62010CC0512
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
NIILO JÄÄSKINEN
vom 13. Dezember 2012 (
1
)
Rechtssache C-512/10
Europäische Kommission
gegen
Republik Polen
„Vertragsverletzungsklage — Richtlinie 91/440/EWG — Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft — Richtlinie 2001/14/EG — Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn — Art. 6 Abs. 3 und Anhang II der Richtlinie 91/440 — Art. 4 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 — Betreiber der Infrastruktur — Unabhängige Organisation und Entscheidungskompetenz — Holdingstruktur — Art. 6 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2001/14 — Anhaltendes Fehlen des finanziellen Gleichgewichts — Art. 6 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 3 und 4 der Richtlinie 91/440 — Fehlen von Anreizen für den Betreiber der Infrastruktur — Art. 7 Abs. 3 und Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 — Berechnung des Entgelts für den Mindestzugang“
I – Einleitung
1.
Mit ihrer Vertragsverletzungsklage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass die Republik Polen gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 3 und Anhang II der Richtlinie 91/440/EWG (
2
) in der durch die Richtlinie 2007/58/EG (
3
) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 91/440), aus Art. 4 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14/EG (
4
) (im Folgenden: Richtlinie 2001/14), aus Art. 6 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2001/14, aus Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 3 und 4 der Richtlinie 91/440 sowie aus Art. 7 Abs. 3 und Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 verstoßen hat. Die Republik Polen beantragt, die Klage der Kommission abzuweisen.
2.
Die vorliegende Rechtssache gehört zu einer Reihe von Vertragsverletzungsklagen (
5
) der Kommission aus den Jahren 2010 und 2011, die die Anwendung der Richtlinien 91/440 und 2001/14 durch die Mitgliedstaaten betreffen, deren Hauptziel die Sicherstellung eines gerechten und nichtdiskriminierenden Zugangs der Eisenbahnunternehmen zur Infrastruktur, d. h. zum Schienennetz, ist. Diese Klagen sind neuartig, weil sie dem Gerichtshof erstmals Gelegenheit geben, die Liberalisierung der Eisenbahnen in der Europäischen Union zu untersuchen und insbesondere das sogenannte „erste Eisenbahnpaket“ auszulegen.
3.
Ich habe bereits am 6. September 2012 meine Schlussanträge in der Rechtssache, in der das vorgenannte Urteil Kommission/Portugal ergangen ist, und in den Rechtssachen Kommission/Ungarn, Kommission/Spanien, Kommission/Österreich und Kommission/Deutschland vorgelegt. Neben den vorliegenden Schlussanträgen werden am heutigen Tag meine Schlussanträge in den Rechtssachen Kommission/Tschechische Republik, Kommission/Frankreich, Kommission/Slowenien und Kommission/Luxemburg verlesen. Soweit die vorliegende Rechtssache Rügen betrifft, die denjenigen entsprechen, die ich bereits in den oben genannten Schlussanträgen würdigen konnte, werde ich mich darauf beschränken, auf deren maßgebliche Nummern zu verweisen, ohne jedoch die dort enthaltene Argumentation im vollen Umfang aufzugreifen.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Unionsrecht
1. Richtlinie 91/440
4.
Art. 6 Abs. 1 bis 3 der Richtlinie 91/440 bestimmt:
„(1)   Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass getrennte Gewinn- und Verlustrechnungen und Bilanzen für die Erbringung von Verkehrsleistungen durch Eisenbahnunternehmen einerseits und für den Betrieb der Infrastruktur andererseits erstellt und veröffentlicht werden. Öffentliche Gelder zugunsten eines dieser beiden Tätigkeitsbereiche dürfen nicht auf den anderen übertragen werden.
Dieses Verbot muss auch in der Rechnungsführung der beiden Bereiche zum Ausdruck kommen.
(2)   Die Mitgliedstaaten können ferner vorsehen, dass diese beiden Tätigkeiten in organisch voneinander getrennten Unternehmensbereichen innerhalb desselben Unternehmens ausgeübt werden oder dass eine getrennte Einrichtung den Betrieb der Infrastruktur übernimmt.
(3)   Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die Funktionen nach Anhang II, die für einen gerechten und nichtdiskriminierenden Zugang zur Infrastruktur ausschlaggebend sind, an Stellen oder Unternehmen übertragen werden, die selbst keine Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen. Ungeachtet der Organisationsstrukturen ist der Nachweis zu erbringen, dass dieses Ziel erreicht worden ist.
Die Mitgliedstaaten können jedoch Eisenbahnunternehmen oder jeder anderen Stelle die Erhebung von Entgelten und die Verantwortung für die Verwaltung der Eisenbahninfrastruktur übertragen, wozu Investitionen, Wartung und Finanzierung gehören.“
5.
Anhang II der Richtlinie 91/440 enthält eine Aufzählung der wesentlichen Funktionen nach Art. 6 Abs. 3 der genannten Richtlinie:
—
Vorarbeiten und Entscheidungen über die Zulassung von Eisenbahnunternehmen, einschließlich der Gewährung einzelner Genehmigungen;
—
Entscheidungen über die Trassenzuweisung, einschließlich sowohl der Bestimmung als auch der Beurteilung der Verfügbarkeit und der Zuweisung von einzelnen Zugtrassen;
—
Entscheidungen über die Wegeentgelte;
—
Überwachung der Einhaltung von Verpflichtungen zur Bereitstellung bestimmter Dienstleistungen für die Allgemeinheit.
6.
Art. 7 Abs. 3 und 4 der Richtlinie 91/440 sieht vor:
„(3)   Die Mitgliedstaaten können dem Betreiber der Infrastruktur ferner unter Wahrung der Artikel 73, 87 und 88 des Vertrags Mittel zuweisen, die in angemessenem Verhältnis zu den Aufgaben, der Größe und dem Finanzbedarf stehen, und zwar insbesondere für Neuinvestitionen.
(4)   Im Rahmen der vom Staat festgelegten allgemeinen Politik erstellt der Betreiber der Infrastruktur einen Geschäftsplan, der Investitions- und Finanzierungsprogramme enthält. Bei der Planung wird die Gewährleistung einer optimalen, effizienten Nutzung und Entwicklung der Infrastruktur angestrebt; dabei ist das finanzielle Gleichgewicht zu gewährleisten, und es sind die zur Erreichung dieser Ziele erforderlichen Mittel bereitzustellen.“
2. Richtlinie 2001/14
7.
Die Erwägungsgründe 11 und 16 der Richtlinie 2001/14 lauten:
„Bei den Entgelt- und Kapazitätszuweisungsregelungen sollte allen Unternehmen ein gleicher und nichtdiskriminierender Zugang geboten werden und so weit wie möglich angestrebt werden, den Bedürfnissen aller Nutzer und Verkehrsarten gerecht und in nichtdiskriminierender Weise zu entsprechen.
…
Entgelt- und Kapazitätszuweisungsregelungen sollten einen fairen Wettbewerb bei der Erbringung von Eisenbahnverkehrsleistungen ermöglichen.“
8.
Art. 4 Abs. 2 dieser Richtlinie bestimmt:
„Ist der Betreiber der Infrastruktur rechtlich, organisatorisch oder in seinen Entscheidungen nicht von Eisenbahnunternehmen unabhängig, so werden die in diesem Kapitel dargelegten Aufgaben – außer der Erhebung von Entgelten – von einer entgelterhebenden Stelle wahrgenommen, die rechtlich, organisatorisch und in ihren Entscheidungen von Eisenbahnunternehmen unabhängig ist.“
9.
In Art. 6 der Richtlinie 2001/14 heißt es:
„(1)   Die Mitgliedstaaten legen die Bedingungen fest, gegebenenfalls einschließlich der Leistung von Vorauszahlungen, um sicherzustellen, dass sich die Einnahmen eines Betreibers der Infrastruktur aus Wegeentgelten, dem Gewinn aus anderen wirtschaftlichen Tätigkeiten und der staatlichen Finanzierung einerseits und die Fahrwegausgaben andererseits unter normalen geschäftlichen Umständen und über einen angemessenen Zeitraum zumindest ausgleichen.
…
(2)   Den Betreibern der Infrastruktur sind unter gebührender Berücksichtigung der Sicherheit und der Aufrechterhaltung und Verbesserung der Qualität der Fahrwegbereitstellung Anreize zur Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten und der Zugangsentgelte zu geben.
(3)   Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass Absatz 2 entweder durch eine vertragliche Vereinbarung zwischen der zuständigen Behörde und dem Betreiber der Infrastruktur, die eine Laufzeit von mindestens drei Jahren hat und die staatliche Finanzierung regelt, oder durch geeignete aufsichtsrechtliche Maßnahmen, in deren Rahmen angemessene Befugnisse vorgesehen sind, umgesetzt wird.
…“
10.
Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 bestimmt:
„Unbeschadet der Absätze 4 und 5 und des Artikels 8 ist das Entgelt für das Mindestzugangspaket und den Schienenzugang zu Serviceeinrichtungen in Höhe der Kosten festzulegen, die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen.“
11.
Art. 8 Abs. 1 der genannten Richtlinie lautet wie folgt:
„Um eine volle Deckung der dem Betreiber der Infrastruktur entstehenden Kosten zu erhalten, kann ein Mitgliedstaat, sofern der Markt dies tragen kann, Aufschläge auf der Grundlage effizienter, transparenter und nichtdiskriminierender Grundsätze erheben, wobei die bestmögliche Wettbewerbsfähigkeit insbesondere des grenzüberschreitenden Schienengüterverkehrs zu gewährleisten ist. Die Entgeltregelung muss dem von den Eisenbahnunternehmen erzielten Produktivitätszuwachs Rechnung tragen.
Die Höhe der Entgelte darf jedoch nicht die Nutzung der Fahrwege durch Marktsegmente ausschließen, die mindestens die Kosten, die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen, sowie eine Rendite, die der Markt tragen kann, erbringen können.“
12.
Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 bestimmt:
„Ist der Betreiber der Infrastruktur rechtlich, organisatorisch oder in seinen Entscheidungen nicht von Eisenbahnunternehmen unabhängig, so werden die in Absatz 1 genannten und in diesem Kapitel im Weiteren dargelegten Aufgaben von einer Zuweisungsstelle wahrgenommen, die rechtlich, organisatorisch und in ihren Entscheidungen von Eisenbahnunternehmen unabhängig ist.“
B – Polnisches Recht
1. Gesetz vom 8. September 2000
13.
Art. 15 des Gesetzes vom 8. September 2000 über den Verkauf, die Neustrukturierung und die Privatisierung des öffentlichen Unternehmens Polskie Koleje Państwowe (ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe“) (
6
) in geänderter Fassung (im Folgenden: Gesetz vom 8. September 2000) bestimmt:
„(1)   PKP SA errichtet eine Aktiengesellschaft, die mit der Verwaltung der Eisenbahnlinien betraut ist und unter dem Namen ‚PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna‘ (im Folgenden: PLK SA) handelt.
