62011CC0568_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. L’obiettivo perseguito dall’Unione di garantire ai produttori di barbabietole e di canne da zucchero il mantenimento del posto di lavoro e del tenore di vita (2) è all’origine della domanda di pronuncia pregiudiziale in esame. In definitiva, è a tal fine che la ricorrente nel procedimento principale aveva beneficiato degli aiuti dell’Unione a essa versati per la sua produzione di solfato di lisina ottenuto dalla lavorazione dello zucchero. In un secondo momento, le competenti autorità danesi avevano tuttavia maturato dubbi quanto al fatto che il prodotto realizzato soddisfacesse effettivamente le condizioni previste per gli aiuti dell’Unione. Esse negavano, da ultimo, ogni ulteriore pagamento e chiedevano la restituzione degli aiuti già accordati.
2. Pertanto, nel caso di specie occorre anzitutto chiarire se il solfato di lisina prodotto possa essere ammesso agli aiuti dell’Unione sotto forma di restituzione alla produzione. Il procedimento però offre anzitutto l’opportunità di chiarire la giurisprudenza formatasi nel corso dei decenni in materia di legittimo affidamento in sede di concessione di aiuti dell’Unione.
II – Contesto normativo
3. Fino al 2006 sono state concesse, sulla base del regolamento n. 1265/2001 (3), restituzioni alla produzione per la trasformazione dello zucchero. Il regolamento in parola contiene norme che disciplinano sia i presupposti per il diritto alla restituzione alla produzione, sia la relativa procedura amministrativa.
A – Diritto alla restituzione alla produzione
4. A norma dell’articolo 14, paragrafo 1, primo comma, lettera b), del regolamento n. 1265/2001, il rilascio del titolo di restituzione fa sorgere «il diritto al pagamento della restituzione alla produzione indicata nel titolo stesso (…) dopo la trasformazione del prodotto di base alle condizioni previste nel titolo di restituzione».
5. L’articolo 1, paragrafo 1, definisce come «prodotti di base», in particolare, gli zuccheri «che sono utilizzati nella fabbricazione dei prodotti dell’industria chimica elencati nell’allegato I del presente regolamento». L’allegato I in parola contiene una tabella con i codici della nomenclatura combinata. Nella tabella sono elencati in particolare:
«Capitolo 29	Prodotti chimici organici, tranne quelli delle sottovoci 2905 43 00 e 2905 44
(…)
ex capitolo 38
Prodotti vari delle industrie chimiche, tranne quelli delle sottovoci 3809 10, 3809 91 00, 3809 92 00, 3809 93 00 ed ex 3824 60».
6. La nomenclatura combinata viene definita all’allegato I del regolamento (CEE) n. 2658/87 del Consiglio, del 23 luglio 1987, relativo alla nomenclatura tariffaria e statistica ed alla tariffa doganale comune (4) . A norma dell’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento in parola, per il periodo che qui rileva, compreso tra il 2004 e il 2006, l’allegato I si rinviene nel regolamento n. 1789/2003 (5), nel regolamento n. 1810/2004 (6) e nel regolamento n. 1719/2005 (7) . Per quanto attiene alle disposizioni applicabili, le tre versioni dell’allegato I sono identiche.
7. Il capitolo 29 della nomenclatura combinata contiene la sottovoce 2922 41 00 «Lisina e suoi esteri; sali di tali prodotti». La nota del capitolo 29 della nomenclatura combinata prevede inoltre quanto segue:
«1. Salvo disposizioni contrarie, le voci di questo capitolo comprendono soltanto
a) i composti organici di costituzione chimica definita presentati isolatamente, anche contenenti impurezze;
(…)
e) le altre soluzioni dei prodotti delle precedenti lettere a), b) o c), purché tali soluzioni costituiscano un modo di condizionamento usuale ed indispensabile, giustificato esclusivamente da motivi di sicurezza o da necessità di trasporto e purché il solvente non renda il prodotto atto ad impieghi particolari anziché al suo impiego generale;
f) i prodotti delle precedenti lettere a), b), c), d) o e), con aggiunta di uno stabilizzante indispensabile alla loro conservazione o al loro trasporto (…)
g) i prodotti delle precedenti lettere a), b), c), d) o e), con aggiunta di una sostanza antipolvere, di un colorante o di una sostanza odorifera, per facilitarne l’identificazione o per motivi di sicurezza, purché queste aggiunte non rendano il prodotto atto ad impieghi particolari anziché al suo impiego generale;
(…)».
8. Nel capitolo 38, relativo ai «[p]rodotti vari delle industrie chimiche», si rinviene la voce 3824, recante la designazione delle merci «(…); prodotti chimici e preparazioni delle industrie chimiche o delle industrie connesse (…), non nominate né comprese altrove».
9. Il capitolo 23 della nomenclatura combinata contiene da ultimo la voce 2309, «Preparazioni dei tipi utilizzati per l’alimentazione degli animali».
B – Procedura della restituzione alla produzione
10. Per quanto attiene alla procedura amministrativa, l’articolo 2 del regolamento n. 1265/2001 stabilisce quanto segue:
«1. La restituzione alla produzione è concessa dallo Stato membro nel cui territorio ha luogo la trasformazione dei prodotti di base.
2. Lo Stato membro può accordare la restituzione soltanto se da un controllo doganale, o da un controllo amministrativo che presenti garanzie equivalenti, risulta che i prodotti di base sono utilizzati in modo conforme alla destinazione indicata nella domanda di cui all’articolo 3».
11. L’articolo 3 del regolamento n. 1265/2001 contiene la seguente disposizione:
«1. La restituzione alla produzione è concessa soltanto ai trasformatori che assicurino che il controllo previsto all’articolo 2, paragrafo 2, può essere effettuato in ogni momento ed abbiano presentato una domanda nella quale sia indicato il prodotto chimico per la cui fabbricazione sarà utilizzato il prodotto di base.
