62002CJ0053_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Parteien
In den verbundenen Rechtssachen C-53/02 und C-217/02
betreffend dem Gerichtshof nach Artikel 234 EG vom Conseil d'État (Belgien) in den bei diesem anhängigen Rechtsstreitigkeiten
Commune de Braine-le-Château
(C-53/02),
Michel Tillieut u. a. (C-217/02)
gegen
Région wallonne,
Beteiligte:
BIFFA Waste Services SA (C-53/02),
Philippe Feron (C-53/02),
Philippe De Codt
(C-53/02)
und
Propreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE) (C-217/02),
vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle (ABl. L 194, S. 47) in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 (ABl. L 78, S. 32)
erlässt
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
unter Mitwirkung des Richters C. Gulmann in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Sechsten Kammer, der Richter J. N. Cunha Rodrigues (Berichterstatter), J.-P. Puissochet und R. Schintgen sowie der Richterin F. Macken,
Generalanwalt: J. Mischo,
Kanzler: M.-F. Contet, Hauptverwaltungsrätin,
unter Berücksichtigung der schriftlichen Erklärungen
– der Commune de Braine-le-Château, vertreten durch P. Levert, avocat,
– von M. Tillieut u. a., vertreten durch J. Sambon, avocat,
– der Région wallonne, vertreten durch P. Lambert (C-53/02) sowie E. Orban de Xivry und J.-F. Cartuyvels (C-217/02), avocats,
– der BIFFA Waste Services SA, vertreten durch B. Deltour, avocat,
– von Ph. Feron und Ph. De Codt, vertreten durch J. Sambon,
– der Propreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE), vertreten durch F. Haumont, avocat,
– der niederländischen Regierung, vertreten durch N. A. J. Bel (C-53/02) sowie H. G. Sevenster (C-217/02) als Bevollmächtigte,
– der österreichischen Regierung, vertreten durch C. Pesendorfer als Bevollmächtigte (C-53/02),
– der Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch K. Manji als Bevollmächtigten im Beistand von D. Wyatt, QC (C-217/02),
– der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch C.-F. Durand und M. Konstantinidis als Bevollmächtigte (C-53/02 und C-217/02),
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Commune de Braine-le-Château, vertreten durch L. Evrard, avocat, von M. Tillieut u. a., vertreten durch J. Sambon, der Région wallonne, vertreten durch E. Orban de Xivry und F. Krenc, avocat, von Ph. Feron und Ph. De Codt, vertreten durch J. Sambon, der BIFFA Waste Services SA, vertreten durch B. Deltour, der Propreté, Assainissement, Gestion de l'environnement SA (PAGE), vertreten durch  F. Haumont, der französischen Regierung, vertreten durch E. Puisais als Bevollmächtigten, der Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch D. Wyatt, und der Kommission, vertreten durch C.-F. Durand und M. Konstantinidis, in der Sitzung vom 26. Juni 2003,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom
25. September 2003,
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Der Conseil d’État hat mit Urteilen vom 8. Februar 2002 (C‑53/02) und vom 28. Mai 2002 (C‑217/02), beim Gerichtshof eingegangen am 21. Februar 2002 und am 13. Juni 2002, gemäß Artikel 234 EG mehrere Fragen nach der Auslegung der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle (ABl. L 194, S. 47) in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 (ABl. L 78, S. 32) (im Folgenden: Richtlinie) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2. Diese Fragen stellen sich in zwei Rechtsstreitigkeiten zwischen der Gemeinde Braine-le-Château (C‑53/02) sowie M. Tillieut, der Association des habitants de Louvain-la-Neuve ASBL und W. Grégoire (C‑217/02, im Folgenden M. Tillieut u. a.) einerseits und der Wallonischen Region andererseits über die Genehmigung zur Nutzung von Flächen zur Abfallbeseitigung.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
3. Aus Artikel 1 Buchstabe e in Verbindung mit Anhang II A der Richtlinie folgt, dass im Sinne der Richtlinie unter „Beseitigung“ von Abfällen u. a. „Ablagerungen in oder auf dem Boden (d. h. Deponien usw.)“, die „Behandlung im Boden“, die „Verpressung“ sowie die „Oberflächenaufbringung“ zu verstehen sind.
4. Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie sieht vor:
„Die Mitgliedstaaten treffen Maßnahmen, um Folgendes zu fördern:
a ) in erster Linie die Verhütung oder Verringerung der Erzeugung von Abfällen und ihrer Gefährlichkeit, insbesondere durch
– die Entwicklung sauberer Technologien, die eine sparsamere Nutzung der natürlichen Ressourcen ermöglichen;
– die technische Entwicklung und das Inverkehrbringen von Produkten, die so ausgelegt sind, dass sie aufgrund ihrer Herstellungseigenschaften, ihrer Verwendung oder Beseitigung nicht oder in möglichst geringem Ausmaß zu einer Vermehrung oder einem erhöhten Risikopotenzial der Abfälle und Umweltbelastungen beitragen;
– die Entwicklung geeigneter Techniken zur Beseitigung gefährlicher Stoffe in Abfällen, die für die Verwertung bestimmt sind;
...“
5. Artikel 4 der Richtlinie bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Abfälle verwertet oder beseitigt werden, ohne dass die menschliche Gesundheit gefährdet wird und ohne dass Verfahren oder Methoden verwendet werden, welche die Umwelt schädigen können, insbesondere ohne dass
– Wasser, Luft, Boden und die Tier‑ und Pflanzenwelt gefährdet werden;
– Geräusch‑ oder Geruchsbelästigungen verursacht werden;
– die Umgebung und das Landschaftsbild beeinträchtigt werden.
Die Mitgliedstaaten ergreifen ferner die erforderlichen Maßnahmen, um eine unkontrollierte Ablagerung oder Ableitung von Abfällen und deren unkontrollierte Beseitigung zu verbieten.“
6. Artikel 5 der Richtlinie lautet:
„(1) Die Mitgliedstaaten treffen – in Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedstaaten, wenn sich dies als notwendig oder zweckmäßig erweist – Maßnahmen, um ein integriertes und angemessenes Netz von Beseitigungsanlagen zu errichten, die den derzeit modernsten, keine übermäßig hohen Kosten verursachenden Technologien Rechnung tragen. Dieses Netz muss es der Gemeinschaft insgesamt erlauben, die Entsorgungsautarkie zu erreichen, und es jedem einzelnen Mitgliedstaat ermöglichen, diese Autarkie anzustreben, wobei die geografischen Gegebenheiten oder der Bedarf an besonderen Anlagen für bestimmte Abfallarten berücksichtigt werden.
(2) Dieses Netz muss es darüber hinaus gestatten, dass die Abfälle in einer der am nächsten gelegenen geeigneten Entsorgungsanlagen unter Einsatz von Methoden und Technologien beseitigt werden, die am geeignetsten sind, um ein hohes Niveau des Gesundheits‑ und Umweltschutzes zu gewährleisten.“
7. Artikel 7 der Richtlinie hat folgenden Wortlaut:
„(1) Zur Verwirklichung der Ziele der Artikel 3, 4 und 5 erstellt (erstellen) die in Artikel 6 genannte(n) zuständige(n) Behörde(n) so bald wie möglich einen oder mehrere Abfallbewirtschaftungspläne. Diese Pläne umfassen insbesondere Folgendes:
– Art, Menge und Ursprung der zu verwertenden oder zu beseitigenden Abfälle;
– allgemeine technische Vorschriften;
– besondere Vorkehrungen für bestimmte Abfälle;
– geeignete Flächen für Deponien und sonstige Beseitigungsanlagen.
In diesen Plänen können beispielsweise angegeben sein:
– die zur Abfallbewirtschaftung berechtigten natürlichen oder juristischen Personen;
– die geschätzten Kosten der Verwertung und der Beseitigung;
– Maßnahmen zur Förderung der Rationalisierung des Einsammelns, Sortierens und Behandelns von Abfällen.
(2) Die Mitgliedstaaten arbeiten bei der Erstellung dieser Pläne gegebenenfalls mit den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission zusammen. Sie übermitteln diese Pläne der Kommission.
(3) Die Mitgliedstaaten können die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um das Verbringen von Abfällen, das ihren Abfallbewirtschaftungsplänen nicht entspricht, zu unterbinden. Sie teilen der Kommission und den Mitgliedstaaten derartige Maßnahmen mit.“
8. In Artikel 9 der Richtlinie heißt es:
„(1) Für die Zwecke der Artikel 4, 5 und 7 bedürfen alle Anlagen oder Unternehmen, die die in Anhang II A genannten Maßnahmen durchführen, einer Genehmigung durch die in Artikel 6 genannte zuständige Behörde.
Diese Genehmigung erstreckt sich insbesondere auf
– Art und Menge der Abfälle,
– die technischen Vorschriften,
– die Sicherheitsvorkehrungen,
– den Ort der Beseitigung,
– die Beseitigungsmethode.
(2) Diese Genehmigungen können befristet, erneuert, mit Bedingungen und Auflagen verbunden oder, insbesondere wenn die vorgesehene Beseitigungsmethode aus Umweltgründen nicht akzeptiert werden kann, verweigert werden.“
9. Nach Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Richtlinie 91/156 hatten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts‑ und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um dieser Richtlinie spätestens zum 1. April 1993 nachzukommen, und die Kommission hiervon unverzüglich zu unterrichten.
