62021TJ0489_RES
Processo T‑489/21
Reino de Espanha
contra
Comissão Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Sétima Secção Alargada) de 2 de julho de 2025
«Auxílios de Estado — Televisão digital — Apoio à implantação da TDT em zonas remotas e menos urbanizadas (exceto em Castela‑Mancha) — Decisão que declara o auxílio ilegal e incompatível com o mercado interno — Decisão de dar início do procedimento formal de investigação — Artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento (UE) 2015/1589 — Conceito de “regime de auxílios” — Seletividade — Ónus da prova — Neutralidade tecnológica — Vantagem — Enriquecimento sem causa»
Recurso de anulação — Acórdão de anulação — Alcance — Decisão da Comissão que declara a incompatibilidade de um auxílio com o mercado interno e ordena a sua restituição — Anulação por falta de fundamentação — Retoma da instrução do processo pela Comissão — Obrigação de adotar uma nova decisão de abertura formal de investigação — Inexistência
(Artigos 108.°, n.o 2, TFUE e 266.° TFUE)
(cf. n.os 28‑34)
Recurso de anulação — Fundamentos — Fundamentos que podem ser invocados contra uma decisão da Comissão em matéria de auxílios estatais — Fundamentos invocados pelas partes interessadas contra uma decisão que declara ilegal e incompatível um auxílio e ordena a sua restituição — Fundamentos relativos à decisão de abertura do procedimento formal de investigação — Admissibilidade
(Artigos 108.°, n.o 2, TFUE e 263.° TFUE)
(cf. n.o 40)
Auxílios concedidos pelos Estados — Exame pela Comissão — Decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.o, n.o 2, TFUE — Dever de fundamentação — Alcance — Decisão destinada a permitir às partes interessadas participarem eficazmente no procedimento formal de investigação — Recapitulação dos elementos de facto e de direito relevantes — Exame conjunto dos critérios de seletividade e de vantagem económica — Admissibilidade
[Artigo 108.o, n.o 2, TFUE; Regulamento n.o 659/1999 do Conselho, artigos 1.°, alínea h), e 6.°, n.o 1]
(cf. n.os 45‑53, 62‑64, 74)
Auxílios concedidos pelos Estados — Exame pela Comissão — Procedimento administrativo — Obrigação de a Comissão dar um prazo aos interessados para apresentarem as suas observações — Obrigação de a Comissão comunicar ao Estado‑Membro em causa as observações das outras partes interessadas sobre a decisão de abertura do procedimento formal de investigação — Alcance
(Artigo 108.o, n.o 3, TFUE; Regulamento n.o 2015/1589 do Conselho, artigo 6.o)
(cf. n.os 90‑93)
Recurso de anulação — Acórdão de anulação — Efeitos — Anulação de uma decisão da Comissão que declara uma infração às normas em matéria de auxílios de Estado — Retroatividade da anulação — Adoção de uma nova decisão que declara a existência de um auxílio ilegal e incompatível com o mercado interno e ordena a sua recuperação — Admissibilidade — Requisitos — Decisão adotada no respeito quer da fundamentação quer do dispositivo do acórdão de anulação
(Artigo 266.o TFUE)
(cf. n.os 99‑106)
Direito da União Europeia — Princípios — Proteção da confiança legítima — Requisitos — Garantias precisas fornecidas pela Administração — Inexistência
(cf. n.os 107, 108)
Auxílios concedidos pelos Estados — Procedimento administrativo — Obrigações da Comissão — Princípio da boa administração — Observância de um prazo razoável — Violação — Inexistência
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.o, n.o 1)
(cf. n.os 112‑114)
Auxílios concedidos pelos Estados — Exame pela Comissão — Regime de auxílios — Conceito — Critérios de apreciação — Regime baseado numa disposição comum — Inexistência de medidas de execução adicionais para conceder auxílios individuais — Definição geral e abstrata dos beneficiários — Requisitos preenchidos
[Regulamento n.o 659/1999 do Conselho, artigo 1.o, alínea d)]
(cf. n.os 119‑129, 157‑159, 178‑181)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Seletividade da medida — Financiamento público que visa apoiar o processo de digitalização da radiodifusão em certas zonas — Critérios de apreciação — Determinação do quadro de referência
(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)
(cf. n.os 186‑189, 194‑203)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Seletividade da medida — Diferenciação entre empresas que estão em situação factual e jurídica comparável face ao objetivo do sistema de referência — Apreciação com base na situação existente no momento da adoção da medida em causa — Ónus da prova
(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE)
(cf. n.os 207, 227‑233, 236‑239)
