62001CC0145_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Con il presente ricorso, la Commissione delle Comunità europee intende far dichiarare che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza della direttiva del Consiglio 14 febbraio 1977, 77/187/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti .
2. La Commissione addebita alle autorità italiane di non applicare la direttiva 77/187 ai trasferimenti di imprese che intervengono nell'ambito di taluni procedimenti amministrativi o giudiziari, ossia le procedure di dichiarazione di stato di crisi aziendale, di amministrazione straordinaria e di concordato preventivo omologato consistente nella cessione dei beni.
I - Ambito normativo
A - Il diritto comunitario
3. Come indica il suo secondo considerando, la direttiva 77/187 mira a «proteggere i lavoratori in caso di cambiamento di imprenditore, in particolare per assicurare il mantenimento dei loro diritti».
4. In forza del suo art. 1, n. 1, essa si applica ai trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti a un nuovo imprenditore in seguito a cessione contrattuale o fusione.
5. Ai sensi dell'art. 3, n. 1, primo comma, della direttiva 77/187, i diritti e gli obblighi che risultano per il cedente da un contratto di lavoro o da un rapporto di lavoro esistente alla data del trasferimento sono, in conseguenza di tale trasferimento, trasferiti al cessionario.
6. Ai sensi dell'art. 4, n. 1, di questa direttiva, il trasferimento di un'impresa, di uno stabilimento o di una parte di stabilimento non è di per sé motivo di licenziamento da parte del cedente o del cessionario. Questa disposizione non pregiudica i licenziamenti che possono aver luogo per motivi economici, tecnici o di organizzazione che comportano variazioni sul piano dell'occupazione.
7. L'art. 4, n. 2, della direttiva 77/187 stabilisce, inoltre, che, se il contratto di lavoro o il rapporto di lavoro è rescisso in quanto il trasferimento comporta a scapito del lavoratore una sostanziale modifica delle condizioni di lavoro, la rescissione del contratto di lavoro o del rapporto di lavoro è considerata come dovuta alla responsabilità del datore di lavoro.
8. Nel corso della fase precontenziosa del procedimento, la direttiva 77/187 è stata sostituita dalla direttiva del Consiglio 29 giugno 1998, 98/50/CE .
9. Il Consiglio ha infatti ritenuto che fosse necessario consentire agli Stati membri di promuovere la sopravvivenza delle imprese insolventi e delle società in situazione di crisi . Esso ha quindi introdotto talune deroghe al regime previsto agli artt. 3 e 4 della direttiva 77/187 inserendo un art. 4 bis, che è così formulato:
«1. A meno che gli Stati membri dispongano diversamente, gli articoli 3 e 4 non si applicano ad alcun trasferimento di imprese, stabilimenti o parti di imprese o di stabilimenti nel caso in cui il cedente sia oggetto di una procedura fallimentare o di una procedura di insolvenza analoga aperta in vista della liquidazione dei beni del cedente stesso e che si svolgono sotto il controllo di un'autorità pubblica competente (...).
2. Quando gli articoli 3 e 4 si applicano ad un trasferimento nel corso di una procedura di insolvenza aperta nei confronti del cedente (indipendentemente dal fatto che la procedura sia stata aperta in vista della liquidazione dei beni del cedente stesso) e a condizione che tali procedure siano sotto il controllo di un'autorità pubblica competente (...), uno Stato membro può disporre che:
a) nonostante l'articolo 3, paragrafo 1, gli obblighi del cedente risultanti da un contratto di lavoro o da un rapporto di lavoro e pagabili prima del trasferimento o prima dell'apertura della procedura di insolvenza non siano trasferiti al cessionario, a condizione che tali procedure diano adito, in virtù della legislazione dello Stato membro, ad una protezione almeno equivalente a quella prevista nelle situazioni contemplate dalla direttiva 80/987/CEE del Consiglio, del 20 ottobre 1980, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative alla tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro [(GU L 283, pag. 23), come modificata dalla direttiva del Consiglio 2 marzo 1987, 87/164/CEE (GU L 66, pag. 11)], e/o
b) il cessionario, il cedente o la persona o le persone che esercitano le funzioni del cedente, da un lato, e i rappresentanti dei lavoratori, dall'altro, possano convenire, nella misura in cui la legislazione o le prassi in vigore lo consentano, modifiche delle condizioni di lavoro dei lavoratori intese a salvaguardare le opportunità occupazionali garantendo la sopravvivenza dell'impresa, dello stabilimento o di parti di imprese o di stabilimenti.
3. Uno Stato membro ha facoltà di applicare il paragrafo 2, lettera b) a trasferimenti in cui il cedente sia in una situazione di grave crisi economica quale definita dal diritto nazionale, purché tale situazione sia dichiarata da un'autorità pubblica competente e sia aperta al controllo giudiziario, a condizione che tali disposizioni esistano già nel diritto nazionale entro il 17 luglio 1998 (...)».
