62004CP0027_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. In der vorliegenden Rechtssache, die mit Klageschrift vom 27. Januar 2004 anhängig gemacht wurde, ersucht die Kommission den Gerichtshof, eine Reihe von Maßnahmen für nichtig zu erklären, die der Rat im Rahmen von Verfahren gemäß Artikel 104 EG wegen übermäßiger öffentlicher Defizite Frankreichs und Deutschlands getroffen hat.
2. Die Klägerin beantragt erstens die Nichtigerklärung der von ihr als „Entscheidungen“ des Rates eingestuften Weigerungen, die von der Kommission empfohlenen Maßnahmen gemäß Artikel 104 Absätze 8 und 9 EG in Bezug auf Frankreich und Deutschland zu erlassen; diese Entscheidungen ergingen am Ende der Tagung des Rates „Allgemeine Angelegenheiten“ vom 25. November 2003 (im Folgenden: angefochtene negative Entscheidungen).
3. Zweitens wendet sie sich gegen die „Schlussfolgerungen“, zu denen der Rat bei der genannten Tagung vom 25. November 2003 in Bezug auf die Bewertung der von Frankreich aufgrund der Empfehlungen des Rates nach Artikel 104 Absatz 7 EG getroffenen Maßnahmen gelangte, und gegen die entsprechenden „Schlussfolgerungen“ des Rates in Bezug auf Deutschland.
4. Der Rat hält die Anträge der Kommission für unbegründet und hat außerdem Einreden der Unzulässigkeit der Klage erhoben, die sich auf zwei sogleich zu prüfende Gruppen von Einwänden stützen.
II – Zur Zulässigkeit der Klage
5. Die Einreden des Rates betreffen die Zulässigkeit sowohl des Teils der Klage, der den Nichterlass der von der Kommission empfohlenen Maßnahmen gemäß Artikel 104 Absätze 8 und 9 zum Gegenstand hat, als auch den Teil, der sich gegen die „Schlussfolgerungen“ vom 25. November 2003 richtet.
A – Die Einrede in Bezug auf den Nichterlass der von der Kommission empfohlenen Maßnahmen
1. Standpunkt der Parteien
6. Die erste Einrede geht dahin, dass die Nichtigkeitsklage der Kommission insofern einen Verfahrensmissbrauch darstelle, als sie in Wirklichkeit einen Versuch kaschiere, das Untätigkeitsverfahren nach Artikel 232 EG zu umgehen.
7. Der Rat trägt vor, die Kommission rüge im vorliegenden Fall im Wesentlichen seine Untätigkeit, die darauf zurückzuführen sei, dass die für den Erlass bestimmter Rechtsakte erforderliche Mehrheit nicht zustande gekommen sei. In solchen Fällen könne der Gerichtshof aber nur nach dem Verfahren und unter den Voraussetzungen des Artikels 232 EG vorgehen.
8. Vorliegend seien diese Voraussetzungen jedoch nicht erfüllt, zunächst weil der Rat von der Kommission nicht zuvor zum Tätigwerden aufgefordert worden sei, ferner und vor allem, weil er rechtlich nicht zum Erlass der Entscheidungen im Sinne von Artikel 104 Absätze 8 und 9 EG verpflichtet gewesen sei.
9. Jedenfalls könne nicht geltend gemacht werden, dass der Rat untätig geblieben sei, da er über die Empfehlungen der Kommission abgestimmt habe.
10. Der Rat weist allerdings selbst auf den möglichen Einwand hin, der seinem Vorbringen auf der Grundlage des Urteils Eurocoton(2) entgegengehalten werden könnte; in diesem Urteil sei die Nichtannahme eines von der Kommission vorgeschlagenen oder empfohlenen Rechtsakts als stillschweigende Ablehnung und damit als anfechtbare Handlung im Sinne von Artikel 230 EG eingestuft worden.
11. Dieses Urteil sei jedoch im vorliegenden Fall nicht einschlägig, da die dort vom Gerichtshof gewählte Lösung in Wirklichkeit allein auf den Besonderheiten des Antidumpingverfahrens beruhe und somit im Übrigen nichts an der gegenteiligen herkömmlichen Rechtsprechung ändere.
12. Dieser Einrede hält die Klägerin entgegen, in dem durch Artikel 104 EG geschaffenen System stelle die Abstimmung, mit der der Rat zu ihrer Empfehlung, die in Absatz 8 vorgesehene Feststellung zu treffen oder den Mitgliedstaat gemäß Absatz 9 in Verzug zu setzen, Stellung nehme, jedenfalls eine – je nach Ergebnis positive oder negative – Entscheidung dar und sei somit nach dem Urteil Eurocoton eine anfechtbare Handlung.
13. Der Rat selbst habe sich in seiner Klagebeantwortung dieser Auslegung implizit angeschlossen, indem er ausgeführt habe, dass ein negatives Votum über die Empfehlung der Kommission zur Aussetzung des Verfahrens führe; dies bestätige, dass eine solche Handlung Rechtswirkungen entfalte.
14. Überdies habe der Rat, indem er die Feststellung abgelehnt habe, dass Frankreich und Deutschland keine wirksamen Maßnahmen getroffen hätten, in Wirklichkeit – wenn auch nur implizit – festgestellt, dass diese beiden Länder seines Erachtens und entgegen der Auffassung der Kommission tatsächlich wirksame Maßnahmen getroffen hätten. Dann liege es aber auf der Hand, dass der Rat nicht befugt gewesen sei, die in Artikel 104 Absatz 9 EG vorgesehenen Maßnahmen zu beschließen; der Rat habe insoweit folglich ohne Rechtsgrundlage entschieden.
15. Schließlich sei die negative Entscheidung nach Artikel 104 Absatz 9 EG noch aus einem weiteren Grund rechtswidrig. Das negative Votum des Rates über diesen Punkt stelle insofern eine Handlung mit Rechtswirkungen und somit eine anfechtbare Handlung dar, als in ihr die Weigerung des Rates zum Ausdruck komme, das im Vertrag vorgesehene Verfahren fortzuführen, obwohl die Voraussetzungen für den nächsten Verfahrensabschnitt vorgelegen hätten.
2. Würdigung
16. Es scheint mir offensichtlich zu sein, dass die zu prüfende Einrede vor allem ein Problem der Einordnung des dem Gerichtshof unterbreiteten Sachverhalts aufwirft. Es geht nämlich darum, ob die Nichtannahme der Empfehlungen der Kommission nach Artikel 104 Absätze 8 und 9 EG eine Untätigkeit
des Rates darstellt, gegen die mittels des dafür vorgesehenen Verfahrens in Artikel 232 EG vorgegangen werden kann, oder ob sie als implizite ablehnende Entscheidung und damit zumindest grundsätzlich als eine nach Artikel 230 EG anfechtbare Handlung einzustufen ist.
17. Im erstgenannten Fall wäre die von der Kommission erhobene Nichtigkeitsklage natürlich gegenstandslos und somit als offensichtlich unzulässig anzusehen(3) . Im letztgenannten Fall wäre vom Gegenteil auszugehen, auch wenn dann zu prüfen bliebe, ob die verschiedenen in Artikel 230 EG aufgeführten Zulässigkeitsvoraussetzungen vorliegen.
18. Hinzuzufügen ist, dass der EG-Vertrag in diesem Punkt nicht die klare Bestimmung in Artikel 35 Absatz 3 EGKS-Vertrag übernommen hat(4) und dass es die Gemeinschaftsrechtsprechung nicht erlaubt, das angesprochene Einstufungsproblem mit Sicherheit zu lösen.
19. Der Gerichtshof hat zwar in der Vergangenheit entschieden, dass der Nichterlass eines von der Kommission vorgeschlagenen Rechtsakts durch den Rat eine rechtswidrige Unterlassung und somit eine Untätigkeit des Organs darstellt, die im Verfahren nach Artikel 175 EG-Vertrag (jetzt Artikel 232 EG) geahndet werden kann(5), doch erscheint dieses Ergebnis nicht mit dem kürzlich ergangenen Urteil Eurocoton vereinbar, in dem der Gerichtshof den Nichterlass eines von der Kommission vorgeschlagenen Rechtsakts als implizite ablehnende Entscheidung eingestuft hat.
20. Gleichwohl halte ich es nicht für unabdingbar, hier eine Auslegung der genannten Rechtsprechung und der Grenzen vorzunehmen, die ihrer Tragweite die unbestreitbaren Besonderheiten des im Urteil Eurocoton behandelten Sachverhalts setzen, da meines Erachtens im vorliegenden Fall beide Einstufungen des beanstandeten Verhaltens des Rates zum gleichen Ergebnis, und zwar zur Unzulässigkeit der Klage, führen könnten.
21. Eine solche Unzulässigkeit würde nämlich – wie bereits ausgeführt (Nr. 17) – auf der Hand liegen, wenn die Nichtannahme der von der Kommission empfohlenen Entscheidungen als Untätigkeit des Rates einzustufen wäre.
22. Die Klage wäre meiner Meinung nach aber auch dann unzulässig, wenn man der Vorgehensweise des Gerichtshofes im Urteil Eurocoton folgen und die Nichtannahme der von der Kommission empfohlenen Handlungen als implizite ablehnende Entscheidung des Rates ansehen würde.
23. Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass sich der Gerichtshof in diesem Urteil nicht darauf beschränkt hat, das Fehlen eines Beschlusses des Rates schlicht einer negativen Entscheidung und damit einer anfechtbaren „Handlung“ gleichzustellen. Eine solche automatische Gleichstellung, die wie gesagt im EGKS-Vertrag (und überdies in einem speziellen Mahnverfahren), nicht aber im EG-Vertrag vorgesehen ist, würde nämlich das in Artikel 232 EG für den Fall der Untätigkeit der Gemeinschaftsorgane vorgesehene Verfahren zwangsläufig bedeutungslos machen.
24. Der Gerichtshof hat vielmehr eine genauere Analyse vorgenommen, die ihn dazu veranlasst hat, bestimmte Voraussetzungen festzulegen, anhand deren zu klären ist, ob und unter welchen Umständen die nicht fristgerechte Vornahme einer Handlung nicht als rechtswidriges Unterlassen, sondern als anfechtbare Handlung angesehen werden kann.
25. Insbesondere ist, wenn ich den Gerichtshof richtig verstehe, zur Klärung der Frage, ob eine anfechtbare Handlung vorliegt, zu prüfen, i) ob der Rat zum Vorschlag oder zur Empfehlung der Kommission Stellung bezogen
hat (Randnrn. 57 bis 59), ii) ob diese negative Stellungnahme endgültig
ist (Randnrn. 63 bis 65) und iii) schließlich, ob sie Rechtswirkungen erzeugt
hat (Randnrn. 66 und 67).
26. Zur Anwendung dieser Kriterien auf den vorliegenden Fall ist zunächst zu klären, ob der Rat durch die Abstimmung vom 25. November 2003 zu den Empfehlungen der Kommission, gegenüber Frankreich und Deutschland die Feststellung nach Artikel 104 Absatz 8 EG zu treffen und sie nach Artikel 104 Absatz 9 EG in Verzug zu setzen, „Stellung bezogen“ hat.
27. Wurde eine Empfehlung der Kommission auf die Tagesordnung des Rates gesetzt und zur Abstimmung gestellt, so hat der Rat meines Erachtens zu dieser Empfehlung „Stellung bezogen“, unabhängig davon, ob das Ergebnis der Abstimmung darin besteht, dass die empfohlene Handlung vorgenommen wird, oder darin, dass der Empfehlung wie im vorliegenden Fall nicht gefolgt wird(6) .
28. Im vorliegenden Fall ist folglich davon auszugehen, dass die Abstimmung vom 25. November 2003 eine (negative) „Stellungnahme“ des Rates zu den genannten Empfehlungen der Kommission darstellt.
29. Schwieriger ist es, sich zur „Endgültigkeit“ der Stellungnahme des Rates zu äußern, weil sich die Prüfung dieser Voraussetzung hier nicht auf eine „Handlung“, sondern gerade auf eine negative „Stellungnahme“, d. h. die Nichtvornahme der Handlung, bezieht.
30. Im erstgenannten Fall kann man sagen, dass die Endgültigkeit grundsätzlich anhand der externen Auswirkungen der Handlung und ihres (endgültigen) Einflusses auf die betreffenden Rechtsverhältnisse zu beurteilen ist.
31. Im anderen Fall ist, da es angesichts der Natur der „Handlung“ offenkundig nicht möglich ist, sich auf das gleiche Kriterium zu stützen, die Endgültigkeit der Auswirkungen der „Stellungnahme“ dagegen auf anderer Grundlage und meines Erachtens insbesondere anhand des Verfahrens zu ermitteln, in dem sie abgegeben wird. Sie kann demnach als endgültig angesehen werden, wenn sie insofern den abschließenden
Teil dieses Verfahrens darstellt, als es nach der Stellungnahme beendet ist und die Handlung nicht mehr erfolgen kann, es sei denn, mit dem Verfahren wird von vorne begonnen.
32. Andernfalls könnte gegen das Gemeinschaftsorgan unter Umständen wegen rechtswidriger Untätigkeit vorgegangen werden (natürlich immer unter der Voraussetzung, dass die Handlung innerhalb einer bestimmten Frist hätte vorgenommen werden müssen), aber wenn es noch zur wirksamen und sinnvollen Vornahme der von der Kommission empfohlenen Handlung befugt bleibt, zweifle ich daran, dass die „Stellungnahme“ als endgültig und damit als anfechtbare Handlung angesehen werden kann.
33. Dieses Ergebnis scheint mir auch durch den bekannten Präzedenzfall im Zusammenhang mit der Verkehrspolitik(7) bestätigt zu werden, in dem der Rat dadurch „Stellung bezog“, dass er die auf die Verwirklichung des freien Dienstleistungsverkehrs gerichteten Vorschläge der Kommission zur Abstimmung stellte, aber die erforderlichen Mehrheiten nicht zustande kamen, so dass die fraglichen Handlungen unterblieben(8), obwohl die Artikel 75 ff. EG-Vertrag (jetzt Artikel 71 ff. EG) insoweit genaue Fristen vorsahen.
34. In dieser Rechtssache wurde der Rat vom Gerichtshof gerade nicht wegen negativer „Stellungnahmen“ und damit anfechtbarer Handlungen im Sinne von Artikel 173 EG-Vertrag (jetzt Artikel 230 EG) verurteilt, sondern wegen rechtswidriger Untätigkeit, der er – wie anschließend geschehen – durch Vornahme der erforderlichen Handlungen hätte abhelfen müssen. Dies lag natürlich daran, dass er die Entscheidungsbefugnis in diesem Bereich auch nach Ablauf der im EG-Vertrag vorgesehenen Frist behalten hatte(9) .
35. Zum anderen zeigt eine Betrachtung des Urteils Eurocoton aus diesem Blickwinkel, dass die Beurteilung der Endgültigkeit der beanstandeten „Stellungnahme“ des Rates in dieser Rechtssache (d. h. der Nichtvornahme der Handlung) damit zusammenhing, dass – wie der Gerichtshof selbst ausführt – „der Rat [den] Verordnungsvorschlag nach Ablauf der Frist … gemäß [den einschlägigen Vorschriften] nicht mehr annehmen konnte“. In diesem Fall ergab sich nämlich aus der einschlägigen Regelung, dass der fruchtlose Ablauf der dem Rat gesetzten Entscheidungsfrist einer stillschweigenden Ablehnung gleichzusetzen war, die das Antidumpingverfahren automatisch
beendete, so dass es von vorne beginnen musste(10) .
36. Sodann ist darauf hinzuweisen, dass auch das Gericht ausgeführt hat, dass „[d]as bloße Schweigen eines Organs … [verbindliche Rechtswirkungen, die aus ihm eine anfechtbare Handlung machen können,] nicht erzeugen [kann], es sei denn, dass diese Folge ausdrücklich in einer Bestimmung des Gemeinschaftsrechts vorgesehen ist“(11) . Denn „[d]as Gemeinschaftsrecht sieht [zwar] in besonderen Fällen vor, dass das Schweigen eines Organs eine Entscheidung darstellt, wenn das Organ zur Stellungnahme aufgefordert worden ist und sich bis zum Ablauf einer bestimmten Frist nicht geäußert hat. Fehlt [dagegen] eine solche ausdrückliche Bestimmung, die eine Frist festsetzt, bei deren Ablauf von einer stillschweigenden Entscheidung ausgegangen wird, und die den Inhalt dieser Entscheidung festlegt, so kann die Untätigkeit eines Organs nicht einer Entscheidung gleichgesetzt werden, ohne dass das Rechtsschutzsystem des EG-Vertrags in Frage gestellt wird.“(12)
37. Nach dieser Sichtweise ist daher zu prüfen, ob der Rat im Anschluss an die fraglichen „Stellungnahmen“ trotz des Ablaufs der in der Verordnung Nr. 1467/97 vorgesehenen Fristen die Befugnis zur Vornahme der von der Kommission empfohlenen Handlungen behielt. Wäre dies der Fall, so wäre zweifelhaft, ob diese „Stellungnahmen“ als „endgültig“ angesehen werden können.
38. Hierzu ist zunächst festzustellen, dass dem Rat in Artikel 104 EG die zeitlich unbefristete Befugnis eingeräumt wurde, über die Empfehlungen der Kommission zu entscheiden, und dass in der Verordnung, einem Akt des abgeleiteten Rechts, „[f]ür die Anwendung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit … Fristen gesetzt w[u]rden, damit eine zügige und wirksame Anwendung gewährleistet ist“ (zwölfte Begründungserwägung).
39. Im Übrigen war die Setzung dieser Fristen in der Entschließung des Europäischen Rates von Amsterdam vorgesehen, die zusammen mit der oben genannten Verordnung den „Stabilitätspakt“ darstellt(13) und die somit zumindest eine wichtige Auslegungshilfe ist. In dieser Entschließung heißt es aber, dass die fraglichen Fristen ausschließlich zur Beschleunigung des Verfahrens dienten, und der Rat wird lediglich „aufgefordert“ (und damit nicht förmlich verpflichtet), sie zu beachten(14) .
