62021TJ0482_RES
Cauza T‑482/21
TenneT TSO GmbHșiTenneT TSO BV
împotriva
Agenției Uniunii Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei
Hotărârea Tribunalului (Camera a treia extinsă) din 25 septembrie 2024
„Energie – Piața internă a energiei electrice – Regiune de calcul al capacităților – Regiunea CORE – Adoptare de către ACER a metodologiei de partajare a costurilor pentru redispecerizare și comercializare în contrapartidă – Obligația de motivare – Stabilirea nivelului de toleranță pentru fluxurile în buclă legitime – Articolul 16 alineatul (13) din Regulamentul (UE) 2019/943”
Procedură jurisdicțională – Intervenție – Memoriu în intervenție – Cerințe de formă – Expunere sumară a motivelor invocate – Trimitere globală la memoriul în intervenție prezentat de intervenient într‑o cauză conexă – Inadmisibilitate
[Statutul Curții de Justiție, art. 21; Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 76 lit. (d) și art. 145 alin. (2) lit. (b)]
(a se vedea punctele 25-27, 31 și 32)
Energie – Piața internă a energiei electrice – Regulamentul 2019/943 – Gestionarea congestiilor din rețeaua de transport de energie electrică – Punere în aplicare a unor acțiuni de remediere care vizează soluționarea congestiilor dintre zone – Metodologie de partajare a costurilor acțiunilor de remediere – Luare în considerare a acțiunilor de remediere realizate cu privire la elementele de rețea interne cu un nivel de tensiune mai mare sau egal cu 220 kV – Admisibilitate
[Regulamentul 2019/943 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentele (2) și (35) și art. 1 lit. (a) și art. 16 alin. (4), alin. (8) primul paragraf lit. (b) și alin. (13); Regulamentul 2015/1222 al Comisiei, considerentele (2) și (12) și art. 9 alin. (11) și art. 74 alin. (2) și (4), și Regulamentul 2017/1485 al Comisiei, art. 76 alin. (1) lit. (b) punctele (iii) și (v)]
(a se vedea punctele 78-153)
Agenții ale Uniunii Europene – Agenția pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER) – Procedura căii de atac – Cale de atac la camera de recurs a ACER – Cale de atac îndreptată împotriva unei decizii a ACER de adoptare a unei metodologii de partajare a costurilor acțiunilor de remediere puse în aplicare pentru soluționarea congestiilor din rețeaua de transport de energie electrică – Apreciere a unor elemente factuale de ordin tehnic și economic complexe – Întinderea controlului – Control de legalitate care nu se limitează la aprecierea unor erori vădite de apreciere
[Regulamentul 2019/942 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 25, 26 și 28, și Regulamentul 2019/943 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 16 alin. (13); Regulamentul 2015/1222 al Comisiei, art. 74)]
(a se vedea punctele 176 și 177)
Agenții ale Uniunii Europene – Agenția pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER) – Procedura căii de atac – Cale de atac la camera de recurs a ACER – Obligația de motivare a deciziilor – Conținut – Încălcare – Consecințe
(art. 263 și 296 TFUE)
(a se vedea punctele 179-186 și 220-224)
Energie – Piața internă a energiei electrice – Regulamentul 2019/943 – Gestionarea congestiilor din rețeaua de transport de energie electrică – Punere în aplicare a unor acțiuni de remediere care vizează soluționarea congestiilor dintre zone – Metodologie de partajare a costurilor acțiunilor de remediere – Excluderea costurilor generate de fluxurile în buclă care nu depășesc un anumit nivel de toleranță – Stabilirea de către Agenția pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER) a unui nivel de toleranță într‑un mod care nu este conform cu cadrul juridic aplicabil – Inadmisibilitate – Excepție – Competență implicită a ACER de a stabili un nivel de toleranță într‑un mod care nu este conform cu cadrul juridic aplicabil – Condiții – Condiții neîndeplinite
