AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
de 6 de febrero de 2023 (*)
«Recurso de anulación — Cláusula compromisoria — Programa de Medio Ambiente y Acción por el Clima (LIFE) — Acuerdo de subvención — Costes no subvencionables relacionados con un subcontrato — Identificación de la parte demandada — Inadmisibilidad parcial»
En el asunto T‑250/22,
Ingeniería para el Desarrollo Tecnológico, S. L. (Indetec), con domicilio social en Valencia, representada por el Sr. J. I. Navas Marqués, abogado,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por las Sras. M. Escobar Gómez y E. Stamate, en calidad de agentes,
Agencia Ejecutiva para el Consejo Europeo de Innovación y las Pymes (Eismea), representada por las Sras. F. Couplan, V. Roiseux y M. Katrana, en calidad de agentes,
y
Agencia Ejecutiva Europea de Clima, Infraestructuras y Medio Ambiente (CINEA), representada por los Sres. I. Ramallo y P. Rosa Plaza, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. J. Rivas Andrés y la Sra. A. Manzaneque Valverde, abogados,
partes demandadas,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. R. da Silva Passos, Presidente, y el Sr. S. Gervasoni y la Sra. I. Reine (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
dicta el siguiente
Auto
1        Mediante su recurso, basado en los artículos 263 TFUE y 272 TFUE, la demandante, Ingeniería para el Desarrollo Tecnológico, S. L. (Indetec), sociedad española, solicita, en particular, la anulación de la resolución Ares(2022) 1775149 de la Agencia Ejecutiva Europea de Clima, Infraestructuras y Medio Ambiente (CINEA), de 10 de marzo de 2022, por la que determinados costes que había soportado fueron calificados de gastos no subvencionables (en lo sucesivo, «resolución impugnada»).
Antecedentes del litigio
2        El 10 de junio de 2016, con vistas a la ejecución del Proyecto LIFE15 CCM/ES/000080, «Valorisation of alcoholic wastes to produce H2 to be used in the sustainable generation of electricity» (en lo sucesivo, «proyecto»), la Unión Europea, representada por la Agencia Ejecutiva para las Pequeñas y Medianas Empresas (EASME), predecesora de la Agencia Ejecutiva para el Consejo Europeo de Innovación y las Pymes (Eismea), celebró un acuerdo de subvención (en lo sucesivo, «acuerdo de subvención»), con Innotecno Development, S. L., como beneficiaria coordinadora del proyecto. Esta formaba parte de un consorcio compuesto por cinco miembros, entre los que figuraba la demandante. Esta última pasó a ser parte contratante del acuerdo de subvención, como beneficiaria asociada, tras firmar el «formulario A 4». El proyecto se inscribía en el marco del Reglamento (UE) n.º 1293/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, relativo al establecimiento de un Programa de Medio Ambiente y Acción por el Clima (LIFE) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 614/2007 (DO 2013, L 347, p. 185).
3        El 1 de abril de 2021, en virtud del artículo 15 de la Decisión de Ejecución (UE) 2021/173 de la Comisión, de 12 de febrero de 2021, por la que se crean la CINEA, la Agencia Ejecutiva Europea en los ámbitos de la Salud y Digital, la Agencia Ejecutiva Europea de Investigación, la Eismea, la Agencia Ejecutiva del Consejo Europeo de Investigación y la Agencia Ejecutiva Europea de Educación y Cultura, y se derogan las Decisiones de Ejecución 2013/801/UE, 2013/771/UE, 2013/778/UE, 2013/779/UE, 2013/776/UE y 2013/770/UE (DO 2021, L 50, p. 9; corrección de errores en DO 2021, L 204, p. 50), por un lado, la Eismea sucedió y sustituyó a la EASME y, por otro, la CINEA sucedió y sustituyó a la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes (INEA).
4        No obstante, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, letra e), de la Decisión de Ejecución 2021/173, la CINEA se hizo cargo de la ejecución de las actividades heredadas de las partes del programa LIFE, de la que anteriormente era responsable la EASME. Además, según el artículo 16, apartado 1, de dicha Decisión de Ejecución, «cuando las actividades heredadas se transfieran entre agencias […] de conformidad con el artículo 7, todos los expedientes y compromisos jurídicos serán automáticamente asumidos, en virtud de la presente Decisión, por la agencia creada por la presente Decisión» y «dicha agencia se subrogará en todos los derechos y obligaciones respectivos».
