62013CJ0335
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 6 listopada 2014 r. (
*1
)
„Odesłanie prejudycjalne — Wspólna polityka rolna — System płatności jednolitych — Rozporządzenie Komisji (WE) nr 795/2004 — Artykuł 18 ust. 2 — Rezerwa krajowa — Wyjątkowe okoliczności — Zasada równego traktowania”
W sprawie C‑335/13
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Scottish Land Court (Zjednoczone Królestwo) postanowieniem z dnia 14 czerwca 2013 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 18 czerwca 2013 r., w postępowaniu:
Robin John Feakins
przeciwko
The Scottish Ministers,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: A. Tizzano, prezes izby, A. Borg Barthet, M. Berger, S. Rodin (sprawozdawca) i F. Biltgen, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 30 kwietnia 2014 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
—
w imieniu R.J. Feakinsa przez A.S. Devanny’ego, solicitor, C. Agnewa of Lochnawa, QC, oraz N. MacDougalla, advocate,
—
w imieniu Scottish Ministers przez N. Wisdahl, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez J. Wolffe’a, QC, oraz przez D. Camerona, advocate,
—
w imieniu rządu greckiego przez I. Chalkiasa oraz E. Chroni, działających w charakterze pełnomocników,
—
w imieniu Komisji Europejskiej przez K. Skelly oraz G. von Rintelena, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 19 czerwca 2014 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni i ważności art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 795/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady w celu wdrożenia systemu jednolitych płatności określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 44, s. 226), zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1974/2004 z dnia 29 października 2004 r. (Dz.U. L 345, s. 85, zwanego dalej „rozporządzeniem wykonawczym”).
2
Wniosek ten został przedłożony w ramach postępowania wszczętego skargą przez R.J. Feakinsa na decyzję wydaną przez Scottish Ministers w przedmiocie ustalenia kwoty referencyjnej w celu obliczenia uprawnień do jednolitej płatności z tytułu rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. L 270, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 40, s. 269; zwanego dalej „rozporządzeniem podstawowym”).
Ramy prawne
Rozporządzenie podstawowe
3
W rozporządzeniu podstawowym obowiązującym w okresie zaistnienia okoliczności faktycznych leżących u podstaw postępowania głównego ustanowiono w szczególności system oddzielonego od produkcji wsparcia dochodowego dla rolników. Rzeczony system, który w art. 1 tiret drugie tego rozporządzenia określono mianem „systemu płatności jednolitych”, obejmuje określoną liczbę płatności bezpośrednich realizowanych na rzecz rolników na mocy różnych istniejących dotychczas systemów wsparcia.
4
Motyw 24 rozporządzenia podstawowego miał następujące brzmienie:
„Zwiększenie konkurencyjności rolnictwa wspólnotowego oraz promowanie norm w zakresie jakości żywności i ochrony środowiska niewątpliwie pociąga za sobą spadek cen instytucjonalnych dla produktów rolnych oraz zwiększenie kosztów produkcji dla gospodarstw rolnych we Wspólnocie. Aby osiągnąć takie cele oraz promować rolnictwo bardziej zorientowane na rynek oraz rolnictwo zrównoważone, konieczne jest zakończenie procesu przechodzenia od wsparcia produkcji do wsparcia producenta poprzez wprowadzenie systemu rozdzielonego wsparcia dochodowego dla każdego gospodarstwa. O ile rozdzielenie płatności od produkcji nie zmieni kwot faktycznie wypłacanych rolnikom, to mimo wszystko znacząco zwiększy skuteczność pomocy dochodowej. Celowym zatem jest uwarunkowanie jednolitej płatności na gospodarstwo zgodnością krzyżową ze standardami w zakresie ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia i dobrostanu zwierząt, jak również utrzymywaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska”.
5
Motyw 29 tego rozporządzenia brzmiał:
„W celu ustanowienia kwoty, do której rolnik powinien być uprawniony w ramach nowego systemu, celowym jest odniesienie się do kwot przyznawanych mu w trakcie okresu referencyjnego. Aby uwzględnić okoliczności szczególne, należy utworzyć rezerwę krajową. Rezerwa taka może również zostać wykorzystana do ułatwiania uczestnictwa nowych rolników w systemie. Płatność jednolita powinna być ustalana na poziomie gospodarstwa”.
6
Przy wdrażaniu systemu płatności jednolitych państwa członkowskie mogły dokonać wyboru między modelem zwanym „historycznym” a modelem zwanym „regionalnym”.
