62023CJ0482
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 16 de octubre de 2025 (
*1
)
«Incumplimiento de Estado — Acceso al mercado internacional de los servicios de autocares y autobuses — Reglamento (CE) n.o 1073/2009 — Artículos 2, apartados 4 y 7, y 15, letra b) — Transportes de cabotaje con autobuses y autocares en el marco de servicios discrecionales — Medidas nacionales de aplicación que introducen un período máximo de siete días consecutivos en un mismo mes natural — Margen de apreciación — Proporcionalidad»
En el asunto C‑482/23,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 26 de julio de 2023,
Comisión Europea, representada por los Sres. P. Messina y C. Vang, en calidad de agentes,
parte demandante,
apoyada por
Órgano de Vigilancia de la AELC, representada por la Sra. M. Brathovde, el Sr. K. Isaksen y las Sras. M.‑M. Joséphidès e I. O. Vilhjálmsdóttir, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
contra
Reino de Dinamarca, representado inicialmente por las Sras. D. Elkan, J. F. Kronborg y C. Maertens, en calidad de agentes, y posteriormente por las Sras. D. Elkan y C. Maertens, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por
Islandia, representada por la Sra. V. B. Eggertsdóttir, el Sr. H. Jónsson y las Sras. I. Óskarsdóttir y N. G. Sigurðardóttir, en calidad de agentes,
Reino de Noruega, representado por el Sr. T. Aalia y la Sra. E. Eikeland, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por la Sra. K. Jürimäe, Presidenta de Sala, el Sr. K. Lenaerts, Presidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Juez de la Sala Segunda, y los Sres. F. Schalin, M. Gavalec y Z. Csehi (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. A. Rantos;
Secretaria: Sra. C. Strömholm, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 5 de diciembre de 2024;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 6 de marzo de 2025;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de Dinamarca ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 15, letra b), del Reglamento (CE) n.o 1073/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por el que se establecen normas comunes de acceso al mercado internacional de los servicios de autocares y autobuses y por el que se modifica el Reglamento (CE) n.o 561/2006 (DO 2009, L 300, p. 88), al no permitir transportes de cabotaje con autocares y autobuses en el marco de servicios discrecionales, a menos que los expresados transportes se lleven a cabo en un período de siete días consecutivos de un mismo mes natural.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento (CE) n.o 1072/2009
2
El artículo 2 del Reglamento (CE) n.o 1072/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por el que se establecen normas comunes de acceso al mercado del transporte internacional de mercancías por carretera (DO 2009, L 300, p. 72), titulado «Definiciones», dispone:
«A efectos del presente Reglamento se entenderá por:
[…]
6)
“transportes de cabotaje”: los transportes nacionales por cuenta ajena llevados a cabo con carácter temporal en un Estado miembro de acogida de conformidad con el presente Reglamento;
[…]».
3
El artículo 8 de dicho Reglamento, titulado «Principio general», establece:
«1.   Todo transportista de mercancías por carretera por cuenta ajena que sea titular de una licencia comunitaria y cuyo conductor, si es nacional de un tercer país, esté provisto de un certificado de conductor, estará autorizado, en las condiciones que se establecen en el presente capítulo, para efectuar transportes de cabotaje.
2.   Una vez entregadas las mercancías transportadas en el curso de un transporte internacional entrante, los transportistas de mercancías por carretera contemplados en el apartado 1 estarán autorizados a realizar, con el mismo vehículo o, si se trata de un vehículo articulado, el vehículo de tracción de dicho vehículo, hasta tres transportes de cabotaje consecutivos a un transporte internacional procedente de otro Estado miembro o de un tercer país y con destino al Estado miembro de acogida. La última descarga en el curso de un transporte de cabotaje previa a la salida del Estado miembro de acogida deberá tener lugar en el plazo de siete días a partir de la última descarga en el Estado miembro de acogida en el curso del transporte internacional entrante.
En el plazo mencionado en el párrafo primero, los transportistas podrán realizar alguno o todos los transportes de cabotaje permitidos en dicho párrafo en cualquier Estado miembro con la condición de que se limiten a un transporte de cabotaje por Estado miembro en los tres días siguientes a la entrada en vacío en el territorio de dicho Estado miembro.
