61996CC0013_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. De verwijzende rechter wenst met zijn prejudiciële vraag van het Hof te vernemen, of de verplichting om op aan een milieubelasting onderworpen producten een teken aan te brengen, een technische specificatie of een technisch voorschrift is in de zin van richtlijn 83/189/EEG(1), zoals gewijzigd bij richtlijn 88/182/EEG.(2)
2. Deze vraag is door de Belgische Raad van State gesteld in het kader van een geding ingeleid door de vennootschap Bic Benelux NV (hierna: "Bic"), die de nietigverklaring vordert van een Belgische regeling bepalende dat wegwerpscheerapparaten met greep onderworpen zijn aan de milieubelasting, zodat op die producten, wanneer zij in de handel worden gebracht, het desbetreffende teken moet zijn aangebracht.
3. De milieubelasting is in de Belgische rechtsorde ingevoerd bij de artikelen 369 tot en met 401 van de wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur (hierna: "wet van 1993")(3), welke bepalingen ten uitvoer zijn gelegd bij het ministerieel besluit van 24 december 1993 betreffende de regeling van producten onderworpen aan milieutaks (hierna: "ministerieel besluit").(4)
In artikel 369 van de wet van 1993 is de volgende definitie gegeven van het begrip milieutaks:
"Voor de toepassing van deze wet wordt verstaan onder:
1) milieutaks: taks die gelijkgesteld is met accijnzen welke wordt geheven op een in het verbruik gebracht produkt, wegens de schade die het aan het milieu geacht wordt te berokkenen."
De milieutaks is van toepassing op verpakkingen voor dranken, wegwerpartikelen, batterijen, verpakkingen die bepaalde nijverheidsproducten bevatten, bestrijdingsmiddelen en papier.
In artikel 369 van de wet van 1993 is de volgende definitie gegeven van het begrip wegwerpartikel: "Produkt dat eenmalig of een beperkt aantal malen kan worden gebruikt, zodat het, zodra het gebruikt is of nadat het een beperkt aantal keren gebruikt is of zodra één van zijn bestanddelen opgebruikt, uitgeput of ontladen is, zijn gebruikswaarde verliest, met name omdat het bovenvermelde bestanddeel niet meer kan worden vervangen, bijgevuld of opgeladen."
4. In artikel 376, § 1, van de wet van 1993 is het tarief vastgesteld van de milieutaks op wergwerpartikelen:
"De hierna genoemde wegwerpartikelen, met uitzondering van die bestemd voor geneeskundig gebruik, die in het verbruik worden gebracht, worden onderworpen aan een milieutaks, overeenkomstig de hierna volgende tabel:
Produkten
Milieutaks
Verminderde
milieutaks
Wegwerpscheerapparaten
Wegwerpfototoestellen
10 frank
300 frank
--
100 frank
(...)"
5. Artikel 2 van het ministerieel besluit bepaalt, dat voor de toepassing van de milieutaksen onder wegwerpartikelen wordt verstaan: "de wegwerpscheerapparaten en wegwerpfototoestellen", en onder wegwerpscheerapparaten: "de zogenaamde veiligheidsscheerapparaten, zonder enige inrichting die toelaat de mesjes te vervangen". In antwoord op een vraag van Bic betreffende de uitlegging van die bepalingen, deelde de minister van Financiën bij brief van 17 januari 1994 mee, dat "overeenkomstig artikel 2, punt 5, van het ministerieel besluit van 24 december 1993 betreffende de regeling van produkten onderworpen aan milieutaks (...), alleen wegwerpscheerapparaten uit één stuk (met greep) aan de milieutaks zijn onderworpen". Bijgevolg zijn scheerapparaten waarvan de greep kan worden losgemaakt van de houder met het mesje, dat kan worden vervangen nadat het één of meerdere malen is gebruikt, niet onderworpen aan de milieutaks. Bij dat soort scheerapparaten zijn alleen het mesje of de mesjes en de houder ervan wegwerpartikelen, doch niet de greep waarin zij worden gevat, en in dat opzicht verschillen zij van veiligheidsscheerapparaten, die in hun geheel als wegwerpartikelen zijn te beschouwen.
6. Ter verzekering van de inning van de belasting bepaalt artikel 391 van de wet van 1993 het volgende:
"Teneinde te zorgen voor het toezicht op de inning van de milieutaksen en de consument te informeren, moet op alle verpakkingen of produkten onderworpen aan één van de bij deze wet bepaalde milieutaksen een kenteken voorkomen waaruit duidelijk blijkt ofwel dat zij onderhevig zijn aan een milieutaks alsook het bedrag van die milieutaks, ofwel de reden van de vrijstelling of het bedrag van het statiegeld. De Minister van Financiën regelt de wijze van uitvoering van dit artikel; hij kan met name bepalen dat daartoe op elke verpakking of elk produkt een stempel, strookje, dop, plaatje, etiket of iets anders moet worden aangebracht.
De Koning bepaalt de produkten die vrijgesteld zijn van de verplichting om het bedrag van het statiegeld aan te duiden."
