ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. EMILIOU
представено на 26 юни 2025 година(1)
Съединени дела C‑50/24—C‑56/24 [Danané](i)
X (C‑50/24)
X (C‑51/24)
X (C‑52/24)
X (C‑53/24)
X (C‑54/24)
X (C‑55/24)
X (C‑56/24)
срещу
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides
(Преюдициално запитване, отправено от Conseil du Contentieux des Étrangers (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците, Белгия)
„ Преюдициално запитване — Контрол по границите, убежище и имиграция — Процедури за предоставяне на международна закрила — Процедури на границата — Директива 2013/32/EС — Член 43 — Място на задържане по време на процедура на границата — Задържане, продължаващо след изтичане на срока от четири седмици за процедури на границата — Разглеждане с предимство на молба за международна закрила — Продължаване на процедура на границата като обикновена процедура — Правомощия ex officio на националния съд “
I.      Въведение
1.        Често обсъжданият контраст между физическото присъствие на кандидатите за международна закрила на територията на държава членка и правната фикция, че те не са влезли официално на тази територия, както и често критикуваното използване на задържане по време процедурите на границата представляват контекстът на настоящите съединени дела, с които Съдът е сезиран на прага на законодателната реформа на общата европейска система за убежище.
2.        С настоящото преюдициално запитване, отправено от Conseil du Contentieux des Étrangers (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците, Белгия; наричан по-нататък „запитващата юрисдикция“), се иска от Съда да изясни обхвата на процедурите на границата съгласно член 43 от Директива 2013/32/EС(2) (наричана по-нататък „Директивата за процедурите“) и последиците, произтичащи от изтичането на срока от четири седмици, в който тези процедури трябва да бъдат приключени.
3.        В основата на преюдициалните въпроси стои проблемът дали кандидат за убежище може да бъде задържан за целите на процедура на границата в център, който от географска гледна точка не е „на границата или в транзитна зона“, и дали може да продължи да бъде задържан съгласно Директива 2013/33/ЕС(3) (наричана по-нататък „Директивата за приемането“) в център, който от географска гледна точка е същият, след изтичането на срока от четири седмици за приключване на процедурата на границата.
II.    Правна уредба
А.      Право на Европейския съюз
1.      Директивата за процедурите
4.        Член 31 от тази директива е озаглавен „Процедура по разглеждане“ и предвижда в параграфи 7 и 8:
„7.      Държавите членки могат да дадат предимство на разглеждането на молба за международна закрила при спазване по-специално на основните принципи и гаранции по глава II:
a)      когато молбата вероятно е основателна;
б)      когато кандидатът е уязвим по смисъла на член 22 от Директива [2013/33] или се нуждае от специални процедурни гаранции, по-специално непридружаваните непълнолетни.
8.      Държавите членки могат да предвидят ускоряване на процедура по разглеждане в съответствие с основните принципи и гаранции по глава II и/или нейното извършване на границата [или в транзитните зони] в съответствие с член 43, ако:
a)      кандидатът, при подаване на своята молба и излагането на фактите, е повдигнал въпроси, които нямат отношение към разглеждането на това дали кандидатът отговаря на условията за лице, на което е предоставена международна закрила по силата на Директива 2011/95/ЕС [на Европейския парламент и Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 337, 2011 г., стр. 9)]; […]
[…]“.
5.        В съответствие с член 43 от Директивата за процедурите, който е озаглавен „Процедури на границата“:
„1.      Държавите членки могат да предвидят процедури в съответствие с основните принципи и гаранции по глава II, за да вземат решение на границата или в транзитните си зони на държавата членка:
a)      относно допустимостта съгласно член 33 на подадена на такова място молба; и/или
б)      същността на молба по процедура съгласно член 31, параграф 8.
2.      Държавите членки гарантират, че всяко решение, предвидено в рамките на процедурите по параграф 1, се постановява в разумен срок. Ако в срок от четири седмици не е взето решение, кандидатът получава правото да влезе на територията на държавата членка с цел молбата му за убежище да бъде разгледана в съответствие с другите разпоредби на настоящата директива.
3.      В случай на […] пристигания на голям брой хора, граждани на трета страна или лица без гражданство, които подават молби за международна закрила на границата или в транзитна зона, което прави невъзможно прилагането на практика на разпоредбите на параграф 1 тези процедури могат също да бъдат прилагани, когато и докато тези граждани на трети страни или лица без гражданство са нормално приютени на места в близост до границата или до транзитната зона“.
6.        Член 46 от същата директива е озаглавен „Право на ефективна защита“ и предвижда в параграфи 1 и 3:
„1.      Държавите членки гарантират, че кандидатите разполагат с право на ефективна защита пред съд срещу следното:
a)      решение относно тяхната молба за международна закрила, включително за решение, с което:
i)      се установява, че молбата е неоснователна във връзка със статут на бежанец и/или статут на лице под субсидиарна закрила;
ii)      се установява, че молбата е недопустима съгласно член 33, параграф 2;
iii)      е взето на границата или в транзитни зони на държава членка, както е описано в член 43, параграф 1;
[…].
3.      С цел спазване на разпоредбите на параграф 1 държавите членки гарантират, че ефективната защита предвижда цялостно и ex nunc разглеждане на фактите и правните въпроси, включително, когато е приложимо, разглеждане на нуждите от международна закрила съгласно Директива [2011/95], най-малкото в процедури по обжалване пред първоинстанционен съд“.
2.      Директивата за приемането
7.        Член 8 от Директивата за приемането, който е озаглавен „Задържане“, предвижда:
„1.      Държавите членки не могат да задържат едно лице единствено поради това че то е кандидат за международна закрила в съответствие с [Директивата за процедурите].
2.      Когато се окаже необходимо и въз основа на преценка на всеки случай поотделно, държавите членки могат да задържат кандидат, ако не могат да бъдат приложени ефективно по-леки принудителни алтернативни мерки.
3.      Кандидат може да бъде задържан единствено:
[…]
б)      с цел установяване на елементите, на които се основава молбата за международна закрила, което не би могло да бъде извършено, ако няма задържане, особено когато съществува риск кандидатът да се укрие;
в)      с цел да се вземе решение в хода на процедура относно правото на кандидата да влезе на територията;
[…]“.
Б.      Белгийското право
1.      Законът от 15 декември 1980 г.
8.        Loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (Закон от 15 декември 1980 г. за влизането, пребиваването и установяването на чужденци на територията на страната и извеждането им от нея; наричан по-нататък „Законът от 15 декември 1980 г.“(4)) транспонира в белгийското право разпоредбите на Директивата за процедурите и на Директивата за приемането, които са релевантни в разглеждания случай.
9.        По-специално, член 57/6/4 от този закон транспонира член 43, параграфи 1 и 2 от Директивата за процедурите, като предвижда по-специално, че Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Главният комисар за бежанците и лицата без гражданство, Белгия; наричан по-нататък „CGRA“) е компетентен да обяви молба, подадена на границата, за недопустима или да се произнесе по съществото на молбата при определени обстоятелства (съответстващи на тези, посочени в член 31, параграф 8 от Директивата за процедурите). Съгласно тази разпоредба, във връзка с член 74/5, параграфи 4 и 5 от същия закон, ако в срок от четири седмици след получаване на молбата за международна закрила CGRA не вземе никакво решение, на кандидата се разрешава да влезе на територията.
10.      По отношение на задържането, член 74/5 от същия закон предвижда, че чужденците, които не отговарят на условията за влизане на територията и които подадат молба за международна закрила на границата, „могат да бъдат задържани в определено място на границата“. В този член се предвижда още, че „[к]ралят може да определи други места в рамките на Кралство [Белгия], които се считат за равностойни на [определено място на границата]“, като такова задържане не може да се счита за разрешение за влизане на територията.
11.      Накрая, член 74/6, параграфи 1 и 2 от Закона от 15 декември 1980 г. предвижда, че кандидат за международна закрила може да бъде задържан „на определено място в Кралството“, inter alia, на основанието, посочено в член 8, параграф 3, буква б) от Директивата за приемането.
2.      Кралските укази от 14 май 2009 г. и от 17 февруари 2012 г.
