61996CJ0232_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-232/96,
República Francesa, representada por la Sra. C. de Salins, sous-directeur de la direction des affaires juridiques del ministère des Affaires étrangères, y por el Sr. F. Pascal, chargé de mission en la misma Dirección, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la Embajada de Francia, 8 B, boulevard Joseph II,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. X. Lewis, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. C. Gómez de la Cruz, miembro del mismo Servicio, Centre Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación parcial de la Decisión 96/311/CE de la Comisión, de 10 de abril de 1996, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros de los gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), sección «Garantía», correspondientes al ejercicio financiero de 1992, así como de algunos gastos relativos al ejercicio de 1993 (DO L 117, p. 19),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta),
integrado por los Sres.: C. Gulmann, Presidente de Sala; M. Wathelet (Ponente), J.C. Moitinho de Almeida, J.-P. Puissochet y L. Sevón, Jueces;
Abogado General: Sr. S. Alber;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 4 de febrero de 1998;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 24 de marzo de 1998;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 8 de julio de 1996, la República Francesa solicitó, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CE, la anulación parcial de la Decisión 96/311/CE de la Comisión, de 10 de abril de 1996, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros de los gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), sección «Garantía», correspondientes al ejercicio financiero de 1992, así como de algunos gastos relativos al ejercicio de 1993 (DO L 117, p. 19; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), en la medida en que denegó la financiación con cargo al FEOGA, por un lado, de la cantidad de 76.041.440 FF en concepto de medidas de intervención en el sector de la carne de vacuno y, por otro lado, de la cantidad de 84.061.488 FF en concepto de medidas de intervención en el marco del almacenamiento público de cereales.
Sobre la corrección financiera relativa a las medidas de intervención en el sector de la carne de vacuno
2 Las normas fundamentales de la organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno están contenidas en el Reglamento (CEE) nº 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968 (DO L 148, p. 24; EE 03/02, p. 157). El artículo 6 de dicho Reglamento autoriza a la Comisión a adoptar medidas para mantener los precios en los mercados de la Comunidad. El Reglamento nº 805/68 fue modificado por el Reglamento (CEE) nº 571/89 del Consejo, de 2 de marzo de 1989 (DO L 61, p. 43; en lo sucesivo, «Reglamento nº 805/68»), que es la versión aplicable al período de que se trata en el presente asunto (ejercicios de 1992 y 1993).
3 Hasta 1989, existía, cuando los precios se situaban por debajo de determinados umbrales, un sistema de compra automática de intervención que daba lugar a que los organismos de intervención comprasen cantidades muy grandes a precios superiores a los del mercado.
4 Con el fin de remediar ese mal funcionamiento, hubo una reforma en 1989. A la vez que se mantenía la compra automática en caso de baja muy acusada de los precios, se creó un sistema de compras por medio de licitaciones con el fin de que las cantidades compradas y los precios pagados no fuesen superiores a lo que es necesario para un mantenimiento razonable del mercado.
5 Así pues, en virtud del apartado 2 del artículo 6 del Reglamento nº 805/68, el Consejo fija una vez por año un precio de intervención. Cuando los precios del mercado en la Comunidad son inferiores a determinados porcentajes del precio de intervención, los organismos de intervención de uno o de varios Estados miembros pueden, en las condiciones establecidas en el artículo 6, comprar algunas categorías, calidades o grupos de calidades de carne de vacuno originaria de la Comunidad.
6 Las compras se efectúan mediante licitaciones abiertas. Con arreglo al apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 805/68, dichas compras no pueden rebasar una cantidad de 220.000 toneladas por año para toda la Comunidad.
7 No obstante, según el apartado 5 del artículo 6 de dicho Reglamento, en caso de baja muy acusada de los precios, se establece un procedimiento según el cual se aceptan todas las ofertas inferiores o iguales al 80 % del precio de intervención y no se contabilizan en la cantidad máxima a que se refiere el apartado 1 del mismo artículo (procedimiento «de la red de seguridad»).
8 En virtud del apartado 6 del referido artículo 6, las licitaciones deberán garantizar la igualdad de acceso de todos los interesados y se abrirán basándose en un pliego de condiciones.
9 Del apartado 7 del mismo artículo resulta que la Comisión adopta las normas de desarrollo del sistema de intervención y decide también la apertura y la suspensión de las licitaciones tras haber oído a un Comité de gestión. Durante el período a que se refiere el presente asunto, dichas normas estaban definidas por el Reglamento (CEE) nº 859/89 de la Comisión, de 29 de marzo de 1989, relativo a las normas de aplicación de las medidas de intervención en el sector de la carne de vacuno (DO L 91, p. 5).
10 Del artículo 7 del Reglamento nº 859/89 se desprende que la decisión de proceder a compras mediante licitación se publicará en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el sábado o el martes anterior a la fecha de expiración del primer plazo de presentación de ofertas. Según el artículo 8 de dicho Reglamento, durante el período en que la licitación esté abierta, el plazo para la presentación de ofertas expirará a las 12 horas (hora de Bruselas) de cada segundo y cuarto miércoles de cada mes.
11 A tenor del artículo 9 del Reglamento nº 859/89, disposición que constituye el núcleo del litigio:
«1. El licitador, para participar en la licitación, deberá comprometerse por escrito a respetar el conjunto de las disposiciones relativas a las compras en curso.
2. Los interesados participarán en la licitación ante el organismo de intervención de los Estados miembros donde ésta esté abierta ya sea mediante la presentación por escrito de la oferta, o por cualquier otro medio de comunicación escrita, aceptado por el organismo de intervención, con acuse de recibo en ambos casos; los interesados sólo podrán depositar una sola oferta por categoría y licitación.
