61970C0031
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS KARL ROEMER
VOM 1. DEZEMBER 1970
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Die Klägerin des Ausgangsverrahrens, eine in Hamburg ansässige Importfirma, hat im Januar 1963 aus den USA importierten Gelbmais zum freien Verkehr abfertigen lassen. Dabei handelte es sich nach ihren Angaben um durch Nässeeinwirkung während des Transports geschädigte und in ihrem Wert um 25 % geminderte Ware. Dessenungeachtet hat das zuständige Zollamt aufgrund der damals geltenden Ratsverordnung Nr. 19 über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide (Amtsblatt von 1962, S. 933) Abschöpfung nach dem in der Einfuhrlizenz angegebenen Satz, also in voller Höhe, erhoben.
Dies hält die Importfirma nicht für gerechtfertigt; sie geht vielmehr von der Notwendigkeit einer Reduzierung der Abschöpfung nach Maßgabe der Wertminderung aus. Aus diesem Grund hat sie die Angelegenheit nach erfolglosem Einspruch bis vor den Bundesfinanzhof gebracht. Im Verfahren vertritt sie den Standpunkt, zwar seien nach der Verordnung Nr. 19 Qualitätsunterschiede importierter Waren bei der Bemessung der Abschöpfung nicht zu berücksichtigen; in ihrem Fall aber handele es sich um einen anders zu beurteilenden Konditionsmangel. Insofern enthalte die Verordnung Nr. 19 keine Regelung, insbesondere schreibe sie nicht vor, die Berücksichtigung derartiger Besonderheiten sei ausgeschlossen. In Wahrheit habe man es mit einer Lücke in der Abschöpfungsregelung zu tun, und aus dieser Erkenntnis ergebe sich die Notwendigkeit, eine ergänzende Auslegung dahin vorzunehmen, daß bei Konditionsmängeln einer eingeführten Ware nur eine reduzierte Abschöpfung fällig sei. Halte man aber eine derartige lückenausfüllende Interpretation nicht für möglich, müsse aus der Verordnung Nr. 19 vielmehr die Notwendigkeit abgeleitet werden, auf transportgeschädigte Waren die volle Abschöpfung zu erheben, so sei insofern ihre Gültigkeit in Frage zu stellen. Davon müsse gesprochen werden wegen Verstoßes gegen das Prinzip der Gleichmäßigkeit der Besteuerung, wegen Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und wegen Mißachtung des aus Artikel 12 des EWG-Vertrags abzuleitenden Verbots der Erhebung von Gewichtszöllen.
In Anbetracht dieser Problematik hat der Bundesfinanzhof durch Beschluß vom 4. Juni 1970 die Aussetzung des Verfahrens angeordnet und gemäß Artikel 177 folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.
Ist die Verordnung Nr. 19 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide vom 4. April 1962 dahin auszulegen, daß für Mais, der beim Transport vor der Einfuhr durch Nässeeinwirkung im Wert gemindert worden ist, die gleiche Abschöpfung zu erheben ist wie für unbeschädigten Mais?
2.
Bei Bejahung der Frage 1. :
Ist diese Regelung insoweit gültig?
3.
Bei Verneinung der Fragen 1 oder 2:
a)
Kann für Mais, der vor der Einfuhr durch Nässeeinwirkung im Wert gemindert worden ist, eine Abschöpfung erhoben werden ?
b)
Bei Bejahung der Frage 3 a:
Nach welchen Gesichtspunkten ist die Abschöpfung zu bemessen ?
Zu diesen Fragen gebe ich nunmehr, in Kenntnis der schriftlichen Bemerkungen, die von der Klägerin des Ausgangsverfahrens, der niederländischen Regierung und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vorgelegt worden sind, sowie im Hinblick auf die mündlichen Ausführungen der Klägerin und der Kommission folgende Stellungnahme ab.
1 — Zur ersten Frage
Nach der Fragestellung des Bundesfinanzhofs muß zunächst geprüft werden, ob eine Auslegung der Verordnung Nr. 19 ergibt, daß für transportgeschädigten Mais die gleiche Abschöpfung gilt wie für unbeschädigten Mais. — Diese Frage ist nach Ansicht der Kommission zu bejahen. Die Klägerin dagegen meint, die Verordnung Nr. 19 schreibe eine solche gleichartige Behandlung nicht vor. Die niederländische Regierung schließlich vertritt den Standpunkt, eine Antwort auf die Frage nach der für transportgeschädigten Mais geltenden Abschöpfung könne nicht allein aus der Verordnung Nr. 19 und den dazu ergangenen gemeinschaftsrechtlichen Durchführungsverordnungen gewonnen werden.