2. Lo Stato membro interessato può subordinare la concessione della restituzione al riconoscimento preventivo dei trasformatori di cui al paragrafo 1».
In base alle informazioni fornite dal giudice del rinvio, il diritto danese, applicabile nel procedimento principale, richiedeva un’approvazione preliminare da parte delle autorità doganali.
12. Il titolo di restituzione che, a norma dell’articolo 14, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 1265/2001, fa sorgere il diritto al pagamento di una restituzione alla produzione contiene, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 3, lettera d), «la destinazione del prodotto di base previsto».
13. La domanda di restituzione alla produzione contiene, in base all’articolo 10, paragrafo 1, secondo comma, lettera c), «la voce tariffaria e la designazione del prodotto chimico per la cui fabbricazione deve essere utilizzato il prodotto di base».
14. A norma dell’articolo 13, lettera b), del regolamento n. 1265/2001, che vale sia per la domanda sia per il titolo di restituzione.
«la menzione relativa alla destinazione del prodotto di base può, su richiesta e con l’accordo delle autorità competenti dello Stato membro in questione, riguardare soltanto il capitolo della nomenclatura combinata a cui appartengono il prodotto o i prodotti chimici da fabbricare».
15. Nel periodo qui in rilievo, le restituzioni alla produzione accordate dagli Stati membri sono state finanziate, a norma dell’articolo 1, paragrafi 1 e 2, lettera b), nonché dell’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento n. 1258/1999 (8), dal bilancio generale delle Comunità europee (9) . L’articolo 8, paragrafo 1, primo comma, del regolamento in parola prevede in particolare i seguenti obblighi per gli Stati membri:
«1. Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per:
(…)
b) prevenire e perseguire le irregolarità;
c) recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze».
16. L’«irregolarità» viene definita all’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95 (10) come «qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità (...) attraverso (...) una spesa indebita».
III – Causa principale e procedimento dinanzi alla Corte
17. La società danese Agroferm A/S (in prosieguo: l’«Agroferm») ha prodotto in Danimarca, tra l’agosto 2004 e il giugno 2006, solfato di lisina che otteneva da un processo di fermentazione dello zucchero e vendeva come additivo per alimenti per animali. Dall’agosto 2004 al marzo 2006 l’Agroferm riceveva restituzioni alla produzione per lo zucchero impiegato per DKK 70,6 milioni, che corrispondono attualmente a EUR 9,5 milioni.
18. Il 19 maggio 2004 l’Agroferm aveva richiesto alle autorità doganali danesi un’«approvazione preliminare» in relazione alle restituzioni alla produzione. Nella richiesta, l’Agroferm aveva spiegato di voler fabbricare lisina classificabile nella sottovoce 2922 41 00 della nomenclatura combinata. Il 16 giugno 2004 le autorità doganali danesi rilasciavano un’approvazione valida sino alla fine del mese di maggio 2007. In seguito, l’autorità danese per l’industria alimentare emetteva titoli di restituzione ciascuno con una validità di cinque mesi dalla data di emissione.
19. Nell’ottobre 2005 e nel marzo 2006 le autorità doganali danesi prelevavano campioni del prodotto fabbricato dall’Agroferm. Dalle analisi dei campioni emergeva che soltanto il 66% era composto di solfato di lisina, mentre la parte restante era costituita da sottoprodotti del processo di fabbricazione, in particolare da massa cellulare. Il 9 maggio 2006 l’autorità danese per l’industria alimentare rifiutava l’ulteriore pagamento delle restituzioni alla produzione adducendo come motivazione la sussistenza di dubbi circa la classificazione del prodotto fabbricato.
20. Il 22 novembre 2006 la suddetta autorità richiedeva infine all’Agroferm il rimborso di restituzioni alla produzione per un importo di DKK 86,6 milioni, oltre a interessi. L’Agroferm si oppone nell’ambito del procedimento principale, affermando di aver incassato i pagamenti legittimamente o, quantomeno, in buona fede. Essa richiede inoltre l’ulteriore pagamento delle restituzioni alla produzione già autorizzate sino alla cessazione della produzione nel giugno 2006.
21. In tale contesto il Vestre Landsret, investito della controversia, ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali ai sensi dell’articolo 267 TFUE:
«1) Se un prodotto fabbricato mediante zucchero fermentato con l’aggiunta del batterio Corynebacterium glutamicum
e che – come precisato all’allegato 1 della decisione di rinvio – è composto approssimativamente per il 65% di solfato di lisina, oltre che di impurezze risultanti dal processo di fabbricazione (materiali grezzi non modificati, reagenti usati nel processo di fabbricazione e sottoprodotti), rientri nella voce 2309, nella voce 2922 o nella voce 3824 della nomenclatura combinata comune, nella versione risultante dall’allegato I del regolamento (CE) n. 1719/2005.
Se, a tale riguardo, sia rilevante il fatto che le impurezze siano state mantenute deliberatamente nel prodotto allo scopo di renderlo particolarmente idoneo, o di aumentarne l’idoneità all’impiego nella fabbricazione di alimenti per animali, oppure che le impurezze siano state mantenute perché non era necessario o opportuno rimuoverle. Quali siano gli orientamenti che possono essere forniti per decidere tale questione nella fattispecie in esame.
Se sia rilevante, per rispondere alla questione, il fatto che sia possibile fabbricare altri prodotti contenenti lisina, compresa la lisina “pura” (≥ 98%) e prodotti a base di lisina HCl, che hanno un contenuto di lisina superiore a quello del prodotto a base di solfato di lisina precedentemente descritto, e se sia rilevante, a tale proposito, che la quantità di solfato di lisina e di altre impurezze nel prodotto a base di solfato di lisina precedentemente descritto corrisponda al contenuto di prodotti a base di solfato di lisina fabbricati da altri produttori. Quali siano gli orientamenti che possono essere forniti per decidere tale questione nella fattispecie in esame.
