61996CC0392_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1 Pocos meses después de la sentencia de 22 de octubre de 1998, Comisión/Alemania (C-301/95, Rec. p. I-6135), se solicita de nuevo al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la adaptación correcta del Derecho interno a la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (en lo sucesivo, «Directiva»). (1) En el caso de autos se trata de dilucidar si Irlanda ha adoptado las medidas necesarias para garantizar la correcta adaptación de la legislación nacional a la Directiva.
II. Fase administrativa previa
2 El 13 de octubre de 1989, la Comisión remitió un escrito de requerimiento a Irlanda de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado CE. A raíz de ese escrito de requerimiento, Irlanda remitió a la Comisión la legislación irlandesa por la que se adapta el Derecho interno a la Directiva 86/337: la S.I. nº 349 de 1989 y la S.I. nº 25 de 1990.
3 El 7 de noviembre de 1991, la Comisión, después de examinar la legislación irlandesa, dirigió a Irlanda un nuevo requerimiento, al que el Gobierno irlandés respondió mediante un escrito de 12 de mayo de 1992.
4 El 28 de abril de 1993, la Comisión emitió un dictamen motivado que contenía las siguientes imputaciones:
a) no se ha adaptado el Derecho interno al artículo 3 de la Directiva;
b) no se ha adaptado correctamente el Derecho interno al apartado 2 del artículo 4 y al Anexo II de la Directiva;
c) no se ha adaptado correctamente el Derecho interno a las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 2 de la Directiva;
d) no se ha determinado correctamente la información que el maestro de obras debe facilitar con arreglo al artículo 5 de la Directiva;
e) no se ha determinado correctamente la información que debe facilitarse al público de conformidad con el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva;
f) no se ha determinado correctamente la información que debe facilitarse a los demás Estados miembros de conformidad con el artículo 7 de la Directiva;
g) no se ha adaptado el Derecho interno a la Directiva en el plazo fijado en el artículo 12 de dicha Directiva.
5 Después de la adopción del dictamen motivado, se produjo un intercambio de comunicaciones entre Irlanda y la Comisión. Mediante escrito de 20 de agosto de 1993, Irlanda impugnó una parte del dictamen motivado; mediante escrito de 7 de diciembre de 1994 remitió las Local Government Regulations 1994; mediante escrito de 7 de mayo de 1996 remitió la S.I. nº 101 de 1996. La Comisión e Irlanda también han intercambiado correspondencia sobre el informe nº P 95/4724, relativo a la repoblación forestal y el informe nº P 95/4219, relativo a la extracción de turba.
Análisis jurídico
6 El presente litigio se refiere a las medidas adoptadas por Irlanda con el fin de adaptar su ordenamiento jurídico a la Directiva 85/337 del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones que pudieran tener sobre el medio ambiente determinados proyectos, públicos o privados, previstos en dicha Directiva.
7 Como explicaré más adelante, Irlanda no discute la imputación de no haber adaptado correctamente el Derecho interno al apartado 3 del artículo 2 y a los artículos 5 y 7 de la Directiva. Los reproches que examino a continuación son los demás, que se refieren a las disposiciones mediante las que Irlanda ha ejercido la facultad, reconocida a los Estados miembros en el apartado 2 del artículo 4 de la Directiva, de establecer los criterios o umbrales necesarios para determinar qué proyectos, entre los incluidos en las clases (o categorías) enumeradas en el Anexo II, deberán ser objeto de una evaluación de su impacto ambiental, de conformidad con los artículos 5 a 10 de dicha Directiva. Según la Comisión, las medidas de que se trata superan los límites de la facultad de apreciación concedida al Estado demandado.
8 Las imputaciones de que se trata se refieren, en particular, a tres clases de proyectos: tierras incultas y zonas seminaturales que se destinan a la agricultura intensiva, repoblación forestal o roturación por vez primera de terrenos, y extracción de turba. Para sostener que los umbrales adoptados por las autoridades irlandesas vulneran lo dispuesto en la Directiva, la Comisión formula observaciones de carácter general sobre las tres clases de proyectos sometidos al examen del Tribunal de Justicia, añadiendo acto seguido los argumentos en virtud de los cuales deben considerarse plenamente justificados los reproches imputados a Irlanda.
Dichas observaciones de carácter general pueden exponerse, en breve síntesis, del siguiente modo.
9 El Estado demandado, al fijar los umbrales, no ha distinguido entre las zonas que tienen importancia y valor a efectos de la conservación de la naturaleza, y las que no revisten ese carácter; no ha tenido en cuenta que las zonas pertinentes para la conservación de la naturaleza (o para la protección del patrimonio arqueológico o geomorfológico, o para otros valores ambientales, según los casos) tienen a menudo una extensión inferior que el nivel espacial de aplicación de los proyectos, establecido por dichos umbrales, y no han tenido en cuenta que en Irlanda no existen otros procedimientos idóneos de evaluación previa para los proyectos que no alcanzan el umbral, previsto formalmente mediante Ley (statutory instrument), y que se adapten a los fines y preceptos de la Directiva.
Las autoridades irlandesas tampoco han tenido en cuenta adecuadamente que los proyectos de las clases controvertidas pueden tener repercusiones considerables sobre el medio ambiente, incluso por debajo del umbral establecido, mediante los efectos relacionados con el desarrollo del proyecto en el tiempo o con la realización simultánea de distintos proyectos en zonas contiguas por parte de varias personas interesadas, cuando ninguno de dichos proyectos supera por sí solo el límite del umbral, pero su efecto acumulativo o progresivo puede lesionar los valores ambientales y, por tanto, tales proyectos no deben sustraerse a la evaluación previa establecida en la Directiva.
10 Por su parte, Irlanda discute la totalidad de las alegaciones presentadas por la Comisión, por cuanto no encuentran fundamento en las disposiciones previstas en la Directiva en lo que respecta a los umbrales ni en la interpretación que de ellas ha efectuado el Tribunal de Justicia. Además, la Comisión no ha probado que el umbral, tal como se ha previsto en relación con las clases de proyectos aquí considerados, haya ocasionado, en cualquiera de los aspectos planteados en el recurso, un perjuicio al medio ambiente. Por tanto, no cabe admitir la imputación que se refiere específicamente al posible efecto acumulativo y progresivo de los proyectos que no superan el umbral. Esta última cuestión alegada por Irlanda tiene carácter preliminar al examen del fondo de determinadas imputaciones y debe abordarse en primer lugar.
Observaciones sobre la inadmisibilidad de determinadas imputaciones y de los correspondientes medios de prueba
11 Irlanda sostiene que la Comisión no había planteado la imputación mencionada en último lugar, ni durante el procedimiento administrativo ni en el dictamen motivado. Se trata, pues, de una imputación nueva y, por tanto, inadmisible, puesto que según la jurisprudencia reiterada de este Tribunal, la Comisión, de conformidad con el artículo 169 del Tratado, no puede alegar en juicio motivos distintos de los invocados en el procedimiento administrativo previo para reprochar a los Estados miembros el incumplimiento de cualquier obligación impuesta por el Tratado. Son asimismo inadmisibles las pruebas presentadas por la Comisión sobre el supuesto impacto ambiental acumulativo y progresivo de los proyectos, que la Comisión alega, en opinión de Irlanda, para introducir nuevas imputaciones en esta fase del procedimiento. Además, para recopilar los elementos probatorios controvertidos, la Comisión se ha basado principalmente o de modo exclusivo en reclamaciones presentadas por particulares, no mencionadas en el dictamen motivado, que son objeto de otras investigaciones independientes realizadas por la misma demandante y que se encuentran todavía pendientes.
12 Por su parte, la Comisión responde que se refirió al problema de los efectos acumulativos y progresivos de los proyectos con el objetivo, único y evidente, de precisar y desarrollar la tesis sostenida en el dictamen motivado, según la cual el sistema de umbrales adoptado por Irlanda entraña una adaptación incorrecta del Derecho interno a la Directiva, precisamente porque el Estado demandado ha prescindido de la valoración de otras características de los proyectos, además del factor de la size/capacity (dimensión/capacidad): por tanto, debe considerarse que el problema de los efectos acumulativos y progresivos está relacionado con el de la sensitivity of location, es decir con el de la ubicación del proyecto en zonas potencial y significativamente importantes para la evaluación del impacto, problema ya planteado por la Comisión en el procedimiento administrativo previo.