Bei der Prüfung der aufgeworfenen Frage kann mit Sicherheit davon ausgegangen werden, daß nach der Verordnung Nr. 19 im Prinzip ein System der generellen Abschöpfung gegolten hat. Das hat die Kommission mit Nachdruck betont und im einzelnen dargestellt. Ziel dieses Systems war es, das für die einheimische Erzeugung erstrebte Preisniveau abzusichern, indem der Preis von aus dritten Ländern importierten Waren, also der Weltmarktpreis, durch Abgaben auf das Gemeinschaftsniveau angehoben wurde. Für diese Operation sind zwei Bezugsgrößen wichtig: Einmal — was das Inland angeht — der sogenannte Schwellenpreis, der — an der Grenze — dem Grundrichtpreis entspricht, d.h. dem für das betreffende Produkt am Handelsplatz der Zone mit dem größten Zuschußbedarf angestrebten Verkaufspreis; zum anderen — für die Einfuhren — der cif-Preis. Der Schwellenpreis wurde für jede Warenart der Verordnung Nr. 19 und für eine bestimmte Standardqualität (gesunde, handelsübliche Ware) jährlich vom Einfuhrstaat festgelegt. Den cif-Preis hat jeweils die Kommission ermittelt. Dabei waren die günstigsten Einkaufsmöglichkeiten auf dem Weltmarkt während eines bestimmten Bezugszeitraums zu berücksichtigen, und zwar für „fair average quality“, von der aus dann unter Anwendung bestimmter Koeffizienten eine Umrechnung in die Standardqualität der Gemeinschaft erfolgte. Die Differenz zwischen den beiden Werten ergab den fälligen Abschöpfungsbetrag, wohingegen es auf den Gestehungspreis der einzelnen Einfuhrpartie nicht ankam.
All das anerkennt auch die Klägerin, insbesondere die Tatsache, daß Qualitätsunterschiede ohne Bedeutung waren. Dennoch meint sie, das System schließe nicht aus, Unterschiede in der Beschaffenheit einer Ware (die den Qualitätsunterschieden nicht gleichzusetzen seien) zu berücksichtigen. Dabei stützt sie sich auf die Erkenntnis, daß die Ermittlung der maßgeblichen Werte im Hinblick auf gesunde, handelsübliche Ware erfolgt. Nur sie solle also erfaßt werden (was sich mit Deutlichkeit im Rahmen der Erstattungsregelung zeige). Darüber hinaus weist die Klägerin auf verschiedenartige, in der Marktordnung enthaltene und zunehmend verfeinerte Differenzierungen hin, und sie beruft sich schließlich auf die deutsche Rechtsprechung zu der früheren nationalen Marktordnung, nach der es ebenfalls auf die Beschaffenheit einer Ware angekommen sei.
Indessen läßt sich unschwer zeigen, daß alle diese Argumente die eingangs gekennzeichnete These der Klägerin nicht zu stützen vermögen. — Das gilt mit Sicherheit für den Hinweis auf die Erstattungsregelung. Er kann ohne weiteres außer Betracht bleiben, weil die Interessenlage offensichtlich von der bei der Einfuhr geltenden abweicht. Es ist also nicht der Schluß erlaubt, alles was für die Erstattung gelte, müsse spiegelbildlich auch auf die Abschöpfung zur Anwendung kommen.
Was sodann die Tatsache angeht, daß in der Marktordnung nur auf gesundes, handelsübliches Getreide abgestellt wird, so darf nicht übersehen werden, daß dies lediglich im Hinblick auf die Ermittlung der maßgeblichen Bezugswerte der Fall ist. Daraus kann aber nicht gefolgert werden, entsprechende Qualitätsanforderungen seien auf die tatsächlich importierte Ware zu übertragen, und dies nicht zuletzt deshalb, weil in Artikel 10 der Verordnung Nr. 19 allein von Erzeugnissen schlechthin ohne jedes qualifizierende Adjektiv die Rede ist. Angesichts seiner recht detaillierten Regelung ist insbesondere schwer vorstellbar, er solle nach dem Willen seiner Autoren nur für gesunde Ware gelten, während für Ware minderer Beschaffenheit eine Lücke gelassen worden wäre.
