62023CJ0759
EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)
26. juuni 2025 (
*1
)
Eelotsusetaotlus – Rahvatervis – Direktiiv 2014/40/EL – Artikli 7 lõige 12 – Artikli 11 lõige 6 – Delegeeritud direktiiv (EL) 2022/2100 – Kehtivus – Tubakatoodete tootmine, esitlemine ja müük – Volituste delegeerimine Euroopa Komisjonile – Uudsed tubakatooted – Kuumutatavad tubakatooted – Õigus tühistada erandid seoses lõhna‑ ja/või maitseainete keelu ja märgistamise kohustusega – Olukorra oluline muutumine
Kohtuasjas C‑759/23,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) 29. novembri 2023. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 7. detsembril 2023, menetluses
PJ Carroll & Company Ltd,
Nicoventures Trading Ltd
versus
The Minister for Health,
Ireland,
The Attorney General,
menetluses osalesid:
Philip Morris Ltd,
Philip Morris Products SA,
Philip Morris Manufacturing & Technology Bologna SpA,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja president K. Jürimäe (ettekandja), Euroopa Kohtu president K. Lenaerts teise koja kohtuniku ülesannetes, kohtunikud M. Gavalec, Z. Csehi ja F. Schalin,
kohtujurist: N. Emiliou,
kohtusekretär: ametnik R. Stefanova-Kamisheva,
arvestades kirjalikku menetlust ja 28. novembri 2024. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
–
PJ Carroll & Company Ltd ja Nicoventures Trading Ltd, esindajad: solicitors C. Barrett, K. O’Connor ja N. Skelton ning advocaten M. Schonberg ja L. Van den Hende,
–
The Minister for Health, Ireland ja The Attorney General, esindajad: Chief State Solicitor M. Browne, A. Burke, A. Joyce ja S. Sheehy, keda abistasid E. Barrington, SC, ja L. Mooney, BL,
–
Philip Morris Ltd, Philip Morris Products SA ja Philip Morris Manufacturing & Technology Bologna SpA, esindajad: N. Buckley, BL, solicitors M. Byrne, H. Kelly, R. McKittrick ja R. Walsh, E. McCullough, SC, ja advokat H. Saugmandsgaard Øe,
–
Prantsuse valitsus, esindajad: B. Fodda, M. de Lisi ja B. Travard,
–
Itaalia valitsus, esindajad: S. Fiorentino ja F. Meloncelli,
–
Euroopa Komisjon, esindajad: E. Schmidt ja F. van Schaik,
olles 30. jaanuari 2025. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
kohtuotsuse
1
Eelotsusetaotlus puudutab komisjoni 29. juuni 2022. aasta delegeeritud direktiivi (EL) 2022/2100 (millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2014/40/EL seoses teatavate erandite tühistamisega kuumutatud tubakatoodete puhul (ELT 2022, L 283, lk 4)) kehtivust.
2
Taotlus on esitatud ühelt poolt PJ Carroll & Company Ltd ja Nicoventures Trading Ltd ning teiselt poolt The Minister of Healthi (terviseminister, Iirimaa), Irelandi (Iirimaa) ja The Attorney Generali (peaprokurör, Iirimaa) vahelises kohtuvaidluses selle üle, kas Euroopa Liidu eeskirjad 2023 (Tubaka- ja seonduvate toodete tootmine, esitlemine ja müük) (Muudatused) (European Union (Manufacture, Presentation and Sale of Tobacco and Related Products) (Amendment) Regulations 2023) (edaspidi „2023. aasta määrus“), millega võeti Iiri õigusesse üle delegeeritud direktiiv 2022/2100, on kehtiv.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiiv 2014/40/EL
3
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 3. aprilli 2014. aasta direktiivi 2014/40/EL tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2001/37/EÜ (ELT 2014, L 127, lk 1), põhjendustes 19, 26 ja 34 on märgitud:
„(19)
Võttes arvesse seda, et käesolev direktiiv keskendub peamiselt noortele, tuleks muude tubakatoodete kui sigarettide ja isevalmistatavate sigarettide tubaka puhul lubada erandit teatavate koostisosade suhtes kehtestatud nõuete täitmisest, kuni olukord ei ole müügimahtude või noorte tarbimisharjumuste poolest oluliselt muutunud.
[…]
(26)
Muude suitsetatavate tubakatoodete kui sigarettide ja isevalmistatavate toodete tubaka puhul, mida tarbivad peamiselt vanemaealised tarbijad ja väikesed elanikkonna rühmad, peaks endiselt olema võimalik teha erand teatavate märgistamise suhtes kehtestatud nõuete täitmisest, kui ei toimu olulisi muutusi müügimahus või noorte tarbimisharjumustes. Selliste muude tubakatoodete märgistamisel tuleks järgida neile eriomaseid eeskirju. Tuleks tagada, et terviseohu hoiatused on suitsuvabale tubakatootele lisatud nähtavale kohale. Terviseohu hoiatused tuleks seetõttu paigutada suitsuvaba tubakatoote pakendi kahele peamisele pinnale. Vesipiibutubaka puhul, mida sageli peetakse vähem kahjulikuks kui traditsioonilist suitsetatavat tubakatoodet, tuleks tarbijate eksitamise vältimiseks kohaldada täielikku märgistussüsteemi.
