62009CC0137_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
A – Algemene presentatie van de zaak
1. Moet het in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie neergelegde beginsel van het vrij verrichten van diensten toepassing vinden op de verkoop van een verdovend middel? Met andere woorden, kan de beheerder van een coffeeshop zich op dit beginsel beroepen om zijn activiteit te rechtvaardigen en kan de onderdaan van een lidstaat zich op deze vrijheid beroepen om drugs te gaan gebruiken in een andere lidstaat?
2. Achter deze eenvoudige vragen tekenen zich andere, meer gevoelige vragen af. Zijn wij van zins een Europa te creëren waarin producenten, expediteurs of ontvangers zich vrijelijk kunnen beroepen op de in het Verdrag neergelegde vrijheden van verkeer om drugs te telen, te vervoeren, aan te bieden dan wel te gebruiken? Heeft de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht die wij thans construeren de ambitie om de belangen van de drugshandel te dienen?
3. Dit zijn in wezen de vragen die met deze prejudiciële verwijzing worden opgeworpen.
4. Deze zaak past binnen het kader van de verharding van het gedoogbeleid dat door het Koninkrijk der Nederlanden wordt gevoerd ten aanzien van de verkoop van cannabis in coffeeshops. De Burgemeester van Maastricht was zich bewust van de grensoverschrijdende gevolgen van dit beleid en de talrijke verstoringen van de openbare orde door de massale en toenemende aantallen bezoeken aan deze inrichtingen, en besloot uitsluitend Nederlandse ingezetenen de toegang tot deze inrichtingen te verlenen (hierna: „litigieuze maatregel”). Deze maatregel zou de in het Verdrag neergelegde vrijheden van verkeer duidelijk belemmeren indien hij betrekking had op een gewone eetgelegenheid waar uitsluitend legale consumptiegoederen werden verkocht. Dat is in deze zaak echter niet het geval, aangezien de hoofdactiviteit van coffeeshops, anders dan die van snackbars en andere fastfoodrestaurants, is gericht op de verkoop van een verdovend middel dat in geen van de lidstaten mag worden verhandeld.
5. De Raad van State vraagt derhalve aan het Hof of een dergelijke maatregel binnen de werkingssfeer ratione materiae van het Unierecht valt en in het bijzonder van de beginselen en fundamentele vrijheden die zijn neergelegd in het Verdrag. Hij stelt de vraag of deze maatregel, in voorkomend geval, kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van de bestrijding van drugstoerisme en de daarmee gepaard gaande overlast.
6. In deze conclusie zal ik in de eerste plaats betogen dat een regeling van een plaatselijke overheid in het kader van haar algemene politieverordening die de toegang tot coffeeshops beperkt tot enkel de Nederlandse ingezetenen niet valt binnen de werkingssfeer van het Verdrag, en van het vrij verrichten van diensten in het bijzonder. Ik zal dienaangaande toelichten dat de in artikel 56 VWEU neergelegde vrijheid in geen geval een rechtvaardiging kan vormen voor de handel in een verdovend middel, dat, ook al wordt het gedoogd in een van de lidstaten van de Europese Unie, niet kan profiteren van de voordelen van de interne markt.
7. In de tweede plaats geef ik het Hof in overweging om de conformiteit van de litigieuze maatregel te onderzoeken vanuit een aanvullend gezichtspunt en in een sfeer van samenwerking met de nationale rechter. Gelet op het voorwerp van het geding, alsmede op alle elementen die door de nationale rechter zijn overgelegd, acht ik het namelijk absoluut noodzakelijk een uitlegging te geven van de bepalingen van het Unierecht die specifiek zijn gericht op de bescherming van de openbare orde en op de bestrijding van de illegale vraag naar verdovende middelen.
8. In vervolg op dit onderzoek zal ik betogen dat een dergelijke maatregel die is gericht op de bestrijding van het drugstoerisme en de criminele activiteiten die hiermee gepaard gaan, voor de Staat niet slechts de uiting is van het recht dat hem krachtens artikel 4 VEU en artikel 72 VWEU toekomt om zijn interne openbare orde te handhaven, maar tevens van zijn verplichting ingevolge artikel 71, lid 5, van de overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord van Schengen, om bij te dragen aan de handhaving van de Europese openbare orde.(2)
B – Cannabis
9. Momenteel gebruiken ongeveer 4 miljoen Europese jongeren dagelijks cannabis en worden 19 lidstaten door de teelt van dit verdovende middel geraakt. Aangezien sprake is van een verandering in het gebruiksmodel en nieuwe vormen van cannabis op de markt hun intrede doen, lijkt het me belangrijk, er nogmaals op te wijzen wat deze drug is en wat de gevolgen ervan zijn voor de gezondheid van de gebruikers.
1. Grote variatie in cannabis
10. Marihuana, of wiet, is de naam voor de bladeren en de vruchten van cannabis die – gehakt en vermalen – puur of met tabak worden gerookt. Hasjiesj daarentegen, is de hars die wordt afgescheiden door de bladeren en de rijpe toppen van de plant. Deze is vier tot acht maal actiever dan marihuana. De psychotrope stoffen in hasjiesj zijn cannabinoïden, met als belangrijkste stof delta 9-tetrahydrocannabinol (hierna: „THC”). De effecten van cannabis manifesteren zich bij een dosis van 0,05 mg/kg geabsorbeerde THC. Ter voorbeeld: een sigaret of joint met marihuana bevat 2 tot 5 mg THC.
11. Het THC-gehalte varieert zeer sterk naargelang de herkomst van de producten, de seizoenen en de productiemethoden. Zo bieden de verkopers of dealers tegenwoordig, naast de klassieke soorten uit Noord-Afrika (met name Marokko), Azië of het Midden-Oosten, nieuwe cannabisvormen aan aan gebruikers, die slechts zelden op de hoogte zijn van de hogere toxiciteit ervan.(3) Volgens de studies die zijn uitgevoerd, bedraagt de gemiddelde THC-concentratie van geïmporteerde marihuana en hasjiesj respectievelijk 7 % en 18,2 %, die van marihuana uit Nederland (nederwiet of hennep) ongeveer 20,4 % en die van hasjiesj als derivaat van Nederlandse marihuana (nederhasj), ongeveer 39,3 %.(4)
12. Zo zijn ook nieuwe producten op de markt verschenen op basis van gras, waar synthetische cannabinoïden aan zijn toegevoegd, of cannabinoïden die zijn versneden met schadelijke stoffen als lood, was, glaspoeder, geneesmiddelen of zand.(5) Hiermee kan het gewicht bij de verkoop worden verhoogd en kunnen de effecten van de roes worden versterkt.
2. Gebruik dat leidt tot risico’s voor de gezondheid van de mens
13. Hoewel het door de Nederlandse regering gevoerde gedoogbeleid, zoals we zullen zien, berust op een onderscheid tussen het gebruik en de gevaren van respectievelijk softdrugs en harddrugs, gaat dit onderscheid naar mijn mening, gelet op de nieuwe vormen van cannabis op de markt en de risico’s die het gebruik ervan meebrengt voor de gezondheid van de mens, absoluut niet meer op.
14. Het gevaar en de schadelijkheid van cannabis voor zowel de gebruikers als de maatschappij behoeven niet meer te worden aangetoond. Hoewel de psychische effecten in verband met het gebruik van cannabis bij een gelegenheidsgebruiker in beginsel tijdelijk en omkeerbaar zijn, verschijnen ze echter al bij de eerste joint, versterken ze de effecten van alcohol en tabak en kunnen ze leiden tot een cannabisroes die, bij de besturing van een voertuig, dramatische gevolgen heeft. Dit is nadrukkelijk erkend door de vier Nederlandse ministers die belast zijn met het drugsbeleid in hun brief aan de Tweede Kamer van 11 september 2009.(6)
15. Zoals in tal van wetenschappelijke studies(7) is aangetoond, kan intensief en langdurig gebruik van cannabis leiden tot een nog schadelijker weerslag op lichaam en geest. Cannabis bevat zeven maal meer teer en koolmonoxide dan tabak en bij chronisch gebruik ervan loopt de roker een grotere kans op longvergiftiging en vormen van kanker in de bovenste luchtwegen en de slokdarm.(8) Het gebruik van cannabis leidt tot een lichamelijke en geestelijke vermoeidheid die het vermogen tot concentratie, memoriseren en leren vermindert en heeft tekortkomingen op het werk of op school tot gevolg. Regelmatig gebruik van cannabis kan aldus leiden tot sociale uitsluiting, die zich bij volwassenen uit in grotere moeilijkheden om een reguliere en vaste baan te behouden en bij jongeren in schooluitval, hetgeen bij sommigen leidt tot marginalisering en depressie. Bovendien kan het gebruik van cannabis leiden tot psychiatrische verschijnselen, zoals hallucinaties. Ook is de verschijning van bepaalde vormen van schizofrenie hieraan te wijten. In dit geval wordt de associatie van schizofrenie en cannabismisbruik gekenmerkt door het zich eerder en vaker voordoen van problemen, een grotere sociale uitsluiting, gevaar voor depressies en meer uitgesproken zelfmoordgedrag. Het is duidelijk dat deze risico’s toenemen met de gebruikswijze, de duur, de persoonlijke kwetsbaarheid van de gebruiker en de hoeveelheid geïnhaleerd product.
16. Tot slot worden gebruikers van cannabis door dit gebruik blootgesteld aan krachtiger drugs. Hoewel de theorie van „overgang” of „drempelverlaging” door enkelen wordt bekritiseerd, blijft het een feit dat iemand die al hallucinerende effecten van cannabis heeft meegemaakt, meer geneigd zal zijn om drugs met sterkere eigenschappen te proberen.
17. Cannabis wordt wegens het risico en de schadelijkheid ervan tegenwoordig in tal van internationale en Europese verdragen gestigmatiseerd.
II – Rechtskader
A – Unierecht
1. Drugsbestrijding
a) Het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
18. Volgens artikel 3, lid 1, VEU, [heeft] „de Unie [...] als doel de vrede, haar waarden en het welzijn van haar volkeren te bevorderen”.
19. Ingevolge artikel 3, lid 2, VEU „[biedt] de Unie [...] haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkomen en bestrijding van criminaliteit”.
20. Ingevolge artikel 4, lid 2, VEU eerbiedigt de Unie „de essentiële staatsfuncties, met name [...] de handhaving van de openbare orde [...]”.
