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Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - Introduction
1. Les présentes conclusions portent sur la recevabilité d' un recours direct par lequel le gouvernement de Gibraltar a attaqué une disposition de la directive 89/463/CEE du Conseil "modifiant la directive 83/416/CEE concernant l' autorisation de services aériens réguliers interrégionaux pour le transport de passagers, d' articles postaux et de fret entre États membres" (2).
2. La directive 83/416 (3), modifiée par la directive précitée, a constitué un premier pas sur la voie de la libéralisation des conditions d' accès au marché dans le secteur des services aériens réguliers. Selon le principe établi aux articles 3 et 6 de cette directive, l' autorisation d' exploiter un service aérien interrégional auquel l' État dont la compagnie aérienne concernée est ressortissante avait donné son approbation ne pouvait être refusée par l' autre État concerné que dans des conditions limitativement énumérées.
3. La portée de ce régime était toutefois soumise à d' étroites limites, et cela sous trois aspects. D' une part, il ne s' appliquait en règle générale qu' aux vols exploités sur des parcours de 400 kilomètres ou plus (article 1er, sous a)), et il était d' autre part limité aux services assurés par des aéronefs ayant une capacité ne dépassant pas 70 places ou dont le poids maximal au décollage ne dépassait pas 30 tonnes (article 1er, sous b)). Il valait enfin sous réserve qu' il n' existât pas de liaisons indirectes (4) ou de liaisons par des aéroports voisins (article 3, paragraphe 2, deuxième alinéa) et, même sous cette condition, l' autre État membre concerné, qui n' était pas l' État dont la compagnie aérienne est ressortissante, pouvait refuser l' autorisation si la desserte en cause était déjà assurée d' une manière satisfaisant tant du point qualitatif que du point quantitatif par les services aériens directs existant entre les deux aéroports concernés (article 6, paragraphe 1, sous c)).
4. Il a continué à en être ainsi après la première modification de la directive par la directive 86/216/CEE (5), qui a simplement tiré les conséquences de l' adhésion du Portugal, en procédant en particulier à une classification des aéroports portugais.
5. Les trois limites évoquées ci-dessus ont en revanche été supprimées par la directive présentement en cause, l' expérience ayant montré que seuls quelques services aériens avaient été autorisés conformément à la directive dans sa version originale (6). En outre, les règles relatives à la répartition de la capacité en sièges figurant aux articles 3 et 4 de la décision 87/602 (7), qui avait été adoptée dans l' intervalle dans le cadre du premier train de mesures de libéralisation du trafic aérien (8), ont été étendues aux services aériens relevant de la directive 83/416.
6. Cependant, la directive litigieuse ainsi définie comporte, à l' article 2, des dispositions spéciales concernant l' aéroport de Gibraltar. Celles-ci reflètent un différend opposant le Royaume d' Espagne et le Royaume-Uni sur la question de la souveraineté sur le territoire où l' aéroport est situé.
7. Le paragraphe 1 de cet article comporte une clause de sauvegarde générale, à laquelle est soumise l' application de cette directive au problème évoqué:
"L' application de la présente directive à l' aéroport de Gibraltar s' entend sans préjudice des positions juridiques respectives du Royaume d' Espagne et du Royaume-Uni au sujet de leur différend relatif à la souveraineté sur le territoire où cet aéroport est situé".
8. Le paragraphe 2 précise la date à partir de laquelle la directive s' applique à l' aéroport de Gibraltar:
"L' application des dispositions de la présente directive à l' aéroport de Gibraltar est suspendue jusqu' à ce que soit mis en application le régime contenu dans la déclaration commune faite par les ministres des Affaires étrangères du Royaume d' Espagne et du Royaume-Uni le 2 décembre 1987. Les gouvernements du Royaume d' Espagne et du Royaume-Uni informeront le Conseil à cet égard à la date en question".
9. C' est cette clause qui fait l' objet du présent litige.
10. La déclaration commune qu' elle mentionne (9) évoque les négociations en cours afin de régler le différend concernant Gibraltar (10), ainsi que l' adoption proche du premier train de mesures (11) (qui avait du reste été retardée en raison de ce différend (12)). Les mesures jugées appropriées dans ce contexte par les parties comprenaient l' érection par les autorités espagnoles d' un terminal au Nord de la clôture existante. Les voyageurs en provenance et à destination de localités situées au Nord de cette clôture devaient avoir un accès direct à ce nouveau terminal. Le terminal existant, qui est situé, comme toutes les autres installations de l' aéroport, sur le territoire sur lequel porte le différend, devait être emprunté par les autres voyageurs. Selon le point 3.3 de la déclaration commune, les voyageurs devaient être soumis, le cas échéant, aux contrôles douaniers et aux contrôles d' immigration dans le terminal correspondant.
11. L' application des dispositions de la déclaration commune, dont la disposition attaquée fait dépendre l' application de la directive 89/463 à l' aéroport de Gibraltar, est régie par le point 8 de cette déclaration. Il fait référence au point 3.3 précité, et stipule ce qui suit:
"Les accords ci-dessus seront mis en application lorsque les autorités britanniques auront notifié aux autorités espagnoles l' entrée en vigueur de la législation nécessaire pour donner effet au point 3.3 ci-dessus, ou l' achèvement de la construction du terminal espagnol, quel que soit le dernier de ces événements, mais en tout état de cause un an au plus tard après la notification mentionnée ci-dessus."
12. Il est constant que les conditions ainsi définies de la mise en application de la déclaration commune ne se sont pas encore produites.
13. Cette présentation des éléments pertinents montre que le régime juridique des services aériens régionaux au départ et à destination de Gibraltar ressort, en raison de la disposition présentement contestée, de la directive 83/416 telle que modifiée par la directive 86/216.
14. L' évolution du droit qui s' est produite au cours de la présente procédure n' y a rien changé. Certes, la directive 83/416 a été abrogée par le règlement n
2343/90 (13), qui a lui-même été abrogé par le règlement n
2408/92 (14). Mais le règlement n
2343/90 comporte, à l' article 1er, paragraphe 3, une clause dont le contenu est identique à celui de la clause présentement attaquée. Dans la mesure où, selon cette clause, "l' application des dispositions du présent règlement" à l' aéroport de Gibraltar est "suspendue" jusqu' à la mise en application de la déclaration commune, cela vaut aussi pour l' abrogation de la directive 83/416 en vertu de l' article 16 du règlement. Cette abrogation doit donc être réputée suspendue dans les mêmes conditions que les autres dispositions du règlement. Le règlement n
2343/90 comportait donc en définitive, en raison du régime applicable aux vols aériens au départ et à destination de Gibraltar, un renvoi à la directive 83/416. A ce renvoi se rattache à son tour le règlement n
2408/92, dont les articles 1er, paragraphe 3, et 15 correspondent aux articles 1er, paragraphe 3, et 16 du règlement n 2343/90. A partir du dernier règlement cité, une chaîne de renvois conduit donc en définitive à la directive 83/416.
15. On mentionnera encore que la décision 87/602 précitée, adoptée dans le cadre du premier train de mesures, comportait déjà, à l' article 1er, paragraphe 6, une clause correspondant à la disposition présentement attaquée. Nul, pas même le requérant, n' a contesté cet article 1er, paragraphe 6. En revanche, l' article 1er, paragraphe 3, du règlement n
2343/90, de même que l' article 1er, paragraphe 3, du règlement n
2408/92 ont été attaqués, la première disposition par la Gibraltar Development Corporation (15), à laquelle le requérant dans la présente affaire aurait transféré le 28 juin 1990 la propriété du terminal existant, et la deuxième disposition par cette même Corporation, conjointement avec le gouvernement de Gibraltar (16). En outre, ces deux parties ont attaqué l' article 1er, paragraphe 3, du règlement n
294/91 (17) qui concernait exclusivement le fret aérien (18). Cette disposition contenait elle aussi une clause telle que celle dont il est question en l' espèce (19).
16. Dans la présente affaire, le gouvernement requérant a conclu à ce qu' il plaise à la Cour
- annuler l' article 2, paragraphe 2, de la directive 89/463, dans la mesure au moins où il concerne le requérant;
- décider toute autre mesure juridiquement appropriée;
- condamner le Conseil aux dépens.
17. Le Conseil a soulevé (comme dans les trois autres affaires) une exception d' irrecevabilité par laquelle il conclut à ce qu' il plaise à la Cour
- rejeter le recours comme irrecevable;
- condamner le requérant aux dépens.
18. Le Royaume d' Espagne, le Royaume-Uni et la Commission se sont joints à cette demande.
19. Le gouvernement requérant conclut pour sa part au rejet de cette exception d' irrecevabilité, à la condamnation du Conseil et des parties intervenantes aux dépens de ce chef et, subsidiairement, à ce que la demande soit jointe au fond.
20. Sur ordonnance de la Cour, l' exception d' irrecevabilité a donné lieu à une procédure orale distincte. Nos conclusions se limitent par conséquent à la question de la recevabilité.
B - Analyse
21. Dans sa demande, le Conseil a contesté la recevabilité de la requête sous quatre aspects:
- Le requérant ne serait pas "qualifié" pour introduire un recours.
- Le recours serait irrecevable en raison de la nature de l' acte attaqué.
- Le requérant ne serait pas directement concerné par cet acte.
- Le requérant ne serait pas individuellement concerné.
22. Tous ces moyens s' appuient à juste titre sur le fait que la recevabilité de la requête doit être appréciée sur la base de l' article 173, deuxième alinéa, du traité, et non sur la base du premier alinéa de cette disposition. Le requérant lui-même a fondé son recours sur l' article 173, deuxième alinéa. En outre, toutes les parties conviennent que le requérant n' est pas un État membre au sens du premier alinéa de cette disposition (20).
23. I. 1. Le premier moyen invoqué sur cette base, pris du défaut de qualité pour agir du requérant, se fonde tout d' abord sur la condition figurant à l' article 173, deuxième alinéa, selon laquelle le requérant doit être une personne physique ou morale.
24. Le Conseil et l' Espagne d' une part, et le Royaume-Uni d' autre part, contestent que le requérant ait la qualité de personne morale, sous différents points de vue.
25. a) Pour la compréhension de ces allégations, il convient de rappeler quelques particularités incontestées concernant le statut de Gibraltar et les règles édictées par le Royaume-Uni pour ce territoire.
