62014TJ0661
ROZSUDEK TRIBUNÁLU (čtvrtého senátu)
14. července 2016 (
*1
)
„EZOZF, EZZF a EZFRV — Výdaje vyloučené z financování — Paušální finanční oprava — Podmíněnost — Minimální požadavky pro dobrý zemědělský a environmentální stav — Standardy — Článek 5 odst. 1 a příloha IV nařízení (ES) č. 1782/2003 — Článek 6 odst. 1 a příloha III nařízení (ES) č. 73/2009“
Ve věci T‑661/14,
Lotyšská republika, zastoupená I. Kalniņšem a D. Pelše, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené A. Saukou a D. Triantafyllouem, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na základě článku 263 SFEU znějící na zrušení prováděcího rozhodnutí Komise 2014/458/EU ze dne 9. července 2014, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2014, L 205, s. 62) v rozsahu, v němž toto rozhodnutí vylučuje z financování Evropskou unií některé výdaje Lotyšské republiky ve výši 739393,95 eura z důvodu jejich neslučitelnosti s unijními pravidly.
TRIBUNÁL (čtvrtý senát),
ve složení M. Jaeger, předseda, M. Prek a V. Kreuschitz (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: S. Bukšek Tomac, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 27. ledna 2016,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1
Komise při schvalování souladu na základě článku 31 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. 2005, L 209, s. 1) informovala Lotyšskou republikou dopisem ze dne 26. listopadu 2010, že zjistila nedostatky z pohledu právní úpravy Evropské unie, a to zvláště nezavedení, v rámci podmíněnosti, některých standardů stanovených v příloze IV nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001 (Úř. věst. 2003, L 270, s. 1), jakož i v příloze III nařízení Rady (ES) č. 73/2009 ze dne 19. ledna 2009, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a zrušuje nařízení (ES) č. 1782/2003 (Úř. věst. 2009, L 30, s. 16). Tyto nedostatky se podle Komise týkaly následujících standardů a vykazovaných účetních roků: „Minimální pokryv půdy“ v letech 2008 a 2009; „Standardy pro střídání plodin“ v roce 2008; „Minimální míra intenzity chovu nebo vhodné režimy“ v roce 2008; „Zachování krajinných prvků“ v letech 2008 a 2009.
2
V dopise ze dne 27. ledna 2011 zaslaným Komisí lotyšské orgány zejména vysvětlily, že standardy nadepsané „Standardy pro střídání plodin“ a „Minimální míra intenzity chovu nebo vhodné režimy“ nebyly v Lotyšsku stanoveny jako minimální požadavky. Uvádějí, že v souladu s přílohou III nařízení č. 73/2009, nadepsanou „Dobrý zemědělský a environmentální stav podle článku 6“ zůstaly tyto standardy po 1. lednu 2009 nepovinné a nebyly zavedeny. Pokud jde o standard nadepsaný „Minimální pokryv půdy“, lotyšské orgány uvedly, že od roku 2010 byl na doporučení pracovní skupiny složené ze znalců a vytvořené Komisí tento standard zaveden prostřednictvím požadavku, aby na zemědělských pozemcích byl zachován systém zlepšování podmínek, za který odpovídá zemědělec, čímž byla zajištěna regulace režimu vlhkosti půdy.
3
V dopise ze dne 23. července 2012 Komise v souladu s čl. 11 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 885/2006 ze dne 21. června 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1290/2005, pokud jde o akreditaci platebních agentur a dalších subjektů a schválení účetní závěrky EZZF a EZFRV (Úř. věst. 2006, L 171, s. 90) vyzvala lotyšské orgány k dvoustrannému jednání. V tomto dopise Komise uvedla, že nadále zastává své stanovisko, že standardy nadepsané „Standardy pro střídání plodin“ a „Minimální míra intenzity chovu nebo vhodné režimy“ měly být zavedeny ve vykazovaném účetním roce 2008, čemuž tak nebylo. Pokud jde o zavedení standardu nadepsaného „Minimální pokryv půdy“, Komise uvedla, že vysvětlení poskytnuté lotyšskými orgány se týkalo jen regulace vlhkosti půdy. Tento standard byl podle ní tedy zaveden až ve vykazovaném účetním roce 2010. Komise konečně uvedla, že standard nadepsaný „Zachování krajinných prvků“ nebyl dále objasněn, a na základě toho dospěla k závěru, že tento standard nebyl zaveden ve vykazovaných účetních rocích 2008 a 2009.
4
Dvoustranné jednání se konalo dne 20. září 2012.
5
V dopise ze dne 6. listopadu 2012 lotyšské orgány vysvětlily Komisi, že některé standardy nebyly ve vnitrostátním kontextu zásadní a jejich zavedení nemělo význam. Kromě toho zejména zdůraznily, že Účetní dvůr Evropské unie ve zvláštní zprávě č. 8/2008 nadepsané „Je podmíněnost jako politika účelná?“ uvedl, že cíle podmíněnosti nejsou konkrétně definované, měřitelné, dosažitelné, relevantní ani časově vymezené.
6
Dne 30. ledna 2013 zaslala Komise lotyšským orgánům zápis z dvoustranného jednání obsahující shrnutí dodatečných informací, které uvedené orgány poskytly v dopise ze dne 6. listopadu 2012. Dne 25. února 2013 zaslala Komise zápis z jednání v lotyštině, v němž požadovala další informace. Lotyšské orgány poskytly tyto informace dne 25. dubna 2013.
7
Dne 11. listopadu oznámila Komise lotyšským orgánům návrh na vyloučení z financování Unií celkové částky 861763,19 eura z důvodu nezavedení příslušných standardů, včetně neprovádění kontrol dodržování minimálních správních požadavků a neuložení sankcí za jejich nedodržování. Komise v tomto dopise mimo jiné uvedla:
„Na závěr [Komise] trvá na tom, že čtyři standardy DZES [týkající se ‚dobrého zemědělského a environmentálního stavu‘] z deseti nebyly definovány ve vykazovaném účetním roce 2008 a dva standardy DZES z osmi nebyly definovány ve vykazovaném účetním roce 2009. Lotyšské orgány předložily odhad potenciálního rizika pro Fondy v některých vykazovaných účetních rocích. [Komise] však nemůže přijmout tento odhad, neboť není ujištěna o tom, že takto stanovené částky odpovídají veškerému riziku pro Fondy. Tento odhad kromě toho nezohledňuje ztrátu odrazujícího účinku v důsledku toho, že nebyly prováděny kontroly a uloženy sankce.“
8
Dne 20. prosince 2013 podaly lotyšské orgány smírčímu orgánu žádost, ve které uvedly důvody, proč mají za to, že Komise porušila relevantní ustanovení nařízení č. 1782/2003 a 73/2009.
9
Dopisem ze dne 27. ledna 2014 odmítl smírčí orgán žádost jako nepřípustnou z důvodu, že částka sporných finančních oprav je nižší než milion eur a že uvedená žádost se netýkala zásadní otázky, která by předtím byla předmětem dvoustranného jednání.
10
Dopisem ze dne 3. března 2014 sdělila Komise Lotyšské republice částky, které navrhla vyloučit z financování Unií a které celkově činily 741624,23 eura.
11
Poté Lotyšská republika obdržela oznámení o souhrnné zprávě ze dne 5. května 2014 s referenčním číslem D(2014)1819246-ANN2-EN/FR týkající se inspekcí Komise v rámci postupu schvalování souladu podle čl. 7 odst. 4 nařízení [Rady] (ES) č. 1258/1999 [ze dne 17. května 1999 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. 1999, L 160, s. 103; Zvl. vyd. 03/25, s. 414)] a článku 31 nařízení č. 1290/2005 (dále jen „souhrnná zpráva“).
12
Relevantní odůvodnění týkající se sporných finančních oprav je uvedeno v bodech 98 a 105 souhrnné zprávy. Je v nich uvedeno, že v souladu s čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 a čl. 6 odst. 1 nařízení č. 73/2009 je s výjimkou odůvodněných případů členský stát povinen stanovit pravidla týkající se všech standardů obsažených v příloze IV a příloze III uvedených nařízení.
