62024CJ0018
ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
22 janvier 2026 (
*1
)
« Renvoi préjudiciel – Liberté d’établissement et libre prestation des services – Marché unique de l’assurance – Directive 2009/138/CE – Principe du contrôle par l’État membre d’origine – Article 155 – Compétences des autorités de contrôle de l’État membre d’accueil – Coopération avec les autorités de l’État membre d’origine – Entreprise d’assurance ne se conformant pas aux dispositions légales applicables dans l’État membre d’accueil – Dispositions concernées – Règlement (UE) no 1286/2014 – Produits d’investissement packagés de détail et fondés sur l’assurance – Directive (UE) 2016/97 – Distribution d’assurances – Pouvoirs des autorités de contrôle de l’État membre d’accueil de sanctionner l’entreprise concernée – Portée »
Dans l’affaire C‑18/24,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême, République tchèque), par décision du 29 décembre 2023, parvenue à la Cour le 11 janvier 2024, dans la procédure
NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s.
contre
Česká národní banka,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. I. Jarukaitis (rapporteur), président de chambre, MM. M. Condinanzi et N. Jääskinen, juges,
avocat général : M. M. Szpunar,
greffier : M. I. Illéssy, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 6 mars 2025,
considérant les observations présentées :
–
pour NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s., par Me A. Börner, Rechtsanwalt, MM. F. Glézl, M. Trenčan, advokáti, et Me S. Henrich, Rechtsanwältin,
–
pour la Česká národní banka, par M. L. Jemelka et Mme J. Konupková,
–
pour le gouvernement tchèque, par Mmes L. Březinová, J. Očková, MM. M. Smolek et J. Vláčil, en qualité d’agents,
–
pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de M. G. Santini, avvocato dello Stato,
–
pour le gouvernement slovaque, par Mmes E. V. Larišová et S. Ondrášiková, en qualité d’agents,
–
pour la Commission européenne, par MM. D. Triantafyllou, P. Vanden Heede et Mme K. Walkerová, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 5 juin 2025,
rend le présent
Arrêt
1
La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 155 de la directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009, sur l’accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II) (JO 2009, L 335, p. 1) (ci-après la « directive solvabilité II »).
2
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s. (ci-après « Novis»), une entreprise d’assurance-vie établie en Slovaquie, à la Česká národní banka (Banque nationale tchèque, République tchèque), qui est l’autorité de contrôle des assurances tchèque, au sujet d’une amende administrative infligée par celle-ci à Novis en raison de la méconnaissance par cette dernière d’un certain nombre d’obligations lui incombant en tant qu’entreprise d’assurance ayant une succursale sur le territoire tchèque.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive solvabilité II
3
Les considérants 2, 11, 14, 16 et 24 de la directive solvabilité II énoncent :
« (2)
Afin de faciliter l’accès aux activités d’assurance et de réassurance et leur exercice, il est nécessaire de supprimer les différences les plus nettes entre les législations des États membres concernant les règles auxquelles les entreprises d’assurance et de réassurance sont soumises. Un cadre juridique devrait par conséquent être mis en place, qui permette à ces entreprises d’exercer leur activité dans tout le marché intérieur et facilite ainsi la couverture des risques et engagements situés dans la Communauté pour les entreprises d’assurance et de réassurance qui y ont leur siège social.
[...]
(11)
La présente directive constituant un maillon essentiel de la réalisation du marché intérieur, les entreprises d’assurance et de réassurance agréées dans leur État membre d’origine devraient être habilitées à exercer tout ou partie de leurs activités dans toute la Communauté par l’établissement de succursales ou par voie de prestation de services. Il y a donc lieu de procéder à l’harmonisation à la fois nécessaire et suffisante pour permettre la reconnaissance mutuelle des agréments et systèmes de contrôle et, partant, la mise en place d’un agrément unique valable dans toute la Communauté et permettant le contrôle d’une entreprise par son État membre d’origine.
[...]
(14)
La protection des preneurs suppose que les entreprises d’assurance et de réassurance soient soumises à des exigences de solvabilité efficaces qui entraînent une affectation efficace des capitaux dans l’Union européenne. Au vu de l’évolution du marché, le régime actuel n’est plus adéquat. Il faut donc mettre en place un nouveau cadre réglementaire.
[...]
(16)
Le principal objectif de la réglementation et du contrôle en matière d’assurance et de réassurance est de garantir la protection adéquate des preneurs et des bénéficiaires. Le terme “bénéficiaire” entend désigner toute personne physique ou morale titulaire d’un droit en vertu d’un contrat d’assurance. La stabilité financière et la stabilité et l’équité des marchés constituent d’autres objectifs de la réglementation et du contrôle en matière d’assurance et de réassurance qui devraient être également pris en compte, sans détourner cependant du principal objectif.
[...]
(24)
Les autorités de contrôle de l’État membre d’origine devraient être responsables du suivi de la santé financière des entreprises d’assurance et de réassurance. Elles devraient procéder à cette fin à des révisions et évaluations régulières. »
4
Aux termes de l’article 27 de cette directive, intitulé « Principal objectif du contrôle » :
« Les États membres veillent à ce que les autorités de contrôle disposent des moyens nécessaires et possèdent l’expertise, la capacité et le mandat appropriés, pour atteindre le principal objectif assigné au contrôle, qui consiste à garantir la protection des preneurs et des bénéficiaires. »
5
L’article 28 de ladite directive, intitulé « Stabilité financière et effets procycliques », énonce, à son paragraphe 1 :
« Sans préjudice de l’objectif principal du contrôle, énoncé à l’article 27, les États membres veillent à ce que les autorités de contrôle, dans l’exercice de leurs fonctions générales, prennent dûment en considération les possibles effets de leurs décisions sur la stabilité des systèmes financiers concernés de l’Union européenne, notamment dans les situations d’urgence, en tenant compte des informations disponibles à l’instant donné. »
6
L’article 29 de la directive solvabilité II, intitulé « Principes généraux du contrôle », dispose, à son paragraphe 1 :
« Le contrôle repose sur une approche prospective et fondée sur les risques. Il inclut la vérification continue du bon fonctionnement de l’activité d’assurance ou de réassurance, ainsi que du respect, par les entreprises d’assurance et de réassurance, des dispositions applicables en matière de contrôle. »
7
Aux termes de l’article 30 de cette directive, intitulé « Autorités de contrôle et champ d’application du contrôle » :
« 1.   Le contrôle financier des entreprises d’assurance et de réassurance, y compris celui des activités qu’elles exercent par le moyen de succursales ou en libre prestation de services, relève de la compétence exclusive de l’État membre d’origine.
2.   Le contrôle financier prévu au paragraphe 1 inclut la vérification, pour l’ensemble des activités de l’entreprise d’assurance ou de réassurance, de sa solvabilité, de ses provisions techniques, de ses actifs et de ses fonds propres éligibles, conformément aux règles établies ou aux pratiques suivies dans l’État membre d’origine, en vertu des dispositions adoptées au niveau communautaire.
[...]
3.   Si les autorités de contrôle de l’État membre où le risque est situé ou de l’État membre de l’engagement, ou bien, s’il s’agit d’une entreprise de réassurance, celles de l’État membre d’accueil, ont des raisons de considérer que les activités d’une entreprise d’assurance ou de réassurance pourraient porter atteinte à sa solidité financière, elles en informent les autorités de contrôle de l’État membre d’origine de ladite entreprise.
Les autorités de contrôle de l’État membre d’origine vérifient que l’entreprise respecte les principes prudentiels définis dans la présente directive. »
8
L’article 36 de ladite directive, intitulé « Processus de contrôle prudentiel », dispose :
« 1.   Les États membres veillent à ce que les autorités de contrôle examinent et évaluent les stratégies, les processus et les procédures de communication d’informations établis par les entreprises d’assurance et de réassurance en vue de se conformer aux dispositions législatives, réglementaires et administratives adoptées en vertu de la présente directive.
Cet examen et cette évaluation comprennent l’appréciation des exigences qualitatives relatives au système de gouvernance, l’appréciation des risques auxquels les entreprises concernées sont exposées ou pourraient être exposées et l’appréciation de leur capacité à mesurer ces risques compte tenu de l’environnement dans lequel elles opèrent.
2.   En particulier, les autorités de contrôle examinent et évaluent s’il est satisfait :
a)
aux exigences concernant le système de gouvernance prévues au chapitre IV, section 2, notamment l’évaluation interne des risques et de la solvabilité ;
b)
aux exigences concernant les provisions techniques prévues au chapitre VI, section 2 ;
c)
aux exigences de capital prévues au chapitre VI, sections 4 et 5 ;
d)
aux règles d’investissement prévues au chapitre VI, section 6 ;
e)
aux exigences concernant la quantité et la qualité des fonds propres prévues au chapitre VI, section 3 ;
f)
lorsque l’entreprise d’assurance ou de réassurance utilise un modèle interne intégral ou partiel, aux exigences applicables aux modèles internes intégraux et partiels prévues au chapitre VI, section 4, sous-section 3, qui doivent être respectées en permanence.
