61994CC0150_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1 Les présentes conclusions concernent deux recours directs connexes, introduits respectivement par le Royaume-Uni et le royaume d'Espagne contre le Conseil. Dans la première affaire (C-150/94), le Royaume-Uni demande l'annulation d'une disposition du règlement (CE) n, 519/94 du Conseil, du 7 mars 1994, relatif au régime commun applicable aux importations de certains pays tiers et abrogeant les règlements (CEE) n, 1765/82, (CEE) n, 1766/82 et (CEE) n, 3420/83 (1). Dans la seconde affaire (C-284/94), le royaume d'Espagne demande l'annulation du règlement (CE) n, 1921/94 du Conseil, du 25 juillet 1994, modifiant le règlement (CE) n, 519/94 (2).
2 Les deux affaires se rapportent au régime des importations de certains jouets en provenance de la république populaire de Chine. L'une soulève la question de la validité même de l'institution de contingents communautaires d'importation. L'autre met en cause un acte ayant augmenté les contingents existants.
Antécédents des litiges
Le cadre juridique antérieur au règlement n, 519/94
3 Avant l'entrée en vigueur du règlement n, 519/94, les importations des produits originaires des pays à commerce d'État étaient régies par différents règlements du Conseil.
4 Le règlement (CEE) n, 1766/82 du Conseil, du 30 juin 1982, relatif au régime commun applicable aux importations de la république populaire de Chine (3), s'appliquait aux importations des produits échappant à toute restriction quantitative, sous réserve de mesures de sauvegarde.
5 Le règlement (CEE) n, 3420/83 du Conseil, du 14 novembre 1983, relatif aux régimes d'importation des produits originaires des pays à commerce d'État non libérés au niveau de la Communauté (4), prévoyait des restrictions quantitatives à l'importation pour de nombreux produits. En vertu de son article 1er, paragraphe 1, ce règlement était applicable aux importations de produits originaires des pays figurant à son annexe I, dont la république populaire de Chine. L'article 2, paragraphe 1, énonçait que la mise en libre pratique des produits figurant à l'annexe III, dont les jouets litigieux dans la présente espèce, alors classés sous la position tarifaire 97.03, était soumise à des restrictions quantitatives dans les États membres indiqués dans l'annexe en regard de ces produits. Avant le 1er décembre de chaque année, le Conseil devait arrêter pour ces produits, conformément à l'article 113 du traité CEE, les contingents d'importation à ouvrir par les États membres pour l'année suivante à l'égard des divers pays à commerce d'État (article 3, paragraphe 1, du règlement). En l'absence d'une décision à cette date, les contingents étaient reconduits à titre provisoire pour l'année suivante (article 3, paragraphe 2). L'article 4 précisait les conditions dans lesquelles les États membres pouvaient adopter, dans la gestion du régime d'importation, des mesures d'adaptation, voire de suppression des restrictions quantitatives. Les articles 7 à 10 contenaient les règles applicables aux fins de modifications du régime d'importation fixé par le règlement.
6 A la date de son entrée en application, ce règlement n, 3420/83 prévoyait, en ce qui concerne les jouets, l'ouverture de contingents d'importation par la République fédérale d'Allemagne, la République hellénique et la République française. Le règlement (CEE) n, 3784/85 du Conseil, du 20 décembre 1985, modifiant, en raison de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal, les annexes I et III du règlement n, 3420/83 (5), a également prévu l'ouverture de contingents de jouets par le royaume d'Espagne, à compter du 1er janvier 1986.
7 Le règlement n, 3420/83 a été modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n, 2456/92 du Conseil, du 13 juillet 1992, fixant les contingents d'importation à ouvrir par les États membres à l'égard des pays à commerce d'État en 1992 (6). En ce qui concerne les jouets en provenance de la république populaire de Chine, des contingents ont été établis à l'annexe VIII pour la République fédérale d'Allemagne et le royaume d'Espagne. Le règlement a énoncé en son article 5 que les dispositions de l'article 3, paragraphe 2, du règlement n, 3420/83 relatives à la reconduction automatique éventuelle des contingents existant l'année précédente ne seraient pas applicables pour 1993. Le cinquième considérant du règlement a expliqué cette dérogation par la nécessité de remplacer, à partir du 1er janvier 1993, le système de maintien de contingents d'importation à ouvrir uniquement sur le plan national par un mécanisme communautaire couvrant toutes les restrictions résiduelles au 31 décembre 1992.
8 Aucun règlement fixant des contingents d'importation pour 1993 n'a été adopté.
9 Le mécanisme communautaire prévu n'a cependant pas été institué pour fonctionner dès l'année 1993. Dans ce contexte, faisant application des articles 7 à 10 du règlement n, 3420/83 relatifs aux modifications du régime d'importation, et plus précisément de l'article 9, paragraphes 1 et 3, la Commission a autorisé certains États membres à ouvrir des contingents en 1993 et au cours des premiers mois de 1994. Sur 79 décisions prises au total, 6 ont autorisé le royaume d'Espagne à ouvrir des contingents pour les jouets relevant du code SH/NC 9503. Les autres États membres n'ont pas sollicité la fixation de contingents pour ces jouets.
Le mécanisme communautaire introduit par le règlement n, 519/94
10 Le règlement n, 519/94, applicable à compter du 15 mars 1994, abroge les règlements nos 1766/82 et 3420/83.
11 Il s'applique aux importations des produits originaires des pays tiers visés à l'annexe I, dont la république populaire de Chine (article 1er, paragraphe 1).
12 Ces importations sont libres, sans préjudice de mesures de sauvegarde éventuelles et des contingents visés à l'annexe II du règlement, laquelle concerne uniquement des produits originaires de Chine, dont les jouets litigieux en l'espèce, relevant désormais des codes SH/NC 9503 41 (7), 9503 49 (8) et 9503 90 (9) (article 1er, paragraphe 2).
13 Les contingents communautaires applicables à ces jouets ont été fixés respectivement à 200 798 000 écus, 83 851 000 écus et 508 016 000 écus par an. Pour la période du 15 mars au 31 décembre 1994, ils ont donc été arrêtés respectivement, prorata temporis, à 158 965 083 écus, 66 382 042 écus et 402 179 333 écus.
L'augmentation d'un contingent par le règlement n, 1921/94
14 L'article 1er du règlement n, 1921/94 a porté de 158 965 083 écus à 204 500 000 écus le contingent ouvert pour la période du 15 mars au 31 décembre 1994 en ce qui concerne les jouets relevant du code SH/NC 9503 41.
15 Le troisième considérant du règlement a expliqué que la mise en application du contingent fixé par le règlement n, 519/94 avait fait apparaître des perturbations dans les échanges commerciaux avec la république populaire de Chine, affectant l'activité des secteurs économiques communautaires liés à l'importation, à la commercialisation et à la transformation des jouets concernés et entraînant des difficultés économiques.
16 Le Conseil a donc jugé opportun d'adapter le contingent en question en l'augmentant de manière appropriée pour l'année 1994, sans préjudice d'un réexamen de la situation (quatrième considérant du règlement) (10).
Conclusions des parties
17 Dans l'affaire C-150/94, le Royaume-Uni conclut à ce qu'il plaise à votre Cour, en application de l'article 173 du traité CE:
- annuler l'article 1er, paragraphe 2, du règlement n, 519/94 du Conseil dans la mesure où il s'applique aux jouets relevant des positions tarifaires SH/NC 9503 41, 9503 49 et 9503 90;
- condamner le Conseil aux dépens.
18 La République fédérale d'Allemagne intervient au soutien des conclusions du Royaume-Uni.
19 Le Conseil conclut à ce qu'il plaise à votre Cour:
- rejeter le recours;
- rejeter comme irrecevable le nouveau moyen d'annulation présenté aux points 16 à 18 de la requête en intervention quant à une prétendue violation, dans le cadre de la motivation de l'acte attaqué, de l'article 3 B, troisième alinéa, du traité et, à titre subsidiaire, rejeter ce nouveau moyen d'annulation comme non fondé;
- condamner le Royaume-Uni aux dépens.
20 Le royaume d'Espagne et la Commission interviennent au soutien des conclusions du Conseil. Ils concluent au rejet du recours. Le royaume d'Espagne sollicite la condamnation du Royaume-Uni aux dépens.
21 Dans l'affaire C-284/94, le royaume d'Espagne conclut à ce qu'il plaise à votre Cour, en application de l'article 173:
- annuler le règlement n, 1921/94;
- condamner le Conseil aux dépens.
22 Le Conseil conclut au rejet du recours et à la condamnation de la partie requérante aux dépens.
23 La Commission intervient au soutien des conclusions du Conseil et demande la condamnation du royaume d'Espagne aux dépens.
Examen des moyens dirigés contre le règlement n, 519/94
24 Le Royaume-Uni invoque cinq moyens d'annulation tirés:
- d'une violation de l'article 190 du traité;
- d'une absence d'appréciation des faits ou d'une erreur manifeste d'appréciation de ceux-ci;
- du caractère arbitraire des contingents en cause;
- d'une violation du principe de proportionnalité;
- d'une violation du principe d'égalité de traitement.
25 Nous examinerons successivement chacun de ces moyens.
26 Nous pensons que votre Cour ne doit pas examiner le bien-fondé d'un sixième moyen tiré d'une violation du principe de la confiance légitime, que le gouvernement du Royaume-Uni a soulevé pour la première fois dans ses observations (11) sur les mémoires en intervention de la République fédérale d'Allemagne et du royaume d'Espagne. Ce moyen, invoqué incidemment à l'occasion de développements relatifs au deuxième moyen susvisé de la requête, est irrecevable en application de l'article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure.
Sur la violation de l'article 190 du traité
27 Le Royaume-Uni soutient que le règlement n, 519/94 n'est pas motivé ou comporte une motivation inappropriée. Le sixième considérant serait totalement impropre à motiver l'institution de contingents communautaires sur les jouets en cause, en ce que, pour justifier de telles restrictions quantitatives, il se réfère à «la sensibilité de certains secteurs de l'industrie communautaire».
28 A titre préliminaire, l'État membre requérant soutient que l'ampleur des restrictions en cause est telle que celles-ci étaient de nature «quasi pénale», de sorte qu'elles exigeaient un examen particulièrement attentif.
29 Il fait valoir ensuite que le règlement attaqué trouve son fondement dans les dispositions du traité relatives à la politique commerciale, dont l'objectif, conformément à l'article 110 du traité, est «[...] la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux et [...] la réduction des barrières douanières».
