62023CJ0271_RES
Sag C-271/23
Europa-Kommissionen
mod
Ungarn
Domstolens dom (Store Afdeling) af 27. januar 2026
»Traktatbrud – artikel 258 TEUF – formaliteten – afgørelse (EU) 2021/3 – holdning, der skal indtages på Den Europæiske Unions vegne på det genindkaldte 63. møde i Narkotikakommissionen, der blev oprettet af FN’s Økonomiske og Sociale Råd, for så vidt angår opførelsen af cannabis og cannabisrelaterede stoffer i bilagene til enkeltkonventionen af 1961 angående narkotiske midler, som ændret ved protokollen af 1972, og konventionen af 1971 om psykotrope stoffer – en medlemsstats holdning og stemmeafgivelse i strid med Unionens holdning – artikel 4, stk. 3, TEU – princippet om loyalt samarbejde – virkningen af den adfærd, der lægges til last, på datoen for udløbet af fristen i den begrundede udtalelse – fortsatte virkninger for enheden og sammenhængen i Unionens internationale optræden – artikel 3, stk. 2, TEUF – ekstern enekompetence – påvirkning af fælles regler eller ændring af deres rækkevidde – ulovlighedsindsigelse, der gøres gældende som forsvar – afvisning«
Traktatbrudssøgsmål – betingelser for antagelse til realitetsbehandling – forpligtelse for Kommissionen til i den begrundede udtalelse at angive, hvilke foranstaltninger der kan bringe det foreholdte traktatbrud til ophør – foreligger ikke
(Art. 258 TEUF, art. 260, stk. 1, TEUF og art. 279 TEUF)
(jf. præmis 51-54)
Traktatbrudssøgsmål – betingelser for antagelse til realitetsbehandling – krav om, at virkningerne af en tilsidesættelse af en afgørelse truffet af Rådet om fastlæggelse af den holdning, der skal indtages på Den Europæiske Unions vegne på et møde i den berørte internationale organisation, ikke er udtømt – foreligger ikke – en medlemsstats omtvistede adfærds skadevirkninger for enheden og sammenhængen i Unionens optræden udadtil inden for den pågældende internationale organisation
(Art. 2 TEU og 17 TEU; art. 218, stk. 9, TEUF, art. 258 TEUF og art. 288, stk. 4, TEUF)
(jf. præmis 56-58)
Internationale aftaler – indgåelse – unionens kompetence – enekompetence med hensyn til en aftale, der kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde – rækkevidde – Rådets enekompetence til at vedtage en afgørelse om fastlæggelse af den holdning, der skal indtages på Unionens vegne – bindende retsakt – formodning for retsaktens gyldighed – en medlemsstats manglende overholdelse af nævnte afgørelse – traktatbrud
[Art. 3, stk. 2, TEUF og art. 218, stk. 9, TEUF; Rådets rammeafgørelse 2004/757, som ændret ved direktiv 2017/2103, art. 1, nr. 1), litra a) og b), og art. 4; Rådets afgørelse 2021/3]
(jf. præmis 94-109 og 135-137)
Traktatbrudssøgsmål – tilsidesættelse af de forpligtelser, der følger af en afgørelse eller et direktiv – forsvarsanbringender – ulovlighedsindsigelse – anfægtelse af lovligheden af Rådets afgørelse – afvisning – grænser – ikke-eksisterende retsakt
(Art. 4, stk. 3, TEU; artikel 258 TEUF, 259 TEUF, 263 TEUF, 265 TEUF og 277 TEUF; Domstolens procesreglement, art. 160, stk. 1)
(jf. præmis 119-132)
Medlemsstater – forpligtelser – forpligtelse til loyalt samarbejde med Unionens institutioner – afgørelse truffet af Rådet om fastlæggelse af den holdning, der skal indtages på Den Europæiske Unions vegne på et møde i den berørte internationale organisation – en medlemsstats stemme imod denne holdning og en offentlig erklæring fra denne medlemsstat, hvori den giver udtryk for sin modstand mod denne holdning – ikke tilladt – traktatbrud