13 En cuanto a las pruebas que Irlanda considera inadmisibles, la Comisión señala que ha aportado datos de hecho destinados a ejemplificar las repercusiones concretas, en el plano jurídico, del incumplimiento imputado al Estado demandado en lo que respecta a la fijación de los umbrales. Esos datos, añade la Comisión, que al menos parcialmente son de acceso público, sólo tienen una relación incidental con las informaciones obtenidas en otras investigaciones que está desarrollando la Comisión, fuera del ámbito del presente litigio, y en todo caso se pueden obtener independientemente de esas investigaciones, por tratarse de hechos notorios (established facts) y, por tanto, conocidos por las propias autoridades irlandesas, quienes estuvieron en condiciones de discutirlos, en apoyo de sus tesis, en el procedimiento administrativo.
14 Me inclino a compartir la postura de la Comisión. La alegación que ésta sostiene ante el Tribunal de Justicia con respecto al problema de la cumulation (acumulación) y de los incremental effects (efectos progresivos) está relacionada sin duda con la imputación que, desde el procedimiento administrativo previo, se motivó basándose en el argumento según el cual los umbrales no se ajustan al criterio que exige tener en cuenta la ubicación de los proyectos en zonas vulnerables, aunque exentas de la evaluación del impacto ambiental. Señalar, como hace Irlanda en el escrito de observaciones, que el problema de los efectos acumulativos y progresivos surge, en el plano lógico, con independencia de la sensitivity of location o de la naturaleza y dimensión del proyecto, carece de pertinencia en lo que respecta a la admisibilidad de la imputación. En mi opinión, esa observación no afecta en absoluto al hecho de que la Comisión plantee, exclusivamente en relación a su posible efecto sobre las zonas vulnerables desde el punto de vista ambiental, las consecuencias de la acumulación y desarrollo en el tiempo de los proyectos. Los elementos de hecho aducidos al respecto por la Comisión constituyen, si se quiere, argumentos probatorios que enriquecen las alegaciones del dictamen motivado, pero no modifican ni amplían el objeto del litigio, definido en el marco del procedimiento contencioso: tanto desde el punto de vista jurídico como fáctico, la sustancia de la infracción reprochada a Irlanda es idéntica en el dictamen y posteriormente en el recurso; el Estado demandado no ha sido privado, en el procedimiento administrativo previo, de la posibilidad de preparar de modo eficaz su defensa sobre la infracción imputada de conformidad con el artículo 169 del Tratado. (2) Por lo tanto, incluso tales medios de prueba están legítimamente admitidos en el procedimiento judicial en virtud de los artículos 40 y 42 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
Fondo de las imputaciones. Consideraciones preliminares sobre los límites establecidos en la Directiva con respecto a la fijación discrecional de los umbrales controvertidos
15 Antes de examinar el fondo de las imputaciones, permítanseme algunas reflexiones sobre el controlling test (criterio de control), que pueden ayudar al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre las mismas.
En el caso de autos, como en otros anteriores, nos encontramos ante el problema de los límites que los Estados miembros están obligados a respetar cuando fijan los umbrales en virtud del apartado 2 del artículo 4. La Comisión e Irlanda han invocado, cada una en apoyo de sus respectivas tesis, las decisiones dictadas por el Tribunal de Justicia para aclarar lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 4. La jurisprudencia considera que las opciones concedidas por dicho artículo a los Estados miembros tienen carácter discrecional, pero están circunscritas por los límites derivados del apartado 1 del artículo 2, cuyo tenor literal es el siguiente: «Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones».
16 Este último precepto es, en mi opinión, fundamental para adaptar el Derecho interno a la Directiva y aplicarla correctamente; dicho precepto se inspira de modo manifiesto en las finalidades políticas, puestas de manifiesto en el séptimo considerando, de prevenir los atentados a los valores ecológicos, y establece por tanto con carácter general la obligación de efectuar una evaluación oportuna y adecuada, que debe preceder efectivamente a la autorización de todos los proyectos, públicos y privados, previstos en las normas comunitarias de que se trata. El apartado 1 del artículo 2, dada su posición central en el sistema de la Directiva, debe interpretarse en estrecha conexión con muchas otras disposiciones, además de las del apartado 2 del artículo 4. Basta mencionar el artículo 3: en el momento en que se realiza la evaluación de las repercusiones se identificarán y valorarán en cada caso particular los efectos del proyecto, directos e indirectos, sobre una serie de factores que contribuyen a determinar cómo ha de entenderse el medio ambiente que debe protegerse (el hombre, la fauna y la flora, el suelo, el agua, el paisaje y sus interacciones, los bienes materiales y el patrimonio cultural).
17 El Tribunal de Justicia ha examinado el caso del «umbral absoluto», es decir establecido de una vez por todas dentro de una misma clase de proyectos, que según ha declarado el Tribunal no son los grandes apartados identificados mediante números, sino los correspondientes subapartados distinguidos mediante las letras del alfabeto. (3) El umbral así determinado constituye, a los presentes efectos, un criterio automático de bloqueo. Los proyectos que superan el nivel establecido están sujetos a evaluación previa y autorización. Los demás no. El Tribunal ha prestado atención precisamente a este efecto, que excluye la valoración de los proyectos que no alcancen el nivel del umbral y, en el asunto Kraaijeveld y otros, ha formulado un criterio apropiado para dilucidar si el Estado traspasa su margen de apreciación al respecto. Según el Tribunal, en virtud del apartado 2 del artículo 4 es necesario tener en cuenta todas las características de los proyectos cuya realización esté prevista y que pertenezcan a la clase de que se trata, y no únicamente las características de un solo proyecto. Dicho esto, el Tribunal ha declarado que el umbral no puede fijarse a un nivel tal que, en la práctica, la totalidad de los proyectos de la misma clase y naturaleza quede a priori exenta de la obligación de la evaluación del impacto ambiental.
En la sentencia Kraaijveld y otros se añade que una medida de esa índole estaría comprendida en los límites de la facultad de apreciación sólo si cabe considerar que ninguno de los proyectos excluidos puede tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
18 No obstante, procede preguntarse si ese es el nico límite que, en el presente caso, puede considerarse impuesto a los Estados miembros por el apartado 1 del artículo 2 y por el objetivo subyacente de proteger el medio ambiente con carácter preventivo. En mi opinión, no lo es. El criterio establecido por el Tribunal en la sentencia Kraaijeveld y otros y en otras decisiones mencionadas en la misma consiste en controlar el nivel del umbral basándose en el efecto excluyente que puede desplegar dicho umbral en lo que respecta a la evaluación previa de toda una categoría de proyectos. Ninguna de las categorías de referencia puede ser sustraída a priori del examen de sus repercusiones. En efecto, las categorías están predeterminadas por la Directiva y se incluyen en el Anexo I o II en función de si los proyectos previstos en dichas categorías (véanse los considerandos sexto y séptimo), cuya pertinencia a efectos de impacto ambiental se presume, están sujetos al procedimiento de evaluación regulado por los artículos 5 a 10, directa (Anexo I) o indirectamente (Anexo II) mediante las opciones concedidas a los Estados miembros, incluida la fijación de los umbrales. Los Estados miembros pueden extender a los proyectos del Anexo II el procedimiento de evaluación previa establecido en la Directiva, si lo exigen las características de los proyectos correspondientes a tales clases. En el apartado 1 del artículo 2 se prevén expresamente cuáles son las características que han de tenerse en cuenta: en particular, la naturaleza, dimensión y localización del proyecto. Esta última característica atañe, más que las demás, al caso de autos.
19 Ahora bien, la Directiva ha clasificado tanto las categorías como las características de los proyectos. Unas y otras son, por tanto, parámetros, criterios normativos de referencia, que el legislador nacional no puede contravenir al adaptar el Derecho interno a la Directiva. ¿Qué consecuencias se derivan de esa premisa para el caso de autos? La evaluación previa se establece con carácter general por un precepto vinculante y dotado, además, de efecto directo. (4) Prever dicha evaluación previa cuando lo exigen las características de los proyectos, tal como se definen en el apartado 1 del artículo 2, constituye, por tanto, una obligación de resultado, por así decir, que vincula a los Estados miembros con independencia de los métodos que elijan para ejecutar lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 4. De modo más preciso, en lo que respecta al presente asunto, si la solución elegida es la de los umbrales, los Estados miembros deberán adoptar todas las disposiciones necesarias para que el examen de las repercusiones se produzca siempre que, relacionando las demás características con la localización del proyecto en una zona vulnerable, se pueda prever fundadamente un impacto ambiental significativo.