[…]
(34)
Kõik tubakatooted võivad põhjustada surma, haigestumist ja töövõimetust ning nende tootmist, turustamist ja tarbimist tuleks reguleerida. Seepärast on oluline jälgida uudsete tubakatoodetega seotud suundumusi. Tootjatele ja importijatele tuleks panna kohustus teatada uudsetest tubakatoodetest, piiramata liikmesriikide õigust neid uusi tooteid keelata või lubada.“
4
Direktiivi artikkel 2 „Mõisted“ on sõnastatud järgmiselt:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
4)
„tubakatooted“ – tarbimiseks mõeldud tooted, mis kas või osaliselt koosnevad tubakast, mis on geneetiliselt modifitseeritud või mitte;
[…]
14)
„uudne tubakatoode“ – tubakatooted, mis
a)
ei kuulu ühtegi järgmistest kategooriatest: sigaretid, isevalmistatavate sigarettide tubakas, piibutubakas, vesipiibutubakas, sigarid, sigarillod, närimistubakas, nuusktubakas või suukaudseks kasutamiseks mõeldud tubakas, ning
b)
viiakse turule pärast 19. maid 2014;
[…]
28)
„olukorra oluline muutumine“ – müügimahtude suurenemine tooteliigiti vähemalt 10% vähemalt viies liikmesriigis, võttes aluseks artikli 5 lõike [6] kohaselt edastatud andmed, või leviku suurenemine vähemalt 5 protsendipunkti vähemalt viies liikmesriigis alla 25-aastastest moodustuva tarbijategrupi hulgas Eurobaromeetri 2012. aasta mais avaldatud eriaruande 385 või samaväärsete leviku-uuringute põhjal; mingil juhul ei käsitata olukorda oluliselt muutununa, kui müügimaht tooteliigiti jaemüügi tasandil ei ületa 2,5% tubakatoodete müügi kogumahust liidu tasemel;
[…]“.
5
Nimetatud direktiivi artikli 5 „Koostisosadest ja eralduvatest ainetest teatamine“ lõigetes 5 ja 6 on sätestatud:
„5.   [Euroopa] Komisjon kehtestab rakendusaktidega käesoleva artikli lõigetes 1 ja 6 ning artiklis 6 osutatud teabe esitamise ja kättesaadavaks tegemise vormi ning ajakohastab seda vajaduse korral. Nimetatud rakendusaktid võetakse vastu kooskõlas artikli 25 lõikes 2 osutatud kontrollimenetlusega.
6.   […] Liikmesriigid nõuavad tootjatelt ja importijatelt veel, et nad esitaksid igal aastal iga liikmesriigi kohta müügikogused (ühikutes või kilogrammides) tootemarkide ja tüüpide kaupa alates 1. jaanuarist 2015. Liikmesriigid esitavad müügimahu kohta kättesaadavaid lisaandmeid.“
6
Enne muutmist delegeeritud direktiiviga 2022/2100 oli sama direktiivi artikkel 7 „Koostisosi käsitlevad õigusnormid“ sõnastatud järgmiselt:
„1.   Liikmesriigid keelavad turule viia tubakatooteid, millel on eristav maitse või lõhn.
[…]
7.   Liikmesriigid keelavad selliste tubakatoodete turuleviimise, mis sisaldavad maitse- ja lõhnaaineid oma koostisosades, nagu filtrites, paberis, pakendis, kapslites, või mis tahes tehniliste lahenduste kasutamise, mis võimaldavad muuta asjaomase tubakatoote maitset või lõhna või suitsu intensiivsust. Filtrid, paberid ja kapslid ei tohi sisaldada tubakat või nikotiini.
[…]
12.   Muude tubakatoodete kui sigarettide ja isevalmistatavate sigarettide tubaka puhul nähakse ette erand lõigetes 1 ja 7 sätestatud keeldude kohaldamisest. Komisjon võtab kooskõlas artikliga 27 vastu delegeeritud õigusakte, et lõpetada nimetatud erand konkreetse tootekategooria puhul, kui olukord on oluliselt muutunud, mida kinnitab komisjoni aruanne.
[…]“.
7
Direktiivi 2014/40 artiklis 9 käsitletakse suitsetatava tubakatoote üldhoiatust ja lisateavet, mis tuleb kanda selle toote tarbijapakenditele ja välispakendile. Direktiivi artiklis 10 on omakorda täpsustatud kohustusi seoses suitsetatava tubakatoote terviseohu ühendhoiatustega, mis tuleb kanda selle toote tarbijapakenditele ja välispakendile.