(Art. 4, stk. 3, TEU; art. 218, stk. 9, TEUF; Rådets afgørelse 2021/3)
(jf. præmis 152-159)
Resumé
I et traktatbrudssøgsmål anlagt af Europa-Kommissionen fastslog Domstolen (Store Afdeling), at Ungarn havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EU-retten (
1
), idet den på et møde i De Forenede Nationers Narkotikakommission ikke havde overholdt Den Europæiske Unions holdning, som Rådet for Den Europæiske Union havde vedtaget. I denne forbindelse præciserede Domstolen, i hvilket omfang de afgørelser, som Rådet vedtager i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF har bindende karakter, bekræftede, at Unionen har ekstern enekompetence, når internationale forpligtelser kan berøre fælles regler, og udtalte, at en medlemsstat principielt ikke kan anfægte lovligheden af sådanne afgørelser under et traktatbrudssøgsmål. Domstolen præciserede ligeledes rækkevidden af princippet om loyalt samarbejde i forbindelse med Unionens optræden udadtil.
Narkotikakommissionen er et organ, der er oprettet af De Forenede Nationers Økonomiske og Sociale Råd. Konventionen angående narkotiske midler (
2
) og konventionen om psykotrope stoffer (
3
) giver Narkotikakommissionen beføjelse til på grundlag af anbefalingerne fra Verdenssundhedsorganisationen (WHO) at ændre de bilag, der er knyttet til disse to konventioner, og som vedrører klassificeringen af visse stoffer.
Ved afgørelse 2021/3, der blev vedtaget på grundlag af artikel 218, stk. 9, TEUF, fastlagde Rådet den holdning, der skulle indtages på Unionens vegne på Narkotikakommissionens møde, der var indkaldt til i december 2020. Denne afgørelse fastlagde bl.a. EU-medlemsstaternes fælles holdning til WHO’s anbefalinger om ændring af klassificeringen af cannabis og visse cannabisrelaterede stoffer i bilagene til de to omhandlede konventioner.
På mødet i Narkotikakommissionen fulgte Ungarn ikke den holdning, som Rådet havde fastlagt. Ungarn stemte imod WHO’s anbefalinger og erklærede, at vedtagelsen af disse anbefalinger ville øge den allerede stigende brug af cannabis og indebære et uberettiget indgreb i de nationale politikker.
Da Kommissionen var af den opfattelse, at Ungarns stemme og den holdning, som Ungarn havde indtaget i Narkotikakommissionen, udgjorde en tilsidesættelse af Rådets afgørelse, gjorde indgreb i Unionens eksterne enekompetence og var i strid med princippet om loyalt samarbejde, indledte den en traktatbrudsprocedure mod denne medlemsstat.
Domstolens bemærkninger
I første række forkastede Domstolen Ungarns indsigelse om, at søgsmålet burde afvises.
For det første bemærkede Domstolen, at Kommissionen ikke er forpligtet til i den begrundede udtalelse at angive, hvilke foranstaltninger der kan bringe det foreholdte traktatbrud til ophør, eftersom et søgsmål anlagt i medfør af artikel 258 TEUF har til formål at fastslå, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EU-retten. Fastslåelsen af et sådant traktatbrud forpligter i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF den pågældende medlemsstat til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde Domstolens dom. Hverken Kommissionen eller Domstolen kan således pålægge en medlemsstat at træffe bestemte foranstaltninger, idet Kommissionen ikke kan anmode Domstolen om at udstede et påbud i forbindelse med hovedsagen. Inden for rammerne af en sag om foreløbige forholdsregler i henhold til artikel 279 TEUF kan Kommissionen derimod anmode Domstolen om at anordne foreløbige forholdsregler, såsom et påbud.
