61971C0005(01)
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT KARL ROEMER
FREMSAT DEN 13. OKTOBER 1971
Høje Ret.
I den sag, som jeg skal tage stilling til i dag, har sagens parter i retsmødet den 29. juni 1971 på Domstolens foranledning kun fremstillet deres synspunkter vedrørende formaliteten. Også mit forslag til afgørelse af 13. juli 1971 begrænsede sig til dette emne, hvorved jeg ganske vist trak grænserne relativt vidt. Jeg skal minde om, at jeg i det nævnte forslag til afgørelse kom til det resultat, at der ikke kunne være tvivl om, at sagen kunne påkendes i realiteten. I dag holder jeg stadig fast herved. Domstolen har endnu ikke udtalt sig herom, tværtimod er det kun blevet besluttet, at parterne kan fremføre deres anbringender, og at formaliteten vil være at påkende samtidig med realiteten.
Efter at der nu den 22. september 1971 er sket en drøftelse af realiteten, ønsker jeg også at afgive min stillingtagen hertil. Herved vil jeg ikke endnu en gang komme ind på de faktiske omstændigheder, som jeg i det tidligere forslag til afgørelse allerede udførligt har redegjort for. Jeg vil naturligvis heller ikke komme ind på nogen af de andre punkter, der blev behandlet i forslaget til afgørelse af 13. juni 1971.
I
Når det spørgsmål rejses, om Rådet ved udstedelsen af forordning nr. 769/68 (AB1. L 143, s. 14) til gennemførelse af forordning nr. 1009/67 (EFT 1967, s. 281, org.ref. AB1. 308, s. 1) har begået en tjenestefejl — det er som bekendt sagsøgerens opfattelse — skal det først undersøges, om denne gennemførelsesforordning må antages at være retsstridig. Retsstridighed er nemlig i almindelighed den første betingelse for, at der kan rejses et erstatningskrav på grundlag af en tjenestefejl, selv om den naturligvis ikke i sig selv er tilstrækkelig. Efter sagsøgerens mening foreligger der retsstridighed af to grunde. For det første er der sket en krænkelse af artikel 37 i forordning nr. 1009/67, for det andet har Rådet skabt en diskriminerende ordning, altså overtrådt kravet om ligebehandling.
1.
Jeg skal nu undersøge den første begrundelse. — Som jeg allerede nævnte i mit forslag til afgørelse af 13. juli 1971, skulle der ifølge artikel 2 i forordning nr. 769/68 kun gives bemyndigelse til ydelse af udligning til sukkerfabrikker i tilfælde af, at den på en nærmere angiven måde beregnede nationale pris for hvidt sukker den 30. juni 1968 var højere end den pr. 1. juli 1968 gældende indikativpris for hvidt sukker. I hvert fald for Forbundsrepublikkens vedkommende kan situationen kort formuleres således. Efter sagsøgernes formening ville det i modsætning hertil have været rigtigt at gøre interventionsprisen og ikke indikativprisen til den afgørende faktor.
Præliminært må det til denne indsigelse straks bemærkes, at der ikke kan hentes støtte for dens holdbarhed i ordlyden af artikel 37 i forordning nr. 1009/69. I denne bestemmelse siges det nemlig blot: »For de pr. 1. juli 1968 eksisterende sukkerbeholdninger fastsætter Rådet på forslag af Kommissionen efter afstemningsmåden i traktatens artikel 43, stk. (2), bestemmelserne om de foranstaltninger, som er nødvendige til udligning af forskellen mellem de nationale sukkerpriser og de fra 1. juli 1968 gældende priser.«. Der tales altså i almindelighed om »foranstaltninger, som er nødvendige«, hvad der rigtigt forstået henviser til et frit skøn for lovgiver. Priserne er heller ikke præciseret, og der siges ikke noget om, hvilke af de forskellige priser, ifølge markedsordningen med dens prisramme gældende priser (indikativpriser, interventionspriser, afledede interventionspriser osv.), som kommer i betragtning. Dette synes også fornuftigt, fordi priserne for det den 1. juli 1968 begyndende produktionsår endnu ikke var fastsat på tidspunktet for udstedelsen af forordning nr. 1009/67 (den 18. 12. 1967). Dette skete først senere, nemlig den 9. april 1968 — forordningerne nr. 430 og 432 (AB1. L 89, s. 2) og 4 — samt den 18. juni 1968 — forordning nr. 767 (AB1. L 143, s. 11). Følgelig kan der ikke udledes noget af formuleringerne i artikel 37 i forordning nr. 1009/67, som kan tale for sagsøgerens opfattelse.
