61989C0205
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
WALTER VAN GERVEN
apresentadas em 10 de Janeiro de 1991 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Através da presente acção a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que declare que a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Regulamento (CEE) n.° 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (
1
), e por força dos artigos 30.° e 36.° do Tratado CEE. Em sua opinião a exigência prevista na legislação helénica de apresentação de um certificado sanitário aquando da importação de manteiga pasteurizada, cujo tratamento de pasteurização é indicado no rótulo ou na marca, não é compatível com as referidas disposições.
Inicialmente a Comissão tinha igualmente formulado acusações em relação à manutenção de controlos sistemáticos aquando da importação de produtos lácteos em geral, incluindo a manteiga. Todavia a República Helénica alterou a sua legislação sobre este ponto (
2
) de modo que já não são exigidos controlos sanitários aquando da importação para nenhum produto lácteo — portanto também não para a manteiga. Na réplica a Comissão indicou que desistia desta parte da acção, não sendo portanto necessário examinar esta acusação.
2.
A acusação que se mantém diz respeito ao artigo 13.° do Decreto presidencial n.° 40/1977 relativo à inspecção veterinária dos animais para abate e dos produtos de origem animal (
3
). De acordo com o n.° 1 do artigo 13.° deste decreto todos os produtos importados devem ser acompanhados do original de um certificado sanitário veterinário ou de um certificado sanitário emitido por uma autoridade competente do país expedidor. Este certificado deve ser redigido em língua grega, inglesa ou francesa e deve ser emitido nos quinze dias que precedem a partida do meio de transporte (
4
). Segundo o n.° 3 do artigo 13.° do decreto, como o entendemos, a importação de géneros na Grécia só é autorizada se o certificado sanitário incluir todas as menções que devem ser efectuadas no Estado expedidor, em conformidade com as regras em vigor nesse Estado no que diz respeito a estes géneros, na medida em que essas menções correspondam às menções exigidas pelas disposições correspondentes da legislação grega.
3.
Pode-se deduzir do título do Decreto n.° 40/1977 que a regulamentação supramencionada diz respeito à importação de todos os produtos de origem animal. Todavia a Comissão só impugnou esta regulamentação na medida em que ela é susceptível de restringir as importações de manteiga pasteurizada. A Comissão considera que a obrigação de apresentar um certificado sanitário aquando da importação de manteiga deste tipo é uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação. Com efeito, a elaboração de tal certificado constitui uma causa de atraso e de despesas e tem natureza dissuasora em relação às exportações deste produto com destino à Grécia.
Este ponto de vista da Comissão não pode ser contestado. O Tribunal de Justiça afirmou expressamente, designadamente no acórdão de 8 de Novembro de 1979, Denkavit Futtermittel (no n.° li) (
5
), que a obrigação de apresentação de um tal certificado constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação. Além disso, esta obrigação é discriminatória em relação aos produtos dos Estados-membros que não sejam o Estado-membro de importação. É, assim, abrangida, enquanto tal, pela proibição do artigo 30.° do Tratado CEE (
6
) e só pode ser afastada ao abrigo do artigo 36.° do Tratado CEE.
4.
Segundo o Governo helénico, a obrigação de apresentação do referido certificado aquando da importação justificar-se-ia por razões de protecção da saúde pública. Consequentemente, cabe examinar se a referida obrigação se insere na margem deixada aos Estados-membros pelo artigo 36.° do Tratado CEE, tal como este artigo foi interpretado pelo Tribunal de Justiça.
Convém assinalar, em primeiro lugar, que no estádio actual não existem regras comunitárias ou harmonizadas relativas às exigências sanitárias para a manteiga. Em conformidade com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (
7
), nestas condições, os Estados-membros podem ainda tomar medidas neste domínio, invocando o artigo 36.° do Tratado CEE.