Wenn die Klägerin weiterhin auf die tatsächlich vorhandene weitgehende Differenzierung der Getreidemarktordnung hinweist, so kann ihr entgegengehalten werden, daß es sich im wesentlichen (läßt man den Fall der Einfuhrverzögerung infolge höherer Gewalt beiseite) um eine Differenzierung nach Produkten bzw. nach der Zusammensetzung von Produkten oder nach so allgemeinen Gesichtspunkten wie denen des Einfuhrzeitpunkts handelt. Auch die von der Klägerin erwähnten Anpassungsmaßnahmen (betreffend die Abschöpfungsbeträge, die für die Ermittlung der Weltmarktpreise geltenden Ausgleichskoeffizienten und gewisse Denaturierungsprämien) sind allgemeiner Natur, d.h. bezogen auf Erzeugnisse. Die Beschaffenheit der importierten Ware dagegen spielt bei der Differenzierung offensichtlich in aller Regel keine Rolle. Wenn sich dies aber der Regelung entnehmen läßt, ist gerade angesichts ihres sehr detaillierten Charakters schwerlich anzunehmen, eine sachgemäße Auslegung zwinge zur Differenzierung, wo der Verordnungsgeber davon ausdrücklich nichts gesagt hat. — Insofern mag übrigens zur Bekräftigung der von der Kommission vorgeschlagenen Auslegung nicht nur auf die Vorarbeiten zur Verordnung Nr. 19 hingewiesen werden (bei denen anscheinend das Problem transportgeschädigten Getreides gesehen, dennoch aber auf eine besondere Regelung verzichtet worden war); es ist namentlich auch auf die Kommissionsverordnung Nr. 61 über die Festsetzung von Standardqualitäten für Getreide sowie von Ausgleichskoeffizienten zwischen diesen Standardqualitäten und den für die Richtpreise maßgebenden Standardqualitäten (Amtsblatt 1962, S. 1671) hinzuweisen. Wenn in ihr — was Mais angeht, in Artikel 5 — gewisse Gesichtspunkte der Beschaffenheit angeführt sind, so erlaubt das wohl den Schluß, man habe Fragen der Beschaffenheit nicht übersehen, sondern eben nur in ganz bestimmtem, limitiertem Umfang zur Geltung bringen wollen.
Schließlich ist selbstverständlich auch der Hinweis auf die nationale Rechtsprechung zu früher geltenden nationalen Marktordnungen und die Tatsache, daß ihr zufolge die Beschaffenheit einer Ware in der Differenzierung von Bedeutung war, im gegenwärtigen Zusammenhang ohne Wert. Wie die Kommission mit Recht hervorhebt, könnte ein solcher, Hinweis nur dann von Nutzen sein, wenn eine Übereinstimmung der Marktordnungsstrukturen gegeben wäre. Das ist jedoch offensichtlich im Hinblick auf die der Einfuhr- und Vorratsstelle früher übertragene Funktion der Preis- und Mengenschleuse nicht der Fall.
Mit der Kommission gelange ich demnach zum Ergebnis, Artikel 10 der Verordnung Nr. 19 habe, obgleich er die Beschaffenheit nicht erwähnte, die Erhebung ein und desselben Abschöpfungssatzes für importierten Mais ohne Rücksicht auf Quälitat und Beschaffenheit vorgeschrieben, es könne insofern also nicht von einer Lücke und der Möglichkeit gesprochen werden, im Wege der Auslegung zu einer nuancierten Anwendung zu gelangen.
