62021CJ0237_RES
Asunto C‑237/21
S.M.
contra
Generalstaatsanwaltschaft München
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Oberlandesgericht München)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 22 de diciembre de 2022
«Procedimiento prejudicial — Ciudadanía de la Unión Europea — Artículos 18 TFUE y 21 TFUE — Solicitud remitida por un Estado tercero a un Estado miembro para que extradite a un ciudadano de la Unión, nacional de otro Estado miembro, que ha ejercido su derecho de libre circulación en el primero de esos Estados miembros — Solicitud presentada con fines de ejecución de una pena privativa de libertad — Prohibición de extraditar que se aplica exclusivamente a los propios nacionales — Restricción a la libre circulación — Justificación basada en la prevención de la impunidad — Proporcionalidad»
Ciudadanía de la Unión — Disposiciones del Tratado — Ámbito de aplicación personal — Nacional de un Estado miembro que posee también la nacionalidad de un Estado tercero — Inclusión
(Arts. 18 TFUE y 21 TFUE)
(véase el apartado 31)
Ciudadanía de la Unión — Derecho de libre circulación y de libre residencia en el territorio de los Estados miembros — Solicitud dirigida a un Estado miembro por un Estado tercero que tiene por objeto la extradición de un ciudadano de la Unión nacional de otro Estado miembro que ha ejercido su derecho de libre circulación en el primer Estado miembro — Solicitud de extradición presentada con fines de ejecución de una pena privativa de libertad — Prohibición de extraditar que se aplica exclusivamente a los nacionales del Estado miembro requerido — Restricción a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión que residen de manera permanente en el Estado miembro requerido — Justificación basada en la prevención de la impunidad — Proporcionalidad — Estado miembro requerido que permite cumplir en su territorio una pena impuesta en el extranjero — Obligación de garantizar a los ciudadanos de la Unión que residen de forma permanente en su territorio la posibilidad de cumplir la pena en su territorio en las mismas condiciones que sus propios nacionales
(Arts. 18 TFUE y 21 TFUE)
(véanse los apartados 33 a 36 y 39 a 42)
Ciudadanía de la Unión — Derecho de libre circulación y de libre residencia en el territorio de los Estados miembros — Solicitud dirigida a un Estado miembro por un Estado tercero que tiene por objeto la extradición de un ciudadano de la Unión nacional de otro Estado miembro que ha ejercido su derecho de libre circulación en el primer Estado miembro — Solicitud de extradición presentada con fines de ejecución de una pena privativa de libertad — Estado miembro requerido que prohíbe la extradición de sus propios nacionales con fines de ejecución de una pena y que permite cumplir en su territorio esa pena impuesta en el extranjero — Eventual incumplimiento, a raíz de una denegación de extradición, de las obligaciones que incumben al Estado miembro requerido en virtud del Convenio Europeo de Extradición — Derecho automático y absoluto de la persona reclamada a no ser extraditada fuera de la Unión Europea — Inexistencia
(Arts. 18 TFUE y 21 TFUE)
(véase el apartado 47)
Ciudadanía de la Unión — Derecho de libre circulación y de libre residencia en el territorio de los Estados miembros — Solicitud dirigida a un Estado miembro por un Estado tercero que tiene por objeto la extradición de un ciudadano de la Unión nacional de otro Estado miembro que ha ejercido su derecho de libre circulación en el primer Estado miembro — Solicitud de extradición presentada con fines de ejecución de una pena privativa de libertad — Estado miembro requerido que prohíbe la extradición de sus propios nacionales con fines de ejecución de una pena y que permite cumplir en su territorio esa pena impuesta en el extranjero, siempre que el Estado tercero preste su consentimiento — Obligación de ese Estado miembro de buscar activamente dicho consentimiento utilizando los mecanismos de cooperación y de asistencia en materia penal disponibles
(Arts. 18 TFUE y 21 TFUE)
(véanse los apartados 48 a 50 y 56 y el fallo)
Ciudadanía de la Unión — Derecho de libre circulación y de libre residencia en el territorio de los Estados miembros — Solicitud dirigida a un Estado miembro por un Estado tercero que tiene por objeto la extradición de un ciudadano de la Unión nacional de otro Estado miembro que ha ejercido su derecho de libre circulación en el primer Estado miembro — Solicitud de extradición presentada con fines de ejecución de una pena privativa de libertad — Estado miembro requerido que prohíbe la extradición de sus propios nacionales con fines de ejecución de una pena y que permite cumplir en su territorio esa pena impuesta en el extranjero, siempre que el Estado tercero preste su consentimiento — Derecho del Estado miembro requerido de extraditar a un ciudadano de la Unión que reside de manera permanente en su territorio a falta del consentimiento del Estado tercero — Requisito — Obligación de comprobación de las garantías previstas en el artículo 19 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
(Arts. 18 TFUE y 21 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 19)
(véanse los apartados 53 a 55 y 56 y el fallo)
Resumen
S.M., de nacionalidad croata, bosnia y serbia, vive en Alemania desde 2017 y trabaja en ese país desde 2020. En noviembre de 2020, las autoridades de Bosnia y Herzegovina solicitaron a la República Federal de Alemania la extradición de S.M. para la ejecución de una pena privativa de libertad que le había impuesto un tribunal bosnio.
