62008CJ0458_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza C‑458/08,
având ca obiect o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulată în temeiul articolului 226 CE, introdusă la 21 octombrie 2008,
Comisia Europeană,
reprezentată de domnii E. Traversa și P. Guerra e Andrade, în calitate de agenți, cu domiciliul ales în Luxemburg,
reclamantă,
susținută de:
Republica Polonă,
reprezentată de domnul M. Dowgielewicz, în calitate de agent,
intervenientă,
împotriva
Republicii Portugheze,
reprezentată de domnii L. Inez Fernandes și F. Nunes dos Santos, în calitate de agenți,
pârâtă,
CURTEA (Camera întâi),
compusă din domnul A. Tizzano, președinte de cameră, domnii M. Ilešič (raportor), E. Levits, M. Safjan și doamna M. Berger, judecători,
avocat general: domnul J. Mazák,
grefier: doamna M. Ferreira, administrator principal,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 3 iunie 2010,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
Motivele
1. Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, prin faptul că a impus, pentru prestarea serviciilor de construcții în Portugalia, aceleași condiții ca pentru stabilire, Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 49 CE.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
2. Directiva 2005/36/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 septembrie 2005 privind recunoașterea calificărilor profesionale (JO L 255, p. 22, Ediție specială, 05/vol. 8, p. 3) stabilește normele conform cărora un stat membru care condiționează accesul la o profesie reglementată sau exercitarea acesteia, pe teritoriul său, de posesia anumitor calificări profesionale recunoaște, pentru accesul la această profesie și pentru exercitarea acesteia, calificările profesionale obținute în unul sau în mai multe dintre celelalte state membre și care permit titularului respectivelor calificări să exercite aceeași profesie în respectivul sau în respectivele state membre.
3. Considerentele (4), (6) și (27) ale acestei directive au următorul cuprins:
„(4) Pentru a facilita libertatea de a presta servicii, este necesar să se prevadă norme speciale în vederea extinderii posibilității de a exercita activități profesionale cu titlul profesional original. […]
[…]
(6) Promovarea prestării de servicii trebuie asigurată în contextul strictei respectări a sănătății și siguranței publice, precum și a protecției consumatorilor. Din acest motiv, trebuie prevăzute dispoziții speciale pentru profesiile reglementate cu implicații în ceea ce privește sănătatea sau siguranța publică, care constau în prestarea, temporar sau ocazional, a unor servicii transfrontaliere.
[…]
(27) Creația arhitecturală, calitatea construcțiilor, încadrarea lor armonioasă în mediul înconjurător, respectul pentru peisajele naturale și urbane, precum și pentru patrimoniul colectiv și privat sunt de interes public. Prin urmare, recunoașterea reciprocă a titlurilor de calificare trebuie să se bazeze pe criterii calitative și cantitative care să garanteze că titularii titlurilor de calificare recunoscute sunt în măsură să înțeleagă și să pună în practică nevoile indivizilor, grupurilor sociale și colectivităților în ceea ce privește amenajarea spațiului, proiectarea, organizarea și realizarea construcțiilor, conservarea și valorificarea patrimoniului construit, precum și protecția echilibrelor naturale.”
4. În cadrul titlului II, directiva menționată cuprinde dispoziții referitoare la libera prestare a serviciilor. Articolul 5 alineatul (1) din directiva amintită prevede în această privință:
„Fără a aduce atingere dispozițiilor speciale ale dreptului comunitar și articolelor 6 și 7 din prezenta directivă, statele membre nu pot restrânge, din motive legate de calificările profesionale, libertatea de a presta servicii într‑un alt stat membru:
(a) în cazul în care prestatorul s‑a stabilit în mod legal într‑un stat membru pentru a exercita aceeași profesie (denumit în continuare «stat membru de stabilire») și
(b) în cazul deplasării prestatorului, dacă a exercitat această profesie în statul membru de stabilire pe o perioadă de cel puțin doi ani în decursul ultimilor 10 ani anteriori prestării, atunci când profesia nu este reglementată. Condiția de exercitare a profesiei pe o perioadă de cel puțin doi ani nu se aplică în cazul în care fie profesia, fie formarea profesională care dă dreptul la exercitarea profesiei sunt reglementate.”
5. Articolul 7 din Directiva 2005/36, referitor la declarația prealabilă în caz de deplasare a prestatorului de servicii, prevede:
„(1) Statele membre pot solicita ca, atunci când prestatorul se deplasează pentru prima dată dintr‑un stat membru în altul pentru a furniza servicii, să informeze în acest sens, în prealabil, autoritatea competentă din statul membru gazdă, printr‑o declarație scrisă care să cuprindă informațiile privind asigurarea sau alte mijloace de protecție personală sau colectivă privind răspunderea profesională. Respectiva declarație se reînnoiește o dată pe an în cazul în care prestatorul estimează că va furniza servicii, temporar sau ocazional, în respectivul stat membru, în decursul anului în cauză. Prestatorul poate prezenta această declarație prin orice mijloace.
(2) De asemenea, pentru prima prestare de servicii sau în cazul unei schimbări materiale privind situația stabilită în documente, statele membre pot solicita ca declarația să fie însoțită de următoarele documente:
(a) o dovadă a naționalității prestatorului;
(b) o atestare care să certifice că titularul este stabilit legal într‑un stat membru pentru a exercita activitățile în cauză și că nu îi este interzisă exercitarea acestora, nici măcar temporar, atunci când se eliberează atestarea;
(c) o dovadă a calificărilor profesionale;
(d) în ceea ce privește cazurile prevăzute la articolul 5 alineatul (1) litera (b), dovada, prin orice mijloace, că prestatorul a exercitat activitățile în cauză pe o perioadă de cel puțin doi ani în decursul ultimilor 10 ani;
(e) în ceea ce privește profesiile în domeniul securității, în cazul în care statul membru solicită acest lucru resortisanților săi, dovada inexistenței unor condamnări penale.
(3) Prestarea serviciilor se realizează cu titlul profesional din statul membru de stabilire, atunci când există un astfel de titlu în respectivul stat membru pentru activitatea profesională în cauză. […]
(4) Pentru prima prestare de servicii, în cazul profesiilor reglementate cu implicații în materie de sănătate sau de siguranță publică și care nu beneficiază de o recunoaștere automată în temeiul titlului III al capitolului III, autoritatea competentă din statul membru gazdă poate realiza o verificare a calificărilor profesionale ale prestatorului înainte de prima prestare de servicii. O astfel de verificare prealabilă este posibilă numai în cazul în care obiectivul său este să evite daunele grave pentru sănătatea sau siguranța beneficiarului serviciului, ca urmare a lipsei de calificare profesională a prestatorului și cu condiția să nu depășească ceea ce este necesar în acest scop.
[…]
În cazul unei diferențe importante între calificările profesionale ale prestatorului și formarea impusă în statul membru gazdă, în măsura în care această diferență este de natură să afecteze în mod negativ sănătatea sau siguranța publică, statul membru gazdă oferă prestatorului posibilitatea de a demonstra că a obținut cunoștințele și competențele lipsă, în special printr‑o probă de aptitudini. […]
[…]
În cazul în care calificările au fost verificate în temeiul prezentului alineat, serviciile sunt prestate cu titlul profesional din statul membru gazdă.”
6. Potrivit articolului 8 din această directivă, referitor la cooperarea administrativă, autoritățile competente din statul membru gazdă pot solicita autorităților competente din statul membru de stabilire, pentru fiecare prestare de servicii, orice informații pertinente privind legalitatea stabilirii și buna conduită a prestatorului, precum și absența unor sancțiuni disciplinare sau penale cu caracter profesional. În temeiul aceluiași articol, autoritățile competente asigură schimbul de informații necesare pentru ca plângerea unui destinatar al unui serviciu împotriva unui prestator de servicii să fie tratată în mod corect.
7. Articolul 9 din directiva amintită, intitulat „Informarea destinatarilor serviciului”, prevede:
„În cazul în care prestarea se realizează cu titlul profesional din statul membru de stabilire sau sub calificarea prestatorului de servicii, în plus față de alte cerințe în materie de informare prevăzute de dreptul comunitar, autoritățile competente din statul membru gazdă pot solicita prestatorului să furnizeze destinatarului serviciilor toate sau o parte din următoarele informații:
(a) în cazul în care prestatorul este înregistrat într‑un registru comercial sau într‑un alt registru public similar, registrul în care este înregistrat și numărul de înregistrare sau alte mijloace echivalente de identificare prevăzute în respectivul registru;
(b) în cazul în care activitatea face obiectul unui regim de autorizare în statul membru de stabilire, coordonatele autorității competente de supraveghere;
(c) orice organizație profesională sau orice organism similar la care este înregistrat prestatorul;
(d) titlul profesional sau, atunci când un astfel de titlu nu există, titlul de calificare a prestatorului și statul membru în care a fost obținut;
(e) în cazul în care prestatorul este plătitor de TVA, numărul de identificare […];
(f) informații privind acoperirea asigurărilor sau alte mijloace de protecție personală sau colectivă privind responsabilitatea profesională.”
