62019TJ0635_RES
Asunto T‑635/19
Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro y otros
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera) de 30 de junio de 2021
«Responsabilidad extracontractual — Ayudas de Estado — Sector bancario — Proyecto de recapitalización por un consorcio privado entre bancos en favor de uno de sus miembros — Autorización de la intervención por parte del banco central del Estado miembro — Renuncia a realizar un rescate e incoación de un procedimiento de resolución — Directivas 2014/49/UE y 2014/59/UE — Decisión de no formular objeciones — Solicitudes de información y posicionamiento de la Comisión durante la fase previa de examen — Inexistencia de relación de causalidad»
Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Relación de causalidad — Ayudas de Estado — Sector bancario — Proyecto de recapitalización por un consorcio privado entre bancos en favor de uno de sus miembros — Autorización de la intervención por parte del banco central del Estado miembro — Renuncia a realizar un rescate e incoación de un procedimiento de resolución — Decisión relativa al procedimiento de resolución basada esencialmente en la apreciación de la inviabilidad del banco de que se trata — Solicitudes de información y posicionamiento de la Comisión durante la fase previa de examen — Inexistencia de relación de causalidad
(Arts. 107 TFUE, ap. 1, 108 TFUE, ap. 3, y 340 TFUE, párr. 2; Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo)
(véanse los apartados 50, 51, 56, 58 a 62 y 67 a 69)
Resumen
La resolución de Banca delle Marche por las autoridades italianas vino esencialmente determinada por su inviabilidad
No se puede considerar a la Comisión responsable de haber impedido su rescate
Las demandantes eran accionistas y titulares de bonos subordinados de la Banca delle Marche, que era la principal entidad bancaria de la región italiana de Las Marcas.
El 9 de enero de 2012, la Banca d’Italia (Banco de Italia) puso de relieve que los controles llevados a cabo en Banca delle Marche habían revelado graves insuficiencias en los sistemas de control interno, con inevitables repercusiones en su «exposición significativa […] a los riesgos crediticio y financiero». El 15 de octubre de 2013, Banca delle Marche fue sometida a administración extraordinaria, como consecuencia, en particular, de «disfuncionalidades e irregularidades […] graves».
El 10 de octubre de 2014, en una fase previa de examen iniciada por su propia iniciativa en relación con las intervenciones de apoyo propuestas por el Fondo interbancario italiano di tutela dei depositi (en lo sucesivo, «FITD»), el sistema de garantía de depósitos italiano en forma de un consorcio privado entre bancos que gestiona fondos propios, en favor de otro banco italiano, Banca Tercas, (
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) y de Banca delle Marche, la Comisión Europea remitió a las autoridades italianas una solicitud de información en la que subrayaba que no podía excluirse que dichas intervenciones constituyeran ayudas de Estado. En el supuesto de que el Banco de Italia contemplara autorizar tal intervención, sería apropiado, a juicio de la Comisión, que dichas autoridades notificaran la medida en cuestión antes de su aprobación. (
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Mediante escrito de 21 de agosto de 2015, en relación con el procedimiento relativo a Banca delle Marche, la Comisión recordó la posibilidad de la existencia de una ayuda de Estado e instó a las autoridades italianas a que le facilitaran información actualizada al respecto y a que renunciaran a ejecutar cualquier medida del FITD antes de su notificación y de la obtención de una decisión por su parte.
El 8 de octubre de 2015, el FITD fijó y aprobó los elementos clave de un segundo intento de intervención de apoyo a Banca delle Marche e informó de ello al Banco de Italia.
Mediante escrito de 19 de noviembre de 2015, la Comisión llamó la atención de las autoridades italianas, en particular, en cuanto al hecho de que la utilización de un sistema de garantía de depósitos para recapitalizar un banco (
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) estaba sometida a la aplicación de la normativa en materia de ayudas de Estado.
El 21 de noviembre de 2015, el Banco de Italia inició un procedimiento de resolución, cuyo proyecto fue previamente notificado a la Comisión. En dicho proyecto, el Banco de Italia puso de relieve, en particular, el hecho de que la recapitalización por el FITD de Banca delle Marche no había podido tener lugar al no existir una «evaluación positiva previa por parte de la Comisión […] acerca de la compatibilidad de [esta operación] con la normativa [de la Unión] en materia de ayudas de Estado».
Al estimar que la Comisión impidió, mediante instrucciones contrarias a Derecho comunicadas a las autoridades italianas, el rescate a través de la recapitalización de Banca delle Marche por el FITD, las demandantes interpusieron un recurso ante el Tribunal a fin de que declare la responsabilidad extracontractual de la Unión. Según las demandantes, la Comisión impidió el citado rescate y llevó a las autoridades italianas a iniciar un procedimiento de resolución de Banca delle Marche en virtud de las normas de Derecho italiano que transponen la Directiva 2014/59. (
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Con su sentencia, el Tribunal desestima el recurso de las demandantes debido a que no han demostrado la existencia de una relación de causa a efecto entre el comportamiento supuestamente contrario a Derecho de la Comisión y el perjuicio alegado, de modo que no concurren los requisitos para generar la responsabilidad extracontractual de la Unión.