De regels betreffende het aanbrengen van het fiscaal teken zijn vastgesteld in artikel 11 en bijlage 1 van het ministerieel besluit. Daarin is bepaald, dat op de etiketten van alle aan de milieutaks onderworpen producten een bepaald teken moet zijn aangebracht en dat het bedrag van de milieutaks moet zijn vermeld, en voorts dat het teken op de verpakking mag worden aangebracht wanneer verschillende aan milieutaks onderworpen producten samen worden verpakt.
7. Ten slotte is in artikel 18 van het ministerieel besluit bepaald, dat aan milieutaks onderworpen producten in het kader van de diplomatieke vrijstellingen kunnen worden verkocht met vrijstelling van de milieutaks.
8. Er zij op gewezen, dat in het kader van de voorbereiding van de wet van 1993, de afdeling wetgeving van de Raad van State in haar advies van 14 april 1993 over het ontwerp van wet, in overweging heeft gegeven overeenkomstig richtlijn 83/189 de regeling bij de Commissie aan te melden, op grond dat een verplichting om een fiscaal teken aan te brengen als een technische specificatie zou kunnen worden beschouwd.(5) De Belgische Staat heeft aan dit advies geen gevolg gegeven, en de regeling vastgesteld zonder het ontwerp bij de Commissie aan te melden.
9. De vennootschap Bic, die in België uitsluitend wegwerpscheerapparaten uit één stuk verkoopt, heeft sedert de invoering van de milieutaks een aanzienlijke daling van haar omzet vastgesteld, en komt op diverse wijzen op tegen de wettigheid van de Belgische regeling tot invoering van de milieutaks, onder meer via een beroep bij de Raad van State tot nietigverklaring van het ministerieel besluit en van de brief van de minister van Financiën houdende uitlegging daarvan. Tot staving van haar beroep tot nietigverklaring voert Bic schending aan van de artikelen 30 en 95 EG-Verdrag en van richtlijn 83/189.
10. De Raad van State was van oordeel, dat de Belgische regeling niet in strijd was met artikel 30 van het Verdrag, dat maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen verbiedt. Voorts was hij van oordeel, dat de Belgische regeling evenmin in strijd is met artikel 95 van het Verdrag, dat discriminerende binnenlandse belastingen verbiedt. De Raad van State heeft zich evenwel niet uitgesproken over een ander door Bic aangevoerd middel tot nietigverklaring, namelijk schending van richtlijn 83/189, doordat het ontwerp van ministerieel besluit niet aan de Commissie is meegedeeld, hoewel het om een technisch voorschrift gaat dat verband houdt met het merken of etiketteren van aan de milieubelasting onderworpen producten. Met het oog op zijn uitspraak ter zake, heeft de Raad van State besloten het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:
"Zijn de verplichting om op producten die aan een belasting zijn onderworpen omdat zij als schadelijk voor het milieu worden beschouwd, een bepaald teken aan te brengen voordat zij in de handel worden gebracht, en de verplichting om op deze producten een ander teken aan te brengen wanneer zij met vrijstelling van deze belasting worden geleverd in het kader van diplomatieke vrijstellingen, $technische specificaties' in de zin van artikel 1, punt 1, van richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, zoals gewijzigd bij richtlijn 88/182/EEG van 22 maart 1988, of $technische voorschriften' in de zin van artikel 1, punt 5, van deze richtlijn?"
11. De prejudiciële vraag betreft dus uitsluitend de verenigbaarheid met richtlijn 83/189 van de verplichting ingevolge de Belgische regeling tot invoering van een milieutaks, om op de producten een fiscaal teken aan te brengen. Het Hof dient zich dus niet uit te spreken over de eventuele toepassing van de artikelen 30 en 95 van het Verdrag op nationale voorschriften zoals die welke thans aan de orde zijn.
Met het oog op de beantwoording van de prejudiciële vraag, wil ik eerst nader ingaan op de wijze waarop bij richtlijn 83/189 de aanmelding van technische normen en voorschriften is geregeld.
De aanmeldingsprocedure van richtlijn 83/189
12. Richtlijn 83/189 is gewijzigd bij richtlijnen 88/182 en 94/10/EG.(6) Nu de Belgische regeling inzake de invoering van een milieutaks is vastgesteld in 1993, dient de vraag of het al dan niet om technische voorschriften gaat, te worden onderzocht in het licht van de bepalingen van richtlijn 83/189, zoals gewijzigd bij richtlijn 88/182. De wijzigingen die in verband met de aanmeldingsprocedure zijn vastgesteld bij richtlijn 94/10, in werking getreden op 1 juli 1995, hebben geen gevolgen voor de Belgische regeling inzake de milieutaks.
13. Richtlijn 83/189 behelst een procedure ter voorkoming van technische belemmeringen in het intracommunautaire handelsverkeer, die voortvloeien uit verschillen tussen de nationale regelingen van de Lid-Staten inzake productie en verkoop van goederen. Deze preventieve regeling vormt een aanvulling op het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen in de artikelen 30 en 36 EG-Verdrag, en op de harmonisatie van de nationale regelingen met het oog op de totstandbrenging van het vrij verkeer van goederen in het kader van de interne markt.
