61997CC0237_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Kuuluuko opiskelijoiden oleskelu ulkomailla yhteisön "matkapakettidirektiivin" soveltamisalaan? Tämä on keskeisiltä osiltaan sen ennakkoratkaisukysymyksen sisältö, jonka Korkein hallinto-oikeus on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimen vastattavaksi.
Asiaa koskevat yhteisön oikeussäännöt
2 Matkapaketeista, pakettilomista ja pakettikiertomatkoista 13 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/314/ETY(1) (jäljempänä direktiivi) tarkoituksena on, kuten direktiivin 1 artiklasta ilmenee, lähentää toisiinsa jäsenvaltioiden lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, joita sovelletaan yhteisön alueella myytäviin tai myytäväksi tarjottaviin matkapaketteihin, mukaan lukien pakettilomat ja pakettikiertomatkat.
3 Direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan "matkapaketilla" tarkoitetaan etukäteen järjestettyä vähintään kahden jäljempänä mainitun palvelun yhdistelmää: kuljetus, majoitus ja muu matkailupalvelu, joka muodostaa huomattavan osan matkapaketista mutta joka ei välittömästi liity kuljetukseen tai majoitukseen. Samassa säännöksessä täsmennetään, että saman matkapaketin eri osien laskuttaminen erikseen ei vapauta matkanjärjestäjää tai välittäjää direktiivissä säädetyistä velvoitteista. Tätä yhdistelmää on myytävä tai tarjottava myytäväksi yhdistettyyn hintaan; lisäksi sen on kestettävä yli 24 tuntia tai sisällettävä ainakin yksi yöpyminen.
4 Direktiivin 2 artiklan seuraavat kohdat käsittävät muita asianomaisen sopimussuhteen osapuolia koskevia määritelmiä. "Matkanjärjestäjällä" tarkoitetaan "henkilöä, joka muutoin kuin satunnaisesti järjestää matkapaketteja ja myy tai tarjoaa niitä myytäväksi suoraan taikka välittäjän välityksin". "Välittäjä" on "henkilö, joka myy tai tarjoaa myytäväksi matkanjärjestäjän kokoaman matkapaketin". Lopuksi "kuluttaja" on "henkilö, joka ostaa matkapaketin tai tekee sopimuksen sen ostamisesta ('pääsopija'), tai muu henkilö, jonka lukuun pääsopija tekee sopimuksen matkapaketin ostamisesta ('muut edunsaajat'), taikka muu henkilö, jolle pääsopija tai muu edunsaaja siirtää matkapaketin ('siirronsaaja')".
5 Seuraavissa säännöksissä täsmennetään niiden oikeuksien ja velvollisuuksien sisältöä, jotka sopimuspuolille seuraavat matkapakettia koskevan sopimuksen tekemisestä, samoin kuin matkanjärjestäjälle ja välittäjälle sopimuksentekoa edeltävänä aikana kuuluvia tiedotusvelvoitteita. Kysymys on yleisesti ottaen säännöksistä, jotka kohdistuvat sopimussuhteen "vahvempaan" osapuoleen (välittäjään ja/tai matkanjärjestäjään) ja joiden tarkoituksena on kuluttajan suojaaminen. Nyt esillä olevan asian kannalta on erityisesti syytä mainita 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan iii alakohdan ja 4 artiklan 3 kohdan säännökset. Näistä edellisessä säädetään alaikäisten ulkomailla matkustamisen ja oleskelun osalta, että matkanjärjestäjän tai välittäjän on annettava kuluttajalle hyvissä ajoin ennen matkan alkamista kirjallisesti tai muulla sopivalla tavalla tiedot, joiden avulla lapseen tai hänestä matkakohteessa vastuussa olevaan henkilöön saadaan suoraan yhteys. Jälkimmäisessä säädetään, että jos kuluttaja ei voi lähteä matkalle, hän voi siirtää varauksensa henkilölle, joka täyttää matkapakettiin sovellettavat ehdot, tiedotettuaan riittävän ajoissa ennen matkan alkua aikomuksestaan matkanjärjestäjälle tai välittäjälle.
6 Seuraavaksi on lainattava direktiivin 7 artiklaa, jonka mukaan "sopimuksen osapuolena olevan matkanjärjestäjän tai välittäjän on asetettava maksukyvyttömyyden varalta riittävä vakuus suoritettujen maksujen palauttamisen ja kuluttajan paluukuljetuksen turvaamiseksi"(2).
7 Lopuksi on todettava, että 9 artiklassa vaaditaan jäsenvaltioita saattamaan voimaan direktiivin noudattamisen edellyttämät toimenpiteet viimeistään 31.12.1992. Suomen osalta lopulliseksi määräajaksi direktiivin saattamiselle osaksi kansallista oikeusjärjestystä on sen liittymissopimuksen mukaisesti asetettu 1.1.1995. Direktiivi on saatettu osaksi Suomen kansallista oikeusjärjestystä tässä määräajassa - ja, sikäli kuin olen pystynyt arvioimaan tätä kysymystä, asianmukaisesti - kahdella eri säädöksellä, valmismatkalailla (1079/94) ja valmismatkaliikkeistä annetulla lailla (1080/94).
Tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
8 Kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan valituksen on tehnyt AFS Intercultural Programs Finland ry (jäljempänä AFS Finland), Suomen oikeuden mukaan perustettu voittoa tavoittelematon yhdistys. Sen tarkoituksena on sen sääntöjen mukaan edistää kansainvälistä kulttuuriyhteistyötä ja kansainvälisyyskasvatusta vaihto-oppilasohjelmin. Tarkoituksensa toteuttamiseksi AFS Finland, samoin kuin sen muissa jäsenvaltioissa toimivat veljesjärjestöt, harjoittaa kansainvälistä vaihto-oppilastoimintaa sijoittamalla suomalaisia vaihto-oppilaita ulkomaille ja ulkomaisia vaihto-oppilaita Suomeen. Tähän ohjelmaan osallistuvat vaihto-oppilaat ovat 16-18-vuotiaita. Ulkomailla oleskelun kesto vaihtelee 6-11 kuukauden välillä.
