62003CJ0098_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-98/03,
με αντικείμενο προσφυγή του άρθρου 226 ΕΚ λόγω παραβάσεως, η οποία ασκήθηκε στις 28 Φεβρουαρίου 2003,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων,
εκπροσωπούμενη από τον U. Wölker, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας,
εκπροσωπούμενης από τον M. Lumma και την C. Schulze-Bahr,
καθής,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (δεύτερο τμήμα),
συγκείμενο από τους C. W. A. Timmermans, πρόεδρο τμήματος, C. Gulmann (εισηγητή), R. Silva de Lapuerta, P. Kūris και Γ. Αρέστη, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: A. Tizzano
γραμματέας: M. Ferreira, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 14ης Ιουλίου 2005,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 24ης Νοεμβρίου 2005,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Με την προσφυγή της, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρ ί σει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, καθώς και από τα άρθρα 12, 13 και 16 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (ΕΕ L 206, σ. 7, στο εξής: οδηγία), καθόσον
– δεν επιβάλλει, για ορισμένα προγράμματα τα οποία δεν αφορούν το εσωτερικό ειδικών ζωνών διατηρήσεως (στο εξής: ΕΖΔ), κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεών τους στον τόπο, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας, ανεξαρτήτως της δυνατότητας των εν λόγω προγραμμάτων να βλάψουν σημαντικά μια ΕΖΔ,
– επιτρέπει τις εκπομπές ρύπων εντός μιας ΕΖΔ ανεξαρτήτως του αν μπορούν να την βλάψουν σημαντικά,
– εξαιρεί ορισμένες μη ηθελημένες βλάβες προστατευόμενων ζωικών ειδών από το πεδίο εφαρμογής των σχετικών διατάξεων προστασίας,
– δεν διασφαλίζει, στην περίπτωση ορισμένων πράξεων που συμβιβάζονται με τη διατήρηση της ζώνης προστασίας, την τήρηση των εισαγουσών παρέκκλιση διατάξεων του άρθρου 16 της οδηγίας,
– διατηρεί σε ισχύ διατάξεις περί της εφαρμογής των μέσων προστασίας της χλωρίδας οι οποίες δεν λαμβάνουν επαρκώς υπόψη τα διάφορα είδη χλωρίδας και
– δεν έχει κοινοποιήσει διατάξεις σχετικές με την αλιεία και/ή δεν έχει μεριμνήσει ώστε οι διατάξεις αυτές να περιέχουν επαρκείς απαγορεύσεις αλιείας.
Το νομικό πλαίσιο
Το κοινοτικό δίκαιο
2. Κατά το άρθρο της 2, παράγραφος 1, η οδηγία έχει ως σκοπό «να συμβάλει στην προστασία της βιολογικής ποικιλομορφίας, μέσω της διατήρησης των φυσικών οικοτόπων, καθώς και της άγριας χλωρίδας και πανίδας στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών όπου εφαρμόζεται η Συνθήκη».
3. Το άρθρο 4 της οδηγίας προβλέπει μια διαδικασία για τον καθορισμό των τόπων στους οποίους απαντούν τα είδη και εντοπίζονται οι οικότοποι που προστατεύονται από τις διατάξεις της ως ΕΖΔ.
4. Κατά τη δέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, «κάθε σχέδιο ή πρόγραμμα που ενδέχεται να επηρεάσει σημαντικά τους στόχους διατήρησης ενός τόπου που έχει χαρακτηρισθεί ή θα χαρακτηρισθεί στο μέλλον πρέπει να υπόκειται στην κατάλληλη εκτίμηση». Η εν λόγω αιτιολογική σκέψη αποτυπώνεται στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας, το οποίο παραπέμπει στο άρθρο 4. Οι παράγραφοι αυτές ορίζουν τα εξής:
«3. Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφρασθεί πρώτα η δημόσια γνώμη.
4. Εάν, παρά τα αρνητικά συμπεράσματα της εκτίμησης των επιπτώσεων και ελλείψει εναλλακτικών λύσεων, ένα σχέδιο πρέπει να πραγματοποιηθεί για άλλους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως, το κράτος μέλος λαμβάνει κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο ώστε να εξασφαλισθεί η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000. Το κράτος μέλος ενημερώνει την Επιτροπή σχετικά με τα αντισταθμιστικά μέτρα που έλαβε.
Όταν ο τόπος περί του οποίου πρόκειται είναι τόπος όπου ευρίσκονται ένας τύπος φυσικού οικοτόπου προτεραιότητας ή/και ένα είδος προτεραιότητας, είναι δυνατόν να προβληθούν μόνον επιχειρήματα σχετικά με την υγεία ανθρώπων και τη δημόσια ασφάλεια ή σχετικά με θετικές συνέπειες πρωταρχικής σημασίας για το περιβάλλον, ή, κατόπιν γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής, άλλοι επιτακτικοί σημαντικοί λόγοι σημαντικού δημοσίου συμφέροντος.»
5. Κατά το άρθρο 12, παράγραφος 1, της οδηγίας:
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε να θεσπισθεί ένα καθεστώς αυστηρής προστασίας των ζωικών ειδών που αναφέρονται στο σημείο α΄ του παραρτήματος IV, στην περιοχή φυσικής κατανομής τους, που να απαγορεύει:
α) κάθε μορφή σύλληψης ή θανάτωσης, εκ προθέσεως, δειγμάτων αυτών των ειδών λαμβανομένων στη φύση·
β) να παρενοχλούνται εκ προθέσεως τα εν λόγω είδη, ιδίως κατά την περίοδο αναπαραγωγής, την περίοδο κατά την οποία τα νεογνά εξαρτώνται από τη μητέρα, τη χειμερία νάρκη και τη μετανάστευση·
γ) την εκ προθέσεως καταστροφή ή τη συλλογή των αυγών στο φυσικό περιβάλλον·
δ) τη βλάβη ή καταστροφή των τόπων αναπαραγωγής ή των τόπων ανάπαυσης.»
6. Το άρθρο 13 της εν λόγω οδηγίας ορίζει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη εκδίδουν τις απαιτούμενες διατάξεις ώστε να θεσπισθεί ένα καθεστώς αυστηρής προστασίας των φυτικών ειδών που αναφέρονται στο σημείο β΄ του παραρτήματος IV, που να απαγορεύει:
α) την εκ προθέσεως αποκομιδή καθώς και τη συλλογή, κοπή, εκρίζωση ή καταστροφή δειγμάτων των εν λόγω ειδών, στην περιοχή φυσικής κατανομής τους·
β) την κατοχή, μεταφορά, εμπορία ή ανταλλαγή και προσφορά για εμπορικούς σκοπούς δειγμάτων των εν λόγω ειδών, που έχουν συλλεγεί από το φυσικό περιβάλλον, εκτός εκείνων που έχουν συλλεγεί νομίμως πριν αρχίσει να παράγει αποτελέσματα η παρούσα οδηγία.
2. Οι απαγορεύσεις που αναφέρονται στα στοιχεία α΄ και β΄ της παραγράφου 1 ισχύουν για όλα τα στάδια του βιολογικού κύκλου των φυτών που αναφέρονται στο παρόν άρθρο.»
