Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
T. ĆAPETA
fremsat den 13. november 2025 (1)
Sag C-438/24
Erakond Eestimaa Rohelised
procesdeltagere:
Vabariigi Valimiskomisjon
Riigikogu,
Õiguskantsler,
Justiitsminister
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Riigikohus (øverste domstol, Estland))
» Præjudiciel afgørelse – valg til Europa-Parlamentet – akt om almindelige direkte valg af medlemmerne af Europa-Parlamentet knyttet til Rådets afgørelse 76/787/EKSF, EØF, Euratom – valg af medlemmer til Europa-Parlamentet – krav om betaling af en valgkaution – udelukkelse af visse kandidater fra at stille op til valg som følge af manglende betaling af kaution – kautionsbeløb svarende
til fem gange den gennemsnitlige månedlige mindsteløn – chartret om grundlæggende rettigheder – artikel 17, stk. 1, og artikel 39, stk. 2 – forholdsmæssighed af den pågældende kaution «
I.      Indledning
1.        »Put your money where your mouth is« (at sætte handling bag sine ord) er et almindeligt udtryk for at afprøve en persons reelle hensigter. Men i hvilket omfang kan et kautionskrav anvendes til at vurdere alvoren af en persons kandidatur til valg til Europa-Parlamentet?
2.        Dette spørgsmål er opstået i forbindelse med en forfatningsmæssig prøvelse, hvor det politiske parti Erakond Eestimaa Rohelised (partiet De Grønne i Estland) anfægter forfatningsmæssigheden af en bestemmelse i den estiske valglov, som kræver betaling af et nærmere angivet kautionsbeløb for alle kandidater, der ønsker at stille op til valg til Europa-Parlamentet, ved Riigikohus (øverste domstol, Estland), som er den forelæggende ret i denne sag.
3.        Nærmere bestemt pålægger § 29, stk. 5, i Euroopa Parlamendi valimise seadus (lov om valg til Europa-Parlamentet, herefter »EPVS«) et politisk parti eller en uafhængig kandidat at betale 5
gange den fastsatte månedlige mindsteløn for hver person, som anmeldes til registrering, hvilket resulterer i 45 gange den fastsatte månedlige mindsteløn for et partis fuldstændige liste.
II.    De faktiske omstændigheder i hovedsagen, det præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
4.        Den 20. april 2024 indgav partiet De Grønne i Estland, som er sagsøgeren i hovedsagen, en liste med ni kandidater til valget til Europa-Parlamentet den 9. juni 2024 til Vabariigi Valimiskomisjon (den nationale valgkommission, herefter »valgkommissionen«).
5.        Valgkommissionen registrerede ved afgørelse
nr. 103 af 29. april 2024 to af De Grønnes ni kandidater, men afviste ved afgørelse nr. 102, der blev vedtaget samme dag, at registrere de øvrige syv kandidater fra De Grønne med den begrundelse, at partiet ikke havde forelagt en kopi af betalingsanvisningen, som kunne dokumentere betalingen af kautionen for de resterende syv personer i henhold til EPVS’ § 29, stk. 5 (2).
6.        Den 2. maj 2024 indbragte sagsøgeren afgørelse nr. 102 for Riigikohus (øverste domstol) og nedlagde påstand om, at den nævnte domstol burde: i) erklære EPVS’ § 29, stk. 5, forfatningsstridig, ii) annullere afgørelse nr. 102 og iii) pålægge valgkommissionen at optage alle de kandidater, som sagsøgeren havde anmeldt, på kandidatlisten til valget til Europa-Parlamentet. Valgkommissionen fastholdt sit standpunkt og nedlagde påstand om frifindelse.
7.        Ved kendelse af 6. maj 2024 fastslog Riigikohus (øverste domstol), at det er nødvendigt at efterprøve, om EPVS’ § 29, stk. 5, er forenelig med forfatningen, og anførte, at det også kan være nødvendigt at prøve bestemmelsens forenelighed med EU-retten. Retten adciterede Riigikogu (det estiske parlament), Õiguskantsler (justitskansleren), Justiitsminister (justitsministeren), den minister, der repræsenterede regeringen, og den nationale valgkommission som procesdeltagere i sagen og opfordrede alle berørte parter til at indgive indlæg til den nævnte domstol.
8.        Den forelæggende ret har som grundlag for sin forelæggelsesafgørelse fremhævet det forhold, at Domstolen på grundlag af artikel 223, stk. 1, TEUF og valgaktens artikel 8 (3) har fastslået, at medlemsstaterne i princippet fortsat har kompetence til at regulere valgproceduren i forbindelse med valg til Europa-Parlamentet (4).
9.        Den forelæggende ret er desuden af den opfattelse, at en forpligtelse til at betale en kaution i forbindelse med valg til Europa-Parlamentet ikke i sig selv er uforenelig med EU-retten, eftersom den forfølger det legitime mål om at afskrække useriøse kandidater fra at opstille, hvilket reducerer antallet af spildte stemmer og sikrer den hensigtsmæssige anvendelse af offentlige midler.
10.      Ikke desto mindre anerkender den forelæggende ret, at kautionskravet ikke må være så vidtgående, at det udgør en uovervindelig hindring for at stille op til valg, eftersom en sådan begrænsning ville være uforholdsmæssig og kunne true fremkomsten af en tilstrækkelig repræsentativ politisk magt og/eller gribe ind i princippet om pluralisme (5).
11.      I lyset af disse betragtninger er Riigikohus (øverste domstol) i tvivl om, hvorvidt det kautionskrav, der er fastsat i EPVS’ § 29, er forholdsmæssigt, og er derfor i tvivl om, hvorvidt det er foreneligt med EU-retten.