(2)   PLK SA übernimmt ab dem Tag ihrer Eintragung ins Handelsregister die Rechte und Pflichten der PKP SA im Bereich der Verwaltung der Eisenbahnlinien im Sinne des Gesetzes nach Art. 14 Abs. 2 Nr. 2.
(2a)   Solange PLK SA öffentliche Kredite zur Finanzierung ihrer Investitionen in die Infrastruktur erhält, besteht kein Anspruch auf eine Dividende aus den Aktien.
(3)   Die Verwaltung der Eisenbahnlinien durch PLK SA umfasst auch die Aufgaben in Art. 49 Abs. 1 des Gesetzes vom 27. Juni 1997 über den Eisenbahnverkehr, die von den Streckenwärtern wahrgenommen werden, die in die Organisationsstruktur der PLK SA integriert sind.
(4)   PLK SA wird Betreiberin der Linien im Sinne des Gesetzes nach Art. 14 Abs. 2 Nr. 2.
(4a)   PLK SA verwaltet die Eisenbahnlinien und die anderen Eisenbahninfrastrukturen, die im [Gesetz über den Eisenbahnverkehr (ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym) vom 28. März 2003[ (
7
) ] in geänderter Fassung (im Folgenden: Gesetz über den Eisenbahnverkehr)] definiert sind, mit Ausnahme der Immobilien und Bauten, die dem Personen- und Warenverkehr dienen, sowie der Grundstücke, auf denen diese Immobilien und Bauten stehen.
(4b)   Die in Abs. 4a genannte Ausnahme umfasst nicht Bauten auf Grundstücken, die Bestandteil der Eisenbahnlinien sind.
(5)   Der Verkehrsminister genehmigt die Satzung der PLK SA und die darin vorgenommen Änderungen.
(6)   Die Generalversammlung der PLK SA ernennt die Mitglieder des Aufsichtsrates der PLK SA aus dem Kreis der Personen, die dafür vom Verkehrsminister vorgeschlagen wurden. Die Zahl der Mitglieder des Aufsichtsrats wird in der Satzung festgelegt.
(7)   Die Ausgaben des Staatshaushaltes, die in einem bestimmten Geschäftsjahr der Finanzierung von Eisenbahnlinien von nationalem Interesse gewidmet sind, erhöhen das von der PLK SA ausgegebene Kapital; die Aktien, die der Erhöhung des Kapitals entsprechen, werden von der öffentlichen Hand, vertreten durch den Verkehrsminister, gehalten.
(8)   Die Aktien von PLK SA, die von PKP SA und der öffentlichen Hand gehalten werden, können, unbeschadet Art. 8a, nicht verkauft werden.
(8a)   Die Aktien von PLK SA, die von PKP SA gehalten werden, können nur an die öffentliche Hand verkauft werden.
(9)   Im Fall der Privatisierung oder der Liquidation der PKP SA werden die Aktien der PLK SA, die von der PKP SA gehalten werden, von der öffentlichen Hand, vertreten durch den Verkehrsminister, übernommen. Bei einer Privatisierung der PKP SA erfolgt eine Herabsetzung des Gesellschaftskapitals der PKP SA durch Rücknahme einer Zahl von Aktien, deren Wert dem Nennwert der Aktien der PLK SA entspricht, die von der öffentlichen Hand übernommen wurden.“
2. Gesetz über den Eisenbahnverkehr
14.
Art. 5 Abs. 1 bis 3 des Gesetzes über den Eisenbahnverkehr (ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (
8
), in geänderter Fassung, im Folgenden: Gesetz über den Eisenbahnverkehr) bestimmt:
„(1)   Der Betrieb der Eisenbahninfrastruktur besteht darin:
1.
die Eisenbahninfrastruktur zu errichten und zu unterhalten;
2.
den Zugverkehr auf den Eisenbahnlinien zu betreiben;
3.
die Eisenbahninfrastruktur in einem Zustand zu erhalten, der einen sicheren Betrieb der Züge gewährleistet;
4.
Trassen für den Zugverkehr auf den Eisenbahnlinien und die damit verbundenen Dienstleistungen bereitzustellen;
5.
die Immobilien, die Teil der Eisenbahninfrastruktur sind, zu verwalten.
(2)   Der Betreiber der Infrastruktur, im Folgenden: Betreiber, verwaltet die Eisenbahninfrastruktur und gewährleistet ihren Ausbau und ihre Modernisierung.
(3)   Der Betreiber ist vorbehaltlich Abs. 4 nicht berechtigt, Eisenbahnverkehrsleistungen zu erbringen, mit Ausnahme solcher technologischer Dienstleistungen, die für seinen eigenen Bedarf durchgeführt werden.“
15.
In Art. 13 Abs. 1 dieses Gesetzes heißt es:
„Der Präsident des Amtes für den Eisenbahnverkehr, im Folgenden: Präsident des EVA, ist im Bereich der Regulierung des Eisenbahnverkehrs dafür zuständig:
1.
die Nutzungsentgelte für bewilligte Trassen unter Prüfung, ob sie den Regeln über die Festlegung dieser Entgelte entsprechen, zu genehmigen und zu koordinieren;
…
3.
zu kontrollieren, dass die Betreiber alle Eisenbahnunternehmen gleich behandeln, insbesondere bei der Bearbeitung der Anträge auf Zuteilung von Trassen und der Festsetzung der Entgelte;
4.
zu kontrollieren, ob der Betreiber die Basisentgelte für die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur und die Zusatzentgelte der Dienstleistungen korrekt festgesetzt hat;
5.
die Rechtsbehelfe der Eisenbahnunternehmen zu prüfen in Bezug auf
…
b)
die Bewilligung von Trassen und die Nutzungsentgelte der Eisenbahninfrastruktur; …“.
16.
Art. 14 Abs. 1 des Gesetzes über den Eisenbahnverkehr sieht vor:
„Der Präsident des EVA ordnet im Fall des Verstoßes gegen die Vorschriften über die Pflichten der Betreiber, der Eisenbahnunternehmen sowie der Nutzer von Eisenbahnnebenlinien im Bereich der Sicherheit des Eisenbahnverkehrs die Beseitigung jeder Unregelmäßigkeit innerhalb der vorgesehenen Frist im Wege des Beschlusses an…“.
17.
Art. 33 Abs. 1 bis 8 dieses Gesetzes lautet:
„(1)   Der Betreiber setzt die Höhe des Entgelts für die Nutzung der Infrastruktur durch die Eisenbahnunternehmen fest.
(2)   Das Basisentgelt für die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur wird unter Berücksichtigung der Kosten des Betreibers, die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen, festgesetzt.
(3)   Das Nutzungsentgelt für die Eisenbahninfrastruktur setzt sich aus dem Basisentgelt und den Zusatzentgelten zusammen.
(3a)   Im Rahmen des Basisentgelts wendet der Betreiber ein unterschiedliches Entgelt an für
1. den Mindestzugang zur Eisenbahninfrastruktur, der die Leistungen in Teil I Abs. 1 des Anhangs des Gesetzes umfasst;
2. den Zugang zu den Wartungseinrichtungen der Züge, der die Leistungen in Teil I Abs. 2 des Anhangs des Gesetzes umfasst.
(4)   Das Basisentgelt für den Mindestzugang zur Eisenbahninfrastruktur wird getrennt für den Personen- und Warenverkehr als Produkt der Zugbewegungen und der Einheitssätze, die entsprechend der Kategorie der Eisenbahnlinie und dem Zugtyp festgesetzt werden, berechnet.
(4a)   Der Betreiber kann einen einheitlichen Mindestsatz des Basisentgelts für den Mindestzugang zur Eisenbahninfrastruktur anwenden. Der Mindestsatz wird nach gleichen Modalitäten im Personenverkehr auf alle Eisenbahnunternehmen für die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur im Zusammenhang mit Tätigkeiten, die entsprechend dem öffentlichen Dienstleistungsauftrag ausgeführt werden, angewandt.
…
(4c)   Das Basisentgelt für den Zugang zu Einrichtungen für die Wartung von Zügen wird als Produkt der bestellten Dienstleistungen und der entsprechenden Einheitssätze berechnet, deren Höhe nach der Art der Dienstleistung in Teil I Abs. 2 des Anhangs des Gesetzes variiert.
(5)   Der Einheitssatz des Basisentgelts für den Mindestzugang zur Eisenbahninfrastruktur wird pro Zug für einen Kilometer Fahrstrecke festgelegt.
(5a)   Der Betreiber zieht für die Festlegung der Einheitssätze des Basisentgelts vom vorgesehenen Betrag der Kosten der Bereitstellung der Eisenbahninfrastruktur an die Eisenbahnunternehmen die für die Erneuerung und den Unterhalt der Infrastruktur vorgesehene Subvention aus dem Staatshaushalt oder von Gebietskörperschaften und die vorgesehenen Mittel aus dem Rail-Fonds ab.
…
(5c)   Die Erhöhung der Einheitssätze des Basisentgelts für den Personenverkehr im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags während des Gültigkeitszeitraums der Zeiten im Sinne von Art. 30 Abs. 5 kann nicht höher sein als der Index der Inflation, der im Haushaltsentwurf des maßgeblichen Jahres vorgesehen ist.
(6)   Der Betreiber hat gemäß der geltenden Praxis die Höhe und die Arten der Sätze des Basisentgelts und der Zusatzentgelte zu veröffentlichen und dabei zwischen dem Personen- und Güterverkehr zu unterscheiden.
(7)   Die Einheitssätze des Basisentgelts und die Zusatzentgelte werden, ohne Entgelte für die Nutzung von Fahrstrom, mit der Berechnung ihrer Höhe dem Präsidenten des EVA übermittelt.
(8)   Der Präsident des EVA genehmigt die Sätze innerhalb eines Zeitraums von 30 Tagen ab Erhalt oder lehnt die Genehmigung ab, wenn er Verstöße gegen die Regeln in den Abs. 2 bis 6, in Art. 34 oder Art. 35 feststellt.“
18.
Art. 38a Abs. 1 und 2 des Gesetzes über den Eisenbahnverkehr bestimmt:
„(1)   Der Verkehrsminister kann sich aus dem Haushalt oder dem Rail-Fonds an den Kosten für die Erneuerung und den Unterhalt der Eisenbahninfrastruktur beteiligen, um die Kosten und die Höhe der Nutzungsentgelte zu senken, wenn die Infrastruktur vom Betreiber gemäß den im Gesetz festgelegten Grundsätzen bereitgestellt wird.
(2)   Die in Abs. 1 genannte Aufgabe wird auf der Grundlage eines Vertrags zwischen dem Verkehrsminister und dem Betreiber für einen Zeitraum von drei Jahren oder länger geschlossen.“
3. Gesetz zur Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbs
19.
