62024CJ0742
WYROK TRYBUNAŁU (dziesiąta izba)
z dnia 15 stycznia 2026 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka azylowa – Dyrektywa 2013/33/UE – Artykuł 15 ust. 1 – Dostęp wnioskodawcy ubiegającego się o ochronę międzynarodową do rynku pracy – Oddalenie wniosku o udzielenie dostępu do rynku pracy – Podstawa oddalenia – Zwłoka w rozpatrywaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, za którą odpowiedzialność można częściowo przypisać wnioskodawcy
W sprawie C‑742/24 [Havvitt] (
i
)
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Supreme Court (sąd najwyższy, Irlandia) postanowieniem z dnia 23 października 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 24 października 2024 r., w postępowaniu:
International Protection Appeals Tribunal,
Minister for Justice,
Ireland,
Attorney General
przeciwko
LK,
TRYBUNAŁ (dziesiąta izba),
w składzie: J. Passer (sprawozdawca), prezes izby, D. Gratsias i B. Smulders, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Richard de la Tour,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu Irlandii, Minister for Justice i Attorney General – M. Browne, Chief State Solicitor, C. Aherne, A. Burke i A. Joyce, w charakterze pełnomocników, których wspierali N.J. Travers, SC, i P. Leonard, BL,
–
w imieniu LK – C. Power, SC, H. Burgess, BL, i G. Daly, solicitor,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – A. Azéma i M. Debieuvre, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 15 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s. 96).
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy LK, wnioskodawcą ubiegającym się o ochronę międzynarodową, a International Protection Appeals Tribunal (trybunałem odwoławczym ds. ochrony międzynarodowej, Irlandia), Minister for Justice (ministrem sprawiedliwości, Irlandia), Ireland (Irlandią) i Attorney General (prokuratorem generalnym, Irlandia) w przedmiocie zgodności z prawem decyzji, w drodze której wniosek LK o udzielenie dostępu do rynku pracy oddalono na tej podstawie, że można było mu przypisać odpowiedzialność za zwłokę w wydaniu w pierwszej instancji decyzji w sprawie jego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (zwanej dalej „decyzją pierwszoinstancyjną”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2013/32/UE
3
Artykuł 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60), zatytułowany „Dostęp do procedury”, stanowi w ust. 4:
„[…] wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej uznaje się za złożony w momencie, gdy formularz przedłożony przez wnioskodawcę lub – w przypadku gdy przewiduje to prawo krajowe – urzędowe sprawozdanie dotrą do właściwych organów danych państw członkowskich”.
Dyrektywa 2013/33
4
Artykuł 3 dyrektywy 2013/33, zatytułowany „Zakres”, przewiduje w ust. 1:
„Niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich obywateli państw trzecich i bezpaństwowców, którzy składają wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium […] państwa członkowskiego […]”.
5
Artykuł 15 tej dyrektywy, zatytułowany „Zatrudnienie”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie zapewniają wnioskodawcom dostęp do rynku pracy nie później niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, jeżeli właściwy organ nie podjął jeszcze decyzji w pierwszej instancji, a wnioskodawca nie ponosi odpowiedzialności za tę zwłokę”.
Prawo irlandzkie
6
W drodze European Communities (Reception Conditions) Regulations 2018 [rozporządzenia z 2018 r. w sprawie Wspólnot Europejskich (warunki przyjmowania)] (S.I. nr 230/2018, zwanego dalej „rozporządzeniem z 2018 r.”) dokonano transpozycji przepisów dyrektywy 2013/33 do irlandzkiego porządku prawnego ze skutkiem od dnia 30 czerwca 2018 r.
7
Artykuł 11 ust. 3 i 4 tego rozporządzenia, który wdraża art. 15 ust. 1 dyrektywy 2013/33, stanowi:
„3.   Wnioskodawca może złożyć wniosek o udzielenie zezwolenia na dostęp do rynku pracy:
[…]
b)
nie wcześniej niż w terminie 8 miesięcy od dnia złożenia wniosku [o udzielenie ochrony międzynarodowej].
