62016CC0125
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PAOLO MENGOZZI
1 päivänä kesäkuuta 2017 (
1
)
Asia C‑125/16
Malta Dental Technologists Association,
John Salomone Reynaud
vastaan
Superintendent tas-Saħħa Pubblika,
Kunsill tal-Professjonijiet Kumplimentari għall-Mediċina
(Ennakkoratkaisupyyntö – Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (siviiliasioita käsittelevän alioikeuden ensimmäinen jaosto (Malta))
Ennakkoratkaisupyyntö – Ammattipätevyyden tunnustaminen – Säännelty ammatti – Erikoishammasteknikko – Ammattitoiminnan harjoittamisen edellytykset – Velvollisuus ammattitoiminnan harjoittamiseen hammaslääkärin valvonnassa – Sijoittautumisvapaus – Este – Perustelut – Kansanterveyden suojelu – Suhteellisuusperiaate
Johdanto
1.
Erikoishammasteknikot ovat hammaslaitealan asiantuntijoita, jotka muun muassa valmistavat hammasproteeseja ja tarjoavat muita oheispalveluja, kuten hammasproteesien korjauksia ja muutoksia sekä proteesihampaan lisäyksiä. Jäsenvaltioissa, joissa tämä ammatti tunnustetaan, (
2
) erikoishammasteknikot harjoittavat sitä itsenäisesti ja voivat olla suoraan yhteydessä potilaisiin.
2.
Vuosina 2009–2012 ainakin kolme erikoishammasteknikkoa haki lupaa harjoittaa ammattiaan Maltassa. Nämä hakemukset hylättiin, sillä Malta tunnustaa ainoastaan hammasteknikon ammatin lääketieteeseen liittyvänä ammattina (
3
) eikä erikoishammasteknikon ammattia. Maltan viranomaiset ehdottivat siten erikoishammasteknikoille, että heidät rekisteröitäisiin hammasteknikoiksi. Tällaisen rekisteröinnin perusteella heidän olisi pitänyt harjoittaa ammattiaan samoin edellytyksin kuin hammasteknikoiden, eli hammaslääkärin valvonnassa, kuten kansallisessa lainsäädännössä säädetään. Pääasian kantajat Malta Dental Technologists Association (Maltan hammasteknikkoyhdistys) ja John Salomone Reynaud katsoivat, että tämä tilanne oli ristiriidassa jäsenvaltioiden niiden velvoitteiden kanssa, jotka seuraavat ammattipätevyyden tunnustamisesta 7.9.2005 annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivistä 2005/36/EY (
4
) ja periaatteesta, jonka mukaan sijoittautumisvapaus merkitsee jokaisen jäsenvaltiossa koulutuksen saaneen ammattihenkilön mahdollisuutta asettua harjoittamaan ammattiaan Euroopan unionin muissa jäsenvaltioissa siinä jäsenvaltiossa, jossa ammattikoulutus on hankittu, vahvistetuin edellytyksin, ja vaati, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin velvoittaa Maltan viranomaiset rekisteröimään erikoishammasteknikot, jotka on tunnustettu sellaisiksi unionin muissa jäsenvaltioissa, ja antamaan heidän harjoittaa ammattiaan Maltassa ilman hammaslääkärin valvontaa.
3.
Tässä tilanteessa Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (siviiliasioita käsittelevän alioikeuden ensimmäinen jaosto (Malta)) päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimen kirjaamoon 29.2.2016 saapuneella ennakkoratkaisupyynnöllä seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko Maltan terveysviranomaisten kielto tai kieltäytyminen tunnustamasta erikoishammasteknikon ammattia – mikä tarkoittaa, että vaikka lainsäädäntöön ei liity syrjintää, ammattipätevyytensä tunnustamista hakeneet, muista jäsenvaltioista peräisin olevat henkilöt eivät käytännössä voi ryhtyä harjoittamaan ammattiaan Maltassa – vastoin niitä periaatteita ja oikeussääntöjä, joilla säännellään yhtenäismarkkinoiden perustamista, ja etenkin SEUT 49, SEUT 52 ja SEUT 56 artiklasta johtuvia periaatteita ja oikeussääntöjä tilanteessa, jossa kansanterveydelle ei aiheudu vaaraa?
2)
Olisiko [direktiiviä 2005/36] sovellettava erikoishammasteknikoihin, kun otetaan huomioon, että jos hammasproteesi osoittautuu virheelliseksi, siitä seuraa vain, että hammasproteesia on muutettava tai se on vaihdettava, eikä potilaalle aiheudu vaaraa?
3)
Voidaanko Maltan terveysviranomaisten kiellolla, joka on riitautettu nyt käsiteltävässä tapauksessa, edistää kansanterveyden korkeatasoisen suojelun tavoitetta, kun virheellinen hammasproteesi voidaan vaihtaa ilman, että potilaalle aiheutuu vaaraa?
4)
Tarkoittaako tapa, jolla [Maltan terveysviranomaiset] tulkitse[vat] ja sovelta[vat] [direktiiviä 2005/36] erikoishammasteknikoihin, jotka ovat hakeneet ammattipätevyytensä tunnustamista samoilta Maltan terveysviranomaisilta, suhteellisuusperiaatteen loukkaamista?”
Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
4.
Tässä ennakkoratkaisuasiassa kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Kunsill tal-Professjonijiet Kumplimentari għall-Mediċinan (lääketieteeseen liittyvien ammattien neuvosto) Maltan hammasteknikkoyhdistys, Maltan, Tšekin, Espanjan, Italian, Itävallan ja Puolan hallitukset sekä Euroopan komissio.
5.
