62016CC0470
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. BOBEK
fremsat den 19. oktober 2017 (
1
)
Sag C-470/16
North East Pylon Pressure Campaign Limited
Maura Sheehy
mod
An Bord Pleanála
Minister for Communications, Climate Action and Environment, Irland
Attorney General, Irland
og
forenet part
EirGrid Plc
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af retten i første instans (High Court (Irland))
»Anmodning om præjudiciel afgørelse – artikel 11, stk. 2 og 4, i direktiv 2011/92 EU – afgørelser, handlinger eller undladelser – »ikke uoverkommeligt dyre« procedurer – afvisning af begæring på den baggrund, at den blev indgivet for tidligt – EU-retlige og ikke-EU-retlige elementer af en retssag – direkte anvendelse af Århuskonventionens artikel 9, stk. 3«
I. Indledning
1.
EirGrid Plc (herefter »EirGrid«) er et irsk statsejet eltransmissionsselskab. EirGrid planlægger at opføre et elsammenkoblingsanlæg mellem Nordirland og Irland. Byggetilladelsesproceduren var ifølge North East Pylon Pressure Campaign Ltd (herefter »NEPPC«) og Maura Sheehy (herefter »sagsøgerne«) fejlbehæftet. De indgav en begæring om tilladelse til at anlægge en retssag, som er det første stadium i en domstolsprøvelse i to stadier. Efter flere dages høringer fastslog den irske ret i første instans (High Court), at begæringen var blevet indgivet for tidligt, og gav ikke tilladelse til at anlægge en retssag.
2.
De parter (An Bord Pleanála, Minister for Communications, Climate Action and Environment og Attorney General), der således blev frifundet, har i medfør af denne afgørelse nedlagt påstand om, at de bør tilkendes deres omkostninger. De tabende parter har nedlagt samme påstand. Sagsøgerne har gjort gældende, at bestemmelsen i artikel 11, stk. 4, i direktiv 2011/92/EU (
2
) (herefter »direktivet«), hvorefter visse klagemuligheder ikke må være uoverkommeligt dyre, finder anvendelse.
3.
High Court nærer tvivl om, hvorvidt bestemmelsen om »ikke uoverkommeligt dyre« procedurer finder anvendelse på begæringer om tilladelse til at anlægge en retssag af den foreliggende type, hvis indrømmelse afgøres fra sag til sag. High Court efterspørger en præcisering af fortolkningen af artikel direktivets artikel 11, som indeholder denne bestemmelse. High Court efterspørger også en præcisering af anvendelsen af artikel 9, stk. 3, i Århuskonventionen (
3
) (herefter »konventionen«).
II. Relevante retsregler
A. International ret
1.
Århuskonventionen
4.
Konventionens artikel 9 fastlægger følgende:
»[…]
2.   Hver part sikrer, inden for rammerne af dens nationale lovgivning, at medlemmer af den berørte offentlighed:
[…]
[…] har adgang til ved en domstol og/eller et andet ved lov etableret uafhængigt og upartisk organ at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af bestemmelserne i artikel 6 og, hvor der er hjemmel i national ret og, med forbehold for stk. 3 nedenfor, af andre relevante bestemmelser i denne konvention.
[…] Bestemmelserne i dette stk. 2 udelukker ikke muligheden for foreløbig prøvelse ved en administrativ myndighed og påvirker ikke krav om udtømning af administrative klagemuligheder forinden sagen påklages eller indbringes for domstolen, hvor et sådant krav måtte eksistere efter national ret.
3.   I tillæg til og med forbehold for procedurerne om prøvelse efter stk. 1 og 2 ovenfor, sikrer hver part, at medlemmer af offentligheden, der opfylder eventuelle kriterier i national ret, har adgang til administrative eller retslige procedurer for at anfægte private personers og offentlige myndigheders handlinger og undladelser, der er i strid med de bestemmelser i national ret, der vedrører miljøet.
4   I tillæg til og med forbehold for stk. 1 skal procedurerne, der er fastsat i stk. 1, 2 og 3 ovenfor, stille tilstrækkelige og effektive retsmidler til rådighed, inklusive foreløbige retsmidler, hvor dette findes passende, der skal være rimelige og retfærdige, betimelige og ikke uoverkommeligt dyre […]«
B. EU-retten
1.
Afgørelse om indgåelse af Århuskonventionen
5.
Ved artikel 1 i afgørelse nr. 2005/370/EF godkendte Det Europæiske Fællesskab Århuskonventionen (
4
).
2.
Direktiv 2011/92 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet
6.
Artikel 11 i direktiv 2011/92 omhandler adgang til klagemuligheder:
»1.   Medlemsstaterne sikrer inden for rammerne af deres relevante nationale lovgivning, at medlemmerne af den berørte offentlighed:
[…]
har adgang til ved en domstol eller et andet uafhængigt og upartisk ved lov nedsat organ at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af dette direktivs bestemmelser om offentlig deltagelse.
2.   Medlemsstaterne afgør, på hvilket stadium der kan rejses indsigelse mod afgørelser, handlinger eller undladelser.
[…]
4.   Denne artikel udelukker ikke muligheden for at indgive en foreløbig klage til en administrativ myndighed og påvirker ikke kravet om, at de administrative klagemuligheder skal være udtømt, inden sagen kan påklages eller indbringes for domstolene, såfremt et sådant krav findes i den nationale lovgivning.
Disse procedurer skal være fair, rimelige, betimelige og ikke uoverkommeligt dyre.«
3.
Forordning nr. 347/2013
7.
I henhold til artikel 1 i forordning nr. 347/2013 (
5
) fastlægger den »retningslinjer for den rettidige udvikling og interoperabilitet af de prioriterede transeuropæiske energiinfrastrukturkorridorer og ‑områder«.
8.
I henhold til artikel 8, som har titlen »Tilrettelæggelse af tilladelsesprocessen«, skal medlemsstaterne udpege »en national kompetent myndighed, der er ansvarlig for at lette og koordinere tilladelsesprocessen for projekter af fælles interesse«.
C. Irsk ret
1.
Planloven 2000 (Planning and Development Act 2000)
9.
Section 50B i planloven (Planning and Development Act), som ændret (
6
) (herefter »planloven«), bestemmer:
»(1)   Denne bestemmelse vedrører procedurer af følgende typer:
(a)
sager ved High Court i form af domstolsprøvelse eller begæring om domstolsprøvelse af:
(i)
en afgørelse eller en angivelig afgørelse, der er truffet eller angiveligt er truffet
(ii)
en foranstaltning, der er truffet eller angiveligt er truffet
(iii)
passivitet i henhold til en lov i den stat, som
[bl.a.] gennemfører en bestemmelse i direktiv [85/337/EØF (
7
)], som er omfattet af artikel 10a […]«
10.
Section 50B(3) bestemmer:
»Retten kan tilpligte en part i en sag omhandlet i denne bestemmelse at betale sagsomkostningerne, hvis retten finder det hensigtsmæssigt:
(a)
fordi retten finder, at partens krav eller modkrav er grundløst eller chikanøst
(b)
i medfør af den måde, hvorpå parten har gennemført sagen, eller
(c)
hvis parten udviser foragt for retten.«
11.
Planlovens Section 50B(4) bestemmer:
»Subsection (2) berører ikke rettens mulighed for at tilkende en part omkostningerne i en sag af ekstraordinær betydning for offentligheden, og såfremt en sådan tilkendelse sker af hensyn til retsplejen under sagens særlige omstændigheder.«
2.
Miljøbeskyttelsesloven (Environment (Miscellaneous Provisions) Act 2011)
12.
Section 3 i Environment (Miscellaneous Provisions) Act 2011 (herefter »miljøbeskyttelsesloven af 2011«) (
8
) bestemmer, at:
»(3)   Retten kan tilpligte en part i en sag omhandlet i denne bestemmelse at betale sagsomkostningerne, hvis retten finder det hensigtsmæssigt:
(a)
hvis retten finder, at partens krav eller modkrav er grundløst eller chikanøst
(b)
i medfør af den måde, hvorpå parten har gennemført sagen, eller
(c)
hvis parten udviser foragt for retten.
(4)   Subsection (1) berører ikke rettens mulighed for at tilkende en part omkostningerne i en sag af ekstraordinær betydning for offentligheden, og såfremt en sådan tilkendelse sker af hensyn til retsplejen under sagens særlige omstændigheder.«
13.
Section 4 i miljøbeskyttelsesloven af 2011 bestemmer:
»(1)   Section 3 finder anvendelse i civile retssager bortset fra retssager omhandlet i subsection (3), som er anlagt af en person:
(a)
med henblik på at sikre overensstemmelse med eller håndhævelse af et lovfæstet krav eller vilkår eller et andet krav vedrørende en licens, tilladelse, godkendelse, leje eller andet samtykke nævnt i (4), eller
(b)
vedrørende omgåelsen af eller manglende overholdelse af en sådan licens, tilladelse, godkendelse, leje eller form for samtykke,
og hvis den manglende overensstemmelse med eller håndhævelse af et sådant lovfæstet krav, vilkår eller andet krav omhandlet i paragraph (a), eller en sådan omgåelse eller manglende overholdelse omhandlet i paragraph (b) har forårsaget, forårsager eller med sandsynlighed vil forårsage skade på miljøet
[…]«
14.
I henhold til section 8 i miljøbeskyttelsesloven af 2011 skal retten tage »hensyn« til konventionen i dens retlige vurdering.
III. Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og det præjudicielle spørgsmål
15.
I 2014 fremsatte EirGrid et forslag til et projekt om sammenkobling af Irlands og Nordirlands elektricitetsnet (herefter »sammenkoblingsprojektet«). Sammenkoblingsprojektet er et »projekt af fælles interesse« i henhold til forordning nr. 347/2013.
16.
I Irland er den myndighed, der er udpeget i henhold til artikel 8 i forordning nr. 347/2013, An Bord Pleanála (det irske appeludvalg for byggesager, herefter »An Bord Pleanála«). An Bord Pleanála har ansvaret for at gennemføre og koordinere tilladelsesprocessen for sammenkoblingsprojektet.