4.   Minister [for Justice and Equality] [(minister sprawiedliwości i równości, Irlandia)] może, po otrzymaniu wniosku złożonego zgodnie z ust. 3, udzielić wnioskodawcy zezwolenia [na dostęp do rynku pracy], jeżeli:
a)
z zastrzeżeniem ust. 6, upłynął okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku [o udzielenie ochrony międzynarodowej] i w tym terminie nie wydano w pierwszej instancji żadnej decyzji w sprawie złożonego przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie ochrony, oraz
b)
sytuacji, o której mowa w lit. a), nie można przypisać w całości lub w części wnioskodawcy”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
8
W dniu 2 września 2019 r. LK, obywatel Gruzji, złożył w Irlandii wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, który uzasadnił grożącym mu rzeczywistym ryzykiem doznania poważnej krzywdy w wypadku zarządzenia jego powrotu do państwa pochodzenia.
9
Na dzień 16 września 2019 r. International Protection Office (urząd ochrony międzynarodowej, Irlandia) (zwany dalej „IPO”) wyznaczył termin przesłuchania LK, przy czym tego ostatniego o tym nie poinformowano. LK skontaktował się z przydzielonym mu pracownikiem socjalnym, który ustalił z IPO termin przesłuchania na dzień 12 grudnia 2019 r. W toku tego przesłuchania LK otrzymał zredagowany w języku gruzińskim kwestionariusz dotyczący ochrony międzynarodowej (zwany dalej „kwestionariuszem IPO 2”), który miał zostać wypełniony i odesłany do dnia 6 stycznia 2020 r.
10
IPO, aby umożliwić LK przedłożenie odpowiedzi na kwestionariusz IPO 2, przedłużył mu termin czterokrotnie, do dnia 24 sierpnia 2020 r. Po raz pierwszy termin przedłużono – do dnia 5 lutego 2020 r. – w dniu 7 stycznia 2020 r., gdy LK nie miał jeszcze adwokata, który mógłby udzielić mu pomocy. Wyznaczony adwokat wnioskował o przedłużenie terminu po raz drugi w oczekiwaniu na wydanie mu dyspozycji; termin ten przedłużono w dniach 5 i 20 lutego 2020 r. Z uwagi bowiem na to, że LK nie posługiwał się językiem angielskim, konieczne było skorzystanie przez niego z pomocy tłumacza języka gruzińskiego, aby mógł on wypełnić kwestionariusz IPO 2, korzystając jednocześnie z pomocy adwokata. Trzeci wniosek o przedłużenie terminu, początkowo rozpoznany odmownie, uwzględniono w dniu 16 marca 2020 r., przedłużając termin do dnia 1 maja 2020 r. z uwagi na wystąpienie pandemii COVID‑19 i wynikające stąd trudności w zapewnieniu pomocy tłumacza, który byłby w stanie stawić się osobiście. Z tego przedłużenia terminu skorzystali wszyscy wnioskodawcy ubiegający się o ochronę międzynarodową. O czwarte i ostatnie przedłużenie terminu zawnioskowano w dniu 17 lipca 2020 r., a termin ten przedłużono do dnia 24 sierpnia 2020 r. W dniu 5 sierpnia 2020 r. LK stawił się na spotkanie z adwokatem, które odbyło się w obecności tłumacza, zaś wypełniony kwestionariusz IPO 2 został przedłożony IPO w dniu 25 sierpnia 2020 r.
11
Równolegle w dniu 20 czerwca 2020 r. LK wystąpił do Labour Market Access Unit (jednostki ds. dostępu do rynku pracy, Irlandia) (zwanej dalej „LMAU”) z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na dostęp do rynku pracy na podstawie art. 11 ust. 3 rozporządzenia z 2018 r.
12
W dniu 28 sierpnia 2020 r. LMAU oddaliła ten wniosek na tej podstawie, że odpowiedzialność za zwłokę w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej można było przypisać LK. LMAU wskazała również, że LK nie odesłał kwestionariusza IPO 2.
13
W dniu 11 września 2020 r. LK wystąpił o ponowne rozpatrzenie tego oddalonego wniosku. Decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r. właściwy w tym zakresie organ działający w ramach ministerstwa sprawiedliwości utrzymał wspomnianą decyzję oddalającą w mocy, uznawszy, że odpowiedzialność za zwłokę w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej można było przypisać LK, a to z uwagi na to, że nie stawił się on na przesłuchanie wyznaczone na dzień 16 września 2019 r. i nie przedłożył kwestionariusza IPO 2 w rozsądnym terminie.