La Generalstaatsanwaltschaft München (Fiscalía General de Múnich, Alemania), remitiéndose a la sentencia Raugevicius, (
1
) ha solicitado que se declare inadmisible la extradición de S.M.
Según el Oberlandesgericht München (Tribunal Superior Regional de lo Civil y Penal de Múnich, Alemania), que es el órgano jurisdiccional remitente, la procedencia de esta solicitud depende de si los artículos 18 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que obligan a no extraditar a un ciudadano de la Unión Europea aun cuando el Estado miembro requerido (
2
) esté obligado a extraditarlo en virtud de los tratados internacionales.
Según el órgano jurisdiccional remitente, esta cuestión no se respondió en la sentencia Raugevicius, ya que, en el asunto que dio lugar a dicha sentencia, el Estado miembro requerido estaba autorizado, a la luz de los tratados internacionales aplicables, a no extraditar al nacional lituano en cuestión fuera de la Unión. En cambio, en el presente asunto, Alemania está obligada frente a Bosnia y Herzegovina a extraditar a S.M. en virtud del Convenio Europeo de Extradición, firmado en París el 13 de diciembre de 1957. Con arreglo al artículo 1 de dicho Convenio, Alemania y Bosnia y Herzegovina están recíprocamente obligadas a entregarse las personas buscadas por las autoridades judiciales del Estado requirente a efectos de la ejecución de una pena. A este respecto, la declaración realizada por Alemania con arreglo al artículo 6 de dicho Convenio, relativa a la protección contra la extradición de sus «nacionales», limita este término únicamente a las personas que posean la nacionalidad alemana.
Por lo tanto, dicho órgano jurisdiccional considera que el Tribunal de Justicia no abordó en la sentencia Raugevicius la cuestión de si la necesidad de prever medidas menos restrictivas que la extradición puede implicar que el Estado miembro requerido incumpla sus obligaciones derivadas del Derecho internacional.
En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia acerca de la interpretación de los artículos 18 TFUE y 21 TFUE. En esencia, solicita que se dilucide si dichos artículos se oponen a que un Estado miembro, ante una solicitud de extradición presentada por un Estado tercero a efectos de la ejecución de una pena privativa de libertad de un nacional de otro Estado miembro que reside de manera permanente en el primer Estado miembro, cuyo Derecho nacional prohíbe únicamente la extradición de sus propios nacionales fuera de la Unión y contempla la posibilidad de que esa pena se ejecute en su territorio siempre que ese Estado miembro preste su consentimiento, proceda a la extradición de ese ciudadano de la Unión, de conformidad con las obligaciones que le incumben en virtud de un convenio internacional, cuando no pueda hacerse cargo efectivamente de la ejecución de esta pena a falta de tal consentimiento.
