ARREST VAN HET GERECHT (Zesde kamer – uitgebreid)
13 december 2018 (*)(1)
„Staatssteun – Overeenkomst inzake luchthavendiensten en marketingdiensten – Overeenkomst tussen de Chambre de commerce et d’industrie de Pau-Béarn en Transavia – Besluit waarbij steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en de terugvordering ervan wordt gelast – Begrip staatssteun – Toerekenbaarheid aan de staat – Kamer van koophandel en industrie – Voordeel – Criterium van de particuliere investeerder – Terugvordering – Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten – Recht van toegang tot het dossier – Recht om te worden gehoord”
In zaak T‑591/15,
Transavia Airlines CV, gevestigd te Schiphol (Nederland), vertegenwoordigd door R. Elkerbout en M. Baneke, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn en S. Noë als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU om gedeeltelijke nietigverklaring van besluit (EU) 2015/1227 van de Commissie van 23 juli 2014 betreffende de steunmaatregel SA.22614 (C 53/07), ten uitvoer gelegd door Frankrijk ten gunste van de Chambre de commerce et d’industrie de Pau-Béarn, Ryanair, Airport Marketing Services en Transavia (PB 2015, L 201, blz. 109),
wijst
HET GERECHT (Zesde kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: G. Berardis, president, S. Papasavvas, D. Spielmann (rapporteur), Z. Csehi en O. Spineanu-Matei, rechters,
griffier: P. Cullen, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 26 oktober 2017,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
Betrokken maatregelen
1        Verzoekster, Transavia Airlines CV, is een in Nederland gevestigde zogenoemde lagekostenluchtvaartmaatschappij, die vanaf drie Nederlandse luchthavens chartervluchten en lijndiensten verzorgt naar meer dan 100 bestemmingen in Europa en Noord-Afrika.
2        De luchthaven van Pau-Pyrénées (hierna: „luchthaven van Pau”) bevindt zich in het departement Pyrénées-Atlantiques in Frankrijk. Zij wordt geëxploiteerd door de Chambre de commerce et d’industrie (CCI) de Pau-Béarn (kamer van koophandel en industrie van Pau-Béarn, Frankrijk; hierna: „CCIPB”). Op 1 januari 2007 heeft de Franse Republiek de eigendom van de luchthaven van Pau overgedragen aan een intergemeentelijk samenwerkingsverband, het syndicat mixte de l’aéroport Pau-Pyrénées, met als leden de conseil régional Nouvelle-Aquitaine (regionale raad van Nieuw-Aquitanië, Frankrijk), de conseil départemental des Pyrénées-Atlantiques (departementale raad van Pyrénées-Atlantiques, Frankrijk), de communauté d’agglomération de Pau Béarn Pyrénées (agglomeratie Pau Béarn Pyrénées, Frankrijk) en meer dan 10 gemeentelijke samenwerkingsverbanden. Doordat het syndicat mixte eigenaar was geworden van de luchthaven van Pau, heeft het de Staat vervangen als concessieverlenende instantie en heeft het de met de CCIPB gesloten concessieovereenkomst overgenomen. De CCIPB is na de eigendomsoverdracht aan het syndicat mixte dus exploitant van de luchthaven gebleven.
3        Op 23 januari 2006 heeft de CCIPB met verzoekster een overeenkomst gesloten (hierna: „overeenkomst van 2006”), waarbij laatstgenoemde zich verbond om op jaarbasis ten minste 156 vluchten te verzorgen tussen de luchthaven van Pau en die van Schiphol, die de stad Amsterdam (Nederland) bedient, verdeeld over minimaal drie verschillende dagen in de week. Voor het gebruik van de infrastructuur van de luchthaven van Pau diende verzoekster een vergoeding te betalen. De overeenkomst was gesloten voor een periode van drie jaar vanaf 26 april 2006, de datum waarop voor het eerst op de betrokken route werd gevlogen, en kon voor een periode van twee jaar worden verlengd.
4        De overeenkomst van 2006 bevatte tevens de verbintenis van verzoekster om marketingdiensten te verrichten, met name bestaande in het aanbieden van advertentieruimte op haar website, tegen betaling door de CCIPB van een bedrag van 250 000 EUR voor de eerste twee jaar op basis van 156 vertrekkende vluchten per jaar. Indien dit minimumaantal vluchten niet werd bereikt, moest het bedrag naar verhouding worden aangepast. Voor het derde jaar was de vergoeding op 12,50 EUR per vertrekkende passagier vastgesteld, met een maximale jaarlijkse vergoeding van 250 000 EUR. Bovendien was bepaald dat verzoekster in geval van verlenging van de overeenkomst van 2006 voor het vierde en het vijfde jaar bedragen zou ontvangen die per vertrekkende passagier waren bepaald.
5        Op grond van de overeenkomst van 2006 heeft de CCIPB verzoekster in totaal 700 000 tot 900 000 EUR betaald uit hoofde van marketingdiensten die laatstgenoemde tussen 26 april 2006 en 29 oktober 2009 heeft verricht. De overeenkomst van 2006 is stilzwijgend verlengd op 26 april 2009. Verzoekster heeft evenwel beslist de overeenkomst van 2006 te beëindigen wegens de teleurstellende resultaten van de route.
Administratieve procedure
6        Bij schrijven van 25 januari 2007 hebben de Franse autoriteiten de Europese Commissie overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU in kennis gesteld van een overeenkomst die de CCIPB had gesloten met Airport Marketing Services Ltd (hierna: „AMS”), een dochteronderneming van de luchtvaartmaatschappij Ryanair Ltd.
7        Bij brief van 28 november 2007 heeft de Commissie de Franse Republiek in kennis gesteld van haar besluit om met betrekking tot bepaalde overeenkomsten die de CCIPB met Ryanair en AMS had gesloten, de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (hierna: „inleidingsbesluit”). De overeenkomst van 2006 tussen de CCIPB en verzoekster werd in die procedure niet onderzocht. Het inleidingsbesluit is op 15 februari 2008 bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2008, C 41, blz. 11). Tijdens de procedure heeft de Commissie een onafhankelijk adviseur aangesteld om haar bij te staan bij de analyse van de overeenkomsten die de CCIPB met de op de luchthaven van Pau actieve luchtvaartmaatschappijen had gesloten. In zijn verslag van 30 maart 2011 heeft de adviseur zowel de overeenkomsten inzake luchthavendiensten en de overeenkomsten inzake marketingdiensten met Ryanair en AMS als de overeenkomst van 2006 onderzocht.
8        Bij brief van 25 januari 2012 (hierna: „uitbreidingsbesluit”) heeft de Commissie de Franse Republiek kennisgegeven van haar besluit om de formele onderzoeksprocedure uit te breiden en alle tussen 2003 en 2011 door de CCIPB met Ryanair en AMS gesloten overeenkomsten te onderzoeken. Bij datzelfde besluit heeft de Commissie de procedure tevens uitgebreid tot de overeenkomst van 2006. Zij heeft de Franse autoriteiten verzocht om de potentiële begunstigden van de steun onverwijld een afschrift van het uitbreidingsbesluit te doen toekomen. Bij de bekendmaking van dat besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie op 31 maart 2012 (PB 2012, C 96, blz. 22) heeft de Commissie de belanghebbenden verzocht om hun opmerkingen te maken over de maatregelen die voorwerp van de procedure waren.
9        Verzoekster heeft geen opmerkingen ingediend. Tijdens de procedure bij het Gerecht heeft zij opgemerkt dat zij door de Franse autoriteiten niet was geïnformeerd over het onderzoek van de Commissie. Volgens haar heeft de Commissie evenmin contact met haar opgenomen om haar te verzoeken haar opmerkingen in te dienen.
10      Bij schrijven van 24 februari en 13 en 19 maart 2014, in het kader van de vaststelling van de nieuwe richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen (PB 2014, C 99, blz. 3; hierna: „richtsnoeren van 2014”) op 4 april 2014, heeft de Commissie de Franse autoriteiten en de belanghebbenden verzocht om hun opmerkingen in te dienen over de toepassing van de richtsnoeren van 2014 op onder meer de onderhavige zaak. Op 19 maart 2014 hebben de Franse autoriteiten hun opmerkingen ingediend.
11      Voorts heeft de Commissie de lidstaten en de belanghebbenden bij een op 15 april 2014 in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2014, C 113, blz. 30) bekendgemaakte mededeling verzocht hun opmerkingen te maken, ook in verband met de onderhavige zaak, in het licht van de inwerkingtreding van de richtsnoeren van 2014. Onder meer de CCIPB heeft opmerkingen ingediend.
12      Verzoekster heeft geen opmerkingen ingediend.
Bestreden besluit
13      Na afloop van de formele onderzoeksprocedure heeft de Commissie op 23 juli 2014 besluit (EU) 2015/1227 van 23 juli 2014 vastgesteld, betreffende de steunmaatregel SA.22614 (C 53/07), ten uitvoer gelegd door Frankrijk ten gunste van de CCIPB, Ryanair, AMS en verzoekster (hierna: „bestreden besluit”).
14      In het bestreden besluit heeft de Commissie een beschrijving gegeven van de maatregelen die in het inleidings- en het uitbreidingsbesluit zijn onderzocht. Die maatregelen bestaan met name in ten eerste financiële steun aan de luchthaven van Pau, namelijk uitrustingssubsidies en de financiering van de kosten van de opdrachten die tot het takenpakket van de overheid behoren (overwegingen 88‑107 van het bestreden besluit), en ten tweede de overeenkomst van 2006 (overwegingen 83‑86 van het bestreden besluit).
15      De Commissie heeft vastgesteld dat de uitrustingssubsidies van 2004 en 2009 ten behoeve van de luchthaven van Pau steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormden, die op basis van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU niettemin verenigbaar waren met de interne markt (overweging 581 van het bestreden besluit).
16      Voorts heeft de Commissie vastgesteld dat de overeenkomst van 2006 een steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde, die onverenigbaar was met de interne markt.
17      Met betrekking tot het bestaan van steun heeft de Commissie vastgesteld dat de sluiting van de overeenkomst van 2006 toerekenbaar was aan de Franse Republiek (overwegingen 265‑281 van het bestreden besluit).
18      Om te beoordelen of er sprake was van een economisch voordeel, heeft de Commissie onderzocht of een hypothetische marktdeelnemer in een markteconomie die in de plaats van de CCIPB zou handelen en door het uitzicht op rendement zou worden geleid, een soortgelijke overeenkomst zou hebben gesloten.
19      De Commissie was in dat verband van oordeel dat voor de toepassing van de toets van een marktdeelnemer in een markteconomie moest worden afgeweken van de methode die in een vergelijking met de „markttarieven” bestaat (hierna: „vergelijkende analyse”), en dat ex ante een analyse van de incrementele winstgevendheid moest worden verricht (hierna: „analyse van de incrementele winstgevendheid”) (overwegingen 359‑372 van het bestreden besluit).
20      Bovendien heeft de Commissie vastgesteld dat de CCIPB een bedrijfsplan had opgesteld voordat zij de overeenkomst van 2006 over de route Pau-Amsterdam met verzoekster sloot. Aangezien de Commissie van mening was dat dit bedrijfsplan een passend uitgangspunt vormde om de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie toe te passen, behalve op het punt van de tijdshorizon waarvan in de beoordeling was uitgegaan_heeft zij na afloop van haar winstgevendheidsanalyse vastgesteld dat de overeenkomst in de gedekte periode, behalve voor 2009, leidde tot incrementele stromen die alle negatief waren in de loop van de betrokken periode. Zij heeft derhalve overwogen dat de contante nettowaarde van de jaarlijkse incrementele stromen noodzakelijkerwijs negatief was, ongeacht het gehanteerde discontopercentage. De overeenkomst van 2006 bracht dus een economisch voordeel ten gunste van verzoekster mee, dat overigens selectief was (overwegingen 434‑440 van het bestreden besluit).
21      Ten slotte heeft de Commissie het bedrag van de terug te vorderen steun berekend, uitgaande van het negatieve gedeelte van de verwachte incrementele stroom op het ogenblik waarop de transactie werd aangegaan. Voor de steun die in de jaren 2006 tot en met 2009 effectief werd betaald uit hoofde van de overeenkomst van 2006, is zij daarbij uitgekomen op het indicatieve bedrag van 300 000 tot 599 999 EUR.
22      Het dispositief van het bestreden besluit luidt als volgt:
„Artikel 1
[...]
3.       De door [de Franse Republiek] in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU] ten gunste van Transavia onrechtmatig uitgekeerde staatssteun uit hoofde van het contract inzake luchthavendiensten en marketingdiensten dat op 23 januari 2006 door de [CCIPB] met Transavia werd gesloten, is onverenigbaar met de interne markt.
[...]
Artikel 3
1.       [De Franse Republiek] dient de in artikel 1 bedoelde steun van de begunstigden terug te vorderen.
2.       Over het terug te vorderen bedrag is rente verschuldigd vanaf de datum waarop zij de begunstigden ter beschikking zijn gesteld tot de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3.       De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van verordening (EG) nr. 794/2004 en verordening (EG) nr. 271/2008 van de Commissie tot wijziging van verordening (EG) nr. 794/2004.
4.       [De Franse Republiek] schorst alle uitstaande betalingen van de in artikel 1 bedoelde steun op vanaf de datum van vaststelling van dit besluit.
Artikel 4
1.       De terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2.       [De Franse Republiek] zorgt ervoor dat dit besluit binnen vier maanden na kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 5
1.       Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt [de Franse Republiek] de Commissie de volgende inlichtingen:
a)       de op grond van artikel 3 terug te vorderen steunbedragen;
b)       de berekening van de terugvorderingsrente;
c)       een gedetailleerde beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
d)       documenten waaruit blijkt dat de begunstigden werd gelast de steun terug te betalen.
2.       [De Franse Republiek] houdt de Commissie op de hoogte van de voortgang van de nationale maatregelen genomen ter uitvoering van dit besluit en dit tot de volledige terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun. [Zij] verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld informatie over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. [Zij] verstrekt tevens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigden terugbetaalde steunbedragen en rente.”
Procedure en conclusies van partijen
23      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 13 oktober 2015, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
24      Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 april 2016, heeft verzoekster om maatregelen tot organisatie van de procesgang verzocht, waarbij zij de Commissie heeft gevraagd bepaalde documenten over te leggen.
25      De Commissie heeft haar opmerkingen binnen de gestelde termijn ingediend.
26      Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan, en partijen in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 88 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht verzocht schriftelijk te antwoorden op bepaalde vragen en de Commissie verzocht bepaalde documenten over te leggen.
27      Bij beslissing van 21 juni 2017 heeft het Gerecht besloten de zaak naar de Zesde kamer (uitgebreid) te verwijzen.
28      Partijen hebben ten slotte ter terechtzitting van 26 oktober 2017 pleidooi gehouden.
29      Verzoekster concludeert tot:
–        nietigverklaring van artikel 1, lid 3, en, voor zover zij haar betreffen, de artikelen 3 tot en met 5 van het bestreden besluit;
–        verwijzing van de Commissie in de kosten.
30      De Commissie concludeert tot:
–        verwerping van het beroep;
–        verwijzing van verzoekster in de kosten.
In rechte
31      Ter ondersteuning van het beroep voert verzoekster zes middelen aan: ten eerste schending van het beginsel van behoorlijk bestuur zoals neergelegd in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en van de rechten van de verdediging; ten tweede schending van artikel 107, lid 1, VWEU, doordat de Commissie de geconstateerde steunmaatregel ten onrechte heeft toegerekend aan de Franse Republiek; ten derde schending van artikel 107, lid 1, VWEU en ontoereikende motivering, doordat de Commissie de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie verkeerd heeft toegepast omdat zij de onjuiste conclusie heeft getrokken dat de overeenkomst van 2006 een economisch voordeel met zich brengt; ten vierde schending van artikel 107, lid 1, VWEU, doordat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld dat het vermeende economische voordeel dat de overeenkomst met zich brengt selectief is; ten vijfde schending van artikel 107, lid 1, VWEU en een kennelijk onjuiste beoordeling, doordat de Commissie heeft nagelaten om te beoordelen of het vermeende economische voordeel ook daadwerkelijk nadelige effecten voor de mededinging heeft gehad, en ten zesde schending van artikel 107, lid 1, en artikel 108, lid 2, VWEU en een kennelijk onjuiste beoordeling door de Commissie bij de bepaling van het bedrag van de terug te betalen steun.
Eerste middel: schending van het beginsel van behoorlijk bestuur zoals neergelegd in artikel 41 van het Handvest en van de rechten van de verdediging
32      Verzoekster stelt dat de Commissie het beginsel van behoorlijk bestuur zoals neergelegd in artikel 41, lid 1 en lid 2, onder a) en b), van het Handvest heeft geschonden door haar niet in de gelegenheid te stellen om vóór de vaststelling van het bestreden besluit haar standpunt kenbaar te maken en door haar de toegang tot haar administratieve dossier te weigeren. Daardoor heeft de Commissie inbreuk gemaakt op verzoeksters rechten van verdediging. Deze procedurele fouten rechtvaardigen de gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit.
33      Verzoekster benadrukt meer bepaald dat het Handvest onderdeel is van het primaire recht van de Europese Unie en dat het primeert op elke daarmee strijdige bepaling van afgeleid recht van de Unie, zoals verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1) en verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43).
34      Ter onderbouwing van dit middel betoogt verzoekster dat zij zich mag beroepen op het recht op behoorlijk bestuur zoals neergelegd in artikel 41 van het Handvest, aangezien het staatssteunonderzoek dat de Commissie heeft ingesteld naar de overeenkomst van 2006, moet worden aangemerkt als haar „zaak” in de zin van lid 1 van dat artikel. Zij meent derhalve dat zij over de procedurele rechten in artikel 41, leden 1 en 2, van het Handvest beschikt. Ten eerste hebben partijen met het van kracht worden van het Handvest een zwaarwegend additioneel recht ten opzichte van de bij verordening nr. 659/1999 verleende rechten, dat erin bestaat dat zij worden gehoord. Meer bepaald had verzoekster krachtens artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest het recht om op individuele basis te worden gehoord, en niet alleen als lid van een open groep belanghebbenden, voordat jegens haar de voor haar nadelige individuele maatregel werd genomen. De Commissie kon verzoekster zonder problemen identificeren en had haar individueel moeten benaderen om haar in de gelegenheid te brengen om opmerkingen in te dienen. Haar onderzoek had immers specifiek betrekking op de overeenkomst van 2006, waarbij verzoekster partij was. Bovendien heeft de Commissie een beperkt en eenzijdig onderzoek ingesteld door haar niet bij de administratieve procedure te betrekken, terwijl zij de enige was die een toelichting kon verstrekken bij de commerciële overwegingen die aan de overeenkomst van 2006 ten grondslag lagen. Ten tweede ontleent verzoekster aan artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest het recht op toegang tot het dossier van de Commissie. Aangezien de Commissie had nagelaten om haar tijdig te betrekken bij de procedure die tot het bestreden besluit heeft geleid, telde haar belang bij de eerbiediging van dat recht nog zwaarder. Door afwijzing van haar krachtens verordening nr. 1049/2001 ingediende verzoek om toegang tot het dossier, welk verzoek overigens beperkt was tot bepaalde documenten, zoals onder meer het bedrijfsplan, heeft de Commissie verzoekster elke mogelijkheid ontnomen om haar belangen effectief te verdedigen. Verzoekster wijst er in dat verband op dat de Commissie een heel andere conclusie uit het bedrijfsplan heeft getrokken dan de accountant die verzoekster de zekerheid had gegeven dat dit plan de toets van de particuliere investeerder kon doorstaan.
35      De Commissie is het niet eens met de aangevoerde argumenten.
36      In dit verband moet er in de eerste plaats op worden gewezen dat in artikel 41 van het Handvest is voorzien in het recht op behoorlijk bestuur. Ingevolge artikel 41, lid 1, van het Handvest heeft eenieder er recht op dat zijn zaak onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen van de Unie wordt behandeld. Luidens artikel 41, lid 2, van het Handvest behelst dit recht met name het recht van eenieder om te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen en het recht van eenieder om inzage te krijgen in het hem betreffende dossier, met inachtneming van de rechtmatige belangen van de vertrouwelijkheid en het beroeps‑ en het zakengeheim.
37      In de toelichtingen bij het Handvest die op 14 december 2007 in het Publicatieblad van de Europese Unie zijn bekendgemaakt (PB 2007, C 303, blz. 17), wordt verduidelijkt dat artikel 41 is gebaseerd op het bestaan van de Unie als een rechtsgemeenschap waarvan de kenmerken zijn ontwikkeld door de jurisprudentie, die behoorlijk bestuur heeft erkend als algemeen rechtsbeginsel. Voorts worden die toelichtingen volgens artikel 52, lid 7, van het Handvest naar behoren in acht genomen door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten.
38      Verder is in de rechtspraak verduidelijkt dat de bevoegde instelling alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig moet onderzoeken (arrest van 21 november 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, punt 14).