Art. 3 des Gesetzes vom 16. April 1993 zur Bekämpfung des unlauteren Wettbewerbs (ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) (
9
) in geänderter Fassung sieht vor:
„(1)   Jedes Verhalten, das gegen das Gesetz oder die guten Sitten verstößt und das die Interessen eines anderen Unternehmers oder Kunden gefährdet oder verletzt, stellt eine Handlung des unlauteren Wettbewerbs dar.
(2)   Handlungen des unlauteren Wettbewerbs sind u. a.: … Verletzung von Geschäftsgeheimnissen, die Verleitung zur Kündigung oder Nichtausführung eines Vertrags, … Verleumdung oder unlauteres Lob, die Behinderung des Marktzugangs, die Bestechung einer Person, die staatliche Aufgaben wahrnimmt …“.
4. Arbeitsgesetzbuch
20.
Art. 100 des Arbeitsgesetzbuchs (ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy) (
10
) vom 26. Juni 1974 in geänderter Fassung bestimmt:
„…
§ 2   Der Mitarbeiter hat u. a.:
…
4.
die Interessen des Betriebs zu wahren, seine Güter zu schützen und die Vertraulichkeit der Informationen zu wahren, deren Verbreitung den Arbeitgeber einem Schaden aussetzen könnte,
5.
die Vertraulichkeit, wie sie in besonderen Vorschriften definiert ist, zu respektieren,
…“.
III – Vorverfahren und Verfahren vor dem Gerichtshof
21.
Am 10. Mai 2007 legten die Dienststellen der Kommission den polnischen Behörden einen Fragebogen vor, um die Umsetzung der Richtlinien des ersten Eisenbahnpakets durch die Republik Polen zu überprüfen. Diese antworteten darauf am 5. Juli 2007.
22.
Am 26. Juni 2008 forderte die Kommission auf der Grundlage der von der Republik Polen übermittelten Informationen diesen Mitgliedstaat auf, den Richtlinien des ersten Eisenbahnpakets nachzukommen. Die Hauptunregelmäßigkeiten, die hervorgehoben wurden, betrafen die fehlende Unabhängigkeit der Stellen, die die wesentlichen Funktionen im Sinne von Anhang II der Richtlinie 91/440 ausübten, und die Erhebung des Entgelts für den Zugang zur Infrastruktur im Sinne von Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 in Verbindung mit Art. 30 Abs. 3 dieser Richtlinie. Am 26. August 2008 antwortete die Republik Polen auf das Aufforderungsschreiben der Kommission.
23.
Am 9. Oktober 2009 richtete die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Republik Polen, in der sie dieser gegenüber rügte, sie habe nicht die Maßnahmen getroffen, die erforderlich seien, um die Unabhängigkeit des Betreibers der Eisenbahninfrastruktur von den Eisenbahnunternehmen sowie die Beachtung von Art. 7 Abs. 3 und 4 der Richtlinie 91/440, von Art. 6 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2001/14, von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 3 und 4 der Richtlinie 91/440 und von Art. 7 Abs. 3 und Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 zu gewährleisten. Am 9. Dezember 2009 antwortete die Republik Polen auf die genannte mit Gründen versehene Stellungnahme und bestritt die von der Kommission vorgeworfene Vertragsverletzung.
24.
Unter diesen Voraussetzungen hat die Kommission am 26. Oktober 2010 die vorliegende Vertragsverletzungsklage erhoben.
25.
Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 13. April 2011 sind die Tschechische Republik und die Italienische Republik als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Republik Polen zugelassen worden.
26.
Die Kommission, die Republik Polen und die Tschechische Republik waren in der mündlichen Verhandlung am 20. September 2012 vertreten.
IV – Analyse der Vertragsverletzungsklage
A – Zur ersten Rüge der fehlenden Unabhängigkeit des Betreibers der Infrastruktur
1. Vorbringen der Parteien
27.
Nach Ansicht der Kommission ist Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 in dem Sinne auszulegen, dass die wesentlichen Funktionen, die vom Betreiber der Infrastruktur ausgeübt würden, durch eine Stelle sichergestellt werden müssten, die von den Eisenbahnunternehmen nicht nur rechtlich, sondern auch wirtschaftlich unabhängig sei. Wenn die wesentlichen Funktionen von einer Gesellschaft ausgeübt würden, die von einer Holding abhängig sei, zu der die Erbringer von Eisenbahnverkehrsleistungen gehörten, wäre die genannte Gesellschaft Teil desselben „Unternehmens“ wie die in Rede stehenden Leistungserbringer, wenn nicht nachgewiesen werde, dass die genannte Gesellschaft unabhängig von diesen handeln könne.
28.
Nach Ansicht der Kommission kann die Ausübung der wesentlichen Funktionen durch eine von einer Eisenbahn-Holding abhängige Gesellschaft dem in Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 sowie in Art. 4 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 bestimmten Unabhängigkeitserfordernis entsprechen, sofern Mechanismen existieren, die eine wirkliche Entscheidungsunabhängigkeit der genannten Gesellschaft gegenüber der Holding gewährleisten, und die Holding nicht in der Lage ist, die Entscheidungen der genannten Gesellschaft zu kontrollieren.
29.
In dieser Hinsicht weist die Kommission darauf hin, dass sie im Anhang 5 des Arbeitspapiers SEK(2006) 530 der Kommissionsdienststellen, das dem Bericht über die Durchführung des ersten Eisenbahnpakets als Anhang beigefügt gewesen sei (
11
) (im Folgenden: Anhang 5 des Arbeitspapiers SEK[2006] 530), Kriterien dargelegt habe, anhand deren sie die Unabhängigkeit der Betreiber der Infrastruktur, die in die nationalen Eisenbahnholdings integriert seien, bewerte.
30.
Die Republik Polen habe aber keine wirkungsvollen Mechanismen vorgesehen, um sicherzustellen, dass der Infrastrukturbetreiber, der die wesentlichen Funktionen ausübe, organisatorisch und in seinen Entscheidungen unabhängig sei.
31.
Die Republik Polen wirft ihrerseits der Kommission allgemein vor, weder eine Analyse der Bestimmungen des nationalen Rechts vorgenommen noch nachgewiesen zu haben, dass diese Bestimmungen nicht gemäß dem mit der Richtlinie 91/440 verfolgten Ziel eine Unabhängigkeit gewährleisteten, die ausreichend sei, um einen gleichen und nichtdiskriminierenden Zugang zur Infrastruktur sicherzustellen.
32.
Die Republik Polen trägt insbesondere vor, dass Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440, der der Stelle, der die wesentlichen Aufgaben übertragen worden seien, nicht verbiete, Teil einer Holding wie der Gruppe PKP zu sein, nur verlange, dass das Ziel eines gleichen und nichtdiskriminierenden Zugangs zur Infrastruktur erreicht werde. Die Kommission habe aber kein Sach- oder Rechtsargument vorgetragen, dass dieses Ziel in Polen nicht erreicht worden sei.
33.
Hinsichtlich Art. 4 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 macht die Republik Polen geltend, dass diese Bestimmungen die rechtliche und organisatorische Unabhängigkeit sowie die Entscheidungsfreiheit des Betreibers beträfen, ohne jedoch diese Begriffe zu definieren oder die wirtschaftliche Unabhängigkeit zu erwähnen. Diese Begriffe seien im Hinblick auf das Ziel dieser Richtlinie auszulegen, das die Republik Polen vollständig erreiche.
34.
Hinsichtlich des Anhangs 5 des Arbeitspapiers SEK(2006) 530 trägt die Republik Polen vor, dass dieses Papier viele Jahre nach der Veröffentlichung der Richtlinie 91/440 und dem Ablauf ihrer Umsetzungsfrist sowie drei Jahre nach Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 2001/14 veröffentlicht worden sei.
35.
Was die Lage der Betreiberin der Infrastruktur, PLK SA, betrifft, tritt die Republik Polen der Argumentation der Kommission entgegen, dass sie nicht unabhängig im Sinne von Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 sei.
36.
In ihrem Streithilfeschriftsatz trägt die Italienische Republik vor, dass das Ziel, das darin bestehe, dass die wesentlichen Funktionen an Stellen oder Unternehmen übertragen würden, die selbst keine Eisenbahnverkehrsleistungen erbrächten, in dem Organisationsmodell einer Holding offensichtlich verwirklicht werde, da diese Funktionen an eine andere Gesellschaft übertragen würden, die nur die Infrastruktur betreibe und als solche nicht selbst Eisenbahnverkehrsleistungen erbringe. Sofern diese Voraussetzung erfüllt sei, stehe es den Mitgliedstaaten – im Rahmen des Ermessens, das ihnen durch die Richtlinie eingeräumt werde, und gemäß dem Subsidiaritätsprinzip – frei, die nationalen Eisenbahnkonzerne zu ermächtigen, für sich Strukturen zu wählen, die sie für die geeignetsten hielten, und somit auch Strukturen eines Konzerns unter dem Dach einer gemeinsamen Holding anzunehmen.
37.
In ihrer Beantwortung des Streithilfeschriftsatzes der Italienischen Republik erwidert die Kommission, dass die Übertragung der wesentlichen Funktionen an Stellen oder Unternehmen, die selbst keine Eisenbahnverkehrsleistungen erbrächten, als solche nicht das Ziel von Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 sei, sondern dazu diene, sicherzustellen, dass ein gerechter und nichtdiskriminierender Zugang zur Infrastruktur garantiert werde. Die Stelle, die die wesentlichen Funktionen ausübe, nur rechtlich von den Eisenbahnunternehmen zu trennen, d. h., im Rahmen der Holding eine von den Eisenbahnunternehmen getrennte Gesellschaft zu gründen, der man die Ausübung der wesentlichen Funktionen übertrage, reiche nicht aus, um einen gerechten und nichtdiskriminierenden Zugang zur Eisenbahninfrastruktur für alle betroffenen Einrichtungen außerhalb der Holding zu garantieren. Auch sei es im Fall einer Holding überaus wichtig, Mechanismen zu schaffen, die gewährleisteten, dass diese Stelle ihre Entscheidungen unabhängig von den anderen Gesellschaften der Holding (Eisenbahnunternehmen und ihre Muttergesellschaft) treffe.
2. Prüfung der ersten Rüge
38.
Wie ich bereits in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Kommission/Österreich (
12
) dargelegt habe, können die Bestimmungen von Art. 6 Abs. 3 und des Anhangs II der Richtlinie 91/440 sowie der Art. 4 Abs. 2 und 14 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14, die eine Verpflichtung zur Unabhängigkeit der Stelle vorsehen, die mit den wesentlichen Funktionen betraut ist, keine Auslegung stützen, nach der die Mitgliedstaaten, die das Modell einer Holdinggesellschaft gewählt haben, Rechts- oder Verwaltungsvorschriften oder vertragliche Regeln erlassen müssen, die der Auslegung der Kommission in Anhang 5 des Arbeitspapiers SEK(2006) 530 entsprechen.
39.