12.      По силата на Кралски указ от 14 май 2009 г.(5) (наричан по-нататък „Кралският указ от 2009 г.“) места за настаняване, като например мястото за настаняване Sint-Gillis-Waas, са приравнени на „определени места, които се намират на границата“.
13.      По силата на Кралски указ от 17 февруари 2012 г.(6) (наричан по-нататък „Кралският указ от 2012 г.“) „транзитен център „Карикол“, който се намира на територията на Белгия, е по същия начин приравнен на „определено място, което се намира на границата“.
III. Фактите по спора и преюдициалните въпроси
14.      Седемте съединени дела, по които е отправено настоящото преюдициално запитване, се основават до голяма степен на сходни фактически обстоятелства, които могат да бъдат обобщени, както следва.
15.      Всички жалбоподатели в главното производство са граждани на трети държави, които пристигат със самолет на летище Брюксел (Белгия) между септември и октомври 2023 г. В деня на пристигането си или на следващия ден всеки от жалбоподателите подава на границата молба за международна закрила. Вследствие на това молбите им са препратени на компетентния решаващ орган — CGRA, за преценка в рамките на „процедура на границата“ в съответствие с член 57/6/4 от Закона от 15 декември 1980 г., който транспонира член 43, параграфи 1 и 2 от Директивата за процедурите.
16.      На всеки от жалбоподателите след това са връчени две решения: първо, решение за отказ за влизане на белгийска територия(7) и второ, решение за „задържане в определено място, което се намира на границата“ (наричано по-нататък „първото решение за задържане“)(8), издадено от ministre de l’Asile et de la Migration (министър по въпросите на убежището и миграцията, Белгия; наричан по-нататък „министърът“).
17.      По дела C‑50/24—C‑53/24 мястото на задържане на жалбоподателите е транзитният център „Карикол“, разположен непосредствено до летището в Брюксел (което представлява външна граница на Съюза)(9), на разстояние около два километра от него по права линия. По дела C‑54/24—C‑56/24 жалбоподателите са задържани в мястото за настаняване Sint-Gillis-Waas(10), което се намира на повече от 40 километра от летище Брюксел. Така, макар и не буквално „на границата“, и двете места са приравнени на „определените места, които се намират на границата“, съответно съгласно Кралските укази от 2012 г. и от 2009 г.
18.      В нито един от седемте случая решението по молбата за международна закрила не е взето в рамките на срока от четири седмици, предвиден в член 43, параграф 2 от Директивата за процедурите, транспониран в член 57/6/4 от Закона от 15 декември 1980 г. (наричан по-нататък „срокът от четири седмици“).
19.      Вместо това във всички тези случаи след изтичането на този срок всеки жалбоподател е получил ново решение на министъра, с което се разпорежда „задържане в определено място“ (т.е. вече не „на границата“, както е в първото решение по задържане, а на територията). Това решение, наричано по-нататък „второто решение за задържане“, предвижда, че с оглед на изтичането на срока от четири седмици кандидатът получава право да влезе на територията. Въпреки това, съгласно това решение, по-нататъшното задържане се счита за необходимо на основание член 74/6, параграфи 1 и 2 от Закона от 15 декември 1980 г. „с цел установяване на елементите, на които се основава молбата за международна закрила, което не би могло да бъде извършено, ако кандидатът не е задържан, особено когато съществува риск кандидатът да се укрие“.
20.      Второто решение за задържане не довежда до физическа промяна на мястото за задържане на жалбоподателите, които продължават да бъдат задържани на същите места, както по-рано (съответно транзитния център „Карикол“ и мястото за настаняване Sint-Gillis-Waas). Въпреки това националните органи смятат, че правната фикция, според която тези места се считат за намиращи се „на границата“, вече не се прилага след изтичането на срока от четири седмици и че от този момент нататък те се считат, както е и в действителност, за места за задържане на територията. С други думи, въпреки че правното основание за задържането на жалбоподателите, както и правната квалификация на мястото на задържане се променят, не е налице действителна физическа промяна на мястото на задържане на жалбоподателите.
21.      Успоредно с това CGRA, в качеството си на решаващ орган, компетентен да разглежда молбите за международна закрила, провежда лични интервюта с всеки жалбоподател. По дела C‑51/24 и C‑53/24 интервютата са проведени в рамките на срока от четири седмици и следователно преди второто решение за задържане. В останалите случаи интервютата с жалбоподателите са проведени след изтичането на срока от четири седмици и второто решение за задържане.
22.      Между ноември и декември 2023 г., вземайки решение в рамките на приоритетна процедура(11), CGRA отхвърля всяка от молбите за международна закрила. По-специално, по дело C‑51/24 CGRA отхвърля молбата като недопустима, а по останалите шест дела CGRA издава решения по същество, с които отказва както статут на бежанец, така и статут на субсидиарна закрила.
23.      Жалбоподателите подават жалби пред запитващата юрисдикция срещу тези решения, с които се отхвърлят съответните им молби за международна закрила.
24.      В този контекст запитващата юрисдикция, която има съмнения относно съвместимостта на следваната процедура с правото на Съюза, и по-конкретно с член 43 от Директивата за процедурите, решава да спре производството по седемте дела, с които е сезирана, и да отправи към Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Попада ли в приложното поле на член 43 от [Директивата за процедурите] процедура за разглеждане на молба за международна закрила, подадена на границата или в транзитна зона от кандидат, който в хода на тази процедура е задържан в място, което географски се намира на територията на страната, но което по силата на нормативен текст e приравнено на място, което се намира на границата?
2)      Продължава ли да попада в приложното поле на член 43 от [Директивата за процедурите] разглеждането на такава молба за международна закрила на кандидат, който след изтичането на срока от четири седмици, предвиден в член 43, параграф 2 от [Директивата за процедурите], съгласно националното право се допуска автоматично на територията на страната, но продължава да бъде задържан на основание на ново решение за задържане в същото място за задържане, което първоначално е считано за място, което се намира на границата, но вече се класифицира от властите като място, което се намира на територията на страната?
–        Може ли в рамките на една и съща процедура за международна закрила едно и също място за задържане първоначално да бъде приравнено по силата на нормативен текст на място, което се намира на границата, а след като кандидатът получи разрешение за влизане на територията на страната поради изтичането на срока от четири седмици или вследствие на решение за допълнително разглеждане, да се счита за място, което се намира на територията на страната?
–        Каква е последицата от задържането на кандидата на същото място, което географски се намира на територията на страната, но което първоначално е приравнено на място, което се намира на границата, и което впоследствие е класифицирано от белгийските власти като място за задържане на територията на страната поради изтичането на срока от четири седмици, за компетентността във времето и за материалната компетентност на решаващия орган?
3.1)       Може ли решаващият орган, който започва разглеждането на молба за международна закрила в рамките на процедура на границата и който не спазва срока от четири седмици, предвиден в член 43, параграф 2 от [Директивата за процедурите] за произнасяне по тази молба, или който предварително взема решение за допълнително разглеждане, въпреки че всички действия по разследването, включително личното интервю, са проведени преди изтичането на този срок, да продължи да разглежда тази молба с предимство по смисъла на член 31, параграф 7 от тази директива, когато въз основа на решението на друг орган кандидатът остава задържан в същото място за задържане, което първоначално е било приравнено на място, което се намира на границата, с мотива, че неговото задържане е необходимо „с цел установяване на елементите, на които се основава молбата за международна закрила, което не би могло да бъде извършено, ако кандидатът не е задържан, особено когато съществува риск кандидатът да се укрие“?
3.2)      Може ли решаващият орган, който започва разглеждането на молба за международна закрила в рамките на процедура на границата и който не спазва срока от четири седмици, предвиден в член 43, параграф 2 от [Директивата за процедурите] за произнасяне по тази молба, или който предварително взема решение за допълнително разглеждане, без да проведе лично интервю с кандидата в рамките на този срок, да продължи да разглежда тази молба с предимство по смисъла на член 31, параграф 7 от тази директива, когато въз основа на решението на друг орган кандидатът остава задържан в същото място за задържане, което първоначално е било приравнено на място, което се намира на границата, с мотива, че неговото задържане е необходимо „с цел установяване на елементите, на които се основава молбата за международна закрила, което не би могло да бъде извършено, ако кандидатът не е задържан, особено когато съществува риск кандидатът да се укрие“?
