62013CJ0439
PRESUDA SUDA (peto vijeće)
12. studenoga 2015. (
*
)
„Žalba — Javna nabava usluga — Zajednička akcija 2008/124/ZVSP — Poziv na nadmetanje za helikoptersku podršku misiji EULEX na Kosovu — Žalba protiv odluke o dodjeli — Članak 24. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a — Članak 275. stavak 1. UFEU‑a — Zajednička vanjska i sigurnosna politika (ZVSP) — Nadležnost Suda — Članak 263. stavak 1. UFEU‑a — Pojam ‚tijelo, ured ili agencija Unije’ — Mjere koje se mogu pripisati Europskoj komisiji — Ispričiva zabluda“
U predmetu C‑439/13 P,
povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 2. kolovoza 2013.,
Elitaliana SpA, sa sjedištem u Rimu (Italija), koju zastupa R. Colagrande, avvocato,
tužitelj,
a druga stranka u postupku je:
Eulex Kosovo, sa sjedištem u Prištini (Kosovo), koji zastupa G. Brosadola Pontotti, solicitor,
tuženik u prvom stupnju,
SUD (peto vijeće),
u sastavu: T. von Danwitz, predsjednik četvrtog vijeća, u svojstvu predsjednika petog vijeća, D. Šváby, A. Rosas, E. Juhász (izvjestitelj) i C. Vajda, suci,
nezavisni odvjetnik: N. Jääskinen,
tajnik: L. Carrasco Marco, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 4. prosinca 2014.,
uzimajući u obzir rješenje o ponovnom otvaranju usmenog postupka od 10. veljače 2015. i nakon rasprave održane 25. ožujka 2015.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 21. svibnja 2015.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom žalbom Elitaliana SpA (u daljnjem tekstu: Elitaliana) zahtijeva ukidanje rješenja Općeg suda Europske unije od 4. lipnja 2013.Elitaliana/Eulex Kosovo (T‑213/12, EU:T:2013:292; u daljnjem tekstu: pobijano rješenje), kojim je odbio njezinu tužbu kojom je, s jedne strane, zahtijevala poništenje mjera koje je misija poduzela na temelju Zajedničke akcije Vijeća 2008/124/ZVSP od 4. veljače 2008. o Misiji Europske unije za uspostavu vladavine prava na Kosovu, Eulex Kosovo (SL L 42, str. 92.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 6., str. 76.), kako je izmijenjena Odlukom Vijeća 2011/752/ZVSP od 24. studenoga 2011. (SL L 310, str. 10.; u daljnjem tekstu: Zajednička akcija 2008/124) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 6., str. 252.), u okviru dodjele ugovora o javnoj nabavi pod imenom „EuropeAide/131516/D/SER/XK – Helikopterska podrška misiji Eulex na Kosovu (PROC/272/11)“ drugom ponuditelju (u daljnjem tekstu: sporne mjere) i, s druge strane, da se misiji „Vladavina prava“ na Kosovu, nazvanoj „Eulex Kosovo“, iz članka 1. Zajedničke akcije 2008/124 naloži da naknadi štetu pretrpljenu zbog toga što tužitelju nije dodijeljen navedeni ugovor.
Pravni okvir
Uredba (EZ, Euratom) br. 1605/2002
2
Uredba (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (SL L 248, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 145.), kako je izmijenjena Uredbom (EU, Euratom) br. 1081/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. (SL L 311, str. 9.; u daljnjem tekstu: Financijska uredba) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 1., str. 293.), koja je bila na snazi u trenutku nastanka činjeničnog stanja, propisuje u članku 1. stavku 1. da ta uredba ima za cilj propisati „pravila za donošenje i izvršavanje općeg proračuna Europske unije [...] te za financijsko izvještavanje i reviziju računa“.
3
Navedena uredba u članku 4. stavku 2. točki (a) propisuje:
„Prihodi i rashodi Zajednice obuhvaćaju:
(a)
prihode i rashode Europske zajednice, uključujući administrativne rashode koji nastanu u vezi s institucijama na temelju odredbi Ugovora o Europskoj uniji u vezi sa [ZVSP‑om] te policijskom i pravosudnom suradnjom u kaznenim stvarima, kao i rashode poslovanja koji nastanu u vezi s izvršavanjem tih odredbi kada one terete proračun.“
4
Članak 48. stavak 1. iste uredbe propisuje da „Komisija izvršava prihode i rashode proračuna u skladu s ovom Uredbom na vlastitu odgovornost te u okviru ograničenja odobrenih proračunskih sredstava.“
5
Sukladno članku 53.a Financijske uredbe:
„Ako Komisija izvršava proračun centralizirano, zadaće izvršavanja obavljaju izravno njezine uprave ili delegacije Unije u skladu s drugim stavkom članka 51., ili neizravno, u skladu s člancima 54. do 57.“
6
Ta uredba u članku 54. stavcima 1. i 2. predviđa:
„1.   Komisija ne smije delegirati trećim osobama izvršne ovlasti koje ima na temelju Ugovorâ, ako one uključuju široko diskrecijsko pravo u donošenju političkih odluka. Delegirane zadaće izvršavanja moraju biti jasno utvrđene te se moraju u potpunosti nadzirati kao i njihovo izvršavanje.
