62013CC0065
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
P. CRUZ VILLALÓN
представено на 10 юли 2014 година (
1
)
Дело C‑65/13
Европейски парламент
срещу
Европейска комисия
(Жалба за отмяна, подадена от Европейския парламент)
„Жалба за отмяна — Регламент (ЕС) № 492/2011 — Решение за изпълнение на Комисията — Превишаване на правомощията от страна на Комисията — Тълкуване на членове 290 ДФЕС и 291 ДФЕС — Актове за изпълнение — Мрежата EURES — Уточняване на нормативното съдържание на законодателен акт“
1.
Настоящото дело предоставя на Съда възможността да се произнесе относно смисъла и обхвата на „актовете за изпълнение“ по член 291 ДФЕС, като има предвид решението си от 18 март 2014 г. (
2
), с което големият състав на Съда за първи път се произнесе по въпроса за разграничаването на тези актове за изпълнение от „делегираните“ актове по член 290 ДФЕС. Изхождайки от установената с посоченото решение практика, сега Съдът трябва да се произнесе по подадена от Европейския парламент жалба за отмяна на определени разпоредби от Решение за изпълнение на Комисията от 26 ноември 2012 година (
3
) за изпълнение на Регламент (ЕС) № 492/2011 на Европейския парламент и на Съвета (
4
) по отношение на попълването на свободните работни места и повторното създаване на EURES (Европейски служби по заетостта). По-конкретно, въпросът в настоящия случай се свежда до смисъла и обхвата на изпълнителните правомощия, предвидени в член 291 ДФЕС.
2.
Без да е необходимо да повтарям съображенията, които имах възможност да развия в заключението си по делото, по което е постановено посоченото решение на Съда от 18 март 2014 г. (
5
), ще се съсредоточа върху изследването на всяка една от разпоредбите, предмет на подадената жалба, за да преценя дали тяхното съдържание се съвместява с понятието „изпълнение“, което, съобразно установените с това решение принципи, определя приложното поле на член 291 ДФЕС.
I – Правна уредба
Регламент № 492/2011
3.
Съображение 8 от Регламент № 492/2011 гласи:
„Механизмът за попълване на свободни работни места, по-специално чрез пряко сътрудничество между централните служби по заетостта и между регионалните служби, както и координиране на обмена на информация, осигурява[…] в общи линии по-голяма прозрачност на пазара на труда. Работниците, желаещи да се преместват, следва също да бъдат информирани редовно за условията на живот и труд“.
4.
Съображение 9 от същия регламент гласи:
„Между свободното движение на работници, заетостта и професионалното обучение съществуват тесни връзки, особено когато последното цели да позволи на работниците да приемат конкретни предложения за работа от други региони на Съюза. Такива връзки създават необходимост възникващите в това отношение проблеми повече да не се изследват изолирано, а да се разглеждат като взаимозависими, като се вземат предвид и проблемите на заетостта на регионално равнище. Поради това е необходимо усилията на държавите членки да бъдат насочени към координиране на техните политики по заетостта“.
5.
Съгласно член 11 от Регламент № 492/2011:
„1.   […]
Централните служби по заетостта на държавите членки си сътрудничат тясно помежду си и с Комисията с цел да действат съвместно при попълване на свободните работни места в Съюза и свързаното с това настаняване на работниците на работа.
2.   За тази цел държавите членки създават специализирани служби, на които се възлага да организират работата в областите, посочени в параграф 1, втора алинея, и да сътрудничат помежду си и със службите на Комисията.
[…]“.
6.
Член 12 от Регламент № 492/2011 гласи:
„1.   Държавите членки изпращат на Комисията информация за проблемите, които възникват във връзка със свободното движение и наемане на работници, а също така и информация за състоянието и развитието на заетостта.
2.   Комисията, като взема предвид в най-голяма степен становището на Техническия комитет, посочен в член 29 (наричан по-нататък „Техническият комитет“), определя начина за изготвяне на информацията, посочена в параграф 1 от настоящия член.
3.   В съответствие с процедурата, установена от Комисията, и като взема предвид в най-голяма степен становището на Техническия комитет, специализираната служба на всяка държава членка изпраща на специализираните служби на другите държави членки и на Европейското бюро за координация, посочено в член 18, информация за условията на живот и труд и за състоянието на пазара на труда, която би могла да ориентира работниците от другите държави членки. Тази информация редовно се актуализира.
[…]“.
7.
Член 13 от Регламент № 492/2011 има следното съдържание:
„1.   Специализираната служба на всяка държава членка редовно изпраща на специализираните служби на другите държави членки и на Европейското бюро за координация, посочено в член 18:
а)
подробни данни за свободните работни места, които могат да бъдат заети от граждани на други държави членки;
б)
подробни данни за свободните работни места, отнасящи се до трети държави;
в)
подробни данни за заявленията за работа от лицата, които официално са изразили желание да работят в друга държава членка;
г)
информация по региони и по видове дейност, отнасяща се до лицата, търсещи работа, които са се обявили за действително желаещи да приемат назначение на работа в друга държава.
Специализираната служба на всяка държава членка изпраща възможно най-бързо тази информация на съответните служби и агенции по заетостта.
2.   Посочените в параграф 1 подробни данни за търсенето и предлагането на работа се разпространяват съгласно единна система, изградена от Европейското бюро за координация, посочено в член 18, в сътрудничество с Техническия комитет.
При необходимост тази система може да бъде адаптирана“.
8.
Член 15 от същия регламент предвижда следното:
„1.   Разпоредбите на член 14 се прилагат от специализираните служби. Въпреки това, доколкото те са оправомощени от централните служби и доколкото организацията на службите по заетостта на дадена държава членка и използваните способи за настаняване на работа позволяват това:
[…]
б)
службите, които са териториално отговорни за граничните региони на две или повече държави членки, редовно си обменят данни за търсенето и предлагането на работа в техния район и в съответствие със споразуменията, сключени с други служби по заетостта в своите страни, попълват свободните работни места директно.
При необходимост, службите, които са териториално отговорни за граничните региони, установяват сътрудничество и служебни структури, за да предоставят:
—
на потребителите — колкото е възможно повече практическа информация за различните аспекти на мобилност, и
—
на социалните и икономически партньори, на социалните служби (по-специално държавни, частни или такива, които са от обществен интерес) и на всички заинтересовани институции — рамка от съгласувани мерки във връзка с мобилността;
[…]
2.   Заинтересованите държави членки препращат до Комисията съвместно подготвен списък на службите, посочени в параграф 1. Комисията публикува с информационна цел този списък и всяко изменение в него в Официален вестник на Европейския съюз“.
9.
Член 17 от Регламент № 492/2011 гласи:
„1.   Въз основа на доклад на Комисията, изготвен въз основа на предоставена от държавите членки информация, последните и Комисията най-малко веднъж годишно съвместно анализират резултатите от мерките на Съюза по отношение на търсенето и предлагането на работа.
2.   Държавите членки разглеждат съвместно с Комисията всички възможности за даване на предимство на граждани на държавите членки при заемане на свободни работни места, за да се постигне равновесие между търсенето и предлагането на работа в Съюза. Те приемат всички необходими мерки за тази цел.
3.   На всеки две години Комисията представя доклад на Европейския парламент, на Съвета и на Европейския икономически и социален комитет относно прилагането на глава II, като обобщава необходимата информация и данните, получени от извършените проучвания и изследвания, и изтъква всички полезни моменти във връзка с развитието на пазара на труда в Съюза“.
10.
Съгласно член 18, първа алинея от същия регламент „Европейското бюро за координация на попълването на свободни работни места (наричано по-нататък „Европейско бюро за координация“), създадено в рамките на Комисията, има основна задача да насърчава посредничеството при попълването на свободни работни места в Съюза. То отговаря по-специално за всички технически задачи в тази област, които според разпоредбите на настоящия регламент са възложени на Комисията, и по-специално да подпомага националните служби по заетостта.
11.
Член 19, параграф 1 от Регламент № 492/2011 предвижда следното:
„1.   Европейското бюро за координация отговаря по-специално за:
а)
координиране на практическите мерки, необходими за попълване на свободните работни места на равнището на Съюза[,] и анализиране на предизвиканото от това движение на работници;
б)
съдействие, в сътрудничество с Техническия комитет, за прилагане на съвместни методи за действие на административно и техническо равнище;
в)
осъществяване, в случаите на конкретна необходимост и в съгласие със специализираните служби, на посредничество при попълването на свободни работни места, като попълването се извършва от специализираните служби“.
12.
В съответствие с член 20 от същия регламент „Комисията може, със съгласие на компетентните органи на всяка държава членка и в съответствие с условията и процедурите, които определя въз основа на становището на Техническия комитет, да организира посещения и командировки на служители на други държави членки, а също и програми за повишаване на квалификацията на специализирания персонал“.