26. Gibraltar fait partie des "dominions" de la Couronne britannique. Il s' agit, selon une définition donnée par la doctrine (21), de territoires, indépendants ou non, placés sous la souveraineté de la Couronne. Cela se traduit en droit communautaire par le fait que Gibraltar est considéré comme un territoire européen dont un État membre (le Royaume-Uni en l' occurrence) assume les relations extérieures, au sens de l' article 227, paragraphe 4, du traité (22).
27. Cependant, on l' a dit, l' étendue de ce territoire fait l' objet d' un contentieux entre l' Espagne et le Royaume-Uni, en ce qui concerne la partie de Gibraltar sur laquelle est situé l' aéroport (23).
28. Par un décret en Conseil, le "Gibraltar Constitution Order 1969", la Reine a établi certaines règles concernant l' exercice de la puissance publique dans ce dominion, qui sont énumérées en détail à l' annexe 1 de ce décret (ci-après "constitution de 1969"). Les chapitres de ce texte sont intitulés: "Protection des droits fondamentaux et des libertés fondamentales de l' individu", "Le gouverneur et le vice-gouverneur", "Le pouvoir législatif", "Le pouvoir exécutif", "Le pouvoir judiciaire", "Les finances", "La fonction publique" (et "Divers").
29. Ces dispositions instituent notamment certains organes dont les fonctions sont décrites en détail. Le gouverneur est l' un d' entre eux. Aux termes de l' article 18, il représente la Reine. Aux termes de l' article 45, paragraphe 1, qui fait partie du chapitre sur le pouvoir exécutif, "le pouvoir exécutif du gouvernement de Gibraltar est confié au gouverneur au nom de Sa Majesté". Les organes de l' exécutif comprennent également le conseil des ministres, avec un Chief minister et plusieurs autres ministres (quatre au moins, huit au plus). Le gouverneur peut, en vertu de l' article 48, paragraphe 1, de la constitution de 1969, confier à tout membre du conseil des ministres la responsabilité d' un ressort du gouvernement de Gibraltar (y compris l' administration d' un département ministériel) relatif à une affaire intérieure déterminée. En vertu de l' article 50, paragraphe 1, le gouverneur est tenu, sous réserve des exceptions figurant dans ce même article, d' entendre le conseil des ministres et de suivre ses avis pour la formulation de toute politique relative à une affaire intérieure déterminée, de même que dans l' exercice de tout pouvoir qui lui est conféré par la constitution ou par d' autres lois, dans la mesure où ce pouvoir concerne des affaires intérieures déterminées.
30. En vertu de l' article 55, c' est le gouverneur, en accord avec la Reine agissant par l' intermédiaire d' un Secretary of State, qui détermine quelles sont les "affaires intérieures déterminées". Cependant, à la constitution de 1969, a été jointe une "dépêche" du Foreign and Commonwealth Office contenant une liste de "affaires intérieures déterminées" que les parties jugent contraignante. Cette liste est précédée d' une note selon laquelle toutes les questions qui ne sont pas des "affaires intérieures déterminées", par exemple les relations extérieures, relèvent directement du gouverneur.
31. En outre, la constitution de 1969 emploie, par exemple dans les articles 45 et 48 précités, le terme de "gouvernement (de Gibraltar)", sans toutefois le définir expressément.
32. b) Le Conseil (24) et l' Espagne (25) contestent la qualité de personne morale du requérant parce qu' il assimilerait, abusivement à leurs yeux, le "gouvernement de Gibraltar" au conseil des ministres. L' Espagne précise que, si le recours n' est introduit qu' à l' initiative du Chief minister, on ne peut soutenir qu' il a été introduit par le gouvernement de Gibraltar. On peut seulement considérer qu' il a été introduit par le conseil des ministres. Toutes les allégations du requérant concernant sa personnalité juridique seraient donc dépourvues de pertinence.
33. On ne saurait, à notre avis, accueillir ces moyens sur la nature du requérant. Déjà dans sa requête (26), mais aussi en particulier dans sa réponse à une question expresse de la Cour (27), le requérant a clairement marqué qu' il entend par "gouvernement de Gibraltar" tous les organes mentionnés dans la constitution de 1969 (encore que d' autres propos du requérant sur ce point soient moins clairs (28)). Il nous faut nous en tenir à cette désignation du requérant (voir article 38, paragraphe 1, sous a), du règlement de procédure).
34. c) A la différence du Conseil et de l' Espagne, le Royaume-Uni a fondé ses moyens relatifs à la personnalité juridique de la requérante sur une appréciation de l' organe que la constitution de 1969 désigne comme le "gouvernement de Gibraltar".
35. Le requérant estime que cet organe est une personne morale au sens de l' article 173, deuxième alinéa. Le gouvernement en question a en effet la capacité de lever et de collecter des impôts, de disposer de biens meubles et immeubles en location ou en pleine propriété, de donner des biens immeubles en location, de conclure des contrats, d' ester devant les tribunaux de Gibraltar et du Royaume-Uni, et de conclure des accords intergouvernementaux avec le gouvernement du Royaume-Uni, comme cela a par exemple été le cas en ce qui concerne les activités des chantiers navals et les retraites des travailleurs espagnols.
36. Dans sa réponse à l' exception d' irrecevabilité du Conseil, le requérant a soutenu à cet égard que le nom correct de la personne morale concernée était celui de "la Courone du chef de Gibraltar" ("The Crown in right of Gibraltar"). Dans sa réponse aux questions de la Cour, il a expliqué que le gouvernement de Gibraltar se trouve dans la même situation que le gouvernement de toute autre colonie britannique, dont la personnalité juridique distincte au regard du droit national n' a jamais été mise en cause. La dénomination donnée à cette personnalité, qu' il s' agisse de "la Couronne du chef de Gibraltar" ou de "la Couronne du chef des Bermudes", ne change rien au fait que chaque personne juridique est distincte des autres.
37. Le Royaume-Uni estime à cet égard que l' article 173 distingue entre le recours des États membres et des organes communautaires d' une part, et des personnes physiques et morales d' autre part, dans la mesure où seules ces dernières seraient soumises aux conditions particulières de recevabilité requises sous le deuxième alinéa. Le même sujet de droit ne pourrait donc être à la fois un requérant privilégié (en tant qu' État membre) et une personne morale. C' est pourquoi il conviendrait de distinguer clairement entre les personnes morales visées à l' article 173, deuxième alinéa, et les autorités administratives qui sont les instances centrales de l' État concerné ou dont les activités sont si étroitement liées à celles de l' administration centrale qu' elles devraient être exclues du champ d' application de l' article 173, deuxième alinéa. Or le gouvernement de Gibraltar ne serait qu' une émanation de la Couronne, exerçant certaines fonctions de l' exécutif à Gibraltar pour la Couronne. La possibilité pour ce gouvernement de disposer du sol et d' ester ou d' être attrait en justice aurait pour seul but de faciliter les procédures où la Couronne est partie requérante ou défenderesse. Le gouvernement de Gibraltar n' en serait pas pour autant une personne morale au sens de l' article 173, deuxième alinéa, car ces circonstances ne le distingueraient pas du pouvoir central de l' État. La notion de personne morale en droit communautaire ne coïnciderait pas nécessairement avec cette notion en droit national.
38. Il convient de constater, à propos de ce différend, qu' il ne concerne en réalité pas l' interprétation de la notion de "personne morale" de l' article 173, deuxième alinéa.
39. Le requérant et le Royaume-Uni conviennent qu' il s' agit là d' une notion de droit communautaire. Ensuite, les deux parties, en particulier le requérant, semblent admettre qu' un organe qui ne constitue qu' une partie non autonome de l' administration d' un autre organe ne peut pas être considéré comme une personne au sens de l' article 173, deuxième alinéa. Cela est conforme à la jurisprudence. Ainsi, la Cour a établi dans l' affaire Syndicat général (29), à propos du grief de la Commission selon lequel le syndicat requérant aurait été dépourvu de la capacité d' agir en justice:
"Selon ses statuts, sa structure interne est de nature à lui assurer l' autonomie nécessaire pour agir comme une entité responsable dans les rapports juridiques" (30).
40. Cette condition s' applique à tous les organes, qu' ils émanent du droit privé ou public. Elle est en effet très étroitement liée au caractère que revêt l' article 173, deuxième alinéa, instrument de la protection d' intérêts que le requérant peut faire valoir sur la base de droits propres. Selon cette logique, un requérant qui n' est pas une personne physique ne peut être considéré comme une personne morale que s' il possède l' autonomie nécessaire pour pouvoir avoir des droits propres.
41. La réponse à la question de savoir si l' organe requérant remplit ces conditions dans un cas d' espèce est fonction de ses caractéristiques juridiques objectives, telles qu' elles ressortent en règle générale du droit interne (y compris du droit des contrats), sans que le droit communautaire et le droit interne tirent obligatoirement les mêmes conséquences de ces caractéristiques. L' autonomie de l' organe requérant peut à cet égard se limiter à certains droits, sans que cela fasse nécessairement obstacle à sa qualité de personne morale au sens de l' article 173, deuxième alinéa (31).
42. Dans le cas d' espèce, la source d' un tel statut autonome du "gouvernement de Gibraltar" ne peut être recherchée que dans les dispositions de la constitution de 1969. C' est dans le même esprit que le requérant et le Royaume-Uni débattent en substance des conséquences de ces dispositions aux fins de l' article 173, deuxième alinéa, du traité.
43. Dans ces circonstances, la Cour devrait, pour statuer sur la personnalité juridique du requérant, se livrer à une interprétation du droit constitutionnel interne. Or cela s' avère être rien moins que simple:
- les rapports exacts entre le "gouvernement de Gibraltar" et l' administration centrale de la Couronne ne sont définis, si nous sommes bien informés, dans aucun texte juridique.
- le gouvernement de Gibraltar, selon la définition donnée par le requérant (32), comprend aussi bien des organes qui représentent les intérêts de l' administration centrale (le gouverneur) que des organes qui incarnent l' intérêt d' une administration locale autonome (le conseil des ministres).
- Il n' est pas facile d' apprécier l' importance relative de ces deux éléments. La pratique pourrait être déterminante à cet effet dans le cas où une seule et même question peut de prime abord être considérée aussi bien comme une affaire intérieure déterminée que comme une question réservée au gouverneur (par exemple dans le domaine des affaires étrangères) (33). Le Royaume-Uni attire à cet égard à juste titre l' attention sur le problème du chevauchement des domaines de compétence.
