Edizione provvisoria
SENTENZA DELLA CORTE (Decima Sezione)
30 aprile 2026 (*)
« Inadempimento di uno Stato – Articolo 258 TFUE – Direttiva (UE)
2019/520 – Interoperabilità dei sistemi di telepedaggio stradale e agevolazione dello scambio transfrontaliero di informazioni sul mancato pagamento dei pedaggi stradali nell’Unione europea – Mancato recepimento – Mancata comunicazione delle eventuali misure di recepimento – Articolo
260, paragrafo
3, TFUE – Domanda di condanna al pagamento di una somma forfettaria »
Nella causa C‑479/23,
avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’articolo 258 e dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, proposto il 26 luglio 2023,
Commissione europea, rappresentata da M. Ilkova e P. Messina, in qualità di agenti,
ricorrente,
contro
Repubblica di Bulgaria, rappresentata da T. Mitova, S. Ruseva e R. Stoyanov, in qualità di agenti,
convenuta,
LA CORTE (Decima Sezione),
composta da J. Passer, presidente di sezione, M.L. Arastey Sahún (relatrice), presidente della Quinta Sezione, e D. Gratsias, giudice,
avvocato generale: N. Emiliou
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1        Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede che la Corte voglia:
–        constatare che
la Repubblica di Bulgaria, non avendo adottato le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva (UE) 2019/520 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019, concernente l’interoperabilità dei sistemi di telepedaggio stradale e intesa ad agevolare lo scambio transfrontaliero di informazioni sul mancato pagamento dei pedaggi stradali nell’Unione (GU 2019, L 91, pag. 45), e in ogni caso non avendo comunicato tali disposizioni alla Commissione, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 32, paragrafo 1, di detta direttiva;
–        condannare la Repubblica di Bulgaria a versare alla Commissione una somma forfettaria corrispondente al maggiore dei due importi seguenti:
–        l’importo di EUR 1 800 al giorno, moltiplicato per il numero di giorni intercorsi tra il giorno successivo alla scadenza del termine di recepimento stabilito dalla suddetta direttiva e la data di cessazione dell’infrazione o, in caso di persistenza dell’infrazione, la data di pronuncia della sentenza nella presente causa, o
–        la somma forfettaria minima di EUR 504 000;
–        in caso di persistenza dell’inadempimento constatato al primo trattino alla data di pronuncia della sentenza della Corte nella presente causa, condannare la Repubblica di Bulgaria a pagare alla Commissione una penalità di EUR 9 720 al giorno a decorrere dalla data di pronuncia di tale sentenza fino al giorno in cui la Repubblica di Bulgaria si conformi agli obblighi che le incombono in forza della direttiva 2019/520;
–        condannare la Repubblica di Bulgaria alle spese.
Contesto normativo
Direttiva 2019/520
2        I considerando 2 e 3 della direttiva 2019/520 enunciano quanto segue:
«(2)      È auspicabile realizzare una diffusione capillare dei sistemi di telepedaggio negli Stati membri e nei paesi limitrofi e disporre, per quanto possibile, di sistemi affidabili, di facile utilizzo, efficienti in termini di costi e adeguati allo sviluppo futuro della politica di tariffazione a livello di Unione e alla futura evoluzione tecnologica. È pertanto necessario rendere interoperabili i sistemi di telepedaggio stradale per ridurre i costi e gli oneri connessi al pagamento dei pedaggi nell’Unione.
(3)      I sistemi interoperabili di telepedaggio stradale contribuiscono al conseguimento degli obiettivi definiti dal diritto dell’Unione in materia di pedaggi stradali».
3        L’articolo 1, paragrafo 1, di tale direttiva dispone quanto segue:
«La presente direttiva stabilisce le condizioni necessarie per le finalità seguenti:
a)      garantire l’interoperabilità dei sistemi di telepedaggio stradale sull’intera rete stradale urbana e interurbana dell’Unione, comprensiva di autostrade, strade principali o secondarie e altre strutture, come tunnel o ponti, e traghetti; e
b)      agevolare lo scambio transfrontaliero di dati di immatricolazione dei veicoli con riferimento a veicoli e proprietari o intestatari di veicoli per i quali si è verificato un mancato pagamento dei pedaggi stradali nell’Unione.
(…)».
4        L’articolo 2 di detta direttiva così prevede:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
(…)
2)      “fornitore di servizi di pedaggio”: un soggetto giuridico che fornisce servizi di pedaggio in uno o più settori del [servizio europeo di telepedaggio (S.E.T.)] per una o più classi di veicoli;
3)      “esattore di pedaggi”: un soggetto pubblico o privato che riscuote pedaggi per la circolazione di veicoli in un settore del S.E.T.;
(…)
16)      “rapporto di pedaggio”: attestazione di conferma per un esattore di pedaggi della presenza di un veicolo in un settore del S.E.T. in un formato concordato tra il fornitore del servizio di pedaggio e l’esattore di pedaggi;
17)      “parametri di classificazione del veicolo”: informazioni relative ai veicoli secondo le quali si calcolano i pedaggi sulla base dei dati contestuali di pedaggio;
(…)
21)      “pedaggio” o “pedaggio stradale”: il pedaggio che deve essere pagato dall’utente della strada per circolare su una determinata strada, una rete stradale, strutture, come ponti o tunnel, o traghetti;
(…)
26)      “veicolo”: un veicolo a motore o un insieme di autoarticolati adibito o destinato al trasporto su strada di passeggeri o di merci;
(…)
29)      “veicolo leggero”: un veicolo avente una massa massima ammissibile non superiore a 3,5 tonnellate».
5        L’articolo 5 della stessa direttiva è così formulato:
«(…)
4.      Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché, se necessario, i fornitori del S.E.T. da essi registrati, o che forniscono il S.E.T. nel loro territorio, forniscano agli utenti del S.E.T. un’apparecchiatura di bordo che soddisfi i requisiti della presente direttiva, nonché dell[e] direttive 2014/53/UE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, concernente l’armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alla messa a disposizione sul mercato di apparecchiature radio e che abroga la direttiva 1999/5/CE (GU 2014, L 153, pag. 62)] e 2014/30/UE del Parlamento europeo e del Consiglio [del 26 febbraio 2014, concernente l’armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alla compatibilità elettromagnetica (GU 2014, L 96, pag. 79)]. Essi possono chiedere ai fornitori del S.E.T. interessati di fornire la prova che i requisiti in questione sono soddisfatti.
5.      Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché i fornitori del S.E.T. che forniscono il S.E.T. nel loro territorio tengano elenchi di apparecchiature di bordo non valide relativi ai loro contratti di S.E.T. con gli utenti del S.E.T. Essi adottano le misure necessarie affinché tali elenchi siano gestiti in maniera rigorosamente conforme alle norme dell’Unione in materia di protezione dei dati personali di cui, tra l’altro, al regolamento (UE) 2016/679 [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati) (GU 2016, L 119, pag. 1)] e alla direttiva 2002/58/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 luglio 2002, relativa al trattamento dei dati personali e alla tutela della vita privata nel settore delle comunicazioni elettroniche (direttiva relativa alla vita privata e alle comunicazioni elettroniche) (GU 2002, L 201, pag. 37)].
(…)
7.      Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché i fornitori del S.E.T. che forniscono il S.E.T. nel loro territorio forniscano agli esattori di pedaggi le informazioni di cui necessitano per calcolare e applicare il pedaggio ai veicoli degli utenti del S.E.T. ovvero forniscano agli esattori di pedaggi tutte le informazioni necessarie per consentire loro di verificare il calcolo del pedaggio applicato dai fornitori del S.E.T. ai veicoli degli utenti del S.E.T.
(…)
9.      Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché un esattore di pedaggi competente per un settore del S.E.T. nel loro territorio sia in grado di ottenere da un fornitore del S.E.T. i dati relativi a tutti i veicoli di cui sono proprietari o intestatari clienti del fornitore del S.E.T. e che in un dato periodo sono transitati nel settore del S.E.T. per il quale l’esattore di pedaggi è competente, nonché i dati relativi ai proprietari o agli intestatari di tali veicoli, a condizione che l’esattore di pedaggi necessiti di tali dati per ottemperare ai propri obblighi nei confronti delle autorità fiscali. Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché il fornitore del S.E.T. fornisca i dati richiesti entro due giorni dal ricevimento della richiesta. Essi adottano le misure necessarie affinché l’esattore di pedaggi non comunichi i dati in questione ad alcun altro fornitore di servizi di pedaggio. Essi adottano le misure necessarie affinché, qualora l’esattore di pedaggi sia integrato con un fornitore di servizi di pedaggio in un unico soggetto, i dati siano utilizzati esclusivamente allo scopo di consentire all’esattore di pedaggi di ottemperare ai propri obblighi nei confronti delle autorità fiscali.
(…)».
6        Ai sensi dell’articolo 6 della direttiva 2019/520:
«1.      Se un settore del S.E.T. non è conforme alle condizioni tecniche e procedurali di interoperabilità del S.E.T. fissate dalla presente direttiva, lo Stato membro nel cui territorio è situato il settore del S.E.T. adotta le misure necessarie affinché l’esattore di pedaggi competente valuti il problema con le parti interessate e, se rientra nella sua sfera di competenza, adotta misure correttive allo scopo di garantire l’interoperabilità del S.E.T. con il sistema di pedaggio. Se necessario, lo Stato membro aggiorna il registro di cui all’articolo 21, paragrafo 1, per quanto riguarda le informazioni di cui alla lettera a) di tale paragrafo.
(…)
3.      Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché gli esattori di pedaggi competenti per settori del S.E.T. nel loro territorio accettino in maniera non discriminatoria qualsiasi fornitore del S.E.T. che richieda di fornire il S.E.T. in tali settori del S.E.T.