13.
Съгласно член 38 от Регламент № 492/2011 „Комисията приема мерките по изпълнение, необходими за прилагането на настоящия регламент. За тази цел тя действа в тясно сътрудничество с централните административни органи на държавите членки“.
Обжалваното решение
14.
Текстовете на оспорените разпоредби ще бъдат възпроизведени при анализа им по същество.
II – Жалбата за отмяна и производството пред Съда
15.
Европейският парламент иска да се отмени обжалваното решение, което се отнася до попълването на свободни работни места и до повторното създаване на EURES. Според него Комисията е превишила изпълнителните си правомощия, предоставени ѝ с член 38 от Регламент № 492/2011, излизайки извън пределите на актовете за изпълнение по смисъла на член 291 ДФЕС. Европейският парламент счита, че тази разпоредба във връзка с член 290 ДФЕС създава нова тълкувателна рамка на цитирания член 38, чийто смисъл не може да е същият като този, който в миналото е можело да бъде придаден на други разпоредби като член 44 от Регламент № 1612/68 (
6
) например, които макар да са имали същия текст, са били тълкувани различно с оглед на нормативния контекст, в който са били приети. Това съображение е приложимо към обжалваното решение, но не и към Решение 2003/8/ЕО (
7
), което към съответния момент също реформира EURES.
16.
Комисията от своя страна оспорва жалбата, твърдейки като цяло, че обхватът на изпълнителните правомощия трябва да се преценява с оглед както на общите цели, установени с Регламент № 292/2011, така и на възложеното ѝ задължение за приемане на необходимите или полезни мерки за привеждането на този регламент в действие. В тази връзка тя отбелязва, че Регламент № 492/2011 е израз на споделената между Съюза и държавите членки компетентност и че неговите цели трябва да се постигат посредством съгласуването на националните политики в сферата на заетостта. Според нея EURES просто привежда в действие принципа на сътрудничество, установен в член 11, параграф 1 от Регламент № 492/2011, и не цели друго, освен да гарантира еднакви условия за сътрудничество на държавите членки, помежду им и с Комисията, в съответствие с член 291 ДФЕС.
17.
Като се изключат общите съображения, възраженията на Европейския парламент са насочени към шест разпоредби от обжалваното решение. Както неговите доводи, така и тези на Комисията ще бъдат обсъдени при разглеждането на всяко едно от направените възражения.
18.
Европейският парламент е съгласен и с частична отмяна на обжалваното решение, ако Съдът прецени, че оспорените разпоредби са отделими от останалия текст на това решение. В заключение иска Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
19.
Комисията от своя страна моли жалбата да бъда отхвърлена и Европейският парламент да бъде осъден да заплати съдебните разноски. При условията на евентуалност твърди, че възраженията на Европейския парламент не оправдават цялостна отмяна на обжалваното решение, тъй като жалбата се отнася до конкретни аспекти, които са отделими от останалата му част. При всички положения иска, ако бъде постановена цялостна или частична отмяна на обжалваното решение, правните му последици да се запазят до влизането в сила, в разумен срок, на ново, заменящо го решение.
20.
В съдебното заседание, проведено на 30 април 2014 г., страните са приканени да съсредоточат становищата си върху относимостта в настоящия случай на постановеното по дело Комисия/Парламент и Съвет решение (С‑427/12).
III – Анализ
А– Предварителни бележки
1. По относимата към изследването на обжалваното решение правна уредба
21.
Подадената жалба за отмяна се основава на евентуално нарушение на член 38 от Регламент № 492/2011 с приемането на обжалваното решение. Според Европейския парламент тази разпоредба предоставя на Комисията възможността да приеме „мерките по изпълнение, необходими за прилагането на настоящия регламент“, т.е предоставя ѝ именно „изпълнителни правомощия“ по смисъла на член 291 ДФЕС. Въпреки това с обжалваното решение Комисията не само „изпълнява“ Регламент № 492/2011, а „допълва определени несъществени елементи“ от същия, за което няма нужните правомощия съобразно член 290 ДФЕС.
22.
Всъщност страните не оспорват, че предоставените на Комисията с член 38 от Регламент № 492/2011 правомощия са „изпълнителни“ по смисъла на член 291 ДФЕС. Това означава, че както поддържа Европейският парламент, значителните сходства между тази разпоредба и член 44 от Регламент № 1612/68, от една страна, и между обжалваното решение и решенията, приети към съответния момент в изпълнение на посочения член 44, от друга страна, се изчерпват с еднаквата им формулировка, доколкото тълкуването на техния смисъл зависи от нормативния контекст, в който всяка от тези разпоредби е включена в правото на Съюза. Факт е, че както Регламент № 1612/68, така и решенията, предшестващи обжалваното в настоящия случай, са приети преди влизането в сила на Договора от Лисабон; тоест когато, както припомня Съдът, „изразът „правомощия за прилагане“ […] обхващаше правомощието за изпълнение на равнище Съюз на законодателни актове на Съюза или на някои техни разпоредби, от една страна, както и в определени случаи, правомощието за приемане на нормативни актове, които допълват или изменят несъществени елементи от законодателни актове, от друга“ (
8
). На практика Европейският конвент предлага „разграничение между тези два вида правомощия“, което „в крайна сметка бе възприето в Договора от Лисабон в членове 290 ДФЕС и 291 ДФЕС“ (
9
).
23.
Следователно обстоятелството, че обжалваното решение възпроизвежда в голяма степен съдържанието на предхождащите го решения, чиято законосъобразност към съответния момент не е подлагана под съмнение, не е показател за съответствието на това решение с правото. Тези решения са приети в контекст, в който, както се вижда, „изпълнителните правомощия“ са обхващали еднакво възможността да се приемат актове за конкретно приложение и тази да се приемат разпоредби, които допълват или изменят несъществени елементи от даден законодателен акт (
10
). Обратно — обжалваното решение влиза в сила в момент, в който първичното право премахва тази еднаква възможност, така че „изпълнителни правомощия“ като тези, които член 38 от Регламент № 492/2011 предоставя на Комисията, за да приеме обжалваното решение, не трябва да надхвърлят пределите, установени с член 291 ДФЕС, и не могат да обхванат възможността за допълване или изменение на несъществени елементи от самия Регламент № 492/2011. С други думи, по силата на посочените правомощия не може да се приеме „делегиран акт“ по смисъла на член 290 ДФЕС. Още по-малко има възможност с обжалваното решение да се изменят съществени елементи от Регламента, което правомощие очевидно е запазено за самия законодател.
24.
Според мен горното означава, че посочените от Европейския парламент различия в текстовете на член 38 от Регламент № 492/2011 на различните езици са без значение. Всъщност в точки 64—68 от жалбата си Европейският парламент изтъква, че текстовете на тази разпоредба на различните езици дават възможност за нюансирана преценка на задачата, която законодателят в крайна сметка е решил да възложи на Комисията. Така съгласно френския текст, член 38 предвижда, че Комисията приема мерките „nécessaires à la mise en application“ на Регламент № 492/2011. От своя страна английският текст говори за мерки „pursuant to this Regulation for its implementation“, докато в италианския става въпрос за мерки „necessarie per l’applicazione del presente regolamento“. Накрая, испанският текст говори за „las medidas de ejecución para la aplicación del presente Reglamento“. Считам, че извън нюансите, които могат да се изведат от всеки един от посочените изрази, водещо е не толкова дали законодателят е бил повече или по-малко точен при очертаването на обхвата на действие на Комисията, колкото дали последната е действала стриктно в пределите на „изпълнителните правомощия“, които законодателят може да ѝ възлага съгласно член 291, параграф 2 ДФЕС. С други думи, от значение за преценката на законосъобразността на обжалваното решение е дали неговото съдържание отразява упражняването на едно действително изпълнително правомощие.
2. По предмета на подадената жалба
25.
В заглавната част на жалбата на Европейския парламент се посочва, че предмет на същата е „отмяната на обжалваното решение“. Съответно жалбата завършва с искането Съдът да отмени посоченото решение. Европейският парламент обаче оспорва законосъобразността на определени разпоредби от същото. От друга страна, без да твърди, че тези разпоредби са неотделими от останалата част от обжалваното решение и следователно — че тяхната отмяна предполага неговата отмяна в цялост, Европейският парламент, в писмената си реплика (
11
), не се противопоставя на искането на Комисията обжалваното решение да не бъде изцяло отменено, в случай че жалбата бъде уважена.
26.
При това положение смятам, че предмет на настоящото производство могат да бъдат само конкретните разпоредби от обжалваното решение, които Европейският парламент изрично посочва като незаконосъобразни.
27.
