62019CC0924
PRIIT PIKAMÄE
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2020. április 23. (
1
)
C‑924/19. PPU. és C‑925/19. PPU. sz. egyesített ügyek
FMS,
FNZ (C‑924/19 PPU),
SA,
ifj. SA (C‑925/19 PPU)
kontra
Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság,
Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság
(a Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság [Magyarország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – A nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárások – 2013/32/EU irányelv – Nemzetközi védelem iránti kérelem – A 33. cikk (2) bekezdése – Elfogadhatatlansági okok – A kérelem elfogadhatatlanságát azon esetben előíró nemzeti szabályozás, amennyiben a kérelmező az érintett tagállamba olyan országon keresztül érkezett, ahol üldözésnek vagy súlyos sérelem veszélyének nincs kitéve, vagy ha ezen országban megfelelő szintű védelem biztosított – 35. cikk, a 38. cikk (4) bekezdése, valamint 40. és 43. cikk – 2013/33/EU irányelv – A 2. cikk h) pontja, valamint 8. és 9. cikk – Menekültügyi eljárás – Kiutasítási intézkedés – Eljárási szabályok – Őrizet – Az őrizet időtartama – Az őrizet jogszerűsége – Vizsgálat – Jogorvoslat – Hatékony jogorvoslathoz való jog – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke”
1.
A C‑924/19. PPU. és C‑925/19. PPU. sz., két egyesített ügy alkalmat ad a Bíróság számára a szerb–magyar határ melletti röszkei tranzitzónában tartózkodó, nemzetközi védelmet kérelmezők jogi helyzetének újbóli vizsgálatára. A Bírósághoz előzetes döntéshozatalra előterjesztett számos kérdés különböző, a 2013/32/EU irányelv (
2
) és a 2013/33/EU irányelv (
3
) értelmezésére vonatkozó problémákat vet fel, így többek között a következő kérdésekkel kapcsolatban: az olyan migránsok harmadik ország általi visszafogadása megtagadásának következményei, akiknek a nemzetközi védelem iránti kérelmét elfogadhatatlannak nyilvánították; a tranzitzónában való elhelyezésüknek az őrizetre vonatkozó uniós jogi rendelkezések tekintetében történő minősítése, valamint a különösen a nemzeti bíróság által hozott ideiglenes intézkedések elfogadása révén számukra biztosított hatékony bírói jogvédelemhez való joguk.
2.
A jelenlegi migrációs helyzet és az Emberi Jogok Európai Bíróságának nagytanácsa által nemrégiben hozott Ilias és Ahmed kontra Magyarország ítélet (
4
), amely pontosan a röszkei tranzitzónában tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok helyzetére vonatkozik, érzékeny jelleget kölcsönöz a jelen előzetes döntéshozatali ügyeknek, mivel a Bíróság által adandó válaszok mind jogi, mind humanitárius szempontból vitathatatlanul érdeklődésre tartanak számot.
I. Jogi háttér
A. Az uniós jog
1.
A 2013/32 irányelv
3.
A 2013/32 irányelvnek az „Eljárási biztosítékok” című 6. cikke a következőket írja elő:
„(1)   Ha bárki nemzetközi védelemért folyamodik valamely, a nemzeti jog alapján az ilyen kérelmek nyilvántartásba vételére hatáskörrel rendelkező hatósághoz, a nyilvántartásba vételre a kérelmezést követő három munkanapon belül sor kell, hogy kerüljön.
[…]
(2)   A tagállamok biztosítják, hogy a nemzetközi védelemért folyamodó személyeknek ténylegesen lehetőségük legyen arra, hogy kérelmüket mielőbb benyújtsák. Ha a kérelmező nem saját maga nyújtja be a kérelmet, a tagállamok ennek megfelelően alkalmazhatják a 28. cikket.
(3)   A (2) bekezdés sérelme nélkül a tagállamok előírhatják, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelmek személyesen és/vagy valamely kijelölt helyen kerüljenek benyújtásra.
[…]
(5)   Amennyiben nagyszámú harmadik országbeli állampolgár vagy hontalan személy egyidejűleg kérelmez nemzetközi védelmet, és ez a gyakorlatban nagyon megnehezíti az (1) bekezdésben megállapított határidő tiszteletben tartását, a tagállamok rendelkezhetnek arról, hogy e határidőt 10 munkanapra meghosszabbítják.”
4.
Az említett irányelvnek az „Őrizet” című 26. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A tagállamok senkit sem tarthatnak őrizetben kizárólag azon az alapon, hogy az érintett nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtott be. Az őrizetben tartás okainak és feltételeinek, valamint az őrizetben tartott kérelmezők számára biztosított garanciáknak összhangban kell lenniük a [2013/33] irányelvvel.
(2)   Egy kérelmező őrizetben tartása esetén a tagállamok – a [2013/33] irányelvvel összhangban – biztosítják a gyors bírósági felülvizsgálat lehetőségét.”
5.
Ugyanezen irányelvnek az „Elfogadhatatlan kérelmek” című 33. cikke értelmében:
„(1)   Azokon az eseteken túlmenően, amikor nem kerül sor egy kérelemnek a 604/2013/EU rendelettel[ (
5
)] összhangban történő megvizsgálására, a tagállamok akkor sem kötelesek megvizsgálni, hogy a kérelmező a 2011/95/EU irányelv[ (
6
)] értelmében nemzetközi védelemre jogosultnak minősülhet‑e, ha egy kérelem e cikk értelmében elfogadhatatlannak minősül.
(2)   A tagállamok e cikk értelmében csak akkor minősíthetik elfogadhatatlannak a nemzetközi védelem iránti kérelmet, ha:
a)
a kérelmező részére más tagállam már nemzetközi védelmet biztosított;
b)
a kérelmező esetében olyan ország minősül a 35. cikk értelmében az első menedék országának, amely nem tagállam;
c)
a kérelmező esetében olyan ország minősül a 38. cikk értelmében biztonságos harmadik országnak, amely nem tagállam;
d)
a kérelem ismételt kérelemnek minősül, amely esetében nem merültek fel új körülmények vagy tények, vagy a kérelmező nem adott elő ilyeneket annak megvizsgálásával kapcsolatban, hogy a kérelmező a [2011/95] irányelv értelmében nemzetközi védelemre jogosult személynek minősül‑e; vagy
e)
a kérelmező egy eltartottja kérelmet nyújtott be azt követően, hogy a 7. cikk (2) bekezdésével összhangban hozzájárult ahhoz, hogy az ügye az ő nevében benyújtott kérelem részét képezze, és nincs az eltartott személy helyzetére vonatkozó olyan tény, amely a külön kérelmet indokolná.”
6.
A 2013/32 irányelvnek „Az első menedék országának elve” című 35. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Egy adott kérelmező esetében egy ország akkor tekinthető az első menedékjogot nyújtó országnak, ha:
a)
ez az ország a kérelmezőt menekültként ismerte el és a kérelmező még mindig igénybe veheti ezt a védelmet; vagy
b)
a kérelmező ebben az országban egyébként elegendő védelmet élvez, beleértve a visszaküldés tilalmának elvét is,
feltéve, hogy ez az ország őt visszafogadja.
Az első menedék országa elvének egy adott kérelmező különleges körülményei tekintetében való alkalmazása során a tagállamok figyelembe vehetik a 38. cikk (1) bekezdésében foglaltakat. A kérelmezőnek lehetőséget kell biztosítani arra, hogy megtámadja az első menedék országa elvének az ő különleges körülményei tekintetében való alkalmazását.”
7.
Ezen irányelvnek „A biztonságos harmadik ország elve” című 38. cikke (4) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„Amennyiben a harmadik ország a kérelmező számára nem engedélyezi a területére való belépést, a tagállamoknak a II. fejezetben leírt alapelvekkel és garanciákkal összhangban biztosítaniuk kell számára az eljárás megindításának lehetőségét.”
8.
Ugyanezen irányelvnek „A határon folytatott eljárások” című 43. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A tagállamok a II. fejezet alapelveivel és garanciáival összhangban eljárásokat állapíthatnak meg annak érdekében, hogy a tagállam határán vagy tranzitzónáiban döntést hozhassanak:
a)
a 33. cikk alapján ott benyújtott kérelmek elfogadhatósága tárgyában; és/vagy
b)
a 31. cikk (8) bekezdése szerinti eljárásban vizsgált kérelem érdemét illetően.
(2)   A tagállamok biztosítják, hogy az (1) bekezdésben meghatározott eljárás keretei között a döntéshozatalra észszerű időn belül kerül sor. Ha a döntés négy héten belül nem születik meg, a kérelmező részére az országba való belépést engedélyezni kell annak érdekében, hogy kérelmét ezen irányelv egyéb rendelkezéseivel összhangban bírálhassák el.
(3)   Nagyszámú harmadik országbeli állampolgár vagy hontalan személy érkezése esetén, akik nemzetközi védelem iránti kérelmüket a tagállam határán vagy tranzitzónájában nyújtják be, és amely a gyakorlatban lehetetlenné teszi az (1) bekezdés rendelkezéseinek alkalmazását, ezek az eljárások abban az esetben is alkalmazhatók, ha és ameddig e harmadik országbeli állampolgárok vagy hontalan személyek rendes elhelyezésére a határ vagy a tranzitzóna közelében kerül sor.”
2.
A 2013/33 irányelv
9.
A 2013/33 irányelvnek az „Őrizet” című 8. cikkének szövege a következő:
„(1)   A tagállamok senkit sem tarthatnak őrizetben kizárólag azon az alapon, hogy az érintett a [2013/32 irányelvnek] megfelelően kérelmet nyújtott be.
(2)   Amennyiben szükségesnek bizonyul, valamint az egyes esetek egyéni értékelése alapján a tagállamok őrizetbe vehetik a kérelmezőt, amennyiben kevésbé kényszerítő jellegű alternatív intézkedések alkalmazása nem lenne hatékony.
(3)   A kérelmezőt csak akkor lehet őrizetbe venni, ha:
a)
arra személyazonossága vagy állampolgársága meghatározása vagy ellenőrzése céljából van szükség;
b)
arra a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásához alapul szolgáló – az őrizet mellőzése esetén be nem szerezhető – adatok megállapítása céljából van szükség és különösen abban az esetben, ha fennáll a kérelmező szökésének veszélye;
c)
arra azért van szükség, hogy az eljárás keretében döntést hozzanak arról, hogy a kérelmező beléphet‑e az ország területére;
d)
a 2008/115 irányelv[ (
7
)] szerint kiutasítási eljárás folyik ellene, és amiatt tartják őrizetben, hogy előkészítsék a kiutasítását és/vagy lefolytassák a kitoloncolási eljárást, továbbá ha az adott tagállam objektív kritériumok alapján bizonyítani tudja – ideértve azt is, hogy a kérelmezőnek már volt lehetősége igénybe venni a menekültügyi eljárást –, hogy alapos okkal feltételezhető, hogy a kérelmező pusztán azért folyamodik nemzetközi védelemért, hogy késleltesse vagy meghiúsítsa a kiutasítási határozat végrehajtását;
e)
a nemzetbiztonság vagy a közrend védelme szükségessé teszi;
f)
az összhangban van a [604/2013 rendelet] 28. cikkével.
Az őrizetben tartás okait a nemzeti jog állapítja meg.
(4)   A tagállamok nemzeti jogukban biztosítják az őrizet alternatíváival – úgy mint a hatóságoknál való rendszeres jelentkezéssel, pénzügyi garancia [helyesen: pénzügyi biztosíték] letétbe helyezésével vagy egy kijelölt helyen való tartózkodásra vonatkozó kötelezettséggel – kapcsolatos szabályok megállapítását.”
10.
Ugyanezen irányelvnek a „Biztosítékok az őrizetben tartott kérelmezők számára” című 9. cikke a következőképpen szól:
„(1)   A kérelmezőt a lehető legrövidebb időre és kizárólag a 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott okok fennállásának idejére lehet őrizetbe venni és ott tartani.
A 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott őrizetben tartási okokat érintő közigazgatási eljárásokat kellő gondossággal kell végrehajtani. A közigazgatási eljárásokban fellépő – a kérelmezőnek fel nem róható – késedelmek nem indokolják az őrizet meghosszabbítását.
(2)   Az őrizetet igazságügyi vagy közigazgatási hatóságok írásban rendelik el. Az őrizetbe vételt elrendelő intézkedésben fel kell tüntetni az őrizet alapjául szolgáló ténybeli és jogi indokokat.
(3)   Amennyiben az őrizetet közigazgatósági hatóságok rendelik el, a tagállamok gondoskodnak arról, hogy az őrizet jogszerűségének bírósági felülvizsgálatát hivatalból és/vagy a kérelmező kérésére mielőbb elvégezzék. A hivatalból indított felülvizsgálat esetében arról az őrizet kezdetétől számítva a lehető leghamarabb döntést kell hozni. A kérelmező kérésére indított felülvizsgálat esetében pedig arról a megfelelő eljárások elindítását követően kell a lehető leghamarabb döntést hozni. E célból a tagállamok nemzeti jogukban meghatározzák azt az időtartamot, amelyen belül a hivatalból indított felülvizsgálatot és/vagy a kérelmező kérésére indított felülvizsgálatot le kell folytatni.
Amennyiben a bírósági felülvizsgálat az őrizetet jogszerűtlennek [helyesen: jogellenesnek] minősíti, a kérelmezőt haladéktalanul szabadon kell engedni.
(4)   Az őrizetbe vett kérelmezőket haladéktalanul és írásban – olyan nyelven, amelyet megértenek vagy észszerűen feltételezhető, hogy megértenek – tájékoztatni kell az őrizetbe vétel indokairól, valamint az őrizetbe vételt elrendelő intézkedés megtámadására vonatkozóan a nemzeti jogban meghatározott eljárásokról, továbbá az ingyenes jogi segítségnyújtás és képviselet kérelmezésének lehetőségéről.
(5)   Az őrizetet megfelelő időközönként igazságügyi hatóság vizsgálja felül hivatalból és/vagy az érintett kérelmező kérésére, különösen amennyiben az őrizet időtartamát meghosszabbítják, vagy jogszerűségét érintő körülmények merülnek fel, vagy ilyen információk válnak elérhetővé [helyesen: vagy olyan releváns körülmények vagy új információk merülnek fel, amelyek hatással vannak az őrizetbe vétel jogszerűségére].
[…]”
B. A magyar jog
1.
A menedékjogról szóló törvény
11.
A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Met.) 5. §‑ának (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Az elismerését kérő jogosult
a)
az e törvényben meghatározott feltételek szerint Magyarország területén való tartózkodásra, valamint Magyarország területén való tartózkodásra jogosító – külön jogszabályban meghatározott – engedélyre;
[…]”
12.
A Met. 2018. július 1‑jei hatállyal módosított 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontja egy új, az alábbiak szerint meghatározott elfogadhatatlansági okról rendelkezik:
„[Elfogadhatatlan a kérelem, ha] a kérelmező olyan országon keresztül érkezett, ahol a 6. § (1) bekezdése szerinti üldözésnek vagy a 12. § (1) bekezdése szerinti súlyos sérelem veszélyének nincs kitéve, vagy ha abban az országban, amin keresztül Magyarországra érkezett, a megfelelő szintű védelem biztosított.”
13.
A Met. 71/A. §‑a szabályozza a határon lefolytatott eljárást, amelynek (1)–(7) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:
„(1)   Ha a külföldi a kérelmét
a) Magyarország területére történő beléptetés előtt, vagy
b) Magyarország területének a személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről (Schengeni határ‑ellenőrzési kódex) szóló, 2016. március 9‑i (EU) 2016/399 európai parlamenti és tanácsi rendelet (a továbbiakban: Schengeni határ‑ellenőrzési kódex) [(HL 2016. L 77., 1. o.)] 2. cikk 2. pontjának megfelelő külső határ szerinti határvonaltól, illetve a határjeltől számított 8 km‑es sávon belüli feltartóztatása után az államhatárról szóló törvényben meghatározott államhatár rendjének védelmét biztosító létesítmény kapuján való átvezetés után
a tranzitzónában nyújtja be, e fejezet rendelkezéseit az e §‑ban foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
(2)   A kérelmezőt a határon lefolytatott eljárás során nem illetik meg az 5. § (1) bekezdés a) és c) pontjában foglalt jogosultságok.
(3)   A menekültügyi hatóság a kérelem elfogadhatóságáról soron kívül, de legkésőbb a kérelem benyújtásától számított 8 napon belül dönt. Az eljárás során hozott döntés közléséről a menekültügyi hatóság haladéktalanul gondoskodik.
(4)   Ha a kérelem benyújtásától számított 4 hét eltelt, a belépést az idegenrendészeti hatóság jogszabály alapján engedélyezi.
(5)   Ha a kérelem nem elfogadhatatlan, a belépést az idegenrendészeti hatóság jogszabály alapján engedélyezi.
(6)   Ha a kérelmező Magyarország területére történő belépésének engedélyezésére sor került, a menekültügyi hatóság az eljárást az általános szabályok szerint folytatja le.
(7)   A határon lefolytatott eljárás szabályai nem alkalmazhatók a különleges bánásmódot igénylő személyekkel szemben.”
14.
A Met. IX/A. fejezete tartalmazza a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzetre vonatkozó rendelkezéseket, köztük a 80/I. § i) pontját és a 80/J. § (4) bekezdését, amelyek értelmében nem kell alkalmazni a Met. 71/A. §‑át, illetve 5. §‑a (1) bekezdésének a) és c) pontját.
2.
Az államhatárról szóló törvény
15.
Az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény (a továbbiakban: az államhatárról szóló törvény) 15/A. §‑a az alábbiak szerint rendelkezik a tranzitzóna kialakítására vonatkozó szabályokról:
„[…]
(2)   A tranzitzónában tartózkodó, elismerést kérő személy Magyarországra történő beléptetésére akkor kerülhet sor,
a) ha menekültügyi hatóság nemzetközi védelmet biztosító döntést hoz,
b) ha a menekültügyi eljárás általános szabályok szerinti lefolytatásának feltételei fennállnak vagy
c) ha a [Met.] 71/A. § (4) és (5) bekezdésében meghatározottak szerint kell eljárni.
(2a)   Tömeges bevándorlás okozta válsághelyzetben a tranzitzónában tartózkodó, elismerést kérő személy Magyarországra történő beléptetésére a (2) bekezdés a) és b) pontja szerinti esetben kerülhet sor.
[…]”
3.
A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény
16.
A harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény 2007. évi II. törvény (a továbbiakban: Harmtv.) 62. §‑a a következőt írja elő a kijelölt helyen való tartózkodás elrendelése tekintetében:
„(1)   Az idegenrendészeti hatóság a harmadik országbeli állampolgár kijelölt helyen való tartózkodását rendelheti el, ha
[…]
f) a harmadik országbeli állampolgár kiutasítás hatálya alatt áll, és a megélhetéséhez szükséges anyagi és lakhatási feltételekkel nem rendelkezik
[…]
(3)   A kötelező tartózkodási helyet közösségi szálláson vagy befogadó állomáson lehet kijelölni, ha a harmadik országbeli állampolgár magát eltartani nem képes, megfelelő lakással, anyagi fedezettel vagy jövedelemmel, eltartásra köteles meghívóval, eltartásra kötelezhető hozzátartozóval nem rendelkezik.
(3a)   Tömeges bevándorlás okozta válsághelyzetben kötelező tartózkodási helyet tranzitzónában is ki lehet jelölni.”
II. A tényállások, az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
A. A C‑924/19. PPU. sz. ügy
17.
Az alapeljárás afgán állampolgárságú felperesei nagykorú házastársak, akik Szerbián keresztül érkeztek Magyarországra, a röszkei tranzitzónába.
18.
2019. február 5‑én menekültkénti elismerés iránti kérelmet nyújtottak be a tranzitzónában a menekültügyi hatóság előtt.
19.
Kérelmük alátámasztására az alapeljárás felperesei kijelentették, hogy körülbelül három évvel korábban politikai okokból hagyták el Afganisztánt Törökország irányába, egy hónapra érvényes vízummal, amelyet a török hatóságok hat hónappal meghosszabbítottak. Arra is hivatkoztak, hogy Magyarországra a Bulgária–Szerbia útvonalon átutazva léptek be első ízben, nem nyújtottak be menedékkérelmet egyetlen országban sem, és sem bántalmazás, sem sérelem nem érte ott őket.
20.
Ugyanezen a napon a menekültügyi hatóság a röszkei tranzitzónát jelölte ki az alapeljárás felperesei számára szálláshelyként. Jelenleg is itt tartózkodnak.
21.
2019. április 25‑i döntésében a menekültügyi hatóság annak elfogadhatatlansága miatt érdemi vizsgálat nélkül elutasította az alapeljárás felpereseinek menedékkérelmét, és megállapította, hogy tekintetükben az Afgán Iszlám Köztársaság vonatkozásában nem áll fenn a visszaküldés tilalma. Elrendelte az alapeljárás felpereseinek kiutasítását, és emellett egyéves időtartamra beutazási és tartózkodási tilalmat, valamint beutazási és tartózkodási tilalomra vonatkozó figyelmeztető jelzés Schengeni Információs Rendszerben történő elhelyezését rendelte el e döntésében.
22.
Az alapeljárás felpereseinek menedékkérelmét a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontja alapján azzal az indokkal nyilvánította e hatóság elfogadhatatlannak, hogy az alapeljárás felperesei olyan országon keresztül érkeztek Magyarországra, ahol a menekültkénti elismerés alapjául szolgáló üldözésnek vagy az oltalmazottkénti kiegészítő védelemben részesítés alapjául szolgáló súlyos sérelem veszélyének nem voltak kitéve, illetve azokban az országokban, amelyeken keresztül Magyarországra érkeztek, a megfelelő szintű védelem biztosított volt számukra (a „biztonságos tranzitország” fogalma).
23.
Az alapeljárás felperesei keresetet terjesztettek elő a menekültügyi hatóság határozatával szemben, amelyet a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) 2019. május 14‑i határozatával elutasított, anélkül hogy érdemben vizsgálta volna menedékkérelmüket. Hangsúlyozta továbbá, hogy az idegenrendészeti eljárásban kell levonni annak következményét, ha a Szerb Köztársaság esetlegesen nem veszi vissza az alapeljárás felpereseit.