21. Het welzijn, de sociale cohesie, de gezondheid en de veiligheid van personen zijn evenzovele doelstellingen die leidend zijn voor het optreden van de Unie in de strijd tegen drugs en bij de vorming van de in artikel 67 VWEU bedoelde ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
22. In dit kader is het optreden van de Unie hoofdzakelijk gericht op de vermindering van vraag en aanbod, waarbij enerzijds maatregelen ter voorkoming en bestrijding van illegale drugshandel en georganiseerde misdaad, en anderzijds preventieve maatregelen tegen drugsverslaving, worden genomen.
i) Bestrijding van de illegale drugshandel en de georganiseerde misdaad
23. Overeenkomstig artikel 67, lid 3, VWEU krijgt de bestrijding van de illegale drugshandel en de georganiseerde misdaad gestalte in meer coördinatie en samenwerking tussen politiële en justitiële autoriteiten van de lidstaten, alsmede in een onderlinge aanpassing van hun strafwetgevingen.
24. Niettemin blijven de lidstaten overeenkomstig artikel 72 VWEU verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid op hun grondgebied.
25. De illegale drugshandel en de georganiseerde criminaliteit staan uitdrukkelijk vermeld bij de in artikel 83, lid 1, VWEU bedoelde „eurocrimes”. Deze bepaling staat het Europees Parlement en de Raad toe om minimumvoorschriften vast te stellen betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties in verband met vormen van bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie die voortvloeit uit de aard of de gevolgen van deze strafbare feiten of uit een bijzondere noodzaak om deze op gemeenschappelijke basis te bestrijden.
ii) Voorkoming van drugsverslaving
26. De voorkoming van drugsverslaving valt onder artikel 168, lid 1, VWEU en onder artikel 35 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(9), waarin wordt bepaald dat een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid moet worden verzekerd in de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Unie.
27. Overeenkomstig artikel 168 VWEU moet dit optreden in het bijzonder het nationale beleid ter vermindering van schade aan de gezondheid door drugsgebruik aanvullen, met inbegrip van voorlichting en preventie.
b) Schengenacquis
28. Artikel 71 van de Schengen- uitvoeringsovereenkomst bepaalt:
„1. De overeenkomstsluitende partijen verbinden zich ertoe met betrekking tot de onmiddellijke en middellijke aflevering van verdovende middelen en psychotrope stoffen van enige aard, cannabis inbegrepen, alsmede met betrekking tot het bezit van deze middelen of stoffen ter fine van aflevering of uitvoer, met inachtneming van de bestaande verdragen van de Verenigde Naties [...], alle maatregelen te treffen welke met het oog op het tegengaan van de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen vereist zijn.
2. De overeenkomstsluitende partijen verbinden zich ertoe de illegale uitvoer van verdovende middelen en psychotrope stoffen van enige aard, cannabis inbegrepen, alsmede de verkoop, verstrekking en aflevering van die middelen en stoffen, bestuurlijk en strafrechtelijk tegen te gaan [...].
3. Ter bestrijding van de illegale invoer van verdovende middelen en psychotrope stoffen van enige aard, cannabis inbegrepen, verscherpen de overeenkomstsluitende partijen de buitengrenscontroles op het personen‑ en goederenverkeer en op vervoermiddelen. [...]
4. De overeenkomstsluitende partijen zullen ter naleving van het bepaalde in dit artikel toezicht houden op in het bijzonder die plaatsen, waarvan algemeen bekend is dat aldaar verdovende middelen worden verhandeld.
5. Ter beteugeling van de illegale vraag naar verdovende middelen en psychotrope stoffen van enige aard, cannabis inbegrepen, zullen de overeenkomstsluitende partijen al het mogelijke doen om de nadelige effecten van de illegale vraag te voorkomen en tegen te gaan. De maatregelen daartoe ressorteren onder de eigen verantwoordelijkheid van elk der overeenkomstsluitende partijen.”
29. Een gemeenschappelijke verklaring inzake artikel 71, lid 2, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst is in bijlage bij de slotakte ervan gevoegd. Deze verklaring luidt:
„Voor zover een overeenkomstsluitende partij in het kader van haar nationale beleid inzake de voorkoming en behandeling van verslaving aan verdovende middelen en psychotrope stoffen afwijkt van het in artikel 71, lid 2, neergelegde beginsel, nemen alle overeenkomstsluitende partijen de noodzakelijke strafrechtelijke en bestuurlijke maatregelen teneinde de illegale in‑ en uitvoer van die middelen en stoffen in het bijzonder naar het grondgebied van de overige overeenkomstsluitende partijen tegen te gaan”.
c) Afgeleid recht
30. In de resolutie van de Raad van 29 november 1996(10) wordt het probleem van drugstoerisme binnen de Unie duidelijk aangewezen en wordt voorzien in de eerste maatregelen ter bestrijding van dit verschijnsel.
31. Vervolgens hebben de lidstaten in het kader van een gemeenschappelijk optreden van 17 december 1996(11) hun gemeenschappelijke vastbeslotenheid bekrachtigd om de illegale handel in verdovende middelen uit te bannen door met name te strijden tegen de illegale vraag naar verdovende middelen en de enorme winsten welke die handel oplevert, alsook tegen het drugstoerisme(12) . Zij hebben zich er tevens toe verbonden, de opzettelijke poging om in het openbaar een ander, op welke wijze ook, aan te zetten tot het illegale gebruik of de illegale productie van verdovende middelen, tot een strafbaar feit te maken en dienaangaande hebben zij zich ertoe verbonden in het bijzonder waakzaamheid aan de dag te leggen met betrekking tot het gebruik van internet(13) .
32. Vervolgens heeft elke lidstaat zich krachtens artikel 2, lid 1, sub a, van het kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad van 25 oktober 2004(14) ertoe verbonden, de nodige maatregelen te nemen om het produceren, vervaardigen, extraheren, bereiden, aanbieden, te koop stellen, distribueren, verkopen, afleveren, ongeacht de voorwaarden, verhandelen, doorvoeren, vervoeren, in‑ of uitvoeren van drugs te bestraffen indien dit opzettelijke gedragingen betreft waarvoor geen rechtvaardigingsgrond aanwezig is.(15)
33. Het programma van Stockholm, dat op 2 december 2009 is aangenomen door de Raad(16), bepaalt, wat de strategie voor de interne veiligheid in de Unie betreft, dat de intensivering van de acties op Europees niveau, samen met een betere coördinatie met de maatregelen op regionaal en nationaal niveau, een essentiële rol speelt bij de bescherming tegen internationale bedreigingen. Hierin wordt tevens benadrukt dat de georganiseerde misdaad en de drugshandel een gevaar blijven voor de interne veiligheid van de Unie, en dat de grensoverschrijdende criminaliteit een urgent probleem is geworden dat om een duidelijke en alomvattende reactie vraagt.(17)
34. Tot slot bestaat het kader voor optreden van de Unie uit verschillende plannen die strekken tot uitvoering van de antidrugsstrategie die door de Unie is vastgesteld voor de periode 2005‑2012. Het huidige actieplan(18) omschrijft vijf doelstellingen die voorrang moeten krijgen, namelijk coördinatie van het antidrugsbeleid op nationaal en Europees niveau(19), terugdringing van de vraag naar drugs en terugdringing en repressie van het aanbod van drugs, internationale samenwerking en verbetering van het onderzoek op dit gebied.
2. Grondrechten van de burgers van de Unie
35. Uit het burgerschap van de Unie vloeien voor iedere onderdaan van de lidstaten grondrechten en individuele rechten voort. Zo kan elke burger van de Unie zich in beginsel in alle situaties die binnen de materiële werkingssfeer van het recht van de Unie vallen, beroepen op artikel 18 VWEU, dat elke discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt.(20)
36. Deze situaties omvatten allereerst die welke onder artikel 21 VWEU vallen.(21)
37. Deze bepaling geeft een algemene uiteenzetting van het recht van iedere burger van de Unie om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij het Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Het betreft een grondrecht, dat wordt bevestigd in artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat de burgers van de Unie onafhankelijk van de uitoefening van een economische activiteit kunnen uitoefenen. Zo kan een onderdaan van een lidstaat wanneer hij zich op het grondgebied van de Unie verplaatst of er verblijft, een beroep doen op het in artikel 18 VWEU neergelegde recht om niet te worden gediscrimineerd wegens zijn nationaliteit.
38. Deze situaties omvatten tevens die welke vallen onder de uitoefening van de vrijheid van dienstverrichting, neergelegd in artikel 56 VWEU.(22)
39. Volgens vaste rechtspraak kan het recht op het vrij verrichten van diensten(23) worden ingeroepen door een onderneming ten aanzien van de staat waar zij is gevestigd, indien zij een dienst verricht ten behoeve van een in een andere lidstaat gevestigde ontvanger. Ook omvat dit recht de vrijheid van dienstontvangers, waaronder toeristen, om zich naar een andere lidstaat te begeven om er van een dienst gebruik te maken, zonder te worden gehinderd door belemmeringen.(24) Overeenkomstig artikel 52, lid 1, VWEU, waarnaar artikel 62 VWEU verwijst, kan deze vrijheid niettemin worden beperkt om redenen van bescherming van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid.
40. Tot slot is aan het in artikel 18 VWEU bedoelde non-discriminatiebeginsel uitvoering en vorm gegeven op het gebied van het vrij verkeer van goederen. De artikelen 34 VWUE en 35 VWEU verbieden respectievelijk kwantitatieve invoerbeperkingen en kwantitatieve uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten. Niettemin kunnen bepaalde beperkingen, overeenkomstig artikel 36 VWEU, eveneens zijn gerechtvaardigd uit hoofde van met name de bescherming van de openbare orde, de openbare veiligheid of de gezondheid en het leven van personen.
B – Internationale verplichtingen
41. Het VN-Verdrag tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen dat op 20 december 1988 te Wenen is gesloten(25), vormt een verzwaring van en een aanvulling op de maatregelen die waren vastgesteld in het Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties inzake verdovende middelen dat op 30 maart 1961 te New York werd gesloten(26), en in het VN-Verdrag inzake psychotrope stoffen dat op 21 februari 1971 te Wenen werd gesloten(27) .
42. Alle lidstaten alsook de Unie zijn partij bij het VN-Verdrag van 1988.(28)
43. Artikel 3, lid 1, van dit verdrag luidt:
„Iedere Partij neemt de nodige maatregelen om, indien de handeling met opzet is gepleegd, overeenkomstig zijn interne recht, strafbaar te stellen:
„a) i)	het produceren, vervaardigen, extraheren, bereiden, aanbieden, te koop stellen, distribueren, verkopen, afleveren, ongeacht de voorwaarden, verhandelen, doorvoeren, vervoeren, in‑ of uitvoeren van alle verdovende middelen of alle psychotrope stoffen in schending van het verdrag van 1961, het verdrag van 1961 zoals gewijzigd of het verdrag van 1971;
[...]
c) iii)	het feit een ander in het openbaar ertoe aan te zetten of te brengen, op welke wijze dan ook, om een van [deze strafbare feiten] te begaan of illegaal gebruik te maken van verdovende middelen of psychotrope stoffen”.