12.      Under disse omstændigheder har Riigikohus (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 17, stk. 1, første punktum, og artikel 39, stk. 2, [i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, herefter »chartret«],
sammenholdt med artikel 52, stk. 1, [heri],
fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en forpligtelse til, for at stille op til valget til Europa-Parlamentet, at betale en [kaution] svarende til [5]
gange den fastsatte månedlige mindsteløn for hver person, som anmeldes til registrering, og 45 gange den fastsatte månedlige mindsteløn for et partis fuldstændige liste?«
13.      Da Riigikohus (øverste domstol) samtidig ved kendelse af 14. maj 2024 suspenderede gyldigheden af afgørelse nr. 102, indtil der er afsagt endelig dom i sagen, og pålagde valgkommissionen på ny at tage stilling til registreringen af de resterende syv af De Grønnes kandidater.
14.      Ved afgørelse nr. 105 af 14. maj 2024 registrerede valgkommissionen de syv kandidater, hvis oprindelige registrering var blevet afvist, hvilket gjorde det muligt for dem at stille op til valget til Europa-Parlamentet den 9. juni 2024.
15.      Ved dette valg fik De Grønnes liste 0,62% af alle afgivne stemmer og opnåede således ikke en plads i Europa-Parlamentet (6).
16.      Den estiske regering og den nederlandske regering samt Europa-Kommissionen og Europa-Parlamentet har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen.
17.      Der blev afholdt retsmøde den 3. juli 2025, hvor den estiske, den græske og den nederlandske regering samt Kommissionen og Parlamentet afgav mundtlige indlæg.
III. Bedømmelse
18.      Det, der i 1952 begyndte som Den Fælles Forsamling for Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab, blev snart omdøbt til Den Europæiske Parlamentariske Forsamling, før det til sidst skiftede navn til »Europa-Parlamentet« i 1962. Medlemmerne af Europa-Parlamentet (herefter »MEP’er«) blev oprindeligt udpeget af det nationale parlament i hver medlemsstat. Dette ændrede sig efter vedtagelsen af valgakten i 1976, som i overensstemmelse med princippet om almindelig valgret gav enhver unionsborger ret til at vælge sin repræsentant i Europa-Parlamentet. Det første direkte valg blev afholdt i juni 1979, og Parlamentets betydning som den institution, der repræsenterer unionsborgerne, er vokset lige siden.
19.      I dag er Parlamentet sammen med Rådet for Den Europæiske Union EU’s vigtigste lovgivende organ og sikrer, at princippet om repræsentativt demokrati, der er nedfældet i artikel 10 TEU, overholdes i Unionen.
20.      Valgakten fastsætter ikke en ensartet procedure for valg af MEP’er (7). Akten fastsætter blot, at der i hver medlemsstat vælges MEP’er efter forholdstalsmetoden ved listevalg eller en metode med overførsel af overskydende stemmer (8).
21.      Valgaktens artikel 8 bestemmer, at det tilkommer medlemsstaterne at regulere valgproceduren og fastsætte betingelserne for valg til Europa-Parlamentet, forudsat at disse nationale forskrifter ikke generelt berører valgmetodens forholdstalskarakter.
22.      Ved at indføre en sådan lovgivning gennemfører medlemsstaterne den forpligtelse, der påhviler dem i henhold til artikel 14, stk. 3, TEU og valgaktens artikel 1, stk. 3, til at afholde almindelige direkte, frie og hemmelige valg af MEP’erne for en periode på fem år (9).
23.      Derfor bør national lovgivning, der regulerer valgbarheden til Europa-Parlamentet, forstås som gennemførelse af EU-retten, hvilket betyder, at chartret finder anvendelse på sådan lovgivning i overensstemmelse med chartrets artikel 51, stk. 1.
24.      På denne baggrund skal den forelæggende rets spørgsmål, der vedrører chartrets artikel 39, sammenholdt med artikel 52, stk. 1, heri, forstås således, at den ønsker oplyst, om de omhandlede nationale regler, der pålægger kandidater, som ønsker at stille op til valg til Europa-Parlamentet, et kautionskrav, udgør et uforholdsmæssigt indgreb i unionsborgernes valgbarhed til Europa-Parlamentet (A). Den del af spørgsmålet, der vedrører chartrets artikel 17, stk. 1, som beskytter ejendomsretten, bør behandles særskilt (B).
A.      Tilsidesættelse af chartrets artikel 39, sammenholdt med artikel 52, stk. 1, heri
25.      Den forelæggende ret ønsker som en del af sit spørgsmål oplyst, om chartrets artikel 39, sammenholdt med artikel 52, stk. 1, heri, skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for en bestemmelse i estisk lovgivning, der, som betingelse for at kunne stille op til valg til Europa-Parlamentet, kræver betaling af et ikke ubetydeligt pengebeløb, som kun kan tilbagebetales på visse betingelser. Med dette spørgsmål ønskes det nærmere bestemt oplyst, om en begrænsning af valgbarheden, der er pålagt ved en sådan lovgivning, kan begrundes med, at den står i rimeligt forhold til at nå målet om at sortere useriøse kandidaturer fra og bidrage til et mere repræsentativt valgt organ.
26.      Sagsøgeren i hovedsagen har gjort gældende, at det krav om kaution, der er fastsat i EPVS’ § 29, stk. 5, er uforholdsmæssigt og derfor griber ind i kandidaters valgbarhed.