24.
Ezt követően az elsőfokú idegenrendészeti hatóság 2019. május 17‑i határozatában a Harmtv. 62. §‑ának (3a) bekezdése alapján az alapeljárás felperesei részére kijelölt helyen való tartózkodást rendelt el a röszkei tranzitzóna idegenrendészeti szektorában, a határozat keltétől kezdődően. A kérdést előterjesztő bíróság szerint e határozatban az annak alapjául szolgáló okok nem szerepelnek, és az e határozattal szembeni bírósághoz fordulás joga korlátozott, ugyanis az általános hatáskörű bíróság előtt kifogás formájában csak azt lehet vitatni, ha az idegenrendészeti hatóság a jogszabályban meghatározott tájékoztatási kötelezettségét elmulasztotta.
25.
Az elsőfokú idegenrendészeti hatóság ugyanezen a napon megkereste a Szerbiába történő visszafogadást intéző, illetékes rendőri szervet annak érdekében, hogy intézkedjen az alapeljárás felpereseinek Szerbia felé való átadásáról.
26.
Az illetékes rendőri szerv 2019. május 23‑án azt a tájékoztatást adta, hogy a Szerb Köztársaság az alapeljárás felpereseit nem veszi vissza, mivel nem jogellenesen léptek Szerbia területéről Magyarország területére, és így az Európai Unió és a Szerb Köztársaság által kötött visszafogadási egyezmény 3. cikke (1) bekezdésének alkalmazási feltételei nem állnak fenn.
27.
A visszafogadás Szerb Köztársaság általi megtagadása ellenére a menekültügyi hatóság a felperesek menedékkérelmének érdemi vizsgálatát nem folytatta le, azzal az indokkal, hogy e hatóság csak akkor folytat ilyen vizsgálatot a Met. 51/A. §‑a alapján, ha az elfogadhatatlansági ok a „biztonságos származási ország” vagy a „biztonságos harmadik ország” fogamon alapul, azonban a felperesek esetében egy másik elfogadhatatlansági ok, nevezetesen a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontjában meghatározott „biztonságos tranzitország” indoka alapján került elutasításra a menekültkénti elismerés iránti kérelem.
28.
A 2019. június 3‑i és 6‑i határozataival az elsőfokú idegenrendészeti hatóság a menekültügyi hatóság kiutasítást elrendelő döntését a célország tekintetében akként módosította, hogy az alapeljárás felpereseinek hatósági kísérettel foganatosítandó kitoloncolását Afganisztán területére rendelte el végrehajtani.
29.
Az alapeljárás felperesei e határozatokkal szemben végrehajtási kifogást terjesztettek elő az idegenrendészeti hatóságként eljáró menekültügyi hatóság előtt. A 2019. június 28‑i végzéseivel a kifogásukat azonban elutasította e hatóság. A Harmtv. 65. §‑ának (3b) bekezdése értelmében a végrehajtási kifogás tárgyában hozott döntés ellen jogorvoslatnak nincs helye.
30.
Az alapeljárás felperesei egyfelől egy arra irányuló keresetet terjesztettek a kérdést előterjesztő bíróság elé, hogy e bíróság a kiutasítási célországot módosító döntések elleni végrehajtási kifogást elutasító végzéseket semmisítse meg, és kötelezze az elsőfokú idegenrendészeti hatóságot új eljárás lefolytatására, és először is arra hivatkoztak a felperesek, hogy e végzések kiutasítási határozatnak minősülnek, amelyekkel szemben a bírósághoz fordulás jogát biztosítani kell, és azokat érdemben kell vizsgálni a visszaküldés tilalma elvének figyelembevételével, másodszor pedig arra, hogy a kiutasítási határozatok jogellenesek. Álláspontjuk szerint ugyanis a menekültügyi hatóságnak érdemben meg kellett volna vizsgálnia a menedékkérelmüket, mivel a Szerb Köztársaság nem fogadta őket vissza, és mivel a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontja ellentétes az uniós joggal.
31.
Másfelől az alapeljárás felperesei a kérdést előterjesztő bíróság előtt a menekültügyi hatósággal szemben mulasztási közigazgatási pert kezdeményeztek, és kérték, hogy a bíróság állapítsa meg, hogy a hatóság mulasztást követett el azzal, hogy a felperesek részére nem jelölt ki tranzitzónán kívüli tartózkodási helyet.
32.
A kérdést előterjesztő bíróság a két pert egyesítette.
33.
E bíróság kifejti, hogy a röszkei tranzitzóna, ahol az alapeljárás felperesei menedékkérelmük előterjesztése óta tartózkodnak, a magyar–szerb határ mellett van.
34.
Az alapeljárás felperesei által benyújtott menedékkérelmet illetően a kérdést előterjesztő bíróság rámutat arra, hogy a menekültügyi hatóság nem vizsgálta meg érdemben e kérelmet, mivel ilyen vizsgálatot csak akkor ír elő jogszabály, ha a menedékkérelmet a biztonságos tranzitországra vonatkozó elfogadhatatlansági ok alapján utasították el. Arra is rámutat, hogy sem az elsőfokú idegenrendészeti hatóság, sem az alapeljárás felperesei által a menedékkérelmük elutasításával szemben előterjesztett kereset tárgyában első fokon eljáró bíróság nem vizsgálta meg érdemben az említett kérelmet.
35.
A kérdést előterjesztő bíróság rámutat arra, hogy az alapeljárás felperesei által előterjesztett menedékkérelem elutasításának alapjául szolgáló elfogadhatatlansági ok, amely a „biztonságos tranzitország” Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontja szerinti fogalmán alapul, nem szerepel a 2013/32 irányelvben taxatíve felsorolt ok között. Ezért továbbá úgy ítéli meg, hogy ezen ok ellentétes az uniós joggal, és e tekintetben Bobek főtanácsnok LH (Tompa) ügyben (C‑564/18, EU:C:2019:1056) ismertetett indítványára hivatkozik.
36.
A kérdést előterjesztő bíróság szerint az alapeljárás felperesei esetében nincs olyan kifejezett jogi szabály, amely alapján folytatni kell a menedékkérelmük vizsgálatát. A 2013/32 irányelv 38. cikkének (4) bekezdése ugyanis – a Met. 51/A. §‑ához hasonlóan, amely az irányelv e rendelkezését ülteti át a magyar jogba – csak arra az esetre vonatkozik, amikor a kérelmezőt nem lehet biztonságos származási országba vagy biztonságos harmadik országba visszaküldeni, nem pedig arra az esetre, amikor a kérelmezőt nem lehet „biztonságos tranzitországba” visszaküldeni.
37.
Rámutat továbbá arra, hogy az alapeljárás felperesei átvételének a Szerb Köztársaság általi megtagadásával megdőlt a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontjában szereplő elfogadhatatlansági ok, aminek azzal a következménnyel kell járnia, hogy a menekültügyi hatóság köteles a menedékkérelmük újbóli vizsgálatára.
38.
A kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza, hogy ezen újbóli vizsgálat során e hatóság hivatkozhat a 2013/32 irányelv 33. cikkének (1) bekezdésében, valamint (2) bekezdésének b) és c) pontjában foglalt elfogadhatatlansági okra. Mindazonáltal az említett irányelvnek – az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 18. cikkével összefüggésben értelmezett – 35. és 38. cikkére tekintettel úgy véli, hogy a kérelem ezen az alapon csak akkor nyilvánítható elfogadhatatlannak, ha az érintett személyt a harmadik ország visszaveszi. Ebből következik, hogy ha kétséget kizáróan megállapítható, hogy a kiutasítás célországa nem fogadja vissza a kérelmezőt, akkor a menekültügyi hatóság nem nyilváníthatja elfogadhatatlannak a kérelmét. Ilyen esetben a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy a kérelem nem tekinthető a 2013/32 irányelv 40. cikke értelmében vett ismételt kérelemnek.
39.
A fentiekre tekintettel a kérdést előterjesztő bíróság úgy ítéli meg, hogy az alapeljárás felperesei jelenleg is a 2013/32 irányelv hatálya alatt állnak. Ezért az a kérdés merül fel benne, hogy úgy kell‑e tekinteni, hogy az alapeljárás felperesei ezen irányelv értelmében vett őrizetben vannak, és hogy adott esetben az jogszerű‑e, tekintettel arra, hogy a jelen esetben túllépték az említett irányelv 43. cikkének (2) bekezdése szerinti négyhetes határidőt.
40.
Mindazonáltal, még ha nem is kellene elismerni az alapeljárás felperesei számára a menedékjog iránti kérelmük újbóli megvizsgálásához való jogot, a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy úgy kell‑e tekinteni, hogy ez utóbbiak a 2008/115 irányelv értelmében vett őrizetben vannak, és amennyiben igen, ez az őrizet összeegyeztethető‑e az említett irányelv 15. cikkével.
41.
Ezzel kapcsolatban a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy az alapeljárás felpereseinek helyzete különbözik az Emberi Jogok Európai Bíróságának nagytanácsa által 2019. november 21‑én hozott Ilias és Ahmed kontra Magyarország ítélet (
8
) alapjául szolgáló helyzettől.
42.
A kérdést előterjesztő bíróság tehát hajlik arra a megállapításra, hogy az alapeljárás felpereseinek a tranzitzóna azon harmadik országbeli állampolgárok számára fenntartott szektorában való elhelyezése, akiknek a menedékkérelmét elutasították, olyan őrizetnek minősül, amely nem felel meg az uniós jog által előírt követelményeknek. Ezért úgy véli, hogy a Charta 47. cikke értelmében ideiglenes intézkedésként kötelezheti az illetékes nemzeti hatóságot arra, hogy a közigazgatási per befejezéséig az alapeljárás felperesei részére őrizetnek nem minősülő, tranzitzónán kívüli tartózkodási helyet jelöljön ki.
43.
Végül a kérdést előterjesztő bíróságnak kételyei vannak az azon határozattal szembeni jogorvoslat hatékonyságát illetően, amellyel az elsőfokú idegenrendészeti hatóság a rendeltetési ország tekintetében módosította az alapeljárás felpereseire vonatkozó kiutasítási határozatot, és amelyet e bíróság a 2008/115 irányelv 3. cikkének 4. pontja és 12. cikkének (1) bekezdése alapján új kiutasítási határozatnak tekint.
44.
Az e határozattal szembeni kifogást ugyanis a menekültügyi hatóság vizsgálja meg, noha ez utóbbi nem rendelkezik az uniós jog által megkövetelt pártatlanság és függetlenség biztosítékával, mivel a központi közigazgatáshoz tartozik, a rendészetért felelős miniszter irányítása alatt áll, és így a végrehajtó hatalom része. Ezenkívül a vonatkozó magyar szabályozás nem teszi lehetővé a kérdést előterjesztő bíróság számára a kiutasítási határozatot módosító határozat végrehajtásával szembeni kifogás tárgyában hozott közigazgatási döntés felülvizsgálatát.
45.
E helyzet azt eredményezi, hogy a célországot módosító határozat végső soron akkor is hatályban marad az alapeljárás felperesei tekintetében, ha új menekültügyi eljárást kellene lefolytatni, és emiatt a felperesek már nem a 2008/115 irányelv, hanem a 2013/32 irányelv hatálya alá tartoznának.
46.
E körülmények között a Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
[új elfogadhatatlansági ok]
Értelmezhetőek‑e a [2013/32 irányelv] 33. [cikkének az] elfogadhatatlan kérelmekre vonatkozó rendelkezései oly módon, hogy azzal ellentétes az a tagállami szabályozás, amely szerint a menekültügyi eljárásban elfogadhatatlan az olyan kérelem, amely szerint a kérelmező olyan országon keresztül érkezett, ahol üldözésnek vagy a súlyos sérelem veszélyének nincs kitéve, vagy ha abban az országban, amin keresztül Magyarországra érkezett, a megfelelő szintű védelem biztosított?
2)
[menekültügyi eljárás folytatása]
a)
Úgy kell‑e értelmezni [a Charta] 18. cikkével összefüggésben [a 2013/32] irányelv 6. cikkét, 38. cikk[ének] (4) bekezdését, valamint a nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásának kötelezettségét előíró (34) preambulumbekezdés[é]t, hogy a tagállami menekültügyi hatóságnak biztosítania kell a kérelmező részére a menekültügyi eljárás megindításának lehetőségét olyan esetben, amikor az 1. pontban hivatkozott elfogadhatatlansági okra hivatkozással nem vizsgálja meg érdemben a menedékkérelmet és a kérelmezőt kiutasítja a harmadik országba, amely azonban nem fogadja vissza a kérelmezőt?
b)
Ha a 2. a) kérdésre igen a válasz, akkor mit jelent pontosan ez a kötelezettség? Új menedékkérelem benyújtásának lehetővé tételét [a 2013/32] irányelv 33. cikk[e] (2) bekezdés[ének] d) pontja és 40. cikke szerinti ismételt kérelemre vonatkozó negatív következmények alkalmazásának tilalmával, vagy a menekültügyi eljárás hivatalbóli megindítását/folytatását?
c)
Ha 2. a) kérdésre igen a válasz, akkor figyelemmel [a 2013/32] irányelv 38. cikk[ének] (4) bekezdésére is, ebben az új eljárásban a tagállam változatlan ténybeli helyzet esetén vizsgálhatja‑e újból a kérelem elfogadhatatlanságát is (tehát lehetőség van‑e az eljárási irányelv III. fejezet[é]ben szereplő bármilyen típusú eljárást, pl. újból elfogadhatatlansági okot alkalmazni) vagy érdemben kell megvizsgálni a menedékkérelmet a származási ország vonatkozásában?
d)
Következik‑e a Charta 18. cikkével összefüggésben értelmezve [a 2013/32] irányelv 33. cikk[ének] (1) bekezdéséből és (2) bekezdés[ének] b) és c) pontjából, továbbá a 35. és 38. cikkeiből, hogy az elfogadhatatlansági ok alkalmazásának, azaz az ezen alapuló döntés meghozatalának konjunktív feltétele a harmadik ország általi visszavétel vagy ezen feltétel teljesülését elengedő csak az ilyen döntés végrehajtásánál vizsgálni?
3)
[tranzitzóna mint idegenrendészeti őrizet]
E kérdések akkor relevánsak, ha a 2. pont alapján a menekültügyi eljárást folytatni kell.
a)
Úgy kell‑e értelmezni [a 2013/32] irányelv 43. cikkét, hogy azzal ellentétes az a tagállami szabályozás, amely lehetővé teszi azt, hogy a kérelmezőt négy hét után is a tranzitzónában tartsák fogva?
b)
Úgy kell‑e értelmezni [a 2013/32] irányelv 26. cikke alapján alkalmazandó [2013/33] irányelv 2. cikk[ének] h) pontját összhangban a Charta 6. cikkével és 52. cikk[ének] (3) bekezdésével, hogy annak értelmében [a 2013/32] irányelv 43. cikke szerinti [négyhetes] időtartamot meghaladóan őrizetnek minősül az alapügyhöz hasonló körülmények fennállása mellett (az önkéntes távozás semmilyen irányban nem lehetséges jogszerűen) a tranzitzónában történő elhelyezés?
c)
Összeegyeztethető‑e [a 2013/32] irányelv 26. cikke alapján alkalmazandó [2013/33] irányelv 8. cikkével az, hogy [a 2013/32] irányelv 43. cikke szerinti [négyhetes] időtartamot meghaladóan a kérelmező őrizetbe vételére kizárólag azért kerül sor, mert anyagi fedezet hiányában saját magáról (szállásáról és ellátásáról) gondoskodni nem tud?
d)
Összeegyeztethető‑e [a 2013/32] irányelv 26. cikke alapján alkalmazandó [2013/33] irányelv 8–9. cikkeivel az, hogy [a 2013/32] irányelv 43. cikke szerinti [négyhetes] időtartamot meghaladó de facto [fogva tartást] megvalósító elhelyezésről nem születik őrizetbe vételt elrendelő határozat, az őrizet elrendelése és fenntartása jogszerűségére vonatkozó jogorvoslat nem biztosított, a de facto őrizetre a szükségesség és arányosság, őrizet alternatíváinak vizsgálata nélkül került sor, és az őrizet pontos időtartama, beleértve annak végső időpontját, nincs meghatározva?
e)
Értelmezhető‑e úgy a Charta 47. cikke, hogy a tagállami bíróság ideiglenes intézkedésként kötelezheti a hatóságot arra, hogy a közigazgatási per befejezéséig a harmadik országbeli állampolgár részére őrizetnek nem minősülő, tranzitzónán kívüli tartózkodási helyet jelöljön ki abban az esetben, ha nyilvánvaló, hogy jogellenes [fogva tartásról] van szó?
4)
[tranzitzóna mint idegenrendészeti őrizet]
E kérdések akkor relevánsak, ha a 2. pont alapján nem a menekültügyi eljárást, hanem az idegenrendészeti eljárást kell lefolytatni.
a)
Úgy kell‑e értelmezni a [2008/115 irányelv] (17), (24) preambulumbekezdését és 16. cikkét, összhangban a Charta 6. cikkével és 52. cikk[ének] (3) bekezdésével, hogy annak értelmében személyes szabadságtól való megfosztásnak minősül az alapügyhöz hasonló körülmények fennállása mellett (az önkéntes távozás semmilyen irányban nem lehetséges jogszerűen) a tranzitzónában történő elhelyezés?
b)
Összeegyeztethető‑e a [2008/115] irányelv (16) preambulumbekezdésével, 15. cikk[ének] (1) bekezdésével, összhangban a Charta 6. cikkével és 52. cikk[ének] (3) bekezdésével, ha a harmadik országbeli állampolgár őrizetbe vételére kizárólag azért kerül sor, mert kiutasítás hatálya alatt áll és anyagi fedezet hiányában saját magáról (szállásáról és ellátásáról) gondoskodni nem tud?
c)
Összeegyeztethető‑e a [2008/115] irányelv (16) preambulumbekezdésével, 15. cikk[ének] (2) bekezdésével, összhangban a Charta 6. cikkével, 47. cikkével és 52. cikk[ének] (3) bekezdésével, hogy a de facto [fogva tartást] megvalósító elhelyezésről nem születik őrizetbe vételt elrendelő határozat, az őrizet elrendelése és fenntartása jogszerűségére vonatkozó jogorvoslat nem biztosított és a de facto őrizetre a szükségesség és arányosság, őrizet alternatíváinak vizsgálata nélkül került sor?
d)
Értelmezhető‑e úgy a [2008/115] irányelv 15. cikk[ének] (1), (4)–(6) [bekezdése], (16) preambulumbekezdése, összefüggésben a Charta 1., 4., 6. és 47. cikkével, hogy azokat sérti, ha az őrizetre úgy kerül sor, hogy annak pontos időtartama, beleértve annak végső időpontját, nincs meghatározva?
e)
Értelmezhető‑e úgy az uniós jog, hogy a tagállami bíróság ideiglenes intézkedésként kötelezheti a hatóságot arra, hogy a közigazgatási per befejezéséig a harmadik országbeli állampolgár részére őrizetnek nem minősülő, tranzitzónán kívüli tartózkodási helyet jelöljön ki abban az esetben, ha nyilvánvaló, hogy jogellenes [fogva tartásról] van szó?
5)
[hatékony jogorvoslat a kiutasítási célországot módosító döntés vonatkozásában]
Úgy kell‑e értelmezni a [2008/115] irányelvnek a »kiutasításhoz kapcsolódó határozatokkal« szembeni hatékony jogorvoslat biztosítására vonatkozó 13. cikkét összefüggésben a Charta 47. cikkével, hogy a célországot módosító határozat ellen benyújtott jogorvoslati kérelmet legalább egyszer bíróságnak kell felülvizsgálnia abban az esetben, ha a tagállami jogszabály által biztosított jogorvoslat nem minősül hatékonynak?”
B. A C‑925/19. PPU. sz. ügy
47.
Az alapeljárás felperesei iráni állampolgárságú apa és kiskorú gyermeke, akik Szerbián keresztül érkeztek Magyarországra, a röszkei tranzitzónába.
48.
2018. december 5‑én menekültkénti elismerés iránti kérelmet nyújtottak be a tranzitzónában a menekültügyi hatóság előtt.
49.
Kérelmük alátámasztása érdekében az apa arra hivatkozott, hogy Iránt két és fél évvel korábban hagyta el, azzal az indokkal, hogy elvált feleségétől, megismerkedett a keresztény vallással, de keresztnevet nem kapott, és gyermekkorában szexuális erőszakot kellett elszenvednie családtagjaitól. Azt is kifejtette, hogy az őt származási országának elhagyására kényszerítő indokok nem politikai jellegűek, illetve nem kapcsolódnak kisebbségi nemzeti vagy vallási közösséghez való esetleges tartozáshoz, és hogy Magyarországra a Törökország–Bulgária–Szerbia útvonalon érkezett.
50.
Az apa azt is kijelentette, hogy miután Iránt Törökország irányába elhagyta, tíz napot töltött ebben az államban, anélkül hogy menedékkérelmet nyújtott volna be itt, majd körülbelül három hónapot tartózkodott Bulgáriában. Azt is állította, hogy miután azt a tájékoztatást kapta, hogy ha nem jelzi nemzetközi védelem iránti igényét e tagállamban, visszaküldik Iránba, ezért – akarata ellenére – menedékkérelmet nyújtott be. Szerbiában elmondása szerint egyébként több mint két évig tartózkodott, menedékkérelmet nem nyújtott be.
51.
2018. december 5‑én a menekültügyi hatóság a röszkei tranzitzónát jelölte ki az alapeljárás felperesei számára szálláshelyként. Jelenleg is itt tartózkodnak.
52.
2019. február 12‑i döntésében a menekültügyi hatóság a Met. 51. § (2) bekezdésének f) pontja alapján a kérelem elfogadhatatlansága miatt érdemi vizsgálat nélkül elutasította az alapeljárás felpereseinek menedékkérelmét, és megállapította, hogy tekintetükben nem áll fenn a visszaküldés tilalma. Elrendelte az alapeljárás felpereseinek az Európai Unió területéről Szerbiába való kiutasítását, megállapítva, hogy az alapeljárás felperesei Törökországban, Bulgáriában és Szerbiában nem voltak kitéve súlyos sérelem veszélyének vagy üldözésnek, valamint a megfelelő szintű védelem biztosított volt számukra. Emellett egyéves időtartamra beutazási és tartózkodási tilalmat rendelt el velük szemben a döntésében.