L’accettazione di un fornitore del S.E.T. in un settore del S.E.T. è subordinata al rispetto da parte del fornitore degli obblighi e delle condizioni generali stabiliti nella dichiarazione relativa ai settori del S.E.T.
Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché gli esattori di pedaggi non impongano ai fornitori del S.E.T. di utilizzare soluzioni o processi tecnici specifici che ostacolino l’interoperabilità dei componenti di interoperabilità di un fornitore del S.E.T. con sistemi di telepedaggio stradale in altri settori del S.E.T.
Se un esattore di pedaggi e un fornitore del SET non riescono a raggiungere un accordo, può essere interpellato l’organismo di conciliazione competente per il relativo settore sottoposto a pedaggio.
4.      Ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie affinché i contratti tra l’esattore di pedaggi e il fornitore del S.E.T., relativi alla fornitura del S.E.T. nel territorio di tale Stato membro, consentano il rilascio della fattura per il pedaggio all’utente del S.E.T. direttamente da parte del fornitore del S.E.T.
L’esattore di pedaggi può esigere che il fornitore del S.E.T. rilasci la fattura all’utente in nome e per conto dell’esattore di pedaggi e il fornitore del S.E.T. soddisfa tale richiesta.
5.      Il pedaggio applicato dagli esattori di pedaggi agli utenti del S.E.T. non supera il corrispondente pedaggio nazionale o locale. Ciò non pregiudica il diritto degli Stati membri di introdurre sconti o riduzioni per promuovere l’uso del telepedaggio. Tutti gli sconti o le riduzioni sui pedaggi offerti da uno Stato membro o da un esattore di pedaggi agli utilizzatori di apparecchiature di bordo sono trasparenti, annunciati pubblicamente e accessibili alle stesse condizioni ai clienti dei fornitori del S.E.T.
6.      Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché gli esattori di pedaggi accettino nei settori del S.E.T. di loro competenza qualsiasi apparecchiatura di bordo operativa dei fornitori del S.E.T. con i quali hanno rapporti contrattuali che sia stata certificata secondo la procedura definita negli atti di esecuzione di cui all’articolo 15, paragrafo 7, e che non figuri nell’elenco delle apparecchiature di bordo non valide di cui all’articolo 5, paragrafo 5.
7.      In caso di disfunzione del S.E.T. imputabile all’esattore di pedaggi, quest’ultimo fornisce una modalità degradata di servizio che consenta ai veicoli con l’apparecchiatura di cui al paragrafo 6 di circolare in condizioni di sicurezza, con un ritardo minimo e senza essere sospettati di non aver provveduto al pagamento del pedaggio stradale.
(…)».
7        L’articolo 7, paragrafo 3, di tale direttiva dispone quanto segue:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare che, nei settori del S.E.T. con un fornitore di servizi principale, la metodologia per il calcolo della rimunerazione dei fornitori del S.E.T. ricalchi la struttura della rimunerazione per servizi analoghi prestati dal fornitore di servizi principale. L’importo della rimunerazione dei fornitori del S.E.T. può differire dalla rimunerazione del fornitore di servizi principale a condizione che ciò sia giustificato:
a)      dal costo di specifici requisiti e obblighi del fornitore di servizi principale e non dei fornitori del S.E.T.; e
b)      dalla necessità di detrarre dalla rimunerazione dei fornitori del S.E.T. gli oneri fissi imposti dall’esattore di pedaggi sulla base dei costi da questo sostenuti per fornire, gestire e tenere aggiornato un sistema conforme al S.E.T. nel settore di propria competenza, compresi i costi di accreditamento, se tali costi non sono compresi nel pedaggio».
8        Il successivo articolo 8, ai paragrafi 2 e 3, così prevede:
«2.      Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare che l’esattore di pedaggi abbia il diritto di richiedere a un fornitore del S.E.T. di pagare a fronte di rapporti di pedaggio motivati e per i mancati rapporti di pedaggio motivati relativi al conto di qualsiasi utente gestito dal fornitore del S.E.T.
3.      Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare che, qualora un fornitore del S.E.T. abbia inviato a un esattore di pedaggi un elenco di apparecchiature di bordo non valide, di cui all’articolo 5, paragrafo 5, il fornitore del S.E.T. non possa essere considerato responsabile di eventuali ulteriori pedaggi dovuti mediante l’uso di tali apparecchiature. Il numero di voci presenti nell’elenco delle apparecchiature di bordo non valide, il formato dell’elenco e la frequenza con cui viene aggiornato devono essere concordati tra gli esattori di pedaggi e i fornitori del S.E.T.».
9        Ai termini dell’articolo 9 della medesima direttiva:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare che i soggetti giuridici che forniscono servizi di pedaggio tengano documenti contabili che distinguano chiaramente i costi e i ricavi connessi alla prestazione dei servizi di pedaggio da quelli connessi ad altre attività. Le informazioni sui costi e i ricavi connessi alla prestazione del servizio di pedaggio sono fornite, su richiesta, al competente organismo di conciliazione o organo giurisdizionale. Gli Stati membri adottano altresì le misure necessarie per assicurare che non sia consentito trasferire fondi tra le attività svolte in qualità di fornitore di servizi di pedaggio e altre attività».
10      L’articolo 14, paragrafo 1, della direttiva 2019/520 è così redatto:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché l’interazione tra gli utenti del S.E.T. e gli esattori di pedaggi nell’ambito del S.E.T. sia limitata, ove applicabile, al processo di fatturazione in conformità dell’articolo 6, paragrafo 4, e ai processi di riscossione coercitiva. Le interazioni tra gli utenti del S.E.T. e i fornitori del S.E.T., o la loro apparecchiatura di bordo, possono essere specifiche per ciascun fornitore del S.E.T., senza compromettere l’interoperabilità del S.E.T».
11      L’articolo 21, paragrafo 5, di tale direttiva prevede quanto segue:
«Alla fine di ogni anno solare, le autorità degli Stati membri responsabili dei registri comunicano, con mezzi elettronici, alla Commissione i registri dei settori del S.E.T. e dei fornitori del S.E.T. La Commissione mette le informazioni a disposizione di altri Stati membri. Qualsiasi incongruenza della situazione in uno Stato membro va segnalata allo Stato membro di registrazione e alla Commissione».
12      L’articolo 24 della citata direttiva così dispone:
«1.      Lo Stato membro nel cui territorio si è verificato il mancato pagamento di un pedaggio stradale decide se avviare o no procedimenti di follow-up relativamente al mancato pagamento del pedaggio stradale.
Qualora lo Stato membro nel cui territorio si è verificato il mancato pagamento di un pedaggio stradale decida di avviare tali procedimenti, esso ne informa, in conformità del diritto nazionale, il proprietario, l’intestatario del veicolo o la persona altrimenti identificata sospettata del mancato pagamento del pedaggio stradale.
Le informazioni fornite comprendono, in conformità del diritto nazionale, le conseguenze giuridiche del mancato pagamento di un pedaggio stradale nel territorio dello Stato membro nel quale esso si è verificato a norma del diritto di tale Stato membro.
2.      Quando invia la lettera d’informazione al proprietario, all’intestatario del veicolo o alla persona altrimenti identificata sospettata del mancato pagamento del pedaggio stradale, lo Stato membro nel cui territorio si è verificato il mancato pagamento di un pedaggio stradale include, conformemente al proprio diritto nazionale, ogni informazione pertinente, in particolare circa la natura del mancato pagamento del pedaggio stradale, il luogo, la data e l’ora del mancato pagamento del pedaggio stradale, il titolo della normativa nazionale violata, il diritto di ricorso e di accesso a informazioni e la sanzione e, ove opportuno, i dati riguardanti il dispositivo utilizzato per rilevare il mancato pagamento di un pedaggio stradale. A tal fine, lo Stato membro nel cui territorio si è verificato il mancato pagamento di un pedaggio stradale basa la lettera d’informazione sul modello riportato nell’allegato II.
(…)».
13      Ai termini dell’articolo 25 della medesima direttiva:
«1.      Lo Stato membro nel cui territorio si è verificato il mancato pagamento di un pedaggio stradale può fornire all’entità responsabile della riscossione del pedaggio i dati ottenuti mediante la procedura di cui all’articolo 23, paragrafo 1, solo se sono soddisfatte le condizioni seguenti:
a)      i dati trasferiti sono limitati a quanto necessario a tale entità affinché ottenga il pedaggio stradale dovuto;
b)      la procedura per l’ottenimento del pedaggio stradale dovuto è conforme alla procedura di cui all’articolo 24;
c)      l’entità interessata è responsabile dell’espletamento di tale procedura; e
d)      il rispetto dell’ordine di pagamento emesso dall’entità che riceve i dati pone fine al mancato pagamento di un pedaggio stradale.
2.      Gli Stati membri provvedono affinché i dati forniti all’entità responsabile siano utilizzati al solo scopo di ottenere il pedaggio stradale dovuto e siano immediatamente cancellati una volta pagato il pedaggio stradale o, se il mancato pagamento persiste, entro un termine ragionevole, stabilito dallo Stato membro, dopo il trasferimento dei dati».
14      L’articolo 32 della direttiva 2019/520 così prevede:
«1.      Gli Stati membri adottano e pubblicano entro il 19
ottobre 2021 le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi agli articoli da 1 a 27 nonché agli allegati II e II. Essi comunicano immediatamente alla Commissione il testo di tali disposizioni.
Essi applicano tali disposizioni a decorrere dal 19
ottobre 2021.