3. La oferta incluirá:
a) el nombre y la dirección del licitador;
b) la cantidad ofrecida de producto de la o las categorías referidas en el anuncio de licitación, expresada en toneladas;
c) el precio propuesto por 100 kg de producto de la calidad R 3 [...]
d) el o los centros de intervención donde el licitador tenga la intención de entregar el producto.
[...]»
12 Según la letra c) del apartado 4 del artículo 9 de dicho Reglamento, el licitador debe probar, antes de la expiración del plazo para la presentación de ofertas, que ha depositado una garantía de licitación y, con arreglo a los apartados 5 y 6 del mismo artículo, la oferta no puede ser retirada después del término del plazo de presentación de ofertas, y la confidencialidad de las ofertas debe ser asegurada.
13 Del artículo 7 del Reglamento nº 859/89 resulta que al abrirse la licitación puede fijarse un precio mínimo por debajo del cual no pueden aceptarse ofertas, y del artículo 8 se desprende que los organismos de intervención deben transmitir las ofertas a la Comisión dentro de las 24 horas siguientes a la expiración del plazo de presentación de ofertas.
14 El apartado 1 del artículo 11 del Reglamento nº 859/89 prevé que, de acuerdo con las ofertas recibidas para cada licitación y tras haber oído al Comité de gestión, la Comisión fija un precio máximo de compra; si las circunstancias particulares lo exigieran, un precio diferente podría ser fijado por Estado miembro o regiones de un Estado miembro en función de los precios medios de mercado constatados. Según el apartado 2 del mismo artículo, también puede decidirse no dar curso a la licitación y, según el apartado 3, si el total de las cantidades ofrecidas a un precio igual o inferior al precio máximo fijado sobrepasa las cantidades que pueden ser compradas, las cantidades adjudicadas pueden ser reducidas mediante la aplicación de un coeficiente reductor.
15 El artículo 12 del Reglamento nº 859/89 prevé que la oferta quedará rechazada si el precio propuesto es superior al precio máximo fijado, y el apartado 2 del artículo 10 dispone que la garantía se liberará si la oferta no es aceptada.
16 Del artículo 13 del Reglamento nº 859/89 se desprende que, en caso de aceptación de la oferta, la garantía se liberará si la cantidad entregada representa por lo menos el 95 % de la cantidad ofrecida. Si la cantidad entregada está comprendida entre el 85 % y el 95 % de la cantidad ofrecida, los organismos de intervención retendrán la garantía en la proporción de la cantidad que falte, salvo en caso de fuerza mayor. En todos los demás supuestos, será retenida en su totalidad por los organismos de intervención, salvo en caso de fuerza mayor.
17 La exigencia de una garantía se estableció para poner fin a la práctica de las ofertas sobrevaloradas.
18 Por otra parte, según el apartado 2 del artículo 12 del Reglamento nº 859/89, los derechos y obligaciones que se deriven de la licitación no serán transmisibles. Además, según el artículo 15, el organismo de intervención debe pagar al licitador el precio indicado en su oferta.
19 Con posterioridad a los hechos del presente asunto, el Reglamento nº 859/89 fue derogado y sustituido por el Reglamento (CEE) nº 2456/93 de la Comisión, de 1 de septiembre de 1993, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 805/68 en lo relativo a las medidas generales y particulares de intervención en el sector de la carne de vacuno (DO L 225, p. 4). El artículo 9 del Reglamento nº 859/89 dio paso a una disposición detallada relativa a las personas que pueden presentar ofertas, el artículo 11, según el cual:
«1. Unicamente podrán presentar ofertas:
a) los mataderos de ganado vacuno aprobados con arreglo a la Directiva 64/433/CEE y que no se beneficien de una excepción en virtud del artículo 2 de la Directiva 91/498/CEE del Consejo, independientemente de su estatuto jurídico, y también
b) los tratantes de ganado o comerciantes de carne que hagan realizar sacrificios en ellos por cuenta propia y que figuren inscritos en un registro público con un número distinto.
2. Los interesados participarán en la licitación ante el organismo de intervención de los Estados miembros donde ésta esté abierta mediante la presentación por escrito de la oferta o por cualquier otro medio de comunicación escrita aceptado por el organismo de intervención, con acuse de recibo en ambos casos.
Las ofertas se presentarán por separado según el tipo de licitación.
3. Cada interesado sólo podrá depositar una oferta por categoría y licitación.
Los Estados miembros se cerciorarán de que los interesados sean independientes entre ellos, con respecto a su dirección, personal y funcionamiento.
Cuando existan serios indicios de que no sea ése el caso, o cuando una oferta no corresponda a la realidad económica, su admisión estará supeditada a la presentación por el licitador de las pruebas oportunas del cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo segundo.
Cuando se demuestre que un licitador ha presentado más de una solicitud, todas sus solicitudes serán rechazadas.
4. [...]»
20 Por último, el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común (DO L 94, p. 13), impone a los Estados miembros la obligación de asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, de prevenir y perseguir las irregularidades y de recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias. El apartado 2 del mismo artículo dispone que las consecuencias financieras de las irregularidades o de las negligencias imputables a las Administraciones y organismos de los Estados miembros no serán costeadas por la Comunidad.
