62013CC0473_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Bevezetés
1. A kitoloncolására váró harmadik országbeli állampolgár őrizetben tartható‑e büntetés‑végrehajtási intézetben azzal az indokkal, hogy az őrizet végrehajtásának biztosításával megbízott tartományban nincsenek a 2008/115/EK irányelv(2) 16. cikkének (1) bekezdése szerinti különleges idegenrendészeti fogdák?
2. Ezenkívül e harmadik országbeli állampolgár beleegyezhet‑e abba, hogy a többi fogvatartottal együtt tartsák őrizetben, ezáltal lemondva arról az e rendelkezés által számára biztosított jogról, hogy az utóbbiaktól elkülönítve tartsák őrizetben?
3. Lényegében ezek a kérdések merülnek fel a C‑473/13. és C‑514/13. sz. egyesített ügyekben, illetve a C‑474/13. sz. ügyben.
4. A Bíróságot ebből következően azon feltételek pontosítására kérik fel, amelyek mellett a tagállamoknak, a jelen esetben a Németországi Szövetségi Köztársaságnak az irányelv alapján biztosítaniuk kell a harmadik országok kitoloncolásra váró állampolgárainak őrizetét.
5. Az EUMSZ 79. cikk (2) bekezdésének megfelelően az irányelv célja egy közös normákon alapuló hatékony kitoloncolási és hazatelepítési politika létrehozása annak érdekében, hogy az érintett személyek emberséges módon, és emberi jogaik és méltóságuk teljes mértékű tiszteletben tartása mellett térhessenek vissza a hazájukba.(3)
6. Az irányelv (13) és (16) preambulumbekezdéséből, valamint 15. cikke (1) bekezdésének szövegéből következik, hogy a tagállamoknak a lehető legkevésbé kényszerítő intézkedések segítségével kell végrehajtaniuk a kitoloncolást. A visszatérési eljárások hatékonyságának biztosítása érdekében tehát az irányelv az intézkedések fokozatosságát írja elő, attól az intézkedéstől, amely a legnagyobb szabadságot biztosítja az érintettnek, vagyis határidőt ad az önkéntes távozására, azon intézkedések felé haladva, amelyek leginkább korlátozzák a szabadságát, vagyis a különleges fogdában való őrizet felé. Ezen államok őrizetbe vétel útján kizárólag abban az esetben foszthatják meg a szabadságától az érintettet, ha az egyes különleges helyzetek értékelésére tekintettel a kiutasítási határozat kitoloncolás formájában történő végrehajtását veszélyezteti az érintett magatartása.(4)
7. Az utóbbi intézkedés az irányelv által a kitoloncolási eljárás keretében megengedett legsúlyosabb szabadságot korlátozó intézkedés.(5) Főszabály szerint végső eszközként alkalmazott intézkedésről van szó.(6) Az uniós jogalkotó ezért azt az irányelv IV. fejezetében szigorú korlátokhoz köti, oly módon, hogy garantálja egyrészt az arányosság elvének tiszteletben tartását a felhasznált módszerek és a kitűzött célok vonatkozásában, másrészt pedig az érintett harmadik országbeli állampolgárok alapvető jogainak tiszteletben tartását.(7)
8. Az irányelv 16. cikke (1) bekezdése [magyar nyelvű változatában] a következőket írja elő:
„Az őrizetet általában erre szolgáló különleges idegenrendészeti fogdákban kell végrehajtani. Amennyiben egy tagállam nem tud
különleges idegenrendészeti fogdákban helyet biztosítani,
és kénytelen büntetés‑végrehajtási intézetben való elhelyezéshez folyamodni, az őrizet alatt álló harmadik országbeli állampolgárokat a többi fogvatartottól elkülönítve kell tartani . ” (8)
9. Az irányelv 16. cikkének (1) bekezdése tehát két, az őrizet feltételeire és szabályozására vonatkozó követelményt állít a tagállamok elé.
10. Egyrészt az őrizetet különleges idegenrendészeti fogdában kell végrehajtani, ahol önálló életvitelre van lehetőség, másrészt pedig, amennyiben azt kivételes jelleggel büntetés‑végrehajtási intézetben kell végrehajtani, a tagállamnak biztosítania kell e harmadik országbeli állampolgárok többi fogvatartottól való elkülönítését, azzal hogy az utóbbi követelmény megkerülhetetlen, mivel az őrizet helyétől függetlenül kötelező.
11. Márpedig mindkét követelmény csak részlegesen teljesül Németországban.
12. Tudni kell ugyanis, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság alaptörvénye (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, a továbbiakban: alaptörvény) 83. és 84. cikkének megfelelően a szövetségi tartományok (Bundesländer) feladata a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárai kitoloncolása érdekében elrendelt őrizetek végrehajtásának biztosítása.
13. Márpedig a Németországi Szövetségi Köztársaságot alkotó tizenhat szövetségi tartományból tíz a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérdések előterjesztése napján nem rendelkezett különleges idegenrendészeti fogdával, úgyhogy a harmadik országok kitoloncolásra váró állampolgárait büntetés‑végrehajtási intézetekben helyezik el, és közülük egyeseket ugyanolyan szabályoknak és korlátozásoknak vetik alá, mint a többi fogvatartottat.(9)
14. Ennek megfelelően a C‑473/13. sz. ügyben Adala Bero szíriai állampolgárt 2011. január 6‑tól 2011. február 2‑ig Frankfurt am Main város büntetés‑végrehajtási intézetében tartották őrizetben, mivel Hessen tartomány nem rendelkezik olyan különleges idegenrendészeti fogdával, amely képes nők befogadására. Az A. Bero által előterjesztett észrevételekből kitűnik, hogy nem különítették el a többi fogvatartottól és az előzetes letartóztatásban lévő személyektől.
15. A C‑514/13. sz. ügyben Ettayebi Bouzalmate marokkói állampolgárt 2013. július 14‑től három hónapig(10) München város büntetés‑végrehajtási intézetének egy elkülönített részlegében tartották őrizetben, mivel Bajorország szövetségi tartományban nincsenek különleges idegenrendészeti fogdák.
16. Végül a C‑474/13. sz. ügyben Thi Ly Pham vietnami állampolgárt 2012. március 29. és 2012. július 10. között Nürnberg (Bajorország) város büntetés‑végrehajtási intézetében tartották őrizetben, és emellett abba is beleegyezett, hogy a többi fogvatartottal együtt tartsák őrizetben.
17. A T. L. Pham által benyújtott észrevételekből kitűnik, hogy a következő előre megszerkesztett írásbeli nyilatkozatot írta alá:
„Pham Thi Ly, őrizetes
Kijelentem, hogy beleegyezek, hogy a fogvatartottakkal közösen helyezzenek el.
Nürnberg, 2012. március 30.
Aláírás”
18. Ezeket az őrizetbe vételeket mind a külföldiek szövetségi területen történő tartózkodásáról, szakmai tevékenységéről és integrációjáról szóló, 2004. július 30‑i német törvény (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet; a továbbiakban: Aufenthaltsgesetz)(11) alapján rendelték el, amely az irányelv 16. cikkének (1) bekezdését ülteti át a német jogrendbe.
19. Az Aufenthaltsgesetz 62a. §‑a (1) bekezdésének szövege a következő:
„A kitoloncolási célú őrizetet főszabály szerint különleges idegenrendészeti fogdában kell végrehajtani. Amennyiben egy szövetségi tartomány nem rendelkezik különleges idegenrendészeti fogdával,
az őrizet e tartomány egyéb büntetés‑végrehajtási intézeteiben is végrehajtható; ilyen esetben a kitoloncolásukra váró személyeket el kell különíteni a többi fogvatartottól”.(12)
20. Az alapeljárásokban a Bundesgerichtshof (C‑473/13. és C‑474/13. sz. ügy), illetve a Landgericht München (C‑514/13. sz. ügy) az őrizet jogszerűségét vizsgálja az irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében rögzített elvekre figyelemmel.
21. A C‑473/13. és C‑514/13. sz. ügyeket az írásbeli szakasz lefolytatása, valamint ítélethozatal céljából egyesítették, figyelemmel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés azonosságára. Mivel a C‑474/13. sz. ügy szoros kapcsolatban áll ezekkel az egyesített ügyekkel, úgy döntöttem, hogy közös indítványt terjesztek elő.
A – A C‑473/13. és C‑514/13. sz. egyesített ügyek
22. A C‑473/13. és C‑514/13. sz. egyesített ügyekben a Bundesgerichtshof és a Landgericht München azon indokok természetét vizsgálja, amelyek lehetővé teszik egy tagállam számára, hogy egy rendezetlen jogi helyzetű migráns őrizetének büntetés‑végrehajtási intézetben történő végrehajtását rendelje el.
23. A kérdést előterjesztő bíróságok különösen azzal kapcsolatban vetnek fel kérdéseket, hogy az Aufenthaltsgesetz 62a. §‑ának (1) bekezdése összeegyeztethető‑e azokkal az elvekkel, amelyeken az irányelv 16. cikkének (1) bekezdése alapul, és azt kívánják megtudni, többek között, hogy figyelembe kell‑e venni Németország szövetségi berendezkedését, és az egyes szövetségi tartományok részére fenntartott hatásköröket ezen elvek végrehajtása során.
24. A német jogszabály ugyanis kifejezetten felhatalmazza az illetékes szövetségi tartományt arra, hogy a harmadik országok kitoloncolásra váró állampolgárait büntetés‑végrehajtási intézetekben helyezze el, amennyiben „nem rendelkezik különleges idegenrendészeti fogdával”.
25. A Bundesgerichtshof és a Landgericht München tehát úgy döntöttek, hogy felfüggesztik az eljárást, és előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesztenek a Bíróság elé. Az ezzel összefüggésben feltett kérdéseik lényegében azonosak.
26. A C‑473/13. sz. ügyben a Bundesgerichtshof a következő kérdést terjeszti előzetes döntéshozatalra:
„Akkor is az a tagállami kötelezettség következik az […] irányelv […] 16. cikkének (1) bekezdéséből, hogy a kitoloncolás céljából foganatosított őrizetet általában erre szolgáló különleges idegenrendészeti fogdákban hajtsák végre, ha ilyen fogdák csak az adott tagállam szövetségi alegységeinek egy részében állnak rendelkezésre, más szövetségi alegységeiben azonban nem?”
27. A C‑514/13. sz. ügyben a Landgericht München a következők szerint fogalmazza meg kérdését:
„Az […] irányelv […] 16. cikkének (1) bekezdéséből akkor is következik‑e a tagállam azon kötelezettsége, hogy a kitoloncolás céljából elrendelt őrizetet általában különleges fogdában hajtsa végre, ha az ilyen létesítmények a tagállam szövetségi tagozódásának csak egy részében találhatók, egy másik részében, ahol a tagállam szövetségi tagozódására vonatkozó előírások értelmében az őrizet végrehajtására sor kerül, azonban nem?”
28. Az alapeljárás felei, a német, a holland, a svéd, a svájci kormány, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő észrevételeket.
B – A C‑474/13. sz. ügy
29. A C‑474/13. sz. ügy ugyanabba az összefüggésbe illeszkedik, mint a C‑473/13. és C‑514/13. sz. egyesített ügyek. Mindazonáltal felveti a rendezetlen jogi helyzetű migráns egyéb fogvatartottaktól való elkülönítésére vonatkozó, az irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében szereplő kötelezettségnek tulajdonítandó terjedelem kérdését. Emlékeztetek ugyanis arra, hogy az érdekeltet három hónapig tartották őrizetben Nürnberg város büntetés‑végrehajtási intézetében, és emellett beleegyezett abba, hogy a többi fogvatartottal együtt tartsák őrizetben.
30. Ebben az ügyben a Bundesgerichtshof ebből következően az ilyen őrizet jogszerűségét illetően vizsgálódik, az irányelv 16. cikkének (1) bekezdése tekintetében, figyelemmel az érintett által adott beleegyezésre.
31. A Bundesgerichtshof tehát felfüggesztette az eljárást, és a következő kérdést terjesztette a Bíróság elé:
„Összeegyeztethető‑e az […] irányelv […] 16. cikkének (1) bekezdésével a kitoloncolás céljából őrizetbe vett személy büntetés‑végrehajtás jogcímén fogvatartottakkal közös elhelyezése, ha beleegyezik e közös elhelyezésbe?”
32. Az alapeljárás felei, a német és a holland kormány, valamint a Bizottság terjesztett elő észrevételeket.
C – A kérdések tétje
33. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett három kérdés egy valódi elvi kérdést vet fel a kitoloncolásra váró migráns őrizetének az irányelv 16. cikke (1) bekezdésében meghatározott feltételeit illetően.
34. A visszatérésre váró migránsok őrizete kérdésének felvetése egy olyan valóság képeit idézi fel, amelyre túl gyakran valamilyen tragikus hír hívja fel a figyelmet. Egészében véve a kérdés az uniós szinten kialakított rendszer problémáját veti fel. E rendszer puszta megfigyelése alapján megállapítható, hogy a rögzített elvek logikája kiegyensúlyozatlanságot eredményez a tagállamok között. Egyes tagállamoknak a földrajzi helyzetük miatt súlyosabb terhet kell viselniük, mint másoknak, és nem szabad elhallgatni az ebből következő gazdasági terhet sem.
35. Ugyanakkor a jog alapvető elveinek alkalmazása révén az Emberi Jogok Európai Bírósága és azt követve a Bíróság is emlékeztetett a közismert ítéletekben(13) arra, hogy a jelenleg hatályos rendszer nem eredményezheti azt, hogy a teljes súly azokra a tagállamokra nehezedjék, amelyek közvetlenül szembesülnek a migránsok erőteljes beáramlásával.
36. A szóban forgó ítéleteket megelőzően ugyanis az uniós jog rendelkezéseinek puszta alkalmazása akarva‑akaratlanul kényelmesebb helyzetet eredményezett egyes tagállamok számára, más tagállamokhoz képest.
37. A két bíróság ekkor emlékeztetett arra, hogy a praktikumnak meg kell hajolnia az alapvető jogok tiszteletben tartásának követelménye előtt.
38. Szellemiségében hasonló megközelítés követésére kívánom most felhívni a Bíróságot az elé terjesztett ügyekben.
39. A migránsok áradatában a kitoloncolási őrizet rendkívül fontossá vált. E fájdalmas helyzet okai számosak és jól ismertek. Azok a tagállamok és az Unió külpolitikájának számukra fenntartott körébe tartoznak.
40. Ezzel szemben az őrizetre vonatkozó határozat jogi feltételei és végrehajtásának anyagi feltételei bírósági felülvizsgálat alá tartoznak.
41. Az őrizetbe vételről szóló határozat jogi feltételei ebben az ügyben nem érintettek. Ezzel szemben e határozatok végrehajtásának anyagi feltételei képezik a felvetett probléma lényegét.
