62001CC0434_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. I denne sag har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at det fastslås, at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 12 og 16 i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (herefter »direktiv 92/43« eller »direktivet«) (2) .
I – Retsforskrifter
Fællesskabsretten
2. Formålet med direktiv 92/43, der er udstedt med hjemmel i EF-traktatens artikel 130 S (nu artikel 175 EF), er i det væsentlige at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter (artikel 2). I dette øjemed pålægges medlemsstaterne at oprette et sammenhængende europæisk økologisk net af særlige bevaringsområder med henblik på at sikre bevarelsen af visse naturtyper og visse planters og dyrs naturlige omgivelser (artikel 3 ff. og bilag I, II og III).
3. Desuden er der i direktivet udpeget nogle bestemte dyr og planter, som skal sikres bevaret ved hjælp af »en streng beskyttelsesordning« (artikel 12 ff. og bilag IV).
4. Direktivets artikel 12, stk. 1, bestemmer navnlig følgende:
»1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at indføre en streng beskyttelsesordning i det naturlige udbredelsesområde for de dyrearter, der er nævnt i bilag IV, litra a), med forbud mod:
a) alle former for forsætlig indfangning eller drab af enheder af disse arter i naturen
b) forsætlig forstyrrelse af disse arter, i særdeleshed i perioder, hvor dyrene yngler, udviser yngelpleje, overvintrer eller vandrer
c) forsætlig ødelæggelse eller indsamling af æg i naturen
d) beskadigelse eller ødelæggelse af yngle- eller rasteområder.«
5. Blandt de arter, der skal beskyttes efter denne bestemmelse, nævnes i bilag IV, salamanderarten Triturus cristatus.
6. Direktivets artikel 16, stk. 1, indeholder en begrænset undtagelse fra den ovennævnte forpligtelse til at indføre »en streng beskyttelsesordning« i henhold til artikel 12, idet det særligt er fastsat:
»Hvis der ikke findes nogen anden brugbar løsning, og fravigelsen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde, kan medlemsstaterne fravige bestemmelserne i artikel 12, 13, 14 og 15, litra a) og b):
a) for at beskytte vilde dyr og planter og bevare naturtyperne
b) for at forhindre alvorlig skade navnlig på afgrøder, [kvæg]besætning, skove, fiskeri, vand og andre former for ejendom
c) af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed eller af andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social og økonomisk art, og hensyn til væsentlige gavnlige virkninger på miljøet
d) med henblik på forskning og undervisning, genopretning af en bestand, genudsætning af disse arter og opdræt med henblik herpå, herunder kunstig opformering af planter
e) for under omhyggeligt kontrollerede betingelser selektivt og i begrænset omfang at tillade indsamling eller opbevaring af enheder af de arter, der er nævnt i bilag IV, i et antal, der er begrænset og specificeret af de kompetente nationale myndigheder.«
Nationale bestemmelser
7. Direktivets artikel 12 og 16 er i Det Forenede Kongerige blevet gennemført ved Conservation (Natural Habitats) Regulations fra 1994 (herefter »regulation«).
8. Navnlig er det i henhold til regulation 39(1) forbudt at fange, dræbe eller forstyrre de arter, der er beskyttet på fællesskabsplan, på deres naturlige leveområder, at indsamle eller forsætligt ødelægge deres æg, samt at beskadige eller ødelægge deres yngle- eller rasteområder.
9. I henhold til regulation 44 kan de kompetente myndigheder imidlertid give dispensation i særlige tilfælde, der angår dyrearter, som er beskyttet på fællesskabsplan (herefter »undtagelserne«), når en dispensation er nødvendig for at opnå visse formål, herunder særligt:
»[...]
c) bevarelse af vilde dyr eller planter eller deres indførelse i bestemte områder
[...]
e) beskyttelse af den offentlige sundhed eller sikkerhed eller andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social og økonomisk art, og hensyn til væsentlige gavnlige virkninger på miljøet
[...]«(3) .
10. I henhold til regulation 44(3) kan der kun meddeles dispensation, når de kompetente myndigheder har konstateret, at der ikke foreligger nogen anden brugbar løsning, og dispensationen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands bevaringsstatus »i dens naturlige udbredelsesområde«.
11. De myndigheder, der har kompetence til at meddele dispensation, er i henhold til regulation 44(4) sammenholdt med regulation 4 de stedligt kompetente naturbeskyttelsesorganisationer (dvs. Nature Council for England, Countryside Council for Wales og Scottish Natural Heritage for Scotland i de tilfælde, der er angivet i regulation 44(2)(a)-(d), hvorimod det er Minister of Agriculture, Fisheries and Food eller Secretary of State, der har denne kompetence i de tilfælde, der er angivet i regulation 44(2)(e)-(g).
