62023CC0621
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 14 de novembro de 2024 (
1
)
Processo C‑621/23 P
Luossavaara‑Kiirunavaara AB
contra
Comissão Europeia
«Recurso — Recurso de anulação — Ambiente — Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa — Atribuição de licenças de emissão a título gratuito — Âmbito da atribuição — Produção de péletes de minério de ferro — Aplicabilidade do parâmetro de referência à produção de minério sinterizado — Legalidade do parâmetro de referência para o minério sinterizado — Poder regulamentar da Comissão — Risco de fuga de carbono»
I. Introdução
1.
A Diretiva 2003/87/CE (
2
) cria um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a fim de promover a redução das emissões de gases com efeito de estufa em condições que ofereçam uma boa relação custo‑eficácia e sejam economicamente eficientes. As instalações sujeitas ao regime devem ser titulares de licenças de emissão para a libertação de gases com efeito de estufa, quase exclusivamente carbono, que «consomem» em certa medida, através da libertação.
2.
Nos termos do artigo 9.o da Diretiva 2003/87, a quantidade de licenças de emissão na União é limitada e reduzida anualmente. Em certos casos, os Estados‑Membros atribuem licenças de emissão a título gratuito aos operadores. Além disso, em conformidade com o artigo 10.o, os operadores devem adquirir as licenças de emissão necessárias em leilões dos Estados‑Membros.
3.
O presente recurso tem por objeto o Acórdão do Tribunal Geral de 26 de julho de 2023, Luossavaara‑Kiirunavaara/Comissão (T‑244/21, EU:T:2023:428). Diz respeito à atribuição de licenças de emissão a título gratuito.
4.
Este litígio tem origem no facto de a recorrente, a Luossavaara‑Kiirunavaara AB (a seguir «LKAB»), produzir péletes de minério de ferro a partir do minério de ferro que extrai e pretender obter para esse efeito licenças de emissão a título gratuito na mesma medida que as atribuídas para a produção de minério sinterizado. Os péletes e o sínter são produtos intermédios na mesma fase de produção de gusa, mas a produção de péletes gera significativamente menos gases com efeito de estufa do que a do sínter.
5.
Até à data, a LKAB tem obtido menos licenças de emissão a título gratuito para os seus péletes, uma vez que esta quantidade de atribuição é determinada de acordo com regras diferentes das aplicáveis à atribuição para o sínter. No caso do sínter, a atribuição baseia‑se num parâmetro de referência calculado com base nas instalações de produção de sínter mais eficientes. Em contrapartida, a atribuição para os péletes baseia‑se nos gases com efeito de estufa efetivamente gerados pela instalação em causa (parâmetros de referência relativos ao calor e aos combustíveis). No entanto, a LKAB pretende obter uma atribuição com base no parâmetro de referência para o sínter, que é significativamente mais elevada do que a atribuída para os péletes.
6.
Se a LKAB for bem‑sucedida, haverá um incentivo à utilização de péletes na produção de gusa para reduzir as emissões em maior escala. Embora seja provável que os direitos adicionais não sejam totalmente necessários para a produção devido à diminuição da intensidade das emissões, o excedente poderia ser vendido.
7.
No entanto, o parâmetro de referência existente para o sínter não pode ser aplicado aos péletes. Com efeito, um parâmetro de referência comum para os dois produtos intermédios deveria basear‑se nas emissões ligadas à produção de péletes, que é claramente mais eficiente do que a produção de sínter. Por conseguinte, a quantidade de direitos de emissão atribuída com base nesse parâmetro de referência comum seria significativamente inferior à atribuída com base no atual parâmetro de referência para o sínter.
8.
A intensidade reduzida de emissões dos péletes só pode, portanto, ser tida em conta no âmbito de um exame da validade do parâmetro de referência para o sínter. A ampla margem de manobra da Comissão assume aqui uma importância decisiva.
II. Quadro jurídico
A. Parâmetros de referência para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito
9.
O artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87 estabelece as bases para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito:
«1.   A Comissão fica habilitada a adotar atos delegados nos termos do artigo 23.o que completem a presente diretiva no que diz respeito a regras plenamente harmonizadas ao nível da União para a atribuição de licenças de emissão a que se referem os n.os 4, 5, 7 e 19 do presente artigo.
As medidas referidas no primeiro parágrafo devem, na medida do possível, estabelecer parâmetros de referência ex ante a nível da União que assegurem que a atribuição se processe de uma forma que incentive reduções das emissões de gases com efeito de estufa e técnicas energéticas eficientes, ao tomar em consideração as mais eficientes técnicas, substitutos, processos de produção alternativos, cogeração de alta eficiência, recuperação eficiente de energia a partir de gases residuais, utilização da biomassa e captura, transporte e armazenamento de CO2, sempre que existam as instalações necessárias, não podendo incentivar o aumento das emissões. […]
Para cada setor e subsetor, o parâmetro de referência deve ser, em princípio, calculado relativamente aos produtos e não aos fatores de produção, a fim de maximizar a redução das emissões de gases com efeito de estufa e as economias em termos de eficiência energética através de cada processo produtivo do setor ou subsetor em causa. […]
A Comissão deve consultar os interessados, incluindo os setores e subsetores visados, a fim de definir os princípios para o estabelecimento dos parâmetros de referência ex ante nos vários setores e subsetores.
[…]
2.   Na definição dos princípios de fixação de parâmetros de referência ex ante nos vários setores ou subsetores, o ponto de partida é a média dos resultados de 10 % das instalações mais eficientes de um determinado setor ou subsetor na União durante o período de 2007‑2008. A Comissão deve consultar os interessados, incluindo os setores e subsetores visados.
[…]
A Comissão adota atos de execução a fim de determinar os valores dos parâmetros de referência revistos para a atribuição a título gratuito. Os referidos atos devem estar em conformidade com os atos delegados adotados nos termos do n.o 1 do presente artigo e cumprir os seguintes requisitos:
a)
Para o período de 2021 a 2025, os valores dos parâmetros de referência são determinados com base nas informações apresentadas nos termos do artigo 11.o relativamente aos anos de 2016 e 2017. Com base numa comparação desses valores dos parâmetros de referência com os valores dos parâmetros de referência incluídos na Decisão 2011/278/UE da Comissão […], adotada em 27 de abril de 2011, a Comissão determina a taxa de redução anual para cada parâmetro de referência e aplica‑a aos valores dos parâmetros de referência aplicáveis no período compreendido entre 2013 e 2020 relativamente a cada ano entre 2008 e 2023 para determinar os valores dos parâmetros de referência para o período compreendido entre 2021 e 2025.
b)
Se a taxa de redução anual for superior a 1,6 % ou inferior a 0,2 %, os valores dos parâmetros de referência para o período compreendido entre 2021 e 2025 são os valores dos parâmetros de referência aplicáveis no período compreendido entre 2013 e 2020 após dedução de uma daquelas duas taxas percentuais, consoante aplicável, relativamente a cada ano entre 2008 e 2023.
c)
[…]»
B. O parâmetro de referência para o minério sinterizado
10.
Os parâmetros de referência previstos no artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87 foram inicialmente fixados pela Comissão na Decisão 2011/278/UE (
3
) e constam atualmente do Regulamento Delegado (UE) 2019/331 (
4
).
11.
Nos considerandos 4, 5, 8 e 9, da Decisão 2011/278, a Comissão explicou a sua abordagem na determinação dos parâmetros de referência:
«4.
[…] Em princípio, deve definir‑se um parâmetro de referência em relação a cada produto. Sempre que um produto seja um substituto direto de outro produto, devem ser ambos abrangidos pelo mesmo parâmetro de referência e pela definição do produto conexa.
5.
A Comissão considerou que era possível estabelecer um parâmetro de referência em relação a um produto quando, tendo em conta a complexidade dos processos de produção, existiam definições e classificações dos produtos que permitiam verificar os dados de produção e aplicar uniformemente o parâmetro de referência em toda a União, para efeitos de atribuição das licenças de emissão. Não foi feita qualquer diferenciação com base na geografia ou nas tecnologias, matérias‑primas ou combustíveis utilizados, para não distorcer as vantagens comparativas existentes na economia da União no que diz respeito à eficiência em termos de emissões de carbono e para harmonizar adicionalmente a atribuição de licenças de emissão transitórias a título gratuito.
[…]
8.