[...] »
9
L’article 144 de la directive solvabilité II, intitulé « Retrait de l’agrément », prévoit, à son paragraphe 1 :
« L’autorité de contrôle de l’État membre d’origine peut retirer l’agrément accordé à une entreprise d’assurance ou de réassurance lorsque l’entreprise concernée :
[...]
b)
ne satisfait plus aux conditions d’agrément ;
c)
manque gravement aux obligations qui lui incombent en vertu de la réglementation qui lui est applicable.
[...] »
10
L’article 155 de cette directive, intitulé « Entreprises d’assurance ne se conformant pas aux dispositions légales », dispose :
« 1.   Lorsque les autorités de contrôle d’un État membre d’accueil constatent qu’une entreprise d’assurance ayant une succursale ou opérant dans le cadre de la libre prestation de services sur son territoire ne respecte pas les dispositions légales de cet État membre qui lui sont applicables, elles exigent de l’entreprise d’assurance concernée qu’elle mette fin à cette irrégularité.
2.   Si l’entreprise d’assurance concernée ne fait pas le nécessaire, les autorités de contrôle de l’État membre concerné en informent les autorités de contrôle de l’État membre d’origine.
Les autorités de contrôle de l’État membre d’origine prennent, dans les plus brefs délais, toutes les mesures appropriées pour garantir que l’entreprise d’assurance concernée mette fin à cette situation irrégulière.
Les autorités de contrôle de l’État membre d’origine informent les autorités de contrôle de l’État membre d’accueil des mesures qui ont été prises.
3.   Si, en dépit des mesures prises par l’État membre d’origine, ou parce que ces mesures apparaissent inadéquates ou qu’elles font défaut dans cet État, l’entreprise d’assurance persiste à enfreindre les dispositions légales en vigueur dans l’État membre d’accueil, les autorités de contrôle de l’État membre d’accueil peuvent, après en avoir informé les autorités de contrôle de l’État membre d’origine, prendre les mesures appropriées pour prévenir ou réprimer de nouvelles irrégularités, y compris, pour autant que cela soit absolument nécessaire, empêcher l’entreprise de continuer à conclure de nouveaux contrats d’assurance sur le territoire de l’État membre d’accueil.
[...]
4.   Les paragraphes 1, 2 et 3 n’affectent pas le pouvoir des États membres concernés de prendre, en cas d’urgence, des mesures appropriées pour prévenir ou réprimer les irrégularités sur leur territoire. Ce pouvoir comporte la possibilité d’empêcher une entreprise d’assurance de continuer à conclure de nouveaux contrats d’assurance sur leur territoire.
5.   Les paragraphes 1, 2 et 3 n’affectent pas le pouvoir des États membres de sanctionner les infractions sur leur territoire.
6.   Lorsque l’entreprise d’assurance qui a commis l’infraction dispose d’un établissement ou possède des biens dans l’État membre concerné, les autorités de contrôle de cet État membre peuvent, conformément au droit national, mettre à exécution les sanctions administratives nationales prévues pour cette infraction à l’égard de cet établissement ou de ces biens.
7.   Toute mesure qui est prise en application des paragraphes 2 à 6 et qui comporte des restrictions à l’exercice de l’activité d’assurance est dûment motivée et notifiée à l’entreprise d’assurance concernée.
8.   Les entreprises d’assurance soumettent aux autorités de contrôle de l’État membre d’accueil, à leur demande, tous les documents qui leur sont demandés aux fins de l’application des paragraphes 1 à 7, dans la mesure où une telle obligation s’applique également aux entreprises d’assurance ayant leur siège social dans cet État membre.
[...] »
Le règlement (UE) no 1286/2014
11
Le considérant 24 du règlement (UE) no 1286/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 26 novembre 2014, sur les documents d’informations clés relatifs aux produits d’investissement packagés de détail et fondés sur l’assurance (JO 2014, L 352, p. 1), énonce :
« Le présent règlement n’institue pas un passeport permettant la vente ou la commercialisation transfrontière de produits d’investissement packagés de détail et fondés sur l’assurance à des investisseurs de détail, ni ne modifie les arrangements existants en matière de passeports relatifs à la vente ou à la commercialisation transfrontière de produits d’investissement packagés de détail et fondés sur l’assurance, s’il en existe. Le présent règlement ne modifie pas la répartition des responsabilités entre les autorités compétentes qui existent dans le cadre des arrangements en vigueur en matière de passeports. La désignation, par les États membres, des autorités compétentes aux fins du présent règlement devrait dès lors être cohérente avec celle des autorités compétentes pour la commercialisation des produits d’investissement packagés de détail et fondés sur l’assurance dans le cadre d’un passeport existant, s’il existe. L’autorité compétente de l’État membre dans lequel le produit d’investissement packagé de détail et fondé sur l’assurance est commercialisé devrait être responsable du contrôle de la commercialisation de ce produit d’investissement packagé de détail et fondé sur l’assurance. L’autorité compétente de l’État membre dans lequel le produit est commercialisé devrait toujours avoir le droit de suspendre la commercialisation d’un produit d’investissement packagé de détail et fondé sur l’assurance sur le territoire dudit État membre en cas de non-respect du présent règlement. »
12
L’article 3, paragraphe 2, de ce règlement est libellé comme suit :
« Lorsque les initiateurs de produits d’investissement packagés de détail et fondés sur l’assurance soumis au présent règlement sont aussi soumis à la directive [solvabilité II], ces deux actes législatifs s’appliquent. »
13
Aux termes de l’article 6, paragraphe 1, dudit règlement :
« Le document d’informations clés constitue une information précontractuelle. Il est exact, loyal, clair et non trompeur. Il fournit des informations clés et est cohérent avec tout document contractuel contraignant, avec les parties pertinentes des documents d’offre et avec les conditions et modalités du produit d’investissement packagé de détail et fondé sur l’assurance ».
14
L’article 8, paragraphe 3, sous c), i) à iv), du règlement no 1286/2014 dispose :
« Le document d’informations clés contient les informations suivantes :
[...]
c)
dans une section intitulée “En quoi consiste ce produit ?”, la nature et les principales caractéristiques du produit d’investissement packagé de détail et fondé sur l’assurance, à savoir :
i)
le type de produit d’investissement packagé de détail et fondé sur l’assurance ;
ii)
ses objectifs, et les moyens employés pour les atteindre [...]
iii)
une description du type d’investisseur de détail auprès duquel le produit d’investissement packagé de détail et fondé sur l’assurance est destiné à être commercialisé [...]
iv)
le cas échéant, le détail des prestations d’assurance offertes par le produit d’investissement packagé de détail et fondé sur l’assurance, notamment les circonstances susceptibles de donner lieu à ces prestations ».
15
Le chapitre V de ce règlement, intitulé « Sanctions administratives et autres mesures », comporte notamment les articles 22 à 24 de celui-ci.
16
Aux termes de l’article 22 dudit règlement :
« 1.   Sans préjudice des pouvoirs de contrôle dont disposent les autorités compétentes ni du droit qu’ont les États membres de prévoir et d’imposer des sanctions pénales, les États membres établissent des règles qui prévoient des sanctions et mesures administratives appropriées applicables en cas d’infraction au présent règlement, et prennent toutes les mesures nécessaires pour que ces règles soient appliquées. Ces sanctions et mesures sont effectives, proportionnées et dissuasives.
Les États membres peuvent décider de ne pas établir de règles en matière de sanctions administratives telles que visées au premier alinéa lorsque ces infractions sont passibles de sanctions pénales en vertu de leur droit national.
[...]
2.   Dans l’exercice des pouvoirs prévus par l’article 24, les autorités compétentes coopèrent étroitement pour faire en sorte que les sanctions et mesures administratives produisent les résultats poursuivis par le présent règlement, et elles coordonnent leur action afin d’éviter les doubles emplois et chevauchements dans l’application de sanctions et mesures administratives à des situations transfrontières. »
17
L’article 23 du même règlement dispose :
« Les autorités compétentes exercent leurs pouvoirs d’imposer des sanctions conformément au présent règlement et au droit national de l’une quelconque des manières suivantes :
a)
directement ;
b)
en coopération avec d’autres autorités ;
c)
sous leur responsabilité par délégation à ces autorités ;
d)
en saisissant les autorités judiciaires compétentes. »
18
Aux termes de l’article 24, paragraphes 1 à 3, du règlement no 1286/2014 :
« 1.   Le présent article s’applique en cas d’infractions à l’article 5, paragraphe 1, aux articles 6 et 7, à l’article 8, paragraphes 1 à 3, à l’article 9, à l’article 10, paragraphe 1, à l’article 13, paragraphes 1, 3 et 4, et aux articles 14 et 19.
2.   Les autorités compétentes ont le pouvoir d’imposer, conformément au droit national, au moins les sanctions et mesures administratives suivantes :
a)
une décision interdisant la commercialisation d’un produit d’investissement packagé de détail et fondé sur l’assurance ;
b)
une décision suspendant la commercialisation d’un produit d’investissement packagé de détail et fondé sur l’assurance ;
c)
un avertissement public indiquant le nom de la personne responsable et la nature de l’infraction ;
d)
une décision interdisant la fourniture d’un document d’informations clés qui n’est pas conforme aux exigences de l’article 6, 7, 8 ou 10 et imposant la publication d’une nouvelle version d’un document d’informations clés ;
e)
des amendes administratives minimales :
[...]