27.      Europa-Parlamentet er af den opfattelse, at det i princippet i sig selv strider mod princippet om almindelig valgret at pålægge en økonomisk betingelse for at kunne stille op som kandidat.
28.      I modsætning til disse holdninger og med visse forskelle er de regeringer, der er indtrådt i sagen, samt Kommissionen af den opfattelse, at det kautionsbeløb, der kræves i henhold til den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, ikke er uforholdsmæssigt.
1.      Begrænsninger i valgbarheden til Europa-Parlamentet
29.      Chartrets artikel 39 beskytter enhver unionsborgers valgret og valgbarhed til Europa-Parlamentet og anerkender disse rettigheders grundlæggende status.
30.      Valgbarheden til Europa-Parlamentet kan forstås som et udtryk for kravet om, at MEP’er vælges ved almindelige direkte valg i henhold til artikel 14, stk. 3, TEU og gentaget i chartrets artikel 39, stk. 2 (10). Derudover kan unionsborgere udøve sådanne rettigheder i den medlemsstat, hvor de har bopæl, og ikke nødvendigvis i den medlemsstat, hvor de er statsborgere, men dette er ikke relevant i den foreliggende sag (11).
31.      Parterne i de i fodnote 11 nævnte sager bestred ikke, at valgbarheden til Europa-Parlamentet er begrænset af nationale regler, der pålægger et økonomisk krav som det i den foreliggende sag omhandlede som en betingelse for at udøve valgbarheden til disse valg. Spørgsmålet i den foreliggende sag er derfor, om en sådan begrænsning er berettiget.
32.      I henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, kan rettigheder begrænses, for så vidt som denne begrænsning er fastlagt i lovgivningen og respekterer disse rettigheders væsentligste indhold. For at en sådan begrænsning kan accepteres, skal de regler, der begrænser rettighederne, svare til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen som legitime, og sådanne regler skal stå i et rimeligt forhold til
disse mål (12).
33.      I den foreliggende sag er det klart, at den omhandlede begrænsning er indført ved lov, nemlig EPVS.
34.      Det er endvidere ubestridt, at denne begrænsning respekterer det væsentligste indhold af valgbarheden, eftersom den ikke rejser tvivl om denne ret som sådan.
35.      Det, der skal undersøges nærmere, er, om de mål af almen interesse, der anføres som begrundelse for den pågældende begrænsning, er legitime i henhold til EU-retten (under 2), og om reglerne, som de er udformet, er egnede til (under 3) og nødvendige (under 4) for at nå de mål, som de forfølger.
2.      Legitimt mål af almen interesse
36.      Med henblik på at vurdere, om begrænsningen af en rettighed, der er sikret ved EU-retten, det vil i den foreliggende sag sige valgbarhed til Europa-Parlamentet, er berettiget, skal det først vurderes, om de mål, der er fastsat i national ret, og som denne begrænsning forfølger, er legitime i henhold til Unionens retsorden.
37.      Som den forelæggende ret har anført, og den estiske regering har bekræftet i retsmødet, har kautionskravet til formål at afskrække useriøse kandidater fra at opstille og styrke kandidaters ansvarsfølelse. Når useriøse kandidater afskrækkes fra at opstille, mindskes antallet af spildte stemmer ved valg, og korrelationen mellem valgresultatet og vælgernes egentlige vilje styrkes. Det sikrer således vælgernes ret til effektiv repræsentation og det repræsentative organs repræsentativitet. Det tjener ligeledes et sekundært mål, nemlig at sikre, at offentlige ressourcer såsom de midler, der er nødvendige for at dække statens omkostninger ved afholdelse af valg, omkostningerne ved rapportering om debatter i de offentlige medier osv., ikke bruges uhensigtsmæssigt (13).
38.      Drøftelserne i retsmødet afslørede, at der sondres mellem to forskellige legitime mål, afhængigt af hvordan begrebet »useriøs kandidat« fortolkes.
39.      For det første kan en »useriøs kandidat« forstås som en betegnelse for personer, der ikke har reelle intentioner om at blive valgt til Europa-Parlamentet. Valg til Europa-Parlamentet har til formål at vælge personer, der loyalt repræsenterer vælgernes vilje i udøvelsen af deres hverv som MEP’er og i beslutningstagning vedrørende Unionens politikker. Derfor er kandidater, som ønsker at stille op til valg til denne institution af andre årsager såsom selvpromovering eller forfølgelse af rent nationale eller kommercielle interesser, ikke »seriøse« kandidater.
40.      Hvis begrebet »useriøs kandidat« forstås som en betegnelse for de kandidater, der ikke har seriøse intentioner, bør det accepteres som et legitimt mål på EU-plan at afskrække sådanne kandidater fra at stille op til valg til Europa-Parlamentet. Samtidig sikrer den omstændighed, at sådanne kandidater udelukkes fra at stille op til valget, at de offentlige midler, der er nødvendige for at dække omkostningerne ved at afholde valget, ikke misbruges (14).
41.      For det andet kan begrebet »useriøs kandidat« forstås som en henvisning til en kandidat, der fra begyndelsen ikke har nogen mulighed for at få nok stemmer til at blive valgt til Europa-Parlamentet.
42.      Den nederlandske regering har i sin begrundelse for sin egen kautionsordning brugt begrebet useriøs eller ikkeseriøs om kandidater, der ikke har en reel mulighed for at blive valgt. De stemmer, sådanne kandidater modtager, betragtes som »spildte stemmer«, eftersom de ikke bidrager til valget af et medlem til det repræsentative organ. Derfor resulterer et system, som på forhånd udelukker sådanne kandidater, ifølge denne regering, i et valgt organ, der er mere repræsentativt for vælgerne (15).