21 Debido al concurso de diversas circunstancias [enfermedad de la vaca loca (EEB), reunificación alemana, guerra del Golfo, evolución de las relaciones con Europa del Este, etc.], el mercado comunitario de la carne de vacuno experimentó de 1990 a 1992 una crisis sin precedentes que dio lugar, a partir del ejercicio de 1991, a un alza constante de los gastos presupuestarios de la Comunidad. Las compras de intervención de carne de vacuno de la Comunidad pasaron así de 540.000 toneladas en 1987 a 1.030.000 toneladas en 1991, lo que constituye un aumento del 90,7 % en el espacio de cuatro años.
22 Según la Comisión, algunas empresas presentaron entonces varias ofertas en una misma licitación. En su Informe de Síntesis para el ejercicio de 1992, se lee lo siguiente:
«Francia
El Ofival, organismo pagador competente, aceptó todas las ofertas siempre que las presentara una entidad legal separada, tal como demuestra su propio número "Sirene". El Ofival no trató de determinar si existía alguna relación entre los participantes y, de todos modos, dicha comprobación hubiese sido inútil, ya que el lugar del sacrificio no figuraba ni en la oferta, ni en los documentos de admisión. Las autoridades francesas han incumplido por consiguiente los requisitos relativos a los controles, establecidos en el apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89.
Al examinar los expedientes de compra y la documentación relativa a las licitaciones, el FEOGA hizo las siguientes averiguaciones:
- en las ofertas procedentes de distintas empresas figuraban a menudo la misma dirección y los mismos números de teléfono y télex y en ocasiones llevaban la firma de la misma persona;
- las facturas enviadas a Ofival por distintas empresas para su pago, aunque de aspecto algo distinto, llevaban a veces números consecutivos;
- las cantidades entregadas en demasía al amparo del contrato de una empresa determinada (por las que no debe pagarse, de acuerdo con el apartado 4 del artículo 13 del Reglamento nº 859/89) se transfirieron al contrato de otra empresa cuyas entregas eran inferiores a la cantidad adjudicada, por lo que se evitaba la pérdida de la garantía de compra;
- los precios especificados en las distintas ofertas se ajustaban a un modelo que indicaba cierta especulación de la parte interesada.
El FEOGA llega a la conclusión de que el Ofival debía tener pleno conocimiento de que numerosas ofertas estaban relacionadas entre sí, si bien no intentó evitar que se admitieran esas ofertas, bien rechazándolas, bien llamando la atención de los servicios de la Comisión sobre posibles irregularidades. Además, el FEOGA considera también que los precios y las cantidades ofrecidas por esas empresas relacionadas entre sí contienen indicios de especulación sobre precios. Por último, la transferencia de cantidades entregadas en exceso a contratos de otras empresas (solamente detectadas por el FEOGA en los casos en que se cometieron errores administrativos o de contabilidad, por lo que normalmente hubiese pasado desapercibida) indica que se han incumplido de forma deliberada las normas que establecen el impago de las cantidades entregadas en exceso y la pérdida de la garantía en caso de entregas inferiores a la cantidad adjudicada.
Las consecuencias financieras que se proponen consisten en un porcentaje a tanto alzado de un 2 % aplicable a los gastos de 1992.»
23 Según la Comisión, estas prácticas estaban expresamente prohibidas por la normativa comunitaria aplicable en la materia y eran totalmente incompatibles con la finalidad del régimen de intervención. En su Informe de Síntesis, señaló una infracción del apartado 2 del artículo 9 (presentación de una sola oferta por licitador y por licitación), del apartado 3 del artículo 12 (prohibición de ceder los derechos y obligaciones que se deriven de la licitación), de la letra c) del apartado 4 del artículo 9 (constitución de la garantía por el propio licitador) y apartado 1 del artículo 15 (pago al licitador) del Reglamento nº 859/89.
24 La Comisión estimaba que los licitadores habían adoptado dichas prácticas con el fin de vender la mayor cantidad posible de carne de intervención a los precios más altos que fuera posible a la vez que reducían notablemente los riesgos de perder sus garantías de licitación. Según ella, en caso de entrega de una cantidad inferior a la que debía entregarse, la división de una oferta en varias licitaciones permitía, efectivamente, respetar por lo menos una parte de las ofertas y, por tanto, recuperar las garantías correspondientes.
25 En respuesta a la Comisión, según la cual las autoridades nacionales competentes deberían haber intervenido para poner fin a tales prácticas, las autoridades francesas alegaron que el Reglamento nº 859/89 no las autorizaba a intervenir, dado que las ofertas procedían de personas jurídicas separadas.
26 El asunto fue sometido ante el órgano de conciliación creado por iniciativa de la Comisión mediante su Decisión 94/442/CE, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la sección «Garantía» del FEOGA (DO L 182, p. 45).
27 El órgano de conciliación consideró que no podía afirmar con certeza que el procedimiento de licitación seguido por los Estados miembros era contrario al Reglamento nº 859/89. Señaló que, en cualquier caso, posteriormente se había estimado necesario precisar las normas contenidas en dicho Reglamento. El órgano de conciliación indicó también que la Comisión no reaccionó a la práctica de los Estados miembros hasta 1993.
28 A pesar de las conclusiones del órgano de conciliación, la Comisión adoptó la Decisión impugnada.
29 En apoyo de su recurso, la República Francesa formula tres motivos que se refieren, respectivamente, a la legalidad de la práctica seguida en ese Estado miembro, a la inexistencia de perjuicio sufrido por el FEOGA y a la violación del principio de proporcionalidad. Los dos últimos motivos serán examinados conjuntamente.