7
W ramach modelu zwanego „historycznym” rolnicy, którym w okresie referencyjnym obejmującym co do zasady lata kalendarzowe 2000–2002 przyznano płatność na mocy co najmniej jednego z systemów wsparcia, o których mowa w załączniku VI do rozporządzenia podstawowego, mogli skorzystać z „uprawnień do płatności” obliczonych na podstawie kwoty referencyjnej ustalanej dla każdego rolnika na podstawie średniej rocznej dla tego okresu całkowitych płatności otrzymanych na podstawie tych systemów. Liczba uprawnień do płatności odpowiadała średniej rocznej liczbie hektarów, które w okresie reprezentatywnym stanowiły dla danego rolnika podstawę do otrzymania jednolitej płatności obszarowej.
8
Artykuł 37 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia definiował zatem ogólną zasadę regulującą obliczanie kwoty referencyjnej w następujący sposób:
„Kwota referencyjna jest średnią z trzech lat całkowitych kwot płatności, które rolnik otrzymywał w ramach systemów wsparcia, o których mowa w załączniku VI, i jest obliczana i dostosowywana zgodnie z przepisami załącznika VII, w każdym roku kalendarzowym okresu referencyjnego, o którym mowa w art. 38”.
9
Rozporządzenie podstawowe przewidywało jednak określone szczególne środki mające zastosowanie do rolników, w odniesieniu do których kwota referencyjna obliczona zgodnie ze wspomnianym art. 37 ust. 1 nie odzwierciedlałaby poziomu pomocy, jaką otrzymaliby w braku wejścia w życie systemu płatności jednolitych.
10
W szczególności, po pierwsze, na podstawie art. 40 ust. 1 tego rozporządzenia:
„W drodze odstępstwa od przepisów art. 37 rolnik, którego produkcja ucierpiała w trakcie okresu referencyjnego na skutek działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, które wystąpiły przed lub w trakcie tego okresu referencyjnego, jest uprawniony do wnioskowania o obliczenie kwoty referencyjnej na podstawie roku lub lat kalendarzowych zawierających się w okresie referencyjnym, które nie zostały dotknięte działaniem siły wyższej ani nadzwyczajnych okoliczności”.
11
Po drugie, art. 42 ust. 1 rozporządzenia podstawowego przewidywał utworzenie przez każde państwo członkowskie rezerwy krajowej, która powinna być zasilana przez liniowe procentowe zmniejszenie kwot referencyjnych.
12
Na podstawie art. 42 ust. 3 i 5 tego rozporządzenia państwa członkowskie mogły wykorzystać rezerwę krajową do przyznawania kwot referencyjnych rolnikom, którzy rozpoczynali działalność rolniczą lub podlegali programom restrukturyzacji i rozwoju.
13
Artykuł 42 ust. 4 tego rozporządzenia stanowił:
„Państwa członkowskie wykorzystują rezerwę krajową w celu ustanowienia, zgodnie z obiektywnymi kryteriami oraz w taki sposób, aby zapewnić równe traktowanie rolników oraz aby uniknąć wystąpienia zakłóceń na rynku oraz zniekształcenia konkurencji, kwot referencyjnych dla rolników znajdujących się w specyficznej sytuacji, która zostanie zdefiniowana przez Komisję […]”.
14
Artykuł 41 rozporządzenia podstawowego przewidywał:
„1.   Dla każdego państwa członkowskiego suma kwot referencyjnych nie może być wyższa niż krajowy pułap, o którym mowa w załączniku VIII.
2.   W przypadkach, w których będzie to konieczne, państwo członkowskie stosuje liniowe procentowe zmniejszenie kwot referencyjnych w celu zapewnienia przestrzegania swojego pułapu”.
15
Artykuł 42 ust. 7 tego rozporządzenia stanowił:
„Państwa członkowskie stosują liniowe zmniejszenie uprawnień, w przypadku gdy ich rezerwa krajowa nie wystarcza do uwzględnienia przypadków, o których mowa w ust. 3 i 4”.
16
Rozporządzenie podstawowe zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 30, s. 16), które weszło w życie w dniu 2 lutego 2009 r., a później zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 347, s. 608), które weszło w życie w dniu 20 grudnia 2013 r.
Rozporządzenie wykonawcze
17
Rozporządzenie wykonawcze obowiązujące w okresie właściwym dla okoliczności faktycznych postępowania głównego zawierało przepisy wprowadzające system płatności jednolitych ustanowiony rozporządzeniem podstawowym.
