62001CJ0300_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-300/01,
angående en begäran enligt artikel 234 EG, från Landesgericht Feldkirch (Österrike), att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande beträffande en begäran om inskrivning i fastighetsboken som gjorts av
Doris Salzmann,
angående tolkningen av artikel 73b i EG-fördraget (nu artikel 56 EG) och av bilaga XII punkt 1 e till avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet av den 2 maj 1992 (EGT L 1, 1994, s. 3),
meddelar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J.-P. Puissochet (referent), samt domarna R. Schintgen och V. Skouris, F. Macken och J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: P. Léger,
justitiesekreterare: byrådirektören M.-F. Contet,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- Doris Salzmann genom W.L. Weh, Rechtsanwalt,
- Österrikes regering genom C. Pesendorfer, i egenskap av ombud,
- Europeiska gemenskapernas kommission genom G. Braun och M. Patakia, båda i egenskap av ombud,
- Eftas övervakningsmyndighet genom V. Kronenberger, i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 24 oktober 2002 av: Doris Salzmann, företrädd av advokaten W.L. Weh, Republiken Österrike, företrädd av P. Kustor och H. Kraft, båda i egenskap av ombud, och kommissionen, företrädd av G. Braun och M. Patakia,
och efter att den 30 januari 2003 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Landesgericht Feldkirch har, genom beslut av den 10 juli 2001 som inkom till domstolens kansli den 27 juli 2001, med stöd av artikel 234 EG ställt tre frågor angående tolkningen av artikel 73b i EG-fördraget (nu artikel 56 EG) och av bilaga XII punkt 1 e i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet av den 2 maj 1992 (EGT L 1, 1994, s. 3; nedan kallat EES-avtalet).
2 Dessa frågor har uppkommit inom ramen för Doris Salzmanns talan med anledning av ett avslag på hennes begäran om inskrivning i fastighetsboken av sitt förvärv av en obebyggd fastighet i Fußach i förbundsstaten Vorarlberg (Österrike).
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapsrätten
3 Artikel 73b i fördraget har följande lydelse:
"Inom ramen för bestämmelserna i detta kapitel skall alla restriktioner för kapitalrörelser mellan medlemsstaterna samt mellan medlemsstater och tredje land vara förbjudna."
4 I bilaga XII punkt 1 e till EES-avtalet anges att "[u]nder övergångsperioderna skall Eftastaterna [Europeiska frihandelssammanslutningen] inte behandla nya och befintliga investeringar, gjorda av företag eller medborgare från EG-stater eller andra Eftastater, mindre förmånligt än enligt den lagstiftning som gällde vid tidpunkten för avtalets undertecknande, dock med rätt för Eftastaterna att införa lagstiftning som är i överensstämmelse med avtalet, särskilt bestämmelser som rör förvärv av fritidsbostäder och som till sina konsekvenser motsvarar sådan lagstiftning som inom gemenskapen har upprätthållits med stöd av artikel 6.4 i [rådets] direktiv... [88/361/EEG av den 24 juni 1988 för genomförandet av artikel 67 i fördraget (EGT L 178, s. 5; svensk specialutgåva, område 10, volym 1, s. 44)]".
5 Artikel 6.4 i direktiv 88/361 har följande lydelse:
"Gällande inhemsk lagstiftning avseende förvärv av fritidsbostäder får upprätthållas intill dess rådet i enlighet med fördragets artikel 69 antar ytterligare bestämmelser för detta område. Denna bestämmelse skall inte påverka tillämpligheten av andra bestämmelser i gemenskapslagstiftningen."
6 I artikel 70 i akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT C 241, s. 21, specialutgåva, av den 29 augusti 1994, och EGT L 1, 1995, s. 1, nedan kallad anslutningsakten) föreskrivs följande:
"Trots skyldigheterna enligt de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen får Österrike under fem år från dagen för anslutningen behålla sin befintliga lagstiftning om fritidsbostäder."
Nationell rätt
7 I Bundes-Verfassungsgesetznovelle (lag om ändring av den federala grundlagen) av den 5 juni 1992 (BGBl. 1992/276) gavs förbundsstaterna befogenhet att införa administrativa kontroller av transaktioner som rör obebyggda fastigheter. I förbundsstaten Vorarlberg föreskrivs följande i 3 § första stycket i Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (lag om fastighetsinnehav) av den 23 september 1993 (LGBl. 1993/61), i dess lydelse enligt LGBl. 1995/11, 1996/9 och 1997/85 (nedan kallad VGVG):
"I den mån det följer av Europeiska unionens rättsregler skall bestämmelser som är tillämpliga på utlänningars förvärv av fastigheter inte tillämpas på
...
e) fysiska och juridiska personer som gör direkta investeringar, fastighetsinvesteringar eller som inom ramen för den fria rörligheten för kapital gör andra transaktioner."