44. Cannabis staat op de lijst van de door het VN-Verdrag van 1988 bedoelde verdovende middelen.
C – Nederlandse regeling
45. Overeenkomstig de Opiumwet van 1976 zijn het bezit, de handel, de teelt, het vervoer, de vervaardiging, de invoer en de uitvoer van verdovende middelen verboden. Deze handelingen worden bestraft voor alle drugs, met inbegrip van cannabis en derivaten hiervan, behalve indien ze worden gebruikt voor medische, wetenschappelijke of educatieve doeleinden, en op voorwaarde dat hiervoor voorafgaand ontheffing is verleend.
46. Het gedoogbeleid van het Koninkrijk der Nederlanden ten aanzien van de verkoop en het gebruik van softdrugs is het resultaat van een langdurig ontwikkelingsproces en is in grote lijnen uitgestippeld in het rapport van de commissie Baan(29) uit 1972 en in de drugsnota „Het Nederlandse drugsbeleid; continuïteit en verandering”(30) uit 1995.
47. Dit beleid is gebaseerd op een onderscheid tussen zogenoemde harddrugs, die voor de gezondheid onaanvaardbare risico’s meebrengen, te weten opiaten, cocaïne, codeïne, heroïne, xtc, hasjolie, alsook amfetaminen en lsd (lijst I), en zogenoemde softdrugs, waaronder cannabis en derivaten hiervan, die niet even zorgwekkend zijn, hoewel zij altijd nog altijd als „risicovol” worden beschouwd (lijst II).(31)
48. Aangezien de risico’s in verband met het gebruik van „softdrugs” „aanvaardbaar” zijn, heeft de Nederlandse wetgever ten aanzien hiervan een meer genuanceerde strategie vastgesteld dan die welke voor harddrugs wordt gevolgd. Het bezit van softdrugs voor persoonlijk gebruik wordt niet strafbaar gesteld en de verkoop ervan wordt, in zeer beperkte hoeveelheden en onder gecontroleerde omstan digheden, gedoogd. De Nederlandse wetgever tracht op die manier stigmatisering en marginalisering van de gebruikers van softdrugs te voorkomen en wil tevens de markt voor harddrugs afscheiden van die voor softdrugs, zodat een sociale barrière wordt gecreëerd die de overgang tussen deze twee markten belemmert.
49. Aan het gedoogbeleid wordt met name uitvoering gegeven in het kader van de richtsnoeren van het College van procureurs-generaal. Bij deze richtsnoeren, die kracht van wet hebben, worden de prioriteiten van het Openbaar Ministerie vastgesteld inzake opsporingsonderzoeken en strafvordering, ingesteld naar aanleiding van een overtreding van de Opiumwet.(32) De gerechtelijke autoriteiten baseren zich bij vervolging dus op het opportuniteitsbeginsel om een selectief repressief beleid te voeren, door kleinschalige drugsverkoop niet systematisch strafrechtelijk te vervolgen, maar voorrang te geven aan de bestrijding van de illegale drugshandel en de zware criminaliteit.
50. Zo hebben de Nederlandse autoriteiten de verkoop gedoogd van kleine hoeveelheden producten op hennepbasis in jongerencentra, door zogenoemde huisdealers. Vervolgens hebben zij dit beleid uitgebreid tot coffeeshops die op commerciële basis verkopen aan volwassenen.
51. Krachtens de Nederlandse regeling zijn coffeeshops inrichtingen die openstaan voor het publiek en binnen de horeca in de categorie fastfoodrestaurants vallen, net als snackbars en cafetaria’s, waar etenswaren kunnen worden genuttigd, maar geen alcoholhoudende dranken mogen worden verkocht. De plaatselijke overheden, te weten de burgemeester, de officier van justitie en de korpschef van de politie, kunnen voor deze coffeeshops een gedoogbeschikking afgeven onder de volgende voorwaarden.
52. Allereerst moet voor de vestiging van coffeeshops een exploitatievergunning worden verkregen. Deze coffeeshops moeten voldoen aan dezelfde voorwaarden voor beheer en hygiëne als restaurants. Zoals ter terechtzitting echter is benadrukt, geldt deze vergunning niet voor de verkoop van cannabis, die, nogmaals gezegd, technisch gesproken een strafbaar feit blijft.
53. Voorts zijn de voorwaarden waaronder de verkoop van cannabis in coffeeshops kan worden gedoogd, vastgesteld in de richtlijnen van het Openbaar Ministerie. Deze voorwaarden, die algemeen bekend staan als de „AHOJG-criteria”, zijn:
– A (affichering): geen andere reclame dan een summiere aanduiding in de betrokken ruimte;
– H (harddrugs): verbod op het aanbieden en/of verkopen van harddrugs;
– O (overlast): de inrichting mag geen overlast veroorzaken; onder overlast moet worden verstaan overlast die wordt veroorzaakt door het rijden en parkeren in de buurt van de coffeeshop, hierdoor veroorzaakt lawaai en vervuiling, alsmede de aanwezigheid van klanten of zelfs rondhangende drugsverslaafden;
– J (jeugdigen): de toegang tot de coffeeshop en de verkoop van drugs is verboden voor minderjarigen (jonger dan 18 jaar);
– G (grote hoeveelheden): de exploitant mag niet meer dan 5 gram cannabis per persoon en per dag verkopen, een hoeveelheid die gewoonlijk wordt verkocht voor persoonlijk gebruik.
54. Tot slot mag de gedoogde „voorraad” cannabis in een coffeeshop in geen geval meer dan 500 gram bedragen.
55. Het staat aan de plaatselijke autoriteiten om uitvoering te geven aan dit beleid. De burgemeester, de officier van justitie en de korpschef van de politie stellen in het kader van een driehoeksoverleg de plaatselijke prioriteiten vast inzake de verkoop van softdrugs binnen de gemeente. De AHOJG-criteria vormen de minimumbasis van dit beleid en de plaatselijke autoriteiten kunnen een strengere regeling uitvaardigen door de toevoeging van nieuwe voorwaarden, zoals in het hoofdgeding het geval is geweest. Deze regelingen staan onder controle van de bestuursrechter.
56. Artikel 13b van de Opiumwet kent de burgemeester talrijke bevoegdheden toe om straffen op te leggen in geval van overlast en problemen die in strijd met deze wet zijn veroorzaakt.(33) Zo kan de burgemeester besluiten tot de tijdelijke of definitieve sluiting van een coffeeshop indien de exploitant ervan de bovenvermelde criteria niet heeft nageleefd.
57. De Burgemeester van Maastricht heeft aldus besloten om binnen zijn gemeente een beperkt aantal coffeeshops te gedogen, in tegenstelling tot andere gemeenten waar geen grens is vastgesteld of een nultolerantie geldt.
58. Sinds 2004 streeft het Koninkrijk der Nederlanden naar een strengere wetgeving inzake de vestiging van coffeeshops en een verharding van de maatregelen ter bestrijding van de georganiseerde misdaad(34), iets waar de bevoegde ministers in september 2009 nogmaals aan hebben herinnerd. Het Koninkrijk der Nederlanden tracht eveneens om in overleg met de betrokken gemeenten een oplossing te vinden voor de problemen die worden veroorzaakt door de grensoverschrijdende gevolgen van zijn beleid en de verstoringen van de openbare orde en de openbare veiligheid die worden veroorzaakt door de grote en toenemende stroom drugstoeristen op zijn grondgebied. Naast verkeers‑ en parkeerproblemen, doen de bewoners niet alleen vaak aangifte wegens het lawaai en de hinder die worden veroorzaakt door de samenkomst van cannabisgebruikers die in het openbaar drugs gebruiken, maar ook wegens de overlast die wordt veroorzaakt door netwerken uit de georganiseerde criminaliteit in de buurt van de coffeeshops en door de aanwezigheid van dealers en drugsverslaafden, waarvan enkelen hun gebruikte naalden achterlaten of de hal van flatgebouwen betreden.(35) Deze problemen concentreren zich met name in de grensstreek met België, Duitsland en Frankrijk. Zo zouden, volgens de informatie die ter terechtzitting door de Burgemeester van Maastricht is verstrekt, de 14 coffeeshops in deze gemeente ongeveer 10 000 bezoekers per dag, 74 000 bezoekers per week en iets meer dan 3,9 miljoen bezoekers per jaar trekken. Bovendien zou 70 % van deze bezoekers niet in Nederland verblijven.
59. Volgens de Nederlandse regering moeten de voorgestelde maatregelen het mogelijk maken terug te keren naar de oorspronkelijke bedoeling van coffeeshops om als verkooppunt te fungeren voor het gebruik van ingezetenen, waar deze cannabis kunnen kopen en, in het voorkomende geval, gebruiken in een veilige en rustige omgeving. Daarbij aangemoedigd door de Nederlandse regering hebben de plaatselijke autoriteiten dus hun regelgeving versterkt door het aantal coffeeshops in hun gemeente te beperken of te kiezen voor een beleid waarbij ze geleidelijk aan verdwijnen, zoals het geval lijkt te zijn voor de gemeente Maastricht.(36) Andere hebben besloten de openingstijden van de inrichting (sluiting in het weekend of ’s avonds) of de hoeveelheid verkochte of opgeslagen cannabis te beperken. Tot slot hebben enkele gemeenten een afstandscriterium opgesteld, waarbij de vestiging van een coffeeshop in de buurt van bepaalde instellingen als scholen of psychiatrische ziekenhuizen wordt verboden. Volgens de Burgemeester van Maastricht lijkt het dat deze maatregelen niet hebben geleid tot een wezenlijke afname van het drugstoerisme.
60. Dit is de context van de litigieuze maatregel. Deze maatregel verbiedt de toegang tot coffeeshops voor niet-ingezetenen en vormt een pilotmaatregel(37) waarmee de gemeente probeert het drugstoerisme en alle overlast die daarmee gepaard gaat, te verminderen.
61. De litigieuze maatregel, die is gebaseerd op het ingezetenencriterium, is op 20 december 2005 aangenomen door de Gemeenteraad van Maastricht, en op 13 januari 2006 in werking getreden. Zoals de Burgemeester van Maastricht ter terechtzitting heeft aangegeven, is de toepassing ervan, gelet op de prejudiciële verwijzing naar het Hof, opgeschort.
62. Artikel 2.3.1.3e, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening, in de versie van 2006 (politieverordening; hierna: „APV”), verbiedt de houder van een inrichting als bedoeld in artikel 2.3.1.1, eerste lid, onder a, sub 3, van de APV, andere personen dan ingezetenen toe te laten of aldaar te laten verblijven. Het begrip inrichting wordt in laatstbedoelde bepaling omschreven als een voor publiek toegankelijke ruimte waar bedrijfsmatig, al dan niet door middel van een automaat, eetwaren en/of alcoholvrije dranken worden verstrekt, die de klanten niet ter plaatse hoeven te gebruiken.(38) Met het begrip ingezetene worden krachtens artikel 2.3.1.1, eerste lid, onder d, van de APV, personen bedoeld die hun werkelijke woonplaats in Nederland hebben.