5        Tras algunas comunicaciones, durante el período comprendido entre el 22 de julio de 2019 y el 19 de noviembre de 2021, entre la demandante y la EASME, primero, y la demandante y la CINEA, después, al haberse subrogado esta última en los derechos y obligaciones de la EASME derivados del acuerdo de subvención a partir del 1 de abril de 2021, se adoptó la resolución impugnada.
Pretensiones de las partes
6        La demandante solicita al Tribunal General que:
–        Anule la resolución impugnada.
–        Declare que la demandante aplicó correctamente la cláusula II.9.1 de las Condiciones Generales del acuerdo de subvención.
–        Condene a la EASME a abonarle la cantidad de 335 900 euros, en cumplimiento de sus obligaciones contractuales derivadas del acuerdo de subvención.
–        Condene expresamente en costas a la parte demandada.
7        En su excepción de inadmisibilidad, la Comisión solicita al Tribunal General que:
–        Declare la inadmisibilidad del recurso en la medida en que se dirige contra ella.
–        Condene en costas a la demandante.
8        En sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad, la demandante solicita que se desestime esta excepción y se condene en costas a la Comisión.
Fundamentos de Derecho
9        Con arreglo al artículo 130, apartados 1 y 7, de su Reglamento de Procedimiento, si la parte demandada lo solicita, el Tribunal General puede decidir sobre la inadmisión o la incompetencia sin entrar en el fondo del asunto.
10      En el presente caso, como la Comisión ha presentado una demanda solicitando que se declare la inadmisibilidad del recurso en la medida en que se refiere a ella, el Tribunal General, al estimar que los documentos que obran en autos le ofrecen información suficiente, resuelve decidir sobre esta demanda sin abrir la fase oral del procedimiento.
11      La Comisión alega la inadmisibilidad del recurso en la medida en que se dirige contra ella. En primer lugar, estima que, en el supuesto de que deba considerarse que el recurso se basa en el artículo 263 TFUE, ella no es la autora de la resolución impugnada ni participó en su adopción. Además, sostiene que no se encarga de autorizar decisiones de las agencias ejecutivas por las que se deniegan pagos o subvenciones. Subraya que sus funciones de control, por una parte, son de carácter facultativo y, por otra, están orientadas a la prevención de irregularidades sistémicas en los procedimientos de las agencias ejecutivas. Añade que la presencia de su logo en las comunicaciones emitidas por la CINEA o en el acuerdo de subvención tampoco influye a este respecto.
12      En segundo lugar, según la Comisión, en el supuesto de que deba considerarse que el recurso se basa en el artículo 272 TFUE, ha de señalarse que el acuerdo de subvención se había firmado en nombre de la EASME, que tiene personalidad jurídica. Además, sostiene que no participó en la adopción de la resolución impugnada y que la CINEA actuó exclusivamente en nombre propio.
13      En sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad, la demandante sostiene que del acuerdo de subvención se desprende que la EASME actuó en el marco de las facultades que le había delegado la Comisión. Añade que la cláusula II.27.9 de las Condiciones Generales del acuerdo de subvención prevé que la Comisión ejercía los mismos derechos que la agencia encargada del acuerdo de subvención por lo que se refiere, en particular, a los controles y auditorías del proyecto. Además, afirma que los datos de la Comisión se indican expresamente en las Condiciones Generales del acuerdo de subvención.
14      La demandante añade que la Comisión no cumplió sus obligaciones y nunca efectuó un control de los actos de la Eismea y de la CINEA, siendo así que, según el artículo 11 de la Decisión de Ejecución 2021/173, las agencias están supervisadas por la Comisión y deben informar periódicamente de los avances en la ejecución de los programas o partes de programas de la Unión que se les hayan encomendado, con arreglo a las modalidades y la frecuencia que se precisen en las decisiones por las que se delegan competencias a las agencias creadas por esta Decisión, adoptadas de conformidad con el artículo 6, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 58/2003 del Consejo, de 19 de diciembre de 2002, por el que se establece el estatuto de las agencias ejecutivas encargadas de determinadas tareas de gestión de los programas comunitarios (DO 2003, L 11, p. 1).