44. On remarquera d' autre part qu' on ne saurait dire que le requérant n' a manifestement aucune personnalité juridique. Les arguments du Royaume-Uni révèlent sur ce point certaines contradictions. En effet, le Royaume-Uni se fonde notamment, dans ses arguments sur la personnalité juridique du requérant, sur le fait qu' un recours tel qu' en l' espèce ressortit, compte tenu de son objet, à la compétence du gouverneur (34). Cela nous paraît être un problème de légitimité de la représentation. Ceci signifie-t-il que l' indépendance juridique du gouvernement requérant est suffisante aux fins de l' article 173, deuxième alinéa, et que seule se pose, en réalité, la question de la légitimité de la représentation (35)?
45. Le Royaume-Uni a également déclaré, dans sa réponse aux questions de la Cour sur la propriété des différentes installations de l' aéroport, que le terrain sur lequel est situé le terminal a été cédé le 26 septembre 1990 "par le Secretary of State for Defence au gouvernement de Gibraltar, c' est-à-dire qu' il a été cédé par la Couronne du chef du gouvernement du Royaume-Uni à la Couronne du chef du gouvernement de Gibraltar" (36). On se demande comment la propriété peut être cédée de cette façon si le cédant et le cessionnaire ne sont que des émanations d' une seule et même personne (morale).
46. Compte tenu de ces difficultés, nous suggérons de n' examiner ce point que si cela est absolument nécessaire à la solution du cas d' espèce. Nous déconseillons également de répondre à la question soulevée en suivant sans nécessité absolue les principes de la charge de la preuve. Certes, dans le cas de recours directs, il appartient au requérant d' exposer et de prouver les faits dont dépend, au regard des conditions requises (en l' espèce l' article 173, deuxième alinéa), la recevabilité de son recours (37). Cependant, nous estimons que le pouvoir de la Cour d' examiner d' office la recevabilité d' une requête (article 92, paragraphe 2, du règlement de procédure) implique le pouvoir complémentaire de rechercher les informations éventuellement nécessaires à cet examen, même en l' absence d' une offre de preuve de la partie qui supporte la charge de la preuve. Il conviendrait ici en l' occurrence de solliciter des avis complémentaires d' universités de renom.
47. Comme nous le montrerons dans la suite de notre analyse, nous estimons cependant qu' il n' est pas nécessaire d' examiner dans son intégralité le problème de la personnalité juridique du requérant.
48. 2) Nous proposons de procéder de façon analogue en ce qui concerne la question litigieuse de savoir si c' est l' organe compétent du gouvernement de Gibraltar qui a agi aux fins du présent recours. Au terme de la requête, le recours a été introduit sur les instructions du Chief minister. L' introduction de la requête, selon le requérant, aurait été décidée par le conseil des ministres (38), et le Chief Minister aurait, à la demande du conseil des ministres, chargé les avocats mandatés par le requérant d' introduire un recours au nom du gouvernement de Gibraltar (39). Le requérant estime à cet égard que le conseil des ministres était l' organe compétent pour agir pour le gouvernement de Gibraltar, car la présente affaire concerne des questions que la dépêche a définies comme des affaires intérieures déterminées, puisqu' elles figurent sous les titres "Terminal civil" (40) et "Tourisme", avec la sous-rubrique: "Promotion du tourisme à Gibraltar", et "Développement économique (comme par le passé)" (41). Selon le requérant, il est indifférent que le présent litige ait aussi dans une certaine mesure un rapport avec les relations extérieures de Gibraltar (l' application d' un accord avec l' Espagne), car pratiquement toute affaire intérieure déterminée peut aussi avoir un rapport avec les relations extérieures. En tout état de cause, le gouverneur, bien qu' il ait été informé du projet d' introduction du recours, n' aurait rien fait pour s' y opposer ou pour décider, en vertu de l' article 55 de la constitution de 1969, que l' objet du recours n' est pas une affaire intérieure déterminée.
49. Le Conseil - qui se fonde également à cet égard sur le défaut de capacité pour agir du requérant - et le Royaume-Uni contestent en revanche la compétence du conseil des ministres en tant qu' organe du gouvernement de Gibraltar. Ils estiment que la question relève, parmi les organes du gouvernement, de la compétence du gouverneur, qui est en effet compétent pour les affaires extérieures. Le présent litige concernerait les activités de la Communauté, l' application du traité CEE à Gibraltar, les transports aériens internationaux, ainsi que les relations entre le Royaume-Uni et l' Espagne, même si l' affaire concernée apparaît de prime abord comme "intérieure". Le Royaume-Uni indique également que le gouverneur n' a pas autorisé ce recours.
50. A l' audience, le gouvernement du Royaume-Uni a cependant admis qu' il n' invoque le rattachement de ce litige avec les relations extérieures de Gibraltar que dans la mesure où le gouvernement requérant s' appuie sur ses intérêts gouvernementaux, mais non pas en revanche dans la mesure où le requérant défend ses intérêts de propriétaire du terminal. Nous voyons là une raison supplémentaire de ne pas approfondir la questions de la légitimité de la représentation.
51. II. A supposer donc, aux fins du raisonnement, que le requérant ait la qualité de personne morale et que la constitution de 1969 permette que le conseil des ministres (représenté par le Chief minister) agisse pour le gouvernement de Gibraltar, il reste à examiner les autres réserves du Conseil et des parties intervenantes sur la recevabilité.
52. Celles-ci se fondent en premier lieu sur le fait que la mesure attaquée ne concerne pas directement et individuellement le requérant. Cet argument rend nécessaires quelques remarques sur la nature des intérêts sur lesquels s' appuie le requérant. Cela doit nous permettre de préciser la nature et la portée du grief causé au requérant.
53. Les intérêts qu' il fait valoir se répartissent en deux groupes: en premier lieu les intérêts du requérant liés à l' exploitation économique de la propriété du terminal existant, dont il disposait à l' époque de l' introduction du recours; en second lieu, ses intérêts en tant que détenteur de droits de souveraineté, plus précisément en tant qu' autorité participant à la procédure d' autorisation des services de transports aériens interrégionaux, en tant qu' autorité chargée de veiller au bien-être des habitants de Gibraltar, et en tant qu' autorité percevant les taxes et redevances liées aux opérations de transport aérien et aux activités annexes (42).
54. Les arguments du requérant relatifs à ses intérêts en tant que détenteur de droits de souveraineté ne sont pas dénués de pertinence du seul fait qu' il considère que ces intérêts relèvent de prérogatives de puissance publique. Il n' est en effet pas fondamentalement exclu que des collectivités publiques de la Communauté dotées de prérogatives de puissance publique, qui ne sont pas des États membres, bénéficient, en ce qui concerne leurs intérêts, même relevant du droit public, de la protection juridique assurée par l' article 173, deuxième alinéa (43). Elles doivent cependant pouvoir établir que la mesure attaquée les concerne directement et individuellement (44).
55. Mais, pour ce qui est du grief causé au requérant, il convient de mentionner un élément qui constitue le dénominateur commun des intérêts qu' il invoque. Le requérant estime en effet qu' il profiterait sur tous ces points de l' augmentation du trafic aérien qu' entraînerait l' application de la directive 89/463 à l' aéroport de Gibraltar. Les liaisons les plus intéressantes ne seraient en effet rentables que si elles sont assurées par des appareils de plus de 70 sièges. Le Conseil et les parties intervenantes ne semblent pas vouloir contester que l' application de la directive 89/463 créerait une chance réelle d' augmentation du trafic sur cet aéroport. La Commission a simplement soutenu (sans apporter de contre-argument solidement étayé) que le requérant n' aurait pas prouvé ses allégations sur ce point. Cette affirmation est d' autant moins pertinente que la déclaration commune du 2 décembre 1987 et la clause litigieuse montrent précisément que l' Espagne et le Royaume-Uni escomptaient une augmentation du trafic.
56. Mais il est incontestable que la disposition contestée n' entraîne aucune aggravation de la situation du requérant du point de vue des intérêts qu' il invoque. En réalité, le grief qu' il fait valoir repose sur le fait que, en l' absence de cette disposition, il se serait produit une amélioration de sa situation correspondant au progrès recherché par la directive litigieuse dans la libéralisation des règles relatives au transport aérien interrégional.
57. Par conséquent, le grief allégué par le requérant peut être résumé de la façon suivante.
58. En sa qualité de propriétaire du terminal, le requérant s' estime essentiellement lésé du fait qu' il a été privé des avantages que l' augmentation du trafic aurait entraînés pour la valeur économique de ses biens.
59. Il en va pratiquement de même pour ce qui est des recettes de taxes et redevances qui lui ont prétendument échappé. Le grief du requérant sur ce point revient à ceci que la collectivité locale qu' il représente est privée d' une chance d' augmenter les recettes ainsi réalisées.
60. En qui concerne ses intérêts en tant qu' autorité participant à la procédure d' autorisation des services aériens interrégionaux, le requérant indique qu' il peut, en vertu des accords de droit constitutionnel conclus entre le Royaume-Uni et Gibraltar, faire connaître à la Civil Aviation Authorithy (CAA) son avis sur l' ouverture d' un service de transport au départ et à destination de Gibraltar. Il participerait ainsi nécessairement à chaque autorisation de l' État dont la compagnie aérienne concernée est ressortissante, au sens de l' article 3, paragraphe 1, de la directive 83/416. Le requérant vise donc à l' augmentation du nombre des cas dans lesquels il peut exercer son influence.
61. Les arguments concernant la responsabilité du bien-être des habitants de Gibraltar sont ambivalents. Le requérant invoque pour partie le fait que ce droit englobe le développement des liaisons aériennes. A cet égard, cet aspect ne se distingue pas de celui de la participation à la procédure d' agrément des services aériens interrégionaux. Il invoque également pour partie sa compétence pour représenter les intérêts de ses habitants en sa qualité d' organisme de droit public. Il fait donc valoir l' intérêt économique de ces habitants, qui est de ne pas être privés des avantages d' une amélioration des liaisons aériennes et d' une augmentation du trafic.
62. Mais dans quelle mesure le requérant est-il effectivement lésé?
63. Du point du vue de son statut de propriétaire du terminal, d' autorité fiscale et de représentant des intérêts économiques des habitants, le grief est indéniable. Ces intérêts économiques peuvent en effet bénéficier de l' augmentation générale du volume des affaires que le requérant escompte à mesure de la croissance du trafic, ou de l' augmentation de certaines recettes précisément définies. Or on ne peut pas exclure, au stade actuel de l' analyse, qu' il est contraire aux principes généraux du droit communautaire que le requérant soit privé de cette amélioration.