Istunnossa, joka pidettiin 2.3.2017, suullisia huomautuksia esittivät pääasian kantajat, Maltan ja Espanjan hallitukset sekä Euroopan komissio.
Asian tarkastelu
6.
Unionin tuomioistuimelle esitetyt neljä ennakkoratkaisukysymystä, joita ehdotan käsiteltävän yhdessä, koskevat sellaisen tilanteen yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa, jossa vastaanottava jäsenvaltio ehdottaa toisessa jäsenvaltiossa koulutuksen saaneiden erikoishammasteknikoiden rekisteröintiä hammasteknikoiksi – joka on ainoa vastaanottavassa jäsenvaltiossa tunnustettu ammatti – asettamalla heille tässä viimeksi mainitussa jäsenvaltiossa määritellyt hammasteknikoiden ammatinharjoittamisen edellytykset.
7.
Tarkastelun ensimmäisessä vaiheessa on määritettävä, mitä unionin normia asiaan on sovellettava. Pääasian kantajat täsmensivät vastauksena unionin tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen, että heidän vaatimuksensa koski erikoishammasteknikoiden vapautta sijoittautua Maltaan harjoittamaan siellä ammattiaan ja että silloin kun jäsenvaltiossa on olemassa tietty ammatti, tämä ammatti ja myös sen harjoittamisen edellytykset jäsenvaltiossa, jossa ammattikoulutus on hankittu, on tunnustettava 27 muussa valtiossa. Näin toimiessaan kantajat ovat selvästi perustaneet perustelunsa perusvapauksiin eikä direktiiviin 2005/36. Toisen ja neljännen ennakkoratkaisupyynnön sanamuodon vuoksi on kuitenkin paikallaan ensin käsitellä jonkin verran tätä direktiiviä.
Direktiivin 2005/36 soveltaminen
– Säännelty ammatti vastaanottavassa jäsenvaltiossa?
8.
Direktiiviä 2005/36 sovelletaan ”niihin jäsenvaltion kansalaisiin, jotka haluavat harjoittaa säänneltyä ammattia – – vapaiden ammattien harjoittajat mukaan luettuina, muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa he ovat hankkineet ammattipätevyytensä”. (
5
) Säännellyllä ammatilla, joka on unionin oikeuden käsite, (
6
) tarkoitetaan ”yhdestä tai useammasta toiminnan lajista koostuvaa ammattitoimintaa, jonka aloittamisen tai harjoittamisen tai jonkin harjoittamisen muodon edellytyksenä on, suoraan tai välillisesti, lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten nojalla tietyn ammattipätevyyden omaaminen; yksi tällainen ammattitoiminnan harjoittamisen muoto on sellaisen ammattinimikkeen käyttö, johon lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten nojalla vain tietyn ammattipätevyyden omaavilla henkilöillä on oikeus”. (
7
) Direktiivissä tarkoitettu ammattipätevyyden käsite ei koske kaikkea pätevyyttä, josta on osoituksena yleisluonteista muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, vaan pätevyyttä, joka vastaa muodollista pätevyyttä osoittavaa asiakirjaa, joka on erityisesti suunniteltu valmistamaan sen haltijat tietyn ammatin harjoittamiseen. (
8
)
9.
Direktiivillä 2005/36 otetaan käyttöön kahteen pätevyyden tunnustamisjärjestelmään perustuva järjestelmä eli yhtäältä automaattinen tunnustaminen säännellyille ammateille, joiden koulutusta koskevat vähimmäisvaatimukset on yhdenmukaistettu unionin tasolla (kuten esimerkiksi hammaslääkärit), (
9
) sekä tietyille muille säännellyille ammateille, ja toisaalta pätevyyden vastavuoroinen tunnustaminen muille säännellyille ammateille, (
10
) toisin sanoen ammateille, joiden koulutusta koskevia vaatimuksia ei ole yhdenmukaistettu, kuten erikoishammasteknikkojen ja hammasteknikkojen tapauksessa.
10.
Unionin tuomioistuimelle esitetyssä asiakirja-aineistossa ei ole mitään selvää tietoa, jonka perusteella voitaisiin ottaa lopullisesti kantaa siihen, onko hammasteknikon ammatti Maltassa säännelty ammatti vai ei. Asiassa ei ole osoitettu, että pääsy hammasteknikon ammattiin edellyttäisi erityistä ammattipätevyyttä tai muodollista pätevyyttä osoittavaa asiakirjaa, joka on erityisesti suunniteltu valmistamaan sen haltijat kyseisen ammatin harjoittamiseen. Sitä vastoin on selvää, että tätä ammattia pidetään lääketieteeseen liittyvänä ammattina ja että erikoishammasteknikon ammattia ei tunneta sellaisenaan Maltassa; kyse ei siis ole sekä valtiossa, jossa ammattikoulutus on hankittu, että vastaanottavassa valtiossa ”säännelty ammatti”. Direktiivin 2005/36 yksi soveltamisedellytyksistä ei näin ollen näytä täyttyvän.
11.
Asiassa on kaksi vaihtoehtoa.
12.
On joko niin, että se, että erikoishammasteknikot voivat harjoittaa ammattiaan ilman hammaslääkärin valvontaa ja suoraan yhteydessä potilaisiin, on siinä määrin erikoishammasteknikon ammatille ominaista, että sitä on pidettävä hammasteknikon ammatista erillisenä ammattina, jolloin on todettava, että direktiiviä 2005/36 ei voida soveltaa ja että unionin oikeudessa ei velvoiteta jäsenvaltioita tunnustamaan ammatteja, joita ne eivät halua tunnustaa.
13.
