Неокончателна редакция
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
21 май 2026 година(*)
„ Преюдициално запитване — Свободно движение на стоки — Официален контрол върху храните — Регламент (ЕС) 2017/625 — Член 9, параграф 7 — Пълна хармонизация — Национална нормативна уредба, предвиждаща задължение за уведомяване при пристигането на хранителни добавки от други държави членки — Строго необходимо условие за ефективната организация на официалния контрол с оглед на необходимостта от защита на човешкото здраве и на потребителите“
По дело C-626/24
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Nejvyšší správní soud (Върховен административен съд, Чешка република) с акт от 17 септември 2024 г., постъпил в Съда на 24 септември 2024 г., в рамките на производство по дело
PRAGON s.r.o.
срещу
Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: C. Lycourgos, председател на състава, O. Spineanu-Matei, S. Rodin (докладчик), N. Piçarra и N. Fenger, съдии,
генерален адвокат: A. Biondi,
секретар: I. Illéssy, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 18 септември 2025 г.,
като има предвид становищата, представени:
–        за PRAGON s.r.o., от M. Kadlec, advokát,
–        за чешкото правителство, от J. Očková, M. Smolek и J. Vláčil, в качеството на представители,
–        за Европейската комисия, от M. Salyková и F. Thiran, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 18 декември 2025 г.,
постанови настоящото
Решение
1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 34 и 36 ДФЕС и член 9, параграф 7 от Регламент (EС) 2017/625 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2017 година относно официалния контрол и другите официални дейности, извършвани с цел да се гарантира прилагането на законодателството в областта на храните и фуражите, правилата относно здравеопазването на животните и хуманното отношение към тях, здравето на растенията и продуктите за растителна защита, за изменение на регламенти (ЕО) № 999/2001, (EО) № 396/2005, (EО) № 1069/2009, (EО) № 1107/2009, (EС) № 1151/2012, (ЕС) № 652/2014, (EС) 2016/429 и (EС) 2016/2031 на Европейския парламент и на Съвета, регламенти (EО) № 1/2005 и (EО) № 1099/2009 на Съвета и директиви 98/58/EО, 1999/74/EО, 2007/43/EО, 2008/119/EО и 2008/120/EО на Съвета, и за отмяна на регламенти (EО) № 854/2004 и (EО) № 882/2004 на Европейския парламент и на Съвета, директиви 89/608/ЕИО, 89/662/ЕИО, 90/425/ЕИО, 91/496/ЕИО, 96/23/EО, 96/93/EО и 97/78/EО на Съвета и Решение 92/438/EИО на Съвета
(Регламент относно официалния контрол) (OB L 95, 2017 г., стр. 1).
2        Запитването е отправено в рамките на спор между PRAGON s.r.o. (наричано по-нататък „Pragon“), дружество, учредено по чешкото право, и Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze (Държавна инспекция по земеделие и храни, Инспекторат Прага, Чешка република) (наричана по-нататък „държавната инспекция“) по повод на искане за защита, подадено от това дружество срещу твърдяна незаконна намеса, състояща се в извършен от тази инспекция официален контрол.
Правна уредба
Правото на Съюза
Първичното право
3        Съгласно член 26, параграф 1 ДФЕС:
„[Европейският съюз] приема мерките, предназначени за установяване или осигуряване на функционирането на вътрешния пазар, съгласно съответните разпоредби от Договорите“.
4        Член 34 ДФЕС гласи:
„Количествените ограничения върху вноса и всички мерки, имащи равностоен ефект се забраняват между държавите членки“.
5        Съгласно член 36 ДФЕС:
„Разпоредбите на членове 34 и 35 не са пречка за налагането на забрани или ограничения върху вноса, износа или транзитното преминаване на стоки, основаващи се на съображенията за обществен морал, обществен ред или обществена сигурност; за закрила на здравето и живота на хората, животните или растенията; за закрила на националните богатства с художествена, историческа или археологическа стойност; за закрила на индустриалната и търговската собственост. При все това тези забрани или ограничения не трябва да представляват средство за произволна дискриминация или прикрито ограничение на търговията между държавите членки“.
6        Съгласно член 43, параграф 2 ДФЕС:
„Европейският парламент и Съветът [на Европейския съюз], като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура и след консултация с [Европейския икономически] и социален комитет, създават общата организация на селскостопанските пазари, предвидена в член 40, параграф 1, и приемат останалите разпоредби, необходими за постигането на целите на общата селскостопанска политика и общата политика в областта на рибарството“.
7        Съгласно член 114, параграф 1 ДФЕС:
„Освен ако в Договорите не е предвидено друго, следващите разпоредби се прилагат за постигане на целите, заложени в член 26. Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура, след консултация с [Европейския икономически] и социален комитет, приемат мерките за сближаване на законовите, подзаконовите или административните разпоредби на държавите
членки, които имат за цел създаването или функционирането на вътрешния пазар“.
8        Съгласно член 168, параграф 4, буква б) ДФЕС:
„Чрез дерогация от член 2, параграф 5 и член 6, буква a), и съгласно член 4, параграф 2, буква к), Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура и след консултация с [Европейския икономически] и социален комитет и с [Европейския комитет] на регионите, допринася за постигането на целите, посочени в настоящия член, като приема с цел преодоляване на общите проблеми на безопасността:
[...]