10. La direttiva 98/50 è entrata in vigore il 17 luglio 1998 . Il termine impartito agli Stati membri per assicurarne la trasposizione è scaduto il 17 luglio 2001 .
B - Il diritto nazionale
11. Le disposizioni della direttiva 77/187 sono state attuate nel diritto italiano con l'art. 2112 del codice civile. Quest'ultimo, nella sua versione pertinente per la presente controversia, prevedeva che, in caso di trasferimento d'azienda, i rapporti di lavoro continuavano con il nuovo proprietario e i lavoratori conservavano tutti i diritti che ne derivavano. Esso prevedeva anche che l'alienante e l'acquirente erano obbligati in solido per tutti i crediti che il lavoratore aveva al tempo del trasferimento.
12. Il legislatore italiano ha tuttavia apportato una deroga a questo principio per i trasferimenti che intervengono nell'ambito di taluni procedimenti amministrativi o giudiziari.
13. Così, l'art. 47, nn. 5 e 6, della legge 29 dicembre 1990, n. 428, recante disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee (legge comunitaria per il 1990), prevede:
«Qualora il trasferimento riguardi aziende o unità produttive delle quali il Comitato interministeriale per il coordinamento della politica industriale [in prosieguo: il "CIPI"] abbia accertato lo "stato di crisi aziendale" a norma dell'articolo 2, quinto comma, lettera c), della legge 12 agosto 1977, n. 675, o imprese nei confronti delle quali vi sia stata dichiarazione di fallimento, omologazione di concordato preventivo consistente nella cessione dei beni, emanazione del provvedimento di liquidazione coatta amministrativa ovvero di sottoposizione all'amministrazione straordinaria, nel caso in cui la continuazione dell'attività non sia stata disposta o sia cessata e nel corso della consultazione di cui ai precedenti commi sia stato raggiunto un accordo circa il mantenimento anche parziale dell'occupazione, ai lavoratori il cui rapporto di lavoro continua con l'acquirente non trova applicazione l'articolo 2112 del codice civile, salvo che dall'accordo risultino condizioni di miglior favore. Il predetto accordo può altresì prevedere che il trasferimento non riguardi il personale eccedentario e che quest'ultimo continui a rimanere, in tutto o in parte, alle dipendenze dell'alienante.
I lavoratori che non passano alle dipendenze dell'acquirente, dell'affittuario o del subentrante hanno diritto di precedenza nelle assunzioni che questi ultimi effettuino entro un anno dalla data del trasferimento, ovvero entro il periodo maggiore stabilito dagli accordi collettivi. Nei confronti dei lavoratori predetti, che vengano assunti dall'acquirente, dall'affittuario o dal subentrante in un momento successivo al trasferimento d'azienda, non trova applicazione l'articolo 2112 del codice civile».
II - Fase precontenziosa del procedimento
14. Secondo la Commissione, le deroghe previste dall'art. 47, nn. 5 e 6, della legge n. 428/90 erano parzialmente incompatibili con la direttiva 77/187.
15. Essa ha ritenuto infatti che le autorità italiane non potessero escludere l'applicazione delle garanzie previste all'art. 2112 del codice civile italiano allorché il trasferimento d'impresa avveniva nell'ambito delle procedure di dichiarazione di stato di crisi, di amministrazione straordinaria o di concordato preventivo omologato consistente nella cessione dei beni.
16. Di conseguenza, la Commissione, in data 16 luglio 1997, ha deciso di avviare il procedimento previsto all'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE) e d'intimare alle autorità italiane di presentare le loro osservazioni. Nella sua lettera di diffida, essa faceva presente che l'art. 47, nn. 5 e 6, della legge n. 428/90 non consentiva di assicurare una corretta attuazione degli artt. 3 e 4 della direttiva 77/187 in quanto escludeva le garanzie previste all'art. 2112 del codice civile italiano nelle procedure sopra indicate.
17. Non essendo soddisfatta della risposta che le autorità italiane avevano dato a questa lettera, la Commissione ha emesso un parere motivato in data 4 agosto 1999.
18. In questo parere, essa ha cominciato col ricordare che l'art. 47, nn. 5 e 6, della legge n. 428/90 violava la direttiva 77/187. La Commissione ha poi precisato che «la nuova direttiva 98/50/CE [adottata successivamente alla lettera di diffida], (...) non [aveva] ravvicinato il diritto italiano in modo da renderlo integralmente conforme al diritto comunitario (...)» . La Commissione ha ritenuto infatti che l'art. 4 bis, benché autorizzasse una certa flessibilità nei trasferimenti di imprese in difficoltà, non coprisse le ipotesi di cui all'art. 47, nn. 5 e 6, della legge n. 428/90 .