Le disposizioni adottate dagli Stati membri contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate di tale riferimento all’atto della pubblicazione ufficiale. Esse recano altresì l’indicazione che, nelle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in vigore, i riferimenti alla direttiva abrogata dalla presente direttiva si intendono fatti a quest’ultima. Le modalità del riferimento e la formulazione dell’indicazione sono stabilite dagli Stati membri.
2.      Gli Stati membri comunicano alla Commissione il testo delle disposizioni principali di diritto interno che adottano nel settore disciplinato dalla presente direttiva».
15      L’articolo 33 di tale direttiva dispone quanto segue:
«La direttiva 2004/52/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, concernente l’interoperabilità dei sistemi di telepedaggio stradale nella Comunità (GU 2004, L 166, pag. 124),] è abrogata a decorrere dal 20
ottobre 2021 fatti salvi gli obblighi degli Stati membri relativi al termine di recepimento nel diritto interno della direttiva di cui all’allegato [III], parte B.
I riferimenti alla direttiva abrogata si intendono fatti alla presente direttiva e si leggono secondo la tavola di concordanza di cui all’allegato IV».
16      L’allegato II della direttiva 2019/520 stabilisce un modello per la lettera d’informazione di cui all’articolo
24 di tale direttiva.
Comunicazione del 2023
17      La comunicazione della Commissione 2023/C 2/01, intitolata «Sanzioni pecuniarie nei procedimenti d’infrazione» (GU 2023, C 2, pag. 1; in prosieguo: la «comunicazione del 2023»), ai suoi punti 3 e 4 prevede disposizioni relative, rispettivamente, alla «penalità» e alle «somme forfettarie».
18      Il punto 4.2 di tale comunicazione precisa il metodo di calcolo della somma forfettaria nel modo seguente:
«La somma forfettaria è calcolata in modo sostanzialmente simile al metodo di calcolo delle penalità, vale a dire:
–        moltiplicando un importo forfettario per un coefficiente di gravità,
–        moltiplicando il risultato per il fattore n,
–        moltiplicando il risultato per il numero di giorni di persistenza dell’infrazione (…)
(…)».
19      Il punto 4.2.1 di detta comunicazione prevede quanto segue:
«Per calcolare la somma forfettaria, l’importo giornaliero deve essere moltiplicato per il numero di giorni di persistenza dell’infrazione. Quest’ultimo è definito come segue:
(…)
–        per i ricorsi proposti ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, si tratta del numero di giorni che intercorrono tra il giorno successivo alla scadenza del termine di recepimento stabilito dalla direttiva in questione e la data di cessazione dell’infrazione o, in caso di mancata conformità, la data di pronuncia della sentenza ai sensi dell’articolo 260 TFUE.
(…)».
20      L’allegato I della comunicazione del 2023, intitolato «Dati utilizzati per la determinazione delle sanzioni pecuniarie proposte alla Corte», prevede, al punto 2, che l’importo forfettario per la somma forfettaria di cui al punto 4.2.2 di detta comunicazione sia fissato a EUR 1 000 al giorno, vale a dire un terzo dell’importo forfettario per la penalità, e, al punto 3, che il fattore «n» per la Repubblica di Bulgaria sia fissato a 0,18. Al punto 5 di tale allegato I, si precisa che la somma forfettaria minima fissata per la Repubblica di Bulgaria ammonta a EUR 504 000.
Procedimento precontenzioso
21      Il 25 novembre 2021, la Commissione ha inviato alla Repubblica di Bulgaria una lettera di diffida con la quale le ricordava che il termine di recepimento della direttiva 2019/520 era scaduto il 19 ottobre 2021 e che le misure di recepimento integrale di tale direttiva non le erano state ancora notificate.
22      Nella sua risposta del 24 gennaio 2022, la Repubblica di Bulgaria ha comunicato alla Commissione che la direttiva in questione sarebbe stata recepita nell’ordinamento giuridico bulgaro con l’adozione dello Zakon za izmenenie i dopalnenie na Zakona za patishtata (legge recante modifica e integrazione della legge sulle strade), del Postanovlenie za izmenenie i dopalnenie na Naredbata za usloviyata, reda i pravilata za izgrazhdane i funktsionirane na smesena sistema za taksuvane na razlichnite kategorii patni prevozni sredstva na baza vreme i na baza izminato razstoyanie (decreto
recante modifica e integrazione dell’ordinanza relativa alle modalità e alle norme per l’istituzione e il funzionamento di un sistema misto di pedaggio per le diverse categorie di veicoli stradali in funzione del tempo di percorrenza e della distanza percorsa), nonché della Naredba za usloviyata, reda i pravilata za postigane na operativnata savmestimost na elektronni sistemi za patno taksuvane (ordinanza relativa alle modalità e alle norme per il conseguimento dell’interoperabilità dei sistemi di telepedaggio stradale), testi che erano in corso di adozione.
23      In assenza di ogni ulteriore comunicazione relativa al recepimento della direttiva 2019/520, il 19 maggio 2022 la Commissione ha inviato alla Repubblica di Bulgaria un parere motivato invitandola ad adottare, entro due mesi dal suo ricevimento, le misure necessarie per conformarsi a tale parere.
24      Con lettera del 18 luglio 2022, la Repubblica di Bulgaria non ha contestato l’infrazione addebitata, ma ha precisato che il progetto di legge recante modifica e integrazione della legge sulle strade era stato approvato dal Consiglio dei ministri il 27 maggio 2022, per poi essere sottoposto all’Assemblea nazionale bulgara lo stesso giorno per l’adozione. Tale Stato membro ha aggiunto che tutti i progetti e gli atti normativi volti a recepire integralmente le disposizioni della direttiva 2019/520 nel diritto bulgaro sarebbero stati adottati entro il mese di settembre 2022, ma che non potevano tuttavia escludersi ritardi.
25      Ritenendo che, dopo la scadenza del termine di recepimento di detta direttiva, le misure volte a garantirne il recepimento completo non fossero ancora state adottate o, quantomeno, notificate alla Commissione, tale istituzione ha proposto il presente ricorso.
Procedimento dinanzi alla Corte
26      Il 12 febbraio 2024, si è conclusa la fase scritta del procedimento nella presente causa.
27      Con decisione del presidente della Corte del 16 maggio 2024, sentite le parti, il procedimento nella presente causa è stato sospeso fino al termine dell’esame, da parte della Commissione, degli atti che nel frattempo erano stati adottati dalla Repubblica di Bulgaria.
28      Con atto del 31 ottobre 2024, la Commissione ha informato la Corte che la Repubblica di Bulgaria le aveva notificato, il 1º e il 14 febbraio 2024, diverse misure legislative e una misura regolamentare di recepimento della direttiva 2019/520. Il 18 febbraio 2024, la Repubblica di Bulgaria ha comunicato alla Commissione che una
misura volta a garantire il recepimento integrale di tale direttiva sarebbe stata adottata il 30 maggio 2024. Nel corso di successive comunicazioni informali, la Repubblica di Bulgaria aveva parimenti indicato che le misure volte a recepire integralmente la direttiva in questione sarebbero state adottate non oltre il 30 agosto 2024. Tuttavia, successivamente al 18 febbraio 2024 non sarebbe stata notificata alla Commissione alcuna ulteriore misura di recepimento.
29      Di conseguenza la Commissione ha indicato che, sebbene la Repubblica di Bulgaria avesse compiuto, nel corso del procedimento contenzioso, alcuni progressi nel recepimento della direttiva 2019/520, tale recepimento rimaneva incompleto.
30      In tali circostanze, la Commissione ha adeguato le proprie conclusioni dirette alla condanna di tale Stato membro sia al pagamento di una somma forfettaria sia al pagamento di una penalità. Per quanto riguarda la somma forfettaria, essa ha proposto di distinguere tre periodi di infrazione e di chiedere, per il primo periodo, compreso tra il 20 ottobre 2021 e il 31 gennaio 2024, un importo di EUR 1 799 280; per il secondo periodo, compreso tra il 1º febbraio 2024 e il 13 febbraio 2024, un importo di EUR 18 144, e, per il terzo periodo, compreso tra il 14 febbraio 2024 e la data di pronuncia della sentenza nella presente causa o, in caso di cessazione dell’inadempimento prima di tale data, la data in cui esso ha avuto termine, un importo giornaliero di EUR 1 080. Per quanto riguarda la penalità, la Commissione ha invitato la Corte a fissarla nella misura di EUR 5 814 al giorno fino al pieno adempimento dell’obbligo previsto dall’articolo 32 della direttiva 2019/520.
31      Con decisione del presidente della Corte del 6 novembre 2024, il procedimento nella presente causa è stato ripreso.
32      Il 9 dicembre 2024, la Repubblica di Bulgaria ha presentato le proprie osservazioni sulla rinuncia parziale al ricorso da parte della Commissione e sull’adeguamento delle conclusioni di quest’ultima.
33      Con atto depositato il 30 settembre 2025, la Repubblica di Bulgaria ha chiesto di produrre nuove offerte di prova dirette a dimostrare il recepimento completo della direttiva 2019/520 nel diritto bulgaro. Conformemente all’articolo
128, paragrafo
2, del regolamento di procedura della Corte, il 3 ottobre 2025 il presidente della Decima Sezione ha accolto tale domanda e ha assegnato alla Commissione un termine, con scadenza il 17 ottobre 2025, per controdedurre su detti nuovi elementi di prova.
34      Con atto del 15 ottobre 2025, la Commissione ha presentato le proprie osservazioni su tali nuovi elementi di prova, che le erano stati notificati dalla Repubblica di Bulgaria il 26 settembre 2025, e ha comunicato di ritenere che lo Stato membro in questione avesse ormai adempiuto all’obbligo ad esso incombente, in forza dell’articolo
32, paragrafo
1, della direttiva 2019/520, di adottare e di notificare tutte le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie al recepimento di detta direttiva.