б)      мерки във ветеринарната и фитосанитарната област, които имат за пряка цел закрилата на общественото здраве“.
Вторичното право
–       Регламент (ЕО) № 178/2002
9        Член 2 от Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (ОВ L 31, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68), предвижда:
„По смисъла на настоящия регламент „храни“ (или „хранителни продукти“) означава всяко вещество или продукт, независимо дали е преработен или не, частично преработен или непреработен, който е предназначен за или основателно се очаква да бъде приеман от хора.
[...]“.
–       Директива 2002/46/ЕО
10      Съгласно член 10 от Директива 2002/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 10 юни 2002 година за сближаване на законодателствата на държавите членки по отношение на хранителните добавки (ОВ L 183, 2002 г., стр. 51; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 36, стр. 39):
„За да се улесни ефективният контрол върху хранителните добавки, държавите
членки могат да изискат от производителя или лицето, отговорно за пускането на продукта на пазара в рамките на тяхната територия, да нотифицира компетентния орган за пускането на пазара на продукта, като му изпрати образец на етикета, използван за продукта“.
–       Регламент 2017/625
11      Съображения 1—3, 15, 19, 20, 37, 38, 43 и 99 от Регламент № 2017/625 гласят:
„(1)      [ДФЕС] изисква да бъде осигурено високо равнище на защита на здравето на хората и животните, както и на околната среда при определянето и изпълнението на политиките и дейностите на Съюза. Постигането на тази цел следва, да се осъществява, inter alia, чрез мерките във ветеринарната и фитосанитарната област, които имат за своя крайна цел опазването на здравето на хората.
(2)      В ДФЕС се предвижда също така, че Съюзът следва да допринася за постигане на високо равнище на защита на потребителите чрез приеманите от него мерки във връзка с доизграждането на вътрешния пазар.
(3)      Законодателството на Съюза предвижда набор от хармонизирани правила, за да се гарантира, че храните и фуражите са безопасни и здравословни и че дейностите, които биха могли да имат въздействие върху безопасността на агрохранителната верига или върху защитата на интересите на потребителите във връзка с храните и информацията относно храните, се извършват в съответствие със специфични изисквания. Правилата на Съюза съществуват и за да се гарантира високо равнище на здравето на хората, животните и растенията, както и хуманно отношение към животните по цялата агрохранителна верига и във всички области на дейност, в които една от основните цели е борбата срещу евентуалното разпространение на болести по животните, които в някои случаи се предават на хората, или на вредители, засягащи растенията или растителните продукти, както и за да се гарантира опазването на околната среда от рисковете, които биха могли да възникнат от генетично модифицирани организми (ГМО) или продуктите за растителна защита. Правилното прилагане на тези правила, по-нататък наричани събирателно „законодателство на Съюза в областта на агрохранителната верига“, допринася за функционирането на вътрешния пазар.
[...]
(15)      Отговорността за прилагане на законодателството на Съюза в областта на агрохранителната верига се носи от държавите членки, чиито компетентни органи извършват мониторинг и проверяват чрез организирането на официален контрол дали съответните изисквания на Съюза действително се спазват и привеждат в изпълнение.
[...]
(19)      С цел рационализиране и опростяване на общата законодателна рамка, като едновременно с това се преследва целта за по-добро регулиране, правилата, приложими по отношение на официалния контрол в конкретни области, следва да бъдат интегрирани в единна законодателна рамка относно официалния контрол. [...]
(20)      Целта на настоящия регламент следва да бъде установяването на хармонизирана рамка на Съюза относно организирането на официалния контрол и официалните дейности, различни от официалния контрол, по цялата агрохранителна верига, като се вземат предвид правилата относно официалния контрол, определени в Регламент (ЕО) № 882/2004 [на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно официалния контрол, провеждан с цел осигуряване на проверка на съответствието със законодателството в областта на фуражите и храните и правилата за опазване здравето на животните и хуманното отношение към животните (ОВ L 2004, 165 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 58, стр. 216)], и в съответното секторно законодателство, и придобитият при прилагането на тези правила опит.
[...]
(37)      Без да се засягат изискванията за проследимост, определени в секторното законодателство и доколкото е строго необходимо за организирането на официалния контрол, компетентните органи на държава членка следва да могат при изключителни обстоятелства да изискват от операторите да докладват за пристигането на животни и стоки от друга държава членка.
(38)      За да се гарантира, че се осигурява правилното изпълнение на законодателство на Съюза в областта на агрохранителната верига, компетентните органи следва да разполагат с правомощия да извършват официален контрол на всички етапи на производството, преработката и разпространението на попадащите в обхвата на това законодателство животни и стоки. За да се гарантира, че официалният контрол се провежда задълбочено и ефективно, компетентните органи следва да имат и правомощия да извършват официален контрол на всички етапи на производството и разпространението на стоки, вещества, материали или обекти, които не са уредени със законодателство на Съюза в областта на агрохранителната верига доколкото това е необходимо, за да се направи пълно разследване на евентуалните нарушения на това законодателство и да се определи причината за всяко такова нарушение. За да се извършва ефикасно този официален контрол, компетентните органи следва да изготвят и поддържат списък или регистър на съответните оператори, които подлежат на контрол.
[...]
(43)      Настоящият регламент установява единна законодателна рамка относно организирането на официалния контрол с цел проверка на съответствието със законодателството на Съюза относно агрохранителната верига във всички области, които влизат в обхвата на това законодателство. [...]