[…]»
Reglamento n.o 1073/2009
4
Los considerandos 3, 4 y 10 del Reglamento n.o 1073/2009 exponen:
«(3)
A fin de garantizar un marco coherente en toda la Comunidad del transporte internacional de viajeros efectuado con autocares y autobuses, el presente Reglamento ha de aplicarse a todo transporte internacional que tenga lugar en territorio comunitario. […]
(4)
La libre prestación de servicios constituye un principio fundamental de la política común de transportes e implica la exigencia de que los mercados del transporte internacional queden abiertos a transportistas de todos los Estados miembros sin discriminación basada en la nacionalidad o en el lugar de establecimiento.
[…]
(10)
Conviene garantizar el acceso de los transportistas no residentes a modalidades de los servicios de transporte nacional de viajeros por carretera, pero también tener en cuenta las características específicas de cada modalidad de servicio. Cuando se realicen dichas actividades de cabotaje, se supeditarán a la legislación comunitaria como el Reglamento (CE) n.o 561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera [(DO 2006, L 102, p. 1)], y, en ámbitos concretos, al Derecho nacional vigente en el Estado miembro de acogida.»
5
El artículo 1 del Reglamento n.o 1073/2009, titulado «Ámbito de aplicación», dispone en su apartado 4:
«El presente Reglamento se aplicará a los servicios nacionales de transporte de viajeros por cuenta ajena explotados con carácter temporal por un transportista no residente, con arreglo a lo dispuesto en el capítulo V.»
6
El artículo 2 de dicho Reglamento, titulado «Definiciones», establece:
«A efectos del presente Reglamento se entenderá por:
[…]
4.
“servicios discrecionales”: los servicios no incluidos en la definición de servicios regulares ni de servicios regulares especiales, y cuya principal característica es el transporte de grupos formados por encargo del cliente o a iniciativa del propio transportista;
[…]
7.
“transportes de cabotaje”:
–
los servicios nacionales de transporte de viajeros por carretera por cuenta ajena efectuados con carácter temporal por un transportista en un Estado miembro de acogida, o
–
la recogida y traslado de viajeros en el mismo Estado miembro, durante un servicio internacional regular de transporte, con arreglo a lo dispuesto en el presente Reglamento, siempre que no se trate del propósito principal de dicho servicio;
[…]».
7
El capítulo V del mencionado Reglamento, titulado «Cabotaje», incluye los artículos 14 y 15 de este.
8
El artículo 14 del mismo Reglamento, titulado «Principio general», tiene el siguiente tenor:
«Cualquier transportista de viajeros por carretera por cuenta ajena titular de una licencia comunitaria será admitido, en las condiciones que se establecen en el presente capítulo y sin discriminación por razones de su nacionalidad o de su lugar de establecimiento, para efectuar transportes de cabotaje según lo especificado en el artículo 15.»
9
A tenor del artículo 15 del Reglamento n.o 1073/2009, titulado «Transportes de cabotaje autorizados»:
«Los transportes de cabotaje se admitirán para los siguientes servicios:
[…]
b) los servicios discrecionales;
[…]».
Derecho danés
10
Desde el 1 de noviembre de 2019, el Reino de Dinamarca aplica una práctica administrativa en virtud de la cual las autoridades danesas interpretan la expresión «con carácter temporal», empleada en la definición del concepto de «transportes de cabotaje» que figura en el artículo 2, punto 7, del Reglamento n.o 1073/2009, en el sentido de que no puede referirse a un período superior a «siete días consecutivos en un mismo mes natural» (en lo sucesivo, «práctica administrativa controvertida»). Esta práctica se describe en un comunicado de prensa del Ministerio de Transportes, de 11 de octubre de 2019, titulado «Danmark strammer fortolkningen af EU’s regler om Caboque for Busser» (Dinamarca interpreta de forma más estricta las normas de la Unión en materia de cabotaje con autobuses y autocares).
Procedimiento administrativo previo
11
Según la Comisión, la práctica administrativa controvertida, que consiste en limitar los transportes de cabotaje con autobuses o autocares, en el caso de los transportistas no residentes en territorio danés, a un período de siete días consecutivos en un mismo mes natural, no es conforme con el objetivo perseguido por el Reglamento n.o 1073/2009 y vulnera el principio de proporcionalidad.
