ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção)
5 de março de 2026 (*)
« Incumprimento de Estado — Artigo 260.°, n.° 2, TFUE — Acórdão do Tribunal de Justiça que declara um incumprimento — Ambiente — Diretiva 92/43/CEE — Fauna e flora selvagens — Preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens — Artigo 4.°, n.° 4 — Anexos I e II — Sítios de importância comunitária — Zonas especiais de conservação — Não designação — Artigo 6.°, n.° 1 — Medidas de conservação necessárias — Não adoção — Inexecução do acórdão do Tribunal de Justiça — Sanções pecuniárias — Pagamento de quantia fixa — Sanção pecuniária compulsória »
No processo C‑613/24,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, intentada em 21 de setembro de 2024,
Comissão Europeia, representada por I. Melo Sampaio e N. Ruiz García, na qualidade de agentes,
demandante,
contra
República Portuguesa, representada por H. Almeida, I. Almeida, P. Barros da Costa, L. Medeiros e A. Pimenta, na qualidade de agentes,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção),
composto por: S. Rodin (relator), exercendo funções de presidente de secção, N. Piçarra e N. Fenger, juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vista a decisão tomada, ouvida a advogada‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1        Por meio da sua petição, a Comissão Europeia conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
–        declarar que, ao não tomar todas as medidas necessárias à execução do Acórdão de 5 de setembro de 2019, Comissão/Portugal (Designação e proteção das zonas especiais de conservação) (C‑290/18, a seguir «Acórdão C‑290/18», EU:C:2019:669), a República Portuguesa incumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 260.°, n.° 1, TFUE;
–        condenar a República Portuguesa, ao abrigo do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, a pagar à Comissão uma quantia fixa no montante de 8 202 816 euros;
–        condenar a República Portuguesa a pagar à Comissão uma sanção pecuniária compulsória de 45 543 euros por cada dia de atraso na execução do acórdão que declara o incumprimento, a contar da data da prolação do acórdão no presente processo até à data da execução completa do Acórdão C‑290/18; e
–        condenar a República Portuguesa nas despesas.
Quadro jurídico
Diretiva «Habitats»
2        O artigo 2.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7; a seguir «Diretiva “Habitats”»), dispõe:
«1.      A presente diretiva tem por objetivo contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens no território europeu dos Estados‑Membros em que o Tratado é aplicável.
2.      As medidas tomadas ao abrigo da presente diretiva destinam‑se a garantir a conservação ou o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies selvagens de interesse comunitário num estado de conservação favorável.»
3        O artigo 4.°, n.° 4, desta diretiva prevê:
«A partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido nos termos do procedimento previsto no n.° 2, o Estado‑Membro em causa designará esse sítio como zona especial de conservação, o mais rapidamente possível e num prazo de seis anos, estabelecendo prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo ou mais de habitats naturais a que se refere o anexo I ou de uma ou mais espécies a que se refere o anexo II e para a coerência da rede Natura 2000, por um lado, e em função das ameaças de degradação e de destruição que pesam sobre esses sítios, por outro.»
4        Nos termos do artigo 6.°, n.° 1, da referida diretiva:
«Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.»
Comunicação de 2023
5        A Comunicação da Comissão 2023/C 2/01, intitulada «Sanções financeiras em processos por infração» (JO 2023, C 2, p. 1; a seguir «Comunicação de 2023»), prevê, nas suas secções 3 e 4, as regras relativas, respetivamente, à «sanção pecuniária compulsória» e aos «pagamentos de quantia fixa».
6        A secção 3.2 desta comunicação, intitulada «Aplicação do coeficiente de gravidade (fator compreendido entre 1 e 20)», tem a seguinte redação:
«Qualquer infração relativa ao incumprimento de um acórdão por parte de um Estado‑Membro [...] é sempre considerada uma infração grave. Para adaptar o montante da sanção às circunstâncias específicas do caso concreto, a Comissão determina o coeficiente de gravidade com base em dois parâmetros, a saber, a importância das normas da União que não foram cumpridas ou objeto de transposição e as repercussões da infração nos interesses gerais e específicos.
[...] a gravidade da infração é determinada por um coeficiente, fixado pela Comissão, que oscila entre um mínimo de 1 e um máximo de 20.»
7        Nos termos da secção 3.3 da referida comunicação, intitulada «Aplicação do coeficiente de duração»:
«[...]
O coeficiente de duração é expresso sob a forma de um multiplicador compreendido entre 1 e 3. É calculado à razão de 0,10 por mês a contar da data do primeiro acórdão [...]
[...]»
8        A secção 3.4 da mesma comunicação, intitulada «Capacidade de pagamento do Estado‑Membro», prevê:
«[...]
A fim de ter um efeito dissuasivo, o nível da sanção que se impõe variará em função da capacidade de pagamento dos Estados‑Membros. Este efeito dissuasivo reflete‑se no fator n.
Define‑se como uma média geométrica ponderada do produto interno bruto (PIB) [...] do Estado‑Membro em causa em comparação com a média dos PIB dos Estados‑Membros, com uma ponderação equivalente a dois, e da população do Estado‑Membro em causa, em comparação com a média das populações dos Estados‑Membros, com uma ponderação equivalente a um. Esta fórmula representa a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa em relação à capacidade de pagamento dos demais Estados‑Membros:
[...]
[A] Comissão decidiu rever o seu método de cálculo do fator n, que assenta doravante predominantemente no PIB dos Estados‑Membros e, em segundo lugar, na sua população enquanto critério demográfico que permite manter uma diferenciação razoável entre os diferentes Estados‑Membros. O facto de se ter em conta a população dos Estados‑Membros num terço do cálculo do fator n reduz, numa medida [...] razoável, a variação dos fatores n dos Estados‑Membros, em comparação com um cálculo baseado exclusivamente no PIB dos Estados‑Membros. Introduz igualmente um elemento de estabilidade no cálculo do fator n, uma vez que é pouco provável que a população varie significativamente numa base anual. Em contrapartida, o PIB de um Estado‑Membro poderá registar oscilações anuais mais acentuadas, nomeadamente em períodos de crise económica. Ao mesmo tempo, uma vez que o PIB do Estado‑Membro continua a representar dois terços do cálculo, subsiste como fator predominante para efeitos da avaliação da sua capacidade de pagamento.
[...]»
9        A secção 4.2 da Comunicação de 2023 precisa o método de cálculo da quantia fixa nos seguintes termos:
«A quantia fixa é calculada de forma globalmente semelhante ao método de cálculo da sanção pecuniária compulsória, ou seja:
–        Multiplicando um montante fixo por um coeficiente de gravidade;
–        Multiplicando o resultado pelo fator n;
–        Multiplicando o resultado pelo número de dias durante os quais a infração perdura [...]
[...]»
10      A secção 4.2.1 desta comunicação prevê:
«Para calcular a quantia fixa, o montante diário é multiplicado pelo número de dias durante os quais a infração perdura. Tal é definido do seguinte modo:
–        Para as ações intentadas ao abrigo do artigo 260.°, n.° 2, [TFUE], trata‑se do número de dias que decorre entre a data da prolação do primeiro acórdão e a data do termo da infração ou, em caso de incumprimento, a data da prolação do acórdão nos termos do artigo 260.° [TFUE];
[...]»
11      Nos termos da secção 4.2.2 da referida comunicação:
«Para o cálculo da quantia fixa, a Comissão aplica o mesmo coeficiente de gravidade e o mesmo fator n fixo que para o cálculo da sanção pecuniária compulsória [...]
O montante fixo utilizado para calcular a quantia fixa é inferior ao das sanções pecuniárias compulsórias. [...]
O montante fixo aplicável à quantia fixa é fixado no ponto 2 do anexo I.
[...]»