[art. 4 alin. (3) TUE; Regulamentul 2019/942 al Parlamentului European și al Consiliului, art. (6) alin. (10) al doilea paragraf lit. (a), și alin. (11) și (12), și Regulamentul 2019/943 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (34) și art. 16 alin. (13); Regulamentul 2015/1222 al Comisiei, art. 9 alin. (11) și art. 74 alin. (6) lit. (a)]
(a se vedea punctele 235-301, 305-310 și 318-331)
Acțiune în anulare – Hotărâre de anulare – Efecte – Limitare de către instanța Uniunii – Condiții
(art. 264 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 335 și 338-342)
Rezumat
Admițând acțiunea în anulare introdusă de operatorii de sistem și de transport al energiei electrice (denumiți în continuare „OTS‑uri”), Tribunalul anulează o decizie a camerei de recurs a Agenției Uniunii Europene pentru Cooperarea Autorităților de Reglementare din Domeniul Energiei (ACER) (denumită în continuare „camera de recurs”) pentru motivul că este afectată de o nelegalitate privind stabilirea nivelului de toleranță a fluxurilor în buclă și de o motivare insuficientă. Cu toate acestea, instanța confirmă legalitatea domeniului de aplicare al unei metodologii de partajare a costurilor pentru redispecerizare și comercializare în contrapartidă, adoptată de ACER, care include elementele de rețea interne care nu sunt „critice”.
La 24 iulie 2015, Comisia Europeană a adoptat Regulamentul 2015/1222 (
1
). Acest regulament prevede o serie de cerințe, în sectorul energiei electrice, referitoare la alocarea capacității interzonale și la gestionarea congestiilor pe piețele pentru ziua următoare și intrazilnice, inclusiv, printre altele, stabilirea unei metodologii comune de partajare a costurilor pentru redispecerizare și comercializare în contrapartidă cu relevanță transfrontalieră (
2
).
În temeiul acestui regulament, OTS‑urile din regiunea „CORE” (
3
) au prezentat tuturor autorităților naționale de reglementare (denumite în continuare „ANR‑uri”) din această regiune o propunere referitoare la metodologia menționată.
Întrucât ANR‑urile nu au ajuns la un acord în ceea ce privește această propunere, în temeiul aceluiași regulament, ACER a adoptat la 30 noiembrie 2020 o decizie privind aprobarea unei metodologii de partajare a costurilor (denumită în continuare „metodologia de partajare a costurilor contestată”).
Reclamantele, TenneT TSO GmbH și TenneT TSO BV, în calitatea lor de OTS‑uri care exploatează un sistem de transport de energie electrică într‑o parte a Germaniei și, respectiv, în Țările de Jos, au formulat în acest caz o cale de atac la camera de recurs împotriva deciziei menționate. Întrucât aceasta a fost respinsă, ele au sesizat Tribunalul cu o acțiune în anulare împotriva deciziei camerei de recurs (denumită în continuare „decizia atacată”).
Aprecierea Tribunalului
Înainte de a se pronunța pe fond, Tribunalul declară memoriul în intervenție al Republicii Federale Germania în parte inadmisibil, unele motive invocate nefiind suficient dezvoltate pentru a permite Tribunalului să se pronunțe asupra acestora. Astfel, trimiterea globală la memoriul în intervenție prezentat într‑o cauză conexă având de asemenea ca obiect anularea deciziei atacate, anexat la memoriul în intervenție în prezenta cauză, nu poate suplini absența elementelor esențiale ale argumentării în drept care trebuie să figureze în memoriul în intervenție.
Continuându‑și analiza pe fond, instanța examinează succesiv cele trei motive invocate de reclamante, și anume un motiv întemeiat pe o eroare de drept la stabilirea domeniului de aplicare al metodologiei de partajare a costurilor contestate, un motiv întemeiat pe caracterul nelegal al metodei de descompunere a fluxurilor reținute în această metodologie și un motiv întemeiat pe o stabilire eronată a nivelului de toleranță pentru fluxurile în buclă legitime.