63. Krachtens artikel 2.3.1.3e, tweede lid, van de APV kan de Burgemeester bepalen dat het gestelde in het eerste lid niet geldt voor een of meer in de APV aangeduide inrichtingen in de hele gemeente dan wel in een of meer daarin aangewezen gedeelten van de gemeente.
64. Bij besluit van 13 juli 2006 heeft de Burgemeester van Maastricht alle in artikel 2.3.1.1, eerste lid, onder a, sub 3, van de APV bedoelde inrichtingen van de gemeente vrijgesteld van de toepassing van de litigieuze maatregel, zulks met uitzondering van coffeeshops, theehuizen en dergelijke, onder welke benaming dan ook.
65. Op grond van artikel 2.3.1.5a, onder f, van de APV, kan de Burgemeester een inrichting als bedoeld in artikel 2.3.1.1, eerste lid, onder a, sub 3, al dan niet voor een bepaalde termijn gesloten verklaren indien de houder van de inrichting handelt in strijd met de litigieuze maatregel.
III – Feiten en hoofdgeding
66. Bij besluit van 7 april 1994 is Josemans vergunning verleend om in Maastricht de coffeeshop „Easy Going” te exploiteren, een inrichting waar, naast alcoholvrije dranken en eetwaren, softdrugs worden verkocht en gebruikt. Deze vergunning is afgegeven onder de voorwaarde van naleving van de in de APV vastgestelde voorwaarden.
67. Bij twee controles op 16 februari en 8 mei 2006 werd door de gemeentepolitie van Maastricht vastgesteld dat niet in Nederland woonachtige onderdanen van de Unie, in strijd met het in de litigieuze maatregel vastgestelde ingezetenencriterium, tot de inrichting waren toegelaten.
68. Krachtens de APV heeft de Burgemeester van Maastricht deze inrichting dus bij besluit van 7 september 2006 tijdelijk gesloten verklaard.
IV – Prejudiciële verwijzing
69. De Raad van State heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Valt een regeling, zoals in de hoofdzaak aan de orde, omtrent de toegang van niet-ingezetenen tot coffeeshops, geheel of gedeeltelijk binnen de werkingssfeer van het [VWEU], in het bijzonder het vrij verkeer van goederen en/of diensten, dan wel het discriminatieverbod van artikel [18 VWEU] in samenhang met artikel [21 VWEU]?
2) Voor zover de bepalingen van het [VWEU] inzake het vrij verkeer van goederen en/of diensten van toepassing zijn, vormt een verbod tot toelating van niet-ingezetenen tot coffeeshops dan een geschikt en proportioneel middel om het drugstoerisme en de daarmee gepaard gaande overlast terug te dringen?
3) Is het in artikel [18 VWEU] in samenhang met artikel [21 VWEU] neergelegde verbod van discriminatie van burgers van de Unie op grond van nationaliteit van toepassing op de regeling omtrent de toegang van niet-ingezetenen tot coffeeshops, indien en voor zover de bepalingen van het [VWEU] inzake het vrij verkeer van goederen en diensten niet van toepassing zijn?
4) Zo ja, is het daarbij gemaakte indirecte onderscheid tussen ingezetenen en niet-ingezetenen gerechtvaardigd en is het verbod tot toelating van niet-ingezetenen tot coffeeshops een geschikt en proportioneel middel om het drugstoerisme en de daarmee gepaard gaande overlast terug te dringen?”
V – Analyse
70. De prejudiciële vragen die door de verwijzende rechter zijn gesteld behelzen twee vraagstukken die ik achtereenvolgens zal onderzoeken.
71. Het eerste is of een maatregel die door een lokale overheid wordt genomen in het kader van zijn Algemene plaatselijke verordening, waarbij de toegang tot coffeeshops enkel wordt voorbehouden aan Nederlandse ingezetenen, binnen de werkingssfeer ratione materiae van het Unierecht valt en inzonderheid van het beginsel van non-discriminatie, van het vrij verkeer van personen, van het vrij verrichten van diensten en het vrij verkeer van goederen in de zin van artikel 35 VWEU.
72. Het tweede is of een dergelijke maatregel, in het voorkomende geval, een beperking vormt van een van deze fundamentele beginselen en kan worden gerechtvaardigd om redenen die in verband staan met de bestrijding van het drugstoerisme en van de daarmee gepaard gaande overlast.
A – Inleidende opmerkingen
73. Alvorens de door de verwijzende rechter gestelde prejudiciële vragen te onderzoeken, wil ik een inleidende opmerking maken met betrekking tot de Unierechtelijke bepalingen die mijns inziens om een uitlegging vragen.
74. In zijn uitspraak wijst de verwijzende rechter vier bepalingen uit het Verdrag aan, die volgens hem tegen de litigieuze maatregel kunnen worden opgeworpen. Dienaangaande doelt hij op het in artikel 18 VWEU vermelde non-discriminatiebeginsel, het in artikel 21 VWEU neergelegde beginsel van vrij verkeer van personen, het beginsel van vrij verkeer van goederen in de zin van artikel 35 VWEU en tot slot het in artikel 56 VWEU bedoelde beginsel van het vrij verrichten van diensten.
75. Naar mijn mening hoeft de overeenstemming van de litigieuze maatregel, in het voorkomende geval, slechts te worden onderzocht aan de hand van één van de vier beginselen die door de verwijzende rechter zijn aangehaald, namelijk de in artikel 56 VWEU bedoelde vrijheid van dienstverrichting.
76. Deze maatregel raakt namelijk in hoofdzaak een dienstverrichting. Krachtens de APV zijn coffeeshops voor het publiek toegankelijke horecaruimtes waar bedrijfsmatig, overeenkomstig de hun door de gemeenteraad verleende exploitatievergunning, eetwaren en alcoholvrije dranken worden verkocht. Deze waren kunnen ter plaatse worden gebruikt of meegenomen. Ingeval sprake is van een situatie waarin de klanten de gekochte waar uitvoeren, blijft deze activiteit bijkomend aan en onlosmakelijk verbonden met de verkoop, wat geen rechtvaardiging vormt om de litigieuze maatregel te toetsen aan het beginsel van het vrij verkeer van goederen en met name aan artikel 35 VWEU.(39)
77. Overigens is het, daar het beginsel van het vrij verrichten van diensten een specifieke uitdrukking is van het non-discriminatiebeginsel en tevens een bijzondere toepassing vormt van het recht voor iedere burger van de Unie om zich te verplaatsen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten, niet noodzakelijk dat het Hof zich uitspreekt op basis van de artikelen 18 VWEU en 21 VWEU.(40)
78. Ik stel het Hof echter voor een uitlegging te geven aan een aantal regels waar de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter niet uitdrukkelijk op zijn gericht.
79. De omstandigheid dat een nationale rechter bij de formulering van de prejudiciële vraag formeel heeft verwezen naar sommige bepalingen van het Unierecht, staat er niet aan in de weg dat het Hof deze rechter alle uitleggingsgegevens verschaft die nuttig kunnen zijn voor de beslechting van de bij hem aanhangige zaak, ook al worden deze bepalingen niet uitdrukkelijk genoemd in de vragen die het Hof zijn voorgelegd. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van het Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven.(41)
80. Ik merk in casu meteen reeds op dat de vraag die door de verwijzende rechter wordt gesteld niet zozeer de verkoop van legale verbruiksgoederen betreft, als wel die van een verdovend middel. Het hoofdgeding heeft betrekking op de gevolgen van een dergelijk gedogen en inzonderheid op de maatregelen die kunnen worden genomen ter bescherming van de openbare orde tegen de ordeverst oringen die het drugstoerisme meebrengt. Deze overwegingen vallen uitdrukkelijk onder de artikelen 4 VEU en 72 VWEU, en zijn naar mijn mening juist het onderwerp van artikel 71, lid 5, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst. Ik geef het Hof derhalve in overweging, aan deze bepalingen een uitlegging te geven om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven waarmee hij kan toetsen of de litigieuze maatregel in overeenstemming is en het geschil dat bij hem aanhangig is, kan beslechten.
B – Uitsluiting van de litigieuze maatregel van de werkingssfeer van artikel 56 VWEU
81. In de praktijk is de hoofdactiviteit van coffeeshops – hetgeen aanzienlijk verschilt van die van snackbars en andere fastfoodrestaurants waar klanten frisdranken en broodjes kopen om mee te nemen – gericht op de verkoop en het gebruik van cannabis. Dit is hun voornaamste functie, en het is dan ook noodzakelijk in dit dossier een geloofwaardige en realistische benadering te hanteren.
82. Is het beginsel van het vrij verrichten van diensten ertoe bestemd, toepassing te vinden op de verkoop van een verdovend middel? Met andere woorden, kan een beheerder van een coffeeshop zich op dit beginsel beroepen ter rechtvaardiging van zijn activiteit en kan de onderdaan van een lidstaat zich op deze vrijheid beroepen om drugs te gaan gebruiken in een andere lidstaat?
83. Naar mijn mening moeten al deze vragen negatief worden beantwoord.
84. Het is duidelijk dat de invoering van de interne markt en de daarmee gepaard gaande opstelling van regelgeving bepaalde problemen schept met betrekking tot verdovende middelen. Hoewel de internationale verplichtingen duidelijk zijn, zijn toch verschillende uitspraken van het Hof nodig geweest om het beginsel vast te leggen dat verdovende middelen, waaronder cannabis, geen goederen zijn als andere en niet onder de regelgeving vallen die voor de interne markt geldt indien zij illegaal worden verhandeld.(42)
85. Uit het oogpunt van de regels voor de interne markt vallen niet alle verdovende middelen binnen dezelfde categorie. Dit verschil houdt geen verband met de aard van de goederen, maar met het eindgebruik ervan. Zo vallen volgens vaste rechtspraak verdovende middelen met een medische of wetenschappelijke toepassing onder de regelgeving voor de interne markt.(43)
86. Dit geldt evenwel niet voor verdovende middelen die illegaal zijn ingevoerd of bestemd zijn voor illegaal gebruik. Dit beginsel is door het Hof vastgelegd, nadat enkele lidstaten hadden getracht deze producten te onderwerpen aan douane‑ en fiscale regelgeving.
