62002CC0304(01)_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. V prvih sklepnih predlogih v tej zadevi, ki sem jih predstavil 29. aprila 2004, sem glede vsebine ugotovil, da Francoska republika ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 228(1) ES, ker ni sprejela ukrepov, potrebnih za izvršitev sodbe z dne 11. junija 1991 v zadevi Komisija proti Franciji (C‑64/88), (2) ali ob izteku roka, ki ga je določila Komisija v dopolnilnem obrazloženem mnenju z dne 6. junija 2000 ali ob moji presoji. Zaradi resnosti kršitve obveznosti iz Pogodbe sem Sodišču predlagal, naj Francoski republiki naloži, naj plača pavšalni znesek 115.522.500 eurov za prvo obdobje kršitve in šestmesečno denarno kazen 57.761.250 eurov za obdobje po sodbi Sodišča v tem postopku. S tem sem se oddaljil od zahteve Komisije, naj Sodišče Francoski republiki naloži denarno kazen 316.500 eurov za vsak dan nadaljnje zamude z neizvršitvijo sodbe Sodišča z dne 11. junija 1991.
2. Ker so se zaradi teh predlogov pojavila nova vprašanja o razlagi člena 228 ES, o katerih stranke med postopkom niso razpravljale, se je Sodišče s sklepom z dne 16. junija 2004 odločilo ponovno odpreti ustni postopek, da bi strankam omogočilo izraziti stališča o naslednjem vprašanju:
„Ali lahko Sodišče, ko je v postopku po členu 228(2) ES ugotovilo, da država članica ni sprejela ukrepov, potrebnih za izvršitev prejšnje sodbe. in je Komisija zahtevala, naj Sodišče naloži denarno kazen, namesto tega:
– državi članici naloži plačilo pavšalnega zneska?
– po potrebi državi članici naloži plačilo pavšalnega zneska in denarne kazni?“
3. V skladu z drugim odstavkom člena 24 Statuta Sodišča so bile države članice – razen Francoske republike – pozvane, naj izrazijo stališča o teh vprašanjih. Poleg Francoske republike in Komisije so ustna stališča predložile vlade Belgije, Češke, Danske, Nemčije, Grčije, Španije, Irske, Italije, Cipra, Madžarske, Nizozemske, Avstrije, Poljske, Portugalske, Finske in Združenega kraljestva.
II – Uvodne ugotovitve
4. Vprašanja, ki jih je zastavilo Sodišče, se osredotočajo na dva nova vidika glede razlage in uporabe člena 228 ES. Ker na ta vprašanja ni mogoče odgovoriti ločeno od splošnega konteksta in namena te določbe Pogodbe, bom najprej podal nekaj splošnih uvodnih ugotovitev o tej temi.
5. Najprej je treba poudariti, da je v zgradbi člena 228 ES osrednje izhodišče obveznost držav članic sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe Sodišča na podlagi člena 226 ES, v kateri je ugotovljeno, da država članica ni izpolnila obveznosti iz Pogodbe. Te ukrepe je treba sprejeti nemudoma in morajo biti ustrezni, da se odpravi nezakonito stanje, ki ga je ugotovilo Sodišče. To se lahko šteje kot poseben izraz splošne obveznosti lojalnega sodelovanja iz člena 10 ES.
6. Kadar država članica ne izpolni te primarne obveznosti iz člena 228(1) ES, drugi odstavek te določbe Pogodbe pooblašča Komisijo, da začne postopek za ugotavljanje kršitve zaradi neizvršitve sodbe Sodišča na podlagi člena 226 ES. Če država članica po mnenju Komisije po predhodnem postopku še vedno ni odpravila nezakonitega stanja, Komisija lahko predloži zadevo Sodišču in navede kakšna finančna sankcija bi bila primeren odziv na to, da država članica ni izvršila prvotne sodbe Sodišča. Če Sodišče ugotovi, da je treba tožbi Komisije ugoditi, lahko naloži denarno sankcijo, kot je določeno v členu 228(2) ES.
7. Naložitev take finančne sankcije je najprej utemeljena z dejstvom, da zadevna država članica ni upoštevala sodbe Sodišča. To je zlasti resno v Skupnosti, ki temelji na pravni državi in enakopravnosti vseh držav članic glede njihovih pravic in dolžnosti iz Pogodbe. Neizvršitev sodbe, v kateri je ugotovljeno, da je država članica kršila svoje obveznosti iz Pogodbe, je udarec bistvu pravnega reda Skupnosti in resno ogroža verodostojnost pravnega reda Skupnosti. Ker se vsi spori glede izpolnjevanja obveznosti iz Pogodbe rešujejo v okviru postopkov, ki jih predvideva Pogodba, so odločbe Sodišča osrednji instrument pravnega reda Skupnosti za dokončno določitev, kakšen je obseg teh obveznosti. Če bi lahko države članice same določile ali, kdaj in pod kakšnimi pogoji bodo izvršile sodbo Sodišča iz člena 226 ES, bi to popolnoma spodkopalo avtoriteto teh sodb. Dejansko bi lahko enostransko določale obseg svojih obveznosti iz Pogodbe.
8. Druga utemeljitev, da se v takih okoliščinah naloži finančna sankcija, pa je, da zadevna država članica z neizvršitvijo sodbe Sodišča, v kateri je ugotovljena kršitev obveznosti iz Pogodbe, dovoljuje obstoj nezakonitega stanja s škodljivimi posledicami za delovanje sistema Skupnosti. Jasno je, da če ena država članica ne izpolnjuje svojih obveznosti Skupnosti, druge pa jih, to vpliva na enotno uporabo določenega ukrepa Skupnosti, zmanjšuje njegovo učinkovitost in možnost doseganja rezultata, ki ga zasleduje ta ukrep. Izkrivlja tudi pogoje, v katerih delujejo udeleženci na trgu v različnih delih Skupnosti, ter ruši ravnovesje pravic in dolžnosti držav članic na podlagi Pogodbe. Pravni red Skupnosti temelji na predpostavki, izraženi v členu 10 ES, da države članice zvesto izpolnjujejo svoje obveznosti iz Pogodbe v duhu solidarnosti. Če država članica sebi pripisuje privilegiran položaj glede izpolnjevanja svojih obveznosti iz Pogodbe, to vpliva na medsebojno zaupanje, ki mora obstajati med državami članicami in ki je bistveni predpogoj za učinkovito izvajanje politik Skupnosti. To velja zlasti, če te politike za gospodarsko dejavnost določajo omejitve zaradi doseganja ciljev, ki so potrebni v splošnem interesu.