4)      Съвместимо ли е такова прилагане на националната правна уредба с изключителния характер на задържането на кандидата, който произтича от член 8 от [Директивата за приемането] и от общата цел на [Директивата за процедурите]?
5)      Трябва ли член 31, параграфи 7 и 8, член 43 и член 46 от [Директивата за процедурите] във връзка с член 47 от Хартата [на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“)], да се тълкуват в смисъл, че когато [запитващата юрисдикция] е сезиран[а] с жалба срещу решение, взето в рамките на процедура, започнала на границата, тя трябва да разгледа служебно въпроса за превишаване на срока от четири седмици?“.
IV.    Производството пред Съда
25.      Преюдициалните запитвания са подадени в секретариата на Съда на 26 януари 2024 г. С решение от 14 март 2024 г. седемте дела са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и за постановяване на съдебното решение.
26.      Писмени становища са представени от правителствата на Белгия, Германия, Чехия и Италия, както и от Европейската комисия и жалбоподателя по дело C‑53/24. Белгийското, чешкото и германското правителство, Комисията и жалбоподателите по дела C‑51/24 и C‑52/24 представят устни становища по време на съдебното заседание, проведено на 27 февруари 2025 г.
V.      Анализ
27.      Всички преюдициални въпроси са свързани с процедурата на границата, предвидена в член 43 от Директивата за процедурите. Ще разгледам тези въпроси последователно, в реда, по който са поставени от запитващата юрисдикция. Преди това обаче считам за уместно да очертая накратко основните характеристики на процедурата на границата, като се има предвид релевантната съдебна практика на Съда, който вече е бил сезиран в предишни случаи с искане за тълкуване на тази разпоредба(12).
А.      Основни характеристики на процедурата на границата
28.      Както отбелязва запитващата юрисдикция, член 43 от Директивата за процедурите дава възможност на държавите членки да предвидят на своите граници или в транзитните си зони специфични процедури, известни като „процедури на границата“, за да се произнесат: i) относно допустимостта на подадена на такова място молба за международна закрила; и/или ii) същността на молба при обстоятелствата, изчерпателно изброени в член 31, параграф 8 от тази директива. Тези обстоятелства се отнасят по същество до хипотези, в които поведението или твърденията на кандидата по-скоро показват, че молбата му е явно неоснователна и съставлява злоупотреба(13).
29.      В допълнение, както Съдът е отбелязвал, от съображение 38 от Директивата за процедурите следва, че процедурите на границата имат за цел да позволят на държавите членки да вземат решение по молбите за международна закрила, подадени на границата или в транзитна зона на държавата членка, „преди да е взето решение за влизането на кандидатите“ на нейната територия(14). Фактът, че на жалбоподателите не е било официално разрешено влизане на територията, е определяща характеристика за процедурата на границата. Това по-специално позволява на държавите членки да връщат кандидатите, чиито молби са били отхвърлени, без да са обвързани с пълния набор от гаранции, предвидени в Директива 2008/115/ЕО(15).
30.      Въпреки това, съгласно член 43, параграф 2 от Директивата за процедурите, кандидатът получава правото да влезе на територията, ако по молбата му за международна закрила не е взето решение в срок от четири седмици от датата на подаването ѝ. Следователно, за да се даде възможност за вземане на решение в рамките на този срок от четири седмици, процедурите на границата обикновено се характеризират с по-кратки процедурни срокове(16).
31.      Накрая, въпреки че член 43 от Директивата за процедурите не предвижда изрично задържане, Съдът е постановил, че във връзка с член 8, параграф 3, буква в) от Директивата за приемането той дава право на държавите членки да задържат кандидатите, спрямо които се прилага процедура на границата, за максимален срок от четири седмици(17).
Б.      По първия въпрос — приложимост на процедурата на границата в случай на задържане на място, което географски не се намира „на границата“
32.      С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали процедурата за разглеждане на молба за международна закрила, подадена на границата или в транзитна зона, се определя като „процедура на границата“ по смисъла на член 43 от Директивата за процедурите, ако кандидатът е задържан в място, което географски се намира на територията, но което по силата на нормативен текст е приравнено на място на границата(18). Така по същество въпросът е дали задържането на кандидат в място, което не се намира действително географски на „границата или в транзитната зона“, изключва прилагането на процедура на границата.
33.      Във връзка с това, на първо място, отбелязвам, че в текста на член 43 от Директивата за процедурите изрично не се споменава задържането, а следователно и по-конкретно, мястото на евентуално задържане в контекста на процедура на границата. Тази разпоредба се отнася само до „решени[ята] на границата или в транзитните […] зони“ и до молбите, „подадени на такова място“.
34.      При все това член 31, параграф 8 от същата директива (към който член 43 препраща само по отношение на решенията по същество) се отнася до процедури, извършвани „на границата [или в транзитните зони]“. Това би могло да означава — както биха твърдели някои — че кандидатите трябва да останат (и когато е приложимо, да бъдат задържани) по време на процедурата единствено на границата или в транзитните зони. От друга страна, трябва също така да се отбележи, че нито член 8, параграф 3, буква в) от Директивата за приемането, който позволява задържане в хода на процедурите на границата, нито член 18, параграф 1, буква а) от същата директива, отнасящ се до настаняването на кандидатите, докато трае разглеждането на молба, подадена на границата или в транзитните зони, съдържа каквото и да било позоваване на местонахождението на кандидатите в хода на процедурата на границата.
35.      Вярно е, че най-простото и често срещано прилагане на процедурите на границата от държавите членки включва задържане на кандидатите на границата или в транзитните зони(19). Именно по такива дела Съдът се позовава на задържане „на границата или в транзитните зони“ по време на процедурите на границата.
36.      Въпреки това не смятам, че това е задължително да бъде така. Според мен формулировката на член 43 не позволява да се направи недвусмислено заключение, че за да се приложи процедурата на границата, мястото на задържане на кандидатите трябва да е географски разположено точно на границата или в транзитна зона(20).
37.      Впрочем подобно ограничително тълкуване — подкрепяно от Комисията — според мен не следва нито от целта, нито от контекста на член 43 и би нарушило интересите както на държавите членки, така и на кандидатите, спрямо които се прилагат процедурите на границата.
38.      По-специално, що се отнася, на първо място, до целта на член 43 от Директивата за процедурите (вж. т. 28 и 29 по-горе), процедурата на границата е предназначена да даде възможност за първоначален подбор на молбите за международна закрила, преди да се разреши официално влизането на територията само на онези кандидати, чиито молби не са били отхвърлени(21). Изпълнението на тази цел не се засяга по никакъв начин от физическото местонахождение на кандидата по време на разглеждането на молбата му, нито пък задължително изисква то да се извършва стриктно на границата или в транзитната зона.
39.      Напротив, изискването задържането да се извършва строго географски на границата или в транзитната зона, би могло да застраши постигането на тази цел и да лиши член 43 от Директивата за процедурите от неговото полезно действие в зависимост от географските и инфраструктурните особености на държавите членки. Както посочва италианското правителство, подобно ограничително тълкуване на член 43 би могло да затрудни прекомерно някои държави членки, като например тези с обширни морски граници, да прилагат процедури на границата по начин, който да е напълно в съответствие както с основните принципи и гаранции по глава II от Директивата за процедурите, така и с гаранциите в областта на задържането, предвидени в членове 9—11 от Директивата за приемането.
40.      Вместо това, да се настоява за задържане на границата или в транзитни зони, което може да доведе до структурни и пространствени ограничения, би могло да накара държавите членки да използват съоръжения, които не са най-оптимални, само за да могат да прилагат процедурите на границата, дори когато могат да се предоставят по-добри условия за задържане на кандидатите във вътрешността на страната. Според мен е ясно, че подобен формалистичен подход няма да обслужва интересите на кандидатите, задържани в рамките на процедура на границата.
41.      Това съображение е особено релевантно по настоящите дела. Както отбелязват и запитващата юрисдикция, и белгийското правителство, понастоящем в Белгия няма центрове за задържане, които да са разположени на границата или в транзитните зони, като съществуващите преди това центрове на летището в Брюксел са били затворени поради неподходяща инфраструктура. Всъщност транзитният център „Карикол“ е изграден целенасочено, за да замени тези неподходящи центрове, с цел да се осигурят по-добри условия за задържане на кандидатите за международна закрила.