12      O anexo I da mesma comunicação, intitulado «Dados utilizados para determinar as sanções financeiras propostas ao Tribunal», prevê, no seu ponto 1, que o montante fixo para a sanção pecuniária compulsória é fixado em 3 000 euros por dia e, no seu ponto 2, que o montante fixo para o pagamento da quantia fixa mencionada na secção 4.2.2 desta comunicação é fixado em 1 000 euros por dia.
Comunicação de 2024
13      A Comunicação da Comissão C/2024/1123, intitulada «Atualização dos dados utilizados no cálculo das sanções financeiras propostas pela Comissão ao Tribunal de Justiça da União Europeia no âmbito dos processos por infração» (JO C, C/2024/1123, a seguir «Comunicação de 2024»), inclui um anexo, intitulado «Dados utilizados para determinar as sanções financeiras propostas ao Tribunal».
14      O ponto 1 deste anexo prevê que o montante fixo atualizado para o pagamento da sanção pecuniária compulsória mencionada no ponto 1 do anexo I da Comunicação de 2023 é fixado em 3 230 euros por dia. O ponto 2 do anexo da Comunicação de 2024 enuncia que o montante fixo para o pagamento da quantia fixa mencionada na secção 4.2.2 da Comunicação de 2023 é fixado em 1 080 euros por dia. Resulta do ponto 3 deste anexo que o fator «n» para a República Portuguesa é fixado em 0,47. No ponto 5 deste anexo I, é especificado que a quantia fixa mínima atualizada fixada para a República Portuguesa ascende a 1 418 000 euros.
Acórdão C‑290/18
15      No Acórdão C‑290/18, o Tribunal de Justiça declarou que:
–        ao não designar como zonas especiais de conservação (a seguir «ZEC») 61 sítios de importância comunitária (a seguir «SIC em causa») reconhecidos pela Comissão na Decisão 2004/813/CE da Comissão, de 7 de dezembro de 2004, que adota, nos termos da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, a lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica atlântica (JO 2004, L 387, p. 1), e na Decisão 2006/613/CE da Comissão, de 19 de julho de 2006, que adota, nos termos da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, a lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica mediterrânica (JO 2006, L 259, p. 1), o mais rapidamente possível e num prazo máximo de seis anos a contar da data de adoção dessas decisões, e
–        ao não adotar as medidas de conservação necessárias que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais referidos no anexo I da Diretiva «Habitats» e das espécies referidas no anexo II desta diretiva presentes nesses sítios de importância comunitária,
a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.°, n.° 1, da referida diretiva.
Procedimento pré‑contencioso e tramitação processual no Tribunal de Justiça
16      Por carta de 2 de outubro de 2019, a Comissão pediu à República Portuguesa informações sobre as medidas tomadas para dar execução ao Acórdão C‑290/18.
17      Por cartas de 4 de dezembro de 2019, 6 de maio de 2020, 17 de junho de 2020 e 12 de maio de 2021, a República Portuguesa informou a Comissão de que, através do Decreto Regulamentar n.° 1/2020,
que classifica como zonas especiais de conservação os sítios de importância comunitária do território nacional (Diário da República, 1.ª série, n.° 53, de 16 de março de 2020; a seguir «Decreto n.° 1/2020»), tinha designado como ZEC todos os SIC em causa.
18      Por considerar que a República Portuguesa não tinha tomado todas as medidas necessárias para dar cumprimento ao Acórdão C‑290/18, em 2 de dezembro de 2021 a Comissão enviou a este Estado‑Membro uma notificação para cumprir. Nessa notificação para cumprir, a Comissão indicou que o Decreto n.° 1/2020 não especifica claramente nem os tipos de habitats nem as espécies protegidas em cada um dos SIC em causa, que a referência cruzada ao Plano Setorial da Rede Ecológica Europeia Coerente de ZEC, denominada «Natura 2000» não é suficientemente específica e que a República Portuguesa não adotou, nos dois anos seguintes ao Acórdão C‑290/18, as medidas de conservação necessárias que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais referidos no anexo I da Diretiva «Habitats» e das espécies referidas no anexo II desta diretiva presentes nos SIC em causa.
19      Em 25 de janeiro de 2022, a República Portuguesa respondeu à referida notificação para cumprir, indicando que os planos de gestão necessários para dar cumprimento ao Acórdão C‑290/18 estavam em preparação ou em fase de elaboração ou de consulta pública.
20      Considerando, na sequência das reuniões realizadas entre a Comissão e as autoridades portuguesas em 30 de março e 27 de abril de 2023, que a República Portuguesa não tinha tomado as medidas necessárias à execução do Acórdão C‑290/18, a Comissão decidiu intentar uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça.
Quanto à ação
Quanto ao incumprimento
21      Em apoio da sua ação, a Comissão invoca duas alegações, relativas à violação, respetivamente, do artigo 4.°, n.° 4, e do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva «Habitats».
22      Nos termos do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, se a Comissão considerar que o Estado‑Membro em causa não tomou as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça, pode submeter o caso a esse Tribunal, após ter dado a esse Estado‑Membro a possibilidade de apresentar as suas observações, indicando o montante da quantia fixa ou da sanção pecuniária compulsória, a pagar pelo referido Estado‑Membro, que considerar adequado às circunstâncias.
23      A este respeito, o dispositivo de um acórdão que declara um incumprimento, o qual descreve o incumprimento declarado pelo Tribunal de Justiça, reveste especial importância para a determinação das medidas que esse Estado‑Membro é obrigado a adotar para dar plena execução a esse acórdão. O dispositivo do referido acórdão deve ser entendido à luz dos fundamentos do mesmo acórdão [Acórdão de 6 de março de 2025, Comissão/Croácia (Aterro de Biljane Donje II), C‑315/23, EU:C:2025:154, n.° 52 e jurisprudência aí referida].
24      Por outro lado, a data de referência para apreciar a existência de um incumprimento no âmbito do artigo 260.°, n.° 2, TFUE é a data do termo do prazo fixado na notificação para cumprir emitida ao abrigo desta disposição [Acórdão de 14 de dezembro de 2023, Comissão/Roménia (Encerramento de aterros), C‑109/22, EU:C:2023:991, n.° 37 e jurisprudência aí referida].
25      No caso em apreço, por carta de 2 de dezembro de 2021, a Comissão enviou uma notificação para cumprir à República Portuguesa e convidou‑a a apresentar as suas observações no prazo de dois meses a contar da receção dessa carta, pelo que a data de referência para a apreciação do incumprimento é 2 de fevereiro de 2022.
Quanto à primeira alegação, relativa à violação do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva «Habitats»
–       Argumentação das partes
26      Com a sua primeira alegação, a Comissão critica a República Portuguesa por não ter tomado as medidas necessárias à execução do Acórdão C‑290/18 para pôr termo à violação do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva «Habitats», uma vez que este Estado‑Membro não tinha designado, com a precisão exigida, os SIC em causa como ZEC.
27      A Comissão sustenta que, não obstante a prolação desse acórdão, este Estado‑Membro não designou, com a precisão exigida, os SIC em causa como ZEC, especificando claramente os tipos de habitats naturais e as espécies protegidas presentes em cada um dos SIC em causa.
28      A Comissão deduziu daí que persiste a violação do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva «Habitats».
29      A República Portuguesa alega que as obrigações que decorrem desta disposição reconduzem‑se à classificação como ZEC de todos os sítios designados como SIC pela Comissão.
30      Este Estado‑Membro indica que, em conformidade com a referida disposição, procedeu, através do Decreto n.° 1/2020, à classificação como ZEC dos sítios de importância comunitária identificados pela Comissão nas Decisões 2004/813 e 2006/613, bem como na Decisão de Execução (UE) 2016/2328 da Comissão, de 9 de dezembro de 2016, que adota a décima atualização da lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica mediterrânica (JO 2016, L 353, p. 1), na Decisão de Execução (UE) 2016/2335 da Comissão, de 9 de dezembro de 2016, que adota a décima atualização da lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica atlântica (JO 2016, L 353, p. 533), e na Decisão de Execução (UE) 2021/163 da Comissão, de 21 de janeiro de 2021, que adota a décima quarta atualização da lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica atlântica (JO 2021, L 51, p. 605).
