61974J0002
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
de 21 de junio de 1974 (
*1
)
En el asunto 2/74,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Conseil d'Etat de Belgique, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante este órgano jurisdiccional entre
Jean Reyners, Doctor en Derecho, Administrador de sociedades, domiciliado en Woluwé-Saint-Lambert (Bruselas),
y
Etat belge, representado por el ministre de la justice,
parte coadyuvante: Ordre national des avocats de Belgique,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 52 y 55 del Tratado CEE, en relación con el Real Decreto de 24 de agosto de 1970, por el que se establece una excepción al requisito de nacionalidad del artículo 428 del Code judiciaire sobre el título y el ejercicio de la profesión de Abogado,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres.: R. Lecourt, Presidente; A.M. Donner y M. Sørensen, Presidentes de Sala; R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore (Ponente), H. Kutscher, C.Ó Dálaigh y A.J. Mackenzie Stuart, Jueces;
Abogado General: Sr. H. Mayras;
Secretario: Sr. A. Van Houtte;
dicta la siguiente
Sentencia
(No se transcriben los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
1
Considerando que, mediante resolución de 21 de diciembre de 1973, recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 9 de enero de 1974, el Conseil d'Etat de Belgique planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de los artículos 52 y 55 del Tratado CEE, sobre el derecho de establecimiento, en relación con el ejercicio de la profesión de Abogado;
2
que estas cuestiones se suscitaron en el marco de un recurso interpuesto por un nacional neerlandés que poseía un diploma en Derecho que permite en Bélgica el ejercicio de la profesión de Abogado, y que no puede ejercerla por razón de su nacionalidad como consecuencia del Real Decreto de 24 de agosto de 1970 sobre el título y el ejercicio de la profesión de Abogado (Moniteur belge, 1970, p. 9060).
Sobre la interpretación del artículo 52 del Tratado CEE
3
Considerando que el Conseil d'Etat pregunta si el artículo 52 del Tratado CEE es, una vez finalizado el período de transición, una «disposición directamente aplicable», a pesar de que no se hayan adoptado las Directivas previstas en el apartado 2 del artículo 54 y en el apartado 1 del artículo 57 del Tratado.
4
Considerando que los Gobiernos belga e irlandés alegaron, por motivos esencialmente coincidentes, que no se puede reconocer tal efecto al artículo 52;
5
que, situado en el contexto del Capítulo relativo al derecho de establecimiento, contexto al que se remite expresamente con los términos «en el marco de las disposiciones siguientes», este artículo, a causa de la complejidad de la materia, no es más que el enunciado de un mero principio cuya ejecución se subordina necesariamente a un conjunto de disposiciones complementarias, tanto comunitarias como nacionales, previstas por los artículos 54 y 57;
6
que la forma elegida por el Tratado para estos actos de ejecución -establecimiento de un «programa general», que a su vez se desarrolla mediante un conjunto de Directivas- confirma la falta de efecto directo del artículo 52;
7
que no corresponde al Juez ejercer una facultad de apreciación reservada a las instituciones legislativas de la Comunidad y de los Estados miembros;
8
que estas alegaciones son apoyadas en lo fundamental por los Gobiernos británico y luxemburgués, así como por la Ordre national des avocats de Belgique, parte coadyuvante en el proceso principal.
9
Considerando que el demandante en el proceso principal observa, por su parte, que en su caso solamente se cuestiona una discriminación por razón de la nacionalidad, derivada del hecho de que él está sometido a condiciones de admisión a la profesión de Abogado que no se aplican a los nacionales belgas;
10
que, a este respecto, el artículo 52 es una disposición clara y completa, que puede producir un efecto directo;
11
que el Gobierno alemán, apoyado en lo fundamental por el Gobierno neerlandés, recordando la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia el 16 de junio de 1966, Lütticke (57/65_- Rec. p. 293), entiende que las disposiciones que imponen a los Estados miembros una obligación que estos deben cumplir en un plazo determinado se convierten en directamente aplicables cuando, transcurrido dicho plazo, no se ha cumplido la obligación;
12
que, transcurrido el período de transición, los Estados miembros ya no tienen la posibilidad de mantener restricciones a la libertad de establecimiento, dado que a partir de ese momento, el artículo 52 tiene el carácter de una disposición completa y jurídicamente perfecta;
13
que, por ello, el «programa general» y las Directivas previstas en el artículo 54 sólo tienen importancia para el período de transición, puesto que la libertad de establecimiento se alcanza plenamente al concluir dicho período;
14
que, a pesar de las dudas que alberga respecto al efecto directo de la disposición sometida a interpretación -tanto a causa de la referencia que hace el Tratado al «programa general» y a las Directivas de aplicación, como a causa del tenor de determinadas Directivas de liberalización ya adoptadas, que no alcanzan en todos los aspectos una igualdad de trato perfecta- la Comisión entiende, no obstante, que el artículo 52 tiene, por lo menos, un efecto directo parcial en la medida que prohíbe específicamente las discriminaciones por razón de la nacionalidad.