17.
Som det irske appeludvalg for byggesager har det også ansvaret for at godkende tilladelsen til dette projekt. Efter EirGrids formelle ansøgning om byggetilladelse og indgivelse af en miljøkonsekvensvurdering indkaldte An Bord Pleanála til en mundtlig høring den 7. marts 2016.
A. Begæring om »tilladelse«: første stadium i en domstolsprøvelse i to stadier
18.
NEPPC er en ikke-statslig miljøbeskyttelsesorganisation. Den repræsenterer et stort antal berørte parter og lokale jordejere, herunder Maura Sheehy.
19.
Inden den mundtlige høring søgte NEPPC og Maura Sheehy (herefter »sagsøgerne«) at anfægte tilladelsesproceduren ved navnlig at forsøge at forhindre den mundtlige høring. Dette skete ved indgivelse af en begæring om retlig prøvelse af en påstand og om et midlertidigt forbud. Der blev nedlagt 16 påstande med 46 anbringender, herunder: tilladelsesprocessens delvise ugyldighed, navnlig ansøgningen om godkendelse indgivet i henhold til planloven, og en erklæring om, at udpegelsen af An Bord Pleanála som kompetent myndighed ikke var i overensstemmelse med bestemmelserne.
20.
Begæringen om et midlertidigt forbud blev afvist. Den mundtlige høring i An Bord Pleanála fandt sted den 7. marts 2016 som planlagt. Begæringen om tilladelse blev viderebehandlet ved den forelæggende ret.
21.
Den dommer, der behandlede påstanden, gav sagsøgerne tilladelse til at tilføje Minister for Communications, Energy and Natural Resources (nu Minister for Communications, Climate Action and Environment) (der havde udpeget An Bord Pleanála som kompetent myndighed i henhold til forordning nr. 347/2013) (herefter »Minister«) og Attorney General som sagsøgte. De fik adgang til at afgrænse og ændre deres klage over udpegelsen af An Bord Pleanála som kompetent myndighed. EirGrid intervenerede i sagen som »procesdeltager«.
22.
Ifølge den forelæggende ret var det af indstævnte blevet gjort gældende, at begæringen var blevet fremsat for tidligt, men også, at den var forældet.
23.
Den 12. maj 2016 afviste den forelæggende ret efter fire dages retsmøde vedrørende begæringen om tilladelse at give tilladelse til domstolsprøvelse på den baggrund, at begæringen var indgivet for tidligt.
B. Påstande om omkostninger
24.
Der blev afholdt yderligere to dages retsmøder med fire særskilte juridiske parter vedrørende sagsomkostningerne på 513000 EUR. Samtlige parter, der fik medhold, søger nu at få deres omkostninger dækket af sagsøgerne. Sagsøgerne søger på deres side at få deres omkostninger dækket af de andre parter og har gjort gældende, at omkostningerne bør være omfattet af bestemmelsen om »ikke uoverkommeligt dyre« procedurer i direktivets artikel 11 (herefter »bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer«).
25.
I forbindelse med påstanden om omkostninger besluttede den irske High Court at udsætte sagen og ved dom af 29. juli 2016 at forelægge følgende syv spørgsmål for Domstolen:
»i)
I sammenhæng med et nationalt retssystem, hvor lovgiver ikke udtrykkeligt og endegyldigt har fastslået, på hvilket stadium i processen en afgørelse skal anfægtes, og hvor der skal træffes en domstolsafgørelse herom fra sag til sag i forbindelse med hver enkelt begæring om domstolsprøvelse i henhold til common law-regler, finder kravet i artikel 11, stk. 4, i direktiv 2011/92/EU om »ikke uoverkommeligt dyre« procedurer da anvendelse på en sag ved en national domstol, hvorunder det skal afgøres, hvorvidt den konkret omhandlede begæring om domstolsprøvelse er blevet indgivet på det rette trin?
ii)
Finder kravet om, at disse procedurer skal være »ikke uoverkommeligt dyre« i henhold til artikel 11, stk. 4, i direktiv 2011/92/EU, anvendelse på alle elementer af en retslig procedure, hvor lovligheden (i forhold til national ret eller EU-retten) af en afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af direktivets bestemmelser om offentlig deltagelse, prøves, eller alene på de EU-retlige elementer af en sådan prøvelse (eller navnlig udelukkende på de elementer af prøvelsen, der vedrører spørgsmål om direktivets bestemmelser om offentlig deltagelse)?
iii)
Omfatter udtrykket »afgørelse, handling eller undladelse« i artikel 11, stk. 1, i direktiv 2011/92/EU administrative afgørelser i forbindelse med afgørelsen af en ansøgning om tilladelse, uanset om parternes juridiske rettigheder fastlægges definitivt og endeligt ved sådanne administrative afgørelser?
iv)
Skal en national domstol med henblik på at sikre effektiv retsbeskyttelse på områder, der er omfattet af EU’s miljølovgivning, fortolke national ret således, at den i videst muligt omfang er i overensstemmelse med formålene i artikel 9, stk. 3, i UNECE-konventionen […] a) i en sag om prøvelse af gyldigheden af en procedure om tilladelse til et projekt af fælles interesse, der er blevet udpeget i henhold til […] forordning nr. 347/2013 […], og/eller b) i en sag om prøvelse af gyldigheden af en tilladelsesprocedure, hvor udviklingsprojektet berører et europæisk område, der er blevet udpeget i henhold til Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter?
v)
Såfremt spørgsmål iv) a) og/eller b) besvares bekræftende, er bestemmelsen om, at sagsøgerne »opfylder eventuelle kriterier i national ret«, [da] til hinder for, at konventionen anses for at have direkte virkning under omstændigheder, hvor sagsøgerne ikke har undladt at opfylde noget kriterium i national ret for indgivelse af en begæring om domstolsprøvelse og/eller er åbenbart berettigede til at indgive en begæring a) i en sag om prøvelse af gyldigheden af en procedure om tilladelse til et projekt af fælles interesse, der blevet udpeget i henhold til […] forordning nr. 347/2013 […], og/eller b) i en sag om prøvelse af gyldigheden af en tilladelsesprocedure, hvor udviklingsprojektet berører et europæisk område, der er blevet udpeget i henhold til […] direktiv 92/43 […]?
vi)
Står det en medlemsstat frit for at fastsætte undtagelser til reglen om, at procedurer på miljøområdet ikke skal være uoverkommeligt dyre, såfremt der ikke er fastsat en sådan undtagelse i direktiv 2011/92/EU eller UNECE-konventionen […], og
vii)
Er navnlig et krav i national ret om årsagsforbindelse mellem den angivelige ulovlige handling eller afgørelse og skade på miljøet som betingelse for anvendelsen af national lovgivning, der gennemfører artikel 9, stk. 4, i UNECE-konventionen […], med henblik på at sikre, at miljøsager ikke er uoverkommeligt dyre, foreneligt med konventionen?«
26.
Sagsøgerne, An Bord Pleanála, Minister, Attorney General, EirGrid og Kommissionen indgav skriftlige indlæg og afgav mundtlige forklaringer under retsmødet den 29. juni 2017.
IV. Bedømmelse
27.
Dette forslag til afgørelse er opbygget på følgende måde: Jeg indleder med nogle generelle betragtninger med hensyn til bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer (afsnit A.1) med henblik på at godtgøre, hvordan og hvorfor den finder anvendelse på den type sager, der verserer ved den irske High Court. Jeg vil derefter efter tur behandle første, andet, tredje, sjette og syvende spørgsmål fra den forelæggende ret vedrørende anvendelse af denne bestemmelse i henhold til direktiv 2011/92 (afsnit A.2 til A.6). Jeg vil afslutte med betragtninger vedrørende relevansen af konventionens artikel 9, stk. 3, for analysen vedrørende fjerde og femte spørgsmål (afsnit B).
A. Anvendelse af og anvendelsesområde for bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer – første til tredje spørgsmål samt sjette og syvende spørgsmål
1.
Generelle betragtninger om bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer
28.
Den forelæggende rets første, andet, tredje, sjette og syvende spørgsmål vedrører alle anvendelsesområdet for bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer og dens anvendelsesbetingelser. Jeg vil derfor indlede med generelle betragtninger om bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer for så vidt angår i) karakteren af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer, ii) formålet med vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse i miljøsager og iii) forudsigelighed i forbindelse med bestemmelsens anvendelse.
i)
Karakteren af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer
29.
Strukturelt er bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer i direktiv 2011/92 lidt mærkeligt anført uden nummer på en særskilt linje i slutningen af artikel 11, stk. 4. Denne placering bevirker umiddelbart, at det er uklart, om bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer gælder for alle procedurer omhandlet i artikel 11 eller kun de administrative procedurer, der er omhandlet i artikel 11, stk. 4.
30.
Det fremgår imidlertid klart af Domstolens praksis, at bestemmelsen finder anvendelse på alle de procedurer, der er omhandlet i artikel 11, herunder prøvelse ved en domstol eller et andet uafhængigt og upartisk ved lov nedsat organ (som omhandlet i artikel 11, stk. 1) (
9
). Dette bekræftes endvidere af den tilsvarende bestemmelse i konventionen (artikel 9, stk. 4), som er nummereret særskilt og klart vedrører »procedurerne, der er fastsat i stk. 1, 2 og 3«, dvs. både administrative og retslige.
31.
Tilblivelseshistorien for denne bestemmelse underbygger denne fortolkning. Artikel 11 i direktiv 2011/92 var oprindeligt artikel 10a i direktiv 85/337 (
10
). I modsætning til artikel 11 i direktiv 2011/92 var artikel 10a ikke opdelt i nummererede stykker. Det var da klart, at bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer fandt anvendelse på hele artiklen. Eftersom direktiv 2011/92 alene var tænkt som en kodificering af direktiv 85/337, var det med indførelsen af nummererede stykker efter min opfattelse ikke hensigten at ændre anvendelsesområdet for bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer.