30 Son cinquième considérant consacrerait le principe de libération des importations. Dans la mesure où les contingents constitueraient une exception à ce principe, le Conseil aurait dû expliquer avec un soin particulier les raisons du choix opéré.
31 Il aurait dû préciser:
- pourquoi certains secteurs de l'industrie communautaire seraient sensibles à l'importation des jouets en cause à partir de la république populaire de Chine, et non de tout autre pays tiers;
-
pourquoi il aurait été nécessaire de remplacer par une restriction de dimension communautaire une mesure de restriction nationale qui n'aurait représenté que 2 % en valeur des importations des jouets en cause en provenance de la république populaire de Chine, alors que la restriction nationale aurait pu être supprimée ou remplacée par une mesure de protection régionale, ce dernier type de mesure étant d'ailleurs prévu par le règlement lui-même;
-
pourquoi il aurait été nécessaire de remplacer une mesure de restriction qui avait un effet minime au niveau communautaire par une restriction ayant un impact très significatif, en raison de l'augmentation spectaculaire qu'elle représentait.
32 Le Royaume-Uni invoque notamment votre arrêt du 12 juillet 1979, Italie/Conseil (12), duquel résulterait la nécessité d'une motivation spécifique de tous les détails que peut comporter une mesure prise en vertu d'un acte d'application générale, dès lors que ces détails n'entrent pas dans le cadre systématique de l'ensemble. Or, selon lui, les contingents constituent une exception n'entrant ni dans le cadre systématique du règlement contesté ni dans celui du règlement n, 3420/83. Cette exception serait d'une nature toute différente de la seule restriction nationale appliquée en vertu de ce dernier règlement. Elle constituerait une restriction entièrement nouvelle, de sorte que le Conseil aurait dû expliquer pourquoi une telle dérogation au règlement n, 3420/83 s'imposait. L'obligation de motivation serait essentielle en cas de changement majeur de politique.
33 A supposer que les contingents contestés fassent partie du nouveau régime commercial régissant les relations avec la république populaire de Chine, ils constitueraient néanmoins une exception au principe de libération des importations qui sous-tendrait ce régime.
34 La partie requérante ajoute que ne saurait remédier à la motivation insuffisante de l'acte l'explication fournie par le Conseil au stade du présent recours et tirée de la croissance des importations chinoises. Elle relève également que, dans son mémoire en défense, le Conseil tente de justifier le niveau des contingents institués, alors que le règlement ne contient aucune explication sur ce point.
35 La République fédérale d'Allemagne reprend l'argumentation du Royaume-Uni et soutient que l'obligation de motivation imposait un développement sur le principe de proportionnalité, principe expressément introduit à l'article 3 B, troisième alinéa, du traité, qui nécessiterait notamment la prise en compte des intérêts des États membres. Le Conseil, invoquant l'article 37 du statut CE de la Cour, conteste la recevabilité de ce moyen, qualifié de nouveau.
36 En introduction à notre analyse du moyen soulevé par le Royaume-Uni, nous soulignerons que l'examen de la question de la suffisance de la motivation d'un acte est indépendant de l'appréciation du bien-fondé de cette motivation.
37 Nous procéderons en outre à plusieurs rappels.
38 En imposant une obligation de motivation, l'article 190 du traité ne répond pas seulement à un souci formel, mais vise à donner aux parties la possibilité de défendre leurs droits, à la Cour d'exercer son contrôle et aux États membres, comme à tout ressortissant intéressé, de connaître les conditions dans lesquelles l'institution a fait application du traité (13).
39 L'étendue de l'obligation de motivation dépend cependant de la nature de l'acte en cause. Lorsqu'il s'agit d'un acte destiné à une application générale, comme un règlement, la motivation peut se borner à indiquer, d'une part, la situation d'ensemble qui a conduit à son adoption et, d'autre part, les objectifs généraux qu'il se propose d'atteindre. Dès lors, on ne saurait exiger que la motivation spécifie les différents faits, parfois très nombreux et complexes, au vu desquels le règlement a été adopté ni, a fortiori, qu'elle en fournisse une appréciation plus ou moins complète (14).
40 Une motivation spécifique de certains éléments d'un acte d'application générale n'est pas nécessaire lorsque ces éléments rentrent dans le cadre systématique de l'ensemble des mesures prises par l'acte (15), ou lorsque le règlement lui-même rentre dans le cadre systématique de l'ensemble dont il fait partie (16).
41 Par ailleurs, appréciée au regard non seulement du libellé de l'acte, mais aussi de son contexte ainsi que de l'ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée, l'exigence de motivation peut également ne pas nécessiter une motivation spécifique de tous les éléments de fait et de droit pertinents (17). Il en est ainsi lorsque les États membres ont été étroitement associés au processus d'élaboration de l'acte litigieux et connaissent donc les raisons qui sont à la base de cet acte (18).
42 En l'espèce, est en cause la motivation d'un règlement, acte d'application générale.
43 Nous ne nous arrêterons pas sur l'allégation d'une nature «quasi pénale» des contingents. Comme le soulignent le Conseil et la Commission, l'idée de «sanction» est totalement étrangère à l'institution des restrictions adoptées.
44 Le règlement n, 519/94 précise la situation d'ensemble qui a conduit à son adoption:
- le régime commun applicable aux importations en vertu, notamment, des règlements nos 1766/82 et 3420/83 laisse subsister des exceptions et des dérogations permettant aux États membres de continuer à appliquer des mesures nationales à l'importation de certains produits originaires des pays en question (premier considérant);
- en vertu de l'article 7 A du traité, le marché intérieur comporte, depuis le 1er janvier 1993, un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée (deuxième considérant).
45 Partant de ce constat, le législateur communautaire énonce ses objectifs et les moyens choisis pour les atteindre:
- il vise à réaliser l'achèvement de la politique commerciale commune dans le domaine du régime applicable aux importations, à titre de complément nécessaire à la réalisation du marché intérieur et afin que la réglementation des échanges commerciaux de la Communauté avec les pays tiers reflète bien l'intégration des marchés (troisième considérant);
- à cet effet, il prévoit de mettre fin aux exceptions et dérogations résultant des mesures nationales restantes en matière de politique commerciale, et notamment aux restrictions quantitatives maintenues par les États membres en vertu du règlement n, 3420/83 (quatrième considérant);
- il annonce que la libération des importations, c'est-à-dire l'absence de toute restriction quantitative, constituera le point de départ du régime communautaire (cinquième considérant);
- toutefois, pour un nombre limité de produits originaires de la république populaire de Chine, il estime qu'il convient, en raison de la sensibilité de certains secteurs de l'industrie communautaire, d'instituer des contingents quantitatifs et des mesures de surveillance applicables au niveau communautaire, tout en prévoyant une procédure de réexamen et de contrôle de ces mesures, afin de les adapter à l'évolution de la situation (sixième considérant);
- en ce qui concerne les autres produits, il prévoit la possibilité de mesures de surveillance et de sauvegarde, le cas échéant régionales (huitième à dixième considérants).
46 Comme le soutient à juste titre la Commission (19), la motivation de l'acte précise ainsi: 1) le contexte dans lequel les contingents ont été adoptés (parachèvement de la politique commerciale afin de permettre le bon fonctionnement du marché intérieur et la libération générale du commerce); 2) la base sur laquelle les secteurs soumis aux contingents communautaires ont été choisis (nombre limité et sensibilité du secteur en question), et 3) la raison pour laquelle des contingents communautaires étaient nécessaires («intégration des marchés», c'est-à-dire absence de contrôles aux frontières dans le marché intérieur).
47 Un contingent est par définition même une mesure de protection contre les importations ou, plus précisément, contre la concurrence dommageable dont ces importations peuvent être la cause pour les opérateurs économiques communautaires concernés. Le seul fait de son institution montre que, selon le législateur, le produit objet du contingent constituerait un danger pour des intérêts communautaires s'il pouvait être importé sans limitation. Lorsque le législateur communautaire vise de façon synthétique «la sensibilité de certains secteurs de l'industrie communautaire», il explique implicitement mais nécessairement que le produit du pays tiers est dans une situation favorable de concurrence par rapport au produit communautaire correspondant, le plus souvent en raison de la compétitivité du prix, et qu'il pourrait ainsi compromettre les débouchés, voire l'existence des opérateurs communautaires produisant un produit similaire.
48 Au cours de la présente procédure, le Conseil a fait valoir qu'il a pris en compte l'augmentation considérable, au cours des années précédentes, des importations de jouets litigieux en provenance de la république populaire de Chine. Cet élément de motivation n'est pas visé dans les considérants du règlement n, 519/94. Toutefois, il résulte du dossier que les États membres, et en particulier la partie requérante, en ont eu connaissance pour avoir été étroitement associés au processus d'élaboration du règlement. Dans sa requête (20), le Royaume-Uni rappelle que, à l'occasion de la transmission, au mois de novembre 1992, d'une proposition de règlement, la Commission avait décrit le système communautaire envisagé, puis il ajoute: «Dans le cas des jouets en cause, la Commission a proposé des restrictions quantitatives au niveau communautaire. Elle a cherché à justifier sa proposition en soulignant la part significative du marché communautaire détenue par les importations chinoises, la hausse importante des importations chinoises ainsi que les restrictions nationales existantes» (21). Ces indications montrent que la Commission a fait savoir au Conseil, mais également aux États membres, que les restrictions envisagées seraient fondées en particulier sur la situation des produits chinois sur le marché communautaire et sur l'augmentation sensible des quantités importées. C'est donc en connaissance de ces éléments de motivation que la partie requérante, dans la première phase d'élaboration de l'acte, s'est opposée aux restrictions à l'importation proposées par la Commission (22). Et c'est toujours dans les mêmes conditions qu'elle a continué à s'opposer à l'introduction de quotas communautaires de jouets lorsque les discussions ont repris en janvier 1994 (23).
49 Il se déduit de ces constatations que le Conseil, contrairement à l'affirmation du Royaume-Uni, n'a pas tenté de remédier, au stade de son mémoire en défense, à une motivation insuffisante de l'acte. La motivation litigieuse était déjà à la connaissance de la requérante lorsque l'acte attaqué a été pris. Le principe d'interdiction d'une régularisation, en cours de procédure juridictionnelle, d'une insuffisance de motivation (24) n'est donc pas applicable en l'espèce.
50 Il apparaît finalement que le règlement n, 519/94, tant par son libellé qu'en raison du contexte de son élaboration, a largement satisfait à l'obligation minimale de motivation consacrée par l'arrêt Beus, précité.
