61989J0328
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-328/89 (
*1
)
I — O enquadramento regulamentar
1.
O Regulamento (CEE) n.° 542/69 do Conselho, de 18 de Março de 1969 (JO L 77, p. 1), institui o regime do trânsito comunitário, para facilitar o transporte de mercadorias no interior da Comunidade e, designadamente, simplificar as formalidades a cumprir aquando da passagem das fronteiras internas.
2.
A regulamentação em questão, entretanto alterada e completada, foi codificada pelo Regulamento n.° 222/77 do Conselho, de 13 de Dezembro de 1976, relativo ao trânsito comunitário (JO 1977, L 38, p. 1; EE 02 F3 p. 91).
3.
Segundo o artigo 1.° desse regulamento, o regime do trànsito comunitàrio abrange um procedimento de trànsito comunitàrio externo e um procedimento de trânsito comunitàrio interno. Circulam ao abrigo do procedimento do trànsito comunitàrio externo, grosso modo, as mercadorias que não preencham as condições previstas nos artigos 9.° e 10.° do Tratado CEE, e ao abrigo do procedimento do trânsito comunitário interno as mercadorias que preenchem as referidas condições.
4.
O procedimento do trânsito comunitário externo está regulado no título II, artigos 12.° a 38.°, do regulamento em questão.
5.
O artigo 12.° prevê que, para circularem ao abrigo do referido procedimento, todas as mercadorias devem ser objecto de uma declaração Tl, isto é, uma declaração feita num formulário Tl. Essa declaração deve ser assinada pela pessoa que pede para efectuar uma operação de trânsito comunitário externo, designada como «responsável principal», e apresentada na «estância aduaneira de partida». Entende-se por «estância aduaneira de partida», nos termos da alínea c) do artigo 11.°, a estância aduaneira onde se inicia a operação de trânsito comunitário.
6.
Por força do n.° 1 do artigo 17.°, «a estância aduaneira de partida registará a declaração Tl, prescreverá o prazo dentro do qual as mercadorias devem ser apresentadas na estância aduaneira de destino e tomará as medidas de identificação que considerar necessárias», e, por força do n.° 1 do artigo 19.°, «o transporte das mercadorias efec-tuar-se-á ao abrigo dos exemplares do documento Tl entregues ao responsável principal... pela estância aduaneira de partida».
7.
Finalmente, o artigo 26.° dispõe que «a estância aduaneira de destino anota os exemplares do documento Tl em função do controlo efectuado» e «devolve imediatamente um exemplar à estância aduaneira de partida...».
8.
Por força do artigo 27.°, «para assegurar a cobrança dos direitos e demais imposições que um Estado-membro pode vir a exigir em relação às mercadorias que utilizem o seu território por ocasião do trânsito comunitário o responsável principal é obrigado a prestar uma garantia...», que «... consiste em fiança solidária de uma terceira pessoa singular ou colectiva...».
9.
O artigo 35.° do regulamento em questão determina o seguinte:
«O fiador fica desonerado da obrigação contraída para com os Estados-membros cujo território tenha sido utilizado por ocasião do trânsito comunitário, quando o documento Tl for apurado na estância aduaneira de partida.
O fiador fica igualmente desonerado da obrigação contraída findo um prazo de doze meses a contar da data de registo da declaração Tl, quando não for avisado pela estância aduaneira de partida do não apuramento do documento Tl».
10.
Na sequência das alterações introduzidas no Regulamento n.° 222/77 pelo Regulamento (CEE) n.° 3813/81 do Conselho, de 15 de Dezembro de 1981, que vigora desde 1 de Janeiro de 1983 (JO L 383, p. 28; EE 02 F9 p. 33), o segundo parágrafo da disposição anteriormente citada foi substituído pelo seguinte texto:
«O fiador fica igualmente desonerado da obrigação contraída findo o prazo de doze meses a contar da data do registo da declaração Tl, desde que não tenha sido avisado pelas autoridades aduaneiras competentes no Estado-membro de partida do não apuramento do documento Tl».
11.
Por força do acordo celebrado entre a Comunidade Económica Europeia e a Confederação Helvética (Regulamento (CEE) n.° 2812/72 do Conselho, de 21 de Novembro de 1972 (JO L 294, p. 1; EE 02 Fl p. 106), em vigor desde 1 de Janeiro de 1974 (informação publicada no JO L 334 de 5.12.1973, p. 13), a regulamentação relativa ao trânsito comunitário aplica-se às mercadorias que circulem entre dois pontos situados na Comunidade, através do território suíço, quer sejam expedidas directamente, com ou sem transbordo na Suíça, quer sejam reexpedidas da Suíça, quando necessário após colocação em entreposto aduaneiro. Esta regulamentação pode aplicar-se igualmente a qualquer outro transporte de mercadorias que utilize o território da Comunidade e o da Suíça.
12.
Esse acordo foi adaptado à evolução da regulamentação comunitária e, designadamente, à nova redacção do artigo 35.°, já referido [Decisão n.° 2/82 da comissão mista CEE-Suíça, de 15 de Outubro de 1982 (JO L 355, p. 52)], e Regulamento (CEE) n.° 3330/82 do Conselho, de 3 Dezembro de 1982 (JO L 355, p. 51; EE 02 F9 p. 133).
II — A tramitação processual na causa principal e a questão prejudicial
13.
Resulta do despacho de reenvio e das observações apresentadas ao Tribunal que, em 12 de Outubro de 1978, a estância aduaneira suíça de Locarno-Cadenazzo (estância aduaneira de partida) emitiu dois certificados Tl para mercadorias destinadas a serem introduzidas no consumo na Bélgica (estância aduaneira de destino: estância aduaneira de Antuérpia).
14.
Todavia, as mercadorias em questão, que entraram em Itália pela estância aduaneira de Ponte-Chiasso, foram irregularmente introduzidas no consumo em Itália.
15.
Tendo-se a sociedade Berner Allgemeine Versicherungsgesellschaft (a seguir «Berner»), com sede em Berna (Suíça), constituído fiadora da operação, em conformidade com a regulamentação anteriormente referida, foi avisada pela administração das alfândegas suíças, por nota de 3 de Julho de 1979, do não apuramento dos referidos documentos Tl.
16.
Em 29 de Janeiro de 1982, a estância aduaneira de Como notificou a fiadora para pagar a quantia de 6250000 LIT, na sequência do não apuramento dos documentos Tl anteriormente referidos. A fiadora impugnou essa notificação no Tribunale di Milano, alegando, designadamente, não ter recebido o aviso exigido nos termos do artigo 35.° do Regulamento n.° 222/77, já referido. Por sentença de 17 de Março de 1983, o referido órgão jurisdicional acolheu o seu pedido.
17.
A Amministrazione delle finanze dello Stato interpôs recurso dessa sentença, alegando que o aviso de não apuramento tinha sido notificado à fiadora no prazo exigido pelo artigo 35.°, já citado. Por decisão de 18 de Dezembro de 1984, a Corte d'appello di Milano deu provimento a esse recurso.
18.
Contra esse acórdão, a sociedade Berner interpôs recurso de cassação.
19.
A Corte Suprema di Cassazione, a quem incumbe decidir desse recurso, observa no seu acórdão de 19 de Dezembro de 1988 que a nova versão do artigo 35.°, anteriormente citada, que, em qualquer caso, não é aplicável ratione tempons ao caso vertente, e que fala genericamente de «autoridades aduaneiras competentes do Estado-membro de partida» em vez de estância aduaneira de partida, poderia ser interpretada como uma pura e simples explicitação do texto original ou, pelo contrário, como tendo carácter inovador.
20.
Por essas razões, o órgão jurisdicional nacional decidiu suspender a instância até que o Tribunal de Justiça se tenha pronunciado a título prejudicial sobre a seguinte questão :
«O artigo 35.° do Regulamento (CEE) n.° 222/77 do Conselho, de 13 de Dezembro de 1976, relativo ao trânsito comunitário — que, na sua versão original, prevê que o fiador é desonerado das suas obrigações quando, findo o prazo de doze meses a contar da data de registo da declaração Tl, não tenha sido avisado do não apuramento do documento Tl pela estância aduaneira de partida — deve ser interpretado no sentido de que a competência para enviar o referido aviso cabe exclusivamente à estância aduaneira de partida ou também à autoridade aduaneira que, no ordenamento nacional, seja hierarquicamente superior à estância aduaneira de partida e se lhe possa substituir no desempenho de tal função?»
21.
O acórdão de reenvio foi registado na Secretaria do Tribunal em 24 de Outubro de 1989.
III — Fase escrita do processo
22.
Em conformidade com o disposto no artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça CEE, foram apresentadas observações escritas: em 2 de Fevereiro de 1990, pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Guido Berardis, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente; em 5 de Fevereiro de 1990, pela sociedade Berner, recorrente na causa principal, representada por Angelo Pesce, advogado do foro de Milão; e em 15 de Fevereiro de 1990 pelo Governo italiano, representado por Ivo Braguglia, avvocato dello Stato, na qualidade de agente.
23.
Corn base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu, em 21 de Novembro de 1991, atribuir o processo à Quarta Secção, em aplicação dos n.os 1 e 2 do artigo 95.° do Regulamento de Processo, e iniciar a fase oral do processo sem instrução.
Observações escritas apresentadas ao Tribunal
24.
