62000CC0170_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1. I förevarande mål har den finska regeringen yrkat att domstolen skall ogiltigförklara kommissionens beslut av den 1 mars 2000 om undantagande från gemenskapsfinansiering av vissa utgifter som betalats av medlemsstaterna. Utgifterna avser köttpremier till ett belopp av 7 270 885,97 FIM som betalats av de finska myndigheterna under budgetåren 1996 och 1997 och som sedan deklarerades vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (nedan kallad EUGFJ). Kommissionen har yrkat att överklagandet skall ogillas.
II - Tillämpliga bestämmelser
2. Finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken har reglerats i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken. Artikel 3.1 i förordningen avser EUGFJ:s finansiering av åtgärder.
3. I artikel 5 i denna förordning, i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1287/95 av den 22 maj 1995, föreskrivs följande:
"...
2. Efter att ha hört fondkommittén skall kommissionen
...
b) före den 30 april året efter det aktuella budgetåret och på grundval av de uppgifter som avses i punkt 1 b granska och godkänna årsredovisningen för de utbetalande organen.
Beslutet att godkänna årsredovisningen skall omfatta den överlämnade redovisningens fullständighet, exakthet och sanningsenlighet.
Beslutet skall inte påverka beslut som fattas senare i enlighet med c.
c) besluta om utgifter som inte skall omfattas av gemenskapens finansiering enligt artiklarna 2 och 3 när den finner att utgifterna inte har betalats i överensstämmelse med gemenskapsreglerna.
Varje beslut om att vägra finansiering skall föregås av att resultaten av kommissionens undersökningar och den berörda medlemsstatens svar överlämnas skriftligen varefter de två berörda parterna skall sträva efter att nå en överenskommelse om vilka åtgärder som skall vidtas.
Om ingen överenskommelse nås får medlemsstaten begära att ett förfarande inleds, i syfte att medla mellan deras respektive ståndpunkter inom en tid av fyra månader. Resultaten härav skall anges i en rapport, vilken skall överlämnas till och granskas av kommissionen innan ett beslut om att vägra finansiering fattas.
Kommissionen skall fastställa de belopp som skall undantas med beaktande i synnerhet av hur betydande bristen på överensstämmelse är. Kommissionen skall i detta syfte beakta överträdelsens natur och betydelse och den ekonomiska förlust som gemenskapen förorsakats.
En vägran att finansiera får inte inbegripa utgifter som betalats före de tjugofyra månader som föregick kommissionens skriftliga meddelande till den berörda medlemsstaten om resultaten av undersökningarna. Denna bestämmelse skall inte tillämpas på de finansiella följderna
- av oegentligheter enligt artikel 8.2, eller
- av statligt stöd eller överträdelser för vilka förfarandena enligt artiklarna 93 och 169 i fördraget har inletts.
3. Tillämpningsföreskrifterna för denna artikel skall antas i enlighet med förfarandet i artikel 13. Dessa föreskrifter skall i synnerhet omfatta intyget avseende redovisningen som avses i punkt 1 och förfarandena avseende de beslut som avses i punkt 2."
4. Som tillämpningsföreskrifter för bland annat artikel 5.3 i förordning nr 729/70 har kommissionen antagit förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1995 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 729/70 i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för EUGFJ:s garantisektion. I artikel 8 föreskrivs följande:
"1. När kommissionen, till följd av en eventuell undersökning anser att utgifter inte har verkställts i enlighet med gemenskapsreglerna, skall den meddela den berörda medlemsstaten sina iakttagelser, de korrigerande åtgärder som skall vidtas för att säkerställa framtida uppfyllande av reglerna och en utvärdering av de utgifter som den föreslår skall uteslutas enligt artikel 5.2 c i förordning (EEG) nr 729/70.
Meddelandet skall innehålla en hänvisning till den här förordningen. Medlemsstaten skall svara inom två månader och kommissionen kan därvid ändra sitt ställningstagande. I berättigade fall får kommissionen medge en förlängning av denna svarsperiod.
Efter utgången av den tillåtna svarstiden skall kommissionen inleda en ömsesidig diskussion och båda parterna skall söka nå en överenskommelse om vilka åtgärder som skall vidtas. Kommissionen skall sedan formellt meddela sina slutsatser till medlemsstaten med hänvisning till kommissionens beslut 94/442/EG.
2. De beslut som avses i artikel 5.2 c i förordning (EEG) nr 729/70 skall fattas efter det att eventuella rapporter som upprättats av förlikningsorganet har granskats enligt bestämmelserna i beslut 94/442/EG.
..."
III - Bakgrund och förfarande
5. I april 1997 genomförde kommissionens tjänstemän en kontroll i Finland som syftade till att granska systemet med premier för kor, tjurar och tackor samt tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 1357/96 av den 8 juli 1996 om tilläggsbetalningar under 1996 av de bidrag som avses i förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och om ändring av den förordningen.
6. Den 20 maj 1997 skickade kommissionen de finska myndigheterna en skrivelse på finska, där den finska regeringen uppmärksammades på vissa brister i kontrollsystemet, som kommissionen hade upptäckt vid undersökningarna på plats. I skrivelsen påpekades att kommissionen förbehöll sig rätten att senare ta ställning i frågan om gemenskapsfinansiering av de utgifter som betalades för tjurpremier under 1995 och 1996. Kommissionen hemställde om svar inom två månader räknat från det att skrivelsen emottagits. Skrivelsen skickades inte som brev utan per telex. Den finska regeringen har uppgivit att skrivelsen även emottagits per fax.
7. I skrivelse av den 21 juli 1997 besvarade den finska regeringen skrivelsen av den 20 maj 1997. I svaret angav regeringen att hänsyn skulle tas till kommissionens förslag och iakttagelser.
8. I skrivelse som inkom till den finska permanenta representationen den 17 september 1998, underrättades den finska regeringen om att kommissionen hade för avsikt att undanta en del av de utgifter som redovisats för 1996 och 1997 från gemenskapsfinansiering. Som grund för denna avsikt angav kommissionen att den hade konstaterat att kontrollerna inte hade genomförts enligt reglerna. Enligt kommissionen framgick detta av undersökningsresultaten, som hade bifogats kommissionens skrivelse som bilaga. I skrivelsens sista stycke meddelade kommissionen den finska regeringen en tvåmånadersfrist för att inkomma med ett svar på skrivelsen. Efter fristens utgång och efter att ha tagit del av ett eventuellt svar skulle kommissionen arrangera ett möte mellan de två berörda parterna, innan den skulle dra några slutsatser.