40. Folglich könnte man schon auf dieser Grundlage geltend machen, dass die Festlegung der genannten Fristen allein zur Beschleunigung des im Vertrag vorgesehenen Verfahrens dient und nicht die Befugnis des Rates, die von der Kommission im Rahmen dieses Verfahrens empfohlenen Handlungen vorzunehmen, zum Erlöschen bringen soll.
41. Daneben gibt es aber noch klarere Anhaltspunkte dafür, dass der Rat auch nach der Abstimmung vom 25. November 2003 mit der Frage der übermäßigen Defizite Frankreichs und Deutschlands befasst bleibt und weiterhin, innerhalb sachgerechter und angemessener Fristen, die von der Kommission empfohlenen Handlungen vornehmen kann.
42. Zunächst hat die Kommission selbst dies in der mündlichen Verhandlung anerkannt, und es wird auch in Nummer 6 der streitigen „Schlussfolgerungen“ bestätigt, in denen der Rat erklärt, das Verfahren aussetzen zu wollen, und sich vorbehält, die unberücksichtigt gebliebenen Empfehlungen später umzusetzen.
43. Diese Auslegung dürfte ferner durch Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1467/97 bestätigt werden, wonach der Rat „unverzüglich“ – also auch nach Ablauf der in Artikel 5 vorgesehenen Frist – einen Beschluss über die Inverzugsetzung gemäß Artikel 104 Absatz 9 EG trifft, wenn die „Maßnahmen, die der betreffende Mitgliedstaat aufgrund der Empfehlungen nach Artikel [104] Absatz 7 ergreift“, nicht durchgeführt werden oder „sich nach Auffassung des Rates als unangemessen [erweisen]“.
44. Im Übrigen steht die Gegenmeinung in Widerspruch zu dem Ziel, das nach dieser Verordnung mit der Festlegung der Fristen verfolgt wird und das – wie ausgeführt – darin besteht, dass „eine zügige und wirksame Anwendung [des Verfahrens] gewährleistet ist“ (zwölfte Begründungserwägung). Bei jeder anderen Lösung müsste nämlich das gesamte Verfahren neu begonnen werden.
45. Allgemeiner spricht ein Kriterium der Kohärenz des Systems für diese Auffassung. Es wäre unlogisch, wenn dem Rat selbst eine geringe Verzögerung beim Erlass eines Rechtsakts, die eintritt, weil die erforderlichen Mehrheiten nicht zustande kommen, die Befugnis zu dessen Erlass nehmen könnte, sofern dies nicht ausdrücklich so geregelt ist. Dann bestünde offensichtlich die Gefahr einer schweren Beeinträchtigung des Gemeinschaftslebens selbst, weil die Möglichkeit, dass im Rat die erforderlichen Mehrheiten nicht zustande kommen (ganz zu schweigen von den Fällen, die Einstimmigkeit erfordern!), in gewissem Sinne sowohl zur Physiologie als auch zur Pathologie des Systems gehört.
46. Wie schon gesagt, liegen in solchen Fällen unter Umständen die Voraussetzungen einer rechtswidrigen Untätigkeit des Rates vor, aber es ist ihm grundsätzlich nicht untersagt, seine Entscheidungsbefugnis später auszuüben.
47. Daraus ist zu schließen, dass die hier beanstandeten „Stellungnahmen“ nicht als „endgültig“ anzusehen sind und somit gegebenenfalls gemäß Artikel 232 EG, nicht aber gemäß Artikel 230 EG angefochten werden können. Denn selbst wenn man die Sichtweise des Urteils Eurocoton beibehalten wollte, fehlt eine der vom Gerichtshof aufgestellten Voraussetzungen dafür, dass solche „Stellungnahmen“ als mit einer Nichtigkeitsklage anfechtbare „Handlungen“ angesehen werden könnten.
48. Ich möchte hinzufügen, dass dieses Ergebnis für beide hier in Betracht gezogene Hypothesen gilt. Es gilt mit anderen Worten zunächst für die in Artikel 104 Absatz 8 EG vorgesehene Feststellung, die natürlich möglich bleibt, solange der betreffende Mitgliedstaat keine innerstaatlichen Maßnahmen getroffen hat, die die Einhaltung der Empfehlungen des Rates nach Absatz 7 gewährleisten können.
49. Das Gleiche gilt aber auch für die Inverzugsetzung nach Artikel 104 Absatz 9 EG, wie – ich wiederhole es – die Kommission selbst in der mündlichen Verhandlung anerkannt hat und wie sich auch aus den streitigen „Schlussfolgerungen“ vom 25. November 2003 ergibt (siehe oben, Nr. 42).
50. Entweder hat nämlich der betreffende Mitgliedstaat die vom Rat nach Absatz 7 gegebenen Empfehlungen beachtet, so dass kein Grund besteht, die in Absatz 9 vorgesehenen Maßnahmen zu treffen, oder das übermäßige Defizit besteht fort, so dass das Interesse am Erlass dieser Maßnahmen natürlich auch nach Ablauf der Frist fortbesteht, innerhalb deren der Rat über die Empfehlungen der Kommission nach Absatz 9 hätte entscheiden müssen.
51. In Bezug auf die erste Einrede glaube ich deshalb zu dem Ergebnis kommen zu können, dass die Klage der Kommission für unzulässig zu erklären ist, soweit sie das Unterbleiben der Prüfung nach Artikel 104 Absatz 8 EG und die nicht erfolgte Inverzugsetzung Frankreichs und Deutschlands nach Artikel 104 Absatz 9 EG zum Gegenstand hat.
B – Die Einrede in Bezug auf die „Schlussfolgerungen“ vom 25. November 2003
1. Standpunkt der Parteien
52. Wie bereits ausgefﾼhrt, hält der Rat die Klage der Kommission auch insoweit für unzulässig, als darin die Rechtmäßigkeit der von ihm am 25. November 2003 im Zusammenhang mit den Verfahren wegen übermäßiger Defizite Frankreichs und Deutschlands getroffenen „Schlussfolgerungen“ in Frage gestellt wird.
53. Nach Ansicht des Rates ergibt sich die Unzulässigkeit hier daraus, dass die Klage in Wirklichkeit Handlungen rein politischer Art zum Gegenstand habe, deren Vornahme ihm freistehe.
54. Außerdem entfalteten diese „Schlussfolgerungen“ keinerlei Rechtswirkung und seien daher nicht nach Artikel 230 EG anfechtbar, weil sie sich auf die bloße Feststellung des Standes der Defizitverfahren gegen Frankreich und Deutschland im Anschluss an die Abstimmung im Rat beschränkten.
55. Auch die Bezugnahme auf die Aussetzung dieser Verfahren in den genannten Schlussfolgerungen habe im Wesentlichen politischen und nicht juristischen Charakter; es handele sich nämlich um die Kenntnisnahme von einer Aussetzung, die sich aus juristischer Sicht zwangsläufig aus dem negativen Ergebnis der Abstimmung über die Empfehlungen der Kommission ergebe.
56. Die fragliche Aussetzung entfalte jedenfalls keine verbindlichen Rechtswirkungen, da das Defizitverfahren eröffnet bleibe und die Kommission dem Rat jederzeit neue Empfehlungen im Sinne von Artikel 104 Absätze 7, 8 oder 9 EG vorlegen könne.
57. Die Kommission hält dem entgegen, wenn – wie der Rat geltend zu machen scheine – die Aussetzung der Defizitverfahren gegen Frankreich und Deutschland die automatische Folge des Nichterlasses der von ihr empfohlenen Entscheidungen gewesen sei, sei nicht nachvollziehbar, weshalb der Rat es für erforderlich gehalten habe, eine solche Aussetzung in Nummer 6 der Schlussfolgerungen förmlich zu beschließen, statt sich darauf zu beschränken, eine automatisch eingetretene Aussetzung zur Kenntnis zu nehmen.
58. Vor allem aber stellten die streitigen „Schlussfolgerungen“ des Rates in Wirklichkeit Empfehlungen sui generis dar, deren hauptsächliche Rechtswirkung darin bestehe, den Rat – und die betroffenen Mitgliedstaaten, vorliegend Frankreich und Deutschland – von dem durch Artikel 104 EG und die Verordnung Nr. 1467/97 vorgegebenen zwingenden rechtlichen Rahmen zu befreien und ihn durch neue Leitlinien für die Anwendung von Artikel 104 Absatz 9 EG und einen neuen Rahmen für die Überwachung übermäßiger Defizite der betroffenen Mitgliedstaaten zu ersetzen.
59. Es liege daher auf der Hand, dass die fraglichen „Schlussfolgerungen“ Rechtswirkungen entfalteten und somit anfechtbare Handlungen im Sinne von Artikel 230 EG darstellten.
2. Würdigung
60. Bei der Würdigung dieser Argumente ist zunächst darauf hinzuweisen, dass nach nunmehr ständiger Rechtsprechung die in Artikel 230 EG vorgesehene Klage „dazu dienen [soll], gemäß der Vorschrift von Artikel 164 [EG-Vertrag, jetzt Artikel 220 EG] die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung des Vertrages zu sichern“(15), und dass eine „die Zulässigkeitsvoraussetzungen dahin einschränkende Auslegung, dass die Klage nur gegen die in Artikel 189 [EG-Vertrag, jetzt Artikel 249 EG] genannten Arten von Handlungen gegeben wäre, … diesem Ziel zuwiderlaufen [würde]“(16) . Folglich muss die Nichtigkeitsklage „gegen alle Handlungen der Organe, die dazu bestimmt sind, Rechtswirkungen zu erzeugen, ohne Unterschied ihrer Rechtsnatur oder Form zulässig sein“(17) .