19. Il governo italiano ha risposto a questo parere motivato in data 15 ottobre 1999.
20. Non essendo soddisfatta da tale risposta, la Commissione ha introdotto il presente ricorso in data 23 marzo 2001. Essa chiede alla Corte di dichiarare che:
«(...) la Repubblica italiana, mantenendo in vigore le disposizioni dell'articolo 47, paragrafi 5 e 6, della legge 428 del 29 dicembre 1990, che
a) permettono di non applicare il trasferimento automatico di tutti i contratti o rapporti di lavoro dal cedente al cessionario, nelle imprese che sono state oggetto di un concordato preventivo omologato consistente nella cessione dei beni, e nelle imprese soggette alla procedura di amministrazione straordinaria allorché le imprese continuano la loro attività dopo il trasferimento;
b) nel caso delle imprese dichiarate in stato di "crisi economica", non prevedono il trasferimento del personale e dei debiti risultanti da un contratto o da un rapporto di lavoro dal cedente al cessionario,
è venuta meno agli obblighi che le incombono in virtù della direttiva del Consiglio 14 febbraio 1977, 77/187/CEE (...) e in particolare degli articoli 3 e 4».
21. La Repubblica italiana, dal canto suo, chiede alla Corte di dichiarare il ricorso irricevibile o, quanto meno, infondato.
III - Sulla ricevibilità del ricorso
A - Argomenti delle parti
22. In via principale, il governo italiano sostiene che il ricorso è irricevibile.
23. Esso fa presente che la direttiva 98/50 è stata adottata il 29 giugno 1998, ossia dopo l'invio della lettera di diffida, ma prima della notifica del parere motivato. Pertanto, nella sua lettera di diffida, la Commissione avrebbe esaminato la compatibilità della legge n. 428/90 solo in relazione alle disposizioni della direttiva 77/187. Per contro, nel suo parere motivato e nel ricorso la Commissione avrebbe esteso questo esame alla direttiva 98/50.
24. Il governo italiano ritiene che, in tali circostanze, la Commissione abbia esteso l'oggetto della controversia, quale era stato delimitato dalla lettera di diffida. Secondo questo governo, tale estensione sarebbe tanto più inammissibile in quanto le modifiche apportate dalla direttiva 98/50 sarebbero modifiche sostanziali e, allorché la Commissione ha emesso il suo parere motivato e ha presentato il suo ricorso, il termine di trasposizione della direttiva 98/50 non era ancora scaduto.
25. La Commissione riconosce che, a differenza della lettera di diffida, il parere motivato e il ricorso fanno riferimento alla direttiva 98/50. Tuttavia, essa sottolinea che quest'aggiunta non mirava a modificare l'oggetto della controversia, ma a rafforzare la propria posizione dimostrando che l'inadempimento non era venuto meno con l'entrata in vigore della direttiva 98/50. La Commissione fa rilevare poi che l'enunciazione degli addebiti della lettera di diffida, il dispositivo del parere motivato e le conclusioni del ricorso hanno un unico oggetto, ossia l'inadempimento agli artt. 3 e 4 della (sola) direttiva 77/187.
B - Valutazione
26. Ai sensi dell'art. 226 CE, la Commissione può adire la Corte con un ricorso per inadempimento solo dopo aver posto lo Stato membro interessato in grado di presentare le sue osservazioni.
27. Secondo una giurisprudenza costante, la lettera di diffida ha lo scopo di circoscrivere l'oggetto del contendere e di fornire allo Stato membro interessato gli elementi necessari per predisporre la propria difesa . La Corte ritiene che la possibilità per lo Stato membro di presentare osservazioni costituisce una garanzia essenziale, la cui osservanza è un requisito formale essenziale per la regolarità del procedimento di constatazione dell'inadempimento .
28. Di conseguenza, il parere motivato e il ricorso della Commissione devono vertere sugli stessi addebiti già mossi nella lettera di diffida . In altri termini, l'oggetto della controversia non può essere modificato nella fase del parere motivato o del ricorso .
29. Nella fattispecie, ritengo che la Commissione non abbia modificato l'oggetto della controversia nel corso della fase precontenziosa del procedimento.
30. E' vero, come sottolinea il governo italiano, che i motivi del parere motivato e del ricorso differiscono notevolmente da quelli che figurano nella lettera di diffida. Come già indicato, la lettera di diffida si limitava a indicare che la legge n. 428/90 non assicurava una corretta esecuzione degli artt. 3 e 4 della direttiva 77/187. Per contro, nel parere motivato e nel ricorso, la Commissione ha non solo richiamato questi elementi, ma ha anche precisato che «la nuova direttiva 98/50/CE» non aveva consentito di rendere la normativa italiana conforme al diritto comunitario . La Commissione ha proceduto a un confronto tra il regime istituito dalla legge n. 428/90 e quello previsto dall'art. 4 bis della direttiva 98/50 per concludere che «la legislazione italiana va ben al di là di quanto consentitole dalla direttiva [98/50]» .