20 Como señala la sentencia Kraaijeveld y otros, existen por tanto normas de justificación que la fijación de los umbrales debe respetar en todo caso. Y ello -añadiré- por más de un motivo. Frente a las disposiciones del apartado 1 del artículo 2, las autoridades nacionales no disfrutan, ciertamente, de un margen de apreciación más amplio cuando utilizan el sistema de los umbrales en lugar de otras formas de adaptación del Derecho interno a la Directiva, permitidas por lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 4. En efecto, existen otras soluciones, distintas de los umbrales, que las autoridades nacionales pueden utilizar libremente, siempre que no eludan ni vulneren la obligación de resultado establecida en el apartado 1 del artículo 2. Supongamos, por ejemplo, que el Estado miembro considera que no debe fijar el umbral al nivel en que se tendría en cuenta de modo adecuado la sensitivity of location, porque esa opción sería técnicamente dificultosa o por cualquier otro motivo de oportunidad. Pues bien, dicho Estado podrá amparar las zonas más expuestas al riesgo ambiental y, sin embargo, sustraerlas al ámbito de aplicación del umbral, estableciendo para los proyectos que las afecten otras formas adecuadas de evaluación previa.
21 Por lo demás, el umbral es un criterio abstracto y general, destinado por su propia naturaleza a discriminar todos los proyectos que no alcanzan dicho umbral, por carecer de pertinencia a efectos de la evaluación de su impacto ambiental. Es un método que ofrece a los valores ambientales una protección necesariamente más reducida y menos segura que el control caso por caso; y precisamente por ello se impone la elaboración de estándares precisos de control del «margen», en los términos del Tribunal de Justicia, de apreciación concedido a los Estados miembros. Es cierto que, en la sentencia Kraaijeveld y otros, el Tribunal de Justicia ha rechazado la tesis de la Comisión, según la cual el hecho de fijar un umbral no dispensa al Estado de que se trata de la obligación de examinar cada proyecto en particular, para verificar si cumple los criterios fijados en el apartado 1 del artículo 2. (5) Según declaró el Tribunal de Justicia en esa sentencia, el establecimiento de umbrales está permitido expresamente en el apartado 2 del artículo 4, y no se explica por qué, una vez que el Estado miembro de que se trata ha optado por tal solución, debe someterse, no obstante, cada proyecto a un examen individual con arreglo a los criterios previstos en el artículo 2. Es una conclusión clara que no admite excepciones. Sin embargo, si se trata de una clase de proyectos para los que no se ha fijado el umbral (o si se ha establecido el umbral, pero en contravención con lo dispuesto en la Directiva), se impondría de nuevo, en virtud del apartado 1 del artículo 2, la obligación de realizar un examen concreto de cada uno de los proyectos, para determinar si, en función de sus características, debe o no someterse a una evaluación. Así lo ha señalado con claridad el Abogado General Sr. Mischo en sus conclusiones de 12 de marzo de 1998. (6)
22 Esta tesis del Abogado General Sr. Mischo está respaldada por la nueva versión del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 97/11/CE, (7) que sustituye a la Directiva 85/337. Según el texto más reciente, los Estados miembros determinarán, mediante un estudio caso por caso, mediante umbrales o criterios, o a través de ambos procedimientos conjuntamente, si uno de los proyectos enumerados en el Anexo II será objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10. El método abstracto del umbral y el del control concreto se establecen como métodos equivalentes, y pueden incluso combinarse. Se trata de una facultad de apreciación limitada, como en el caso del texto que debe aplicarse a los hechos del presente asunto. Lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 2 no ha experimentado, en la Directiva 97/11, modificaciones sustanciales con respecto a la Directiva 85/337. El umbral, cuando se prevé, sustituye al criterio, que se aplicaría en otro caso, de evaluar cada proyecto en particular. Ello confirma que, según ambos textos normativos, el establecimiento del umbral no puede apartarse sustancialmente de los objetivos de la evaluación concreta, ni prescindir de alguna de las características en virtud de las cuales, según el artículo 2, debe evaluarse el impacto ambiental de los proyectos.
23 Si este requisito no se cumple, el efecto excluyente del umbral entrañará la violación de los criterios fijados en el apartado 1 del artículo 2: también en ese caso el Estado miembro traspasa los limites de su facultad de apreciación, al igual que sucede cuando la aplicación del umbral elimina, en la práctica, para toda una categoría de proyectos, el examen previo de sus repercusiones. En cierto sentido, este último es un caso límite: el umbral conduce, en definitiva, a contradecir su objetivo, lógico y práctico, consistente en discriminar, dentro de cada clase, los proyectos sujetos a la evaluación del impacto ambiental y los exentos de la misma; dispensa anticipadamente del control prescrito a prácticamente toda la clase en que se incluyen los proyectos que han de examinarse. En el presente asunto, en cambio, no se trata de dilucidar si, dentro de una misma categoría, el mecanismo del umbral diferencia los proyectos pertinentes a efectos de impacto ambiental de los demás, sino de determinar cómo se efectúa esa diferenciación. Este último problema afecta también al margen de apreciación correspondiente a los Estados miembros y es plenamente pertinente para controlar su ejercicio correcto. Lo he dicho antes. Repito la cuestión desde esta otra perspectiva: si el criterio de diferenciación adoptado mediante el umbral no cumple los criterios fijados en el apartado 1 del artículo 2, de ello se derivará, en mi opinión, una disparidad ilegal del régimen que se aplica a los proyectos (y a los correspondientes «maestros de obras» a efectos del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva), en función de que se excluya o, por el contrario, se permita la evaluación previa. En efecto, a efectos de evaluación previa, la Directiva trata del mismo modo, en principio, a todos los proyectos previstos en dicha Directiva: las distinciones discrecionales efectuadas mediante umbrales (u otros criterios análogos) se permiten a los Estados miembros sólo si se atienen al tenor y objetivo del apartado 1 del artículo 2.
24 ¿Cuál es, por tanto, el criterio de justificación que mejor responde a las exigencias del presente caso? El que consiste en determinar si el umbral, tal como está concebido, entraña o no un incumplimiento de la Directiva que podría haberse evitado adoptando otras soluciones permitidas por el margen de apreciación de que disponen los Estados miembros, por ser dichas soluciones compatibles con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 2. Ese es el criterio que me propongo seguir en el análisis de los distintos aspectos del recurso. (8)
25 Una vez planteado, en los términos expuestos, el problema que debe resolverse, procede añadir una puntualización, indispensable en esta fase preliminar, relativa a la cuestión de la prueba, que está presente en realidad en todo el ámbito del presente litigio. ¿Está obligada la Comisión a probar en particular que se han lesionado de modo considerable los valores ambientales por haber establecido y aplicado el Estado demandado umbrales de exclusión de la evaluación del impacto ambiental, al nivel al que se han fijado dichos umbrales?
26 Como antes señalé, ésa es la tesis de Irlanda. La observación más importante que la Comisión opone al respecto es la siguiente: el procedimiento iniciado por la Comisión se refiere a la conformidad de las medidas irlandesas con la Directiva, y el incumplimiento imputado al Estado demandado consiste en no haber adoptado las disposiciones necesarias para cumplir la obligación de la evaluación previa; la obligación se establece para los proyectos cuyo impacto ambiental se prevé considerable y tales proyectos, a juicio de la demandante, son los que afectan a las zonas «vulnerables» en el sentido antes indicado. Si el objeto de las imputaciones que han de examinarse estriba en esa cuestión -como, en mi opinión, sucede- y no en otra, la única prueba que cabe exigir a la demandante es la de demostrar que existen zonas, determinadas por ésta, en las que la realización de los proyectos que han de examinarse puede, habida cuenta de sus características, repercutir de modo negativo en el medio ambiente. Sin embargo, no es necesario demostrar que el impacto previsto en la Directiva únicamente como potencial a efectos del examen de las repercusiones se haya verificado efectivamente. Si la Comisión aporta también esta última prueba, ello servirá, en todo caso, para confirmar la fundamentación de la tesis según la cual bajo el nivel del umbral controvertido existen zonas expuestas a un considerable riesgo ambiental, en las que las actividades de la clase de que se trate deben, siempre por sus efectos previsibles, someterse a una evaluación previa.
Proyectos para destinar terrenos incultos o superficies seminaturales a la explotación agrícola intensiva [letra b) del punto 1 del Anexo II]
27 El umbral para las clases de proyectos antes indicados se establece en la letra a) del apartado 1 del artículo 24 de la Parte II del Primer Anexo de la S.I. nº 349 de 1989. En ese precepto legal se prevé que deberá realizarse una evaluación del impacto ambiental EIA (Environmental Impact Assesment) para destinar terrenos incultos o superficies seminaturales a la explotación agrícola intensiva, cuando la extensión de la zona afectada sea superior a 100 ha. En virtud del citado artículo 24 del Primer Anexo en relación con otras disposiciones, se establece un umbral del mismo nivel en lo que respecta a la reconversión de tierras para otros usos, definida como land reclamation.