9. Po mojem mnenju je treba pri razlagi in uporabi člena 228(2) ES upoštevati to dvojno utemeljitev.
10. Tudi funkcijo finančnih sankcij, predvidenih v členu 228(2) ES, je treba presojati ob upoštevanju teh dveh utemeljitev. Cilj teh sankcij je zagotoviti izvrševanje sodb Sodišča na dva načina. Prvič, z zagotovitvijo možnosti, da se, če država članica ne spoštuje sodbe Sodišča, naloži sankcija, katere namen, da je ekonomsko ne neprivlačno vztrajati pri kršitvi po tem, ko je bila izrečena sodbi na podlagi člena 226 ES. V tem smislu ima splošen, preventivni učinek. Drugič, kadar država članica kljub temu ni sprejela ukrepov, potrebnih za izvršitev prve sodbe, v kateri je ugotovljena kršitev, in je Komisija vložila tožbo, da se to dejstvo ugotovi, pa je namen kazni zagotoviti možnost izvajanja zadostnega pritiska na državo članico, da izvrši sodbo v tem posebnem primeru. V tem smislu ima poseben, prepričevalni učinek.
11. Poleg tega je treba vedeti, da so te sankcije instrumenti, ki so po svoji naravi značilni za pravni red Skupnosti in jih ni mogoče preprosto enačiti s kazenskimi mehanizmi, ki obstajajo v pravnih sistemih držav članic, ki so lahko kazenski, upravni ali civilni. Razlikujejo se glede okoliščin, v katerih so naložene, in glede načina učinkovanja. Tako neizvršitve sodbe Sodišča s strani države članice ne moremo primerjati s prekrški, za katere se uporabljajo kazenski mehanizmi na nacionalni ravni. Poleg tega se učinki kazni za državo članico uresničujejo prek mehanizmov notranje politične odgovornosti v zadevni državi članici. Z drugimi besedami, postopek iz člena 228 ES je treba šteti za – če citiramo generalnega pravobranilca Ruiz-Jaraboja Colomerja – „poseben sodni postopek izvršitve sodb“(3) .
12. In nazadnje, za delovanje Evropske unije in doseganje njenih ciljev je zelo pomembno, da države članice vestno izpolnjujejo svoje obveznosti iz Pogodbe in da morajo, če Sodišče v sodbi na podlagi člena 226 ES ugotovi, da obveznosti ne izpolnjujejo, čim prej odpraviti stanja, ki niso združljiva s Pogodbo. Člen 228 ES določa mehanizem, ki zagotavlja, da so obveznosti Skupnosti na koncu izpolnjene, in ga je treba uporabljati na dejansko učinkovit način. Zdi se, da je potreba po strogem izvrševanju obveznosti Skupnosti še večja v Evropski uniji, za katero je značilna vse večja raznolikost in heterogenost. V teh razmerah je zaradi razlik pri izpolnjevanju, uporabi in izvrševanju obveznosti Skupnosti v državah članicah večja nevarnost odstopanj. Da bi to omejili, je treba člen 228(2) ES razlagati in uporabljati tako, da učinkovito odvrača države članice od kršitev obveznosti iz določb Pogodbe.
III – Vprašanji Sodišča
13. Na začetku bi rad poudaril, da sem to zadevo že obravnaval v prejšnjih sklepnih predlogih, zato je bil odgovor na obe vprašanji, ki ju je zastavilo Sodišče, dejansko že podan. Vendar pa so stališča, ki so jih predložile Komisija, francoska vlada in vlade intervenientke, ter resni pridržki, ki jih je izrazila večina držav članic intervenientk, koristna podlaga za razvoj in prečiščenje moje analize. Pri obravnavi bom pozornost namenil zlasti glavnim trditvam francoske vlade in Komisije. Če je večina intervenientk, z nekaterimi izjemami, v glavnem navajala podobne utemeljitve za pritrdilni ali nikalni odgovor na oba dela vprašanja, ki ga je zastavilo Sodišče, jih bom vključil v povzetek glavnih trditev francoske vlade in Komisije ter pri tem ne bo v vseh primerih nujno navedeno, katera stranka je kaj navajala. Pred obravnavo bom zato, da bi prikazal celotno sliko, nakazal splošno smer odgovorov različnih intervenientk, ki so se ukvarjale z obema vprašanjema, pri čemer je treba upoštevati, da je vsaka država članica predstavila svoja stališča z različno stopnjo pogojenosti:
– na prvi del vprašanja so pritrdilno odgovorile Komisija ter češka, madžarska, poljska in finska vlada, negativno pa francoska, belgijska, danska, nemška, grška, španska, italijanska, nizozemska, portugalska in avstrijska vlada;
– pritrdilen odgovor na drugi del vprašanja podpirajo Komisija ter danska, nizozemska in finska vlada ter vlada Združenega kraljestva. Francoska, belgijska, češka, nemška, grška, španska, irska, italijanska, ciprska, madžarska, avstrijska, poljska in portugalska vlada predlagajo nikalen odgovor na drugi del vprašanja.
A – Ali lahko Sodišče naloži pavšalni znesek, če Komisija zahteva, da se naloži denarna kazen?