18
Motyw 13 tego rozporządzenia wykonawczego miał następujące brzmienie:
„Artykuł 42 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 zezwala Komisji na zdefiniowanie specyficznych sytuacji, w których dopuszczalne jest określanie kwot referencyjnych dla określonych rolników, którzy znaleźli się w sytuacjach, które uniemożliwiły im, w całości lub w części otrzymanie płatności bezpośrednich w okresie referencyjnym. A zatem należy wymienić takie specyficzne sytuacje poprzez ustanowienie zasad w celu uniknięcia kumulacji korzyści z innego przyznania temu samemu rolnikowi uprawnień do płatności, pozostawiając Komisji możliwość dodawania kolejnych przypadków, stosownie do przypadku […]”.
19
Artykuł 18 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia stanowił:
„1.   Do celów art. 42 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 »rolnicy znajdujący się w specyficznej sytuacji« oznacza[ją] rolników, o których mowa w art. [od] 19 do 23a niniejszego rozporządzenia.
2.   W przypadku gdy rolnik znajdujący się w specyficznej sytuacji spełnia warunki zastosowania dwóch lub większej liczby [spośród przepisów] art. 19 do 23a niniejszego rozporządzenia lub art. 37 ust. 2, 40, 42 ust. 3 lub 42 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, otrzymuje on liczbę uprawnień do płatności nie większą niż liczba hektarów, którą zgłosił w pierwszym roku wdrażania systemu płatności jednolitych, a których wartość jest największą wartością, jaką może uzyskać poprzez odrębne zastosowanie każdego artykułu, dla zastosowania którego spełnia warunki”.
20
Artykuły 19–23a wspomnianego rozporządzenia definiowały szereg specyficznych sytuacji umożliwiających danemu rolnikowi korzystanie z uprawnień wynikających z rezerwy krajowej.
21
W szczególności art. 22 rozporządzenia wykonawczego stanowił:
„1.   Rolnik, który w okresie od upływu okresu referencyjnego do najpóźniej [dnia] 15 maja 2004 r. dzierżawił przez okres sześciu lub większej liczby lat gospodarstwo lub jego część, którego warunki dzierżawy nie mogą zostać zmienione, otrzymuje uprawnienia do płatności obliczone przez podzielenie kwoty referencyjnej określonej przez państwo członkowskie zgodnie z obiektywnymi kryteriami oraz w taki sposób, aby zapewnić równe traktowanie rolników oraz aby uniknąć wystąpienia zakłóceń na rynku oraz zniekształcenia konkurencji, przez liczbę hektarów nie większą niż liczba hektarów, którą dzierżawił.
2.   [Ustęp] 1 ma zastosowanie do rolnika, który w okresie referencyjnym lub wcześniej, lub najpóźniej do dnia 15 maja 2004 r., nabył gospodarstwo lub jego część, którego grunty były dzierżawione w trakcie okresu referencyjnego, w celu rozpoczęcia lub rozwinięcia swojej działalności rolniczej w terminie jednego roku od wygaśnięcia dzierżawy”.
22
Artykuł 12 ust. 1, 4 i 8 tego rozporządzenia stanowił:
„1.   Począwszy od roku kalendarzowego poprzedzającego pierwszy rok wdrażania systemu płatności jednolitych państwa członkowskie mogą przystąpić do identyfikacji kwalifikujących się rolników, o których mowa w art. 33 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, do wstępnego określenia kwot i liczb hektarów, o których mowa, odpowiednio w art. 34 ust. 1 lit. a) i b) tego rozporządzenia, oraz do wstępnej weryfikacji warunków, o której mowa w ust. 5 niniejszego artykułu.
[…]
4.   Ostateczne określenie uprawnień do płatności, które mają zostać przyznane w pierwszym roku wdrażania systemu płatności jednolitych, uzależnione jest od złożenia wniosku w ramach systemu płatności jednolitych, zgodnie z art. 34 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003.
Przeniesienie o charakterze ostatecznym uprawnień do płatności przed ostatecznym ustaleniem uprawnień do płatności jest niedozwolone.
[…]
Na podstawie tymczasowych uprawnień do płatności ustalonych przez państwa członkowskie lub nabytych na mocy klauzuli umownej, o której mowa w art. 17 lub 27, rolnicy mogą składać wnioski w ramach płatności jednolitych, z zastrzeżeniem ich ostatecznie ustalonych uprawnień.
[…]
8.   Działek nie należy zgłaszać w celu ustalenia uprawnień do płatności, chyba że w celu ustalenia uprawnień do płatności z rezerwy krajowej określonej w art. 6, 7 i 18–23a i bez uszczerbku dla ust. 5 i 6 niniejszego artykułu. Zgłoszenie działek, o którym mowa w art. 44 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, stosuje się w celu złożenia wniosku o wypłatę na podstawie uprawnień do płatności w ramach systemu płatności jednolitych”.