7. Το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας έχει ως εξής:
«Τα κράτη μέλη, υπό τον όρο ότι δεν υπάρχει άλλη αποτελεσματική λύση και ότι η παρέκκλιση δεν παραβλάπτει τη διατήρηση, σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των πληθυσμών των συγκεκριμένων ειδών στην περιοχή της φυσικής τους κατανομής, μπορούν να παρεκκλίνουν από τις διατάξεις των άρθρων 12, 13, 14 και 15, στοιχεία α΄ και β΄:
α) για να προστατεύσουν την άγρια πανίδα και χλωρίδα και να διατηρήσουν τους φυσικούς οικοτόπους·
β) για να προλάβουν σοβαρές ζημίες, ιδίως των καλλιεργειών, της κτηνοτροφίας, των δασών, των πληθυσμών ιχθύων και των υδάτων και ιδιοκτησιών άλλης μορφής·
γ) για λόγους δημόσιας υγείας και ασφαλείας ή για άλλους επιτακτικούς λόγους προέχοντος δημοσίου συμφέροντος, συμπεριλαμβανομένων τυχόν λόγων κοινωνικού ή οικονομικού χαρακτήρα και ευεργετικών συνεπειών πρωταρχικής σημασίας για το περιβάλλον·
δ) για εκπαιδευτικούς και ερευνητικούς λόγους, για λόγους αποκατάστασης πληθυσμών και επανεισαγωγής των εν λόγω ειδών και για επιχειρήσεις αναπαραγωγής που απαιτούνται για τους σκοπούς αυτούς, συμπεριλαμβανομένης της τεχνητής αναπαραγωγής των φυτών·
ε) για να επιτρέψουν, υπό όρους αυστηρά ελεγχόμενους, την επιλεκτική και ποσοτικά περιορισμένη σύλληψη ή κράτηση περιορισμένου αριθμού, προσδιορισμένου από τις αρμόδιες εθνικές αρχές, μερικών δειγμάτων των ειδών που αναφέρει το παράρτημα IV.»
Το εθνικό δίκαιο
8. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας μετέφερε την οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο, μεταξύ άλλων, με τον ομοσπονδιακό νόμο της 21ης Σεπτεμβρίου 1998 για την προστασία της φύσης (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege, BGBl. 1998 I, σ. 2995, στο εξής: BNatSchG 1998).
9. Ο νόμος αυτός καταργήθηκε στη συνέχεια και αντικαταστάθηκε με τον ομοσπονδιακό νόμο της 25ης Μαρτίου 2002 για την προστασία της φύσης και τη διαφύλαξη των τοπίων (Gesetz über Naturschutz und der Landschaftspflege, BGBl. 2002 I, σ. 1193, στο εξής: BNatSchG 2002).
10. Με το άρθρο 34, παράγραφος 1, του BNatSchG 2002 μεταφέρθηκε στη γερμανική έννομη τάξη η προβλεπόμενη από το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, της οδηγίας υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεων των προγραμμάτων στους προστατευόμενους τόπους κατά την έννοια της εν λόγω οδηγίας.
11. Κατά το άρθρο 10, παράγραφος 1, σημείο 11, του BNatSchG 2002 ως «προγράμματα κατά την έννοια του νόμου» νοούνται τα εξής:
«a) προγράμματα και μέτρα προβλεπόμενα στο εσωτερικό ενός τόπου κοινοτικού ενδιαφέροντος ή ενός ευρωπαϊκού τόπου προστασίας των πτηνών, εφόσον θεσπίζονται με απόφαση διοικητικής αρχής ή κοινοποιούνται σε αρχή ή εκτελούνται από αρχή,
b) παρεμβάσεις στη φύση και στο τοπίο κατά την έννοια του άρθρου 18, εφόσον πραγματοποιούνται κατόπιν αποφάσεως διοικητικής αρχής ή κοινοποιούνται σε αρχή ή εκτελούνται από αρχή και
c) εγκαταστάσεις για τις οποίες απαιτείται έγκριση βάσει του ομοσπονδιακού νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως, καθώς και χρήσεις των υδάτων για τις οποίες απαιτείται σχετική άδεια ή έγκριση βάσει του νόμου περί του καθεστώτος που διέπει τα ύδατα,
εφόσον, χωριστά ή από κοινού με άλλα προγράμματα ή σχέδια, μπορούν να επηρεάσουν σημαντικά έναν τόπο κοινοτικού ενδιαφέροντος ή έναν ευρωπαϊκό τόπο προστασίας των πτηνών […]»
12. Το άρθρο 18 του BNatSchG 2002 προβλέπει τα εξής:
«1. Παρεμβάσεις στη φύση και στο τοπίο, κατά την έννοια του παρόντος νόμου, συνιστούν οι μεταβολές στη μορφή ή στη χρήση βασικών εκτάσεων ή οι σχετικές με το στρώμα του εδάφους επιφάνειας μεταβολές του υδροφόρου ορίζοντα οι οποίες μπορούν να αλλοιώσουν σημαντικά τη δυναμική και τη λειτουργία του οικοσυστήματος ή του τοπίου.
2. Η χρήση του εδάφους για τη γεωργία, τη δασοκομία και την αλιεία δεν αποτελεί παρέμβαση, οσάκις λαμβάνει υπόψη τους σκοπούς και τις αρχές περί προστασίας της φύσεως και διαφυλάξεως του τοπίου. Η χρήση του εδάφους για τη γεωργία, τη δασοκομία και την αλιεία δεν καταστρατηγεί τους ανωτέρω σκοπούς και αρχές, εφόσον τηρεί τους όρους του άρθρου 5, παράγραφοι 4 έως 6, και τους κανόνες περί χρηστής επαγγελματικής συμπεριφοράς που απορρέουν από τον νόμο περί γεωργίας, δασοκομίας και αλιείας και από το άρθρο 17, παράγραφος 2, του ομοσπονδιακού νόμου περί προστασίας του εδάφους».
13. Το άρθρο 36 του BNatSchG 2002, με τίτλο «Επιβλαβείς επεμβάσεις», προβλέπει τα εξής:
«Αν μια εγκατάσταση για τη λειτουργία της οποίας απαιτείται άδεια βάσει του ομοσπονδιακού νόμου για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως εκπέμπει ρύπους οι οποίοι, ακόμη και σε συνδυασμό με άλλες εγκαταστάσεις ή μέτρα, έχουν σημαντικές επιπτώσεις, εντός της ζώνης που επηρεάζεται από την εν λόγω εγκατάσταση, στα κύρια στοιχεία που απαιτούνται για τη διατήρηση ενός τόπου κοινοτικού ενδιαφέροντος ή ενός ευρωπαϊκού τόπου προστασίας των πτηνών και αν οι βλάβες δεν μπορούν να αποτραπούν, σύμφωνα με το άρθρο 19, παράγραφος 2, δεν χορηγείται άδεια, εφόσον δεν πληρούνται οι όροι των συνδυασμένων διατάξεων των παραγράφων 3 και 4 του άρθρου 34. Το άρθρο 34, παράγραφοι 1 και 5, εφαρμόζεται mutatis mutandis. Οι αποφάσεις λαμβάνονται κατόπιν συμφωνίας με τις αρμόδιες για θέματα προστασίας της φύσης και των φυσικών τοπίων αρχές.»
14. Το άρθρο 39, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, του BNatSchG 2002, με τίτλο «Σχέση με άλλες νομοθετικές διατάξεις», ορίζει:
«Δεν θίγουν τη νομοθεσία περί προστασίας των φυτικών και ζωικών ειδών και περί καταπολεμήσεως των επιζωοτιών, καθώς και τη νομοθεσία περί δασών, θήρας και αλιείας οι διατάξεις του παρόντος τμήματος καθώς και οι νομικές διατάξεις που θεσπίστηκαν βάσει αυτού και στο πλαίσιό του.»
15. Το άρθρο 42, παράγραφοι 1 και 2, του BNatSchG 2002 σκοπεί στη μεταφορά των απαγορεύσεων των άρθρων 12 και 13 της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη.
16. Το άρθρο 43 του BNatSchG 2002, με τίτλο «Παρεκκλίσεις», προβλέπει, στην παράγραφο 4, ότι «[ο]ι απαγορεύσεις του άρθρου 42, παράγραφοι 1 και 2, δεν αφορούν τις ενέργειες οι οποίες σχετίζονται με τη χρήση του εδάφους για σκοπούς γεωργίας, δασοκομίας και αλιείας και εκτελούνται βάσει χρηστής επαγγελματικής συμπεριφοράς και συμφώνως προς τις επιταγές του άρθρου 5, παράγραφοι 4 έως 6, τις ενέργειες αξιοποιήσεως των προϊόντων που προέρχονται από τέτοιες δραστηριότητες, ή τις παρεμβάσεις που επιτρέπονται δυνάμει του άρθρου 19, τις εκτιμήσεις των επιπτώσεων στο περιβάλλον στο πλαίσιο του νόμου περί εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον, ή ακόμη τα μέτρα η λήψη των οποίων επιτρέπεται βάσει του άρθρου 30, υπό την προϋπόθεση ότι δεν βλάπτονται εσκεμμένως τα ζώα, περιλαμβανομένων των τόπων φωλεοποιήσεως και επωάσεως, καθώς και των τόπων κατοικίας ή καταφυγίου τους, και τα φυτικά είδη που τυγχάνουν ειδικής προστασίας […]».