51 Cette conclusion étant acquise, se pose la question de savoir si, en l'espèce, une motivation spécifique de tous les détails de l'acte s'imposait en vertu de la jurisprudence rappelée au point 40 ci-dessus. En particulier, il s'agit d'apprécier si le règlement devait préciser toutes les raisons ayant dicté le choix et les montants des contingents contestés.
52 La réponse à cette question dépend du point de savoir si les contingents rentrent ou non dans le cadre systématique d'un même ensemble.
53 L'objet fondamental du règlement attaqué est de «parachever» (25) la politique commerciale commune.
54 Conformément à l'article 113, paragraphe 1, du traité, cette politique est fondée sur des principes uniformes, notamment en ce qui concerne les modifications tarifaires, la conclusion d'accords tarifaires et commerciaux, l'uniformisation des mesures de libération, la politique d'exportation ainsi que les mesures de défense commerciale.
55 A l'expiration de la période de transition (26), elle est entrée dans le domaine de compétence de la Communauté.
56 Depuis lors, des mesures de politique commerciale de caractère national n'étaient admissibles qu'en vertu d'une habilitation spécifique de la part de la Communauté (27).
57 Les restrictions quantitatives nationales autorisées en application du règlement n, 3420/83 procédaient d'un régime inspiré par un tel principe. L'échéance du «marché intérieur» imposait précisément qu'il fût mis un terme à ces dérogations à une politique commerciale communautaire. En effet, la suppression des contrôles aux frontières intérieures était de nature à priver de toute efficacité les restrictions nationales autorisées.
58 Ainsi, la finalité de la politique commerciale prévue par le traité et l'impératif d'efficacité des restrictions à l'importation se conjuguaient pour justifier le transfert à l'échelon communautaire de l'appréciation des mesures nécessaires. A cet effet, il y avait lieu de procéder à une concentration du pouvoir d'appréciation à l'échelon des institutions en même temps qu'à un élargissement, à l'ensemble du marché intérieur, de l'angle d'appréciation des intérêts de la Communauté. L'existence, auparavant, d'une ou plusieurs restrictions nationales n'était pas déterminante. Elle comptait simplement parmi d'autres paramètres, au premier rang desquels figuraient les données économiques relatives à la Communauté tout entière, telles que connues à la date d'appréciation de la situation.
59 Le cadre systématique du règlement n, 519/94 correspond donc à un changement de niveau, mais non de nature, du cadre antérieur. Comme celui-ci, il présente toujours le caractère d'un instrument de politique commerciale. Il n'est pas le résultat d'un «changement majeur de politique» (28), mais l'aboutissement de la mise en oeuvre d'une politique commerciale commune prévue par le traité.
60 Or, le propre d'un instrument de protection est schématiquement de définir les produits dont l'importation est libre ainsi que ceux soumis à des restrictions à l'importation, et de déterminer la nature et l'importance des restrictions instituées. Les restrictions font partie de l'ensemble. Elles ne sont que des moyens d'atteindre le degré de protection souhaité.
61 De même que les contingents nationaux constituaient un élément du cadre systématique de l'ensemble dans lequel ils s'intégraient, de même les contingents communautaires et autres restrictions à l'importation constituent désormais des éléments du cadre systématique du règlement n, 519/94. Ce dernier règlement s'intègre d'ailleurs lui-même tout entier dans l'ensemble constitué par la politique commerciale commune, dont la vocation est d'appréhender «[...] l'ensemble des mesures destinées à régler les relations économiques avec les pays tiers» (29).
62 En conséquence, le législateur communautaire n'était pas tenu de motiver spécialement son choix d'une restriction à l'importation plutôt que d'une libération des jouets en cause ni son choix d'un contingent communautaire plutôt que d'une mesure de surveillance ou de protection régionale, pas davantage enfin que les montants des contingents institués. Conformément à votre jurisprudence, on ne pouvait exiger que la motivation de l'acte spécifiât les différents faits, très nombreux et complexes, au vu desquels le règlement était pris. Observons que l'élément de motivation tiré de «la sensibilité de certains secteurs de l'industrie communautaire» s'applique, dans le sixième considérant du règlement, aussi bien aux contingents quantitatifs, au nombre de 15 pour 7 catégories de produits, qu'à des mesures de surveillance concernant des produits relevant de 37 codes SH/NC et de 27 catégories de produits. Songeons au nombre de faits et d'analyses qu'il aurait fallu intégrer à une motivation conforme aux aspirations du gouvernement du Royaume-Uni. Ayons également conscience que, sur les milliers de restrictions nationales réexaminées à l'occasion de l'élaboration du règlement attaqué, le législateur aurait parfaitement pu, à l'échelon communautaire, en conserver non pas quelques dizaines mais plusieurs centaines. Peut-on un instant imaginer que le règlement aurait dû contenir des chiffres et analyses économiques détaillées expliquant tous les choix effectués?
63 La conclusion que nous tirons n'est pas remise en cause par l'affirmation du Royaume-Uni selon laquelle un contingent, en tant qu'exception au principe de libération des importations découlant de l'article 110 du traité et du règlement attaqué lui-même, doit être d'interprétation stricte et donc spécialement motivé.
64 Le droit positif connaît effectivement le principe selon lequel une exception à une règle est d'interprétation stricte. Cependant, nous ne pouvons adhérer à la déduction que le Royaume-Uni tire de ce principe.
65 En effet, le principe d'interprétation stricte sert à déterminer sur le fond les limites d'une exception (30) et non pas son degré de motivation. Celui-ci est déterminé en application de votre seule jurisprudence susvisée relative à la notion de «cadre systématique». Nous avons vu qu'un tel cadre peut parfaitement contenir un instrument fonctionnant selon un rapport «principe-exception».
66 Ce rapport ne peut donc être invoqué au soutien du moyen fondé sur l'article 190 du traité.
67 Il résulte de l'ensemble des observations qui précèdent que le moyen tiré par le Royaume-Uni de l'article 190 du traité n'est pas fondé.
68 Que dire de l'existence d'une obligation de motivation spéciale au regard du principe de proportionnalité qui, selon le gouvernement allemand, existerait depuis que ledit principe a été intégré dans le traité à l'article 3 B, troisième alinéa, par le traité sur l'Union européenne?
69 L'allégation de la partie intervenante correspond-elle à un moyen nouveau irrecevable en application de l'article 37, troisième alinéa, du statut de la Cour?
70 Nous ne pensons pas qu'il s'agisse d'un moyen autonome, et donc nouveau. L'affirmation de la République fédérale d'Allemagne se rapporte au contenu de l'obligation de motivation résultant de l'article 190 du traité. La partie intervenante tire simplement argument de l'insertion, dans la lettre du traité, du principe de proportionnalité consacré par votre Cour, pour soutenir que ce principe est entré dans le champ de l'obligation de motivation des actes communautaires.
71 L'argument est-il fondé?
72 Notre réponse sera négative. Votre jurisprudence n'a jamais consacré une obligation de motivation spéciale au regard du principe de proportionnalité. Celui-ci est pris en considération lors du contrôle de l'exercice de son pouvoir d'appréciation par l'institution qui arrête un acte communautaire. En l'absence de disposition expresse du traité, il ne peut être devenu une référence obligatoire de la motivation exigée par l'article 190 du traité par suite de l'insertion, dans celui-ci, d'un nouvel article 3 B.
73 Le moyen fondé sur l'article 190 du traité, tel que développé par la partie requérante et la République fédérale d'Allemagne, doit finalement être rejeté.
Sur l'absence d'appréciation des faits ou l'erreur manifeste d'appréciation de ceux-ci
74 Dans des développements de la requête communs à ses cinq moyens d'annulation, le Royaume-Uni, se fondant à la fois sur l'objectif de libération des échanges posé par l'article 110 du traité et sur le principe de libération des importations établi par le règlement n, 519/94, affirme que les contingents litigieux, en tant qu'exception au principe de libération, doivent être entièrement justifiés au regard du droit communautaire. Il rappelle qu'une exception à un principe général doit être d'interprétation stricte.
75 Il fait valoir que, à la date du règlement contesté, la seule restriction nationale appliquée aux jouets en cause était le contingent ouvert par le royaume d'Espagne aux importations directes en provenance de la république populaire de Chine. Le passage de cette situation à celle résultant du règlement représenterait un changement de position fondamental de la part du Conseil. Celui-ci serait passé de l'autorisation d'une restriction commerciale dans un État membre à une restriction appliquée dans tous les États membres.
76 Le Conseil aurait procédé ainsi en l'absence de toute information, rapport ou enquête qui aurait été de nature à justifier ce choix au terme d'une appréciation des faits pertinents.
77 Une telle appréciation aurait dû porter notamment sur les éléments suivants:
- la position et l'état de l'industrie espagnole du jouet;
- les arguments favorables et défavorables à l'extension de la protection de l'industrie espagnole du jouet par rapport à une solution de maintien des restrictions existantes au moyen d'une mesure de sauvegarde régionale;
- la position des industries du jouet dans les autres États membres;
- l'équilibre des intérêts entre la part de l'industrie communautaire du jouet qui cherchait à obtenir une protection et celle, majoritaire, qui était opposée à cette protection;
- les effets des mesures proposées et,
- plus généralement, l'équilibre des intérêts de la Communauté dans le libre échange et dans le protectionnisme.
78 Le Conseil ne s'étant prononcé sur aucun de ces points, le règlement n, 519/94 devrait être annulé pour absence d'appréciation des faits. Si une erreur manifeste d'appréciation justifie l'annulation, une absence d'appréciation devrait la justifier a fortiori.
79 Subsidiairement, le Royaume-Uni invoque une erreur manifeste d'appréciation des faits.
80 Dans son mémoire en réplique, il relève que la seule raison invoquée par le Conseil est l'augmentation rapide des importations de jouets en cause depuis l'année 1990.
81 Il estime que cette augmentation n'était pas, en soi, une justification suffisante.
82 L'appréciation du législateur ne serait pas pertinente, dans la mesure où:
- il n'y aurait eu aucun examen des effets de l'augmentation des importations sur l'industrie communautaire;
- aucune enquête n'aurait été effectuée sur la taille, la structure, la production, la capacité de production et la rentabilité de l'industrie communautaire du jouet ni sur le marché communautaire du jouet lui-même (situation statique, expansion ou déclin).
83 Le Conseil n'aurait produit aucune preuve démontrant qu'il disposait d'un quelconque autre élément que la croissance des importations chinoises pour décider si l'industrie communautaire avait besoin de protection.