14
LK wniósł odwołanie od tej decyzji oddalającej do International Protection Appeals Tribunal (trybunału odwoławczego ds. ochrony międzynarodowej), który oddalił je decyzją z dnia 3 marca 2021 r.
15
Następnie LK wniósł skargę na tę ostatnią decyzję do High Court (wysokiego trybunału, Irlandia). Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r. sąd ten orzekł, że ustalenia International Protection Appeals Tribunal (trybunału odwoławczego ds. ochrony międzynarodowej), stosownie do których odpowiedzialność za zwłokę w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej można było przypisać LK, który nie współpracował przy rozpatrywaniu jego wniosku, są nielogiczne i niespójne, a także uchylił tę decyzję.
16
Od wyroku tego wniesiono środek odwoławczy do Supreme Court (sądu najwyższego, Irlandia), który jest sądem odsyłającym.
17
Sąd ten uważa, że LK nie można przypisać odpowiedzialności za zwłokę w odniesieniu do okresu biegnącego od dnia 2 września 2019 r., kiedy to złożył on wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, do dnia upływu rozsądnego terminu po dniu 28 stycznia 2020 r., kiedy to Legal Aid Board (rada ds. pomocy prawnej, Irlandia) wyznaczyła mu adwokata, aby ten udzielił mu pomocy w przygotowaniu odpowiedzi na kwestionariusz IPO 2.
18
Zauważa on jednak, że mimo iż w dniach 5 i 20 lutego 2020 r. LK ponownie przedłużono termin na udzielenie odpowiedzi na ten kwestionariusz, to w dniu 4 marca 2020 r. nadal nie był on wypełniony. Sąd odsyłający wskazuje, że jedynie z powodu wystąpienia pandemii COVID‑19 i związanych z nią ograniczeń postanowiono, w dniu 16 marca 2020 r., o ponownym przedłużeniu terminu wszystkim wnioskodawcom ubiegającym się o ochronę międzynarodową, wskutek czego LK mógł skorzystać z dodatkowego czasu – do dnia 1 maja 2020 r. Do tego dnia LK nie przedłożył jednak kwestionariusza IPO 2, a o ponowne przedłużenie terminu zawnioskował on dopiero w dniu 17 lipca 2020 r.
19
Sąd ten uważa, że okoliczność, iż IPO zgodził się na kilkukrotne przedłużenie terminu, jest pozbawiona znaczenia, ponieważ wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej nie można było rozpatrzyć bez przekazania przez LK niezbędnych informacji w należycie wypełnionym kwestionariuszu IPO 2.
20
Jest on zdania, że dla zwłoki LK w przedłożeniu kwestionariusza IPO 2 – nawet przy uwzględnieniu pandemii COVID-19 – nie można znaleźć zadowalającego wyjaśnienia.
21
Co się tyczy wniosku o udzielenie zezwolenia na dostęp do rynku pracy złożonego przez LK w dniu 20 czerwca 2020 r., sąd odsyłający zwraca uwagę, że do tego dnia LK nie przekazał IPO informacji niezbędnych do rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. W tym względzie jest on zdania, że nic nie wskazuje na to, że gdyby kwestionariusz IPO 2 przedłożono w odpowiednim czasie, wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej LK nie mógłby zostać rozpatrzony w przewidzianym w art. 15 ust. 1 dyrektywy 2013/33 terminie 9 miesięcy, którego bieg rozpoczął się w dniu 2 września 2019 r.
22
Sąd ten uważa, że można by twierdzić, iż odpowiedzialność za zwłokę w rozpatrywaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej LK można było przypisać temu ostatniemu w całości, ponieważ jego wniosek nie mógł zostać rozpatrzony ze względu na to, iż nie współpracował on z IPO. Jednakże w ocenie tego sądu nie zmienia to faktu, że za pewną część zaistniałej od dnia 2 września 2019 r. zwłoki LK nie można przypisać odpowiedzialności.
23
Wobec tego wspomniany sąd zastanawia się nad sposobem przypisania odpowiedzialności za poszczególne elementy składające się na zwłokę w rozpatrywaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej LK. Zauważa on w tym względzie, że dyrektywa 2013/33 nie zawiera wskazówek odnośnie do tego, jakie działania mogą stanowić zwłokę, za którą odpowiedzialność można przypisać wnioskodawcy ubiegającemu się o ochronę międzynarodową.