35      Di conseguenza, la Commissione, da un lato, ha nuovamente rinunciato parzialmente al proprio ricorso, ritirando la sua domanda diretta alla condanna della Repubblica di Bulgaria al pagamento di una penalità, e, dall’altro, ha modificato le proprie conclusioni relative alla condanna di detto Stato membro al pagamento di una somma forfettaria, chiedendo a tale titolo un importo complessivo di EUR 2 458 296, di cui EUR 1 801 440 per il periodo compreso tra il 20 ottobre 2021 e il 31 gennaio 2024, EUR 19 656 per il periodo compreso tra il 1º febbraio 2024 e il 13 febbraio 2024 ed EUR 637 200 per il periodo compreso tra il 14 febbraio 2024 e il 25 settembre 2025.
36      Con atto del 3 novembre 2025, la Repubblica di Bulgaria ha chiesto alla Corte, da un lato, di accogliere la rinuncia parziale al ricorso della Commissione nella parte in cui verte sull’imposizione di una penalità e, dall’altro, di respingere integralmente la domanda della Commissione diretta alla condanna al pagamento di una somma forfettaria di EUR 2 458 296 o, in subordine, di ridurne l’importo al minimo possibile in considerazione delle circostanze di specie.
Sul ricorso
Sull’inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE
Argomenti delle parti
37      Nel suo ricorso la Commissione rileva che, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, la Repubblica di Bulgaria non ha adottato le misure necessarie per recepire la direttiva 2019/520 nel diritto nazionale.
38      La Repubblica di Bulgaria sarebbe inoltre venuta meno al suo obbligo di comunicare immediatamente alla Commissione il testo di tali misure.
39      A tal riguardo la Commissione ricorda che, conformemente a una giurisprudenza costante, in particolare alle sentenze del 27 ottobre 2011, Commissione/Polonia (C‑362/10, EU:C:2011:703, punto 46), e del 15 ottobre 2015, Commissione/Germania (C‑137/14, EU:C:2015:683, punto 51), le disposizioni di una direttiva devono essere attuate con un’efficacia cogente incontestabile, con la specificità, la precisione e la chiarezza necessarie per garantire la certezza del diritto. Inoltre, quando una direttiva prevede espressamente che le misure di recepimento della medesima contengano un riferimento alla stessa o siano corredate di tale riferimento all’atto della loro pubblicazione ufficiale, come previsto nel caso di specie dall’articolo
32, paragrafo
1, terzo comma, della direttiva 2019/520, sarebbe in ogni caso necessario adottare un atto positivo di recepimento. Essa invoca a tal riguardo il punto 49 della sentenza dell’11 giugno 2015, Commissione/Polonia (C‑29/14, EU:C:2015:379).
40      Fondandosi sui punti 51 e 59 della sentenza dell’8 luglio 2019, Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE - Reti ad alta velocità) (C‑543/17, EU:C:2019:573), la Commissione afferma che gli Stati membri sono inoltre tenuti a fornirle informazioni chiare e precise sul recepimento di una direttiva. Essi dovrebbero indicare senza ambiguità le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative con cui ritengono di aver adempiuto ai differenti obblighi imposti loro dalla direttiva in questione. Gli Stati membri sarebbero altresì tenuti ad indicare, per ciascuna disposizione di detta direttiva, la misura nazionale o le misure nazionali che ne assicurano il recepimento, comunicazione che può essere se del caso accompagnata da una tabella di concordanza.
41      Nel suo controricorso, la Repubblica di Bulgaria ribatte che, nel corso del procedimento precontenzioso, ha adempiuto agli obblighi ad essa incombenti in forza del principio di leale cooperazione e ha fornito in tempo utile alla Commissione tutte le informazioni necessarie. Inoltre, le autorità nazionali incaricate del recepimento della direttiva 2019/520 avrebbero compiuto in buona fede ogni sforzo volto a recepire le disposizioni della stessa.
42      La Repubblica di Bulgaria giustifica i ritardi nel recepimento con l’instabilità politica dovuta ai successivi scioglimenti dell’Assemblea nazionale.
43      Essa sostiene di essersi trovata nell’impossibilità oggettiva di attuare le disposizioni della direttiva 2019/520, non disponendo di un organo legislativo in grado di adottare leggi di recepimento, e che tale situazione configura un caso di forza maggiore.
44      La Commissione non avrebbe tenuto debitamente conto delle circostanze invocate da tale Stato membro, vale a dire della complessa situazione politica bulgara e delle sue conseguenze sull’attività legislativa, nonché della pandemia di COVID-19, pur disponendo a tal fine di un margine di discrezionalità ai sensi degli articoli 258 e 260 TFUE.
45      In ogni caso, sebbene la direttiva 2019/520 non sia stata ancora pienamente recepita, le diverse leggi esistenti darebbero già attuazione ad alcune delle sue prescrizioni.
46      In particolare, le nozioni definite all’articolo 2, punti 2, 3, 16, 17, 21, 26 e 29, di tale direttiva figurerebbero nello Zakon za patishtata (legge sulle strade) (DV n. 26, del 29 marzo 2000), nello Zakon za dvizhenie po patishtata (legge sulla circolazione stradale) (DV n. 20, del 5 marzo 1999) e nella Naredba za usloviyata, reda i pravilata za izgrazhdane i funktsionirane na smesena sistema za taksuvane na razlichnite kategorii patni prevozni sredstva na baza vreme i na baza izminato razstoyanie (ordinanza relativa alle modalità e alle norme per l’istituzione e il funzionamento di un sistema misto di pedaggio per le diverse categorie di veicoli stradali in funzione del tempo di percorrenza e della distanza percorsa).
47      Del pari, le disposizioni bulgare esistenti andrebbero ad attuare l’articolo
5, paragrafi 5 e 7, l’articolo
6, paragrafi 3, 5 e 7, nonché l’articolo
8, paragrafo
2, della direttiva 2019/520.
48      Nella sua replica, la Commissione afferma di aver adempiuto al proprio obbligo di dimostrare l’esistenza dell’asserito inadempimento e di non essersi basata, a tal fine, su alcuna presunzione.
49      In ogni caso, anche se sussistesse, in una certa misura, una sovrapposizione tra le disposizioni del diritto nazionale bulgaro in vigore prima della data di adozione della direttiva 2019/520 e le disposizioni modificate dopo tale data, la Repubblica di Bulgaria non avrebbe notificato le misure nazionali di recepimento di detta direttiva, violando così quanto prescritto dall’articolo
32 di quest’ultima.
50      Fondandosi sulla sentenza del 10 gennaio 2008, Commissione/Portogallo (C‑70/06, EU:C:2008:3, punti 21 e 22), la Commissione obietta, per respingere l’argomento della Repubblica di Bulgaria relativo alla presunta impossibilità oggettiva di recepire le disposizioni della direttiva 2019/520, che uno Stato membro non può eccepire difficoltà interne, comprese quelle di natura costituzionale, per giustificare l’inosservanza degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione, in particolare dei termini previsti da una direttiva.
51      Per quanto riguarda l’argomento relativo alla pandemia di COVID‑19, l’altro argomento sollevato dalla Repubblica di Bulgaria, la Commissione ricorda che, conformemente alla giurisprudenza della Corte e in particolare ai punti da 130 a 132 della sentenza del 13 dicembre 2001, Commissione/Francia (C‑1/00, EU:C:2001:687), gli Stati membri possono appellarsi alla forza maggiore come circostanza esonerante solo se fanno valere l’esistenza di difficoltà insormontabili particolari che impediscono loro, in via temporanea, di adempiere ai propri obblighi specifici derivanti dal diritto dell’Unione. Essa ritiene che dai punti 54 e 55 della sentenza del 25 gennaio 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39), si evinca che gli Stati membri sono tenuti a dimostrare un nesso concreto tra le circostanze invocate come forza maggiore, da un lato, e una violazione specifica del diritto dell’Unione, dall’altro.
52      Orbene, nel caso di specie, la Repubblica di Bulgaria non avrebbe dimostrato che le circostanze connesse alla pandemia di COVID-19 abbiano costituito difficoltà insormontabili particolari e non avrebbe stabilito un nesso tra tali circostanze e il mancato recepimento della direttiva 2019/520.
53      Inoltre, conformemente a una giurisprudenza costante, richiamata nel contesto della pandemia di COVID-19, la forza maggiore può essere invocata solo per il periodo necessario a porre rimedio a difficoltà di tale natura.
54      Orbene, nel caso di specie, il ritardo nel recepimento non sarebbe proporzionato alla necessità di porre rimedio alle difficoltà legate a tale pandemia, poiché il presente ricorso è stato proposto il 26 luglio 2023, vale a dire oltre 21 mesi dopo la scadenza del termine di recepimento della direttiva 2019/520, e tale recepimento non era ancora stato completato al momento del deposito della replica.
55      Nella sua controreplica, la Repubblica di Bulgaria fa valere i lavori legislativi portati a termine nel corso del 2024 allo scopo di recepire la direttiva 2019/520 nel diritto bulgaro.
56      Quanto all’argomento relativo all’instabilità politica, tale Stato membro sottolinea il carattere straordinario di detta instabilità, dovuto al fatto che, per periodi prolungati, non era possibile legiferare e quindi garantire il recepimento della direttiva in questione.
57      Quanto alla pandemia di COVID-19, la Repubblica di Bulgaria sottolinea la sua notevole durata e la sua gravità, che avrebbero impedito al potere legislativo di completare il suddetto recepimento entro i termini prescritti.