[...]
(99)      Доколкото целта на настоящия регламент, а именно да гарантира хармонизиран подход по отношение на официалния контрол и другите официални дейности, извършвани с оглед да се гарантира прилагането на законодателството на Съюза в областта на агрохранителната верига, не може да бъде постигната в достатъчна степен от държавите членки, а поради своето въздействие, сложност, трансграничен и международен характер може да бъде постигната по-добре на равнището на Съюза, Съюзът може да приеме мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, уреден в член 5 [ДЕС] [...]“.
12      Съгласно член 1, параграф 1, буква а) и параграф 2, буква а) от Регламент 2017/625:
„1.      С настоящия регламент се установяват правила относно:
а)      извършването на официален контрол и други официални дейности от компетентните органи на държавите членки;
[...]
2.      Настоящият регламент се прилага по отношение на официалния контрол, извършван за проверка на съответствието с правила — независимо дали са установени на равнището на Съюза, или от държавите членки — с оглед прилагането на законодателството на Съюза в областите, касаещи:
а)      въпросите, свързани с храните и тяхната безопасност, тяхната цялост и здравословност, на всички етапи на производството, преработката и разпространението на храните — включително правилата, с които се цели да се гарантират справедливи търговски практики и да се защитят интересите на потребителите и правото им на информация, — както и уреждащи производството и използването на материали и предмети, предназначени да влизат в контакт с храни“.
13      Съгласно член 3, точки 11, 12 и 29 от посочения регламент:
„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:
[...]
11)      „стоки“ означава всичко, по отношение на което се прилагат едно или повече от правилата, посочени в член 1, параграф 2, с изключение на животни;
12)      „храни“ означава храни съгласно определението в член 2 от Регламент [№ 178/2002];
[...]
29)      „оператор“ означава всяко физическо или юридическо лице, носител на едно или повече от задълженията, предвидени в правилата, посочени в член 1, параграф 2“.
14      Член 9, параграфи 1, 2, 4 —7 от Регламент 2017/625 предвижда:
„1.      Компетентните органи редовно извършват официален контрол на всички оператори въз основа на риска и с необходимата честота, като се вземат предвид:
[...]
2.      Компетентните органи извършват официален контрол редовно, с подходяща честота, определена въз основа на риска, за да установят евентуални съзнателни нарушения на правилата, посочени в член 1, параграф 2, извършени чрез измамни или подвеждащи практики, като вземат предвид информацията относно такива нарушения, получена чрез механизмите за административна помощ, предвидени в членове 102—108, както и всякакви други сведения, сочещи вероятност от такива нарушения.
[...]
4.      Официалният контрол се извършва без предварително уведомяване, освен когато предварителното уведомяване е необходимо и надлежно обосновано за извършването на официалния контрол. По отношение на официалния контрол по искане на оператора, компетентните органи могат да решат дали официалният контрол трябва да се извършва със или без предварително уведомяване. Официалният контрол с предварително уведомяване не изключва официален контрол без предварително уведомяване.
5.      Официалният контрол се извършва в рамките на възможното по начин, който свежда до необходимия минимум административната тежест и нарушенията в дейността за операторите, но без това да оказва отрицателно отражение върху ефективността на този контрол.
6.      Компетентните органи извършват официалния контрол по еднакъв начин, като отчитат необходимостта от адаптиране на контрола към специфичните случаи, независимо дали съответните животни и стоки:
а)      са налични на пазара на Съюза, независимо дали са с произход от държавата членка, в която се извършва официалният контрол, или от друга държава членка;
[...]
7.      Доколкото това е строго необходимо за организацията на официалния контрол, държавите членки по местоназначение могат да изискват от операторите, на които се доставят животни или стоки от друга държава членка, да съобщават за пристигането на тези животни или стоки“.
15      Член 10, параграф 1, букви а) и в) и параграф 2 от този регламент гласи:
„1.      Доколкото това е необходимо, за да се осигури съответствие с правилата, посочени в член 1, параграф 2, компетентните органи извършват официален контрол на:
а)      животни и стоки на всички етапи на производството, преработката, разпространението и използването;
[...]
в)      оператори по отношение на дейности, включително държането на животни, оборудване, транспортни средства, помещения и други места под техен контрол, както и на заобикалящата ги среда и на свързаната с това документация.
2.      Без да се засягат правилата относно съществуващите списъци или регистри, създадени въз основа на правилата, посочени в член 1, параграф 2, компетентните органи съставят и поддържат актуален списък на операторите. Когато такъв списък или регистър вече съществува за други цели, той може да бъде използван и за целите на настоящия регламент“.
16      Член 11, параграф 1 от посочения регламент предвижда:
„Компетентните органи извършват официалния контрол при голяма степен на прозрачност и предоставят на обществеността най-малко веднъж годишно, съответната информация относно организацията и осъществяването на официалния контрол, включително чрез публикуване в интернет.
Те осигуряват също така редовното и своевременно публикуване на информация относно:
а)      вида и броя на действията по официален контрол и резултатите от тях;
б)      вида и броя на случаите с открити несъответствия;
в)      вида и броя на случаите, в които компетентните органи са предприели мерки в съответствие с член 138; и
г)       вида и броя на случаите, в които са наложени санкциите, посочени в член 139“.