32.
I lyset af det ovenstående og i medfør af artikel 11, stk. 1, i direktiv 2011/92 omfatter anvendelsesområdet for bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer således navnlig sager ved domstolene, der har til formål »at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af dette direktivs bestemmelser om offentlig deltagelse«, dvs. »retssager« på dette miljøretlige område.
33.
Det bør dernæst bemærkes, at bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer er et specifikt udtryk i direktiv 2011/92 af et mere generelt princip om adgang til klage og domstolsprøvelse i EU’s miljøret, som det fremgår af Domstolens praksis (
11
) og konventionen (som en af dens tre søjler).
34.
Endelig afspejler bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer også det bredere EU-retlige krav om, at alle nationale procedurer, der er omfattet af EU-retten, ikke må være »uoverkommeligt dyre« i lyset af artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, som sikrer retten til effektiv retsbeskyttelse. Uoverkommeligt dyre procedurer er lig med ingen adgang til retsmidler (
12
).
35.
Bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer bekræfter den beskyttelse, der sikres i chartret, men er mere omfattende: Den kræver navnlig, at der også tages hensyn til offentlighedens interesse i at sikre effektiv retslig kontrol med beslutninger, som kan have væsentlig betydning for miljøet, mens chartrets artikel 47 har fokus på individuelle rettigheder (
13
). Bestemmelsen sikrer derfor supplerende beskyttelse.
36.
Det er efter min opfattelse vigtigt fra begyndelsen at beskrive denne bredere sammenhæng for oprindelsen og anvendelsen af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer. Den relative, supplerende karakter af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer bør derfor tages i betragtning i drøftelsen af (begrænsninger for) dens anvendelsesområde, som da formentlig bliver meget mindre »binært« (
14
).
ii)
Vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse i miljøsager
37.
Formålet med at give vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse afspejler »EU-lovgivers ønske om at bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten og at give offentligheden en aktiv rolle med henblik herpå« (
15
).
38.
»Vidtgående adgang« til klage og domstolsprøvelse betyder netop, at adgang til klage og domstolsprøvelse skal være bred, omfattende og vidtrækkende. Selve målet med artikel 11 er netop specifikt at sikre den videst mulige adgang til domstolsprøvelse (
16
). Den dækker alle elementer som f.eks. søgsmålskompetence, men også omkostninger. Den finder også anvendelse, når medlemsstaten udøver sine skønsbeføjelser til at fastsætte detaljeret processuel lovgivning. Den betegnes faktisk som en begrænsning for dette skøn (
17
).
39.
Høje sagsomkostninger kan i praksis nemt udgøre en hindring for adgang til domstolsprøvelse for retsundergivne uden de nødvendige midler. De er formentlig også et af de stærkeste incitamenter til ikke at anlægge sag, også for retsundergivne, der har midlerne. Høje sagsomkostninger er således i strid med målet om vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse.
iii)
Forudsigelighed i forbindelse med anvendelsen af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer
40.
Forudsigelighed er en integreret del af vurderingen af, hvorvidt omkostninger er uoverkommeligt høje. Dette er allerede blevet fastslået i Domstolens praksis specifikt vedrørende direktivets bestemmelse om ikke uoverkommeligt dyre procedurer (
18
). Domstolen har også mere generelt anerkendt betydningen af forudsigelighed for sagsomkostninger i retssager (som ikke vedrører miljøet) (
19
).
41.
Forudsigelighed er relevant for navnlig to aspekter af denne sag: forudsigelighed med hensyn til »hvad« og »hvornår«.
42.
Et af de spørgsmål, der opstår i forbindelse med anvendelsesområdet for bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer, er, hvilke klager den omfatter: Kan de opdeles med henblik på at udpege de specifikke elementer, der er »omfattet af dette direktivs bestemmelser om offentlig deltagelse«, og de elementer, der ikke er? Jeg behandler denne udlægning under andet spørgsmål (afsnit A.3). På dette trin er det tilstrækkeligt at anføre, at – hvis det, om en sag lander på den ene eller den anden side af denne linje, er lig med forskellen mellem beskedne omkostninger og sandsynlig konkurs – kan uforudsigelighed i sig selv med stor sandsynlighed virke som et stærkt incitament til ikke at anlægge sag (
20
). Denne omstændighed fremhæver også betydningen af den relative karakter af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer som allerede nævnt ovenfor i punkt 36.
43.
Denne sag rejser også spørgsmål om forudsigeligheden med hensyn til, på hvilket stadium sager kan anlægges.
44.
I henhold til direktivets artikel 11, stk. 2, afgør medlemsstaterne »på hvilket stadium der kan rejses indsigelse mod afgørelser, handlinger eller undladelser«.
45.
Der findes ikke i det irske retssystem en udtrykkelig regulering, som gennemfører denne bestemmelse. Parterne er tværtimod underlagt generelle forvaltningsretlige regler i common law. Om indsigelsen mod en afgørelse, handling eller undladelse er indgivet for tidligt eller er forældet, afgøres fra sag til sag.
46.
Jeg vil understrege, at der generelt i princippet intet er til hinder for, at EU-retlige forpligtelser gennemføres ved national retspraksis. Den fleksibilitet, der ligger i retspraksis, er ikke i sig selv problematisk (
21
). Det er imidlertid også klart, at medlemsstatens mål skal være det samme uanset den valgte gennemførelsesmetode: at sikre, at direktivet anvendes fuldt ud på en tilstrækkelig klar, præcis og forudsigelig måde (
22
). Der skal foreligge forståelig, klar og veletableret retspraksis, som gør det muligt klart at udlede reglerne, og som opfylder kravene om retssikkerhed gennem bestemmelser, hvis bindende virkning er uomtvistelig (
23
). Forudsigelighed er afgørende (
24
).
47.
I sammenhæng med den foreliggende sag har den forelæggende ret imidlertid fremhævet visse usikkerheder i retspraksis vedrørende spørgsmålet om, hvornår (på hvilket stadium) en sag skal anlægges. I de spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt Domstolen, har den forelæggende ret ikke direkte rejst spørgsmålet om tilstrækkeligheden af Irlands gennemførelse af direktivets artikel 11, stk. 2. Den forelæggende ret har imidlertid klart i sin forelæggelsesafgørelse anført, at reglerne ikke er helt klare, og at de er problematiske for sagsøgerne for så vidt angår retssikkerhed.
48.
Domstolen er bundet af den fortolkning af den nationale ret, som den forelæggende ret har anført. Mens jeg anerkender, at parterne har anfægtet graden af usikkerhed i de irske bestemmelser ved Domstolen, vil jeg i det følgende tage udgangspunkt i den vurdering af virkningerne af den nationale ret, som den forelæggende ret har anført. Spørgsmålet om omkostningernes forudsigelighed er følgelig meget relevant.
49.
På baggrund af det ovenstående vil jeg nu gå til den forelæggende rets specifikke spørgsmål.
2.
Første spørgsmål
50.
I forbindelse med analysen kan spørgsmålet opdeles i to delspørgsmål. For det første: Finder bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer anvendelse på samme måde på begæringer om tilladelse til at anlægge en retssag som på selve retssagerne? For det andet: Ændres et bekræftende svar på første spørgsmål, hvis begæringen om tilladelse afvises, fordi den blev indgivet for tidligt?
51.
Svaret på første delspørgsmål er efter min opfattelse enkelt: Ja, bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer finder anvendelse på samme måde på begæringer om tilladelse.
52.
Når domstolsprøvelse er opdelt i to stadier, udgør det første stadium også en »retslig procedure« og kan bestemt defineres som en »prøvelse ved en domstol«. En begæring om tilladelse til domstolsprøvelse kræver overvejelse, selv om dette muligvis ikke er vidtrækkende, af sagens genstand, skriftlige indlæg og parternes mundtlige indlæg. I den foreliggende sag blev denne overvejelse gennemført ved en høring, der varede fire dage. Jeg kan endvidere forstå, at begæringer om tilladelse i nogle tilfælde behandles som begæringer om domstolsprøvelse, hvor de to stadier af begæringen om domstolsprøvelse skubbes sammen til én høring.
53.
Hvis proceduren fører til fuld domstolsprøvelse, finder bestemmelsen bestemt også anvendelse på tilladelsesstadiet. Domstolen har i denne henseende allerede fastslået, at »alle økonomiske omkostninger, der er foranlediget af deltagelsen i en retssag«, skal medregnes, dvs. at der skal »foretages en helhedsvurdering« af omkostningerne (
25
). Domstolen har også udtrykkeligt fastslået, at der ikke bør sondres mellem sagers stadier – i første instans, i en appel eller i en anden appel – når der træffes afgørelse om, hvorvidt omkostningerne er uoverkommeligt høje, da »denne sondring ikke [følger] af direktiv 85/337 og direktiv 96/61, og en sådan fortolkning iagttager ikke fuldt ud det formål, som EU-lovgiver forfølger, som er at sikre en vidtgående adgang til domstolsprøvelse og at bidrage til forbedring af miljøbeskyttelsen« (
26
).
54.
Det tilkommer uden tvivl medlemsstaten at fastlægge systemet for domstolsprøvelse på dette område, men hvis der tilføjes et ekstra og obligatorisk retsligt lag i procedurerne for at nå det stadium, hvor fuld indsigelse mod en afgørelse, handling eller undladelse på dette område kan blive behandlet, skal det første stadium og alle de efterfølgende stadier være omfattet af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer.
55.
Billedligt talt tilkommer det mig at beslutte, hvordan man får adgang til mit hus. Der er måske ikke kun en fordør. Der kan også være en bagdør, en terrassedør, en veranda eller en foyer. Uanset hvordan indgangen er udformet, vil den altid være en del af mit hus, og reglerne for indgang gælder for hele bygningen.
56.