61. Auch eine atypische Maßnahme wie die „Schlussfolgerungen“, um die es hier geht, kann daher als anfechtbare Handlung anzusehen sein, natürlich unter der Voraussetzung, dass sie Rechtswirkungen erzeugt.
62. Genau dies ist vorliegend zu prüfen.
63. Zu diesem Zweck halte ich es für angebracht, zunächst ganz schematisch darzustellen, dass der Rat in diesen „Schlussfolgerungen“ a) die Erwägungen anführt, die er bei der Bewertung der Haushaltslage des betroffenen Mitgliedstaats berücksichtigt hat, darunter insbesondere die Änderung des relevanten wirtschaftlichen Rahmens (Nr. 1), b) die Maßnahmen des betroffenen Mitgliedstaats im Anschluss an die nach Artikel 104 Absatz 7 EG an ihn gerichtete Empfehlung zur Kenntnis nimmt (Nr. 2), c) begrüßt, dass der betroffene Mitgliedstaat sich öffentlich verpflichtet hat, das Defizit bis spätestens 2005 auf unter 3 % des BIP zu senken (Nr. 3), d) Empfehlungen hinsichtlich der zur Erreichung dieses Zieles zu treffenden Maßnahmen gibt (Nr. 4), e) mitteilt, dass er im Licht dieser Empfehlungen und der unter Nummer 3 angesprochenen, von dem betroffenen Mitgliedstaat einseitig übernommenen Verpflichtungen beschlossen habe, die von der Kommission auf der Grundlage von Artikel 104 Absatz 9 EG empfohlenen Maßnahmen nicht zu erlassen (Nr. 5), f) übereinkommt, das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit auszusetzen, aber erklärt, sich bereitzuhalten, auf der Grundlage der Empfehlung der Kommission eine Entscheidung nach Artikel 104 Absatz 9 EG zu treffen, falls die Bewertung aufgrund von Nummer 7 zeigen sollte, dass der betroffene Mitgliedstaat die von ihm übernommenen Verpflichtungen nicht einhält (Nr. 6), und schließlich g) diesen Staat ersucht, regelmäßig alle sechs Monate über die Umsetzung der genannten Verpflichtungen zu berichten (Nr. 7).
64. Zu dem hier interessierenden Zweck brauchen nicht alle oben genannten Punkte geprüft zu werden. Es genügt, sich mit Nummer 6 zu befassen, aber nicht mit deren erstem Teil, in dem ausdrücklich die Entscheidung des Rates wiedergegeben wird, das fragliche Verfahren auszusetzen („Der Rat kommt überein, das Verfahren … vorerst auszusetzen.“). Wie im Folgenden ausgeführt wird (Nr. 132), ist nämlich fraglich, ob der Rat zu einer solchen Aussetzung befugt war und ob er jedenfalls das angestrebte Ziel erreicht hat. An dieser Stelle ist darauf deshalb nicht einzugehen.
65. Der Abschnitt, der mir dagegen für die Beantwortung der aufgeworfenen Frage entscheidend zu sein scheint, befindet sich unmittelbar anschließend in dieser Nummer 6.
66. Der Rat erklärt dort, dass er sich bereithalte, „auf der Grundlage der Empfehlung der Kommission eine Entscheidung nach Artikel 104 Absatz 9 zu treffen, falls [der
betroffene Mitgliedstaat] nicht gemäß den in diesen Schlussfolgerungen dargelegten Verpflichtungen handeln sollte, was aus der Bewertung aufgrund von Nummer 7 hervorgehen würde“(18) .
67. Die „Verpflichtung“, von der in diesem Abschnitt die Rede ist, ist nichts anderes als die in Nummer 3 der angefochtenen „Schlussfolgerungen“ erwähnte einseitige Verpflichtung, die Frankreich und Deutschland außerhalb des in den Empfehlungen des Rates vorgesehenen Rahmens eingegangen waren.
68. Folglich hat die Beurteilung, die der Rat im Hinblick auf seine nach Artikel 104 Absatz 9 zu treffende Entscheidung vornimmt, als Referenzparameter nicht mehr den Inhalt der Empfehlungen des Rates nach Artikel 104 Absatz 7 EG, sondern gerade die einseitige Verpflichtung
des betroffenen Mitgliedstaats.
69. Außerdem hat der Rat mit dieser Vorgehensweise – bei der er sich überdies eines im Vertrag nicht vorgesehenen Rechtsakts (nämlich der angefochtenen „Schlussfolgerungen“) bediente – die von ihm zuvor nach Artikel 104 Absatz 7 EG gegebene Empfehlung wesentlich geändert, da er ein neues und abweichendes Verfahren zur Sanierung der öffentlichen Haushalte aufgezeigt hat, das sich nicht an den Vorschriften in dieser Empfehlung orientierte, sondern an den oben genannten einseitigen Verpflichtungen.
70. Mit diesen „Schlussfolgerungen“ hat der Gerichtshof nämlich zum einen die in Artikel 1 des Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit vorgesehene Frist für die Verringerung des öffentlichen Defizits auf unter 3 % verlängert und dadurch zum anderen das Ausmaß der geforderten Sanierungsmaßnahmen geändert.
71. Im Fall von Frankreich wird der Ablauf der zur Verringerung des Defizits gesetzten Frist in den „Schlussfolgerungen“ auf das Haushaltsjahr 2005 verschoben, während in der Empfehlung des Rates nach Artikel 104 Absatz 7 EG das Haushaltsjahr 2004 festgelegt worden war.
72. Auch die zur fristgerechten Sanierung zu treffenden Maßnahmen wurden deshalb erheblich geändert. So wird in den „Schlussfolgerungen“ empfohlen, im Jahr 2004 eine Reduzierung des konjunkturbereinigten Haushaltsdefizits um 0,8 % des BIP und im Jahr 2005 um mindestens weitere 0,6 % des BIP zu erreichen, damit ein Satz unter der im Protokoll festgelegten Schwelle erreicht wird. Dagegen sollte Frankreich gemäß der Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 das Defizit schon im Jahr 2004 um mindestens
1 % des BIP reduzieren(19) .
73. Auch in Bezug auf Deutschland wird der Ablauf der Frist zur Verringerung des Defizits in den „Schlussfolgerungen“ auf das Haushaltsjahr 2005 verschoben, während in der Empfehlung des Rates nach Artikel 104 Absatz 7 EG das Haushaltsjahr 2003 (oder spätestens 2004)(20) festgelegt worden war, so dass die zur fristgerechten Sanierung zu treffenden Maßnahmen in ganz erheblichem Umfang geändert wurden.
74. Um die vorhergehenden Empfehlungen des Rates einzuhalten, hätte Deutschland sein Defizit bis spätestens Ende 2003, d. h. innerhalb von etwas mehr als einem Monat ab der Ratstagung vom 25. November 2003, um 1,2 % senken müssen(21) . In den an diesem Tag verabschiedeten „Schlussfolgerungen“ wird Deutschland dagegen empfohlen, im Jahr 2004 eine Reduzierung des konjunkturbereinigten Defizits um 0,6 % des BIP und im Jahr 2005 um mindestens weitere 0,5 % des BIP zu erreichen, damit ein Satz unter der im Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit festgelegten Schwelle erreicht wird.
75. Man kann sicherlich – wie der Rat es tut – geltend machen, dass die oben genannten Änderungen eine unvermeidliche Konsequenz des Unterbleibens einer Entscheidung über die Empfehlungen der Kommission gewesen seien und dass er in diesem Stadium keine andere Wahl gehabt habe. Entscheidend ist jedoch – unabhängig von der inhaltlichen Bewertung dieser Änderungen –, dass man sie schwerlich auf bloße politische Bewertungen reduzieren und ihnen eine Rechtswirkung absprechen kann.
76. Ich bin daher der Ansicht, dass der die „Schlussfolgerungen“ des Rates betreffende Teil der Klage der Kommission für zulässig zu erklären ist.
III – Zur Begründetheit
A – Prüfung der negativen Stellungnahmen
77. Ich komme nunmehr zur Begründetheit der Klage der Kommission.
78. Ich möchte hierzu sogleich sagen, dass ich es für den Fall, dass der Gerichtshof meine Meinung nicht teilt, trotz der Ergebnisse der vorstehenden Analyse und der Schlussfolgerung in Bezug auf die Unzulässigkeit des ersten Teils der Klage für angebracht halte, alle Rügen der Kommission zu prüfen.
1. Standpunkt der Parteien
79. Im Hinblick darauf weise ich zum ersten Punkt der Klage darauf hin, dass die Klägerin die Rechtmäßigkeit der negativen Entscheidungen bestreitet, die sich aus dem Nichterlass der empfohlenen Maßnahmen nach Artikel 104 Absatz 8 ergeben, wobei sie geltend macht, dass der Rat bei der Entscheidung darüber, ob er die in dieser Bestimmung des Vertrages vorgesehene Feststellung treffe, kein Ermessen besitze.