8
Enne muutmist delegeeritud direktiiviga 2022/2100 oli direktiivi 2014/40 artiklis 11 (toonase pealkirjaga „Muu suitsetatava tubakatoote kui sigarettide, isevalmistatavate sigarettide tubaka ja vesipiibutubaka märgistamine“) sätestatud:
„1.   Liikmesriigid võivad muu suitsetatava tubakatoote kui sigarettide, isevalmistatavate sigarettide tubaka ja vesipiibutubaka puhul lubada erandit artikli 9 lõikes 2 sätestatud nõude täitmisest, st tootele lisateabe kandmisest, ja artiklis 10 sätestatud nõude täitmisest, st tootele terviseohu ühendhoiatuste kandmisest. […]
[…]
6.   Komisjon võtab kooskõlas artikliga 27 vastu delegeeritud õigusakte, et kaotada lõikes 1 osutatud võimalus teha erand mõne tootekategooria puhul, kui olukord on oluliselt muutunud, mida kinnitab komisjoni aruanne asjaomase tootekategooria kohta.“
9
Direktiivi 2014/40 artikkel 19 „Uudsetest tubakatoodetest teatamine“ on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Liikmesriigid nõuavad, et uudsete tubakatoodete tootjad ja importijad teatavad liikmesriikide pädevatele asutustele kõikidest sellistest tubakatoodetest, mida neil on kavas asjaomases liikmesriigis turule viia. Teade tuleb edastada elektrooniliselt kuus kuud enne kavandatavat turuleviimist ja sellele tuleb lisada üksikasjalik asjaomase uudse tubakatoote kirjeldus ja kasutusjuhendid ning artikli 5 kohane teave koostisosade ning eralduvate ainete kohta. Uudsest tubakatootest teatavad tootjad ja importijad esitavad pädevatele asutustele veel järgmise teabe:
[…]
2.   Liikmesriigid nõuavad, et uudsete tubakatoodete tootjad ja importijad teatavad nende pädevatele asutustele kogu uue või ajakohastatud teabe uuringute kohta ning muu lõike 1 punktides a–c osutatud teabe. Liikmesriigid võivad uudsete tubakatoodete tootjatelt või importijatelt nõuda lisauuringute tegemist või lisateabe esitamist. Liikmesriigid teevad komisjonile kättesaadavaks kogu käesoleva artikli alusel saadud teabe.
3.   Liikmesriigid võivad võtta kasutusele uudsetele tubakatoodetele loa andmise süsteemi. Liikmesriigid võivad sellise loa eest võtta tootjatelt ja importijatelt proportsionaalset tasu.
4.   Turuleviidavad uudsed tubakatooted peavad vastama käesolevas direktiivis kehtestatud nõuetele. Milliseid käesoleva direktiivi sätteid uudsetele tubakatoodetele kohaldatakse, sõltub sellest, kas need tooted kuuluvad suitsuvaba tubakatoote määratluse või suitsetatava tubakatoote määratluse alla.“
10
Nimetatud direktiivi artikkel 28 „Aruanne“ on sõnastatud nii:
„1.   Hiljemalt viis aastat pärast 20. maid 2016 ja seejärel vastavalt vajadusele esitab komisjon Euroopa Parlamendile, [Euroopa Liidu N]õukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele aruande käesoleva direktiivi rakendamise kohta.
[…]
2.   Aruandes toob komisjon eelkõige esile direktiivi elemendid, mida tuleks läbi vaadata või kohandada seoses teaduse ja tehnika arenguga, sealhulgas tubaka- ja seonduvaid tooteid käsitlevate rahvusvaheliselt kokku lepitud eeskirjade ja standardite arenguga. Komisjon pöörab erilist tähelepanu järgmisele:
[…]
b)
uudsete tubakatoodete turu areng, võttes muu hulgas arvesse artikli 19 kohaselt saadud teateid;
c)
turu areng, mille tõttu on olukord oluliselt muutunud;
[…]
Liikmesriigid abistavad komisjoni hindamise korraldamise ja aruande koostamise juures ning esitavad kogu kättesaadava teabe.
3.   Kõnealusele aruandele järgnevad ettepanekud käesoleva direktiivi muudatuste kohta, mida komisjon peab vajalikuks, et kohandada käesolevat direktiivi vastavalt tubaka- ja seonduvate toodete valdkonna arengule ja et teha seda ulatuses, mis on vajalik siseturu tõrgeteta toimimiseks ning teaduslikel faktidel põhineva arengu ja rahvusvaheliselt kokku lepitud tubaka- ja seonduvate toodete standardite arengu arvessevõtmiseks.“
Delegeeritud direktiiv 2022/2100
11
Delegeeritud direktiivi 2022/2100 artiklis 1 on märgitud:
„Direktiivi [2014/40] muudetakse järgmiselt:
1)
artikli 7 lõige 12 asendatakse järgmisega:
„12. Muude tubakatoodete kui sigarettide, isevalmistatavate sigarettide tubaka ja kuumutatud tubakatoodete puhul nähakse ette erand lõigetes 1 ja 7 sätestatud keeldude kohaldamisest. Komisjon võtab kooskõlas artikliga 27 vastu delegeeritud õigusakte, et lõpetada nimetatud erand konkreetse tootekategooria puhul, kui olukord on oluliselt muutunud, mida kinnitab komisjoni aruanne.