42.      Връщайки се сега към контекста на член 43 от Директивата за процедурите, следва да отбележим, че процедурите на границата функционират въз основа на няколко правни фикции. Първо, това, което обикновено се нарича „фикция за забрана за влизане“(22): кандидатите, които са преминали границата и по този начин физически се намират на територията, за целите на процедурата на границата юридически се счита, че не са влезли на територията и следователно трябва да изчакат решение дали им е разрешено да влязат.
43.      На второ място, входните пунктове — и по-специално международните летища, като летището в Брюксел — се считат, също по силата на правна фикция(23), за „граници“, въпреки че географски се намират на територията на държавите членки. По същия начин транзитните зони по същество се третират както в Директивата за процедурите, така и в Директивата за приемането като равностойни на граници, въпреки че географски се намират извън граничния контролно-пропускателен пункт и следователно на територията на държавата(24).
44.      Тези установени правни фикции доказват според мен, че географската реалност на присъствието на кандидата на територията не е пречка за прилагането на процедура на границата.
45.      Според мен от всички гореизложени съображения следва, че съгласно член 43 от Директивата за процедурите не може стриктно да се изисква задържането да се извършва на границата, за да се прилагат процедурите на границата. Все пак трябва да поясня, че според мен това не означава, че държавите членки могат да прехвърлят кандидатите произволно и на основание ad hoc от точката им на влизане до всеки център във вътрешността на страната, като ги подлагат на несигурност и ненужни прехвърляния. По-скоро с оглед на необходимостта от правна сигурност считам, че това, което може да бъде разрешено, е предварително и общо определяне на места за задържане за целите на процедурата на границата(25), които могат да бъдат разположени във вътрешността на страната, с цел да се осигурят най-подходящите условия за кандидатите.
46.      Отбелязвам, че горното заключение важи независимо от това дали определеното място за задържане е на два километра от границата (като транзитния център „Карикол“), или във вътрешността на страната (какъвто е например случаят с мястото за настаняване Sint-Gillis-Waas).
47.      Предложението на Комисията за обратното, а именно че гъвкавостта на държавите членки при определяне на мястото на задържане в процедурите на границата следва във всички случаи да бъде ограничена до зони, които са „достатъчно близо“ до границата(26), би било трудно да се приложи по сигурен от правна гледна точка и последователен начин. От една страна, стриктното изискване за близост до границата би засегнало по различен начин държавите членки в зависимост от техния размер и географско положение. От друга страна, това би довело до класическия sorites paradox: в кой точно момент „достатъчно близо“ престава да бъде „достатъчно близо“?
48.      За пълнота на изложението отбелязвам също, че заключението, направено в точка 45 по-горе, не се поставя под въпрос от довода, който Комисията изтъква въз основа на член 43, параграф 3 от Директивата за процедурите. Съгласно тази разпоредба в случай на масов приток на кандидати за международна закрила процедурите на границата могат да бъдат прилагани, „когато и докато тези [кандидати] са нормално приютени на места в близост до границата или до транзитната зона“. По същество Комисията извежда аргумент a contrario от тази формулировка, като заключава, че освен в изключителната ситуация на масов приток, процедурата на границата не може да се провежда „в близост до“ границата (и следователно още по-малко във вътрешността на страната), а трябва да се провежда точно „на границата или в транзитната зона“.
49.      Съдът обаче е пояснил, че член 43, параграф 3 по-скоро има за цел при изключителни обстоятелства да разшири времевия обхват на процедурата на границата за повече от четири седмици („докато“), като в този случай кандидатите няма да бъдат задържани, а „нормално приютени“(27). Ето защо според мен тази разпоредба не може да служи за ограничаване на приложното поле на процедурата на границата, прилагана при нормални обстоятелства, като ограничава приемливото местоположение на местата за задържане в рамките на срока от четири седмици.
50.      Накрая трябва да отбележа, че изводът, направен в точка 45 по-горе, съответства на подхода, изрично възприет в новия Регламент относно процедурите за предоставяне на убежище(28), който трябва да влезе в сила, заменяйки Директивата за процедурите, считано от 12 юни 2026 г. Този регламент изрично позволява на държавите членки гъвкавост при определянето на местата, където кандидатите могат да бъдат задържани по време на процедура на границата, като предвижда „кандидатите да пребивават като общо правило на външната граница или в близост до външната граница, или в транзитните зони, или на други определени места на нейната територия, като в пълна степен се вземат предвид конкретните географски особености на държавите членки“(29). Макар Комисията да твърди, че тази изрична гъвкавост в новия регламент означава, че такава гъвкавост не съществува в настоящата правна рамка, подобно тълкуване не се подкрепя нито от преамбюла на Регламента, нито от неговите travaux préparatoires (подготвителни работи).
51.      С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на първия въпрос в смисъл, че член 43 от Директивата за процедурите допуска разглеждането в рамките на процедура на границата на молба за международна закрила, подадена на границата или в транзитната зона, когато кандидатът е задържан в обект, който географски се намира във вътрешността на страната.
В.      По втория въпрос — последици от изтичането на срока от четири седмици
1.      Прилага ли се процедурата на границата след изтичането на срока от четири седмици, в случай на продължаващо задържане?
52.      Вторият въпрос на запитващата юрисдикция се състои от три подвъпроса. С първия подвъпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали процедура на границата по смисъла на член 43 от Директивата за процедурите е все още приложима след изтичането на срока от четири седмици, когато съответният кандидат продължава да бъде задържан в същото място за задържане, което преди изтичането на този срок е приравнено на място, което се намира на границата, но впоследствие се счита за място, което се намира на територията на страната.
53.      Според мен отговорът на този въпрос произтича ясно от член 43, параграф 2 от Директивата за процедурите, който предвижда, че при липсата на решение по молбата за международна закрила в срок от четири седмици, кандидатът получава правото да влезе на територията, „с цел молбата му да бъде разгледана в съответствие с другите разпоредби на [тази] директива“. Съдът вече е тълкувал това в смисъл, че след изтичането на срока от четири седмици молбата за международна закрила трябва да бъде разгледана в съответствие с обикновената процедура(30), а именно общата процедура, предвидена в член 31 от Директивата за процедурите. Следователно, съгласно член 43, параграф 2 от тази директива, процедурата на границата не може да се прилага след изтичането на срока от четири седмици.
54.      Обстоятелството, че съответният кандидат може да продължи да бъде задържан, независимо дали на границата, или на територията, след изтичането на този срок, според мен няма никакво значение за това недвусмислено заключение. Както е уточнил Съдът, член 43, параграф 2 от Директивата за процедурите предполага, че с приключването на процедурата на границата след четири седмици, всяко последващо задържане вече не може да бъде обосновано с такава процедура(31). Съответно евентуално последващо задържане, дори да е на границата или в транзитната зона, не може да превърне процедурата, прилагана след срока от четири седмици, в „процедура на границата“.
55.      Следователно правната квалификация на мястото на задържане след изтичането на срока от четири седмици (независимо дали като място, което се намира на границата, или в рамките на територията) е без значение за вида на следваната процедура, която, във всеки случай, вече не може да бъде „процедура на границата“. Този извод е валиден независимо от позицията, възприета по първия въпрос, и на още по-силно основание, ако се приеме, както посочих по-горе, че мястото на задържане не е определящо за вида на прилаганата процедура дори по време на срока от четири седмици.
56.      Ако се приеме горното становище, въз основа на изложените от запитващата юрисдикция съображения(32) следва, че останалите подвъпроси на втория въпрос са до голяма степен безпредметни за разрешаването на споровете в главните производства. Въпреки това ще се спра на тези подвъпроси, за да направя цялостна преценка на втория въпрос.
2.      Може ли едно и също място за задържане да се счита за „място, което се намира на границата“ и след това за „място, което се намира на територията на страната“?
57.      С втория подвъпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали едно и също място за задържане може първоначално да бъде приравнено на място, което се намира на границата, а след изтичането на срока от четири седмици(33) да се разглежда — както в действителност е от географска гледна точка — като място, което се намира на територията на страната.