15
Considerando que el artículo 7 del Tratado, que forma parte de los «principios» de la Comunidad, dispone que, en el ámbito de aplicación de éste y sin perjuicio de las disposiciones particulares establecidas en el mismo, «se prohibirá toda discriminación por razón de la nacionalidad»;
16
que el artículo 52 garantiza la ejecución de dicha disposición general en el ámbito particular del derecho de establecimiento;
17
que, con la expresión «en el marco de las disposiciones siguientes», remite a todo el Capítulo relativo al derecho de establecimiento y requiere, por tanto, ser interpretado en este contexto general;
18
que, después de haber indicado que «las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro serán suprimidas de forma progresiva durante el período transitorio», el artículo 52 enuncia el principio rector de la materia al disponer que la libertad de establecimiento comprenderá el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio «en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales»;
19
que, en aras de la realización progresiva de este objetivo a lo largo del período de transición, el artículo 54 dispone que el Consejo elabore un «programa general» y que adopte, para la ejecución del mismo, Directivas destinadas a conseguir la libertad de establecimiento en las diferentes actividades de que se trate;
20
que, además de estas medidas de liberalización, el artículo 57 dispone que se adopten Directivas destinadas a garantizar el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos y, de forma general, la coordinación de las legislaciones en materia de establecimiento y de ejercicio de las actividades no asalariadas;
21
que, por todo ello, parece que, en el sistema del Capítulo relativo al derecho de establecimiento, el «programa general» y las Directivas mencionadas en el Tratado van dirigidas a cumplir dos funciones. La primera de ellas consistente en eliminar durante el período de transición los obstáculos que impedían la consecución de la libertad de establecimiento; la segunda consiste en introducir en la legislación de los Estados miembros un conjunto de disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio efectivo de esta libertad con objeto de favorecer la interpenetración económica y social en el interior de la Comunidad en el ámbito de las actividades no asalariadas;
22
que este segundo objetivo es el contemplado, por una parte, por determinadas disposiciones del apartado 3 del artículo 54, relativas fundamentalmente a la colaboración entre las Administraciones nacionales competentes y a la adaptación de los procedimientos y las prácticas administrativas y, por otra parte, por el conjunto de disposiciones del artículo 57;
23
que el efecto de las disposiciones del artículo 52 debe determinarse en el marco de este sistema.
24
Considerando que el principio de trato nacional constituye una de las disposiciones jurídicas fundamentales de la Comunidad;
25
que, en la medida en que remite a un conjunto de disposiciones legislativas efectivamente aplicadas por el país de establecimiento a sus propios nacionales esta norma puede, por esencia, ser directamente invocada por los nacionales de todos los demás Estados miembros;
26
que, al fijar el término del período transitorio para la realización de la libertad de establecimiento, el artículo 52 impone una obligación de resultado preciso, cuyo cumplimiento debe facilitarse, pero no condicionarse mediante la puesta en funcionamiento de un programa de medidas progresivas;
27
que el hecho de que esta progresividad no haya sido respetada deja incólume la obligación, como tal, una vez transcurrido el plazo previsto para su ejecución;
28
que esta interpretación es conforme con el apartado 7 del artículo 8 del Tratado, en cuyos términos la expiración del período transitorio constituirá la fecha límite para la entrada en vigor de todas las normas previstas y la aplicación de las medidas necesarias para el establecimiento del mercado común.
29
Considerando que contra dicho efecto directo no se puede invocar el hecho de que el Consejo no haya adoptado las Directivas previstas por los artículos 54 y 57 ni tampoco el hecho de que algunas de las Directivas efectivamente adoptadas no hayan alcanzado plenamente el objetivo de no discriminación señalado en el artículo 52;
30
que, en efecto, una vez expirado el período transitorio, las Directivas previstas en el Capítulo relativo al derecho de establecimiento resultan superfluas para la puesta en práctica del principio de trato nacional, porque en lo sucesivo dicho principio queda consagrado, con efecto directo, por el mismo Tratado;
31
que, no obstante, estas Directivas no han quedado despojadas de interés puesto que conservan un campo de aplicación importante en el ámbito de las medidas destinadas a favorecer el ejercicio efectivo del derecho de libertad de establecimiento.