Esimeses lõikes nimetatud „kuumutatud tubakatoode“ on uudne tubakatoode, mida kuumutatakse, et eritada nikotiini ja muid kemikaale sisaldavat aerosooli, mida kasutaja(d) sisse hingavad ning mis sõltuvalt toote omadustest on suitsuvaba või suitsetatav tubakatoode.“;
2)
artiklit 11 muudetakse järgmiselt:
a)
pealkiri asendatakse järgmisega:
„Artikkel 11
Muu suitsetatava tubakatoote kui sigarettide, isevalmistatavate sigarettide tubaka, vesipiibutubaka ja kuumutatud tubakatoodete märgistamine“;
b)
lõike 1 esimene lõik asendatakse järgmisega:
„Liikmesriigid võivad muude suitsetatavate tubakatoodete kui sigarettide, isevalmistatavate sigarettide tubaka, vesipiibutubaka ja artikli 7 lõike 12 teises lõigus määratletud kuumutatud tubakatoodete puhul lubada erandit kohustusest kanda kõnealustele tubakatoodetele artikli 9 lõikes 2 sätestatud teave ja artiklis 10 sätestatud terviseohu ühendhoiatus. Sellisel puhul ning lisaks artikli 9 lõikes 1 ette nähtud üldhoiatusele on kõnealuste toodete igal tarbijapakendil ja igal välispakendil üks I lisas loetletud teksthoiatustest. Artikli 9 lõikes 1 sätestatud üldhoiatus sisaldab viidet suitsetamisest loobumise abiteenustele, millele on osutatud artikli 10 lõike 1 punktis b.““
Rakendusotsus (EL) 2015/2186
12
Komisjoni 25. novembri 2015. aasta rakendusotsuse (EL) 2015/2186, millega kehtestatakse tubakatooteid käsitleva teabe esitamise ja kättesaadavaks tegemise vorm (ELT 2015, L 312, lk 5), artikli 2 lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid tagavad, et tubakatoodete tootjad ja importijad esitavad vastavalt lisas sätestatud vormile direktiivi [2014/40] artiklis 5 osutatud teabe koostisosade, eralduvate ainete ja müügimahtude, sh muudatuste ja turult kõrvaldamise kohta.“
Iiri õigus
13
Iirimaa võttis delegeeritud direktiivi 2022/2100 oma õiguskorda üle 2023. aasta määrusega. Selle määruse vastuvõtmise teade avaldati Iirimaa ametlikus väljaandes Iris Oifigiúil30. juunil 2023. Nimetatud määrus jõustus 23. oktoobril 2023.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
14
PJ Carroll & Company ja Nicoventures Trading (edaspidi koos „PJ Carroll“) ning Philip Morris, Philip Morris Products ja Philip Morris Manufacturing & Technology Bologna (edaspidi koos „Philip Morris“) turustavad või kavatsevad kogu Euroopa Liidus turustada kuumutatud tubakatooteid, millel on „eristav maitse või lõhn“ või mille koostisosad sisaldavad maitse- ja/või lõhnaaineid.
15
PJ Carroll väidab, et komisjonil ei olnud õigust delegeeritud direktiivi 2022/2100 vastu võtta. Niisiis leiab ta, et direktiiv on kehtetu ja seetõttu on 2023. aasta määrus, millega see Iirimaa õigusesse üle võeti, õigusvastane.
16
High Court (kõrge kohus, Iirimaa), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus, andis 11. jaanuaril 2023 PJ Carrollile loa algatada kohtuliku läbivaatamise menetlus (judicial review), mille eesmärk oli muu hulgas, et 2023. aasta määrus tunnistataks kehtetuks. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et ta ei ole pädev tuvastama liidu õigusakti kehtetust ja et seetõttu on vaja enne pöörduda Euroopa Kohtu poole. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab nimelt, et PJ Carroll esitas argumendid, mille eesmärk oli tõendada, et delegeeritud direktiivi 2022/2100 vastu võttes teostas komisjon õigusvastaselt liidu seadusandja pädevust, rikkudes ELTL artiklit 290. Lisaks ei hinnanud see institutsioon õiguspäraselt, kas „olukord oli oluliselt muutunud“ direktiivi 2014/40 artikli 2 punkti 28 tähenduses.
17
Mis puudutab delegeeritud direktiivi 2022/2100 kehtivust, siis märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, et määratledes delegeeritud direktiivis uue tubakatoodete kategooria ehk kuumutatud tubakatooted ning otsustades, et selle uue tootekategooria puhul tuleb direktiivi 2014/40 artikli 7 lõikes 12 ja artikli 11 lõikes 6 ette nähtud erandid tühistada, tegi komisjon õigusvastaselt poliitilise valiku. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul kuulub niisuguse tubakatoodete kategooria, mida selle direktiivi vastuvõtmise ajal ei olnud olemas ja mille kohta liidu seadusandja ei ole rakendanud konkreetset poliitilist ega tervisemõju hindamist, müügimahu alusel keelamine üksnes liidu seadusandja ja mitte komisjoni pädevusse.
18
Direktiivi 2014/40 ülesehitusest nähtub, et liidu seadusandja reguleeris uudsete tubakatoodete turuleviimist teaduse ja tehnika arengut silmas pidades. Niisuguste toodete täielik keelamine kuulub esmaste õigusaktide kohaldamisalasse, lähtudes seadusandja poliitilistest valikutest küsimuses, kuidas neid uudseid tooteid kõige paremini reguleerida. Nii on see eelkõige juhul, kui nimetatud uudseid tooteid ei saa hõlpsasti liigitada suitsuvabadeks või suitsetatavateks tubakatoodeteks ja nende tubakasisaldus võib olla olemasolevatest toodetest erinev.