24
Zastanawia się on również nad kwestią, czy – a jeżeli tak, to w jakim zakresie – umieszczenie w rozporządzeniu z 2018 r. wyrażenia „można przypisać […] w części” oznacza, że Irlandia nie dokonała prawidłowej transpozycji dyrektywy 2013/33 do krajowego porządku prawnego, mając na uwadze zakres uznania, jakim państwa członkowskie dysponują przy wdrażaniu tej dyrektywy.
25
W tych okolicznościach Supreme Court (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
W wyroku [z dnia 14 stycznia 2021 r., The International Protection Appeals Tribunal i in. (C‑322/19 i C‑385/19, EU:C:2021:11)] Trybunał zauważył, że dyrektywa [2013/33] nie zawiera żadnej wskazówki na temat tego, jakie działania mogą stanowić zwłokę, za którą odpowiedzialność można przypisać wnioskodawcy ubiegającemu się o ochronę międzynarodową w rozumieniu art. 15 ust. 1 tej dyrektywy. Czy przy badaniu, jakie działania mogą stanowić zwłokę, za którą odpowiedzialność można przypisać wnioskodawcy, należy wziąć pod uwagę fakt, że wnioskodawca taki jak [LK] nie przekazał żadnych informacji (w drodze odpowiedzi na kwestionariusz) przez okres dłuższy niż termin dziewięciu miesięcy, o którym mowa w art. 15 tej dyrektywy?
2)
Czy pojęcie zwłoki w rozumieniu art. 15 ust. 1 dyrektywy [2013/33] obejmuje jedynie zwłokę, za którą odpowiedzialność można w całości przypisać wyłącznie wnioskodawcy ubiegającemu się o ochronę międzynarodową, czy też obejmuje ono każdą inną niż nieznaczna zwłokę, za którą odpowiedzialność można przypisać wnioskodawcy lub którą można uznać za »brak współpracy« wnioskodawcy?
3)
Czy jeżeli wnioskodawca ubiegający się o ochronę międzynarodową dopuszcza się znacznej niewyjaśnionej zwłoki, w zwłoce pozostaje również samo państwo, a dodatkowo stwarzają ją także czynniki zewnętrzne, takie jak te wynikające z pandemii COVID-19, może być tak, że do celów stosowania dyrektywy [2013/33] »przypisać wnioskodawcy« można odpowiedzialność za część całkowitej zwłoki, czy też musi być tak, iż odpowiedzialnym za zwłokę w rozpatrzeniu wniosku jest wyłącznie wnioskodawca?
4)
Czy umieszczenie w art. 11 ust. 4 lit. b) [rozporządzenia z 2018 r.] wyrażenia »można przypisać […] w części« oznacza, że Irlandia nie dokonała prawidłowej transpozycji dyrektywy [2013/33], mając na uwadze zakres uznania, jakim państwa członkowskie dysponują przy wyborze sposobu wdrożenia dyrektywy, i zważywszy, że nie wydaje się, iż użycie tego wyrażenia spowoduje w praktyce, iż korzystanie z praw przyznanych przez porządek prawny Unii stanie się w praktyce niemożliwe lub nadmiernie utrudnione?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
26
Poprzez swoje cztery pytania sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni sformułowania „wnioskodawca nie ponosi odpowiedzialności za […] zwłokę” w rozumieniu art. 15 dyrektywy 2013/33.
W przedmiocie pytań od pierwszego do trzeciego
27
Poprzez trzy pierwsze pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zwraca się w istocie do Trybunału o ustalenie, po pierwsze, czy art. 15 ust. 1 dyrektywy 2013/33 należy interpretować w ten sposób, że stanowi zwłokę, za którą odpowiedzialność można przypisać wnioskodawcy, w rozumieniu tego przepisu, okoliczność, że wnioskodawca ubiegający się o ochronę międzynarodową nie przekazywał żadnych informacji umożliwiających właściwym organom procedowanie jego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez okres przekraczający przewidziany we wspomnianym przepisie termin 9 miesięcy, oraz po drugie, czy przepis ten należy interpretować w ten sposób, że owa zwłoka, za którą odpowiedzialność można przypisać wnioskodawcy, obejmuje jedynie zwłokę lub część zwłoki, za którą odpowiedzialność można przypisać wyłącznie temu wnioskodawcy, czy też w ten sposób, że obejmuje ona również zwłokę o przyczynach mieszanych, to znaczy taką, za którą odpowiedzialność można przypisać zarówno postępowaniu tego wnioskodawcy, jak i państwu członkowskiemu i/lub czynnikom zewnętrznym.