[...]
2.   U ograničenjima iz stavka 1. Komisija može pri izvršavanju proračuna neizravnim centraliziranim upravljanjem ili decentraliziranim upravljanjem u skladu s člankom 53.a ili 53.c ove Uredbe prenijeti zadaće javne vlasti te osobito zadaće izvršavanja proračuna:
[...]
(d)
osobama kojima je povjerena provedba određenih djelovanja u skladu s glavom V. UEU‑a i koje su navedene u odgovarajućem temeljnom aktu u smislu članka 49.
[...]“
7
Članak 56. stavak 1. navedene uredbe glasi kako slijedi:
„Kad Komisija izvršava proračun neizravnim centraliziranim upravljanjem, ona prvo pribavlja dokaze o postojanju i pravilnom poslovanju subjekata kojima povjerava izvršavanje sljedećeg:
(a)
transparentnih postupaka javne nabave i dodjele donacija, koji nisu diskriminacijski i isključuju bilo kakav sukob interesa te koji su u skladu s odredbama glave V., odnosno VI.;
[...]“
8
Glava V. pod naslovom „Javna nabava“ prvog dijela iste uredbe uređuje odredbe primjenjive u tom području.
Zajednička akcija 2008/124
9
Članak 1. Zajedničke akcije 2008/124, pod naslovom „Misija“, na snazi u trenutku činjenica koje su dovele do ovog spora, propisuje da je Unija uspostavila Misiju za uspostavu vladavine prava na Kosovu, nazvanu „Eulex Kosovo“.
10
Na temelju članka 2. te zajedničke akcije zadaća misije Eulex Kosovo bila je sljedeća:
„EULEX KOSOVO pomaže ustanovama, pravosudnim tijelima i agencijama za provedbu zakona u njihovu napredovanju prema održivosti i odgovornosti te u daljnjem razvoju i jačanju neovisnog multietničkog pravosudnog sustava i multietničke policije i carinske službe, osiguravajući da te ustanove budu slobodne od političkog utjecaja i poštuju međunarodno priznate standarde i najbolje europske prakse.
EULEX KOSOVO, u punoj suradnji s programima za pomoć Europske komisije, svoj mandat ostvaruje praćenjem, podučavanjem i savjetovanjem, zadržavajući pritom neke izvršne nadležnosti.“
11
Članak 3. navedene zajedničke akcije utvrđuje misije Eulex‑a Kosovo kako slijedi:
„Kako bi se ostvarile zadaće misije iz članka 2., EULEX KOSOVO:
(a)
prati, podučava i savjetuje nadležne institucije Kosova o svim područjima koja su u širem smislu povezana s vladavinom prava (uključujući carinsku službu), uz zadržavanje nekih izvršnih nadležnosti;
(b)
osigurava održavanje i promicanje vladavine prava, javnog reda i sigurnosti, uključujući, ako je potrebno, savjetujući se s odgovarajućim međunarodnim civilnim tijelima na Kosovu, ukidanje ili poništavanje operativnih odluka nadležnih tijela Kosova;
(c)
pomaže osigurati da sve kosovske službe za vladavinu prava, uključujući i carinsku službu, budu slobodne od političkog utjecaja;
(d)
osigurava da slučajevi povezani s ratnim zločinima, terorizmom, organiziranim kriminalom, korupcijom, međuetničkim zločinima, financijskim/gospodarskim prekršajima i ostalim ozbiljnim prekršajima budu propisno istraženi, sudski gonjeni, presuđeni i provedeni, u skladu s primjenljivim pravom uključujući, ako je prikladno, uz pomoć međunarodnih istražitelja, državnih odvjetnika i sudaca zajedno s kosovskim istražiteljima, državnim odvjetnicima i sucima ili neovisno, te uz pomoć mjera koje uključuju, ako je prikladno, suradnju i usklađenost između policije i sudbenih tijela;
(e)
doprinosi jačanju suradnje i usklađenosti u okviru sveukupnog pravosudnog procesa, posebno u području organiziranog kriminala;
(f)
doprinosi borbi protiv korupcije, prijevara i financijskog kriminala;
(g)
doprinosi provedbi kosovske Antikorupcijske strategije i Antikorupcijskog akcijskog plana;
(h)
preuzima na sebe druge odgovornosti, neovisno ili podupirući nadležna kosovska tijela, da osigura održavanje i promicanje vladavine prava, javnog reda i sigurnosti, savjetujući se s odgovarajućim agencijama Vijeća; i
(i)
osigurava da se u svim njegovim djelatnostima poštuju međunarodni standardi za ljudska prava i spolno osviještena politika.“
12
Članak 8. stavak 5. te zajedničke akcije utvrđuje funkcije voditelja misije na sljedeći način:
„Voditelj misije odgovoran je za provedbu proračuna misije EULEX KOSOVO. U tu svrhu voditelj misije s Komisijom potpisuje ugovor.“
13
Članak 11. Zajedničke akcije 2008/124, pod naslovom „Zapovjedni lanac“, predviđa:
„1.   EULEX KOSOVO ima jedinstven zapovjedni lanac kao operacija za upravljanje krizama.