14. Komisija navaja, da ima Sodišče popolnoma proste roke pri določanju zneska in narave finančne kazni, ki se mu zdi primerna v okoliščinah zadeve. Finska vlada ugotavlja, da je morda tudi v interesu zadevne države članice, da ima Sodišče pristojnost, da naloži drugačno sankcijo, kot jo predlaga Komisija. Vendar pa je tudi v tem primeru najprej treba slišati vpleteno državo članico.
15. Francoska vlada in vlade, navedene v prvi alinei točke 13, trdijo, da Sodišče ne more naložiti kazni, ki je Komisija ni predlagala v svoji zahtevi. Čeprav te vlade priznavajo, da je Sodišče odločilo, da so predlogi Komisije glede finančne sankcije, ki naj se naloži, le koristno izhodišče, trdijo, da mora Sodišče pri izvrševanju svoje diskrecijske pravice na podlagi člena 228(2) ES spoštovati pravice obrambe, načelo enakega obravnavanja držav članic in pravne varnosti.
16. Pravice obrambe pomenijo, da morajo, če Sodišče razmišlja o tem, da bi bistveno odstopilo od predlogov Komisije, zadevne države članice dobiti priložnost, da izrazijo svoje mnenje o zadevi. Francoska vlada poudarja, da je v tej zadevi šele ob ponovnem odprtju ustnega postopka dobila priložnost izraziti svoja stališča o možnosti, da se naloži pavšalni znesek, ob tem, da je Komisija predlagala denarno kazen in da je tudi potem lahko izrazila le svoja načelna stališča in ne glede uporabe v tem postopku. Poudarja, da postopek zaradi neizpolnitve obveznosti obsega tudi pisno fazo in da je v trenutnem položaju očitno, da se v navedeni fazi ni mogla odzvati na predlog, ki ga ni dala Komisija. Različne vlade intervenientke navajajo, da Sodišče ne more odločiti ultra petitum, da ni razloga za odstopanje od temeljnih postopkovnih načel, da zahteva tožeče stranke razmejuje področje spora, da odločba ne more iti prek tega, kar je bilo zahtevano, in da je narava postopka kontradiktorna.
17. Francoska vlada ugotavlja, da je Sodišče v zadevi Komisija proti Grčiji(4) poudarilo, da so smernice, ki jih je sprejela Komisija o uporabi člena 171(2) Pogodbe ES(5) (sedaj člen 228(2) ES), oblikovane tako, da zagotavljajo enako obravnavanje držav članic. Njihov namen je prispevati k zagotovitvi, da Komisija postopa transparentno, predvidljivo in v skladu z zahtevo po pravni varnosti, ter zagotoviti sorazmernost zneskov denarnih kazni, ki jih predlaga.(6) Če bi Sodišče sledilo temu, kar sem predlagal, bi po mnenju francoske vlade to pomenilo, da bi prišlo do drugačne obravnave glede na drugi državi članici, ki so jima bile do sedaj naložene denarne kazni na podlagi člena 228(2) ES.(7) Če je nadaljevanje kršitve razlog, da se naloži pavšalni znesek, bi bilo treba to sankcijo naložiti skoraj v vseh primerih neizvršitve sodbe na podlagi člena 226 ES, v kateri je ugotovljena kršitev, ker je prav to pogoj za uvedbo postopka na podlagi člena 228(2) ES.
18. Tretjič, francoska vlada navaja, da bi odstopanje od predloga Komisije na predlagani način kršilo pravno varnost. Sankcije, ki naj se naložijo v primeru, kot je zadevni, bi namreč morale biti dovolj predvidljive. Temu med drugim belgijska vlada dodaja, da Sodišče ne more po uradni dolžnosti naložiti pavšalnega zneska, ker ni smernic o uporabi tega instrumenta in izračunu zneska.
19. Nemška vlada, ki jo podpira grška vlada, ugotavlja, da je odločitev za pavšalni znesek in ne za denarno kazen politična odločitev ter da Sodišče ni niti upravičeno niti nima sredstev za tako odločitev. Sprejetje take odločitve s strani Sodišča bi bilo proti načelu delitve oblasti. Člen III-362(3) osnutka Pogodbe o ustavi za Evropo(8) (v nadaljevanju: UE) potrjuje, da je Sodišče pristojno le za zmanjšanje zneska, ki ga predlaga Komisija.
20. Druge države članice zavzemajo stališče, da mora Sodišče pri izvrševanju svoje diskrecijske pravice na podlagi člena 228(2) ES spoštovati pravice obrambe in načela sorazmernosti, predvidljivosti in pravne varnosti, čeprav ga predlog Komisije formalno ne zavezuje.
21. Vprašanje, ali Sodišče lahko naloži plačilo pavšalnega zneska državi članici, ki ni izvršila prve sodbe na podlagi člena 226 ES, se v bistvu nanaša na status in naravo predlogov Komisije v zahtevku na podlagi člena 228(2) ES. Ali so ti predlogi za Sodišče zavezujoči ali pa Sodišče od njih lahko odstopi, in če da, pod kakšnimi pogoji? Ali povedano drugače: ali ima Sodišče na podlagi te določbe neomejeno in absolutno pristojnost?
22. V sodni praksi je že bilo ugotovljeno, da predlogi Komisije o finančni sankciji, ki naj se naloži, Sodišča ne morejo zavezovati.(9) Sodišče to utemeljuje z jasnim besedilom tretjega odstavka člena 228(2) ES, v katerem je navedeno, da Sodišče, če „ugotovi, da zadevna država članica ni izvršila njegove sodbe [...], tej lahko naloži plačilo povprečnine ali denarne kazni“. Dejstvo, da ima predlog Komisije le okvirni status in zato za Sodišče ni zavezujoč, tudi izhaja iz besedila drugega odstavka člena 228(2) ES, v katerem je navedeno, da Komisija „določi“ višino pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki je po njenem mnenju primerna glede na okoliščine. Treba je tudi omeniti, da v tej določbi Pogodbe izraz, kot je „zahteva“, ki bi izražal bolj formalen status predloga Komisije, ni uporabljen.