3.   Les États membres peuvent prévoir des sanctions ou des mesures supplémentaires et des amendes administratives d’un niveau plus élevé que celles prévues dans le présent règlement. »
La directive (UE) 2016/97
19
La directive (UE) 2016/97 du Parlement européen et du Conseil, du 20 janvier 2016, sur la distribution d’assurances (JO 2016, L 26, p. 19), prévoit, notamment, des obligations de conseil et d’information à la charge des intermédiaires d’assurance lorsqu’ils proposent la conclusion d’un contrat d’assurance.
20
Les considérants 5, 6, 8, 21 et 22 de cette directive énoncent :
« (5)
Différents types de personnes ou d’organismes [...] peuvent distribuer des produits d’assurance. L’égalité de traitement entre les opérateurs et la protection des consommateurs suppose que l’ensemble de ces personnes ou organismes soient couverts par la présente directive.
(6)
Les consommateurs devraient bénéficier du même niveau de protection, quelles que soient les différences entre les canaux de distribution. Afin de garantir que le même niveau de protection s’applique et que le consommateur puisse bénéficier de normes comparables, en particulier en matière d’informations à fournir, l’existence de conditions de concurrence équitables entre distributeurs est essentielle.
[...]
(8)
Afin de garantir aux clients le même niveau de protection quel que soit le canal par lequel ils achètent un produit d’assurance, que ce soit directement auprès d’une entreprise d’assurance ou indirectement auprès d’un intermédiaire, il est nécessaire que le champ d’application de la présente directive couvre non seulement les entreprises ou intermédiaires d’assurance, mais aussi d’autres acteurs du marché qui vendent des produits d’assurance à titre accessoire [...]
[...]
(21)
Afin de garantir des services de grande qualité et une réelle protection du consommateur, les États membres d’origine et d’accueil devraient coopérer étroitement pour faire respecter les obligations définies dans la présente directive. Lorsque les intermédiaires d’assurance et de réassurance et les intermédiaires d’assurance à titre accessoire exercent leur activité dans plusieurs États membres au titre du régime de libre prestation de services, la responsabilité de veiller au respect des obligations définies dans la présente directive en ce qui concerne l’ensemble des activités au sein du marché intérieur devrait incomber à l’autorité compétente de l’État membre d’origine. Si l’autorité compétente d’un État membre d’accueil a connaissance d’une infraction aux obligations commise sur son territoire, elle devrait en informer l’autorité compétente de l’État membre d’origine, qui devrait dès lors être tenue de prendre les mesures appropriées. Tel est le cas, en particulier, des infractions aux règles en matière d’honorabilité, aux exigences relatives aux connaissances et aptitudes professionnelles ou aux règles de conduite professionnelle. En outre, l’autorité compétente de l’État membre d’accueil devrait avoir le droit d’intervenir si l’État membre d’origine ne prend pas les mesures appropriées ou si les mesures prises s’avèrent insuffisantes.
(22)
En cas d’établissement d’une succursale ou d’une présence permanente dans un autre État membre, il y a lieu que les États membres d’origine et d’accueil se partagent la responsabilité de veiller au respect des obligations. S’il convient que la responsabilité en matière de respect des obligations liées à l’ensemble des activités exercées – telles que les règles régissant les exigences professionnelles – incombe à l’autorité compétente de l’État membre d’origine au titre du même régime que celui régissant la prestation de services, l’autorité compétente de l’État membre d’accueil devrait néanmoins avoir la responsabilité de veiller au respect des règles en matière d’obligation d’information et des règles de conduite professionnelle pour ce qui est des services fournis sur son territoire. Toutefois, si l’autorité compétente d’un État membre d’accueil a connaissance d’une infraction aux obligations commise sur son territoire qui ne relève pas de la responsabilité de l’État membre d’accueil au titre de la présente directive, elle devrait en informer l’autorité compétente de l’État membre d’origine, qui devrait dès lors être tenue de prendre les mesures appropriées. Tel est le cas, en particulier, des infractions aux règles en matière d’honorabilité ainsi qu’aux exigences relatives aux connaissances et aptitudes professionnelles. En outre, l’autorité compétente de l’État membre d’accueil devrait avoir le droit d’intervenir si l’État membre d’origine ne prend pas les mesures appropriées ou si les mesures prises s’avèrent insuffisantes. »
21
L’article 2, paragraphe 1, de ladite directive dispose :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
1)
“distribution d’assurances”, toute activité consistant à fournir des conseils sur des contrats d’assurance, à proposer des contrats d’assurance ou à réaliser d’autres travaux préparatoires à leur conclusion, à conclure de tels contrats, ou à contribuer à leur gestion et à leur exécution, notamment en cas de sinistre, y compris la fourniture d’informations sur un ou plusieurs contrats d’assurance selon des critères choisis par le client sur un site [I]nternet ou par d’autres moyens de communication et l’établissement d’un classement de produits d’assurance comprenant une comparaison des prix et des produits, ou une remise de prime, lorsque le client peut conclure un contrat directement ou indirectement au moyen d’un site [I]nternet ou d’autres moyens de communication ;
[...]
3)
“intermédiaire d’assurance”, toute personne physique ou morale autre qu’une entreprise d’assurance ou de réassurance, ou leur personnel, et autre qu’un intermédiaire d’assurance à titre accessoire, qui, contre rémunération, accède à l’activité de distribution d’assurances ou l’exerce ;
[...]
8)
“distributeur de produits d’assurance”, tout intermédiaire d’assurance, tout intermédiaire d’assurance à titre accessoire ou toute entreprise d’assurance ;
[...] »
22
Le chapitre III de la directive 2016/97, intitulé « Libre prestation de services et liberté d’établissement », s’applique à tout distributeur de produits d’assurance, au sens de l’article 2, paragraphe 1, point 8, de celle-ci, à l’exclusion des entreprises d’assurance. Il comprend notamment les articles 5, 7 et 8 de ladite directive.
23
L’article 5 de la directive 2016/97, intitulé « Manquement à des obligations dans le cadre de l’exercice de la libre prestation de services », est libellé comme suit :
« 1.   Si l’autorité compétente de l’État membre d’accueil a des raisons d’estimer qu’un intermédiaire d’assurance ou de réassurance ou un intermédiaire d’assurance à titre accessoire qui exerce des activités sur son territoire au titre de la libre prestation de services enfreint l’une quelconque des obligations prévues par la présente directive, elle communique ces éléments à l’autorité compétente de l’État membre d’origine.
Après avoir examiné les informations reçues en vertu du premier alinéa, l’autorité compétente de l’État membre d’origine prend, le cas échéant, et dès que possible lorsqu’elle en prend, les mesures appropriées pour remédier à la situation. Elle informe l’autorité compétente de l’État membre d’accueil de toute mesure prise.
Si, en dépit des mesures prises par l’État membre d’origine, ou parce que ces mesures s’avèrent insuffisantes ou qu’elles font défaut, l’intermédiaire d’assurance ou de réassurance ou l’intermédiaire d’assurance à titre accessoire persiste à agir d’une manière clairement préjudiciable à grande échelle aux intérêts des consommateurs de l’État membre d’accueil ou au bon fonctionnement des marchés de l’assurance et de la réassurance, l’autorité compétente de l’État membre d’accueil peut, après en avoir informé l’autorité compétente de l’État membre d’origine, prendre les mesures appropriées pour prévenir de nouvelles irrégularités, y compris, pour autant que cela soit absolument nécessaire, empêcher l’intermédiaire concerné de continuer d’exercer de nouvelles activités sur son territoire.
[...]
2.   Le paragraphe 1 est sans préjudice du pouvoir de l’État membre d’accueil de prendre des mesures appropriées pour prévenir ou sanctionner les irrégularités commises sur son territoire dans une situation dans laquelle il est nécessaire d’engager une action immédiate pour protéger les droits des consommateurs. Ce pouvoir comprend notamment la possibilité d’empêcher les intermédiaires d’assurance ou de réassurance et les intermédiaires d’assurance à titre accessoire d’exercer de nouvelles activités sur son territoire.
[...] »
24
L’article 7 de cette directive, intitulé « Répartition des compétences entre État membre d’origine et État membre d’accueil », est ainsi rédigé :
« 1.   Si le lieu d’établissement principal d’un intermédiaire d’assurance ou de réassurance ou d’un intermédiaire d’assurance à titre accessoire est situé dans un État membre autre que l’État membre d’origine, l’autorité compétente de cet autre État membre peut convenir avec l’autorité compétente de l’État membre d’origine d’agir comme si elle était l’autorité compétente de l’État membre d’origine en ce qui concerne les dispositions des chapitres IV, V, VI et VII [...]