28
Wypada przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy dokonanie oceny, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno niezbędności uzyskania orzeczenia prejudycjalnego do wydania swojego wyroku, jak i znaczenia dla sprawy pytań zadawanych Trybunałowi. W związku z tym, jeśli zadane pytania dotyczą wykładni przepisu prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 6 października 2021 r., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
29
W tym względzie z uwagi na to, że przewidziany w art. 15 ust. 1 dyrektywy 2013/33 termin 9 miesięcy rozpoczyna bieg w dniu złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym siłą rzeczy opiera się na założeniu, że do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej LK, w rozumieniu art. 6 ust. 4 dyrektywy 2013/32, doszło w dniu 2 września 2019 r. Trybunał rozpatrzy pytania prejudycjalne od pierwszego do trzeciego w oparciu o to założenie faktyczne, którego prawidłowość będzie podlegała weryfikacji przez sąd odsyłający.
30
Zgodnie z art. 15 ust. 1 dyrektywy 2013/33 w braku decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez właściwy organ w terminie 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wnioskodawca musi mieć możliwość – bez dalszego oczekiwania i z wyjątkiem sytuacji, w której odpowiedzialność za zwłokę w rozpatrywaniu tego wniosku można mu przypisać – uzyskania zezwolenia na dostęp do rynku pracy przyjmującego państwa członkowskiego. Jak wynika z motywu 23 tej dyrektywy, dostęp wnioskodawców do rynku pracy ma na celu wspieranie samowystarczalności wnioskodawców i ograniczenie znacznych rozbieżności między państwami członkowskimi.
31
Aby dokonać wykładni tego przepisu, wypada przypomnieć, iż Trybunał orzekł już, że należy uwzględnić wspólne zasady proceduralne dotyczące przyznawania ochrony międzynarodowej ustanowione dyrektywą 2013/32 i że z art. 31 ust. 3 tej dyrektywy wynika, iż odpowiedzialność za opóźnienie w rozpatrywaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej można przypisać wnioskodawcy, jeżeli nie wywiązuje się on z obowiązków ciążących na nim na mocy art. 13 wspomnianej dyrektywy. Otóż ten ostatni artykuł przewiduje, że wnioskodawca ma obowiązek podjęcia współpracy z właściwymi organami w celu ustalenia jego tożsamości oraz innych elementów, o których mowa w art. 4 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9), to znaczy jego wieku, przeszłości, w tym przeszłości uwzględnianych krewnych, jego obywatelstwa (obywatelstw), państwa (państw) i miejsca (miejsc) poprzedniego pobytu, wcześniejszych wniosków azylowych, tras podróży, dokumentów podróży oraz powodów występowania o udzielenie ochrony międzynarodowej. Trybunał uściślił również, że obowiązek współpracy ciążący na wnioskodawcy oznacza, że powinien on w miarę możliwości dostarczyć żądane dokumenty oraz, w stosownym wypadku, udzielić wymaganych wyjaśnień i informacji (wyrok z dnia 14 stycznia 2021 r., The International Protection Appeals Tribunal i in., C‑322/19 i C‑385/19, EU:C:2021:11, pkt 76, 77 i przytoczone tam orzecznictwo).
32
Co więcej, Trybunał orzekł, że art. 13 dyrektywy 2013/32 zezwala również państwom członkowskim na nałożenie na wnioskodawcę innych obowiązków niezbędnych do rozpatrzenia jego wniosku, w szczególności na zobowiązanie go do zgłoszenia się do właściwych organów lub do stawienia się w określonym czasie i miejscu, do powiadomienia organów o miejscu zamieszkania, jak również na przeszukanie go, wykonanie jego fotografii, a także na utrwalenie jego oświadczeń (wyrok z dnia 14 stycznia 2021 r., The International Protection Appeals Tribunal i in., C‑322/19 i C‑385/19, EU:C:2021:11, pkt 78).