10. Die Richtlinie 1999/31/EG des Rates vom 26. April 1999 über Abfalldeponien (ABl. L 182, S. 1) ist am 16. Juli 1999 in Kraft getreten, und die Mitgliedstaaten hatten die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft zu setzen, die erforderlich waren, um dieser Richtlinie spätestens zwei Jahre nach diesem Datum nachzukommen; sie sieht in Artikel 8 Buchstabe b vor:
„Die Mitgliedstaaten treffen Maßnahmen, durch die Folgendes sichergestellt wird:
…
Die geplante Deponie ist mit dem oder den einschlägigen Abfallbewirtschaftungsplänen nach Artikel 7 der Richtlinie 75/442/EWG in Einklang.“
Nationales Recht
11. Artikel 24 des Dekrets vom 27. Juni 1996 über Abfälle ( Moniteur belge
vom 2. August 1996, im Folgenden: Dekret) lautet:
„(§ 1)	Die Regierung erstellt gemäß den Artikeln 11 bis 16 des Dekrets vom 21. April 1994 über die Planung für eine nachhaltige Umweltentwicklung einen Abfallbewirtschaftungsplan. Dabei handelt es sich um ein sektorielles Programm im Sinne dieses Dekrets. Es kann eine nach Art der Abfälle oder nach Tätigkeitssektor strukturierte Planung umfassen.
Der Plan umfasst insbesondere:
1. eine Beschreibung von Art, Menge und Herkunft der Abfälle, die näheren Einzelheiten hinsichtlich der Bewirtschaftung der jährlich erzeugten und verbrachten Abfälle, der in Betrieb stehenden Anlagen sowie der belegten Flächen;
2. ein Verzeichnis der geltenden Regelungen und sonstigen Maßnahmen, die sich auf die Abfallbewirtschaftung auswirken;
3. eine Beschreibung der in dem Bereich zu erwartenden Entwicklung und der Ziele, die bei der Abfallbewirtschaftung erreicht werden sollen;
4. die in Bezug auf Vorbeugung, Verwertung und Beseitigung zu entwickelnden Projekte und Aktionen, die empfohlenen technischen Einzelheiten der Bewirtschaftung und die zur Abfallbewirtschaftung berechtigten natürlichen oder juristischen Personen.
Der Plan wird versehen mit Angaben zu seinen Auswirkungen für die öffentlichen Haushalte, zu seinen voraussichtlichen kurz-, mittel- und langfristigen Folgen für die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung und zu seinen voraussichtlichen Auswirkungen auf die Umwelt.
(§ 2)	Die Regierung erstellt gemäß dem in den Artikeln 25 und 26 vorgesehenen Verfahren einen Plan der technischen Vergrabungszentren, der die Flächen ausweist, die für die Einrichtung und den Betrieb von technischen Vergrabungszentren in Betracht kommen, mit Ausnahme der Vergrabungszentren, die der ausschließlichen Nutzung durch den Abfallerzeuger vorbehalten sind.
Technische Vergrabungszentren, die nicht in dem nach diesem Paragraphen zu erstellenden Plan vorgesehen sind und nicht der ausschließlichen Nutzung durch den Abfallerzeuger dienen, können nicht genehmigt werden.“
12.
In Ausführung von Artikel 24 §§ 1 und 2 des Dekrets erließ die wallonische Regierung am 15. Januar 1998 den wallonischen Abfallplan „Horizon 2010“ ( Moniteur belge
vom 21. April 1998, S. 11806, im Folgenden: Plan „Horizon 2010“) sowie am 1. April 1999 den Plan der technischen Vergrabungszentren ( Moniteur belge
vom 13. Juli 1999, S. 26747, im Folgenden: CET), der am 13. Juli 1999 in Kraft trat. Beide Pläne wurden der Kommission in Umsetzung des Artikels 7 der Richtlinie übermittelt.
13. Artikel 70 Absatz 1 des Dekrets bestimmt:
„Solange der in Artikel 24 § 2 bezeichnete Plan der technischen Vergrabungszentren nicht in Kraft getreten ist, können aufgrund von Anträgen auf Genehmigung der Errichtung und des Betriebes technischer Vergrabungszentren im Sinne von Artikel 11 und auf Bauanträge im Sinne von Artikel 41 § 1 des Wallonischen Gesetzbuchs über die Raumordnung, den Städtebau und das Erbe, die vor Erlass des vorliegenden Dekrets durch das Parlament für zulässig erklärt wurden, in Industrie-, Landwirtschafts- und Abbaugebieten im Sinne der Artikel 172, 176 und 182 des genannten Gesetzbuchs Genehmigungen erteilt werden.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Rechtssache C-53/02
14. Mit Bescheid vom 21. Mai 1999 erteilte die wallonische Regierung der BIFFA Waste Services SA (im Folgenden: BIFFA) eine Genehmigung zur Erweiterung und zum Betrieb einer technischen Abfallvergrabungsanlage in Braine-le-Château (Belgien). Diese Genehmigung betraf insbesondere die Erweiterung der Abfallbeseitigungsanlage von Cour-au-Bois Nord auf die Nachbarfläche Cour-au-Bois Sud.