17. Η οδηγία μεταφέρθηκε επίσης στο δίκαιο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας με μια σειρά ειδικών νόμων, στους οποίους συγκαταλέγεται ο νόμος περί προστασίας των φυτικών ειδών της 14ης Μαΐου 1998 (Pflanzenschutzgesetz, BGBl. 1998 I, σ. 971, στο εξής: PflSchG), του οποίου το άρθρο 6, παράγραφος 1, έχει ως εξής:
«Η χρήση των φυτοπροστατευτικών προϊόντων πρέπει να αποτελεί αντικείμενο χρηστής επαγγελματικής συμπεριφοράς. Η χρήση απαγορεύεται αν είναι αναμενόμενο ότι θα έχει επιπτώσεις στην υγεία του ανθρώπου και των ζώων, καθώς και στον υδροφόρο ορίζοντα, ή ότι θα έχει άλλες σοβαρές επιβλαβείς συνέπειες, ιδίως στην ισορροπία της φύσης. Η αρμόδια αρχή μπορεί να διατάξει τη λήψη μέτρων τα οποία είναι αναγκαία για την τήρηση των επιταγών του πρώτου και δευτέρου εδαφίου της παρούσας παραγράφου.»
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
18. Στις 10 Απριλίου 2000, η Επιτροπή απέστειλε στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας έγγραφο οχλήσεως με το οποίο της ζήτησε να υποβάλει τις παρατηρήσεις της επί του ζητήματος της εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφοι 3 και 4, καθώς και των άρθρων 12, 13 και 16 της οδηγίας.
19. Η Επιτροπή, αφού έλαβε την απάντηση που της απηύθυνε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στις 11 Αυγούστου 2000, απέστειλε, στις 25 Ιουλίου 2001, αιτιολογημένη γνώμη με την οποία κάλεσε το εν λόγω κράτος μέλος να λάβει τα αναγκαία για τη συμμόρφωσή του προς την αιτιολογημένη γνώμη μέτρα εντός προθεσμίας δύο μηνών από την κοινοποίησή της.
20. Με την αιτιολογημένη γνώμη, η Επιτροπή, παραπέμποντας μεταξύ άλλων στον BNatSchG 1998, υποστήριξε ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν είχε λάβει τα μέτρα που απαιτούνται για τη μεταφορά των προαναφερθεισών διατάξεων της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη.
21. Μετά την εκπνοή της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αμφισβήτησε τις αιτιάσεις της Επιτροπής με έγγραφο της 21ης Νοεμβρίου 2001.
22. Στη συνέχεια τέθηκε σε ισχύ ο BNatSchG 2002.
23. Υπό αυτές τις συνθήκες, η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή.
Επί του παραδεκτού της προσφυγής
24. Η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει, καταρχάς, ότι η προσφυγή της Επιτροπής είναι απαράδεκτη, διότι δεν λαμβάνει επαρκώς υπόψη όλες τις νέες διατάξεις που εισήγαγε ο BNatSchG 2002 ούτε άλλες ειδικές εθνικές διατάξεις. Οι εν λόγω διατάξεις εξασφαλίζουν, κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, τη σύμφωνη προς την οδηγία εφαρμογή των αμφισβητούμενων διατάξεων της γερμανικής νομοθεσίας.
25. Συναφώς, πρέπει να επισημανθεί ότι το αν η Επιτροπή έλαβε υπόψη ορισμένες τροποποιήσεις νομοθετικών διατάξεων κατά την εκτίμηση της συμβατότητας της γερμανικής ρυθμίσεως με την οδηγία αποτελεί ζήτημα το οποίο άπτεται της ουσίας της υποθέσεως και, κατά συνέπεια, δεν αφορά το παραδεκτό της προσφυγής, αλλά το βάσιμό της.
26. Πρέπει επίσης να τονιστεί ότι δεν καθιστά απαράδεκτη την προσφυγή το ότι, με το δικόγραφο της προσφυγής της, η Επιτροπή στηρίζει τους ισχυρισμούς της σε ορισμένες διατάξεις του BNatSchG 2002, αναφέροντας, εντός παρενθέσεως, τις παλαιές αντίστοιχες διατάξεις του BNatSchG 1998, ενώ η αιτιολογημένη γνώμη παραπέμπει μόνο στις παλαιές αυτές διατάξεις_.
27. Μολονότι είναι γεγονός ότι το αντικείμενο της ασκηθείσας δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ προσφυγής προσδιορίζεται κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία και, κατά συνέπεια, η προσφυγή δεν μπορεί να στηρίζεται σε άλλες διατάξεις, πέραν αυτών που προβλήθηκαν κατά την εν λόγω διαδικασία, η επιταγή αυτή δεν φτάνει μέχρι του σημείου να επιβάλλει, σε κάθε περίπτωση, πλήρη σύμπτωση των εθνικών διατάξεων που μνημονεύονται στην αιτιολογημένη γνώμη και εκείνων που διαλαμβάνονται στην προσφυγή. Οσάκις μεταξύ των δύο αυτών σταδίων της διαδικασίας επέρχεται νομοθετική μεταβολή, αρκεί, πράγματι, το σύστημα εκείνο το οποίο είχε θεσπιστεί με τη νομοθεσία που βάλλεται κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία να διατηρήθηκε, ως προς τα βασικά του χαρακτηριστικά, και με τα νέα μέτρα που έλαβε το κράτος μέλος μετά τη διατύπωση της αιτιολογημένης γνώμης και κατά των οποίων βάλλει η προσφυγή (απόφαση της 22ας Σεπτεμβρίου 2005, C-221/03, Επιτροπή κατά Βελγίου, που δεν δημοσιεύθηκε ακόμη στη Συλλογή, σκέψεις 38 και 39).
28. Εν προκειμένω, οι διατάξεις του BNatSchG 2002 στις οποίες αναφέρεται η Επιτροπή με το δικόγραφο της προσφυγής συμπίπτουν, κατ’ ουσίαν, με εκείνες του BNatSchG 1998 κατά των οποίων έβαλε με την αιτιολογημένη γνώμη της.
29. Ως εκ τούτου, η προσφυγή είναι παραδεκτή.
Επί της ουσίας
30. Προς στήριξη της προσφυγής της, η Επιτροπή προβάλλει έξι αιτιάσεις.
Επί της πρώτης αιτιάσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
31. Η Επιτροπή προσάπτει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας πλημμελή μεταφορά στο εθνικό δίκαιό της του άρθρου 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας, στο μέτρο που ο ορισμός της έννοιας του «προγράμματος» που περιλαμβάνεται στο άρθρο 10, παράγραφος 1, σημείο 11, b) και c), του BNatSchG 2002 και εφαρμόζεται στα προγράμματα που υλοποιούνται εκτός των EZΔ είναι υπερβολικά περιοριστικός και εξαιρεί από την υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεων ορισμένες παρεμβάσεις και άλλες δραστηριότητες δυνητικώς βλαπτικές για τους προστατευόμενους τόπους.