42. Az irányelv teljesen egyértelműen azt mondja ki, hogy az őrizetbe vételről szóló határozat végső intézkedés. Az irányelv megerősíti annak a migráns kitoloncolásának szükségességéhez kapcsolódó, teljes mértékben kiegészítő jellegét. Az irányelv tehát teljesen helyes módon leszögezi, hogy azon migráns helyzete, akinek egyetlen hibája a nincstelensége, és egyetlen bűne, hogy megpróbált abból kimenekülni, teljesen véletlenszerű eredmények érdekében őrült kockázatokat vállalva, az ellentéte egy bűnöző helyzetének. Ez az alapvető jellegzetesség szükségképpen tükröződik az intézkedés végrehajtásában, amelyet következésképpen meg kell különböztetni egy büntetés végrehajtásától.
43. Ki kell emelni ugyanis már itt, hogy a büntetés‑végrehajtási intézetek, amelyek vagy magához a büntetés fogalmához kapcsolódó pontos céloknak megfelelő, a büntetés letöltésére szolgáló intézetek vagy fogdák, nem keverendők össze az irányelv által előírt különleges idegenrendészeti fogdákkal. Valakit csak két esetben tarthatnak fogva büntetés‑végrehajtási intézetben: vagy ügyének elbírálását megelőzően, vagy egy büntetőjogi szankció végrehajtása érdekében, és mindkét eset súlyos bűncselekményekkel összefüggő eljárás része.
44. Az ítéletet megelőzően a fogva tartásra csak olyan pontos okokból kerülhet sor, amelyek alapvető feltétele, hogy olyan körülmények állnak fenn, amelyek feltehetővé, sőt valószínűvé teszik egy bizonyos súlyt meghaladó bűncselekmény elkövetését, és ehhez hozzáadódnak az elkövetett cselekmény jellegére, az elkövetés körülményeire, az eljárás alá vont személy képviselete biztosításának hiányára, a bizonyítékok megőrzésére, a tanúkra történő nyomásgyakorlás elkerülésére vonatkozó, valamint az eljárás alá vont személy személyiségével összefüggő elemek, amelyek elengedhetetlenné teszik, hogy az illető az igazságszolgáltatás rendelkezésére álljon.
45. Az ítéletet megelőző fogva tartás tehát többek között a harmadik személyekkel való kapcsolattartás megakadályozását, illetve a szökés meggátolását célozza. Ebből szükségképpen az következik, hogy az alkalmazott fogva tartási rezsim még az ítéletre váró személyek fogva tartását szolgáló intézményekben vagy részlegekben is figyelembe veszi ezeket az alapvető célokat. Az ebből fakadó kötelezettségek semmiképpen sem tehetik lehetővé e létesítményeken belül az akaratuk ellenére ott tartózkodó személyek szabad mozgását, ahogy harmadik személyek szabad belépését, és a külvilággal való kapcsolattartás szabadságát sem, mivel a fogva tartási szabályokat éppen az ilyen kapcsolattartás megakadályozása érdekében alakították ki.
46. Ez még inkább igaz az elítélt fogvatartottakkal foglalkozó intézményekre, illetve részlegekre, amelyek tekintetében a büntetés‑végrehajtás végeredményben jogszerű céljainak egyike a szökés, valamint a csoportos megmozdulások és a személyek elleni támadások megakadályozása. E tényezők figyelembevétele a fogvatartottakra alkalmazandó rezsimben és ezen intézmények igazgatási módjában tükröződik.
47. Függetlenül a fenti megfontolásoktól, az ilyen intézmények működésének általános szabálya a férfiak, nők és fiatalkorúak elkülönítésen alapul – ez tükröződik az egyes intézmények, illetve az intézményeken belüli külön részlegek rendeltetésében.
48. Ami a kiskorúakat illeti, nem szabad szem elől téveszteni, hogy fogva tartásuk főszabály szerint mindig olyan kivételes intézkedés, amely tehát azt feltételezi, hogy vagy a nagykorúsághoz közel álló, vagy pedig pszichológiai szempontból problémás kiskorúakkal szemben alkalmazzák, és mindenképpen súlyos cselekmények elkövetése miatt.
49. Egyrészt tehát ezen adatokat, másrészt pedig az irányelv előírásait és az Európai Unió Alapjogi Chartáját (a továbbiakban: Charta) figyelembe véve kell megvizsgálni, hogy az ilyen rezsimeknek a kitoloncolásuk érdekében őrizetbe vett migránsokra való alkalmazása tiszteletben tartja‑e azok Unióban elismert jogait.
50. A jelen indítványban kifejtem azokat az okokat, amelyek miatt álláspontom szerint a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárt nem lehet büntetés‑végrehajtási intézetekben fogva tartani azzal az indokkal, hogy az őrizet végrehajtásának biztosításáért felelős szövetségi tartomány nem rendelkezik olyan különleges idegenrendészeti fogdákkal, mint amelyekre az irányelv 16. cikkének (1) bekezdése hivatkozik.
51. Előadom azt is, e harmadik országbeli állampolgárt nem lehet a többi fogvatartottal együtt fogva tartani azon az alapon, hogy lemondott az utóbbiaktól való elkülönítésre vonatkozó, az említett rendelkezés által számára biztosított jogról.
II – Jogi háttér
52. Az irányelv (11), (13), (16), (17) és (24) preambulumbekezdése az alábbiakat mondja ki:
„(11)	A kiutasítással kapcsolatos határozatokra vonatkozóan minimális közös jogi biztosítékokat kell megállapítani, amelyek garantálják az érintett személyek érdekeinek hatékony védelmét. […]
[...]
(13) A kényszerítő intézkedésekre kifejezetten alkalmazni kell az arányosság és a hatékonyság elvét a felhasznált módszerek és a kitűzött célok vonatkozásában. […] A tagállamoknak több lehetőséggel kell rendelkezniük a kitoloncolások ellenőrzésére.
[...]
(16) A kitoloncolás céljából elrendelt őrizet alkalmazását korlátozni kell, és az arányosság elvét kell rá alkalmazni a felhasznált módszerek és a kitűzött célok vonatkozásában. Az őrizet kizárólag abban az esetben indokolt, ha az a kiutasítás előkészítését vagy a kitoloncolási eljárás végrehajtását szolgálja, és a kevésbé kényszerítő intézkedések alkalmazása nem bizonyulna elegendőnek.
(17) Az őrizetben lévő harmadik országbeli állampolgárokkal emberséges és méltó módon, alapvető jogaikat, valamint a nemzetközi és nemzeti jogot betartva kell bánni. A nemzeti jog által szabályozott, a bűnüldöző szervek által alkalmazott előzetes letartóztatás sérelme nélkül az őrizetet általában erre szolgáló különleges idegenrendészeti fogdákban kell végrehajtani.
[...]
(24) Az irányelv tiszteletben tartja és betartja a különösen [a Charta] által elismert alapvető jogokat és elveket.”
53. Az irányelv 1. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Ez az irányelv megállapítja a tagállamok által alkalmazandó, a harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatéréséről szóló közös normákat és eljárásokat, összhangban a közösségi jog általános elveiként szereplő alapvető jogokkal és a nemzetközi joggal, beleértve a menekültek védelmét és az emberi jogi kötelezettségeket.”
54. Az irányelv „Kedvezőbb rendelkezések” című 4. cikkének (3) bekezdése a következőkről rendelkezik:
„Ez az irányelv nem sérti a tagállamok jogát arra, hogy olyan rendelkezéseket fogadjanak el vagy tartsanak fenn, amelyek kedvezőbbek azokra a személyekre nézve, akikre ezen irányelv vonatkozik, feltéve, hogy az ilyen rendelkezések összeegyeztethetőek ezzel az irányelvvel.”
55. Az irányelv 15. cikke (2) bekezdésének utolsó albekezdése szerint „[a]z érintett harmadik országbeli állampolgárt haladéktalanul szabadon kell bocsátani, ha az őrizetben tartás nem jogszerű”.
56. Az irányelv „Az őrizet körülményei” című 16. cikkének (1) bekezdése a következőképpen szól:
„Az őrizetet általában erre szolgáló különleges idegenrendészeti fogdákban kell végrehajtani. Amennyiben egy tagállam nem tud különleges idegenrendészeti fogdákban helyet biztosítani, és kénytelen büntetés‑végrehajtási intézetben való elhelyezéshez folyamodni, az őrizet alatt álló harmadik országbeli állampolgárokat a többi fogvatartottól elkülönítve kell tartani.”
57. Az irányelv 17. cikkének (2) és (3) bekezdése így rendelkezik:
„(2) A kitoloncolásra váró családok számára gondoskodni kell a magánéletük megfelelő védelmét biztosító elkülönített elhelyezéséről [helyesen: elhelyezésről].
(3) Az őrizetben tartott kiskorúaknak lehetőséget kell adni a szabadidős tevékenységek végzésére, beleértve a koruknak megfelelő játék‑ és rekreációs tevékenységeket, és biztosítani kell számukra – tartózkodásuk időtartamának függvényében – az oktatáshoz való hozzáférést.”
58. Végül az irányelv „Szükséghelyzetek” című 18. cikke a következőket mondja ki:
„(1) Azokban az esetekben, amikor a kiutasítandó harmadik országbeli állampolgárok kivételesen nagy száma előre nem látott, súlyos terhet ró valamely tagállam idegenrendészeti fogdáinak kapacitására, illetve közigazgatási vagy igazságügyi alkalmazottaira, akkor ez a tagállam – ameddig a kivételes helyzet fennáll – dönthet úgy, hogy […] – a 16. cikk (1) bekezdésében és a 17. cikk (2) bekezdésében előírt körülményektől eltérve – sürgős lépéseket tesz az őrizet körülményeinek tekintetében.
(2) Amikor a tagállam ilyen kivételes intézkedéseket tesz, tájékoztatnia kell a Bizottságot. Amint a kivételes intézkedések alkalmazásának okai megszűnnek, ismét tájékoztatnia kell a Bizottságot.
(3) E cikkben semmi nem értelmezhető úgy, hogy a tagállamok eltérhetnének attól az általános kötelezettségüktől, hogy minden – általános vagy egyedi – megfelelő intézkedést megtegyenek az ebből az irányelvből eredő kötelezettségeik teljesítésének biztosítása érdekében.”
III – Előzetes észrevételek
59. Előzetesen rámutatok, hogy ahogy az a Bundesgerichtshof által a C‑473/13. sz. ügyben szolgáltatott információkból következik, az irányelv nem volt átültetve a német jogrendbe, amikor A. Berót 2011. január 6‑án őrizetbe vették.
60. Az Aufenthaltsgesetz 62a. §‑a ugyanis 2011. november 26‑án lépett hatályba, vagyis az érdekelt szabadon bocsátását követően. E rendelkezés tehát nem volt alkalmazandó az A. Bero ellen indított eljárás keretében. Ezzel szemben A. Bero hivatkozhat az irányelv 16. cikkének (1) bekezdésére, mivel őrizetbe vételének időpontjában az irányelv 20. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében rögzített 2010. december 24‑i átültetési határidő lejárt.
61. Márpedig az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, amikor valamely tagállam határidőn belül elmulasztja átültetni az irányelvet, vagy ha azt nem megfelelően ülteti át, a magánszemélyek hivatkozhatnak ezen állammal szemben ezen irányelv azon rendelkezéseire, amelyek a tartalmuk alapján feltétlenek és kellően pontosak. Márpedig, ahogy arra a Bíróság az El Dridi‑ügyben hozott ítéletben(14) rámutatott, ez érvényes az irányelv 15. és 16. cikkére, amelyek feltétlenek és kellően pontosak ahhoz, hogy nincsen szükség más különleges tényezőkre a tagállamok általi végrehajthatóságuk érdekében.(15)
IV – Az irányelv 16. cikkének (1) bekezdésével kapcsolatos elemzésem
62. A Bíróság elé terjesztett kérdések mindegyikének vizsgálata az irányelv 16. cikke (1) bekezdése szövegének és céljának közös értelmezését feltételezi.
A – Az irányelv 16. cikke (1) bekezdésének szövege
63. Különös figyelmet szentelek az irányelv 16. cikke (1) bekezdése francia és német szövegének. Lényeges eltérés áll fenn ugyanis e két nyelvi változat között, ami nyilvánvalóan következményekkel járt a nemzeti átültetést biztosító t örvény szövegében a német jogalkotó által alkalmazott kifejezéseket illetően.
64. Ami az irányelv 16. cikke (1) bekezdésének első mondatát illeti, az azt az elvet rögzíti, amely szerint „[a]z őrizetet általában erre szolgáló különleges idegenrendészeti fogdákban kell végrehajtani”.
65. Az elvet egyértelmű és egységes szöveggel szerkesztették meg minden uniós nyelven.(16) Ennélfogva meg vagyok győződve arról, hogy az uniós jogalkotó azon elvet kívánta megfogalmazni, amely szerint a tagállamok kötelesek a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok őrizete érdekében különleges fogdákat kialakítani, sajátságos kivételekkel.
66. Ezen elv szigorát ugyanis enyhíti az „általában” kifejezés használata, amely eltéréseket feltételez.
67. Az uniós jogalkotó az említett elv alóli kivételt ír elő az irányelv 16. cikke (1) bekezdésének második mondatában.(17)
68. Ennek megfelelően e rendelkezés francia nyelvű változatában a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok akkor helyezhetők el büntetés‑végrehajtási intézetekben, „[l]orsqu’un État membre ne peut
les placer dans un centre de rétention spécialisé”(18) [amennyiben egy tagállam nem tud
különleges idegenrendészeti fogdákban helyet biztosítani], illetve az angol változatban, „[w]here a Member State cannot
provide accomodation in a specialised detention facility”.(19)
69. Márpedig az említett rendelkezés német nyelvi változata jelentős eltérést eszközöl azon körülményeket illetően, amelyek között valamely tagállam eltérhet az irányelv 16. cikke (1) bekezdésének első mondatában meghatározott elvtől. Az ugyanis akkor teszi lehetővé az őrizet büntetés‑végrehajtási intézetben történő végrehajtását, „[a]mennyiben egy tagállamban nincs
különleges idegenrendészeti fogda”(20) („Sind in einem Mitgliedstaat solche speziellen Hafteinrichtungen nicht vorhanden”).
70. E változat csak részben tükröződik az irányelv 16. cikkének (1) bekezdését átültető német jogszabály szövegében. Ne feledjük, hogy az Aufenthaltsgesetz 62a. §‑ának (1) bekezdése ugyanis a következőket írja elő:
„A kitoloncolási célú őrizetet főszabály szerint különleges idegenrendészeti fogdában kell végrehajtani. Amennyiben egy szövetségi tartomány nem rendelkezik különleges idegenrendészeti fogdával, az őrizet e tartomány egyéb büntetés‑végrehajtási intézeteiben is végrehajtható”(21) .