Доколкото споделям мнението на страните, че отмяната на оспорените разпоредби няма да засегне целостта на обжалваното решение или негови съществени елементи (
12
), считам също, че именно поради това мълчанието на Европейския парламент по отношение на евентуалната незаконосъобразност на разпоредбите, които не са изрично оспорени от него, означава, че той не ги смята за незаконосъобразни.
28.
Всъщност, тъй като тези разпоредби са отделими от изрично посочените като незаконосъобразни, очевидно отмяната на последните няма да доведе до незаконосъобразност на останалите, поради което евентуалната им отмяна трябва да бъде предмет на отделно искане. Ето защо и предвид липсата на такова искане, следва да се приеме, че жалбоподателят смята за законосъобразни разпоредбите от обжалваното решение, които не е оспорил.
Б– Разпоредбите, чиято отмяна се иска
1. Искането за отмяна
29.
Очертаването на предмета на жалбата по начина, който току-що посочих, е от съществено значение за тълкуването на действителния обхват на направеното от Европейския парламент искане за отмяна.
30.
Всъщност всяко едно от конкретните възражения на Европейския парламент трябва да се тълкува в контекст, изначално обусловен от обстоятелството, че жалбоподателят не оспорва законосъобразността на член 1 от обжалваното решение (
13
) и следователно — самото създаване на мрежата EURES. Това в крайна сметка означава, че според Европейския парламент със създаването на мрежата EURES Комисията не е извършила друго, освен да упражни изпълнително правомощие по смисъла на член 291 ДФЕС.
31.
Действително в точки 28—33 от жалбата си Европейският парламент посочва, че обжалваното решение е част от набор от нормативни актове, целящи „реформа на EURES“, към които се числят и две предложения за регламент, понастоящем разглеждани в Европейския парламент и отнасящи се до финансирането на дейностите на мрежата EURES (
14
). Въпреки това Европейският парламент не твърди, че обжалваното решение е незаконосъобразно, що се отнася до създаването на мрежата EURES, основавайки се на идеята, че такова решение би могло да се съдържа в някое от тези законодателни предложения, а само що се отнася до намесата на Комисията при регламентирането на структурата, дейността или управлението на тази мрежа, което е извън компетентността на орган, натоварен единствено с изпълнителни правомощия.
32.
Във всеки случай според мен определящо е обстоятелството, че жалбата не е насочена изрично срещу член 1 от обжалваното решение. Избирателният подход на Европейския парламент на практика показва, че с жалбата си той оспорва конкретни аспекти на мрежата EURES, отнасящи се до нейните цели, състав или дейност, но не и (изпълнителната) компетентност на Комисията да създаде тази мрежа (
15
).
33.
Считам, че подобно поставяне на проблема от страна на Европейския парламент е съвсем правилно. Така наречената мрежа EURES е система, създадена за да се организира „посредничеството при попълване на свободните работни места“, както гласи заглавието на глава II от Регламент № 492/2011, в която се установяват редица задължения за Комисията и държавите членки, за чието изпълнение, съгласно член 1 от обжалваното решение, е създадена тази мрежа.
34.
Съгласно глава II от Регламент № 492/2011 държавите членки и Комисията се задължават да си съдействат при инициирането на проучвания в областта на заетостта и безработицата (член 11), да обменят информация за проблемите, свързани със свободното движение и наемането на работниците (член 12), да създадат механизъм за попълване на свободните работни места (членове 13—16) и съвместно да анализират резултатите от мерките на Съюза по отношение на търсенето и предлагането на работа (член 17), а с член 18 в рамките на Комисията се създава Европейско бюро за координация, натоварено с всички възложени ѝ в тази сфера технически задачи.
35.
Тази съвкупност от задължения неминуемо предполага информационен поток между специализираните служби по заетостта на държавите членки, от една страна, и Комисията, от друга страна, който изисква известна организация, за да послужи успешно за постигането на преследваната с глава II от Регламент № 492/2011 цел, а именно посредничеството при попълване на свободните работни места в рамките на Съюза и в крайна сметка — по добра реализация на свободното движение на работниците и тяхната заетост.
36.
Ето защо считам, че създаването на „европейска мрежа за услуги в областта на заетостта“ като израз на сътрудничеството между Комисията и държавите членки, предвидено в Регламент № 492/2011, представлява упражняване на типично изпълнително правомощие по смисъла на член 291, параграф 2 ДФЕС. Важно е да се разбере, че това е неизбежната последица от факта, че самият законодател налага на държавите членки и на Комисията задължението да си сътрудничат с цел попълване на свободните работни места, докато обжалваното решение изначално е ограничено до създаването на механизмите за информация и комуникация, които да направят възможно изпълнението на това задължение.
37.
Следователно въпросът, на който трябва да се отговори, не е дали мрежата EURES сама по себе си представлява резултат от упражняването на правомощие, което не може да бъде квалифицирано като изпълнително, а дали оспорените от Европейския парламент конкретни разпоредби, отнасящи се до тази мрежа, не надхвърлят пределите, определени с член 291 ДФЕС.
2. По относимостта в случая на съдебната практика, установена с решение Комисия/Парламент и Съвет (С‑427/12, EU:С:2014:170)
38.
Докато по дело Комисия/Парламент и Съвет Комисията твърди, че нормативно предоставеното ѝ от законодателя правомощие да приеме регламент за изпълнение (
16
) е трябвало да бъде направено по-скоро чрез делегация по силата на член 290 ДФЕС, в настоящия случай Парламентът поставя въпроса дали Комисията, натоварена с изпълнително правомощие, е действала ultra vires, т.е. излизайки извън пределите на член 291 ДФЕС.
39.
Ето защо решението на Съда по това дело е с ограничено значение в настоящия случай, тъй като тогава от значение е било преди всичко да се определи в кои случаи на Комисията следва да се възлага делегирано и в кои изпълнително правомощие. Големият състав на Съда разрешава този въпрос в смисъл, че „законодателят на Съюза разполага с дискреционна власт, когато решава да предостави на Комисията делегирано правомощие съгласно член 290, параграф 1 ДФЕС или изпълнително правомощие съгласно член 291, параграф 2 ДФЕС“, поради което „съдебният контрол се свежда до явните грешки в преценката относно това дали законодателят е имал основание да приеме, от една страна, че за да бъде приложена, създадената от него правна рамка във връзка с режима на таксите […], е необходимо само да бъде уточнена, без да е нужно нито допълване, нито изменение на несъществените ѝ елементи, и от друга страна, че разпоредбите на Регламент […] отнасящи се до този режим, изискват еднакви условия за изпълнение“ (
17
).
40.
Извън горното, по това дело Съдът не се произнася конкретно по въпроса, който в случая е от съществено значение — относно самите предели на изпълнителното правомощие по член 291 ДФЕС.
41.
Независимо от това, решението на Съда съдържа пункт който заслужава да бъде изтъкнат. Всъщност според Съда изпълнителният акт е предназначен „да уточни съдържанието на законодателния акт“, и то „за да гарантира, че същият се изпълнява при еднакви условия във всички държави членки“ (точка 39). По-нататък, големият състав на Съда, след като изследва обстоятелствата по разглежданото дело, заключава, че с оглед на тях „законодателят на Съюза е имал основание да приеме, че член 80, параграф 1 от Регламент № 528/2012 предоставя на Комисията правомощието не да допълни несъществени елементи от този законодателен акт, а да уточни нормативното му съдържание съгласно член 291, параграф 2 ДФЕС“ (точка 52) (
18
).
42.
Следователно става въпрос да се „уточни съдържанието на законодателния акт“, формулировка, различна от използваната в член 290, параграф 1 ДФЕС, отнасящ се до действията, които „допълват несъществени елементи от този законодателен акт“. Според мен тази позиция на големия състав е много показателна, в смисъл че се признава нещо, което трудно може да се отрече — че във всяко формално изпълнително действие има нормативен елемент в материалния смисъл на понятието. Въпросът тогава е къде е границата между двете хипотези.
43.
На този етап е нужно да се изследва всяко едно от конкретните възражения на Парламента, тъй като принципните съображения, които могат да се направят по отношение на съдържанието и обхвата на изпълнителните правомощия добиват действителен смисъл само ако бъдат отнесени към конкретен случай.
3. Член 2, букви б) и г) от обжалваното решение
44.
Съгласно тази разпоредба, „за да защити интересите на търсещите работа, работниците и работодателите, EURES насърчава, при необходимост съвместно с други европейски служби или мрежи: […] б) попълването на свободните работни места и устройването на работа на транснационално, междурегионално и трансгранично равнище посредством обмена на информация за свободните работни места и за заявленията за работа и участието в целеви дейности за мобилност на равнището на ЕС; […] г) разработването на мерки, с които да се насърчава и улеснява мобилността на младите работници“.
а) Доводи на страните
45.