Para determinar os valores dos parâmetros de referência, a Comissão utilizou como ponto de partida a média aritmética dos resultados em matéria de gases com efeito de estufa dos 10 % de instalações mais eficientes em 2007 e 2008, relativamente às quais foram recolhidos dados. Além disso, a Comissão analisou, em conformidade com o artigo 10.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2003/87/CE e relativamente a todos os setores que são objeto de um parâmetro de referência relativo a produtos indicado no anexo I, com base em informações adicionais recebidas de várias fontes e num estudo específico sobre as técnicas mais eficientes e o potencial de redução a nível europeu e internacional, se esses pontos de partida refletem suficientemente as mais eficientes técnicas, substitutos e processos de produção alternativos, a cogeração de alta eficiência, a recuperação eficiente de energia a partir de gases residuais, a utilização da biomassa e a captura e o armazenamento de dióxido de carbono, sempre que existam as instalações necessárias. Os dados utilizados na determinação dos valores dos parâmetros de referência foram obtidos a partir de uma grande variedade de fontes, a fim de abrangerem um número máximo de instalações que produziram produtos abrangidos por esses parâmetros nos anos de 2007 e 2008. Numa primeira fase, foram recolhidos dados sobre os resultados em termos de gases com efeito de estufa das instalações RCLE que produzem produtos abrangidos pelos parâmetros de referência pelas respetivas associações setoriais europeias, ou em nome destas, com base em regras definidas, os denominados «manuais de regras setoriais». Como referência para esses manuais de regras, a Comissão forneceu orientações sobre os critérios de qualidade e de verificação aplicáveis aos dados utilizados na definição dos parâmetros de referência relativos ao RCLE‑UE. Numa segunda fase, para complementar a recolha de dados efetuada pelas associações setoriais europeias, consultores contratados pela Comissão Europeia recolheram dados de instalações não abrangidas pelos dados fornecidos pela indústria e as autoridades competentes dos Estados‑Membros também facultaram dados e análises.
9.
Para garantir que os valores dos parâmetros de referência se baseiam em dados corretos e compatíveis, a Comissão, apoiada por consultores, realizou verificações aprofundadas da conformidade dos manuais de regras setoriais e da plausibilidade dos valores inicialmente determinados a partir dos dados. Tal como sugerido nas orientações relativas à qualidade e à verificação, os dados foram verificados na medida do necessário por verificadores independentes.»
12.
O anexo I, ponto 1, do Regulamento Delegado 2019/331 previa um parâmetro de referência de 0,171 licenças de emissão por tonelada para o minério sinterizado, que a Comissão reduziu posteriormente para 0,157 licenças de emissão por tonelada (
5
). O produto do minério sinterizado é descrito do seguinte modo:
«Aglomerado ferroso com finos de minério de ferro, fluxos e matérias ferrosos recicladas, com as propriedades físico‑químicas, como o nível de basicidade, a resistência mecânica e a permeabilidade, necessárias para introduzir o ferro e as matérias de fluxo necessárias nos processos de redução do minério de ferro. Expresso em toneladas de minério sinterizado à saída da instalação de sinterização.»
13.
No que diz respeito aos processos e emissões abrangidos (fronteiras do sistema), indica‑se o seguinte:
«Estão incluídos todos os processos direta ou indiretamente ligados à vertente de sinterização das unidades de processamento, à ignição, às unidades de preparação da matéria‑prima, à unidade de crivagem a quente, à unidade de arrefecimento da sinterização, à unidade de crivagem a frio e à unidade de geração de vapor.»
C. Atribuição a título gratuito devido ao risco de fuga de carbono
14.
Por força do artigo 10.o‑B, n.o 1, da Diretiva 2003/87, em determinados setores expostos a um risco de fuga de carbono, as licenças de emissão a atribuir segundo o parâmetro de referência correspondente devem ser integralmente atribuídas a título gratuito até 2030.
15.
A este respeito, os considerandos 24 e 25 da Diretiva 2009/29/CE (
6
), que introduziu pela primeira vez este regime, enunciam o seguinte:
«24.
[…] Caso outros países desenvolvidos e outros importantes emissores de gases com efeito de estufa não participem […] [no Protocolo de Quioto], poderá verificar‑se um aumento de emissões de gases com efeito de estufa em países terceiros em que o setor industrial não tenha sido sujeito a restrições de carbono comparáveis (“fuga de carbono”) e, simultaneamente, determinados setores e subsetores com utilização intensiva de energia na Comunidade sujeitos à concorrência internacional poderão encontrar‑se numa situação de desvantagem económica. Tal poderá comprometer a integridade ambiental e os benefícios das ações desenvolvidas pela Comunidade. Para fazer face ao risco de fuga de carbono, a Comunidade deverá atribuir 100 % das licenças de emissão a título gratuito a setores ou subsetores que satisfaçam os critérios aplicáveis. […]
25.
Por conseguinte, a Comissão deverá proceder à revisão da situação até 30 de junho de 2010, consultar todos os parceiros sociais relevantes e, em função do resultado das negociações internacionais, apresentar um relatório acompanhado de eventuais propostas adequadas. Neste contexto, a Comissão deverá identificar até 31 de dezembro de 2009 os setores ou subsetores industriais com utilização intensiva de energia suscetíveis de estarem sujeitos a fuga de carbono. A Comissão deverá basear a sua análise na avaliação da incapacidade da indústria para repercutir o custo das licenças de emissão necessárias no preço dos produtos sem uma perda significativa de quota de mercado em favor de instalações fora da Comunidade que não desenvolvam medidas equivalentes de redução das suas emissões. As indústrias com utilização intensiva de energia consideradas expostas a um risco significativo de fuga de carbono poderão receber uma quantidade mais elevada de licenças de emissão a título gratuito […].»
16.
A Comissão reconheceu tanto a indústria do minério de ferro como a produção de gusa, aço e ferroligas como setores expostos a um risco de fuga de carbono, na aceção do artigo 10.o‑B, n.o 1, da Diretiva 2003/87 (
7
).
III. Matéria de facto e antecedentes do litígio
A. Princípios básicos
17.
Para a produção de ferro fundido a partir de minério de ferro, o minério deve, em primeiro lugar, ser transformado num produto intermédio, que é posteriormente incorporado no alto‑forno. Este produto intermédio é, em parte, sínter, que é geralmente produzido nas próprias siderurgias. Trata‑se de pedaços relativamente grosseiros de minério de ferro e outros materiais (
8
):
18.
No entanto, em parte, o minério de ferro é logo transformado em péletes imediatamente após a extração, que são esferas de menor dimensão de composição semelhante (
9
).
19.
De acordo com a LKAB, em 2020, foram produzidas na União cerca de 29 milhões de toneladas de péletes, das quais cerca de 25 milhões foram produzidas nas suas próprias instalações, e cerca de 77 milhões de toneladas de sínter (
10
).
20.
O ponto de partida do presente litígio é o facto de a intensidade de emissões da produção de sínter ser cerca de seis a sete vezes superior à da produção de péletes (
11
). Isto significa que a produção de sínter liberta quantidades correspondentemente maiores de gases com efeito de estufa, em média 265 kg de carbono por tonelada de sínter, de acordo com a LKAB. Em contrapartida, a produção de péletes pela LKAB representa apenas 29,3 kg de carbono por tonelada de péletes (
12
).
21.
Para a libertação de carbono na produção de sínter ou de péletes, o operador da instalação deve dispor de licenças de emissão correspondentes, que «consome» em certa medida através da libertação. Como as partes alegam de forma concordante, estas licenças são, em princípio, cada vez mais adquiridas em leilões. No entanto, a extração de minério de ferro e a produção de gusa são setores em que existe um risco de fuga de carbono. Por conseguinte, é de recear que estas atividades sejam abandonadas na União e prossigam, em vez disso, em locais situados fora da União. Por conseguinte, as licenças de emissão necessárias para a produção de sínter (
13
) e péletes (
14
) serão, em princípio, integralmente atribuídas a título gratuito até 2030 (
15
).
22.
A quantidade de licenças de emissão a atribuir resulta de um chamado parâmetro de referência, que a Comissão determinou, em regra, com base no desempenho médio de 10 % das instalações mais eficientes de um setor ou subsetor.
23.
A Comissão definiu esse parâmetro de referência para a produção de minério sinterizado (
16
). Este baseia‑se essencialmente no desempenho das instalações de sinterização, mas a Comissão incluiu também uma instalação para a produção combinada de péletes e de sínter numa siderurgia neerlandesa (
17
).