Básicamente, la imputación se argumenta del siguiente modo: en zonas de extensión inferior a 100 ha se han realizado actividades que pueden perjudicar la conservación de la naturaleza y que, por tanto, no deben estar exentas de la evaluación del impacto ambiental. Tal es el caso de las intervenciones realizadas en Burren, condado de Clare, en donde el efecto acumulativo amenaza con alterar o destruir un pavimento calcáreo (limestone pavement) muy valioso y extenso, así como el tipo de vegetación singular que allí crece. La zona de que se trata se caracteriza asimismo por la presencia de notables restos arqueológicos.
28 La Comisión critica, además, que aproximadamente 60.000 ha de superficies seminaturales destinadas a pastos para ganado ovino (y, en particular, a la cría de carneros) se han excluido del examen de las repercusiones y se han dedicado, de ese modo, a la explotación agrícola intensiva. El overgrazing (pastoreo excesivo) ha ocasionado y puede todavía producir un grave deterioro ambiental de muchos lugares cuya importancia para la gestión del ecosistema está reconocida por las mismas autoridades irlandesas, hasta tal punto que se ha propuesto su inclusión en las denominadas NHA (Natural Heritage Areas).
29 Irlanda responde que las imputaciones no tienen en cuenta, como deberían, la totalidad de la clase de los proyectos controvertidos. La Comisión se ha limitado a formular dichas imputaciones sólo en lo que respecta, fundamentalmente, al sector de la land reclamation. En cuanto a las observaciones relativas a las superficies seminaturales destinadas a pastos, la Comisión ni siquiera ha determinado la zona geográfica a que se refiere en el recurso, ni ha demostrado que la alegada conversión de las zonas de que se trata para dedicarlas a la agricultura intensiva haya tenido lugar en zonas de extensión inferior a 100 ha y, por tanto, exentas de la evaluación previa. En cualquier caso, no se ha probado la existencia de una intervención efectiva perjudicial para la conservación de la naturaleza. Irlanda añade el argumento radical según el cual la expresión «explotación agrícola intensiva» utilizada en la letra b) del punto 1 del Anexo II no está suficientemente precisada en la Directiva, por lo que se vulnera el principio de seguridad jurídica. Por consiguiente, los Estados miembros están autorizados a considerar inexistente el precepto del Anexo que la demandante invoca en el caso de autos. Por otra parte, según Irlanda, el sheep grazing (pastoreo de ovejas) no está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva, con independencia de la interpretación que se pretenda dar al concepto de agricultura intensiva. En efecto, el pastoreo no constituye una intervención en el medio ambiente natural ni en el paisaje, que pueda o deba ser objeto de proyectos en virtud del artículo 1; y ello tanto por su naturaleza de actividad libre e individual del agricultor como por la tradicional forma de commonage (pastos comunales) en que se practica en Irlanda, que hacen que no se adapte, en la práctica, al régimen establecido en la Directiva.
30 Comenzaré por este último aspecto de la imputación. La réplica de Irlanda plantea, en primer lugar, el problema de definir la categoría de la actividad agrícola intensiva (y los proyectos relacionados con la misma), de la que la demandante pretende excluir el pastoreo y la cría de ovejas. Sin embargo, la definición establecida en la lista es, en mi opinión, suficientemente clara para poder entender su significado correcto y aplicarla al presente caso. Las zonas no cultivadas y seminaturales previstas en dicha lista son las que sufren modificaciones fundamentales con respecto a su estado preexistente, precisamente para ser destinadas a la agricultura intensiva. El pastoreo persigue explotar los recursos del suelo y reúne, por tanto, los elementos de una actividad para la que pueden adoptarse proyectos que deben someterse a una evaluación previa (véase el apartado 2 del artículo 1). Puede ejercerse también en modalidades intensivas, que cabe medir en términos de stocking density (densidad ganadera) y número de ovejas por hectárea, como señala la Comisión. Por tanto, me parece claro que, al igual que otras actividades mencionadas en la letra b) del punto 1 del Anexo II y, con mayor motivo, que la cría de animales en instalaciones destinadas a alojarlos, el overgrazing puede tener repercusiones en el medio ambiente [véanse las letras e) y f) del punto 1 del Anexo II]. Además, la Comisión ha rebatido, mediante objeciones precisas y serias, la tesis de la demandada según la cual la actividad de que se trata no se adapta ni se puede ajustar a las exigencias y modalidades técnicas del procedimiento de evaluación previsto en la Directiva. Por tanto, el hecho de que la actividad de pastoreo deba ser autorizada previamente, con arreglo a la Directiva, no constituye, como sostiene Irlanda, una pretensión irrazonable, sino una mera consecuencia justificada de la protección que la Directiva dispensa al medio ambiente; protección que se extiende a toda forma de agricultura intensiva y, en general, a las actividades indicadas en los Anexos, consideradas todas ellas potencialmente lesivas para los valores que han de salvaguardarse. Tampoco se opone a la aplicación de la Directiva el hecho de que el Estado demandado esté obligado en todo caso a respetar -y, por tanto, a adaptar debidamente- las peculiaridades de la normativa nacional sobre el commonage irlandés en materia de pastoreo. La conclusión es clara. El caso de autos está comprendido en la categoría de la agricultura intensiva.
31 Por consiguiente, nos encontramos frente a la cuestión de si el umbral de 100 ha, previsto para esa clase de proyectos con arreglo a la normativa irlandesa, es o no conforme a los límites impuestos, a los efectos pertinentes en el presente asunto, sobre la facultad de apreciación que corresponde a los Estados miembros. Para resolver dicha cuestión, acudiré a los criterios de apreciación expuestos con carácter preliminar. El umbral controvertido traspasa los límites legítimos de la facultad de apreciación si opera de modo que excluye del examen de las repercusiones a las intervenciones en superficies seminaturales inferiores a 100 ha, en las que el riesgo de que se produzca un impacto ambiental considerable se deriva de la localización del proyecto. La Comisión alega que el overgrazing presenta, en toda la superficie en que se practica, las características exigidas por la Directiva para efectuar el correspondiente examen de sus repercusiones. A esta tesis, Irlanda opone las consideraciones antes mencionadas y alega además que, en Irlanda, el pastoreo está sometido en todo caso a controles de impacto ambiental, de conformidad con programas establecidos por Reglamentos comunitarios, destinados a restringir las modalidades de explotación intensiva, en tanto que la eventual concesión de subsidios está supeditada al requisito de que los agricultores interesados participen en la gestión de los denominados Rural Environmental Protection Schemes, establecidos por el Estado demandado.
32 Ahora bien, la Comisión ha demostrado que ha recibido de las propias autoridades irlandesas, en la correspondencia mantenida en su momento con éstas -de la que se aporta copia a los autos-, los datos que sitúan la superficie del overgrazing en aproximadamente 60.000 ha afectadas o amenazadas de algún modo por el deterioro ambiental. De ese modo, ha satisfecho, en mi opinión, la carga de la prueba que debe soportar para sostener la procedencia de la imputación alegada (véase el punto 26 supra).
33 ¿Cómo apreciar, pues, las medidas de control ambiental del pastoreo que se aplican en Irlanda con independencia del régimen relativo a los umbrales aquí examinado? En mi opinión, es necesario que dichas medidas sean adecuadas para cumplir la disposición establecida expresamente en la Directiva (apartado 2 del artículo 2), que prevé que la evaluación del impacto podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos, o en otros procedimientos previstos o que deban introducirse en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. Por consiguiente, debe tratarse en todo caso de procedimientos idóneos para alcanzar los mismos objetivos que la Directiva: la obligación de efectuar una evaluación previa, en los términos previstos en el apartado 1 del artículo 2, vincula a los Estados miembros cuando establecen, en sus respectivos ordenamientos, esos otros procedimientos, exactamente del mismo modo en que limita su facultad de apreciación en los casos previstos en el apartado 2 del artículo 4.
El «control difuso» del posible impacto ambiental del pastoreo intensivo (y, más en general, de las actividades enumeradas en los Anexos) debe, con independencia del procedimiento previsto o de la autoridad competente, conducir al resultado pertinente a efectos del presente litigio; debe, por tanto, ejercerse basándose en las disposiciones legales destinadas precisamente a completar la utilización de la evaluación previa, es decir exigir dicho control cuando la Directiva lo exige pero el umbral lo excluye.
34 La Comisión critica el hecho de que no exista ninguna garantía de tal resultado. Según mi parecer, Irlanda no ha ofrecido argumentos convincentes que apoyen la conclusión contraria. De ello debo deducir que las autoridades encargadas del control del impacto ambiental en las zonas que no superan el umbral pueden ejercer dicho control aplicando una amplia facultad de apreciación discrecional, superior en todo caso a la permitida a los Estados miembros en virtud del apartado 2 del artículo 4.
De ser así, esos otros procedimientos internos no sólo no completan el sistema normativo comunitario de que se trata en el presente asunto, sino que lo contradicen. Irlanda no puede, en cualquier caso, alegar que ha establecido dichos procedimientos para refutar la imputación que le dirige la demandante.