64. En revanche, il en va autrement en ce qui concerne les intérêts du requérant en sa qualité d' autorité participant à la procédure d' autorisation des services aériens interrégionaux.
65. En effet, le droit d' être consulté accordé dans ce domaine, à supposer qu' il existe (45), ne peut pas être affecté du seul fait que le nombre des cas d' application n' augmente pas. Ce droit protège en effet l' intérêt du requérant d' influer, dans chaque cas particulier, sur la décision de la CAA. Mais une éventuelle augmentation du nombre des procédures d' autorisation n' a aucun effet sur ce droit.
66. III. Sur cette base, il convient tout d' abord d' examiner si la mesure attaquée concerne directement le requérant.
67. C' est à notre avis l' affaire Piraiki-Patraiki (46) qui illustre le mieux la signification de cette condition. Selon cet arrêt, l' intérêt à agir du requérant doit résulter directement de l' acte attaqué, et non pas donc d' un acte postérieur de la Commission ou de l' État membre concerné reposant sur une décision discrétionnaire. Si ce pouvoir discrétionnaire d' apréciation existe, le requérant peut être directement concerné, à l' encontre du principe susmentionné, si la façon dont ce pouvoir discrétionnaire s' exercera est établie, et si l' affaire se présente donc comme si la mesure attaquée avait déjà décidé du grief causé au requérant.
68. Pour l' application de ce critère au cas d' espèce, il convient de relever que les dispositions de la directive 89/463 établissent, en ce qui concerne les aéroports qui ne sont pas exclus de son champ d' application, une obligation incombant aux États membres. Ceux-ci doivent introduire dans leur droit national et appliquer, pour les liaisons régionales entre ces aéroports, les mesures de libéralisation figurant dans cette directive. Or, la disposition attaquée introduit - jusqu' à l' entrée en application de la déclaration commune du 2 décembre 1987 - une exception à cette obligation: les États membres sont dispensés des mesures mentionnées en ce qui concerne l' aéroport de Gibraltar. En revanche, il n' existe pas à cet égard d' interdiction formelle. Il n' est pas non plus interdit aux États membres, en ce qui concerne cet aéroport, de conclure des accords (bilatéraux) sur les liaisons aériennes qui soient conformes à la directive litigieuse. Cela ressort de l' article 10, paragraphe 1, de la directive 83/416, auquel la Commission se réfère à juste titre. On y lit:
"L' État dont la compagnie aérienne est ressortissante et un État concerné peuvent convenir d' appliquer les dispositions moins restrictives dans le respect de la présente directive".
69. Il résulte de ces considérations que le pouvoir discrétionnaires des États membres pourrait empêcher sur plusieurs points que le requérant soit directement concerné.
70. L' un d' entre eux concerne le pouvoir des États membres, en dépit de la clause contestée, d' appliquer la directive 89/634 - tout au moins quant à son résultat - à l' aéroport de Gibraltar. La Commission a invoqué cette circonstance pour contester que le requérant soit directement concerné.
71. Cet argument doit cependant être rejeté. La possibilité évoquée n' existe en effet qu' en théorie. On relève de façon générale que l' introduction de la clause litigieuse prônée par l' Espagne et le Royaume-Uni (47) a été acceptée en Conseil comme un compromis pour tenir compte du conflit de souveraineté sur le terrain de l' aéroport. La clause s' insère en outre dans un contexte dans lequel les règles communautaires limitent les compétences des États membres dans le domaine des transports aériens. On ne peut donc pas s' attendre à ce que les États membres appliquent le régime de la directive 89/463 à l' aéroport de Gibraltar. C' est en particulier vrai de l' Espagne et du Royaume-Uni. Aucun argument n' a du reste été avancé à propos d' une telle démarche des États membres. On ne peut pas davantage s' attendre à ce que l' administration britannique du trafic aérien, en sa qualité d' autorité compétente de "l' État concerné" - dans le cas de demandes d' autres États au sens de l' article 3, paragraphe 3, de la directive 83/416 - autorise systématiquement les liaisons aériennes par la voie d' accords bilatéraux conformément à la directive 89/463 (48). Une telle attente est d' autant moins justifiée que le Royaume-Uni s' exposerait ainsi au danger d' enfreindre, sinon la lettre, du moins l' esprit des accords conclus avec l' Espagne.
72. Venons-en maintenant au pouvoir d' appréciation octroyé aux États membres selon le libellé même de la directive 83/416, telle que modifiée par la directive 89/463. Pour ce qui est de "l' État concerné", celui-ci n' a plus aucun pouvoir d' appréciation véritable à l' égard des demandes de l' État dont la compagnie est ressortissante, puisque l' article 6, paragraphe 1, sous c), existant dans la version originale de la directive 83/416 a disparu dans la version modifiée par la directive 89/463.
73. En revanche, la directive ne restreint pas le pouvoir de l' État dont la compagnie est ressortissante de délivrer à la compagnie aérienne concernée un agrément - qui, alors seulement peut entraîner une obligation de l' État concerné d' accorder une autorisation - (49).
74. On peut dire à cet égard, comme le fait le gouvernement espagnol, que le pouvoir d' appréciation d' un tiers s' insère entre l' avantage recherché par le requérant et la directive.
75. A notre avis, cela ne signifie cependant pas que le requérant n' est pas directement concerné. Le grief causé au requérant réside en effet en ceci qu' une chance - incontestablement réaliste - d' augmentation du trafic aérien lui est retirée. Certes, le pouvoir d' appréciation des États membres, en tant qu' États dont les compagnies aériennes sont ressortissantes, constitue, à côté de la politique commerciale des compagnies aériennes, l' un des facteurs qui font que l' avantage ainsi retiré au requérant n' est qu' une simple chance. Il conditionne ainsi le caractère du grief, mais non pas le fait qu' il est subi par le requérant. Ce fait est directement dû à la clause attaquée, sans que cet effet dépende d' autres mesures que le requérant pourrait contester. Il serait effectivement incompréhensible de refuser une protection juridique contre une mesure pour la seule raison que l' avantage qu' elle a refusé d' octroyer et que le requérant réclame n' est pas exactement défini. En effet, le fait que l' avantage n' a pas pu se concrétiser est précisément la conséquence du refus contesté. On peut invoquer à l' appui de ce point de vue l' arrêt dans l' affaire Cofaz. Dans cette affaire, les requérantes, concurrentes d' entreprises favorisées par des aides étatiques, avaient contesté la décision de la Commission de clore la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, du traité CEE. La Cour a jugé à cet égard:
"Quant à la question de savoir si les requérantes sont concernées de façon directe, il suffit d' observer que la décision de la Commission de clore la procédure a laissé entiers tous les effets du système tarifaire instauré, alors que la procédure demandée par les requérantes aboutirait à une décision de supprimer ou de modifier ledit système. Dans ces conditions, il y a donc lieu de reconnaître que les requérantes sont directement concernées par la décision litigieuse" (50).
76. On le voit, le caractère indéterminé des conséquences de la conduite d' une procédure n' a pas empêché la Cour de constater que les requérantes étaient directement concernées. Le parallèle avec notre affaire s' impose.
77. Le Conseil et la Commission soutiennent également que la nature des intérêts invoqués interdit d' admettre que le requérant est directement concerné. Ils invoquent à cet égard le caractère hypothétique et indirect des avantages financiers escomptés d' une application de la directive 89/463. En outre, le prétendu droit de veiller à l' amélioration du bien-être des habitants de Gibraltar ne peut pas être pris en considération parce qu' il ne s' agit que d' un ensemble de situations potentielles qui pourraient être indirectement affectées à l' avenir (selon la Commission) ou qu' il s' agit d' une position politique indéfinie (selon le Conseil).
78. On ne saurait souscrire à cet argument. La condition selon laquelle le requérant doit être directement concerné par la mesure attaquée ne signifie pas que certaines catégories d' intérêts sont soustraites à la protection juridique assurée par l' article 173, deuxième alinéa. Il s' agit au contraire d' exclure les recours contre les mesures qui laissent à des décisions discrétionnaires ultérieures, qui peuvent alors faire l' objet d' un recours, le soin de déterminer le principe et la portée de l' atteinte aux intérêts invoqués - de quelque nature qu' ils soient - (51). Ces conditions négatives ne sont cependant pas réunies en ce qui concerne les intérêts dont se prévaut le requérant. Le caractère prétendument "indirect" de ces intérêts n' est pas non plus décisif. Dans la mesure où l' on reproche par là au requérant d' invoquer en réalité dans son recours des intérêts de tiers (à savoir ceux des habitants de Gibraltar), cela peut seulement signifier qu' il n' est éventuellement pas individuellement concerné (52). Dans la mesure où l' argument mentionné se fonde sur le fait que les inconvénients subis par le requérant sont dûs à une lacune dans la libéralisation de la réglementation applicable aux transporteurs aériens, cela non plus n' est pas pertinent. Le grief éventuel causé à ces entreprises est d' une nature totalement différente et n' apparaît en règle générale que lorsqu' une demande concrète d' autorisation d' un service de transport interrégional au départ et à destination de Gibraltar est rejetée. Ce rejet peut être contesté par le transporteur aérien. Au contraire, la seule possibilité pour le requérant d' écarter par la voie juridictionnelle le grief spécifique allégué en l' espèce réside dans le présent recours (53).
79. Le gouvernement espagnol a également fait valoir que l' effet de la clause attaquée cesserait dès que la déclaration commune entrerait en application. Il suffit à cet égard de constater que cette circonstance conditionne, non pas l' entrée en vigueur, mais la cessation des effets de la clause. Elle ne change rien au caractère direct des effets que la disposition attaquée entraîne pour le requérant (54).
80. En conclusion, il convient donc de retenir que cette disposition le concerne directement.
81. IV. Il nous faut ensuite examiner le moyen, invoqué à l' appui de l' irrecevabilité, pris de la "nature de l' acte juridique attaqué". Ce moyen comprend deux branches: en premier lieu, la nature de la disposition attaquée, dans la mesure où elle fait partie d' une directive; en second lieu, le fait qu' elle n' a pas le caractère d' une décision.
82. Alors que la première branche de ce moyen porte sur la forme de l' acte juridique, sa deuxième branche se fonde sur sa nature matérielle.
83. 1) Voyons tout d' abord quelle signification donner au fait que la disposition attaquée fait partie d' une directive.
84. Il est établi que l' article 173, deuxième alinéa, exclut, selon son libellé, les recours de particuliers contre les directives. Mais cela suffit-il pour rejeter le présent recours comme irrecevable?