58.      По мое мнение нищо в Директивата за процедурите или в Директивата за приемането не възпрепятства този подход. Както вече беше изтъкнато по-горе, нито една от тези директиви не предвижда конкретно географско местоположение за задържане. По-скоро е по-важно условията за задържане и гаранциите за задържаните кандидати, така както те са предвидени в членове 9—11 от Директивата за приемането, да бъдат напълно спазени(34). Както посочва белгийското правителство, тези условия и гаранции не се различават в зависимост от географското местоположение или правната квалификация на мястото за задържане.
59.      Освен това намирам за основателен довода на белгийското правителство, че този подход при обстоятелства като тези в разглежданите случаи би позволил по-ефективна и по-бърза цялостна процедура. По-специално, този подход би избегнал необходимостта от процедура по прехвърляне на друго място, ако кандидатът продължи да бъде задържан.
60.      Несъмнено всичко това предполага, че е налице валидно основание за продължаване на задържането на кандидата, основано на някое от другите самостоятелни(35) основания за задържане съгласно член 8 от Директивата за приемането, и че съответно е издадено ново решение за задържане. Също така според мен е от съществено значение кандидатът да бъде надлежно информиран за промяната в правното му положение, а именно че му е разрешено да влезе на територията, дори ако на този етап тази правна промяна не е придружена от физическа такава.
3.      Как се отразява на компетентността на решаващия орган задържането, което продължава след изтичането на срока от четири седмици?
61.      Преминавайки към третия подвъпрос, запитващата юрисдикция иска да получи насоки за това каква е последицата от продължаването на задържането на кандидата на същото място (първоначално приравнено на място, което се намира на границата, а след изтичането на срока от четири седмици — на място на територията на страната) за компетентността във времето и за материалната компетентност на решаващия орган.
62.      С оглед на изложените по-горе съображения считам, че продължаването на задържането и промяната на правната квалификация на мястото на задържане след изтичането на предвидените четири седмици сами по себе си нямат значение за компетентността на решаващия орган, т.е. органа, определен от държавата членка като компетентен да разглежда и взема решения по молби за международна закрила(36).
63.      По-скоро изтичането на срока от четири седмици би могло да окаже осезаемо въздействие върху компетентността на този орган, като се има предвид, че изтичането му води до преминаване от процедурата на границата към обикновената процедура. Все пак отбелязвам, че в случая на Белгия решаващият орган е един и същ — CGRA, който е компетентен да се произнася по молбите за международна закрила в рамките и на двете процедури, разбира се, в границите на съответните правила и различните срокове за всяка процедура.
64.      Запитващата юрисдикция, изглежда, се е съсредоточила(37) върху това дали в случай на такова преминаване от специфичната процедура на границата към обикновената процедура компетентността на решаващия орган остава ограничена от сроковете и обхвата(38), които той е имал в рамките на процедурата на границата. Според мен случаят не е такъв. От член 43, параграф 2 от Директивата за процедурите е видно, че след изтичането на срока от четири седмици молбата се разглежда съгласно другите разпоредби на тази директива, което означава, че разглеждането вече не е подчинено на материалните и времевите ограничения на разпоредбите, уреждащи процедурата на границата(39).
65.      С оглед на всичко изложено по-горе предлагам на Съда да отговори на втория въпрос в смисъл, че разглеждането на молба за международна закрила не попада в приложното поле на член 43 от Директивата за процедурите след изтичането на срока от четири седмици, установен в тази разпоредба, независимо от евентуалното продължаване на задържането на кандидата и правната квалификация на мястото на това задържане като място, което се намира на границата, или място на територията на страната.
Г.      Третият въпрос — разглеждане на молби след изтичане на срока от четири седмици
66.      С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали молба за международна закрила, която първоначално е била разглеждана в рамките на процедура на границата, може след изтичането на срока от четири седмици да бъде разгледана с предимство по смисъла на член 31, параграф 7 от Директивата за процедурите, докато кандидатът продължава да бъде задържан, но вече на основание член 8, параграф 3, буква б) от Директивата за приемането, в същото място, когато i) всички „действия по разследването“, включително личното интервю, са проведени в рамките на срока от четири седмици или ii) личното интервю не е проведено в рамките на срока от четири седмици. Според мен този въпрос повдига два проблема, които трябва да бъдат разгледани.
1.      Може ли след изтичането на срока от четири седмици молбите да се разглеждат с предимство?
67.      Първият проблем, който трябва да се прецени, е дали след изтичането на срока от четири седмици за разглеждането на молба за международна закрила, подадена в рамките на процедура на границата и чието разглеждане продължава в рамките на обикновена процедура, може да бъде „дадено предимство“, по смисъла на член 31, параграф 7 от Директивата за процедурите.
68.      Според мен отговорът на този въпрос е доста ясен. Член 31, параграф 7 от Директивата за процедурите предоставя на държавите членки гъвкавостта да разглеждат молба за международна закрила с предимство, като я разгледат преди другите, в рамките на обичайно приложимите процедурни срокове, принципи и гаранции. Този член не определя изчерпателно ситуациите, в които разглеждането може да бъде приоритетно, а посочва само примерно някои такива ситуации. Следователно, съгласно текста на съображение 19 от Директивата за процедурите, държавите членки могат „да дават приоритет на дадена молба“ (курсивът е мой), при условие че се спазват основните принципи и гаранции на глава II от директивата.
69.      По този начин изборът на белгийското законодателство, приложим към настоящите случаи, да даде предимство на разглеждането на молбите, когато кандидатите са задържани, по принцип е в съответствие с член 31, параграф 7 от Директивата за процедурите. Бих добавил, че този подход също така допринася за бърза и ефективна процедура в съответствие със съображение 18 от Директивата за процедурите(40) и за гарантиране, че задържането се налага само за най-краткия необходим срок в съответствие с изискванията на Директивата за приемането(41).
2.      Може ли след изтичането на срока от четири седмици да се прави позоваване на действия по разследването в рамките на процедурата на границата?
70.      На второ място, запитващата юрисдикция може да бъде разбрана и в смисъл, че иска да се установи още дали може да се прави позоваване на действия по разследването, проведени в рамките на процедурата на границата, за целите на решение след изтичането на срока от четири седмици и следователно в рамките на обикновената процедура.
71.      По мое мнение точно това предполага преминаването от процедура на границата към обикновена процедура за разглеждането на молба съгласно член 43, параграф 2 от Директивата за процедурите. Да се изисква решаващият орган да започне разглеждането de novo (отново) и да не взема предвид предприетите преди това действия по разследването, би било в противоречие с необходимостта от ефикасна и бърза процедура.
72.      Независимо от горното не мога да пренебрегна контекста на този въпрос, който запитващата юрисдикция е формулирала по следния начин: „[На практика] краткостта на сроковете и задържането на границата[, които характеризират белгийската процедура на границата,] могат да нарушат прилагането на някои основни принципи и на някои основни гаранции, предвидени в глава II от [Директивата за процедурите] (по-конкретно достъпа до адвокат [или] необходимото време да се набавят всички полезни документи в подкрепа на молбата […])“(42).
73.      Според мен запитващата юрисдикция, изглежда, предполага, че следователно действията по разследването в рамките на процедурата на границата могат да бъдат с по-ниско качество и поради това не следва да се използват в рамките на обикновената процедура. По този въпрос мога само да подчертая, че действията по разследването, които не отговарят на стандартите на основните принципи и гаранции на глава II от Директивата за процедурите, не могат да се използват за вземане на решение нито в рамките на обикновена процедура, нито в рамките на процедура на границата. Спазването на посочените основни принципи и гаранции е основно и изрично условие за прилагането на всички процедури съгласно Директивата за процедурите, включително на процедурата на границата(43). Ето защо националната юрисдикция следва да прецени при разглеждането на делата, с които е сезирана, дали тези основни принципи и гаранции са били спазени в рамките на прилаганите процедури.
