62016TO0170
SKLEP SPLOŠNEGA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 11. oktobra 2017 (
*1
)
„Ničnostna tožba – Državne pomoči – Davčne ugodnosti, ki jih odobri ozemeljski subjekt države članice – Shema pomoči, razglašena za nezdružljivo z notranjim trgom – Izvršitev odločbe – Obveznost preverjanja posameznega položaja prejemnikov – Neoblikovanje stališča Komisije – Akt, zoper katerega ni mogoče vložiti tožbe – Nedopustnost“
V zadevi T‑170/16,
Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU, s sedežem v Llodiu (Španija), ki jo zastopajo M. Araujo Boyd, D. Armesto Macías in A. Lamadrid de Pablo, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo L. Flynn, B. Stromsky in P. Němečková, agenti,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti odločitve Komisije, ki naj bi bila vsebovana v dokumentu z dne 15. julija 2015, naslovljenem „Davčni spori v Baskiji (Álava) – Neuradno sporočilo o dodatnih trditvah glede združljivosti s Smernicami o državni regionalni pomoči iz leta 1998“,
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi I. Pelikánová, predsednica, P. Nihoul (poročevalec) in J. Svenningsen, sodnika,
sodni tajnik: E. Coulon,
sprejema naslednji
Sklep
Dejansko stanje
Davčni dobropis, ki ga je sprejela provinca Álava
1
Province Álava, Vizcaya in Guipúzcoa v Baskovski avtonomni skupnosti (Španija) so med letoma 1994 in 1997 sprejele šest davčnih shem, ki se delijo na dve vrsti: 45‑odstotni davčni dobropis za naložbe podjetij in degresivno štiriletno znižanje davčne osnove za nova podjetja.
2
Ta zadeva se nanaša na eno od šestih davčnih shem iz točke 1, to je na shemo, ki jo je sprejela provinca Álava in v okviru katere je pod nekaterimi pogoji podjetjem v navedeni provinci mogoče odobriti 45‑odstotni davčni dobropis za njihove naložbe.
3
Zadevne davčne sheme so veljale do leta 1999, kar zadeva 45‑odstotni davčni dobropis za naložbe podjetij, ki ga je sprejela provinca Álava, in do leta 2000, kar zadeva druge davčne sheme.
4
Nobena od davčnih shem ni bila priglašena Komisiji Evropskih skupnosti.
Preučitev davčne sheme, ki jo izpodbija Komisija
5
Komisija se je z obstojem zadevnih davčnih shem seznanila iz pritožb.
6
Komisija je z dopisoma z dne 17. avgusta in 29. septembra 1999 španske organe obvestila o svoji odločitvi, da začne formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU v zvezi s šestimi davčnimi shemami, in sicer v zvezi s 45‑odstotnim davčnim dobropisom za naložbe podjetij, ki sta ga sprejeli provinci Vizcaya in Guipúzcoa (UL 1999, C 351, str. 29), degresivnimi štiriletnimi znižanji davčne osnove za nova podjetja, ki so jih sprejele province Álava, Vizcaya in Guipúzcoa (UL 2000, C 55, str. 2), in 45‑odstotnim davčnim dobropisom za naložbe podjetij, ki ga je sprejela provinca Álava (UL 2000, C 71, str. 8).
7
Zoper odločbe o začetku formalnega postopka preiskave so bile 3. novembra in 6. decembra 1999 vložene ničnostne tožbe.
8
Te ničnostne tožbe je Splošno sodišče zavrnilo v sodbah z dne 23. oktobra 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa in drugi/Komisija (T‑269/99, T‑271/99 in T‑272/99, EU:T:2002:258), in z dne 23. oktobra 2002, Diputación Foral de Álava in drugi/Komisija (od T‑346/99 do T‑348/99, EU:T:2002:259).
9
Komisija je 11. julija 2001 formalni del preiskave končala s šestimi odločbami, v katerih je ugotovila, prvič, da zadevne davčne sheme pomenijo nezakonito državno pomoč, saj so se izvajale v nasprotju z obveznostjo predhodne priglasitve Komisiji, določeno v členu 108(3) PDEU, in drugič, da so nezdružljive z notranjim trgom.
10
V zvezi s 45‑odstotnim davčnim dobropisom za naložbe podjetij, ki ga je sprejela provinca Álava, je Komisija nezdružljivost te davčne sheme z notranjim trgom ugotovila v členu 1 Odločbe 2002/820/ES z dne 11. julija 2001 o shemi državnih pomoči, ki jo je Španija izvajala v korist podjetij province Álava v obliki 45‑odstotnega davčnega dobropisa za naložbe (UL 2002, L 296, str. 1, v nadaljevanju: odločba iz leta 2001).
11
Komisija je v členu 2 odločbe iz leta 2001 od Kraljevine Španije zahtevala, naj odpravi 45‑odstotni davčni dobropis za naložbe podjetij, ki ga je sprejela provinca Álava, če bi ta še veljal.
12
Komisija je v členu 3(1), drugi pododstavek, odločbe iz leta 2001 Kraljevini Španiji odredila, naj ustavi izplačilo vse še neizplačane pomoči.
13
Nazadnje je v členu 3(1), prvi pododstavek, in (2) odločbe iz leta 2001 Komisija Kraljevini Španiji odredila, naj od upravičencev izterja posamične pomoči, ki so bile izplačane na podlagi zadevne sheme:
„1.   Španija sprejme vse potrebne ukrepe, da upravičenci vrnejo pomoči iz člena 1, ki so jim bile nezakonito dodeljene.