87. In een zaak die aanhangig was gemaakt door Duitse drugssmokkelaars die waren veroordeeld tot zware douaneheffingen wegens heroïnesmokkel, stelt het Hof in het arrest Horvath(44) als beginsel dat het gemeenschappelijk douanetarief niet kan worden toegepast op producten waarvoor in alle lidstaten een totaal verbod geldt op invoer en in het verkeer brengen. Het Hof verklaart dat „[een lidstaat] na de instelling van het gemeenschappelijk douanetarief niet meer bevoegd [is] douanerechten toe te passen op als smokkelgoed ingevoerde [...] verdovende middelen, hij blijft echter volkomen vrij de gepleegde overtredingen strafrechtelijk te vervolgen met alle gevolgen van dien, ook op geldelijk gebied”. Voor het Hof kan de invoer van verdovende middelen als smokkelwaar geen reden vormen voor de heffing van douanerechten, maar enkel voor de vaststelling van puur repressieve nationale maatregelen.
88. Deze rechtspraak is bevestigd en nader ingevuld. In de arresten Wolf(45) en Einberger(46) geeft het Hof aan dat het verbod om douanerechten te heffen op verdovende middelen voortvloeit uit het feit dat deze niet in het economische circuit van de Unie kunnen worden opgenomen. Het Hof benadrukt namelijk dat „geen douaneschuld ontstaat bij de invoer in de Gemeenschap van verdovende middelen die niet deel uitmaken van het streng bewaakte handelsverkeer ten behoeve van gebruik voor medische en wetenschappelijke doeleinden”.(47) Het maakt aldus een onderscheid tussen verdovende middelen die worden ingevoerd voor toegestaan gebruik voor medische en wetenschappelijke doeleinden, en die welke illegaal, als smokkelwaar, worden ingevoerd. Daarenboven merkt het Hof op dat de invoer van verdovende middelen in de Unie totaal vreemd is aan doelstellingen die door de douaneregelgeving worden nagestreefd. Deze draagt bij aan de in artikel 3 VEU bedoelde doelstellingen en moet aldus bijdragen aan de ontwikkeling van de internationale handel en de vermindering van handelsbelemmeringen.(48) De douaneregeling is dan ook slechts bedoeld om te worden toegepast op verdovende middelen voor zover deze deel uitmaken van het economische circuit van de Unie, dat wil zeggen, indien zij legaal zijn ingevoerd. Het gemeenschappelijk douanetarief, de wettelijke basis voor de waardebepaling van goederen, is niet van toepassing op de overige verdovende middelen, daar deze activiteit illegaal is en niet kan concurreren met een legale activiteit.
89. Deze oplossing wordt enkele jaren later door het Hof toegepast op de belasting over de toegevoegde waarde (hierna: „btw”). Hoewel het volgens het Hof op basis van het beginsel van fiscale neutraliteit, waarop de btw-richtlijn is gebaseerd, niet mogelijk is een algemeen onderscheid te maken tussen legale en illegale transacties, bestaat er een uitzondering op dit beginsel, namelijk het geval waarin een activiteit zo absoluut verboden is dat geen enkele mededinging mag ontstaan met een legale activiteit.
90. Het illegale verkeer van verdovende middelen binnen de Unie valt buiten de doelstellingen van het gemeenschappelijk btw-stelsel en aangezien het is onderworpen aan een absoluut verbod, kan het niet concurreren met enige andere legale activiteit zodat het niet kan leiden tot de heffing van belastingen.(49) Deze oplossing zal meermalen op verschillende situaties worden toegepast, zoals de invoer van morfine in de Unie en de wederverkoop ervan in een derde land(50) of de verkoop van amfetaminen op het grondgebied van de Unie(51) . Tot slot geeft het Hof in het arrest Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat(52) aan, dat deze redenering tevens geldt voor de illegale levering van verdovende middelen op basis van hennep die, „ook al worden hennepproducten in bepaalde lidstaten als ‚soft drugs’ beschouwd, [...] blijkens het dossier onder een volstrekt invoer‑ en verhandelingsverbod in de [Unie] vallen”(53) .
91. Mijns inziens kan deze rechtspraak, die is gebaseerd op de bijzondere kenmerken van verdovende middelen en op de doelstellingen die door de Unie worden nagestreefd, uitstekend worden toegepast op de onderhavige zaak.
92. Net als de Europese douane‑ of belastingregeling, is het beginsel van het vrij verrichten van diensten namelijk een middel waarmee de Unie de door haar vastgestelde doelstellingen kan bereiken. Dit beginsel moet in het bijzonder bijdragen aan de totstandkoming van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht die is gebaseerd op de bevordering van de vrede, haar waarden en het welzijn van haar volkeren.(54) Hiertoe moet het vrij verrichten van diensten kunnen leiden tot de verbetering van de levenskwaliteit van de burgers van de Unie door hun de mogelijkheid te geven, te kiezen uit producten en diensten van de beste kwaliteit en voor de beste prijs. Ook moeten zij hierdoor de mogelijkheid krijgen te leven in een maatschappij waarin een evenwichtige en duurzame economische en sociale vooruitgang is verzekerd. Daarenboven moet het vrij verrichten van diensten, zoals duidelijk naar voren komt uit artikel 168 VWEU, een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid verzekeren en moet de uitoefening ervan het met name mogelijk maken de schade aan de gezondheid van de burgers van de Unie door drugsgebruik te verminderen.
93. Gelet op deze bewoordingen, kan de verkoop van cannabis geen enkele rechtvaardiging vinden. Door deze activiteit, die in alle lidstaten is verboden, wordt het gebruik van steeds meer uiteenlopende producten ondanks een aanscherping van wetgeving steeds meer alledaags. Wanneer deze activiteit wordt gedoogd, ontstaat de neiging tot „democratisering” van het gebruik van een verdovend middel dat, zoals algemeen erkend, schadelijk is voor de menselijke gezondheid. Dit heeft schadelijke invloed op de sociale en vitale cognitieve functies van individuen, zoals concentratie en oplettendheid, verergert bepaalde problemen van de geestelijke gezondheid als angst en depressie, en leidt hierdoor tot een voortdurend hogere vraag naar behandelingen in verband met het gebruik ervan.
94. Overigens veroorzaakt een dergelijke activiteit, die geacht werd binnen streng vastgelegde grenzen te blijven, de door mij beschreven verstoringen van de openbare orde. Deze hinder in verband met het drugstoerisme is een bedreiging voor de veiligheid en het welzijn van de burgers van de Unie op zich en zou, overeenkomstig de richtsnoeren van het Nederlandse Openbaar Ministerie, rechtvaardigen dat de coffeeshops simpelweg worden gesloten.
95. Deze hinder wordt in stand gehouden door andere verschijnselen die evenzeer in strijd zijn met deze richtsnoeren.
96. Hoewel dit in coffeeshops in beginsel verboden is, wordt nu, dankzij internet, reclame gemaakt in een nieuw, dynamischer en wereldwijd medium. Hoewel dit de wereld van communicatie en informatie-uitwisseling verbetert, wordt via dit medium ook reclame gemaakt voor dit soort inrichtingen en worden de verkoop en het gebruik van illegale drugs vereenvoudigd. Zo heeft een aantal coffeeshops zijn eigen website met daarop het door de inrichting geboden „menu”, maar ook met een thuisbezorgdienst voor cannabis of cannabiszaad. De catalogus is precies, de betaling beveiligd en de levering discreet. Het is duidelijk dat een dergelijke reclame niet alleen aanzet tot het gebruik van cannabis, maar ook tot de illegale teelt ervan, hetgeen mij totaal in strijd lijkt met de verbintenissen die de lidstaten zijn aangegaan in het kader van het VN-Verdrag van 1988 en het gemeenschappelijk optreden 96/750.(55)
97. Vervolgens trekken coffeeshops, ondanks het hier geldende verbod op de verkoop van harddrugs, dealers aan, waardoor de overgang van softdrugs naar harddrugs eerder wordt bevorderd dan voorkomen. Op dit punt vraag ik mij af in hoeverre intensief en langdurig gebruik van sterke cannabis die is versneden met schadelijke stoffen zoals lood, was of verlopen geneesmiddelen, niet even gevaarlijk is voor de gezondheid en het welzijn van individuen als het gebruik van lsd.
98. En hoewel een exploitant in beginsel niet meer dan 5 gram cannabis per persoon per dag mag verkopen (volgens de Nederlandse regering betreft dit de hoeveelheid die normaal is voor persoonlijk gebruik), lijkt het mij tot slot dat iedereen zich vrijelijk naar de dertien andere coffeeshops in de gemeente Maastricht kan begeven om er een veel grotere hoeveelheid te kopen dan normaal is voor zijn persoonlijke gebruik.
99. Daarenboven vertoont de aan deze activiteit gerelateerde regelgeving tegenstrijdigheden.
100. Hoewel de verkoop van cannabis binnen de richtsnoeren van het Nederlandse Openbaar Ministerie wordt gedoogd, blijven de teelt, het vervoer, de vervaardiging, de invoer en de uitvoer van verdovende middelen verboden en strafbaar bij de Opiumwet, zodat de exploitant van een coffeeshop voor eigen risico inkoopt, zoals de Nederlandse regering mij ter terechtzitting heeft aangegeven. Op vragen van het Hof moest deze regering tot slot toegeven dat het betreffende systeem „juridisch gezien [...] praktisch niet valt uit te leggen”. Bij gebreke van enige regeling voor deze „ketens van activiteiten”, wordt met dit beleid het afglijden naar illegale circuits eenvoudiger en het risico dat de cannabis die wordt verkocht in coffeeshops van zeer slechte kwaliteit is en versneden, verhoogd.
101. Tot slot zijn de klanten van coffeeshops volgens de APV niet verplicht om de cannabis ter plaatse te gebruiken.(56) Zij kunnen hem meenemen. De een koopt een kleine hoeveelheid cannabis voor eigen gebruik, maar een ander koopt meer en loopt, anders dan een Nederlandse ingezetene, het risico strafrechtelijk te worden vervolgd wegens illegale uitvoer of invoer van verdovende middelen.
102. Zoals ter terechtzitting is aangegeven, worden de grenzen van het gedoogbeleid van het Koninkrijk der Nederlanden perfect geïllustreerd door het proces dat de Nederlandse overheid op 3 november 2009 heeft geopend tegen coffeeshop Checkpoint te Terneuzen, aan de Belgische grens. Deze coffeeshop beschikte over een voorraad van meer dan 200 kg cannabis en ontving meer dan 3 000 klanten per dag, hoofdzakelijk Belgen en Fransen, die werden bediend na het trekken van een nummer. De 17 verdachten werden vervolgd wegens deelname aan een criminele organisatie en drugshandel en in het bijzonder, wegens de uitvoer van cannabis, aangezien zij cannabis hadden verkocht aan buitenlanders.
103. Deze elementen tonen, mocht dit nodig zijn, aan dat de verkoop van cannabis geenszins bijdraagt aan het welzijn van de burgers van de Unie, leidt tot ernstige verstoringen van de openbare orde en de fundamenten van een legale economie ondermijnt door criminele organisaties in staat te stellen de markt te betreden. Eenieder die verdovende middelen teelt, produceert, vervaardigt, vervoert, invoert, uitvoert, aanbiedt of met welk doel ook overdraagt, plaatst zich dermate duidelijk buiten de legale economische sfeer van de binnenlandse markt, dat hij slechts strafrechtelijk kan worden vervolgd in plaats van te profiteren van de uit deze interne markt behaalde voordelen.
