DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (sixième chambre)
8 avril 2026 (*)
« Recours en annulation – Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents relatifs à la révision du règlement (UE) no 1169/2011 – Refus initial d’accès – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑507/25,
Access Info Europe, établie à Madrid (Espagne), représentée par Me R. Hable, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par M. M. Burón Pérez et Mme K. Herrmann, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé de Mme P. Škvařilová‑Pelzl, présidente, M. I. Nõmm et Mme R. Pezzuto (rapporteure), juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Access Info Europe, demande l’annulation de la décision de la Commission européenne du 3 avril 2025 rejetant sa demande initiale d’accès à certains documents.
Antécédents du litige
2        La requérante est une organisation à but non lucratif, constituée sous la forme d’une association de droit espagnol, dont l’activité consiste à promouvoir et à protéger le droit d’accès à l’information en Europe.
3        Le 3 mars 2025, par l’intermédiaire de la plateforme « asktheEU.org », la requérante a, sur le fondement du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), demandé à la direction générale de la santé et de la sécurité alimentaire de la Commission l’accès à trois documents, à savoir l’analyse d’impact, l’avis du comité d’examen de la réglementation et le procès-verbal de la réunion en amont « CER – SANTE » (ci-après les « documents demandés »), relatifs au processus de révision du règlement (UE) no 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2011, concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires, modifiant les règlements (CE) no 1924/2006 et (CE) no 1925/2006 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant la directive 87/250/CEE de la Commission, la directive 90/496/CEE du Conseil, la directive 1999/10/CE de la Commission, la directive 2000/13/CE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2002/67/CE et 2008/5/CE de la Commission et le règlement (CE) no 608/2004 de la Commission (JO 2011, L 304, p. 18). Cette demande a été enregistrée le 7 mars 2025 sous la référence EASE 2025/1345 (ci-après la « demande litigieuse »).
4        Le 28 mars 2025, la Commission a notifié à la requérante une prolongation du délai de réponse en application de l’article 7, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001.
5        Par lettre du 3 avril 2025, la Commission a refusé l’accès aux documents demandés en vertu de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 1049/2001 (ci-après la « décision du 3 avril 2025 »).
6        Le 9 avril 2025, la requérante a, sur le fondement de l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, présenté une demande confirmative d’accès aux documents demandés. Cette demande confirmative a été enregistrée le 10 avril 2025.
7        Le 6 mai 2025, la Commission a, conformément à l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, notifié à la requérante une prolongation du délai de réponse dont le terme était désormais fixé au 30 mai 2025.
8        Par lettre du 24 juillet 2025, soit près de deux mois après l’expiration du délai visé au point 7 ci-dessus, la Commission a adopté la décision en réponse à la demande confirmative, qui a été notifiée à la requérante le lendemain (ci-après la « lettre du 24 juillet 2025 »).
9        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 28 juillet 2025, la requérante a introduit le présent recours.
Conclusions des parties
10      Dans la requête, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision du 3 avril 2025 ;
–        condamner la Commission aux dépens, y compris ceux exposés par toute partie intervenante.
11      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 9 octobre 2025, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, dans laquelle elle conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant manifestement irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
12      Le 21 novembre 2025, la requérante a déposé ses observations sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission. Elle conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter l’exception d’irrecevabilité.
En droit
13      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond. En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
Sur la demande en annulation
14      La Commission excipe de l’irrecevabilité du recours au motif qu’il est dirigé contre un acte qui n’est pas attaquable, dans la mesure où il ne produit pas d’effets juridiques obligatoires de nature à modifier de façon caractérisée la situation juridique de la requérante. En effet, la décision du 3 avril 2025, en tant que réponse à une demande initiale d’accès aux documents demandés, ne constituerait qu’une prise de position initiale dans le cadre de la procédure relative à l’accès aux documents, qui ne saurait être considérée comme étant un acte attaquable. À cet égard, seule la décision prise en réponse à une demande confirmative d’accès présentée sur le fondement de l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001 serait susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE.