31      A República Portuguesa precisa que só foi informada da insuficiência dessa classificação, fundamentada no facto de não se encontrarem especificados os tipos de habitats naturais nem as espécies presentes em cada um dos SIC em causa, através da notificação para cumprir de 2 de dezembro de 2021, apesar de a Comissão ter tido conhecimento do projeto de decreto que procedeu à classificação como ZEC dos sítios de importância comunitária identificados nas decisões mencionadas no número anterior. A República Portuguesa sustenta que, desde a adoção do Decreto n.° 1/2020, a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva «Habitats» se encontra, pelo menos, parcialmente cumprida, uma vez que o incumprimento se limitava à referida não especificação, pelo que há que considerar que cumpriu esta obrigação. Além disso, o Decreto n.° 1/2020 remete para legislação anteriormente adotada, no que respeita a medidas de conservação e de salvaguarda dos sítios de importância comunitária das regiões biogeográficas atlântica e mediterrânica. O Decreto n.° 1/2020 e essa legislação, em conjugação com a legislação em preparação, são suscetíveis de demonstrar que este Estado‑Membro cumpriu as exigências a que a Comissão faz referência.
32      Além disso, a República Portuguesa sublinha que comunicou à Comissão, em 28 de novembro de 2024, projetos de diplomas referentes a 29 ZEC e que, entre estes projetos, 6 estavam, desde essa data, publicados e 23 se encontravam na fase final de aprovação. Por outro lado, este Estado‑Membro salienta que os atrasos verificados se ficaram a dever a diversas circunstâncias, nomeadamente ao difícil processo de contratualização pública para a elaboração dos planos de gestão, bem como à alteração dos procedimentos de contratação pública.
–       Apreciação do Tribunal de Justiça
33      Ao abrigo do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva «Habitats», a partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido nos termos do procedimento previsto no n.° 2 deste artigo 4.°, o Estado‑Membro em causa designará esse sítio como ZEC, o mais rapidamente possível e num prazo de seis anos, estabelecendo prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo ou mais de habitats naturais a que se refere o anexo I ou de uma ou mais espécies a que se refere o anexo II e para a coerência da rede Natura 2000, por um lado, e em função das ameaças de degradação e de destruição que pesam sobre esses sítios, por outro.
34      No Acórdão C‑290/18, o Tribunal de Justiça declarou, nomeadamente, no ponto 1 do dispositivo, que a República Portuguesa não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva «Habitats», ao não designar como ZEC os SIC reconhecidos pela Comissão nas Decisões 2004/813 e 2006/613.
35      Como o Tribunal de Justiça recordou nos n.os 32 e 33 desse acórdão, esta obrigação inscreve‑se no âmbito da constituição da rede Natura 2000, que é formada por sítios que alojam tipos de habitats naturais constantes do anexo I da Diretiva «Habitats», e habitats das espécies constantes do anexo II desta diretiva. A este respeito, o artigo 3.°, n.° 2, da referida diretiva impõe aos Estados‑Membros a obrigação de contribuir para a constituição da rede Natura 2000 em função da representação, nos seus respetivos territórios, desses tipos de habitats naturais e desses habitats das espécies, e de designar, para o efeito, nos termos do disposto no artigo 4.° da mesma diretiva e no termo do procedimento por esta estabelecido, sítios de importância comunitária como ZEC.
36      O
ponto 1 do dispositivo do Acórdão C‑290/18 baseava‑se na constatação,
que figura nos n.os 37 e 38 desse acórdão, segundo a qual os procedimentos de designação dos SIC em causa como ZEC continuavam por concluir e que, por conseguinte, a República Portuguesa não tinha designado os SIC em causa como ZEC.
37      O procedimento de designação dos sítios de importância comunitária como ZEC, conforme previsto no artigo 4.° da Diretiva «Habitats», desenrola‑se em quatro fases. O artigo 4.°, n.° 1, desta diretiva prevê que cada Estado‑Membro propõe uma lista de sítios indicando os tipos de habitats naturais e as espécies indígenas que alojam e que essa lista é enviada à Comissão (primeira fase). O artigo 4.°, n.° 2, da referida diretiva dispõe que a Comissão elabora, em concertação com cada Estado‑Membro, e a partir das listas transmitidas pelos Estados‑Membros, um projeto de lista dos sítios de importância comunitária (segunda fase). Com base nesse projeto de lista, a Comissão adota a lista dos sítios selecionados (terceira fase). Em aplicação do artigo 4.°, n.° 4, da mesma diretiva, a partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido, o Estado‑Membro em causa designará esse sítio como ZEC, o mais rapidamente possível e num prazo de seis anos, estabelecendo prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo ou mais de habitats naturais ou de uma ou mais espécies e para a coerência da rede Natura 2000 (quarta fase) [Acórdão de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação), C‑444/21, EU:C:2023:524, n.° 45].
38      Além disso, importa recordar que esta última disposição exige, no entanto, que as autoridades competentes do Estado‑Membro em causa, ao designarem a ZEC, estabeleçam as prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento de um tipo ou mais de habitats num estado de conservação favorável. Ora, estabelecer essas prioridades implica que esses objetivos de conservação já tenham sido fixados [v., neste sentido, Acórdão de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação), C‑444/21, EU:C:2023:524, n.° 64].
39      Assim, e tendo igualmente em conta o contexto e a finalidade do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva «Habitats», o Tribunal de Justiça já considerou que esta disposição impõe a designação das ZEC, o estabelecimento dos objetivos de conservação e a determinação das prioridades em matéria de conservação, o mais rapidamente possível e num prazo de seis anos a contar do momento em que um sítio de importância comunitária foi reconhecido no âmbito do procedimento previsto no artigo 4.°, n.° 2, desta diretiva [Acórdão de 29 de junho de 2023, Comissão/Irlanda (Proteção das zonas especiais de conservação), C‑444/21, EU:C:2023:524, n.° 65 e jurisprudência aí referida].
40      Por conseguinte, é indispensável especificar os tipos de habitats naturais e de espécies protegidas para dar pleno cumprimento ao artigo 4.°, n.° 4, da referida diretiva.
41      Por outro lado, em conformidade com jurisprudência constante, as disposições de uma diretiva devem ser transpostas com uma força vinculativa incontestável, com a especificidade, a precisão e a clareza necessárias para cumprir a exigência de segurança jurídica (Acórdão de 17 de maio de 2001, Comissão/Itália, C‑159/99, EU:C:2001:278, n.° 32 e jurisprudência aí referida).
42      Assim, há que considerar que a simples designação de sítios de importância comunitária como ZEC, sem precisões relativas aos tipos de habitats naturais e às espécies protegidas, é insuficiente para dar cumprimento ao artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva «Habitats». Por conseguinte, a adoção do Decreto n.° 1/2020, que designa como ZEC os SIC em causa, não permite considerar que a República Portuguesa cumpriu esta disposição nem, portanto, o Acórdão C‑290/18.
43      Embora a República Portuguesa indique que, tendo em conta a legislação nacional preexistente e a legislação em preparação, as precisões exigidas em matéria de tipos de habitats naturais e de espécies protegidas serão introduzidas em breve, resulta dos seus próprios articulados que os trabalhos legislativos não estão concluídos.