Sobre la legalidad de la práctica seguida en Francia
30 Mediante su primer motivo, el Gobierno francés mantiene que la práctica según la cual cualquier persona jurídica podía participar en licitaciones durante el período de que se trata era conforme a Derecho. En 1991 y en 1992, ninguna base jurídica permitía a las autoridades nacionales rechazar las ofertas presentadas por personas jurídicas separadas por el motivo de que éstas no fueran independientes de otro licitador.
31 Según el Gobierno francés, el apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89 se limita, efectivamente, a establecer la norma de que cada participante en el procedimiento de licitación puede presentar una sola oferta por categoría y licitación.
32 Las autoridades francesas adoptaron y aplicaron las disposiciones nacionales que garantizan la observancia de este requisito del procedimiento de licitación. En ese Estado miembro cada licitador debe demostrar que constituye una entidad legal separada con el fin de evitar que la misma empresa presente varias ofertas por categoría y licitación.
33 Sólo mediante el Reglamento nº 2456/93, que, con posterioridad al período a que se refiere el presente litigio, derogó el Reglamento nº 859/89, se tuvieron en cuenta los vínculos que podían existir entre licitadores. Efectivamente, añade dicho Gobierno, el párrafo segundo del apartado 3 del articulo 11 del Reglamento nº 2456/93 es la primera disposición que exige que los licitadores sean independientes entre sí.
34 Según el Gobierno francés, la autoridad nacional comprobó en cada ocasión que los distintos licitadores eran efectivamente personas jurídicas separadas. En cambio, la cuestión de si pertenecían a un mismo grupo no fue objeto de control alguno, ya que ello no era necesario y tampoco existía ninguna base legal al respecto.
35 Sobre este extremo, dicho Gobierno alega que, si la Comisión considerase realmente que la identificación y la localización geográfica de los licitadores garantizaban la eficacia del procedimiento de licitación, debería haber introducido la posibilidad de transmitir esa información en el soporte lógico comunitario IDES, lo que no está actualmente previsto. En efecto, ese soporte lógico fue establecido principalmente para que la Comisión, a partir de cuestiones formuladas a los Estados miembros, pudiera fijar el precio de compra y las cantidades admitidas a intervención.
36 La Comisión distingue entre el término «licitador», utilizado en el apartado 1 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89, y el concepto de «interesados» que figura en el apartado 2. Mientras que el licitador es simplemente el policitante, el término «interesados» abarca una realidad más amplia. Según la Comisión, la norma prevista en el apartado 2 del artículo 9 de dicho Reglamento que prohíbe a cualquier licitador presentar más de una oferta por licitación y por categoría se vería privada de todo efecto útil si fuese posible que el mismo interesado hiciera varias ofertas por mediación de licitadores que, aun siendo jurídicamente independientes, estuviesen vinculados entre sí.
37 En primer lugar, debe recordarse el imperativo de seguridad jurídica que implica que una normativa debe permitir a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de diciembre de 1987, Dinamarca/Comisión, 348/85, Rec. p. 5225, apartado 19). Por tanto, en el momento de la liquidación de cuentas del FEOGA, la Comisión no puede seguir una interpretación que el sentido habitual de las palabras empleadas no impone (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de enero de 1988, Dinamarca/Comisión, 349/85, Rec. p. 169, apartados 15 y 16).
38 A este respecto, la última frase del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89 se limita a prever que los interesados podrán depositar una sola oferta por categoría y licitación. Así pues, el tenor de esta disposición no puede servir de apoyo a la interpretación mantenida por la Comisión, según la cual, debido al significado diferente de las palabras «interesados» y «licitadores», estos últimos podrían presentar una sola oferta en una licitación siempre que formasen parte de un mismo grupo.
39 Hasta la entrada en vigor del Reglamento nº 2456/93, la normativa comunitaria no contenía ninguna disposición sobre los vínculos entre los licitadores. Ratificar la interpretación del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89 propuesta por la Comisión supondría aplicar con carácter retroactivo el artículo 11 del Reglamento nº 2456/93.
40 No obstante, el motivo formulado por el Gobierno francés no puede llevar a la anulación de la Decisión impugnada, dado que ésta está suficientemente motivada por otros elementos de hecho y de Derecho.
41 En efecto, el Informe de Síntesis del FEOGA para el ejercicio de 1992 señalaba que determinadas entregas excesivas con arreglo al contrato de una sociedad habían sido transferidas al contrato de otra sociedad que no había podido entregar la totalidad de las cantidades previstas, y que una verificación sistemática de las direcciones y de los números teléfono, de télex y de facturas había permitido demostrar que muchas ofertas individuales procedían de la misma fuente (pp. 123 y 124).
42 Estos datos podían despertar graves sospechas de que se estaba soslayando la prohibición de que los licitadores presenten más de una oferta por licitación y categoría, mediante la presentación por testaferros de ofertas procedentes en realidad del mismo operador. Habida cuenta del reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros en el marco de la Política Agrícola Común, tales indicios exigían que estos últimos efectuaran inspecciones y controles.
43 En efecto, la gestión de la financiación del FEOGA descansa principalmente en las Administraciones nacionales encargadas de velar por el estricto respeto de las normas comunitarias. Este régimen, basado en la confianza entre las autoridades nacionales y comunitarias, no conlleva ningún control sistemático por parte de la Comisión, que, además, está en la imposibilidad material de llevarlo a cabo. Sólo los organismos de intervención puede facilitar los datos necesarios para la fijación de un precio máximo de compra y, en su caso, de un coeficiente de reducción, ya que la Comisión no goza de la inmediatez necesaria para obtener de los agentes económicos las informaciones que necesita (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, C-48/91. Rec. p. I-5611, apartado 11).