31. Questo modo di procedere può effettivamente apparire contestabile in quanto la Commissione non si è preoccupata di precisare che il riferimento alla direttiva 98/50 non modificava l'oggetto della controversia.
32. Tuttavia, contrariamente al governo italiano, ritengo che questi elementi non siano sufficienti per dichiarare il presente ricorso irricevibile.
33. Da un lato, occorre sottolineare che, nel merito, gli addebiti formulati dalla Commissione sono rimasti identici durante tutto il procedimento.
34. Infatti, nell'enunciazione degli addebiti nella lettera di diffida, la Commissione addebitava alla Repubblica italiana la violazione degli artt. 3 e 4 della direttiva 77/187 in quanto l'art. 47, nn. 5 e 6, della legge n. 428/90 non applicava le garanzie previste dall'art. 2112 del codice civile italiano ai trasferimenti di imprese effettuati nell'ambito di procedure di constatazione di crisi, di amministrazione straordinaria o di concordato preventivo consistente nella cessione di beni.
35. Ora, nel dispositivo del parere motivato e nelle conclusioni del ricorso, la Commissione ha mantenuto un addebito strettamente identico. Essa ha constatato - o chiesto alla Corte di constatare - che, «la Repubblica italiana, mantenendo in vigore le disposizioni dell'articolo 47, paragrafi 5 e 6, della legge n. 428 del 29 dicembre 1990, che (...) permettono di non applicare il trasferimento automatico di tutti i contratti o rapporti di lavoro dal cedente al cessionario, nelle imprese che sono state oggetto di un concordato preventivo omologato consistente nella cessione dei beni, e nelle imprese soggette alla procedura d'amministrazione straordinaria [e che,] nel caso delle imprese dichiarate in stato di "crisi economica", non prevedono il trasferimento (...) dei debiti risultanti da un contratto o da un rapporto di lavoro dal cedente al cessionario, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza della direttiva 77/187/CEE del Consiglio del 14 febbraio 1977 (...), ed in particolare degli articoli 3 e 4».
36. Ne deriva che, contrariamente a quanto sostiene il governo italiano, la Commissione non ha esteso o modificato l'oggetto della controversia, così come era stato delimitato dalla lettera di diffida. Nonostante il riferimento fatto alla direttiva 98/50 nel parere motivato e nel ricorso, la Commissione non ha mai constatato o chiesto di constatare che la Repubblica italiana era venuta meno agli obblighi che derivano da questa direttiva. Essa non ha nemmeno esteso i suoi addebiti ai trasferimenti di imprese che avvengono nell'ambito di procedimenti nazionali diversi dalle procedure di constatazione di stato di crisi, di amministrazione straordinaria e di concordato preventivo consistente nella cessione dei beni.
37. La Commissione ha quindi basato il suo parere motivato e il suo ricorso su addebiti identici a quelli che aveva formulato nella lettera di diffida.
38. D'altra parte, ritengo che il riferimento controverso alla direttiva 98/50 non abbia inciso in maniera determinante sui diritti della difesa del governo italiano.
39. E' vero che, nella sua risposta al parere motivato, il governo italiano ha confutato gli addebiti della Commissione basandosi unicamente sulle disposizioni della direttiva 98/50. Esso ha fatto valere in particolare che le eccezioni previste all'art. 47, nn. 5 e 6, della legge n. 428/90 erano parzialmente coperte dall'art. 4 bis della direttiva 98/50.
40. Tuttavia, questo elemento non significa che le autorità italiane siano state indotte in errore dal riferimento controverso. Infatti, occorre sottolineare che, nella sua risposta alla lettera di diffida, il governo italiano aveva già avanzato una difesa analoga. Esso aveva sottolineato che, nell'aprile 1997, la Commissione aveva depositato una proposta di direttiva che modificava la direttiva 77/187 al fine di consentire una maggiore flessibilità per quanto riguarda i trasferimenti di imprese effettuati nell'ambito di procedure concorsuali. Il governo italiano aveva così sostenuto che l'art. 47, nn. 5 e 6, della legge n. 428/90 era conforme alle disposizioni della proposta sopra indicata.
41. Ne deriva che, per motivi propri, il governo italiano ha scelto di basare la sua difesa esclusivamente sull'eventuale conformità della legge n. 428/90 con disposizioni comunitarie successive alla direttiva 77/187. Benché ne abbia avuto la possibilità, il governo italiano ha quindi scelto di non confutare gli addebiti della Commissione in relazione alle disposizioni della direttiva 77/187.