9. Den bilaga som skrivelsen hänvisade till hade dock inte bifogats. På begäran av den finska regeringen skickade kommissionen denna bilaga den 11 december 1998 med en bifogad skrivelse där sista stycket av skrivelsen av den 17 september 1998 upprepades.
10. Under förfarandet påpekade kommissionen att en engelskspråkig version av skrivelsen av den 17 september 1998 inklusive bilagor hade skickats till den finska permanenta representationen redan den 10 juli 1998. En kopia hade skickats till finska jord- och skogsbruksministeriet.
11. Härefter har parterna vid flera tillfällen avgivit sina ståndpunkter. I skrivelse av den 5 augusti 1999 meddelade den finska regeringen att den inte accepterade kommissionens beslut att undanta sådana utgifter från finansiering som betalats ut före den 22 december 1996, det vill säga 24 månader före den dag bilagan hade tagits emot (den 22 december 1998). Dessa omtvistade utgifter uppgår till 7 270 885,97 FIM.
12. Trots detta beslutade kommissionen den 1 mars 2000 att undanta utgifter motsvarande ett belopp av 7 270 885,97 FIM från gemenskapsfinansiering.
13. Genom förevarande ansökan, som inkom till domstolen den 9 maj 2000, har finska regeringen väckt talan mot detta beslut. Parterna lade fram sina ståndpunkter vid muntlig förhandling den 4 juli 2001.
14. Den finska regeringen har hävdat att kommissionen har åsidosatt artikel 5.2 c i förordning nr 729/70. Fristen på 24 månader som nämns i denna artikel avser perioden före kommissionens skriftliga meddelande till berörd medlemsstat avseende undersökningsresultaten. Enligt den finska regeringen skall detta skriftliga meddelande uppfylla de krav som reglerats i detalj i förordning nr 1663/95. I detta fall uppfylldes dessa krav först efter det att de bilagor som tidigare saknades skickades med bifogad skrivelse den 11 december 1998 och togs emot den 22 december 1998.
15. Kommissionen har gjort gällande att den inte delar den finska regeringens ståndpunkt att 24-månadersfristen som anges i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 utgår den 22 december 1998. Kommissionen anser att det var rätt att förutsätta att 24-månadersfristen utgick den 20 maj 1997, den dag då kommissionen skickade skrivelsen som ett telex- alternativt faxmeddelande. Därför var det enligt kommissionen korrekt att utesluta utgifter som betalats mellan den 20 maj 1995 och den 20 maj 1997. Som stöd för sin ståndpunkt har kommissionen anfört att skrivelsen av den 20 maj 1997 uppfyller de krav som ställs enligt gemenskapsrätten. I andra hand har kommissionen gjort gällande att den engelskspråkiga versionen av skrivelsen av den 17 september 1998 skall vara avgörande. Slutligen har kommissionen bestridit att skrivelsen av den 11 december 1998 inte togs emot av den finska regeringen förrän den 22 december 1998.
16. I ansökan har den finska regeringen tagit upp en detaljerad beräkning av de belopp som blivit föremål för avdrag. Kommissionen har inte bestridit denna beräkning och dessa belopp påverkar således inte förfarandet i domstolen.
IV - Bedömning
A - Inledning
17. Varken de faktiska förhållandena eller sättet att beräkna avdraget är föremål för diskussion i förevarande mål. Den egentliga tvisten avser frågan vilka krav ett skriftligt meddelande enligt 5.2 c i förordning nr 729/70 skall uppfylla.
18. I första hand kommer meddelandets innehåll att behandlas: Vilka krav ställs på innehållet enligt förordningen, och - mer specifikt - vilket förhållande finns mellan detta meddelande och en underrättelse enligt artikel 8 i förordning nr 1663/95? Jag kommer därefter att behandla betydelsen av formföreskrifterna enligt artikel 5.2 c. Efter det kommer jag att ta upp kravet i artikel 5.2 c på att meddelandet skall ske skriftligen. Innebär detta krav att meddelandet skall skickas brevledes eller är även ett telex- eller faxmeddelande tillräckligt? Det finns ett samband mellan denna fråga och mer allmänna frågeställningar kring den rättsliga betydelsen av meddelanden per fax eller andra moderna kommunikationsmedel när dessa ersätter brev. Med dessa aspekter som utgångspunkt kommer jag att bilda min uppfattning huruvida skrivelsen av den 20 maj 1997 skall anses vara ett skriftligt meddelande enligt artikel 5.2 c.
19. I andra hand kommer jag att ta upp frågan om det enligt förordning nr 729/70 är tillåtet att meddelandet författas på engelska i stället för på medlemsstatens språk. Denna fråga blir relevant för den händelse domstolen finner att meddelandet av den 20 maj 1997 inte uppfyller de ställda kraven och att finska regeringens överklagande inte kan ogillas. I andra hand kommer jag även att titta närmare på meddelandets datum. Vilken dag kan medlemsstaten anses ha tagit emot meddelandet? Är det till fyllest att den permanenta representationen i Bryssel tog emot det?
20. Innan jag kommer till dessa delfrågor vill jag dock ägna ett mer allmänt resonemang åt samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaterna inom den gemensamma jordbrukspolitiken.
B - Förutsättningar
21. Den gemensamma jordbrukspolitiken skall bedrivas av kommissionen och medlemsstaterna i nära samarbete med varandra. Bägge parter skall därvid ha lojalitetsprincipen, som lagts fast i artikel 10 EG, som ledstjärna.
22. En intensiv ömsesidig kommunikation är en av de saker som kännetecknar detta nära samarbete mellan kommissionen och medlemsstaten. Att kommunikationen skall kunna ske ofta och snabbt medför att man inte kan ställa alltför höga formella krav på den. Detta gäller både för val av kommunikationsmedel - fax och e-post är ofta mer effektiva metoder för informationsutbyte än skrivelser som skickas genom officiella kanaler - och för val av språk, i synnerhet när medlemsstatens språk endast behärskas av ett fåtal anställda inom kommissionens tjänstegrenar.