17      Членове 102—108 от Регламент 2017/625 определят правилата за административна помощ и сътрудничество между компетентните органи на държавите членки в процедурите, уредени с този регламент.
18      Съгласно член 111, параграф 1 от посочения регламент:
„Държавите членки гарантират, че [многогодишни национални планове за контрол (МНПК)], предвидени в член 109, параграф 1, се правят обществено достояние, с изключение на онези части от плана, чието разкриване би могло да наруши ефективността на официалния контрол“.
Чешкото право
Закон за храните
19      Член 3d, параграф 3 от zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (Закон № 110/1997 за храните и тютюневите изделия и за изменение и допълнение на някои свързани закони) (наричан по-нататък „Законът за храните“), гласи:
„Стопански субект в областта на храните, който, в местоназначението получава храни, посочени в разпоредбите по прилагането, от друга държава — членка на Европейския съюз, или от трета държава, уведомява компетентния контролен орган съгласно член 16, параграфи 4 или 5 за пристигането им в съответствие с разпоредбите по прилагането, който въз основа на анализ на риска съгласно член 3 от Регламент [№ 178/2002], определя вида на храните, срока, обхвата и реда за уведомяване, доколкото това е строго необходимо за организирането на официалния контрол“.
Наредба
№ 172/2015
20      Съгласно член 1 от Vyhláška č. 172/2015 Sb., o informační povinnosti příjemce potravin v místě určení (Наредба № 172/2015 за задължението на получателите на храни за уведомяване в местоназначението), в редакцията ѝ в сила към момента на настъпване на фактите по главното производство (наричана по-нататък „Наредба № 172/2015“):
„1.      Настоящата наредба урежда, в съответствие с пряко приложимото законодателство на Съюза, обхвата на задълженията на стопанските субекти в областта на храните за уведомяване в местоназначението […]“.
2.      Настоящата наредба се прилага за:
[...]
e)      хранителни добавки,
[...]
3.      Настоящата наредба се прилага само когато местоназначението на посочените в параграф 2 храни, тоест мястото на първо получаване, включително всяка първа обработка или преработка, е на територията на Чешката република“.
21      Член 2, параграф 1 от Наредба № 172/2015 предвижда:
„Получателят на храни от друга държава — членка на Съюза, или от трета държава на местоназначението, в случай на храни съгласно член 1, параграф 2, букви a)—e), и когато местоназначението е мястото, посочено в член 1, параграф 3, уведомява държавната инспекция чрез информационната система най-малко 24 часа преди пристигането на храните на местоназначението за:
a)      вида на храните, пристигащи
на местоназначението,
b)      количеството на храните, пристигащи
на местоназначението,
c)      държавата — членка на Европейския съюз, или третата държава, името и адреса на стопанския субект в областта на храните, който доставя храните до местоназначението,
d)      името, адресът и идентификационният номер на местоназначението и на получателя на храните
на местоназначението, и
e)      датата на пристигане на храните на местоназначението“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
22      На 7 юни 2021 г. държавната инспекция, въз основа на Наредба № 172/2015, която прилага Закона за храните, извършва официален контрол относно безопасността на хранителните добавки, получени от Pragon. Контролът се извършва в съответствие с националната правна уредба, която съгласно член 3, параграф 3 от този закон във връзка с член 1, параграф 2 от наредбата предвижда, че стопанските субекти в областта на храните са длъжни да уведомят компетентните контролни органи за пристигането на определени храни от друга държава — членка на Съюза, или от трета страна, сред които са хранителните добавки.
23      Pragon оспорва извършения от държавната инспекция контрол, с жалба, с която иска защита срещу незаконосъобразните ѝ действия от гледна точка на правото на Съюза и подава жалба пред Městský soud v Praze (Градски съд Прага, Чешка република), който отхвърля жалбата с решение от 6 октомври 2022 г.
24      На 10 май 2023 г., сезиран с касационна жалба от Pragon, Nejvyšší správní soud (Върховен административен съд, Чешка република) отменя това решение с мотива, че Městský soud v Praze (Градски съд Прага) неправилно е заключил, че не е незаконосъобразно да се извършва контрол въз основа на наредба, която противоречи на правото на Съюза. Този върховен съд връща делото на първоинстанционния съд, за да прецени дали Наредба № 172/2015 е съвместима с правото на Съюза и дали следва да я приложи по делото, с което е сезиран.
25      С решение от 12 октомври 2023 г. Městský soud v Praze (Градски съд Прага) отхвърля жалбата, с която Pragon оспорва законосъобразността на контрола, извършен съгласно Наредба № 172/2015. Според този съд, наредбата отговаря на изискванията на член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625, а именно наличието на предварително уведомление от съответните оператори за пристигането на хранителни добавки на територията на Чешката република с цел организиране на официалния контрол, както и строгата необходимост от това уведомление за тази цел. Пропорционалният характер на задължението за уведомяване се изразява в това, че това задължение се отнася
не за всички храни, а само за определени категории от тях, чийто списък варира в зависимост от оценката на риска, който те представляват към дадена дата, като по този начин представлява целенасочено, а не общо изискване. Освен това посоченото задължение се отнасяло само до необходимата за анализа на риска информация, с която разполагат операторите, на които е наложено задължението. В допълнение, тъй като уведомлението за пристигането на храни трябва да се извърши съгласно член 2, параграф 1 от Наредба № 172/2015 посредством онлайн формуляр най-малко 24 часа преди пристигането, подобно задължение било по-малко ограничително от това, произтичащо от предходното законодателство, което предвиждало задължение за предварително уведомяване 48 часа преди пристигането. В същото време без тази информация не би било възможно да се изпълни задължението за редовно извършване на официален контрол без предварително уведомяване, както се изисква в член 9, параграфи 2 и 4 от Регламент 2017/625.