Herudover — og her kommer jeg til et andet punkt — kan det efter min opfattelse heller ikke siges, at et uomgængeligt fingerpeg for, at interventionspriserne skal være de afgørende faktorer, kan udledes af selve forordning nr. 769/68, fordi der i dennes artikel 2, stk. 2, tales om interventionsprisen i forbindelse med fastsættelsen af udligningens størrelse. For det første hindres dette af den klare ordlyd af stykke 1 i artikel 2, som lægger vægt på forskellen mellem de nationale priser og indikativpriserne. For det andet må det ikke overses, at det i artikel 2, stk. 2, kun hedder: »Udligningens størrelse beregnes på grundlag af forskellen«. Der er altså ikke tale om, at størrelsen af udligningen er lig med denne forskel. Set på denne måde forekommer det snarere indlysende — som Rådet — at se det nævnte stykkes funktion deri, at det skal fastlægge de nærmere regler for beregningen af interventionsprisen, dvs. for en af de i stykke 1 nævnte faktorer.
På lignende måde kan der vel ikke udledes noget af den del af sagsøgerens argumentation, der støttes på forholdet mellem mindsteprisen for roer og sukkerprisen. I den henseende blev det som bekendt forklaret, at der tidligere, dvs. i det nationale system, bestod et fast forhold mellem den mindstepris for roer, som blev garanteret roedyrkerne, og den faste pris for sukker; beregningen af den faste pris er ifølge sagsøgeren sket således, at mindsteprisen for roer kunne betales på grundlag af denne. Nu er denne funktion overtaget af interventionsprisen, og mindsteprisen for roer står — således som det kan udledes af forskellige fællesskabsforordninger — i et bestemt forhold til interventionsprisen, hvorfor sagsøgeren mener, at det i overensstemmelse hermed må forekomme nærliggende at sammenligne den tidligere nationale pris med den fælles markedsordnings interventionspris inden for rammerne af et udligningssystem. — Imod denne slutning, der overfladisk set virker forførende, har Rådet dog indvendt, at interventionsprisens funktion i virkeligheden ikke er identisk med den funktion, som den tidligere tyske faste pris havde, og dette skyldes ganske enkelt, at den kun er den nedre grænse for en prisramme, inden for hvilken sukkerprisen skal dannes på markedet (denne omstændighed skal jeg senere vende tilbage til i anden sammenhæng). Desuden er roeprisen efter Rådets opfattelse kun én af flere omkostningsfaktorer. Såfremt det virkelig havde været tanken at indføre en udligning med henblik på de forskellige roepriser, ville de relevante bestemmelser sikkert være blevet formuleret i overensstemmelse hermed. — Det er min opfattelse, at disse indvendingers holdbarhed næppe kan bestrides, hvilket betyder, at det netop behandlede synspunkt i sagsøgerens anbringender faktisk ikke kan lægges til grund.
Endelig er det også klart udelukket, at der kan gives sagsøgeren medhold, når han påberåber sig det system for udligning af tab ved revaluering, som er fastsat i en beslutning fra Kommissionen af 4. december 1969, og som retter sig afgørende efter interventionsprisen. Som Rådet med rette fremhæver, drejer det sig her om en anden ordning for et helt andet problem. Desuden ville det have været muligt uden videre — med en anden procentsats — at lade denne udligning orientere sig efter indikativprisen, netop fordi denne er sat i et fast forhold til interventionsprisen.