85. La Cour ne s' est pas encore prononcée sur cette question. Les recours directs (55) de particuliers contre des dispositions de directives ont jusqu' à présent été jugés irrecevables pour d' autres motifs, soit que le délai de recours avait expiré (56), soit que la mesure contestée ne constituait pas une décision (57), soit encore que le requérant n' était pas individuellement concerné (58).
86. Pour juger si le présent recours doit être rejeté comme irrecevable sur la base du libellé de l' article 173, deuxième alinéa, il convient à notre avis de rechercher la raison pour laquelle les auteurs de cette disposition n' ont pas mentionné les directives parmi les actes susceptibles de recours. S' il devait s' avérer que ce motif ne justifie pas que la requête soit jugée irrecevable dans le cas d' espèce, nous devrions alors ne pas considérer le libellé de cette disposition comme un obstacle à la recevabilité de la requête. Il s' agirait dans ce cas, dans la mesure où la disposition attaquée s' inscrit dans le contexte d' une directive, d' une simple question de forme. Or, selon une jurisprudence constante, le législateur communautaire ne peut pas exclure la protection juridique recherchée par l' article 173, deuxième alinéa, par le seul choix de la forme (59). Il serait en outre incompatible avec la mission de la Cour définie à l' article 164 du traité de refuser une protection juridique à un requérant au seul motif que la disposition attaquée fait partie d' une directive, en ignorant à cet égard que la raison matérielle pour laquelle les directives ne sont pas mentionnées à l' article 173, deuxième alinéa, ne joue éventuellement pas dans le cas d' espèce (60).
87. Examinons donc en premier lieu pourquoi les auteurs du traité n' ont pas mentionné les directives à l' article 173, deuxième alinéa, parmi les actes susceptibles de recours. A cet effet, il convient d' examiner cette disposition à la lumière de l' article 189 du traité qui, sous son troisième alinéa, définit la directive, parmi les actes juridiques, dans les termes suivants:
"La directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens".
88. Selon cette définition, la directive laisse un pouvoir discrétionnaire qui porte spécifiquement sur la transposition par les destinataires - les États membres -. C' est là que réside, selon le système établi par l' article 189, la différence entre ces actes et les décisions adressées aux États membres. Cela nous semble constituer la seule explication du fait que les décisions adressées aux États membres font partie des actes susceptibles de recours au sens de l' article 173, deuxième alinéa, contrairement aux directives. En ce qui concerne les dispositions des directives, les auteurs du traité semblent en effet s' être fondés sur le principe que ces dispositions, même lorsqu' elles ont pour effet d' imposer une charge aux ressortissants communautaires, ne concernent pas directement le particulier, en raison du pouvoir discrétionnaire spécifique de transposition des États membres.
89. Mais cette prémisse se révèle inexacte si ce pouvoir discrétionnaire de transposition est absent.
90. Il en va par exemple ainsi lorsque la disposition concernée d' une directive édicte une interdiction si exacte, du point de vue de son contenu et du cercle de ceux qui peuvent être concernés, qu' elle n' est plus susceptible d' être précisée par les États membres. Les mesures de transposition des États membres ne seraient plus, dans leur principe et dans leurs détails essentiels, que la conséquence obligatoire de la disposition communautaire.
91. La Cour s' est penchée sur une telle situation dans l' affaire 160/88 (61). Dans cette affaire, des fabricants de préparations hormonales pour l' élevage animal (et une association de ces fabricants) avaient demandé, en vertu de l' article 173, deuxième alinéa, l' annulation de dispositions d' une directive qui interdisaient l' utilisation de certaines des préparations qu' ils fabriquaient. Ce recours a été jugé irrecevable, parce que les dispositions attaquées étaient de nature normative et ne pouvaient donc pas être considérées comme une "décision" (selon l' ordonnance du Président de la Cour dans la procédure de référé), et parce que les requérantes n' étaient pas individuellement concernées par les interdictions litigieuses (selon la Cour dans la procédure principale).
92. La Cour a donc évité de déclarer le recours irrecevable au seul motif que les dispositions attaquées figuraient dans une directive. En outre, l' ordonnance du Président dans la procédure de référé indique que le lien de causalité entre la mesure attaquée et le grief allégué par la requérante est de nature directe. Les mesures de transposition des États membres ne revêtent en effet aucune autre fonction que de transmettre le contenu clair du dispositif de la directive aux opérateurs concernés. En effet, selon le point 28 de l' ordonnance, les règles des directives s' appliquent,
"par le biais des législations nationales adoptées par les États membres en vue de s' y conforter, à des situations déterminées objectivement et comportent des effets juridiques à l' égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite...".
93. En ce qui concerne le cas d' espèce, on ne peut le traiter sur le point litigieux autrement que dans l' affaire des préparations hormonales. Dans cette dernière affaire, il s' agissait d' une interdiction dans le domaine d' application de la directive, qui était suffisamment précise pour exclure un pouvoir discrétionnaire de transposition des États membres. Dans le cas d' espèce, l' aéroport de Gibraltar est d' emblée exclu du domaine d' application de la directive. Il ne peut donc logiquement y avoir de pouvoir discrétionnaire pour la transposition de la directive en ce qui concerne cet aéroport. Ainsi que cela ressort de ce que nous avons dit plus haut (62), le pouvoir discrétionnaire accordé aux États membres en ce qui concerne les service aériens au départ et à destination de cet aéroport est le pouvoir résiduel qui leur est resté de façon générale dans le domaine des transports, à défaut de dispositions communautaires, et non pas le pouvoir discrétionnaire spécifique qui leur est reconnu pour la transposition de la directive.
94. Ces considérations suffisent à elles seules à traiter la clause attaquée de la même façon que si elle figurait dans une décision adressée aux États membres (63).
95. Pour être tout à fait complet, nous rappellerons cependant une nouvelle fois que même le pouvoir discrétionnaire accordé aux États membres indépendamment de la directive n' a qu' un effet théorique sur le régime appliqué à l' aéroport de Gibraltar (64).
96. En conclusion, le fait que la disposition litigieuse figure dans une directive ne fait pas obstacle en soi à la recevabilité du recours.
97. 2. La deuxième branche du moyen invoqué à l' appui de l' irrecevabilité présentement examiné s' appuie, on l' a dit, sur le fait que la disposition attaquée n' a pas le caractère d' une décision, mais le caractère d' une norme de portée générale. Comme nous l' avons cependant exposé en détail dans nos conclusions dans l' affaire Codorniu (65), cette circonstance ne suffit pas non plus, en soi, à faire rejeter un recours au titre de l' article 173, deuxième alinéa, comme irrecevable. L' exigence d' une "décision" se confond en réalité avec l' autre condition posée dans la suite de cet alinéa, selon laquelle le requérant doit être individuellement concerné par la décision attaquée (66). Nous nous prononcerons sur cette condition sous le point suivant.
98. V. 1. Pour répondre à la question de savoir si la disposition attaquée concerne individuellement le requérant, il convient tout d' abord de souligner l' importance générale de ce critère. On sait que sont seules individuellement concernées par une mesure les personnes que la décision "atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d' une situation de fait qui les caractérise par rapport à d' autres personnes et, de ce fait, les individualise d' une manière analogue à celle du destinataire" (67).
99. Ce critère doit donc garantir que le requérant a par rapport à la mesure attaquée une position semblable à celle d' un destinataire. Il ne suffit pas à cet effet que le requérant fasse partie d' une catégorie fermée de personnes concernées (68). Il doit au contraire exister un lien spécifique entre la situation (au sens large) du requérant et la mesure attaquée, ce lien spécifique pouvant être établi en fonction de circonstances variées (69).
100. Pour l' application au cas d' espèce des principes ainsi dégagés par la jurisprudence, il convient toutefois de tenir compte de deux particularités de ce cas. La première réside dans ceci que le requérant, comme on l' a montré (70), ne s' élève pas contre une atteinte à une position existante, mais reproche au Conseil que la disposition attaquée l' ait privé de certains avantages. La deuxième particularité tient aux intérêts dont le requérant se prévaut, qui sont liés à ses différentes fonctions. Il invoque au premier chef sa qualité de propriétaire du terminal, mais il fait également valoir, à côté de cela, des intérêts "pécuniaires" (autres) qui sont liés à sa qualité d' autorité fiscale de Gibraltar (71). En ce qui concerne en revanche la position du requérant en tant qu' autorité participant à la procédure d' autorisation des services aériens interrégionaux, aucun grief ne lui est causé, de sorte que cet intérêt n' a plus lieu d' être examiné dans le présent contexte (72). Dans la mesure où le requérant invoque, à ce titre, la compétence qui lui incombe de veiller au bien-être des habitants de Gibraltar, cela n' a plus lieu non plus d' être examiné (73). En revanche, le pouvoir de représenter les intérêts de ses habitants, dont il se prévaut, doit être pris en compte dans l' analyse qui suit.
101. 2. a) Examinons donc tout d' abord les intérêts que le requérant déduit de sa qualité de propriétaire du terminal. Pour être tout à fait complet à cet égard, il convient d' observer que cet intérêt est lié à la perception de recettes pour la mise en location des installations de ce terminal, qui était assurée à l' époque de l' introduction du recours par la Gibraltar Airport Services Limited (GASL), dans laquelle le requérant avait une participation de 50 %. Il s' agit de l' un des postes à l' égard desquels le grief causé au requérant tient au fait qu' il a été privé d' une chance d' augmentation de ses recettes (74).
102. En application des principes précédemment exposés, le requérant ne peut pas être considéré comme individuellement concerné du seul fait qu' il n' existe sur l' aéroport de Gibraltar qu' un terminal, et qu' il en est propriétaire: l' appartenance à une catégorie fermée de personnes concernées n' est que l' une des conditions requises pour qu' un requérant puisse être considéré comme individuellement concerné. La question qui se pose en réalité est celle de savoir s' il existe, compte tenu de cet intérêt du requérant à une augmentation des recettes, un lien particulier entre sa situation et la mesure attaquée, de telle sorte que le requérant apparaisse comme un destinataire de cette mesure.