44 Al no efectuar tales investigaciones, la República Francesa incumplió las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70 (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de junio de 1994, Exportslachterijen van Oordegem, C-2/93, Rec. p. I-2283, apartados 16 a 18).
45 Esta disposición, que constituye en el sector agrícola una expresión de las obligaciones impuestas a los Estados miembros por el artículo 5 del Tratado CE, define, en efecto, los principios con arreglo a los cuales la Comunidad y los Estados miembros deben organizar la ejecución de las decisiones comunitarias de intervención agrícola financiadas por el FEOGA, así como la lucha contra el fraude y las irregularidades relacionadas con dichas operaciones (véase la sentencia de 6 de mayo de 1982, BayWa y otros, asuntos acumulados 146/81, 192/81 y 193/81, Rec. p. 1503, apartado 13). Impone a los Estados miembros la obligación general de adoptar las medidas para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, aun cuando el acto comunitario específico no prevea expresamente la adopción de determinada medida de control (véase la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, C-8/88, Rec. p. I-2321, apartados 16 y 17).
46 Por otra parte, el FEOGA no sólo tuvo en cuenta la infracción del apartado 2 del artículo 9 del Reglamento nº 859/89. También alegó que las prácticas mencionadas en el apartado 39 de la presente sentencia violaban la prohibición de ceder los derechos y obligaciones que se deriven de la licitación (apartado 2 del artículo 12 del Reglamento nº 859/89), la obligación de todo licitador de constituir una garantía [letra c) del apartado 4 del artículo 9] y la de recibir personalmente el pago (artículo 15) (pp. 123 y 124 del Informe de Síntesis).
47 Mediante estas imputaciones, el FEOGA reprochaba a los licitadores franceses haber vulnerado el principio de la independencia de las ofertas, requisito esencial para la regularidad y eficacia de todo procedimiento de licitación, que se desprende tanto de las disposiciones citadas del Reglamento nº 859/89 como del apartado 6 de su artículo 9 (confidencialidad de las ofertas) y del apartado 6 del artículo 6 del Reglamento nº 805/68 (igualdad de acceso de todos los interesados). Si bien dicho principio no impide que varias sociedades de un mismo grupo participen simultáneamente en una licitación, sí que se opone a que esas mismas sociedades se concierten sobre los términos y condiciones de las ofertas que presente cada una, so pena de falsear el desarrollo del procedimiento.
48 Habida cuenta de las consideraciones expuestas, procede desestimar el primer motivo.
Sobre la inexistencia de perjuicio sufrido por el FEOGA y sobre la violación del principio de proporcionalidad
49 Mediante sus motivos segundo y tercero, el Gobierno francés alega que la demostración efectuada por la Comisión del interés que, según ella, tienen los operadores en hacer ofertas múltiples tiene un carácter puramente teórico sin relación alguna con la presentación de ofertas múltiples.
50 Además, según el razonamiento de la Comisión, la existencia de tales especulaciones sobre la anticipación de la fijación del coeficiente reductor, a partir de «ofertas múltiples», podría verificarse si los organismos nacionales encargados de la intervención hubiesen retenido muchas garantías. Pues bien, el Ofival sólo retuvo, en total, los importes de dos garantías durante cuatro ejercicios (1990, 1991, 1992 y 1993).
51 El Gobierno francés niega también el hecho de que la práctica eventual de presentar ofertas múltiples oscurezca la percepción del estado del mercado por parte de la Comisión. A este respecto, el órgano de conciliación señaló, en el anexo de su Informe final lo siguiente:
«parece ser que, antes de la modificación de la normativa en 1993 y a pesar de la práctica de "ofertas múltiples", la Comisión controló la situación en todo momento, fijando en un nivel adecuado las calidades y precios admitidos a intervención».
52 Con carácter subsidiario, el Gobierno francés mantiene que una corrección de una cuantía del 2 % de la totalidad de los gastos del FEOGA en el marco del almacenamiento público de carne es desproporcionada, habida cuenta de la inexistencia de riesgo de pérdida para el fondo comunitario.
53 Procede señalar que, según jurisprudencia reiterada, los artículo 2 y 3 del Reglamento nº 729/70 sólo permiten a la Comisión imputar al FEOGA los importes pagados de acuerdo con las normas establecidas en los diferentes sectores de los productos agrícolas, corriendo por cuenta de los Estados miembros cualquier otro importe pagado, en particular los importes que las autoridades nacionales hayan pagado por considerarse erróneamente autorizadas para ello en el marco de la organización común de mercados (sentencias de 7 de febrero de 1979, Países Bajos/Comisión, 11/76, Rec. p. 245, apartado 8; Alemania/Comisión, 18/76, Rec. p. 343, apartado 7, y de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, antes citada, apartado 14).
54 Por tanto, si bien corresponde a la Comisión probar la existencia de una violación de las normas comunitarias, incumbe al Estado miembro demostrar, en su caso, que la Comisión incurrió en error en cuanto a las consecuencias financieras que debían deducirse de dicha violación (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de julio de 1984, Luxemburgo/Comisión, 49/83, Rec. p. 2931, apartado 30).
55 En el caso de autos, de los apartados 41 y 46 de la presente sentencia resulta que la Comisión demostró que la República Francesa violó varias normas comunitarias en materia agrícola.
56 Además, indicó cómo el comportamiento contrario a Derecho de los licitadores franceses había podido llevar a una apreciación errónea del mercado por parte de las autoridades comunitarias que podría dar lugar a la compra de cantidades excesivas de carne de vacuno, eventualmente a precios más altos. De ese modo, demostró la probabilidad de un perjuicio para el presupuesto comunitario. No cabe exigir más de la Comisión dado que no puede efectuar controles sistemáticos y que el análisis de la situación existente en un mercado determinado depende de la información recabada por los Estados miembros (véase la sentencia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, antes citada, apartado 17).