12
Tras mantener contactos con el Gobierno danés, la Comisión dirigió al Reino de Dinamarca, el 9 de junio de 2021, un escrito de requerimiento en el que señaló que, al aplicar la práctica administrativa controvertida, dicho Estado miembro estaba incumpliendo las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 15, letra b), del Reglamento n.o 1073/2009.
13
El Reino de Dinamarca respondió al escrito de requerimiento el 2 de agosto de 2021, afirmando que esta práctica es conforme con el Reglamento n.o 1073/2009. A este respecto, sostuvo, para empezar, que no existe una interpretación común de las normas de cabotaje relativas al transporte de pasajeros. A continuación, que dicha práctica es conforme con el objetivo del Reglamento y con la expresión «con carácter temporal» que figura en el mismo Reglamento n.o 1072/2009. Por último, que la referida práctica es proporcionada.
14
El 19 de mayo de 2022, la Comisión remitió al Reino de Dinamarca un dictamen motivado, al que dicho Estado miembro respondió el 1 de julio de 2022. En su respuesta, este sostuvo que la práctica administrativa controvertida es conforme con el Reglamento n.o 1073/2009.
15
Al no considerar satisfactoria la respuesta del Reino de Dinamarca, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
16
La Comisión, apoyada por el Órgano de Vigilancia de la AELC, recuerda que el Reglamento n.o 1073/2009 establece las normas de aplicación del principio de libre prestación de servicios en el sector del transporte de viajeros con autocares y autobuses, consagrado por el Derecho primario.
17
Con arreglo a las disposiciones de dicho Reglamento, los transportistas de la Unión Europea tienen libertad para prestar servicios discrecionales de transporte de viajeros por carretera con carácter temporal en Estados miembros distintos de su Estado miembro de establecimiento, con el único requisito de que sean titulares de una licencia comunitaria.
18
Pues bien, la Comisión afirma que la práctica administrativa controvertida implica la prohibición de que los transportistas no residentes lleven a cabo dos transportes de cabotaje con autocares y autobuses en Dinamarca en un mismo mes natural si dichos transportes tienen lugar con más de una semana de intervalo. De esta forma, un transportista que realice un transporte de cabotaje en Dinamarca el primer día del mes y vuelva a realizar otro el 20 de ese mismo mes incurriría, según esta práctica, en una infracción del Reglamento n.o 1073/2009, aun cuando estos fuesen los únicos transportes realizados por dicho transportista en Dinamarca.
19
La Comisión subraya que, en la medida en que regula los requisitos de la libre prestación de servicios de transporte internacional de viajeros con autocares y autobuses, el Reglamento n.o 1073/2009, y, más concretamente, la expresión «con carácter temporal» que figura en su artículo 2, punto 7, debe interpretarse a la luz de las disposiciones pertinentes del Tratado FUE relativas a la libre prestación de servicios, tal como han sido interpretadas por el Tribunal de Justicia.
20
Remitiéndose, en particular, a la jurisprudencia derivada de las sentencias de 30 de noviembre de 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411), apartado 27, y de 11 de diciembre de 2003, Schnitzer (C‑215/01, EU:C:2003:662), apartados 31 y 32, la Comisión estima que ni la duración, ni la frecuencia, ni la periodicidad, ni la continuidad de una actividad pueden utilizarse como único criterio para determinar si dicha actividad está comprendida en el ámbito de aplicación de las disposiciones del Tratado FUE relativas a la libre prestación de servicios y de las normas reguladoras del cabotaje que figuran en el Reglamento n.o 1073/2009. En su opinión, de ello se infiere que una limitación automática de los transportes de cabotaje a un período predeterminado, como la establecida en la práctica administrativa controvertida, es contraria al citado Reglamento.
21
La Comisión afirma que el tenor del citado Reglamento, que dispone que los transportistas tienen derecho a prestar servicios de transporte de viajeros con autocares y autobuses «con carácter temporal» en un Estado miembro de acogida, implica que debe apreciarse caso por caso si la actividad del transportista de que se trate se ha realizado con carácter temporal. Por lo tanto, en su opinión, no cabe que una norma como la establecida por la práctica administrativa controvertida sustituya al margen de apreciación que conlleva necesariamente tal apreciación casuística.