2) Presumendo che, ai sensi del principio di legalità, la produzione non dovesse essere compresa nel programma di restituzioni, se sia contrario al diritto dell’Unione che le autorità nazionali, in un caso come quello in esame e in base ai principi nazionali della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento, si astengano dal recuperare le somme versate a titolo di restituzioni che il produttore aveva ricevuto in buona fede.
3) Presumendo che, ai sensi del principio di legalità, la produzione non dovesse essere compresa nel programma di restituzioni, se sia contrario al diritto dell’Unione che le autorità nazionali, in un caso come quello in esame ed in base ai principi nazionali della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento, onorino gli impegni limitati nel tempo (certificati di restituzione) che il produttore aveva ricevuto in buona fede».
22. Nel procedimento dinanzi alla Corte hanno presentato memorie l’Agroferm, il governo danese e la Commissione, i quali hanno anche presenziato all’udienza del 22 novembre 2012.
IV – Analisi giuridica
23. Oggetto della domanda di pronuncia pregiudiziale sono sia i presupposti giuridici della concessione delle restituzioni alla produzione, sia i diritti che possono derivare dall’azione delle autorità nazionali nel quadro della procedura di restituzione alla produzione dal punto di vista della tutela del legittimo affidamento.
24. La prima questione sollevata dal giudice del rinvio è volta così a chiarire se il prodotto fabbricato dall’Agroferm abbia dato origine, ai sensi della normativa dell’Unione, a un diritto alla restituzione alla produzione [al riguardo, v. sub A)]. La seconda e la terza questione vengono sollevate per l’ipotesi in cui le autorità danesi non potessero accordare all’Agroferm alcuna restituzione alla produzione. Le suddette questioni sono volte altresì a chiarire i diritti spettanti a un richiedente nei confronti delle autorità nazionali in virtù del principio del legittimo affidamento [al riguardo, v. sub B) e C)].
A – Sulla prima questione pregiudiziale, relativa alla classificazione nella nomenclatura combinata
25. Con la sua prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio desidera sapere se il prodotto fabbricato dall’Agroferm rientri nella voce 2309, 2922 o 3824 della nomenclatura combinata, nella versione di cui all’allegato I del regolamento n. 1719/2005. Poiché il regolamento in parola è entrato in vigore, in base al suo articolo 2, solo il 1° gennaio 2006, mentre le restituzioni alla produzione di cui al procedimento principale riguardano gli anni dal 2004 al 2006, la questione sottoposta dal giudice del rinvio deve essere interpretata nel senso di chiedere l’interpretazione della nomenclatura combinata nella versione rispettivamente vigente nei suddetti anni (11) .
26. Come emerge dall’articolo 2, paragrafo 1, e dall’articolo 14, paragrafo 1, primo comma, lettera b), in combinato disposto con l’articolo 1, paragrafo 1, e con l’allegato I del regolamento n. 1265/2001, il diritto alla restituzione alla produzione dipende dalla voce della nomenclatura combinata in cui viene classificato il prodotto fabbricato dall’Agroferm. Un diritto siffatto sussisteva se il prodotto in questione era classificabile nelle voci 2922 o 3824, ma non invece se andava ricondotto alla voce 2309 della nomenclatura combinata.
1. Voce 2922
27. A detta dell’Agroferm, il prodotto da essa fabbricato rientra nella voce 2922 41 00 della nomenclatura combinata, che costituisce una sottovoce della voce 2922. La sottovoce in parola ricomprende tra gli altri i sali di lisina. In base alle informazioni fornite dal giudice del rinvio, il solfato di lisina fabbricato è un sale di lisina. Tuttavia, il prodotto realizzato dall’Agroferm è composto soltanto per il 65% di solfato di lisina e per il resto, in larga misura, di massa cellulare prodotta nel processo di fabbricazione.
28. Per stabilire se il prodotto rientri comunque nella sottovoce 2922 41 00 occorre rifarsi ai principi sviluppati dalla Corte nell’ambito della classificazione doganale. È vero che nella fattispecie si discute di una restituzione alla produzione e non di una questione in materia di doganale. Il regolamento n. 1265/2001 si avvale tuttavia espressamente della nomenclatura combinata elaborata ai fini del diritto doganale (12) . In base a tali principi interpretativi il criterio distintivo per la classificazione doganale di un prodotto va ricercato, in generale, per garantire la certezza del diritto e per facilitare i controlli, nelle sue caratteristiche oggettive e nelle sue proprietà, come sono definite nella relativa voce e nelle note dei capitoli della nomenclatura combinata (13) .
29. Ai sensi della nota 1, lettera a), del capitolo 29, rientrano in tale capitolo e, quindi, anche nella sottovoce 2922 41 00 soltanto «composti organici di costituzione chimica definita presentati isolatamente, anche contenenti impurezze». In base ad essa, occorre tener conto di due condizioni oggettive contrastanti. Da un lato i composti di cui al capitolo devono essere «isolati» e avere una «composizione chimica definita»; dall’altro, essi possono però contenere anche «impurezze».
30. A detta del governo danese e della Commissione, i requisiti posti dalla nota in parola non sarebbero soddisfatti in quanto la massa cellulare residua al termine del processo di fabbricazione non è stata eliminata e il prodotto non avrebbe presentato pertanto il grado di purezza necessario.