58      Nel suo atto di rinuncia parziale, la Commissione sostiene che il recepimento della direttiva 2019/520 non può essere considerato completo.
59      Tale Stato membro non avrebbe comunicato l’insieme delle misure di recepimento delle disposizioni dell’allegato II di detta direttiva.
60      In particolare, l’obbligo previsto dall’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2019/520, che rinvia all’allegato II della stessa, non sarebbe stato recepito integralmente.
61      La Repubblica di Bulgaria avrebbe informato la Commissione che l’articolo 5, paragrafo 4, l’articolo 6, paragrafo 6, l’articolo 8, paragrafo 3, l’articolo 9 e l’articolo 21, paragrafo 5, nonché l’articolo 25 della direttiva 2019/520 sarebbero stati «parzialmente recepiti». Tale Stato membro non avrebbe tuttavia comunicato alla Commissione la normativa nazionale operante il completo recepimento di dette disposizioni.
62      Quanto all’articolo
5, paragrafo
9, ultima frase, e all’articolo
6, paragrafo
1, ultima frase, della direttiva 2019/520, la Commissione ritiene che le misure nazionali specificamente menzionate dalla Repubblica di Bulgaria nella tavola di concordanza, trasmesse da tale Stato membro, non coprano gli obblighi previsti nelle disposizioni citate.
63      Per quanto riguarda l’articolo
14, paragrafo
1, seconda frase, della direttiva 2019/520, la Repubblica di Bulgaria avrebbe dichiarato che la normativa bulgara in vigore è perfettamente conforme a tale disposizione, dato che non prevede alcuna restrizione nei confronti dei fornitori del S.E.T. o della loro apparecchiatura di bordo, senza compromettere l’interoperabilità di tale servizio. Tuttavia, la Commissione ritiene che la disposizione in questione debba essere recepita in modo esplicito al fine di garantire le specificità di detto servizio.
64      Inoltre, la Repubblica di Bulgaria avrebbe sostenuto che talune disposizioni della direttiva 2019/520 non siano applicabili sul suo territorio, senza tuttavia addurre argomenti convincenti a sostegno di tale ragionamento.
65      In particolare, la Commissione ritiene che il carattere facoltativo dell’articolo
6, paragrafo
4, secondo comma, di tale direttiva riguardi la sua attuazione da parte dell’esattore di pedaggi e non l’obbligo di recepimento, che incombe allo Stato membro.
66      Quanto all’articolo
7, paragrafo
3, della direttiva 2019/520, anche in assenza di un fornitore principale nei settori del S.E.T. situati nel territorio della Repubblica di Bulgaria, tale disposizione dovrebbe comunque essere recepita, dal momento che, in futuro, un fornitore principale potrebbe iniziare a fornire servizi sul mercato di tale Stato membro.
67      Per quanto riguarda l’articolo
14, paragrafo
1, prima frase, della direttiva 2019/520, la Repubblica di Bulgaria avrebbe affermato che, secondo il diritto bulgaro, l’esattore di pedaggi non ha un legame diretto con gli utenti del S.E.T. La Commissione è del parere che tale disposizione debba essere recepita in modo esplicito al fine di stabilire le regole di interazione tra l’esattore di pedaggi e gli utenti di tale servizio.
68      La Commissione conclude che la Repubblica di Bulgaria non ha recepito «circa il 30%» delle disposizioni della direttiva 2019/520.
69      Nella sua risposta al primo atto di rinuncia parziale della Commissione, la Repubblica di Bulgaria asserisce che l’affermazione di tale istituzione secondo cui la prescrizione di cui all’articolo 6, paragrafo 1, ultima frase, della direttiva 2019/520 non è recepita nel diritto bulgaro è errata. Infatti, tale prescrizione comparirebbe all’articolo 38 dell’ordinanza relativa alle modalità e alle norme per l’istituzione e il funzionamento di un sistema misto di pedaggio per le diverse categorie di veicoli stradali in funzione del tempo di percorrenza e della distanza percorsa, notificata nel sistema Themis il 1º febbraio 2024 con il numero MNE (2024) 00609.
70      L’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2019/520, che rimanda all’allegato II di quest’ultima, sarebbe, sebbene parzialmente, recepito nell’articolo 189 decies, paragrafo 4, della legge sulla circolazione stradale, notificato nel sistema Themis il 1º febbraio 2024 con il numero MNE (2024) 00606.
71      Per quanto riguarda la prescrizione
di cui all’articolo 5, paragrafo 9, ultima frase, della direttiva 2019/520, nel diritto bulgaro il fornitore del S.E.T. sarebbe sempre una persona diversa dall’esattore di pedaggi. Il fornitore di tale servizio sarebbe un professionista, ai sensi dell’articolo
10
nonies, paragrafo
3, della legge sulle strade, mentre l’esattore di pedaggi sarebbe l’Agentsia za patna infrastruktura (Agenzia per le infrastrutture stradali, Bulgaria), che è un’autorità pubblica. Di conseguenza, la prescrizione di cui all’articolo 5, paragrafo 9, di tale direttiva non sarebbe applicabile alla Repubblica di Bulgaria.
72      La Repubblica di Bulgaria reitera, inoltre, l’argomento sviluppato nel suo controricorso secondo cui l’instabilità politica da essa attraversata le ha reso assolutamente impossibile evitare i ritardi nel recepimento delle disposizioni della direttiva 2019/520.
Giudizio della Corte
73      Ai sensi dell’articolo
32, paragrafo
1, primo comma, della direttiva 2019/520, gli Stati membri adottano e pubblicano entro il 19 ottobre 2021 le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi agli articoli da 1 a 27 nonché agli allegati I e II di tale direttiva. Essi comunicano immediatamente alla Commissione il testo di tali disposizioni. Ai termini del terzo comma di detto paragrafo 1, quando gli Stati membri adottano simili disposizioni, queste contengono un riferimento a detta direttiva o sono corredate di tale riferimento all’atto della pubblicazione ufficiale. Esse recano altresì l’indicazione che, nelle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in vigore, i riferimenti alla direttiva 2004/52, abrogata dalla direttiva 2019/520, si intendono fatti a quest’ultima direttiva. Le modalità del riferimento e la formulazione di tale indicazione sono stabilite dagli Stati membri.
74      Secondo una costante giurisprudenza, l’esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato della Commissione e i mutamenti avvenuti in seguito non possono essere presi in considerazione dalla Corte [sentenze del 25 febbraio 2021, Commissione/Spagna (Direttiva sui dati personali –
Settore penale), C‑658/19, EU:C:2021:138, punto 15, nonché del 25 aprile 2024, Commissione/Polonia (Direttiva informatori), C‑147/23, EU:C:2024:346, punto 28 e giurisprudenza citata].
75      Nel caso di specie, la Repubblica di Bulgaria non contesta di non aver adottato, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato del 19 maggio 2022, le disposizioni destinate ad assicurare il recepimento completo della direttiva 2019/520 contenenti un riferimento a quest’ultima o corredate di tale riferimento all’atto della pubblicazione ufficiale, conformemente all’articolo
32, paragrafo
1, di tale direttiva.
76      Lo Stato membro in questione precisa, tuttavia, che la normativa nazionale vigente attua già alcune delle prescrizioni contenute in detta direttiva.
77      Tale argomentazione, con la quale lo Stato membro in questione tenta di dimostrare di essere venuto meno solo parzialmente agli obblighi ad esso incombenti in forza della direttiva 2019/520 per effetto dell’esistenza di disposizioni del diritto nazionale che già attuano alcune di tali prescrizioni, è tuttavia destinata a essere respinta.
78      Basta infatti ricordare che, sebbene il recepimento di una direttiva possa essere assicurato da norme di diritto interno già vigenti, ciò non si verifica nel caso di specie. In ogni caso, gli Stati membri non sono dispensati, in tale ipotesi, dall’obbligo formale di informare la Commissione dell’esistenza di tali norme, affinché essa possa essere in grado di valutare la loro conformità a detta direttiva [sentenza del 22 maggio 2025, Commissione/Bulgaria (Direttiva apertura dei dati e riutilizzo dell’informazione del settore pubblico), C‑237/23, EU:C:2025:373, punto 66 e giurisprudenza citata]. Inoltre, se una direttiva, come nel caso di specie, prevede espressamente l’obbligo per gli Stati membri di garantire che le disposizioni necessarie per la sua attuazione contengano un riferimento a tale direttiva o siano corredate di tale riferimento all’atto della loro pubblicazione ufficiale, è in ogni caso necessario che detti Stati membri adottino un atto di trasposizione
positivo della direttiva in questione [v. sentenza del 14 marzo 2024, Commissione/Lettonia (Codice europeo delle comunicazioni elettroniche), C‑454/22, EU:C:2024:235, punto 33 e giurisprudenza citata].
79      La Repubblica di Bulgaria adduce anche che essa si trovava nell’impossibilità oggettiva di garantire il completo recepimento della direttiva 2019/520 a causa, da un lato, dell’instabilità politica in Bulgaria provocata dai frequenti cambiamenti di governo nonché dallo scioglimento dell’Assemblea nazionale e, dall’altro, della pandemia di COVID-19, la quale avrebbe provocato ritardi nei lavori legislativi, e che tali due circostanze costituivano altresì casi di forza maggiore.
80      L’argomento relativo all’instabilità politica non può essere accolto in quanto, conformemente alla giurisprudenza costante della Corte, uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del suo ordinamento giuridico interno per giustificare un’inosservanza degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione, quale la mancata trasposizione di una direttiva entro il termine impartito [sentenze del 25 febbraio 2021, Commissione/Spagna (Direttiva sui dati personali – Settore penale), C‑658/19, EU:C:2021:138, punto 19 e giurisprudenza citata, nonché del 25 aprile 2024, Commissione/Polonia (Direttiva informatori), C‑147/23, EU:C:2024:346, punto 33].