22
La Comisión añade que el Reglamento n.o 1073/2009 no autoriza expresamente a los Estados miembros a adoptar medidas de aplicación en lo que respecta a los transportes de cabotaje discrecionales. Por otra parte, afirma que, si bien es cierto que, pese a su aplicabilidad directa en los ordenamientos jurídicos nacionales, determinadas disposiciones de un reglamento pueden requerir para su ejecución la adopción de medidas de aplicación por parte de los Estados miembros, la práctica en cuestión del presente asunto no cumple los requisitos que deben satisfacerse a estos efectos, tal como los interpreta la jurisprudencia, en particular la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), apartado 41.
23
La Comisión sostiene, en primer término, que la práctica administrativa controvertida no se limita a precisar el margen de apreciación conferido a los Estados miembros, sino que restringe excesivamente el derecho de los transportistas a realizar transportes de cabotaje con autocares y autobuses en Dinamarca. En segundo término, alega que esta práctica es contraria al objetivo del Reglamento n.o 1073/2009, que consiste en liberalizar la realización de determinados tipos de transporte de viajeros por carretera y en fijar las condiciones en las que los transportistas no residentes están autorizados a prestar servicios de transporte nacional de viajeros en un Estado miembro en el marco de la política común de transportes de la Unión. En particular, la Comisión subraya que, dado que el artículo 2, punto 7, de dicho Reglamento establece como única restricción a los transportes de cabotaje que estos se efectúen «con carácter temporal», el Reino de Dinamarca, al establecer la práctica administrativa controvertida como régimen general, no garantiza el margen de apreciación necesario para la mencionada valoración casuística. En tercer término, afirma que la referida práctica es desproporcionada.
24
En respuesta a esta argumentación, el Reino de Dinamarca, apoyado por el Reino de Noruega, observa, para empezar, que la práctica administrativa controvertida se introdujo para dar respuesta a las dificultades que encontraban las autoridades danesas a la hora de apreciar en determinados casos la legalidad o ilegalidad del cabotaje con autocares y autobuses.
25
A continuación, el Reino de Dinamarca sostiene que los Estados miembros están facultados para adoptar medidas de aplicación que aclaren el alcance del artículo 15, letra b), del Reglamento n.o 1073/2009. Señala, a este respecto, que no es posible, basándose en el tenor, el objetivo y el contexto de este Reglamento, determinar el significado exacto de la expresión «con carácter temporal», recogida en el artículo 15, letra b), en relación con el artículo 2, punto 7, del mismo Reglamento. En tales circunstancias, los Estados están facultados, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia derivada, en particular, de las sentencias de 21 de diciembre de 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), y de 12 de abril de 2018, Comisión/Dinamarca (C‑541/16, EU:C:2018:251), para adoptar medidas de aplicación que aclaren el alcance de las disposiciones de que se trata.
26
El Reino de Dinamarca afirma que, en el presente asunto, precisamente la práctica administrativa controvertida ha permitido identificar los casos en los que la actividad de una empresa de transporte extranjera en Dinamarca se ejerce «con carácter temporal». En su opinión, esta es conforme con el objetivo del Reglamento n.o 1073/2009, que consiste en garantizar la libre prestación de servicios en el ámbito de los transportes, velando al mismo tiempo por que los transportes de cabotaje no se realicen de forma que se conviertan en una actividad permanente o continua.
27
En lo que atañe al hecho de que esta práctica se base en un período de un número determinado de días y no en un número de transportes, el Reino de Dinamarca alega que el legislador de la Unión, para precisar el alcance de la expresión «con carácter temporal» que figura en el Reglamento n.o 1072/2009, relativo al transporte de cabotaje de mercancías, también introdujo una norma que incluye una referencia a un período de siete días. Pues bien, el transporte de cabotaje de mercancías, por un lado, y el transporte de cabotaje con autocares y autobuses, por otro, se basan en los mismos principios.
28
Por último, el Reino de Dinamarca afirma que la práctica administrativa controvertida respeta el principio de proporcionalidad. Sostiene que dicha práctica constituye una medida que permite garantizar que el cabotaje con autocares y autobuses no se lleve a cabo de forma continua y en una medida tal que, en realidad, la empresa no residente rara vez, o incluso nunca, abandone el territorio del Estado de acogida, de modo que la actividad pierda su carácter temporal.