Tai sitten oletettaessa, että ensinnäkin hammasteknikon ammatti on Maltassa direktiivissä 2005/36 tarkoitettu ”säännelty ammatti” ja että toiseksi erikoishammasteknikon ja hammasteknikon ammatteja pidetään ”samana ammattina”, (
11
) edelleen direktiivissä 2005/36 tarkoitetulla tavalla, Maltan viranomaisille ei kuitenkaan aiheutuisi vaikeuksia vaaditusta pätevyyden tasosta – sillä erikoishammasteknikot on ehdotettu rekisteröitäviksi hammasteknikkoina – vaan siitä, että hammasteknikon ammattia harjoitetaan yhteistyössä hammaslääkärin kanssa. Tältä osin on huomattava, että toisin kuin pääasian kantajat väittävät, direktiivin 2005/36 tarkoituksena ei ole se, että kotijäsenvaltiossaan koulutuksen saaneet ammattihenkilöt voisivat harjoittaa ammattiaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa valtion, jossa he ovat hankkineet koulutuksensa, määrittämin edellytyksin. Direktiivin 2005/36 4 artiklan 1 kohdassa säädetään selvästi, että ”ammattipätevyyden tunnustaminen vastaanottavassa jäsenvaltiossa antaa edunsaajalle oikeuden ryhtyä harjoittamaan kyseisessä jäsenvaltiossa samaa ammattia kuin se, johon kyseisellä henkilöllä on pätevyys kotijäsenvaltiossaan, sekä harjoittaa sitä siellä samoin edellytyksin kuin vastaanottavan jäsenvaltion omat kansalaiset”. (
12
) Hammaslääkärin valvonnan alaisuudessa työskentelyä on pidettävä hammasteknikon ammatin harjoittamisen edellytyksenä Maltassa: jokaisen, joka haluaa asettua Maltaan hammasteknikkona, on suostuttava työskentelemään yhteistyössä hammaslääkärin kanssa. Muunlainen ratkaisu merkitsisi sitä, että jäsenvaltio pakotettaisiin kopioimaan muissa jäsenvaltioissa vallitsevat, näennäisesti vapaammat ammatinharjoittamisen edellytykset, ja että direktiivistä 2005/36 tehtäisiin väline, jolla voidaan kiertää säännellyn ammatin harjoittamisen edellytyksiä, joita ei kuitenkaan ole yhdenmukaistettu. (
13
) Nämä edellytykset kuuluvat direktiivin mukaan vastaanottavien jäsenvaltioiden toimivaltaan, kunhan ne ovat syrjimättömiä, objektiivisesti perusteltuja ja oikeasuhteisia. (
14
)
– Kysymys osittaisesta oikeudesta harjoittaa hammaslääkärin ammattia
14.
Asiaa käsiteltäessä unionin tuomioistuimessa on tuotu esille kysymys erikoishammasteknikoiden mahdollisesta osittaisesta oikeudesta harjoittaa hammaslääkärin ammattia.
15.
On syytä muistaa, että direktiivin 2005/36 ja hallinnollisesta yhteistyöstä sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmässä annetun asetuksen N:o 1024/2012 muuttamisesta 20.11.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/55/EU (
15
) direktiiviin 2005/36 lisättiin 4 f artikla, (
16
) jonka mukaan vastaanottavan jäsenvaltion viranomaiset voivat myöntää tapauskohtaisesti osittaisen oikeuden harjoittaa ammattia, kun 1) ammattihenkilö on täysin pätevä harjoittamaan kotijäsenvaltiossaan sitä ammatillista toimintaa, jota varten osittaista ammatinharjoittamisoikeutta haetaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa, 2) kotijäsenvaltiossa laillisesti harjoitetun ammatillisen toiminnan ja vastaanottavassa jäsenvaltiossa säännellyn ammatin väliset erot ovat niin suuret, että korvaavien toimenpiteiden soveltaminen merkitsisi, että hakijan olisi suoritettava vastaanottavassa jäsenvaltiossa edellytettävä koulutusohjelma kokonaan, ja 3) ammatillinen toiminta voidaan objektiivisesti erottaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa kyseisen säännellyn ammatin piiriin kuuluvasta muusta toiminnasta. Osittainen ammatinharjoittamisoikeus voidaan kuitenkin evätä, jos epääminen on perusteltua yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä, omiaan takaamaan tavoitellun tavoitteen saavuttamisen eikä ylitä sitä, mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi. (
17
)
16.
Voidaanko ajatella komission väittämällä tavalla, että erikoishammasteknikoihin voitaisiin soveltaa tätä osittaisen ammatinharjoittamisen mekanismia siltä osin kuin erikoishammasteknikoiden toiminta vastaa osittain hammaslääkärien toimintaa? (
18
) Onko toisin sanoen ajateltavissa, että erikoishammasteknikot saavat osittaisen oikeuden harjoittaa hammaslääkärin ammattia?
17.
En ole tästä vakuuttunut, sillä direktiivin 2005/36, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/55, 4 f artiklan 6 kohdassa säädetään, että kyseistä artiklaa ”ei sovelleta ammattihenkilöihin, joiden ammattipätevyys tunnustetaan automaattisesti III osaston II, III ja III a luvun nojalla”. Direktiivin 2005/36, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/55, III osaston III luvun 4 jakso koskee hammaslääkäreitä. Ymmärrän tämän artiklan näin ollen siten, että hammaslääkärin ammattitoimintaa voidaan harjoittaa vain täysimääräisesti yhtäältä sen perusteella, että direktiivillä 2005/36 yhdenmukaistetaan koulutusta koskevat vaatimukset, (
19
) ja toisaalta siitä seuraavan sen automaattisen tunnustamisen perusteella, jota tämän ammatin harjoittajiin sovelletaan tämän direktiivin mukaan.
18.