15      La demandante subraya asimismo que, conforme al artículo 16 de la Decisión de Ejecución 2021/173, cuando la Comisión delega la ejecución de los programas de la Unión en una agencia creada por dicha Decisión de Ejecución, mantiene varios derechos.
16      Por último, la demandante invoca, por un lado, su confusión «justificada», que duró hasta la notificación de la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Eismea, en cuanto a qué autoridad europea era responsable del proyecto en cada etapa. Por otro lado, se basa en la falta de notificación, por la beneficiaria coordinadora del proyecto y por las autoridades responsables, de la información relativa a la transferencia de competencias a la CINEA.
17      De entrada, por lo que respecta a la base jurídica del recurso, es preciso señalar que, en la parte introductoria, en la parte dedicada a la naturaleza del recurso y a la base jurídica y en las pretensiones de la demanda se indica que el recurso se basa en los artículos 263 TFUE y 272 TFUE. Además, la demandante añade en la demanda que no se opondría a que el Tribunal General recalificara el presente recurso como un recurso interpuesto al amparo del artículo 272 TFUE, máxime cuando, en el caso de autos, el Tribunal General es competente para pronunciarse con arreglo a dicha disposición. Asimismo, en la parte de la demanda dedicada a la naturaleza del recurso y a la base jurídica, la demandante puntualiza que el recurso se interpone con arreglo al artículo 263 TFUE. Reitera esta postura en las pretensiones de la demanda.
18      En estas circunstancias, es preciso examinar, en el marco del presente auto, la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión en la medida en que el recurso se dirige contra ella tanto en el supuesto de que tal recurso deba considerarse interpuesto en virtud del artículo 263 TFUE como en el supuesto de que deba considerarse interpuesto en virtud del artículo 272 TFUE.
19      En primer lugar, en el supuesto de que el recurso se base en el artículo 263 TFUE, procede recordar que, en principio, los recursos deben dirigirse contra el autor del acto impugnado. Sin embargo, en algunos casos, el Tribunal General ha declarado que los actos adoptados en virtud de facultades delegadas se imputan a la institución delegante, a la que corresponde defender el acto de que se trate. Así sucede, en particular, cuando el autor del acto ejerce únicamente una competencia consultiva, o bien cuando la adopción de la decisión cuya anulación se solicita está supeditada al consentimiento previo de la institución delegante (autos de 22 de julio de 2015, European Children’s Fashion Association e Instituto de Economía Pública/Comisión y EACEA, T‑724/14, no publicado, EU:T:2015:550, apartado 21, y de 23 de octubre de 2019, Universität Koblenz‑Landau/Comisión y EACEA, T‑108/18, no publicado, EU:T:2019:768, apartado 20).
20      A este respecto, en primer término, la resolución impugnada fue adoptada por la CINEA y firmada por un jefe de unidad que trabajaba en ella. Dicha resolución no contiene ninguna mención a que fuera adoptada por la Comisión.
21      De lo anterior resulta que la Comisión no es la autora de la resolución impugnada.
22      En segundo término, es preciso recordar que, con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra e), de la Decisión de Ejecución 2021/173, la Comisión encomendó a la CINEA, en particular, la gestión de la ejecución, que anteriormente correspondía a la EASME, de las actividades heredadas de las partes del programa LIFE, al que pertenece el acuerdo de subvención. En efecto, la Comisión creó la CINEA al amparo del artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.º 58/2003, en virtud del cual se adoptó dicha Decisión de Ejecución. La CINEA es una agencia ejecutiva dotada de personalidad jurídica, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, de dicho Reglamento. Además, conforme al artículo 5, letras a) y d), de la citada Decisión de Ejecución, las agencias son responsables de gestionar una parte o la totalidad de las etapas de la ejecución de los programas en función de los programas de trabajo aprobados por la Comisión, de adoptar los instrumentos de ejecución presupuestaria relativos a ingresos y gastos y de llevar a cabo todas las operaciones necesarias para la gestión de los programas y actividades, sin que se requiera ningún control o consentimiento previo por parte de la Comisión.