8. În cuprinsul titlului III referitor la libertatea de stabilire, Directiva 2005/36 prevede normele privind recunoașterea calificărilor și a experienței profesionale. Activitățile industriale, comerciale și artizanale enumerate în anexa IV la această directivă fac obiectul unei recunoașteri automate a calificărilor atestate prin experiență profesională, în condițiile vizate în titlul III al capitolului II din directiva amintită. Articolul 16 din aceasta dispune în special că, în situația în care într‑un stat membru accesul la o asemenea activitate sau exercitarea acesteia este condiționată de posesia de cunoștințe și de aptitudini generale, comerciale sau profesionale, statul respectiv recunoaște ca dovadă suficientă a respectivelor cunoștințe și aptitudini exercitarea în prealabil a activității în cauză într‑un alt stat membru. În această privință, activitățile enumerate în lista I din anexa IV la Directiva 2005/36, printre care figurează, la grupa 40, activitățile din sectorul construcțiilor, în special demolările, construcția de clădiri de locuințe sau altele, construcția de drumuri, poduri, căi ferate, trebuie să fie exercitate conform articolului 17 din această directivă. Capitolul III din titlul amintit stabilește normele pentru recunoașterea automată a titlurilor de calificare pentru anumite profesii, precum medicii, farmaciștii și arhitecții, pe baza coordonării condițiilor minime de formare.
9. Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (JO L 376, p. 36, Ediție specială, 13/vol. 58, p. 50), al cărei termen de transpunere a expirat la 28 decembrie 2009 și care nu se aplică prezentei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, stabilește dispoziții generale pentru facilitarea exercitării libertății de stabilire pentru prestatorii de servicii și a liberei circulații a serviciilor.
10. Articolul 16 din această directivă, intitulat „Libertatea de a presta servicii”, prevede:
„(1) Statele membre respectă dreptul prestatorilor de a furniza servicii într‑un stat membru altul decât cel în care sunt stabiliți.
Statele membre în care este prestat serviciul asigură accesul liber la o activitate de servicii și libera exercitare a acesteia pe teritoriul lor.
Statele membre nu pot condiționa accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de îndeplinirea oricăror cerințe care nu respectă următoarele principii:
(a) nediscriminare: cerințele nu trebuie să fie, direct sau indirect, discriminatorii pe motiv de cetățenie sau, în ceea ce privește persoanele juridice, pe motivul privind statul membru în care sunt stabilite;
(b) necesitate: cerințele trebuie să fie justificate prin motive de ordine publică, de siguranță publică, de sănătate publică sau de protecție a mediului;
(c) proporționalitate: cerințele trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit și nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit.
(2) Statele membre nu pot să restrângă libertatea de a presta servicii în cazul unui prestator stabilit într‑un alt stat membru impunând una dintre cerințele următoare:
(c) obligația prestatorului de a fi stabilit pe teritoriul lor;
(b) obligația prestatorului de a obține o autorizație din partea autorităților competente, inclusiv înscrierea într‑un registru sau într‑un ordin sau asociație profesională pe teritoriul lor, cu excepția cazurilor prevăzute de prezenta directivă sau de alte instrumente comunitare;
[…]
(3) Prezentele dispoziții nu împiedică statul membru în care se deplasează prestatorul să impună cerințe în ceea ce privește o activitate de servicii în cazul în care acestea sunt justificate din motive de ordine publică, siguranță publică, sănătate publică sau protecția mediului, în conformitate cu alineatul (1). […]
[…]”
11. Potrivit articolului 17 punctul 6 din directiva menționată, articolul 16 din această directivă nu se aplică domeniilor reglementate prin titlul II din Directiva 2005/36, și nici cerințelor din statul membru unde se prestează serviciul care rezervă o activitate unei anumite profesii.
Dreptul național
12. Potrivit articolului 4 alineatul 1) din Decretul‑lege nr. 12/2004 din 9 ianuarie 2004 ( Diário da República
I, seria A, nr. 7 din 9 ianuarie 2004), desfășurarea activității de construcții este condiționată de eliberarea unui permis de către Institutul pentru contracte de achiziții publice și private și de imobile, care face parte din administrația de stat și care a fost înlocuit, în temeiul Decretului‑lege nr. 144/2007 din 27 aprilie 2007 ( Diário da República
I, seria A, nr. 82 din 27 aprilie 2007), de Institutul de construcții și de imobile.
13. Potrivit articolului 6 din Decretul‑lege nr. 12/2004, pentru anumite lucrări minore a căror valoare nu depășește o anumită limită, acest permis se înlocuiește cu un certificat de înregistrare.
14. Permisul și certificatul de înregistrare reprezintă autorizații constitutive de drepturi în sensul că, înainte de eliberarea unei astfel de autorizații, nu se poate desfășura o activitate de construcții. Permisul și certificatul de înregistrare autorizează realizarea lucrărilor ce corespund abilităților întreprinderii în discuție.
15. În temeiul articolului 4 alineatul 3) și al articolului 6 alineatul 3) din Decretul‑lege nr. 12/2004, orice întreprinzător particular și orice societate comercială supusă legii portugheze sau al cărei sediu se află în unul dintre statele din Spațiul Economic European pot solicita un permis sau un certificat de înregistrare.
16. Totuși, din articolul 4 alineatul 3) din Decretul‑lege nr. 12/2004 coroborat cu articolul 3 litera a) din acest decret‑lege rezultă că nicio întreprindere nu poate realiza în Portugalia lucrări de construcție, de reconstrucție, de dezvoltare, de modificare, de reparație, de conservare, de reabilitare, de curățenie, de restaurare, de demolare și, în general, orice lucrări referitoare la construcții fără o clasificare prealabilă a întreprinderii menționate efectuată de administrația portugheză.
17. Clasificarea unei întreprinderi, mai precis verificarea de către administrația portugheză a abilităților acesteia în vederea acordării accesului la o subcategorie, la o categorie și la o clasă, se efectuează potrivit procedurii prevăzute în capitolul III din Decretul‑lege nr. 12/2004 și în Ordinul nr. 18/2004 al ministrului lucrărilor publice, transporturilor și locuințelor din 10 ianuarie 2004 ( Diário da República
I, seria B, nr. 8 din 10 ianuarie 2004).
18. Potrivit articolului 3 literele c), d) și g) din Decretul‑lege nr. 12/2004, subcategoria desemnează o lucrare sau activități specializate din cadrul unei categorii, iar clasa reprezintă nivelul valorii lucrărilor pe care, în cadrul fiecărui tip de lucrare, întreprinderile sunt autorizate să le efectueze.
19. În temeiul articolului 22 din acest decret‑lege, după depunerea unei cereri pentru eliberarea unui permis sau a unui certificat de înregistrare, administrația poate, în termen de 30 de zile, să invite solicitantul să furnizeze informații sau să prezinte dovezi, solicitantul în cauză dispunând el însuși de un termen de 22 de zile pentru a depune aceste informații sau dovezi. Dacă administrația consideră că dosarul este complet, notifică solicitantului proiectul de decizie în termen de 66 de zile. Aceasta adoptă decizia finală într‑un termen de 10 zile.
20. Rezultă din articolele 7 și 11 din Decretul‑lege nr. 12/2004 că, pentru a fi clasificate și pentru a obține permisul, întreprinderile trebuie să îi dovedească administrației că îndeplinesc cerințele de aptitudine comercială, de capacitate tehnică și de capacitate economică și financiară. În temeiul articolului 1 din Ordinul nr. 14/2004 al ministrului lucrărilor publice, transporturilor și locuințelor din 10 ianuarie 2004 ( Diário da República
I, seria B, nr. 8 din 10 ianuarie 2004), pentru a obține certificatul de înregistrare, întrepriderile trebuie să dovedească aptitudinea lor comercială și capacitatea lor de a efectua lucrările menționate.
21. Potrivit articolului 8 din Decretul‑lege nr. 12/2004 și articolului 1 alineatul 2) din Ordinul nr. 18/2004, aptitudinea comercială cuprinde aptitudinea comercială a întrepriderii și a antreprenorului sau a reprezentanților legali ai întreprinderii menționate. Aceasta este dovedită, în special, prin extrasele de cazier judiciar.
22. Conform articolului 9 din Decretul‑lege nr. 12/2004 și articolului 1 din Ordinul nr. 16/2004 al ministrului lucrărilor publice, transporturilor și locuinței din 10 ianuarie 2004 ( Diário da República
I, seria B, nr. 8 din 10 ianuarie 2004), capacitatea tehnică este apreciată în funcție de structura organizațională a întrepriderii, și anume organigrama și experiența în executarea lucrărilor, în funcție de evaluarea resurselor umane, și anume de numărul de tehnicieni, de profesioniști, de șefi de lucrări și de muncitori, precum și de nivelul de cunoștințe, de specializare și de experiență profesională a acestora, în funcție de evaluarea mijloacelor sale tehnice, și anume de materiale, și în funcție de experiența sa efectivă în activitate, și anume în ceea ce privește lucrările realizate și lucrările în curs.
23. Potrivit articolului 10 din Decretul‑lege nr. 12/2004, capacitatea economică și financiară este apreciată prin evaluarea capitalurilor proprii, a cifrei de afaceri totale, precum și a cifrei de afaceri care corespunde lucrărilor și prin aprecierea echilibrului financiar în funcție de factorii de lichiditate generală și de autonomia financiară.
24. În temeiul articolului 5 din Decretul‑lege nr. 12/2004, durata de valabilitate a permisului este de maximum un an și, în temeiul articolului 6 alineatul 4) din acest decret‑lege, durata de valabilitate a certificatului de înregistrare este de cinci ani.