8 I 7 § VGVG föreskrivs följande:
"1. För förvärv av en bebyggd fastighet krävs inte tillstånd från inskrivningsmyndigheten för det fall förvärvaren lämnar en skriftlig förklaring i enlighet med andra stycket och fastigheten inte är avsedd att användas som fritidsbostad.
2. Förvärvaren skall ange att fastigheten är bebyggd, att förvärvet inte sker för att upprätta fritidsbostad och att han är österrikisk medborgare ... eller uppfyller något av villkoren i 3 § ..."
9 I 8 § tredje stycket b VGVG föreskrivs följande:
"Tillstånd skall beviljas vid förvärv av obebyggda fastigheter, utom när fastigheten förvärvas för uppförande av en fritidsbostad, om
...
b) förvärvaren gör sannolikt att han inom en rimlig tid kommer att använda fastigheten i enlighet med detaljplanen eller för offentliga, allmännyttiga eller kulturella syften. Härvid skall även förvärvarens eventuella behov beaktas."
10 Ovanstående version av 8 § tredje stycket VGVG publicerades i LGBl. 1997/85 och trädde i kraft den 1 januari 1998. Detta skedde sedan Verfassungsgerichtshof (Österrike) genom dom av den 10 december 1996 hade upphävt den version av den 23 september 1993 som tidigare var tillämplig. Denna tidigare version hade följande lydelse:
"Tillstånd skall beviljas vid förvärv av obebyggda fastigheter, utom när fastigheten förvärvas för uppförande av en fritidsbostad, om
...
a) förvärvet är nödvändigt för boende, industriella och kommersiella lokaler samt för att genomföra offentliga, allmännyttiga eller kulturella åtgärdsprogram.
..."
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
11 Doris Salzmann, som är österrikisk medborgare och bosatt i Fußach har av Walter Schneider, som har samma nationalitet, köpt en fastighet som var avsedd att bebyggas i denna kommun. Doris Salzmann begärde inte något sådant förhandstillstånd för förvärvet som avses i 8 § tredje stycket VGVG (nedan kallat förhandstillstånd) och vilket krävs för att denna typ av transaktion skall få verkan.
12 Doris Salzmann begärde att Grundbuchsrichter des Bezirksgerichts Bregenz (domstol med ansvar för fastighetsboken vid Bezirksgerichts Bregenz) (Österrike) skulle skriva in transaktionen i fastighetsboken. Till sin begäran fogade Doris Salzmann en försäkran liknande den som avses i 7 § andra stycket VGVG i vilken hon förband sig att inte använda den förvärvade fastigheten för att där uppföra en fritidsbostad. Hon gjorde gällande att det förfarande med förhandstillstånd som införts genom 8 § tredje stycket VGVG stred mot Republiken Österrikes skyldigheter enligt gemenskapsrätten och inte var nödvändigt. Doris Salzmann hävdade vidare att en försäkran liknande den som avses i 7 § andra stycket var tillräcklig för inskrivningen i fastighetsboken.
13 Doris Salzmanns begäran avslogs den 16 november 1998 av Rechtspfleger des Bezirksgerichts Bregenz, en tjänsteman som är anställd av denna domstol för att under dess överinseende utföra de uppgifter som har delegerats till honom, med motiveringen att det förhandstillstånd som utgjorde grund för rättigheten saknades. Doris Salzmann inkom då med en "Rekurs" mot beslutet vilken Bezirksgericht Bregenz prövade.
14 Sedan Bezirksgericht Bregenz begärt att domstolen skulle meddela ett förhandsavgörande fastställde denna i sin dom av den 14 juni 2001 i mål C-178/99, Salzmann (REG 2001, s. I-4421), punkt 21, att den saknade behörighet att besvara de ställda frågorna, eftersom Bezirksgericht Bregenz inom ramen för den tvist som den hade att ta ställning till utövade administrativ verksamhet och således inte kunde anses som en domstol i den mening som avses i artikel 177 i EG-fördraget (nu artikel 234 EG).
15 Bezirksgericht Bregenz överlämnade då Doris Salzmanns "Rekurs" till Landesgericht Feldkirch (Österrike).
16 Landesgericht önskar få klarhet i huruvida förfarandet med förhandstillstånd är förenligt med gemenskapsrätten.
17 Landesgericht undrar för det första huruvida Doris Salzmann, som är österrikisk medborgare, kan åberopa artikel 73b.1 i fördraget, vari restriktioner för kapitalrörelser förbjuds, med hänsyn till att det saknas gränsöverskridande omständigheter i tvisten vid den nationella domstolen.