39      Bovendien is de eerbiediging van de rechten van de verdediging in iedere procedure tegen een persoon die tot een voor hem bezwarend besluit kan leiden, volgens vaste rechtspraak te beschouwen als een grondbeginsel van Unierecht. Dit beginsel verlangt dat de persoon tegen wie de Commissie een administratieve procedure heeft ingeleid, in deze procedure in staat wordt gesteld naar behoren zijn standpunt kenbaar te maken over de juistheid en de relevantie van de gestelde feiten en omstandigheden, alsmede over de documenten waarmee de Commissie de door haar gestelde schending van het Unierecht heeft gestaafd (arrest van 24 oktober 1996, Commissie/Lisrestal e.a., C‑32/95 P, EU:C:1996:402, punt 21; zie ook arrest van 30 april 2014, Tisza Erőmű/Commissie, T‑468/08, niet gepubliceerd, EU:T:2014:235, punt 204 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40      In de tweede plaats moet de vaste rechtspraak in herinnering worden gebracht dat de in artikel 108 VWEU geregelde controleprocedure inzake staatssteun uitsluitend tegen de betrokken lidstaat wordt ingeleid. Derhalve kan alleen de betrokken lidstaat zich als adressaat van het toekomstige besluit van de Commissie beroepen op echte rechten van de verdediging. De steunontvangende ondernemingen en hun concurrenten worden in de procedure slechts als belanghebbenden in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU beschouwd. Geen enkele bepaling kent aan de ontvanger van de steun tussen de belanghebbenden een bijzondere rol toe. Laatstgenoemden kunnen zich niet op zulke uitgebreide rechten als de rechten van de verdediging als dusdanig beroepen en zij kunnen geen aanspraak maken op een contradictoir debat met de Commissie (zie in die zin arresten van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie, C‑74/00 P en C‑75/00 P, EU:C:2002:524, punten 82 en 83, en 12 mei 2011, Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissie, T‑267/08 en T‑279/08, EU:T:2011:209, punten 71 en 78).
41      Anders dan de lidstaat die verantwoordelijk is voor de verlening van de steun, hebben de belanghebbenden in het kader van de controleprocedures inzake staatssteun geen recht om de documenten in het administratieve dossier van de Commissie in te zien (arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punt 58).
42      Daarnaast is het vaste rechtspraak dat de Commissie tijdens de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde onderzoeksfase de belanghebbenden moet aanmanen hun opmerkingen in te dienen (zie arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie, C‑49/05 P, niet gepubliceerd, EU:C:2008:259, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43      Met betrekking tot deze verplichting heeft het Hof geoordeeld dat de bekendmaking van een mededeling in het Publicatieblad een doeltreffend middel is om alle belanghebbenden van de inleiding van een procedure in kennis te stellen (arrest van 14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, EU:C:1984:345, punt 17) en dat deze mededeling er uitsluitend toe strekt bij de belanghebbenden alle inlichtingen ter voorlichting van de Commissie met het oog op haar toekomstig beleid in te winnen (arresten van 12 juli 1973, Commissie/Duitsland, 70/72, EU:C:1973:87, punt 19, en 16 maart 2016, Frucona Košice/Commissie, T‑103/14, EU:T:2016:152, punt 56).
44      In deze rechtspraak is de belanghebbenden vooral de rol van informatiebron voor de Commissie in het kader van de controleprocedure inzake staatssteun toegekend. Hieruit volgt dat belanghebbenden zich niet kunnen beroepen op de rechten van verdediging van degenen jegens wie een procedure wordt ingeleid, doch enkel het recht hebben om op adequate wijze, rekening houdend met de concrete omstandigheden van het geval, bij de administratieve procedure te worden betrokken (zie arrest van 12 mei 2011, Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissie, T‑267/08 en T‑279/08, EU:T:2011:209, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45      In het licht van deze beginselen moet verzoeksters eerste middel worden onderzocht.
46      Benadrukt moet worden dat verzoekster een belanghebbende in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU is, zodat zij er recht op heeft dat het onderzoek van de Commissie met betrekking tot de overeenkomst van 2006 onpartijdig en billijk wordt gevoerd in de zin van artikel 41, lid 1, van het Handvest, temeer daar de vaststelling dat de overeenkomst van 2006 staatssteun vormt, voor haar financiële gevolgen kan hebben in die zin dat de ontvangen bedragen kunnen worden teruggevorderd.
47      Verzoekster kan echter niet worden gevolgd in haar betoog dat artikel 41, lid 2, van het Handvest haar het recht verleent om persoonlijk door de Commissie te worden aangemaand om vóór de vaststelling van het bestreden besluit haar opmerkingen in te dienen of haar zienswijze anderszins kenbaar te maken en dat zij recht op toegang tot het administratieve staatssteundossier van de Commissie heeft.
48      Het recht op behoorlijk bestuur als neergelegd in artikel 41, lid 1, van het Handvest is een weerspiegeling van de verplichting om alle aspecten van de zaak zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken. In artikel 41, lid 2, van het Handvest is een lijst van rechten opgenomen die het bestuur van de Unie in acht moet nemen, waaronder de rechten van de verdediging, die het recht om te worden gehoord en het recht op toegang tot het dossier omvatten.
49      In de controleprocedure inzake staatssteun kan verzoekster zich, als steunbegunstigde, echter niet op echte rechten van de verdediging beroepen.
50      Zo is reeds geoordeeld dat het Handvest niet tot doel heeft om de aard van het toezicht op staatssteun als ingevoerd bij het VWEU te wijzigen of om aan derden een recht van controle te verlenen waarin artikel 108 VWEU niet voorziet (zie in die zin arresten van 9 december 2014, Netherlands Maritime Technology Association/Commissie, T‑140/13, niet gepubliceerd, EU:T:2014:1029, punt 60, en 6 juli 2017, SNCM/Commissie, T‑1/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:470, punt 86).
51      In dat verband moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat verzoekster, als belanghebbende in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU, geen schending van artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest kan aanvoeren op grond dat de Commissie haar niet persoonlijk heeft verzocht om haar opmerkingen over de onderzoeksprocedure betreffende de steun te maken. Indien het recht werd toegekend om individueel door de Commissie te worden gecontacteerd, zoals verzoekster eist, zou dat immers leiden tot een wijziging van de rol van informatiebron die de belanghebbenden hoofdzakelijk in de controleprocedure inzake staatssteun spelen. Verzoeksters argument dat artikel 41, leden 1 en 2, van het Handvest volledig zou worden uitgehold indien van een onderneming werd verlangd dat zij elke dag in het Publicatieblad bijhoudt of er onderzoeken tegen haar zijn ingeleid of besluiten zijn vastgesteld die haar raken, moet bijgevolg worden verworpen.
52      Bovendien is de omstandigheid dat het onderzoek van de Commissie specifiek betrekking had op de overeenkomst van 2006, waarbij verzoekster partij was, zodat de Commissie verzoekster zonder problemen had kunnen identificeren tussen de potentiële belanghebbenden, niet van dien aard dat de Commissie verzoekster individueel diende aan te manen.
53      De in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde belanghebbenden zijn immers niet enkel de door een steunmaatregel begunstigde onderneming of ondernemingen, maar eveneens de personen, ondernemingen of verenigingen die eventueel door de verlening van de steun in hun belangen worden geraakt, met name concurrerende ondernemingen en brancheorganisaties. Volgens de rechtspraak gaat het met andere woorden om een onbepaalde groep van adressaten en blijkt de bekendmaking van een mededeling in het Publicatieblad een geschikt middel om alle belanghebbenden op de hoogte te brengen (arrest van 14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, EU:C:1984:345, punt 17).
54      Bijgevolg mocht de Commissie zich beperken tot de bekendmaking van een mededeling betreffende de inleiding van de procedure inzake de overeenkomst van 2006 in het Publicatieblad, zonder het beginsel van behoorlijk bestuur als neergelegd in artikel 41 van het Handvest te schenden. De Commissie heeft er in dat verband op toegezien dat de Franse autoriteiten in het uitbreidingsbesluit werd verzocht om de potentiële begunstigden van de steun onverwijld een afschrift van het uitbreidingsbesluit te doen toekomen.
55      In de tweede plaats heeft het Hof reeds ten aanzien van het recht op toegang tot het dossier waar verzoekster op grond van artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest aanspraak op maakt, geoordeeld dat indien de belanghebbenden in het kader van een controleprocedure inzake staatssteun toegang tot de stukken in het administratieve dossier van de Commissie konden verkrijgen, afbreuk zou worden gedaan aan het stelsel van controle op staatssteun. Ongeacht de rechtsgrondslag voor verlening ervan, zouden de belanghebbenden door de toegang tot het dossier alle bij de Commissie ingediende opmerkingen en documenten kunnen verkrijgen en in voorkomend geval een standpunt over deze elementen innemen in hun eigen opmerkingen, hetgeen de aard van de controleprocedure inzake staatssteun kan wijzigen (zie in die zin arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punten 58 en 59).
56      Hoewel verzoekster de Commissie voorts op grond van verordening nr. 1049/2001 heeft verzocht om haar toegang te verlenen tot bepaalde stukken in het administratieve dossier van de Commissie, en met name tot het verslag van 30 maart 2011 van de door de Commissie aangestelde adviseur, tot het bedrijfsplan betreffende de route Pau-Amsterdam en tot de opmerkingen van de Franse autoriteiten ten aanzien van het inleidings‑ en het uitbreidingsbesluit_moet niettemin worden vastgesteld dat zij dit verzoek pas heeft ingediend nadat hetbestreden besluit was vastgesteld. In die omstandigheden kan het feit dat de Commissie het verzoek om toegang op 15 oktober 2015 heeft afgewezen, hoe dan ook de wettigheid van het bestreden besluit niet aantasten, aangezien de Commissie eventuele rechten van de verdediging alleen tijdens de administratieve procedure in acht kan nemen.
57      Bijgevolg heeft de Commissie, door het bestreden besluit vast te stellen zonder verzoekster individueel te hebben aangemaand en zonder haar toegang tot haar administratieve dossier te hebben verleend, niet in strijd gehandeld met het beginsel van behoorlijk bestuur als neergelegd in artikel 41, leden 1 en 2, van het Handvest, of met haar rechten van verdediging, onverminderd echter haar procedurele rechten als belanghebbende, die door artikel 108, lid 2, VWEU worden gewaarborgd.
58      Geen van de andere door verzoekster aangevoerde argumenten kan deze conclusie weerleggen.
59      In de eerste plaats moet ook verzoeksters argument dat een beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 15 oktober 2015 niet tijdig tot een uitspraak van het Gerecht over de geldigheid van dit besluit zou hebben geleid, worden afgewezen. Voor zover verzoekster door middel van een uitspraak van het Gerecht wil aantonen dat de Commissie haar rechten van verdediging heeft geschonden, volstaat het immers naar de punten 56 en 57 hierboven te verwijzen.
60      Voor zover verzoekster in de tweede plaats de geldigheid van verordening nr. 659/1999 en van verordening nr. 1049/2001 ter discussie stelt omdat die strijdig zouden zijn met artikel 41 van het Handvest, moet dit argument in elk geval worden afgewezen, omdat het is gebaseerd op de onjuiste premisse dat het Handvest aan de belanghebbenden, waaronder de steunbegunstigden, het recht verleent om individueel te worden aangemaand om opmerkingen in een staatssteunprocedure in te dienen en om toegang tot het administratieve dossier van de Commissie te verkrijgen.
61      Wat in de derde plaats het argument betreft dat de verzoekende partijen in de door de Commissie aangevoerde zaken die hebben geleid tot de arresten van 9 december 2014, Netherlands Maritime Technology Association/Commissie (T‑140/13, niet gepubliceerd, EU:T:2014:1029), en 5 februari 2015, Ryanair/Commissie (T‑500/12, niet gepubliceerd, EU:T:2015:73), klagers waren, hoeft enkel in herinnering te worden gebracht dat aan de steunbegunstigden geen bijzondere rol toekomt in het kader van de controle van staatssteun (zie punt 40 hierboven). Ook het feit dat de verzoekende partij in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 12 mei 2011, Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissie (T‑267/08 en T‑279/08, EU:T:2011:209), een steunverlenende lagere overheid was, doet niet af aan de relevantie van de verwijzing naar dat arrest in het kader van de onderhavige zaak, aangezien de Unierechter zich in bedoeld arrest in het algemeen heeft uitgesproken over de procedurele rechten van de belanghebbenden, waaronder de begunstigden, in staatssteunprocedures. Daarnaast heeft het arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), weliswaar betrekking op een staatssteunprocedure die was afgesloten voordat het Handvest onderdeel van het primaire recht van de Unie is geworden, maar is dit arrest in die zin relevant dat daarin wordt benadrukt dat een recht op toegang tot het administratieve dossier van de Commissie ten voordele van de steunbegunstigde afbreuk zou doen aan het stelsel van controle van staatssteun.
62      In de vierde plaats is het in licht van het feit dat uit het voorgaande volgt dat de Commissie noch artikel 41 van het Handvest noch verzoeksters rechten van verdediging heeft geschonden, niet dienstig om verzoeksters stelling te onderzoeken dat de procedure een andere uitkomst had kunnen hebben indien de Commissie verzoekster de gelegenheid had geboden om naar behoren haar standpunt kenbaar te maken.
63      Hieruit volgt dat de hierboven vermelde argumenten van verzoekster moeten worden afgewezen.
64      Omdat in het kader van het onderhavige middel schending van de rechten van de verdediging wordt aangevoerd, dient het onderzoek zich echter ook te richten op het recht van de belanghebbenden in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU om op adequate wijze, rekening houdend met de concrete omstandigheden van het geval, bij de administratieve procedure te worden betrokken (zie de rechtspraak die hierboven in punt 44 is aangehaald).
65      In dat verband kan de Commissie, wanneer zij besluit de formele onderzoeksprocedure in te leiden, volgens artikel 6 van verordening nr. 659/1999 in dit besluit volstaan met het geven van een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten, met inbegrip van een eerste beoordeling van het steunkarakter van de betrokken overheidsmaatregel en een uiteenzetting van de redenen waarom zij twijfelt aan de verenigbaarheid ervan met de interne markt (arrest van 12 mei 2011, Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissie, T‑267/08 en T‑279/08, EU:T:2011:209, punt 80).
66      Het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure moet de belanghebbenden dus in staat stellen doeltreffend deel te nemen die procedure, waarin zij hun argumenten zullen kunnen aanvoeren. Daartoe volstaat het dat de belanghebbende partijen weten op grond van welke redenering de Commissie voorlopig heeft geoordeeld dat de betrokken maatregel een met de interne markt onverenigbare nieuwe steunmaatregel kon vormen (arrest Gerecht van 30 april 2002, Government of Gibraltar/Commissie, T‑195/01 en T‑207/01, EU:T:2002:111, punt 138).
67      In de onderhavige zaak moet eraan worden herinnerd dat de Commissie bij het uitbreidingsbesluit de formele onderzoeksprocedure heeft uitgebreid tot onder meer de overeenkomst van 2006. Bij de bekendmaking van dat besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie op 31 maart 2012 heeft zij de belanghebbenden verzocht om hun opmerkingen over de betrokken maatregelen in te dienen. Bovendien heeft zij de Franse autoriteiten verzocht om de potentiële begunstigden van de steun in kwestie onmiddellijk een afschrift van de brief van 25 januari 2012 te doen toekomen.
68      De Commissie heeft in het uitbreidingsbesluit voldoende duidelijk de redenen uiteengezet waarom zij tot het voorlopige oordeel was gekomen dat de overeenkomst van 2006 een steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kon vormen.
69      In het uitbreidingsbesluit heeft de Commissie immers eerst een algemene schets van de luchthaven van Pau gegeven en uiteengezet dat uit de informatie waarover zij beschikte, met name de informatie die door de onafhankelijke adviseur was verstrekt, bleek dat met verzoekster een overeenkomst inzake marketingdiensten met een duur van drie jaar was gesloten, op grond waarvan voor een bepaald totaalbedrag vergoedingen voor marketing werden betaald. Ook heeft zij vermeld dat zij noch over deze overeenkomst noch over nauwkeurigere inlichtingen hierover beschikte. Vervolgens heeft zij het eventuele bestaan van een aan verzoekster toegekend economisch voordeel genoemd, waarbij zij aangaf dat de door haar verrichte analyse van de overeenkomsten met Ryanair en AMS mogelijkerwijs mutatis mutandis kon worden toegepast op de overeenkomst met verzoekster. Deze analyse had met name betrekking op de toets van de particuliere investeerder in een markteconomie. Voorts heeft zij vermeld dat de bedragen van de aan verzoekster toegekende subsidies waren opgenomen in de lijst van overheidssubsidies die door de Franse Republiek was verstrekt. De Commissie heeft de Franse autoriteiten verzocht om meer gedetailleerde toelichtingen te verstrekken en bewijzen over te leggen waaruit bleek dat deze betalingen de toets van de voorzichtige investeerder konden doorstaan.
70      Verzoeksters stelling dat de Commissie een beperkt en eenzijdig onderzoek heeft verricht dat uitsluitend is gebaseerd op informatie die door de CCIPB en de Franse autoriteiten is verstrekt, moet worden afgewezen. De bekendmaking van de mededeling in het Publicatieblad van de Europese Unie was immers een geschikt middel om verzoekster op de hoogte brengen van het feit dat een procedure betreffende de overeenkomst van 2006 werd gevoerd (zie punt 45 hierboven).
71      Ook het feit dat de Franse autoriteiten verzoekster geen afschrift van het uitbreidingsbesluit hebben toegezonden, kan niet aan de Commissie worden verweten. Hoe dan ook was een afschrift van dit besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt.
72      Voorts heeft de Commissie de belanghebbenden bij de op 15 april 2014 in het Publicatieblad bekendgemaakte mededeling (zie punt 11 hierboven) verzocht hun opmerkingen te maken, ook in verband met de onderhavige zaak, in het licht van de van kracht geworden richtsnoeren van 2014. Verzoekster heeft bijgevolg de gelegenheid gekregen om zich uit te laten over de in de richtsnoeren van 2014 uiteengezette benadering van de toepassing van de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie, namelijk de vergelijkende analyse en de analyse van de incrementele winstgevendheid. Daarnaast heeft verzoekster zich kunnen uitspreken over de door de Commissie gevolgde methodologie, namelijk de analyse van de incrementele winstgevendheid.
73      Bijgevolg heeft de Commissie verzoeksters procedurele rechten niet geschonden in de formele onderzoeksprocedure die heeft geleid tot de vaststelling van het bestreden besluit.
74      In het licht van alle voorgaande overwegingen moet het eerste middel in zijn geheel worden afgewezen.
Tweede middel: schending van artikel 107, lid 1, VWEU, doordat de toekenning van vastgestelde staatssteun ten onrechte is toegerekend aan de Franse Republiek
75      Verzoekster wijst erop dat de Commissie het niet nodig vond om vast te stellen of de overeenkomst van 2006 toerekenbaar was aan de Staat in de zin van het arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (C‑482/99, EU:C:2002:294), omdat de CCIPB zelf al een overheidsorgaan was. Zij geeft te kennen dat de Commissie de sluiting van de overeenkomst van 2006 ten onrechte aan de Staat heeft toegerekend. Ten eerste heeft de Commissie de CCIPB ten onrechte aangemerkt als overheidsorgaan waarvan alle beslissingen aan de Staat waren toe te rekenen, en geen rekening gehouden met haar rol als onderneming (eerste grief). Ten tweede spreekt de Commissie zichzelf tegen in haar analyse van de aard van de CCIPB (tweede grief).
Eerste grief: aard van de CCIPB
76      Verzoekster betoogt dat de Commissie de CCIPB ten onrechte heeft aangemerkt als een overheidsorgaan en geen rekening heeft gehouden met haar rol als onderneming. Artikel L 710‑1 van de Franse code de commerce (handelswetboek), waarop de Commissie zich beroept, geeft geen uitsluitsel over de precieze juridische status van CCI’s, terwijl het hybride karakter van CCI’s, die een rol als vertegenwoordigingsorgaan van ondernemingen en een rol als zelfstandige onderneming vervullen, erop duidt dat zij geen overheidsorgaan zijn. Bovendien heeft de Commissie geen concreet bewijs aangedragen ter onderbouwing van haar stelling dat de commerciële activiteiten van CCI’s, en met name die van de CCIPB, van secundair belang waren en ondergeschikt waren aan hun taken van algemeen belang, en uitsluitend bedoeld waren om die taken te kunnen verwezenlijken. Het feit dat de CCI’s ten dele worden gefinancierd met middelen uit belastingontvangsten zegt overigens niets over enige hiërarchie tussen de publieke en de commerciële taken van de CCI’s. Integendeel, het feit dat de CCI’s worden beheerst door het privaatrecht en onderworpen zijn aan de rechtsmacht van de civiele rechtbanken pleit er eerder tegen dat zij worden aangemerkt als overheidsorgaan.Zelfs al zouden de commerciële taken van de CCIPB ondergeschikt zijn aan haar publieke taken, dan nog geldt dat het beheer van de luchthaven van Pau een commerciële activiteit is, zodat de CCIPB als een onderneming moet worden beschouwd.
77      Verzoekster leidt hieruit af dat de Commissie haar conclusie dat de CCIPB als overheidsorgaan en niet als onderneming moet worden gezien, onvoldoende heeft onderbouwd. Door dit gebrek in de onderbouwing kan verzoekster niet nagaan of de Commissie terecht heeft geweigerd de aanwijzingen in het arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (C‑482/99, EU:C:2002:294), te volgen.