71. Meg kell állapítani, hogy azon indokok terjedelmét, amelyek miatt egy tagállam eltérhet a rögzített elvtől, és ebből következően a kivétel terjedelmét is jelentősen módosította az irányelv 16. cikke (1) bekezdése második mondata német nyelvű változatának, illetve az azt a német jogrendbe átültető jogszabálynak az együttes hatása.
72. A szóban forgó átültető törvény uniós joggal való összeegyeztethetőségének vizsgálata előtt következésképpen meg kell vizsgálni, hogy e rendelkezés német nyelvi változata, amely az „[a]mennyiben egy tagállamban nincs
különleges idegenrendészeti fogda”(22) kifejezést használja, jogszerűen képezheti‑e az alapügyekben meghozott intézkedéseket igazoló értelmezés alapját.
73. Álláspontom szerint egyértelmű, hogy az irányelv 16. cikke (1) bekezdése második mondatának német nyelvi változata hibás.
74. Egyrészt e rendelkezés, és különösen az „amennyiben egy tagállam nem tud
különleges idegenrendészeti fogdákban helyet biztosítani”(23) kifejezés minden más uniós nyelven egyforma, és a francia, illetve angol nyelvi változatot követi. Márpedig, ahogy azt a Bíróság kimondta, egyetlen eltérő nyelvi változat nem érvényesülhet a többi nyelvi változattal szemben.(24)
75. Egyrészt a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy egy olyan rendelkezés egységes értelmezésének és alkalmazásának biztosítása érdekében, amelynek valamely uniós nyelvi változata eltér a többi változattól, azt nem csupán azon szöveg általános rendszerének fényében kell értelmezni, amelybe illeszkedik, hanem az uniós jogalkotó által követett célra is figyelemmel.(25)
76. Márpedig az irányelv 16. cikke (1) bekezdése második mondatának német nyelvi változata, és különösen az „[a]mennyiben egy tagállamban nincs
különleges idegenrendészeti fogda”(26) kifejezés használata megfosztja hatékony érvényesülésétől az uniós jogalkotó által az irányelv 16. cikke (1) bekezdésének első mondatában rögzített elvet, és bizonyosan veszélyezteti az ezen elv által követni kívánt célt.
77. Semmiképpen sem kétséges ugyanis, hogy az uniós jogalkotó kötelezni kívánta a tagállamokat arra, hogy különleges idegenrendészeti fogdákat alakítsanak ki annak érdekében, hogy hatékonnyá tegyék az általa a kitoloncolásukra váró migránsok érdekében előírt kedvezőbb sajátos rezsimet. Következésképpen, ellentétben a német kormány által kifejtett véleménnyel, teljesen egyértelmű, hogy az uniós jogalkotónak nem az volt a célja, hogy lehetővé tegye a tagállamok számára, hogy a rögzített elvtől való eltérés érdekében arra hivatkozzanak, hogy a területükön nincsenek ilyen fogdák.
78. Ha ez lenne a helyzet, akkor az őrizet sajátosságaihoz alkalmazkodó fogdák létrehozása egy tisztán megítélésen múló, a tagállamok szabad mérlegelése körébe tartozó feltétel lenne. Ebből a szempontból az irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében szereplő „[a]mennyiben egy tagállam nem tud ”(27) kifejezést úgy kellene értelmezni, hogy az azokra a helyzetekre vonatkozik, amelyekben „egy tagállam nem kíván” valamit megtenni, és e mondat így konkrétan ezt az értelmet venné fel.
79. Ezt azt is jelentené, hogy eltántorítanák a tagállamokat a különleges idegenrendészeti fogdák kialakításától, lehetővé téve számukra, hogy elrendeljék a rendezetlen jogi helyzetű migránsok büntetés‑végrehajtási intézetben való elhelyezését – ami az irányelv rendszerében azonban pusztán kivételes megoldás –, és végső soron egyet jelentene annak elnézésével, hogy a tagállamok súlyos megsértik az őket nem csupán az irányelv, hanem nemzetközi kötelezettségvállalásaik alapján is terhelő kötelezettségeket.
80. Következésképpen úgy vélem, hogy az irányelv 16. cikke (1) bekezdése második mondatának német nyelvi változatát – amely szerint a tagállam elrendelheti a büntetés‑végrehajtási intézetben való elhelyezést, ha területén nincs különleges idegenrendészeti fogda – nem kell figyelembe venni a jelen kérdések elemzése érdekében.
B – Az irányelv 16. cikke (1) bekezdésének célja
81. Az irányelv 16. cikke (1) bekezdésének célja az irányelv 1. cikkében szereplő vezérelvből következik, amely csak a Charta 1. cikkével összeegyeztethetően és azzal összhangban értelmezhető. Ez az elsődleges jogi szöveg, amelynek alkalmazhatósága itt nem kérdőjelezhető meg, azt mondja ki, hogy „[a]z emberi méltóság sérthetetlen [és azt tiszteletben] kell tartani, és védelmezni kell”. Az emberi méltóságra történő ezen hivatkozást tehát szükségképpen bele kell érteni az irányelv 1. cikkében szereplő, az alapvető jogokra mutató hivatkozásba.
82. Következésképpen az irányelv 16. cikkének (1) bekezdése, és általában a kifejezetten a kitoloncolásra váró külföldiek őrizetének feltételeire vonatkozó rendelkezések csak akkor alkalmazhatók ténylegesen e jogi normákkal összhangban, ha biztosítják ezen értékek tiszteletben tartását.
83. Álláspontom szerint tehát az irányelv 16. cikkének (1) bekezdése az e szabályoknak való megfelelés érdekében alapozta a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok őrizetének szabályait két, az őrizet feltételeire és rezsimjére vonatkozó alapvető elvre. Egyrészt az őrizetet különleges idegenrendészeti fogdában kell végrehajtani, ahol önálló életvitelre van lehetőség, másrészt pedig, amennyiben azt kivételes jelleggel büntetés‑végrehajtási intézetben kell végrehajtani, a tagállamnak biztosítania kell e harmadik országbeli állampolgár elkülönítését a többi fogvatartottól, azzal, hogy az utóbbi követelmény megkerülhetetlen, mivel az őrizet helyétől függetlenül kötelező.
84. Ezenfelül, továbbra is összhangban az irányelv 1. cikkében szereplő hivatkozásokkal, az uniós jogalkotó itt az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatát ülteti át. Az ugyanis azt követeli meg, hogy a rendezetlen jogi helyzetű migránsok őrizetének helye, rezsimje és feltételei „megfelelőek” legyenek, annak érdekében, hogy ne veszélyeztessék az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4‑én Rómában aláírt európai egyezmény (a továbbiakban: EJEE) 3., 5. és 8. cikkében szereplő jogokat.(28)
85. Az uniós jogalkotó átülteti továbbá az irányelv (3) preambulumbekezdésében hivatkozott, az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által 2005. május 4‑én elfogadott „Kitoloncolásról szóló húsz iránymutatás” tizedik és tizenegyedik iránymutatását.
86. A tizedik iránymutatás 1. pontja ugyanis azt írja elő, hogy a kitoloncolást megelőzően fogva tartott személyeket „rendesen” az erre kialakított helyiségekben helyezzék el, amelyekben jogállásuknak megfelelő anyagi feltételeket és rezsimet biztosítanak.(29) A 4. pont azt is előírja, hogy e személyeket el kell különíteni az előzetes letartóztatásban lévőktől és az elítéltektől. A tizenegyedik iránymutatás 2–4. pontja azt írja elő, hogy a családokat elkülönített szálláshelyen kell elhelyezni, annak érdekében, hogy megőrizzék magánéletüket, és az ilyen szálláshelyeket olyan személyzettel, illetve felszereléssel kell ellátni, amely figyelembe veszi a gyermekek sajátos szükségleteit, lehetővé téve számukra többek között azt, hogy hozzáférjenek az oktatáshoz, és rekreációs tevékenységeket végezzenek.(30)
87. Ennek érdekében az Emberi Jogok Európai Bírósága felállította azon szempontok nem kimerítő listáját, amelyek alapján értékeli az őrizet helyének, feltételeinek és rezsimjének megfelelőségét.(31)
88. Mindenekelőtt a helyiségek kialakításának és berendezésének a lehető legnagyobb mértékben el kell kerülnie a börtönkörnyezetre utaló benyomás keltését. E helyiségekhez ezenfelül olyan személyzetnek kell tartoznia, amely rendelkezik a megfelelő képesítésekkel, és különösen bizonyos nyelvi és egészségügyi ismeretekkel. Az említett helyiségeknek tisztáknak kell lenniük, és kellő életteret kell biztosítaniuk az ott elhelyezhető számú személy részére. Rendelkezniük kell különösen nem koedukált hálóteremmel, valamint szabadon hozzáférhető és kellő számú higiénés felszereléssel. Rendelkezniük kell továbbá az étkeztetéshez szükséges térrel és felszereléssel, valamint szabadon hozzáférhető telefonnal. A fogdának rendelkeznie kell továbbá egészségügyi felszereléssel, valamint a családtagok és a konzuli hatóságok fogadására szolgáló helyiséggel. Emellett rendelkeznie kell oktatási és szabadidős térrel, és különösen egy szabadtéri sétára alkalmas területtel. Végül, amennyiben a fogda családokat fogad, az Emberi Jogok Európai Bírósága azt követeli meg, hogy a szobákat szereljék fel a fiatal gyermekek őrizete érdekében szükséges lényeges különleges berendezéssel, illetve megfelelő és biztonságos gyermekgondozási eszközökkel.(32)
89. Az Emberi Jogok Európai Bírósága e szempontok alapján döntött úgy, hogy a börtön nem „alkalmas” vagy „megfelelő” hely a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok fogadására és őrizetére.
90. Az Emberi Jogok Európai Bírósága által rögzített követelmények, amelyeket az uniós jogalkotó is átültet, az őrizeti intézkedés jellegén és célján alapulnak.
91. Az őrizet lényegét tekintve teljesen egyértelműen eltér a büntető intézkedéstől. Nem a migránsnak egy elkövetett bűntett vagy vétség miatti megbüntetéséről van szó, hanem az az érintett tagállamból való kitoloncolásának előkészítéséről. Az irányelvvel összefüggésben az uniós jogalkotó ügyel arra, hogy ne használja a „fogva tartás” vagy „szabadságvesztés” kifejezéseket e migráns tekintetében. Egyebekben az irányelv 15. cikkében kiemeli, hogy az őrizetet csak olyan személyekkel szemben lehet elrendelni, akik kitoloncolási eljárás alatt állnak, és az csak a kitoloncolás végrehajtását szolgálhatja.(33) A 2003/9/EK irányelvvel(34) összefüggésben végül úgy határozza meg az őrizetet, hogy az „a menedékkérő tartózkodásának olyan meghatározott helyre korlátozása a tagállam által, ahol a kérelmezőt mozgásszabadságától megfosztják”. (35)
92. Az őrizet tehát nem egy bűncselekményt követően kiszabott büntetés, és annak célja nem az érintett magatartásának korrekciója annak érdekében, hogy lejárta után az érintett visszailleszkedjen a társadalomba. A magatartás szankcionálásával kapcsolatos semmilyen elképzelés sem szerepel egyébként az őrizet jogalapját képező indokok között. Nem szabad szem elől téveszteni, hogy e szakaszban a kitoloncolásra váró migráns semmilyen büntetőjogi jogállással nem rendelkezik, és azt sem szabad elfelejteni, hogy még ha az érintett tagállam „bűncselekménynek” is minősíti a területére való szabálytalan belépést – erre a Bíróság által is elismerten joga van –, a Bíróság szerint e magatartás esetleges büntetőjogi jellegével szemben elsőbbséget kell biztosítani a kitoloncolásnak.(36)
93. Következésképpen nem létezik olyan jogszerű indok, amely alapján ezt az őrizetet büntetés‑végrehajtási feltételek mellett, és ilyen rezsim keretében lehetne végrehajtani.
94. H a a tagállamokat terhelő első kötelezettség a Charta 1. cikkének megfelelően az emberi méltóság tiszteletben tartásának biztosítása, ez először is azt vonja maga után, hogy a kitoloncolásra váró férfiakat, nőket és gyermekeket – azáltal, hogy bűnözőként kezelik őket – ne állítsák be bűnözőknek, ami már önmagában is sérti ezt a méltóságot.
95. Másodszor megköveteli, hogy az arányosság elvének(37) megfelelően biztosítsák számukra, hogy az őrizet végrehajtási szabályainak eredményeként ne essenek a büntetés‑végrehajtási rezsim sajátosságai közé tartozó korlátozások alá, amelyek nyilvánvalóan lehetetlenné teszik az irányelv, illetve az az által átültetett normák által megállapított szabályoknak és elveknek való megfelelést, valamint az irányelv alapját képező alapvető jogok tiszteletben tartását. Ez olyan őrizeti rezsim létrehozását és olyan anyagi feltételek megteremtését feltételezi, amelyek megfelelnek a jogi helyzetüknek, és alkalmasak arra, hogy megfeleljenek sajátos szükségleteiknek, különösen a legkiszolgáltatottabb személyek esetében. Ennek megfelelően az irányelv 17. cikke (2) és (3) bekezdésének rendelkezései azt írják elő, hogy a kitoloncolásra váró családok számára megfelelő elhelyezést kell biztosítani, valamint, hogy a kiskorúak számára biztosítani kell az oktatáshoz való hozzáférést, valamint azt, hogy megfelelő tevékenységeket végezhessenek; e rendelkezések egyébként pusztán a Charta 7. cikkét, 14. cikkének (1) bekezdését és 24. cikkét tükrözik ebben a jogszabályban.
96. A fentiekből logikusan és szükségszerűen következik az őrizet jellegéhez különlegesen hozzáigazított fogdákban való elhelyezés követelménye. E tekintetben az irányelv azokat a minimumfeltételeket rögzíti, amelyeknek ezen őrizetnek meg kell felelnie, kivéve, ha még kevésbé szigorú feltételeket állapítanak meg.
97. Nyilvánvaló, hogy a börtön nem teszi lehetővé az irányelv által meghatározott szabályoknak és elveknek való megfelelést, mivel azt egyszerűen más használatra szánták, nem a kitoloncolásra várók őrizetének céljára. Az anyagi feltételek szükségszerűen nem megfelelőek, különösen családok és gyermekek fogadására. A belső működési szabályok mindenütt jelenlévővé teszik a börtönérzést, mivel a kijárás időben meghatározott, a rendészeti jelenlét erős, a felügyelet szoros és az életmód teljesen irányított.(38) Ehhez hozzá kell tenni a bizonytalanságot, a promiszkuitást, a stresszt, a biztonság hiányát és az ellenséges környezetet, amelyek jellemzőek a büntetés‑végrehajtási intézetekre, és nem szabad elfeledkeznünk arról sem, hogy az ilyen típusú intézményekre jellemző adminisztratív korlátozások jellemzően behatárolják a migránsok által megtehető közigazgatási és bírósági lépéseket is.
