62019CC0617
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
föredraget den 10 december 2020 (
1
)
Mål C‑617/19
Granarolo SpA
mot
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero dello Sviluppo Economico,
Comitato nazionale per la gestione della Direttiva 2003/87/CE e per il supporto nella gestione delle attività di progetto del protocollo di Kyoto,
ytterligare deltagare i rättegången:
E.On Business Solutions Srl, med tidigare firman E.On Connecting Energies Italia Srl
(begäran om förhandsavgörande från Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien))
”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Direktiv 2003/87/EG – System för handel med utsläppsrätter för växthusgaser – Artikel 3 e – Begreppet anläggning – Begreppet tekniskt sett anknuten verksamhet – Artikel 3 f – Begreppet verksamhetsutövare – Överlåtelse av en kraftvärmeanläggning – Avtal mellan överlåtaren och förvärvaren om energiförsörjning – Avslag på överlåtarens ansökan om uppdatering av tillståndet för utsläpp av växthusgaser”
I. Inledning
1.
Granarolo SpA är ett bolag med verksamhet inom livsmedelssektorn för färsk mjölk samt inom produktion och distribution av mjölkprodukter. Bolaget innehar ett samlat tillstånd för utsläpp av växthusgaser för sin fastighet i Pasturago di Vernate (Italien), dit en fabrik och en kraftvärmeanläggning (
2
) är lokaliserade. Granarolo är dock egentligen inte längre ägare till den kraftvärmeanläggning som bolaget numera har överlåtit till E.On Business Solutions (som tidigare hade firman E.On Connecting Energies Italia Srl, nedan kallat EBS), ett bolag med specialisering inom energiproduktion. Granarolo söker därför erhålla en uppdatering av sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser för att de utsläpp som är förbundna med kraftvärmeanläggningen inte längre ska hänföras till detta bolag. Den behöriga myndigheten har hitintills avslagit denna ansökan. (
3
)
2.
Granarolo har överklagat detta beslut (
4
) vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien). Denna domstol har av EU-domstolen begärt ett förhandsavgörande angående hur definitionen av begreppet anläggning i artikel 3 e i direktiv 2003/87/EG ska tolkas. (
5
)
3.
Den hänskjutande domstolen vill i sak veta om det av en tillståndshavares överlåtelse av en teknisk enhet till en fysisk eller juridisk person följer att denna enhet inte längre ingår i en anläggning där tekniska enheter på samma industrifastighet har varit föremål för ett enda tillstånd för utsläpp av växthusgaser och i detta tillstånd har behandlats som en enda ”anläggning”.
4.
Längre fram i mitt förslag till avgörande kommer jag att föreslå att EU-domstolen ska besvara denna fråga jakande samtidigt som jag påpekar att det enligt min åsikt finns två undantag: det första gäller om den verksamhet som bedrivs i den överlåtna enheten trots ägarbytet ”tekniskt sett” är ”knuten” till överlåtarens verksamhet och ”därmed direkt förknippad” (
6
) med dennes anläggning, och det andra gäller när överlåtaren alltjämt är ”verksamhetsutövare” (
7
) som kan ha ett bestämmande inflytande över utsläppen från denna enhet. Det nationella målet förefaller mig inte omfattas av något av dessa två undantag.
II. Tillämpliga bestämmelser
A.
Unionsrätt
5.
I artikel 3 i direktiv 2003/87, med rubriken ”Definitioner” föreskrivs följande:
”I detta direktiv avses med
…
e)
anläggning: en fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan därmed direkt förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar,
f)
verksamhetsutövare: varje person som driver eller har ett bestämmande inflytande över en anläggning eller, där detta föreskrivs i nationell lagstiftning, den som har givits rätten att fatta avgörande ekonomiska beslut med avseende på anläggningens tekniska funktionssätt,
…”
6.
I artikel 4 i detta direktiv, som har rubriken ”Tillstånd för utsläpp av växthusgaser”, föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall från och med den 1 januari 2005 se till att inga anläggningar bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I och som resulterar i utsläpp som angetts för den verksamheten, såvida inte verksamhetsutövaren har ett tillstånd som utfärdats av en behörig myndighet i enlighet med artiklarna 5 och 6 eller anläggningen är undantagen från gemenskapens system enligt artikel 27….”.
7.
Artikel 6 i direktivet, med rubriken ”Villkor och innehåll för tillståndet för utsläpp av växthusgaser”, har följande lydelse:
”1.   Den behöriga myndigheten skall utfärda tillstånd för utsläpp av växthusgaser från hela eller en del av en anläggning, om den finner att verksamhetsutövaren är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen.
Ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser får omfatta en eller flera anläggningar på samma plats, vilka drivs av samma verksamhetsutövare.
…”
8.
I artikel 7 i samma direktiv, som har rubriken ”Förändringar av anläggningarna”, föreskrivs följande:
”Verksamhetsutövaren ska informera den behöriga myndigheten om alla planerade förändringar av anläggningens art eller funktion, om utvidgningar av anläggningen eller om betydande kapacitetsminskningar, vilka kan innebära att tillstånden för växthusgasutsläpp måste förnyas. När det är lämpligt ska den behöriga myndigheten förnya tillstånden. Om en ny verksamhetsutövare tar över driften av en anläggning ska den behöriga myndigheten förnya tillståndet och ange den nya verksamhetsutövarens namn och adress.”
9.
I bilaga I till direktiv 2003/87, med rubriken ”Verksamhetskategorier som omfattas av detta direktiv”, återfinns en förteckning över dessa verksamheter. Bland dessa återfinns ”[f]örbränning av bränsle i anläggningar med en sammanlagd tillförd effekt på mer än 20 MW (med undantag av anläggningar för förbränning av farligt avfall och kommunalt avfall)”. I denna bilaga föreskrivs i punkt 3 följande: ”När den sammanlagda tillförda effekten i en anläggning beräknas inför ett beslut om huruvida anläggningen ska tas upp i … utsläppshandelssystem[et] ska den tillförda effekten i alla anläggningens tekniska enheter som förbränner bränsle räknas samman”.
B.
Italiensk rätt
10.
I artikel 3.1 t i lagstiftningsdekret nr 30/2013 (
8
) definieras begreppet verksamhetsutövare som en ”person som äger eller förvaltar en anläggning eller till vilken en rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut har delegerats i fråga om anläggningens tekniska funktion”. (
9
)
11.
I artikel 3.1 v i lagstiftningsdekretet definieras begreppet anläggning som ”en fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan därmed direkt förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar”.
12.
I artikel 13.1 i lagstiftningsdekretet föreskrivs att ingen anläggning får bedriva den verksamhet som anges i bilaga I till detta dekret, vilken medför utsläpp av växthusgaser, utan att ha erhållit tillstånd från SHU-kommittén.
13.
I artikel 16 i lagstiftningsdekretet föreskrivs att verksamhetsutövaren ska informera SHU-kommittén om varje ändring i fråga om vem som är verksamhetsutövare, ändring av anläggningens art eller funktion, utvidgningar av anläggningen eller betydande kapacitetsminskningar.
III. Det nationella målet, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen
14.
Granarolo är ett bolag med verksamhet inom livsmedelssektorn för färsk mjölk samt inom produktion och distribution av mjölkprodukter. Bolaget äger i Pasturago di Vernate, en fabrik som är försedd med en värmekraftanläggning vilken består av tre värmepannor som producerar den värme som krävs för bearbetningsförfaranden.
15.
Bolaget innehade för sin fabrik tillstånd för utsläpp av växthusgaser i fråga om ”förbränning av bränsle i anläggningar med en sammanlagd effekt på mer än 20 MW”, en verksamhet som omfattas av bilaga I till lagstiftningsdekret nr 30/2013 om införlivande i italiensk rätt av direktiv 2003/87. För denna inrättning omfattas bolaget av regelverket för ”små utsläppskällor”. (
10
)
16.
År 2013 uppförde Granarolo på platsen för nämnda produktionsställe en kraftvärmeanläggning för livsmedelsproduktion. Granarolo erhöll av SHU-kommittén en uppdatering av sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser, som avsåg att ta hänsyn till utsläppen från denna anläggning.