2.   U okviru odgovornosti Vijeća [i VP‑a], PSO obavlja politički nadzor i strateško usmjeravanje misije EULEX KOSOVO.
3.   […][Z]apovjednik civilne operacije, u okviru političkog nadzora i strateškog usmjeravanja PSO‑a te ukupnih ovlasti GT‑a/VP‑a, zapovjednik je misije EULEX KOSOVO na strateškoj razini i, kao takav, izdaje voditelju misije upute i daje mu savjete i tehničku potporu.
[...]“
14
U skladu s člankom 16. stavcima 2. do 4. te zajedničke akcije, o financijskim aranžmanima:
„2.   Svim se rashodima upravlja u skladu s pravilima i postupcima koji se primjenjuju na opći proračun Europske unije.
3.   Podložno odobrenju Komisije, voditelj misije može s državama članicama [Unije], s trećim državama koje sudjeluju i s ostalim međunarodnim činiocima [raspoređenima na Kosovu] sklopiti tehničke aranžmane u pogledu nabave opreme, usluga i prostora za EULEX KOSOVO. [...].
4.   Voditelj misije podnosi iscrpno izvješće Komisiji, koja ga nadzire, o djelatnostima poduzetima u okviru njegova ugovora.“
Okolnosti spora
15
Okolnosti spora iznesene su kako slijedi u točkama 2. do 7. pobijanog rješenja:
16
Treba precizirati da je u pozivu na nadmetanje bilo rečeno da je navedeni ugovor dio programa Zajedničke akcije 2008/124 i da je bio opisan kako slijedi: „Pružanje helikopterskih usluga (7/7, 24H/24) u regiji Kosovo i susjednim državama za istraživačke, spasilačke i letove medicinske evakuacije (Medevac), kao i letove podrške operacijama povezanima s Misijom, kao što je prijevoz policijskih djelatnika, zračni nadzor i druge aktivnosti povezane s Misijom. [...]“
Postupak pred Općim sudom i pobijano rješenje
17
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 23. svibnja 2012. Elitaliana želi, s jedne strane, poništiti sporne mjere i, s druge strane, da se Eulexu Kosovo naloži da joj naknadi štetu koju je pretrpjela zbog tih mjera.
18
U okviru tog postupka Eulex Kosovo je iznio prigovor nedopuštenosti sukladno članku 114. stavku 1. Poslovnika Općeg suda, koji se temelji, s jedne strane, na tome da s obzirom na to da nema status neovisnog tijela, tužba za poništenje Elitaliane ne može biti usmjerena protiv Eulexa Kosovo, koji zato nema svojstvo tuženika i, s druge strane, na tome da Opći sud nije nadležan s obzirom na to da su sporne mjere donesene na temelju odredaba Ugovora o FEU‑u koje se odnose na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku (ZVSP).
19
Pobijanim rješenjem Opći sud je u njegovim točkama 19. do 37. prihvatio prigovor nedopuštenosti koji je iznio Eulex Kosovo i stoga odbio tužbu koju je podnijela Elitaliana.
20
Opći sud je, kao prvo, u točkama 19. do 25. pobijanog rješenja ispitao je li Eulex Kosovo „tijelo, ured ili agencija Unije“ u smislu članka 263. prvog stavka UFEU‑a i može li stoga imati svojstvo tuženika u postupku koji se pred njim vodi.
21
Analiziravši tekst članka 1. stavka 1., članka 6., članka 7. stavaka 1. i 2. i članka 11. Zajedničke akcije 2008/124, Opći sud je u točki 26. pobijanog rješenja zaključio kako slijedi:
22
Iznijevši na drugom mjestu, u točki 27. pobijanog rješenja da Elitaliana zahtijeva poništenje mjera koje je Eulex Kosovo donio u okviru dodjele pobijanog ugovora, Opći sud je u točki 31. tog rješenja iznio da je na temelju članka 8. stavka 5. i članka 16. stavka 2. Zajedničke akcije 2008/124, s jedne strane, voditelj misije odgovoran za provedbu proračuna misije Eulex Kosovo te u tu svrhu s Komisijom potpisuje ugovor i, s druge strane, da se rashodima upravlja „u skladu s pravilima i postupcima Zajednice koji se primjenjuju na opći proračun Unije“. Opći sud je iz tih elemenata zaključio da je Komisija prenijela određene zadaće izvršavanja proračuna Eulexa Kosovo voditelju te misije.