Endvidere må der over for sagsøgerens tese (udligning på grundlag af interventionspriserne) navnlig fremhæves, hvad der karakteriserer den fælles markedsordning for sukker. Hertil hører den allerede nævnte kendsgerning, at der ikke opereres med faste priser men tilsigtes, at markedsmekamismens love virker i en bestemmt ramme, der afgrænses af indikativpriserne og interventionspriserne; med dette forbehold skal priserne på markedet dannes frit. Det er åbenbart, at prisudviklingen er forløbet således, efter at markedsordningen for sukker er trådt i kraft. Dette kan udledes af Rådets forklaringer, hvorefter de effektive priser for hvidt sukker i Forbundsrepublikken i månederne efter ikrafttrædelsen af forord ning nr. 1009/67 endda lå over den tidligere nationale faste pris. Et lignende billede danner sig ifølge sagsøgerens bemærkninger, selv om han betoner, at den svage stigning i gennemsnitsprisen for hvidt sukker i månederne juli — november 1968 ikke gjaldt i Nordtyskland, hvor priserne i månederne juli — oktober 1968 var lavere end den tidligere faste pris. Denne prisnedgang havde faktisk et meget ringe omfang (21 pfennig pr. 100 kg) (
1
). Dersom man i betragtning af denne situation havde tilladt udligningen på grundlag af interventions-prisen — hvad sagsøger finder korrekt — ville de begunstigede åbenbart herved have opnået et tilskud til fortjenesten (nemlig bestående i differencen mellem de effektive priser og interventionsprisen). Dette kunne imidlertid med sikkerhed ikke være meningen med de her drøftede udligningsforanstaltninger, og dermed er det helt givet, at interventionsprisen ikke var den relevante beregningsfaktor.
Det er efter min opfattelse lige så klart, at der egentlig heller ikke kunne være tale om en udligning beregnet på grundlag af de faktisk opnåede priser. I så henseende er allerede den omstændighed af betydning, at artikel 37 i forordning nr. 1009/67 taler om de gældende, altså om generelt fastsatte priser. Desuden ville en sådan ordning sandsynligvis have ført til, at de interesserede sukkerfabrikker ikke havde gjort sig særlige anstrengelser for at opnå priser for deres gamle lagre, der var højere end interventionspriserne. Prisdannelsen ville altså ikke, som det var forudset efter grundprincipperne i markedsordningen for sukker, være foregået efter markedslovene og ikke have ligget over interventionsprisernes niveau, hvilket ville have været til skade for det offentlige, dvs. skatteyderne, som i den sidste ende havde måttet betale for udligningen.
Jeg vil derfor mene — en anden konklusion er overhovedet ikke mulig — at det ifølge meningen og formålet med markedsordningen var fuldt berettiget at fastsætte en mulig prisudligning for de såkaldte højprislande på grundlag af indikativpriserne, altså den øvre grænse for den fællesskabsretlige prisramme, som det skete ved den anfægtede forordning. I hvert fald ses det ikke, hvorledes Rådet skulle have begået en retsstridig handling i forhold til basisforordning nr. 1009/67 ved at gennemføre det nævnte system i stedet for det, som sagsøgeren anser for det rigtige.
For en fuldstændigheds skyld kan det i øvrigt i denne sammenhæng også bemærkes, at det kun har været tanken, at der skal ske udligning for betydelige prisforskelle. Dette ses af begrundelsen i forordning nr. 769/68, og da det økonomisk er fornuftigt og i overensstemmelse med retsstatsprincipperne kan det heller ikke anfægtes. Ved en sammenligning af tallene forekommer det imidlertid overordentlig tvivlsomt, om selve forskellen mellem den gamle råsukkerpris og interventionsprisen kan antages at være betydelig. Interventionsprisen for råsukker (omregnet til værdien som hvidt sukker) androg nemlig 20,11 regningsenheder, medens den gamle nationale pris androg 20,76 (ifølge sagsøgerens beregninger) henholdsvis 20,55 regningsenheder (ifølge Rådets beregninger). Sådan set synes det faktisk ikke helt forkert at sige, at selv hvis interventionsprisen havde været afgørende for udligningen, ville det af sagsøgeren ønskede resultat ikke nødvendigvis være fremkommet. Men dette er — det siger jeg ganske klart — kun en supplerende og ikke en afgørende overvejelse ved bedømmelsen af nærværende sag.
