61976C0123
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT J.-P. WARNER
FREMSAT DEN 28. JUNI 1977 (
1
)
Høje Ret.
Det turde være indlysende, at et væsentligt kendetegn for et fælles marked må være, at de sikkerhedsnormer (hvis nogen overhovedet), som varer skal opfylde, bør være de samme overalt, således at varer fremstillet hvorsomhelst i fællesmarkedet frit kan afsættes overalt i det. Således vedtog Rådet da også den 28. maj 1969 en resolution om udarbejdelse af en plan »for fjernelse af tekniske handelshindringer for industrivarer som følge af forskelle i medlemsstaternes administrativt og ved lov fastsatte bestemmelser« (JO C 76 af 17. 6. 1969, s. 1). Blandt de produkter, som omfattedes af planens første fase, var elektrisk materiel bestemt til anvendelse inden for visse spændingsgrænser.
Følgelig udstedte Rådet den 13. februar 1973 i henhold til EØF-traktatens artikel 100 et direktiv (73/23/EØF) »om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om elektrisk materiel bestemt til anvendelse inden for visse spændingsgrænser« (EFT L 77, af 26. 3. 1973, s. 29). Direktivet var rettet til medlemsstaterne, og ifølge artikel 13, stk. 1 skulle de »[sætte] de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft for at efterkomme [det] inden 18 måneder efter dets meddelelse og … straks [underrette] Kommissionen herom«. Der blev gjort en undtagelse for Danmarks vedkommende, hvor fristen blev sat til fem år. Ifølge artikel 13, stk. 2 skulle medlemsstaterne også »meddele Kommissionen ordlyden af de væsentlige nationale retsforskrifter, som de vedtager på det område, der er omfattet af dette direktiv«.
Kommissionen fandt i 1975, at to medlemsstater, Belgien og Italien, ikke havde opfyldt deres forpligtelser i henhold til direktivet inden for fristen på atten måneder. Den benyttede sig herefter af fremgangsmåden efter traktatens artikel 169 for at sikre sig, at de opfyldte deres forpligtelser. Siden anlagde den sag ved Domstolen mod begge stater, sag 122/76 mod Belgien og nærværende sag mod Italien. Den 23. marts 1977 udstedte Belgien en »Arreté Royal«, som ophævede ældre belgisk lovgivning om sikkerhedsnormer for det af direktivet omhandlede materiel og samtidig gennemførte direktivets bestemmelser i Belgien. Herefter blev sag 122/76 efter overenskomst slettet af Domstolens register på betingelse af, at Belgien betalte sagsomkostningerne.
Italien har endnu ikke taget et sådant skridt. Et forslag til lov om gennemførelse af direktivet blev godkendt af et udvalg under det italienske senat den 26. februar 1976 og sendt til deputeretkammeret den 10. marts 1976 (bilag I til stævningen). Dette forslag udgik imidlertid som følge af den dernæst følgende opløsning af det italiensk parlament. Et nyt lovforslag (nr. 536) blev fremsat den 15. februar 1977. (Dette forslag blev på Domstolens anmodning fremlagt af den italienske regering). Domstolen blev i retsmødet (den 7. 6. 1977) underrettet om, at det nye forslag var vedtaget af senatet den 25. maj 1977, og at det skulle drøftes i deputeretkammeret den 8. juni 1977. Dette forslag ville imidlertid ikke efter Kommissionens opfattelse helt opfylde Italiens forpligtelser i henhold til direktivet, hvis det blev vedtaget uændret, dels fordi det ikke ophæver ældre italiensk lovgivning, som er i strid med direktivet, dels fordi det indeholder nye restriktioner, som strider imod direktivet. Så urolig er Kommissionen faktisk ved udsigten til, at forslaget vedtages i uændret form, at det pågældende kommissionsmedlem, Vicomte Davignon, den 6. juni 1977 efter det anførte har sendt en telexmeddelelse herom til den italienske industriminister.
Italien har anerkendt, at landet ikke helt har opfyldt direktivets bestemmelser. I så fald får sagsøger under alle omstændigheder medhold. Men parternes egentlige strid drejer sig imidlertid ikke herom. Den drejer sig om, i hvilket omfang Italien har overtrådt direktivet. Den italienske regering påstår, at gældende italiensk lov og administrativ praksis allerede i det væsentlige følger direktivet, idet forskellen imellem direktivets krav og italiensk lovgivning og praksis er uvæsentlig og for det meste af »formel« art. På den anden side hævder Kommissionen, at Italiens manglende opfyldelse af direktivet er væsentlig.