74.      Във всеки случай, трябва да поясня, че позоваването на действия по разследването, предприети в рамките на процедурата на границата, не трябва да засяга правото на кандидата, първо, да предостави допълнителни сведения, като посочи всички нови данни, които на практика не е могъл да представи по-рано(44), и второ, да се възползва от всички допълнителни гаранции, които могат да се прилагат само в контекста на обикновената процедура — например възможността да получи копие от доклада или протокола от личното интервю, преди да бъде взето решение(45).
75.      С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на третия въпрос, че член 43 от Директивата за процедурите трябва да се тълкува в смисъл, че позволява на решаващия орган да продължи да разглежда с предимство молба за международна закрила, подадена в рамките на процедура на границата, след изтичането на срока от четири седмици и да се позове на действията по разследването, предприети в рамките на тази процедура, при обстоятелства като разглежданите в настоящите дела, при условие че са спазени основните принципи и гаранции по глава II от Директивата за процедурите, така като са приложими на всеки етап от процедурата.
Д.      Четвъртият въпрос — съвместимост на националната практика с Директивата за приемането и Директивата за процедурите
76.      С четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали „такова прилагане на националната правна уредба“ е съвместимо с изключителния характер на задържането на кандидата, който произтича от член 8 от Директивата за приемането и от общата цел на Директивата за процедурите.
77.      Тъй като позоваването във въпроса на „такова прилагане на националната правна уредба“ е доста неясно, мога само да го разбирам в смисъл, че обхваща цялата последователност от стъпки, следвани от белгийските власти, така както те са я приложили във всички седем разглеждани случая, с конкретен акцент върху задържането на жалбоподателите. Позоваването на общата цел на Директивата за процедурите също изглежда неясно в този контекст, като се има предвид, че основната цел на тази директива, както е посочено в съображение 12 от нея, е „по-нататъшното разработване на нормите за процедурите за предоставяне и отнемане на международна закрила в държавите членки с оглед на създаването на обща процедура за убежище в Съюза“. По-скоро може да се приеме, че запитващата юрисдикция се позовава на допълнителната цел на директивата, посочена в съображение 60 от нея, която е „да се осигури пълното зачитане на човешкото достойнство и да се насърчи прилагането на [някои основни права] от Хартата“, включително по-специално зачитането на човешкото достойнство, забраната на изтезанията и нечовешкото или унизително отношение и правото на убежище.
78.      С оглед на този акцент отбелязвам, че запитващата юрисдикция е уточнила, че не е компетентна да преразглежда решенията, с които се постановява задържането на жалбоподателите, и че споровете, с които е сезирана, се отнасят само до решенията, с които молбите за международна закрила са отхвърлени като неоснователни или недопустими. С оглед на това, подобно на белгийското правителство, трябва да призная, че имам известни резерви относно релевантността на въпроса за спора в главното производство и следователно относно неговата допустимост.
79.      При това положение трябва да призная факта, че четвъртият преюдициален въпрос, както го разбирам и анализирам по-долу, съдържа няколко параметъра, които не могат да се разглеждат еднозначно като ирелевантни за целите на спора в главното производство. Съответно, като имам предвид и презумпцията за релевантност на преюдициалните въпроси(46), считам за уместно да разгледам този въпрос — доколкото може да бъде разбран в смисъл, че за запитващата юрисдикция подходът, следван от националните органи, би могъл да окаже влияние върху валидността на приложената процедура.
80.      В светлината на цялото преюдициално запитване разбирам, че запитващата юрисдикция поставя под въпрос съвместимостта с Директивата за процедурите и с Директивата за приемането практиката на белгийските органи, която се състои в i) започване на разглеждането на молба в рамките на процедура на границата, докато същевременно кандидатът е задържан на основание член 8, параграф 3, буква в) от Директивата за приемането в място за задържане във вътрешността на страната, което е приравнено на място, което се намира на границата, ii) и издаване на ново решение за задържане след изтичането на срока от четири седмици; iii) продължаване на задържането на кандидата в същото място, което вече не се счита за място, което се намира на границата; iv) обосноваване на по-нататъшно задържане въз основа на друго основание, а именно член 8, параграф 3, буква б) от Директивата за приемането, „с цел установяване на елементите, на които се основава молбата за международна закрила, което не би могло да бъде извършено, ако няма задържане“, независимо дали всички действия по разследването, и по-специално личното интервю, са извършени, или не.
81.      Ще започна с точка iv) — единствения аспект, който не е разгледан в контекста на предходните въпроси и който вече е бил повдигнат от запитващата юрисдикция в третия ѝ въпрос. Във връзка с тази точка трябва да призная, че не виждам какви допълнителни елементи, съставляващи основанието на молбата за международна закрила, остава да бъдат получени, след като всички действия по разследването, включително най-вече личното интервю, са изпълнени. В това отношение ми се струва, че след последното действие на разследването основанието по член 8, параграф 3, буква б) от Директивата за приемането престава да се прилага. Във връзка с това отбелязвам също, че член 9, параграф 1 от същата директива предвижда, че кандидатът се задържа „единствено за възможно най-кратък срок и […] само докато са приложими основанията, предвидени в член 8, параграф 3“(47). С оглед на гореизложеното считам, че след като всички действия по разследването са извършени, което означава, че властите са събрали цялата информация, необходима за тяхната преценка, и не се предвиждат никакви допълнителни действия, задържането на кандидата вече не може да продължава на основание член 8, параграф 3, буква б) от Директивата за приемането.
82.      От друга страна, що се отнася до точки i)—iii), вече изразих мнението си в анализа ми на предходните въпроси, че по принцип те не повдигат въпрос за съвместимостта с правото на Съюза.
83.      Все пак няма да е излишно да добавя, че почти идентичната последователност на стъпките, следвани във всички седем случая, може да означава, както твърдят жалбоподателите, че това е подход, на който националните органи системно се позовават. А това, в допълнение към въпроса, разгледан в точка 81 по-горе, според мен би породило опасения по отношение на съвместимостта с правото на Съюза, и по-специално с член 8 от Директивата за приемането и член 43 от Директивата за процедурите, разгледани в светлината на целта на Директивата за процедурите за насърчаване и защита на основните права на кандидатите (вж. т. 77 по-горе).
84.      По-конкретно, систематичното прилагане на подхода, изложен в точка 80 по-горе, би означавало, че задържането както по време на процедурата на границата, така и по време на обикновената процедура е почти автоматично, а не изключителна мярка при крайна необходимост, за която се взема решение след преценка за всеки конкретен случай на нейната пропорционалност и необходимост, както е предвидено в член 8, параграф 2 от Директивата за приемането(48). В тази хипотеза систематичното прилагане на процедурата на границата по отношение на молбите за международна закрила, въпреки предвидимите трудности да се спази срокът от четири седмици, като същевременно се задържат кандидатите въз основа на изкуствено изменение на основанието за задържане, би могло да представлява злоупотреба с процедурата на границата и заобикаляне на четириседмичното ограничение, предвидено в член 43, параграф 2 от Директивата за процедурите.
85.      С оглед на тези съображения предлагам на Съда да отговори на четвъртия въпрос в смисъл, че Директивата за приемането и Директивата за процедурите допускат практика като разглежданата в главното производство — която по същество се състои в продължаване на задържането след изтичане на срока от четири седмици на кандидат, чиято молба първоначално е била предмет на процедура на границата, на физически същото място, въз основа на различно основание за задържане — при условие че всяка мярка за задържане е надлежно приета въз основа на индивидуална преценка на необходимостта и пропорционалността и че продължава да се прилага само докато е налице съответното основание за задържане.
Е.      По петия въпрос — служебен съдебен контрол от страна на националния съд
86.      С петия си и последен въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 31, параграфи 7 и 8 и членове 43 и 46 от Директивата за процедурите във връзка с член 47 от Хартата трябва да се тълкуват в смисъл, че когато е сезирана с жалба срещу решение, взето в рамките на процедура, започнала на границата, тя трябва да разгледа служебно въпроса за липсата на решение в срока от четири седмици по член 43, параграф 2 от Директивата за процедурите(49). От материалите по делото е видно, че този въпрос е релевантен само по отношение на жалбоподателите по две от седемте дела, които не са изтъкнали такова допустимо основание пред запитващата юрисдикция(50).