26      Впоследствие Pragon подава касационна жалба срещу решението от 12 октомври 2023 г. пред Nejvyšší správní soud (Върховен административен съд), който е запитващата юрисдикция, като по същество дружеството поддържа, че предвиденото в чешката правна уредба задължение за уведомяване явно нарушава свободното движение на стоки, тъй като стоките не могат да бъдат доставени в Чешката република в деня на
поръчката, което представлява нетарифна бариера, забранена от правото на Съюза. Освен това Pragon твърди, че храните с произход от територии извън територията на Чешката република са обект на дискриминационно третиране в сравнение със стоките с произход от територията на тази държава членка, тъй като за последните няма задължение за предварително уведомяване и следователно могат да бъдат незабавно пуснати на пазара.
27      Сред съображенията, които я мотивират да отправи преюдициално запитване, запитващата юрисдикция подчертава, че храните, попадащи в посочена в Наредба № 172/2015 категория, могат, когато са с произход от Чешката република, да бъдат пуснати на пазара от получателя на тези храни във възможно най-кратък срок, без да е необходимо да се изпълнява каквото и да било задължение за предоставяне на информация. За сметка на това,
когато произхождат от друга държава членка, за същите храни в съответствие с тази наредба трябва да се изпрати уведомление най-малко 24 часа преди пристигането им в Чешката република. Подобно задължение означавало по-сложно планиране за стопанските субекти в областта на храните, тъй като всяка поръчка от този вид би могла да бъде доставена едва 24 часа след изпълнението на това задължение, което би довело до допълнителни разходи и срокове за съответните субекти. По тези причини запитващата юрисдикция заявява, че е склонна да приеме, че задължението за уведомяване, предвидено в член 3, параграф 3 от Закона за храните, приложен с Наредба № 172/2015, може да възпре стопанските субекти в областта на храните да внасят или пускат на пазара в Чешката република храни с произход от други държави членки и следователно представлява мярка с равностоен на количествено ограничение ефект по смисъла на член 34 ДФЕС.
28      Според запитващата юрисдикция следва да се установи дали предвиденото в чешката правна уредба задължение за уведомяване е пропорционално, тоест да се определи дали съществува или не съпоставим начин за защита на човешкото здраве — цел, която тази юрисдикция счита, че може да обоснове това задължение —който би засегнал в по-малка степен свободата на движение на стоки в Съюза в сравнение с
предвиденото в тази правна уредба задължение. Като се има предвид, че член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625 позволява налагането на задължение за съобщаване в тежест на получателя на храни с произход от друга държава членка, посочената юрисдикция иска да се установи до каква степен това задължение би могло да бъде от систематичен характер,
като се вземе под внимание съображение 37 от този регламент, от което следва, че информацията за пристигането на стоки може да се изисква само при изключителни обстоятелства. Тя също така си задава въпроса дали задължение за уведомяване, насочено към настоящия риск, свързан с получените храни, или наложено само при пристигането на такива храни в държавата членка по
местоназначение или при конкретни доставки, не би представлявало достатъчна алтернативна мярка. При това положение същата юрисдикция не изключва, че изискването за предварително уведомяване може да се счита за пропорционално, при положение че такова уведомяване увеличава шансовете за залавяне на храни, които не отговарят на предвидените в правото на Съюза изисквания.
29      Що се отнася по-специално до хранителните добавки, запитващата юрисдикция счита, че те се различават от пресните храни или храните от животински произход поради специфични изисквания за срок на годност, транспорт, съхранение, форма и употреба. Тъй като хранителните добавки не са нетрайни, не би било необходимо да се извършва официален контрол в срок от 24 часа. От чешката правна уредба обаче следвало, че запазването на хранителните добавки в списъка на храните, предвиден в Наредба № 172/2015, е обосновано от евентуалното наличие в тези добавки на анаболици, фармацевтични продукти, хормони и други забранени вещества, и от факта, че често посочването на съставляващите посочените добавки вещества върху опаковките не отговаря на действителността или надхвърля разрешеното съдържание, както и от евентуалното съдържание на опасни вещества, като тежки метали или ароматни въглеводороди, и на витамини или минерали, които могат да имат особено вредно въздействие в случай на прекомерна консумация с добавките. Запитващата юрисдикция обаче изразява резерви относно необходимостта, дори с оглед на тези съображения, да се извърши официален контрол на хранителните добавки в толкова кратък срок след пристигането им на чешка територия, какъвто би бил евентуално необходим в случаите на бързоразвалящи се храни.
30      При тези обстоятелства Nejvyšší správní soud (Върховен административен съд)
решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Допуска ли член 34 ДФЕС, като се вземат предвид член 36 ДФЕС и член 9, параграф 7 от Регламент [2017/625], национална правна уредба, която налага на получателя на хранителни добавки от друга държава членка общо задължение за уведомяване най-малко 24 часа преди пристигането им в местоназначението и за предоставяне на информация, необходима за анализа на риска и планирането на официалния контрол?“.