23. Nadaljnjo utemeljitev za tako razlago člena 228(2) ES lahko najdemo v zgradbi te določbe, ki ne vzpostavlja nobene povezave med drugim in tretjim odstavkom. V tretjem odstavku ni sklicevanja na predlog Komisije in zlasti ni izrecno določeno, da bi morala odločitev Sodišča glede finančne sankcije temeljiti na teh predlogih. Neobstoj take povezave ter nasprotje v opisu vloge Komisije in Sodišča pri uporabi te določbe, ko Komisija „določi“ in Sodišče „naloži“, jasno dokazuje, da je Sodišče pristojno za odločitev, ali je treba naložiti kazen, katero vrsto kazni in v kolikšnem znesku.
24. Obstajajo tudi operativni razlogi za potrditev, da ima Sodišče neomejeno pristojnost glede kazni, ki se lahko naloži na podlagi člena 228(2) ES. Predmet postopka na podlagi člena 228(2) ES je, da država članica ni izvršila sodbe Sodišča, v kateri je ugotovljeno, da ni izpolnila nekaterih obveznosti iz prava Skupnosti. Čeprav je naloga Komisije kot varuha Pogodbe, da spremlja izvršitev take sodbe in se po potrebi po predhodnem postopku odloči za vložitev druge tožbe, pa je Sodišče tisto, ki lahko najbolje presodi, do kolikšne mere je stanje v zadevni državi članici v skladu oziroma ni v skladu z njegovo prvo sodbo na podlagi člena 226 ES in resnost nadaljevane kršitve ob upoštevanju vseh vpletenih interesov. Dokaj očitno je, da je potrebo po naložitvi finančne sankcije in najustreznejšo sankcijo v danih okoliščinah mogoče ugotavljati le ob upoštevanju ugotovitev iz sodbe Sodišča na podlagi člena 228(2) ES. Ta odločitev zato ne more biti odvisna od stališč Komisije v zvezi s tem.
25. Trditev nemške vlade, da je izbira vrste sankcije, ki naj se naloži, politična in je zato ne more sprejeti Sodišče, je treba zavrniti. Obseg pristojnosti Sodišča na podlagi člena 228(2) ES je opredeljen v Pogodbi, in kot sem pravkar obrazložil, to vključuje pristojnost odločiti o ustreznem odzivu na trajajočo kršitev. Izvajanje tega pooblastila ni odvisno od nobenih preudarkov politične narave, ampak v celoti sodi na področje sodne veje oblasti. Člen 228(2) ES jasno razlikuje med predhodnim postopkom, v katerem lahko Komisija oceni vsebino zadeve in sankcije, ki se ji zdijo primerne, ter sodno fazo, v kateri Sodišče izvršuje pristojnosti po Pogodbi v okviru svoje diskrecijske pravice.
26. Ob upoštevanju teh stališč menim, da Sodišče ne bi odločilo ultra petitum, če bi se glede kazni, ki naj se naložijo, bistveno odstopilo od predlogov Komisije. Treba je vedeti, da imajo postopki na podlagi člena 228(2) ES značaj sui generis, ki nima vzporednice v nacionalnih pravnih sistemih in jih ni mogoče primerjati s civilnopravnim postopkom. Predmet je neizvršitev sodbe Sodišča na podlagi člena 226 ES, v kateri je ugotovljeno, da je država članica kršila nekatere obveznosti prava Skupnosti. To pomeni, da nezakonito stanje traja že dalj časa, spodkopava polno in enotno uporabo zadevnega ukrepa Skupnosti na škodo splošnega interesa Skupnosti ter interesov drugih držav članic in njihovih državljanov. Ta razsežnost predmeta postopka na podlagi člena 228(2) ES utemeljuje neomejeno pristojnost Sodišča in loči te postopke od drugih postopkov, na primer civilnopravnih.
27. Omenjen je bil tudi člen III‑362 Ustavne pogodbe, ki je vzporedna določba člena 228 ES. Čeprav je bil ta člen v osnutek Pogodbe o Ustavi za Evropo vključen nespremenjen, mu je bil dodan nov tretji odstavek. Ta določba omogoča Komisiji, da lahko v postopkih iz člena III-360 Ustavne pogodbe (člen 226 ES) zaradi neizpolnitve obveznosti o uradnem obvestilu glede ukrepov o prenosu evropskega okvirnega zakona naloži plačilo pavšalnega zneska ali denarno kazen, ki jo šteje za ustrezno v danih okoliščinah. Sodišče ima pooblastila, da naloži tak pavšalni znesek ali denarno kazen, ki „ne presega zneska, ki ga je določila Komisija“. Po eni strani se navaja, da ta omejitev pristojnosti Sodišča potrjuje, da Sodišče ne more odstopiti od predlogov Komisije v zadevah iz člena 228(2) ES. Po drugi strani pa se trdi, da dejstvo, da ta omejitev ni bila vnesena v člen III‑362(2) Ustavne pogodbe (člen 228(2) ES), potrjuje, da je pristojnost Sodišča na podlagi člena 228(2) ES res neomejena. Zdi se mi, če iz te analize sploh lahko kaj izpeljem, da je druga trditev prepričljivejša. Če bi bil namen omejiti pristojnost Sodišča na podlagi člena III‑362(2) Ustavne pogodbe, bi bila dodana ista določba kot je bila vnesena v člen III‑362(3) Ustavne pogodbe.
28. Ko smo ugotovili, da ima Sodišče neomejeno pristojnost glede vseh vidikov denarnih sankcij, ki se naložijo na podlagi člena 228(2) ES, se pojavi vprašanje, ali mora Sodišče pri izvajanju te pristojnosti upoštevati nekatere omejitve. V zvezi s tem se francoska vlada in različne vlade intervenientke sklicujejo na pravice obrambe, načelo enakega obravnavanja držav članic in pravne varnosti. Najprej bom obravnaval zadnji dve, nato pa bom preučil vlogo pravic obrambe.