23
Opći sud je u točki 34. pobijanog rješenja zaključio da „[u] ovim okolnostima valja zaključiti da se akti koje je donio voditelj Eulexa Kosovo u okviru sklapanja predmetnog ugovora mogu pripisati Komisiji, koja ima svojstvo tuženika na temelju članka 263. prvog stavka UFEU‑a. Ti akti stoga mogu biti predmet sudskog nadzora u skladu sa zahtjevima općeg načela, na koje se [Elitaliana] poziva, a prema kojem svaki akt institucije, tijela, ureda ili agencija Unije čija je svrha proizvesti pravne učinke prema trećim osobama mora biti takav da može biti podložan sudskom nadzoru“. Ta razmatranja navela su Opći sud da u točki 35. pobijanog rješenja zaključi da „[s]lijedom toga, Eulex Kosovo nema svojstvo tuženika“.
24
Opći sud je kao treće ispitao argument Elitaliane prema kojem u slučaju da Eulexu Kosovo ne bude priznato svojstvo tuženika, sud pred kojim se vodi postupak uvijek može ispraviti tu pogrešku tako da tuženikom smatra autora pobijanog akta.
25
Opći sud je u točki 39. pobijanog rješenja utvrdio da u ovom slučaju određivanje misije Eulex Kosovo u svojstvu tuženika u tužbi nije pogreška s obzirom na to da iz sadržaja tužbe jasno proizlazi da Elitaliana smatra da je Eulex Kosovo, u smislu članka 263. prvog stavka UFEU‑a, „tijelo, ured ili agencija Unije“ i da u svakom slučaju nijedan element u toj tužbi ne dopušta smatrati da je tužitelj usmjerio tužbu protiv nekog drugog subjekta, različitog od Eulexa Kosovo.
26
Kao četvrto, Opći sud je ocijenio je li se Elitaliana mogla korisno pozvati na ispričivu zabludu, kao što je tvrdila na temelju sudske prakse Suda i Općeg suda, sukladno kojoj se postojanje takve zablude priznaje ako je dotična institucija usvojila ponašanje koje, samo po sebi ili u odlučujućoj mjeri, može izazvati razumljivu zbunjenost kod pojedinca koji je postupao u dobroj vjeri i dokazao dužnu pažnju koja se traži od uobičajeno obaviještenoga gospodarstvenika.
27
Što se tiče posljednjeg razloga koji je iznio tužitelj, Opći sud je najprije utvrdio u točki 41. pobijanog rješenja da nijedan od dokumenata koji se odnose na javnu nabavu ne označava dio protiv kojeg se mogu koristiti pravna sredstva. Opći sud je zaključio da „s obzirom na složenu pravnu situaciju koja uređuje odnos između Eulexa Kosovo i njezina voditelja u tom postupku, s jedne strane, te Komisije i Vijeća, s druge strane, tužitelju je nesporno teško utvrditi stranku kojoj se [sporne] mjere mogu pripisati i koja je imala svojstvo tuženika.“
28
Opći sud je nadalje u točki 42. pobijanog rješenja međutim utvrdio da prema sudskoj praksi na koju se poziva Elitaliana postojanje ispričive zablude može rezultirati samo time da sud pred kojim je pokrenut postupak prihvati tužbu unatoč njezinoj nepravodobnosti. Istaknuo je da s obzirom na to da je tužba Elitaliane bila podnesena u propisanom roku, tu sudsku praksu ne treba primijeniti u ovom slučaju.
29
Opći sud je u točki 43. pobijanog rješenja iznio da iz tužbe proizlazi da je Elitaliana identificirala Eulex Kosovo kao tijelo, ured ili agenciju i nedvosmisleno uputila svoju tužbu protiv tog subjekta, iako je čitanjem Zajedničke akcije 2008/124 tužitelj mogao izbjeći takvu pogrešku.
30
Opći sud je, kao peto i posljednje, u točki 45. pobijanog rješenja zaključio svoju analizu kako slijedi:
Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
Postupak pred Sudom
31
Odlukom od 24. lipnja 2014. Sud je predmet dodijelio petom vijeću i odredio da će u predmetu odlučiti bez održavanja rasprave. Mišljenje nezavisnog odvjetnika saslušano je na raspravi od 4. prosinca 2014.
32
Sud je rješenjem od 10. veljače 2015. naložio ponovno otvaranje usmenog dijela postupka. Stranke, kao i, sukladno članku 24. stavku 2. Statuta Suda Europske unije, Komisija i Vijeće bili su pozvani da zauzmu stajalište o pitanju jesu li Opći sud i Sud nadležni odlučivati u tom postupku, uzimajući u obzir odredbe koje se tiču ZVSP‑a sadržane u glavi V. poglavlju 2. odjeljku 1. Ugovora o EU‑u i odredbu iz članka 275. UFEU‑a.
33
Nakon rasprave od 25. ožujka 2015. i iznošenja mišljenja nezavisnog odvjetnika na raspravi od 21. svibnja 2015., zatvoren je usmeni dio postupka.