32. Όσον αφορά τα προγράμματα κατά την έννοια του άρθρου 10, παράγραφος 1, σημείο 11, b), του BNatSchG 2002, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, στο μέτρο που τα εν λόγω προγράμματα περιλαμβάνουν μόνον τις παρεμβάσεις στη φύση και στο τοπίο, κατά την έννοια του άρθρου 18 του ίδιου νόμου, ορισμένα προγράμματα δυνάμενα να βλάψουν σημαντικά προστατευόμενους τόπους δεν υπόκεινται σε προηγούμενο έλεγχο όσον αφορά τις επιπτώσεις τους στον τόπο, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας. Συγκεκριμένα, η παράγραφος 1 του εν λόγω άρθρου 18 καλύπτει μόνον τις μεταβολές στη μορφή ή στη χρήση των βασικών εκτάσεων, αλλά δεν λαμβάνει υπόψη όλες τις άλλες δραστηριότητες ή ρυθμίσεις που δεν αφορούν τη βασική έκταση ενός προστατευόμενου τόπου ούτε εκείνες που δεν επιφέρουν καμία μεταβολή στην εν λόγω έκταση, ακόμη και όταν έχουν σημαντικές δυνητικές επιπτώσεις στον εν λόγω τόπο. Πράγματι, η έννοια του προγράμματος κατά το άρθρο 10, παράγραφος 1, σημείο 11, b), του BNatSchG 2002, που αφορά παρεμβάσεις εκτός των ΕΖΔ, είναι στενότερη από την έννοια του προγράμματος που χρησιμοποιεί το στοιχείο a) του ίδιου αυτού άρθρου, που αφορά προγράμματα τα οποία υλοποιούνται εντός των ΕΖΔ. Κατά τον ορισμό των μέτρων των οποίων οι επιπτώσεις πρέπει να εκτιμώνται, η οδηγία δεν διακρίνει ανάλογα με το αν τα εν λόγω μέτρα εκτελούνται εκτός ή εντός ενός προστατευόμενου τόπου.
33. Επιπλέον, το άρθρο 18, παράγραφος 2, του BNatSchG 2002, λαμβάνοντας υπόψη τους στόχους και τις αρχές περί προστασίας της φύσης και διαφύλαξης του τοπίου, αποκλείει από την έννοια του «προγράμματος», κατά το άρθρο 10, παράγραφος 1, σημείο 11, b), του ίδιου νόμου, τη χρήση εδαφών με σκοπό τη γεωργία, τη δασοκομία και την αλιεία_.
34. Επίσης, όσον αφορά το άρθρο 10, παράγραφος 1, σημείο 11, c), του εν λόγω νόμου, η Επιτροπή επικρίνει τον περιορισμό της έννοιας «πρόγραμμα», αφενός, στις εγκαταστάσεις για τις οποίες απαιτείται σχετική άδεια βάσει του ομοσπονδιακού νόμου για την καταπολέμηση της ρύπανσης (Bundes-Immissionsschutzgesetz, στο εξής: BImSchG) και, αφετέρου, στη χρήση των υδάτων, για την οποία απαιτείται άδεια ή έγκριση βάσει του νόμου περί του καθεστώτος που διέπει τα ύδατα (Wasserhaushaltsgesetz, στο εξής: WHG). Ως εκ τούτου, οι εγκαταστάσεις και η χρήση των υδάτων που δεν προϋποθέτουν προηγούμενη άδεια ή έγκριση εξαιρούνται από την προβλεπόμενη στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στον τόπο, ανεξαρτήτως του αν δύνανται να βλάψουν σοβαρά τους προστατευόμενους τόπους.
35. Η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει, καταρχάς, ότι η Επιτροπή ερμηνεύει τον όρο «πρόγραμμα» υπό υπερβολικά ευρεία έννοια, στο μέτρο που δεν δέχεται κανένα περιορισμό της υποχρεώσεως εκτιμήσεως των επιβλαβών για τους προστατευόμενους τόπους συνεπειών των δραστηριοτήτων τις οποίες αφορά η γερμανική ρύθμιση. Ο όρος αυτός πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα του ακριβούς ορισμού που περιλαμβάνει η οδηγία 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (ΕΕ L 175, σ. 40).
36. Ακολούθως, η εν λόγω κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η έννοια της «παρεμβάσεως» κατά το άρθρο 18, παράγραφος 1, του BNatSchG 2002 προϋποθέτει εξέταση κατά περίπτωση και υπό το πρίσμα των στόχων της οδηγίας. Στην πράξη, το εν λόγω άρθρο 18, παράγραφος 1, δεν περιορίζει την έννοια του «προγράμματος», όπως χρησιμοποιείται στην οδηγία. Η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι, όταν μια δραστηριότητα έχει επιπτώσεις στις βασικές εκτάσεις και βλάπτει τον προστατευόμενο τόπο, αυτό δεν συνιστά μεταβολή στη μορφή ή στη χρήση των βασικών εκτάσεων, αλλά παρέμβαση.
37. Όσον αφορά την παρέκκλιση που προβλέπει το άρθρο 18, παράγραφος 2, του BNatSchG 2002, η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η εν λόγω διάταξη επιτάσσει να λαμβάνεται υπόψη η προστασία της φύσης και η διατήρηση των τοπίων, προκειμένου η χρήση των εδαφών για σκοπούς γεωργίας, δασοκομίας και αλιείας να μη συνιστά πρόγραμμα του οποίου οι επιπτώσεις χρήζουν εκτιμήσεως.
38. Τέλος, όσον αφορά το άρθρο 10, παράγραφος 1, σημείο 11, c), του BNatSchG 2002, η Γερμανική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι ακόμη και οι εγκαταστάσεις για τις οποίες δεν απαιτείται σχετική άδεια ή έγκριση βάσει του BImSchG πρέπει να τηρούν επιταγές σύμφωνες προς τις διατάξεις της οδηγίας. Πράγματι, ο νόμος αυτός προβλέπει, ειδικότερα, ότι πρέπει να εξακριβώνεται ότι οι επιβλαβείς για το περιβάλλον συνέπειες τις οποίες μπορούν να αποτρέψουν οι τεχνικές εξελίξεις αποφεύχθηκαν και εκείνες τις οποίες δεν μπορούν να αποτρέψουν οι τεχνικές εξελίξεις μειώθηκαν στο ελάχιστο. Όσον αφορά τη χρήση των υδάτων για την οποία δεν απαιτείται άδεια βάσει του WHG, η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει, μεταξύ άλλων, ότι πρόκειται περί χρήσεως αφορώσας μικρές ποσότητες ύδατος και σύμφωνης προς την οδηγία 2000/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και τ ου Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2000, για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων (ΕΕ L 327, σ. 1). Κατά την εν λόγω κυβέρνηση, αν μια χρήση που δεν έχει σημαντικές επιπτώσεις στην κατάσταση ενός συστήματος υδάτων δεν λαμβάνεται υπόψη βάσει της οδηγίας 2000/60 και δεν προϋποθέτει σχετική άδεια, δεν μπορεί να έχει σημαντικές επιπτώσεις στις γειτνιάζουσες ΕΖΔ.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
39. Πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, της οδηγίας, κάθε σχέδιο ή πρόγραμμα μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως έχει σημαντικές επιπτώσεις στον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα προγράμματα, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατηρήσεώς του.
40. Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η υποχρέωση προσήκουσας εκτιμήσεως των επιπτώσεων ενός σχεδίου ή προγράμματος προϋποθέτει την ύπαρξη πιθανότητας ή κινδύνου σημαντικής βλάβης του οικείου τόπου. Λαμβανομένης υπόψη, ειδικότερα, της αρχής της προφυλάξεως, ο κίνδυνος αυτός υφίσταται, καθόσον δεν μπορεί να αποκλειστεί, βάσει αντικειμενικών στοιχείων, το ενδεχόμενο το εν λόγω σχέδιο ή πρόγραμμα να επηρεάσει σημαντικά τον οικείο τόπο (απόφαση της 20ής Οκτωβρίου 2005, C-6/04, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, που δεν δημοσιεύθηκε ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 54).