15. Die Gemeinde Braine-le-Château (im Folgenden: Braine-le-Château) erhob, unterstützt durch Ph. De Codt und Ph. Feron, beim Conseil d’État Klage auf Nichtigerklärung der am 21. Mai 1999 erteilten Genehmigung. Sie stützt ihre Klage u. a. auf eine Verletzung der Artikel 4, 5, 7 und 9 der Richtlinie. Sie trägt vor, dass es trotz des Artikels 7 der Richtlinie und des Artikels 24 § 2 des Dekrets zum Zeitpunkt der Erteilung der genannten Genehmigung keinen von der wallonischen Regierung verabschiedeten Plan gegeben habe. Denn zum einen stelle der Plan „Horizon 2010“ keine solche Planung dar, und zum anderen sei der CET zu dem oben genannten Zeitpunkt noch nicht in Kraft gewesen. Außerdem sei der Standort Cour-au-Bois Sud in dem CET nicht enthalten, so dass die Genehmigung für einen Standort erteilt worden sei, der nicht in einer Planung der Abfallbeseitigungsanlagen ausgewiesen sei.
16. Die wallonische Regierung macht geltend, der Plan „Horizon 2010“ enthalte eine Planung im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie, und der genannte Standort sei darin einbezogen. BIFFA, Streithelferin im Ausgangsverfahren, trägt vor, es sei keineswegs erwiesen, dass Artikel 7 der Richtlinie notwendigerweise eine Planung der Deponien erfordere, wie sie im CET der wallonischen Region vorgenommen worden sei.
17. Braine-le-Château entgegnet u. a., dass der Plan „Horizon 2010“ ein allgemeines Dokument zur politischen Orientierung sei, das den Anforderungen nach Artikel 7 der Richtlinie nicht entspreche, und dass dieser Plan die Liste der bestehenden technischen Vergrabungszentren übernehme, nicht aber die Flächen, die für eine mögliche Nutzung in Betracht kämen, weshalb der Standort Cour-au-Bois Nord darin enthalten sei, während der Standort Cour-au-Bois Sud nicht aufgenommen worden sei. Ebenso verhalte es sich mit dem CET: Nur der Standort Cour-au-Bois Nord tauche in der Liste der genehmigten Zentren auf, während der Standort Cour-au-Bois Sud in der Liste der mit dem Plan ausgewählten neuen Flächen nicht erwähnt werde. Artikel 70 des Dekrets könne keinesfalls die in der Richtlinie vorgesehene Planung darstellen, da es sich bei einer derartigen Bestimmung nicht um die Festlegung „geeigneter Flächen“ nach Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Richtlinie handele, die voraussetze, dass der vorgeschlagene Standort mit den anderen Anforderungen der Richtlinie, insbesondere dem Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt, abgeglichen werde.
18. Vor diesem Hintergrund hat der Conseil d’État das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Bedeutet die den Mitgliedstaaten durch Artikel 7 der Richtlinie 75/442/EWG vom 15. Juli 1975 über Abfälle in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG vom 18. März 1991 auferlegte Verpflichtung, einen oder mehrere Abfallbewirtschaftungspläne zu erstellen, die insbesondere „geeignete Flächen für Deponien und sonstige Beseitigungsanlagen“ umfassen, dass die Staaten, an die die Richtlinie gerichtet ist, die genauen Orte, die für Abfallbeseitigungsanlagen vorgesehen sind, auf einer geografischen Karte einzutragen haben oder dass sie hinreichend genaue Kriterien zur Bestimmung dieser Orte aufzustellen haben, damit die für die Erteilung einer Genehmigung im Sinne des Artikels 9 der Richtlinie zuständige Behörde feststellen kann, ob die Deponie oder die Anlage sich in den vom Plan vorgesehenen Bewirtschaftungsrahmen einfügt?
2. Verwehren es die Artikel 4, 5 und 7 der Richtlinie 75/442/EWG vom 15. Juli 1975 über Abfälle in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG vom 18. März 1991, gegebenenfalls in Verbindung mit Artikel 9 dieser Richtlinie, einem Mitgliedstaat, der innerhalb der vorgeschriebenen Frist keinen Abfallbewirtschaftungsplan über „geeignete Flächen für Deponien und sonstige Beseitigungsanlagen“ erstellt hat, individuelle Genehmigungen zum Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen wie Deponien zu erteilen?
Rechtssache C-217/02
19. Durch ministeriellen Erlass vom 16. Dezember 1998 wurde der Aktiengesellschaft Propreté, Assainissement, Gestion de l’Environnement (im Folgenden: PAGE) die Fortführung des Betriebes eines Technischen Vergrabungszentrums (Deponie) in Mont-Saint-Guibert (Belgien) am Standort „Les Trois Burettes“ genehmigt. In dem Erlass wurden Bedingungen für die „Nachbehandlung“ aufgestellt und ein Begleitausschuss sowie ein wissenschaftlicher Ausschuss für das genannte Zentrum gebildet.