23. Det nära samarbetet som skall finnas mellan kommissionen och medlemsstaten innebär att förhållandet mellan dem avviker från förhållandet mellan kommissionen - eller någon annan förvaltningsmyndighet - och medborgaren. Det är lättare för medborgarna än för medlemsstaterna att erhålla fördelar under förfarandet genom att åberopa ett formfel från kommissionens sida. Detta skall inte tolkas som att kommissionen inte behöver ta hänsyn till de formföreskrifter som finns i gemenskapslagstiftningen. Däremot betyder det att om kommissionen av någon anledning begått ett formfel förväntas av medlemsstaten att den gör kommissionen uppmärksam på det för att i möjligaste mån förebygga eventuella negativa konsekvenser av formfelet.
24. Jag anser att förhållandet mellan kommissionen och medlemsstaten får en annan prägel när kommissionen börjar vidta rättsliga åtgärder mot medlemsstaten. I situationer som i förevarande fall sker detta när kommissionen klandrar medlemsstaten för att ha genomfört den gemensamma jordbrukspolitiken på ett felaktigt eller otillräckligt sätt och anger att detta kommer att medföra ekonomiska konsekvenser. Från och med detta ögonblick är det inte längre samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaten som är viktigast. Man har kommit in i en fas av kontradiktorisk karaktär, där kommissionen och medlemsstaten blivit varandras motparter. Förhållandet mellan dem har fått en rättslig prägel och medlemsstaten får och kommer i första hand att agera som part i förfarandet. Medlemsstaten kan i större utsträckning åberopa att formföreskrifter har åsidosatts eller att andra brister föreligger. Det framgår även av domstolens rättspraxis att förfarandet för avslut av EUGFJ:s räkenskaper är av kontradiktorisk karaktär, vilket skall säkerställa att rätten till försvar respekteras.
25. Förordning nr 729/70 och de bestämmelser som har sin grund däri ger inte något otvetydigt svar på frågan när denna ändring i förhållandet mellan kommissionen och medlemsstaten sker i förfarandet för avslut av räkenskaper för EUGFJ:s garantisektion. Säkert är dock i alla fall att samarbetet är den centrala faktorn under granskningsfasen. Det skriftliga meddelandet enligt artikel 5.2 c innebär i och för sig inte att en ändring i förhållandet äger rum. Detta meddelande kan nämligen - bortsett från vad som föreskrivits i artikel 8 i förordning nr 1663/95 - begränsas till att enbart redovisa de faktiska resultaten av granskningarna, utan att samtidigt ange att dessa kommer att ha finansiella konsekvenser. Underrättelsen enligt artikel 8 i förordning nr 1663/95 får dock finansiella konsekvenser. Detta meddelande innehåller nämligen en utvärdering av de utgifter som kommissionen kan föreslå skall uteslutas från gemenskapsfinansiering.
26. Enligt min uppfattning får förhållandet mellan kommissionen och medlemsstaten en huvudsakligen kontradiktorisk karaktär när underrättelsen enligt artikel 8 av förordning nr 1663/95 skickas. Från och med detta ögonblick förväntas inte längre någon särskild samverkan av medlemsstaten. Den har blivit en mer eller mindre vanlig part i ett förvaltningsrättsligt förfarande.
27. Man skall dock inte övervärdera betydelsen av denna ändring. För det första innehåller det förvaltningsrättsliga förfarandet vissa samarbetsaspekter även efter meddelandet enligt artikel 8 i förordning nr 1663/95. Artikeln föreskriver nämligen att båda parterna skall söka nå en överenskommelse. För det andra får även det skriftliga meddelandet enligt artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 - bortsett från vad som föreskrivits i artikel 8 i förordning nr 1663/95 - vissa rättsliga konsekvenser, eftersom detta meddelande avgör när 24-månadersfristen går ut. Därför måste även detta meddelande uppfylla vissa krav. För det tredje kan en medlemsstat inte alltid med framgång åberopa att formföreskrifter har åsidosatts eller att andra brister i förfarandet föreligger. Även när förfarandet har fått en kontradiktorisk karaktär kommer artikel 10 EG i viss mån att vara tillämplig. Trots att medlemsstaten i den kontradiktoriska fasen i första hand får agera som part i förfarandet, innebär detta inte att det är tillåtet att hindra förfarandets gång.
28. I samband med detta vill jag nämna att den finska regeringen vid den muntliga förhandlingen har påpekat att samarbetet med kommissionen i detta förfarande varit bra, vilket framgår av regeringens snabba svar på kommissionens skrivelser.
C - Tvisten
Meddelandets innehåll
29. Den finska regeringen har gjort gällande att underrättelsen enligt artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 är identisk med det skriftliga meddelandet enligt artikel 5.2 c i förordning nr 729/70. Stöd för denna ståndpunkt anser sig den finska regeringen kunna finna i kommissionens förordning (EG) nr 2245/1999 av den 22 oktober 1999 om ändring av förordning (EG) nr 1663/95, som i den franskspråkiga versionen av den ändrade artikeln 8.1 innehåller en uttrycklig hänvisning till resultaten av granskningarna. Underrättelsen alternativt det skriftliga meddelandet är avgörande för när 24-månadersfristen utgår. Enligt artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 skall underrättelsen innehålla en hänvisning till förordningen. Enligt den finska regeringen skall det även anges i underrättelsen att medlemsstaten måste svara inom två månader. Meddelandet av den 20 maj 1997 uppfyllde inte dessa två krav.
30. Kommissionen har bestritt den finska regeringens argumentation kring artikel 5.2 c i förordning nr 729/70, och artikel 8 i förordning nr 1663/95. Kommissionen har gjort gällande att det inte finns något samband mellan dessa båda bestämmelser. Den rättsliga grunden för förordning nr 1663/95 är enligt kommissionen artikel 5.3 i förordning nr 729/70, i stället för artikel 5.2. Den finska regeringen har i sitt genmäle anfört att kommissionens resonemang inte kan tillmätas någon betydelse eftersom artikel 5.3 uttryckligen hänvisar till beslutsprocessen enligt artikel 5.2 c.
31. Svaret på den första delfrågan är förknippat med den finska regeringens påstående att det skriftliga meddelandet enligt förordning nr 729/70 är identiskt med underrättelsen enligt förordning nr 1663/95. Jag anser att detta påstående är felaktigt. Denna åsikt har sin grund i följande resonemang.
