Asia C-491/21
WA
vastaan
Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne
(Înalta Curte de Casație și Justițien esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Unionin tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 22.2.2024
Ennakkoratkaisupyyntö – Unionin kansalaisuus – SEUT 21 artiklan 1 kohta – Oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artikla – Direktiivi 2004/38/EY – 4 artikla – Henkilötodistuksen myöntäminen – Kotipaikkaa asiakirjan myöntävässä jäsenvaltiossa koskeva edellytys – Kyseisen jäsenvaltion viranomaisten kieltäytyminen myöntämästä henkilötodistusta kansalaiselleen, jonka kotipaikka on toisessa jäsenvaltiossa – Yhdenvertainen kohtelu – Rajoitukset – Oikeuttaminen
Unionin kansalaisuus – Vapaata liikkumista ja oleskelua jäsenvaltioiden alueella koskeva oikeus – Sellaisen henkilötodistuksen myöntäminen, jota voidaan käyttää matkustusasiakirjana unionissa – Unionin kansalainen, joka on käyttänyt oikeuttaan vapaaseen liikkumiseen ja oleskeluun – Hänen alkuperäjäsenvaltionsa viranomaisten kieltäytymistä myöntämästä hänelle tällaista henkilötodistusta siitä syystä, että hän on perustanut kotipaikkansa toiseen jäsenvaltioon, ei voida hyväksyä – Perusteluja ei ole
(SEUT 21 artiklan 1 kohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38 johdanto-osan ensimmäisestä neljänteen perustelukappale ja 4 artiklan 3 kohta)
(ks. 25–27, 33, 34, 36–44, 46–53, 58–61 kohta sekä tuomiolauselma)
Tiivistelmä
Unionin tuomioistuin, jolta on pyydetty ennakkoratkaisua, toteaa, että SEUT 21 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 45 artiklan 1 kohdassa vahvistettu vapaata jäsenvaltioiden alueella liikkumista ja oleskelua koskeva oikeus, jonka käyttämisen edellytykset on täsmennetty direktiivissä 2004/38,(1) on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jonka nojalla Euroopan unionin kansalaiselle, joka on kyseisen jäsenvaltion kansalainen, joka on käyttänyt vapaata liikkumista ja oleskelua koskevaa oikeuttaan toisessa jäsenvaltiossa, ei myönnetä henkilökorttia, jota voidaan käyttää matkustusasiakirjana Euroopan unionissa, pelkästään siitä syystä, että hän on perustanut kotipaikkansa tämän toisen jäsenvaltion alueelle.
Pääasian valittaja on Romanian kansalainen, jonka kotipaikka on ollut Ranskassa vuodesta 2014 lähtien ja joka harjoittaa ammattitoimintaansa asianajajana sekä Ranskassa että Romaniassa. Romanian viranomaiset ovat myöntäneet hänelle sähköisen yksinkertaisen passin, joka on matkustusasiakirja, joka oikeuttaa hänet matkustamaan ulkomaille, ja jossa todetaan, että hänen kotipaikkansa on Ranskassa, sekä väliaikaisen henkilökortin. Väliaikainen henkilökortti myönnetään Romanian kansalaisille, joiden kotipaikka on toisessa jäsenvaltiossa ja jotka asuvat tilapäisesti Romaniassa, ja se on uusittava vuosittain. Se ei ole matkustusasiakirja.
Pääasian valittaja haki vuoden 2017 syyskuussa sellaista yksinkertaista tai sähköistä henkilökorttia, joka on matkustusasiakirja, jonka avulla hän voisi liikkua Ranskassa. Tämä hakemus hylättiin pääosin sillä perusteella, että hänen kotipaikkansa on ulkomailla.