14. Artikel 1 van richtlijn 83/189 bevat de definities van de belangrijkste termen die in de richtlijn zijn gebruikt. Hoewel in de considerans sprake is van technische reglementering, wordt deze term niet gebruikt in artikel 1, waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen "normen" en "technische voorschriften"(7), al naar gelang de naleving daarvan verplicht is of niet.
Voorts is in de artikelen 2 tot en met 7 een informatie- en samenwerkingsprocedure tussen de Europese en nationale normalisatie-instellingen voorzien met betrekking tot normen. In de artikelen 8, 9 en 10 is een informatieprocedure vastgesteld voor technische voorschriften, welke procedure in de onderhavige zaak aan de orde is.
15. Artikel 8 van richtlijn 83/189, zoals gewijzigd bij richtlijn 88/182, legt de Lid-Staten de verplichting op aan de Commissie mededeling te doen van ieder ontwerp van technisch voorschrift, behoudens wanneer het gaat om omzetting van een internationale of Europese norm:
"1. De Lid-Staten delen de Commissie onmiddellijk ieder ontwerp voor een technisch voorschrift mede, tenzij het een volledige omzetting van een internationale of Europese norm betreft, in welk geval met een eenvoudige vermelding van de betrokken internationale of Europese norm kan worden volstaan; zij doen de Commissie tevens in beknopte vorm mededeling van de redenen die de vaststelling van een dergelijk technisch voorschrift noodzakelijk maken, tenzij die redenen reeds uit het ontwerp blijken. In voorkomend geval doen de Lid-Staten tegelijkertijd mededeling van de tekst van de in hoofdzaak en rechtstreeks betrokken wettelijke en bestuursrechtelijke basisbepalingen, indien kennis van die tekst noodzakelijk is om de draagwijdte van het ontwerp van het technische voorschrift te beoordelen.
De Commissie stelt de overige Lid-Staten onverwijld in kennis van het ontvangen ontwerp; zij kan dit tevens voor advies voorleggen aan het in artikel 5 bedoelde Comité en, in voorkomend geval, aan het Comité dat bevoegd is op het betrokken gebied.
(...)"
Ingevolge artikel 10 van richtlijn 83/189 is er geen aanmeldingsplicht wanneer technische voorschriften worden vastgesteld ter uitvoering van een communautaire norm of een internationale overeenkomst.
De Commissie deelt deze ontwerpen onmiddellijk aan de andere Lid-Staten mee, en publiceert in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen een lijst van de aangemelde ontwerpen, teneinde de kennisneming daarvan door de particulieren te vergemakkelijken.(8)
16. Binnen drie maanden na de datum van de mededeling, kunnen de Commissie en de andere Lid-Staten het ontwerp van technisch voorschrift toetsen aan het gemeenschapsrecht en eventueel een met redenen omklede mening uitbrengen. Wanneer een dergelijke standpuntbepaling achterwege blijft, kan de Lid-Staat het voorschrift vaststellen, zodra bedoelde periode van drie maanden verstreken is. Ingeval een met redenen omklede mening wordt uitgebracht, wordt die periode verlengd tot zes maanden, en indien de Commissie aan de betrokken Lid-Staat haar voornemen te kennen geeft om een communautaire regeling ter zake vast te stellen, tot twaalf maanden.(9) De aanmelding en de standstillperiode stellen de Commissie en de Lid-Staten in staat te onderzoeken of het ontwerp van technisch voorschrift met het Verdrag strijdige belemmeringen van de handel in het leven roept dan wel handelsbeperkingen die moeten worden voorkomen door de vaststelling van communautaire harmonisatiemaatregelen. Bovendien kunnen de Commissie en de Lid-Staten wijzigingen suggereren van de nationale maatregelen die worden overwogen door de Lid-Staat die het ontwerp voorstelt, ook al is deze niet gehouden daarmee rekening te houden en kan hij het technisch voorschrift vaststellen zodra de standstillperiode is verstreken.
17. Deze standstillverplichting geldt ingevolge lid 3 van artikel 9 van de richtlijn niet in geval van ernstige en onvoorzienbare situaties waarin een Lid-Staat dringend technische voorschriften moet vaststellen ter bescherming van fundamentele maatschappelijke belangen zoals de gezondheid van mens en dier, de bescherming van planten, dan wel de veiligheid.(10)
18. De rechtspraak van het Hof heeft in aanzienlijke mate bijgedragen tot de toepassing van de aanmeldingsprocedure, aangezien in het arrest CIA Security International(11) is erkend, dat de artikelen 8 en 9 van richtlijn 83/189 rechtstreekse werking hebben en dat niet in de ontwerpfase aangemelde technische voorschriften niet tegen particulieren kunnen worden ingeroepen.
De prejudiciële vraag
19. Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of de verplichting waarin de Belgische wet voorziet, om een teken aan te brengen op aan de milieubelasting onderworpen producten, een technische specificatie of een technisch voorschrift vormt, dat overeenkomstig de procedure van richtlijn 83/189 moet worden aangemeld.