32. Enligt min uppfattning är det av avgörande betydelse att innehållet i det meddelande som nämns i tillämpningsförordningen inte är identiskt med innehållet i meddelandet enligt grundförordningen. Det skriftliga meddelandet enligt artikel 5 i grundförordningen innehåller resultaten av kommissionens granskningar. Detta skriftliga meddelande skickas kort efter det att granskningarna genomförts. I detta fall skedde kontrollbesöken på plats, som utgör en del av granskningarna, under april månad 1997. Resultaten meddelades den finska regeringen i maj 1997.
33. Underrättelsen avser också dessa resultat, men skickas först efter det att kommissionen med anledning av en undersökning kommit fram till att vissa utgifter inte betalats i enlighet med gemenskapsreglerna. Dessutom innehåller underrättelsen en utvärdering av de utgifter som kommissionen vill utesluta från EUGFJ:s finansiering. Med anledning av det ovanstående sluter jag mig till att meddelandet enligt förordning nr 1663/95 skickas under en senare fas i förfarandet.
34. Jag ser allt detta som en del av ett större sammanhang, det vill säga förfarandet kring EUGFJ:s finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken när kommissionen anser att skäl föreligger att utesluta vissa utgifter från gemenskapsfinansiering. Artikel 5.2 c i grundförordningen nr 729/70 innehåller enligt min bedömning två formella tidpunkter. Förfarandet börjar med det ovannämnda skriftliga meddelandet och slutar med ett beslut av kommissionen. Mellan dessa två tidpunkter ligger en period som präglas av samarbete och i förekommande fall samråd mellan kommissionen och medlemsstaten.
35. Förfarandets gång styrs under denna period av artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 och artikel 8.1 i förordning nr 1663/95. Där finns bestämmelser om utbyte av olika handlingar och dessutom om möjligheten till muntligt samråd och till att anlita ett förlikningsorgan. Den sistnämnda möjligheten tillskapades genom kommissionens beslut av den [1] juli 1994 om ett förlikningsförfarande i samband med räkenskapsavslutet för garantisektionen vid EUGFJ:s garantisektion. Den finska regeringen har i samband med detta påpekat att kommissionens riktlinjer av den 23 december 1997 reglerar de ekonomiska konsekvenserna av förberedelserna inför godkännandet av räkenskaperna för EUGFJ:s garantisektion. I dessa riktlinjer föreskrivs att kommissionen skall följa de regler som gäller för förfarandet enligt artikel 5.2 c i förordning nr 729/70.
36. Underrättelsen enligt artikel 8.1 i förordning nr 1663/95 utgör enligt min bedömning en del av det samarbete som äger rum under perioden mellan det skriftliga meddelandet enligt 5.2 c i förordning nr 729/70 och kommissionens beslut. Kommissionen har då hunnit genomföra sin granskning och kan på grundval av denna granskning specificera de utgifter som inte betalats i enlighet med gemenskapsreglerna samt föreslå korrigerande åtgärder.
37. Dessutom ger texten i båda förordningarna stöd åt min bedömning att det skriftliga meddelandet enligt artikel 5 i förordning nr 729/70 inte är identiskt med underrättelsen enligt artikel 8 i förordning nr 1663/95.
38. Jag vill påpeka att dessa förordningar i den nederländska versionen använder sig av olika begrepp. Förordning nr 729/70 talar om ett skriftligt meddelande, i förordning nr 1663/95, som innehåller tillämpningsföreskrifter för den förstnämnda förordningen, används begreppet underrättelse. Även i den engelskspråkiga versionen används två olika begrepp, "notify" respektive "communicate", och även i den finska versionen finns olika termer. Jag anser för övrigt inte att denna skillnad bör tillmätas någon större betydelse eftersom de tysk-, fransk- och italienskspråkiga versionerna av förordningen visar sig använda samma ord i båda förordningarna.
39. För mig är det viktigare att artikel 8 i förordning nr 1663/95 inte hänvisar till underrättelsen som nämns i artikel 5 i förordning nr 729/70. Förordning nr 1663/95 innehåller nämligen tillämpningsföreskrifter för grundförordningen nr 729/70. Om redan grundförordningen föreskriver att kommissionen skall skicka ett visst meddelande, behöver inte tillämpningsförordningen upprepa detta. Om tillämpningsförordningen ändå föreskriver att kommissionen skall skicka ett meddelande, är det rimligt - när det inte är klarlagt huruvida detta är samma meddelande som nämns i grundförordningen - att anta att det handlar om ett annat meddelande.
40. I det förevarande förfarandet skall kommissionens skrivelse av den 17 september 1998 betraktas som en underrättelse enligt artikel 8.1 av förordning nr 1663/95. Kommissionen har i sitt svaromål gjort gällande att så är fallet och det framgår även av skrivelsens innehåll. Kommissionens skrivelse innehöll en hänvisning till artikel 8. Dessutom uppmanade kommissionen i enlighet med denna artikel den finska regeringen att inkomma med svar inom två månader och meddelade att den ömsesidiga diskussion som föreskrivs i denna artikel skulle äga rum.
41. I och med detta konstaterande anser jag att meddelandet av den 20 maj 1997 är ett (skriftligt) meddelande angående granskningsresultaten i enlighet med artikel 5.2 c i förordning nr 729/70.
Formföreskrifternas betydelse
42. Domstolen har utvecklat en utförlig rättspraxis avseende åsidosättande av formföreskrifter. I domstolens praxis görs skillnad mellan väsentliga och icke-väsentliga formföreskrifter. Att åsidosätta väsentliga formföreskrifter leder till att det aktuella beslutet ogiltigförklaras. Domstolen tillämpar en generös tolkning av vad som är en väsentlig formföreskrift.
43. Domstolen har behandlat kommissionens skyldighet att inom den frist som föreskrivs sända handlingar till medlemsstaterna för samråd med den ständiga byggkommittén, när omröstningen i kommittén - efter det att handlingarna hade skickats ut för sent - trots en formell begäran av en medlemsstat inte hade skjutits upp. Jag citerar punkt 31 i domen i målet Tyskland mot kommissionen: "Detta villkor avseende skilda försändelser till, å ena sidan, medlemsstaternas ständiga representationer och, å andra sidan, deras företrädare i kommittén samt den omständigheten att avsändningsfristen inte gick att ändra visar med tillräcklig tydlighet att medlemsstaterna skall tillräknas den tid som är nödvändig för att studera dessa handlingar som kan vara synnerligen invecklade, kräva att talrika kontakter och samtal äger rum mellan olika förvaltningar, samt att experter på olika områden eller även branschorganisationer rådfrågas." Viktigt i detta ärende är även att handlingarna i detta ärende hade skickats på engelska i tid.
