62020CJ0379
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
2 september 2021 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Associatieovereenkomst EEG-Turkije – Besluit nr. 1/80 – Artikel 13 – ‚Standstillclausule’ – Nieuwe beperking – Gezinshereniging van minderjarige kinderen van Turkse werknemers – Leeftijdsvoorwaarde – Vereiste van specifieke redenen om voor gezinshereniging in aanmerking te komen – Dwingende reden van algemeen belang – Geslaagde integratie – Evenredigheid”
In zaak C‑379/20,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Østre Landsret (rechter in tweede aanleg voor Oost-Denemarken) bij beslissing van 3 juli 2020, ingekomen bij het Hof op 11 augustus 2020, in de procedure
B
tegen
Udlændingenævnet,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: J.‑C. Bonichot, kamerpresident, R. Silva de Lapuerta (rapporteur), vicepresident van het Hof, L. Bay Larsen, C. Toader en M. Safjan, rechters,
advocaat-generaal: G. Hogan,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
–
B, vertegenwoordigd door C. Friis Bach Ryhl en T. Ryhl, advokater,
–
de Deense regering, vertegenwoordigd door J. Nymann-Lindegren en M. Wolff als gemachtigden, bijgestaan door R. Holdgaard, advokat,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door D. Martin en L. Grønfeldt als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 13 van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije. De Associatieraad is ingesteld bij de overeenkomst waarbij een associatie tot stand is gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, welke op 12 september 1963 te Ankara is ondertekend door de Republiek Turkije enerzijds en de lidstaten van de EEG en de Gemeenschap anderzijds, en die namens laatstgenoemde is gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van 23 december 1963 (PB 1964, 217, blz. 3685).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen B, een Turkse staatsburger, en de Udlændingenævnet (commissie van beroep voor vreemdelingenzaken, Denemarken) over de afwijzing door deze beroepscommissie van het verzoek van B tot het verkrijgen van een verblijfsvergunning in Denemarken met het oog op gezinshereniging.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Besluit nr. 1/80
3
Artikel 13 van besluit nr. 1/80 bepaalt:
„De lidstaten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun respectieve grondgebied legaal zijn.”
4
Artikel 14 van dit besluit luidt als volgt:
„1.   De bepalingen van dit deel worden toegepast onder voorbehoud van beperkingen die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.
2.   Zij doen geen afbreuk aan de rechten en verplichtingen die voortvloeien uit nationale wetgevingen of uit bilaterale overeenkomsten tussen Turkije en de lidstaten van de Gemeenschap, voor zover daarbij voor hun onderdanen een gunstiger regeling is vastgesteld.”
Richtlijn 2003/86
5
Artikel 4, lid 6, van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003, L 251, blz. 12) bepaalt:
„Bij wijze van uitzondering kunnen de lidstaten verlangen dat verzoeken om gezinshereniging met betrekking tot minderjarige kinderen worden ingediend voordat deze kinderen 15 jaar oud zijn, zoals bepaald wordt in de bestaande wetgeving op de datum waarop deze richtlijn toegepast wordt. Indien het verzoek wordt ingediend nadat de leeftijd van 15 jaar is bereikt, geven de lidstaten die besluiten deze afwijking toe te passen, voor deze kinderen toestemming tot toegang en verblijf om andere redenen dan gezinshereniging.”
Deens recht
6
§ 9, lid 1, punt 2, van de Udlændingelov (hierna: „vreemdelingenwet”), zoals gewijzigd door de lov nr. 427 (wet nr. 427) van 9 juni 2004 bepaalt:
„Op aanvraag kan een verblijfsvergunning worden afgegeven aan:
[…]
2)
een ongehuwd minderjarig kind van een persoon met vaste verblijfplaats in Denemarken of van diens echtgenoot, mits dit kind de leeftijd van 15 jaar niet heeft bereikt, bij de ouder woont die er het gezag over uitoefent, en geen eigen gezin heeft gesticht doordat het een duurzame relatie is aangegaan met een samenwonende partner, en mits de persoon met vaste verblijfplaats in Denemarken:
[…]
e)
beschikt over een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd of over een verblijfsvergunning die uitzicht biedt op een duurzaam verblijf,
[…]”
7
§ 9 c, lid 1, eerste volzin, van de vreemdelingenwet, zoals gewijzigd door de lov nr. 567 (wet nr. 567) van 18 juni 2012, bepaalt:
„Op aanvraag kan een verblijfsvergunning aan een vreemdeling worden afgegeven indien zeer specifieke redenen, waaronder de eenheid van het gezin en, indien de vreemdeling jonger is dan 18 jaar, het belang van het kind, daarvoor pleiten.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
8
B is een Turkse staatsburger die op 5 augustus 1994 in Turkije is geboren. Op 31 januari 2012 heeft hij bij de Udlændingestyrelsen (immigratiedienst, Denemarken) een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning in Denemarken met oog op gezinshereniging met zijn vader F, een Turkse werknemer die sinds 13 oktober 2003 legaal in deze lidstaat verblijft.