31. Nel tollerare la presenza di impurezze la nota chiarisce che le condizioni, ovvero l’essere «isolato» e avere una «composizione chimica definita», non impongono un grado di purezza del composto del 100%. Una simile condizione, di norma, non potrebbe infatti essere soddisfatta dal punto di vista tecnico. Dato però che il composto deve essere, in linea di principio, «isolato», non si può continuare a parlare di mere impurezze quando il prodotto contiene sostanze ulteriori benché sia possibile tecnicamente conseguire un grado di purezza superiore. In base alle indicazioni del giudice del rinvio, nel caso di specie sembra tuttavia essere proprio così, con la conseguenza che le masse cellulari presenti nel prodotto dell’Agroferm non costituiscono semplici impurezze. Il fatto che, in base alle indicazioni del giudice del rinvio, un maggior livello di purezza non sarebbe commercialmente sostenibile è irrilevante poiché determinanti sono soltanto le caratteristiche oggettive di un prodotto.
32. Un confronto con le altre note del capitolo 29 mostra, inoltre, come non possano essere considerate impurezze le componenti di un prodotto volutamente presenti nel composto per un determinato obiettivo. Le lettere da e) a g) della nota 1 del capitolo 29 della nomenclatura combinata disciplinano, infatti, per quali fini e a quali condizioni la soluzione in sostanze diverse dall’acqua e l’aggiunta di altre sostanze è innocua. Tali previsioni sarebbero superflue se l’aggiunta delle sostanze in parola potesse essere qualificata come impurezza ai sensi della lettera a). Non soltanto l’aggiunta successiva, ma anche la mancata rimozione di sostanze dal prodotto per un determinato scopo non può essere considerata come semplice impurezza. Diversamente, le disposizioni di cui alle lettere da e) a g) della nota 1 del capitolo 29 potrebbero essere aggirate mediante un adattamento del processo di fabbricazione.
33. In base alle informazioni fornite dal giudice del rinvio, la presenza di massa cellulare nel prodotto dell’Agroferm persegue obiettivi specifici. Essa è volta anzitutto a evitare che l’umidità sia trattenuta nel solfato di lisina; in secondo luogo, la massa cellulare è volta a rendere il composto più adatto all’utilizzo come additivo negli alimenti per animali. Anche alla luce di tali considerazioni, la massa cellulare non può essere considerata una semplice impurezza ai sensi della nota 1, lettera a), del capitolo 29.
34. Alla luce delle considerazioni che precedono, non occorre analizzare le note esplicative elaborate dall’Organizzazione mondiale delle dogane con riferimento al sistema armonizzato di designazione e di codificazione delle merci, richiamate, in aggiunta, dalla Commissione. Esse forniscono, per giurisprudenza costante, un rilevante contributo all’interpretazione della nomenclatura combinata, senza però essere giuridicamente vincolanti (14) . Esse sono quindi secondarie rispetto alle considerazioni tratte dall’interpretazione della nomenclatura combinata, la quale è giuridicamente vincolante, e in particolare dalla nota 1 del capitolo 29.
35. Il prodotto fabbricato dall’Agroferm non può quindi essere classificato nella sottovoce 2922 41 00 della nomenclatura combinata dal momento che non soddisfa le condizioni poste dalla nota 1, lettera a), del capitolo 29.
2. Voce 2309
36. Secondo il governo danese e la Commissione, il prodotto fabbricato dall’Agroferm deve invece essere ricondotto alla voce 2309. La suddetta voce comprende le «preparazioni dei tipi utilizzati per l’alimentazione degli animali».
37. La destinazione del prodotto può costituire un criterio oggettivo di classificazione sempreché sia inerente a detto prodotto, e detta inerenza deve potersi valutare in funzione delle caratteristiche e delle proprietà obiettive dello stesso (15) . È vero che il prodotto qui controverso è stato commercializzato solo come sostanza additiva per cibo per animali e, in base alle informazioni fornite dal giudice del rinvio, per le sue caratteristiche oggettive non può essere utilizzato diversamente. Per tale motivo, l’Agroferm non ritiene possibile una classificazione nella voce 2309.
38. La voce 2309 non contiene tuttavia alcun elemento indicante che i preparati si limitino soltanto a prodotti idonei a essere utilizzati autonomamente come alimenti per animali. Il prodotto fabbricato dall’Agroferm deve pertanto essere classificato alla voce 2309 della nomenclatura combinata.
3. Voce 3824
39. Poiché la voce 3824 della nomenclatura combinata riguarda soltanto prodotti che «non sono nominati, né ricompresi altrove» e il prodotto fabbricato dall’Agroferm, come detto, deve essere ricondotto alla voce 2309, esso non è classificabile alla voce 3824.
4. Conclusione intermedia
40. Occorre pertanto rispondere alla prima questione pregiudiziale nel senso che un prodotto, come quello oggetto nel procedimento principale, il quale è composto per il 65% di solfato di lisina e, per il resto, di impurezze risultanti dal processo di fabbricazione, e che viene utilizzato come additivo per alimenti per animali, deve essere classificato nella voce 2309 della nomenclatura combinata.
B – Sulla seconda questione pregiudiziale, relativa al rimborso delle restituzioni alla produzione versate
41. Il giudice del rinvio solleva la seconda questione pregiudiziale per l’ipotesi in cui il prodotto fabbricato dall’Agroferm non abbia dato alcun diritto alla restituzione alla produzione. Come osservato, il prodotto non viene classificato in nessuna delle voci per le quali il regolamento n. 1265/2001 prevede un diritto alla restituzione alla produzione. Occorre pertanto rispondere alla seconda questione pregiudiziale.
42. Con la questione in parola, il giudice del rinvio desidera sapere se le autorità nazionali violino il diritto dell’Unione qualora, in un caso come quello in esame, si astengano dal recuperare le somme versate a titolo di restituzione in considerazione dei principi di certezza del diritto e del legittimo affidamento che devono applicarsi in base al diritto nazionale .
1. Applicazione del principio fondamentale dell’Unione della tutela del legittimo affidamento
43. La questione pregiudiziale viene evidentemente sollevata alla luce di una costante giurisprudenza in materia di politica agricola comune, secondo cui non viola
il diritto dell’Unione il fatto che il diritto interno, in materia di recupero di prestazioni finanziarie indebitamente erogate dall’amministrazione pubblica, prenda in considerazione i principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento, che formano parte dell’ordinamento giuridico dell’Unione (16) .