25. Rezultă din articolul 18 alineatul 1) și din articolul 19 alineatul 1) din Decretul‑lege nr. 12/2004 că, pentru a‑și reînnoi permisul, întreprinderile titulare trebuie să îndeplinească „condiții minime de continuitate”, și anume să mențină efectivul tehnic, să mențină valoarea cheltuielilor de personal la cel puțin 7 % din valoarea limită a clasei anterioare, să mențină valoarea capitalurilor proprii la cel puțin 10 % din valoarea limită a clasei principale, să mențină o cifră de afaceri din lucrări cel puțin egală cu 50 % din valoarea limită a clasei anterioare și să mențină anumite valori ale lichidității generale și ale autonomiei financiare.
26. În temeiul articolului 19 alineatele 8), 9) și 11) din Decretul‑lege nr. 12/2004, dacă o întreprindere nu îndeplinește aceste condiții, autorizațiile sale sunt anulate. În această situație, o nouă solicitare de clasificare nu poate fi introdusă înainte de data de 1 august a anului următor. Anularea totală sau parțială a autorizațiilor are drept efect faptul de a interzice întreprinderii în cauză să termine lucrările în curs, ceea ce presupune rezoluțiunea imediată a oricărui contract referitor la astfel de lucrări pentru neexecutare culpabilă din partea acestei întreprinderi.
27. Potrivit articolelor 37, 38 și 48 din Decretul‑lege nr. 12/2004, încălcările regulilor aplicabile în temeiul acestui decret‑lege se sancționează cu amendă. Orice activitate de construcții desfășurată fără permis sau fără certificat de înregistrare reprezintă o încălcare deosebit de gravă care se sancționează cu amendă de până la 44 800 de euro. În plus, în funcție de gravitatea încălcării, se aplică sancțiuni accesorii. Printre aceste sancțiuni se numără interzicerea desfășurării activității, suspendarea certificatului de înregistrare sau a permisului, precum și interzicerea dreptului de a participa la negocieri sau la cereri de ofertă pentru atribuirea unor contracte de achiziții și de servicii publice. Nerespectarea unei sancțiuni accesorii atrage răspunderea penală.
Procedura precontencioasă și procedura în fața Curții
28. Prin scrisoarea de punere în întârziere din 18 octombrie 2006, Comisia a informat Republica Portugheză că aceasta considera ca fiind incompatibile cu articolul 49 CE normele statului membru respectiv referitoare la accesul la activitatea de construcție și la desfășurarea acesteia în Portugalia, în măsura în care normele amintite impun aceleași condiții pentru prestarea de servicii de natură temporară precum cele pentru stabilirea prestatorilor de servicii de construcții. În această privință, Comisia a subliniat în special că faptul că evaluarea aptitudinii profesionale, de care depinde obținerea permisului sau a certificatului de înregistrare, nu face distincție între prestatorii de servicii ale căror competențe și calități profesionale, tehnice și economice fac obiectul unui control în statul membru de stabilire și prestatorii de servicii care nu au fost supuși acestui control constituie un obstacol în calea libertății de prestare a serviciilor a prestatorilor stabiliți în alte state membre în care aceștia îndeplinesc deja condițiile de stabilire și unde prestează servicii identice sau similare.
29. Prin scrisoarea din 24 ianuarie 2007, Republica Portugheză a răspuns că activitatea de construcții este în Portugalia o activitate rezervată în mod expres întrepriderilor și persoanelor care îndeplinesc anumite condiții. Activitatea de construcții nu ar putea și nici nu ar trebui să fie desfășurată liber, întrucât aceasta ar reprezenta un risc pentru calitatea patrimoniului imobiliar și pentru securitatea utilizatorilor. Condițiile de acces la această activitate prevăzute în legea portugheză ar avea drept scop protejarea interesului public și, în special, protecția consumatorilor, siguranța, combaterea fraudei și protecția mediului. În consecință, restricțiile privind libera prestare a serviciilor care rezultă din cerințele menționate ar fi justificate de motive imperative de interes general.
30. Întrucât nu a împărtășit această concluzie, Comisia a adresat Republicii Portugheze, prin scrisoarea din 29 iunie 2007, un aviz motivat prin care a invitat acest stat să ia măsurile necesare pentru a se conforma avizului în termen de două luni.
31. Prin scrisorile din 17 august 2007 și din 10 octombrie 2007, Republica Portugheză a răspuns avizului menționat explicând în plus motivele pentru care apreciază că dispozițiile în discuție din reglementarea sa națională sunt compatibile cu articolul 49 CE.
32. Întrucât a considerat acest răspuns nesatisfăcător, Comisia a introdus prezenta acțiune.
33. Prin Ordonanța din 23 aprilie 2009, președintele Curții a admis cererea de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei formulată de Republica Polonă.
Cu privire la acțiune
Cu privire la admisibilitate
Argumentele părților
34. Republica Portugheză invocă trei excepții de inadmisibilitate.
35. În primul rând, aceasta subliniază că aproape toate motivele invocate în cererea introductivă sunt noi și nu au fost menționate nici în avizul motivat, nici în cadrul unei etape anterioare a procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Motivele invocate nu ar putea fi nici deduse din interpretarea acestui aviz. În plus, acestea nu ar face trimitere în mod neechivoc și adecvat la răspunsurile formulate de Republica Portugheză în legătură cu avizul amintit.
36. În al doilea rând, prin motivele pe care le invocă, Comisia nu ar da explicații clare referitoare la cerințele și la dispozițiile concrete prevăzute de Decretul‑lege nr. 12/2004 care afectează libera prestare a serviciilor și nu ar preciza motivul pentru care i se aduce atingere acesteia. În plus, Comisia nu ar indica normele care ar trebui modificate sau natura modificărilor solicitate. Cererea introductivă ar conține astfel o motivare insuficientă a concluziilor la care tinde Comisia. Mai mult, Comisia nu ar fi anexat cererii introductive niciun text legal.
37. În al treilea rând, Comisia nu ar prezenta nicio dovadă în susținerea concluziilor sale referitoare atât la pretinsul efect restrictiv pe care l‑ar avea cerințele prevăzute în Decretul‑lege nr. 12/2004, cât și la lipsa justificării cerințelor menționate. Or, potrivit unei jurisprudențe constante, i‑ar reveni Comisiei sarcina probei privind faptele și situațiile pe care le invocă în cadrul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
38. Comisia solicită respingerea tuturor acestor susțineri.
39. În special, Comisia susține că nu a modificat motivul acțiunii sale, care este același cu cel menționat în scrisoarea de punere în întârziere și în avizul motivat, și anume încălcarea articolului 49 CE ca urmare a faptului că sistemul instituit de Decretul‑lege nr. 12/2004 impune, pentru prestarea de servicii de construcții, respectarea unor condiții de stabilire. În plus, aceasta s‑ar fi întemeiat, pe parcursul întregii proceduri, pe un singur argument expus sub diferite forme, care constă în dovedirea faptului că întreg sistemul este incompatibil cu libera prestare a serviciilor.
40. Comisia explică faptul că aceasta critică Republica Portugheză nu pentru un anumit element din cadrul acestui sistem, ci pentru rezultatul pe care îl produce acesta. În aceste condiții, nu ar fi necesar să se aprecieze în mod separat fiecare element în discuție. Astfel, ar fi vorba nu despre determinarea concretă a dispozițiilor reglementării naționale care încalcă dreptul Uniunii, ci, mai curând, despre stabilirea împrejurării dacă Republica Portugheză a garantat sau nu a garantat, pe teritoriul său, libera prestare a serviciilor de construcții. Comisia apreciază că cererea introductivă enumeră în mod clar cerințele care constituie un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor. Astfel, acest obstacol ar rezulta din toate condițiile de autorizare, mai precis din toate condițiile de clasificare, de reclasificare și de continuare a activității și, prin urmare, din întreg sistemul în discuție.
41. În sfârșit, Comisia consideră că, având în vedere obiectul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, nu se impune ca acțiunea să se refere la răspunsurile statului membru în cauză referitoare la avizul motivat. În plus, în măsura în care Decretul‑lege nr. 12/2004 poate fi accesat cu ușurință, nu ar fi necesar ca acesta să fie prezentat Curții, potrivit principiului iura novit curia . În orice caz, aceasta ar fi citat în cererea introductivă toate dispozițiile naționale care sunt, în opinia sa, incompatibile cu articolul 49 CE.
Aprecierea Curții
42. În ceea ce privește prima excepție de inadmisibilitate, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, procedura precontencioasă are ca obiectiv să acorde statului membru vizat posibilitatea, pe de o parte, de a se conforma obligațiilor sale izvorâte din dreptul Uniunii și, pe de altă parte, de a face uz în mod eficient de mijloacele de apărare împotriva obiecțiunilor formulate de Comisie. Regularitatea acestei proceduri constituie o garanție esențială prevăzută în Tratatul CE nu numai pentru protejarea drepturilor statului membru în cauză, ci și pentru a se asigura că eventuala procedură contencioasă va avea ca obiect un litigiu clar definit (a se vedea în special Hotărârea din 11 septembrie 2008, Comisia/Lituania, C‑274/07, Rep., p. I‑7117, punctele 20 și 21, precum și jurisprudența citată).
43. Rezultă că obiectul unei acțiuni formulate în temeiul articolului 226 CE este delimitat de procedura precontencioasă prevăzută la acest articol. Prin urmare, acțiunea trebuie să fie întemeiată pe aceleași motive și mijloace ca avizul motivat (a se vedea Hotărârea din 20 iunie 2002, Comisia/Germania, C‑287/00, Rec., p. I‑5811, punctul 18, Hotărârea din 9 februarie 2006, Comisia/Regatul Unit, C‑305/03, Rec., p. I‑1213, punctul 22, și Hotărârea Comisia/Lituania, citată anterior, punctul 22).