81      Quanto all’argomento relativo alla pandemia di COVID-19, è sufficiente ricordare che la nozione di «forza maggiore», pur non postulando un’impossibilità assoluta di conformarsi agli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione, esige nondimeno che l’inadempimento in questione sia imputabile a circostanze indipendenti da chi le fa valere, anomale ed imprevedibili, le cui conseguenze sarebbe stato impossibile evitare malgrado tutta la diligenza posta,
una situazione di forza maggiore potendo peraltro essere invocata solo per il periodo necessario a porre rimedio a tali difficoltà [sentenze dell’8 giugno 2023, Commissione/Slovacchia (Diritto di risoluzione senza spese), C‑540/21, EU:C:2023:450, punto 81, e del 25 aprile 2024, Commissione/Polonia (Direttiva informatori), C‑147/23, EU:C:2024:346, punto 36].
82      Benché una crisi sanitaria della portata della pandemia di COVID-19 sia un evento estraneo alla Repubblica di Bulgaria, anomalo e imprevedibile, resta nondimeno il fatto che tale Stato membro era tenuto ad agire con tutta la diligenza richiesta informando in tempo utile la Commissione delle difficoltà incontrate, quantomeno prima della scadenza del termine fissato nel parere motivato del 19 maggio 2022 [v., in tal senso, sentenza del 25 aprile 2024, Commissione/Polonia (Direttiva informatori), C‑147/23, EU:C:2024:346, punto 36]. Orbene, come emerge dai punti da 6 a 8 della controreplica, e come confermato dalla Commissione nel suo atto di rinuncia parziale del 31 ottobre 2024, la Repubblica di Bulgaria, a quest’ultima data, non aveva recepito in modo completo la direttiva 2019/520.
83      Da parte di tale Stato membro non si afferma, peraltro, che la pandemia di COVID-19 giustifichi da sola l’intero ritardo ad esso imputato nel recepimento di tale direttiva. Infine, se il legislatore dell’Unione avesse ritenuto che gli effetti di detta pandemia, che ha colpito l’intero territorio dell’Unione, fossero tali da impedire agli Stati membri di adempiere agli obblighi loro incombenti in forza della stessa direttiva, avrebbe deciso di prorogarne il termine di recepimento, cosa che non ha fatto [v., in tal senso, sentenza del 22 maggio 2025, Commissione/Bulgaria (Direttiva apertura dei dati e riutilizzo dell’informazione del settore pubblico), C‑237/23, EU:C:2025:373, punto 65 e giurisprudenza citata].
84      Sulla base di tali considerazioni, si deve constatare che la Repubblica di Bulgaria, non avendo adottato – alla scadenza del termine impartito nel parere motivato del 19 maggio 2022 – le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva 2019/520 e, pertanto, non avendo comunicato tali disposizioni alla Commissione, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 32, paragrafo 1, di tale direttiva.
Sulla domanda presentata ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE
Argomenti delle parti
85      Nel suo ricorso, la Commissione fa valere che, in una Unione basata sul rispetto dello Stato di diritto, tutte le direttive devono essere considerate di pari importanza e richiedono la completa attuazione da parte degli Stati membri entro i termini da esse stabiliti.
86      Tale istituzione si fonda altresì sulla sentenza dell’8 luglio 2019, Commissione/Belgio (Articolo
260, paragrafo
3, TFUE - Reti ad alta velocità) (C‑543/17, EU:C:2019:573, punti 51 e 59), per ricordare l’obbligo degli Stati membri di comunicare informazioni sufficientemente chiare e precise sulle disposizioni nazionali che recepiscono le corrispondenti disposizioni di una direttiva.
87      Considerando che l’inadempimento contestato alla Repubblica di Bulgaria persisteva alla data in cui la Commissione ha adito la Corte con il presente ricorso, tale istituzione propone, sulla base dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, di condannare detto Stato membro al pagamento di una somma forfettaria.
88      Ai fini della fissazione di tale sanzione pecuniaria, la Commissione si fonda sui principi generali di cui al punto 2 della comunicazione del 2023 nonché sul metodo di calcolo indicato al punto 4 della comunicazione stessa. In particolare, tale istituzione dichiara che la determinazione dell’importo della somma forfettaria deve basarsi sui criteri fondamentali costituiti dalla gravità dell’infrazione, dalla sua durata e dalla necessità di garantire l’efficacia dissuasiva della sanzione onde evitare recidive.
89      Considerati tali elementi, la Commissione propone, in primo luogo, di applicare nel caso di specie un coefficiente di gravità pari a 10.
90      In secondo luogo, per quanto riguarda la necessità di garantire l’efficacia dissuasiva della sanzione tenendo conto della capacità finanziaria dello Stato membro interessato, la Commissione precisa che, ai sensi del punto 3 dell’allegato I della comunicazione del 2023, il fattore «n» per la Repubblica di Bulgaria è pari a 0,18.
91      Alla luce di tali elementi, la Commissione propone di calcolare l’importo della somma forfettaria conformemente al punto 4.2 della comunicazione del 2023, moltiplicando l’importo forfettario per la somma forfettaria, fissato a EUR 1 000 al giorno, per il coefficiente di gravità pari a 10 adottato nel caso di specie, e successivamente per il fattore «n» dello Stato membro in questione (0,18). Il prodotto di tali elementi conduce ad un importo giornaliero di EUR 1 800 che occorrerebbe poi moltiplicare per il numero di giorni di persistenza dell’infrazione.
92      Di conseguenza, la Commissione propone di infliggere alla Repubblica di Bulgaria il pagamento di una somma forfettaria di EUR 1 800
al giorno, mentre la somma forfettaria minima ammonta a EUR 504 000, conformemente al punto 5 dell’allegato I della comunicazione del 2023.
93      Nel suo controricorso, la Repubblica di Bulgaria chiede, in via principale, di respingere la domanda della Commissione di infliggere sanzioni pecuniarie e, in subordine, di ridurne l’importo in quanto l’importo proposto dalla Commissione sarebbe manifestamente sproporzionato rispetto all’asserita infrazione.
94      Per quanto riguarda la gravità dell’infrazione, tale Stato membro ritiene che dovrebbe tenersi conto dell’instabilità politica nonché delle conseguenze della pandemia di COVID-19. In proposito, la Commissione avrebbe dovuto tenere conto anche del fatto che la normativa bulgara già soddisfa, parzialmente, le prescrizioni della direttiva 2019/520.
95      Sebbene detta normativa non faccia espresso riferimento alla direttiva 2019/520, ciò non impedirebbe ai singoli di invocarla e di trarne diritti.
96      La Repubblica di Bulgaria sostiene che, in cause riguardanti settori sensibili, la Commissione aveva proposto lo stesso coefficiente di gravità che essa richiede nella presente causa o, in alcune di tali cause, addirittura un coefficiente di gravità inferiore. A tal riguardo, essa cita le cause che hanno dato luogo alle sentenze del 7 settembre 2016, Commissione/Grecia (C‑584/14, EU:C:2016:636), e del 26 luglio 2017, Comune di Corridonia e a. (C‑196/16 e C‑197/16, EU:C:2017:589).
97      Nel caso di specie, gli effetti di un recepimento incompleto della direttiva 2019/520 non metterebbero direttamente in pericolo la salute umana e non causerebbero danni all’ambiente né una perdita di risorse proprie dell’Unione.
98      Pertanto, la Repubblica di Bulgaria chiede alla Corte di respingere integralmente la domanda di pagamento di una somma forfettaria o, qualora la Corte ritenesse necessario infliggere tale sanzione, di fissarne l’importo al suo minimo.
99      Nella sua replica, la Commissione sostiene che dai fatti del caso di specie non emerge che l’importo della sanzione pecuniaria richiesta sia inadeguato e che la Corte debba ridurlo.
100    Tale istituzione sottolinea che la Repubblica di Bulgaria non le ha comunicato alcuna misura di recepimento della direttiva 2019/520 prima della data limite per tale recepimento, vale a dire il 19 ottobre 2021, né dopo tale data.
101    In tali circostanze, l’imposizione della somma forfettaria sarebbe una misura proporzionata all’inadempimento commesso.
102    La Commissione sostiene che la direttiva 2019/520 rafforza l’efficacia delle condizioni quadro nel mercato della riscossione tramite telepedaggio, migliorando l’interoperabilità dei sistemi e stabilendo una base giuridica per lo scambio transfrontaliero di informazioni sui veicoli e sui loro proprietari o intestatari che non pagano i pedaggi stradali nell’Unione. Inoltre, tale direttiva contribuirebbe al completamento del mercato interno e del mercato unico digitale.
103    Essa ritiene che tutti i casi di mancato recepimento e di mancata comunicazione delle eventuali misure di recepimento di una direttiva dell’Unione configurino un inadempimento di pari gravità, in quanto la natura della direttiva di cui trattasi non inciderebbe sul coefficiente di gravità che verrà applicato.
104    Il coefficiente di gravità di 10 su 20 sarebbe particolarmente moderato in caso di mancato recepimento di una direttiva e di totale assenza di comunicazione delle disposizioni nazionali di recepimento.
105    Nella sua controreplica, la Repubblica di Bulgaria ribadisce che la Commissione avrebbe dovuto tener conto, nella sua domanda di irrogazione di una sanzione pecuniaria, delle circostanze specifiche legate alla situazione politica nazionale e alla pandemia di COVID-19, le quali hanno causato gravi difficoltà nell’operato del potere legislativo chiamato a recepire le disposizioni della direttiva 2019/520.
