i traktaten og uddybet i Domstolens praksis.
Sprogproblemet
54 Jeg skal i forbindelse med min sidste bemærkning behandle et problem i denne sag, som ikke er rejst af den nationale ret, men af dr. Hocsman, som har anført, at det ville være meget vanskeligt for ham at bestå en eksamen i almen medicin på fransk. Dette er imidlertid et spørgsmål, som kan indebære en mulig diskrimination (28) eller en uberettiget begrænsning af den frie etableringsret.
55 I henhold til direktivet kan det kræves, at de pågældende ansøgere har erhvervet »det nødvendige sprogkundskab for at udøve deres erhverv i værtsmedlemsstaten«. Denne betingelse var problemet med hensyn til en tilsvarende bestemmelse i direktiv 78/686 i Haim II-dommen (29), der var en udløber af Haim I-dommen, og hvori Haim krævede erstatning af den tyske stat på grund af de begrænsninger i hans karriere, som voldtes ham ved denne stats afslag på at give tilladelse til at drive praksis inden for den tyske sikringsordning. Domstolen har endnu ikke afsagt dom i denne sag, men generaladvokat Mischo har udtømmende behandlet dette problem i sit forslag til afgørelse (30), i hvis konklusion jeg principielt er enig i.
56 Jeg er, hvilket er det vigtigste, fuldstændig enig med den opfattelse, at enhver vurdering af den pågældendes sprogkundskaber skal overholde proportionalitetsprincippet (31). Generaladvokat Mischo fremhæver to forhold, der bør tages hensyn til: Muligheden for at kommunikere med patienterne og muligheden for at udføre det administrative arbejde, som er forbundet med den socialsikringsordning. Mens sidstnævnte er særlig relevant i Haim II-dommen, mener jeg, at der her er tale om et forhold, som ingen praktiserende læge kan undgå i Fællesskabet, og som med føje kan anvendes som kriterium for, om en person kan gives tilladelse til at udøve lægegerning i en medlemsstat. Jeg skal tilføje, at muligheden for at kommunikere effektivt med andre læger, også er et kriterium.
57 Jeg skal imidlertid anføre, at enhver prøve eller eksamen, som er nødvendig, kan være diskriminerende eller uforholdsmæssig, hvis der herved kræves særlige sprogkundskaber (såsom stilskrivning), som normalt ikke er en del af en læges arbejde. Domstolen er ikke blevet oplyst om, hvilke sprogkundskaber de franske myndigheder kan kræve opfyldt af dr. Hocsman, men artikel L. 356, stk. 2 i den franske sundhedslov angiver, at der i visse tilfælde kan kræves, at de pågældende affatter et »fransk essay«. Ved enhver kontrol eller eksamen, der kræves af en person, der befinder sig i samme stilling som dr. Hocsman, tilkommer det de nationale myndigheder og retsinstanserne (med eventuel mulighed for forelæggelse for EF-Domstolen), at vurdere, om de påståede kriterier er proportionelle og rimelige. Når en person har udøvet praksis i mange år i værtsmedlemsstaten uden nogen sproglige problemer, kan en eksamen i sprogkundskaber, som alene kan diskvalificere ham, anses for at tilsidesætte proportionalitetsprincippet.
Forslag til afgørelse
58 På grundlag af det anførte mener jeg, at det spørgsmål, som er forelagt af Tribunal Administratif de Châlons-en-Champagne bør besvares således:
Når en fællesskabsborger, som råder over kvalifikationer, der giver ret til at udøve lægegerning i en medlemsstat, flytter til en anden medlemsstat og ansøger om tilladelse til at praktisere i denne, og denne anden medlemsstats myndigheders anerkendelse af disse kvalifikationer ikke er bindende efter den relevante fællesskabslovgivning, skal denne stats myndigheder i henhold til EF-traktatens artikel 52 (nu artikel 43 EF) tage hensyn til den pågældende persons relevante kvalifikationer og faglige erfaring ved bedømmelsen af, om der kan gives en sådan tilladelse.
Hvis den pågældendes kvalifikationer og faglige erfaringer ikke fuldstændigt opfylder de nationale krav, skal myndighederne i denne anden medlemsstat give den pågældende mulighed for at godtgøre, at han besidder de manglende kundskaber og kvalifikationer, hvorved medlemsstaten ikke kan kræve nogen kontrol, som ikke står i forhold til dette formål.
Såfremt tilladelse på grundlag af denne vurdering afslås, skal afslaget være begrundet således, at det klart angiver de grunde, hvorpå det er baseret, og således, at det kan anfægtes ved retsinstanserne med henblik på en prøvelse af dets retmæssighed i henhold til fællesskabsretten.
(1) - Rådets direktiv 78/686/EØF af 25.7.1978 om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for tandlæger om foranstaltninger, der skal lette den faktiske udøvelse af ret til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser (EFT L 233, s. 1).
(2) - Dom af 9.2.1994 (sag C-154-93, Sml. I, s. 451).