Todavia, igualmente segundo uma jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, uma regulamentação nacional adoptada com vista à protecção de um dos objectivos visados no artigo 36.° do Tratado CEE só é compatível com este Tratado se não ultrapassar os limites do que é necessário, isto é, de molde a proteger a finalidade prosseguida e indispensável porque não existe qualquer alternativa que permita proteger a finalidade prosseguida de modo menos gravoso para a livre circulação de mercadorias (
8
). Além disso, a medida deve ser proporcional ao objectivo prosseguido (
9
).
5.
Convém observar que os memorandos das partes não indicam com precisão o conteúdo do certificado sanitário exigido pela legislação grega. A pedido do Tribunal de Justiça, o Governo grego precisou o conteúdo do certificado. Daí decorre que o certificado exigido deve incluir, além das menções relativas à identidade, à proveniência e ao destino do produto, uma declaração de um veterinário oficialmente reconhecido (no Estado-membro expedidor) (
10
), segundo a qual
«a)
a matéria-prima provém
1)
de uma região indemne de febre aftosa desde há pelo menos seis meses,
2)
de explorações controladas e indemnes de tuberculose, brucelose ou outra doença transmissível,
3)
de animais que não sofrem de mastite;
b)
o produto
1)
é preparado numa instalação controlada sanitariamente pelo serviço oficial,
2)
não contém substâncias proibidas pela legislação em vigor (
11
),
3)
foi embalado em materiais adequados e autorizados para os alimentos, de modo a preservá-lo das contaminações,
4)
se encontra isento de microrganismos patogénicos, próprio para o consumo humano e circula sob a mesma composição e os mesmos critérios no país de produção».
6.
A maior parte, ou mesmo todas as menções a efectuar no certificado, dizem respeito a aspectos que podem ser verificados no momento da produção e da embalagem da manteiga no país expedidor. E esse o caso no que se refere à ausencia das doenças mencionadas em a), 1), 2) e 3), na região, empresa ou no que diz respeito aos animais dos quais provém o leite a partir do qual a manteiga é fabricada. O mesmo acontece no que diz respeito à verificação do facto de que a instalação em que a manteiga é preparada é controlada sanitariamente [b), 1)], de que durante a produção não foram adicionadas à manteiga substâncias proibidas pela legislação em vigor no país expedidor [b), 2)], de que a manteiga foi embalada em materiais adequados [b), 3)], e de que circula no país expedidor sob a mesma composição e os mesmos critérios [b), 4), segunda parte de frase]. Não é assim, ou não o é na mesma medida, no que diz respeito à verificação de que o produto se encontra isento de microrganismos patogénicos e é próprio para o consumo humano [b), 4), primeira parte da frase], porque estas propriedades são susceptíveis de evolução e devėm eventualmente, por este facto, ser ainda controladas num estádio posterior à produção. Examinaremos assim este aspecto separadamente.
7.
A Comissão defende que a produção de manteiga se encontra sujeita a normas sanitárias em todos os Estados-membros e que a aplicação destas normas é devidamente controlada. Se entendemos bem, estas normas referem-se, designadamente, à ausência de germes no leite utilizado como matéria-prima, ao modo de produção, à composição, à embalagem de manteiga e ao seu carácter próprio para o consumo. O Governo grego não contesta esta afirmação. A questão que se coloca consiste, assim, em saber se, nestas circunstâncias, um certificado tal como o pedido pelas autoridades gregas é necessário com vista à protecção da saúde pública e se esta exigência é proporcional ao objectivo prosseguido. A fim de responder a esta questão desejamos efectuar uma distinção entre o princípio propriamente dito da exigência deste certificado e as suas modalidades.
8.
Em nossa opinião parecem não existir dúvidas quanto ao princípio propriamente dito. Parece-nos, com efeito, razoável, da parte das autoridades helénicas, exigir, aquando da importação de manteiga, uma declaração que certifique que a manteiga foi produzida e embalada em conformidade com as normas sanitárias equivalentes em vigor no Estado expedidor e que é introduzida em circulação nesse Estado sob a mesma composição e os mesmos critérios. Uma declaração de uma pessoa competente do Estado expedidor oferece essas garantias. Consideramos que não nos podemos contentar para o efeito, como o pretende a Comissão, com normas de rotulagem destinadas a informar os consumidores quanto às características do produto (
12
). Com efeito, as mesmas não são susceptíveis de garantir (razoavelmente) que foram respeitadas as normas sanitárias em vigor relativas à matéria-prima, à produção e à embalagem da manteiga (
13
).