44. Tale giurisprudenza può indurre a pensare che rientri nella discrezionalità degli Stati membri applicare o meno il principio della tutela del legittimo affidamento alla restituzione delle prestazioni finanziarie disciplinate dal diritto dell’Unione. In simili casi il riconoscimento della tutela del legittimo affidamento in base al diritto nazionale sarebbe così effettivamente ammissibile in forza del diritto dell’Unione. Nel contempo, però, tale approccio escluderebbe, come sembra ritenere anche la Commissione, che una siffatta tutela del legittimo affidamento sia imposta dal diritto dell’Unione.
45. Non si può tuttavia aderire a questo approccio.
46. Nell’attuazione del diritto dell’Unione gli Stati membri sono piuttosto chiamati a seguire necessariamente il principio della tutela del legittimo affidamento come definito in modo unitario nel diritto dell’Unione per tutti gli Stati membri [al riguardo, v. sub a)]. Il principio fondamentale dell’Unione relativo alla tutela del legittimo affidamento deve pertanto essere rispettato almeno in sede di ripetizione di prestazioni finanziarie disciplinate dal diritto dell’Unione, quando – come nel caso di specie – anche la ripetizione si fonda sul diritto dell’Unione [al riguardo, v. sub b)].
a) Tutela del legittimo affidamento in sede di attuazione del diritto dell’Unione da parte delle autorità nazionali
47. È specialmente nell’ambito della normativa dell’Unione sull’imposta sul valore aggiunto che la giurisprudenza costante della Corte ha statuito che gli Stati membri, nell’attuare le disposizioni di diritto dell’Unione, devono rispettare il principio fondamentale dell’Unione relativo alla tutela del legittimo affidamento (17) . Tuttavia, anche nell’ambito della politica agricola comune la Corte ha stabilito, in più occasioni, che ogni autorità nazionale chiamata ad applicare il diritto dell’Unione è tenuta a rispettare il principio della tutela del legittimo affidamento (18) .
48. La possibilità per gli Stati membri di applicare, in sede di attuazione del diritto dell’Unione, principi nazionali di volta in volta differenti della tutela del legittimo affidamento comporterebbe in definitiva un’applicazione non uniforme del diritto dell’Unione nei singoli Stati membri. Mentre alcuni Stati membri accorderebbero soltanto una tutela restrittiva del legittimo affidamento, altri Stati membri potrebbero mostrarsi più generosi nell’interesse delle imprese che hanno la sede nel loro territorio e, magari, a carico del bilancio dell’Unione. Una simile interpretazione del diritto dell’Unione deve essere respinta soprattutto in considerazione del fatto che una tale diversità di trattamento potrebbe determinare gravi distorsioni della concorrenza tra gli Stati membri.
49. La vigenza del principio fondamentale dell’Unione della tutela del legittimo affidamento non può neppure dipendere dal fatto che, nel singolo caso, il diritto dell’Unione venga attuato dalle autorità dell’Unione o degli Stati membri. È vero che, in base alla giurisprudenza, il principio della tutela del legittimo affidamento può essere fatto valere nei confronti di una normativa dell’Unione solo se l’Unione stessa ha precedentemente determinato una situazione tale da giustificare l’applicazione di questo principio (19) . Un siffatto legittimo affidamento può tuttavia ricollegarsi anche agli atti del legislatore dell’Unione o delle autorità dell’Unione (20) .
50. Peraltro, non vi è alcuna contraddizione tra il vincolo degli Stati membri al principio fondamentale dell’Unione relativo alla tutela del legittimo affidamento e la giurisprudenza costante, secondo cui una prassi di uno Stato membro non conforme alla normativa dell’Unione non può mai dar luogo a un legittimo affidamento in capo all’operatore economico che beneficia della situazione così creatasi (21) . Tale affermazione si collega in realtà al fatto che l’affidamento su una condotta illecita non è, in linea di principio, meritevole di tutela. Il principio della tutela del legittimo affidamento non può infatti essere invocato contro una precisa disposizione di un atto normativo di diritto dell’Unione e il comportamento di un’autorità nazionale incaricata di applicare il diritto dell’Unione che sia in contrasto con quest’ultimo non può autorizzare l’operatore economico a fare assegnamento su un trattamento contrastante col diritto dell’Unione (22) . Ciò riguarda tuttavia la portata del contenuto della tutela del legittimo affidamento a livello di diritto dell’Unione e non mette in discussione la sua applicazione generale ai provvedimenti di attuazione delle autorità nazionali (23) .
b) Attuazione del diritto dell’Unione mediante la ripetizione di prestazioni finanziarie disciplinate dal diritto dell’Unione
51. Nel caso di specie, le autorità danesi avrebbero dovuto necessariamente tener conto del principio fondamentale dell’Unione relativo alla tutela del legittimo affidamento dal momento che, nel richiedere il rimborso delle restituzioni alla produzione, attuavano il diritto dell’Unione.
52. A tal proposito potrebbero sorgere dubbi in considerazione della giurisprudenza costante della Corte, secondo cui i giudici nazionali sono chiamati a decidere della restituzione degli importi indebitamente concessi in forza del diritto dell’Unione, ove il diritto dell’Unione non abbia disposto in materia, a norma del loro diritto interno (24) .
53. Nel caso di specie si rinviene tuttavia, con l’articolo 8, paragrafo 1, primo comma, lettera c), del regolamento n. 1258/1999, una norma di diritto dell’Unione che impone alle autorità degli Stati membri di recuperare le somme perse a seguito di irregolarità (25) . Nel caso di specie sussiste un’irregolarità ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95, dal momento che l’Agroferm non avrebbe potuto ricevere alcuna restituzione alla produzione. Il Regno di Danimarca era così obbligato in base al diritto dell’Unione a procedere alla ripetizione.