Zahtjevi stranaka
34
Svojom žalbom Elitaliana od Suda zahtijeva da poništi pobijano rješenje. U slučaju da se o predmetu može konačno odlučiti, Elitaliana zahtijeva da se usvoje zahtjevi iz prvostupanjskog postupka i da se Eulexu Kosovo naloži snošenje troškova postupka. U slučaju da Sud smatra da se o sporu ne može konačno odlučiti, zahtijeva da se predmet vrati pred Opći sud.
35
Eulex Kosovo zahtijeva da se žalba odbije i da se Elitaliani naloži snošenje troškova.
O žalbi
36
Kao prvo, valja istaknuti da Opći sud nije ispitao pitanje koje je iznio Eulex Kosovo, o nadležnosti sudova Unije za taj postupak s obzirom na odredbe Ugovorâ koje se tiču ZVSP‑a, već je odlučio o apsolutnoj zapreci za vođenje postupka vezanoj za nedostatak svojstva tuženika Eulexa Kosovo.
37
S obzirom na to da je pitanje nadležnosti Suda za odlučivanje u postupku kogentne naravi, takvo pitanje Sud može ispitati u svakom stadiju postupka, čak i ex officio (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Cipar, C‑340/10, EU:C:2012:143, t. 20.).
38
U ovom slučaju valja ex officio pokrenuti to pitanje, koje je predmet ponovnog otvaranja rasprave, i ispitati ga kao prvo.
Argumentacija stranaka
39
Vijeće, Komisija i Elitaliana smatraju da je Sud nadležan za odlučivanje u ovom postupku.
40
Eulex Kosovo drži da je Sud nadležan za odlučivanje o statusu i djelovanju Vijeća i Komisije, ali ne i o statusu i aktivnosti Eulexa Kosovo.
Ocjena Suda
41
Valja istaknuti da primjenom članka 24. stavka 1. podstavka 2. posljednje rečenice UEU‑a i članka 275. prvog stavka UFEU‑a Sud načelno nije nadležan kada je riječ o odredbama koje se odnose na ZVSP i o aktima donesenima na temelju tih odredaba (presuda Parlament/Vijeće, C‑658/11, EU:C:2014:2025, t. 69.).
42
Međutim, navedeni članak 24. stavak 1. drugi podstavak posljednja rečenica i članak 275. stavak 1. uvode odstupanje od pravila o općoj nadležnosti koju članak 19. UEU‑a dodjeljuje Sudu za osiguravanje poštovanja prava pri tumačenju i primjeni Ugovorâ i stoga se moraju restriktivno tumačiti (vidjeti presudu Parlament/Vijeće, C‑658/11, EU:C:2014:2025, t. 70.).
43
Na temelju članka 41. stavka 2. prvog podstavka UEU‑a „[o]perativni izdaci koji nastanu pri provedbi [...] poglavlja [o posebnim odredbama o ZVSP‑u] [...] terete proračun Unije, osim izdataka koji nastanu pri operacijama koje imaju implikacije u području vojske ili obrane te u slučajevima kada Vijeće jednoglasno odluči drukčije“.
44
Na tu se odredbu u bitnome podsjeća u članku 4. stavku 2. točki (a) Financijske uredbe.
45
Sukladno člancima 17. UEU‑a i 317. UFEU‑a, Komisija izvršava proračun Unije.
46
Iz članka 16. stavka 2. Zajedničke akcije 2008/124 proizlazi da se „svim rashodima“ misije Eulex Kosovo „upravlja u skladu s pravilima i postupcima Zajednice koji se primjenjuju na opći proračun EU‑a“.
47
U ovom slučaju, nesporno je da je misija Eulex Kosovo civilne prirode i da je bilo predviđeno uvrstiti pripadajuće troškove službe helikopterske podrške misiji Eulex Kosovo u proračun Unije.
48
Stoga se sporne mjere čije se poništenje zahtijeva zbog povrede pravnih pravila primjenjivih na javnu nabavu Unije odnose na provedbu postupka javne nabave koja je uzrokovala troškove na teret proračuna Unije. Slijedi da ugovor o javnoj nabavi u pitanju ulazi pod odredbe Financijske uredbe.
49
S obzirom na okolnosti svojstvene ovom slučaju ne može se smatrati da se doseg iznimnog ograničenja nadležnosti Suda predviđenog u članku 24. stavku 1. drugom podstavku posljednjoj rečenici UEU‑a i članku 275. UFEU‑a širi na način da isključi Sud iz nadležnosti za tumačenje i primjenu odredbi Financijske uredbe u području provedbe postupka javne nabave.
50
Stoga su Opći sud, a u slučaju žalbe, Sud, nadležni u ovom postupku.
