Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
od 16. travnja 2026.(1)
Predmet C-131/25
Axel Dris
protiv
Gouvernement de la Communauté française
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Unije – Pravo slobodno kretati se i boraviti na državnom području država članica – Članci 18. i 21. UFEU-a – Direktiva 2004/38/EZ – Načelo nediskriminacije – Pristup visokom obrazovanju – Studenti državljani jedne države članice koji odlaze u drugu državu članicu radi pohađanja osposobljavanja – Kvota upisa nerezidentnih studenata na prijediplomski studij medicinskih znanosti nakon uspješno položenog prijamnog ispita – Student koji ima prebivalište u Luxembourgu, a srednjoškolsko obrazovanje završio je u Belgiji”
I.      Uvod
1.        Veliko Vojvodstvo Luksemburg osnovalo je svoje sveučilište 2003. godine(2). To sveučilište od 2020. nudi prijediplomski studij medicine u trajanju od tri godine s mogućnošću odlaska u drugoj godini na partnerska sveučilišta(3) u Belgiji, Njemačkoj i Francuskoj(4).
2.        Do akademske godine 2019./2020., uključujući tu godinu, studenti su mogli završiti samo prvu godinu studija medicinskih znanosti na sveučilištu u Luksemburgu te su studij morali nastaviti na jednom od tih partnerskih sveučilišta. Mnogi studenti, luksemburški rezidenti, od prve godine studija medicinskih znanosti radije su se izravno orijentirali na sveučilišta u Belgiji, Njemačkoj, Francuskoj, Italiji, Austriji, Portugalu, Ujedinjenoj Kraljevini i Švicarskoj. Primjerice, tijekom akademske godine 2018./2019. 133 luksemburških rezidenata koji su podnijeli zahtjev za financijsku pomoć luksemburške države za visokoškolsko obrazovanje studirali su medicinske znanosti u Belgiji(5).
3.        Upravo se u tom kontekstu nalazi situacija Axela Drisa, studenta luksemburškog državljanstva, s prebivalištem u Luksemburgu, koji je pohađao srednjoškolsko obrazovanje u obrazovnoj ustanovi u Arlonu (Belgija) i želio se upisati na sveučilište u Belgiji kako bi tamo pohađao studij medicinskih znanosti. Zbog te je situacije
Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) uputio zahtjev za prethodnu odluku koji se odnosi na tumačenje članka 18. prvog stavka i članka 21. stavka 1. UFEU-a.
4.        Communauté française de Belgique (Francuska zajednica Belgije)(6) odbila je izdati A. Drisu potvrdu o uspješnom položenom ispitu koja mu omogućuje upis na studij medicine u Francuskoj zajednici, unatoč uspješnom položenom prijamnom ispitu za pristup medicinskim i dentalnim znanostima, zbog sustava kvota upisa nerezidentnih studenata u prijediplomski studij medicinskih znanosti (u daljnjem tekstu: kvota za nerezidentne studente) koji je na snazi. U okviru osporavanja te odluke A. Dris je, među ostalim, istaknuo da je njegova situacija slična onoj studenta kojeg se kvalificira kao „rezident” u smislu članka 1. décreta de la Communauté française régulant le nombre d’étudiants dans certains cursus de premier cycle de l’enseignement supérieur (Uredba Francuske zajednice o određivanju broja studenata na određenim prijediplomskim programima visokoškolskog obrazovanja)(7) od 16. lipnja 2006., u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku(8), zbog pohađanja njegova srednjoškolskog obrazovanja i stjecanja svjedodžbe o završetku srednjoškolskog obrazovanja u toj državi članici.
5.        Belgijski propis o kojem je riječ u glavnom postupku, konkretno ta uredba, bio je tijekom 2006. predmet tužbe za poništenje koja je navela Cour constitutionnelle (Ustavni sud, Belgija) da Sudu uputi zahtjev za prethodnu odluku. Povodom tog zahtjeva donesena je presuda od 13. travnja 2010., Bressol i dr.(9), nakon koje je Cour constitutionnelle (Ustavni sud) u svojoj presudi br. 89/2011 od 31. svibnja 2011. poništio dio članka 8. te uredbe.
6.        Ovaj zahtjev za prethodnu odluku stoga se nastavlja na presudu Bressol i dr. i poziva Sud da ocijeni, s obzirom na članke 18. i 21. UFEU-a, sličnost između situacije studenata koji žive u prekograničnom području i koji su završili srednjoškolsko obrazovanje u susjednoj državi članici i situacije studenata koji su rezidenti te potonje države članice.
7.        Predložit ću Sudu da odgovori na isti način kao i u presudi Bressol i dr., pri čemu ću pojasniti elemente koje će sud koji je uputio zahtjev trebati uzeti u obzir pri analizi situacije A. Drisa na kojeg bi se, prema mojem mišljenju, trebao primjenjivati isti sustav kao i na rezidentne studente.
II.    Pravni okvir
A.      Međunarodno pravo
8.        Članak 1. Accorda particulier relatif à la coopération universitaire en formation médicale entre le Gouvernement de la Communauté française de Belgique et le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg (Posebni sporazum o sveučilišnoj suradnji u medicinskom osposobljavanju između Vlade Francuske zajednice Belgije i Vlade Velikog Vojvodstva Luksemburga)(10) glasi:
„Bolničke ustanove Velikog Vojvodstva Luksemburga doprinose medicinskom osposobljavanju koje provode sveučilišta Francuske zajednice [...], među ostalim tako što u svojim strukturama primaju studente prijediplomskog i diplomskog studija medicine na neplaćeno pripravništvo [...]”