29. Številne vlade so navedle, da načelo enakega obravnavanja velja v zvezi z uporabo instrumentov, predvidenih v členu 228(2) ES. Kakor je Sodišče priznalo v zadevi Komisija proti Grčiji, so bile smernice, ki jih je pripravila Komisija v obvestilu iz leta 1996, deloma zasnovane za doseganje tega namena glede izračuna finančnih sankcij.(10) Po njihovem mnenju bi bilo načelo enakega obravnavanja kršeno, če bi bila Francoski republiki naložena druga vrsta in višina finančne sankcije kot v obeh do sedaj razsojenih zadevah.
30. Ni dvoma, da je načelo enakega obravnavanja držav članic temeljno načelo prava Skupnosti. V skladu s tem načelom primerljivih okoliščin ni mogoče obravnavati različno in različnih okoliščin ni mogoče obravnavati enako, če za to ni objektivne utemeljitve. Čeprav brezpogojno ne prisegam na logiko drugega dela tega načela, je jasno, da je treba zagotoviti, da se kršitve obveznosti prava Skupnosti, ki so primerljive v smislu resnosti in škode za splošni interes, pri naložitvi denarnih kazni obravnavajo podobno. To velja za vrsto kazni in za zneske, ki jih je treba plačati. V zadevi, kot je ta, je pomembno poudariti, da narava kršitve ni primerljiva z naravo kršitev, ki so bile predmet prvih dveh sodb Sodišča na podlagi člena 228(2) ES. Kot sem razložil v prvih sklepnih predlogih v tej zadevi, je potreba po strogem izvrševanju ohranitvenih ukrepov na področju skupne ribiške politike ključna za dolgoročno doseganje ciljev te politike.(11) Tega, da Francoska republika veliko let ni spremljala in izvajala določb Skupnosti o ribolovu, ni mogoče primerjati s kršitvijo okoljskih direktiv v drugih pravkar navedenih zadevah. Ta opustitev je ne samo ogrozila cilje ohranjanja zadevnih ukrepov Skupnosti, ampak je nedvomno vplivala tudi na interese drugih držav članic in njihovih ribičev. Zaradi tega zunanjega učinka se ta zadeva loči od drugih dveh zadev, o katerih je do sedaj odločilo Sodišče. Zato je v tej zadevi upravičeno, da se naložijo drugačne vrste sankcije, ker so narava in posledice kršitve drugačne. Ravno tak odziv pa je posledica spoštovanja načela enakega obravnavanja, ker upošteva pomembne razlike med dejanskim stanjem posameznih zadev.
31. Druga trditev je, da bi bilo odstopanje od predlogov Komisije glede finančnih sankcij, ki naj se naložijo, na način, predlagan v mojih prvih sklepnih predlogih, v nasprotju z načelom pravne varnosti. V skladu s tem načelom morajo biti kazni in pogoji, pod katerimi se lahko naložijo, predvidljivi. Ker ni smernic za izračun plačil pavšalnega zneska, kot so smernice iz obvestila Komisije iz leta 1996, ta okoliščina ni podana.
32. Spet se moramo sklicevati na zgradbo in besedilo člena 228(2) ES, ki predvideva možnost, da Sodišče naloži plačilo pavšalnega zneska ali denarne kazni, če ugotovi, da država članica ni sprejela ukrepov, potrebnih za izvršitev prejšnje sodbe na podlagi člena 226 ES. Izvajanje tega pooblastila, ki ga Sodišču daje Pogodba ES, ni pogojeno s smernicami, sprejetimi na primer glede položaja, v katerem se lahko uporabita obe vrsti kazni, ali kako naj se izračunata. S tem, da je Komisija pripravila take smernice posebej za eno vrsto finančnih sankcij, je državam članicam pojasnila, kako namerava izvajati svoja pooblastila na podlagi te določbe. Sodišče pa ima proste roke, da naloži finančno sankcijo, ki se mu zdi primerna ob upoštevanju okoliščin vsake zadeve posebej. Z drugimi besedami, kadar Komisija začne postopek proti državi članici na podlagi te določbe, je mogoče predvideti, da lahko Sodišče naloži predvidene kazni.
33. Ob upoštevanju dejstva, da ima Sodišče neomejeno pristojnost na podlagi te določbe, kar je že pojasnilo v sodni praksi s tem, da je poudarilo, da ni vezano na predloge Komisije, je načeloma tudi predvidljivo, da se lahko naloži katera koli kazen, ki je Sodišču na voljo. K temu lahko dodamo, kot je ugotovila Komisija, da je v uradnih obvestilih in obrazloženih mnenjih, ki jih Komisija pošlje državam članicam, ki niso izvršile prejšnje sodbe, poudarjeno, da bo zadevna država članica morala plačati finančno sankcijo, pri tem pa ni navedena vrsta morebitne sankcije. To je bilo navedeno tudi v prvem obrazloženem mnenju v tej zadevi z dne 17. aprila 1996.
34. Poleg tega vse to velja v razmerah, v katerih je Sodišče že ugotovilo nezakonito stanje in je Komisija o obstoju takega stanja že opozorila državo članico ter ji dala priložnost, da stanje odpravi. Težko si je zamisliti, kaj bi v takih okoliščinah državo članico pripeljalo do sklicevanja na načelo pravne varnosti. Zaradi teh različnih razlogov se po mojem mnenju država članica ne more sklicevati na načelo pravne varnosti, da bi se izognila naložitvi finančne sankcije, ki je Komisija ni predlagala v ‚zahtevi.