По преюдициалния въпрос
31      С преюдициалния си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали членове 34 и 36 ДФЕС, и член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която налага на всеки оператор, получател на хранителни добавки
от друга държава членка, задължението да уведоми предварително за пристигането на тези добавки в местоназначението им и да предостави информация, необходима за анализа на риска, който те могат да представляват, и за планирането на официалния контрол.
32      В самото начало следва да се отбележи, че съгласно член 1, параграф 1, буква а) и параграф 2 от Регламент 2017/625, последният установява правила относно, наред с другото, извършването на официален контрол от компетентните органи на държавите членки с цел проверка на съответствието с правилата,
независимо дали са установени на равнището на Съюза или от държавите членки, в областта на храните и тяхната безопасност, тяхната цялост и здравословност, на всички етапи
на производството, преработката и разпространението на храните, включително правилата, с които се цели да се гарантират
справедливи търговски практики и да се защитят интересите на потребителите и правото им на информация.
33      Освен това от съображения 15, 19, 20, 43 и 99 от този регламент следва, че установените в него правила представляват единна законодателна рамка, чиято цел е да се гарантира хармонизиран подход при организирането от държавите членки на официалния контрол с цел проверка на съответствието със законодателството на Съюза относно агрохранителната верига във всички области, които влизат в обхвата
на това законодателство.
34      В рамките на тази единна законодателна рамка член 9 от посочения регламент установява общите правила относно официалния контрол. По-специално параграф 7 от този член предвижда, че доколкото това е строго необходимо за организацията на официалния контрол, държавите членки могат да изискват от операторите, на които се доставят животни или стоки от друга държава членка, да съобщават за пристигането на тези животни или стоки.
35      В това отношение следва да се отбележи, че хранителните добавки попадат в обхвата на понятието „стоки“, посочено в тази разпоредба. Всъщност в член 3, точка 11 от Регламент 2017/625 това понятие е определено като обхващащо всичко, което е предмет на едно или няколко от правилата, посочени в член 1, параграф 2 от този регламент, с изключение на животните. От една страна, както следва от член 3, точка 12 от посочения регламент във връзка с член 2 от Регламент № 178/2002, хранителните добавки попадат в обхвата на понятието „храни“ (вж. в този смисъл решение от 6 септември 2011 г., Bablok и др., C-442/09, EU:C:2011:541, т. 69), а от друга страна, член 1, параграф 2, буква а) от Регламент 2017/625 изрично препраща към правилата в областта на „храните и тяхната безопасност“.
36      От цялостното тълкуване на тези разпоредби следва, че условията, при които държавите членки могат, при необходимост, да наложат задължение за уведомяване за пристигането на местоназначението им на хранителни добавки от друга държава членка, са предмет на изчерпателна хармонизация с Регламент 2017/625.
37      Следователно, в съответствие с установената съдебна практика, национална правна уредба, налагаща такова задължение, следва да се преценява единствено с оглед на разпоредбите на този регламент, по-специално на член 9, параграф 7 от него, а не на членове 34 и 36 ДФЕС (вж. по аналогия, решение от 19 януари 2023 г., CIHEF и др., C-147/21, EU:C:2023:31, т. 26 и цитираната съдебна практика).
38      В това отношение следва да се отбележи, че съгласно член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625, че само доколкото това е строго необходимо за организацията на официалния контрол, държавите членки по местоназначение могат да изискват от операторите, на които са доставени стоки от друга държава членка, да съобщават за пристигането на тези стоки.
39      При тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само текстът ѝ, но също нейният контекст и преследваните цели от правната уредба, от която тя е част (решения от 17 ноември 1983 г., Merck, 292/82, EU:C:1983:335, т. 12, и от 19 юни 2025 г., Lietuvos bankas, C-671/23, EU:C:2025:457, т. 27 и цитираната съдебна практика).
40      Най-напред, от текста на член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625 следва, че задължението за съобщаване за пристигането на стоки от друга държава членка, което държавите членки могат да предвидят, трябва не само да служи за постигане на целта за осигуряване на организацията на официалния контрол, но и да е строго необходимо за тази цел.
41      Условието да е „строго необходимо“ само по себе си предполага, че не трябва да съществуват по-малко ограничителни мерки от такова задължение за съобщаване, за да се осигури
ефективната
организация на официалния контрол.
42      По-нататък, що се отнася до контекста, в който се вписва тази разпоредба, следва да се отбележи, че доколкото предоставя на държавите членки възможността да третират по различен начин стоките в зависимост от произхода им, тя въвежда изключение от общото правило, предвидено в член 9, параграф 6 от този регламент, съгласно което официалният контрол, макар да трябва да се адаптира към специфичните случаи, трябва все пак да се извършва по еднакъв начин, независимо дали съответните стоки са с произход от държавата членка, в която се извършва официалният контрол, или от друга държава членка. Следователно условията за прилагане на член 9, параграф 7 от този регламент, посочени в точка 40 от настоящото решение, трябва да се тълкуват стриктно (вж. по аналогия решение от 18 януари 2001 г., Stockholm Lindöpark, C-150/99, EU:C:2001:34, т. 25).
43      Това разрешение се подкрепя от някои текстове от преамбюла на Регламент 2017/625.
44      Така от съображение 37 от този регламент следва, че „при изключителни обстоятелства“ компетентните органи на държава членка следва да могат да изискват от операторите да докладват за пристигането на животни и стоки от друга държава членка.