Det er derfor efter min opfattelse nødvendigt, at Domstolen nærmere betragter direktivets ordlyd.
Herved bør man huske på, at ordet »norm« i denne sammenhæng kan benyttes i to forskellige betydninger. I den ene betyder det simpelthen sådanne sikkerhedskriterier eller -standarder, som loven foreskriver. I en anden og snævrere betydning betyder ordet tekniske dokumenter udfærdiget af standiseringsinstitutioner, og som lovgivningen kan henvise til. Som anført i direktivets betragtninger benyttes ordet i direktivet i denne anden betydning.
Direktivet indleder med i artikel 1 at definere det materiel, som det finder anvendelse på. Dette er elektrisk materiel, »der er bestemt til brug ved en mærkespænding på mellem 50 og 1000 V, for så vidt angår vekselstrøm, og på mellem 75 og 1500 V for jævnstrøm, med undtagelse af det materiel og de påvirkninger der er anført i bilag II«. Kommissionen har redegjort for, hvordan direktivet ved hjælp af denne definition finder anvendelse på den omfattende gruppe af elektrisk materiel til industrien og til handel og hjemmebrug. Undtagelserne i bilag II omhandler specielle former for materiel, for hvilke der enten er udstedt eller påtænkes særlige harmoniseringsdirektiver. Undtagelserne omfatter »elektrisk materiel bestemt til anvendelse i en eksplosionsfarlig atmosfære« (f.eks. lamper for minearbejdere), »elektroradiologisk og elektro-medicinsk materiel«, elektriske dele i elevatorer og vareelevatorer osv. Ifølge artikel 12 undtages endvidere »elektrisk materiel bestemt til udførsel til tredjelande« fra direktivet.
Efter således at have angivet sit anvendelsesområde går direktivet over til at pålægge medlemsstaterne en række forpligtelser, de fleste af dem indledt med ordene »medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til sikring af …« (Kommissionen har i så henseende oplyst, at der forelå en fejl i den franske udgave af artikel 3 som offentliggjort i EF-Tidende: se den franske oversættelse af stævningen, side 2, note (1)).
Til brug for nærværende sag falder de nævnte forpligtelser i to hovedgrupper. Den første vedrører direktivets grundlæggende målsætning, den anden realiseringen af denne målsætning.
Opbygningen af den første gruppe ses tydeligt, hvis man husker på, at harmoniseringen af sikkerhedsnormer (i vid forstand) har to formål. Det første, som kan kaldes det »negative« formål, er, at ingen varer kan føres i handelen noget steds i Fællesskabet, hvis den ikke opfylder den pågældende norm. Det andet, det »positive« formål, er, at varer, som opfylder normen, frit kan omsættes inden for Fællesskabet.
Artikel 2 pålægger medlemsstaterne en almindelig forpligtelse til at gennemføre den negative fordring. Stykke 1 lyder således.
»Medlemsstaterne træffer alle egnede foranstaltninger til sikring af, at det elektriske materiel kun kan bringes i handelen, såfremt det er fremstillet i overensstemmelse med de tekniske sikkerhedsforskrifter, der er gældende i Fællesskabet, og ved korrekt installation og vedligeholdelse samt anvendelse i overensstemmelse med dets formål ikke bringer sikkerheden for personer, husdyr og ejendom i fare.«
Stykke 2 henviser til bilag I, som indeholder de »vigtigste af de i stykke 1 omhandlede sikkerhedskrav«. Jeg finder det ikke nødvendigt at nævne disse. De fylder næsten en trykt side og er ret udførlige. Men, som beskrivelsen af dem antyder, er de ikke udtømmende og udgør ikke i sig selv en norm i den anførte snævre forstand. (De er nærmere en slags retningslinjer for, hvad sådanne normer skal indeholde). De gengives i artikel 3 i den netop nævnte belgiske »Arreté Royal« og i et bilag til det lovforslag, der nu er fremsat i det italienske parlament.
Den generelle forpligtelse til at sikre det positive mål er pålagt medlemsstater i direktivets artikel 3. Denne lyder således:
»Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger for, at der ikke af sikkerhedsmæssige grunde skabes hindringer for den fri omsætning inden for Fællesskabet af elektrisk materiel, dersom dette på de betingelser, der er fastsat i artiklerne 5, 6, 7 eller 8, opfylder bestemmelserne i artikel 2.«
Påbudet afrundes i artikel 4, som lyder således:
»Medlemsstaterne drager omsorg for, at el-leverandørerne ikke gør tilslutning til nettet og forsyning til forbrugerne afhængig af strengere sikkerhedskrav til det elektriske materiel end fastsat i artikel 2.«
Artiklerne 5, 6, 7 og 8, hvortil artikel 3 henviser, indeholder den anden hovedgruppe af de af mig anførte forpligtelser for medlemsstaterne. De blev af Kommissionen beskrevet som indførende »en egentlig rangfølge blandt de tekniske normer«. Dette er for så vidt korrekt.