9.        Članak 2. tog sporazuma određuje:
„Svake godine najviše 15 studenata Sveučilišta u Luksemburgu, koji imaju svjedodžbu srednjoškolskog obrazovanja koju je dodijelila srednjoškolska ustanova u Velikom Vojvodstvu Luksemburgu i ispunjavaju uvjete za upis prema evidenciji Sveučilišta u Luksemburgu, mogu nastaviti prijediplomski program medicinskih i dentalnih
znanosti na sveučilištu Francuske zajednice.
Te studente Sveučilište u Luksemburgu odabire među onima koji su samo te godine položili prvu godinu stupnja „akademski prvostupnik prirodnih znanosti – medicinski smjer” i postigli odgovarajući rezultat nakon razredbenog ispita na kraju godine kada se dodjela mjesta odvija prema redoslijedu postignuća na temelju ukupnog prosjeka.
Operativni načini suradnje utvrđuju se posebnim međusektorskim sporazumima sklopljenima između Sveučilišta u Luxembourgu i dotičnih sveučilišta Francuske zajednice [...]”
B.      Belgijsko pravo
10.      U članku 1. Uredbe od 16. lipnja 2006. navodi se:
„Rezidentni student u smislu ove uredbe znači student koji u trenutku svojeg upisa u ustanovu visokoškolskog obrazovanja podnese dokaz da je njegovo glavno prebivalište u Belgiji i da ispunjava jedan od sljedećih uvjeta:
1°      ima pravo stalnog boravka u Belgiji;
2°      ima svoje glavno prebivalište u Belgiji barem šest mjeseci u trenutku upisa u ustanovu visokoškolskog obrazovanja i tamo obavlja profesionalnu aktivnost kao zaposlena ili samozaposlena osoba ili ima pravo na naknadu dohotka koju dodjeljuje belgijska javna služba;
[...]
7°      ima svoje glavno prebivalište u Belgiji barem tri godine u trenutku upisa u ustanovu visokoškolskog obrazovanja;
[...]
‚Pravo stalnog boravka’ u smislu točke 1. podtočke 1° znači za državljane druge države članice Europske unije pravo priznato na temelju članaka 16. i 17. [Direktive 2004/38/EZ(11)] [...]”
11.      Članak 1. stavak 1. décreta de la Communauté française relatif aux études de sciences médicales et dentaires (Uredba Francuske zajednice o studijima medicinskih i dentalnih znanosti)(12) od 29. ožujka 2017., u verziji primjenjivoj na glavni postupak(13), određuje:
„Pristup prijediplomskom studiju medicinskih znanosti i prijediplomskom studiju dentalnih znanosti s ciljem stjecanja diplome koja se dodjeljuje po njegovu završetku ograničen je na studente koji ispunjavaju opće uvjete za pristup prijediplomskom studiju navedene u članku 107. Uredbe [Francuske zajednice] od 7. studenoga 2013. kojom se utvrđuje sustav visokog obrazovanja i akademska organizacija studija[(14)] i koji posjeduju potvrdu o uspješnom položenom prijamnom ispitu za prijediplomski studij medicinskih znanosti i/ili prijediplomski studiju dentalnih znanosti, u daljnjem tekstu: prijamni ispit.”
12.      Članak 6. Uredbe od 29. ožujka 2017. predviđa:
„1.      Najkasnije u roku od tri dana od vijećanja predsjednik povjerenstva za polaganje prijamnog ispita obavještava kandidate o rezultatima ispita putem [Akademije za istraživanje i visoko obrazovanje, Belgija (ARES)] i prosljeđuje popis uspješnih kandidata visokim učilištima ovlaštenima za organiziranje i provođenje prijediplomskog studija medicinskih znanosti i/ili prijediplomskog studija dentalnih znanosti.
Najkasnije deset dana nakon održavanja ispita povjerenstvo za polaganje prijamnog ispita izdaje putem ARES-a kandidatima koji su položili ispit potvrdu o uspješno položenom prijamnom ispitu. Ne dovodeći u pitanje druge uvjete pristupa, student koji posjeduje tu potvrdu upisuje se na visokoškolsku ustanovu navedenu prilikom njegove prijave za ispit u skladu s člankom 1. stavkom 3.
Ta potvrda o položenom ispitu vrijedi samo za sljedeću akademsku godinu. Osobna je i neprenosiva. U slučaju više sile koju je ocijenilo povjerenstvo za polaganje prijamnog ispita, ta potvrda može vrijediti tijekom dvije uzastopne akademske godine.
2.      Prilikom vijećanja povjerenstvo za polaganje prijamnog ispita primjenjuje sljedeći mehanizam: za svaki smjer utvrđuje se broj T koji odgovara ukupnom broju kandidata koji su položili prijamni ispit iz članka 1. kao i, također za svaki smjer, broj NR koji odgovara broju kandidata koji su položili prijamni ispit, ali se ne smatraju rezidentnim studentima u smislu članka 1. Uredbe od 16. lipnja 2006. [...]
Kada omjer između tog broja NR i broja T dosegne više od 30 %, povjerenstvo za polaganje prijamnog ispita provodi rangiranje među kandidatima koji su položili prijamni ispit, ali se ne mogu smatrati rezidentnim studentima, kako bi se odredili oni kojima će biti izdana potvrda o uspješno položenom prijamnom ispitu. Povjerenstvo rangira te kandidate prema silaznom redoslijedu na temelju ukupnih ocjena koje je svaki od kandidata dobio na prijamnom ispitu. Izdaje potvrde o uspješno položenom prijamnom ispitu kandidatima koji su položili prijamni ispit i rangirani su prema odgovarajućem redoslijedu dok udio kandidata koji se ne mogu smatrati rezidentnim studentima ne dosegne 30 % ukupnog broja uspješnih kandidata.
