62017TJ0571(01)_RES
Zaak T‑571/17 RENV
UG
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Zevende kamer - uitgebreid) van 21 juni 2023
„Openbare dienst – Arbeidscontractanten – Overeenkomst voor onbepaalde tijd – Beëindiging van de overeenkomst – Artikel 47, onder c), i), RAP – Onvoldoende geschiktheid voor het ambt – Gedrag in de dienst en werkhouding die niet verenigbaar zijn met het belang van de dienst – Motiveringsplicht – Recht om te worden gehoord – Recht op ouderschapsverlof – Artikel 42 bis van het Statuut – Toepassing op de ambtenaren en andere personeelsleden van de Unie van de minimumvoorschriften van de richtlijnen 2010/18/EU en 2002/14/EG – Artikelen 27, 30 en 33 van het Handvest van de grondrechten – Recht van werknemers om te worden geïnformeerd en geraadpleegd – Artikel 24 ter van het Statuut – Kennelijke beoordelingsfout – Bescherming bij kennelijk onredelijk ontslag – Incidentele betwisting van definitieve handelingen – Niet-ontvankelijkheid – Evenredigheidsbeginsel – Misbruik van bevoegdheid – Aansprakelijkheid”
Ambtenaren – Arbeidscontractanten – Beëindiging van een overeenkomst voor onbepaalde tijd – Motiveringsplicht en eerbiediging van de rechten van de verdediging – Omvang
[Art. 296 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, a) en c); Ambtenarenstatuut, art. 25; regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden, art. 47, c), i)]
(zie punten 35, 36, 50, 51, 62, 63, 69, 70)
Ambtenaren – Arbeidscontractanten – Beëindiging van een overeenkomst voor onbepaalde tijd – Rechtvaardiging ontleend aan onvoldoende geschiktheid voor het ambt – Verplichting om eerst de op ambtenaren toepasselijke procedure wegens onvoldoende geschiktheid voor het ambt te voeren – Geen – Noodzaak van een tuchtrechtelijke fout of van plichtsverzuim – Geen
[Ambtenarenstatuut, art. 51; regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden, art. 47, c), i)]
(zie punten 58, 376, 379)
Ambtenaren – Arbeidscontractanten – Verloven – Ouderschapsverlof – Herziene raamovereenkomst inzake ouderschapsverlof zoals gesloten door BUSINESSEUROPE, UEAPME, het CEEP en het EVV – Richtlijn 2010/18 – Bescherming tegen een ongunstiger behandeling of ontslag wegens het aanvragen of het opnemen van ouderschapsverlof – Inaanmerkingneming door de Unierechter bij de uitlegging van de bepalingen van het Statuut
(Art. 288, derde alinea, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 33, lid 2; Ambtenarenstatuut, art. 1 sexies, lid 2, en art. 42 bis; regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden, art. 16 en art. 80, lid 4; richtlijn 2010/18 van de Raad, bijlage, clausule 5, punt 4)
(zie punten 77‑88, 118‑121)
Ambtenaren – Arbeidscontractanten – Beëindiging van een overeenkomst voor onbepaalde tijd – Rechtvaardiging ontleend aan onvoldoende geschiktheid voor het ambt of ernstig plichtsverzuim van het personeelslid – Personeelslid met ouderschapsverlof – Beëindiging zonder re-integratie af te wachten – Toelaatbaarheid – Grenzen – Verbod van ontslag wegens het aanvragen of opnemen van ouderschapsverlof
[Ambtenarenstatuut, art. 42 bis; regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden, art. 3 bis, art. 16 en art. 47, b), ii) en c), i); verordening nr. 723/2004 van de Raad, tweede overweging; richtlijn 96/34 van de Raad, bijlage, clausule 2, punt 4, en richtlijn 2010/18 van de Raad, bijlage, clausule 5, punt 4]
(zie punten 93‑113, 117, 122‑126, 142)