32
Considerando que, por tanto, procede responder a la cuestión planteada sobre esta materia que, desde la expiración del período transitorio, el artículo 52 del Tratado es una disposición directamente aplicable, y esto es aplicable aunque eventualmente no existan, en un ámbito determinado, las Directivas previstas en el apartado 2 del artículo 54 y en el apartado 1 del artículo 57 del Tratado.
Sobre la interpretación del párrafo primero del artículo 55 del Tratado CEE
33
Considerando que el Conseil d'Etat pide, además, que se precise lo que se debe entender, en el párrafo primero del artículo 55, por «actividades que, en dicho Estado, estén relacionadas, aunque sólo sea de manera ocasional, con el ejercicio del poder público»;
34
que se trata aquí de saber con más precisión si, en el caso de una profesión como la de Abogado, sólo se exceptúan de la aplicación del Capítulo relativo al derecho de establecimiento las actividades inherentes a dicha profesión que estén relacionadas con el ejercicio del poder público o si esta profesión está exceptuada en su conjunto por comprender actividades de participación en el ejercicio de este poder.
35
Considerando que el Gobierno luxemburgués y la Ordre national des avocats de Belgique entienden que la profesión de Abogado en conjunto no resulta afectada por las normas del Tratado en materia de derecho de establecimiento, puesto que está orgánicamente relacionada con el funcionamiento del servicio público de la justicia;
36
que esta situación se debe a la regulación legal de los Colegios de Abogados, que implica un conjunto de condiciones de admisión y una disciplina rigurosa, así como a las funciones desempeñadas por el Abogado en el marco de los procedimientos judiciales, donde su intervención es, en gran medida, preceptiva;
37
que estas actividades, que hacen del Abogado un colaborador indispensable de la justicia, forman un todo coherente cuyos elementos no se pueden disociar.
38
Considerando que, por su parte, el demandante en el proceso principal alega que, como mucho, sólo algunas actividades de la profesión de Abogado están relacionadas con el ejercicio del poder público y que, por ello, sólo éstas están comprendidas en la excepción del artículo 55 al principio de libertad de establecimiento;
39
que a juicio de los Gobiernos alemán, belga, británico, irlandés y neerlandés, así como de la Comisión, la excepción del artículo 55 se limita sólo a las actividades que, dentro de las diferentes profesiones de que se trate, estén efectivamente relacionadas con el ejercicio del poder público, siempre que sean disociables del ejercicio normal de la profesión;
40
que, no obstante, subsisten divergencias entre los Gobiernos citados por lo que se refiere a la naturaleza de las actividades exceptuadas del principio de libertad de establecimiento, habida cuenta de la diferente regulación de la profesión de Abogado en los distintos Estados miembros;
41
que, en particular, el Gobierno alemán considera que, debido a la intervención preceptiva del Abogado en determinados procesos judiciales, especialmente en materia penal o de Derecho público, existen relaciones tan estrechas entre la profesión de Abogado y el ejercicio del poder judicial que se debe exceptuar de la liberalización por lo menos a amplios sectores de esta profesión.
42
Considerando que, según el tenor literal del párrafo primero del artículo 55, las disposiciones del Capítulo relativo al derecho de establecimiento no se aplicarán «en lo que respecta al Estado miembro interesado, a las actividades que, en dicho Estado, estén relacionadas, aunque sólo sea de manera ocasional, con el ejercicio del poder público»;
43
que, habida cuenta del carácter fundamental, en el sistema del Tratado, de la libertad de establecimiento y del principio de trato nacional, no puede atribuirse a las excepciones admitidas en el párrafo primero del artículo 55 un alcance que rebase la finalidad en aras de la cual se insertó dicha cláusula de excepción;
44
que, el párrafo primero del artículo 55 debe permitir que, cuando determinadas funciones que impliquen el ejercicio del poder público estén vinculadas a una de las actividades no asalariadas contempladas en el artículo 52, los Estados miembros excluyan el acceso de los no nacionales a dichas funciones;
45
que esta necesidad se satisface plenamente cuando la exclusión de estos nacionales se limita a aquellas actividades que, consideradas en si mismas, estén directa y específicamente relacionadas con el ejercicio del poder público;
46
que no se puede admitir una ampliación de la excepción permitida por el artículo 55 a toda una profesión mas que en los casos en que las actividades así caracterizadas se encuentren vinculadas a ella de tal forma que la liberalización del derecho de establecimiento obligase al Estado miembro de que se trate a admitir que los no nacionales ejerzan, aunque sólo sea ocasionalmente, funciones correspondientes al poder público;
47
que, por el contrario, no se puede admitir esta ampliación cuando, en el marco de una profesión independiente, las actividades que estén eventualmente relacionadas con el ejercicio del poder público constituyan un elemento separable del conjunto de la actividad profesional de que se trate.