9 Yhdistys järjestää oppilaiden kuljetuksen kohdemaahan reittilennoilla. Oppilaat asuvat AFS Finlandin valitsemissa perheissä, jotka majoittavat oppilaat korvauksetta. AFS Finland järjestää lisäksi lyhyitä valmennuskursseja ja satunnaisesti yhteistä ohjelmaa matkoille osallistuville nuorille. Vaihto-oppilasaikanaan oppilaat käyvät kohdemaassa koulua. Paikalliset vapaaehtoiset ovat vastuussa järjestelyistä isäntämaassa.
10 Osapuolien väliset taloudelliset suhteet on järjestetty siten, että oppilaat ovat velvollisia maksamaan vaihto-oppilasmatkan kokonaishinnasta 10 prosenttia vastaavan määrän silloin, kun heidät hyväksytään vaihto-oppilaiksi eli noin 10 kuukautta ennen heidän lähtöään. Loppuosa maksusta suoritetaan tämän jälkeen kolmessa erässä etukäteen ennen matkan alkamista. Lähtiessään Suomesta vaihto-oppilas saa lentoyhtiölle etukäteen maksetun paluumatkalipun.
11 Kansallisessa tuomioistuimessa vireillä oleva asia on saanut alkunsa kuluttajaviraston AFS Finlandille esittämästä kehotuksesta rekisteröityä Suomen valmismatkaliikkeistä annetulla lailla perustettuun valmismatkaliikerekisteriin. Tässä (kuten olen jo todennut, direktiivin saattamiseksi osaksi Suomen oikeusjärjestystä annetussa) laissa säädetään, että valmismatkaliikettä saa harjoittaa ainoastaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö taikka Suomessa kyseisen
toiminnan harjoittamiseen oikeutetun ulkomaisen yhteisön tai säätiön sivuliike; nämä toiminnanharjoittajat ovat velvollisia rekisteröitymään kyseiseen tarkoitukseen perustettuun rekisteriin. Lain 2 §:ssä täsmennetään kyseisellä liiketoiminnalla tarkoitettavan valmismatkojen järjestämistä, tarjontaa tai välittämistä. Laissa asetetaan kuluttajaviraston velvollisuudeksi valvoa, että kyseisen jäsenvaltion alueella toimivat liikkeenharjoittajat noudattavat laissa säädettyjä velvoitteitaan. Niihin kuuluu velvollisuus asettaa matkanjärjestäjän maksukyvyttömyyden varalta riittävä vakuus turvaamaan matkustajien paluukuljetus ja ennakkomaksun palauttaminen matkustajalle.(3) Jos joku harjoittaa
valmismatkaliikettä ilman, että hänet on rekisteröity valmismatkaliikkeen harjoittajaksi, ja siten asettamatta häneltä vaadittavaa vakuutta, kuluttajavirasto voi Suomen lain mukaan lisäksi kieltää asianomaista jatkamasta tällaista toimintaa sekä asettaa kiellon tehosteeksi uhkasakon.
12 Soveltaessaan edellä mainittuja säännöksiä kuluttajavirasto kehotti AFS Finlandia rekisteröitymään valmismatkaliikerekisteriin. Kuluttajaviraston mukaan vaihto-oppilaille tarjottava palvelukokonaisuus, joka muodostuu kuljetuksesta, majoituksesta isäntäperheessä ja liitännäispalveluista kuten heille annettavasta isäntämaan kulttuuriin perehdyttävästä valmennuksesta, on sellainen "paketti", johon on sovellettava valmismatkoja koskevaa lainsäädäntöä.
13 AFS Finland ei noudattanut saamaansa rekisteröintikehotusta. Tämän johdosta kuluttajavirasto kielsi 14.10.1996 antamallaan päätöksellä AFS Finlandia harjoittamasta valmismatkaliikettä ja asetti kiellon noudattamisen tehosteeksi 100 000 markan suuruisen uhkasakon.
14 AFS Finland on tämän jälkeen hakenut muutosta Korkeimmalta hallinto-oikeudelta ja valituksessaan vaatinut kuluttajaviraston päätöksen kumoamista. Perusteluinaan AFS Finland on ensiksikin esittänyt, että se ei harjoita valmismatkaliikettä, koska vaihto-oppilastoiminta ei kuulu direktiivissä määriteltyjen matkapakettien ja kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä tarkoitettujen valmismatkojen piiriin; lisäksi AFS Finland on esittänyt, että se ei järjestä yhdistettyyn hintaan kuljetusta ja majoitusta tai kuljetusta ja muita olennaisia matkailupalveluita, joten direktiivin 2 artiklassa ja vastaavissa kansallisissa säännöksissä asetetut vaatimukset eivät ole täyttyneet nyt esillä olevassa tilanteessa.
15 Lähtien siitä periaatteesta, että kansallista lainsäädäntöä on tulkittava ja sovellettava direktiivin säännösten mukaisesti, Korkein hallinto-oikeus on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1. Kuuluuko matkapaketeista, pakettilomista ja pakettikiertomatkoista annetun neuvoston direktiivin (90/314/ETY) soveltamisalaan täysimääräisesti tai joiltakin osin myös sellainen kestoltaan noin puolen tai yhden vuoden pituinen vaihto-oppilasmatka, jonka tarkoituksena ei ole matkailu tai turismi vaan koulunkäynti vieraassa maassa ja tutustuminen sen ihmisiin ja kulttuuriin asumalla korvauksetta perheenjäsenenä paikallisessa perheessä? Onko vaihto-oppilasmatkan kuulumiselle pakettimatkadirektiivin soveltamisalaan merkitystä sellaisilla matkojen järjestämisen ei-kaupallisuutta korostavilla piirteillä kuin että matkalle osallistuja joutuu maksamaan itse vain osan matkan kustannuksista ja että matkat järjestetään eri maiden yleishyödyllisten yhteisöjen välisenä yhteistyönä ja suurelta osin vapaaehtoistyöhön perustuen sekä että matkoja tuetaan valtion sivistysmäärärahoilla?