Det bringer os videre til andet delspørgsmål. Ændres ovennævnte svar, hvis begæringen om tilladelse afvises, fordi den blev indgivet for tidligt?
57.
I den foreliggende sag er svaret på dette spørgsmål efter min opfattelse et klart »nej« – dette ændrer ikke det forhold, at bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer finder anvendelse.
58.
I henhold til direktivets artikel 11, stk. 2, afgør medlemsstaterne, på hvilket stadium der kan rejses indsigelse mod afgørelser, handlinger eller undladelser efter artikel 11, stk. 1. Såfremt medlemsstaterne har gennemført artikel 11, stk. 2, på en klar og præcis måde således, at det er indlysende, at sagsøgeren har anlagt sagen for tidligt, kan dette da tages i betragtning (
27
). Når der træffes afgørelse om, hvad der menes med »uoverkommeligt høje« omkostninger i denne forbindelse, kan den nationale ret som bekendt tage hensyn til faktorer som f.eks. sagsøgerens udsigt til at få medhold og den eventuelt dumdristige karakter af søgsmålet (
28
).
59.
Som følge af de usikkerheder, der er beskrevet ovenfor i punkt 47 vedrørende det stadium, hvorpå indsigelser bør indgives, er dette ikke tilfældet her.
60.
Jeg er enig i Kommissionens anbringende om, at det grundlæggende formål med artikel 11 ville blive undermineret, hvis en sagsøger først kunne vide, om en sag blev anlagt på det rigtige stadium, og om han eller hun ville blive pålagt prohibitive omkostninger, efter at sagen var anlagt, og omkostningerne var opstået, fordi medlemsstaten ikke på forhånd klart og utvetydigt har fastlagt det stadium, hvorpå en sag kan anlægges. Eventuelle mangler i gennemførelsen af artikel 11 må ikke bruges til skade for sagsøgere.
61.
På denne baggrund foreslår jeg, at den nationale rets første spørgsmål besvares således:
I sammenhæng med et nationalt retssystem, hvor lovgiver ikke udtrykkeligt og endegyldigt har fastslået, på hvilket stadium i processen en afgørelse skal anfægtes, og hvor der skal træffes en domstolsafgørelse herom fra sag til sag i forbindelse med hver enkelt begæring om domstolsprøvelse i henhold til common law-regler, finder kravet i artikel 11, stk. 4, i direktiv 2011/92/EU om »ikke uoverkommeligt dyre« procedurer anvendelse på en sag ved en national domstol, hvorunder det skal afgøres, hvorvidt den konkret omhandlede begæring om domstolsprøvelse er blevet indgivet på det rette trin.
3.
Andet spørgsmål
62.
Med andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer finder anvendelse:
1)
på alle »elementer« af en retslig procedure, hvor lovligheden af en afgørelse, handling eller undladelse prøves, eller
2)
alene på de EU-retlige elementer af en sådan prøvelse, eller
3)
udelukkende på de elementer af prøvelsen, der vedrører bestemmelserne om offentlig deltagelse.
63.
Ved udtrykket »elementer« af en »prøvelse« i den forelæggende rets spørgsmål forstår jeg de forskellige individuelle anbringender eller argumenter, der ligger til grund for en begæring vedrørende prøvelse af en afgørelse, handling eller undladelse i henhold til artikel 11 i direktiv 2011/92 (
29
).
64.
Af de grunde, der er anført nedenfor, finder bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer anvendelse på alle anbringender eller argumenter (elementer), der er baseret på materielle eller processuelle tilsidesættelser af direktiv 2011/92 eller andre EU-retlige instrumenter og rejses i sammenhæng med en prøvelse af en afgørelse, handling eller undladelse efter dette direktivs bestemmelser om offentlig deltagelse. Hvis en sådan prøvelse omfatter anbringender eller argumenter, hvorved det gøres gældende, at der er sket en tilsidesættelse af både EU-retten og national ret, finder bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer generelt anvendelse på prøvelsen og udfaldet af sagen som helhed.
i)
Prøvelser i henhold til artikel 11, stk. 1, i direktiv 2011/92
65.
Artikel 11, stk. 1, omhandler prøvelser af den materielle og processuelle lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse, »der er omfattet af dette direktivs bestemmelser om offentlig deltagelse«.
66.
Artikel 6 og 8 i direktiv 2011/92 (
30
) indeholder krav, der fastlægger rettigheder og forpligtelser specifikt med henblik på at sikre offentlig deltagelse i den snævre betydning (navnlig for at sikre, at offentligheden informeres (aktindsigt) og har ret til at fremsætte kommentarer og udtalelser (bidrag) og til at få disse kommentarer taget i betragtning (hensyn)).
67.
Artikel 11, stk. 1, finder derfor bestemt anvendelse på prøvelser af afgørelser, f.eks. afslag på aktindsigt eller manglende mulighed for at indgive kommentarer (scenarie 3 nævnt ovenfor i punkt 62).
68.
Anvendelsesområdet for artikel 11, stk. 1 (og bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer) er efter min opfattelse imidlertid klart mere vidtrækkende end scenarie 3. En så snæver fortolkning ville bestemt ikke give praktisk mening og underbygges ikke af eksisterende retspraksis (
31
). Der kan f.eks. nemt nævnes situationer, hvor offentlig deltagelse i en procedure tilsyneladende overholdes, men hvor denne procedure og miljøkonsekvensvurderingen er mangelfuld.
69.
En nærlæsning af artikel 11, stk. 1, bekræfter, at den korrekte fortolkning ikke er så snæver som scenarie 3 ovenfor.
70.
Ordene »subject to« [»der er omfattet af«] i artikel 11, stk. 1, oversættes på forskellige måder, men viser generelt, at de relevante prøvelser ikke nødvendigvis skal have til formål at beskytte en specifik ret til deltagelse i processen, men i stedet skal vedrøre den proces, hvori deltagelse er garanteret. I andre sprogversioner er »subject to« f.eks. oversat til »relevant de« (omfattet af), »dentro del ámbito« (inden for rammerne af), »vallend onder« og »podléhající« (omhandlet i), »gelten« (vedrørende) bestemmelserne om offentlig deltagelse.
71.
De centrale bestemmelser om offentlig deltagelse, artikel 6, stk. 2 og 3, kræver selv, at der garanteres deltagelse i de procedurer, »der er nævnt i artikel 2, stk. 2«. Artikel 2, stk. 2, nævner a) miljøkonsekvensvurderingen og b) den nationale procedure, hvori den indgår (byggetilladelse eller anden).
72.
På grundlag af denne fortolkning af direktiv 2011/92 etablerer artikel 11, stk. 1, derfor en ret til at prøve afgørelser, handlinger eller undladelser, der er en del af miljøkonsekvensvurderingen og den nationale procedure, hvori denne vurdering indgår.
73.
Denne fortolkning afspejler endvidere selve konventionens tekst. I henhold til konventionens artikel 9, stk. 2, skal der være adgang til prøvelse af »enhver afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af bestemmelserne i artikel 6 [om offentlig deltagelse] […]«. I henhold til konventionens artikel 6, stk. 1, skal parterne anvende bestemmelserne i artikel 6 »i forbindelse med afgørelser om, hvorvidt der skal gives tilladelse til forslag til aktiviteter […]« (idet forslag til aktiviteter i det væsentlige er dem, der er anført udtrykkeligt, eller dem, der har væsentlig indvirkning på miljøet). En kombineret fortolkning af disse bestemmelser kræver adgang til at prøve afgørelser om, hvorvidt der skal gives tilladelse til forslag til aktiviteter, der har væsentlig indvirkning på miljøet. Retten til prøvelse er således kædet sammen med beslutningsprocesser, som kan have indvirkning på miljøet, og ikke kun specifikt med angivelige tilsidesættelser af retten til deltagelse.
ii)
Sondring mellem forskellige anbringender
74.
Ifølge ovennævnte logik er det genstanden for den enkelte procedure, som fører til den afgørelse, handling eller undladelse, der prøves, som er afgørende, når det fastslås, om bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer finder anvendelse. Hvis karakteren af denne genstand udløser rettighederne og forpligtelserne vedrørende offentlig deltagelse i henhold til direktivet, er prøvelsen som helhed omfattet af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer. Bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer finder generelt anvendelse på de »klagemuligheder«, der er nævnt i artikel 11, ikke på specifikke anbringender, der rejses i sammenhæng med disse procedurer.
75.
Der sondres ikke mellem anbringender baseret på tilsidesættelser af retten til offentlig deltagelse og anbringender baseret på påstande om andre ulovligheder, der påvirker miljøkonsekvensvurderingen, eller påstande om andre ulovligheder, der påvirker den beslutningsproces, hvori miljøkonsekvensvurderingen indgår (f.eks. byggetilladelse). Der sondres heller ikke mellem anbringender baseret på tilsidesættelser af EU-retten eller national ret. Domstolen har endvidere tidligere fastslået, at artikel 11 »på ingen måde har begrænset de anbringender, der kan påberåbes til støtte for et søgsmål anlagt ved domstolene som omhandlet i nævnte bestemmelse« (
32
).
76.
Minister og Attorney General samt An Bord Pleanála og EirGrid har imidlertid gjort gældende, at artikel 11, stk. 1, og dermed bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer, ikke kan fortolkes således, at den bredt finder anvendelse på alle elementer af en prøvelse, uanset deres grundlag. Alle disse parter har navnlig fokuseret på og er enige om den omstændighed, at bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer ikke kan vedrøre elementer af prøvelser baseret på national ret alene.
77.
An Bord Pleanála har udtrykkeligt anerkendt, at alle prøvelser og individuelle anbringender baseret på tilsidesættelser af direktiv 2011/92 er omfattet, selv om de ikke specifikt vedrører bestemmelserne om offentlig deltagelse. Dette ræsonnement er baseret på formålet med direktivets artikel 11, nemlig at sikre deltagelse i processen for miljøkonsekvensvurdering. An Bord Pleanála har imidlertid fastholdt, at miljøkonsekvensvurderingen kun er en del af tilladelsesproceduren, og har afvist, at bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer kan finde anvendelse på prøvelser med tilknytning til andre aspekter af denne proces.