Po okončanju tog postupka, za svaki se smjer utvrđuje broj L koji odgovara broju studenata kojima je izdana potvrda o uspješno položenom prijamnom ispitu.”
13.      U skladu s člankom 17.bis te uredbe:
„Članci 1. do 7. ove uredbe ne primjenjuju se na studente koji u okviru izvršavanja Sporazuma [između Francuske zajednice i Luksemburga], imaju pristup nastavku prijediplomskog studija medicinskih znanosti na sveučilištu.”
III. Činjenice u glavnom postupku i prethodno pitanje
14.      A. Dris, luksemburški državljanin s prebivalištem u luksemburškoj općini na granici s Belgijom, pohađao je srednjoškolsko
obrazovanje u obrazovnoj ustanovi u Arlonu.
15.      Dana 5. srpnja 2022. polagao je prijamni ispit iz medicinskih i dentalnih znanosti, koji je položio. Međutim, budući da se ne može kvalificirati kao „rezident” u smislu članka 1. Uredbe od 16. lipnja 2006., na A. Drisa primijenjena je kvota nerezidentnih studenata i, s obzirom na njegov prosjek, nije dobio potvrdu o uspješno položenom ispitu
koja bi mu omogućavala upis na medicinski fakultet u Francuskoj zajednici.
16.      A. Dris podnio je 12. rujna 2022. Conseilu d’État (Državno vijeće) tužbu kojom je tražio, s jedne strane, suspenziju, u skladu s iznimno hitnim postupkom, izvršenja odluke kojom mu se odbija dodjela potvrde o uspješno položenom ispitu, za koju je saznao 14. srpnja 2022., a taj je zahtjev odbijen presudom tog suda od 27. rujna 2022. i, s druge strane, poništenje te odluke.
17.      Budući da je A. Dris luksemburški državljanin koji ima svjedodžbu o srednjoškolskom obrazovanju koju je izdala srednjoškolska ustanova koja se nalazi u Belgiji, A. Dris smatra, kao prvo, da je diskriminiran u odnosu na:
–        najprije, luksemburške državljane koji imaju svjedodžbu o srednjoškolskom obrazovanju koju je dodijelila srednjoškolska ustanova koja se nalazi u Luksemburgu i koji stoga mogu pristupiti nastavku prijediplomskog studija medicinskih znanosti na sveučilištu u Francuskoj zajednici;
–        nadalje, studente koji imaju svjedodžbu o srednjoškolskom obrazovanju koju je izdala srednjoškolska ustanova koja se nalazi u Belgiji i koji su, s obzirom na to da su rezidenti u smislu članka 1. Uredbe od 16. lipnja 2006., morali samo položiti prijamni ispit i stoga se na njih nije primjenjivala kvota nerezidentnih studenata, i
–        naposljetku, studente koji posjeduju svjedodžbu o višem srednjoškolskom obrazovanju koju je izdala srednjoškolska ustanova u Velikom Vojvodstvu Luksemburgu i koji su, s obzirom na to da su rezidenti u smislu članka 1. Uredbe od 16. lipnja 2006., morali samo položiti prijamni ispit te se stoga na njih nije primjenjivala kvota nerezidentnih studenata.
18.      Kao drugo, A. Dris smatra da članak 1. Uredbe od 16. lipnja 2006., članci 1., 6. i 17.bis Uredbe od 29. ožujka 2017., kao i Sporazum između Francuske zajednice i Luksemburga, povređuju članak 18. prvi stavak i članak 21. stavak 1. UFEU-a jer ne uzimaju u obzir situaciju prekograničnih studenata prilikom uspostave sustava prijamnog ispita i organizacije iznimke uspostavljene u korist luksemburških studenata.
19.      Konkretnije, kad je riječ o njegovu svojstvu prekograničnog studenta, A. Dris smatra, među ostalim, da je njegova situacija slična situaciji studenta koji se kvalificira kao „rezident” u smislu članka 1. Uredbe od 16. lipnja 2006., s obzirom na to da je cijelo svoje školovanje obavljao u Belgiji i da su njegove glavne veze u Belgiji, odnosno njegove izvanškolske aktivnosti ili prijateljski odnosi. Dodaje da se prema građaninu Unije ne može nepovoljno postupati samo zato što se koristio svojom slobodom kretanja. Stoga, pozivajući se na presudu Bressol i dr., tvrdi da se kvota nerezidentnih studenata može opravdati samo u odnosu na studente koji još nisu iskoristili svoju slobodu kretanja, ali se ne može primijeniti na studenta koji je već povezan s Francuskom zajednicom jer se koristio svojom slobodom kretanja.
20.      A. Dris zaključuje da zahtijevani uvjet prebivališta predstavlja izravnu diskriminaciju na temelju državljanstva i dodaje da presuda od 15. ožujka 2005., Bidar(15), izjednačava studenta koji studira u državi članici s rezidentom te države. Zbog toga se prema njemu ne može postupati drukčije nego prema studentima iz države članice odredišta, čak i ako nema pravni status rezidenta.
21.      A. Dris također tvrdi da luksemburški učenici koji se školuju u Belgiji i belgijski učenici u pokrajini Luxembourg dijele isto veliko tržište rada i da će osposobljeni zdravstveni djelatnici služiti tom velikom tržištu rada i širem relevantnom području. Velik dio ponude zdravstvene skrbi dostupne stanovnicima pokrajine Luksemburg (Belgija) pružaju pružatelji zdravstvene skrbi iz Velikog Vojvodstva Luksemburga. Dodaje da predmetno belgijsko granično područje ozbiljno pati od nedostatka liječnika.