Artikel 5, som jeg skal vende tilbage til, da fortolkningen af den er et væsentligt stridsspørgsmål mellem parterne, bestemmer, at der skal udfærdiges »harmoniserede normer« inden for Fællesskabet, og at varer, der opfylder sådanne normer skal anses »som svarende til bestemmelserne i artikel 2« med henblik på den i artikel 2 omhandlede markedsføring eller den i artikel 3 omhandlede fri omsætning.
Artikel 6 angår, hvad man kan kalde »internationale normer«. Stykke 1 lyder således:
»For så vidt de harmoniserede normer i den i artikel 5 anførte betydning endnu ikke er fastlagt og offentliggjort, træffer medlemsstaterne alle nødvendige foranstaltninger for at deres kompente administrative myndigheder med henblik på den i artikel 2 omhandlede markedsføring eller den i artikel 3 omhandlede fri omsætning ligeledes betragter elektrisk materiel, der er i overensstemmelse med de sikkerhedsbestemmelser, som er fastlagt af »Commission Internationale des Réglementations en vue de l'approbation de l'équipement électrique« (CEE-él) (Den internationale Kommission for godkendelsesregler for elektrisk Materiel) eller af »International Electrotechnical Commission« (IEC) (Den internationale elektrotekniske Kommission), og i henseende til hvilke den i stykke 2 og 3 fastsatte offentliggørelsesprocedure er iagttaget, som svarende til bestemmelserne i artikel 2.«
Jeg skal ikke besvære Domstolen med stykkerne 2 og 3, fordi der foreligger enighed om, at den offentliggørelsesprocedure, som er fastsat i dem, faktisk ikke er blevet anvendt på nogen af sikkerhedsbestemmelserne fra CEE-él eller IEC. Kommissionen har forklaret os, at grunden til dette var, at der er sket så hurtige fremskridt i fastlæggelsen af harmoniserede normer i henhold til artikel 5, at man ikke har fundet det umagen værd at ty til internationale normer. Kommissionen anfører, og dette bekræftes faktisk af direktivets præambel, at artiklerne 6 og 7 blev udformet som overgangsforanstaltninger, som kun skulle virke, for så vidt og så længe som harmoniserede normer ikke var blevet fastlagt i henhold til artikel 5. Følgen er, at artikel 6 aldrig har haft betydning.
Som nummer tre i den »rangfølge« af normer, som omhandles af direktivet, kommer »nationale normer«. Disse omtales i artikel 7, som lyder således:
»For så vidt der endnu ikke findes harmoniserede normer i den i artikel 5 anførte betydning eller sikkerhedsbestemmelser offentliggjort i overensstemmelse med artikel 6, træffer medlemsstaterne alle nødvendige foranstaltninger for, at deres kompetente administrative myndigheder med henblik på den i artikel 2 omhandlede markedsføring eller den i artikel 3 omhandlede fri omsætning ligeledes betragter elektrisk materiel, der er fremstillet i overensstemmelse med sikkerhedsbestemmelserne i de normer, der anvendes i den medlemsstat, i hvilken det er fremstillet, som opfyldende bestemmelserne i artikel 2, såfremt der herved ydes en sikkerhed svarende til den, der kræves på deres eget område.«
Dette er ikke efter min opfattelse nogen let bestemmelse at fortolke. Ved første øjekast synes den at kræve overensstemmelse med både de normer, som gælder i den medlemsstat, hvor fremstillingen er sket, og med et hvilket som helst krav, som måtte gælde i den importerende medlemsstat (hvad enten de udgør normer i snæver forstand eller ej). Dette kan imidlertid ikke være korrekt, for i så fald ville bestemmelsen udgøre et tilbageskridt. Uden bestemmelsen ville det nemlig være tilstrækkeligt, at materiellet opfyldte de gældende normer i den importerende medlemsstat. Parternes argumentation tjente kun i ringe grad til at oplyse dette spørgsmål, hovedsagelig fordi deres anbringender ikke angik det. Sandsynligvis betyder artikel 7, at importmedlemsstaten skal godkende materiel, som opfylder normerne i den medlemsstat, hvori det er fremstillet, med mindre den heraf følgende sikkerhed er ringere end, hvad dens egen lovgivning har opstillet: med andre ord, bestemmelsen forudsætter, at det samme sikkerhedsniveau kan opfyldes på forskellig vis.