Auxílios concedidos pelos Estados — Recuperação de um auxílio ilegal — Cálculo do montante a recuperar e determinação dos destinatários das ordens de restituição — Indicações necessárias e suficientes fornecidas pela Comissão
(Artigo 108.o TFUE)
(cf. n.os 274‑287)
Auxílios concedidos pelos Estados — Recuperação de um auxílio ilegal — Restabelecimento da situação anterior — Violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade de tratamento — Inexistência
(Artigo 108.o TFUE)
(cf. n.os 307‑311)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Concessão de uma vantagem aos beneficiários — Objetivos prosseguidos pelo Estado — Falta de incidência
(Artigo 107.o TFUE)
(cf. n.os 315, 316)
Auxílios concedidos pelos Estados — Conceito — Concessão de uma vantagem aos beneficiários — Financiamento público que visa apoiar o processo de digitalização da radiodifusão em certas zonas — Seleção dos beneficiários no termo de concursos tecnologicamente não neutros — Concursos que não excluem a existência de uma vantagem
(Artigo 107.o, n.o 1, TFUE; Comunicação 2016/C 262/01 da Comissão, n.os 89, 93, 95 e 96)
(cf. n.os 322‑328)
Resumo
O Tribunal Geral, em formação alargada, nega provimento ao recurso de anulação interposto pelo Reino de Espanha da Decisão da Comissão Europeia de 10 de junho de 2021 relativa ao auxílio de Estado concedido por esse Estado‑Membro a favor da implantação da televisão digital terrestre em zonas remotas e menos urbanizadas (
1
). Neste quadro, o Tribunal Geral é levado a analisar nomeadamente o respeito dos direitos de defesa de Espanha no procedimento administrativo que levou à adoção da decisão recorrida, tendo em conta o facto de esta substituir uma decisão anterior que tinha sido anulada pelo Tribunal de Justiça.
Procurando promover o processo de transição da radiodifusão analógica para a digital no seu território, Espanha adotou, em 2005, um decreto real (
2
) que impunha aos organismos de radiodifusão nacionais privados e públicos que assegurassem que, respetivamente, 95 % e 98 % da população receberiam a televisão digital terrestre (TDT).
Com vista a atingir esses objetivos de cobertura, as autoridades espanholas previram conceder um financiamento público, designadamente para sustentar o processo de digitalização terrestre em certas zonas menos urbanizadas e remotas do território espanhol e, mais especialmente, no interior das regiões das Comunidades Autónomas situadas nesta zona.
Tendo‑lhe sido apresentada uma denúncia a esse respeito, a Comissão deu início a um procedimento formal de investigação na aceção do artigo 108.o, n.o 2, TFUE em todo o território espanhol, com exceção da Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha (Comunidade Autónoma de Castela‑Mancha). No termo desse procedimento, a Comissão constatou que tinha sido concedido um auxílio de Estado aos operadores da plataforma de televisão terrestre para a implantação, manutenção e exploração da rede de TDT nas zonas menos urbanizadas e remotas em causa. Ao qualificar esse auxílio de ilegal e incompatível com o mercado interno, com exceção do auxílio que teria sido concedido de acordo com o princípio da neutralidade tecnológica, a Comissão ordenou a sua recuperação através da Decisão 2014/489 (
3
).
Foi negado provimento aos recursos de anulação interpostos dessa decisão por seis acórdãos do Tribunal Geral (
4
). Destes foram interpostos recursos para o Tribunal de Justiça, que lhes negou também provimento (
5
), com exceção do relativo ao acórdão proferido pelo Tribunal Geral no processo Comunidad Autónoma de Galicia e Retegal/Comissão (
6
). Com efeito, nesse recurso, o Tribunal de Justiça anulou tanto o acórdão recorrido como a Decisão 2014/489 da Comissão por falta de fundamentação relativa à seletividade da medida em causa (
7
).
Dando seguimento a esse acórdão, a Comissão adotou uma nova decisão, na qual declarou, nomeadamente, que as medidas tomadas pelas autoridades espanholas para assegurar a implantação da televisão digital nas zonas remotas e menos urbanizadas do território espanhol, com exceção da Comunidade Autónoma de Castela La Mancha (a seguir «medida em causa»), constituem um regime de auxílios financiado diretamente a partir do orçamento de Espanha ou dos orçamentos de certas comunidades autónomas e de organismos locais que confere uma vantagem seletiva aos operadores que exploram a rede terrestre. Considerando ainda que essa medida era incompatível com o mercado interno e que o procedimento de notificação prévia previsto no artigo 108.o, n.o 3, TFUE não tinha sido respeitado, a Comissão ordenou a recuperação dos auxílios concedidos.
Espanha interpôs recurso de anulação dessa decisão no Tribunal Geral, ao qual é negado provimento na íntegra.