42. Di conseguenza, non ritengo che il riferimento alla direttiva 98/50 abbia privato la Repubblica italiana della possibilità di far valere i suoi argomenti nel corso della fase precontenziosa del procedimento.
43. Propongo quindi alla Corte di dichiarare il ricorso ricevibile e, di conseguenza, di valutare l'esistenza dell'inadempimento in relazione alla direttiva 77/187.
IV - Nel merito
44. Nel merito, la Commissione addebita alla Repubblica italiana di escludere, con l'art. 47, nn. 5 e 6, della legge n. 428/90, l'applicazione della direttiva 77/187 ai trasferimenti di imprese che avvengono nell'ambito delle procedure di dichiarazione di stato di crisi, di amministrazione straordinaria e di concordato preventivo omologato consistente nella cessione dei beni.
45. Nella replica, la Commissione ha rinunciato alla sua prima censura, relativa al trasferimento di imprese che avviene nell'ambito della procedura di amministrazione straordinaria del diritto italiano.
46. Esaminerò quindi successivamente le altre due censure fatte valere dalla Commissione. In via preliminare, ricorderò i principi sanciti dalla giurisprudenza per quanto riguarda il campo di applicazione della direttiva 77/187.
A - La giurisprudenza della Corte
47. Come si sa, ai sensi dell'art. 1, n. 1, la direttiva 77/187 si applica ai trasferimenti di imprese in seguito a cessione contrattuale o a fusione.
48. La Corte è stata indotta a precisare la nozione di «cessione contrattuale» in relazione, in particolare, ai trasferimenti di imprese effettuati nell'ambito di procedimenti amministrativi o giudiziari.
49. Pertanto, nella sentenza 7 febbraio 1985, Abels, la Corte ha dichiarato che la direttiva 77/187 non si applica ai trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti avvenuti nell'ambito di un procedimento fallimentare mirante, sotto il controllo della competente autorità giudiziaria, alla liquidazione dei beni del cedente.
50. Per contro, dalla stessa sentenza risulta che la direttiva 77/187 si applica a un procedimento di «surséance van betaling» (sospensione dei pagamenti), benché presenti talune caratteristiche comuni con il procedimento fallimentare . La Corte ha infatti dichiarato che i motivi che si opponevano all'applicazione della direttiva 77/187 nei procedimenti fallimentari non erano validi allorché il procedimento in questione comportava un controllo del giudice di portata più limitata rispetto al procedimento fallimentare, e allorché esso mirava, in primo luogo, alla salvaguardia del patrimonio e, eventualmente, al proseguimento dell'attività dell'impresa mediante la sospensione collettiva dei pagamenti.
51. Inoltre, nella sentenza 25 luglio 1991, D'urso e a., la Corte ha dichiarato che la direttiva 77/187 non si applicava ai trasferimenti di imprese effettuati nell'ambito di una procedura concorsuale quale quella prevista dalla normativa italiana sulla liquidazione coatta amministrativa, i cui effetti sono equiparabili a quelli del fallimento. Per contro, essa ha dichiarato che la direttiva 77/187 si applica allorché, nell'ambito della normativa italiana sull'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi, l'autorità competente ha autorizzato la continuazione dell'attività dell'impresa e finché questa decisione rimane in vigore. In una tale ipotesi, la finalità del procedimento di amministrazione straordinaria sta anzitutto nel restituire all'impresa un equilibrio che consenta di garantire la sua attività futura. L'obiettivo economico e sociale così perseguito non può spiegare né giustificare il fatto che, quando l'impresa interessata costituisce oggetto di un trasferimento, i suoi lavoratori vengano privati dei diritti che la direttiva 77/187 conferisce loro.
52. Inoltre, nella sentenza 7 dicembre 1995, Spano e a., la Corte ha dichiarato che la direttiva 77/187 si applica al trasferimento di un'impresa quale un'impresa di cui sia stato dichiarato lo stato di crisi conformemente alla legge italiana n. 675/77. Essa ha osservato che il provvedimento con il quale un'impresa è dichiarata in stato di crisi è volto a consentire il risanamento della sua situazione economica e finanziaria e soprattutto il mantenimento dell'occupazione, che il procedimento in questione mira quindi a favorire la prosecuzione della sua attività nella prospettiva di una futura ripresa e che, contrariamente a quanto avviene con i procedimenti di fallimento, esso non implica alcun controllo giudiziario o provvedimento di amministrazione del patrimonio dell'impresa, né una sospensione dei pagamenti .