19
Seega on võimalik väita, et nii suitsuvabasid kui ka suitsetatavaid tubakatooteid hõlmava uue tootekategooria määratlemine, et keelata kohe selliste uudsete toodete maitsestatud või lõhnastatud versioon, rikub ELTL artikli 290 lõike 1 teist lõiku. Niisugust määratlust vastu võttes tegeles komisjon nimelt direktiivi 2014/40 „olulise osa“ puhul õigusloomega, kuna niisuguse määratluse ulatust, sisu ega eesmärki ei ole selles direktiivis sõnaselgelt määratletud. Selleks, et delegeeritud direktiiv 2022/2100 kehtiks, oleks komisjonil pidanud olema delegeeritud volitus tühistada direktiivi 2014/40 artikli 7 lõikes 12 ja artikli 11 lõikes 6 ette nähtud erandid kõigi uudsete maitsestatud või lõhnastatud tubakatoodete suhtes juhul, kui need tooted vastavad artikli 2 punktis 28 sätestatud müügimahu tingimustele, olenemata nende tubakasisaldusest või mõjust tervisele võrreldes olemasolevate toodetega.
20
Mis puudutab direktiivi 2014/40 artikli 2 punkti 28 tähenduses „olukorra olulise muutumise“ kindlakstegemist, siis leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et müügimahu kvantitatiivses analüüsis võrdles komisjon tegureid, mis ei olnud sarnased, kui ta hindas, kas kuumutatud tubakatoodete saavutatud turuosa õigustab maitsestatud või lõhnastatud kuumutatud tubakatoodete keelustamist.
21
Selle kohtu sõnul on direktiivi 2014/40 üks põhieesmärke kaitsta tervist, võttes arvesse tubaka kahjulikku mõju. Järelikult on tubakatoodete tubakasisaldus oluline kaalutlus, mis on selles direktiivis ette nähtud reguleerivate meetmete alus. Lähenemisviis, mille puhul oleks keskendutud toodete kogu tubakasisaldusele ja mis oleks seisnenud selle põhjal müügimahu hindamises, oleks arvatavasti olnud selle eesmärgiga paremini kooskõlas. Komisjon aga ei püüdnud oma metoodika väljatöötamisel ühtlustada kuumutatud tubakatoodete, sigarettide ja muude tubakatoodete tubakasisalduse mõõtmise kriteeriume. Niisugune ühtlustamine oleks siiski olnud vajalik tagamaks, et nõutav võrdlus puudutaks võrreldavaid tegureid.
22
Neil asjaoludel otsustas High Court (kõrge kohus) menetluse peatada ning esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas delegeeritud direktiiv 2022/2100 on kehtetu, kuna sellega on ületatud volitusi, mis on antud direktiivi [2014/40] artikli 7 lõikes 12 ja artikli 11 lõikes 6, võttes arvesse ELTL artiklit 290 ning direktiivi 2014/40 artikli 2 punkti 14 ning artikleid 19 ja 28?
2.
Kas delegeeritud direktiiv 2022/2100 on kehtetu, kuna komisjonil ei olnud õigust järeldada, et olukord on oluliselt muutunud direktiivi [2014/40] artikli 7 lõike 12 ja/või artikli 11 lõike 6 ja/või artikli 2 punkti 28 tähenduses?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
23
Oma esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas delegeeritud direktiiv 2022/2100 on kehtetu, kuna komisjon ületas volitusi, mis talle on antud direktiivi 2014/40 artikli 7 lõikes 12 ja artikli 11 lõikes 6, võttes arvesse ELTL artiklit 290 ning direktiivi 2014/40 artikli 2 punkti 14 ning artikleid 19 ja 28.
24
Direktiivi 2014/40 artikli 7 lõikega 12 ja artikli 11 lõikega 6 on komisjonile antud õigus võtta olukorra olulise muutumise korral vastu delegeeritud õigusakte, et tühistada teatavatele nendes sätetes osutatud tubakatoodetele tehtud erandid. Need erandid puudutavad ühelt poolt keeldu kasutada eristavat maitset või lõhna nendes toodetes ning lõhna- ja maitseaineid nende toodete koostisosades ning teiselt poolt kohustust lisada nende toodete tarbijapakenditele või välispakenditele lisateave ja terviseohu ühendhoiatused.
25
PJ Carroll ja Philip Morris väidavad sisuliselt, et see volituste delegeerimine piirdub selles direktiivis täpsustatud „mõne tootekategooriaga“. Nimetatud volituste delegeerimine ei puuduta seega „uudseid tubakatooteid“ nimetatud direktiivi artikli 2 punkti 14 tähenduses. Sellest järeldub, et delegeeritud direktiivi 2022/2100 vastuvõtmisega uut tootekategooriat luues ja määratledes ületas komisjon talle direktiivi 2014/40 artikli 7 lõikega 12 ja artikli 11 lõikega 6 delegeeritud pädevust.