53.
Az alapeljárás felperesei keresetet terjesztettek elő a menekültügyi hatóság határozatával szemben, amelyet a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) 2019. március 5‑i határozatával elutasított, anélkül hogy érdemben vizsgálta volna menedékkérelmüket. Hangsúlyozta továbbá, hogy az idegenrendészeti eljárásban kell levonni annak következményét, ha a Szerb Köztársaság esetlegesen nem veszi vissza az alapeljárás felpereseit.
54.
Ezt követően az elsőfokú idegenrendészeti hatóság a 2019. március 27‑i határozatában a Harmtv. 62. §‑nak (3a) bekezdése alapján az alapeljárás felperesei részére kijelölt helyen való tartózkodást rendelt el a röszkei tranzitzóna idegenrendészeti szektorában, a határozat keltétől kezdődően. A kérdést előterjesztő bíróság szerint e határozatban az annak alapjául szolgáló okok nem szerepelnek, és e határozattal szemben a bírósághoz fordulás joga korlátozott, ugyanis az általános hatáskörű bíróság előtt kifogás formájában csak azt lehet vitatni, ha az idegenrendészeti hatóság a jogszabályban meghatározott tájékoztatási kötelezettségét elmulasztotta.
55.
Az elsőfokú idegenrendészeti hatóság ugyanezen a napon megkereste a Szerbiába történő visszafogadást intéző, illetékes rendőri szervet annak érdekében, hogy intézkedjen az alapeljárás felpereseinek Szerbia felé való átadásáról.
56.
Az illetékes rendőri szerv 2019. április 1‑jén azt a tájékoztatást adta, hogy a Szerb Köztársaság az alapeljárás felpereseit nem veszi vissza, mivel nem jogellenesen léptek Szerbia területéről Magyarország területére, és így az Európai Unió és a Szerb Köztársaság által kötött visszafogadási egyezmény 3. cikke (1) bekezdésének alkalmazási feltételei nem állnak fenn.
57.
A visszafogadás Szerb Köztársaság általi megtagadása ellenére a menekültügyi hatóság a felperesek menedékkérelmének érdemi vizsgálatát nem folytatta le, azzal az indokkal, hogy e hatóság csak akkor folytat ilyen vizsgálatot a Met. 51/A. §‑a alapján, ha az elfogadhatatlansági ok a „biztonságos származási ország” vagy a „biztonságos harmadik ország” fogalmon alapul, azonban a felperesek esetében egy másik elfogadhatatlansági ok, nevezetesen a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontjában meghatározott „biztonságos tranzitország” indoka alapján került elutasításra a menekültkénti elismerés iránti kérelem.
58.
A 2019. április 17‑i határozatával az elsőfokú idegenrendészeti hatóság a menekültügyi hatóság 2019. február 12‑i döntésében szereplő kiutasítási határozatot a célország tekintetében akként módosította, hogy az alapeljárás felpereseinek hatósági kísérettel foganatosítandó kitoloncolását Irán területére rendelte el végrehajtani.
59.
Az alapeljárás felperesei e határozattal szemben végrehajtási kifogást terjesztettek elő az idegenrendészeti hatóságként eljáró menekültügyi hatóság előtt. A 2019. május 17‑i végzésével a kifogásukat elutasította e hatóság. A Harmtv. 65. §‑ának (3b) bekezdése értelmében a végrehajtási kifogás tárgyában hozott döntés ellen jogorvoslatnak, ekként bírósági felülvizsgálatnak nincs helye.
60.
Az alapeljárás felperesei egyfelől egy arra irányuló keresetet terjesztettek a kérdést előterjesztő bíróság elé, hogy e bíróság a kiutasítási célországot módosító döntések elleni végrehajtási kifogást elutasító végzéseket semmisítse meg, és kötelezze az elsőfokú idegenrendészeti hatóságot új eljárás lefolytatására, és először is arra hivatkoztak, hogy e végzések kiutasítási határozatnak minősülnek, amelyekkel szemben a bírósághoz fordulás jogát biztosítani kell, és azokat érdemben kell vizsgálni a visszaküldés tilalma elvének figyelembevételével, másodszor pedig arra, hogy a kiutasítási határozatok jogellenesek. Álláspontjuk szerint ugyanis a menekültügyi hatóságnak érdemben meg kellett volna vizsgálnia a menedékkérelmüket, mivel a Szerb Köztársaság nem fogadta őket vissza, és mivel a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontja ellentétes az uniós joggal.
61.
Másfelől az alapeljárás felperesei a kérdést előterjesztő bíróság előtt a menekültügyi hatósággal szemben mulasztási közigazgatási pert kezdeményeztek, és kérték, hogy a bíróság állapítsa meg, hogy a hatóság mulasztást követett el azzal, hogy a felperesek részére nem jelölt ki tranzitzónán kívüli tartózkodási helyet.
62.
A kérdést előterjesztő bíróság egyesítette a két pert, és a jelen indítvány 33–45. pontjában kifejtettekkel azonos okokból úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából ugyanazokat a kérdéseket terjeszti a Bíróság elé, mint amelyeket a C‑924/19. PPU. sz. ügyben.
III. A Bíróság előtti eljárás
63.
A kérdést előterjesztő bíróság azt kéri, hogy a Bíróság a két egyesített ügyben az előzetes döntéshozatalra utalást a Bíróság eljárási szabályzatának 107. cikke szerinti sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárásban bírálja el.
64.
A 2020. január 22‑i határozatával a Bíróság a kérelemnek helyt adott.
65.
Az alapeljárás felperesei, a magyar kormány és az Európai Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket. A 2020. március 13‑i tárgyaláson ugyanezen felek és a Bizottság szóbeli észrevételeit is ismertette.
IV. Elemzés
A. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatóságáról
66.
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az EUMSZ 267. cikkel bevezetett eljárás a Bíróság és a nemzeti bíróságok közötti együttműködés eszköze, amelynek révén a Bíróság az uniós jog értelmezéséhez támpontokat nyújt a nemzeti bíróságnak, amelyek szükségesek az utóbbi által eldöntendő jogvita megoldásához. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet nem általános vagy hipotetikus kérdésekkel kapcsolatos tanácsadó vélemények megfogalmazása indokolja, hanem az uniós jogra vonatkozó jogvita tényleges megoldásának szükségessége. (
9
)
67.
A jelen ügyben hangsúlyozni kell, hogy az alapeljárás felperesei két, tárgyukat tekintve különböző keresetet nyújtottak be a kérdést előterjesztő bírósághoz, amelyek egyesítő eljárási határozat tárgyát képezték, nevezetesen:
–
a kiutasítási célországot módosító határozat elleni végrehajtási kifogást elutasító végzés megsemmisítésére irányuló, valamint az illetékes nemzeti hatóságot új menekültügyi eljárás lefolytatására kötelező kereset;
–
annak megállapítására irányuló mulasztási kereset, hogy az illetékes menekültügyi hatóság mulasztást követett el azzal, hogy az alapeljárás felperesei részére nem jelölt ki tranzitzónán kívüli tartózkodási helyet.
68.
Ebben a sajátos összefüggésben kell értékelni, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által ugyanabban a megfogalmazásban feltett kérdések relevánsak‑e az így meghatározott alapeljárások kimenetele szempontjából.
69.
Kétségtelennek tűnik számomra, hogy a fent említett megsemmisítés iránti kereset tekintetében az ötödik kérdés ilyen jelentőséggel bír; e kérdéssel az előterjesztő bíróság a módosító határozattal szemben kezdeményezett azon jogorvoslat hatékonyságáról kérdezi a Bíróságot, amelynek vizsgálata a belső jog szerint az e határozatot elfogadó közigazgatási hatóság feladata, annak esetleges elutasítása esetén pedig nincs lehetőség a kizárólag az említett határozat címzettjének kezdeményezésére történő bírósági felülvizsgálatra. (
10
)
70.
Az ötödik kérdésre adandó igenlő válasz esetén úgy lehet tekinteni, hogy az első és a második csoportba tartozó kérdések az alapeljárás felperesei által a módosító határozat jogszerűségére vonatkozóan előadott érvelés tartalma szempontjából is relevánsak. A felperesek arra hivatkoznak, hogy e határozat elfogadásának alapja a menedékjog iránti kérelmüknek – az uniós joggal ellentétes, a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontja szerinti „biztonságos tranzitország” fogalmán alapuló indokkal történő – elfogadhatatlanná nyilvánítása. (
11
)
71.
A kérdést előterjesztő bíróság – annak értékelése keretében, ami számomra a fent említett rendelkezéssel szembeni jogellenességi kifogásnak tűnik, valamint az illetékes nemzeti hatóság ezzel összefüggő, új menekültügyi eljárás lefolytatására irányuló kötelezettségének értékelése keretében – figyelembe veheti a fent említett elfogadhatatlansági ok uniós joggal való összeegyeztethetőségére, valamint a menekültügyi eljárásnak az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések első és második csoportjában hivatkozottak szerinti lefolytatása tekintetében fennálló összeegyeztethetetlenség jogkövetkezményeire vonatkozó kérdéskörrel kapcsolatban a Bíróság által adott válaszokat.
72.
Igaz, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek nem teljesen pontosok az ilyen helyzetben alkalmazandó magyar eljárási jogi rendelkezéseket illetően. Emlékeztetni kell azonban arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a nemzeti bíróság által saját felelősségére meghatározott jogszabályi és ténybeli háttér alapján – amelynek helytállóságát a Bíróság nem vizsgálhatja – az uniós jog értelmezésére vonatkozóan előterjesztett kérdések releváns voltát vélelmezni kell. (
12
)
73.
Ami a harmadik és a negyedik csoportba tartozó, vagylagosan feltett kérdéseket illeti, azok annak meghatározására irányulnak, hogy az alapeljárás felpereseinek a tranzitzóna szektorában való elhelyezése a 2013/32 és a 2013/33 irányelv, vagy a 2008/115 irányelv releváns rendelkezéseiben foglalt feltételeknek megfelelő őrizetnek minősül‑e attól függően, hogy az említett felperesek helyzete az első két vagy az utóbbi jogszabály hatálya alá tartozik.
74.
E kérdések nyilvánvalóan kapcsolatot mutatnak az alapeljárások kimenetelével, amely az illetékes nemzeti hatóság által az alapeljárások felperesei tartózkodási helyének kijelölésével kapcsolatban esetlegesen elkövetett mulasztásra irányul. Ezenkívül úgy tűnik számomra, hogy e kérdések megválaszolása – és maguknak a jogvitáknak a megoldása is – az alapeljárások felpereseinek az előző pont szerinti jogállásának előzetes meghatározását igényli, aminek következtében megállapítható az első és második csoportba tartozó kérdések relevanciája az alapeljárások kimenetele szempontjából, amelyek a szintén a kérdést előterjesztő bírósághoz benyújtott, mulasztás megállapítása iránti kereset szempontjából vizsgálandók.
75.
Ebből következik, hogy valamennyi előterjesztett kérdésről határozni kell, (
13
) és az ötödik kérdéssel kell kezdeni, mivel az arra adandó válasz határozza meg a kérdést előterjesztő bíróság hatáskörét a kiutasítási célországot módosító határozat megsemmisítése iránti kereset elbírálása tekintetében.
B. A kiutasítási célországot módosító határozattal szembeni hatékony jogorvoslathoz való jogról
76.
Ötödik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a Charta 47. cikkével összefüggésben úgy kell‑e értelmezni a 2008/115 irányelv 13. cikkét, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely ugyan biztosítja az illetékes közigazgatási hatóság kiutasítási határozatban megjelölt célország módosítására vonatkozó határozatával szembeni jogorvoslatot, annak elbírálását ugyanezen hatóságra bízza, és nem biztosít lehetőséget a kizárólag az említett határozat címzettjének kezdeményezésére történő bírósági felülvizsgálatra.
77.
Emlékeztetni kell arra, hogy a 2019. február 12‑i döntésével az illetékes nemzeti hatóság mint elfogadhatatlant elutasította az alapeljárás iráni állampolgárságú felpereseinek menedékkérelmét, elrendelte a szerb–magyar határig hatósági kíséret mellett végrehajtandó, Szerbiába való kiutasításukat, és egyéves beutazási tilalmat rendelt el. Az alapeljárás afgán állampolgárságú felpereseivel szemben 2019. április 25‑én hasonló döntés született. Mindkét esetben olyan egyedi és összetett közigazgatási döntésről van szó, amely kombinálja a nemzetközi védelem iránti kérelem elutasítását, valamint a beutazási tilalommal párosuló kiutasítási és kitoloncolási határozatot, ami a priori megfelel a 2008/115 irányelv 6. cikke (6) bekezdése előírásainak.
78.
Az alapeljárás felperesei visszafogadásának Szerb Köztársaság általi megtagadását követően a szóban forgó két döntést a célország tekintetében módosították, így a fent említett ország helyett az érintettek állampolgárságának megfelelően Irán, illetve Afganisztán került megjelölésre. A kitoloncolási intézkedést ugyanilyen értelemben módosították. Véleményem szerint úgy kell tekinteni, hogy az egyes módosító határozatok új kiutasítási és kitoloncolási határozatnak minősülnek, amellyel szemben az alapeljárás felpereseinek – a 2008/115 irányelv 12. cikke (1) bekezdése és 13. cikke (1) bekezdése együttes rendelkezéseinek megfelelően – hatékony jogorvoslati lehetőséggel kell rendelkezniük.
79.
Abban az esetben, ha a harmadik országbeli állampolgár olyan határozat címzettje, amely visszatérési kötelezettséget és kitoloncolást – a jelen esetben a szerb–magyar határig hatósági kíséret mellett végrehajtandó átadást – rendel el vele szemben, a célország megjelölése e határozat lényeges és kötelező elemét képezi. A visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartására vonatkozó értékelés ugyanis e megjelölés alapján történik, ezen elv pedig a 2008/115 irányelv 5. cikke értelmében kötelezi a tagállamokat ezen irányelv végrehajtása során. E kötelezettségre tekintettel a kitoloncolásra (a tagállamon kívülre történő fizikai átadásra) nem kerülhet sor határozatlan, hanem kizárólag meghatározott célország felé. A kiutasítási és kitoloncolási határozatban megjelölt célország módosításával az illetékes nemzeti hatóság a címzettnek sérelmet okozó, új határozatot fogadott el, amelynek ezért a 2008/115 irányelv 13. cikke értelmében megtámadhatónak kell lennie.
80.
Meg kell állapítani, hogy e megtámadhatóságot ténylegesen előírja a belső jog, a jelen esetben a Harmtv. 65. §‑ának (3b) bekezdése, olyan kifogás formájában, amelyet a módosító döntés közlésétől számított huszonnégy órán belül az elrendelő közigazgatási hatóságnál kell előterjeszteni, és ugyanezen rendelkezés szövege szerint „a végrehajtási kifogás tárgyában hozott döntés ellen jogorvoslatnak nincs helye” (
14
).
81.
Tekinthető e kifogás a 2008/115 irányelv 13. cikkének (1) bekezdése értelmében vett hatékony jogorvoslatnak? E rendelkezés értelmében ugyanis „[a]z érintett harmadik országbeli állampolgár számára biztosítani kell a hatékony jogorvoslathoz való jogot, hogy illetékes bíróság vagy közigazgatósági hatóság, vagy pártatlan és a függetlenség biztosítékával rendelkező tagokból álló illetékes szerv előtt fellebbezéssel élhessen a kiutasításhoz kapcsolódó […] határozatok ellen, vagy kérhesse azok felülvizsgálatát”.
82.
A fent említett rendelkezés megfogalmazása bizonytalanságokat vethet fel, és így felmerülhet a kérdés, hogy a jogorvoslat hatékonyságának feltétele teljesül‑e pusztán azáltal, hogy az illetékes közigazgatási hatóság előtt megtámadhatják a kiutasítási és/vagy kitoloncolási határozatot, mivel a pártatlanság és függetlenség követelményét érintő pontosítás csak az említett rendelkezésben említett harmadik és utolsó szerv, azaz az „illetékes szerv” tagjaira vonatkozik. (
15
)
83.
A 2008/115 irányelv 13. cikke (1) bekezdése francia nyelvi változatának azon szó szerinti értelmezése, amely az említett pontosítást a hivatkozott jogorvoslati szervek mindegyikéhez vagy csak a két utolsóhoz kapcsolja, a „vagy” kötőszó használata miatt egyaránt lehetséges; e kötőszó ugyanis az azonos funkciót betöltő elemek összekapcsolására szolgál, nem kiegészítő, hanem választást lehetővé tévő értelemben. A jelen esetben e kötőszó arra szolgál, hogy vagylagos formában összekapcsolja azon három jogorvoslati szerv felsorolását, amelyek bármelyike elbírálhatja az érintett jogorvoslatokat, ami lehetővé teszi annak megállapítását, hogy a „composée” („álló”) kifejezéssel kezdődő szókapcsolat külön‑külön véve valamennyi hivatkozott hatóságra vagy szervre vonatkozhat. (
16
)
84.
Noha a 2008/115 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének spanyol („ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia”) és angol nyelvi változata („before a competent judicial or administrative authority or a competent body composed of members who are impartial and who enjoy safeguards of independence”) a francia nyelvi változathoz hasonló, az észt („pädevas kohtu‑ või haldusasutuses või pädevas organis, mis koosneb liikmetest, kes on erapooletud ja kelle sõltumatus on tagatud”) és az olasz („dinanzi ad un’autorità giudiziaria o amministrativa competente o a un organo competente composto da membri imparziali che offrono garanzie di indipendenza”) nyelvi változat csak a harmadik hivatkozott szerv tagjai pártatlanságának és függetlenségének követelményét tűnik kifejezni. A 2008/115 irányelv 13. cikke (1) bekezdésének szó szerinti értelmezése ezért nem adhat egyértelmű választ a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdésre, emlékeztetve arra, hogy egyetlen eltérő nyelvi változat egyedül nem élvezhet elsőbbséget más nyelvi változatokkal szemben. (
17
) Ennélfogva annak a szövegnek az általános rendszerét kell figyelembe venni, amelybe az érintett rendelkezés illeszkedik, valamint az uniós jogalkotó által követett célt. (
18
)
85.
A rendszertani értelmezést illetően hangsúlyozni kell, hogy a 2008/115 irányelv célja, hogy figyelembe vegye az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a „kitoloncolásról szóló húsz iránymutatását”, amelyre (3) preambulumbekezdésében utal. A „Kiutasítási határozattal szembeni jogorvoslat” című 5. iránymutatás (1) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy „[a] kiutasítási határozatban és a kiutasítási határozat elfogadásához vezető eljárás során az érintett személy számára biztosítani kell a hatékony jogorvoslat lehetőségét hatóság vagy olyan illetékes szerv előtt, amely pártatlan és a függetlenség biztosítékával rendelkező tagokból áll” [nem hivatalos fordítás]. (
19
)
86.
Ezenkívül a 2008/115 irányelv 6. cikkének (6) bekezdése értelmében a tagállamok nemcsak azt kötelesek biztosítani, hogy minden kiutasítási határozat tiszteletben tartsa az ezen irányelv III. fejezete alapján meglévő eljárási biztosítékokat, hanem „a[z uniós] […] jog más vonatkozó rendelkezései[t]” is, ami véleményem szerint szükségszerűen magában foglalja a Charta rendelkezéseit, és különösen annak a jelen indítványban hivatkozott, hatékony jogorvoslathoz való jogra vonatkozó 47. cikkét. Kifejezetten fennáll az ilyen kötelezettség abban az esetben, ha a kiutasítási határozatot ugyanakkor fogadják el, amikor az illetékes nemzeti hatóság első fokon elutasítja a nemzetközi védelem iránti kérelmet. E kötelezettség abban a helyzetben is alkalmazandó, mint amilyenről az alapügyben szó van, és amely a módosító kiutasítási határozat külön közigazgatási döntésben, ugyanazon hatóság általi elfogadásának felel meg. (
20
)
87.
A célkutató értelmezés tekintetében meg kell jegyezni, hogy az EUMSZ 79. cikk (2) bekezdésének megfelelően a 2008/115 irányelv célkitűzése – amint az annak (2) és (11) preambulumbekezdéséből kitűnik – egy közös normákon és jogi biztosítékokon alapuló hatékony visszatérési és hazatelepülési politika létrehozása annak érdekében, hogy az érintett személyek emberséges módon és alapvető jogaik és méltóságuk teljes mértékű tiszteletben tartása mellett térhessenek vissza. (
21
)
88.
Ami közelebbről a 2008/115 irányelv 13. cikkében a kiutasításhoz kapcsolódó határozatokkal szemben biztosított jogorvoslatokat illeti, azok jellemzőit a Charta 47. cikkével összhangban kell meghatározni, amelynek első bekezdése előírja, hogy mindenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait és szabadságait megsértették, az e cikkben megállapított feltételek mellett joga van a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz. (
22
)
89.
Egyébiránt a Charta 47. cikkének második bekezdése úgy rendelkezik, hogy mindenkinek joga van arra, hogy ügyét független és pártatlan bíróság tárgyalja. E jog tiszteletben tartása feltételezi, hogy az olyan közigazgatási hatóság határozata, amely maga nem felel meg a függetlenség és pártatlanság feltételeinek, később bírósági felülvizsgálat tárgya lehessen, és e bíróságnak többek között hatáskörrel kell rendelkeznie valamennyi releváns kérdés eldöntésére. A „függetlenség” fogalma, amely az ítélethozatali tevékenység elengedhetetlen része, mindenekelőtt azt jelenti, hogy az érintett fórum ahhoz a hatósághoz képest, amely a jogorvoslattal megtámadott határozatot hozta, harmadik félnek minősül. (
23
) E minőség a jelen ügyben nyilvánvalóan hiányzik, mivel a kiutasítási célországot módosító határozattal szemben kezdeményezett jogorvoslat elbírálása azon közigazgatási szerv hatáskörébe tartozik, amely e határozatot elfogadta.
90.