Cu privire la motivul referitor la domeniul de aplicare al metodologiei de partajare a costurilor contestate
Cu titlu introductiv, Tribunalul amintește că redispecerizarea (
4
) și comercializarea în contrapartidă (
5
) constituie acțiuni de remediere (
6
) costisitoare puse în aplicare pentru a soluționa congestiile fizice din rețeaua de transport de energie electrică.
În această privință, articolul 74 alineatele (2) și (4) din Regulamentul 2015/1222 prevede adoptarea unor soluții de partajare a costurilor pentru acțiunile de remediere cu relevanță transfrontalieră și stabilește că metodologia de partajare a costurilor trebuie să definească care dintre costurile implicate de utilizarea redispecerizării sau comercializării în contrapartidă pentru a garanta fermitatea capacității interzonale sunt eligibile pentru partajarea între toate OTS‑urile dintr‑o regiune de calcul al capacităților, în speță regiunea CORE.
Pe de altă parte, articolul 16 alineatul (13) din Regulamentul 2019/943 prevede alocarea costurilor măsurilor de remediere care vizează soluționarea congestiilor dintre două zone de ofertare (
7
) în funcție de contribuția fluxurilor rezultate din tranzacțiile interne ale unei zone la congestia constatată dintre două zone.
Domeniul de aplicare al metodologiei de partajare a costurilor contestate se extinde nu numai la elemente de rețea interzonale (interconexiuni), ci și la toate elementele de rețea interne cu un nivel de tensiune mai mare sau egal cu 220 kilovolți (kV). Astfel, potrivit acestei metodologii, operațiunile de redispecerizare și comercializare în contrapartidă cu relevanță transfrontalieră sunt în principiu toate operațiunile care vizează soluționarea unei congestii pe elemente de rețea cu relevanță transfrontalieră, așa cum au fost identificate printre altele prin metodologia pentru coordonarea regională a siguranței în funcționare în regiunea CORE [denumită în continuare „metodologia de siguranță (ROSC)”]. Potrivit metodologiei de siguranță (ROSC), elementele de rețea cu relevanță transfrontalieră sunt toate elementele critice de rețea care sunt luate în considerare în procesul de calcul al capacității interzonale, precum și elementele de rețea interne cu un nivel de tensiune mai mare sau egal cu 220 kV.
Potrivit reclamantelor, ar trebui să se excludă de la partajare costurile acțiunilor de remediere atribuite elementelor de rețea interne care nu sunt elemente critice de rețea, dat fiind că congestiile pe aceste elemente ar fi congestii „interne”, care nu ar intra în definiția congestiilor „dintre zone”.
În această privință, Tribunalul precizează că articolul 74 alineatul (4) litera (b) din Regulamentul 2015/1222 urmărește să partajeze costurile acțiunilor de remediere care au ca scop garantarea fermității capacității interzonale. Întrucât Regulamentul 2015/1222 este un act de punere în aplicare, acesta trebuie interpretat în conformitate cu regulamentul de bază, și anume Regulamentul 2019/943, al cărui articol 16 alineatul (13) vizează, la rândul său, costurile acțiunilor de remediere activate pentru a asigura comerțul interzonal.
Prin urmare, pentru a verifica dacă metodologia de partajare a costurilor contestată, astfel cum a fost confirmată prin decizia atacată, este compatibilă cu dispozițiile citate anterior, trebuie să se stabilească ce congestii trebuie soluționate în mod coordonat pentru a asigura comerțul interzonal, în conformitate cu articolul 16 alineatul (13) din Regulamentul 2019/943, ceea ce va permite în continuare să se stabilească dacă acțiunile de remediere vizate de metodologia contestată au ca obiect garantarea fermității capacității interzonale, în sensul articolului 74 alineatul (4) litera (b) din Regulamentul 2015/1222.
În primul rând, Tribunalul arată că simplul fapt de a include în domeniul de aplicare al metodologiei de partajare a costurilor contestate costuri generate de congestiile pe elementele de rețea cu o tensiune mai mare sau egală cu 220 kV nu poate fi contrar articolului 16 alineatul (13) din Regulamentul 2019/943, având în vedere că această dispoziție implică numai să se stabilească congestiile ce trebuie soluționate în mod coordonat pentru a asigura comerțul interzonal.