43.      I valgsystemer, der anvender en forholdstalsmetode med overførsel af overskydende stemmer, fordeles stemmerne på kandidater, der ikke opnår et tilstrækkeligt flertal til at få en plads i Europa-Parlamentet (såkaldte »spildte stemmer«), på de øvrige kandidater, som til gengæld vælges til Europa-Parlamentet (16).
44.      Selv om disse stemmer ikke nødvendigvis er »spildte« set fra vælgernes synspunkt, da de gav udtryk for deres politiske præferencer, og sådanne stemmer derfor bidrager til forståelsen af et samfunds politiske klima, kan de ikke desto mindre ses som problematiske med hensyn til opnå et mere repræsentativt valgt organ.
45.      Jeg finder det lidet overbevisende, at en reduktion af antallet af »spildte stemmer« ved at eliminere kandidater forud for valget nødvendigvis bidrager til mere repræsentative valgresultater, idet vælgere, der ikke kunne stemme på »deres« kandidater, men alene fik mulighed for at stemme på dem, der var valgbare, ikke reelt er repræsenteret af de valgte parlamentarikere. Enten stemmer de på den kandidat, som de anser for at være den »næstbedste«, eller også, som det så ofte sker, stemmer de imod den »dårligste løsning«.
46.      Eftersom det ikke er muligt at opnå et fuldstændigt repræsentativt valgt organ i praksis, anerkendes forsøget på at reducere antallet af »spildte stemmer« generelt som et legitimt mål i forbindelse med afholdelse af valg.
47.      Et sådant mål er blevet anerkendt som legitimt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (Menneskerettighedsdomstolen) (17).
48.      Unionens funktionsmåde i henhold til artikel 10 TEU bygger på begrebet repræsentativt demokrati. Sikring af, at Europa-Parlamentet virkelig er repræsentativt for unionsborgere i videst muligt omfang, er derfor i overensstemmelse med en af Unionens grundlæggende værdier: demokrati, som udtrykt i artikel 2 TEU (18).
49.      Målet om at reducere antallet af »spildte stemmer« ved at afskrække de kandidater, der ikke har tilstrækkelig offentlig støtte, fra at stille op til valg med henblik på at opnå et mere repræsentativt organ, kan derfor anerkendes som et legitimt mål i Unionen (19).
50.      Dernæst skal det vurderes, om den økonomiske kaution, som kun tilbagebetales, hvis en kandidat når tærsklen på 5% af samtlige afgivne stemmer, er egnet og nødvendig. Sidstnævnte skal vurderes på baggrund af hvert af de to identificerede legitime mål: a) afskrækkelse af ikkeseriøse kandidater og b) sikring af et mere repræsentativt valgt organ ved at reducere antallet af spildte stemmer.
3.      Egnethed
a)      Hvorvidt kautionskravet er egnet til at nå målet om at afskrække ikkeseriøse kandidater
51.      Er det økonomiske krav, som ikke tilbagebetales, medmindre en liste formår at få 5% af alle afgivne stemmer, en egnet metode til at eliminere kandidater, som ikke har reelle hensigter med at stille op til valg til Europa-Parlamentet (ikkeseriøse kandidater)?
52.      Det er ikke min opfattelse.
53.      Selv om jeg er bevidst om, at penge ofte er et middel til at opnå visse resultater, kan pålæggelsen af et økonomisk krav efter min opfattelse ikke udgøre en egnet foranstaltning til at sikre seriøsiteten af et kandidatur til et politisk valg. Et sådant kriterium sorterer kandidater på baggrund af deres personlige formue eller deres støttepartis eller ‑organisations formue og ikke på baggrund af seriøsiteten af deres kandidaturer.
54.      Et økonomisk krav som det, der er fastsat i estisk lov, tilgodeser uundgåeligt velhavende kandidater og de etablerede politiske partier, hvorimod nye kandidater og nye politiske bevægelser er særligt dårligt stillede, fordi de skal både bære omkostningerne ved at føre kampagne og risikoen for at miste det betalte beløb. Denne økonomiske barriere hindrer adgangen for seriøse kandidater fra beskedne baggrunde og begrænser fremkomsten af forskellige politiske overbevisninger, hvorved det sikres, at det politiske område fortsat begunstiger etablerede grupper. Omvendt vil en velhavende, men opportunistisk, kandidat ikke blive forhindret i at stille op til valg som følge af en sådan økonomisk forpligtelse.
55.      Denne praksis har vist, at penge ikke forhindrer »papirkandidater« i at stille op til valg: Der har ved tidligere valg til Europa-Parlamentet i Estland, som den forelæggende ret har påpeget, været uafhængige kandidater, som, selv om de havde betalt kautionen, kun modtog 48 eller 55 stemmer (20).
56.      Et økonomisk krav er derfor ikke en hensigtsmæssig foranstaltning til at sortere ikkeseriøse kandidater fra. Kandidater sorteres snarere fra på grundlag af deres formue.
57.      Eftersom den omhandlede estiske lovgivning efter min opfattelse ikke opfylder kriteriet om hensigtsmæssighed for så vidt angår målet om at afskrække ikkeseriøse kandidater, er der ikke behov for at vurdere nødvendigheden heraf.
b)      Hvorvidt kautionskravet er egnet til at nå målet om at reducere antallet af »spildte stemmer«
58.      Selv om det økonomiske krav ikke er en foranstaltning, der er egnet til at sortere ikkeseriøse kandidater fra, vil et sådant krav ikke desto mindre afskrække visse, om end ikke alle, »useriøse« kandidater fra at stille op til valg, navnlig dem, der ikke tror, at de har en mulighed for at vinde en plads. Dette kan således føre til færre »spildte stemmer«.
