62008CC0118
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
M. POIARES MADURO
esitatud 9. juulil 2009 (
1
)
Kohtuasi C-118/08
Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL
versus
Administración del Estado
„Liikmesriikide menetlusautonoomia — Võrdväärsuse põhimõte — Kahju hüvitamise hagi riigi vastu — Liidu õiguse rikkumine — Põhiseaduse rikkumine”
1.
Liikmesriikide menetlusautonoomiat, mille eesmärk on tagada ühenduse õigusega ette nähtud õiguste kaitse, tasakaalustab traditsiooniliselt siseriikliku õiguse kohustus järgida ühenduse võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid. Tõhususe põhimõtte kohaselt on vaja, et siseriiklikud menetlusnormid tagaksid ühenduse õigusega ette nähtud õiguste tõhusa kaitse. Võrdväärsuse põhimõtte kohaselt on aga vaja, et siseriiklik õigus kohtleks mis tahes ühenduse õiguse alusel esitatavat nõuet menetlusalaselt vähemalt samaväärselt kui siseriikliku õiguse alusel esitatavat samalaadset nõuet. Selleks, et järeldada menetlusalaselt võrdse kohtlemise kohustuse olemasolu, tuleb kindlaks määrata, kas kaks menetlust on võrreldavad. Seda, et taolise hinnangu andmine ei ole lihtne, näitab ilmekalt kõnealune kohtuasi.
I. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
2.
Eelotsusetaotlus puudutab sisuliselt küsimust, kas asjaolu, et riigivastutusest tulenevale nõudele kehtestatakse erinevad menetlusnormid sõltuvalt sellest, kas nõue põhineb põhiseaduse sätte või ühenduse õigusnormi rikkumisel õigusloomes, on kooskõlas ühenduse võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtetega.
3.
Eelotsuse küsimuse esitas Tribunal Supremo (Hispaania) halduskolleegium seoses äriühingu Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL ja Hispaania riigi vahelise kohtuvaidlusega selle üle, et viimane lükkas tagasi Hispaania riigi vastu esitatud riigivastutusest tuleneva nõude, mis põhines ühenduse õiguse rikkumisel õigusloomes.
4.
Vaidluse aluseks on 28. detsembri 1992. aasta Hispaania seadus, mida on muudetud 30. detsembri 1997. aasta seadusega, mis piiras maksukohustuslase õigust maha arvata toetustega rahastatud kaupade või teenuste ostuga seotud käibemaksu ning kohustas maksukohustuslast esitama perioodilisi deklaratsioone, milles tuli arvutada ülekantud ja tasutud käibemaksu summad, ning tasuma ise maksu järelejäänud osa (pöördmaksustamine). Tuleb siiski täpsustada, et maksukohustuslasel on Hispaania seaduse (
2
) kohaselt õigus nõuda pöördmaksustamise muutmist ning vajaduse korral nõuda alusetult makstud summade tagastamist tingimusel, et taotlus esitatakse nelja aasta jooksul.
5.
Kuna Hispaania 28. detsembri 1992. aasta seaduses ette nähtud käibemaksu mahaarvamise piiramine leiti olevat kuuenda direktiivi 77/388/EMÜ (
3
) artikli 17 lõikega 2 ja artikliga 19 vastuolus, otsustas põhikohtuasja hageja, kelle suhtes rakendati majandusaastatel 1999 ja 2000 pöördmaksustamist ja kelle õigus nõuda muutmist ja alusetult makstud summade tagastamist oli eespool viidatud kohtuotsuse komisjon vs. Hispaania väljakuulutamise hetkeks aegunud, nõuda tekitatud kahju hüvitamist summas 1228366,39 eurot, mis vastab Hispaania riigi poolt alusetult sisse nõutud käibemaksu summadele ning tagastustele, mida hageja oleks võinud nõuda nende majandusaastate eest.
6.
Ministrite nõukogu lükkas 12. jaanuaril 2007 taotluse tagasi, leides, et kuna hageja jättis pöördmaksustamise nelja-aastase tähtaja möödumisel vaidlustamata, katkestas see ühenduse õiguse väidetava rikkumise ja tekitatud kahju vahelise otsese põhjusliku seose. Teisisõnu, kahju ainsaks põhjuseks oli vaidlustuse puudumine. Ministrite nõukogu viitas oma otsuse põhjendusena Tribunal Supremo 29. jaanuari 2004. aasta ja 24. mai 2005. aasta otsustele, millest nähtub, et riigivastutusest tulenevatele nõuetele, mis tekivad ühenduse õiguse rikkumise tõttu, kohaldatakse ebasoodsa haldusakti suhtes, mis on vastu võetud ühenduse õigusega väidetavalt vastuolus oleva siseriikliku seaduse alusel, rakendatavate nii halduslike kui kohtulike õiguskaitsevahendite eelneva ammendumise põhimõtet.
7.
Hageja esitas 6. juunil 2007 Tribunal Supremole kaebuse ministrite nõukogu otsuse peale, millega lükati tagasi tema kahju hüvitamise nõue. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas ühenduse võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtetega on kooskõlas see, kui riigivastutusest tuleneva nõude – mis on tekkinud ühenduse õiguse rikkumise tõttu – esitamisele kehtestatakse õiguskaitsevahendite eelneva ammendumise tingimus. Selgub, et riigivastutusest tulenevale nõudele, mis on tekkinud seaduse mittevastavusest põhiseadusele, ei kohaldata tingimust, et kahjustatud isik peab olema eelnevalt vaidlustanud sellel seadusel põhineva ebasoodsa akti.
8.
Seetõttu esitas nimetatud kohus Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtetega on vastuolus selline erinev kohtlemine, mille Hispaania Kuningriigi Tribunal Supremo näeb 29. jaanuari 2004. aasta ja 24. mai 2005. aasta otsustes ette seadusandjast riigi varalise vastutuse tuvastamise nõuete osas vastavalt sellele, kas nõue on suunatud põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud õigusnormi alusel võetud akti vastu või ühenduse õigusega vastuolus olevaks tunnistatud õigusnormi alusel võetud akti vastu?”