24.
Em contrapartida, a Comissão não definiu um parâmetro de referência distinto para a produção de péletes de minério de ferro. Pelo contrário, a quantidade de licenças de emissão a atribuir às instalações correspondentes é calculada com base em parâmetros de referência relativos ao calor e aos combustíveis (
18
). Uma vez que a produção de péletes é menos intensa em termos de emissões do que a produção de sínter, os produtores de péletes obtêm, segundo este método, uma quantidade de licenças de emissão a título gratuito correspondentemente inferior, mas ainda assim suficiente (
19
), relativamente aos produtores de sínter aos quais se aplica o parâmetro de referência acima referido.
B. Tramitação e pedidos
25.
A LKAB explora três instalações de produção de péletes de minério de ferro no âmbito da extração de minério de ferro e solicita a atribuição de licenças de emissão com base no parâmetro de referência para o sínter. O Reino da Suécia, proprietário da LKAB (
20
), apresentou uma proposta nesse sentido à Comissão.
26.
A Comissão rejeitou essa proposta no artigo 1.o, n.o 3, da Decisão 2021/355 (
21
). No considerando 13, a Comissão declarou o seguinte:
«[…] Propôs a utilização de uma subinstalação abrangida por um parâmetro de referência relativo a minério sinterizado para a produção de péletes de minério de ferro, enquanto na fase 3 foram utilizados parâmetros de referência relativos ao calor e aos combustíveis. No entanto, o parâmetro de referência relativo ao minério sinterizado é definido no anexo I do Regulamento Delegado (UE) 2019/331 e a definição de produtos, bem como a definição de processos e emissões abrangidos por esse parâmetro de referência relativo a produtos, são adaptadas à produção de sínter e não incluem péletes de minério de ferro. Além disso, o artigo 10.o‑A, n.o 2, da Diretiva 2003/87/CE exige uma atualização dos valores dos parâmetros de referência para a fase 4 e não prevê qualquer ajustamento da interpretação das definições dos parâmetros de referência. Os dados apresentados para a produção de péletes de minério de ferro com base numa subinstalação de minério sinterizado devem, por conseguinte, ser rejeitados.»
27.
A LKAB, apoiada pela Suécia, interpôs recurso da decisão controvertida para o Tribunal Geral, que lhe negou provimento no acórdão recorrido.
28.
Com o presente recurso, a LKAB conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
—
anular o acórdão recorrido;
—
anular o artigo 1.o, n.o 3, da Decisão (UE) 2021/355 da Comissão, de 25 de fevereiro de 2021, relativa às medidas nacionais de execução para a atribuição transitória a título gratuito de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 3, da Diretiva 2003/87;
—
condenar a Comissão nas despesas.
29.
O Reino da Suécia apoia as alegações da LKAB.
30.
Em contrapartida, a Comissão Europeia conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
—
negar provimento ao recurso e
—
condenar a LKAB nas despesas.
31.
A LKAB, o Reino da Suécia e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas. Em conformidade com o artigo 76.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça decidiu não realizar audiência de alegações por considerar que dispõe de informações suficientes.
IV. Apreciação jurídica
32.
Com o presente processo, a LKAB pretende, desde logo, que a quantidade de licenças de emissão a atribuir a título gratuito às suas instalações para a produção de péletes de minério de ferro seja calculada com base no parâmetro de referência para a produção de minério sinterizado. Se o conseguir, terá de receber seis a sete vezes mais licenças de emissão para estas instalações do que receberia com base no parâmetro de referência relativo ao calor e ao combustível aplicado até à data, que deveria basear‑se nas emissões efetivamente geradas. Por conseguinte, a LKAB continua a contestar, através do presente recurso, a decisão controvertida pela qual a Comissão recusou aplicar o parâmetro de referência para o sínter.
33.
Em contrapartida, contrariamente ao recurso no Tribunal Geral, a LKAB já não invoca a ilegalidade do parâmetro de referência para a produção de sínter que figura no Regulamento Delegado 2019/331 através de um fundamento de recurso distinto. A LKAB invocou esse fundamento para o caso de o Tribunal Geral rejeitar os seus argumentos relativos à interpretação do parâmetro de referência. Agora, segundo a LKAB, o parâmetro de referência não é compatível com o seu fundamento jurídico, o artigo 10.o‑A, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/87, dado que esta diretiva exige que este inclua a produção de péletes.
34.
Contrariamente ao que sustenta a Comissão (
22
), o abandono de um fundamento próprio não implica, contudo, que a LKAB tenha abandonado, no presente recurso, este fundamento invocado a título subsidiário. Pelo contrário, com os cinco fundamentos de recurso, a LKAB também contesta expressamente as conclusões que figuram no n.o 166 do acórdão recorrido, através das quais o Tribunal Geral julgou improcedentes esses fundamentos de recurso invocados a título subsidiário contra o Regulamento Delegado 2019/331.
35.
Esta abordagem da LKAB é certamente infeliz e enganosa, uma vez que convida a que esta impugnação não seja tida em conta em sede de recurso. A alegação da Comissão ilustra esse risco. Todavia, a formulação do recurso segue a que figura no acórdão recorrido. Nesse processo, o Tribunal Geral limita‑se a rejeitar esta impugnação a final de forma relativamente breve, remetendo de forma global para as considerações anteriormente desenvolvidas a respeito da decisão controvertida. Quanto mais não seja por esta razão, não se justifica ignorar a impugnação a título incidental no recurso.
36.
Importa antes esclarecer se os fundamentos de recurso evidenciam um erro de direito determinante para a solução do litígio no n.o 166 do acórdão recorrido. Se o acórdão recorrido fosse de anular quanto a este ponto, a impugnação a título incidental seria reavivada e exigiria uma nova decisão judicial.
37.
Por conseguinte, examinarei em primeiro lugar os fundamentos de recurso para verificar se põem em causa as conclusões do acórdão recorrido, uma vez que confirmam a legalidade da rejeição da aplicação do parâmetro de referência para o sínter aos péletes (v., a este respeito, ponto A). Em seguida, analisarei se estes fundamentos suscitam dúvidas quanto à compatibilidade do parâmetro de referência para o sínter com o seu fundamento jurídico (v., a este respeito, ponto B).
A. Aplicação do parâmetro de referência para o sínter aos péletes
38.
As objeções da LKAB à decisão controvertida, enquanto tal, dirigem‑se ao facto de o parâmetro de referência para a produção de sínter dever ser interpretado de acordo com o direito hierarquicamente superior, em especial o artigo 10.o‑A, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva 2003/87, de modo que abranja não só o sínter mas também os péletes.
39.
Todavia, contrariamente ao que acontecia no Tribunal Geral, a LKAB já não afirma que os péletes devem ser considerados sínter na aceção do parâmetro de referência. Não contesta, portanto, a rejeição desta tese nos n.os 25 e 26 do acórdão recorrido. A LKAB também não contesta as conclusões do Tribunal Geral segundo as quais o parâmetro de referência não foi concebido para incluir a produção de péletes. Isto aplica‑se, em particular, às conclusões constantes dos n.os 55 a 57 do acórdão recorrido, segundo as quais o parâmetro de referência teria sido inferior se a produção de péletes tivesse sido tida em conta.
40.
No entanto, especialmente com base nesta última conclusão é impossível interpretar o parâmetro de referência como incluindo a produção de péletes. Com efeito, tal interpretação equivaleria a atribuir demasiadas licenças de emissão a título gratuito a todas as instalações abrangidas com base nesse parâmetro de referência.
41.
Tal decorre do facto de os parâmetros de referência previstos no artigo 10.o‑A, n.o 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/87, serem determinados com base nas instalações mais eficientes de um setor. Como o Tribunal Geral constatou no n.o 57 do acórdão recorrido, se o sínter e os péletes forem considerados em conjunto, tratar‑se‑ia das instalações de produção de péletes. Uma vez que, segundo as suas próprias declarações, aquando da produção de péletes, a LKAB liberta cerca de 30 kg de carbono por tonelada (
23
), o valor do parâmetro de referência de 0,157 licenças por tonelada, deveria ser apenas de cerca de 0,03 licenças por tonelada.
42.