În al doilea rând, faptul că congestiile pot fi soluționate prin utilizarea a până la 30 % din capacitatea fiecărui element critic de rețea, în timp ce 70 % din această capacitate trebuie să rămână disponibilă pentru comerțul interzonal, nu înseamnă că trebuie partajate numai costurile acțiunilor de remediere realizate cu privire la elementele critice respective. Astfel, acțiunile corective privind elementele necritice de rețea pot contribui la atenuarea congestiilor pe elemente critice de rețea, garantând în acest mod fermitatea capacității interzonale.
În al treilea rând, Tribunalul adaugă că acțiunile de remediere costisitoare ale redispecerizării și comercializării în contrapartidă apar numai în cadrul procesului de evaluare la nivel regional a siguranței în funcționare (denumit în continuare „procesul CROSA”), stabilit prin metodologia de siguranță (ROSC), care are printre altele ca obiectiv coordonarea acțiunilor de remediere cu relevanță transfrontalieră în sensul acestei metodologii. Optimizarea acțiunilor de remediere prevăzută de acest proces presupune identificarea celei mai eficiente acțiuni de remediere pentru soluționarea congestiilor pe toate elementele de rețea (critice sau necritice) cu un nivel de tensiune mai mare sau egal cu 220 kV.
Rezultă că toate congestiile gestionate în mod coordonat în cadrul procesului CROSA corespund unor congestii „între zone” în sensul articolului 16 alineatul (13) din Regulamentul 2019/943 și că toate acțiunile de remediere activate în cadrul acestui proces pentru soluționarea congestiilor în cauză contribuie la garantarea fermității capacității interzonale, în conformitate cu articolul 74 alineatul (4) litera (b) din Regulamentul 2015/1222. În consecință, în conformitate cu principiul „poluatorul plătește”, costurile acestor acțiuni de remediere trebuie partajate între OTS‑uri.
Cu privire la motivul referitor la descompunerea fluxurilor
Reclamantele reproșează în special camerei de recurs că nu a examinat argumentele pe care le invocaseră împotriva metodei de descompunere a fluxurilor reținute în metodologia de partajare a costurilor contestată, astfel cum a fost confirmată prin decizia atacată.
Cu titlu introductiv, Tribunalul observă că descompunerea fluxurilor, care vizează identificarea tipurilor de fluxuri care generează congestii pe elemente de rețea, este o etapă necesară și importantă în cadrul partajării costurilor acțiunilor de remediere, în măsura în care furnizează datele de intrare necesare pentru partajarea costurilor respective. Astfel, în măsura în care argumentele reclamantelor priveau însăși concepția metodei de descompunere a fluxurilor reținută și, în consecință, elemente esențiale ale deciziei atacate, camera de recurs trebuia să răspundă la acestea pentru a‑și îndeplini obligația de motivare. Or, decizia atacată este afectată de o motivare insuficientă cu privire la acest aspect, care nu permite reclamantelor să cunoască justificările deciziei respective, iar Tribunalului să își exercite controlul jurisdicțional asupra acesteia.
Întrucât motivarea insuficientă ține de încălcarea unor norme fundamentale de procedură în sensul articolului 263 TFUE, Tribunalul anulează decizia atacată în acest temei.
Cu privire la motivul referitor la nivelul de toleranță pentru fluxurile în buclă
Reclamantele contestă nivelul de toleranță stabilit de ACER în metodologia de partajare a costurilor contestată, astfel cum a fost confirmată de camera de recurs în decizia atacată, în ceea ce privește fluxurile în buclă (
8
), care figurează printre tipurile de fluxuri fizice care pot cauza o congestie.