Artikel 8 har andre opgaver end artiklerne 6 og 7, idet den er mere end blot en overgangsforanstaltning. Efter den kan et produkt godkendes, selv om det ikke opfylder nogen offentliggjort norm, hvad enten denne er harmoniseret, international eller national. Artikel 8 lyder således:
»1.   Medlemsstaterne trætter alle egnede foranstaltninger for, at deres komtetente administrative myndigheder ligeledes tillader den i artikel 2 omhandlede markedsføring eller den i artikel 3 omhandlede fri omsætning af elektrisk materiel, der, selv om det ikke er i overensstemmelse med de i artikel 5 nævnte harmoniserede normer eller med bestemmelserne i artiklerne 6 og 7, opfylder bestemmelserne i artikel 2.
2.   Såfremt der foreligger uenighed, kan fabrikanten eller importøren fremlægge en rapport, vedrørende det elektriske materiels overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 2, udarbejdet af et organ, der er anmeldt ved meddelelse i overensstemmelse med fremgangsmåden i artikel 11.«
Artikel 11 bestemmer, at hver medlemsstat skal meddele de øvrige medlemsstater og Kommissionen bl.a. en fortegnelse over de organer, som den har valgt til at repræsentere sig i harmoniseringsproceduren i henhold til artikel 5 og til at udarbejde rapporter i henhold til artikel 8.
Artikel 11 giver hver af medlemsstaterne beføjelse til at ændre enhver af disse oplysninger. Det af Italien for begge formål anmeldte organ er Comitato Elettrotecnico Italiano (eller »CEI«).
For at afrunde oversigten over direktivets bestemmelser, skal jeg nævne, at artikel 9 fastsætter regler for en fremgangsmåde, som skal følges, når en medlemsstat forbyder, at en type materiel, som omhandles af direktivet, bringes i handelen, eller hindrer dens fri omsætning med den begrundelse, at varen af en eller anden grund ikke opfylder betingelserne i artikel 3, mens artikel 10 omhandler mærker, certifikater og attester om overensstemmelse.
Kommissionens opfattelse kan kort gengives således, at Italien ikke har truffet de fornødne lovbestemmelser til gennemførelse af direktivet i Italien, navnlig artiklerne 2 (med bilag I), 5, 6, 8, 9 og 10.
Italien har (ved regeringen) anerkendt, at landet ikke har opfyldt pligten ifølge artikel 8, men udtaler, at artiklen er af ringe og inferiør betydning. Om artiklerne 9 og 10 var der faktisk ingen diskussion.
Parternes tvist drejer sig hovedsageligt dels om artiklerne 2 og 3, dels om artiklerne 5 og 6.
Italien støtter sine indsigelser, for så vidt angår artiklerne 2 og 3 på italiensk lov af 1. marts 1968 (nr. 186). Denne blev oprindeligt medtaget af Kommissionen i stævningen (side 10, note (1)) blandt de dele af italiensk lovgivning, som skulle ændres for at kunne opfylde direktivets krav. Loven bestemmer, at alt elektrisk og elektronisk materiel »skal fremstilles i overensstemmelse med de tekniske sikkerhedsforskrifter« (»devono essere realizzati a regola d'arte«), og at materiel fremstillet i overensstemmelse med CEI's normer (»realizzati secondo le norme del Comitato elettrotecnico italiano«), skal anses som fremstillet i overensstemmelse med de tekniske sikkerhedsforskrifter. Italiens anbringende er, at den nævnte lov, i betragtning af, at overensstemmelse med en CEI-norm ikke er det eneste kriterium for opfyldelse af dens krav, har samme virkning som direktivets artikel 2 og således også som artikel 3. For så vidt angår de »krav«, som opregnes i direktivets bilag I, fremføres det på Italiens vegne, at de blot præciserer, hvad »tekniske sikkerhedsforskrifter« er. Dette bestrider Kommissionen selvfølgelig. Den hævder, at disse krav er alt for udførlige og præcise til nødvendigvis at kunne være forudsat i den almindelige vending »tekniske sikkerhedsforskrifter«. Derudover fremfører Kommissionen, at anden italiensk lovgivning, som stadig gælder, navnlig artiklerne 314 og 315 i et præsidentielt dekret (DPR nr. 547) af 27. april 1955 og et ministerielt dekret (nr. 307) af20. december 1968 fastsætter krav, som afviger fra kravene i bilagene I. Efter min opfattelse har Kommissionen ret heri.
