NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
JEAN RICHARD DE LA TOUR
prednesené 11. januára 2024(1)
Vec C‑814/21
Európska komisia
proti
Poľskej republike
„ Nesplnenie povinnosti členským štátom – Občianstvo Únie – Článok 22 ZFEÚ – Právo voliť a byť volený vo voľbách do orgánov miestnej samosprávy a vo voľbách do Európskeho parlamentu v členskom štáte bydliska za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu – Občania Únie, ktorí majú bydlisko v Poľsku a nemajú poľské štátne občianstvo – Neexistencia práva stať sa členom politickej strany – Kandidovanie vo voľbách do orgánov samosprávy obcí alebo vo voľbách do Európskeho parlamentu za iných podmienok, než aké sú stanovené pre vlastných štátnych príslušníkov – Článok 10 ZEÚ – Zásada demokracie – Charta základných práv Európskej únie – Články 12, 39 a 40 – Odôvodnenie – Článok 4 ods. 2 ZEÚ “
Obsah
I. Úvod
II. Právny rámec
A. Právo Únie
1. Zmluva o FEÚ
2. Charta
3. Smernica 93/109/ES
4. Smernica 94/80/ES
B. Poľské právo
1. Zákon o politických stranách
2. Volebný zákonník
3. Zákon o rozhlasovom a televíznom vysielaní
4. Zákon o združeniach
III. Konanie pred podaním žaloby
IV. Návrhy účastníkov konania
V. Analýza
A. O námietke neprípustnosti vznesenej Českou republikou
1. Argumentácia účastníkov konania
2. Posúdenie
B. O veci samej
1. Argumentácia účastníkov konania
a) Komisia
1) O základe žaloby o nesplnenie povinnosti
2) O výkone právomoci členskými štátmi
b) Poľská republika
1) Znenie článku 22 ZFEÚ nepriznáva právo byť členom politickej strany
2) Obmedzenie členstva v politickej strane je odôvodnené záujmom obmedziť sféru vplyvu „mobilných“ občanov Únie na vnútroštátny politický život
3) Kandidáti, ktorí nie sú členmi politickej strany, nie sú v porovnaní s členmi strany osobitne znevýhodnení
c) Konkrétne tvrdenia Českej republiky ako vedľajšieho účastníka konania a pripomienky Komisie v reakcii na tieto tvrdenia
1) O pôsobnosti článku 22 ZFEÚ
i) Tvrdenia Českej republiky
ii) Pripomienky Komisie
2) O uplatniteľnom právnom základe
i) Tvrdenia Českej republiky
ii) Pripomienky Komisie
3) O dôkaze o údajnom nesplnení povinnosti
i) Tvrdenia Českej republiky
ii) Pripomienky Komisie
4) O obmedzení výkonu práv priznaných článkom 22 ZFEÚ
i) Tvrdenia Českej republiky
ii) Pripomienky Komisie
5) O situácii v ostatných členských štátoch
i) Tvrdenia Českej republiky
ii) Pripomienky Komisie
2. Posúdenie
a) O pôsobnosti článku 22 ZFEÚ
b) O existencii obmedzenia výkonu volebných práv
c) O odôvodnenosti obmedzenia členstva v politickej strane
VI. O trovách
VII. Návrh
I.      Úvod
1.        Žalobou podanou podľa článku 258 ZFEÚ a na základe článku 22 ZFEÚ Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Poľská republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 22 ZFEÚ, a to v podstate tým, že občanom Európskej únie, ktorí nemajú štátne občianstvo Poľskej republiky, ale majú bydlisko na jej území(2), nepriznáva právo byť členom politickej strany, a ich šance na zvolenie vo voľbách do orgánov samosprávy obcí alebo vo voľbách do Európskeho parlamentu sú preto nižšie ako šance poľských štátnych príslušníkov(3).
2.        V týchto návrhoch vysvetlím, prečo nemožno súhlasiť s názorom Poľskej republiky, podľa ktorého je potrebné obmedziť sa na doslovný výklad článku 22 ZFEÚ v tom zmysle, že upravuje len zákonné podmienky zvoliteľnosti, a prečo naopak kontextuálna a teleologická analýza povinností vyplývajúcich z tohto ustanovenia vedie k záveru, že žalobný dôvod založený na zásahu do účinného výkonu práva byť volený, ktorý uplatňuje Komisia, je dôvodný.
II.    Právny rámec
A.      Právo Únie
1.      Zmluva o FEÚ
3.        Článok 20 ZFEÚ stanovuje:
„1.      Týmto sa ustanovuje občianstvo Únie. Občanom únie je každá osoba, ktorá má štátnu príslušnosť členského štátu. Občianstvo Únie dopĺňa štátne občianstvo a nenahrádza ho.
2.      Občania Únie požívajú práva a podliehajú povinnostiam ustanoveným v zmluvách. Majú okrem iného:
…
b)      právo voliť a byť volení vo voľbách do Európskeho parlamentu a vo voľbách do orgánov samosprávy obcí v členskom štáte, v ktorom majú bydlisko, za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu;
…
Tieto práva sa uplatňujú v súlade s podmienkami a obmedzeniami vymedzenými v zmluvách a opatreniami prijatými na ich vykonanie.“
4.        Článok 22 ZFEÚ stanovuje:
„1.      Každý občan Únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie je štátnym príslušníkom, má právo voliť a byť volený do orgánov miestnej samosprávy vo voľbách v členskom štáte, v ktorom má bydlisko, za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci tohto štátu. Výkon tohto práva podlieha podrobnej úprave, ktorú prijme Rada jednomyseľne v súlade s mimoriadnym legislatívnym postupom po porade s Európskym parlamentom; táto úprava môže stanoviť odchýlky, ak je to odôvodnené špecifickými problémami členského štátu.
2.      Bez toho, aby bol dotknutý článok 223 ods. 1 a pravidlá prijaté na jeho vykonanie, každý občan Únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie je štátnym príslušníkom, má právo voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu v členskom štáte, v ktorom má bydlisko, za tých istých podmienok ako štátny príslušník tohto štátu. Výkon tohto práva podlieha podrobnej úprave, ktorú prijme Rada jednomyseľne v súlade s mimoriadnym legislatívnym postupom po porade s Európskym parlamentom; táto úprava môže stanoviť odchýlky, ak je to odôvodnené špecifickými problémami niektorého členského štátu.“
2.      Charta
5.        Článok 12 Charty základných práv Európskej únie(4), nazvaný „Sloboda zhromažďovania a združovania“, znie:
„1.      Každý má právo pokojne sa zhromažďovať a slobodne sa združovať s inými na všetkých úrovniach, najmä v súvislosti s politickými, odborárskymi a občianskymi otázkami, z čoho vyplýva, že každý má právo zakladať na ochranu svojich záujmov odbory alebo vstupovať do nich.
2.      Politické strany na úrovni Únie prispievajú k vyjadrovaniu politickej vôle občanov Únie.“
3.      Smernica 93/109/ES
6.        Vo štvrtom odôvodnení smernice Rady 93/109/ES zo 6. decembra 1993, ktorou sa stanovujú podrobnosti uplatňovania volebného práva a práva byť volený do Európskeho parlamentu pre občanov únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi(5), sa uvádza:
„keďže článok 8b ods. 2 zmluvy o ES sa týka len možnosti výkonu práva voliť a byť volený do Európskeho parlamentu a bez toho, aby bol dotknutý článok 138 ods. 3 zmluvy o ES, ktorým sa pre tieto voľby stanovuje pre všetky členské štáty jednotný postup; keďže tento článok v zásade požaduje zrušenie požiadavky štátnej príslušnosti, ktorá pri výkone vyššie uvedených práv musí byť vo väčšine členských štátov splnená.“
7.        Článok 1 ods. 1 tejto smernice stanovuje:
„Táto smernica ustanovuje podrobnosti, ktorými občania únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi, môžu uplatniť právo voliť a byť volený do Európskeho parlamentu.“
4.      Smernica 94/80/ES
8.        V piatom odôvodnení smernice Rady 94/80/ES z 19. decembra 1994, ktorou sa ustanovujú podrobnosti uplatňovania volebného práva občanov únie v komunálnych voľbách v členskom štáte, ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi(6), sa uvádza:
„keďže cieľom článku 8b ods. 1 je zabezpečiť, že všetci občania únie bez ohľadu na to, či sú alebo nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu, v ktorom majú bydlisko, môžu v tomto štáte vykonávať svoje právo voliť a byť volený v komunálnych voľbách za rovnakých podmienok; keďže podmienky uplatňované na štátnych príslušníkov iného členského štátu vrátane tých, ktoré sa vzťahujú k obdobiu a dôkazu o bydlisku by mali byť z toho dôvodu totožné s tými, ak nejaké existujú, ktoré sa uplatňujú na štátnych príslušníkov dotknutého členského štátu; keďže sa nesmie vyžadovať od štátnych príslušníkov iného členského štátu plnenie akýchkoľvek osobitných podmienok, pokiaľ výnimočne nie je rozdielny prístup voči vlastným štátnym príslušníkom a štátnym príslušníkom iného členského štátu odôvodnený špecifickými okolnosťami.“
9.        Článok 1 ods. 1 tejto smernice stanovuje:
„Táto smernica ustanovuje podrobnosti, ktorými občania únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi, si tam môžu uplatniť právo voliť a byť volení v komunálnych voľbách.“
B.      Poľské právo
1.      Zákon o politických stranách
10.      § 2 ods. 1 ustawa o partiach politycznych (zákon o politických stranách)(7) z 27. júna 1997 stanovuje:
„Členmi politickej strany môžu byť štátni príslušníci Poľskej republiky, ktorí dosiahli vek 18 rokov.“
11.      § 5 tohto zákona stanovuje:
„Politickým stranám sa zaručuje prístup k verejnoprávnemu rozhlasu a televízii v súlade so zásadami stanovenými v osobitných zákonoch.“
12.      § 24 uvedeného zákona stanovuje:
„1.      Majetok politickej strany pochádza z členských príspevkov, darov, dedičstva alebo odkazov, príjmov z majetku a zákonom stanovených dotácií a príspevkov.
2.      Majetok politickej strany môže byť použitý len na účely vymedzené v stanovách alebo na charitatívne účely.
…
4.      Politická strana môže mať príjmy z majetku pochádzajúce len:
1)      z úrokov z vkladov jej prostriedkov na bankových účtoch a na terminovaných vkladoch;
2)      z obchodovania s dlhopismi Skarbu Państwa [Štátna pokladnica, Poľsko] a pokladničnými poukážkami Štátnej pokladnice;
3)      z predaja aktív;
…“
13.      § 28 ods. 1 toho istého zákona stanovuje:
„Politická strana, ktorá:
1)      samostatne zriadila volebný výbor pre voľby do Sejmu [Poľsko] a získala na celoštátnej úrovni najmenej 3 % platne odovzdaných hlasov pre svoje obvodné listiny kandidátov na poslancov, alebo
2)      vo voľbách do Sejmu vstúpila do volebnej koalície, ktorej obvodné listiny kandidátov na poslancov získali na celoštátnej úrovni najmenej 6 % platne odovzdaných hlasov,
má po dobu trvania funkčného obdobia Sejmu v súlade s postupom a zásadami stanovenými týmto zákonom nárok na poskytnutie príspevku zo štátneho rozpočtu… na výkon činností vymedzených v jej stanovách.
…“
14.      § 36 ods. 1 zákona o politických stranách uvádza:
„Finančné prostriedky zhromaždené v rámci volebného fondu môžu pochádzať z vlastných platieb politickej strany, ako aj z darov, dedičstva a odkazov.“
2.      Volebný zákonník
15.      § 84 ustawa Kodeks wyborczy (zákon, ktorým sa ustanovuje volebný zákonník)(8) z 5. januára 2011 (ďalej len „volebný zákonník“) stanovuje:
„1.      Právo nominovať kandidátov do volieb prináleží volebným výborom. Volebné výbory vykonávajú aj ďalšie volebné činnosti, a najmä na základe zásady exkluzivity vedú volebnú kampaň v mene kandidátov.
2.      Vo voľbách do Sejmu a do Senátu, ako aj vo voľbách do Európskeho parlamentu v Poľskej republike môžu byť volebné výbory zriaďované politickými stranami a koalíciami politických strán, ako aj voličmi.
…
4.      Vo voľbách do zastupiteľských orgánov územných samosprávnych celkov a vo voľbách starostov môžu byť volebné výbory zriaďované politickými stranami a koalíciami politických strán, združeniami a spoločenskými organizáciami (ďalej len ‚organizácie‘), ako aj voličmi.“
16.      § 87 ods. 1 a 2 tohto zákonníka stanovuje:
„1.      Politické strany môžu vytvoriť volebnú koalíciu s cieľom nominovať spoločných kandidátov. Politická strana môže byť súčasťou len jednej volebnej koalície.
2.      Volebné činnosti v mene volebnej koalície vykonáva koaličný volebný výbor zriadený orgánmi politických strán, ktoré sú oprávnené zastupovať stranu navonok.“
17.      § 89 ods. 1 uvedeného zákonníka stanovuje:
„Najmenej pätnásť občanov, ktorí majú právo voliť, môže zriadiť volebný výbor voličov.“
18.      § 117 ods. 1 toho istého zákonníka stanovuje:
„Volebné výbory, ktorých kandidáti boli zaregistrovaní, majú od 15. dňa pred dňom konania volieb do dňa skončenia volebnej kampane právo bezplatne šíriť svoje volebné programy v programoch verejnoprávnych prevádzkovateľov rozhlasového a televízneho vysielania na náklady týchto prevádzkovateľov.“
19.      § 119 ods. 1 volebného zákonníka stanovuje:
„Nezávisle od práva upraveného v § 117 ods. 1 môže každý volebný výbor odo dňa, keď príslušný volebný orgán dostane oznámenie o zriadení volebného výboru, do dňa skončenia volebnej kampane šíriť svoj volebný program v programoch verejnoprávnych prevádzkovateľov rozhlasového a televízneho vysielania za odplatu.“
20.      § 126 tohto zákonníka stanovuje:
„Výdavky vynaložené volebnými výbormi v súvislosti s nariadenými voľbami sú hradené z ich vlastných prostriedkov.“
21.      § 130 uvedeného zákonníka stanovuje:
„1.      Zodpovednosť za finančné záväzky volebného výboru nesie finančný splnomocnenec.
2.      Bez písomného súhlasu finančného splnomocnenca nemožno v mene a na účet volebného výboru prevziať nijaké finančné záväzky.
3.      V prípade, keď z majetku finančného splnomocnenca nemožno pokryť pohľadávky voči volebnému výboru:
1)      zodpovednosť za finančné záväzky volebného výboru politickej strany alebo organizácie nesie politická strana alebo organizácia, ktorá volebný výbor zriadila;
2)      zodpovednosť za finančné záväzky koaličného volebného výboru nesú solidárne politické strany, ktoré sú súčasťou volebnej koalície;
3)      zodpovednosť za finančné záväzky volebného výboru voličov nesú solidárne osoby, ktoré sú členmi výboru.
…“
22.      § 132 tohto zákonníka uvádza:
„1.      Finančné prostriedky volebného výboru politickej strany môžu pochádzať len z volebného fondu tejto strany, ktorý bol zriadený na základe ustanovení [zákona o politických stranách].
2.      Finančné prostriedky koaličného volebného výboru môžu pochádzať len z volebných fondov politických strán, ktoré sú súčasťou koalície.
3.      Finančné prostriedky
1)      volebného výboru organizácie,
2)      volebného výboru voličov
môžu pochádzať len z príspevkov poľských občanov s trvalým pobytom na území Poľskej republiky, ako aj z bankových úverov poskytnutých výlučne na účely spojené s voľbami.
…“
23.      § 133 volebného zákonníka stanovuje:
„1.      Volebný výbor politickej strany alebo koaličný volebný výbor môže po dobu volebnej kampane bezplatne využívať priestory politickej strany, ako aj jej kancelárske vybavenie.
2.      Volebný výbor voličov môže po dobu volebnej kampane bezplatne využívať priestory osoby, ktorá je členom volebného výboru, ako aj jej kancelárske vybavenie.
3.      Volebný výbor organizácie môže po dobu volebnej kampane bezplatne využívať priestory tejto organizácie, ako aj jej kancelárske vybavenie.“
24.      Podľa § 341 tohto zákonníka:
„Právo nominovať kandidátov pre voľby do Európskeho parlamentu má:
1)      volebný výbor politickej strany;
2)      koaličný volebný výbor;
3)      volebný výbor voličov.“
25.      V súlade s § 343 uvedeného zákonníka kandidátna listina musí byť podporená podpismi najmenej 10 000 voličov s trvalým pobytom v danom volebnom obvode.
26.      Pokiaľ ide o voľby zástupcov územných samosprávnych celkov, § 399 tohto zákonníka stanovuje, že právo nominovať kandidátov na funkciu člena zastupiteľstva prináleží volebným výborom politických strán, koaličným volebným výborom, volebným výborom organizácií a volebným výborom voličov.
27.      Podľa § 400 ods. 1 volebného zákonníka je volebný výbor politickej strany povinný oznámiť svoje zriadenie Państwowa Komisja Wyborcza (Štátna volebná komisia), a to v období odo dňa uverejnenia nariadenia o vyhlásení volieb do 55. dňa pred dňom konania volieb.
28.      § 401 ods. 1 tohto zákonníka stanovuje, že v období odo dňa uverejnenia nariadenia o vyhlásení volieb do 55. dňa pred dňom konania volieb môže byť zriadený koaličný volebný výbor, čo volebný splnomocnenec koaličného volebného výboru oznámi Štátnej volebnej komisii najneskôr v 55. deň pred dňom konania volieb.
29.      Podľa § 402 ods. 1 uvedeného zákonníka je volebný výbor organizácie povinný oznámiť svoje zriadenie volebnému komisárovi príslušnému podľa sídla tejto organizácie, a to v období odo dňa uverejnenia nariadenia o vyhlásení volieb do 55. dňa pred dňom konania volieb.
30.      § 403 ods. 1 až 3 tohto zákonníka stanovuje:
„1.      Najmenej pätnásť občanov, ktorí majú právo voliť, môže zriadiť volebný výbor voličov.
2.      Po zozbieraní najmenej 1 000 podpisov občanov, ktorí majú právo voliť a podporujú zriadenie volebného výboru voličov, volebný splnomocnenec oznámi Štátnej volebnej komisii zriadenie tohto výboru, s výhradou ustanovení odseku 3. Oznámenie sa môže uskutočniť najneskôr 55. deň pred dňom konania volieb.
3.      Ak bol volebný výbor voličov zriadený na účely nominácie kandidátov len v jednom vojvodstve:
1)      počet občanov uvedený v odseku 1 je 5;
2)      počet podpisov uvedený v odseku 2 je 20 a oznámenie uvedené v odseku 2 sa zasiela volebnému komisárovi príslušnému podľa sídla výboru.“
3.      Zákon o rozhlasovom a televíznom vysielaní
31.      Ustawa o radiofonii i telewizji (zákon o rozhlasovom a televíznom vysielaní)(9) z 29. decembra 1992 v § 23 ods. 1 stanovuje, že verejnoprávne rozhlasové a televízne stanice dávajú politickým stranám možnosť vyjadrovať sa k zásadným otázkam vecí verejných.
4.      Zákon o združeniach
32.      V súlade s § 4 ods. 1 ustawa Prawo o stowarzyszeniach (zákon o združeniach)(10) zo 7. apríla 1989 sa v združeniach môžu združovať aj cudzinci, ktorí majú bydlisko v Poľsku.
III. Konanie pred podaním žaloby
33.      Dňa 16. apríla 2012 Komisia v rámci projektu EU Pilot oznámila poľským orgánom svoje predbežné stanovisko týkajúce sa nezlučiteľnosti poľských právnych predpisov, ktoré vyhradzujú právo založiť politickú stranu a právo stať sa členom politickej strany poľským štátnym príslušníkom, s článkom 22 ZFEÚ.
34.      Vzhľadom na to, že Komisia nedostala odpoveď, 26. apríla 2013 zaslala Poľskej republike formálnu výzvu s rovnakým predmetom. Tento členský štát vo svojej odpovedi z 24. júla 2013 poprel akékoľvek porušenie práva Únie.
35.      Dňa 22. apríla 2014 Komisia vydala odôvodnené stanovisko, v ktorom zotrvala na svojom názore, že Poľská republika si tým, že odoprela „mobilným“ občanom Únie právo založiť politickú stranu a právo stať sa členom politickej strany, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 22 ZFEÚ.
36.      V odpovedi zo 16. júna 2014 Poľská republika uviedla, že článok 22 ZFEÚ nepriznáva „mobilným“ občanom Únie právo založiť politickú stranu a stať sa členom politickej strany v členskom štáte bydliska.
37.      Listom z 2. decembra 2020 európsky komisár pre spravodlivosť požiadal Poľskú republiku, aby ho informovala o prípadnej zmene svojho postoja alebo o legislatívnych zmenách prijatých s cieľom zaručiť „mobilným“ občanom Únie predmetné práva.
38.      Komisia sa po tom, čo ju poľské orgány listom z 26. januára 2021 informovali, že zotrvávajú na svojom postoji, rozhodla podať prejednávanú žalobu, pričom obmedzila jej predmet na skutočnosť, že členom politickej strany sa môžu stať len poľskí štátni príslušníci. Komisia spresnila, že pokiaľ ide o otázku založenia politickej strany „mobilnými“ občanmi Únie, ktorá bola spomenutá v predchádzajúcich fázach konania, vyhradzuje si možnosť predložiť túto otázku v rámci samostatného konania.
IV.    Návrhy účastníkov konania
39.      Komisia vo svojej žalobe navrhuje, aby Súdny dvor:
–        určil, že „[tento členský štát] si tým, že odopre[l] právo stať sa členom politickej strany občanom Európskej únie, ktorí nemajú poľskú štátnu príslušnosť, ale majú bydlisko na území Poľskej republiky, nesplni[l] povinnosti, ktoré [mu] vyplývajú z článku 22 [ZFEÚ]“, a
–        uložil Poľskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.
40.      Poľská republika navrhuje zamietnuť žalobu ako nedôvodnú a uložiť Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
41.      Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 10. mája 2022 bol Českej republike povolený vstup do konania ako vedľajšieho účastníka na podporu návrhov Poľskej republiky.
42.      Česká republika vo svojom vyjadrení vedľajšieho účastníka konania vzniesla námietku neprípustnosti, rozvinula niektoré tvrdenia Poľskej republiky a reagovala na niektoré tvrdenia Komisie.
43.      Komisia uzatvára svoje pripomienky k tomuto vyjadreniu vedľajšieho účastníka konania, obmedzené len na nové otázky, v tom zmysle, že zotrváva na svojich žalobných návrhoch.
V.      Analýza
A.      O námietke neprípustnosti vznesenej Českou republikou
1.      Argumentácia účastníkov konania
44.      Na rozdiel od Poľskej republiky Česká republika vo svojom vyjadrení vedľajšieho účastníka konania tvrdí, že žaloba o nesplnenie povinnosti je neprípustná z dôvodu, že nie je jasné, na ktorých ustanoveniach je založená. Tento členský štát uvádza, že hoci Komisia dospela v odôvodnení svojej žaloby k záveru, že došlo k porušeniu článku 22 ZFEÚ, namieta aj porušenie článku 20 ods. 2 písm. b) ZFEÚ a článkov 11 a 12 Charty.
45.      Komisia zastáva názor, že jednoznačne uvádza, že zákaz členstva „mobilných“ občanov Únie v politickej strane je nezlučiteľný s článkom 22 ZFEÚ. Poľská republika to veľmi dobre pochopila a vo svojich vyjadreniach sa proti tomu napokon jasne vymedzuje. Komisia predovšetkým spresňuje, že správny výklad základu jej žaloby vyžadoval systematické zohľadnenie iných ustanovení primárneho práva. Ďalej odkázala aj na Chartu, aby pripomenula, že keď členské štáty stanovujú pravidlá upravujúce výkon politických práv priznaných článkom 22 ZFEÚ, vykonávajú právo Únie, a preto musia rešpektovať základné práva. Tým napokon nie je spochybnený rozsah prejednávanej veci, ako je vyjadrený v petite, podľa ktorého sa dotknutá vnútroštátna právna úprava, ktorá zavádza priamu diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, musí považovať za porušenie článku 22 ZFEÚ.
2.      Posúdenie
46.      Článok 40 štvrtý odsek Štatútu Súdneho dvora Európskej únie stanovuje, že „návrh na vstup do konania ako vedľajší účastník môže obsahovať iba návrhy podporujúce jedného z účastníkov konania“(11). Námietka vznesená Českou republikou je preto neprípustná(12), keďže Poľská republika nenamietala neprípustnosť žaloby.
47.      Vzhľadom na požiadavky stanovené v článku 120 písm. c) Rokovacieho poriadku Súdneho dvora a v jeho judikatúre(13) je však potrebné preskúmať, či žaloba Komisie uvádza žalobné dôvody uceleným a presným spôsobom, aby Poľská republika a Súdny dvor mohli správne pochopiť rozsah vytýkaného porušenia práva Únie, čo je nevyhnutnou podmienkou na to, aby tento štát mohol účinne uplatniť svoje dôvody obhajoby a aby Súdny dvor mohol preveriť existenciu uvádzaného nesplnenia povinnosti.
48.      Ako tvrdí Komisia, v prejednávanej veci z odôvodnenia žaloby jasne vyplýva, že článok 22 ZFEÚ, na ktorom je žaloba založená, sa má vykladať v jeho kontexte vymedzenom článkom 20 ods. 2 písm. b) ZFEÚ a s prihliadnutím na existujúce väzby s článkami 11 a 12 Charty. Z toho teda nevyplýva, že Komisia sa dovoláva porušenia týchto ustanovení(14).
B.      O veci samej
1.      Argumentácia účastníkov konania
a)      Komisia
1)      O základe žaloby o nesplnenie povinnosti
49.      Komisia založila svoju žalobu na článku 22 ZFEÚ z dôvodov, že:
–        priznáva „mobilným“ občanom Únie právo vykonávať volebné práva vo voľbách do orgánov miestnej samosprávy a vo voľbách do Európskeho parlamentu za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci členského štátu, v ktorom majú bydlisko;
–        zavádza všeobecnú a univerzálnu zásadu rovnosti zaobchádzania, ktorá sa neobmedzuje len na praktické, administratívne a procesné pravidlá stanovené najmä v smerniciach 93/109 a 94/80 a nevyžaduje, aby bola podrobne rozpracovaná vo všetkých svojich konkrétnych aspektoch prístupu k voľbám;
–        v dôsledku toho je zakázané akékoľvek opatrenie založené na kritériu štátnej príslušnosti, ktoré bráni „mobilným“ občanom Únie vo výkone ich práva byť volený za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci členského štátu, v ktorom majú bydlisko, a
–        nemožnosť „mobilných“ občanov Únie stať sa členom politickej strany, vyplývajúca z § 2 ods. 1 zákona o politických stranách, ktorá ich zbavuje prístupu k zásadnému orgánu z pohľadu účasti na voľbách, znižuje ich šance na zvolenie v porovnaní s poľskými štátnymi príslušníkmi. Týchto občanov teda zbavuje účinku, ktorý sledujú práva priznané Zmluvou na základe ich integrácie v členskom štáte bydliska(15).
50.      Komisia trvá na tom, že netvrdí, že právo Únie priznáva „mobilným“ občanom Únie právo na účasť na politickom živote. Naproti tomu zdôrazňuje zásadnú úlohu politických strán vo volebných systémoch, v politickom živote členských štátov a všeobecne ich prínos pre zastupiteľskú demokraciu. V tejto súvislosti vychádza z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva(16) a z usmernení k regulácii politických strán, ktoré vydala Európska komisia pre demokraciu prostredníctvom práva (Benátska komisia)(17).
51.      V dôsledku toho zastáva názor, že „mobilný“ občan Únie nemôže kandidovať vo voľbách v členskom štáte, v ktorom má bydlisko, za rovnakých podmienok
ako štátni príslušníci tohto štátu, ak v týchto voľbách nemôže kandidovať ako člen vnútroštátnej politickej strany.
52.      V tejto súvislosti uvádza, že členstvo v politickej strane má pre kandidáta vo voľbách množstvo osobitných výhod, ktoré nemajú svoj ekvivalent nad rámec takejto strany, čo je v rozpore s analýzou, ktorú Poľská republika vyvodzuje z niektorých vnútroštátnych ustanovení týkajúcich sa organizácií(18). Ide o tieto výhody:
–        všeobecná verejná známosť názvu strany, jej historické ukotvenie a jej povesť, ako aj väzby na spoločensko‑organizačné štruktúry (napr. odbory, ktoré môžu byť historicky spojené so stranou, mládežnícke organizácie, atď.);
–        využívanie volebného aparátu a ľudských a finančných zdrojov politickej strany, ako aj
–        osobitné výsady, ktoré vnútroštátne právo priznáva v oblasti prístupu k financovaniu alebo médiám a v oblasti zdaňovania.
53.      Pokiaľ ide o financovanie v Poľsku, Komisia poznamenáva, že podľa § 28 zákona o politických stranách majú politické strany, ktoré získali určitý počet hlasov vo voľbách do Sejmu, po dobu trvania funkčného obdobia nárok na príspevok. V súlade s § 24 tohto zákona majú prístup k zdrojom financovania, ktoré sú oveľa početnejšie ako zdroje, ktorými disponujú volebné výbory voličov a organizácií, a ktoré môžu byť vďaka ich volebným fondom, ktoré sa podľa § 36 uvedeného zákona navyšujú aj z darov, dedičstva a odkazov, použité okrem iného na financovanie volebnej kampane.
54.      Komisia v tejto súvislosti zdôrazňuje ďalšie dve obmedzenia špecifické pre volebné výbory, a to:
–        podľa § 43 volebného zákonníka vo voľbách do orgánov samosprávy obcí musia voliči, ktorí chcú zriadiť volebný výbor, získať aspoň 1 000 podpisov a
–        kandidáti, ktorí nie sú poľskými občanmi, nemajú právo finančne prispievať volebným výborom organizácií alebo voličov, takže nemôžu prevádzať výboru finančné prostriedky, a to ani na vlastnú kampaň, pričom toto obmedzenie má za následok zintenzívnenie straty šancí na zvolenie(19).
55.      Pokiaľ ide o médiá, Komisia trvá na tom, že politické strany vo všeobecnosti disponujú väčšími finančnými prostriedkami, ktoré môžu venovať na činnosti zamerané na propagáciu svojich kandidátov alebo dokonca na nákup reklamného priestoru na súkromných staniciach, alebo tiež na svoje aktivity na sociálnych sieťach. Okrem toho v súlade s § 5 zákona o politických stranách a s § 23 zákona o rozhlasovom a televíznom vysielaní majú politické strany zaručený trvalý prístup k verejnoprávnym médiám, a teda sa môžu na verejnoprávnych rozhlasových a televíznych staniciach vyjadrovať k zásadným otázkam vecí verejných, a to aj v prípade, keď tieto otázky nesúvisia s konkrétnou volebnou kampaňou. Podľa Komisie všetky tieto prostriedky zvyšujú šance členov strany na to, že budú známi a budú šíriť obsah svojho volebného programu širokej verejnosti.
56.      Okrem toho Komisia zastáva názor, že existencia niekoľkých prieskumov verejnej mienky, ktoré zrejme nasvedčujú tomu, že volič volí skôr na základe osobnosti kandidáta než na základe jeho členstva v politickej strane, nemôže vyvrátiť konštatovanie, že poľský zákon vedie k priamej diskriminácii na základe štátnej príslušnosti vo vzťahu k „mobilným“ občanom Únie, ktorí chcú kandidovať vo voľbách do orgánov samosprávy obcí alebo vo voľbách do Európskeho parlamentu. Konkrétne treba zohľadniť aj skutočnosť, že títo občania môžu byť vo svojej hostiteľskej krajine menej známi.
2)      O výkone právomoci členskými štátmi
57.      Komisia pripomína, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora:
–        členské štáty musia vykonávať svoje právomoci v súlade s právom Únie(20) a
–        uplatnenie vnútroštátneho opatrenia obmedzujúceho výkon základných slobôd zaručených Zmluvou je možné z hľadiska práva Únie odôvodniť iba vtedy, ak uplatnenie tohto opatrenia nevedie k porušeniu základných práv, ktoré sú chránené v právnom poriadku Únie(21).
58.      V tejto súvislosti tvrdí, že Poľská republika musí pri prijímaní ustanovení týkajúcich sa práva byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a vo voľbách do Európskeho parlamentu zohľadniť povinnosti vyplývajúce z článku 20 ods. 2 písm. b) a z článku 22 ZFEÚ, takže v zmysle článku 51 ods. 1 sa uplatňuje právo Únie(22).
59.      Členstvo v politickej strane je prejavom výkonu slobody združovania, ako aj slobody prejavu, ktoré sú zakotvené v článku 12 ods. 1(23) a v článku 11 Charty. Podľa názoru Komisie sa rozsah pôsobnosti, ako aj požiadavky článku 20 ods. 2 písm. b) a článku 22 ZFEÚ majú vykladať s prihliadnutím na tieto ustanovenia Charty(24).
60.      Komisia teda tvrdí, že odňatie práva byť členom politickej strany je jasným prejavom obmedzenia základného práva na združovanie. V súlade s článkom 52 ods. 3 Charty takéto obmedzenie nemôže ísť nad rámec obmedzenia prípustného podľa EDĽP. Pripomína tiež, že v judikatúre Európskeho súdu pre ľudské práva sa uznávajú osobitosti členských štátov Únie(25).
61.      Komisia okrem toho pripomína, že cieľom zahrnutia politických práv do ustanovení Zmluvy o FEÚ týkajúcich sa občianstva je zabezpečiť, aby sa „mobilní“ občania Únie mohli integrovať a zohrávať aktívnu politickú úlohu v členskom štáte, v ktorom majú bydlisko, v rámci volieb do orgánov samosprávy obcí a volieb do Európskeho parlamentu, čo vyvracia akúkoľvek úvahu o zasahovaní do vnútroštátnych záležitostí.
62.      Členské štáty majú navyše možnosť vyhradiť právo byť volený v celoštátnych (alebo v niektorých prípadoch regionálnych) voľbách svojim štátnym príslušníkom, čo je v súlade so zásadou neohrozovania národnej identity obsiahnutej v základných politických a ústavných systémoch. Komisia v tejto súvislosti uvádza, že Poľská republika nepredložila nijaký dôkaz o takomto ohrození, pričom okrem nej a Českej republiky žiaden iný členský štát neobmedzuje podmienky členstva v politickej strane. Komisia sa navyše ohradzuje voči tomu, že by chcela postulovať neobmedzené právo na účasť na politickom živote v členskom štáte bydliska. Zastáva tiež názor, že nič nebráni obmedzeniu rozsahu účasti „mobilných“ občanov Únie v politických stranách napríklad pri navrhovaní kandidátov v celoštátnych parlamentných voľbách.
63.      Napokon skutočnosť, že kandidáti, ktorí nie sú členmi politickej strany, môžu byť zapísaní na listinu volebného výboru strany, nemôže obnoviť rovnosť s kandidátmi, ktorí sú členmi strany, keďže stačí konštatovať, že títo kandidáti kandidujú ako členovia strany, zatiaľ čo nečlenovia sú závislí od dohody uzavretej po kladnom rozhodnutí členov strany, ktoré nemôžu ovplyvniť „zvnútra“.
b)      Poľská republika
64.      Tento členský štát uvádza tri okruhy tvrdení.
1)      Znenie článku 22 ZFEÚ nepriznáva právo byť členom politickej strany
65.      Podľa Poľskej republiky článok 22 ZFEÚ nie je priamo uplatniteľný, keďže jeho dva odseky vyžadujú prijatie dodatočných legislatívnych aktov, ktoré nesledujú cieľ úplnej harmonizácie volebných systémov členských štátov(26). Zaoberá sa výlučne formálnymi požiadavkami týkajúcimi sa práva byť volený a nie konkrétnymi možnosťami byť zvolený v členskom štáte. Rozšírenie výkladu článku 22 ZFEÚ na právo byť členom politickej strany by bolo v rozpore so zásadou prenesenia právomocí uvedenou v článku 5 ods. 2 a v článku 4 ods. 1 a 2 ZEÚ.
2)      Obmedzenie členstva v politickej strane je odôvodnené záujmom obmedziť sféru vplyvu „mobilných“ občanov Únie na vnútroštátny politický život
66.      Poľská republika zastáva názor, že vzhľadom na úlohu politických strán v oblasti verejnej politiky a na cieľ vykonávať verejnú moc, ktorý politické strany sledujú, členstvo „mobilných“ občanov Únie v politickej strane môže mať vplyv najmä na výsledky parlamentných alebo prezidentských volieb, čo je nezlučiteľné s článkom 22 ZFEÚ, ktorého pôsobnosť je obmedzená na určité voľby, ako aj s článkom 4 ods. 2 ZEÚ.
67.      V tejto súvislosti tvrdí, že pokiaľ ide o členstvo v politických stranách, článok 11 ods. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Ústava Poľskej republiky) zaručuje slobodu zakladania politických strán a slobodu ich činnosti, pričom v politických stranách sa v súlade so zásadami slobodnej účasti a rovnosti združujú poľskí občania s cieľom ovplyvňovať demokratickými metódami vnútroštátnu politiku.
68.      Poľská republika spochybňuje analýzu Komisie, podľa ktorej odňatie práva stať sa členom politickej strany zasahuje do slobody združovania zakotvenej v článku 12 Charty a v článku 11 EDĽP. Poľská republika tvrdí, že štáty, ktoré sú zmluvnými stranami tohto Dohovoru, môžu zaviesť obmedzenia politickej činnosti cudzincov(27). Tvrdí tiež, že pri neexistencii ustanovenia práva Únie týkajúceho sa práva stať sa členom politickej strany sa článok 12 Charty neuplatňuje.
3)      Kandidáti, ktorí nie sú členmi politickej strany, nie sú v porovnaní s členmi strany osobitne znevýhodnení
69.      Poľská republika tvrdí po prvé, že poľské právo nepodmieňuje možnosť kandidovať vo voľbách do orgánov samosprávy obcí alebo vo voľbách do Európskeho parlamentu členstvom v politickej strane.
70.      Po druhé Komisia mala podložiť svoje tvrdenia, že členstvo v politickej strane optimalizuje šance na zvolenie vo voľbách do orgánov samosprávy obcí alebo vo voľbách do Európskeho parlamentu, keď štúdie preukazujú, že voliči sa pri rozhodovaní riadia skôr tým, ako vnímajú kandidátov z pohľadu ich účasti na spoločenskom a politickom živote(28) alebo, inak povedané, z pohľadu ich všeobecnej známosti. Okrem toho príklad uvedený Komisiou, podľa ktorého by „mobilní“ občania Únie boli zoskupení v združení, ktoré by mohlo hájiť názory podobné názorom politickej strany, je odtrhnutý od reality, lebo predpokladá, že jeho členom by nebol žiaden Poliak.
71.      Po tretie Poľská republika poznamenala, že „mobilný“ občan Únie môže byť zapísaný na kandidátnej listine podanej politickou stranou alebo koalíciou strán(29).
72.      Po štvrté Poľská republika v odpovedi na tvrdenia Komisie týkajúce sa financovania zdôrazňuje, že Komisia nezohľadňuje prahové hodnoty výdavkov, ktoré volebný zákonník stanovuje pre volebné výbory strán alebo koalícií, keď tvrdí, že v porovnaní s nimi sú volebné výbory voličov a organizácie finančne znevýhodnené. Ďalej uvádza, že na financovanie politickej strany síce môžu prispievať len poľskí štátni príslušníci, v zásade však v súlade s § 25 ods. 1 zákona o politických stranách musia mať trvalé bydlisko na jej území.
73.      Po piate Poľská republika uvádza, že aj keď podmienka získania 1 000 podpisov na zriadenie volebného výboru nie je s výnimkou určitých situácií(30) stanovená pre volebné výbory strán, koalícií a organizácií, „mobilní“ občania Únie majú možnosť zriaďovať volebné výbory organizácií, v rámci ktorých môžu kandidovať a využívať ich infraštruktúru.
74.      Po šieste, pokiaľ ide o médiá, Poľská republika predovšetkým uvádza, že prístup k nim upravujú bez rozdielu medzi výbormi § 116 a nasl. volebného zákonníka a osobitné ustanovenia tohto zákonníka týkajúce sa jednotlivých volieb. Ďalej, pokiaľ ide o právo vyjadrovať sa na verejnoprávnych staniciach mimo obdobia volebnej kampane, Poľská republika uvádza, že toto právo vyplýva z úlohy strán v politickom systéme štátu a že členské štáty majú v tejto oblasti výlučnú právomoc. Napokon zdôrazňuje rovnosť prístupu k sociálnym sieťam, ktoré majú svoj vplyv počas volebných kampaní aj mimo nich.
c)      Konkrétne tvrdenia Českej republiky ako vedľajšieho účastníka konania a pripomienky Komisie v reakcii na tieto tvrdenia
1)      O pôsobnosti článku 22 ZFEÚ
i)      Tvrdenia Českej republiky
75.      Tento členský štát tvrdí, že zo smerníc 93/109 a 94/80, ktorými sa riadi výklad článku 22 ZFEÚ, vyplýva, že podmienka štátnej príslušnosti sa rieši vo vzťahu k právu voliť a byť volený a nie vo vzťahu k iným aspektom vrátane podmienok členstva v politickej strane. Túto analýzu potvrdzuje judikatúra Súdneho dvora(31).
ii)    Pripomienky Komisie
76.      Táto inštitúcia zastáva názor, že hoci sekundárne právo nepochybne upravuje niektoré aspekty práva občanov Únie v oblasti volieb, tohto sekundárneho práva sa nemožno dovolávať na účely obmedzenia pôsobnosti článku 22 ZFEÚ, a teda pôsobnosti článku 20 ods. 2 písm. b) ZFEÚ na osobitné otázky upravené uvedeným právom. To Zmluva určuje prípustný rozsah pôsobnosti sekundárneho práva, nie naopak(32).
2)      O uplatniteľnom právnom základe
i)      Tvrdenia Českej republiky
77.      Tento členský štát tvrdí, že ak by sa na prejednávanú vec uplatňovalo právo Únie, táto vec by sa mala posúdiť z hľadiska všeobecného zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti obsiahnutého v článku 18 ZFEÚ a nie z hľadiska článku 22 ZFEÚ, ktorý stanovuje osobitný zákaz diskriminácie, pokiaľ ide o právo „mobilných“ občanov Únie voliť a byť volený v určitých voľbách. Keďže členstvo v politickej strane nepriznáva „mobilnému“ občanovi Únie postavenie kandidáta vo voľbách, pri neexistencii takéhoto postavenia sa uplatní len článok 18 ZFEÚ(33).
ii)    Pripomienky Komisie
78.      Komisia spochybňuje relevantnosť judikatúry, ktorú Česká republika cituje na podporu svojej argumentácie. Skutočnosť, že Súdny dvor konštatoval diskrimináciu v rozpore s ustanoveniami zodpovedajúcimi ustanoveniam článku 18 ZFEÚ, neznamená, že diskriminačné ustanovenia dotknuté v prejednávanej veci, ktoré sa týkajú podmienok výkonu politických práv priznaných „mobilným“ občanom Únie článkom 22 ZFEÚ, nemožno považovať za porušenie povinnosti rovnakého zaobchádzania výslovne stanovenej v tomto ustanovení. Normotvorca Únie v smernici 93/109 spresnil, že „právo voliť a byť volený do Európskeho parlamentu v členskom štáte bydliska, ktoré je vyjadrené v [súčasnom článku 22 ods. 2 ZFEÚ], je príkladom uplatňovania princípu rovnosti medzi jeho štátnymi príslušníkmi a štátnymi príslušníkmi iného členského štátu“(34). Okrem toho výklad, podľa ktorého je pôsobnosť článku 22 ZFEÚ obmedzená len na občanov, ktorí majú postavenie kandidáta, by bol v rozpore so znením tohto ustanovenia, ktoré sa týka podmienok zvoliteľnosti
vrátane šance stať sa kandidátom a byť potom zvoliteľný(35).
3)      O dôkaze o údajnom nesplnení povinnosti
i)      Tvrdenia Českej republiky
79.      Tento členský štát pripomína, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora prináleží Komisii, aby preukázala existenciu údajného nesplnenia povinnosti, pričom sa nemôže odvolávať na nijaké domnienky(36). Nepodložené tvrdenia a domnienky uvedené v žalobe, ktoré sa týkajú slabšej pozície „mobilných“ občanov Únie, ktorí nie sú členmi politickej strany, preto nemožno prijať.
ii)    Pripomienky Komisie
80.      Komisia uvádza, že diskriminácia, ktorú vytýka Poľskej republike, vyplýva priamo zo záväzných právnych ustanovení a nie zo správnej praxe. Nie je teda potrebné poskytnúť Súdnemu dvoru štatistické údaje o počte „mobilných“ občanov Únie, ktorým bola v dôsledku tejto diskriminácie de facto
spôsobená ujma. To v praxi nie je ani možné v takom prípade, o aký ide v prejednávanej veci, keď má diskriminačné opatrenie odradzujúci charakter. Je totiž nemožné presne určiť, koľkí „mobilní“ občania Únie sa neusilovali kandidovať vo voľbách preto, že ich od toho odradil zákaz byť členom politickej strany(37).