9
Bij beslissing van 6 november 2012 heeft de immigratiedienst deze aanvraag afgewezen op grond van § 9, lid 1, punt 2, en § 9 c, lid 1, eerste volzin, van de vreemdelingenwet omdat B, die ouder dan 15 jaar was op de datum van de indiening van zijn aanvraag, volgens deze dienst niet had aangetoond dat er zeer specifieke redenen waren, waaronder de eenheid van het gezin en het belang van het kind, die rechtvaardigden dat krachtens deze bepaling een verblijfsvergunning aan hem werd afgegeven.
10
Op 5 januari 2017 heeft B bezwaar gemaakt bij de Udlændinge- og Integrationsministeriet (ministerie van Vreemdelingenzaken en Integratie, Denemarken) die bij beslissing van 30 januari 2017 dit bezwaar heeft verwezen naar de immigratiedienst met het verzoek dat deze zou beoordelen of B krachtens besluit nr. 1/80 aanspraak kon maken op een verblijfsrecht.
11
Bij beslissing van 5 juli 2017 heeft de immigratiedienst op grond van het arrest van 10 juli 2014, Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066), geoordeeld dat de aanvraag van B niet opnieuw hoefde te worden beoordeeld.
12
B heeft tegen deze beslissing administratief beroep ingesteld bij de commissie van beroep voor vreemdelingenzaken. Bij beslissing van 15 januari 2018 heeft deze commissie de beslissing van de immigratiedienst van 5 juli 2017 bevestigd.
13
Op 5 januari 2017 heeft B een beroep ingesteld bij de Københavns Byret (rechter in eerste aanleg Kopenhagen, Denemarken) dat ertoe strekte de immigratiedienst te doen erkennen dat B aan het Unierecht het recht ontleende om in Denemarken te verblijven. Op 15 december 2017 heeft deze rechter de zaak verwezen naar de Østre Landsret (rechter in tweede aanleg voor Oost-Denemarken) op grond van de mogelijkheid die het nationale recht biedt aan gerechten in eerste aanleg om zaken waarin principiële kwesties worden behandeld, naar hogerberoepsinstanties te verwijzen om een uitspraak in eerste aanleg te doen.
14
De verwijzende rechter die er, samen met de partijen in het hoofdgeding, van uitgaat dat de in § 9, lid 1, punt 2, van de vreemdelingenwet neergelegde leeftijdsgrens, die in de loop van het jaar 2004 verlaagd is van 18 naar 15 jaar, in beginsel een „nieuwe beperking” in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 vormt, vraagt zich in wezen af of een dergelijke beperking kan worden gerechtvaardigd door de dwingende reden van algemeen belang waarop de commissie van beroep voor vreemdelingenzaken zich heeft beroepen en die erin bestaat een geslaagde integratie van derdelanders te waarborgen.
15
In dit verband is deze rechter in de eerste plaats van oordeel dat een voorwaarde die gekoppeld is aan een leeftijdsgrens bevorderlijk kan zijn voor de integratie van een kind in een lidstaat. De omstandigheid dat een kind op een zo jong mogelijke leeftijd aankomt in Denemarken zal zijn integratie in die lidstaat immers bevorderen aangezien hij daar het grootste deel van zijn kindertijd zal doorbrengen en er het grootste deel van zijn opleiding zal volgen en van zijn opvoeding zal krijgen.
16
In de tweede plaats merkt de verwijzende rechter op dat § 9, lid 1, punt 2, van de vreemdelingenwet in samenhang met § 9 c, lid 1, eerste volzin, van deze wet moet worden gelezen. Hieruit volgt dat de in § 9, lid 1, punt 2, van deze wet neergelegde leeftijdsgrens geen absolute voorwaarde is aangezien op grond van § 9 c, lid 1, eerste volzin, van diezelfde wet nog een verblijfsvergunning kan worden afgegeven aan een kind dat jonger is dan 18 jaar op voorwaarde dat zeer specifieke redenen, waaronder de eenheid van het gezin en het belang van het kind, daarvoor pleiten.