29
El Reino de Noruega añade que la práctica administrativa controvertida es jurídicamente clara, previsible y de fácil cumplimiento. Afirma, además, que los términos, el contexto, el objeto y la génesis del Reglamento n.o 1073/2009 no se oponen a una interpretación que permita establecer un período máximo fijo para que los transportes de cabotaje puedan considerarse «temporales». Por el contrario, la falta de disposiciones precisas que regulen el alcance del concepto de «transporte de cabotaje» en ese Reglamento deja a los Estados miembros un margen de apreciación para adoptar medidas nacionales de aplicación.
30
Por otra parte, el Reino de Noruega sostiene que, sin una definición clara de las normas que delimiten el ámbito de los transportes de cabotaje a que hacen referencia los artículos 2, punto 7, y 15, letra b), del citado Reglamento, la eficacia de este se vería menoscabada puesto que no sería posible controlar que se respete de forma coherente y previsible el ámbito del transporte autorizado.
31
Además, por lo que se refiere a la expresión «con carácter temporal» que figura en el artículo 2, punto 7, del mismo Reglamento, el Reino de Noruega duda de que esta deba interpretarse a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al carácter temporal de los servicios en el sentido de los artículos 56 TFUE y 57 TFUE.
Apreciación del Tribunal de Justicia
32
Mediante su recurso, la Comisión recrimina al Reino de Dinamarca haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 15, letra b), del Reglamento n.o 1073/2009, al no permitir los transportes de cabotaje con autocares y autobuses en el marco de servicios discrecionales, a menos que esos transportes se lleven a cabo en un plazo de siete días consecutivos de un mismo mes natural. En este sentido, la Comisión considera que la práctica administrativa controvertida no es conforme con el objetivo perseguido por dicho Reglamento y vulnera el principio de proporcionalidad.
33
Para decidir sobre la procedencia de este recurso, procede recordar, en primer lugar, que, según reiterada jurisprudencia, en virtud del artículo 288 TFUE y en razón de la propia índole de los reglamentos y de su función en el sistema de fuentes del Derecho de la Unión, sus disposiciones tienen, por regla general, efecto directo en los ordenamientos jurídicos nacionales, sin necesidad de que las autoridades nacionales adopten medidas de aplicación. No obstante, algunas de estas disposiciones pueden requerir, para su ejecución, la adopción de medidas de aplicación por los Estados miembros (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de enero de 2001, Monte Arcosu, C‑403/98, EU:C:2001:6, apartado 26; de 12 de abril de 2018, Comisión/Dinamarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, apartado 27, y de 30 de mayo de 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, apartado 40).
34
En la medida en que la ejecución de determinadas disposiciones de un reglamento lo exija, los Estados miembros pueden adoptar medidas de aplicación de ese reglamento siempre que no obstaculicen su aplicabilidad directa, no oculten su naturaleza de acto de Derecho de la Unión y regulen el ejercicio del margen de apreciación que dicho reglamento les confiere manteniéndose dentro de los límites de sus disposiciones (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de diciembre de 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, apartado 41; de 12 de abril de 2018, Comisión/Dinamarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, apartado 28, y de 30 de mayo de 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, apartado 41).
35
A este respecto, hay que remitirse a las disposiciones pertinentes del reglamento en cuestión, interpretadas de conformidad con sus objetivos, para comprobar si dichas disposiciones prohíben, exigen o permiten que los Estados miembros adopten determinadas medidas de aplicación y, en particular en este último supuesto, si la medida de que se trata está comprendida en el margen de apreciación reconocido a todos los Estados miembros (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de diciembre de 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, apartado 43; de 12 de abril de 2018, Comisión/Dinamarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, apartado 29, y de 30 de mayo de 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, apartado 42).
36
En el presente asunto, procede señalar que las disposiciones pertinentes del Reglamento n.o 1073/2009, a saber, sus artículos 15, letra b), y 2, puntos 4 y 7, no autorizan expresamente a los Estados miembros a adoptar medidas nacionales de aplicación en lo que respecta al transporte de cabotaje.