41. Ως εκ τούτου, ο όρος στον οποίο υπόκειται η εκτίμηση των επιπτώσεων ενός σχεδίου ή προγράμματος σε συγκεκριμένο τόπο, βάσει του οποίου η εν λόγω εκτίμηση είναι απαραίτητη σε περιπτώσεις αμφιβολίας ως προς την ύπαρξη επιβλαβών συνεπειών, δεν καθιστά δυνατή την απαλλαγή από την υποχρέωση εκτιμήσεως, αντιθέτως προς όσα προβλέπουν, αφενός, το άρθρο 10, παράγραφος 1, σημείο 11, b), του BNatSchG 2002, σε συνδυασμό με το άρθρο 18 του ίδιου νόμου, και, αφετέρου, το άρθρο 10, παράγραφος 1, σημείο 11, c), ορισμένων κατηγοριών προγραμμάτων βάσει κριτηρίων μη δυνάμενων να εξασφαλίσουν ότι τα εν λόγω προγράμματα δεν επηρεάζουν σημαντικά τους προστατευόμενους τόπους.
42. Επιβάλλεται, μεταξύ άλλων, η επισήμανση ότι το άρθρο 10, παράγραφος 1, σημείο 11, b) και c), του BNatSchG 2002 απαλλάσσει από την υποχρέωση εκτιμήσεως τα προγράμματα που συνίστανται, αφενός, σε άλλου είδους παρεμβάσεις στη φύση και στο τοπίο, πέραν των μεταβολών στη μορφή ή στη χρήση βασικών εκτάσεων ή των μεταβολών στο επίπεδο των υπόγειων υδάτων που σχετίζονται με το στρώμα του εδάφους επιφάνειας, καθώς και, αφετέρου, τα προγράμματα που αφορούν εγκαταστάσεις ή χρήσεις υδάτων, λόγω του ότι δεν προϋποθέτουν τη λήψη σχετικής αδείας. Δεν αποδεικνύεται ότι αυτά τα κριτήρια απαλλαγής από την υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεων εξασφαλίζουν ότι τα εν λόγω προγράμματα δεν βλάπτουν σε σημαντικό βαθμό και συστηματικώς τους προστατευόμενους τόπους.
43. Όσον αφορά, ειδικότερα, εγκαταστάσεις για τις οποίες δεν απαιτείται άδεια βάσει του BImSchG, το ότι οι διατάξεις αυτές επιτάσσουν να εξακριβώνεται ότι οι επιβλαβείς για το περιβάλλον συνέπειες τις οποίες μπορούν να αποτρέψουν οι τεχνικές εξελίξεις έχουν όντως αποφευχθεί και ότι εκείνες τις οποίες δεν μπορούν να αποτρέψουν οι τεχνικές εξελίξεις έχουν μειωθεί στο ελάχιστο δεν αρκεί για να εξασφαλισθεί η εκπλήρωση της υποχρεώσεως που επιβάλλει το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας. Πράγματι, η υποχρέωση εξακριβώσεως που προβλέπει ο BImSchG δεν δύναται, εν πάση περιπτώσει, να εξασφαλίσει ότι ένα σχετικό με μια τέτοια εγκατάσταση πρόγραμμα δεν θα βλάψει τον προστατευόμενο τόπο στο σύνολό του. Ειδικότερα, η υποχρέωση να εξακριβώνεται ότι οι βλαπτικές για το περιβάλλον συνέπειες τις οποίες δεν μπορούν να αποτρέψουν οι τεχνικές εξελίξεις μειώθηκαν στο ελάχιστο δεν εξασφαλίζει ότι το εν λόγω πρόγραμμα δεν θα βλάψει τον οικείο τόπο.
44. Όσον αφορά τη χρήση των υδάτων για την οποία δεν απαιτείται άδεια βάσει του WHG, το γεγονός ότι πρόκειται περί χρήσεως αφορώσας μικρές ποσότητες υδάτων δεν αποκλείει, αφ’ εαυτού, ότι ορισμένες από τις ποσότητες αυτές μπορούν να βλάψουν σημαντικά έναν προστατευόμενο τόπο. Ακόμη κι αν γίνει δεκτό ότι οι τέτοιου είδους χρήσεις υδάτων δεν έχουν σημαντικές επιπτώσεις στην κατάσταση ενός συστήματος υδάτων, αυτό δεν σημαίνει ότι δεν έχουν σημαντικές επιπτώσεις στους γειτνιάζοντες προστατευόμενους τόπους.
45. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω σκέψεων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μετέφερε ορθώς στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας ως προς ορισμένα προγράμματα που υλοποιήθηκαν εκτός των ΕΖΔ.
Επί της δεύτερης αιτιάσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
46. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το άρθρο 36 του BNatSchG 2002 δεν μεταφέρει ορθώς το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, στο μέτρο που αποκλείει τη χορήγηση αδείας σε εκπέμπουσες ρύπους εγκαταστάσεις μόνον όταν αναμένεται ότι οι εγκαταστάσεις αυτές θα βλάψουν ιδιαιτέρως μια συγκεκριμένη ΕΖΔ η οποία βρίσκεται εντός της ζώνης εκμεταλλεύσεως των εν λόγω εγκαταστάσεων.
47. Κατά συνέπεια, δεν λαμβάνονται υπόψη, κατά παράβαση των εν λόγω διατάξεων της οδηγίας, οι επιβλαβείς επεμβάσεις σε εξωτερικούς των ζωνών αυτών τόπους.
48. Η Γερμανική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι ο έλεγχος των επιβλαβών για τη ζώνη που επηρεάζεται από μια εγκατάσταση συνεπειών των ρύπων του αέρα και της ηχορύπανσης πρέπει να διενεργείται κατά περίπτωση, λαμβανομένων υπόψη όλων των δεδομένων της περιοχής καθώς και των διαφόρων ρύπων που εκπέμπει η εγκατάσταση. Επίσης, στην πράξη, μια άδεια υλοποιήσεως προγράμματος το οποίο συνίσταται σε επιβλαβείς επεμβάσεις χορηγείται μόνον εφόσον το εν λόγω πρόγραμμα δεν βλάπτει τα προστατευόμενα από την οδηγία είδη.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
49. Επιβάλλεται η επισήμανση ότι, στο μέτρο που το άρθρο 36 του BNatSchG 2002 απαγορεύει τη λειτουργία εκπεμπουσών ρύπους εγκαταστάσεων μόνον εφόσον οι ρύποι μπορούν να βλάψουν ιδιαιτέρως έναν προστατευόμενο τόπο ευρισκόμενο εντός της ζώνης την οποία επηρεάζουν οι εν λόγω εγκαταστάσεις, η λειτουργία των εγκαταστάσεων των οποίων οι ρύποι βλάπτουν έναν προστατευόμενο τόπο ευρισκόμενο εκτός της εν λόγω ζώνης μπορεί να επιτραπεί χωρίς να ληφθούν υπόψη οι επιπτώσεις των εν λόγω ρύπων στον οικείο τόπο.
50. Συναφώς, πρέπει να διαπιστωθεί ότι το σύστημα που καθιερώνει η γερμανική ρύθμιση, στον βαθμό που αφορά τις εκπομπές ρύπων στο εσωτερικό μιας ζώνης επιρροής, όπως ορίζεται με τεχνικές εγκυκλίους βάσει γενικών κριτηρίων σχετικών με τις εγκαταστάσεις, δεν είναι ικανό να εξασφαλίσει την τήρηση του άρθρου 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας.
51. Δεδομένου ότι η Γερμανική Κυβέρνηση δεν αναφέρθηκε σε επιστημονικώς αναγνωρισμένα κριτήρια δυνάμενα να αποκλείσουν εκ των προτέρων το ενδεχόμενο οι ρύποι που εκπέμπονται σε προστατευόμενο τόπο ευρισκόμενο εκτός της ζώνης που επηρεάζουν οι οικείες εγκαταστάσεις να βλάψουν σοβαρά τον εν λόγω τόπο, το σύστημα που καθιερώνει το εθνικό δίκαιο στον επίμαχο τομέα δεν μπορεί, εν πάση περιπτώσει, να εξασφαλίσει ότι τα προγράμματα ή σχέδια που σχετίζονται με εγκαταστάσεις εκπέμπουσες ρύπους σε προστατευόμενους τόπους ευρισκομένους εκτός της ζώνης που επηρεάζουν οι εν λόγω εγκαταστάσεις δεν βλάπτουν το σύνολο των οικείων τόπων, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας.