22.      Vlada Francuske zajednice osporava te argumente ističući, među ostalim, da se, s jedne strane, situacija prekograničnih studenata ne razlikuje od situacije drugih nerezidentnih studenata koji su dobili svjedodžbu o srednjoškolskom obrazovanju koju je izdala srednjoškolska ustanova koja se nalazi u Belgiji. S druge strane, argument prema kojem prekogranični student može nuditi svoje liječničke usluge na belgijskom državnom području ne može se prihvatiti jer vrijedi za svakog nerezidentnog studenta koji se nakon završetka svojeg studija odluči nastaniti u Belgiji i, osim toga, polazi od pretpostavke da će takav prekogranični student biti „prekogranični” liječnik nakon završetka svojeg akademskog studija u području medicine, što je samo nagađanje.
23.      Osim toga, sudska praksa Suda na koju se poziva A. Dris, u dijelu u kojem se odnosi na nacionalne propise u području financijske pomoći za studij i socijalnih naknada, nije relevantna jer se glavni postupak odnosi na ograničenja opravdana razlozima javnog zdravlja.
24.      U tim je okolnostima Conseil d’État (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 18. prvi stavak i članak 21. stavak 1. UFEU-a, zasebno ili u vezi s člankom 165. stavkom 1. i stavkom 2. drugom alinejom [UFEU-a], te s člankom 14. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, tumačiti na način da se tim odredbama protivi sustav kvota ‚nerezidentnih’ studenata kako je uspostavljen člankom 1. Uredbom [od 16. lipnja 2006.] te člancima 1., 6. i 17.bis Uredbe [od 29. ožujka 2017.], radi pristupa sveučilišnim studijima medicine s ciljem osiguranja kvalitetne zdravstvene službe i jamčenja ciljeva kvalitetne obuke tijekom obrazovanja i zaštite javnog zdravlja zbog velikog udjela nerezidentnih studenata koji napuštaju državno područje nakon završetka cjelokupnog medicinskog osposobljavanja?”
25.      A. Dris, belgijska vlada i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja te su sudjelovali na raspravi održanoj 14. siječnja 2026., na kojoj su usmeno odgovorili na pitanja koja je postavio Sud.
IV.    Analiza
26.      Prije nego što ispitam pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev, odnosno, u biti, protivi li se članku 18. prvom stavku i članku 21. stavku 1. UFEU-a propis kojim se za pristup studiju medicinske znanosti određuje kvota studenata koji nisu rezidenti države članice koja organizira taj studij, čini mi se važnim uvodno pojasniti dva elementa.
A.      Uvodne napomene
27.      S jedne strane, suprotno Komisijinim tvrdnjama koje je iznijela u pisanim očitovanjima i ponovila na raspravi, smatram da se Direktiva 2004/38 ne primjenjuje u ovom slučaju kako bi se utemeljilo pravo boravka A. Drisa u Belgiji. Naime, članak 6. stavak 1. te direktive navodi da „[g]rađani Unije imaju pravo boravišta na području druge države članice do tri mjeseca, bez ikakvih uvjeta i formalnosti, osim uvjeta da imaju važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu”. Sama činjenica da posjećuje drugu državu članicu tijekom dana, bez noćenja, nije dovoljna da bi se okarakteriziralo to pravo na privremeni boravak koje tom građaninu omogućuje da uživa jednako postupanje navedeno u članku 24. stavku 1. navedene direktive. Usto, stavak 2. tog članka predviđa iznimke, među ostalim, da država članica domaćin nije „prije stjecanja prava na stalni boravak, dužna odobriti pomoć za uzdržavanje u svrhu školovanja, uključujući strukovno osposobljavanje, u obliku studentskih stipendija ili studentskih zajmova, osobama koje nisu radnici, samozaposlene osobe, osobama koje zadržavaju taj status i članovima njihovih obitelji”.
28.      Ne smatram da se suprotan zaključak može izvesti iz presude Bressol i dr.(16), u kojoj je Sud samo zatražio od suda koji je uputio zahtjev da provjeri jesu li određeni tužitelji boravili u Belgiji prije nego što su se htjeli upisati na neki od predmetnih studija, može izvesti suprotan zaključak. Dakle, svojstvo A. Drisa kao državljanina i rezidenta Luxembourga nije sporno.
29.      Iz toga zaključujem da Direktiva 2004/38 nije primjenjiva na glavni postupak.
30.      S druge strane, Sporazum između Francuske zajednice i Luksemburga, na koji upućuje članak 17.bis Uredbe od 29. ožujka 2017., u biti predviđa da određeni broj studenata na Sveučilištu u Luksemburgu, koji imaju luksemburšku svjedodžbu o srednjoškolskom školovanju, može nastaviti studij medicinskih znanosti započetih na Sveučilištu u Luksemburgu na sveučilištu u Francuskoj zajednici, s obzirom na to da Sveučilište u Luksemburgu nema cjelovit program u području medicinskih znanosti.
31.      U tom pogledu valja podsjetiti na to da A. Dris ne ispunjava uvjete za pristup toj međusveučilišnoj suradnji s obzirom na to da nema svjedodžbu o srednjoškolskom obrazovanju koju je dodijelila srednjoškolska obrazovna ustanova u Velikom Vojvodstvu Luksemburgu i da nije započeo studij medicinskih znanosti na Sveučilištu u Luksemburgu.
32.      Međutim, glavni postupak odnosi se na tužbu za poništenje odluke povjerenstva da se A. Drisu ne izda potvrda o uspješno položenom ispitu nakon što je na njega primijenjen sustav kvota za nerezidentne studente. Stoga je prethodno pitanje, prema mojem mišljenju, hipotetsko u dijelu u kojem se odnosi na članak 17.bis Uredbe od 29. ožujka 2017.