35 Si se aborda el examen de las observaciones formuladas por la Comisión con respecto a la zona de Burren, los motivos para concluir que el umbral de 100 ha no es conforme a la Directiva no sólo subsisten sino que resultan más evidentes.
El hecho de que esa zona es vulnerable, como alega la Comisión, está acreditado en el informe elaborado en 1996 por el Heritage Council, titulado A Survey of Recent Reclamations in the Burren. En Burren se han producido numerosas intervenciones (roturación del suelo y nivelación del pavimento calcáreo), gran parte de ellas en zonas calificadas por las propias autoridades irlandesas como NHA (Natural Heritage Areas). Se han destruido lugares de especial importancia histórica y arqueológica. Ese caso entraña, además de las operaciones de land reclamation, la roturación del suelo, que se tiene en cuenta en otro aspecto del recurso. El umbral de las 100 ha se aplica a uno y otro tipo de actividad. La demandante plantea la cuestión de los efectos acumulativos y progresivos de los proyectos en relación con ambas actividades. Para ordenar la exposición de mis conclusiones, procede abordar tal problema en este momento.
36 La Comisión, al plantear dicha cuestión ante el Tribunal de Justicia, recuerda una vez más la obligación del Estado demandado de determinar el umbral en función de las características de los proyectos. Más en particular, se trata de examinar cómo debe apreciarse cada uno de los proyectos en relación con los demás. Ése es el aspecto esencial de la imputación. Para valorarlo, me detendré en las características de los proyectos que se han señalado en el caso de autos.
37 La dimensión del proyecto, cuya naturaleza consiste en intervenir en terrenos incultos y seminaturales, cambiando su destino, se calcula, para determinar el umbral, en función de la superficie: 100 ha. Según la demandante, ese umbral carece de relación -o, al menos, carece de una relación racional, como exige el ejercicio correcto de la facultad de apreciación- con la localización del proyecto, que debe tenerse en cuenta por tratarse de zonas especialmente expuestas al impacto de actividades de tal naturaleza. La tesis de la Comisión es que el umbral establecido está adecuadamente relacionado con el factor de la sensitivity of location, sólo si se aplica teniendo en cuenta bien
i) cada uno de los proyectos previstos para el área de que se trata, que pueden afectar a zonas de reducida extensión, muy por debajo de las 100 ha, como en el caso de Burren, en donde la actividad de deforestación o la conversión del suelo se han fraccionado en varias intervenciones de los operadores de que se trata,
o bien
ii) todos los proyectos que afecten, en su conjunto, a la misma área. Desde esta perspectiva, lo que importa a efectos de la evaluación previa son, por tanto, todas las repercusiones de las actividades que los proyectos, considerados individual y conjuntamente, tienen sobre el entorno ambiental reconocido como digno de especial protección.
38 Por consiguiente, el procedimiento de evaluación se activa siempre que se supere la extensión de las 100 ha mediante intervenciones sobre el suelo de la clase y características aquí examinadas, tanto si se trata de uno o varios proyectos. Ello es así porque la Comisión considera pertinentes los efectos progresivos -los que se desarrollan a lo largo del ciclo de realización de un determinado proyecto- y los efectos que pueden derivarse de la acumulación de los proyectos previstos, y realizados simultáneamente, por distintos maestros de obras en zonas contiguas que alcanzan, en conjunto, la superficie prescrita de 100 ha. Por tanto, siempre debe considerarse la evaluación previa de todo proyecto caracterizado por la sensitivity of location, si bien dicha evaluación está supeditada a la verificación de que la correspondiente área territorial, si es inferior a las 100 ha prescritas, supera dicho umbral junto con las demás zonas afectadas por proyectos contiguos de la misma índole.
39 En rigor, esa imputación no se refiere al nivel del umbral adoptado en Irlanda, sino a su aplicación en el caso de autos, que en opinión de la demandante no es conforme a la Directiva, precisamente en cuanto no se tienen en cuenta los efectos progresivos y acumulativos. La cuestión que ha de dilucidarse es, por tanto, la siguiente: ¿se desprende de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 2 en relación con el apartado 2 del artículo 4 que los umbrales, establecidos en su caso por los Estados miembros, deben aplicarse al presente asunto según el criterio específico expuesto por la demandante?
40 Ahora bien, la evaluación previa versa sobre las características de los proyectos en razón, evidentemente, de sus efectos. Se trata de una operación de verificación específica y, en consecuencia, dichos efectos han de atribuirse a un proyecto concreto. Sin embargo, ello no significa que la Directiva no estime pertinentes los efectos acumulativos y progresivos controvertidos en el presente asunto. Al contrario. En efecto, en el artículo 3 se prevé que la evaluación previa identificará los efectos directos e indirectos de cada proyecto sobre todos los factores ambientales. Evidentemente, los efectos progresivos son efectos del proyecto concreto, sus efectos directos, puesto que están relacionados de modo inmediato con el ejercicio de la actividad proyectada por el maestro de obras. Según mi parecer, los efectos acumulativos, que también son atribuibles al proyecto concreto, pueden someterse a evaluación previa cuando el impacto previsible en razón de sus características adquiere una mayor importancia por concurrir circunstancias que presentan asimismo pertinencia para la protección de los valores ambientales, como la acumulación con otros proyectos en una zona vulnerable por su localización. Ello justifica y en mi opinión exige que los efectos acumulativos se tengan en cuenta en el momento en que se verifica si el proyecto supera el umbral y debe incluirse en el régimen de evaluación previa establecido en la Directiva.
41 En su escrito de contestación, Irlanda alega que la obligación de tener en cuenta los efectos acumulativos de los proyectos sólo se impuso a los Estados miembros mediante la posterior Directiva 97/11. En la Directiva 85/337, aplicable al caso de autos, no se preveía dicha obligación. Ahora bien, en la Directiva 97/11 lo que se prevé es una serie de criterios de selección, enumerados en el correspondiente Anexo, que se refieren a las características de los proyectos y de su impacto ambiental. La acumulación figura entre las características de los proyectos: está claro que ese criterio se ha previsto, junto con otros criterios de aplicación de la Directiva especificados en el Anexo, como consecuencia inevitable de la obligación de apreciar las características de los proyectos en razón de sus efectos incluso indirectos sobre el medio ambiente, entre los cuales se halla el efecto acumulativo, como ya he indicado. Dicha obligación se formula básicamente en los mismos términos tanto en la Directiva 85/337 como en la Directiva 97/11, más reciente (véanse los artículos 2 y 3 de dichos textos legislativos).
42 Por consiguiente, concluyo que son procedentes las alegaciones formuladas por la demandante: el incumplimiento de Irlanda consiste en que, al adoptar el umbral criticado, no se han adoptado las disposiciones necesarias para poder aplicarlo teniendo en cuenta, en las condiciones antes expuestas, los efectos progresivos y acumulativos de los proyectos. La adopción de esa normativa complementaria es, por tanto, necesaria siempre que el Estado demandado mantenga el umbral ya fijado y no decida adaptar su Derecho interno a la Directiva por otros medios compatibles con el ejercicio legítimo de su facultad de apreciación.
Letra d) del punto 1 del Anexo II: Primeras repoblaciones forestales, cuando puedan ocasionar transformaciones ecológicas negativas, y roturaciones destinadas a permitir la conversión
43 El inciso i) de la letra c) del artículo 24 de la Parte II del Primer Anexo del S.I. nº 349 de 1989 exige un examen de las repercusiones cuando la superficie es superior a 200 ha, para las primeras repoblaciones forestales, o a 10 ha, para la sustitución de bosque alto caducifolio por coníferas. La S.I. nº 101 de 1996 ha modificado esos umbrales y, en relación con lo dispuesto en otras disposiciones de la legislación irlandesa, exige un examen de las repercusiones en los casos de primera repoblación forestal, cuando la zona, por sí sola o junto con otras zonas forestales adyacentes, ocupa una extensión superior a 70 ha o la ocupará una vez transcurridos tres años. Para la transformación de los bosques existentes en bosques de coníferas, el umbral se sitúa en 10 ha. El inciso ii) de la letra c) del artículo 24 de la Parte II del Primer Anexo del S.I. nº 349 de 1989 fija, en cambio, el umbral en 100 ha para los proyectos de roturación destinados a la conversión u otro tipo de explotación del suelo.