54. Nelle cause riunite Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e a. la Corte ha inoltre stabilito, in conclusione, che l’obbligo previsto dal diritto dell’Unione in capo agli Stati membri di provvedere al recupero rappresenta allo stesso tempo il fondamento normativo per la restituzione. Nel procedimento in parola era stato chiesto alla Corte se l’obbligo di «recuperare i fondi persi a causa di un abuso» statuito a carico degli Stati membri dall’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 4253/88 (26) costituisse anche un fondamento giuridico autonomo per la ripetizione nei confronti del beneficiario dell’aiuto privo di titolo. La Corte ha risposto che la norma sancisce un obbligo per gli Stati membri, senza che vi sia necessità di una prescrizione di diritto nazionale (27) . Se ne deve dedurre che l’obbligo sancito dalla norma in capo agli Stati membri di provvedere alla ripetizione costituisce, allo stesso tempo, un fondamento normativo autonomo di diritto dell’Unione per la ripetizione da parte delle autorità nazionali nei confronti del beneficiario dell’aiuto.
55. Quando la ripetizione si fonda sul diritto dell’Unione, appare quindi logico che le autorità nazionali siano tenute ad applicare soltanto il principio fondamentale della tutela del legittimo affidamento in conformità del diritto dell’Unione. La Corte si è espressa anche in tal senso nella sentenza Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e a. (28) .
56. Ciò premesso, nel caso di specie non occorre verificare se il principio fondamentale dell’Unione relativo alla tutela del legittimo affidamento debba trovare applicazione già per il solo fatto che la concessione della restituzione alla produzione è disciplinata dal diritto dell’Unione, in particolare dal regolamento n. 1265/2001. Nel caso della ripetizione qui in parola, le autorità danesi sono tenute in ogni caso a tener conto del principio fondamentale dell’Unione della tutela del legittimo affidamento, poiché con l’articolo 8, paragrafo 1, primo comma, lettera c), del regolamento n. 1258/1999 esse attuano il diritto dell’Unione.
2. Contenuto del principio fondamentale dell’Unione della tutela legittimo affidamento
57. Per fornire al giudice del rinvio una risposta utile, la Corte dovrebbe prendere posizione nel caso di specie anche sul contenuto della tutela del legittimo affidamento. In altri termini, si pone la questione se un trasformatore in una situazione come quella dell’Agroferm possa rifiutarsi di rimborsare le restituzioni alla produzione ad esso accordate avvalendosi del principio fondamentale dell’Unione concernente la tutela del legittimo affidamento.
58. La tutela del legittimo affidamento presuppone anzitutto la buona fede dell’impresa, vale a dire l’affidamento sulla legittimità dell’aiuto (29) . Tale buona fede può essere negata anche quando l’impresa non ha effettuato verifiche che avrebbe dovuto compiere (30) . La buona fede non può quindi essere frutto di negligenza. Nel caso dell’Agroferm sussistono dubbi già a tal proposito, dal momento che occorreva chiedersi se un prodotto composto soltanto per il 65% di solfato di lisina potesse costituire un composto «isolato» e con una «costituzione chimica definita» ai sensi della nota 1, lettera a), del capo 29 della nomenclatura combinata, e se esso potesse avvalersi di un’informazione tariffaria vincolante ai sensi dell’articolo 12 del codice doganale (31) .
59. Secondo la giurisprudenza, oltre alla buona fede necessaria per il riconoscimento della tutela del legittimo affidamento, gli atti dell’autorità amministrativa devono anche aver ingenerato fondate e legittime aspettative in capo ad un operatore economico prudente e accorto (32) . Si tratta qui, da un lato, della questione se la buona fede sia fondata sulla condotta delle autorità amministrative e, dall’altro, se l’affidamento risultante dalla condotta delle autorità sia maturato legittimamente. Ciò, come ho osservato (33), deve essere negato in particolare quando l’autorità ha agito contro una precisa disposizione di un atto normativo dell’Unione. Pertanto, la condotta di un’autorità deve essere sempre valutata in relazione al diritto dell’Unione di riferimento.
60. Con riguardo alle fondate e legittime aspettative dell’Agroferm, occorre anzitutto considerare che l’«approvazione preliminare» accordata il 16 giugno 2004 sino a fine maggio 2007 non poteva fondare un legittimo affidamento. Come osservato correttamente dal governo danese, infatti, l’approvazione in parola riguarda, a norma dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 1265/2001, soltanto la persona del trasformatore e non il prodotto fabbricato.
61. Da essa va distinto, in base al regolamento, il titolo di restituzione che è il solo, a norma dell’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento n. 1265/2001, a dare origine al diritto al pagamento di una restituzione alla produzione. Come emerge dagli articoli 18 e 20 del regolamento n. 1265/2001, in mancanza del titolo di restituzione non può essere versato alcun anticipo né può essere pagata la restituzione alla produzione.
62. La domanda di titolo di restituzione che deve essere presentata a norma dell’articolo 10 del regolamento n. 1265/2001 deve indicare, ai sensi del paragrafo 1, secondo comma, lettera c), della norma in parola, la voce tariffaria del prodotto per la cui fabbricazione deve essere utilizzato il prodotto di base. Nella sua richiesta è quindi proprio il richiedente a dover classificare nella nomenclatura combinata il prodotto da esso fabbricato e questi non può limitarsi semplicemente a descrivere il prodotto. In base all’articolo 12, paragrafo 3, lettera d), del regolamento n. 1265/2001, anche il titolo di restituzione viene emesso soltanto con riferimento a una determinata voce o a un determinato capitolo della nomenclatura combinata, come emerge dalla deroga prevista all’articolo 13, lettera b), del regolamento in parola.