57 Por su parte, el Gobierno francés no pudo demostrar que su comportamiento no había provocado ningún aumento de los gastos en el marco del FEOGA.
58 Por último, habida cuenta de la importancia de las prescripciones infringidas, así como de las probabilidades de pérdidas o incluso de fraudes para el presupuesto comunitario, el importe no reconocido por la Comisión, limitado al 2 % de los citados gastos, no puede considerarse excesivo y desproporcionado (véase la sentencia de 14 de septiembre de 1995, Irlanda/Comisión, C-49/94, Rec. p. I-2683, apartado 22).
59 En vista de las consideraciones expuestas, procede desestimar los motivos segundo y tercero.
Sobre la corrección relativa a las medidas de intervención en el marco del almacenamiento público de cereales
60 De conformidad con el artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales (DO L 281, p. 1; EE 03/09, p. 13), los organismos de intervención tienen la obligación de comprar los cereales que les sean ofrecidos, siempre que las ofertas reúnan las condiciones, en especial cualitativas y cuantitativas.
61 El Reglamento (CEE) nº 689/92 de la Comisión, de 19 de marzo de 1992, por el que se fijan los procedimientos y condiciones de aceptación de los cereales por parte de los organismos de intervención (DO L 74, p. 18), exige principalmente que:
- los cereales sean sanos, cabales y comerciales, estén exentos de olor y de depredadores vivos y respondan a criterios de calidad mínima (artículo 2);
- toda oferta a la intervención precise el nombre del oferente, el cereal ofrecido, el lugar de almacenamiento, el centro de intervención al que se hace la oferta, la cantidad, las características principales y el año de cosecha (apartado 1 del artículo 3);
- el organismo de intervención sólo se haga cargo de los cereales ofrecidos una vez haya comprobado la cantidad y las características respecto de la partida entera, en posición almacén de intervención (apartado 4 del artículo 3);
- la calidad de los cereales sea comprobada basándose en una muestra representativa (apartado 5 del artículo 3);
- la cantidad pueda comprobarse basándose en el registro de mercancías para las aceptadas cuando se encuentren en el almacén (apartado 6 del artículo 3);
- se levante un acta de aceptación para cada oferta (apartado 8 del artículo 3);
- el organismo de intervención compruebe por lo menos una vez al año la calidad del producto almacenado (artículo 5).
62 Con arreglo al apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 729/70, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) nº 3492/90, de 27 de noviembre de 1990, por el que se fijan los elementos que deben tomarse en consideración en las cuentas anuales para la financiación de las medidas de intervención en forma de almacenamiento público, por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, sección «Garantía» (DO L 337, p. 3). Dicho Reglamento prevé, en el párrafo primero de su artículo 3, que los organismos de intervención deben hacer un inventario para cada producto que haya sido objeto de intervenciones comunitarias. El Reglamento (CEE) nº 618/90 de la Comisión, de 14 de marzo de 1990 (DO L 67, p. 21), establece las normas de elaboración de ese inventario. El procedimiento de inspección relativo a los cereales, a efectos de elaborar el inventario, se describe en el Anexo III de este Reglamento. Los artículos 3 y 4 precisan que dicho inventario debe ser objeto de verificaciones y controles in situ por parte del organismo de intervención.
63 Tras unos controles relativos a la comprobación de las existencias de intervención de cereales en Francia, realizados en junio y julio de 1993, la Comisión, mediante escrito de 20 de septiembre de 1993, informó a las autoridades francesas de que sus servicios habían observado ocho tipos de lagunas en el funcionamiento del sistema de gestión del régimen de intervención. Estas lagunas se referían a los aspectos siguientes:
- control de la calidad de las existencias en la fase de entrada en almacén;
- identificación de la mercancía almacenada y diferenciación de las existencias bajo distintos regímenes de almacenamiento;
- retraso en la contabilidad de los movimientos de existencias;
- imposibilidad de disponer en el momento de los controles de un estado preciso de las existencias presentes en cada almacén en una fecha determinada;
- inexistencia en la sede en el momento de los controles de los inventarios físicos contemplados en la normativa comunitaria y de los inventarios contables;
- carácter a menudo insatisfactorio de la contabilidad de existencias llevada por los almacenistas;
- inaptitud de algunos almacenes para las operaciones de intervención (imposibilidad de llevar a cabo mediciones, pasarelas inexistentes o peligrosas, exposición a la intemperie, almacenes abiertos, etc.);
- dificultad de identificación de los planímetros y medidas de almacenes.
64 Mediante ese mismo escrito, la Comisión anunciaba que los resultados de su misión podrían dar lugar posteriormente a consecuencias financieras en la liquidación de cuentas del ejercicio de 1993.
65 Mediante escrito de 8 de abril de 1994, la Comisión expresó su satisfacción por las mejoras que las autoridades francesas proponían aplicar. Tras llamar la atención de dichas autoridades sobre el Capítulo E de la nota que acompañaba en anexo a su escrito, dedicado a las correcciones, y sobre el comentario final, la Comisión anunció que no se impondría ninguna sanción financiera global, habida cuenta especialmente de las mejoras efectuadas en el sistema de gestión.