44. På grund av innehållet i ovanstående citat från domen i målet Tyskland mot kommissionen anser jag att följande omständigheter enligt domstolen var avgörande i frågan huruvida det handlar om en för förfarandet väsentlig formföreskrift:
- Formföreskriftens otvetydighet. I detta fall lämnade formföreskriften - vad gäller avsändningsfristerna - inte något utrymme för undantag.
- Formföreskriftens vikt. Dokumenten skall sändas både till den ständiga representationen och till representanterna i kommittén.
- Dokumentens tekniskt invecklade karaktär. Denna karaktär påverkar också frågan om en engelskspråkig version är till fyllest.
- Formföreskriftens betydelse: En minimiperiod behövs för att samråd skall kunna ske med olika intressenter.
45. I förevarande fall måste domstolen avgöra huruvida de krav som ställs på meddelandet enligt artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 är väsentliga formföreskrifter. Först och främst handlar det om att artikeln föreskriver att meddelandet skall vara skriftligt, men även kravet att meddelandet skall ske på medlemsstatens språk är en - väsentlig eller icke-väsentlig - formföreskrift.
46. Den finska regeringen har - framfört allt i sitt genkäromål - tagit upp de formföreskrifter som enligt förordning nr 729/70 (och förordning nr 1663/95) gäller för det skriftliga meddelandet. Enligt regeringen är ett meddelande som skickas per fax inte i enlighet med dessa formföreskrifter. En skrivelse på engelska innebär också att dessa föreskrifter åsidosätts. Den finska regeringen har gjort gällande att den utifrån gemenskapsrätten har slutit sig till att förfarandereglerna skall iakttas. Den finska regeringen har i och med detta klassificerat kraven som väsentliga formföreskrifter. Som jag ser det har kommissionen intagit den motsatta ståndpunkten. Enligt kommissionen är inte dokumentets form avgörande utan syftet med varningen. Detta syfte uppnåddes genom det dokument som skickades den 20 maj 1997. Kommissionen har även påpekat att en alltför strikt användning av reglerna skulle ge medlemsstaterna tillfälle att efter eget välbehag fördröja kommissionens inhämtning av information och på så sätt skada systemet.
47. Båda parter har vidare gjort gällande att hänsyn skall tas till rättssäkerhetsprincipen. Enligt kommissionen har bestämmelsen om 24-månadersfristen tillkommit i syfte att skydda rättssäkerheten. Kommissionen skall inte ha möjlighet att utan varning och flera år efter det att granskningarna ägt rum tvinga medlemsstaterna att acceptera rättelser. Kommissionen har även påpekat vikten av skyddet av berättigade förväntningar. Den finska regeringen har gjort gällande att rättssäkerhetsprincipen är grunden till att rätten till formföreskrifter följs. Enligt den finska regeringen får behovet av enkelhet inte leda till att rättsäkerhetsprincipen åsidosätts.
48. Jag anser att formföreskrifternas betydelse i förevarande förfarande har ett direkt samband med den speciella karaktären av det skriftliga meddelandet enligt artikel 5.2 c i förordning nr 729/70. Å ena sidan medför meddelandet ekonomiska konsekvenser vars omfattning den finska regeringen måste kunna få kännedom om. Detta kan vara av intresse för den finska regeringen, till exempel om resurser skall reserveras för att täcka den ekonomiska skada som uppstått. Den finska regeringen skall dessutom ha möjlighet att göra invändningar mot meddelandets innehåll. Å andra sidan är det ett meddelande avseende faktiska omständigheter som tidigare konstaterats föreligga. Den finska regeringen kan inte vidta åtgärder för att minska den ekonomiska skadan eftersom de utgifter som avses i meddelandet redan har betalats ut. Den finska regeringen kan inte heller förhindra att meddelandet får till följd att 24-månadersfristen avbryts.
49. I mitt tycke är det avgörande att det skriftliga meddelandet avser faktiska omständigheter. De rättsliga konsekvenserna av ett sådant meddelande kan inte överklagas. Detta medför att det är av begränsat värde att formföreskrifterna för detta meddelande följs. Med hänsyn till de omständigheter som domstolen ansåg vara relevanta i målet Tyskland mot kommissionen kan man därför undra om det i förevarande fall rör sig om väsentliga formföreskrifter.
50. Den finska regeringen måste dock kunna få kännedom om att det meddelande som tagits emot var ett meddelande enligt artikel 5.2 c. Jag anser detta vara en konsekvens av rättssäkerhetsprincipen. Rättssäkerhetsprincipen innebär att intressenten, i detta fall den finska regeringen, med säkerhet måste kunna få kännedom om reglerna samt måste kunna förutse dess tillämpning. "Rättssäkerheten är i synnerhet ett absolut krav när det gäller regler som kan medföra ekonomiska konsekvenser, då intressenterna skall få tillfälle att precis fastställa omfattningen av deras plikter", fastställde domstolen i målet Danmark mot kommissionen. Kravet att man måste kunna få kännedom om reglerna har uppfyllts i förevarande fall. Jag anser att detta framgår av att den finska regeringen genom skrivelse av den 21 juli 1997 reagerat på innehållet i det mottagna dokumentet av den 20 maj 1997.
51. I denna fråga gör jag därför följande bedömning. Jag anser inte att de krav som ställs på ett meddelande enligt artikel 5.2 c av förordning nr 729/70 måste betraktas som väsentliga formföreskrifter, vars åsidosättande innebär att ett beslut ogiltigförklaras. Kravet att det skall vara möjligt att få kännedom om reglerna måste dock vara uppfyllt, vilket är fallet här.
52. Även om alla nu aktuella krav skulle kunna anses vara väsentliga formföreskrifter innebär det dock inte att dessa alltid skall kunna åberopas av medlemsstaten.