4)      O obmedzení výkonu práv priznaných článkom 22 ZFEÚ
i)      Tvrdenia Českej republiky
81.      Tento členský štát kritizuje relevantnosť judikatúry citovanej Komisiou, konkrétne rozsudku z 27. apríla 2006, Komisia/Nemecko(38), a zdôrazňuje, že nemožnosť „mobilných“ občanov Únie stať sa členmi politických strán v každom prípade nenarúša podstatu volebných práv stanovených v článku 22 ZFEÚ a poľská právna úprava umožňuje plný výkon týchto práv.
ii)    Pripomienky Komisie
82.      Komisia trvá na svojom stanovisku, že keď členské štáty stanovujú pravidlá týkajúce sa výkonu politických práv priznaných článkom 22 ZFEÚ, musia tak robiť v súlade s požiadavkami tohto ustanovenia a pri rešpektovaní základných práv. Komisia dodáva, že z judikatúry citovanej v jej žalobe, ktorá sa týka povinnosti členských štátov zohľadniť tieto práva, vyplýva povinnosť členských štátov vykonávať svoju diskrečnú právomoc tak, aby zabezpečili dodržiavanie uvedených práv(39).
5)      O situácii v ostatných členských štátoch
i)      Tvrdenia Českej republiky
83.      Tvrdenie Komisie, že len dva členské štáty stanovujú obmedzenia členstva v politických stranách, nie je pre výklad článku 22 ZFEÚ relevantné. Toto tvrdenie naopak potvrdzuje, že Komisia sa usiluje o odlišný výklad tohto ustanovenia, ktorého znenie zostáva dlhodobo nemenné, na základe vývoja spoločenského kontextu. Takýto vývoj však môže byť len dôvodom na zváženie zmeny predmetného ustanovenia, nie na zásadnú zmenu jeho výkladu.
ii)    Pripomienky Komisie
84.      Podľa tejto inštitúcie sa toto tvrdenie javí ako nezrozumiteľné. Skutočnosť, že prevažná väčšina členských štátov neobmedzuje prístup „mobilných“ občanov Únie k členstvu v politických stranách, naopak preukazuje relevantnosť výkladu, ktorý Komisia zvolila.
2.      Posúdenie
85.      Prejednávaná žaloba sa týka dôsledkov vyplývajúcich pre zvoliteľnosť vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a vo voľbách do Európskeho parlamentu z práva stať sa členom politickej strany, ktoré podľa poľského zákona nie je priznané „mobilným“ občanom Únie. Má tento zákaz za následok, ako tvrdí Komisia, že títo občania nevykonávajú svoje právo byť volení v týchto voľbách „za rovnakých podmienok“ ako poľskí štátni príslušníci v zmysle článku 22 ZFEÚ?
86.      Za súčasného stavu práva Únie spadá členstvo v politickej strane do právomoci členských štátov. Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora však vyplýva, že členské štáty sú pri výkone svojej právomoci povinné dodržiavať povinnosti, ktoré vyplývajú z práva Únie(40).
87.      Je preto potrebné určiť, aké požiadavky vyplývajú z článku 22 ZFEÚ, na ktorý sa Komisia odvoláva, a či možno oprávnene tvrdiť, že tieto požiadavky môžu mať dopad na národnú identitu členského štátu v zmysle článku 4 ods. 2 ZEÚ.
a)      O pôsobnosti článku 22 ZFEÚ
88.      Pôsobnosť článku 22 ZFEÚ sa v súlade s jeho znením obmedzuje len na voľby, ktoré sú v tomto článku uvedené, a to na voľby do orgánov miestnej samosprávy (odsek 1) a na voľby do Európskeho parlamentu (odsek 2), takže parlamentné alebo prezidentské voľby sú z jeho pôsobnosti vylúčené.
89.      Súdny dvor má na základe prejednávanej žaloby objasniť, či sa má zásada rovnosti, ktorú stanovuje článok 22 ZFEÚ, chápať tak, že sa vzťahuje na všetky podmienky, za ktorých môže každý „mobilný“ občan Únie kandidovať vo voľbách, alebo či sa týka len zákonných podmienok zvoliteľnosti.
90.      Ide teda o vymedzenie miery voľnej úvahy, ktorá je členským štátom priznaná na tom základe, že podmienky výkonu práva voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu(41), ako aj v komunálnych voľbách sú stanovené smernicami 93/109 a 94/80.
91.      Tvrdenie Poľskej republiky založené na doslovnom výklade článku 22 ZFEÚ, podľa ktorého tieto smernice obmedzujú zásadu rovnosti uvedenú v tomto ustanovení, je potrebné hneď bez ďalšieho odmietnuť z dôvodu hierarchie noriem, na ktorú správne poukazuje Komisia a podľa ktorej sekundárne právo nemôže obmedziť právo priznané Zmluvou(42).
92.      Uvedené smernice teda len definujú minimálny rámec, v ktorom je konkretizovaná zásada rovnosti pri výkone práva voliť a byť volený(43).
93.      Predovšetkým genéza článku 22 ZFEÚ a vývoj právneho rámca, do ktorého patrí obsah tohto ustanovenia, však od nadobudnutia účinnosti Lisabonskej zmluvy veľmi jasne preukazujú, že uvedené ustanovenie sa má vykladať s prihliadnutím na dva piliere, na ktorých je založené a ktorými sú občianstvo Únie a zastupiteľská demokracia.
94.      Pokiaľ ide v prvom rade o občianstvo Únie, Komisia sa správne dovoláva uplatnenia článku 20 ods. 2 písm. b) ZFEÚ, ktorý stanovuje, že toto občianstvo(44) priznáva okrem iných práv aj právo voliť a byť volení vo voľbách do Európskeho parlamentu a vo voľbách do orgánov samosprávy obcí v členskom štáte, v ktorom majú bydlisko, za rovnakých podmienok
ako štátni príslušníci tohto štátu.
95.      Táto väzba s občianstvom sa v primárnom práve vyskytuje od prijatia Maastrichtskej zmluvy podpísanej 7. februára 1992(45). Už od samého začiatku bola spojená s právom slobodne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov(46) a so zásadou zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, ktorá je súčasťou každej zo slobôd pohybu.
96.      Uvedená väzba však nadobudla osobitný rozmer v dôsledku zmien zavedených Lisabonskou zmluvou, a to najmä z dôvodu vôle členských štátov priznať občianstvu prvoradý význam. Na jednej strane bola totiž Zmluva o ES obohatená o hlavu II nazvanú „Ustanovenia o demokratických zásadách“, ktorá obsahuje článok 9, podľa ktorého „Únia dodržiava pri všetkých svojich činnostiach zásadu rovnosti občanov, ktorým sa dostáva rovnakej pozornosti zo strany jej inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr. Občanom únie je každá osoba, ktorá má štátnu príslušnosť členského štátu. Občianstvo Únie dopĺňa štátne občianstvo a nenahrádza ho“. Práva spojené s občianstvom Únie sú zakotvené v článkoch 20 až 24 ZFEÚ, ktoré zodpovedajú článkom 17 až 21 ES. Práva „mobilných“ občanov Únie vo voľbách do Európskeho parlamentu a vo voľbách do orgánov samosprávy obcí sú stanovené v článku 20 ods. 2 písm. b) a v článku 22 ZFEÚ.
97.      Na druhej strane každé z týchto práv je uvedené aj v hlave V Charty(47), nazvanej „Občianstvo“. Práva „mobilných“ občanov Únie vo voľbách do Európskeho parlamentu, ako aj vo voľbách do orgánov samosprávy obcí sú všeobecne zakotvené v jej článkoch 39(48) a 40(49).
98.      V nadväznosti na nadobudnutie účinnosti Lisabonskej zmluvy je preto potrebné analyzovať volebné práva občanov Únie zakotvené v článku 22 ZFEÚ ako základné práva a ako vyjadrenie zásady rovnosti zaobchádzania, ktorá je neoddeliteľne spojená so základným postavením štátnych príslušníkov členských štátov(50).
99.      Cieľom zopakovania týchto práv v Zmluve o EÚ a v Charte je tiež vytvoriť väzby s inými právami alebo zásadami, ktoré sú v nich zakotvené, ako napríklad rovnosť a demokracia, ktoré sú hodnotami spoločnými pre členské štáty, na ktorých je Únia založená(51).
100. Pokiaľ ide v druhom rade o demokratické zásady, od nadobudnutia účinnosti Lisabonskej zmluvy sa v článku 10 ods. 1 ZEÚ uvádza, že „fungovanie Únie je založené na zastupiteľskej demokracii“(52), a v odsekoch 2 a 3 sa uznáva právo európskych občanov na priame zastúpenie v Európskom parlamente a právo zúčastňovať sa na demokratickom živote Únie.
101. Vzhľadom na prepojenie práva voliť a byť volený, ktoré sa spája s občianstvom Únie, s demokratickými zásadami v rámci Únie, ku ktorému došlo na základe Lisabonskej zmluvy prinajmenšom v súvislosti s voľbami do Európskeho parlamentu, je teda cieľ spočívajúci v zaručení účinného zastúpenia „mobilných“ občanov Únie jasne vyjadrený.
102. Komisia správne tvrdí, že táto zastupiteľnosť je dôsledkom integrácie „mobilných“ občanov Únie v štáte ich bydliska, ako je to zdôraznené v odôvodneniach smerníc 93/109 a 94/80(53). Najmä na miestnej úrovni majú politické práva priznané týmto občanom za cieľ podporiť spoločenské začlenenie uvedených občanov, ktorí sa rozhodli mať bydlisko v členskom štáte, ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi. Z tohto hľadiska treba tiež poukázať na cieľ pripomenutý v týchto odôvodneniach, ktorým je „vyhnúť sa akejkoľvek polarizácii medzi listinami kandidátov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi daného členského štátu a kandidátmi, ktorí sú štátnymi príslušníkmi iného členského štátu“.
103. Podľa môjho názoru preto Komisia môže na základe článku 22 ZFEÚ, zasadeného do kontextu práv spojených s občianstvom Únie a demokratických zásad stanovených v Zmluvách, oprávnene tvrdiť, že záruka rovnosti volebných práv občanov Únie musí byť vyjadrená, bez nutnosti stanoviť demonštratívny, či dokonca vyčerpávajúci zoznam kritérií, všeobecnou povinnosťou neodrádzať prostredníctvom rôznych faktorov od účasti na voľbách(54).
104. Inak povedané, článok 22 ZFEÚ sa má chápať v tom zmysle, že akákoľvek prekážka výkonu volebných práv z dôvodu štátnej príslušnosti, ktorá ide nad rámec vymedzený smernicami 93/109 a 94/80, predstavuje diskrimináciu v rozsahu pôsobnosti Zmlúv(55), ktorá je zakázaná(56).
105. Za týchto podmienok treba teraz preskúmať analýzu Komisie, podľa ktorej nemožnosť stať sa členom politickej strany môže brániť výkonu týchto práv.
106. V prejednávanej veci sa účastníci konania zhodujú na tom, že šance získať prístup k voleným funkciám na miestnej alebo európskej úrovni závisia od miery účasti na demokratickom živote členského štátu, v ktorom „mobilní“ občania Únie kandidujú, či už v rámci nejakej strany alebo nezávisle.
107. Ja však podobne ako Komisia, ktorá sa opiera o usmernenia Benátskej komisie(57), ktoré Poľská republika nespochybnila, zastávam názor, že prístup k prostriedkom, ktoré majú politické strany k dispozícii, je kľúčovým prvkom napomáhajúcim kandidatúre vo voľbách do orgánov samosprávy obcí alebo vo voľbách do Európskeho parlamentu(58).