A fenti értelmezést a Charta 47. cikkéhez fűzött magyarázatok is megerősítik, amelyek szerint e cikk első bekezdése az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4‑én kelt európai egyezmény (kihirdette: az 1993. évi XXXI. tv.; a továbbiakban: EJEE) 13. cikkén alapul, amely biztosítja a jogot „a hazai hatóság előtt a jogsérelem hatékony orvoslásához”. (
24
) Az Emberi Jogok Európai Bírósága ugyanis – amelynek az ítélkezési gyakorlatát a Charta 52. cikkének (3) bekezdése alapján figyelembe kell venni – a Souza Ribeiro kontra Franciaország ítéletben (
25
) kimondta, hogy amennyiben védhető kifogás áll fenn, amely szerint a kiutasítás sértheti a külföldi magán‑ és családi élet tiszteletben tartásához való jogát, az EJEE 8. cikkével összefüggésben értelmezett 13. cikke megköveteli, hogy az állam tényleges lehetőséget biztosítson az érintett személy számára arra, hogy vitassa a kiutasítási határozatot vagy a tartózkodási engedélyt megtagadó határozatot, valamint a függetlenség és a pártatlanság kellő garanciájával rendelkező, hatáskörrel rendelkező hazai fórum megfelelő eljárási garanciák mellett folytassa le a releváns kérdések kellően alapos vizsgálatát.
91.
Rá kell mutatni, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által szolgáltatott információk szerint a belső jog kétségtelenül rendelkezik a kiutasítási célországot módosító döntéssel szembeni kifogás tárgyában a közigazgatási hatóság által hozott határozat bírósági felülvizsgálatának lehetőségéről. Így e bíróság kifejtette, hogy az ügyész ellenőrzi a közigazgatási hatóságok, valamint a bíróságon kívüli más jogalkalmazó szervek által hozott egyedi, bíróság által felül nem bírált jogerős vagy végrehajtható döntések, valamint hatósági intézkedések törvényességét. Az ügyész a közigazgatási hatósági döntés érdemére kiható törvénysértés esetén az illetékes idegenrendészeti hatóságnál felhívással élhet a törvénysértés megszüntetése érdekében, és a felhívás eredménytelensége esetén az alapügyben hozott jogerős döntést megtámadhatja a bíróság előtt, azonban arra nem jogosult, hogy az illetékes idegenrendészeti hatóság döntését felülvizsgálja.
92.
Fontos azonban kiemelni, hogy a Chartának a hatékony bírósági jogorvoslathoz való jogra vonatkozó 47. cikke, amely önmagában elegendő, és amelyet nem kell uniós vagy nemzeti jogi rendelkezésekkel pontosítani, önmagában hivatkozható jogot biztosít a magánszemélyek számára. (
26
) Az érintett személy számára elismert ezen alanyi jogra tekintettel véleményem szerint azt kell megállapítani, hogy nem felel meg a Charta 47. cikkével összefüggésben értelmezett 2008/115 irányelv 13. cikkében foglalt, a jogorvoslat hatékonyságára vonatkozó követelményeknek az olyan nemzeti szabályozás, amely a közigazgatási szerv célországot módosító határozata bírósági felülvizsgálatának kezdeményezését nem e határozat címzettje, hanem egy harmadik szerv számára biztosítja.
93.
Ebben az összefüggésben azt javaslom, hogy a 2008/115 irányelv 13. cikke szövegének a jogorvoslati szervek felsorolása tekintetében való egyértelműségének tiszteletben tartása érdekében tekintsük úgy, hogy a Charta 47. cikkével összefüggésben értelmezett e rendelkezésben előírt jogorvoslat hatékonysága – ideértve a nem igazságszolgáltatási szerv előtt kezdeményezett jogorvoslat esetét is – azzal a feltétellel biztosított, hogy ez utóbbi a függetlenség és a pártatlanság biztosítékával rendelkező tagokból áll. (
27
)
94.
A gondolatmenetem e szakaszában szükségesnek tartom felhívni a Bíróság figyelmét arra a nehézségre, amely a fent javasolt megoldás és a Charta 18. cikkével és 19. cikkének (2) bekezdésével, valamint 47. cikkével összefüggésben értelmezett 2013/32 irányelv 46. cikkének és 2008/115 irányelv 13. cikkének együttes értelmezésére vonatkozó, a közelmúltban hozott ítéletekben elfogadott megoldások összekapcsolásából ered, és amely a hatékony jogorvoslathoz való jog terjedelmének egyrészt abban az esetben való meghatározásával kapcsolatos, amikor közvetlenül a nemzetközi védelem iránti kérelem elutasítását követően egy külön közigazgatási döntéssel hozott kiutasítási határozat ellen kezdeményeznek jogorvoslatot, (
28
) másrészt pedig abban az esetben, amikor a nemzetközi védelem iránti kérelmet elutasító és visszatérési kötelezettséget elrendelő határozatot helyben hagyó, első fokú ítélettel szemben nyújtanak be fellebbezést. (
29
)
95.
Ezekben az ítéletekben a Bíróság azt állapította meg, hogy a fent említett jogszabályokban a nemzetközi védelmet kérelmező számára a kérelmét elutasító és rá vonatkozóan visszatérési kötelezettséget előíró határozattal szemben biztosított hatékony bírói jogvédelem szükségszerűen magában foglalja a bírósági jogorvoslatot, (
30
) amely adott esetben ipso iure felfüggesztő hatállyal bír, ha az érintett személy embertelen vagy a méltóságával ellentétes bánásmód veszélyének lenne kitéve, kizárva a kétfokú bírósági eljárás és az ipso iure felfüggesztő hatályú fellebbezési eljárás kötelező bevezetését.
96.
Ezen ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy „[c]supán az a fontos, hogy a […] bíróság előtti jogorvoslat lehetősége fennálljon”, és ebben az esetben teljesül a jogorvoslat hatékonyságának a Charta 47. cikkében rögzített követelménye, ami álláspontom szerint nehezen tűnik összeegyeztethetőnek a 2008/115 irányelv 13. cikkének szövegével, amely legalábbis valamely közigazgatási hatóság vagy illetékes szerv jogorvoslati szervként való kijelölését illetően explicit, és e körülmények között bizonytalanságokat vet fel magának e másodlagos jogi rendelkezésnek az érvényességét illetően is.
97.
E körülmények között számomra úgy tűnik, hogy a két megközelítés összeegyeztetése a Bíróság közelmúltban hozott, korábban hivatkozott ítélkezési gyakorlatához fűzött egyszerű pontosítás révén lehetséges, jelezve, hogy a nemzetközi védelmet kérelmező számára a kérelmét elutasító és – ugyanabban a közigazgatási döntésben vagy egy későbbi, különálló közigazgatási döntésben – rá vonatkozóan visszatérési kötelezettséget előíró határozattal szemben a 2008/115 irányelvnek a Charta 47. cikkével összefüggésben értelmezett 13. cikkével biztosított védelem legalább egy bírósági jogorvoslati lehetőséget magában foglal, amennyiben a közigazgatási hatóság, vagy a belső jogban az ilyen jogorvoslat elbírálására kijelölt, illetékes szerv olyan tagokból áll, akik nem pártatlanok vagy nem rendelkeznek a függetlenség biztosítékával. (
31
)
98.
A fentiekből az következik, hogy a 2008/115 irányelv 13. cikkét a Charta 47. cikkével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy az arra kötelezi a tagállamokat, hogy legalább egy bíróság előtt biztosítsanak jogorvoslati lehetőséget a kiutasítási határozatban megjelölt célországot módosító határozattal szemben, ha az említett jogorvoslat elbírálására kijelölt közigazgatási hatóság vagy illetékes szerv olyan tagokból áll, akik nem pártatlanok vagy nem rendelkeznek a függetlenség biztosítékával.
99.
Az uniós jogi rendelkezéseket hatáskörének keretei között alkalmazni és azok hatékony érvényesülését biztosítani hivatott előterjesztő bíróság feladata, hogy az alapeljárás felperesei által indított kereset vizsgálata során megvizsgálja, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti jogszabály értelmezhető‑e az uniós jog e követelményeivel összhangban, illetve hogy mellőzze a Harmtv. minden olyan rendelkezésének – többek között a 65. §‑a (3b) bekezdésének – alkalmazását, amely ellentétes a 2008/115 irányelv által elérni kívánt eredménnyel.
C. A biztonságos tranzitországra alapított elfogadhatatlansági okról
100.
Nem vitatott, hogy az illetékes nemzeti hatóság az alapeljárás valamennyi felperese által benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelmet elfogadhatatlannak nyilvánította a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének 2018. július 1‑jén hatályba lépett f) pontja alapján, amelynek szövege a következő:
„[Elfogadhatatlan a kérelem, ha] a kérelmező olyan országon keresztül érkezett, ahol a 6. § (1) bekezdése szerinti üldözésnek vagy a 12. § (1) bekezdése szerinti súlyos sérelem veszélyének nincs kitéve, vagy ha abban az országban, amin keresztül Magyarországra érkezett, a megfelelő szintű védelem biztosított.”
101.
Első kérdésével – amelyet egy másik magyar bíróság a C‑564/18. sz. LH (Tompa) ügyben már a Bíróság elé utalt – az előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy e rendelkezés összeegyeztethető‑e az uniós joggal, meg kell ugyanakkor jegyezni, hogy a jelen eljárásra vonatkozó észrevételeiben a magyar kormány kifejti, hogy egyszerűen meg kívánja erősíteni a fent említett ügyben kifejtett álláspontját.
102.
A Bíróság 2020. március 19‑i ítéletében – Bobek főtanácsnok indítványát (
32
) követve – kimondta, hogy a 2013/32 irányelv 33. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, az adott esetben a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontja, amely lehetővé teszi a nemzetközi védelem iránti kérelem elfogadhatatlanság miatt való elutasítását azon indok alapján, hogy a kérelmező olyan államon keresztül érkezett az érintett tagállam területére, amelyben nincs kitéve üldözésnek vagy súlyos sérelem veszélyének, vagy amelyben biztosított a megfelelő szintű védelem. A Bíróság, miután emlékeztetett a 2013/32 irányelv 33. cikkének (2) bekezdésében felsorolt elfogadhatatlansági okok felsorolásának kimerítő jellegére, rámutatott arra, hogy a fent említett nemzeti szabályozás nem tekinthető ezen okok valamelyike végrehajtásának. Ugyanezt a következtetést kell levonni a jelen eljárásban is.
D. A felperesek jogállásáról
1.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés terjedelméről
103.
Az előterjesztő bíróság által feltett második kérdés lényegében az alapeljárás felperesei eljárásjogi helyzetének meghatározására irányul egy olyan helyzetben, amelyet a nemzetközi védelem iránti kérelmeknek a „biztonságos tranzitországra” alapított elfogadhatatlansági ok alapján történő elutasítása és az említett ország illetékes hatóságai által a területére való visszafogadás megtagadása jellemez.
104.
A kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy a Charta 18. cikkével összefüggésben értelmezett 2013/32 irányelv 6. cikkének és 38. cikke (4) bekezdésének megfelelően ebben a helyzetben az illetékes nemzeti hatóság köteles‑e menekültügyi eljárást lefolytatni (a második kérdés a) pontja), és igenlő válasz esetén e kötelezettség azt jelenti‑e, hogy az említett hatóságnak egyszerűen biztosítania kell az alapeljárás felperesei számára új menedékjog iránti kérelem benyújtásának lehetőségét, és e kérelem nem tekinthető ismételt kérelemnek, vagy hivatalból kell új menekültügyi eljárást indítania (a második kérdés b) pontja), továbbá ennek keretében alkalmazhat‑e eltérő elfogadhatatlansági okokat, vagy meg kell vizsgálnia a nemzetközi védelem iránti kérelem megalapozottságát (a második kérdés c) pontja). Arra kéri továbbá a Bíróságot, hogy pontosítsa a 2013/32 irányelv 35. és 38. cikkében említett, az érintett harmadik ország általi visszafogadásra vagy befogadásra vonatkozó követelmény jogi szabályozását (a második kérdés d) pontja).
105.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett, fent említett kérdések szövegére, és különösen a 2013/32 irányelv e kérdésekben említett és az előterjesztő bíróság azokra vonatkozó magyarázatainak fényében értelmezett cikkeire tekintettel úgy vélem, hogy e kérdések nem tartoznak a Bíróságnak feltett azon kérdés körébe, hogy a fent említett jogellenességi kifogás megalapozottságának elismerését követően milyen következményekkel jár a kiutasítási célországot módosító határozat esetleges megsemmisítése. Másként fogalmazva, véleményem szerint a Bíróságot kizárólag arra kérik, hogy a 2013/32 irányelv releváns rendelkezéseit figyelembe véve – a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontjában szereplő elfogadhatatlansági ok jogellenességének megállapításától és az ahhoz kapcsolódó következményektől függetlenül – pontosítsa, milyen joghatásokkal jár az alapeljárás felpereseinek a nemzetközi védelem iránti kérelmeikkel kapcsolatos eljárások kimenetelére az, ha a szerb hatóságok nem veszik vissza a felpereseket.
106.
Megjegyzem, hogy észrevételeiben a magyar kormány annak kijelentésére szorítkozik, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelmek elfogadhatatlanság miatti elutasítása miatt indult bírósági felülvizsgálat jogerős lezárását követően az érintett harmadik országba történő kiutasítása végrehajtásának az ezen ország általi visszafogadás megtagadása miatti meghiúsulása nem keletkeztet menekültügyi eljárás lefolytatására vonatkozó kötelezettséget. Ennek az egyszerű állításnak álláspontom szerint csupán az a célja, hogy megkerülje a visszafogadás megtagadásának következményeire vonatkozó jogvitát, amelyre fogalmilag csak az erre irányuló kifejezett kérést követően kerülhet sor, miután a nemzetközi védelem iránti kérelmek elfogadhatatlanná nyilvánítása jogerőre emelkedett. (
33
)
2.
Az alapeljárás felpereseinek a Szerb Köztársaság általi visszafogadása hiányának következményeiről
107.
Megjegyzem, hogy amint azt az előzetes döntéshozatalra utaló határozat is megállapítja, a visszafogadás vagy befogadás követelménye a 2013/32 irányelv 35. és 38. cikkében szerepel. Az előterjesztő bíróság ez utóbbi rendelkezéssel vont analógia útján történő érvelés alapján állapítja meg, hogy a Szerb Köztársaság általi visszavétel hiánya folytán „feléled” az illetékes magyar hatóság kötelezettsége a nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálatára irányuló eljárás lefolytatására.
108.
Annak vizsgálata érdekében, hogy ez a helyzet áll‑e fenn, néhány előzetes megjegyzést kell tenni azon szövegkörnyezetet illetően, amelybe a visszafogadási követelmény illeszkedik, kezdve a 2013/32 irányelv 35. és 38. cikkének helyével és tartalmával.
109.
Ezen, a 2013/32 irányelv III. fejezetének („Az elsőfokú eljárások”) III. szakaszában szereplő rendelkezések meghatározzák az „első menedék országa” és a „biztonságos harmadik ország” fogalmát a nemzetközi védelem iránti kérelem – ezen irányelv 33. cikke (2) bekezdésének b) és c) pontjában előírt – elfogadhatatlansági okainak alkalmazása céljából.
110.
A 2013/32 irányelv 35. cikke kimondja, hogy az „első menedék országának” indoka akkor alkalmazandó, ha ez az ország a kérelmezőt menekültként ismerte el és a kérelmező még mindig igénybe veheti ezt a védelmet, vagy a kérelmező ebben az országban egyébként elegendő védelmet élvez, beleértve a visszaküldés tilalmának elvét is, feltéve hogy ez az ország őt visszafogadja. A 2013/32 irányelv 38. cikke úgy rendelkezik, hogy a „biztonságos harmadik ország” indoka lényegében akkor alkalmazandó, ha kérelmezőről – a nemzeti jog által meghatározottak szerint egy harmadik országhoz fűződő elégséges kapcsolata alapján – észszerűen feltételezhetik a tagállamok, hogy abban a harmadik országban védelmet kérhet, feltéve, hogy itt biztonságban lenne. Amennyiben a „biztonságos harmadik ország” a kérelmező számára nem engedélyezi a területére való belépést, a tagállamoknak biztosítaniuk kell számára a nemzetközi védelem iránti kérelmének elbírálására irányuló új eljárás megindításának lehetőségét.
111.
A biztos visszafogadás követelménye tehát az „első menedék országa” indokán alapuló határozat elfogadásának egyik konjunktív feltétele, míg a „biztonságos harmadik ország” általi be‑ vagy visszafogadást csak a végrehajtás időpontjában kell vizsgálni a megnevezését tekintve azonos indokon alapuló határozat esetében, amint az a 2013/32 irányelv (43) és (44) preambulumbekezdésének egyértelmű megfogalmazásából kiderül. Mindenestre megítélésem szerint a be‑ vagy visszafogadás e követelménye lényeges szerepet játszik mind az „első menedék országa”, mind pedig a „biztonságos harmadik ország” indok céljának megvalósításában.
112.
Az „első menedék országa” és a „biztonságos harmadik ország” fogalom célja ugyanis véleményem szerint az, hogy lehetővé tegye azon tagállami hatóságok számára, amelyekhez nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtottak be, hogy a nemzetközi védelem iránti igények vizsgálatával kapcsolatos felelősséget egy másik országra ruházzák át. Márpedig úgy tűnik számomra, hogy az ezen ország illetékes hatóságait terhelő, e kérelem érdemi vizsgálatára vonatkozó kötelezettség szükségszerű velejárója, hogy az érintett személyeknek alanyi joguk keletkezik arra, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelmüket érdemben megvizsgálják az erre irányuló eljárásban. Másként fogalmazva, e jog magában foglalja, hogy a kérelem érdemi vizsgálatára „valamikor, a jelenben vagy a jövőben sor kerüljön, vagy sor kerülhessen valahol” (
34
).
113.
Éppen e jog tiszteletben tartása biztosításának szükségessége indokolja véleményem szerint azon követelménynek a 2013/32 irányelv 35. és 38. cikkébe iktatását, hogy a kérelmezőt visszafogadják az „első menedék országának” területére, vagy beléphessen a „biztonságos harmadik országba”. Márpedig a kérdést előterjesztő bíróság által kifejtett állásponthoz hasonlóan úgy vélem, hogy mivel a „biztonságos tranzitország” fogalma – noha nem minősíthető azzal egyenértékűnek – a „biztonságos harmadik ország” fogalmához hasonlít, (
35
) az alapeljárás felperesei visszafogadása szerb hatóságok általi megtagadásának joghatásait úgy kell tekinteni, mint amelyekre kiterjed a 2013/32 irányelv 38. cikke.
114.
E joghatások pontos meghatározását illetően megjegyzem, hogy ezen irányelv 35. cikkével ellentétben a visszafogadás bizonyosságának hiánya nem képezi akadályát az e cikkben szereplő elfogadhatatlansági ok alkalmazásának, amint azt az említett irányelv (44) preambulumbekezdésének szövege, és különösen a „megalapozottan vélhető, hogy a [biztonságos harmadik] ország be‑ vagy visszafogadja a kérelmezőt” kifejezés használata bizonyítja. (
36
) Mindazonáltal, ha a „biztonságos harmadik országra” vonatkozó elfogadhatatlansági ok alkalmazását követően ezen ország illetékes hatóságai megtagadják a kérelmező beléptetését a területükre, a 2013/32 irányelv 38. cikkének (4) bekezdése azon tagállam illetékes hatóságaira rója a nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálatára irányuló új eljárás megindítására vonatkozó lehetőség biztosításának kötelezettségét, amelyben a kérelmet benyújtották.
115.
Következésképpen úgy vélem, hogy a menekültügyi hatóság a jelen ügyben köteles az e rendelkezésben előírttal azonos tartalmú kötelezettségnek megfelelni.
116.
Tekintettel arra a kérdésre, hogy az ilyen kötelezettség magában foglalja‑e azt, hogy az illetékes nemzeti hatóságok egyszerűen az új kérelem benyújtásának vagy az eljárás hivatalból történő folytatásának lehetőségét kötelesek biztosítani a kérelmező számára, úgy vélem, hogy a 2013/32 irányelv 38. cikke (4) bekezdésének szó szerinti értelmezése alapján nem lehet egyértelmű választ adni. Ugyanis, bár a francia változat arra enged következtetni, hogy az eljárás megindítása ahhoz van kötve, hogy az érintett személy új kérelmet nyújtson be („les États membres veillent à ce que cette personne puisse engager une procédure […]”), a spanyol („los Estados miembros garantizarán que tendrá acceso a un procedimiento […]”), az észt („tagavad liikmesriigid juurdepääsu menetlusele vastavalt […]”), az angol („Member States shall ensure that access to a procedure is given […]”) és a portugál változat („los Estados‑Membros asseguram o acesso a une procedimiento […]”) viszont úgy érthető, hogy az illetékes nemzeti hatóságoknak kell lefolytatniuk a kérdéses nemzetközi védelem iránti kérelmek vizsgálatát.
117.
Márpedig, amint az a Bíróság ítélkezési gyakorlatában nem vitatott, amennyiben a szó szerinti értelmezés alapján nem vonható le egyértelmű következtetés, a szóban forgó rendelkezés tartamát rendszertani és célkutató megközelítéssel kell meghatározni.
118.
Ami azon összefüggést illeti, amelybe a 2013/32 irányelv 38. cikkének (4) bekezdése illeszkedik, nem látom, hogy a fent vázolt első értelmezés, amely azon az előfeltevésen alapul, hogy a személy elveszíti nemzetközi védelmet kérelmezői jogállását, amint kérelmét mint elfogadhatatlant elutasították, miként tekinthető összeegyeztethetőnek magával a „kérelmezőnek” a 2013/32 irányelv 2. cikkének c) pontjában foglalt fogalmával. E rendelkezés ugyanis a kérelmezőt úgy jellemzi, hogy az „harmadik ország olyan állampolgára vagy olyan hontalan személy, aki nemzetközi védelemért folyamodott, és kérelme ügyében még nem hoztak jogerős határozatot (
37
)”, a „jogerős határozat” fogalmat pedig ugyanezen irányelv 2. cikke e) pontjának megfelelően úgy kell értelmezni, hogy az „döntés arról, hogy a harmadik ország állampolgára, vagy a hontalan személy részére a menedékjogot vagy kiegészítő védelmet a [2011/95] irányelv alapján megadják‑e […]”. Ebből következik, hogy a migráns csak a menekült vagy a kiegészítő védelmet kérelmezői jogállás elismerését kizáró határozat, más szóval a kérelmet érdemben elutasító határozat meghozatalának időpontjában veszíti el nemzetközi védelmet kérelmezői jogállását. (
38
) Mivel ezzel szemben az alapeljárás felperesei által benyújtott kérelmeket elutasító határozatok elfogadhatatlansági határozatok, nem pedig a kérelem érdemére vonatkozó határozatok, azok nem járnak azzal a hatással, hogy a felperesek menedékkérői minőségének elvesztését eredményezik.