Европейският парламент оспорва член 2, букви б) и г), с който на младите работници се предоставя приоритетно третиране, което, според него, не е предвидено в основния акт. Този основен акт не предоставя на Комисията и правомощия да програмира действието на механизма за попълване на свободните работни места. От друга страна, Европейският парламент посочва, че понятието „целеви дейности за мобилност“ се появява за първи път на законодателно равнище в предложението за Регламент ПСПСИ, като в член 20 от същото се потвърждава, че тези дейности допълват Регламент № 492/2011 по смисъла на член 290 ДФЕС.
46.
Комисията, от една страна, възразява, че член 2, буква г) от обжалваното решение не разширява вече установените в членове 13—16 от Регламент № 492/2011 задължения, нито допълва нормативната рамка на Регламента, а само гарантира съгласуването на вече осъществяваните на национално равнище от държавите членки политики, като изтъква ролята, която EURES може да изиграе, подкрепяйки финансовите възможности на младите хора, доколкото Комисията и държавите членки извършват дейности в контекста на мрежата EURES, насочени към тази група.
47.
От своя страна целевите програми за мобилност, за които се отнася член 2, буква б) от обжалваното решение, също попадали в обхвата на сътрудничеството в рамките на EURES, тъй като, според Комисията, те не са друго, освен допълнително средство, с което да се отговори на нуждите на кандидатите за работа или на предприятията, които търсят квалифицирана работна ръка в чужбина. Освен това споменаването им в предложението за Регламент ПСПСИ предполагало единствено финансова подкрепа за този вид дейности, без да се засяга природата и обхвата на правомощията, упражнени от Комисията с приемането на обжалваното решение.
б) Анализ
48.
Струва ми се очевидно, че дейността по насърчаване на „попълването на свободните работни места и устройването на работа на транснационално, междурегионално и трансгранично равнище посредством обмена на информация за свободните работни места“ отговаря напълно на решението на законодателя да създаде система за комуникация и попълване на свободни работни места в рамките на Съюза. Нещо повече — разпоредбата на член 2, буква б) от обжалваното решение представлява точно изпълнение на задълженията, наложени на Комисията в глава II от Регламент № 492/2011.
49.
Считам, че Европейският парламент не оспорва изложеното по-горе, а възражението му е насочено по-скоро срещу разпоредбата в частта ѝ, отнасяща се до „участието в целеви дейности за мобилност на равнището на ЕС“. Същият израз се съдържа и в член 4, параграф 3, буква а), точка 5 от обжалваното решение, като според Европейския парламент предполага възможност за Комисията да направи политически избор, насочвайки дейността на мрежата в полза на определени категории работници. Избор, който освен това вече е осъществен в полза на младите работници с член 2, буква г) от обжалваното решение.
50.
Мисля, че Европейският парламент има право, като твърди, че Комисията не може, когато упражнява изпълнително правомощие, подобно на предоставеното ѝ с член 38 от Регламент № 492/2011, да насочва дейността на мрежата EURES в полза на определени категории работници. Тъй като в Регламент № 492/2011 не се посочват отделни категории, предпочитанието към определена група работници представлява политически избор, който може да се направи единствено при упражняване на законодателната власт (
19
) или евентуално чрез делегиране на съответно правомощие от страна на законодателя.
51.
Така, предвиждайки, че EURES насърчава „участието в целеви дейности за мобилност на равнището на ЕС“, член 2, буква б) от обжалваното решение всъщност не оправомощава EURES да установява или определя такива дейности, а единствено да насърчава участието в такива, които евентуално могат да бъдат установени. Всъщност разпоредбата се отнася до целевите дейности за мобилност, което на практика означава, че се изхожда от съществуването на такива дейности, като единствено се предвижда, че ако такива има, тяхното насърчаване се осъществява чрез EURES.
52.
Що се отнася конкретно до „разработването на мерки, с които да се насърчава и улеснява мобилността на младите работници“ (член 2, буква г) от обжалваното решение), то следва да се има предвид, че тази дейност е залегнала в разпоредбата като предмет на задължението за насърчаване. Всъщност член 2, буква г) предвижда, че „EURES насърчава […] разработването на мерки, с които да се насърчава и улеснява мобилността на младите работници“. Следователно става въпрос за задължение за насърчаване на мерки за насърчаване. Според мен и във връзка с изложеното по отношение на член 2, буква г) обжалваното решение не е подходящото нормативно средство, с което да се определи ориентацията на мрежата EURES в полза на определена категория работници, нито съответно — в полза на младите такива.
53.
Ако държавите членки развиват на национално равнище целеви дейности за насърчаване на мобилността на младите работници, няма пречка тези дейности да бъдат съгласувани посредством мрежата EURES, дори напротив. В тази връзка, да се предвиди, че мрежата трябва да насърчава „разработването на мерки, с които да се насърчава и улеснява мобилността на младите работници“, е равнозначно на това да се предвиди, че мрежата трябва да насърчава тези национални политики. Отново следва да се подчертае, че EURES няма право да установява или определя тези политики, а само да насърчава развитието им, когато същите съществуват.
54.
В този смисъл считам, че в тази му част искането на Европейския парламент за отмяна следва да се отхвърли.
4. Член 3, буква в) от обжалваното решение
55.
Съгласно член 3, буква в) „EURES включва: […] в) партньорите на EURES в съответствие с член 15, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 492/2011. Партньорите на EURES се определят от съответния член на мрежата EURES и могат да включват публични или частни доставчици на услуги, активни в съответната сфера на устройването на работа и заетостта, а така също синдикални организации и организации на работодателите. Кандидатите за статута на партньор на EURES се ангажират да изпълняват ролята и задълженията, определени в член 7“.
а) Доводи на страните
56.
Европейският парламент оспорва тази разпоредба, тъй като с нея мрежата EURES се отваря за частноправните субекти, докато основният акт предвижда като субекти само публичноправните организации. Посоченото предложение за Регламент ПСПСИ отново потвърждавало, че не става въпрос за изпълнително решение по смисъла на член 291 ДФЕС, а за политически избор. Това се установявало от текста на член 21 от предложението за Регламент ПСПСИ, който изрично предвиждал, че EURES е отворена за частноправни субекти.
57.
Комисията от своя страна възразява, че съгласно член 11, параграф 2 от Регламент № 492/2011 единствено държавите членки са компетентни да създават специализирани служби по заетостта, които да си сътрудничат на национално равнище за постигане на целите, установени в глава II от Регламент № 492/2011. Посочването на частните доставчици на услуги не добавяло нищо към установената с Регламента рамка, тъй като така само се актуализирала класификацията на доставчиците на услуги, партньори на EURES, в съответствие със съществуващото положение на национално равнище, по-конкретно — след решението на Съда от 11 декември 1997 г. (
20
). Обжалваното решение не отваряло мрежата EURES за частния сектор повече, отколкото са го направили държавите членки, с цел да се поддържа функционалността на мрежата.
58.
В писмената си реплика Европейският парламент поддържа в това отношение, че от документацията, която придружава предложението за Регламент ПСПСИ, се установява, че Комисията е преценила възможните варианти в светлината на Решение Job Centre (EU:C:1997:603). Съображение 7 и член 3 от обжалваното решение отразявали избора ѝ. Европейският парламент заключава, че когато „актуализацията“ на законодателен акт включва неговото изменение вследствие на съдебно решение, тя може да бъде осъществена единствено от самия законодател.
59.
В писмената си дуплика Комисията възразява на горното, че Регламент № 492/2011 действително не посочва частния сектор, но че той също така не предвижда доставчиците на въпросните услуги да са единствено публичноправни субекти.
б) Анализ
60.
Член 3 от обжалваното решение е в пълно съответствие с Регламент № 492/2011, освен в частта, в която се предвижда, че партньорите на EURES „могат да включват […] частни доставчици на услуги“. Всъщност в целия Регламент № 492/2011 се имат предвид публичните услуги. Наистина, както Комисията твърди, регламентът не предвижда изрично, че се отнася единствено за публични услуги. Така, дори от това да може да се заключи, че регламентът допуска включването на частни услуги, осъществяването на тази възможност предполага политически избор, който не може да бъде направен с чисто изпълнителен акт, какъвто е обжалваното решение.
61.
Въпреки това обстоятелството, че се премахват монополите при доставчиците на услуги в сферата на заетостта, както се посочва в съображение 7 от обжалваното решение, може да наведе на мисълта, че всъщност мълчанието на Регламент № 492/2011 по отношение на частните услуги не може да се тълкува като изключване на същите, а напротив — като задължение да се считат за включени.
62.
Както Европейският парламент обаче твърди, премахването на монополите не означава задължително, че законодателят не може да реши механизмите за обмен на информация и попълване на свободните работни места да функционират чрез прякото сътрудничество между централните и регионални служби по заетостта, както се посочва в съображение 8 от Регламент № 492/2011. Обстоятелството, че услугите по заетостта вече не могат да бъдат единствено от публичен характер, не означава, че държавите членки нямат право да организират EURES главно като мрежа за публично сътрудничество.