44      Mais especificamente, na sua carta de 27 de novembro de 2024, enviada à Comissão, a República Portuguesa precisa que se encontram na fase final de aprovação os decretos que especificam os tipos de habitats naturais e as espécies protegidas presentes em 29 dos SIC em causa e que os trabalhos legislativos relativos aos outros diplomas estão em curso. Assim, na data de referência para apreciar a existência de um incumprimento nos termos do artigo 260.°, n.° 2, TFUE, a saber, 2 de fevereiro de 2022, nenhum destes diplomas tinha sido publicado.
45      Quanto ao atraso na adoção dessas medidas, relacionado, segundo os articulados da República Portuguesa, com diversas dificuldades encontradas nos procedimentos de contratação pública, resulta de jurisprudência constante que um Estado‑Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar a não execução de uma diretiva no prazo fixado (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de novembro de 2002, Comissão/Espanha, C‑392/01, EU:C:2002:721, n.° 9, e de 20 de março de 2003, Comissão/Itália, C‑143/02, EU:C:2003:178, n.° 11).
46      Nestas condições, tendo em conta, nomeadamente, o Acórdão C‑290/18, a alegação da Comissão relativa à violação do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva «Habitats» deve ser julgada procedente.
Quanto à segunda alegação, relativa à violação do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva «Habitats»
–       Argumentação das partes
47      Com a sua segunda alegação, a Comissão critica a República Portuguesa por não ter tomado as medidas necessárias à execução do Acórdão C‑290/18 para pôr termo à violação do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva «Habitats», conforme declarada pelo Tribunal de Justiça nesse acórdão, uma vez que este Estado‑Membro não tinha tomado as medidas de conservação necessárias para cada uma das 61 ZEC em causa, ao não ter, nomeadamente, adotado os planos de gestão correspondentes.
48      A Comissão sustenta que não é contestado que esses planos de gestão não foram adotados, limitando‑se este Estado‑Membro a referir os sucessivos constrangimentos ocorridos no desenvolvimento dos referidos planos.
49      A Comissão deduziu daí que persiste a violação do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva «Habitats».
50      A República Portuguesa sustenta, a este respeito, que a adoção de planos de gestão é apenas um dos meios possíveis para dar cumprimento a esta disposição, que prevê a manutenção ou o restabelecimento dos habitats e das espécies identificados num estado de conservação favorável. Tais planos de gestão podem ser integrados noutros planos de ordenação. Além disso, não é exigido nenhum prazo específico para dar cumprimento à obrigação prevista no artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva «Habitats».
51      A República Portuguesa acrescenta que grande parte do território classificado como ZEC já está total ou parcialmente integrado em áreas com um estatuto de proteção, ou seja, sujeito a um regime restritivo de medidas específicas de gestão e de conservação, à prática de atos condicionados e à interdição de atos proibidos, bem como a um rigoroso sistema de fiscalização e de sanções, como o previsto pelo Decreto‑Lei n.° 140/99, de 24 de abril de 1999, alterado em 8 de novembro de 2013, pelo que este Estado‑Membro já cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva «Habitats». Assim, os planos de gestão previstos constituem apenas uma medida complementar, que a República Portuguesa optou por adotar de forma voluntária.
52      Por último, este Estado‑Membro precisa que zela por cumprir em simultâneo ambas as obrigações previstas no artigo 4.°, n.° 4, e no artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva «Habitats», o que resultou num atraso na adoção dos planos de gestão pelas mesmas razões que as expostas no âmbito da primeira alegação.
–       Apreciação do Tribunal de Justiça
53      Nos termos do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva «Habitats», os Estados‑Membros fixam, em relação às ZEC, as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar a adoção de planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, bem como as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais previstos no anexo I desta diretiva e das espécies previstas no anexo II da mesma diretiva, presentes nos sítios de importância comunitária.
54      No Acórdão C‑290/18, o Tribunal de Justiça declarou, nomeadamente, no ponto 1 do dispositivo, que a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva «Habitats», ao não adotar as medidas de conservação necessárias que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais referidos no anexo I da Diretiva «Habitats» e das espécies referidas no anexo II desta diretiva presentes nos SIC em causa.
55      A este respeito, importa recordar, como decorre dos n.os 50 e 51 do Acórdão C‑290/18, que o artigo 6.° da Diretiva «Habitats» impõe aos Estados‑Membros uma série de obrigações e de procedimentos específicos destinados a assegurar, conforme resulta do artigo 2.°, n.° 2, desta diretiva, a manutenção ou, se for caso disso, o restabelecimento, num estado de conservação favorável, dos habitats naturais e das espécies de fauna e de flora selvagens de interesse para a União Europeia, com vista a alcançar o objetivo mais geral da referida diretiva, que é garantir um nível elevado de proteção do ambiente nos sítios por ela protegidos.
56      Mais particularmente, por força do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva «Habitats», incumbe aos Estados‑Membros estabelecer, para cada ZEC, as medidas de conservação necessárias que respondam às exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais que constam do anexo I desta diretiva e das espécies que constam do anexo II da referida diretiva presentes no sítio de importância comunitária em causa.
57      No que respeita à forma dessas medidas de conservação, resulta da própria redação do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva «Habitats» que estas podem implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas, desde que, como resulta do n.° 53 do Acórdão C‑290/18, essas medidas sejam completas, claras e precisas.
58      O ponto 1 do dispositivo do Acórdão C‑290/18 baseava‑se na constatação,
que figura nos n.os 54 a 56 desse acórdão, segundo a qual as medidas apresentadas pela República Portuguesa não satisfaziam as exigências de efetividade, de clareza e de precisão, e eram genéricas e lacunares.
59      Mais especificamente, no n.° 55 desse acórdão, o Tribunal de Justiça salientou que, além do caráter genérico e de orientação das medidas apresentadas pela República Portuguesa ao abrigo do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva «Habitats», nomeadamente o Plano Setorial da Rede Natura 2000, que foi adotado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 115‑A/2008, de 5 de junho de 2008 (Diário da República, 1.ª série, n.° 139, de 21 de julho de 2008), que exigem, em muitos aspetos, medidas de concretização para a sua aplicação efetiva, estas eram lacunares por não comportarem sistematicamente medidas de conservação estabelecidas em função das exigências ecológicas de cada espécie e de cada tipo de habitat presente em cada um dos SIC em causa.
60      A República Portuguesa não contesta expressamente a não adoção de medidas de conservação adequadas. No entanto, invoca o facto de a legislação nacional aplicável e preexistente prever mecanismos que permitem assegurar uma proteção efetiva.
61      Ora, tal argumento já tinha sido invocado por este Estado‑Membro no Tribunal de Justiça no âmbito do processo que deu origem ao Acórdão C‑290/18 e foi rejeitado nos n.os 54 a 56 desse acórdão.
62      Por último, quanto à alegação de que as diferentes medidas de conservação necessárias são «apoiadas» pelos decretos que especificam para cada ZEC os tipos de habitats naturais e as espécies protegidas presentes em cada um dos SIC em causa, resulta do declarado no n.° 44 do presente acórdão que nenhum desses decretos tinha sido publicado na data de referência em que deve ser apreciado o incumprimento. Nestas condições, a alegação da Comissão relativa à violação do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva «Habitats» deve ser julgada procedente.
63      Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que declarar que, ao não ter tomado todas as medidas necessárias para dar cumprimento ao Acórdão C‑290/18, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 260.°, n.° 1, TFUE.
Quanto aos pedidos apresentados ao abrigo do artigo 260.°, n.° 2, TFUE
Argumentação das partes
64      Considerando que a República da Portuguesa não tomou as medidas necessárias à execução do Acórdão C‑290/18, a Comissão propõe, com base no artigo 260.°, n.° 2, TFUE, que se condene esse Estado‑Membro no pagamento simultâneo de uma quantia fixa e de uma sanção pecuniária compulsória diária.