18 Landesgericht anser för det andra att det, för det fall Doris Salzmann hade rätt att åberopa denna bestämmelse, skall prövas huruvida de tre kumulativa villkor är uppfyllda som domstolen räknar upp i sin dom av den 1 juni 1999 i mål C-302/97, Konle (REG 1999, s. I-3099), punkt 40. Det skall då inledningsvis utrönas huruvida 8 § tredje stycket VGVG motiveras av något allmänintresse. Därefter skall det klargöras att den myndighet som är behörig att bevilja förhandstillståndet, med hänsyn till att den som förvärvar en fastighet avsedd att bebyggas skall göra sannolikt vad han i framtiden kommer att använda fastigheten till, inte förfogar över ett handlingsutrymme som kan användas på ett diskriminerande sätt. Slutligen skall det utrönas huruvida 8 § tredje stycket VGVG är proportionerlig i förhållande till det syfte som delstaten Vorarlberg eftersträvar härmed. Landesgericht finner det osäkert huruvida VGVG är lagenlig med hänsyn till dessa tre villkor.
19 Om förfarandet med förhandstillstånd strider mot artikel 73b.1 i fördraget önskar Landesgericht för det tredje klargjort om förfarandet ändock kan anses omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 70 i anslutningsakten. Om så är fallet anser Landesgericht att Republiken Österrike hade möjlighet att behålla detta förfarande i kraft under fem år från dagen för dess anslutning till Europeiska unionen.
20 Landesgericht önskar slutligen få klarhet i huruvida tillståndsförfarandet är förenligt med bilaga XII punkt 1 e i EES-avtalet med hänsyn till att VGVG som är tillämplig på tvisten vid den nationella domstolen trädde i kraft efter det att avtalet undertecknats.
21 Mot bakgrund härav beslutade Landesgericht att ställa följande frågor till domstolen:
"1. Kan medborgare i en medlemsstat i Europeiska unionen vid en intern transaktion åberopa den fria rörligheten för kapital, när det i den nationella lagstiftningen uppställs ett förbud mot diskriminering av landets egna medborgare, men när det i nämnda lagstiftning inte finns någon uttrycklig garanti för unionsmedborgare avseende fri rörlighet för kapital?
2.Är det förenligt med den fria rörligheten för kapital att det för att ett förvärv av en obebyggd fastighet som är avsedd att bebyggas skall vara giltigt erfordras ett tillstånd från inskrivningsmyndigheten?
3. Vilken inverkan har standstill-klausulen i bilaga XII punkt 1 e i till EES-avtalet på bestämmelserna om tillstånd för inskrivning i fastighetsboken, vilka i sitt slag utgör nya bestämmelser som införts först efter det att EES-avtalet undertecknades den 2 maj 1992?"
Den första och den andra frågan
22 Med den första och den andra frågan önskar den nationella domstolen få klarhet i huruvida nationell lagstiftning såsom det förfarande med förhandstillstånd som är i fråga i målet vid den nationella domstolen strider mot artikel 73b.1 i fördraget, och om denna fråga besvaras jakande om förfarandet omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 70 i anslutningsakten.
Upptagande till sakprövning
23 Den österrikiska regeringen och kommissionen har anfört att den situation som är i fråga i målet vid den nationella domstolen är av rent intern karaktär och att det därför saknas skäl att tolka artikel 73b.1 i fördraget. Tolkningsfrågorna kan således inte upptas till sakprövning.
24 Doris Salzmann och Eftas övervakningsmyndighet har i motsats härtill gjort gällande att tolkning av artikel 73b.1 i fördraget motiveras av att det i tvisten vid den nationella domstolen förekommer omständigheter med anknytning till gemenskapsrätten.
25 Doris Salzmann har för det första anfört att det i 3 § första stycket VGVG huvudsakligen hänvisas till gemenskapsrätten. Det är således nödvändigt att domstolen först fastställer den exakta omfattningen av de skyldigheter som medlemsstaterna har enligt artikel 73b.1 i fördraget för att den nationella domstolen skall kunna tillämpa 3 § första stycket VGVG. Enligt Doris Salzmann ankommer det på den nationella domstolen att bedöma relevansen av de frågor som ställs. Doris Salzmann har i detta avseende hänvisat till punkt 33 i domen i det ovannämnda målet Konle vari domstolen fastställde att den endast under särskilda omständigheter kan avstå från att avgöra en tolkningsfråga som en nationell domstol har ställt. Sådana omständigheter kan antingen vara att det är uppenbart att den begärda tolkningen inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten vid den nationella domstolen eller när frågan är hypotetisk och domstolen inte förfogar över de faktiska och rättsliga omständigheter som är nödvändiga för att på ett ändamålsenligt sätt besvara de frågor som ställts till den. Doris Salzmann anser att det inte föreligger några sådana omständigheter i målet vid den nationella domstolen.