(3) - Rådets direktiv 75/362/EØF af 16.6.1975 om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for læger omfattende foranstaltninger, som skal lette den faktiske udøvelse af retten til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser (EFT L 167, s. 1), og Rådets direktiv 75/363/EØF af 16.6.1975 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser og virksomhed som læge (EFT L 167, s. 14).
(4) - Rådets direktiv af 5.4.1993, som tilsigter at fremme den frie bevægelighed for læger og den gensidige anerkendelse af deres eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser ((EFT L 165, s. 1). Direktivet kodificerer og ophæver bl.a. direktiv 75/362 og 75/363 samt Rådets direktiv 86/457 af 15.9.1986 om en særlig uddannelse til alment praktiserende læger (EFT L 267, s. 26). Direktivet er kun blevet ændret i ringe grad, men ingen af disse ændringer er relevante for de problemer, som foreligger i denne sag.
(5) - Direktiv 75/362, anført i fodnote 3.
(6) - Jeg skal dog bemærke, at den pågældende bestemmelse tilsyneladende ikke finder anvendelse på udøvelse af speciallægevirksomhed; Kommissionen har dog angivet (s. 6 i dens skriftlige indlæg), at medlemsstaternes lovgivning normalt i sådanne tilfælde indeholder samme regel.
(7) - Forslag til Europa-Parlamentets direktiv om ændring af direktiv 89/48/EØF og 95/51/EØF om den generelle ordning for anerkendelse af erhvervsuddannelser ved supplering af direktiv 77/472/EØF, 77/453/EØF, 78/686/EØF, 78/687/EØF, 78/1026/EØF, 80/154/EØF, 80/155/EØF, 85/384/EØF, 85/432/EØF, 85/433/EØF og 93/16 om følgende erhverv, sygeplejersker med ansvar for den almindelige sundheds- og sygepleje, tandlæger, dyrlæger, jordemødre, arkitekter, farmaceuter og læger (KOM(97) 638 end. udg., EFT 1998 C 28, s. 1).
(8) - Jf. punkt 23.
(9) - Dom af 9.2.1994, sag C-319/92, Sml. I, s. 425.
(10) - Dom nævnt i fodnote 10.
(11) - Direktiv 78/686, nævnt i fodnote 1.
(12) - Dommens præmis 18 og 22.
(13) - Dommens præmis 15.
(14) - Jf. f.eks. 14. betragtning.
(15) - Jf. punkt 14 ovenfor.
(16) - Dom af 7.5.1991, sag C-340/89, Sml. I, s. 2357. Denne sag drejer sig om en medlemsstats statsborger, som udøver advokatvirksomhed der, og som senere har ansøgt om at kunne udøve dette erhverv i en anden medlemsstat.
(17) - Dom af 7.5.1992, sag C-104/91, Sml. I, s. 3003. Denne sag drejede sig om forpligtelserne for en medlemsstat, som er blevet forelagt en anmodning fra en anden medlemsstats statsborger om tilladelse til at udøve erhvervet som ejendomsmægler.
(18) - Præmis 13 i Vlassopoulou-dommen og præmis 8 i Aguirre Borrell-dommen.
(19) - Dommens præmis 23 ff.
(20) - Jf. punkt 23.
(21) - Sag C-104/91, nævnt i fodnote 17, dommens præmis 11 og 14.
(22) - Sag C-319/92, nævnt i fodnote 9, dommens præmis 27, 28 og 29.
(23) - Sag C-164/94, Arantis mod Land Berlin, Sml. 1996 I, s. 135, præmis 31 og 32.
(24) - Jf. f.eks. sag C-19/92, Kraus mod Land Baden-Württemberg, Sml. 1993 I, s. 1663, præmis 15, 16 og 17, og senest sag C-234/97, Fernández de Bobadilla mod Museo del Prado, dom af 8.7.1999, Sml. 1999 I, s. 4773, præmis 30.
(25) - Jf. f.eks. Haim I-dommen, præmis 26.
(26) - Jf. henholdsvis fodnote 9 og 24.
(27) - Dom af 15.10.1987, sag 222/86, Unectef mod Heylens m.fl., Sml. s. 4097, præmis 17; Vlassopoulou-dommen, nævnt i fodnote 16, præmis 19 og 22, og dom i sagen Aguirre Borrell m.fl., nævnt i fodnote 17, præmis 14 og 15.
(28) - Domstolen fastslog i sin dom af 28.11.1989, sag C-379/87, Sml. s. 3967, hvis omstændigheder var forskellige fra denne sags, at sprogkravene ikke må stå i modstrid med det tilstræbte formål, og ikke må anvendes således, at statsborgere fra andre medlemsstater diskrimineres.
(29) - Sag C-424/97, Haim mod Kassenzahnärtzliche Vereinigung Nordrhein.
(30) - Fremsat den 19.5.1999, jf. navnlig forslagets punkt 81-121.
(31) - Forslagets punkt 98.