44. Totuși, această cerință nu poate merge până la a impune, în toate situațiile, o coincidență perfectă între enunțul motivelor din dispozitivul avizului motivat și concluziile cererii introductive, în condițiile în care obiectul litigiului, astfel cum a fost definit în avizul motivat, nu a fost extins sau modificat (a se vedea Hotărârea din 14 iulie 2005, Comisia/Germania, C‑433/03, Rec., p. I‑6985, punctul 28, Hotărârea din 7 septembrie 2006, Comisia/Regatul Unit, C‑484/04, Rec., p. I‑7471, punctul 25, și Hotărârea din 8 iulie 2010, Comisia/Portugalia, C‑171/08, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 26).
45. Or, trebuie să se constate că, în speță, Comisia nici nu a extins, nici nu a modificat obiectul litigiului, astfel cum a fost definit în avizul motivat.
46. Astfel, precum confirmă de altfel însăși Republica Portugheză la punctul 46 din memoriul său în apărare, Comisia a indicat în mod clar, atât în dispozitivul avizului motivat, cât și în concluziile cererii introductive, că critică Republica Portugheză, pentru motivul că și‑a încălcat obligațiile care decurg din articolul 49 CE, întrucât aceasta impune, în special prin regimul stabilit în temeiul Decretului‑lege nr. 12/2004, pentru prestarea serviciilor de construcții în Portugalia, aceleași condiții precum cele pentru stabilire.
47. Astfel, faptul că, în cererea introductivă, Comisia a detaliat argumentele menite să susțină concluzia referitoare la pretinsa neîndeplinire a obligațiilor, care au fost deja avansate într‑un mod mai general în scrisoarea de punere în întârziere și în avizul motivat prin simpla explicare suplimentară a motivelor pentru care aceasta consideră că regimul menționat este incompatibil cu libera prestare a serviciilor, nu a modificat obiectul respectivei neîndepliniri a obligațiilor și, prin urmare, nu are niciun efect asupra întinderii litigiului (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 noiembrie 2003, Comisia/Finlanda, C‑185/00, Rec., p. I‑14189, punctele 84-87, și Hotărârea Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 29).
48. În aceste condiții și în măsura în care, contrar celor ce par a fi sugerate de Republica Portugheză, nu se impune ca argumentarea Comisiei din etapa acțiunii să se raporteze în mod specific la răspunsurile acordate de acest stat membru din faza precontencioasă, care au fost, în plus, reproduse pe larg de Comisie în cererea introductivă formulată, prima excepție de inadmisibilitate trebuie să fie respinsă.
49. În ceea ce privește a doua excepție de inadmisibilitate, trebuie amintit că articolul 38 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură al Curții prevede că orice cerere introductivă trebuie să cuprindă, printre altele, obiectul litigiului și expunerea sumară a motivelor invocate. În consecință, revine Comisiei obligația ca, în orice cerere formulată în temeiul articolului 226 CE, să indice în mod suficient de precis și de coerent motivele invocate pentru a permite statului membru să își pregătească apărarea, iar Curții, să verifice existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor (a se vedea în special Hotărârea din 4 mai 2006, Comisia/Regatul Unit, C‑98/04, Rec., p. I‑4003, punctul 18, și Hotărârea din 19 noiembrie 2009, Comisia/Italia, C‑540/07, Rep., p. I‑10983, punctul 17).
50. În speță, atât din motivarea, cât și din concluziile acțiunii Comisiei rezultă în mod suficient de clar și de exact că aceasta privește compatibilitatea cu principiul liberei prestări a serviciilor a întregului regim stabilit în temeiul Decretului‑lege nr. 12/2004. Pe de altă parte, este evident că Republica Portugheză a înțeles în mod efectiv că reproșurile pe care i le aduce Comisia se referă la nerespectarea principiului menționat prin faptul că a supus orice desfășurare a unei activități de construcții de pe teritoriul său unor condiții prevăzute de acest regim, obligând în special întreprinderile de construcții deja stabilite în alt stat membru să obțină în prealabil de la administrația portugheză o autorizație potrivit acelorași cerințe precum cele prevăzute pentru o întreprindere ce dorește să se stabilească în Portugalia. În aceste împrejurări, Republica Portugheză a avut pe deplin posibilitatea de a invoca în mod eficient mijloacele sale de apărare.
51. În măsura în care Republica Portugheză critică Comisia pentru că nu a arătat modul în care ar trebui, în opinia sa, să se modifice regimul menționat, este suficient să se arate că, potrivit unei jurisprudențe constante, Comisia nu poate fi obligată să indice în avizul motivat sau în cererea introductivă formulată în fața Curții care sunt măsurile ce ar permite să se înlăture neîndeplinirea obligațiilor imputată (a se vedea Hotărârea din 11 iulie 1991, Comisia/Portugalia, C‑247/89, Rec., p. I‑3659, punctul 22, și Hotărârea din 26 martie 2009, Comisia/Grecia, C‑559/07, punctul 23).
52. În sfârșit, deși este adevărat că, în speță, Comisia nu a anexat cererii introductive textul complet al reglementării na ționale relevante, nu este mai puțin adevărat că, atât în cererea introductivă, cât și în avizul motivat atașat acesteia, Comisia a reprodus și a explicat conținutul dispozițiilor respectivelor reglementări în temeiul cărora și‑a întemeiat acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. În plus, Republica Portugheză nu a contestat existența dispozițiilor respective, ci s‑a limitat să nege interpretarea abstractă a acestora pe care a efectuat‑o Comisia și să aducă precizări pe care le consideră necesare în vederea aprecierii pe deplin de către Curte a conținutului dispozițiilor menționate. Mai mult, trebuie să se sublinieze că, în măsura în care reglementarea menționată este publicată în Diário da República
și, prin urmare, poate fi accesată în mod public, Curtea poate verifica veridicitatea susținerilor Comisiei în ceea ce privește conținutul dispozițiilor în cauză.
53. În consecință, trebuie respinsă și a doua excepție de inadmisibilitate invocată de Republica Portugheză.
54. În ceea ce privește a treia excepție de inadmisibilitate, trebuie amintit că, în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 226 CE, revine Comisiei, care are obligația de a stabili existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor, sarcina de a prezenta Curții elementele necesare pentru ca aceasta să verifice existența neîndeplinirii obligațiilor respective, fără a se putea întemeia pe vreo prezumție (a se vedea în special Hotărârea din 6 noiembrie 2003, Comisia/Regatul Unit, C‑434/01, Rec., p. I‑13239, punctul 21, și Hotărârea din 14 iunie 2007, Comisia/Finlanda, C‑342/05, Rep., p. I‑4713, punctul 23).
55. În această privință, trebuie să se constate că, în speță, Comisia nu s‑a întemeiat în niciun caz pe simple prezumții fără să prezinte elementele de probă necesare pentru a permite Curții să aprecieze neîndeplinirea obligațiilor reproșată Republicii Portugheze. Astfel, după cum s‑a arătat deja la punctul 52 din prezenta hotărâre, Comisia a reprodus și a explicat în acțiune conținutul dispozițiilor naționale din a căror aplicare rezultă, în opinia sa, pretinsa neîndeplinire a obligațiilor. În plus, aceasta a dezvoltat o argumentare juridică detaliată pentru a arăta că sistemul stabilit în temeiul Decretului‑lege nr. 12/2004 determină o restricție la libera prestare a serviciilor și că această restricție nu este justificată pentru motivele de interes general invocate de Republica Portugheză. De altfel, Comisia a explicat în cadrul ședinței că a inițiat prezenta procedură ca urmare a plângerilor formulate de întreprinderile de construcții stabilite în alte state membre, care nu au fost autorizate să presteze servicii de construcții în Portugalia.
56. În ceea ce privește aprecierea dacă, prin intermediul acestor elemente, Comisia a demonstrat corespunzător cerințelor legale existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor, aceasta nu reprezintă o chestiune de admisibilitate, ci de temeinicie a acțiunii.
57. Întrucât se impune respingerea și a celei de a treia excepții de inadmisibilitate ridicată de Republica Portugheză, trebuie să se constate că acțiunea formulată de Comisie este admisibilă.
Cu privire la fond
Argumentele părților
58. Comisia arată că sistemul portughez, în special Decretul‑lege nr. 12/2004, se întemeiază pe regula potrivit căreia, pentru a putea presta servicii de construcții în Portugalia, orice întreprindere de construcții trebuie să aibă acces în prealabil la activitatea de construcții în Portugalia, acces care trebuie să îi fie acordat de administrația portugheză. Or, o astfel de regulă ar fi incompatibilă cu articolul 49 CE. Întreprinderile de construcții stabilite în alte state membre ar fi obținut deja accesul la această activitate și abilitățile lor ar fi făcut deja obiectul unui control în statul membru de stabilire. În aceste împrejurări, Republica Portugheză nu ar putea pretinde dreptul de autorizare pentru a doua oară a accesului la activitatea de construcții pentru o întreprindere stabilită în alt stat membru, înlocuind normele acestui din urmă stat cu propriile sale norme.
59. Comisia subliniază că aceasta critică mai precis Republica Portugheză pentru că nu a ținut cont de controalele și de garanțiile la care întreprinderile prestatoare de servicii sunt deja supuse în statul membru de stabilire. În acest context, Comisia susține că Republica Portugheză nu verifică nici dacă nivelul de protecție din statul membru de stabilire este similar celui din Portugalia, nici dacă activitatea prestatorului desfășurată în alt stat membru este echivalentă celei pe care intenționează să o desfășoare în Portugalia.