26 Doris Salzmann har för det andra hävdat att medborgare i gemenskapen enligt
3 § första stycket VGVG skall behandlas lika vid fastighetsförvärv. Den avsaknad av tillstånd som Bezirksgericht Bregenz har påtalat skulle därför kunna användas när medborgare från andra medlemsstater förvärvar fastigheter avsedda att bebyggas i förbundsstaten Vorarlberg för att vägra ge förvärvet verkan. I sådant fall utgör tillståndet ett hinder mot den fria rörlighet för kapital som föreskrivs i artikel 73b.1 i fördraget. Det faktum att omständigheterna i tvisten vid den nationella domstolen endast är hänförliga till en medlemsstat är endast en tillfällighet. Frågan huruvida det eventuellt föreligger gränsöverskridande omständigheter är desto viktigare eftersom Fußachs kommun gränsar till Tyskland. Doris Salzmann anser att domstolen i en sådan situation accepterar att tolka gemenskapsrätten (dom av den 7 maj 1997 i de förenade målen C-321/94-C-324/94, Pistre m.fl., REG 1997, s. I-2343, punkterna 44 och 45).
27 Eftas övervakningsmyndighet har i detta avseende tillagt att domstolen mera allmänt har fastställt att den i ett mål om förhandsavgörande är behörig att tolka gemenskapsrätten när en nationell medborgare enligt nationell rätt ges samma rättigheter som en medborgare från en annan medlemsstat skulle ha enligt gemenskapsrätten i samma situation (dom av den 6 juni 2000 i mål C-281/98, Angonese, REG 2000, s. I-4139, punkterna 14 och 18, och av den 5 december 2000 i mål C-448/98, Guimont, REG 2000, s. I-10663, punkt 23).
28 Domstolen erinrar inledningsvis om att förfarandet enligt artikel 234 EG är ett medel för EG-domstolen och de nationella domstolarna att samarbeta, vilket innebär att domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna en tolkning av gemenskapsrätten som de behöver för att kunna bedöma verkan av en nationell bestämmelse som är i fråga i den tvist de har att avgöra (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 januari 2000 i mål C-254/98, TK-Heimdienst, REG 2000, s. I-151, punkt 12, och av den 5 mars 2002 i de förenade målen C-515/99, C-519/99-C-524/99 och C-526/99-C-540/99, Reisch m.fl., REG 2002, s. I-2157, punkt 22).
29 Den nationella domstolen har i förevarande mål begärt att domstolen skall tolka artikel 73b.1 i fördraget för att bedöma omfattningen av de nationella bestämmelser som hänvisar till denna artikel. Eftersom de ställda frågorna avser tolkningen av gemenskapsrätten är domstolen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 december 1995 i mål C-415/93, Bosman, REG 1995, s. I-4921, punkt 59).
30 Det följer dessutom av fast rättspraxis att det i princip uteslutande ankommer på de nationella domstolarna att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje enskilt mål bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt som relevansen av de frågor som ställs till domstolen (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen Guimont, punkt 22, och Reisch m.fl., punkt 25).
31 Härav följer att de frågor som ställts inom ramen för den beskrivning som den nationella domstolen, på eget ansvar, har lämnat av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning, och vilka det inte ankommer på domstolen att pröva riktigheten av, presumeras vara relevanta (dom av den 7 september 1999 i mål C-355/97, Beck och Bergdorf, REG 1999, s. I-4977, punkterna 22-24).
32 Det framgår förvisso av handlingarna att samtliga omständigheter i målet vid den nationella domstolen är hänförliga till en och samma medlemsstat. Nationella bestämmelser sådana som de i VGVG, vilka är tillämpliga utan åtskillnad på österrikiska medborgare och medborgare i andra medlemsstater i Europeiska unionen, kan i princip endast omfattas av bestämmelserna om de grundläggande friheterna i fördraget om de är tillämpliga på förhållanden som har samband med utbyten inom gemenskapen. Dessa konstateranden påverkar inte domstolens skyldighet att svara den nationella domstolen genom tolkning av den gemenskapsbestämmelse som avgör tillämpningsområdet för de nationella bestämmelser som är i fråga i målet vid den nationella domstolen. Det är nämligen endast vid den särskilda omständigheten att det är uppenbart att den begärda tolkningen av gemenskapsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen som domstolen inte besvarar frågorna (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen Konle, punkt 33, Angonese, punkt 18, och Reisch m.fl., punkt 25).
33 Den situation där österrikiska medborgare enligt nationell rätt skall ha samma rättigheter som medborgare från andra medlemsstater skulle ha i samma situation enligt gemenskapsrätten utgör inte någon sådan särskild omständighet som avses ovan. Domstolen har däremot redan fastställt att dess svar kan vara till nytta för den nationella domstolen i ett sådant fall (domen i det ovannämnda målet Reisch m.fl., punkt 26).
34 När i nationell lagstiftning lösningen av problem i rent interna situationer anpassas till den lösning som har valts i gemenskapsrätten - för att bland annat undvika att inhemska medborgare diskrimineras - föreligger ett klart gemenskapsintresse av att de bestämmelser eller begrepp som har hämtats från gemenskapsrätten tolkas på ett enhetligt sätt, oberoende av under vilka omständigheter de skall tillämpas, detta för att i framtiden undvika skilda tolkningar (se dom av den 15 januari 2002 i mål C-43/00, Andersen och Jensen, REG 2002, s. I-379, punkt 18). Det framgår av handlingarna i förevarande mål att de österrikiska domstolarna anser att österrikiska medborgare kan åberopa den likabehandling av medborgare i Europeiska unionen och Efta som föreskrivs i 3 § första stycket VGVG när de gör gällande rättigheter som grundas på den fria rörligheten för kapital.