26
Sellega seoses on oluline märkida, et ELTL artikli 290 lõikest 1 tuleneb, et seadusandliku aktiga võidakse komisjonile delegeerida õigus võtta vastu muid kui seadusandlikke akte, mis on üldkohaldatavad ja täiendavad või muudavad seadusandliku akti teatavaid mitteolemuslikke osi. Vastavalt selle sätte teisele lõigule peavad volituste delegeerimise eesmärgid, sisu, ulatus ja kestus olema delegeerimist sisaldavas seadusandlikus aktis sõnaselgelt kindlaks määratud. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tähendab see nõue, et delegeeritud pädevuse andmise eesmärk on niisuguste eeskirjade kehtestamine, mis on osa seadusandliku alusaktiga määratletud õiguslikust raamistikust (vt selle kohta 18. märtsi 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. parlament ja nõukogu, C‑427/12, EU:C:2014:170, punkt 38; 17. märtsi 2016. aasta kohtuotsus parlament vs. komisjon, C‑286/14, EU:C:2016:183, punkt 30, ja 26. juuli 2017. aasta kohtuotsus Tšehhi Vabariik vs. komisjon, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, punkt 49).
27
Lisaks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast veel, et seadusandliku alusakti olemusliku aspektiga on tegemist siis, kui selle vastuvõtmine nõuab liidu seadusandja vastutusalasse kuuluvate poliitiliste valikute tegemist, sest seejuures tuleb asjaomaseid lahknevaid huve kaaluda mitme hinnangu alusel, või kui see teeb võimalikuks asjaomaste isikute põhiõiguste niivõrd olulise riive, et muudab vajalikuks liidu seadusandja sekkumise (vt selle kohta 5. septembri 2012. aasta kohtuotsus parlament vs. nõukogu, C‑355/10, EU:C:2012:516, punktid 65, 76 ja 77, ning 26. juuli 2017. aasta kohtuotsus Tšehhi Vabariik vs. komisjon, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, punkt 78).
28
Mis puudutab direktiivi 2014/40, siis õiguslik raamistik, millesse direktiivi 2014/40 artikli 7 lõikes 12 ja artikli 11 lõikes 6 komisjonile delegeeritud volitused peavad kuuluma, põhineb poliitilistel valikutel, mida liidu seadusandja on väljendanud selle direktiivi artikli 7 lõigetes 1 ja 7, artiklites 9 ja 10 ning artikli 19 lõikes 4.
29
Nende sätetega otsustas liidu seadusandja esiteks kehtestada lõhna- ja maitseainete kasutamise ning märgistamiskohustuste üldise korra, keelates eristava maitse või lõhna kasutamise tubakatoodetes ning lõhna- ja maitseainete kasutamise nende koostisosades ning nõudes lisateabe ja terviseohu ühendhoiatuste kandmist suitsetatava tubakatoote tarbijapakendile või välispakendile.
30
Teiseks leidis seadusandja, et teatavad tubakatooted, mida tarbivad peamiselt vanemaealised tarbijad ja väiksemad elanikkonnarühmad, on selle üldise korra alt välja jäetud. Siiski otsustas nimetatud seadusandja, et komisjon peab need erandid tühistama juhul, kui „olukord on oluliselt muutunud“ – nagu on määratletud direktiivi 2014/40 artikli 2 punktis 28, lähtudes direktiivi põhjendustest 19 ja 26 –, mis tuleb tuvastada mõne asjaomase tubakatoote müügimahu tasandil või selle toote puhul noorte tarbimisharjumuste tasandil.
31
Kolmandaks otsustas liidu seadusandja kohaldada „uudsetele tubakatoodetele“ direktiivis 2014/40 kehtestatud nõudeid, kuna „uudse tubakatoote“ tunnustamise tingimused on sätestatud selle direktiivi artikli 2 punktis 14.
32
Tuleb aga tõdeda, et kui komisjon võttis vastu delegeeritud direktiivi 2022/2100, et välistada uudsete tubakatoodete puhul, mida kuumutatud tubakatooted on, direktiivi 2014/40 artikli 7 lõikes 12 ja artikli 11 lõikes 6 ette nähtud erandite kohaldamine, siis tegutses komisjon kooskõlas käesoleva kohtuotsuse punktides 28–31 kokku võetud õigusliku raamistikuga ega teinud ühtegi poliitilist valikut, mis kuuluks liidu seadusandja enda vastutusalasse.
33
Nimelt esiteks põhineb nende toodete olemasolu ja tarbimise arengu tuvastamine direktiivi 2014/40 artikli 2 punktides 14 ja 28 sätestatud objektiivsetel kriteeriumidel.
34
Teiseks kohaldas komisjon nende järelduste põhjal nimetatud toodetele selle direktiivi sätteid, mis õiguslikult täpsustavad liidu seadusandja tehtud poliitilisi valikuid, nimelt ühelt poolt otsust keelata eristava maitse või lõhna kasutamine tubakatoodetes ning lõhna- ja maitseainete kasutamine nende koostisosades ning teiselt poolt otsust nõuda lisateabe ja terviseohu ühendhoiatuste kandmist tarbijapakenditele või välispakenditele.
35
Ükski Euroopa Kohtus tõstatatud argument ei sea kahtluse alla delegeeritud direktiivi 2022/2100 kehtivust.