63.
При все това възможността да съществуват частни доставчици на услуги по заетостта позволява на държавите членки да ги определят като „специализирани служби“ за целите на дейностите, посочени в глава II от Регламент № 492/2011. Конкретният избор отново принадлежи на държавите членки, напълно независимо от това, което се предвижда в член 3, буква в) от обжалваното решение, което в този смисъл не представлява нормативна основа, на която държавите членки да определят даден частен доставчик на услуги като специализирана служба, а просто означава, че EURES няма да изключи такъв доставчик, ако държавата членка е решила да го приобщи към мрежата.
64.
Още веднъж спорната разпоредба може да се тълкува в смисъл, че обжалваното решение не отразява политическо решение на Комисията, а представлява средство, с което се осигурява ефективност на прието от държавите членки политическо решение.
65.
Ето защо считам, че в тази му част искането за отмяна е неоснователно.
5. Член 4, параграф 3, буква б) от обжалваното решение.
66.
Съгласно член 4, параграф 3, буква б) от обжалваното решение Европейското бюро за координация „извършва анализ на географската и професионалната мобилност с цел да се постигне равновесие между предлагането и търсенето и разработва общ подход по отношение на мобилността в съответствие с Европейската стратегия за заетостта“.
а) Доводи на страните
67.
Европейският парламент оспорва тази разпоредба, тъй като счита, че разработването на „общ подход по отношение на мобилността“ излиза много извън дискреционните правомощия на Комисията по член 291 ДФЕС за целите на изпълнението на Регламент № 492/2011. Според него от членове 18 и 19 от същия регламент е видно, че въпросното бюро има чисто практически функции, поради което не е нужно приемането на общ подход, който по своята същност отново предполага политически избор.
68.
На това възражение Комисията отговаря, че дейностите, посочени в оспорената разпоредба, се вписват в рамките на функциите, възложени на Европейското бюро за координация по силата на член 18 от Регламент № 492/2011, съгласно който „основната задача“ на това бюро е да насърчава посредничеството при попълването на свободни работни места в Съюза. Елемент от тази „основна задача“ било изпълнението на редица технически задачи, които са възложени на Комисията. Предвид тази „основна задача“ в член 19 от Регламент № 492/2011 законодателят установил неизчерпателен списък на дейностите, възложени на Европейското бюро. Изброените в оспорената разпоредба дейности допринасяли за постигането на „общата задача“, посочена в член 18, първа алинея, както и за съгласуването на практическите мерки по член 19, параграф 1, буква а), и двете от Регламент № 492/2011. Освен това анализът на географската и професионалната мобилност бил необходим елемент от подготовката и подпомагането на работата, възложена на Комисията по силата на членове 12—17 от същия регламент.
б) Анализ
69.
Европейският парламент не оспорва цялата буква б) на член 4, параграф 3, а единствено тази част от нея, която се отнася до разработването на „общ подход по отношение на мобилността в съответствие с Европейската стратегия за заетостта“. Действително в точка 27 от писмената си реплика Европейският парламент поддържа, че законосъобразността на целия член 4, параграф 3 може да бъде поставена под въпрос по формални причини, доколкото с установяването на съвкупност от абстрактни правила на практика се допълва съдържанието на членове 18 и 19 от Регламент № 492/2011, с което се излиза извън пределите на изпълнителните правомощия по член 291 ДФЕС.
70.
Въпреки това самият Европейски парламент по-нататък отбелязва, че не оспорва съдържанието на задачите, възложени на Бюрото с член 4, параграф 3, буква а), точки 1—4, като признава, че това са дейности с технически и практически характер, поради което предпочита да „съсредоточи жалбата си“ (
21
) върху буква б) от посочения параграф, конкретно върху частта, отнасяща се до разработването на „общ подход по отношение на мобилността в съответствие с Европейската стратегия за заетостта“.
71.
Съгласен съм с мнението на Комисията, че така поставен, въпросът може да предизвика объркване (
22
), но в крайна сметка считам за съществено това, че Европейският парламент, признавайки техническия характер на задачите, посочени в буква а), точки 1—4, се съгласява, че тяхната абстрактност е такава, че не налага конкретизирането им с решения, които предполагат политически избор. Искам да кажа, че именно техническият им характер изначално изключва възможността за свободна преценка, която би била несвойствена за упражняването на изпълнително правомощие. В този смисъл не може да се каже, че тези задачи са „абстрактни“.
72.
От значение е и това, че в жалбата не се споменава нищо по отношение на задачата, възложена на Бюрото с член 4, параграф 3, буква в), поради което считам за излишно обсъждането на евентуалната ѝ незаконосъобразност.
73.
Накрая, задачата, възложена с буква а), точка 5, също не е конкретно оспорена в тази част от жалбата, макар посочената разпоредба бегло да се споменава при доводите, свързани с оспорването на член 2, букви б) и г), поради което препращам към съображенията, изложени при обсъждането на законосъобразността на този член.
74.
Определяйки по този начин предмета на оспорване, мнението ми съвпада с това на Европейския парламент, че задачата да се разработи общ подход по отношение на мобилността, до известна степен предполага „вземане на решение“, нещо, което не съответства на изпълнителния характер на предоставеното на Комисията с член 38 от Регламент № 492/2011 правомощие.
75.
Член 18 от Регламент № 492/2011 предвижда, че Европейското бюро за координация „има основна задача да насърчава посредничеството при попълването на свободни работни места“, като „отговаря по-специално за всички технически задачи в тази област, които според разпоредбите на настоящия регламент, са възложени на Комисията“. От своя страна член 19 от този регламент възлага на Бюрото „по-специално“ следните задачи „а) координиране на практическите мерки, необходими за попълване на свободните работни места […] и анализиране на предизвиканото от това движение на работници; б) съдействие […] за прилагане на съвместни методи за действие на административно и техническо равнище; в) осъществяване, в случаите на конкретна необходимост и в съгласие със специализираните служби, на посредничество при попълването на свободни работни места, като попълването се извършва от специализираните служби“.
76.
Според мен всички тези задачи са главно технически и практически и при изпълнението им няма никакво място за упражняване на свободна политическа преценка и следователно — за избор между различни възможности.
77.
Обратно, разработването на „общ подход по отношение на мобилността в съответствие с Европейската стратегия за заетостта“ предполага съществено качествено изменение на възложените на Бюрото дейности. По-конкретно предполага Бюрото да участва активно в изработването на дадена политика, свързана с мобилността. Политика, чиито основни насоки ще се определят, разбира се, от Европейската стратегия за заетостта, но именно само основните насоки, както подобава на акт от този род, така че свободата на преценка, с която Бюрото разполага в този контекст, съвсем не е за пренебрегване. Ето защо тук Комисията е отишла по-далече от това да „уточни нормативното съдържание“ на законодателния акт съгласно точки 39 и 53 от решение Комисия/Парламент и Съвет (EU:C:2014:170).
78.
При изпълнението на техническите задачи, възложени му с Регламент № 492/2011 и съответно — с обжалваното решение, Европейското бюро за координация трябва да е в състояние да предоставя на политическите субекти информацията, необходима им за изработването на политически стратегии по отношение на мобилността на работниците в Съюза, но не може да излиза извън тази функция по предоставяне на техническа помощ и да се превръща в автор или активен сътрудник при изработването на тези политики.
79.
Поради това считам, че в тази си част жалбата трябва да бъде уважена.
6. Член 7, параграфи 2 и 3 от обжалваното решение
80.
Член 7 от обжалваното решение определя услугите, които мрежата EURES трябва да предоставя. Съгласно параграф 2 от същата разпоредба тези услуги „са описани по-подробно в каталога с услуги на EURES, който е част от Хартата на EURES съгласно член 10“ от обжалваното решение. Член 7, параграф 3, от своя страна, се отнася до два вида услуги: първо — универсалните услуги, и второ — „допълващите услуги“, които „не са задължителни по смисъла на глава II от Регламент […] № 492/2011, но са в отговор на важни нужди на пазара на труда“.
а) Доводи на страните
81.
Европейският парламент, от една страна, поддържа, че параграф 2, с направеното в него препращане за подробно описание на услугите към каталога с услуги на EURES, не представлява изпълнение на Регламент № 492/2011. От друга страна, жалбоподателят посочва, че със същата разпоредба се признава, че допълващите услуги не са предмет на Регламент № 492/2011, който се отнася единствено до универсалните услуги. При всички положения, дори Регламент № 492/2011 да обхваща допълващите услуги, според Европейския парламент е важно да се отбележи, че в Регламента не се прави разлика между различните услуги според това дали те са задължителни или не, докато, видно от член 6, параграф 5 от обжалваното решение, незадължителните допълващи услуги също пораждат правни последици (
23
).