78      De Commissie is het niet eens met de aangevoerde argumenten.
79      Vooraf zij in herinnering gebracht dat steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, volgens artikel 107, lid 1, VWEU onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
80      In dat verband dient eraan te worden herinnerd dat voordelen enkel als steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kunnen worden aangemerkt indien zij rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen zijn bekostigd, en aan de staat kunnen worden toegerekend (zie arrest van 15 juli 2004, Pearle e.a., C‑345/02, EU:C:2004:448, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
81      Voorts moet worden benadrukt dat een interventie van de staat of door middel van staatsmiddelen niet per se een maatregel hoeft te zijn die door de centrale overheid is vastgesteld. Deze maatregel kan evengoed uitgaan van een lagere autoriteit. Volgens vaste rechtspraak kan een door een territoriaal openbaar lichaam en niet door de centrale overheid vastgestelde maatregel een steunmaatregel vormen wanneer aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan (arresten van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie, 248/84, EU:C:1987:437, punt 17, en 6 september 2006, Portugal/Commissie, C‑88/03, EU:C:2006:511, punt 55). Anders gezegd, maatregelen van lagere (gedecentraliseerde, federatieve, regionale of andere) lichamen van de lidstaten vallen – ongeacht hun statuut en benaming – evenals maatregelen van de federale of centrale overheid binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU indien aan de voorwaarden van deze bepaling is voldaan (zie arrest van 12 mei 2011, Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissie, T‑267/08 en T‑279/08, EU:T:2011:209, punten 108 en 110 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
82      In de onderhavige zaak blijkt uit het bestreden besluit dat de basisbeginselen van de Franse wettelijke regeling van de CCI’s in het onderzoekstijdvak ongewijzigd zijn gebleven. De CCI’s zijn bijgevolg bij wet ingestelde openbare instellingen, waarvan het bestuur in handen is van verkozen managers die onder toezicht van de Staat staan. Bovendien worden de CCI’s door het Franse handelswetboek aangemerkt als intermediaire instanties van de Staat, met als voornaamste doelstelling het vervullen van taken van algemeen belang die hun bij wet zijn toevertrouwd, voornamelijk het vertegenwoordigen van de belangen van industrie, handel en diensten bij de overheid, het verlenen van steun aan plaatselijke ondernemingen en het ontwikkelen van de aantrekkingskracht van de regio en van de ruimtelijke ordening. In het bestreden besluit is tevens uitgelegd dat de industriële en commerciële activiteiten van de CCI’s, zoals het beheer van luchthavenuitrustingen, samenhangen met hun taken van algemeen belang en zo zijn opgezet dat zij aan de verwezenlijking van die taken bijdragen. Bovendien voorziet de nationale wetgeving in specifieke financieringsmodaliteiten voor de CCI’s. Zo bestaan de middelen waarover zij beschikken uit belastingontvangsten, subsidies en middelen die afkomstig zijn uit opleidingsactiviteiten en uit het beheer van vervoersinfrastructuur, waarin de bevestiging kan worden gevonden dat hun industriële en commerciële activiteiten ondergeschikt zijn aan hun taken van algemeen belang (overwegingen 265‑270 van het bestreden besluit).
83      Wat de CCIPB betreft, waaraan het beheer van de luchthaven van Pau werd toevertrouwd, is in het bestreden besluit afgegaan op de stelling van de Franse autoriteiten dat een commerciële activiteit als het beheer van de luchthaven van Pau, door de CCIPB niet wordt verricht met het oog op rentabiliteit, maar wel met het doel om een bijdrage te leveren aan de taken van algemeen belang die de CCIPB zijn toevertrouwd, namelijk de economische ontwikkeling en de aantrekkingskracht van de streek te bevorderen (overwegingen 271‑273 van het bestreden besluit).
84      In die context kon de Commissie op grond van de feitelijke gegevens terecht tot het oordeel komen dat CCI’s, zoals de CCIPB, moeten worden beschouwd als overheidsorganen waarvan de beslissingen, op dezelfde wijze als die van het centrale bestuur van de Staat of de lokale en regionale overheden, toerekenbaar waren aan de Staat (overweging 274 van het bestreden besluit). Overeenkomstig de rechtspraak die hierboven in punt 81 is aangehaald, is het feit dat de overeenkomst van 2006 is gesloten door de CCIPB, dus door een lagere overheid en niet door de centrale overheid, op zich niet van dien aard dat de maatregel daardoor buiten de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt.
85      Dit resultaat is niet in tegenspraak met de argumenten die verzoekster ontleent aan de hybride aard van de CCI’s en de economische aard van de activiteit van de CCIPB als luchthavenbeheerder. Ten eerste zorgt laatstgenoemde binnen haar organisatie weliswaar voor het beheer van de luchthaven van Pau en heeft zij besloten om met verzoekster een overeenkomst te sluiten over de exploitatie van luchtroutes en moet zij dus vanuit die invalshoek worden geacht economische activiteiten te verrichten zoals een onderneming (arrest van 24 maart 2011, Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt/Commissie, T‑443/08 en T‑455/08, EU:T:2011:117, punt 93), maar niettemin staat vast dat het beheer van de luchthaven van Pau is ingebed in de structuren van de CCIPB, die de Commissie op basis van een geheel van aanwijzingen als een overheidsorgaan heeft beschouwd. Het is niet uitgesloten dat een economische activiteit door een overheidsorgaan wordt verricht (zie in die zin arrest van 23 april 1991, Höfner en Elser, C‑41/90, EU:C:1991:161, punt 21), ongeacht overigens de positie die dit orgaan binnen het staatsbestel inneemt, met andere woorden ongeacht of het tot de centrale overheid behoort of een gedecentraliseerd lichaam is, zoals bij de CCIPB.
86      Ten tweede is de overeenkomst van 2006 gesloten door de CCIPB, een overheidsorgaan, zodat er voor de Commissie geen reden was om de toerekenbaarheid aan de staat aan de hand van de criteria in het arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (C‑482/99, EU:C:2002:294), na te gaan. Die rechtspraak heeft het Hof immers gebaseerd op de vaststelling in punt 52 van dat arrest dat een openbaar bedrijf in meer of mindere mate onafhankelijk kan optreden, naargelang van de autonomie die daar door de staat aan is verleend, en dus dat in een concreet geval niet automatisch kan worden vermoed dat de staat effectief zeggenschap uitoefent. De situatie van de CCIPB is echter anders, aangezien die entiteit, afgaand op de factoren die hierboven in de punten 82 en 83 zijn genoemd, een staatsorgaan is, dat tegelijkertijd ook een economische activiteit uitoefent en de overeenkomst van 2006 heeft gesloten.
87      Bovendien zijn de factoren die de Commissie in aanmerking heeft genomen om tot het besluit te komen dat de CCIPB een staatsorgaan was, namelijk haar status als openbare instelling, haar taken van algemeen belang en haar onderwerping aan het staatstoezicht, factoren die overeenstemmen met de aanwijzingen die in de rechtspraak relevant zijn geacht om door een openbaar bedrijf genomen maatregelen aan de staat toe te rekenen (zie in die zin arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punt 56).
88      Tot slot heeft de Commissie, weliswaar ten overvloede, in het bestreden besluit vastgesteld dat er geen reden was om een onderscheid te maken tussen de CCIPB en de specifieke dienst van de CCIPB die als economische activiteit het beheer van de luchthaven van Pau heeft, aangezien deze dienst geen eigen, van de CCIPB onderscheiden rechtspersoonlijkheid heeft en slechts een onderdeel van de interne diensten van de CCIPB is, dat geen besluitvormingsautonomie geniet, behalve wanneer het gaat om het dagelijkse beheer van de luchthaven van Pau. Zo heeft de Commissie vastgesteld dat de verschillende overeenkomsten inzake luchthaven- en marketingdiensten door de voorzitter van de CCIPB zijn ondertekend na goedkeuring door de algemene vergadering van de CCIPB. Ook de Franse autoriteiten hebben niet betoogd dat de sluiting van de overeenkomst van 2006 met verzoekster uitsluitend aan die dienst moest worden toegerekend (overweging 280 van het bestreden besluit).
89      In die omstandigheden kon de Commissie op goede gronden tot het oordeel komen dat de door de CCIPB genomen maatregelen, waaronder de sluiting van de overeenkomst van 2006, aan de Staat waren toe te rekenen.
90      Geen van de andere door verzoekster aangevoerde argumenten kan deze conclusie weerleggen.
91      In de eerste plaats moet ten aanzien van verzoeksters verwijt dat de Commissie geen bewijs aandraagt ter onderbouwing van haar standpunt dat de commerciële activiteiten van de CCIPB secundair zijn en ondergeschikt zijn aan haar taken van algemeen belang, worden opgemerkt dat de Commissie in het bestreden besluit niet heeft gesteld dat de economische activiteiten van de CCIPB van secundair belang waren en dat de Commissie de ondergeschiktheid van bedoelde economische activiteiten aan de taken van algemeen belang van de CCIPB heeft gebaseerd op zowel het wettelijk kader rond de CCI’s als de verklaringen van de Franse autoriteiten (overwegingen 266‑269 van het bestreden besluit). Verzoekster voert niets aan dat aan die analyse kan afdoen.
92      In de tweede plaats moet ten aanzien van verzoeksters argument dat de CCI’s worden beheerst door het privaatrecht en aan de rechtsmacht van de civiele en handelsrechtbanken zijn onderworpen, worden benadrukt dat die vaststelling, zo zij juist is, weliswaar een relevante factor kan zijn om aan de CCIPB de kwalificatie als overheidsorgaan te onthouden, maar dat dit slechts één van de factoren is om de aard van de entiteit in kwestie te beoordelen, die op zich niet kan afdoen aan de kwalificatie als overheidsorgaan op basis van alle andere in het bestreden besluit genoemde factoren (zie punten 82 en 83 hierboven).
93      In de derde plaats moet ten aanzien van verzoeksters argument inzake de gedeeltelijke financiering van de CCI’s met middelen uit belastingopbrengsten worden opgemerkt dat de Commissie in het bestreden besluit rechtens genoegzaam tot het oordeel kon komen dat de financiering van de CCI’s met middelen uit niet-commerciële opbrengsten bevestigde dat de economische activiteiten ondergeschikt waren aan de taken van algemeen belang (zie overweging 270 van het bestreden besluit).
94      In de vierde plaats, en tot slot, moet verzoeksters argument inzake een ontbrekende rechtvaardiging of motivering worden afgewezen volgens hetwelk verzoekster niet heeft kunnen nagaan of het gerechtvaardigd was dat de Commissie heeft geweigerd de aanwijzingen in het arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie (C‑482/99, EU:C:2002:294), te volgen, omdat de Commissie de CCIPB ten onrechte als overheidsorgaan en niet als onderneming heeft aangemerkt. De Commissie heeft in de overwegingen 269 tot en met 276 van het bestreden besluit immers voldoende duidelijk uiteengezet hoe de situatie van de CCI’s, die taken van algemeen belang en de uitoefening van economische activiteiten combineren, zich onderscheidde van die van de overheidsbedrijven ten aanzien waarvan het hierboven bedoelde arrest is gewezen.
95      Gelet op het voorgaande moet de eerste grief van het tweede middel worden afgewezen.
Tweede grief: tegenstrijdige motivering van het bestreden besluit
96      Subsidiair stelt verzoekster dat de Commissie zichzelf tegenspreekt in haar analyse van de aard van de CCIPB. Het bestreden besluit bevat een tegenstrijdigheid met betrekking tot de CCIPB. De Commissie heeft de CCIPB in het kader van het onderzoek naar de toerekenbaarheid van de overeenkomst van 2006 aan de Staat namelijk als een overheidsorgaan beschouwd, terwijl zij haar tegelijkertijd en ten aanzien van een en dezelfde activiteit, namelijk het beheer van de luchthaven van Pau, heeft beschouwd als een onderneming die staatssteun heeft ontvangen. Hiermee heeft de Commissie ook een juridische fout gemaakt. De CCIPB kan in haar hoedanigheid van beheerder van de luchthaven van Pau niet tegelijkertijd deel uitmaken van de overheid en een onderneming zijn die steun ontvangt voor een en dezelfde activiteit, aangezien die twee kwalificaties elkaar uitsluiten. Deze tegenstrijdigheid levert volgens verzoekster een motiveringsgebrek op waardoor zij niet kan achterhalen op grond van welk criterium de Commissie de sluiting van de overeenkomst van 2006 in het bestreden besluit heeft toegerekend aan de Staat.
97      De Commissie is het niet eens met de aangevoerde argumenten.
98      In dat verband moet er om te beginnen op worden gewezen dat de Commissie in het kader van het onderzoek van de maatregelen die van de CCIPB als beheerder van de luchthaven van Pau zijn uitgegaan, heeft vastgesteld dat de CCIPB de luchthaveninfrastructuur en ‑uitrustingen commercieel exploiteerde en dat de haar in 2004 en 2009 toegekende uitrustingssubsidies staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormden (overwegingen 488 en 531 van het bestreden besluit).
99      Vervolgens moet worden opgemerkt dat de Commissie zich in het kader van het onderzoek van de aan verzoekster toegekende steun heeft gebaseerd op vele factoren, zoals de status van de bij wet ingestelde openbare instellingen, de vervulling van taken van algemeen belang, de ondergeschiktheid van de economische activiteiten en het staatstoezicht, om daaruit af te leiden dat de CCIPB een overheidsorgaan was waarvan de gedragingen aan de Staat konden worden toegerekend (overwegingen 269‑276 van het bestreden besluit). De sluiting van de overeenkomst van 2006 is onderdeel van die gedragingen.
100    Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de Commissie van oordeel was dat de CCIPB, via haar economische activiteiten, de begunstigde van de steun was, in dit geval van uitrustingssubsidies, maar ook dat zij een entiteit was die, in haar hoedanigheid van overheidslichaam, steun aan verzoekster had toegekend, in dit geval door de sluiting van de overeenkomst van 2006.
101    Aangezien het bij de betrokken steunmaatregelen van de Staat om afzonderlijke maatregelen ging en zij voorts los van elkaar in het bestreden besluit zijn onderzocht, kan evenwel niet ervan worden uitgegaan dat de kwalificaties als steunbegunstigde en entiteit die als overheidslichaam wordt beschouwd, in casu onverenigbaar zijn, zoals verzoekster beweert. Een overheidslichaam kan namelijk begunstigde van een steunmaatregel van de staat zijn, wanneer het een op een markt werkzame onderneming betreft. Niets sluit echter uit dat de openbare instelling die onder staatstoezicht is belast met taken van algemeen belang en die in dat kader een economische activiteit uitoefent, niet alleen als overheidsorgaan kan worden beschouwd, maar in het kader van een afzonderlijke maatregel ook als verstrekker van steun aan ondernemingen zoals verzoekster (zie in die zin arrest van 24 maart 2011, Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt/Commissie, T‑443/08 en T‑455/08, EU:T:2011:117, punten 143 en 145).
102    In dat verband moet eraan worden herinnerd dat niets belet dat een economische activiteit door een staatsorgaan wordt uitgeoefend (arrest van 23 april 1991, Höfner en Elser, C‑41/90, EU:C:1991:161, punt 21). Ook het feit dat een entiteit tegelijk economische en niet-economische activiteiten verricht, staat er niet aan in de weg dat zij voor eerstgenoemde activiteiten als onderneming in de zin van de staatssteunregels wordt aangemerkt (zie in die zin arrest van 24 oktober 2002, Aéroports de Paris/Commissie, C‑82/01 P, EU:C:2002:617, punt 74).
103    Bovendien staat het feit dat een entiteit, zoals de exploitant van een luchthaven, deel uitmaakt van de structuren van het openbaar bestuur er niet aan in de weg dat deze entiteit de begunstigde van staatssteun kan zijn. De vraag of een orgaan dat economische activiteiten verricht, naar nationaal recht eigen rechtspersoonlijkheid heeft die onderscheiden is van die van de staat, is immers niet van invloed op het bestaan van financiële betrekkingen tussen de staat en dat orgaan, en derhalve op de mogelijkheid voor dat orgaan om in aanmerking te komen voor staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (zie in die zin arrest van 24 maart 2011, Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt/Commissie, T‑443/08 en T‑455/08, EU:T:2011:117, punten 128 en 129 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
104    Hieruit volgt dat het bestreden besluit, anders dan verzoekster stelt, geen tegenstrijdigheid bevat, dat daarin het recht niet verkeerd is toegepast en dat het niet gebrekkig is gemotiveerd voor zover de CCIPB daarin tegelijkertijd als steunbegunstigde en als overheidsorgaan is gekwalificeerd.
105    Bijgevolg moet de tweede grief van het tweede middel worden afgewezen, en moet het tweede middel, gelet op alle voorgaande overwegingen, in zijn geheel worden afgewezen.
Derde middel: schending van artikel 107, lid 1, VWEU en ontoereikende motivering, voor zover de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie verkeerd is toegepast
106    Met haar derde middel stelt verzoekster dat de Commissie de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie verkeerd heeft toegepast en daardoor artikel 107, lid 1, VWEU heeft geschonden. Dit middel bestaat uit twee onderdelen. Ten eerste heeft de Commissie met name haar keuze om de analyse van de incrementele winstgevendheid toe te passen in plaats van de vergelijkende analyse onvoldoende gemotiveerd. Ten tweede heeft zij bij de analyse van de incrementele winstgevendheid kennelijke beoordelingsfouten gemaakt en is het bestreden besluit ook op dit punt ontoereikend gemotiveerd.
107    De Commissie wijst dit betoog af.
108    Alvorens de twee onderdelen van dit middel te onderzoeken, moet er vooraf aan worden herinnerd dat het begrip staatssteun zoals omschreven in het VWEU, volgens vaste rechtspraak van het Hof een juridisch begrip is dat moet worden uitgelegd op basis van objectieve elementen. Om die reden moet de Unierechter in beginsel, gelet op zowel de concrete gegevens van het hem voorgelegde geschil als de technische aard of de complexiteit van de door de Commissie verrichte beoordelingen, volledig toetsen of een maatregel al dan niet binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt (zie arrest van 30 november 2016, Commissie/Frankrijk en Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
109    Het Hof heeft niettemin geoordeeld dat met betrekking tot de vraag of een maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt, slechts een beperkte rechterlijke toetsing mag worden verricht wanneer de door de Commissie verrichte beoordelingen technisch of complex zijn (arrest van 30 november 2016, Commissie/Frankrijk en Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, punt 88).
110    Wanneer de Commissie bij het onderzoek of een maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt, het criterium van de voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie moet toepassen, vergt de aanwending van dit criterium doorgaans een ingewikkelde economische beoordeling van de Commissie (arrest van 30 november 2016, Commissie/Frankrijk en Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, punt 89).
111    Hoewel het Gerecht zijn eigen economische beoordeling niet in de plaats mag stellen van die van de Commissie, blijkt uit inmiddels vaste rechtspraak van het Hof dat de Unierechter met name niet alleen de materiële juistheid van de aangevoerde bewijzen en de betrouwbaarheid en samenhang ervan dient te controleren, maar ook moet nagaan of die bewijzen het relevante feitenkader vormen voor de beoordeling van een complexe toestand en of zij de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen (zie in die zin arrest van 30 november 2016, Commissie/Frankrijk en Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912, punt 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Eerste onderdeel: ontoereikende motivering door de Commissie van haar keuze om de analyse van de incrementele winstgevendheid toe te passen in plaats van de vergelijkende analyse
112    Verzoekster voert aan dat de Commissie haar keuze om de analyse van de incrementele winstgevendheid toe te passen in plaats van de vergelijkende analyse onvoldoende heeft gemotiveerd.
113    In het bestreden besluit heeft de Commissie eraan herinnerd dat in punt 53 van de richtsnoeren van 2014 twee analysemethoden ten behoeve van de toepassing van de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie zijn opgenomen:
–        de vergelijkende analyse, op grond waarvan het bestaan van steun aan een luchtvaartmaatschappij die een luchthaven gebruikt in beginsel kan worden uitgesloten wanneer het voor de luchthavendiensten berekende tarief overeenstemt met het markttarief;
–        de analyse van de incrementele winstgevendheid, op grond waarvan het bestaan van steun kan worden uitgesloten indien aan de hand van een analyse vooraf kan worden aangetoond dat de regeling tussen de luchthaven en de luchtvaartmaatschappij zal leiden tot een positieve incrementele winstbijdrage voor de luchthaven (overweging punt 359 van het bestreden besluit).
114    De Commissie heeft er ook aan herinnerd dat zij er in de richtsnoeren van 2014 aan twijfelde dat een geschikte benchmark kon worden bepaald om een daadwerkelijk markttarief voor door luchthavens verrichte diensten vast te stellen. Zij was dan ook van mening dat een analyse van de incrementele winstgevendheid het meest relevante criterium was voor de beoordeling van door luchthavens met luchtvaartmaatschappijen aangegane regelingen (overweging 361 van het bestreden besluit).