2.
Retsstridigheden af forordning nr. 769/68 skal således — som Domstolen vil erindre — følge af, at diskrimineringsforbudet er blevet overtrådt, altså af krænkelsen af et almindeligt retsprincip samt af den grundsætning, som er nedfældet i EØF-traktatens artikel 40, stk. 3, og som med sikkerhed også gælder for afledet fællesskabsret. Jeg skal nu undersøge, hvorledes det forholder sig hermed.
I så henseende gør sagsøgeren som bekendt gældende, at den indførte ordning er diskriminerende for råsukkerproducenterne i Forbundsrepublikken Tyskland, fordi tildelingen af en udligning blev kædet sammen med udviklingen i prisen for hvidt sukker, og fordi der gjaldt forskellige kriterier, alt efter om der skulle betales en afgift, eller om der kunne ydes en udligning (i det første tilfælde, dvs. for lavprislandene, kom det an på interventionsprisen; i det andet tilfælde var indikativprisen som bekendt afgørende).
Jeg skal nu se på det første punkt i denne kritik. Efter min opfattelse er det relativt let at affærdige. — Faktisk synes udligningsordningens binding til prisudviklingen for hvidt sukker ikke, heller ikke når henses til råsukkerproducenternes situation, at kunne anfægtes, og det skyldes blot, bortset fra råsukkerets manglende markedstransparens, at der, i betragtning af de næsten lige høje forarbejdningsomkostninger i medlemsstaterne, kan gås ud fra, at prisudviklingen for hvidt sukker og råsukker stort set er parallel. I tilfælde af, at priserne på hvidt sukker stiger, vil også råsukkerpriserne stige, og omvendt. En situation, hvori kun en af disse priser stiger, men den anden ikke, måtte i virkeligheden forekomme teoretisk og praktisk usandsynlig. I hvert fald er det ikke blevet påvist, at en sådan situation forelå. Navnlig forelå den ikke i Forbundsrepublikken Tyskland, for her steg åbenbart begge priser, gennemsnitligt set. — Det samme gælder for den antagelse, at forholdet mellem gamle og nye priser for råsukkers vedkommende muligvis var et andet end for hvidt sukker, dvs. der forelå måske en situation, hvori begge priser ganske vist lå over niveauet for fællesskabspriserne, men hvori der måtte gives afkald på udligning i et land, fordi kun råsukkerprisen, og ikke tillige prisen på hvidt sukker, var højere end indikativprisernes niveau, medens det i et andet land var muligt at tildele udligning, fordi begge priser lå over indikativpriserne. Heller ikke for så vidt kunne sagsøgeren faktisk påvise noget tilfælde med effektiv forskelsbehandling. Når henses til det netop undersøgte aspekt, kan anbringendet om forskelsbehandling følgelig ikke betegnes som holdbart. — Desuden må det tilføjes, at Rådet har påvist, at der heller ikke i tilfælde af, at den afgørende faktor var udviklingen i råsukkerpriserne efter de i forordning nr. 769/68 fastsatte kriterier, hvis retmæssighed hidtil ikke er draget i tvivl, havde været tale om en udligning i Forbundsrepublikken. I denne sammenhæng er der ganske vist opstået visse vanskeligheder ved afledningen af den gamle, ikke lovfastsatte nationale råsukkerpris af prisen på hvidt sukker (nemlig i henseende til spørgsmålet, om der skal gås ud fra den for større kvanta gældende pris for hvidt sukker, og hvilke emballeringsomkostninger, der skal fratrækkes). Når alt kommer til alt, er disse vanskeligheder imidlertid uden betydning, thi selv om man ikke deler det for så vidt indlysende standpunkt, som Rådet har indtaget (hvorefter der skulle gås ud fra en for større kvanta gældende pris på hvidt sukker, fordi den interventionspris, som skulle sammenlignes hermed som hovedregel — ja, muligvis uden undtagelse — kun skulle anvendes på kvanta over 300 tons), og selv om man bortser fra, at sagsøgeren i henseende til emballeringsomkostningerne hidtil ikke har kunnet føre noget fuldgyldigt bevis ved hjælp af de med raffinaderierne indgåede værkslejekontrakter, er resultatet i hvert fald, at betingelserne i forordning nr. 768/68 ikke forelå opfyldt.