Infolgedessen kann der Republik Polen im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage wegen falscher oder unvollständiger Umsetzung der oben genannten Bestimmungen der Richtlinie 2001/14 nicht vorgeworfen werden, keine besonderen Vorschriften erlassen zu haben, die
—
es den Vorstands- oder Aufsichtsratsmitgliedern, den Mitgliedern der Führungsgremien oder den Mitarbeitern der PKP SA, der von dieser abhängigen Unternehmen oder der Eisenbahnverkehrsunternehmen verbieten, sowohl während der Ausübung ihres Mandats als auch während eines ausreichend langen Zeitraums nach dessen Beendigung Funktionen im Vorstand oder im Aufsichtsrat der PLK SA auszuüben; dies gilt ebenso für Personen, die identische Funktionen in der PLK SA innehaben und entsprechende Beziehungen zu anderen Gesellschaften der Gruppe unterhalten;
—
Mechanismen schaffen, die geeignet sind, die gegenseitige Unabhängigkeit der Stellen zu gewährleisten, die den Eisenbahnverkehr und den Betrieb der Infrastruktur sicherstellen;
—
Mechanismen für den Schutz des Zugangs zu den Informatiksystemen vorsehen, um die Unabhängigkeit der Stelle, die mit den wesentlichen Funktionen betraut ist, bei der Ausübung dieser Funktionen sicherzustellen;
—
Beschränkungen der Kommunikation zwischen dem Personal der mit den wesentlichen Funktionen betrauten Stelle und den anderen von der Holding kontrollierten Stellen einführen.
40.
Es ist festzustellen, dass die Rüge der Kommission nicht eine falsche Anwendung der Richtlinie 91/440 und der Richtlinie 2001/14 betrifft, sondern vielmehr eine unvollständige Umsetzung dieser unionsrechtlichen Akte. Im Übrigen hat die Kommission keine konkreten Beweise dafür vorgelegt, dass das Erfordernis der Unabhängigkeit der mit den wesentlichen Funktionen betrauten Stelle in der Praxis nicht gewahrt ist.
41.
Die Tatsache, dass derzeit manche Personen gleichzeitig einen Sitz in Organen der PKP SA und denen der Eisenbahnunternehmen innehaben, dass aber eine solche Situation nicht im Hinblick auf die PLK SA besteht, spricht meines Erachtens für den Standpunkt der Republik Polen, nach dem der polnische Staat darauf achte, im Rahmen der Entscheidungen über die Ernennungen in den Organen der PKP-Gruppe die Unabhängigkeit des Betreibers der Infrastruktur sicherzustellen. Außerdem hält die öffentliche Hand 100 % der Aktien der PKP SA, der Muttergesellschaft der Gruppe, und der Verkehrsminister legt der Generalversammlung der PLK SA die Liste seiner Kandidaten für den Aufsichtsrat vor. Diese Leitungsmodelle widersprechen aber dem Verdacht, dass die PKP SA als Muttergesellschaft durch die Kontrolle der Geschäftsführung der PLK SA die Unabhängigkeit des Betreibers der Infrastruktur gefährden könne.
42.
Was das Vorbringen der Kommission zur Unanwendbarkeit und der angeblichen Unwirksamkeit zum einen des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb in den Konzernen und zum anderen von Art. 100 des Arbeitsgesetzbuchs im Hinblick auf den Schutz der Unabhängigkeit des Betreibers der Infrastruktur betrifft, hat die Kommission meines Erachtens nicht nachgewiesen, dass die Erklärungen der Republik Polen in dieser Hinsicht falsch sind.
43.
Zudem erscheint es mir, genau wie in der Argumentation, der ich in der Rechtssache Kommission/Österreich gefolgt bin, nicht schlüssig, von einem Mitgliedstaat den Erlass zusätzlicher Vorschriften zu verlangen, wie die Kommission es macht, wenn die betreffenden Rechtssubjekte ex hypothesi die bestehenden Rechtspflichten, die sich aus den allgemeinen Gesetzen ergeben, die der Mitgliedstaat zum Schutz der Unabhängigkeit der Tochtergesellschaft erlassen hat, nicht beachten (
13
). Eine Vertragsverletzungsklage kann nicht auf eine einfache Hypothese gestützt werden, nach der die Führungskräfte und die Geschäftsführung des Betreibers der Infrastruktur möglicherweise die Rechtsvorschriften nicht beachten, was beim betreffenden Mitgliedstaat die Pflicht begründe, besondere detaillierte Regeln zu erlassen.
44.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die erste Rüge der Kommission zurückzuweisen.
B – Zur zweiten Rüge eines anhaltenden Fehlens des finanziellen Gleichgewichts
1. Vorbringen der Parteien
45.
Die Kommission wirft der Republik Polen vor, nicht die geeigneten Maßnahmen getroffen zu haben, um rechtzeitig beim Betreiber der Infrastruktur, nämlich PLK SA, das finanzielle Gleichgewicht zu gewährleisten. Dieses Unterlassen stelle somit einen Verstoß gegen ihre Pflichten aus Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 3 und 4 der Richtlinie 91/440 dar. Die Kommission erklärt in dieser Hinsicht, dass der Antwort der polnischen Regierung auf die mit Gründen versehene Stellungnahme zu entnehmen sei, dass die Ausgaben und Einnahmen erst im Jahr 2012 ausgeglichen seien.
46.
Die Republik Polen trägt vor, dass das finanzielle Gleichgewicht beim Betreiber der Infrastruktur erreicht sei, wenn man das Betriebsergebnis vor dem Abzug der Abschreibungen berücksichtige. Es sei Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 nicht zu entnehmen, dass das finanzielle Gleichgewicht unter Einschluss der Abschreibungskosten zu erreichen sei, insbesondere derjenigen der Eisenbahnlinien, die derzeit oder in Zukunft aufgelöst würden, so dass die Kosten für ihre eventuelle Erneuerung bei der Festsetzung der Entgelte für den Zugang zur Infrastruktur nicht berücksichtigt worden seien.
2. Prüfung der zweiten Rüge
47.
Ich erinnere zunächst daran, dass die vorliegende Rüge der Kommission im Großen und Ganzen der Problematik entspricht, die im Rahmen der zweiten Rüge in der Rechtssache behandelt wurde, in der das Urteil Kommission/Portugal ergangen ist (
14
).
48.
In der Rechtssache Kommission/Portugal betraf die Rüge der Kommission jedoch einen Verstoß gegen Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 und Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14, der daraus folgte, dass die Portugiesische Republik nicht die Maßnahmen erlassen hatte, die erforderlich waren, um den in diesen Bestimmungen genannten Verpflichtungen nachzukommen. Diese Bestimmungen verpflichten die Mitgliedstaaten, geeignete Bedingungen festzulegen, um sicherzustellen, dass die Einnahmen und Ausgaben des Betreibers der Infrastruktur ausgeglichen sind. Wie ich in meinen Schlussanträgen in dieser Rechtssache (
15
) dargelegt habe, ergab sich eindeutig aus den Erklärungen der portugiesischen Regierung in ihrer Antwort auf die zweite Rüge der Kommission, dass die Portugiesische Republik trotz der dazu im nationalen Recht vorgesehenen Pflichten nicht die Maßnahmen getroffen hatte, die erforderlich waren, um ihren Verpflichtungen aus Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 91/440 und Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist nachzukommen.
49.
Dagegen bekräftigt die Republik Polen in der vorliegenden Rechtssache, sie habe dem Betreiber der Eisenbahninfrastruktur ausreichende Finanzmittel in steigender Höhe zur Verfügung gestellt und die von der Kommission festgestellte Unausgeglichenheit der Konten sei durch die Kosten der Abschreibung der Infrastruktur, insbesondere der aufzulösenden Linien, zu erklären. Die Republik Polen vertritt somit eine Auslegung von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14, nach der diese Vorschrift den Mitgliedstaat nicht verpflichte, eine ausgeglichene Gewinn- und Verlustrechnung zu erreichen, sondern nur, die erforderlichen Finanzmittel zu gewähren, damit das Betriebsergebnis vor Abzug der Abschreibungen ausgeglichen sei.
50.
Im Zentrum der Diskussion steht somit die Auslegung dieser letztgenannten Vorschrift. Erstens bestreitet die Kommission nämlich nicht, dass die Republik Polen Finanzmittel zur Verfügung gestellt hat, um die wirtschaftliche und finanzielle Situation des Betreibers der Infrastruktur zu verbessern, und Maßnahmen dafür ergriffen hat. Die Kommission ist jedoch der Ansicht, dass die genanten Finanzmittel im Hinblick auf die Maßnahmen, um die Gründe des finanziellen Ungleichgewichts auf Dauer zu beseitigen, wie z. B. die Streichung des Teiles der nicht rentablen Eisenbahnverbindungen, nicht ausreichten.
51.
Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission im Rahmen der von ihr 2010 vorgeschlagenen Neufassung des ersten Eisenbahnpakets (
16
) beabsichtigt, Art. 7 Abs. 3 und 4 der Richtlinie 91/440 in einer neuen Vorschrift zusammenzuführen, die Art. 8 Abs. 3 des geänderten Texts entspricht. Ferner würde Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 mit einigen Änderungen in Art. 8 Abs. 4 verlegt (
17
).
52.
Der Entwurf von Art. 8 Abs. 4 der neugefassten Richtlinie in der vom Parlament in zweiter Lesung am 3. Juli 2012 erlassenen Fassung lautet:
„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass sich die Gewinn- und Verlustrechnungen eines Infrastrukturbetreibers aus Wegeentgelten, dem Gewinn aus anderen wirtschaftlichen Tätigkeiten, nicht rückzahlbaren Zuschüssen aus privater Quelle und der staatlichen Finanzierung, wobei gegebenenfalls auch staatliche Vorauszahlungen eingeschlossen sind, einerseits und die Fahrwegausgaben andererseits unter normalen geschäftlichen Umständen und über einen angemessenen Zeitraum, der fünf Jahre nicht überschreitet, zumindest ausgleicht.“ (
18
)
53.
Es ist somit offensichtlich, dass, wenn die oben genannte Vorschrift in Kraft träte, die Gewinn- und Verlustrechnungen ausgeglichen sein müssten. Nach dem derzeitigen Stand des Unionsrechts stellt sich jedoch die Frage, ob dies schon jetzt in Anwendung der Richtlinien 2001/14 und 91/440 der Fall ist. Unabhängig von dem Standpunkt, den man in dieser Hinsicht einnehmen könnte, ist der Wortlaut der in Rede stehenden Vorschriften nicht eindeutig.
54.
Ich stelle zunächst fest, dass im Gegensatz zu den Rechnungslegungsrichtlinien (siehe z. B. die Richtlinie 78/660/EG (
19
)), die die Begriffe „coût“ („Kosten“), „charge“ („Aufwand“) und sogar „frais“ („Aufwendungen“), nicht aber „dépenses“ („Ausgaben“) verwenden, Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 den Begriff „dépenses d’infrastructure“ („Fahrwegausgaben“) (
20
) verwendet. Selbst wenn es sich dabei um eine bloße Terminologiewahl ohne größere Auswirkungen handelte, zeigt sich hieran jedenfalls, dass die Rechnungslegungsterminologie, die in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 verwendet wird, sich nicht streng an die einheitliche Nomenklatur hält.