17
In die omstandigheden heeft de Østre Landsret de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Staat artikel 13 van [besluit nr. 1/80] in de weg aan de invoering en toepassing van een nieuwe nationale maatregel op grond waarvan gezinshereniging tussen een economisch actieve Turkse staatsburger die legaal in de betrokken lidstaat verblijft en zijn kind dat 15 jaar oud is, afhangt van de voorwaarde dat zeer specifieke redenen, waaronder de eenheid van het gezin en het belang van het kind, voor die hereniging pleiten?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
18
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 13 van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale maatregel die de leeftijdsgrens waarop het kind van een Turkse werknemer die legaal op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst verblijft een verzoek tot gezinshereniging kan indienen van 18 naar 15 jaar verlaagt, een „nieuwe beperking” in de zin van deze bepaling vormt en, zo ja, of een dergelijke maatregel kan worden gerechtvaardigd door de doelstelling om een geslaagde integratie van de betrokken derdelanders te waarborgen.
19
In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat de in artikel 13 van besluit nr. 1/80 vervatte standstillbepaling in algemene zin de invoering verbiedt van alle nieuwe nationale maatregelen die tot doel of tot gevolg hebben dat aan de gebruikmaking door een Turks onderdaan van het vrije verkeer van werknemers op het nationale grondgebied strengere voorwaarden worden gesteld dan die welke golden bij de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 voor de betrokken lidstaat (arrest van 10 juli 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20
In het bijzonder blijkt uit vaste rechtspraak dat een nationale regeling die de voorwaarden voor gezinshereniging voor Turkse werknemers die wettig in de betrokken lidstaat verblijven, strenger maakt ten opzichte van de voorwaarden die golden bij de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 in deze lidstaat, een in artikel 13 van dit besluit bedoelde „nieuwe beperking” vormt van de uitoefening van het vrije verkeer van werknemers in die lidstaat door die Turkse werknemers (arrest van 10 juli 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21
In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat § 9, lid 1, punt 2, van de vreemdelingenwet, die de leeftijdsgrens voor minderjarige kinderen om een verzoek tot gezinshereniging te kunnen indienen verlaagd heeft van 18 naar 15 jaar, ingevoerd is nadat besluit nr. 1/80 in Denemarken in werking is getreden, en inzake gezinsherenigingen een verstrenging heeft meegebracht van de voorwaarden voor de eerste toelating tot het Deense grondgebied van kinderen van in deze lidstaat legaal verblijvende Turkse staatsburgers, in vergelijking met de voorwaarden die in deze lidstaat bij de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 golden.
22
Hieruit volgt dat een nationale maatregel als die welke aan de orde is in het hoofdgeding een „nieuwe beperking” vormt in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80.
23
In herinnering dient te worden gebracht dat een dergelijke beperking verboden is, tenzij deze beperking tot een van de in artikel 14 van dit besluit bedoelde beperkingen behoort dan wel rechtvaardiging vindt in een dwingende reden van algemeen belang, geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde legitieme doel te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te verwezenlijken (arrest van 10 juli 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24
In dit verband blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel niet tot de in artikel 14 van besluit nr. 1/80 bedoelde beperkingen behoort.
25
Uit dit dossier blijkt daarentegen dat de door deze maatregel nagestreefde doelstelling er in wezen in bestaat om een geslaagde integratie van derdelanders in Denemarken te waarborgen.
26
Het Hof heeft reeds geoordeeld dat een dergelijke doelstelling een dwingende reden van algemeen belang kan vormen in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 (arrest van 10 juli 2019, A, C‑89/18, EU:C:2019:580, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27
Bijgevolg moet worden onderzocht of een dergelijke nationale maatregel als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die de gezinshereniging van minderjarige kinderen ouder dan 15 jaar beperkt, geschikt is om de nagestreefde doelstelling te verwezenlijken en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken.