II. Õiguslik hinnang
9.
Enne kui anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule vajalikku teavet, hindamaks, kas Tribunal Supremo vaidlustatud kohtupraktika on kooskõlas ühenduse võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtetega, tuleb vastata Hispaania valitsuse väidetele, mis puudutavad käesoleva eelotsuse küsimuse vastuvõetavust.
A. Eelotsuse küsimuse vastuvõetavus
10.
Hispaania valitsuse arvates on eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus vastuvõetamatu, kuna Euroopa Kohtul on eelotsusetaotluse raames pädevus anda hinnang üksnes siseriiklike haldusaktide ja seadusandlike aktide kooskõla kohta ühenduse õigusega, mitte Tribunal Supremo taolise kõrgema kohtu praktika kohta, sest nimetatud kohus võib ise oma kohtupraktikat ühenduse nõuetega kooskõlla viimise eesmärgil muuta ning seetõttu ei ole põhikohtuasja vaidluse lahendamiseks oluline mitte niivõrd kõnealune eelotsuse küsimus, vaid pigem õigusalane konsultatsioon.
11.
Ilmselgelt ei ole Hispaania valitsuse väiteid eelotsusetaotluse vastuvõetamatuse kohta võimalik toetada.
12.
Ühest küljest tuleb esiteks meenutada, et kuigi Euroopa Kohtul ei ole eelotsusetaotluse raames pädevust hinnata siseriiklike õigusnormide kooskõla ühenduse õigusega, on ta siiski kohustatud, pärast vajaduse korral talle esitatud küsimuse ümbersõnastamist, andma siseriiklikule kohtule kõik ühenduse õiguse tõlgendamiseks vajalikud juhtnöörid, mis võivad viimasele olla kasulikud ühenduse õigusnormide mõju hindamisel. (
4
) Antud juhul palub Tribunal Supremo oma küsimusega Euroopa Kohtul tõlgendada ühenduse võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid selleks, et tal oleks võimalik hinnata, kas tema kohtupraktika järgib ühenduse õigust või mitte.
13.
Teisest küljest ei esine ilmselgelt ühtki piirangut selles osas, milliseid siseriiklikke eeskirju võib ühenduse õiguse tõlgendamiseks esitatud eelotsusetaotluse korral kaudselt vaidlustada. Vastupidi Hispaania valitsuse väidetele võib neid eeskirju kahtlemata pidada kohtupraktikaga seotuks. Euroopa Kohtul on aga juba palutud kaudselt teha eelotsus siseriikliku kohtupraktika kooskõla kohta ühenduse õigusega. (
5
) Lühidalt tuleb lisada, et igal juhul võib kohtupraktikat puudutava küsimuse alati ümber sõnastada nii, et see käsitleks siseriiklikke sätteid, mille alusel liikmesriigi kohus on sõnastanud oma kohtupraktika. Teisisõnu võib kõnealuses kohtuasjas esitatud küsimust mõista nii, et see puudutab küsimust, kas Tribunal Supremo tõlgendus riigivastutusest tulenevate nõuetega seotud siseriiklike õigusnormide kohta on kooskõlas ühenduse võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtetega.
14.
Lõpuks tuleb märkida, et põhimõtteliselt on üksnes asja menetleval ja selle lahendamise eest vastutaval siseriiklikul kohtul kohtuasja eripära arvesse võttes õigus asjas otsuse langetamiseks hinnata eelotsuse vajalikkust ning Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust, ning kui küsimused käsitlevad ühenduse õiguse tõlgendamist, peab Euroopa Kohus otsuse tegema. (
6
) Euroopa Kohus võib üksnes erandjuhtudel keelduda otsuse tegemisest ning tunnistada eelotsuse küsimuse vastuvõetamatuks, eelkõige siis, kui on ilmselgelt näha, et see ei ole põhikohtuasjas otsuse tegemiseks objektiivselt vajalik. (
7
) Kõnealuses asjas see nii pole. Kuigi Tribunal Supremol on vabadus ise muuta oma kohtupraktikat, et viia see vajaduse korral vastavusse ühenduse nõuetega, pidas ta oma kohtupraktika hindamise huvides vajalikuks küsida võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtete tõlgendamise kohta nõu Euroopa Kohtult. Samas ei ole ilmne, et tegu on ühega nendest olukordadest, mis paneks Euroopa Kohut kahtlema ühenduse õiguse tõlgendamise kohta siseriikliku kohtu esitatud küsimuste „asjakohasuse eelduses”. (
8
)
15.
Käesolev eelotsuse küsimus on seega vastuvõetav.
B. Tõhususe põhimõte
16.
Riigivastutusest tulenevale nõudele, mis põhineb ühenduse õiguse rikkumisel õigusloomes, sellise tingimuse kehtestamine, mille kohaselt on nimetatud nõude esitamine võimalik alles kahju aluseks oleva ja ühenduse õigusega vastuolus oleva siseriikliku seaduse alusel vastu võetud haldusakti suhtes rakendatavate halduslike ja kohtulike õiguskaitsevahendite ammendumisel, ei tundu iseenesest minevat vastuollu kohtuliku kaitse tõhususe põhimõttega.
17.
Õigus kahju hüvitamisele, mis tuleneb põhimõttest, et riik on vastutav talle omistatava ühenduse õiguse rikkumisega üksikisikutele põhjustatud kahju eest, sõltub väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kolme tingimuse täitmisest: rikutud ühenduse õigusnorm peab andma isikutele õigusi, selle rikkumine peab olema piisavalt selge ning rikkumise ja kahjustatud isiku kantud kahju vahel peab olema otsene põhjuslik seos. (
9
) Need kolm tingimust on „vajalikud ja piisavad”, et isikul tekiks õigus saada hüvitist. (
10
) Sellest võib a priori järeldada, et liikmesriik ei või kehtestada kahju hüvitamise õigusele tingimust, et õigussubjekt peab olema eelnevalt vaidlustanud sellise kahju aluseks oleva akti õiguspärasuse, mille hüvitamist ta nõuab, eiramata sealjuures tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet, mis on ühenduse õiguse rikkumisest tuleneva liikmesriigi vastutuse aluseks. (
11
)
18.