119.
Hasonlóképpen, az első felvázolt értelmezés álláspontom szerint nem egyeztethető össze a be‑ vagy visszafogadásra vonatkozó követelménynek a jelen indítvány 112. pontjában kifejtett céljával, azaz annak biztosításával, hogy a nemzetközi védelem iránti igények vizsgálatáért való felelősséget ténylegesen egy másik ország illetékes hatóságaira ruházzák, és ily módon biztosítsák az érintett személyek azon alanyi jogának tiszteletben tartását, hogy kérelmüket érdemben vizsgálják meg az arra irányuló eljárásban. Ugyanis, ha a Bíróság elfogadná ezt az értelmezést, a be‑ vagy visszafogadás elmaradása esetén minden nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálatára irányuló eljárás anélkül zárulna le, hogy az eredetileg benyújtott kérelem megalapozottságát az illetékes nemzeti hatóság értékelte volna.
120.
Úgy tűnik számomra, hogy a szóban forgó rendelkezés teleologikus megközelítése is az első értelmezés mellőzése mellett szól. Ugyanis, mivel ez az értelmezés a nemzetközi védelem iránti eljárás ex nihilo megindításával jár, számomra úgy tűnik, hogy nem egyeztethető össze azzal a követelménnyel, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelmeket gyorsan bírálják el, amely követelmény kifejezetten következik a 2013/32 irányelv (18) preambulumbekezdéséből („[a] tagállamoknak és a nemzetközi védelmet kérelmezőknek egyaránt az áll érdekében, hogy […] a nemzetközi védelem iránti kérelmek ügyében a lehető legrövidebb időn belül határozat szülessen”), (
39
) és az irányelv számos más rendelkezésének is az alapját képezi. E tekintetben megjegyzem, hogy még azok a rendelkezések is, amelyek nem írnak elő az illetékes nemzeti hatóságok számára szigorú határidőket az eljárási cselekmények elvégzésére, általában azt írják elő, hogy ezeket „a lehető legrövidebb időn belül” kell elvégezni. Erre jó példa a 2013/32 irányelv 31. cikkének (2) bekezdése, amely szerint „[a] tagállamok biztosítják, hogy […] a vizsgálati eljárások a lehető legrövidebb időn belül lezáruljanak”.
121.
Végül úgy vélem, hogy ha az illetékes nemzeti hatóságot az eredeti kérelemre irányuló vizsgálat lefolytatására köteleznék, az alkalmas lenne arra, hogy nagyobb mértékben biztosítsa a nemzeti eljárások hatékonyságát a „biztonságos harmadik országra” alapított elfogadhatatlansági ok alkalmazását illetően. E kötelezettség alkalmas lenne arra, hogy ezen ok alkalmazása keretében fokozza e hatóság felelősségérzetét azon okok fennállásának szigorú értékelése révén, amelyek alapján feltételezhető, hogy a kérelmezőt a szóban forgó harmadik országba be‑ vagy visszafogadják. E tekintetben fontosnak tartom, hogy a Bíróság az Ibrahim és társai ítéletben nemrégiben kifejtette, hogy amennyiben a kiegészítő védelmet biztosító tagállam tényleges vizsgálat nélkül rendszeresen megtagadja a menekültjogállás biztosítását az olyan kérelmezőktől, akik egyébként teljesítik az ahhoz előírt feltételeket, és e kérelmezők ezt követően új menedékjog iránti kérelmet nyújtanak be egy másik tagállamhoz, ez utóbbi a 2013/32 irányelv 33. cikke (2) bekezdésének a) pontja alapján elutasíthatja a kérelmet, azonban az első tagállam feladata folytatni a menekültjogállás biztosítása iránti eljárást. (
40
)
122.
Ezért hajlok arra, hogy a 2013/32 irányelv 38. cikke (4) bekezdésének olyan értelmezését részesítsem előnyben, amely szerint a be‑ vagy visszafogadás hiánya esetén az illetékes nemzeti hatóságok kötelesek visszavenni az érintett személy által már benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelemre vonatkozó ügyiratot. (
41
) E kérelmet tehát úgy kell tekinteni, mint amelyet az említett irányelv 6. cikke értelmében már benyújtottak, és arra alkalmazni kell a II. fejezetében foglalt elveket és biztosítékokat.
123.
E tekintetben a kérelem újbóli vizsgálatát illetően pontosítom, hogy a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóság határozata ismételten alapítható elfogadhatatlansági okra, amennyiben az nem a Met. 51. §‑a (2) bekezdésének f) pontjából eredő, az uniós joggal ellentétes ok. Ez a pontosítás nyilvánvalóan nem áll ellentmondásban a 2013/32 irányelv 38. cikkének (4) bekezdésében szereplő be‑ vagy visszafogadási kötelezettség céljával, mivel az ugyanezen irányelv 33. cikkének (2) bekezdésében szereplő listán felsorolt elfogadhatatlansági okok közül egy másik okon – ideértve a b) pontban szereplőt is – alapuló esetleges új határozat nem járna azzal a hatással, hogy kizárja az alapeljárás felperesei által benyújtott kérelem érdemi vizsgálatát, amelyet ebben az esetben egyszerűen elhalasztottak, más esetekben pedig elvileg már elvégeztek.
124.
Mindenesetre, még ha a Bíróság a meghozandó ítéletében úgy is ítélné meg, hogy a 2013/32 irányelv 38. cikke (4) bekezdésének alkalmazása az érintett személyek által benyújtott új nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásához kell, hogy vezessen, e kérelem nem minősülhet a 2013/32 irányelv 2. cikkének q) pontja értelmében vett „ismételt kérelemnek”, amelynek következményeként ezen irányelv 33. cikke (2) bekezdésének d) pontja alapján esetleg elfogadhatatlannak lehet nyilvánítani azt. (
42
) Az „ismételt kérelemnek” a 2013/32 irányelv 2. cikkének q) pontjában szereplő meghatározásából (
43
) ugyanis kitűnik, hogy az e fogalomra alapított elfogadhatatlansági ok csak akkor alkalmazható, ha az előterjesztett első kérelem „jogerős határozat” tárgyát képezte, mivel ez utóbbi fogalom, amint azt fentebb már megjegyeztem, az „érdemi határozat” szinonimája. Amennyiben az első kérelmet – mint a jelen ügyben is – elfogadhatatlansági határozattal utasították el, a 2013/32 irányelv 38. cikke (4) bekezdésének megfelelően benyújtott új kérelem nem minősíthető az említett elfogadhatatlansági ok alkalmazása szempontjából „ismételt kérelemnek”.
125.
Ezt a következtetést támasztja alá többek között a 2013/32 irányelv 40. cikke (2) bekezdésének szövege, amely szerint a 33. cikk (2) bekezdésének d) pontja alapján az elfogadhatóságot megállapító határozat meghozatala céljából az „ismételt kérelmet” az illetékes nemzeti hatóságnak előzetes elfogadhatósági vizsgálatnak kell alávetnie a tekintetben, hogy felmerültek‑e, vagy a kérelmező előadott‑e „olyan, a vizsgálattal kapcsolatos új körülményeket vagy tényeket, amelyek alapján a kérelmező a [2011/95] irányelv értelmében nemzetközi védelemre jogosultnak minősül”. E megfogalmazás arra enged következtetni, hogy ahhoz, hogy ez a minősítés igazolt legyen, az érintett személyek eredeti kérelmét érdemben korábban már meg kellett vizsgálni és el kellett utasítani. (
44
)
126.
Következésképpen azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésre azt a választ adja, hogy a 2013/32 irányelv 38. cikkének (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy abban az esetben, ha a nemzetközi védelem iránti kérelmet a „biztonságos tranzitországra” alapított elfogadhatatlansági ok alapján utasították el, és e tranzitország megtagadja a kérelmezőknek a területére való belépését, az illetékes nemzeti hatóság – ezen ok jogellenességétől és az ahhoz fűződő következményektől függetlenül – köteles hivatalból folytatni a menekültügyi eljárást, és ennek keretében alkalmazhatja a 2013/32 irányelv 33. cikkének (2) bekezdésében szereplő elfogadhatatlansági okok bármelyikét.
127.
Továbbá, míg a biztos visszafogadás fennállása a 2013/32 irányelv 33. cikke (2) bekezdésének b) pontjában szereplő „első menedék országának” indokán alapuló határozat elfogadásának egyik konjunktív feltétele, a „biztonságos harmadik ország” általi be‑ vagy visszafogadást csak az ugyanezen irányelv 33. cikke (2) bekezdésének c) pontjában szereplővel a megnevezését tekintve azonos indokon alapuló határozat végrehajtásának időpontjában kell vizsgálni.
E. Az őrizetről
128.
Mivel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések második csoportjának elemzése arra a következtetésre vezetett, hogy az alapeljárás felpereseit a 2013/32 irányelv hatálya alá tartozó, nemzetközi védelmet kérelmezőknek kell tekinteni, meg kell vizsgálni az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések harmadik csoportját, amely kérdések mindegyike az őrizet problematikáját érinti, és amelyekkel – nevezetesen az első négy kérdéssel – az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ a Bíróságtól, hogy az alapügy tárgyát képező nemzeti szabályozás összeegyeztethető‑e a Charta 52. cikkének (3) bekezdésével együttesen értelmezett 2013/32 irányelv 26. cikkével, valamint a 2013/32 irányelv 43. cikkével, továbbá a 2013/33 irányelv 8. és 9. cikkével, amennyiben e szabályozás lehetővé teszi a nemzetközi védelmet kérelmező személy jogellenes fogva tartását. (
45
) Márpedig a magyar kormány észrevételeiből egyértelműen kitűnik, hogy ez utóbbi vitatja a 2013/32 irányelv 43. cikkének a jelen ügyben való alkalmazhatóságát, amit ezért mindenképpen meg kell előzetesen vizsgálni.
1.
A 2013/32 irányelv 43. cikkének alkalmazhatóságáról
129.
A 2013/32 irányelv (38) preambulumbekezdése, miután helytállóan hangsúlyozza, hogy számos nemzetközi védelem iránti kérelmet a kérelmező belépésére irányuló döntést megelőzően, a tagállamok határain vagy tranzitzónáiban nyújtanak be, úgy szól, hogy a tagállamoknak képeseknek kell lenniük arra, hogy olyan elfogadhatósági vagy érdemi vizsgálati eljárásokat biztosítsanak, amelyek jól meghatározott feltételek mellett lehetővé teszik a kérelmek e helyszíneken történő elbírálását.
130.
A 2013/32 irányelv 43. cikkének éppen ez a tárgya, így lehetővé teszi a tagállamok számára olyan eljárások biztosítását, amelyeknek tiszteletben kell tartaniuk ezen irányelv II. fejezetének alapelveit és garanciáit, és lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy határukon vagy a tranzitzónákban határozzanak:
–
a 2013/32 irányelv 33. cikke alapján ott benyújtott kérelmek elfogadhatósága tárgyában; és
–
az ezen irányelv 31. cikkének (8) bekezdése szerinti eljárásban vizsgált kérelem érdemét illetően.
131.
Az uniós jogalkotó – nyilvánvalóan a határon vagy a tranzitzónákban elhelyezett, sajnálatosan nagy bizonytalansággal jellemzett körülmények között elszállásolt, nemzetközi védelmet kérelmezők sorsa felett érzett aggodalmában – a 2013/32 irányelv 43. cikkének (2) bekezdésében egy rövid, négyhetes határidőt állapított meg a nemzetközi védelem iránti kérelmek elfogadhatóságával vagy érdemével kapcsolatos tagállami döntéshozatalra, és meghatározta e határidő be nem tartásának következményeit, nevezetesen a kérelmezők azon jogát, hogy az érintett tagállam területére beléphessenek annak érdekében, hogy kérelmüket ezen irányelv egyéb rendelkezéseivel összhangban bírálják el.
132.
A magyar kormány arra hivatkozik, hogy az alapeljárás felperesei nemzetközi védelem iránti kérelmeinek vizsgálatára irányuló eljárás nem a 2013/32 irányelv 43. cikke értelmében vett, határon lefolytatott eljárás, így ezen irányelv a jelen ügyben nem irányadó, az ilyen eljárás a 2013/32 irányelv szerinti általános menekültügyi eljárás szabályainak felel meg, azzal, hogy annak lefolytatására a határ mentén elhelyezett tranzitzónákban, mint az eljárás lefolytatásának idejére kijelölt tartózkodási helyeken kerül sor.
133.
Nem vitatott, hogy az alapeljárás felpereseire a magyar jognak a 2017. évi XX. törvény hatálybalépését követő szabályait alkalmazták, e törvény jelentős módosításokat vezetetett be a Met.‑be, így különösen a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet esetén eltérést engedő különös eljárásokat. Így a Met. 80/I. §‑ának i) pontja, valamint az államhatárról szóló törvény 15/A. §‑ának (2a) bekezdése kizárja a tranzitzónában tartózkodó menedékkérő Magyarország területére való belépését engedélyező belső rendelkezések alkalmazását, amennyiben kérelmének benyújtása óta négy hét eltelt, és arra kötelezi a menekültügyi nemzeti hatóságot, hogy az általános szabályoknak megfelelően folytassa le az eljárást.
134.
Nem bír jelentőséggel azon, a szóban forgó nemzeti jog sajátos jellegére vonatkozó puszta állítás, amely a 2013/32 irányelv úgynevezett általános eljárási szabályainak alkalmazását írja elő a határ mentén található létesítményekben befogadott migránsok nemzetközi védelem iránti kérelmeire. A 2013/32 irányelv 43. cikkének alkalmazhatóságát véleményem szerint erőltetett és szándékosan kétértelmű érveléssel nem lehet eredményesen vitatni.
135.
Hangsúlyozni kell, hogy az uniós jogalkotó lehetőséget biztosított a tagállamoknak arra, hogy a nemzetközi védelmet kérelmező személyeket a határaikon helyezzék el, és itt bírálják el rövid határidőn belül a benyújtott kérelmeket az elfogadhatóság vizsgálata tekintetében korlátozás nélkül, a kérelem érdemi vizsgálata tekintetében azonban korlátozott hatáskör keretében, azaz a 2013/32 irányelv 31. cikkének (8) bekezdésében felsorolt esetekben. Ezen irányelv 43. cikke tehát elválaszthatatlan egészet képező jogi szabályozást határoz meg, és csak akkor jogosítja fel a tagállamokat a határon lefolytatott eljárások alkalmazására, ha tiszteletben tartják az abban szereplő feltételeket és garanciákat, ami ellentmond a magyar kormány „à la carte” értelmezésének, amely lehetővé teszi számára, hogy az ezen eljárásokra vonatkozó szabályozást áthágva lényegében ilyen eljárásokat folytasson le.
136.
A jelen ügyben az illetékes nemzeti hatóságok által folytatott eljárás ténylegességét, pontosabban annak területiségét kell figyelembe venni, ez az alapvető tényező a 2013/32 irányelv 43. cikke szerinti minősítése szempontjából. E tekintetben nem vitatott, hogy:
–
az alapeljárás felpereseinek nemzetközi védelem iránti kérelmeit a röszkei tranzitzónában nyújtották be, mégpedig a Met. 80/J. §‑ának (1) bekezdése alapján, amely kimondja, hogy – bizonyos kivételekkel – menedékjog iránti kérelmet a menekültügyi hatóság előtt személyesen, kizárólag a tranzitzónában lehet benyújtani;
–
az illetékes nemzeti hatóság az alapeljárás felpereseinek tartózkodási helyét a röszkei tranzitzónában jelölte ki, mégpedig a Met. 80/J. §‑a (5) bekezdésének megfelelően, amely előírja, hogy e hatóság az elismerését kérő részére a jogorvoslattal tovább nem támadható döntés vagy a dublini rendelet (
46
) szerinti átadásáról hozott végzés végrehajthatóvá válásáig tartózkodási helyként a tranzitzóna területét jelöli ki;
–
a teljes menekültügyi eljárást a tranzitzónában folytatták le, ideértve a nemzetközi védelem iránti kérelmüket elfogadhatatlannak nyilvánító határozatnak az alapeljárás felpereseivel való közlését is, akik soha nem hagyták el az említett zónát.
137.
E konkrét és objektív tényekre tekintettel véleményem szerint nem kétséges, hogy az alapeljárás felperesei által benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelmek vizsgálatára irányuló eljárás a 2013/32 irányelv 43. cikkének hatálya alá tartozik.
2.
A 2013/32 irányelv 43. cikkének alkalmazásáról
138.
Meg kell állapítani, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első négy kérdés szövegéből az következik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság mindegyik kérdésében a nemzetközi védelmet kérelmezőknek a tranzitzónában való, négy hetet – a menekültügyi eljárásra vonatkozóan a 2013/32 irányelv 43. cikkében előírt maximális időtartamot – meghaladó tartózkodására hivatkozik.
139.
Úgy tűnik számomra, hogy a szóban forgó előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések pontos értelmének meghatározása nehézségeket vet fel a kérdést előterjesztő bíróság által a négyhetes határidő túllépése és az őrizet fogalma között felállított kapcsolat értelmezése tekintetében; az őrizet fogalmát a 2013/33 irányelv 2. cikkének h) pontja úgy határozza meg, mint a kérelmező tartózkodásának olyan meghatározott helyre korlátozása a tagállam által, ahol a kérelmezőt mozgásszabadságától megfosztják. Az említett kérdések szövege, valamint a kérdést előterjesztő bíróság ezekkel kapcsolatos észrevételei arra engednek következtetni, hogy e bíróság szerint a nemzetközi védelmet kérelmezőknek a tranzitzónában való, négy hetet meghaladó elhelyezése e zóna jellemzőire tekintettel őrizetnek minősül.
140.
Bár a 2013/33 irányelv 10. cikkének (5) bekezdése és 11. cikkének (6) bekezdése értelmében a nemzetközi védelmet kérelmező személy őrizetben tartható határállomáson vagy tranzitzónában, számomra úgy tűnik, hogy a határon lefolytatott eljárásra és az őrizetet szabályozó eljárásra eltérő jogi szabályozás vonatkozik. Az, hogy a 2013/32 irányelv 43. cikkének (2) bekezdése négyhetes tranzitzónán belüli tartózkodást engedélyez a kérelmező számára a nemzetközi védelem iránti kérelmére irányuló vizsgálat lefolytatása céljából, nem jelenti azt, hogy az említett határidő lejártát követő napon a továbbra is e zónában tartózkodó kérelmező helyzete egy tekintet alá esik az őrizetbe vett személy helyzetével, ha a kérelme tárgyában nem hoztak határozatot. Bár a 2013/32 irányelv 43. cikkének (2) bekezdésében előírt négyhetes határidő túllépése nem szükséges, és még kevésbé elégséges feltétele annak, hogy megállapítható legyen a tranzitzónában elhelyezett kérelmező őrizetének fennállása, e körülmény bizonyos mértékben releváns az érintett helyzetének egészére kiterjedően abból a célból végzendő átfogó értékelés keretében, hogy e helyzet őrizetnek minősíthető‑e.
141.
A nemzetközi védelmet kérelmezőnek a tranzitzónában való, négyhetes határidőt meghaladó elhelyezése, (
47
) és ezzel összefüggésben a Magyarország területére való beutazási jogától való megfosztása, amit a nemzeti szabályozás lehetővé tesz, ugyanis az érintett mozgásszabadságának korlátozását jellemzi, ami az említett zónában való elhelyezés alábbiakban vizsgálandó feltételeivel együttesen hozzájárul az ilyen helyzet de facto őrizetnek való minősítéséhez.
142.
A tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet esetén alkalmazandó nemzeti szabályozás összeegyeztethetőségének vizsgálata végül e kérdésnek a 2013/32 irányelv 43. cikkének (3) bekezdése tekintetében történő elemzését vonja maga után, e rendelkezés azon sajátos helyzet következményeit szabályozza, amikor nagyszámú harmadik országbeli állampolgár vagy hontalan személy érkezik, akik nemzetközi védelem iránti kérelmüket a tagállam határán vagy tranzitzónájában nyújtják be. A 2013/32 irányelv 43. cikkének (3) bekezdése így pontosítja, hogy ha az ilyen személyek érkezése a gyakorlatban lehetetlenné teszi e cikk (1) bekezdése rendelkezéseinek alkalmazását, ezek az eljárások abban az esetben is alkalmazhatók, ha és ameddig e harmadik országbeli állampolgárok vagy hontalan személyek rendes elhelyezésére a határ vagy a tranzitzóna közelében kerül sor.
143.
Másként fogalmazva, a fent leírt helyzetben a tagállamok területileg kiterjeszthetik a határon lefolytatott eljárás alkalmazását a határ vagy tranzitzóna közelében található helyekre, azzal a feltétellel, hogy a kérelmezők ott rendes elhelyezésben részesülnek, és mindaddig, amíg a kérelmezők ott tartózkodnak. A 2013/32 irányelv 43. cikke (3) bekezdésének, amely mindössze ugyanezen cikk (1) bekezdésére utal vissza, nem az a célja, hogy engedélyezze a tagállamok számára a négyhetes eljárási határidő meghosszabbítását a határ vagy a tranzitzóna közelében elhelyezett, azon nemzetközi védelmet kérelmezők tekintetében, akikre a határon lefolytatott eljárást alkalmazzák. Az ezzel ellentétes értelmezés annak elismeréséhez vezetne, hogy nincs időbeli korlát a határon lefolytatott eljárásra, ami véleményem szerint nem tűnik elképzelhetőnek.
144.