13
Pokud jde o vykazovaný účetní rok 2008, souhrnná zpráva uvádí, že čtyři standardy z deseti nebyly definovány ani kontrolovány, a sice standardy nadepsané „Standardy pro střídání plodin“, „Minimální míra intenzity chovu“, „Minimální pokryv půdy“ a „Zachování krajinných prvků“. Komise rovněž uvedla 106 případů nesprávných výpočtů týkajících se sankcí. Podle dokumentu AGRI‑2005-64043 ze dne 9. června 2006, nadepsaného „Sdělení Komise o jejím zacházení s nedostatky zjištěnými v systémech kontroly podmíněnosti zavedených členskými státy v kontextu schvalování účetní závěrky záruční sekce EZOZF“ (dále jen „dokument AGRI‑2005-64043“), stanovila Komise sazbu paušální opravy ve výši 5 % v souvislosti s nedostatky zjištěnými v rámci klíčových kontrol provedených ve vykazovaném účetním roce 2008. Pokud jde o nedostatky zjištěné v projednávaném případě, které se týkají standardů vztahujících se k dobrému zemědělskému a environmentálního stavu (dále jen „standardy DZES“), Komise uvedla, že tyto nedostatky samy o sobě odůvodňují paušální opravu ve výši 5 % ve vztahu ke všem zemědělcům, na které se vztahuje kontrola podmíněnosti. Podle Komise je třeba mít za to, že výpočet částky předložené lotyšskými orgány, který se týkal 106 případů nesprávného výpočtu sankcí, je zahrnut v paušální opravě ve výši 5 % pro vykazovaný účetní rok 2008.
14
Pokud jde o vykazovaný účetní rok 2009, souhrnná zpráva uvádí, že dva standardy z osmi nebyly definovány ani kontrolovány, a sice standardy nadepsané „Minimální pokryv půdy“ a „Zachování krajinných prvků“. Kromě toho v uvedené zprávě jsou zjištěny další nedostatky týkající se sankcí, které se vztahují k povinným požadavkům na hospodaření (SMR) 4 a 7. Komise měla za to, že i když ve vykazovaném účetním roce 2009 byly zjištěny nedostatky související s klíčovými kontrolami, vzhledem ke zlepšení fungování kontrolního systému podmíněnosti provedenému v Lotyšsku bylo riziko, kterému byly vystaveny záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (FEOGA) a Evropský zemědělský záruční fond (FEAGA) (dále jen společně „Fondy“) menší v tomto roce než ve vykazovaném účetním roce 2008, takže zjištěné nedostatky odůvodňovaly paušální opravu ve výši 2 % pro vykazovaný rok 2009. Podle Komise lze mít za to, že výpočty částek souvisejících s nedostatky při ukládání sankcí týkajících se SMR 4 a 7, které předložily lotyšské orgány, jsou zahrnuty do sazby 2 %.
15
Na základě čl. 7 odst. 4 nařízení č. 1258/1999 a článku 31 nařízení č. 1290/2005 přijala Komise dne 9. července 2014 prováděcí rozhodnutí 2014/458/EU, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Fondů (Úř. věst. 2014, L 205, s. 62, dále jen „napadené rozhodnutí“). Komise tímto rozhodnutím vyloučila pro rozpočtové roky 2009 až 2012 některé výdaje Lotyšské republiky v celkové výši 739393,95 eura, které schválená platební agentura Lotyšské republiky vynaložila v souvislosti se stanovením požadavků v oblasti podmíněnosti, z důvodu jejich neslučitelnosti s unijními pravidly.
16
Napadené rozhodnutí bylo oznámeno Lotyšské republice dne 11. července 2014 a zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie dne 12. července 2014 (Úř. věst. 2014, L 205, s. 62).
17
Článek 1 napadeného rozhodnutí stanoví, že výdaje schválených platebních agentur členských států, které byly vykázány v rámci Fondů a které jsou uvedeny v jeho příloze, jsou vyloučeny z financování Unií, neboť nejsou v souladu s pravidly Unie. Paušální finanční opravy uplatněné vůči Lotyšské republice podle případu ve výši 2 nebo 5 % jsou uvedeny na stranách 69, 70, 73 a 74 uvedené přílohy.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
18
Lotyšská republika podala projednávanou žalobu návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 11. září 2014.
19
Na návrh soudce zpravodaje rozhodl Tribunál (čtvrtý senát) o zahájení ústní části řízení.
20
V rámci organizačních procesních opatření upravených v čl. 89 odst. 3 písm. d) svého jednacího řádu vyzval Tribunál Komisi, aby předložila dokument VI/5330/97, nadepsaný „Pokyny týkající se výpočtu finančních důsledků při přípravě rozhodnutí o schválení účetní závěrky [záruční sekce] EZOZF“ (dále jen „dokument VI/5330/97“). Komise této výzvě ve stanovené lhůtě vyhověla.
21
Vzhledem k překážce na straně jednoho soudce čtvrtého senátu předseda Tribunálu určil sám sebe k doplnění senátu.
22
Řeči účastnic řízení a jejich odpovědi na ústní otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání dne 27. ledna 2016.
23
Lotyšská republika navrhuje, aby Tribunál:
—
zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž vylučuje z financování Unií některé její výdaje ve výši 739393,95 eura;
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
24
Komise navrhuje, aby Tribunál:
—
zamítl žalobu jako zjevně neopodstatněnou;
—
uložil Lotyšské republice náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
Shrnutí žalobních důvodů znějících na zrušení
25
Lotyšská republika uplatňuje ve své žalobě dva žalobní důvody.
26
V rámci prvního žalobního důvodu Lotyšská republika zpochybňuje opodstatněnost sporných finančních oprav, které jsou odůvodněny údajným nezavedením standardů DZES. Komise v tomto ohledu podle tohoto státu nesprávně aplikovala čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 a čl. 6 odst. 1 nařízení č. 73/2009.
27
V rámci druhého žalobního důvodu Lotyšská republika tvrdí, že při výpočtu sporných finančních oprav Komise porušila zejména zásadu proporcionality a nesprávně použila nařízení č. 1290/2005, dokument AGRI‑2005-64043, jakož i dokument VI/5330/97.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 a čl. 6 odst. 1 nařízení č. 73/2009
Argumenty účastnic řízení
28
Lotyšská republika má za to, že i když jsou členské státy povinny při stanovování minimálních požadavků upravených v nařízení č. 1782/2003 dodržovat ustanovení přílohy IV uvedeného nařízení, tato příloha jim tím, že používá obecné pojmy a výrazy, ponechává prostor pro uvážení při konkrétním určování uvedených požadavků. Uvedené nařízení podle tohoto státu stanoví jen obecný regulační rámec, v němž mají členské státy podle jeho čl. 5 odst. 1 diskreční pravomoc zejména při určování, které standardy DZES, jež jsou ve vnitrostátním kontextu zásadní, přičemž zohlední charakteristiky dotyčných oblastí.
29
Lotyšská republika tvrdí, že zavedla standardy DZES v roce 2008 a 2009 v souladu s nařízeními č. 1783/2003 a č. 73/2009, přičemž zohlednila její vnitrostátní kontext. Vzala v úvahu rovněž dopis Komise ze dne 30. července 2007, v němž bylo uvedeno, že tyto standardy musí být definovány jen tehdy, jestliže jsou důležité v uvedeném kontextu. Komise v dopise ze dne 26. listopadu 2010 podle Lotyšské republiky rovněž uvedla, že s výjimkou odůvodněných případů mají členské státy vypracovat ustanovení týkající se všech témat a standardů uvedených v příloze IV nařízení č. 1782/2003 a příloze III nařízení č. 73/2009. Tento stát má za to, že Komise zaujala toto stanovisko jak ve své zprávě Radě Evropské unie ze dne 29. března 2007 o provádění podmíněnosti [COM(2007) 147], tak ve svém sdělení o kontrole stavu reformy společné zemědělské politiky ze dne 20. května 2008. Lotyšská republika z toho vyvodila závěr, že byla oprávněna se omezit na zavedení jen těch standardů, které byly důležité v jejím vnitrostátním kontextu.
30
Má totiž za to, že standardy DZES jsou povinné jen tehdy, jestliže členský stát konstatuje, že jejich zavedení je ve vnitrostátním kontextu zásadní. Vzhledem k tomu, že nařízení č. 1782/2003 nestanoví konkrétní kritéria, může podle Lotyšské republiky samotný členský stát při výkonu své diskreční pravomoci přiznat uvedeným standardům konkrétní podobu v jeho právním systému a určit, zda jsou zásadní, a tudíž v tomto smyslu povinné. Domnívá se tedy, že k tomu, aby členský stát jednal v souladu s unijním právem, stačí, aby splnil povinnost dosáhnout výsledku, který spočívá v zavedení zásadních standardů. Lotyšská republika uvádí, že v projednávaném případě zvolila pro účely analýzy relevantních cílů a problémů, které měly být vyřešeny, standardy, které byly nejvhodnější, nejdůležitější a nejlépe přizpůsobeny zvláštnostem lotyšského území.