60. Comisia susține că, în speță, condițiile de acces la activitatea de construcții prevăzute de sistemul portughez sunt condiții de stabilire. În special, sistemul menționat nu ar distinge între stabilire și prestarea de servicii cu caracter temporar. Comisia consideră că obligația, impusă întreprinderilor deja stabilite în alt stat membru, de a dovedi administrației portugheze respectarea tuturor condițiilor de stabilire prevăzute de legea portugheză pentru a putea obține accesul la activitatea de construcții exclude de pe piața portugheză orice prestare de servicii de construcții de către întreprinderi stabilite în alt state membre și care nu sunt stabilite în Portugalia. În această privință, Comisia face referire în special la Hotărârea din 25 iulie 1991, Säger (C‑76/90, Rec., p. I‑4221, punctul 13), din care rezultă că un stat membru nu poate condiționa prestarea de servicii pe teritoriul său de respectarea tuturor condițiilor aplicabile pentru stabilire, în caz contrar fiind lipsite de orice efect practic dispozițiile tratatului destinate tocmai să garanteze libera prestare a serviciilor.
61. Pe de altă parte, Comisia susține că în sectorul construcțiilor din Portugalia există o lipsă semnificativă de securitate juridică. Aceasta explică faptul că, pentru a avea acces la o activitate de construcții în Portugalia, întreprinderea interesată trebuie să dovedească faptul că administratorii săi au realizat deja lucrări de valoarea și de importanța celor pe care întreprinderea intenționează să le execute, precum și să dovedească faptul că au realizat deja lucrări ce corespund tipului de lucrări la care urmărește să aibă acces. Cerințele menționate ar fi contradictorii, întrucât, dacă întreprinderea ar fi realizat deja lucrări ce corespund respectivului tip de lucrări, aceasta s‑ar datora faptului că ar fi obținut deja accesul la activitatea de construcții. În plus, dreptul portughez nu ar stabili criterii pentru evaluarea experienței efective. În aceste condiții, ar fi foarte dificil pentru întreprinderile prestatoare de servicii stabilite în alt stat membru să furnizeze servicii de construcții în Portugalia.
62. În plus, Comisia consideră incompatibilă cu articolul 49 CE împrejurarea că, în temeiul articolului 19 din Decretul‑lege nr. 12/2004, întreprinderile de prestare de servicii de construcții sunt obligate nu numai să aibă acces la activitate, ci și să îndeplinească condițiile solicitate pentru a putea continua să o desfășoare. În acest context, Comisia subliniază că autorizarea desfășurării activității de construcții este acordată întreprinderii interesate pentru o perioadă foarte scurtă și că aceasta trebuie, prin urmare, să își supună evaluarea unei revalidări în situația în care dorește să presteze în continuare servicii de construcții, fapt ce ar presupune ca întreprinderea respectivă să fie nevoită în permanență să îndeplinească condiții de acces la activitatea de construcții. Or, prestarea de servicii cu caracter temporar ar presupune, prin definiție, tocmai lipsa de continuitate a activității.
63. Comisia recunoaște că Republica Portugheză poate reglementa activitatea de construcții. Totuși, aceasta observă că, pe de o parte, sistemul în cauză nu constituie o reglementare a activității de construcții, ci o reglementare a accesului la această activitate. Pe de altă parte, Comisia apreciază că sistemul ar putea fi înlocuit cu alte forme de reglementare mai puțin restrictive și, în special, cu un mai bun control privind desfășurarea activității de construcții. Comisia susține în acest context că respectarea normelor tehnice și juridice impusă construcțiilor de clădiri, invocată de Republica Portugheză, ar putea fi garantată prin intermediul unei legislații privind urbanismul și al dreptului privat referitor la construcții. De asemenea, protejarea, precum și punerea în valoare a patrimoniului istoric imobiliar ar putea fi garantate prin intermediul unei legislații privind urbanismul, iar ameliorarea mediului construit și calitatea construcțiilor ar putea fi garantate prin intermediul dreptului mediului. În orice caz, Republica Portugheză nu ar putea nici să autorizeze, nici să califice o întreprindere în conformitate cu dreptul său național, ignorând în totalitate calificările și aptitudinile dobândite de această întreprindere în statul membru în care este stabilită.
64. În sfârșit, Comisia face referire la Directiva 2005/36, care ar fi introdus, în titlul II, un regim specific privind prestarea de servicii. În acest context, Republica Portugheză ar continua să aibă posibilitatea de a condiționa prestarea serviciilor de construcții de prezentarea unei simple declarații anuale prealabile, în situația deplasării prestatorului de servicii pe teritoriul acesteia, cu excluderea oricărei alte condiții. În consecință, orice altă obligație suplimentară declarației anuale prealabile prevăzute în directiva menționată ar constitui o restricție nejustificată adusă liberei prestări a serviciilor. În memoriul său în replică, Comisia precizează că nu a afirmat în cererea introductivă că măsurile care trebuie luate de Republica Portugheză ar fi îndeplinite în ipoteza în care s‑ar prevedea prezentarea unei simple declarații anuale prealabile, ci că s‑a limitat doar să atragă atenția statului membru în cauză asupra dispozițiilor Directivei 2005/36. Deși această directivă ar avea drept obiect profesiile reglementate, iar nu activitățile economice reglementate, condițiile de acces la activitatea de construcții prevăzute de reglementarea portugheză în cauză și, în special, condiția capacității tehnice ar cuprinde cerințe care s‑ar referi nu numai la întreprindere, ci și la gestionari, administratori, tehnicieni, profesioniști, șefi de lucrări și muncitori. În plus, normele Directivei 2005/36 ar privi întreprinderea individuală de fiecare dată când activitatea economică relevantă ar putea fi atribuită unei persoane a cărei profesie o constituie această activitate.
65. Republica Portugheză arată că Decretul‑lege nr. 12/2004 stabilește regimul juridic de desfășurare a activității de construcții care, întrucât prevede că accesul la această activitate este condiționat de acordarea unei autorizații, corespunde regimului juridic al unei activități economice reglementate. Republica Portugheză susține că acest regim nu poate fi totuși considerat ca reprezentând un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor, întrucât dispozițiile în cauză sunt justificate de motive de ordine publică, în special de cerința garantării rezistenței și a siguranței construcțiilor, precum și de necesitatea protejării, pe de o parte, a mediului și a patrimoniului urban și, pe de altă parte, a drepturilor consumatorilor și ale utilizatorilor de imobile în general, cărora, în caz contrar, li s‑ar aduce atingere în mod iremediabil.
66. Potrivit Republicii Portugheze, condițiile stabilite prin regimul amintit sunt justificate de situația specială a activității de construcții ce se caracterizează prin practici vătămătoare care pot interveni în cadrul activității obișnuite a întreprinderilor din acest sector. În această privință, Republica Portugheză face referire, printre altele, la faptul că activitatea de construcții și desfășurarea sa corectă sunt esențiale pentru asigurarea securității și a calității vieții populației, că este vorba despre o activitate deosebit de complexă, care prezintă un nivel ridicat de pericol și care se caracterizează printr‑o folosire intensă a forței de muncă semicalificate și că această activitate este marcată de fenomene endemice de încălcare a obligațiilor legale și de comportamente frauduloase. Modul facil de înființare a întreprinderilor de construcții ar determina practici generalizate caracterizate prin faptul că întreprinderile ar încasa beneficiile de pe urma lucrărilor încheiate și apoi ar dispărea, fără să plătească nici remunerațiile lucrătorilor, nici facturile furnizorilor și sustrăgându‑se de la obligația de a garanta lucrările efectuate.
67. Republica Portugheză consideră că, având în vedere aceste caracteristici ale activității de construcții în Portugalia și ținând seama de faptul că măsurile pur represive sunt insuficiente pentru a preveni daunele și prejudiciile ireparabile, este imperios necesar ca această activitate să fie reglementată. Astfel, întrucât bunurile imobile sunt bunuri care durează în timp, având un impact semnificativ asupra amenajării teritoriului și asupra vieții cetățenilor, activitatea de construcții nu ar putea și nici nu ar trebui să fie desfășurată în mod liber, deoarece aceasta ar putea constitui un risc pentru calitatea patrimoniului imobiliar și, în consecință, pentru securitatea utilizatorilor săi. Prin urmare, ar fi necesar să se prevadă cerințe minime pentru accesul la această activitate în vederea garantării faptului că toate întreprinderile de construcții dețin calificări și capacități suficiente. Pe de altă parte, Republica Portugheză ar fi obligată prin Constituție să asigure un nivel de protecție adecvat de drepturi și de garanții pe care legea fundamentală le prevede pentru cetățeni și pentru consumatori.
68. Republica Portugheză subliniază că trebuie să se asigure o coerență minimă între obligațiile impuse statelor membre în temeiul articolului 49 CE și alte dispoziții de drept al Uniunii. În acest context, Republica Portugheză face referire, în special, la Directiva 2004/17/CΕ a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale (JO L 134, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 3) și la Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116), care impun, în esență, același regim de acces la activitățile în cauză precum cel prevăzut de reglementarea în discuție. În plus, în contextul lucrărilor private, consumatorul final s‑ar regăsi într‑o poziție mai vulnerabilă decât cea a unei entități publice. Sistemul în cauză ar urmări tocmai protejarea consumatorilor și a entităților private care acționează în calitate de beneficiari și care se află într‑o situație de vulnerabilitate. Or, protecția consumatorilor ar constitui o politică fundamentală a Uniunii care și‑ar găsi expresia, printre altele, în articolul 153 CE.