Még annak feltételezése esetén is, hogy Magyarország bizonyította az olyan tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet fennállását és ismétlődését, amely eltérő menekültügyi szabályozásának alapját képezi, e szabályozás semmi esetre sem egyeztethető össze a 2013/32 irányelv 43. cikkének (3) bekezdésével, mivel olyan esetekben teszi lehetővé a nemzetközi védelem iránti kérelmek érdemi értékelését, amelyek nem korlátozódnak az ezen irányelv 31. cikkének (8) bekezdésében felsorolt esetekre, és nem ír elő a kérelmezők számára tranzitzónán kívüli rendes elhelyezést.
3.
A tranzitzónában való elhelyezésről
145.
Az előterjesztő bíróság a harmadik kérdés b) pontjában lényegében arra vár választ a Bíróságtól, hogy a tranzitzónákban való, a jelen ügy körülményeihez hasonló körülmények közötti elhelyezést a 2013/33 irányelv 2. cikkének – a Charta 6. cikkével és 52. cikkének (3) bekezdésével összefüggésben értelmezett – h) pontja értelmében vett „őrizetnek” kell‑e minősíteni.
a)
Az elemzés jogi háttere
146.
Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy az Ilias és Ahmed kontra Magyarország ítéletében (
48
) az Emberi Jogok Európai Bíróságának nagytanácsa nemrégiben határozott arról a kérdésről, hogy két harmadik országbeli állampolgárnak a röszkei tranzitzónában való elhelyezése az EJEE 5. cikke („Szabadsághoz és biztonsághoz való jog”) értelmében vett szabadságtól való megfosztásnak minősül‑e, és nemleges következtetésre jutott.
147.
Ezen ítéletre a magyar kormány a jelen eljárás keretében benyújtott észrevételeiben azon érvének alátámasztása céljából hivatkozik, amely szerint az alapeljárás felpereseinek helyzete nem tartozik az „őrizet” 2013/33 irányelv 2. cikkének h) pontja szerinti fogalma alá. Úgy tűnik, hogy megítélése szerint, bár az alapeljárás felpereseinek tranzitzónában való elhelyezése nem minősül az EJEE 5. cikke értelmében vett szabadságtól való megfosztásnak, magától értetődik, hogy azt nem lehet „őrizetnek” sem tekinteni, mivel ez utóbbi fogalom a Charta 6. cikke értelmében vett szabadságtól való megfosztást feltételez.
148.
Nem vitatott, hogy az EJEE 5. cikke megfelel a Charta 6. cikkének, és hogy a Charta 52. cikkének (3) bekezdése megköveteli, hogy a Chartában kimondott olyan jogokat, amelyek megfelelnek az EJEE‑ben biztosított jogoknak, úgy értelmezzék, hogy e jogok tartalma és terjedelme megegyezzen az EJEE által biztosított jogok tartalmával és terjedelmével, és számomra úgy tűnik, hogy ez szolgál Magyarország érvének alapjául. Megjegyzem azonban, hogy amint arra a Bíróság több alkalommal emlékeztetett, az EJEE nem minősül az uniós jogrendbe szervesen beépülő jogforrásnak addig, amíg az Unió nem csatlakozott hozzá, (
49
) így a Charta 52. cikkének (3) bekezdése által elérni kívánt koherencia nem befolyásolhatja hátrányosan az uniós jognak és az Európai Unió Bíróságának az autonómiáját. (
50
)
149.
A Bíróság tehát hatáskörrel rendelkezik arra, hogy a Charta rendelkezéseit önállóan értelmezze, mivel kizárólag ez utóbbiak alkalmazandók az uniós jog területén. A Bíróság tehát mellőzheti az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatát, és lefolytathatja az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések vizsgálatát a Chartára tekintettel, feltéve hogy úgy értelmezi a Chartában szereplő azon jogokat, amelyeknek a tartalma hasonló az EJEE‑ben szereplő jogokéhoz, hogy ezen értelmezés az EJEE által biztosítottnál magasabb szintű védelmet eredményez. (
51
)
150.
Felkérem a Bíróságot arra, hogy a jelen ügyben fogadja el ezt a megközelítést. Pontosabban úgy vélem, hogy a Bíróságnak azt a kérdést kell értékelnie, hogy az alapeljárás felpereseinek a röszkei tranzitzónában való elhelyezését kizárólag a Charta 6. cikkét figyelembe véve a 2013/33 irányelv 2. cikkének h) pontja értelmében vett „őrizetnek” kell‑e minősíteni, e 6. cikk szerint pedig – emlékeztetek rá – „[m]indenkinek joga van a szabadsághoz és a személyi biztonsághoz”.
151.
E tekintetben megjegyzem, hogy a 2013/33 irányelv a (35) preambulumbekezdésének megfelelően „tiszteletben tartja az alapvető jogokat, és figyelembe veszi különösen [a Charta] által elismert elveket”, ami azt jelenti, hogy a szabadsághoz való jog Charta 6. cikkéből eredő követelményeit úgy kell tekinteni, hogy azokat magában foglalja az „őrizet” 2013/33 irányelv 2. cikkének h) pontjában szereplő fogalma. Következésképpen az őrizet fennállását a jelen ügyben kizárólag ez e meghatározásban szereplő elemek vizsgálata révén kell meghatározni.
152.
A 2013/33 irányelv 2. cikkének h) pontja értelmében „őrizetnek” minősül „a menedékkérő tartózkodásának olyan meghatározott helyre korlátozása a tagállam által, ahol a kérelmezőt mozgásszabadságától megfosztják”.
153.
E meghatározásból kitűnik, hogy annak meghatározásához, hogy egy adott intézkedés következtében az érintett menedékkérők őrizetbe kerülnek‑e, először is azt a kérdést kell feltenni, hogy a szálláshely számukra történő kijelölésére oly módon kerül‑e sor, hogy ezáltal korlátozott helyzetbe kerülnek, azaz a külvilágtól elszigetelik őket, és az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a tagállamok számára a menedékkérők fogva tartására vonatkozó intézkedésekről szóló Rec(2003) 5. sz. ajánlásában (amelyet a Bizottság a 2013/33 irányelvre vonatkozó javaslatában (
52
) kifejezetten figyelembe vett) használt terminológia szerint egy „szorosan lehatárolt vagy korlátozott területen” tartják őket.
154.
Az említett értelmezést véleményem szerint az „őrizet” meghatározása és a menedékkérők mozgásszabadságát érintő, a 2013/33 irányelv 7. cikkének (1)–(3) bekezdésében előírt korlátozások meghatározása közötti koherenciára irányuló követelmény is indokolja. Ez utóbbi rendelkezéseknek megfelelően ugyanis az ilyen korlátozások alkalmazása azt eredményezi, hogy a kérelmezők részére „területet” vagy „tartózkodási helyet” jelölnek ki, amely kifejezés kétségtelenül jelentősen szélesebb nemzeti területrészekre utal, mint az őrizet meghatározásában hivatkozott „meghatározott hely”.
155.
Másodszor, az őrizet meghatározása megköveteli annak vizsgálatát, hogy a menedékkérőket a számukra kijelölt szálláshelyen megfosztották mozgásszabadságuktól. A kérelmezők mozgásszabadságának belső dimenzióját illetően úgy vélem, hogy a szabadságelvonás fennállása az említett kérelmezőkkel szemben e szálláshelyen konkrétan alkalmazott korlátozások jellegétől és mértékétől függ. (
53
) Ez az értékelés magában foglalja az őket megillető jogok gyakorlásának részletes szabályaira, valamint azon kötelezettségek tiszteletben tartására vonatkozó releváns szabályok vizsgálatát, amelyeknek meg kell felelniük. Ami e szabadság külső dimenzióját illeti, a szabadságelvonás fennállása véleményem szerint attól a kérdéstől függ, hogy a menedékkérőknek van‑e reális, és nem pusztán elméleti lehetőségük arra, hogy saját akaratukból elhagyják a szálláshelyüket. Ez álláspontom szerint valamennyi olyan ténybeli és jogi körülmény átfogó értékelését követeli meg, amely befolyásolhatja az érintett menedékkérők választását.
156.
Azon kritériumok azonosítását követően, amelyek alapján megállapítható, hogy a menedékkérők a 2013/33 irányelv 2. cikkének h) pontja értelmében vett „őrizetben” vannak‑e, az alapeljárás felpereseinek helyzetére kell alkalmazni ezeket.
b)
A jelen ügyre történő alkalmazás
157.
E szakaszban módszertani pontosítást kell tenni. Tekintettel a jelen elemzés keretében annak tulajdonítandó jelentőségre, hogy az alapeljárások felperesei a jelen egyesített ügyek mindegyikében jelenleg kiutasítási és kitoloncolási határozat hatálya alatt állnak, különbséget teszek e felperesek helyzete között e határozat elfogadását megelőzően és azt követően.
1) Az őrizetnek a kiutasítási és kitoloncolási határozat meghozatala előtti fennállásáról
158.
Az első időszak a menedékjog elismerése iránti kérelmek benyújtását követően hozott, 2019. február 5‑i (illetve 2018. december 5‑i) határozattal kezdődött, amelyben a menekültügyi hatóság a röszkei tranzitzónát, és különösen e zóna menedékkérők számára fenntartott szektorát jelölte ki az alapeljárás felperesei számára kötelező szálláshelyként.
159.
Mindenekelőtt az a kérdés merül fel, hogy e határozat azzal a hatással járt‑e, hogy a felperesek elszigetelt helyzetbe kerültek.
160.
A kérdést előterjesztő bíróság szerint a röszkei tranzitzóna magas kerítéssel és szögesdróttal körülvett terület. E területen belül különböző szektorok vannak. Úgy vélem, hogy az előző pontban feltett kérdésre adandó válasz szempontjából a tranzitzóna azon szektorának terjedelmét kell figyelembe venni, amelyen belül a felperesek tartózkodtak, és nem pedig e zóna egészét. E szektorok ugyanis kerítéssel vannak elválasztva egymástól, és csak rendkívül ritkán járhatnak át a menedékkérők más szektorokba. Márpedig aligha kétséges, hogy a röszkei tranzitzónában a menedékkérők számára fenntartott szektor, amely e zónának csak az egyik részét képezi, valóban a „meghatározott hely” 2013/33 irányelv 2. cikkének h) pontjában alkalmazott fogalma, vagy a „szorosan lehatárolt vagy korlátozott terület” fogalma alá tartozik, ahol a személyek a külvilágtól fizikailag elvágva élnek, (
54
) ennélfogva teljesen izolált helyzetben vannak.
161.
Meg kell tehát határozni, hogy a felpereseket megfosztották‑e ezen szektorban a mozgásszabadságuktól.
162.
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat e tekintetben számos releváns tényt szolgáltat számunkra. Először is, az alapeljárás felpereseinek szálláshelyéül egy fémkonténer szolgál, amelynek területe nem nagyobb 13 m2‑nél. Másodszor csak rendkívül korlátozottan lehetséges az átjárás a tranzitzóna szektorai között (heti kétszer körülbelül egy órára). Harmadszor, e lehetőségen kívül a felperesek csak akkor hagyhatják el a menedékkérőknek fenntartott szektort, ha valamilyen eljárási cselekményen kell jelen lenniük, vagy orvosi vizsgálatra, ellátásra kísérik át őket a fegyveres rendőrök vagy a fegyveres biztonsági őrök. Negyedszer az említett felperesek a külvilággal a kapcsolatot – ideértve a jogi képviselőikkel való találkozást is – csak előzetes engedélyeztetést követően, rendőri elővezetés mellett, a tranzitzóna elkülönült részében tarthatják. Ötödször, az előzetes döntéshozatalra utaló határozat arra is enged következtetni, hogy a tranzitzónán belül és közvetlenül a kerítés mellett is a mozgásukat folyamatosan ellenőrzik fegyveres rendőrségi, valamint a fegyveres biztonsági őri jelenlét révén.
163.
Úgy vélem, hogy a tények ezen együttese a menedékkérők mozgásszabadságának olyan magas fokú korlátozását tanúsítja, hogy e helyzetet egy kvázi rendes börtönrendszerhez teszi hasonlóvá, és ily módon igazolja azt a következtetést, hogy az alapeljárás felpereseit megfosztották e szabadságtól a röszkei tranzitzóna menedékkérők számára fenntartott szektorában való elhelyezésük során.
164.
Ezt a következtetést véleményem szerint nem cáfolják a magyar kormány által az észrevételeiben később hivatkozott tények sem. Meg kell ugyanis állapítani, hogy sem a szerény mindennapi életkörülményekhez kapcsolódó anyagi szükségletek – például ágy, személyenként egy zárható szekrény vagy mikrohullámú sütő rendelkezésre bocsátása útján történő – kielégítése, sem szabadidős programok szervezése, sem pedig a gyermekek számára iskolarendszerű oktatás kialakítása nem jár közvetlen hatással az e zónában elhelyezett menedékkérők mozgásszabadságára. A szociális munkások és pszichológusok helyszíni jelenléte sem bír semmilyen jelentőséggel.
165.
Ami az alapeljárás felperesei számára annak „reális” lehetőségét illeti, hogy saját akaratukból elhagyják a röszkei tranzitzóna területét, a magyar kormány az észrevételeiben azt a meggyőződését fejezi ki, hogy fennáll ez a lehetőség, mivel nincsen akadálya annak, hogy önként elhagyják a tranzitzónát, ha akarják.
166.
Márpedig észszerű azon megállapítás, hogy az önkéntes távozás lehetőségének reális jellegét a menedékkérők sajátos helyzetére tekintettel kell értékelni. Ebből a szempontból úgy tűnik számomra, hogy ez a jelleg hiányzik, mivel a tranzitzóna elhagyása szükségképpen a kért nemzetközi védelem megszerzésének lehetőségéről való lemondás szinonimája. A 2013/32 irányelv 27. és 28. cikke előírja, hogy a kérelem kifejezett vagy hallgatólagos visszavonása, illetve a kérelemtől való elállás esetén az illetékes nemzeti hatóság az eljárás megszüntetéséről vagy a kérelem elutasításáról határozatot hoz. Még ha az illetékes nemzeti hatóságnak elméletileg lehetősége is lenne arra, hogy a menedékkérő távozása esetén a rendelkezésére álló információk alapján hozzon határozatot, számomra igen valószínűnek, sőt bizonyosnak tűnik, hogy az ilyen határozat nem lenne kedvező számára. E körülmények között úgy vélem, hogy egyetlen menedékkérő sincs olyan helyzetben, hogy saját akaratából elhagyja a tranzitzónát.
167.
A tranzitzóna önkéntes elhagyásának lehetőségére vonatkozó pragmatikus és reális megközelítés azt jelenti, hogy meg kell vizsgálni a migránsnak az említett terület elhagyására irányuló mozgásszabadságát. Elképzelhető, hogy a tranzitzónában lévő létesítményeket elhagyó migráns olyan helyzetbe kerül, hogy szabadon mozoghat? A válasz bizonyosan nemleges.
168.
A magyar kormány észrevételeiből az következik, hogy az érintett személy az ország területére való beutazási és ott‑tartózkodási engedély hiányában nem léphet be Magyarországra. E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy az államhatárokról szóló törvény 5. §‑a (1b) bekezdésének megfelelően a magyar rendőrség tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet idején feltartóztathatja a Magyarország területén jogellenesen tartózkodó külföldit, és a legközelebbi határkerítésen átkísérheti, kivéve ha bűncselekmény gyanúja merül fel. Az érintett migráns számára nincs más lehetőség, mint Szerbia irányába indulni, azaz visszatérni oda, ahonnan jött, olyan körülmények közé, ahol legalábbis bizonytalanságok állnak fenn a szerb területre való belépésének engedélyezésével és helyzetének szabályszerűségével, valamint azzal kapcsolatban, hogy a bevándorlás ellenőrzéséért felelős hatóságok hogyan döntenek a sorsáról a helyszínen. Ilyen esetben ugyanis két lehetőség adott számára. Az első a szerb–magyar határ átlépése határátkelőhelyen és a hivatalos nyitvatartási idő alatt, amint azt a Schengeni határ‑ellenőrzési kódex (
55
) 5. cikkének (1) bekezdése előírja, ami kétségtelenül a befogadás (vagy a visszafogadás) illetékes szerb hatóságok általi megtagadásához vezet, mivel a Szerb Köztársaság azzal az indokkal nem ismeri el a magyar tranzitzónából érkező migránsok befogadását, mivel úgy tekinti őket, mint akik a visszafogadási egyezmény 3. cikke (1) bekezdésének értelmezése szempontjából jogszerűen léptek be Magyarország területére. A második lehetőség az említett határnak a Schengeni határ‑ellenőrzési kódex 5. cikkének (1) bekezdésébe ütköző átlépése, ebben az esetben a migráns jogellenes szerbiai tartózkodása valószínűleg büntetőjogi jellegű szankciókat von maga után, mivel a Szerb Köztársaság által a jogellenes határátlépésekkel kapcsolatban elfogadott büntető jellegű megközelítés jól dokumentált. (
56
) Reális‑e tehát az a kilátás, hogy e migráns szabadon elhagyja a tranzitzónát, és visszatér Szerbiába? Igencsak kétséges. (
57
)
169.
Az általam arra a kérdésre javasolt nemleges válaszra tekintettel, hogy az alapeljárás felperesei szabadon elhagyhatják‑e a röszkei tranzitzónát annak érdekében, hogy a fogadó államba vagy más országba utazzanak, álláspontom szerint úgy tekinthető, hogy a kiutasítási és kitoloncolási határozat elfogadását megelőzően az említett övezetben való tartózkodásuk időtartama alatt ténylegesen megfosztották őket a mozgásszabadságuktól.
170.
Azt javaslom tehát a Bíróságnak, hogy állapítsa meg, hogy a 2019. február 5. (illetve 2018. december 5.) és 2019. április 25. (illetve 2019. február 12.) közötti időszakban e felpereseket a 2013/33 irányelv 2. cikkének h) pontja értelmében „őrizetben” tartották.
2) Az őrizetnek a kiutasítási és kitoloncolási határozat meghozatala utáni fennállásáról
171.
A második időszak, amely a kiutasítási és kitoloncolási határozat elfogadásával kezdődött, és jelenleg is tart, további két különböző időszakra osztható. E határozat meghozatalát követően ugyanis az alapeljárás felpereseit továbbra is a röszkei tranzitzóna menedékkérők részére fenntartott szektorában szállásolták el egészen 2019. május 17‑ig (C‑924/19. sz. ügy), illetve 2019. március 27‑ig (C‑925/19. sz. ügy), amikor az illetékes nemzeti hatóság a tranzitzóna idegenrendészeti szektorában való tartózkodásra kötelezte őket. Ez a szakaszolás nem befolyásolja a szóban forgó előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adandó választ.
172.
A menedékkérők számára fenntartott szektor kapcsán kifejtettekkel megegyező okok miatt az idegenrendészeti szektort a 2013/33 irányelv 2. cikkének h) pontja értelmében vett őrizet helyének kell minősíteni.
173.
Ami az alapeljárás felpereseinek a részükre kijelölt szálláshelyen belüli mozgásszabadságtól való megfosztás fennállását illeti, az összes érdekelt fél által a tárgyaláson szolgáltatott pontosítások fényében számomra nyilvánvalónak tűnik, hogy bár e felperesek nem rendelkeznek mozgásszabadsággal a menedékkérők számára fenntartott szektorban sem, attól az idegenrendészeti szektorban is megfosztják őket, mivel az e második szektorban alkalmazott korlátozások hasonlóak az elsőben alkalmazottakhoz. E tekintetben megjegyzem, hogy a magyar kormány rámutat arra, hogy a jelen indítvány 162. pontjában említett tényeken kívül az összes külföldit megfigyelő kamerarendszer működik, kivéve a közös használatú helyiségek egy részét, a vizesblokkokat és a fém lakókonténerek belsejét.
174.
Ami azt a kérdést illeti, hogy az alapeljárás felpereseinek reális lehetőségük van‑e arra, hogy saját akaratukból elhagyják a röszkei tranzitzónát, véleményem szerint nem kétséges, hogy a válasznak nemlegesnek kell lennie. Az elemzés e szakaszában játszik ugyanis meghatározó szerepet az a körülmény, hogy 2019. április 25‑én (illetve 2019. február 12‑én) az alapeljárás felpereseivel szemben kiutasítási és kitoloncolási határozatot hoztak.
175.
Nincs jelentősége annak, hogy a kitoloncolás célországát, amely eredetileg Szerbia volt, módosította az illetékes nemzeti hatóság a 2019. június 3‑án (illetve 2019. április 17‑én) hozott azon határozatával, amely szerint az alapeljárás felpereseinek kitoloncolását a felperesek származási országába, Afganisztánba, illetve Iránba kell végrehajtani. A jelen ügyben pusztán az releváns, hogy a felperesek kiutasítási és kitoloncolási határozat címzettjei.
176.
Ugyanis, mivel az ilyen határozat alkalmas arra, hogy a címzett harmadik országbeli állampolgárok visszatérésére vonatkozó jogi kötelezettséget keletkeztessen, (
58
) e felpereseknek a röszkei tranzitzónából saját akaratukból való távozása nem képzelhető el. Pontosabban az említett felperesek csak akkor hagyhatják el jogszerűen az ilyen tranzitzónát, ha a magyar hatóságok a kitoloncolásukhoz szükséges valamennyi eljárási cselekményt foganatosítottak, amint azt a 2008/115 irányelv 8. cikkének (1) bekezdése előírja.
177.
A magyar kormány érvelése számomra nem tűnik egyértelműnek, amikor egyszerre utal arra, hogy a Szerbiába való kiutasításra vonatkozó határozat hatálya alá tartozó érintett harmadik országbeli állampolgárok a „tranzitzónát szabadon elhagyhatták volna”, ugyanakkor „saját döntésük alapján a tranzitzónában maradtak”, valamint arra a körülményre, hogy az érintettek „elmulasztották a menekültügyi hatóság eredeti kiutasítási határozatában szereplő, tranzitzóna elhagyására vonatkozó kötelezettségüket teljesíteni”. E tekintetben rámutatok arra, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozat egyértelműen kifejti, hogy az alapeljárás felpereseivel szemben Szerbiába való kiutasításukról és kitoloncolásukról szóló határozatot hoztak, abban az értelemben, hogy e felperesek fizikai átadását hatósági kíséret mellett kell végrehajtani, ez a kitoloncolás jellemzője. Ezt követően az illetékes nemzeti hatóság az alapeljárás felperesei állampolgárságának megfelelően Afganisztánnal és Iránnal kapcsolatban is ugyanezt a megoldást alkalmazta, miután a Szerb Köztársaság megtagadta a visszafogadásukat. Egyáltalán nem olyan kiutasítási határozatról van tehát szó, amely a 2008/115 irányelv 7. cikke szerint határidő megállapítása mellett önkéntes távozást rendel el. A felelős nemzeti hatóság által elrendelt kitoloncolás ténye gyökeresen összeegyeztethetetlen az alapeljárás felpereseinek önkéntes távozására vonatkozó elképzelésekkel.