23      Por lo que respecta al acuerdo de subvención, con arreglo a sus Condiciones Generales, todas las decisiones relativas a su ejecución, a saber, en particular, la suspensión de la ejecución del proyecto (cláusula II.15), la resolución del acuerdo (cláusulas II.16.3 y 16.4), la imposición de sanciones (cláusula II.17.2), los pagos de la subvención (cláusula II.24), la fijación del importe final de la subvención concedida (cláusula II.25.4), la recuperación de las cantidades indebidamente pagadas (cláusula II.26), así como los controles y auditorías (cláusula II.27), son competencia, desde el 1 de abril de 2021, de la CINEA, sin que se requiera ningún consentimiento previo de la Comisión (véase, en este sentido, el auto de 23 de octubre de 2019, Universität Koblenz-Landau/Comisión y EACEA, T‑108/18, no publicado, EU:T:2019:768, apartado 41).
24      Es cierto que la cláusula II.27.9 de las Condiciones Generales del acuerdo de subvención, cuyo contenido se reproduce en el anterior apartado 13 y que se refiere a los controles y auditorías efectuados tanto por la CINEA como por la Comisión y el Tribunal de Cuentas respecto de los beneficiarios de la subvención, establece que estas dos instituciones de la Unión tienen los mismos derechos que la agencia encargada del acuerdo de subvención a efectos de los controles y auditorías. Sin embargo, esa cláusula no prevé que la Comisión ejerza un control o deba aprobar las acciones o las decisiones de dicha agencia al respecto.
25      Ciertamente, el Reglamento n.º 58/2003 y la Decisión de Ejecución 2021/173 establecen mecanismos de control a disposición de la Comisión. Estos mecanismos de control figuran, en particular, en el artículo 11 de dicha Decisión de Ejecución, que establece que las agencias están sujetas a la supervisión de la Comisión y deben informar periódicamente de los avances en la ejecución de los programas o partes de programas de la Unión que se les hayan encomendado. Sin embargo, para empezar, tales mecanismos de control no pueden asimilarse a mecanismos de consentimiento previo a la adopción de la resolución impugnada o a mecanismos de validación. Dichos controles, además de ser facultativos y en ningún modo sistemáticos, tienen más bien la finalidad de garantizar que no existan irregularidades sistémicas en el funcionamiento de la CINEA y en la ejecución de las tareas que tiene encomendadas (véanse, en este sentido, los autos de 22 de julio de 2015, European Children’s Fashion Association e Instituto de Economía Pública/Comisión y EACEA, T‑724/14, no publicado, EU:T:2015:550, apartado 27, y de 23 de octubre de 2019, Universität Koblenz‑Landau/Comisión y EACEA, T‑108/18, no publicado, EU:T:2019:768, apartado 43). Por otra parte, la demandante reconoce que la Comisión no había efectuado supervisión alguna de las agencias ejecutivas de que se trata, ni para controlar sus actos ni para pronunciarse sobre el contenido de sus decisiones.
26      Además, el artículo 16 de la Decisión de Ejecución 2021/173 dispone que la Comisión mantendrá los siguientes derechos:
«a)      aprobar el certificado relativo a la metodología;
b)      realizar controles, revisiones o auditorías;
c)      realizar evaluaciones intermedias y finales del impacto de la acción en relación con los objetivos de los programas;
d)      poner a disposición de otras instituciones, órganos u organismos de la Unión, así como de los Estados miembros o países asociados, información sobre los resultados;
e)      utilizar materiales, documentos o información de los beneficiarios con arreglo a lo dispuesto en el acuerdo de subvención;
f)      proceder a la compensación con arreglo al artículo 102, apartado 1, del Reglamento Financiero;
g)      adoptar una Decisión de Ejecución forzosa para los créditos de la agencia, de conformidad con el artículo 299 del Tratado.»
27      Pues bien, ninguna de estas atribuciones implica la participación o el consentimiento previo de la Comisión a efectos de adoptar decisiones como la resolución impugnada.