65      Para determinar os montantes destas sanções financeiras, a Comissão baseia‑se na Comunicação de 2023, conforme atualizada pela Comunicação de 2024. Em particular, indica que a determinação das referidas sanções se deve basear nos critérios fundamentais que são a gravidade da infração, a sua duração e a necessidade de assegurar o efeito dissuasivo da sanção para evitar reincidência.
66      No que respeita, primeiro, à gravidade da infração, a Comissão propõe fixar o coeficiente de gravidade em 10, numa escala de 1 a 20, tendo em conta, por um lado, a importância das regras do direito da União que são objeto da infração e, por outro, as consequências da infração para os interesses gerais ou particulares.
67      No que respeita, por um lado, à importância das regras do direito da União que são objeto da infração em causa, a Comissão recorda que a Diretiva «Habitats» contribui para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens presentes no território europeu dos Estados‑Membros, contribuindo assim para o objetivo geral da União de desenvolvimento sustentável. Deste modo, a referida diretiva inscreve‑se no âmbito das ações realizadas com vista a preservar e restaurar a biodiversidade na Europa, que constituem uma das principais prioridades da União e uma parte central do Pacto Ecológico Europeu, conforme delineado na Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, de 20 de maio de 2020, intitulada «Estratégia de Biodiversidade da [União] para 2030 — Trazer a natureza de volta às nossas vidas» [COM(2020) 380 final].
68      Mais especificamente, o artigo 4.°, n.° 4, e o artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva «Habitats» são disposições fundamentais desta diretiva, uma vez que estabelecem o quadro para a conservação e a proteção dos sítios Natura 2000. A aplicação destas disposições exige que os Estados‑Membros designem ZEC e estabeleçam objetivos e medidas de conservação específicos para cada uma delas, a fim de assegurar que esses sítios são geridos de forma eficaz e contribuem para alcançar os objetivos gerais da referida diretiva, isto é, alcançar um estado de conservação favorável para as espécies e os habitats protegidos ao abrigo da mesma diretiva em toda a sua área de distribuição natural na União.
69      No que respeita, por outro lado, às consequências da infração em causa para interesses gerais e particulares, a Comissão alega que a não execução do Acórdão C‑290/18 implica um grave risco de agravamento da deterioração do estado de conservação dos habitats naturais e das espécies em Portugal, num contexto global de degradação da biodiversidade.
70      Segundo a Comissão, importa ter em conta o progresso alcançado pelas autoridades portuguesas desde a prolação do Acórdão C‑290/18, a saber, a designação dos SIC em causa como ZEC, apesar de não cumprir as exigências impostas pela Diretiva «Habitats», bem como o desenvolvimento de projetos de planos de gestão e o lançamento de consultas públicas relativas a esses projetos. No entanto, estas circunstâncias atenuantes têm de ser relativizadas pela existência de circunstâncias agravantes. Neste contexto, a Comissão sublinha que as disposições da Diretiva «Habitats», que continuam a ser incumpridas, estabelecem, no entanto, obrigações claras, a saber, a designação, num prazo de seis anos, como ZEC os SIC reconhecidos nos termos do procedimento previsto no artigo 4.°, n.os 2 e 3, desta diretiva e o estabelecimento das medidas de conservação necessárias para esses sítios. Apesar da clareza destas disposições, a designação dos SIC em causa como ZEC através do Decreto n.° 1/2020 carece da precisão necessária para cumprir os requisitos do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva «Habitats». Além disso, a República Portuguesa não adotou nenhum dos projetos de planos de gestão necessários para cumprir as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.°, n.° 1, desta diretiva.
71      Importa igualmente tomar em consideração a falta de cooperação das autoridades portuguesas, que, apesar dos pedidos dos serviços da Comissão, deixaram de fornecer, desde maio de 2023, informações atualizadas sobre os progressos alcançados. A Comissão considera que se deve também ter em conta o facto de as infrações à Diretiva «Habitats», e, portanto, os efeitos negativos que produzem, persistirem há um longo período. Com efeito, tendo o Acórdão C‑290/18 sido proferido em 5 de setembro de 2019, decorreram mais de quatro anos entre essa prolação e a decisão da Comissão, de 7 de fevereiro de 2024, de intentar a presente ação por incumprimento. Este atraso na execução desse acórdão vem somar‑se ao atraso já verificado pelo Tribunal de Justiça no cumprimento da obrigação de designação dos SIC em causa como ZEC e no estabelecimento dos objetivos e das medidas de conservação correspondentes, cujo prazo terminou em julho de 2012, isto é, há mais de treze anos.
72      Além disso, a avaliação da situação global da proteção da natureza em Portugal revela um comportamento infrator repetido, numa área cujo impacto na biodiversidade é particularmente significativo. A última avaliação da rede Natura 2000 em Portugal revela que existem insuficiências
na designação de várias espécies e tipos de habitats. Neste contexto, a Comissão indica ter dado início a um procedimento de infração e enviado à República Portuguesa uma notificação para cumprir em julho de 2019.
73      Segundo, no que respeita à duração da infração, a Comissão salienta que, de acordo com a secção 3.3 da Comunicação de 2023, o coeficiente relativo à duração é expresso na forma de um multiplicador compreendido entre 1 e 3 e é calculado à razão de 0,10 por mês a contar da data do primeiro acórdão do Tribunal de Justiça que declara o incumprimento. No caso em apreço, decorreram 53 meses entre 5 de setembro de 2019, data da prolação do Acórdão C‑290/18, e 7 de fevereiro de 2024, data em que a Comissão decidiu recorrer ao Tribunal de Justiça. Por conseguinte, a Comissão propõe fixar em 3 o coeficiente de duração da infração em causa.
74      Terceiro, quanto à necessidade de assegurar o efeito dissuasivo da sanção tendo em conta a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa, a Comissão esclarece que, em conformidade com a secção 3.4 da Comunicação de 2023, este efeito dissuasivo se reflete no fator «n», que, para a República Portuguesa, foi fixado em 0,47 pela Comunicação de 2024.
75      Consequentemente, por um lado, a Comissão propõe que se fixe o montante diário para o cálculo da quantia fixa em 5 076 euros, sendo este montante obtido multiplicando o montante fixo para o pagamento da quantia fixa, estabelecido em 1 080 euros no ponto 2 do anexo Comunicação de 2024, pelo coeficiente de gravidade de 10 e pelo fator «n» de 0,47. Em conformidade com a secção 4.2.1 da Comunicação de 2023, esta quantia fixa diária deve ser multiplicada pelo número de dias durante os quais a infração perdura. A Comissão indica que o pagamento da quantia fixa assim obtida deve ser imposto desde que seja superior a 1 418 000 euros, o que corresponde ao montante da quantia fixa mínima fixada para a República Portuguesa no ponto 5 do referido anexo. Uma vez que o incumprimento em causa tem uma duração de 1 616 dias, o montante da quantia fixa proposto é de 8 202 816 euros.
76      Além disso, a Comissão propõe fixar o montante da sanção pecuniária compulsória em 45 543 euros por dia, o que se obtém multiplicando o montante fixo da sanção pecuniária compulsória fixada no ponto 1 do anexo da Comunicação de 2024, que ascende a 3 230 euros por dia, pelo coeficiente de gravidade de 10, pelo coeficiente de duração de 3 e pelo fator «n» de 0,47.
77      No entanto, a Comissão alega que, no Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes) (C‑147/23, EU:C:2024:346), o Tribunal de Justiça considerou que o método de cálculo do fator «n» estava incorreto, uma vez que tinha recorrido ao critério demográfico que não era pertinente, mas que ainda estava a analisar as consequências a retirar desse acórdão, pelo que, enquanto se aguardava o resultado dessa análise, o montante das sanções deveria ser fixado em aplicação das Comunicações de 2023 e de 2024.