69. Republica Portugheză apreciază că interesele pe care Decretul‑lege nr. 12/2004 urmărește să le protejeze privesc, în parte, ordinea publică și constituie, în plus, motive imperative de interes general. Condițiile prevăzute prin decretul‑lege amintit pentru obținerea unei autorizații de desfășurare a activității de construcții ar satisface toate cerințele stabilite de Curte pentru a putea fi considerate justificate. Aceste condiții s‑ar aplica, în special, în mod nediscriminatoriu și ar fi necesare și proporționale în raport cu obiectivele urmărite.
70. În acest context, Republica Portugheză explică faptul că cerințele referitoare la aptitudinea comercială urmăresc, în special, să garanteze probitatea întreprinderii și pregătirea acesteia pentru desfășurarea activității de construcții, luând în considerare numeroasele norme legale, contractuale și de etică pe care le comportă, și să asigure menținerea unui comportament licit și onest din punct de vedere comercial. Cerința referitoare la capacitatea tehnică ar urmări să garanteze că întreprinderile de construcții dețin resurse umane, în special în ceea ce privește personalul tehnic și salariații, care să aibă calificările adecvate pentru lucrările pe care aceasta urmărește să le realizeze. Cerința referitoare la capacitatea economică și financiară ar urmări, în special, să asigure solvabilitatea întreprinderilor, capacitatea acestora de a respecta obligațiile asumate și o gestiune corectă și onestă efectuată de aceste întreprinderi cu privire la bunurile și la interesele care le sunt încredințate, precum și să evite abandonarea lucrărilor și acțiunile infracționale care pot surveni în cadrul desfășurării activității.
71. Republica Portugheză susține că, având în vedere motivele pe care se întemeiază normele prevăzute de Decretul‑lege nr. 12/2004 și faptul că activitatea de construcții este o activitate economică de natură durabilă și care se prelungește în timp, nu este posibil să se imagineze posibilitatea ca o întreprindere să fie scutită de respectarea acestor norme fără a se distruge sistemul stabilit prin decretul‑lege amintit și fără a se aduce atingere obiectivelor pe care acesta urmărește să le atingă. În special, ar fi esențial pentru protecția consumatorilor ca întreprinderile să fie supuse unui regim uniform, indiferent care ar fi intensitatea activității desfășurate de operatorii economici, naționali sau ai unui alt stat membru, întrucât, în caz contrar, s‑ar transmite consumatorilor obligația de a se confrunta cu o pluralitate de ordini juridice ale căror reglementări nu ar putea să le cunoască.
72. Pe de altă parte, nu s‑ar putea considera că Decretul‑lege nr. 12/2004 încalcă articolul 49 CE, pentru simplul motiv că nu distinge între prestarea de servicii și stabilire. O astfel de interpretare ar fi în contradicție flagrantă cu articolul 50 alineatul (2) CE și nu ar putea rezulta din jurisprudența Curții și, în special, din Hotărârea Säger, citată anterior, invocată de Comisie.
73. Republica Portugheză contestă faptul că legislația sa națională nu distinge între stabilirea unei întreprinderi de construcții și prestarea de servicii de către o astfel de întreprindere. În această privință, Republica Portugheză explică faptul că, în temeiul Codului portughez privind societățile comerciale, o societate comercială care urmărește să desfășoare o activitate de construcții pentru o durată mai mare de un an trebuie să înființeze o reprezentanță și să desemneze un reprezentant. Întreprinderile de construcții care prestează servicii ocazionale pentru o perioadă care nu depășește un an nu ar fi obligate să aibă o reprezentanță, ci ar trebui să obțină doar autorizarea desfășurării activității de construcții. Astfel, în cadrul reglementării naționale, s‑au făcut eforturi în sensul prevederii unor mecanisme de adaptare și de facilitare a îndeplinirii condițiilor de acces la activitatea de construcții de către întreprinderile care au sediul în alt stat membru.
74. În plus, în măsura în care prestatorul de servicii are posibilitatea de a decide să nu supună revalidării autorizația sa de desfășurare a activității de construcții sau chiar să anuleze respectiva autorizație, ceea ce ar avea drept consecință faptul că prestatorul nu mai este obligat să respecte cerințele impuse prin Decretul‑lege nr. 12/2004, ar exista de fapt o distincție reală între prestarea de servicii și stabilire.
75. Pe de altă parte, dacă un prestator de servicii ar fi supus în statul membru în care este stabilit acelorași condiții precum cele prevăzute de reglementarea portugheză, acesta ar putea să aducă probe în vederea obținerii autorizației pentru desfășurarea activității de construcții în Portugalia. Într‑o astfel de situație, ar obține această autorizație aproape automat, având în vedere că îndeplinește toate condițiile solicitate.
76. Cu toate acestea, având în vedere eterogenitatea ordinilor juridice din Uniune, nu s‑ar putea considera că simpla existență a unei autorizații obținute într‑un stat membru ar fi suficientă pentru a permite prestarea de servicii în mod necondiționat în alte state membre. De asemenea, ținând seama de numărul ridicat de ordini juridice, nu poate să se impună administrației portugheze să verifice nivelul de protecție acordat în alt stat membru, întrucât o astfel de verificare ar fi extrem de dificil de efectuat. Pe de altă parte, anumite state membre nu ar dispune de o reglementare referitoare la accesul la activitatea de construcții pentru lucrări private.
77. Republica Portugheză consideră ca fiind lipsită de relevanță trimiterea făcută de Comisie la Directiva 2005/36. Astfel, această directivă nu s‑ar aplica prezentei acțiuni, ea punând în discuție desfășurarea unei activități economice reglementate, supuse unui regim legal de acces pentru motive de interes general, iar nu o „profesie” în sensul directivei amintite. Calificarea profesională nu ar constitui decât una dintre multe alte condiții impuse întreprinderilor de construcții.
78. În același context, Republica Portugheză susține că, până la adoptarea Directivei 2006/123, reglementarea desfășurării activității de construcții nu făcea obiectul unei armonizări la nivelul Uniunii. Republica Portugheză apreciază că, având în vedere obligațiile instituite de această directivă, al cărui termen de transpunere a expirat abia la 28 decembrie 2009, nu se poate susține că aceleași obligații rezultă în mod direct din tratat. În sfârșit, în vederea transpunerii directivei menționate, orice reglementare portugheză relevantă referitoare la aproape o sută de activități economice reglementate, inclusiv la activitatea de construcții, ar fi în prezent în curs de evaluare. În măsura în care întreaga reglementare portugheză ar urma să fie modificată în viitorul apropiat, prezenta procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor ar avea un efect practic redus și ar trebui suspendată.
79. Republica Polonă subliniază că sistemul de autorizare prealabilă a prestării de servicii la care sunt supuși prestatorii de servicii din alte state membre nu poate fi justificat decât în mod excepțional, dacă se dovedește că un control practic pe parcursul desfășurării unei activități sau un control a posteriori nu este suficient de eficace. Or, Republica Portugheză nici nu a demonstrat că sistemul său de autorizare contribuie în mod efectiv la îmbunătățirea securității în domeniul construcțiilor, nici nu a dovedit că acest sistem este necesar pentru realizarea obiectivelor urmărite. Astfel, realizarea acestor obiective ar putea fi asigurată prin măsuri care să urmărească supunerea la autorizare a unei a numite construcții, mai curând, decât activitatea de construcții în sine. Astfel de măsuri, însoțite de controlul procesului de construcție, ar fi în mod clar mai eficace pentru asigurarea calității, a durabilității și a securității construcțiilor sale, precum și a respectării normelor juridice și tehnice naționale.
80. În plus, în opinia Republicii Polone, rezultă din jurisprudența Curții că autoritățile statului membru gazdă trebuie să aibă în vedere cerințele pe care operatorii economici sau personalul acestora le îndeplinesc deja în statul membru de origine. Cu toate acestea, prin aplicarea unor dispoziții identice cu privire la întreprinderile naționale și la cele stabilite în alte state membre, Republica Portugheză nu ar ține seama de condițiile deja îndeplinite de prestatorii din statul membru de stabilire. Pe de altă parte, Republica Portugheză nu poate să se prevaleze de necunoașterea dispozițiilor altor state membre și de eterogenitatea reglementărilor în vigoare pentru a justifica o restricție privind libera circulație a serviciilor.
Aprecierea Curții
81. Cu titlu preliminar, trebuie amintit că rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că existența unei neîndepliniri a obligațiilor trebuie apreciată în funcție de situația statului membru, astfel cum aceasta se prezenta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat, schimbările intervenite ulterior neputând fi luate în considerare de Curte (a se vedea în special Hotărârea din 14 iulie 2005, Comisia/Germania, citată anterior, punctul 32, și Hotărârea din 26 noiembrie 2009, Comisia/Italia, C‑13/09, punctul 9). În plus, potrivit unei jurisprudențe de asemenea constante, numai Comisia este competentă pentru a decide dacă este oportună inițierea unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și pentru ce acțiune sau inacțiune imputabilă statului membru în cauză trebuie introdusă această procedură (a se vedea în special Hotărârea din 5 noiembrie 2002, Comisia/Belgia, C‑471/98, Rec., p. I‑9681, punctul 39, și Hotărârea din 12 noiembrie 2009, Comisia/Grecia, C‑199/07, Rep., p. I‑10669, punctul 23).