35 Det är följaktligen inte uppenbart att den begärda tolkningen av gemenskapsrätten saknar samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten inför den nationella domstolen. Tolkningsfrågorna kan således tas upp till sakprövning.
36 Domstolen skall därför pröva huruvida artikel 73b.1 i fördraget utgör hinder för tillämpning av nationell lagstiftning såsom det förfarande med förhandstillstånd som är i fråga i målet vid den nationella domstolen.
Prövning i sak
37 Doris Salzmann har inledningsvis anfört att det tillståndsförfarande som avses i 8 § tredje stycket VGVG i sig utgör en restriktion av den fria rörligheten av kapital och inte uppfyller något av de tre villkor för giltighet som domstolen omnämner i punkt 40 i domen i det ovannämnda målet Konle. Hon har i detta hänseende inledningsvis anfört att förhandstillståndet som medför en "skyldighet att bebygga fastigheten" för den som förvärvar en fastighet avsedd att bebyggas inte är motiverad av allmänintresset. Doris Salzmann anser för det andra att 8 § tredje stycket VGVG, genom skyldigheten för förvärvaren att bevisa vad fastigheten skall användas till i framtiden, ger den behöriga myndigheten ett vidsträckt bedömningsutrymme som riskerar att användas skönsmässigt i den mening som avses i punkt 41 i domen i det ovannämnda målet Konle. Vad slutligen gäller frågan huruvida 8 § tredje stycket VGVG är proportionerlig eller inte har Doris Salzmann anfört att det vore tillrådligt att Landtag Vorarlberg vidtog åtgärder som i större utsträckning överensstämmer med grundläggande rättigheter. Hon har dragit slutsatsen att förfarandet med förhandstillstånd strider mot artikel 73b.1 i fördraget.
38 Doris Salzmann har vidare anfört att 8 § tredje stycket VGVG inte kan omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 70 i anslutningsakten, eftersom denna trädde i kraft den 1 januari 1998, det vill säga flera månader efter det att Österrike anslutit sig till Europeiska unionen. Dessutom är 8 § tredje stycket VGVG restriktivare än det system som inrättades genom den tidigare gällande bestämmelsen.
39 Domstolen erinrar inledningsvis om att även om varje medlemsstat enligt artikel 222 i EG-fördraget (nu artikel 295 EG) ansvarar för ordningen för fast egendom, omfattas denna ordning ändock av fördragets grundläggande bestämmelser (domen i det ovannämnda målet Konle, punkt 38). Nationella bestämmelser av den typ som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, genom vilka förvärv av fast egendom regleras i syfte att förbjuda inrättandet av fritidsbostäder i vissa områden, skall därför stå i överensstämmelse med fördragets bestämmelser om fria kapitalrörelser (domarna i de ovannämnda målen Konle, punkt 22, och Reisch m.fl., punkt 28).
40 Domstolen skall på begäran av den nationella domstolen pröva huruvida artikel 73b.1 i fördraget utgör hinder för nationella åtgärder av den typ som är i fråga i målet vid den nationella domstolen.
41 Även om ordalydelsen i 8 § tredje stycket VGVG inte medför någon formell diskriminering mellan österrikiska medborgare och andra medborgare i Europeiska unionen eller Efta, innebär det förfarande med förhandstillstånd som införs härigenom i sig en begränsning av de fria kapitalrörelserna (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Reisch m.fl., punkt 32). Förfarandet omfattas därför av det förbud som föreskrivs i artikel 73b.1 i fördraget.
42 En sådan åtgärd kan ändå godtas om det syfte som eftersträvas är av allmänintresse, om den vidtas på ett icke-diskriminerande sätt och om proportionalitetsprincipen iakttas, det vill säga om åtgärden är ägnad att säkerställa förverkligandet av det syfte som eftersträvas med den och att samma resultat inte kan uppnås genom andra, mindre betungande förfaranden (dom i det ovannämnda målet Konle, punkt 40, av den 22 januari 2002 i mål C-390/99, Canal Satélite Digital, REG 2002, s. I-607, punkt 33, och i det ovannämnda målet Reisch m.fl., punkt 33).
43 Vad inledningsvis gäller att det eftersträvade syftet skall vara av allmänintresse har den österrikiska regeringen anfört att Landtag Vorarlberg vid införandet av förfarandet med förhandstillstånd eftersträvade ett särskilt syfte, nämligen markplanering. Landtag Vorarlberg önskar, förutom att förebygga uppförande av byggnader som inte överensstämmer med detaljplanen, uppmuntra förvärvarna till en klokare användning av fastigheter som får bebyggas. De förklarande anmärkningarna avseende 8 § första och tredje styckena VGVG (publicerade i protokollet för den 26:e Landtag Vorarlberg, 1997), vars betydelse för att tolka och tillämpa lagen i Österrike har medgetts av domstolen (domen i det ovannämnda målet Konle, punkt 41), styrker dessutom de syften som Landtag Vorarlberg eftersträvar.