84 Dans ses observations sur les mémoires en intervention de la République fédérale d'Allemagne et du royaume d'Espagne, le Royaume-Uni affirme, s'agissant du principe d'interprétation stricte des exceptions, qu'il y aurait lieu d'établir une analogie avec le régime commercial interne de la Communauté, dont la libre circulation des marchandises constitue le principe de base (articles 12 et suivants et articles 30 et suivants du traité). En ce domaine, l'exception résultant de l'article 36 du traité et de la notion d'«exigences impératives» constituerait une dérogation à un principe fondamental et devrait être interprétée strictement.
85 En toute hypothèse, pour introduire une restriction nouvelle à l'égard des États membres autres que le royaume d'Espagne, à un moment où le commerce des jouets en cause avait été libéré de facto, le Conseil aurait dû suivre la même procédure que (ou une procédure analogue à) celle prévue par le règlement n, 519/94 pour l'institution de mesures de sauvegarde.
86 La République fédérale d'Allemagne estime que le Conseil a commis une erreur d'appréciation en ce qu'il n'a pas tenu compte de l'article 110 du traité lorsqu'il a maintenu des restrictions existantes et introduit de nouvelles restrictions, en méconnaissance de l'objectif général fixé par cette disposition du droit primaire.
87 En réponse à la partie intervenante, le Conseil soutient que celle-ci n'apporte aucune preuve d'une telle omission et que la partie requérante n'a pas invoqué ce point. Il conclut en conséquence au rejet de l'argument. En tout état de cause, il fait valoir que l'article 110 du traité ne saurait être interprété comme constituant un obstacle à l'adoption par le Conseil des contingents contestés dans le cadre de l'article 113 du traité.
88 Comme pour le précédent moyen, nous procéderons à un rappel du droit positif relatif à l'exercice de son pouvoir d'appréciation par le Conseil ou la Commission, avant de confronter les principes ainsi dégagés aux circonstances de l'espèce.
89 Dans les domaines nécessitant l'évaluation de situations économiques complexes, l'institution compétente jouit d'un large pouvoir d'appréciation. En contrôlant la légalité de l'exercice d'une telle compétence, le juge doit se limiter à examiner si elle n'est pas entachée d'une erreur manifeste ou de détournement de pouvoir ou si l'autorité n'a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation (31).
90 Plus spécifiquement, lorsque, pour prendre une réglementation, le législateur communautaire est amené à apprécier les effets futurs de cette réglementation et que ces effets ne peuvent être prévus avec exactitude, son appréciation ne peut être censurée que si elle apparaît manifestement erronée au vu des éléments dont il disposait au moment de l'adoption de la réglementation (32).
91 Le pouvoir discrétionnaire dont l'institution jouit dans l'appréciation d'une situation économique complexe ne s'applique pas exclusivement à la nature et à la portée des dispositions à prendre, mais aussi, dans une certaine mesure, à la constatation des données de base, en ce sens qu'il est loisible à l'institution de se fonder, le cas échéant, sur des constatations globales (33).
92 La charge de la preuve de l'erreur d'appréciation, du détournement de pouvoir ou du dépassement des limites du pouvoir d'appréciation incombe à la partie qui invoque la nullité de l'acte (34).
93 En l'espèce, est en cause un acte relevant de la politique commerciale commune prévue par l'article 113 du traité. Ce domaine, comme celui de la politique agricole commune et de la politique de la concurrence, implique effectivement l'appréciation de situations économiques complexes. Les institutions compétentes y disposent en conséquence d'un large pouvoir d'appréciation.
94 Nous référant à l'affirmation en ce sens du Royaume-Uni, nous admettons que, par raisonnement a fortiori, une absence d'appréciation des faits, comme une erreur manifeste d'appréciation des faits, justifie l'annulation d'un acte.
95 Peut-on considérer dans la présente affaire que le Conseil a omis de procéder à une appréciation des faits?
96 Ainsi que le reconnaît la partie requérante elle-même, la Commission et donc ensuite le Conseil ont tenu compte, au niveau communautaire, de «[...] la part significative du marché communautaire détenue par les importations chinoises [et de] la hausse importante des importations chinoises» (35).
97 Il résulte d'une étude réalisée par le Netherlands Economic Institute (Institut économique des Pays-Bas, ci-après l'«étude» ou l'«étude du NEI») (36), produite aux débats par le Conseil et non contestée par le Royaume-Uni, que la part du marché communautaire des jouets occupée par des importations extracommunautaires n'avait cessé d'augmenter au cours des années 1982 à 1991.
98 Le tableau suivant, établi à partir des données chiffrées (en millions d'écus) figurant aux tableaux 1 et 3 de l'étude (37), retrace cette évolution par l'indication, année par année, du rapport «importations extracommunautaires/consommation communautaire» (ci-après «IE/C» dans le tableau):
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
IE/C
(%)
21,7
23,6
23,5
23,2
24,7
28,1
29,7
29,3
31,6
38,2
99 Au cours des seules années 1988 à 1991, la part de marché communautaire détenue par les importations extracommunautaires, passée de 29,7 % à 38,2 %, a ainsi augmenté de 28,6 % (38).
100 Le tableau 2 de l'étude du NEI (39) révèle que, au cours de la période allant de 1985 à 1991, le taux de croissance annuel moyen s'élevait à 10,2 %, tandis que le taux de croissance annuel des importations extracommunautaires s'établissait à 18,8 %. Il confirme l'augmentation de leur taux de pénétration du marché communautaire.
101 Dans son mémoire en défense (40), le Conseil rappelle, pour chacune des trois catégories de jouets litigieux, l'évolution des importations en provenance de Chine entre 1988 et 1993.
102 Établis à partir de ces chiffres (41), les tableaux suivants montrent, produit par produit, année par année, le taux d'accroissement des importations correspondantes par rapport à l'année précédente, ainsi que le pourcentage du total des importations qu'elles représentent:
Jouets rembourrés représentant des animaux ou des créatures non humaines
(code SH/NC 9503 41)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
Pourcentage de l'augmentation
par rapport
à l'année précédente
+ 4,52
+ 1,25
+ 73,84
+ 21,98
+ 15,94
Pourcentage du
total des
importations
38
37
43
54
62
68
Autres jouets représentant des animaux ou des créatures non humaines
(code SH/NC 9503 49)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
Pourcentage de l'augmentation
par rapport
à l'année précédente
+ 20,25
+ 12,43
+ 52,33
+ 33
+ 54,67
Pourcentage du
total des
importations
38
48
52
64
71
81
Autres jouets (code SH/NC 9503 90)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
Pourcentage de l'augmentation
par rapport
à l'année précédente
+ 61,13
+ 18,39
+ 41,12
+ 18,45
+ 7,64
Pourcentage du
total des
importations
33
45
51
59
66
66
103 Entre l'année 1990 et l'année 1993, les importations chinoises ont en conséquence augmenté respectivement, pour chacune de ces trois catégories de jouets, de 145,88 %, 213,39 % et 79,94 %. Au cours de la même période, la part du total des importations représentée par les importations chinoises est devenue très largement majoritaire (respectivement 68 %, 81 % et 66 %).
104 Si nous croisons ces dernières informations avec celles du tableau du point 98 ci-dessus (42), nous constatons que les importations des jouets litigieux en provenance de la république populaire de Chine ont considérablement augmenté, au point de représenter les 2/3, voire les 4/5 des importations totales, soit la très large majorité de la part du marché communautaire détenue par les importations extracommunautaires. Nous constatons également que cette croissance s'est traduite par des gains de parts de marché tant sur les autres importations extracommunautaires que sur le marché communautaire proprement dit.
105 Ces éléments peuvent encore être combinés avec des paramètres économiques connus de tous, à savoir l'importance du potentiel de production de la république populaire de Chine et son extrême compétitivité en matière de prix en raison du faible coût de sa main-d'oeuvre, avantage qui, évidemment, s'avère déterminant dans un secteur où les opérations d'assemblage sont nombreuses et difficiles à automatiser (43).
106 Il est possible d'en déduire que les importations chinoises, qu'elles aient été conquises sur les productions communautaires et/ou sur d'autres importations extracommunautaires, exercent globalement une forte pression sur les prix du marché communautaire.
107 Dans ces conditions, le Conseil, en se fondant sur la part du marché communautaire détenue par les importations chinoises et sur l'incidence, sur cette situation, d'une très importante croissance des importations au cours des années précédant l'acte attaqué, a procédé à une appréciation des faits, pour une part sur la base de constatations globales.
108 Contrairement à l'affirmation du Royaume-Uni, cette appréciation n'a pas été faite en considération de la seule situation du marché espagnol, mais au regard des intérêts du marché communautaire dans son ensemble.
109 Le grief tiré d'une absence d'appréciation des faits ne doit pas, en conséquence, être retenu.
110 Le Conseil aurait-il alors commis une erreur manifeste d'appréciation des faits?
111 Cette erreur résulterait-elle d'abord du fait que le Conseil n'aurait pas tenu compte de l'article 110 du traité en méconnaissant l'objectif général de libération des échanges fixé par cette disposition?
112 Le Conseil ne peut soutenir que cet argument devrait être rejeté dans la mesure où, formulé par la République fédérale d'Allemagne, partie intervenante, il n'aurait pas été préalablement soulevé par la partie requérante. En effet, dans des observations communes à l'ensemble de ses moyens, le Royaume-Uni a expressément invoqué l'objectif de l'article 110 du traité. Il a même suggéré une analogie avec les dispositions des articles 12 et suivants et 30 et suivants de celui-ci pour solliciter ensuite, en l'espèce, l'application du principe d'interprétation stricte des exceptions.
113 Ce dernier principe et l'article 110 du traité étaient-ils de nature à limiter, sur le fond, la possibilité pour le législateur d'arrêter des mesures de protection communautaires?
114 Nous ne le pensons pas.
115 L'article 110, premier alinéa, n'exprime qu'une intention non assortie d'un terme, un objectif vers lequel les signataires déclarent vouloir tendre: «[...] les États membres entendent contribuer, conformément à l'intérêt commun, au développement harmonieux du commerce mondial, à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux et à la réduction des barrières douanières» (44).
116 Dans les arrêts du 5 mai 1981, Dürbeck (45), et du 15 juillet 1982, Edeka Zentrale (46), il a été jugé que cet article «[...] ne saurait être interprété comme interdisant à la Communauté d'arrêter [...] toute mesure susceptible d'affecter les échanges avec les pays tiers [...]» Dans ces affaires, étaient en cause des mesures requises par l'existence, dans le marché de la Communauté, d'un risque de perturbation grave susceptible de mettre en péril les objectifs de l'article 39 du traité, et trouvant leur justification dans des dispositions du droit communautaire.