[…]
2.   Vračilo se izvede nemudoma in v skladu s postopki nacionalnega prava, če omogočajo takojšnjo in učinkovito izvršitev te odločbe. […]“
14
Komisija je v točki 98 obrazložitve odločbe iz leta 2001 ob odreditvi vračila pomoči, dodeljene v okviru sheme, ki je bila razglašena za nezdružljivo, pojasnila:
„Ta odločba se nanaša na shemo in se mora izvršiti takoj z izterjavo vseh posamičnih pomoči, izplačanih v okviru navedene sheme. Komisija tudi opozarja, da, kot vedno, ta odločba ne vpliva na možnost, da se posamične pomoči na podlagi njihovih značilnosti v celoti ali delno štejejo za združljive s skupnim trgom bodisi v okviru poznejše odločbe Komisije bodisi na podlagi uredb o skupinskih izjemah.“
Ničnostne tožbe zoper odločbo iz leta 2001
15
Zoper šest odločb, ki jih je Komisija sprejela 11. julija 2001, so bile 25. septembra, 22. oktobra in 21. decembra 2001 vložene ničnostne tožbe.
16
Splošno sodišče je 9. septembra 2009 potrdilo zakonitost šestih odločb Komisije z dne 11. julija 2001 v sodbah Diputación Foral de Álava in drugi/Komisija (od T‑227/01 do T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 in T‑270/01, EU:T:2009:315) ter Diputación Foral de Álava in drugi/Komisija (od T‑230/01 do T‑232/01 in od T‑267/01 do T‑269/01, neobjavljena, EU:T:2009:316).
17
Prva sodba, navedena v točki 16, se nanaša na tri odločbe Komisije z dne 11. julija 2001, v katerih je bila ugotovljena nezdružljivost 45‑odstotnih davčnih dobropisov za naložbe podjetij, ki so jih sprejele province Álava, Vizcaya in Guipúzcoa.
18
Druga sodba, navedena v točki 16, se nanaša na tri odločbe Komisije z dne 11. julija 2001 o degresivnih štiriletnih znižanjih davčne osnove za nova podjetja, ki so jih sprejele province Álava, Vizcaya in Guipúzcoa.
19
Zoper sodbi, navedeni v točki 16, so bile 26. novembra 2009 vložene pritožbe.
20
Sodišče je 28. julija 2011 pritožbe, ki so bile vložene zoper ti sodbi, zavrnilo v sodbah Diputación Foral de Vizcaya in drugi/Komisija (od C‑471/09 P do C‑473/09 P, neobjavljena, EU:C:2011:521) ter Diputación Foral de Vizcaya in drugi/Komisija (od C‑474/09 P do C‑476/09 P, neobjavljena, EU:C:2011:522).
Nadzor nad izvršitvijo odločbe iz leta 2001
21
Komisija se je 12. oktobra 2001 pri Kraljevini Španiji pozanimala o ukrepih, ki jih je ta sprejela za uskladitev z njenimi odločbami z dne 11. julija 2001.
22
Ker ni bila zadovoljna s prejetimi odgovori, je 19. novembra 2003 pri Sodišču vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 108(2) PDEU.
23
Sodišče je 14. decembra 2006 razsodilo, da Kraljevina Španija s tem, da v predvidenem roku ni sprejela ukrepov, potrebnih za uskladitev z odločbami Komisije z dne 11. julija 2001, ni izpolnila svojih obveznosti (sodba z dne 14. decembra 2006, Komisija/Španija, od C‑485/03 do C‑490/03, EU:C:2006:777).
24
Španski organi so na podlagi sodbe, navedene v točki 23 zgoraj, od upravičencev izterjali del pomoči. Menili so, da drugega dela ni treba izterjati zaradi njegove združljivosti z notranjim trgom, uporabe pravil o pomoči de minimis in upoštevanja retroaktivnih davčnih olajšav.
25
Komisija je menila, da Kraljevina Španija s takim ravnanjem ni v celoti izvršila njenih odločb z dne 11. julija 2001, zato je 18. aprila 2011 pri Sodišču vložila drugo tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 260(2) PDEU.
26
Komisija je 30. oktobra 2013 med postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti Sodišče obvestila, da so bile po njenem mnenju pomoči v celoti izterjane 15. oktobra 2013. Zato po njenem mnenju Kraljevini Španiji ni bilo treba naložiti plačila denarne kazni, temveč samo plačilo pavšalnega zneska (sodba z dne 13. maja 2014, Komisija/Španija, C‑184/11, EU:C:2014:316, točki 16 in 17).
27
Sodišče je v sodbi z dne 13. maja 2014, Komisija/Španija (C‑184/11, EU:C:2014:316), razsodilo, da Kraljevina Španija ni izpolnila obveznosti iz člena 260(1) PDEU. Naložilo ji je plačilo pavšalnega zneska v višini 30 milijonov EUR kot sankcijo za obdobje neizvršitve.
Položaj tožeče stranke
28
Tožeča stranka, Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU, je podjetje s sedežem v Llodiu (Španija) v provinci Álava.
29
Tožeča stranka je lahko v davčnih letih 1994‑1996 uporabila 45‑odstotni davčni dobropis za naložbe podjetij v okviru projekta za izgradnjo peči za plavljeno steklo in povezane naprave v vrednosti 45.664.899,69 EUR.
30
Dirección General de Hacienda de la Diputacion foral de Álava (generalni direktorat za davke provincialnega sveta v Álavi, Španija) je 22. oktobra 2007 tožečo stranko obvestil o svoji Resolución 1943/2007, de 19 de octubre, sobre ejecución de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, en relación con la entidad Guardian Llodio, SLU, como contiunadora de Guardian Llodio, SA, con NIF: B-01.000.702 (odločba 1943/2007 o izvršitvi odločbe iz leta 2001 v zvezi s tožečo stranko, v nadaljevanju: odločba 1943/2007). V tej odločbi je tožeči stranki odredil vračilo dela odobrenih davčnih dobropisov, pri čemer je navedel, da je treba drugi del obravnavati kot pomoč za naložbe, združljivo z notranjim trgom, na podlagi Smernic o državni regionalni pomoči iz leta 1998 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 226, v nadaljevanju: smernice iz leta 1998).