B.      Meritum
33.      Kad je riječ o meritumu predmeta valja podsjetiti na to da nacionalni pravni propis koji dovodi pojedine vlastite državljane u nepovoljniji položaj samo zbog toga što su oni ostvarivali slobodu kretanja i boravka u drugoj državi članici predstavlja ograničenje sloboda koje su člankom 21. stavkom 1. UFEU-a priznate svim građanima Unije(17), osobito u području obrazovanja(18).
34.      U presudi Bressol i dr. Sud podsjeća na to da načelo nediskriminacije zabranjuje ne samo izravnu diskriminaciju na temelju državljanstva nego i sve oblike neizravne diskriminacije koji, uz primjenu drugih kriterija razlikovanja, u stvarnosti dovode do istog rezultata(19). Stoga, osim ako nije objektivno opravdana i proporcionalna zadanom cilju, odredbu nacionalnog prava treba smatrati neizravno diskriminatornom ako po samoj svojoj prirodi može više utjecati na državljane drugih država članica nego na domaće državljane i ako stoga postoji opasnost da će prvonavedene staviti u posebno nepovoljan položaj(20).
35.      Osim toga, Sud je u toj presudi pojasnio da države članice mogu odabrati obrazovni sustav koji se temelji na odabiru studenata, pod uvjetom da nije diskriminirajući(21).
36.      U ovom slučaju, uredbama o kojima je riječ utvrđuju se različiti načini odabira ovisno o prebivalištu studenata te se taj pojam definira određenim brojem kriterija. Za nerezidentne studente činjenica da su položili prijamni ispit može biti nedostatna za pristup studijima medicinske znanosti u Belgiji. Naime, ako potonji čine više od 30 % ukupnog broja studenata koji su položili prijamni ispit, oni se klasificiraju s obzirom na njihove rezultate, tako da je postotak nerezidentnih studenata kojima je izdana potvrda o uspješno položenom ispitu potrebna za upis na studij medicinskih znanosti ograničen na 30 % ukupnog broja studenata koji su položili prijamni ispit(22). Suprotno tomu, rezidentni studenti koji su položili prijamni ispit dobivaju potvrdu o uspješno položenom ispitu bez obzira na njihov broj.
37.      Stoga taj nacionalni propis dovodi do nejednakog postupanja prema rezidentnim studentima i nerezidentnim studentima. Uvjet prebivališta, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, lakše ispunjavaju državljani koji najčešće imaju prebivalište u Belgiji nego državljani drugih država članica, čije se prebivalište često nalazi u drugoj državi članici(23). Takvo nejednako postupanje predstavlja ograničenje prava na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica.
38.      U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, ograničenje prava na slobodno kretanje i boravak može se opravdati s obzirom na pravo Unije samo ako se temelji na objektivnim razlozima u općem interesu koji su neovisni o državljanstvu dotičnih osoba i ako je proporcionalno legitimnom cilju koji se nacionalnim pravom želi postići(24).
39.      U presudi Bressol i dr. naveden je niz smjernica na temelju kojih se može odgovoriti na prethodno pitanje. Tako je Sud priznao da je cilj „održavanja kvalitetne, uravnotežene i svima dostupne zdravstvene
usluge” legitiman jer taj cilj pridonosi postizanju visoke razine javnog zdravlja(25), osobito osiguravanjem kvalitete obuke(26). U tu je svrhu podsjetio na nadležnost suda koji je uputio zahtjev da analizira u kojoj je mjeri nacionalni propis prikladan za jamčenje ostvarenja navedenog cilja i prekoračuje li ono što je nužno za njegovo postizanje(27). Kako bi nacionalnom sudu pružio koristan odgovor(28), Sud predviđa rasuđivanje u tri faze.
40.      Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev mora provjeriti postoje li stvarni rizici za zaštitu javnog zdravlja(29), pri čemu valja pojasniti da država članica može poduzeti zaštitne mjere a da pritom ne mora čekati da dođe do manjka zdravstvenih radnika ili rizika za kvalitetu obrazovanja(30). Osim toga, nadležna tijela moraju dokazati da ti rizici postoje provođenjem brojčane analize kojom se najprije uzima u obzir utjecaj skupine nerezidentnih studenata koji su stekli svoju belgijsku svjedodžbu o završetku srednjoškolskog obrazovanja, završenog u ustanovi Francuske zajednice, na ostvarivanje cilja kojim se nastoji zajamčiti dostupnost stručnjaka u Francuskoj zajednici. Nadalje, treba uzeti u obzir mogućnost da rezidentni studenti odluče obavljati svoju profesiju u državi koja nije Kraljevina Belgija nakon završetka svojeg studija. Naposljetku, ova analiza mora uzeti u obzir mogućnost da se osobe koje nisu studirale u Francuskoj zajednici ondje nastane kako bi obavljale liječničku profesiju(31).
41.      U okviru navedene analize mogu se uzeti u obzir i mogućnosti ostvarenja svih ili dijela praktičnih pripravništva u bolničkim ustanovama Velikog Vojvodstva Luksemburga u skladu s odredbama članka 1. Sporazuma između Francuske zajednice i Luksemburga.
42.      Kao drugo, ako sud koji je uputio zahtjev smatra da su rizici za zaštitu javnog zdravlja dokazani, morat će ocijeniti, s obzirom na elemente koje su dostavila nadležna tijela, može li se smatrati da je propis o kojem je riječ u glavnom postupku prikladan za jamčenje ostvarenja cilja zaštite javnog zdravlja(32).