80. Der Rat müsse sich nämlich darauf beschränken, aus objektiver Sicht zu prüfen, ob seine Empfehlungen nach Artikel 104 Absatz 7 innerhalb der gesetzten Frist eine wirksame Maßnahme ausgelöst hätten. Wenn nicht, so müsse er dies ausdrücklich feststellen.
81. Selbst wenn der Rat insoweit über ein Ermessen verfügen sollte, verpflichte ihn Artikel 253 EG jedenfalls zur Begründung seiner Entscheidung, die in Artikel 104 Absatz 8 vorgesehene Feststellung in Bezug auf Frankreich und Deutschland nicht zu treffen. Eine solche Begründung fehle im vorliegenden Fall eindeutig.
82. Was die negativen Entscheidungen in Bezug auf die nach Artikel 104 Absatz 9 EG zu treffenden Maßnahmen angehe, so habe der Rat gegen den Vertrag verstoßen, indem er über die von der Kommission empfohlenen Maßnahmen abgestimmt habe, ohne zuvor die in Absatz 8 dieses Artikels vorgesehene Feststellung getroffen zu haben. Außerdem fehle auch diesen negativen Entscheidungen eine zur Gewährleistung der Einhaltung von Artikel 253 EG ausreichende Begründung.
83. Der Rat macht im Wesentlichen geltend, auch nach Erlass der in Artikel 104 Absätze 6 und 7 EG vorgesehenen Entscheidungen verpflichte ihn der Vertrag nicht dazu, die in den Empfehlungen der Kommission enthaltenen Vorschläge nach den Absätzen 8 und 9 dieses Artikels anzunehmen; wie sich aus Wortlaut und Sinn dieser Bestimmungen ergebe, verfüge er insoweit vielmehr über ein weites Ermessen.
84. Es treffe auch nicht zu, dass der Erlass einer Entscheidung nach Artikel 104 Absatz 8 EG eine notwendige Voraussetzung für die Abstimmung und den eventuellen Erlass einer Entscheidung nach Absatz 9 sei.
85. Was schließlich die angebliche Verletzung der Begründungspflicht anbelange, so bestehe eine solche Pflicht im Fall des Nichterlasses der von der Kommission empfohlenen Entscheidungen schon deshalb nicht, weil der Rat nicht zum Tätigwerden verpflichtet sei.
86. Selbst wenn aber eine Begründungspflicht bejaht würde, enthielten die Schlussfolgerungen vom 25. November 2003 eine ausreichende Begründung für den Nichterlass der Empfehlungen der Kommission.
2. Würdigung
87. Ich werde die Rügen der Kommission in Bezug auf den Nichterlass der in Artikel 104 Absatz 8 EG vorgesehenen Feststellung und die Verletzung von Artikel 104 Absatz 9 EG gesondert prüfen.
a) Artikel 104 Absatz 8 EG
88. Artikel 104 Absatz 8 EG lautet: „ Stellt
der Rat fest, dass seine Empfehlungen innerhalb der gesetzten Frist keine
wirksamen Maßnahmen
ausgelöst haben, so kann er
seine Empfehlungen veröffentlichen .“
89. Mir scheint, dass nach dem Wortlaut dieser Bestimmung zwei verschiedene Schritte klar zu trennen sind.
90. Der Rat wird nämlich zunächst aufgefordert, „festzustellen“, ob die Empfehlungen nach Artikel 104 Absatz 7 Wirkung gezeigt haben; ist dies nicht der Fall, so muss er beschließen, ob als Reaktion auf die Untätigkeit des betreffenden Mitgliedstaats der Inhalt der Empfehlungen veröffentlicht wird.
91. Ich möchte sogleich klarstellen, dass im Rahmen der vorliegenden Rechtssache nicht geklärt zu werden braucht, ob der Rat zum Erlass der Entscheidung, die Empfehlungen zu veröffentlichen, verpflichtet ist, da diese Veröffentlichung weder in Bezug auf Frankreich noch in Bezug auf Deutschland empfohlen wurde.
92. Hier geht es vielmehr darum, von welchen Voraussetzungen die „Feststellung“ abhängt, von der am Anfang von Absatz 8 die Rede ist; insbesondere ist ihr Gegenstand zu klären und zu prüfen, ob der Rat verpflichtet ist, sie zu treffen, wenn die Kommission ihm dies empfiehlt.
93. Zum ersten Punkt ist zu sagen, dass nicht recht klar ist, welchen genauen Gegenstand die Prüfung des Rates hat, weil ein Vergleich der verschiedenen Sprachfassungen der fraglichen Bestimmung zwei unterschiedliche Auslegungen zulässt.
94. Nach der französischen Fassung von Absatz 8 ist Gegenstand der Feststellung des Rates das Fehlen jeder
wirksamen Maßnahme(22) . Genau dies ist die vom Rat im vorliegenden Verfahren vertretene Auslegung.
95. Andere Fassungen dagegen(23) deuten auf eine Gesamtbeurteilung der von dem fraglichen Mitgliedstaat umgesetzten Maßnahmen hin. Demnach würde der Rat aufgefordert, festzustellen, ob der betreffende Mitgliedstaat Maßnahmen getroffen hat, die insgesamt gesehen
zur Verwirklichung der in der Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 EG festgelegten Sanierungsziele geeignet erscheinen.
96. Auch die englische(24) und die portugiesische(25) Fassung erscheinen mit dieser zweiten Auslegung besser vereinbar, die sich die Kommission im Übrigen in den Defizitverfahren gegen Frankreich und Deutschland zu eigen gemacht und sodann bei den Erörterungen vor dem Gerichtshof verteidigt hat.
97. Ich muss sagen, dass mir zwar nach dem Wortlaut der Vorschriften beide Auslegungen plausibel erscheinen; Erwägungen systematischer Art dürften aber eher für die Auslegung der Kommission sprechen.
98. Ich halte es jedoch nicht für erforderlich, die Frage hier zu vertiefen, weil die Kommission meines Erachtens zu Recht geltend macht, dass der Rat in beiden Fällen jedenfalls verpflichtet ist, auf Antrag der Kommission nach Artikel 104 Absatz 8 festzustellen, ob der betreffende Staat (ganz oder teilweise) wirksame Maßnahmen getroffen hat oder nicht.
99. In der Sache kann er natürlich von der Empfehlung der Kommission abweichen; dagegen darf er meines Erachtens nicht, wie hier geschehen, von einer Beurteilung der Maßnahmen absehen, die der betreffende Mitgliedstaat zum Zeitpunkt des Ablaufs der in der Empfehlung nach Absatz 7 genannten Frist getroffen hatte.
100. Der Grund dafür liegt darin, dass eine solche Beurteilung nach dem System des Artikels 104 EG ein wichtiger Schritt ist, um es den Gemeinschaftsorganen zu ermöglichen, rechtzeitig auf die etwaige Unzulänglichkeit (oder gar das Fehlen) der dem betreffenden Mitgliedstaat vorgeschriebenen Maßnahmen zu reagieren.
101. Folglich ist das Fehlen einer Feststellung des Rates als Verletzung der Verpflichtung anzusehen, die ihm nach Artikel 104 Absatz 8 EG entsprechend den Zielen und Erfordernissen des Defizitverfahrens sowie der ihm übertragenen Rolle beim Ablauf dieses Verfahrens obliegt.
102. Folglich bin ich hilfsweise zu meiner Schlussfolgerung, dass die Klage in diesem Punkt unzulässig ist, der Ansicht, dass die Rüge der Kommission in Bezug auf Artikel 104 Absatz 8 EG begründet ist.
b) Artikel 104 Absatz 9 EG
103. Wie bereits ausgeführt, trägt die Kommission vor, dass die negative Entscheidung in Bezug auf diesen Absatz fehlerhaft sei, weil der Rat sie erlassen habe, ohne zuvor festzustellen, dass der betreffende Mitgliedstaat keine „wirksamen Maßnahmen“ im Sinne von Artikel 104 Absatz 8 EG getroffen habe.
104. Diese Feststellung sei nämlich ein notwendiger Schritt im Defizitverfahren, der die Verteidigungsrechte des betroffenen Mitgliedstaats wahren solle. Andernfalls würde diesem Staat die Möglichkeit genommen, vor einer etwaigen Inverzugsetzung nach Absatz 9 seinen Standpunkt zur Verteidigung der Wirksamkeit der von ihm getroffenen Maßnahmen vorzubringen.
105. Ich muss gestehen, dass mich eine solch enge Auslegung des Verhältnisses zwischen den Absätzen 8 und 9 von Artikel 104 nicht überzeugt.
106. Erstens könnte es nämlich Fälle geben, in denen der Schritt des Absatzes 8 eindeutig überflüssig ist. Zu denken ist z. B. an den Fall eines Mitgliedstaats, der nach Erhalt einer Mitteilung gemäß Absatz 7 schon vor Ablauf der darin gesetzten Frist ankündigt, dass er die empfohlenen Maßnahmen nicht erlassen könne, oder der Maßnahmen ankündigt, die zur Rückführung des Defizits in die vorgeschriebenen Grenzen sicher untauglich sind.