98. Ugyanezen logika szerint, abból kiindulva, hogy az őrizet kivételesen foganatosítható csak büntetés‑végrehajtási intézetben, az irányelv a migránsok és az egyéb fogvatartottak elkülönítését írja elő.
99. Ez az elkülönítési kötelezettség közvetlenül részét képezi azon személyek emberi méltósága és alapvető jogai tiszteletben tartásának, akik nem követtek el semmilyen bűntettet, sőt vétséget sem. Lehetővé teszi annak biztosítását a büntetés‑végrehajtási rendszeren belül, hogy a kitoloncolására váró migráns őrizete elkülönüljön a büntetés végrehajtásától, és hogy az őrizetet a migráns jogállásának megfelelő feltételek mellett és rezsim keretében hajtsák végre. Végül lehetővé teszi az egyes migránsok kriminalizálódásához kapcsolódó kockázatok megelőzését, és a börtönközeghez kapcsolódó, jellemzően a legkiszolgáltatottabb személyeket érő erőszak elkerülését.
100. Véleményem szerint ez a migránsok és az egyéb fogva tartottak szigorú elkülönítését jelenti, egy olyan külön részleg kialakítása révén, amely teljes mértékben el van szigetelve a büntetés‑végrehajtási intézet többi részétől, és nem nyújt semmilyen kommunikációs lehetőséget az elítéltekkel vagy az ítélethozatal előtt előzetes letartóztatásban lévőkkel. 2005. szeptember 1‑jei irányelvtervezete(39) 15. cikke (2) bekezdésének első albekezdésében a Bizottság egyébként azt követelte meg, hogy a tagállamok gondoskodjanak arról, hogy a harmadik országok állampolgárait „tartósan [fizikailag]
elkülönítsék a többi fogvatartottól”.(40) Okkal.
101. Álláspontom szerint a büntetés‑végrehajtás működési szabályai kizárják az irányelv által rögzített elvek végrehajtását, olyan okok miatt, amelyek többek között a biztonsággal kapcsolatos jogszerű, az ilyen intézmények működésével járó előírásokhoz kötődnek. Ha lehetővé tesszük a kapcsolatot az egyéb fogvatartottak és az őrizetben lévő külföldiek között, biztosítva az utóbbiak számára a normák által előírt rugalmas rezsimet, különösen a külvilággal való kapcsolattartást illetően, akkor azt kockáztatjuk, hogy abból maguk az elítéltek húznak hasznot, hogy közvetlenül vagy a migránsok közvetítésével külső kapcsolatokat alakítsanak ki, amelyek következményei könnyen elképzelhetők. Azon sem kell meglepődni, hogy a többek között a müncheni büntetés‑végrehajtási intézet által előterjesztett észrevételek alapján – ha jól értem azokat – azt állapíthatjuk meg, hogy az őrizetben lévő külföldiekre valójában a büntetés‑végrehajtási rezsimet alkalmazzák, nem pedig egy különlegesen kialakított, és az irányelv rendelkezéseinek megfelelő rezsimet. Ez egyébként nem róható fel magának a büntetés‑végrehajtásnak, mivel többek között éppen a fent hivatkozott biztonsági okokból nem is tehet másként. Magának a rendszernek a logikája és az elvei azok tehát, amelyek jellegüknél fogva nem egyeztethetők össze az irányelv követelményeivel, és alkalmazhatatlanná teszik azt börtönkörülmények között.
102. Álláspontom szerint tehát nem kétséges, hogy, figyelemmel az általa az irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében rögzített előírások céljára, az uniós jogalkotó egyértelműen ki kívánta vonni a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárokat a büntetés‑végrehajtási rendszerből, azt írva elő minden tagállam számára, hogy egyrészt alakítsanak ki területükön különleges idegenrendészeti fogdákat, másrészt pedig, hogy amennyiben az őrizet foganatosítását kivételesen büntetés‑végrehajtási intézetben rendelik el, akkor biztosítsák a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok többi fogvatartottól való elkülönítését.
103. Ennek alapján ezt követően részletesen elemezni kell a C‑473/13. és C‑514/13. sz. egyesített ügyekben, valamint a C‑474/13. sz. ügyben feltett egyes kérdéseket.
V – A kérdések vizsgálata
A – Előzetes megjegyzések
104. Ahhoz, hogy jól megértsük azt az összefüggést, amelybe a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmek illeszkednek, a következő körülményeket kell megemlíteni.
105. Először emlékeztetek arra, hogy az alaptörvény 83. és 84. cikkének megfelelően a szövetségi tartományok feladata a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárai kitoloncolása érdekében elrendelt őrizetek végrehajtásáról való gondoskodás.
106. Márpedig a Németországi Szövetségi Köztársaságot alkotó tizenhat szövetségi tartományból tíz nem rendelkezik különleges idegenrendészeti fogdával.(41) Ilyen körülmények között, és azon helyzetek kivételével, amelyekben egyes szövetségi tartományok jogsegélyhez folyamodnak, a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárokat büntetés‑végrehajtási intézetekben helyezik el, és ők egyes esetekben ugyanazon szabályok és korlátozások alá tartoznak, mint amelyeket a szabadságvesztésre ítélt, illetve az előzetes letartóztatásban lévő személyek tekintetében alkalmaznak.
107. E helyzetet 2012. február 22‑i jelentésében(42) elítélte az Európa Tanácsnak a kínzás és az embertelen vagy megalázó büntetések vagy bánásmód megelőzésére létrejött európai bizottsága (a továbbiakban: CPT).
108. Másodszor, nem biztosított a kitoloncolásra váró migránsok egyéb fogvatartottaktól való elkülönítése az államterületen található valamennyi büntetés‑végrehajtási intézetben, különösen a nők és gyermekek őrizete vonatkozásában.(43) Ez nemcsak a német kormány által előterjesztett észrevételekből tűnik ki, hanem a nemzeti ítélkezési gyakorlatból is.
109. Így a 2011. szeptember 20‑i végzéssel a Landgericht Leipzig (Szászország szövetségi tartomány) tehát az irányelv 16. cikkének (1) bekezdése alapján megszüntette egy tunéziai állampolgár őrizetét, mivel egy elítélttel közös zárkában volt elhelyezve.(44) A CPT 2012. február 22‑i jelentése szerint ebben az időszakban a lipcsei börtönben nem voltak a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok fogadására fenntartott különleges részlegek.(45)
110. A 2012. augusztus 21‑i végzéssel a Landgericht Traunstein (Bajorország szövetségi tartomány) szintén megszüntette egy kitoloncolásra váró kiskorú őrizetét, azzal az indokkal, hogy egy fiatalkorú bűnözőkkel foglalkozó intézményben tartották fogva.(46) A müncheni büntetés‑végrehajtási intézet ugyanis csak egy, férfi felnőttek fogadására fenntartott elkülönített részleggel rendelkezik. Ahogy azt a CPT részére adott válaszában a német kormány jelezte, a kiskorúakat ebből következően a fiatalkorúak börtönében tartják fogva, a fiatalkorú bűnözőkkel együtt.(47) Ami a migráns nőket illeti, őket a büntetés‑végrehajtási intézet női részlegében tartják fogva. Ugyanez a helyzet Baden‑Württemberg, Hessen(48) és Szászország(49) szövetségi tartományokban.
111. Az ilyen helyzet jogszerűtlenségén túl megrázó is. A terhes nők és a kiskorúak ugyanis különlegesen kiszolgáltatottak, és állapotuk, életkoruk és függő helyzetük miatt különleges figyelmet érdemelnek a hatóságok részéről, amelyből sem az uniós jogalkotó nem enged az irányelv 17. cikkének (2) bekezdésében, sem pedig az Emberi Jogok Európai Bírósága az ítélkezési gyakorlatában.(50)
112. Harmadszor, ami a részlegek elhelyezését illeti, ha egyáltalán kialakítanak különleges részlegeket, ez nem változtat azon, hogy a migránsok a legtöbb esetben találkozhatnak az egyéb fogvatartottakkal, étkezések, séták vagy a betegszobai ellátás során. Így a müncheni büntetés‑végrehajtási intézet által a C‑514/13. sz. ügyben előterjesztett észrevételek szerint a közigazgatási őrizetben lévő személyeket nem különítik el a többi fogvatartottól a befogadási eljárás és a látogatások során, a különböző váróhelyiségekben (orvosi vizsgálat, áthelyezés), illetve a betegszobában. E. Bouzalmate ennek megfelelően tizenkét napot töltött a börtön közös betegszobájában, öngyilkossági kísérletét követően.
113. Végül a szövetségi tartományok többségében a rendezetlen jogi helyzetű migránsok őrizetét láthatóan a szabadságkorlátozó büntetések, illetve rehabilitációs és prevenciós intézkedések végrehajtásáról szóló, 1976. március 16‑i törvény által meghatározott feltételek, és különösen a törvény 3–49., 51–121., 171., 173–175. cikke (a ruházatra, a vásárlásra és a munkára vonatkozó szabályok), a 178. cikk (3) bekezdése (a kiskorúakra vonatkozó különleges szabály), valamint 179–187. cikke(51) szerint hajtják végre.
114. E helyzetképet követően most rá kell térnünk a különböző ügyekre.
B – A C‑473/13. és C‑514/13. sz. egyesített ügyek
115. Kérdésükkel a kérdést előterjesztő bíróságok lényegében azt kérdezik a Bíróságtól, hogy az irányelv 16. cikkének (1) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan tagállami szabályozást, amely a tagállam szövetségi tagozódására figyelemmel lehetővé teszi a szövetségi államok számára, hogy a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárokat büntetés‑végrehajtási intézetekben helyezzék el, amennyiben az illetékes szövetségi állam területén nincs idegenrendészeti fogda.
116. Rögtön pontosítom, hogy az a kérdés, hogy az irányelv előírja‑e, és adott esetben milyen határidővel egy minimális számú idegenrendészeti fogda azonnali létrehozását, véleményem szerint nem illeszkedik a jelen kérdések keretébe. Az e kérdések által felvetett problémakör a Bíróság elé terjesztett egyedi esetekre összpontosít, és valójában azt a kérdést veti fel, hogy valamely tagállam – anélkül hogy rendkívüli helyzetre hivatkozna – szabályt csinálhat‑e az irányelv 16. cikke (1) bekezdésének második mondatában szereplő kivételből.
117. Emlékeztetek ugyanis arra, hogy A. Berót azzal az indokkal tartották fogva egy büntetés‑végrehajtási intézetben, hogy Hessen szövetségi tartományban nincs a nők fogadására alkalmas különleges idegenrendészeti fogda. Az A. Bero által előterjesztett észrevételekből az is kitűnik, hogy nem különítették el őt az elítéltektől és az előzetes letartóztatásban lévő személyektől.
118. Ami E. Bouzalmatét illeti, őt a müncheni büntetés‑végrehajtási intézet külön részlegében tartották fogva, mivel Bajorország szövetségi tartomány nem rendelkezik különleges idegenrendészeti fogdával.
119. Előzetes döntéshozatalra utaló határozatában a Bundesgerichtshof és a Landgericht München azt a kérdést veti fel, hogy egy ilyen, Németország szövetségi tagozódásán alapuló indokra jogszerűen lehet‑e hivatkozni az irányelv 16. cikkének (1) bekezdése alapján.
120. Egyrészt előadják, hogy a nemzeti hatóságoknak az államterületen való elhelyezkedéstől függetlenül biztosítaniuk kell a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok őrizetének különleges idegenrendészeti fogdákban történő végrehajtását. Úgy vélik, hogy nem lehet tehát figyelembe venni az egyes szövetségi tartományok számára fenntartott hatásköröket az irányelv 16. cikke (1) bekezdésében szereplő elv végrehajtása szempontjából. Ebből kiindulva az érdekeltek őrizete ellentétes az irányelv követelményeivel.
121. A kérdést előterjesztő bíróságok másrészt rámutatnak arra, hogy az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése értelmében az Uniónak tiszteletben kell tartania a tagállamok szövetségi tagozódását.
122. Észrevételeiben a német kormány emlékeztet arra, hogy az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése ténylegesen arra kötelezi az uniós jogalkotót, hogy tartsa tiszteletben a tagállamok nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is. Következésképpen úgy véli, hogy a hatáskörök alaptörvény általi elosztása értelmében a szövetségi tartományoknak szabadon kell tudniuk döntést hozni azzal kapcsolatban, hogy méretükre, földrajzi elhelyezkedésükre és a kitoloncolás érdekében fogva tartott személyek számára tekintette szükséges‑e részükről, és ha igen, milyen mértékben, különleges idegenrendészeti fogdák létrehozása és működtetése, továbbá abban is szabadon kell tudniuk dönteni, hogy adott esetben közigazgatási együttműködést alakítanak ki más szövetségi tartományokkal. Következésképpen a német kormány azt állítja, hogy sértené a szövetségi tartomány igazgatási szuverenitását, ha az nem helyezhetné el a kitoloncolásra váró migránsokat a hatáskörébe tartozó büntetés‑végrehajtási intézetekben, azzal az indokkal, hogy a nemzeti területen máshol vannak különleges idegenrendészeti fogdák.
123. Figyelemmel e körülményekre, a német kormány ebből következően úgy ítéli meg, hogy az irányelv 16. cikke (1) bekezdésének második mondatában szereplő kivételnek le kell fednie azt a helyzetet, amelyben egy tagállam azzal a helyzettel szembesül, hogy az illetékes szövetségi államában nem található különleges idegenrendészeti fogda, de mégis tiszteletben kell tartania az állam intézményi szabályai által kialakított hatáskörmegosztást.
124. Vitathatatlan, hogy az irányelv 16. cikke (1) bekezdése második mondatának megfelelően a tagállam akkor rendelheti el a rendezetlen jogi helyzetű migráns büntetés‑végrehajtási intézetben történő elhelyezését, ha „nem tud” számára különleges idegenrendészeti fogdában helyet biztosítani. Ugyanakkor e rendelkezés nem mond többet azokról az okokról, amelyek miatt a tagállam számára ez lehetetlen.
125. Ilyen körülmények között az uniós jogalkotó az egyes tagállamok mérlegelésére hagyja azon indokok meghatározását, amelyek alapján az egyént nem különleges idegenrendészeti fogdában, hanem büntetés‑végrehajtási intézetben helyezik el?