78      A República Portuguesa salienta que, embora a letra do artigo 260.°, n.° 2, TFUE permita à Comissão indicar o montante da quantia fixa ou da sanção pecuniária compulsória a pagar pelo Estado‑Membro em causa, cabe sempre ao Tribunal de Justiça a apreciação da adequação dessas sanções ao caso concreto e, sobretudo, a decisão de as aplicar ou não. A este respeito, as comunicações de 2023 e de 2024 não têm valor vinculativo. Acrescenta que a Diretiva «Habitats» é particularmente difícil de implementar, como demonstra a existência de diferentes processos por incumprimento relativos a esta diretiva.
79      No que respeita, primeiro, ao coeficiente de gravidade da infração em causa, a República Portuguesa considera que deve ser significativamente inferior ao coeficiente de gravidade de 10 proposto pela Comissão. A este respeito, sustenta que tem participado ativamente na garantia de preservação e restauração da biodiversidade na Europa e em Portugal e que, portanto, esta é uma prioridade que partilha com a União.
80      No que respeita, mais especificamente, às consequências da não execução do Acórdão C‑290/18 para os interesses gerais e particulares, a República Portuguesa sustenta que tais consequências não estão demonstradas.
81      Por outro lado, este Estado‑Membro recorda ter executado, pelo menos parcialmente, o Acórdão C‑290/18 e só tardiamente ter sido informado do pretenso caráter insuficiente do Decreto n.° 1/2020. No que se refere mais especificamente às circunstâncias agravantes, contesta a tomada em consideração pela Comissão de outro procedimento de infração como prova das mesmas.
82      Segundo, quanto ao coeficiente de duração da infração em causa, a República Portuguesa considera que deve ser fixado num nível mais baixo.
83      Este Estado‑Membro salienta, em especial, que o período a ter em conta deve começar na data do envio da notificação para cumprir, uma vez que não foi anteriormente informado da extensão dos incumprimentos imputados, o que corresponde a um período de vinte meses.
84      Terceiro, no que respeita à sua capacidade de pagamento, a República Portuguesa alega que o método de cálculo do fator «n» utilizado pela Comissão não pode ser aplicado no caso em apreço, uma vez que foi rejeitado pelo Tribunal de Justiça. Acrescenta que, na sua Comunicação C/2025/1481, intitulada «Alteração do método de cálculo das sanções financeiras proposto pela Comissão no âmbito dos procedimentos de infração perante o Tribunal de Justiça da União Europeia» (JO C, C/2025/1481), o valor atribuído ao fator «n» foi reduzido de 0,47 para 0,42. Em todo o caso, a apreciação da capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa é da exclusiva competência do Tribunal de Justiça.
85      A República Portuguesa recorda igualmente ter respeitado parcialmente o Acórdão C‑290/18, pelo que, por força do princípio da proporcionalidade, não lhe devia ser imposto o pagamento de qualquer quantia fixa.
86      No que diz respeito ao pedido de aplicação de uma sanção pecuniária compulsória, a República Portuguesa alega ter tomado as medidas necessárias à execução do Acórdão C‑290/18. Já preparou 29 decretos que especificam os tipos de habitats naturais e as espécies protegidas presentes em cada um dos SIC em causa, estando os restantes decretos na fase final dos processos legislativos.
87      Por conseguinte, a República Portuguesa considera que a condenação numa sanção pecuniária compulsória não é necessária no caso em apreço. A título subsidiário, na hipótese de o Tribunal de Justiça decidir aplicar uma sanção pecuniária compulsória, este Estado‑Membro solicita‑lhe que a fixe num montante claramente inferior ao proposto pela Comissão, e que seja instituído um mecanismo de degressividade para ter em conta os progressos realizados.
Apreciação do Tribunal de Justiça
–       Quanto à aplicação do artigo 260.°, n.° 2, TFUE
88      A título preliminar, há que recordar que o procedimento previsto no artigo 260.°, n.° 2, TFUE tem por objetivo incentivar um Estado‑Membro inadimplente a executar um acórdão de incumprimento e, portanto, a assegurar a aplicação efetiva do direito da União, e que as medidas previstas nesta disposição, a saber, a sanção pecuniária compulsória e a quantia fixa, visam ambas esse mesmo objetivo [Acórdão de 13 de junho de 2024, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional II), C‑123/22, EU:C:2024:493, n.° 96 e jurisprudência aí referida].
89      Segundo jurisprudência constante, a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória e de uma quantia fixa depende da capacidade de cada uma para alcançar o objetivo prosseguido em função das circunstâncias do caso concreto e, nestas condições, a aplicação destes dois tipos de sanções não está excluída (Acórdão de 17 de setembro de 2015, Comissão/Itália, C‑367/14, EU:C:2015:611, n.° 114 e jurisprudência aí referida).
90      Embora a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória se afigure especialmente adequada para incentivar um Estado‑Membro a pôr termo, o mais rapidamente possível, a um incumprimento que, na falta de tal medida, tenderia a persistir, a imposição de uma quantia fixa assenta sobretudo na apreciação das consequências da não execução das obrigações do Estado‑Membro em causa para os interesses privados e públicos, nomeadamente quando o incumprimento tiver persistido por um longo período após o acórdão que inicialmente o declarou (Acórdão de 17 de setembro de 2015, Comissão/Itália, C‑367/14, EU:C:2015:611, n.° 115 e jurisprudência aí referida).
91      Cabe ao Tribunal de Justiça, em cada processo e em função das circunstâncias do caso concreto que lhe foi submetido, bem como do nível de persuasão e de dissuasão que lhe pareça necessário, adotar as sanções pecuniárias adequadas, nomeadamente para prevenir a repetição de infrações ao direito da União análogas [Acórdão de 13 de junho de 2024, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional II), C‑123/22, EU:C:2024:493, n.° 97 e jurisprudência aí referida].
92      Assim, as propostas da Comissão não vinculam o Tribunal de Justiça e apenas constituem uma base de referência útil. Do mesmo modo, orientações como as constantes das comunicações da Comissão não vinculam o Tribunal de Justiça, mas contribuem para garantir a transparência, a previsibilidade e a segurança jurídica da ação empreendida por esta instituição [Acórdão de 12 de março de 2020, Comissão/Itália (Auxílios ilegais ao setor hoteleiro na Sardenha), C‑576/18, EU:C:2020:202, n.° 136 e jurisprudência aí referida].
93      Segundo jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça está habilitado, no exercício do poder de apreciação que lhe é conferido no domínio considerado, a aplicar cumulativamente uma sanção pecuniária compulsória e uma quantia fixa (Acórdão de 17 de setembro de 2015, Comissão/Itália, C‑367/14, EU:C:2015:611, n.° 116 e jurisprudência aí referida), nomeadamente quando o incumprimento tiver, simultaneamente, persistido durante um longo período e tender a persistir (v., neste sentido, Acórdão de 12 de julho de 2005, Comissão/França, C‑304/02, EU:C:2005:444, n.° 82).
–       Quanto à quantia fixa
94      De acordo com jurisprudência do Tribunal de Justiça, a condenação no pagamento de uma quantia fixa e a fixação do montante eventual dessa quantia devem, em cada caso concreto, depender de todos os elementos pertinentes relativos às características do incumprimento declarado e à atitude do Estado‑Membro em causa no processo instaurado com fundamento no artigo 260.° TFUE. A este respeito, este artigo confere ao Tribunal de Justiça um amplo poder de apreciação para decidir da aplicação, ou não, dessa sanção e para determinar, se for caso disso, o seu montante [Acórdão de 13 de junho de 2024, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional II), C‑123/22, EU:C:2024:493, n.° 98 e jurisprudência aí referida].
95      No caso em apreço, tendo em conta todos os elementos de direito e de facto que estão na origem do incumprimento declarado no n.° 63 do presente acórdão, há que considerar que a prevenção efetiva da futura repetição de infrações ao direito do ambiente da União análogas pode exigir a adoção de uma medida dissuasiva, como a aplicação de uma quantia fixa.