Den gamle råsukkerpris — omsat til prisen for hvidt sukker — androg nemlig hverken 82,23 DM pr. 100 kg — som hævdet af Rådet — eller 83,06 DM — som hævdet af sagsøgeren — medens der ifølge fællesskabsretten gjaldt en indikativpris for råsukker på 84,92 DM, altså en pris, som ikke var lavere end den tidligere tyske pris. Udligningsordningens binding til prisudviklingen for hvidt sukker giver følgelig — uanset hvilket synspunkt, der lægges til grund — ikke anledning til nogen kritik.
Vedrørende det andet punkt i anbringendet om forskelsbehandling, dvs. den omstændighed, at det for lavprislande — både med hensyn til spørgsmålet, om der skulle erlægges afgifter, og spørgsmålet om disses beregning — skulle være afgørende, hvor stor forskellen var mellem den gamle nationale pris og interventionsprisen, medens det for højprislandene var indikativprisen, der var bestemmende, må der gøres følgende bemærkninger. — I så henseende må der efter min opfattelse lægges stor vægt på, at de to ordninger skulle opfylde forskellige funktioner: på den ene side (for lavprislandenes vedkommende) skulle en uretmæssig fortjeneste hindres, på den anden side (for højprislandenes vedkommende) skulle betydelige indkomsttab udelukkes. Allerede heri kan der ses en saglig begrundelse for den differentierede udformning, dvs. valget af forskellige kriterier. Det er desuden allerede blevet påvist, at det ikke var muligt at vælge et ensartet kriterium, dvs. at bestemme, at interventionsprisen også skulle være afgørende for udligningen. Desuden måtte det forekomme i lige høj grad meningsløst og utilstedeligt for lavprislandenes virksomheder, hvis afgiften blev beregnet f. eks. ved hjælp af de faktisk opnåede priser. Dette ville nemlig, helt bortset fra betænkeligheder på grundlag af ordlyden, have saboteret enhver tilskyndelse til at opnå priser over eller i nærheden af interventionsprisens niveau. Noget sådant er imidlertid — som sagt — vanskeligt foreneligt med målet og hensigten med markedsordningen for sukker, der forudser en fri prisdannelse, helst over interventions-prisernes niveau.
Under hensyn til udformningen af markedsordningen og dens karakteristika, som stemmer overens med den fælles landbrugspolitiks mål (fri prisdannelse inden for bestemte rammer), må det følgelig bemærkes, at denne ordning — som er vedtaget for overgangen fra de gamle nationale markedsordninger til den fælles markedsordning, og som for det tilfælde, at de tidligere nationale priser lå inden for den af Fællesskabet fastsatte prisramme, savner bestemmelser om særlige foranstaltninger — ikke, trods manglen på ensartede kriterier for afgifter for udligning og trods visse forskelligartede økonomiske virkninger, som Rådet erkender, indebærer forskelsbehandling, men tværtimod i sidste ende må anerkendes som økonomisk berettiget. En overtrædelse af kravet om ligebehandling, hvad enten dette udledes af almindelige retsgrundsætninger eller støttes på EØF-traktatens artikel 40, stk. 3, ses således ikke at foreligge. Heller ikke på denne baggrund kan det således hævdes, at forordning nr. 769/68 er retsstridig.
II
Dette resultat fjerner klart grundlaget for det påståede erstatningskrav og for søgsmålet, thi antagelsen af en tjenestefejl støttes alene på de nævnte to kritikpunkter, og der ses ikke at foreligge andre retskrænkelser.