44 La demandante critica esas disposiciones normativas puesto que dejan por debajo del nivel del umbral -y, por tanto, excluyen del examen previo de las repercusiones- proyectos de repoblación forestal previstos: a) para la reforestación de las turberas de superficie; b) para las reforestaciones próximas a cursos de agua. En lo que respecta a las roturaciones destinadas a permitir la conversión a otro tipo de explotación del suelo, la Comisión critica el umbral de 100 ha, fijado para los proyectos relativos a esas actividades. Procede examinar por separado tales imputaciones.
a) Repoblación forestal de las turberas de superficie
45 Mediante escrito de 6 de mayo de 1996, Irlanda confirmó a la Comisión que se habían concedido varias subvenciones para realizar proyectos de repoblación forestal; en febrero de 1994, en Dunragh Loughs y Pettigo Plateau, para una superficie de 76 ha; en diciembre de 1994, en Tullytresna Bog, para una superficie de 44,1 ha; en marzo de 1994, en Tamur Bog, para una superficie de 190 ha. Esos proyectos no se sometieron a ninguna evaluación de su impacto ambiental. La repoblación forestal de las turberas de superficie -alega la Comisión- entraña la roturación, el drenaje, la utilización de fertilizantes y la modificación radical de la vegetación: actividades conexas a las labores de repoblación forestal que amenazan con perjudicar e incluso destruir el ecosistema de las turberas de superficie. La imputación está apoyada por pruebas para demostrar que en muchas zonas, propuestas como NHA por las propias autoridades irlandesas (Dunragh Loughs, Pettigo Plateau, Tullytresna Bog, Tamur Bog), se desarrollan actividades incontroladas de repoblación forestal. La demandante menciona estudios científicos que documentan la posibilidad de que se produzca un impacto importante o incluso irreversible como consecuencia de intervenciones de este tipo en la zona de que se trata, (9) destacando a continuación de modo especial los proyectos de repoblación forestal de Dunragh Loughs y Pettigo Plateau, zonas de aproximadamente 2.000 ha, consideradas de gran interés científico por su cobertura de turba intacta. La importancia de esas zonas desde el punto de vista ambiental -añade la Comisión- ha sido reconocida tanto en el plano internacional (una parte de Pettigo Plateau, 900 ha, está amparada, en efecto, por el Convenio Ramsar de 1986), como en el marco de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125), en relación con la cual la propia Irlanda ha clasificado 619,2 ha de Pettigo Plateau como zona de protección especial. Además, Pettigo Plateau y Dunragh Loughs figuran en un contrato celebrado el 28 de diciembre de 1995 entre la Comisión CE y el National Parks and Wildlife Service irlandés, de conformidad con el Reglamento (CEE) nº 1973/92 del Consejo, de 21 de mayo de 1992, por el que se crea un instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE) (DO L 206, p. 1), en virtud del cual se han previsto instrumentos financieros para diversos programas de gestión y para intervenciones, destinados tanto unos como otras a la protección y conservación del medio ambiente. La Comisión menciona al respecto el informe Survey of Breeding Birds at Pettigo Plateau, County Fermanagh, (10) en el que se deja claro que la repoblación forestal controvertida constituye un grave atentado contra la protección del medio ambiente: las plantaciones de coníferas afectan al sistema hidrológico de tales zonas hasta producir su fragmentación, por lo que el hábitat natural ya no se adapta a las diversas especies de animales autóctonos (la oca de cuello blanco de Groenlandia, el aguilucho pálido, el chorlito dorado). Otras especies de aves y mamíferos terrestres serían vulnerables por la aparición en los bosques de nuevas especies de aves rapaces.
46 Irlanda alega que, con posterioridad a la adopción del dictamen motivado de la Comisión, la Ley de 1 de octubre de 1996 redujo de 200 a 70 ha el umbral para la evaluación del impacto ambiental de los proyectos. Así, el Estado demandado ha cumplido las obligaciones derivadas de dicho dictamen y la Comisión, por su parte, no ha demostrado que los proyectos que no alcancen el umbral fijado en la nueva legislación irlandesa tengan repercusiones considerables en el medio ambiente. En todo caso, los proyectos de repoblación forestal previstos para las zonas clasificadas como NHA están sometidos al control administrativo del National Parks and Wildlife Service. Los Habitat Regulations adoptados por las autoridades irlandesas protegen las zonas de que se trata de modo más eficaz que la evaluación obligatoria del impacto ambiental; el Estado demandado alega que esos instrumentos supeditan el otorgamiento de eventuales concesiones para la repoblación forestal a normas de protección del medio ambiente iguales o superiores a las aplicadas a los proyectos que superan el umbral fijado por la legislación irlandesa. Además, los costes de la repoblación forestal son tan elevados que el ejercicio concreto de esa actividad requiere subvenciones y, por tanto, no elude los controles prescritos para obtenerlas cuando se trata de zonas clasificadas como NHA.
47 Para examinar los argumentos de la Comisión, es necesario considerar, al igual que en lo que respecta a la alegación anteriormente examinada, que la demandante se ha ocupado de indicar las zonas vulnerables en las que se excluye la evaluación previa de los proyectos de repoblación forestal. Los informes científicos y los demás elementos de apreciación aportados por la Comisión demuestran que la repoblación forestal realizada en las turberas tiene repercusiones negativas notables en el medio ambiente. La cuestión jurídica que procede considerar es la anteriormente analizada, relativa a los terrenos incultos y seminaturales transformados para destinarlos a la agricultura intensiva. Si el umbral excluye el examen previo de los proyectos que afectan a zonas vulnerables, no cabe considerar que el Estado demandado haya establecido dicho umbral en el ejercicio legítimo de su facultad de apreciación. En el caso de autos, concurren tales elementos. Por tanto, la imputación es, en mi opinión, procedente. Es cierto, no obstante, que Irlanda alega que ha previsto, incluso bajo el nivel del umbral, controles del impacto ambiental de la repoblación forestal, tanto con carácter general mediante Ley (S.I. nº 94/97, European Communities Regulation 1997), como de tipo administrativo: la concesión de subvenciones para intervenciones de esa índole está así supeditada a rigurosas verificaciones de la compatibilidad con la protección de los valores ambientales. Ese motivo de oposición se basa, en buena medida, en la necesidad práctica de la subvención. Según la demandada, la repoblación forestal ha sido gestionada por el Estado y sólo posteriormente mediante proyectos privados, subvencionados incluso con aportaciones de la Comunidad europea; y en donde existe subvención, existe control. Ahora bien, con arreglo al artículo 1 de la Directiva, carece de pertinencia la eventual previsión de subvenciones o de cualesquiera otras ayudas concedidas por el Estado miembro a los maestros de obras, bajo la condición de que se respeten las obligaciones ambientales: el artículo 1 establece un régimen de autorizaciones imperativamente vinculado a la evaluación previa del proyecto, en todos los casos en que éste afecte a las materias enumeradas en los Anexos I y II. La evaluación previa sólo se integra en los procedimientos internos si se cumplen los requisitos anteriormente expuestos (véase el punto 33 supra), de los que no pueden prescindir los Estados miembros. En otros términos, el interés que impulsa al particular a solicitar la subvención no influye en el control prescrito por la Directiva; tanto es así que la obligación de evaluación previa afecta tanto a los proyectos privados como a los públicos, cuyo coste es soportado por el Estado.
Ni siquiera cabe reprochar a la Comisión el hecho de que, en el dictamen motivado, haya criticado el umbral que el Estado demandado fijó inicialmente en 200 ha y que tan sólo posteriormente redujo a 70 ha. En efecto, la demandante estima incorrecto incluso este último nivel, aplicable desde el 1 de octubre de 1996, alegando que el legislador irlandés, al fijarlo, no ha tenido en cuenta el efecto progresivo, puesto que ha excluido de evaluación previa a los proyectos que, en el curso de un trienio, no superan el umbral así establecido: una vez transcurridos los tres años, el maestro de obras de que se trate podrá presentar un nuevo proyecto, que seguirá estando excluido del examen de las repercusiones si no supera las 70 ha de extensión. En cambio, calculando el efecto conjunto del proyecto anteriormente realizado y el del nuevo, nos encontramos ante el supuesto de acumulación temporal, que, como indiqué en su momento (véanse los puntos 40 y 41 supra), debe tenerse necesariamente en cuenta al aplicar el umbral establecido, con independencia de cuál sea su nivel.