126. A német és a holland kormány igenlő választ ad erre a kérdésre. Értelmezésükben elkerülik az irányelv 16. cikkének összekapcsolását a 18. cikkel, amely pedig egyértelműen rávilágít arra, hogy a két cikket láthatóan együttesen kell értelmezni, és az utóbbi végeredményben kifejezetten egyértelművé teszi szövegében, hogy az előzővel szemben kivételt képez.
127. Ekképpen az irányelv 16. cikkének (1) bekezdése egy főszabályt rögzít, az őrizet különleges idegenrendészeti fogdában történő végrehajtását, és előír egy kivételt arra az esetre, ha ezt a tagállam nem tudja teljesíteni.
128. A 18. cikk kifejezetten azt a helyzetet vetíti előre, amelyben az ilyen eltérés elképzelhető, vagyis azt, amikor a tagállam „szükséghelyzetekkel” szembesül – e kifejezés a cikk címe.
129. E szakaszban egyébként immár megvizsgálhatjuk azt, hogy az uniós jogalkotó milyen indokok alapján írta elő kifejezetten a szükséghelyzeten alapuló eltérés lehetőségét, ha egyszer ez az eltérés annyira természetes és bevett, ahogy azt a német és holland kormány állítja. Ami megengedett a közigazgatási célszerűség szempontjai alapján, annak még inkább megengedettnek kell lennie a szükséghelyzetekben, anélkül hogy az irányelv erre külön kitérne.
130. Vagyis az irányelv szellemében azokat az indokokat, amelyekre hivatkozva a tagállamok elrendelhetik a büntetés‑végrehajtási intézetben való elhelyezést, nemcsak azért kell szigorúan körülhatárolni, mert az irányelv által lehetővé tett legszigorúbb szabadságmegvonó intézkedésről van szó, hanem azért is, mert ez egy kivételt jelent, és ennélfogva elengedhetetlen a tagállamok mozgástere tekintetében az irányelv által hatékony érvényesülése biztosítása érdekében állított korlátok felidézése.
131. Az irányelv 18. cikkében meghatározottakhoz hasonló szükséghelyzetek jelentik tehát az uniós jogalkotó által kifejezetten előírt egyetlen indokot a különleges idegenrendészeti fogdában való elhelyezésre vonatkozó kötelezettségtől való eltérésre. E rendelkezésnek megfelelően a tagállam az irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében és 17. cikkének (2) bekezdésében szereplő elvektől eltérő sürgősségi intézkedéseket fogadhat el, amennyiben a kiutasítandó harmadik országbeli állampolgárok kivételesen nagy száma előre nem látott, súlyos terhet ró idegenrendészeti fogdáinak kapacitására, illetve közigazgatási vagy igazságügyi alkalmazottaira. Az említett rendelkezés lehetővé teszi azon, sokkal nagyobb teher figyelembevételét, amelyet bizonyos államoknak a földrajzi helyzetükre tekintettel kezelniük kell. Véleményem szerint e kivételbe tartozik a migránsok azon erőteljes beáramlása, amellyel a Földközi‑tenger partján lévő tagállamok szembesülhetnek.
132. Ez az egyetlen indok, amelyre hivatkozni lehet?
133. Úgy tűnik, az irányelv szövege alapján nem lehet igenlő választ adni e kérdésre. Ezzel szemben e szövegből le lehet vezetni azokat a jellemzőket, amelyeket azon esetleges körülményeknek kell hordozniuk, amelyekre egy tagállam ilyen célból hivatkozhat.
134. Az irányelv 18. cikkének (2) bekezdése ugyanis az (1) bekezdésben szereplő eltéréseket kifejezetten „kivételes intézkedéseknek” minősíti, és az ilyenek esetére azt írja elő, hogy tájékoztassák a Bizottságot a szóban forgó intézkedések kezdetéről és végéről.
135. Álláspontom szerint egyértelmű, hogy csak az irányelv 18. cikkében szereplőhöz hasonló sürgősségi vagy súlyossági szempontokat felvető kivételes körülmények igazolhatják a Bizottság elvi ellenőrzése alá eső kivételes intézkedéseket.
136. Következésképpen úgy vélem, hogy a migránsok beáramlásával összefüggő szükséghelyzetek kivételével valamely tagállam csak akkor rendelheti el a kitoloncolásukra váró harmadik országbeli állampolgárok őrizetének büntetés‑végrehajtási intézetben történő végrehajtását, ha olyan kivételes és jogszerű indokok állnak fenn, mint amilyenek a szükséghelyzettel kapcsolatosak, amelyek vitathatatlanul azt fejezik ki, hogy az érdekek egyensúlyba hozatala ezt a megoldást követeli meg. Amennyiben egy tagállam a kitoloncolásra váró migráns őrizetben való elhelyezéséhez kapcsolódó nehézségekkel szembesül, álláspontom szerint minden egyes egyedi eset értékelése alapján ismertetnie kellene azokat az indokokat, amelyek miatt szükséges a büntetés‑végrehajtási intézetben való elhelyezés, azzal együtt, hogy ezen elhelyezésnek biztosítania kell a migránsnak a többi fogvatartottaktól való elkülönítését. Másfelől az ügy körülményeivel összefüggésben indokolnia kell határozatát és tiszteletben kell tartania az irányelv 18. cikkének (2) bekezdésében vele szemben megszabott kötelezettségeket. Úgy gondolom továbbá – bár a Bizottság ezen állásponttal nem értett egyet a tárgyaláson –, hogy az elhelyezésre vonatkozó ezen határozat ellen a migránsnak – legalábbis közigazgatási úton – jogorvoslattal kell tudnia élni.
137. A jogszabályszöveg puszta nyelvtani értelmezésén alapuló e megfontolások alapján fogom tehát egyenként megvizsgálni az illetékes nemzeti hatóságok által az alapeljárásokban hivatkozott egyes érveket, illetve a tagállamok kormányai által észrevételeikben hivatkozott érveket.
1. A Regierungspräsidium Kassel (C‑473/13. sz. ügy) és a Kreisverwaltung Kleve (C‑514/13. sz. ügy) által hivatkozott érvek
138. A C‑473/13. és C‑514/13. sz. egyesített ügyekben az illetékes nemzeti hatóságok az egyes szövetségi tartományok számára fenntartott hatáskörökre, illetve az Aufenthaltsgesetz 62a. §‑a (1) bekezdésének szövegére hivatkozva igazolják a szóban forgó őrizeteket. E rendelkezés, ahogy láthattuk, elismeri, hogy minden szövetségi tartomány jogosult elrendelni a rendezetlen jogi helyzetű migránsok őrizetének büntetés‑végrehajtási intézetben történő végrehajtását, amennyiben a szövetségi tartomány területén nincs különleges idegenrendészeti fogda.
139. Márpedig emlékeztetek arra, hogy jelenleg tíz szövetségi tartományban nincs különleges idegenrendészeti fogda. Ekképpen a kérdést előterjesztő bíróság által C‑514/13. sz. ügyben előterjesztett iratokból kitűnik, hogy a Bajorország szövetségi tartományban közigazgatási őrizetbe vett személyeket 2012. január 1‑jétől automatikusan az aschaffenburgi, a müncheni és a nürnbergi büntetés‑végrehajtási intézetekben tartják fogva.(52)
140. Márpedig egy rendezetlen jogi helyzetű migráns büntetés‑végrehajtási intézetben azzal az ürüggyel való fogva tartása, hogy a tagállam területének egy részén nincs különleges idegenrendészeti fogda, álláspontom szerint nem elfogadható indok, mivel semmiképpen sem tartozik a fent meghatározott feltételek közé. E helyzet ugyanis semmilyen módon sem következik az irányelv 18. cikkében kifejezetten leírt valamelyik helyzetből, illetve nem hordozza az említett rendelkezésben szereplőhöz hasonló sürgősségi vagy súlyossági feltételeket. Valójában azt a benyomást kelti, hogy egyszerűen azért nincsenek különleges idegenrendészeti fogdák, mert egyes szövetségi tartományokban nem építettek ilyeneket, és nem próbálták meg kihasználni a fennálló elhelyezési létesítmények kapacitásait sem.
141. Egyébként nem gondolom, hogy a tagállam szövetségi tagozódása az irányelv elvei alkalmazásának akadályát jelentené.
142. E tekintetében az ítélkezési gyakorlat két lényeges elvét kell felidézni.
143. Először, a Bíróság több alkalommal kimondta, hogy egy tagállam nem hivatkozhat a szövetségi tagozódásából fakadó nemzeti rendelkezésekre vagy gyakorlatokra egy irányelvben megállapított kötelezettségek elmulasztásának igazolása érdekében.(53) Ennek megfelelően az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós intézmények nem kötelesek figyelembe venni, még kevésbé állást foglalni az egyes tagállamok intézményi szabályai által kialakított hatáskörmegosztást, illetve az ebből következően a szövetségi állam hatóságaira, illetve az egyes szövetségi alegységek hatóságaira háruló feladatokat illetően.(54)
144. Következésképpen attól kezdődően, hogy egy tagállam területén van különleges idegenrendészeti fogda, amely megfelelő befogadási kapacitással rendelkezik, a tagállamnak az érintettet e fogdában kell elhelyeznie, függetlenül szövetségi berendezkedésétől, és a fogda földrajzi elhelyezkedésétől.
145. Másodszor, a tagállamoknak úgy kell alakítaniuk jogszabályaikat, hogy biztosítsák az egyének alapvető jogainak tiszteletben tartását. Ezen államok különösen nem alkalmazhatnak olyan – akár büntetőjogi – szabályozást, amely veszélybe sodorhatja a valamely irányelv által követett célok megvalósítását, és ennélfogva megfoszthatja azt hatékony érvényesülésétől. Az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének második és utolsó albekezdése értelmében ugyanis a tagállamok „a Szerződésekből, illetve az Unió intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében megteszik a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket”, és többek között „tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti az Unió célkitűzéseinek megvalósítását”, beleértve az irányelvek által kitűzött célokat is. E kötelezettség a tagállamok valamennyi hatóságát terheli,(55) legyen szó a szövetségi állam hatóságairól, illetve az egyes szövetségi alegységek hatóságairól, amennyiben a tagállam szövetségi rendszerű.
146. Németországban az uniós jog végrehajtására irányuló hatáskörök megoszlanak a szövetségi állam és a szövetségi tartományok között. Mindazonáltal hangsúlyozni kell, hogy az alaptörvény 35. cikke (1) bekezdésének megfelelően a szövetségi állam és a szövetségi tartományok valamennyi hatósága köteles egymásnak kölcsönösen bírósági és közigazgatási jogsegélyt nyújtani, anélkül hogy ez sértené a szövetségi tartományok közigazgatási szuverenitását, amelyre a német kormány észrevételeiben hivatkozik.
147. E rendelkezés alkalmazásában a német közigazgatási eljárásokról szóló törvény (Verwaltungsverfahrensgesetz) 5. cikke (1) bekezdésének 2. pontja lehetővé teszi a szövetségi tartományok hatóságai számára, hogy közigazgatási jogsegély iránti kérelmeket terjesszenek elő, amennyiben valamelyik hatóság nem képes közigazgatási intézkedések elfogadására, többek között a szükséges létesítmény, illetve a személyzet hiánya miatt.
148. Saar‑vidék szövetségi tartomány ily módon kötött olyan közigazgatási együttműködési megállapodást, amely lehetővé teszi számára, hogy a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárokat a Rajna‑Pfalz szövetségi tartományban található ingelheimi különleges idegenrendészeti fogdában helyezze el. Az e fogdában található 152 férőhelyből 50 férőhelyet Saar‑vidék szövetségi tartomány rendelkezésére bocsátottak.(56) Hamburg szövetségi tartomány szintén közigazgatási együttműködési megállapodást kötött annak érdekében, hogy biztosítsa a nők és kiskorúak őrizetének foganatosítását a Brandenburg szövetségi tartomány területén található különleges idegenrendészeti fogdákban.(57) Úgy tűnik, hogy ugyanez a helyzet Szászország és Schleswig‑Holstein szövetségi tartományok esetében is, amelyek a Brandenburg szövetségi tartománnyal kötött együttműködési megállapodás alapján a Berlin‑Köpenickben és Eisenhüttenstadtban található különleges idegenrendészeti fogdákban helyezik el a migránsokat.(58)
149. A C‑514/13. sz. ügyben a kérdést előterjesztő bíróság egyébként kifejezetten utalt a közigazgatási jogsegély igénybevételének lehetőségére. A 2013. szeptember 10‑i, 12‑i és 13‑i eljárási iratokból kitűnik, hogy kifejezetten kérte Rajna‑Pfalz szövetségi tartomány hatóságait, hogy az érintettet az ingelheimi különleges idegenrendészeti fogdában helyezzék el. Rá kell mutatni, hogy e kérelmet elfogadták, majd az érintett öngyilkossági kísérlete miatt elutasították azt.
150. Ebből következően úgy vélem, hogy Németország szövetségi tagozódása nem zárja ki a rendezetlen jogi helyzetű migránsok különleges idegenrendészeti fogdában való elhelyezését, még olyan szövetségi tartományok esetében sem, amelyek nem rendelkeznek területükön ilyen fogdákkal.
151. Ebben az esetben ugyanis úgy vélem, hogy a különböző szövetségi tartományok közötti – természetesen önkéntes alapú – együttműködési megállapodások lehetővé teszik az irányelv 16. cikke (1) bekezdése tiszteletben tartásának biztosítását, tiszteletben tartva ezzel egyidejűleg Németország szövetségi tagozódását is.
2. A tagállamok kormányai által észrevételeikben hivatkozott indokok
a) A migráns érdeke és jóléte
152. A német és a holland kormány szerint vannak olyan körülmények, amelyek között a migráns érdeke és jóléte követeli meg büntetés‑végrehajtási intézetben való elhelyezését, ezáltal igazolva az irányelv 16. cikke (1) bekezdésének második mondatában szereplő elvtől való eltérést. Ez az elhelyezés az irányelv 4. cikke (3) bekezdésének értelmében vett „kedvezőbb intézkedés”, amely rendelkezés lehetővé teszi az illetékes nemzeti hatóságok számára, hogy „személyre szabott megoldást” nyújtsanak, a migránsnak az irányelv (6) preambulumbekezdése szerinti érdekében.(59)
153. A német kormány ugyanis rámutat, hogy az egyéb fogvatartottak fogva tartásának átlagos időtartama miatt, amely egyértelműen hosszabb, mint a migránsoké, a büntetés‑végrehajtási intézetek kiterjedtebb és elterjedtebb tevékenységeket, szabadidős és kezelési lehetőségeket kínálnak, mint amelyeket a különleges idegenrendészeti fogdák biztosítanak, valamint biztonsági szempontból is jobb kereteket nyújtanak. A fiatalkorú bűnözők létesítményeiben elhelyezett kiskorúak ily módon sajátos kezelésben és oktatásban részesülhetnek a javítóintézetekben, és ha akarnak, részt tudnak venni kortársaikkal együttes tevékenységekben. A sajátos betegségektől szenvedő személyek olyan orvosi ellátásban részesülhetnek, amelyet a különleges idegenrendészeti fogdákban nem feltétlenül biztosítanak. Végül, a mások biztonságára veszélyt jelentő személyek a büntetés‑végrehajtási intézet rendszerének köszönhetően jobban korlátozhatók, és azokat szakképzett személyzet felügyeli.