20. De Franse regering en Bic zetten in hun opmerkingen uiteen, dat de verplichting om de producten te merken, een technische specificatie vormt, en dat de Belgische regeling waarbij deze verplichting is opgelegd, een technisch voorschrift is, dat overeenkomstig richtlijn 83/189 moet worden aangemeld. Tot staving van deze zienswijze beroepen zij zich op het arrest van 1 juni 1994, Commissie/Duitsland(12), waarin het Hof heeft verklaard, dat de Duitse regeling waarbij de verplichtingen inzake etikettering van geneesmiddelen, met name de verplichting om een vervaldatum, namelijk 30 juni of 31 december, te vermelden, is uitgebreid tot steriele medische instrumenten, een technisch voorschrift is.
21. De Commissie en de Belgische regering daarentegen stellen zich op het standpunt, dat de verplichting om aan de milieubelasting onderworpen producten te merken, geen technische specificatie is, en dat de Belgische wettelijke regeling dus geen technisch voorschrift is dat onder de toepassing van richtlijn 83/189 valt. De Commissie is van mening dat de Belgische regeling een fiscaal karakter heeft, en dat de verplichting om de producten te merken een begeleidende maatregel is. Volgens haar zijn de technische specificaties die verband houden met fiscale maatregelen binnen het toepassingsgebied van richtlijn 83/189 gebracht via een wijziging daarvan bij richtlijn 94/10, en moest de Belgische regeling, die reeds bestond ten tijde van de inwerkingtreding van deze richtlijn, niet worden aangemeld.
De Belgische regering stelt, dat de Belgische regeling bedoeld was ter bescherming van het milieu, via een fiscaal mechanisme zoals de milieubelasting. Volgens haar geldt richtlijn 83/189 uitsluitend ten aanzien van regelingen die producten betreffen en een rechtstreekse belemmering vormen voor het vrij verkeer van goederen. De nationale milieuvoorschriften kunnen niet worden beschouwd als technische specificaties of technische voorschriften vóór de wijziging van richtlijn 83/189 bij richtlijn 94/10. De betrokken bepalingen waren vastgesteld vóór de inwerkingtreding van richtlijn 94/10, zodat de Belgische regering ze niet diende aan te melden.
22. Met het oog op de toepassing van richtlijn 83/189, is in artikel 1, zoals gewijzigd bij richtlijn 88/182, een definitie gegeven van de begrippen "technische specificatie" en "technisch voorschrift". Volgens artikel 1, punt 1, is onder "technische specificatie" te verstaan:
"specificatie die voorkomt in een document ter omschrijving van de vereiste kenmerken van een produkt, zoals kwaliteitsniveaus, prestatie, veiligheid of afmetingen, met inbegrip van de voorschriften inzake terminologie, symbolen, proefnemingen en proefnemingsmethoden, verpakking, het merken of etiketteren, zoals die op het produkt van toepassing zijn, alsmede produktiemethodes en -procédés voor landbouwprodukten in de zin van artikel 38, lid 1, van het Verdrag, voor produkten bestemd voor menselijke of dierlijke voeding en voor geneesmiddelen als omschreven in artikel 1 van richtlijn 65/65/EEG, laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 87/21/EEG".
Artikel 1, punt 5, geeft de volgende definitie van "technisch voorschrift":
"technische specificaties, met inbegrip van de hierop toepasselijke bestuursrechtelijke bepalingen die de jure of de facto moeten worden nageleefd voor het verhandelen of het gebruik [van een product] in een Lid-Staat of in een groot deel van deze Staat, met uitzondering van die welke door de plaatselijke overheid zijn vastgesteld".
23. Het Hof heeft zich in verschillende arresten uitgesproken over de vraag of bepaalde nationale voorschriften technische voorschriften waren, doch heeft in geen van deze gevallen het bij richtlijn 83/189 ingevoerde begrip grondig onderzocht. Volgens het Hof zijn als technische voorschriften te beschouwen:
- de Duitse regeling die de voor geneesmiddelen geldende verplichtingen inzake etikettering uitbreidt tot steriele medische instrumenten(13);
- de Nederlandse regeling houdende voorschriften inzake de productie en verhandeling van nieuwe soorten margarine en vervangingsproducten, welke voorschriften afwijken van die voor gewone margarine(14);
- de regeling betreffende de controle van de kwaliteit en de goede werking van alarmsystemen en -centrales, als voorwaarde voor de goedkeuring en verhandeling van deze producten in België(15);
- de Italiaanse regels betreffende de kwaliteit van het water bestemd voor de kweek van plaatkieuwige weekdieren, de productie en de verhandeling van die dieren, en diverse veiligheidsnormen inzake farmaceutische specialiteiten afkomstig van runderorganen en -weefsels.(16)
Daarentegen heeft het Hof verklaard, dat niet als een technisch voorschrift in de zin van richtlijn 83/189 is te beschouwen, de Belgische regel die de vestigingsvoorwaarden vaststelt voor veiligheidsondernemingen, aangezien daarin niet wordt verwezen naar de kenmerken van de producten.(17)
24. Gelet op de bepalingen van richtlijn 83/189 en de rechtspraak van het Hof, stel ik mij dus op het standpunt, dat als technische voorschriften zijn te beschouwen, de praktijken en de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten die voorwaarden voorschrijven die moeten worden nageleefd voor de productie en de verhandeling van goederen.(18)
25. Om uit te maken of de Belgische regeling bepalende dat aan de milieubelasting onderworpen producten van een teken moeten worden voorzien alvorens zij in de handel worden gebracht, al dan niet een technische specificatie, en dus een technisch voorschrift in de zin van richtlijn 83/189 is, gelet op het dwingende karakter van die regeling, moeten de aard en de kenmerken van die nationale regeling worden onderzocht.