Tribunal Supremo kõnesolev kohtupraktika põhineb aga asjaolul, et kahjustatud isik oleks võinud nõuda kogu talle tekitatud kahju hüvitamist, kui ta oleks õigeaegselt vaidlustanud kahju põhjustanud akti kehtivuse.
19.
Liikmesriikide õigussüsteemide ühisest üldpõhimõttest (
12
) tuleneb, et siseriiklik kohus võib tekitatud kahju kindlaksmääramisel arvesse võtta seda, kas kahjustatud isik on ilmutanud mõistlikku hoolt, et kahju ulatust piirata, ehk teisisõnu, kas viimane on õigeaegselt kasutanud kõiki mõistlikult tema käsutuses olnud õiguskaitsevahendeid, et kahju ära hoida või selle ulatust piirata. (
13
)
20.
Euroopa Kohus on leidnud esiteks, et ühenduse lepinguvälise vastutuse hagi vastuvõetavus võib sõltuda sellest, kas kahju põhjustanud siseriikliku akti tühistamiseks ette nähtud liikmesriigi õiguskaitsevahendid on ammendunud, kui riiklikud õiguskaitsevahendid tooksid kaasa väidetava kahju hüvitamise, (
14
) ja teiseks, et ühenduse vastu esitatud kahju hüvitamise nõue on vastuvõetamatu, kui see puudutab sama õigusvastasust ning taotleb samu rahalisi eesmärke kui kahju tekitanud institutsiooni akti tühistamise hagi ja kui kahjustatud isik ei suutnud õigeaegselt tegutseda. (
15
) Mõlemal juhul on see nii, kui nõutud kahjuhüvitise suurus vastab summale, mida siseriiklikud või ühenduse ametivõimud on ühenduse õigust rikkudes sisse nõudnud. Euroopa Kohus vastandab seega teatud mõttes kahju hüvitamise nõudega paralleelse erandjuhul esitatava nõude, kui alusetult tasutud summa tagastamiseks esitatud nõue – st soovi korral kas siseriikliku või ühenduse maksualase akti tühistamise hagi – siseriiklikele või ühenduse ametivõimudele oleks võimaldanud adekvaatselt kahju hüvitada (
16
) ja kui kahju hüvitamise hagi on tegelikult sama mis alusetult tasutud summa tagasisaamiseks esitatud hagi.
21.
Euroopa Kohus on ka otsustanud, et „riigivastutuse kohaldamise tingimused [ei tohi] üksikisikutele ühenduse õiguse rikkumisega põhjustatud kahju puhul erineda ühenduse vastutusest võrreldavates tingimustes, kui see ei ole eriliste põhjustega õigustatud. Ühenduse õigusega üksikisikutele antud õiguste kaitse ei saa varieeruda sõltuvalt sellest, kas kahju põhjustas siseriiklik või ühenduse ametiasutus”. (
17
)
22.
Käesolevat põhikohtuasja uurides tuleb märkida, et kahju, mille eest nõutakse hüvitist, koosneb üksnes käibemaksusummast, millele lisanduvad seadusjärgsed intressid, mida põhikohtuasja hageja on ühenduse õiguse vastaselt pidanud tasuma. Taolisel juhul oleks piisanud tekitatud kahju likvideerimiseks alusetult tasutud maksude tagasimaksmisest, tuginedes kuuenda käibemaksudirektiivi eiratud sätete vahetule õigusmõjule. (
18
) Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et isiku õigus tagasi saada maksu, mis on liikmesriigis sisse nõutud ühenduse õigust rikkudes, tuleneb niisugustest õigustest ja täiendab niisuguseid õigusi, mis on õigussubjektidele antud vahetu õigusmõju kehtestava eiratud sättega. (
19
) Niisiis oleks põhikohtuasja hageja võinud nõuda (nagu Hispaania seadused seda talle võimaldavad) nelja-aastase tähtaja lõppemisel pöördmaksustamise deklaratsioonide muutmist majandusaastate 1999 ja 2000 eest ning nendel aastatel alusetult tasutud käibemaksu tagasimaksmist, mida ta aga ei teinud. Kehtestades neil asjaoludel seadusandjast riigi vastutusest, mis põhineb ühenduse õiguse rikkumisel, tuleneva nõude vastuvõetavusele tingimuse, et kahju põhjustanud haldusakt, mis on vastu võetud ühenduse õigusega vastuolus oleva seaduse alusel, peab olema eelnevalt vaidlustatud, muudab Tribunal Supremo seega vastutuse tuvastamise nõude sõltuvaks üksnes põhikohtuasja hageja võimalusest esitada alusetult tasutud summade tagasisaamise nõue.
23.
Eelnevast nähtub, et riigivastutusest, mis põhineb ühenduse õiguse rikkumisel õigusloomes, tuleneva nõude vastuvõetavusele kehtestatud tingimus, mille kohaselt peab kahjustatud isik olema nimetatud seaduse alusel antud haldusakti eelnevalt vaidlustanud, ei ole põhimõtteliselt tõhususe põhimõttega vastuolus, kui õigussubjekt oleks võinud kahju tekitava akti õiguspärasuse õigeaegse vaidlustamisega nõuda kogu tekitatud kahju hüvitamist.
24.
Selleks et järgida tõhususe põhimõtet, on vaja, et siseriiklik õigus ei kehtestaks riigi lepinguvälisest vastutusest, mis tekib ühenduse õiguse rikkumisest seadusandliku tegevuse tõttu, tulenevale nõudele menetlusnorme, mis muudaksid hüvitise saamise praktikas võimatuks või ülemäära raskeks. Seega on vaja, et lisaks alusetult tasutud summade tagasisaamiseks esitatud nõude eelnevale esitamisele, mis on vastutuse tuvastamise nõude vastuvõtmise tingimus, ei kehtestaks siseriiklik õigus menetlusnorme, mis muudaksid hüvitise saamise praktikas võimatuks või ülemäära raskeks. (
20
)
25.