20. M. Tillieut u. a. und der Verein L’Épine blanche ASBL erhoben beim Conseil d’État Klage auf Nichtigerklärung des ministeriellen Erlasses vom 16. Dezember 1998. Da die Streitgegenstände zusammenhingen, wurden die beiden Rechtssachen im Ausgangsverfahren miteinander verbunden. Der genannte Verein nahm jedoch in der Folge von dem Verfahren Abstand.
21. M. Tillieut u. a. tragen insbesondere vor, die mit dem genannten Erlass gewährte Genehmigung sei für einen Standort erteilt worden, der nicht in einer Planung der Abfallbeseitigungsanlagen ausgewiesen sei, was zum einen gegen die Artikel 7 Absatz 1 und 9 der Richtlinie und zum anderen gegen Artikel 24 § 2 des Dekrets verstoße. Im Wesentlichen machen sie geltend, dass der genannte Artikel 7 für Abfallbeseitigungsanlagen eine Raumplanung verlange, dass die Umsetzungsfrist abgelaufen sei, dass der Plan „Horizon 2010“ nicht die nach der Richtlinie erforderliche Raumplanung darstelle und dass der CET nur als Entwurf vorgelegen habe, als der fragliche Erlass ergangen sei. Auch Artikel 70 des Dekrets genüge nicht dem Planungserfordernis nach der Richtlinie, dessen praktische Umsetzung die Festlegung „geeigneter Flächen“ und ein Abgleichen des vorgeschlagenen Standorts mit den anderen Anforderungen der Richtlinie – Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt – voraussetze.
22. Die wallonische Region führt u. a. aus, dass die Artikel 7 und 9 der Richtlinie keine unmittelbare Wirkung hätten. Zudem seien die Abfallbewirtschaftungspläne nicht verbindlich, und die Richtlinie überlasse es den Mitgliedstaaten, zu bestimmen, ob der Plan die einzelnen Standorte auszuweisen habe oder sich darauf beschränken könne, die Kriterien zur Bestimmung ihrer Geeignetheit aufzustellen. Überdies enthalte der Abfallplan „Horizon 2010“ verschiedene raumplanerische Bestimmungen, denen der Standort entspreche, der Gegenstand des ministeriellen Erlasses vom 16. Dezember 1998 gewesen sei. Auch der mit Erlass vom 30. April 1998 vorläufig angenommene Entwurf des CET berücksichtige die Deponie von Mont-Saint-Guibert. Schließlich stelle Artikel 70 des Dekrets eine angemessene Umsetzung des Artikels 7 der Richtlinie dar, indem er die Gebiete der Sektorenpläne bezeichne, die für die vorübergehende Einrichtung von technischen Vergrabungszentren in Betracht kämen.
23. Nach Ansicht von PAGE, Streithelferin im Ausgangsverfahren, verlangt Artikel 7 der Richtlinie keine Raumplanung für Abfallbewirtschaftungsanlagen. Diese Bestimmung ziele in Wirklichkeit auf eine technische, nicht aber auf eine geografische Planung ab. Die Richtlinie enthalte keine näheren Angaben zur rechtlichen Bedeutung der Abfallbewirtschaftungspläne, woraus zu schließen sei, dass diese Pläne zum einen nicht unbedingt Regelungscharakter hätten und dass zum anderen die Erteilung einer Genehmigung nicht unbedingt von der Beachtung irgendeiner Raumplanung abhängen müsse. Zudem genüge das Dekret ebenso wie der Abfallplan „Horizon 2010“ dem in Artikel 7 der Richtlinie aufgestellten Erfordernis einer Raumplanung. Schließlich sei für Artikel 7 der Richtlinie keine Umsetzungsfrist vorgesehen, und die Kommission sei gegen das Königreich Belgien auch nicht im Wege eines Vertragsverletzungsverfahrens nach dem EG-Vertrag vorgegangen.
24. Vor diesem Hintergrund hat der Conseil d’État das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Bedeutet die den Mitgliedstaaten in Artikel 7 der Richtlinie 75/442/EWG vom 15. Juli 1975 über Abfälle in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG vom 18. März 1991 auferlegte Verpflichtung, einen oder mehrere Abfallbewirtschaftungspläne zu erstellen, die insbesondere „geeignete Flächen für Deponien und sonstige Beseitigungsanlagen“ umfassen, dass die Staaten, an die die Richtlinie gerichtet ist, die genauen Orte, die für Abfallbeseitigungsanlagen vorgesehen sind, auf einer geografischen Karte einzutragen haben oder dass sie hinreichend genaue Kriterien zur Bestimmung dieser Orte aufzustellen haben, damit die für die Erteilung einer Genehmigung im Sinne des Artikels 9 der Richtlinie zuständige Behörde feststellen kann, ob die Deponie oder die Anlage sich in den vom Plan vorgesehenen Bewirtschaftungsrahmen einfügt?