23
Rozporządzenie wykonawcze zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia nr 73/2009 (Dz.U. L 316, s. 1) i weszło w życie w dniu 9 grudnia 2009 r.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
24
Przed wejściem w życie systemu płatności jednolitych R.J. Feakins prowadził gospodarstwo znajdujące się w Sparum, w Anglii, w odniesieniu do którego to gospodarstwa otrzymał szereg płatności na podstawie systemów wsparcia produkcji, o których mowa w załączniku VI do rozporządzenia podstawowego.
25
W 2001 r. cały jego żywy inwentarz został ubity z powodu epidemii pryszczycy, a jego gospodarstwo zostało następnie wykorzystane jako miejsce do składowania zwierząt padłych na pryszczycę. Z powodu pryszczycy nie był w stanie odnowić stada w latach 2001–2002. Jednak w następstwie wejścia w życie systemu płatności jednolitych R.J. Feakins mógł na podstawie art. 40 rozporządzenia podstawowego otrzymać kwotę referencyjną obliczoną wyłącznie na podstawie danych za rok z okresu referencyjnego nieobjętego pryszczycą, czyli rok 2000. W konsekwencji przyznano mu kwotę referencyjną w wysokości 232744 EUR.
26
W listopadzie 2002 r. R.J. Feakins nabył w Langburnshields i w Tythehouse w Szkocji dwa gospodarstwa będące przedmiotem umowy dzierżawy, która wygasała w 2006 r.
27
W dniu 14 marca 2005 r. R.J. Feakins wystąpił do Scottish Ministers celem wstępnego określenia uprawnień do płatności z rezerwy krajowej dla swych dwóch szkockich gospodarstw. R.J. Feakins utrzymywał, że znajdował się w specyficznej sytuacji, o której mowa w art. 22 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, ponieważ nabył w okresie referencyjnym grunty wydzierżawione osobie trzeciej z zamiarem podjęcia na nich działalności rolniczej po zakończeniu dzierżawy.
28
Na ten wniosek Scottish Ministers ustalili wstępnie kwotę referencyjną w odniesieniu do jego uprawnień do płatności z rezerwy krajowej na kwotę 95146 EUR. Zgodnie z art. 12 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego uprawnienia te mogły jednak stać się ostateczne i stanowić podstawę do płatności dopiero po objęciu w posiadanie danych gospodarstw i zgłoszeniu liczby stosownych hektarów we wniosku o pomoc ze zintegrowanego systemu zarządzania niektórymi systemami pomocy i ich kontroli (zwanym dalej „formularzem IACS”).
29
R.J. Feakins zgłosił gospodarstwo Langburnshields w formularzu IACS z maja 2005 r., zaś gospodarstwo Tythehouse w formularzu IACS z maja 2007 r. po objęciu w posiadanie tych gospodarstw odpowiednio w dniu 10 marca 2005 r., to jest przed wygaśnięciem dzierżawy na podstawie porozumienia zawartego z dzierżawcą i w dniu 28 listopada 2006 r. Nadal miał uprawnienia do płatności związane z jego angielskim gospodarstwem w Sparum, które wydzierżawił osobie trzeciej.
30
W tych okolicznościach kwota referencyjna przyznana R.J. Feakinsowi w odniesieniu do jego angielskiego gospodarstwa została przekazana z Anglii do Szkocji. Scottish Ministers odmówili wówczas R.J. Feakinsowi uprawnienia z dodatkowej kwoty z rezerwy krajowej na podstawie reguły największej wartości, o której mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Zastosowanie art. 40 rozporządzenia podstawowego wiązało się bowiem z nabyciem w odniesieniu do jego angielskiego gospodarstwa uprawnienia z kwoty referencyjnej wyższej od kwoty, do której otrzymania był on uprawniony w odniesieniu do swych szkockich gospodarstw na podstawie art. 22 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.
31
R.J. Feakins złożył skargę do Scottish Land Court i utrzymywał, że Scottish Ministers dokonali błędnej wykładni art. 18 ust. 2. Podniósł on również, że gdyby wykładnia przyjęta przez Scottish Ministers była prawidłowa, przepis ten jest nieważny.
32
W ocenie sądu odsyłającego istnieją wątpliwości co do wykładni i ważności art. 18 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.
33
W tych okolicznościach Scottish Land Court postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy prawidłowo interpretowany art. 18 ust. 2 rozporządzenia [wykonawczego] stosuje się:
a)
w przypadku gdy rolnik spełnia warunki zastosowania dwóch lub większej liczby spośród następujących przepisów: art. 19[–]art. 23a […] rozporządzenia [wykonawczego] oraz art. 37 ust. 2, art. 40, art. 42 ust. 3 i art. 42 ust. 5 rozporządzenia [podstawowego], lub tylko
b)
w przypadku gdy rolnik spełnia warunki dwóch lub większej liczby przepisów spośród art. 19[–]23a […] rozporządzenia [wykonawczego] bądź odrębnie dwóch lub większej liczby przepisów spośród art. 37 ust. 2, [art.] 40, [art.] 42 ust. 3 i [art.] 42 ust. 5 rozporządzenia [podstawowego]?