52. Κατά συνέπεια, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας δεν μεταφέρθηκε ορθώς στην εσωτερική έννομη τάξη.
Επί της τρίτης αιτιάσεως
53. Η Επιτροπή προσάπτει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι δεν μετέφερε ορθώς στο εσωτερικό δίκαιο την περιλαμβανόμενη στο άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο δ΄, της οδηγίας υποχρέωση λήψεως των μέτρων που απαιτούνται για την καθιέρωση συστήματος αυστηρής προστασίας ορισμένων ζωικών ειδών, μέσω της απαγορεύσεως της βλάβης ή καταστροφής των τόπων αναπαραγωγής ή των τόπων αναπαύσεως. Κατά την Επιτροπή, αυτή η διάταξη επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να απαγορεύουν τόσο τις ηθελημένες ενέργειες όσο και τις μη ηθελημένες. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το άρθρο 43, παράγραφος 4, του BNatSchG 2002 δεν συνάδει προς το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο δ΄, της οδηγίας, στο μέτρο που επιτρέπει ορισμένες παρεκκλίσεις από τους κανόνες που προστατεύουν τους τόπους «υπό την προϋπόθεση ότι δεν βλάπτονται εσκεμμένως τα ζώα, περιλαμβανομένων των τόπων φωλεοποιήσεως και επωάσεως, καθώς και των τόπων κατοικίας ή καταφυγίου τους [...]».
54. Η Γερμανική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι η μεταφορά του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο δ΄, της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη περιορίζεται, εντός ολόκληρης της επικράτειας της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, στις ηθελημένες ενέργειες, γεγονός που, κατά την άποψή της, συνάδει προς την εν λόγω διάταξη, καθόσον η διάταξη αυτή δεν περιλαμβάνει τη μη ηθελημένη βλάβη ή καταστροφή των εν λόγω τόπων στο σύστημα προστασίας που καθιερώνει. Η Γερμανική Κυβέρνηση φρονεί ότι η ερμηνεία βάσει της οποίας απαγορεύονται επίσης οι μη ηθελημένες ενέργειες αντιβαίνει, εν πάση περιπτώσει, στην αρχή της αναλογικότητας.
55. Συναφώς, αρκεί η διαπίστωση ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο δ΄, της οδηγίας δεν αφορά μόνον τις ηθελημένες ενέργειες, αλλά και τις μη ηθελημένες (βλ. προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, σκέψεις 73 έως 79). Από το γεγονός ότι η απαγόρευση του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο δ΄, της οδηγίας δεν περιορίζεται σε ηθελημένες ενέργειες, αντιθέτως προς τα στοιχεία α΄ και γ΄ του εν λόγω άρθρου, προκύπτει η επιδίωξη του νομοθέτη να εξασφαλίσει στους τόπους αναπαραγωγής ή αναπαύσεως αυξημένη προστασία από τις ενέργειες που τους προκαλούν βλάβη ή καταστροφή. Δεδομένης της σπουδαιότητας των σκοπών προστασίας της βιοποικιλότητας που επιδιώκει η οδηγία, το να μην περιορίζεται η απαγόρευση του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο δ΄, της οδηγίας στις ηθελημένες ενέργειες δεν αποτελεί δυσανάλογο μέτρο.
56. Υπό τις συνθήκες αυτές, η αιτίαση που αντλείται από την εσφαλμένη μεταφορά του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο δ΄, της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη πρέπει να γίνει δεκτή.
Επί της τέταρτης αιτιάσεως
57. Η Επιτροπή προσάπτει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ότι οι παρεκκλίσεις από τις απαγορεύσεις του άρθρου 42, παράγραφος 1, του BNatSchG 2002 που εισήγαγε στο άρθρο 43, παράγραφος 4, του εν λόγω νόμου δεν λαμβάνουν επαρκώς υπόψη τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες επιτρέπονται παρεκκλίσεις βάσει του άρθρου 16 της οδηγίας. Συναφώς, η Επιτροπή αναφέρεται, ειδικότερα, στις παρεκκλίσεις του γερμανικού δικαίου από τα συστήματα προστασίας ειδών οι οποίες προβλέπονται για την εκτέλεση παρεμβάσεων βάσει του άρθρου 19 του BNatSchG 2002 και για την εφαρμογή μέτρων βάσει του άρθρου 30 του ίδιου νόμου, αντιστοίχως.
58. Η Γερμανική Κυβέρνηση αντιτάσσει ότι οι παρεμβάσεις και τα μέτρα που αποτελούν αντικείμενο των δύο παρεκκλίσεων που προβλέπει το άρθρο 43, παράγραφος 4, του BNatSchG 2002 προϋποθέτουν διοικητικές αποφάσεις για την έκδοση των οποίων οι αρμόδιες αρχές οφείλουν, εν πάση περιπτώσει, να τηρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου 16 της οδηγίας.
59. Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι από την τέταρτη και την ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της εν λόγω οδηγίας προκύπτει ότι οι οικότοποι και τα είδη που απειλούνται αποτελούν μέρος της φυσικής κληρονομιάς της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και ότι τα απειλούντα στοιχεία είναι συχνά διασυνοριακής φύσεως, οπότε η λήψη μέτρων διατηρήσεως αποτελεί κοινή ευθύνη όλων των κρατών μελών. Συνεπώς, η ακριβής μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο έχει ιδιαίτερη σημασία σε περιπτώσεις όπως η προκείμενη, στην οποία η διαχείριση της κοινής κληρονομιάς έχει ανατεθεί στα κράτη μέλη, όσον αφορά το έδαφος καθενός από αυτά (βλ. προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, σκέψη 25).
60. Ως εκ τούτου, στο πλαίσιο της οδηγίας, η οποία θέτει περίπλοκους και τεχνικούς κανόνες στον τομέα του δικαίου του περιβάλλοντος, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να μεριμνούν ιδιαιτέρως ώστε η νομοθεσία τους που αποσκοπεί στη διασφάλιση της μεταφοράς της εν λόγω οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο να είναι σαφής και ακριβής (βλ. προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, σκέψη 26).
61. Κατά συνέπεια, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι οι δύο επίμαχες, εν προκειμένω, παρεκκλίσεις πρέπει να αποτελούν αντικείμενο διοικητικών αποφάσεων για την έκδοση των οποίων οι αρμόδιες αρχές πρέπει να τηρούν τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες επιτρέπονται οι παρεκκλίσεις, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το άρθρο 43, παράγραφος 4, του BNatSchG 2002 δεν προβλέπει νομικό πλαίσιο σύμφωνο προς το εισάγον παρέκκλιση σύστημα που καθιερώνει το εν λόγω άρθρο 16. Πράγματι, αυτή η διάταξη του εθνικού δικαίου δεν εξαρτά την αναγνώριση των δύο επίμαχων παρεκκλίσεων από το σύνολο των προϋποθέσεων του άρθρου 16 της οδηγίας. Συναφώς, αρκεί η επισήμανση ότι το άρθρο 43, παράγραφος 4, του BNatSchG 2002 θέτει ως μοναδική προϋπόθεση των εν λόγω παρεκκλίσεων να μην βλάπτονται εσκεμμένως τα ειδικώς προστατευόμενα ζωικά και φυτικά είδη, περιλαμβανομένων των τόπων φωλεοποιήσεως, επωάσεως, κατοικίας ή καταφυγίου των εν λόγω ζωικών ειδών.
62. Ως εκ τούτου, η αιτίαση που αντλείται από την εσφαλμένη μεταφορά του άρθρου 16 της οδηγίας στο γερμανικό δίκαιο πρέπει να γίνει δεκτή.