26. De Belgische wet en het ministerieel besluit waarbij de milieubelasting wordt opgelegd, zijn voorschriften van fiscale aard, die slechts in zoverre de productie en de verhandeling van de goederen betreffen, dat artikel 391 van de wet en de bepalingen van het ministerieel besluit ter uitvoering daarvan, het aanbrengen van een teken opleggen op de onder de milieubelasting vallende producten. Bijgevolg kan uitsluitend deze verplichting om de producten te merken, eventueel een technisch voorschrift uitmaken.
27. Zoals de Commissie opmerkt, is het aanbrengen van een teken of merk een fiscale begeleidende maatregel ter verzekering van de inning van de milieubelasting, en derhalve een maatregel van fiscale aard. Een bijkomende functie van het teken bestaat er bovendien in, de consument erop attent te maken dat het product aan een milieubelasting is onderworpen omdat het schadelijk is voor het milieu. Het aspect consumentenvoorlichting doet evenwel niet af aan het fiscaal karakter van de verplichting om de producten te merken.
28. Er zij op gewezen, dat het gebruik van fiscale merktekens een courant instrument is ter verzekering van de inning van bijzondere belastingen, overeenkomstig artikel 21, lid 1, van richtlijn 92/12/EEG(19), naar luid waarvan "de Lid-Staten [kunnen] bepalen dat de op hun grondgebied voor uitslag tot verbruik bestemde produkten voorzien moeten zijn van fiscale merktekens of van nationale herkenningstekens die voor belastingdoeleinden worden gebruikt".
Ingevolge artikel 3, lid 1, is richtlijn 92/12 van toepassing op minerale oliën, alcohol en alcoholhoudende dranken en tabaksfabricaten; ingevolge lid 3 van dat artikel blijven de Lid-Staten evenwel bevoegd om belastingen op andere producten in te stellen of te handhaven, mits zij in het handelsverkeer tussen de Lid-Staten geen aanleiding geven tot formaliteiten die verband houden met het overschrijden van een grens. De Belgische milieubelasting is een bijzondere belasting die onder deze definitie valt, en de verplichting om de betrokken producten te merken gaat niet gepaard met formaliteiten verband houdend met het overschrijden van een grens.
29. Ook al gaat het om een fiscale begeleidende maatregel, toch lijdt het geen twijfel dat de verplichting om op de producten een teken aan te brengen, een weerslag heeft op de verhandeling van de producten, aangezien de aan de milieubelasting onderworpen producten alleen kunnen worden verkocht indien zij het fiscaal merkteken dragen waaruit blijkt dat de belasting betaald is en welke het bedrag daarvan is, of eventueel dat het product van belasting is vrijgesteld. Mijns inziens is deze verplichting om de producten te merken, een technische specificatie die samengaat met een fiscale maatregel, die is vastgesteld ter bescherming van het milieu.
30. Aan deze conclusie doet niet af dat, zoals de Belgische regering stelt, maatregelen ter bescherming van het milieu, zoals de onderhavige milieubelasting, buiten het toepassingsgebied vallen van richtlijn 83/189, die uitsluitend geldt voor technische regelingen betreffende de producten die kunnen worden geharmoniseerd bij wege van communautaire voorschriften gebaseerd op artikel 100 A.
Dit argument kan niet worden aanvaard. Technische specificaties zijn namelijk een fundamenteel bestanddeel van normen betreffende de productie en verhandeling van goederen, doch kunnen eveneens een rol spelen in het kader van regelingen van een andere aard en met andere oogmerken. In de onderhavige zaak is de verplichting om producten te merken een bijkomende maatregel in het kader van een fiscale regeling ter bescherming van het milieu. Het toepassingsgebied van richtlijn 83/189 kan dus niet worden beperkt tot de technische specificaties vervat in nationale regelingen waarvan de harmonisatie zou dienen plaats te vinden op basis van artikel 100 A. De technische specificaties en voorschriften die ondergeschikte bestanddelen zijn van nationale regelingen die niet rechtstreeks de productie en de verhandeling van goederen betreffen, kunnen de handel met andere Lid-Staten belemmeren, zodat logischerwijs de aanmeldingsprocedure van richtlijn 83/189 dient te gelden, teneinde de verenigbaarheid ervan met het Verdrag te toetsen of de Commissie de gelegenheid te geven de noodzaak van een communautaire regeling ter zake te beoordelen.