103. Cette question appelle à nos yeux une réponse négative.
104. Parmi les circonstances qui peuvent susciter un rapport particulier de cet ordre, on relève en premier lieu le lien de causalité entre la situation du requérant et la mesure attaquée (75). On relève également dans cette catégorie les arrêts Toepfer (76) et Bock (77) auxquels le requérant se réfère dans ce contexte. Le premier portait sur l' autorisation rétroactive de mesures de sauvegarde d' un État membre qui l' autorisaient à refuser les licences d' importation précédemment demandées par les requérantes. Il existait donc un lien de causalité entre la mesure attaquée et la situation des requérantes. Il en est de même dans l' affaire Bock, dans laquelle l' État membre avait été autorisé à exclure du traitement communautaire certains produits originaires de la République populaire de Chine, se trouvant en libre pratique dans les pays du Benelux. Cette décision avait été prise précisément compte tenu d' une demande d' importation présentée par la requérante (78). Mais l' exigence ainsi définie d' un lien de causalité n' est pas remplie en l' espèce. La mesure attaquée n' a rien à voir avec la situation particulière des opérateurs concernés par l' exploitation économique des terminaux. Peu importe à cet égard que l' on se fonde sur les objectifs de la directive dans son ensemble ou sur les objectifs spécifiques qui sont à la base de la disposition attaquée elle-même.
105. Il convient à cet égard de relever que la directive 83/416 poursuit deux objectifs économiques. Le premier ressort du premier considérant de cette directive, qui dispose:
"Une procédure communautaire d' autorisation des services aériens réguliers interrégionaux entre États membres, pour le transport de passagers seuls ou de passagers ainsi que d' articles postaux et/ou de fret entre certains aéroports de la Communauté, donnerait aux compagnies aériennes de meilleures possibilités de conquérir des marchés et pourrait ainsi contribuer au développement du réseau intracommunautaire".
106. Dans le même esprit, le quatrième considérant de la directive 89/463 déclare:
"L' expérience a montré que seuls quelques services ont été autorisés conformément à ladite directive et qu' il serait par conséquent souhaitable d' offrir aux compagnies aériennes davantage de possibilités pour développer les marchés et, de cette façon, de contribuer à l' évolution du réseau intracommunautaire".
107. C' est donc au premier chef la situation des compagnies aériennes qui a été déterminante pour la rédaction du texte original et pour la modification présentement en cause de cette directive. Or le requérant ne fait même pas partie de cette catégorie - du reste ouverte - d' opérateurs économiques dont la situation a été déterminante pour le législateur communautaire.
108. Des considérations analogues valent en ce qui concerne les objectifs de politique régionale de la directive 83/416. On lit à cet égard sous son quatrième considérant:
"Il est nécessaire de développer le trafic aérien intracommunautaire sur routes régionales de manière à contribuer au développement des régions à l' intérieur de la Communauté européenne".
109. Compte tenu de ces objectifs, il n' est pas davantage possible d' établir que la situation des propriétaires de terminaux civils a précisément joué un rôle dans les dispositions de la directive. Ce sont en réalité tous les opérateurs économiques des régions défavorisées, qui pourraient bénéficier d' une meilleure desserte de leur région, qui sont concernés par ces objectifs.
110. En ce qui concerne enfin la disposition attaquée elle-même, elle est due, comme le montre le huitième considérant de la directive 89/463, aux faits qui font l' objet de la déclaration commune du 2 décembre 1987. Cette déclaration est quant à elle la conséquence du différend existant entre l' Espagne et le Royaume-Uni au sujet du terrain de l' aéroport et des difficultés qui en résultent, selon le Conseil, pour l' application de la directive à l' aéroport de Gibraltar, elle n' est pas due à la situation du requérant en tant que propriétaire du terminal.
111. Cette conclusion n' est pas non plus affectée par le fait que la déclaration commune prévoit la construction par les autorités espagnoles d' un autre terminal. Cette mesure vise en effet, ainsi que cela ressort de la déclaration commune, à permettre aux autorités espagnoles d' effectuer directement les contrôles douaniers et d' immigration concernant les voyageurs en provenance et à destination de localités situées au nord de la clôture. Elle s' insère ainsi dans le cadre du différend de droit international public existant entre les deux États membres concernés et n' a aucun lien matériel avec les intérêts économiques du requérant en tant que propriétaire du terminal existant.
112. Pour tous ces motifs, on ne peut pas dire que la situation du requérant - seul ou comme partie d' une catégorie fermée de personnes - a été déterminante dans la disposition attaquée. Cet aspect ne permet donc pas de considérer que le requérant est individuellement concerné.
113. Toutefois, un requérant peut aussi se trouver dans la situation de personne individuellement concernée en raison d' autres circonstances, qui créent un rapport particulier entre lui et la mesure attaquée. On est en présence d' une circonstance pertinente de ce genre lorsque le requérant est protégé par des dispositions particulières figurant dans la base juridique de la mesure attaquée. Ce cas de figure est notamment connu dans le droit communautaire de la concurrence (79), mais il a aussi été appliqué dans des affaires concernant la politique agricole commune (80). Il revêt une importance particulière dans les situations dans lesquelles le requérant vise par son recours en annulation, comme dans le cas d' espèce, à une amélioration de sa situation et ne cherche pas à éviter l' aggravation d' une situation (protégée au titre des droits fondamentaux). Une norme protectrice existant dans la base juridique peut légitimer cet intérêt et établir ainsi un rapport particulier entre la situation du requérant et la mesure attaquée.
114. Mais cette condition fait également défaut dans le cas d' espèce. La directive litigieuse se fonde directement, selon son premier visa, sur l' article 84, paragraphe 2, du traité. Cette disposition autorise le Conseil à prendre "des dispositions appropriées ... pour la navigation maritime et aérienne". Aucune protection particulière de groupes individuels d' opérateurs économiques n' y est prévue.
115. Enfin, le requérant ne peut pas non plus être considéré comme individuellement concerné en vertu des principes de l' arrêt Extramet (81). Cet arrêt portait sur un cas dans lequel un droit antidumping était perçu sur les produits importés et transformés par la requérante. La Cour a jugé à cet égard (point 17 de l' arrêt):
"La requérante a établi l' existence d' un ensemble d' éléments constitutifs d' une telle situation particulière qui la caractérise, au regard de la mesure en cause, par rapport à tout autre opérateur économique. En effet, elle est l' importateur le plus important du produit faisant l' objet de la mesure antidumping et, en même temps, l' utilisateur final de ce produit. En outre, ses activités économiques dépendent, dans une très large mesure, de ces importations et sont sérieusement affectées par le règlement litigieux, compte tenu du nombre restreint de producteurs du produit concerné et du fait qu' elle éprouve des difficultés à s' approvisionner auprès du seul producteur de la Communauté, qui est, au surplus, son principal concurrent pour le produit transformé".
116. Il s' agissait donc d' un cas dans lequel la requérante voulait éviter qu' une position existante ne soit affectée et non, comme dans le cas d' espèce, d' un recours dans le but d' améliorer cette position (82). A notre avis, la jurisprudence Extramet ne peut s' appliquer, dans un cas tel qu' en l' espèce, que si le requérant établit qu' il a un intérêt juridiquement protégé à l' amélioration de sa situation. Si l' avantage lui a été refusé en dépit de cette protection, cela peut le cas échéant être considéré comme une atteinte à une position existante et justifier l' application du critère de l' "impact" développé dans l' arrêt Extramet (83).
117. Cette protection peut résulter du fait que le requérant fait partie d' un groupe exactement défini d' opérateurs économiques qui devraient être favorisés par le traitement communautaire (par exemple dans le cas d' aides communautaires). La protection juridique de l' intérêt invoqué résulte alors du principe d' égalité de traitement. Il n' est pas nécessaire dans ce contexte, pour appliquer la jurisprudence Extramet, que le groupe concerné d' opérateurs économiques constitue une catégorie fermée, puisque l' individualisation du requérant à l' intérieur de ce groupe résulte le cas échéant des principes mêmes de cette jurisprudence.
118. Dans le cas d' espèce, les compagnies aériennes pourraient à la rigueur être considérées comme un tel groupe d' opérateurs économiques (84), mais le requérant n' en fait pas partie.
119. La base juridique utilisée ne comporte pas non plus de protection spécifique des intérêts dont le requérant se prévaut en sa qualité de propriétaire du terminal (85).
120. Le requérant n' a pas non plus fourni d' autres éléments sur lesquels se fonderait la protection juridique de ses intérêts.
121. Il ne peut donc pas être considéré comme individuellement concerné dans la mesure où il se prévaut de son statut de propriétaire du terminal.
122. b) Le requérant invoque ensuite sa qualité d' autorité percevant différentes taxes et redevances: taxes sur le carburant des appareils, droits de douane sur le fret pénétrant à Gibraltar, taxes sur les ventes dans les boutiques franches, taxes d' aéroport perçues sur les passagers, taxes d' entrepôt sur le fret entreposé sur l' aéroport, recettes fiscales provenant des opérateurs économiques exerçant une activité sur l' aéroport, qui relèvent à ce titre de la compétence du requérant.
123. Ce sont pour l' essentiel les mêmes considérations, valant pour la question de savoir si le requérant est individuellement concerné en sa qualité de propriétaire du terminal, qui s' appliquent à cet égard. Il convient encore de préciser que, dans le cas des taxes liées aux activités économiques exercées par des tiers, dont l' importance grandit avec l' augmentation du trafic, le requérant ne peut être mieux traité que les opérateurs économiques eux-mêmes, qui se livrent à ces activités. Cet argument vaut pour les taxes sur le carburant des appareils et sur les ventes dans les boutiques franches, pour les taxes d' entrepôt, ainsi que pour les recettes fiscales provenant des opérateurs économiques exerçant une activité sur l' aéroport. On ne peut faire de différence à cet égard entre le statut d' autorité fiscale du requérant et son statut de propriétaire du terminal.
124. Les taxes d' aéroport semblent être, selon la description que le requérant en a fait, une contribution des passagers pour l' utilisation des installations de l' aéroport, que la GASL développe et agrandit, les recettes de cette taxe étant réparties entre la GASL et le requérant. Là encore, le requérant ne peut pas être traité autrement que tout opérateur économique exerçant une activité sur l' aéroport.
125. Certes, les droits de douane sur le fret pénétrant à Gibraltar ne sont apparemment pas liés directement à une activité économique de tiers, mais à l' entrée matérielle de marchandises sur le territoire de Gibraltar. Cependant, le requérant n' est pas non plus assimilable à cet égard à un destinataire de la mesure. On pourrait établir une comparaison avec d' autres opérateurs économiques qui ont intérêt à l' augmentation des importations de marchandises à Gibraltar, par exemple les entreprises de transport.