For det andet forkastede Domstolen Ungarns argument om, at denne medlemsstat ikke længere kunne bringe det foreholdte traktatbrud til ophør, og at Kommissionen ikke havde godtgjort, at den omtvistede adfærd havde reelle og mærkbare virkninger, som varede ved ud over den pågældende beslutningsproces, eller at der forelå en indvirkning på enheden og sammenhængen i Unionens optræden udadtil.
Domstolen fandt indledningsvis, at en medlemsstat, der ved sin adfærd skader gennemførelsen af det formål, der er uløseligt forbundet med en afgørelse vedtaget på grundlag af artikel 218, stk. 9, TEUF, ikke kan undgå en traktatbrudsprocedure med den begrundelse, at dette traktatbrud allerede har udtømt sine virkninger. Hvis det forholdt sig anderledes, ville Kommissionen ikke kunne indbringe den omhandlede medlemsstat for Domstolen inden for de kompetencer, den er tillagt i medfør af artikel 258 TEUF, med henblik på at fastslå en sådan tilsidesættelse og fuldt ud opfylde sin opgave som traktaternes vogter. Endvidere kunne den omstændighed, at det ikke længere var muligt at afhjælpe den angivelige skade på Unionens omdømme og troværdighed, som Ungarn havde fremført i det foreliggende tilfælde, ikke medføre, at søgsmålet skulle afvises. Det kan således ikke accepteres, at en medlemsstat for at undgå et traktatbrudssøgsmål for Domstolen påberåber sig en fuldbyrdet kendsgerning, som medlemsstaten selv er ansvarlig for.
Domstolen bemærkede derefter, at det ville skade såvel den bindende karakter af afgørelser, som respekten for de værdier, hvorpå Unionen er baseret i almindelighed, heriblandt navnlig retsstaten, hvis det blev medgivet, at et traktatbrudssøgsmål mod en medlemsstat for tilsidesættelse af en afgørelse vedtaget i medfør af artikel 218, stk. 9, TEUF, skulle afvises. En medlemsstat kunne nemlig, efter at have deltaget i drøftelserne og afstemningen i Rådet, frigøre sig fra den vedtagne afgørelse, og samtidig være sikret, at Kommissionen ikke kunne anlægge traktatbrudssøgsmål ved Domstolen.
Endelig konstaterede Domstolen, at virkningerne af Ungarns omtvistede adfærd under mødet i Narkotikakommissionen ikke kan anses for at være ophørt ved afslutningen af dette møde, eftersom de kommer til udtryk såvel i enheden som i sammenhængen i Unionens optræden udadtil. Disse virkninger går således ud over den pågældende beslutningsproces, selv om en afgørelse truffet på grundlag af artikel 218, stk. 9, TEUF netop har til formål at sikre disse interesser.
I anden række foretog Domstolen en prøvelse af sagens realitet.
Hvad for det første angår Kommissionens klagepunkt om tilsidesættelse af Unionens eksterne enekompetence, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, TEUF, præciserede Domstolen, at denne bestemmelse ligeledes finder anvendelse, når et organ, som er oprettet i henhold til en international aftale, skal vedtage foranstaltninger til gennemførelse heraf. I denne forbindelse er den omstændighed, at Unionen ikke er medlem af en international organisation, ikke til hinder for, at den effektivt kan udøve denne kompetence, f.eks. derved, at medlemsstaterne optræder solidarisk i Unionens interesse.
Domstolen fremhævede, at der kan være en risiko for, at fælles EU-regler tilsidesættes som følge af internationale forpligtelser, eller at de fælles reglers rækkevidde ændres, hvilket begrunder Unionens eksterne enekompetence, når disse forpligtelser ligger inden for et område, som allerede er reguleret af sådanne regler. Det er ikke nødvendigt, at det område, som den internationale aftale omfatter, og det, som er omfattet af EU-lovgivningen, er fuldstændigt sammenfaldende, såfremt de pågældende forpligtelser kan have indflydelse på indholdet, rækkevidden og effektiviteten af de fælles regler, endog uden at være i strid hermed.