115    In de overwegingen 362 tot en met 369 van het bestreden besluit heeft de Commissie zich in wezen ook op de volgende overwegingen gebaseerd om geen vergelijkende analyse te verrichten:
–        de kostenstructuur en de opbrengsten kunnen per luchthaven sterk verschillen (overweging 362 van het bestreden besluit);
–        elke strikte vergelijkende analyse wordt bemoeilijkt door de liberalisering van de luchtvervoersmarkt; de commerciële relaties tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen zijn heel uiteenlopend van aard en dus moeilijk vergelijkbaar op basis van een tarief per retourvlucht of per passagier (overweging 363 van het bestreden besluit);
–        noch de Franse autoriteiten noch andere belanghebbenden hebben een steekproef van voldoende met de luchthaven van Pau vergelijkbare luchthavens voorgesteld die in de onderhavige zaak voor de vergelijking had kunnen worden gebruikt (overweging 365 van het bestreden besluit);
–        een vergelijkende analyse zou in de onderhavige zaak hoe dan ook niet uitvoerbaar zijn geweest, aangezien de te analyseren transacties complexe gehelen waren, dat wil zeggen samengesteld uit een overeenkomst inzake luchthavendiensten en een overeenkomst inzake marketingdiensten (overweging 366 van het bestreden besluit);
–        een vergelijking tussen alleen de door de CCIPB aan de betrokken luchtvaartmaatschappijen aangerekende luchthavengelden met de in andere luchthavens aangerekende luchthavengelden zou geen enkele nuttige aanwijzing opleveren en het is onmogelijk om een steekproef van vergelijkbare transacties samen te stellen die soortgelijke marketing‑ en grondafhandelingsdiensten omvatten (overweging 367 van het bestreden besluit);
–        zelfs in de veronderstelling dat kon worden aangetoond dat de tarieven waarvan sprake was in de verschillende onderzochte transacties gelijkwaardig aan of hoger waren dan de markttarieven, zouden die transacties alleen met het markttarief in overeenstemming zijn indien de marktdeelnemer in een markteconomie verwachtte dat de incrementele kosten die zij veroorzaakten hoger waren dan de incrementele inkomsten (overweging 368 van het bestreden besluit).
116    De Commissie was dan ook van oordeel dat in de onderhavige zaak de benadering die in de richtsnoeren van 2014 in het algemeen werd aanbevolen, namelijk de analyse van de incrementele winstgevendheid, moest worden toegepast (overweging 370 van het bestreden besluit).
117    Afgaand op verzoeksters argumenten moet worden onderzocht of de Commissie op goede gronden kon beslissen om geen vergelijkende analyse te verrichten en of zij haar beslissing op dit punt toereikend heeft gemotiveerd.
118    Verzoekster betoogt in de eerste plaats dat er een zekere hiërarchie bestaat tussen de vergelijkende analyse en de analyse van de incrementele winstgevendheid. Volgens de rechtspraak kan de Commissie zich alleen op de analyse van de incrementele winstgevendheid baseren wanneer het niet mogelijk is om de vergelijkende analyse toe te passen. Om na te gaan of het aan een onderneming verleende voordeel de mededinging vervalst, is de vergelijkende analyse de meest geschikte methode, aangezien de incrementele winstbijdrage bij de steunverlener ook wordt beïnvloed door factoren die losstaan van enig voordeel voor de onderneming, zoals de efficiëntie van de bedrijfsvoering bij de steunverlener.
119    In dat verband moet eraan worden herinnerd dat uit vaste rechtspraak volgt dat een maatregel niet voldoet aan de voorwaarden om onder het begrip „steun” in de zin van artikel 107 VWEU te vallen, wanneer de begunstigde onderneming onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden hetzelfde voordeel had kunnen genieten als het voordeel dat haar met staatsmiddelen ter beschikking is gesteld (arresten van 5 juni 2012, Commissie/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punt 78, en 24 januari 2013, Frucona Košice/Commissie, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punt 70). Deze beoordeling wordt in beginsel aan de hand van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie verricht (zie in die zin en naar analogie arrest van 24 januari 2013, Frucona Košice/Commissie, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punt 71).
120    Om te bepalen of een maatregel van de staat steun vormt, moet worden beoordeeld of een marktdeelnemer in een markteconomie die qua omvang vergelijkbaar is met de organen die de publieke sector beheren, in soortgelijke omstandigheden ertoe zou kunnen worden gebracht, de overeenkomst in kwestie te sluiten (zie in die zin en naar analogie arrest van 3 juli 2014, Spanje e.a./Commissie, T‑319/12 en T‑321/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:604, punten 40 en 42).
121    Wanneer moet worden bepaald of een marktdeelnemer in een markteconomie tot een regeling als hier aan de orde zou zijn overgaan, betekent dit echter niet per se dat de Commissie verplicht is de methode van de vergelijkende analyse te hanteren. Deze methode is immers slechts één van de analytische instrumenten aan de hand waarvan kan worden bepaald of de begunstigde onderneming een economisch voordeel verkrijgt dat zij niet onder normale marktvoorwaarden had kunnen verkrijgen (zie in die zin en naar analogie arrest van 3 juli 2014, Spanje e.a./Commissie, T‑319/12 en T‑321/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:604, punten 43 en 44).
122    Het is immers aan de Commissie om het geschikte instrument te kiezen in het kader van haar verplichting om een volledig onderzoek uit te voeren van alle relevante aspecten van de litigieuze transactie en haar context, met inbegrip van de situatie van de begunstigde onderneming en de betrokken markt, om na te gaan of de begunstigde onderneming een economisch voordeel heeft verkregen dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen (zie in die zin en naar analogie arresten van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale en Land Nordrhein-Westfalen/Commissie, T‑228/99 en T‑233/99, EU:T:2003:57, punten 251 en 258, en 3 juli 2014, Spanje e.a./Commissie, T‑319/12 en T‑321/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:604, punt 45).
123    In de onderhavige zaak moet, zonder dat het noodzakelijk is om in dit stadium te beoordelen of de Commissie haar weigering om de vergelijkende analyse uit te voeren toereikend heeft gemotiveerd, worden geoordeeld dat zij, zonder een fout te begaan, in de overwegingen 359 tot en met 372 van het bestreden besluit een omstandige analyse mocht verrichten van de methode die in casu het meest geschikt was om de toets van de particuliere investeerder toe te passen. Omdat zij twijfelde of het in de huidige stand van zaken mogelijk was een passende benchmark te bepalen om een daadwerkelijk markttarief voor door luchthavens verrichte diensten te kunnen vaststellen, heeft de Commissie, rekening houdend met overwegingen die verband hielden met de verschillen in kosten en opbrengsten tussen luchthavens, de geringe vergelijkbaarheid van de transacties tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen, de problemen om een steekproef met vergelijkbare luchthavens en transacties te vinden en de verrichting van diensten tegen tarieven die tot een incrementeel verlies leidden, voor de analyse van de incrementele winstgevendheid gekozen en de vergelijkende analyse terzijde geschoven.
124    Aan deze benadering van de Commissie wordt niet afgedaan door de rechtspraak die door verzoekster is aangevoerd, namelijk het arrest van 3 juli 2003, Chronopost e.a./Ufex e.a. (C‑83/01 P, C‑93/01 P en C‑94/01 P, EU:C:2003:388, punten 38 en 39), waarin is vastgesteld dat wanneer het volstrekt onmogelijk is de situatie van het overheidsbedrijf te vergelijken met die van een particuliere onderneming die niet in een gereserveerde sector werkzaam is, de normale marktvoorwaarden, die noodzakelijkerwijs hypothetisch zijn, moeten worden beoordeeld aan de hand van de beschikbare objectieve en controleerbare elementen, zoals de kosten die het overheidsbedrijf heeft moeten dragen. Deze rechtspraak moet immers worden gelezen binnen de context van de zaak die tot dat arrest heeft geleid, namelijk de onmogelijkheid om een vergelijkende analyse toe te passen en daarmee het ontbreken van een keuze tussen een dergelijke analyse en andere methoden. Anders dan verzoekster stelt, heeft het Hof zich in voornoemd arrest bijgevolg niet uitgesproken over het bestaan van een hiërarchie tussen de vergelijkende analyse en andere methoden, maar alleen vastgesteld dat het in die casus niet mogelijk was om een vergelijkende analyse te verrichten.
125    Hieruit volgt dat verzoeksters betoog met betrekking tot het bestaan van een zekere hiërarchie tussen de vergelijkende analyse en de analyse van de incrementele winstgevendheid moet worden afgewezen.
126    Verzoekster voert in de tweede plaats aan dat het bestreden besluit niet toereikend is gemotiveerd voor zover de Commissie zich hierin op het standpunt stelt dat de vergelijkende analyse niet kon worden toegepast in het geval van luchthavendiensten.
127    Ten eerste heeft de Commissie geen enkel feitelijk gegeven aangedragen waaruit blijkt dat de situatie van de luchthaven van Pau daadwerkelijk dermate verschilt van die van andere Europese luchthavens dat het onmogelijk is om een markttarief vast te stellen. Bovendien vergelijken luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, zelf wel de kosten van de luchthavens per retourvlucht of per passagier om te beslissen of zij een bestemming al of niet aan hun netwerk toevoegen.
128    Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de Commissie haar oordeel dat in het geval van luchthavendiensten niet van de vergelijkende analyse kon worden uitgegaan, heeft gebaseerd op de vaststelling in overweging 362 van het bestreden besluit dat de structuur van de kosten en de opbrengsten per luchthaven sterk verschilden, en dat zij ter onderbouwing van die vaststelling heeft verwezen naar een reeks indicatoren waaruit die verschillen bleken. Bovendien heeft de Commissie in overweging 363 van het bestreden besluit vastgesteld dat de commerciële relaties tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen, zoals ook de onderhavige zaak liet zien, niet noodzakelijk berustten op een lijst met openbare tarieven betreffende individuele diensten, maar heel uiteenlopend van aard waren, zodat de transacties onderling moeilijk op basis van een tarief per retourvlucht of per passagier te vergelijken waren. Verderis de Commissie in overweging 365 van het bestreden besluit tot het oordeel gekomen dat geen van de andere belanghebbenden een steekproef van voldoende met de luchthaven van Pau vergelijkbare referentieluchthavens had voorgesteld die in de onderhavige zaak had kunnen worden gebruikt.
129    Bijgevolg heeft de Commissie feitelijke gegevens aangedragen die het gebrek aan vergelijkbaarheid tussen luchthavens, waaronder die van Pau, en tussen de door de luchthavens met luchtvaartmaatschappijen aangegane transacties aantonen.
130    Dat luchtvaartmaatschappijen, zoals verzoekster, zelf wel de kosten per retourvlucht of per passagier vergelijken om te beslissen of zij een bestemming al of niet aan hun netwerk toevoegen, is geen reden om aan de door de Commissie vastgestelde feitelijke gegevens te twijfelen.
131    Derhalve dient verzoeksters betoog te worden afgewezen.
132    Ten tweede geeft verzoekster te kennen dat de analyse van de Commissie dat de overeenkomsten tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen te complex zijn om de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie te kunnen toepassen, niet is onderbouwd. Zoals de Commissie zelf heeft erkend, hebben die overeenkomsten betrekking op verschillende diensten met bijbehorende tarieven, namelijk de tarieven voor grondafhandelingsdiensten en de tarieven voor marketingdiensten, en kan het tarief voor die diensten worden vergeleken met het markttarief. Het bestreden besluit is ontoereikend gemotiveerd voor zover de Commissie zich hierin op het standpunt stelt dat de overeenkomsten tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen dermate verschillend zijn dat een vergelijking onmogelijk is.
133    Dit betoog kan niet slagen.
134    De Commissie heeft weliswaar in overweging 366 van het bestreden besluit vastgesteld dat de te analyseren transacties verschillende tarieven omvatten, namelijk de verschillende luchthavengelden, de tarieven voor grondafhandelingsdiensten en de tarieven voor marketingdiensten, maar deze vaststelling is te plaatsen in het kader van de analyse dat de transacties in kwestie complexe gehelen zijn, dat wil zeggen samengesteld uit een overeenkomst inzake luchthavendiensten en een overeenkomst inzake marketingdiensten, die soms in één juridisch document zijn vervat, en dat elk van die transacties leidt tot een complex geheel van financiële stromen tussen de luchthavenbeheerder en de luchtvaartmaatschappij en haar dochterondernemingen, bestaande uit de opbrengsten uit de luchthavengelden, de opbrengsten in verband met de grondafhandelingsdiensten en de opbrengsten in verband met de marketingdiensten.
135    De Commissie heeft daar in overweging 367 van het bestreden besluit uit afgeleid dat een vergelijking van alleen de door de CCIPB aan de betrokken luchtvaartmaatschappijen aangerekende luchthavengelden met de luchthavengelden die in vergelijkbare luchthavens worden aangerekend, geen nuttige aanwijzing zou opleveren over de vraag of is voldaan aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie en dat, om een geldige vergelijkende analyse toe te passen op de transacties, in de luchthavens van de vergelijkende steekproef ten minste een geheel van vergelijkbare transacties zou moeten worden aangetroffen, waar zowel soortgelijke marketingdiensten als soortgelijke grondafhandelingsdiensten deel van uitmaken. Volgens de Commissie is het onmogelijk om een dergelijke steekproef van vergelijkbare transacties samen te stellen, omdat de transacties die worden beoordeeld, bijzonder complex en specifiek zijn, temeer omdat de tarieven van de grondafhandelingsdiensten en de marketingdiensten zelden openbaar worden gemaakt en te moeilijk toegankelijk zijn om een vergelijkingsbasis te kunnen vormen.
136    Bovendien blijkt uit de stukken dat de overeenkomst van 2006 de verrichting van luchthavendiensten en van marketingdiensten omvat, die voor de CCIPB en verzoekster tot financiële stromen leiden.
137    Overigens is de eis van de Commissie om de transacties in kwestie, die een complex geheel aan diensten omvatten, aan de hand van een steekproef van vergelijkbare transacties te vergelijken, in overeenstemming met de rechtspraak dat de handelstransactie in het kader van de toepassing van de toets van de particuliere investeerder in haar geheel moet worden beschouwd, om uit te maken of de overheid zich als rationele ondernemer in een markteconomie heeft gedragen. De Commissie moet bij de evaluatie van de litigieuze maatregelen immers rekening houden met alle relevante elementen en hun context (zie arrest van 17 december 2008, Ryanair/Commissie, T‑196/04, EU:T:2008:585, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
138    Verzoekster heeft niets concreets aangevoerd dat aan die benadering van de Commissie kan afdoen.
139    Verzoeksters argument dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd voor zover de Commissie zich op het standpunt stelt dat de overeenkomsten tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen niet vergelijkbaar zijn, moet dan ook worden afgewezen.
140    Verzoekster voert ten derde aan dat de vaststelling van de Commissie in overweging 363 van het bestreden besluit dat de commerciële praktijken tussen de luchthavens en de luchtvaartmaatschappijen niet noodzakelijk berusten op een lijst met openbare tarieven betreffende individuele diensten, niet belet dat die lijsten worden gebruikt voor de vergelijkende analyse. Aangezien de werkelijke tarieven als gevolg van de bedongen kortingen lager zijn dan de gepubliceerde tarieven voor de luchthavendiensten, zal een regeling die niet gunstiger is dan de gepubliceerde tarieven, per definitie niet gunstiger zijn dan de werkelijke markttarieven.
141    Op dat punt kan worden volstaan met de vaststelling van het laagste niveau van de tarieven die uit de onderhandelingen zijn voortgekomen, op zich niet volstaat voor het oordeel dat een vergelijkende analyse op basis van de openbare tarieflijsten een geldige benadering is. Zoals is uiteengezet in de punten 134 tot en met 138 hierboven, kunnen handelstransacties zoals die tussen de CCIPB en verzoekster, niet zinvol onderling worden vergeleken door zich tot de openbare tarieven van de door luchthavens verleende luchthavendiensten te beperken, dus door uit te sluiten dat met name met de vergoeding voor de marketingdiensten rekening wordt gehouden. Zoals de Commissie terecht opmerkt, speelt de vergoeding die verzoekster voor de marketingdiensten ontvangt, een belangrijke rol in de opzet van de overeenkomst van 2006.
142    Verzoekster stelt in de derde plaats dat de Commissie wel in staat was om de vergelijkende analyse uit te voeren voor de zeehavens, maar niet voor de luchthavens van de Unie.
143    Dienaangaande volstaat het eraan te herinneren dat het begrip staatssteun een juridisch begrip is en uitsluitend op grond van artikel 107, lid 1, VWEU moet worden uitgelegd, en niet op grond van een of andere administratieve praktijk die de Commissie vroeger heeft gevolgd, zo die al zou komen vast te staan (zie arrest van 3 juli 2014, Spanje e.a./Commissie, T‑319/12 en T‑321/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:604, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
144    Verzoekster betoogt in de vierde plaats in de repliek dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat de Commissie heeft onderzocht of er voldoende private luchthavens bestaan die geschikt zijn voor het bepalen van een benchmark. Dat de vergelijkende analyse door geen enkele betrokkene was voorgesteld, was op zich geen reden om de voorkeur te geven aan de analyse van de incrementele winstgevendheid.
145    Dit middel ziet op de onderzoeksplichten die op de Commissie rusten wanneer zij het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie op de overeenkomst van 2006 dient toe te passen.
146    Volgens de rechtspraak is de Commissie in het kader van de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder verplicht om bij de evaluatie van een maatregel rekening te houden met alle relevante elementen en hun context (zie arrest van 17 december 2008, Ryanair/Commissie, T‑196/04, EU:T:2008:585, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
147    In dat verband komt relevantie toe aan alle informatie die in aanzienlijke mate invloed kan hebben op de besluitvorming van een normaal voorzichtige en verstandige particuliere marktdeelnemer in een markteconomie wiens situatie die van de betrokken lidstaat het dichtst benadert (zie naar analogie arrest van 20 september 2017, Commissie/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punt 60).
148    Tevens moet eraan worden herinnerd dat de wettigheid van een besluit inzake staatssteun door de Unierechter moet worden beoordeeld aan de hand van de gegevens waarover de Commissie kon beschikken op het ogenblik waarop zij haar besluit heeft vastgesteld (arrest van 20 september 2017, Commissie/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punt 70).
149    De gegevens waarover de Commissie „kon beschikken” omvatten de gegevens die van belang blijken te zijn voor de beoordeling overeenkomstig de hierboven in punt 147 in herinnering gebrachte rechtspraak en die zij in het kader van de administratieve procedure op verzoek had kunnen laten overleggen (zie in die zin arrest van 20 september 2017, Commissie/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punt 71).
150    In de onderhavige zaak moet er ten eerste op worden gewezen dat de Commissie de belanghebbenden in het inleidingsbesluit heeft verzocht om hun opmerkingen in te dienen.
151    Uit het bestreden besluit blijkt dat Ryanair in de loop van de administratieve procedure in een studie van 9 april 2013 de stelling heeft verdedigd dat het mogelijk was om het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie toe te passen door uit te gaan van een vergelijking met de handelspraktijken van andere Europese luchthavens (overweging 364 van het bestreden besluit). Ook blijkt uit dat besluit dat geen van de andere belanghebbenden de Commissie een steekproef van voldoende met de luchthaven van Pau vergelijkbare referentieluchthavens heeft voorgesteld die in de onderhavige zaak had kunnen worden gebruikt (overweging 365 van het bestreden besluit).
152    In antwoord op een vraag van het Gerecht tijdens de terechtzitting heeft de Commissie toegelicht dat zij zich op de door de belanghebbenden overgelegde informatie had gebaseerd, waaronder met name de verslagen die Ryanair had overgelegd, en dat zij deze informatie toereikend had geacht.
153    Ten tweede blijkt uit het bestreden besluit dat het feit dat de andere belanghebbenden geen steekproef van referentieluchthavens hadden voorgesteld die in de onderhavige zaak had kunnen worden gebruikt, anders dan verzoekster suggereert, niet de enige reden was waarom het niet gerechtvaardigd was om van een dergelijke steekproef uit te gaan.
154    Zo heeft de Commissie in het bestreden besluit uiteengezet dat, zelfs wanneer een dergelijke steekproef beschikbaar was geweest, een vergelijkende analyse hoe dan ook onuitvoerbaar zou zijn geweest omdat i) de transacties in kwestie een complex geheel aan diensten en financiële stromen omvatten, ii) in de luchthavens van de steekproef een vergelijkbaar geheel van transacties had moeten worden aangetroffen, iii) het onmogelijk was om een dergelijke steekproef van vergelijkbare transacties samen te stellen wegens de complexiteit en de specificiteit van de transacties en wegens het feit dat de tariefinformatie niet openbaar was en iv) een marktdeelnemer in een markteconomie er hoe dan ook geen belang bij zou hebben om goederen of diensten aan te bieden tegen een tarief dat tot incrementele verliezen leidde (zie overwegingen 366‑368 van het bestreden besluit).
155    Ten derde blijkt uit het bestreden besluit en uit de opmerkingen van de Commissie tijdens de terechtzitting dat haar benadering was ingegeven door haar – in de richtsnoeren van 2014 tot uitdrukking gebrachte – twijfels of het mogelijk was om een geschikte benchmark te bepalen teneinde een daadwerkelijk markttarief voor door luchthavens verrichte diensten te kunnen vaststellen.
156    In die omstandigheden mocht de Commissie ervoor kiezen om in de onderhavige zaak een analyse van de incrementele winstgevendheid te verrichten in plaats van een vergelijkende analyse, zonder dat zij om verdere informatie over het bestaan van met de luchthaven van Pau voldoende vergelijkbare luchthavens hoefde te vragen. Verzoeksters argument moet derhalve worden afgewezen.
157    In de vijfde plaats voert verzoekster aan dat de Commissie haar keuze voor de analyse van de incrementele winstgevendheid op de richtsnoeren van 2014 heeft gebaseerd. Deze richtsnoeren waren ten tijde van de ondertekening van de overeenkomst van 2006 echter nog niet van kracht, zodat zij niet van toepassing waren toen de toetsing van de overeenkomst van 2006 aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie werd verricht. De toepassing ervan is ook niet te rijmen met het rechtszekerheidsbeginsel. De richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven die op 9 december 2005 zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2005, C 312, blz. 1; hierna: „richtsnoeren van 2005”) en destijds van kracht waren, bieden geen handvatten voor de toepassing van die toets. Bijgevolg kon aan de hand van de op het geding toepasselijke richtsnoeren geen beoordelingsmethode worden bepaald.