82.
По отношение на понятието „допълващи услуги“ Комисията твърди, че същото се вписва в рамките за изпълнение на предвиденото в членове 11—13 от Регламент № 492/2011 сътрудничество в мрежата между Комисията и националните служби по заетостта. В тази връзка посочва, че съгласно член 15, параграф 1 от Регламента списъкът с услуги, предоставяни на национално равнище, е много голям и може да се променя в зависимост от нуждите, поради което няма пречка тези услуги, ако съществуват на национално равнище, да бъдат и предмет на сътрудничество, което ще даде възможност за съвместни действия по смисъла на член 11, параграф 1 от същия регламент. От друга страна, посочването на тези услуги служи да се гарантира съгласувано и еднакво изпълнение на целите на сътрудничеството, за да се отговори на нуждите на работодателите и работниците и да се поддържа функционалността на EURES, така както се предвижда с Регламент № 492/2011.
83.
Европейският парламент възразява на Комисията, като набляга на факта, че член 15, параграф 1, буква б), втора алинея от Регламент № 492/2011 започва с израза „при необходимост“. Доводът на Комисията не се отнасял за услугите, които не се предлагат от „териториално отговорни за граничните региони на две или повече държави членки“ служби. Атакуваната разпоредба обаче не се ограничавала до хипотезата в тази разпоредба, напротив — член 7 бил абстрактно формулиран. Освен това в обжалваното решение се предвижда, че всеки партньор на EURES, без изключение, трябва да посочи „кои услуги от каталога с услуги на EURES предлага“ (член 6, параграф 3 и член 10, параграф 2, буква а) и да предприеме необходимото „запитванията за въпросната услуга [допълваща услуга, включена в каталога на EURES] да бъдат пренасочени към други партньори на EURES, които предлагат тази услуга“ (член 6, параграф 5). Ето защо не ставало въпрос за това да се гарантира функционирането на EURES като цяло.
84.
В отговор на горното в писмената си дуплика Комисията отстоява твърдението, че понятието „допълващи услуги“ не добавя нищо към рамката на Регламент № 492/2011, в която се вписва, като отбелязва, че Европейският парламент основава възражението си на факта, че разпоредбата е абстрактно формулирана, без обаче да обяснява защо смята този факт за достатъчен, за да се приеме, че разпоредбата не е годна да гарантира еднаквите условия за изпълнение, посочени в член 291 ДФЕС.
б) Анализ
85.
Европейският парламент възразява, от една страна, срещу това че в оспорената разпоредба не са посочени конкретно всички услуги на мрежата EURES, а вместо това се препраща към бъдещата Харта на EURES. От друга страна, срещу това, че в обжалваното решение се посочват вид услуги — допълващите — които не са предвидени в Регламент № 492/2011.
86.
Що се отнася до първото възражение, считам, че то следва да бъде разгледано при обсъждането на член 10 от обжалваното решение, отнасящ се до Хартата на EURES, който също е оспорен.
87.
По отношение на посочването на допълващите услуги считам за определящ факта, че тези услуги „не са задължителни по смисъла на глава II от Регламент […] № 492/2011“, както се посочва в оспорената разпоредба. Следователно с обжалваното решение не се предвижда създаването на допълващи услуги. От своя страна Регламент № 492/2011 посочва този вид услуги (член 15, параграф 1, буква б) като една възможност, в случай на необходимост, за установяване на сътрудничество и служебни структури от страна на службите, които са териториално отговорни за граничните региони, с цел да бъде предоставена определена информация и да се направи възможно съгласуването на мерки в сферата на мобилността. Следователно извън тази възможност, подчинена на условието да е налице необходимост, Регламент № 492/2011 не налага на държавите членки каквото и да било задължение за създаване на допълващи услуги.
88.
Ако обаче държавите членки решат да прибягнат до такива услуги, струва ми се неукоримо това, че Комисията, приемайки с обжалваното решение „мерките по изпълнение, необходими за прилагането“ на Регламент № 492/2011, както изисква член 38 от същия, е включила тези услуги в каталога с услуги, предвидени за целия Съюз посредством мрежата EURES.
89.
На практика, за да се постигне по-добре целта за попълване на свободните работни места, която се преследва с разпоредбите от глава II на Регламент № 492/2011, то задължително мрежата, чрез която тези свободни работни места се оповестяват и заемат, трябва да се захранва с всяка информация, с която различните национални служби разполагат. Ако тези служби, освен универсални, по решение на съответната държава членка осигуряват и допълващи услуги, няма логика последните, поради факта че не са предвидени в Регламент № 492/2011, да не бъдат включени в структурата на мрежата, която иначе би страдала от недостиг на информация, а това в крайна сметка би застрашило постигането на основната цел на Регламент № 492/2011.
90.
Ето защо, доколкото с обжалваното решение не се предвижда създаването на допълващи услуги, а само включването в мрежата на вече съществуващи такива, считам, че това решение не е постановено ultra vires, както твърди Европейският парламент.
91.
Действително в член 6, параграф 5 от обжалваното решение се предвижда, че партньорите на EURES, които не предлагат дадена допълваща услуга, трябва да предприемат необходимото запитванията, които получават за въпросната услуга, да бъдат пренасочвани към други партньори, които предлагат тази услуга. Европейският парламент счита, че по този начин на допълващите услуги се придава правна сила независимо от обстоятелството, че в обжалваното решение същите са определени като незадължителни. По този въпрос следва да се отбележи, от една страна, че разпоредбата на член 6, параграф 5 потвърждава именно това, че с обжалваното решение не се предвижда създаването на допълващи услуги, тъй като с нея единствено се налага задължението за партньорите, които не предлагат такива услуги, да препращат съответните запитвания, които получават, на други партньори, които предлагат тези услуги. От друга страна, правната сила, на която Европейският парламент се позовава, се свежда именно до това задължение за препращане на запитванията, които не могат да бъдат изпълнени от партньора, който не предлага допълващи услуги. Смятам, че става въпрос за минимална правна сила, която при всички положения може да бъде обоснована с общото задължение за препращане на информация, произтичащо от глава II на Регламент № 492/2011.
92.
Ето защо според мен възражението в тази насока е неоснователно.
7. Член 8 от обжалваното решение
93.
С член 8 от обжалваното решение се създава управителен съвет на EURES, който се състои от по един представител от всяка държава членка. Този управителен съвет определя методите си на работа, приема свой вътрешен правилник и се събира два пъти в годината, като приема становищата си с обикновено мнозинство. Има председател и секретар. По-специално параграф 7 от този член предвижда, че „Комисията се допитва до управителния съвет на EURES по въпросите, отнасящи се до стратегическото планиране, развитието, изпълнението, мониторинга и оценяването на услугите и дейностите, посочени в настоящото решение, включително: а) Хартата EURES, в съответствие с член 10; б) стратегиите, оперативните цели и работните програми на мрежата EURES; […]“.
а) Доводи на страните
94.
Европейският парламент твърди, че с въпросната разпоредба се установява „почти комитологична структура“, докато член 38 от Регламент № 492/2011 предвижда само, че Комисията „действа в тясно сътрудничество с централните административни органи на държавите членки“, без да я оправомощава да създава нова, институционализирана процедурна рамка за осъществяването на съответните мерки. В този смисъл Европейският парламент се пита дали по принцип даден акт за изпълнение сам по себе си може да създава институционална рамка, която да обуславя производството за приемане на други актове, включително актове по изпълнение в строгия смисъл на думата.
95.
Европейският парламент освен това твърди, че част от въпросите, по които е нужно допитване до управителния съвет, се отнасят до елементи, които според него не са нито конкретни, нито дори чисто технически, а са такива, които допълват законодателния акт. Дори да се приеме чисто хипотетично, че Хартата на EURES обхваща мерки, предполагащи актове за изпълнение, които Комисията може да приеме в съответствие с член 38 от Регламент № 492/2011, Европейският парламент в писмената си реплика твърди, че с предвиждането в член 10, параграф 1 от обжалваното решение на допитване до управителния съвет се добавя ново процедурно условие за приемането на такива мерки, което не е предвидено в посочения член 38. Освен това би се създало евентуално припокриване на правомощията на Консултативния комитет и на Техническия комитет, посочени в членове 21 и 29 от Регламент № 492/2011, от една страна, и тези на управителния съвет на EURES, от друга страна. Европейският парламент счита, че законодателят вече е създал институциите, които да подпомагат Комисията при осъществяване на политиката, свързана с Регламента, и не е оправомощил Комисията да допълва институционалната структура, установена със самия регламент.
96.