Ambtenaren – Arbeidscontractanten – Beëindiging van een overeenkomst voor onbepaalde tijd – Algemene constatering van de onvoldoende geschiktheid voor het ambt op basis van verschillende redenen – Aan sommige redenen van het bestreden besluit klevende onregelmatigheden – Nietigverklaring – Grenzen – Bestaan van andere, voldoende zwaarwegende rechtsgronden of niet-betwiste gronden om het bestreden besluit te rechtvaardigen
(zie punten 145, 352, 360)
Handelingen van de instellingen – Richtlijnen – Richtlijn 2002/14 tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers – Op de administratie rustende verplichting om de minimumvoorschriften van de richtlijn in acht te nemen
[Art. 288 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 27; Ambtenarenstatuut, art. 9, lid 3; richtlijn 2002/14 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1, lid 1, art. 2, f) en g), en art. 4]
(zie punten 150‑156)
Ambtenaren – Vertegenwoordiging – Bescherming van personeelsvertegenwoordigers – Omvang
(Ambtenarenstatuut, art. 24 ter; richtlijn 2002/14 van het Europees Parlement en de Raad, art. 7)
(zie punten 158‑162)
Ambtenaren – Vertegenwoordiging – Bescherming van personeelsvertegenwoordigers – Beëindiging van de overeenkomst van een arbeidscontractant – Detachering van het personeelslid bij een vakbond voor 50 % – Rechtvaardiging in verband met de niet-inachtneming door het personeelslid van de verplichting om zijn hiërarchieke meerderen tijdig te informeren over zijn deelname aan vakbondsvergaderingen – Toelaatbaarheid
(Ambtenarenstatuut, art. 60 en bijlage II, art. 1, zesde alinea; richtlijn 2002/14 van het Europees Parlement en de Raad, art. 7)
(zie punten 171‑175, 313, 314)
Ambtenaren – Handelingen van de administratie – Vermoeden van geldigheid – Betwisting – Bewijslast
(zie punten 190, 191)
Beroepen van ambtenaren – Middelen – Middel ontleend aan buitensporig lange duur van de procedure bij de rechterlijke instanties van de Unie – Vernietiging door het Hof van een uitspraak van het Gerecht met terugverwijzing van de zaak naar het Gerecht – Onbevoegdheid van de rechtsprekende formatie van het Gerecht waarnaar de zaak is terugverwezen
(Art. 256, lid 1, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47, tweede alinea; Statuut van het Hof van Justitie, art. 61)
(zie punten 200‑202)
Ambtenaren – Arbeidsvoorwaarden – Deeltijdarbeid – Toestemming
Mogelijkheid voor de betrokken persoon om vóór afloop van de overeengekomen periode om intrekking van de toestemming te verzoeken (Ambtenarenstatuut, art. 55 bis en bijlage IV bis, art. 2, eerste alinea; regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden, art. 16 en 91)
(zie punten 210‑212)
Ambtenaren – Arbeidscontractanten – Beëindiging van een overeenkomst voor onbepaalde tijd – Rechtvaardiging ontleend aan onvoldoende geschiktheid voor het ambt – Vaststelling door de administratie – Mogelijkheid om zich te baseren op feiten die in de voorafgaande drie jaren zijn geconstateerd – Verplichting om zich uitsluitend te baseren op in de beoordelingsrapporten van het personeelslid vermelde herhaalde verzuimen – Geen
[Ambtenarenstatuut, art. 51, lid 1, a); regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden, art. 47, c), i)]
(zie punten 222‑228, 364, 372)
Beroepen van ambtenaren – Termijnen – Van openbare orde zijnde – Incidentele betwisting van een eerder besluit dat niet binnen de termijnen is betwist – Verval – Heropening – Voorwaarde – Nieuw feit
(Ambtenarenstatuut, art. 90, lid 2)
(zie punten 234, 235)
Beroepen van ambtenaren – Termijnen – Incidentele betwisting van een eerder besluit dat niet binnen de termijnen is betwist – Middel ontleend aan een kennelijke beoordelingsfout dat strekt ter betwisting van de gevolgen die de administratie aan de eerdere, niet binnen de termijnen betwiste handeling heeft verbonden – Ontvankelijkheid