35. Naslednje vprašanje je, ali je Sodišče dolžno zaslišati državo članico – in Komisijo –, ko se odloča, da bi naložilo strožjo kazen od kazni, ki jo je predlagala Komisija. Postopek na podlagi člena 228(2) ES že predvideva postopkovna jamstva, ki toženi državi članici omogočajo, da se v celoti odzove na vsebino zahteve, ki jo je vložila Komisija, in na ustreznost finančne sankcije, ki jo predlaga. V tej fazi postopka je bistveno vprašanje, ali kršitev, ki jo je prej ugotovilo Sodišče, še obstaja in je s tem podlaga, da se naloži finančna sankcija določene vrste in v določenem znesku. Čeprav ima Sodišče vso pristojnost naložiti tako kazen, pa je pred sprejetjem take odločitve, kot sem že poudaril, bistveno, da je Sodišče seznanjeno s stališči obeh strank o učinkih, ki jih ima taka sankcija na uresničevanje njenega cilja. Ker informacije, dane v tej fazi postopka, temeljijo na predlogih Komisije, ne morejo upoštevati učinkov sankcij, ki se od predlaganih zelo razlikujejo. Zato mislim, da je popolnoma primerno, da stranke, preden se naloži sankcija, ki se zelo razlikuje od predlogov, o katerih so stranke lahko izmenjale stališča, dobijo priložnost, da se ustrezno odzovejo na drugačne sankcije, ki so se pojavile v poznejši fazi postopka.
36. V obravnavani zadevi se zato, da se stranke lahko izjavijo o finančni sankciji, ki jo namerava izreči Sodišče, ustna obravnava lahko ponovno opravi v skladu s členom 61 Poslovnika. Pred tem lahko Sodišče zahteva pisne informacije o tej zadevi na podlagi členov 60 in 45(2)(b) Poslovnika. V morebitnih prihodnjih primerih, v katerih bi se to vprašanje pojavilo pred ustno obravnavo, pa bi bilo stranke bolje o tej zadevi zaslišati takrat. V tem postopku je bil ustni postopek ponovno odprt. Stranke so bile pozvane, naj podajo svoje mnenje o možnosti, da bi Sodišče naložilo drugačno sankcijo od sankcije, ki jo je predlagala Komisija. Niso pa bile pozvane, naj podajo pripombe o ustreznosti finančnih sankcij, ki sem jih predlagal v okoliščinah te zadeve. K tej zadevi se bom vrnil, ko bom govoril o posledicah svojih sklepnih predlogov za to zadevo.
37. Moj odgovor na prvo vprašanje je, da ima Sodišče na podlagi člena 228(2) ES neomejeno pristojnost, da naloži plačilo kazni v pavšalnem znesku, če je Komisija predlagala, naj se naloži denarna kazen. Če namerava Sodišče izreči strožjo sankcijo od sankcije, ki jo je predlagala Komisija, pravice obrambe zahtevajo, da se stranke zaslišijo o predvideni sankciji.
B – Ali lahko Sodišče naloži pavšalni znesek in denarno kazen?
38. Komisija pri odgovoru na to vprašanje na osnovi teleološkega pristopa trdi, da se različni vrsti kazni uporabljata za različna obdobja in zato ne gre za kumulacijo kazni. Medtem ko se naloži plačilo kazni v pavšalnem znesku za ravnanje države članice v preteklosti in naj bi imelo odvračilni učinek, je cilj denarne kazni vplivanje na ravnanje države članice v prihodnje in s tem spodbujanje izpolnjevanja obveznosti. Cilja člena 228 ES ne bi bilo mogoče uresničiti, če ne bi bila mogoča kombinacija obeh kazni. Take kombinacije ne smemo šteti kot dvojne kazni, ampak kot dva vidika ene same finančne sankcije. Z jezikovnega vidika Komisija meni, da uporabe besede „ali“ v členu 228(2) ES ne smemo razlagati, kot da pomeni, da se pavšalni znesek in denarna kazen lahko naložita le kot alternativni kazni. Komisija namreč meni, da elementa trajanja, ki se upošteva pri izračunu pavšalnega zneska, ni mogoče uporabiti pri izračunu zneska denarne kazni, ki se naloži sočasno. Podobne trditve so navedle države članice, ki so na drugo vprašanje odgovorile pritrdilno.
39. Francoska vlada, ki jo podpirajo številne države članice iz točke 13 te sodbe, poudarja, da je cilj člena 228(2) ES spodbujati izpolnjevanje obveznosti in ne kaznovanje države članice. Tako pavšalni znesek kot denarno kazen naj bi bilo treba uporabiti v skladu s tem ciljem. Sklicuje se na dejstvo, da je Komisija v svojem obvestilu iz leta 1996 poudarila ta cilj in da je denarna kazen najprimernejši instrument, da se ta doseže. Dosedanja praksa Komisije pa dejansko kaže, da se je Komisija v ta namen sklicevala le na denarne kazni. Francoska vlada navaja, da če se naložita obe vrsti kazni za eno kršitev, to pomeni, da se element trajanja upošteva dvakrat, in temu nasprotuje. Čeprav priznava, da ta ugotovitev ni nujno odločilna, trdi, da uporaba besede „ali“ v členu 228(2) ES jasno kaže, da je predvidene sankcije mogoče izreči samo alternativno. Poudarja tudi, da bi bila naložitev pavšalnega zneska in denarne kazni skupaj v nasprotju z načelom sorazmernosti.