Hän nosti siis vuoden 2017 joulukuussa Curtea de Apel Bucureștissa (Bukarestin ylioikeus, Romania) kanteen, jossa vaadittiin kyseistä tuomioistuinta määräämään, että hänelle on myönnettävä pyydetty asiakirja. Kyseinen tuomioistuin hylkäsi tämän kanteen vuoden 2018 maaliskuussa antamallaan tuomiolla siitä syystä, ettei Romanian lainsäädännössä säädetä tällaisen asiakirjan myöntämisestä silloin, kun asianomaisen henkilön kotipaikka on ulkomailla, mikä ei ole myöskään sen mukaan vastoin unionin oikeutta. Lisäksi se katsoi, ettei pääasian valittajaa ollut syrjitty, koska Romanian viranomaiset ovat myöntäneet hänelle sähköisen yksinkertaisen passin.
Tästä tuomiosta tehtyä kassaatiovalitusta käsittelevä Înalta Curte de Casație și Justiție (ylin tuomioistuin, Romania), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, päätti tiedustella unionin tuomioistuimelta sen yhteensoveltuvuutta unionin oikeuden kanssa, ettei pääasian valittajalle myönnetä tällä tavalla tätä henkilökorttia, jota voidaan käyttää matkustusasiakirjana unionissa, siitä syystä, että pääasian valittaja on perustanut kotipaikkansa toiseen jäsenvaltioon.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin huomauttaa aluksi, että matkustusasiakirjojen myöntämistä koskevassa Romanian lainsäädännössä kohdellaan eri tavalla Romanian kansalaisia, joiden kotipaikka on Romaniassa, ja Romanian kansalaisia, joiden kotipaikka on ulkomailla. Ensin mainituille voidaan myöntää yksi tai kaksi matkustusasiakirjaa, jotka oikeuttavat heidät liikkumaan unionissa, eli henkilökortti ja/tai passi, kun taas viimeksi mainituille voidaan myöntää matkustusasiakirjana yksinomaan passi.
Unionin tuomioistuin tutkii tällaisen erilaisen kohtelun yhteensopivuutta ensinnäkin unionin oikeuden kanssa ja toteaa yhtäältä, että direktiivin 2004/38 4 artiklan 3 kohdan(2) mukaan jäsenvaltiot voivat valita sen matkustusasiakirjan tyypin – eli henkilötodistus tai passi –, jonka ne ovat velvollisia myöntämään omille kansalaisilleen. Toisaalta unionin tuomioistuin huomauttaa kuitenkin, että direktiivin 2004/38 tavoitteena on helpottaa sen unionin kansalaisille SEUT 21 artiklan 1 kohdassa suoraan myönnetyn henkilökohtaisen perusoikeuden, joka on liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, käyttämistä. Kun jäsenvaltiot käyttävät toimivaltaansa henkilötodistusten myöntämisen alalla, niiden on siis noudatettava unionin oikeutta ja etenkin niitä perussopimuksen määräyksiä, jotka koskevat vapautta liikkua ja oleskella niiden alueella, sellaisena kuin tästä vapaudesta määrätään SEUT 21 artiklan 1 kohdassa.