A regulamentação comunitària relativa ao leite tratado termicamente, bem como a jurisprudencia do Tribunal de Justiça, confirmam, aliás, que a exigência de uma declaração do tipo da exigida pelo Governo helénico pode ser justificada pela necessidade de proteger a saúde pública.
9.
Quanto à regulamentação comunitária, desejamos remeter para a Directiva 85/397/CEE do Conselho, de 5 de Agosto de 1985, relativa aos problemas sanitários e de polícia sanitária no comércio intracomunitário de leite tratado termicamente (
14
). As disposições conjugadas do n.° 1, alínea f), do artigo 3.°, A, desta directiva e do anexo A, capítulo X, bem como do anexo B impõem ao Estado-membro expedidor a obrigação de velar por que o leite tratado termicamente expedido para o território de um outro Estado-membro seja acompanhado de um certificado de salubridade em que um veterinário ou outra autoridade competente de nível equivalente designada pela autoridade central competente certifica que o leite importado foi obtido nas condições de produção e de controlo previstas na directiva. No décimo segundo considerando da directiva indica-se que a emissão de um certificado estabelecido pela autoridade competente do país expedidor constitui o meio mais adequado de fornecer às autoridades competentes do país destinatário a garantia de que uma remessa de leite tratado termicamente satisfaz as exigências dessa mesma directiva.
A regulamentação grega examinada no caso concreto pretende introduzir a garantia do respeito de normas sanitárias relativas à matéria-prima, à produção e à embalagem de manteiga, análogas às normas relativas à matéria-prima, à produção e à embalagem do leite tratado termicamente exigidas pela Directiva 85/397 (
15
). Em nossa opinião, tratando-se destas normas, não existe qualquer razão para efectuar uma distinção entre estes dois produtos lácteos. Com efeito, não podemos imaginar que o leite de vacas que não são sãs, tal como formas de produção não higiénicas ou embalagens inadequadas constituam um perigo para a saúde, contra o qual convém proteger o público quando se trate de leite tratado termicamente mas não quando se trate de manteiga pasteurizada. Na ausência de harmonização, a questão examinada no caso concreto diz respeito, é certo, à observância de disposições nacionais. Todavia não compreendemos por que motivo uma declaração exigida com vista ao respeito de disposições semelhantes deva ser apreciada diferentemente de uma declaração exigida por um regulamento do Conselho a fim de garantir o respeito de disposições análogas de direito comunitário.
10.
A jurisprudência do Tribunal de Justiça reconhece igualmente a faculdade de os Estados-membros exigirem a apresentação de um certificado sanitário para se assegurarem de que são satisfeitas exigências como as examinadas no caso concreto. No acórdão de 8 de Fevereiro de 1983, Comissão/Reino Unido (124/81) (
16
), o Tribunal de Justiça declarou em especial que o Estado-membro de importação pode certificar-se do respeito das condições no que se refere à qualidade do leite antes de tratamento, bem como no que se refere às modalidades de tratamento e de acondicionamento do leite UHT solicitando aos importadores a apresentação de certificados emitidos para esse efeito pelas autoridades competentes dos Estados-membros exportadores (n.° 29) (
17
).
11.
Embora não formulemos objecções em relação ao princípio propriamente dito do certificado exigido pela regulamentação grega, as modalidades de tal certificado colocam-nos, todavia, problemas. Recorde-se que o artigo 13.° do decreto grego exige a apresentação do original do certificado sanitário para todos os géneros importados de origem animal, no caso concreto para a manteiga, e que este documento deve ser emitido por um veterinário ou por uma autoridade competente quinze dias antes da partida do meio de transporte. Como o Governo helénico o especificou na audiência, daí resulta que cada lote de manteiga destinado à importação na Grécia deve ser acompanhado de um certificado sanitário, implicando, sempre, a exigência de uma nova declaração de um veterinário ou de uma autoridade competente.