45      Освен това от съображение 38 от посочения регламент следва, че официалният контрол трябва да може да се извършва на всички етапи на производството, преработката и разпространението на животни и стоки, попадащи в обхвата на законодателството на Съюза в областта на агрохранителната верига. От друга страна, в това съображение по никакъв начин не се посочва, че когато тези животни и стоки произхождат от друга държава членка, свързаният с тях контрол следва да се извършва систематично и задължително веднага след пристигането на посочените животни и стоки на територията на съответната държава членка.
46      В това отношение член 10, параграф 1 от Регламент 2017/625 изисква компетентните органи да извършват, доколкото това е необходимо, официален контрол на стоките, обхванати от този регламент, на всички етапи от производството, преработката, разпространението и използването.
47      Накрая, що се отнася до целта на Регламент 2017/625, следва да се отбележи, от една страна, че съгласно съображения 1—3, 15 и 20 от него, като установява хармонизирана рамка на Съюза за организацията на официалния контрол и другите официални дейности по цялата агрохранителна верига, този регламент има за цел да гарантира ефективно високо равнище на защита на здравето на хората и животните, както и на околната среда, и на интересите на потребителите. От друга страна, посоченият регламент е приет на основание не само на член 168, параграф 4, буква б) ДФЕС, отнасящ се по-специално до закрилата на общественото здраве, но и на член 43, параграф 2 и член 114 ДФЕС, което показва, че той преследва и целта да се гарантира свободното движение на стоки. Съображение 3 от същия регламент уточнява, че
правилното прилагане законодателството на Съюза в областта на агрохранителната верига допринася за функционирането на вътрешния пазар.
48      С оглед на тази двойна цел член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625 трябва да се тълкува, както отбелязва генералният адвокат в точка 36 от заключението си, в смисъл, че предвижда специфично равновесие между, от една страна, свободното движение на храни, и, от друга страна, защитата на здравето на хората и животните, както и на околната среда и на интересите на потребителите.
49      От всички тези обстоятелства следва, че член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625 трябва да се тълкува в смисъл, че позволява на държавите членки да изискват предварително уведомяване за пристигането на животни или стоки от друга държава членка само при изключителни обстоятелства, при които задължението за такова уведомление е строго необходимо, при липсата на по-малко ограничителни мерки, за да се гарантира ефективността на официалния контрол, с цел осигуряване на защитата, по-специално, на човешкото здраве и на потребителите.
50      Запитващата юрисдикция следва да определи дали разглежданото в главното производство задължение за уведомяване е в съответствие с член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625. Затова когато се произнася по преюдициално запитване, Съдът може да даде пояснения с цел да насочи националната юрисдикция при нейното решение (решение от 12 март 2026 г., Winderwill, C-516/24, EU:C:2026:185, т. 42 и цитираната съдебна практика).
51      В това отношение следва да се отбележи, както по същество изтъква чешкото правителство, че подобно задължение за уведомяване може да преследва целта да се гарантира ефективната организация на официалния контрол на тези храни, като се позволи на компетентните органи да извършат, благодарение на информацията, произтичаща от получените сигнали, пълен анализ на риска за здравето на човека и потребителите, което позволява да се определят храните, които трябва да бъдат подложени на такъв контрол още на първия етап от агрохранителната верига в Чешката република или преди тяхното разпространение на крайните потребители.
52      Такава цел съответства на посочената в точка 49 от настоящото решение цел, за постигането на която съгласно член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625 на съответните оператори може да бъде наложено задължение за уведомяване за пристигането на стоки от друга държава членка, при условие че това задължение е строго необходимо, за да се гарантира постигането на тази цел.
53      Следва обаче да се отбележи, че разглежданото в главното производство задължение се отнася до пристигането на територията на Чешката република на всички хранителни добавки от другите държави членки и следователно се прилага за всички оператори, които получават такива добавки.
54      В това отношение следва да се отбележи, че съгласно член 9, параграф 1 от Регламент 2017/625 официалният контрол трябва да бъде организиран по такъв начин, че всички оператори да бъдат подлагани редовно на контрол, в зависимост от риска и с необходимата честота.
55      Като се имат предвид обаче механизмите за защита, обмен и събиране на информация, предвидени в Регламент 2017/625, и по-специално в член 9, параграф 2, член 10, параграф 2, член 11, параграф 1 и член 111, параграф 1 от него, уведомяването за пристигането на всички хранителни добавки от друга държава членка, възложено като задължение на всички оператори, получаващи такива добавки, не изглежда необходимо за организирането на официалния контрол, отговарящ на изискванията на член 9, параграф 1 и член 10, параграф 1 от този регламент.
56      Всъщност, от една страна, съгласно член 11, параграф 1 от Регламент 2017/625 държавите членки по принцип разполагат с информация по-специално относно вида, броя и резултатите от официалния контрол, както и вида и броя на случаите с открити
и санкционирани несъответствия през дадена
година в другите държави членки, а съгласно член 111, параграф 1 от този регламент — и относно МНПК на другите държави членки. Освен това от член 9, параграф 2 от посочения регламент следва, че държавите членки разполагат и с информация относно евентуални съзнателни нарушения на правилата, посочени в член 1, параграф 2 от него, съобщена чрез механизмите за административна помощ, предвидени в членове 102—108 от същия регламент.