33
W związku z tym wnioskodawcy można przypisać odpowiedzialność za zwłokę w rozpatrywaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, jeżeli nie podjął on współpracy z właściwymi organami krajowymi (wyrok z dnia 14 stycznia 2021 r., The International Protection Appeals Tribunal i in., C‑322/19 i C‑385/19, EU:C:2021:11, pkt 79).
34
Okoliczność, że wnioskodawca nie przekazuje żadnych informacji umożliwiających właściwym organom procedowanie jego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez okres przekraczający termin 9 miesięcy od dnia złożenia tego wniosku, oznacza zatem całkowity brak współpracy, który uzasadnia niemożność uzyskania przez tego wnioskodawcę dostępu do rynku pracy na podstawie art. 15 ust. 1 dyrektywy 2013/33 z upływem tego okresu. Konsekwencją tego całkowitego braku współpracy jest więc to, że przewidziany we wspomnianym przepisie maksymalny termin 9 miesięcy nie mógł rozpocząć biegu.
35
Niemniej jednak, w przeciwieństwie do całkowitego braku współpracy przez okres trwania maksymalnego terminu 9 miesięcy, o którym mowa w art. 15 ust. 1 dyrektywy 2013/33, brak współpracy ze strony wnioskodawcy utrzymujący się przez pewien odcinek czasu w trakcie trwania tego terminu nie może pociągać za sobą takiej konsekwencji.
36
Otóż w takiej sytuacji konsekwencją zwłoki w rozpatrywaniu jego wniosku powinno być jedynie wydłużenie owego terminu 9 miesięcy o okres odpowiadający odcinkowi czasu, przez który zwłokę tę wywoływał brak współpracy ze strony wspomnianego wnioskodawcy, do celów określenia dnia, od którego w braku decyzji pierwszoinstancyjnej wnioskodawca ten ma prawo uzyskać zezwolenie na dostęp do rynku pracy. Natomiast tych odcinków czasu w trakcie trwania owego terminu, przez które odpowiedzialność za wspomnianą zwłokę można było przypisać wyłącznie przyczynom innym niż postępowanie wspomnianego wnioskodawcy, nie można uwzględniać przy wydłużaniu odnośnego terminu.
37
Jednakże w niniejszym przypadku sąd odsyłający zastanawia się nad możliwością przypisania wnioskodawcy ubiegającemu się o ochronę międzynarodową odpowiedzialności za zwłokę, której przyczyny są mieszane, to znaczy takie, że można je powiązać zarówno z wnioskodawcą, jak i z przyjmującym państwem członkowskim lub z czynnikami zewnętrznymi, takimi jak pandemia.
38
W tym względzie z akt przedłożonych Trybunałowi wynika, że okoliczności faktyczne leżące u podstaw sprawy w postępowaniu głównym obejmują takie sytuacje, w szczególności w odniesieniu do okresu następującego po dniu 28 stycznia 2020 r., w którym to dniu rada ds. pomocy prawnej wyznaczyła adwokata, aby ten udzielił LK pomocy w przygotowaniu odpowiedzi na kwestionariusz IPO 2, i odnośnie do którego sąd odsyłający czyni uwagę, że odpowiedzialności za upływ czasu, do którego doszło przed tym dniem, nie można w żadnym razie przypisać LK.
39
Co więcej, co się tyczy okresu następującego po dniu 28 stycznia 2020 r., sąd odsyłający zauważa, że o ile nie może być mowy o przypisaniu LK odpowiedzialności za zwłokę w odniesieniu do rozsądnego okresu czasu, jaki byłby niezbędny do umożliwienia mu wypełnienia kwestionariusza IPO 2, o tyle jednak do dnia 4 marca 2020 r. kwestionariusza tego nadal nie zwrócono IPO, mimo że w dniach 5 i 20 lutego 2020 r. LK dodatkowo przedłużono termin. Sąd ten wskazuje nadto, że jedynie z powodu wystąpienia pandemii COVID-19 postanowiono, w dniu 16 marca 2020 r., o ponownym przedłużeniu terminu wszystkim wnioskodawcom ubiegającym się o ochronę międzynarodową, wskutek czego LK mógł skorzystać z jego przedłużenia do dnia 1 maja 2020 r. Sąd ten zauważa jednak, że do tego dnia wspomnianego kwestionariusza nadal nie odesłano IPO i że o ponowne przedłużenie terminu zawnioskowano dopiero w dniu 17 lipca 2020 r., to jest dwa i pół miesiąca później, a termin ten przedłużono do dnia 24 sierpnia 2020 r. Następnie w dniu 5 sierpnia 2020 r. LK stawił się na spotkanie z adwokatem i tłumaczem, zaś wypełniony kwestionariusz IPO 2 przedłożył w dniu 25 sierpnia 2020 r.