107. In diesen Fällen gibt die Verordnung Nr. 1467/97 selbst die mögliche Lösung an, denn nach ihrem Artikel 10 Absatz 2 kann der Rat „unverzüglich“, also ohne den Schritt nach Absatz 8, die Maßnahmen gemäß Absatz 9 erlassen. Handelt es sich um eine „bewusste“ Nichtbefolgung, so sieht der letzte Satz von Artikel 7 der Verordnung „ein Eilverfahren“ vor, das sicher die Dauer, aber meines Erachtens auch die Verfahrensschritte betrifft.
108. In all diesen Fällen wäre, da auch die Veröffentlichung der Empfehlungen nach Absatz 7 nunmehr unabhängig von einer Entscheidung des Rates erfolgt, die nach Absatz 8 erforderliche Feststellung eine rein formale Verpflichtung ohne jeden Nutzen, die das Verfahren nur unnötig verzögern würde.
109. Zweifel an der Erforderlichkeit dieses Schritts könnten aber auch in Fällen (zu denen meines Erachtens der vorliegende gehört) entstehen, in denen die Anwendung von Absatz 8 sicher geboten ist. In solchen Fällen würde das Untätigbleiben des Rates, wie bereits ausgeführt (siehe oben, Nr. 99), gegen den Vertrag verstoßen und könnte daher gerichtlich geahndet werden. Es stellt sich jedoch die Frage, ob dies zwangsläufig auch den Ausschluss der nachfolgenden Schritte des Defizitverfahrens bedeuten würde.
110. Wer dies bejahen will, sollte meiner Meinung nach an die übermäßigen und unsinnigen Konsequenzen einer derart formalistischen Verteidigung des chronologischen Ablaufs denken, nach der der Weg zur Anwendung von Absatz 9 nur über Absatz 8 führen würde. Es steht nämlich außer Zweifel, dass diese Lösung das paradoxe Ergebnis hätte, dass der Fortgang des Defizitverfahrens gerade zu einem so wesentlichen Zeitpunkt wie der Inverzugsetzung nach Absatz 9 schlicht blockiert wäre.
111. Es erscheint mir offen gesagt schwer vertretbar, dass diese Lösung mit dem durch den Vertrag geschaffenen System vereinbar sein soll. Ich bestreite wie gesagt nicht, dass der Rat zur Einhaltung von Absatz 8 verpflichtet ist, glaube aber, dass eine Verletzung dieser Verpflichtung nicht zur Paralysierung des gesamten Verfahrens führen kann, sondern gegebenenfalls zur Feststellung der Rechtswidrigkeit des Untätigbleibens des Rates.
112. Zum anderen sehe ich im Hinblick auf meine obigen Ausführungen zur Veröffentlichung der Empfehlungen keinen ernsthaften Grund für die Auffassung, dass das Unterbleiben des in Absatz 8 vorgesehenen Verfahrensschritts den Ablauf des Verfahrens spürbar beeinträchtigen würde. Das einzige stichhaltige Argument, das insoweit geltend gemacht wurde, erscheint mir nicht unüberwindlich. Es bezieht sich, wie dargelegt, auf die Verteidigungsrechte des betreffenden Staates und besteht in dem Einwand, dass dem Mitgliedstaat ohne diesen Verfahrensschritt das Recht genommen würde, vor Erlass einer Entscheidung nach Absatz 9 gehört zu werden.
113. Die Wahrung dieses Rechts scheint mir jedoch nicht zwangsläufig die Anwendung von Absatz 8 zu erfordern. Selbst wenn der Rat nämlich die Wirksamkeit der nationalen Maßnahmen unmittelbar auf der Grundlage von Absatz 9 beurteilen sollte, könnte der betreffende Mitgliedstaat diese Maßnahmen jedenfalls im Rahmen der Erörterung verteidigen, die der Inverzugsetzung nach Absatz 9 vorausgeht.
114. Schließlich kann gegen die von mir aufgestellte These auch nicht eingewandt werden, dass in diesem Absatz auf eine „weiterhin“ bestehende Nichtbefolgung Bezug genommen wird. Die Verwendung dieses Wortes, so wird geltend gemacht, setze eine vorherige Überprüfung nach Absatz 8 voraus, weil erst nach einer solchen Überprüfung von einer „weiterhin“ bestehenden Nichtbefolgung gesprochen werden könne, falls diese nämlich fortdauere.
115. Dieses Argument halte ich jedoch nicht für entscheidend. Es ist klar, dass die Verfasser der Bestimmung bei der Wahl dieses Wortes an den – als normal anzusehenden – Fall dachten, dass der Weg über Absatz 8 eingehalten wird. Geschieht dies aber nicht, so kommt es für die Anwendung von Absatz 9 auf die Prüfung an, ob der Staat die Empfehlungen nach Absatz 7 umgesetzt hat, und nicht darauf, ob die Nichtumsetzung bereits festgestellt wurde und somit „weiterhin“ besteht.
116. Folglich kann zweifelsfrei bestätigt werden, dass die in Artikel 104 Absatz 8 EG vorgesehene Festst ellung ein wichtiger Schritt bei der Kontrolle der Einhaltung von Empfehlungen nach Absatz 7 durch die Gemeinschaftsorgane ist. Sie kann jedoch nicht als notwendige und unabdingbare Voraussetzung für eine Inverzugsetzung des betreffenden Mitgliedstaats nach Artikel 104 Absatz 9 EG angesehen werden.
117. Ich schließe daraus in Bezug auf die vorliegende Rechtssache, dass der Rat auch ohne vorherige Feststellung nach Absatz 8 über die von der Kommission vorgelegte Empfehlung nach Absatz 9 abstimmen konnte.
118. Hilfsweise zu meinen Schlussfolgerungen zur Unzulässigkeit der Klage in diesem Punkt schlage ich dem Gerichtshof daher vor, die Klage der Kommission gegen die negative Entscheidung des Rates nach Artikel 104 Absatz 9 EG für unbegründet zu erklären.
B – Zu den „Schlussfolgerungen“ vom 25. November 2003
1. Standpunkt der Parteien
119. Die Kommission macht zunächst geltend, die in den angefochtenen „Schlussfolgerungen“ enthaltene Entscheidung, das Defizitverfahren auszusetzen, sei rechtswidrig, da sie gegen Artikel 9 der Verordnung Nr. 1467/97 verstoße. Nur in den dort ausdrücklich vorgesehenen Fällen, zu denen der vorliegende nicht gehöre, sei eine Aussetzung zulässig.
120. Außerdem enthalte die Entscheidung, diese Verfahren auszusetzen, nicht die erforderliche Begründung.
121. Allgemeiner seien die fraglichen „Schlussfolgerungen“ unter Verstoß gegen die Abstimmungsregeln ergangen. Der Rat habe sie mit der für Entscheidungen nach Artikel 104 Absatz 9 EG vorgesehenen Mehrheit erlassen, während er angesichts ihres Inhalts und des Stadiums, in dem sich das Defizitverfahren befunden habe, die für Entscheidungen nach Artikel 104 Absatz 7 EG geltenden Abstimmungsregeln hätte beachten müssen.
122. Schließlich habe der Rat durch die Wahl einer atypischen Handlung wie der angefochtenen „Schlussfolgerungen“ gegen den Vertrag und insbesondere dessen Artikel 104 verstoßen.
123. Der Rat könne zwar bei bestimmten Anlässen nicht ausdrücklich im Vertrag vorgesehene Handlungen vornehmen, aber dies sei nicht möglich, wenn er wie im vorliegenden Fall rechtlich zum Erlass einer Entscheidung, d. h. zu einer verbindlichen Handlung, verpflichtet sei.
124. Das Ermessen, über das der Rat bei der Anwendung von Artikel 104 Absatz 9 EG verfüge, beschränke sich nämlich auf die Wahl der Maßnahmen, zu denen der betreffende Mitgliedstaat aufgefordert werde, und die Festlegung des zeitlichen Rahmens, in dem diese Maßnahmen getroffen werden müssten. Dagegen verfüge er über kein Ermessen hinsichtlich des bei seinem Tätigwerden zu verwendenden Rechtsinstruments.
125. Der Rat hält dem entgegen, die „Schlussfolgerungen“ vom 25. November seien Handlungen rein politischer und nicht juristischer Natur, so dass ihre Vornahme ihm freistehe.
126. Sie seien im vorliegenden Fall erforderlich geworden, weil die vom Rat nach Artikel 104 Absatz 7 erlassenen Empfehlungen infolge der Veränderung des wirtschaftlichen Kontextes obsolet geworden seien. Mangels eines Vorschlags der Kommission zur Änderung dieser Empfehlungen habe der Rat unter diesen Umständen keine andere Wahl gehabt, als seine Hinweise durch eine nicht bindende Handlung von im Wesentlichen politischer Natur an die betreffenden Staaten zu richten.
127. Ein Schweigen des Rates hätte die Glaubwürdigkeit des Stabilitätspakts beeinträchtigt und eine Situation der Ungewissheit mit nachteiligen Folgen geschaffen.
128. Was schließlich die angebliche Verletzung von Artikel 9 der Verordnung Nr. 1467/97 durch die in den angefochtenen Schlussfolgerungen „beschlossene“ Aussetzung des Verfahrens anbelange, so sehe diese Bestimmung eine Aussetzung nur in zwei bestimmten Fällen vor, schließe aber nicht völlig aus, dass sie auch in anderen Fällen erfolgen könne.