53. Da questa giurisprudenza risulta che, per valutare se la direttiva 77/187 si applichi al trasferimento di un'impresa che costituisce oggetto di un procedimento amministrativo o giudiziario, il criterio determinante da prendere in considerazione è quello dell'obiettivo perseguito dal procedimento stesso . Tuttavia, nelle sentenze Dethier Équipement e Europièces, la Corte ha dichiarato che, se il criterio relativo allo scopo perseguito dal procedimento non è concludente, occorre procedere all'esame delle modalità del suddetto procedimento, quali l'esistenza e la portata del controllo giudiziario.
54. Alla luce di questi principi esaminerò le due censure fatte valere dalla Commissione nei confronti della Repubblica italiana.
B - Sulle imprese in situazione di crisi (prima censura)
55. Con la sua prima censura, la Commissione addebita alle autorità italiane di non applicare la direttiva 77/187 ai trasferimenti di imprese che avvengono nell'ambito della procedura di dichiarazione di stato di crisi prevista dalla legge n. 675/77.
56. Questa prima censura deve essere accolta.
57. Infatti, abbiamo già visto che, nella sentenza Spano e a., sopra menzionata, la Corte aveva esplicitamente dichiarato che la direttiva 77/187 doveva essere applicata al trasferimento di un'impresa per la quale il CIPI ha constatato la situazione di crisi ai sensi dell'art. 2, n. 5, della legge n. 675/77.
58. Ora, nella presente causa, la Repubblica italiana non ha dedotto alcun elemento che consentisse di concludere che essa si era conformata alla sentenza Spano e a., sopra menzionata. Nel controricorso e nella controreplica, essa si è limitata a sostenere che la procedura italiana di dichiarazione di uno «stato di crisi» era conforme alla deroga introdotta dall'art. 4 bis della direttiva 98/50. Per contro, essa non ha dimostrato, e neanche sostenuto, che, prima dell'introduzione di questa deroga, le garanzie previste dalla direttiva 77/187 si applicavano al trasferimento di un'impresa in stato di crisi.
59. Nella misura in cui l'inadempimento deve essere valutato solo in relazione alla direttiva 77/187, la prima censura formulata dalla Commissione deve essere quindi accolta.
C - Sulla procedura di concordato preventivo omologato consistente nella cessione dei beni (seconda censura)
60. Con la sua seconda censura, la Commissione addebita alle autorità italiane di non applicare la direttiva 77/187 ai trasferimenti di imprese che avvengono nell'ambito di una procedura di concordato preventivo omologato consistente nella cessione dei beni.
61. Le parti in causa hanno fornito pochissime informazioni alla Corte per quanto riguarda il contenuto di questa procedura.
62. Dal fascicolo risulta che, in diritto italiano, il concordato preventivo è disciplinato dagli artt. 160-186 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, recante disciplina del fallimento, del concordato preventivo, dell'amministrazione controllata e della liquidazione coatta amministrativa .
63. Sembra che questa procedura si svolga nel modo seguente.
64. L'imprenditore, che si trova in stato d'insolvenza, comincia con il presentare un ricorso dinanzi al tribunale competente per proporre un concordato ai suoi creditori. Se il ricorso è ammissibile, il tribunale nomina un commissario giudiziale incaricato di redigere una relazione sulle cause delle difficoltà incontrate dal debitore, sulle proposte di concordato e sulle garanzie offerte ai creditori. Inoltre, la proposta di concordato è sottoposta ai creditori perché l'approvino. Se i creditori approvano la proposta, il tribunale, con riserva di procedere a talune verifiche, può omologare il concordato, che diventa allora obbligatorio per tutte le parti (ossia il debitore e i creditori). Il concordato viene poi eseguito sotto la sorveglianza del commissario giudiziale e secondo le modalità previste dalla sentenza di omologazione.
65. Ciò detto, l'obiettivo perseguito dalla procedura del concordato preventivo consistente nella cessione dei beni non risulta chiaramente dalla normativa nazionale.
66. Talune disposizioni del decreto n. 267/42 lasciano pensare che la procedura controversa mira ad assicurare la liquidazione dei beni del debitore al fine di soddisfare collettivamente i creditori.
67. Pertanto, l'art. 160, secondo comma, punto 2, del decreto n. 267/42 prevede che, per essere ammesso alla procedura, l'imprenditore deve «offr[ire] ai creditori per il pagamento dei suoi debiti la cessione di tutti i beni esistenti nel suo patrimonio alla data della proposta di concordato, (...) sempreché la valutazione di tali beni faccia fondatamente ritenere che i creditori possano essere soddisfatti almeno [per il 40% dell'ammontare dei crediti chirografari]». Inoltre, l'art. 182 del decreto n. 267/42 stabilisce che, nella sentenza di omologazione del concordato, il tribunale deve nominare uno o più liquidatori e un comitato di tre o cinque creditori per assistere alla liquidazione e determinare le modalità della liquidazione.