96      Neste contexto, há que ter em conta que, com exceção de uma primeira fase formal de designação dos SIC em causa como ZEC, sem, no entanto, serem mencionadas as precisões necessárias, a República Portuguesa não realizou progressos significativos durante o procedimento pré‑contencioso nem durante o processo no Tribunal de Justiça, para assegurar a execução completa do Acórdão C‑290/18. Além disso, este Estado‑Membro não contestou que, à data do encerramento da fase escrita do processo no Tribunal de Justiça, os trabalhos destinados tanto a especificar os tipos de habitats naturais e as espécies protegidas presentes em cada uma das ZEC em causa como a adotar as medidas de conservação que respondem às exigências ecológicas desses tipos de habitats e dessas espécies ainda estavam em curso. A este respeito, há que sublinhar que apenas 29 das 61 ZEC em causa foram objeto de avanços significativos, e que apenas 6 são efetivamente objeto de decretos publicados.
97      Nestas circunstâncias, compete ao Tribunal de Justiça, no exercício do seu poder de apreciação, fixar o montante da quantia fixa, de forma que esta seja, por um lado, adequada às circunstâncias e, por outro, proporcionada tanto ao incumprimento declarado como à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa. Entre os fatores pertinentes para este efeito figuram, designadamente, elementos como a gravidade da infração declarada, o período durante o qual esta subsistiu após a prolação do acórdão que a declarou, bem como a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa [Acórdão de 28 de setembro de 2023, Comissão/Reino Unido (Marcação do gasóleo para efeitos fiscais), C‑692/20, EU:C:2023:707, n.° 96].
98      No que respeita, em primeiro lugar, à gravidade da infração, há que salientar, por um lado, que a preservação, a proteção e a melhoria da qualidade do ambiente fazem parte dos objetivos da política da União no domínio do ambiente, como enuncia o artigo 191.° TFUE. Por outro lado, como resulta do seu artigo 2.°, n.° 1, a Diretiva «Habitats» tem por objetivo contribuir para assegurar a biodiversidade através da conservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens no território europeu dos Estados‑Membros. Esta diretiva inscreve‑se, assim, no âmbito das ações realizadas com vista à preservação e à restauração da biodiversidade na Europa, que, como enuncia o seu considerando 1, constituem um objetivo essencial de interesse geral da União.
99      Ora, a falta de precisão na designação das ZEC e a não adoção das medidas de conservação necessárias violam as obrigações previstas, respetivamente, no artigo 4.°, n.° 4, e no artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva «Habitats», que são disposições fundamentais desta diretiva, prejudicam os objetivos mencionados no número anterior do presente acórdão e, por conseguinte, devem ser consideradas infrações particularmente graves. Com efeito, tal incumprimento compromete a conclusão da rede Natura 2000, que visa assegurar, de forma coerente e transnacional, a sobrevivência, a longo prazo, das espécies e dos habitats mais valiosos e mais ameaçados na Europa, bem como a realização dos objetivos da Estratégia de Biodiversidade da União para 2030.
100    Mais especificamente, o território da República Portuguesa, situado em várias regiões biogeográficas, nomeadamente as regiões atlântica e mediterrânica, abriga uma rica biodiversidade, que inclui 99 tipos de habitats e 335 espécies abrangidas pela Diretiva «Habitats», pelo que os desafios para o património comum da União são aí particularmente importantes.
101    A gravidade do incumprimento é acrescida pelo facto de o Acórdão C‑290/18 ter por objeto obrigações fundamentais previstas na Diretiva «Habitats» e de, em violação da obrigação, prevista no artigo 260.°, n.° 1, TFUE, de tomar as medidas necessárias à execução do referido acórdão, a República Portuguesa ainda não ter atuado em conformidade com o mesmo. Com efeito, resulta da tréplica da República Portuguesa, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 24 de março de 2025, que apenas 6 dos 61 decretos previstos, com vista a classificar como ZEC os SIC em causa, foram adotados e publicados, em 6 de fevereiro de 2025, no que se refere ao primeiro, e em 20 de março de 2025, no que se refere aos outros cinco.
102    A República Portuguesa invoca, em apoio do seu pedido de redução do coeficiente de gravidade da infração em causa, primeiro, a não demonstração das consequências da não execução do Acórdão C‑290/18 para os interesses gerais e particulares. Este argumento baseia‑se, nomeadamente, no postulado, já afastado nos n.os 54 a 56 desse acórdão, e nos n.os 56 a 64 do presente acórdão, de que a República Portuguesa já dispõe de legislação suficiente para proteger os SIC em causa, pelo que não pode ser acolhido.
103    Segundo, quanto à circunstância de este Estado‑Membro ter cumprido parcialmente as obrigações que lhe incumbem ao adotar o Decreto n.° 1/2020 que designou as ZEC, há que considerar que, na falta de precisões relativas aos tipos de habitats naturais e às espécies protegidas, esta única medida é genérica e pouco eficaz. Assim, não pode atenuar a gravidade da infração. Por outro lado, o argumento segundo o qual a República Portuguesa só foi informada do alcance das suas obrigações tardiamente também não pode ser acolhido, uma vez que estas obrigações decorrem da própria redação do artigo 4.°, n.° 4, e do artigo 6.°, n.° 1, da Diretiva «Habitats», que entrou em vigor em 21 de maio de 1994, bem como das listas dos sítios reconhecidos pela Comissão nas Decisões 2004/813 e 2006/613.
104    No que respeita, em segundo lugar, à duração da infração, há que ter em conta o período compreendido entre a prolação do acórdão que declara o primeiro incumprimento e o momento em que o Tribunal de Justiça aprecia os factos [v., neste sentido, Acórdão de 13 de junho de 2024, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional II), C‑123/22, EU:C:2024:493, n.° 126 e jurisprudência aí referida].
105    No caso em apreço, há que declarar que o incumprimento imputado no âmbito do presente processo persiste desde a determinação das SIC em causa em dezembro de 2010 para os sítios da região biogeográfica atlântica, e desde julho de 2012 para os pertencentes à região biogeográfica mediterrânica, e a fortiori desde 5 de setembro de 2019, data da prolação do Acórdão C‑290/18, o que constitui uma duração significativa [v., por analogia, Acórdão de 20 de janeiro de 2022, Comissão/Grécia (Recuperação de auxílios de Estado —Ferroníquel), C‑51/20, EU:C:2022:36, n.° 106].
106    No que respeita, em terceiro lugar, à capacidade de pagamento da República Portuguesa, a Comissão propôs que se tivesse em conta o PIB deste Estado‑Membro em relação à média dos PIB dos Estados‑Membros
para dois terços do cálculo, bem como a sua população em relação à média da população dos Estados‑Membros enquanto critério demográfico para um terço do cálculo, em conformidade com as secções 3.4 e 4.2 da Comunicação de 2023.
107    A este respeito, resulta de jurisprudência do Tribunal de Justiça que a determinação da capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa não pode incluir no método de cálculo do fator «n», que representa a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa em relação à capacidade de pagamento dos outros Estados‑Membros, a tomada em consideração de um critério demográfico segundo as modalidades previstas nas secções 3.4 e 4.2 da Comunicação de 2023 [Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, n.° 86].
108    Assim, para determinar a capacidade de pagamento da República Portuguesa, há que tomar como base o seu PIB enquanto fator predominante, sem ter em conta a dimensão da população deste Estado‑Membro. Importa igualmente ter em conta a evolução recente do PIB do referido Estado‑Membro, tal como se apresenta na data da apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça [Acórdão de 13 de junho de 2024, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional II), C‑123/22, EU:C:2024:493, n.° 131 e jurisprudência aí referida].