55.
Ferner schafft die Bezeichnung „Leistung von Vorauszahlungen“ (Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14), in der Neufassung in „staatliche Vorauszahlungen“ (Art. 8 Abs. 4 der neugefassten Richtlinie) geändert, eine Unsicherheit hinsichtlich des Umfangs der Verpflichtung, die sich für die Mitgliedstaaten aus Art. 6 Abs. 1 ergibt, da eine ausgeglichene Gewinn- und Verlustrechnung nicht vom Zeitpunkt der Zahlung des in Rede stehenden Betrags abhängt. Die Vorauszahlung oder nachträgliche Zahlung einer staatlichen Subvention hat also keine Auswirkung auf die Ausgeglichenheit der Gewinn- und Verlustrechnung, da die in Rede stehende Beihilfe in dem Finanzjahr berücksichtigt werden muss, für das sie gewährt worden ist, unabhängig vom Zeitpunkt der Zahlung (
21
). Deshalb erscheint die Auslegung von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14, die von der Republik Polen vorgeschlagen wird, nach der die Verpflichtung, die Konten auszugleichen, nicht darauf abzielt, eine ausgeglichene Bilanz zu schützen, sondern die Liquidität des Betreibers, nicht völlig unbegründet.
56.
Dennoch bin ich trotz des Gewichts dieser Argumente der Ansicht, dass die Verpflichtung des Mitgliedstaats, die „Bedingungen fest[zulegen], um sicherzustellen, dass sich die Einnahmen eines Betreibers der Infrastruktur … und die Fahrwegausgaben … zumindest ausgleichen“, dahin auszulegen ist, dass sie auf eine ausgeglichene Gewinn- und Verlustrechnung gerichtet ist.
57.
Würde man zu einer anderen Auslegung gelangen, hätte die in Rede stehende Vorschrift keinen eigenen Anwendungsbereich gegenüber Art. 7 Abs. 3 und 4 der Richtlinie 91/440, der zum einen ausreichende staatliche Finanzmittel entsprechend den Aufgaben, der Größe und dem Finanzbedarf des Betreibers der Infrastruktur und zum anderen die Pflicht des Betreibers der Infrastruktur betrifft, einen Geschäftsplan zu erstellen, der es ermöglicht, im Rahmen der allgemeinen Politik des Staates ein finanzielles Gleichgewicht zu erreichen. Es ist somit klar, dass das Ziel dieser letztgenannten Vorschriften darin besteht, die Liquidität des Betreibers der Infrastruktur zu gewährleisten, während Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 trotz seiner redaktionellen Mängel auf ausgeglichene Einnahmen und Ausgaben gerichtet ist.
58.
Außerdem weise ich darauf hin, dass Abschreibungen dem Wertverlust des Kapitalbestands aufgrund von Abnutzung oder Alterung der Infrastruktur entsprechen, wie er in Form von jährlichen buchmäßigen Kosten in die Gewinn- und Verlustrechnung aufgenommen wird, um die eigenen Finanzmittel zu erhöhen, die nach Ablauf der Nutzungsdauer der Infrastruktur für Ersatzinvestitionen notwendig sind. So sind nach Art. 35 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 78/660 „[b]ei den Gegenständen des Anlagevermögens, deren wirtschaftliche Nutzung zeitlich begrenzt ist, … die Anschaffungs- und Herstellungskosten um Wertberichtigungen zu vermindern, die so berechnet sind, dass der Wert des Vermögensgegenstandes während dieser Nutzungszeit planmäßig zur Abschreibung gelangt“. Die Eintragung von Abschreibungen von Aktiva ist eine Buchhaltungspflicht, ohne die die Jahresabschlüsse einer Kapitalgesellschaft wie der PLK SA nicht gemäß Art. 2 Abs. 3 der genannten Richtlinie ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Gesellschaft vermitteln können.
59.
Die Notwendigkeit, den Wert der Aktiva abzuschreiben, hängt nicht von der Frage ab, ob das Unternehmen die Absicht hat, einen Gegenstand des Anlagevermögens zu erneuern. Ist ein Unternehmen nicht in der Lage, die Abschreibungen aus seinem Vermögen abzudecken, zeigt dies, dass seine Geschäftstätigkeit langfristig nicht auf einer zuverlässigen und soliden Grundlage steht, weil es die Investitionen, die erforderlich sind, um die vorhandenen körperlichen Gegenstände der Aktiva am Ende ihrer wirtschaftlichen Nutzungsdauer zu ersetzen, nicht aus den eigenen Einnahmen finanzieren kann. Das den tatsächlichen Verhältnissen entsprechende Bild eines solchen Unternehmens ist das einer Gesellschaft in finanzieller Schräglage, selbst wenn es keine Liquiditätsprobleme hat.
60.
Deshalb ist die Argumentation der Republik Polen, die Geschäftskonten des Betreibers der Infrastruktur seien trotz der Tatsache, dass das Ergebnis der Gewinn- und Verlustrechnung wegen der Auswirkungen der Abschreibungen nicht zumindest neutral ist, ausgeglichen, zurückzuweisen. Eine unausgeglichene Gewinn- und Verlustrechnung des Betreibers der Infrastruktur ist für sich allein genommen jedoch nicht ausreichend, um daraus zu schließen, dass der fragliche Mitgliedstaat seine Pflichten aus Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 nicht erfüllt hat. Um zu einem solchen Ergebnis zu kommen, wäre schon nach dem Wortlaut dieser Vorschrift auch festzustellen, dass die Einnahmen und Ausgaben „unter normalen geschäftlichen Umständen“ und „über einen angemessenen Zeitraum“ nicht ausgeglichen sind.
61.
Die Kommission macht insoweit geltend, dass es, wenn der Betreiber der Infrastruktur Verluste in einer Höhe mache, die derjenigen, die die polnische Regierung in ihrer Antwort auf das Aufforderungsschreiben genannt habe, entspreche, nicht möglich sei, das finanzielle Gleichgewicht im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 zu erreichen. Nach Ansicht der Kommission hat der fragliche Mitgliedstaat dem Betreiber der Infrastruktur keine in angemessenem Verhältnis zu seinen Aufgaben, seiner Größe und seinem Finanzbedarf stehenden Finanzmittel zugewiesen. Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass der Antwort der polnischen Regierung auf die mit Gründen versehene Stellungnahme zu entnehmen ist, dass der Betreiber bis 2012 Verluste verzeichnen werde.
62.
Nach den Angaben in der Klageschrift entwickelte sich das Defizit des Betreibers von 2 % im Jahr 2006 zu 10 % (voraussichtlich) im Jahr 2009. Im gleichen Zeitraum erhöhten sich die Finanzmittel des Staates von 10,8 % auf 19,3 % (voraussichtlich), während sich die Kostendeckung durch die Einnahmen aus den Entgelten für den Zugang zur Infrastruktur parallel dazu von 79,4 % im Jahr 2006 auf 64,4 % im Jahr 2009 (voraussichtlich) verringerte.
63.
Die Republik Polen macht jedoch geltend, es sei vorgesehen, dass der Staat im Jahr 2015 die Ausgaben im Zusammenhang mit der Infrastruktur in Höhe von 37,5 % abdecke, was ihres Erachtens zu einer spürbaren Senkung des Entgeltsatzes für Eisenbahnunternehmen führe.
64.
In ihrer Gegenerwiderung erinnert die Republik Polen daran, dass sie in ihrer Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme den Plan der Regierung vorgelegt habe, der die Erhöhung der Finanzmittel für den Betreiber der Infrastruktur vorsehe, mit der bezweckt werde, im Jahr 2012 ausgeglichene Finanzen zu erreichen. Darüber hinaus beabsichtigt der betreffende Mitgliedstaat, ausgeglichene Finanzen auch bei der Planung der Einnahmen und Ausgaben der PLK SA zu erreichen. Unter Hinweis darauf, dass das endgültige Ergebnis von der Entwicklung abhänge, erklärt die Republik Polen, dass im Jahr 2009 ein Rückgang des Umfangs des Warenverkehrs auf der Schiene von 17 % gegenüber dem Vorjahr verzeichnet worden sei.
65.
Insoweit bemerke ich, dass der derzeit geltende Wortlaut von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 keine näheren Angaben zur Anwendung des Kriteriums eines „vertretbaren Zeitraums“ enthält, der nach der oben genannten Neufassung des ersten Eisenbahnpakets fünf Jahre nicht überschreiten darf. Der Akte ist zu entnehmen, dass die Republik Polen die erste Subvention von 340 Mio. PLN an PLK SA im Jahr 2006 gezahlt hat, nachdem der Betreiber seine Geschäftstätigkeit aufgenommen hatte. Die jährliche Staatssubvention belief sich auf 900 Mio. PLN im Jahr 2010 und erreichte 1200 Mio. PLN im Jahr 2012, dem Jahr, in dem das finanzielle Gleichgewicht erreicht werden sollte. Schließlich soll diese Subvention in den folgenden Jahren um 100 Mio. PLN pro Jahr erhöht werden.
66.
Nach den Informationen in der Akte ist das polnische Eisenbahnnetz sehr dicht, in schlechtem Zustand und in großem Umfang wenig rentabel. Wie ich ausgeführt habe, hat der unabhängige Betrieb der Eisenbahninfrastruktur erst vor Kurzem begonnen, wobei die erste staatliche Subvention im Jahr 2006 gewährt wurde. Obwohl der polnische Staat dem Betreiber der Infrastruktur wiederholt Finanzmittel gewährte, gingen in der gleichen Zeit die Einnahmen des Letzteren zurück, zum Teil wegen der schweren Wirtschaftskrise, mit der die Europäische Union konfrontiert ist. Die Planung, die der polnische Staat durchgeführt hat, sieht dennoch vor, dass eine ausgeglichene Finanzlage im Jahr 2012 erreicht wird.
67.
In Anbetracht dessen und im Unterschied zur Lage in der Portugiesischen Republik, die Gegenstand meiner Schlussanträge in der vorgenannten Rechtssache Kommission/Portugal war, lässt sich meines Erachtens nicht sagen, dass die Republik Polen nicht die Bedingungen festgelegt habe, um sicherzustellen, dass sich die Einnahmen des Betreibers der Infrastruktur und die Fahrwegausgaben unter normalen geschäftlichen Umständen und über einen angemessenen Zeitraum zumindest ausgleichen.
68.
Angesichts dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die zweite Rüge der Kommission zurückzuweisen.
C – Zur dritten Rüge betreffend das Fehlen von Anreizen für den Betreiber der Infrastruktur
1. Vorbringen der Parteien
69.