158    In dat verband moet worden vastgesteld dat de richtsnoeren van 2014 volgens punt 171 daarvan vanaf 4 april 2014 van toepassing zijn en dat zij vanaf die datum in de plaats zijn gekomen van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 1994, met de titel „Toepassing van de artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag en van artikel 61 van de EER-Overeenkomst op steunmaatregelen van de staten in de luchtvaartsector”, bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 10 december 1994(PB 1994, C 350, blz. 5), en van de richtsnoeren van 2005.
159    In een mededeling die op 15 april 2014 in het Publicatieblad is bekendgemaakt (zie punt 11 hierboven), heeft de Commissie de belanghebbenden in het licht van de van kracht geworden richtsnoeren van 2014 verzocht om hun opmerkingen in te dienen over de maatregelen ten aanzien waarvan zij formele onderzoeksprocedures had ingeleid, waaronder die betreffende de luchthaven van Pau. De Commissie heeft in de punten 54 tot en met 66 van de richtsnoeren van 2014 uitgelegd waarom zij meende dat de analyse van de incrementele winstgevendheid de meest relevante toets was voor de beoordeling van regelingen tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen.
160    Ook al is de overeenkomst van 2006 tussen verzoekster en de CCIPB vóór het van kracht worden van de richtsnoeren van 2014 ondertekend, vastgesteld moet dus worden dat de Commissie heeft toegelicht waarom zij van oordeel was dat de analyse van de incrementele winstgevendheid in beginsel de voorkeur verdiende boven de vergelijkende analyse en dat zij bovendien de belanghebbenden, met inbegrip van verzoekster, in de gelegenheid heeft gesteld om hun standpunt daarover kenbaar te maken.
161    Bovendien valt de keuze van de geschikte methode voor de toepassing van de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie, namelijk die van de vergelijkende analyse of die van de analyse van de incrementele winstgevendheid, onder het objectieve begrip staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Het staat bijgevolg aan de Commissie om in het kader van haar verplichting om een volledige analyse van alle relevante aspecten van de regeling in kwestie en de context ervan te verrichten teneinde na te gaan of de begunstigde onderneming een voordeel heeft verkregen dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen (zie punt 122 hierboven), de meest geschikte methode voor de toepassing van die toets te kiezen, rekening houdend met de omstandigheden van de desbetreffende zaak, waarbij de richtsnoeren van 2014 een onderdeel zijn van de context met inachtneming waarvan het bestreden besluit is vastgesteld.
162    Het feit dat de Commissie bij haar keuze van de geschikte methode voor de toepassing van de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie is afgegaan op de richtsnoeren van 2014, is bijgevolg niet vatbaar voor kritiek, ook al is de overeenkomst van 2006 gesloten voordat die richtsnoeren van 2014 van kracht werden.
163    Verzoeksters argument inzake de richtsnoeren van 2014 moet derhalve worden afgewezen.
164    Uit het voorgaande volgt dat het eerste onderdeel van het derde middel moet worden afgewezen.
Tweede onderdeel: niet-nakoming door de Commissie van haar plicht tot zorgvuldigheid en onpartijdigheid, kennelijke beoordelingsfouten en ontoereikende motivering van het bestreden besluit wat de analyse van de incrementele winstgevendheid betreft
165    Verzoekster betoogt dat de Commissie haar plicht tot zorgvuldigheid en onpartijdigheid niet is nagekomen en bij de analyse van de incrementele winstgevendheid kennelijke beoordelingsfouten heeft gemaakt. Bovendien heeft de Commissie haar conclusies onvoldoende gemotiveerd.
166    Verzoekster voert meer bepaald vier grieven aan, namelijk dat de Commissie ten eerste onzorgvuldig heeft gehandeld door geen contact op te nemen met de accountant die het bedrijfsplan heeft getoetst, ten tweede een te korte tijdshorizon heeft gehanteerd, ten derde ten onrechte de beweegredenen voor de CCIPB om de overeenkomst van 2006 te sluiten buiten beschouwing heeft gelaten, en ten vierde niet duidelijk heeft gemaakt welke inkomsten en voordelen zij heeft meegenomen.
167    Aangezien de vierde grief ziet op een motiveringsgebrek, moet die vóór de drie andere grieven worden onderzocht. Daarna zullen de eerste, de derde en de tweede grief worden besproken.
168    De Commissie heeft in het bestreden besluit in herinnering gebracht dat de CCIPB vóór de sluiting van de overeenkomst van 2006 over de route Pau-Amsterdam een bedrijfsplan had opgesteld. Zij meent dat dit bedrijfsplan een passend vertrekpunt vormt om het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie toe te passen op de overeenkomst van 2006, en dat zij geen reden heeft om de gehanteerde hypothesen in twijfel te trekken, behalve op één punt, namelijk de bij de evaluatie gebruikte tijdshorizon (overweging 434 van het bestreden besluit). Uit het bestreden besluit blijkt dat de investering volgens het bedrijfsplan, waarin wordt uitgegaan van een tijdshorizon van zeven jaar en geen discontopercentage op de voorziene stromen wordt toegepast om de netto contante waarde te berekenen, pas in het zevende jaar winstgevend zou worden (overwegingen 435 en 436 van het bestreden besluit).
169    Voorts zet de Commissie in het bestreden besluit uiteen dat zij de Franse autoriteiten heeft verzocht een grondige analyse te verrichten op basis van de objectieve gegevens die de CCIPB bekend waren op het moment van sluiting van de overeenkomst van 2006. Daarvoor hebben deze autoriteiten het „jaarlijkse financiële resultaat” van het bedrijfsplan genomen en daarvan de vennootschapsbelasting afgetrokken. Vervolgens hebben zij een discontopercentage van 6,5 % toegepast en een netto contante waarde van ‑100 000 tot ‑200 000 EUR verkregen, berekend op de voorziene openingsdatum van de route Pau-Amsterdam (overwegingen 437 en 438 van het bestreden besluit).
170    De Commissie is evenwel van mening dat zowel het bedrijfsplan als de berekening van de Franse autoriteiten berust op een winstgevendheidsraming over de periode 2006 tot en met 2012, terwijl de overeenkomst van 2006 volgens de voorwaarden ervan slechts tot en met 2009 geldig was, en dat de analyse van de verwachte winstgevendheid moest worden verricht over de oorspronkelijk bepaalde geldigheidsperiode van de overeenkomst van 2006. Zij merkt op dat een netto contante waarde die is herberekend voor de periode 2006‑2009, op basis van de jaarlijkse stromen die alleen voor die jaren in het bedrijfsplan zijn opgenomen en van het door de Franse autoriteiten voorgestelde disconteringspercentage ‑300 000 tot ‑400 000 EUR zou bedragen (overweging 439 van het bestreden besluit).
171    Wat tot slot specifiek de raming van de kosten en de opbrengsten betreft, is in de niet-vertrouwelijke versie van het bestreden besluit, waartoe verzoekster toegang heeft gehad, in tabel nr. 12, met het opschrift „Aangepast bedrijfsplan voor de route Amsterdam-Pau met Transavia”, die in overweging 440 van dit besluit is opgenomen, een overzicht gegeven van het verkeersvolume (passagiers) voor de jaren 2006 tot en met 2012 en het bedrag van de netto contante waarde voor de periode van 2006 tot en met 2009, die ‑300 000 tot ‑400 000 EUR bedraagt. De overige gegevens in de tabel, namelijk de opbrengsten, de kosten, het jaarlijkse financiële resultaat, het gecumuleerde resultaat, de vennootschapsbelasting en de incrementele financiële stroom na deze belasting, zijn echter onleesbaar gemaakt.
–       Gebrek aan duidelijkheid over welke inkomsten en voordelen voor de luchthaven van Pau zijn meegenomen in de analyse van de incrementele winstgevendheid
172    Volgens verzoekster is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd, aangezien daarin niet duidelijk wordt uiteengezet welke inkomsten en voordelen in het bedrijfsplan zijn meegeteld voor het berekenen van het financiële resultaat van de luchthaven van Pau. Zodoende kan zij niet nagaan of de Commissie alle relevante inkomsten van de luchthaven heeft meegenomen in haar toetsing van de overeenkomst van 2006 aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie. Verzoekster wijst er in dat verband op dat de overeenkomst verschillende soorten inkomsten voor de luchthaven van Pau heeft gegenereerd, zoals de bedragen die zij heeft betaald voor het gebruik van de faciliteiten van de luchthaven, de opbrengsten uit de uitgaven van de passagiers in winkels van de luchthaven en de opbrengsten in verband met parkeerplaatsen en taxivervoer. Voorts kan de overeenkomst van 2006 de luchthaven andere voordelen brengen die verband houden met de „externe effecten” als gevolg van de toename van het aantal luchtvaartmaatschappijen dat op de luchthaven vliegt, waardoor deze aantrekkelijker wordt voor andere partijen, zoals luchtvaartmaatschappijen en winkels, zodat een stijging van inkomsten kan worden verwacht.
173    In antwoord op een vraag van het Gerecht heeft verzoekster daaraan toegevoegd dat zij over onvoldoende informatie beschikt over de kosten en de opbrengsten die de Commissie in aanmerking heeft genomen voor de berekening van de omvang van het voordeel dat zij zou hebben genoten. Dat geldt zowel voor het totaalbedrag van de kosten en opbrengsten en het soort kosten en opbrengsten dat in aanmerking is genomen als voor de wijze waarop die kosten en opbrengsten aan de overeenkomst van 2006 zijn toegerekend.
174    De Commissie antwoordt hierop dat het derde middel betrekking heeft op vermeende schending van artikel 107, lid 1, VWEU, en niet op schending van artikel 296 VWEU. Verzoeksters grief komt er juist op neer dat zij meent dat het bestreden besluit rechtens niet genoegzaam is gemotiveerd. Ervan uitgaande dat deze grief ontvankelijk wordt verklaard, wijst de Commissie erop dat de in het bedrijfsplan voorziene opbrengsten zowel luchthavengelden als niet-luchtvaartgebonden inkomsten omvatten. Dit is gebruikelijk in de sector en in overeenstemming met de richtsnoeren van 2014, die uitdrukkelijke voorschriften bevatten over het soort inkomsten dat in aanmerking moet worden genomen. De Commissie meent dan ook dat zij in die omstandigheden niet gehouden was om dit expliciet in het bestreden besluit te vermelden.
175    Eerst en vooral moeten de door de Commissie opgeworpen ontvankelijkheidsbezwaren worden afgewezen. De grief inzake het ontbreken van een duidelijke vermelding van de inkomsten en voordelen is weliswaar opgenomen in het onderdeel van het verzoekschrift dat is gewijd aan het middel inzake schending van artikel 107, lid 1, VWEU, maar niettemin moet worden vastgesteld dat met deze grief wordt aangevoerd dat er in het bestreden besluit onvoldoende duidelijkheid is over de inkomsten en voordelen die in aanmerking zijn genomen, zodat verzoekster niet kan nagaan of de Commissie de overeenkomst van 2006 naar behoren heeft getoetst aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie, waardoor de Commissie haar conclusie dat de overeenkomst van 2006 steunmaatregelen ten gunste verzoekster omvatte, onvoldoende heeft gemotiveerd.
176    Anders dan de Commissie stelt, heeft verzoeksters grief bijgevolg betrekking op schending van artikel 296 VWEU. Bovendien blijkt uit genoemde grief dat het Gerecht wordt verzocht te controleren of de motiveringsplicht in acht is genomen, en niet of de motivering inhoudelijk de wettigheidstoets kan doorstaan. Hieruit volgt dat de argumenten waarmee in het kader van de onderhavige grief tegen de gegrondheid van het bestreden besluit wordt opgekomen, geen doel treffen en irrelevant zijn (zie in die zin arrest van 3 maart 2016, Simet/Commissie, T‑15/14, EU:T:2016:124, punt 130).
177    Met betrekking tot de gegrondheid van deze grief inzake de motivering, moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak dat de door artikel 296 VWEU vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling, en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arresten van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punt 63, en 27 april 2017, Germanwings/Commissie, T‑375/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:289, punt 32).
178    Een motiveringsgebrek kan echter niet worden gerechtvaardigd door de in artikel 339 VWEU geformuleerde geheimhoudingsplicht. De verplichting om zakengeheimen te eerbiedigen mag volgens de rechtspraak namelijk niet zo ruim worden opgevat dat het motiveringsvereiste zijn wezenlijke inhoud verliest (arrest van 21 december 2016, Club Hotel Loutraki e.a./Commissie, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punt 48).
179    In de onderhavige zaak moet worden vastgesteld dat de Commissie in de overwegingen 434 tot en met 440 van het bestreden besluit, waarin het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie op de overeenkomst van 2006 wordt toegepast, geen precisering heeft gegeven ten aanzien van de eventuele uit de overeenkomst van 2006 voortvloeiende voordelen of het soort opbrengsten en kosten in het bedrijfsplan dat voor de berekening van het financiële resultaat van de luchthaven van Pau in aanmerking is genomen. In dit deel van het bestreden besluit zijn evenmin gedetailleerde gegevens opgenomen over het bedrag van elk van de soorten opbrengsten en kosten. Bovendien heeft de Commissie in tabel nr. 12 van het bestreden besluit weliswaar de passagiersstromen voor de jaren 2006 tot en met 2012 en de netto contante waarde voor de periode 2006 tot en met 2009 vermeld, maar heeft zij alle andere gegevens in deze tabel, en met name de totaalbedragen van de opbrengsten en de kosten, onleesbaar gemaakt.
180    Het gebrek aan duidelijkheid over de voordelen en het soort opbrengsten en kosten en de bedragen daarvan in dit deel van het bestreden besluit laat evenwel niet de conclusie toe dat sprake is van een motiveringsgebrek in de zin van artikel 296 VWEU.
181    In de eerste plaats moet worden benadrukt dat de analyse van de Commissie waarmee zij het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie op de overeenkomst van 2006 heeft toegepast, deel uitmaakt van onderdeel 8.1.1.2 (overwegingen 282‑440) van het bestreden besluit, waarin de Commissie heeft onderzocht of de vennootschappen Ryanair en AMS en ook verzoekster een selectief voordeel hadden genoten door de overeenkomsten met de beheerder van de luchthaven te sluiten. In dit onderdeel heeft de Commissie allereerst in overweging 283 van het bestreden besluit uiteengezet dat, om te beoordelen of de begunstigde onderneming een economisch voordeel had verkregen, het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie op de maatregelen in kwestie moest worden toegepast. Zij heeft benadrukt dat op grond van dit criterium moest worden nagegaan of een hypothetische marktdeelnemer in een markteconomie die in de plaats van de CCIPB zou handelen en door het uitzicht op rendement zou worden geleid, een soortgelijk contract zou hebben gesloten. De Commissie heeft vervolgens eerst een reeks algemene vraagstukken geanalyseerd, om het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie op juiste wijze toe te passen (overwegingen 284‑380 van het bestreden besluit), en dit criterium daarna op de overeenkomsten in kwestie, onder meer op de overeenkomst van 2006, toegepast (overwegingen 434‑440 van het bestreden besluit).
182    Volgens de Commissie was een van de algemene vraagstukken die eerst moesten worden onderzocht, dat van de voordelen die een marktdeelnemer in een markteconomie kon verwachten van de overeenkomsten inzake marketingdiensten. Zij heeft in de overwegingen 332 tot en met 358 van het bestreden besluit vastgesteld dat het enige tastbare voordeel dat die marktdeelnemer van een dergelijke overeenkomst kon verwachten, een eventueel positief effect was op het aantal passagiers dat in de exploitatieperiode waarin de betrokken overeenkomsten voorzagen, zou gebruikmaken van de luchtroutes waarvan sprake was in die overeenkomsten. De Commissie was van oordeel dat de eventuele andere voordelen te onzeker moesten worden geacht om ervan uit te kunnen gaan dat een marktdeelnemer in een markteconomie daar op kwantificeerbare wijze rekening mee zou houden. Met name was zij in overweging 340 van het bestreden besluit van mening dat het positieve effect van de door verzoekster ten behoeve van de CCIPB verrichte marketingdiensten op het gebruik van andere luchtroutes dan die waarop de overeenkomst van 2006 zag, te hypothetisch en te onzeker was om op gekwantificeerde wijze in aanmerking te kunnen worden genomen door een marktdeelnemer in een markteconomie. Ook heeft zij in overweging 343 van het bestreden besluit geoordeeld dat de overwegingen inzake de duurzaamheid van de effecten van de door AMS geleverde marketingdiensten ook voor de overeenkomst van 2006 golden. Na de analyse van de algemene vraagstukken heeft de Commissie in de overwegingen 377 tot en met 380 van het bestreden besluit haar conclusie betreffende de toepassingsmodaliteiten van het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie geformuleerd. Zo heeft zij in overweging 377 van het bestreden besluit benadrukt dat ter bepaling van de incrementele winstgevendheid die als gevolg van de toepassing van de overeenkomsten kon worden verwacht, onder meer de toekomstige incrementele opbrengsten moesten worden bepaald, waaronder de opbrengsten uit luchthavengelden en grondafhandelingsdiensten en de niet-luchtvaartgebonden inkomsten uit het extra verkeersvolume, alsook de toekomstige incrementele kosten, waaronder de exploitatiekosten en de eventuele incrementele investeringskosten en de kosten voor de marketingdiensten. De Commissie heeft daar in overweging 378 van het bestreden besluit aan toegevoegd dat uit deze berekeningen dan de toekomstige jaarlijkse stromen moesten blijken, die overeenstemmen met het verschil tussen de incrementele inkomsten en de incrementele kosten, zo nodig aangepast met een percentage dat de kapitaalkosten voor de luchthavenbeheerder weergeeft. Zij heeft aangegeven dat een negatieve netto contante waarde erop wees dat sprake was van een voordeel.
183    Vervolgens heeft de Commissie in de overwegingen 434 tot en met 440 van het bestreden besluit de overeenkomst van 2006 vanuit de invalshoek van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie onderzocht. In overweging 434 van het bestreden besluit heeft zij zich onder meer op het standpunt gesteld dat het bedrijfsplan dat de CCIPB had opgesteld vóór de sluiting van de overeenkomst van 2006, een passend vertrekpunt vormde om het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie op de overeenkomst van 2006 toe te passen en dat zij geen reden had om de gehanteerde hypothesen in twijfel te trekken, behalve op het punt van de bij de evaluatie gebruikte tijdshorizon.
184    De Commissie heeft laten blijken dat de in het bedrijfsplan gebruikte hypothesen in overeenstemming waren met de benadering die zij had uiteengezet in het algemene deel van haar analyse ten aanzien van de voordelen, de opbrengsten en de kosten die met het oog op de juiste toepassing van de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie in aanmerking moesten worden genomen.
185    Bijgevolg kon verzoekster op basis van het bestreden besluit begrijpen dat de vermeende „externe effecten” die de luchthaven aantrekkelijker maakten voor andere partijen, zoals luchtvaartmaatschappijen en winkels, niet in aanmerking waren genomen in het bedrijfsplan, aangezien de Commissie had vastgesteld dat het enige tastbare voordeel dat in aanmerking was genomen, een mogelijk positief effect was op het aantal passagiers dat zou gebruikmaken van de luchtroutes waarvan sprake was in de betrokken overeenkomsten, in de periode waarin die routes er waren. Ook kon verzoekster op basis van het bestreden besluit begrijpen dat in het bedrijfsplan rekening was gehouden met zowel de luchthavengelden als de niet-luchtvaartgebonden opbrengsten uit het extra verkeer als gevolg van de toepassing van de overeenkomst van 2006, alsook met eventuele investerings‑ en exploitatiekosten.
186    In de tweede plaats moet worden vastgesteld dat uit vele andere passages in het bestreden besluit eveneens blijkt welke methodologie de Commissie heeft gevolgd ten aanzien van de kosten en opbrengsten die in aanmerking moesten worden genomen om de incrementele winstgevendheid van de overeenkomst van 2006 te beoordelen. Wat ten eerste de incrementele luchtvaartgebonden opbrengsten betreft, heeft de Commissie in de overwegingen 410 en 411 van het bestreden besluit uiteengezet dat zij voor de te voorziene bedragen aan landingsheffingen per vlucht en passagiersheffingen was uitgegaan van openbaar gemaakte heffingen die golden toen de overeenkomst van 2006 werd gesloten, met een indexering van 2 % per jaar, en dat zij voor de heffingen voor grondafhandelingsdiensten is uitgegaan van vaste bedragen per retourvlucht, zonder indexering, zoals opgenomen in de overeenkomst van 2006. De Commissie heeft in overweging 412 van het bestreden besluit toegelicht hoe zij de opbrengst van de drie hierboven vermelde luchtvaartgebonden heffingen heeft berekend. Wat ten tweede de incrementele kosten betreft, heeft de Commissie in overweging 419 van het bestreden besluit, in het kader van de analyse van de overeenkomsten die met de vennootschappen Ryanair en AMS waren gesloten, uitgelegd dat de Franse autoriteiten van mening waren dat wegens de verschillende overeenkomsten waarop de formele onderzoeksprocedure zag, geen investeringen in de luchthaven van Pau hoefden te worden verricht. Bovendien heeft zij in overweging 422 van het bestreden besluit een gedetailleerd overzicht gegeven van het soort exploitatiekosten waarvan in het bedrijfsplan van verzoekster was uitgegaan, waaronder met name de personeelskosten. Hoewel deze toelichtingen bij de kosten zijn verstrekt in het kader van de analyse van de overeenkomsten met twee andere ondernemingen, namelijk Ryanair en AMS, kan verzoekster op basis daarvan begrijpen welk soort kosten in de analyse van haar eigen overeenkomst in aanmerking zijn genomen. Ten derde vermeldt de Commissie in tabel nr. 12 die in overweging 440 van het bestreden besluit is weergegeven, de aankoop van marketingdiensten als een van de kosten die in de analyse van de incrementele winstgevendheid in aanmerking moesten worden genomen.