12. De offentlige britiske myndigheder skal endvidere under udøvelsen af deres funktioner tage hensyn til direktiv 92/43.
13. Det fremgår af sagen, at regulation 3(4) navnlig finder anvendelse, når den aktivitet, der kan give anledning til »forstyrrelser«, også vedrører byggelovgivningen.
14. I dette tilfælde – stadig ifølge sagsakterne – skal den pågældende først søge om byggetilladelse hos de lokale byggemyndigheder. Disse kan afslå tilladelse med den begrundelse, at der er risiko for at »forstyrre« en beskyttet art eller betinge tilladelsen af, at der opnås dispensation i medfør af regulation 44.
15. Ved udøvelsen af dette skøn følger byggemyndighederne bestemte retningslinjer vedrørende byplanlægning (i Wales er det Planning guidance Wales fra 1999). Efter disse retningslinjer gælder det særligt, at når der i det område, for hvilket der er søgt om byggetilladelse, findes en beskyttet art, skal de lokale byggemyndigheder, før de giver tilladelse, høre de myndigheder, der har kompetence til at meddele dispensation (Planning Guidance nr. 5.3.20). Byggetilladelse må imidlertid under alle omstændigheder ikke afslås, »hvis der til projektet kan knyttes betingelser, der gør det muligt at undgå en skadelig indvirkning på vilde naturtyper (…), eller hvis der er andre væsentlige faktorer, der bør tillægges forrang for kravene til miljøbeskyttelse« (Planning Guidance nr. 5.3.21) (4) .
II – Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger
16. Foranlediget af nogle anmeldelser fra private borgere om, at bestanden af salamanderarten Triturus cristatus var udsat for »forstyrrelser« i Broughton Park, Pontblyddyn og Connah’s Quay i Wales, fremsendte Kommissionen den 28. april 1999 efter at have anmodet de britiske myndigheder om yderligere oplysninger en åbningsskrivelse til Det Forenede Kongerige. Denne skrivelse efterfulgtes den 2. februar 2001 af en begrundet udtalelse, hvori Kommissionen anførte, at Det Forenede Kongerige havde tilsidesat direktivets artikel 12 og 16 og navnlig havde tilsidesat de betingelser, der er fastsat i artikel 16, stk. 1, litra a) og c), for at meddele dispensation fra »den strenge beskyttelsesordning« i artikel 12.
17. Da Kommissionen ikke var tilfreds med de svar og den redegørelse, som Det Forenede Kongeriges regering afgav, anlagde den denne sag for Domstolen.
III – Retlig gennemgang
18. Under den skriftlige procedure i sagen har Kommissionen – under hensyn til visse lovændringer, som Det Forenede Kongerige i sidste øjeblik havde gennemført – frafaldet påstanden om, at Det Forenede Kongerige ikke har overholdt direktivets artikel 16, stk. 1, litra a) (5) .
19. Genstanden for denne sag er således begrænset til Kommissionens påstand om, at Det Forenede Kongerige ikke har gennemført direktivets artikel 16, stk. 1, litra c), korrekt i de tilfælde, hvor risikoen for »forstyrrelse« af en art, der er beskyttet efter artikel 12 og bilag IV til direktivet, hidrører fra en aktivitet, for hvilken der er søgt om byggetilladelse.
Parternes argumenter
20. De klagepunkter, som Kommissionen har fremført, vedrører hovedsagelig fordelingen af beføjelser mellem de lokale byggemyndigheder, der har kompetence til at give byggetilladelser, og de myndigheder, der er kompetente til at meddele dispensation i medfør af regulation 44.
21. Kommissionen har anført, at der efter britisk praksis gives tilladelse til at bygge i områder, der er hjemsted for beskyttede arter, før der indgives ansøgning om dispensation.
22. Under disse omstændigheder er den myndighed, der er kompetent til at meddele dispensation, efter at der er givet byggetilladelse, ikke længere i stand til at afgøre, om der findes et brugbart alternativ til det pågældende byggeprojekt, hvilket ellers er et krav efter direktivet.
23. Denne myndighed kan i øvrigt heller ikke ved vurderingen af, om der skal meddeles dispensation efter artikel 16, stk. 1, litra c), betvivle, at der foreligger »bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser«, idet dens afgørelse normalt vil hvile på de samme faktiske omstændigheder som dem, der allerede er blevet taget i betragtning af den lokale byggemyndighed, der har givet byggetilladelsen.