Por conseguinte, se o parâmetro de referência com os valores de atribuição atualmente previstos fosse também aplicado aos péletes, o resultado da atribuição seria incorreto, tanto para a produção de péletes como para a produção de sínter. Este erro basear‑se‑ia na contradição interna de a quantidade de licenças de emissão a atribuir ter sido calculada apenas com base na produção de sínter, mas ser também atribuída para a produção de péletes, que gera emissões significativamente inferiores.
43.
A contradição só poderia ser evitada se o Tribunal de Justiça pudesse também adaptar, por via interpretativa, o valor do parâmetro de referência, ou seja, a quantidade das licenças de emissão a atribuir, para ter em conta a produção de péletes. No entanto, nenhuma das partes o sugere e considero ainda que esta interpretação está excluída. Não tem nenhum fundamento no texto do parâmetro de referência e seria, por conseguinte, contra legem. Além disso, o Tribunal de Justiça não é competente nem dispõe dos conhecimentos técnicos e científicos necessários no que respeita às emissões geradas e ao método de determinação do valor do parâmetro de referência para proceder a essa adaptação de forma fiável. Pelo contrário, por força do artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87, esta tarefa incumbe corretamente à Comissão.
44.
Os objetivos da Diretiva 2003/87 realçados pela LKAB e pela Suécia, em particular o de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa através da utilização de procedimentos mais eficazes, não são suscetíveis de alterar esta análise. Estes objetivos também não permitem ultrapassar a contradição observada entre a base de cálculo do parâmetro de referência e a inclusão dos péletes.
45.
Além disso, embora a atribuição de direitos de emissão a título gratuito vise cobrir as necessidades das instalações em causa, não vai além dessas necessidades. Ora, esse seria precisamente o resultado de uma extensão do parâmetro de referência para o sínter a péletes.
46.
Tal não impede necessariamente que os parâmetros de referência sejam interpretados de forma ampla, de modo que abranja determinados produtos que podem não ter sido considerados aquando da fixação do parâmetro de referência. Todavia, não é possível aplicar parâmetros de referência aos produtos cuja inclusão tenha conduzido a um valor do parâmetro de referência inferior, uma vez que, nesse caso, a aplicação do parâmetro de referência conduziria ao resultado contraditório que acaba de ser descrito.
47.
Por conseguinte, a LKAB não pode sustentar que o acórdão recorrido e a decisão controvertida devem ser anulados com o fundamento de que assentam num erro de direito na interpretação do parâmetro de referência para o sínter. A este respeito, os fundamentos do recurso são inoperantes. Com efeito, mesmo admitindo que a argumentação da LKAB a este respeito seja correta, não pode conduzir a uma interpretação diferente do parâmetro de referência. Senão veja‑se de seguida.
1.
Primeiro fundamento de recurso — substituibilidade
48.
Com o primeiro fundamento de recurso, a LKAB contesta as conclusões do Tribunal Geral segundo as quais os péletes não podem substituir diretamente o sínter.
49.
Estas conclusões do Tribunal Geral assentam no facto de, nos n.os 85 a 88 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral ter confirmado a tese da LKAB segundo a qual o parâmetro de referência também podia ser aplicado a péletes se estes pudessem substituir diretamente o sínter. Nesta perspetiva, a questão de saber se os péletes podem substituir diretamente o sínter revestia uma importância decisiva.
50.
No entanto, as últimas conclusões sobre a importância da substituibilidade direta para a interpretação do parâmetro de referência enfermam de um erro de direito à luz das considerações anteriores. Todavia, este erro de direito não conduz à anulação do acórdão recorrido, uma vez que o Tribunal Geral concluiu corretamente que o parâmetro de referência não deve ser aplicado aos péletes.
51.
Uma vez que é irrelevante para a interpretação do parâmetro de referência saber se os péletes podem substituir diretamente o sínter, as objeções invocadas contra as respetivas conclusões do Tribunal Geral são irrelevantes, visto que o presente fundamento de recurso diz respeito à interpretação do parâmetro de referência para o sínter.
52.
No entanto, a questão da substituibilidade reveste‑se de uma certa importância no que respeita à validade do parâmetro de referência (
24
).
2.
Segundo fundamento de recurso — fundamentação própria do Tribunal Geral
53.
Com o segundo fundamento de recurso, a LKAB acusa o Tribunal Geral de ter substituído a fundamentação da Comissão pela sua própria fundamentação, nos n.os 93 a 99 do acórdão recorrido. A Comissão limitou‑se a invocar o facto de o parâmetro de referência estar orientado para a produção de sínter, ao passo que o Tribunal Geral se pronunciou sobre a substituibilidade do sínter por péletes.
54.
Todavia, como foi dito, esta substituibilidade não é determinante para a aplicabilidade do parâmetro de referência aos péletes. A questão de saber se as considerações do Tribunal Geral se afastam da fundamentação da Comissão ou se se limitam a explicitá‑la não é, portanto, pertinente para a solução do litígio.
3.
Terceiro fundamento de recurso — Desvirtuação dos elementos de prova
55.
Do mesmo modo, uma eventual desvirtuação, nos n.os 116 e 117 do acórdão recorrido, do parecer apresentado pela LKAB não é pertinente para decidir a questão da aplicação do parâmetro de referência aos péletes. Com efeito, esse parecer incide ainda sobre a questão da substituibilidade do sínter por péletes.
4.
Quarto fundamento de recurso — Deveres de investigação da Comissão
56.
Com o seu quarto fundamento de recurso, a LKAB revela uma eventual contradição no acórdão recorrido. O Tribunal Geral expõe, no n.o 85 do acórdão recorrido, a opinião concordante das partes segundo a qual a substituibilidade direta do sínter por péletes afetaria o âmbito de aplicação do parâmetro de referência para o sínter. No n.o 88, o Tribunal Geral constata, portanto, que a Comissão deve examinar atentamente a substituibilidade do minério sinterizado pelos péletes de minério de ferro e que, segundo o n.o 89, não existem indícios dessa análise.
57.
Todavia, nos n.os 145 e 146 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declara irrelevante a falta de análise da substituibilidade, uma vez que a rejeição da aplicação do parâmetro de referência aos péletes não constitui um erro manifesto de apreciação.
58.
Como já foi referido, a conclusão constante do n.o 88 do acórdão recorrido está desde logo viciada por um erro de direito (
25
), uma vez que a substituibilidade não pode conduzir à aplicação do parâmetro de referência à produção de péletes, já que, como já foi explicado, o valor do parâmetro de referência previsto seria demasiado elevado (
26
). Por conseguinte, a Comissão também não era obrigada a examinar, durante o procedimento de adoção da decisão controvertida, se os péletes podiam substituir diretamente o sínter.
59.
Este erro de direito não é, todavia, determinante para a solução do litígio, uma vez que o Tribunal Geral chega, ainda assim, corretamente à conclusão de que o parâmetro de referência não é aplicável aos péletes e justifica corretamente esta conclusão com as considerações acima referidas, que não são contestadas no recurso (
27
). Apenas o excesso de fundamentação relativo à substituibilidade do sínter por péletes está viciado por um erro de direito.
60.
Por conseguinte, este fundamento é também inoperante a este respeito.
5.
Quinto fundamento de recurso — Falta de fundamentação da decisão controvertida
61.
Por último, as objeções dirigidas às conclusões relativas à fundamentação da decisão controvertida que figuram nos n.os 157 a 159 do acórdão recorrido são também inoperantes. Estas objeções baseiam‑se ainda no facto de que, segundo a LKAB, a Comissão deveria ter feito reflexões sobre a substituibilidade direta do sínter por péletes e de o Tribunal Geral não ter censurado a inexistência de tal raciocínio.
62.
No entanto, também quanto a este aspeto se verifica que a Comissão não estava obrigada a fazer tais reflexões, quanto mais não seja porque uma substituibilidade direta também não teria podido justificar a aplicação do parâmetro de referência para o sínter aos péletes.
6.
Conclusão intercalar
63.
Por conseguinte, há que negar provimento ao recurso na parte em que contesta as constatações do Tribunal Geral relativas à recusa de aplicação do parâmetro de referência do minério sinterizado aos péletes de minério de ferro.
B. Objeções ao parâmetro de referência para o sínter
64.
Por conseguinte, os fundamentos de recurso só têm interesse, uma vez que visam demonstrar erros de direito no acórdão recorrido, no que respeita à apreciação da legalidade do parâmetro de referência para o minério sinterizado.