59.      Det kan anerkendes, at evnen til at rejse penge til at betale en kaution, navnlig i kombination med en lav, men meningsfuld tilbagebetalingstærskel, kan forstås som bevis for en vis grad af offentlig støtte.
60.      Idet penge i vores samfund ofte anvendes som et pragmatisk redskab til at teste en persons engagement, afslører en kandidat, der ikke er i stand til at indsamle en rimelig kaution fra en hvilken som helst kilde (et politisk parti, uafhængige donorer, en NGO-platform osv.), en mangel på de grundlæggende organisatoriske færdigheder, netværk eller engagement, der er nødvendig for at føre en seriøs kampagne, hvilket gør vedkommende til en sandsynlig kilde til »spildte stemmer« i stedet for blot at være mindrebemidlet.
61.      Set i dette perspektiv kan udelukkelse af kandidater, der ikke formår at stille kaution, være et redskab til at reducere antallet af de kandidater, der sandsynligvis ikke vil få et tilstrækkeligt antal stemmer.
62.      Jeg er derfor af den opfattelse, at et økonomisk krav kan anses for at være en foranstaltning, der er egnet til at nå målet om at reducere antallet af »spildte stemmer« og dermed opnå et mere repræsentativt valgt organ.
63.      Som et næste skridt skal det vurderes, om en økonomisk kaution, som den, der pålægges i den pågældende estiske lovgivning, rent faktisk er nødvendig for at nå dette mål.
4.      Nødvendigheden af et kautionskrav
64.      I sin kodeks for god praksis i forbindelse med valgspørgsmål anså Venedigkommissionen ikke en kaution for at være et uacceptabelt middel til at reducere antallet af spildte stemmer. Den fremhævede dog, at kautionen »skal kunne tilbagebetales, hvis kandidaten eller partiet overstiger et vist antal point; beløbet og de ønskede point må ikke være usædvanlig høje« (21).
65.      En usædvanlig høj kaution og/eller tærskel for tilbagebetaling af kautionen kan føre til udelukkelsen af kandidater fra marginaliserede grupper, nye politiske bevægelser eller personer med lav indkomst, som, selv om det ikke er sandsynligt, at de vinder en plads, kan udgøre oprigtigt vigtige og ikkerepræsenterede politiske krav og opnå et respektabelt antal stemmer. Ved at udelukke disse underrepræsenterede holdninger er resultatet af systemet, at disse stemmer aldrig bliver talt eller udtrykt på stemmesedlen.
66.      Et alt for strengt krav om kaution kan på tilsvarende vis, på trods af de politiske partiers ubestridelige betydning for den demokratiske deltagelse (22), forhindre fremkomsten af nye partier. Dette ville stride mod det grundlæggende princip om politisk pluralisme, der er sikret ved EU-retten.
67.      Derfor skal en stat, der indfører et kautionskrav, som anført af Menneskerettighedsdomstolen, finde en passende, om end hårfin, balance (23).
68.      Det kan dermed konkluderes, at et meget usædvanligt højt beløb og en for høj tærskel kan forstås således, at de ikke er nødvendige for at sikre repræsentativiteten.
a)      Er der i estisk lovgivning fastsat et usædvanligt højt beløb og en for høj tærskel?
69.      Størrelsen af den kaution, der kræves i henhold til den i hovedsagen omhandlede estiske lovgivning for at stille op til valg til Europa-Parlamentet, synes temmelig byrdefuld.
70.      For det første fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at det omhandlede økonomiske krav på det tidspunkt, hvor sagen blev anlagt, udgjorde 215% af den gennemsnitlige månedlige bruttoløn i Estland og var 3,17 gange den månedlige medianløn for hver kandidat.
71.      Et økonomisk krav af den størrelse er betragteligt i forhold til en gennemsnitlig persons formue.
72.      For det andet, selv om der kun findes et lille mindretal af medlemsstater, der pålægger et økonomisk krav som betingelse for valgbarhed til Europa-Parlamentet (24), kan det relative beløb, der kræves i disse stater, anvendes som sammenligningsgrundlag for at vurdere, om det beløb, der kræves i henhold til den omtvistede estiske lovgivning, er nødvendigt.
73.      Jeg vil med henblik på denne sammenligning sammenholde det af Estland pålagte kautionskrav med det krav, der er pålagt af Nederlandene, idet sidstnævnte er en medlemsstat, der har interveneret i sagen ved Domstolen, og som også fastsætter et økonomisk krav. Den nederlandske regering har i retsmødet bekræftet, at kautionskravet for valgbarhed til Europa-Parlamentet i henhold til nederlandsk lovgivning forfølger de samme legitime mål som dem, der efterstræbes med EPVS’ § 29, nemlig at afskrække useriøse kandidater og forhindre misbrug af offentlige midler og undgå spildte stemmer (25).
74.      Kautionskravet for en fuldstændig liste over kandidater, der stiller op til valg til Europa-Parlamentet i Nederlandene, er fastsat i afsnit H 12 i Kieswet (den nederlandske valglov) (26), som kræver betaling af en kaution på 11 250 EUR for hver kandidatliste, uanset antallet af kandidater på den pågældende liste. Det maksimale antal kandidater på hver valgliste til Europa-Parlamentet i Nederlandene ligger på nuværende tidspunkt mellem 50 og 80 (27), hvilket svarer til ca. 225
EUR pr. kandidat på en fuldstændig liste, et beløb, der er betydeligt lavere end de 4 100 EUR, der kræves for hver kandidat på en fuldstændig liste i henhold til EPVS’ § 29.