Damit steht, nebenbei gesagt, auch fest, daß der von der niederländischen Regierung vorgetragene Standpunkt unhaltbar ist, also der Standpunkt, es stehe den Mitgliedstaaten hinsichtlich des gegenwärtig interessierenden Problems eine Gestaltungsbefugnis, die Kompetenz zum Erlaß von ergänzenden Anwendungsregeln zu, genauer: die Möglichkeit, je nach der Beschaffenheit der eingeführten Waren Abschöpfungen zu ermäßigen oder zu erlassen. Wie ich schon ausgeführt habe, ist nach dem System der Verordnung Nr. 19 für die Mitgliedstaaten nur vorgesehen, einmal pro Jahr den Schwellenpreis zu bestimmen (der dann übrigens nicht beliebig geändert werden kann). Darüber hinaus läßt die Kommissionsverordnung Nr. 67 zur Festlegung der Kriterien für die Änderung der Abschöpfungssätze auf Getreide, Mehl, Grob- und Feingrieß (Amtsblatt 1962, S. 1860) den Mitgliedstaaten einen gewissen Spielraum, innerhalb dessen bestimmt werden kann, daß Schwankungen der cif-Preise die Höhe der Abschöpfungen nicht berühren. Weiterreichende Freiheiten dagegen sind nicht zu erkennen, und es kann von solchen meines Erachtens schon deswegen nicht gesprochen werden, weil sie mit dem maßgeblichen Gedanken der Einheitlichkeit der Abschöpfungsregelung nicht in Einklang zu bringen wären. Insofern hat die Kommission zu Recht an den Grundsatz erinnert, der im Urteil der Rechtssache 74/69 (EuGH-Slg 1970, 451) zur Tarifhoheit der Gemeinschaft hervorgehoben wurde und dem zufolge staatliche Durchführungsmaßnahmen keine Änderung der Tragweite gemeinschaftlicher Marktordnungen bewirken, also sicher auch nicht die einheitliche Anwendung der Abschöpfungsregelung beeinträchtigen dürfen. Namentlich ist in der einschlägigen Rechtsprechung festgestellt worden, daß Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung Nr. 19 derartige Gestaltungsmöglichkeiten nicht eröffnet, daß sein Zweck vielmehr allein darin besteht, den Mitgliedstaaten die Beseitigung von Hindernissen aufzugeben, die sich nach der staatlichen Gesetzgebung der einheitlichen, die gleiche Tragweite garantierenden Anwendung der Marktordriungsregeln in den Weg stellen könnten.
Wenn aber somit entgegen der Ansicht der niederländischen Regierung auch nationale Durchführungsregeln Abweichungen von den gemeinschaftsrechtlichen Abschöpfungssätzen nach Maßgabe der Beschaffenheit eingeführter Güter nicht vorsehen können, bleibt in der Tat nur die Möglichkeit, die erste vom Bundesfinanzhof gestellte Frage zu bejahen.
2 — Zur zweiten Frage
Beantwortet man die erste Frage, wie ich es vorgeschlagen habe, so ist auch auf die zweite, sich nach Ansicht des vorlegenden Gerichts stellende Frage einzugehen, die Frage nämlich, ob die Tatsache, daß die Verordnung Nr. 19 keine Sonderbehandlung für transportgeschädigte Waren, sondern die Erhebung desselben Abschöpfungssatzes wie für einwandfreie Waren vorgesehen hat, Bedenken hinsichtlich ihrer Gültigkeit rechtfertigt. — Derartige Bedenken verneint die Kommission mit Nachdruck; die Klägerin des Ausgangsverfahrens dagegen möchte sie unter Hinweis auf die dem Bundesfinanzhof bereits vorgetragenen Grundsätze bejahen.
Die Fragestellung macht schon deutlich, daß es nicht etwa um die Gültigkeit des generellen Abschöpfungssystems schlechthingeht. Dagegen ist tatsächlich, wie die Kommission mit Recht ausgeführt hat, nichts einzuwenden, also insbesondere gegen die unterbliebene Differenzierung des Abschöpfungssatzes nach der Qualität der eingekauften Waren und nach ihrem Gestehungspreis. Was die Kommission dazu an Argumenten vorgetragen hat, kann ohne weiteres gutgeheißen werden. — So ist etwa an die Vorteile zu erinnern, die eine einheitliche und unmittelbare Festsetzung der maßgeblichen Werte durch die Kommission selbst mit sich bringt, während eine Differenzierung nach den Daten des Einzelfalls, die einen Beurteilungsspielraum der nationalen Verwaltungsbehörden verlangt, zu Irrtümern und Täuschungen und namentlich zu unterschiedlichen Verwaltungspraktiken führen könnte. — Es ist auch von Bedeutung, was die Kommission zu der Frage der Wettbewerbsneutralität des generellen Systems, zu den Auswirkungen dieses Systems auf die Preissituation des Binnenmarkts und insbesondere zu der Tatsache ausgeführt hat, daß selbst die Einfuhr billiger Produkte das gemeinschaftliche Preisgefüge stören könnte. — Außerdem läßt sich wohl sagen, daß im allgemeinen eine Beeinträchtigung des Importhandels nicht zu erkennen ist, kann er sich doch in Kenntnis der Eigenheiten des transparenten Systems beim Einkauf entsprechend orientieren, und zwar insbesondere qualitätsmäßig, was — bei vorherrschender Einfuhr guter Qualität — durchaus einen für die Marktordnung und ihre Preisgestaltung sinnvollen Nebeneffekt haben mag. Dies alles — wie gesagt — ist zweifellos zutreffend. Indessen erlaubt es für sich allein natürlich nicht die Beantwortung der Frage, ob auch das Fehlen von Sonderregeln für den Fall gerechtfertigt erscheint, in dem gesundes Getreide eingekauft wurde und erst auf dem Transport — also unvorhergesehen — eine Beschädigung mit zum Teil erheblicher Wertminderung eingetreten ist.