On totta, että direktiivin 2005/36, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/55, 4 f artiklan 6 kohdassa viitataan ”ammattihenkilöihin” eikä ammatteihin. Direktiivin 2005/36 36 artiklassa annetaan kuitenkin ymmärtää, että hammaslääkärin ammattitoiminta on rajoitettua, (
20
) ja säädetään, että ”hammaslääkärin ammattitoiminnan harjoittamisen edellytyksenä on, että henkilöllä on liitteessä V olevassa 5.3.2 kohdassa tarkoitettu muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja”, (
21
) minkä jälkeen tämä toiminta määritellään ”toiminnaksi, johon sisältyy hampaiden, suun, leukojen ja niihin liittyvien kudosten poikkeavuuksien ja sairauksien ennaltaehkäisy, diagnosointi ja hoito”. (
22
) Tätä toimintaa tarkastellaan kokonaisuutena. Erikoishammasteknikon toiminta kattaa vain osittain hammaslääkärin toiminnan, eivätkä nämä erikoishammasteknikot täytä selvästi direktiivissä 2005/36 asetettuja edellytyksiä, jotta heitä voitaisiin pitää hammaslääkäreinä tai jotta he voisivat toimia sellaisina. (
23
) Mielestäni erikoishammasteknikoille myönnettävä osittainen oikeus harjoittaa hammaslääkärin ammattia, kun direktiivissä vahvistetaan kiinteä yhteys kyseisen direktiivin liitteen 5.3.2 kohdassa lueteltujen koulutuksesta annettavien asiakirjojen ja hammaslääkärin ammatin harjoittamisen välillä, on täysin vastoin unionin lainsäätäjän tahtoa. Unionin tuomioistuin on katsonut, että ”hammaslääkärin ammattitoiminnan harjoittamisen edellytyksenä on, että henkilöllä on – – peruskoulutuksesta annettava asiakirja”. (
24
) Jos erikoishammasteknikoilla ajateltaisiin olevan osittainen oikeus harjoittaa hammaslääkärin toimintaa, tämä johtaisi sellaisen uuden ”epätäydellisen” ryhmän luomiseen, jossa harjoitettaisiin vain osittain hammaslääkärin ammattitoimintaa ja joka ei vastaa yhtäkään direktiivissä säädettyä ryhmää, mikä on poissuljettua. (
25
)
19.
Joka tapauksessa on niin, että osittaisen ammatinharjoittamisoikeuden tunnustaminen ei ole ehdoton oikeus, sillä vastaanottava jäsenvaltio voi evätä sen direktiivin 2005/36, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/55, 4 f artiklan 2 kohdassa vahvistetuin edellytyksin.
– Välipäätelmä
20.
Edellä esitetyn tarkastelun perusteella on olemassa perustavanlaatuinen epäily siitä, voidaanko direktiiviä 2005/36 soveltaa pääasiaan, ja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on määritettävä, onko hammasteknikon ammatti Maltassa direktiivissä 2005/36 tarkoitettu säännelty ammatti.
21.
Vaikka oletettaisiin, että direktiiviä voidaan soveltaa, asiaa voidaan tarkastella kahdelta eri kannalta. Direktiivin 2005/36 4 artiklan perusteella suorittamani tarkastelun päätteeksi katsoin, että hammasteknikon ammatinharjoittamisen edellytystä, jossa työskentely tapahtuu hammaslääkärin valvonnassa, voidaan pitää kyseisen direktiivin mukaisena edellyttäen, että se on syrjimätön – kuten se on – ja objektiivisesti perusteltu ja oikeasuhteinen – mikä on vielä selvitettävä. Lisäksi tarkastellessani osittaista oikeutta harjoittaa hammaslääkärin ammattia olen päätynyt katsomaan, että joka tapauksessa osittainen ammatinharjoittamisoikeus voidaan evätä, jos epääminen on perusteltua yleiseen etuun liittyvästä pakottavasta syystä, omiaan takaamaan tavoitellun tavoitteen saavuttamisen eikä ylitä sitä, mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi.
22.
Nämä kaksi kriteeriä ovat vastaavia kuin ne, joita unionin tuomioistuimen on sovellettava, jos se tarkastelee pääasian tilannetta primaarioikeuden kannalta, kuten kehotan sitä nyt tekemään, sillä kuten Espanjan hallitus korosti istunnossa, on joka tapauksessa todettava, että Maltan viranomaiset eivät väitä, että erikoishammasteknikoilla ei olisi riittävää pätevyyttä tai että heillä olisi riittämätön tai liian erilainen koulutus säännellyn ammatin harjoittamiseksi Maltassa. Pääasia koskee erikoishammasteknikoiden mahdollisuutta harjoittaa ammattiaan, tarvittaessa hammasteknikkona, itsenäisesti eli ilman hammaslääkärin valvontaa, mikä kuuluu sijoittautumisvapauteen.
Tarkastelu primaarioikeuden kannalta
23.
Unionin tuomioistuimelle esitetystä asiakirja-aineistosta ilmenee, että kyseessä olevat erikoishammasteknikot ovat hakeneet Maltan viranomaisilta lupaa harjoittaa ammattiaan Maltassa. Kun otetaan huomioon, että tälle ammatille on pääasian kantajien mukaan ominaista mahdollisuus olla suoraan yhteydessä potilaisiin, erikoishammasteknikon ammatin harjoittamisen Maltassa pitäisi kohtuudella merkitä näiden henkilöiden sijoittautumista Maltaan, minkä vuoksi seuraava tarkastelu perustuu edellä ilmoitetun mukaisesti SEUT 49 artiklaan. (
26
)
24.