Die Kommission trägt vor, dass die Republik Polen dadurch, dass sie es unterlassen habe, entsprechend Art. 6 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2001/14 für den Betreiber Anreize zu schaffen, die Kosten und Nutzungsentgelte für die Infrastruktur zu senken, ihre Pflichten aus diesen Bestimmungen verletzt habe. Die Kommission macht insbesondere geltend, dass Art. 38a des Gesetzes über den Eisenbahnverkehr keine Regelung enthalte, die dem Betreiber Anreize zur Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten und der Zugangsentgelte gebe.
70.
Vorab führt die Republik Polen aus, dass die Richtlinie 2001/14 die Mitgliedstaaten verpflichte, Anreize zu schaffen, um die Effizienz der Betreiber zu erhöhen, ohne jedoch die Natur solcher Maßnahmen zu bestimmen. Dennoch entscheide der polnische Verkehrsminister jedes Jahr gemeinsam mit PKP SA, die zu 100 % von der öffentlichen Hand kontrolliert werde, den Verwaltungsratsmitgliedern der Gesellschaften Bonifikationen zu gewähren, um die Effizienz des Betreibers zu erhöhen. Im Übrigen würden weitere Instrumente der Corporate Governance gegenüber der PLK SA angewandt.
71.
Die Tschechische Republik macht ihrerseits geltend, dass es sich bei dem Erfordernis, Anreize zur Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten und der Zugangsentgelte zu schaffen, um das Ziel von Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 handele, d. h. um einen zu erreichenden Status. Wie diese Bestimmung aber ausdrücklich vorsehe, sei es notwendig, vorab Bedingungen dafür zu schaffen. So müsse der Mitgliedstaat bei der Verfolgung dieses Ziels für die Sicherheit, die Aufrechterhaltung und Verbesserung der Qualität der Fahrwegbereitstellung sorgen.
72.
Nach Ansicht der Tschechischen Republik sind diese Bedingungen bei einer sehr schlecht unterhaltenen Infrastruktur nicht erfüllt. Deshalb sei der Abschluss eines Vertrags zwischen dem Staat und dem Betreiber der Infrastruktur über die Finanzierung der Reparatur- oder Wartungskosten der Infrastruktur eine Maßnahme, die darauf gerichtet sei, das in Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 festgelegte Ziel zu erreichen, und die unter Berücksichtigung der konkreten Bedingungen und des Zustands der Infrastruktur als ausreichend angesehen werden müsse.
73.
In ihrer Beantwortung des Streithilfeschriftsatzes der Tschechischen Republik erachtet die Kommission eine solche Auslegung von Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 als fehlerhaft. Nach ihrer Ansicht macht diese Vorschrift die Pflicht, Anreize zu schaffen, nicht vom Zustand der Eisenbahninfrastruktur abhängig. Eine solche dem Mitgliedstaat obliegende Pflicht bestehe als solche. Somit genüge eine Vereinbarung zwischen dem Staat und dem Betreiber der Infrastruktur über die Finanzierung der Reparatur- und Wartungskosten der Infrastruktur, die für den Betreiber keine Anreize zur Senkung der mit der Bereitstellung der Infrastruktur verbundenen Kosten und der Zugangsentgelte enthalte, nicht, um die in der genannten Vorschrift enthaltene Pflicht zu erfüllen.
2. Prüfung der dritten Rüge
74.
Ich erinnere zunächst daran, dass die dritte Rüge der Kommission, dass dem Betreiber der Infrastruktur keine Anreize zur Begrenzung der Kosten für die Fahrwegbereitstellung oder der Zugangsentgelte gegeben würden, im Wesentlichen mit der dritten Rüge in der Rechtssache Kommission/Deutschland (
22
) identisch ist. Deshalb verweise ich auf die rechtliche Argumentation, die ich in diesen Schlussanträgen vertreten habe.
75.
Hinsichtlich der polnischen Regelung und ihrer Umsetzung bestehen jedoch bedeutende Unterschiede zu der in Deutschland vorherrschenden Situation. Deshalb ist meine Schlussfolgerung, die gegen die Bundesrepublik Deutschland erhobene Rüge sei zurückzuweisen, nicht automatisch auf den Fall der Republik Polen übertragbar.
76.
Nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14 sind den Betreibern der Infrastruktur unter gebührender Berücksichtigung der Sicherheit und der Aufrechterhaltung und Verbesserung der Qualität der Fahrwegbereitstellung Anreize zur Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten und der Zugangsentgelte zu geben. Im Gegensatz zur Regelung für die Erhöhung der Leistung des Schienennetzes gemäß Art. 11 der genannten Richtlinie fordert Art. 6 Abs. 2 dieser Richtlinie nicht, dass die Anreize eine „Regelung“ bilden.
77.
Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 sieht zwei verschiedene Möglichkeiten vor, die Pflicht aus Abs. 2 dieses Artikels umzusetzen. Es muss sich danach entweder um eine mehrjährige Vereinbarung zwischen dem Betreiber der Infrastruktur und der zuständigen Behörde handeln, in der die staatliche Finanzierung geregelt wird, oder um geeignete aufsichtsrechtliche Maßnahmen, in deren Rahmen angemessene Befugnisse vorgesehen sind.
78.
Als Erstes stelle ich fest, dass Art. 38a Abs. 1 und 2 des Gesetzes über den Eisenbahnverkehr einen für die Umsetzung der sich aus Art. 6 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2001/14 ergebenden Pflichten geeigneten rechtlichen Rahmen vorzusehen scheint. Denn diese Vorschriften definieren die zuständige Behörde (nämlich den Verkehrsminister), das zur Verfügung stehende Instrument (nämlich staatliche Finanzmittel), das Ziel (nämlich die Senkung der Kosten und der Nutzungsentgelte) und die Form der in Rede stehenden Maßnahmen (nämlich ein mehrjähriger Vertrag).
79.
Die oben genannten Rechtsvorschriften sind meines Erachtens jedoch für sich allein nicht ausreichend, um die in Art. 6 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2001/14 vorgesehenen Pflichten umzusetzen. Der den Anreiz schaffende Mechanismus, der den Kausalzusammenhang zwischen den wirtschaftlichen Zielen, die der Betreiber der Infrastruktur zu erreichen hat, und den Maßnahmen, die vom Verkehrsminister im Bereich der Finanzierung der Kosten für Erneuerung und Wartung der Eisenbahninfrastruktur getroffen wurden, beschreibt, wird dort nämlich nicht bestimmt.
80.
Weiter ist auszuführen, dass diese nationalen Vorschriften auch keine geeigneten aufsichtsrechtlichen Maßnahmen festlegen, in deren Rahmen angemessene Befugnisse vorgesehen sind, damit der Betreiber der Infrastruktur gemäß Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 an eine zuständige Behörde, wie den Präsidenten des EVA, über seine Tätigkeit berichtet. Meines Erachtens ist unstreitig, dass sich der polnische Gesetzgeber in diesem Rahmen für den Abschluss eines mehrjährigen Vertrags entschieden hat.
81.
Die Republik Polen nennt in ihren Schreiben mehrere Beispiele für Maßnahmen, die sie als Anreize gegenüber den Mitgliedern des Verwaltungsrats und den Vorständen des Betreibers der Infrastruktur zur Steigerung der Effizienz des Letzteren betrachtet. Sie nennt auch Instrumente der Corporate Governance und der Finanzierung des Betreibers der Infrastruktur.
82.
Dennoch steht meines Erachtens fest, dass die Republik Polen nicht vorträgt, dass die Maßnahmen, die sie in ihrer Klagebeantwortung und ihrer Gegenerwiderung beschreibt, selbst wenn man sie als Anreize ansehen könnte, in einem mehrjährigen Finanzierungsvertrag im Sinne von Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 enthalten seien. Insoweit ist ein Vergleich mit der zwischen der Bundesrepublik Deutschland und DB Netz geschlossenen „Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung“ vorzunehmen, die eine Reihe von Maßnahmen festlegt, die meines Erachtens die Anforderungen nach Art. 6 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2001/14 erfüllen (
23
).
83.
Was schließlich das Vorbringen der Tschechischen Republik betrifft, genügt die Feststellung, dass die in Art. 6 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 2001/14 vorgesehenen Pflichten der Mitgliedstaaten nicht vom Zustand der Infrastruktur abhängen. Aber andererseits versteht es sich von selbst, dass die Auswahl der zu erlassenden Maßnahmen, die Anreize schaffen sollen, und insbesondere die Ziele, die der Mitgliedstaat konkret mit diesen Maßnahmen verfolgt, an die Sicherheits- und die Qualitätsanforderungen der Fahrwegbereitstellung gebunden sind. Somit haben die Mitgliedstaaten bei der Anwendung von Art. 6 Abs. 2 und 3 der genannten Richtlinie den Zustand der Infrastruktur zu berücksichtigen, was sie keinesfalls von der Verpflichtung befreit, entweder mehrjährige Verträge über die Finanzierung einschließlich der Maßnahmen, die Anreize schaffen sollen, zu schließen oder insoweit einen Regelungsrahmen zu errichten.
84.
Nach alledem komme ich zu dem Schluss, dass der dritten Rüge der Kommission stattzugeben ist.
D – Zur vierten Rüge der Berechnung des Entgelts für den Mindestzugang
1. Vorbringen der Parteien
85.
Die Kommission ist der Ansicht, dass die Republik Polen die Pflichten, die sie nach Art. 7 Abs. 3 und Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 treffen, nicht erfüllt habe. Der Begriff „Kosten, … die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen“ im Sinne von Art. 7 Abs. 3 der genannten Richtlinie verweise auf den Begriff der „marginalen Kosten“. Letzterer entspricht nach Ansicht der Kommission nur den Kosten, die durch tatsächliche Zugbewegungen entstanden sind, und nicht den Fixkosten, die außer den Kosten im Zusammenhang mit dem Zugbetrieb die allgemeinen Betriebskosten, die auch ohne Zugbewegungen anfallen, umfassen.
86.
Die Kommission trägt darüber hinaus vor, dass die Republik Polen in ihrer Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme eingeräumt habe, dass die Höhe der einheitlichen Sätze des Basisentgelts für den Mindestzugang zur Infrastruktur von den Arbeiten, die im Betriebsbereich vorgesehen seien, den für die Fahrwegbereitstellung vorgesehenen Kosten im Rahmen des Mindestzugangs und der vorgesehenen Finanzierung der Reparaturen und Wartung der Eisenbahninfrastruktur abhänge. Nach Ansicht der Kommission besteht aber kein unmittelbarer Zusammenhang zwischen diesen Faktoren und den unmittelbaren Kosten, die aus dem Betrieb folgen, sondern sie sind darauf gerichtet, die gesamten Kosten des Betreibers wieder einzubringen.
87.