17.
År 2017 överlät Granarolo sin kraftvärmeanläggning till EBS och ingick då med detta företag ett avtal om energiförsörjning som innebar att Granarolo fortsatt fick använda den värmeenergi och den elektricitet som alstrades i denna anläggning för att tillgodose sin fabriks energibehov.
18.
Till följd av denna överlåtelse ingav Granarolo till SHU-kommittén en ansökan om uppdatering av sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser i syfte att avföra utsläppen från kraftvärmeanläggningen från beräkningen av växthusgaser eftersom bolaget ansåg att denna anläggning inte längre drevs av detta bolag och att detta heller inte hade ett bestämmande inflytande över denna.
19.
Eftersom SHU-kommittén hade avslagit dess ansökan överklagade Granarolo vid den hänskjutande domstolen med yrkande om att avslagsbeslutet skulle undanröjas.
20.
Den hänskjutande domstolen förklarar att Granarolo till stöd för sitt överklagande gör gällande att SHU-kommittén i sitt beslut om avslag har missbedömt kraven i direktiv 2003/87. Enligt Granarolo framgår det särskilt av artiklarna 3 f och 6 i direktivet att tillstånd för utsläpp av växthusgaser ska utfärdas till anläggningens verksamhetsutövare. I det aktuella fallet kan dock inte det avtal om energiförsörjning som förbinder Granarolo och EBS tolkas så, att Granarolo skulle bibehålla en delegerad förvaltningsrätt och ett bestämmande inflytande över utsläppen från kraftvärmeanläggningen, så som om detta bolag alltjämt drev denna anläggning.
21.
SHU-kommittén framhåller vid den hänskjutande domstolen att överlåtelsen av nämnda verksamhetsgren till EBS inte inverkar på gestaltningen av Granarolos anläggning, vilken består av fabriken och kraftvärmeanläggningen. Denna anläggning skulle enligt SHU-kommittén anses vara ”tekniskt sett knuten” till fabriken och kunna ha en inverkan på de utsläpp som tillskrivs Granarolo. När ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser väl har utfärdats saknar det enligt SHU-kommittén relevans att tillståndshavaren är en annan person än anläggningens verksamhetsutövare. I alla händelser skulle det av bestämmelserna i energiförsörjningsavtalet framgå att Granarolo alltjämt har ett avgörande ekonomiskt inflytande över kraftvärmeanläggningens drift.
22.
Den hänskjutande domstolen vill i detta sammanhang få svar på hur begreppen anläggningar och tekniskt sett knuten i artikel 3 e i direktiv 2003/87 ska tolkas. Den hänskjutande domstolen vill också veta om varje tolkning som går ut på att en delning av den ursprungliga anläggningen i två anläggningar skulle, så som SHU-kommittén gör gällande, innebära ett kringgående av bestämmelserna inom systemet för handel med utsläppsrätter. Inom ett sådant typfall skulle nämligen kraftvärmeanläggningen, eftersom den har en effekt som är lägre än 20 MW, inte ingå bland de verksamheter som omfattas i bilaga I till nämnda direktiv och skulle således vara undantagen från det materiella tillämpningsområdet för direktivet.
23.
Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) den 13 mars 2019, med begäran mottagen av EU-domstolen den 14 augusti 2019, att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 3 e i direktiv [2003/87] tolkas så, att begreppet anläggning även omfattar ett fall som det aktuella där en kraftvärmeanläggning som klaganden har uppfört på sin industrifastighet för att säkra energiförsörjningen till sin fabrik senare har överlåtits, genom överlåtelse av verksamhetsgren, till ett annat företag som är specialiserat inom energisektorn genom ett avtal enligt vilket förvärvaren dels övertar kraftvärmeanläggningen och de certifieringar, dokument, försäkringar om överensstämmelse, licenser, koncessioner, tillstånd och godkännanden som krävs för drift av anläggningen och utövandet av verksamheten samt tilldelas en bruksrätt till en lämplig och funktionell del av fabriksområdet för anläggningens drift och underhåll liksom servitut till gagn för kraftvärmeanläggningen, med det omkringliggande exklusiva området, dels i 12 år tillhandahåller överlåtaren den energi som produceras av anläggningen till de i avtalet fastställda priserna?
2)
Kan begreppet ”tekniskt sett är knuten” i samma artikel 3 e [i direktiv 2003/87] vidare omfatta en koppling mellan en kraftvärmeanläggning och en fabrik, på så sätt att fabriken, som tillhör en annan aktör, trots att den har en privilegierad förbindelse med kraftvärmeanläggningen vad gäller tillhandahållandet av energi (koppling genom energidistributionsnät, specifikt leveransavtal med det energiföretag som förvärvar anläggningen, förvärvarens åtagande att leverera en minimikvantitet av energi till fabriken mot ersättning med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan kostnaderna för energiförsörjning på marknaden och de fastställda priserna i avtalet, rabatt på försäljningspriserna på energi när det har gått tio år och sex månader från avtalets datum, option för det … överlåtande företaget att när som helst återköpa kraftvärmeanläggningen, krav på samtycke från överlåtaren för att utföra arbeten på kraftvärmeanläggningen), kan fortsätta att utöva sin verksamhet även i händelse av avbrott i energiförsörjningen, driftsstörning hos kraftvärmeanläggningen eller upphörande av kraftvärmeanläggningens verksamhet att fortsätta att bedriva sin verksamhet?
3)
Om byggherren, som äger en [fabrik] inom samma industrifastighet, av effektiviseringsskäl faktiskt överlåter en [kraftvärmeanläggning] till ett annat företag som är specialiserat inom energisektorn, utgör då för det första möjligheten att ta bort motsvarande utsläpp från SHU-tillståndet [för utsläpp] för [fabrikens] ägare till följd av överlåtelsen och för det andra den eventuella effekten av att utsläppen ”lämnar” SHU… på grund av att [kraftvärmeanläggningen] i sig inte överskrider tröskeln för att räknas bland ”små utsläppskällor” ett åsidosättande av regeln om aggregering av källor som avses i bilaga I till direktiv [2003/87] eller tvärtom bara en lagenlig följd av aktörernas organisatoriska val som inte förbjuds av SHU…?”
24.
Granarolo och EBS samt den italienska och den tjeckiska regeringen och Europeiska kommissionen har ingett skriftliga yttranden till rätten.
25.
Samma parter eller övriga berörda parter utom den tjeckiska regeringen var företrädda vid den muntliga förhandlingen som hölls den 17 september 2020.
IV. Bedömning
26.
Som jag inledningsvis förklarade i föreliggande förslag till avgörande vill den hänskjutande domstolen i sak ha klarlagt vilket företag (överlåtaren eller förvärvaren) som ska tillskrivas de utsläpp av växthusgaser från en kraftvärmeanläggning i fråga om vilken ägandet har överlåtits av en enda tillståndshavare för den fastighet där denna anläggning befinner sig. Ska det, om denna anläggning och överlåtarens fabrik ursprungligen i detta tillstånd har behandlats som en och samma ”anläggning”, i den mening som avses i artikel 3 e i direktiv 2003/87, anses att så alltjämt är fallet efter överlåtelsen?
27.
Detta är i sak problemområdet för den hänskjutande domstolens två första frågor, vilka jag kommer att behandla tillsammans i föreliggande förslag till avgörande.
28.
Den tredje fråga som ställts av den hänskjutande domstolen syftar till att få fastställt om det förhållandet att utsläppen av växthusgaser från en kraftvärmeanläggning sådan som den som berörs i det nationella målet inte ensamma uppnår minimitröskelvärdet på 20 MW för att omfattas av direktiv 2003/87 medför att anläggningen efter överlåtelsen behandlas som inte längre ingående i överlåtarens ”anläggning” skulle kunna innebära ett åsidosättande av den ”regel om aggregering” som anges i bilaga I, punkt 3 till direktivet. (
11
)
29.