Järelikult tuleb uurida, kas Hispaania õiguses ette nähtud nelja-aastane tähtaeg, mis algab maksukohustuslase pöördmaksustamist käsitlevate deklaratsioonide esitamisega ja mille lõppemisel kaob võimalus muutmist nõuda, muudab selliste maksude tagasisaamise, mis on tasutud ühenduse õigust rikkudes, võimatuks või ülemäära raskeks.
26.
Selles osas võimaldab ühenduse õigus nii maksumaksjat kui asjaomast haldusorganit kaitsva õiguskindluse huvides määrata alusetult tasutud summade tagasisaamiseks esitatud hagi mõistlik aegumistähtaeg. (
21
) Selliseid tähtaegu ei saa pidada tõhususe põhimõttega vastuolus olevaks, isegi kui nende kulgemine määratluse kohaselt toob kaasa esitatud hagi tagasilükkamise. (
22
) Alusetult tasutud summade tagasisaamise küsimustes on niisiis peetud mõistlikuks kolmeaastast siseriiklikku tähtaega, kõnealuste maksude tasumise kuupäevast alates. (
23
)
27.
Seda enam vastab Hispaania seadustega ette nähtud nelja-aastane tähtaeg tõhususe põhimõttele, isegi kui see on juba möödunud ja ei võimalda enam nõuda pöördmaksustamise deklaratsioonide muutmist majandusaastate 1999 ja 2000 eest ajal, mil Euroopa Kohus tegi otsuse, milles leidis, et Hispaania seadus on kuuenda käibemaksudirektiivi sätetega vastuolus. Alusetult tasutud summade tagasisaamise hagi esitamine ei sõltu sellest, kas Euroopa Kohus on eelnevalt sedastanud sätte vastuolu ühenduse õigusega, kuna ülimuslikkuse põhimõte kohustab siseriiklikke ametivõime ja kohtuid omal algatusel, Euroopa Kohtu vastavasisulist otsust ära ootamata mitte kohaldama maksuseadust, mis on nende hinnangul ühenduse õigusega vastuolus. (
24
)
C. Võrdväärsuse põhimõte
28.
Käesoleval juhul tuleb kindlaks teha, kas erinevad menetlusnormid, mida Hispaania õigus kohaldab seadusandjast riigi vastutuse tuvastamise nõudele, lähtuvalt sellest, kas see nõue põhineb ühenduse õiguse rikkumisel või põhiseaduse eiramisel, on võrdväärsuse põhimõttega vastuolus. Seaduse alusel vastu võetud ebasoodsa haldusakti suhtes rakendatavate õiguskaitsevahendite eelneva ammendumise tingimus esitatakse üksnes riigivastutuse nõuete puhul, mis põhinevad ühenduse õiguse rikkumisel õigusloomes, mitte nende nõuete puhul, mis põhinevad põhiseaduse rikkumisel õigusloomes. Esimesena nimetatud nõudeid reguleerivad menetlusnormid on seega a priori rangemad kui viimasena nimetatud nõudeid reguleerivad menetlusnormid.
29.
Võrdväärsuse põhimõtte järgimine eeldab, et siseriiklikus õiguses sätestatud kahju hüvitamise tingimused ei oleks vähem soodsad siis, kui vastutuse tuvastamise nõue põhineb ühenduse õigusel, võrreldes sellega, kui nõue põhineb siseriiklikul õigusel (
25
), või et vaidlusaluseid menetlusnorme kohaldatakse vahet tegemata nii ühenduse õiguse rikkumisel põhinevatele nõuetele kui nendele, mis põhinevad siseriikliku õiguse eiramisel; olgu öeldud, et liikmesriik ei ole sellegipoolest kohustatud laiendama kõikidele ühenduse õiguse rikkumisel põhinevatele kahju hüvitamise nõuetele soodsamat siseriiklikku vastutuse korda. (
26
)
30.
Võrdväärsuse põhimõtte kohaldamiseks on veel vaja, et mõlemad nõuded oleks ühesugused. (
27
) Selleks tuleb neid võrrelda, lähtudes nende eesmärgist, põhjusest ja olulistest tunnustest. (
28
) Kuna ilmselgelt on neil mõlemal sama eesmärk (kahju hüvitamine) ja sama põhjus (kahju tekitanud tegevuste õigusvastasus), tuleb seega kindlaks määrata, kas riigivastutusest tulenev nõue, mis põhineb ühenduse õiguse rikkumisel õigusloomes, erineb oma oluliste tunnuste poolest (
29
) riigivastutuse tuvastamise nõudest, mis põhineb põhiseadusevastasel seadusel, sedavõrd, et nende erinev menetlusalane kohtlemine Hispaania õiguses on õigustatud.
31.
Selleks et õigustada kahe vastutuse tuvastamise nõude erinevat menetlusalast kohtlemist, esitab eelotsusetaotluse esitanud kohus mitu põhjendust, mis sisuliselt kordavad, et erinevalt juhtumist, kus nimetatud akt põhineb ühenduse õigusega vastuolus oleval seadusel, oleks kahju tekitanud haldusakti eelnev vaidlustamine praktiliselt võimatu või ülemäära raske siis, kui nimetatud akt on vastu võetud põhiseadusevastase seaduse alusel, mistõttu selle kehtestamine eeltingimusena seadusandjast riigi vastutusest tulenevale nõudele, mis põhineb põhiseaduse rikkumisel, muudaks selle nõude ebatõhusaks. Kokkuvõttes oleks õigussubjektil raskem vaidlustada seaduse vastuolu põhiseadusega kui seaduse vastuolu ühenduse õigusega.
32.
Selle põhjuseks on erinev mõju, mis on esiteks Tribunal Constitucionali otsustel, milles Hispaania seadus tunnistatakse põhiseaduse vastaseks, ja Euroopa Kohtu eelotsustel, milles tuvastatakse siseriikliku seaduse vastuolu ühenduse õigusega. Seaduse tunnistamine põhiseaduse vastaseks muudab seaduse kehtetuks, st tingib selle seaduse kaotamise ex tunc, samas kui Euroopa Kohtu otsus, milles tuvastatakse siseriikliku seaduse vastuolu ühenduse õigusega, ei too kaasa nimetatud seaduse kehtetust. See on tõsi.