78.
Jeg er enig i, at den fortolkning af direktivets artikel 11, der er beskrevet i punkt 64 ovenfor, intuitivt kan anses for at rejse visse begrebsmæssige vanskeligheder. Denne fortolkning kan forekomme for bred og for inkluderende. Den indebærer navnlig, at bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer kunne finde anvendelse, hvis lovligheden af planlægningsafgørelser (som på et vist stadium kræver offentlig deltagelse) i teorien kunne anfægtes på baggrund af a) en anden angivelig tilsidesættelse af EU’s miljøret end en tilsidesættelse af direktivet, b) en angivelig tilsidesættelse af EU-retten, som ikke vedrører miljøet, og/eller c) en angivelig tilsidesættelse af ren national ret vedrørende miljøet eller ikke vedrørende miljøet.
79.
I lyset af i det mindste den foreliggende sags omstændigheder finder bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer efter min opfattelse imidlertid anvendelse på sagen som helhed. Denne holdning er baseret på fire hovedårsager.
80.
Lad os for det første for argumentets skyld indledningsvis acceptere det synspunkt, at prøvelse af en afgørelse, handling eller undladelse kan ske med forskellige anbringender eller argumenter, hvor bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer finder anvendelse på nogle af dem, men ikke på andre. Med hensyn til de anbringender, som er omfattet af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer, skal omkostningerne være beskedne. For de andre kan de være betydelige (
33
). Enhver uforudsigelighed med hensyn til, hvilken side af linjen et anbringende lander på, vil uundgåeligt virke som et incitament til ikke at gøre dette anbringende gældende. Som allerede nævnt ovenfor (
34
), er et sådant incitament i sig selv i strid med bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer.
81.
For det andet bekræfter fast retspraksis vedrørende sondringen mellem direktivet og andre anbringender baseret på angivelige tilsidesættelser af EU-retten allerede, at andre EU-miljøretsakter og bestemmelser om adgang til domstolsprøvelse på nationalt plan for at prøve overensstemmelsen mellem medlemsstatens foranstaltninger og sådan lovgivning skal fortolkes i lyset af konventionens artikel 9 (som indeholder bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer) (
35
). Denne tilgang er desuden i overensstemmelse med målet om vidtgående adgang til klage og domstolsprøvelse i miljøsager, som det er fastsat i Domstolens praksis (
36
).
82.
Med hensyn til for det tredje yderligere sondringer mellem elementer baseret på angivelige tilsidesættelser af EU-retten (
37
) og andre baseret på national ret alene – som er Ministers, Attorney Generals, EirGrids og An Bord Pleanálas største forbehold – er der yderligere væsentlige problemer med den praktiske gennemførlighed og frem for alt forudsigeligheden.
83.
Fra et praktisk perspektiv: Ved faktureringen af omkostninger til offentligretlige procedurer indregnes der i forvejen en række faktorer, herunder: den tid (med henblik på beregning af omkostningerne), der bruges på opgave A, B eller C, den advokat, der har brugt denne tid på sagen (dvs. advokatens grad og erfaring), om den opgave, denne advokat løste, var af administrativ eller materiel juridisk karakter, hvor rimeligt det var at bruge tid på den ene eller den anden opgave, den måde, hvorpå parterne gennemførte sagen, muligheder for godtgørelse af udgifter afhængigt af den pågældende udgiftstype og særlige satser fastsat for offentligretlige advokater. Dertil kommer, at det bestemt ikke er umuligt at sondre mellem anbringender baseret på nationale »elementer« og anbringender baseret på EU-»elementer«, men det kan være en kunstig og særdeles kompleks opgave.
84.
Efter min opfattelse er det afgørende, at en sådan sondring, selv om den kunne foretages, indfører en betydelig grad af uforudsigelighed for sagsøgere. Denne uforudsigelighed forstærkes yderligere af muligheden for, at den dommer, som træffer afgørelse i sagen, kan udøve et skøn med hensyn til, hvilke særlige elementer der lægges til grund for afgørelsen, og hvilke andre der kan tilsidesættes.
85.
I en sag med »blandede påstande« (som kombinerer anbringender baseret på national ret og EU-ret) kunne jeg f.eks. gøre gældende, at et foreslået projekt vil mindske værdien af min jord, og at miljøvurderingen ikke er blevet udført efter forskrifterne. Som svar kan den anden part gøre gældende, at jeg slet ikke ejer jorden, hvilket sandsynligvis er et rent nationalretligt spørgsmål. Dommeren kan i) fokusere på det rent nationale anbringende, ii) fokusere på det EU-retlige anbringende, iii) fastslå, at klager vedrørende ejerskab og vurderingsprocessen skal behandles særskilt, iv) indsnævre eller fjerne nogle af anbringenderne eller v) fastslå, at det ikke er muligt (faktuelt eller som følge af kompleksitet) ad adskille spørgsmålet om ejerskab og vurderingen.
86.
Lad os nu antage, at den pågældende dommer ikke forholder sig på nogen af de måder, der er anført i nr. iii)-v), hvilket i sig selv naturligvis er vanskeligt at forudsige, og i stedet undersøger min påstand og dens to anbringender, hvoraf det ene anses for at rumme EU-retlige elementer (den manglende gennemførelse af miljøkonsekvensvurderingen), og det andet anses for at rumme nationalretlige elementer (ejerskab over jorden). Lad os sige, at den nationale dommer afviser påstanden på grundlag af det »nationale« anbringende, fordi det er så indlysende, netop at sagsøgeren ganske enkelt ikke ejer den jord, der angiveligt er påvirket. Som følge deraf behandler dommeren ikke de øvrige anbringender.
87.
I flere retssystemer kan en dommer, der behandler en sag, hvor »elementer« baseret på EU-retten ikke udtrykkeligt påberåbes af sagsøgeren eller anføres af en part i sagen, og som finder, at der faktisk rejses et EU-retligt spørgsmål, rejse et EU-retligt spørgsmål på eget initiativ.
88.
Disse og andre scenarier illustrerer det niveau af uforudsigelighed, som den foreslåede vurdering af omkostninger indebærer (
38
). Jeg har derfor særdeles vanskeligt ved at se, hvordan en sådan praksis kan være forenelig med kravene om forudsigelighed i Domstolens praksis (
39
).
89.
Det kan for det fjerde forholde sig således, at hele proceduren føres videre, og NEPPC ender med at anlægge tre eller fire særskilte sager mod særskilte afgørelser, hvoraf nogle vil være omfattet af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer og andre ikke. Hvis Irland havde gennemført artikel 11, stk. 2, mere klart, ville søgsmålene naturligt være blevet opdelt i særskilte prøvelser, dvs. som en forvaltningsretlig, en ejendomsretlig eller en anden ikke-miljøretlig påstand, som kan være omfattet af forskellige materielle og processuelle krav. Dette punkt fører mig tilbage til det oprindelige problem, der præger hele denne sag: Selv om den forelæggende ret betegner sig eget system som uforudsigeligt i denne henseende, kan dette forhold ikke bruges til skade for sagsøgerne (
40
).
90.
Jeg finder derfor den sondring, der foreslås, begrebsmæssigt uforståelig. Det ville ikke kun være ekstra besværligt for nationale dommere at behandle påstande om omkostninger, men ville også frem for alt skabe uforudsigelighed for retsundergivne, som potentielt kan afskrække dem fra overhovedet at anlægge miljøsager. Det er således det gamle (angiveligt tyske) ordsprog: »I retten og i høj sø er man i Herrens hænder« (
41
). Jeg vil dog antage, at Domstolens – og enhver anden domstols – opgave er at bevise, at dette ordsprog er forkert, ikke at bekræfte det.
91.
Endelig anerkendes det umiddelbart, at den løsning, som foreslås her, som knytter anvendelsen af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer til prøvelsen som helhed og udfaldet heraf og ikke til de enkelte anbringender, der gøres gældende, kan føre til en for bred anvendelse af en EU-retlig beskyttelse for så vidt angår sagsomkostninger i sager, hvor EU-retten strengt taget ikke er relevant. Alt andet lige kan jeg imidlertid principielt ikke se, hvilke store farer der kan være forbundet med »fejlagtigt« at betegne visse elementer af en miljøretlig prøvelse som ikke uoverkommeligt dyre. Jeg kan imidlertid se reelle problemer i det modsatte scenarie, dvs. omgåelse eller reel lammelse af anvendelsen af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer på de måder, der er beskrevet i dette afsnit, igen på baggrund af denne bestemmelses generelle kontekst og formål: Retssager på miljøområdet bør være tilgængelige og ikke dyre i overensstemmelse med målet om vid adgang til klage og domstolsprøvelse på dette område (
42
).
iii)
Undtagelser til den brede anvendelse af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer
92.
Det forhold, at bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer og dens anvendelse er brede, betyder ikke, at bestemmelsen er uden grænser. Der er rejst to potentielle begrænsninger for dens anvendelse i den foreliggende sag: hypotetisk misbrug af fordelen ved bestemmelsen og dens udstrækning med hensyn til de parter, som de EU-retlige elementer af sagen kan anlægges mod.
– Potentielle misbrug
93.
I deres skriftlige indlæg har Minister og Attorney General udtrykt bekymring for, at en vid anvendelse af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer på søgsmål uden sondring mellem forskellige anbringender kan føre til misbrug. En sagsøger kan således ønske at prøve en afgørelse på grundlag af angivelige tilsidesættelser af alene national ret, men »sniger« en (angiveligt urigtig) påstand baseret på EU-retten for at udnytte bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer.
94.