117 Nous estimons cependant que des hypothèses aussi restrictives ne constituent pas le seul cadre possible de mesures de protection. Sous réserve des engagements internationaux souscrits (47), et sous réserve, notamment, d'une erreur manifeste, la Communauté nous paraît libre d'apprécier les mesures de défense commerciale nécessaires à son marché intérieur en fonction des données de la concurrence internationale. Cette appréciation relève par hypothèse même de la politique commerciale commune prévue par l'article 113 du traité.
118 L'analogie proposée par le Royaume-Uni, par référence aux articles 12 et suivants et 30 et suivants du traité, n'est pas pertinente. D'abord parce que, contrairement à l'article 110, les articles 12 et 30 édictent des obligations fermes contractées entre eux par les États signataires du traité. Ensuite parce que, précisément pour cette raison, l'institution de mesures de protection communautaires par le règlement n, 519/94 ne constitue pas la mise en oeuvre d'une exception à une règle impérative, comme pourrait l'être une disposition d'application de l'article 36 du traité, mais la consécration d'une exception à un principe posé en dehors de toute véritable obligation, principe dont le législateur était libre de fixer l'étendue au moment même où il déterminait ses exceptions.
119 Si le principe d'interprétation stricte des exceptions peut, lorsqu'il s'applique à une dérogation à une règle impérative du traité, empêcher de prendre des actes d'application sortant du cadre d'une interprétation étroite, il est sans effet dans les autres cas. Quand le pouvoir du législateur n'est pas limité par une règle impérative, la règle d'interprétation stricte ne pourra être invoquée qu'en aval, dans le cadre de l'application de l'acte que le législateur édictera si, comme en l'espèce, il décide d'y consacrer un principe assorti d'exceptions. Cette règle ne pourra au demeurant être invoquée que jusqu'à une nouvelle intervention du législateur qui, en l'absence de tout obstacle résultant du traité, viendrait modifier les contours du principe en élargissant le champ des exceptions.
120 Si l'article 110 du traité ne constituait pas, en soi, un obstacle au règlement n, 519/94, l'erreur manifeste d'appréciation résulte-t-elle de la transformation, sans justifications objectives, d'une mesure de restriction nationale en une restriction applicable à l'ensemble de la Communauté?
121 Le Royaume-Uni part de la prémisse qu'il ne subsistait des restrictions nationales que dans un seul État membre, le royaume d'Espagne.
122 L'affirmation correspondante doit, en premier lieu, être relativisée à la lumière du contexte particulier de l'adoption du règlement.
123 Nous avons déjà rappelé que le mécanisme communautaire finalement arrêté par ce règlement aurait dû entrer en vigueur le 1er janvier 1993, ainsi que l'avait prévu le règlement n, 2456/92.
124 Or, ce dernier règlement avait établi à son annexe VIII des contingents applicables pendant l'année 1992 par la République fédérale d'Allemagne et le royaume d'Espagne.
125 A la veille du 1er janvier 1993, des contingents existaient donc dans deux États membres, dont la République fédérale d'Allemagne, premier producteur communautaire de jouets selon la partie requérante (48). Si les contingents ont cessé d'être appliqués en Allemagne le 1er janvier 1993, c'était donc d'abord en application du règlement n, 2456/92, qui avait supprimé la reconduction automatique des contingents de l'année précédente.
126 En second lieu et surtout, le Royaume-Uni ne peut tenter de faire admettre que le législateur ne pouvait instituer un contingent communautaire au motif que la presque totalité des États membres avaient libéré les importations des jouets concernés.
127 Ce raisonnement nous semble méconnaître la nature et la portée du pouvoir exercé par une institution à la suite des États membres, dans le cadre d'une politique commune. Il méconnaît également la réalité des circonstances de la cause et en particulier la modification de celles-ci.
128 Lorsqu'une institution, Conseil ou Commission, exerce les pouvoirs qui lui sont conférés par le traité aux lieu et place des États membres, la volonté exprimée n'est pas la résultante linéaire des appréciations que les États avaient pu porter, en considération de leurs seuls intérêts nationaux, avant l'entrée en vigueur ou le parachèvement d'une politique commune. Les choix opérés sont d'abord la conséquence d'un nouvel angle d'approche des problèmes posés, celui de l'intérêt général communautaire, distinct de la somme des intérêts particuliers des États. Les problèmes sont eux-mêmes analysés dans l'ensemble constitué par les matières dont ils relèvent. Le cas échéant, et sous réserve d'erreur manifeste d'appréciation ou de détournement de pouvoir, ils peuvent s'intégrer dans une démarche de compromis dictée par l'intérêt général.
129 Si le raisonnement du Royaume-Uni était exact, ne devrait-on pas admettre que le litige ne serait jamais né, puisque, tout simplement, la majorité qualifiée exigée par l'article 113, paragraphe 4, du traité n'aurait pu être obtenue? Pourtant, hormis le Royaume-Uni, tous les autres États membres, y compris la République fédérale d'Allemagne, partie intervenante au soutien du Royaume-Uni, ont voté en faveur de l'adoption du règlement.
130 L'autonomie de la volonté politique de l'institution trouve particulièrement à s'exprimer dans le cadre de la large marge d'appréciation qu'elle tire du traité dans les domaines couvrant des situations économiques complexes.
131 Dans le cas de mesures de défense commerciale, ayons conscience que, dans l'absolu, deux entités distinctes qui seraient investies du pouvoir de décision pourraient parfaitement avoir, au regard d'une même situation économique, une appréciation différente du moment opportun pour arrêter de telles mesures ainsi que de l'intensité souhaitable de celles-ci. La différence d'approche trouverait tout à fait normalement sa source dans la marge d'appréciation du titulaire du pouvoir. Pareillement, une institution communautaire peut avoir, face à une même situation de fait, une appréciation du besoin différente de celle qu'ont pu avoir auparavant les États membres. Ceux-ci ont pu fixer à un niveau plus élevé le seuil de gravité de la menace justifiant leur intervention. Ils peuvent également avoir eu moins conscience du risque global. Dans les deux cas, ils auront eu tendance à différer dans le temps l'adoption de mesures.
132 Le raisonnement de la partie requérante ne tient pas compte, en outre, de la réalité des faits de la cause.
133 Il participe de l'idée erronée que la situation économique s'était figée au moins depuis les années 1990 et 1991, années qui avaient pu servir de références lors de la détermination des dernières restrictions nationales pour l'année 1992, fixées par le règlement n, 2456/92.
134 Or, les chiffres indiqués ci-dessus au point 102 montrent que la croissance des importations en provenance de la république populaire de Chine s'est poursuivie inexorablement.
135 Aussi, il ne nous paraît nullement fondé d'affirmer que, face à une telle évolution d'une situation déjà constitutive d'un risque, l'institution de contingents communautaires de nature à protéger le marché communautaire dans son ensemble était le fruit d'une erreur manifeste d'appréciation.
136 Avec Émile de Girardin, rappelons-nous que «Gouverner, c'est prévoir».
137 Quand les importations de produits à des prix très compétitifs s'élèvent au point de correspondre à 2/3, voire à 4/5 des importations totales, on ne peut s'empêcher de prévoir que ces importations non seulement se traduiront par des pertes de parts de marché pour d'autres importations et/ou productions communautaires, mais également exerceront une forte pression concurrentielle sur les niveaux de prix sur le marché unique, et qu'ainsi elles pourront être préjudiciables à l'industrie communautaire.
138 On ne saurait exiger du Conseil qu'il justifie au minimum, au-delà d'un risque de perturbation ou d'un début de perturbation, d'un dommage déjà largement réalisé.
139 Une telle exigence ruinerait l'un des aspects de la définition même du politique, en tant que celui-ci est considéré comme l'art de prévenir. Fort serait même le risque de devoir déplorer que, à trop retarder le remède, le titulaire du pouvoir, souvent, ne pourrait plus guérir.
140 Prenons garde enfin que, sous couvert d'une démarche poussant trop loin une logique de démonstration, on n'aboutisse subrepticement à un renversement de la charge de la preuve en matière d'erreur manifeste d'appréciation.
141 N'est-ce pas à ce résultat que pourraient conduire les demandes répétées du Royaume-Uni tendant à ce que le Conseil justifie dans les moindres détails, d'une part, chacune des étapes de son raisonnement et, d'autre part et surtout, chacune des circonstances qui établiraient plutôt une réalité avérée qu'un risque encouru?
142 Nous pensons que, dans les domaines d'exercice d'un large pouvoir d'appréciation, le législateur communautaire, indépendamment de l'obligation de motivation succincte d'un acte à portée générale, doit être en mesure de développer au fond les éléments déterminants de droit et de fait ainsi que le raisonnement qui l'ont conduit à arrêter la règle contestée.
143 Il incombe ensuite à la partie requérante de rapporter la preuve de l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'un détournement de pouvoir.
144 Force est de constater que le Royaume-Uni n'a pas satisfait à la charge de la preuve pesant sur lui.
145 En marge de ses demandes de justification, il n'a produit aucune pièce de nature à démontrer que, dans l'appréciation de la nécessité de contingents communautaires, dont les effets ne pouvaient être prévus avec certitude, le Conseil aurait commis une erreur manifeste d'appréciation au vu des éléments dont il disposait au moment de l'adoption du règlement. En particulier, il ne verse au dossier aucun élément établissant que la mesure de protection arrêtée était, dans son principe même, positivement préjudiciable à l'industrie communautaire qu'elle était censée préserver.
146 Ne sont pas probants à cet égard les rapports qu'il invoque dans sa requête (49) au soutien de son affirmation selon laquelle des restrictions communautaires n'auraient pas été économiquement justifiées. Établis en 1989, ces rapports sont fondés sur des données se rapportant tout au plus à l'année 1988, c'est-à-dire à une époque où les pourcentages du total des importations représentées par les importations chinoises s'établissaient à 38 % pour les deux premières catégories de jouets et à 33 % pour la troisième.
147 Relevons que le Conseil a quant à lui produit une étude économique reflétant, en 1993, l'évolution de l'industrie communautaire du jouet et des importations, évolution qu'il a prise en compte dans son appréciation.
148 En ce qui concerne enfin l'affirmation du Royaume-Uni selon laquelle le Conseil aurait dû, pour les jouets litigieux, suivre la même procédure que (ou une procédure analogue à) celle prévue par le règlement n, 519/94, elle se rattache au cinquième moyen fondé sur une violation du principe d'égalité de traitement. Elle vise en effet implicitement l'existence d'une discrimination entre les opérateurs intéressés par les jouets immédiatement contingentés par le règlement et ceux intéressés par d'autres produits libérés qui, en application du même texte, seraient ultérieurement soumis à des restrictions.