82. Din aceasta rezultă că trebuie să se respingă argumentul invocat de Republica Portugheză potrivit căruia prezenta procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor ar avea o utilitate practică redusă și că ar trebui suspendată pentru motivul că întreaga reglementare portugheză ar urma să fie modificată în viitorul apropiat pentru transpunerea Directivei 2006/123.
83. În ceea ce privește compatibilitatea regimului național în cauză cu articolul 49 CE, potrivit unei jurisprudențe constante, acesta impune nu numai eliminarea oricărei discriminări pe considerente de cetățenie sau de naționalitate față de prestatorul de servicii stabilit în alt stat membru, ci și înlăturarea oricărei restricții, chiar dacă aceasta se aplică fără a distinge între prestatorii naționali și cei din alte state membre, atunci când este de natură să interzică, să îngreuneze sau să facă mai puțin atractive activitățile prestatorului stabilit în alt stat membru, unde acesta furnizează în mod legal servicii similare (a se vedea în special Hotărârea din 5 martie 2009, Kattner Stahlbau, C‑350/07, Rep., p. I‑1513, punctul 78 și jurisprudența citată).
84. Curtea a statuat astfel în mod repetat că o reglementare națională care condiționează desfășurarea anumitor prestări de servicii pe teritoriul național de către o întreprindere stabilită într‑un alt stat membru de eliberarea unei autorizații administrative constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor (a se vedea în special Hotărârea Säger, citată anterior, punctul 14, Hotărârea din 9 august 1994, Vander Elst, C‑43/93, Rec., p. I‑3803, punctul 15, Hotărârea din 9 martie 2000, Comisia/Belgia, C‑355/98, Rec., p. I‑1221, punctul 35, și Hotărârea din 29 aprilie 2004, Comisia/Portugalia, C‑171/02, Rec., p. I‑5645, punctul 60).
85. Pe de altă parte, faptul invocat de Republica Portugheză în sensul că realizarea prestării de servicii de construcții necesită în general un anumit timp și că, pentru acest motiv, poate fi dificil să se facă distincție între aceste prestații și situația în care prestatorul este stabilit în mod efectiv în statul membru gazdă nu are drept consecință în niciun caz excluderea de drept a prestațiilor menționate din domeniul de aplicare al articolului 49 CE. Astfel, Curtea a constatat deja că acesta cuprinde și serviciile a căror prestare se întinde pe o perioadă îndelungată, chiar pe mai mulți ani, exemplificând, în special, prin servicii prestate în cadrul construirii unei clădiri de mari dimensiuni (a se vedea Hotărârea din 11 decembrie 2003, Schnitzer, C‑215/01, Rec., p. I‑14847, punctul 30).
86. Rezultă fără echivoc din jurisprudența menționată anterior că regimul stabilit prin Decretul‑lege nr. 12/2004, în temeiul căruia chiar întreprinderile care sunt deja stabilite în mod legal în alt stat membru trebuie să obțină de la administrația portugheză, anterior prestării în mod temporar de servicii de construcții în Portugalia, o autorizație care să ateste abilitarea acestora pentru tipul de servicii pe care doresc să le efectueze, constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor.
87. În ceea ce privește argumentul invocat de Republica Portugheză și întemeiat pe faptul că dispozițiile referitoare la libera prestare a serviciilor prevăzute de Directiva 2006/123 nu se aplică încă prezentei proceduri, este suficient să se arate că, potrivit unei jurisprudențe constante, chiar și în lipsa măsurilor de armonizare, o restricție privind articolul 49 CE nu poate fi justificată decât de reglementări care se întemeiază pe motive imperative de interes general și care se aplică oricărei persoane sau întreprinderi ce desfășoară o activitate pe teritoriul statului membru gazdă, dacă acest interes nu este ocrotit de normele aplicabile prestatorului în statul membru de stabilire și dacă aceste reglementări sunt adecvate pentru a garanta realizarea unui obiectiv pe care acestea îl urmăresc și nu depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 octombrie 2000, Corsten, C‑58/98, Rec., p. I‑7919, punctul 35, Hotărârea din 9 noiembrie 2006, Comisia/Belgia, C‑433/04, Rec., p. I‑10653, punctul 33, și Hotărârea din 18 iulie 2007, Comisia/Germania, C‑490/04, Rep., p. I‑6095, punctul 64, precum și jurisprudența citată).
88. În plus, trebuie să se arate, în special, că obligația generală menționată la articolul 16 alineatul (1) din această directivă, în temeiul căreia statele membre asigură accesul la o activitate de servicii și libera exercitare a acesteia pe teritoriul lor, condiționând acest acces sau această exercitare numai de îndeplinirea unor cerințe nediscriminatorii și justificate în mod obiectiv, decurge în mod direct din articolul 49 CE.
89. Referitor la problema dacă restricția privind libera prestare a serviciilor ce rezultă din regimul național în cauză, care se aplică fără distincție oricărei întreprinderi de construcție ce acționează pe teritoriul portughez, este justificată în mod obiectiv de motive imperative de interes general, se cuvine să se constate, mai întâi, că motivele invocate în această privință de Republica Portugheză, și anume în special cerința garantării rezistenței și a securității construcțiilor și a protejării mediului, a patrimoniului urban, precum și a consumatorilor și a utilizatorilor imobilelor constituie într‑adevăr astfel de motive (a se vedea de asemenea Hotărârile citate anterior Corsten, punctul 38, și Schnitzer, punctul 35), fără a fi necesar să se stabilească, pentru soluționarea prezentei cauze, dacă unele dintre aceste motive sunt cuprinse, astfel cum susține Republica Portugheză, în noțiunea de ordine publică.
90. Cu toate acestea, astfel cum rezultă în special din considerentele (6) și (27) ale Directivei 2005/36, prin adoptarea acesteia, legiuitorul Uniunii a ținut deja seama de cerințele menționate, care sunt astfel reflectate de dispozițiile directivei amintite.
91. Or, în temeiul articolului 5 alineatul (1) din aceasta, statele membre nu pot restrânge, din motive legate de calificările profesionale, libertatea de a presta servicii, în cazul în care prestatorul s‑a stabilit în mod legal într‑un stat membru în care profesia este reglementată. Un astfel de prestator ar putea, în consecință, să presteze servicii în alt stat membru în temeiul titlului profesional de origine, fără să fie nevoit să solicite recunoașterea calificărilor sale. Dacă profesia în cauză nu este reglementată în statul membru de stabilire, prestatorul trebuie să dovedească faptul că are doi ani de experiență profesională.
92. Potrivit articolului 7 alineatele (1) și (2) din directiva menționată, statul membru gazdă poate impune prestatorului să dea o declarație prealabilă primei prestări de servicii pe teritoriul acestuia, care să fie însoțită, printre altele, de informațiile privind asigurarea de răspundere profesională și de alte documente precum dovada naționalității, a stabilirii sale legale și a calificărilor profesionale. Cu toate acestea, dovada inexistenței unor condamnări penale poate fi impusă numai pentru profesiile din domeniul securității și în măsura în care statul membru gazdă solicită acest lucru resortisanților săi.
93. Alineatul (4) al respectivului articol 7 prevede o excepție limitată de la aceste principii pentru profesiile reglementate cu implicații în materie de sănătate sau de siguranță publică și care nu beneficiază de o recunoaștere automată în temeiul titlului III al capitolului III din Directiva 2005/36. Numai pentru aceste profesii, autoritatea competentă a statului membru gazdă poate realiza o verificare a calificărilor profesionale ale prestatorului, dacă obiectivul acestei verificări este să evite daunele grave pentru sănătatea sau pentru siguranța beneficiarului serviciului și cu condiția să nu depășească ceea ce este necesar în acest scop.
94. În plus, Directiva 2005/36 a instituit la articolul 8 o cooperare administrativă, în temeiul căreia autoritățile competente din statul membru gazdă pot solicita autorităților competente din statul membru de stabilire, pentru fiecare prestare de servicii, orice informații pertinente privind legalitatea stabilirii și buna conduită a prestatorului, precum și absența unor sancțiuni disciplinare sau penale cu caracter profesional. În sfârșit, pentru protejarea suplimentară a intereselor destinatarilor serviciului, articolul 9 din această directivă permite statului membru gazdă să solicite prestatorului să furnizeze destinatarului anumite informații printre care, în special, cele referitoare la asigurarea privind responsabilitatea profesională.
95. Republica Portugheză nu contestă că cerințele care rezultă din regimul stabilit de Decretul‑lege nr. 12/2004 depășesc ceea ce se prevede în titlul II din Directiva 2005/36. Totuși, acest stat membru pune la îndoială aplicabilitatea acestei directive la regimul respectiv pentru motivul că acesta nu ar privi o profesie reglementată, ci o activitate economică reglementată.
96. În această privință, trebuie să se constate, mai întâi, că există o legătură directă, chiar o suprapunere, între desfășurarea unei activități în sectorul construcțiilor și exercitarea profesiilor aferente acestui sector și că reglementarea acestor profesii poate fi considerată ca făcând parte din reglementarea activității menționate.