44 Det framgår härvid av fast rättspraxis att sådana hinder för inrättandet av fritidsbostäder i ett visst geografiskt område som en medlemsstat föreskrivit i syfte att av lokaliseringspolitiska syften värna om en permanent befolkning och en ekonomisk verksamhet som är oberoende i förhållande till turistbranschen, kan anses bidra till syften av allmänintresse (se domarna i de ovannämnda målen Konle, punkt 40, och Reisch m.fl., punkt 34).
45 Vad sedan gäller villkoret om icke-diskriminerande tillämpning av restriktionen har den österrikiska regeringen anfört att ordalydelsen i 8 § tredje stycket VGVG skall tolkas dels mot bakgrund av den legalitetsprincip som föreskrivs i artikel 18 i Österrikes federala konstitution, dels med hänsyn till de förklarande anmärkningar som omnämns i punkt 43 i förevarande dom. Det följer av artikel 18 i Österrikes federala konstitution att den ansvariga myndigheten är skyldig att bevilja det sökta förhandstillståndet om villkoren härför är uppfyllda. Enligt de förklarande anmärkningarna skall tillståndet ses som en "icke-diskriminerande restriktion vid förvärv av obebyggda fastigheter". Tillståndet skall därför inte anses strida mot artikel 73b.1 i fördraget.
46 Domstolen vill emellertid påpeka att eftersom förvärvaren enligt 8 § tredje stycket VGVG är skyldig att förete bevisning för hur den egendom som förvärvas kommer att användas i framtiden, har den behöriga myndigheten ett vidsträckt handlingsutrymme som liknar en befogenhet att företa en skönsmässig bedömning (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Konle, punkt 41).
47 Det kan således inte uteslutas att ett sådant tillståndsförfarande som det som är i fråga i målet vid den nationella domstolen kan bli föremål för skönsmässig tillämpning.
48 Vad slutligen gäller villkoret om proportionalitet har den österrikiska regeringen hävdat att 8 § tredje stycket VGVG står i proportion till det allmännyttiga syfte som Landtag Vorarlberg eftersträvar. Ett förfarande med en förhandsförklaring - vilket ansetts vara tillräckligt för bebyggda fastigheter - utgör beträffande fastigheter avsedda att bebyggas uppenbarligen inte ett mindre ingripande alternativ än tillstånd, eftersom det inte säkerställer att fastigheterna nyttjas på bästa möjliga sätt. Endast förfarandet med förhandstillstånd, som innebär att förvärvaren kan förmås att vidta vissa konkreta åtgärder, garanterar ett sådant resultat.
49 Det skall härvid medges att ett förfarande som består i en enkel förklaring således inte i sig gör det möjligt att nödvändigtvis uppnå det mål som den offentliga myndigheten eftersträvar genom ett förfarande med förhandstillstånd (domen i det ovannämnda målet Konle, punkt 46).
50 Ett förfarande som endast består i en enkel förklaring kan, om det åtföljs av lämpliga juridiska instrument, såsom domstolen redan har fastställt göra det möjligt att undanröja kravet på förhandstillstånd utan att de syften som den offentliga myndigheten eftersträvar skulle bli lidande (dom av den 14 december 1995 i de förenade målen C-163/94, C-165/94 och C-250/94, Sanz de Lera m.fl., REG 1995, s. I-4821, punkt 27, och i det ovannämnda målet Konle m.fl., punkterna 46 och 47).
51 I en situation som kännetecknas dels av den möjlighet att kontrollera att planerade förvärv och bebyggelse överensstämmer med detaljplanen som den offentliga myndigheten har genom tillståndsförfarandet, dels av att det förekommer bötessanktioner, ett särskilt förfarande om ogiltigförklaring av avtalet som föreskrivs i 25 § andra stycket VGVG samt en sanktionsåtgärd som innebär tvångsförsäljning av fastigheten i fråga och som kan vidtas med stöd av 28 § VGVG, kan tillståndsförfarandet inte anses utgöra en åtgärd som är strängt nödvändig för att uppnå det detaljplaneringssyfte som eftersträvas med den nationella lagstiftning, vilken är i fråga i målet vid den nationella domstolen (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen Konle, punkt 47, och Reisch m.fl., punkt 38). I ett sådant fall kräver inte allmänintresset att administrationens prövning av det planerade förvärvet av en fastighet avsedd att bebyggas medför att utövandet av den efterfrågade friheten skjuts upp.