53. I sitt genkäromål har den finska regeringen berört denna fråga och anfört följande: De finska myndigheterna svarade visserligen av artighetsskäl i allmänhet på kommissionens informella kontakter, men att göra detta innebär dock inte att den finska regeringen skall fråntas rätten att kräva att reglerna i förfarandet skall efterlevas med hänsyn till den rättsligt viktiga fristens beräkning. I grund och botten har den finska regeringen med detta argument gjort gällande att det faktum att den inte vid varje tillfälle krävt att formföreskriften skulle efterlevas, inte innebär att den har förverkat denna rätt.
54. I målet Tyskland mot kommissionen ansåg domstolen det betydelsefullt att den tyska regeringen formellt hade begärt att omröstningen om de handlingar som skickades försent skulle skjutas upp. På det sättet gjorde den tyska regeringen redan på ett tidigt stadium invändningar mot att en väsentlig formföreskrift åsidosatts, vilket möjligtvis medförde att den skada som detta åsidosättande orsakade, begränsades i sin omfattning.
55. Både vad den finska regeringen gjort gällande och målet Tyskland mot kommissionen ger upphov till frågan om en medlemsstat skall göra invändningar mot att en formföreskrift åsidosatts. Kan medlemsstaten i ett förfarande vid domstolen åberopa att en formföreskrift åsidosatts när den tidigare accepterat detta (genom att inte reagera)?
56. Jag anser inte att en medlemsstat inför domstolen kan åberopa att kommissionen åsidosatt en väsentlig formföreskrift, när den tidigare har accepterat detta åsidosättande. En sådan argumentation strider mot artikel 10 EG.
57. I förevarande fall reagerade den finska regeringen genom skrivelse av den 21 juli 1997 på innehållet i det mottagna dokumentet av den 20 maj 1997, utan att samtidigt göra invändningar mot att dokumentet inte skickats som en skrivelse. Detta visar att den finska regeringen betraktade denna skrivelse som det skriftliga meddelandet enligt artikel 5.2 c av förordning nr 729/70. Den finska regeringen kan i en sådan situation inte vid ett senare tillfälle inför domstolen göra invändningar mot det sätt på vilket dokumentet skickades och togs emot. Dessutom besvarade den finska regeringen skrivelsen efter två månader, vilket visar att åsidosättandet av formföreskriften inte skadat den.
58. Jag vill i detta sammanhang påpeka att en annan slutsats än denna - i ett förfarande som detta - skulle kunna resultera i att en medlemsstat drar fördel av att inte nämna att formföreskriften åsidosatts. Om den finska regeringen till exempel redan kort efter den 20 maj 1997 hade påpekat för kommissionen att meddelandet felaktigt inte hade inkommit i form av en skrivelse, skulle kommissionen ha kunnat åtgärda denna brist, vilket skulle ha resulterat i att fristen i artikel 5.2 c kunde ha utgått kort efter den 20 maj 1997.
59. Slutligen anser jag inte att rättssäkerhetsprincipen behöver diskuteras ingående i förevarande förfarande. Med hänsyn till den speciella karaktären av det skriftliga meddelandet enligt artikel 5.2 c i förordning nr 729/70, vilket utgör ett meddelande om faktiska omständigheter som tidigare konstaterats föreligga, är denna princip av mycket begränsad betydelse här. Principen medför dock som jag redan påpekat i punkt 50 att den finska regeringen med säkerhet måste kunna få kännedom om att det inkomna meddelandet var ett meddelande enligt artikel 5.2 c.
Kravet att meddelandet skall vara skriftligt
60. Även om det med hänsyn till min ovannämnda slutsats inte behövs, kommer jag att behandla innehållet i den formföreskrift som åsidosatts enligt den finska regeringen.
61. Den finska regeringen har gjort gällande att ett faxmeddelande inte behöver godtas. I sitt genmäle har kommissionen yttrat sig om detta och hävdat att gemenskapsrätten inte kräver att en medlemsstat förutom ett faxmeddelande även skall få en skrivelse i original. I synnerhet innebär begreppet "skriftligt meddelande" enligt artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 inte någon begränsning till meddelanden genom skrivelser, medan artikel 8 i förordning nr 1663/95 över huvud taget inte innehåller något krav på meddelandens utformning.
62. Hur denna delfråga skall besvaras beror först och främst på den tolkning som man ger begreppet "skriftligt". Frågan är om detta skall tolkas som icke muntligt eller om det förutsätter en skrivelse eller annat dokument i pappersform. Detta beror i sin tur på vilket intresse gemenskapslagstiftaren avsåg skydda när han föreskrev att meddelandet skall ske skriftligt.
63. Innan jag besvarar denna fråga vill jag påpeka att betydelsen - och acceptansen - av andra kommunikationsmedel än skrivelser i rättsliga förfaranden har ökat. När texten i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70 författades 1995 hade användningen av e-post ännu inte blivit så vanlig eller accepterats i rättsliga förfaranden.
64. Gemenskapsrätten betraktar numera - bland annat genom riktlinjer om elektronisk signatur och e-handel - inom många områden elektronisk kommunikation som likvärdig med traditionell skriftlig kommunikation.
65. Även i det rättsliga förfarandet mellan kommissionen och en medlemsstat har elektronisk kommunikation blivit allt viktigare. I förfaranden som det förevarande är det vanligt att en förhandskopia skickas som innebär att kommissionen innan den formella skrivelsen skickas sänder ett fax- eller e-postmeddelande med samma innehåll, vilket ger medlemsstaten mer tid för att inkomma med ett svar. Dessutom används fax och e-post i den frekventa kommunikation som ingår i samarbetet mellan medlemsstaten och kommissionen när räkenskaperna för EUGFJ:s garantisektion skall granskas och godkännas.
66. Även domstolen har numera - om än i begränsad utsträckning - godtagit användning av fax eller e-post i förfaranden. Parterna har möjlighet att godta att delgivning av inlagor i förfarandet sker med hjälp av fax eller e-post. Inlagorna lämnas dock fortfarande nästan uteslutande in med vanlig post.