65.
O interesse da LKAB em agir sobre este aspeto do recurso assenta no facto de que, em caso de anulação do parâmetro de referência, desapareceria o fundamento jurídico da decisão controvertida. A Comissão poderia até, eventualmente, ser obrigada a definir um novo parâmetro de referência que incluísse a produção de péletes e decidir, em seguida, sobre o pedido controvertido da Suécia.
66.
A legalidade do parâmetro de referência deve ser examinada à luz do direito hierarquicamente superior, ou seja, em particular, à luz da sua base jurídica, o artigo 10.o‑A, n.o 1, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/87. Por força desta disposição, na determinação de um parâmetro de referência, a Comissão deve ter, nomeadamente, em conta os substitutos. É a esta característica que estão associados o terceiro e primeiro fundamentos do recurso, através dos quais a LKAB procura demonstrar que os péletes de minério de ferro podem substituir o minério sinterizado na produção de ferro fundido sinterizado e que, por conseguinte, a Comissão deveria ter incluído os dois produtos intermédios num parâmetro de referência relativo ao produto comum. Com o seu terceiro fundamento de recurso, a LKAB acusa, portanto, o Tribunal Geral de ter desvirtuado um parecer que apresentou quanto a essa substituibilidade (v., a este respeito, ponto 1). Com o seu primeiro fundamento de recurso, a LKAB critica o Tribunal Geral por ter declarado que o sínter não podia ser diretamente substituído por péletes (v., a este respeito, ponto 2).
67.
De facto, a LKAB também dirige os outros fundamentos de recurso contra o n.o 166 do acórdão recorrido, que diz respeito à impugnação a título incidental da ilegalidade do parâmetro de referência. Contudo, o segundo, o quarto e o quinto fundamentos de recurso são inoperantes a este respeito, dado que, com eles, a LKAB contesta expressamente pretensas faltas de fundamentação ou a legalidade da decisão controvertida enquanto tal, e não o parâmetro de referência no qual a Comissão baseou a decisão controvertida (v., a este respeito, pontos 3 a 5).
1.
Terceiro fundamento de recurso — Desvirtuação dos elementos de prova
68.
Com o seu terceiro fundamento de recurso, a LKAB acusa o Tribunal Geral de ter desvirtuado, nos n.os 116 e 117 do acórdão recorrido, um relatório pericial apresentado no âmbito do processo. Este parecer diz respeito à questão de saber se o sínter pode ser substituído por péletes e, portanto, é potencialmente pertinente para apreciar a legalidade do parâmetro de referência.
69.
Sem prejuízo da sua desvirtuação, a apreciação dos factos e dos elementos de prova pelo Tribunal Geral não é uma questão de direito suscetível de ser revista enquanto tal pelo Tribunal de Justiça em sede de recurso, em conformidade com o artigo 256.o, n.o 1, segundo parágrafo, TFUE, e o artigo 58.o, n.o 1, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia (
28
).
70.
Em contrapartida, existe desvirtuação dos elementos de prova quando, sem que seja necessário obter novos elementos de prova, a apreciação dos elementos de prova já existentes se afigura manifestamente errada (
29
), visto que o Tribunal Geral ultrapassou manifestamente os limites de uma apreciação razoável desses elementos de prova (
30
).
71.
Nos n.os 116 e 117 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral atribui ao parecer a afirmação de que a conversão de uma siderurgia de minério sinterizado em péletes ou um aumento da proporção de péletes exige ensaios e adaptações consideráveis, bem como trabalhos preparatórios, incluindo a adaptação da logística interna a um novo fluxo de materiais. Em todo o caso, a conversão não é possível «com um simples clique num botão».
72.
Embora o parecer não afirme expressamente que uma conversão é possível «com um simples clique num botão», o Tribunal Geral desvirtua as afirmações fundamentais deste documento.
73.
Com efeito, o parecer refere, nos n.os 15, 18 e 19 invocados pela LKAB, que uma conversão é simples e ocorre regularmente na maior parte das siderurgias. A proporção de sínter e de péletes é adaptada diariamente e esses ajustamentos não são diferentes dos aplicados em caso de alteração das características do minério de ferro utilizado para a produção de sínter. Com efeito, as alterações das características do material sinterizado conduziriam mais frequentemente a ajustamentos do que a alterações nos péletes. Algumas alterações poderiam efetivamente ser tidas em conta através da introdução dos novos valores num sistema informático que introduzisse automaticamente as adaptações necessárias.
74.
Este parecer demonstra, portanto, que é relativamente fácil introduzir péletes de minério de ferro em vez de sínter nos altos‑fornos. O facto de esta afirmação do parecer ser ou não correta é irrelevante para a questão de saber se o Tribunal Geral desvirtuou o conteúdo do parecer.
75.
A desvirtuação do parecer pelo Tribunal Geral pode explicar‑se pelo facto de este ter atribuído uma importância excessiva à questão de saber se os péletes podem substituir diretamente o sínter, como exporei adiante no âmbito da apreciação do primeiro fundamento de recurso. No entanto, exporei também as razões pelas quais a presente desvirtuação não conduz à anulação do acórdão recorrido.
2.
Primeiro fundamento de recurso — Substituibilidade
76.
O primeiro fundamento de recurso é determinante para o êxito da impugnação a título incidental da LKAB. Com este, a LKAB contesta as conclusões do Tribunal Geral constantes dos n.os 69 e 88 do acórdão recorrido, relativas à interpretação da base jurídica do parâmetro de referência (v., a este respeito, ponto a), bem como dos n.os 93 a 99 quanto à aplicação desta disposição na determinação do parâmetro de referência (v., a este respeito, ponto b). Este argumento visa demonstrar que a Comissão devia ter estabelecido um parâmetro de referência comum para o sínter e os péletes de minério de ferro, pelo que o estabelecimento de um parâmetro de referência que só abrange o minério sinterizado foi ilegal.
a)
Interpretação do artigo 10.o‑A, n.o 1, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/87
77.
No que respeita à interpretação da base jurídica do parâmetro de referência, o artigo 10.o‑A, n.o 1, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/87, a LKAB contesta o n.o 69 do acórdão recorrido. Ali, o Tribunal Geral confirmou a posição da Comissão segundo a qual esta não pode, ao examinar se dois produtos são abrangidos por um parâmetro de referência comum, ter exclusivamente em conta a questão de saber se esses produtos são substituíveis, devendo antes tomar em consideração diferentes aspetos. A LKAB considera, em contrapartida, que a substituibilidade reveste uma importância decisiva.
78.
A LKAB reconhece que a Comissão deve ter em conta os «substitutos» nos termos do artigo 10.o‑A, n.o1, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/87. O facto de os produtos poderem substituir‑se entre si constitui, portanto, um aspeto importante para determinar se devem ser abrangidos por um parâmetro de referência comum. A LKAB também esclarece corretamente que esta disposição nada refere sobre se os produtos podem substituir‑se diretamente entre si, reportando‑se apenas aos substitutos em geral.
79.
No entanto, o artigo 10.o‑A, n.o1, segundo parágrafo, da Diretiva 2003/87, é uma disposição relativamente complexa. Segundo esta disposição, a Comissão determina, na medida do possível, parâmetros de referência ex ante a nível da União, para assegurar que a atribuição incentiva a reduções de emissões de gases com efeito de estufa e técnicas energeticamente eficientes. Estes (os parâmetros de referência) devem ter em conta as técnicas mais eficientes, os substitutos, os processos de produção alternativos, a cogeração de alta eficiência, a recuperação eficiente de energia com base em gases residuais, a utilização de biomassa e a captura e o armazenamento de carbono, sempre que existam as instalações necessárias e não devem incentivar um aumento das emissões.
80.
A própria redação da disposição mostra, portanto, que a Comissão deve efetivamente ter em conta outros aspetos além dos substitutos, como as técnicas mais eficazes e os processos de fabrico alternativos. E, como sublinha a própria LKAB em relação à qualificação «na medida do possível», a determinação dos parâmetros de referência tem por objetivo incentivar a utilização de técnicas energéticas eficientes e reduzir as emissões de gases com efeito de estufa.
81.