52 Ett tillståndsförfarande av den typ som är i fråga i målet vid den nationella domstolen utgör, med hänsyn till den risk för diskriminering som följer och på grund av att det inte är strängt nödvändigt för att fullfölja det detaljplaneringssyfte som eftersträvas, en restriktion för fria kapitalrörelser som är oförenlig med artikel 73b i fördraget.
53 Den österrikiska regeringen har gjort gällande att tillståndsförfarandet i målet vid den nationella domstolen emellertid skall omfattas av undantaget i artikel 70 i anslutningsakten. Att tillståndsförfarandet var i kraft till och med den 1 januari 2000 strider således inte mot gemenskapsrätten. Även om det är ostridigt att 8 § tredje stycket VGVG antogs flera månader efter det att Republiken Österrike anslöt sig till Europeiska unionen är det oriktigt då Landesgericht påstår att den "skyldighet att bebygga fastigheten" som åligger en förvärvare av en obebyggd fastighet endast existerar sedan den nuvarande 8 § tredje stycket trädde i kraft. Vissa fastighetsförvärv omfattades redan av ett förfarande med förhandstillstånd enligt 5 § andra stycket och 1 § punkt b i Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (LGBl. 1977/18) i dess lydelse enligt LGBl. 1987/63 (nedan kallad VGVG 1977). 8 § tredje stycket VGVG är i allt väsentligt identiskt med denna lagstiftning vilken var i kraft vid Republiken Österrikes anslutning till Europeiska unionen. Den skulle följaktligen, i enlighet med vad domstolen fastställt i domarna i de ovannämnda målen Konle, punkt 52, och Beck och Bergdorf, punkt 34, kunna omfattas av tillämpningsområdet för artikel 70 i anslutningsakten.
54 Domstolen erinrar om att de bestämmelser som antagits efter dagen för anslutningen inte av denna enda anledning är automatiskt uteslutna från den undantagsordning som har inrättats genom artikel 70 i anslutningsakten. En bestämmelse omfattas således av undantaget om den i huvudsak är identisk med tidigare lagstiftning eller om den enbart inskränker eller avskaffar ett hinder för utövandet av gemenskapsrättsliga rättigheter och friheter som förekommer i tidigare lagstiftning (domarna i de ovannämnda målen Konle, punkt 52, och Beck och Bergdorf, punkt 34).
55 Det materiella kriterium som gör det möjligt att i tillämpningsområdet för artikel 70 i anslutningsakten inbegripa lagstiftning som antagits efter anslutningsdagen, skall tolkas restriktivt så att lagstiftning som grundas på andra tankegångar än de som låg till grund för de äldre bestämmelserna och som innebär att nya förfaranden införs inte jämställs med den befintliga lagstiftningen vid tidpunkten för anslutningen. Artikel 70 i anslutningsakten kan därför inte anses utsträckas till att omfatta senare lagstiftning som innehåller åtskilliga betydelsefulla skillnader jämfört med den lagstiftning som gällde vid dagen för anslutningen (domen i det ovannämnda målet Konle, punkt 53).
56 Det ankommer i förevarande fall på den nationella domstolen att pröva huruvida 8 § tredje stycket VGVG skall anses ha som enda verkan att bibehålla de regler om fritidsbostäder som var tillämpliga den 1 januari 1995 eller om denna innehåller betydande skillnader som medför att den inte kan omfattas av det undantag som införts genom artikel 70 i anslutningsakten (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Beck och Bergdorf, punkt 36).
57 De två första tolkningsfrågorna skall därför besvaras så, att ett förfarande med förhandstillstånd av den typ som införts genom VGVG strider mot artikel 73b.1 i fördraget. Det ankommer på den nationella domstolen att pröva huruvida ett sådant förfarande kan omfattas av det undantag som införts genom artikel 70 i anslutningsakten.
Den tredje frågan
58 Den nationella domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida det stred mot bilaga XII punkt 1 e i EES-avtalet att år 1993 anta ett system enligt vilket förhandstillstånd fordras för förvärv av fastigheter avsedda att bebyggas.
59 Doris Salzmann har gjort gällande att tillståndet strider mot bilaga XII punkt 1 e i EES-avtalet.
60 Hon anser för det första att denna så kallade standstill-klausul framför allt är tillämplig på österrikisk lagstiftning om fritidsbostäder och har påpekat att Bundes-Verfassungsgesetznovelle, genom vilken förbundsstaterna gavs befogenhet att införa restriktioner mot transaktioner beträffande fastigheter avsedda att bebyggas, infördes den 5 juni 1992. Eftersom den antogs efter EES-avtalet är den i sig oförenlig med bilaga XII punkt 1 e i EES-avtalet vilket innebär att VGVG, som antogs den 23 september 1993 med stöd av denna författningsliknande lag, a fortiori, även den är oförenlig med EES-avtalet.