No me detendré en la alegación según la cual Irlanda ha vulnerado el artículo 7 de la Directiva puesto que no ha cumplido sus obligaciones de información y consulta frente al Reino Unido, que está interesado en la realización de proyectos en lugares transfonterizos, como por ejemplo Pettigo Plateau. El incumplimiento de esa obligación constituye, en efecto, el objeto de otra imputación, a la que no se ha opuesto el Estado demandado.
b) Repoblación forestal en zonas adyacentes a cursos de agua
48 Mediante los informes Aquafor y The Trophic Status of Lough Cohn, la Comisión ha demostrado que, en zonas naturales peculiares, la actividad de repoblación forestal produce un grave impacto ambiental, debido a la acidificación y eutrofización de las aguas. Irlanda solicita que no se tengan en cuenta los estudios relativos a la evaluación del impacto de la repoblación forestal sobre el hábitat, porque se efectuaron con anterioridad a la entrada en vigor de la Directiva. Por tanto, no existen elementos de prueba que sustenten la tesis aducida por la demandante. No cabe acoger la alegación de Irlanda. Está muy claro que ambos estudios se limitan a definir científicamente la relación de causalidad existente entre la repoblación forestal y el grave impacto ambiental derivado de la acidificación y eutrofización de las aguas en algunas zonas de Irlanda. Dichos estudios constituyen un importante elemento de apreciación para el Tribunal, no para demostrar la realidad del daño ambiental, que carece de pertinencia en el presente asunto (véase el punto 26 supra), sino para aportar instrumentos de conocimiento científico sobre la peculiaridad del entorno ambiental a que se refieren las observaciones de la demandante y sobre la posibilidad de que los proyectos allí localizados produzcan un impacto ambiental.
49 El informe Aquafor y otros estudios científicos (11) acreditan, además, los daños producidos por la repoblación forestal en las proximidades de los cursos de agua. En todo caso, la imputación está justificada puesto que la demandante ha indicado zonas vulnerables a la acidificación de las aguas, como los condados de Galway, Wicklow, Donegal y Kerry; la validez científica de los informes aportados y citados por la Comisión al respecto avala claramente, en mi opinión, que la repoblación forestal debería haberse sometido a una evaluación previa, si bien dicha evaluación no se efectuó: el umbral no lo permite y no se han previsto adecuados controles alternativos sobre las repercusiones ambientales de los proyectos de que se trata.
c) Proyectos de roturación destinados a permitir la conversión a otro tipo de explotación del suelo
50 Los argumentos expuestos hasta el momento deben aplicarse también a la apreciación del umbral de 100 ha relativo a los proyectos de roturación destinados a permitir la conversión a otro tipo de explotación del suelo, previsto de conformidad con el inciso ii) de la letra c) del apartado 2 del artículo 24 de la Parte II del Primer Anexo del S.I. nº 349 de 1989. Aquí adquiere importancia el caso de Burren, anteriormente examinado. Existen buenas razones para estimar que la roturación supone una amenaza para el ecosistema no menor que la conversión del suelo para su explotación agrícola intensiva. Por tanto, los proyectos que entrañen tales actividades en zonas cuya situación ambiental sea análoga a la de Burren deben someterse a una evaluación de su impacto ambiental, aun cuando no alcancen las 100 ha.
Proyectos previstos en la letra a) del punto 2 del Anexo II: extracción de turba
51 Cabe utilizar consideraciones análogas para acoger la imputación siguiente, que se refiere a los efectos ambientales de los proyectos de extracción de turba. La Comisión considera -y no encuentro razones para apartarme de su tesis- que esa actividad puede constituir una de las mayores amenazas para la integridad del medio ambiente, en especial en lo que respecta a las turberas de que se trata. La extracción de turba en zonas pantanosas supone el drenaje de las aguas. Esa actividad produce, a su vez, la desecación de la vegetación que deberá formar parte de la turba. La disminución de la capa acuífera provoca una reducción del volumen de la turba, cuya inclinación incrementa la escorrentía de las aguas, agravando la desecación. La Comisión cita al respecto el ejemplo de Ballyduff-Clonfinance Bog, en el condado de Tipperary, examinado detalladamente en el informe P-95/4218. En 1995, se propuso como NHA ese lugar, constituido por dos turberas con una superficie conjunta de 312 ha. El 28 de diciembre de 1995, la Comisión y el National Parks and Wildlife Service celebraron un contrato para la concesión de un instrumento financiero de 344.000 ECU, con el fin de preservar y proteger las turberas.
52 Para los proyectos de extracción de turba, el umbral se ha fijado en 50 ha. Así se prevé en la letra a) del apartado 2 del artículo 24 de la Parte II del Primer Anexo del S.I. nº 349 de 1989. Los motivos de oposición de Irlanda se centran, en última instancia -prescindiendo de las alegaciones antes examinadas y aducidas aquí de nuevo-, en dos tipos de consideraciones: i) la demandante ha basado sus alegaciones casi exclusivamente en el caso límite Ballyduff-Clonfinane Bog, sin tener en cuenta el criterio establecido por la sentencia Kraaijeveld y otros, que obliga a considerar las características de todos los proyectos de la categoría de que se trata y nunca de un solo caso; ii) el umbral se ha fijado en 50 ha porque el legislador irlandés ha querido distinguir entre la explotación comercial de la turba y la practicada desde hace siglos en Irlanda en el ámbito rural (turf-cutting), es decir la extracción manual de la turba por particulares para sus necesidades familiares.
53 En mi opinión, no procede acoger ninguno de los motivos de oposición de Irlanda. Como ya he explicado (véase el punto 24 supra), se prescinde del elemento relativo a la localización del proyecto siempre que la aplicación del umbral excluye el examen de las repercusiones, pese a que la actividad de que se trata entrañe una potencialidad notable de producir un impacto ambiental habida cuenta del lugar en que se desarrolla. El número de proyectos afectados por el efecto excluyente carece de pertinencia frente al criterio invocado por la demandante.
54 Además, según mi parecer no cabe considerar que la opción adoptada por Irlanda sea razonable porque si se supera el umbral se trata de una actividad industrial y, por el contrario, si no se supera es una actividad manual y tradicional, careciendo por tanto de justificación la evaluación de su impacto ambiental. En la réplica, (12) la Comisión ha alegado que la distinción introducida mediante el umbral no está justificada, puesto que la extracción manual ha sido sustituida en gran medida por la mecánica, con la consiguiente difusión de la explotación comercial de la actividad extractiva, incluso a pequeña y mediana escala.
55 Ahora bien, el único dato pertinente aquí es la posible repercusión de la actividad extractiva sobre las zonas de que se trata en el presente asunto. No debe olvidarse que dicha actividad, como observa la demandante, amenaza con producir alteraciones irreversibles en el ecosistema de las turberas. La Comisión reconoce, por otra parte, que el turf-cutting manual, consagrado en las tradiciones irlandesas, (13) sigue siendo ajeno al ámbito de aplicación de la Directiva. Por consiguiente, las formas de explotación comercial de la turba que afectan a superficies inferiores a 50 ha deben tomarse en consideración y, según parece, no se han tenido en cuenta. Por ello, reiterando el criterio enunciado con carácter preliminar (véase el punto 23 supra), concluyo que la distinción introducida mediante el umbral controvertido conduce a una injustificada disparidad de trato de los proyectos comprendidos en la clase considerada (y de los correspondientes maestros de obras). Procede recordar, además, que la legislación irlandesa dispensa al caso de la turba un trato distinto del de otras actividades extractivas análogas (piedra, grava, arena y arcilla), también previstas en la enumeración del Anexo II, en relación con las cuales se ha fijado un umbral de 5 ha, mucho más reducido; el hecho de que los proyectos comprendidos en esas otras clases tengan una mayor potencialidad de producir repercusiones que la extracción de turba no se ha demostrado en absoluto, y por tanto quizás cabe apreciar también, en el régimen establecido por el legislador irlandés, una disparidad injustificada entre las actividades previstas en las distintas rúbricas del Anexo II, consideradas todas ellas pertinentes en lo que respecta a su potencial impacto sobre el medio ambiente. Por consiguiente, me inclino asimismo a considerar procedente este motivo de recurso.
Vulneración del apartado 3 del artículo 2 y de los artículos 5 y 7 de la Directiva
56 La Ley irlandesa S.I. nº 349 de 1989 prevé un sistema de exenciones que permite al ministro competente, cuando lo justifiquen circunstancias excepcionales, eximir un proyecto del examen de sus repercusiones. La Comisión considera que ese sistema no es conforme al artículo 2 de la Directiva, ya que: a) el ministro no está obligado a examinar si es oportuna otra forma de evaluación o si deben ponerse a disposición del público las informaciones recopiladas; b) el ministro no está obligado a informar a la Comisión.
57 En el artículo 2 de la Ley irlandesa S.I. nº 349 de 1989 se prevé simplemente que el estudio del impacto podrá contener informaciones. La Comisión observa que en la legislación irlandesa no se prevén las medidas necesarias para garantizar que el maestro de obras facilite, en la forma oportuna, las informaciones especificadas en el Anexo III de la Directiva, para los proyectos que deban someterse a una evaluación del impacto ambiental, según lo previsto en el artículo 5 de la Directiva.