87.      С оглед на позицията ми по предходните въпроси ми се струва, че вече не е необходимо да отговарям на този въпрос, който до голяма степен е безпредметен. Всъщност, като се имат предвид изложеният по-горе анализ и конкретните фактически обстоятелства по делото — по-специално фактът, че един и същ решаващ орган е компетентен както по процедурата на границата, така и по обикновената процедура — е трудно да се установи как отговорът на този въпрос би бил от значение за разрешаването на споровете в главното производство.
88.      В случай че Съдът все пак прецени, че трябва да даде отговор на този въпрос, като възприеме различна позиция по предходните въпроси(51), представям следните съображения.
89.      На първо място, съгласно постоянната практика на Съда правото на Съюза не задължава националните съдилища служебно да вземат предвид нарушения на разпоредбите на правото на Съюза, когато разглеждането на тези нарушения би ги принудило да излязат извън рамките на спора, така както е очертан от страните(52).
90.      Независимо от изложеното по-горе, Съдът отбелязва също, че член 46, параграф 3 от Директивата за процедурите, тълкуван в светлината на член 47 от Хартата, който гарантира правото на кандидатите на ефективни правни средства за защита, изисква националният съд, пред който се оспорва решение, свързано с молба за международна закрила, да извърши „цялостно и ex nunc разглеждане на фактите и правните въпроси“. Съдът е постановил, че такова цялостно и ex nunc разглеждане трябва да включва служебен контрол на някои процесуални аспекти — доколкото те са били доведени до знанието на националния съд — които могат да окажат влияние върху процедурата по разглеждане, прилагана към такива молби(53).
91.      По мое мнение по принцип изтичането на срока от четири седмици без решение по молбата за международна закрила представлява такъв процесуален аспект, тъй като води до преминаване от процедура на границата към обикновена процедура и следователно до промяна на прилаганата процедура за разглеждане(54). Ето защо считам, че цитираната в предходната точка съдебна практика е приложима в настоящия контекст и че по принцип неприемането на решение в рамките на срока от четири седмици трябва да бъде обект на контрол от националната юрисдикция ex proprio motu.
92.      Следователно, ако Съдът реши да отговори на петия въпрос, предлагам да отговори в смисъл, че член 46, параграф 3 от Директивата за процедурите във връзка с член 47 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че когато пред национален съд е подадена жалба срещу решение за отхвърляне на молба за международна закрила, която първоначално е била разгледана в рамките на процедура на границата по член 43, този съд трябва в рамките на своя цялостен и ex nunc контрол да провери служебно, въз основа на обстоятелствата, доведени до знанието му в хода на производството, с което е сезиран, неприемането на решение в срока от четири седмици, предвиден в член 43, параграф 2 от Директивата за процедурите.
VI.    Заключение
93.      Предвид всички гореизложени съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Conseil du Contentieux des Étrangers (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците, Белгия), както следва:
„1)      Член 43 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (наричана по-нататък „Директивата за процедурите“)
допуска разглеждането в рамките на процедура на границата на молба за международна закрила, подадена на границата или в транзитната зона, когато кандидатът е задържан в обект, който географски се намира във вътрешността на страната.
2)      Разглеждането на молба за международна закрила не попада в приложното поле на член 43 от Директивата за процедурите след изтичането на предвидения в тази разпоредба срок от четири седмици, независимо от евентуалното продължаване на задържането на кандидата и правната квалификация на мястото на това задържане като място, което се намира на границата или място на територията на страната.
3)      Член 43 от Директивата за процедурите
трябва да се тълкува в смисъл, че позволява на решаващия орган да продължи да разглежда с предимство молба за международна закрила, подадена в рамките на процедурата на границата, след изтичането на предвидения в тази разпоредба срок от четири седмици и да се позове на действията по разследването, предприети в рамките на тази процедура, при обстоятелства като разглежданите в настоящите дела, при условие че са спазени основните принципи и гаранции по глава II от Директивата за процедурите, така както са приложими на всеки етап от процеса.
4)      Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила и Директивата за процедурите
допускат практика като разглежданата в главното производство — която по същество се състои в продължаване на задържането след изтичане на срока от четири седмици на кандидат, чиято молба първоначално е била предмет на процедура на границата, на физически същото място, въз основа на различно основание за задържане — при условие че всяка мярка за задържане е надлежно приета въз основа на индивидуална преценка на необходимостта и пропорционалността и че продължава да се прилага само докато е налице съответното основание за задържане.
5)      Член 46, параграф 3 от Директивата за процедурите във връзка с член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз
трябва да се тълкува в смисъл, че когато пред национален съд е подадена жалба срещу решение за отхвърляне на молба за международна закрила, която първоначално е била разгледана в рамките на процедура на границата по член 43, този съд трябва в рамките на своя цялостен и ex nunc контрол да провери служебно и въз основа на обстоятелствата, доведени до знанието му в хода на производството, с което е сезиран, неприемането на решение в срока от четири седмици, предвиден в член 43, параграф 2 от Директивата за процедурите“.
1      Език на оригиналния текст: английски.
i      Името на настоящото дело е измислено. То не съвпада с истинското име на никоя от страните в производството.
2      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (OВ L 180, 2013 г., стр. 60).
3      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (OВ L 180, 2013 г., стр. 96).
4      Moniteur belge от 31 декември 1980 г., стр. 14584.
5      Arrêté royal du 14 mai 2009 fixant le régime et les règles de fonctionnement applicables aux lieux d’hébergement au sens de l’article 74/8, § 1er, de la Loi du 15 décembre 1980 (Кралски указ от 14 май 2009 г. за установяване на режима и правилата за функциониране, приложими към местата за настаняване по смисъла на член 74/8, параграф 1 от Закона от 15 декември 1980 г.), Moniteur belge от 27 май 2009 г., стр. 38857.
6      Arrêté royal du 17 février 2012 déterminant un lieu visé par l’article 74/8, § 2, de la Loi du 15 décembre 1980 (Кралски указ от 17 февруари 2012 г. за определяне на място, посочено в член 74/8, параграф 2 от Закона от 15 декември 1980 г.), Moniteur belge от 15 март 2012 г., стр. 15767.
7      На основание, че кандидатите не отговарят на изискванията за влизане в страната, предвидени в Закона от 15 декември 1980 г. (включително например притежаването на валидна виза).
8      На основание член 74/5, параграфи 1 и 2 от Закона от 15 декември 1980 г., който съответства на основанието за задържане по член 8, параграф 3, буква в) от Директивата за приемането, а именно с цел да се вземе решение в хода на процедура на границата относно правото на кандидата да влезе на територията.
9      Вж. член 2, параграф 2 от Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 година относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници), който дефинира външните граници като „сухопътните граници на държавите членки, включително границите по реки и езера, морски граници и техните летища, речни пристанища, морски пристанища и езерни пристанища, доколкото те не представляват вътрешни граници“.
10      Както запитващата юрисдикция, така и белгийското правителство посочват това място за настаняване като място за задържане на съответните жалбоподатели.
11      Съгласно член 57/6, параграф 2 от Закона от 15 декември 1980 г., когато кандидатът е задържан на определено място на територията или на границата, решението на CGRA трябва да бъде взето с предимство; вж. също член 31, параграф 7 от Директивата за процедурите.
12      Вж. решения от 14 май 2020 г., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU и C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, наричано по-нататък „решението FMS и др.“), от 17 декември 2020 г., Комисия/Унгария (Приемане на кандидати за международна закрила) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, наричано по-нататък „решението Комисия/Унгария“), и от 30 юни 2022 г., Valstybės sienos apsaugos tarnyba и др. (C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, наричано по-нататък „решението по дело C‑72/22 PPU“).
13      Вж. решение по дело C‑72/22 PPU, точка 74, и моето заключение по същото дело (EU:C:2022:431, т. 126, наричано по нататък „моето заключение по дело C‑72/22 PPU“).
14      Вж. решение FMS и др., точка 236.
15      Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (ОВ L 348, 2008 г., стр. 98); вж. член 2, параграф 2, буква а) и член 4, параграф 4 от нея.
16      Вж. например Службата на ЕП за парламентарни изследвания, „Процедури за предоставяне на убежище на границата — оценка на прилагането на европейско равнище“, PE 654.201, ноември 2020 г. (наричан по-нататък „докладът на EPRS“).