Wie sich das System der normalen, einheitlichen Abschöpfung in solchen Situationen auswirken kann, hat die niederländische Regierung in ihrem Schriftsatz dargestellt und ist im übrigen auch leicht vorstellbar. Es erfolgt eine Anhebung des Preises der eingeführten Waren auf ein Niveau, das über dem für entsprechende (beschädigte) Waren interner Herkunft geltenden liegt, denn der Abschöpfungsbetrag ist ja auf gesunde, handelsübliche Ware abgestimmt. Infolge dieser Belastung kann der Absatz unter Umständen zu einem erheblichen Verlustgeschäft werden oder die Einfuhr gar ausgeschlossen sein, wenn die Abschöpfung höher ist als der Restwert der beschädigten Ware: Der Abschöpfungsbetrag würde sich also prohibitiv auswirken. Solche Folgen sind nicht auszuschließen, obwohl in der Regel eine Transportversicherung besteht. Handelsüblich ist offenbar nur eine Versicherung für Transportschäden, d.h. für den am Weltmarktpreis zu messenden Wertverlust. Dies aber verschafft nur einen Ausgleich, der — wie ein Rechenbeispiel der Klägerin zeigt — bei Anwendung normaler Abschöpfungssätze den verlustlosen Absatz oftmals nicht gewährleistet. Weiterreichenden Ausgleich würde nur eine besondere Versicherung gewährleisten, nämlich eine Versicherung gegen die Gefahr, Abgaben leisten zu müssen, die, am Wert der beschädigten Ware gemessen, als überhöht anzusehen sind. Derartige Versicherungen sind jedoch offensichtlich nicht handelsüblich, und die entsprechend höheren Prämien werden deswegen auch nicht bei der cif-Preisermittlung berücksichtigt. — Davon abgesehen läßt sich auch kaum sagen, daß andere von der Kommission erwähnte Vorkehrungen stets ausreichend wären, nämlich die Anerkennung einer erheblichen Beschädigung als Fall höherer Gewalt und die Möglichkeit der Lizenzannullierung oder -Verlängerung. Dies entbindet zwar von der Verpflichtung zur Einfuhr oder zur sofortigen Einfuhr, hilft dem Importeur beschädigter Ware aber nur dann, wenn die Abschöpfungsbeträge sinken und eine Einfuhr später sinnvoll erscheint oder wenn eine anderweitige Verwertung der Ware ohne erhebliche Aufwendungen möglich ist und als wirtschaftlich sinnvoll in Betracht gezogen werden kann. Daß davon nicht immer die Rede sein kann, dürfte wohl offenkundig sein.
Somit ist sicherlich nicht zu leugnen (auch die Kommission tut es nicht), daß in bestimmten Situationen ein echtes Bedürfnis dafür bestehen kann, havarierte Waren nicht der vollen Abschöpfung zu unterwerfen. Fehlt es an einer entsprechenden Regelung (wie sie jetzt anscheinend vorbereitet wird), so erscheint es außerdem naheliegend, insofern von einem bedenklichen Mangel der Grundverordnung zu sprechen, einem Mangel, der ihre Gültigkeit in Frage stellen, d.h. die Anwendbarkeit des generellen Abschöpfungssatzes in derartigen Situationen ausschließen könnte.
Ob dieses Urteil in dem jetzt interessierenden Fall zutrifft, soll vor allem anhand der von der Klägerin gelieferten Argumente untersucht werden. — Dabei werde ich mit ihrem Hinweis auf Artikel 12 des EWG-Vertrags und den Grundsatz der Unzulässigkeit von Gewichtszöllen, der sich daraus ableiten lassen soll, beginnen, bereitet er doch offensichtlich die geringsten Schwierigkeiten. Tatsächlich läßt sich mit der Kommission ohne weiteres feststellen, daß der Hinweis auf Artikel 12 des EWG-Vertrags (von dem in den mündlichen Ausführungen der Klägerin übrigens nicht mehr die Rede war) im gegenwärtigen Zusammenhang ohne Wert ist. Artikel 12 hat nämlich nur eine Stillhalteverpflichtung der Mitgliedstaaten hinsichtlich des innergemeinschaftlichen Warenverkehrs zum Gegenstand, er enthält also keine an die Gemeinschaftsorgane gerichteten Gebote, und er verbietet außerdem nicht die Erhebung von Gewichtszöllen schlechthin, sondern ganz allgemein lediglich die Neueinführung von Zöllen und Abgaben gleicher Wirkung.