I den foreliggende sag fremgår det af rammeafgørelse 2004/757 (
4
), at begrebet »narkotika« navnlig er defineret ved henvisning til de to omhandlede konventioner. Som det fremgår af afgørelse 2021/3, er enhver ændring af bilagene til disse to konventioner direkte integreret i de fælles EU-regler, således at en sådan ændring direkte vil berøre indholdet af rammeafgørelse 2004/757.
Hvad for det andet angår Ungarns ulovlighedsindsigelse over for afgørelse 2021/3 bemærkede Domstolen indledningsvis, at det system af retsmidler, der er indført ved EUF-traktaten, sondrer mellem traktatbrudssøgsmål og annullationssøgsmål, og at disse to typer søgsmål forfølger forskellige mål og er undergivet forskellige betingelser. Domstolen fremhævede, at en medlemsstat således ikke – medmindre traktaten udtrykkeligt giver hjemmel hertil – under en traktatbrudssag, der er anlagt på grund af manglende gennemførelse af en afgørelse eller et direktiv, som er rettet til staten, kan gøre gældende, at afgørelsen eller direktivet er ulovligt. Som medlem af Rådet, der er ophavsmand til afgørelsen om fastlæggelse af den holdning, der skal indtages på Unionens vegne under forhandlinger i en international organisation, har en medlemsstat nødvendigvis kendskab til denne afgørelse, selv om den ikke formelt er adressat herfor. En medlemsstat er derfor fuldt ud i stand til at anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af denne afgørelse inden for den frist på to måneder, der er fastsat i artikel 263, stk. 6, TEUF.
Domstolen bemærkede ligeledes, at traktatbrudssøgsmålet har en specifik genstand, der udelukkende består i, at Domstolen fastslår, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser, og som derfor ikke kan anvendes til at afhjælpe den manglende anlæggelse af et annullationssøgsmål til prøvelse af den retsakt, som hævdes at være tilsidesat.
Domstolen tilføjede, at et traktatbrudssøgsmål på ingen måde vedrører anvendeligheden af en EU-retsakt, og at en ulovlighedsindsigelse i henhold til artikel 277 TEUF netop har til formål at opnå, at en sådan retsakt ikke finder anvendelse.
Disse forhold foranledigede Domstolen til at bekræfte, at en medlemsstat ikke inden for rammerne af et sådant søgsmål kan fremsætte en ulovlighedsindsigelse over for en sådan EU-retsakt, medmindre den er behæftet med så grove og åbenbare mangler, at den må betragtes som ikke-eksisterende. En medlemsstat, der ønsker at benytte et eventuelt traktatbrudssøgsmål til at anfægte lovligheden af den retsakt, hvis manglende overholdelse har begrundet anlæggelsen af dette søgsmål, tilsidesætter nemlig den gyldighedsformodning, som enhver afledt retsakt er omfattet af. Denne formodning indebærer, at alle EU-retssubjekter er forpligtet til at anerkende, at afledte EU-retsakter i fuldt omfang har retsvirkninger efter deres indhold, så længe Den Europæiske Unions Domstol ikke har statueret, at de er ugyldige, og til ikke at modsætte sig deres gennemførelse, så længe Domstolen ikke har truffet bestemmelse om en udsættelse heraf.