154. Ezenkívül a német kormány szerint a migráns helyi büntetés‑végrehajtási intézetben való elhelyezése lehetővé teszi az idegenrendészeti fogdák földrajzi távolságához kapcsolódó kellemetlenségek elkerülését. Ezen elhelyezés mindenekelőtt lehetővé teszi a kitoloncolási eljárás hatékonyságának biztosítását. Továbbá lehetővé teszi annak elkerülését, hogy a migráns nagy távolságokat tegyen meg, és megkönnyíti nemcsak a családdal és a barátokkal való a kapcsolattartást, hanem a bírósági lépéseket is. Végül abban az esetben, ha egy családtag ugyanezen büntetés‑végrehajtási intézetben töltené szabadságvesztését, a migráns azonos intézetben való elhelyezése lehetővé teszi a családtagok egy helyre gyűjtését.
155. Kiemelem, hogy ezen érvek közül egyesekre a német kormány hivatkozott az általa a CPT 2012. február 22‑i jelentésére adott válaszában is.(60)
156. A mások biztonságára veszélyt jelentő személyek – akik esetében a szükséghelyzet elméletére való hivatkozás célszerűnek tűnik – kétségtelen kivételével ezek az okfejtések álláspontom szerint több, mint kétesek.
157. Bár az irányelv 5. cikke valóban azt írja elő, hogy a tagállamok fordítsanak figyelmet a gyermek mindenek felett álló érdekére, a családi életre és az érintett egészségi állapotára, nyilvánvaló, hogy ezt nem a német és a holland kormány által észrevételeikben hivatkozott értelemben kell érteni.
158. Vitathatatlanul vannak olyan helyzetek, amelyekben előnyösebb egy büntetés‑végrehajtási intézetben tartózkodni, mint egy idegenrendészeti fogdában. Ezek pontosan azok a helyzetek, amelyeket az uniós jogalkotó az irányelv 18. cikkében leírt, illetve a hasonló súlyú vagy sürgőss égű egyéb helyzetek. Ezeken az eseteken kívül álláspontom szerint nehezen állítható, hogy a büntetés‑végrehajtási intézetben foganatosított őrizet „kedvezőbb intézkedésnek” minősül, vagy „személyre szabott megoldást” jelenthet a kitoloncolásra váró személy számára, függetlenül attól, hogy kiskorú vagy beteg‑e. Ezen állítás révén ismét csak elfeledkezünk arról, hogy a szabadságvesztés fogalmilag egy olyan szankció eszköze, amelynek célja, hogy biztosítsa az elkövetett jogsértés megbüntetését.
159. E tekintetben nyilvánvaló, hogy a tagállamok nem hivatkozhatnak az irányelv 4. cikkének (3) bekezdésére annak érdekében, hogy az ilyen őrizet elrendelését megindokolják.
160. Noha ugyanis e rendelkezés lehetőséget biztosít a tagállamok számára, hogy olyan rendelkezéseket fogadjanak el vagy tartsanak fenn, amelyek az irányelv rendelkezéseinél kedvezőbbek a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgáraira nézve, amennyiben e rendelkezések összeegyeztethetők az irányelvvel, a Bíróság az El Dridi‑ítéletében(61) emlékeztetett arra, hogy az irányelv azonban nem teszi lehetővé az említett államok számára, hogy az általa szabályozott területen szigorúbb normákat alkalmazzanak.(62)
161. Márpedig nyilvánvaló, hogy a büntetés‑végrehajtási intézetben foganatosított őrizet nem csupán szigorúbb intézkedés azoknál, amelyek a kitoloncolás kapcsán felmerülnek, hanem emellett sérti az irányelv által rögzített elveket is, ha az őrizethez nem kapcsolódnak az irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében előírt garanciák.
162. Vegyük át a német és a holland kormány által észrevételeikben hivatkozott érveket.
163. Először, a fiatalkorú bűnözők létesítményeiben elhelyezett kiskorúak sajátos kezelésben és oktatásban részesülhetnek, és részt tudnak venni kortársaikkal együttes tevékenységekben. Milyen kezelésről van itt szó? A fiatalkorú bűnözők létesítményeiben elhelyezett fiatalkorúaknak, tehát a fiatalkorú bűnözőknek vitathatatlanul szükségük van olyan kezelésre, amely a pszichológiai beilleszkedés körébe tartozik; nem értem, miért lenne erre szüksége mindenképpen a fiatal migránsoknak, akik nem bűnözők.
164. A migráns bűnözőhöz hasonlónak tekintését látom ebben, amely éppen a kiskorúak körzetében való elhelyezés révén a gyermeknek a szüleitől való elkülönítését vonja maga után, amit az irányelv éppen, hogy el kíván kerülni. Nem lehet felfedezni a Charta 1. és 24. cikkének, és különösen ez utóbbi rendelkezés (3) bekezdésének visszatükröződését, amely azt írja elő, hogy „[m]inden gyermeknek joga van ahhoz, hogy mindkét szülőjével rendszeres, személyes és közvetlen kapcsolatot tartson fenn”.
165. Másfelől, jóllehet az irányelv előírja, hogy a kiskorúaknak a koruknak megfelelő, különösen sport‑ és rekreációs tevékenységekben kell tudniuk részt venni, erősen kételkedem abban, hogy az uniós jogalkotó célja az lett volna, hogy a fiatalkorú bűnözőkkel közös tevékenységekben vegyenek részt, hiszen az ilyen helyzet a kriminalizálódás veszélyét idézheti elő.
166. Másodszor, a sajátos betegségektől szenvedő személyek olyan megfelelő orvosi ellátásban részesülhetnek a büntetés‑végrehajtási intézetben, amelyet az idegenrendészeti fogdákban nem feltétlenül lehet elérni. Egyértelmű, hogy nem lehet elvárni minden idegenrendészeti fogdától, hogy a teljes egészségügyi palettát nyújtani tudja. Ugyanakkor az irányelv 16. cikkének (3) bekezdésével összhangban emlékeztetek arra, hogy azokban biztosítani kell a sürgősségi ellátást és a betegségek alapvető kezelését. Ha az egészségi állapot komoly kezelést igényel, akkor egyébként erősen kétlem, hogy a börtönök megfelelő helyszínei lennének a kórházi kezelésnek. Másfelől teljesen bizonyos, hogy bizonyos súlyossági fok felett maguknak az elítélteknek is az intézeten kívül kell kezelést kapniuk.
167. Harmadszor a helyi vagy illetékes tartománybeli büntetés‑végrehajtási intézetben való őrizet állítólag lehetővé teszi a migráns számára a családjával és barátaival való kapcsolattartást. Márpedig az ilyen elszakadás szükségképpen fennáll akkor, ha a migráns a kitoloncolására vár, mivel a rokonai esetleges helyszíni jelenléte nem teszi lehetővé számára, hogy vonatkozzanak rá azok a rendelkezések, amelyek megengedik az Unió területén való tartózkodást.
168. Negyedszer, a migráns távol eső különleges idegenrendészeti fogdában való elhelyezése a kitoloncolási eljárás hatékonyságát gyengítené. Véleményem szerint ezen érv nem fogadható el annyiban, amennyiben a különleges idegenrendészeti fogdának éppen az a sajátossága, hogy megkönnyíti az egyén származási országába való gyors és hatékony visszatérésének az elismert jogai tiszteletben tartásával való biztosítását lehetővé tevő valamennyi lépést.
169. Ötödször, a migráns elhelyezhető ugyanabban a büntetés‑végrehajtási intézetben, mint amelyben más családtagjait tartják fogva. Nem értem, miért nem lehetséges az ilyen elhelyezés egy olyan különleges idegenrendészeti fogdán, ahol az irányelv 17. cikke (2) bekezdésének megfelelően a család együttes elhelyezése a szabály. Ellenkezőleg, úgy tűnik a családegyesítés ezen követelménye jelenti a az őrizet rezsimjének lényeges eltérését a fogva tartás rezsimjéhez képest, és következésképpen kizárja ez utóbbi alkalmazását. E tekintetben a szabadságvesztési rezsimhez kapcsolódó korlátozásokat – a zárkákban való elhelyezést, ütemezett étkezést és feladatokat, korlátozott sétaidőpontokat és olykor egyenruha viselését – szerintem kiválóan bemutatják a müncheni büntetés‑végrehajtási intézet észrevételei.
b) A különleges idegenrendészeti fogdák kialakításával kapcsolatos költségek, és a távoli idegenrendészeti fogdákba való áthelyezéshez kapcsolódó terhek
170. A német kormány rámutat, hogy rendkívül költséges lenne minden egyes szövetségi tartományban különleges idegenrendészeti fogdákat kialakítani az érintett személyek összessége, vagyis a férfiak, a nők és a kiskorúak számára, figyelemmel többek között e személyek, és különösen a nők és a gyermekek alacsony számára.(63) Álláspontja szerint továbbá a tagállamnak rendelkeznie kell bizonyos rugalmassággal e fogdák kialakítását illetően, mivel az őrizetbe helyezendő személyek száma nem állandó, és őrizetük időtartama sem haladja meg a néhány héttől néhány hónapig terjedő időtartamot.
171. A holland, a svéd és a svájci kormány ezenkívül arra hivatkozik, hogy a migránsnak egy földrajzilag távoli idegenrendészeti fogdába, nagy távolságra történő áthelyezése súlyos és aránytalan terhet jelenthet számára és az illetékes hatóságok számára is, ami késéseket eredményezhet, valamint a visszatérési eljárás aránytalan akadályát képezheti. E tekintetben a holland kormány kifejezetten hivatkozik arra a helyzetre, amelybe egy tagállam akkor kerülhet, ha a különleges idegenrendészeti fogdában nincs rendelkezésre álló hely, vagy azt ideiglenesen bezárják.
172. Megértem, hogy egy tagállam túlzsúfoltsággal szembesülhet idegenrendészeti fogdáiban egy olyan időszakban, amikor a közigazgatási őrizet igen elterjedt, és azt is, hogy például átalakítási vagy felújítási munkák miatt egyes idegenrendészeti fogdák bezárására kényszerülhet. Nem szabad azonban szem elől téveszteni, hogy a rendezetlen jogi helyzetű migránsok börtönökben való őrizete ugyanúgy e létesítmények túlzsúfoltságát eredményezheti, amely önmagában jelentős költségekkel jár. Márpedig tudomásom szerint számos tagállam panaszkodik a büntetés‑végrehajtási intézetek tartós túlzsúfoltságáról.
173. Azt is megértem, hogy a különleges idegenrendészeti fogdába történő átszállítás költségekkel járhat, és szervezést igényelhet, noha a kitoloncolási eljárásra rövid időn belül sor kerül. Márpedig egyik tagállam sem gondolhatta, vagy hivatkozhatott arra az irányelv elfogadásával összefüggésben, hogy az abban szereplő kötelezettségek és elvek megvalósíthatók költségek nélkül. E tekintetben azt is meg kell állapítani, hogy a migránsok büntetés‑végrehajtási intézetekben való elhelyezése nagyon költséges az elhelyezés és a helyiségek elosztása miatt. Ezen intézetek bizonyos körzeteinek teljes, oly módon történő átrendezését teszi szükségessé, hogy az őrizet rezsimje megfeleljen az irányelv előírásainak. Következésképpen a tagállamok által hivatkozott takarékoskodás illúziónak tűnik. Végül kíváncsi volnék arra, hogy mekkora költséggel jár azonos számú férőhelynek egy büntetés‑végrehajtási intézetben, illetve egy idegenrendészeti fogdában való fenntartása.
174. Figyelemmel e körülmények összességére, következésképpen úgy vélem, hogy az irányelv 18. cikkében kifejezetten hivatkozott szükséghelyzetek kivételével csak az e rendelkezésben szereplőhöz hasonló sürgősségi vagy súlyossági szempontokat felvető vagy a szükséghelyzet fogalma alá tartozó kivételes körülmények igazolhatják azt, hogy egy tagállam kénytelen legyen eltérni az irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében szereplő elvtől, és elrendelni egy kitoloncolására váró harmadik országbeli állampolgár őrizetének büntetés‑végrehajtási intézetben történő foganatosítását.
175. Álláspontom szerint az alapeljárásokban hivatkozott egyik indok sem ilyen jellegű.
176. Figyelemmel e megfontolások összességére, ebből következően úgy vélem, hogy az irányelv 16. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan tagállami szabályozás, amely a tagállam szövetségi tagozódására figyelemmel lehetővé teszi a szövetségi alegységek számára, hogy a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárokat büntetés‑végrehajtási intézetben tartsák, amennyiben az illetékes szövetségi alegység területén nincsenek különleges idegenrendészeti fogdák.
C – A C‑474/13. sz. ügy
177. A C‑474/13. sz. ügyben a Bundesgerichtshof lényegében azt kérdezi a Bíróságtól, hogy az irányelv 16. cikkének (1) bekezdése alapján egy tagállam eltekinthet‑e a kitoloncolása érdekében büntetés‑végrehajtási intézetben elhelyezett harmadik országbeli állampolgár a többi fogvatartottól való elkülönítésétől, azzal az indokkal, hogy a migráns beleegyezett a közös elhelyezésbe.(64)
178. Másként fogalmazva, egy kitoloncolása érdekében őrizetbe vett migráns beleegyezhet‑e abba, hogy ugyanúgy kezeljék, mint egy bűnözőt?
179. Előzetes döntéshozatalra utaló határozatában a Bundesgerichtshof úgy véli, hogy az érdekeltnek lehetőséggel kell bírnia arra, hogy beleegyezzen, hogy az egyéb fogvatartottakkal együttesen tartsák fogva, „a honfitársaival, illetve az azonos korú személyekkel való kapcsolattartási lehetőségek” miatt. Egyebekben előadja, hogy az elkülönítési kötelezettség kizárólag az érdekelt helyzetének javítását célozza, és hogy az ilyen kötelezettség megtagadása nem érinti az emberi méltóság lényeges tartalmát, mivel a büntetés végrehajtása önmagában nem sérti az emberi méltóságot.