33.
Põhiseadusega vastuolus oleva seaduse kehtetuks tunnistamise tagasiulatuvat mõju puudutav väide on sellegipoolest vasturääkiv Tribunal Supremo väidete loogikale, millega viimane õigustab selliste vastutuse tuvastamise nõuete soodsamat kohtlemist, mis põhinevad põhiseadusega vastuolus olevatel seadustel, võrreldes nende vastutuse tuvastamise nõuetega, mis põhinevad ühenduse õigusega vastuolus olevatel seadustel. See väide toetab pigem põhiseadusevastase seaduse alusel vastu võetud kahju tekitanud akti vastu kasutatavaid (kõige) tõhusamaid õiguskaitsevahendeid ja sätestab võrdväärsuse põhimõttest kinnipidamise nimel riigivastutusest tuleneva niisuguse nõude esitamise tingimusena, mis põhineb põhiseaduse rikkumisel õigusloomes, nende õiguskaitsevahendite eelneva ammendumise.
34.
Sellel väitel puudub faktiline alus. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt (
30
) on tõlgendava eelotsuse mõju põhimõtteliselt tagasiulatuv, võttes arvesse selle deklaratiivsust: Euroopa Kohtu antud tõlgendus ühenduse õigusnormile selgitab ja täpsustab nimetatud normi tähendust ja ulatust nii, nagu seda oleks tulnud mõista ja kohaldada selle jõustumise hetkest, isegi kui nimetatud tõlgendus kehtib tagasiulatuvalt tõlgendatava õigusnormi jõustumise kuupäevast ning selliselt tõlgendatud normi tuleb kohaldada ka nendele õigussuhetele, mis tekkisid ja loodi enne Euroopa Kohtu otsuse väljakuulutamist. Lisaks, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on märkinud ja Hispaania valitsus kohtuistungil täpsustanud, ei muuda Hispaania põhiseaduse vastase seaduse kehtetus automaatselt kehtetuks selle alusel vastu võetud haldusakte; asja lahendava kohtu ülesanne on põhiseadusevastase seaduse kehtetuse ulatus igal konkreetsel juhul kindlaks määrata. Sellest tuleneb, et õigussubjekt peab põhiseadusevastase seaduse kehtetusele tuginedes nõudma selle alusel vastu võetud haldusaktide tühistamist ning juhul, kui ta seda ettenähtud tähtaja jooksul ei tee, võib see õiguskindluse tõttu avaldada mõju lõplikult jõustunud otsuse seadusjõule. Teisisõnu, pärast tähtaja lõppemist ei või maksumaksja enam maksuteadet vaidlustada isegi maksuseaduse põhiseaduse vastaseks tunnistamisele tuginedes. Niisamuti, kui siseriiklik õigus ise sellist võimalust ette ei näe, ei kohusta ühenduse õigus ametiasutust mõistlike kaebetähtaegade lõppemisel juba jõustunud otsust üle vaatama, tagamaks ühenduse õiguse täielik rakendamine sellisena, nagu seda tõlgendati hilisemas eelotsuses, hoolimata viimase ex tunc mõjust. (
31
) Seega ei ole Tribunal Constitucionali poolt seaduse põhiseaduse vastaseks tunnistamise mõjul ja Euroopa Kohtu tõlgendavate eelotsuse mõjul märgatavat erinevust.
35.
Teine Tribunal Supremo poolt välja toodud erinevus, mille kohaselt on kahju tekitanud akti eelnev vaidlustamine, kui akt on vastu võetud ühenduse õigusega vastuolus oleva seaduse alusel, lihtsam sellise akti vaidlustamisest, mis on vastu võetud põhiseadusevastase seaduse alusel, on seotud eeldusega, et Hispaania seadus on põhiseadusega kooskõlas. Sellega kaasneb kaks tagajärge.
36.
Esimene on see, et õigussubjekt ei saa ise esitada seaduse põhiseaduse vastaseks tunnistamise hagi, ta võib üksnes paluda kohtul, viimast kohustamata, saata vastav küsimus Tribunal Constitucionalile. Seevastu Euroopa Kohus on otsustanud, et ülimuslikkuse põhimõte kohustab asja menetlevat siseriiklikku kohut ühe poole nõudel jätma ühenduse õigusega vastuolus oleva seaduse kohaldamata. (
32
) Seaduse tunnistamine ühenduse õigusnormiga vastuolus olevaks sõltub küllalt sageli viimasele antavast tõlgendusest ning nimetatud tõlgenduse täpsustamiseks Euroopa Kohtule saadetud eelotsusetaotlus ise ei sõltu samuti mitte poolte taotlustest, vaid täielikult siseriikliku kohtu hinnangust taotluse esitamise asjakohasusele ja vajalikkusele. (
33
) Siseriiklikud kohtud, kelle otsuste peale ei saa edasi kaevata, peavad EÜ artikli 234 kohaselt ühenduse õiguse tõlgendamist vajava küsimuse saatma läbivaatamiseks Euroopa Kohtule. Kuid on teada, et üheselt mõistetava õigusnormi teooria (
34
) vabastab teatud juhtudel ja tingimustel kõrgema siseriikliku kohtu eelotsusetaotluse saatmise kohustusest. Teisest küljest ei ole Hispaania kohtul sedavõrd suurt vabadust küsida seaduse põhiseadusele vastavuse kohta eelotsust. Hispaania põhiseaduse §-st 163 ja Tribunal Constitucionali puudutava konstitutsioonilise seaduse (
35
) §-st 35, nagu neid on tõlgendanud Tribunal Constitucional ise (
36
), tuleneb, et õigussubjektid võivad asja menetlevas kohtus juhtida kohtu tähelepanu asjaolule, et seadus ei ole põhiseadusega kooskõlas, ning kohustada viimast läbi viima eelnevat uurimist ja kui see kohus samuti leiab, et seadus on põhiseaduse vastane, kohustada teda saatma seaduse põhiseaduslikkust puudutav küsimus Tribunal Constitucionalile. Võimalused vaidlustada asja menetlevas kohtus seaduse vastuolu põhiseadusega või seaduse vastuolu ühenduse õigusega ei erine sedavõrd palju. (
37
) Tuleb lisada, et juhul, kui õigussubjekt ei saavuta seda, et asja menetlev kohus saadab Tribunal Constitucionalile küsimuse, mis puudutab seaduse vastavust põhiseadusele, on tal veel võimalus saata see küsimus Tribunal Constitucionalile recurso de amparo teel, samas kui ilmselgelt pole tal võimalust otse vaidlustada ühenduse õigust puudutavat seadust ei siseriiklikus kohtus ega Euroopa Kohtus.