129. Im vorliegenden Fall sei die Aussetzung somit die automatische Konsequenz des Nichterlasses der Entscheidung nach Artikel 104 Absatz 9 EG und werde in den Schlussfolgerungen nur zur Kenntnis genommen.
2. Würdigung
130. Auf einige der angesprochenen Fragen bin ich bereits bei der Prüfung der Zulässigkeit der vorliegenden Klage eingegangen (siehe oben, Nrn. 64 ff.). Ich werde jetzt auf sie zurückkommen, um sie im Rahmen des Vorbringens der Kommission zur Begründetheit zu vertiefen.
131. Dabei ist zunächst zu fragen, ob der Rat befugt war, das fragliche Verfahren auszusetzen und die zuvor nach Artikel 104 Absatz 7 EG ergangenen Empfehlungen zu ändern, obwohl die Kommission ihm bereits empfohlen hatte, gemäß Absatz 9 dieses Artikels tätig zu werden.
132. Zum ersten Punkt bekräftige ich, dass nicht ganz klar ist, ob der Rat im vorliegenden Fall das Defizitverfahren aussetzen durfte. Ich neige allerdings dazu, dies zu bejahen. Es ist zwar richtig, dass die Verordnung nur zwei Fälle der Aussetzung vorsieht, doch erscheint mir die Annahme vernünftig, dass dies andere, streng mit unvorhersehbaren Erfordernissen begründete und mit den Zielen des Vertrages und der Verordnung vereinbare Aussetzungsmöglichkeiten nicht ausschließt.
133. Mit größerer Überzeugung teile ich dagegen die These des Rates, dass er befugt sei, in der geschilderten Situation seine Empfehlungen nach Artikel 104 Absatz 7 EG zu ändern.
134. Zunächst weise ich darauf hin, dass nach einem allgemeinen Grundsatz die Befugnis der Organe, einen bestimmten Rechtsakt zu erlassen, zwangsläufig die Befugnis einschließt, diesen Akt – natürlich unter Beachtung der Bestimmungen über die Ausübung ihrer jeweiligen Zuständigkeit – zu ändern.
135. Eine gegenteilige Schlussfolgerung wäre meines Erachtens nur dann geboten, wenn sich zeigen würde, dass der Akt, um dessen Änderung es geht, zu einem streng geregelten Verfahren gehört, das durch die Verpflichtung des zum Tätigwerden befugten Organs gekennzeichnet ist, den folgenden Akt der Verfahrenskette innerhalb einer bestimmten Frist zu erlassen, nach deren Ablauf es die Entscheidungsbefugnis verliert.
136. Wie ich oben darzulegen versucht habe (Nrn. 38 ff., 41 ff.), hat der Ablauf der in der Verordnung festgelegten Fristen für den Erlass der im Rahmen des Defizitverfahrens vorgesehenen Maßnahmen aber nicht zur Folge, dass der Rat seine Entscheidungsbefugnis verliert.
137. Im Übrigen kann auch nicht geltend gemacht werden, dass der Rat, sobald ihm eine Empfehlung der Kommission nach Absatz 9 vorliegt, über diese entscheiden muss und seine zuvor ergangenen Empfehlungen im Sinne von Absatz 7 nicht mehr ändern darf, selbst wenn die Voraussetzungen dafür vorliegen.
138. Aus Absatz 9 geht nämlich klar hervor, dass der Rat nicht verpflichtet ist, sich an die von der Kommission gemäß diesem Absatz erstellten Empfehlungen zu halten und die von ihr beantragte Entscheidung zu erlassen; dies gilt auch, wenn der Rat – anders als im vorliegenden Fall – die Feststellung nach Absatz 8 getroffen hat.
139. Da sich Absatz 9 darauf beschränkt, den Rat zur Ausübung einer Entscheidungsbefugnis zu ermächtigen(26), wird ihm nämlich ein weites Ermessen bei der Entscheidung darüber verliehen, ob und wie er diese Befugnis ausübt. Man kann zwar gegebenenfalls darüber streiten, ob dieses Ermessen innerhalb der Grenzen ausgeübt wurde, die die Gemeinschaftsrechtsprechung für ähnliche Fälle aufgestellt hat, aber man kann seine Existenz nicht grundsätzlich in Frage stellen.
140. Die Gegenmeinung würde darauf hinauslaufen, dass das fragliche Ermessen in Wirklichkeit allein der Kommission vorbehalten wäre und dass der Rat auf eine rein notarielle Rolle beschränkt bliebe, da er sich damit begnügen müsste, die Empfehlungen der Kommission mit seinem Siegel zu versehen. Dies stünde aber in offensichtlichem Widerspruch zu dem im Vertrag festgelegten institutionellen Gleichgewicht sowie zu dem System, das durch die spezielle hier in Rede stehende Regelung geschaffen wurde.
141. Schließlich kann auch nicht eingewandt werden, dass nach Artikel 10 Absatz 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1467/97, wenn die Maßnahmen, die der betreffende Staat aufgrund der Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 EG ergreift, unzureichend sind, der Rat „unverzüglich einen Beschluss“ nach Absatz 9 trifft. Es liegt nämlich auf der Hand, dass diese Bestimmung im Hinblick auf den von ihr geregelten Sachverhalt den Wegfall bestimmter Verfahrensschritte vor der Entscheidung des Rates nach Absatz 9 betrifft. Auch dann bleiben jedoch – wie gerade die Bezugnahme auf diesen Absatz bestätigt – die Voraussetzungen für den Erlass des genannten Beschlusses bestehen, natürlich einschließlich der Bestimmungen über die angeführten Befugnisse des Rates.
142. Ist der Rat somit nicht verpflichtet, den Empfehlungen der Kommission nach Absatz 9 zu folgen, so ist daraus zu schließen, dass er auch nach Vorlage solcher Empfehlungen grundsätzlich befugt bleibt, seine Empfehlungen nach Absatz 7 zu ändern.
143. Diese Befugnis muss natürlich unter Beachtung der insoweit im Vertrag vorgesehenen Formvorschriften und Verfahren ausgeübt werden; diese stimmen, wie nahe liegt, mit denen überein, die für den Erlass des zu ändernden Aktes gelten.
144. Der fragliche Rechtsakt ist aber, wie oben gezeigt (Nrn. 69 ff.), die nach Artikel 104 Absatz 7 EG ergangene Empfehlung, so dass diese Bestimmung heranzuziehen ist.
145. Im vorliegenden Fall muss folglich zunächst eine Empfehlung der Kommission vorliegen, die den Erlass einer erneuten Empfehlung des Rates nach Absatz 7 vorschlägt (vgl. Artikel 104 Absatz 13 EG).
146. Zudem muss die empfohlene Änderung die Form des speziellen in den Vorschriften erwähnten Rechtsakts haben, d. h. die Form einer „Empfehlung“ des Rates.
147. Schließlich muss diese Änderung unter Beachtung der Abstimmungsregeln für den geänderten Rechtsakt verabschiedet werden, d. h. mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft mit Ausnahme der Stimmen des Vertreters des betroffenen Mitgliedstaats (Artikel 104 Absatz 13 EG).
148. Aus den Akten geht jedoch hervor, dass im vorliegenden Fall die „Schlussfolgerungen“ des Rates ohne eine Empfehlung der Kommission und zudem nicht in Form einer „Empfehlung“, sondern in Form eines atypischen Rechtsakts erlassen wurden.
149. Was die Abstimmungsregeln anbelangt, so steht fest, dass die „Schlussfolgerungen“ nicht mit der für den Erlass einer Empfehlung des Rates nach Artikel 104 Absatz 7 EG erforderlichen Mehrheit von zwei Dritteln ergingen.
150. Man kann auch nicht geltend machen – wie der Rat es tut –, dass sich in dem Stadium, den das Verfahren erreicht habe, die erforderliche Mehrheit nach Absatz 9 richte, also eine Mehrheit sei, bei deren Berechnung die Stimmen, die normalerweise den nicht an der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion teilnehmenden Mitgliedstaaten zustünden, ausgenommen seien(27) .
151. Dies würde nämlich einen offensichtlichen Verfahrensmissbrauch bedeuten, da – wie oben gezeigt – der Rat mit den streitigen „Schlussfolgerungen“ keine Inverzugsetzung nach Absatz 9 hinsichtlich der Maßnahmen für den Defizitabbau, sondern eine Korrektur der bereits bestehenden Empfehlungen nach Absatz 7 vorgenommen hat.
152. Nach dem Vorstehenden erscheint es mir offensichtlich, dass die „Schlussfolgerungen“ des Rates vom 25. November 2003 unter Verletzung der im Vertrag vorgesehenen wesentlichen Formvorschriften ergangen sind.
153. Ich folgere daraus, dass der Klage der Kommission stattzugeben ist, soweit sie die genannten „Schlussfolgerungen“ betrifft.
IV – Schlussbemerkungen
154. Im Ergebnis bin ich der Ansicht, dass die Klage für unzulässig zu erklären ist, soweit sie das Unterbleiben der in Artikel 104 Absatz 8 EG vorgesehenen Feststellung und die nicht erfolgte Inverzugsetzung Frankreichs und Deutschlands nach Artikel 104 Absatz 9 EG betrifft.