63. In base ad essa l’affidamento di un trasformatore sull’ottenimento di una restituzione alla produzione può essere protetto soltanto nei limiti in cui il prodotto da esso fabbricato vada ricondotto nella voce o nel capitolo della nomenclatura combinata presente nel titolo. Anche se le autorità danesi non avessero rispettato tale prescrizione riguardo al titolo di restituzione – aspetto che non viene in alcun modo chiarito nella domanda di pronuncia pregiudiziale –, l’Agroferm non poteva comunque farvi alcun affidamento dal momento che la condotta delle autorità danesi avrebbe chiaramente violato il diritto dell’Unione.
3. Conclusione intermedia
64. Occorre pertanto rispondere alla seconda questione pregiudiziale nel senso che le autorità nazionali, nel richiedere il rimborso delle restituzioni alla produzione illegittime a norma del regolamento n. 1265/2001, sono tenute a rispettare il principio fondamentale dell’Unione relativo alla tutela del legittimo affidamento. L’affidamento di un trasformatore è tuttavia tutelato soltanto nei limiti in cui esso fabbrichi effettivamente il prodotto individuato nel titolo di restituzione in base alle voci tariffarie.
C – Sulla terza questione pregiudiziale, relativa al pagamento delle restituzioni alla produzione riconosciute
65. Con la sua terza questione pregiudiziale, il giudice del rinvio desidera da ultimo sapere se il diritto dell’Unione vieti, alla luce dei principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento che devono essere rispettati a livello nazionale, di versare le restituzioni alla produzione già riconosciute.
66. Tale questione pregiudiziale – diversamente dalla seconda – non attiene al rispetto del principio della tutela del legittimo affidamento nell’ambito della ripetizione di una restituzione alla produzione già versata. Si tratta piuttosto di chiarire se un impegno assunto dalle autorità nazionali debba essere onorato anche quando le autorità in parola hanno accertato che la concessione di una restituzione alla produzione sarebbe illegittima.
67. A tal proposito occorre anzitutto considerare che gli Stati membri, a norma dell’articolo 8, paragrafo 1, primo comma, lettera b), del regolamento n. 1258/1999, sono anche tenuti a prevenire le irregolarità. Pertanto, essi devono non solo recuperare le restituzioni alla produzione illegittime a norma della lettera c), ma anche evitare pagamenti illegittimi.
68. È vero che il principio fondamentale dell’Unione concernente la tutela del legittimo affidamento, che deve qui trovare applicazione, non impedisce che vengano concesse le restituzioni alla produzione già ammesse ma non ancora versate quando sussista un fondato affidamento su un titolo di restituzione.
69. Nel caso di specie, tuttavia, come già stabilito, un simile affidamento può essere tutelato soltanto nella misura in cui il trasformatore abbia effettivamente fabbricato il prodotto indicato nel titolo di restituzione in base alle voci tariffarie. Per questo motivo, la risposta alla terza questione pregiudiziale coincide con quella data alla seconda questione pregiudiziale.
V – Conclusione
70. Propongo pertanto alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Vestre Landsret come segue:
1) Un prodotto, come quello oggetto nel procedimento principale, il quale è composto per il 65% di solfato di lisina e, per il resto, di impurezze risultanti dal processo di fabbricazione, e che viene utilizzato come additivo per alimenti per animali, deve essere classificato nella voce 2309 della nomenclatura combinata di cui all’allegato I del regolamento (CEE) n. 2658/87, come modificato dai regolamenti nn. 1789/2003, 1810/2004 e 1719/2005.
2) Nel richiedere il rimborso e nel pagare le restituzioni alla produzione che, a norma del regolamento (CE) n. 1265/2001, sono state concesse illegittimamente, le autorità nazionali sono tenute a rispettare il principio fondamentale dell’Unione relativo alla tutela del legittimo affidamento. L’affidamento di un trasformatore sul titolo di restituzione ai sensi dell’articolo 12 del regolamento (CE) n. 1265/2001 è tutelato soltanto nei limiti in cui il prodotto da esso fabbricato possa essere classificato nella voce tariffaria indicata nel titolo.
(1) .
(2) – V. considerando 2 del regolamento (CE) n. 1260/2001 del Consiglio, del 19 giugno 2001, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero (GU L 178, pag. 1).
(3) – Regolamento (CE) n. 1265/2001 della Commissione, del 27 giugno 2001, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/2001 del Consiglio relativamente alla concessione della restituzione alla produzione per taluni prodotti del settore dello zucchero utilizzati nell’industria chimica (GU L 178, pag. 63).
(4) – GU L 256, pag. 1, come modificato dal regolamento (CE) n. 254/2000 del Consiglio, del 31 gennaio 2000 (GU L 28, pag. 16).
(5) – Regolamento (CE) n. 1789/2003 della Commissione, dell’11 settembre 2003, che modifica l’allegato I del regolamento (CEE) n. 2658/87 del Consiglio relativo alla nomenclatura tariffaria e statistica ed alla tariffa doganale comune (GU L 281, pag. 1).
(6) – Regolamento (CE) n. 1810/2004 della Commissione, del 7 settembre 2004, che modifica l’allegato I del regolamento (CEE) n. 2658/87 del Consiglio relativo alla nomenclatura tariffaria e statistica ed alla tariffa doganale comune (GU L 327, pag. 1).
(7) – Regolamento (CE) n. 1719/2005 della Commissione, del 27 ottobre 2005, che modifica l’allegato I del regolamento (CEE) n. 2658/87 del Consiglio relativo alla nomenclatura tariffaria e statistica ed alla tariffa doganale comune (GU L 286, pag. 1).
(8) – Regolamento (CE) n. 1258/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 160, pag. 103).
(9)
–	V. considerando 36 del regolamento (CE) n. 1260/2001 (cit. alla nota 2)
(10) – Regolamento (CE, EURATOM) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (GU L 312, pag. 1).
(11) – V. supra, paragrafo 6.