97. În continuare, trebuie să se sublinieze că, în temeiul regimului național în cauză, o întreprindere de construcții care dorește să furnizeze servicii în Portugalia trebuie, pentru a fi clasificată și pentru a primi un permis, să îndeplinească condiții care se referă nu doar la întreprinderea în sine, ci și la administratorii și la personalul acesteia în general. Astfel, capacitatea tehnică a unei întreprinderi nu este evaluată numai pe baza structurii sale organizaționale, a numărului salariaților, a deținerii mijloacelor tehnice necesare și a propriei experiențe efective, ci totodată în funcție de nivelul de cunoștințe, de specializarea și de experiența personalului său. În plus, aptitudinea comercială a unei întreprinderi trebuie dovedită, printre altele, prin extrasele de cazier judiciar ale antreprenorului și reprezentanților legali ai societății.
98. În sfârșit, trebuie să se observe că articolele 16 și 17 din Directiva 2005/36 coroborate cu lista I din anexa IV la aceasta și în special cu grupa 40 care se regăsește în lista menționată se referă la „activități” din sectorul construcțiilor.
99. Cu toate acestea, fără a fi necesar, pentru soluționarea prezentei acțiuni de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, să se stabilească în ce măsură Directiva 2005/36 se aplică regimului național în cauză și dacă acesta este compatibil cu directiva amintită, întrucât Comisia nu a invocat o incompatibilitate în această privință, trebuie să se constate că regimul menționat depășește, în orice caz, ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor urmărite.
100. Astfel, după cum s‑a amintit în cuprinsul punctului 87 din prezenta hotărâre, o restricție privind articolul 49 CE poate fi justificată numai în măsura în care interesul general pe care legislația națională urmărește să îl protejeze nu este ocrotit de normele aplicabile prestatorului în statul membru de stabilire. Astfel, Curtea a statuat, în special, că un regim național de autorizare depășește ceea ce este necesar în situația în care cerințele impuse pentru eliberarea autorizației s‑ar suprapune cu justificările și cu garanțiile echivalente impuse în statul membru de stabilire, de unde se deduce în special obligația statului membru gazdă de a ține seama de controalele și de verificările deja efectuate în statul membru de stabilire (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 decembrie 1981, Webb, 279/80, Rec., p. 3305, punctul 20, Hotărârea din 4 decembrie 1986, Comisia/Germania, 205/84, Rec., p. 3755, punctul 47, Hotărârea din 9 martie 2000, Comisia/Belgia, citată anterior, punctul 38, precum și Hotărârea din 29 aprilie 2004, Comisia/Portugalia, citată anterior, punctele 60 și 66).
101. Or, supunând întreprinderile de construcții stabilite în alt stat membru obligației de a îndeplini toate condițiile pe care regimul național și, în special, Decretul‑lege nr. 12/2004 le impun pentru obținerea autorizației de desfășurare în Portugalia a unei activități în sectorul construcțiilor, acest regim exclude posibilitatea de a se ține seama în mod corespunzător de obligațiile echivalente la care o astfel de întreprindere este supusă în statul membru de stabilire și de verificările deja efectuate în această privință de autoritățile statului membru menționat.
102. Această constatare nu este infirmată de faptul că din Codul portughez privind societățile comerciale rezultă că obligația de constituire a unei reprezentanțe și de desemnare a unui reprezentant este impusă numai societăților comerciale care doresc să își desfășoare activitatea în Portugalia pentru o perioadă mai mare de un an. Astfel, o asemenea obligație se adaugă pur și simplu celei de obținere a unei autorizații prealabile potrivit tuturor condițiilor prevăzute de Decretul‑lege nr. 12/2004 și exceptarea de la obligația amintită nu are, așadar, în niciun mod drept consecință, în vederea atribuirii acestei autorizații, faptul că se ține seama de obligațiile echivalente impuse și verificate de statul membru de stabilire.
103. De asemenea, este lipsit de relevanță faptul, de asemenea invocat de Republica Portugheză, că un prestator de servicii are posibilitatea de a nu revalida sau de a anula permisul sau certificatul de înregistrare și de a se libera astfel de obligația de respectare a cerințelor impuse de decretul‑lege. Deși, în mod evident, prestatorul de servicii are întotdeauna posibilitatea să își înceteze activitatea pe teritoriul Portugaliei, interpretarea articolului 49 CE în sensul că numai existența acestei opțiuni este suficientă pentru a considera ca fiind proporțional un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor ar lipsi această dispoziție de orice efect util.
104. În măsura în care Republica Portugheză subliniază că aceasta evaluează în realitate în mod limitat autorizațiile pe care o întreprindere le‑a obținut în alte state membre, trebuie să se constate, mai întâi, că rezultă din explicațiile acordate în această privință de Republica Portugheză în memoriile sale scrise și în cursul ședinței faptul că aceasta acceptă ca dovezi elemente deja verificate de statul membru de stabilire numai în măsura în care autoritățile portugheze concluzionează, ca urmare a unui control de fond complet al acestor elemente, că întreprinderile amintite îndeplinesc în totalitate condițiile impuse de Decretul‑lege nr. 12/2004. Or, procedând astfel, Republica Portugheză nu ține seama de justificările și de garanțiile echivalente impuse în statul membru de stabilire și verificate de acesta, ci se limitează să recunoască întreprinderilor posibilitatea de a prezenta din nou, în cadrul solicitării de obținere a permisului sau a certificatului de înregistrare, dovezile prezentate deja autorităților statului membru de stabilire.
105. În continuare, trebuie să se arate că, în cursul ședinței, Republica Portugheză, referindu‑se la dificultățile pe care le întâmpină autoritățile administrative de a controla caracteristicile titlurilor și ale autorizațiilor emise de alte state membre, care ar rezulta din numărul ridicat și din varietatea regimurilor existente în diferitele state membre, a declarat în mod expres că nu acceptă decât probele care pot dovedi experiența și capacitățile tehnice cu privire la lucrări specifice. Cu toate acestea, rezultă din jurisprudența menționată la punctul 100 din prezenta hotărâre că aceste dificultăți, care există într‑o anumită măsură în toate sectoarele de activitate pentru care condițiile de acces nu sunt armonizate la nivelul Uniunii, nu ar putea exonera un stat membru de obligația de a evita ca eliberarea unei autorizații pentru un prestator deja stabilit într‑un stat membru să fie supusă unor cerințe care s‑ar suprapune cu justificările și cu garanțiile echivalente impuse în statul membru de stabilire.
106. În sfârșit, pentru a răspunde la întrebarea pe care Curtea a adresat‑o în cursul ședinței referitoare la problema dacă practica privind o evaluare limitată a titlurilor și a autorizațiilor dobândite în alte state membre, precum cea efectuată de autoritățile portugheze, se regăsește într‑o reglementare, Republica Portugheză a explicat că Decretul‑lege nr. 12/2004 nu conține dispoziții specifice în această privință, însă Codul național de procedură administrativă prevede norme care obligă administrația să treacă printr‑un anumit număr de etape și să evalueze toate dovezile și justificările prezentate de un solicitant.
107. În această privință, trebuie să se amintească faptul că, potrivit unei jurisprudențe constante, pentru ca un regim de autorizare administrativă prealabilă să fie justificat chiar și atunci când se derogă de la o libertate fundamentală, acesta trebuie să se întemeieze pe criterii obiective, nediscriminatorii și cunoscute în mod anticipat, care să asigure că regimul respectiv poate să circumscrie suficient exercitarea puterii de apreciere a autorităților naționale (a se vedea în special Hotărârea din 10 martie 2009, Hartlauer, C‑169/07, Rep., p. I‑1721, punctul 64 și jurisprudența citată). Or, în contextul special al procedurii de eliberare a unui permis sau a unui certificat de înregistrare, care depinde de o evaluare a unui număr de criterii foarte specifice care presupune judecăți de valoare și pentru care Decretul‑lege nr. 12/2004 prevede, în plus, dispoziții speciale, o normă atât de generală ca cea la care face referire Republica Portugheză nu este de natură să circumscrie suficient exercitarea puterii de apreciere a autorităților naționale.
108. Ținând seama de toate considerațiile de mai sus, trebuie să se constate că, prin faptul de a supune prestatorii de servicii de construcții stabiliți în alt stat membru obligației de a îndeplini toate condițiile pe care regimul național în cauză și, în special, Decretul‑lege nr. 12/2004 le impune pentru obținerea autorizației de desfășurare în Portugalia a unei activități în sectorul construcțiilor și prin faptul de a exclude astfel posibilitatea de a se ține seama în mod corespunzător de obligațiile echivalente la care asemenea prestatori sunt supuși în statul membru în care sunt stabiliți și de verificările deja efectuate în această privință de autoritățile statului membru menționat, Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 49 CE.
Cu privire la cheltuielile de judecată
109. În temeiul articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Portugheze la plata cheltuielilor de judecată, iar Republica Portugheză a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
110. În conformitate cu articolul 69 alineatul (4) din Regulamentul de procedură, Republica Polonă suportă propriile cheltuieli de judecată.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară și hotărăște:
1) Prin faptul de a supune prestatorii de servicii de construcții stabiliți în alt stat membru obligației de a îndeplini toate condițiile pe care regimul național în cauză și, în special, Decretul‑lege nr. 12/2004 din 9 ianuarie 2004 le impune pentru obținerea autorizației de desfășurare în Portugalia a unei activități în sectorul construcțiilor și prin faptul de a exclude astfel posibilitatea de a se ține seama în mod corespunzător de obligațiile echivalente la care asemenea prestatori sunt supuși în statul membru în care sunt stabiliți și de verificările deja efectuate în această privință de autoritățile statului membru menționat, Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 49 CE.
2) Obligă Republica Portugheză la plata cheltuielilor de judecată.
3) Republica Polonă suportă propriile cheltuieli de judecată.