În această privință, Tribunalul amintește că, potrivit articolului 16 alineatul (13) din Regulamentul 2019/943, costurile generate de fluxurile rezultate din tranzacții interne care contribuie la congestia constatată dintre două zone de ofertare, dar care sunt sub nivelul preconizat fără congestie structurală (
9
) într‑o zonă de ofertare (denumit în continuare „nivelul de toleranță”) sunt excluse de la partajarea costurilor acțiunilor de remediere prevăzută de această dispoziție. Potrivit aceleiași dispoziții, nivelul de toleranță trebuie analizat și definit de OTS‑uri pentru fiecare frontieră individuală a zonei de ofertare.
În speță, întrucât OTS‑urile nu au efectuat analiza impusă, s‑a considerat că ACER este autorizată sau chiar obligată să stabilească ea însăși un nivel de toleranță provizoriu fără a dispune de această analiză, pentru a evita o situație de impas în adoptarea metodologiei de partajare a costurilor contestate. Astfel, ACER a stabilit un nivel comun de toleranță pentru toate zonele de ofertare din regiunea CORE, pe care l‑a împărțit în mod egal la numărul de zone de ofertare de la care provin fluxurile în buclă.
Or, Tribunalul constată că nivelul de toleranță stabilit de ACER nu respectă cerințele prevăzute la articolul 16 alineatul (13) din Regulamentul 2019/943, potrivit cărora nivelul de toleranță trebuie să corespundă „nivelul[ui] preconizat fără congestie structurală” și trebuie definit „pentru fiecare frontieră individuală a zonei de ofertare”.
În ceea ce privește stabilirea primei cerințe, analiza impusă de articolul 16 alineatul (13) primul paragraf din Regulamentul 2019/943 presupune, printre altele, o analiză a investițiilor în rețea și eventuale reconfigurări ale zonelor de ofertare pentru a elimina congestiile structurale. Or, ACER, care recunoaște că nu a efectuat o asemenea analiză, a stabilit nivelul de toleranță la 10 % din capacitatea maximă a elementului de rețea în cauză ca o „medie” a avizelor divergente furnizate de OTS‑urile în cauză.
În privința celei de a doua cerințe, deși repartizarea efectuată de ACER conduce la un nivel individual de toleranță pentru fiecare zonă de ofertare, întrucât nivelul respectiv este determinat în funcție de capacitatea maximă individuală a fiecărui element de rețea relevant și de numărul de zone de ofertare de la care provin fluxurile în buclă care trec prin aceste elemente de rețea, ea nu corespunde individualizării prevăzute de acest articol, care impune ca nivelul de toleranță să fie stabilit în funcție de caracteristicile zonelor de ofertare vizate și de diferitele frontiere dintre acestea.
Tribunalul examinează în continuare dacă ACER dispunea, în situația specifică din speță, de o competență implicită care o abilita să stabilească un nivel de toleranță într‑un mod diferit de cel prevăzut la articolul 16 alineatul (13) din Regulamentul 2019/943.
Mai întâi, acesta arată că nu se poate admite, în principiu, în raport cu principiul legalității, ca o agenție a Uniunii precum ACER să poată deroga de la cadrul juridic aplicabil. În continuare, deși Regulamentul 2019/943 permite ACER să adopte o decizie provizorie în împrejurări clar delimitate, stabilirea nivelului de toleranță în metodologia de partajare a costurilor acțiunilor de remediere nu ține de aceste împrejurări. În sfârșit, simpla invocare a interesului legat de eficacitate nu poate fi suficientă pentru a crea o competență implicită în favoarea ACER, cu condiția ca acest lucru să corespundă unei nevoi reale de a asigura efectul util al dispozițiilor în discuție.
În această privință, ACER a justificat printre altele necesitatea de a adopta metodologia de partajare a costurilor contestată, fără a putea aștepta analiza prevăzută la articolul 16 alineatul (13) din Regulamentul 2019/943, prin termenul care îi era acordat pentru a adopta această metodologie și întârzierea înregistrată de OTS‑uri în elaborarea propunerii de metodologie de partajare a costurilor. Or, pe de o parte, termenul acordat ACER pentru a adopta metodologia în cauză era de natură orientativă și, în consecință, susceptibil de a fi prelungit. Pe de altă parte, obligația de a stabili nivelul de toleranță prin efectuarea analizei prevăzute la articolul 16 alineatul (13) din Regulamentul 2019/943 a intrat în vigoare după prezentarea de către OTS‑urile din regiunea CORE a propunerii lor de metodologie de partajare a costurilor tuturor ANR‑urilor din regiune. În plus, ACER nu demonstrează că a facilitat elaborarea acestei analize, deși trebuia să o facă în temeiul principiului cooperării loiale.