Gewichtiger konnte dagegen die Bezugnahme der Klägerin auf den Grundsatz der Steuergerechtigkeit sein und die Annahme, es sei bei Erhebung der allgemeinen Abschöpfung auf transportgeschädigte Güter im Hinblick auf den mit der Abschöpfungsregelung verfolgten Zweck der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt. — Was den zuerst genannten Grundsatz angeht, so räumt auch die Kommission ein, daß der Importeur beschädigter Waren, gemessen an deren Wert, eine höhere Belastung zu tragen hat als der Importeur unbeschädigter Güter. Dies muß in der Tat diskriminierend erscheinen, wenn man den Vergleich nicht auf die Situation von Importeuren havarierter Waren beschränkt, sondern — was allein richtig ist — die Belastung normaler Importe in Betracht zieht. Auch kann in diesem Zusammenhang der Hinweis sicher nicht entscheidend sein, es werde bei der Bemessung der Abschöpfung gleichermaßen auf qualitative Unterschiede nicht geachtet, denn insofern ist wesentlich, daß sich der Händler auf den genannten Umstand beim Einkauf eingestellt hat, während der Importeur transportgeschädigter Güter das Opfer eines unvorhergesehenen Ereignisses geworden ist.
Für den Grundsatz der Verhätnismäßigkeit beruft sich die Klägerin auf Artikel 40 des EWG-Vertrags, die Rechtsgrundlage der gemeinschaftlichen Marktordnungen und namentlich die Formulierung „alle zur Durchführung des Artikels 39 erforderlichen Maßnahmen“. Lediglich, was durch diese Wendung gedeckt sei, könne als Gegenstand einer Marktordnungsregelung gerechtfertigt werden. — Nun habe ich zwar in den Schlußanträgen der Rechtssache 73/69, (Slg. 1970, 484) offengelassen, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit aus Artikel 40 des EWG-Vertrags abgeleitet werden kann oder ob die erwähnte Formulierung nicht vielmehr die Freiheit des Rates in der Gestaltung der Marktorganisationen zu postulieren bestimmt ist. Es kann aber natürlich keinen Zweifel daran geben, daß der im Marktordnungsrecht tatsächlich existierende weite Ermessensraum des Rates nicht ohne Grenzen, sondern gebunden ist an den dem Marktordnungsrecht immanenten Zweck, und daß es dementsprechend gestattet sein muß, die Ermessensausübung daraufhin zu überprüfen, ob sie auf sachgerechten Erwägungen beruht. Unternimmt man diese Prüfung im Hinblick auf die Artikel 39 und 40 des EWG-Vertrags, so scheint das Urteil für den vorliegenden Fall wiederum rasch festzustehen. Zweck der Marktordnung für Getreide ist es, durch Preisregelungen der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten und die Märkte zu stabilisieren. Zum Schutz der innergemeinschaftlichen Preise wird eine Preisangleichung betrieben, werden die Preise importierter Güter auf das Niveau angehoben, das im Inland gilt. Dieser Zweck deckt aber — wie die Klägerin mit Recht hervorhebt — zweifellos nicht die Erhebung von Abschöpfungsbeträgen auf transportgeschädigtes Getreide, wie sie lediglich zur Erreichung des für gesundes Getreide geltenden Preisniveaus erforderlich sind. Insofern könnte man also tatsächlich von einem Ermessensfehlgebrauch sprechen.