31
Tožeča stranka je 21. novembra 2007 zoper odločbo 1943/2007 vložila upravno pritožbo pri Organismo Jurídico-Administrativo de Álava (davčni organ v Álavi), nato tožbo pri Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (vrhovno sodišče Baskovske avtonomne skupnosti) ter nazadnje pritožbo pri Tribunal Supremo (špansko vrhovno sodišče).
32
Generalni direktorat za davke provincialnega sveta v Álavi je 7. februarja 2012 tožečo stranko obvestil o svoji drugi odločbi, in sicer Resolución 324/2012, de 2 de febrero, sobre ejecución complementaria de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, en relación con la entidad Guardian Llodio, SLU, como contiunadora de Guardian Llodio, SA, con NIF: B-01.000.702 (odločba 324/2012 o dodatni izvršitvi odločbe iz leta 2001 v zvezi s tožečo stranko, v nadaljevanju: odločba 324/2012). S to odločbo je od tožeče stranke zahteval vračilo dela davčnega dobropisa, ki se je v odločbi 1943/2007 štel za združljivega z notranjim trgom, in posledično vračilo prejetih pomoči v celoti.
33
Tožeča stranka je pri španskih sodiščih vložila tožbo tudi zoper odločbo 324/2012, ta pa so ji delno ugodila.
34
Španski organi so 25. maja 2012 Komisiji poslali bančna potrdila o vračilu pomoči, ki jih je prejela tožeča stranka.
35
Provincialni svet v Álavi je 14. julija 2014 pri španskih sodiščih vložil odgovor na tožbo zoper odločbo 324/2012. V odgovoru je navedel, da dokončna preučitev položaja tožeče stranke še poteka, „ker Komisija, ki mora odločiti o združljivosti pomoči, ob upoštevanju predloženih trditev in dokumentov še ni ugotovila, ali je za izvedeno naložbo mogoče šteti, da izpolnjuje merilo spodbujevalnega učinka, zahtevano v smernicah [iz leta 1998], da bi bile izvedene naložbe upravičene do odbitka iz naslova regionalne pomoči“.
36
Tožeča stranka je 16. januarja 2015 Komisijo zaprosila, naj jo obvešča o vseh stikih, ki jih bo imela s španskimi organi v zvezi s pomočjo, ki jo je prejela. V tem dopisu je menila, da ima pravico do vpogleda v spis, pravico do izjave, pravico do obrambe ter pravico, da se ji vroči vsak sklep, ki ga bo Komisija sprejela v zvezi z navedenimi pomočmi.
37
Generalni direktorat (GD) Komisije za konkurenco je tožeči stranki odgovoril v dopisu z dne 9. februarja 2015 in opozoril na dvostransko naravo postopka vračila državnih pomoči, ki poteka med Komisijo in španskimi organi, kar torej izključuje, da bi bili prejemniki pomoči v neposrednem stiku s službami Komisije.
38
Tožeča stranka je v dopisu z dne 16. marca 2015 izrazila nestrinjanje s Komisijo.
39
Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (vrhovno sodišče Baskovske avtonomne skupnosti) je na podlagi tožbe, vložene zoper odločbo 324/2012, odločilo, da je bila pravica tožeče stranke do obrambe kršena, ker ji pred sprejetjem navedene odločbe ni bilo omogočeno, da se izjasni. Tožeča stranka je bila zato povabljena pred provincialni svet v Álavi.
40
Uprava je na drugi obravnavi 19. februarja 2016 tožeči stranki izročila dokument z dne 15. julija 2015, naslovljen „Davčni spori v Baskiji (Álava) – Neuradno sporočilo o dodatnih trditvah glede združljivosti s [smernicami iz leta 1998]“ (v nadaljevanju: izpodbijani akt).
Izpodbijani akt
41
Izpodbijani akt ni podpisan, v njem niso navedeni avtorji in ne vsebuje nobene pisemske glave Komisije. Priloženo mu je elektronsko sporočilo, iz katerega je razvidno, da ga je na stalno predstavništvo Kraljevine Španije pri Evropski uniji naslovil uradnik GD Komisije za konkurenco.
42
Izpodbijani akt vsebuje dva dela: splošni del in del, v katerem je predstavljen posamezni položaj vsakega zadevnega podjetja.
43
V prvem delu izpodbijanega akta je navedeno:
–
baskovski organi so službam Komisije poslali dodatne informacije o trditvah, ki so jih prejemniki pomoči navedli v zvezi z združljivostjo sheme 45‑odstotnega davčnega dobropisa s smernicami iz leta 1998;
–
čeprav je bilo vračilo končano oktobra 2013, je GD za konkurenco na zahtevo organov province Álava znova preučil spise;
–
službe Komisije so španskim organom izjemoma dovolile, da dokažejo združljivost zneskov, ki jih je bilo treba odšteti od zneskov, ki jih je bilo treba vrniti na podlagi nezdružljive sheme, ne le glede na že dovoljene sheme, kot je običajna praksa, temveč tudi glede na smernice iz leta 1998;
–
za nobenega od preučenih spisov ni zadostnih dokazov za ugotovitev, da je obstajal učinek spodbujanja k naložbam, oziroma, povedano drugače, za ugotovitev, da so bile vloge za pomoč vložene pred začetkom dejanskega izvajanja projektov, kot je zahtevano v točki 4.2 smernic iz leta 1998.