57      Тази информация позволява на съответната държава членка да определи задължението за уведомяване за пристигането на хранителни добавки от друга държава членка, чиято цел е организацията на официалния контрол на тези стоки, в зависимост от риска, който се установява въз основа на тази информация, или от липсата на такава информация.
58      От друга страна, съгласно член 10, параграф 2 от Регламент 2017/625 компетентните органи съставят и поддържат списък на „операторите“ по смисъла на член 3, точка 29 от този регламент, включително на тези, които получават хранителни добавки на територията на дадена държава членка от други държави членки.
59      Чрез този списък дори хранителните добавки, за които не се изисква уведомяване при пристигането им от други държави членки — изискване, определено в зависимост от риска, произтичащ от информацията, посочена в точка 56 от настоящото решение, или от липсата на такава информация — могат да бъдат подложени, още на първия етап от агрохранителната верига в държавата членка на пристигане, на официален контрол, насочен към операторите, получатели на тези добавки, ако този контрол е организиран с подходяща честота и в зависимост от риска в съответствие с член 9, параграф 1 от Регламент 2017/625.
60      Освен това е важно да се подчертае, че за да се позволи на държавите членки чрез ефективен контрол да предотвратят
особените рискове, до които може да доведе пускането на пазара на хранителна добавка, член 10 от Директива 2002/46 им предоставя възможността да изискват от производителя или лицето, отговорно за пускането на пазара на тяхна територия на такава добавка, да уведоми компетентния орган за това пускане на пазара, като му изпрати образец на етикета, използван за този продукт.
61      В този контекст чешкото правителство все пак твърди, че толкова обща правна уредба като разглежданата в главното производство е строго необходима за организацията на официалния контрол на хранителните добавки, тъй като, първо, многократно е било констатирано, че хранителните добавки съдържат анаболици, фармацевтични продукти, хормони и други забранени вещества, второ, често обозначенията върху опаковките им не съответстват на съдържанието, например по отношение на съдържанието на витамини, и трето, често в тези добавки се срещат неразрешени форми на опасни минерални вещества или замърсители, като тежки метали и ароматни въглеводороди.
62      Тези съображения обаче не могат да докажат с оглед на изложеното в точки 55—60 от настоящото решение, наличието на изключителни обстоятелства, при които задължението за системно уведомяване за пристигането на хранителни добавки от друга държава членка трябва да се счита за строго необходимо, за да се гарантира ефективността на официалния контрол.
63      По-специално от тези съображения не следва, че пристигането на чешка територия на хранителни добавки от друга държава членка би довело, преди тези хранителни добавки да достигнат
крайния потребител, до реален риск от засягане на защитата на здравето на човека или на потребителите, който не би могъл ефективно да бъде предотвратен с по-малко ограничителни мерки, като например индивидуално задължение за уведомяване при пристигане или официален контрол, извършван на различни етапи от агрохранителната верига, като се използват механизмите, посочени в точки 55—60 от настоящото решение.
64      Това важи в още по-голяма степен, тъй като, както правилно отбелязва Европейската комисия, сам по себе си фактът, че даден продукт е с произход от друга държава членка, не означава, че този продукт автоматично представлява определен риск, тъй като към продуктите с произход от други държави членки са били приложени в тези държави членки хармонизираните правила на Съюза, които имат за цел да гарантират безопасността на храните.
65      С оглед на гореизложеното член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която налага на всеки оператор, получател на хранителни добавки от друга държава членка, задължението да уведоми предварително за пристигането на тези добавки в местоназначението им и да предостави
информация, необходима за анализа на риска, който те могат да представляват, и за планирането на официалния контрол.
По съдебните разноски
66      С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
Член 9, параграф 7 от Регламент (ЕС) 2017/625 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2017 година относно официалния контрол и другите официални дейности, извършвани с цел да се гарантира прилагането на законодателството в областта на храните и фуражите, правилата относно здравеопазването на животните и хуманното отношение към тях, здравето на растенията и продуктите за растителна защита, за изменение на регламенти (ЕО) № 999/2001, (ЕО) № 396/2005, (ЕО) № 1069/2009, (ЕО) № 1107/2009, (ЕС) № 1151/2012, (ЕС) № 652/2014, (ЕС) 2016/429 и (ЕС) 2016/2031 на Европейския парламент и на Съвета, регламенти (ЕО) № 1/2005 и (ЕО) № 1099/2009 на Съвета и директиви 98/58/ЕО, 1999/74/ЕО, 2007/43/ЕО, 2008/119/ЕО и 2008/120/ЕО на Съвета, и за отмяна на регламенти (ЕО) № 854/2004 и (ЕО) № 882/2004 на Европейския парламент и на Съвета, директиви 89/608/ЕИО, 89/662/ЕИО, 90/425/ЕИО, 91/496/ЕИО, 96/23/ЕО, 96/93/ЕО и 97/78/ЕО на Съвета и Решение 92/438/ЕИО на Съвета (Регламент относно официалния контрол)
трябва да се тълкува в смисъл, че
не допуска национална правна уредба, която налага на всеки оператор, получател на хранителни добавки от друга държава членка, задължението да уведоми предварително за пристигането на тези добавки в местоназначението им и да предостави информация, необходима за анализа на риска, който те могат да представляват, и за планирането на официалния контрол.
Подписи
*      Език на производството: чешки.