Επί της πέμπτης αιτιάσεως
63. Η Επιτροπή αναφέρεται στο άρθρο 6, παράγραφος 1, του
PflSchG, το οποίο απαγορεύει τη χρήση των φυτοπροστατευτικών προϊόντων, αν αυτή ενδέχεται να έχει επιπτώσεις στην υγεία των ανθρώπων ή των ζώων και στον υδάτινο ορίζοντα, ή άλλες σοβαρές επιβαβείς συνέπειες, ιδίως για την ισορροπία της φύσης, δεδομένου ότι στην εν λόγω έννοια εμπίπτουν επίσης τα ζωικά και φυτικά είδη κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 6, του PflSchG. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, με την απαγόρευση αυτή, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μετέφερε κατά τρόπο αρκούντως σαφή τα άρθρα 12, 13 και 16 της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη.
64. Η Γερμανική Κυβέρνηση αμφισβητεί το βάσιμο της αιτιάσεως αυτής, επισημαίνοντας ότι η διάταξη στην οποία αναφέρεται η Επιτροπή προβλέπει γενική απαγόρευση η οποία καθιστά δυνατή την τήρηση των απαγορεύσεων που προβλέπουν τα άρθρα 12 και 13 της οδηγίας. Η εν λόγω κυβέρνηση αναφέρει επίσης ότι, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, του PflSchG, η χρήση των φυτοπροστατευτικών προϊόντων γίνεται στο πλαίσιο χρηστής επαγγελματικής συμπεριφοράς και επισημαίνει ότι η αρμόδια αρχή μπορεί να διατάξει τη λήψη των μέτρων που απαιτούνται για την τήρηση των όρων τους οποίους προβλέπει, εξάλλου, η εν λόγω διάταξη.
65. Συναφώς, όπως υπομνήσθηκε με τη σκέψη 60 της παρούσας αποφάσεως, τα κράτη μέλη οφείλουν, στο πλαίσιο της οδηγίας, να μεριμνούν ειδικώς ώστε η νομοθεσία τους για τη μεταφορά της εν λόγω οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη να είναι σαφής και συγκεκριμένη.
66. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, τα άρθρα 12, 13 και 16 της οδηγίας αποτελούν ένα συμφυές σύνολο κανόνων (βλ. προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, σκέψη 112). Τα εν λόγω άρθρα 12 και 13 επιβάλλουν στα κράτη μέλη την υποχρέωση καθιερώσεως αυστηρού συστήματος προστασίας των ζωικών και φυτικών ειδών.
67. Πρέπει να τονιστεί ότι το άρθρο 6, παράγραφος 1, του PflSchG, ορίζοντας τις περιπτώσεις κατά τις οποίες απαγορεύεται η χρήση φυτοπροστατευτικών προϊόντων, δεν καθορίζει με σαφή, συγκεκριμένο και αυστηρό τρόπο τις απαγορεύσεις βλαπτικών παρεμβάσεων στα προστατευόμενα είδη κατά τα άρθρα 12 και 13 της οδηγίας.
68. Ειδικότερα, δεν προκύπτει ότι η απαγόρευση χρήσεως φυτοπροστατευτικών προϊόντων, εφόσον ενδέχεται να έχει σοβαρές επιπτώσεις στην ισορροπία της φύσης, είναι τόσο σαφής, συγκεκριμένη και αυστηρή όσο η απαγόρευση βλάβης των τόπων αναπαραγωγής ή αναπαύσεως των προστατευόμενων ζωικών ειδών την οποία προβλέπει το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο δ΄, της οδηγίας, ή η απαγόρευση ηθελημένης καταστροφής στη φύση των προστατευόμενων φυτικών ειδών την οποία προβλέπει το άρθρο 13, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, της οδηγίας.
69. Ως εκ τούτου, η πέμπτη αιτίαση, στο μέτρο που αφορά τα άρθρα 12 και 13 της οδηγίας, πρέπει να γίνει δεκτή.
Επί της έκτης αιτιάσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
70. Η Επιτροπή προσάπτει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παράβαση των άρθρων 12 και 16 της οδηγίας, στο μέτρο που δεν της κοινοποίησε διατάξεις σχετικές με τη νομοθεσία περί αλιείας, ή δεν μερίμνησε ώστε οι εν λόγω διατάξεις να περιλαμβάνουν επαρκείς απαγορεύσεις αλιείας.
71. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι κανονιστικές ρυθμίσεις περί αλιείας τριών ομόσπονδων κρατών δεν συνάδουν προς την οδηγία. Συγκεκριμένα, στη Βαυαρία, το ψάρι που είναι γνωστό με την επιστημονική ονομασία coregonus oxyrhynchus δεν συγκαταλεγόταν στα προστατευόμενα είδη καθόλη τη διάρκεια του έτους. Στο Βρανδεμβούργο, το ίδιο αυτό είδος καθώς και το μαλάκιο με την ονομασία unio crassus δεν προστατεύονται. Όσον αφορά το ομόσπονδο κράτος της Βρέμης, η νομοθεσία του δεν περιελάμβανε στον κατάλογο των απαγορεύσεων αλιείας τα τρία είδη που πρέπει να προστατεύονται στο εν λόγω ομόσπονδο κράτος, ήτοι τα δύο προαναφερθέντα είδη και το ψάρι με την ονομασία acipenser sturio. Επιπλέον, η εν λόγω νομοθεσία επιτρέπει ρητώς την αλιεία των ατόμων του είδους αυτού με μήκος τουλάχιστον 100 εκ. και εκείνων του είδους coregonus oxyrhynchus με μήκος τουλάχιστον 30 εκ. Επίσης, δεν παρέχεται κανένα στοιχείο όσον αφορά ενδεχόμενες απαγορεύσεις αλιείας στα ομόσπονδα κράτη του Βερολίνου, του Αμβούργου, του Μεκλεμβούργου-Πρόσω Πομερανίας, της Κάτω Σαξονίας, της Βόρειας Ρηνανίας/Βεστφαλίας, του Σάαρλαντ, της Σαξονίας και της Σαξονίας-Άνχαλτ. Επομένως, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η νομοθεσία των εν λόγω ομόσπονδων κρατών περιλαμβάνει τις αναγκαίες για την τήρηση των διατάξεων των άρθρων 12 και 16 της οδηγίας απαγορεύσεις αλιείας.
72. Η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, μολονότι οι διατάξεις της ομοσπονδιακής νομοθεσίας παρέχουν στα ομόσπονδα κράτη τη δυνατότητα να θεσπίσουν ειδικότερες διατάξεις στον τομέα του δικαίου της αλιείας, οι ειδικές αυτές διατάξεις πρέπει να ερμηνεύονται συμφώνως προς την οδηγία. Στην περίπτωση κατά την οποία οι σχετικές με την αλιεία διατάξεις των ομόσπονδων κρατών δεν συνάδουν προς τον σκοπό της προστασίας των ειδών ψαριών και οστρακοειδών την οποία επιβάλλει το κοινοτικό δίκαιο, είναι άκυρες λόγω παραβάσεως της ομοσπονδιακής νομοθεσίας. Υπό την έννοια αυτή, ο BNatSchG 2002 αναγνωρίζει την υπεροχή του δικαίου των ομόσπονδων κρατών. Συνεπώς, ισχύει η απαγόρευση αλιείας που προβλέπει το άρθρο 42, παράγραφος 1, του BNatSchG 2002, το οποίο αφορά επίσης τα είδη που αναφέρονται στο παράρτημα IV της οδηγίας. Ως εκ τούτου, δεν είναι αναγκαία η κοινοποίηση των σχετικών διατάξεων των ομόσπονδων κρατών.
73. Η Γερμανική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι θα μεριμνήσει ώστε να τροποποιηθούν σύντομα οι περί αλιείας διατάξεις των ομόσπονδων κρατών, στο μέτρο που δεν τηρούν τους όρους της οδηγίας και της ομοσπονδιακής νομοθεσίας, όπως συμβαίνει, επί παραδείγματι, με την προσβαλλόμενη από την Επιτροπή κανονιστική ρύθμιση του ομόσπονδου κράτους της Βρέμης.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
74. Εν προκειμένω, είναι γεγονός ότι τα είδη coregonus oxyrhynchus, unio crassus και acipenser sturio, που περιλαμβάνονται στο παράρτημα IV, στοιχείο α΄, της οδηγίας απαντούν στη Γερμανία.