Indessen erweisen die bisher angestellten Erwägungen die Rechtswidrigkeit der Abschöpfungsregelung noch nicht definitiv, sind doch für den Erlaß einer Regelung auf Ermessensbasis vielerlei (auch gegeneinander abzuwägende) Gesichtspunkte zu beachten, und nur wenn sich unter keinem sachlich vertretbaren Gesichtspunkt eine Rechtfertigung ergibt, sind letztlich Zweifel an der Gültigkeit erlaubt. — Insofern könnte etwa der Gedanke in Betracht kommen, das gemeinschaftsrechtliche Preisgefüge werde auch durch den Import billigen Getreides gestört (was ja — wie wir gesehen haben — die Generalisierung der Abschöpfung ohne Rücksicht auf Qualitätsunterschiede erlaubt). Man wird diese Erwägung im gegenwärtigen Zusammenhang freilich sogleich verwerfen müssen, und zwar einfach deswegen, weil transportgeschädigte Ware, gemessen am Gesamtumfang des Marktes, wohl nicht so sehr ins Gewicht fällt, daß bei wertangemessener Abschöpfung von einer Gefährdung des Marktes zu sprechen wäre. — Rechtfertigen könnte sich die beanstandete Abschöpfungsregelung darüber hinaus aus der Erkenntnis, daß etwaige Abweichungen ein kompliziertes System erfordern würden, daß viele Detailfragen nach den Umständen des einzelnen Falles erfaßt werden müßten (etwa die tatsächlichen Gestehungskosten, die Art der Schädigung, die Möglichkeit, von Dritten Ersatz zu erlangen usw.), daß insofern Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte eine Rolle spielen und damit nicht nur die Notwendigkeit aufwendiger Kontrollen, sondern auch die Gefahr divergierender Verwaltungspraktiken sichtbar würden. Wenn ich sie recht verstehe, kommt es der Kommission nicht zuletzt auf diese Gesichtspunkte an, und gewiß wird niemand leugnen wollen, daß sie eindrucksvoll präsentiert worden sind. — Dennoch habe ich Zweifel, ob eine Rechtfertigung des kritisierten Systems so gelingen kann. Zunächst einmal muß man sich fragen, ob tatsächlich alle die Aspekte in Betracht gezogen werden müssen, auf die die Kommission hingewiesen hat, oder ob nicht auch im Hinblick auf Transportschädigungen eine generalisierende Beurteilung ausreichend wäre, von der die Klägerin mit Recht sagt, sie könne ebenso wie die generalisierende Abschöpfungserhebung an sich die Vermutung der Angemessenheit für sich beanspruchen. — Was die zweifellos bestehenden verwaltungsmäßigen Schwierigkeiten angeht, so kann dazu auf die entsprechende Problematik des Wertzollrechts verwiesen werden (das — wie die niederländische Regierung bemerkt hat — in manchen Agrarmarktordnungen neben den Abschöpfungen eine Rolle spielt). Obwohl sich die Abschöpfungen in ihren Funktionen von den Wertzöllen unterscheiden, hat dieser Hinweis sicher seine Berechtigung, und zwar wiederum im Hinblick auf die Annahme, daß transportgeschädigte Waren wegen des verhältnismäßig geringen in Betracht kommenden Umfangs eine echte Gefährdung des Marktes nicht darstellen dürften. Im übrigen wäre wohl auch zu sagen, daß gewisse Nachteile für die gemeinsame Marktordnung, wie sie sich aus einer unterschiedlichen Verwaltungspraxis ergeben könnten, von geringerem Gewicht sind als eine überhöhte und darum unbillige Belastung von Importen. Die Importeure demgegenüber auf die Möglichkeit einer entsprechend weitgehenden Versicherung zu verweisen, hieße dagegen nicht nur, einen ganz und gar unüblichen Weg der Risikominderung nahezulegen, sondern namentlich auch, ein an sich rechtswidriges Abgabensystem unter Hinweis auf die Möglichkeit der zivil-rechtlichen Abwälzbarkeit seiner nachteiligen Folgen rechtfertigen zu wollen, was — wie die Klägerin unterstreicht — nicht als sachgerecht, sondern als sachfremd im Sinne der Ermessensausübung empfunden werden muß. — Schließlich hat in diesem Zusammenhang wohl auch die Erwägung auszuscheiden, die Fälle der Transportschädigung seien so selten und (nach Umfang und Wert) so gering an Bedeutung, daß sie im Gesamtrahmen eines Handelsgeschäfts ohne weiteres bewältigt werden könnten und daß es namentlich nicht als Ermessensfehler gewertet werden dürfe, wenn der Gesetzgeber diese Eventualität nicht von Anfang an in eine recht neuartige und komplizierte Materie miteinbezogen hat. Mit Nachdruck hat dem die Klägerin entgegengehalten, es handle sich keineswegs um seltene Bagatellfälle geringerer Bedeutung, und die Tatsache, daß entsprechende Streitfälle seltener geworden seien, erkläre sich allein aus der Praxis holländischer Behörden, in Abweichung vom Gemeinschaftsrecht die Abschöpfungen im Falle von Transportschäden zu ermäßigen oder gar von ihrer Erhebung abzusehen. Dieses Vorbringen konnte die Kommission, wie es — sofern möglich — ihre Pflicht gewesen wäre, tatsächlich nicht glaubhaft entkräften.