43.      U tom kontekstu, sud koji je uputio zahtjev morat će ocijeniti doprinosi li kvota utemeljena na kriteriju prebivališta koja se primjenjuje na A. Drisa tom cilju.
44.      Naime, kriterij na kojem se može temeljiti kvota nerezidentnih studenata za pristup visokoškolskom obrazovanju bio je predmet rasprave. Tako je Komisija, koja je u svibnju 2017.(33) okončala postupak zbog povrede pokrenut protiv Republike Austrije 24. siječnja 2007.(34), prihvatila jedini kriterij države u kojoj je stečena svjedodžba o završetku srednjoškolskog obrazovanja. Suprotno tomu, Komisija je na raspravi navela da je protiv Kraljevine Belgije pokrenut novi postupak, u obliku EU-Pilota, u pogledu kvota nerezidentnih studenata za pristup studijima medicinske znanosti na temelju prebivališta studenta i da mu je priložena pritužba A. Drisa podnesena 2023.
45.      Iako je postojanje kriterija prebivališta razumljivo za ograničavanje pristupa studijima medicinske znanosti i sprečavanje sveučilišnog „turizma” – pri čemu studenti studiraju u državi članici u kojoj je pristup takvim studijima manje restriktivan nego u drugim državama članicama s namjerom da rade u drugoj državi članici – slučaj A. Drisa ipak pokazuje da je taj jedinstveni kriterij sam po sebi neprikladan u određenim situacijama.
46.      Tako je A. Dris, budući da je pohađao svo svoje srednjoškolsko obrazovanje u Belgiji, što je potvrđeno stjecanjem svjedodžbe o završetku srednjoškolskog obrazovanja, uglavnom provodio svoje vrijeme u toj državi članici, što mu je pomoglo da stekne prijateljstva s drugim učenicima i uključi se u izvannastavne aktivnosti u Arlonu. Budući da školovanje i izvannastavne aktivnosti uvelike oblikuju život djeteta, moglo bi se smatrati da on ima vezu s Belgijom jednaku onoj rezidenta u smislu nacionalnih propisa.
47.      Sud je odlučivao o sličnoj raspravi o kriteriju za dodjelu financijske pomoći nerezidentnim studentima.
48.      U tom je pogledu(35) Sud već presudio da je jedinstveni uvjet koji se odnosi na mjesto stjecanja svjedodžbe o završetku srednjoškolskog obrazovanja preopćenit i isključiv te da takav uvjet neopravdano daje prednost elementu koji nije nužno reprezentativan za stvarni i djelotvorni stupanj povezanosti između podnositelja zahtjeva za naknade za čekanje i zemljopisnog tržišta rada(36).
49.      U tom pogledu, Sud je smatrao da činjenica da je znatan dio svojeg srednjoškolskog obrazovanja proveo u državi članici ima za posljedicu to da je dotični student uspostavio stvarnu vezu s društvom te države članice(37). U predmetu u kojem je donesena presuda Bidar jamstvo dovoljne integracije u društvo države članice domaćina proizlazilo je iz uvjeta kojima se nalaže prethodno prebivalište na državnom području te države(38). Sud je utvrdio da propis o kojem je riječ u tom predmetu, koji se odnosio na pomoć dodijeljenu u obliku subvencioniranog zajma samo studentima s prebivalištem na državnom području, državljanina druge države članice onemogućava da ispuni taj uvjet, i to neovisno o stupnju njegove stvarne integracije u društvo države članice domaćina. Posljedično, Sud je presudio da se takvo postupanje ne može smatrati opravdanim legitimnim ciljem koji se želi postići propisom o kojem je riječ(39).
50.      Smatram da bi taj pojam „povezanost” mogao biti koristan za razmatranje situacija u kojima se prema građanima Unije koji su se koristili svojom slobodom kretanja kako bi pohađali srednjoškolsko obrazovanje, potvrđeno svjedodžbom o završetku srednjoškolskog obrazovanja, u drugoj državi članici, ali koji u njoj nemaju prebivalište, postupa različito nego prema građanima Unije koji imaju prebivalište u toj državi članici. Ta bi se povezanost, kako bi se izbjegla analiza od slučaja do slučaja u trenutku prijamnog ispita, mogla ostvariti zahtjevom određenog trajanja obrazovanja u Belgiji u godinama koje neposredno prethode svjedodžbi kojom se potvrđuje završetak srednjoškolskog obrazovanja. Stoga bi strah od sveučilišnog turizma bio otklonjen u slučaju mladih ljudi, građana Unije, koji su pohađali školovanje u Belgiji u dobi kada još nisu određeni karijerni izbori.
51.      Stoga smatram da se o sustavu kvota za nerezidentne studente koji je sada predviđen za studije medicinskih znanosti može raspravljati u smislu njegove sposobnosti da zajamči ostvarenje cilja javnog zdravlja, osobito o tome može li ograničenje broja studenata u istoj situaciji kao što je situacija A. Drisa zaista povećati broj osoba s diplomom koje su spremne u konačnici osigurati dostupnost zdravstvene usluge u Francuskoj zajednici(40).
52.      Kao treće, u svakom je slučaju na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni prekoračuje li propis o kojem je riječ u glavnom postupku, s obzirom na to da se njime s „rezidentima” u smislu članka 1. Uredbe od 16. lipnja 2006. ne izjednačavaju studenti koji su, poput A. Drisa, pohađali velik dio svojeg srednjoškolskog obrazovanja, potvrđen svjedodžbom o završenom srednjoškolskom obrazovanju, u Belgiji, iako imaju prebivalište u Luksemburgu, ono što je nužno za postizanje navedenog cilja, odnosno postoje li manje ograničavajuće mjere kojima bi se taj cilj mogao postići(41).