48
Considerando que, a falta de Directivas adoptadas en virtud del artículo 57 para armonizar las disposiciones nacionales que se refieran, en particular, a la profesión de Abogado, el ejercicio de esta profesión se rige por el Derecho de los distintos Estados miembros;
49
que la posible aplicación de restricciones a la libertad de establecimiento previstas en el párrafo primero del artículo 55 debe, por tanto, apreciarse separadamente para cada Estado miembro en particular, a la vista de las disposiciones nacionales aplicables a la organización y al ejercicio de esta profesión;
50
que, no obstante, esta apreciación debe tener en cuenta el carácter comunitario de los límites establecidos en el artículo 55 a las excepciones permitidas al principio de la libertad de establecimiento, a fin de evitar que la eficacia del Tratado sea desvirtuada por disposiciones unilaterales de los Estados miembros;
51
que las prestaciones profesionales que implican contactos, incluso regulares y orgánicos, con los órganos jurisdiccionales y hasta una colaboración obligatoria a su funcionamiento, no constituyen sin embargo una participación en el ejercicio del poder público;
52
que, en particular, no se pueden considerar como una participación en el poder público las actividades más típicas de la profesión de Abogado, como el asesoramiento y la asistencia jurídica, así como la representación y la defensa de las partes ante los Tribunales, aun cuando la intervención o asistencia del Abogado sea preceptiva o constituya una exclusividad impuesta por la ley;
53
que, efectivamente, el ejercicio de dichas actividades deja intactas la apreciación de la autoridad judicial y el libre ejercicio del poder jurisdiccional.
54
Considerando, por tanto, que procede responder a la cuestión planteada que la excepción a la libertad de establecimiento prevista en el párrafo primero del artículo 55 debe restringirse a aquellas actividades contempladas por el artículo 52 que, en sí mismas, impliquen una relación directa y específica con el ejercicio del poder público;
55
que, en el marco de una profesión liberal como la de Abogado, en ningún caso se puede calificar de esta manera a actividades como el asesoramiento y la asistencia jurídica o la representación y la defensa de las partes ante los Tribunales, aun cuando el desempeño de dichas actividades sea preceptivo o constituya una exclusividad impuestos por la ley.
Costas
56
Considerando que los gastos efectuados por los Gobiernos del Reino de Bélgica, de la República Federal de Alemania, de Irlanda, del Gran Ducado de Luxemburgo, de los Países Bajos, del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso;
57
que dado que el procedimiento tiene, para las partes en litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el Conseil d'Etat de Belgique, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Conseil d'Etat de Belgique, Sección de lo Contencioso-administrativo, Sala Tercera, mediante resolución de 21 de diciembre de 1973, declara:
1)
Desde la expiración del período transitorio, el artículo 52 del Tratado CEE es una disposición directamente aplicable, y aunque eventualmente no existan, en un ámbito determinado, las Directivas previstas en el apartado 2 del artículo 54 y en el apartado 1 del artículo 57 del Tratado.
2)
La excepción a la libertad de establecimiento prevista en el párrafo primero del artículo 55 del Tratado CEE debe restringirse a aquellas actividades contempladas en el artículo 52 que, consideradas en sí mismas, impliquen una relación directa y específica con el ejercicio del poder público. En el marco de una profesión liberal como la de Abogado, no se puede calificar de esta manera a actividades como el asesoramiento y la asistencia jurídica o la representación y defensa de las partes ante los Tribunales, aun cuando el desempeño de dichas actividades sea preceptivo o constituya una exclusividad impuestos por la ley.
Lecourt
Donner
Sørensen
Monaco
Mertens de Wilmars
Pescatore
Kutscher
Ó Dálaigh
Mackenzie Stuart
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 21 de junio de 1974.
El Secretario
A. Van Houtte
El Presidente
R. Lecourt
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.