37
No obstante, como ha declarado el Tribunal de Justicia en relación con disposiciones comparables relativas al concepto de cabotaje en el ámbito del transporte de mercancías que figura en los artículos 2, punto 6, y 8 del Reglamento n.o 1072/2009, se debe comprobar si los Estados miembros disponen de un margen de apreciación para adoptar medidas nacionales de aplicación del Reglamento n.o 1073/2009, aun cuando este no les habilite expresamente para ello (véase, por analogía, la sentencia de 12 de abril de 2018, Comisión/Dinamarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, apartado 34).
38
En particular, es preciso comprobar, como alega el Reino de Dinamarca, si el concepto de «transporte de cabotaje», tal como lo autoriza el Reglamento n.o 1073/2009, efectivamente no se ha definido con precisión, por lo que resulte justificada la adopción de medidas nacionales de aplicación que precisen el alcance de este concepto.
39
A este respecto, se debe señalar, por un lado, que el artículo 2, punto 7, del Reglamento define el concepto de «transportes de cabotaje», en particular, como «los servicios nacionales de transporte de viajeros por carretera por cuenta ajena efectuados con carácter temporal por un transportista en un Estado miembro de acogida», sin, no obstante, precisar en modo alguno ese requisito de temporalidad.
40
Por otro lado, el artículo 15, letra b), del citado Reglamento establece que los transportes de cabotaje se admitirán para los «servicios discrecionales». No obstante, aunque el concepto de «servicios discrecionales» se define en el artículo 2, punto 4, del mismo Reglamento, es preciso señalar que ninguna de estas disposiciones delimita de manera precisa, ya sea en cuanto a duración o a número, el carácter discrecional de las prestaciones autorizadas.
41
Pues bien, el hecho de que una disposición esté redactada en términos generales o imprecisos es un indicio de la necesidad de medidas nacionales de aplicación (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de abril de 2018, Comisión/Dinamarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, apartado 39).
42
Por otra parte, si bien el objetivo del Reglamento n.o 1073/2009 consiste, a tenor de su considerando 3, en garantizar un marco coherente en toda la Unión del transporte internacional de viajeros efectuado con autocares y autobuses, este objetivo no impide que un Estado miembro adopte determinadas medidas de aplicación de dicho Reglamento. En efecto, por lo que se refiere, en particular, al cabotaje, el considerando 10 del mismo Reglamento precisa que, si bien conviene garantizar el acceso de los transportistas no residentes a modalidades de los servicios de transporte nacional de viajeros por carretera, también se deben tener en cuenta las características específicas de cada modalidad de servicio, debiendo someterse la realización de dichas actividades de cabotaje a la legislación de la Unión relativa a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera y al Derecho nacional vigente en el Estado miembro de acogida.
43
Por lo tanto, procede considerar que los Estados miembros pueden adoptar medidas nacionales de aplicación del Reglamento n.o 1073/2009 y, más concretamente, de los artículos 2, puntos 4 y 7, y 15, letra b), de este, con el fin de precisar el alcance del concepto de «transporte de cabotaje», en el sentido del referido Reglamento.
44
En segundo lugar, se debe recordar que los Estados miembros, cuando adoptan medidas de aplicación de un Reglamento, están obligados a respetar el principio de proporcionalidad, que debe ser observado por sus legisladores y sus órganos con potestad reglamentaria cuando aplican el Derecho de la Unión y que exige que los medios aplicados mediante una disposición sean adecuados para conseguir el objetivo perseguido por la normativa de la Unión de que se trate y no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de diciembre de 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, apartados 50 a 52; de 12 de abril de 2018, Comisión/Dinamarca, C‑541/16, EU:C:2018:251, apartado 50, y de 30 de mayo de 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, apartado 43).
45
Por lo que se refiere, en primer término, a la idoneidad de la práctica administrativa controvertida para alcanzar el objetivo perseguido por el Reglamento n.o 1073/2009, el Reino de Dinamarca sostiene que esta práctica garantiza la libre prestación de servicios en el ámbito de los transportes y, al mismo tiempo, asegura que los transportes de cabotaje no se lleven a cabo de forma que se conviertan en una actividad permanente o continua en el Estado miembro de acogida.