O prvom i drugom žalbenom razlogu, koji se temelje na tome da je Opći sud trebao priznati Eulexu Kosovo svojstvo
„tijela, ureda ili agencije Unije
“, u smislu članka 263. UFEU‑a, i na pogrešnom izjednačavanju misije Eulex Kosovo s delegacijom Unije
Argumentacija stranaka
51
Prvim i drugim žalbenim razlogom, koja valja ispitati zajedno, Elitaliana kao prvo prigovara Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u točki 26. pobijanog rješenja zaključio da „Eulex Kosovo nema pravnu osobnost i [da] nije predviđeno da može biti stranka u postupku pred sudovima Unije“, što ga je navelo na zaključak da EULEX KOSOVO nije „tijelo, ured ili agencija Unije“ u smislu članka 263. prvog stavka UFEU‑a. Elitaliana ističe da Opći sud pogrešno nije primijenio sudsku praksu koja proizlazi iz presude Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166). Stoga, Elitaliana iznosi da članci 8. i 16. Zajedničke akcije 2008/124 voditelju misije dodjeljuju pravno zastupanje i odgovornost povezanu s aktima Eulexa Kosovo kao i financijsku samostalnost. Ona iz toga zaključuje da je taj subjekt bio „samostalni centar dodjele prava i obveza“, što mu prema tome daje pravnu osobnost i posljedično svojstvo tijela, ureda ili agencije Unije.
52
Elitaliana kao drugo ističe da je Opći sud u točkama 27. do 35. pobijanog rješenja pogrešno izjednačio Eulex Kosovo s delegacijom, kako bi iz toga zaključio da su akti usvojeni u okviru javne nabave bili pripisivi Komisiji.
53
Eulex Kosovo zahtijeva da se ta dva žalbena razloga odbiju.
Ocjena Suda
54
Kada se radi o svojstvu tijela, ureda ili agencije Unije koje žalitelj prigovara Općem sudu da nije priznao Eulex Kosovu, treba reći da članak 263. UFEU‑a predviđa da Sud Europske unije ispituje zakonitost zakonodavnih akata tih tijela, ureda ili agencija koji bi mogli proizvesti pravne učinke prema trećima.
55
Kako je Opći sud iznio u točkama 24. i 25. pobijanog rješenja, razne odredbe Zajedničke akcije 2008/124, osobito članak 11. stavak 2., razjašnjavaju da politički nadzor i strateško usmjeravanje misije Eulex Kosovo ta misija ne izvršava samostalno, već putem Političkog i sigurnosnog odbora (PSO), koji sam izvršava navedeni nadzor i usmjeravanje pod odgovornošću Vijeća i visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku (VP).
56
Kada se radi o proračunu i financijama, iz članka 8. stavka 5. Zajedničke akcije 2008/124 proizlazi da je voditelj misije „odgovoran za provedbu proračuna misije Eulex Kosovo. U tu svrhu voditelj misije s Komisijom potpisuje ugovor.“ Članak 16. stavak 3. te zajedničke akcije predviđa osim toga da „[podložno] odobrenju Komisije, voditelj misije može s državama članicama [Unije], s trećim državama koje sudjeluju i s ostalim međunarodnim činiocima sklopiti tehničke aranžmane u pogledu nabave opreme, usluga i prostora za EULEX KOSOVO“. Članak 16. stavak 4. navedene zajedničke akcije pak propisuje da „voditelj misije podnosi iscrpno izvješće Komisiji, koja ga nadzire, o djelatnostima poduzetima u okviru njegova ugovora.“
57
Iz toga slijedi da iako je voditelj misije kvalificiran Zajedničkom akcijom 2008/124 kao „odgovoran“ za provedbu proračuna Unije, on svoje ovlasti u pitanju proračuna i financija izvršava pod nadzorom i vodstvom Komisije. Ti su elementi naveli Opći sud da ispravno smatra u točki 36. pobijanog rješenja da u tom području voditelj misije raspolaže ograničenim ovlastima i da u stvarnosti ima samo „strogo ograničenu pravnu sposobnost s materijalnog gledišta“ suprotno navodima tužitelja prema kojima Eulex Kosovo „zasigurno ima pravnu osobnost kao samostalni centar dodjele prava i obveza“.
58
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da je Opći sud ispravno ocijenio da se ne može smatrati da Eulex Kosovo ima pravnu osobnost s obzirom na to da Zajednička akcija 2008/124 kvalificira taj subjekt kao „misiju“ i da je, s jedne strane, u strateškim i političkim pitanjima navedena misija stavljena pod nadzor i ovlasti Vijeća i VP‑a i, s druge strane, u pitanju proračuna i financija voditelj misije izvršava svoje ovlasti pod nadzorom i vodstvom Komisije.
59
Stoga je Opći sud u točki 26. pobijanog rješenja bez pogreške koja se tiče prava smatrao, s jedne strane, da Eulex Kosovo nema pravnu osobnost i, s druge strane, da nije bilo predviđeno da može biti stranka u postupku pred sudovima Unije. Ti elementi su naveli Opći sud da iz toga pravilno zaključi da je Eulex Kosovo misija čije je trajanje ograničeno, koja ne može biti „tijelo, ured ili agencija“ u smislu članka 263. stavka 1. UFEU‑a.