For så vidt angår artiklerne 5 og 6, går Italiens indsigelser ud på, at hvad der sker i henhold til gældende italiensk lov og administrativ praksis, ikke er i strid med direktivets krav, fordi der faktisk endnu ikke er fastlagt nogen harmoniseret norm i henhold til artikel 5, og (herom foreligger der enighed) der har heller ikke været offentliggjort internationale normer i overensstemmelse med artikel 6. Italien erkender således åbent, at hvis der fandtes harmoniserede normer, ville Italien klart overtræde sine forpligtelser i henhold til direktivet.
Efter min opfattelse er dette argument forkert. Medlemsstaterne (bortset fra Danmark) var efter direktivets artikel 13, stk. 1 forpligtet til, at hvad angår artiklerne 5 og 6 skulle de sætte de nødvendige administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft til sikkerhed for, at så snart harmoniserede normer var blevet fastlagt, eller internationale normer var blevet offentliggjort, ville disse blive godkendt af de pågældende myndigheder. Det var ikke tilstrækkeligt, at en medlemsstat ventede, indtil en norm blev fastlagt eller offentliggjort, inden den sørgede for at sikre dens godkendelse. Heraf følger efter min opfattelse, at Italien misligholder sine forpligtelser i henhold til de nævnte artikler, og, for så vidt dette er relevant, at misligholdelsen er væsentlig.
Her ville jeg have standset, hvis ikke den italienske regering i sit forsøg på at påvise, at der endnu ikke fandtes harmoniserede normer, havde rejst spørgsmål af vidtrækkende betydning, for så vidt angår fortolkningen af artikel 5. Dette ville være særdeles utilfredsstillende, hvis disse spørgsmål, som var genstand for en væsentlig del af parternes argumenter, ikke blev besvaret.
Artikel 5 lyder således:
»Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger for, at deres kompetente administrative myndigheder med henblik på den i artikel 2 omhandlede markedsføring eller den i artikel 3 omhandlede fri omsætning navnlig betragter det elektriske materiel, der hvad angår sikkerhedsbestemmelserne opfylder de harmoniserede normer, som svarende til bestemmelserne i artikel 2.
Normerne betragtes som harmoniseret, så snart de er fastlagt efter fælles overenskomst af de organer, medlemsstaterne har anmeldt ved meddelelse i overensstemmelse med fremgangsmåden i artikel 11, og er blevet offentliggjort i henhold til den nationale fremgangsmåde. De skal føres à jour i takt med de teknologiske fremskridt samt udviklingen af de tekniske sikkerhedsforskrifter.
Listen over de harmoniserede normer og disses referencer offentliggøres til underretning i De Europæiske Fællesskabers Tidende.«
Som De vil se, indebærer fastlæggelsen af en harmoniseret norm i henhold til den i den nævnte artikel omhandlede fremgangsmåde tre stadier:
1.
Normen skal fastlægges efter fælles overenskomst af de af medlemsstaterne i henhold til artikel 11 anmeldte organer,
2.
den skal offentliggøres i henhold til den nationale fremgangsmåde, og
3.
til underretning offentliggøres i en liste i De Europæiske Fællesskabers Tidende.
Kommissionen erkendte, at en sådan liste endnu ikke var offentliggjort. Kommissionen anførte, at den havde i sinde at offentliggøre en i denne måned. Kommissionen oplyste også, at kun to medlemsstater indtil nu har offentliggjort harmoniserede normer »i henhold til den nationale fremgangsmåde«. Det drejer sig om Frankrig og Nederlandene. Det blev ikke oplyst, hvad årsagen var til forsinkelsen i de øvrige medlemsstater (bortset fra Danmark og Italien selv). Herefter er der måske noget, der taler for den italienske regerings standpunkt, at der endnu ikke gælder nogen harmoniseret norm.
Den italienske regerings anbringende støttedes imidlertid ikke på noget, som har med offentliggørelse at gøre. Det drejede sig om kravene på det første stadium.
På et tidspunkt forekom det mig, at den italienske regering hævdede, at CEI ikke gyldigt var blevet anmeldt i henhold til artikel 11 som det organ, som skulle repræsentere Italien i relation til artikel 5. Der blev henvist til det forhold, at det eneste dokument som var fremlagt for Domstolen til godtgørelse af denne anmeldelse, var en telexskrivelse af 22. november 1974 (bilag I til duplikken), og at denne var »afhængig af bekræftelse«. Den italienske regerings advokat gjorde det på et spørgsmål fra mig imidlertid klart under retsmødet, at der ikke herskede tvivl om, at CEI var gyldigt anmeldt i henhold til artikel 11. I bekræftende fald ville det selvfølgelig have været et spørgsmål, om Italien overtrådte artikel 11.