2. Verwehrt es Artikel 7 der Richtlinie 75/442/EWG vom 15. Juli 1975 über Abfälle in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG vom 18. März 1991, gegebenenfalls in Verbindung mit Artikel 9 oder einer anderen Bestimmung dieser Richtlinie, einem Mitgliedstaat, der innerhalb der vorgeschriebenen Frist keinen Abfallbewirtschaftungsplan über „geeignete Flächen für Deponien und sonstige Beseitigungsanlagen“ erstellt hat, individuelle Genehmigungen zum Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen wie Deponien zu erteilen?
3. Bedeutet Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie 75/442/EWG vom 15. Juli 1975 in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG vom 18. März 1991, dass der Plan oder die Pläne, die insbesondere geeignete Flächen für Deponien und sonstige Beseitigungsanlagen umfassen, bis spätestens 1. April 1993 erstellt werden mussten, oder bedeutet er, dass sie innerhalb einer angemessenen Frist zu erstellen sind, die über die Frist für die Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht hinausgehen kann?
25. Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 7. Januar 2003 sind die beiden Rechtssachen zu gemeinsamem mündlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten Frage (Rechtssachen C‑53/02 und C‑217/02)
26. Mit dieser Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Artikel 7 der Richtlinie dahin auszulegen ist, dass der Bewirtschaftungsplan oder die Bewirtschaftungspläne, die von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zu erstellen sind, eine geografische Karte enthalten müssen, in der der genaue Standort der Abfallbeseitigungsflächen festgelegt ist, oder ob die genannte Bestimmung diese Behörden nur verpflichtet, hinreichend genaue Kriterien zur Bestimmung dieser Orte aufzustellen, damit die für die Erteilung einer Genehmigung im Sinne des Artikels 9 der Richtlinie zuständige Behörde feststellen kann, ob die fragliche Deponie oder Anlage sich in den vom Plan vorgesehenen Bewirtschaftungsrahmen einfügt.
27. Nach Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Richtlinie haben die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zur Verwirklichung der Ziele der Artikel 3, 4 und 5 der Richtlinie so bald wie möglich einen oder mehrere Abfallbewirtschaftungspläne zu erstellen. Nach derselben Vorschrift umfassen diese Pläne insbesondere Art, Menge und Ursprung der zu verwertenden oder zu beseitigenden Abfälle, allgemeine technische Vorschriften, besondere Vorkehrungen für bestimmte Abfälle sowie geeignete Flächen für Deponien und sonstige Beseitigungsanlagen.
28. Aus dem Wortlaut dieser Bestimmung ergibt sich zwar, dass die Bewirtschaftungspläne „geeignete Flächen für Deponien und sonstige [Abfall-] Beseitigungsanlagen“ umfassen müssen, doch lässt sich mangels näherer Angaben über die Modalitäten zur Bestimmung dieser Flächen aus dem Wortlaut nicht ableiten, dass die genannten Pläne unbedingt die genaue Lage der Abfallbeseitigungsorte ausweisen müssten.
29. Außerdem bestimmt Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie, dass sich die individuelle Genehmigung, die Anlagen oder Unternehmen erteilt wird, die Beseitigungsmaßnahmen nach Anhang II A der Richtlinie durchführen, insbesondere auf den „Ort der Beseitigung“ erstreckt. Nach dieser Bestimmung ist es nicht ausgeschlossen, dass die genaue Lage eines solchen Ortes erst im Stadium der Erteilung der individuellen Genehmigung festgelegt wird.
30. Jedenfalls kann die genaue Lage der Abfallbeseitigungsorte nicht in jedem Fall allein durch die Abfallbewirtschaftungspläne festgelegt werden, da die endgültige Entscheidung über die Lage gegebenenfalls noch von den Vorschriften über die Raumordnung und insbesondere den Konsultations- und Entscheidungsprozessen in Anwendung der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 175, S. 40) in der Fassung der Richtlinie 97/11/EG des Rates vom 3. März 1997 (ABl. L 73, S. 5) oder der Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (ABl. L 257, S. 26) abhängt.
31. Doch kann der von PAGE in der mündlichen Verhandlung vertretenen These, wonach sogar die Kriterien für die Lage von Beseitigungsorten nicht unbedingt in den Abfallbewirtschaftungsplänen enthalten sein müssen, nicht gefolgt werden, da Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Richtlinie dann jede praktische Wirksamkeit genommen würde, soweit darin vorgesehen ist, dass die Abfallbewirtschaftungspläne insbesondere geeignete „Flächen“ zur Abfallbeseitigung umfassen, d. h. ein Begriff verwendet wird, der eine geografische Dimension solcher Pläne impliziert.
32. Sofern keine geografische Karte aufgenommen wird, in der die Lage der zukünftigen Abfallbeseitigungsflächen genau verzeichnet ist, müssen die Kriterien für die Lage im Licht der Ziele der Richtlinie gewählt und hinreichend genau formuliert werden, damit zu gegebener Zeit die Behörde, bei der ein Antrag auf eine individuelle Genehmigung nach Artikel 9 der Richtlinie gestellt wird, u. a. im Hinblick auf die neusten wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisse und die konkret gewählten technischen Beseitigungsverfahren eindeutig die Fläche bestimmen kann, die diesen Zielen am besten entspricht.