53.      I dalje u području financijske pomoći za visokoškolsko obrazovanje, Sud je, provodeći nadzor proporcionalnosti predviđen u prethodnoj točki ovog mišljenja, priznao da uvjet prebivališta nije nužno jedini element koji odražava stvarni stupanj povezanosti dotične osobe s dotičnom državom članicom i stoga je previše isključiv(42). Naime, u presudi Giersch i dr., Sud je presudio da „postojanje razumne vjerojatnosti da će se korisnici pomoći ponovo naseliti u Luksemburgu i biti raspoloživi na tržištu rada te države članice kako bi doprinosili njezinu gospodarskom razvoju, moglo bi se utvrditi na temelju elemenata različitih od uvjeta prethodnog prebivališta dotičnog studenta”(43). U toj je presudi Sud potvrdio da se može uzeti u obzir činjenica boravi li student sam ili sa svojim roditeljima u državi članici koja se nalazi blizu granice države u kojoj njegovi roditelji rade dulje vrijeme(44).
54.      Valja utvrditi da se presude Bidar i Giersch i dr., koje se ne odnose na pristup osposobljavanju za visokoškolsko obrazovanje, odnose na novčane potpore za pohađanje takvog studija. Međutim, taj kriterij integracije u smislu stvarne veze ili stvarnog stupnja povezanosti s društvom domaćinom, kako se tumači u tim presudama, mogao bi dati koristan učinak slobodi kretanja u području obrazovanja ako ne postoje stalni boravak u državi članici u kojoj se pohađa srednjoškolsko obrazovanje i stečena svjedodžba o završetku srednjoškolskog studija, što je slučaj u prekograničnim područjima. Kad je riječ o učenicima u internatu, poveznica je još snažnija.
55.      Osim toga, u situacijama koje su slične onoj A. Drisa, zemljopisna blizina povezana s prekograničnom situacijom ne sprečava profesionalno nastanjenje u području zapošljavanja u dotičnoj regiji, koje bi, čak i ako se nalazi na luksemburškoj strani granice, moglo koristiti luksemburškim i belgijskim pacijentima. Naime, postoji direktiva kojom se uređuje prekogranična zaštita(45) koja je dovela do sudske prakse u pogledu nadoknade troškova prekogranične zaštite(46). Osim toga, Francuska zajednica je, suočena s manjkom zdravstvenih djelatnika, uvela subvencije za zapošljavanje kako bi privukla mlade stručnjake radi povećanja broja zaposlenih u toj regiji(47).
56.      Slijedom toga, predlažem da se sudu koji je uputio zahtjev odgovori tako da članke 18. i 21. UFEU-a treba tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji s rezidentima u Belgiji ne izjednačava studente koji su cijelo ili velik dio svojeg srednjoškolskog obrazovanja, koje je potvrđeno stjecanjem svjedodžbe o završetku srednjoškolskog obrazovanja, završili u Belgiji, iako imaju prebivalište u drugoj državi članici, kako bi se ograničio broj nerezidentnih studenata koji se prvi put mogu upisati na studij medicinskih znanosti na visokim učilištima.
V.      Zaključak
57.      S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) odgovori na sljedeći način:
Članke 18. i 21. UFEU-a treba tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji s rezidentima u Belgiji ne izjednačava studente koji su cijelo ili velik dio svojeg srednjoškolskog obrazovanja, koje je potvrđeno stjecanjem svjedodžbe o završetku srednjoškolskog obrazovanja, završili u Belgiji, iako imaju prebivalište u drugoj državi članici, kako bi se ograničio broj nerezidentnih studenata koji se prvi put mogu upisati na studij medicinskih znanosti na visokim učilištima.
1Izvorni jezik: francuski
2      Vidjeti loi portant création de l’Université du Luxembourg (Zakon o osnivanju Sveučilišta u Luksemburgu) od 12. kolovoza 2003. (Mémorial A 149, str. 2990.), koji je stupio na snagu 10. listopada 2003. Sveučilište u Luksemburgu nastavilo je izobrazbu koju su dotad pružali Centre Universitaire de Luxembourg (Sveučilišni centar u Luksemburgu), Institut Supérieur de Technologie (Visoki tehnološki institut), Institut Supérieur d’Études et de Recherches Pédagogiques (Visoki institut za pedagoške studije i istraživanja) te Institut d’Études Éducatives et Sociales (Institut za obrazovne i društvene studije) (vidjeti članke 54. do 57. tog zakona).
3      Vidjeti kriterije za upis na taj prijediplomski studij na internetskoj stranici Sveučilišta u Luksemburgu: https://www.uni.lu/fstm-fr/study-programs/bachelor-en-medecine/.
4      Detalje o broju upisanih studenata u svakoj od tih država vidjeti na internetskoj stranici Sveučilišta u Luksemburgu:
https://www.uni.lu/fstm-fr/study-programs/bachelor-en-medecine/universites-partenaires/.
5      Vidjeti obrazloženje nacrta zakona na temelju kojeg je donesen loi portant organisation d’études spécialisées en médecine à l’Université du Luxembourg (Zakon o organizaciji specijalističkih studija medicine na Sveučilištu u Luksemburgu) od 31. srpnja 2020. (Mémorial A 662), dostupno na sljedećoj internetskoj adresi: https://wdocs-pub.chd.lu/docs/Dossiers_parlementaires/7531/20250515_Dep%C3%B4t.pdf (str. 3.).