2. Jos edellä kuvatut vaihto-oppilasmatkat kuuluvat pakettimatkadirektiivin yleiseen soveltamisalaan, pyydetään vastausta vielä seuraaviin direktiivin 2 artiklan yksityiskohtaista tulkintaa koskeviin kysymyksiin:
2.1 Onko 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna majoituksena pidettävä sellaista pitkäkestoista, vastikkeetonta majoitusta, jonka ydinsisältönä on asuminen perheessä perheen lapsiin verrattavana perheenjäsenenä?
2.2 Onko 2 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna muuna matkailupalveluna pidettävä oppilaan ja hänen vanhempiensa koulutusta, isäntäperheen ja kohdemaan koulun valitsemista sekä maakohtaisten asiakirjojen valmistamista?"
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
16 Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys koskee direktiivin soveltamisalaa. Kansallinen tuomioistuin viittaa sellaisiin seikkoihin, jotka sen mielestä ovat omiaan saattamaan kyseenalaiseksi AFS Finlandin tarjoamien palveluiden luonteen direktiivin täytäntöönpanemiseksi säädetyn valmismatkaliikkeistä annetun lain mukaisina "valmismatkoina". Kysymys on täsmällisemmin seuraavista seikoista: ensiksikin matkan kestosta, joka vaihtelee kuuden kuukauden ja yhden vuoden välillä; toiseksi matkan tarkoituksesta: matkalle ei ole lähdetty turismia tai lomanviettoa varten, vaan koulun käymiseksi vieraassa maassa ja tutustumiseksi tämän maan kansalaisten elintapoihin. Lisäksi puheena olevan toiminnan harjoittaja ei tavoittele voittoa. Lopuksi on viitattu siihen, että opiskelija maksaa itse vain osan ohjelman kustannuksista, sekä siihen, että jäsenvaltio osallistuu kustannusten kattamiseen sivistystarkoituksiin osoitetuilla määrärahoilla.
17 Totean aivan aluksi, että edellä mainituista piirteistä ei mielestäni seuraa kysymyksessä olevien matkojen jääminen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Osoittaakseni tämän aloitan AFS Finlandin tarjoamien palveluiden erityispiirteiden objektiivisista tekijöistä ja tarkastelen tämän jälkeen AFS Finlandiin itseensä liittyviä subjektiivisia näkökohtia.
18 Tarjotun palvelun erityispiirteiden osalta on aluksi pantava merkille AFS Finlandin kansallisessa tuomioistuimessa esittämät huomautukset, joihin Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus on yhteisöjen tuomioistuimessa yhtynyt ja joiden mukaan vaihto-oppilasohjelmaan osallistuvien opiskelijoiden oleskelulle ulkomailla on tyypillistä toisaalta sen pitkä kestoaika ja toisaalta sen tarkoitus, joka ei ole tavanomainen turismi, vaan opiskelu laajassa merkityksessä; näistä syistä tällainen oleskelu ei kuulu direktiivin soveltamisalaan. Toisin sanoen direktiivin soveltamisala on näiden osapuolten mielestä rajattava tiettyyn täsmälliseen "matkapakettien" luokkaan eli niihin, joiden tarkoitus selvästi liittyy turismiin, kun taas ne matkat, joiden tarkoituksena on koulun käyminen vieraassa maassa ja siten tutustuminen tämän maan kulttuuriin ja elintapoihin, on jo määritelmänomaisesti jätettävä tämän soveltamisalan ulkopuolelle. Edellä mainitut osapuolet pyrkivät vahvistamaan tätä tulkintaa esittämällä direktiivin johdanto-osassa viitattavan useammassa kohdin "matkailuun"(4) ja tarpeeseen toteuttaa "yhteisön matkailupolitiikkaa"(5). Nämä seikat osoittavat niiden mukaan direktiivin säätäjien tahdon rajoittaa direktiivin soveltamisala ja siten myös matkapakettien kuluttajille tarjottu suoja koskemaan ainoastaan turismitarkoituksissa toteutettuja matkoja.
19 Mielestäni nämä juuri mainitsemani seikat eivät riitä yksinomaiseksi perusteeksi AFS Finlandin ja Yhdistyneen kuningaskunnan näkemysten hyväksymiselle. On lähdettävä siitä, että direktiivin nyt puheena olevia säännöksiä on tulkittava käyttäen sellaisia yleisiä soveltamiskriteerejä, joiden nojalla nämä säännökset on epävarmoissa tilanteissa ymmärrettävä suojan tarpeessa olevaksi katsotun tahon eli matkapakettien kuluttajien näkökulmasta mahdollisimman edullisesti.(6) Tämä johtopäätös on tehtävissä direktiivin sanamuodon ja päämäärien järjestelmällisen tarkastelun pohjalta, kun otetaan huomioon myös direktiivin johdanto-osa.(7) Direktiivin soveltamisalan määrittämistä koskevat säännökset on näin ollen ymmärrettävä mahdollisimman laajasti, jotta voitaisiin välttää se, että suojaa, joka direktiivillä pyritään varmistamaan kyseisten palvelujen kuluttajille, pystyttäisiin kiertämään.