106    L’imposizione di una somma forfettaria agli Stati membri rischierebbe di compromettere la qualità del recepimento delle direttive dell’Unione, in quanto gli Stati membri sarebbero così incitati a recepirle entro il termine stabilito senza necessariamente tenere conto della qualità di tale recepimento. Un simile approccio violerebbe il principio di proporzionalità di cui all’articolo 5, paragrafo 4, TUE e non sarebbe compatibile con il dovere di leale cooperazione della Commissione.
107    Nel suo atto di rinuncia parziale del 31 ottobre 2024, la Commissione propone, considerati i progressi compiuti dalla Repubblica di Bulgaria nel recepimento della direttiva 2019/520 dall’introduzione del presente ricorso, di ridurre il coefficiente di gravità in funzione del numero di disposizioni nazionali di recepimento che le sono state notificate. Pertanto, essa propone di distinguere due nuovi periodi di infrazione: il primo compreso tra il 1º febbraio 2024, giorno della prima notifica delle misure di recepimento, e il 13 febbraio 2024, e il secondo a decorrere dal 14 febbraio 2024, giorno della seconda notifica delle misure di recepimento, fino alla data di pronuncia della sentenza nella presente causa o, in caso di cessazione dell’inadempimento prima di tale data, fino alla data in cui l’inadempimento ha avuto termine, e di applicare a detti periodi un coefficiente di gravità pari, rispettivamente, a 7 e a 5.
108    Per contro, essa dichiara di aver fatto ricorso, per il calcolo della somma forfettaria, per quanto riguarda il fattore «n» e le somme forfettarie minime per Stato membro, ai dati aggiornati contenuti nella sua comunicazione del 26 gennaio 2024, intitolata «Aggiornamento dei dati utilizzati per il calcolo delle sanzioni pecuniarie che la Commissione propone alla Corte di giustizia dell’Unione europea nell’ambito dei procedimenti d’infrazione» (GU C, C/2024/1123). L’importo forfettario aggiornato della somma forfettaria, previsto al punto 2 dell’allegato a tale comunicazione, è fissato a EUR 1 080 al giorno, il fattore «n» per la Repubblica di Bulgaria, previsto al punto 3 di tale allegato, è di 0,2 e la somma forfettaria minima per tale Stato membro, prevista al punto 5 di detto allegato, ammonta a EUR 603 000.
109    Pertanto, per quanto riguarda la somma forfettaria, la Commissione distingue tre periodi d’infrazione e propone di determinare l’importo giornaliero ai fini della fissazione di tale somma, applicabile a ciascuno di essi, nel modo seguente:
–        per il periodo compreso tra il 20 ottobre 2021 (giorno successivo alla data di scadenza del termine di recepimento della direttiva) e il 31 gennaio 2024 (giorno precedente la prima notifica delle misure di recepimento), moltiplicando l’importo forfettario aggiornato della somma forfettaria, fissato a EUR 1 080, per un coefficiente di gravità di 10 e per il fattore «n» della Repubblica di Bulgaria fissato a 0,2, il che corrisponde a un importo giornaliero di EUR 2 160, esso stesso moltiplicato per il numero di giorni di persistenza dell’infrazione, vale a dire 833 giorni. L’importo della somma forfettaria per tale periodo ammonterebbe a EUR 1 799 280;
–        per il periodo compreso tra il 1º febbraio 2024 (data della prima notifica delle misure di recepimento) e il 13 febbraio 2024 (giorno precedente la seconda notifica delle misure di recepimento), moltiplicando l’importo forfettario aggiornato della somma forfettaria (EUR 1 080) per un coefficiente di gravità di 7 e per il fattore «n» della Repubblica di Bulgaria fissato a 0,2, il che corrisponde a un importo giornaliero di EUR 1 512, esso stesso moltiplicato per il numero di giorni di persistenza dell’infrazione, vale a dire 12 giorni. L’importo della somma forfettaria per tale periodo ammonterebbe a EUR 18 144;
–        per il periodo compreso tra il 14 febbraio 2024 (data della seconda notifica delle misure di recepimento) e la data di cessazione dell’infrazione o la data di pronuncia della sentenza nella presente causa, moltiplicando l’importo forfettario aggiornato della somma forfettaria (EUR 1 080) per un coefficiente di gravità di 5 e per il fattore «n» della Repubblica di Bulgaria fissato a 0,2, il che corrisponde a un importo giornaliero di EUR 1 080, che dovrebbe essere moltiplicato per il numero di giorni compresi tra la prima data e una delle altre due date.
110    Essa aggiunge che gli importi da essa così determinati eccedono quello della somma forfettaria minima di EUR 603 000 per la Repubblica di Bulgaria, il quale non sarebbe quindi più pertinente.
111    Nella sua risposta all’atto di rinuncia parziale della Commissione, la Repubblica di Bulgaria invita la Corte a respingere la domanda di sanzione o, in subordine, a ridurre al minimo l’importo della somma forfettaria richiesta.
112    Con le sue conclusioni aggiuntive del 15 ottobre 2025, depositate a seguito delle nuove prove presentate dalla Repubblica di Bulgaria, la Commissione propone di fissare l’importo totale della somma forfettaria richiesta a EUR 2 458 296, corrispondenti a EUR 1 801 440 per il periodo compreso tra il 20 ottobre 2021 e il 31 gennaio 2024, a EUR 19 656 per il periodo compreso tra il 1º febbraio 2024 e il 13 febbraio 2024 e a EUR 637 200 per il periodo compreso tra il 14 febbraio 2024 e il 25 settembre 2025.
Giudizio della Corte
–       Sull’applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE e sull’opportunità di imporre la sanzione pecuniaria proposta dalla Commissione
113    L’articolo 260, paragrafo 3, TFUE prevede, al primo comma, che la Commissione, quando propone ricorso dinanzi alla Corte in virtù dell’articolo 258 TFUE, reputando che lo Stato membro interessato non abbia adempiuto all’obbligo di comunicare le misure di attuazione di una direttiva adottata secondo una procedura legislativa, può, se lo ritiene opportuno, indicare l’importo della somma forfettaria o della penalità da versare da parte di tale Stato membro che essa consideri adeguato alle circostanze. Conformemente al secondo comma del paragrafo 3 di tale articolo 260, se la Corte constata l’inadempimento, può comminare allo Stato membro in questione il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità entro i limiti dell’importo indicato dalla Commissione. Il pagamento è esigibile alla data fissata dalla Corte nella sentenza.
114    Poiché, come emerge dal punto 84 della presente sentenza, è accertato che, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato del 19 maggio 2022, la Repubblica di Bulgaria non aveva adottato né, pertanto, comunicato alla Commissione le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per il recepimento nel diritto interno delle disposizioni della direttiva 2019/520, l’inadempimento così constatato ricade nell’ambito di applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE.
115    Secondo una costante giurisprudenza, al fine di valutare l’opportunità di imporre una sanzione pecuniaria, spetta alla Corte, in ciascuna causa e in funzione delle circostanze del caso ad essa sottoposto nonché del livello di persuasione e di dissuasione che le appare necessario, stabilire le sanzioni pecuniarie adeguate, in particolare per prevenire la reiterazione di infrazioni al diritto dell’Unione analoghe a quelle del caso di specie [sentenza del 25 aprile 2024, Commissione/Polonia (Direttiva informatori), C‑147/23, EU:C:2024:346, punto 62 e giurisprudenza citata].
116    Per quanto riguarda l’imposizione di una somma forfettaria, occorre ritenere che l’insieme degli elementi di diritto e di fatto che fanno da sfondo all’inadempimento constatato, vale a dire la totale assenza di comunicazione delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per il recepimento della direttiva 2019/520 alla scadenza del termine fissato nel parere motivato del 19 maggio 2022, indichi che la prevenzione effettiva della reiterazione di infrazioni al diritto dell’Unione analoghe a quelle del caso di specie è tale da richiedere l’adozione di una misura dissuasiva, quale il pagamento di una somma forfettaria [v., in tal senso, sentenze del 25 febbraio 2021, Commissione/Spagna (Direttiva sui dati personali – Settore penale), C‑658/19, EU:C:2021:138, punto 70, e del 29 febbraio 2024, Commissione/Irlanda (Servizi di media audiovisivi), C‑679/22, EU:C:2024:178, punto 73].
–       Sull’importo della somma forfettaria
117    Ai fini del calcolo della somma forfettaria al cui pagamento uno Stato membro può essere condannato in forza dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, spetta alla Corte, nell’esercizio del suo potere discrezionale, fissarne l’importo in modo tale che esso sia, da un lato, adeguato alle circostanze e, dall’altro, proporzionato all’infrazione commessa. Tra i fattori rilevanti in quest’ottica si annoverano in particolare elementi quali la gravità dell’inadempimento constatato, la durata della sua persistenza e la capacità finanziaria dello Stato membro coinvolto [sentenza del 20 marzo 2025, Commissione/Bulgaria (Direttiva relativa alla promozione di veicoli puliti e a basso consumo energetico nel trasporto su strada), C‑480/23, EU:C:2025:194, punto 89 e giurisprudenza citata].
118    A titolo preliminare, per quanto riguarda il fatto che la Commissione invoca, ai fini del calcolo degli importi in questione nel caso di specie, la propria comunicazione pubblicata il 26 gennaio 2024, menzionata al punto 108 della presente sentenza, è sufficiente rilevare che, ai sensi dell’ultimo comma di quest’ultima, «[l]a Commissione applicherà i dati aggiornati alle decisioni di adire la Corte di giustizia a norma dell’articolo 260 del TFUE che adotterà a decorrere dalla pubblicazione della presente comunicazione nella Gazzetta ufficiale».