Den italienske regerings anbringende gik ud på, at den fremgangsmåde til fastlæggelse af harmoniserede normer, som faktisk var vedtaget af de af medlemsstaterne i henhold til artikel 11 anmeldte organer, ikke opfyldte kravene i artikel 5. For nærmere at forklare denne påstand må jeg kommentere den nævnte fremgangsmåde.
I slutningen af 1950'erne dannede standardiseringsrådene i Fællesskabets oprindelige medlemsstater (bortset fra Luxembourg) et udvalg, »Comité Européen des Normes Électrotechniques de la Communauté«, eller »CENELCOM«, med henblik på en harmonisering af deres normer. I 1960'erne dannede medlemmerne af CENELCOM sammen med standardiseringsrådene i de daværende medlemsstater af EFTA »Comité Européen des Normes Électrotechniques« eller »CENEL«. Efter de nye medlemsstaters indtræden i Fællesskabet i 1973 blev CENELCOM og CENEL omorganiseret til »Comité Européen de Normalisation Électrotechnique«, (
2
) eller »CENELEC« (CENELEC har også et engelsk navn, nemlig »European Committee for Electrotechnical Standardization«, og et tysk navn, nemlig »Europäisches Komitee fur Elektrotechnische Normung«).
CENELEC s nuværende »vedtægter« er fremlagt i sagen (som bilag VII til Kommissionens svar på spørgsmål stillet den af Domstolen ved retsmødets afslutning). Disse vedtægter indledes således:
»1.
Generelt (
3
)
1.1
Målsætning
1.1.1
I overensstemmelse med Rom-traktatens mål skal “tekniske handelshindringer” afskaffes.
For sa vidt angår elektroteknisk standardisering påhviler denne opgave de elektrotekniske nationalkomiteer i medlemsstaterne i De europæiske Fællesskaber (EF).
Med henblik herpå samles de elektrotekniske nationelkomiteer i De europæiske Fællesskabers medlemslande i en organisation benævnt Den europæiske Komité for elektroteknisk Standardisering, forkortet til “CENELEC”.
1.1.2
I betragtning af de snævre handelsforbindelser mellem de lande i det tidligere europæiske frihandelsområde, som ikke bliver medlemmer af De europæiske Fællesskaber, og medlemslandene i De europæiske Fællesskaber, er der en fælles interesse i at nå den ovenfor nævnte målsætning gennem et samarbejde mellem alle EF-landes nationalkomiteer og nationalkomiteerne i det tidligere frihandelsområde. Følgelig har frihandelsområdets nationalkomiteer tilsluttet sig CENELEC.«
Anbringendet støttedes med, at de »Nationalkomiteer« fra Fællesskabernes medlemsstater, som »er samlet« i CENELEC, faktisk er de af medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 11 anmeldte organer. Listen over sådanne nationalkomiteer i vedtægtens § 4, stk. 2 omfatter ikke en fra Luxembourg, hvilket der dog ikke blev lagt vægt på, hvorfor jeg antager, at Luxembourg faktisk udpegede en anden medlemsstats »nationalkomité« til at repræsentere sig. Foruden »nationalkomiteerne« fra de otte medlemsstater bortset fra Luxembourg omfatter listen nationalkomiteerne fra Finland, Norge, Portugal, Schweiz, Sverige og Østrig.
Listen i § 4, stk. 2 angiver de forskellige »nationalkomiteers« vægt ved stemmeafgivninger. Det forenede Kongeriges, Frankrigs, Italiens og Tysklands nationalkomiteer har 10 stemmer hver, Belgiens, Nederlandenes, Schweiz' og Sveriges har 5 stemmer hver, og resten 3. § 4, stk. 3 bestemmer, at et forslag, som er sat til afstemning, skal anses som vedtaget, »med mindre antallet af vægtede negative-stemmer overskrider 15«. § 4, stk. 4 fastsætter, at hvis dette er tilfældet, skal »stemmerne afgivet af nationalkomiteerne i De europæiske Fællesskabers medlemslande« optælles særskilt, at »hvis mere end 2 af disse lande stemmer imod forslaget, anses det ikke for vedtaget; hvis mere end 15 vægtede negative stemmer er afgivet af disse lande, anses det heller ikke for vedtaget«, og at, når et forslag én gang er vedtaget, er det, for at sige det kort, bindende for »alle nationalkomiteer i De europæiske Fællesskabers medlemsstater«, og for »de øvrige nationalkomiteer …, som stemte for«. Disse bestemmelser for flertalsafgørelser anses imidlertid som indsat i mangel af bedre. § 4, stk. 1 anfører udtrykkeligt, at »enstemmighed skal opnås i videst muligt omfang«.