178.
A fentiekre tekintettel tehát azt javaslom a Bíróságnak, hogy állapítsa meg, hogy a felpereseket 2019. április 25., illetve 2019. február 12. óta a 2013/33 irányelv 2. cikkének h) pontja értelmében „őrizetben” tartották.
179.
E rendelkezés – amelyet úgy kell tekinteni, hogy a 2013/33 irányelv (35) preambulumbekezdése értelmében magában foglalja a Charta 6. cikkéből eredő követelményeket – ilyen értelmezése alkalmas arra, hogy az EJEE 5. cikkének értelmezése keretében az EJEE által biztosított védelemnél magasabb szintű védelmet biztosítson, és így összhangban van a Charta 52. cikke (3) bekezdésének utolsó mondatában foglalt előírással.
4.
Az őrizet jogszerűségéről
180.
A fenti megfontolásokból az következik, hogy az alapeljárás felpereseit, akiket a 2013/32 irányelv hatálya alá tartozó, nemzetközi védelmet kérelmező személyeknek kell tekinteni, a röszkei tranzitzónában való tartózkodásuk ideje alatt őrizetben tartották. A harmadik kérdésének d) pontjában a kérdést előterjesztő bíróság lényegében ezen őrizet jogszerűségéről kérdezi a Bíróságot, emlékeztetve arra, hogy a 2013/32 irányelv 26. cikkének és a 2013/33 irányelv 8. cikkének megfelelően a nemzetközi védelmet kérelmezőket bizonyos feltételek mellett őrizetbe lehet venni.
181.
Az alapeljárás felperesei de facto őrizete fennállásának megállapítása fogalmilag azt jelenti, hogy nem tartották tiszteletben az ezen intézkedésre vonatkozó, az ezen irányelv 8–11. cikkében meghatározott jogi szabályozást. Amint azt a kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza, a jelen ügyben hiányzik az első, a 2013/33 irányelv 9. cikkének (2) bekezdésében előírt, az őrizetet formális és indokolt döntés formájában elrendelő határozat elfogadásából álló szakasz. E tekintetben számomra legalábbis kényesnek tűnik annak vizsgálata, hogy létezik‑e az őrizet elrendeléséről szóló kifejezett határozattal egyenértékű intézkedés, amely a jelen esetben az alapeljárás felpereseinek a tranzitzóna nemzetközi védelmet kérelmezők szektorában vagy idegenrendészeti szektorában való tartózkodási helyet kijelölő aktus, jóllehet a magyar kormány álláspontja mindig az volt, hogy vitatta az érintettek bármilyen őrizetbe vételét. (
59
)
182.
Egyáltalán nem hivatkoznak tehát az alábbiakra, illetve egyáltalán nem bizonyított i. az őrizet alternatíváinak lehetséges alkalmazására vonatkozó előzetes egyedi vizsgálat lefolytatása; ii. az őrizetbe vételt elrendelő, olyan határozat elfogadása, amely tartalmazza az e határozat alapjául szolgáló, a 2013/33 irányelv 8. cikkében említett ténybeli és jogi indokokat; iii. a kérelmezők tájékoztatásának megtörténte – olyan nyelven, amelyet megértenek vagy észszerűen feltételezhető, hogy megértenek – egyrészt az őrizetbe vétel indokairól, valamint az őrizetbe vételt elrendelő intézkedés megtámadására vonatkozóan a nemzeti jogban meghatározott eljárásokról, továbbá az ingyenes jogi segítségnyújtás és képviselet kérelmezésének lehetőségéről, másrészt az őrizet helyén alkalmazandó szabályok ismertetésére, továbbá jogaik és kötelezettségeik felsorolására vonatkozóan.
183.
Jogellenességi okként a kérdést előterjesztő bíróság rámutat az őrizet időtartama meghatározásának hiányára, amelynek lejárta nincs meghatározva. E tekintetben úgy tűnik számomra, hogy a 2013/33 irányelv 9. cikkének egyértelmű megfogalmazása ellentmond e megközelítésnek, mivel abban csak az szerepel, hogy az őrizet időtartamának „a lehető legrövidebbnek” kell lennie, a maximális időtartam megjelölése nélkül.
184.
A kérdést előterjesztő bíróság a harmadik kérdés c) pontja keretében azt is kérdezi a Bíróságtól, hogy ezen irányelv 8. cikkével ellentétes‑e az, hogy a menedékkérők őrizetbe vételére kizárólag azon az alapon kerüljön sor, mert anyagi fedezet hiányában nem tudják magukat eltartani. Felmerülhet a kérdés, hogy van‑e jelentősége az őrizetbe vétel szabályszerűségére hivatkozó kérdésnek, miközben a 2013/33 irányelv 8. és 9. cikke alapján formálisan semmilyen határozatot nem hoztak e tárgyban, és az alapeljárások tárgya nem az alapeljárás felpereseinek őrizetbe vételét eredményező jogi és ténybeli indokokat megjelölő jogi aktus megsemmisítése iránti kereset. Csak ebben az esetben lenne releváns a szóban forgó indok érvényességének az ezen irányelv 8. cikkének szövegére tekintettel történő értékelése.
185.
Amennyiben e konkrét kérdést a Bíróság elfogadhatónak tekinti, igenlő választ kell adni arra, mivel az őrizet ilyen oka nem szerepel a 2013/33 irányelv 8. cikkének (3) bekezdésében, amely kimerítően felsorolja az őrizetbe vétel igazolására alkalmas különböző okokat.
186.
E körülmények között azon következtetés levonását javaslom, hogy a 2013/32 irányelv 26. és 43. cikkével, valamint a 2013/33 irányelv 8. és 9. cikkével ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi az illetékes nemzeti hatóság számára, hogy a határon vagy a tranzitzónában a nemzetközi védelem iránti kérelem elfogadhatatlanságáról vagy érdeméről a 2013/32 irányelv 31. cikkének (8) bekezdésében felsorolt eseteken túl, négyhetes határidőt meghaladóan, úgy határozzon, hogy megfosztja a kérelmezőket a nemzeti területre való belépéshez való joguktól, ami – a tranzitzónán belül izolációval jellemzett szálláskörülményekkel és e zóna saját akaratukból való elhagyásának lehetetlenségével együttesen tekintve – a de facto az őrizet helyzetét jellemzi. Ezen őrizetet jogellenesnek kell tekinteni, amennyiben nem került sor az őrizetbe vételt elrendelő, olyan határozat elfogadására, amely tartalmazza az e határozat alapjául szolgáló ténybeli és jogi indokokat, és amelynek meghozatalát megelőzően az őrizet alternatíváinak lehetséges alkalmazására vonatkozó előzetes egyedi vizsgálatot folytattak volna le, továbbá amely – olyan nyelven, amelyet a kérelmezők megértenek vagy észszerűen feltételezhető, hogy megértenek – tájékoztatást tartalmaz egyrészt az őrizetbe vétel indokairól, valamint az őrizetbe vételt elrendelő intézkedés megtámadására vonatkozóan a nemzeti jogban meghatározott eljárásokról, továbbá az ingyenes jogi segítségnyújtás és képviselet kérelmezésének lehetőségéről, másrészt ismerteti az őrizet helyén alkalmazandó szabályokat, továbbá felsorolja a kérelmezők jogait és kötelezettségeit.
5.
Az ideiglenes intézkedésekről
187.
Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy az alapeljárás felperesei a kérdést előterjesztő bíróság előtt keresetet indítottak mulasztás megállapítása iránt, amelyben annak megállapítását kérik, hogy az illetékes nemzeti hatóság elmulasztotta kötelezettségeit, mivel nem jelölt ki számukra a röszkei tranzitzónán kívüli tartózkodási helyet. A kérdést előterjesztő bíróság szerint a magyar jog nem hatalmazza fel a nemzeti bíróságokat e közigazgatási peres eljárásban arra, hogy ideiglenes intézkedések címén ilyen helyet kijelölő határozatot hozzanak.
188.
A harmadik kérdésének e) pontjával a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ a Bíróságtól, hogy amennyiben nyilvánvaló, hogy jogellenes őrizetről van szó, a Charta 47. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy a nemzeti bíróságnak lehetőséggel kell rendelkeznie arra, hogy ilyen ideiglenes intézkedéseket fogadjon el annak érdekében, hogy az illetékes nemzeti hatóságot arra kötelezze, hogy az érintett menedékkérőknek a közigazgatási peres eljárás befejezéséig olyan, tranzitzónán kívüli szálláshelyet jelöljön ki, amely nem minősül a 2013/33 irányelv 2. cikkének h) pontja értelmében vett őrizet helyének.
189.
Meg kell jegyezni, hogy a Factortame és társai ítéletben (
60
) a Bíróság kimondta, hogy az uniós jog teljes hatékonysága biztosításának követelménye szükségszerűen magában foglalja, hogy az e jog szerint megítélendő jogvitában eljáró bíróságnak az uniós jog alapján felhívott jogok létezésére vonatkozóan meghozandó határozat teljes hatékonyságának a biztosítása érdekében lehetősége kell, hogy legyen ideiglenes intézkedések elrendelésére. Ezt követően a Bíróság pontosította, hogy az ideiglenes intézkedések elfogadásának az adott ügy körülményeitől független abszolút tilalma ellentétes lenne a jogalanyok számára az uniós jog alapján biztosított teljes és hatékony bírói jogvédelemhez való joggal, (
61
) amelyet immár a Charta 47. cikke rögzít és a tagállamoknak az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második mondata alapján biztosítaniuk kell, mivel az többek között azt foglalja magában, hogy ideiglenes védelmük biztosítható legyen, amennyiben az a végleges határozat teljes hatékonyságának biztosításához szükséges. (
62
)
190.
A nemzeti bíróságok ideiglenes intézkedések elfogadására vonatkozó, a nemzeti szabályozásban nem szereplő hatáskörének elismerése azon, uniós jogon alapuló jog szükséges védelméhez kapcsolódik, amelynek megsértésére az említett bíróság előtt hivatkoznak. Márpedig a jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság nem jelöli meg kifejezetten az alapeljárás felpereseinek a megsértett jogát, ami – a mulasztás megállapítása iránti kereset hatékonyságának biztosítása érdekében – igazolja az e kereset tárgyában történő érdemi határozathozatalt megelőző fellépését.
191.
A magam részéről úgy vélem, hogy a szóban forgó jog a 2013/33 irányelv 9. cikkéből eredhet. E rendelkezés, amely előírja a tagállamok számára a nemzetközi védelmet kérelmező őrizetbe helyezésének hivatalból vagy a kérelmező kérésére történő bírósági felülvizsgálatát, a (3) bekezdésének második albekezdésében előírja az ilyen őrizet jogellenessége bírósági megállapításának kötelező következményét, azaz az érintett kérelmező haladéktalan szabadon bocsátását. E kötelezettség következményeként a tagállamoknak szükségszerűen azonos tartalmú jogot kell biztosítaniuk a kérelmező javára. E tekintetben megjegyzem, hogy a fent említett rendelkezés nem írja elő, hogy a nemzeti bíróság a szabadon bocsátást kísérő olyan intézkedést fogadjon el, amely különösen az érintett tartózkodási helyének kijelölésére vonatkozik.
192.
A 2013/33 irányelv 7. cikkéből következik, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezők szabadon mozoghatnak a fogadó tagállam területén vagy az e tagállam által számukra kijelölt területen belül, és e tagállam az említett rendelkezés (2) és (3) bekezdésében meghatározott feltételek mellett határozhat e kérelmezők tartózkodási helyéről. E rendelkezés tartalma álláspontom szerint nem utal arra, hogy a menedékkérőnek olyan joga van a tartózkodási helye meghatározásához, amelynek megsértésére hivatkozhatna a kérdést előterjesztő bíróság előtt, és amely a meghozandó bírósági határozat hatékonyságának biztosítása érdekében ideiglenes intézkedések elfogadásának alapjául szolgálhat.
193.
A haladéktalan szabadon bocsátáshoz való jogra tekintettel tehát felmerül a kérdés, hogy a nemzeti bíróság azon lehetősége, hogy ideiglenes intézkedéseket fogadjon el, szükséges‑e az alapeljárás felpereseinek jogellenes őrizetére vonatkozó jogerős határozat teljes hatékonyságának biztosítása érdekében. (
63
)
194.
E kérdés megválaszolása érdekében meg kell határozni, hogy – amint azt az ítélkezési gyakorlat megköveteli (
64
) – a szóban forgó nemzeti jogrendszer egészéből az következik‑e, hogy nem létezik olyan jogorvoslati lehetőség, amellyel akár közvetett módon is, biztosítható lenne a jogalanyok uniós jogból eredő jogainak tiszteletben tartása.
195.
E tekintetben megjegyzem, hogy a tárgyaláson mind az alapeljárás felperesei, mind a magyar kormány megerősítette, hogy a magyar jogrendben létezik az úgynevezett azonnali jogvédelem jogorvoslati lehetősége. A közigazgatási perrendtartásról szóló törvényben előírt rendkívüli eljárásról van szó, amely a magyar kormány szerint lehetővé teszi a nemzetközi védelmet kérelmezők számára, hogy a kérdést előterjesztő bírósághoz vagy más nemzeti bírósághoz forduljanak azon határozat „azonnali és ideiglenes” felfüggesztése érdekében, amely a röszkei tranzitzónát jelölte ki kötelező szálláshelyként számukra. A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy ez a jogorvoslati lehetőség alkalmas‑e arra, hogy biztosítsa az alapeljárás felperesei azon jogának tiszteletben tartását, hogy jogellenes őrizet esetén azonnali szabadon bocsátásukat kérjék. Ennek keretében e bíróság feladata, hogy figyelembe vegye az azonnali jogvédelem nyújtásának feltételeit, többek között azt a körülményt, amelyet az alapeljárás felperesei a tárgyalás során hangsúlyoztak, hogy e védelem csak „közvetlen veszély” fennállása esetén nyújtható.
196.
E megfontolások fényében azt javaslom a Bíróságnak, hogy azt a választ adja, hogy ha a nemzeti jog nem ír elő olyan jogorvoslati lehetőséget, amely a nemzetközi védelmet kérelmezők azonnali szabadon bocsátáshoz való joga tiszteletben tartásának biztosítását célozza abban az esetben, ha az őrizetük jogellenességét bíróság megállapította, a Charta 47. cikkét az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy a nemzeti bíróságnak lehetősége kell legyen olyan ideiglenes intézkedések elfogadására, amelyek a szabadon bocsátás elrendelésére kötelezik az illetékes nemzeti hatóságot. Ezzel szemben a nemzetközi védelmet kérelmezőknek az uniós jogból nem következik szálláshelyüknek a jogellenes őrizet helyén kívüli esetleges kijelölésére vonatkozó joguk, és így az nem képezheti ilyen intézkedések tárgyát.
V. Végkövetkeztetés
197.
A fenti megfontolások alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a Szegedi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) által előterjesztett kérdéseket a következőképpen válaszolja meg:
1)
A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 13. cikkét az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikkével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy az arra kötelezi a tagállamokat, hogy legalább egy bíróság előtt biztosítsanak jogorvoslati lehetőséget a kiutasítási határozatban megjelölt célországot módosító határozattal szemben, ha az említett jogorvoslat elbírálására kijelölt közigazgatási hatóság vagy illetékes szerv olyan tagokból áll, akik nem pártatlanok vagy nem rendelkeznek a függetlenség biztosítékával. Az uniós jogi rendelkezéseket hatáskörének keretei között alkalmazni és azok hatékony érvényesülését biztosítani hivatott előterjesztő bíróság feladata, hogy az alapeljárás felperesei által indított kereset elbírálása során megvizsgálja, hogy az alapügyben szóban forgó nemzeti jogszabály értelmezhető‑e az uniós jog e követelményeivel összhangban, illetve hogy mellőzze minden olyan rendelkezésének alkalmazását, amely ellentétes a 2008/115 irányelv által elérni kívánt eredménnyel.
2)
A nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013. június 26‑i 2013/32/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 33. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan tagállami szabályozás, amely lehetővé teszi a nemzetközi védelem iránti kérelem elfogadhatatlanság miatt való elutasítását azon indok alapján, hogy a kérelmező olyan államon keresztül érkezett az érintett tagállam területére, amelyben nincs kitéve üldözésnek vagy súlyos sérelem veszélyének, vagy amelyben biztosított a megfelelő szintű védelem.
3)
A 2013/32 irányelv 38. cikkének (4) bekezdését és 6. cikkét úgy kell értelmezni, hogy abban az esetben, ha a nemzetközi védelem iránti kérelmet a „biztonságos tranzitországra” alapított elfogadhatatlansági ok alapján utasították el, és ezen ország megtagadja a kérelmezőknek a területére való belépését, az illetékes nemzeti hatóság – ezen ok jogellenességétől és az ahhoz fűződő következményektől függetlenül – köteles hivatalból folytatni a menekültügyi eljárást, és ennek keretében alkalmazhatja a 2013/32 irányelv 33. cikkének (2) bekezdésében szereplő elfogadhatatlansági okok bármelyikét. Ami a 2013/32 irányelv 33. cikke (2) bekezdésének b) pontjában szereplő „első menedék országa”, valamint az ugyanezen irányelv 33. cikke (2) bekezdésének c) pontjában szereplő „biztonságos harmadik ország” indokát illeti, a biztos visszafogadás fennállása az első indokon alapuló határozat elfogadásának egyik konjunktív feltétele, míg a be‑ vagy visszafogadást csak a második indokon alapuló határozat végrehajtásának időpontjában kell vizsgálni.
4)
A 2013/32 irányelv 26. és 43. cikkét, valamint a nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i 2013/33/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 8. és 9. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi az illetékes nemzeti hatóság számára, hogy a határon vagy a tranzitzónában a nemzetközi védelem iránti kérelem elfogadhatatlanságáról vagy érdeméről a 2013/32 irányelv 31. cikkének (8) bekezdésében felsorolt eseteken túl, négyhetes határidőt meghaladóan, úgy határozzon, hogy megfosztja a kérelmezőket a nemzeti területre való belépéshez való joguktól, ami – a tranzitzónán belül izolációval jellemzett szálláskörülményekkel és e zóna saját akaratukból való elhagyásának lehetetlenségével együttesen tekintve – a de facto az őrizet helyzetét jellemzi. Ezen őrizetet jogellenesnek kell tekinteni, amennyiben nem került sor az őrizetbe vételt elrendelő, olyan határozat elfogadására, amely tartalmazza az e határozat alapjául szolgáló ténybeli és jogi indokokat, és amelynek meghozatalát megelőzően az őrizet alternatíváinak lehetséges alkalmazására vonatkozó előzetes egyedi vizsgálatot folytattak volna le, továbbá amely – olyan nyelven, amelyet a kérelmezők megértenek vagy észszerűen feltételezhető, hogy megértenek – tájékoztatást tartalmaz egyrészt az őrizetbe vétel indokairól, valamint az őrizetbe vételt elrendelő intézkedés megtámadására vonatkozóan a nemzeti jogban meghatározott eljárásokról, továbbá az ingyenes jogi segítségnyújtás és képviselet kérelmezésének lehetőségéről, másrészt ismerteti az őrizet helyén alkalmazandó szabályokat, továbbá felsorolja a kérelmezők jogait és kötelezettségeit.
5)
Az Alapjogi Charta 47. cikkét az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második mondatával összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy amennyiben bírósági felülvizsgálatot követően megállapítást nyer, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezők őrizete jogellenes, és a nemzeti jog nem ír elő a 2013/33 irányelv 9. cikke (3) bekezdésének második albekezdéséből eredő, haladéktalan szabadon bocsátáshoz való joguk tiszteletben tartásának biztosítására irányuló jogorvoslati lehetőséget, a nemzeti bíróságnak lehetősége kell legyen olyan ideiglenes intézkedések elfogadására, amelyek a szabadon bocsátás elrendelésére kötelezik az illetékes nemzeti hatóságot. Ezzel szemben a nemzetközi védelmet kérelmezőknek az uniós jogból nem következik szálláshelyüknek a jogellenes őrizet helyén kívüli esetleges kijelölésére vonatkozó joguk, és így az nem képezheti ilyen intézkedések tárgyát.
(
1
)	Eredeti nyelv: francia.
(
2
)	A nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013. június 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2013. L 180., 60. o.; helyesbítés: HL 2016. L 198., 50 o.).
(
3
)	A nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2013. L 180., 96. o.).
(
4
)	EJEB, 2019. december 21., CE:ECHR:2019:1121JUD004728715.
(
5
)	Egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 180., 31. o.; helyesbítés: HL 2018. L 33., 6. o.).
(
6
)	A harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült‑ vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2011. L 337., 9. o.; helyesbítések: HL 2017. L 167., 58. o.; HL 2019. L 19., 20. o.).
(
7
)	A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 348., 98. o.).
(
8
)	EJEB, 2019. november 21., CE:ECHR:2019:1121JUD004728715.
(
9
)	2019. december 17‑iDi Girolamo végzés (C‑618/18, nem tették közzé, EU:C:2019:1090, 25. pont); 2014. február 27‑iPohotovosť ítélet (C‑470/12, EU:C:2014:101, 29. pont).
(
10
)	Meg kell állapítani, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérdéseket az eljáró bíróság többek között egy olyan megsemmisítés iránti kereset vizsgálata során utalta a Bíróság elé, amelyet nem szabályoz a belső jog. E megállapítás véleményem szerint nem befolyásolja az említett kérdések elfogadhatóságát, mivel az első kérdés pontosan arra vonatkozik, hogy az érintett nemzeti szabályozás megfelel‑e a Charta 47. cikkében és a 2008/115 irányelv 13. cikkében biztosított hatékony bírósági jogorvoslathoz való jogból eredő követelményeknek, amire a Bíróságnak az első kérdés érdemi értékelése keretében kell válaszolnia (lásd ebben az értelemben: 2019. január 17‑iKPMG Baltics ítélet, C‑639/17, EU:C:2019:31, 11. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
11
)	A felperesek a visszafogadásuk Szerb Köztársaság általi megtagadására és ezen döntés jogkövetkezményeire alapított érvre is hivatkoznak.