Întrucât nu a demonstrat existența unei nevoi reale de a asigura efectul util al dispozițiilor în discuție, ACER nu se putea întemeia pe o competență implicită pentru stabilirea nivelului de toleranță în metodologia de partajare a costurilor contestată.
Având în vedere toate considerațiile care precedă, Tribunalul anulează decizia atacată, adoptată de camera de recurs, în măsura în care confirmă decizia ACER din 30 noiembrie 2020 și respinge calea de atac a reclamantelor împotriva acesteia.
(
1
)	Regulamentul (UE) 2015/1222 al Comisiei din 24 iulie 2015 de stabilire a unor linii directoare privind alocarea capacităților și gestionarea congestiilor (JO 2015, L 197, p. 24).
(
2
)	Articolul 74 din Regulamentul 2015/1222.
(
3
)	Regiunea CORE este zona geografică care cuprinde Belgia, Republica Cehă, Germania, Franța, Croația, Luxemburg, Ungaria, Țările de Jos, Austria, Polonia, România, Slovenia și Slovacia, stabilită pentru calculul capacităților, în conformitate cu articolul 15 din Regulamentul 2015/1222.
(
4
)	În temeiul articolului 2 punctul 26 din Regulamentul (UE) 2019/943 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 iunie 2019 privind piața internă de energie electrică (JO 2019, L 158, p. 54), redispecerizarea este definită ca fiind o măsură activată de unul sau mai multe OTS‑uri sau operatori de distribuție prin modificarea producerii, a tiparului de sarcină sau a ambelor, pentru a schimba fluxurile fizice din sistemul electroenergetic și a soluționa o congestie fizică sau a asigura siguranța sistemului.
(
5
)	În temeiul articolului 2 punctul 27 din Regulamentul 2019/943, comercializarea în contrapartidă face referire la un schimb interzonal, inițiat de operatorii de sistem între două zone de ofertare pentru a soluționa cazurile de congestie fizică. În temeiul articolului 2 punctul 4 din Regulamentul 2019/943, congestia, care constituie un risc pentru siguranța în funcționare ce necesită o acțiune de remediere, este definită la rândul său ca fiind o situație în care nu pot fi satisfăcute toate solicitările participanților la piață de a tranzacționa între zone din rețea, deoarece acestea ar afecta semnificativ fluxurile fizice pe elemente de rețea care nu pot face față fluxurilor respective. Congestia este cauzată de fluxuri fizice.
(
6
)	În temeiul articolului 2 punctul 13 din Regulamentul 2015/1222, acțiunea de remediere înseamnă orice măsură aplicată de unul sau mai multe OTS‑uri, pentru a menține siguranța în funcționare.
(
7
)	Articolul 2 punctul 65 din Regulamentul 2019/943 definește o zonă de ofertare ca fiind „cea mai mare zonă geografică în care participanții la piață pot face schimb de energie fără alocarea de capacități”.
(
8
)	Potrivit metodologiei de partajare a costurilor contestate, un flux în buclă este „un flux fizic pe un element de rețea în care sursa și receptorul sunt situate în aceeași zonă, iar elementul de rețea sau o parte a acestuia este situat într‑o zonă diferită”.
(
9
)	Congestia structurală este definită la articolul 2 punctul 6 din Regulamentul 2019/943 ca fiind „o congestie în sistemul de transport care poate fi definită fără ambiguitate, este previzibilă, este stabilă geografic de‑a lungul timpului și reapare frecvent în condiții normale de funcționare a sistemului electroenergetic”.