36
On tõsi, et komisjon lisas kuumutatud tubakatoodete määratluse väljapoole direktiivi 2014/40 artiklis 2 kehtestatud määratluste loetelu. Selle direktiivi artikli 7 lõikes 12 ja artikli 11 lõikes 6 ei ole siiski viidatud nimetatud direktiivi artikli 2 punktis 14 loetletud tootekategooriatele seoses erandite tühistamisega. Pealegi ei olnud komisjonil muud valikut kui määratleda delegeeritud direktiivi 2022/2100 kohaldamisalasse kuuluv „uudne tubakatoode“, kuna „uudsete tubakatoodete“ kategooria on tingimata avatud ja seda tuleb täpsustada vastavalt nende uudsete toodete turule ilmumisele ja arengule.
37
Lisaks, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 87 ja 91 selgitas, võimaldab komisjoni delegeeritud pädevuse teostamine seoses „uudsete tubakatoodetega“ täita direktiivi 2014/40 kahte eesmärki, milleks on hõlbustada tubaka- ja seonduvate toodete siseturu tõrgeteta toimimist, tagades samas inimeste tervise kaitse kõrge taseme, eriti noorte jaoks (vt selle kohta 4. mai 2016. aasta kohtuotsus Philip Morris Brands jt, C‑547/14, EU:C:2016:325, punktid 143 ja 220, ning 22. novembri 2018. aasta kohtuotsus Swedish Match, C‑151/17, EU:C:2018:938, punkt 67).
38
Sellega seoses ei saa nõustuda PJ Carrolli argumentidega, kui ta tugineb delegeeritud direktiivi 2022/2100 kehtetuse põhjendamiseks ELTL artikli 168 lõikele 5, mille kohaselt ei ole liidu seadusandjal võimalik tubaka valdkonnas tervishoiupoliitikat ühtlustada ja millest tuleneb, et pädevus lubada müüa teatavaid uudseid tubakatooteid, eelkõige neid, mis võrreldes teiste tubakatoodetega kujutavad endast terviseriske, on jäetud liikmesriikidele.
39
On tõsi, et kuigi selle sätte kohaselt võib liidu seadusandja muu hulgas võtta meetmeid, mille otsene eesmärk on rahvatervise kaitse seoses tubakaga, välistab see siiski igasuguse liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise.
40
Samas tuleb märkida, et direktiiv 2014/40 ei põhine nimetatud sättel, vaid ELTL artiklil 114, mis võimaldab ühtlustada sätteid, mille eesmärk on siseturu rajamine ja selle toimimine. Väljakujunenud kohtupraktikast aga tuleneb, et kui sellele artiklile kui õiguslikule alusele tuginemise tingimused on täidetud, ei saa liidu seadusandjat takistada sellele õiguslikule alusele tuginemast põhjendusel, et üldine tervisekaitse on valikute tegemisel määrav faktor (10. detsembri 2002. aasta kohtuotsus British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, punkt 62; 12. detsembri 2006. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. parlament ja nõukogu, C‑380/03, EU:C:2006:772, punkt 39, ja 4. mai 2016. aasta kohtuotsus Philip Morris Brands jt, C‑547/14, EU:C:2016:325, punkt 60).
41
Lisaks tuleb veel rõhutada, et ELTL artikli 168 lõike 1 esimene lõik näeb ette, et kogu liidu poliitika ja meetmete määratlemisel ja rakendamisel tagatakse inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse, ning ELTL artikli 114 lõige 3 nõuab sõnaselgelt, et ühtlustamisel tagatakse inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse (10. detsembri 2002. aasta kohtuotsus British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, punkt 62; 12. detsembri 2006. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. parlament ja nõukogu, C‑380/03, EU:C:2006:772, punkt 40, ja 4. mai 2016. aasta kohtuotsus Philip Morris Brands jt, C‑547/14, EU:C:2016:325, punkt 61).
42
Delegeeritud direktiivi 2022/2100 puhul ei saa see olla teisiti, kuna komisjon võttis selle delegeeritud direktiivi vastu liidu seadusandja delegeeritud volituste alusel, mis on ette nähtud direktiivi 2014/40 artikli 7 lõikes 12 ja artikli 11 lõikes 6, vastavalt ELTL artiklile 290.
43
Seega tuleneb direktiiviga 2014/40 taotletava kahe eesmärgi omavahelisest seotusest, et komisjon võis õiguspäraselt teostada oma delegeeritud pädevust selleks, et „kuumutatud tubakatoodete“ suhtes kohaldataks direktiivis 2014/40 kehtestatud lõhna- ja maitseainete kasutamise üldist korda ning märgistamiskohustusi (vt analoogia alusel 4. mai 2016. aasta kohtuotsus Philip Morris Brands jt, C‑547/14, EU:C:2016:325, punkt 222).
44
Lisaks, kuna delegeeritud direktiivis 2022/2100 kehtestas komisjon kuumutatud tubakatoodetele direktiivis 2014/40 sätestatud maitse- ja lõhnaainete keelu ning märgistamiskohustused, ei ole komisjon mingil juhul kasutanud liikmesriikide pädevust „uudsete tubakatoodete“ suhtes, nagu see on määratletud direktiivi 2014/40 artikli 19 lõigetes 1–3. Neile riikidele jääb eelkõige vabadus kehtestada nende toodete suhtes eelneva loa süsteem.
45
Lõpuks, mis puudutab direktiivi 2014/40 artiklis 28 sätestatud hindamisaruande esitamise kohustust, siis on tõsi, et komisjon peab selle direktiivi artikli 28 lõike 2 esimese lõigu punktide b ja c kohaselt pöörama erilist tähelepanu eelkõige uudsete tubakatoodete turu arengule ja sellele, mis puudutab olukorra olulist muutumist.