40. Pri preučevanju, ali člen 228(2) ES dovoljuje kombinacijo pavšalnega zneska in denarne kazni je odločilen cilj in ratio
te določbe. Kot sem poudaril zgoraj v točkah 7 in 8, obstajata dva vidika neizvršitve sodbe Sodišča na podlagi člena 226 ES. Po eni strani ta pomeni nespoštovanje pravnega reda Skupnosti. Po drugi strani pa pomeni dopuščanje nadaljevanja stanja, za katero je Sodišče ugotovilo, da ni združljivo s pravom Skupnosti, in nadaljnjega obstoja škodljivih učinkov na politiko Skupnosti, ki so nujna posledica takega stanja. Pri določanju razlage in uporabe člena 228(2) ES je treba upoštevati ta vidika. Čeprav je popolnoma jasno, da je namen člena 228(2) ES zagotoviti, da na koncu država članica izvrši sodbo Sodišča, na katero se ni ustrezno odzvala, pa se, če na to določbo gledamo širše z vidika tega, kaj je v ozadju neizvršitve sodbe Sodišča, cilj razširi na zagotavljanje, da država članica izpolnjuje obveznosti Skupnosti splošneje. To pomeni, da se lahko instrumenti, ki jih predvideva ta določba, uporabljajo tudi odvračilno, ali z drugimi besedami, s ciljem preprečiti, da zadevna država članica krši obveznosti prava Skupnosti.
41. Po svoji naravi imata pavšalni znesek in denarna kazen različna namena. Čeprav oba predstavljata odziv na to, da država članica ni izpolnila obveznosti iz Pogodbe, ima pavšalni znesek odvračilni učinek, denarna kazen pa ima prepričevalni učinek. Ni me prepričala trditev, da pavšalni znesek zadeva preteklost, denarna kazen pa prihodnost. Cilj obeh kazni je vplivati na ravnanje države članice v prihodnje, vendar na različna načina.
42. Pomembna razlika med obema vrstama sankcij je, da je pavšalni znesek brezpogojna kazen, denarna kazen pa je pogojna. Kakor sem navedel v prvih sklepnih predlogih v tej zadevi(12), lahko država članica v rokih, ki ji določi Sodišče, izpolni obveznosti, ki jih prej ni upoštevala. V takem primeru bi bil končni rezultat, da ne bi bilo odziva Skupnosti na kršitev, ki je lahko trajala več let. Rezultat izvedbe postopka iz člena 228(2) ES bi bil, da bi država članica izvršila sodbo, čeprav ne bi bil dosežen cilj odvračanja od mogočih prihodnjih kršitev. Ob upoštevanju dejstva, da je treba člen 228(2) ES razlagati tako, da ima odvračilen in prepričevalen namen, je jasno, da mora biti zaradi učinkovitega doseganja teh ciljev Sodišču načeloma na voljo možnost kombinacije pavšalnega zneska in denarne kazni.
43. Francoska vlada in različne druge vlade intervenientke pa nasprotno trdijo, da namen instrumentov iz člena 228(2) ES ni kaznovalen. Po mojem mnenju sploh ni predmet tega vprašanja, ali naložitev finančne sankcije pomeni kaznovalni ukrep ali ne. Postopka, predvidenega v tej določbi, ni mogoče primerjati z mehanizmi za izvrševanje, ki obstajajo na nacionalni ravni. Ima svoj namen v okviru pravnega reda Skupnosti in je zasnovan tako, da učinkovito zagotavlja, da države članice spoštujejo zahteve tega pravnega reda. To je tisto, kar je bistveno.
44. Da bi dokazala, da člena 228(2) ES ni mogoče uporabljati na način, ki kaznuje preteklo ravnanje držav članic, francoska vlada opozarja, da proti državi članici ni mogoče ukrepati na podlagi člena 228(2) ES, če izvrši sodbo, izdano na podlagi člena 226 ES, pred rokom, ki ga določi Komisija v obrazloženem mnenju. To je res lahko postopkovna posledica takih okoliščin, vendar ne more upravičiti restriktivne razlage te določbe Pogodbe, katere glavni cilj je zagotoviti, da države članice učinkovito izpolnjujejo svoje obveznosti iz Pogodbe. Kot smo navedli že zgoraj, se lahko iz narave kršitev, ki naj bi jih preprečeval člen 228(2) ES sklepa, da je na podlagi te določbe mogoče naložiti prepričevalne in odvračilne ukrepe. Dejstvo, da se je država članica izognila izreku finančne sankcije, s tem da je končno izpolnila svoje obveznosti v predhodnem postopku, je mogoče nasprotno šteti kot učinek pričakovane sankcije, ki potrjuje odvračilni učinek te sankcije.
45. Ena od najpomembnejših trditev, navedenih zoper možnost, da se hkrati naložita pavšalni znesek in denarna kazen, temelji na besedilu člena 228(2) ES, ki pooblašča Sodišče, da naloži pavšalni znesek „ali“ denarno kazen kadar ugotovi, da država članica ni izvršila prejšnje sodbe na podlagi člena 226. Torej se postavlja vprašanje, ali je treba besedo „ali“ razumeti kumulativno ali alternativno. Najprej bi poudaril, da je treba člen 228(2) ES razlagati tako, da se zagotovi, da predstavlja učinkovit instrument za zagotavljanje spoštovanja obveznosti do Skupnosti, če države članice vztrajno ne spoštujejo teh obveznosti. Kot je bilo obrazloženo že zgoraj, v nekaterih okoliščinah niti naložitev samo pavšalnega zneska ali samo denarne kazni ni ustrezen odziv na trajajočo kršitev prava Skupnosti, zato je potrebna kombinacija obeh. Ta razlaga temelji na ciljih in namenu člena 228(2) ES. Če bi sprejeli, da ima beseda „ali“ v tej določbi alternativen pomen, bi bilo to v nasprotju s tem ciljem in bi vplivalo na učinkovitost člena 228(2) ES. Da je ni treba razlagati na ta način, potrjuje tudi dejstvo, da jo tudi z jezikovnega stališča lahko razumemo v kumulativnem pomenu. Tako je tudi uporabljena v različnih določbah Pogodbe ES, kot so členi 5, 48 in 81 ES. Čeprav ima beseda „ali“ lahko na splošno, odvisno od sobesedila, v katerem se uporablja, kumulativen ali alternativen pomen, je ob upoštevanju zgoraj opisanih ciljev člena 228(2) ES jasno, da ima v medbesedilu te določbe kumulativen pomen.