44
Drugi del izpodbijanega akta vsebuje oceno trditev tožeče stranke na podlagi predloženih informacij, pri čemer je preučitev trditev drugih upravičencev prikrita.
45
Glede na izpodbijani akt ni mogoče ugotoviti, da so bile naložbe tožeče stranke izvedene potem, ko je vložila vlogo za pomoč.
46
Avtor izpodbijanega akta pojasnjuje, da je glede na informacije, ki jih ima na razpolago, tožeča stranka svojo vlogo za pomoč vložila 17. februarja 1995 in da je v tej vlogi navedla ocenjeni znesek svojega naložbenega projekta za obdobje 1994‑1996. Navaja, da so organi province Álava v odločbi z dne 8. aprila 1995 pomoč odobrili ne le za naložbe, predvidene za obdobje 1995‑1996, temveč tudi za stroške, ki jih je podjetje imelo pred vložitvijo vloge za pomoč (med letoma 1994 in 1995).
47
V izpodbijanem aktu je navedeno, da so ti stroški vključevali stroške „pripravljalnih študij in študij izvedljivosti“ ter stroške za nakup računalniške opreme in drugega blaga, opravljen pred vložitvijo vloge za pomoč. Avtor navedenega akta pojasnjuje, da je tožeča stranka predlagala izključitev stroškov iz te druge kategorije, ker niso povezani z naložbenim projektom in zato ne postavljajo pod vprašaj spodbujevalnega učinka.
48
Avtor izpodbijanega akta se sklicuje tudi na Smernice o državni regionalni pomoči za 2007‑2013 (UL 2006, C 54, str. 13, v nadaljevanju: smernice iz leta 2006). Navaja, da so se zahtevali dokazi za ugotovitev, ali je tožeča stranka malo ali srednje veliko podjetje (MSP), saj so bile v prejšnji zadevi v zvezi z izterjavo od drugega upravičenca do iste sheme trditve o združljivosti stroškov študij izvedljivosti sprejete, ker so bili pogoji iz odstavka 51 navedenih smernic izpolnjeni.
49
V izpodbijanem aktu je navedeno, da odstavek 51 smernic iz leta 2006 omogoča subvencioniranje stroškov pripravljalnih študij, ko je upravičenec MSP. V njem je ugotovljeno, da tožeče stranke v obdobju 1994‑1996 ni bilo mogoče obravnavati kot MSP. Avtor izpodbijanega akta iz tega sklepa, da so bile „naložbe […] izvedene pred datumom vložitve vloge za pomoč“ in da „[t]e naložbe niso bile namenjene samo za pripravljalne študije“.
Postopek in predlogi strank
50
Tožeča stranka je 19. aprila 2016 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
51
Kraljevina Španija je 20. julija 2016 vložila predlog za intervencijo v podporo predlogom Komisije.
52
Komisija je 22. julija 2016 z ločeno vlogo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 130(1) Poslovnika Splošnega sodišča.
53
Tožeča stranka je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 6. septembra 2016 vložila stališče glede ugovora nedopustnosti.
54
Splošno sodišče je s prvim ukrepom procesnega vodstva, ki je temeljil na členu 89(3) Poslovnika, v dopisu z dne 24. novembra 2016 Komisijo zaprosilo za celotno kopijo izpodbijanega akta v izvirni različici ter korespondenco s španskimi organi v zvezi s pomočjo, izplačano tožeči stranki. Komisija je to zahtevo izpolnila v za to določenem roku.
55
Splošno sodišče je z drugim ukrepom procesnega vodstva v dopisu z dne 8. marca 2017 Komisijo pozvalo, naj odgovori na pisna vprašanja. Komisija je to zahtevo izpolnila v za to določenem roku. Po prejemu odgovorov Komisije je bila tožeča stranka pozvana, naj predloži pisno stališče. To zahtevo je izpolnila v za to določenem roku.
56
Tožeča stranka Splošnemu sodišču v tožbi predlaga, naj:
–
sprejme navedene razloge za razglasitev ničnosti in torej izpodbijani akt razglasi za ničen;
–
posledično odredi začetek formalnega postopka preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
57
Komisija v ugovoru nedopustnosti Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo razglasi za nedopustno;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
58
Tožeča stranka v stališču glede ugovora nedopustnosti Splošnemu sodišču predlaga, naj zavrne ugovor nedopustnosti.
Pravo
59
Če tožena stranka to predlaga, lahko Splošno sodišče na podlagi člena 130(1) in (7) Poslovnika odloči o nedopustnosti ali nepristojnosti, ne da bi odločalo o zadevi po vsebini.
60
Ker je v obravnavani zadevi Komisija predlagala, naj se odloči o nedopustnosti, Splošno sodišče meni, da je na podlagi listin iz spisa dejansko stanje dovolj razjasnjeno, zato bo odločilo, ne da bi nadaljevalo postopek.
Ugovor nedopustnosti
61
Komisija v podporo ugovoru nedopustnosti na prvem mestu navaja, da izpodbijani akt ne more biti predmet ničnostne tožbe. Na drugem mestu v bistvu trdi, da tožeča stranka nima procesnega upravičenja in da prav tako nima zahtevanega interesa, da bi lahko vložila ničnostno tožbo.
62
Kar zadeva izpodbojnost izpodbijanega akta, Komisije primarno trdi, da izpodbijani akt nima narave odločbe. Če bi Splošno sodišče menilo, da je izpodbijani akt odločba, podredno navaja, da je s to odločbo zgolj potrjena odločba iz leta 2001, ki je postala dokončna; ker gre zgolj za potrditveno odločbo, izpodbijani akt ne more biti predmet ničnostne tožbe.