Além disso, a avaliação necessária na determinação de um parâmetro de referência deve também incluir os outros objetivos da Diretiva 2003/87, tais como a preservação do desenvolvimento económico e do emprego e a integridade do mercado interno e das condições de concorrência, como indicado nos considerandos 5 e 7 (
31
), apesar de estes não serem expressamente mencionados no artigo 10.o‑A, n.o 1, segundo parágrafo, primeira frase, ou as regras de direito hierarquicamente superior, em especial os direitos fundamentais, como o princípio da igualdade de tratamento (
32
).
82.
Este facto não é alterado pelo quarto considerando da Decisão 2011/278, que o Tribunal de Justiça (
33
) e o Tribunal Geral já citaram no n.o 86 do acórdão recorrido. É certo que a Comissão indicou ali que, sempre que um produto seja um substituto direto de outro produto, devem ser ambos abrangidos pelo mesmo parâmetro de referência e pela definição do produto conexa. No entanto, não se trata de uma disposição que se possa desviar da base jurídica hierarquicamente superior da Decisão 2011/278, a saber, o artigo 10.o‑A, n.o 1, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/87. Pelo contrário, como a própria Comissão alega, este considerando limita‑se a exprimir uma orientação que não aplicou em todos os casos.
83.
Daqui resulta que, contrariamente ao que sustenta a LKAB, a determinação de um parâmetro de referência implica uma tomada em consideração abrangente dos aspetos e objetivos estabelecidos no artigo 10.o‑A, n.o 1, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/87. As regras de direito hierarquicamente superior, como os direitos fundamentais, também não devem, evidentemente, ser ignoradas.
84.
Como o Tribunal de Justiça já declarou, a Comissão dispõe, nessa avaliação complexa, de um amplo poder de apreciação para determinar os parâmetros de referência (
34
). Com efeito, está em melhor posição do que o Tribunal de Justiça para proceder a essa avaliação (
35
). Segundo o Tribunal de Justiça, uma medida adotada neste domínio só é (materialmente) ilegal se for manifestamente inadequada (
36
).
85.
É à luz deste contexto, que há que apreciar as objeções da LKAB, que visam contestar a conclusão constante do n.o 69 do acórdão recorrido, segundo a qual a Comissão só deve atingir o objetivo de redução dos gases com efeito de estufa recompensando, «na medida do possível», tecnologias mais eficientes, em conformidade com o artigo 10.o‑A, n.o 1, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/87. Segundo o Tribunal Geral, não existe, por conseguinte, nenhuma obrigação de chegar a um determinado resultado.
86.
A LKAB sustenta, em contrapartida, que a qualificação segundo a qual a Comissão deve determinar os parâmetros de referência «na medida do possível» diz unicamente respeito à questão de saber se é determinado um parâmetro de referência. Por outro lado, não deve ser restringido o círculo de produtos que podem ser substituídos entre si e que, por conseguinte, devem ser abrangidos pelo mesmo parâmetro de referência. A este respeito, importa antes ter em conta o objetivo fixado por esta disposição, que consiste em incentivar a utilização de técnicas eficientes para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa e melhorar a eficiência energética.
87.
Este entendimento não é, no entanto, convincente. Dado que são muitos os fatores envolvidos na determinação de um parâmetro de referência, a sua elaboração e, em particular, a determinação do seu âmbito de aplicação pressupõem uma avaliação complexa de todas as circunstâncias relevantes. Esta apreciação não se pode limitar apenas à questão da determinação de um parâmetro de referência, mas inclui, nomeadamente, a questão de saber quais são os produtos abrangidos por esse parâmetro de referência. Também a este respeito, cabe à Comissão avaliar se é possível submeter os produtos a um parâmetro de referência comum.
b)
Aplicação do artigo 10.o‑A, n.o 1, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/87
88.
É, portanto, à luz da ampla margem de apreciação assim delineada da Comissão que há que analisar a segunda parte do primeiro fundamento de recurso, que diz respeito às objeções da LKAB à aplicação do artigo 10.o‑A, n.o 1, segundo parágrafo, primeira frase, da Diretiva 2003/87. A LKAB baseia estas objeções principalmente na tese de que os péletes produzidos nas suas instalações são substitutos do sínter e da menor libertação de carbono.
89.
O Tribunal Geral rejeitou este argumento nos n.os 93 a 99 do acórdão recorrido criticados pela LKAB e concluiu, portanto, no n.o 166 desse acórdão, que o parâmetro de referência não era manifestamente incompatível com a sua base jurídica.
90.
A LKAB contrapõe, de facto, com razões sérias. Mas estas não são suficientes, globalmente ponderadas, para considerar que a determinação do parâmetro de referência é manifestamente inadequada.
1) Argumentos da LKAB
91.
O principal argumento da LKAB reside no facto de não ser contestado que a produção de sínter emite uma quantidade de carbono claramente superior à da produção de péletes, o que o Tribunal Geral referiu no n.o 98 do acórdão recorrido.
92.
Um parâmetro de referência comum só permitiria, portanto, atribuir gratuitamente aos péletes e ao sínter o número de licenças de emissão exigidas para a produção de péletes. Esta medida incentivaria a utilização de péletes em vez de sínter, o que corresponde, em última análise, ao objetivo principal da Diretiva 2003/87 de reduzir a libertação de gases com efeito de estufa.
93.
Em princípio, é também possível uma maior utilização dos péletes, uma vez que o Tribunal Geral reconheceu, no n.o 94 do acórdão recorrido, que os péletes de minério de ferro (como o minério sinterizado) podem ser utilizados para produzir aço num alto‑forno com determinadas adaptações. A este respeito, o Tribunal Geral fala de semelhanças («ressemblances»). Existe, por conseguinte, pelo menos também um certo grau de substituibilidade.
94.
Tendo em conta a desvirtuação do parecer apresentado pela LKAB, já constatada (
37
), também não creio que se exclua que o Tribunal Geral tenha exagerado as diferenças entre o sínter e os péletes quando utilizados no alto‑forno. O facto de o Tribunal Geral citar, no n.o 97 do acórdão recorrido, uma passagem do Relatório sobre o setor do minério de ferro (
38
), segundo a qual o sínter e os péletes são comparáveis, dado que são utilizados da mesma forma na produção de aço bruto, milita também neste sentido. Foi neste relatório, bem como no Relatório sobre o ferro e o aço (
39
), que a Comissão se baseou para determinar inicialmente o parâmetro de referência previsto na Decisão 2011/278 (
40
).
95.
À luz destes elementos, afigura‑se possível que a Comissão tenha podido estabelecer um parâmetro de referência comum para incentivar a utilização dos péletes como técnica mais eficaz.
2) Bases suficientes do parâmetro de referência
96.
No entanto, tendo em conta a margem de apreciação da Comissão, não basta que a determinação de um parâmetro de referência comum pareça possível para pôr em causa o parâmetro de referência efetivamente definido que exclui os péletes. Pelo contrário, a LKAB teria de demonstrar que o parâmetro de referência mais restrito seria manifestamente inadequado (
41
) para alcançar os objetivos da Diretiva 2003/87 e, em especial, do artigo 10.o‑A, n.o 1, segundo parágrafo, primeira frase.
97.
A este respeito, importa começar por referir que uma decisão final sobre a forma de substituir simplesmente o sínter por péletes quando utilizados no alto‑forno, não se pode basear exclusivamente no parecer apresentado pela LKAB e na passagem citada do Relatório sobre o setor do minério de ferro. Pelo contrário, impõe‑se um exame muito mais atento das informações fornecidas ao Tribunal Geral. A este respeito, o Relatório sobre o setor do minério de ferro acima referido, bem como o Relatório sobre o ferro e o aço, têm, prima facie, um peso superior ao do parecer apresentado pela LKAB. Com efeito, esses relatórios foram elaborados independentemente dos interesses de certos produtores a pedido da Comissão com vista à preparação do parâmetro de referência. Estes dois relatórios já propunham não incluir os péletes no parâmetro de referência para o sínter (
42
).
98.
No entanto, esta nova apreciação dos elementos de prova não é necessária, uma vez que o Tribunal Geral citou suficientemente outros fatores que apoiam a delimitação do parâmetro de referência pela Comissão.
99.
Em primeiro lugar, segundo o n.o 95 do acórdão recorrido, os péletes da LKAB e do minério sinterizado são produzidos a partir de minérios diferentes, que são também transformados de forma diferente. A própria LKAB alegou no Tribunal Geral que o seu minério é particularmente adequado à produção de péletes (
43
).
100.