46
A este respecto, es preciso señalar que, ciertamente, como enuncia el considerando 4 del Reglamento n.o 1073/2009, la libre prestación de servicios constituye un principio fundamental de la política común de transportes e implica la exigencia de que los mercados del transporte internacional queden abiertos a transportistas de todos los Estados miembros sin discriminación basada en la nacionalidad o en el lugar de establecimiento, de conformidad con el principio general enunciado en el artículo 14 de ese Reglamento.
47
No obstante, procede señalar asimismo que tanto el artículo 1, apartado 4, como el artículo 2, punto 7, del Reglamento n.o 1073/2009 ponen de relieve el carácter temporal del cabotaje. El considerando 10 del mismo Reglamento recuerda, por otra parte, que debe permitirse a los transportistas no residentes prestar servicios de transporte nacional de viajeros por carretera teniendo en cuenta las características específicas de cada modalidad de servicio.
48
Pues bien, como ha señalado el Abogado General en los puntos 44 y 45 de sus conclusiones, al establecer un límite temporal al transporte de cabotaje con autocares y autobuses en el territorio danés dentro de cada mes natural, la práctica administrativa controvertida evita que esta actividad deje de ser una actividad temporal para convertirse en permanente y continua. Así pues, es idónea tanto para garantizar la exigencia de preservar el carácter temporal del cabotaje como para garantizar la previsibilidad y el cumplimiento de esta exigencia.
49
De ello se infiere que la práctica administrativa controvertida es adecuada para alcanzar el objetivo perseguido por las disposiciones del Reglamento n.o 1073/2009 relativas al cabotaje.
50
Por lo que se refiere, en segundo término, a la cuestión de si la práctica administrativa controvertida va más allá de lo necesario para alcanzar ese objetivo, es preciso señalar que esta práctica limita los transportes de cabotaje con autocares y autobuses a un período de siete días consecutivos de un mismo mes natural.
51
De ello resulta que, si bien dicha práctica tiene como consecuencia que el transportista de que se trate deba observar un período de carencia, cuya duración varía en función del momento del mes natural en que se realicen los transportes de cabotaje en cuestión, no tiene por objeto prohibir la realización de otras operaciones de transporte con autocares y autobuses, como las operaciones de transporte internacional, bien hacia el Estado miembro de establecimiento o bien hacia otros Estados miembros, seguidas, en su caso, de transportes de cabotaje con autocares y autobuses en esos otros Estados miembros. En consecuencia, los transportistas pueden continuar realizando tales operaciones durante ese período de carencia [véase, por analogía, la sentencia de 4 de octubre de 2024, Lituania y otros/Parlamento y Consejo (Paquete de movilidad), C‑541/20 a C‑555/20, EU:C:2024:818, apartados 832, 833 y 852].
52
Por consiguiente, debe considerarse que el período de carencia que resulta de la práctica administrativa controvertida no va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido por dicha práctica, a saber, garantizar que los transportes de cabotaje con autocares y autobuses no se lleven a cabo de forma que se conviertan en una actividad permanente o continua en un mismo Estado miembro de acogida.
53
A este respecto, la Comisión afirma que este objetivo podría alcanzarse con medios menos restrictivos que ese período de carencia. No obstante, debe señalarse que la Comisión no explica en qué consistirían esos medios.
54
Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, en un procedimiento por incumplimiento corresponde a la Comisión probar la existencia del incumplimiento alegado y aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que este pueda verificar la existencia de tal incumplimiento, sin que la Comisión pueda basarse en presunciones [véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de mayo de 1982, Comisión/Países Bajos_96/81, EU:C:1982:192, apartado 6, y de 21 de diciembre de 2023, Comisión/Dinamarca (Período máximo de estacionamiento), C‑167/22, EU:C:2023:1020, apartado 47].
55
Por consiguiente, procede concluir que la práctica administrativa controvertida no vulnera el principio de proporcionalidad.
56
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, se ha de declarar que la Comisión no ha demostrado que el Reino de Dinamarca haya incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 15, letra b), del Reglamento n.o 1073/2009 al no permitir transportes de cabotaje con autobuses y autocares en el marco de servicios discrecionales, a menos que esos transportes se lleven a cabo dentro de un período de siete días consecutivos de un mismo mes natural.
57
En consecuencia, debe desestimarse el recurso de la Comisión.
Costas
58
En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que vea desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por el Reino de Dinamarca.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar en costas a la Comisión Europea.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: danés.