126. En définitive, toutes ces conclusions correspondent aux arguments du requérant qui a qualifié ses intérêts en tant qu' autorité fiscale, tout comme ses intérêts en qualité de propriétaire du terminal, d' intérêts "pécuniaires".
127. c) Il reste à examiner l' intérêt du requérant de veiller au bien-être des habitants de Gibraltar. Dans le contexte présent, il ne nous reste plus à cet égard qu' à déterminer si le requérant est individuellement concerné dans la mesure où il invoque les intérêts économiques des habitants. Il reste encore à préciser sur ce point que le requérant, - c' est ainsi que nous comprenons ses arguments -, ne fait pas valoir une atteinte à ses compétences dans le domaine de la vie économique de Gibraltar. On ne voit du reste pas en quoi consisterait cette atteinte. Le requérant n' a pas non plus fourni d' arguments montrant que ses compétences perdraient leur contenu pratique, du fait que la vie économique de Gibraltar serait paralysée, parce que le trafic aérien ne se développerait pas dans les proportions attendues.
128. Le requérant invoque, à l' appui du point de vue selon lequel il peut représenter les intérêts des habitants de Gibraltar, la décision de la Cour dans l' affaire Chris International Foods (86).
129. Il s' agissait dans cette affaire d' un recours en annulation et en indemnité d' un opérateur économique, concernant une décision de la Commission d' autoriser un État membre, en vertu de l' article 115 du traité CEE, à exclure du traitement communautaire les bananes originaires de certains pays de la zone dollar, mises en libre pratique dans les autres États membres. La Dominique, l' un des États dont la production était apparemment favorisée par cette mesure, avait demandé à être admise à intervenir en vertu de l' article 37 du statut (CEE) de la Cour de justice. La Cour a jugé à cet égard à la fin de son ordonnance:
"La Cour estime que la Dominique est une personne ayant justifié d' un intérêt suffisant à la solution du litige au sens de l' article 37, alinéa 2, du statut de la Cour et qu' elle doit en conséquence être admise à intervenir".
130. A notre avis, il n' en résulte pas pour autant que le requérant peut être considéré comme individuellement concerné dans la présente espèce. L' ordonnance de la Cour indique en réalité deux choses, à savoir,
- que l' intérêt des producteurs de bananes de la Dominique peut être invoqué aux fins de l' intervention de l' État en question;
- que cet intérêt est justifié au regard de l' article 37, deuxième alinéa, du statut.
131. En ce qui concerne le premier point, on pourrait effectivement se demander si l' on doit considérer que des États tiers et autres collectivités doivent être considérés comme qualifiés, en raison de leur mission de promotion de l' intérêt commun, pour invoquer, non seulement leurs intérêts propres, mais aussi ceux des opérateurs économiques exerçant des activités sur leur territoire, y compris aux fins de l' article 173, deuxième alinéa. Si l' on suivait ce raisonnement, le requérant concerné serait alors traité comme si les intérêts qu' il fait valoir reposaient sur ses droits propres. Mais, même si l' on reconnaissait pareille possibilité, un requérant n' aurait qualité pour agir dans ce contexte que dans la mesure où les opérateurs économiques, dont il invoque les intérêts, ont eux-mêmes qualité pour agir.
132. Il en résulte qu' un tel requérant, dans la mesure où il n' invoque aucun intérêt spécifique propre, doit prouver que les opérateurs économiques en cause, ou au moins certains d' entre eux, sont eux-mêmes individuellement concernés (87).
133. Nous en arrivons ainsi au deuxième des points relevés par l' ordonnance Chris International Foods. Il convient en effet de retenir qu' un intervenant doit simplement justifier d' un intérêt à la solution du litige. Au vu de la pratique très généreuse de la Cour, à laquelle l' ordonnance citée est totalement conforme, les exigences posées en la matière sont bien moindres que pour être considéré comme individuellement concerné (88), peut-être précisément parce que les conditions du recours direct des particuliers sont formulées de façon très stricte à l' article 173, deuxième alinéa, du traité.
134. Ainsi, il ne résulte pas de l' ordonnance invoquée par le requérant qu' il a qualité pour agir dans le cas d' espèce. Il devrait au contraire établir pour cela que les opérateurs économiques qu' il représente, ou au moins certains d' entre eux, sont individuellement concernés. Or on ne dispose d' aucun élément à cet effet.
135. VI. En conclusion, le présent recours ne satisfait pas aux conditions formulées par l' article 173, deuxième alinéa, puisque le requérant n' est pas individuellement concerné par la disposition attaquée. Cette conclusion n' aboutit cependant pas à notre avis à un déni de justice, sans qu' il soit nécessaire de répondre à la question, évoquée à l' audience, des possibilités de voies de recours internes. Certes, il est incontestable que le requérant, en particulier en sa qualité de propriétaire de terminal, a vivement intérêt au développement des liaisons aériennes vers Gibraltar. Mais la mesure en cause ne provoque aucune atteinte à sa situation existante, et il n' a pas pu non plus être établi que l' amélioration recherchée de sa situation bénéficie d' une protection juridique spécifique. On ne peut donc pas soutenir qu' il a été porté atteinte à un droit du requérant et que la protection de ce droit a été refusée au requérant.
C - Conclusion
136. Pour ces motifs, nous proposons
- de rejeter le recours comme irrecevable;
- de mettre les dépens à la charge du requérant en vertu de l' article 169, paragraphe 2, du règlement de procédure, à l' exception des dépens des parties intervenantes, que celles-ci supportent elles-mêmes en vertu du paragraphe 4 de cet article.
(*) Langue originale: l' allemand.
(2) - JO L 226 du 3 août 1989, page 14.
(3) - Directive du Conseil du 25 juillet 1983 concernant l' autorisation de services aériens réguliers interrégionaux pour le transport de passagers, d' articles postaux et de fret entre États membres, JO L 237 du 26 août 1983, p. 19.
(4) - Il faut entendre par là: vols avec escale, ainsi que cela ressort du libellé de la disposition.
(5) - Directive du Conseil du 26 mai 1986 modifiant, en raison de l' adhésion du Portugal, la directive 83/416/CEE concernant l' autorisation de services aériens réguliers interrégionaux pour le transport de passagers, d' articles postaux et de fret entre États membres, JO L 152 du 6 juin 1986, p. 47.
(6) - Voir le quatrième considérant de la directive 89/463.
(7) - Décision du Conseil du 14 décembre 1987 concernant la répartition de la capacité en sièges entre les transporteurs aériens sur les services aériens réguliers entre États membres et l' accès des transporteurs aériens aux liaisons des services aériens réguliers entre États membres, JO L 374 du 31 décembre 1987, p. 19.
(8) - Voir également les autres textes publiés au JO L 374 (note précédente), ainsi que l' arrêt de la Cour du 11 avril 1989, Ahmed Saeed Flugreisen, 66/86, Rec. p. 803.
(9) - Annexe 3 à la requête.
(10) - Deuxième alinéa du préambule de la déclaration commune.
(11) - Troisième alinéa du préambule de la déclaration commune.
(12) - Voir Bulletin CE n
6, 1987, points 2.1.221 et 2.1.227, ainsi que Bulletin CE n
12, 1987, points 2.1.272 et 2.1.280.
(13) - Règlement du Conseil du 24 juillet 1990 concernant l' accès des transporteurs aériens aux liaisons des services aériens réguliers intracommunautaires et la répartition de la capacité en sièges entre les transporteurs aériens sur les services aériens réguliers entre États membres, JO L 217 du 18 août 1990, p. 8.
(14) - Règlement du Conseil du 23 juillet 1992 concernant l' accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires, JO L 240 du 24 août 1992, p. 8.
(15) - Affaire C-336/90.
(16) - Affaire C-397/92.
(17) - Règlement du Conseil du 4 février 1991 relatif au fonctionnement des services de fret aérien entre États membres (JO L 36 du 8 février 1991, p. 1); ce règlement a lui aussi été abrogé par le règlement n
2408/92.
(18) - Affaire C-128/91.
(19) - Le terme provisoire de cette série est constitué par le recours introduit voici quelques jours par le gouvernement de Gibraltar et la Gibraltar Development Corporation dans l' affaire C-168/93. Il porte sur l' article 1er, paragraphe 3, du règlement n
95/93 du Conseil du 18 janvier 1993, fixant des règles communes en ce qui concerne l' attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté (JO L 14 du 22 janvier 1993, p. 1).
(20) - Voir également points 25 et ss. ci-dessous.
(21) - Halsbury' s Laws of England, 4ème édition, volume 6, paragraphe 803.
(22) - Les points de vue de l' Espagne (voir point 2.4, deuxième alinéa, de son mémoire en intervention) et du Royaume-Uni (voir p. 22 du procès-verbal de l' audience) coïncident à cet égard.
(23) - Dans la mesure où les droits et intérêts invoqués par le requérant sont évoqués ci-dessous, ils le sont sur la base des affirmations du requérant. Il n' est pas dans nos intentions - et il n' est pas nécessaire - de prendre position dans les présentes conclusions sur le différend existant entre les deux États membres concernés.
(24) - Pages 6 à 8 et 11 de ses observations.
(25) - Page 36 de ses observations.
(26) - Page 25, points IV.4 et 5.
(27) - Page 6 de l' avis commun des experts Sir William Wade et M. Eli Lauterpacht, en réponse à la deuxième question de la Cour.
(28) - Voir page 3 de l' avis de M. Kenneth W. Harris, et p. 1, sous A et B, de l' avis commun des experts Sir W. Wade et M. E. Lauterpacht, l' un et l' autre annexés aux observations du requérant sur l' exception d' irrecevabilité.
(29) - Arrêt du 8 octobre 1974, Syndicat général du personnel des organismes européens/Commission, 18/74, Rec. p. 933.
(30) - Point 7 de l' arrêt; c' est nous qui soulignons.
(31) - Voir les conclusions du 11 juin 1986 de l' avocat général Mancini dans l' affaire DEFI/Commission, 282/85, Rec. p. 2470, spécialement p. 2471, sous 2.
(32) - Point 33 ci-dessus.
(33) - La dépêche précitée (point 30 ci-dessus) semble établir dans ce cas, sous son point 4, une règle en faveur de la compétence du gouverneur:
Il est bon ... d' attirer l' attention sur certaines exceptions générales qui doivent être apportées à la liste des affaires intérieures déterminées, en ce sens que des considérations de portée supérieure exigent que certaines responsabilités soient réservées au gouverneur, même si la question semble de prime abord être 'intérieure' . Il faut, à mon avis, ranger au nombre de ces exceptions toutes les questions relatives à Sa Majesté (par exemple décorations, drapeaux, etc.), l' application à Gibraltar des conventions internationales, l' exécution des engagements internationaux à Gibraltar et la participation de Gibraltar aux organisations internationales spécialisées...