104. Hoewel deze activiteit door een lidstaat wordt gedoogd, mag zij dus absoluut niet vallen binnen de werkingssfeer van het vrij verrichten van diensten, zoals in artikel 56 VWEU wordt gewaarborgd.
105. Aanvaarding van het tegendeel en bevestiging van de door Josemans verdedigde stelling, zou erop neerkomen dat de in het Verdrag neergelegde vrijheden van verkeer uiteindelijk zijn bestemd voor alle waren met een bepaalde marktwaarde en voor alle diensten die op deze markt kunnen worden aangeboden, ongeacht of ze al dan niet legaal zijn en ongeacht de verbintenissen die de lidstaten zijn aangegaan. Zo zou de handel in een verdovend middel, dankzij de uitoefening van de fundamentele vrijheden, worden gewettigd. Een dergelijke redenering moet worden verworpen, aangezien zij evenzeer zou kunnen worden toegepast op de mensenhandel, de kinderprostitutie of de kinderporno, hetgeen een ontoelaatbare breuk zou vormen in de opbouw van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht die is gebaseerd op de rechtsstaat en de naleving van de fundamentele rechten.
106. Dientengevolge ben ik van mening dat de litigieuze maatregel die de toegang tot coffeeshops uitsluitend voorbehoudt aan Nederlandse ingezetenen, niet valt binnen de werkingssfeer van het in artikel 56 VWEU bedoelde vrij verrichten van diensten.
107. Naar mijn mening kan aan deze conclusie niet worden afgedaan door de omstandigheid dat coffeeshops tevens legale gebruikswaren aanbieden, zoals eetwaren en alcoholvrije dranken.
108. Deze zaak vereist een geloofwaardige en realistische benadering. De vraag die door de verwijzende rechter worden gesteld betreft niet zozeer de verkoop van bijkomende producten, maar die van een verdovend middel voor, in beginsel, eigen gebruik. Coffeeshops bestaan nu juist om een bijzondere plek te creëren waar personen cannabis kunnen kopen en gebruiken, en niet om een horecagelegenheid te zijn als alle andere waar deze personen frisdrank komen drinken of een broodje kopen. Deze bijzonderheid, waar wij wel rekening mee móeten houden, komt zeer duidelijk naar voren uit twee constateringen.
109. De eerste betreft de aard van het probleem in deze zaak. Dit probleem valt echt onder een strafrechtelijk beleid dat is gebaseerd op de beoordeling van het beginsel van de opportuniteit van vervolgingen dat, onder de door de gerechtelijke autoriteiten van het Koninkrijk der Nederlanden vastgestelde voorwaarden, op nationaal vlak de gekozen gedogende houding rechtvaardigt. Deze afweging heeft evenwel slechts betrekking op de verkoop van cannabis, aangezien de verkoop van thee nog nooit heeft geleid tot criminaliteit en absoluut niet strafrechtelijk wordt vervolgd. De handel in legale gebruikswaren lijkt me dus irrelevant en vormt, naar mijn mening, geen werkelijk probleem.
110. De tweede vaststelling betreft de inrichting zelf van coffeeshops. Anders dan voor andere inrichtingen waar eenvoudige maaltijden worden aangeboden, moet voor het openen van een coffeeshop niet alleen een exploitatievergunning zijn afgegeven, maar moeten vooral alle AHOJG-criteria worden vervuld. De enige voorwaarde om dit soort inrichtingen te openen en de activiteiten hiervan voort te zetten is dat deze criteria worden nageleefd. Elk van deze criteria, onafhankelijk bezien, leidt echter tot inzicht in de bijzonderheid van deze inrichtingen en tot de conclusie dat de activiteit van de coffeeshops in de praktijk uitsluitend is gewijd aan de verkoop en het gebruik van cannabis. De financiële resultaten die zijn overgelegd door Josemans getuigen van deze realiteit. De door de coffeeshop Easy Going behaalde omzet bedroeg in het eerste kwartaal van 2010 10 miljoen EUR voor de verkoop van cannabis en slechts 552 400 EUR voor de verkoop van snacks.(57) Zoals ter terechtzitting is bevestigd door de Nederlandse regering, vertegenwoordigt deze laatste activiteit in het algemeen tussen 2,5 % en 7,1 % van de totale omzet van coffeeshops in de gemeente Maastricht (in dit geval 5,5 % voor Easy Going), dus een relatief verwaarloosbaar gedeelte. Het lijkt me duidelijk dat een toerist die enkele tientallen of zelfs honderden kilometers heeft gereden om in Maastricht te komen, eerder een coffeeshop betreedt om hasjiesj of marihuana te kopen dan een kopje thee, temeer daar de gemeente Maastricht ongeveer 500 fastfoodrestaurants telt.(58)
111. Gelet op het feit dat de verkoop van legale gebruikswaren slechts een verwaarloosbaar klein en bijkomend deel vormt, is het mijns inziens artificieel om het onderzoek van de verenigbaarheid van de litigieuze maatregel te splitsen naargelang het om de ene dan wel om de andere activiteit gaat. Onder het voorwendsel dat een dergelijke maatregel een beperking kan vormen van het vrij verrichten van een bijkomende dienst, ontstaat namelijk het risico dat de regels van het Verdrag uiteindelijk de belangen van de drugshandel kunnen dienen.
112. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof derhalve in overweging te antwoorden dat een maatregel die is vastgesteld door een plaatselijke overheid in het kader van haar algemene plaatselijke politieverordening, waarbij de toegang tot coffeeshops enkel wordt voorbehouden aan Nederlandse ingezetenen, niet valt binnen de werkingssfeer van de vrijheid van dienstverrichting als bedoeld in artikel 56 VWEU.
C – De overeenstemming van de litigieuze maatregel met de op de lidstaat rustende verplichtingen uit hoofde van de handhaving van de nationale openbare orde en de Europese openbare orde
113. Gelet op het belang van deze zaak uit het oogpunt van de werking van de Unie en in een geest van samenwerking met de verwijzende nationale rechter, is het mijns inziens absoluut noodzakelijk een uitlegging te geven van de bepalingen van het Unierecht die specifiek zijn gericht op de bescherming van de openbare orde en de strijd tegen de illegale vraag naar verdovende middelen.
114. De litigieuze maatregel heeft tot doel een kritiek verschijnsel, het drugstoerisme, te bestrijden. Dit toerisme heeft zich ontwikkeld dankzij de opheffing van de controles aan de grenzen tussen de lidstaten en is toegenomen door het tolerante beleid van het Koninkrijk der Nederlanden ten aanzien van het gebruik en de verkoop van cannabis.
115. Dit verschijnsel veroorzaakt grote problemen in Nederland en met name in zijn grensgebieden, en vormt zelfs een „ontoelaatbare aantasting van het woon‑ en leefklimaat” van de bewoners.(59) De litigieuze maatregel is er aldus op gericht om de verkeers‑ en parkeerproblemen te beperken en de geluids‑ en andere overlast te verminderen die wordt veroorzaakt door groepen rokers, en het feit dat zij rondhangen in de hallen van flatgebouwen. Ook tracht de maatregel een oplossing te vinden voor de hinder en het stedelijke geweld die de aanwezigheid in de stad van dealers, drugsverslaafden en georganiseerde groepen criminelen kunnen meebrengen.(60)
116. Dienaangaande is de vaststelling van de litigieuze maatregel uit hoofde van de artikelen 4 VEU en 72 VWEU noodzakelijk. Ik wijs er nogmaals op dat de lidstaten krachtens deze bepalingen verantwoordelijk blijven voor de handhaving van de openbare orde op hun grondgebied en krachtens vaste rechtspraak vrij blijven de maatregelen vast te stellen waarmee deze, overeenkomstig hun nationale behoeften, kan worden gehandhaafd.(61) Hoewel vaststaat dat het begrip openbare orde restrictief moet worden uitgelegd en alleen kan worden ingeroepen indien sprake is van een reële en voldoende ernstige bedreiging van een fundamenteel belang van de samenleving, staat buiten kijf dat het drugstoerisme, gelet op de hierdoor veroorzaakte problemen, onder dit begrip valt.(62)
117. Maar het drugstoerisme leidt tevens tot ernstige verstoringen van de openbare orde van de Unie. Achter deze bedrieglijke benaming gaat in werkelijkheid namelijk een internationale drugshandel schuil en worden criminele activiteiten aangemoedigd die, zoals de Raad heeft erkend in het programma van Stockholm, een bedreiging vormen voor de interne veiligheid van de Unie.(63) Deze gevolgen zijn des te ernstiger, daar zij afbreuk doen aan de doeltreffendheid van meer repressieve maatregelen die door de buurlanden zijn vastgesteld. Dit verschijnsel heeft op zichzelf onmiskenbaar een Europese en internationale dimensie, en de lidstaten hebben zich juist op dit niveau verplicht het te bestrijden.
118. Ofschoon er, zoals de rechtspraak aangeeft, „met betrekking tot de beoordeling van gedragingen die in strijd met de openbare orde kunnen worden geacht, geen uniforme waardenschaal” bestaat(64), blijft het niettemin een van de doelstellingen van de Unie om een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht te scheppen waarin overeenkomstig artikel 3, lid 2, VEU een hoog niveau van veiligheid voor de burgers van de Unie is gewaarborgd. Hiertoe hebben de lidstaten besloten het drugstoerisme te bestrijden in al haar facetten en met een combinatie van benaderingen.
119. Naast de sluiting van bilaterale en multilaterale akkoorden die wordt aangemoedigd door de resolutie van 1996(65) en de onderlinge afstemming van de praktijken van de politie‑ en douanediensten zoals bedoeld in het gemeenschappelijk optreden 96/750(66), hebben de lidstaten zich in het kader van de Schengenuitvoeringsovereenkomst verbonden om alle noodzakelijke maatregelen te nemen ter voorkoming van de illegale drugshandel.
120. De lidstaten hebben krachtens artikel 71, lid 5, van deze overeenkomst inzonderheid de verplichting al het mogelijke doen om de illegale vraag naar verdovende middelen en de negatieve effecten ervan, te voorkomen en tegen te gaan, waarbij cannabis uitdrukkelijk wordt genoemd. Overeenkomstig deze bepaling ressorteren de maatregelen daartoe „onder de eigen verantwoordelijkheid van elk der Overeenkomstsluitende Partijen”. Vastgesteld moet worden dat de litigieuze maatregel volkomen strookt met deze verbintenis.(67)
121. De litigieuze maatregel is, in een context waarin het drugstoerisme maar blijft toenemen en de funderingen erodeert waarop de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht moet berusten, gericht op de indamming van de bovengenoemde gevolgen. Hij voldoet derhalve aan de verplichtingen die de lidstaat uit hoofde van de artikelen 4 VEU en 72 VWEU, alsook uit hoofde van artikel 71, lid 5, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst, moet vervullen. Hierin, en alleen hierin, ligt de rechtsgrond op basis waarvan deze maatregel noodzakelijkerwijze in overeenstemming is.