Konkret innebär detta att om kraftvärmeanläggningen och fabriken efter den transaktion som Granarolo och EBS har genomfört ska betraktas som en enda ”anläggning” ska deras förbränningseffekt räknas samman i enlighet med ”regeln om aggregering” och deras utsläpp omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. Om kraftvärmeanläggningen däremot inte längre ska ingå i samma ”anläggning” som fabriken, skulle dess förbränningseffekt inte nå upp till minimitröskelvärdet på 20 MW. I så fall skulle utsläppen av växthusgaser från denna anläggning undantas från det materiella tillämpningsområdet för direktiv 2003/87 och falla utanför systemet för handel med utsläppsrätter.
A.
Inledande överväganden
30.
Jag erinrar om att direktiv 2003/87 syftar till att inrätta ett system för handel med utsläppsrätter för att minska utsläppen av växthusgaser i atmosfären och ytterst syftar till att skydda miljön. Systemet vilar på en ekonomisk tankegång som ger alla deltagare i systemet incitament till att släppa ut en mängd av växthusgaser som är lägre än de utsläppsrätter som ursprungligen beviljats respektive aktör i syfte att kunna överlåta överskottet till en annan deltagare i systemet som har alstrat en utsläppsmängd som är större än de tilldelade utsläppsrätterna. (
12
)
31.
Principen om utauktionering av utsläppsrätter, som lagstiftaren överlag har betraktat som ”det system som är enklast och som i allmänhet anses vara mest ekonomiskt effektivt” (
13
) med avseende på målet att ”på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser”, (
14
) är därmed avhängig av deltagarnas förmåga att utöva ett bestämmande inflytande över sina utsläpp av växthusgaser.
32.
I betraktande av de avtalsvillkor som den hänskjutande domstolen har angett i sina frågor, tycks det mig redan från början som att det i föreliggande fall endast är EBS som kan utöva ett bestämmande inflytande över utsläppen från den aktuella kraftvärmeanläggningen.
33.
Som jag förklarade i inledningen till föreliggande förslag till avgörande är Granarolo nämligen för det första inte längre ägare av anläggningen. Den hänskjutande domstolen förklarar att Granarolo och EBS har enats om avtalsbestämmelser där det anges att anläggningen överlåts och vilka handlingar som fordras för det sistnämnda företagets drift av denna, samt att beviljandet av bruksrätt och servitut syftar till att göra det möjligt för EBS att driva och underhålla anläggningen.
34.
För det andra sluter jag mig av det sätt på vilket den hänskjutande domstolens frågor är formulerade till att trots det förhållandet att EBS har åtagit sig att under en tid av tolv år tillhandahålla Granarolo minimikvantiteter av värmeenergi och elektricitet för att tillgodose fabrikens behov, så ger denna avtalsmässiga skyldighet inte Granarolo något bestämmande inflytande över kraftvärmeanläggningens utsläpp. Om EBS inte skulle leverera den energi som krävs, skulle nämligen den enda konsekvensen - såsom nämnda domstol förklarat. bli att EBS till Granarolo skulle betala ett belopp som motsvarar skillnaden mellan marknadspriset för el och de fastställda priserna i det energiförsörjningsavtal som ingåtts mellan nämnda parter
35.
Trots att den hänskjutande domstolen påpekar att Granarolo har en återköpsoption på kraftvärmeanläggningen som detta bolag när som helst kan utöva, möjliggör för det tredje det förhållandet i sig att denna option existerar, utan att någonsin ha åtföljts av en konkret handling för att på nytt erhålla ägande av denna anläggning, enligt min åsikt inte en slutsats om att Granarolo har makt att öka eller minska den sammanlagda energimängd som produceras av nämnda anläggning.
36.
För det fjärde anser jag att samma sak gäller i fråga om den avtalsmässiga skyldighet som också tagits upp av samma domstol, nämligen att EBS måste begära tillstånd av Granarolo innan några arbeten i fråga om kraftvärmeanläggningen inleds. Denna skyldighet kan inte ändra på slutsatsen att endast EBS har ett bestämmande inflytande över mängden av utsläpp från anläggningen.
37.
På grundval av dessa faktorer förfäktar parterna och övriga berörda parter i målet i sak två skilda resonemang.
38.
Å ena sidan anser Granarolo, EBS och kommissionen att eftersom Granarolo inte längre kan utöva ett bestämmande inflytande över utsläppen från den kraftvärmeanläggning som överlåtits till EBS, så är det i enlighet med i direktiv 2003/87 nödvändigt att man inte längre beaktar utsläppen från anläggningen i dess tillstånd för utsläpp av växthusgaser. Bestämmelserna i direktivet tyder nämligen på att tillståndet för utsläpp av växthusgaser ska utfärdas till anläggningens ”verksamhetsutövare”, i den mening som avses i artikel 3 f i direktivet. Endast EBS kan emellertid anses utöva denna funktion.
39.
Å andra sidan anser den italienska och den tjeckiska regeringen att begreppet anläggning i den mening som avses i artikel 3 e i direktiv 2003/87 är fristående i förhållande till begreppet verksamhetsutövare. Under de omständigheter som råder i det nationella målet kan sålunda kraftvärmeanläggningen betraktas som alltjämt varande endast en enda ”anläggning” tillsammans med Granarolos fabrik och som fortsatt varande föremål för tillståndet för denna inrättning, varvid det är av föga betydelse att denne verksamhetsutövare inte är samma person som tillståndshavaren. (
15
)
40.
Vad gäller kraftvärmeanläggningens gestaltning har Granarolo vid förhandlingen förklarat att kraftvärmeanläggningen och fabriken i det tillstånd som bolaget innehar och som motsvarar situationen före överlåtelsen till EBS var utformade som två tekniska enheter som omfattades av den ”regel om aggregering” som anges i punkt 3 i bilaga I till nämnda direktiv och ingick i en och samma anläggning.
41.
Den hänskjutande domstolen understryker i sina frågor att kraftvärmeanläggningen efter överlåtelsen alltjämt är fysiskt knuten till Granarolos fabrik genom ett energidistributionsnät. Denna domstol förklarar dock att Granarolo skulle kunna fortsätta att bedriva sin verksamhet även vid ett avbrott i energiförsörjningen från EBS eller driftsstörning hos kraftvärmeanläggningen.
42.
Av skäl som jag kommer att redovisa längre fram i föreliggande förslag till avgörande (avsnitt B) anser jag att dessa faktorer i ett sådant mål som det nationella målet inte tyder på att verksamheterna i en kraftvärmeanläggning och en fabrik måste betraktas som ”tekniskt sett anknutna”, i den mening som avses i artikel 3 e i direktiv 2003/87 och därför såsom ingående i en och samma anläggning.
43.
Det måste därefter fastställas till vem utsläppen av växthusgaser från en kraftvärmeanläggning som den som är aktuell i det nationella målet kan hänföras. Jag måste med andra ord fastställa om utsläppen från en sådan anläggning alltjämt kan omfattas av ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser, sådant som det tillstånd som Granarolo innehar.
44.
Jag vill här först förklara att ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser endast kan omfatta de anläggningar eller de delar av en anläggning som innehavaren av drifttillståndet ”driver”, i den mening som avses i artikel 3 f i direktiv 2003/87 (avsnitt C). Jag kommer därefter att förklara att Granarolo, under de omständigheter som råder i det nationella målet, inte längre ”driver” kraftvärmeanläggningen och således inte kan tillskrivas dessa utsläpp (avsnitt D).
45.
Je förklarar redan nu att de avtalsbestämmelser som överenskommits mellan en överlåtare och en förvärvare inte förefaller mig relevanta för fastställande av om en överlåten verksamhet ”tekniskt set”” är ”knuten” till överlåtarens verksamhet. Det framgår dock av avsnitt D i föreliggande förslag till avgörande att dessa bestämmelser enligt min åsikt kan vara användbara för att fastställa vem som är verksamhetsutövare i fråga om den tekniska enhet i vilken sådan verksamhet bedrivs, det vill säga för att fastställa till vem de aktuella utsläppen ska hänföras.
46.
Som avslutning kommer jag att besvara den hänskjutande domstolens tredje fråga, om ett eventuellt åsidosättande av ”regeln om aggregering” (avsnitt F).
B.
Begreppet ”tekniskt sett anknuten verksamhet”
47.