A qualidade específica do minério sueco confirma os dados do Relatório sobre o setor do minério de ferro relativos a um projeto previsto de produção de péletes na Áustria, que o Tribunal Geral não menciona expressamente. Assim, a utilização do minério extraído no local libertaria cerca de quatro vezes mais carbono do que na produção de péletes provenientes do minério sueco da LKAB (
44
).
101.
A LKAB contesta, é certo, em particular, que os fatores de produção utilizados possam ser tidos em conta para decidir sobre um parâmetro de referência comum, remetendo para o artigo 10.o‑A, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2003/87. Segundo esta disposição, o parâmetro de referência deve ser calculado para os produtos e não para os fatores de produção. No entanto, isto significa, para retomar os termos desta disposição, que as reduções das emissões de gases com efeito de estufa e as poupanças de energia devem ser maximizadas durante todos os processos de produção no setor ou subsetor relevante. Trata‑se, portanto, de ter em conta todas as fases da produção no parâmetro de referência. Em contrapartida, esta disposição não exclui que, na delimitação de um parâmetro de referência, sejam também tidos em conta os fatores de produção dos respetivos processos de produção, neste caso o minério de ferro.
102.
De resto, as diferenças entre os fatores de produção quanto às suas propriedades e à sua disponibilidade também podem justificar, por força do princípio da igualdade, uma diferença de tratamento entre os diferentes processos (
45
).
103.
Em segundo lugar, de acordo com os n.os 96 e 97 do acórdão recorrido, a produção de sínter está integrada na produção de aço, uma vez que permite transformar uma certa forma de coque, denominada pó de carvão, e resíduos ferrosos, ambos produzidos nas siderurgias. Tal não é assim tão possível na produção de péletes.
104.
Em terceiro lugar, no n.o 98 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral deduz, do facto de a produção de sínter gerar seis a sete vezes mais carbono do que a produção de péletes que um parâmetro de referência comum poderia causar um desequilíbrio significativo («déséquilibre significatif») entre as diferentes instalações visadas.
105.
Este argumento parece, à primeira vista, contraditório, uma vez que este desequilíbrio representa precisamente a menor intensidade de emissão da produção de péletes. No entanto, como a LKAB e a Suécia sublinham, está em conformidade com o objetivo da Diretiva 2003/87, e em particular do artigo 10.o‑A, n.o 1, segundo parágrafo, reduzir as emissões de gases com efeito de estufa, pelo que parece lógico incluir a produção de péletes no parâmetro de referência enquanto técnica relativamente mais eficiente.
106.
Todavia, o conceito de «desequilíbrio» traduz outros objetivos da Diretiva 2003/87 que, infelizmente, o Tribunal Geral não especifica. Como refere a Comissão (
46
), trata‑se da preservação do desenvolvimento económico e do emprego, bem como da prevenção das fugas de carbono (
47
), que o artigo 10.o‑B visa prevenir (
48
).
107.
Com base nestes objetivos, a extração de minério de ferro e a produção de gusa obtêm 100 % de licenças de emissão, em conformidade com o artigo 10.o‑B, n.o 1, da Diretiva 2003/87, na medida reconhecida pelo parâmetro de referência gratuito correspondente. O objetivo é garantir que nem os produtores de péletes nem os produtores de sínter sejam obrigados a adquirir licenças de emissão utilizando os métodos mais eficientes e que não cessem a sua produção nem deslocalizem a sua produção da União para outros Estados devido ao custo das licenças de emissão. Em contrapartida, se a produção fosse realizada fora da União, continuariam a ser ali libertados gases com efeito de estufa que contribuiriam para as alterações climáticas.
108.
Um parâmetro de referência comum para o minério sinterizado e os péletes não respeitaria o objetivo de evitar esta deslocalização, uma vez que só seria atribuída uma fração das licenças de emissão necessárias para a produção de sínter. Tal poderia, em última análise, acarretar desvantagens consideráveis não só para a produção de sínter mas também para a produção a jusante de gusa e aço na União. A questão de saber se estas desvantagens podem ser evitadas por uma conversão alargada ou total para os péletes continua a ser duvidosa, tendo em conta, nomeadamente, a importância do minério de ferro utilizado (
49
).
109.
Embora a LKAB afirme que o referido desequilíbrio já pode ser tido em conta com base no artigo 10.o‑A, n.o 2, terceiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2003/87, esta disposição diz respeito a uma questão completamente diferente. Inscreve‑se no âmbito da redução dos valores dos parâmetros de referência devido à melhoria progressiva dos processos de fabrico.
110.
Essas melhorias devem ser tidas em conta, em conformidade com o artigo 10.o‑A, n.o 2, terceiro parágrafo, alínea a), da Diretiva 2003/87, através de uma redução correspondente do parâmetro de referência correspondente. Todavia, quando as melhorias são particularmente importantes ou particularmente reduzidas, esta tomada em consideração é limitada pela alínea b). Os setores com melhorias particularmente reduzidas não devem ser recompensados por esse facto. Pelo contrário, o valor do parâmetro de referência deve ser reduzido em, pelo menos, 0,2 % por ano. Daqui resulta que, na falta de melhorias correspondentes, as empresas em causa devem adquirir licenças de emissão adicionais. No entanto, nos casos em que as melhorias são particularmente amplas, a redução deve ser limitada a 1,6 % por ano. Por conseguinte, em caso de melhorias mais significativas, as empresas em causa obtêm licenças de emissão a título gratuito que não necessitam e que, por conseguinte, podem vender noutro local.
111.
Em contrapartida, o artigo 10.o‑A, n.o 2, terceiro parágrafo, alínea b), da Diretiva 2003/87, não permite controlar o risco de «desequilíbrio» com base num parâmetro de referência comum para o sínter e os péletes.
112.
Por conseguinte, foi com razão que o Tribunal Geral decidiu que a rejeição de um parâmetro de referência comum para o minério sinterizado e para os péletes de minério de ferro não era manifestamente inadequada em relação aos objetivos da Diretiva 2003/87 e, em especial, do artigo 10.o‑A, n.o 1, segundo parágrafo, primeira frase. Por conseguinte, não procede o primeiro fundamento de recurso, dado que se dirige contra o n.o 166 do acórdão recorrido.
3.
Segundo fundamento de recurso — fundamentação própria do Tribunal Geral
113.
Com o segundo fundamento de recurso, a LKAB acusa o Tribunal Geral de ter substituído, nos n.os 93 a 99 do acórdão recorrido, a fundamentação da Comissão na decisão controvertida pela sua própria fundamentação. No entanto, a fundamentação subjacente à decisão controvertida é irrelevante para a legalidade do parâmetro de referência em que a Comissão baseou a sua decisão. Por conseguinte, este argumento incidental não pode ser acolhido e é também inoperante a este respeito.
4.
Quarto fundamento de recurso — deveres de investigação da Comissão
114.
O quarto fundamento de recurso assenta na conclusão constante do n.o 88 do acórdão recorrido de que a Comissão devia ter examinado atentamente a substituibilidade direta do minério sinterizado por péletes de minério de ferro ao decidir sobre a aplicação do parâmetro de referência aos péletes. No entanto, independentemente do erro de direito (
50
) contido nessa conclusão, é irrelevante para a apreciação da legalidade da determinação do parâmetro de referência quais as verificações que a Comissão efetuou para apreciar a aplicabilidade do parâmetro de referência. Por conseguinte, este argumento é também inoperante no que respeita à impugnação a título incidental.
115.
Em contrapartida, a questão de saber se, na determinação do parâmetro de referência, a Comissão examinou suficientemente a substituibilidade do sínter por péletes não é objeto do presente processo.
5.
Quinto fundamento de recurso — falta de fundamentação da decisão controvertida
116.
As objeções às conclusões relativas à fundamentação da decisão controvertida que figuram nos n.os 157 a 159 do acórdão recorrido são também inoperantes no que respeita à impugnação a título incidental. A questão de saber se, na decisão controvertida, a Comissão expôs considerações relativas à substituibilidade do sínter por péletes não é determinante para a legalidade da base jurídica dessa decisão, a saber, o parâmetro de referência.
117.
Por uma questão de exaustividade, importa observar que a LKAB não contesta a fundamentação do parâmetro de referência, que consta, nomeadamente, dos considerandos da Decisão 2011/278 e dos relatórios ali referidos.
6.
Conclusão intercalar
118.