24. Ifølge Kommissionen bekræftes dette af indholdet af en skrivelse, der blev sendt fra Department of Environment, Transport and the Regions til en af de privatpersoner, hvis anmeldelse gav anledning til indledning af traktatkrænkelsesproceduren. I denne skrivelse anføres det nemlig, at det ved vurderingen af en ansøgning om dispensation »haves for øje, at en offentlig myndighed har givet byggetilladelse til projektet efter at have fulgt de relevante procedurer i relation til byplanlægning. I disse tilfælde tages det ad notam, at byplanmyndigheden allerede har afgjort, at de relevante afgørende hensyn taler for projektet« (6) .
25. Den generelle bestemmelse i regulation 3, i henhold til hvilken de offentlige myndigheder, og herunder også byplanmyndighederne, har en forpligtelse til at »tage hensyn til« direktivet under udøvelsen af deres funktioner, er heller ikke tilstrækkelig til at sikre en korrekt gennemførelse af direktivets artikel 16. I øvrigt bekræfter Planning Guidance nr. 5.3.21 (jf. punkt 15), hvorefter tilladelsen ikke kan afslås, såfremt der til projektet kan knyttes betingelser, der gør det muligt at undgå en skadelig indvirkning på vilde naturtyper, eller »hvis der er andre væsentlige faktorer, der bør tillægges forrang for kravene til naturbeskyttelse«, at den britiske administrative praksis ikke er så streng som den, der kræves efter direktivets artikel 16, stk. 1.
26. Det Forenede Kongerige har for det første understreget, at de lokale byggemyndigheder er forpligtet til at tage hensyn til direktivet under udførelse af deres funktioner. Disse myndigheder kan således ikke give en byggetilladelse, hvis byggeriet risikerer at skade en beskyttet art, og de ikke er overbevist om, at betingelserne i direktivets artikel 16 er opfyldt.
27. Den sagsøgte regering har endvidere anført, at det mest afgørende er, at overholdelsen af direktivets artikel 16 sikres direkte af den myndighed, der har kompetence til at meddele dispensation efter regulation 44. Den omstændighed, at denne myndighed hovedsagelig støtter sin afgørelse på de faktiske omstændigheder, som den får forelagt fra den lokale byggemyndighed, begrænser på ingen måde skønsudøvelsen, og binder den ikke til den vurdering, som den lokale byggemyndighed, der har givet byggetilladelsen, har foretaget af disse faktiske omstændigheder.
28. Ifølge Det Forenede Kongerige kan man heller ikke hævde, som Kommissionen tilsyneladende gør det, at skrivelsen af 25. oktober 2000 (jf. punkt 24) udgør et bevis for, at de britiske myndigheder følger en fejlagtig praksis. Efter Det Forenede Kongeriges opfattelse er den pågældende skrivelse ufuldstændig og fejlagtigt citeret, idet den sidste sætning er udeladt, og det heraf klart kan udledes, at den kompetente myndighed har påtaget sig det fulde ansvar for at afgøre, om kravene i regulation 44 er opfyldt, selv om den lokale byggemyndighed har givet en byggetilladelse.
Stillingtagen
29. Førend jeg behandler de argumenter, som henholdsvis sagsøgeren og sagsøgte har fremført, skal jeg indledningsvis bemærke, at der i denne sag ikke er rejst tvivl om fortolkningen af de relevante fællesskabsretlige bestemmelser.
30. Det er nemlig ikke blevet bestridt, at det er en forudsætning for at give dispensation fra ordningen med »streng beskyttelse« af de beskyttede arter, at den pågældende medlemsstat undersøger, om betingelserne efter direktivets artikel 16 er overholdt. Det er heller ikke blevet bestridt, at regulation 44 formelt set gennemfører direktivets artikel 16 fuldt ud.
31. Det, der er omstridt i denne sag, er, om den britiske ordning i praksis fungerer således, at den hindrer en overholdelse af de forpligtelser, der følger af direktivet.
32. Jeg skal herefter anføre, at det af fast retspraksis fremgår, at det under en traktatbrudssag i medfør artikel 226 EF påhviler Kommissionen at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger. Det er Kommissionen, som skal fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen kan ikke påberåbe sig nogen formodning herfor (7) .
33. I denne sag skal det derfor efterprøves, om de elementer, som Kommissionen har fremført, er tilstrækkelige til at bevise, at der efter den britiske ordning i praksis gives tilladelse til »forstyrrende« aktiviteter under fravigelse af »den strenge beskyttelsesordning«, uden at det forinden er fastslået, at der ikke er noget brugbart alternativ, og at én af de berettigelsesgrunde, der udtrykkeligt er fastsat i direktivets artikel 16, stk. 1, litra c), foreligger.