149 Cette affirmation ne doit donc pas être examinée dans le cadre du présent moyen.
Sur le caractère arbitraire des contingents
150 Le Royaume-Uni soutient que le Conseil a agi de façon arbitraire, puisqu'il n'a pas apprécié les faits ou les a appréciés de façon erronée. Ce moyen d'annulation pourrait être appuyé par le fait que le règlement attaqué n'explique dans aucune de ses dispositions les raisons du remplacement d'une mesure de restriction nationale aux effets minimes par une restriction communautaire aux effets importants. Il serait également renforcé par le fait que le Conseil n'aurait pris en considération que la croissance des importations en provenance de la république populaire de Chine.
151 A notre sens, il résulte du libellé même du moyen que celui-ci est absorbé par les premier et deuxième moyens d'annulation, lesquels ont déjà été examinés ci-dessus. Il pourrait se rapporter également au moyen tiré d'une violation du principe de proportionnalité, qui sera évoqué ci-après.
152 Le troisième moyen ne doit donc pas faire l'objet d'un examen séparé.
Sur la violation du principe de proportionnalité
153 Ce moyen comporte trois branches.
154 Selon la première branche du moyen, le Conseil, en instituant des contingents communautaires, n'aurait pas adopté une mesure proportionnée au but poursuivi, lequel serait limité à la protection de l'industrie espagnole du jouet. Par rapport à cet objectif, la mesure arrêtée n'aurait pas été la moins contraignante. Une mesure de protection régionale aurait été suffisante.
155 Nous avons vu cependant que le législateur communautaire a en réalité apprécié, non pas au seul niveau du marché espagnol, mais à l'échelon du marché communautaire dans son ensemble, le besoin d'une protection contre les importations en provenance de la république populaire de Chine, en fonction de l'évolution globale de ces importations.
156 La première branche du moyen doit donc être rejetée.
157 Dans le cadre de la deuxième branche du moyen, le Royaume-Uni fait valoir que le législateur aurait considérablement élargi le niveau de protection en réduisant les échanges au plan communautaire dans une proportion allant jusqu'à 50 %. A cet égard, une simple mesure de surveillance communautaire aurait été moins contraignante. En toute hypothèse, le Conseil n'aurait pas fourni des éléments de preuve permettant d'expliquer que, dans la fixation des montants des contingents, il s'est référé au niveau des importations chinoises de l'année 1991 plutôt que de l'année 1992 ou 1993.
158 Cette deuxième branche devrait être rejetée comme la première.
159 Lorsque le législateur communautaire dispose d'un large pouvoir d'appréciation, «[...] seul le caractère manifestement inapproprié d'une mesure arrêtée en ce domaine, par rapport à l'objectif que l'institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d'une telle mesure» (50). Cette limitation du contrôle de proportionnalité «s'impose particulièrement» lorsque «le Conseil est amené à opérer des arbitrages entre des intérêts divergents et à prendre ainsi des options dans le cadre des choix politiques relevant de ses responsabilités propres» (51).
160 Or, dans une situation où les importations ont, en quelques années, augmenté de manière importante pour représenter 2/3 à 4/5 des importations totales, il ne nous paraît d'abord pas possible de soutenir qu'une simple mesure de surveillance communautaire, sans effet immédiat sur le niveau des importations, aurait été suffisante. Plus exactement, nous dirons que, dans un tel contexte, des contingents ne constituent pas des mesures manifestement inappropriées à l'objectif de protection que le Conseil entendait poursuivre.
161 En ce qui concerne les montants annuels retenus par le règlement n, 519/94 pour les trois contingents de jouets, il résulte du dossier qu'ils sont effectivement très proches des chiffres des importations de ces jouets au cours de l'année 1991.
162 Le Conseil explique qu'il a poursuivi l'objectif d'assurer que la réglementation des échanges commerciaux de la Communauté avec les pays tiers reflète bien l'achèvement du marché intérieur tout en tenant compte de la sensibilité de l'industrie communautaire dans le secteur concerné. Il ajoute que, en fixant les contingents au niveau des importations de l'année 1991, et non au niveau nettement inférieur de l'année 1990, il s'est efforcé de trouver un certain équilibre entre une protection appropriée des secteurs de l'industrie communautaire concernés et le maintien, compte tenu des intérêts économiques communautaires en cause, d'un niveau de commerce acceptable avec la république populaire de Chine.
163 Nous observerons que la réalité et la légitimité des premiers objectifs invoqués ont été confirmées lors de l'examen des deux premiers moyens d'annulation.
164 Quant au choix de l'année 1991 comme année de référence, il nous paraît effectivement tenir compte, sous réserve d'éventuelles adaptations ultérieures, non seulement des intérêts des producteurs communautaires, mais également de ceux des autres opérateurs communautaires concernés, comme les importateurs, distributeurs, détaillants, etc. Les montants des contingents retenus englobent en effet les augmentations très importantes des importations intervenues au cours de l'année 1991 (+ 73,84 % pour les jouets relevant du code 9503 41, + 52,33 % pour ceux relevant du code 9503 49 et + 41,12 % pour ceux relevant du code 9503 90) (52). Évidemment, elles englobent également les augmentations des années antérieures.
165 Le Royaume-Uni, qui supporte la charge de la preuve, ne produit aucun élément établissant que le niveau de protection ainsi choisi par le législateur était manifestement inapproprié par rapport aux objectifs poursuivis. A cet égard, nous rappellerons que, même lorsqu'il «[...] n'est pas à exclure que d'autres moyens étaient envisageables pour aboutir au résultat recherché, la Cour ne saurait toutefois substituer son appréciation à celle du Conseil sur le caractère plus ou moins adéquat des mesures retenues par le législateur communautaire, dès lors que la preuve n'est pas rapportée que ces mesures étaient manifestement inappropriées [...]» (53).
166 Par la troisième branche de son moyen, la partie requérante affirme que l'extension générale de la portée et des effets des restrictions espagnoles contraste avec les dispositions du règlement qui prévoient un examen cas par cas de la situation de fait avant l'institution de mesures de surveillance ou de protection sur des produits libérés.
167 Nous estimons qu'il n'y a pas lieu d'apprécier le bien-fondé de cette affirmation dans le cadre du quatrième moyen.
168 L'examen du rapport de proportionnalité sous l'angle envisagé ici se rattache à l'analyse du cinquième moyen d'annulation, tiré d'une violation du principe d'égalité de traitement. Le Royaume-Uni sous-entend en effet qu'il existerait une disproportion entre la situation des jouets concernés par les contingents, pour lesquels il n'aurait pas été procédé à un examen cas par cas, et la situation des autres produits libérés, pour lesquels le règlement attaqué impose un examen cas par cas avant toute mesure de surveillance ou de protection. Il se réfère ainsi implicitement à l'existence d'une inégalité de traitement. Or, c'est seulement lorsqu'une éventuelle discrimination au sens matériel est constatée qu'il y a lieu, à l'occasion de la vérification du caractère objectivement justifié de la discrimination, de rechercher si elle est strictement proportionnelle à l'objectif poursuivi.
Sur la violation du principe d'égalité de traitement
169 Le Royaume-Uni fait grief au règlement attaqué de traiter de manière différente deux catégories de produits. La première, comprenant les produits qui étaient déjà soumis à des mesures nationales de sauvegarde ou de surveillance, fait l'objet de mesures de protection établies par le règlement, sans qu'une procédure d'enquête formelle ait été diligentée et sans que les parties intéressées aient eu le droit d'être entendues. La seconde, comprenant les «autres produits», prévoit une procédure d'enquête communautaire obligatoire et l'exercice des droits de la défense par les tiers intéressés avant l'adoption de toute nouvelle mesure de surveillance ou de protection. Dans la mesure où la transformation d'une restriction nationale limitée au royaume d'Espagne en une restriction communautaire correspondrait en réalité à une nouvelle restriction, elle aurait dû être soumise aux conditions de procédure applicables à l'introduction de restrictions à l'importation des «autres produits».
170 Le principe général d'égalité de traitement implique notamment que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente, à moins qu'une différenciation ne soit objectivement justifiée (54).
171 Pour déterminer les catégories qu'il compare, le Royaume-Uni part ici encore de l'idée erronée que le Conseil aurait été tenu de considérer que les jouets litigieux avaient été libérés de facto au motif qu'un seul État membre avait maintenu des restrictions nationales à la date d'adoption du règlement n, 519/94. Il entend ainsi faire constater que la situation des jouets en cause et celle des autres produits libérés par le règlement étaient comparables mais ont fait l'objet d'un traitement différent non justifié.
172 Or, nous avons vu, dans le cadre de l'examen du deuxième moyen, que la volonté exprimée par le législateur communautaire n'est pas la résultante linéaire des appréciations que les États membres ont pu porter auparavant (55). En l'espèce, ces appréciations s'imposaient d'autant moins qu'elles avaient été portées sur une situation ayant connu ultérieurement des modifications et que, en toute hypothèse, la Communauté, dans le cadre de l'article 113 du traité, est libre d'apprécier les mesures de défense commerciale nécessaires à son marché intérieur (56).
173 En réalité, il y a lieu de distinguer:
- la catégorie des jouets pour lesquels le Conseil, dans le cadre de son large pouvoir d'appréciation, a estimé nécessaire une protection des intérêts de l'industrie communautaire en fonction de la situation existant au moment de l'adoption du règlement;
- et la catégorie des produits pour lesquels, en fonction de la situation économique appréciée à la même époque, le Conseil a considéré possible de consacrer une libération des importations.
174 Ces deux catégories doivent donc être constituées à la date de l'adoption de l'acte attaqué, c'est-à-dire au moment unique où la situation économique a été appréciée pour chacune d'elles par le législateur communautaire, et non pas, en ce qui concerne les jouets litigieux, à une époque antérieure, à laquelle la politique commerciale commune n'était pas encore parachevée.
175 Elles sont totalement distinctes, comme ayant été créées en fonction de critères objectifs dégagés à l'occasion d'une appréciation de la situation économique à un moment donné. Elles ne peuvent être qualifiées de «comparables» au sens de votre jurisprudence précitée. L'une regroupe les produits non libérés, l'autre les produits libérés.