31. De technische specificaties die verband houden met fiscale maatregelen, en ingevolge een handeling die aan een Lid-Staat is toe te rekenen, verplicht zijn gemaakt, vormen de facto technische voorschriften, die zonder enige twijfel bij de Commissie moeten worden aangemeld sedert de wijziging van richtlijn 83/189 bij richtlijn 94/10. Bij deze laatste richtlijn is het aanvankelijk in richtlijn 83/189 omschreven begrip technisch voorschrift verruimd en gepreciseerd in het licht van de bij de toepassing van de aanmeldingsprocedure verkregen praktijkervaring. Zo zijn in artikel 1, punt 9, tweede alinea, een aantal voorbeelden van de facto technische voorschriften vermeld, en is daarin meer in het bijzonder het volgende bepaald:
"De facto technische voorschriften zijn met name:
(...)
- technische specificaties of andere eisen die vergezeld gaan van fiscale of financiële maatregelen die van invloed zijn op het verbruik van produkten doordat zij naleving van die technische specificaties of andere eisen aanmoedigen; hieronder vallen niet de technische specificaties of andere eisen in verband met de nationale stelsels van sociale zekerheid."
32. Bovendien zijn bij richtlijn 94/10 twee bepalingen in richtlijn 83/189 opgenomen, die de met fiscale of financiële maatregelen verband houdende technische voorschriften in een bijzondere context plaatsen.(20) Het gaat om artikel 8, lid 1, laatste alinea, bepalende dat "de opmerkingen of uitvoerig gemotiveerde meningen van de Commissie of de Lid-Staten alleen betrekking kunnen hebben op het aspect dat eventueel een belemmering vormt voor het handelsverkeer en niet op het fiscale of financiële aspect van de maatregel"; en om artikel 10, lid 4, bepalende dat de standstillverplichting van artikel 9 niet geldt voor dit soort technische voorschriften.
33. In de onderhavige zaak is de verplichting om aan de milieubelasting onderworpen producten te merken, ingevoerd bij twee Belgische regels die zijn vastgesteld in 1993, dit wil zeggen vóór 1 juli 1995, datum van inwerkingtreding van richtlijn 94/10. De betrokken Belgische regels kunnen bijgevolg alleen dan worden beschouwd als technische voorschriften die in de ontwerpfase bij de Commissie moeten worden aangemeld, indien men ervan uitgaat, dat het begrip technisch voorschrift zoals ingevoerd bij richtlijn 83/189, gewijzigd bij richtlijn 88/182, reeds de met fiscale maatregelen verband houdende technische specificaties omvatte, en dat richtlijn 94/10 dit begrip alleen heeft gepreciseerd, doch niet gewijzigd of verruimd.
Deze ruime uitlegging van het oorspronkelijke begrip technisch voorschrift in richtlijn 83/189 vindt steun in de formulering van punt 9 van artikel 1, zoals gewijzigd bij richtlijn 94/10. Zo komt de eerste alinea van deze bepaling, enigszins aangevuld en gepreciseerd, overeen met het aanvankelijke begrip technisch voorschrift in richtlijn 83/189, waarin een onderscheid werd gemaakt tussen technische voorschriften de jure en de facto, en is bovendien een tweede alinea toegevoegd die in niet-exhaustieve vorm een aantal voorbeelden geeft van de facto technische voorschriften, onder meer die welke vergezeld gaan van fiscale of financiële maatregelen die van invloed zijn op het verbruik van producten. Men zou kunnen stellen, dat deze tweede alinea, in het licht van de met de informatieprocedure opgedane praktijkervaring, het begrip de facto technisch voorschrift verduidelijkt en een aantal voorbeelden geeft, evenwel zonder het betrokken begrip te verruimen of te wijzigen. In die optiek zijn de Belgische voorschriften inzake de milieubelasting technische voorschriften de facto, die bij de Commissie hadden moeten worden aangemeld.
34. Er zijn mijns inziens evenwel verschillende argumenten die tegen deze ruime uitlegging van het aanvankelijke begrip technisch voorschrift in richtlijn 83/189 pleiten, en die tot de conclusie nopen, dat de met fiscale maatregelen verband houdende technische voorschriften niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 83/189 vielen vóór de wijziging ingevolge richtlijn 94/10.
35. In de eerste plaats is, volgens de Commissie, tijdens de voorbereiding van richtlijn 94/10 lang en diepgaand gedebatteerd over de vraag of de toepassing van de aanmeldingsprocedure van richtlijn 83/189 al dan niet moest worden uitgebreid tot technische voorschriften verband houdend met fiscale en financiële maatregelen. In dat verband heet het in de tweede considerans van richtlijn 94/10, dat de werkingssfeer van richtlijn 83/189 moet worden uitgebreid, en in de twaalfde overweging, dat het begrip de facto technisch voorschrift moet worden verduidelijkt.