68. Per contro, altre disposizioni del decreto n. 267/42 lasciano pensare che la procedura nazionale ha come obiettivo principale di evitare il fallimento del debitore e che essa mira quindi ad assicurare la continuazione dell'attività dell'impresa.
69. Pertanto, l'art. 160 del decreto n. 267/42 prevede che l'imprenditore può proporre un concordato preventivo «fino a che il suo fallimento non è dichiarato». Gli artt. 162, 163, 179 e 181 dello stesso decreto precisano che, se l'imprenditore non soddisfa le condizioni di ammissione alla procedura, se omette di depositare le somme necessarie per l'esecuzione del concordato, se i creditori non approvano la proposta o se le condizioni di omologazione non sono soddisfatte, il tribunale deve dichiarare d'ufficio il fallimento del debitore. Infine, ai sensi dell'art. 181 del decreto n. 267/42, il tribunale, prima di pronunciare l'omologazione del concordato, deve valutare «la convenienza economica del concordato per i creditori, in relazione alle attività esistenti e all'efficienza dell'impresa», nonché accertare «se il debitore, in relazione alle cause che hanno provocato il dissesto e alla sua condotta, è meritevole del concordato».
70. In considerazione di questi elementi, ritengo che sia difficile identificare con precisione l'obiettivo perseguito dal concordato preventivo consistente nella cessione dei beni.
71. Le parti in causa presentano poi argomenti opposti su tale punto.
72. La Commissione sostiene che il principale obiettivo della procedura di cui è causa consiste nel consentire «la ripresa degli affari, la continuazione del commercio o dell'industria» . A suo parere, questa finalità sarebbe sottolineata sia dalla dottrina italiana sia dalla Corte suprema di cassazione . Pertanto, benché l'art. 182 del decreto n. 267/42 parli della «cessione dei beni», occorrerebbe intendere il termine «cessione» nel senso che significa la «conservazione» dei beni del debitore e non la loro liquidazione . Per contro, il governo italiano sostiene che il concordato preventivo consistente nella cessione dei beni mira essenzialmente alla liquidazione dei beni del debitore al fine del soddisfacimento collettivo dei creditori. Esso sottolinea poi che, secondo la giurisprudenza della Corte suprema di cassazione, la procedura controversa comporta la perdita definitiva dei diritti del debitore sulla totalità dei beni che ne costituiscono oggetto .
73. Ne deriva che il criterio relativo all'obiettivo perseguito dalla procedura non consente, nella fattispecie, di determinare se la direttiva 77/187 debba essere applicata ai trasferimenti di imprese che avvengono nell'ambito di un concordato preventivo consistente nella cessione dei beni.
74. Conformemente alla giurisprudenza della Corte, occorre quindi continuare quest'analisi esaminando le modalità della procedura controversa.
75. Nella citata sentenza Dethier Équipement, alla Corte era stata sottoposta la questione se la direttiva 77/187 si applicasse alla procedura belga di liquidazione giudiziaria. Constatando che l'analisi degli obiettivi perseguiti dalla procedura non era concludente, la Corte ha esaminato le modalità di questa procedura nei termini seguenti
«(...) dalla decisione di rinvio si ricava che, nel caso della liquidazione, il liquidatore, benché nominato dal giudice, è un organo della società il quale procede alla vendita dell'attivo sotto la tutela dell'assemblea generale, che non esiste una procedura speciale di accertamento del passivo sotto il controllo del tribunale e che un creditore può, in linea di principio, procedere all'esecuzione forzata nei confronti della società, ottenendone la condanna. Viceversa, nel caso del fallimento, il curatore, in qualità di rappresentante dei creditori, si trova in posizione di terzietà rispetto alla società e procede al realizzo dell'attivo sotto la sorveglianza del giudice, il passivo della società è accertato secondo una procedura speciale e gli atti individuali di esecuzione sono vietati.
Sembra pertanto che la situazione di un'impresa in liquidazione giudiziale presenti differenze notevoli rispetto a quella di un'impresa fallita e che le ragioni che hanno indotto la Corte a escludere l'applicazione della direttiva in quest'ultima ipotesi possano venir meno nel caso di un'impresa in liquidazione giudiziale».
76. La Corte ha così ammesso tre criteri per concludere che la situazione di un'impresa in liquidazione giudiziale presentava differenze rispetto a quelle di un'impresa fallita. Questi criteri sono l'appartenenza del liquidatore alla società, l'assenza di procedura speciale di accertamento del passivo nonché la possibilità di procedere all'esecuzione forzata nei confronti della società.