37.
Teine tagajärg, mis tuleneb Hispaania seaduse põhiseadusele vastamise eeldamisest, on see, et ametiasutusel on kohustus seda seadust kohaldada. Sellest tuleneb, et ametiasutuses menetletavate haldusaktide õiguspärasust eeldatakse. Teisisõnu – kõik vaided, mis esitatakse haldusakti vaidlustamiseks põhjusel, et haldusakti on rakendatud põhiseadusega vastuolus oleva seaduse alusel, on määratud ebaõnnestumisele. Seevastu kohustab ülimuslikkuse põhimõte mitte üksnes siseriiklikku kohut, vaid ka ametiasutust jätma kohaldamata ühenduse õigusega vastuolus olev seadus (
38
) ja seeläbi vastu võtma vaide, mis on esitatud selle seaduse alusel vastu võetud haldusakti peale.
38.
Tegelikult ei ole need kaks olukorda siiski sarnased. Seaduse põhiseadusele vastavuse eeldamine tuleneb seadusandjale haldusküsimustes omistatud suuremast pädevusest põhiseadust tõlgendada. Üksnes konstitutsioonikohus võib sellise eelduse põhiseaduse järelevalve tsentraliseeritud süsteemis ümber lükata. Seda tingib Hispaania põhiseadusliku korra sisemine võimude lahusus. Kuid kui ametivõimud peavad lahendama siseriiklike ja ühenduse õigusnormide vahelist kollisiooni, ei tegutse nad enam üksnes oma riigi põhiseadusliku korra raames. Nad on hoopis vastamisi kahe erineva seadusandja tahtega, mis tulenevad kahest erinevast, olgugi et omavahel seotud õiguskorrast, milles tunnustatakse erinevaid õiguspärasuse eeldusi. Sel põhjusel ei saa riigi põhiseadusliku korra raames ametiasutusele pandud siseriikliku seaduse austamise kohustust iseenesest ja lihtsalt üle kanda siseriikliku õiguskorra ja ühenduse õiguskorra vahelistesse suhetesse. Iseenesest ei tulene siseriikliku ametiasutuse kohustus jätta kohaldamata siseriiklikud õigusnormid, mis on ühenduse õigusega vastuolus, hüpoteetilisest eeldusest, et siseriiklik õigus on vastuolus ühenduse õigusega. Pigem vastupidi – kuna ühenduse õiguskorras eeldatakse ühenduse õigusaktide õiguspärasust samamoodi, nagu eeldatakse siseriiklikus õiguskorras siseriiklike seaduste õiguspärasust, siis peab ametiasutus, kui ta on vastamisi ühenduse õiguse ja siseriikliku seaduse kollisiooniga, sätestama selle lahendamiseks kriteeriumi. Selle kriteeriumi annab talle ülimuslikkuse põhimõte. Järelikult, kui ametiasutus jätab kohaldamata ühenduse õigusega vastuolus oleva seaduse, ei lükka ta tagasi siseriiklike seaduste õiguspärasuse eeldust ega vaidlusta võimude lahususe riiklikku põhiseaduslikku põhimõtet. Ametiasutus peab hoopis vastupidi ühenduse õigusnormi õiguspärasuse samaväärset eeldust arvesse võtma ja ta lahendab selle kollisiooni ühenduse õiguse ülimuslikkuse põhimõtte alusel. Muus osas, isegi kui eeldused on erinevad ja kahte olukorda võib raske olla põhimõtete osas omavahel võrrelda, näitab praktika, et õigussubjektil on ametiasutuses ühenduse õigusega vastuolus oleva seaduse eest selline kaitse, mida tal põhiseadusevastase seaduse eest ei ole.
39.
Ometi ei ole kindel, et õigussubjektide piiratumad võimalused vaidlustada põhiseadusega vastuolus olevat seadust, kuna seaduse põhiseadusele vastavust eeldatakse, võrreldes võimalustega vaidlustada seaduse vastuolu ühenduse õigusega, õigustaksid sellistena asjaolu, et seadusandjast riigi vastutusest, mis põhineb ühenduse õiguse rikkumisel, tuleneva nõude esitamise tingimuseks on eelnevate, kahju tekitanud haldusakti vaidlustamiseks seaduse alusel vastu võetud halduslike ja kohtulike õiguskaitsevahendite ammendumine, erinevalt seadusandjast riigi vastutusest, mis põhineb põhiseaduse rikkumisel, tuleneva nõude esitamisest.
40.
Nagu näha, on tegelikkuses kaitse ühenduse õigusega vastuolus oleva seaduse eest ametiasutuses vaieldamatult palju tugevam kui põhiseadusega vastuolus oleva seaduse eest. Eiramata ühenduse võrdväärsuse põhimõtet, ei ole taoline erinevus piisav, et õigustada riigi vastutusest, mis põhineb ühenduse õiguse rikkumisel õigusloomes, tuleneva nõude esitamise allutamist tingimusele, et seaduse alusel vastu võetud kahju tekitanud haldusakti vaidlustamiseks peavad eelnevalt olema kõik mitte üksnes halduslikud, vaid ka kohtulikud õiguskaitsevahendid ammendunud, samas kui selline tingimus ei kehti juhul, kui vastutuse tuvastamise nõue on esitatud põhiseaduse rikkumise tõttu.