36. Dit dubbel oogmerk van richtlijn 94/10, namelijk het toepassingsgebied van richtlijn 83/189 verruimen en verduidelijken, is terug te vinden in het tot op zekere hoogte herwerkte begrip technisch voorschrift, in verband waarmee hoofdzakelijk op drie punten moet worden gewezen:
- De oorsprong van een technisch voorschrift is nog steeds een technische specificatie, doch het kan eveneens gaan om een "andere eis", die in artikel 1, punt 3, van richtlijn 83/189 is omschreven als "een eis die, zonder een technische specificatie te zijn, ter bescherming van met name de consument of het milieu wordt opgelegd en betrekking heeft op de levenscyclus van het produkt nadat dit in de handel is gebracht, zoals voorwaarden voor gebruik, recycling, hergebruik of verwijdering van het produkt, wanneer deze voorwaarden op significante wijze de samenstelling, de aard of de verhandeling van het produkt kunnen beïnvloeden".
- De definitie van technische voorschriften in punt 9 van artikel 1 van richtlijn 83/189 omvat "de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten die de vervaardiging, de invoer, de verhandeling of het gebruik van een product verbieden".
- In punt 9 van artikel 1 van richtlijn 83/189 is een tweede alinea toegevoegd ter verduidelijking en afbakening van de strekking van het begrip de facto technisch voorschrift, waarmee in de praktijk problemen waren gerezen, omdat zij in de oorspronkelijk versie van richtlijn 83/189 niet was gepreciseerd. Richtlijn 94/10 geeft een aantal voorbeelden van de facto technische voorschriften, onder meer die welke verband houden met fiscale of financiële maatregelen.
37. In de tweede plaats is volgens de Commissie tijdens de jarenlange praktijk van de aanmeldingsprocedure de opvatting ontstaan, dat technische voorschriften die verband hielden met fiscale en financiële maatregelen, niet behoefden te worden aangemeld.
38. Ten slotte zijn fiscale en financiële maatregelen die bovendien een clausule bevatten met een weerslag op de productie en de verhandeling van de producten, een bijzonder soort technische voorschriften, waarvoor een regeling geldt die verschilt van die voor de andere technische voorschriften. Zo is bij richtlijn 94/10 in artikel 10 een vierde lid ingevoerd, inhoudende dat bedoeld soort voorschriften moet worden aangemeld, doch zonder dat de standstillbepaling van artikel 9 daarop van toepassing is. Voorts bepaalt de laatste alinea van artikel 8, lid 1, die is toegevoegd bij richtlijn 94/10, dat de gemotiveerde adviezen betreffende technische voorschriften verband houdend met fiscale of financiële maatregelen, uitsluitend betrekking kunnen hebben op de gevolgen ervan voor het handelsverkeer en niet op het fiscale of financiële aspect ervan.
Dergelijke specifieke bepalingen, die bij richtlijn 94/10 zijn vastgesteld voor technische voorschriften die verband houden met fiscale en financiële maatregelen, kwamen in de oorspronkelijke versie van richtlijn 83/189 en in de bij richtlijn 88/182 gewijzigde versie niet voor. Dit wijst er mijns inziens op, dat dit soort technische voorschriften vóór de inwerkingtreding van richtlijn 94/10 niet moest worden aangemeld. De tegenovergestelde conclusie - toepasselijkheid op dit soort technische voorschriften vanaf de vaststelling van richtlijn 83/189 - ware onlogisch, aangezien dit zou inhouden dat richtlijn 94/10, die is vastgesteld met het oog op een strengere aanmeldingsprocedure, voor technische voorschriften verband houdend met fiscale maatregelen een minder strikte regeling zou hebben ingevoerd dan die waarin de oorspronkelijke versie van richtlijn 83/189 voorzag.
39. Op deze gronden stel ik mij op het standpunt, dat vóór de inwerkingtreding van richtlijn 94/10 de verplichting om op onder de milieubelasting vallende producten een fiscaal teken of merk aan te brengen, geen technische specificatie was, zodat de desbetreffende Belgische regels niet kunnen worden beschouwd als technische voorschriften die onder de toepassing vallen van richtlijn 83/189, zoals gewijzigd bij richtlijn 88/182.
Conclusie
40. Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt:
"Artikel 1, punten 1 en 5, van richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983, waarbij is voorzien in een aanmeldingsprocedure van normen en technische voorschriften, en die is gewijzigd bij richtlijn 88/182/EEG, moeten aldus worden uitgelegd, dat niet als $technische specificaties' of $technische voorschriften' zijn te beschouwen, de verplichting om voordat zij in de handel worden gebracht, een fiscaal teken of merk aan te brengen op producten die aan een belasting worden onderworpen op grond dat zij worden geacht schadelijk te zijn voor het milieu, of de verplichting om een ander teken aan te brengen op die producten, wanneer zij op grond van een diplomatieke vrijstelling van die belasting zijn vrijgesteld."
(1) - Richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PB 1983, L 109, blz. 8).
(2) - Richtlijn 88/182/EEG van de Raad van 22 maart 1988 tot wijziging van richtlijn 83/189/EEG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PB 1988, L 81, blz. 75).
(3) - Belgisch Staatsblad van 20 juli 1993, blz. 17013.
(4) - Belgisch Staatsblad van 29 december 1993, blz. 28903.