109    Embora, em conformidade com jurisprudência constante, o Tribunal de Justiça não esteja vinculado pelas propostas da Comissão, há, no entanto, que salientar que a Comissão alterou o seu método de cálculo do fator «n» na sequência do Acórdão de 25 de abril de 2024, Comissão/Polónia (Diretiva Denunciantes) (C‑147/23, EU:C:2024:346). Com efeito, a Comunicação C/2025/1481 da Comissão, referida no n.° 84 do presente acórdão, reduziu, no que respeita à República Portuguesa, o valor atribuído ao fator «n» de 0,47 para 0,42. Assim, embora, nos seus articulados, a Comissão propusesse uma quantia fixa diária no montante de 5 076 euros, esta deve ser de 4 830 euros em aplicação deste novo valor.
110    O Tribunal de Justiça considera que será feita uma justa apreciação das circunstâncias do caso em apreço, nomeadamente da gravidade e da persistência das violações ao direito do ambiente da União, fixando em 10 milhões de euros o montante da quantia fixa a aplicar à República Portuguesa.
–       Quanto à sanção pecuniária compulsória
111    De acordo com uma jurisprudência constante, a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória só se justifica, em princípio, se o incumprimento decorrente da não execução de um acórdão anterior perdurar no momento da apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça [v., neste sentido, Acórdão de 13 de junho de 2024, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional II), C‑123/22, EU:C:2024:493, n.° 135 e jurisprudência aí referida].
112    No caso em apreço, o incumprimento declarado persistia na data em que o Tribunal de Justiça procedeu à apreciação dos factos. A este respeito, a República Portuguesa indica, na sua carta de 27 de novembro de 2024, enviada à Comissão, que 29 decretos que especificam os tipos de habitats naturais e as espécies protegidas presentes em cada um dos SIC em causa se encontram na fase final de aprovação e que os trabalhos legislativos relativos aos outros diplomas estão em curso. Com efeito, na tréplica que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 24 de março de 2025, especifica que apenas 6 dos 61 decretos previstos, com vista a classificar como ZEC os SIC em causa, foram adotados e publicados, em 6 de fevereiro de 2025, no que se refere ao primeiro, e em 20 de março de 2025, no que se refere aos outros cinco.
113    Nestas condições, a condenação da República Portuguesa no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória constitui um meio financeiro adequado para incentivar este Estado‑Membro a tomar as medidas necessárias para pôr termo ao incumprimento declarado e para assegurar a
execução completa do Acórdão C‑290/18.
114    A este respeito, é jurisprudência constante que esta sanção pecuniária compulsória deve ser determinada em função do grau de persuasão necessário para que o Estado‑Membro em causa altere o seu comportamento e ponha termo à infração imputada [Acórdão de 13 de junho de 2024, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional II) C‑123/22, EU:C:2024:493, n.° 138 e jurisprudência aí referida].
115    No exercício do seu poder de apreciação na matéria, incumbe ao Tribunal de Justiça fixar a referida sanção pecuniária compulsória de modo que esta seja, por um lado, adaptada às circunstâncias e, por outro, proporcionada ao incumprimento declarado e à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa [v., neste sentido, Acórdão de 13 de junho de 2024, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional II), C‑123/22, EU:C:2024:493, n.° 139 e jurisprudência aí referida].
116    Para efeitos da fixação do montante da sanção pecuniária compulsória, os critérios de base que têm de ser tomados em consideração para assegurar a natureza coerciva desta última, com vista a
uma aplicação uniforme e efetiva do direito da União, são, em princípio, a gravidade da infração, a sua duração e a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa. Para aplicar estes critérios, importa ter em conta, especialmente, as consequências da inexecução das obrigações do Estado‑Membro em causa para os interesses privados e públicos e a urgência em levar o Estado‑Membro em causa a cumprir as suas obrigações [Acórdão de 13 de junho de 2024, Comissão/Hungria (Acolhimento dos requerentes de proteção internacional II), C‑123/22, EU:C:2024:493, n.° 141 e jurisprudência aí referida].
117    No que respeita a estes fatores, as circunstâncias a ter em conta resultam, nomeadamente, dos fundamentos relativos à gravidade e à duração da infração em causa, bem como à capacidade de pagamento da República Portuguesa.
118    Por um lado, há que observar que, contrariamente ao que sustenta a República Portuguesa, o Acórdão C‑290/18 não foi executado.
119    Por outro lado, no que respeita ao pedido deste Estado‑Membro para reduzir progressivamente a sanção pecuniária compulsória em função dos progressos realizados na execução do Acórdão C‑290/18, há que recordar que, mesmo que, para garantir a execução completa do acórdão do Tribunal de Justiça, a sanção pecuniária compulsória deva ser exigida na íntegra até que o Estado‑Membro tenha tomado todas as medidas necessárias para pôr termo ao incumprimento declarado, em certos casos específicos, todavia, pode ser prevista uma sanção que tenha em conta os progressos eventualmente realizados pelo Estado‑Membro na execução das suas obrigações (Acórdão de 31 de maio de 2018, Comissão/Itália, C‑251/17, EU:C:2018:358, n.° 83 e jurisprudência aí referida).
120    Ora, no caso em apreço, as medidas a adotar são de natureza administrativa ou técnica. Com efeito, trata‑se de planos de proteção de sítios biogeográficos que devem ser elaborados com toda a seriedade científica necessária para assegurar uma proteção efetiva da fauna e da flora presentes em cada SIC em causa. No entanto, resulta dos próprios articulados da República Portuguesa, mais especificamente da sua tréplica, que, para classificar como ZEC os SIC em causa, apenas 6 decretos em 61 foram publicados, em 6 de fevereiro de 2025, no que se refere ao primeiro e, em 20 de março de 2025, no que se refere aos outros cinco. Ora, atendendo à importância do efeito de rede na estratégia Natura 2000, há que manter um efeito cominatório das sanções financeiras até que a última das 61 ZEC em causa beneficie de uma proteção adequada.
121    Tendo em conta todas as circunstâncias do presente processo, o Tribunal de Justiça considera adequado condenar a República Portuguesa a pagar à Comissão uma sanção pecuniária compulsória de 41 250 euros, correspondente a 55 sítios que ainda não estão protegidos x 750 euros, por cada dia de atraso na execução das medidas necessárias para dar cumprimento ao Acórdão C‑290/18, a contar da data da prolação do presente acórdão e até à execução completa do Acórdão C‑290/18, com uma degressividade de 750 euros por dia e por sítio de importância comunitária que tenha sido posto em conformidade com esse acórdão, aplicável na sequência da informação completa e precisa da Comissão a este respeito.
Quanto às despesas
122    Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Portuguesa nas despesas e tendo esta sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas da Comissão.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) decide:
1)      Ao não tomar todas as medidas necessárias à execução do Acórdão de 5 de setembro de 2019, Comissão/Portugal (Designação e proteção das zonas especiais de conservação) (C‑290/18, EU:C:2019:669), a República Portuguesa incumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 260.°, n.° 1, TFUE.
2)      A República Portuguesa é condenada a pagar à Comissão Europeia:
–        uma quantia fixa no montante de 10 milhões de euros;
–        caso o incumprimento declarado no ponto 1 do dispositivo persista na data da prolação do presente acórdão, uma sanção pecuniária compulsória diária no montante de 41 250 euros a contar desta data e até à execução completa do Acórdão de 5 de setembro de 2019, Comissão/Portugal (Designação e proteção das zonas especiais de conservação) (C‑290/18, EU:C:2019:669), com uma degressividade de 750 euros por dia e por sítio de importância comunitária que tenha sido posto em conformidade com o presente acórdão, aplicável na sequência da informação completa e precisa da Comissão a este respeito.
3)      A República Portuguesa é condenada nas despesas.
Rodin
Piçarra
Fenger
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 5 de março de 2026.
O Secretário
O Presidente de Secção em exercício
A. Calot Escobar
S. Rodin
*      Língua do processo: português.