75.      Som følge heraf vil den samlede kaution for en fuldstændig liste, selv om det maksimale antal kandidater pr. liste var det samme i henholdsvis Nederlandene og Estland, dvs. ni kandidater, stadig kun beløbe sig til 1 250 EUR pr. kandidat, hvilket er næsten 3,5 gange lavere end det i hovedsagen omhandlede kautionskrav.
76.      For det tredje har Õiguskantsler (justitskansleren) for den forelæggende ret foretaget en sammenligning af det økonomiske krav i relation til minimumsantallet af medlemmer af et politisk parti i Estland. Henset til minimumsantallet af medlemmer, som et parti skal have (500 medlemmer), ville dette for en fuldstændig liste betyde, at hvert medlem af partiet ville skulle betale 73,80 EUR.
77.      I denne henseende er det økonomiske krav for at opstille til valg, således som den forelæggende ret har anført, ikke den eneste udgift, som partierne eller deres kandidater skal afholde, og de kan ikke bruge hele deres årlige budget på at stille op til ét valg.
78.      Endelig bør det påpeges, at selv om der er betydelige forskelle i afholdelsen af nationale valg og europæiske valg (28), er det økonomiske krav for kandidaters valgbarhed til Europa-Parlamentet i Estland fem gange mere restriktivt end for kandidater, der ønsker at stille op til valget til Riigikogu (det estiske parlament).
79.      Nødvendigheden af den estiske regel bør også vurderes på baggrund af tærsklen for tilbagebetaling af det betalte beløb, selv i tilfælde af at der ikke vindes nogen pladser.
80.      I denne henseende er der forskel på nationale valg og europæiske valg. Ved valg til Europa-Parlamentet er tærsklen for at være berettiget til tilbagebetaling af kautionen fra statsbudgettet 5% af det samlede antal afgivne stemmer på nationalt plan. Ved nationale valg har et parti, der har opnået mindst 2% af stemmerne i Riigikogu (det estiske parlament), derimod ret til at modtage et statsligt bidrag til politiske partier (29). Der er ret beset intet krav om, at det oprindelige beløb ved nationale valg skal tilbagebetales.
81.      Det er ikke indlysende, at en så høj tærskel for tilbagebetalingen af valgdeltagelsesomkostningerne kan begrundes med at være nødvendig for at afskrække kandidater, der ikke mener, at de har en mulighed for at vinde en plads, fra at stille op.
82.      Sammenfattende og med forbehold af den forelæggende rets fuldstændige vurdering er jeg af den opfattelse, at det i hovedsagen omhandlede økonomiske krav, som udgør fem gange den gennemsnitlige månedlige mindsteløn, sammen med en tærskel på 5% for at få tilbagebetalt et sådant beløb, overskrider grænserne for, hvad der er nødvendigt for at reducere antallet af »spildte stemmer«.
b)      Mindre restriktive alternativer
83.      En anden grund til at anse den estiske regel for at være unødvendig for at afskrække kandidater med utilstrækkelig offentlig støtte er argumentet om, at der kan være andre muligheder for at opnå det samme mål om at forhindre useriøse kandidater i at stille op, som imidlertid er mindre restriktive i relation til valgbarhed.
84.      Sagsøgeren i hovedsagen har gjort gældende, at kautionskravet udgør en uforholdsmæssig begrænsning af valgbarheden og har foreslået flere mindre restriktive alternativer for at forhindre useriøse kandidaturer. Disse alternativer omfatter muligheden for betinget fritagelse for kaution eller for at erstatte den økonomiske byrde med ikkeøkonomiske krav såsom at udarbejde et klart politisk program eller tilvejebringe støtteunderskrifter for at påvise folkelig støtte.
85.      Alle disse alternativer har også deres faldgruber. Som den estiske regering har gjort gældende, er f.eks. indsamlingen af underskrifter organisatorisk og økonomisk byrdefuld for staten og er tillige et vanskeligt krav for nogle af de potentielle kandidater. Samtidig kan indsamling og kontrol af underskrifter, med forbehold af cybersikkerhedsspørgsmål, foretages elektronisk i dag.
86.      Eftersom Unionen ikke har indført regler med henblik på fastsættelse af en fælles procedure for valg til Europa-Parlamentet i alle medlemsstaterne, og henset til forskellene i politisk kultur og andre omstændigheder i medlemsstaterne, bør regeringerne efter min opfattelse indrømmes en vid skønsmargin, når de afvejer fordelene og ulemperne ved forskellige foranstaltninger, og når de træffer afgørelse om den mest hensigtsmæssige løsning under de specifikke omstændigheder i den pågældende medlemsstat.
87.      Ikke desto mindre kan et sådant valg ikke være helt uden domstolskontrol. Det tilkommer den nationale ret at vurdere, om regeringen kan fremlægge en rimelig forklaring på, hvorfor andre foranstaltninger eller en kombination af forskellige foranstaltninger blev udelukket som hensigtsmæssige foranstaltninger til at nå det samme mål.
88.      Med forbehold af den forelæggende rets endelige vurdering er jeg samlet set af den opfattelse, at det økonomiske krav i hovedsagen udgør en alvorlig begrænsning af valgbarheden, både hvad angår beløbets størrelse og tærsklen for tilbagebetaling, når der findes mulige alternativer, som kan kombineres med eller erstatte det pågældende økonomiske krav.