176 Le fait que le règlement n, 519/94 ait effectivement subordonné une modification de la situation juridique des produits libérés à une procédure spécifique ne saurait, dans ces conditions, être constitutif d'une discrimination prohibée (57). Cette procédure a simplement vocation à s'appliquer à l'avenir à des produits libérés pour les faire passer, le cas échéant, au statut par définition plus restrictif des produits non libérés. Elle suppose une modification de la situation économique qui doit précisément faire l'objet d'une nouvelle appréciation. Elle n'avait pas vocation à s'appliquer à une situation économique déjà connue et appréciée par le législateur, de surcroît à un moment où le dispositif procédural n'avait été ni arrêté ni publié.
177 Observons que le législateur n'était pas tenu de prévoir une procédure spécifique avant l'imposition de toute nouvelle restriction. Il aurait pu ne la prévoir que dans un texte ultérieur, auquel cas elle n'aurait pu s'appliquer, par hypothèse, qu'aux seuls produits libérés par le règlement n, 519/94.
178 Le moyen tiré d'une violation du principe de l'égalité de traitement doit en conséquence être rejeté, sans qu'il y ait lieu de procéder à un contrôle de proportionnalité de la mesure par rapport à l'objectif poursuivi (58).
Examen des moyens dirigés contre le règlement n, 1921/94
179 Le royaume d'Espagne invoque deux moyens d'annulation tirés:
- d'une violation de l'article 190 du traité;
- d'une violation du principe de la confiance légitime.
180 Nous les examinerons tour à tour.
Sur la violation de l'article 190 du traité
181 Le royaume d'Espagne soutient que le Conseil n'a pas suffisamment motivé l'augmentation de 28,64 % du contingent applicable aux jouets relevant du code SH/NC 9503 41, alors qu'elle correspond à un «changement substantiel» par rapport au règlement n, 519/94 et qu'aucune évolution des circonstances n'est indiquée, qui justifierait ce changement.
182 Selon lui, le règlement n, 1921/94 opérant une modification substantielle de la situation des opérateurs du secteur concerné aurait dû non seulement identifier les facteurs ayant influencé sa décision, mais aussi en préciser l'impact, conformément à l'arrêt du 7 avril 1992, Compagnia italiana alcool/Commission (59). Il ajoute que le règlement, par sa simple allusion à «des perturbations [...] dans les échanges commerciaux avec la république populaire de Chine» (60), ne vise que des «observations de fait» insuffisantes lorsque l'institution concernée exerce le large pouvoir d'appréciation de situations économiques complexes (61).
183 Il invoque enfin votre arrêt du 4 juin 1992, Consorgan/Commission (62), par lequel vous avez jugé (63) que, si, dans le cadre d'une demande initiale de concours du Fonds social européen à une action de formation professionnelle, une motivation sommaire satisfait aux exigences de l'article 190 du traité, en revanche, lorsque la demande initiale a été agréée, la décision portant réduction du montant du concours initialement octroyé entraîne des conséquences plus graves pour le demandeur, de sorte qu'elle doit faire clairement apparaître les motifs qui justifient cette réduction.
184 Nous relevons que, comme le règlement n, 519/94, le règlement n, 1921/94 est un acte d'application générale et non une décision.
185 Par suite, il devait satisfaire à l'obligation de motivation telle que définie par l'arrêt Beus, précité au point 39 ci-dessus. Elle pouvait le cas échéant être fonction également des précisions apportées par les arrêts cités aux points 40 et 41 ci-dessus. La motivation pouvait donc d'abord se borner à indiquer, d'une part, la situation d'ensemble qui avait conduit à l'adoption de l'acte et, d'autre part, les objectifs généraux que cet acte se proposait d'atteindre.
186 Le règlement n, 1921/94 contient les éléments de motivation suivants:
- le règlement n, 519/94 a soumis l'importation d'un nombre limité de produits à des contingents quantitatifs communautaires, en raison de la sensibilité de certains secteurs de l'industrie communautaire (premier considérant);
- dans la détermination du niveau des contingents, le Conseil s'est efforcé de trouver un certain équilibre entre une protection appropriée des secteurs de l'industrie communautaire concernée et le maintien, compte tenu des divers intérêts en cause, d'un niveau de commerce acceptable avec la république populaire de Chine (deuxième considérant);
- cependant, en ce qui concerne les jouets du code SH/NC 9503 41, la mise en application et la gestion des contingents ont fait apparaître que cet objectif n'est pas atteint de manière pleinement satisfaisante pour 1994; en effet, des perturbations se sont manifestées dans les échanges commerciaux avec la république populaire de Chine, affectant l'activité des secteurs économiques communautaires liés à l'importation, à la commercialisation et à la transformation de ces jouets originaires de ce pays et entraînant des difficultés économiques (troisième considérant);
- dans ces conditions, afin de faciliter la transition entre le régime d'importation préexistant et le régime établi par le règlement n, 519/94, il apparaît opportun d'adapter le contingent en question en l'augmentant de manière appropriée pour l'année 1994, sans préjudice d'un réexamen de la situation (quatrième considérant).
187 Il contient ainsi une description parfaitement claire de la situation d'ensemble. En particulier, il constate l'existence d'un problème de transition vers le nouveau régime du règlement n, 519/94, apparu lors de l'entrée en application de ce texte. Il se déduit nécessairement des termes des considérants que le contingent fixé pour les jouets du code SH/NC 9503 41 s'est avéré insuffisant pour satisfaire, au cours de la période du 15 mars au 31 décembre 1994, les besoins des opérateurs communautaires intéressés par les importations, compte tenu très certainement du volume des opérations en cours et des engagements à court terme. Comme l'indique le quatrième considérant, le règlement ne fait donc qu'«adapter» le contingent en question pour cette seule période de transition.
188 Le règlement n, 1921/94 explique par ailleurs sans équivoque l'objectif qu'il poursuit. Il s'agit d'atteindre l'équilibre entre une protection appropriée des secteurs de l'industrie communautaire concernée et le maintien, compte tenu des divers intérêts en cause, d'un niveau de commerce acceptable avec la république populaire de Chine. Il s'agit du même objectif que celui poursuivi sur ce point par le règlement n, 519/94, mais que celui-ci n'a pas atteint totalement pour les jouets en cause.
189 Le Conseil a en conséquence respecté l'obligation de motivation qui lui incombait en vertu de votre arrêt Beus, précité. Il n'avait pas à indiquer en outre les éléments de fait spécifiques ayant justifié le degré de l'augmentation provisoire du contingent, c'est-à-dire le choix technique opéré (64).
190 Les deux arrêts spécialement invoqués par le royaume d'Espagne ne sont pas pertinents en l'espèce.
191 Tous deux concernent des décisions. Or, l'obligation de motivation d'une décision s'avère le plus souvent plus large que l'obligation de motivation d'un acte de portée générale.
192 Lorsque l'arrêt Compagnia italiana alcool/Commission, précité, souligne qu'une décision doit «préciser l'impact» des facteurs ayant influencé la décision, il vise le degré de précision supplémentaire qu'une décision doit apporter par rapport à la situation du ou des sujets de droit précisément concernés par cette décision. Cette exigence ne se retrouve pas dans le régime de l'obligation de motivation des actes d'application générale. Surabondamment, nous ajouterons que ne constituent pas des «observations de fait» les énonciations du règlement n, 1921/94 selon lesquelles «[...] des perturbations se sont manifestées dans les échanges commerciaux avec la république populaire de Chine, affectant l'activité des secteurs économiques communautaires liés à l'importation, à la commercialisation et à la transformation [des] jouets originaires de ce pays et entraînant des difficultés économiques» (65). Ces indications impliquent sans équivoque que le contingent initial ne permettait pas de satisfaire suffisamment, en 1994, les besoins des opérateurs intéressés par les importations.
193 Quant à l'arrêt Consorgan/Commission, précité, outre qu'il concerne une décision, il vise un cas dans lequel celle-ci avait remis en cause une première décision qui avait accordé à un sujet de droit déterminé un certain montant de concours et avait donc légitimement fait naître la croyance que ce montant entrerait effectivement dans le patrimoine de l'intéressé. Or, en l'espèce, le règlement attaqué, loin de priver un opérateur de droits subjectifs en principe reconnus, ne fait que relever, pour tous les opérateurs du secteur, le degré de la concurrence susceptible d'être exercée par les produits chinois. A notre avis, il ne saurait donc être question d'appliquer par analogie le principe dégagé par l'arrêt invoqué.
194 Dans ces conditions, le moyen tiré d'une violation de l'article 190 du traité doit être rejeté.
Sur la violation du principe de la confiance légitime
195 Le royaume d'Espagne estime que le législateur communautaire a méconnu la confiance légitime que les opérateurs économiques ont pu placer dans le niveau de protection résultant du règlement n, 519/94. Le Conseil n'aurait pas tenu compte de la situation des opérateurs concernés qui, en l'absence d'une modification des circonstances d'origine, ont vu se modifier, dans un laps de temps très bref, le statu quo instauré par le règlement précédent, sans qu'il soit fait état d'un intérêt public supérieur. Selon la partie requérante, on ne saurait exiger d'un quelconque opérateur prudent et avisé qu'il prévoie un changement vidant de tout contenu pratique le contingent antérieur, à peine quatre mois après l'instauration de celui-ci. Il résulterait finalement du règlement n, 1921/94 un grave préjudice pour tous les opérateurs communautaires qui, en vertu du règlement initial, avaient résilié ou différé leurs contrats.
196 Par ailleurs, le Conseil, dans son mémoire en défense, ne justifierait ni le fait que les attentes des opérateurs n'existaient pas ni l'intérêt public supérieur qui aurait justifié qu'elles soient méconnues.
197 Avant de vous inviter à rejeter le moyen comme non fondé, la partie défenderesse s'interroge sur la question de savoir si un État membre peut invoquer une violation de la confiance légitime d'opérateurs économiques.
198 Sur ce dernier point, nous estimons qu'un État membre, requérant privilégié, peut invoquer une violation de la confiance légitime des opérateurs concernés, comme il peut invoquer la violation de toute autre règle comprise dans le bloc de légalité communautaire. Il nous paraît difficile de lier la possibilité pour un État membre d'invoquer un moyen déterminé à l'existence d'un intérêt spécifique. Une telle approche, si elle se généralisait à d'autres moyens, ne serait-elle pas de nature à poser de délicates et inutiles difficultés d'application? Surtout, elle restreindrait inévitablement l'étendue du contrôle de légalité. Ce résultat serait inopportun en ce qui concerne les personnes physiques et morales, dont l'accès au prétoire communautaire est limité par l'article 173 du traité.
199 Préalablement à l'examen du moyen, nous rappellerons que, évidemment, la charge de la preuve de son bien-fondé en l'espèce incombe à la partie requérante. Dans ses écritures, celle-ci ne saurait donc tendre à un renversement de la charge de la preuve en demandant que le Conseil apporte toutes justifications utiles, de surcroît négatives en ce qui concerne certaines d'entre elles (66).