2.   L’autorité compétente de l’État membre d’accueil assume la responsabilité de veiller à ce que les services fournis par l’établissement sur son territoire satisfassent aux obligations prévues aux chapitres V et VI et aux mesures arrêtées en vertu de ceux-ci.
L’autorité compétente de l’État membre d’accueil a le droit d’examiner les modalités d’établissement et de demander toute modification nécessaire pour lui permettre de faire respecter les obligations prévues aux chapitres V et VI et les mesures adoptées en vertu de ceux-ci en ce qui concerne les services et les activités de l’établissement sur son territoire. »
25
Aux termes de l’article 8 de la même directive, intitulé « Manquement à des obligations dans le cadre de l’exercice de la liberté d’établissement » :
« 1.   Lorsque l’autorité compétente d’un État membre d’accueil constate qu’un intermédiaire d’assurance ou de réassurance ou qu’un intermédiaire d’assurance à titre accessoire enfreint les dispositions légales ou réglementaires adoptées par cet État membre en vertu des dispositions des chapitres V et VI, cette autorité peut prendre les mesures appropriées.
2.   Si l’autorité compétente d’un État membre d’accueil a des raisons d’estimer qu’un intermédiaire d’assurance ou de réassurance ou un intermédiaire d’assurance à titre accessoire qui exerce des activités sur son territoire par le biais d’un établissement enfreint l’une quelconque des obligations prévues par la présente directive, et que la responsabilité n’incombe pas à cette autorité compétente conformément à l’article 7, paragraphe 2, elle informe de ses conclusions l’autorité compétente de l’État membre d’origine. Après examen des informations reçues, l’autorité compétente de l’État membre d’origine prend, le cas échéant, et dès que possible lorsqu’elle en prend, les mesures appropriées pour remédier à la situation. Elle informe l’autorité compétente de l’État membre d’accueil des mesures prises.
3.   Si, en dépit des mesures prises par l’État membre d’origine, ou parce que ces mesures s’avèrent insuffisantes ou qu’elles font défaut, l’intermédiaire d’assurance ou de réassurance ou l’intermédiaire d’assurance à titre accessoire persiste à agir d’une manière clairement préjudiciable à grande échelle aux intérêts des consommateurs de l’État membre d’accueil ou au bon fonctionnement des marchés de l’assurance et de la réassurance, l’autorité compétente de l’État membre d’accueil peut, après en avoir informé l’autorité compétente de l’État membre d’origine, prendre les mesures appropriées pour prévenir de nouvelles irrégularités, y compris, pour autant que cela soit absolument nécessaire, empêcher l’intermédiaire concerné de continuer d’exercer de nouvelles activités sur son territoire.
[...]
4.   Les paragraphes 2 et 3 sont sans préjudice du pouvoir de l’État membre d’accueil de prendre des mesures appropriées et non discriminatoires afin de prévenir ou de sanctionner des irrégularités commises sur son territoire, dans des situations dans lesquelles une action immédiate est strictement nécessaire afin de protéger les droits des consommateurs de l’État membre d’accueil, et lorsque des mesures équivalentes de l’État membre d’origine sont insuffisantes ou font défaut. En pareil cas, l’État membre d’accueil a la faculté d’empêcher l’intermédiaire d’assurance ou de réassurance ou l’intermédiaire d’assurance à titre accessoire concerné d’exercer de nouvelles activités sur son territoire.
[...] »
Le droit tchèque
La loi no 277/2009
26
L’article 110 du zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví (loi no 277/2009 relative aux assurances) transpose, dans l’ordre juridique tchèque, l’article 155 de la directive solvabilité II. Aux termes de cette disposition :
« 1.   Si la Banque nationale tchèque constate qu’une entreprise d’assurance d’un autre État membre qui exerce des activités d’assurance ou de réassurance sur le territoire de la République tchèque en vertu de son droit de constituer des succursales ou de fournir temporairement des services ne remplit pas les obligations auxquelles cette activité est soumise en République tchèque, elle enjoint à cette entreprise d’assurance de remédier aux manquements constatés dans le délai fixé par la Banque nationale tchèque.
2.   Aux fins de l’établissement ou de la vérification des faits visés au paragraphe 1, la Banque nationale tchèque peut demander à une telle entreprise d’assurance de produire des documents, des informations et des éclaircissements nécessaires concernant ses activités sur le territoire de la République tchèque, et l’entreprise d’assurance est tenue de s’y conformer.
3.   Si, dans le délai fixé, une entreprise d’assurance d’un autre État membre ne remédie pas aux manquements visés au paragraphe 1, la Banque nationale tchèque en informe l’autorité de surveillance de l’État membre d’origine.
4.   Si les mesures correctives imposées par l’autorité de surveillance de l’État membre d’origine n’ont pas pour effet de remédier aux défaillances constatées dans les activités d’une entreprise d’assurance d’un autre État membre, ou si aucune mesure corrective n’a été imposée, la Banque nationale tchèque inflige une amende à l’entreprise d’assurance ou lui interdit de conclure, sur le territoire tchèque, des nouveaux contrats d’assurance ou de réassurance et d’étendre les obligations découlant des contrats déjà conclus. La Banque nationale tchèque informe l’autorité de surveillance de l’État membre d’origine de cette décision. En parallèle, la Banque nationale tchèque peut saisir l’Autorité européenne de surveillance, en demandant son assistance.
5.   En cas d’urgence, la Banque nationale tchèque agit conformément au paragraphe 4, sans recourir à la procédure prévue aux paragraphes 1 à 3. »
La loi no 170/2018
27
Le zákon č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění (loi no 170/2018 relative à la distribution de l’assurance et de la réassurance) transpose, dans l’ordre juridique tchèque, la directive 2016/97, en fixant les obligations pesant sur les entreprises d’assurance et de réassurance ainsi que sur les intermédiaires d’assurance.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
28
Novis a exercé, au cours de la période comprise entre le 23 avril 2014 et le 5 juin 2023, des activités sur le territoire de la République tchèque par l’intermédiaire d’une succursale établie à Prague.
29
Le 15 septembre 2020, la Banque nationale tchèque a reconnu Novis coupable de trois infractions et lui a infligé une amende administrative de 1000000 couronnes tchèques (CZK) (environ 39610 euros).
30
La première infraction retenue contre Novis résidait dans la méconnaissance des obligations prévues à l’article 6, paragraphe 1, et à l’article 8, paragraphe 3, sous c), ii) à iv), ainsi qu’à l’article 8, paragraphe 3, sous f), du règlement no 1286/2014, cette entreprise ayant omis de veiller à ce que, d’une part, les informations figurant dans les documents d’informations clés qu’elle a établis soient exactes, loyales, claires et non trompeuses ainsi que conformes à tout document contractuel contraignant et, d’autre part, ces documents contiennent l’ensemble des informations exigées par la réglementation applicable, avec le degré de qualité et de précision requis.
31
Les deux autres infractions relevées à la charge de Novis consistaient en la violation de deux obligations prévues par la loi no 170/2018, à savoir, premièrement, celle d’établir, de maintenir et d’appliquer des règles de contrôle des activités des intermédiaires indépendants agissant pour son compte et, deuxièmement, celle de fournir des conseils au client avant la conclusion d’un contrat d’assurance destiné à la constitution d’un capital.
32
Novis a formé un recours administratif contre la décision du 15 septembre 2020, en soutenant que la Banque nationale tchèque ne pouvait lui infliger une amende sans avoir respecté la procédure prévue à l’article 110 de la loi no 277/2009, laquelle suppose d’avoir préalablement informé l’autorité de contrôle de l’État membre d’origine des infractions alléguées et d’avoir laissé à cette autorité le soin d’adopter les mesures appropriées. Selon Novis, le non-respect de cette procédure privait la Banque nationale tchèque du pouvoir de la sanctionner.
33
À la suite du rejet de ce recours administratif, Novis a formé un recours contentieux devant le Městský soud v Praze (cour municipale de Prague, République tchèque), lequel a rejeté ce recours par un arrêt du 19 octobre 2022.
34
Novis s’est pourvue en cassation contre cet arrêt devant le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême, République tchèque), qui est la juridiction de renvoi.
35
Celle-ci nourrit des doutes quant à la question de savoir si la procédure prévue à l’article 155 de la directive solvabilité II s’applique uniquement lorsque l’autorité de contrôle de l’État membre de la succursale ou de la prestation de services exerce le contrôle financier des entreprises d’assurance, conformément à l’article 30 de cette directive, ou si cette procédure s’applique plus largement à la vérification, par cette autorité, du respect de l’ensemble des dispositions du droit de l’Union qui régissent le statut et les activités des entreprises d’assurance.
36
La juridiction de renvoi considère que l’article 155, paragraphe 1, de la directive solvabilité II, lequel prévoit l’intervention des autorités de contrôle de l’État membre d’accueil lorsqu’une entreprise d’assurance « ne respecte pas les dispositions légales de cet État membre qui lui sont applicables », se prête à deux interprétations différentes.