A sociedade Bemer, recorrente na causa principal, observa, em primeiro lugar, que a disposição aplicável ratione temporis ao presente caso é a do segundo parágrafo do artigo 35.° do Regulamento n.° 222/77, já citado. No que se refere à redacção dessa disposição, é de excluir qualquer dificuldade terminológica em todas as versões linguísticas. Isto vale igualmente no que se refere à definição da noção de «estância aduaneira de partida» do artigo 11.° do Regulamento n.° 222/77, já citado.
25.
A sociedade Berner sustenta que, durante o período de aplicação da disposição em questão, a indicação «estância aduaneira de partida» é imperativa, não admitindo qualquer substituição por normas nacionais, e que o aviso de não apuramento do documento Tl, quando não seja enviado por essa estância aduaneira, não produz efeitos.
26.
A estância aduaneira de partida tem funções específicas a preencher. Com efeito, emite e anota o documento Tl; identifica e sela as mercadorias objecto do transporte; precisa as estâncias aduaneiras de passagem; recebe da estância aduaneira de destino o exemplar apurado que lhe deve ser transmitido e, finalmente, na ausência das formalidades anteriormente descritas, avisa o fiador do não apuramento do documento Tl.
27.
Assim, no sistema instituído pelo Regulamento n.° 222/77, originariamente instituído pelo Regulamento n.° 542/69, já citado, a estância aduaneira de partida constitui a base substancial e burocrática desse sistema e tem uma competência exclusiva, que não pode ser objecto de qualquer derrogação por decisões ou práticas da administração aduaneira nacional.
28.
Por conseguinte, no que se refere à protecção da confiança legítima do fiador, este devia aguardar que lhe fosse enviado o aviso de não apuramento por parte da estância aduaneira de partida e não tinha que procurar saber da eventual competência de outra estância aduaneira, ainda que hierarquicamente superior.
29.
No entendimento da sociedade Berner, não é possível aplicar retroactivamente, como interpretando o texto anterior, a nova redacção do artigo 35.°, acima citado, em vigor após 1 de Janeiro de 1983, e que confia, de modo geral, o encargo de enviar o aviso de não apuramento às «autoridades aduaneiras competentes do Estado-membro de partida». Trata-se de uma norma nova, válida para o futuro.
30.
A sociedade Berner remete para o acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de Janeiro de 1979, Racke/Hauptzollamt Mainz (98/78, Recueil, p. 69), segundo o qual, por derrogação ao princípio da segurança jurídica, um acto pode ter efeito retroactivo «quando a finalidade a atingir o exija e quando a confiança legítima dos interessados seja devidamente respeitada», para sustentar que a excepção também não teria fundamento, mesmo que a sua natureza interpretativa estivesse expressamente enunciada na nova redacção do artigo 35.°, já citado, dado que a segunda das condições acima citadas não estava preenchida.
31.
Portanto, a Berner propõe ao Tribunal de Justiça que responda à questão submetida que, enquanto vigorou o artigo 35.° do Regulamento n.° 222/77, a competência para avisar o fiador do não apuramento do documento Tl cabia exclusivamente à estância aduaneira de partida, com exclusão de qualquer outra estância, ainda que hierarquicamente superior.
32.
O Governo italiano considera não existir qualquer razão válida para limitar apenas à estância aduaneira de partida a competência para emitir e enviar o aviso de não apuramento de uma operação de trânsito comunitário.
33.
Com efeito, com base no acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Fevereiro de 1982 (SIC, 277/80, Recueil, p. 629), segundo o qual o artigo 35.° do Regulamento n.° 222/77 visa garantir a segurança jurídica das pessoas que se constituam garantes das operações de trânsito, o fiador deve ser informado, com certeza e no prazo fixado, do destino da sua obrigação de garantia. Ora, não pode legitimamente duvidar da proveniencia dessa informação quando esta provenha de autoridade administrativa superior da estância aduaneira de partida.
34.
A menção da estância aduaneira de partida na versão inicial do artigo 35.° explicava-se pelo facto de a estância aduaneira de destino lhe dever restituir um exemplar do documento Tl no termo da operação de trânsito, de modo que era a estância aduaneira de partida que em primeiro lugar verificava não ter a operação decorrido regularmente. Todavia, essa circunstância em nada prejudicava a possibilidade, para o país de partida, de prever que uma autoridade superior se poderia substituir à estância aduaneira de partida para a realização das tarefas previstas pela norma comunitária.
35.
A este propósito, o Governo italiano observa:
—
que a regulamentação comunitária não se ocupa, em geral, em determinar as atribuições de competência no interior dos Estados-membros ou dos Estados terceiros em questão;
—
que o aviso de não apuramento, ainda que provindo de uma autoridade hierarquicamente superior, atinge a sua finalidade, que é a de informar o fiador de que a sua obrigação subsiste;
—
que, finalmente, seria injusto que fosse a Comunidade a sofrer os efeitos de uma decisão das autoridades aduaneiras helvéticas, tomada em função de exigências administrativas internas.