108. Okrem toho, ako uviedla Komisia opierajúca sa o judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva, politické strany zohrávajú v rámci výkonu politických práv v členských štátoch prvoradú úlohu(59). Na úrovni Únie je táto úloha jasne uznaná v článku 10 ods. 4 ZEÚ(60), ktorému zodpovedá článok 12 ods. 2 Charty(61).
109. Medzi týmto článkom Charty a jej článkami 39 a 40 totiž existuje zjavná spojitosť(62). Za týchto podmienok a z už uvedených dôvodov(63), ako aj v plnom súlade so zásadou prenesenia právomocí, ako je uvedená v článku 5 ods. 2 ZEÚ, musí každý členský štát zohľadniť tieto ustanovenia s cieľom zaručiť výkon práv priznaných článkom 22 ZFEÚ.
110. Súhlasím preto s názorom Komisie, že jej žaloba založená na článku 22 ZFEÚ sa má posúdiť z hľadiska práva na slobodu združovania zakotveného v článku 12 ods. 1 Charty v spojení s jej článkom 11(64), ktorý sa týka slobody prejavu. Tieto zásady sú osobitne chránené, lebo zohrávajú kľúčovú úlohu v rámci účasti občanov na demokracii(65). V článku 12 ods. 2 Charty je uvedená jedna z foriem tohto prepojenia, pokiaľ ide o európske politické strany.
111. Toto právo na slobodu združovania zodpovedá právu zaručenému v článku 11 ods. 1 EDĽP, a preto sa mu musí v súlade s článkom 52 ods. 3 Charty priznať rovnaký význam a rozsah ako tomuto právu(66).
112. Z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva vyplýva, že právo na slobodu združovania predstavuje jeden zo základných kameňov demokratickej a pluralitnej spoločnosti, keďže umožňuje občanom konať kolektívne v oblastiach spoločného záujmu, a tým prispievať k riadnemu fungovaniu verejného života(67).
113. Aj s prihliadnutím na tieto ustanovenia Zmluvy o ES a Charty je teda potrebné posúdiť, či, ako tvrdí Komisia, zákonom stanovená nemožnosť „mobilných“ občanov Únie stať sa členom politickej strany v Poľsku narúša rovnosť týchto občanov s poľskými štátnymi príslušníkmi, pokiaľ ide o podmienky ich zvoliteľnosti vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a vo voľbách do Európskeho parlamentu, a to najmä tým, že výrazne znižuje ich šance na zvolenie.
b)      O existencii obmedzenia výkonu volebných práv
114. Poľská republika podporovaná Českou republikou tvrdí, že Komisia nepredložila dôkazy o praktických účinkoch dotknutých zákonných ustanovení na zvoliteľnosť „mobilných“ občanov Únie.
115. Súdny dvor však rozhodol, že existencia nesplnenia povinnosti môže byť v prípade, že toto nesplnenie povinnosti spočíva v prijatí legislatívneho alebo regulačného opatrenia, ktorého existencia a uplatňovanie nie sú spochybňované, preukázaná prostredníctvom právnej analýzy ustanovení tohto opatrenia(68).
116. V prejednávanej veci nesplnenie povinnosti, ktoré Komisia pripisuje Poľskej republike, spočíva v prijatí legislatívneho opatrenia, ktorého existenciu ani uplatňovanie tento členský štát nespochybňuje a ktorého ustanovenia sú predmetom právnej analýzy v rámci návrhu na začatie konania.
117. Navyše ide o posúdenie toho, do akej miery má táto právna úprava odradzujúce účinky na prípadné kandidovanie vo voľbách, čo nie je možné vyčísliť.
118. Poľská republika preto nemôže Komisii vytýkať, že nepredložila dôkazy o praktických účinkoch zákona, ktorý vyhradzuje možnosť stať sa členom politickej strany poľským štátnym príslušníkom, na volebné práva „mobilných“ občanov Únie.
119. Pokiaľ ide o dotknutý poľský zákon, ktorý vyhradzuje právo stať sa členom politickej strany poľským štátnym príslušníkom, nerovnosť zaobchádzania z hľadiska volebných práv podľa môjho názoru vyplýva z jednoduchého zistenia, že poľskí štátni príslušníci sa môžu slobodne rozhodnúť, či budú vo voľbách do orgánov samosprávy obcí alebo vo voľbách do Európskeho parlamentu kandidovať ako členovia politickej strany alebo ako nezávislí kandidáti, zatiaľ čo „mobilní“ občania Únie majú k dispozícii len druhú z uvedených možností. Ako bolo pritom vysvetlené vyššie, prístup k politickým stranám umožňuje účinnejšie vykonávať volebné práva s cieľom zúčastňovať sa na demokratickom živote.
120. Žiaden z protiargumentov uvedených Poľskou republikou nemôže na tomto posúdení nič zmeniť. Predovšetkým skutočnosť, že „mobilní“ občania Únie môžu kandidovať na kandidátnej listine politickej strany, totiž nemôže kompenzovať toto obmedzenie ich možného pôsobenia, keďže podliehajú osobitným kritériám, ako ich uviedla Komisia. Navyše rozsah úlohy organizácií, ktoré slúžia nečlenom politickej strany, na ktorý sa odvoláva Poľská republika, je úplne neporovnateľný s rozsahom úlohy, ktorú zohráva politická strana.
121. Okrem toho Komisia odôvodňuje existenciu nerovnosti vo financovaní volebných výborov, ktorá vyplýva priamo z právnych ustanovení a ktorú autori správy citovanej Komisiou(69) kvalifikovali ako „zjavnú prekážku“.
122. Preto navrhujem, aby Súdny dvor konštatoval, že Komisia dostatočne preukázala existenciu obmedzenia výkonu volebných práv na úkor „mobilných“ občanov Únie, ktorí sa nachádzajú v rovnakej situácii ako vlastní štátni príslušníci.
123. Z toho vyplýva, že Poľská republika tým, že pri výkone svojej právomoci prijala dotknuté vnútroštátne ustanovenie, nedodržala požiadavky vyplývajúce z práva Únie, a to požiadavky článku 22 ZFEÚ, ktorý sa má vykladať v spojení s článkami 12, 39 a 40 Charty.
c)      O odôvodnenosti obmedzenia členstva v politickej strane
124. Poľská republika odôvodňuje rozdielne zaobchádzanie s „mobilnými“ občanmi Únie, ktoré vyplýva z jej rozhodnutia vyhradiť členstvo v politickej strane vlastným štátnym príslušníkom, dôvodmi vyplývajúcimi zo Zmluvy, najmä dôvodmi súvisiacimi s rešpektovaním národnej identity.
125. Tento členský štát sa odvoláva na článok 4 ods. 2 ZEÚ a v podstate tvrdí, že právo Únie, ako ho vykladá Komisia, by viedlo k tomu, že „mobilní“ občania Únie by sa zúčastňovali na verejnom živote na inej úrovni, než akú pripúšťajú členské štáty, a najmä by im umožnilo ovplyvňovať prostredníctvom politických strán rozhodnutia prijímané na celoštátnej úrovni.
126. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že v súlade s článkom 4 ods. 2 ZEÚ Únia rešpektuje národnú identitu členských štátov obsiahnutú v ich základných politických a ústavných systémoch.
127. Je pritom pravda, že usporiadanie politického života na celoštátnej úrovni je súčasťou národnej identity v zmysle článku 4 ods. 2 ZEÚ. Rešpektovanie tejto identity sa v tomto ohľade prejavuje tým, že účasť „mobilných“ občanov Únie je obmedzená len na voľby do Európskeho parlamentu a voľby do orgánov samosprávy obcí, pričom sa nesleduje cieľ harmonizácie volebných systémov(70). Normotvorca Únie zohľadnil tiež dopad zjednodušeného prístupu k týmto voľbám na rovnováhu politického života členského štátu bydliska, keď stanovil, že členské štáty môžu stanoviť vo vymedzenom rámci určité prechodné úpravy v prospech svojich štátnych príslušníkov(71).
128. Pokiaľ ide o otázku, aký dopad má na celoštátnej úrovni členstvo „mobilných“ občanov Únie v politických stranách vzhľadom na potenciálne účinky tohto členstva v rámci týchto strán, podotýkam, že podľa názoru všetkých účastníkov konania je tento dopad vecou samotných strán. Tie si totiž môžu slobodne vymedziť svoje usporiadanie aj podmienky výberu svojich členov(72). Pripomínam, že Poľská republika sa obmedzuje na tvrdenie, že rozsah činností členov, ktorí sú „mobilnými“ občanmi Únie, nie je možné obmedziť len na určité voľby, toto tvrdenie však nijako nepreukazuje.
129. Preto sa stotožňujem s názorom Komisie, že umožnenie členstva „mobilných“ občanov Únie v politickej strane s cieľom zaručiť účinnosť ich práv vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a vo voľbách do Európskeho parlamentu nemôže ohroziť národnú identitu Poľskej republiky.
130. Okrem toho aj za predpokladu, že by sa takéto ohrozenie preukázalo, článok 4 ods. 2 ZEÚ treba vykladať so zreteľom na ustanovenia rovnakej právnej sily(73).
131. Článok 4 ods. 2 ZEÚ preto nemôže zbaviť členské štáty povinnosti dodržiavať v rámci výkonu práva byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a vo voľbách do Európskeho parlamentu základné práva potvrdené Chartou(74), medzi ktoré patrí zásada demokracie a zásada rovnosti, ktorá je zakotvená v článku 22 ZFEÚ(75) a vyplýva z občianstva Únie. Tieto zásady sú súčasťou základných hodnôt Únie(76).
132. Vzhľadom na všetky uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol, že žaloba Komisie je dôvodná.
VI.    O trovách
133. Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Súdny dvor by mal podľa môjho názoru vyhovieť žalobnému návrhu Komisie, je potrebné uložiť Poľskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.
134. V súlade s článkom 140 ods. 1 rokovacieho poriadku Česká republika znáša svoje vlastné trovy konania.
VII. Návrh
135. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
1.      Poľská republika si tým, že odoprela občanom Európskej únie, ktorí nemajú poľskú štátnu príslušnosť, ale majú bydlisko na území Poľskej republiky, právo stať sa členom politickej strany, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 22 ZFEÚ.
2.      Poľská republika je povinná nahradiť trovy konania.
3.      Česká republika znáša svoje vlastné trovy konania.
1      Jazyk prednesu: francúzština.
2      Ďalej len „‚mobilní‘ občania Únie“.
3      Komisia podala rovnakú žalobu proti Českej republike (vec C‑808/21), ktorá je prejednávaná koordinovane. Spoločné pojednávanie pre tieto dve veci sa konalo 12. septembra 2023.
4      Ďalej len „Charta“.
5      Ú. v. ES L 329, 1993, s. 34; Mim. vyd. 20/001, s. 7.
6      Ú. v. ES L 368, 1994, s. 38; Mim. vyd. 20/001, s. 12.
7      Dz. U. z roku 1997, č. 98, položka 604, v znení neskorších predpisov (Dz. U. z roku 2022, položka 372).
8      Dz. U. z roku 2011, č. 21, položka 112, v znení neskorších predpisov (Dz. U. z roku 2020, položka 1319).
9      Dz. U. z roku 1993, č. 7, položka 34, v znení neskorších predpisov (Dz. U. z roku 2020, položka 805).
10      Dz. U. z roku 1989, č. 20, položka 104, v znení neskorších predpisov (Dz. U. z roku 2020, položka 2261).
11      Pozri tiež článok 129 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
12      Pozri rozsudky z 24. marca 1993, CIRFS a i./Komisia (C‑313/90, EU:C:1993:111, bod 22), ako aj z 8. novembra 2007, Španielsko/Rada (C‑141/05, EU:C:2007:653, body 27 a 28).