28      Por último, ningún elemento de los autos permite concluir que la resolución impugnada se había sometido a un consentimiento previo de la Comisión.
29      Así pues, dado que la CINEA adoptó y firmó la resolución impugnada en su propio nombre y que la demandante no ha demostrado que dicha adopción se hubiera supeditado a algún control o consentimiento previo de la Comisión, dicha resolución no es imputable a esta última y la CINEA debe ser considerada su única autora.
30      Sobre este particular, para empezar, la demandante no puede aducir que no fue informada de la subrogación de la CINEA en los derechos y obligaciones de la EASME derivados del acuerdo de subvención.
31      Esta alegación debe desestimarse por inoperante en la medida en que no cuestiona el hecho de que la Comisión no adoptó la resolución impugnada. En efecto, con arreglo al artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.º 58/2003, como agencias ejecutivas de la Comisión, la EASME y la CINEA estaban dotadas de personalidad jurídica propia.
32      Por lo demás, la demandante podía comprender, a la vista de la resolución impugnada y, en particular, de su encabezamiento y su firmante, que esta había sido adoptada por la CINEA, y no por la Comisión (véase, en este sentido, el auto de 25 de mayo de 2020, Universität Bremen/Comisión y REA, T‑660/19, no publicado, EU:T:2020:216, apartado 18).
33      Además, del punto 10 de la demanda se desprende que la demandante era consciente de que la gestión del acuerdo de subvención había sido asumida por la CINEA. En efecto, la demandante ha señalado que la «CINEA deniega [pagarle]» la parte de la subvención correspondiente a los costes considerados no subvencionables. Asimismo, en su respuesta a la CINEA de 19 de noviembre de 2021, la demandante se refiere expresamente al escrito de la CINEA de 20 de septiembre de 2021.
34      Cabe añadir que la mención, efectuada en la primera página del acuerdo de subvención, de que la EASME «[actuaba] por delegación de la Comisión» no hace sino recordar que la EASME había obtenido sus facultades de ejecución de la Comisión sin que tal delegación tuviera por efecto convertir a esta última en firmante del acuerdo de subvención (véase, en este sentido, el auto de 22 de julio de 2015, European Children’s Fashion Association e Instituto de Economía Pública/Comisión y EACEA, T‑724/14, no publicado, EU:T:2015:550, apartado 41).
35      Por último, la demandante no puede invocar el hecho de que la cláusula I.6.2 del acuerdo de subvención, titulada «Communication details of the Agency», mencione los datos de la Comisión. En efecto, la mención «Comisión Europea» que figura debajo de la mención de la EASME refleja el hecho de que esta era una agencia ejecutiva de la Comisión, sin que ello desvirtúe el hecho de que los datos, en particular la unidad allí indicada, correspondían a la EASME.
36      En segundo lugar, en el supuesto de que el recurso se base en el artículo 272 TFUE, el acuerdo de subvención fue firmado entre la demandante y la EASME. Pues bien, como se desprende del anterior apartado 4, la CINEA se subrogó en los derechos y obligaciones de la EASME derivados de dicho acuerdo.
37      De lo anterior se deduce que la Comisión nunca fue parte en el acuerdo de subvención.
38      De las consideraciones anteriores resulta que procede declarar la inadmisibilidad del presente recurso en la medida en que se dirige contra la Comisión.
Costas
39      Según el artículo 133 del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal General decidirá sobre las costas en la sentencia o en el auto que ponga fin al proceso. Dado que el presente auto pone fin al proceso por lo que respecta a la Comisión, procede resolver sobre las costas relativas a esta instancia.
40      A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
41      Por haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
resuelve:
1)      Declarar la inadmisibilidad del recurso en la medida en que se dirige contra la Comisión Europea.
2)      Condenar a Ingeniería para el Desarrollo Tecnológico, S. L. (Indetec), a cargar con sus propias costas y con aquellas en las que haya incurrido la Comisión en la presente instancia.
Dictado en Luxemburgo, a 6 de febrero de 2023.
El Secretario
El Presidente
E. Coulon
R. da Silva Passos
*      Lengua de procedimiento: español.