Was die Möglichkeiten zu Aufschlägen auf das Entgelt auf der Grundlage von Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 betrifft, macht die Kommission geltend, dass die Mitgliedstaaten, wie sich aus Unterabs. 1 in Verbindung mit Unterabs. 2 dieser Vorschrift ergebe, einen Kontrollmechanismus einzuführen hätten, der alle Marktsegmente der Eisenbahnunternehmen und ihre Zahlungsfähigkeit umfasse. Nach Ansicht der Kommission überlässt es die Richtlinie 2001/14 den Mitgliedstaaten, einen Mechanismus einzuführen, der die „Marktresistenz“ betreffe, und zu überwachen, dass bestimmte Marktsektoren nicht ausgeschlossen würden, die bisher das Entgelt für den Mindestzugang zur Infrastruktur hätten entrichten können. Das Gesetz über den Eisenbahnverkehr schaffe keine Mechanismen, die es ermöglichten, zu überprüfen, dass alle Marktsegmente, die dazu berufen seien, die unmittelbaren Kosten zu decken, in der Lage seien, eine Preiserhöhung zu tragen, die dazu bestimmt sei, die vom Betreiber der Infrastruktur verauslagten (d. h. nicht unmittelbaren) Kosten wieder einzubringen.
88.
Die Republik Polen macht erstens hinsichtlich der Rüge des Verstoßes gegen Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 geltend, dass das Gesetz über den Eisenbahnverkehr im Laufe des Vorverfahrens entsprechend den Anforderungen der Kommission geändert worden sei. Insbesondere bestimme Art. 33 des Gesetzes über den Eisenbahnverkehr, dass das Basisentgelt für die Nutzung der Fahrwege unter Berücksichtigung der Kosten festgesetzt werde, die der Betreiber in der Folge von Zugbewegungen, die vom Eisenbahnunternehmen durchgeführt würden, unmittelbar trage.
89.
Die Republik Polen tritt im Übrigen der Rüge der Kommission entgegen, nach der nach polnischem Recht die Kosten, die dem Zugbetrieb unmittelbar zuzurechnen seien, den Gesamtunterhaltskosten und den gesamten Betriebskosten entsprächen. In Beantwortung des Vorbringens der Kommission, nach dem der Begriff der „Kosten, … die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen“ auf den der „marginalen Kosten“ verweise, trägt die Republik Polen vor, dass dies der Grundlage entbehre. Da die Richtlinie 2001/14 die „Kosten, … die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen“ nicht definiere, verfügten die Mitgliedstaaten über eine gewisse Freiheit, die Bestandteile unter Beachtung der Ziele dieser Richtlinie zu definieren und den Betrag für das Zugangsentgelt daraus herzuleiten.
90.
Zweitens trägt die Republik Polen hinsichtlich der Rüge des Verstoßes gegen Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 vor, die Kommission habe nicht erklärt, auf welcher Basis sie im Hinblick auf die in Polen geltenden Vorschriften festgestellt habe, dass die Kosten, die für die Berechnung des Entgelts für den Mindestzugang berücksichtigt worden seien, um den in Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 vorgesehenen Rentabilitätssatz erhöht worden seien.
91.
Die Tschechische Republik macht ihrerseits in Bezug auf die Rüge der Kommission, Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 sei nicht richtig umgesetzt worden, geltend, dass sich aus dieser Vorschrift nicht ergebe, dass nur die marginalen Kosten als „Kosten, … die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen“ qualifiziert werden könnten. Solange weder die Richtlinie 2001/14 noch irgendeine andere Vorschrift die Kosten aufzähle, die diesem Begriff entsprächen, sei das entscheidende Kriterium nur die Frage, ob für solche Kosten ein unmittelbarer Zusammenhang mit dem Zugbetrieb nachgewiesen werden könne.
2. Prüfung der vierten Rüge
92.
Ich weise zunächst darauf hin, dass ich bereits Gelegenheit hatte, mich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Kommission/Tschechische Républik (
24
) zur Auslegung des Begriffs „Kosten, … die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen“ zu äußern. Folglich beschränke ich mich im Rahmen der Beantwortung der vorliegenden Rüge der Kommission darauf, auf diese Schlussanträge zu verweisen, ohne jedoch auf die gesamte Argumentation, die dort aufgeführt ist, zurückzugreifen.
93.
Hinsichtlich der Auslegung des Begriffs „Kosten, die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen“ habe ich dem Gerichtshof vorgeschlagen, dass zum einen im Hinblick auf die Ungenauigkeit der Richtlinie 2001/14 und zum anderen im Hinblick auf das Fehlen einer genauen Definition dieses Begriffs sowie einer unionsrechtlichen Vorschrift, die genau die Kosten aufzählt, die nicht unter diesen Ausdruck fallen, die Mitgliedstaaten über einen gewissen wirtschaftlichen Wertungsspielraum für die Umsetzung und Anwendung des in Rede stehenden Begriffs verfügen. In Anbetracht der extrem technischen Natur der Problematik und der verschiedenen Sachverständigengutachten, die auf die Bildung einer gemeinsamen Definition und Methodologie in der Union gerichtet sind, ist es dem Gerichtshof nicht möglich, insoweit sachdienliche Klarstellungen zu geben. Insbesondere ist es meines Erachtens zwecklos, zu versuchen, die rechtliche Bedeutung dieses unionsrechtlichen Begriffs zu klären, während es sich um einen wirtschaftswissenschaftlichen Ausdruck handelt, dessen Anwendung beträchtliche praktische Schwierigkeiten aufwirft.
94.
Dennoch, auch wenn es meines Erachtens nicht möglich ist, mit einer abschließenden Aufzählung festzulegen, was der Begriff „Kosten, die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen“ bezeichnet, können die Definitionen, die die Mitgliedstaaten insoweit verwenden, in bestimmten Fällen Kosten einbeziehen, die die Grenzen des in der Richtlinie 2001/14 verwendeten Begriffs offensichtlich überschreiten. Im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens ist deshalb zu untersuchen, ob es nach der Regelung des beschuldigten Mitgliedstaats möglich ist, in die Berechnung des Entgelts für das Mindestzugangspaket und den Schienenzugang zu Serviceeinrichtungen Elemente einzubeziehen, die offensichtlich nicht unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen.
95.
Was nun die Umsetzung der nach Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 erforderlichen Begrenzung des Entgelts auf die Kosten, die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen, betrifft, enthalten die polnischen Rechtsvorschriften meines Erachtens alle notwendigen Elemente, damit der Betreiber der Infrastruktur und die Aufsichtsbehörde die Entgelte entsprechend diesem Erfordernis festlegen können.
96.
In dieser Hinsicht erinnere ich daran, dass nach dem Wortlaut von Art. 33 des Gesetzes über den Eisenbahnverkehr das Basisentgelt für die Nutzung der Fahrwege festgesetzt wird, indem man die Kosten des Betreibers berücksichtigt, die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen (Abs. 2); das Nutzungsentgelt für die Fahrwege setzt sich aus dem Basisentgelt und den Zusatzentgelten (Abs. 3) zusammen; im Rahmen des Basisentgelts wendet der Betreiber ein unterschiedliches Entgelt für den Mindestzugang zu den Fahrwegen an (
25
) (Abs. 3a Nr. 1); das Basisentgelt für den Mindestzugang zu den Fahrwegen ist das Produkt der Zugbewegungen und der Einheitssätze, die entsprechend der Eisenbahnlinie und dem Zugtyp getrennt nach Personen und Warenverkehr festgelegt werden; der Betreiber kann einen einheitlichen Mindestsatz des Basisentgelts für den Mindestzugang zu den Fahrwegen anwenden. Der Mindestsatz gilt nach den gleichen Modalitäten für alle Eisenbahnunternehmen, die Personen befördern, für die Nutzung der Fahrwege im Zusammenhang mit Tätigkeiten, die entsprechend dem öffentlichen Dienstleistungsauftrag ausgeführt werden (Abs. 4a) (
26
); das Basisentgelt für den Zugang zu Einrichtungen für die Wartung von Zügen wird als das Produkt der bestellten Dienstleistungen und der entsprechenden Einheitssätze berechnet, deren Höhe entsprechend der Art der in Teil I Abs. 2 des Anhangs zum Gesetz über den Eisenbahnverkehr aufgeführten Dienstleistungen (Abs. 4c) und dem einheitlichen Satz des Basisentgelts für den Mindestzugang zu den Fahrwegen pro Zug für einen Kilometer Fahrstrecke festgesetzt wird (Abs. 5).
97.
Die gesetzlichen Vorschriften werden mit näheren Bestimmungen in der Verordnung des Infrastrukturministers über die Zugangsvoraussetzungen (im Folgenden: Ministerialverordnung) (
27
) konkretisiert. Die Art. 6 und 7 dieser Verordnung definieren die Modalitäten der Berechnung des Basisentgelts nach Art. 33 Abs. 4 und der Einheitssätze des Basisentgelts.
98.
Zudem berücksichtigt nach Art. 8 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 der Ministerialverordnung der Betreiber der Infrastruktur für die Berechnung der Sätze der Bereitstellung der Fahrwege die unmittelbaren Kosten, die die Unterhaltskosten, die Kosten für die Verwaltung des Eisenbahnverkehrs und die Abschreibung umfassen. Ferner berücksichtigt der Betreiber die indirekten Kosten der Tätigkeit, die andere angemessene Kosten des Betreibers der Infrastruktur als die oben genannten Kosten erfassen, die Finanzierungskosten im Zusammenhang mit der Rückzahlung von Krediten, die der Betreiber aufgenommen hat, um die bereitgestellte Infrastruktur auszubauen und zu modernisieren, und das Betreiben der verschiedenen Kategorien von Linien und Zügen. Gemäß Art. 10 dieser Verordnung kann der „Mindestsatz nach Art. 33 Abs. 4a des Gesetzes (über den Eisenbahnverkehr) nicht niedriger als 75 % des Satzes sein, der für eine bestimmte Kategorie von Eisenbahnlinien und die gesamte Bruttomasse des Zugs festgesetzt wurde“.
99.
Wie ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Kommission/Tschechische Republik ausgeführt habe, ist der Ansatz der Kommission eine zu enge Auslegung von Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14. Die Kosten im Zusammenhang mit der Signalsicherung, der Verkehrsverwaltung, der Wartung und Instandsetzung können zumindest teilweise entsprechend dem Verkehr variieren und infolgedessen als unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallend angesehen werden.
100.
Die polnische Regelung unterhalb Gesetzesrang führt jedoch meines Erachtens zwangsläufig bei der Bestimmung des Entgelts für das Gesamtmindestpaket und für den Schienenzugang zu Serviceeinrichtungen zur Berücksichtigung von Kosten, die nicht offensichtlich als unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallend angesehen werden können.
101.