On selvää, että hammasteknikon ammatin harjoittaminen edellyttää työskentelyä hammaslääkärin valvonnassa, minkä vuoksi hammasteknikoilla ei ole suoraa yhteyttä potilaisiin. Unionin tuomioistuin on todennut, että ”SEUT 49 artiklan toisen kohdan mukaan sijoittautumisvapautta käytetään niillä edellytyksillä, jotka sijoittautumisvaltion lainsäädännön mukaan koskevat sen kansalaisia. Tästä seuraa, että kun tietyn toiminnan harjoittamisen aloittamisesta tai harjoittamisesta on vastaanottavassa jäsenvaltiossa annettu tällaisia säännöksiä, toisen jäsenvaltion kansalaisen, joka aikoo harjoittaa tätä toimintaa, on lähtökohtaisesti noudatettava näissä säännöksissä asetettuja edellytyksiä”. (
27
) Hammasteknikon ammattiin pääsyn tai ammatin harjoittamisen edellytyksiä ei ole yhdenmukaistettu unionin tasolla, minkä vuoksi jäsenvaltioilla on edelleen toimivalta määritellä kyseiset edellytykset perussopimuksessa taattuja perusvapauksia noudattaen. (
28
) On täysin selvää, että Maltan lainsäädäntö, jossa hammasteknikot velvoitetaan työskentelemään hammaslääkärin valvonnassa, voi tehdä sijoittautumisvapauden käyttämisestä erikoishammasteknikoille vähemmän houkuttelevaa. Tällainen tilanne on perusteltavissa vain yleiseen etuun liittyvästä pakottavasta syystä edellyttäen, että se on omiaan takaamaan tavoitellun tavoitteen saavuttamisen eikä se ylitä sitä, mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi. (
29
)
25.
Maltan hallitus vetoaa kansanterveyden turvaamiseen oikeuttamisperusteena. Koska kyse on myös unionin itsensä tavoittelemasta tavoitteesta, sen legitimiteettiä ei voida kyseenalaistaa. (
30
) On vielä tarkistettava, onko hammasteknikoille asetettu ammatinharjoittamisen edellytys, jonka mukaan heidän on työskenneltävä hammaslääkärin valvonnassa, tarpeellinen ja oikeasuhteinen.
26.
Aluksi on todettava, että kun otetaan huomioon kansanterveyden ensisijaisuus EUT-sopimuksessa ja se, minkä verran siinä jätetään jäsenvaltioiden harkintavaltaan, ”ainoastaan se, että tietty jäsenvaltio on ottanut käyttöön erilaisen suojelujärjestelmän kuin jokin toinen jäsenvaltio, ei voi vaikuttaa siihen, miten alalla annettujen säännösten tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta arvioidaan”. (
31
) Unionin tuomioistuin on nimittäin toistuvasti todennut, että ihmisten terveyden ja hengen suojaaminen on EUT-sopimuksessa suojelluista oikeushyvistä ja intresseistä tärkein ja että jäsenvaltioiden asiana on päättää siitä tasosta, jolla ne aikovat suojella kansanterveyttä, ja siitä tavasta, jolla kyseinen taso on saavutettava. (
32
) Koska tämä taso voi vaihdella jäsenvaltiosta toiseen, on katsottava, että kansanterveys edellyttää erityistä tarkkaavaisuutta sen suojeluun tähtääviä kansallisia toimenpiteitä arvioitaessa. (
33
) Näin ollen ei riitä, että pääasian kantajat vetoavat siihen, että Yhdistynyt kuningaskunta antaa erikoishammasteknikoiden työskennellä itsenäisesti.
27.
Seuraavaksi on suhteutettava tilanteeseen ennakkoratkaisukysymyksiin sisältyvät toistuvat väitteet, joiden mukaan potilaiden terveydelle ja siten kansanterveydelle ei voida pelätä aiheutuvan vaaraa, jos erikoishammasteknikot voivat harjoittaa ammattiaan suoraan yhteydessä potilaisiin ja täysin itsenäisesti. (
34
) Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevan asian kantajat – erityisesti Maltan hammasteknikkoyhdistys – ovat laatineet kyseiset kysymykset ennen kuin se on pyytänyt tätä tuomioistuinta välittämään ne unionin tuomioistuimelle. Näissä olosuhteissa se, ettei kansanterveydelle aiheudu vaaraa, ei ole ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä lopullinen kanta sen itse arvioitua tilannetta. Unionin tuomioistuin voi siten käsitellä tätä kysymyksenasettelua antamassaan tuomiossa hyödyllisellä tavalla.
28.
Erikoishammasteknikoiden kanta muodostuu tältä osin siitä, että heidän koulutuksensa taso oikeuttaisi heidät täysin harjoittamaan ammattiaan itsenäisesti ja ilman riskiä, kun otetaan huomioon, että erikoishammasteknikot eivät toimenpiteillään kajoa potilaiden suuhun vaan vain valmistavat, korjaavat ja muuttavat hammaslaitteita potilaille. Huonosti muutettu tai virheellinen proteesi aiheuttaisi vain epämukavuutta ja potilas voisi itse yksinkertaisesti poistaa sen tai erikoishammasteknikko voisi vaihtaa sen. Erikoishammasteknikot eivät laadi diagnooseja eivätkä määrää lääketieteellistä hoitoa, ja tautiepäilyn tapauksessa heidän vastuullaan on ohjata potilaat edelleen hammaslääkäreille. Ei ole myöskään tieteellistä näyttöä siitä, että hammaslaitteet tai proteesit voisivat aiheuttaa merkittävää vahinkoa potilaiden suussa. Jos erikoishammasteknikoille annettaisiin oikeus työskennellä suoraan yhteydessä potilaisiin, kaikkein köyhimmät saisivat mahdollisuuden päästä pienemmin kustannuksin hammashoitoon.