13      Pozri najmä, pokiaľ ide o preskúmanie vykonávané Súdnym dvorom, rozsudky z 2. júna 2016, Komisia/Holandsko (C‑233/14, EU:C:2016:396, bod 43), a z 22. septembra 2016, Komisia/Česká republika (C‑525/14, EU:C:2016:714, bod 14), ako aj, pokiaľ ide o podmienky, ktoré musia byť splnené, rozsudok z 5. júna 2023, Komisia/Poľsko (Nezávislosť a súkromný život sudcov) (C‑204/21, EU:C:2023:442, body 188 až 190 a citovaná judikatúra).
14      Pozri analogicky rozsudok z 30. septembra 2010, Komisia/Belgicko (C‑132/09, EU:C:2010:562, body 40 a 41).
15      Komisia odkazuje na desiate odôvodnenie smernice 93/109 a na štrnáste odôvodnenie smernice 94/80.
16      Komisia cituje rozsudky ESĽP z 30. januára 1998, Zjednotená komunistická strana Turecka a i. v. Turecko (CE:ECHR:1998:0130JUD001939292, bod 44), a pokiaľ ide o význam politických strán, napríklad rozsudky z 25. mája 1998, Socialistická strana a i. v. Turecko (CE:ECHR:1998:0525JUD002123793, bod 41), ako aj z 13. februára 2003, Refah Partisi (Strana prosperity) a i. v. Turecko (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098, body 86 až 89).
17      Ďalej len „usmernenia Benátskej komisie“. Pozri 2. vydanie týchto usmernení (štúdia č. 881/2017). Komisia odkazuje na bod 1 (s. 5), ako aj na body 17 a 18 (s. 9) uvedených usmernení. Pokiaľ ide o skutočnosť, že strany predstavujú prepojenie medzi občanmi a osobami vo verejných funkciách, táto inštitúcia poukazuje na bod 18 (s. 9).
18      Pozri body 72 a 73 nižšie. Komisia okrem toho usudzuje, že Poľská republika nijako neodôvodňuje, že členstvo v politickej strane je pre voličov menej dôležité ako osobnosť kandidátov.
19      Komisia odkazuje na správu financovanú z programu Komisie Práva, rovnosť a občianstvo (2014 – 2020), ktorá má názov „Report on Political Participation of Mobile EU Citizens: Poland“ (správa o politickej účasti mobilných občanov Únie: Poľsko), október 2018, s. 14, k dispozícii na internetovej adrese: https://faireu.ecas.org/wp‑content/uploads/2019/02/FAIREU_Poland.pdf?msclkid=2da146edac3e11ec9e63cccc876888d9.
20      Pokiaľ ide o volebné veci, Komisia cituje rozsudok z 12. septembra 2006, Eman a Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545).
21      Komisia odkazuje na rozsudok z 27. apríla 2006, Komisia/Nemecko (C‑441/02, EU:C:2006:253, bod 108).
22      Táto inštitúcia cituje rozsudok z 15. júla 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, bod 88), pričom zdôrazňuje že Súdny dvor spresnil, že keď členské štáty vykonávajú ustanovenia Zmluvy o FEÚ týkajúce sa základného postavenia občana Únie, sú povinné dodržiavať ustanovenia Charty.
23      Komisia pripomína, že toto ustanovenie zodpovedá článku 11 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného v Ríme 4. novembra 1950 (ďalej len „EDĽP“).
24      Komisia opäť odkazuje na rozsudok z 15. júla 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602). Pokiaľ ide o skutočnosť, že vnútroštátne predpisy musia byť v súlade s právom na slobodu združovania zakotveným v článku 12 Charty, odkazuje na rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení) (C‑78/18, EU:C:2020:476).
25      Komisia odkazuje v súvislosti s článkom 16 EDĽP na rozsudok ESĽP z 27. apríla 1995, Piermont v. Francúzsko (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, bod 64), podľa ktorého sa členské štáty Únie nemôžu dovolávať tohto ustanovenia voči štátnym príslušníkom iných členských štátov, ktorí sa domáhajú práv priznaných im Zmluvami.
26      Poľská republika odkazuje na smernice 93/109 a 94/80, ako aj osobitne na piate odôvodnenie smernice 93/109 a na štvrté odôvodnenie smernice 94/80.
27      Toto tvrdenie je založené na ustanoveniach článku 16 EDĽP.
28      Poľská republika odkazuje na dve študijné správy, ktoré vypracovalo Centrum Badania Opinii Społecznej (Centrum pre výskum verejnej mienky, Poľsko), a to správu č. 165/2018 s názvom „Dôvody hlasovania vo voľbách do orgánov samosprávy obcí v roku 2018“ a správu č. 96/2014 s názvom „Voľby do Európskeho parlamentu v povolebných vyhláseniach Poliakov“, vykonané na základe výpovedí respondentov.
29      Poľská republika v tejto súvislosti uvádza, že v posledných voľbách do orgánov samosprávy obcí, ktoré sa konali v roku 2018, kandidovali štyria „mobilní“ občania Únie, z toho dvaja ako kandidáti volebného výboru strany alebo koalície strán. Jeden z týchto kandidátov bol v tomto rámci zvolený. Vo voľbách do Európskeho parlamentu v roku 2019 nekandidoval žiadny kandidát, ktorý by bol „mobilným“ občanom Únie. Poľská republika poznamenáva, že aj keď „mobilní“ občania Únie prejavili malý záujem kandidovať vo voľbách, hoci treba zohľadniť aj celkovo nízky počet „mobilných“ občanov Únie s bydliskom v Poľsku, polovica týchto občanov kandidovala na kandidátnych listinách volebného výboru politickej strany alebo koalície strán. Na porovnanie pozri správu o posúdení vplyvu priloženú k návrhu smernice Rady z 25. novembra 2021, ktorou sa stanovujú podrobnosti uplatňovania práva voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu pre občanov Únie s bydliskom v členskom štáte, ktorého nie sú štátnymi príslušníkmi [pracovný dokument SWD(2021) 357 final], ktorú cituje Komisia. Jeden „mobilný“ občan Únie uviedol, že sa usiloval kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu v členskom štáte svojho bydliska a narazil na nemožnosť stať sa členom politickej strany. Poľská republika zdôrazňuje, že údaje v tejto správe sú založené na malom počte prispievateľov.
30      Pozri § 403 volebného zákonníka.
31      Podľa Českej republiky sa článok 19 ods. 2 ES v znení vyplývajúcom z Amsterdamskej zmluvy, teda súčasný článok 22 ZFEÚ, „obmedzuje na uplatnenie zásady zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti na toto právo voliť a byť volený“. Cituje rozsudok z 12. septembra 2006, Eman a Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, bod 53).
32      Pokiaľ ide o článok 21 ZFEÚ, Komisia analogicky cituje rozsudky zo 14. novembra 2017, Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862), a z 5. júna 2018, Coman a i. (C‑673/16, EU:C:2018:385).
33      Uvedený členský štát doplnil tieto odkazy: „Pozri rozsudok z 12. mája 1998, Martínez Sala (C‑85/96, EU:C:1998:217, body 58 a 63). V tejto veci bola predmetom sporu otázka, či dotknutý mobilný občan Únie získal postavenie pracovníka“, ako aj „Pozri rozsudok z 29. júna 1999, Komisia/Belgicko (C‑172/98, EU:C:1999:335, bod 12), a návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Cosmas vo veci Komisia/Belgicko (C‑172/98, EU:C:1999:43, bod 11).“
34      Komisia tu cituje časť tretieho odôvodnenia tejto smernice.
35      Rovnaké odôvodnenie platí aj pre právo voliť. Článok 22 ZFEÚ zaručuje právo byť voličom vo fáze, v ktorej dotknutá osoba ešte nenadobudla toto postavenie.
36      Uvedený členský štát odkazuje najmä na rozsudok zo 14. marca 2019, Komisia/Česká republika (C‑399/17, EU:C:2019:200, bod 51).
37      Komisia poznamenáva, že napriek tomu uviedla aspoň jeden takýto príklad, pozri správu o posúdení vplyvu citovanú v poznámke od čiarou 29 vyššie.
38      C‑441/02, EU:C:2006:253, bod 108.
39      Potvrdzuje svoj odkaz na bod 108 rozsudku z 27. apríla 2006, Komisia/Nemecko (C‑441/02, EU:C:2006:253), a odkazuje tiež na judikatúru citovanú v tomto bode.
40      Pozri vo volebných veciach, pokiaľ ide o určenie osôb, ktoré majú volebné práva, rozsudky z 12. septembra 2006, Eman a Sevinger (body 45 a 52), ako aj zo 6. októbra 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, bod 42). Pozri tiež, pokiaľ ide o práva spojené s občianstvom Únie, rozsudok zo 14. decembra 2021, Stolična obština, rajon „Pančarevo“ (C‑490/20, EU:C:2021:1008, bod 52). Napokon, pokiaľ ide o hodnoty Únie, pozri rozsudok z 5. júna 2023, Komisia/Poľsko (Nezávislosť a súkromný život sudcov) (C‑204/21, EU:C:2023:442, body 64 až 67 a citovaná judikatúra).
41      Súdny dvor rozhodol, že z článku 8 prvého odseku a z článku 12 aktu z 20. septembra 1976 o priamych a všeobecných voľbách poslancov Zhromaždenia (Ú. v. ES L 278, 1976, s. 5), ktorý spresňuje spoločné zásady uplatňujúce sa na proces voľby poslancov Európskeho parlamentu vo všeobecných a priamych voľbách, vyplýva, že členské štáty majú v zásade naďalej právomoc upravovať postup konania volieb. Pozri rozsudok z 19. decembra 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, body 67 až 69).
42      Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. júna 2022, Komisia/Rakúsko (Indexácia rodinných dávok) (C‑328/20, EU:C:2022:468, bod 57).
43      Pozri článok 22 ZFEÚ in fine, štvrté a šieste odôvodnenie smernice 93/109, ako aj štvrté a piate odôvodnenie smernice 94/80. V týchto smerniciach sú podrobne uvedené spoločné podmienky výkonu práva voliť a byť volený, ktoré sa týkajú napríklad občianstva Únie a dĺžky pobytu stanovenej členským štátom bydliska, podmienky zápisu do volebných listín a žiadosti o kandidatúru, ako aj prípady vylúčenia.
44      Pokiaľ ide o kvalifikáciu „základného postavenia“, pozri najmä rozsudok z 9. júna 2022, Préfet du Gers a Institut national de la statistique et des études économiques (C‑673/20, EU:C:2022:449, bod 49 a citovaná judikatúra).