(5) - Document 897/2-92/93 van de Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers, betreffende het wetsvoorstel tot vervollediging van de federale staatsstructuur, blz. 175-181.
(6) - Richtlijn 94/10/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 maart 1994 tot tweede substantiële wijziging van richtlijn 83/189/EEG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PB 1994, L 100, blz. 30).
(7) - Mijns inziens is de term "technische reglementering" geschikter dan de term "technisch voorschrift", gezien de zeer uiteenlopende betekenissen die het woord voorschrift kan hebben. Om misverstanden te vermijden, zal ik evenwel de terminologie van richtlijn 83/189 gebruiken. Nvdv.: Anders dan in de Spaanse versie het geval is, wordt in de Nederlandse versie geen onderscheid gemaakt tussen technische reglementering ("reglamentación técnica") en technisch voorschrift ("reglamento técnico").
(8) - Zie in dit verband bekendmaking 89/C 67/03 in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van 17 maart 1989 van de titels van de ontwerpen van technische voorschriften waarvan uit hoofde van richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983, gewijzigd bij richtlijn 88/182/EEG van de Raad van 22 maart 1988, door de Lid-Staten mededeling is gedaan (PB 1989, C 67, blz. 3).
(9) - Artikel 9 van richtlijn 83/189, zoals gewijzigd bij richtlijn 88/182, luidt: "1. Onverminderd de leden 2 en 2 bis stellen de Lid-Staten de goedkeuring van een ontwerp van technisch voorschrift zes maanden uit, te rekenen vanaf de datum van de in artikel 8, lid 1, bedoelde mededeling, indien de Commissie of een andere Lid-Staat binnen een termijn van drie maanden na die datum de uitvoerig gemotiveerde mening te kennen geeft, dat de beoogde maatregel moet worden gewijzigd teneinde eventuele belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen die uit die maatregelen kunnen voortvloeien op te heffen of te beperken. De betreffende Lid-Staat doet de Commissie verslag over het gevolg dat hij voornemens is te geven aan een dergelijke uitvoerig gemotiveerde mening. De Commissie voorziet deze reactie van commentaar. 2. De termijn bedoeld in lid 1 bedraagt twaalf maanden indien de Commissie binnen een termijn van drie maanden na de in artikel 8, lid 1, bedoelde mededeling haar voornemen te kennen geeft een richtlijn over dit onderwerp voor te stellen of vast te stellen. 2 bis. Wanneer de Commissie constateert dat een mededeling als bedoeld in artikel 8, lid 1, betrekking heeft op een materie die door een bij de Raad ingediend voorstel voor een richtlijn of een verordening wordt bestreken, geeft zij hiervan binnen drie maanden na deze mededeling kennis aan de betrokken Lid-Staat. De Lid-Staten onthouden zich van het aannemen van technische voorschriften die betrekking hebben op een materie welke bestreken wordt door een voorstel voor een richtlijn of een verordening dat de Commissie vóór de in artikel 8, lid 1, bedoelde mededeling bij de Raad heeft ingediend, en wel gedurende een termijn van twaalf maanden vanaf de datum van indiening van dat voorstel. De leden 1, 2 en 2 bis van het onderhavige artikel kunnen niet cumulatief worden toegepast."
(10) - Artikel 9, lid 3, van richtlijn 83/189, zoals gewijzigd bij richtlijn 88/182, luidt: "De leden 1, 2 en 2 bis zijn niet van toepassing in die gevallen waarin een Lid-Staat om dringende redenen die verband houden met de bescherming van de gezondheid van mens en dier of de bescherming van planten, dan wel met de veiligheid, in zeer korte tijd technische voorschriften moet uitwerken om deze onmiddellijk daarop vast te stellen en in werking te doen treden, zonder dat raadpleging mogelijk is. In de in artikel 8 bedoelde mededeling vermeldt deze Lid-Staat de gronden voor de urgentie van de maatregelen. De Commissie neemt de nodige maatregelen in geval van misbruik van deze procedure."
(11) - Arrest van 30 april 1996, zaak C-194/94, Jurispr. 1996, blz. I-2201.
(12) - Zaak C-317/92, Jurispr. 1994, blz. I-2039.
(13) - Arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald.
(14) - Arrest van 11 januari 1996, zaak C-273/94, Commissie/Nederland, Jurispr. 1996, blz. I-31.
(15) - Arrest CIA Security International, reeds aangehaald.
(16) - Arrest van 17 september 1996, zaak C-289/94, Commissie/Italië, Jurispr. 1996, blz. I-4405.
(17) - Arrest CIA Security International, reeds aangehaald, r.o. 25.
(18) - Voor een meer gedetailleerd onderzoek van dit begrip, verwijs ik naar mijn conclusie bij voormeld arrest Commissie/Nederland, punten 22-24.
(19) - Richtlijn 92/12/EEG van de Raad van 25 februari 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsprodukten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop (PB 1992, L 76, blz. 1).
(20) - Zie J. Fronia en G. Casella: "La procédure de contrôle des réglementations techniques prévue par la nouvelle directive 83/189/EEG", Revue du Marché Unique Européen, 1995, nr. 2, blz. 46-48.