66 En cambio, en el referido Capítulo E, la Comisión confirmó que faltaban cantidades almacenadas, especialmente en condiciones contrarias al Reglamento nº 689/92 y, en particular, al apartado 6 de su artículo 3 y que deberían ser reembolsadas al FEOGA con el valor previsto por el Reglamento (CEE) nº 3597/90 de la Comisión, de 12 de diciembre de 1990, relativo a las normas de contabilización de las medidas de intervención que supongan la compra, el almacenamiento y la venta de productos agrícolas por parte de los organismos de intervención (DO L 350, p. 43).
67 Además, en conclusión, se indicaba a las autoridades francesas que:
«[...] el hecho de que, según los persistentes rumores que circulan en el sector, se harían sustituciones entre los productos almacenados y cereales del mercado, principalmente cuando se efectúen ventas de existencias de intervención».
«Si resultase», añadía la Comisión, «que esos rumores son fundados, se impondrían correcciones financieras muy severas y se pediría que se adoptasen sanciones contra los operadores y/o los almacenistas».
68 A consecuencia de una nueva misión de control llevada a cabo del 27 de junio al 1 de julio de 1994 sobre el almacenamiento público de cereales, la Comisión confirmó, en un escrito de 16 de noviembre de 1994, que, en muchos casos, las autoridades francesas no habían corregido las deficiencias en el funcionamiento del sistema de gestión señaladas en 1993, a saber:
- retraso en la contabilidad de las existencias;
- insuficiencia de los controles;
- deficiencias en las condiciones de control y de colocación de los paneles;
- insuficiencia de la contabilidad de existencias.
69 En el primer anexo de ese escrito, la Comisión decía que se habían confirmado los rumores sobre la mezcla de cereales precisos y los comprados en intervención. En un segundo anexo, relativo a un control de las existencias de intervención en la zona de Orleans, se mencionaba que los agentes de la Comisión habían comprobado que los silos contenían una cantidad superior a la que normalmente habría debido encontrarse almacenada. Los servicios de la Comisión deducían de ello que se había mezclado con los trigos privados del almacenista trigo financiado previamente.
70 La Comisión informó entonces a las autoridades nacionales de que las correcciones financieras se decidirían, en el marco de la liquidación de cuentas, a partir del ejercicio financiero de 1992. Mediante escrito de 18 de agosto de 1995, la Comisión comunicó una propuesta de corrección financiera que representaba el 2 % de los gastos totales de intervención en forma de almacenamiento público por el FEOGA, es decir, un importe de 84 millones de FF.
71 Las autoridades francesas sometieron el caso al órgano de conciliación para que tratase de aproximar los puntos de vista divergentes sobre este expediente.
72 En su informe provisional de 15 de diciembre de 1995, el órgano de conciliación señaló que las autoridades francesas no discutían los hechos esenciales constatados por los controladores del FEOGA, aun cuando seguía habiendo algunas diferencias de apreciación sobre la realidad o sobre la interpretación de ciertas constataciones (punto 5). Estimó que las audiencias que había celebrado no le habían permitido determinar con certeza si las modificaciones introducidas por las autoridades francesas satisfacían las exigencias de los servicios de la Comisión. Señaló también que todo ocurría como si los servicios de la Comisión hubiesen vuelto a examinar a partir del final de 1994 sus conclusiones anteriores, consideradas demasiado favorables, estimando que las mejoras efectuadas por la República Francesa después de la misión de 1993 justificaban una atenuación de la corrección financiera aplicable en el ejercicio de 1992, pero no la supresión de toda corrección.
73 Habida cuenta de estos elementos, el órgano de conciliación formuló la apreciación siguiente:
«es ciertamente lamentable que los servicios de la Comisión den la impresión de haber reconsiderado, a posteriori, sus primeras conclusiones, lo que, también en este caso, no puede sino confirmar las observaciones del Estado miembro interesado sobre la falta de seguridad del procedimiento de liquidación. Por otra parte, es verdad que las observaciones y conclusiones de dichos servicios estarían más sólidamente fundamentadas si se basasen en un examen minucioso del sistema aplicado en Francia.
Además, fundamentalmente, las autoridades francesas no niegan que tuvieron que modificar considerablemente sus procedimientos anteriores para responder a las exigencias de la Comisión, y los controles comunitarios han permitido detectar varias irregularidades, que las autoridades francesas han reconocido y sancionado.»
74 En su Informe de Síntesis de 26 de enero de 1996, el órgano de conciliación, tras hacer referencia a su Informe provisional, llegó a la conclusión de que la corrección financiera propugnada por los servicios de la Comisión no carecía de justificación.
75 La Decisión impugnada recogió la corrección propuesta del 2 % de los gastos para cubrir los costes técnicos, financieros y diversos por un importe de 84.061.448 FF.
76 En apoyo de su recurso de anulación, el Gobierno francés formula tres motivos basados, respectivamente, en la conformidad del sistema nacional de gestión y de control con la normativa comunitaria y en la violación de los principios de seguridad jurídica y de proporcionalidad.
Sobre la conformidad del sistema nacional de gestión y de control con la normativa comunitaria
77 El Gobierno francés mantiene que el sistema nacional de gestión y de control de las cantidades y de la calidad de los cereales entregados a intervención durante el ejercicio financiero de 1992 cumplía los requisitos establecidos por la normativa comunitaria.
78 Según él, en Francia, todas las capacidades de almacenamiento son objeto de una homologación técnica. Son clasificadas en un fichero técnico de almacenamiento gestionado por la Office national interprofessionnel des céréales. Al no poseer capacidades de almacenamiento propias, esta última recurre a prestadores de servicios con los que celebra contratos de almacenamiento.