(Ambtenarenstatuut, art. 90 en 91)
(zie punten 236, 260)
Ambtenaren – Arbeidscontractanten – Beëindiging van een overeenkomst voor onbepaalde tijd –Rechtvaardiging ontleend aan de herhaalde en onverschoonbare overschrijding van de termijn om bewijsstukken ter rechtvaardiging van een afwezigheid in te dienen – Toelaatbaarheid
[Ambtenarenstatuut, art. 57, tweede alinea, 60 en bijlage V, art. 6; regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden, art. 16, art. 47, c), i), en art. 91]
(zie punten 251‑255)
Ambtenaren – Arbeidscontractanten – Beëindiging van een overeenkomst voor onbepaalde tijd – Rechtvaardiging ontleend aan de niet-inachtneming van de verplichting om een opdracht van een hiërarchieke meerdere uit te voeren – Toelaatbaarheid – Grenzen – Opdracht die duidelijk in strijd is met de wet of met de geldende veiligheidsvoorschriften
(Ambtenarenstatuut, art. 21, eerste alinea, en art. 21 bis; regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden, art. 11 en 81)
(zie punten 292‑295)
Ambtenaren – Arbeidscontractanten – Beëindiging van een overeenkomst voor onbepaalde tijd – Rechtvaardiging ontleend aan een opzettelijk verzuim of een verzuim uit nalatigheid – Ruime beoordelingsvrijheid van de administratie – Eenzijdige beëindiging – Toelaatbaarheid – Verplichting om een tuchtrechtelijke procedure in te leiden – Geen – Uitzondering – Ontslag op staande voet in geval van grove schuld
[Ambtenarenstatuut, bijlage IX; regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden, art. 47, b) en c), en art. 49‑50 bis]
(zie punten 388‑390)
Samenvatting
Verzoekster, UG, is een voormalige arbeidscontractant van de Commissie. Haar overeenkomst voor onbepaalde tijd is beëindigd, omdat zowel haar prestatieniveau als haar gedrag in de dienst gedurende meerdere jaren als onbevredigend is aangemerkt.
Ten tijde van de vaststelling van het besluit van de Commissie tot beëindiging van haar overeenkomst (hierna: „bestreden besluit”) was verzoekster met ouderschapsverlof. Op dat moment had zij al jarenlang een vakbondsmandaat en was zij voor 50 % vrijgesteld van haar werkzaamheden.
In het kader van het door haar bij het Gerecht ingestelde beroep heeft verzoekster nietigverklaring van het bestreden besluit gevorderd en een vergoeding van de materiële en immateriële schade die zij stelde te hebben geleden. Het Gerecht heeft het beroep ontvankelijk verklaard (
1
) en dit besluit nietig verklaard.
Naar aanleiding van de door de Commissie ingestelde hogere voorziening heeft het Hof (
2
) het arrest van het Gerecht vernietigd voor zover daarbij het bestreden besluit nietig was verklaard (1), was vastgesteld dat de Commissie een onrechtmatige daad had gepleegd waarvoor zij aansprakelijk kon worden gesteld (2) en de vordering van verzoekster tot vergoeding van haar immateriële schade niet-ontvankelijk was verklaard (3). Daarnaast heeft het Hof de zaak terugverwezen naar het Gerecht.
Het Gerecht (uitgebreide kamer) verwerpt het beroep tegen het bestreden besluit en gaat dieper in op de verplichting van het bevoegde gezag om bij de vaststelling van een dergelijk besluit de minimumeisen van clausule 5, punt 4, van de herziene raamovereenkomst inzake ouderschapsverlof (
3
), zoals van toepassing geworden bij richtlijn 2010/18 (
4
), in acht te nemen, alsook de minimumvoorschriften van artikel 7 van richtlijn 2002/14 (
5
), zoals die van toepassing zijn krachtens de artikelen 33 en 27 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), die de fundamentele rechten van werknemers op ouderschapsverlof respectievelijk informatie en raadpleging waarborgen.