31
Pokud jde zaprvé o požadavek spočívající v „[ochraně] půd[y] pomocí vhodných opatření“, jakož i o standardy stanovené za tímto účelem, a sice standardy nadepsané „Minimální pokryv půdy“, „Minimální úroveň obhospodařování půdy odrážející specifické místní podmínky“ a „Zadržovací terasy“, Lotyšská republika má za to, že s přihlédnutím k „charakteristikám dotyčných oblastí“ zvolila nejúčinnější standard. Vzhledem ke specifické situaci lotyšské zemědělské půdy, zvláště k její nepatrné rozloze tvořené strmými svahy a k tomu, že uvedená půda je využívána především jako stálé pastviny, dospěla k závěru, že její obhospodařování je v Lotyšsku méně důležité a že není nezbytné zavést standard nadepsaný „Minimální pokryv půdy“.
32
Pokud jde zadruhé o zachování „úrov[ně] organických složek půdy pomocí vhodných praktik“ a standardy navržené za tímto účelem, a sice standardy nadepsané „Obdělávání orné půdy se strništěm“ a „Případné [standardy] pro střídání plodin“, Lotyšská republika tvrdí, že dospěla k závěru, že střídání plodin nemusí být zavedeno jakožto odlišný požadavek. Má totiž za to, že zemědělci tradičně používají způsob obhospodařování půdy spočívající ve střídání plodin, takže požadavek diverzifikace plodin je již splněn u 99,2 % orné půdy a že dotčený standard se vztahuje jen na nepatrnou část rozlohy uvedené půdy. Tento stát kromě toho uvádí, že správní náklady na potenciální zavedení tohoto standardu, zejména náklady vyplývající z fyzických kontrol, by byly relativně vysoké a nepřiměřené ve vztahu k získaným výhodám. Konečně skutečnost, že jeho zavedení je nepovinné, je podle Lotyšské republiky potvrzena použitím výrazu „[p]řípadné“.
33
Pokud jde zatřetí o povinnost „[z]ajistit minimální úroveň péče a zabránit zhoršení stanovišť“, jakož i o standardy navržené za tímto účelem, a sice standardy nadepsané „Minimální míra intenzity chovu nebo vhodné režimy“, „Ochrana stálých pastvin“, „Zachování krajinných prvků“, „Zabránění šíření nežádoucí vegetace na zemědělskou půdu“ a „Udržování olivových hájů a vinic v dobrých vegetačních podmínkách“, Lotyšská republika tvrdí, že dospěla k závěru, že oddělené zavedení standardu týkajícího se zachování krajinných prvku a standardu týkajícího se minimální míry intenzity chovu není zásadní. Má rovněž za to, že standard nadepsaný „Minimální míra intenzity chovu nebo vhodné režimy“ není důležitý v kontextu podmíněnosti, neboť se týká jen malé části zemědělských podniků a zemědělské půdy. Kromě toho tvrdí, že jeho cíl, a sice zachování stálých pastvin, byl v Lotyšsku dosažen zavedením požadavku vycházejícího z vnitrostátního předpisu, v tomto případě bodu 24.4 ministerské vyhlášky č. 269. Podle Lotyšské republiky je přitom zavedení uvedeného standardu v rozporu s cíli uvedené ministerské vyhlášky a mělo by nepříznivé důsledky pro dodržení požadavku ochrany stálých pastvin. Lotyšská republika tudíž tvrdí, že využila svého zmocnění stanoveného v nařízení č. 1782/2003, které ji umožňuje zavést jiný režim vhodný pro zachování stálých pastvin. Konečně má za to, že standardy nadepsané „Střídání plodin“, „Minimální pokryv půdy“ a „Zachování krajinných prvků“ nejsou relevantní ve vnitrostátním kontextu, kdežto cíle standardu nadepsaného „Minimální míra intenzity chovu nebo vhodné režimy“ byly dosaženy tím, že byl upraven vhodný režim, a sice minimální podmínky sečení trávy.
34
Začtvrté Lotyšská republika připomíná význam účinného řešení problémů popsaných v příloze IV nařízení č. 1782/2003, které není zajištěno pouhým zavedením dotčených standardů, jelikož tyto standardy musí být skutečně uplatňovány. Má přitom za to, že právě vnitrostátní orgány, kterým je znám vnitrostátní kontext, mohou nejúčinněji dosáhnout cílů stanovených v nařízení č. 1782/2003. Domnívá se, že v souladu se samotným účelem výjimky upravené v čl. 5 odst. 1 uvedeného nařízení to znamená možnost členských států zavést jen část standardů, které jsou v něm uvedeny.
35
Lotyšská republika z toho vyvozuje, že vyřešila problémy identifikované v příloze IV nařízení č. 1782/2003 tím, že dosáhla cílů, jež jsou v něm uvedeny a tím, že podle vnitrostátního kontextu u každého z těchto problémů zhodnotila standardy navrhované v uvedeném nařízení a určila, které z nich jsou nejvhodnější a nejúčinnější.
36
Lotyšská republika dodává, že Komise uvedla až 15. září 2009, že všechny standardy stanovené v příloze IV nařízení č. 1782/2003 jsou povinné. Kromě toho má za to, že z korespondence mezi Komisí a lotyšskými orgány vyplývá, že pokud jde o některé standardy DZES zavedené v Lotyšsku, Komise měla za to, že měly být uplatňovány, kdežto u jiných, včetně standardu týkajícího se „zadržovacích teras“, souhlasila s opačným názorem Lotyšské republiky. Tento stát uvádí, že to bylo dalším důvodem k tomu, aby učinil závěr, že uplatňování všech standardů není povinné. Tvrdí, že tento nesoudržný přístup Komise k uplatňování nařízení č. 1782/2003 je ostatně v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání. Je toho názoru, že skutečnost, že Komise do září 2009 nepodnikla žádné kroky ohledně lotyšských standardů zavedených v roce 2008 a 2009 naznačuje, že Lotyšská republika mohla legitimně spoléhat na to, že až do tohoto dne jednala v souladu s unijním právem.
37
Vzhledem k výše uvedenému má Lotyšská republika za to, že neporušila ustanovení nařízení č. 1782/2003 a č. 73/2009 a že Komise neměla právní základ k tomu, aby na ni uplatnila finanční opravu.
38
Komise odpovídá, že nařízení č. 1782/2003 nepřiznává členským státům žádnou diskreční pravomoc týkající se volby standardů uvedených v jeho příloze IV. Tvrdí, že všechny standardy, které jsou v něm uvedeny, musí být zavedeny, s výjimkou těch, jež jsou ve vnitrostátním kontextu bezpředmětné, což Komise již ostatně uvedla ve své zprávě ze dne 29. března 2007 týkající se podmíněnosti. Komise má za to, že tím, že unijní normotvůrce svěřil členským státům úlohu stanovit uvedené „minimální požadavky“, umožnil jim zohlednit při zavádění standardů DZES uvedených ve zmíněné příloze IV regionální rozdíly existující na jejich území, aniž jim přiznal právo rozhodnout, že některé části standardů vůbec neuplatní. Komise připomíná, že v jejím původním návrhu nařízení Rady ze dne 21. ledna 2003, kterým se stanovují společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce [COM(2003) 23 final] nebyla stanovena povinnost členských států dbát na to, aby veškerá zemědělská půda byla udržována „v dobrém zemědělském a environmentálním stavu“; tato povinnost spočívá na volbě, kterou provedl unijní normotvůrce v průběhu legislativního postupu. Uvádí, že v jiných členských státech, jako jsou například Estonsko, Malta a Nizozemsko, se některé standardy DZES zavedené v roce 2009 týkaly relativně malé části zemědělské půdy. Komise má kromě toho za to, že její stanovisko k standardu „Zadržovací terasy“ spočívá na koherentním výkladu čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1782/2003, „a sice, že standardy DZES, které vůbec nejsou uplatnitelné ve vnitrostátním kontextu, nemusí být zavedeny“. Uvádí, že jednou ze zeměpisných zvláštností Lotyšska totiž je, že v přírodě se nenacházejí terasy, takže nebylo nutné zavést tento standard.