2)
W przypadku gdy art. 18 ust. 2 [rozporządzenia wykonawczego] należy interpretować w sposób określony w [pytaniu pierwszym lit. a) powyżej], czy art. 18 ust. 2 jest w całości lub w części nieważny z jednej lub obydwu spośród następujących przyczyn podnoszonych przez skarżącego:
a)
ze względu na to, że Komisja, wydając rozporządzenie [wykonawcze], nie posiadała uprawnień do wydania art. 18 ust. 2 [tego rozporządzenia] w tym przedmiocie, lub
b)
ze względu na to, że Komisja, wydając rozporządzenie [wykonawcze], nie podała uzasadnienia art. 18 ust. 2 [tego rozporządzenia]?
3)
W przypadku gdy art. 18 ust. 2 [rozporządzenia wykonawczego] należy interpretować w sposób określony w [pytaniu pierwszym lit. a)], a na pytanie [drugie] należy udzielić odpowiedzi przeczącej, czy art. 18 ust. 2 [rozporządzenia wykonawczego] stosuje się, w sytuacji gdy rolnik otrzymuje tymczasową zgodę na przyznanie płatności z rezerwy krajowej na podstawie art. 22 rozporządzenia [wykonawczego] na gospodarstwo w 2005 r., jednak przyznanie tego uprawnienia nie zostaje zgłoszone w formularzu IACS do 2007 r., kiedy gospodarstwo zostało przejęte przez rolnika?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
34
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 18 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie łącznemu stosowaniu dwóch lub większej liczby przepisów tego rozporządzenia i rozporządzenia podstawowego, do których to przepisów artykuł ten odsyła, w tym do łącznego stosowania przepisów z każdego z tych rozporządzeń lub, jeżeli wspomniany artykuł poprzestaje na uniemożliwieniu łącznego stosowania dwóch lub większej liczby właściwych przepisów jednego i tego samego z tych rozporządzeń.
35
W celu dokonania wykładni rozpatrywanego przepisu należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część ten przepis stanowi (zob. w szczególności wyroki: Niemcy/Komisja, C‑156/98, EU:C:2000:467, pkt 50; Chatzi, C‑149/10, EU:C:2010:534, pkt 42).
36
W odniesieniu do brzmienia art. 18 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego należy zauważyć, że zarówno pierwsza część tego przepisu, jak i obejmujący go tytuł wskazują, że reguła „największej wartości” ma zastosowanie tylko do „rolników znajdujących się w specyficznej sytuacji”, którzy zostali określeni w ust. 1 tego artykułu jako rolnicy, o których mowa w art. 19–23a tego rozporządzenia.
37
Ponieważ zakres stosowania art. 18 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego jest w ten sposób ograniczony spełnieniem przesłanek w odniesieniu do stosowania co najmniej jednego z art. 19–23a tego rozporządzenia, użycie wyrażenia „dwa lub większa liczba” poprzedzającego odesłanie do tych artykułów odzwierciedla fakt, że spełnienie przesłanek stosowania co najmniej jednego ze wspomnianych artykułów uruchamia stosowanie reguły „największej wartości”.
38
W tych okolicznościach wyrażenie „dwa lub większa liczba” może logicznie być powiązane tylko z art. 19–23a rozporządzenia wykonawczego, ponieważ reguła „największej wartości” ma zastosowanie ponadto również, gdy rolnik znajdujący się w przynajmniej jednej „specyficznej sytuacji” określonej tymi artykułami spełnia również warunki zastosowania przynajmniej jednego właściwego przepisu rozporządzenia podstawowego.
39
Należy zatem rozumieć art. 18 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego jako mający zastosowanie, gdy rolnik znajdujący się w specyficznej sytuacji, który zatem spełnia już warunki zastosowania co najmniej jednego z art. 19–23a tego rozporządzenia, spełnia ponadto warunki zastosowania:
—
co najmniej innego ze wspomnianych art. 19–23a lub
—
co najmniej jednego z art. 37 ust. 2, art. 40, art. 42 ust. 3 lub art. 42 ust. 5 rozporządzenia podstawowego.
40
Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w systematyce i celu przepisu będącego przedmiotem postępowania głównego i uregulowania, w które przepis ten się wpisuje.