180. A kérdést előterjesztő bíróság ugyanakkor rámutat, hogy az irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében az uniós jogalkotó semmilyen kivételt nem határozott meg az elkülönítési kötelezettség alól. Ezenkívül felveti, hogy nem áll‑e fenn e kötelezettség kijátszásának kockázata abban a tekintetben, hogy „az érintett hatóságok rendszeresen előre megszerkesztett beleegyező nyilatkozatokat iratnak alá az érintett személyekkel, vagy nyomást gyakorolnak rájuk beleegyezésük megszerzése érdekében”.
181. Észrevételeikben a Stadt Schweinfurt, Amt für Meldewesen und Statistik, illetve a német és a holland kormány úgy véli, hogy az ilyen gyakorlat összeegyeztethető az irányelv 16. cikkének (1) bekezdésével.
182. Lényegében a migráns érdekére és jólétére hivatkoznak, amelyek bizonyos körülmények között az e rendelkezés által előírt elkülönítési kötelezettségtől való eltérést követelik meg. A többi fogvatartottal közös elhelyezés ugyanis lehetővé teszi a migráns helyzetének javítását, és ebből következően az említett rendelkezésben szereplő célnak való megfelelést.
183. A német kormány szerint ez az elhelyezés többek között lehetővé teszi az érintett számára, hogy „szociális kapcsolatokat alakítson ki honfitársaival az őrizet folyamán”, amivel egyébként a holland kormány is egyetért, valamint megkönnyíti a rokonok és közelállók látogatásait. Az említett elhelyezés tehát lehetővé teszi a szociális elszigetelődés elkerülését, amellyel az érintett egy idegenrendészeti fogdában földrajzi távolsága, és a fogdában található azonos állampolgársággal rendelkező, azonos nyelvet beszélő személyek alacsony száma miatt szembesülne. A német kormány szerint egy ilyen helyzet nehezebben élhető meg, mint az elítéltekkel közös elhelyezéshez kapcsolódó kényelmetlenségek. Ezenkívül a német kormány előadja, hogy az emberi méltóság tiszteletben tartása nem zárja ki, hogy egy kitoloncolásra váró migránst az egyéb fogvatartottakkal közösen tartsanak fogva, az utóbbiakkal azonos feltételek mellett. Ellenkezőleg, ezen elv tiszteletben tartása követeli meg, hogy tartsák tiszteletben az érintett arra vonatkozóan kinyilvánított kívánságát, hogy az azonos állampolgárságú fogvatartottakkal helyezzék el.
184. Következésképpen mindannyian azt állítják, hogy egy ilyen gyakorlat kedvezőbb intézkedést jelenthet az érdekelt számára, mint a szigorú elkülönítési kötelezettség. A holland kormány szerint e gyakorlat ebből következően megfelel az irányelv 4. cikke (3) bekezdésének, és lehetővé teszi az irányelv (6) preambulumbekezdése értelmében „a külföldi személy érdekeire szabott megoldások kialakítását”.
185. Határozottan elutasítom ezt az értelmezést, és úgy vélem, hogy nyilvánvalóan nemleges választ kell adni a Bundesgerichtshof által feltett kérdésre.
186. Kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt a helyzetet vázolja, amelyben az érintett „beleegyezett” abba, hogy az egyéb fogvatartottakkal közösen helyezzék el, írásbeli beleegyező nyilatkozatot téve. Márpedig a „beleegyezni” ige (német nyelven „einwilligen”) előzetes kérést feltételez. A C‑474/13. sz. üggyel összefüggésben ez azt feltételezi, hogy az illetékes nemzeti hatóságok előzetesen valamilyen formában „megkérték” az érdekeltet, hogy mondjon le erről a garanciáról.
187. A T. L. Pham által benyújtott észrevételekből kitűnik, hogy a következő előre megszerkesztett írásbeli nyilatkozatot írta alá:
„Pham Thi Ly, őrizetes
Kijelentem, hogy hozzájárulok, hogy a fogvatartottakkal közösen helyezzenek el.
Nürnberg, 2012. március 30.
Aláírás”
188. Figyelemmel a rendelkezésünkre álló bizonyítékokra, az a benyomásom, hogy a nemzeti hatóságok eljárása nem T. L. Pham érdekeit szolgálta, és még kevésbé az ő, őrizetének körülményei kapcsán kinyilvánított esetleges kívánsága. Az iratok egyetlen eleme – még kevésbé T. L. Pham nyilatkozata – alapján sem állítható, hogy kifejezetten kérte, hogy honfitársaival együtt tartsák fogva. Éppen ellenkezőleg. A rendelkezésünkre álló bizonyítékokból kitűnik, hogy nem beszél németül, valamint, hogy 2012. március 31‑én csak három vietnamit tartottak fogva Bajorország szövetségi tartomány 37 büntetés‑végrehajtási intézetének egyikében. Úgy vélem, hogy a hatóságok eljárását valójában az indokolta, hogy nem álltak rendelkezésre T. L. Pham befogadására alkalmas létesítmények, mivel e hatóságok egyébként semmilyen alternatívát nem javasoltak T. L. Pham őrizetét illetően.
189. Márpedig álláspontom szerint nehezen fogadható el, hogy a migránst kitoloncolása és gyenge helyzete miatt sújtó negatív körülményeken felül egy tagállam valamilyen módon még arra kéri, hogy mondjon le egy olyan garanciáról, amelyet az uniós jog az ő vonatkozásában kifejezetten elismer, azzal az indokkal, hogy ez az állam nem rendelkezik az idegenrendészeti fogdában történő elhelyezéséhez, vagy adott esetben az egyéb fogvatartottaktól való elkülönítéséhez szükséges infrastruktúrával.
190. Annak elfogadása, hogy a tagállamok eltekinthetnek a migráns többi fogvatartottól való elkülönítésétől azzal az indokkal, hogy az ebbe beleegyezett, újfent lehetővé tenné a nemzeti hatóságok számára, hogy kijátsszák az irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében rögzített kötelezettséget, és végső soron azt jelentené, hogy felmentjük ezeket az államokat azon kötelezettségek súlyos megsértése alól, amelyek őket az irányelv és nemzetközi kötelezettségvállalásaik alapján terhelik.
191. A C‑474/13. sz. üggyel összefüggésben tehát álláspontom szerint nyilvánvaló, hogy az ilyen beleegyezés nem képezhet olyan érvényes indokot, amely alapján a tagállam eltérhet az irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében rögzített elkülönítési kötelezettségtől.
192. Az irányelv 16. cikke (1) bekezdése második mondatának feltételei teljesen egyértelműek, és – ahogy már említettem – feltétlen, valamint pontos kötelezettséget tartalmaznak. Az uniós jogalkotó semmilyen kivételt nem ismert el az elkülönítési kötelezettség alól, így a tagállam az irányelv alapján nem térhet el ettől az elvtől, véleményem szerint még az irányelv 18. cikkében szereplő szükséghelyzetek esetében sem.
193. Ezenfelül az irányelv céljaival, amelyekre itt nem térek ki ismét, nyilvánvalóan ellentétes az ilyen gyakorlat.
194. Amennyiben egy tagállam eltekint a kitoloncolásra váró migránsok többi fogvatartottól való elkülönítésétől, akkor olyan magatartást tanúsít, amely nem csupán az irányelv céljával, vagyis az emberséges és méltó, az alapvető jogokat teljes mértékben tiszteletben tartó visszatéréssel(65) ellentétes, hanem az őrizet céljához viszonyítva is aránytalan.
195. Ez az állam ugyanis a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárok őrizetét büntetés‑végrehajtási intézkedésként kezeli, így a rendezetlen jogi helyzetű migránssal szemben ugyanolyan bánásmódot alkalmaznak, mint egy bűnözővel szemben, tekintve, hogy a többi fogvatartottal azonos helyen, azonos feltételek mellett és azonos rezsim keretében tartják fogva.
196. Vitathatatlanul oszthatjuk a Bundesgerichtshof álláspontját, amennyiben az elvként leszögezi, hogy egy büntetés végrehajtása önmagában nem sérti az emberi méltóságot. A jogszerűen előírt és kiszabott büntetés elítélt általi elszenvedése éppenséggel – a társadalommal szemben fennálló adósságának törlesztése révén – egy olyan eszköz, amely által visszanyerheti állampolgári méltóságát. De fenntartás nélkül megfogalmazható‑e ugyanez a vélemény T. L. Pham tekintetében, akit egy olyan személy helyzetébe helyeztek, aki büntetést áll ki, holott minden általános jogi jogsértésben ártatlan? Álláspontom szerint itt nem lehet párhuzamot vonni.
197. Egyebekben álláspontom szerint az alapvető jogok szempontjából több mint kockázatos azt állítani, hogy egy büntetés‑végrehajtási intézetben foganatosított őrizet lehetővé teszi a migráns „helyzetének javítását”, és ezáltal az irányelv 16. cikke (1) bekezdésében rögzített elvek megdöntését, a rendezetlen jogi helyzetű migráns érdekeinek, illetve méltóságának megőrzésére hivatkozva. Végezetül, ahogy azt a jelen indítvány 159–161. pontjában már említettem, az irányelv 4. cikkének (3) bekezdése nem teszi lehetővé az ilyen gyakorlat igazolását, mivel önmagában egy sokkal szigorúbb intézkedésről van szó, mint amelyet az uniós jogalkotó előírt.
198. Következésképpen semmilyen módon sem csatlakozom a kérdést előterjesztő bíróság által az előzetes döntéshozatalra utaló határozatában kifejtett, egyébként a holland kormány által is osztott elgondoláshoz, amely szerint az érintett lemondhat e garanciáról, amennyiben léteznek például „a honfitársaival, illetve az azonos korú személyekkel való kapcsolattartási lehetőségek”. Egy büntetés‑végrehajtási intézet nem üdülő vagy társas klub. Egyébként ha megvizsgáljuk a Bajorország szövetségi tartomány által összeállított, a 2012. március 31‑én – T. L. Phamot e napon vették őrizetbe – az államterület egészén fogva tartott személyek állampolgársági megoszlásáról szóló statisztikát(66) (37 büntetés‑végrehajtási intézetről van szó, amelyek közül elsődlegesen 9 fogad nőket),(67) azt állapíthatjuk meg, hogy csak három fogvatartott nő rendelkezett vietnami állampolgársággal, 7 volt afrikai eredetű – ami 57 országot és megannyi nyelvet és dialektust jelent –, továbbá egyetlen kínai, iraki, libanoni, illetve albán eredetű sem volt. A lehetőségek tehát mindenképpen elég ritkák.
199. Végül, kételkedem T. L. Pham beleegyezésének értékében, figyelemmel arra az összefüggésre, amelyben azt megadta.
200. Mindenekelőtt a T. L. Pham által előterjesztett észrevételekből kitűnik, hogy nem rendelkezett kellő német nyelvtudással ahhoz, hogy megértse az általa aláírt nyilatkozatot, és minden azt sugallja, hogy e nyilatkozatot nem fordították le.
201. A szóban forgó lemondásra egyébként az őrizet végrehajtásával megbízott hatóságok, és a rendezetlen jogi helyzetű migráns közötti alapvető kiegyensúlyozatlanság körülményei között került sor. Nem szabad szem elől téveszteni, hogy a kitoloncolás érdekében őrizetbe vett személy gyenge helyzetben van a hatóságokhoz képest, és nem lehet kizárni, hogy beleegyezését nyomásra adja meg (bármilyen kis mértékű legyen is az). Ahogy arra a kérdést előterjesztő bíróság rámutat az előzetes döntéshozatalra utaló határozatában, „az érintett hatóságok rendszeresen előre megszerkesztett beleegyező nyilatkozatokat iratnak alá az érintett személyekkel, vagy nyomást gyakorolnak rájuk beleegyezésük megszerzése érdekében”.
202. Végül figyelembe kell venni azt a pszichológiai deprivációt is, amelybe a migráns kerülhet őrizete során, továbbá azokat a nehézségeket, amelyekkel elismert jogainak megismerése kapcsán például az általa beszélt nyelv miatt szembesülhet. E tekintetben sokan nem rendelkeznek kellő eszközökkel jogi segítség igénybevételéhez, valamint nem ismerik teljes mértékben jogaikat, amikor az azokról való lemondásra hívják fel őket. Sokan nem értik az ilyen értelmű nyilatkozat hatályát és következményeit. Ezért nem vállalhatjuk annak kockázatát, hogy jogi értéket tulajdonítunk az ilyen jellegű körülmények között megadott beleegyezésnek.
203. Ezenfelül, mivel a T. L. Pham részére javasolt helyzet a fent kifejtett indokok miatt sorsának rosszabbra fordulását jelentette, ezért jogai tiszteletben tartásának érdekében álláspontom szerint jogi tanácsadásban kellett volna részesülnie. Márpedig a tárgyalás során előterjesztett észrevételekből kitűnik, hogy őt az eljárás későbbi szakaszában segítette ügyvéd.
204. Következésképpen a fenti megfontolások összességére tekintettel úgy vélem, hogy az irányelv 16. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes, ha egy tagállam eltekint a kitoloncolása érdekében büntetés‑végrehajtási intézetben fogva tartott harmadik országbeli állampolgár többi fogvatartottól való elkülönítésétől, azzal az indokkal, hogy az illető ebbe beleegyezett.
VI – Végkövetkeztetések
205. A fenti megfontolások alapján azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Bundesgerichtshof és a Landgericht München által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket a következőképpen válaszolja meg:
1) A C‑473/13. és C‑514/13. sz. egyesített ügyekben:
A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 16. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan tagállami szabályozás, amely a tagállam szövetségi tagozódására figyelemmel lehetővé teszi a szövetségi alegységek számára, hogy a kitoloncolásra váró harmadik országbeli állampolgárokat büntetés‑végrehajtási intézetben helyezzék el, amennyiben az illetékes szövetségi alegység területén nincsenek különleges idegenrendészeti fogdák.
2) A C‑474/13. sz. ügyben:
A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 16. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes, ha egy tagállam eltekint a kitoloncolása érdekében büntetés‑végrehajtási intézetben fogva tartott harmadik országbeli állampolgár többi fogvatartottól való elkülönítésétől, azzal az indokkal, hogy az illető ebbe beleegyezett.
(1) .
(2)  –	A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16‑i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 348., 98. o.; a továbbiakban: irányelv).
(3)  –	Lásd az irányelv 1. cikkét, valamint (2) és (11) preambulumbekezdését.
(4)  –	El Dridi‑ítélet (C‑61/11. PPU, EU:C:2011:268, 39. és 41. pont).
(5)  –	Uo. 42. pont.