Det fremgår, at CENELEC arbejder hovedsagelig ved hjælp af »Harmonization Documents« (harmoniseringsdokumenter), eller »HD'er«. Der er i vedtægten fastsat regler for dem, og Kommissionen fremlagde 4 eksempler herpå (som bilagene II, III, IV og V til dens besvarelse af Domstolens spørgsmål). De er alle på omslaget mærket: »Relevant EC Directive 73/23/CEE«. Kommissionen fremlagde desuden (som bilag I til denne besvarelse) en liste over 59 HD'er, som ifølge Kommissionen udgjorde de på daværende tidspunkt i henhold til direktivets artikel 5 harmoniserede normer. Det er denne liste, hvorom Kommissionen oplyste, at den havde i sinde at offentliggøre den i indeværende måned i EF-Tidende. Kommissionen tilføjede, at i henhold til for den foreliggende oplysninger udgjorde disse HD'er eller normer omkring 60 % af alle de normer, som senere skulle offentliggøres i henhold til artikel 5, bortset fra ajourføringer foranlediget af — for at citere artikel 5 — »de teknologiske fremskridt samt udviklingen af de tekniske sikkerhedsforskrifter.«
Det på Italiens vegne fremførte anbringende var, at man i retlig henseende burde sondre mellem den virksomhed, som de i henhold til direktivets artikel 11 anmeldte organer udøvede som medlemmer af CENELEC, og den virksomhed, de udøvede i henhold til direktivets artikel 5.
CENELEC var en »privat« organisation, der arbejder uden for Fællesskabets rammer og efter regler om stemmeflerhed, som strider imod kravet om »fælles overenskomst« i artikel 5.
Der blev ikke gjort helt rede for, hvad den italienske regering egentlig mente ved at kalde CENELEC en »privat« organisation. Det kan være, at den italienske regering tænkte på den sondring, som i nogle af medlemsstaternes retssystemer foretages mellem »privatretlige organer« og »offentligretlige organer«. I så fald er det tilstrækkeligt at sige, at denne sondring er åbenlyst uden mening i nærværende sammenhæng. Sandsynligvis henviste den italienske regering imidlertid til det forhold, at CENELEC blev oprettet af dets medlemsorganer på dettes initiativ snarere end på Kommissionens, men heller ikke dette kommer efter min opfattelse sagen ved. Direktivet overlader det til de organer, som i henhold til artikel 11 skal anmeldes af medlemsstaterne, og som ikke selv behøver at være offentlige, frit at organisere sig sådan med henblik på deres opgave i henhold til artikel 5, som de finder det hensigtsmæssigt.
Der var efter min opfattelse lidt mere realitet i anbringendet om, at CENELEC arbejdede uden for Fællesskabets rammer. Den italienske regering henviste som støtte herfor til det forhold, at organerne fra EFTA-lande var repræsenteret i CENELEC, og at CENELEC's officielle sprog udelukkende er engelsk, fransk og tysk (se § § 1, stk. 5 og 7, stk. 6-9 i vedtægterne). For så vidt angår det første af disse argumenter, skal jeg anføre, at artikel 5 ikke forbyder de i henhold til direktivets artikel 11 anmeldte organer at samarbejde, selv tæt, med tilsvarende organer i andre lande. Det er efter min mening nærmest uhyrligt at hævde, at en så hensigtsmæssig ordning skulle være til hinder for en virksomhed efter artikel 5. For så vidt angår det andet argument, gælder der ingen fællesskabsretlige regler om, at al fællesskabsvirksomhed skal forhandles på alle seks sprog. En sådan regel ville faktisk være ret upraktisk. Kommissionen udtalte, at den kunne stille de nødvendige oversættelses- og tolkefaciliteter til rådighed, hvis nogen italiensk repræsentant fandt, at han havde sprogvanskeligheder i CENELEC. Dette forekommer mig at være den rette fremgangsmåde: et eventuelt problem på dette område er af administrativ art og uden retlig relevans.