15      La requérante conteste l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission en faisant valoir que la lettre du 24 juillet 2025 ne saurait être considérée comme étant une décision confirmative, qui, en ouvrant un nouveau délai pour former un recours en annulation, pourrait légitimement être contestée au titre de l’article 263 TFUE. En effet, ladite lettre ne pourrait révoquer rétroactivement et unilatéralement les effets juridiques de l’expiration du délai légal fixé au 30 mai 2025. Autoriser la Commission, contrairement au libellé de l’article 8, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001, à rendre une décision confirmative postérieurement à l’expiration de ce délai violerait gravement le droit à une protection juridictionnelle effective et, en particulier, le principe de l’égalité des armes consacré à l’article 47, deuxième alinéa, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
16      Dès lors, selon la requérante, le délai pour introduire un recours en annulation ayant commencé à courir le 30 mai 2025, la seule question qui subsisterait serait celle de savoir si l’acte susceptible de recours est la décision implicite du 30 mai 2025 ou la décision du 3 avril 2025.
17      À cet égard, la requérante avance, d’une part, que la décision implicite du 30 mai 2025 ne pourrait constituer un acte susceptible de recours. En effet, un recours en annulation contestant la décision implicite ne saurait se fonder sur aucun moyen de fond motivé, mais uniquement sur le vice de procédure tiré de l’absence de réponse de la Commission dans le délai légal. En outre, cette décision implicite, étant dépourvue de toute motivation, ne permettrait de protéger ni le droit d’accès aux documents de la requérante, ni les intérêts publics et privés de tiers qui devraient être garantis par le biais d’une exception à ce droit et, notamment, leur mise en balance avec ledit droit d’accès aux documents.
18      D’autre part, la requérante soutient que, en l’absence de décision confirmative de la Commission dans le délai légal dont le terme intervenait le 30 mai 2025, la décision du 3 avril 2025 perdrait son caractère préliminaire et deviendrait, en vertu de l’article 8 du règlement n° 1049/2001, l’acte exprimant la position juridique définitive de la Commission. Ainsi, la décision du 3 avril 2025 serait le seul acte susceptible de recours dans la présente affaire.
19      À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la procédure d’accès aux documents des institutions se déroule en deux temps et que la réponse à une demande initiale au sens de l’article 7 du règlement no 1049/2001 ne constitue qu’une prise de position initiale, en principe insusceptible de recours (voir arrêt du 14 juillet 2016, Sea Handling/Commission, C‑271/15 P, non publié, EU:C:2016:557, point 76 et jurisprudence citée ; ordonnance du 25 mars 2022, Saure/Commission, T‑151/21, non publiée, EU:T:2022:208, point 26).
20      Selon l’article 7, paragraphe 2, du règlement no 1049/2001, cette prise de position initiale confère au demandeur la possibilité d’adresser, dans un délai de quinze jours ouvrables suivant la réception de la réponse de l’institution concernée, une demande confirmative tendant à ce que celle-ci révise sa position. Seule la mesure adoptée par l’institution concernée en réponse à une demande confirmative, qui remplace la prise de position initiale, présente la nature d’une décision et est susceptible de produire des effets juridiques de nature à affecter les intérêts de la partie requérante et, partant, de faire l’objet d’un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE (voir ordonnance du 12 novembre 2021, Courtois e.a./Commission, T‑669/21, non publiée, EU:T:2021:810, point 11 et jurisprudence citée).
21      En l’espèce, il ressort des conclusions et des moyens figurant dans la requête que la requérante demande l’annulation de la décision du 3 avril 2025, qui a été adoptée par la Commission en réponse à la demande litigieuse, à savoir la demande initiale du 3 mars 2025, et non l’annulation de la décision adoptée en réponse à la demande confirmative introduite par la requérante.
22      À cet égard, tout d’abord, il résulte de l’article 8, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 que l’absence de réponse de l’institution concernée à une demande confirmative d’accès dans le délai prévu, à savoir le délai requis par l’article 8, paragraphe 1, de ce règlement, éventuellement prolongé en vertu de l’article 8, paragraphe 2, dudit règlement, vaut décision de refus d’accès. D’autre part, cette décision implicite constitue le point de départ du délai durant lequel l’intéressé peut introduire un recours en annulation à l’encontre de ladite décision (voir ordonnance du 12 novembre 2021, Courtois e.a./Commission, T‑669/21, non publiée, EU:T:2021:810, point 17 et jurisprudence citée).