Estas exigências parecem-nos demasiado severas. A necessidade de se dirigir a um veterinário ou a uma autoridade competente sempre que um lote de manteiga é exportado para a Grécia parece-nos desproporcionado em relação às exigências da saúde pública. Em nossa opinião, o princípio da confiança mútua dos Estados-membros no que diz respeito às suas legislações respectivas implica que as autoridades helénicas se contentem com a apresentação de uma declaração sanitária ou veterinária com um período de validade determinado, certificando que a manteiga proveniente de um dado produtor foi produzida, embalada e introduzida em circulação de acordo com as normas sanitárias em vigor no Estado de produção.
12.
Resta-nos ainda examinar um ponto. Como já mencionámos, o certificado exigido pela regulamentação grega deve comprovar que a manteiga pasteurizada importada não contém microrganismos patogénicos e é pròpria para o consumo humano. Se o entendemos bem, a consequência daí resultante poderia ser a obrigação de exercer um controlo sanitário físico num estádio ulterior à produção da manteiga pasteurizada e pouco antes da expedição de cada lote de manteiga destinado à importação na Grécia.
A este respeito, a Comissão defendeu de modo convincente que a manteiga pasteurizada é um produto microbiologicamente estável que não constitui um terreno propício ao desenvolvimento de micróbios. O Governo helénico, a quem, segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, cabe demonstrar que se encontram reunidas as condições que permitem derrogar a proibição de princípio prevista no artigo 30.° do Tratado CEE (
18
), não forneceu elementos que permitam concluir que a obrigação em causa é necessária à protecção da saúde pública e que existe uma relação razoável entre esta obrigação e a garantia suplementar que proporciona a este respeito. O Governo helénico não pode, na ocorrência, invocar a aplicação por analogia da Directiva 85/397, já referida. Com efeito, o leite tratado termicamente visado nesta directiva é um produto microbiologicamente não estável.
A observação segundo a qual a manteiga pode apresentar fenómenos de rancidez, de oxidação ou de desenvolvimento microrgânico é naturalmente fundada. É esta a razão por que interessa que a manteiga seja bem embalada e que figurem no rótulo da manteiga indicações adequadas, em especial as indicações mencionadas na Directiva 79/112, já referida, relativa à rotulagem dos géneros alimentícios. Todavia o Governo helénico não conseguiu demonstrar que os referidos fenómenos constituam um perigo para a saúde. Por seu turno, a Comissão apresentou o resultado de um inquérito do qual decorre que nos Estados-membros que participaram no mesmo, durante os últimos vinte anos, não houve problemas de saúde relacionados com a manteiga pasteurizada. Este inquérito indica que, quando é produzida em conformidade com as regras prescritas nos diferentes Estados-membros, a manteiga pasteurizada é um produto que não apresenta perigo real para a saúde, mesmo que possam ocorrer reacções químicas ou enzimáticas após a produção.
A garantia suplementar para a saúde pública, susceptível de ser fornecida pela apresentação de uma declaração relativa à ausência, no momento da importação, de microrganismos patogénicos, e relativa à natureza própria para consumo da manteiga nesse momento, é, portanto, extremamente limitada. Nestas condições deve verificar-se que não existe uma relação razoável entre essa obrigação e a finalidade prosseguida e que essa obrigação também não é necessária para atingir essa finalidade. Basta, para o efeito, que seja apresentado um certificado sanitário com um período de validade determinado, em que um veterinário ou uma autoridade competente declare que a manteiga pasteurizada foi produzida e embalada em conformidade com as normas sanitárias em vigor no país expedidor, designadamente no que diz respeito à origem da matéria-prima e à ausência na manteiga de substâncias proibidas, que é própria para consumo humano no país expedidor e que, no país expedidor igualmente, foi introduzida em circulação sob esta composição e estes critérios.
Conclusão
13.