29.
Maltan hallitus ei yhdy näihin huomautuksiin ja väittää, että erikoishammasteknikoiden toiminta ja asiantuntemus kattavat ainoastaan tiettyjen hampaisiin ja suuonteloon liittyvien poikkeavuuksien ja sairauksien hoidon mekaaniset näkökohdat. Erikoishammasteknikoilla ei ole pätevyyttä tehdä diagnoosia tämänkaltaisen hoidon suunnitteluun, eikä heillä myöskään ole oikeutta valvoa suun alueen rehabilitaatiota, vaan sitä voi valvoa vain täysin pätevä hammaslääkäri, varsinkin kun erikoishammasteknikon ammattiin pääsyyn oikeuttavassa koulutuksessa on suuria eroja. (
35
) Hammaslaitteen tai proteesin toimittaminen ei ole täysin riskitöntä, sillä erikoishammasteknikoilta voi jäädä huomaamatta piileviä sairauksia, ja jos kyseinen laite tai proteesi on huonosti kiinnitetty, voi aiheutua tilapäisiä tai pysyviä kudosvaurioita. Esimerkiksi hammasta virheellisesti poistettaessa voi aiheutua infektioita, jos laitteen tai proteesin alla olevaa hampaan juurta ei ole poistettu kunnolla. Lisäksi kemoterapialla tai bisfosfonaateilla hoidetuilla potilailla voidaan havaita komplikaatioita. Huonosti asetettu proteesi yhdessä huonon suuhoidon kanssa lisää suusyöpien riskiä. Laite voi aiheuttaa tai pahentaa parodontaalisairauksia, jos se on huonosti suunniteltu, ja se voi siten aiheuttaa korjaamatonta vahinkoa, jos sen asettamista samoin kuin yhteyttä, johon se liittyy, ei valvo hammaslääkäri, joka voi erikoishammasteknikon koulutusta laajemman ja täydellisemmän koulutuksensa perusteella arvioida tilannetta kokonaisvaltaisesti eikä pelkästään mekaanisesti, kuten erikoishammasteknikot. Ei voida laskea sen varaan, että potilas on itse tietoinen hammasproteesiinsa tai hammaslaitteeseensa liittyvistä ongelmista, ja erikoishammasteknikko saattaa ohjata potilaan hammaslääkärille vasta siinä vaiheessa, kun sairaus on jo edennyt. Maltan hallitus viittaa lisäksi esittämiensä asiakirjojen avulla useisiin tieteellisiin tutkimuksiin, jotka osoittavat paikoin vakavia seurauksia huonosta implantaatiosta tai epäterveeseen orgaaniseen yhteyteen kiinnitetyn hammaslaitteen sopimattomuudesta. Se kiistää väitteen, jonka mukaan erikoishammasteknikoiden vapaan liikkuvuuden käyttäminen ilman hammaslääkärin valvontaa antaisi kaikkein varattomimmille mahdollisuuden päästä hammashoitoon, ja vetoaa siihen, että Maltassa henkilöt, joilla on riittämättömät tulot, pääsevät hammaslääkäriin ilmaiseksi. Maltan hallitus väittää vielä, että ennalta varautumisen periaate edellyttää, että kansanterveyden suojelulle annetaan etusija taloudellisiin näkökohtiin verrattuna ja että jäsenvaltioilla on kyseisen periaatteen täytäntöönpanossa laaja harkintavalta.
30.
Kun otetaan huomioon, että Maltan hallituksen ilmaisemat epäilyt perustuvat ainakin osittain tieteellisiin tutkimuksiin, joilla pyritään osoittamaan, että sen perustelut eivät ole pelkkiä väittämiä, ja harkintavalta, jonka unionin tuomioistuin on itse vahvistanut muun muassa tämän ratkaisuehdotuksen 26 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössään, sen edellyttäminen, että toisessa jäsenvaltiossa pätevyyden saaneet erikoishammasteknikot harjoittavat ammattiaan hammaslääkärin valvonnassa vastaanottavassa jäsenvaltiossa, joka ei tunnusta tätä ammattia sellaisenaan, on omiaan takaamaan kansanterveyden turvaamista koskevan tavoitteen saavuttamisen eikä ylitä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi. (
36
)
31.
SEUT 49 artiklaa on näin ollen tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisella kansallisella lainsäädännöllä, jossa hammasteknikot velvoitetaan harjoittamaan ammattiaan hammaslääkärien valvonnassa, vaikka se voi tehdä sijoittautumisvapauden käyttämisestä vähemmän houkuttelevaa tälle ammattihenkilöiden ryhmälle, tavoitellaan kansanterveyden suojelua koskevaa perusteltua tavoitetta, se on omiaan takaamaan tavoitellun tavoitteen saavuttamisen eikä se ylitä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
Johtopäätös tarkastelusta primaarioikeuden kannalta direktiivin 2005/36 tarkastelua varten
32.
Kuten edellä on todettu, (
37
) jos unionin tuomioistuin katsoisi – vaikka niin ei ole – että pääasiaan sovelletaan direktiiviä 2005/36, arvioitaessa pääasiassa kyseessä olevan tilanteen yhteensopivuutta direktiivin 2005/36 4 artiklan tai direktiivin 2005/36, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/55, 4 f artiklan 2 kohdan kanssa pitäisi soveltaa samaa kriteeriä kuin edellä on tarkasteltu SEUT 49 artiklan osalta.
33.
Näissä olosuhteissa ehdotan, että unionin tuomioistuin katsoo toissijaisesti, että direktiivin 2005/36 4 artiklaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle ammatinharjoittamisen edellytykselle, jonka mukaan hammasteknikkojen on harjoitettava ammattiaan hammaslääkärin valvonnassa, koska tämä ammatinharjoittamisen edellytys on objektiivisesti perusteltu ja oikeasuhteinen.