Jag erinrar om att begreppet anläggning enligt artikel 3 e i direktiv 2003/87 ska förstås som ”en fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan därmed direkt förknippad verksamhet, som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar”. (
16
) Vidare förutsätter ”regeln om aggregering” i punkt 3 i bilaga I till direktivet att en ”anläggning” också kan utgöras av flera tekniska enheter som är belägna på en och samma plats. (
17
)
48.
Det tycks mig, med utgångspunkt i dessa bestämmelser, vara nödvändigt att skilja mellan tre typfall då en verksamhetsgren har överlåtits av en enda innehavare av tillstånd för utsläpp av växthusgaser.
1. Redovisning av tre tänkbara typfall
49.
Inom ett första typfall överlåter verksamhetsutövaren ägandet av samtliga anläggningar eller delar av en anläggning som omfattas av dennes tillstånd för utsläpp av växthusgaser till en annan fysisk eller juridisk person som därvid blir ”verksamhetsutövare”. Denna lösning anges i artikel 7 tredje meningen i direktiv 2003/87 och innebär att den behöriga myndigheten aktualiserar tillståndet genom att ta med den nya verksamhetsutövarens namn och adress.
50.
Det framgår av denna bestämmelse att det, inom ramen för systemet för handel med utsläppsrätter, således står en verksamhetsutövare helt fritt att överlåta samtliga de anläggningar eller delar av anläggningar som omfattas av dennes tillstånd för utsläpp av växthusgaser till ett annat företag. Efter överlåtelsen ska utsläppen hänföras till detta andra företag.
51.
Frågan är vilket förhållande som uppstår vid överlåtelse av endast en av de tekniska enheter som utgör en anläggning som redan omfattas av ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser. Det är denna situation med partiell överlåtelse som avses i följande två typfall:
–
Inom ett andra typfall överlåter verksamhetsutövaren en verksamhetsgren som bedrivs i en anläggning som utgörs av flera tekniska enheter för vilka denne innehar ett samlat tillstånd för utsläpp av växthusgaser till en annan fysisk eller juridisk person, samtidigt som denne fortsätter att bedriva de övriga verksamheter som hör till anläggningen. Dessa verksamheter och den överlåtna verksamheten är emellertid inte tekniskt sett anknutna i den mening som avses i artikel 3 e i direktiv 2003/87.
–
Inom ett tredje typfall är sakförhållandena desamma som i det andra typfallet, men den överlåtna verksamheten är ”tekniskt sett knuten” till den verksamhet som alltjämt bedrivs av överlåtaren i dennes anläggning och direkt är förknippad med denna anläggning.
52.
Enligt den definition av begreppet anläggning som ges i artikel 3 e i direktiv 2003/87 krävs det, eftersom verksamheten tekniskt sett är knuten till den verksamhet som avses i det tredje typfallet, att dessa båda ska betraktas som bedrivna inom en och samma anläggning.
53.
Frågan huruvida överlåtarens och förvärvarens verksamhet ”tekniskt sett” är ”anknutna” har med andra ord en effekt på antalet anläggningar som finns efter överlåtelsen. Beroende på om det är det andra eller det tredje typfallet som är gällande kan det efter överlåtelsen finnas antingen en enda anläggning eller två anläggningar.
2. Påpekanden i fråga om tolkningen av begreppet tekniskt sett knuten verksamhet
54.
Direktiv 2003/87 innehåller ingen definition av begreppet tekniskt sett anknuten verksamhet.
55.
Domstolen har emellertid redan i sin dom i målet Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ haft tillfälle att förklara att det i sak finns skäl för att sluta sig till att det föreligger ett ”tekniskt samband” mellan två verksamheter, om en av dem ingår som ett led i den andras tekniska totala process (
18
).
56.
Vad avser en anläggning för lagring av kol och en värmekraftanläggning som är knutna till varandra med ett rullband för att försörja kraftverket med kol fann domstolen i nämnda dom att det förhållandet att det lagrade kolet var absolut nödvändigt för kraftverkets funktion var tillräckligt för att lagringen skulle anses vara direkt förknippad med kraftverkets verksamhet. (
19
)
57.
Det tycks mig att domstolen i denna dom inte uttryckligen har uteslutit att en verksamhet som inte är ”absolut nödvändig” för en annan verksamhet också kan betraktas som ”tekniskt sett knuten” till denna. Jag tolkar emellertid det kriterium som domstolen använt så, att de situationer i vilka verksamheter betraktas som ”tekniskt sett anknutna” i vart fall är sådana där anläggningens funktion skulle kunna äventyras om den inte längre kan gagnas av den överlåtna verksamheten. (
20
)
3. Fastställande av det typfall under vilket det nationella målet hör hemma
58.
Det första typfallet som anges i delavsnitt 1 är klart och tydligt inte det vi söker under de omständigheter som råder i det nationella målet. Granarolo har nämligen till EBS endast överlåtit ägandet av sin kraftvärmeanläggning, medan det tillstånd som Granarolo innehar samtidigt omfattar både denna anläggning och den fabrik som detta bolag alltjämt äger.
59.
I det aktuella fallet bör man således – med hänvisning till utredningen i målet, och med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att utföra - pröva om den verksamhet som Granarolo har överlåtit till EBS är ”tekniskt sett””knuten” till andra verksamheter som bedrivs i den anläggning för vilken det förstnämnda företaget innehar tillstånd för utsläpp av växthusgaser.
60.
Den italienska regeringen gör på denna punkt gällande att verksamheterna vid de båda anläggningarna ”tekniskt sett” är ”knutna” till varandra, eftersom den energi som produceras i EBS kraftvärmeanläggning är specifikt avsedd för Granarolos fabrik och anläggningarna fysiskt är förbundna med varandra.
61.
Granarolo bestrider denna argumentation och hävdar i likhet med EBS och kommissionen att den verksamhet som bedrivs i kraftvärmeanläggningen inte är ”tekniskt sett knuten” till den verksamhet som detta bolag bedriver i sin fabrik och inte kan betraktas som direkt förknippad med fabriken.
62.
Jag delar denna sistnämnda ståndpunkt.
63.
Som jag har noterat i punkt 55 i föreliggande förslag till avgörande är det för att konstatera att det föreligger verksamheter som ”tekniskt sett” är ”knutna” till varandra sålunda inte tillräckligt att dessa är sammanlänkade på vilket sätt som helst, utan det måste fastställas att den överlåtna verksamheten ingår som ett led i den tekniska totala processen i överlåtarens andra verksamheter.
64.
Det framgår av utredningen i målet vid EU-domstolen att kraftvärmeanläggningen endast är knuten till Granarolos fabrik genom ett energidistributionsnät (det vill säga kablar), som möjliggör energiförsörjningen.
65.
Förekomsten av detta energidistributionsnät är, trots att det garanterar Granarolo priviligierad tillgång till den energi som produceras av EBS, inte tillräcklig för att fastställa ett tekniskt samband mellan verksamheterna inom dessa båda anläggningar, eftersom denna inrättning, så som den hänskjutande domstolen har konstaterat, kan fortsätta att bedriva sin verksamhet även vid driftsstörning och avbrott i kraftvärmeanläggningens verksamhet. Detta konstaterande förefaller mig vara avgörande.
66.
Det framgår av de faktiska omständigheter som den hänskjutande domstolen redovisar att fabriken är ansluten till det nationella elnätet, vilket möjliggör dess elförsörjning även om en adekvat försörjning från EBS uteblir. (
21
)
67.
Vidare äger inrättningen själv en värmekraftanläggning som utgörs av tre värmepannor. Enligt Granarolo är denna värmekraftanläggning tillräcklig för att producera all den värmeenergi som krävs för dess produktionsbehov, för det fall någon värmeenergi från kraftvärmeanläggningen inte kan levereras.
68.
Enligt min åsikt tyder nämnda faktorer på att verksamheten att producera värmeenergi och elektricitet vid en kraftvärmeanläggning sådan som den som berörs i det nationella målet inte ingår som ett led i den tekniska totala processen i en sådan fabrik som den som drivs av Granarolo. Granarolos inrättning kunde för övrigt fungera fullt ut innan anläggningen hade uppförts. Det rör sig således om ett fall som är motsatt det förhållande som gällde för kolkraftverket i det mål som avgjordes genom domen Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ, (
22
) där verksamheten vid anläggningen inte kunde bedrivas utan tillförsel av kol via ett rullband från en lagringsanläggning.