200 Comme le relève le Conseil, votre Cour a déjà éclairci les limites du principe de la confiance légitime dans le domaine d'application de l'article 113 du traité: «Les institutions communautaires disposant d'une marge d'appréciation lors du choix des moyens nécessaires pour la réalisation de leur politique, les opérateurs économiques ne sont pas justifiés à placer leur confiance légitime dans le maintien d'une situation existante qui peut être modifiée par des décisions prises par ces institutions dans le cadre de leur pouvoir d'appréciation» (67).
201 Les producteurs communautaires de jouets concurrents ne sauraient invoquer un droit acquis au maintien d'un avantage résultant pour eux de la mise en place de contingents par le règlement n, 519/94 (68). Les modifications de contingents relèvent de l'exercice même d'une politique commerciale. Spécialement, une augmentation d'un contingent élève simplement le niveau de concurrence sur le marché communautaire, elle ne réduit pas des espérances positives des producteurs communautaires. Des modifications de restrictions quantitatives constituent finalement des risques économiques inhérents aux secteurs couverts par ces restrictions.
202 Notons que le royaume d'Espagne n'invoque pas expressément la situation des producteurs communautaires.
203 Curieusement, il avance plutôt celle des opérateurs intéressés aux importations en provenance de la république populaire de Chine lorsqu'il fait état du grave préjudice qu'auraient subi les opérateurs communautaires qui, en vertu du règlement initial, avaient «résilié ou différé leurs contrats». En effet, seuls des opérateurs intéressés aux importations ont pu, par hypothèse, être contraints de réduire le volume de leurs transactions par suite de l'institution de contingents par le règlement n, 519/94. Or, de tels opérateurs n'ont pas vu leurs espérances réduites mais au contraire élargies à nouveau par le règlement n, 1921/94. Cette situation ne reflète donc nullement une violation de la confiance légitime.
204 En résumé, le règlement attaqué n'a pu contrarier que certaines perspectives des producteurs communautaires concurrents, mais dans un contexte et selon un angle étrangers à la notion de confiance légitime.
205 Il n'a fait qu'adapter le niveau de l'un des contingents prévus par le règlement n, 519/94, en considération de données apparues lors de la mise en application de ce dernier texte (69).
206 Le second moyen d'annulation soulevé par le royaume d'Espagne doit en conséquence être rejeté.
Dépens
207 Conformément à l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. L'article 69, paragraphe 4, précise que les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.
208 Il sera fait application de ces dispositions aux deux affaires examinées.
209 Dans l'affaire C-150/94, le Royaume-Uni supportera en conséquence, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil, tandis que la République fédérale d'Allemagne, le royaume d'Espagne et la Commission, parties intervenantes, supporteront leurs propres dépens.
210 Dans l'affaire C-284/94, le royaume d'Espagne supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil, tandis que la Commission, partie intervenante, supportera ses propres dépens.
Conclusion
211 Nous conclurons donc à ce qu'il plaise à votre Cour déclarer et arrêter ce qui suit:
Dans l'affaire C-150/94
«1) Le recours est rejeté.
2) Le Royaume-Uni supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil.
3) La République fédérale d'Allemagne, le royaume d'Espagne et la Commission supporteront leurs propres dépens.»
Dans l'affaire C-284/94
«1) Le recours est rejeté.
2) Le royaume d'Espagne supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil.
3) La Commission supportera ses propres dépens.»
(1) - JO L 67, p. 89.
(2) - JO L 198, p. 1.
(3) - JO L 195, p. 21.
(4) - JO L 346, p. 6.
(5) - JO L 364, p. 1.
(6) - JO L 252, p. 1.
(7) - Jouets rembourrés représentant des animaux ou des créatures non humaines (par exemple ours en peluche).
(8) - Autres jouets représentant des animaux ou des créatures non humaines (par exemple animaux en plastique).
(9) - Autres jouets (par exemple armes-jouets).
(10) - En dernier lieu, le règlement (CE) n, 752/96 du Conseil, du 22 avril 1996, modifiant les annexes II et III du règlement (CE) n, 519/94 (JO L 103, p. 1), a fusionné en un contingent unique les trois contingents portant sur les trois catégories de jouets en cause en l'espèce.
(11) - Observations déposées le 15 mai 1995, point 3.9.
(12) - 166/78, Rec. p. 2575, point 8.
(13) - Arrêt du 4 juillet 1963, Allemagne/Commission (24/62, Rec. p. 129, 143).
(14) - Arrêt du 13 mars 1968, Beus (5/67, Rec. p. 125, 143).
(15) - Arrêts du 20 juin 1973, Koninklijke Lassiefabrieken (80/72, Rec. p. 635, points 24 et 25); Italie/Conseil, précité, point 8, et du 29 février 1984, Rewe-Zentrale (37/83, Rec. p. 1229, point 13).
(16) - Arrêts du 28 octobre 1982, Lion e.a. (292/81 et 293/81, Rec. p. 3887, point 19); du 22 janvier 1986, Eridania e.a. (250/84, Rec. p. 117, point 38); du 13 octobre 1992, Portugal et Espagne/Conseil (C-63/90 et C-67/90, Rec. p. I-5073, point 16), et du 14 juillet 1994, Grèce/Conseil (C-353/92, Rec. p. I-3411, point 19).
(17) - Arrêts du 17 octobre 1995, Pays-Bas/Commission (C-478/93, Rec. p. I-3081, point 49), et du 9 novembre 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e.a. (II) (C-466/93, Rec. p. I-3799, point 16).
(18) - Arrêt Pays-Bas/Commission, précité, point 50. Voir également, pour une décision, arrêts du 11 janvier 1973, Pays-Bas/Commission (13/72, Rec. p. 27, point 12), et du 11 décembre 1980, Lucchini/Commission (1252/79, Rec. p. 3753, point 14).
(19) - Mémoire en intervention, point 13.
(20) - Point 2.16.
(21) - Souligné par nous.
(22) - Requête, point 2.19.
(23) - Ibidem, point 2.20.
(24) - Arrêts du 26 novembre 1981, Michel/Parlement (195/80, Rec. p. 2861, point 22), et du 12 novembre 1985, Krupp/Commission (183/83, Rec. p. 3609, point 21).
(25) - Voir premier considérant, in fine.
(26) - Voir la rédaction de l'article 113, paragraphe 1, du traité CEE.
(27) - Arrêt du 18 février 1986, Bulk Oil (174/84, Rec. p. 559, point 31).
(28) - Voir point 32 ci-dessus.
(29) - Pescatore, P.: «La politique commerciale», Droit des Communautés européennes, Les Novelles, 1969, p. 917, 921.
(30) - Soit au stade de l'adoption de l'acte, lorsque celui-ci constitue une dérogation à une règle impérative du traité, soit, dans les autres cas, uniquement au stade de l'application de l'acte ayant consacré un principe et une(des) exception(s): voir point 119 ci-après.
(31) - Arrêts du 20 octobre 1977, Roquette Frères (29/77, Rec. p. 1835, points 19 et 20), et du 25 janvier 1979, Racke (98/78, Rec. p. 69, point 5). Voir également arrêt du 10 mars 1992, Sharp Corporation/Conseil (C-179/87, Rec. p. I-1635, point 58).
(32) - Arrêt du 21 février 1990, Wuidart e.a. (C-267/88 à C-285/88, Rec. p. I-435, point 14). Voir également, auparavant, arrêt du 7 février 1973, Schroeder (40/72, Rec. p. 125, attendu 14).
(33) - Arrêt Italie/Conseil, précité (point 14).
(34) - Ibidem, point 15.
(35) - Point 2.16.
(36) - Édition 1993 du Panorama de l'industrie communautaire (Commission des Communautés européennes).
(37) - Page 23.
(38) - Voir également l'observation suivante de l'étude du NEI (p. 26): «Alors que les importations nettes représentaient 15 % de la consommation apparente en 1980, elles ont grimpé à 38 % en 1991.»
(39) - Page 23.
(40) - Point 3.2.3 et annexe I.
(41) - Inférieurs, à une exception près, à ceux visés par le Royaume-Uni en ce qui concerne les années 1991 à 1993, ces chiffres ne sont pas contestés.
(42) - Même en observant que celles-ci couvrent l'ensemble des jouets.
(43) - Voir l'étude du NEI, p. 26.
(44) - Souligné par nous.
(45) - 112/80, Rec. p. 1095, point 44.
(46) - 245/81, Rec. p. 2745, point 24.
(47) - En particulier l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT).
(48) - Deuxième en 1991, après la France, selon l'étude du NEI (p. 24).
(49) - Aux points 2.17 et 2.18.
(50) - Voir, notamment, arrêt du 13 novembre 1990, Fedesa e.a. (C-331/88, Rec. p. I-4023, point 14).
(51) - Arrêt du 5 octobre 1994, Allemagne/Conseil (C-280/93, Rec. p. I-4973, point 91).
(52) - Voir tableaux du point 102 ci-dessus.
(53) - Arrêt Allemagne/Conseil, précité, point 94.
(54) - Voir, par exemple, arrêts du 13 décembre 1989, Deschamps e.a. (C-181/88, C-182/88 et C-218/88, Rec. p. 4381, point 18), et Wuidart e.a., précité, point 13.
(55) - Voir point 128 ci-dessus.
(56) - Voir point 117 ci-dessus.
(57) - Tout autre serait l'hypothèse dans laquelle le législateur aurait imposé le respect d'une procédure spécifique avant l'institution, ultérieurement, de nouvelles restrictions à l'importation de certains produits antérieurement libérés, mais ne l'aurait pas fait pour d'autres produits également libérés.
(58) - Voir point 168 ci-dessus.
(59) - C-358/90, Rec. p. I-2457, point 42.
(60) - Troisième considérant.
(61) - Même arrêt, point 41.
(62) - C-181/90, Rec. p. I-3557.
(63) - Points 15, 16 et 18.
(64) - Voir arrêt Eridania e.a., précité, point 38 in fine.
(65) - Troisième considérant.
(66) - Voir point 196 ci-dessus.
(67) - Arrêt du 28 octobre 1982, Faust/Commission (52/81, Rec. p. 3745, point 27).
(68) - Voir, par analogie, arrêt du 14 février 1990, Delacre e.a./Commission (C-350/88, Rec. p. I-395, point 34).
(69) - Voir, pour une hypothèse voisine de modifications de mesures de sauvegarde au cours d'une même année, arrêt Dürbeck, précité, point 36.