17      Вж. решение FMS и др., точка 239.
18      Отбелязвам, че макар понятието „граници“ да може да се разбира чрез позоваване на Кодекса на шенгенските граници (вж. бележка под линия 9 по-горе), в Директивата за процедурите, както и в други относими законодателни актове няма легално определение на понятието „транзитна зона“. Въпреки това, в обичайния смисъл на думата в общоупотребимия език, под „транзитни зони“ обичайно се разбират зони, обикновено в рамките на международни летища и морски пристанища, в непосредствена близост до или в съседство с гранични контролно-пропускателни пунктове (въпреки че точният им обхват се определя от съответната държава), където лицата, преминали границата, остават временно в очакване на по-нататъшно пътуване или разрешение за влизане в държавата.
Освен това трябва да се отбележи, че разпоредбите на Закона от 15 декември 1980 г., с който се въвеждат процедурите на границата, при упражняване на правото на преценка, предоставено от член 43 от Директивата за процедурите, се отнасят само до „граници“ и не се споменават „транзитни зони“. Въпреки това настоящият анализ се отнася и до двете понятия, тъй като те се срещат заедно в член 43.
19      Вж. например сравнителни проучвания: Европейска служба за подкрепа в областта на убежището (EASO), „Border procedures for asylum applications in EU+ countries“ („Процедури на границата за молби за убежище в държавите от ЕС+“), септември 2020 г., и доклада на EPRS, бележка под линия 16, посочен по-горе.
20      Така конкретно в зоните в близост до граничните контролно-пропускателни пунктове, като се има предвид, че едно лице не може да бъде задържано на граничната линия.
21      Вж. във връзка с това моето заключение по дело C‑72/22 PPU, точка 127.
22      Вж. например Резолюция на Европейския парламент от 10 февруари 2021 г. относно прилагането на член 43 от Директива [2013/32] (ОВ C 465, 2021 г., стр. 47).
23      Изрично установена в правото на Съюза в Кодекса на шенгенските граници; вж. бележка под линия 9 по-горе.
24      Вж. също ЕСПЧ, 25 юни 1996 г., Amuur с/у Франция (CE:ECHR:1996:0625JUD001977692, § 52), което се съсредоточава върху приложимото в тези зони право.
25      Вместо пряко да определи мястото на задържане по време на процедурата на границата, белгийското законодателство постига същия резултат чрез двуетапен подход, като: първо, изисква задържане на „място, което се намира на границата“, а след това чрез правна фикция определя кои места са приравнени на такива. Този подход обаче не засяга същността на настоящия анализ.
26      Доводът на Комисията е изложен в контекста на признанието, че държавите членки имат свобода на преценка при определянето на точното местоположение и обхват на транзитните зони; вж. бележка под линия 18 по-горе.
27      Вж. решение FMS и др., точка 242 и сл., и решение Комисия/Унгария, точка 181.
28      Регламент (ЕС) 2024/1348 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за установяване на обща процедура за международна закрила в Съюза и за отмяна на Директива [2013/32] (ОВ L 2024/1348).
29      Вж. член 54 от Регламента относно процедурите за предоставяне на убежище.
30      Вж. решение FMS и др., точка 235.
31      Пак там, точка 241.
32      Вж. по-специално националната съдебна практика, цитирана в точка 3.1.1 от акта за преюдициално запитване.
33      Запитващата юрисдикция се позовава също така (както тук, така и в третия въпрос) на случая, в който има издадено решение за допълнително разглеждане, което представлява междинно решение, с което се установява, че е необходимо допълнително разглеждане. Съгласно белгийското право такова решение има същите последици като изтичането на срока от четири седмици, а именно че на кандидата е разрешено да влезе на територията на страната. Става ясно, че по дела C‑54/24 до C‑56/24 е било прието решение за допълнително разглеждане, което обаче не е оказало влияние върху статута на съответните жалбоподатели, които вече са получили правото да влязат на територията на страната с оглед на изтичането на срока от четири седмици. Поради това не е релевантно да се прави конкретна преценка относно случаите, в които има издадени решения за допълнително разглеждане.
34      Вж. член 26, параграф 1 от Директивата за процедурите, който в това отношение препраща към Директивата за приемането.
35      Вж. решение по дело C‑72/22 PPU, точка 83 и цитираната съдебна практика.
36      Вж. член 2, буква е) и член 4, параграф 1 от Директивата за процедурите.
37      Вж. в този смисъл точка 4.3, буква б), подточка ii) от акта за преюдициално запитване.
38      Следва да се припомни, че в рамките на процедура на границата решение по същество може да бъде взето само при обстоятелствата, изчерпателно посочени в член 31, параграф 8 от Директивата за процедурите.
39      Въпреки това, ако след процедура на границата следва да се проведе ускорена процедура, решението по същество задължително ще остане ограничено до обстоятелствата, които са изчерпателно посочени в член 31, параграф 8 от Директивата за процедурите, по отношение и на двата вида процедури.
40      Съображение 18 от Директивата за процедурите гласи: „В интерес едновременно и на държавите членки, и на търсещите международна закрила е по молбите за международна закрила да бъде вземано решение възможно най-бързо, без това да засяга точността и пълнотата на тяхното разглеждане“.
41      Вж. член 9 и съображение 16 от Директивата за приемането.
42      Вж. точка 4.3, буква б), подточка iv) от преюдициалното запитване [бел. на ред.: т. 54 от резюмето на преюдициалното запитване].
43      Вж. член 31, параграфи 1, 7 и 8 и член 43, параграф 1 от Директивата за процедурите.
44      В съответствие с член 40 от Директивата за процедурите.
45      Вж. във връзка с това член 17, параграф 5 от Директивата за процедурите.
46      Вж. решение от 8 ноември 2022 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Служебна проверка на задържането) (C‑704/20 и C‑39/21, EU:C:2022:858, наричано по-нататък „решението по дело C‑704/20 и C‑39/21“, т. 61 и цитираната съдебна практика).
47      Освен това член 9, параграф 1, втора алинея от Директивата за приемането предвижда: „Административните процедури, които се отнасят до основанията за задържане, предвидени в член 8, параграф 3, се изпълняват надлежно. Забавянията при административните процедури, които не могат да бъдат вменени в отговорност на кандидата, не оправдават продължаване на задържането“.
48      Вж. решение от 25 юни 2020 г., Ministerio Fiscal (Орган, който има вероятност да получи молба за международна закрила) (C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, точка 101—105 и цитираната съдебна практика); вж. също съображение 15 от Директивата за приемането.
49      Запитващата юрисдикция се позовава по-общо на „превишаване на срока от четири седмици“. Като се има предвид, че i) този съд не е компетентен по въпросите на задържането и ii) във всички случаи, жалбоподателите са имали официално разрешение да влязат на територията на страната, посоченото превишаване може да се разбира само като отнасящо се до липсата на решение в рамките на този срок от четири седмици.
50      По-конкретно, за разлика от останалите жалбоподатели, жалбоподателите по дела C‑52/24 и C‑53/24 не изтъкват в първоначалните си жалби основание, изведено от нарушение на член 57/6/4 от Закона от 15 декември 1980 г., който транспонира член 43 от Директивата за процедурите. Макар че жалбоподателите се позовават на това твърдяно нарушение впоследствие, по време на съдебното заседание, запитващата юрисдикция посочва, че основанията, които не са изтъкнати на етапа на първоначалната жалба, по принцип са недопустими.
51      Например, ако Съдът прецени, че след изтичането на срока от четири седмици не могат да се вземат предвид действията по разследване, предприети през този срок от четири седмици (обратно на моето становище, изложено в точки 71—75 по-горе).
52      Вж. решение по дело C‑704/20 и C‑39/21, точка 91 и цитираната съдебна практика.
53      Решение от 4 октомври 2024 г., Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky (C‑406/22, EU:C:2024:841).
54      Освен това по разглежданите дела жалбоподателите, които не са изтъкнали релевантно правно основание в първоначалната си жалба, безспорно са поставили въпроса на вниманието на запитващата юрисдикция, не на последно място, като са го повдигнали на етапа на съдебното заседание; вж. бележка под линия 50 по-горе.