Závěry Tribunálu
– Úvodní poznámky
39
V rámci tohoto žalobního důvodu byla Tribunálu předložena otázka, zda členské státy mají absolutní povinnost zavést standardy uvedené v příloze IV nařízení č. 1782/2003 a v příloze III nařízení č. 73/2009, či nikoli. Za účelem odpovědi na tuto otázku je v souladu s ustálenou judikaturou třeba provést jazykový, kontextuální, teleologický a historický výklad sporných ustanovení. V tomto kontextu je nutné mít na zřeteli okolnost, že unijní právní předpisy jsou vypracovávány ve více jazycích a všechny jazykové verze jsou závazné, což může vyžadovat srovnání jazykových verzí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. prosince 2015, Finsko v. Komise, T‑124/14, EU:T:2015:955, body 24 a 25 a citovaná judikatura).
40
V tomto ohledu je třeba úvodem uvést, že na základě čl. 288 druhého pododstavce SFEU jsou ustanovení nařízení č. 1782/2003 a č. 73/2009 již ze své povahy závazná v celém rozsahu a přímo použitelná ve vnitrostátních právních řádech, a tedy v zásadě nevyžadují na vnitrostátní úrovni provedení do právních předpisů v užším slova smyslu. Přímá použitelnost nařízení tak vyžaduje, aby jeho vstup v platnost a jeho použití ve prospěch nebo neprospěch právních subjektů byly nezávislé na jakémkoli opatření k provedení do vnitrostátního práva. Je tomu však jinak, jestliže uvedené nařízení ponechává na členských státech, aby samy přijaly právní, správní a finanční předpisy nezbytné k tomu, aby mohla být ustanovení tohoto nařízení účinně použita (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. června 2012, Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers, C‑606/10, EU:C:2012:348, bod a citovaná judikatura). Je nutno konstatovat, že tomu tak je v projednávaném případě (viz bod 41 a následující níže), což účastnice řízení v zásadě nezpochybňují.
– K jazykovému výkladu
41
Je třeba připomenout, že čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 uvádí zejména následující:
„[...] Na základě rámce stanoveného v příloze IV stanoví členské státy [...] minimální požadavky pro [DZES], které zohledňují charakteristiky dotyčných oblastí, zejména půdní a klimatické podmínky, stávající způsoby hospodaření, využití půdy, střídání plodin, zemědělské praktiky a strukturu zemědělských podniků [...]“
42
Relevantní část čl. 6 odst. 1 nařízení č. 73/2009 zní v zásadě obdobně, až na to, že odkazuje na „přílohu III“ místo „přílohy IV“.
43
Použití slovesa „stanovit“ v oznamovacím způsobu zejména v anglické („shall define“) a portugalské („devem definir“) verzi naznačuje, že existuje povinnost „na základě rámce stanoveného v příloze IV“ nařízení č. 1782/2003 stanovit „minimální požadavky pro [DZES]“. Spolu s Komisí je třeba konstatovat, že cílem této povinnosti stanovení je tedy skutečnost, aby členský stát přijal obecně závazná pravidla stanovující takové „minimální požadavky“ s přihlédnutím ke standardům stanoveným v uvedené příloze. Soudní dvůr z toho totiž vyvodil, že členské státy jsou sice povinny při stanovování těchto požadavků dodržovat tuto přílohu, ta jim však vzhledem k tomu, že používá obecné pojmy a výrazy, ponechává určitý prostor pro uvážení, pokud jde o konkrétní určení uvedených požadavků (obdobně viz rozsudek ze dne 16. července 2009, Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, body 25 a 26). Z toho vyplývá, že povinnost stanovení, kterou mají členské státy prostřednictvím normotvorné činnosti, implikuje jejich povinnost „dodržovat“ všechny standardy uvedené v příloze IV nařízení č. 1782/2003 a je úzce spojena s určitou volností, kterou mají při konkrétním stanovování těchto požadavků na základě uvedených standardů vzhledem k tomu, že tyto standardy spočívají na obecných pojmech a výrazech, jejichž konkrétní zavedení nutně vyžaduje existenci diskreční pravomoci (obdobně viz stanovisko generální advokátky Trstenjak ve věci Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:47, body 28 a 58).
44
Ze znění čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 ani z judikatury Soudního dvora uvedené výše však nevyplývá, že členské státy jsou případně oprávněny vůbec nezavést některé ze standardů DZES. Soudní dvůr tím, že rozhodl, že členské státy musí „dodržovat“ přílohu IV při stanovování minimálních požadavků pro standardy DZES, se omezil na uznání závaznosti této přílohy v celém jejím rozsahu, a sice všech standardů, které jsou v ní stanoveny, aniž je rozlišil, zejména podle jejich znění nebo úrovně jejich přesnosti. Vzhledem k nepřesnosti čl. 5 odst. 1 téhož nařízení v tomto ohledu je třeba přitom vycházet ze znění každého z uvedených standardů samostatně za účelem určení jejich závaznosti, jakož i rozsahu diskreční pravomoci ponechané členským státům při jejich konkrétním vymezování a zavádění. Tato nutnost rozlišit standardy je potvrzena skutečností, že čl. 5 odst. 1 téhož nařízení odkazuje na „charakteristiky dotyčných oblastí“, u nichž uvádí toto ustanovení jen demonstrativní výčet příkladů relevantních kritérií („zejména půdní a klimatické podmínky, stávající způsoby hospodaření, využití půdy, střídání plodin, zemědělské praktiky a strukturu zemědělských podniků“) určených ke stanovení standardů DZES („standardů beroucích v úvahu“), což je důvodem, proč jsou taková uvedená kritéria, jako je „střídání plodin“, zčásti doslovně převzata v uvedené příloze IV.
45
Je tudíž třeba u každého ze sporných standardů DZES ověřit, zda s sebou nese diskreční pravomoc členského státu, pokud jde o nutnost jeho zavedení do vnitrostátního právního řádu.
46
Co se týče zaprvé standardu nadepsaného „Minimální pokryv půdy“, je třeba konstatovat, že ve znění tohoto standardu neexistuje žádná skutečnost, která by umožňovala dospět k závěru, že jeho zavedení členskými státy je nepovinné. S ohledem na judikaturu citovanou v bodě 43 výše je třeba tedy v zásadě uznat jeho závaznost, aniž je tím předjímána odpověď na otázku, zda jsou členské státy případně oprávněny odůvodnit jeho nezavedení (viz body 64 až 66 níže). Tento závěr je nepřímo potvrzen skutečností, že příloha III nařízení č. 73/2009, která nahradila přílohu IV nařízení č. 1782/2003, výslovně zařazuje standard „Minimální pokryv půdy“ mezi „Povinné standardy“.
47
Co se zadruhé týče „Případn[ých] [standardů] pro střídání plodin“, použití výrazu „[p]řípadné“ samo o sobě znamená uznání ve všech závazných jazykových verzích existence diskreční pravomoci členského státu při jejich zavádění. Tento výraz totiž naznačuje, že členský stát je povinen zavést takové standardy jen tehdy, uzná-li, že jsou relevantní pro jeho zemědělskou půdu, přičemž zohlední „charakteristiky dotyčných oblastí“ ve smyslu čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1782/2003. Tento závěr je nepřímo potvrzen skutečností, že příloha III nařízení č. 73/2009 zařazuje „Standardy pro střídání plodin“ mezi „Nepovinné standardy“. Kromě toho tomuto závěru neodporuje skutečnost, že „střídání plodin“ je výslovně uvedeno v čl. 5 odst. 1 a v bodě 3 odůvodnění in fine nařízení č. 1872/2003, jelikož toto slovní spojení je v nich uvedeno jen jako součást demonstrativního výčtu („zejména“) příkladů relevantních kritérií pro stanovení povinných nebo nepovinných standardů upřesněných v příloze IV (viz bod 44 výše).
48
Co se zatřetí týče standardu nadepsaného „Minimální míra intenzity chovu nebo vhodné režimy“, již z jeho znění vyplývá, že neexistuje absolutní povinnost členského státu přijmout právní úpravu týkající se „minimální intenzity chovu“, nýbrž že členský stát má možnost („nebo“) stanovit jiný „vhodný režim“, na které Lotyšská republika v projednávaném případě trvá. Stejně jak bylo uvedeno v bodě 47 výše ve vztahu k „Standard[ům] pro střídání plodin“, je tento výklad nepřímo potvrzen přílohou III nařízení č. 73/2009, která výslovně zařazuje „Minimální mír[u] intenzity chovu nebo vhodné režimy“ mezi „Nepovinné standardy“.
49
Co se začtvrté týče standardu nadepsaného „Zachování krajinných prvků“, stačí odkázat na úvahy uvedené v bodě 46 výše k tomu, aby bylo možné učinit závěr, že uvedený standard je závazný ve smyslu judikatury citované v bodě 43 výše, což je nepřímo potvrzeno jeho výslovným zařazením mezi „Povinné standardy“ v příloze III nařízení č. 73/2009, aniž je dotčena otázka, zda je členský stát případně oprávněn odůvodnit jeho nezavedení (viz body 64 až 66 níže).
50
Předchozí posouzení přiměřeně platí i pro doslovný výklad čl. 6 odst. 1 první a druhé věty nařízení č. 73/2009, jakož i pro odpovídající standardy uvedené v příloze III tohoto nařízení. První a druhá věta tohoto ustanovení znějí totiž v zásadě obdobně. Jak bylo kromě toho uvedeno v bodech 46 až 49 výše, příloha III téhož nařízení výslovně stanoví, zda jsou uvedené standardy povinné, či nepovinné.
51
Jazykový výklad sporných ustanovení tudíž naznačuje, že Lotyšská republika byla v zásadě oprávněna nezavést standardy nadepsané „Standardy pro střídání plodin“ a „Minimální intenzita chovu“ a byla povinna zavést standardy nadepsané „Minimální pokryv půdy“ a „Zachování krajinných prvků“.
– Ke kontextuálnímu a teleologickému výkladu
52
Z kontextuálního a teleologického hlediska je třeba vzít v úvahu cíle sledované čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1782/2003, které jsou uvedeny zejména v bodě 3 odůvodnění téhož nařízení, v jejichž světle musí být toto první ustanovení vyloženo (v tomto smyslu obdobně viz rozsudky ze dne 12. června 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta, C‑377/13, EU:C:2014:1754, body 48 a 49, a ze dne 26. listopadu 2015, Total Waste Recycling, C‑487/14, EU:C:2015:780, body 38 a 39). Tento bod odůvodnění zmiňuje zejména cíl standardů DZES, jímž je „zabrán[nění] opuštění zemědělské půdy a zaji[štění] její udržování v dobrém zemědělském a [environmentálním] stavu“. Tento cíl vyplývá rovněž ze samotného znění čl. 5 odst. 1, jelikož toto znění odkazuje na povinnost členských států stanovit „[na základě rámce stanoveného v příloze IV [...] minimální požadavky pro [DZES], které zohledňují charakteristiky dotyčných oblastí, zejména půdní a klimatické podmínky, stávající způsoby hospodaření, využití půdy, střídání plodin, zemědělské praktiky a strukturu zemědělských podniků“.
53
Samotné vymezení cílů sledovaných standardy DZES však neposkytuje jasnou a přesnou informaci o tom, zda je nutné zavést všechny standardy, či nikoli, zejména v případě, že členský stát má za to, že s ohledem na „charakteristiky dotyčných oblastí“ není vhodné, aby sledoval cíl udržování zemědělské půdy „v dobrém zemědělském a environmentálním stavu“.
54
Z bodu 3 odůvodnění nařízení č. 1782/2003 však rovněž vyplývá, že je vhodné „stanovit rámec Společenství, v němž by mohly členské státy přijmout [standardy] beroucí v úvahu charakteristiky dotyčných oblastí“. Použití slovesa „moci“ nebo podobného výrazu ve všech jazykových verzích uvedeného bodu odůvodnění by mohlo být chápáno tak, že naznačuje uznání určité diskreční pravomoci členského státu při volbě standardů, které budou definovány v uvedeném unijním rámci. Kromě toho je třeba připomenout, že čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1782/2003, který je v tomto ohledu nepřesný, musí být vykládán ve světle bodu 3 odůvodnění téhož nařízení (viz bod 52 výše).
55
Z bodu 3 odůvodnění nařízení č. 1782/2003 by tedy zajisté mohlo být vyvozeno, že členský stát má posuzovací pravomoc, která mu umožňuje rozhodnout, že nezavede některé standardy uvedené v příloze IV téhož nařízení, pokud má za to, že jsou v jeho vnitrostátním kontextu irelevantní, či dokonce neuplatnitelné z důvodu „charakteristik dotyčných oblastí“, a tedy neumožňují dosažení cílů sledovaných uvedeným nařízením. Toto odůvodnění však může být v rozporu s jasným zněním standardů DZES uvedených v bodech 46 a 49 výše, které musí být podle jednoznačně vyjádřené vůle unijního normotvůrce v každém případě dodržovány a zavedeny. Navíc jedině tento výklad odpovídá výkladu podanému Soudním dvorem, který byl připomenut v bodě 43 výše, podle něhož jsou členské státy povinny dodržovat přílohu IV nařízení č. 1782/2003, a tedy v zásadě všechny standardy, které jsou v něm uvedeny.
56
Kontextuální a teleologický výklad tudíž směřuje k potvrzení výkladu dotčených ustanovení, podle něhož čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 přiznává členským státům posuzovací pravomoc při volbě některých standardů DZES, avšak nikoli u všech uvedených standardů (viz judikatura uvedená v bodě 43 výše). Skutečnost, zda jsou uvedené standardy povinné nebo nepovinné, závisí totiž v poslední řadě na jejich znění (viz body 46 až 49 výše).
57
Toto posouzení přiměřeně platí pro čl. 6 odst. 1 první větu nařízení č. 73/2009 ve spojení s přílohou III téhož nařízení, která výslovně rozlišuje mezi povinnými a nepovinnými standardy (bod 4 odůvodnění nařízení č. 73/2009).
– K historickému výkladu
58
Jak tvrdí Komise, v jejím původním návrhu nařízení Rady, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce, ze dne 21. ledna 2003 [COM(2003) 23 final], článek 5 stanovil jen to, že [č]lenské státy vymezí dobrý zemědělský stav na základě rámce stanoveného v příloze IV“.
59
V tomto ohledu zněl bod 3 odůvodnění uvedeného návrhu takto:
„Aby se udržela půda v dobrém zemědělském stavu, je třeba stanovit standardy pro některé plochy, pro něž neexistují v současnosti standardy. Je třeba, aby uvedené standardy byly založeny na současné správné zemědělské praxi, ať již je tato praxe upravena v ustanoveních členských států, či nikoli. Je tudíž vhodné stanovit rámec Společenství, na jehož základě by mohly členské státy přijmout standardy beroucí v úvahu charakteristiky dotyčných oblastí, zejména půdní a klimatické podmínky, jakož i stávající způsoby hospodaření (využití půdy, střídání plodin, zemědělské praktiky) a strukturu zemědělských podniků.“
60
Komise tedy správně tvrdí, že tento návrh nestanovil povinnost členských států zavést všechny standardy DZES. Článek 5 uvedeného návrhu totiž nezmiňoval „minimální požadavky“, nýbrž uváděl jen to, že členské státy vymezí „dobrý zemědělský stav“ a dále jeho bod 3 odůvodnění, v jehož světle měl být uvedený článek vykládán, zmiňoval posuzovací pravomoc členských států týkající se volby „standardů beroucích v úvahu charakteristiky dotyčných oblastí“, a to pouze „s odkazem“ na rámec standardů Společenství. Uvedený bod odůvodnění již ostatně obsahoval formulaci, že „členské státy [mohou] přijmout [standardy]“, která byla – ať již je důvod toho jakýkoli – zachována v konečné verzi bodu 3 odůvodnění nařízení č. 1782/2003. Tato okolnost přitom sama o sobě svědčí o tom, že v konečné verzi uvedeného nařízení, jehož znění bylo podstatně změněno, tato formulace nutně nenaznačuje, že členský stát má posuzovací pravomoc při volbě standardů stanovených v příloze IV (viz bod 55 výše).
61
Z těchto úvah vyplývá, že historický výklad rovněž směřuje k potvrzení toho, že členský stát je v zásadě povinen zavést všechny standardy DZES s výjimkou těch, jejichž znění uvádí opak.
– Závěry
62
Vzhledem k výše uvedenému má Tribunál za to, že čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 ve spojení s přílohou IV téhož nařízení musí být vykládán tak, že v zásadě stanoví povinnost členského státu prostřednictvím vhodných obecně závazných norem zavést všechny standardy obsažené v uvedené příloze, s výjimkou zejména standardů nadepsaných „Případné [standardy] pro střídání plodin“ a „Minimální intenzita chovu nebo vhodné režimy“. Toto posouzení se tím spíše přiměřeně uplatní na čl. 6 odst. 1 nařízení č. 73/2009 ve spojení s přílohou III téhož nařízení, která v souladu s tímto výkladem výslovně rozlišuje mezi povinnými a nepovinnými standardy.
63
Z toho vyplývá, že Komise se dopustila nesprávného právního posouzení, když Lotyšské republice vytýkala, že v roce 2008 nezavedla standardy nadepsané „Případné [standardy] pro střídání plodin“ a „Minimální intenzita chovu nebo vhodné režimy“, aniž ověřila opodstatněnost argumentů, které lotyšské orgány předložily za účelem odůvodnění jejich nezavedení. Pokud jde konkrétně o standard nadepsaný „Minimální intenzita chovu nebo vhodné režimy“, stačí uvést, že uvedené orgány za tímto účelem vysvětlily jak při dvoustranném schvalování souladu, tak v tomto řízení, důvody, proč zvolily jiný „vhodný režim“ (viz bod 33 výše). Ze spisu, napadeného rozhodnutí, včetně souhrnné zprávy, ani z písemností Komise předložených Tribunálu ostatně nevyplývá, zda a pokud ano, jak posoudila charakteristiky tohoto jiného režimu a jeho vhodnost nahradit standard „Minimální intenzita chovu“, nýbrž z nich vyplývá, že Komise se omezila na tvrzení, že Lotyšská republika byla v každém případě povinna zavést na vnitrostátní úrovni uvedený standard.
64
Tribunál má kromě toho za to, že Komise byla v zásadě oprávněna vyžadovat od lotyšských orgánů, aby v roce 2008 a 2009 zavedly standardy nadepsané „Minimální pokryv půdy“ a „Zachování krajinných prvků“, takže částem žalobního důvodu, které Lotyšská republika uplatňuje proti této povinnosti k jejich zavádění nelze vyhovět. V tomto kontextu není Komise v žádném případě povinna přijmout odůvodnění, které Lotyšská republika uvedla za účelem vyhnutí se své povinnosti zavést uvedené standardy, jelikož takové odůvodnění nemůže být založeno na znění nařízení č. 1782/2003 ani na judikatuře citované v bodě 43 výše, či na cílech téhož nařízení, kterými je zabránění tomu, aby zemědělská půda byla opuštěna a zajištění jejího dobrého zemědělského a environmentálního stavu (bod 3 odůvodnění nařízení č. 1782/2003).
65
I kdyby – jak tvrdí dotčený členský stát – měly zemědělská půda nebo dotyčné oblasti již ze své povahy charakteristiky, jež jsou více či méně v souladu s uvedenými cíli, což by činilo standardy DZES neúčinnými nebo jejich zavedení nepřiměřeným, tato samotná okolnost jej s ohledem na zásadu právní jistoty a judikatury citované v bodě 40 výše nezprošťuje jeho povinnosti provést relevantní ustanovení uvedeného nařízení prostřednictvím vhodné vnitrostátní právní úpravy. Nic to nemění na tom, že při výkonu posuzovací pravomoci, kterou mu ponechávají obecné a nepřesné pojmy charakterizující standardy DZES, členský stát je může upravit a zkonkretizovat takovým způsobem, který je vhodný ve „vnitrostátním kontextu“. Avšak nemůže je vůbec nezavést.
66
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že zejména v souhrnné zprávě Komise trvala na tom, aby byly sporné standardy DZES zavedeny prostřednictvím vhodné vnitrostátní právní úpravy, a to i z toho důvodu, že vnitrostátní pravidla měla umožnit kontroly, jakož i ukládání sankcí v případech jejich nedodržení. Kromě toho pokud jde o standardy nadepsané „Minimální pokryv půdy“ a „Zachování krajinných prvků“, Lotyšská republika uznala, že se uvedené standardy vztahují alespoň na malou část její zemědělské půdy, ale uvedla, že jejich zavedení by bylo z toho důvodu nepřiměřené. Vzhledem k základnímu požadavku provádění kontrol a ukládání sankcí se však Lotyšská republika nemůže dovolávat její údajné posuzovací pravomoci nebo zásady proporcionality k tomu, aby odůvodnila skutečnost, že vůbec nezavedla uvedené standardy. S ohledem na judikaturu citovanou v bodě 40 výše byla tak Komise oprávněna trvat na takovém zavedení těchto standardů přinejmenším pro účely zavedení úplného a účinného kontrolního a sankčního systému.
67
Konečně Lotyšská republika nemůže zpochybňovat toto posouzení ani se dovolávat porušení zásady ochrany legitimního očekávání tvrzením, že Komise souhlasila zejména s tím, že nezavede standard týkající se „zadržovací[ch] teras“. Aniž je dotčeno odůvodnění uvedené v bodech 65 a 66 výše, není kontrola týkající se zavedení tohoto standardu patrně nutná vzhledem k tomu, že zadržovací terasy v Lotyšsku vůbec neexistují. S ohledem na výměnu korespondence v průběhu schvalovacího postupu a zaujetí jednoznačného opačného stanoviska útvarů Komise nemohou lotyšské orgány tvrdit, že jim byla poskytnuta konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 18. června 2010, Lucembursko v. Komise, T‑549/08, EU:T:2010:244, bod 71 a ze dne 27. září 2012, Applied Microengineering v. Komise, T‑387/09, EU:T:2012:501, bod 58 a citovaná judikatura) v tom smyslu, že Komise souhlasí s nezavedením standardů nazvaných „Minimální pokryv půdy“ a „Zachování krajinných prvků“. Vzhledem k výše uvedené judikatuře by takový souhlas naopak mohl vyplynout ze správní praxe postrádající právní základ, která by nikdy nemohla vyvolat legitimní očekávání u právního subjektu, včetně členského státu. Z toho vyplývá, že pokud jde o tyto dva standardy DZES, Lotyšská republika se zbytečně snažila dosáhnout výjimky z její povinnosti zavést tyto standardy, a odůvodnit ji, neboť Komise měla právní povinnost ji odepřít. Napadené rozhodnutí tedy není v tomto rozsahu stiženo protiprávností.
68
S ohledem na výše uvedené musí být tudíž prvnímu žalobnímu důvodu vyhověno, pokud jde o standardy nazvané „Případné [standardy] pro střídání plodin“ a „Minimální intenzita chovu nebo vhodné režimy“, avšak tento žalobní důvod musí být zamítnut ve vztahu k standardům nazvaným „Minimální pokryv půdy“ a „Zachování krajinných prvků.
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nesprávného výpočtu sporných finančních oprav
Argumenty účastnic řízení
69
V rámci druhého žalobního důvodu vytýká Lotyšská republika Komisi, že uplatnila nesprávnou finanční opravu, jejíž výše nedodržuje zásadu proporcionality. Podle Lotyšské republiky z dokumentu AGRI‑2005-64043 vyplývá, že finanční opravy musí být přiměřené riziku, kterému jsou vystaveny Fondy a že uvedené riziko se oceňuje na základě rizika finanční újmy vyplývající z neuplatnění sankcí. Má však za to, že Komise neuvedla v rámci mnohých kontaktů s lotyšskými orgány, zejména v dopisech ze dne 26. listopadu 2010 (bod 1.3) a ze dne 25. února 2014 (bod 4) ani v souhrnné zprávě, jakému riziku byly Fondy vystaveny. Tribunál již přitom v rozsudku ze dne 10. září 2008, Francie v. Komise (T‑370/05, EU:T:2008:328, bod 81) judikoval, že je třeba posoudit skutečné riziko překročení hranice financování Společenství, kterému byl vystaven EZOZF a že v této věci bylo riziko překročení uvedené hranice velmi nízké, a tedy ve skutečnosti neexistovalo. Tak je tomu podle ní i v projednávané věci. Sporné finanční opravy jsou tudíž podle Lotyšské republiky nadměrné a nepřiměřené.