34.
Ehdotan vielä, että unionin tuomioistuin katsoo edelleen toissijaisesti, että direktiivin 2005/36, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/55, 4 f artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä sille, että pääasian yhteydessä erikoishammasteknikoilta evätään osittainen oikeus harjoittaa hammaslääkärin ammattia.
Ratkaisuehdotus
35.
Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Prim’Awla tal-Qorti Ċivilin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Ensisijaisesti:
–
SEUT 49 artiklaa on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisella kansallisella lainsäädännöllä, jossa hammasteknikot velvoitetaan harjoittamaan ammattiaan hammaslääkärien valvonnassa, vaikka se voi tehdä sijoittautumisvapauden käyttämisestä vähemmän houkuttelevaa tälle ammattihenkilöiden ryhmälle, tavoitellaan kansanterveyden suojelua koskevaa perusteltua tavoitetta, se on omiaan takaamaan tavoitellun tavoitteen saavuttamisen eikä se ylitä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
–
Toissijaisesti, jos unionin tuomioistuin katsoisi, että tilanteeseen sovelletaan ammattipätevyyden tunnustamisesta 7.9.2005 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2005/36/EY:
–
direktiivin 2005/36 4 artiklaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle ammatinharjoittamisen edellytykselle, jonka mukaan hammasteknikkojen on harjoitettava ammattiaan hammaslääkärin valvonnassa, koska tämä ammatinharjoittamisen edellytys on objektiivisesti perusteltu ja oikeasuhteinen.
Edelleen toissijaisesti, jos unionin tuomioistuin katsoisi, että pääasian tilanteeseen sovelletaan direktiiviä 2005/36, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivin 2005/36 ja hallinnollisesta yhteistyöstä sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmässä annetun asetuksen N:o 1024/2012 muuttamisesta 20.11.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2013/55/EU:
– direktiivin 2005/36, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/55, 4 f artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä sille, että pääasian yhteydessä erikoishammasteknikoilta evätään osittainen oikeus harjoittaa hammaslääkärin ammattia.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	Kuten Tanskan kuningaskunnassa, Irlannissa, Alankomaiden kuningaskunnassa tai Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneessä kuningaskunnassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan.
(
3
)	Maltan lakien luvun 464 (terveydenhuollon ammatteja koskeva laki) (Att Dwar il-Professjonijiet tas-Saħħa, Kapitolu 464 tal-Liġijiet ta’ Malta) 2 §:n mukaan lääketieteeseen liittyvän ammatin harjoittajalla tarkoitetaan ”terveydenhuollon ammattihenkilöä, jonka nimi on merkitty 28 §:ssä tarkoitettuun lääketieteeseen liittyvien ammattien rekisteriin”. Tämän lain 25 §:ssä säädetään, että ”lääketieteeseen liittyvää ammattia ei saa harjoittaa kukaan, ellei hänen nimeään ole merkitty – – rekisteriin”. Tämän saman lain liitteessä III luetellaan lääketieteeseen liittyvät ammatit ja mainitaan hammasteknikot mutta ei erikoishammasteknikkoja.
(
4
)	EUVL 2005, L 255, s. 22.
(
5
)	Direktiivin 2005/36 2 artikla.
(
6
)	Ks. tuomio 6.10.2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
7
)	Direktiivin 2005/36 3 artiklan 1 kohdan a alakohta.
(
8
)	Tuomio 6.10.2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, 38 kohta).
(
9
)	Ks. direktiivin 2005/36 21 artikla.
(
10
)	Jos kotijäsenvaltiossa saadun koulutuksen ja samaa toimintaa varten vastaanottavassa valtiossa vaaditun koulutuksen välillä on liian suuria eroja, voidaan vaatia sopeutumisaikaa ja/tai kelpoisuuskoetta: ks. direktiivin 2005/36 johdanto-osan 15 perustelukappale ja 14 artikla.
(
11
)	Direktiivin 2005/36 1 artiklassa säädetään, että siinä ”vahvistetaan säännöt, joiden mukaisesti jäsenvaltion, joka vaatii säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai sen harjoittamiseksi alueellaan määrättyä ammattipätevyyttä – –, on tunnustettava kyseisen ammatin harjoittamisen aloittamiseen ja sen harjoittamiseen ammattipätevyys, joka on hankittu yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa – – ja joka antaa kyseisen pätevyyden haltijalle oikeuden harjoittaa siellä samaa ammattia” (kursivointi tässä). Hammasteknikon ammattitoiminnan kuvaus näyttää vastaavan täysin erikoishammasteknikon ammattitoiminnan kuvausta, vaikka erikoishammasteknikoiden koulutus voi olla pidempi. Mielestäni voidaan siten kohtuudella katsoa, että erikoishammasteknikko ja hammasteknikko ovat direktiivin 2005/36 1 ja 4 artiklassa tarkoitettu ”sama ammatti”. Ks. saman ammatin käsitteestä myös tuomio 19.1.2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, 20 kohta).
(
12
)	Kursivointi tässä.
(
13
)	Ks. vastaavasti julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:408, 28 kohta).
(
14
)	Kuten direktiivin 2005/36 johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa, jonka valossa 4 artiklan 1 kohta on luettava, edellytetään.
(
15
)	EUVL 2013, L 354, s. 132.
(
16
)	Tämän artiklan ajallisesta soveltamisalasta voidaan keskustella, sillä ennakkoratkaisupyynnössä viitataan Maltan viranomaisten vuosina 2009–2012 tekemiin päätöksiin, joissa erikoishammasteknikoilta on evätty oikeus harjoittaa ammattiaan itsenäisesti.