119    In ogni caso, deve altresì ricordarsi che, nell’ambito del potere discrezionale di cui dispone la Corte in forza dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, orientamenti come quelli contenuti nelle comunicazioni della Commissione, che indicano variabili matematiche come regole indicative, non vincolano la Corte, ma contribuiscono a garantire la trasparenza, la prevedibilità e la certezza del diritto dell’azione condotta dalla Commissione stessa quando tale istituzione formula proposte alla Corte [sentenza del 25 aprile 2024, Commissione/Polonia (Direttiva informatori), C‑147/23, EU:C:2024:346, punto 69 e giurisprudenza citata].
120    Per quanto concerne, anzitutto, la gravità dell’infrazione commessa, essa non può essere fissata mediante l’applicazione automatica di un coefficiente di gravità [sentenza del 20 marzo 2025, Commissione/Bulgaria (Direttiva relativa alla promozione di veicoli puliti e a basso consumo energetico nel trasporto su strada), C‑480/23, EU:C:2025:194, punto 90 e giurisprudenza citata]. In particolare, presumendo che la violazione dell’obbligo di comunicare le misure di recepimento di una direttiva debba essere considerata di pari gravità qualunque sia la direttiva di cui trattasi, la Commissione non è in misura di adeguare le sanzioni pecuniarie in funzione delle conseguenze della mancata esecuzione di tale obbligo sugli interessi privati e pubblici. Al riguardo, è evidente che le conseguenze della mancata esecuzione degli obblighi a carico degli Stati membri sugli interessi privati e pubblici in gioco possono variare, non soltanto da uno Stato membro all’altro, ma anche in base al contenuto normativo della direttiva non recepita [sentenza del 22 maggio 2025, Commissione/Bulgaria (Direttiva apertura dei dati e riutilizzo dell’informazione del settore pubblico), C‑237/23, EU:C:2025:373, punto 92 e giurisprudenza citata].
121    Per esaminare la gravità dell’infrazione constatata nella presente causa, va ricordato che l’obbligo di adottare disposizioni per assicurare il recepimento completo di una direttiva e l’obbligo di comunicare tali disposizioni alla Commissione costituiscono obblighi fondamentali degli Stati membri al fine di assicurare la piena efficacia del diritto dell’Unione, e che l’inadempimento di tali obblighi deve, pertanto, essere considerato di una gravità certa [sentenza del 20 marzo 2025, Commissione/Bulgaria (Direttiva relativa alla promozione di veicoli puliti e a basso consumo energetico nel trasporto su strada), C‑480/23, EU:C:2025:194, punto 91 e giurisprudenza citata].
122    Nel caso di specie, occorre sottolineare che la direttiva 2019/520 è uno strumento di diritto dell’Unione d’indubbia importanza in quanto mira, da un lato, a garantire l’interoperabilità dei sistemi di telepedaggio stradale sull’intera rete stradale urbana e interurbana dell’Unione, comprensiva di autostrade, strade principali o secondarie e altre strutture, come tunnel o ponti, e traghetti, e, dall’altro, ad agevolare lo scambio transfrontaliero di dati di immatricolazione dei veicoli con riferimento ai veicoli e ai proprietari o intestatari di veicoli per i quali si è verificato un mancato pagamento dei pedaggi stradali nell’Unione.
123    Orbene, il mancato recepimento delle disposizioni di tale direttiva pregiudica la piena efficacia del diritto dell’Unione e la sua applicazione uniforme.
124    A tale riguardo, come emerge dal punto 75 della presente sentenza, la Repubblica di Bulgaria non aveva adottato, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato del 19 maggio 2022, disposizioni destinate a assicurare un recepimento completo della direttiva 2019/520 contenenti un riferimento a quest’ultima o corredate di tale riferimento all’atto della pubblicazione ufficiale, conformemente all’articolo
32, paragrafo
1, di detta direttiva.
125    La Repubblica di Bulgaria invoca, in primo luogo, le circostanze sia del proprio contesto politico nazionale sia della pandemia di COVID-19, circostanze che, secondo tale Stato membro, avrebbero dovuto essere prese in considerazione nella determinazione del coefficiente di gravità dell’infrazione di cui trattasi nel caso di specie. Orbene, una simile argomentazione non può essere accolta, per i motivi illustrati ai punti da 80 a 83 della presente sentenza.
126    In secondo luogo, la Repubblica di Bulgaria fa riferimento alla propria argomentazione esposta ai punti da 45 a 47 della presente sentenza, la quale dimostrerebbe che le disposizioni della normativa bulgara esistente soddisfacevano parte delle prescrizioni della direttiva 2019/520, cosa che non sarebbe stata valutata dalla Commissione.
127    A questo proposito deve ricordarsi che, sebbene sia vero che l’affermazione di uno Stato membro secondo cui il quadro normativo esistente al momento dell’adozione di una direttiva sarebbe già stato sufficiente per ritenere che tale Stato membro non abbia violato i propri obblighi e che il mancato recepimento di quest’ultima abbia avuto solo un’incidenza limitata non possa avere rilevanza nella valutazione dell’opportunità di infliggere una sanzione come quella di cui trattasi nel caso di specie, tale affermazione può essere presa in considerazione nella valutazione della gravità dell’inadempimento in questione ai fini del calcolo dell’importo forfettario [sentenza del 22 maggio 2025, Commissione/Bulgaria (Direttiva apertura dei dati e riutilizzo dell’informazione del settore pubblico), C‑237/23, EU:C:2025:373, punto 99 e giurisprudenza citata].
128    Nel caso qui in esame, come del resto osservato dalla Commissione nella sua replica, alcuni degli obblighi stabiliti nella direttiva 2019/520 erano già previsti nella decisione 2009/750/CE della Commissione, del 6 ottobre 2009, sulla definizione del servizio europeo di telepedaggio e dei relativi elementi tecnici (GU 2009, L 268, pag. 11). È tuttavia pacifico che, come altresì rilevato da tale istituzione, la direttiva 2019/520 ha apportato modifiche significative alla normativa precedente e che essa contiene numerose nuove disposizioni.
129    Pertanto, non può ritenersi che l’esistenza di norme nazionali anteriori all’adozione della direttiva 2019/520, come quelle invocate dalla Repubblica di Bulgaria nel caso di specie, possa costituire un fattore tale da attenuare in modo considerevole la gravità dell’infrazione in questione. Ciò posto, non è dimostrato che le conseguenze dell’inadempimento constatato nel caso di specie sugli interessi privati e pubblici siano state così rilevanti come lo sarebbero state se nell’ordinamento giuridico bulgaro non fosse esistita alcuna disposizione di contenuto analogo a quello delle disposizioni della direttiva 2019/520.
130    Per quanto riguarda poi la durata dell’infrazione, in particolare dai punti 33 e 34 della presente sentenza emerge che essa si è protratta per quasi quattro anni.
131    Infine, quanto alla determinazione della capacità finanziaria della Repubblica di Bulgaria, secondo la giurisprudenza della Corte non occorre tener conto, nel metodo di calcolo del fattore «n», dell’entità della popolazione di tale Stato membro [v., in tal senso, sentenza del 20 marzo 2025, Commissione/Bulgaria (Direttiva relativa alla promozione di veicoli puliti e a basso consumo
energetico nel trasporto su strada), C‑480/23, EU:C:2025:194, punto 101 e giurisprudenza citata].
132    Per contro, occorre far riferimento al prodotto interno lordo (PIL) della Repubblica di Bulgaria quale fattore predominante. Al riguardo, si deve anche prendere in considerazione l’evoluzione recente del PIL di tale Stato membro, quale si presenta alla data dell’esame dei fatti da parte della Corte [sentenza del 20 marzo 2025, Commissione/Bulgaria (Direttiva relativa alla promozione di veicoli puliti e a basso consumo
energetico nel trasporto su strada), C‑480/23, EU:C:2025:194, punto 102 e giurisprudenza citata].
133    Sulla base di tali considerazioni e alla luce del potere discrezionale riconosciuto alla Corte dall’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, il quale prevede che, per quanto concerne la somma forfettaria di cui infligge il pagamento, essa non può fissare un importo superiore a quello indicato dalla Commissione, si deve ritenere che la prevenzione effettiva della reiterazione di infrazioni analoghe a quella che risulta dalla violazione dell’articolo 32, paragrafo 1, della direttiva 2019/520 e che pregiudica la piena efficacia del diritto dell’Unione richieda l’imposizione di una somma forfettaria il cui importo dev’essere fissato a EUR 1 900 000.
Sulle spese
134    Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Repubblica di Bulgaria è rimasta soccombente, occorre condannarla a farsi carico, oltre che delle proprie spese, di quelle sostenute dalla Commissione, conformemente alla domanda di quest’ultima.
Per questi motivi, la Corte (Decima Sezione) dichiara e statuisce:
1)      La Repubblica di Bulgaria, non avendo adottato, alla scadenza del termine impartito nel parere motivato del 19 maggio 2022, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva (UE) 2019/520 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019, concernente l’interoperabilità dei sistemi di telepedaggio stradale e intesa ad agevolare lo scambio transfrontaliero di informazioni sul mancato pagamento dei pedaggi stradali nell’Unione, e, pertanto, non avendo comunicato tali disposizioni alla Commissione europea, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 32, paragrafo 1, di detta direttiva.
2)      La Repubblica di Bulgaria è condannata a versare alla Commissione europea una somma forfettaria d’importo pari a EUR 1 900 000.
3)      La Repubblica di Bulgaria è condannata a farsi carico, oltre che delle proprie spese, di quelle sostenute dalla Commissione europea.
Firme
*      Lingua processuale: il bulgaro.