Domstolen bemærkede, at den omstændighed, at det ikke er muligt for en medlemsstat at påberåbe sig ulovligheden af den retsakt, hvis tilsidesættelse har foranlediget Kommissionen til at indlede en traktatbrudsprocedure mod den pågældende medlemsstat, er dermed i overensstemmelse med princippet om, at traktaternes opbygning indebærer et forbud for medlemsstaterne mod at tage loven i deres egen hånd, bortset fra tilfælde, hvor andet udtrykkeligt er bestemt. Hvis en medlemsstat finder, at en afledt retsakt indeholder elementer, der er uforenelige med EU-retten, har den mulighed for at handle enten i Rådet, ved at underrette Kommissionen eller ved at indbringe sagen for domstolene med henblik på at få afhjulpet uoverensstemmelserne. Derimod er en medlemsstat under ingen omstændigheder berettiget til ensidigt at træffe udlignings- eller beskyttelsesforanstaltninger med henblik på at afhjælpe en anden medlemsstats eller en EU-institutions eventuelle tilsidesættelse af EU-retlige regler, idet der i modsat fald rejses tvivl om, at det grundlæggende krav i Unionens retsorden er den ensartede anvendelse af EU-retten.
Domstolen fremhævede, at når en medlemsstat ikke anlægger et annullationssøgsmål inden for den fastsatte frist, kan den ikke efterfølgende rejse tvivl om lovligheden heraf inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål, idet den sammenhængende og ensartede anvendelse af EU-retten, som udgør et grundlæggende kendetegn ved Unionens retsorden, ellers ville blive bragt i fare. Såfremt en stat ensidigt og ifølge sin opfattelse af, hvad dens nationale interesser kræver, bryder ligevægten mellem de fordele og de forpligtelser, der følger af dens tilslutning til Unionen, sættes medlemsstaternes lighed over for EU-retten på spil, hvilket er i strid med de solidaritetsforpligtelser, som medlemsstaterne har påtaget sig ved deres tiltrædelse af Unionen, og som udgør et af de væsentlige grundlag for EU’s retsorden. En sådan holdning kan desuden føre til forskelsbehandling af statsborgerne i medlemsstaterne og først og fremmest af borgerne i den stat, der sætter sig uden for de EU-retlige regler.
Desuden præciserede Domstolen, at i en sammenhæng, der er kendetegnet ved uopsættelighed som følge af samtidighed eller næsten samtidighed mellem på den ene side Rådets afgørelse om fastlæggelse af den holdning, der skal indtages på Unionens vegne under forhandlinger i et internationalt organ, og på den anden side afstemningen i dette organ, skal en medlemsstat, der nærer tvivl med hensyn til gyldigheden af en sådan afgørelse, i øvrigt anvende den tid, der går mellem Kommissionens fremlæggelse af den endelige eller næsten endelige udgave af udkastet til afgørelse og Rådets afstemning, der kan føre til vedtagelsen heraf, med henblik på at udarbejde sin stævning og en begæring om udsættelse af gennemførelsen af denne afgørelse. Med henblik herpå skal Kommissionen generelt bestræbe sig på at fremsætte sit forslag så tidligt, at Rådet kan afslutte sin beslutningsproces med henblik på i god tid at fastlægge den holdning, der skal indtages på Unionens vegne med henblik på forhandlingerne og afstemningen i et sådant organ. En udsættelse af gennemførelsen medfører, at denne afgørelse midlertidigt ikke formodes at være gyldig, men fritager ikke medlemsstaterne og EU-institutionerne for deres forpligtelser til loyalt samarbejde, navnlig med hensyn til overholdelsen af kravet om enhed i Unionens optræden udadtil.
I øvrigt fremhævede Domstolen, at den omstændighed, at en medlemsstat ikke har mulighed for at fremsætte en ulovlighedsindsigelse inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål, ikke berører medlemsstatens mulighed for at anfægte rigtigheden af den fortolkning, som Kommissionen har anlagt af den afledte retsakt, som medlemsstaten angiveligt har tilsidesat, idet en bestemmelse i den afledte ret så vidt muligt skal fortolkes således, at den bringes i overensstemmelse med traktaten og med de internationale aftaler, som Unionen har indgået.