70
Lotyšská republika kromě toho tvrdí, že Komise protiprávně použila paušální přístup, i když bylo možné ocenit skutečná rizika v případě nezavedení standardů DZES. Dokument VI/5330/97 podle ní stanoví, že paušální opravy mohou být použity jen tehdy, jestliže informace získané v šetření neumožňují osobě provádějící kontrolu ocenit ztrátu na základě extrapolace určených ztrát. Lotyšská republika přitom tvrdí, že mnohokrát, zejména v dopise ze dne 6. listopadu 2012, poskytla všechny nezbytné informace, především o mnohých zemědělských podnicích, kterých se požadavky nesplněné v roce 2008 a 2009 potenciálně týkaly, o rozloze zemědělské půdy dotčených zemědělských podniků a o odhadované výši podpor, které mohly být použity při výpočtu rizika, jemuž byly Fondy vystaveny. Komise však podle ní nezohlednila uvedené informace ani neuvedla konkrétní důvod, proč tak neučinila, čímž jednala v rozporu s dokumentem VI/5330/97. Lotyšská republika má kromě toho za to, že tím, že Komise – aniž uvedla jasné důvody – správně nezhodnotila argumenty lotyšských orgánů týkající se výpočtu konkrétního finančního rizika, kterému byly Fondy vystaveny, porušila „zásadu řádné správy“, která vyžaduje, aby příslušný orgán pečlivě a nestranně zkoumal veškeré relevantní okolnosti projednávané věci. Tento stát tvrdí, že Komise měla v projednávaném případě provést přesný výpočet tohoto rizika, jehož vlastní výpočet uvádí v příloze A.17 žaloby.
71
Komise odpovídá, že vzhledem k tomu, že dotčené standardy DZES a jiná relevantní kritéria nebyla zavedena, nebylo možné vypočítat konkrétní ztráty utrpěné Fondy. Má za to, že hypotetický výpočet předložený Lotyšskou republikou tedy nemůže být ověřen. Komise proto v souladu s dokumentem AGRI‑2005-64043 použila paušální opravy ve výši 5 % pro vykazovaný účetní rok 2008 a ve výši 2 % pro vykazovaný účetní rok 2009.
Závěry Tribunálu
72
V rámci druhého žalobního důvodu vytýká Lotyšská republika Komisi, že při výpočtu sporných paušálních oprav nedodržela zásadu proporcionality a relevantní ustanovení dokumentu AGRI‑2005-64043 (první část žalobního důvodu), jakož i požadavky stanovené v dokumentu VI/5330/97 a zásadu „řádné správy (druhá část žalobního důvodu).
73
Pokud jde o první část žalobního důvodu, je třeba uvést, že dokument AGRI‑2005-64043 nejen že obsahuje konkrétnější ustanovení než dokument VI/5330/97, co se týče právě finančních oprav, které mohou být použity v rámci podmíněnosti, jež je relevantní v projednávaném případě, nýbrž má také provést zásadu proporcionality v tomto specifickém rámci. Lotyšská republika přitom nezpochybňuje legalitu dokumentu AGRI‑2005-64043 z hlediska zásady proporcionality, takže postačuje, že Tribunál ověří, zda Komise dodržela pravidla, která si sama uložila na základě uvedeného dokumentu. V tomto ohledu je třeba připomenout, že Komise se tím, že přijme taková pravidla chování, jež mají mít účinky navenek, jako je dokument AGRI‑2005-64043, a tím, že jejich zveřejněním nebo sdělením oznámí jako v projednávaném případě členským státům, že je napříště použije na dotčené případy, omezuje ve výkonu své posuzovací pravomoci a nemůže se od těchto pravidel odchýlit, aniž by byla případně sankcionována z důvodu porušení obecných právních zásad, jako je zásada rovného zacházení, právní jistoty, nebo ochrany legitimního očekávání (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 9. září 2011, Řecko v. Komise, T‑344/05, nezveřejněný, EU:T:2011:440, bod 192; ze dne 16. září 2013, Španělsko v. Komise, T‑3/07, nezveřejněný, EU:T:2013:473, bod 84 a citovaná judikatura, a ze dne 10. července 2014, Řecko v. Komise, T‑376/12, EU:T:2014:623, bod 106).
74
V dokumentu AGRI‑2005-64043 je tak pod nadpisem „Obecné zásady“ s odkazem na zásadu proporcionality uvedeno, že finanční opravy musí být přiměřené riziku, kterému jsou Fondy vystaveny, přičemž se má přihlédnout ke skutečnosti, že standardy podmíněnosti nejsou pravidly pro určení způsobilosti, nýbrž jsou základem pro sankce. Riziko, kterému jsou Fondy vystaveny, nebude v zásadě posuzováno na základě rizika nezpůsobilých výdajů, nýbrž bude posuzováno na základě rizika finanční ztráty vyplývající z neuplatnění sankcí. Pod týmž nadpisem Komise uvádí svůj úmysl používat paušální finanční opravy rovněž v kontextu nedostatků v systému podmíněnosti.
75
Pokud jde o finanční opravy, bod 3.1 dokumentu AGRI‑2005-64043 stanoví zejména následující sazby opravy:
—
„Pokud jsou zjištěny nedostatky při jedné nebo několika sekundárních kontrolách prováděných v rámci systému podmíněnosti, je třeba uplatnit opravu ve výši 2 % [...]
—
Pokud jsou povinnosti, které mají být splněny a které jsou stanoveny v aktu [...] nebo standardu (viz příloha IV [nařízení č. 1782/2003], kontrolovány[,] aniž je dodržován počet, četnost nebo přísnost vyžadované správními nebo právními předpisy (v případě [...] dobrého zemědělského a environmentálního stavu) nebo pokud tyto kontroly nevedou k uložení sankcí stanovených právními předpisy, je třeba uplatnit opravu ve výši 5 %.
—
[...] “
76
Lotyšská republika neprokázala, že v projednávaném případě Komise při určování sporných paušálních oprav nedodržela výše uvedená ustanovení, a tudíž zásadu proporcionality.
77
V tomto ohledu je třeba připomenout, že v rámci prvního žalobního důvodu se Lotyšská republika omezila jen na zpochybňování legality sporných paušálních oprav především z důvodu, že Komise jí podle ní neprávem vytýkala nezavedení standardů uvedených v příloze IV nařízení č. 1782/2003. Z ustanovení obsažených v druhé odrážce bodu 3.1 dokumentu AGRI‑2005-64043 kromě toho jasně vyplývá, že Komise má za to, že je oprávněna uplatnit paušální opravu ve výši 5 %, pokud povinnosti, které mají být splněny v rámci podmíněnosti a jsou stanoveny v standardu ve smyslu přílohy IV nařízení č. 1782/2003, „jsou kontrolovány[,] aniž je dodržován počet, četnost nebo přísnost vyžadované správními nebo právními předpisy nebo pokud tyto kontroly nevedou k uložení sankcí stanovených právními předpisy“.
78
V projednávaném případě je nutno konstatovat, že vzhledem k tomu, že lotyšské orgány vůbec nezavedly zejména standardy nadepsané „Minimální pokryv půdy“ a „Zachování krajinných prvků“ (viz bod 68 výše), a tudíž neprováděly žádné kontroly a neukládaly žádné sankce za případné nedodržování těchto standardů, byly podmínky stanovené ve výše uvedeném ustanovení nutně splněny pro vykazovaný účetní rok 2008. V souladu s výše uvedeným Komise k odůvodnění uplatnění sazby paušální opravy ve výši 5 % v souhrnné zprávě uvedla, že v roce 2008 nebyly definovány ani kontrolovány čtyři z deseti standardů DZES, včetně obou výše uvedených standardů, což samo o sobě odůvodňovalo uvedenou paušální opravu (viz bod 13 výše). Lotyšská republika v každém případě nezpochybňovala skutečnost, že kontroly vyžadované Komisí nebyly prováděny a že sankce nebyly stanoveny ani ukládány.
79
Za těchto podmínek Komise mohla jen odkázat na kritéria obsažená ve výše uvedených ustanoveních dokumentu AGRI‑2005-64043 a konstatovat, že dotčené standardy nebyly vůbec zavedeny ani kontrolovány, aniž byla povinna zhodnotit a vysvětlit úroveň rizika, kterému byly Fondy vystaveny. Tento závěr je nepřímo potvrzen bodem 3.2 dokumentu AGRI‑2005-64043, nadepsaným „Zhodnocení úrovně rizika“, který stanoví, že pokud má kontrolní systém zavedený členským státem nedostatky, je nemožné jasně stanovit příslušnou výši jednotlivých relevantních sazeb týkajících se neuplatněných sankcí a že paušální opravy mají překonat tyto obtíže tím, že se použijí sazby opravy standardní úrovně. V tomto ohledu Komise v souladu s cílem tohoto ustanovení správně uvádí, že v případě, že některé standardy DZES nejsou vůbec zavedeny, nemůže vypočítat konkrétní ztráty utrpěné Fondy.