69.
Jag är mot denna bakgrund övertygad om att den överlåtna verksamheten och den verksamhet som bedrivs i den fabrik som överlåtaren alltjämt äger inte, i ett mål som det nationella målet, är att anse som ”tekniskt sett anknutna”. Särskilt tycks det mig, så som EBS och kommissionen med rätta framhåller, att det förhållande som utmärker dessa verksamheter befinner sig långt ifrån ett ”tekniskt samband” och är av rent avtalsmässig karaktär.
70.
En motsatt slutsats skulle innebära att samtliga tillhandahållare av energitjänster bedriver verksamhet som ”tekniskt sett” är ”knuten” till deras kunders verksamhet redan utifrån det förhållandet att dessa är anslutna via ett elnät, vilket skulle medföra en överlappning av de utsläpp av växthusgaser som kan hänföras till dem och omöjliggöra funktionen inom systemet för handel med utsläppsrätter. (
23
)
71.
Det följer härav att den verksamhet som bedrivs i en sådan kraftvärmeanläggning som den som Granarolo överlåtit till EBS, under de omständigheter som råder i det nationella målet, inte kan betraktas som ”tekniskt sett knuten” till den verksamhet som bedrivs i en fabrik som, i likhet med Granarolos fabrik, kan fortsätta att drivas utan nämnda anläggning.
72.
Ett mål som det nationella målet faller således inom det andra typfallet enligt punkt 51 i föreliggande förslag till avgörande.
73.
Inom ett sådant typfall förefaller det mig dessutom som att endast det förhållandet att de tekniska enheterna före överlåtelsen behandlades som en enda ”anläggning” inte kan medföra ett ifrågasättande av slutsatsen att det numera finns två anläggningar. Om överlåtarens och förvärvarens verksamhet tekniskt sett inte är knutna till varandra ska den tekniska enhet som gör det möjligt att bedriva den verksamhet som överlåtits efter överlåtelsen betraktas som skild från dem där överlåtarens verksamhet bedrivs.
74.
Jag erinrar om att det enligt artikel 3 e i direktiv 2003/87, då det inte rör sig om att ta reda på om en verksamhet är ”tekniskt sett knuten” till den verksamhet som bedrivs inom en anläggning, endast, så som den tjeckiska regeringen hävdar, gäller att fastställa en fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I till detta direktiv bedrivs.
75.
Jag delar den ståndpunkt som framfördes av generaladvokat Kokott i hennes förslag till avgörande i målet Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ, (
24
) enligt vilket begreppet teknisk enhet inte har definierats och därför kan tolkas flexibelt.
76.
I motsats till vad den italienska regeringen framfört framgår det nämligen inte av artikel 3 e i direktiv 2003/87 att en anläggnings yta aldrig kan utvidgas och heller inte inskränkas, eller att anläggningens gestaltning aldrig skulle kunna variera efter det att det första tillståndet har beviljats.
77.
Varje annan tolkning skulle innebära att man tidsmässigt fryser den beskrivning som gjordes av en anläggning i det första tillståndet för denna, vilket enligt min uppfattning skulle stå i strid med lydelsen i artikel 7 första meningen i direktiv 2003/87, där det anges att en anläggning kan genomgå förändringar till sin art, funktion eller kapacitet.
78.
Härav följer enligt min åsikt att tekniska enheter vars verksamhet inte är ”tekniskt sett knutna” till varandra vid en överlåtelse av en av dessa ska betraktas som skilda anläggningar, (
25
) varvid det är av föga betydelse att de i ett första tillstånd för utsläpp av växthusgaser har betraktats som en enda ”anläggning”.
79.
Detta torde vara falla i fråga om EBS kraftvärmeanläggning och Granarolos fabrik. Dessa kan inte betraktas som en enda anläggning utan de utgör i stället två skilda anläggningar.
80.
I nästa avsnitt kommer jag att ta upp frågan huruvida utsläppen från en kraftvärmeanläggning sådan som den som berörs i det nationella målet ändå, på grund av att de redan omfattas av det tillstånd för utsläpp av växthusgaser som överlåtaren innehar, kan hänföras till detta bolag efter överlåtelsen. Jag kommer att besvara frågan nekande och förklara att endast en sådan anläggnings verksamhetsutövare kan vara ansvarig för dessa utsläpp. Jag kommer därefter att undersöka om ett bolag som Granarolo under de förhållanden som råder i det nationella målet alltjämt kan betraktas som ”verksamhetsutövare” vad avser en sådan anläggning. Jag kommer att dra slutsatsen att endast EBS tycks mig kunna utöva denna funktion.
C.
Nödvändigheten av att binda tillståndet för utsläpp av växthusgaser till verksamhetsutövaren
81.
Jag erinrar om att det i artikel 3 f i direktiv 2003/87 anges att ”verksamhetsutövare” ska förstås som varje person som ”driver eller har ett bestämmande inflytande över” en anläggning eller, där detta föreskrivs i nationell lagstiftning, den som har ”rätten att fatta avgörande ekonomiska beslut med avseende på” anläggningens ”tekniska funktionssätt”.
82.
Vidare är ändamålet med systemet för handel med utsläppsrätter, så som jag förklarat i punkt 31 i föreliggande förslag till avgörande, att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt sätt minska utsläppen av växthusgaser. Syftet är inte att begränsa de transaktioner som kan utföras av de företag som driver anläggningar som omfattas av nämnda system. Belägg härför är, som jag konstaterat i punkt 49 i föreliggande förslag till avgörande, att det i artikel 7 tredje meningen i direktiv 2003/87 uttryckligen hänvisas till ett byte av verksamhetsutövare.
83.
Vad avser nämnda ändamål anser jag i likhet med Granarolo, EBS och kommissionen att ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser endast kan omfatta de anläggningar eller delar av anläggningar som tillståndshavaren ”driver”.
84.
Varje annan tolkning skulle enligt min uppfattning strida mot syftena med direktiv 2003/87 eftersom den, så som Granarolo med rätta framhöll vid förhandlingen, skulle innebära att tillståndet kan innehas av en fysisk eller juridisk person som inte längre kan ha ett bestämmande inflytande över utsläppen från anläggningen. Med beaktande av att risken för att utsläppen i tillämpliga fall inte står under ett bestämmande inflytande, och heller inte är korrekt rapporterade, skulle detta få en negativ inverkan på systemet för handel med utsläppsrätter.
85.
Den tankegång som den italienska och den tjeckiska regeringen har lagt fram om att binda tillståndet till anläggningen i stället för till verksamhetsutövaren tycks mig för övrigt vara felaktig, eftersom det, såsom kommissionen med rätta förklarade vid förhandlingen, av artikel 6.1 i direktiv 2003/87 tydligt framgår att det ska finnas en verksamhetsutövare som är i stånd att övervaka och rapportera de utsläpp för vilka tillståndet för utsläpp av växthusgaser har beviljats. (
26
)
86.
De närmare formella kraven, särskilt i artikel 6.2 i direktivet, bekräftar också att endast verksamhetsutövaren kan inneha det berörda tillståndet. (
27
) Framför allt är utfärdandet av tillståndet enligt denna bestämmelse underställt bland annat skyldigheten för verksamhetsutövare att före den 30 april varje år för annullering överlämna ett antal utsläppsrätter som motsvarar deras sammanlagda utsläpp under föregående kalenderår. (
28
) Kopplingen mellan denna skyldighet och tillståndet för utsläpp av växthusgaser bekräftar enligt min åsikt att inget annat företag än den verksamhetsutövare som det åligger att överlämna dessa utsläppsrätter kan inneha tillståndet. (
29
)
87.