23      Ensuite, contrairement à ce que soutient, en substance, la requérante dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, l’expiration du délai prévu par l’article 8, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1049/2001 n’a pas pour effet de priver l’institution du pouvoir d’adopter une décision confirmative explicite. Au contraire, l’administration reste tenue, en principe, de fournir, même tardivement, une réponse motivée aux demandes d’accès formées par un administré et, de ce fait, préserve sa compétence pour répondre à une demande d’accès à des documents en dehors du délai imparti (voir, en ce sens, arrêt du 19 janvier 2010, Co-Frutta/Commission, T‑355/04 et T‑446/04, EU:T:2010:15, points 56 et 59), sans que ce retard emporte une violation du droit à une protection juridictionnelle effective. En effet, ainsi que cela ressort de la jurisprudence citée au point 22 ci-dessus, l’intéressé peut, en tout état de cause, introduire un recours en annulation conformément aux dispositions de l’article 263 TFUE à l’encontre de la décision implicite de refus d’accès.
24      Enfin, lorsque l’institution concernée répond de manière explicite et définitive à la demande confirmative en refusant l’accès aux documents, elle procède implicitement mais nécessairement au retrait de la décision implicite de refus d’accès (voir, en ce sens, arrêt du 29 septembre 2021, AlzChem Group/Commission, T‑569/19, EU:T:2021:628, point 27).
25      En l’espèce, la Commission n’a répondu à la demande confirmative de la requérante ni dans le délai initial ni dans le délai prolongé, lequel expirait le 30 mai 2025. Dès lors, une décision implicite de refus d’accès est née le 30 mai 2025 en application de l’article 8, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001. Cependant, par la lettre du 24 juillet 2025, notifiée à la requérante le lendemain (voir point 8 ci-dessus), la Commission a adopté une décision explicite de refus, certes postérieurement à l’expiration du délai prolongé, mais antérieurement à l’expiration du délai de recours contre la décision implicite et avant l’introduction du présent recours contre la décision du 3 avril 2025. Partant, par l’adoption de cette décision explicite, la Commission a procédé au retrait de la décision implicite (voir, en ce sens, arrêt du 29 septembre 2021, AlzChem Group/Commission, T‑569/19, EU:T:2021:628, points 25 et 29).
26      Dès lors, la décision pouvant faire l’objet d’un recours en annulation, au moment où la requérante a introduit le présent recours, était la lettre du 24 juillet 2025, à savoir la décision explicite rejetant la demande confirmative, dont la requérante a pris connaissance le lendemain.
27      Par conséquent, en ce qu’il est dirigé contre la décision du 3 avril 2025, adoptée par la Commission en réponse à la demande litigieuse, à savoir la demande initiale du 3 mars 2025, le présent recours porte sur un acte qui n’est pas susceptible de recours et doit être rejeté comme étant irrecevable.
Sur la demande d’intervention
28      Conformément à l’article 144, paragraphe 3, du règlement de procédure, lorsque le défendeur dépose une exception d’irrecevabilité, visée à l’article 130, paragraphe 1, dudit règlement, il n’est statué sur la demande d’intervention qu’après le rejet ou la jonction de l’exception au fond. En outre, conformément à l’article 142, paragraphe 2, du même règlement, l’intervention perd son objet, notamment lorsque la requête est déclarée irrecevable.
29      Or, étant donné que l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission a été accueillie en l’espèce et que la présente ordonnance met par conséquent fin à l’instance, il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention présentée par Foodwatch eV au soutien des conclusions de la requérante.
Sur les dépens
30      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
31      Par ailleurs, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, Foodwatch supportera ses propres dépens afférents à sa demande d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme étant irrecevable.
2)      Il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention de Foodwatch eV.
3)      Acces Info Europe est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission européenne.
4)      Foodwatch eV supportera ses propres dépens afférents à sa demande d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 8 avril 2026.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
P. Škvařilová-Pelzl
*      Langue de procédure : l’anglais.