67. Å andra sidan har domstolens praxis i vissa fall varit återhållsam vad gäller acceptansen av faxmeddelanden som likvärdiga alternativ till skrivelser i original. Med anledning av risken för bedrägeri avvisade domstolen nyligen i målet Nederländerna mot kommissionen användning av faxmeddelande när skattedeklaration skall göras i samband med att finansiering från EUGFJ skall erhållas: "Det skall således konstateras att de nederländska myndigheternas praxis att godta ett meddelande per fax inte är förenlig med denna bestämmelse. Den skapar en risk för felaktig betalning av bidrag, eftersom den gör det möjligt för den berörda handlaren att, efter det att ett fel har konstaterats vid en tullkontroll som har utförts på grundval av ett fax, inlämna en annan deklaration med de riktiga uppgifterna." Jag anser att domstolens återhållsamhet beror på det speciella syftet med kravet att meddelandet skall inlämnas skriftligen, nämligen att förebygga bedrägeri och att den inte tyder på att den elektroniska formen avvisas i allmänhet.
68. Nu kommer jag att besvara frågan om vad som åsyftats med kravet att meddelandet skall vara skriftligt, en fråga som jag anser faller inom ramen för den allmänna acceptansen och starkt ökade användningen av elektroniska kommunikationsmedel som fax och e-post i rättsliga förfaranden.
69. Kravet på att ett meddelande skall ske skriftligt förekommer i allmänhet därför att vederbörande skall få vissa garantier. Kravet att ett dokument skall ges skriftlig form skyddar parterna eftersom detta krav är en anvisning om att dokumentet är autentiskt, om dess innehåll samt om tidpunkten då det skapades. Ibland, men dock inte i det här fallet, har kravet på att meddelandet skall vara skriftligt ett särskilt syfte, till exempel att förebygga bedrägeri, att skydda den ekonomiskt svagare parten i en överenskommelse eller att skydda tredje man. När det gäller det sistnämnda vill jag påpeka att den skriftliga kommunikationen mellan kommissionen och medlemsstaten inte är offentlig och således inte kan vara grund för att tilldela tredje part några rättigheter. Kravet på att meddelandet skall ske skriftligt fyller i detta fall endast funktionen av att bevisa omständigheter i förhållandet mellan kommissionen och medlemsstaten.
70. Frågan är om detta syfte inte likaväl kan åstadkommas med ett elektroniskt dokument. Jag inser inte varför detta inte skulle vara möjligt. Även beträffande dokument som skickas elektroniskt är det nämligen i allmänhet möjligt att fastslå äktheten, innehållet och tidpunkten när det författades. Elektroniska dokument erbjuder visserligen inte någon absolut säkerhet vad avser dessa frågor men detta gäller även för en skrivelse.
71. Med hänsyn till det ovanstående anser jag att det skriftliga meddelandet enligt 5.2 c i förordning nr 729/70 i och för sig kan skickas som ett elektroniskt dokument.
Bedömning
72. Jag drar slutsatsen att det dokument som den finska regeringen tog emot per telex och/eller per fax skall anses vara ett skriftligt meddelande enligt artikel 5.2 c i förordning nr 729/70. Jag anser nämligen att det skriftliga meddelandet inte är identiskt med underrättelsen enligt artikel 8.1 i förordning nr 1663/95. Den finska regeringen kan inte inför domstolen åberopa att meddelandet inte togs emot genom vanlig skrivelse om det redan är ett åsidosättande av en väsentlig formföreskrift att meddelanden skickades per telex och/eller telefax. Den finska regeringen har nämligen inte gjort invändningar mot detta sätt att skicka meddelandet. Dessutom kan ett "skriftligt" meddelande skickas elektroniskt. Överklagandet skall således ogillas.
D - Yrkande i andra hand
Språket
73. Om domstolen inte kommer fram till samma slutsats och fastställer att meddelandet av den 20 maj 1997 inte uppfyller de ställda kraven, måste frågan besvaras, om det enligt förordning nr 729/70 är tillåtet att skicka meddelandet på engelska i stället för på medlemsstatens språk.
74. Den finska regeringen har hänvisat till rådets förordning nr 1 om vilka språk som skall användas i Europeiska gemenskapen, senast ändrad vid Österrikes, Finlands och Sveriges tillträde till EU. I artikel 3 i denna förordning föreskrivs att "skriftliga handlingar som någon av gemenskapens institutioner ställer till en medlemsstat eller en person som lyder under en medlemsstats jurisdiktion skall avfattas på den statens språk".
75. Kommissionen har däremot i sitt svaromål i andra hand gjort gällande att hänsyn skall tas till den engelskspråkiga versionen av skrivelsen av den 17 september 1998 och de engelskspråkiga bilagorna, daterade den 10 juli 1998. Kommissionen har medgivit att den finska regeringen officiellt hade rätt att kräva att bilagorna skulle skickas på finska. I den förvaltningspraxis som hade utvecklats var det dock så att kommissionen vid sina kontakter med det finska ministeriet för jord- och skogsbruk började med att skicka ett dokument på engelska och först senare skickades den finska översättningen när den fanns tillgänglig. De finska myndigheterna har alltid godtagit detta tillvägagångssätt. Vid förhandlingen har kommissionen anfört att hänsyn skall tas till principen om god tro.
76. I målet Tyskland mot kommissionen tillämpade domstolen en snäv tolkning av artikel 3 i rådets förordning nr 1. Domstolen ansåg det vara otillräckligt att kommissionen hade skickat skrivelser på engelska till de tyska myndigheterna. Det handlade, som jag också redan angivit i punkt 44 av mitt förslag till avgörande, om skrivelser av teknisk karaktär som skulle utgöra underlag för den ständiga byggkommitténs beslut.
77. Domstolens snäva tolkning i detta mål beror enligt min bedömning på skrivelsens speciella karaktär. Det handlade om dokument av teknisk karaktär som var avsedda att utgöra underlag för beslut. Generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer skrev om detta i sitt förslag till avgörande: "Kommissionen kan kanske utgå från att tjänstemannen vid Tysklands ständiga representation behärskar engelska, men att anta att båda företrädarna vid kommittén, för att inte tala om experterna, gör det, går enligt min uppfattning för långt." Hursomhelst hade medlemsstatens myndigheter behov av att kunna diskutera skrivelserna med intressenter både inom den privata och inom den offentliga sektorn i det egna landet. För att kunna göra det krävdes att myndigheterna redan på ett tidigt stadium fick tillgång till skrivelserna på tyska.