Lydelsen av artikel 4 i direktiv 2003/87 tycks mig bekräfta denna tolkning. Det föreskrivs där att medlemsstaterna från och med den 1 januari 2005 ska se till att inga anläggningar bedriver sådan verksamhet som anges i direktivets bilaga I och som resulterar i utsläpp som angetts för den verksamheten, såvida inte verksamhetsutövaren har ett tillstånd som utfärdats av behörig myndighet eller att anläggningen är undantagen från systemet för handel med utsläppsrätter. (
30
)
88.
Jag sluter mig av nämnda bestämmelser till att ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser endast kan omfatta de anläggningar eller delar av en anläggning som tillståndshavaren ”driver” och som denne är i stånd att övervaka och beträffande vilka denne kan rapportera utsläppen.
89.
Den tjeckiska regeringens argument att direktiv 2003/87 i fråga om industriutsläpp ska tolkas mot bakgrund av bestämmelserna i andra direktiv, och särskilt mot bakgrund av artikel 4.3 i direktiv 2010/75/EU, (
31
) tycks mig inte kunna leda till något annat resultat.
90.
Den tjeckiska regeringen anser att man inom ramen för direktiv 2003/87 bör beakta det förhållandet att det enligt artikel 4.3 i direktiv 2010/75 kan förekomma flera verksamhetsutövare för olika delar av en och samma anläggning. Den tjeckiska regeringen anser att förekomsten av flera verksamhetsutövare för olika delar av samma anläggning inte utgör hinder för att dessa delar kan anses utgöra en enda anläggning. Beviljandet av tillståndet för utsläpp av växthusgaser är inte heller avhängigt av att det finns en enda verksamhetsutövare.
91.
Detta argument ändrar emellertid inget i det förhållandet att ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser endast kan beviljas om det finns minst en verksamhetsutövare som är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen från en sådan anläggning, så som framgår av de bestämmelser som jag ovan har framhållit. Härav följer att detta tillstånd avgjort inte kan innehas av en person som inte driver den anläggning som tillståndet avser.
92.
Under alla förhållanden berör nämnda argument det typfall där det förekommer flera verksamhetsutövare vid samma anläggning, medan det, så som det framgår i avsnitt B i föreliggande förslag till avgörande, i förevarande mål inte är fråga om en sådan situation. (
32
) Den tankegång som den tjeckiska regeringen för fram tycks mig således sakna relevans.
93.
Med beaktande av ovanstående finner jag att utsläppen från en kraftvärmeanläggning inte kan belasta anläggningens tidigare ägare av det enda skälet att de redan omfattas av dennes tillstånd för utsläpp av växthusgaser. Utsläppen kan endast hänföras till den som är verksamhetsutövare med avseende på anläggningen, det vill säga den person som är i stånd att övervaka och rapportera dessa utsläpp och som är ansvarig för dessa.
D.
Fastställande av vem som är verksamhetsutövare
94.
Under de omständigheter som råder i det nationella målet förefaller mig de avtalsbestämmelser som förbinder Granarolo och EBS inte tyda på att Granarolo, trots ägarbytet, skulle bibehålla ett sådant bestämmande inflytande över kraftvärmeanläggningen att detta bolag alltjämt skulle vara ”verksamhetsutövare” och att utsläppen från anläggningen skulle kunna belasta detta.
95.
Jag erinrar om att överlåtelsen av ägandet av kraftvärmeanläggningen enligt Granarolo och EBS innebar att allt bestämmande inflytande från Granarolos sida över anläggningen uppförde.
96.
Den italienska regeringen avvisar denna argumentation och anser att Granarolo alltjämt driver nämnda anläggning. Anläggningen är enligt den italienska regeringen alltjämt avhängig av Granarolos energibehov för sin fabrik, eftersom EBS har åtagit sig att under tolv år tillhandahålla den energi som behövs för inrättningens funktion, har beviljat Granarolo preferensrätt för återköp av anläggningen och har godtagit att inga underhålls- eller reparationsarbeten får utföras utan föregående godkännande från Granarolos sida.
97.
Jag har redan i punkterna 32–36 i föreliggande förslag till avgörande förklarat att det framgår av de bestämmelser som överenskommits mellan Granarolo och EBS att endast EBS har beslutanderätt i fråga om att öka eller minska den sammanlagda mängd energi som produceras i kraftvärmeanläggningen.
98.
Den återköpsrätt som Granarolo har, liksom kravet på förhandstillstånd från detta bolag innan arbeten avseende anläggningen påbörjas, begränsar inte denna rätt.
99.
Av utredningen i målet framgår inga andra sakförhållanden av vilka det skulle kunna härledas att Granarolo alltjämt driver nämnda anläggning.
100.
Med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att utföra är dessa överväganden enligt min åsikt tillräckliga för att sluta sig till att Granarolo inte är i stånd att övervaka utsläppen från den kraftvärmeanläggning som är aktuell i det nationella målet och att detta bolag inte kan betraktas som den ”verksamhetsutövare” som utsläppen kan hänföras till. Endast EBS utövar enligt min åsikt denna funktion.
E.
Slutsats i denna del
101.
Av det ovan anförda framgår enligt min åsikt att en kraftvärmeanläggning och en fabrik som de som är aktuella i det nationella målet inte kan betraktas som delar av en enda ”anläggning”, i den mening som avses i artikel 3 e i direktiv 2003/87.
102.
Jag anser framför allt att den verksamhet som bedrivs i en kraftvärmeanläggning sådan som den som är aktuell i det nationella målet inte ”tekniskt sett” är ”knuten” till verksamheten i en fabrik som, i likhet med den som drivs av Granarolo, är ansluten till det nationella elnätet och kan drivas vidare även om verksamheten vid nämnda anläggning upphör.
103.
Såvida inte bestämmelserna i det mellan överlåtaren och förvärvaren ingångna avtalet eller andra faktiska förhållanden tyder på att överlåtaren bibehåller ett bestämmande inflytande över nämnda anläggning på sådant sätt att denne fortsatt skulle vara ”verksamhetsutövare” i fråga om denna i den mening som avses i artikel 3 f i direktiv 2003/87 – vilket inte förefaller mig vara fallet under de omständigheter som råder i det nationella målet –, bör endast förvärvaren betraktas som verksamhetsutövare och således såsom i stånd att övervaka och rapportera utsläppen från denna. Dessa utsläpp kan därmed inte tillskrivas överlåtaren och de ska tas bort från dennes tillstånd för utsläpp av växthusgaser; det är därvid av föga betydelse att den kraftvärmeanläggning från vilka dessa utsläpp härrör före överlåtelsen behandlades som en enda anläggning tillsammans med fabriken.
F.
Förenlighet med ”regeln om aggregering” (den tredje tolkningsfrågan)
104.
Jag kommer här att förklara varför jag finner att ”regeln om aggregering” i punkt 3 i bilaga I till direktiv 2003/87 under de förhållanden som råder i ett sådant mål som det nationella målet inte – med beaktande av att kraftvärmeanläggningens förbränningseffekt är lägre än 20 MW – står i strid med att de utsläpp som är förbundna med den verksamhet som Granarolo har överlåtit till EBS faller utanför direktivets materiella tillämpningsområde.
105.
Enligt min uppfattning pekar detta resultat på intet sätt mot ett otillåtet kringgående av bestämmelserna inom systemet för handel med utsläppsrätter utan härrör från lagstiftarens uttryckliga önskan att ange en minimibestämmelse samt att i det materiella tillämpningsområdet för direktiv 2003/87 endast inbegripa de anläggningar vars sammanlagda förbränningseffekt överstiger 20 MW.
106.
Jag konstaterar härvidlag för det första att ”regeln om aggregering” inte syftar till att hindra ekonomiska aktörer från att överlåta sina anläggningar till andra och heller inte till att se till att samtliga anläggningar som drivs genom ”förbränning av bränsle” så långt som möjligt ska ingå i systemet för handel med utsläppsrätter. (
33
) Tvärtom framgår det av lydelsen att den ska tillämpas ”för att fatta beslut om att inbegripa en anläggning i EU:s utsläppshandelssystem”, vilket just innebär att det finns situationer där en anläggning inte uppfyller villkoren för att omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. (
34
)
107.