Според Комисията управителният съвет я насочва в ролята ѝ на „Европейско бюро за координация“, като допринася за осъществяването на изпълнителните функции, възложени ѝ с цел еднакво приложение на разпоредбите на Регламент № 492/2011. Не става въпрос за комитологична структура, доколкото неговото предназначение не е да се осигури контрол от страна на държавите членки върху изпълнителните правомощия на Комисията. Става въпрос за функционална и техническа структура, свързана с изпълнителните правомощия на Комисията, с която последната в рамките на своите прерогативи е решила да си послужи, за да гарантира осъществяването на действията, необходими за изпълнение на залегналите в Регламент № 492/2011 цели.
97.
В писмената си дуплика Комисията добавя, че управителният съвет на EURES има за задача да я подпомага във връзка с цялостното развитие на EURES, докато Техническият комитет по член 29 от Регламент № 492/2011 е натоварен с техническите въпроси в сферата на свободното движение и заетостта на работниците като цяло.
б) Анализ
98.
Както посочих в точки 33—36, мрежата EURES е израз на системата за информационен обмен, която Регламент № 492/2011 цели да се създаде между специализираните служби по заетостта на държавите членки и между тях и Комисията, за да се улесни попълването на свободните работни места в интерес на свободното движение на работниците в рамките на Съюза.
99.
Според мен тази институционализация трябва да се основе на органите и службите, които вече са установени със самия Регламент № 492/2011, и да се конкретизира чрез създаването на структура за връзка и комуникация между всички тях. Терминът „мрежа“ изразява съвсем точно този свързващ компонент на системата EURES, тъй като чрез нея се цели осъществяване на практика на „сътрудничеството между държавите членки и Комисията“ и задвижването на „механизма за попълване на свободните работни места“, които съставляват предмета на разделите от глава II на Регламент № 492/2011.
100.
Самият Регламент № 492/2011 установява кои следва да са участниците в механизма за попълване на свободните работни места и кои са институциите, посредством които трябва да се осъществява сътрудничеството между държавите членки, от една страна, и между тях и Комисията, от друга страна — специализираните национални служби и Европейското бюро за координация.
101.
При това положение изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията с член 38 от Регламент № 492/2011, не обхващат правомощието за създаване на нови структури наред с тези, които законодателят вече е посочил или създал, тъй като така ще се излезе извън упражняването на дадено изпълнително правомощие, и по-конкретно — извън това да се „уточни нормативното съдържание“ на даден законодателен акт, пак съгласно цитираната точка 52 от решение Комисия/Парламент и Съвет. С други думи, какви структури и институции трябва да участват в системата за комуникация и попълване на свободните работни места вътре в Съюза е установено със самия Регламент № 492/2011, като на Комисията е възложено да организира, упражнявайки изпълнителните си правомощия, отношенията между тези структури и институции и така да създаде мрежа, в която всички те да са реално взаимосвързани.
102.
В контекста на Регламент № 492/2011 и съобразно предвиденото в член 38 от същия „мерките по изпълнение“ на неговите разпоредби, които Комисията следва да приеме, трябва например да уточняват обхвата на дейностите и отговорностите на установените с Регламента служби, какъвто е случаят със създаденото с член 18 от Регламент № 492/2011 Европейско бюро за координация, чиито функции са уредени в член 19 от същия регламент и са конкретизирани в член 4 от обжалваното решение. Тези мерки биха могли също така да очертават дейностите и отговорностите на националните специализирани служби, които съгласно Регламента трябва да гарантират сътрудничеството между държавите членки, от една страна, и между държавите членки и Комисията, от друга страна, което е направено с член 5 от обжалваното решение. Най-сетне въпросните мерки биха могли да предвиждат създаването на каталог с предлаганите от мрежата услуги, какъвто е случаят с член 7 от същото решение.
103.
Изпълнителната компетентност обаче не е достатъчна, за да се създаде нова структура, чийто основни дейности съвпадат с тези, възложени с Регламента на институциите, признати с него самия за главни участници в посредничеството при попълването на свободните работни места. Комисията в крайна сметка не може да създава функционален еквивалент на Европейското бюро за координация или служба с компетентност, присъща на националните служби по заетостта.
104.
Според мен управителният съвет на EURES не е резултат на такава „институционализация“. По-скоро става въпрос за орган, чиято дейност се изчерпва с консултирането на Комисията по въпроси, свързани изключително с функционирането на самата мрежа като система за връзка и комуникация между участниците в нея.
105.
Неговата задача съгласно член 8, параграф 1 от обжалваното решение е да подпомага „Комисията, нейното Европейско бюро за координация и Националните бюра за координация при насърчаването и наблюдението на развитието на EURES (
24
), както и съгласно параграф 7 от същия член, да съветва Комисията „по въпросите, отнасящи се до стратегическото планиране, развитието, изпълнението, мониторинга и оценяването на услугите и дейностите, посочени в настоящото решение“, например стратегиите, оперативните цели и работните програми на мрежата EURES или докладите, изисквани съгласно член 17 от Регламент № 492/2011.
106.
Дейността по „насърчаването и наблюдението на развитието на EURES“ се отнася конкретно до функционирането на мрежата като такава, без да се засягат участниците в нея или да се осъществява намеса в системите ѝ за комуникация и механизма за попълване на свободните работни места. В крайна сметка въпросът е системата на мрежата да осигурява по-добра връзка между участниците в нея.
107.
Струва ми се, че от своя страна допитването по въпросите на стратегическото планиране, развитието, изпълнението, мониторинга и оценяването на услугите и дейностите на EURES се вписва в същата сфера като насърчаването и наблюдението на развитието на мрежата. В този смисъл считам, че с него не се излиза извън пределите на изпълнителната компетентност.
108.
Не смятам по-конкретно, че функциите на управителния съвет на EURES се припокриват с тези на Техническия комитет или на Консултативния комитет, както твърди Европейският парламент. Съгласно член 21 от Регламент № 429/2011 Консултативният комитет подпомага Комисията „при разглеждането на въпроси, възникващи от прилагането на Договора за функционирането на Европейския съюз и предприетите за неговото изпълнение мерки в областта на свободното движение на работници и тяхната заетост“. От своя страна Техническият комитет съгласно член 29 от същия регламент подпомага Комисията „в подготовката, насърчаването и проследяването на резултатите от цялата техническа работа и техническите мерки за привеждане в действие на настоящия регламент и каквито и да било други допълнителни мерки“. Според мен и в двата случая функциите на тези комитети разкриват един по-широк (на Консултативния комитет) или по-специфичен (на Техническия комитет) материален обхват от този на управителния съвет на EURES (ограничен до функционирането на мрежата като такава).
109.
Предвид изложеното считам за неоснователна жалбата в частта, отнасяща се до член 8 от обжалваното решение.
8. Член 10 от обжалваното решение
110.
Член 10 от обжалваното решение предвижда:
„1.   Комисията приема Хартата на EURES в съответствие с процедурите, посочени в член 12, параграф 2, в член 13, параграф 2, в член 19, параграф 1 и в член 20 от Регламент (ЕС) № 492/2011, и след допитване до управителния съвет на EURES, създаден по силата на член 8 от настоящото решение.
2.   Въз основа на принципа, според който всички свободни работни места и заявления за работа, публикувани от членовете на EURES, трябва да бъдат достъпни в целия Европейски съюз, в Хартата на EURES се определят по-специално:
а)
каталогът с услуги на EURES, в който се описват универсалните и допълващите услуги, които следва да се предоставят от членовете и партньорите на EURES, включително посредничество при наемане на работа от рода на индивидуални насоки и съвети за клиентите, независимо дали става въпрос за търсещи работа, за работници или за работодатели;
[…]
г)
оперативните цели на мрежата EURES, приложимите стандарти за качество, както и задълженията на членовете и на партньорите на EURES, включително:
[…]
ii)
вида информация — например, за пазара на труда, за условията на живот и на труд, за свободните работни места и заявленията за работа, за стажовете и местата за професионална практика, за мерките за насърчаване на младежката мобилност, за придобиването на умения и пречките пред мобилността — която те следва да предоставят на своите клиенти и на останалите участници в мрежата, в сътрудничество с други работещи в същата сфера европейски служби или мрежи;
iii)
описанието на задачите и критериите за определяне на националните координатори, на консултантите по EURES и на друг ключов персонал на национално равнище;
iv)
обучението и квалификациите, които се изискват от персонала на EURES, както и условията и реда за организиране на посещенията и командировките на длъжностните лица и на специализирания персонал;
[…]“.
а) Доводи на страните
111.
Европейският парламент, позовавайки се на горепосочените текстове, оспорва член 10, доколко със същия се предвижда приемането от Комисията на така наречената Харта на EURES чрез процедура, установена в него, тоест от самата Комисия. Според жалбоподателя, вместо да се ограничи с изпълнението, Комисията се е „самоовластила“ да приеме друг акт за изпълнение. Европейският парламент счита, че член 10 — вмествайки се между Регламент № 492/2011 и бъдещата Харта на EURES — губи напълно характера си на акт за изпълнение по смисъла на член 291 ДФЕС. Що се отнася до съдържанието на член 10, Европейският парламент твърди, че същият допълва съдържанието на основния акт по начин, несъответстващ на акт за изпълнение.