Apreciação do Tribunal Geral
Em apoio do seu recurso, Espanha acusava a Comissão de ter violado os seus direitos de defesa no procedimento administrativo que conduziu à adoção da decisão recorrida.
Desde logo, Espanha alegou que, após a anulação da Decisão 2014/489, a Comissão deveria ter adotado uma nova decisão de dar início ao procedimento formal de investigação.
A este respeito, o Tribunal lembra que, em caso de anulação de um ato que põe termo a um procedimento administrativo que inclui diferentes fases, o procedimento destinado a substituir esse ato pode ser retomado no ponto exato em que a ilegalidade ocorreu. Ora, tendo o Tribunal de Justiça anulado a Decisão 2014/489 devido a uma insuficiência de fundamentação, a ilegalidade que vicia essa decisão ocorreu no momento da sua adoção e não diz respeito ao processo que a precedeu, sobre o qual o Tribunal de Justiça não se pronunciou. Daí resulta que a execução do acórdão de anulação não obrigava a Comissão a retomar todo o procedimento previsto no artigo 108.o TFUE.
Em seguida, o Tribunal Geral rejeita as críticas formuladas por Espanha a respeito da análise da seletividade que figura na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação. Após ter referido que essa alegação deve ser apreciada à luz das disposições do Regulamento n.o 659/1999 (
8
), o Tribunal Geral lembra que, de acordo com o artigo 6.o deste regulamento, a decisão de dar início ao procedimento contém uma avaliação provisória simultaneamente da qualificação da medida de auxílio de Estado e da sua compatibilidade com o mercado interno. Além disso, embora constituam dois critérios distintos, os conceitos de «vantagem» e de «seletividade» podem ser examinados conjuntamente, enquanto «terceiro pressuposto», previsto no artigo 107.o, n.o 1, TFUE, relativo à existência de uma «vantagem seletiva».
À luz destas precisões, o Tribunal Geral declara que, tendo em conta a natureza e o conteúdo da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, bem como o contexto da sua adoção, Espanha podia compreender as razões pelas quais a Comissão considerou, a título preliminar, que a medida em causa parecia conferir uma vantagem seletiva nomeadamente aos operadores de rede terrestre face aos operadores de rede que utilizavam outras tecnologias e, mais especificamente, a tecnologia por satélite, que estavam em concorrência com os primeiros para a difusão do sinal de televisão digital visado pelo regime jurídico que rege a passagem à televisão digital em Espanha. Além disso, não se pode deixar de observar que a fundamentação relativa ao caráter seletivo da medida em causa, contida na decisão de dar início ao procedimento, permitiu a Espanha apresentar o seu ponto de vista sobre essa questão, nomeadamente quanto à comparabilidade das situações das tecnologias terrestre e por satélite.
De resto, o Tribunal Geral rejeita as alegações de Espanha relativas a uma violação dos seus direitos de defesa por ser a análise da seletividade contida na decisão recorrida nova e baseada em factos novos que não lhe foram comunicados. Quanto a este ponto, o Tribunal Geral sublinha que, no que respeita à seletividade da medida em causa, a decisão de abertura e o raciocínio subsidiário exposto na decisão recorrida assentam, em substância, no mesmo postulado e que a decisão de abertura continha fundamentação suficiente a este respeito. Além disso, os elementos alegadamente novos evocados por Espanha não lhe eram desconhecidos e, em todo o caso, não podem ser considerados um fundamento essencial da conclusão da Comissão relativa à seletividade da medida em causa.
Por último, o Tribunal Geral observa que, contrariamente ao que Espanha alega, a Comissão não era obrigada, por força do artigo 6.o, n.o 2, do Regulamento 2015/1589 (
9
), a comunicar‑lhe as observações recebidas de outras partes interessadas em resposta a pedidos de informação enviados após a anulação da Decisão 2014/489, uma vez que esta disposição apenas obriga a Comissão a comunicar as observações apresentadas pelas partes interessadas sobre a decisão de abertura do procedimento formal de investigação.
Depois de ter, assim, julgado improcedentes todas as alegações relativas à violação dos direitos de defesa de Espanha, o Tribunal Geral rejeita, por outro lado, as alegações relativas, em substância, a uma violação do artigo 107.o, n.o 1, TFUE devido a uma análise errada do pressuposto da seletividade. A este respeito, Espanha acusava, nomeadamente, a Comissão de não ter procedido a um exame concreto e exaustivo da comparabilidade das situações em causa e de ter concluído pela comparabilidade das tecnologias terrestre e por satélite unicamente com base na sua relação potencial de concorrência.
Quanto a esse ponto, o Tribunal Geral lembra que uma medida é seletiva se introduzir uma diferenciação entre empresas que se encontrem em situação factual e jurídica comparável à luz do objetivo do sistema de referência.