Sugerimos, assim, ao Tribunal de Justiça que:
1)
declare que, ao impor que cada lote de manteiga pasteurizada destinado à Grécia seja acompanhado de um certificado sanitário, implicando, sempre, a exigência de uma nova declaração de um veterinário ou de uma autoridade competente, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.° do Tratado CEE;
2)
condene a República Helénica nas despesas.
(
*1
)	Língua original: neerlandês.
(
1
)	JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146.
(
2
)	Decreto presidencial n.° 550/1989 (Jornal Oficial do Governo helénico, fascículo A, n.° 232, de 11.10.1989).
(
3
)	Jornal Oficial do Governo helénico, fascículo A, n.° 18, de 21.1.1977.
(
4
)	Inicialmente esta disposição impunha igualmente a obrigação de fazer visar o certificado sanitário para autentificação pelas autoridades consulares gregas do pals expedidor. Esta obrigação, como se verificou pela primeira vez na audiência, foi suprimida pelo Decreto presidencial n.° 1050/1981 (Joniai Oficial do Governo helénico n.° 256, de 15.9.1981).
(
5
)	251/78, Recueil, p. 3369.
(
6
)	O Regulamento n.° 804/68, já referido, prevê igualmente a proibição de medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas à importação.
(
7
)	Ver, por exemplo, o acórdão de 14 de Junho de 1988, Dansk Denkavit, n.os 26 a 30 (29/87, Colect., p. 2965).
(
8
)	Ver, designadamente, o acórdão de 20 de Maio de 1976, De Peijper, n.os 16 e 17 (104/75, Recueil, p. 613), e também o recente acórdão de 12 de Julho de 1990, Comissão//Itália, n.°18 (C-128/89, Colect., p. I-3239).
(
9
)	Ver, designadamente, o acórdão de 27 de Março de 1985, Denkavit Futtermittel, n.° 14 (73/84, Recueil, p. 1013).
(
10
)	A referência feita no certificado a uma declaração de um veterinário deve, se bem o entendemos, tendo em conta a redacção do n.° 1 do artigo 13.°; do referido Decreto n.° 40/1977, ser entendida em sentido amplo. Os certificadosemitidos por uma «autoridade competente» do país expedidor, visada por esta disposição, parecem-nos igualmente ser tidos em conta.
(
11
)	Pressupomos que deste modo se faz referência ä legislação nacional em vigor no pafs expedidor.
(
12
)	Ver a Directiva 79/112/CEE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1978, relativa à aproximação das legislações dos Estados-membros respeitantes à rotulagem, apresentação e publicidade dos géneros alimentícios destinados ao consumidor final (JO 1979, L 33, p. 1; EE 13 F9 p. 162).
(
13
)	De acordo com o n.° 2, alínea b), do artigo 6.° da Directiva 79/112/CEE, no caso da manteiga nem sequer é exigida a indicação dos ingredientes.
(
14
)	JO L 226, p. 13; EE 03 F37 p. 86.
(
15
)	Comparar:
—
o ponto a), 1), do certificado com o artigo 12.° da directiva;
—
os pontos a), 2) c 3), do certificado com as disposições conjugadas do artigo 3.°, A, n.° 1, alínea a), ii), da directiva e do anexo A, capitulo VI, A, ponto 1, alíneas a) a d) da mesma directiva;
—
o ponto b), 1), do certificado com o artigo 3.°, A, n.° 1, alinea b), e o artigo 5.°, n.os 1 e 2, da directiva;
—
o ponto b), 2), do certificado com o artigo 11.°, n.° 3, da directiva;
—
o ponto b), 3), do certificado com as disposições conjugadas do artigo 3.°, A, n.° 1, alinea d), da directiva e do anexo A, capítulo VIII.
(
16
)	Recueil, p. 203.
(
17
)	Ver, igualmente, o acórdão de 27 de Março de 1985, Denkavit Futtermittel, já refendo, n.° 15 (73/84).
(
18
)	Ver o acórdão de 12 de Julho de 1990, Comissão/Itália, já referido, n.° 23 (C-128/89).