Apreciación del Tribunal General
Con carácter preliminar, el Tribunal recuerda que, para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión (
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) es necesario que concurra un conjunto de requisitos, a saber, la existencia de una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al autor del acto y el daño sufrido por los perjudicados. Este último requisito se refiere a la existencia de una relación suficientemente directa de causa a efecto entre el comportamiento de las instituciones de la Unión y el daño, relación que corresponde probar a la parte demandante, de modo que el comportamiento reprochado debe ser la causa determinante del perjuicio. Además, la responsabilidad extracontractual de la Unión no puede considerarse contraída sin que concurran todos los requisitos a los que se encuentra así supeditada la obligación de indemnización, de modo que el hecho de que no concurra alguno de esos requisitos basta para desestimar el recurso.
En la apreciación del requisito relativo a la existencia de una relación de causalidad suficientemente directa, el Tribunal desestima la alegación de las demandantes de que, en esencia, los escritos y el posicionamiento provisional de la Comisión que llevaron a la adopción de la decisión de resolución de Banca delle Marche son el resultado de la aplicación incorrecta del concepto de ayuda por parte de la Comisión, en la medida en que esta estimó erróneamente que, a pesar de su carácter privado, las intervenciones del FITD constituían medidas imputables al Estado italiano e incluían fondos estatales. El Tribunal estima que, aunque la Comisión hubiese recordado a las autoridades italianas la necesidad de notificación previa y de no ejecutar posibles medidas de ayuda en favor de dicho banco, los escritos y el posicionamiento mencionados no contienen ninguna apreciación jurídica con respecto a los criterios del concepto de ayuda. Por tanto, la Comisión no se manifestó allí ni sobre una medida concreta ni sobre el modo concreto en que interpretaría el concepto de ayuda. Por consiguiente, la Comisión ni amenazó a las autoridades italianas con bloquear o prohibir eventuales intervenciones del FITD en favor de Banca delle Marche ni ejerció presiones sobre este particular.
A este respecto, el Tribunal considera que las demandantes carecen de fundamento para invocar la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal relativo a la intervención del FITD en favor de Banca Tercas, adoptada el 27 de febrero de 2015, en el que la Comisión había estimado que esta intervención se ajustaba a los criterios relativos a la imputabilidad y a los fondos estatales. En efecto, a diferencia de estas medidas de apoyo en favor de Banca Tercas, antes de la adopción de la decisión de resolución de Banca delle Marche no existían ni proyecto de intervención en firme del FITD en favor de Banca delle Marche ni solicitud de autorización de tal proyecto remitida al Banco de Italia, ni notificación formal de dicho proyecto, ni ninguna otra razón para que la Comisión incoase un procedimiento de investigación formal al respecto. Por tanto, según el Tribunal, era imposible que la Comisión supiera con suficiente precisión si la eventual intervención propuesta por el FITD en favor de Banca delle Marche podía ajustarse a los criterios de una ayuda de Estado.
El Tribunal subraya que los elementos decisivos a favor de la decisión de resolución de Banca delle Marche fueron su situación de inviabilidad, inviabilidad que atestiguaban las pérdidas totales de 1445 millones de euros y el déficit patrimonial de 1432 millones de euros puestos de manifiesto a 30 de septiembre de 2015 y el hecho de que, durante el procedimiento de administración extraordinaria, no hubiese sido posible determinar las intervenciones por parte del sector privado capaces de resolver su situación de crisis.
Por otra parte, antes incluso de la transposición al Derecho italiano de la Directiva 2014/59 que habría posibilitado tal intervención de apoyo, los comisarios extraordinarios de Banca delle Marche señalaron al Banco de Italia la inminente situación de suspensión de pagos de aquella e indicaron que temían que su rescate no pudiera llevarse a cabo a tiempo habida cuenta de su situación financiera. El Tribunal estima que ello indica por sí mismo la imposibilidad de una intervención rápida del FITD, con independencia de la eventual necesidad de notificarla previamente a la Comisión. (
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Además, el Tribunal desestima las alegaciones de las demandantes de que el comportamiento presuntamente contrario a Derecho imputado a la Comisión hubiese impedido el rescate de Banca delle Marche y hubiese sido la causa efectiva y exclusiva del perjuicio que sufrieron. Según el Tribunal, aun cuando tal comportamiento haya desempeñado cierto papel en el proceso de instrucción que llevó a las autoridades italianas a decidir la resolución de dicho banco, no es menos cierto que su decisión de iniciar el procedimiento de resolución de Banca delle Marche, adoptada en el ejercicio de sus propias competencias y de su margen de apreciación, fue autónoma, no estuvo influida de manera decisiva por la actitud de la Comisión y se basaba esencialmente en su apreciación de la inviabilidad de dicho banco, lo que constituía la causa determinante de dicha resolución. Por consiguiente, el Tribunal aprecia que las demandantes no han demostrado de modo suficiente en Derecho que, de no haber existido el comportamiento supuestamente contrario a Derecho de la Comisión, el FITD, con el acuerdo de las autoridades italianas, en particular, del Banco de Italia, habría podido efectivamente rescatar a Banca delle Marche en noviembre de 2015.
(
1
)	Véase la sentencia de 2 de marzo de 2021, Comisión/Italia y otros (C‑425/19 P, EU:C:2021:154) (comunicado de prensa 30/21).
(
2
)	De conformidad con los requisitos del artículo 108 TFUE, apartado 3.
(
3
)	Artículo 11, apartado 3, de la Directiva 2014/49/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a los sistemas de garantía de depósitos (DO 2014, L 173, p. 149).
(
4
)	Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la recuperación y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo, y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36/UE, y los Reglamentos (UE) n.o 1093/2010 y (UE) n.o 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2014, L 173, p. 190).
(
5
)	Artículo 340 TUFE, párrafo segundo.
(
6
)	Artículo 108 TFUE, apartado 3.