80
Toto posouzení není zpochybněno skutečností, že pokud jde o vykazovaný účetní rok 2009, Komise se omezila na uplatnění paušální opravy jen ve výši 2 % za to, že nebyly provedeny a kontrolovány obdobné standardy DZES podle přílohy III nařízení č. 73/2009, rovněž nadepsané „Minimální pokryv půdy“ a „Zachování krajinných prvků“ (viz bod 14 výše). Jak totiž vyplývá ze souhrnné zprávy, Komise odůvodnila použití této nižší sazby opravy ve výši 2 % tím, že lotyšské orgány mezitím zlepšily kontrolní systém podmíněnosti, takže riziko, kterému byly Fondy vystaveny v tomto roce, bylo nižší než ve vykazovaném účetním roce 2008. Lotyšská republika v každém případě na jednání potvrdila, že neměla v úmyslu zpochybňovat existenci nedostatků v uvedeném kontrolním systému. Kromě toho neuvedla, že Komise měla použít tutéž sazbu opravy rovněž ve vztahu k vykazovanému účetnímu roku 2008, nýbrž jen trvala na údajné nutnosti konkrétně vypočítat související riziko.
81
V tomto kontextu se Lotyšská republika nemůže účinně dovolávat ani rozsudku ze dne 10. září 2008, Francie v. Komise (T‑370/05, EU:T:2008:328, bod 81). V tomto ohledu stačí uvést, že tento rozsudek se nevyslovuje jasně ve smyslu tvrzeném Lotyšskou republikou a týká se odlišného režimu kontroly výdajů a finančních oprav v rámci EZOZF, který není uplatnitelný v projednávaném případě.
82
Vzhledem k tomu, že Komise byla oprávněna založit napadené rozhodnutí a zvláště sporné paušální opravy na skutečnosti, že lotyšské orgány nesplnily povinnost zavést standardy nadepsané „Minimální pokryv půdy“ a „Zachování krajinných prvků“ a neprováděly jejich kontrolu během vykazovaných účetních roků 2008 a 2009, nemůže být argumentace žalobkyně přijata.
83
První část druhého žalobního důvodu musí být tudíž zamítnuta jako neopodstatněná.
84
Pokud jde o druhou část druhého žalobního důvodu, je třeba připomenout, že dokument AGRI‑2005-64043 obsahuje zvláštní pravidla týkající se paušálních finančních oprav uplatnitelných v systému podmíněnosti, takže obecná pravidla obsažená v dokumentu VI/5330/97 jsou nutně pozměněna a upřesněna. Lotyšská republika se tedy není oprávněna dovolávat uvedeného dokumentu obecně a její příslušná výtka musí být odmítnuta jako neúčinná.
85
Jak dále zdůrazňuje Komise, je třeba uvést, že skutečně zohlednila argumenty a informace, které jí lotyšské orgány předložily v rámci dvoustranného schvalování souladu k tomu, aby dokázaly, že navrhované paušální opravy nejsou přizpůsobeny riziku, kterému byly Fondy vystaveny. Komise však ve svém dopisu ze dne 11. listopadu 2013 v souladu s odůvodněním uvedeným v bodech 77 a 82 výše, odmítla uvedené argumenty a informace zejména z toho důvodu, že v roce 2008 nebyly definovány čtyři z deseti standardů DZES a v roce 2009 nebyly definovány dva z osmi standardů DZES a že odhad potenciálního rizika, kterému byly Fondy vystaveny, jejž předložily lotyšské orgány, nebyl spolehlivý (viz bod 6 výše).
86
Za těchto podmínek není Lotyšská republika oprávněna vytýkat Komisi ani porušení dokumentu VI/5330/97 a zásady „řádné správy“, takže druhé části druhého žalobního důvodu nemůže být vyhověno.
87
Druhý žalobní důvod je tudíž třeba zamítnout v plném rozsahu.
K návrhovým žádáním znějícím na zrušení napadeného rozhodnutí
88
Vzhledem k tomu, že prvnímu žalobnímu důvodu je třeba částečně vyhovět, a sice v rozsahu, v němž Komise protiprávně založila sporné paušální opravy na nedostatku vytýkaném lotyšským orgánům, jenž spočíval v nezavedení standardů nadepsaných „Případné [standardy] pro střídání plodin“ a „Minimální intenzita chovu nebo vhodné režimy“ v roce 2008, je třeba zrušit napadené rozhodnutí v plném rozsahu.
89
Ačkoli Komise tvrdila na jednání opak, stačí totiž v každém případě zdůraznit, že nelze vyloučit, že nezohlednění tohoto nedostatku nebo jen zachování závěru, že standardy nazvané „Případné [standardy] pro střídání plodin“ a „Minimální intenzita chovu nebo vhodné režimy“ nebyly zavedeny ve vykazovaných účetních rocích 2008 a 2009, mohly mít vliv na výpočet celkové výše paušální opravy, a sice 739393,95 eura, která je v projednávané žalobě zpochybňována. Tento závěr je odůvodněn zejména s ohledem na skutečnost, že Komise považovala v napadeném rozhodnutí za vhodné uplatnit pro vykazovaný účetní rok 2009 z důvodu nezavedení jen těchto dvou standardů DZES paušální opravu ve výši pouze 2 % místo 5 %. I když Komise odůvodnila tento přístup tím, že lotyšské orgány zlepšily systém kontroly podmíněnosti oproti vykazovanému účetnímu roku 2008 (viz body 14 a 80 výše), vzhledem ke skutečnostem uvedeným ve spise Tribunál nemůže posoudit, zda nezavedení jen těchto dvou standardů DZES v roce 2008 by mohlo vést Komisi k obdobnému závěru. V tomto ohledu je třeba připomenout, že v oblasti zemědělské politiky přiznává judikatura unijním orgánům širokou posuzovací pravomoc, berouc v úvahu povinnosti, které jim Smlouva ukládá (rozsudek ze dne 3. května 2007, Španělsko v. Komise, T‑219/04, EU:T:2007:121, bod 105). Rovněž platí, že v projednávaném případě má Komise při provádění čl. 31 odst. 2 nařízení č. 1290/2005 a relevantních ustanovení dokumentu AGRI‑2005-64043 široký prostor pro uvážení při hodnocení rizika, kterému byly Fondy vystaveny z důvodu nedostatků v systémech kontroly podmíněnosti, jakož i složitosti operací souvisejících s výpočtem, které nebyly Tribunálu zpřístupněny a na nichž je založen výpočet výše jednotlivých sporných paušálních oprav uvedených na stranách 69, 70, 73 a 74 napadeného rozhodnutí. V tomto ohledu však Tribunál nemůže v rámci svého přezkumu legality podle článku 263 SFEU nahradit hospodářské odůvodnění Komise svým vlastním (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 2. září 2010, Komise v. Scott, C‑290/07P, EU:C:2010:480, bod 66 a ze dne 24. ledna 2013, Frucona Košice v. Komise, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, bod 89).
90
Podle čl. 266 odst. 1 SFEU tedy Komisi přísluší, aby vyvodila nezbytné důsledky ze zrušení napadeného rozhodnutí, přičemž zohlední nejen výrok tohoto rozsudku, nýbrž též odůvodnění, kterým je nezbytně podepřen, kteréžto je nezbytné k určení přesného smyslu toho, o čem bylo ve výroku rozhodnuto (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. listopadu 2007, Itálie v. Komise, C‑417/06 P, EU:C:2007:733, bod 50 a citovaná judikatura).
K nákladům řízení
91
Článek 134 odst. 1 jednacího řádu stanoví, že se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
92
Vzhledem k tomu, že Lotyšská republika požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (čtvrtý senát)
rozhodl takto:
1)
Prováděcí rozhodnutí Komise 2014/458/EU ze dne 9. července 2014, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), se zrušuje v rozsahu, v němž toto rozhodnutí vylučuje z financování Unií některé výdaje Lotyšské republiky ve výši 739393,95 eura z důvodu jejich nesouladu s unijními pravidly.
2)
Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.
Jaeger
Prek
Kreuschitz
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 14. července 2016.
Podpisy.
Obsah
Skutečnosti předcházející sporu
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Právní otázky
Shrnutí žalobních důvodů znějících na zrušení
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 5 odst. 1 nařízení č. 1782/2003 a čl. 6 odst. 1 nařízení č. 73/2009
Argumenty účastnic řízení
Závěry Tribunálu
– Úvodní poznámky
– K jazykovému výkladu
– Ke kontextuálnímu a teleologickému výkladu
– K historickému výkladu
– Závěry
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nesprávného výpočtu sporných finančních oprav
Argumenty účastnic řízení
Závěry Tribunálu
K návrhovým žádáním znějícím na zrušení napadeného rozhodnutí
K nákladům řízení
(
*1
) – Jednací jazyk: lotyština.