6      U daljnjem tekstu: Francuska zajednica
7      Moniteur belge od 6. srpnja 2006., str. 34055.
8      U daljnjem tekstu: Uredba od 16. lipnja 2006.
9      C-73/08, u daljnjem tekstu: presuda Bressol i dr., EU:C:2010:181
10      Potpisan u Bruxellesu 17. srpnja 2017. (u daljnjem tekstu: Sporazum između Francuske zajednice i Luksemburga). Taj je sporazum poništen i zamijenjen Accordom particulier relatif à la coopération universitaire en formation médicale entre le Gouvernement du Grand-Duché de Luxembourg et le Gouvernement de la Communauté française (Posebni sporazum o sveučilišnoj suradnji u medicinskom osposobljavanju između Vlade Velikog Vojvodstva Luksemburga i Vlade Francuske zajednice), sklopljenim u Luxembourgu 4. siječnja 2022., koji još nije bio na snazi u vrijeme nastanka činjenica iz glavnog postupka.
11      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.)
12      Moniteur belge od 14. travnja 2017., str. 51063.
13      U daljnjem tekstu: Uredba od 29. ožujka 2017.
14      Moniteur belge od 18. prosinca 2013., str. 99347.
15      C-209/03, u daljnjem tekstu: presuda Bidar, EU:C:2005:169
16      Vidjeti presudu Bressol i dr. (t. 34., 37. i 39.).
17      Vidjeti presudu od 16. siječnja 2025., Ministarstvo financija (Bourse Erasmus+) (C-277/23, EU:C:2025:18, t. 38. i navedena sudska praksa).
18      Vidjeti presudu od 16. siječnja 2025., Ministarstvo financija (Bourse Erasmus+) (C-277/23, EU:C:2025:18, t. 40. i navedena sudska praksa).
19      Vidjeti presudu Bressol i dr. (t. 40. i navedena sudska praksa).
20      Vidjeti presudu Bressol i dr. (t. 41. i navedena sudska praksa).
21      Vidjeti presudu Bressol i dr. (t. 29.)
22      Vidjeti članak 6. stavak 2. Uredbe od 29. ožujka 2017.
23      Vidjeti presudu Bressol i dr. (t. 45. i navedena sudska praksa).
24      Vidjeti presudu od 16. siječnja 2025., Ministarstvo financija (Bourse Erasmus+) (C-277/23, EU:C:2025:18, t. 53. i navedena sudska praksa).
25      Vidjeti presudu Bressol i dr. (t. 62. i navedena sudska praksa).
26      Vidjeti presudu Bressol i dr. (t. 54. i 67.).
27      Vidjeti presudu Bressol i dr. (t. 63. i 64.).
28      Vidjeti presudu Bressol i dr. (t. 65.).
29      Vidjeti presudu Bressol i dr. (t. 66. do 74.).
30      Vidjeti presudu Bressol i dr. (t. 70.).
31      Vidjeti po analogiji presudu Bressol i dr. (t. 73.). U presudi Ustavnog suda br. 89/2011 od 31. svibnja 2011. izvedeni su zaključci iz presude Bressol i dr. analiziranjem svakog od studijskih programa na koje su se odnosili tadašnji propisi, s obzirom na kriterije koje je Sud postavio. Tako je kvota nerezidentnih studenata bila opravdana u pogledu studija za fizioterapiju i veterinarskih studija, ali nije bila priznata kao opravdana s obzirom na sedam drugih studija koji, nakon analize nacionalnog suda s obzirom na navode koje je pružio Sud, nisu bili pogođeni nedostatkom diplomiranih kadrova u mjeri koja bi predstavljala stvaran rizik za javno zdravlje. Slijedom toga, Kraljevina Belgija prestala je primjenjivati taj sustav kvota nerezidentnih studenata u sedam od devet studija za koje nije postojao stvaran rizik za javno zdravlje.
32      Vidjeti presudu Bressol i dr. (t. 75.).
33      Vidjeti Komisijino priopćenje za medije dostupno na sljedećoj internetskoj adresi: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_17_1282.
34      Vidjeti postupak INFR(1998)2308 i Komisijino priopćenje za medije „Slobodno kretanje studenata: Komisija Austriji i Belgiji šalje pisma opomene”, od 24. siječnja 2007., dostupno na sljedećoj internetskoj adresi: ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_07_76.
35      Za razliku od stajališta koje je Komisija zauzela u odnosu na Republiku Austriju u području kvota za nerezidentne studente (vidjeti točku
44. ovog mišljenja).
36      Vidjeti presudu od 11. srpnja 2002., D’Hoop (C-224/98, EU:C:2002:432, t. 39.).
37      Vidjeti presudu Bidar (t. 62.).
38      Vidjeti presudu Bidar
(t. 60.).
39      Vidjeti presudu Bidar
(t. 61.).
40      Vidjeti presudu Bressol i dr. (t. 76.).
41      Vidjeti presudu Bressol i dr. (t. 77.).
42      Vidjeti presudu od 20. lipnja 2013., Giersch i dr. (C-20/12, u daljnjem tekstu: presuda Giersch i dr., EU:C:2013:411, t. 73.).
43      Vidjeti presudu Giersch i dr. (t. 77.).
44      Vidjeti presudu Giersch i dr. (t. 78.).
45      Direktiva 2011/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2011. o primjeni prava pacijenata u prekograničnoj zdravstvenoj skrbi (SL 2011., L 88, str. 45.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 14., str. 165. i ispravak SL 2023./90092, L)
46      Vidjeti, primjerice, presudu od 4. rujna 2025., Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate Mureș i dr. (C-489/23, EU:C:2025:651).
47      Vidjeti u tom pogledu za medicinske sestre u pokrajini Luksemburg: https://www.province.luxembourg.be/actualites/subvention-infirmier.