63
Za oblikovanje stališča o izpodbojnosti izpodbijanega akta je treba preučiti trditve, ki so jih stranke izmenjale v zvezi s tem. Te trditve se nanašajo na zavezujoče pravne učinke, ki jih domnevno ima izpodbijani akt, obliko izpodbijanega akta, domnevno priglasitev pomoči, odobrenih tožeči stranki, Komisiji ter pravne učinke, ki naj bi mu jih pripisovali španski organi.
Pravni učinki izpodbijanega akta
64
Komisija trdi, da izpodbijani akt ne ustvarja zavezujočih pravnih učinkov, ker je del neformalne korespondence med njo in Kraljevino Španijo, da bi premagali težave, ki jih povzroča izvršitev odločbe iz leta 2001.
65
Po mnenju Komisije izpodbijani akt vsebuje stališče, ki ga je sprejela v okviru izvršitve negativne odločbe s področja državnih pomoči. Takega stališča pa naj ne bi bilo med akti, ki se lahko sprejmejo na podlagi Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU (UL 2015, L 248, str. 9), in naj ne bi bilo zavezujoče na podlagi sodne prakse, določene v sodbi z dne 13. februarja 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71).
66
Tožeča stranka pa opozarja, da vsebina izpodbijanega akta prav nasprotno kaže, da je Komisija na zahtevo Kraljevine Španije podala dokončno oceno združljivosti pomoči. Komisija naj bi v ta namen preučila informacije, ki so jih predložili španski organi in ki jih ni imela, ko je sprejela odločbo iz leta 2001. Izpodbijani akt naj se zato ne bi smel šteti za zgolj potrditev ali samodejno uporabo navedene odločbe.
67
V zvezi s tem je treba spomniti, da na podlagi sodne prakse le akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tožeče stranke, tako da bistveno spremenijo njen pravni položaj, pomenijo akte, ki so lahko predmet ničnostne tožbe v smislu člena 263 PDEU (sodbe z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 9; z dne 12. septembra 2006, Reynolds Tobacco in drugi/Komisija, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, točka 54, in z dne 6. decembra 2007, Komisija/Ferriere Nord, C‑516/06 P, EU:C:2007:763, točka 27).
68
Za ugotovitev, ali akt ustvarja take učinke, se je treba opreti na vsebino tega akta (sodbe z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 9; z dne 22. junija 2000, Nizozemska/Komisija, C‑147/96, EU:C:2000:335, točka 27, in z dne 18. novembra 2010, NDSHT/Komisija, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, točka 46).
69
V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da je Komisija v odločbi iz leta 2001 preučila splošne značilnosti 45‑odstotnega davčnega dobropisa za naložbe podjetij, ki ga je sprejela provinca Álava, ugotovila nezdružljivost te davčne sheme in odredila vračilo dobropisov, ki so bili odobreni na podlagi navedene davčne sheme, ne da bi analizirala posamezne primere, v katerih so bili ti odobreni.
70
Ta praksa je skladna s sodno prakso, na podlagi katere Komisija v primeru sheme pomoči ni dolžna opraviti analize pomoči, ki je bila na podlagi te sheme dodeljena v vsakem posameznem primeru (glej v tem smislu sodbo z dne 9. junija 2011, Comitato Venezia vuole vivere in drugi/Komisija, C‑71/09 P, C‑73/09 P in C‑76/09 P, EU:C:2011:368, točka 63 in navedena sodna praksa). Na podlagi te sodne prakse se torej Komisija lahko opredeli do splošnih značilnosti zadevne sheme, ne da bi morala preučiti vsak posamezni primer uporabe.
71
Poleg tega, če se Komisija na splošno in abstraktno izreče o shemi državnih pomoči, ki jo razglasi za nezdružljivo z notranjim trgom, in odredi vračilo zneskov, prejetih na podlagi te sheme, je država članica dolžna preučiti posamični položaj vsakega podjetja, na katerega se nanaša tak postopek vračila (sodba z dne 9. junija 2011, Comitato Venezia vuole vivere in drugi/Komisija, C‑71/09 P, C‑73/09 P in C‑76/09 P, EU:C:2011:368, točka 64).
72
Če država članica naleti na nepredvidene ali nepredvidljive težave pri izvrševanju odločbe s področja državnih pomoči, se mora obrniti na Komisijo (glej v tem smislu sodbo z dne 12. decembra 2013, Komisija/Italija, C‑411/12, neobjavljena, EU:C:2013:832, točka 38).
73
Če Komisija in zadevna država članica začneta take pogovore, da bi se zagotovila izvršitev odločbe Komisije s področja državnih pomoči, morata sodelovati v dobri veri na podlagi njune obveznosti lojalnega sodelovanja, da bi premostili te težave, ob polnem upoštevanju določb Pogodbe DEU in zlasti določb o državnih pomočeh (sodba z dne 12. decembra 2013, Komisija/Italija, C‑411/12, neobjavljena, EU:C:2013:832, točka 38).
74
Poleg tega so v skladu s sodno prakso dopisi, ki jih Komisija pošlje nacionalnim organom v okviru izvrševanja odločbe Komisije, s katero je sistem pomoči razglašen za nezakonit in nezdružljiv z notranjim trgom ter je odrejeno vračilo zadevnih pomoči, ne da bi bili opredeljeni posamezni prejemniki teh pomoči in določeni natančni zneski, ki jih je treba vrniti, povsem nezavezujoči (glej v tem smislu sodbo z dne 13. februarja 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71, točka 24).
75
V takem okviru Komisija samo izraža svoje mnenje o sprejemljivosti ukrepov za izvršitev, ki jih predlaga zadevna država članica, z vidika prava Evropske unije glede na težave, s katerimi se spopada ta država (glej v tem smislu sodbo z dne 31. maja 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Komisija, T‑354/99, EU:T:2006:137, točka 69).