122. Het kan niet worden ontkend dat het drugstoerisme de grensoverschrijdende illegale handel in verdovende middelen uitlokt, althans bevordert, en tegelijkertijd andere criminele activiteiten aantrekt. De bestrijding van deze verschijnselen moet dan ook zowel een belangrijke doelstelling zijn die door het Unierecht wordt nagestreefd als een zorg die alle lidstaten gemeen hebben. De wetgever van de Unie heeft dit begrepen, en met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam(68) en vervolgens die van het Verdrag van Lissabon heeft de strijd tegen de illegale drugshandel en de georganiseerde misdaad eindelijk een andere dimensie gekregen. De Uniewetgever erkent dat het bijzondere zware criminaliteit betreft met een grensoverschrijdende dimensie die voortvloeit uit de aard en de gevolgen ervan, of uit de noodzaak om deze op gemeenschappelijke bases te bestrijden, en erkent de noodzaak van een minimale onderlinge aanpassing van de nationale wetgevingen met betrekking tot de bepaling van strafbare feiten en de vaststelling van sancties op het betrokken gebied.(69) Met deze bepalingen valt de illegale drugshandel onder wat men tegenwoordig gewoonlijk „eurocrimes” noemt. Aangezien zij, nogmaals gezegd, een bedreiging vormen voor de interne veiligheid van de Unie, zijn deze „eurocrimes” in de bewoordingen van het programma van Stockholm een „urgent probleem geworden dat om een duidelijke en alomvattende reactie vraagt”.(70) Om deze reden is de litigieuze maatregel naar mijn mening zelfs bij gebreke van verstoringen van de interne openbare orde geldig wegens de enkele verplichting om bij te dragen aan de handhaving van de Europese openbare orde.
123. Aangezien deze maatregel in deze zaak niet slechts een uiting is van het recht dat een staat is toegekend, zijn interne openbare orde te handhaven, maar tevens van zijn verplichting ten aanzien van de andere lidstaten om bij te dragen aan de handhaving van de Europese openbare orde in overeenstemming met de aangegane verbintenissen, moet hij uit hoofde van de bovenvermelde bepalingen geldig worden verklaard.
124. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging om aan de verwijzende rechter te antwoorden dat de artikelen 4 VEU, 72 VWEU en 71, lid 5, van Schengenuitvoeringsovereenkomst zich niet verzetten tegen een maatregel die door een plaatselijke overheid is genomen in het kader van zijn algemene plaatselijke politieverordening, waarbij de toegang tot coffeeshops enkel wordt voorbehouden aan Nederlandse ingezetenen, wanneer deze maatregel de uiting is van het haar toekomende recht de interne openbare orde te beschermen tegen verstoringen die worden veroorzaakt door het drugstoerisme en/of van de vervulling van haar plicht, bij te dragen aan de handhaving van de Europese openbare orde.
VI – Conclusie
125. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Raad van State te beantwoorden als volgt:
„1) Een maatregel die door een plaatselijke overheid is genomen in het kader van haar algemene plaatselijke politieverordening en de toegang tot coffeeshops enkel voorbehoudt aan Nederlandse ingezetenen, valt niet binnen de werkingssfeer van de vrijheid van dienstverrichting als bedoeld in artikel 56 VWEU.
2) Artikel 4 VEU, artikel 72 VWEU en artikel 71, lid 5, van de Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, ondertekend te Schengen op 19 juni 1990, verzetten zich niet tegen een dergelijke maatregel wanneer deze de uiting is van het aan de overheid toekomende recht, de interne openbare orde te beschermen tegen verstoringen die worden veroorzaakt door het drugstoerisme en/of van de vervulling van haar plicht, bij te dragen aan de handhaving van de Europese openbare orde.”
(1) .
(2)  –	Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (PB 2000, L 239, blz. 19), ondertekend te Schengen op 19 juni 1990 (hierna: „Schengenuitvoeringsovereenkomst”).
(3)  –	In januari 2009 heeft de Britse regering besloten de repressieve maatregelen die tot dan toe van toepassing waren op verkoop van cannabis en de illegale handel hierin, te versterken naar aanleiding van het verschijnen op de markt van „skunk”, een soort cannabis met een THC-concentratie die wegens de gebruikte tuinbouwtechnieken vier tot vijf maal hoger ligt dan die van klassieke vormen (zie circulaire 001/2009 van het Britse ministerie van Binnenlandse Zaken met de titel „Controlled drugs: reclassification of cannabis”, te raadplegen op de website: http://www.homeoffice.gov.uk/about-us/home-office-circulars/circulars-2009/?showall=true).
(4)  –	Zie Pijlman, F.T.A. e.a., „Strong increase in total delta-THC in cannabis preparations sold in Dutch coffee shops”, Addiction Biology,
juni 2005, deel 10, blz. 171. Zie tevens het rapport van de Franse onderzoekscommissie nr. 321 inzake het nationale beleid ter bestrijding van illegale drugs, die is ingesteld krachtens een resolutie van de Franse senaat van 12 december 2002, te raadplegen op de website van de Franse senaat; An overview of cannabis potency in Europe, European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, Lissabon, 2004, en 2006 World Drug Report, United Nations Office on Drugs and Crime, vol. 1: Analysis, blz. 27.
(5)  –	Zie het jaarverslag dat gezamenlijk is uitgebracht door het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EWDD) en Europol, gepubliceerd op 23 april 2010, te raadplegen op de website van dit centrum.
(6)  –	„Hoofdlijnenbrief drugsbeleid”, waarin het rapport van de Adviescommissie Drugsbeleid „Geen deuren maar daden; nieuwe accenten in het Nederlandse drugsbeleid”, wordt overgenomen. Deze brief is te raadplegen op de website van het Nederlandse ministerie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2009/09/14/hoofdlijnenbrief-drugsbeleid.html. Zie met name punt 3 van deze brief.
(7)  –	Zie met name het eerste deel, II, A., punt 2, van het rapport van de onderzoekscommissie nr. 321, vermeld in voetnoot 4 supra, met de titel „Les effets du cannabis: la fin du mythe des drogues ‚douces’”; Yücel, M., Solowij, N., e.a., „Regional brain abnormalities associated with long-term heavy cannabis use”, Arch Gen Psychiatry,
juni 2008, vol. 65, nr. 6, blz. 694; van Ours, J. C., en Williams, J., „Cannabis use and mental health problems”, Center Discussion Paper
nr. 2009‑60, juli 2009; Solowij e.a., „Cognitive functioning of long-term heavy cannabis users seeking treatment”, JAMA,
maart 2002, vol. 287, nr. 9, blz. 1123, en Karila, L., e.a., „Conséquences à court et long terme d’une exposition prénatale au cannabis”, Journal de gynécologie obstétrique et biologie de la reproduction,
januari 2006, vol. 35, nr. 1, blz. 62. Zie tevens de nadrukkelijke constatering van de Raad van de Europese Unie in de ontwerp-resolutie over cannabis, opgesteld op 7 juli 2004, tot vaststelling van de nieuwe strategie van de Unie voor de strijd tegen drugs, te raadplegen op de website van het openbare register van Raadsdocumenten: http://register.consilium.europa.eu.
(8)  –	Zie Cannabis: quels effets sur le comportement et la santé?, Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (INSERM), Parijs, 2001, blz. 429. Zie ook het bijgewerkte onderzoek op de website van het INSERM: http://www.inserm.fr.
(9)  –	PB 2010, C 83, blz. 389.
(10)  –	Resolutie betreffende maatregelen voor de aanpak van het probleem van het drugstoerisme in de Europese Unie (PB C 375, blz. 3).
(11)  –	Gemeenschappelijk optreden van 17 december 1996, aangenomen door de Raad op basis van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen en praktijken van de lidstaten van de Europese Unie ter bestrijding van drugsverslaving en ter voorkoming en bestrijding van de illegale drugshandel (96/750/JBZ) (PB L 342, blz. 6).
(12)  –	Artikel 3 van dit optreden.
(13)  –	Artikel 9 van genoemd optreden.
(14)  –	Kaderbesluit betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel (PB L 335, blz. 8).
(15)  –	Ingevolge artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit 2004/757 vallen deze gedragingen hier niet onder wanneer de betrokkenen uitsluitend beogen te voorzien in hun persoonlijk gebruik als omschreven in het nationale recht.
(16)  –	Het programma van Stockholm – Een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger (PB 2010, C 115, blz. 1).
(17)  –	Zie punt 4.1 van dit programma.
(18)  –	EU-drugsactieplan voor 2009‑2012 van 20 december 2008 (PB C 326, blz. 7).
(19)
– 	De Commissie heeft toegezegd op dit punt in de loop van 2010 een mededeling te publiceren inzake de samenhang tussen de interne en de externe dimensie van het antidrugsbeleid.
(20)  –	Zie arresten van 20 september 2001, Grzelczyk (C‑184/99, Jurispr. blz. I‑6193), en 1 oktober 2009, Gottwald (C‑103/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(21)  –	Zie arrest van 13 april 2010, Bressol e.a. en Chaverot e.a. (C‑73/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(22)  –	Zie tevens arresten van 5 maart 2009, UTECA (C‑222/07, Jurispr. blz. I‑1407, punten 37 en 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 13 april 2010, Wall (C‑91/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(23)  –	Overeenkomstig artikel 57 VWEU, worden als diensten beschouwd de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voor zover de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn. Deze diensten omvatten met name activiteiten van commerciële aard.
(24)  –	Zie met name arresten van 19 januari 1999, Calfa (C 348/96, Jurispr. blz. I‑11, punt 16 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 29 april 1999, Ciola (C 224/97, Jurispr. blz. I‑2517, punt 11 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 3 juni 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en Ladbrokes Betting & Gaming en Ladbrokes International (C‑258/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 15 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het is tevens van belang eraan te herinneren dat het vrij verrichten van diensten volgens vaste rechtspraak een bijzondere toepassing vormt van het recht voor iedere burger van de Unie om zich op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er te verblijven (zie op dit punt arrest van 20 mei 2010, Zanotti, C‑56/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(25)  –	Recueil des traités des Nations unies, 1990, deel 1582, nr. 1‑27627; hierna: „VN-Verdrag van 1988”.