60
Kada se radi o prigovoru stranke koji se odnosi na činjenicu da je Opći sud pogrešno smatrao da je Eulex Kosovo donio sporne mjere u okviru delegacije, valja ga odbiti zbog sljedećih razloga.
61
Sukladno članku 53.a Financijske uredbe, ako Komisija izvršava proračun centralizirano, zadaće izvršavanja mogu se obavljati izravno u skladu s člancima 54. do 57. te uredbe. Članak 54. navedene uredbe u stavku 2. točki (d) navodi da kad Komisija izvršava proračun neizravnim centraliziranim upravljanjem sukladno članku 53., ona može delegirati zadaće koje uključuju izvršavanje javne ovlasti, a osobito zadaće izvršenja proračuna, osobama zaduženima za provedbu određenih djelovanja na temelju glave V. Ugovora o EU‑u.
62
U ovom slučaju, članak 8. stavak 5. i članak 16. stavak 4. Zajedničke akcije 2008/124 predviđaju da je voditelj misije odgovoran za provedbu proračuna misije Eulex Kosovo i da u tu svrhu on s Komisijom potpisuje ugovor. U okviru izvršenja tog ugovora voditelj misije Eulex Kosovo podnosi iscrpno izvješće Komisiji, koja ga nadzire, o djelatnostima poduzetima u okviru njegova ugovora.
63
Iz dvije prethodne točke ove presude proizlazi da je, kao što je Opći sud pravilno iznio u točkama 31. i 32. pobijanog rješenja, Komisija ugovorom koji je potpisala s voditeljem misije i na temelju članka 54. stavka 2. točke (d) Financijske uredbe prenijela potonjem svoju ovlast izvršenja proračuna. U okviru tog prijenosa voditelj misije Eulex Kosovo dužan je kao ovlaštenik Komisije podvrgnuti se proračunskim pravilima prava Unije, uključujući pravila kojima se uređuje provedba postupka javne nabave kako su predviđena u glavi V. prvog dijela Financijske uredbe.
64
U tom smislu Opći sud u točki 33. pobijanog rješenja podsjetio je na načelo prema kojem se akti koji su doneseni na temelju prenesenih ovlasti obično pripisuju instituciji koja je prenijela ovlasti, a na kojoj je da pred sudom obrani predmetni akt.
65
Suprotno onomu što navodi tužitelj i kao što je istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 62. i 63. svojeg mišljenja od 4. prosinca 2014., iako točka 33. pobijanog rješenja upućuje na odluku Općeg suda koja se tiče delegacije Unije, odnosno subjekta utemeljenog u skladu s člankom 221. UFEU‑a kako bi se osiguralo zastupanje Unije, u ovom slučaju delegacije Unije u Crnoj Gori, tu točku se ne može tumačiti na način da je Opći sud u njoj smatrao da Eulex Kosovo treba izjednačiti s takvim subjektom, već samo podsjeća na pravno načelo na koje se Opći sud pozvao u toj odluci.
66
Iz toga slijedi da je Opći sud pravilno zaključio u točkama 34. i 35. pobijanog rješenja da su akti koje je donio Eulex Kosovo u okviru postupka predmetnog ugovora pripisivi Komisiji i da stoga Eulex Kosovo nema svojstvo tuženika.
67
U tom pogledu valja naglasiti da je Elitaliana pogrešno iznijela da je nedostatak svojstva stranke u postupku misije Eulex Kosovo protivan načelima na koje podsjeća Sud u svojoj presudi Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166), prema kojima sustav Ugovora otvara mogućnost izravne tužbe protiv svih mjera koje poduzimaju institucije i kojima se želi postići pravni učinak. Naime, i kao što je Opći sud ispravno iznio u točki 34. pobijanog rješenja, sporne su mjere mogle biti predmet sudskog nadzora, pod uvjetom međutim da u tužbi kojom se osobito traži poništenje tih mjera, kao tijelo koje prenosi ovlasti ne bude naveden Eulex Kosovo, već Komisija.
68
Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, prvi i drugi žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovane.
Treći žalbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava Općeg suda jer je negirao postojanje ispričive zablude Elitaliane
Argumentacija stranaka
69
Treći žalbeni razlog koji je iznijela Elitaliana, koji se odnosi na izlaganja Općeg suda u pogledu ispričive zablude, dijeli se na dva djela.
70
Prvim dijelom trećeg žalbenog razloga Elitaliana prigovara Općem sudu da je u točki 42. pobijanog rješenja pogrešno ograničio takvu zabludu samo na slučajeve u kojima stranka koja se na nju poziva želi izbjeći posljedice vezane za nepoštovanje postupovnog roka.