Por conseguinte, deve ainda ser negado provimento ao recurso, uma vez que contesta as conclusões do Tribunal Geral relativas à legalidade do parâmetro de referência do minério sinterizado que figuram no n.o 166 do acórdão recorrido.
V. Despesas
119.
Por força do artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo, se o recurso for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas. Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, que segundo o artigo 184.o, n.o 1, se aplica aos recursos das decisões do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
120.
Tendo a LKAB sido vencida na totalidade e tendo a Comissão requerido a condenação da LKAB nas despesas, a LKAB deve ser condenada a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Comissão.
121.
Nos termos do artigo 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, aplicável, mutatis mutandis, aos processos de recurso de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, os Estados‑Membros que intervenham no processo devem suportar as suas próprias despesas. Por conseguinte, o Reino da Suécia suportará as suas próprias despesas.
VI. Conclusão
122.
Proponho, assim, que o Tribunal de Justiça decida da seguinte forma:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A Luossavaara‑Kiirunavaara AB suportará as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
3)
O Reino da Suécia suportará as suas próprias despesas.
(
1
)	Língua original: alemão.
(
2
)	Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho (JO 2003, L 275, p. 32), com a redação que lhe foi dada pela Diretiva (UE) 2018/410 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de março de 2018, que altera a Diretiva 2003/87/CE para reforçar a relação custo‑eficácia das reduções de emissões e o investimento nas tecnologias hipocarbónicas, e a Decisão (UE) 2015/1814 (JO 2018, L 76, p. 3).
(
3
)	Decisão de 27 de abril de 2011, sobre a determinação das regras transitórias da União relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito nos termos do artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2011, L 130, p. 1).
(
4
)	Regulamento Delegado de 19 de dezembro de 2018, sobre a determinação das regras transitórias da União relativas à atribuição harmonizada de licenças de emissão a título gratuito nos termos do artigo 10.o‑A da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2019, L 59, p. 8).
(
5
)	Regulamento de Execução (UE) 2021/447 da Comissão, de 12 de março de 2021, que determina os valores dos parâmetros de referência revistos para a atribuição de licenças de emissão a título gratuito entre 2021 e 2025, nos termos do artigo 10.o‑A, n.o 2, da Diretiva 2003/87/CE (JO 2021, L 87, p. 29).
(
6
)	Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, que altera a Diretiva 2003/87/CE a fim de melhorar e alargar o regime comunitário de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (JO 2009, L 140, p. 63).
(
7
)	Listados pela última vez como códigos NACE 0710 e 2410 no ponto 1 do anexo da Decisão Delegada (UE) 2019/708 da Comissão, de 15 de fevereiro de 2019, que complementa a Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho no respeitante à determinação dos setores e subsetores considerados expostos ao risco de fuga de carbono no período de 2021 a 2030 (JO 2019, L 120, p. 20).
(
8
)	Sínter, fotografia de Borvan53, CC BY‑SA 4.0 <https://creativecommons.org/licenses/by‑sa/4.0>, via Wikimedia Commons.
(
9
)	Péletes, fotografia de Arnoldius, CC BY‑SA 3.0 <https://creativecommons.org/licenses/by‑sa/3.0>, via Wikimedia Commons.
(
10
)	N.o 35 da petição no processo T‑244/21.
(
11
)	Ecofys, Mmenhofer e Öko‑Institut, novembro de 2009, «Sector report for the iron ore industry» (Relatório sobre o setor do minério de ferro), p. 6, referido no n.o 46 do acórdão recorrido.
(
12
)	N.o 37 da petição no processo T‑244/21.
(
13
)	Comissão Europeia, Update of benchmark values for the years 2021—2025 of phase 4 of the EU ETS de 12 de outubro de 2021 (climate.ec.europa.eu/system/files/2021‑10/policy_ets_allowances_bm_curve_factsheets_en.pdf, p. 10, consultado em 26 de setembro de 2024).
(
14
)	N.o 25 da petição no processo T‑244/21.
(
15
)	Assim, também o n.o 18 da petição e o n.o 9 da contestação no processo T‑244/21.
(
16
)	Em primeiro lugar, na Decisão 2011/278, atualmente no Regulamento Delegado 2019/331, atualizado pelo Regulamento Delegado 2021/447.
(
17
)	V. Acórdão de 26 de julho de 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, n.os 41 e 42).
(
18
)	Considerando 13 da Decisão (UE) 2021/355 da Comissão, de 25 de fevereiro de 2021, relativa às medidas nacionais de execução para a atribuição transitória a título gratuito de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 3, da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2021, L 68, p. 221).
(
19
)	N.o 25 da petição no processo T‑244/21.
(
20
)	lkab.com/en/who‑we‑are/our‑organisation/, consultado em 26 de setembro de 2024.
(
21
)	Citado na nota 18.
(
22
)	N.os 15 e 18 da resposta ao recurso.
(
23
)	Ver, supra, n.o 20.
(
24
)	V., a este respeito, n.o 76 e segs..
(
25
)	V., supra, n.o 50.
(
26
)	V., supra, n.os 40 e segs.
(
27
)	V., supra, n.o 39.
(
28
)	Acórdãos de 7 de outubro de 2004, Mag Instrument/HABM (C‑136/02 P, EU:C:2004:592, n.o 39), e de 10 de setembro de 2024, Google e Alphabet/Comissão (Google Shopping) (C‑48/22 P, EU:C:2024:726, n.o 61).
(
29
)	Acórdãos de 18 de janeiro de 2007, PKK e KNK/Conselho (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, n.o 37), de 22 de novembro de 2007, Sniace/Comissão (C‑260/05 P, EU:C:2007:700, n.o 37), de 17 de junho de 2010, Lafarge/Comissão (C‑413/08 P, EU:C:2010:346, n.o 17), e de 30 de maio de 2024, Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics e Jushi Egypt for Fiberglass Industry/Comissão (C‑261/23 P, EU:C:2024:440, n.o 60).
(
30
)	Acórdãos de 4 de julho de 2013, Comissão/Aalberts Industries e o. (C‑287/11 P, EU:C:2013:445, n.o 52), e de 17 de outubro de 2019, Alcogroup e Alcodis/Comissão (C‑403/18 P, EU:C:2019:870, n.o 64).
(
31
)	Acórdão de 22 de junho de 2016, DK Recycling und Roheisen/Comissão (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, n.o 49).
(
32
)	V. Acórdãos de 20 de junho de 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, n.o 90), e de 3 de dezembro de 2020, Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, n.o 63).
(
33
)	Acórdão de 26 de julho de 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, n.o 39).
(
34
)	Acórdão de 26 de julho de 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, n.o 31 e, especificamente, sobre a consideração da produção de péletes, n.os 37 e 44).
(
35
)	Acórdão de 26 de julho de 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, n.o 44).
(
36
)	Acórdãos de 8 de setembro de 2016, Borealis e o. (C‑180/15, EU:C:2016:647, n.o 45), e de 26 de julho de 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, n.o 31).
(
37
)	V., supra, n.os 68 a 75.
(
38
)	Citado na nota 11, p. 6.
(
39
)	Ecofys, Madamenhofer e Öko‑Institut, novembro de 2009, «Sector report for the iron and steel industry».
(
40
)	Considerandos 8 e 9 da Decisão 2011/278 e n.o 41 do acórdão recorrido, bem como artigo 10.o‑A, n.o 1, quarto parágrafo, e n.o 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2003/87.
(
41
)	Acórdãos de 8 de setembro de 2016, Borealis e o. (C‑180/15, EU:C:2016:647, n.o 45), e de 26 de julho de 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, n.o 31).
(
42
)	Relatório sobre o setor do minério de ferro, p. 6, e Relatório sobre o ferro e o aço, p. 10.
(
43
)	V., igualmente, n.os 18 e 21 da petição no processo T‑244/21.
(
44
)	Relatório sobre o setor do minério de ferro, pp. 6 e 7.
(
45
)	V. Acórdãos de 20 de junho de 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, n.o 90), e de 3 de dezembro de 2020, Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, n.o 63).
(
46
)	N.os 38 e 39 da resposta ao recurso.
(
47
)	V. Acórdão de 22 de junho de 2016, DK Recycling und Roheisen/Comissão (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, n.o 49).
(
48
)	V., igualmente, considerandos 24 e 25 da Diretiva 2009/29.
(
49
)	V., supra, n.os 99 e 100.
(
50
)	V., supra, n.o 58.