46
See säte ei ole siiski vastuolus nimetatud direktiivi artikli 19 lõikega 4, milles on sätestatud, et turuleviidavad uudsed tubakatooted peavad vastama selles direktiivis sätestatud nõuetele juba praegu ja seega sõltumata komisjoni hindamisaruandele järgnevatest ettepanekutest. Neil asjaoludel ei saa direktiivi 2014/40 artiklit 28 tõlgendada nii, et see piirab komisjonile selle direktiivi artikli 7 lõikega 12 ja artikli 11 lõikega 6 delegeeritud pädevuse teostamist.
47
Kõigist eeltoodud põhjendustest tuleneb, et esimese küsimuse analüüsi käigus ei ole ilmnenud ühtegi asjaolu, mis mõjutaks delegeeritud direktiivi 2022/2100 kehtivust.
Teine küsimus
48
Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas delegeeritud direktiiv 2022/2100 on kehtetu, kuna järeldamaks, et „olukord on oluliselt muutunud“ direktiivi 2014/40 artikli 7 lõike 12 ja artikli 11 lõike 6 tähenduses koostoimes selle direktiivi artikli 2 punktiga 28, oleks komisjon pidanud tuginema kuumutatud tubakatoodete kogu tubakasisaldusele ja mitte müüdud ühikute arvule.
49
„Olukorra olulise muutumise“ olemasolu on nii direktiivi 2014/40 artikli 7 lõikes 12 kui ka artikli 11 lõikes 6 kehtestatud komisjoni delegeeritud pädevuse rakendamise eeldus.
50
See mõiste on määratletud kõnealuse direktiivi artikli 2 punktis 28 viitega asjaomase tubakatoodete kategooria müügimahule. Selles sättes ei ole üldse mainitud tubaka kaalu ega üldisemalt teatavas tootekategoorias esineva tubaka kogust. Seevastu viitab see säte nimetatud direktiivi artikli 5 lõike 6 kohaselt esitatud müügiandmetele. Viimati nimetatud sätte sõnastusest tuleneb aga, et liikmesriigid peavad nõudma, et tootjad ja importijad esitaksid igal aastal müügikogused tootemarkide ja tüüpide kaupa, väljendatuna sigarettide, sigarite, sigarillode arvus või kilogrammides.
51
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 111 selgitas, viitab rakendusotsus 2015/2186, milles on täpsustatud selle teabe omadused, mida liikmesriigid peavad esitama, tubakatoodete müügimahule ühiku või massi järgi kohustuslikus mudelis, millele see rakendusotsus viitab oma artiklis 2.
52
Neil asjaoludel ei takista miski komisjonil hinnata, kas konkreetse tubakatoodete kategooria „olukord on oluliselt muutunud“, arvutades selle kategooria müügimahu asjaomase toote müüdud ühikute arvu või selles massis sisalduva tubaka koguse alusel.
53
Igal juhul on „olukorra olulise muutumise“ mõõtmine tooteühiku kohta arvutatud müügimahtu arvestades kooskõlas direktiivi 2014/40 artikli 7 lõikes 12 ja artikli 11 lõikes 6 ette nähtud erandite aluseks oleva konkreetse eesmärgiga, tagades samal ajal inimeste tervise kaitse kõrge taseme.
54
Nimelt nähtub esiteks selle direktiivi põhjendustest 19 ja 26, et kuna direktiiv keskendub noortele, ei tuleks neid erandeid enam kohaldada, kui müügi või selle elanikkonnarühma tarbimisharjumuste seisukohast peaks ilmnema, et olukord on oluliselt muutunud. Teiseks tuleneb nimetatud direktiivi põhjendusest 34 koostoimes sama direktiivi artikli 2 punktis 4 esitatud mõiste „tubakatooted“ määratlusega, et liidu seadusandja arvates on iga tubakast koosnev toode kas või osaliselt suremuse, haigestumise ja puude võimalik allikas.
55
Seda silmas pidades ei saa noorte tarbimisharjumuste muutumise hindamisel pidada ainsaks lubatavaks meetodiks viidet tootes sisalduva tubaka kaalule. Sellest tuleneb, et komisjon ei pidanud tingimata tuginema kuumutatud tubakatoodete üldisele tubakasisaldusele, et järeldada, et „olukord on oluliselt muutunud“ direktiivi 2014/40 artikli 7 lõike 12 ja artikli 11 lõike 6 tähenduses.
56
Kõigist eeltoodud põhjendustest tuleneb, et teise küsimuse analüüsi käigus ei ole ilmnenud ühtegi asjaolu, mis mõjutaks delegeeritud direktiivi 2022/2100 kehtivust.
Kohtukulud
57
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse sama kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
High Courti (kõrge kohus, Iirimaa) esitatud eelotsuse küsimuste analüüsi käigus ei ole ilmnenud ühtegi asjaolu, mis mõjutaks komisjoni 29. juuni 2022. aasta delegeeritud direktiivi (EL) 2022/2100 (millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2014/40/EL seoses teatavate erandite tühistamisega kuumutatud tubakatoodete puhul) kehtivust.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.