Hermed bliver det også overflødigt at gå ind på andre spørgsmål i forbindelse med ansvaret for tjenestefejl, såsom culpa, tilstedeværelsen af flere skadevoldere, skadens udmåling og årsagsforbindelsen mellem Rådets adfærd og den påståede skades indtræden. — I så henseende skal det højst antydes, at det kan være tvivlsomt, om der foreligger et tilstrækkeligt begrundet anbringende med hensyn til fællesskabsrettens særlige culpa-betingelse (som i hvert fald i retspraksis vedrørende EKSF-traktatens artikel 40 (
2
) blev betegnet som ufravigeligt, og som vel også kan antages at være et princip, der generelt gælder i medlemsstaternes retsordener (
3
). Desangående har sagsøgeren nemlig indskrænket sig til at anføre, at råsukkerfabrikkernes problem i højprislandene var Rådet bekendt, men herudover har han f. eks. ikke gjort noget gældende vedrørende en klar krænkelse af pligten til at handle forsigtigt og samvittighedsfuldt, vedrørende misforståelse af økonomiske kendsgerninger (
4
) eller vedrørende overtrædelse af de pågældende erhvervskredses vigtige interesser. Desuden bør det bemærkes, at der er betænkeligheder med hensyn til beregningen af skaden, navnlig fordi det for sagsøgerens virksomhed drejede sig om pr. 30. juni 1968 bestående lagre ikke af råsukker men af hvidt sukker (12853 dobbeltcentner), altså om produkter, for hvilke der vel ikke kom nogen råsukkerudligning i betragtning. De af sagsøgeren angiveligt opnåede fortjenester ved salg kan næppe heller med henblik på den almindelige, af Rådet forklarede prisudvikling i Forbundsrepublikken, betegnes som rimelige (hvilket ville rejse spørgsmålet, om der muligvis forelå egen skyld fra sagsøgerens side). — Endelig består der vel også tvivl om kausaliteten i Rådets adfærd. Rådets forordning nr. 769/68 indeholder nemlig kun en bemyndigelse for højprislande til at yde en udligning. I betragtning af adfærden hos en anden medlemsstat, som har fået tildelt en sådan bemyndigelse men dog ikke har gjort brug af den, og i betragtning af, at Forbundsrepublikkens repræsentanter i Rådet åbenbart ikke er gået stærkt ind for en udvidelse af bemyndigelsen, kan det bestemt forekomme tvivlsomt, om der ville være gjort effektivt brug af en sådan videregående bemyndigelse (som sagsøgeren anser for rigtig).
Alt dette behøver imidlertid ikke at uddybes nu, netop fordi den af Rådet vedtagne ordning — som påvist — ikke i forhold til traktaten og den afledede fælleskabsret giver anledning til kritik. Derfor er det for øvrigt heller ikke længere nødvendigt at efterkomme sagsøgerens krav om en undersøgelse af spørgsmålet, hvilke andre udformninger af udligningsordningen der blev overvejet, da Kommissionen og andre involverede udarbejdede forordning nr. 769/68.
III
I betragtning af ovenstående fastholder jeg sammenfattende følgende:
Den af Zuckerfabrik Schöppenstedt anlagte sag kan, hvad angår den principale påstand (vedrørende den subsidiære påstand henviser jeg til mit forslag til afgørelse af 13. 7. 1971·), ganske vist påkendes i realiteten. Der kan imidlertid ikke gives sagsøgeren medhold i denne påstand, fordi der ikke ses at foreligge en tjenestefejl fra Rådets side.
(
1
) – Se replikken, s. 16 og 17.
(
2
) – Jf. Much i Max-Planck-Institut for ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht, bind 44, s. 730.
(
3
) – Jf. Beiträge zum ausländischen öffentlichen Recht und Völkerrecht, bind 44, s. 753, 763, 766, 827, 828, 832. 869.
(
4
) – Jf. dommen i de foren, sager 5, 7, 13 — 24/66, Sml. 1965 — 1968. s. 381.