71
Drugim dijelom trećeg žalbenog razloga Elitaliana ističe postojanje kontradiktornosti razloga u točkama 41. i 43. pobijanog rješenja jer je Opći sud, s jedne strane, priznao da kompleksna pravna situacija predmetnog ugovora čini teškim utvrđivanje dijela kojem su pripisive sporne mjere i, s druge strane, da su odredbe Zajedničke akcije 2008/124 dovoljno jasne da tužitelj ne počini pogrešku da smatra kako Eulex Kosovo predstavlja „tijelo, ured ili agenciju Unije“ u smislu članka 263. UFEU‑a.
Ocjena Suda
72
Kada se radi o prvom dijelu tog razloga, valja reći da primjenom članka 21. Statuta Suda tužbe podnesene protiv akata institucija Unije trebaju biti formalno upućene protiv institucije kojoj se može pripisati pobijani akt.
73
Kao prvo, Sud je priznao da navođenje u tužbi tuženika različitog od autora pobijanog akta ne uzrokuje nedopuštenost tužbe ako ona sadrži elemente koji omogućuju nedvojbeno utvrđivanje stranke protiv koje je ona upućena, kao što je navođenje pobijanog akta i autora tog akta (vidjeti u tom smislu rješenje Komisija/EIB, 85/86, EU:C:1986:292, t. 6.). Kada je tužba upućena protiv osobe različite od one kojoj je akt koji je predmet tužbe pripisiv, Sud ne može niti kršiti niti nadomjestiti očitu volju tužitelja i nema drugog izbora nego proglasiti tužbu nedopuštenom.
74
U ovom slučaju Opći sud je naveo u točki 39. pobijanog rješenja, s jedne strane, da je tužba Elitaliane bila nedvojbeno upućena protiv misije Eulex Kosovo, koja prema tužitelju ima svojstvo „tijela, ureda ili agencije Unije“ u smislu članka 263. prvog stavka UFEU‑a i, s druge strane, da tužitelj nije ni u jednom trenutku usmjerio tužbu protiv stranke različite od misije Eulex Kosovo. U tim okolnostima, Opći sud je pravilno zaključio da sudska praksa navedena u prethodnoj točki ove presude nije primjenjiva i da nije na njemu da utvrdi stranku protiv koje je tužba trebala biti upućena.
75
Kao drugo, Opći sud je pravilno naveo, s jedne strane, u točki 42. pobijanog rješenja da je sudska praksa na koju se poziva tužitelj, odnosno, preciznije točka 19. presude Schertzer/Parlament (25/68, EU:C:1977:158) u vezi s ispričivom zabludom mogla za posljedicu imati jedino to da dopusti da tužba podnesena izvan postupovnog roka predviđenog u tu svrhu ne bude proglašena nedopuštenom, kako bi iz toga implicitno ali nužno zaključio, s druge strane, da je pozivanje na ispričivu zabludu u ovom slučaju bilo beskorisno s obzirom na to da, kako je Opći sud zaključio, „u ovom je slučaju [bilo] nesporno da je Elitaliana poštovala rok za podnošenje žalbe“ i da tužitelj ni u jednom trenutku nije usmjerio tužbu protiv stranke različite od misije Eulex Kosovo.
76
Slijedom navedenoga, prvi dio tog žalbenog razloga valja odbiti kao neosnovan.
77
Kada se radi o drugom djelu trećeg žalbenog razloga koji je iznijela Elitaliana u prilog svojoj žalbi, valja reći da je Opći sud u točki 41. pobijanog rješenja priznao postojanje poteškoća u utvrđivanju stranke kojoj su predmetne mjere pripisive kako bi zaključio u točki 43. pobijanog rješenja da je unatoč tim poteškoćama tužitelj mogao izbjeći pogrešku upućivanja svoje tužbe protiv misije Eulex Kosovo.
78
Taj prigovor kojim se želi dovesti u pitanje nedostatak ispričivosti učinjene pogreške treba u početku odbiti jer je usmjeren protiv sporednih obrazloženja rješenja i stoga ne može dovesti do njegova poništenja (vidjeti u tom smislu presudu Aéroports de Paris/Komisija, C‑82/01 P, EU:C:2002:617, t. 41. i 67. kao i navedenu sudsku praksu). Naime Opći sud je opravdano smatrao zbog razloga već navedenih u točki 75. ove presude da je pozivanje na ispričivu pogrešku u ovom slučaju besmisleno.
79
S obzirom na to da drugi dio trećeg žalbenog razloga treba proglasiti bespredmetnim, valja ga odbiti kao djelomično neosnovan, a djelomično bespredmetan.
80
S obzirom na to da se nijedan od žalbenih razloga koje je Elitaliana navela u prilog svojoj žalbi ne može prihvatiti, ovu žalbu treba odbiti u cijelosti.
Troškovi
81
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, koji se primjenjuje na žalbene postupke u skladu s člankom 184. stavkom 1. istog poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Elitaliana nije uspjela u postupku te budući da je Eulex Kosovo zatražio da ona snosi troškove, treba joj naložiti snošenje troškova ovog postupka.
Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Žalba se odbija.
2.
Elitaliani SpA nalaže se snošenje troškova.
Potpisi
(
*
)   Jezik postupka: talijanski