So können z. B. die Wartungskosten oder die Verkehrsverwaltungskosten, die in Art. 8 der Ministerialverordnung genannt sind, nur teilweise als Kosten angesehen werden, die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen, weil sie Fixkosten enthalten, die der Betreiber auch ohne Zugbewegungen zu tragen hat, nachdem er einen Streckenabschnitt des Schienennetzes für den Verkehr eröffnet hat. Was die Finanzierungskosten betrifft, die auch in dieser Vorschrift genannt sind, fehlt ein solcher Zusammenhang meines Erachtens vollständig. Es ist hinzuzufügen, dass die Ministerialverordnung erlaubt, Abschreibungen in die Berechnung der Zugangsentgelte einzubeziehen, aber die polnische Regierung hat im Rahmen der zweiten Rüge bekräftigt, dass dies in der Praxis nicht der Fall sei (
28
).
102.
Somit komme ich nach alledem zu dem Schluss, dass ein Verstoß der Republik Polen gegen Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 festgestellt werden kann.
103.
Dagegen kann den Rügen der Kommission, mit denen ein Verstoß gegen Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14 geltend gemacht wird, nicht stattgegeben werden. Der in Rede stehende Mitgliedstaat bestreitet nämlich, von der mit dieser Vorschrift eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht zu haben, die die Erhebung von Zuschlägen auf die Zugangsentgelte erlaubt. Meines Erachtens ist es der Kommission aber nicht gelungen, diese Behauptung zu widerlegen.
104.
Überdies verpflichtet die Richtlinie 2001/14 die Mitgliedstaaten nicht, Rechtsvorschriften für eine spezifische Methode zur Messung des „Marktwiderstandes“ zu schaffen. Es trifft zu, dass die Mitgliedstaaten einen geeigneten Regelungsrahmen erlassen müssen, damit es dem Betreiber der Infrastruktur möglich ist, im Rahmen der Verwaltungsautonomie zu beurteilen, „[ob] der Markt [es] tragen kann“, Aufschläge auf die Entgelte gemäß Art. 8 Abs. 1 dieser Richtlinie zu erheben. Wie ich jedoch in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Kommission/Deutschland ausgeführt habe, sieht die Richtlinie für den Betreiber der Infrastruktur beim Entgelt eine Rolle vor, zu der Wahlmöglichkeiten gehören, die einen Spielraum u. a. in Bezug auf die anzuwendende Methode erfordern (
29
).
105.
Aus diesen Gründen bin ich der Ansicht, dass der vierten Rüge der Kommission stattzugeben ist, soweit die Republik Polen erlaubt hat, in die Berechnung des Entgelts für das Mindestzugangspaket und den Schienenzugang zu Serviceeinrichtungen Kosten einzubeziehen, die nicht als Kosten angesehen werden können, die im Sinne von Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen. Folglich schlage ich dem Gerichtshof vor, die vierte Rüge der Kommission im Übrigen zurückzuweisen.
V – Kosten
106.
Wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt, trägt nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung (
30
) jede Partei ihre eigenen Kosten. Da die Kommission und die Republik Polen jeweils teilweise obsiegt haben und teilweise unterlegen sind, schlage ich vor, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt.
107.
Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Tschechische Republik und die Italienische Republik, die dem vorliegenden Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
VI – Ergebnis
108.
Angesichts der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
1.
Die Republik Polen hat
—
gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2001/14/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn und die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur in der durch die Richtlinie 2004/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 geänderten Fassung verstoßen, indem sie keine Maßnahmen erlassen hat, die den Betreibern der Eisenbahninfrastruktur Anreize gegeben hätten, die Kosten für die Fahrwegbereitstellung und die Höhe der Zugangsentgelte zu senken, und
—
gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 2001/14 in der durch die Richtlinie 2004/49 geänderten Fassung verstoßen, indem sie erlaubt hat, in das Entgelt für das Mindestzugangspaket und den Schienenzugang zu den Serviceeinrichtungen Kosten einzubeziehen, die nicht als Kosten angesehen werden können, die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen.
2.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3.
Die Europäische Kommission, die Republik Polen, die Tschechische Republik und die Italienische Republik tragen ihre eigenen Kosten.
(
1
)	Originalsprache: Französisch.
(
2
)	Richtlinie des Rates vom 29. Juli 1991 zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft (ABl. L 237, S. 25).
(
3
)	Richtlinie 2007/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 zur Änderung der Richtlinie 91/440/EWG des Rates zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft sowie der Richtlinie 2001/14/EG über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn und die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur (ABl. L 315, S. 44).
(
4
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn, die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur und die Sicherheitsbescheinigung (ABl. L 75, S. 29) in geänderter Fassung. Es ist darauf hinzuweisen, dass der Titel der Richtlinie 2001/14 durch Art. 30 der Richtlinie 2004/49/EG (ABl. L 164, S. 44) geändert wurde. Der Titel lautet seitdem: „Richtlinie 2001/14/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn und die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur“.
(
5
)	Es handelt sich um die Urteile vom 25. Oktober 2012, Kommission/Portugal (C-557/10), und vom 8. November 2012, Kommission/Griechenland (C-528/10), sowie die beim Gerichtshof anhängigen Rechtssachen Kommission/Ungarn (C-473/10); Kommission/Spanien (C-483/10), Kommission/Tschechische Republik (C-545/10), Kommission/Österreich (C-555/10), Kommission/Deutschland (C-556/10), Kommission/Frankreich (C-625/10), Kommission/Slowenien (C-627/10), Kommission/Italien (C-369/11) und Kommission/Luxemburg (C-412/11).
(
6
)	Dz. U 2000, Nr. 84, Position 948.
(
7
)	Dz. U. 2007, Nr. 16, Position 94.
(
8
)	Dz. U 2007, Nr. 16, Position 94.
(
9
)	Dz. U. 2003, Nr. 153, Position 1503.
(
10
)	Dz. U von 1998, Nr. 21, Position 94.
(
11
)	Bericht der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über die Durchführung des ersten Eisenbahnpakets (KOM[2006] 189 endg.).
(
12
)	Vgl. insbesondere Nrn. 71 bis 91 der Schlussanträge in der Rechtssache Kommission/Österreich.
(
13
)	Vgl. Nr. 89 meiner Schlussanträge in der Rechtssache Kommission/Österreich.
(
14
)	Vgl. die Randnrn. 43 bis 50 dieses Urteils.
(
15
)	Vgl. Nr. 41 meiner Schlussanträge in der genannten Rechtssache.
(
16
)	Vgl. den Richtlinienvorschlag des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums (KOM[2010] 475 endg.).
(
17
)	Vgl. den Standpunkt des Europäischen Parlaments, festgelegt in zweiter Lesung am 3. Juli 2012, im Hinblick auf den Erlass der Richtlinie 2012/…/EU des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums (Neufassung) (A7-0196/2012), Artikel 8 („Finanzierung des Infrastrukturbetreibers“) und Anhang X (Entsprechungstabelle).
(
18
)	Der 14. Erwägungsgrund der Neufassung (Dokument A7-0196/2012) lautet: „Die Gewinn- und Verlustrechnung eines Infrastrukturbetreibers sollte über einen angemessenen Zeitraum ausgeglichen sein, der nach seiner Festlegung überschritten werden kann, wenn außergewöhnliche Umstände vorliegen, beispielsweise eine schwere und plötzliche Verschlechterung der Wirtschaftslage in den Mitgliedstaaten, aufgrund deren das Verkehrsaufkommen auf seiner Infrastruktur erheblich sinkt oder die Höhe der verfügbaren öffentlichen Finanzmittel erheblich abnimmt. Nach den internationalen Rechnungslegungsvorschriften kommt in solchen Gewinn- und Verlustrechnungen der Gesamtbetrag der Darlehen zur Finanzierung von Infrastrukturvorhaben nicht vor.“ Dagegen nennen die Erwägungsgründe der Richtlinie 2001/14 nicht das Ziel, das der Gesetzgeber in Art. 6 Abs. 1 dieser Richtlinie verfolgt.
(
19
)	Vgl. Vierte Richtlinie des Rates vom 25. Juli 1978 aufgrund von Art. 54 Abs. 3 Buchst. g des Vertrags über den Jahresabschluss von Gesellschaften bestimmter Rechtsformen (ABl. L 222, S. 11).
(
20
)	Folglich ist zu bemerken, dass Art. 6 mit „Fahrwegkosten und Rechnungsführung“ überschrieben ist und dass Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2 auch die Infrastrukturkosten betrifft. Diese Bemerkung gilt mutatis mutandis ebenso für die englische Fassung von Art. 6.
(
21
)	Vgl. Art. 18 der Richtlinie 78/660 über die Rechnungsabgrenzungsposten der Bilanz bei der Zuweisung von Ausgaben oder Erträgen, die erst in einem späteren Geschäftjahr fällig werden.
(
22
)	Siehe insbesondere Nrn. 93 bis 104 meiner Schlussanträge in dieser Rechtssache.
(
23
)	Vgl. in diesem Sinne die Nrn. 90, 91, 97 und 98 meiner Schlussanträge in der Rechtssache Kommission/Deutschland.
(
24
)	Vgl. dort Nrn. 60 bis 84.
(
25
)	Diese Leistungen sind in Teil I Abs. 1 des Anhangs zum Gesetz über den Eisenbahnverkehr mit nahezu identischem Wortlaut wie in Nr. 1 des Anhangs II der Richtlinie 2001/14 aufgezählt.
(
26
)	Die Auslegung a contrario von Art. 33 Abs. 4a des Gesetzes über den Eisenbahnverkehr, die von der Kommission vorgeschlagen und vom Mitgliedstaat bestritten wird, nach der der einheitliche Mindestsatz nur für Beförderer und Handlungen auf der Grundlage anderer Verträge als derjenigen über die gemeinwirtschaftliche Personenbeförderung gilt, ist nicht die einzig mögliche. Der Wortlaut der Vorschrift kann auch dahin ausgelegt werden, dass die Anwendung des einheitlichen Mindestsatzes für den Betreiber der Infrastruktur im Fall der Verträge einer gemeinwirtschaftlichen Personenbeförderung obligatorisch ist, während er in den anderen Fällen eine einfache Möglichkeit darstellt.
(
27
)	Verordnung des Ministers für Infrastruktur vom 27. Februar 2009 über die Voraussetzungen des Zugangs und der Nutzung der Eisenbahninfrastruktur (Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej) (Dz. U. 2009, Nr. 35, Position 274).
(
28
)	Auch wenn Abschreibungen annähernd der körperlichen und wirtschaftlichen Abnutzung der Aktiva entsprechen, ändern sich die Abschreibungen nicht entsprechend dem tatsächlichen Betrieb der Infrastruktur. Tatsächlich werden die Abschreibungen nicht auf der Grundlage der tatsächlichen Abnutzung der Infrastruktur aufgrund des Verkehrs, sondern entsprechend den Buchhaltungsregeln bestimmt, so dass sie als solche nicht unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen.
(
29
)	Vgl. dort Nr. 81.
(
30
)	Es handelt sich um die Verfahrensordnung, die am 1. November 2012 in Kraft getreten ist.