41
W tym względzie należy odrzucić argumentację przedstawioną przez R.J. Feakinsa, w myśl której właściwe przepisy rozporządzenia podstawowego i właściwe przepisy rozporządzenia wykonawczego realizują odmienne cele, skutkiem czego wspomniany art. 18 ust. 2 stoi na przeszkodzie łącznemu stosowaniu jednego z przepisów jednego z tych rozporządzeń i jednego z przepisów drugiego z nich.
42
Jak bowiem zauważyła rzecznik generalna w pkt 42 opinii, celem przepisów rozporządzenia podstawowego i przepisów rozporządzenia wykonawczego, do których odsyła art. 18 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, jest bez rozróżnienia kompensata uszczerbków, jakie poniósłby rolnik, jeżeli przy ustalaniu kwoty referencyjnej odnoszono by się wyłącznie do płatności otrzymywanych przez niego w okresie referencyjnym w latach 2000–2002.
43
Rozróżnienie między właściwymi przepisami rozporządzenia podstawowego a właściwymi przepisami rozporządzenia wykonawczego jest tym bardziej trudne, że art. 42 ust. 3 i 5 rozporządzenia podstawowego dotyczy podobnie jak przepisy rozporządzenia wykonawczego sytuacji umożliwiających korzystanie z rezerwy krajowej i że art. 19 rozporządzenia wykonawczego dotyczy szczególnej sytuacji niektórych rolników prowadzących gospodarstwa mleczarskie objętych zakresem stosowania art. 40 rozporządzenia podstawowego.
44
Dwa wykazy różnią się tym samym od siebie tylko źródłem regulacyjnym, ponieważ art. 19–23a rozporządzenia wykonawczego stanowią ponadto tylko wdrożenie art. 42 ust. 4 rozporządzenia podstawowego.
45
W konsekwencji na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi, że art. 18 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego należy interpretować w ten sposób, iż stosuje się on z jednej strony, w przypadku gdy rolnik spełnia warunki zastosowania dwóch lub większej liczby spośród przepisów art. 19–23a rozporządzenia wykonawczego a z drugiej strony, w przypadku gdy rolnik spełniający warunki zastosowania co najmniej jednego z art. 19–23a tego rozporządzenia spełnia też warunki zastosowania co najmniej jednego spośród przepisów art. 37 ust. 2, art. 40, art. 42 ust. 3 i art. 42 ust. 5 rozporządzenia podstawowego.
W przedmiocie pytania drugiego
46
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 18 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z wykładnią nadaną mu w odpowiedzi na pytanie pierwsze, jest ważny w świetle zasad kompetencji powierzonych i równego traktowania, a także ciążącego na Komisji na podstawie art. 296 TFUE obowiązku uzasadnienia.
47
W odniesieniu do ważności przepisu będącego przedmiotem postępowania głównego w świetle zasady równego traktowania należy przypomnieć, że zasada ta wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób i by odmienne sytuacje nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie odmienne traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (zob. w szczególności wyroki: Elbertsen, C‑449/08, EU:C:2009:652, pkt 41; Franz Egenberger, C‑313/04, EU:C:2006:454, pkt 33).
48
Artykuł 18 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego wprowadza zaś odmienne traktowanie z jednej strony rolnika, który ucierpiał w wyniku wyjątkowych okoliczności wiążących się z nabyciem przez niego uprawnienia do dostosowania jego kwoty referencyjnej na podstawie art. 40 rozporządzenia podstawowego, a z drugiej strony rolnika, który nie stawił czoła takim okolicznościom i któremu przyznano kwotę referencyjną obliczoną na podstawie tej zasady ogólnej przewidzianej w art. 37 ust. 1 tego rozporządzenia. Jak zauważył bowiem R.J. Feakins, przepis będący przedmiotem postępowania głównego stawia w mniej korzystnej sytuacji pierwszego rolnika w porównaniu do drugiego, pozbawiając go korzyści w postaci kwoty referencyjnej z rezerwy krajowej przewyższającej jego kwotę referencyjną dostosowaną na podstawie wspomnianego art. 40.
49
Ewentualne naruszenie zasady równego traktowania poprzez odmienne traktowanie zakłada jednak, że sytuacje, do których się odnosi, są podobne, z uwzględnieniem ich całościowej charakterystyki (zob. podobnie wyrok IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, pkt 51).
50
Scottish Ministers, rząd grecki i Komisja twierdziły, że warunek ten nie został spełniony w niniejszej sprawie.
51
W tym względzie należy przypomnieć, że elementy charakteryzujące różne sytuacje oraz ich podobny charakter, winny być w szczególności określone i ocenione w świetle przedmiotu i celu aktu wspólnotowego, który wprowadza rzeczone rozróżnienie (zob. podobnie wyrok Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, pkt 67). Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy sporny akt (wyrok Arcelor Atlantique et Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 26).