III. Ettepanek
41.
Eelnevat arvesse võttes tuleb Tribunal Supremo küsimusele vastata järgmiselt:
1.
Riigivastutusest tulenevale nõudele, mis põhineb ühenduse õiguse rikkumisel õigusloomes, sellise tingimuse kehtestamine, mille kohaselt on nimetatud nõude esitamine võimalik vaid siis, kui eelnevalt on vaidlustatud selle seaduse alusel vastu võetud haldusakti õiguspärasus, ei ole tõhususe põhimõttega vastuolus, kui õigussubjekt oleks võinud kahju tekitava akti kehtivuse õigeaegse vaidlustamisega nõuda kogu tekitatud kahju hüvitamist.
2.
Riigivastutusest tulenevale nõudele, mis põhineb ühenduse õiguse rikkumisel õigusloomes, sellise tingimuse kehtestamine, mille kohaselt on nimetatud nõude esitamine võimalik vaid siis, kui eelnevalt on vaidlustatud selle seaduse alusel vastu võetud haldusakti õiguspärasus, on võrdväärsuse põhimõttega vastuolus, kui riigivastutusest tulenevale nõudele, mis põhineb põhiseaduse rikkumisel õigusloomes, sellist tingimust ei ole kehtestatud ja kui selle seaduse alusel vastu võetud haldusakti vaidlustamise võimalused ei erine märkimisväärselt selle poolest, kas vaidlustatakse selle seaduse kooskõla põhiseadusega või vastavus ühenduse õigusele.
(
1
)	Algkeel: prantsuse.
(
2
)	17. detsembri 2003. aasta üldine maksuseadus nr 58/2003.
(
3
)	Nõukogu 17. mai 1977. aasta direktiiv kumuleeruvate käibemaksudega seotud liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta – ühine käibemaksusüsteem: ühtne maksubaas (EÜT L 145, lk 1; ELT eriväljaanne 09/01, lk 23; edaspidi „kuues käibemaksudirektiiv”). Vt 6. oktoobri 2005. aasta otsus kohtuasjas C-204/03: komisjon vs. Hispaania (EKL 2005, lk I-8389).
(
4
)	Vt 3. oktoobri 2000. aasta otsus kohtuasjas C-58/98: Corsten (EKL 2000, lk I-7919, punkt 24) ja 9. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C-181/00: Flightline (EKL 2002, lk I-6139, punkt 20).
(
5
)	Vt 30. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-224/01: Köbler (EKL 2003, lk I-10239).
(
6
)	Vt 13. märtsi 2001. aasta otsus kohtuasjas C-379/98: PreussenElektra (EKL 2001, lk I-2099, punkt 38); 15. mai 2003. aasta otsus kohtuasjas C-300/01: Salzmann (EKL 2003, lk I-4899, punktid 29 ja 30); eespool viidatud kohtuotsus Flightline (punkt 21) ja 23. aprilli 2009. aasta otsus kohtuasjas C-261/07: VTB-VAB (EKL 2009, lk I-2949, punkt 32).
(
7
)	Vt nt 17. mai 1994. aasta otsus kohtuasjas C-18/93: Corsica Ferries (EKL 1994, lk I-1783, punkt 14).
(
8
)	Vt sellistest olukordadest ülevaate saamiseks hiljutine 16. detsembri 2008. aasta otsus kohtuasjas C-210/06: Cartesio (EKL 2008, lk I-9641, punkt 67); varasem 7. juuni 2007. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-222/05–C-225/05: van der Weerd jt (EKL 2007, lk I-4233, punkt 22).
(
9
)	Vt meenutuseks hiljutine 24. märtsi 2009. aasta otsus kohtuasjas C-445/06: Danske Slagterier (EKL 2009, lk I-2119, punktid 19 ja 20).
(
10
)	Vt eespool viidatud kohtuotsus Köbler (punkt 57) ja 5. märtsi 1996. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-46/93 ja C-48/93: Brasserie du pêcheur ja Factortame (EKL 1996, lk I-1029, punkt 66).
(
11
)	Vt 19. novembri 1991. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-6/90 ja C-9/90: Francovich jt (EKL 1991, lk I-5357).
(
12
)	Vt 19. mai 1992. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-104/89 ja C-37/90: Mulder jt vs. nõukogu ja komisjon (EKL 1992, lk I-3061, punkt 33).
(
13
)	Vt eespool viidatud kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame (punktid 84 ja 85); 8. märtsi 2001. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-397/98 ja C-410/98: Metallgesellschaft jt (EKL 2001, lk I-1727, punkt 101); 13. märtsi 2007. aasta otsus kohtuasjas C-524/04: Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation (EKL 2007, lk I-2107, punkt 124) ja 24. märtsi 2009. aasta otsus kohtuasjas C-445/06: Danske Slagterier (EKL 2009, lk I-2119, punktid 60–62).
(
14
)	Vt 26. veebruari 1986. aasta otsus kohtuasjas 175/84: Krohn Import-Export vs. komisjon (EKL 1986, lk 753, punkt 27); 29. septembri 1987. aasta otsus kohtuasjas 81/86: De Boer Buizen vs. nõukogu ja komisjon (EKL 1987, lk 3677, punkt 9) ja 30. mai 1989. aasta otsus kohtuasjas 20/88: Roquette frères vs. komisjon (EKL 1989, lk 1553, punkt 15).
(
15
)	Vt 12. novembri 1981. aasta otsus kohtuasjas 543/79: Birke vs. komisjon ja nõukogu (EKL 1981, lk 2669, punkt 28) ja kohtuasjas 799/79: Bruckner vs. komisjon ja nõukogu (EKL 1981, lk 2697, punkt 19); 26. oktoobri 1995. aasta määrus liidetud kohtuasjades C-199/94 P ja C-200/94 P: Pevasa ja Inpesca vs. komisjon (EKL 1995, lk I-3709, punktid 26–28) ja 14. septembri 1999. aasta otsus kohtuasjas C-310/97 P: komisjon vs. AssiDomän Kraft Products jt (EKL 1999, lk I-5363, punkt 59).