37
Selon une première interprétation, les seules dispositions nationales concernées seraient celles qui transposent, dans l’ordre juridique interne, les exigences de fond découlant de la directive solvabilité II. Il en résulterait que la procédure prévue à l’article 155 de cette directive ne s’appliquerait pas au contrôle du respect des obligations découlant d’autres instruments du droit de l’Union, tels que le règlement no°1286/2014 ou la directive 2016/97.
38
Cette interprétation serait étayée par le contexte dans lequel s’inscrit l’article 155 de la directive solvabilité II, en particulier les dispositions de l’article 30 de cette directive, qui régit le champ d’application du contrôle. Cet article précise, à son paragraphe 1, qu’il s’agit d’un contrôle « financier » et indique, à son paragraphe 2, que ce contrôle inclut « la vérification, pour l’ensemble des activités de l’entreprise [...], de sa solvabilité, de ses provisions techniques, de ses actifs et de ses fonds propres éligibles ». L’article 36 de la même directive plaiderait également en faveur de cette interprétation, puisqu’il prévoit, à son paragraphe 1, que le contrôle porte sur les stratégies, les processus et les procédures de communication d’information établis par les entreprises d’assurance et de réassurance en vue de se conformer « aux dispositions législatives, réglementaires et administratives adoptées en vertu de la présente directive ». Quant au paragraphe 2 de cet article 36, il énumérerait une série d’exigences à contrôler qui ont toutes trait à la solidité financière des entreprises d’assurance ou de réassurance. Les articles 27 et 28 ainsi que l’article 29, paragraphe 1, de la directive solvabilité II conforteraient également une telle interprétation dès lors qu’ils mentionnent, respectivement, que le principal objectif assigné au contrôle consiste à « garantir la protection des preneurs et des bénéficiaires », que, sans préjudice de cet objectif principal, les autorités de contrôle prennent en considération les possibles effets de leurs décisions sur la « stabilité des systèmes financiers concernés de l’Union européenne » et que le contrôle repose sur une « approche prospective et fondée sur les risques ».
39
Enfin, ladite interprétation serait corroborée par le préambule de la directive solvabilité II, en particulier par le considérant 14 de celle-ci, qui indique que la protection des preneurs suppose que les entreprises d’assurance et de réassurance soient soumises à des exigences de solvabilité efficaces, ainsi que par le considérant 24 de cette directive, qui précise que les autorités de contrôle de l’État membre d’origine devraient être responsables du suivi de la santé financière de ces entreprises.
40
Toutefois, la juridiction de renvoi estime qu’une seconde interprétation ne saurait être exclue, selon laquelle les termes de l’article 155, paragraphe 1, de la directive solvabilité II renverraient non pas aux seules dispositions nationales qui transposent cette directive, mais à l’ensemble des dispositions relatives au statut et aux activités des entreprises d’assurance, y compris celles découlant d’autres dispositions du droit de l’Union, telles que le règlement no 1286/2014 ou la directive 2016/97. Suivant cette interprétation, la procédure prévue à l’article 155 de la directive solvabilité II s’appliquerait à l’ensemble des activités de contrôle exercées par les autorités nationales sur les entreprises d’assurance et de réassurance.
41
Une telle interprétation serait corroborée par le considérant 11 de la directive solvabilité II, qui énonce que cette directive constitue un maillon essentiel de la réalisation du marché intérieur et qu’il y a lieu de procéder à l’harmonisation pour assurer la reconnaissance mutuelle des agréments et des systèmes de contrôle et, partant, la mise en place d’un agrément unique valable dans toute l’Union et permettant le contrôle d’une entreprise par son État membre d’origine.
42
La juridiction de renvoi précise qu’elle a connaissance de l’arrêt du 28 avril 2009, Commission/Italie (C‑518/06, EU:C:2009:270), au point 115 duquel la Cour a jugé que le principe de contrôle par l’État membre d’origine « s’étend seulement à la surveillance financière des entreprises d’assurance ». Cependant, selon elle, la solution dégagée dans cet arrêt en ce qui concerne l’interprétation de la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie et modifiant les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive « assurance non vie ») (JO 1992, L 228, p. 1), ne serait pas transposable dans le contexte de la directive solvabilité II.
43
Dans l’hypothèse où la Cour estimerait que l’article 155 de la directive solvabilité II vise également le contrôle du respect des obligations qui sont prévues par le règlement no 1286/2014 ou qui découlent de la directive 2016/97, la juridiction de renvoi s’interroge, à titre subsidiaire, sur la question de savoir si, lorsque l’autorité de l’État membre d’accueil entend imposer des sanctions pour les infractions commises sur le territoire de cet État membre, ainsi que l’y autorisent les paragraphes 5 et 6 de cet article, cette autorité est en droit d’agir directement, sans mettre en œuvre, au préalable, la procédure visée aux paragraphes 1 à 3 dudit article, ou si ladite autorité est tenue, au contraire, de recourir préalablement à cette procédure, notamment en informant l’autorité compétente de l’État membre d’origine afin que celle-ci prenne les mesures appropriées.
44
Cette juridiction relève, à l’appui de cette seconde interprétation, que le paragraphe 3 de l’article 155 de la directive solvabilité II mentionne l’adoption de mesures appropriées « pour prévenir ou réprimer » des irrégularités, ce qui laisserait penser que la procédure prévue aux paragraphes 1 à 3 de cet article s’applique non seulement à l’adoption de mesures préventives, mais aussi à celle de mesures répressives.
45
Toutefois, ladite juridiction observe que le libellé de l’article 155, paragraphes 5 et 6, de la directive solvabilité II milite en faveur de la première interprétation, puisque le paragraphe 5 de cet article précise que les paragraphes 1 à 3 dudit article « n’affectent pas le pouvoir des États membres de sanctionner les infractions sur leur territoire » et que le paragraphe 6 du même article dispose que les autorités de contrôle de l’État membre d’accueil peuvent « mettre à exécution les sanctions administratives nationales » prévues pour l’infraction commise par l’entreprise d’assurance qui dispose d’un établissement ou possède des biens dans cet État membre.
46
La juridiction de renvoi estime que cette dernière interprétation est corroborée par la solution retenue par la Cour au point 120 de l’arrêt du 28 avril 2009, Commission/Italie (C‑518/06, EU:C:2009:270), à l’égard de l’article 40, paragraphe 7, de la directive 92/49. La Cour aurait, en effet, confirmé la compétence de l’État membre d’accueil pour sanctionner les infractions commises sur son territoire, sans subordonner l’exercice de cette compétence à l’épuisement préalable de la procédure de notification et de régularisation prévue à l’article 40, paragraphes 3 à 5, de cette directive. Elle considère, en revanche, que l’arrêt du 27 avril 2017, Onix Asigurări (C‑559/15, EU:C:2017:316), n’apporte pas de réponse à cet égard puisque cet arrêt porte exclusivement sur la faculté, pour les États membres concernés, d’adopter, en cas d’urgence, des mesures conservatoires sur le fondement de l’article 40, paragraphe 6, de la directive 92/49.
47
Dans ces conditions, le Nejvyšší správní soud (Cour administrative suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)
L’article 155 de la directive [solvabilité II] doit-il être interprété en ce sens qu’il vise également les cas de contrôle, par l’autorité de contrôle de l’État d’accueil, du respect, par une entreprise d’assurance d’un autre État membre, des obligations prévues par le règlement no 1286/2014 ou au titre de la directive 2016/97 ?
2)
Dans l’affirmative, découle-t-il de l’article 155 de la directive solvabilité II une compétence prioritaire de l’autorité de contrôle de l’État d’origine ainsi que l’obligation pour l’autorité de contrôle de l’État d’accueil d’épuiser en premier lieu les procédures de notification et de régularisation prévues aux paragraphes 1, 2 et 3 de cet article [...], même en cas de sanctions administratives infligées en application des paragraphes 5 et 6 [dudit] article [...] ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
48
Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 155 de la directive solvabilité II doit être interprété en ce sens que la procédure de coopération entre l’autorité de contrôle de l’État membre d’accueil et celle de l’État membre d’origine prévue à cet article s’applique à une situation dans laquelle l’autorité de contrôle de l’État membre d’accueil constate qu’une entreprise d’assurance exerçant son activité sur son territoire soit par l’intermédiaire d’une succursale, soit dans le cadre de la libre prestation de services, ne respecte pas les obligations qui lui incombent en vertu du règlement no 1286/2014 ou des dispositions nationales qui transposent la directive 2016/97 dans l’ordre juridique de cet État membre.
49
Selon une jurisprudence constante, pour l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (arrêts du 17 novembre 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, point 12, et du 10 juillet 2025, Sánchez Romero Carvajal Jabugo, C‑322/24, EU:C:2025:556, point 35 ainsi que jurisprudence citée).