(6)  –	A 2012. január 19‑i Popov kontra Franciaország ítéletben az Emberi Jogok Európai Bírósága ennek megfelelően emlékeztetett arra, hogy „a közigazgatási őrizetbe vétel végső eszközként alkalmazott intézkedés, amelyet semmilyen alternatíva sem tud kiváltani” (119. §). Lásd még az 1707 (2010) határozatot, amelyben az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése arra emlékeztet, hogy „a rendezetlen jogi helyzetű migránsok […] őrizete kivételes intézkedés, amely csak akkor alkalmazandó, ha minden más alternatívát megvizsgáltak, és egyik sem bizonyult helytállónak” (9.1.1. pont).
(7)  –	Lásd az irányelv (13), (16), (17), illetve (24) preambulumbekezdését.
(8)  – Kiemelés tőlem.
(9)  –	Hamburg, Hessen, Baden‑Württemberg, Bajorország, Mecklenburg‑Elő‑Pomeránia, Alsó‑Szászország, Észak‑Rajna‑Vesztfália, Szászország, Szász‑Anhalt és Türingia szövetségi tartományokról van szó. Ezzel szemben léteznek különleges idegenrendészeti fogdák a következő szövetségi tartományokban: Berlin, Schleswig‑Holstein, Rajna‑Pfalz és Saar‑vidék együttműködve, Brandenburg és Bréma.
(10)  – A tárgyalás során tudtam meg, hogy az E. Bouzalmate őrizetét elrendelő végzést hatályon kívül helyezték.
(11)  –	BGBl. 2004 I., 1950. o.
(12)  – Kiemelés tőlem.
(13)  – Lásd többek között az EJEB, 2009. június 11‑i S. D. kontra Görögország ítéletet, a fent hivatkozott Popov kontra Franciaország ítéletet és a 2013. július 23‑i Aden Ahmed kontra Málta ítéletet.
(14)  – EU:C:2011:268.
(15)  –	46. és 47. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(16)  –	Cseh nyelven: „Zajištění se zpravidla vykonává ve zvláštních zajišťovacích zařízeních”; német nyelven: „Die Inhaftierung erfolgt grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen”; angol nyelven: „Detention shall take place as a rule in specialised detention facilities”; finn nyelven: „Säilöönotto tapahtuu yleensä erityisissä säilöönottolaitoksissa”; olasz nyelven: „Il trattenimento avviene di norma in appositi centri di permanenza temporanea”; holland nyelven: „Voor bewaring wordt in de regel gebruik gemaakt van speciale inrichtingen voor bewaring”, lengyel nyelven: „Przetrzymywanie odbywa się z reguły w specjalnych ośrodkach detencyjnych”.
(17)  –	Lásd még az irányelv 18. cikkében található kivételt, amelyre még visszatérek.
(18)  –	Kiemelés tőlem.
(19)  –	Kiemelés szintén tőlem.
(20)  –	Kiemelés szintén tőlem.
(21)  – Kiemelés szintén tőlem.
(22)  –	Kiemelés szintén tőlem.
(23)  –	Kiemelés szintén tőlem.
(24)  –	Lásd többek között: Ferriere Nord kontra Bizottság ítélet (C‑219/95. P, EU:C:1997:375, 15. pont).
(25)  –	Lásd többek között: Endendijk‑ítélet (C‑187/07, EU:C:2008:197, 22. és azt követő pontok).
(26)  –	Kiemelés tőlem.
(27)  –	Kiemelés szintén tőlem.
(28)  –	Az Emberi Jogok Európai Bíróságának állandó ítélkezési gyakorlata szerint minden szabadságmegvonásnak nem csupán az EJEE 5. cikke (1) bekezdésének a)‑f) pontjában található kivételek körébe kell tartoznia, de annak „szabályosnak” is kell lennie (lásd többek között a fent hivatkozott EJEB, Popov kontra Franciaország ítélet 118. §‑át és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). Ennek érdekében az Emberi Jogok Európai Bírósága azt követeli meg, hogy álljon fenn kapcsolat egyrészt az engedélyezett szabadságmegvonás kapcsán hivatkozott indok, másrészt pedig a fogva tartás helye és rezsimje között (uo.).
(29)  –	Lásd még az „azon körülmények meghatározásáról szóló tíz iránymutatás, amelyek között a menedékkérők és a rendezetlen jogi helyzetű migránsok őrizete jogilag elfogadható” nyolcadik iránymutatását, amelyben az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése megjegyzi, hogy az őrizet helyének, feltételeinek és rezsimjének megfelelőnek kell lennie, valamint a „Les droits fondamentaux des migrants en situation irrégulière en Europe” [Az európai rendezetlen jogi helyzetű migránsok alapvető jogai] című vitadokumentumot (CommDH/IssuePaper(2007)1, III. cím, ii. pont).
(30)
– Ugyanebben a gondolatmenetben az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése az „A rendezetlen jogi helyzetű migránsok és a menedékkérők őrizete feltételeire vonatkozó minimumszabályokat meghatározó 15 európai szabály” második szabályában azt követeli meg, hogy a fogva tartott személyeket a bevándorláshoz kapcsolódó őrizet céljára kialakított sajátos intézményekben helyezzék el, nem pedig börtönökben. Az ötödik és hatodik európai szabályban azt is előírja, hogy az erre a célra szánt helyiségekben biztosítsanak az érdekeltek jogállásának és ténybeli helyzetének megfelelő anyagi feltételeket és rezsimet.
(31)  –	Lásd még az Európa Tanács kitoloncolásról szóló húsz iránymutatásának tizedik és tizenegyedik iránymutatására vonatkozó magyarázatokat.
(32)  –	Lásd a fent hivatkozott EJEB, Popov kontra Franciaország ítéletet.
(33)  –	Az uniós jogalkotó az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatát ülteti át ekképpen, amely szerint a szabadságkorlátozás csak akkor egyeztethető össze az EJEE 5. cikke (1) bekezdésének f) pontjával, ha arra egy kitoloncolási eljárás végrehajtása érdekében kerül sor, és az e célhoz viszonyítva arányos (lásd EJEB, 1996. november 15‑i Cahal kontra Egyesült Királyság ítélet, Ítéletek és határozatok tára 1996‑V, 112. és 113. §, valamint a fent hivatkozott Popov kontra Franciaország ítélet 140. §‑a).
(34)  –	A menedékkérők befogadása minimumszabályainak megállapításáról szóló, 2003. január 27‑i 2003/9/EK tanácsi irányelv (HL L 31., 18. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 6. kötet, 101. o.).
(35)  –	A 2003/9 irányelv 2. cikkének k) pontja. Kiemelés tőlem.
(36)  –	Lásd: El Dridi‑ítélet (EU:C:2011:268, 59. pont).
(37)  –	Lásd az irányelv (13) és (16) preambulumbekezdését.
(38)  –	Lásd e tekintetben a müncheni büntetés‑végrehajtási intézet észrevételeit, amelyek a C‑514/13. sz. ügy előzetes döntéshozatalra utaló határozatának 2. mellékletében találhatók.
(39)  –	COM(2005) 391 végleges.
(40)  –	Kiemelés tőlem.
(41)  –	Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek benyújtása óta úgy tűnik, javult e helyzet. A bajor tartományi belügyminiszter 2013 novemberében elfogadott határozatából kitűnik, hogy a Mühldorf am Inn‑i büntetés‑végrehajtási intézet jelenleg átszervezés alatt áll, hogy abban a kitoloncolását váró 82 személy, köztük 14 nő befogadására alkalmas különleges idegenrendészeti fogdát alakítsanak ki. Ezen intézetet a müncheni reptérhez való földrajzi közelség okán választották (lásd a Wochenblatt
újság 2013. november 14‑i számában megjelent, „Aus Mühldorfer »Kuschelknast« wird Bayerns einziges »Abschiebe‑Gewahrsam»” című cikket).
(42)  –	Report to the German Government on the visit to Germany carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 25 November to 7 December 2010 (CPT/Inf (2012) 6, 33. pont).
(43)  –	A német kormány által a CPT 2012. február 22‑i jelentésére adott válaszból (Response of the German Government to the Report of the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment [CPT] on its visit to Germany from 25 November to 2 December 2010 [CPT/Inf (2012) 7]) kitűnik, hogy a kitoloncolásra váró migránsok büntetés‑végrehajtási intézetben foganatosított őrizetét külön, az intézet többi részétől elkülönített részlegekben hajtják végre Brandenburg, Bréma, Rajna‑Pfalz, Észak‑Rajna‑Vesztfália és Alsó‑Szászország szövetségi tartományokban (23. és 24. o.).
(44)  –	LG Leipzig – 07 T 104/11.
(45)  –	Lásd CPT/Inf (2012) 6, 31. pont.
(46)  –	LG Traunstein – 4 T 3104/12.
(47)  –	„As a general rule, minors are not detained pending deportation. This is the case only in severely limited exceptional cases, and the principle of proportionality is strictly adhered to. As a rule, minors are placed in the custody of the youth welfare office” (CPT/Inf (2012) 7, 24. o.).
(48)  –	Lásd Hessen szövetségi tartomány válaszát a C‑514/13. sz. ügy előzetes döntéshozatalra utaló határozatának 3a. mellékletében, amely rögzíti, hogy „[a]mi a nőnemű felnőtteket, illetve a mindkét nemű fiatalokat és gyermeket illeti, alacsony számuk nem teszi lehetővé a megfelelő fogvatartási központok kialakítását. Amennyiben ilyen személyeket kell közigazgatási őrizetben tartani, azt nők esetében a Frankfurt am Main III büntetés‑végrehajtási intézetben, kiskorúak esetében pedig javítóintézetben foganatosítják” (szabad fordítás).
(49)  –	Lásd Szászország szövetségi tartomány válaszát a C‑514/13. sz. ügy előzetes döntéshozatalra utaló határozatának 3a. mellékletében, amely az általa a 2012. szeptember 5‑i parlamenti megkeresés (Drucksache 17/10597) 49. kérdésére adott válaszra hivatkozik, amely azt tartalmazza, hogy „[a] nőnemű felnőttek őrizetét illetően, az őrizetbe vett nők alacsony száma miatt (a leggyakrabban egyetlen nő) azt a teljes elszigetelés elkerülése érdekében a chemnitzi börtönben, egy előzetes letartóztatásba helyezett személyek számára fenntartott részlegben foganatosítják” (114. o., szabad fordítás).
(50)  –	Lásd még a Bundesgerichtshof 2012. március 7‑i végzését (V ZB 41/12), amelyben a legfelsőbb bíróság kifejezetten hivatkozik az őrizetben lévő kiskorúak egyéb fogvatartottaktól elkülönített elhelyezésére, és hangsúlyozza az irányelv 17. cikke (3)–(5) bekezdésében rögzített feltételek jelentőségét.
(51)  –	Lásd a különböző szövetségi tartományok által a fent hivatkozott 2012. szeptember 5‑i parlamenti megkeresés 52. kérdésére adott választ (124–127. o.).
(52)  –	Lásd a C‑514/13. sz. ügyben előterjesztett előzetes döntéshozatalra utaló határozat 3a. mellékletét.
(53)  –	Lásd: Bizottság kontra Németország ítélet (C‑67/05, EU:C:2005:791, 9. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(54)  –	Lásd többek között: Németország kontra Bizottság ítélet (C‑8/88, EU:C:1990:241, 13. pont).
(55)  –	Lásd: Impact‑ítélet (C‑268/06, EU:C:2008:223, 85. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Lásd még e tekintetben: Région wallonne kontra Bizottság végzés (C‑95/97, EU:C:1997:184, 7. pont).
(56)  –	Lásd a C‑514/13. sz. ügy előzetes döntéshozatalra utal határozatának 3b. mellékletét.
(57)  –	Lásd Hamburg szövetségi tartomány válaszát a C‑514/13. sz. ügy előzetes döntéshozatalra utaló határozatának 3a. mellékletében.
(58)  –	Lásd A. Bero észrevételei francia nyelvű változatának 3. oldalát.
(59)  –	A holland kormány észrevételeinek 29. és azt követő pontjai.
(60)  –	Lásd: CPT/Inf (2012) 7. A német kormány szerint a büntetés‑végrehajtási intézetben foganatosított őrizet bizonyos esetekben lehetővé teszi a közös infrastruktúra és személyzet igénybevételét, és az érintett személyek „lakóhelyéhez” viszonylag közeli helyen történő őrzését (24. o.). Lásd még Hessen szövetségi tartomány válaszát a C‑514/13. sz. ügyben az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 3a. mellékletében, amely kimondja, hogy „Hessen szövetségi tartományban nincs előírás a különleges idegenrendészeti fogdákra nézve, és azok nem is szükségesek” (szabad fordítás).
(61)  – EU:C:2011:268.
(62)  –	33. pont.
(63)  –	A CPT jelentésére adott válaszában a német kormány a különleges idegenrendészeti fogdák kialakításával kapcsolatos gazdasági érvekre is hivatkozott, és úgy ítélte meg, hogy figyelemmel a jelenleg őrizetben lévő személyek csekély számára, a jelenlegi rendszer is megfelelőnek tekinthető (CPT/Inf (2012) 7, 24. o.). Lásd még Hessen szövetségi tartomány válaszát a C‑514/13. sz. ügy előzetes döntéshozatalra utaló határozatának 3a. mellékletében, amely kimondja, hogy „Hessen szövetségi tartományban nincs előírás a különleges idegenrendészeti fogdákra nézve, és azok nem is szükségesek” (szabad fordítás).
(64)  –	Erről az őrizetbe vételről Bajorország szövetségi tartomány hatóságai szintén az Aufenthaltsgesetz 62a. §‑ának (1) bekezdése alapján döntöttek. Az iratok egyetlen eleme sem jelöli meg azt az indokot, amely miatt T. L. Phamot nem lehetett idegenrendészeti fogdában elhelyezni. Mindazonáltal, figyelemmel azokra a bizonyítékokra, amelyek a C‑473/13. sz. és C‑514/13. sz. egyesített ügyekben a rendelkezésünkre állnak, úgy tűnik, hogy a büntetés‑végrehajtási intézetben történő elhelyezést az idegenrendészeti fogdák hiánya indokolta Bajorország szövetségi tartományban. Mivel ez az indokolás álláspontom szerint az irányelv 16. cikkének (1) bekezdésében rögzített követelményekre figyelemmel nem fogadható el, az ilyen őrizet ebből következően jogellenes. Mindazonáltal, feltéve, hogy ezt az őrizetet valamilyen jogszerű indok igazolja, felmerül a jogszerűség kérdése abból a szempontból, hogy az érintettet beleegyezése alapján a többi fogvatartottal közösen helyezték el.
(65)  –	Lásd az irányelv (13), (16), (17) és (24) preambulumbekezdését.
(66)  –	Bayerisches Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung – Strafvollzugsstatistik in Bayern 2012, Stichtagerhebung zum 31. März (Kennziffer B VI 6 j 2012, 10. o.).
(67)  –	Lásd a http://www.justizvollzug‑bayern.de/JV/Anstalten/Zustaendigkeiten internetcímen.