(
12
)	2019. szeptember 19‑iLovasné Tóth ítélet (C‑34/18, EU:C:2019:764, 40. pont). A Bíróság csak akkor utasíthatja el a nemzeti bíróság által előterjesztett kérelmet, ha az uniós jog kért értelmezése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs az alapjogvita tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha nem állnak a Bíróság rendelkezésére azok a ténybeli vagy jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson (2018. szeptember 20‑iOTP Bank és OTP Faktoring ítélet [C‑51/17, EU:C:2018:750], 37. pont).
(
13
)	Pontosítom, hogy kizárólag a harmadik kérdés c) pontjának relevanciája vetheti fel a harmadik csoportba tartozó kérdések vizsgálata keretében hivatkozott kétségeket.
(
14
)	E megfogalmazás, pontosabban a „végrehajtási” kifejezés használata arra enged következtetni, hogy a szóban forgó módosító határozat eljárási jellegű, nem pedig érdemi intézkedés.
(
15
)	A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre vonatkozó, 2005. szeptember 1‑jei javaslat (COM(2005) 391 végleges) kizárólag bírósági felülvizsgálatot írt elő.
(
16
)	A jogalkotó azon szándéka, hogy kizárólag a harmadik hivatkozott jogorvoslati szerv helyzetét különböztesse meg, ezenkívül azt is eredményezte volna, hogy annak említése elé egy vesszőt tettek volna, a következőképpen: „devant une autorité judiciaire ou administrative compétente, ou une instance compétente composée de membres impartiaux et jouissant de garanties d’indépendance”.
(
17
)	1997. július 17‑iFerriere Nord kontra Bizottság ítélet (C‑219/95 P, EU:C:1997:375, 15. pont).
(
18
)	2017. szeptember 13‑iKhir Amayry ítélet (C‑60/16, EU:C:2017:675, 29. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
19
)	Az 5. iránymutatás (2) bekezdése kimondja, hogy a jogorvoslatnak biztosítania kell a szükséges eljárási garanciákat, és bizonyos jellemzőkkel kell rendelkeznie, különösen azzal, hogy a jogorvoslati kérelem benyújtására nyitva álló határidő nem lehet észszerűtlenül rövid, míg a jelen esetben csupán huszonnégy óra e határidő.
(
20
)	Lásd ebben az értelemben: 2018. június 19‑iGnandi ítélet (C‑181/16, EU:C:2008:465, 60. pont).
(
21
)	Lásd: 2014. június 5‑iMahdi ítélet (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, 38. pont); 2018. június 19‑iGnandi ítélet (C‑181/16, EU:C:2018:465, 48. pont).
(
22
)	Lásd ebben az értelemben: 2018. június 19‑iGnandi ítélet (C‑181/16, EU:C:2008:465, 52. pont).
(
23
)	Lásd analógia útján: 2017. december 13‑iEl Hassani ítélet, C‑403/16, EU:C:2015:960, 39. és 40. pont.
(
24
)	Lásd ebben az értelemben: 2014. december 18‑iAbdida ítélet (C‑562/13, EU:C:2014:2453, 51. pont).
(
25
)	EJEB, 2012. december 13., CE:ECHR:2012:1213JUD002268907, 83. §, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat. Az Emberi Jogok Európai Bírósága ezen ítéletben megállapította, hogy a felperes „a 8. cikkre alapított kifogások vizsgálata céljából a függetlenség, a pártatlanság és a hatáskör feltételeinek megfelelő” közigazgatási bíróság előtt indíthatott keresetet (92. §).
(
26
)	2019. július 29‑iTorubarov ítélet (C‑556/17, EU:C:2019:626, 56. pont).
(
27
)	A tagállamok illetékes hatóságai által a visszatéréssel kapcsolatos feladatok ellátása során használandó közös „visszatérési kézikönyv” létrehozásáról szóló, 2017. november 16‑i (EU) 2017/2338 bizottsági ajánlásban (HL 2017. L 339., 83. o.) a következő szerepel: „A felülvizsgálatot végző szerv jellege: az EJEE 6. és 13. cikkével és [a Charta] 47. cikkével összhangban a fellebbviteli szervnek lényegileg független és pártatlan fórumnak kell lennie. A visszatérési irányelv 13. cikkének (1) bekezdésére nagy hatást gyakorolt az Európa Tanács 5.1. sz. iránymutatása, és azt az [EJEB] vonatkozó ítélkezési gyakorlatával összhangban kell értelmezni. Ezen ítélkezési gyakorlat értelmében a felülvizsgálatot végző szerv közigazgatási hatóság is lehet, amennyiben a tagjai pártatlanok és rendelkeznek a függetlenség biztosítékaival, és amennyiben a nemzeti rendelkezések lehetővé teszik a határozat igazságügyi hatóság általi felülvizsgálatát [a Charta] hatékony jogorvoslathoz való jogról szóló 47. cikkében meghatározott normáknak megfelelően.”
(
28
)	Lásd: 2018. június 19‑iGnandi ítélet (C‑181/16, EU:C:2018:465).
(
29
)	Lásd: 2018. szeptember 26‑iBelastingdienst kontra Toeslagen (A fellebbezés felfüggesztő hatálya) ítélet (C‑175/17, EU:C:2018:776); 2018. szeptember 26‑iStaatssecretaris van Veiligheid en Justitie (A fellebbezés felfüggesztő hatálya) ítélet (C‑180/17, EU:C:2018:775).
(
30
)	Noha a 2018. június 19‑iGnandi ítéletben (C‑181/16, EU:C:2018:465, 58. pont) a „legalább egy bírósági fórum előtti” hatékony jogorvoslathoz való jogról van szó, amely kifejezésből levezethető a jogorvoslati kérelem nem igazságszolgáltatási, szükségszerűen bíróság ellenőrzése alatt álló szerv általi elbírálására vonatkozó lehetőség, a Bíróság a 2018. szeptember 26‑iBelastingdienst kontra Toeslagen (A fellebbezés felfüggesztő hatálya) ítéletben (C‑175/17, EU:C:2018:776, 37. pont) és a 2018. szeptember 26‑iStaatssecretaris van Veiligheid en Justitie (A fellebbezés felfüggesztő hatálya) ítéletben (C‑180/17, EU:C:2018:775, 33. pont) további pontosítás nélkül rámutat, hogy a hatékony bírói jogvédelem „egy szintű bírósági jogorvoslat fennállására korlátozódik”.
(
31
)	A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre vonatkozó, jelenleg is folyamatban lévő 2018. szeptember 2‑i javaslat (COM(2018) 634 final) a jogorvoslatokra vonatkozó 16. cikkében előírja, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgár számára biztosítani kell a hatékony jogorvoslathoz való jogot, hogy illetékes igazságügyi hatóság előtt fellebbezéssel élhessen a kiutasításhoz kapcsolódó határozatok ellen, vagy kérhesse azok felülvizsgálatát, ezen állampolgár ugyanis jogosult a kiutasítási határozattal szembeni, egyfokú bírósági eljárásban történő fellebbezésre, amennyiben ez a határozat a nemzetközi védelem iránti kérelem elutasításáról szóló olyan határozaton alapul, amely az e kérelemre vonatkozó másodlagos jogszabállyal összhangban hatékony bírósági felülvizsgálat tárgyát képezte. E tervezet tehát már nem említ jogorvoslati szervként közigazgatási hatóságot vagy pártatlan és a függetlenség biztosítékával rendelkező tagokból álló illetékes szervet.
(
32
)	LH (Tompa) ítélet (C‑564/18, EU:C:2020:218) és az LH (Tompa) ügyre vonatkozó indítvány (C‑564/18, EU:C:2019:1056).
(
33
)	Amennyiben a magyar kormány érvelése úgy érthető, hogy azt állítja, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések második csoportja relevanciájuk hiánya miatt elfogadhatatlan, emlékeztetni kell arra, hogy a kérdést előterjesztő bírósághoz az illetékes nemzeti hatóság által az alapeljárás felperesei tartózkodási helyének kijelölése tekintetében elkövetett mulasztás megállapítása iránt nyújtottak be keresetet, és e jogvita e felperesek jogállásának előzetes meghatározását teszi szükségessé, ez képezi az előzetes döntéshozatalra előterjesztett, említett kérdések tárgyát.
(
34
)	Bodart, S., „Article 18. Droit d’asile”, in: Picod, F. és Van Drooghenbroeck, S. (szerk.), Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Commentaire article par article, Bruylant, 2020, 499. o.
(
35
)	E tekintetben megjegyzem, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az alapeljárás felperesei által a menedékkérelmeiket elutasító határozatokkal szemben indított kereseteket a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság azon megállapítás alapján utasította el, hogy a „biztonságos tranzitország” indoka nem összeegyeztethetetlen a 2013/32 irányelvvel, mivel az besorolható a „biztonságos harmadik ország” indokába.
(
36
)	Lásd a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól szóló tanácsi irányelvre vonatkozó, 2000. szeptember 20‑i javaslat (COM(2000) 578 végleges; HL 2001. C 262E., 231. o.) 22. cikkéhez fűzött megjegyzést, amely szerint: „Még ha a jelen javaslat nem is írja elő, hogy a kérelmező kifejezett be‑ vagy visszafogadása bizonyos legyen, a biztonságos harmadik ország elvének alkalmazására vonatkozó vizsgálatok során figyelembe kell venni, hogy az érintett harmadik ország hatóságai hogyan reagálnak a kérelmező érkezésére. Az egyes tagállamok feladata, hogy a többek között a korábbi tapasztalatokra, az UNHCR [az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztosa] és más tagállamok által közölt információk, valamint visszafogadási megállapodások létezésére vonatkozó valamennyi releváns bizonyíték alapján egyedileg értékeljék a helyzetet” (kiemelés tőlem). E tekintetben lásd továbbá: UNHCR, „Legal considerations regarding access to protection and a connection between the refugee and the third country in the context of return or transfer to safe third countries”, 2018. április, elérhető a http://bit.ly/2ON4D0I címen, amelyben egyértelműen szerepel, hogy „[p]rior to transfer, it is important, keeping with relevant international standard, individually to assess whether the third state will: (re)admit the person […]” („az átadás előtt az irányadó nemzetközi jogi szabályok értelmében egyedileg meg kell vizsgálni, hogy a harmadik ország be‑ vagy visszafogadja‑e a személyt” [nem hivatalos fordítás]).
(
37
)	Kiemelés tőlem.
(
38
)	E tekintetben megjegyzem, hogy az Unión belüli nemzetközi védelemre vonatkozó közös eljárások létrehozásáról, valamint a 2013/32/EU irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre vonatkozó, 2016. július 13‑i javaslat (COM(2016) 467 final) („Az új eljárási rendeletre vonatkozó javaslat”) a „jogerős határozat” [francia] megnevezésének módosításán („décision définitive”) kívül javasolja a definíciójának kiemelt fontosságú módosítását is (a 4. cikk (2) bekezdésének d) pontja). E fogalomnak ugyanis e javaslat szerint magában kell foglalnia a „döntés[t] arról, hogy a harmadik ország állampolgára, vagy a hontalan személy részére a menekült jogállást vagy kiegészítő védelmi jogállást […] megadják‑e, ideértve a kérelmet elfogadhatatlanság okán elutasító döntést” (kiemelés tőlem). A javasolt módosítás véleményem szerint azt tanúsítja, hogy az ilyen típusú határozat a 2013/32 irányelv hatálya alatt nem tartozik az említett fogalom alá.
(
39
)	Lásd ebben az értelemben: 2019. július 29‑iTorubarov ítélet (C‑556/17, EU:C:2019:626, 53. pont), amelyben a Bíróság többek között a 2013/32 irányelv által kitűzött – a nemzetközi védelem iránti kérelmek „lehető legrövidebb időn belüli” elbírálásának biztosítására irányuló – cél elősegítésének szükségességével igazolta azokat a korlátokat, amelyeket értelmezése állít a tagállamok eljárási autonómiája tekintetében, a nemzetközi védelem iránti kérelmet elutasító eredeti közigazgatási határozat megsemmisítését követően az ilyen kérelemről szóló új határozat elfogadása esetén.
(
40
)	2019. március 19‑i ítélet (C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 és C‑438/17, EU:C:2019:219, 100. pont).
(
41
)	Úgy tűnik egyébként, hogy a magyar jogalkotó így értette, amikor a Met. 51/A. §‑ába iktatta azon rendelkezést, amely szerint „[a]mennyiben a biztonságos származási ország […] a kérelmezőt […] nem veszi vissza, a menekültügyi hatóság döntését visszavonja és az eljárást folytatja”. E rendelkezés pontosítja, hogy ez nem zárja ki, hogy az érintett személy a közigazgatási eljárás folytatását megelőzően a 2013/32 irányelv 27. és 28. cikkének megfelelően kifejezetten vagy hallgatólagosan visszavonhassa kérelmét.
(
42
)	A tárgyaláson elhangzott vita során kiderült, hogy az alapeljárás egyik felperese új nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtott be, amelyet az illetékes nemzeti hatóság „ismételt kérelemnek” minősített, és mint elfogadhatatlant elutasított.
(
43
)	A 2. cikk q) pontja a következőképpen határozza meg az „ismételt kérelmet”: „a korábbi nemzetközi védelem iránti kérelem ügyében hozott jogerős határozat után benyújtott további kérelem, ideértve azon eseteket is, amikor a kérelmező kifejezetten visszavonta a kérelmét, valamint azon eseteket is, amikor az eljáró hatóság a 28. cikk (1) bekezdésével összhangban a kérelem hallgatólagos visszavonása miatt azt elutasította.”
(
44
)	Lásd ebben az értelemben: 2015. december 17‑iTall ítélet (C‑239/14, EU:C:2015:824, 45. pont), amelyben a Bíróság kimondta, hogy „[a]bban az esetben, ha a kérelmező új bizonyítékot vagy érvet nem tartalmazó újabb kérelmet nyújt be, aránytalan volna arra kötelezni a tagállamokat, hogy újabb teljes megvizsgálási eljárást folytassanak le” (kiemelés tőlem). Lásd továbbá: UNHCR, „UNCHR Comments on the European Commission’s Proposal for an Asylum Procédure Regulation”, 2019. április, az új eljárási rendeletre vonatkozó javaslatra vonatkozóan, elérhető a https://www.refworld.org/docid/5cb597a27.html címen, ahol a következő szerepel: „In UNHCR’s view, treating an application as a subsequent application is justified only if the previous claim was considered fully on the merits, involving all the appropriate procedural safeguards” („Az UNHCR álláspontja szerint csak akkor indokolt a kérelmet ismételt kérelemnek tekinteni, ha a korábbi kérelem olyan teljes érdemi vizsgálat tárgyát képezte, amelynek során minden megfelelő eljárási biztosítékot garantáltak” [nem hivatalos fordítás]).
(
45
)	Noha az előterjesztő bíróság által megfogalmazott kérdés alapján a Bíróságnak egy nemzeti és egy uniós jogi rendelkezés összeegyeztethetőségéről kellene határoznia, ami nem tartozik az előzetes döntéshozatali eljárás keretében a hatáskörébe, az állandó ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy ilyen helyzetben a Bíróság feladata az, hogy tájékoztassa a kérdést előterjesztő bíróságot minden olyan, az uniós jog értelmezésére vonatkozó szempontról, amely lehetővé teszi számára a belső jogszabályok uniós joggal való összeegyeztethetőségének értékelését (lásd ebben az értelemben: 2014. május 15‑iAlmos Agrárkülkereskedelmi ítélet, C‑337/13, EU:C:2014:328, 18. pont).
(
46
)	Egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i 604/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 180., 31. o.; helyesbítés: HL 2018. L 33., 6. o.).
(
47
)	Mivel a 2013/32 irányelv 43. cikke nem írja elő a legfeljebb négyhetes határidő kezdő időpontját, ezen irányelv 31. cikkének szövegére kell hivatkozni, amely szerint a tagállamok biztosítják, hogy a vizsgálati eljárások „a kérelem benyújtásától számított” hat hónapon belül lezárulnak. Úgy tűnik számomra, hogy ez, a szokásosnak minősíthető eljárás tekintetében így meghatározott kezdő időpont mutatis mutandis alkalmazandó a határon lefolytatott eljárásra is. A kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy az alapügyben szóban forgó körülmények között megvizsgálja, hogy az említett határidő letelt‑e, megjegyezve, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek csak a nemzetközi védelem iránti kérelmek benyújtásának időpontját említik.
(
48
)	EJEB, 2019. november 21., CE:ECHR:2019:1121JUD004728715.
(
49
)	A menekültügy területén lásd: 2016. február 15‑iN. ítélet (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 45. pont); 2017. szeptember 14‑iK. ítélet (C‑18/16, EU:C:2017:680, 32. pont).
(
50
)	Amint a Charta 52. cikkéhez fűzött magyarázatokból kiderül, e cikk (3) bekezdésének célja a Charta és az EJEE közötti szükséges összhang biztosítása, „anélkül hogy mindez hátrányosan befolyásolná az uniós jognak és az Európai Unió Bíróságának az autonómiáját”.
(
51
)	Feltéve, hogy ez az eredmény nem a Chartában foglalt valamely másik jog hátrányára valósul meg. Lásd e tekintetben: Kokott főtanácsnok Puškár ügyre vonatkozó indítványa (C‑73/16, EU:C:2017:253, 123. pont).
(
52
)	A menedékkérők befogadására vonatkozó minimumszabályok megállapításáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre vonatkozó, 2009. január 30‑i javaslat (COM(2008) 815 végleges).
(
53
)	A szálláshelyen belül ez a szabadságelvonás az, amely álláspontom szerint megkülönbözteti az „őrizet” 2013/33 irányelv 2. cikkének h) pontjában szereplő fogalmát az ugyanezen irányelv 8. cikkének (4) bekezdésében szereplő „kijelölt helyen való tartózkodásra vonatkozó kötelezettségtől”.
(
54
)	Igaz ugyan, hogy a röszkei tranzitzónában tartózkodó menedékkérők részére wifikapcsolatot biztosítanak, és megtarthatják mobiltelefonjukat, úgy vélem, hogy ez csak a fizikailag izolált helyzetük enyhítését teszi lehetővé.
(
55
)	A Schengeni határ ellenőrzési kódex 5. cikkének (1) bekezdése a következőképpen szól: „[a] külső határokat csak a határátkelőhelyeknél és azok hivatalos nyitvatartási ideje alatt lehet átlépni. A nyitvatartási időt egyértelműen fel kell tüntetni azokon a határátkelőhelyeken, amelyek nem napi 24 órában tartanak nyitva”. Emlékeztetek arra, hogy Magyarország a jelen ügyben nem alkalmazta a Schengeni határ‑ellenőrzési kódex 5. cikkének (2) bekezdésében előírt kivételt.
(
56
)	E tekintetben az alapeljárás felperesei észrevételeikben a Belgrade Centre for Human Rights, „Right to Asylum in the Republic of Serbia 2018” (Belgrád, 2018, 29. és 30. o.) jelentésében bemutatott statisztikákra hivatkoznak.
(
57
)	Emlékeztetek továbbá arra, hogy ha Magyarország e körülmények között a „kiutazáskor végrehajtandó alapos ellenőrzések” elvégzése nélkül lehetővé tenné a területéről való kiutazást, amire a Schengeni határ‑ellenőrzési kódex 8. cikke (3) bekezdésének g) pontja értelmében köteles lenne, e magatartás a fenti rendelkezés megsértésének minősülhetne. Ezen ellenőrzések a következőket foglalják magukban: i. annak vizsgálata, hogy a harmadik ország állampolgára rendelkezik‑e a határátlépéshez szükséges érvényes okmánnyal; ii. az úti okmány vizsgálata abból a szempontból, hogy találhatóak‑e rajta hamisításra utaló jelek; iii. lehetőség szerint annak vizsgálata, hogy az érintett harmadik országbeli állampolgár nem minősül‑e valamely tagállam közrendjét, belső biztonságát, közegészségügyét vagy nemzetközi kapcsolatait veszélyeztető személynek.
(
58
)	A „kiutasítási határozat” fogalmát a 2008/115 irányelv 3. cikkének 4. pontja a következőképpen határozza meg: „közigazgatási vagy bírósági határozat vagy intézkedés, amely valamely harmadik országbeli állampolgár tartózkodásának jogszerűtlenségét [helyesen: jogellenességét] megállapítja vagy kimondja, és visszatérési kötelezettséget állapít meg vagy mond ki”.
(
59
)	Az őrizet jogszerűsége véleményem szerint nem azt a kérdést veti fel, hogy létezik‑e az érintett migránsok őrizetbe vételét eredményező határozat, hanem az, hogy tényleges‑e az említett őrizetbe vétel tárgyában hozott határozat.
(
60
)	1990. június 19‑i ítélet (C‑213/89, EU:C:2016:257, 20. pont).
(
61
)	A hatékony bírói jogvédelmet és az ideiglenes intézkedéseket összekapcsoló érvelésre két példa található a 2001. január 11‑iKofisa Italia ítéletben (C‑1/99, EU:C:2001:10) és a 2001. január 11‑iSiples ítéletben (C‑226/99, EU:C:2001:14).
(
62
)	Lásd: a Bíróság elnökének 1997. január 29‑iAntonissen kontra Tanács és Bizottság végzése (C‑393/96 P(R), EU:C:1997:42, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2007. március 13‑iUnibet ítélet (C‑432/05, EU:C:2007:163, 40. és 41. pont); 2013. október 3‑iInuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 103. és 104. pont).
(
63
)	Az őrizetnek a jelen előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben hivatkozott esetleges „nyilvánvaló” jogellenességére vonatkozó értékelés ebben az összefüggésben számomra nem tűnik relevánsnak.
(
64
)	2007. március 13‑iUnibet ítélet (C‑432/05, EU:C:2007:163, 41. pont); 2013. október 3‑iInuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 104. pont).