187    In de derde plaats moet erop worden gewezen dat de Commissie, zonder door verzoekster te zijn weersproken, heeft vermeld dat het in de sector gebruikelijk was om de luchthavengelden en de niet-luchtvaartgebonden inkomsten in aanmerking te nemen om de rentabiliteit van een nieuwe luchtroute te beoordelen. Daaruit volgt dat verzoekster er niet onkundig van kon zijn dat in het door de CCIPB opgestelde bedrijfsplan een schatting van de niet-luchtvaartgebonden inkomsten moest zijn opgenomen, omdat de financiële analyse anders niet volledig zou zijn geweest.
188    In de vierde plaats moet worden vastgesteld dat de Commissie in overweging 370 van het bestreden besluit heeft uiteengezet dat de benadering die in het algemeen in de richtsnoeren van 2014 werd aanbevolen, namelijk de analyse van de incrementele winstgevendheid, op het onderhavige geval moest worden toegepast. Volgens punt 64 van de richtsnoeren van 2014 dienen voor de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie zowel de verwachte niet-luchtvaartgebonden inkomsten uit de activiteiten van de luchtvaartmaatschappij als de luchthavengelden in aanmerking te worden genomen. Bovendien is in punt 64 van de richtsnoeren van 2014 vermeld dat rekening dient te worden gehouden met alle incrementele kosten die de luchthaven naar verwachting met betrekking tot de activiteiten van de luchtvaartmaatschappij op de luchthaven moet maken. Bij lezing van de richtsnoeren van 2014 wordt bijgevolg bevestigd dat, toen de Commissie in overweging 434 van het bestreden besluit oordeelde dat het bedrijfsplan een passend vertrekpunt vormde voor de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie, in dit bedrijfsplan rekening was gehouden met de twee soorten opbrengsten en met de relevante verwachte marginale kosten.
189    Anders dan verzoekster stelt, verzet het feit dat de richtsnoeren van 2014 nog niet van kracht waren toen het bedrijfsplan werd vastgesteld, zich niet ertegen dat zij onderdeel vormen van de context waarbinnen het bestreden besluit is vastgesteld. Toen dat laatste werd vastgesteld, waren de richtsnoeren van 2014 immers reeds vastgesteld en in het Publicatieblad bekendgemaakt, zodat zij dienst kunnen doen als onderdeel van de context in het licht waarvan de motivering van het bestreden besluit moet worden onderzocht.
190    Uit een en ander volgt dat in de niet-vertrouwelijke versie van het bestreden besluit duidelijk tot uiting komt wat de aard van de voordelen en de soorten incrementele opbrengsten en kosten waren en welke methodologie is gevolgd in het bedrijfsplan dat de Commissie als vertrekpunt voor de uitvoering van de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie heeft genomen.
191    Het is juist dat het bestreden besluit geen details bevat over de totaalbedragen van de kosten en de opbrengsten, of over het bedrag voor elk van de soorten kosten en opbrengsten in het bedrijfsplan, en dat in dit besluit voorts het totaalbedrag van de kosten en opbrengsten onleesbaar is gemaakt. Ook worden in dit besluit niet alle hypothesen weergegeven waarvan in het bedrijfsplan is uitgegaan.
192    Zoals echter uit de rechtspraak volgt, zou het overdreven zijn voor elke technische keuze of voor elk cijfer waarop de redenering van de Commissie is gebaseerd, een specifieke motivering te verlangen, wanneer het litigieuze besluit deze redenering voldoende duidelijk tot uitdrukking doet komen en dus de mogelijkheid biedt om de juistheid ervan achteraf voor de bevoegde rechter te betwisten (arresten van 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a., C‑341/06 P en C‑342/06 P, EU:C:2008:375, punt 108, en 27 april 2017, Germanwings/Commissie, T‑375/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:289, punt 45).
193    In de onderhavige zaak kan worden geoordeeld dat zowel het bedrag van elk van de soorten opbrengsten en kosten als het totaalbedrag van de opbrengsten en de kosten niet nodig blijkt te zijn voor verzoekster om te kunnen weten welk soort kosten en opbrengsten als uitgangspunt is genomen in het door de Commissie in aanmerking genomen bedrijfsplan, of om haar in staat te stellen om haar middelen op dat punt in het kader van het onderhavige geding uit te werken.
194    Bijgevolg kon verzoekster de gegrondheid van de gemaakte keuzes naar behoren bestrijden.
195    Wat de vraag betreft of de omstandigheden van de onderhavige zaak vereisten dat de motivering een specifieke vermelding bevatte van de gegevens die onleesbaar zijn gemaakt in de niet-vertrouwelijke versie van het bestreden besluit, moet worden benadrukt dat verzoekster niet heeft verduidelijkt wat de relevantie van de onleesbaar gemaakte gegevens voor het onderhavige beroep is. Zij heeft niet toegelicht waarom een gedetailleerde kennis van de bedragen van de kosten en opbrengsten van belang was voor het begrip van de door de Commissie gevolgde redenering of voor het uitwerken van de middelen inzake de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie of inzake het bedrag van de steun. Evenmin heeft zij gepreciseerd welke andere middelen zij ter ondersteuning van het onderhavige beroep zou hebben willen ontwikkelen, indien zij toegang tot de onleesbaar gemaakte gegevens had gehad (zie in die zin arresten van 21 december 2016, Club Hotel Loutraki e.a./Commissie, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punten 56 en 57, en 8 januari 2015, Club Hotel Loutraki e.a./Commissie, T‑58/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:1, punt 76).
196    Derhalve is niet aangetoond dat de Commissie haar motiveringsplicht niet is nagekomen.
197    In die omstandigheden is de grief inzake het motiveringsgebrek ongegrond.
–       Geen contact met de accountant die het bedrijfsplan betreffende de overeenkomst van 2006 heeft gecontroleerd
198    Volgens verzoekster heeft de Commissie niet zorgvuldig en onpartijdig gehandeld, aangezien zij tijdens haar analyse van het bedrijfsplan betreffende de overeenkomst van 2006 geen contact heeft opgenomen met de accountant die dit plan had gecontroleerd en die had verklaard dat het de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie kon doorstaan, ook al werd in de overeenkomst van 2006 ondubbelzinnig naar die verklaring verwezen. Door blind te vertrouwen op de afwijkende analyse van de Franse autoriteiten, heeft de Commissie de hypothesen die in het bedrijfsplan worden gehanteerd en de verklaring van de accountant in twijfel getrokken. Daar de toets van het plan en deze verklaring onderdeel van de overeenkomst zijn, kon de Commissie niet zonder enige onderbouwing daaraan voorbijgaan, met name toen zij tot een andere conclusie kwam.
199    De Commissie bestrijdt verzoeksters betoog.
200    In dat verband moet er om te beginnen aan worden herinnerd dat de Commissie op het gebied van steunmaatregelen van de staten gehouden is de procedure van onderzoek van de betrokken maatregelen zorgvuldig en onpartijdig te voeren zodat zij haar eindbeslissing inzake het bestaan en, in voorkomend geval, de onverenigbaarheid of de onrechtmatigheid van de steun kan vaststellen op basis van gegevens die zo volledig en betrouwbaar mogelijk zijn (zie arrest van 3 april 2014, Frankrijk/Commissie, C‑559/12 P, EU:C:2014:217, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
201    In de onderhavige zaak staat vast dat de CCIPB een bedrijfsplan had opgesteld voordat zij besliste om de overeenkomst van 2006 te sluiten.
202    Bovendien was er in de overeenkomst van 2006 bepaald dat de betalingen aan verzoekster afhankelijk waren van de goedkeuring van het bedrijfsplan door een onafhankelijke accountant en dat deze goedkeuring de bevestiging diende te bevatten dat dit bedrijfsplan voldeed aan het criterium van de particuliere investeerder. Ook staat vast dat de Commissie de Franse autoriteiten niet heeft verzocht om de verklaring van de accountant over te leggen.
203    Daaruit blijkt echter niet dat de Commissie heeft verzaakt aan haar verplichting om het onderzoek van de overeenkomst van 2006 zorgvuldig en onpartijdig te verrichten.
204    Om te beginnen moet er immers op worden gewezen dat de Commissie de belanghebbenden via de bekendmaking van het uitbreidingsbesluit in het Publicatieblad heeft verzocht om hun opmerkingen over de maatregelen in kwestie, waaronder de overeenkomst van 2006, in te dienen. Bijgevolg heeft verzoekster de gelegenheid gehad om opmerkingen te maken over de verklaring van de accountant en het belang dat zij daaraan hechtte.
205    Bovendien volgt uit het bestreden besluit dat de Commissie van oordeel was dat het bedrijfsplan van de CCIPB, dat volgens de accountant voldeed aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie, een passend vertrekpunt voor de toepassing van dit criterium was. De Commissie heeft de hypothesen die in het bedrijfsplan zijn gehanteerd, bijgevolg niet in twijfel getrokken, behalve op één punt, namelijk de tijdshorizon.
206    Tot slot was het aan de Commissie om haar eigen analyse te verrichten van de feitelijke gegevens die zij in het kader van haar onderzoek had verzameld, met inbegrip van het bedrijfsplan.
207    In die omstandigheden heeft de Commissie niet verzaakt aan haar zorgvuldigheidsplicht toen zij verzoekster niet om overlegging van de verklaring van de account verzocht.
208    Tot slot getuigt de benadering van de Commissie, anders dan verzoekster stelt, niet van blind vertrouwen in de analyse van de Franse autoriteiten. Uit het bestreden besluit blijkt dat de Commissie, na te hebben vastgesteld dat in het bedrijfsplan geen discontopercentage was toegepast op de verwachte jaarlijkse stromen, de Franse autoriteiten heeft verzocht om een grondige analyse te verrichten op basis van objectieve gegevens die de CCIPB bekend waren toen zij de overeenkomst van 2006 sloot. De Franse autoriteiten hebben dan ook een analyse overgelegd waarin een bepaald discontopercentage was gebruikt om de netto contante waarde te berekenen. De Commissie heeft de netto contante waarde echter herberekend en zij is bovendien tot het oordeel gekomen dat die waarde negatief was, ongeacht het discontopercentage dat werd toegepast (overwegingen 436‑440 van het bestreden besluit).
209    Derhalve dient verzoeksters betoog te worden afgewezen.
–       Hanteren van een te korte tijdshorizon
210    Verzoekster betoogt dat de Commissie bij de toetsing van de overeenkomst aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie een te korte tijdshorizon heeft gehanteerd. Door te stellen dat een dergelijke marktdeelnemer die in de plaats van de CCIPB zou handelen, niet zou hebben gerekend op de verlenging van de overeenkomst na de aanvankelijke duur van drie jaar, heeft zij verzuimd rekening te houden met verschillende relevante omstandigheden van de economische realiteit waarin verzoekster en de luchthavens waarmee zij een samenwerking aangaat opereren.
211    Verzoekster voert in dat verband in de eerste plaats aan dat de Commissie heeft verzuimd rekening te houden met de gemiddelde levensduur van haar luchtroutes. Uit het overzicht van deze routes, waar zij sinds 2005 op vliegt of heeft gevlogen, blijkt dat haar samenwerking met de bestemmingsluchthavens in het algemeen langer dan drie jaar duurde en dat een duur van zes jaar niet uitzonderlijk was. Daarom mocht de CCIPB bij de ondertekening van de overeenkomst van 2006 redelijkerwijs aannemen dat de samenwerking met verzoekster langer zou duren dan de eerste termijn en zelfs langer dan de tijdshorizon in het bedrijfsplan.
212    In de tweede plaats meent verzoekster dat de Commissie heeft veronachtzaamd dat zij per definitie uitgaat van een samenwerking voor de langere termijn. Een marktdeelnemer in een markteconomie zou gecalculeerde risico’s nemen om zijn onderneming uit te breiden. Voor verzoekster is het openen van een nieuwe route een investering die pas op lange termijn winstgevend kan worden. Het is in de luchtvaart gebruikelijk dat er aanloopverliezen zijn bij het openen van een nieuwe route.
213    De eerste overeenkomst die verzoekster met een luchthaven sluit, heeft als oogmerk het opstarten van een nieuwe luchtroute die voor beide partijen op langere termijn voordeel kan opleveren. Dat de overeenkomst een aanvankelijke looptijd heeft die beperkt is tot drie jaar, betekent niet dat de partijen niet de intentie hebben om voor langere tijd samen te werken. Marktdeelnemers sluiten geen overeenkomsten zonder met de werkelijke context rekening te houden, waaronder het verdienmodel en de staat van dienst van de partijen bij de overeenkomst. De overeenkomst van 2006 voorzag uitdrukkelijk in de mogelijkheid van verlenging.De langetermijnvisie van verzoekster blijkt haars inziens ook uit de intenties die zijn uitgesproken tijdens de contractonderhandelingen tussen de partijen. Uit het feit dat verzoekster de overeenkomst van 2006 in eerste instantie heeft verlengd, ook al was de luchtroute verliesgevend, blijkt dat zij er alles aan deed om de samenwerking met de CCIPB in stand te houden na de eerste termijn van de overeenkomst.
214    In de derde plaats meent verzoekster dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met het feit dat twee jaar na de sluiting van de overeenkomst van 2006 en één jaar vóór de eventuele verlenging daarvan, de mondiale financiële crisis van 2008 is uitgebroken. Deze onvoorziene omstandigheid was relevant voor de bepaling van de tijdshorizon bij de sluiting van de overeenkomst van 2006, aangezien hierdoor de winstgevendheid en de levensduur van de route in kwestie onder druk kwamen te staan. Bij de sluiting van de overeenkomst van 2006 hoefde CCIPB er immers niet van uit te gaan dat de winstgevendheid en de levensduur van de route negatief zouden worden beïnvloed door de financiële crisis van 2008.
215    De Commissie concludeert tot afwijzing van verzoeksters argumenten.
216    Uit de rechtspraak (zie punt 120 hierboven) volgt dat moet worden onderzocht of de Commissie zich op het standpunt mocht stellen dat een marktdeelnemer in een markteconomie die in de plaats van de CCIPB zou handelen, het belang van het sluiten van de overeenkomst van 2006 zou hebben geëvalueerd door uit te gaan van een tijdshorizon die beperkt is tot de looptijd van genoemde overeenkomst.
217    Het gedrag van een marktdeelnemer in een markteconomie wordt geleid door het uitzicht op rendement op langere termijn (arrest van 21 maart 1991, Italië/Commissie, C‑305/89, EU:C:1991:142, punt 20). Een dergelijke marktdeelnemer die zijn winst wil maximaliseren, is bereid gecalculeerde risico’s te nemen bij het bepalen van de verwachte passende vergoeding voor zijn investering.
218    In de onderhavige zaak heeft de Commissie in het bestreden besluit geoordeeld dat een marktdeelnemer in een markteconomie in het kader van zijn beoordeling van het belang om de overeenkomst van 2006 te sluiten, als tijdshorizon de looptijd van die overeenkomst zou hebben gekozen. Zij heeft ook geoordeeld dat een marktdeelnemer in een markteconomie niet zou hebben gerekend op een verlenging van de overeenkomst van 2006 op de vervaldag ervan, onder dezelfde voorwaarden of onder andere voorwaarden, temeer daar lagekostenmaatschappijen zoals verzoekster erom bekend staan dat zij hun activiteiten zeer dynamisch laten evolueren, of dat nu op het gebied van de opening en sluiting van routes of op het gebied van verhogingen en verlagingen van vluchtfrequenties is. Zij heeft daaruit afgeleid dat iedere verlenging van de overeenkomsten een ver en te onzeker toekomstperspectief voor een marktdeelnemer in een markteconomie was om op basis van dat perspectief redelijke economische beslissingen te kunnen nemen (overwegingen 393 en 394 van het bestreden besluit).
219    Ook heeft de Commissie in overweging 439 van het bestreden besluit geoordeeld dat de analyse van de incrementele winstgevendheid over de oorspronkelijk bepaalde geldigheidsperiode van de overeenkomst van 2006 moest worden verricht, en niet over een langere periode, wegens het feit dat een redelijke en voorzichtige marktdeelnemer in een markteconomie bij het sluiten van de overeenkomst niet kon rekenen op een verlenging, al dan niet onder dezelfde voorwaarden, van die overeenkomst.
220    Voorts staat vast dat de overeenkomst van 2006 slechts voor een aanvankelijke looptijd is gesloten en geen bepaling inzake automatische verlenging bevatte. Verzoekster maakt overigens niet duidelijk welke intenties de partijen ten aanzien van een samenwerking op langere termijn hebben uitgesproken in de precontractuele onderhandelingsfase.
221    In die context kon de Commissie, zonder een fout te begaan, oordelen dat een marktdeelnemer in een markteconomie de winstgevendheid van de overeenkomst van 2006 aan de hand van de verwachte kosten en opbrengsten tijdens de looptijd ervan zou hebben beoordeeld, namelijk drie jaar.
222    Verder moet worden vastgesteld dat de Commissie zich, zonder een kennelijke beoordelingsfout te begaan, op het standpunt kon stellen dat het voor een luchthavenbeheerder uiterst moeilijk was om te evalueren hoe waarschijnlijk het was dat een luchtvaartmaatschappij de exploitatie van een route zou willen voortzetten na de duur waarvoor zij verbintenissen was aangegaan in de overeenkomst inzake luchthavendiensten, in de wetenschap dat luchtvaartmaatschappijen, en in het bijzonder lagekostenmaatschappijen, erom bekend staan dat zij de opening en sluiting van routes zeer dynamisch laten evolueren (zie overwegingen 355 en 394 van het bestreden besluit). In die omstandigheden mocht de Commissie, zonder een fout te begaan, oordelen dat een voorzichtige marktdeelnemer in een markteconomie die in de plaats van de CCIPB zou handelen, niet zou hebben gerekend op de wens van de luchtvaartmaatschappij om de exploitatie van de route in kwestie te verlengen na afloop van de overeenkomst van 2006.
223    De CCIPB heeft weliswaar een bedrijfsplan voor een duur van zeven jaar opgesteld, dat dus een veel langere periode dekte dan de looptijd van de overeenkomst van 2006, maar het is veelzeggend dat het door de CCIPB opgestelde bedrijfsplan op geen enkele wijze bindend is voor verzoekster, die na afloop van de aanvankelijke looptijd van de overeenkomst van 2006 vrij was om de exploitatie van de route niet voort te zetten.
224    In die omstandigheden kan het de Commissie niet worden verweten dat zij tot het oordeel is gekomen dat een voorzichtige marktdeelnemer in een markteconomie die in de plaats van de CCIPB zou handelen en gecalculeerde risico’s zou nemen, er ten tijde van de sluiting van de overeenkomst van 2006 niet op had kunnen rekenen dat die overeenkomst zou worden verlengd.
225    Daarnaast kan geen doorslaggevende betekenis toekomen aan de gegevens die verzoekster heeft aangereikt om te onderbouwen dat de luchtroutes waar zij op vloog, een gemiddelde levensduur van ruim meer dan drie jaar hadden. Het gedrag van een marktdeelnemer in een markteconomie moet worden beoordeeld door deze in een situatie te brengen die de situatie van de beheerder van de luchthaven van Pau het dichtst mogelijk benadert. Zoals de Commissie benadrukt, was de aanvankelijke looptijd van de overeenkomst van 2006 die tussen de CCIPB en verzoekster is gesloten, beperkt tot drie jaar.
226    Wat tot slot verzoeksters argument aangaat dat de Commissie ten onrechte is voorbijgegaan aan het onverwachte uitbreken van de financiële crisis van 2008, dient eraan te worden herinnerd dat alleen de gegevens die beschikbaar en de evoluties die voorzienbaar zijn op het ogenblik waarop de beslissing om de transactie aan te gaan is genomen, relevant zijn voor de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder (arresten van 5 juni 2012, Commissie/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punt 105, en 27 april 2017, Germanwings/Commissie, T‑375/15, EU:T:2017:289, punt 66).
227    Toen de Commissie in casu in het bestreden besluit vaststelde dat een voorzichtige marktdeelnemer in een markteconomie ten tijde van het sluiten van de overeenkomst van 2006 niet zou hebben gerekend op een verlenging van die overeenkomst, heeft zij dit gedaan in het kader van een analyse vooraf van de winstgevendheid van een investering die in 2006 is gedaan, niet op basis van latere niet te voorziene factoren.
228    Ook het feit dat verzoekster de overeenkomst van 2006 daadwerkelijk heeft verlengd op 26 april 2009, is geen relevante factor.
229    Gelet op een en ander moet de conclusie luiden dat de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout heeft begaan door bij de analyse van de incrementele winstgevendheid te oordelen dat een voorzichtige marktdeelnemer in een markteconomie die in de plaats van de CCIPB zou handelen, ten tijde van het sluiten van de overeenkomst van 2006 niet zou zijn uitgegaan van een tijdshorizon van langer dan de aanvankelijke geldigheidsduur van genoemde overeenkomst.