Toiseksi unionin tuomioistuin toteaa, että kyseessä oleva säännöstö johtaa – siltä osin kuin siinä vaaditaan Romanian kansalaisilta, jotka asuvat toisissa jäsenvaltioissa ja haluavat saada sekä passin että henkilökortin, että heidän on pitänyt perustaa kotipaikkansa Romaniaan – näiden kansalaisten epäedullisempaan kohteluun ja heidän asettamiseen huonompaan asemaan pelkästään siitä syystä, että he ovat käyttäneet liikkumis- ja oleskeluvapauttaan. Kun lisäksi lähdetään siitä, että mahdollisuudet, jotka perussopimuksessa annetaan unionin kansalaisten liikkumisen osalta, eivät saisi täyttä vaikutustaan, jos niiden käyttäminen voitaisiin tehdä jäsenvaltion kansalaiselle vähemmän houkuttelevaksi sillä tavalla, että hänen oleskelulleen jossain toisessa jäsenvaltiossa asetetaan esteitä hänen lähtöjäsenvaltionsa lainsäädännössä, joka on hänelle epäedullinen pelkästään sen vuoksi, että hän on käyttänyt näitä mahdollisuuksiaan, unionin tuomioistuin katsoo, että pääasiassa kyseessä oleva lainsäädäntö on omiaan tekemään pääasian valittajan tilanteen kaltaisessa tilanteessa oleville Romanian kansalaisille heidän vapaata liikkumista ja vapaata oleskelua unionissa koskevan oikeutensa käyttämisen vähemmän houkuttelevaksi. Tällaisessa tilanteessa oleville Romanian kansalaisille aiheutuu näet todennäköisesti henkilökorttien ja/tai passien myöntämismenettelyssä suurempia hallinnollisia rasituksia kuin Romanian kansalaisille, joiden kotipaikka on Romaniassa. Pääasiassa kyseessä oleva lainsäädäntö merkitsee näin ollen rajoitusta siihen oikeuteen liikkua ja oleskella vapaasti, josta määrätään sekä SEUT 21 artiklan 1 kohdassa että perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdassa, joka ilmentää SEUT 21 artiklan 1 kohtaa.
Kolmanneksi unionin tuomioistuin huomauttaa, että tällainen rajoitus voi olla unionin oikeuden perusteella oikeutettu ainoastaan, jos se perustuu objektiivisiin, yleistä etua koskeviin ja kyseessä olevien henkilöiden kansalaisuudesta riippumattomiin syihin ja jos se on oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään. Oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että toimenpide on oikeasuhteinen, kun sillä voidaan toteuttaa tavoiteltu päämäärä ja kun sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. Romanian hallitus esittää pääasiassa kyseessä olevalle kansalliselle lainsäädännölle oikeuttamisperusteen, joka perustuu tiettyihin hallinnollisiin syihin, jotka liittyvät pääosin tarpeeseen antaa henkilökortissa ilmoitetulle kotipaikan osoitteelle todistusarvo ja toimivaltaisen kansallisen hallinnon suorittaman tämän osoitteen määrittämisen ja tarkastamisen tehokkuuteen. Tutkiessaan näitä eri argumentteja unionin tuomioistuin huomauttaa yhtäältä, että Romanian hallitus ei ole osoittanut, että osoitteen mainitseminen henkilökortissa ja velvollisuus kieltäytyä myöntämästä tietynlaista henkilökorttia Romanian kansalaisille, joiden kotipaikka on toisessa jäsenvaltiossa, olisivat yhteydessä toisiinsa. Se huomauttaa toisaalta, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hallinnollisilla syillä ei voida perustella sitä, että jäsenvaltio poikkeaa unionin oikeuden säännöistä. Minkään Romanian hallituksen esittämän argumentin perusteella ei siis voida katsoa, että kyseessä oleva säännöstö perustuu objektiivisiin yleistä etua koskeviin syihin. Tällainen säännöstö merkitsee siis rajoitusta, joka ei ole perusteltavissa, direktiivin 2004/38 4 artiklan 3 kohdassa, luettuna SEUT 21 artiklan 1 kohdan ja perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdan valossa, tarkoitettuun vapauteen liikkua ja oleskella unionissa sellaisten Romanian kansalaisten osalta, joiden kotipaikka on toisessa jäsenvaltiossa.
1      Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY (EUVL L 158, s. 77). Tällä direktiivillä pannaan täytäntöön SEUT 21 artiklassa ja perusoikeuskirjan 45 artiklan 1 kohdassa vahvistettu vapaata liikkuvuutta koskeva perusoikeus ja vahvistetaan sen käyttämisen edellytykset.
2      Kyseisen säännöksen mukaan ”jäsenvaltioiden on kunkin oman lainsäädäntönsä mukaisesti myönnettävä kansalaisilleen henkilötodistus tai passi, jossa mainitaan haltijan kansalaisuus, sekä uusittava se.”