76
V tej zadevi je treba tako ugotoviti, ali je predmet korespondence med Kraljevino Španijo in Komisijo, kot je razviden iz izpodbijanega akta, del izvrševanja odločbe iz leta 2001 – kot trdi Komisija – da bi se izvršili elementi iz te odločbe.
77
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se v izpodbijanem aktu razpravlja o domnevno spodbujevalnem učinku pomoči, izplačanih tožeči stranki.
78
V izpodbijanem aktu je navedeno, da mora pomoč imeti spodbujevalni učinek, da se lahko dovoli. Po mnenju avtorja izpodbijanega akta ta pogoj pomeni, da morajo biti vloge za pomoč, ki jih vložijo upravičenci, vložene pred izvedbo njihovega projekta. Kar zadeva pomoč, izplačano tožeči stranki, je ugotovljeno, da se glede na razpoložljive informacije zdi, da nima spodbujevalnega učinka, saj je tožeča stranka zanjo zaprosila 17. februarja 1995 za kritje stroškov, ki so nastali pred tem datumom. Ti stroški v višini 1.161.778 EUR so se nanašali na dve kategoriji izdatkov: izdatke za pripravljalne študije ali študije izvedljivosti in izdatke za nakup računalniške opreme in drugega blaga.
79
V odgovor na informacije, ki so jih predložili španski organi, je v izpodbijanem aktu poleg tega navedeno, da se v skladu s smernicami iz leta 2006 stroški pripravljalnih študij lahko subvencionirajo, če je prejemnik pomoči MSP. Pojasnjeno je, da tožeča stranka ne more biti upravičena do uporabe te določbe, ker v času dejanskega stanja med svojimi zaposlenimi ni imela zahtevanega števila oseb, da bi se lahko štela za MSP, in ker je njen letni promet presegal zgornjo mejo, določeno za to, da bi se lahko štela za tako podjetje.
80
Ugotoviti je treba, da različni preudarki, ki so bili predstavljeni, spadajo v korespondenco med Komisijo in španskimi organi, da bi se zagotovila izvršitev odločbe iz leta 2001. Komisija je v tej odločbi namreč menila, da je analizirano shemo mogoče opredeliti kot pomoč za naložbe v skladu z opredelitvijo tega pojma v Prilogi I k smernicam iz leta 1998. Poleg tega je navedla, da morajo imeti v skladu z navedenimi smernicami zneski, izplačani upravičencem, spodbujevalni učinek, da so lahko razglašeni za združljive z notranjim trgom.
81
Na podlagi sodne prakse, navedene v točki 71, je morala Kraljevina Španija v okoliščinah obravnavane zadeve preveriti, v kolikšnem obsegu je pogoj glede spodbujevalnega učinka pomoči izpolnjen v zvezi s posameznimi podjetji, ki so bila upravičena do 45‑odstotnega davčnega dobropisa za naložbe podjetij, ki ga je sprejela provinca Álava. V tem okviru, kot je bilo navedeno v točki 72, je morala ta država članica v primeru nepredvidenih in nepredvidljivih težav Komisijo vprašati, kako odločbo, ki jo je ta sprejela, izvršiti v posameznih primerih.
82
To se je v obravnavani zadevi zgodilo. Španski organi so ob izterjavi zadevnih pomoči preučili, ali je pogoj glede spodbujevalnega učinka navedenih pomoči izpolnjen, kar zadeva pomoč, izplačano tožeči stranki. V tem okviru so Komisijo vprašali, kako je treba razlagati ta pogoj, določen v odločbi iz leta 2001. Avtor izpodbijanega akta je v odgovor na to vprašanje pripravil ta akt in ga poslal španskim organom, pri čemer jim je dal napotke za razlago zahteve po spodbujevalnem učinku.
83
Tako izpodbijani akt – enako kot v sodbi z dne 13. februarja 2014, Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71), in v nasprotju s trditvami tožeče stranke v njenih pisanjih – pomeni dopis Komisije, naslovljen na španske organe v okviru korespondence med njimi, da bi se zagotovila takojšnja in učinkovita izvršitev odločbe Komisije s področja državnih pomoči, in ga ni mogoče obravnavati, kot da ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tožeče stranke, tako da bistveno spremenijo njen pravni položaj.
Oblika izpodbijanega akta
84
Komisija trdi, da izpodbijanega akta glede na njegovo obliko ni mogoče šteti za akt, ki ima naravo odločbe. Bil naj bi neuradni odgovor nekaterih uradnikov Komisije na preprosto prošnjo za informacije, ki so jo podali španski organi.
85
V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu s sodno prakso oblika sprejetega akta načeloma ne vpliva na ugotovitev dopustnosti ničnostne tožbe (sodba z dne 18. novembra 2010, NDSHT/Komisija, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, točka 47).
86
S tem se preprečuje, da bi bil zaradi oblike ali poimenovanja, ki ju je izdajatelj dal aktu, ta akt izvzet iz vsake ničnostne tožbe, čeprav bi v resnici ustvarjal pravne učinke (sodba z dne 4. marca 2015, Združeno kraljestvo/ECB, T‑496/11, EU:T:2015:133, točka 30).
87
Nasprotno pa se lahko oblika akta upošteva, če se s tem lahko opredeli njegova narava (glej v tem smislu sodbo z dne 26. maja 1982, Nemčija in Bundesanstalt für Arbeit/Komisija, 44/81, EU:C:1982:197, točka 12, in sklep z dne 12. februarja 2010, Komisija/CdT, T‑456/07, EU:T:2010:39, točka 58).