För det andra får inte möjligheten att de utsläpp som hör samman med en överlåten anläggning faller utanför EU:s utsläppshandelssystem tolkas så, att denna skulle syfta till att uppmuntra verksamhetsutövare till att i fråga om anläggningar som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem splittra upp dessa i syfte att överlåta ägandet till så många underställda eller närstående bolag som behövs för att ingen anläggning efter transaktionen ska överskrida tröskelvärdet 20 MW.
108.
Av avsnitt D i föreliggande förslag till avgörande följer att överlåtaren alltjämt ska anses vara ansvarig för dithörande utsläpp, om det av de mellan parterna överenskomna avtalsbestämmelserna eller av andra sakförhållanden framgår att detta företag trots ägarbytet alltjämt driver den eller de tekniska enheter där den överlåtna verksamheten bedrivs. I förekommande fall kommer således regeln om aggregering att även fortsättningsvis tillämpas på samma sätt som före överlåtelsen.
109.
Detta övervägande tycks mig vara tillräckligt för att utesluta ett otillåtet kringgående av systemet för handel med utsläppsrätter, samtidigt som det alltjämt står aktörerna fritt att träffa lagliga organisatoriska val rörande sin verksamhet och utöva sin partsautonomi.
110.
För det tredje har jag svårt att inse varför en sådan verksamhetsutövare som Granarolo skulle få öka de utsläpp som tidigare beviljats detta bolag för att ta hänsyn till utsläppen från en ny teknisk enhet som uppförts på dess plats, vilken tekniskt sett inte är knuten till dess övriga verksamhet, (
35
) men, efter att ha överlåtit denna till en tredje part, inte längre får avföra motsvarande utsläpp från sitt tillstånd för utsläpp av växthusgaser endast därför att bolaget blivit en före detta verksamhetsutövare.
111.
Bolagets situation är ju nämligen inte annorlunda den situation som kännetecknar en annan aktör som, utan någon tidigare förbindelse med en viss teknisk enhet, beslutar att ingå ett energiförsörjningsavtal med denna tredje part. Om EBS i det aktuella fallet själv uppför en kraftvärmeanläggning i närheten av Granarolos fabrik och inte köper den av detta bolag, så skulle en sådan anläggning ändå inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter, eftersom den inte överstiger tröskelvärdet 20 MW. (
36
)
112.
Slutligen erinrar jag om att det övergripande syftet med systemet för handel med utsläppsrätter är att eftersträva en global minskning av utsläppen av växthusgaser. Detta syfte kan på bästa sätt uppnås om det, såsom Granarolo och EBS inom ramen för det nationella målet försöker göra, är möjligt att överlåta en anläggning för produktion av elektricitet och värmeenergi till ett specialiserat företag som kan ha ett bestämmande inflytande över utsläppen från denna anläggning på effektivast möjliga sätt.
V. Förslag till avgörande
113.
Med beaktande av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara de frågor som ställts av le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) på följande sätt:
1)
Artikel 3 e i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009, ska tolkas så, att en kraftvärmeanläggning och en fabrik som de som är aktuella i det nationella målet inte, efter deras gemensamma verksamhetsutövares överlåtelse av kraftvärmeanläggningen till en annan verksamhetsutövare, kan betraktas som delar av en enda ”anläggning” i den mening som avses i denna bestämmelse.
2)
Den verksamhet som bedrivs i en sådan kraftvärmeanläggning är ”tekniskt sett” inte ”knuten” i den mening som avses i artikel 3 e i direktiv 2003/87, i dess lydelse enligt direktiv 2009/29, till verksamheten i en fabrik som, så som den som är aktuell i det nationella målet, är ansluten till det nationella elnätet och kan drivas vidare även om verksamheten vid kraftvärmeanläggningen upphör.
3)
Det förhållandet att den sammanlagda förbränningseffekten hos en sådan kraftvärmeanläggning som den som är aktuell i det nationella målet inte överstiger det tröskelvärde på 20 MW som anges i bilaga I till direktiv 2003/87, i dess lydelse enligt direktiv 2009/29, och att anläggningen efter det att den av sin första verksamhetsutövare har överlåtits till en annan verksamhetsutövare följaktligen inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser, utgör inte något otillåtet kringgående av den regel om aggregering som anges i punkt 3 i bilaga I till nämnda direktiv.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	Principen för kraftvärme är att samtidigt alstra mekanisk energi, omvandlad till elektricitet, och värmeenergi inom en och samma anläggning och utifrån en och samma energikälla (nämligen förbränning av bränsle).
(
3
)	Granarolos ansökan om uppdatering har, liksom bolagets ursprungliga ansökan om tillstånd för utsläpp av växthusgaser, ställts till Comitato nazionale per la gestione della direttiva 2003/87/CE e per il supporto nella gestione delle attività di progetto del protocollo di Kyoto (Nationella kommittén för genomförande av direktiv 2003/87/EG och för stöd för genomförande av projekt som omfattas av Kyotoprotokollet, Italien, nedan kallad SHU-kommittén). Med SHU avses nedan ”systemet för handel med utsläppsrätter”. I detta förslag kommer jag att använda såväl förkortningen SHU som begreppet ”systemet för handel med utsläppsrätter”.
(
4
)	Överklagandet är riktat mot Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (ministeriet för miljö och naturskydd, Italien), Ministero dello Sviluppo economico (ministeriet för ekonomisk utveckling, Italien) och SHU-kommittén.
(
5
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 2003, s. 32), ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/CE av den 23 april 2009 (EUT L 140, 2009, s. 63) (nedan kallat direktiv 2003/87).
(
6
)	Uttrycken ”tekniskt sett knuten” och ”direkt förknippad” används i definitionen av begreppet anläggning i artikel 3 e i direktiv 2003/87.
(
7
)	I fråga om definitionen av detta begrepp hänvisar jag till punkt 5 i föreliggande förslag till avgörande.
(
8
)	Decreto legislativo n. 30 – attuazione della direttiva 2009/29 che modifica la direttiva 2003/87 al fine di perfezionare ed estendere il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra (lagstiftningsdekret nr 30 om genomförande av direktiv 2009/29 om ändring av direktiv 2003/87 i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser) av den 13 mars 2013 (GURI nr 79 av den 4 april 2013) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 30/2013).
(
9
)	Fritt översatt.
(
10
)	Regelverket för ”små utsläppskällor” anges i artikel 38 i lagstiftningsdekret nr 30/2013 (som syftar till att införliva artikel 27 i direktiv 2003/87). I punkt 1 b i denna artikel anges att SHU-kommittén på begäran av vederbörande från systemet för handel med utsläppsrätter kan undanta de anläggningar där verksamheter i form av ”förbränning av bränsle” bedrivs och vars sammanlagda effekt, trots att den överstiger 20 MW (och därför omfattas av bilaga I till detta dekret) inte överstiger 35 MW. I det aktuella fallet kan man således fråga sig om vilket intresse som Granarolo har av att veta om utsläppen från kraftvärmeanläggningen ska belasta detta bolag eller tvärtom faller under EBS ansvar. Med beaktande av de sifferuppgifter som parterna meddelat kan det nämligen förefalla som att även om man sammanräknar kraftvärmeanläggningen effekt och fabrikens befinner sig värdet under 35 MW. Jag konstaterar dock härvid att Granarolo vid förhandlingen förklarade att skälet till att detta bolag inte ville belastas med utsläppen från kraftvärmeanläggningen var att anläggningens kapacitet skulle kunna utökas av EBS på eget bevåg (t.ex. för att tillhandahålla energi till tredje part), vilket skulle kunna medföra att tröskelvärdet 35 MW uppnås, eller till och med överskrids, utan att Granarolo skulle kunna hålla denna risk tillbaka.
(
11
)	Jag har i punkt 9 ovan erinrat om innehållet i denna regel.
(
12
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 juni 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, punkterna 62 och 63 samt där angiven rättspraxis).
(
13
)	Se skäl 15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 om ändring av direktiv [2003/87] i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser. Se även mitt förslag till avgörande i målet ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:167, punkt 69).
(
14
)	Detta syfte anges i artikel 1 i direktiv 2003/87. Se även dom av den 12 april 2018, PPC Power (C‑302/17, EU:C:2018:245, punkt 18), och dom av den 17 maj 2018, Evonik Degussa (C‑229/17, EU:C:2018:323, punkt 41).