Beoordeling door het Gerecht
Vooraf roept het Gerecht in herinnering dat voorrang moet worden gegeven aan een zodanige uitlegging van de bepalingen van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”) en de regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie (hierna: „RAP”), dat kan worden verzekerd dat beide handelingen in overeenstemming zijn met de beginselen van het sociale recht van de Unie, zoals die uitdrukkelijk zijn verankerd in het Handvest, en dat de essentie van de bepalingen van het afgeleide Unierecht die regels van minimale bescherming vormen, in het Statuut en de RAP kan worden geïntegreerd teneinde in voorkomend geval de overige bepalingen van het Statuut aan te vullen.
Minimumeisen van clausule 5, punt 4, van de raamovereenkomst
De minimumeisen van clausule 5, punt 4, van de raamovereenkomst, die het in artikel 33, lid 2, van het Handvest verankerde grondrecht op ouderschapsverlof weerspiegelen en nader invullen, moeten, voor zover zij werknemers bescherming bieden tegen een ongunstiger behandeling of ontslag wegens het aanvragen of opnemen van ouderschapsverlof, geacht worden een integrerend deel van het Statuut uit te maken en moeten, behoudens gunstiger bepalingen van het Statuut, worden toegepast op de ambtenaren en functionarissen van de instellingen van de Unie.
In dit verband verbieden de bepalingen van de Statuut en de RAP, gelezen in samenhang met deze minimumeisen, niet dat het bevoegd gezag een besluit tot ontslag van een ambtenaar of beëindiging van de overeenkomst van een tijdelijke functionaris of arbeidscontractant wegens onder meer onvoldoende geschiktheid voor het ambt vaststelt, terwijl de betrokken werknemer ten tijde van dat besluit met ouderschapsverlof is en hij zijn ambt of werkzaamheden na afloop van dat verlof in beginsel zou hervatten.
Clausule 5, punt 4, van de raamovereenkomst heeft namelijk tot doel noch tot gevolg om een werkgever te verbieden te besluiten een werknemer te ontslaan terwijl die werknemer ten tijde van dat besluit met ouderschapsverlof is, mits dat ontslag niet gebaseerd is op het aanvragen of het opnemen van dat verlof, met name om redenen die verband houden met de begin- en einddatum van dit verlof of de duur van het verlof waarom in die aanvraag is verzocht, en het voldoet aan de overige voorwaarden van de toepasselijke wet- of regelgeving.
Minimumvoorschriften van artikel 7 van richtlijn 2002/14
De invoering van een algemeen kader voor het informeren en raadplegen van werknemers bij richtlijn 2002/14 is de uitdrukking van algemene beginselen van Unierecht, zoals neergelegd in artikel 27 van het Handvest, die voor de instellingen gelden. Meer concreet voeren de bepalingen van deze richtlijn minimumvoorschriften voor het informeren en raadplegen van de werknemers in, onverminderd voor de werknemers gunstigere bepalingen, en wordt het informeren en raadplegen van de werknemers georganiseerd via de personeelsvertegenwoordigers waarin de toepasselijke wetgeving, regelgeving of praktijken voorzien.
Daaruit volgt enerzijds dat de instellingen van de Unie moeten aanvaarden dat de vak- of beroepsorganisaties de hun toekomende taak vervullen om het personeel te vertegenwoordigen en deel te nemen aan het overleg over alle aangelegenheden die het personeel raken, en anderzijds dat zij de ambtenaren en andere personeelsleden niet in enigerlei vorm mogen benadelen wegens hun vakbondsactiviteiten.