58
La Comisión observa, además, que el artículo 17 de la S.I. nº 25 de 1990 no garantiza un mecanismo adecuado de adaptación del Derecho interno a las normas que regulan las obligaciones de los Estados miembros relativas a la transmisión a otro Estado miembro de informaciones recopiladas con arreglo al artículo 5 de la Directiva, cuando el Estado interesado pueda ser perjudicado considerablemente por el proyecto y lo solicite, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Directiva.
59 Irlanda no discute las imputaciones según las cuales no ha adaptado correctamente el Derecho interno a los artículos 2, 5 y 7 de la Directiva. Ha señalado su intención de aclarar su normativa mediante medidas en trámite de adopción.
60 Procede asimismo acoger estos motivos de recurso, puesto que Irlanda no ha cumplido las obligaciones de adaptar su Derecho interno a los artículos 2, 5 y 7 de la Directiva en el plazo señalado por la Comisión en el dictamen motivado.
61 En conclusión: el presente litigio suscita el problema -sobre el que arrojará luz la decisión del Tribunal- de definir de qué modo la elección del umbral -umbral «absoluto» (véase el punto 17 supra)- se enmarca en el ámbito de las soluciones permitidas a los Estados miembros para adaptar el Derecho interno a la Directiva de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 2 en relación con el apartado 2 del artículo 4. Como he indicado, Irlanda podrá subsanar el incumplimiento reprochado por la Comisión aplicando de otro modo el sistema de los umbrales o adoptando otras medidas discrecionales: sin embargo, la facultad de apreciación de los Estados miembros se ejercita siempre y únicamente dentro de un margen cuyos límites han sido determinados por el Tribunal de Justicia en decisiones anteriores, y que ahora se solicita al Tribunal de Justicia que defina en lo que respecta al presente litigio. Nos encontramos ciertamente ante una Directiva que se aproxima en gran medida, por el efecto directo de su disposición clave (el apartado 1 del artículo 2) y la exhaustividad de su contenido normativo, al esquema propio de un Reglamento y que comprende, por otra parte, la protección preventiva del medio ambiente con toda la amplitud de los objetivos previstos, incluida la conservación de la naturaleza. Como recuerda Irlanda en su escrito de oposición, esta última materia constituye también el objeto de otras normas comunitarias, pero el régimen establecido en dichas normas no interfiere, según mi parecer, en el cumplimiento de las obligaciones derivadas del apartado 1 del artículo 2, que es el criterio básico para el análisis que ha de realizar el Tribunal en el presente asunto.
Dicho esto, no debemos olvidar que la Comisión se ha limitado a denunciar el incumplimiento del criterio específico, aunque fundamental, de la sensitivity of location, indicando los casos, o mejor dicho los ejemplos, que pueden demostrar la procedencia de la imputación formulada con carácter general. La cuestión de las modalidades según las cuales debe adaptarse el ordenamiento jurídico irlandés al criterio invocado en el recurso es, por tanto, una cuestión confiada al ejercicio prudente y legítimo de la facultad de apreciación reconocida al Estado demandado (como a cualquier otro Estado miembro); y, además, según dice la propia demandante, Irlanda no ha incumplido la obligación de adaptar correctamente su Derecho interno a la Directiva, salvo en las cuestiones controvertidas en el presente litigio. El incumplimiento reprochado a Irlanda, si el Tribunal considera procedente declararlo por los motivos propuestos, no entraña necesariamente, repito, que los umbrales controvertidos deban reducirse a otro nivel -y, por otra parte, la Comisión no ha especificado a qué otro nivel- como si esa fuera la única vía para pasar, al igual que Alicia en el país de las maravillas, a través de una puerta mágica. No obstante, de acogerse la imputación, la consecuencia sería en todo caso que el legislador deberá definir, con carácter general y de modo que se satisfagan las exigencias de la seguridad jurídica, las hipótesis de localización vulnerable de los proyectos, garantizando además la evaluación previa de los mismos ateniéndose de modo pleno y exacto a la Directiva. Y ello con independencia de la solución adoptada para aplicar lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 4.
Como conclusión de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que Irlanda, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para garantizar la adaptación correcta del Derecho interno al apartado 2 del artículo 4, con respecto a los proyectos indicados en las letras b) y d) del punto 1 y en la letra a) del punto 2 del Anexo II de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y al no haber adaptado en parte el Derecho nacional al apartado 3 del artículo 2 y a los artículos 5 y 7 de dicha Directiva, ha incumplido las obligaciones previstas en el artículo 12 de esta Directiva y en el artículo 169 del Tratado CE.
2) Condene en costas a Irlanda.
(1) - DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9.
(2) - Véanse los argumentos jurídicos expuestos en las conclusiones del Abogado General Sr. Cosmas presentadas el 26 de noviembre de 1996 en el asunto en el que recayó la sentencia de 23 de octubre de 1997, Comisión/Países Bajos (C-157/94, Rec. p. I-5699): «Como ya se ha declarado reiteradamente, el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado tiene la finalidad de ofrecer al Estado miembro interesado la posibilidad de cumplir sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario o de formular adecuadamente las alegaciones que, en su defensa, estime pertinentes contra las imputaciones de la Comisión. El dictamen motivado con el que concluye este procedimiento deberá, pues, determinar con la máxima claridad y amplitud posible el objeto del litigio: es decir, deberá contener todos los datos necesarios para la comprensión, por parte del Estado miembro interesado, de la base fáctica y jurídica sobre la que la Comisión funda su tesis según la cual el Estado de que se trate ha incumplido sus obligaciones. Si el dictamen motivado cumpliese estas exigencias, procedería admitir el recurso de la Comisión, aunque la argumentación contenida en él, tanto fáctica (referente a los hechos que configuran la situación o el comportamiento que la Comisión considera constitutivo de incumplimiento de las obligaciones del Estado miembro demandado) como jurídica (relativa a la interpretación de las disposiciones del Derecho comunitario que la Comisión considera vulneradas), se hubiese enriquecido en relación con la argumentación expuesta en el dictamen motivado; siempre y cuando, por supuesto, este enriquecimiento de la argumentación no ocultase una modificación o una ampliación de la base jurídica y fáctica del litigio, tal como quedó cristalizada en el dictamen motivado».
(3) - Véanse las sentencias de 2 de mayo de 1996, Comisión/Bélgica (C-133/94, Rec. p. I-2323), y de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros (C-72/95, Rec. p. I-5403).
(4) - Véase la sentencia Kraaijeveld y otros, citada en la nota 3 supra, apartado 43.
(5) - Véase la sentencia Kraaijeveld y otros, citada en la nota 3 supra, apartado 49.
(6) - Véase el punto 57 de las conclusiones del Abogado General Sr. Mischo presentadas el 12 de marzo de 1998 en el asunto en el que recayó la sentencia Comisión/Alemania, antes citada.
(7) - Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, por la que se modifica la Directiva 85/337 (DO L 73, p. 5).
(8) - En cierto sentido, el umbral de la sentencia Kraaijeveld y otros puede aplicarse también al presente caso. Cuando el umbral es ilegal por excluir la evaluación del impacto ambiental de toda una categoría de proyectos, el Tribunal de Justicia ha establecido una «prueba», por así decir, de «resistencia»: la adopción del umbral aún podrá estar justificada si los proyectos excluidos, en conjunto, no pueden producir un impacto ambiental importante. En el presente litigio se trata, en cambio, de dilucidar si la adopción del umbral es ilegal por haber prescindido del criterio de la localización de los proyectos: por tanto, la prueba de resistencia relativa a su justificación se satisfará cuando, evaluando globalmente las características de los proyectos excluidos del examen de las repercusiones mediante la fijación del umbral, no existe ninguno localizado en zonas vulnerables, para los que se exige la evaluación de su impacto ambiental.
(9) - A este respecto, la Comisión se remite a la publicación Stroud, Reeds y otros: Birds, bogs and forestry, The peatlands of Caithness and Sutherland, Nature Conservancy Council.
(10) - Survey of Breeding Birds at Pettigo Plateau, County Fermanagh, 1995, Summary Report, Rachel Bain and Clive Mellon, Royal Society for the Protection of Birds (RSPB).
(11) - Véanse Evaluation of the Effects of Forestry on Surface-Water Chemistry and Fishery Potential in Ireland, EOLAS Contract ER/90/76; Allott, N., y otros: «Stream Chemistry and Forest Cover in Tell Small Western Irish Catchments» en Ecological Effects of Afforestation, Studies in the history and ecology of afforestation in Western Europe, 1993; Allott, N., y Brennan, M.: «Impact of Afforestation on Inland Waters», en Water of Life, Dublín, 1992.
(12) - Véase, en particular, el apartado 19 de la réplica de la Comisión.
(13) - E incluso en la literatura de ese país: véase el apartado 106 del escrito de contestación de Irlanda.