33. Zu diesen Zielen gehört in erster Linie der Schutz der öffentlichen Gesundheit und der Umwelt, der im Mittelpunkt der Gemeinschaftsregelung über Abfälle steht (Urteil vom 2. Mai 2002 in der Rechtssache C‑292/99, Kommission/Frankreich, Slg. 2002, I‑4097, Randnr. 44). Außerdem zählt dazu die Errichtung eines integrierten und angemessenen Netzes von Beseitigungsanlagen, die den derzeit modernsten, keine übermäßig hohen Kosten verursachenden Technologien Rechnung tragen, wobei es dieses Netz zudem gestatten muss, dass die Abfälle in einer der am nächsten gelegenen geeigneten Entsorgungsanlagen beseitigt werden (Artikel 5 Absätze 1 und 2 der Richtlinie).
34. Wie vor dem Gerichtshof vorgetragen wurde, müssen die Kriterien für die Lage von Beseitigungsflächen demnach ggf. die geologischen und hydrogeologischen Bedingungen, den Abstand solcher Flächen von Habitaten, das Verbot der Ansiedlung von Anlagen in der Nähe sensibler Gebiete oder das Vorhandensein einer angemessenen Infrastruktur, etwa die Anbindung an Verkehrsnetze, umfassen.
35. Daher ist auf die erste Frage zu antworten, dass Artikel 7 der Richtlinie dahin auszulegen ist, dass der Bewirtschaftungsplan oder die Bewirtschaftungspläne, die von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zu erstellen sind, entweder eine geografische Karte enthalten müssen, in der die genauen Standorte der Abfallbeseitigungsflächen festgelegt sind, oder aber hinreichend genaue Kriterien zur Bestimmung dieser Orte, damit die für die Erteilung einer Genehmigung im Sinne des Artikels 9 der Richtlinie zuständige Behörde feststellen kann, ob die fragliche Deponie oder Anlage sich in den vom Plan vorgesehenen Bewirtschaftungsrahmen einfügt.
Zur dritten Frage (Rechtssache C‑217/02)
36. Mit dieser Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie dahin auszulegen ist, dass die Mitgliedstaaten die Abfallbewirtschaftungspläne unabhängig von der Umsetzungsfrist der Richtlinie 91/156 gemäß ihrem Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 1 erstellen können.
37. Dazu hat der Gerichtshof in Randnummer 41 des Urteils Kommission/Frankreich ausgeführt, dass der in Artikel 7 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Richtlinie verwendete Ausdruck „so bald wie möglich“ darauf hindeutet, dass die in Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Richtlinie 91/156 festgelegte Umsetzungsfrist nicht für die Pflicht zur Erstellung der Abfallbewirtschaftungspläne gilt. Andernfalls würde dieser Ausdruck nämlich seine Bedeutung verlieren. Der Gerichtshof hat daraus geschlossen, dass der Ausdruck „so bald wie möglich“ so zu verstehen ist, dass die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten in Bezug auf diese Verpflichtung grundsätzlich über eine angemessene Frist verfügen, die von der Frist für die Umsetzung der Richtlinie unabhängig ist.
38. Daher ist auf die dritte Frage zu antworten, dass Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie dahin auszulegen ist, dass die Mitgliedstaaten die Abfallbewirtschaftungspläne innerhalb angemessener Frist, die über die Frist zur Umsetzung der Richtlinie 91/156 gemäß ihrem Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 1 hinausgehen kann, zu erstellen haben.
Zur zweiten Frage (Rechtssachen C‑53/02 und C‑217/02)
39. Mit dieser Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Artikel 4, 5 und 7 in Verbindung mit Artikel 9 der Richtlinie es einem Mitgliedstaat, der innerhalb der vorgeschriebenen Frist keinen Abfallbewirtschaftungsplan über geeignete Flächen für Deponien und sonstige Abfallbeseitigungsanlagen erstellt hat, verwehren, individuelle Genehmigungen zum Betrieb solcher Deponien und Anlagen zu erteilen.
40. Nach Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Richtlinie bedürfen alle Anlagen oder Unternehmen, die die in Anhang II A der Richtlinie genannten Beseitigungsmaßnahmen durchführen, „[f]ür die Zwecke der Artikel 4, 5 und 7“ einer Genehmigung durch die zuständige Behörde.
41. Dieser Ausdruck bedeutet, dass die Abfallbewirtschaftungspläne im Sinne von Artikel 7 der Richtlinie durch die Erteilung individueller Genehmigungen, die diesen Plänen entsprechen, verwirklicht werden sollen. Doch folgt daraus nicht, dass die zuständige Behörde unbedingt an der Erteilung einer individuellen Genehmigung gehindert ist, wenn kein solcher Plan erlassen wurde.