Een ambtenaar die of een ander personeelslid dat voor 50 % bij een vakbond is gedetacheerd, moet echter overeenkomstig artikel 60 van het Statuut vooraf toestemming vragen aan zijn hiërarchieke meerdere om afwezig te mogen zijn en deel te nemen aan de vergaderingen waarvoor hij is uitgenodigd in verband met zijn vakbondsmandaat of zijn mandaat als personeelsvertegenwoordiger. In voorkomend geval mag het hiërarchieke gezag de deelname van de betrokken persoon aan die vergaderingen bij een schriftelijk gemotiveerd besluit weigeren. Van de verplichting om vooraf om toestemming te vragen overeenkomstig artikel 60 van het Statuut kan namelijk alleen worden afgeweken bij ziekte of ongeval en niet bij deelname aan vergaderingen in verband met een vakbondsmandaat of vergaderingen van een vertegenwoordigende instantie.
Het bestreden besluit kon derhalve, zonder de minimumvoorschriften van artikel 7 van richtlijn 2002/14 te schenden, worden gebaseerd op het feit dat verzoekster de op haar rustende verplichting niet was nagekomen om haar meerderen tijdig vóór de vergaderingen van het personeelscomité waarvan zij lid was, te verwittigen dat zij die vergaderingen zou bijwonen. Een dergelijke reden is immers niet gebaseerd op de uitoefening van haar werkzaamheden als personeelsvertegenwoordiger, maar op de niet-inachtneming door verzoekster van de voorwaarden voor de organisatie van de dienst die noodzakelijk zijn voor de uitoefening van het haar toevertrouwde mandaat.
Omvang van het toezicht door de Unierechter
De administratie beschikt overeenkomstig artikel 47, onder c)-i), van de RAP bij de beëindiging van een overeenkomst van onbepaalde duur met een tijdelijke functionaris of een arbeidscontractant over een ruime beoordelingsvrijheid, mits inachtneming van de in de overeenkomst bepaalde opzegtermijn, zodat het toezicht van de Unierechter beperkt dient te zijn tot de vraag of er sprake is van een kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid.
Bovendien volgt uit het beginsel van het vermoeden van rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen van de Unie dat een tijdelijke functionaris of arbeidscontractant die het voorwerp is van een ontslagbesluit en die beroep instelt bij de rechterlijke instanties van de Unie, moet aantonen dat dit besluit onrechtmatig is.
In dit verband kan uit artikel 30 van het Handvest, dat bepaalt dat iedere werknemer recht heeft op bescherming tegen iedere vorm van kennelijk onredelijk ontslag, niet worden afgeleid dat het Gerecht gehouden is een toezicht uit te oefenen dat verder gaat dan het toezicht op kennelijke beoordelingsfouten of dat het de bewijslast van de rechtmatigheid van een dergelijk besluit op de betrokken instelling moet doen rusten.
Bij het onderzoek van een vordering tot nietigverklaring, in voorkomend geval gecombineerd met een vordering tot schadevergoeding, nadat een zaak door het Hof is terugverwezen overeenkomstig artikel 61 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, is de rechtsprekende formatie van het Gerecht die over deze vordering(en) moet beslissen, verder niet bevoegd om de eventuele buitensporige duur van de gerechtelijke procedure te beoordelen, zodat het dit verzuim niet kan trachten te herstellen door, onder meer, de omvang van zijn toezicht op de rechtmatigheid van de motivering van het besluit waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, te wijzigen.
Rechtvaardiging van het ontslag op grond van de onvoldoende geschiktheid voor het ambt
Een besluit om een tijdelijke functionaris of arbeidscontractant op grond van artikel 47, onder c)-i), van de RAP te ontslaan, dat in wezen voortvloeit uit het feit dat de betrokken persoon wordt verweten dat hij of zij onvoldoende geschikt is voor het ambt, kan worden gerechtvaardigd aan de hand van een geheel van concrete en onderling overeenstemmende materiële feiten, in voorkomend geval gestaafd door meerdere jaarlijkse beoordelingsrapporten die getuigen van onbevredigende prestaties, ook al zijn deze feiten afzonderlijk beschouwd niet ernstig genoeg om een dergelijke maatregel te rechtvaardigen.
De vraag of een ambtenaar, een tijdelijke functionaris of een arbeidscontractant onvoldoende geschikt voor het ambt is, dient namelijk met name te worden beoordeeld in het licht van zijn bekwaamheid, zijn prestaties en zijn gedrag in de dienst.