28
Wat in de eerste plaats de geschiktheid van een dergelijke maatregel betreft om de nagestreefde doelstelling te bereiken, blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel beoogt rekening te houden met de integratiecapaciteit van minderjarige kinderen die in aanmerking wensen te komen voor gezinshereniging. Het Hof heeft ter zake reeds geoordeeld dat de leeftijd een van de factoren betreft die kenmerkend zijn voor de persoonlijke situatie van het kind en van invloed kunnen zijn op zijn integratie in de betrokken lidstaat (zie in die zin arrest van 12 april 2016, Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, punt 61). De integratie van kinderen in de lidstaat van ontvangst wordt immers bevorderd indien zij op een zo jong mogelijke leeftijd in die lidstaat aankomen. Een dergelijke omstandigheid stelt de kinderen met name in staat om in die lidstaat naar school te gaan en taalkennis te verwerven die noodzakelijk is voor hun integratie.
29
Er zij overigens op gewezen dat de Uniewetgever zelf in richtlijn 2003/86 in de mogelijkheid heeft voorzien voor de lidstaten om de gezinshereniging van minderjarige kinderen die een bepaalde leeftijd hebben bereikt te beperken. Hoewel deze richtlijn niet van toepassing is in Denemarken, kan als achtergrondinformatie worden opgemerkt dat artikel 4, lid 6, van deze richtlijn bepaalt dat de lidstaten kunnen verlangen dat verzoeken om gezinshereniging van minderjarige kinderen worden ingediend voordat deze kinderen 15 jaar oud zijn.
30
Bijgevolg moet worden geoordeeld dat een nationale maatregel als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken.
31
Wat in de tweede plaats de evenredigheid betreft van een leeftijdsvoorwaarde zoals de voorwaarde die in § 9, lid 1, punt 2, van de vreemdelingenwet is vastgesteld, moet worden opgemerkt dat het Deense recht in uitzonderingen op de toepassing van deze bepaling voorziet.
32
De verwijzende rechter geeft immers aan dat § 9 c, lid 1, eerste volzin, van de vreemdelingenwet, volgens welke bepaling een verblijfstitel kan worden afgegeven aan een vreemdeling indien zeer specifieke redenen daarvoor pleiten, zoals de eenheid van het gezin en, indien de vreemdeling jonger is dan 18 jaar, het belang van het kind, kan worden toegepast wanneer aan een minderjarig kind geen verblijfstitel kan worden afgegeven op grond van § 9, lid 1, punt 2, van deze wet.
33
Zo kan er nog een verblijfstitel worden afgegeven aan een minderjarig kind dat ouder is dan 15 jaar indien redenen die verband houden met de eenheid van het gezin of het belang van het kind dit rechtvaardigen. De bevoegde nationale autoriteiten dienen dan de situatie van het kind individueel te beoordelen en in elk specifiek geval rekening te houden met die belangen.
34
Bovendien blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat er in de praktijk talrijke verblijfstitels zijn afgegeven aan kinderen ouder dan 15 jaar op grond van § 9 c, lid 1, eerste volzin, van de vreemdelingenwet. Er lijkt dus geen sprake te zijn van een administratieve praktijk waarbij deze verzoeken tot gezinshereniging stelselmatig worden afgewezen.
35
In die omstandigheden lijkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel niet verder te gaan dan noodzakelijk is om het nagestreefde doel te bereiken, waarbij het uiteindelijk evenwel aan de verwijzende rechter staat om dit na te gaan.
36
Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale maatregel die de leeftijdsgrens waarop het kind van een Turkse werknemer die legaal op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst verblijft een verzoek tot gezinshereniging kan indienen van 18 naar 15 jaar verlaagt, een „nieuwe beperking” vormt in de zin van deze bepaling. Een dergelijke beperking kan evenwel worden gerechtvaardigd door de doelstelling om een geslaagde integratie van de betrokken derdelanders te waarborgen, mits de regels voor de uitvoering ervan niet verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is om de nagestreefde doelstelling te bereiken.
Kosten
37
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
Artikel 13 van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije moet aldus worden uitgelegd dat een nationale maatregel die de leeftijdsgrens waarop het kind van een Turkse werknemer die legaal op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst verblijft een verzoek tot gezinshereniging kan indienen van 18 naar 15 jaar verlaagt, een „nieuwe beperking” vormt in de zin van deze bepaling. Een dergelijke beperking kan evenwel worden gerechtvaardigd door de doelstelling om een geslaagde integratie van de betrokken derdelanders te verzekeren, mits de regels voor de uitvoering ervan niet verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is om de nagestreefde doelstelling te bereiken.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Deens.