(
17
)	Ks. direktiivin 2005/36, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/55, 4 f artiklan 2 kohta.
(
18
)	Tällaisessa tapauksessa kyse olisi kahdesta säännellystä ammatista: erikoishammasteknikon ammatista ja hammaslääkärin ammatista.
(
19
)	Direktiivin 2005/36 liitteen V 5.3.1 kohdassa täsmennetään koulutusohjelma, joka hammaslääkärien on suoritettava, ja kyseisen liitteen 5.3.2 kohdassa mainitaan muodollista pätevyyttä osoittavat asiakirjat, jotka kunkin jäsenvaltion on annettava hammaslääkärin peruskoulutuksesta.
(
20
)	Ks. direktiivin 2005/36 36 artiklan 1 kohta, jonka mukaan ”hammaslääkärin ammattitoiminnalla [tarkoitetaan] toimintaa, joka on määritelty 3 kohdassa ja jota harjoitetaan liitteessä V olevassa 5.3.2 kohdassa luetelluilla ammattinimikkeillä”.
(
21
)	Direktiivin 2005/36 36 artiklan 2 kohta.
(
22
)	Direktiivin 2005/36 36 artiklan 3 kohta. Ks. myös kyseisen direktiivin 34 artiklan 3 kohdan b alakohta.
(
23
)	On huomattava unionin tuomioistuimen katsoneen, että ”direktiivi 2005/36 on – – esteenä sille, että – – henkilö, jolla ei ole hallussaan hammaslääkärin peruskoulutuksesta annettavaa asiakirjaa, harjoittaa hammaslääkärin ammattia” (tuomio 19.9.2013, Conseil national de l’ordre des médecins, C‑492/12, EU:C:2013:576, 41 kohta).
(
24
)	Tuomio 19.9.2013, Conseil national de l’ordre des médecins (C‑492/12, EU:C:2013:576, 34 kohta).
(
25
)	Ks. analogisesti määräys 17.10.2003, Vogel (C‑35/02, EU:C:2003:570, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Lisäksi on selvää, että erikoishammasteknikot eivät voi väittää harjoittavansa ammattiaan nimikkeellä, joka vastaisi hammaslääkärin ammattinimikettä. Direktiivissä 2005/36 ei myöskään säädetä mahdollisuudesta harjoittaa hammaslääkärin ammattia muulla kuin kyseisessä direktiivissä säädetyllä nimikkeellä (ks. analogisesti määräys 17.10.2003, Vogel, C‑35/02, EU:C:2003:570, 31 kohta). Täsmennettäköön, että tässä on kyse eri tilanteesta kuin 19.1.2006 annetussa tuomiossa Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45) ainakin kahdesta syystä. Ensinnäkin ammatti, johon pääasian kantaja halusi päästä kyseisessä asiassa, ei kuulunut ammatteihin, jotka tunnustetaan unionin oikeudessa automaattisesti (toisin kuin hammaslääkärit). Toiseksi se, että erikoishammasteknikoilta evätään osittainen oikeus harjoittaa hammaslääkärin ammattia, ei johda siihen, että heillä ei olisi ammatillisia näkymiä vastaanottavassa valtiossa, sillä – kuten muistetaan – Maltan viranomaiset ovat esittäneet, että heidät rekisteröitäisiin ja heidän annettaisiin toimia hammasteknikkona, joka on ainoa tässä jäsenvaltiossa tunnustettu ammatti.
(
26
)	SEUT 52 artikla, johon myös ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa ennakkoratkaisukysymyksissään, ei vaikuta merkitykselliseltä, koska Maltan lainsäädännössä ei panna täytäntöön ”ulkomaalaisiin sovellettavaa erityissääntelyä”, sillä edellytys ammatin harjoittamisesta hammaslääkärin valvonnassa on asetettu myös maltalaisille hammasteknikoille.
(
27
)	Tuomio 27.6.2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
28
)	Tuomio 27.6.2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
29
)	Ks. tuomio 1.2.2001, Mac Quen ym. (C‑108/96, EU:C:2001:67, 26 kohta); tuomio 19.1.2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 27.6.2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, 21 kohta) ja tuomio 4.5.2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, 65 kohta).
(
30
)	Ks. runsaasta oikeuskäytännöstä tuomio 1.2.2001, Mac Quen ym. (C‑108/96, EU:C:2001:67, 29 kohta); tuomio 11.7.2002, Gräbner (C‑294/00, EU:C:2002:442, 42 kohta); tuomio 27.6.2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, 27 kohta) ja tuomio 4.5.2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, 67 kohta).
(
31
)	Tuomio 27.6.2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
32
)	Tuomio 19.5.2009, Apothekerkammer des Saarlandes ym. (C‑171/07 ja C‑172/07, EU:C:2009:316, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen. Ks. myös tuomio 4.5.2017, Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, 71 kohta)
(
33
)	Ks. tuomio 27.6.2013, Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, 27 kohta).
(
34
)	Ks. ennakkoratkaisukysymysten sanamuodon osalta tämän ratkaisuehdotuksen 3 kohta.
(
35
)	Ks. Maltan hallituksen kirjallisten huomautusten liite 2.
(
36
)	Unionin tuomioistuin katsoi 27.6.2013 antamassaan tuomiossa Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), vaikka siltä ei kysytty tätä, että se, että terveydenhuollon ammattihenkilö valvoo muuta hoitoalan ammattia harjoittavaa ammattihenkilöä, voi olla kansanterveyden suojelun tavoitteen mukaista (ks. kyseisen tuomion 29 kohta).
(
37
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 20 kohta ja sitä seuraavat kohdat.