Jeg vil i denne forbindelse understrege, at et sådant scenarie forekommer hypotetisk, for så vidt som der ikke er fremsat påstand om sådant »misbrug« i den foreliggende sag. Hvis en sådan sag skulle opstå, kunne den imidlertid behandles ved f.eks. at anvende EU-princippet om misbrug af retten, som ville kræve det påvist, at den EU-retlige påstand i realiteten ikke var indgivet for at håndhæve EU-retten, men for kunstigt at skabe forudsætningerne for at anvende bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer.
95.
Alternativt kan det, som den forelæggende rets sjette spørgsmål også bebuder, rimeligvis antages, at medlemsstaternes nationale bestemmelser omhandler muligheden for, at de nationale retter, når de træffer afgørelser om omkostninger, tager hensyn til de enkelte parters handlemåde og den måde, hvorpå disse parter har deltaget i sagen. Grundløse, chikanøse eller urigtige elementer af en påstand spiller bestemt en rolle, når der træffes afgørelse om omkostningerne (
43
).
– Opdeling af »elementer« baseret på parternes status
96.
Under den mundtlige forhandling blev det også anført, at prøvelser af afgørelser, handlinger eller undladelser kan »opdeles« med henblik på sagsøgtes anvendelse af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer i stedet for på grundlag af de specifikke anbringender. Hvis der er flere sagsøgte, og der pr. definition kun kan indgives rent nationalretlige anbringender mod én af dem, bør bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer ikke finde anvendelse på opståede omkostninger, for så vidt som sagen blev anlagt mod den pågældende sagsøgte.
97.
Dette forslag rejser efter min opfattelse problemer med beslutningsprocessen og de tilknyttede klagemuligheder. I den foreliggende sag kunne klagen over udpegelsen af An Bord Pleanála angiveligt have været indgivet som en særskilt sag, eller den kunne, som det var tilfældet, knyttes til begæringen om tilladelse til at anlægge en retssag. Hvis dette er korrekt, kunne der have været to særskilte begæringer, den ene rettet mod An Bord Pleanála og den anden rettet mod Minister og Attorney General.
98.
Hvis sidstnævnte alene var baseret på den nationale ret, kan jeg se, hvorfor den eventuelt ikke ville være omfattet af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer, og dens udelukkelse ville være begrundet. Sådan forholder det sig imidlertid ikke i den sag, som Domstolen er blevet forelagt. I den foreliggende sag er der kun anlagt én sag ved den nationale ret (
44
). Under disse omstændigheder er der efter min opfattelse ingen grund til at opdele sagsøgtes anbringender med henblik på anvendelsen af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer.
99.
På denne baggrund foreslår jeg, at den nationale rets andet spørgsmål besvares således:
Kravet om, at procedurer skal være »ikke uoverkommeligt dyre« i artikel 11, stk. 4, i direktiv 2011/92, finder anvendelse på alle anbringender eller argumenter, der er baseret på materielle eller processuelle tilsidesættelser af dette direktiv eller andre EU-retlige instrumenter og rejses i sammenhæng med en prøvelse af en afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af dette direktivs bestemmelser om offentlig deltagelse. Hvis en sådan prøvelse omfatter anbringender eller argumenter, hvorved det gøres gældende, at der er sket en tilsidesættelse af både EU-retten og national ret, finder kravet om, at procedurer skal være »ikke uoverkommeligt dyre« i artikel 11, stk. 4, i ovennævnte direktiv generelt anvendelse på prøvelsen som helhed.
4.
Tredje spørgsmål
100.
Den sag, som er genstand for sagen om omkostninger ved den forelæggende ret, blev anlagt, inden der blev truffet endelig afgørelse i tilladelsesproceduren. Med tredje spørgsmål har den forelæggende ret i det væsentlige spurgt, om begrebet »afgørelser, handlinger eller undladelser« i artikel 11, stk. 1, omfatter »midlertidige« eller »foreløbige« samt »endelige« akter.
101.
I henhold til direktivets artikel 11 skal medlemsstaterne give adgang til klageprocedurer. Hvordan dette resultat opnås processuelt, overlades dog generelt til medlemsstaterne.
102.
Der er i praksis stor variation i beslutningsprocesserne (
45
) mellem medlemsstaterne og også inden for de enkelte medlemsstater (
46
). Der er også betydelig forskel mellem klageprocedurerne (
47
).
103.
Procedurerne for tilladelse og miljøvurdering kan f.eks. kombineres, så der træffes én afgørelse, eller adskilles, så der træffes to eller flere særskilte afgørelser (
48
). Der kan processuelt sondres mellem beslutningsprocedurer vedrørende små, enklere og mere begrænsede projekter og beslutningsprocedurer vedrørende større og mere komplekse projekter, som kan have større indvirkning på miljøet.
104.
Forskelle i beslutningsstrukturer og ‑udfald vil naturligt påvirke klagemekanismerne. Der findes også andre grundlæggende forskelle mellem klageprocedurer. Inden en sag kan anlægges ved en national ret, kan en medlemsstat f.eks. kræve (eller undlade at kræve), at en administrativ klage indgives. Der findes også institutionelle forskelle i forbindelse med sådanne prøvelser (klage til ministerium, kompetent myndighed eller specifikke klagenævn osv.).
105.
Direktivet kræver generelt ikke og forbyder ikke prøvelser af »ikke-endelige« afgørelser. Denne fleksibilitet må alene forventes i lyset af de potentielt store forskelle i beslutnings- og klagestrukturer, der findes (
49
).
106.
Som forklaret ovenfor (
50
), skal medlemsstaterne klart anføre, på hvilket stadium der kan rejses indsigelse. Dette indebærer i sig selv, at den nationale ret over for potentielle sagsøgere tydeligt skal angive, hvornår en bestemt retsakt udgør en afgørelse, som kan prøves, og om en sagsøger kan og/eller skal gøre indsigelse mod en »ikke-endelig« afgørelse eller retsakt.
107.
Hvis der ikke er fastsat EU-retlige bestemmelser, skal der i national ret fastsættes detaljerede regler for, hvornår en begæring om tilladelse til at anlægge en retssag kan indgives, men det skal på det pågældende tidspunkt være muligt at gøre indsigelse mod alle de relevante afgørelser, handlinger eller undladelser (
51
).
108.
Den samme røde tråd eller leitmotif, som tidligere er påpeget (
52
), går igen i den forelæggende rets tredje spørgsmål: Den omstændighed, at medlemsstaten øjensynligt ikke har fastsat et sådant tidspunkt, kan ikke vendes om og bruges mod potentielle sagsøgere som begrundelse for at udelukke domstolsprøvelse som følge af uoverkommeligt høje omkostninger eller en alvorlig risiko derfor.
109.
På denne baggrund foreslår jeg, at den nationale rets tredje spørgsmål besvares således:
Udtrykket »afgørelse, handling eller undladelse« i artikel 11, stk. 1, i direktiv 2011/92 kan omfatte administrative afgørelser i forbindelse med afgørelsen af en ansøgning om tilladelse, som i sig selv ikke definitivt og endeligt fastlægger parternes juridiske rettigheder.
5.
Sjette spørgsmål
110.
Den forelæggende ret har med sjette spørgsmål spurgt, om medlemsstaterne kan indføre undtagelser fra bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer, hvis disse ikke er omhandlet i direktivet eller konventionen.
111.
Af forelæggelsesafgørelsen kan jeg udlede, at den undtagelse, der henvises til, vedrører grundløse eller chikanøse sagsanlæg. Det er i denne forbindelse ikke helt klart, om spørgsmålet er relevant i lyset af hovedsagen. Den forelæggende ret har ikke anført, at kravet er enten grundløst eller chikanøst. Ifølge den forelæggende ret blev muligheden rejst af procesdeltageren, EirGrid, i sagen ved den nationale ret. Som sagsøgt bekræftede An Bord Pleanála på den anden side under den mundtlige høring ved Domstolen, at det ikke har nedlagt påstand om misbrug fra sagsøgernes side.
112.
I den gode samarbejdsånd, der ligger til grund for de præjudicielle forelæggelser, og så vidt som det kan hjælpe den forelæggende ret, bemærker jeg følgende.
113.
Som den forelæggende ret påpeger, indeholder hverken direktivet eller konventionen et specifikt grundlag for en undtagelse fra bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer i grundløse eller chikanøse sager.
114.
Domstolen har imidlertid allerede fastslået, at bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer ikke kræver, at de nationale retter helt opgiver anvendelsen af de nationale bestemmelser om omkostninger. Der kan endvidere tages hensyn til procedurers »grundløse« (og i endnu højere grad chikanøse) karakter, når der træffes afgørelse om omkostninger i henhold til bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer (
53
). En tilpasning af anvendelsen af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer med henblik på at tage hensyn til urigtige eller åbenlyst grundløse påstande udgør derfor ikke en undtagelse som sådan.
115.
I stedet for at tale om undtagelser eller endda nødvendighed af ikke-anvendelse vil jeg hellere beskrive anvendelsen af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer med mere harmoniske udtryk: Under den paraply, som dannes af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer, finder de sædvanlige almindelige nationale bestemmelser om omkostninger stadig anvendelse, hvor dommeren tager hensyn til, hvor godt/dårligt hver part har klaret sig i sagen, og andre relevante processuelle elementer, som er omhandlet i den nationale ret.
116.
Mens det i teorien er korrekt, at selv grundlæggende regler om adgang til domstolsprøvelse muligvis ikke finder anvendelse i chikanøse sager (
54
), hvilket også kan udvides til bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer, som i praksis fører til dens »ikke-anvendelse«, er sådanne situationer i virkeligheden sjældne. På grundlag af de oplysninger, som den forelæggende ret har indgivet, ligger prøvelsen i den foreliggende sag meget langt fra denne virkeligt sjældne kategori.
117.
På denne baggrund foreslår jeg, at den nationale rets sjette spørgsmål besvares således:
Ved anvendelsen af bestemmelsen i artikel 11, stk. 4, i direktiv 2011/92, hvorefter procedurer ikke må være uoverkommeligt dyre, er dette direktiv ikke til hinder for, at nationale retter tager hensyn til den grundløse eller chikanøse karakter af den prøvelse, som bestemmelsen finder anvendelse på.