89.      Selv om Domstolen finder, at den omhandlede estiske lovgivning er hensigtsmæssig med henblik på at mindske antallet af spildte stemmer og således sikre en bedre repræsentativitet i Europa-Parlamentet, tvivler jeg dog alvorligt på, med forbehold af den forelæggende rets endelige afgørelse, at de omhandlede foranstaltninger er nødvendige for at opnå dette mål.
B.      Tilsidesættelse af ejendomsretten
90.      Den forelæggende ret har ligeledes ønsket oplyst, om den omhandlede lovgivning er i overensstemmelse med chartrets artikel 17, stk. 1.
91.      Jeg er af den opfattelse, at det omhandlede betalingskrav ikke udgør en begrænsning af ejendomsretten, og at det derfor ikke er nødvendigt at vurdere, om denne begrænsning er forholdsmæssig.
92.      Jeg er bevidst om, at Menneskerettighedsdomstolen i lignende sager har anerkendt en mulig tilsidesættelse af artikel 1 i protokol nr. 1 til konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, men det var under andre omstændigheder, som ikke er fuldt ud sammenlignelige med omstændighederne i hovedsagen (30). Menneskerettighedsdomstolen behandlede kravet om betaling for at stille op til det i denne sag omhandlede valg som en kaution, der ikke blev tilbagebetalt til en af parterne i søgsmålet.
93.      Kravet om betaling i den foreliggende sag er efter min opfattelse ikke en kaution (selv om det er den formulering, der anvendes til at beskrive det), på trods af at kandidaterne under visse omstændigheder har ret til tilbagebetaling af det betalte beløb (eller en del heraf).
94.      I modsætning til et depositum for en lejekontrakt, som forbliver lejerens ejendom med reelle garantier for tilbagebetaling, tilføjer den nationale lovgivning i hovedsagen yderligere betingelser, hvilket betyder, at tilbagebetaling reelt ikke er garanteret. Det fungerer i stedet som en betinget betaling, der opretter et personligt krav med henblik på fremtidig tilbagebetaling, snarere end en løbende, erhvervet ejendomsret til de specifikke midler. Den lovbestemte ret til at inddrive pengene er således blot et potentielt gældskrav og indrømmes ikke automatisk den grundlæggende beskyttelse, der er forbeholdt ejendomsretten.
95.      Af disse grunde og som anført af den nederlandske regering er det min opfattelse, at chartrets artikel 17 ikke er relevant i den foreliggende sag.
IV.    Forslag til afgørelse
96.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at besvare de af Riigikohus (øverste domstol, Estland) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»Artikel 39 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder sammenholdt med artikel 52, stk. 1, heri,
skal fortolkes således, at pålæggelsen af et økonomisk krav for valgbarhed til Europa-Parlamentet, der har til formål at sortere useriøse kandidaturer fra, ikke kan anses for en foranstaltning, der er egnet til at opnå dette mål.
Et økonomisk krav kan anses for egnet med henblik på at nå målet om at reducere antallet af »spildte stemmer« og dermed opnå et mere repræsentativt valgt organ.
Størrelsen af en sådan garantistillelse og tærsklen for tilbagebetaling heraf bør dog ikke være usædvanlig byrdefuld og således forhindre fremkomsten af nye politiske partier og idéer. Det tilkommer den nationale ret at vurdere, om den balance, der er opnået mellem størrelsen af det økonomiske krav og den tærskel for tilbagebetaling, der er fastsat i den nationale lovgivning, er acceptabel.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      Manglende forelæggelse for valgkommissionen af en kopi af en betalingsanvisning, der dokumenterer betalingen af kautionen, er i henhold til EPVS’ § 31, stk. 3, en grund til at afvise registrering af en kandidat. Den forelæggende ret har anført, at den omhandlede nationale lovgivning ikke giver mulighed for at fritage en kandidat for at betale kaution.
3 –      Akt om almindelige direkte valg af medlemmerne af Europa-Parlamentet knyttet til Rådets afgørelse 76/787/EKSF, EØF, Euratom af 20.9.1976 (EFT 1976, L 278, s. 1), senest ændret ved Rådets afgørelse (EU, Euratom) 2018/994 af 13.7.2018 (EUT 2018, L 178, s. 1, herefter »valgakten«).
4 –      Den har påberåbt sig dom af 19.12.2019, Junqueras Vies (C-502/19, herefter »Junqueras Vies-dommen«, EU:C:2019:1115, præmis 69).
5 –      Den forelæggende ret har i denne henseende henvist til Menneskerettighedsdomstolens dom af 28.3.2006, Sukhovetskyy mod Ukraine (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, §§ 72 og 73).
6 –      Https://ep2024.valimised.ee/et/detailed-voting-result (sidst besøgt den 11.11.2025).
7 –      En sådan mulighed foreligger dog på grundlag af artikel 223 TEUF.
8 –      Valgaktens artikel 1.
9 –      Jf. i denne retning dom af 6.10.2015, Delvigne (C-650/13, EU:C:2015:648, præmis 33).
10 –      Jf. i denne retning Junqueras Vies-dommen, præmis 86.
11 –      Jf. i denne henseende artikel 22, stk. 1, TEUF og chartrets artikel 39, stk. 1. Jf. dom af 19.11.2024, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (Valgbarhed og status som medlem af et politisk parti) (C-808/21, EU:C:2024:962, præmis 123): »Hvad […] angår formålet med artikel 22 TEUF tilsigter denne artikel […] at tillægge de unionsborgere, som har bopæl i en medlemsstat uden at være statsborgere dér, ret til at deltage i denne medlemsstats demokratiske valgproces. Denne ret omfatter […] deltagelse i denne proces gennem valgret og valgbarhed på europæisk og lokalt plan.« For en lignende konklusion jf. dom af 19.11.2024, Kommissionen mod Polen (Valgbarhed og status som medlem af et politisk parti) (C-814/21, EU:C:2024:963, præmis 121).