88
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da ima izpodbijani akt v obravnavani zadevi obliko dopisa brez datuma. Poleg tega ta dopis ni podpisan. Ne vsebuje pisemske glave Komisije.
89
Iz teh elementov izhaja, da je izpodbijani akt neuradni dokument, ki nima oblike, ki jo institucija običajno uporablja za sprejetje akta, katerega posledica ali namen je ustvarjanje pravnih učinkov.
90
Enako je mogoče ugotoviti na podlagi naslova, ki ga je izpodbijanemu aktu dal njegov avtor, in sicer „Neuradno sporočilo“.
91
Prav tako je enako mogoče ugotoviti na podlagi različnih izrazov, uporabljenih v izpodbijanem aktu, zlasti „ne zdi se“, „na prvi pogled“ in „na podlagi predloženih informacij“. Taki izrazi kažejo, da uradnik, ki je to sporočilo pripravil, z njim ni želel spremeniti pravnega položaja zadevnega podjetja, temveč je poskušal v odgovor na prošnjo organov province Álava zagotoviti informacije o uporabi odločbe iz leta 2001 v primeru, ki so ga reševali ti organi.
92
Zato je neobstoj zavezujočih pravnih učinkov, ki bi jih ustvarjal izpodbijani akt, ki izhaja iz njegove vsebine, potrjen z obliko, v kateri je bil akt sprejet.
Domnevna priglasitev pomoči s strani španskih organov
93
Komisija trdi, da če država članica ne priglasi pomoči, ta institucija ne more sprejeti odločbe o združljivosti navedene pomoči z notranjim trgom. Po njenem mnenju bi španski organi lahko priglasili pomoč, dodeljeno tožeči stranki, da bi Komisija sprejela odločbo v zvezi s to pomočjo, vendar tega niso storili. Obvestili naj bi jo samo o prošnji tožeče stranke, da bi se neuradno „znova preučile“ trditve te stranke v zvezi z združljivostjo odobrenih davčnih dobropisov.
94
Tožeča stranka pa trdi, da so španski organi želeli prejeti uradno odločbo Komisije o združljivosti pomoči, ki so ji bile izplačane. V ta namen naj bi ti organi tej instituciji posredovali informacije, ki naj bi jih ta štela za zadostne, dokaz za to pa naj bi bilo dejstvo, da je odgovorila na prošnjo španskih organov. Zato je treba po mnenju tožeče stranke sklepati, da je bila pomoč priglašena.
95
V skladu s členom 2(1) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339), ki je veljala v času dejanskega stanja, mora zadevna država članica vsak načrt za dodeljevanje nove pomoči pravočasno prijaviti Komisiji.
96
V skladu s členom 2(2) Uredbe št. 659/1999 država članica v uradni prijavi predloži vse potrebne podatke, da Komisija lahko odloči.
97
Ta obveznost priglasitve Komisiji omogoča, da izvede nadzor, pravočasno in v splošnem interesu Unije, nad predlogi za dodelitev novih ali spremembo obstoječih pomoči (sklep z dne 5. novembra 2003, Kronoply/Komisija, T‑130/02, EU:T:2003:293, točka 49).
98
Za ugotovitev, ali je bila pomoč, dodeljena tožeči stranki, priglašena Komisiji, je treba preučiti vsebino korespondence, ki so si jo španski organi in Komisija izmenjali do trenutka, ko je bil sprejet izpodbijani akt.
99
Iz zadevne korespondence je razvidno, da so španski organi in Komisija nadaljevali dopisovanje med drugim postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti in omenjali položaj nekaterih upravičencev, vključno s položajem tožeče stranke.
100
Stalno predstavništvo Kraljevine Španije pri Uniji je v dopisu z dne 23. maja 2013 generalnemu sekretariatu Komisije poslalo dva dokumenta iz leta 2011, ki ju je sestavila tožeča stranka in sta se nanašala na vprašanje spodbujevalnega učinka pomoči, ki jo je prejela.
101
Avtor izpodbijanega akta je 28. maja 2013 v odgovor na ta dopis v elektronskem sporočilu stalnemu predstavništvu Kraljevine Španije pri Uniji poslal dokument z naslovom „Davčni spori v Baskiji – Postopek zaradi neizpolnitve obveznosti 2007/2215 (Álava). Neuradno sporočilo v odgovor na dopis z dne 23. maja v zvezi z Guardian Llodio (Álava)“.
102
Prvi del dokumenta iz točke 101 je predhodna različica izpodbijanega akta. Drugi del navedenega dokumenta vsebuje vprašanja, katerih namen je pridobiti dodatne informacije, da bi se presodile trditve tožeče stranke v zvezi s spodbujevalnim učinkom pomoči, ki jo je prejela.
103
Stalno predstavništvo Kraljevine Španije pri Uniji je v dopisih z dne 31. julija in 24. oktobra 2013, poslanih generalnemu sekretariatu Komisije, poslalo dodatne informacije.
104
V tem kontekstu je Komisija, kot je navedeno v točkah 26 in 27 tega sklepa, Sodišču, ki je odločalo o drugi tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, sporočila, da je po njenem mnenju Kraljevina Španija izpolnila svojo obveznost izterjave pomoči, Sodišče pa je Kraljevini Španiji naložilo plačilo pavšalnega zneska v višini 30 milijonov EUR za obdobje neizvršitve (sodba z dne 13. maja 2014, Komisija/Španija, C‑184/11, EU:C:2014:316).
105
Španski organi so v dopisih z dne 10. junija 2014 in 11. februarja 2015 generalnemu sekretariatu Komisije poslali informacije o zneskih, izterjanih od prejemnikov, in o tožbah, ki so jih prejemniki pri španskih sodiščih vložili zoper naloge za vračilo.