42. Wird kein Abfallbewirtschaftungsplan erlassen, so kann dies zwar zu einem Verfahren nach Artikel 226 EG gegen den betreffenden Mitgliedstaat mit dem Ziel führen, durch den Gerichtshof einen Verstoß gegen die Verpflichtungen aus Artikel 7 der Richtlinie feststellen zu lassen. Auch hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Nichtbeachtung der Pflicht zur Aufstellung von Abfallbewirtschaftungsplänen als schwerwiegend anzusehen ist (Urteil Kommission/Frankreich, Randnr. 44).
43. Dass Artikel 7 der Richtlinie nach Ablauf der Frist für die Umsetzung der Artikel 4, 5 und 9 der Richtlinie umgesetzt werden kann (vgl. Randnrn. 37 und 38 dieses Urteils), belegt jedoch, dass eine Betriebsgenehmigung auch dann wirksam erteilt werden kann, wenn zuvor kein Abfallbewirtschaftungsplan erlassen wurde. Könnte nämlich eine individuelle Genehmigung erst nach der Ausarbeitung von Abfallbewirtschaftungsplänen erteilt werden, die Artikel 7 der Richtlinie entsprechen, so hätte dies zur Folge, dass die Umsetzung der anderen Richtlinienbestimmungen, insbesondere der Artikel 4 und 5, in nicht gerechtfertigter Weise zum Nachteil der Verwirklichung der Ziele der Richtlinie verzögert würde.
44. Eine solche Verzögerung wäre umso weniger hinnehmbar, als sie insbesondere die Gefahr mit sich brächte, dass die Beseitigung von Abfällen durch die Unzulänglichkeit der legal verfügbaren Beseitigungsflächen schwer beeinträchtigt würde.
45. Zwar darf nach Artikel 8 Buchstabe b der Richtlinie 1999/31 die Genehmigung für eine Deponie nur erteilt werden, wenn die geplante Deponie mit dem einschlägigen Plan oder den einschlägigen Plänen zur Abfallbewirtschaftung nach Artikel 7 der Richtlinie in Einklang steht. Doch ist die Richtlinie 1999/31 auf die Ausgangsverfahren nicht anwendbar, da sowohl die am 21. Mai 1999 erteilte Genehmigung als auch der ministerielle Erlass vom 16. Dezember 1998 in die Zeit vor Ablauf der Umsetzungsfrist dieser Richtlinie fallen.
46. Angesichts der vorstehenden Erwägungen ist auf die zweite Frage zu antworten, dass die Artikel 4, 5 und 7 in Verbindung mit Artikel 9 der Richtlinie dahin auszulegen sind, dass sie es einem Mitgliedstaat, der innerhalb der vorgeschriebenen Frist keinen Abfallbewirtschaftungsplan über geeignete Flächen für Deponien und sonstige Abfallbeseitigungsanlagen erstellt hat, nicht verwehren, individuelle Genehmigungen zum Betrieb solcher Deponien und Anlagen zu erteilen.
Kostenentscheidung
Kosten
47. Die Auslagen der französischen, der niederländischen und der österreichischen Regierung, der Regierung des Vereinigten Königreichs sowie der Kommission, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit in den bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreitigkeiten; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
auf die ihm vom Conseil d’État mit Urteilen vom 8. Februar und vom 28. Mai 2002 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1. Artikel 7 der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 ist dahin auszulegen, dass der Bewirtschaftungsplan oder die Bewirtschaftungspläne, die von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zu erstellen sind, entweder eine geografische Karte enthalten müssen, in der die genauen Standorte der Abfallbeseitigungsflächen festgelegt sind, oder aber hinreichend genaue Kriterien zur Bestimmung dieser Orte, damit die für die Erteilung einer Genehmigung im Sinne des Artikels 9 der Richtlinie zuständige Behörde feststellen kann, ob die fragliche Deponie oder Anlage sich in den vom Plan vorgesehenen Bewirtschaftungsrahmen einfügt.
2. Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie 75/442 in der Fassung der Richtlinie 91/156 ist dahin auszulegen, dass die Mitgliedstaaten die Abfallbewirtschaftungspläne innerhalb angemessener Frist, die über die Frist zur Umsetzung der Richtlinie 91/156 gemäß ihrem Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 1 hinausgehen kann, zu erstellen haben.
3. Die Artikel 4, 5 und 7 in Verbindung mit Artikel 9 der Richtlinie 75/442 in der Fassung der Richtlinie 91/156 sind dahin auszulegen, dass sie es einem Mitgliedstaat, der innerhalb der vorgeschriebenen Frist keinen Abfallbewirtschaftungsplan über geeignete Flächen für Deponien und sonstige Abfallbeseitigungsanlagen erstellt hat, nicht verwehren, individuelle Genehmigungen zum Betrieb solcher Deponien und Anlagen zu erteilen.