Ora, na medida em que o objetivo do sistema de referência é, no caso, a transmissão de emissões digitais, foi com razão que a Comissão considerou, na decisão recorrida, que os operadores da plataforma terrestre e os operadores da plataforma por satélite eram ambos capazes de assegurar essa transmissão. Contrariamente ao que Espanha alegava, estas circunstâncias advogam pelo reconhecimento de uma relação de concorrência atual, e não potencial, entre as plataformas terrestres e por satélite.
Além disso, a Comissão não tinha concluído pela comparabilidade das situações em causa só por causa da relação de concorrência, atual ou potencial, entre as plataformas terrestres e por satélite. Com efeito, resulta da decisão recorrida que a Comissão teve em conta uma série de circunstâncias que tornariam semelhantes as duas tecnologias em causa à luz do objetivo de transmissão do sinal de radiodifusão digital.
Contrariamente ao que Espanha alegava, a Comissão também não deixou de ter em conta várias circunstâncias factuais e jurídicas que distinguem as plataformas terrestres e por satélite.
A este respeito, o Tribunal rejeita, nomeadamente, o argumento de que, não tendo baseado a sua análise num estudo da diferença de custos entre as tecnologias terrestre e por satélite, a Comissão inverteu o ónus da prova da seletividade que sobre ela recaía.
Com efeito, embora incumba à Comissão apresentar a prova da existência de um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE e, portanto, também a prova de que está preenchido o pressuposto da concessão de uma vantagem seletiva aos beneficiários, não lhe cabe procurar, por sua própria iniciativa e na falta de qualquer indício nesse sentido, todas as informações que possam apresentar uma ligação com o processo que lhe foi submetido, ainda que tais informações sejam do domínio público.
Daí resulta que, no caso, cabia a Espanha fornecer à Comissão todas as informações e elementos que lhe permitissem verificar o mérito do seu argumento relativo à diferença de custos entre as tecnologias terrestre e por satélite, eventualmente depois de a ter convidado, no âmbito do procedimento formal de investigação, a fornecer todas as informações relevantes para esse efeito.
Uma vez que os outros fundamentos invocados por Espanha são igualmente julgados improcedentes, o Tribunal Geral nega integralmente provimento ao seu recurso de anulação.
(
1
)	Decisão 2014/2021/UE da Comissão, de 19 de junho de 2013, relativa ao auxílio estatal SA.28599 [C 23/2010 (ex‑NN 36/2010, ex‑CP‑163/2009)] concedido pelo Reino de Espanha para a implantação da televisão digital terrestre em zonas remotas e menos urbanizadas (exceto em Castela‑Mancha) (JO 2014 L 2021, p. 1)
(
2
)	Real Decreto 944/2005 por el que se aprueba el Plan técnico nacional da televisión digital terrestre (Real Decreto 944/2005 que aprova o programa técnico nacional a favor da televisão digital terrestre), de 29 de julho de 2005 (BOE n.o 181, de 30 de julho de 2005, p. 27006).
(
3
)	Decisão 2014/489/UE da Comissão, de 19 de junho de 2013, relativa ao auxílio estatal SA.28599 [C 23/10 (ex‑NN 36/10, ex‑CP‑163/09)] concedido pelo Reino de Espanha para a implantação da televisão digital terrestre em zonas remotas e menos urbanizadas (exceto em Castela‑Mancha) (JO 2014 L 2014, p. 52)
(
4
)	Acórdãos de 26 de novembro de 2015, Espanha/Comissão (461/13, EU:T:2015:891), Abertis Telecom e Retevisión I/Comissão (541/13, não publicado, EU:T:2015:898), Navarra de Servicios y Tecnologías/Comissão (487/13, não publicado, EU:T:2015:899), Comunidad Autónoma de Cataluña e CTTI/Comissão (465/13, não publicado, EU:T:2015:900), Comunidad Autónoma de Galicia e Retegal/Comissão (T 463/13 e T 464/13, não publicado, EU:T:2015:901), e Comunidad Autónoma del País Vasco e Itelazpi/Comissão (T 462/13, EU:T:2015:902).
(
5
)	Acórdãos de 20 de dezembro de 2017, Espanha/Comissão (C‑81/16 P, EU:C:2017:1003) e Comunidad Autónoma del País Vasco e o./Comissão (C‑66/16 P a C‑69/16 P, EU:C:2017:999).
(
6
)	Acórdão de 26 de novembro de 2015, Comunidad Autónoma de Galicia e Retegal/Comissão, T‑463/13 e T‑464/13, não publicado, EU:T:2015:901).
(
7
)	Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia e Retegal/Comissão (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
(
8
)	Regulamento (CE) 2015/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (JO 2015, L 83, p. 1).
(
9
)	Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9).