78. Stöd för min uppfattning att rådets förordning nr 1 har en mer begränsad räckvidd hittar jag i domstolens nyligen avkunnade dom i målet Kik mot Byrån för harmonisering inom den inre marknaden. Domstolen fastställde i detta mål att friheten när det gäller val av språk i vissa fall kan begränsas till ett språk som är bland de vanligast förekommande inom Europeiska unionen. Detta mål handlade om språkreglerna vid Byrån för harmonisering inom den inre marknaden (varumärken, mönster och modeller). Enligt dessa regler skall en del av kommunikationen ske på tyska, engelska, franska, spanska eller italienska. Domstolen ogillade även en talan om diskriminering av en medborgare från ett land där man talar ett annat språk än något av ovanstående.
79. Jag anser att försändelse av skrivelser på engelska inte alltid utgör en grund för att skrivelserna skall ogiltigförklaras på grund av att en väsentlig formföreskrift åsidosatts. Medlemsstaten har dock rätt i att skrivelserna är avfattade även på det egna språket. För att kunna utnyttja den rätten måste medlemsstaten på förekommen anledning göra kommissionen uppmärksam på att den inte godtar att en skrivelse bara finns på engelska. Jag anser inte att det är förenligt med det samarbete som skall finnas mellan kommissionen och medlemsstaterna att dessa först inför domstolen gör gällande att det fattas en version av skrivelsen på det rätta språket. Det framgår även av punkt 56 i mitt förslag till avgörande att jag anser att ett sådant agerande från medlemsstatens sida minst sagt är svårförenligt med artikel 10 EG.
80. Det förevarande fallet avser ganska speciella förhållanden. Såsom jag tolkar kommissionens ståndpunkt är parterna överens om att den 10 juli 1998, dagen då skrivelsen skickades på engelska, inte är det avgörande datumet. Det dokumentet var nämligen endast en förhandskopia av skrivelsen av den 17 september 1998. Kommissionen har anfört att skrivelsen på finska av den 17 september 1998 skall beaktas, trots att bilagorna till skrivelsen fattades. Bilagorna hade dock den finska regeringen fått på engelska i ett tidigare skede. Finlands regering har dock gjort gällande att det är av avgörande vikt att bilagorna fattades. Regeringen påpekade detta för kommissionen, som sedan skickade bilagorna den 11 december 1998. Till dessa bilagor fogades en skrivelse, i vilken kommissionen upprepade den frist som nämns i artikel 8.1 i förordning nr 729/70.
81. Min slutsats är att under de - speciella - förhållanden som råder i fallet kan varken den engelskspråkiga skrivelsen av den 10 juli 1998 eller den finskspråkiga skrivelsen av den 17 september 1998 anses utgöra ett skriftligt meddelande i den mening som avses i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70. Till stöd för denna slutsats hänvisar jag till följande ståndpunkter respektive tillvägagångssätt från kommissionens sida:
- Kommissionen har själv angivit att skrivelsen av den 10 juli 1998 inte var mer än en förhandskopia av skrivelsen på engelska.
- Genom att upprepa sista avsnittet av skrivelsen av den 17 september 1998 i bifogad skrivelse av den 11 december 1998 har kommissionen förtagit all rättslig verkan av skrivelsen av den 17 september 1998.
Meddelandets datum
82. Om domstolen inte kommer till samma slutsats som jag, enligt vilken varken den engelskspråkiga skrivelsen av den 10 juli 1998 eller den finskspråkiga skrivelsen av den 17 september 1998 kan anses utgöra ett skriftligt meddelande i den mening som avses i artikel 5.2 c i förordning nr 729/70, måste frågan tas upp om när skrivelsen av den 11 december 1998 togs emot, vilket jag därför kommer att göra här.
83. Kommissionen har gjort gällande att skrivelsen av den 11 december 1998 måste anses ha inkommit den 14 december 1998, den dag då skrivelsen inkom hos den permanenta representationen, och inte den 22 december 1998, den dag då den togs emot av ministeriet i Helsingfors. Kommissionen har påmint om den allmänna praxisen att underrättelsens originalversion alltid skickas till den permanenta representationen. De övriga exemplaren, som skickas till de nationella myndigheterna, är enbart avsedda som bekräftelse. Under förhandlingen har kommissionen angivit att båda exemplaren har samma värde och att skrivelsen till den permanenta representationen inte skall ses som en kopia.
84. Den finska regeringen har medgivit att den permanenta representationen tog emot en kopia den 14 december 1998. Originalet skickades dock till jord- och skogsbruksministeriet i Helsingfors och inkom dit den 22 december 1998. Den finska regeringen anser att det datum då originalet togs emot skall vara avgörande.
85. Jag vill påpeka att det tillhör etablerad praxis att den officiella brevväxlingen mellan kommissionen och en medlemsstat sker via den permanenta representationen i Bryssel. Det avgörande är således när den permanenta representationen tog emot ett dokument. Från och med detta ögonblick är det en intern angelägenhet för medlemsstaten hur de berörda myndigheterna i huvudstaden skall underrättas. Att kommissionen, såsom i detta fall, även skickar ett exemplar till jord- och skogsbruksministeriet i Helsingfors förefaller lämpligt med hänsyn till det samarbetsklimat som skall finnas mellan kommissionen och medlemsstaten när räkenskaper för EUGFJ:s garantisektion skall granskas och godkännas. Det påverkar dock inte det datum som skall beaktas inom ramen för förfarandet för godkännande av räkenskaperna.
86. Om domstolen instämmer i den finska regeringens mening, att det datum då meddelandet togs emot av ministeriet i Helsingfors och inte det datum då meddelandet inkom till den permanenta representationen skall vara avgörande, kan detta få till följd att kommissionen hädanefter underlåter att skicka exemplar av ett meddelande till de berörda myndigheterna i huvudstaden, vilket skulle påverka samarbetet negativt.
87. Skrivelsen av den 11 december 1998 måste därför anses ha inkommit till den finska regeringen den 14 december 1998.
Alternativ bedömning
88. Med anledning av det ovanstående har jag kommit fram till följande alternativa bedömning: Om domstolen inte delar min uppfattning att meddelandet av den 20 maj 1997 uppfyller de ställda kraven, föreslår jag att domstolen skall bifalla överklagandet, eftersom 24-månadersfristen löpte ut den 14 december 1998.
V - Förslag till avgörande
89. Med hänsyn till vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen skall ogilla överklagandet och förplikta Republiken Finland att i enlighet med artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler ersätta rättegångskostnaderna.