(12) – V. anche sentenze del 6 novembre 1997, LTM (C-201/96, Racc. pag. I-6147, punti da 13 a 16), e del 12 marzo 1998, Laboratoires Sarget (C-270/96, Racc. pag. I-1121, punti da 11 a 15).
(13)  –	V., in particolare, sentenze del 25 maggio 1989, Weber (40/88, Racc. pag. 1395, punto 13); del 18 luglio 2007, Olicom (C-142/06, Racc. pag. I-6675, punto 16), e del 6 settembre 2012, Lowlands Design Holding (C-524/11, punto 23).
(14) – V. sentenze del 17 marzo 2005, Ikegami (C-467/03, Racc. pag. I-2389, punto 17); dell’11 gennaio 2007, B.A.S. Trucks (C-400/05, Racc. pag. I-311, punto 28), e del 18 maggio 2011, Delphi Deutschland (C-423/10, Racc. pag. I-4003, punto 24); in senso diverso, però, v. in particolare la sentenza del 28 luglio 2011, Pacific World e FDD International (C-215/10, Racc. pag. I-7255, punto 29), secondo la quale le note esplicative «forniscono elementi validi per l’interpretazione».
(15)  –	Sentenze del 1° giugno 1995, Thyssen Haniel Logistic (C-459/93, Racc. pag. I-1381, punto 13); Olicom (cit. alla nota 13, punto 18), e del 22 novembre 2012, DIGITALNET (C-320/11, C-330/11, C-382/11 e C-383/11, punto 43).
(16) – V. sentenze del 5 marzo 1980, Ferwerda (265/78, Racc. pag. 617, dispositivo); del 21 settembre 1983, Deutsche Milchkontor e a. (da 205/82 a 215/82, Racc. pag. 2633, punto 30); del 12 maggio 1998, Steff-Houlberg Export e a. (C-366/95, Racc. pag. I-2661, punto 16); del 9 ottobre 2001, Flemmer e a. (da C-80/99 a C-82/99, Racc. pag. I-7211, punto 60), e del 19 settembre 2002, Huber (C-336/00, Racc. pag. I-7699, punto 56); v. anche sentenza del 21 giugno 2007, ROM-projecten (C-158/06, Racc. pag. I-5103, punto 24), sui Fondi strutturali.
(17)  –	V., in particolare, sentenze del 3 dicembre 1998, Belgocodex (C-381/97, Racc. pag. I-8153, punto 26); dell’11 luglio 2002, Marks & Spencer (C-62/00, Racc. pag. I-6325, punto 44), e del 12 maggio 2011, Enel Maritsa Iztok 3 (C-107/10, Racc. pag. I-3873, punto 29).
(18) – V. sentenze del 26 aprile 1988, Krücken (316/86, Racc. pag. 2213, punto 22), e del 1° aprile 1993, Lageder e a. (da C-31/91 a C-44/91, Racc. pag. I-1761, punto 33).
(19) – V. sentenze del 15 febbraio 1996, Duff e a. (C-63/93, Racc. pag. I-569, punto 20); del 6 marzo 2003, Niemann (C-14/01, Racc. pag. I-2279, punto 56), e del 14 giugno 2012, Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (C-606/10, punto 78).
(20)  –	V., al riguardo, in particolare le sentenze Duff e a. (cit. alla nota 19, punti 20 e 14), e Niemann (cit. alla nota 19, punti 56 e segg.).
(21)  –	Sentenze del 15 dicembre 1982, Maizena (5/82, Racc. pag. 4601, punto 22); Lageder e a. (cit. alla nota 18, punto 34), e Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (cit. alla nota 19, punto 81).
(22)  –	Sentenze Krücken (cit. alla nota 18, punto 24); Lageder e a. (cit. alla nota 18, punto 35); del 16 marzo 2006, Emsland-Stärke (C-94/05, Racc. pag. I-2619, punto 31), e del 7 aprile 2011, Sony Supply Chain Solutions (Europe) (C-153/10, Racc. pag. I-2775, punto 47 e giurisprudenza ivi citata).
(23)  –	V., in proposito, anche sentenze Krücken (cit. alla nota 18, punti da 22 a 24), e Lageder e a. (cit. alla nota 18, punti da 33 a 35).
(24)  –	V. soltanto le sentenze Deutsche Milchkontor e a. (cit. alla nota 16, punto 19), e del 13 marzo 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e a. (da C-383/06 a C-385/06, Racc. pag. I-1561, punto 48).
(25)  –	Lo specifico obbligo di ripetizione sancito all’articolo 8, paragrafo 1, primo comma, lettera c), del regolamento n. 1258/1999 prevale sull’obbligo generale di cui all’articolo 4 del regolamento n. 2988/95; v., riguardo all’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio, del 19 dicembre 1988, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dell’altro (GU L 374, pag. 1), le sentenze Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e a. (cit. alla nota 24, punto 39), e del 21 dicembre 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (C-465/10, Racc. pag. I-14081, punto 33).
(26) – Citato alla nota 25.
(27) – V. sentenza Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e a. (cit. alla nota 24, punti 31 e 40).
(28) – V. sentenza Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e a. (cit. alla nota 24, punto 53).
(29) – V. sentenza Huber (cit. alla nota 16, punto 58 e giurisprudenza ivi citata).
(30)  –	V., in tal senso, sentenze Steff-Houlberg Export e a. (cit. alla nota 16, punto 21), e del 16 luglio 1998, Oelmühle e Schmidt Söhne (C-298/96, Racc. pag. I-4767, punto 29).
(31) – Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale comunitario (GU L 302, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) n. 82/97 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 dicembre 1996 (GU 1997, L 17, pag. 1).
(32) – V. sentenza del 14 settembre 2006, Elmeka (da C-181/04 a C-183/04, Racc. pag. I-8167, punto 32 e giurisprudenza ivi citata).
(33) – V. paragrafo 50 supra.