20 Direktiivin päämääristä, sanamuodosta tai valmisteluaineistosta(8)
ei ole pääteltävissä, että direktiivin soveltamisala olisi rajoitettu yksinomaan "turismipalveluihin". Koska kysymys on sellaisten kansallisten lainsäädäntöjen yhdenmukaistamisesta, joiden pääasiallisena tarkoituksena on suojata matkapakettisopimuksen heikompaa osapuolta, on ilmeistä, että kaikkiin yhteisön alueella myytyihin "matkapaketteihin" on kohdistettava nämä samat kuluttajansuojavaatimukset, jotka ovat perusteena direktiivin suojasäännösten soveltamiselle. Tarkasteltaessa direktiivin sanamuotoa jo yksinomaan sen nimikkeestä käy ilmi, että direktiiviä sovelletaan matkapaketteihin, pakettilomiin ja pakettikiertomatkoihin, mikä osoittaa selkeästi direktiivin soveltamisalaan kuuluvan sellaisiakin "matkapaketteja", joiden tarkoituksena ei ole "lomailu" tämän sanan suppeassa merkityksessä. Lisäksi "kuluttajan" määritelmän sisältävä direktiivin 2 artiklan 4 kohdan säännös puhuu direktiivin soveltamisalan laajan tulkinnan puolesta. Kuten Suomen hallitus on esittänyt, tässä säännöksessä nimittäin ainoastaan todetaan kuluttajalla tarkoitettavan henkilöitä, jotka ostavat 2 artiklassa määriteltyjen kaltaisia matkapaketteja tai tekevät sopimuksia sellaisten ostamisesta,(9) eikä viitata millään tavoin näiden matkojen tarkoitukseen, kun taas muiden kuluttajansuojaa koskevien direktiivien sanamuodoissa on nimenomaisesti rajoitettu "kuluttajan" käsite tarkoittamaan "luonnollista henkilöä, jonka [- -]
oikeustoimien ei voida katsoa liittyvän hänen elinkeinonsa tai ammattinsa harjoittamiseen".(10)
21 Vaikka sitä paitsi haluttaisiinkin katsoa, että direktiivin tarkoitus on ollut kohdistua yksinomaan "turismipalveluihin",(11) tämä ei mielestäni missään tapauksessa riitä perusteeksi pääasian valittajan ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen esittämälle johtopäätökselle. Tästä nimittäin aiheutuisi välittömästi "turismin" käsitettä koskeva määrittelyongelma, joka vaikuttaa kaikkea muuta kuin helpolta. Tätä käsitettä ei selvästikään saa samaistaa "lomailuun". On nimittäin mahdollista erottaa toisistaan kulttuurimatkailu, sosiaalinen matkailu, ympäristömatkailu jne.;(12) lisäksi yksi ja sama matka voi matkailijan itsensä näkökulmasta vaikuttaa joko lomailulta tai esimerkiksi kulttuurikokemukselta. "Turismipalveluiden" määritteleminen pakettimatkan päämäärien perusteella tuntuu näin ollen täysin mielivaltaiselta; tämän vuoksi ei olekaan perusteltua rajoittaa sitä suojaa, joka direktiivillä on tarkoitus taata kaikille "matkapakettipalveluiden" kuluttajille, kohdistumaan yksinomaan "lomailemassa" oleville matkailijoille tarkoitettuihin palveluihin.
22 Direktiivin soveltamisala ei täten ole rajattavissa matkan tarkoituksen mukaan. Mitään direktiivin sanamuotoon tai päämääriin liittyvää seikkaa ei voida käyttää perusteena sille päätelmälle, että direktiivin säännösten nojalla suojattaisiin ainoastaan "huvimatkoja", kun taas muissa tarkoituksissa tehdyt matkat (liike- tai kokousmatkat, sukulaisvierailut, opintomatkat, vain joitakin esimerkkejä mainitakseni) olisi jo määritelmänomaisesti suljettu pois direktiivin piiristä eivätkä niihin siten soveltuisi direktiiviin otetut kuluttajia suojaavat säännökset. Niiden ilmeisten vaikeuksien lisäksi, jotka liittyvät pakettimatkan ostamisesta sopimuksen tekevän henkilön tarkoitusperien yksilöimiseen, edellä mainittu tarve välttää direktiivillä taattavaksi tarkoitetun suojan kiertämismahdollisuus tukee sitä näkemystä, että matkan päämäärillä ei ole merkitystä.
23 Tämän ratkaisun vahvistamiseksi on käsittääkseni aiheellista viitata direktiivin 4 artiklan 1 kohtaan. Tämä säännös koskee matkanjärjestäjälle ja/tai välittäjälle kuuluvia tiedonantovelvollisuuksia. Sen b alakohdan iii alakohdassa viitataan nimenomaisesti alaikäisten ulkomailla matkustamiseen ja oleskeluun sekä velvoitetaan edellä mainitut liikkeenharjoittajat antamaan "tiedot, joiden avulla lapseen tai hänestä matkakohteessa vastuussa olevaan henkilöön saadaan suoraan yhteys". Huomattakoon tältä osin ensiksikin, että tässä säännöksessä puhutaan alaikäisten "oleskelusta" ulkomailla, ja tämän oleskelun tarkoituksena, kuten käytäntö osoittaa, on juuri (isäntämaan kulttuurin, kielen jne.) opiskelu, ja toiseksi, että tästä säännöksestä yleisesti matkanjärjestäjille seuraavat käyttäytymisvelvoitteet ovat huomionarvoisesti juuri samoja kuin AFS Finland on vapaaehtoisesti ottanut noudattaakseen vaihto-oppilasohjelmaansa hyväksyttyjä opiskelijoita kohtaan.
24 Direktiivin aineellisoikeudellinen soveltamisala on täten määriteltävissä ainoastaan sen 1 ja 2 artiklan säännösten perusteella. Asianomaisten palveluiden on siten ensiksikin oltava "yhteisön alueella myytäviä tai myytäviksi tarjottavia" (1 artikla). Toiseksi edellytetään, että palvelun on muodostettava "paketti", eli kuluttajalle tarjotun suorituksen on käsitettävä vähintään kahden jäljempänä mainitun palvelun yhdistelmä: kuljetus, majoitus ja muu matkailupalvelu, joka muodostaa huomattavan osan matkapaketista mutta joka ei välittömästi liity kuljetukseen tai majoitukseen. Kolmanneksi vaaditaan, että asianomaisen matkanjärjestäjän täytyy tarjota näitä palveluita etukäteen yhdistettynä kokonaisuutena, ja yhdistelmää on myytävä tai tarjottava myytäväksi yhdistettyyn hintaan. Lopuksi on huomattava, että myytäväksi tarjotun palvelun on kestettävä
yli 24 tuntia tai sisällettävä ainakin yksi yöpyminen. Jos AFS Finlandin opiskelijoille tarjoamat palvelut täyttävät nämä kaikki vaatimukset - minkä tutkiminen kuuluu kansalliselle tuomioistuimelle - kuluttajille asianomaisen sopimuksen heikompina osapuolina on näin ollen taattava direktiivin tarjoama suoja ilman, että muilla seikoilla kuten matkan päämäärillä ja oleskelun kestoajalla olisi vaikutusta asiaan.
25 Opiskelua varten tapahtuvan ulkomailla oleskelun järjestäjätahoon liittyvien, kansallisen tuomioistuimen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämässä ennakkoratkaisupyynnössä esiinnostettujen erityispiirteiden osalta katson, etteivät nämä seikat riitä perusteiksi puheena olevien palveluiden sulkemiselle direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Tarkastelen aluksi AFS Finlandin harjoittaman toiminnan ei-kaupallista luonnetta. Kansallinen tuomioistuin toteaa tältä osin, että yhdistyksen toiminnan tarkoituksena ei ole tuottaa voittoa ja että vaihto-oppilastoimintaan osallistuvat joutuvat maksamaan vain osan kustannuksista, koska oppilasvaihtoa rahoitetaan muun muassa jäsenvaltion sivistystarkoituksiin osoittamilla määrärahoilla.
26 Tässä yhteydessä on aluksi otettava huomioon, että 2 artiklan 2 kohtaan sisältyvässä "matkanjärjestäjän" määritelmässä ei mitenkään viitata harjoitetun toiminnan kaupalliseen tai ei-kaupalliseen luonteeseen.(13) Tällä piirteellä ei näin ollen ole minkäänlaista merkitystä määritettäessä niitä toiminnanharjoittajia, joihin direktiivi on tarkoitettu sovellettavaksi.
27 Direktiivin valmisteluaineisto vahvistaa ehdottamaani tulkintaa. Direktiivin lopulliseen tekstiin sisältyvä "matkanjärjestäjän" määritelmä on seurausta siitä, että neuvosto on yhteistä kantaansa vahvistaessaan ottanut huomioon talous- ja sosiaalikomitean lausunnossaan esittämän muutosehdotuksen. Komission alkuperäisessä ehdotuksessa "matkanjärjestäjä" nimittäin määriteltiin "henkilöksi, joka liiketoimintansa osana järjestää matkapaketin ja esitteiden avulla tai sitä muilla tavoin mainostamalla tarjoaa sitä yleisesti ostettavaksi".(14) Talous- ja sosiaalikomitea oli sitä vastoin edellä mainitussa, 23.2.1989 hyväksymässään lausunnossa pitänyt suotavana tämän määritelmän uutta tarkastelua ja katsonut, ettei komission direktiiviehdotukseen sisältynyt määritelmä ollut tyydyttävä juuri siksi, että viitattaessa toiminnan harjoittamiseen "sen piiriin eivät kuulu matkoja muutoin kuin ammattimaisesti järjestävät tahot kuten yksityiset kerhot".(15)
28 Kun kerran katsotaan, että toiminnan kaupallisella tai ei-kaupallisella luonteella ei ole mitään merkitystä direktiivin soveltamisen kannalta, tästä seuraa, että kansallisen tuomioistuimen mainitsemilla seikoilla, jotka liittyvät majoituksen vastikkeettomuuteen sekä siihen, että AFS Finlandin järjestämään ohjelmaan osallistuva joutuu maksamaan vain osan tästä aiheutuvista kustannuksista, ei myöskään ole vaikutusta ehdottamaani ratkaisuun. Olen jo esittänyt tämänsuuntaisen ratkaisuehdotukseni edellä mainitussa asiassa Rechberger;(16) kyseisessä ratkaisuehdotuksessani olen esittänyt "matkapaketin" kuuluvan direktiivin soveltamisalaan silloinkin, kun kuluttaja ei joudu maksamaan siitä sellaista hintaa, joka vastaisi hänen saamansa vastasuorituksen taloudellista arvoa, ja vaikka kuluttajalta vaadittu rahasuoritus kohdistetaan muodollisesti ainoastaan yhteen tähän pakettiin sisältyvistä palveluista. AFS Finlandin toiminnan perustuminen osittain vapaaehtoistyöhön on sekin samoista syistä täysin merkityksetöntä direktiivin "henkilöllistä" soveltamisalaa määritettäessä. Merkitystä on loppujen lopuksi yksinomaan sillä, että direktiivissä nimenomaisesti asetetut edellytykset täyttyvät: matkan järjestäjätaho järjestää muutoin kuin satunnaisesti
matkapaketteja ja myy tai tarjoaa niitä myytäväksi suoraan taikka välittäjän välityksin.
29 Ehdotan siis, että direktiivin soveltamisalaan kuuluu myös opiskelijavaihto-ohjelmaan kuuluva, kestoajaltaan 6-12 kuukauden pituinen matka, jonka tarkoituksena on koulunkäynti ja tutustuminen
toisen maan yhteiskuntaan sekä kulttuuriin siellä asuvaan perheeseen majoittuen. Matkanjärjestäjän toiminnan ei-kaupallisuudella ja erityisesti sillä seikalla, että oppilasvaihto järjestetään eri jäsenvaltioiden yleishyödyllisten yhteisöjen välisenä yhteistyönä ja että sitä rahoitetaan jäsenvaltion sivistystarkoituksiin osoittamilla määrärahoilla, ei ole tässä suhteessa mitään merkitystä. Samoin sillä, että vaihto-ohjelmaan osallistuvan on itse maksettava vain osa kustannuksista, ei ole merkitystä asiassa.
Toinen ennakkoratkaisukysymys
30 Edellä esittämästäni ratkaisuehdotuksesta seuraa, että asiassa on mahdollista edetä tarkastelemaan suomalaisen tuomioistuimen
yhteisön tuomioistuimelle esittämää toista ennakkoratkaisukysymystä. Kansallinen tuomioistuin pyytää yhteisöjen tuomioistuinta tulkitsemaan direktiivin tiettyä yksittäistä säännöstä (2 artiklan 1 kohtaa), jossa luetellaan direktiiviä sovellettaessa huomioon otettavat "matkapakettiin" kuuluvat osat.
31 Kuten olen edellä todennut, "matkapaketilla" tarkoitetaan 2 artiklan 1 kohdan mukaan etukäteen järjestettyä vähintään kahden jäljempänä mainitun palvelun yhdistelmää: kuljetus, majoitus ja muu matkailupalvelu, joka muodostaa huomattavan osan matkapaketista liittymättä kuitenkaan välittömästi näihin kahteen edelliseen palveluun. Kansallinen tuomioistuin pyrkii näin ollen selvittämään, ovatko nämä edellytykset täyttyneet tähän asiaan liittyvistä erityispiirteistä huolimatta.
32 Tässä yhteydessä on aluksi tarkasteltava komission esiintuomaa yleistä vastaväitettä. Komissio kiistää, että esillä olevassa asiassa kysymys olisi matkapaketin osien "etukäteen järjestetystä yhdistelmästä". Komission mukaan tämä edellytys on jäänyt täyttymättä, koska AFS Finlandin järjestämät matkat perustuvat niille osallistuvien opiskelijoiden oppilaskohtaiseen valintaan heidän henkilökohtaisten ominaisuuksiensa pohjalta. Vaihto-oppilasohjelmaan hyväksyminen nimittäin perustuu arviointiin, joka kohdistuu oppilaan persoonallisuuteen ja hänen kykyynsä sopeutua kohdemaan oloihin sekä perheeseen, jonka on tarkoitus majoittaa hänet.
33 Komission mielestä opintomatkoille osallistuminen ei näin ollen perustu objektiivisiin seikkoihin. Nyt esillä olevaan asiaan ei siten sovellu direktiivin 4 artiklan 3 kohdan säännös, jonka mukaan jos kuluttajalle ei ole mahdollista lähteä hänen jo varaamalleen matkalle, hänellä on oikeus siirtää varauksensa henkilölle, joka täyttää matkapakettiin sovellettavat ehdot.
34 Komission päättely ei vakuuta. Mielestäni edellä mainittua säännöstä on luettava toisella tavalla. Direktiivissä kuluttajalle annettua oikeutta siirtää sopimusperusteinen saatavansa saadaan käyttää ainoastaan silloin, kun siirronsaajana on "henkilö, joka täyttää matkapakettiin sovellettavat ehdot". Direktiivissä itsessäänkin siis myönnetään, että tiettyjen etukäteen asetettujen ja erityisesti henkilökohtaisiin ominaisuuksiin liittyvien ehtojen täyttäminen saattaa olla välttämätön edellytys tietyille pakettimatkoille osallistumiselle. On nimittäin sellaisiakin matkoja - myös erityisesti "huvimatkoja" - joita järjestetään tiettyyn ammattiryhmään tai yhdistykseen kuuluville, tietyn koulun oppilaille, tiettyyn ikäryhmään kuuluville jne. Tällaisten tietyille kohderyhmille tarkoitettujen matkojen osalta direktiivin 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu oikeus siirtää sopimusperusteinen saatava ei selvästikään ole ehdoton, vaan käytettävissä ainoastaan silloin, kun siirronsaajat täyttävät kyseiselle matkalle osallistumisen edellytykset. Tämä tarkoittaa sitä, että kaikissa näissä tapauksissa matkanjärjestäjä on velvollinen hyväksymään ainoastaan tietyt henkilöt osallistujiksi. En sitä vastoin pidä perusteltuna väitettä, jonka mukaan direktiivissä matkapakettien kuluttajille annettua suojaa koskevat säännökset - erityisesti säännökset, jotka koskevat suoritettujen summien palauttamisen ja paluukuljetuksen turvaamiseksi asetettavia vakuuksia - eivät olisi sovellettavissa yksinomaan sen tähden, että kuluttajalla ei ole oikeutta siirtää tiettyä matkaa koskevaa sopimusperusteista saatavaansa kenelle tahansa. Tästä nimittäin seuraisi suojasäännösten käyttöalan rajoittuminen ilman pätevää syytä, mikä olisi ristiriidassa direktiivin tarkoituksen kanssa; direktiivin tarkoitushan päinvastoin edellyttää sen soveltamisalasäännösten laajaa tulkintaa, kuten olen edellä huomauttanut.
35 Kun kerran direktiivin 4 artiklan 3 kohdassa kuluttajalle myönnetyn oikeuden laajuus on osoitettu täysin suhteelliseksi, on selvää, että tämä laajuus määräytyy juuri kyseisen säännöksen sanamuodon mukaan; voidaan siten päätellä myös, että joidenkin matkapakettien osalta osallistumiskriteerit ovat niin rajoittavia ja "eksklusiivisia", että niiden johdosta osallistujan vaihtuminen ei ole sallittua tai on sallittua vain todella poikkeuksellisissa tapauksissa, ilman, että tällä olisi mitään yleisempää vaikutusta direktiivin soveltamiseen. Nyt esillä olevassa tilanteessa siirto olisi hyväksyttävästi tehtävissä ainoastaan sellaisille henkilöille, jotka AFS Finland on valinnut vaihto-ohjelmaansa, mutta kun otetaan huomioon palvelun luonne ja isäntäperheen kanssa syntyvä läheinen henkilökohtainen suhde, siirtoon on silti lisäksi saatava isäntäperheen suostumus. Direktiivin jonkin säännöksen soveltamisessa tiettyyn matkapakettien ryhmään esiintyvät äärimmäiset vaikeudet, jotka sitä paitsi käyvät rivien välistä ilmi direktiivistä itsestäänkin, tai jopa soveltamisen mahdottomuus eivät siltikään ole sellaisia seikkoja, joiden vuoksi nämä matkapaketit olisi ilman muuta suljettava direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Tämä koskee luonnollisesti tilanteita, joissa asianomaiset matkapaketit kaikilta muilta osin vastaavat direktiivin säännöksissä asetettuja edellytyksiä.
36 Koska on osoitettu, että matkapaketin muodostavien palveluiden "etukäteen järjestettyä yhdistelmää" koskevan edellytyksen täyttymisen esteenä ei ole AFS Finlandin, opiskelijan ja isäntäperheen kesken muodostuva erityissuhde, on seuraavaksi tarkasteltava yksityiskohtaisemmin toisen ennakkoratkaisukysymyksen sisältöä. Siinä kansallinen tuomioistuin pyrkii ennen kaikkea selvittämään, onko vastikkeettoman ja pitkäkestoisen oleskelun perheessä, jossa opiskelijaa kohdellaan kuten perheen lapsia, katsottava kuuluvan direktiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetun majoituksen piiriin.
37 Mielestäni kysymykseen on vastattava myöntävästi. Olen jo todennut, ettei pakettimatkan kestolla eikä sen osittaisella vastikkeettomuudella ole mitään merkitystä direktiivin soveltamisalaa määriteltäessä. Tältä osin nimittäin riittää, että matkapaketti on myyty tai tarjottu myytäväksi koko pakettia koskevaan hintaan. "Majoituksen" määritelmä puolestaan aivan ilmeisesti kattaa kaikenlaisten yösijojen järjestämisen niin hotellissa, perhemajoituksessa, nuorisohotellissa kuin muuallakin. Majoituksen kestolla ei ole mitään merkitystä direktiivin rakenteen kannalta; tästä näkökulmasta direktiivissä asetetaan vain yksi vähimmäisraja, kun edellytetään, että kuluttajalle tarjotun palvelukokonaisuuden kestoajan on oltava yli 24 tuntia tai sisällettävä ainakin yksi yöpyminen. Samoista lähtökohdista käsin silläkään ei ole merkitystä, että opiskelijaa kohdellaan isäntäperheessä kuten perheen omia lapsia.
38 Kun nyt olen osoittanut AFS Finlandin tarjoamiin suorituksiin sisältyvän kaksi matkapaketeille tyypillistä palvelumuotoa, toisin sanoen kuljetus ja majoitus, kansallisen tuomioistuimen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämä täydentävä kysymys direktiivin 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan tulkinnasta menettää merkityksensä. Korostan näin ollen ainoastaan, että ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä tehdyssä päätöksessä mainitut jotkin suoritukset, kuten isäntämaata koskevan aineiston valmistaminen ja lyhyen, oleskelua ulkomailla koskevan valmistavan koulutuksen järjestäminen, saattaisivat periaatteessa kuulua mainitussa säännöksessä tarkoitettuihin "muihin matkailupalveluihin" edellyttäen, että ne muodostavat huomattavan osan kaikista asianomaiseen matkapakettiin sisältyvistä palveluista. Kansallisen tuomioistuimen asiana on ratkaista, täyttyykö kyseinen edellytys tässä asiassa.
Ratkaisuehdotus
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Korkeimman hallinto-oikeuden esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
1) Opiskelijavaihto-ohjelmaan kuuluva, kestoajaltaan 6-12 kuukauden pituinen ulkomaanmatka, jonka tarkoituksena on koulunkäynti ja tutustuminen isäntämaan yhteiskuntaan sekä kulttuuriin siellä asuvaan perheeseen majoittuen, kuuluu matkapaketeista, pakettilomista ja pakettikiertomatkoista 13 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/314/ETY soveltamisalaan. Matkanjärjestäjän toiminnan ei-kaupallisuudella sekä sillä, että vaihto-ohjelmaan osallistuvien on itse maksettava vain osa kustannuksista, ei sen sijaan ole lainkaan merkitystä asiassa.
2) 2.1
Direktiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna majoituksena on pidettävä vastikkeetonta pitkäkestoista oleskelua, vaikka se tapahtuisi perheessä, joka kohtelee majoitettavaa kuten omia lapsiaan.
2.2
Vaikka isäntämaata koskevan aineiston valmistamista sekä lyhyen, oleskelua ulkomailla koskevan valmistavan koulutuksen järjestämistä saatetaan periaatteessa pitää direktiivin 2 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna muuna matkailupalveluna, kansallisen tuomioistuimen asiana on ratkaista, muodostavatko nämä palvelut huomattavan osan matkapaketista.
(1) - EYVL L 158, s. 59.
(2) - Tähän mennessä yhteisöjen tuomioistuin on antanut direktiivin 7 artiklan tulkintaa koskevia ratkaisuja yhdistetyissä asioissa C-178/94, C-179/94 ja C-188/94-C-190/94, Dillenkofer ym., tuomio 8.10.1996 (Kok. 1996, s. I-4845) sekä asiassa C-364/96, Verein für Konsumenteninformation, tuomio 14.5.1998 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Saman säännöksen tulkinnasta on kysymys myös yhteisöjen tuomioistuimessa parhaillaan vireillä olevassa asiassa C-140/97, Rechberger ym. v. Itävallan tasavalta, jossa olen esittänyt ratkaisuehdotukseni 25.6.1998.
(3) - Kysymys on edellä 6 kohdassa mainitussa direktiivin 7 artiklassa tarkoitetuista kuluttajan oikeuksista.
(4) - Ks. ensimmäistä perustelukappaletta, jossa todetaan, että "yhteisön tärkeimpiä tavoitteita on toteuttaa sisämarkkinat, joiden olennainen osa on matkailu"; seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan lisäksi, että "matkailun merkitys jäsenvaltioiden talouselämässä kasvaa jatkuvasti" ja että "matkapaketit ovat tärkeä osa matkailua".
(5) - Ks. viidettä perustelukappaletta: "neuvosto hyväksyi 10 päivänä huhtikuuta 1984 antamassaan päätöslauselmassa (EYVL C 115, s. 1) yhteisön matkailupolitiikasta komission aloitteen kiinnittää huomiota matkailun merkitykseen ja otti huomioon komission alustavat suuntaviivat yhteisön matkailupolitiikaksi".