40
W tym względzie należy zauważyć, że możliwość przypisania odpowiedzialności za zwłokę wnioskodawcy ubiegającemu się o ochronę międzynarodową wymaga ustalenia, w świetle wszystkich istotnych okoliczności konkretnego przypadku, istnienia związku przyczynowego między postępowaniem tego wnioskodawcy a stwierdzoną zwłoką, w związku z czym może on ponosić odpowiedzialność jedynie za zwłokę, która wynika z okoliczności leżących po jego stronie. Oznacza to, że w przypadku zwłoki, co do której ustalono, że jej przyczyny są mieszane, ważne jest, aby możliwe było określenie tej części owej zwłoki, za którą odpowiedzialność można przypisać wspomnianemu wnioskodawcy.
41
W przypadku gdy takie określenie jest możliwe, właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego powinien uwzględnić nie cały odcinek czasu, którego upływ wynika z przyczyn mieszanych, lecz fragment owego odcinka czasu odpowiadający tej części odpowiedzialności, którą można przypisać wnioskodawcy ubiegającemu się o ochronę międzynarodową, do celów przedłużenia – o czas odpowiadający temu fragmentowi – terminu 9 miesięcy, o którym mowa w art. 15 ust. 1 dyrektywy 2013/33 i z upływem którego wnioskodawca ten ma prawo do dostępu do rynku pracy, a państwo członkowskie uchybia swoim obowiązkom, jeżeli odmawia udzielenia stosownego zezwolenia.
42
Taka wykładnia pozwala na zapewnienie równowagi między z jednej strony prawem wnioskodawcy, w braku decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej w przewidzianym w art. 15 ust. 1 dyrektywy 2013/33 terminie 9 miesięcy, do dostępu do rynku pracy, a z drugiej strony interesami przyjmującego państwa członkowskiego, któremu nie można zarzucać nieudzielenia tego dostępu z upływem tego terminu, w przypadku gdy wnioskodawca ten jest w części odpowiedzialny za niewydanie decyzji pierwszoinstancyjnej we wspomnianym terminie.
43
W tych okolicznościach odpowiedź na pytania od pierwszego do trzeciego powinna brzmieć następująco: art. 15 ust. 1 dyrektywy 2013/33 należy interpretować w ten sposób, że zwłoka, za którą odpowiedzialność można przypisać wnioskodawcy ubiegającemu się o ochronę międzynarodową, w rozumieniu tego przepisu, obejmuje nie tylko zwłokę lub część zwłoki, za którą odpowiedzialność można przypisać wyłącznie temu wnioskodawcy, lecz również – w przypadku wystąpienia odcinka czasu, którego upływ wynika z przyczyn mieszanych, to znaczy takich, których źródło można powiązać zarówno z postępowaniem tego wnioskodawcy, jak i z przyjmującym państwem członkowskim i/lub z czynnikami zewnętrznymi, takimi jak w szczególności pandemia – fragment owego odcinka czasu, który w świetle wszystkich okoliczności konkretnego przypadku okazuje się odpowiadać tej części odpowiedzialności, którą można przypisać wspomnianemu wnioskodawcy.
W przedmiocie pytania czwartego
44
Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 15 ust. 1 dyrektywy 2013/33 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, na mocy których organ krajowy właściwy do udzielania zezwoleń na dostęp do rynku pracy w tym państwie członkowskim może odmówić udzielenia takiego zezwolenia wnioskodawcy ubiegającemu się o ochronę międzynarodową, którego wniosek złożony co najmniej 9 miesięcy wcześniej w owym państwie członkowskim nadal nie był przedmiotem decyzji pierwszoinstancyjnej z powodów, które można „w części” przypisać temu wnioskodawcy.