45      Pozri prvé až tretie odôvodnenia smerníc 93/109 a 94/80. V SHAW, J.: Sovereignty at the Boundaries of the Polity, in WALKER, N.: Sovereignty in Transition, London: Hart Publishing, 2003, s. 461 až 500, najmä s. 471, sa uvádza, že ustanovenia týkajúce sa volebných práv predstavujú veľkú časť pridanej hodnoty ustanovení Maastrichtskej zmluvy. Možnosť zúčastniť sa na priamych voľbách do Európskeho parlamentu totiž existuje od aktu z 20. septembra 1976 (pozri poznámku pod čiarou 41 vyššie). Až od nadobudnutia účinnosti Maastrichtskej zmluvy je toto právo upravené Zmluvou o ES v článku 8b, potom v článku 19 ES a v článku 22 ZFEÚ. Pre pripomenutie legislatívnej histórie pozri SHAW, J., KHADAR, L.: Article 39. In: PEERS, S., HERVEY, T., KENNER, J., WARD, A.: The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary. 2nd ed. Oxford: Hart Publishing, 2021, s. 1085 až 1112, najmä body 39.33 a 39.34 (s. 1093 a 1094). To isté platí od nadobudnutia účinnosti tejto zmluvy aj pre voľby do orgánov samosprávy obcí. Pre podrobný historický prehľad pozri GROENENDIJK, K.: Article 40. In: The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, c. d., s. 1113 až 1123, najmä bod 40.17 (s. 1118). Pozri, pokiaľ ide o článok 19 ES, rozsudok z 12. septembra 2006, Španielsko/Spojené kráľovstvo (C‑145/04, EU:C:2006:543, bod 66), a v rovnakom zmysle rozsudok zo 6. októbra 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, bod 42).
46      Pozri tretie odôvodnenia smerníc 93/109 a 94/80, ako aj v tomto zmysle rozsudok z 9. júna 2022, Préfet du Gers a Institut national de la statistique et des études économiques (C‑673/20, EU:C:2022:449, bod 50).
47      Charta má v súlade s článkom 6 ods. 1 ZEÚ rovnakú právnu silu ako Zmluvy.
48      Podľa vysvetliviek k Charte základných práv (Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 17) (ďalej len „vysvetlivky k Charte“) „článok 39 ods. 1 zodpovedá právu zaručenému v článku 20 ods. 2 [ZFEÚ]“ a článok 22 ZFEÚ predstavuje právny základ na prijatie podrobných pravidiel výkonu tohto práva.
49      Podľa vysvetliviek k Charte tento článok „zodpovedá právu zaručenému v článku 20 ods. 2 [ZFEÚ]“ a článok 22 ZFEÚ predstavuje právny základ na prijatie podrobných pravidiel výkonu tohto práva. Pozri rozsudok z 9. júna 2022, Préfet du Gers a Institut national de la statistique et des études économiques (C‑673/20, EU:C:2022:449, bod 51).
50      Pozri rozsudok z 20. septembra 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, bod 31).
51      Pozri článok 2 ZEÚ. Pozri v tejto súvislosti rozsudok z 5. júna 2023, Komisia/Poľsko (Nezávislosť a súkromný život sudcov) (C‑204/21, EU:C:2023:442, body 64 a 67, ako aj citovaná judikatúra), a porovnateľný rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení) [(C‑78/18, EU:C:2020:476, bod 112), založený na implicitnej väzbe medzi tromi hodnotami uvedenými v článku 2 ZEÚ, a to demokraciou, právnym štátom a rešpektovaním základných práv]. Pokiaľ ide o kontrolnú právomoc inštitúcií, pozri rozsudok zo 16. februára 2022, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, bod 159).
52      Súdny dvor rozhodol, že článok 10 ods. 1 ZEÚ konkretizuje hodnotu demokracie uvedenú v článku 2 ZEÚ. Pozri rozsudok z 19. decembra 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, bod 63).
53      Pozri desiate odôvodnenie a článok 14 ods. 1 druhý pododsek smernice 93/109, ako aj štrnáste odôvodnenie a článok 12 ods. 1 písm. c) smernice 94/80. Pozri tiež, pokiaľ ide o význam tohto faktora, SHAW J.: Sovereignty at the Boundaries of the Polity, c. d., s. 478, ktorá uvádza, že „volebné práva… sú doplnkovými právami k migrácii občanov Únie, ktoré musí ustanoviť Únia ako ochranný politický celok v snahe podporiť v migrujúcom občanovi Únie hlbší pocit zapojenia do života hostiteľského štátu, ako aj do niektorých aspektov jeho politickej kultúry, a obmedziť ujmu súvisiacu so stratou politických práv, ktorú môže migrujúci občan utrpieť v dôsledku odchodu zo svojho štátu pôvodu“ (voľný preklad).
54      V súlade s ustálenou judikatúrou pravidlá rovnosti zaobchádzania so štátnymi príslušníkmi a s cudzincami zakazujú nielen zjavnú diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, ale aj akékoľvek skryté formy diskriminácie, ktoré na základe uplatnenia iných rozlišovacích kritérií v skutočnosti vedú k rovnakému výsledku. Pozri rozsudok z 2. februára 2023, Freikirche der Siebenten‑Tags‑Adventisten in Deutschland (C‑372/21, EU:C:2023:59, bod 29).
55      Pozri v tomto zmysle šieste odôvodnenie smernice 93/109 a piate odôvodnenie smernice 94/80.
56      Pokiaľ ide o uplatnenie článku 18 ZFEÚ, ktorého sa dovoláva Česká republika, treba odkázať na rozsudok z 11. júna 2020, TÜV Rheinland LGA Products a Allianz IARD (C‑581/18, EU:C:2020:453, bod 33 a citovaná judikatúra). Súdny dvor pripomenul zásadu, podľa ktorej sa vnútroštátne opatrenia môžu posudzovať vzhľadom na článok 18 prvý odsek ZFEÚ len vtedy, ak sa vzťahujú na situácie, ktoré nepatria do pôsobnosti osobitných ustanovení zákazu diskriminácie, ktoré upravuje táto Zmluva.
57      Pozri najmä body 17 a 18 (s. 9).
58      Pozri v tejto súvislosti, pokiaľ ide o financovanie a prístup k médiám, usmernenia Benátskej komisie, bod 185 (s. 59 a 60).
59      Pozri bod 50 vyššie. Pozri tiež rozsudok ESĽP z 8. júla 2008, Yumak a Sadak v. Turecko (CE:ECHR:2008:0708JUD001022603, bod 107 a citovaná judikatúra). Tento súd vo svojej ustálenej judikatúre zdôrazňuje, že politická diskusia, ku ktorej prispievajú politické strany, „tvorí samotnú podstatu koncepcie demokratickej spoločnosti“.
60      Toto ustanovenie sa týka európskych politických strán. V podstate preberá znenie článku 191 prvého odseku ES.
61      Pozri vysvetlivky k Charte.
62      Pokiaľ ide o spojitosť medzi článkami 39 a 40 Charty a jej článkom 12 ods. 2, ktorý sa týka úlohy politických strán, pozri COSTA, O.: Article 39 – Droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et au Parlement européen. In: PICOD, F., RIZCALLAH, C., VAN DROOGHENBROECK, S.: Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne: commentaire article par article. 3e éd. Bruxelles: Bruylant, 2023, s. 1043 až 1068, najmä bod 6 (p. 1048), a v rámci toho istého diela DUCOULOMBIER, P.: Article 12 – Liberté de réunion et d’association, s. 313 až 327, najmä bod 6 (s. 317 a 318). Pozri tiež SHAW, J., KHADAR, L., c. d., bod 39.04 (s. 1087), ako aj GROENENDIJK, K., c. d., bod 40.26 (s. 1120).
63      Pozri bod 99 vyššie.
64      Tento článok zodpovedá článku 10 EDĽP. Pozri vysvetlivky k Charte.
65      V tejto súvislosti pozri tiež článok 3 protokolu č. 1 k EDĽP, ako aj rozsudok ESĽP z 18. februára 1999, Matthews v. Spojené kráľovstvo (CE:ECHR:1999:0218JUD002483394, bod 44), ktorý sa týka uplatnenia tohto ustanovenia na voľby členov Európskeho parlamentu.
66      Pozri rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení) (C‑78/18, EU:C:2020:476, body 111 až 114).
67      Pozri rozsudok ESĽP z 30. januára 1998, Zjednotená komunistická strana Turecka a i. v. Turecko (CE:ECHR:1998:0130JUD001939292, bod 25). Uvádza sa v ňom, že „politické strany predstavujú formu združovania, ktorá je zásadná pre riadne fungovanie demokracie. Vzhľadom na význam demokracie v systéme [EDĽP]… nemožno pochybovať o tom, že spadajú do pôsobnosti článku 11“. Pokiaľ ide o význam účasti občanov na verejnom živote v širšom kontexte, pozri najmä rozsudky ESĽP zo 17. februára 2004, Gorzelik a i. v. Poľsko (CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, body 88, 90 a 92), ako aj z 8. októbra 2009, Tebieti Mühafize Cemiyyeti a Israfilov v. Azerbajdžan (CE:ECHR:2009:1008JUD003708303, body 52 a 53).
68      Pozri rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení) (C‑78/18, EU:C:2020:476, bod 37).
69      Pozri správu o politickej účasti citovanú v poznámke pod čiarou 19 vyššie, s. 14.
70      Pozri v tomto zmysle piate odôvodnenie smernice 93/109 a štvrté odôvodnenie smernice 94/80. Pozri tiež rozsudok z 12. septembra 2006, Eman a Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545 body 52 a 53).
71      Pozri bod 104 vyššie. Pozri v tejto súvislosti, pokiaľ ide o obmedzenie prístupu k určitým funkciám len na vlastných štátnych príslušníkov a o účasť vo voľbách do parlamentného zhromaždenia, piate a druhé odôvodnenie, ako aj článok 5 ods. 3 a 4 smernice 94/80. Pokiaľ ide o právne úpravy členských štátov v rámci tejto voľnej úvahy, pozri správu o posúdení vplyvu citovanú v poznámke pod čiarou 29 vyššie, bod 1.3.6 (s. 20), a analýzu uvedenú v BLACHER, P.: Article 40 – Droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales. In: PICOD, F., RIZCALLAH, C., VAN DROOGHENBROECK, S., c. d., s. 1069 až 1088, najmä s. 16 (s. 1083 a 1084). Pokiaľ ide o obmedzenia práva voliť a byť volený, a to najmä v závislosti od pomeru „mobilných“ občanov Únie v členskom štáte bydliska a od obdobia, na ktoré majú udelený pobyt, pozri článok 14 smernice 93/109 a článok 12 smernice 94/80. Pozri tiež komentáre uvedené v SHAW, J., KHADAR, L., c. d., bod 39.74 (s. 1104), pokiaľ ide o voľby do Európskeho parlamentu, ako aj v GROENENDIJK, K., c. d., body 40.27 a 40.28 (s. 1121), pokiaľ ide o voľby do orgánov samosprávy obcí.
72      Pozri v tejto súvislosti usmernenia Benátskej komisie, body 153 a 155 (s. 49 a 50). Na ilustráciu pozri tiež správu spoločnosti Alina Ostling, financovanú z programu Komisie Práva, rovnosť a občianstvo (2014 – 2020), s názvom „Fair EU Synthesis report: Electoral Rights for Mobile EU Citizens – Challenges and Facilitators of Implementation“, bod 4.1.2 (s. 27).
73      Pozri rozsudok z 5. júna 2023, Komisia/Poľsko (Nezávislosť a súkromný život sudcov) (C‑204/21, EU:C:2023:442, bod 72).
74      Pozri druhé a piate odôvodnenie preambuly Charty.
75      Pokiaľ ide o rozsah pôsobnosti tohto článku, odkazujem na body 101, 110 a 113 vyššie.
76      Pozri v tomto zmysle rozsudky zo 16. februára 2022, Maďarsko/Parlament a Rada (C‑156/21, EU:C:2022:97, bod 127), a zo 16. februára 2022, Poľsko/Parlament a Rada (C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 145). Pozri rozsudok z 5. júna 2023, Komisia/Poľsko (Nezávislosť a súkromný život sudcov) (C‑204/21, EU:C:2023:442, bod 72).