(6) - Ks. edellä alaviitteessä 2 mainitut yhdistetyt asiat Dillenkofer ym., tuomion 33-39 kohta, ja julkisasiamies Tesauron ratkaisuehdotus näihin asioihin, 11-14 kohta. Käsittääkseni kuluttajille edullisimman tulkinnan periaate on vahvistettu myös edellä alaviitteessä 2 mainitussa asiassa Verein für Konsumenteninformation annetussa tuomiossa ja erityisesti sen 18-23 kohdasta muodostuvassa osassa, jossa yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut laajentavasti kuluttajien oikeuden saada takaisin suorittamansa maksut ja oikeuden paluukuljetukseen soveltamisalaa, "ottaen huomioon direktiivin ja etenkin sen 7 artiklan päämäärät" (tuomion 20 kohta).
(7) - Direktiivin säännösten sellaisen erittelyn osalta, jossa tuodaan esiin nyt kyseessä oleva hermeneuttinen periaate, viittaan edellä alaviitteessä 2 mainitun, asiassa Rechberger esittämäni ratkaisuehdotuksen 17 kohtaan ja alaviitteisiin 5-7.
(8) - Ks. komission neuvostolle 23.3.1988 tekemä ehdotus (EYVL C 96, s. 5) ja sen perustelut asiakirjassa KOM(88) 41 lopullinen talous- ja sosiaalikomitean lausunto 23.2.1989 (EYVL C 102, s. 27) sekä Euroopan parlamentin ehdotuksen ensimmäisessä käsittelyssä 15.2.1989 (EYVL C 69, 20.3.1989, s. 95) ja toisessa käsittelyssä 16.5.1990 (EYVL C 149, 18.6.1990, s. 86) antamat lausunnot.
(9) - Samoin kuin muu henkilö, jonka lukuun pääsopija tekee sopimuksen matkapaketin ostamisesta, tai muu henkilö, jolle pääsopija tai muu edunsaaja siirtää matkapaketin.
(10) - Ks. muualla kuin elinkeinonharjoittajan toimitiloissa neuvoteltuja sopimuksia koskevasta kuluttajansuojasta 20 päivänä joulukuuta 1985 annettu neuvoston direktiivi 85/577/ETY (EYVL L 372, s. 31), 2 artiklan ensimmäinen luetelmakohta; kulutusluottoja koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 22 päivänä joulukuuta 1986 annettu neuvoston direktiivi 87/102/ETY (EYVL 1987, L 42, s. 48), 1 artiklan 2 kohdan a alakohta; kuluttajasopimusten kohtuuttomista ehdoista 5 päivänä huhtikuuta 1993 annettu neuvoston direktiivi 93/13/ETY (EYVL L 95, s. 29), 2 artiklan b alakohta; ostajien suojaamisesta kiinteistöjen osa-aikaisen käyttöoikeuden ostosopimuksen tiettyihin osiin nähden 26 päivänä lokakuuta 1994 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 94/47/EY (EYVL L 280, s. 83), 2 artikla; kuluttajansuojasta etäsopimuksissa 20 päivänä toukokuuta 1997 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/7/EY (EYVL L 144, s. 19), 2 artiklan 2 kohta.
(11) - Tässä yhteydessä on huomautettava siitä, että direktiivin joissakin kieliversioissa 2 artiklan 1 kohdan c alakohdassa puhutaan "muista turismipalveluista", jotka eivät liity kuljetukseen tai majoitukseen. Pääasian valittaja ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus katsovat tämän osoittavan, että näiden kahden muun palvelun, kuljetuksen ja majoituksen, täytyy myös liittyä kuluttajalle "turismipalveluna" tarjottuun kokonaisuuteen, jotta kyseinen "matkapaketti" voisi kuulua direktiivin soveltamisalaan. Tässä kohdin on todettava sen lisäksi, mitä lausun ratkaisuehdotukseni tekstissä itse "turismipalvelun" määrittelystä, että kaikki direktiivin kieliversiot eivät vastaa ranskan-, englannin- ja italiankielisiä versioita. Esimerkiksi suomenkielisessä versiossa puhutaan "muista matkailupalveluista", mikä käsitteenä vaikuttaa laajemmalta kuin "muut turismipalvelut".
(12) - Ks. tämänsuuntaisesti yhteisön toimintaohjelmasta matkailun edistämiseksi 13 päivänä heinäkuuta 1992 tehty neuvoston päätös 92/421/ETY (EYVL L 231, s. 26). Tämän päätöksen liitteessä tarkastellaan yhteisön matkailunedistämistoimia kulttuurimatkailun, maaseutumatkailun, sosiaalisen matkailun ja nuorisomatkailun aloilla. Viimeksi mainitun osa-alueen suhteen liitteessä täsmennetään, että "[y]hteisön nuorisomatkailutoimilla, jotka tukevat yhteisön olemassaolevia politiikkoja, on tarkoitus sekä edistää nuorison tietämystä eri jäsenvaltioiden kulttuureista ja elämäntavoista että helpottaa nuorison lomailua". Nämä toteamukset siten korostavat mahdollisuutta yhdistää yhteen ja samaan "turistimatkaan" toisaalta huveja ja toisaalta opetusta sekä kulttuuria.
(13) - Säännöksessä nimittäin vaaditaan ainoastaan, että toimintaa harjoitetaan muutoin kuin satunnaisesti. Kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan pääasian kohteena olevassa tilanteessa tämä vaatimus on käsittääkseni täyttynyt.
(14) - Ks. edellä alaviitteessä 8 mainitun direktiiviehdotuksen 2 artikla.
(15) - Edellä alaviitteessä 8 mainitun 23.2.1989 annetun lausunnon kohta 2.2. On lisäksi kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että neuvosto ei hyväksynyt Euroopan parlamentin edelleen "matkanjärjestäjän" määritelmää koskenutta muutosehdotusta, jonka mukaan "tätä direktiiviä ei sovelleta jossakin jäsenvaltiossa todella vapaaehtoistyöhön perustuen toimivien ryhmien järjestämiin ei-kaupallisiin pakettikiertomatkoihin" (ks. edellä alaviitteessä 8 mainitun, Euroopan parlamentin ehdotuksesta sen ensimmäisessä käsittelyssä antaman lausunnon viidettä muutosehdotusta).
(16) -
Mainittu edellä alaviitteessä 2. Ks. erityisesti ratkaisuehdotuksen 18 ja 20 kohta.