En su sentencia, el Tribunal de Justicia responde que los artículos 18 TFUE y 21 TFUE deben interpretarse en el sentido de que
–
obligan al Estado miembro requerido, en tales circunstancias, a buscar activamente el consentimiento del Estado tercero autor de la solicitud de extradición para que la pena del nacional de otro Estado miembro que reside de manera permanente en el Estado miembro requerido se ejecute en el territorio de este último, utilizando todos los mecanismos de cooperación y de asistencia en materia penal de que disponga en sus relaciones con ese Estado tercero;
–
a falta de dicho consentimiento, no se oponen a que, en tales circunstancias, el Estado miembro requerido proceda a la extradición de ese ciudadano de la Unión, de conformidad con las obligaciones que le incumben en virtud de un Convenio internacional, siempre que la extradición no menoscabe los derechos garantizados por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. (
3
)
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer lugar, el Tribunal de Justicia recuerda que, en la sentencia Raugevicius, que, como el asunto principal, se refería a una solicitud de extradición procedente de un Estado tercero que no había celebrado un acuerdo de extradición con la Unión, declaró que, si bien, a falta de normas del Derecho de la Unión que rijan la extradición de los nacionales de los Estados miembros a Estados terceros, los Estados miembros son competentes para adoptar tales normas, esta competencia debe ejercerse con observancia del Derecho de la Unión y, en particular, de los artículos 18 TFUE y 21 TFUE, apartado 1.
Como nacional croata que reside legalmente en Alemania, S.M. tiene derecho, en su condición de ciudadano de la Unión, a invocar el artículo 21 TFUE, apartado 1, y está comprendido en el ámbito de aplicación de los Tratados, en el sentido del artículo 18 TFUE. El hecho de poseer también la nacionalidad del país tercero autor de la solicitud de extradición no puede impedirle invocar los derechos y libertades conferidos por el estatuto de ciudadano de la Unión, en particular, los garantizados por los artículos 18 TFUE y 21 TFUE.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia señala que las normas en materia de extradición de un Estado miembro que establecen, como en el litigio principal, un trato diferente en función de si la persona reclamada tiene la nacionalidad de ese Estado miembro o de otro Estado miembro, pueden afectar a la libertad de circulación y de residencia de los nacionales de otros Estados miembros que residen legalmente en el territorio del Estado requerido, en la medida en que conducen a no concederles la protección contra la extradición reservada a los nacionales de este último Estado miembro.
Por lo tanto, en una situación como la del litigio principal, la desigualdad de trato consistente en permitir la extradición de un nacional de un Estado miembro distinto del Estado miembro requerido constituye una restricción a la libertad antes citada, que solo puede justificarse si se basa en consideraciones objetivas y es proporcionada al objetivo legítimamente perseguido por el Derecho nacional.
El objetivo legítimo de evitar el riesgo de impunidad de las personas que han cometido una infracción permite justificar una medida restrictiva de la libertad prevista en el artículo 21 TFUE, siempre y cuando esta medida sea necesaria para la protección de los intereses que pretende garantizar y dichos objetivos no puedan alcanzarse con medidas menos restrictivas.
Pues bien, en el caso de una solicitud de extradición a efectos de la ejecución de una pena privativa de libertad, la posibilidad, cuando esta existe en el Derecho del Estado miembro requerido, de que la pena cuya ejecución es objeto de la solicitud de extradición se ejecute en el territorio del Estado miembro requerido constituye una medida alternativa a la extradición, menos lesiva para el ejercicio del derecho de libre circulación y de residencia de un ciudadano de la Unión que tiene su residencia permanente en ese Estado miembro. Por consiguiente, con arreglo a los artículos 18 TFUE y 21 TFUE, dicho nacional de otro Estado miembro, residente permanente del Estado miembro requerido, debería poder cumplir su pena en el territorio de ese Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de este último.