12 –      Jf. i denne retning dom af 6.10.2015, Delvigne (C-650/13, EU:C:2015:648, præmis 46-48).
13 –      Jf. punkt 39 i det engelske sammendrag af forelæggelsesafgørelsen og punkt 57 i den franske version af forelæggelsesafgørelsen.
14 –      Som den estiske regering har anført i retsmødet, og som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, kræver estisk ret, at alle kandidater, der stiller op til valg, skal have de samme muligheder for at udtrykke sig. Public service-radio- og TV-virksomheder er derfor forpligtet til at sørge for, at alle partier og uafhængige kandidater, som stiller op til valg til Europa-Parlamentet, har de samme muligheder for på passende og gratis vis at redegøre for deres holdninger.
15 –      Jf. i denne henseende punkt 18 og 19 i den nederlandske regerings skriftlige indlæg.
16 –      Dette gør sig ligeledes gældende for forholdstalsvalgmåder, der ligesom det estisk system anvender D’Hondt-metoden til at fordele »spildte stemmer«.
17 –      Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 28.3.2006, Sukhovetskyy mod Ukraine (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, §§ 61 og 62).
18 –      Jf. i denne retning domme af 19.11.2024, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (Valgbarhed og status som medlem af et politisk parti) (C-808/21, EU:C:2024:962, præmis 114-116), og Kommissionen mod Polen (Valgbarhed og status som medlem af et politisk parti) (C-814/21, EU:C:2024:963, præmis 112-114). Jf. ligeledes Junqueras Vies-dommen, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis.
19 –      Det forekommer mig imidlertid problematisk at forsøge at forhindre »spildte stemmer« på baggrund af vurderingen af, at visse programmer ikke har nogen reel mulighed for at få tilstrækkelige stemmer. Begrænsning af en kandidats valgbarhed på grundlag af et politisk program, der anses for at være »useriøst«, risikerer af denne årsag at indføre vilkårlige vurderinger af partiernes politiske partiprogrammer. Som Europa-Parlamentet har anført i sit skriftlige indlæg, tilkommer beføjelsen til at vurdere en politisk platforms meritter i sidste ende vælgerne.
20 –      Punkt 22 i den engelske udgave af sammendraget af forelæggelsesafgørelsen.
21 –      Jf. i denne henseende Europarådet: Venedigkommissionens kodeks for god praksis i forbindelse med valgspørgsmål, punkt 1.3.vi, tilgængelig på https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS%20026115%20GBR.pdf
22 –      Jf. vedrørende de politiske partiers betydning for det europæiske demokrati domme af 19.11.2024, Kommissionen mod Den Tjekkiske Republik (Valgbarhed og status som medlem af et politisk parti) (C-808/21, EU:C:2024:962), og Kommissionen mod Polen (Valgbarhed og status som medlem af et politisk parti) (C-814/21, EU:C:2024:963).
23 –      Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 28.3.2006, Sukhovetskyy mod Ukraine (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, § 67). I denne sag fandt Menneskerettighedsdomstolen det godtgjort, at det system med valgkaution, som de ukrainske politiske institutioner vedtog på det for sagen relevante tidspunkt, var et acceptabelt kompromis mellem disse modstridende interesser.
24 –      Europa-Parlamentet: Policy Department C – Citizens’ Rights and Constitutional Affairs og W. Lehmann, The European Elections:  EU legislation, national provisions and civic participation – Study for the AFCO Committee, revideret udgave, 2014, s. 17, tilgængelig på https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/493047/IPOL-AFCO_ET(2014)493047_EN.pdf, Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, »The electoral system«, tilgængelig på: https://www.cvce.eu/en/education/unit-content/-/unit/d5906df5-4f83-4603-85f7-0cabc24b9fe1/b1415258-4e3a-499a-9620-61a51b013ab6
25 –      Den nederlandske regering har i retsmødet anført, at antallet af »spildte stemmer« ved det seneste parlamentsvalg blot udgjorde 2% af de samlede afgivne stemmer.
26 –      Denne bestemmelse fastsætter, at »[h]vis valget er til Repræsentanternes Hus, skal der betales en kaution på [11 250] EUR [...] til staten for hver gruppe af lister«. Samme lovs afsnit Y 2 bekræfter, at »[m]edlemmer af Europa-Parlamentet skal vælges […] i overensstemmelse med del II om valg af medlemmer til Repræsentanternes Hus«. Den engelske version af denne ordlyd kan findes her: https://english.kiesraad.nl/publications/publications/2019/4/english-version-electoral-act/english-version-electoral-act
27 –      Https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europees-parlement/kandidaatstelling/kandidaten
28 –      Den estiske regering har forklaret, at det højere økonomiske krav for at stille op til valg til Europa-Parlamentet er begrundet i den kortere kandidatliste og det lavere antal pladser, der skal fordeles ved disse valg.
29 –      Dette er baseret på § 127 i Erakonnaseadus (lov om politiske partier), således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen og blev bekræftet i retsmødet af den estiske regering.
30 –      Jf. f.eks. Menneskerettighedsdomstolens dom af 11.1.2007, Russian Conservative Party of Entrepreneurs m.fl. mod Rusland (CE:ECHR:2007:0111JUD005506600, §§ 94-97).