106
Organi province Álava so 3. junija 2015 avtorju izpodbijanega akta poslali elektronsko sporočilo, na katero je ta odgovoril v obliki izpodbijanega akta.
107
V tem elektronskem sporočilu so organi province Álava poslali seznam podjetij, ki so bila stranke v sporih, o katerih so odločala španska sodišča. Navedeni organi so pojasnili, da v teh sporih pričakujejo odgovor na vprašanje glede spodbujevalnega učinka pomoči, ki so bile odobrene tem podjetjem. Med omenjenimi podjetji je tudi tožeča stranka.
108
Glede na to korespondenco ni mogoče sklepati, da je Kraljevina Španija priglasila pomoč, odobreno tožeči stranki, zaradi česar bi Komisija morala odločiti o združljivosti te pomoči v obliki odločbe.
109
Nikjer ni namreč navedeno, da so španski organi nameravali priglasiti pomoč, dodeljeno tožeči stranki.
110
Izpodbijani akt poleg tega ne vsebuje nobenega izrecnega sklicevanja na člen 108(3) PDEU, ki je pravna podlaga obveznosti priglasitve.
111
Nasprotno pa iz izrazov, uporabljenih v korespondenci in zlasti v elektronskem sporočilu organov province Álava z dne 3. junija 2015, izhaja, da so ti organi s svojimi prošnjami želeli od Komisije dobiti informacije, da bi v predlogih, ki so jih morali vložiti pri španskih sodiščih, odgovorili na vprašanja, ki so se postavljala glede nekaterih prejemnikov, ki so izpodbijali naloge za vračilo.
112
V teh okoliščinah elektronskega sporočila, ki so ga poslali organi province Álava, ni mogoče obravnavati, kot da vsebuje priglasitev pomoči, izplačane tožeči stranki, to je priglasitev, zaradi katere bi Komisija morala sprejeti odločbo na podlagi Uredbe št. 659/1999.
Zavezujoči učinek, ki so ga domnevno priznali španski organi
113
Tožeča stranka trdi, da ima izpodbijani akt naravo odločbe, ker so mu španski organi pred španskimi sodišči pripisali zavezujočo naravo. Po njenem mnenju so se ti organi izrekli za nepristojne za dokončno preučitev njenega položaja, pri čemer so v vlogi, vloženi 14. julija 2014, pojasnili, da je „presoja združljivosti […] v izključni pristojnosti Komisije“.
114
V zvezi s tem je treba spomniti, da je treba na podlagi sodne prakse obstoj zavezujočih pravnih učinkov, ki lahko vplivajo na interese tožeče stranke, tako da bistveno spremenijo njen pravni položaj, ugotoviti na podlagi vsebine zadevnega akta (glej v tem smislu sodbe z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 9; z dne 22. junija 2000, Nizozemska/Komisija, C‑147/96, EU:C:2000:335, točka 27, in z dne 18. novembra 2010, NDSHT/Komisija, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, točka 46).
115
Obstoj takih učinkov ne more temeljiti na drugih elementih, zlasti ne na tem, kako bi jih lahko dojemali naslovniki. Tako dojemanje je namreč po naravi subjektivno. Pogoji za dopustitev tožbe pa ne smejo biti odvisni od elementov, ki se lahko spreminjajo glede na organe, podjetja ali posameznike.
116
Če bi bilo drugače, bi bili akti izvzeti iz nadzora zakonitosti, ko jih eden ali več naslovnikov ne bi dojemali kot zavezujoče, čeprav bi njihova vsebina kazala, da v resnici ustvarjajo zavezujoče pravne učinke. V nasprotnem primeru bi bili akti predmet nadzora zakonitosti na podlagi dojemanja njihovih naslovnikov, čeprav ne bi ustvarjali nobenega zavezujočega pravnega učinka in čeprav tak nadzor zato ne bi bil potreben ali celo koristen.
117
Tega, kako so španski organi lahko dojemali pravne učinke, ki jih je ustvaril izpodbijani akt, ob domnevi, da je to dojemanje dokazano, torej ni mogoče uporabiti za presojo dopustnosti tožbe zoper izpodbijani akt.
118
Glede na vse navedeno je treba ugotoviti, da je bil izpodbijani akt sprejet v okviru izvrševanja odločbe iz leta 2001 in da ne ustreza priglasitvi s strani španskih organov, na podlagi katere bi se lahko začel ločen postopek na podlagi pravil o državni pomoči.
119
Ker izpodbijani akt ne ustvarja in ni namenjen ustvarjanju zavezujočih pravnih učinkov, ki lahko vplivajo na interese tožeče stranke, tako da bistveno spremenijo njen pravni položaj, ga ni mogoče opredeliti kot izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU. Zato je treba ugoditi ugovoru nedopustnosti in to tožbo torej zavreči kot nedopustno.
Predlog za intervencijo
120
V skladu s členom 142(2) Poslovnika ni treba odločiti o predlogu za intervencijo, ki ga je vložila Kraljevina Španija, ker je tožba nedopustna.
Stroški
121
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
122
Ker tožeča stranka s predlogi ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške Komisije.
123
Poleg tega Kraljevina Španija na podlagi člena 144(10) Poslovnika nosi svoje stroške, povezane s predlogom za intervencijo.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat)
sklenilo:
1.
Tožba se zavrže kot nedopustna.
2.
O predlogu za intervencijo Kraljevine Španije ni treba odločati.
3.
Družba Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Evropska komisija.
4.
Kraljevina Španija nosi svoje stroške, povezane s predlogom za intervencijo.
V Luxembourgu, 11. oktobra 2017
Sodni tajnik
E. Coulon
Predsednica
I. Pelikánová
(
*1
)	Jezik postopka: španščina.