(
15
)	Jag påpekar att den italienska regeringen anser att Granarolo alltjämt är kraftvärmeanläggningens verksamhetsutövare. Jag kommer att pröva riktigheten av denna argumentation i avsnitt D i föreliggande förslag till avgörande.
(
16
)	Min kursivering.
(
17
)	För alla eventualiteter påpekar jag att kommissionen i sin ”Vägledning för tolkning av bilaga I till direktivet om EU:s utsläppshandelssystem, EU ETS (utom luftfartsverksamhet)” (Guidance on the interpretation of Annex I of the EU ETS Direktiv (excluding aviation activities)” av den 18 mars 2010 (s. 16) angett att en anläggning kan vara sammansatt av flera tekniska enheter. Denna handling finns tillgänglig på följande internetadress: https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/ets/docs/guidance_interpretation_en.pdf.
(
18
)	Dom av den 9 juni 2016 (C‑158/15, EU:C:2016:422, punkt 30).
(
19
)	Dom av den 9 juni 2016, Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ (C‑158/15, EU:C:2016:422, punkt 30).
(
20
)	Jag påpekar att denna tolkning i sak avspeglar den tolkning som EBS föreslog vid förhandlingen, då detta företag förklarade att det tekniskt sett föreligger ett samband mellan två verksamheter om ett avbrott inom den del av anläggningen som är avsedd för en av dessa verksamheter skulle blockera funktionen för den andra delen av anläggningen.
(
21
)	Jag vill här tillägga att det enligt Granarolo och EBS inte är tekniskt möjligt för EBS att direkt mata in den el som producerats av kraftvärmeanläggningen i det nationella elnätet.
(
22
)	Dom av den 9 juni 2016 (C‑158/15, EU:C:2016:422).
(
23
)	Drivet till sin spets skulle detta resonemang till exempel innebära att samtliga företag som är anslutna till det nationella elnätet anses bedriva verksamheter som ”tekniskt sett” är ”knutna” till varandra, vilket givetvis inte är fallet.
(
24
)	C‑158/15, EU:C:2016:139, punkt 27.
(
25
)	Om den ursprungliga anläggningen skulle bestå av en enda ”teknisk enhet” (vilket här inte är fallet) utesluter jag däremot inte att det efter överlåtelsen alltjämt från teknisk synpunkt finns en enda ”anläggning”, medan utsläppen från denna anläggning skulle fördelas mellan överlåtaren och förvärvaren i förhållande till de delar av anläggningen över vilken var och en har ett bestämmande inflytande.
(
26
)	Jag påpekar att ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser enligt artikel 6.1 i direktivet kan omfatta en eller flera anläggningar som drivs på samma plats av samma verksamhetsutövare. Det är sålunda inte i första hand kravet på att inneha ett tillstånd per ”anläggning”, utan i stället kravet på att kunna knyta tillståndet till den fysiska eller juridiska person som är i stånd att övervaka och rapportera utsläppen, som förefaller mig ha företräde i bestämmelserna i detta direktiv i fråga om villkoren för beviljande av sådant tillstånd.
(
27
)	Dessa krav inbegriper bland annat nödvändighet att i tillståndet ange verksamhetsutövarens namn och adress.
(
28
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 juli 2016, Vattenfall Europe Generation (C‑457/15, EU:C:2016:613, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
(
29
)	Jag tillägger att inbegripandet av denna anläggning i systemet för handel med utsläppsrätter visserligen, så som den italienska regeringen gör gällande, huvudsakligen beror på dess strukturella egenskaper, så som vilket slag av verksamhet som bedrivs, samt anläggningens sammantagna förbränningseffekt och den mängd utsläpp som alstras, varvid andra villkor, förtecknade i artikel 6 i direktiv 2003/87, emellertid är nödvändiga för beviljande av tillstånd för utsläpp av växthusgaser.
(
30
)	På samma sätt anges det i skäl 11 i direktiv 2003/87 att ”[m]edlemsstaterna bör se till att verksamhetsutövare inom vissa bestämda verksamhetsområden innehar tillstånd för utsläpp av växthusgaser samt övervakar och rapporterar sina utsläpp av de växthusgaser som angivits för dessa verksamhetsområden” (min kursivering).
(
31
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010, om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (EUT L 334, 2010, s. 17). Jag påpekar att definitionen av begreppet anläggning i artikel 3.3 i detta direktiv är nära nog identisk med definitionen i artikel 3 e i direktiv 2003/87. Kommissionen har framhållit denna nästan fullständiga identitet i sitt meddelande till Europaparlamentet enligt artikel 251.2 andra stycket i EG‑fördraget om rådets gemensamma ståndpunkt inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG [SEK (2003)364 slutlig], tillgänglig på följande webbadress: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=Celex%3A52003SC0364 (närmare bestämt i sjätte stycket i punkt 3.2.4, som har rubriken ”Ytterligare ändringar från rådets sida av det ändrade förslaget”). Jag tillägger att i enlighet med artikel 8 i direktiv 2003/87 ska medlemsstaterna vidta ”nödvändiga åtgärder för att villkoren och förfarandena för utfärdande av tillstånd för utsläpp av växthusgaser samordnas med de villkor och förfaranden som anges i [direktiv 2010/75]”.
(
32
)	En förekomst av flera verksamhetsutövare för olika delar av en och samma anläggning tycks mig i alla händelser vara lika möjlig inom ramen för direktiv 2003/87 som inom ramen för direktiv 2010/75. Visserligen skiljer sig begreppet verksamhetsutövare i den mening som avses i artikel 3 f i det förstnämnda direktivet från det begrepp som definieras i artikel 3.15 i det andra direktivet eftersom den senare definitionen, så som kommissionen framhöll vid förhandlingen, betecknar ”varje fysisk eller juridisk person som driver hela eller en del av anläggningen” och således inte är begränsad till den som ”driver eller har ett bestämmande inflytande över en anläggning” (min kursivering). I artikel 6.1 i direktiv 2003/87 föreskrivs att ”[d]en behöriga myndigheten skall utfärda tillstånd för utsläpp av växthusgaser från hela eller en del av en anläggning …” (min kursivering).
(
33
)	Som Granarolo har framhållit har kommissionen i sin vägledning för tolkning av bilaga I till direktivet om EU:s utsläppshandelssystem, EU ETS (utom luftfartsverksamhet) (Guidance on the interpretation of Annex I of the EU ETS Directive (excluding aviation activities)) av den 18 mars 2010 (s. 16) angett att ”regeln om aggregering” syftar till att på samma sätt behandla anläggningar med samma kapacitet, även om en av dessa bedriver sin verksamhet i form av flera små produktionsenheter och den andra, däremot, i form av en enda stor enhet. Länken till den webbadress där denna handling finns tillgänglig anges i fotnot 17 ovan.
(
34
)	Jag erinrar i alla händelser om att medlemsstaterna i enlighet med artikel 27.1 i direktiv 2003/87 (om vad som allmänt kallas regelverket för ”små utsläppskällor”) på vissa villkor också får undanta anläggningar vilka även om de överstiger tröskelvärdet 20 MW har en effekt på mindre än 35 MW från systemet för handel med utsläppsrätter. Det följer härav att även om man tillämpar den regel om aggregering som anges i artikel 3 i bilaga I till direktivet efter en överlåtelse, och anser att det finns endast en enda anläggning där både den verksamhet som överlåtits och förvärvarens verksamhet bedrivs, skulle en sådan anläggning trots allt kunna undantas från systemet för handel med utsläppsrätter.
(
35
)	Se punkt 16 i föreliggande förslag till avgörande.
(
36
)	Exempelvis anger Granarolo att dess kraftvärmeanläggning på en av dess andra industrifastigheter (alltså inte den i Pasturago di Vernate) har tagits ur bruk och att EBS i närheten av denna fastighet har uppfört en ny kraftvärmeanläggning. Den omständigheten att denna senare anläggning är föremål för ett energiförsörjningsavtal mellan EBS och Granarolo medför inte att motsvarande utsläpp har belastat det senare bolaget.