34. Kommissionen har først og fremmest kritiseret den omstændighed (som i øvrigt er blevet bestridt af Det Forenede Kongerige), at de lokale byggemyndigheder, skønt de formelt er forpligtet til at overholde direktivet, når de beslutter, om de skal give byggetilladelse, ikke er bundet af kriterier, der er lige så strenge som dem, der er fastsat i direktivets artikel 16.
35. Denne omstændighed er afgørende for udfaldet af sagen, idet beslutningen om at give en byggetilladelse efter Kommissionens opfattelse som udgangspunkt foregriber den efterfølgende beslutning om, hvorvidt der skal meddeles dispensation, hvilken beslutning træffes af de myndigheder, der er angivet i regulation 44 sammenholdt med regulation 4.
36. Disse sidstnævnte myndigheders vurdering af en ansøgning om dispensation afhænger ifølge Kommissionen af de oplysninger, de får fra de lokale byggemyndigheder, der har behandlet ansøgningen om byggetilladelse, og de kan følgelig ikke afvige fra den vurdering, som disse myndigheder har foretaget.
37. Det eneste bevis, der er fremlagt til støtte for den ovennævnte antagelse, synes at være skrivelsen af 25. oktober 2000 fra Department of Environment, Transport and the Regions til en af klagerne. I denne skrivelse anføres det, at der ved den vurdering, der foretages af den myndighed, der er kompetent til at meddele dispensation, tages hensyn til den omstændighed, at en offentlig myndighed allerede har givet tilladelse til et byggeprojekt, idet det lægges til grund, at de relevante »afgørende hensyn« taler for det pågældende projekt.
38. I denne skrivelse præciseres det imidlertid efterfølgende – i det afsnit, som Kommissionen har undladt at citere – at den endelige administrative afgørelse træffes af den myndighed, der er kompetent til at meddele dispensation, og denne meddeles kun, såfremt betingelserne i regulation 44 og direktivets artikel 16 er opfyldt.
39. Når der ses bort fra det omtvistede spørgsmål, om de skønskriterier, der anvendes af de lokale myndigheder ved tildelingen af byggetilladelser, er i overensstemmelse med direktivet, må jeg fastslå, at Kommissionen ikke har bevist det, der fortsat er kernen i dens egen argumentation.
40. Jeg mener nemlig ikke, at man af den pågældende skrivelse eller af noget som helst andet element, som Kommissionen har fremlagt, kan udlede, at de centrale myndigheders kontrolbeføjelser er uden indhold, blot fordi disse benytter sig af de oplysninger, som de lokale myndigheder har afgivet, og først træffer afgørelse efter, at der givet en byggetilladelse.
41. Det står lige så klart for mig som for Det Forenede Kongeriges regering, at den omstændighed, at to forskellige myndigheder successivt skal vurdere de samme faktiske omstændigheder, givetvis ikke er tilstrækkeligt til, at den første myndigheds afgørelse får karakter af en bindende forhåndsafgørelse, og hvilket så meget desto mere gælder som de myndigheder, der i denne sag efterfølgende skal træffe afgørelse, anvender forskellige regelsæt: dels den generelle forpligtelse til at tage hensyn til direktivet i medfør af regulation 3(4), dels de bindende krav, der er fastsat i regulation 44.
42. I mangel af elementer, der er egnede til at påvise, at det som hævdet af Kommissionen er umuligt for de myndigheder, der er angivet i regulation 44 sammenholdt med regulation 4, at sikre den korrekte gennemførelse af direktivets artikel 16, stk. 1, litra c), er det følgelig min opfattelse, at Kommissionen ikke har underbygget sit søgsmål i tilstrækkelig grad.
43. Jeg skal herefter foreslå, at Domstolen frifinder Det Forenede Kongerige, idet der ikke er ført bevis for det påståede traktatbrud.
IV – Sagens omkostninger
44. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Det Forenede Kongerige har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
V – Forslag til afgørelse
45. Henset til det anførte foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»1) Det Forenede Kongerige frifindes.
2) Kommissionen betaler sagens omkostninger.«
(1) .
(2)
–	EFT L 206, s. 7
(3)
– Uautoriseret oversættelse.
(4)
–	Uautoriseret oversættelse.
(5)
–	Kommissionens replik, punkt 1-3.
(6)
–	Uautoriseret oversættelse.
(7)
–	Jf. Dom af 25.4.1989, sag 141/87, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 943, præmis 15, af 19.31991, sag C-249/88, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1275, præmis 6, af 16.12.1992, sag C-210/91, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 6735, præmis 22, af 16.9.1997, sag C-279/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4743, præmis 33, af 12.9.2000, sag C-408/97, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 6417, præmis 15, og af 11.7.2002, sag C-139/00, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 6407, præmis 45.