(
16
)	Vt 18. jaanuari 2001. aasta otsus kohtuasjas C-150/99: Stockholm Lindöpark (EKL 2001, lk I-493, punkt 35).
(
17
)	Eespool viidatud kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame (punkt 42); 4. juuli 2000. aasta otsus kohtuasjas C-352/98 P: Bergaderm ja Goupil vs. komisjon (EKL 2000, lk I-5291, punkt 41).
(
18
)	Nimetatud direktiivi artikli 17 lõikega 2 on tunnustatud otsest mõju (vt 6. juuli 1995. aasta otsus kohtuasjas C-62/93: BP Soupergaz (EKL 1995, lk I -1883, punktid 32–36).
(
19
)	Vt nt 9. novembri 1983. aasta otsus kohtuasjas 199/82: San Giorgio (EKL 1983, lk 3595, punkt 12) ja eespool viidatud kohtuotsus Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation.
(
20
)	Nagu on korduvalt meenutatud kohtupraktikas. Vt nt ühenduse õiguse rikkumise tõttu riigivastutusest tuleneva nõude kohta 10. juuli 1997. aasta otsus kohtuasjas C-261/95: Palmisani (EKL 1997, lk I-4025, punkt 27); 12. detsembri 2006. aasta otsus kohtuasjas C-446/04: Test Claimants in the FII Group Litigation (EKL 2006, lk I-11753, punkt 219); alusetult tasutud summade tagasisaamiseks esitatud hagi kohta eespool viidatud kohtuotsus Metallgesellschaft jt (punkt 85) ja eespool viidatud kohtuotsus Test Claimants in the FII Group Litigation (punkt 203).
(
21
)	Vt 16. detsembri 1976. aasta otsus kohtuasjas 33/76: Rewe-Zentralfinanz ja Rewe-Zentral (EKL 1976, lk 1989, punkt 5); 17. juuli 1997. aasta otsus kohtuasjas C-90/94: Haahr Petroleum (EKL 1997, lk I-4085, punkt 48); 17. novembri 1998. aasta otsus kohtuasjas C-228/96: Aprile (EKL 1998, lk I-7141, punkt 19); 28. novembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C-88/99: Roquette Frères (EKL 2000, lk I-10465, punkt 22).
(
22
)	Vt 2. detsembri 1997. aasta otsus kohtuasjas C-188/95: Fantask jt (EKL 1997, lk I-6783, punkt 48) ja eespool viidatud 28. novembri 2000. aasta kohtuotsus Roquette Frères (punkt 23).
(
23
)	Vt 15. septembri 1998. aasta otsus kohtuasjas C-231/96: Edis (EKL 1998, lk I-4951, punktid 39 ja 49).
(
24
)	Vt 9. märtsi 1978. aasta otsus kohtuasjas 106/77: Simmenthal (EKL 1978, lk 629) ja 22. juuni 1989. aasta otsus kohtuasjas 103/88: Costanzo (EKL 1989, lk 1839, punkt 31). Kuigi on teada, et praegusel ajal on Hispaanias pooleli vaidlus nimetatud ühenduse kohustuse rakendamise konkreetsete eeskirjade ja ulatuse üle (vt Tribunal Constitucionali 19. aprilli 2004. aasta otsus nr 58/2004); märkused Alonso Garcia, R., CMLR 2005, lk 535; Martín Rodríguez, P. J., Revista Espanola de Derecho Constitucional, 2004, lk 315.
(
25
)	Vt eespool viidatud kohtuotsused Brasserie du pêcheur ja Factortame (punkt 67), Palmisani (punkt 27) ja Danske Slagterier (punkt 31).
(
26
)	Vt selle kohta seoses alusetult tasutud summade tagasisaamiseks esitatud hagiga eespool viidatud kohtuotsus Edis (punkt 36). Tuleb märkida, et Euroopa Kohus kasutab vahet tegemata mõlemat sõnastust, kuigi need võib-olla päriselt ei kattu (vt nt 1. detsembri 1998. aasta otsus kohtuasjas C-326/96: Levez (EKL 1998, lk I-7835, punktid 37 ja 41).
(
27
)	St „sarnased” (vt minu ettepanek eespool viidatud kohtuasjas van der Weerd jt, punkt 15).
(
28
)	Vt 16. mai 2000. aasta otsus kohtuasjas C-78/98: Preston jt (EKL 2000, lk I-3201, punkt 57).
(
29
)	Vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Palmisani, punkt 38.
(
30
)	Vt hiljutine 12. veebruari 2008. aasta otsus kohtuasjas C-2/06: Kempter (EKL 2008, lk I-411, punktid 35 ja 36 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
31
)	Vt 13. jaanuari 2004. aasta otsus kohtuasjas C-453/00: Kühne & Heitz (EKL 2004, lk I-837).
(
32
)	Vt eespool viidatud kohtuotsus Simmenthal.
(
33
)	Hiljutiste näidete meenutamiseks vt eespool viidatud kohtuotsused Cartesio (punktid 90 ja 91); Kempter (punktid 41 ja 42, ja seal viidatud kohtupraktika).
(
34
)	Euroopa Kohus on seda käsitlenud 6. oktoobri 1982. aasta otsuses kohtuasjas 283/81: Cilfit jt (EKL 1982, lk 3415).
(
35
)	3. oktoobri 1979. aasta konstitutsiooniline seadus nr 2/1979 (BOE nr 23180, 5.10.1979, lk 23180).
(
36
)	Vt 18. aprilli 1988. aasta otsus nr 67/1988.
(
37
)	Vt selle kohta ka Alonso Garcia, R., „La responsabilidad patrimonial del Estado-legislador, en especial en los casos de infracción del Derecho Comunitario”, QDL nr 19, 2009.
(
38
)	Vt eespool viidatud kohtuotsus Costanzo (punkt 31) ja 9. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-198/01: CIF (EKL 2003, lk I-8055, punkt 49).