50
S’agissant du libellé de l’article 155 de la directive solvabilité II, qui définit les pouvoirs et les obligations respectifs des autorités de contrôle de l’État membre d’accueil et de celles de l’État membre d’origine lorsque des entreprises d’assurance ayant une succursale ou opérant dans le cadre de la libre prestation de services sur le territoire de cet État membre manquent à leurs obligations, il ressort du paragraphe 1 de cet article que l’obligation, pour les autorités de contrôle de l’État membre d’accueil, d’exiger que l’entreprise d’assurance concernée mette fin à l’irrégularité constatée s’applique lorsque cette entreprise ne respecte pas « les dispositions légales de cet État membre qui lui sont applicables ». Par ailleurs, le paragraphe 3 dudit article, qui autorise ces autorités de contrôle à prendre les mesures appropriées lorsque l’État membre d’origine n’adopte pas de mesures ou que celles qu’il adopte s’avèrent inadéquates, s’applique dans l’hypothèse où l’entreprise d’assurance persiste à enfreindre « les dispositions légales en vigueur dans l’État membre d’accueil ».
51
Il y a donc lieu de relever, tout d’abord, que tant le paragraphe 1 que le paragraphe 3 de l’article 155 de la directive solvabilité II se réfèrent, en termes généraux, à l’ensemble des dispositions nationales applicables aux entreprises d’assurance dans l’État membre d’accueil, de sorte qu’il ne saurait être inféré des paragraphes 1 et 3 de cet article que le législateur de l’Union aurait entendu limiter le champ d’application de la procédure de coopération entre les autorités de contrôle, prévue audit article, aux seules hypothèses de violation des dispositions nationales mettant en œuvre la directive solvabilité II.
52
Il convient, ensuite, de constater que la même formulation générale se retrouve dans les autres versions linguistiques de l’article 155 de cette directive et, notamment, s’agissant du paragraphe 1 de cet article, dans celles en langue espagnole (« las disposiciones legales de este Estado miembro que le sean aplicables »), en langue allemande (« in diesem Mitgliedstaat für das Versicherungsunternehmen geltenden Vorschriften »), en langue anglaise (« the legal provisions applicable to it in that Member State »), en langue italienne (« le norme di diritto dello stesso ad essa applicabili »), en langue lituanienne (« jai toje valstybėje narėje taikomų teisinių nuostatų »), en langue finnoise (« tässä jäsenvaltiossa siihen sovellettavia säännöksiä ») et en langue suédoise (« de rättsregler som är tillämpliga på företaget i denna medlemsstat »).
53
Cette interprétation littérale est corroborée tant par le contexte dans lequel s’inscrit l’article 155 de cette directive que par les objectifs poursuivis par la réglementation dont cette disposition fait partie.
54
En ce qui concerne le contexte dans lequel s’inscrit ladite disposition, il convient d’observer, premièrement, qu’elle fait partie du chapitre VIII, intitulé « Droit d’établissement et libre prestation de services », du titre I de la directive solvabilité II. Ce chapitre contient les dispositions qui régissent spécifiquement les conditions d’exercice de l’activité des entreprises d’assurance ou de réassurance sous le régime de la liberté d’établissement ou sous celui de la libre prestation de services.
55
Toutefois, l’exercice des activités d’assurance en vertu de la liberté d’établissement ou de la libre prestation de services est également évoqué à l’article 30 de la directive solvabilité II, qui figure au chapitre III, intitulé « Autorités de contrôle et règles générales », du titre I de cette directive. Le paragraphe 1 de cet article dispose que le contrôle financier des entreprises d’assurance et de réassurance, y compris celui des activités qu’elles exercent par l’intermédiaire de succursales ou en libre prestation de services, relève de la compétence exclusive de l’État membre d’origine. Par ailleurs, le paragraphe 3 dudit article précise que, si les autorités de contrôle de l’État membre où le risque est situé ou de l’État membre de l’engagement, ou bien, s’il s’agit d’une entreprise de réassurance, celles de l’État membre d’accueil, ont des raisons de considérer que les activités d’une entreprise d’assurance ou de réassurance pourraient porter atteinte à sa solidité financière, elles en informent les autorités de contrôle de l’État membre d’origine de ladite entreprise, lesquelles vérifient que l’entreprise respecte les principes prudentiels définis dans cette directive.
56
Dans ces conditions, il y a lieu de constater que, ainsi que l’a relevé, en substance, M. l’avocat général au point 44 de ses conclusions, l’article 30, paragraphes 1 et 3, et l’article 155 de la directive solvabilité II ont le même objet, qui consiste à définir les pouvoirs et les obligations respectifs de chacune des autorités de contrôle concernées en cas d’activité transfrontalière en matière d’assurance, ce qui permet de considérer que ces dispositions doivent avoir des champs d’application distincts, afin d’éviter qu’un même acte juridique contienne des dispositions régissant la même question de manière différente. Or, il ressort explicitement de l’article 30, paragraphe 1, de la directive solvabilité II que cet article ne s’applique qu’au « contrôle financier » des entreprises d’assurance, relevant de la compétence exclusive de l’État membre d’origine, ce qui implique que l’article 155 revêt un champ d’application plus étendu.
57
Deuxièmement, il convient de relever que, si l’article 30, paragraphe 1, de la directive solvabilité II instaure le principe selon lequel le contrôle financier des entreprises d’assurance et de réassurance relève de la compétence exclusive de l’État membre d’origine, l’article 29, paragraphe 1, de cette directive énonce, en termes généraux, que le contrôle de ces entreprises inclut la vérification continue du bon fonctionnement de l’activité d’assurance. Par ailleurs, l’article 144, paragraphe 1, sous b) et c), de ladite directive permet à l’autorité de contrôle de l’État membre d’origine de retirer l’agrément accordé à une entreprise d’assurance ou de réassurance non seulement lorsque l’entreprise concernée ne satisfait plus aux conditions d’agrément mais aussi lorsqu’elle manque gravement aux obligations qui lui incombent « en vertu de la réglementation qui lui est applicable ».
58
Il ressort de ces dispositions, d’une part, que la même directive fait ainsi prévaloir le principe du contrôle des entreprises d’assurance par l’État membre d’origine, ainsi que la Cour l’a déjà jugé s’agissant de la directive 92/49, à laquelle la directive solvabilité II a succédé (arrêt du 27 avril 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, point 52). D’autre part, l’interprétation large de l’article 29, paragraphe 1, de la directive solvabilité II, que postule la formulation en termes généraux de cette disposition, conduit à reconnaître aux autorités de contrôle de l’État membre d’origine non seulement une compétence exclusive pour assurer le contrôle financier des entreprises d’assurance mais aussi une compétence, exercée conjointement avec les autorités de contrôle de l’État membre d’accueil, en vue d’assurer, de manière plus étendue, conformément à ladite disposition, le contrôle du bon fonctionnement de l’activité d’assurance ou de réassurance.
59
S’agissant des objectifs de la directive solvabilité II, il ressort des considérants 2 et 11 de cette directive qu’elle vise à faciliter l’accès aux activités d’assurance et de réassurance ainsi que leur exercice, tout en mettant en place un cadre juridique destiné à permettre aux entreprises d’assurance agréées dans leur État membre d’origine d’exercer leurs activités dans l’ensemble du marché intérieur par l’établissement de succursales ou par voie de prestation de services.
60
En outre, la directive solvabilité II vise, ainsi qu’il ressort de ses considérants 14 et 16, à assurer la protection adéquate des preneurs et des bénéficiaires, laquelle, ainsi que le précise ce dernier considérant, constitue le « principal objectif » de la réglementation et du contrôle en matière d’assurance et de réassurance, la stabilité financière ainsi que la stabilité et l’équité des marchés constituant d’autres objectifs devant également être pris en compte, « sans détourner cependant du principal objectif ». L’importance de cet objectif est, au demeurant, confirmée par l’article 27 de cette directive, qui érige la protection des preneurs et des bénéficiaires en « principal objectif » assigné au contrôle des entreprises d’assurance.
61
Or, d’une part, l’objectif consistant à faciliter l’accès aux activités d’assurance et l’exercice de ces activités dans l’ensemble de l’Union, sous le régime de la liberté d’établissement ou sous celui de la libre prestation de services, tel que mentionné au point 59 du présent arrêt, pourrait être compromis si les autorités de contrôle de l’État membre d’accueil pouvaient, lorsqu’elles constatent la violation, par une entreprise d’assurance, de la réglementation qui lui est applicable, prendre quelque mesure que ce soit contre cette entreprise sans la moindre coordination avec l’autorité de contrôle de l’État membre d’origine ayant délivré l’agrément préalable permettant, en principe, à ladite entreprise d’exercer ses activités dans l’ensemble de l’Union.
62
D’autre part, il est conforme à l’objectif de protection adéquate des preneurs et des bénéficiaires, tel qu’énoncé au point 60 du présent arrêt, de prévoir un mécanisme de coopération permettant à l’autorité de contrôle de l’État membre d’origine d’être informée lorsqu’une entreprise d’assurance, exerçant ses activités sur le territoire de cet État membre d’accueil par l’intermédiaire d’une succursale ou dans le cadre de la libre prestation de services, manque aux obligations qui lui incombent en vertu de la réglementation qui lui est applicable. En effet, lorsqu’une entreprise d’assurance exerçant ses activités dans plusieurs États membres manque gravement à ses obligations, seule l’autorité de contrôle de l’État membre d’origine est habilitée, en vertu de l’article 144, paragraphe 1, sous c), de la directive solvabilité II, à retirer l’agrément qu’elle lui a délivré et, partant, à assurer la protection adéquate des preneurs et des bénéficiaires dans l’ensemble de l’Union.
63
Il résulte ainsi tant du libellé de l’article 155 de la directive solvabilité II que de son contexte et des objectifs poursuivis par cette directive que la notion de « dispositions légales de l’État membre d’accueil », dont le respect ne peut être vérifié par l’autorité de contrôle de l’État membre d’accueil que dans le cadre de la procédure de coopération entre les autorités prévue à cet article, ne saurait recevoir une interprétation étroite qui en limiterait la portée aux seules dispositions nationales transposant, dans l’ordre juridique interne, les exigences découlant de cette directive.
64
Cette interprétation large du champ d’application de la procédure de coopération entre l’autorité de contrôle de l’État membre d’accueil et celle de l’État membre d’origine, prévue à l’article 155 de la directive solvabilité II, n’est pas remise en cause par la jurisprudence issue de l’arrêt du 28 avril 2009, Commission/Italie (C‑518/06, EU:C:2009:270). En effet, si, au point 115 de cet arrêt, rendu dans le cadre d’un recours en manquement, la Cour a jugé, sous l’empire de la directive 92/49, que le principe du contrôle exclusif par l’État membre d’origine s’étendait seulement à la surveillance financière des entreprises d’assurance, il ressort du point 120 de cet arrêt que la Cour a, par ailleurs, constaté, s’agissant de l’article 40 de cette directive, dont les dispositions ont été reprises en des termes largement identiques à l’article 155 de la directive solvabilité II, que la Commission européenne n’avait pas reproché à la République italienne d’avoir méconnu les obligations énoncées aux paragraphes 3 à 5 de cet article 40. La Cour a, dès lors, considéré qu’elle n’était pas tenue de se prononcer sur le champ d’application de ces dispositions pour statuer sur le recours en manquement. En outre, à ce même point 120 dudit arrêt, elle a constaté, à titre surabondant, que l’article 40, paragraphe 7, de ladite directive confirmait le pouvoir de l’État membre d’accueil de sanctionner les infractions commises sur son territoire.
65
Il s’ensuit que l’article 155 de la directive solvabilité II doit être interprété en ce sens qu’il s’applique, en principe, à toute situation dans laquelle l’autorité de contrôle de l’État membre d’accueil constate qu’une entreprise d’assurance ayant une succursale ou opérant dans le cadre de la libre prestation de services sur son territoire ne respecte pas les obligations qui lui incombent, y compris lorsque ces obligations sont issues d’autres dispositions que celles de cette directive, à moins, toutefois, qu’une autre disposition du droit de l’Union ne déroge expressément aux règles de répartition des compétences et de coopération entre les autorités compétentes prévues à cet article.
66
Dans la mesure où la juridiction de renvoi s’interroge sur l’interprétation dudit article dans le contexte de la violation, par une entreprise d’assurance, des dispositions du règlement no 1286/2014 et de celles adoptées en vertu de la directive 2016/97, il y a lieu de vérifier si ce règlement et cette directive comportent des dispositions qui dérogent expressément à l’article 155 de la directive solvabilité II.
67
En ce qui concerne, premièrement, le règlement no 1286/2014, la Commission a soutenu, lors de l’audience, que celui-ci dérogeait à l’application de l’article 155 de la directive solvabilité II. À l’appui de cette approche, elle a fait valoir que le considérant 24 de ce règlement énonce que l’autorité compétente de l’État membre dans lequel le produit d’investissement packagé de détail et fondé sur l’assurance est commercialisé devrait être responsable du contrôle de la commercialisation de ce produit.
68
Toutefois, il y a lieu de constater, d’une part, que le contenu du considérant 24 du règlement no 1286/2014 n’a été repris dans aucune des dispositions de ce règlement, de sorte qu’il ne saurait être déduit de ce considérant une quelconque intention du législateur de l’Union de déroger à l’application de l’article 155 de la directive solvabilité II. En tout état de cause, il importe de rappeler que, selon une jurisprudence constante, si le préambule d’un acte de l’Union est susceptible de préciser le contenu des dispositions de cet acte et fournit des éléments d’interprétation qui sont de nature à apporter des éclaircissements sur la volonté de l’auteur dudit acte, il n’a pas de valeur juridique contraignante et ne saurait être invoqué pour déroger aux dispositions mêmes de l’acte concerné ni pour interpréter ces dispositions dans un sens contraire à leur libellé (arrêt du 21 mars 2024, LEA, C‑10/22, EU:C:2024:254, point 51 et jurisprudence citée).
69
D’autre part, l’article 3, paragraphe 2, du règlement no 1286/2014 dispose expressément que, lorsque les initiateurs de produits d’investissement packagés de détail et fondés sur l’assurance soumis à ce règlement sont aussi soumis à la directive solvabilité II, ces deux actes législatifs s’appliquent. Or, le règlement no 1286/2014 ne comporte aucune disposition qui dérogerait expressément à ce principe d’application cumulative en ce qui concerne l’article 155 de la directive solvabilité II. À cet égard, force est de constater que l’article 22, paragraphe 1, de ce règlement se limite à indiquer que, « sans préjudice des pouvoirs de contrôle dont disposent les autorités compétentes ni du droit qu’ont les États membres de prévoir et d’imposer des sanctions pénales », les États membres doivent établir des règles qui prévoient des sanctions et des mesures administratives appropriées applicables en cas d’infraction audit règlement. Par ailleurs, l’article 23 du règlement no 1286/2014 envisage plusieurs modalités d’exercice, par les autorités compétentes, des pouvoirs de sanction définis à l’article 24 de ce règlement, sans viser spécifiquement l’exercice des activités de commercialisation de produits d’investissement packagés de détail et fondés sur l’assurance sous le régime de la libre prestation de services ou sous celui de la liberté d’établissement et, en tout état de cause, en prévoyant spécifiquement la possibilité d’une coopération entre les autorités compétentes.
70
S’agissant, deuxièmement, de la directive 2016/97, il y a lieu de constater que le chapitre III de cette directive comporte des dispositions qui déterminent les conditions d’exercice des activités d’intermédiation sous le régime de la libre prestation de services et sous celui de la liberté d’établissement. Parmi ces dispositions, les articles 5, 7 et 8 de ladite directive définissent les compétences, les pouvoirs et les obligations respectifs des autorités compétentes de l’État membre d’accueil et des autorités compétentes de l’État membre d’origine lorsqu’est constatée une violation des obligations prévues par la même directive. Toutefois, les dispositions de ce chapitre ne s’appliquent qu’aux intermédiaires d’assurance ou de réassurance ou aux intermédiaires d’assurance à titre accessoire, à l’exclusion des entreprises d’assurance, lesquelles demeurent donc soumises, en l’absence de dérogation expresse, aux dispositions de la directive solvabilité II et, notamment, à celles de l’article 155 de cette directive, y compris lorsqu’elles exercent des activités de distribution d’assurances, telles que définies à l’article 2, paragraphe 1, point 1, de la directive 2016/97.
71
Dans ce contexte, l’absence d’application de la procédure de coopération prévue à l’article 155 de la directive solvabilité II en cas de manquement d’une entreprise d’assurance aux obligations découlant de la directive 2016/97 aurait pour conséquence de dispenser ces autorités de toute obligation de coopération dans le cadre du contrôle des activités de distribution d’assurance exercées par une entreprise d’assurance, alors même qu’une telle obligation incombe auxdites autorités lorsqu’elles contrôlent les activités des intermédiaires d’assurance, au sens de l’article 2, paragraphe 1, point 3, de ladite directive. Une telle différence dans les modalités de contrôle des activités de distribution d’assurance n’apparaît pas conforme aux objectifs d’égalité de traitement entre opérateurs et de protection des consommateurs, quel que soit le canal de distribution, énoncés aux considérants 5, 6 et 8 de la directive 2016/97 ni à l’objectif général de coopération étroite et de partage de responsabilité entre les autorités compétentes, tel que décrit à ses considérants 21 et 22.
72
Au vu des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que l’article 155 de la directive solvabilité II doit être interprété en ce sens que la procédure de coopération entre l’autorité de contrôle de l’État membre d’accueil et celle de l’État membre d’origine prévue à cet article s’applique à une situation dans laquelle l’autorité de contrôle de l’État membre d’accueil constate qu’une entreprise d’assurance exerçant son activité sur son territoire soit par l’intermédiaire d’une succursale, soit dans le cadre de la libre prestation de services, ne respecte pas les obligations qui lui incombent en vertu du règlement no 1286/2014 ou des dispositions nationales qui transposent la directive 2016/97 dans l’ordre juridique de cet État membre.
Sur la seconde question
73
Par sa seconde question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 155 de la directive solvabilité II doit être interprété en ce sens que les autorités de contrôle de l’État membre d’accueil sont tenues d’observer la procédure prévue aux paragraphes 1 à 3 de cet article lorsqu’elles imposent, en application des paragraphes 5 et 6 dudit article, des sanctions à une entreprise d’assurance exerçant son activité sur le territoire de cet État membre soit par l’intermédiaire d’une succursale, soit dans le cadre de la libre prestation de services.
74
Par cette question, la juridiction de renvoi cherche à déterminer si l’application de sanctions administratives financières, telles que celles infligées dans l’affaire au principal par la Banque nationale tchèque à Novis en raison d’infractions au règlement no 1286/2014 et aux dispositions nationales adoptées en vertu de la directive 2016/97, est subordonnée à la mise en œuvre préalable de la procédure prévue aux paragraphes 1 à 3 de l’article 155 de la directive solvabilité II, ou si ces sanctions peuvent être directement imposées par les autorités compétentes de l’État membre d’accueil.
75
Afin de répondre à cette question, il convient d’interpréter les termes « [l]es paragraphes 1, 2 et 3 n’affectent pas le pouvoir des États membres », qui figurent à cet article 155, paragraphe 5, tout en constatant que cette formulation est identique à celle par laquelle débute le paragraphe 4 dudit article. Dans le cadre de l’interprétation de l’article 40, paragraphe 6, de la directive 92/49, dont les termes ont été repris à l’article 155, paragraphe 4, de la directive solvabilité II, la Cour a jugé que cette formule devait s’entendre comme une dérogation à la procédure ordinaire prévue à cet article 40, paragraphes 4 et 5, dispensant l’État membre de la prestation de services concerné de l’obligation d’informer les autorités compétentes de l’État membre d’origine et de celle de leur faire part de son intention d’adopter des mesures appropriées (voir, en ce sens, arrêt du 27 avril 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, point 47). Quand bien même le pouvoir reconnu aux États membres en vertu du paragraphe 5 de l’article 155 de la directive solvabilité II ne saurait être confondu avec celui qui leur est conféré par le paragraphe 4 de ce même article dans les seuls cas d’urgence, il n’y a aucune raison d’interpréter de manière différente ces deux dispositions qui débutent par une formule identique. Dès lors, il y a lieu de considérer que l’article 155, paragraphe 5, de la directive solvabilité II déroge à la procédure ordinaire visée à cet article 155, paragraphes 1 à 3, en ce qu’il dispense les autorités compétentes de l’État membre d’accueil, lorsqu’elles imposent des sanctions pour les infractions commises sur leur territoire, de l’obligation d’informer les autorités de l’État membre d’origine et, en cas d’inaction de ces dernières ou d’inadéquation des mesures adoptées, de celle de leur faire part de leur intention d’adopter les mesures appropriées.
76
L’interprétation contraire suggérée par la Commission, selon laquelle l’article 155, paragraphe 5, de la directive solvabilité II ne constitue pas une dérogation à la procédure de coopération, mais se limite à confirmer le pouvoir des États membres, sans distinction entre l’État membre d’accueil et l’État membre d’origine, d’imposer des sanctions pour les infractions commises sur leur territoire à condition de respecter la procédure de coopération visée à cet article 155, paragraphes 1 à 3, aurait pour effet de priver de toute portée normative les dispositions de cet article 155, paragraphe 5. Si le législateur de l’Union avait entendu subordonner la faculté pour l’État membre d’accueil d’infliger des sanctions à une entreprise d’assurance ayant manqué à ses obligations au respect de cette procédure, il aurait pu le prévoir expressément, en mentionnant, audit article 155, paragraphe 5, que les paragraphes 1 à 3 de cet article s’appliquent également lorsque l’État membre d’accueil exerce son pouvoir d’imposer des sanctions pour les infractions commises sur son territoire.
77
Par ailleurs, dans la mesure où la procédure prévue à l’article 155, paragraphes 1 à 3, de cette directive est déclenchée à l’initiative des autorités de contrôle de l’État membre d’accueil en cas de manquement d’une entreprise d’assurance aux obligations applicables dans cet État membre, elle ne saurait avoir pour objet de régir l’exercice, par l’État membre d’origine, de ses pouvoirs de sanction à l’égard d’une entreprise d’assurance qui contreviendrait aux obligations qui lui incombent dans cet État membre. Dès lors, contrairement à ce que soutient la Commission, l’article 155, paragraphe 5, de ladite directive ne saurait concerner les pouvoirs de sanction de l’État membre d’origine.
78
Il convient, en conséquence, d’interpréter l’article 155, paragraphe 5, de la directive solvabilité II en ce sens que cette disposition permet à l’État membre d’accueil d’imposer des sanctions pour les infractions commises sur son territoire sans qu’il soit nécessaire d’épuiser au préalable la procédure visée aux paragraphes 1 à 3 dudit article.
79
Cette interprétation est confirmée par l’article 155, paragraphe 6, de cette directive, qui prévoit la possibilité pour les autorités de contrôle de l’État membre concerné de mettre à exécution les sanctions administratives nationales à l’égard de l’établissement dont dispose l’entreprise d’assurance dans cet État membre ou des biens qu’elle possède dans ledit État membre.
80
Toutefois, l’article 155, paragraphe 5, de ladite directive ne saurait être interprété comme permettant à l’État membre d’accueil de déroger à la compétence exclusive de l’État membre d’origine pour se prononcer sur le respect, par une entreprise d’assurance, des conditions d’agrément, dont le contrôle relève de la seule compétence de l’État membre d’origine (voir, en ce sens, arrêt du 27 avril 2017, Onix Asigurări, C‑559/15, EU:C:2017:316, point 49).
81
Il s’ensuit, d’une part, que la dérogation consacrée par ledit article doit être interprétée en ce sens qu’elle ne saurait s’appliquer aux manquements d’une entreprise d’assurance relatifs aux conditions d’agrément, dont la sanction relève de la compétence exclusive de l’État membre d’origine.
82
D’autre part, s’il ressort de l’article 155, paragraphe 7, de la directive solvabilité II qu’une mesure prise en application, notamment, de cet article, paragraphes 5 et 6, peut comporter des restrictions à l’exercice de l’activité d’assurance, il n’en demeure pas moins que la compétence exclusive de l’État membre d’origine pour octroyer ou retirer l’agrément implique que les sanctions imposées par l’État membre d’accueil à une entreprise d’assurance ne sauraient avoir la même portée qu’un retrait d’agrément dans cet État membre. Il en découle que ces mesures ne peuvent avoir pour objet ou pour effet de priver l’entreprise d’assurance concernée de tout droit d’exercer son activité sur le territoire dudit État membre.
83
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la seconde question que l’article 155 de la directive solvabilité II doit être interprété en ce sens que les autorités de contrôle de l’État membre d’accueil ne sont pas tenues d’observer la procédure prévue aux paragraphes 1 à 3 de cet article lorsqu’elles imposent, en application des paragraphes 5 et 6 dudit article, des sanctions à une entreprise d’assurance exerçant son activité sur le territoire de cet État membre soit par l’intermédiaire d’une succursale, soit dans le cadre de la libre prestation de services, pour autant que les sanctions prises par ledit État contre cette entreprise d’assurance ne visent pas à réprimer le non-respect des conditions d’agrément et que ces sanctions n’aient ni pour objet ni pour effet de priver ladite entreprise d’assurance de son droit d’exercer son activité sur le territoire de ce même État membre.
Sur les dépens
84
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit :
1)
L’article 155 de la directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009, sur l’accès aux activités de l’assurance et de la réassurance et leur exercice (solvabilité II),
doit être interprété en ce sens que :
la procédure de coopération entre l’autorité de contrôle de l’État membre d’accueil et celle de l’État membre d’origine prévue à cet article s’applique à une situation dans laquelle l’autorité de contrôle de l’État membre d’accueil constate qu’une entreprise d’assurance exerçant son activité sur son territoire soit par l’intermédiaire d’une succursale, soit dans le cadre de la libre prestation de services, ne respecte pas les obligations qui lui incombent en vertu du règlement (UE) no 1286/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 26 novembre 2014, sur les documents d’informations clés relatifs aux produits d’investissement packagés de détail et fondés sur l’assurance, ou des dispositions nationales qui transposent la directive (UE) 2016/97 du Parlement européen et du Conseil, du 20 janvier 2016, sur la distribution d’assurances, dans l’ordre juridique de cet État membre.
2)
L’article 155 de la directive 2009/138
doit être interprété en ce sens que :
les autorités de contrôle de l’État membre d’accueil ne sont pas tenues d’observer la procédure prévue aux paragraphes 1 à 3 de cet article lorsqu’elles imposent, en application des paragraphes 5 et 6 dudit article, des sanctions à une entreprise d’assurance exerçant son activité sur le territoire de cet État membre soit par l’intermédiaire d’une succursale, soit dans le cadre de la libre prestation de services, pour autant que les sanctions prises par ledit État contre cette entreprise d’assurance ne visent pas à réprimer le non-respect des conditions d’agrément et que ces sanctions n’aient ni pour objet ni pour effet de priver ladite entreprise d’assurance de son droit d’exercer son activité sur le territoire de ce même État membre.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le tchèque.