–       De Commissie heeft de beweegredenen voor de CCIPB om de overeenkomst van 2006 te sluiten buiten beschouwing gelaten
230    Verzoekster geeft te kennen dat de Commissie ten onrechte is voorbijgegaan aan de beweegredenen voor de CCIPB om de overeenkomst van 2006 te sluiten en aan de economische realiteit waarin regionale luchthavens opereren, toen zij oordeelde dat de verliezen die de nieuwe luchtroute in de beginperiode voor de luchthaven van Pau zou veroorzaken, aantoonden dat een marktdeelnemer in een markteconomie die overeenkomst niet zou hebben gesloten. De CCIPB heeft de overeenkomst van 2006 gesloten wegens ten eerste de verwachte grotere naamsbekendheid en dus de waarde van de luchthaven van Pau, ten tweede de toegang tot het internationale netwerk van de luchthaven van Schiphol, ten derde de diversificatie van de luchtvaartmaatschappijen die op de luchthaven van Pau aanwezig waren en met name de minder grote afhankelijkheid van Air France en Ryanair en ten vierde de promotie van de regio rondom de luchthaven van Pau.
231    Verzoekster heeft daar op basis van het door de CCIPB opgestelde bedrijfsplan ter terechtzitting aan toegevoegd dat de overeenkomst van 2006 het mogelijk maakte om de capaciteit van de infrastructuur efficiënter te benutten en bijgevolg om de luchthaven van Pau te laten groeien zonder dat in aanvullende capaciteit hoefde te worden geïnvesteerd in termen van nieuwe parkeerplaatsen en nieuwe parkeergelegenheid voor de vliegtuigen.
232    Verzoekster verwijst naar de eerdere beslissingspraktijk van de Commissie en naar punt 66 van de richtsnoeren van 2014, waarin staat dat de Commissie bij de beoordeling van regelingen tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen ook rekening houdt met de mate waarin de te beoordelen regelingen kunnen worden beschouwd als onderdeel van de tenuitvoerlegging van een algemene strategie van de luchthaven die ten minste op de lange termijn tot winstgevendheid moet leiden.
233    De Commissie heeft hier in haar geschriften en ter terechtzitting op geantwoord dat de door verzoekster aangevoerde voordelen niet beduidend waren, zodat daarmee geen rekening is gehouden. Ter terechtzitting heeft zij ook een argument ontleend aan punt 66 van de richtsnoeren van 2014.
234    In dat verband moet meteen worden herinnerd aan de rechtspraak dat de kwalificatie van een maatregel als staatssteun niet kan afhangen van een subjectieve beoordeling door de Commissie en evenmin van een of andere administratieve praktijk die deze instelling vroeger heeft gevolgd, zo die al zou komen vast te staan (zie arrest van 3 juli 2014, Spanje e.a./Commissie, T‑319/12 en T‑321/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:604, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
235    Hieruit volgt dat het niet dienstig is om te onderzoeken of de door verzoekster aangevoerde praktijk ook bestaat.
236    Bovendien moet verzoeksters grief dat de Commissie ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de beweegredenen voor de beslissing van de CCIPB om de overeenkomst van 2006 te sluiten, worden getoetst aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie, zoals dit volgt uit artikel 107, lid 1, VWEU, en niet aan de richtsnoeren van 2014 (zie punt 158 hierboven).
237    Voorts moet eraan worden herinnerd dat de Commissie in het kader van de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder verplicht is om bij de evaluatie van een maatregel rekening te houden met alle relevante elementen en hun context (zie arrest van 17 december 2008, Ryanair/Commissie, T‑196/04, EU:T:2008:585, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
238    Verzoekster geeft in de eerste plaats te kennen dat bedrijven in het kader van een langetermijnstrategie vaak grote investeringen doen om naamsbekendheid op te bouwen en de waarde van hun merk te vergroten, ook al lijden zij tijdens de aanloopperiode verliezen. Meer bepaald hebben kleine regionale luchthavens vaak te kampen met een zeer geringe naamsbekendheid, een slecht imago en een zeer grote concurrentiedruk van verbindingen met hogesnelheidstreinen. De CCIPB mocht dus redelijkerwijs aannemen dat het openen van een nieuwe route in samenwerking met verzoekster en het plaatsen van advertenties op internet en in haar nieuwsbrief de naamsbekendheid en op lange termijn de waarde van de luchthaven van Pau zouden vergroten. In haar repliek verwijst verzoekster naar de analyse van de Commissie in de richtsnoeren van 2005, waarin de hindernissen worden beschreven die kleinere luchthavens moeten overwinnen om hun aanbod uit te breiden.
239    In dat verband moet meteen worden benadrukt dat het feit dat de positie van regionale luchthavens minder gunstig is dan die van grote internationale luchthavens niet op zich betekent dat een marktdeelnemer in een markteconomie ertoe had kunnen worden gebracht om overeenkomsten te ondertekenen die hem tijdens de looptijd van de overeenkomst aan verliezen blootstelden, zonder een realistisch perspectief op winst op de lange termijn, zoals de Commissie terecht heeft uiteengezet.
240    Bovendien heeft de Commissie toegelicht dat de toegevoegde waarde van verzoekster voor de luchthaven van Pau vooral de Nederlandse markt betreft, zodat de naamsbekendheid van de luchthaven van Pau in Nederland niet los kan worden gezien van de route waar verzoekster op vliegt. Vastgesteld moet worden dat verzoekster niets specifieks aanvoert om aan te tonen dat het vergroten van deze naamsbekendheid als zodanig concrete economische waarde heeft voor de CCIPB.
241    Daarnaast werd reeds door twee grote luchtvaartmaatschappijen op de luchthaven van Pau gevlogen toen de overeenkomst van 2006 werd gesloten, namelijk door Air France en Ryanair, waarvan de eerste vele vluchten verzorgt met deze luchthaven als vertrek- of eindpunt, zoals ook de Commissie opmerkt. In die omstandigheden heeft verzoekster niet aangetoond dat de luchthaven leed onder te weinig naamsbekendheid, die de CCIPB door de samenwerking met verzoekster kon overwinnen.
242    In de tweede plaats voert verzoekster aan dat de overeenkomst van 2006 de CCIPB toegang tot de hub van de luchthaven van Schiphol en aansluiting op haar wereldwijde netwerk bood.
243    Wat dat betreft heeft de Commissie in haar geschriften en ter terechtzitting toegelicht dat verzoekster een lagekostenmaatschappij is die vooral van punt naar punt vliegt, waarbij zij zich richt op uit Nederland afkomstige passagiers die van Amsterdam naar Pau vliegen en omgekeerd, en niet op passagiers die van Pau via de hub van Schiphol naar hun eindbestemming vliegen. Zoals de Commissie heeft uitgelegd, kan worden verwacht dat het merendeel van de passagiers die van Pau naar een buitenlandse bestemming vliegen, gebruikmaakt van de frequente verbindingen die door Air France worden verzorgd tussen Pau en Parijs (Frankrijk), waarvan de dienstregeling is afgestemd op die van de internationale vluchten van deze maatschappij, om aansluitend een vlucht naar hun eindbestemming in het buitenland te nemen.
244    Omgekeerd moet ten aanzien van verzoeksters argument dat de luchthaven van Pau door de overeenkomst van 2006 voor een groot aantal luchthavens bereikbaar werd dankzij de hub van Schiphol, worden vastgesteld dat verzoekster niets heeft aangevoerd dat aantoont dat het voor de passagiers van derde landen aantrekkelijk zou zijn om zich naar de luchthaven van Schiphol te begeven met een andere luchtvaartmaatschappij om daar vervolgens over te stappen op een vlucht van verzoekster met Pau als bestemming, in plaats van zich naar Pau te begeven met een zeer frequente vlucht die Air France tussen Parijs of Lyon (Frankrijk) en Pau verzorgt.
245    In de derde plaats geeft verzoekster te kennen dat het openen van de nieuwe route als overeengekomen in de overeenkomst van 2006 bijdraagt tot de diversificatie van de luchtvaartmaatschappijen, waardoor de luchthaven van Pau minder afhankelijk wordt van Air France.
246    Wat dat aangaat, hoeft er slechts op te worden gewezen dat verzoekster niets concreets heeft aangedragen waaruit blijkt dat de vermeende minder grote afhankelijkheid van Air France voor een marktdeelnemer in een markteconomie die in de plaats van de CCIPB zou handelen, een zodanige economische waarde had dat hij een overeenkomst zou zijn aangegaan, ondanks dat er aanvankelijk geen uitzicht op winstgevendheid was en een verlenging van de overeenkomst onzeker was.
247    In de vierde plaats betoogt verzoekster dat de overeenkomst van 2006 het mogelijk maakte om de infrastructuur beter te benutten en om de luchthaven van Pau te laten groeien zonder dat in capaciteit hoefde te worden geïnvesteerd.
248    Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de Commissie ter terechtzitting heeft toegelicht dat een efficiëntere benutting van de infrastructuur in de financiële analyse is weerspiegeld. Die toelichting houdt geen kennelijke beoordelingsfout in, aangezien in de passage van het bedrijfsplan die verzoekster ter terechtzitting ter onderbouwing van haar argument heeft ingeroepen, is uiteengezet dat de toename van het verkeer en dus de opbrengsten een betere verdeling en spreiding van de operationele lasten en kosten van de infrastructuur en dus een verlaging daarvan mogelijk maakten.
249    Bovendien moet aangaande het argument dat de luchthaven van Pau kan groeien zonder dat aanvullend in capaciteit hoeft te worden geïnvesteerd, worden opgemerkt dat verzoekster niets concreets heeft aangevoerd dat aantoont dat dit gestelde voordeel voor een marktdeelnemer in een markteconomie die in de plaats van de CCIPB zou handelen, zodanige economische waarde had dat hij een overeenkomst zou zijn aangegaan, ondanks dat er aanvankelijk geen uitzicht op winstgevendheid was en een verlenging van de overeenkomst onzeker was.
250    Gelet op een en ander moet de conclusie luiden dat niet is bewezen dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft begaan door in haar analyse van de incrementele winstgevendheid geen rekening te houden met de voordelen die volgens verzoekster voor de CCIPB uit de overeenkomst van 2006 voortvloeien.
251    Bijgevolg is het niet dienstig om zich uit te spreken over het argument dat de Commissie ter terechtzitting aan punt 66 van de richtsnoeren van 2014 heeft ontleend.
252    In de vijfde plaats meent verzoekster dat de CCIPB de marketingdiensten niet alleen heeft ingekocht als investering in de luchthaven van Pau, maar ook ter promotie van de regio rondom deze luchthaven. De Commissie had bijgevolg moeten onderzoeken of een deel van de marketingvergoedingen was ingekocht met het oog op algemene belangen.
253    In dat verband moet eraan worden herinnerd dat bij de beoordeling van de vraag of dezelfde maatregel onder normale marktomstandigheden zou zijn genomen door een particuliere investeerder die zich in een situatie bevindt die zo dicht mogelijk die van de staat benadert, alleen rekening dient te worden gehouden met de voordelen en verplichtingen die de staat heeft in zijn hoedanigheid van investeerder, en niet met die welke voortvloeien uit zijn hoedanigheid van overheid (zie arrest van 5 juni 2012, Commissie/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
254    In de onderhavige zaak heeft de Commissie in het bestreden besluit onderzocht of de CCIPB als een marktdeelnemer in een markteconomie heeft gehandeld toen zij de overeenkomst van 2006 aanging. Overwegingen in verband met het algemeen belang, zoals de promotie van de regio, vallen niet binnen dat kader. Bijgevolg heeft de Commissie hier terecht geen rekening mee gehouden bij de toepassing van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie.
255    Derhalve moet verzoeksters grief inzake de beweegredenen van de CCIPB om de overeenkomst van 2006 te sluiten worden afgewezen.
–       Verzoek om maatregelen tot organisatie van de procesgang
256    Op 11 april 2016 heeft verzoekster het Gerecht verzocht om de Commissie te gelasten om drie documenten over te leggen, namelijk het verslag dat de door de Commissie aangestelde onafhankelijke adviseur haar op 30 maart 2011 had doen toekomen, het bedrijfsplan dat de CCIPB ten behoeve van de overeenkomst van 2006 had opgesteld en de analyse van het bedrijfsplan dat de Franse autoriteiten op verzoek van de Commissie hadden verricht.
257    Verzoekster meent dat zij deze documenten nodig heeft om zich op adequate wijze tegen het bestreden besluit te kunnen verdedigen. Door de weigering van de Commissie om haar inzage te geven in deze documenten is verzoekster sterk beperkt in de middelen die zij tegen het bestreden besluit kan aanvoeren. Meer bepaald kan zij niet nagaan of de door de Commissie gebruikte documenten de conclusies in het bestreden besluit kunnen dragen. Bovendien wil verzoekster deze documenten zelf onderzoeken om na te gaan of zij daar andere conclusies uit kan trekken.
258    Zij meent dat zij dit verzoek om maatregelen tot organisatie van de procesgang enkel kon indienen op de dag waarop de repliek is neergelegd, aangezien de Commissie nog niet op haar confirmatief verzoek op grond van verordening nr. 1049/2001 had geantwoord toen zij haar verzoekschrift indiende, en zij het verweerschrift van de Commissie wilde afwachten om te beslissen of zij een repliek zou neerleggen en in voorkomend geval om het houden van een terechtzitting zou verzoeken.Daaromheeft zij er nog altijd belang bij om de gevraagde documenten te ontvangen. Zij wil zich daar zo nodig tijdens de mondelinge behandeling op beroepen.
259    De Commissie antwoordt hierop dat verzoekster het verzoek te laat heeft ingediend. Zij meent hoe dan ook dat de mededeling van de betreffende documenten niet noodzakelijk is om de zaak in staat van wijzen te brengen.
260    Vooraf moet eraan worden herinnerd dat maatregelen tot organisatie van de procesgang volgens artikel 88, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering ambtshalve dan wel op verzoek van een hoofdpartij, in elke stand van het geding kunnen worden getroffen of gewijzigd.
261    Bovendien is in artikel 88, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering het volgende bepaald:
„Het verzoek bedoeld in lid 1 bevat een nauwkeurige omschrijving van het voorwerp van de maatregelen waarom wordt verzocht en de rechtvaardigingsgronden ervoor. Wanneer dit verzoek na de eerste memoriewisseling wordt ingediend, zet de partij die het verzoek doet uiteen waarom zij het verzoek niet eerder heeft kunnen indienen.”
262    In de onderhavige zaak moet worden vastgesteld dat verzoekster haar verzoek in het stadium van de neerlegging van de repliek heeft gedaan, en dus na de eerste memoriewisseling. Voorts slaagt zij niet in het bewijs dat zij haar verzoek niet eerder heeft kunnen indienen.
263    Ten eerste is de mogelijkheid om een verzoek om een maatregel tot organisatie van de procesgang vast te stellen, in het Reglement voor de procesvoering niet ervan afhankelijk gesteld dat een definitieve beslissing is verkregen op een verzoek om toegang tot documenten op grond van verordening nr. 1049/2001. De regeling voor de toegang tot documenten waarin deze verordening voorziet, is van een andere aard dan de regeling voor maatregelen tot organisatie van de procesgang waarin het Reglement voor de procesvoering voorziet. Waar verordening nr. 1049/2001 beoogt het publiek een zo ruim mogelijke toegang tot de documenten van de instellingen te verlenen, bepaalt artikel 89, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dat de maatregelen tot organisatie van de procesgang tot doel hebben, het in staat brengen van de zaken, de procedures en de afdoening van de geschillen zo goed mogelijk te laten verlopen. Uit de autonomie van de twee regelingen vloeit voort dat het feit dat wordt gewacht op de standpuntbepaling van een instelling ten aanzien van een confirmatief verzoek op grond van verordening nr. 1049/2001, niet belet dat voor hetzelfde document om een maatregel tot organisatie van de procesgang wordt verzocht.
264    Ten tweede volstaat de door verzoekster uitgesproken wens om op het verweerschrift te wachten om dit eerst te bestuderen, op zich niet om tot de conclusie te komen dat zij haar verzoek in casu niet bij de eerste memoriewisseling kon indienen.
265    Gelet op een en ander moet worden beslist dat het verzoek om maatregelen tot organisatie van de procesgang van verzoekster niet-ontvankelijk is op grond van artikel 88, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering.
266    Bovendien moet eraan worden herinnerd dat het uitsluitend ter beoordeling van het Gerecht staat of de gegevens waarover het in de aanhangige zaken beschikt, eventueel aanvulling behoeven (zie arrest van 24 september 2009, Erste Group Bank e.a./Commissie, C‑125/07 P, C‑133/07 P en C‑137/07 P, EU:C:2009:576, punt 319 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
267    Het Gerecht heeft de Commissie in dat verband verzocht om het bedrijfsplan over te leggen.
268    Wat het verzoek om overlegging van het verslag van de onafhankelijke deskundige betreft, moet worden vastgesteld dat de Commissie zich in de overwegingen 434 tot en met 440 van het bestreden besluit niet op dit verslag heeft beroepen toen zij de overeenkomst van 2006 toetste aan het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie. Het deskundigenverslag is bijgevolg irrelevant voor de onderhavige zaak, zodat het verzoek moet worden afgewezen.
269    Wat het verzoek om overlegging van de analyse van de Franse autoriteiten betreft, moet worden vastgesteld dat verzoekster in het verzoekschrift geen kritiek heeft geuit op het feit dat de Commissie in overweging 438 van het bestreden besluit de analyse van de Franse autoriteiten heeft bekrachtigd, die het jaarlijkse financiële resultaat hebben genomen, daar de vennootschapsbelasting van hebben afgetrokken en vervolgens een discontopercentage van 6,5 % hebben toegepast om de netto contante waarde te berekenen. De overlegging van de analyse van de Franse autoriteiten is dus niet nodig om het onderhavige geschil af te kunnen doen. Bijgevolg moet het verzoek om overlegging van de analyse van de Franse autoriteiten worden afgewezen.
270    Gelet op een en ander moet het verzoek van verzoekster worden afgewezen voor zover het ziet op het verslag van de onafhankelijke deskundige en de analyse van de Franse autoriteiten.
Vierde middel: schending van artikel 107, lid 1, VWEU, doordat de Commissie het economische voordeel ten onrechte selectief heeft geacht
271    Verzoekster betoogt dat de Commissie niet rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat het vermeende voordeel selectief was, voor zover zij zich heeft gebaseerd op het feit dat dit voordeel slechts aan één onderneming was toegekend. Contractuele voordelen zijn immers niet noodzakelijkerwijs selectief. De Commissie had moeten nagaan of die voordelen niet beschikbaar waren voor andere actuele of potentiële gebruikers van de luchthaven van Pau. Bovendien was in de overeenkomst van 2006 expliciet bepaald dat andere gebruikers ook daadwerkelijk in aanmerking kwamen voor de voordelen die volgens de Commissie uit genoemde overeenkomst voortvloeiden.
272    In dit verband moet in herinnering worden geroepen dat artikel 107, lid 1, VWEU steunmaatregelen verbiedt die bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigen, dat wil zeggen selectieve steun (arrest van 14 januari 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, punt 54).
273    Ook moet eraan worden herinnerd dat het in artikel 107, lid 1, VWEU vervatte vereiste van selectiviteit duidelijk moet worden onderscheiden van de daarmee samengaande vaststelling van een economisch voordeel. Wanneer de Commissie een voordeel in ruime zin heeft vastgesteld dat rechtstreeks of indirect voortvloeit uit een bepaalde maatregel, moet zij bovendien aantonen dat dit voordeel specifiek aan een of meer ondernemingen ten goede komt. Te dien einde moet zij in het bijzonder bewijzen dat de maatregel in kwestie een onderscheid maakt tussen ondernemingen die zich ten aanzien van het doel van de maatregel in een vergelijkbare situatie bevinden. Het voordeel moet dus op selectieve wijze worden toegekend en bepaalde ondernemingen in een gunstiger situatie kunnen brengen dan andere (arresten van 4 juni 2015, Commissie/MOL, C‑15/14 P, EU:C:2015:362, punt 59, en 30 juni 2016, België/Commissie, C‑270/15 P, EU:C:2016:489, punt 48).
274    Daarbij moet echter worden opgemerkt dat het vereiste van selectiviteit verschilt naargelang de betrokken maatregel bedoeld is als een algemene steunregeling dan wel als individuele steun. In dit laatste geval kan bij de vaststelling van een economisch voordeel in beginsel worden vermoed dat er sprake is van selectiviteit. Bij het onderzoek van een algemene steunregeling moet daarentegen worden vastgesteld of de betrokken maatregel, hoewel hij een voordeel van algemene strekking toekent, dit voordeel enkel voor bepaalde ondernemingen of sectoren schept (zie in die zin arresten van 4 juni 2015, Commissie/MOL, C‑15/14 P, EU:C:2015:362, punt 60, en 30 juni 2016, België/Commissie, C‑270/15 P, EU:C:2016:489, punt 49).
275    Vervolgens moet erop worden gewezen dat de Commissie in overweging 440 van het bestreden besluit heeft uiteengezet dat het voordeel dat verzoekster bij de overeenkomst van 2006 is toegekend, selectief was omdat het aan slechts één onderneming was toegekend.
276    De overeenkomst van 2006 bevat de bedingen die de partijen individueel zijn overeengekomen. Daarin is ten eerste gepreciseerd welke luchtroute verzoekster zou verzorgen en welke diensten de CCIPB ten behoeve van verzoekster moest verrichten. De overeenkomst van 2006 omvat ook de verbintenis van verzoekster om marketingdiensten te verlenen. Bovendien zijn daarin gedetailleerd de luchthavengelden en de vergoeding voor de marketingdiensten vastgesteld die verzoekster en de CCIPB zouden betalen.