45
Otóż z odpowiedzi na pytania od pierwszego do trzeciego wynika, że art. 15 ust. 1 dyrektywy 2013/33 w przypadku wystąpienia zwłoki w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej upoważnia to państwo członkowskie do ustalenia, czy między postępowaniem wnioskodawcy ubiegającego się o ochronę międzynarodową a tą zwłoką istnieje związek przyczynowy, w tym gdy odpowiedzialność za tę zwłokę można przypisać temu wnioskodawcy tylko w części, do celów przesunięcia dnia upływu terminu, z końcem którego wspomniane państwo członkowskie jest obowiązane do udzielenia rzeczonemu wnioskodawcy dostępu do rynku pracy, tak że dzień ten będzie przypadał po dniu upływu przewidzianych w tym przepisie 9 miesięcy, o odcinek czasu, w odniesieniu do którego ustalono ten związek przyczynowy, lub – w przypadku wystąpienia zwłoki o przyczynach mieszanych – o fragment owego odcinka czasu odpowiadający tej części odpowiedzialności, którą można przypisać temu wnioskodawcy.
46
W związku z tym odpowiedź na pytanie czwarte powinna brzmieć następująco: art. 15 ust. 1 dyrektywy 2013/33 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, na mocy których organ krajowy właściwy do udzielania zezwoleń na dostęp do rynku pracy może odmówić udzielenia takiego zezwolenia wnioskodawcy ubiegającemu się o ochronę międzynarodową, którego wniosek złożony co najmniej 9 miesięcy wcześniej w owym państwie członkowskim nadal nie był przedmiotem decyzji pierwszoinstancyjnej z powodów, które można „w części” przypisać temu wnioskodawcy, o ile jako podstawa tej odmowy zostanie uwzględniony jedynie odcinek czasu, w odniesieniu do którego stwierdzono związek przyczynowy między postępowaniem tego wnioskodawcy a wystąpieniem tej zwłoki, lub – w przypadku wystąpienia odcinka czasu, którego upływ jest spowodowany przyczynami mieszanymi – fragment owego odcinka odpowiadający tej części odpowiedzialności, którą można przypisać wspomnianemu wnioskodawcy.
W przedmiocie kosztów
47
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 15 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową
należy interpretować w ten sposób, że:
zwłoka, za którą odpowiedzialność można przypisać wnioskodawcy ubiegającemu się o ochronę międzynarodową, w rozumieniu tego przepisu, obejmuje nie tylko zwłokę lub część zwłoki, za którą odpowiedzialność można przypisać wyłącznie temu wnioskodawcy, lecz również – w przypadku wystąpienia odcinka czasu, którego upływ wynika z przyczyn mieszanych, to znaczy takich, których źródło można powiązać zarówno z postępowaniem tego wnioskodawcy, jak i z przyjmującym państwem członkowskim i/lub z czynnikami zewnętrznymi, takimi jak w szczególności pandemia – fragment owego odcinka czasu, który w świetle wszystkich okoliczności konkretnego przypadku okazuje się odpowiadać tej części odpowiedzialności, którą można przypisać wspomnianemu wnioskodawcy.
2)
Artykuł 15 ust. 1 dyrektywy 2013/33
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, na mocy których organ krajowy właściwy do udzielania zezwoleń na dostęp do rynku pracy może odmówić udzielenia takiego zezwolenia wnioskodawcy ubiegającemu się o ochronę międzynarodową, którego wniosek złożony co najmniej 9 miesięcy wcześniej w owym państwie członkowskim nadal nie był przedmiotem decyzji pierwszoinstancyjnej z powodów, które można „w części” przypisać temu wnioskodawcy, o ile jako podstawa tej odmowy zostanie uwzględniony jedynie odcinek czasu, w odniesieniu do którego stwierdzono związek przyczynowy między postępowaniem tego wnioskodawcy a wystąpieniem tej zwłoki, lub – w przypadku wystąpienia odcinka czasu, którego upływ jest spowodowany przyczynami mieszanymi – fragment owego odcinka odpowiadający tej części odpowiedzialności, którą można przypisać wspomnianemu wnioskodawcy.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.
(
i
)	Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.