61 Doris Salzmann har för det andra medgett att begreppet befintlig lagstiftning [vid tidpunkten för undertecknandet av EES-avtalet] kan omfatta nationella bestämmelser som antogs efter det att EES-avtalet undertecknats, men har påpekat att detta enligt domstolens rättspraxis endast är giltigt under förutsättning att dessa bestämmelser inte är mera restriktiva än dem som existerade den 2 maj 1992. Detta villkor är inte uppfyllt vad gäller den ifrågavarande nationella lagstiftningen.
62 Den österrikiska regeringen, kommissionen och Eftas övervakningsmyndighet har gjort gällande att domstolen fastställt i sin dom av den 15 juni 1999 i mål C-321/97, Andersson och Wåkerås-Andersson (REG 1999, s. I-3551), punkt 27 och följande punkter, att den inte är behörig att tolka EES-avtalet beträffande den period som föregick de berörda staternas anslutning till Europeiska unionen.
63 Den österrikiska regeringen, kommissionen och Eftas övervakningsmyndighet har härav dragit slutsatsen att den nationella domstolens tredje fråga inte skall besvaras.
64 Den österrikiska regeringen anser dessutom att för det fall domstolen i förevarande fall skulle anse sig behörig att tolka bilaga XII punkt 1 e i EES-avtalet skall det medges att VGVG, som antogs den 23 september 1993, i vart fall inte är mera restriktiv än VGVG 1977 vilken den ersatte.
65 Domstolen erinrar härvid om att den med stöd av artikel 234 EG i princip är behörig att meddela förhandsavgörande avseende tolkningen av EES-avtalet om en sådan fråga uppkommer vid en domstol i en av medlemsstaterna (domen i det ovannämnda målet Andersson och Wåkerås-Andersson, punkt 27).
66 Denna behörighet att, med stöd av artikel 234 EG, tolka EES-avtalet gäller emellertid endast gemenskapen, varför domstolen inte är behörig att uttala sig om tolkningen av nämnda avtal vad avser dess tillämpning i Eftastaterna (domen i det ovannämnda målet Andersson och Wåkerås-Andersson, punkt 28).
67 Domstolen har inte heller givits en sådan behörighet inom ramen för EES-avtalet. Det framgår nämligen av artikel 108.2 i nämnda avtal och artikel 34 i avtalet den 2 maj 1992 mellan Eftastaterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol (EGT 1994, L 344, s. 1) att Eftadomstolen är behörig att uttala sig om den tillämpliga tolkningen av EES-avtalet i Eftastaterna. EES-avtalet innehåller ingen bestämmelse som ger domstolen parallell behörighet (domen i det ovannämnda målet Andersson och Wåkerås-Andersson, punkt 29).
68 Omständigheten att den berörda Eftastaten sedermera har blivit medlem av Europeiska unionen, varför frågan kommer från en domstol i en medlemsstat, kan inte få till följd att EG-domstolen ges behörighet att tolka EES-avtalet vad avser dess tillämpning i situationer som inte omfattas av gemenskapens rättsordning (domen i det ovannämnda målet Andersson och Wåkerås-Andersson, punkt 30).
69 Domstolens behörighet innefattar nämligen att tolka gemenskapsrätten, i vilken EES-avtalet utgör en integrerad del, vad avser dess tillämpning i de nya medlemsstaterna från och med anslutningsdagen (domen i det ovannämnda målet Andersson och Wåkerås-Andersson, punkt 31).
70 Domstolen har i förevarande mål uppmanats att tolka begreppet befintlig lagstiftning i den mening som avses i bilaga XII punkt 1 e i EES-avtalet för att den nationella domstolen skall kunna bedöma huruvida VGVG, som antogs den 23 september 1993, är mera restriktiv än VGVG 1977 och huruvida det stred mot EES-avtalet att år 1993 anta denna ändring av lagstiftningen. Domstolen skall således ta ställning till vilka följder EES-avtalet har i den hänskjutande domstolens inhemska rättsordning vad avser en tidpunkt som ligger före Republiken Österrikes anslutning till Europeiska unionen, det vill säga i en situation som inte omfattas av gemenskapens rättsordning.
71 Mot denna bakgrund konstaterar domstolen att den inte är behörig att besvara den tredje frågan.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
72 De kostnader som har förorsakats den österrikiska regeringen samt kommissionen och Eftas övervakningsmyndighet, vilka har inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
- angående de frågor som genom beslut av den 10 juli 2001 har ställts av Landesgericht Feldkirch - följande dom:
1) Ett förfarande med administrativt förhandstillstånd för fastighetsförvärv av den typ som införts genom Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (lag i förbundsstaten Vorarlberg) av den 23 september 1993 i dess lydelse enligt LGBl. 1997/85 strider mot artikel 73b.1 i EG-fördraget (nu artikel 56.1 EG. Det ankommer på den nationella domstolen att pröva huruvida ett sådant förfarande kan omfattas av det undantag som införts genom artikel 70 i akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen.
2) Europeiska gemenskapernas domstol är inte behörig att besvara den tredje frågan.