277    De overeenkomst van 2006, die de specifiek tussen de luchthaven van Pau en verzoekster overeengekomen voorwaarden bevat en die verzoekster een voordeel verschaft, is dus om die reden selectief.
278    Bovendien is de overeenkomst van 2006 weliswaar op niet-exclusieve basis gesloten en is daarin vermeld dat de voorwaarden die verzoekster verkreeg ook zouden worden toegepast op elke andere luchtvaartmaatschappij waarmee de CCIPB een nieuwe internationale route tegen lage prijzen wilde openen, maar uit de bewoordingen van de overeenkomst van 2006 zelf blijkt dat deze voorwaarden zouden worden aangepast aan de kenmerken van de nieuw geopende internationale routes. Zoals de Commissie opmerkt, was de CCIPB bovendien niet verplicht om bijkomende overeenkomsten met lagekostenmaatschappijen te sluiten en was het denkbaar dat zij het sluiten van nieuwe overeenkomsten die te hoge kosten met zich brachten te kostbaar vond.
279    Hoewel de gereguleerde luchthavengelden in beginsel van toepassing zijn op alle luchtvaartmaatschappijen die de luchthaven van Pau gebruiken, was de structuur van de vergoeding voor de marketingdiensten, die volgens de overeenkomst van 2006 overigens was gebaseerd op de goedkeuring van het bedrijfsplan door een onafhankelijke adviseur, specifiek voor de relatie tussen de CCIPB en verzoekster.
280    Bijgevolg hoeft niet te worden nagegaan of de overeenkomst van 2006 verzoekster voordelen toekende ten opzichte van andere marktdeelnemers die zich in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden, zoals zij beweert (zie in die zin arrest van 26 februari 2015, Orange/Commissie, T‑385/12, niet gepubliceerd, EU:T:2015:117, punt 52).
281    Het criterium van de vergelijking met andere marktdeelnemers die zich, gelet op de door die maatregel nagestreefde doelstelling, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden, berust op en wordt gerechtvaardigd door het kader waarbinnen het selectieve karakter wordt beoordeeld van maatregelen die potentieel algemeen van toepassing zijn. Een dergelijk criterium is derhalve niet relevant wanneer het, zoals in casu, gaat om het beoordelen van het selectieve karakter van een ad-hocmaatregel die slechts betrekking heeft op één onderneming en die beoogt een bepaalde concurrentiedruk die specifiek is voor die onderneming, te wijzigen (arresten van 26 oktober 2016, Orange/Commissie, C‑211/15 P, EU:C:2016:798, punten 53 en 54, en 26 februari 2015, Orange/Commissie, T‑385/12, niet gepubliceerd, EU:T:2015:117, punt 53).
282    Derhalve moet het vierde middel worden afgewezen.
Vijfde middel: schending van artikel 107, lid 1, VWEU en kennelijke beoordelingsfout, doordat de Commissie niet heeft onderzocht of de overeenkomst van 2006 daadwerkelijk negatieve effecten voor de mededinging heeft gehad
283    Verzoekster stelt dat de Commissie artikel 107, lid 1, VWEU heeft geschonden en een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt, doordat zij heeft nagelaten om de daadwerkelijke nadelige effecten van de overeenkomst van 2006 voor de mededinging op de luchtvaartmarkt van de Unie te analyseren. In dit verband merkt zij op dat, afgezien van Ryanair, Air France en zijzelf, de andere luchtvaartmaatschappijen geen belang hadden bij de opening van een route en geen interesse hadden voor de luchthaven van Pau, zodat de overeenkomst van 2006 geen gevolgen voor de mededinging had. In de repliek voegt zij hieraan toe dat de Commissie niet is nagegaan of de overeenkomst van 2006 de mededinging kon vervalsen.
284    De Commissie bestrijdt verzoeksters betoog.
285    In dat verband zij eraan herinnerd dat de Commissie niet hoeft vast te stellen dat de steunmaatregelen de handel tussen lidstaten daadwerkelijk beïnvloeden en de mededinging daadwerkelijk verstoren, maar alleen moet onderzoeken of deze maatregelen dit handelsverkeer ongunstig kunnen beïnvloeden en de mededinging kunnen vervalsen (zie arrest van 26 oktober 2016, Orange/Commissie, C‑211/15 P, EU:C:2016:798, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
286    Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de Commissie niet gehouden was om te onderzoeken of de overeenkomst van 2006 de mededinging daadwerkelijk verstoorde, zodat verzoeksters middel moet worden afgewezen.
287    De grief dat de Commissie heeft verzuimd na te gaan of het bij de overeenkomst van 2006 toegekende voordeel de mededinging kon vervalsen, is overeenkomstig artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering niet-ontvankelijk, omdat het een nieuwe grief is die voor het eerst in het stadium van de repliek is aangevoerd.
288    Ten overvloede zij opgemerkt dat deze grief ook ongegrond is.
289    Uit de rechtspraak volgt immers dat wanneer steun van een lidstaat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het handelsverkeer in de Unie versterkt, deze laatste moeten worden geacht door de steun te worden beïnvloed (zie arrest van 30 april 2009, Commissie/Italië en Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
290    In dit verband kan de omstandigheid dat een economische sector op Unieniveau is geliberaliseerd, een werkelijke of potentiële weerslag van de steun op de mededinging alsmede het effect daarvan op het handelsverkeer tussen de lidstaten aan het licht brengen (zie arrest van 30 april 2009, Commissie/Italië en Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
291    In het bestreden besluit zijn de overwegingen 441 tot en met 443, onder het opschrift „Vervalsing van de mededinging”, gewijd aan het onderzoek van de gevolgen van de litigieuze maatregel voor de mededinging.
292    De Commissie herinnert er in die overwegingen in essentie aan dat er sinds de inwerkingtreding van het derde deel van de liberalisering van het luchtvervoer – bestaande uit verordening (EEG) nr. 2407/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de verlening van exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen (PB 1992, L 240, blz. 1), verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (PB 1992, L 240, blz. 8), en verordening (EEG) nr. 2409/92 van de Raad van 23 juli 1992 inzake tarieven voor luchtdiensten (PB 1992, L 240, blz. 15) – niets is dat de luchtvervoerders van de Unie belet om vluchten te exploiteren op luchtroutes binnen de Unie. Ook licht zij toe dat de voordelen die verzoekster door middel van de overeenkomst van 2006 heeft verkregen, haar positie ten opzichte van de andere luchtvervoerders van de Unie die effectief of potentieel met verzoekster concurreren op routes waarop zij aanwezig is, hebben versterkt. Zij leidt daaruit af dat deze voordelen de mededinging hebben vervalst of het risico meebrachten dat deze werd vervalst, en het handelsverkeer in de Unie ongunstig hebben beïnvloed.
293    Afgaand op de rechtspraak die hierboven in de punten 289 en 290 is aangehaald, moet met deze analyse van de Commissie worden ingestemd.
294    Verzoeksters argument dat, afgezien van de luchtvaartmaatschappijen die reeds op de luchthaven van Pau vlogen, geen andere luchtvaartmaatschappij interesse had getoond voor bedoelde luchthaven, kan aan die analyse niet afdoen. Vast staat immers dat, naast verzoekster en Ryanair, de luchtvaartmaatschappij Air France de belangrijkste aanbieder op de luchthaven van Pau is, zodat de aan verzoekster toegekende steun de concurrentiepositie van verzoekster ten opzichte van deze luchtvaartmaatschappij kon versterken. Bovendien kon de Commissie zich op goede gronden op het standpunt stellen dat de toekenning van de voordelen bij de overeenkomst van 2006 in een voor concurrentie opengestelde sector de positie van verzoekster versterkte ten opzichte van al de andere luchtvervoerders van de Unie waarmee zij effectief of potentieel concurreerde op de luchtroutes waarop zij aanwezig was.
295    Bijgevolg moet het vijfde middel worden afgewezen.
Zesde middel: schending van artikel 107, lid 1, en artikel 108, lid 2, VWEU en kennelijke beoordelingsfout van de Commissie bij de vaststelling van het bedrag van de staatssteun
296    Verzoekster stelt dat de Commissie het vermeende voordeel ten onrechte heeft gelijkgesteld aan de negatieve incrementele stromen van de luchthaven van Pau.
297    Zij voert in dat verband aan dat de Commissie zo nauwkeurig mogelijk de daadwerkelijke waarde van de door de onderneming ontvangen steun dient te bepalen wanneer zij, zoals in casu, een verplichting tot terugvordering van een bepaald bedrag oplegt.Steunendop het arrest van 5 februari 2015, Ryanair/Commissie (T‑500/12, niet gepubliceerd, EU:T:2015:73), stelt verzoekster ten eerste dat de Commissie had moeten onderzoeken in welke mate zij het vermeende voordeel heeft doorgegeven aan haar passagiers. Ten tweede heeft de Commissie ten onrechte nagelaten het concurrentievoordeel dat zij daadwerkelijk verkreeg als gevolg van de gestelde verliezen van de luchthaven van Pau te kwantificeren. Ten derde heeft de Commissie onvoldoende duidelijk gemaakt waarom de terugvordering van het betrokken bedrag noodzakelijk was om de status quo ante te herstellen, aangezien dat bedrag diende te worden verrekend met alle positieve externe effecten waarvan de luchthaven van Pau heeft geprofiteerd en verzoekster niet de verliezen zou moeten terugbetalen die voortkomen uit inefficiënt handelen van de luchthaven van Pau.
298    Volgens verzoekster kan het feit dat de vaststelling van het terug te vorderen bedrag een complexe aangelegenheid kan zijn, voor de Commissie geen reden zijn om bij de bepaling van dat bedrag geen rekening te houden met de beginselen zoals geformuleerd in het arrest van 5 februari 2015, Ryanair/Commissie (T‑500/12, niet gepubliceerd, EU:T:2015:73). Uit dat arrest volgt niet dat de onvrijwillige aard en het indirecte karakter van de betrokken belastingmaatregelen als voorwaarden voor de toepassing van die beginselen moeten worden beschouwd.
299    De Commissie stelt dat de argumenten van verzoekster ongegrond zijn.
300    In herinnering moet worden gebracht dat de verplichting voor de betrokken lidstaat tot opheffing, door middel van terugvordering, van een steunmaatregel die de Commissie onverenigbaar acht met de interne markt, volgens vaste rechtspraak herstel in de toestand van vóór de steunverlening beoogt. Dit doel is bereikt zodra de betrokken steun, eventueel vermeerderd met vertragingsrente, is terugbetaald door de begunstigde, of, met andere woorden, door de ondernemingen die deze steun feitelijk hebben genoten. Door die terugbetaling verliest de begunstigde immers het voordeel dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten genoot, en vindt herstel in de toestand van vóór de steunverlening plaats (zie arrest van 21 december 2016, Commissie/Aer Lingus en Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P en C‑165/15 P, EU:C:2016:990, punten 89 en 90 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
301    Ook moet eraan worden herinnerd dat geen enkele bepaling van het Unierecht verlangt dat de Commissie het precieze bedrag van de terug te betalen steun vaststelt wanneer zij de terugbetaling van met de interne markt onverenigbaar verklaarde steun gelast. Voldoende is namelijk dat het besluit van de Commissie de gegevens bevat aan de hand waarvan de adressaat van het besluit dit bedrag zonder buitensporige moeilijkheden zelf kan vaststellen (zie arrest van 20 maart 2014, Rousse Industry/Commissie, C‑271/13 P, niet gepubliceerd, EU:C:2014:175, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
302    Indien de Commissie echter besluit om de terugvordering van een bepaald bedrag te gelasten, zal zij in overeenstemming met de op haar rustende plicht om in het kader van artikel 108 VWEU het dossier zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken, de omvang van de genoten steun zo precies mogelijk moeten vaststellen als de omstandigheden van het geval toestaan (arrest van 30 april 2014, Dunamenti Erőmű/Commissie, T‑179/09, niet gepubliceerd, EU:T:2014:236, punt 177).
303    Bij het herstel in de toestand zoals die vóór de steunverlening bestond, is de Commissie gehouden om zich ervan te vergewissen dat het werkelijke voordeel van de steun wordt weggenomen, en dient zij dus de terugvordering van het volledige steunbedrag te gelasten. Zij kan niet, uit clementie voor de begunstigde van de steun, de terugvordering gelasten van een bedrag dat lager is dan de waarde van de genoten steun. Zij is evenmin gerechtigd om de terugvordering te gelasten van een bedrag dat hoger is dan de waarde van de door de begunstigde ontvangen steun, teneinde haar afkeuring in verband met de ernst van de inbreuk te tonen (arrest van 30 april 2014, Dunamenti Erőmű/Commissie, T‑179/09, niet gepubliceerd, EU:T:2014:236, punt 198).
304    Deze rechtspraak is ook van toepassing wanneer de Commissie in haar besluit een indicatief bedrag voor de terug te vorderen steun vaststelt.
305    Om in casu het bedrag van de terug te vorderen steun te bepalen, heeft de Commissie voor de overeenkomst van 2006 het terugvorderbare jaarlijkse steunbedrag berekend voor elk jaar waarin deze overeenkomst is toegepast, uitgaande van het negatieve gedeelte van de verwachte incrementele stromen (inkomsten min kosten) op het ogenblik waarop de overeenkomst van 2006 werd aangegaan, zoals bepaald op grond van de analyse van de incrementele winstgevendheid. Zij heeft verduidelijkt dat dit bedrag overeenstemde met de bedragen die elk jaar hadden moeten worden afgetrokken van het bedrag van de marketingdiensten of die hadden moeten worden opgeteld bij de luchthavengelden en de heffingen voor grondafhandeling die aan verzoekster waren gefactureerd opdat de netto contante waarde van de overeenkomst van 2006 positief zou zijn, of anders gezegd opdat die waarde in overeenstemming zou zijn met het beginsel van de marktdeelnemer in een markteconomie (overweging 589 van het bestreden besluit).
306    Hieruit volgt dat de Commissie heeft voldaan aan haar plicht tot berekening van de waarde van de steun die verzoekster op grond van de overeenkomst van 2006 heeft genoten. Anders dan verzoekster stelt, volgt uit punt 305 hierboven immers dat zij met het oog daarop een analyse van de incrementele winstgevendheid heeft verricht en een vergelijking heeft gemaakt tussen enerzijds de bedragen die een marktdeelnemer in een markteconomie bereid zou zijn geweest voor de marketingdiensten te betalen of van verzoekster zou hebben verlangd voor de verlening van zijn luchthavendiensten en anderzijds de bedragen die de CCIPB daadwerkelijk heeft betaald of ontvangen.
307    Om het bedrag van de terug te vorderen steun te bepalen, was de Commissie daarentegen niet verplicht om te onderzoeken of en in hoeverre verzoekster ook daadwerkelijk heeft gebruikgemaakt van het economische voordeel dat voortvloeide uit de bedragen die met de jaarlijkse negatieve incrementele stromen overeenstemden en dat zij dankzij de overeenkomst van 2006 had verkregen (zie in die zin arrest van 21 december 2016, Commissie/Aer Lingus en Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P en C‑165/15 P, EU:C:2016:990, punt 100).
308    De terugvordering van onrechtmatige steun impliceert immers dat het voordeel wordt teruggeven dat deze steun aan de begunstigde heeft opgeleverd en niet het economische profijt dat de begunstigde eventueel door de exploitatie van dat voordeel heeft gerealiseerd. Dat economische profijt is mogelijk niet gelijk aan het bedrag van deze steun, en kan zelfs ontbreken, zonder dat zulks een rechtvaardiging vormt voor het niet terugvorderen van deze steun of voor het terugvorderen van een ander bedrag dan het directe voordeel dat de betrokken onrechtmatige steun heeft opgeleverd (arrest van 21 december 2016, Commissie/Aer Lingus en Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P en C‑165/15 P, EU:C:2016:990, punt 92).
309    Bijgevolg is elke beslissing van verzoekster om het dankzij de overeenkomst van 2006 verkregen voordeel geheel of ten dele aan haar klanten door te geven, irrelevant voor de bepaling van de terug te betalen steun (zie in die zin arrest van 21 december 2016, Commissie/Aer Lingus en Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P en C‑165/15 P, EU:C:2016:990, punt 99).
310    Het door de Commissie in het bestreden besluit geïdentificeerde voordeel bestond er evenmin in dat verzoekster haar concurrentiepositie op de markt heeft kunnen verbeteren. Het bestond er eenvoudigweg in dat het nominale bedrag van de jaarlijkse negatieve incrementele stromen die uit de overeenkomst van 2006 voortvloeiden, aan haar ten goede is gekomen. De vraag of zij dit voordeel op een bepaalde wijze heeft benut op de markt, betreft de raming van het eventuele profijt dat zij heeft kunnen realiseren door de exploitatie van het toegekende voordeel, welke raming niet relevant is voor de terugvordering van de steun (zie in die zin arrest van 21 december 2016, Commissie/Aer Lingus en Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P en C‑165/15 P, EU:C:2016:990, punt 102).
311    Tot slot moet worden geoordeeld dat met het bestreden besluit slechts de rechtmatige toestand van vóór de steunverlening wordt hersteld, aangezien de Commissie de terugvordering heeft gelast van het voordeel dat gelijk is aan het bedrag van de incrementele stroom die te verwachten was indien de overeenkomst van 2006 met de CCPIB als marktdeelnemer in een markteconomie zou zijn gesloten (zie in die zin arrest van 17 juni 1999, België/Commissie, C‑75/97, EU:C:1999:311, punten 64‑66).De terugvorderingvan dit bedrag ontneemt verzoekster immers het voordeel dat zij ten opzichte van haar concurrenten op de markt heeft genoten, bestaande in financiële voorwaarden die zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen.
312    Noch de waarde van de vermeende positieve externaliteiten voor de luchthaven van Pau noch de eventuele inefficiëntie van deze luchthaven is van belang voor het doel van herstel van de status quo ante, welk doel is bereikt wanneer verzoekster het door haar genoten voordeel verliest. Ten overvloede zij opgemerkt dat het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie, dat wordt toegepast om te bepalen of een maatregel de toekenning van een voordeel inhoudt, niet impliceert dat een minimale efficiëntie bij het verrichten van een activiteit wordt geëist. Volgens de rechtspraak dient aan de hand van dit criterium immers te worden bepaald of een vergelijkbare particuliere investeerder er in soortgelijke omstandigheden toe had kunnen worden gebracht om de betrokken maatregel toe te kennen (zie punt 119 hierboven). Daarbij moet rekening worden gehouden met de structuur van de kosten en opbrengsten van het overheidsorgaan waarvan het gedrag wordt vergeleken met dat van een marktdeelnemer in een markteconomie.
313    Uit bovenstaande overwegingen volgt dat het zesde middel niet kan worden aanvaard, zodat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.
Kosten
314    Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.
HET GERECHT (Zesde kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)      Het beroep wordt verworpen.
2)      Transavia Airlines CV wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van de Europese Commissie.
Berardis
Papasavvas
Spielmann
Csehi
Spineanu-Matei
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 13 december 2018.
De griffier
De president
E. Coulon
G. Berardis
Inhoud
Voorgeschiedenis van het geding
Betrokken maatregelen
Administratieve procedure
Bestreden besluit
Procedure en conclusies van partijen
In rechte
Eerste middel: schending van het beginsel van behoorlijk bestuur zoals neergelegd in artikel 41 van het Handvest en van de rechten van de verdediging
Tweede middel: schending van artikel 107, lid 1, VWEU, doordat de toekenning van vastgestelde staatssteun ten onrechte is toegerekend aan de Franse Republiek
Eerste grief: aard van de CCIPB
Tweede grief: tegenstrijdige motivering van het bestreden besluit
Derde middel: schending van artikel 107, lid 1, VWEU en ontoereikende motivering, voor zover de toets van de marktdeelnemer in een markteconomie verkeerd is toegepast
Eerste onderdeel: ontoereikende motivering door de Commissie van haar keuze om de analyse van de incrementele winstgevendheid toe te passen in plaats van de vergelijkende analyse
Tweede onderdeel: niet-nakoming door de Commissie van haar plicht tot zorgvuldigheid en onpartijdigheid, kennelijke beoordelingsfouten en ontoereikende motivering van het bestreden besluit wat de analyse van de incrementele winstgevendheid betreft
– Gebrek aan duidelijkheid over welke inkomsten en voordelen voor de luchthaven van Pau zijn meegenomen in de analyse van de incrementele winstgevendheid
– Geen contact met de accountant die het bedrijfsplan betreffende de overeenkomst van 2006 heeft gecontroleerd
– Hanteren van een te korte tijdshorizon
– De Commissie heeft de beweegredenen voor de CCIPB om de overeenkomst van 2006 te sluiten buiten beschouwing gelaten
– Verzoek om maatregelen tot organisatie van de procesgang
Vierde middel: schending van artikel 107, lid 1, VWEU, doordat de Commissie het economische voordeel ten onrechte selectief heeft geacht
Vijfde middel: schending van artikel 107, lid 1, VWEU en kennelijke beoordelingsfout, doordat de Commissie niet heeft onderzocht of de overeenkomst van 2006 daadwerkelijk negatieve effecten voor de mededinging heeft gehad
Zesde middel: schending van artikel 107, lid 1, en artikel 108, lid 2, VWEU en kennelijke beoordelingsfout van de Commissie bij de vaststelling van het bedrag van de staatssteun
Kosten
*      Procestaal: Nederlands.
1 Dit arrest wordt gedeeltelijk gepubliceerd.