52
W niniejszej sprawie, jak wynika z motywu 24 rozporządzenia podstawowego, sposób obliczania kwot referencyjnych przyznanych rolnikom z systemu płatności jednolitych miał zapewnić, by przejścia do tego systemu dokonać bez zmieniania kwot faktycznie wypłacanych rolnikom w porównaniu do kwot wypłacanych z różnych istniejących dotychczas systemów płatności bezpośrednich.
53
W tym kontekście w art. 40 rozporządzenia podstawowego przewidziano umożliwienie rolnikowi, który stawił czoła wyjątkowym okolicznościom w okresie referencyjnym określonym w art. 38 tego rozporządzenia, dostosowanie jego kwoty referencyjnej, aby zapewnić mu poziom pomocy odzwierciedlający kwoty otrzymane z wcześniejszych systemów, a zatem zrównać go z rolnikami, którzy nie stanęli w obliczu takich okoliczności.
54
Zarówno zatem rolnik, któremu przyznano kwotę referencyjną obliczoną na podstawie art. 37 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, jak i rolnik korzystający z dostosowania metody obliczania swej kwoty referencyjnej na podstawie art. 40 tego rozporządzenia, którzy to rolnicy wnioskują o przyznanie dodatkowych uprawnień wynikających z rezerwy krajowej, znajdują się w podobnych sytuacjach w świetle celów systemu płatności jednolitych.
55
W tych okolicznościach należy zbadać, czy odmienne traktowanie wynikające z przepisu będącego przedmiotem postępowania głównego może być obiektywnie uzasadnione.
56
Na wstępie należy przypomnieć, że, chociaż prawodawca wspólnotowy dysponuje w dziedzinie wspólnej polityki rolnej szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi, jest zobowiązany oprzeć swój wybór na kryteriach obiektywnych i dostosowanych do celu, jaki realizują sporne przepisy (zob. podobnie wyroki, Arcelor Atlantique et Lorraine i in., EU:C:2008:728, pkt 58; Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C‑373/11, EU:C:2013:567, pkt 34).
57
Komisja, podobnie jak Scottish Ministers, podniosła, że przepis będący przedmiotem postępowania głównego mógł być obiektywnie uzasadniony wymienioną w motywie 13 rozporządzenia wykonawczego potrzebą zapobieżenia kumulacji przez jednego rolnika różnych uprawnień do płatności. Zakaz takiej kumulacji służy ochronie interesów finansowych rolników, których kwoty referencyjne zostały obliczone zgodnie z ogólną zasadą przewidzianą w art. 37 ust. 1 rozporządzenia podstawowego. W wypadku bowiem przekroczenia krajowych pułapów z powodu częstego korzystania z rezerwy krajowej kwoty referencyjne przyznane tym rolnikom podlegają liniowemu zmniejszeniu na podstawie art. 41 ust. 2 i art. 42 ust. 7 tego rozporządzenia.
58
W tym względzie należy zauważyć, że mechanizm przewidziany powyższymi przepisami stanowi sposób, by zachować równowagę finansową systemu płatności jednolitych przy poszanowaniu zasady równego traktowania (zob. analogicznie wyroki: Spagl, C‑189/89, EU:C:1990:450; Pastätter, C‑217/89, EU:C:1990:451, pkt 19). Cel służący uniknięciu stosowania tego mechanizmu nie może wobec tego uzasadniać odejścia od tej zasady.
59
Ponadto w zakresie, w jakim powyższy cel oznacza wspieranie interesów rolników, których kwoty referencyjne zostały obliczone zgodnie z ogólną zasadą na niekorzyść rolników, których kwoty referencyjne zostały dostosowane na podstawie art. 40 rozporządzenia podstawowego, jest on sprzeczny z celem tego przepisu. Wspomniany art. 40 ma bowiem na celu, jak stwierdzono w pkt 53, kompensatę uszczerbków, jakie ponieśliby w wypadku jego braku rolnicy, którzy stawili czoła wyjątkowym okolicznościom w porównaniu z rolnikami, którzy nie stanęli w obliczu takich okoliczności.
60
Należy zatem stwierdzić, że przepis będący przedmiotem postępowania głównego został przyjęty z naruszeniem zasady równego traktowania.