Cependant, il semble actuellement en pratique que l' administration centrale tende à ménager les prérogatives de l' administration décentralisée (voir la déclaration effectuée par le représentant britannique devant un comité de l' ONU le 6 août 1979, citée p. 9 de l' avis commun (voir note 26 ci-dessus) et à l' audience (p. 39 du procès-verbal de l' audience); voir également la réponse du gouvernement britannique à la question de savoir pourquoi le gouverneur n' a rien entrepris dans le cas d' espèce pour s' opposer au recours (p. 60 du procès-verbal de l' audience). Une telle pratique générale - qui peut en outre être modifiée - ne permet toutefois pas de tirer de conclusions précises sur le statut juridique du gouvernement de Gibraltar .
(34) - Voir le point 5.5 des observations du Royaume-Uni sur l' exception d' irrecevabilité.
(35) - Voir également le point 7 des réponses du Royaume-Uni aux questions de la Cour.
(36) - Voir point 38 des réponses du Royaume-Uni aux questions de la Cour.
(37) - Voir par exemple l' ordonnance du 8 décembre 1987, Montgomery/Parlement, 152/87, Rec. p. 4899, point 9. La charge de la preuve peut être renversée dans des cas particuliers, notamment en ce qui concerne la preuve du début du délai de recours, lorsque celui-ci dépend d' une notification émanant du défendeur (voir par exemple l' arrêt du 13 juillet 1989 Olbrechts/Commission, 58/88, Rec. p. 2643).
(38) - Points 6 et 7 de l' avis commun (note 26 ci-dessus).
(39) - Voir p. 21, sous II.8, des observations du requérant sur l' exception d' irrecevabilité.
(40) - Sous la rubrique: Services publics .
(41) - Sous la rubrique: Services procurant des recettes .
(42) - Voir pour plus de détail les pages 31 à 33 de la requête. Il est curieux que le requérant n' établisse aucun lien entre les intérêts invoqués, qui sont liés à ses prérogatives de puissance publique, et les affaires intérieures déterminées prétendument concernées par le recours.
(43) - Voir nos conclusions du 19 janvier 1988 dans les affaires Exécutif régional Wallon/Commission, 62/87 et 72/87, Rec. p. 1581, spécialement p. 1582, point 13.
(44) - Voir la note précédente, ainsi que l' arrêt du 11 juillet 1984, Commune de Differdange, 222/83, Rec. p. 2889.
(45) - Les dispositions produites par le requérant et par le Royaume-Uni ne prévoient à la lettre qu' un droit pour le Secretary of State d' être consulté (voir l' article 16 des CAA Regulations de 1983 et l' article 21 des CAA Regulations de 1991). Cependant, selon les lettres produites par le requérant (annexes B et C aux réponses aux questions de la Cour), il semble qu' il existe une pratique établie consistant à entendre également le requérant.
(46) - Arrêt du 17 janvier 1985, Piraiki-Patraiki/Commission, 11/82, Rec. p. 207.
(47) - Voir annexe 8, in fine, aux observations du gouvernement espagnol.
(48) - Il en est de même pour l' administration espagnole du trafic aérien dans le cadre de ses compétences. La répartition des compétences entre administrations britannique et espagnole du trafic aérien en ce qui concerne les vols au départ et à destination de Gibraltar semble être l' objet premier de la déclaration commune.
(49) - Voir le troisième considérant de la directive 83/416.
(50) - Arrêt du 28 janvier 1986, Cofaz/Commission, 169/84, Rec. p. 391, point 30; c' est nous qui soulignons.
(51) - Voir dans ce sens les conclusions de l' avocat général Warner du 13 décembre 1978, Société des Usines de Beauport/Conseil, 103/78 à 109/78, Rec. 1979, p. 26, spécialement p. 31.
(52) - Voir point 41 ci-dessus.
(53) - Ce point a été discuté à l' audience, sans que les parties aient été en mesure de mettre en évidence une voie de recours interne concrète.
(54) - La Cour avait déjà rejeté un argument comparable à celui du gouvernement espagnol, dans son arrêt du 1er juillet 1965, Toepfer/Commission, 106/63 et 107/63, Rec. p. 525: voir l' analyse de la Cour d' une part (pages 532-533) et de l' avocat général d' autre part (pages 538-539).
(55) - Voir également, outre les ordonnances citées dans les trois notes suivantes, l' ordonnance du 8 avril 1987, Pfizer/Commission, 65/87 R, Rec. p. 1691. Dans cette ordonnance, le Président de la Cour a statué sur une demande en référé, en réservant expressément la question de la recevabilité du recours principal (point 15 de l' ordonnance).
(56) - Ordonnance de la Cour du 27 avril 1988, Farzoo et Kortmann/Commission, 352/87, Rec. p. 2281.
(57) - Ordonnance du Président de la Cour du 13 juillet 1988, FEDESA/Conseil, 160/88 R, Rec. p. 4121.
(58) - Ordonnances de la Cour du 7 décembre 1988, Flourez/Conseil, 138/88, Rec. p. 6393, et FEDESA/Conseil, 160/88, Rec. p. 6399.
(59) - Jurisprudence constante dans les affaires dans lesquelles la disposition attaquée figurait dans un règlement: voir par exemple l' arrêt du 5 mai 1977, Koninklijke Scholten Honig/Conseil et Commission, Rec. p. 797, point 6.
(60) - Voir l' arrêt du 22 mai 1990, Parlement/Conseil ( Tchernobyl ), C-70/88, Rec. p. I-2041, point 26.
(61) - Voir notes 56 et 57 ci-dessus.
(62) - Voir points 68 à 70 ci-dessus.
(63) - Cela ne veut pas nécessairement dire que la clause litigieuse est susceptible de recours comme une décision adressée à une autre personne au sens de l' article 173, deuxième alinéa. Selon la logique développée dans l' affaire 160/88 R, une directive, bien qu' elle soit adressée aux États membres, peut produire des effets normatifs, à travers les dispositions nationales de transposition. A cette logique - certes problématique - n' échappent pas non plus les dispositions d' une décision adressée aux États membres. De notre point de vue, il n' est pas cependant pas nécessaire d' approfondir cette question car, nous y reviendrons (point 97 ci-dessous), la condition posée à l' article 173, deuxième alinéa, en ce qui concerne la décision débouche sur la condition supplémentaire selon laquelle le requérant doit être individuellement concerné par la mesure attaquée. L' application de ce principe garantit simultanément que les possibilités de recours contre les dispositions du droit dérivé sont toujours soumises aux mêmes critères objectifs, indépendamment de leur cadre, qu' elles fassent partie d' un règlement, d' une directive ou d' une décision.
(64) - Voir point 71 ci-dessus.
(65) - Conclusions du 27 octobre 1992, Codorniu/Conseil, C-309/89, Rec. p. I-0000, points 22 à 37.
(66) - L' arrêt rendu dans l' intervalle dans l' affaire Buckl (24 novembre 1992, Buckl/Commission, C-15/91 et C-108/91, Rec. p. I-0000) est à notre avis conforme à cette opinion. Certes, la Cour s' est tout d' abord fondée dans cet arrêt sur le caractère de règlement de portée générale que revêtirait la mesure sollicitée par les requérantes (points 24 à 26). Toutefois, les développements suivants (points 27 à 30) portent, à y regarder de plus près, sur la question de savoir si les requérantes sont individuellement concernées par le refus qu' elles attaquent de prendre cette mesure.
(67) - Arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, Rec. p. 197, spécialement p. 223.
(68) - Voir l' arrêt du 16 mars 1978, UNICME/Conseil, 123/77, Rec. p. 845, point 16.
(69) - Voir pour plus de détails nos conclusions dans l' affaire Codorniu, loc. cit., points 39 et suivants.
(70) - Points 55 et 56 ci-dessus.
(71) - Voir pour plus de détails le point 122 ci-dessous.
(72) - Voir points 64 et 65 ci-dessus.
(73) - Voir points 61, 64 et 65 ci-dessus.
(74) - Points 58 et 59 ci-dessus.
(75) - Voir par exemple l' arrêt du 17 janvier 1985 Piraiki-Patraiki, loc. cit., points 28 à 31; voir également nos conclusions dans l' affaire Codorniu, loc. cit. (note 40), point 40.
(76) - Arrêt Toepfer, loc. cit., Rec. 1965, p. 525.
(77) - Arrêt du 23 novembre 1971, Bock/Commission, 62/70, Rec. p. 897.
(78) - Voir le point I.2. de la partie en fait.
(79) - Voir nos conclusions du 17 septembre 1992, CIRFS/Commission, C-313/90, Rec. p. I-0000, points 83 à 86 et 88 à 90.
(80) - Voir l' arrêt du 26 juin 1990, Sofrimport/Commission, C-152/88, Rec. p. I-2477, ainsi que l' arrêt Buckl, note 65 ci-dessus.
(81) - Arrêt du 16 mai 1991, Extramet/Conseil, C-358/89, Rec. p. I-2501.
(82) - Il s' agissait également, dans l' affaire Codorniu, d' un cas d' atteinte à une position existante, puisque la possibilité, jusqu' alors utilisée par la requérante, d' utiliser l' appellation crémant pour ses vins mousseux lui avait été retirée. Cette atteinte avait en outre, comme dans l' affaire Extramet, un effet direct sur la situation de la requérante face à la concurrence (voir points 49 à 51 de nos conclusions dans l' affaire Codorniu, loc. cit. (note 64)).
(83) - A notre avis, l' arrêt Buckl (voir note 58 ci-dessus), où il a été jugé que le requérant n' avait pas un intérêt juridiquement protégé à l' adoption des mesures protectrices sollicités, plaide également dans ce sens. Logiquement, l' application de l' arrêt Extramet à ce cas n' a pas été évoquée.
(84) - Points 105 à 107 ci-dessus.
(85) - Point 114 ci-dessus.
(86) - Ordonnance du 23 février 1983, Chris International Foods/Commission, 91/82 et 200/82, Rec. p. 417.
(87) - Arrêt DEFI, loc. cit., Rec. 1986, p. 2469, point 16.
(88) - Voir le panorama qu' en donne Wolf in: Von der Groeben, Thiesing, Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 4ème édition 1991, sur l' article 37 du statut (CEE) de la Cour de justice.