46. Številne države članice ugotavljajo, da bi bila kombinacija kazni kršitev načela sorazmernosti. Strinjam se, da mora Sodišče, če namerava uporabiti ta instrument, to narediti sorazmerno glede na okoliščine posameznega primera. Ni pa mogoče a fortiori sprejeti, da kombinacija ni sorazmerna. To je v celoti odvisno od okoliščin posameznega primera. Okoliščine so lahko take, da ne bi bilo ustrezno, če ne bi kombinirali pavšalnega zneska in denarne kazni, ter bi bilo to lahko nesorazmerno v obratnem smislu.
47. Nadaljnji ugovor se nanaša na dejstvo, da se pri izračunu pavšalnega zneska in denarne kazni dvakrat upošteva trajanje kršitve. To naj bi pomenilo naložitev dvojne kazni za kršitev obveznosti do Skupnosti za isto obdobje. S tem se ne strinjam. Vsaka kazen ima svoj namen in treba jo je izračunati tako, da izpolni svoj namen. Pavšalni znesek predstavlja odziv na trajanje kršitve obveznosti iz Pogodbe v določenem obdobju. Ker je namen te kazni odvračanje, mora biti določena v takem znesku, da državo članico odvrača od nadaljnjih kršitev prava Skupnosti. Enako velja za denarno kazen glede njenega namena, da spodbuja državo članico k spoštovanju obveznosti. Uporaba trajanja kršitve kot elementa za izračun ravni kazni ne pomeni, da se naloži dvojna kazen za kršitev v istem obdobju. Je samo eden od elementov, ki se upoštevajo pri določanju ustrezne ravni prepričevanja.
48. Zato je moj odgovor na drugo vprašanje, da člen 228(2) ES ne preprečuje Sodišču, da državi članici naloži pavšalni znesek in denarno kazen, če ugotovi, da država članica ni izvršila sodbe Sodišča na podlagi člena 226 ES, in meni, da okoliščine zadeve upravičujejo, da se izreče taka kombinacija kazni.
IV – Posledice za to zadevo
49. V sklepnih predlogih z dne 29. aprila 2004 sem ugotovil, da Francoska republika dejansko ni izvršila sodbe Sodišča z dne 11. junija 1991. Zaradi posebno resne narave kršitve obveznosti spremljati in izvajati določbe Skupnosti o minimalni velikosti rib, ki je trajala skoraj dve desetletji, sem ugotovil, da to upravičuje naložitev pavšalnega zneska za obdobje od začetka veljavnosti Pogodbe o Evropski uniji (Maastrichtska pogodba) do konca obdobja, določenega za izvršitev obrazloženega mnenja Komisije z dne 6. junija 2000.(13) V predlogu za izračun zneska sem predlagal milejši ukrep, ker je bilo prvič, da je bil podan tak predlog, ker Komisija ni predlagala take sankcije in ker še ni prakse, ki bi služila kot vodilo.(14)
50. Zato ne vidim razloga za spremembo analize glede vsebine ali posledic v zvezi s neizpolnitvijo obveznosti iz Pogodbe s strani Francoske republike. Kot pa sem ugotovil v odgovoru na prvo vprašanje, bi moralo Sodišče, kadar v zadevi, ki jo obravnava, namerava izreči strožjo sankcijo od sankcije, ki jo je predlagala Komisija, o taki sankciji zaslišati stranke. Ker stranke v tem postopku niso imele priložnosti izraziti svojih stališč o kazni, ki sem jo predlagal v prvih sklepnih predlogih, se zdi, da bi bilo najprimerneje, da se jih pozove, naj to storijo na naslednji obravnavi. Druga možnost pa je, da bi Sodišče, če namerava načeloma sprejeti moj pristop, razmislilo o naložitvi simboličnega pavšalnega zneska. Po drugi strani pa ni razlogov za ponovno obravnavanje denarne kazni, ki sem jo predlagal.
V – Predlog
51. Zato na vprašanji, ki ju je zastavilo Sodišče, predlagam ta odgovora:
– Sodišče ima na podlagi člena 228(2) ES neomejeno pristojnost, da naloži plačilo kazni v pavšalnem znesku, če je Komisija predlagala, da se naloži denarna kazen. Če namerava Sodišče izreči strožjo sankcijo od sankcije, ki jo je predlagala Komisija, pravice obrambe zahtevajo, da se stranke zaslišijo o predvideni sankciji.
– Člen 228(2) ES ne preprečuje Sodišču, da državi članici naloži pavšalni znesek in denarno kazen, če ugotovi, da država članica ni izvršila sodbe Sodišča na podlagi člena 226 ES, in meni, da okoliščine zadeve upravičujejo, da se izreče taka kombinacija kazni.
(1) .
(2)  –	C-64/88, Recueil, str. I‑2727.
(3)  –	Sklepni predlogi v zadevi Komisija proti Grčiji (sodba z dne 4. julija 2000, C-387/97, Recueil, str. I‑5047, točki 33 in 42).
(4)  –	V opombi 3 navedena sodba, točka 84.
(5)  –	UL 1996, C 242, str. 6.
(6)  –	V opombi 3 navedena sodba Komisija proti Grčiji, točka 87.
(7)  –	V opombi 3 navedena sodba Komisija proti Grčiji in sodba z dne 25. novembra 2003 v zadevi Komisija proti Španiji (C-278/01, Recueil, str. I-14141).
(8)  –	CIG 87/1/04, rev. 1 z dne 13. oktobra 2004.
(9)  –	V opombi 3 navedena sodba Komisija proti Grčiji, točka 89, in v opombi 7 navedena sodba Komisija proti Španiji, točka 41.
(10)  –	V opombi 3 navedena sodba, točka 84.
(11)  –	Glej točke od 31 do 37 in 93.
(12)  –	Glej točko 88.
(13)  –	Glej točke od 90 do 95.
(14)  –	Glej točko 102.