6.
Syvende spørgsmål
118.
Den forelæggende ret har med syvende spørgsmål spurgt, om et krav i national ret om årsagsforbindelse mellem den angivelige ulovlige handling eller afgørelse og skade på miljøet som betingelse for anvendelsen af national lovgivning, der gennemfører bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer, er foreneligt med konventionen.
119.
Kravet om årsagsforbindelse i national ret vedrører angiveligt omkostninger til prøvelse, som i princippet ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktivets artikel 11, stk. 1 (section 3 og 4 i miljøbeskyttelsesloven af 2011). Den forelæggende ret har endvidere fastslået, at disse bestemmelser i national ret ikke finder anvendelse i den foreliggende sag.
120.
Jeg har følgelig svært ved at se, hvordan den nationale rets spørgsmål kan være relevant i den foreliggende sag. Jeg finder derfor, at den forelæggende rets syvende spørgsmål skal anses for at være uden for EU-rettens anvendelsesområde eller rent hypotetisk og følgelig bør afvises.
121.
På denne baggrund foreslår jeg, at den nationale rets syvende spørgsmål afvises.
B. Århuskonventionens relevans – fjerde og femte spørgsmål
122.
Med fjerde og femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplysning om den potentielle indvirkning af konventionens artikel 9, stk. 3, på dets nationale lovgivning, enten direkte (bestemmelsens direkte virkning) eller indirekte (via overensstemmende fortolkning).
123.
Under retsmødet blev det i detaljer, men uden at nå frem til en konklusion, drøftet, om det på baggrund af denne sags omstændigheder og i lyset af den gældende irske lovgivning ikke var artikel 9, stk. 2, som fandt anvendelse, i stedet for artikel 9, stk. 3.
124.
Fra det nationalretlige perspektiv afhænger de specifikke nationale bestemmelser om omkostninger, der finder anvendelse på sagen, øjensynligt af, hvilken af de to bestemmelser i konventionen der finder anvendelse. Det tilkommer imidlertid den nationale ret at fortolke og evaluere den nationale ret og de omstændigheder, der da førte til deres klassificering under den relevante bestemmelse i konventionen.
125.
Selv om det som udgangspunkt antages, at netop Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, finder anvendelse på sagen ved den nationale ret, er svarene på den forelæggende rets spørgsmål fra et EU-retligt perspektiv allerede blevet givet på grundlag af det direktiv, der gennemførte de nævnte bestemmelser i konventionen i EU-retten. Den yderligere (selvstændige eller på anden måde) anvendelse af artikel 9, stk. 3, ændrer meget lidt, hvis noget, i denne henseende.
126.
Jeg anerkender, at man i detaljer kan diskutere, hvorvidt EU-retten gennemfører konventionens artikel 9, stk. 3, henset til det forhold, at det i EU’s erklæring om godkendelsen af konventionen anføres, at artikel 9, stk. 3, ikke gennemføres fuldt ud af Unionen (
55
), og manglen på en tilsvarende ordlyd til gennemførelse af artikel 9, stk. 3, i direktivets artikel 11 (
56
).
127.
Uanset udfaldet af denne diskussion er en prøvelse, for så vidt som den er omfattet af anvendelsesområdet for direktivets artikel 11, stk. 1, under alle omstændigheder omfattet af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer i direktivets artikel 11, stk. 4.
128.
Af de grunde, der er anført i svaret på den forelæggende rets andet spørgsmål, finder jeg ikke, at en prøvelse kan opdeles i forskellige elementer på den foreslåede måde. Enten er prøvelsen omfattet af direktivets artikel 11, stk. 1, og dermed bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer som helhed, eller også er den ikke. I hovedsagen tyder forelæggelsesafgørelsen som helhed på, at det er den.
129.
Det er følgelig ufornødent at besvare den forelæggende rets fjerde og femte spørgsmål.
V. Forslag til afgørelse
130.
I lyset af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de forelagte spørgsmål således:
»1)
I sammenhæng med et nationalt retssystem, hvor lovgiver ikke udtrykkeligt og endegyldigt har fastslået, på hvilket stadium i processen en afgørelse skal anfægtes, og hvor der skal træffes en domstolsafgørelse herom fra sag til sag i forbindelse med hver enkelt begæring om domstolsprøvelse i henhold til common law-regler, finder kravet i artikel 11, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13. december 2011 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet om »ikke uoverkommeligt dyre« procedurer anvendelse på en sag ved en national domstol, hvorunder det skal afgøres, hvorvidt den konkret omhandlede begæring om domstolsprøvelse er blevet indgivet på det rette trin.
2)
Kravet om, at procedurer skal være »ikke uoverkommeligt dyre« i artikel 11, stk. 4, i direktiv 2011/92, finder anvendelse på alle anbringender eller argumenter, der er baseret på materielle eller processuelle tilsidesættelser af dette direktiv eller andre EU-retlige instrumenter og rejses i sammenhæng med en prøvelse af en afgørelse, handling eller undladelse efter dette direktivs bestemmelser om offentlig deltagelse. Hvis en sådan prøvelse omfatter anbringender eller argumenter, hvorved det gøres gældende, at der er sket en tilsidesættelse af både EU-retten og national ret, finder kravet om, at procedurer skal være »ikke uoverkommeligt dyre« i artikel 11, stk. 4, i ovennævnte direktiv, generelt anvendelse på prøvelsen som helhed.
3)
Udtrykket »afgørelse, handling eller undladelse« i artikel 11, stk. 1, i direktiv 2011/92 kan omfatte administrative afgørelser i forbindelse med afgørelsen af en ansøgning om tilladelse, som i sig selv ikke definitivt og endeligt fastlægger parternes juridiske rettigheder.
4)
På baggrund af svarene på den forelæggende rets første og andet spørgsmål er det ufornødent at besvare fjerde spørgsmål.
5)
På baggrund af svarene på den forelæggende rets første og andet spørgsmål er det ufornødent at besvare femte spørgsmål.
6)
Ved anvendelsen af bestemmelsen i artikel 11, stk. 4, i direktiv 2011/92, hvorefter procedurer ikke må være uoverkommeligt dyre, er dette direktiv ikke til hinder for, at nationale retter tager hensyn til den grundløse eller chikanøse karakter af den prøvelse, som bestemmelsen finder anvendelse på.
7)
Den forelæggende rets syvende spørgsmål afvises.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 13.12.2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EUT 2012, L 26, s. 1).
(
3
) – UNECE-konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, undertegnet i Århus den 25.6.1998.
(
4
) – Rådets afgørelse af 17.2.2005 om indgåelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (EUT 2005, L 124, s. 1).
(
5
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 17.4.2013 om retningslinjer for den transeuropæiske energiinfrastruktur og om ophævelse af beslutning nr. 1364/2006/EF og ændring af forordning (EF) nr. 713/2009, (EF) nr. 714/2009 og (EF) nr. 715/2009 (EUT 2009, L 115, s. 39).
(
6
) – Planning and Development Act 2000, An act to revise and consolidate the law relating to planning and development by repealing and re-enacting with amendments the Local Government (Planning and Development) Acts, 1963 to 1999; to provide, in the interests of the common good, for proper planning and sustainable development including the provision of housing; to provide for the licensing of events and control of funfairs; to amend the Environmental Protection Agency Act, 1992, the Roads Act, 1993, the Waste Management Act, 1996, and certain other enactments; and to provide for matters connected therewith, 28 August 2000, No 30 of 2000.
(
7
) – Rådets direktiv 85/337/EØF af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (som ændret) (EFT 1985, L 175, s. 40). Jf. ligeledes punkt 31 nedenfor.
(
8
) – Environment (Miscellaneous Provisions) Act 2011: An act to amend and extend the Air Pollution Act 1987; the Environmental Protection Agency Act 1992; the Waste Management Act 1996; and the Freedom of Information Act 1997; to make provision for costs of certain proceedings: to give effect to certain articles of the convention on access to information, public participation in decision-making and access to justice in environmental matters done at Aarhus, Denmark on 25 June 1998 and for judicial notice to be taken of the Convention; to amend the Planning and Development act 2000; the Local Government Act 1998; the Local Government Act 2001 and the Official Languages Act 2003; and to provide for related matters.
(
9
) – I dom af 13.2.2014, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-530/11, EU:C:2014:67), undersøgte Domstolen af bestemmelsen om ikke uoverkommeligt dyre procedurer i en sag vedrørende sagsomkostninger i retssager, navnlig præmis 64 og 66. Jf. også dom af 11.4.2013, Edwards og Pallikaropoulos (C-260/11, EU:C:2013:221, præmis 27).
(
10
) – Indsat ved artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/35/EF af 26.5.2003 (EUT 2003, L 156, s. 17).
(
11
) – Jf. også dom af 11.4.2013, Edwards og Pallikaropoulos (C-260/11, EU:C:2013:221, præmis 33) som et specifikt eksempel.
(
12
) – Uoverkommeligt dyre procedurer er også i strid med effektivitetsprincippet – for så vidt som dette kan adskilles fra retten til adgang til effektive retsmidler i henhold til chartrets artikel 47 – eftersom de pr. definition i praksis gør det »umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt« at udøve rettigheder i henhold til EU-retten (dom af 11.4.2013, Edwards og Pallikaropoulos, C-260/11, EU:C:2013:221, præmis 33).
(
13
) – Jf. i denne forstand generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse, Edwards og Pallikaropoulos (C-260/11, EU:C:2012:645).
(
14
) – Binært i den forstand, at enten finder i) reglen om uoverkommeligt dyre procedurer anvendelse, eller ii) der gælder ingen øvre grænse.
(
15
) – Dom af 11.4.2013, Edwards og Pallikaropoulos (C-260/11, EU:C:2013:221, præmis 32).
(
16
) – Dom af 15.10.2015, Kommissionen mod Tyskland (C-137/14, EU:C:2015:683, præmis 80).