36.
Com base nesta argumentação, o Governo italiano sustenta que uma interpretação puramente literal da disposição em causa deve ceder perante a sua interpretação lógica.
37.
Em último lugar, o Governo italiano argumenta não existir qualquer razão para se dar à alteração introduzida no artigo 35.° do Regulamento n.° 3813/81, já citado, um conteúdo inovador. A este propósito, observa que no preâmbulo da Decisão 2/82 da comissão mista CEE-Suíça, já referida, o primeiro considerando fala de «alterações técnicas», mesmo a propósito das condições da liberação da fiança, o que parece confirmar a natureza interpretativa e explicativa da alteração em questão.
38.
Portanto, propõe que se responda à questão submetida que a disposição em causa deve ser interpretada no sentido de que a competência para enviar ao fiador o aviso de não apuramento cabe não apenas à estância aduaneira de partida, mas também à estância que, no ordenamento jurídico nacional, lhe seja hierarquicamente superior e se lhe possa substituir nessa função.
39.
A Comissão observa, em primeiro lugar, que a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio tem actualmente apenas um valor histórico, dado que, a partir de 1 de Janeiro de 1983, a parte da frase do artigo 35.° «... avisado pela estância aduaneira de partida» foi substituída pela expressão mais ampla «... avisado pelas autoridades aduaneiras competentes...».
40.
Essa alteração apresenta, no entendimento da Comissão, natureza inovadora, pelas seguintes razões.
41.
Antes de mais, a redacção inicial do artigo 35.° era suficientemente clara para que não se fosse levado a procurar um sentido diferente dos termos utilizados. Para essa conclusão concorre também o facto de se verificar que o Regulamento n.° 222/77 utilizava uma terminologia extremamente precisa e que o legislador definiu no seu artigo 11.°, designadamente, a noção de «estância aduaneira de partida», constantemente utilizada no texto. Assim, não haverá qualquer motivo para se duvidar de que, quando se faz referência à «estância aduaneira de partida», é exactamente dessa estância que se trata.
42.
De resto, no contexto do artigo 35.°, a referência à estância aduaneira de partida não é fortuita. Com efeito, no regime de trânsito comunitário instituído pelo Regulamento n.° 222/77, o núcleo central é constituído pela relação entre a estância aduaneira de partida e a de destino, cada uma das quais é bem definida. Portanto, é lógico que o fiador, que permanece alheio à operação de trânsito, possa dispor de referências precisas.
43.
A Comissão observa ainda que as disposições do Regulamento n.° 222/77 referentes à garantia (artigos 27.° a 35.°) não mencionam a estância aduaneira de partida apenas no artigo 35.° mas também noutras disposições, como, por exemplo, no n.° 1 do artigo 33.°, e que, em todo o caso, nunca se faz referência às autoridades aduaneiras em geral.
44.
Dado que, continua a Comissão, na economia do Regulamento n.° 222/77 a fiança constitui um elemento acessório importante que envolve a responsabilidade de um terceiro, o legislador pretendeu dar certas garantias ao fiador e fixou com precisão as regras do jogo em que este aceita panicipar.
45.
evolução histórica da disposição em causa prova que essa foi sempre a atitude do legislador em relação ao fiador. Com efeito, observa a Comissão, o termo «estância aduaneira de partida» foi inicialmente utilizado no artigo 35.° do Regulamento n.° 542/69, já referido, e foi retomado no Regulamento (CEE) n.° 1079/71 do Conselho, de 25 de Maio de 1971QO L 116, p. 7), que acrescentou ao artigo 35.° um segundo parágrafo, tal como consta, na sua forma codificada, do Regulamento n.° 222/77. O segundo considerando do Regulamento n.° 1079/71 indicava que esse acréscimo se justificava pela preocupação de garantir a segurança jurídica. Essa exigência de segurança jurídica está, de resto, reflectida no acórdão, já citado, proferido pelo Tribunal de Justiça em 18 de Fevereiro de 1982 no processo 277/80.
46.
Quanto à alteração substancial introduzida no artigo 35.° pelo Regulamento n.° 3813/81, a Comissão argumenta ter-se tornado necessária devido a problemas de ordem prática surgidos num Estado-membro e que o legislador foi obrigado a ser mais flexível.
47.
Na sequência destas considerações, a Comissão propõe que se responda à questão submetida que a disposição em causa deve ser interpretada no sentido de que o aviso de não apuramento do documento Tl deve ser dirigido ao fiador pela estância aduaneira de partida e não por outras estâncias aduaneiras, ainda que hierarquicamente superiores.
C. N. Kakouris
Juiz-relator
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)	Lingua do processo: francês.