Den italienske regerings måske bedste argument vedrørende denne del af sagen var anbringendet om, at CENELEC's regler om stemmeflertal stred imod kravet i artikel 5 om »fælles overenskomst«. Kommissionen imødegik argumentet på to måder. Den udtalte først, at faktisk var bestemmelserne om stemmeflertal ikke blevet anvendt ved udarbejdelsen af et eneste af de 59 HD'er, som den henviste til. Alle var blevet vedtaget enstemmigt, i hvert fald for så vidt angår repræsentanterne for Fællesskabernes medlemsstater. Dette forekommer mig i sig selv at være et fyldestgørende svar. Hvis disse HD'er faktisk blev vedtaget efter fælles overenskomst, er det uden betydning, at det modsatte kunne have været tilfældet. For det andet fremførte Kommissionen, at de af medlemsstaterne i henhold til artikel 11 anmeldte organer i medfør af artikel 5 under alle omstændigheder med henblik på at opnå en »fælles overenskomst« frit kunne binde sig til regler, såsom om stemmeflerhed, som der forelå fuld enighed om. Dette anbringende kan meget vel være korrekt, forudsat at Rådet ved artikel 5 har givet disse organer frie hænder med hensyn til, hvordan de skulle opnå en overenskomst. Det er efter min opfattelse imidlertid ikke i nærværende sag nødvendigt at udtale sig endeligt om, hvorvidt dette er korrekt.
Til slut vil jeg nævne et argument fremført af den italienske regering, som støttes på, at i henhold til CENELEC's vedtægt er der to slags HD'er, det ene ubetinget og det andet indeholdende nationale »fravigelser« (se regulativets § 3, stk. 2, 3. stk. 1). Sådanne fravigelser kan alene skyldes de »administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser«, som gælder i et bestemt land. Dette skulle ifølge den italienske regering vise, at medlemmerne af CENELEC som sådanne ikke kunne binde medlemsstaterne, og at de af dem fastlagte normer ikke var egentlige harmoniserede normer. Efter min opfattelse viser det intet sådant. Det er dels en anerkendelse af, at nogle af CENELEC's medlemmer er fra lande uden for Fællesskabet, som ikke er bundet af fællesskabsdirektiver (og også en erkendelse af, at i hvert fald Danmark endnu ikke er bundet af det pågældende direktiv), og dels en erkendelse af, at hverken CENELEC eller noget af dets medlemmer har beføjelser til at ændre en medlemsstats interne lovgivning. Dette skal medlemsstaten om nødvendigt selv gøre i henhold til dens forpligtelser ifølge direktivet. Det er bemærkelsesværdigt, at af de HD'er, som Kommissionen har fremlagt som eksempler, indeholder to, nemlig HD 252 om »Vacuum Cleaners and Watersuction Cleaning Appliances« og HD 253 om »Electric Irons, Ironers and Pressing Machines«, sådanne »ændringer«. Der er fire i HD 252. Den første angår Frankrig, hvor støvsugere udtrykkeligt skal konstrueres således, at de direkte kan anvendes eller kan justeres til en strømforsyning på 220 V — hvilket måske er indlysende. Den anden angår Danmark. Den tredje vedrører Italien og skyldes angiveligt artiklerne 314 og 315 i DPR nr. 547 af 27. april 1955 (som, hvilket jeg har anført ovenfor, Kommissionen påstår, efter min opfattelse med rette, strider imod direktivet). Den fjerde angår Tyskland og er opført som »skal fjernes«. I HD 253 er »ændringerne« mere talrige. Igen en angående Italien og vedrørende artiklerne 314 og 315 i DPR nr. 547; og der er en uden betydning vedrørende både Danmark og Frankrig, som er opført som »skal fjernes«. Den resterende vedrører Tyskland. Af disse er to opført som »skal fjernes«.
De andre vedrører et punkt i tysk lovgivning (UVV og VGB 7 b) som er anført som »uden for de nationale komiteers kompetence«. Jeg kan forestille mig, at dette punkt i lovgivningen muligvis skal ophæves, for at Tyskland kan opfylde direktivets krav. Men vi har selvfølgelig ikke hørt Tyskland desangående.
Herefter mener jeg, at Domstolen ikke bør følge den italienske regerings anbringende om, at den fremgangsmåde, som de af medlemsstaterne i henhold til artikel 11 anmeldte organer har vedtaget i CENELEC, strider imod artikel 5.
Under alle omstændigheder foreslår jeg imidlertid af de af mig ovenfor anførte grunde, at Kommissionen bør få medhold i:
1.
at det statueres, at Den italienske Republik har undladt at opfylde en forpligtelse i henhold til EØF-traktaten ved ikke at opfylde direktivets krav, og
2.
at Den italienske Republik idømmes nærværende sags omkostninger.
(
1
) – Oversat fra engelsk.
(
2
) – Den europæiske Komité for elektroteknisk Standardisering.
(
3
) – Domstolens oversættelse.