77. Ora, nella fattispecie, mi sembra che queste tre condizioni non sussistano.
78. Per quanto riguarda il primo criterio, è vero che il decreto n. 267/42 non indica se il liquidatore, nominato dal tribunale al momento dell'omologazione, possa essere un organo della società o debba essere un terzo rispetto a quest'ultima. Come abbiamo visto, questa disposizione impone semplicemente al tribunale di nominare «uno o più liquidatori» senza precisare la loro qualità. Per contro, è certo che il commissario giudiziale, che è incaricato in particolare di controllare l'esecuzione del concordato, non può appartenere alla società che costituisce oggetto della procedura. Infatti, l'art. 165 del decreto n. 267/42 stabilisce esplicitamente che «il commissario giudiziale è, per quanto attiene all'esercizio delle sue funzioni, pubblico ufficiale».
79. Per quanto riguarda il secondo criterio, il decreto n. 267/42 contiene una procedura speciale di accertamento del passivo sotto il controllo del tribunale competente. Questo decreto prevede infatti che:
- nella sua domanda di concordato, il debitore deve presentare uno stato analitico ed estimativo delle attività e l'elenco nominativo dei creditori ;
- il decreto con cui viene pronunciata l'apertura della procedura di concordato deve costituire oggetto di una pubblicità adeguata ;
- dopo l'avvio della procedura di concordato, il commissario giudiziale deve procedere alla verifica dell'elenco dei creditori e deve convocare i creditori ;
- il commissario giudiziale redige l'inventario del patrimonio del debitore e, su sua richiesta, il giudice può nominare uno stimatore che lo assista nella valutazione dei beni ;
- all'adunanza dei creditori, che è presieduta dal giudice, il debitore e i creditori esaminano il carattere certo dei crediti concorrenti, e
- il tribunale può omologare il concordato solo se, conformemente all'art. 160, secondo comma, punto 2, del decreto n. 267/42, i beni offerti sono sufficienti per soddisfare i crediti per almeno il 40% dell'ammontare dei crediti chirografari .
80. Il decreto n. 267/42 prevede quindi una procedura speciale di accertamento del passivo dell'impresa sotto il controllo di un'autorità giudiziaria.
81. Infine, per quanto riguarda il terzo criterio, si rileverà che la normativa italiana vieta formalmente l'esercizio di provvedimenti di esecuzione forzata per la durata della procedura di concordato preventivo. L'art. 168 del decreto n. 267/42 stabilisce infatti che, «dalla data della presentazione del ricorso e fino al passaggio in giudicato della sentenza di omologazione del concordato, i creditori (...) non possono, sotto pena di nullità, iniziare o proseguire azioni esecutive sul patrimonio del debitore».
82. Da questi differenti elementi risulta che la procedura italiana di concordato preventivo omologato consistente nella cessione dei beni presenta caratteristiche che, secondo la giurisprudenza della Corte, si avvicinano maggiormente a quelle del fallimento. Allo stato del fascicolo, sono quindi incline a ritenere che la direttiva 77/187 non si applichi ai trasferimenti di imprese che avvengono nell'ambito di questa procedura.
83. In quanto la Commissione non ha dedotto alcun altro elemento, propongo quindi alla Corte di respingere la seconda censura.
V - Sulle spese
84. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese se ne è stata fatta domanda. L'art. 69, n. 3, prevede tuttavia che, se più parti soccombono, la Corte può decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese. Inoltre, l'art. 69, n. 5, stabilisce che la parte che rinuncia agli atti è condannata alle spese a meno che la condanna dell'altra parte appaia giustificata dal comportamento di quest'ultima.
85. Nella fattispecie, ho constatato che la Commissione ha rinunciato alla sua prima censura, ma questa rinuncia è dovuta alle osservazioni della Repubblica italiana depositate successivamente alla presentazione del ricorso. Inoltre, è risultato che la seconda censura della Commissione è fondata, mentre la terza censura deve essere respinta. Infine, ciascuna delle parti ha concluso per la condanna dell'altra parte alle spese di causa.
86. In tale situazione, propongo alla Corte di condannare la Repubblica italiana a sopportare i due terzi delle spese.
VI - Conclusione
87. Sulla base di tutte le considerazioni che precedono, propongo quindi alla Corte di dichiarare che:
«1) la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza della direttiva del Consiglio 14 febbraio 1977, 77/187/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti, in quanto l'art. 47, nn. 5 e 6, della legge 29 dicembre 1990, n. 428, recante disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee (legge comunitaria per il 1990), esclude l'applicazione della detta direttiva allorché il trasferimento si riferisce a un'impresa, uno stabilimento o una parte di stabilimento il cui stato di crisi è stato accertato dal Comitato di Ministri per il coordinamento della politica industriale, ai sensi dell'art. 2, n. 5, della legge 12 agosto 1977, n. 675, recante provvedimenti per il coordinamento della politica industriale, la ristrutturazione e lo sviluppo del settore.
2) Il ricorso è respinto per il resto.
3) La Repubblica italiana sopporterà i due terzi delle spese».