(
17
) – Dom af 8.11.2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C-243/15, EU:C:2016:838, præmis 58). Jf. også dom af 16.4.2015, Gruber (C-570/13, EU:C:2015:231, præmis 39).
(
18
) – Dom af 13.2.2014, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-530/11, EU:C:2014:67, præmis 58).
(
19
) – Dom af 11.12.2003, AMOK Verlags (C-289/02, EU:C:2003:669, præmis 30). Jf. også G. De Baere og J.T. Nowak »The right to »not prohibitively expensive« judicial proceedings under the Aarhus Convention and the ECJ as an international (environmental) law court: Edwards and Pallikaropoulos«, Common Market Law Review, bind 53, 2016, s. 1735 og 1736.
(
20
) – Kommissionen har også fremhævet, at omkostningerne til domstolsprøvelse i høj grad kan afskrække personer fra at anlægge sag, navnlig i miljøsager, og at et råderum, der er for vidtrækkende, kan gøre omkostningerne mindre forudsigelige, et aspekt, der betragtes som særligt vigtigt, hvis den retslige procedure indebærer høje advokatsalærer. Meddelelse fra Kommissionen om adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet af 28.4.2017 (C(2017) 2616 final, s. 51 og 55).
(
21
) – Dom af 13.2.2014, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-530/11, EU:C:2014:67, præmis 36).
(
22
) – Dom af 16.7.2009, Kommissionen mod Irland (C-427/07, EU:C:2009:457, præmis 54), og 13.2.2014, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-530/11, EU:C:2014:67, præmis 33).
(
23
) – Dom af 16.7.2009, Kommissionen mod Irland (C-427/07, EU:C:2009:457, præmis 55), af 11.9.2014, Kommissionen mod Den Portugisiske Republik (C-277/13, EU:C:2014:2208, præmis 43), og af 15.10.2015, Kommissionen mod Tyskland (C-137/14, EU:C:2015:683, præmis 51).
(
24
) – Det kan tilføjes, at udtrykket »prescribed for by law« i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol almindelige praksis forstås som fast retspraksis. Jf. fra nylige eksempler Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 11.4.2013, Firoz Muneer mod Belgien (CE:ECHR:2013:0411JUD005600510, §§ 54, 59 og 60).
(
25
) – Dom af 11.4.2013, Edwards og Pallikaropoulos (C-260/11, EU:C:2013:221, præmis 27 og 28).
(
26
) – Dom af 11.4.2013, Edwards og Pallikaropoulos (C-260/11, EU:C:2013:221, præmis 44).
(
27
) – Jf. ovenfor, punkt 44-48 i dette forslag til afgørelse.
(
28
) – Dom af 11.4.2013, Edwards og Pallikaropoulos (C-260/11, EU:C:2013:221, præmis 42).
(
29
) – Som repræsentanten for Minister og statsadvokaten har anført, kan det også henvise til sagsøgtes identitet og til den omstændighed, om der er tale om et anbringende vedrørende en tilsidesættelse af denne sagsøgtes rettigheder i henhold til direktivet. Jeg vil behandle denne mulige fortolkning nedenfor i punkt 96-98.
(
30
) – Dette er direktivets centrale bestemmelse om »offentlig deltagelse«, selv om der også findes bestemmelser specifikt vedrørende offentlig deltagelse i en række andre artikler (f.eks. artikel 7, stk. 3, og artikel 9, stk. 1 og 2).
(
31
) – Jf. eksempelvis dom af 7.11.2013, Gemeinde Altrip m.fl. (C-72/12, EU:C:2013:712, præmis 37). Jf. også tilsvarende habitatdirektivet (Rådets direktiv 92/43/EØF af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT 1992, L 206, s. 7), og dom af 8.11.2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C-243/15, EU:C:2016:838, præmis 56). Retspraksis bekræfter, at konventionens artikel 9, stk. 2, som er indarbejdet i direktivet ved dets artikel 11, stk. 1, omhandler en række spørgsmål vedrørende proceduren for miljøkonsekvensvurdering.
(
32
) – Dom af 15.10.2015, Kommissionen mod Tyskland (C-137/14, EU:C:2015:683, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis), vedrørende sager anlagt i offentlighedens interesse. Bemærk imidlertid, at Domstolen i præmis 32 og 33 bemærker, at medlemsstatens lovgiver med hensyn til individuelle borgeres søgsmål kan begrænse disse rettigheder, selv om en rettighed kan påberåbes.
(
33
) – Som det understreges i punkt 34 ovenfor, er chartrets artikel 47 og effektivitetsprincippet til hinder for, at søgsmål, der er anlagt på baggrund af EU-retten, er »uoverkommeligt dyre«, så det i praksis bliver umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at anlægge sag som følge af omkostningerne.
(
34
) – Jf. ovenfor, punkt 39 i dette forslag til afgørelse.
(
35
) – Jf. dom af 8.11.2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C 243/15, EU:C:2016:838), hvor konventionen fandt anvendelse på habitatdirektivet.
(
36
) – Jf. ovenfor, punkt 37-39 i dette forslag til afgørelse.
(
37
) – Herunder dem, der er vedtaget gennem nationale bestemmelser, og uden at tage hensyn til det ofte komplekse problem med at afgøre, hvilke specifikke nationale bestemmelser, der faktisk er omfattet i denne forbindelse.
(
38
) – Idet der alene fokuseres på den objektive anvendelse af et sådan system, og eventuelle scenarier for, hvordan de samme regler kunne bruges af en part i sagen med henblik på svig, omgåelse eller misbrug.
(
39
) – Ovenfor, punkt 40-48.
(
40
) – Ovenfor, punkt 44-48 og 58-60.
(
41
) – »Vor Gericht und auf hoher See ist man in Gottes Hand«.
(
42
) – Jf. ovenfor, punkt 37-39.
(
43
) – Som også omhandlet nedenfor i afsnit A.5, punkt 110-117, i dette forslag til afgørelse.
(
44
) – Hvis der havde været en mere udtrykkelig gennemførelse af direktivets artikel 11, stk. 2, som tydeligt anførte, på hvilket stadium en sag skal anlægges, ville sagsøgerne som nævnt have haft pligt til at anlægge særskilte sager (f.eks. en tidlig sag mod Minister (for at foregribe en afgørelse truffet af en forudindtaget part) og en senere klage over selve planlægningsafgørelsen – alt sammen ville afhænge af beslutningsprocessens og klageprocedurernes opbygning samt, hvilket er afgørende, af den præcise gennemførelse af direktivets artikel 11, stk. 2).
(
45
) – Sammenlign de sammenlignende rapporter til 20th Colloquium of the Association of the Councils of State and Supreme Administrative Jurisdictions of the European Unioni, R. Rüdiger, E. I. Silbermann., Road planning in Europe - A Case Study, Leipzig, 2006, navnlig s. 23-32 i den generelle rapport.
(
46
) – De belgiske regioner har f.eks. deres egne planlægningslove. For en mere detaljeret undersøgelse af miljøretten i Belgien, se M. Delnoy »Implementation of the Aarhus Convention in Belgium: Some Elements« og R. Macrory, og N. Westaway, »Access to Environmental Justice – A United Kingdom Perspective« in Pallemaerts, M., (ed) The Aarhus Convention at Ten, Interactions and Tensions between Conventional International Law and EU Environmental Law, Europa Law Publishing, 2011, s. 341 ff.
(
47
) – Jf. følgende sammenlignende rapporter: R. Rüdiger, E.I. Silbermann, nævnt i fodnote 45 ovenfor, s. 34 og 35, Summary Report on the inventory of EU Member States’ measures on access to justice in environmental matters af Milieu Ltd for Kommissionens GD for Miljø, september 2007, s. 4-6, J. Darpö, Effective Justice? Synthesis report of the study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in the Member States of the European Union (European Commission), 2013 10 11/Final, s. 11 og 12. Jf. også M. Pallemaerts, (red.) The Aarhus Convention at Ten, Interactions and Tensions between Conventional International Law and EU Environmental Law, Europa Law Publishing, 2011, s. 322, 343 og 349.
(
48
) – Jf. også dom af 16.2.2012, Solvay m.fl. (C-182/10, EU:C:2012:82, præmis 38).
(
49
) – For lignende problemstillinger inden for et andet retsområde, offentlige indkøb, jf. dom af 5.4.2017, Marina del Mediterráneo m.fl. (C-391/15, EU:C:2017:268, præmis 26 og 27).
(
50
) – Jf. punkt 44-46 i dette forslag til afgørelse.
(
51
) – Jf. igen analogt dom af 5.4.2017, Marina del Mediterráneo m.fl. (C-391/15, EU:C:2017:268, præmis 26-32).
(
52
) – Jf. ovenfor, punkt 44-48, 58-60 og 89.
(
53
) – Som nævnt i punkt 58; jf. dom af 11.4.2013, Edwards og Pallikaropoulos (C-260/11, EU:C:2013:221, præmis 42).
(
54
) – Dom af 17.7.1998, ITT Promedia mod Kommissionen (T-111/96, EU:T:1998:183).
(
55
) – United Nations Treaty Collection, Declarations and Reservations of the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters – declarations formulated by the European Union upon approval (findes på https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=XXVII-13&chapter=27&clang=_en#EndDec).
(
56
) – Hvilket da potentielt åbner op for et nyt lag af kompleksitet, som er interessant, men som igen er irrelevant for den foreliggende sag: Hvis der blev indgivet en begæring, som er omfattet af konventionens artikel 9, stk. 3, men ligger uden for det, som Unionen har gennemført i EU’s retsorden ved at vedtage direktivet, da ville konventionens potentielle anvendelse på disse spørgsmål inden for irsk retsorden ikke være omfattet af EU-retten, men af de irske forfatningsbestemmelser om internationale traktaters retlige virkning i denne nationale retsorden. Hvis dette var tilfældet, ville Domstolen under ingen omstændigheder være kompetent til at besvare de to forelagte spørgsmål.