61
Bez potrzeby analizowania pozostałych argumentów przedstawionych w trakcie postępowania w przedmiocie ważności art. 18 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, przepis ten należy zatem uznać za nieważny w zakresie, w jakim uniemożliwia on rolnikowi, który ucierpiał w wyniku wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 40 rozporządzenia podstawowego, skorzystanie zarówno z dostosowania jego kwoty referencyjnej na podstawie tego przepisu i z dodatkowej kwoty referencyjnej z rezerwy krajowej na podstawie jednego z art. 19–23a rozporządzenia wykonawczego, podczas gdy rolnik, który nie stanął w obliczu takich okoliczności, i rolnik, któremu przyznano kwotę referencyjną obliczoną na podstawie art. 37 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, może skumulować tę kwotę i kwotę referencyjną z rezerwy krajowej na podstawie jednego z art. 19–23a rozporządzenia wykonawczego.
W przedmiocie pytania trzeciego
62
W świetle odpowiedzi udzielonej na pytanie drugie pytanie trzecie nie wymaga odpowiedzi.
W przedmiocie skutków w czasie stwierdzenia w postępowaniu prejudycjalnym nieważności
63
Komisja wniosła na rozprawie, by na wypadek stwierdzenia nieważności art. 18 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Trybunał ograniczył skutki niniejszego wyroku do skarżącego i do każdego innego wnioskodawcy tego samego rodzaju.
64
Na poparcie żądania Komisja, po pierwsze, zwróciła uwagę Trybunału na poważne konsekwencje finansowe, jakie niósłby wyrok zawierający takie stwierdzenie. Z jednej strony zakwestionowanie już dokonanych płatności w okresie praktycznie dziesięciu lat spowoduje poważne trudności dla państw członkowskich i będzie sprzeczne z zasadą pewności prawa. Z drugiej strony obowiązek ponownego obliczania tych płatności będzie miał wpływ, uwzględniając zasadę dyscypliny budżetowej, na finansowanie wspólnej polityki rolnej jako całości.
65
Jeśli jest to uzasadnione nadrzędnymi względami pewności prawa, Trybunał dysponuje na podstawie art. 264 akapit drugi TFUE, który przez analogię ma zastosowanie również w ramach odesłania prejudycjalnego dotyczącego oceny ważności aktów wspólnotowych na podstawie art. 267 TFUE, uprawnieniem do wskazania w każdym konkretnym przypadku skutków danego aktu, które powinny być uważane za ostateczne (zob. w szczególności wyroki: Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, pkt 121; a także Volker und Markus Schecke i Eifert, C‑92/09 i C‑93/09, EU:C:2010:662, pkt 93).
66
W braku zaś jakichkolwiek informacji co do liczby rolników, którzy będą ewentualnie uprawnieni do żądania dodatkowych płatności w następstwie stwierdzenia nieważności art. 18 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego i w odniesieniu do kwoty tych płatności, z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, że ograniczenie skutków stwierdzenia nieważności tego przepisu w czasie jest uzasadnione z uwagi na nadrzędne względy pewności prawa.
67
W tych okolicznościach nie ma podstaw do ograniczenia skutków niniejszego wyroku w czasie.
W przedmiocie kosztów
68
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 795/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady w celu wdrożenia systemu jednolitych płatności określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników, zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1974/2004 z dnia 29 października 2004 r., należy interpretować w ten sposób, że stosuje się on z jednej strony, w przypadku gdy rolnik spełnia warunki zastosowania dwóch lub większej liczby spośród przepisów art. 19–23a wspomnianego rozporządzenia, zmienionego rozporządzeniem nr 1974/2004, a z drugiej strony, w przypadku gdy rolnik spełniający warunki zastosowania co najmniej jednego z art. 19–23a tego rozporządzenia, zmienionego rozporządzeniem nr 1974/2004, spełnia także warunki zastosowania co najmniej jednego spośród przepisów art. 37 ust. 2, art. 40, art. 42 ust. 3 i art. 42 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001.
2)
Stwierdza się nieważność art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 795/2004, zmienionego rozporządzeniem nr 1974/2004 w zakresie, w jakim uniemożliwia on rolnikowi, który ucierpiał w wyniku wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 40 rozporządzenia nr 1782/2003, skorzystanie zarówno z dostosowania jego kwoty referencyjnej na podstawie tego przepisu, jak i z dodatkowej kwoty referencyjnej z rezerwy krajowej na podstawie jednego z art. 19–23a rozporządzenia nr 795/2004, zmienionego rozporządzeniem nr 1974/2004, podczas gdy rolnik, który nie stanął w obliczu takich okoliczności i któremu przyznano kwotę referencyjną obliczoną na podstawie art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 może skumulować tę kwotę i kwotę referencyjną wynikającą z rezerwy krajowej na podstawie jednego z art. 19–23a rozporządzenia nr 795/2004, zmienionego rozporządzeniem nr 1974/2004.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.