112.
Комисията поддържа, че информацията в Хартата е само тази, установена в член 12, параграф 1 от Регламент № 492/2011. Задачите и критериите за определяне на националния персонал вече били установени във всяка държава членка. Комисията счита, че що се отнася до квалификация на персонала на EURES, Хартата е ограничена от вече установеното с член 20 от Регламента. Видно от член 10 от обжалваното решение, Хартата предвижда, според Комисията, само техническите стандарти, необходими за изпълнението на член 12, параграф 3 от Регламент № 492/2011. Като необвързващ акт Хартата не съдържа „самостоятелно“ задължение за предоставяне на информация, а само препраща към вече предвидените в член 12 от Регламента задължения, гарантирайки еднаквото им изпълнение.
б) Анализ
113.
Безспорно член 10 от обжалваното решение е особена разпоредба. С него не се създава така наречената Харта на EURES, а само се предвижда, че Комисията трябва да приеме тази харта, като се посочва какво следва да бъде нейното съдържание.
114.
Според мен по този начин с обжалваното решение не е приета, а само е оповестена мярка за изпълнение на Регламент № 492/2011. Едва когато тя стане реалност, ще бъде възможно да се определи дали Комисията се е придържала към предоставеното ѝ с Регламент № 492/2011 изпълнително правомощие.
115.
В този смисъл може да се приеме, че в тази си част жалбата е недопустима, тъй като е насочена срещу разпоредба, която на практика не е възпроизвела никакво правно действие, тъй като, от една страна, не създава сама по себе си Хартата на EURES, а от друга страна, задължава Комисията с това, което ѝ е вменено като задължение с член 38 от Регламент № 492/2011 — да приеме необходима мярка по изпълнение за приложението на този регламент. Последното е вярно само ако Хартата на EURES действително е необходима мярка; ако тя не е такава, то Комисията ще си е наложила задължение, от което законосъобразно ще може да се освободи.
116.
Следователно в никоя от посочените хипотези член 10 не произвежда правни последици, тъй като установеното с него задължение е или излишно, или несъществуващо, доколкото Комисията сама си го е наложила.
117.
Ето защо в контекста на позицията, възприета с решение Испания/Комисия (
25
), сме изправени пред чиста хипотеза на деклариране на намерения, които ще бъдат конкретизирани с бъдещи нормативни актове; тези актове са единствените, които могат съобразно случая и с оглед на способността им да произведат правно действие да бъдат обжалвани пред Съда.
118.
Поради това в тази ѝ част жалбата следва да бъде обявена за недопустима.
119.
Поради връзката с тази разпоредба считам, че оспорването на член 7, параграф 2 от обжалваното решение, с който на Комисията се възлага описанието на услугите, включени в каталога с услуги на EURES, също е недопустимо. Това е така, защото по този начин само се оповестява приемането от Комисията на мярка за изпълнение, тоест не се създава задължение, различно от вече наложеното с член 38 от Регламент № 492/2011, и съответно става въпрос за разпоредби, които сами по себе си нямат обвързваща сила.
120.
Горното не важи за разпоредбата на член 7, параграф 3, която, както бе установено в точки 87—91, има за последица възможността в мрежата да се включват допълващи услуги, които съществуват в държавите членки.
IV – По действието на отмяната
121.
По съображенията, изложени в точки 25—28, и споделяйки становището на страните, че става въпрос за разпоредби, които могат напълно да бъдат отделени от останалата част от обжалваното решение, считам, че отмяната, която предлагам на Съда, може да се ограничи до двете разпоредби, чиято незаконосъобразност съм посочил.
122.
Смятам, че предвид съдържанието на разпоредбата, чиято отмяна предлагам, не е необходимо запазване на последиците ѝ до влизането в сила на заменящата я разпоредба.
V – По съдебните разноски
123.
На основание член 138, параграф 2 от Процедурния правилник предлагам на Съда да постанови всяка от страните да понесе направените от нея съдебни разноски.
VI – Заключение
124.
С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда:
1)
да отхвърли като недопустима жалбата в частта, отнасяща се до член 7, параграф 2 и член 10 от Решение за изпълнение на Комисията от 26 ноември 2012 година (Решение 2012/733/ЕС);
2)
да отмени член 4, параграф 3, буква б) от Решение за изпълнение на Комисията от 26 ноември 2012 година (Решение 2012/733/ЕС) в частта, в която се предвижда, че Европейското бюро за координация „разработва общ подход по отношение на мобилността в съответствие с Европейската стратегия за заетостта“;
3)
да отхвърли жалбата в останалата ѝ част;
4)
да постанови всяка от страните да понесе направените от нея съдебни разноски.
(
1
)	Език на оригиналния текст: испански.
(
2
)	Дело Комисия/Парламент и Съвет (С‑427/12, EU:C:2014:170).
(
3
)	Решение 2012/733/ЕС (ОВ L 328, стр. 21). По-нататък „обжалваното решение“.
(
4
)	Регламент от 5 април 2011 година относно свободното движение на работници в Съюза (ОВ L 141, стр. 1).
(
5
)	Заключение по дело Комисия/Парламент и Съвет (С‑427/12; EU:C:2013:871).
(
6
)	Регламент (ЕИО) № 1612/68 на Съвета от 15 октомври 1968 година относно свободното движение на работници в Общността (OB L 257, 1968 г., стр. 2; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 11), изменен с Регламент (ЕИО) № 2434/92 на Съвета от 27 юли 1992 година (ОВ L 245, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 2, стр. 234).
(
7
)	Решение на Комисията от 23 декември 2002 година за приложение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 относно компенсирането на предложенията и заявленията за работа (ОВ L 5, стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 6, стр. 165).
(
8
)	Решение Комисия/Парламент и Съвет, EU:C:2014:170, т. 36.
(
9
)	Пак там.
(
10
)	Обстоятелство, изтъкнато от генералния адвокат Jääskinen в точка 49 от заключението му, представено на 8 май 2014 г. по съединени дела Съвет и Комисия/Stichting Natuur en Milieu и Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P и C‑405/12 P, EU:C:2014:309).
(
11
)	Точка 9.
(
12
)	Задължително условие за частичната отмяна на акт на Съюза съгласно трайно установената съдебна практика. Вж. например Решение Франция/Европейски парламент и Съвет (C‑244/03, EU:C:2005:299, т. 12—21).
(
13
)	Съгласно член 1 от обжалваното решение „[з]а изпълнение на задълженията, определени в глава II от Регламент (ЕС) № 492/2011, Комисията и държавите членки създават и управляват европейска мрежа за услуги в областта на заетостта, наречена EURES“.
(
14
)	Става въпрос за Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския социален фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1081/2006 от 14 март 2012 г. (COM(2011) 607 окончателен/2 — 2011/0268 (COD) и Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за програма на Европейския съюз за социална промяна и социални иновации от 6 октомври 2011 г. (COM(2011) 609 окончателен, наричано по-нататък „предложението за Регламент ПСПСИ“).
(
15
)	По-правилно да я възстанови, тъй като въпросната мрежа е създадена с Решение 93/569/ЕИО на Комисията от 22 октомври 1993 година за прилагане на Регламент № 1612/68 (ОВ L 274, стр. 32) и реформирана с Решение 2003/8/ЕО на Комисията от 23 декември 2002 г. (ОВ L 5, стр. 16).
(
16
)	Съгласно член 80, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 528/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 22 май 2012 година относно предоставянето на пазара и употребата на биоциди (ОВ L 167, стр. 1) Комисията приема регламент за изпълнение, с който се уточняват таксите, дължими на Европейската агенция по химикалите, условията за плащане и правилата, по които, наред с другото, се определят условията за намалени такси.
(
17
)	Решение Комисия/Парламент и Съвет, EU:C:2014:170, т. 40.
(
18
)	Курсивът е мой.
(
19
)	Така например Решение от 5 септември 2012 г. по дело Парламент/Съвет, C‑355/10, EU:C:2012:516, т. 65.
(
20
)	Решение Job Centre (C‑55/96, EU:C:1997:603).
(
21
)	Точка 29 от писмената му дуплика.
(
22
)	Точки 20‑22 от писмената ѝ дуплика.
(
23
)	Член 6, параграф 5 от обжалваното решение предвижда, че „ако даден партньор на EURES не предоставя специфична допълваща услуга, включена в каталога с услуги на EURES, той прави необходимото запитванията за въпросната услуга да бъдат пренасочени към други партньори на EURES, които предлагат тази услуга“.
(
24
)	Курсивът е мой.
(
25
)	Дело С‑433/97, EU:C:2000:190, т. 27—36.