(26)  –	Verdrag zoals gewijzigd bij het Protocol van 1972 ( Recueil des traités des Nations unies,
deel 520, nr. 7515). Cannabis staat vermeld bij de stoffen die in het bijzonder kunnen leiden tot misbruik en schadelijke gevolgen kunnen teweegbrengen.
(27)  –	Recueil des traités des Nations unies,
deel 1019, nr. 14956.
(28)  –	Wat de Unie betreft, zie besluit 90/611/EEG van de Raad van 22 oktober 1990 betreffende de sluiting namens de Europese Economische Gemeenschap van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen (PB L 326, blz. 56).
(29)  –	Zie het rapport Baan (werkgroep Verdovende Middelen, Achtergronden en risico’s van druggebruik ) (Staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid en Minister van Justitie, Den Haag, 1972).
(30)  –	Deze nota is gepubliceerd door de Nederlandse regering (ministerie van Buitenlandse Zaken e.a., 1995).
(31)  –	Idem.
(32)  –	Zie met name de richtlijnen voor het opsporings‑ en strafvorderingsbeleid inzake strafbare feiten van de Opiumwet van het Nederlandse Openbaar Ministerie ( Nederlandse Staatscourant
1980, nr. 137), en 21 oktober 1994 ( Nederlandse Staatscourant 1994, nr. 203) en 10 september 1996 ( Nederlandse Staatscourant 1996, nr. 18712).
(33)  –	Zie tevens artikel 174a van de Gemeentewet, de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek en artikel 16 van de Woningwet.
(34)  –	Zie de cannabisbrief, die op 23 april 2004 door de drie ministers voor drugsbeleid aan de Tweede Kamer is verstuurd en op 30 juni door de Kamer is goedgekeurd, alsook de in voetnoot 6 vermelde brief van 11 september 2009.
(35)  –	Zoals de Burgemeester van Maastricht ter terechtzitting heeft toegevoegd, ondervindt 82 % van de inwoners van de gemeente Maastricht ernstige overlast wegens de toestroom van drugstoeristen.
(36)  –	Opmerkingen van de Burgemeester van Maastricht ter terechtzitting.
(37)  –	Dit komt duidelijk naar voren uit de in voetnoot 34 vermelde brieven van de bevoegde ministers van 23 april 2004 en 11 september 2009, alsook uit de behandeling ter terechtzitting.
(38)  –	Zoals naar voren komt uit de ter terechtzitting gemaakte mondelinge opmerkingen van de Burgemeester van Maastricht, alsmede van de Nederlandse regering.
(39)  –	Arrest van 10 maart 2005, Hermann (C‑491/03, Jurispr. blz. I‑2025, punten 21 en 27).
(40)  –	Zie in voetnoot 22 aangehaalde rechtspraak.
(41)  –	Arresten van 11 maart 2008, Jager (C‑420/06, Jurispr. blz. I‑1315, punten 46 en 47); 5 maart 2009, Kattner Stahlbau (C‑350/07, Jurispr. blz. I‑1513, punten 24‑26), en 27 oktober 2009, ČEZ (C‑115/08, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(42)  –	Zie op dit punt, met betrekking tot de in de punten 85‑90 van de onderhavige conclusie bedoelde rechtspraak, proefschrift van Havy, V., „La politique de l’Union européenne en matière de stupéfiants”, Collection droit de l’Union européenne,
Bruylant, Brussel, 2008, blz. 406.
(43)  –	Zie met name arrest van 28 maart 1995, Evans Medical en Macfarlan Smith (C‑324/93, Jurispr. blz. I‑563).
(44)  –	Arrest van 5 februari 1981 (50/80, Jurispr. blz. 385). Deze zaak betrof de vaststelling van het douanerecht over een hoeveelheid heroïne, die was gekocht op de zwarte markt in Amsterdam en ontdekt bij de overgang van de Nederlands-Duitse grens.
(45)  –	Arrest van 26 oktober 1982 (221/81, Jurispr. blz. 3681), inzake de vaststelling van douanerechten over hoeveelheden heroïne en cocaïne die de verzoeker had gekocht op de zwarte markt in Duitsland en Nederland en in strijd met de Duitse wet op verdovende middelen had doorverkocht.
(46)  –	Arrest van 26 oktober 1982 (240/81, Jurispr. blz. 3699), inzake de vaststelling van douanerechten over hoeveelheden morfine die, na illegaal te zijn ingevoerd in Duitsland, in strijd met de Duitse wet op de verdovende middelen werden verkocht in Zwitserland.
(47)  –	Reeds aangehaalde arresten Horvath (punt 16) en Einberger (punt 16).
(48)  –	Reeds aangehaalde arresten Horvath (punt 13) en Einberger (punt 13).
(49)  –	Dit is tevens het geval voor vals geld. Zie op dit punt arrest van 6 december 1990, Witzemann (C‑343/89, Jurispr. blz. I‑4477).
(50)  –	Arrest van 28 februari 1984, Einberger (294/82, Jurispr. blz. 1177).
(51)  –	Arrest van 5 juli 1988, Mol (269/86, Jurispr. blz. 3627).
(52)  –	Arrest van 5 juli 1988 (289/86, Jurispr. blz. 3655).
(53)  –	Punt 25.
(54)  –	Artikel 3 VEU.
(55)  –	Ik herinner eraan dat de lidstaten zich krachtens artikel 3, lid 11, sub c‑iii, van het VN-Verdrag van 1988 en artikel 9 van het gemeenschappelijk optreden 96/750, ertoe verbinden het feit om onder andere in het openbaar een ander, op welke wijze ook, aan te zetten tot het illegale gebruik of de illegale productie van verdovende middelen, tot een strafbaar feit te maken en in het bijzonder waakzaamheid aan de dag leggen met betrekking tot het gebruik van internet.
(56)  –	Zie artikel 2.3.1.1, eerste lid, onder a, sub 3, van de APV.
(57)  –	Ter terechtzitting heeft Josemans tevens toegelicht dat de gemiddelde omzet van een theesalon in Maastricht in 2007 ongeveer 200 000 EUR bedroeg.
(58)  –	Naar mijn mening heeft de gemeente Maastricht op deze basis een verbod op toegang tot de inrichting uitgevaardigd. Het zou namelijk niet logisch of zelfs doeltreffend zijn om duizenden personen toegang te verlenen die vervolgens, eenmaal binnen in de inrichting, worden geconfronteerd met een verkoopverbod. Dat zou zelfs gevaarlijk zijn.
(59)  –	Zie punt 5 van de brief van de drie ministers belast met het drugsbeleid van 2004, vermeld in voetnoot 34.
(60)  –	Verwijzing naar dezelfde brief.
(61)  –	Volgens vaste rechtspraak legt het Unierecht de lidstaten „geen uniforme waardenschaal” op met betrekking tot de beoordeling van gedragingen die in strijd met de openbare orde kunnen worden geacht (zie op dit punt arrest van 20 november 2001, Jany e.a., C‑268/99, Jurispr. blz. I‑8615, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Volgens het Hof blijven de lidstaten namelijk de enige die in staat zijn de risico’s van ordeverstoring op hun eigen grondgebied te beoordelen. Deze omstandigheden variëren niet alleen per lidstaat en door de tijd heen, maar ook naargelang de sociale context binnen de lidstaat en het belang dat hij hecht aan een legitieme doelstelling in het licht van het Unierecht [zie op dit punt arresten van 4 december 1974, Van Duyn (41/74, Jurispr. blz. 1337, punt 18); 9 december 1997, Commissie/Frankrijk (C‑265/95, Jurispr. blz. I‑6959, punt 33); 15 juni 1999, Heinonen (C‑394/97, Jurispr. blz. I‑3599, punt 43), en 14 maart 2000, Église de scientologie (C‑54/99, Jurispr. blz. I‑1335, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak)].
(62)  –	Zie op dit punt arrest Calfa, reeds aangehaald, en arrest van 29 april 2004, Orfanopoulos en Oliveri (C‑482/01 en C‑493/01, Jurispr. blz. I‑5257), waarin het Hof heeft aanvaard dat de strijd tegen illegale drugshandel binnen de handhaving van de openbare orde valt. Zie tevens arrest Heinonen, reeds aangehaald, waarin het Hof heeft overwogen dat de bestrijding van verschillende vormen van criminaliteit in verband met alcoholgebruik is gericht op de handhaving van de binnenlandse veiligheid van de staat. In deze zaak had de Finse regering ter rechtvaardiging van haar maatregel om de invoer van alcohol te beperken aangevoerd dat het aanzienlijk toegenomen gebruik van dat product had geleid tot een veralgemening van het rijden onder invloed, tot de toename en verergering van geweld, alsook tot de opkomst en de vermenigvuldiging van illegale markten.
(63)  –	Zie punt 4.1 van het programma van Stockholm waarnaar wordt verwezen in voetnoot 16.
(64)  –	Zie arrest Jany e.a., reeds aangehaald (punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(65)  –	Zie voetnoot 10. In deze resolutie heeft de Raad de lidstaten verzocht om bilaterale of multilaterale akkoorden te sluiten om de uitwisseling van informatie en praktijken te ontwikkelen en de samenwerking te verbeteren teneinde het drugstoerisme te bestrijden. Het Koninkrijk der Nederlanden en de buurlanden moeten, of het nu op bilateraal of multilateraal niveau is, werken aan doeltreffende strategieën om de problemen inzake de openbare orde en veiligheid die zij gemeen hebben, te behandelen en hun samenwerking structureren. Zo hebben het Koninkrijk der Nederlanden en de Franse Republiek in het kader van hun bilaterale akkoord voor politiële samenwerking, ondertekend te ’s‑Gravenhage op 20 april 1998, besloten hun acties te coördineren om het drugstoerisme en de achterliggende structuren te bestrijden [accord sur la coopération dans le domaine de la police et de la sécurité entre le gouvernement de la République française et le gouvernement des Pays-Bas (décret n° 99‑350, du 29 avril 1999, portant publication de cet accord, JORF du 6 mai 1999, p. 6797), akkoord betreffende samenwerking op het gebied van politie en veiligheid tussen de regering van de Franse Republiek en de regering van Nederland ( Nederlandse Staatscourant
1998, n° 81)].
(66)  –	Zie voetnoot 11. Ik wijs er nogmaals op dat de lidstaten zich er krachtens de artikelen 1 tot en met 3 van dit gemeenschappelijk optreden toe verbonden hebben hun wetgevingen onderling aan te passen en de praktijken van hun politie‑, douane‑ en gerechtelijke diensten onderling meer verenigbaar te maken, teneinde illegale intracommunautaire stromen van verdovende middelen, en het drugstoerisme in het bijzonder, te bestrijden.
(67)  –	Artikel 75 van deze overeenkomst.
(68)  –	Zie met name artikel 31 EU, alsmede kaderbesluit 2004/757/JBZ.
(69)  –	Artikel 83, lid 1, VWEU.
(70)  –	Zie voetnoot 63.