Wanneer een ambtenaar, tijdelijke functionaris of arbeidscontractant bij herhaling een termijn niet in acht neemt waarbinnen stukken ter rechtvaardiging van een afwezigheid moeten worden overgelegd, kan dit worden aangemerkt als ongepast gedrag van de betrokken ambtenaar of het betrokken personeelslid.
Bij gebreke van de (overeenkomstige) toepassing van artikel 51 van het Statuut op arbeidscontractanten, verplicht bovendien geen enkele bepaling van de RAP de administratie ertoe om zich bij de vaststelling van een besluit tot beëindiging van de overeenkomst van een arbeidscontractant wegens onvoldoende geschiktheid voor het ambt uitsluitend te baseren op herhaalde tekortkomingen die in de beoordelingsrapporten van die arbeidscontractant zouden moeten staan vermeld.
Weliswaar kan het begaan van een fout of nalatigheid in de uitvoering van de werkzaamheden die primair aan een tijdelijke functionaris of arbeidscontractant zijn opgedragen, in voorkomend geval aanleiding geven tot een tuchtmaatregel, maar dit neemt niet weg dat de administratie bij gebreke van een dergelijke fout of nalatigheid gerechtigd is de overeenkomst van een tijdelijke functionaris of arbeidscontractant wegens onvoldoende geschiktheid voor het ambt te beëindigen wanneer het algemene gedrag van het betrokken personeelslid, door de ongepaste aard ervan, gedurende meerdere opeenvolgende jaren een negatieve invloed heeft gehad op de goede werking van de dienst van de instelling waarbij dat personeelslid is tewerkgesteld.
Neutralisering van de onrechtmatige gronden die ten grondslag liggen aan een op verschillende redenen berustend besluit tot ontslag wegens onvoldoende geschiktheid voor het ambt
Wanneer de bestreden handeling op meerdere gronden berust, maar een van de gronden gebrekkig is gemotiveerd, kan dit gebrek niet leiden tot de nietigverklaring van die handeling indien de andere grond of gronden op zich een voldoende rechtvaardiging vormt of vormen, los van de door onrechtmatigheid aangetaste gronden.
Wanneer het Gerecht wordt aangezocht om de rechtmatigheid te toetsen van een op meerdere gronden berustend besluit om iemand wegens onvoldoende geschiktheid voor het ambt te ontslaan, dient het dus vast te stellen of de in het kader van het onderzoek van bepaalde middelen vastgestelde onrechtmatigheden tot nietigverklaring van het bestreden besluit leiden dan wel of de gronden die niet zijn betwist of waarvan de onrechtmatige aard niet is aangetoond, voldoende zwaarwegend zijn om steun te bieden voor de algemene vaststelling dat er sprake is van onvoldoende geschiktheid voor het ambt en om als juridische grondslag voor dit besluit te dienen, los van de gronden die door het Gerecht als onrechtmatig zijn aangemerkt.
(
1
)	Arrest van 2 april 2020, UG/Commissie (T‑571/17, niet-gepubliceerd, EU:T:2020:141).
(
2
)	Arrest van 25 november 2021, Commissie/UG (C‑249/20 P, niet-gepubliceerd, EU:C:2021:964).
(
3
)	Herziene raamovereenkomst inzake ouderschapsverlof, die op 18 juni 2009 is gesloten door de Europese branche-overkoepelende organisaties van sociale partners (BUSINESSEUROPE, UEAPME, het CEEP en het EVV) (hierna: „raamovereenkomst”).
(
4
)	Richtlijn 2010/18/EU van de Raad van 8 maart 2010 tot uitvoering van de door BUSINESSEUROPE, UEAPME, het CEEP en het EVV gesloten herziene raamovereenkomst en tot intrekking van richtlijn 96/34/EG (PB 2010, L 68, blz. 13).
(
5
)	Richtlijn 2002/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers in de Europese Gemeenschap – Gezamenlĳke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over de vertegenwoordiging van de werknemers (PB 2002, L 80, blz. 29).