Trotz prinzipieller Rechtmäßigkeit des generellen Abschöpfungssystems gelange ich demnach zu dem Ergebnis, daß die Verordnung Nr. 19 insofern einen erheblichen, durch ihren Zweck und andere Überlegungen nicht gedeckten Mangel aufweist, als sie für die besonderen Fälle unvorhergesehener ernsthafter Transportschädigungen eine spezielle Regelung nicht vorsah, sondern vorschrieb, daß die allgemeine Abschöpfung ohne Rücksicht auf den Warenwert zu erheben sei. Dementsprechend muß die zweite Frage beantwortet und die teilweise Unanwendbarkeit von Artikel 10 der Verordnung Nr. 19 festgestellt werden.
3 — Zur dritten Frage
Angesichts dieses Resultats stellt sich schließlich noch die Frage, ob für transportgeschädigten Mais überhaupt Abschöpfung fällig war und wie sie bejahendenfalls bemessen werden mußte.
Dabei bereitet der erste Teil der Frage sicher keine Schwierigkeiten. Alle am Verfahren Beteiligten sind übereinstimmend der Ansicht, völlige Abschöpfungsfreiheit könne nicht in Betracht kommen. Daß dies tatsächlich nicht erwogen werden kann, erscheint im übrigen im Hinblick auf das auch geschädigter Ware gegenüber bestehende Schutzbedürfnis evident. Fragen wir uns also weiter, wie alsdann zu verfahren ist.
Nicht in Betracht kommt insofern sicher die von der holländischen Regierung vertretene Ansicht, nationale Regelungen seien geeignet, die bestehende Lücke auszufüllen. Dazu habe ich vorhin schon alles Erforderliche gesagt, namentlich im Hinblick auf die Not wendigkeit, gemeinschaftseinheitliche Regelungen zu praktizieren. — Ebensowenig kann erwogen werden, dem Gemeinschaftsgesetzgeber die Lösung vorzubehalten (etwa mit Rücksicht auf notwendige Ermessenserwägungen), denn anscheinend ist mit einer solchen Lösung, die umfassenden Charakter haben und auch andere Gesichtspunkte behandeln soll, nicht in kurzer Frist zu rechnen.
Was bleibt, ist somit allein die auch von der niederländischen Regierung angedeutete Möglichkeit, nach Regeln zu verfahren, wie sie für das Wertzollrecht gelten, d.h. bei ernsthafter Beschädigung einer Ware auf dem Transport die Abschöpfung nach Maßgabe der Wertminderung herabzusetzen. Tatsächlich sprechen keine zwingenden Gründe gegen die Anwendung dieser Methode, solange es an einem besonderen Verordnungstext fehlt. Erhebliche Unterschiede in der Verwaltungspraxis sind meines Erachtens nicht zu befürchten. Sollten sie sich aber dennoch abzeichnen, so wird dies der Kommission, die davon erfährt, sicherlich Anlaß geben, eine präzise Gemeinschaftsregelung beschleunigt zu erarbeiten.
Damit steht auch die Antwort auf die dritte Frage, die weitere Überlegungen nicht erfordert, fest.
4 — Zusammenfassung
Auf die vom Bundesfinanzhof gestellten Fragen ist nach alledem wie folgt zu antworten :
1.
Aus der Verordnung Nr. 19 ergibt sich, daß für Maiseinfuhren aus dritten Ländern nur ein Abschöpfungssatz gegolten hat, daß also keine Ermäßigung für Fälle vorgesehen war, in denen die Ware auf dem Transport durch Nässeeinwirkung eine Wertminderung erlitten hat.
2.
Die Tatsache, daß die Verordnung Nr. 19 keine verminderte Abschöpfung für die in 1 genannten Fälle vorgesehen hat, ist im Hinblick auf die mit der Verordnung verfolgten Ziele und im Hinblick auf den Grundsatz der steuerlichen Gleichbehandlung von Abgabenschuldnern als erheblicher, ihre Gültigkeit beeinträchtigender Mangel anzusehen. Die allgemeine Abschöpfungsregelung ist daher auf die angeführten Sonderfälle nicht anwendbar.
3.
Einfuhren von auf dem Transport nässegeschädigtem Mais aus dritten Ländern waren nicht abschöpfungsfrei. Die Abschöpfung muß vielmehr unter Beachtung der für das Wertzollrecht geltenden Grundsätze nach Maßgabe der Wertminderung, soweit sie ernsthaft ist, herabgesetzt werden.