En tercer lugar, el Tribunal de Justicia subraya, no obstante, que la jurisprudencia derivada de la sentencia Raugevicius no ha consagrado un derecho automático y absoluto en favor de los ciudadanos de la Unión a no ser extraditados fuera de la Unión. El Tribunal de Justicia precisa asimismo que, cuando una norma nacional introduce, como en el litigio principal, una diferencia de trato entre los nacionales del Estado miembro requerido y los ciudadanos de la Unión que residen en él de manera permanente prohibiendo únicamente la extradición de los primeros, dicho Estado miembro está obligado a buscar activamente si existe una medida alternativa a la extradición, menos lesiva para el ejercicio de los derechos y libertades que los artículos 18 TFUE y 21 TFUE reconocen a los ciudadanos de la Unión cuando son objeto de una solicitud de extradición emitida por un tercer Estado.
Así pues, cuando la aplicación de tal medida alternativa a la extradición consiste en que los ciudadanos de la Unión que residen de manera permanente en el Estado miembro requerido puedan cumplir su pena en ese Estado miembro en las mismas condiciones que sus nacionales, pero esa aplicación está supeditada al consentimiento del Estado tercero autor de la solicitud de extradición, los artículos 18 TFUE y 21 TFUE obligan al Estado miembro requerido a buscar activamente el consentimiento del Estado tercero, utilizando todos los mecanismos de cooperación y de asistencia en materia penal de que disponga en el marco de sus relaciones con dicho Estado tercero.
Si este tercer Estado consiente en que la pena se ejecute en el territorio del Estado miembro requerido, este último podrá permitir al ciudadano de la Unión que sea objeto de la solicitud de extradición y que resida de manera permanente en su territorio cumplir en él la pena que le ha sido impuesta en el Estado tercero autor de la solicitud de extradición y garantizar un trato idéntico al que dispensa a sus propios nacionales.
En tal caso, la aplicación de esta medida alternativa a la extradición también podría permitir al Estado miembro requerido ejercer sus competencias de conformidad con las obligaciones convencionales que le vinculan a ese Estado tercero. En efecto, el consentimiento de dicho Estado tercero a la ejecución, en el Estado miembro requerido, de la totalidad de la pena a que se refiere la solicitud de extradición podría hacer superflua la ejecución de dicha solicitud.
En cambio, si no se obtiene el consentimiento del Estado tercero, no podría aplicarse la medida alternativa a la extradición exigida por los artículos 18 TFUE y 21 TFUE. En ese supuesto, dicho Estado miembro puede proceder a la extradición de la persona de que se trate, de conformidad con sus obligaciones derivadas del Convenio Europeo de Extradición, puesto que la denegación de la extradición no permitiría evitar el riesgo de impunidad de esa persona.
En tal caso, dado que la extradición del interesado constituye, a la luz de este objetivo, una medida necesaria y proporcionada, resulta justificada la restricción al derecho de circulación y de residencia derivada de la extradición a efectos de la ejecución de una pena. No obstante, el Estado miembro requerido debe comprobar que dicha extradición no vulnerará la protección que ofrece el artículo 19, apartado 2, de la Carta frente a cualquier riesgo grave de ser sometido en el Estado tercero autor de la solicitud de extradición a la pena de muerte, a tortura o a otras penas o tratos inhumanos o degradantes.
(
1
)	En la sentencia de 13 de noviembre de 2018, Raugevicius (C‑247/17, EU:C:2018:898; en lo sucesivo, «sentencia Raugevicius»), el Tribunal de Justicia interpretó los artículos 18 TFUE (que contiene el principio de no discriminación en función de la nacionalidad) y 21 TFUE (que garantiza, en su apartado 1, el derecho de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros) en el sentido de que, si un Estado tercero presenta una solicitud de extradición de un ciudadano de la Unión que ha ejercido su derecho de libre circulación, con fines de ejecución de una pena privativa de libertad, el Estado miembro requerido, cuyo Derecho nacional prohíbe la extradición de sus propios nacionales fuera de la Unión con fines de ejecución de una pena y prevé que tal pena impuesta en el extranjero pueda cumplirse en su territorio, está obligado a dispensar a ese ciudadano de la Unión, siempre que resida de manera permanente en su territorio, un trato idéntico al que dispensa a sus propios nacionales en materia de extradición (apartado 50 y el fallo).
(
2
)	El Estado miembro ante el que se ha presentado una solicitud de extradición.
(
3
)	En lo sucesivo, «Carta».