75. Τα είδη αυτά υπάγονται, συνεπώς, βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, της οδηγίας σε αυστηρό σύστημα προστασίας το οποίο απαγορεύει κάθε μορφή συλλήψεως ή ηθελημένης θανατώσεως ατόμων των εν λόγω ειδών στη φύση.
76. Από τη δικογραφία προκύπτει ότι, κατά την εκπνοή της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας, η κανονιστική ρύθμιση του ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας επέτρεπε, μεταξύ άλλων, τη σύλληψη ψαριών καθόλη τη διάρκεια του έτους, εφόσον δεν προβλέπονταν απαγορεύσεις αλιείας. Ο coregonus oxyrhynchus δεν αποτελούσε αντικείμενο απαγορεύσεως αλιείας. Στο ομόσπονδο κράτος του Βρανδεμβούργου, το ίδιο αυτό είδος καθώς και ο unio crassus δεν αποτελούσαν επίσης αντικείμενο απαγορεύσεως αλιείας. Όσον αφορά το ομόσπονδο κράτος της Βρέμης, η Γερμανική Κυβέρνηση αναγνώρισε ότι η κανονιστική του ρύθμιση δεν ήταν σύμφωνη προς την οδηγία.
77. Μολονότι είναι γεγονός, όπως διαπίστωσε η Γερμανική Κυβέρνηση, ότι το άρθρο 42, παράγραφος 1, του BNatSchG 2002 απαγορεύει, ειδικότερα, τη σύλληψη και τη θανάτωση των ζωικών ειδών που υπάγονται σε σύστημα αυστηρής προστασίας, όπως τα αναφερόμενα στη σκέψη 74 της παρούσας αποφάσεως είδη, εντούτοις, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 39, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, του ίδιου ομοσπονδιακού νόμου, οι διατάξεις της νομοθεσίας περί προστασίας των ζώων, η θήρα και η αλιεία δεν θίγονται από τις διατάξεις της παρούσας ενότητας. Η ενότητα αυτή, πάντως, περιλαμβάνει το άρθρο 42 του BNatSchG 2002.
78. Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το νομοθετικό πλαίσιο που ισχύει στη Γερμανία, στο οποίο συνυπάρχουν περιφερειακές διατάξεις αντίθετες προς το κοινοτικό δίκαιο και μια ομοσπονδιακή διάταξη η οποία συνάδει προς αυτό, δεν μπορεί να εξασφαλίσει αποτελεσματικώς και με σαφή και συγκεκριμένο τρόπο, για τα τρία επίμαχα στην υπό κρίση υπόθεση ζωικά είδη, την αυστηρή προστασία που προβλέπει το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, της οδηγίας, όσον αφορά κάθε μορφή συλλήψεως ή ηθελημένης θανατώσεως ατόμων των εν λόγω ειδών στη φύση.
79. Εν προκειμένω, η γερμανική κανονιστική ρύθμιση δεν συνάδει προς το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, της οδηγίας και δεν πληροί τις προϋποθέσεις παρεκκλίσεως που προβλέπει το άρθρο 16 της οδηγίας.
80. Όσον αφορά τις περί αλιείας ρυθμίσεις των άλλων ομόσπονδων κρατών που δεν κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι οι διατάξεις των άρθρων 12 και 16 της οδηγίας δεν τηρήθηκαν διότι δεν έχει παρασχεθεί κανένα στοιχείο όσον αφορά ενδεχόμενες απαγορεύσεις αλιείας στα εν λόγω ομόσπονδα κράτη, κατά μείζονα λόγο δεδομένου ότι, όπως υπομνήσθηκε με τη σκέψη 77 της παρούσας αποφάσεως, το άρθρο 42, παράγραφος 1, σημείο 1, του BNatSchG 2002 απαγορεύει τη σύλληψη και τη θανάτωση ατόμων των ειδών coregonus oxyrhynchus, unio crassus και acipenser sturio.
81. Συναφώς, επιβάλλεται η επισήμανση ότι, κατά το άρθρο 23, παράγραφος 3, της οδηγίας, τα κράτη μέλη κοινοποιούν στην Επιτροπή τις ουσιώδεις διατάξεις εσωτερικού δικαίου που θεσπίζουν στον τομέα που διέπει η εν λόγω οδηγία. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν στήριξε την προσφυγή της στην εν λόγω διάταξη.
82. Επομένως, η έκτη αιτίαση πρέπει να γίνει δεκτή εντός των ορίων που επισημάνθηκαν με τις ανωτέρω σκέψεις της παρούσας αποφάσεως.
83. Κατά συνέπεια, πρέπει να διαπιστωθεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 6, παράγραφος 3, καθώς και από τα άρθρα 12, 13 και 16 της οδηγίας, καθόσον:
– δεν προβλέπει, για ορισμένα προγράμματα που υλοποιούνται εκτός ειδικών ζωνών διατηρήσεως, υπό την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεών τους στον τόπο, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας, ανεξαρτήτως της δυνατότητας των εν λόγω προγραμμάτων να βλάψουν σημαντικά μια ειδική ζώνη διατηρήσεως,
– επιτρέπει τις εκπομπές ρύπων εντός μιας ειδικής ζώνης διατηρήσεως ανεξαρτήτως του αν μπορούν να την βλάψουν σημαντικά,
– εξαιρεί ορισμένες μη ηθελημένες βλάβες προστατευόμενων ζωικών ειδών από το πεδίο εφαρμογής των σχετικών διατάξεων προστασίας,
– δεν διασφαλίζει, στην περίπτωση ορισμένων πράξεων που συμβιβάζονται με τη διατήρηση της ζώνης, την τήρηση των εισαγουσών παρέκκλιση διατάξεων του άρθρου 16 της οδηγίας,
– προβλέπει ρύθμιση σχετική με τη χρήση των φυτοπροστατευτικών προϊόντων η οποία δεν λαμβάνει επαρκώς υπόψη την προστασία των ειδών και
– δεν μεριμνά ώστε οι διατάξεις περί αλιείας να περιλαμβάνουν επαρκείς απαγορεύσεις αλιείας.
Επί των δικαστικών εξόδων
84. Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρξε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ζήτησε την καταδίκη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα και η τελευταία ηττήθηκε, επιβάλλεται να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφασίζει:
1) Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 6, παράγραφος 3, καθώς και τα άρθρα 12, 13 και 16 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας, καθόσον:
– δεν προβλέπει, για ορισμένα προγράμματα που υλοποιούνται εκτός ειδικών ζωνών διατηρήσεως, υπό την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεών τους στον τόπο, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας, ανεξαρτήτως της δυνατότητας των εν λόγω προγραμμάτων να βλάψουν σημαντικά μια ειδική ζώνη διατηρήσεως,
– επιτρέπει τις εκπομπές ρύπων εντός μιας ειδικής ζώνης διατηρήσεως ανεξαρτήτως του αν μπορούν να την βλάψουν σημαντικά,
– εξαιρεί ορισμένες μη ηθελημένες βλάβες προστατευόμενων ζωικών ειδών από το πεδίο εφαρμογής των σχετικών διατάξεων προστασίας,
– δεν διασφαλίζει, στην περίπτωση ορισμένων πράξεων που συμβιβάζονται με τη διατήρηση της ζώνης, την τήρηση των εισαγουσών παρέκκλιση διατάξεων του άρθρου 16 της οδηγίας,
– προβλέπει ρύθμιση σχετική με τη χρήση των φυτοπροστατευτικών προϊόντων η οποία δεν λαμβάνει επαρκώς υπόψη την προστασία των ειδών και
– δεν μεριμνά ώστε οι διατάξεις περί αλιείας να περιλαμβάνουν επαρκείς απαγορεύσεις αλιείας.
2) Καταδικάζει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.