79 A tenor de dichos contratos, los almacenistas incurren en responsabilidad cuando, entre otras cosas, se comprueba la presencia de mercancías ajenas a los contratos o cuando la calidad de los cereales no es la misma que la reconocida al entrar éstos. En caso de inobservancia de las obligaciones previstas, se aplican sanciones económicas que se añaden a la obligación de devolver las ayudas al almacenamiento indebidamente pagadas; dichas sanciones se aplican sistemáticamente y resultan disuasorias a efectos de prevenir las desviaciones de mercancías o las faltas de vigilancia de los cereales almacenados.
80 El Gobierno francés niega que las observaciones de la Comisión, contenidas principalmente en la nota adjunta a su escrito de 20 de septiembre de 1993, pudieran permitirle llegar a la conclusión de que existían incumplimientos que podían dar lugar a riesgos de pérdidas para el FEOGA.
81 Algunas observaciones de la Comisión se refieren, efectivamente, a requisitos no previstos por la normativa vigente. Así, ninguna disposición comunitaria impone la actualización de existencias con el sistema informático de la sede central del organismo de intervención. Lo mismo puede decirse de la instalación sistemática de paneles en los lugares de almacenamiento y de la colocación de precintos en consideración al importante aumento de las cantidades entregadas a intervención. Por último, añade el Gobierno francés, ninguna disposición comunitaria especifica las condiciones en las que debería llevarse el registro de mercancías de los organismos de almacenamiento.
82 A este respecto, debe señalarse en primer lugar que, según las declaraciones del órgano de conciliación, las autoridades francesas no niegan que tuvieron que modificar considerablemente sus procedimientos anteriores con el fin de responder a las exigencias de la Comisión y que los controles comunitarios permitieron detectar diversas irregularidades, que las autoridades francesas reconocieron y sancionaron (véase el apartado 73 de la presente sentencia).
83 En segundo lugar, procede indicar que las mejoras anunciadas por las autoridades francesas se aplicaron sólo a partir del ejercicio de 1993, por lo que debe considerarse que las irregularidades señaladas por la Comisión durante el ejercicio de 1992 existen como tales.
84 Por último, en cuanto a las medidas exigidas por la Comisión, pero que no están previstas por la normativa vigente, basta con recordar que el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70, que define los principios según los cuales la Comunidad y los Estados miembros deben llevar a cabo la aplicación de las decisiones comunitarias de intervención agrícola financiadas por el FEOGA, así como la lucha contra el fraude y las irregularidades relacionadas con esas operaciones (véase la sentencia BayWa y otros, antes citada, apartado 13), impone a los Estados miembros la obligación general de adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, aun cuando el acto comunitario específico no prevea expresamente la adopción de una determinada medida de control (véase la sentencia de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión, antes citada, apartados 16 y 17).
85 A la luz de las consideraciones expuestas, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el principio de la seguridad jurídica
86 Mediante su segundo motivo, el Gobierno francés mantiene que la Comisión violó el principio de la seguridad jurídica al reconsiderar el compromiso que había contraído en su escrito de 8 de abril de 1994 de no sacar ninguna consecuencia financiera en el marco de la liquidación, debido a los «rumores persistentes que circulan en el sector comercial sobre las sustituciones que tendrían lugar entre los productos almacenados y cereales del mercado, principalmente cuando se efectúan ventas de existencias de intervención».
87 La Comisión niega haberse comprometido con las autoridades francesas a que los fallos comprobados en el sistema de control no darían lugar a la menor corrección financiera. Según ella, en la correspondencia mantenida con las autoridades francesas, se mencionó expresamente la posibilidad de una corrección financiera.
88 Sin que sea preciso examinar si el supuesto compromiso asumido por la Comisión tras el cierre del ejercicio en cuestión de no exigir ninguna sanción económica global puede hacer que un Estado miembro eluda las consecuencias pecuniarias de sus incumplimientos de la normativa comunitaria en materia agrícola, basta con señalar que, como se desprende de los apartados 65 a 67 de la presente sentencia, dicho compromiso, en cualquier caso, fue contraído sin perjuicio de que se descubriese la sustitución de cereales comprados en intervención por cereales privados. Pues bien, la corrección fue decidida a consecuencia de sustituciones descubiertas por los servicios de la Comisión, en presencia de representantes de la Administración nacional y previa investigación, tal como resulta del escrito de la Comisión de 16 de noviembre de 1994.
89 Por tanto, a la luz de las consideraciones expuestas, debe desestimarse el segundo motivo.
Sobre el principio de proporcionalidad
90 Con carácter subsidiario, la parte demandante mantiene que la Decisión impugnada vulnera el principio de proporcionalidad. Según ella, la corrección no podía, de todos modos, aplicarse a la partida presupuestaria 1013, que se refiere a las pérdidas en las existencias vendidas, las cuales fueron totalmente compensadas por el Reglamento nº 3597/90.
91 A este respecto, basta con recordar que, además del hecho de que faltaban efectivamente cantidades de existencias en intervención, la Comisión pudo demostrar de modo más general la existencia de fallos en el sistema de control. Estos permitían augurar la falta de otras cantidades y, por tanto, la existencia de riesgos de pérdidas adicionales, las cuales, en cambio, no podrían compensarse con arreglo al Reglamento nº 3597/90.
92 Por tanto, debe desestimarse el tercer motivo.
93 Habida cuenta de las consideraciones expuestas, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Decisión sobre las costas
Costas
94 A tenor de la primera frase del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Francesa, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta)
decide:
95 Desestimar el recurso.
96 Condenar en costas a la República Francesa.