155. Hilfsweise ist die Klage für begründet zu erklären, soweit sie das Unterbleiben der in Absatz 8 dieses Artikels vorgesehenen Feststellung betrifft, und für unbegründet, soweit sie die nicht erfolgte Inverzugsetzung nach Absatz 9 betrifft.
156. Dagegen ist die Klage für zulässig und begründet zu erklären, soweit sie die „Schlussfolgerungen“ vom 25. November 2003 in Bezug auf Frankreich und Deutschland betrifft.
V – Kosten
157. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung kann der Gerichtshof beschließen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt.
158. Da die Klage teils für unzulässig und teils für zulässig und begründet zu erklären ist, sollten meines Erachtens der Rat und die Kommission jeweils ihre eigenen Kosten tragen.
VI – Ergebnis
Aufgrund des Vorstehenden schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
1. Die Klage der Kommission ist unzulässig, soweit sie das Unterbleiben der in Artikel 104 Absatz 8 EG vorgesehenen Feststellung und die nicht erfolgte Inverzugsetzung Frankreichs und Deutschlands nach Artikel 104 Absatz 9 EG betrifft;
hilfsweise ist die Klage
– begründet, soweit sie das Unterbleiben der in Absatz 8 dieses Artikels vorgesehenen Feststellung betrifft, und
– unbegründet, soweit sie die nicht erfolgte Inverzugsetzung nach Absatz 9 betrifft.
2. Die Klage ist zulässig und begründet, soweit sie die „Schlussfolgerungen“ vom 25. November 2003 in Bezug auf Frankreich und Deutschland betrifft.
Diese „Schlussfolgerungen“ sind daher für nichtig zu erklären.
3. Der Rat und die Kommission tragen jeweils ihre eigenen Kosten.
(1) .
(2)
–	Urteil vom 30. September 2003 in der Rechtssache C‑76/01 P (Eurocoton u. a., Slg. 2003, I‑10091).
(3)  –	Vgl. Beschluss vom 21. Juni 2000 in der Rechtssache C‑514/99 (Frankreich/Kommission, Slg. 2000, I‑4705, Randnrn. 48 ff.).
(4)  –	Für den Fall einer Aufforderung zum Tätigwerden sieht diese Bestimmung Folgendes vor: „Hat die Hohe Behörde innerhalb einer Frist von zwei Monaten keine Entscheidung erlassen oder keine Empfehlung ausgesprochen, so kann innerhalb einer Frist von einem Monat wegen der diesem Schweigen zu entnehmenden ablehnenden Entscheidung
beim Gerichtshof Klage erhoben werden“ (Hervorhebung durch mich).
(5)  –	Urteil vom 22. Mai 1985 in der Rechtssache 13/83 (Parlament/Rat, Slg. 1985, 1513, speziell Randnrn. 68 und 78).
(6)  –	Vgl. Urteil Eurocoton, Randnrn. 58 und 59, und Nr. 75 der Schlussanträge von Generalanwalt Jacobs in dieser Rechtssache, die nachstehend vollständig wiedergegeben wird: „Die Feststellung in Randnummer 58 des angefochtenen Urteils (‚Ist nämlich die Erzielung eines positiven Abstimmungsergebnisses der rechtliche Verfahrensschritt, mit dem der Rechtsakt verabschiedet wird, so bedeutet ein negatives Abstimmungsergebnis nur, dass keine Entscheidung getroffen wurde‘) ist meines Erachtens unrichtig. Die Aussage, dass ‚keine Entscheidung getroffen wurde‘, würde bedeuten, dass der Rat entweder die Frage nicht behandelt hat oder dass er sie behandelt hat und nicht zu einem Ergebnis gekommen ist. Gegen beide Hypothesen sprechen der Umstand, dass in der Pressemitteilung von einem ‚negativen Ergebnis‘ die Rede ist, und die Feststellung, dass die erforderliche Mehrheit nicht erreicht worden sei.“
(7)  –	Der zum Urteil vom 22. Mai 1985 in der Rechtssache 13/83, Parlament/Rat, geführt hat.
(8)  –	Vgl. Urteil vom 22. Mai 1985, insbesondere Randnr. 73.
(9)  –	Vgl. Urteil vom 22. Mai 1985, insbesondere Randnrn. 70 ff..
(10)  –	Vgl. Artikel 6 Absatz 9 und 15. Begründungserwägung der Verordnung (EG) Nr. 384/96 des Rates vom 22. Dezember 1995 über den Schutz gegen gedumpte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Gemeinschaft gehörenden Ländern (ABl. L 56, S. 1).
(11)  –	Urteil vom 13. Dezember 1999 in den Rechtssachen T‑190/95 und T‑45/96 (Sodima/Kommission, Slg. 1999, II‑3167, Randnr. 31).
(12)  –	A. a. O., Randnr. 32.
(13)  –	Punkt III dieser Entschließung lautet: „Der Stabilitäts- und Wachstumspakt, der sowohl vorbeugende als auch abschreckende Maßnahmen vorsieht, umfasst diese Entschließung sowie zwei Verordnungen des Rates: eine Verordnung über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken sowie eine Verordnung über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit.“
(14)  –	Vgl. Nr. 2 der vom Europäischen Rat von Amsterdam in seiner Entschließung über den Stabilitätspakt an den Rat gerichteten politischen Leitlinien.
(15)  –	Urteil vom 31. März 1971 in der Rechtssache 22/70 (Kommission/Rat, AETR, Slg. 1971, 263, Randnr. 40).
(16)  –	Urteil AETR, Randnr. 41.
(17)  –	Urteil AETR, Randnr. 42.
(18)  –	Hervorhebung durch mich.
(19)  –	Die Empfehlung an Frankreich nach Artikel 104 Absatz 7 EG ging dahin, das Defizit um mindestens 0,5 % des BIP oder mehr, falls erforderlich,
zu verringern. Im vorliegenden Fall müsste Frankreich, um dieser Empfehlung nachzukommen, angesichts der neuen wirtschaftlichen Bedingungen im Jahr 2004 das Defizit tatsächlich um 1,5 % des BIP
senken. Vgl. Abschnitt 2 Absatz 6 der Begründung der Empfehlung der Kommission für eine Entscheidung des Rates nach Artikel 104 Absatz 9 EG (SEK [2003] 1121 endg.) („[Es] wäre dann eine Reduzierung des konjunkturbereinigten Defizits um rund 1,5 Prozentpunkte des BIP erforderlich, um das Defizit im Jahr 2004 auf unter 3 % des BIP zurückzuführen.“).
(20)  –	Die Parteien haben im vorliegenden Verfahren auf das Haushaltsjahr 2004 Bezug genommen. Aus den Schr iftstücken scheint sich allerdings eine direkte Bezugnahme auf das Haushaltsjahr 2003 zu ergeben. Die Empfehlung nach Artikel 104 Absatz 7 EG an die deutschen Behörden geht nämlich dahin, „ihre Haushaltspläne für 2003 … um[zu]setzen, die … darauf abzielen, das gesamtstaatliche Defizit auf 2¾ % des BIP zurückzuführen “, und zu diesem Zweck die angekündigten Maßnahmen in einer Größenordnung von 1 % des BIP sowie die gegebenenfalls erforderlichen Ausgleichsmaßnahmen durchzuführen, „ um das Staatsdefizit im Jahr 2003 wie geplant zu reduzieren “.
(21)  –	Nach den im November 2003 verfügbaren Daten belief sich das Defizit nämlich auf 4,2 % des BIP (vgl. die Empfehlung der Kommission für eine Entscheidung des Rates nach Artikel 104 Absatz 9 EG, SEK [2003] 1316 endg., Begründung, Abschnitt 7 unter „Haushaltsanpassungen in 2003“).
(22)  –	Sie lautet: „Lorsque le Conseil constate qu'aucune action suivie d'effets n'a été prise en réponse à ses recommandations dans le délai prescrit, il peut rendre publiques ses recommandations.“ Die deutsche Fassung dieser Bestimmung scheint ähnlich formuliert zu sein.
(23)  –	So die italienische Fassung („Il Consiglio, qualora determini che nel periodo prestabilito non sia stato dato seguito effettivo alle sue raccomandazioni, può rendere pubbliche dette raccomandazioni.“), die spanische Fassung („Cuando el Consejo compruebe que no se han seguido efectivamente sus recomendaciones en el plazo fijado, el Consejo podrá hacerlas públicas.“) und die niederländische Fassung („Wanneer de Raad vaststelt dat binnen de voorgeschreven periode geen effectief gevolg aan zijn aanbevelingen is gegeven, kan hij zijn aanbevelingen openbaar maken.“).
(24)  –	„Where it establishes that there has been no effective action in response to its recommendations within the period laid down, the Council may make its recommendations public.“
(25)  –	„Sempre que verificar que, na sequência das suas recomendações, não foram tomadas medidas eficazes no prazo estabelecido, o Conselho pode tornar públicas as suas recomendações.“
(26)  –	Bekanntlich heißt es in der Bestimmung: „il Consiglio può
decidere“; „ peut
décider“; „ podrá
decidir“; „ pode
decidir“; „ may
decide“; „ kann
der Rat beschließen“; „ kan
de Raad besluiten“ usw.
(27)  –	Vgl. Artikel 122 Absätze 3 und 5 EG.