Hvad for tredje angår Kommissionens klagepunkt om Ungarns tilsidesættelse af princippet om loyalt (
5
) samarbejde bemærkede Domstolen, at medlemsstaterne skal lette Unionen gennemførelsen af dens opgaver og afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af traktaternes målsætninger i fare. Når en international aftale eller en international konvention henhører dels under Unionens, dels under medlemsstaternes kompetenceområde, skal der såvel under forhandlings- og tiltrædelsesfasen som i forbindelse med opfyldelsen af de påtagne forpligtelser etableres et snævert samarbejde mellem medlemsstaterne og EU-institutionerne. Denne forpligtelse følger af kravet om enhed i Unionens optræden udadtil.
Domstolen præciserede, at de særlige handle- og undladelsesforpligtelser, som en medlemsstat således er underlagt, ikke tillader, at en medlemsstat i et organ, der er nedsat ved en international aftale, fremsætter et ensidigt forslag, hvorved den tager afstand fra den fælles strategi, der er udarbejdet i Rådet. En sådan situation kan nemlig bevirke, at princippet om enhed i Unionens og medlemsstaternes optræden udadtil tilsidesættes, men også at deres forhandlingsposition over for konventionens andre parter svækkes. De forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i henhold til princippet om loyalt samarbejde gælder i endnu højere grad for medlemsstaterne inden for rammerne af Unionens enekompetence.
Domstolen fremhævede ligeledes, at det ikke blot følger af selve begrebet Unionen, men også af anvendelsen af en flertalsafstemningsprocedure i Rådet, at medlemsstaterne gør deres interesser gældende inden for rammerne af de kollektive beslutningsmekanismer, der er oprettet ved traktaterne med henblik på gennemførelsen af Unionens mål. Domstolen bemærkede endvidere, at medlemsstaternes overholdelse af en afgørelse, vedtaget af Rådet i medfør af artikel 218, stk. 9, TEUF, er et særligt udtryk for kravet om enhed i Unionens optræden, som følger af forpligtelsen til loyalt samarbejde.
Henset til det ovenstående konkluderede Domstolen, at Ungarn havde tilsidesat princippet om loyalt samarbejde ved dels ikke at stemme i overensstemmelse med afgørelse 2021/3 i Narkotikakommissionen, dels offentligt at give udtryk for sin uenighed med WHO’s anbefalinger, der var på dagsordenen. En sådan adfærd var skadelig for Unionens internationale optræden og for dens troværdighed og omdømme på den internationale scene.
(
1
) – Dvs. i henhold til Rådets afgørelse (EU) 2021/3 af 23.11.2020 om den holdning, der skal indtages på Den Europæiske Unions vegne på det genindkaldte 63. møde i Narkotikakommissionen for så vidt angår opførelsen af cannabis og cannabisrelaterede stoffer i bilagene til enkeltkonventionen af 1961 angående narkotiske midler, som ændret ved protokollen af 1972, og konventionen af 1971 om psykotrope stoffer (EUT 2021, L 4, s. 1), artikel 3, stk. 2, TEUF, artikel 218, stk. 9, TEUF, artikel 288, stk. 4, TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU.
(
2
) – Enkeltkonventionen af 1961 angående narkotiske midler, som ændret ved protokollen af 1972 om ændring af enkeltkonventionen af 1961 angående narkotiske midler, indgået i New York den 30.3.1961 (United Nations Treaty Series, bind 520, nr. 7515).
(
3
) – Konventionen om psykotrope stoffer indgået i Wien den 21.2.1971 (United Nations Treaty Series, bind 1019, s. 175).
(
4
) – Artikel 1, nr. 1), litra a) og b), i Rådets rammeafgørelse 2004/757/RIA af 25.10.2004 om fastsættelse af mindsteregler for gerningsindholdet i strafbare handlinger i forbindelse med ulovlig narkotikahandel og straffene herfor (EUT 2004, L 335, s. 8), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/2103 af 15.11.2017 (EUT 2017, L 305, s. 12).
(
5
) – Fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU.