62007CC0203
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JÁNA MAZÁKA,
predstavljeni 8. maja 2008 (
1
)
Zadeva C-203/07 P
Helenska republika
proti
Komisiji Evropskih skupnosti
„Pritožba — Projekt odprtja skupnega diplomatskega predstavništva v Abuji (Nigerija) — Povračilo zneskov, ki jih dolguje Helenska republika — Pobot zneska, ki ga mora plačati Komisija za operativni regionalni program za celinsko Grčijo“
1.
Helenska republika s to pritožbo predlaga, naj Sodišče razveljavi sodbo Sodišča prve stopnje (prvi senat) z dne 17. januarja 2007 v zadevi T-231/04, Helenska republika proti Komisiji (
2
) (v nadaljevanju: izpodbijana sodba), in sicer kolikor je napačno sklepalo, da so za Helensko republiko zaradi tega, ker je podpisala in ratificirala začetni memorandum o soglasju med Komisijo in državami članicami, ker je podpisala dodatni memorandum in ker je tako ravnala, nastale finančne obveznosti.
2.
Sodišče prve stopnje je v izpodbijani sodbi kot neutemeljeno zavrnilo tožbo za razglasitev ničnosti akta, s katerim je Komisija s pobotom izterjala tiste zneske, ki jih je Helenska republika dolgovala v zvezi z svojo udeležbo v projektih Abuja I in II za vzpostavitev skupne diplomatske misije v Abuji (Nigerija) za Komisijo in še nekaj držav članic Evropske unije.
I – Pravni okvir
A – Pravo Skupnosti
3.
Člen 58 Statuta Sodišča določa:
„Pritožba na Sodišče je omejena na pravna vprašanja. Lahko se vloži zaradi nepristojnosti Sodišča prve stopnje, zaradi kršitve postopka pred tem sodiščem, ki škoduje interesom pritožnika, pa tudi zaradi kršitve zakonodaje Skupnosti s strani Sodišča prve stopnje. […]“
4.
Člen 71 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (
3
) (v nadaljevanju: finančna uredba), določa:
„1.   Ugotovitev terjatev je akt, s katerim odredbodajalec na podlagi prenosa ali nadaljnjega prenosa:
(a)
preveri, da dolg obstaja;
(b)
določi ali preveri resničnost in znesek vsote, ki se dolguje;
(c)
preveri pogoje, pod katerimi je terjatev zapadla.
2.   Lastna sredstva, dana na voljo Komisiji, in vsako terjatev v fiksnem znesku in zapadlo, ki se potrdi kot resnična, je treba ugotoviti z nalogom za izterjavo računovodji, ki mu sledi opomin dolžniku, oba pa pripravi odgovorni odredbodajalec. […]“
5.
Člen 72 finančne uredbe določa:
„1.   Odobritev izterjave je akt, s katerim odgovorni odredbodajalec na podlagi prenosa ali nadaljnjega prenosa nalog z izdajo naloga za izterjavo da navodilo računovodji, da izterja ugotovljene terjatve. […]“
6.
Člen 73 finančne uredbe določa:
„1.   Računovodja ukrepa na podlagi naloga za izterjavo terjatev, ki jih je pravilno ugotovil odgovorni odredbodajalec. Pri tem ravna s potrebno skrbnostjo, da zagotovi, da Skupnosti prejmejo svoje prihodke in da so njihove pravice varovane.
Računovodja izterja zneske s pobotom z enakimi zahtevki, ki jih imajo Skupnosti do dolžnika, ki ima sam zahtevek do Skupnosti, ki je resničen, v fiksnem znesku in zapadel. […]“
7.
Člen 78 Uredbe Komisije (ES, Euratom) št. 2342/2002 z dne 23. decembra 2002 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (
4
) (v nadaljevanju: izvedbena uredba), določa:
„Postopek
1.   Ko odgovorni odredbodajalec ugotovi terjatev, to pomeni priznanje pravice Skupnosti do dolžnika in priznanje pravice zahtevati, da dolžnik dolg plača.
2.   Nalog za izterjavo je postopek, s katerim odgovorni odredbodajalec da navodilo računovodji, da izterja ugotovljeni znesek terjatve.
3.   Z opominom dolžniku se dolžnika obvesti:
(a)
da so Skupnosti ugotovile znesek terjatve;
(b)
da je dolg Skupnostim zapadel v plačilo na določen datum (v nadaljnjem besedilu ‚datum zapadlosti‘);
(c)
če dolga ne bo plačal do tega datuma zapadlosti, da se za dolg zaračunajo obresti po obrestni meri iz člena 86, brez poseganja v posebne predpise, ki se lahko uporabijo;
(d)
da bo institucija izterjala znesek s pobotom, kadar bo to mogoče, o čemer bo pred tem obvestila dolžnika;
(e)
če dolžnik dolga ne bo plačal do določenega datuma zapadlosti, da bo institucija izterjala znesek z unovčenjem garancije, ki jo je dolžnik predložil vnaprej;
(f)
če po sprejetju vseh teh ukrepov znesek ni poplačan v celoti, da bo institucija izterjala znesek z izvršitvijo odločbe, izdane bodisi v skladu s členom 72(2) Finančne uredbe bodisi v sodnem postopku.
Odredbodajalec pošlje opomin dolžniku in kopijo opomina računovodji.“
8.
Člen 79 izvedbene uredbe določa:
„Ugotovitev terjatve
Da se znesek terjatve lahko ugotovi, odgovorni odredbodajalec zagotovi:
(a)
da je terjatev nedvomna in da ni z ničemer pogojena;
(b)
da je terjatev v fiksnem znesku, natančno izražena v denarju;
(c)
da je terjatev zapadla in da zanjo ni določen noben plačilni rok;
(d)
da so podatki o dolžniku pravilni;
(e)
da je znesek, ki ga je treba izterjati, knjižen na pravilno proračunsko postavko;
(f)
da so dokazila pravilna; in
(g)
da se upošteva načelo dobrega finančnega poslovodenja […]“
9.
Člen 83 izvedbene uredbe določa:
„Izterjava s pobotom
Računovodja lahko kadarkoli v postopku, potem ko o tem obvesti odgovornega odredbodajalca in dolžnika, izterja ugotovljeni znesek terjatve s pobotom, kadar ima dolžnik tudi zahtevek do Skupnosti, ki je nedvoumen, v fiksnem znesku in zapadel, v višini zneska v odredbi za plačilo.“
B – Mednarodno pravo
10.
Člen 31 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu (
5
) določa:
„Splošno pravilo o razlagi
1.   Pogodba se mora razlagati v dobronamerno po običajnem smislu, ki ga je treba dati izrazom v pogodbi v njihovem kontekstu ter v luči njenega predmeta in cilja.
2.   Za razlago pogodbe je s kontekstom mišljen poleg besedila, uvoda in vključenih prilog:
(a)
vsak sporazum v zvezi s pogodbo, ki obstaja med članicami ob sklenitvi pogodbe;
(b)
vsak instrument, ki ga naredi ena ali več članic ob sklenitvi pogodbe in ga sprejmejo druge članice kot instrument, ki se nanaša nanjo.
3.   Kot na kontekst je treba paziti:
(a)
na vsak poznejši sporazum med članicami glede razlage pogodbe ali uporabe njenih določb;
(b)
na vsako poznejšo prakso pri uporabi pogodbe, s katero so se članice sporazumele glede razlage pogodbe;
(c)
na vsako prikladno pravilo mednarodnega prava, ki se lahko uporabi v odnosih med članicami.
4.   Izraz se razlaga v posebnem smislu, če se ugotovi, da je bil to namen članic.“
II – Dejansko stanje in ozadje izpodbijane sodbe
11.
Sodišče prve stopnje je dejansko stanje obravnavane tožbe povzelo na naslednji način:
„7
Po preselitvi glavnega mesta Nigerije iz Lagosa v Abujo ima Komisija od leta 1993 v Abuji najeto zgradbo, namenjeno njeni delegaciji in začasno tudi predstavništvom nekaterih držav članic, med njimi Helenske republike. V okviru dogovora z državami članicami (v nadaljevanju: projekt Abuja I) je dala Komisija zadevnim predstavništvom v najem nekatere urade in zanje opravljala določene storitve. Države članice so se dogovorile o delitvi stroškov v zvezi z njihovimi predstavništvi. Prispevek Helenske republike je znašal 5,5 % celotnih stroškov. Ker po mnenju Komisije Helenska republika ni plačala svojega dolga, je Komisija leta 2004 opravila izterjavo ustreznih zneskov s pobotom (glej točko 44 v nadaljevanju).
8
Kraljevina Belgija, Kraljevina Danska, Zvezna republika Nemčija, Helenska republika, Kraljevina Španija, Francoska republika, Irska, Italijanska republika, Kraljevina Nizozemska, Portugalska republika in Komisija (v nadaljevanju: partnerji) so 18. aprila 1994 na podlagi člena J.6 Pogodbe o Evropski uniji (po spremembi člen 20 EU) sklenile memorandum o soglasju (v nadaljevanju: začetni memorandum) o gradnji skupnega kompleksa veleposlaništev za svoje diplomatske misije v Abuji za uporabo skupnih pomožnih služb (v nadaljevanju: projekt Abuja II). Začetni memorandum je bil po pridružitvi Republike Avstrije, Republike Finske in Kraljevine Švedske dopolnjen s protokolom o pridružitvi.
9
Prvi člen začetnega memoranduma določa, da so veleposlaništva držav članic in delegacija Komisije medsebojno ločene diplomatske misije, za katere velja Dunajska konvencija o diplomatskih odnosih z dne 18. aprila 1961, in – kar zadeva države članice – tudi Dunajska konvencija o konzularnih odnosih z dne 24. aprila 1963.
10
Člen 10 začetnega memoranduma je določal, da Komisija nastopa kot koordinatorka projekta Abuja II ‚v imenu‘ preostalih partnerjev.
11
Po členu 11 začetnega memoranduma je Komisija odgovorna za izvedbo arhitekturnih študij v zvezi z izvedljivostjo projekta Abuja II, za začetno oceno stroškov in za načrt po stopnjah. Ta člen določa tudi sklenitev dodatnega memoranduma o soglasju, ki se nanaša na ‚podrobni načrt zgradbe, porazdelitev stroškov in pravice do uporabe prostorov, ki pripadajo vsakemu partnerju po zaključku projekta [Abuja II]‘ (v nadaljevanju: dodatni memorandum). Na koncu člen 11 vzpostavlja stalni upravni odbor, sestavljen iz predstavnikov vseh partnerjev, ki mu predseduje Komisija, z namenom usklajevanja in nadzora projekta Abuja II. Stalni upravni odbor pošilja periodična poročila delovni skupini ‚Upravne zadeve‘, ustanovljeni pri Svetu v okviru skupne zunanje in varnostne politike (SZVP) (v nadaljevanju: skupina za upravne zadeve SZVP).
12
Člen 12 začetnega memoranduma se glasi:
‚Projekt [Abuja II] se bo financiral neposredno, po odobritvi [dodatnega memoranduma], navedenega v členu 11, iz prispevkov partnerjev, ki ustrezajo deležu projekta, ki se dodeli vsakemu partnerju. Prispevek Komisije se poravna iz ustrezne proračunske postavke.
Stroški pripravljalnih del (‚stopnja 1‘) se poravnajo iz sredstev za delovanje iz proračuna Komisije. Višina zneska se ocenjuje na 140.000 ekujev. Če se projekt [Abuja II] izvede, se bo ta strošek poravnal s prispevki vseh partnerjev sorazmerno glede na njihov delež v projektu.‘
13
Člen 13 začetnega memoranduma določa:
‚Vsi partnerji po odobritvi [dodatnega memoranduma] zagotavljajo celotno kritje stroškov, ki so jih dolžni plačati. Skupni znesek, ki ga dolguje vsak partner, zajema:
(a)
vse stroške za njegovo površino in
(b)
njegov delež stroškov za skupne in javne prostore, ki se izračuna sorazmerno glede na njegovo površino in na celoto prostorov, ki niso skupni.‘
14
Člen 14 začetnega memoranduma določa, da Komisija ob soglasju in sodelovanju sodelujočih držav poravna zneske tretjih oseb (pogodbenikov).
15
Člen 15(1) začetnega memoranduma določa:
‚Če se eden od partnerjev odloči za umik iz projekta [Abuja II], tako da ne podpiše [dodatnega memoranduma] iz člena 11, se zanj prenehajo uporabljati pogoji tega memoranduma o soglasju, skupaj s finančnimi obveznostmi iz členov 12 in 13.‘
16
Skupnost, ki jo zastopa Komisija, je 29. marca 1995 sklenila prvo pogodbo s skupnim podjetjem, sestavljenim iz, na eni strani, družbe Dissing & Weitling arkitektfirma A/S, zmagovalke na razpisu Komisije za projekt Abuja II, in na drugi strani COWIconsult Consulting Engineers and Planners A/S (v nadaljevanju: svetovalci). Po členu 1 te pogodbe Komisija potrjuje namero partnerjev za sklenitev ‚končne pogodbe‘ s svetovalci. Po členu 2 se svetovalci zavežejo za pripravo zadevnega projekta. Stroški te priprave so znašali 212.547,59 eura.
17
Na sestankih predstavnikov pristojnih služb ministrstev za zunanje zadeve zadevnih držav članic in arhitektov družbe Dissing & Weitling arkitektfirma so bile določene dejanske potrebe predstavništev vsake države članice in delež stroškov, ki pripada vsaki od njih.
18
26. oktobra 1995 se je sestala delovna podskupina ‚Nepremičninske zadeve‘, ustanovljena v okviru SZVP. Iz zapisnika sestanka izhaja, da je podskupina pozvala Komisijo, naj:
‚[…]
—
konča stopnjo [osnovnega načrta];
—
sklene potrebne dogovore z arhitekturnim birojem za določitev [načrtov vmesne načrtovane stopnje] v rokih, ki jih je določil [stalni upravni odbor];
—
sklene pogodbe [o študijah tal in raziskavah zemljišča], pri čemer je ta [pogodba] nujno potrebna za oblikovanje dodatnega memoranduma;
—
in nakaže predplačila za stroške v zvezi s temi stopnjami.‘
19
Podskupina je potrdila, da naj se ‚zneski, ki jih je nakazala Komisija, obravnavajo kot njeno predplačilo v avtonomni ad hoc sklad, ki je bil pred tem določen kot primerna oblika za financiranje projekta [Abuja II]‘, in da bi ‚[v] primeru neizvedbe projekta drugi partnerji Komisiji [povrnili] sredstva na način, dogovorjen za predhodne faze.‘
20
24. novembra 1995 se je sestal stalni upravni odbor (glej točko 11 zgoraj). V zapisniku tega sestanka je navedeno, da je bila v odobritev Posvetovalnemu odboru za nakupe in trge Komisije (CCAM) predložena pogodba ‚o tehnični pomoči‘ s svetovalci v znesku 2.676.369 eurov (v nadaljevanju: glavna pogodba). V njem je tudi navedeno, da ‚v primeru neizvedbe projekta drugi partnerji Komisiji sredstva povrnejo.‘
21
27. decembra 1995 je Komisija sklenila glavno pogodbo. Ta se je nanašala na osnovni načrt in na vmesno stopnjo projekta Abuja II (člena 4.4 in 4.5) ter na morebitne podrobno izdelane načrte (člen 4.6).
22
19. septembra 1996 je skupina za upravne zadeve SZVP odobrila vmesni načrt.
23
21. novembra 1996 je skupina za upravne zadeve SZVP Komisijo pozvala, naj sprejme ad hoc ukrepe, da bi arhitekti začeli izdelovati podrobne načrte. Skupina je navedla, da bo formalna pogodba za to stopnjo sklenjena po dokončnem oblikovanju dodatnega memoranduma. Na tem sestanku je Komisija omenjeni skupini predstavila znesek za stroške, ki ga je nakazala kot predplačilo za čas do 15. novembra 1996 za pripravo projekta Abuja II, in sicer v višini približno 2,8 milijona eurov.
24
24. februarja 1997 se je sestala ista skupina in sprejela odločitev, da ne bo čakala na dokončno izoblikovanje dodatnega memoranduma za izdelavo podrobnih načrtov in pogodbenih dokumentov. Zapisnik s tega sestanka vsebuje naslednje sklepe:
‚Komisija je pozvana, naj sprejme potrebne dogovore z arhitekti o izdelavi dokumentov in o predplačilu potrebnih sredstev za omenjena dela po načinih in postopkih, dogovorjenih za projekt. Predplačila, ki jih izplača Komisija, drugi udeleženci tako kot v predhodnih primerih naknadno povrnejo v skladu z v ta namen predvidenimi postopki v [začetnem memorandumu].‘
25
V prihodnjih mesecih se je več držav članic umaknilo iz projekta Abuja II. 28. aprila 1997 je skupina za upravne zadeve SZVP zadolžila Komisijo, naj sklene ‚dvostranske dogovore s Kraljevino Dansko o vračilu deleža sredstev, ki ji je pripadal pri stroških projekta in ki jih je izplačala Komisija za račun partnerjev‘. Podobna odločitev je bila sprejeta po umiku Irske septembra 1997, kot tudi Portugalske republike, Republike Finske in Kraljevine Švedske.
26
Komisija je 12. novembra 1997 z arhitekti sklenila aneks h glavni pogodbi, katerega namen je bil izdelava podrobnih načrtov in kritje stroškov preselitve v višini 1.895.696 eurov.
27
Skupina za upravne zadeve SZVP je 18. junija 1998 omenila možnost umika Kraljevine Belgije iz projekta Abuja II. Iz zapisnika tega sestanka je razvidno, da je stalni upravni odbor opozoril, da bo Kraljevina Belgija svoj del stroškov plačala tako, kot so bili določeni po odobritvi vmesnega načrta.
28
Nalog za plačilo zneska 153.367,70 eura, ki ustreza deležu Helenske republike na začetni stopnji projekta, namreč 5,06 % vseh stroškov, ki ga je Komisija naslovila na Helensko republiko je bil izdan 10. junija 1998. Rok plačila je bil 31. december 1998.
29
Dodatni memorandum so 9. decembra 1998 podpisale Zvezna republika Nemčija, Helenska republika, Francoska republika, Italijanska republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Avstrija in Komisija. Člen 11 dodatnega memoranduma predvideva oblikovanje sklada za financiranje projekta.
30
Skladno s členom 14 se dodatni memorandum uporablja začasno od prvega dne drugega meseca po podpisu in začne veljati prvi dan drugega meseca po datumu, ko države članice in Komisija izjavijo, da so ga ratificirale.
31
Komisija je 28. aprila 1999 objavila razpis za zbiranje ponudb za gradnjo veleposlaništev zadevnih držav članic in za delegacijo Skupnosti (UL L 1999, S 82). V njem je bilo navedeno, da bo površina veleposlaništva Helenske republike 677 m2.
32
Komisija je 3. septembra 1999„ponovila“ svoj poziv iz leta 1998, ki ga je objavila pri skupini za upravne zadeve SZVP, naj ji države članice povrnejo zneske, ki jih je izplačala svetovalcem za vmesni načrt. Navedla je, da so nekatere države članice dolgovane zneske že poravnale, medtem ko nekatere druge, med njimi Helenska republika, dolga niso povrnile pred iztekom roka 31. decembra 1998. Komisija je dodala, da bo zadevnim partnerjem izdala drug plačilni nalog, ki bo zajemal na eni strani stroške izdelave podrobnih načrtov in na drugi strani stroške preoblikovanja, ki so nastali zaradi umika Kraljevine Belgije, Kraljevine Španije in Portugalske republike.
33
Stalni upravni odbor se je sestal 20. septembra 1999, da bi opravil predizbor gradbenih družb. Predstavnik Helenske republike je podpisal zapisnik sestanka. Razpis za zbiranje ponudb za nadaljevanje gradnje je bil objavljen v Uradnem listu S 54 z dne 17. marca 2000.
34
S plačilnim nalogom z dne 17. februarja 2000 je Komisija prosila Helensko republiko, naj plača znesek 168.716,94 eura za oblikovanje razpisne mape za zbiranje ponudb v zvezi s podrobnimi načrti.
35
Stalni upravni odbor se je 22. junija 2000 odločil za nov pristop v zvezi s projektom (v nadaljevanju: projekt zmanjšana Abuja II), kar je bilo potrebno zaradi umika Francoske republike. Projekt zmanjšana Abuja II je predvideval zlasti ukinitev pomožnih skupnih poslopij in služb ter zmanjšanje površine. Predstavnik Helenske republike je na tem sestanku navedel, da se strinja s projektom, vendar s pridržkom odobritve s strani njegovih nadrejenih. Zapisnik sestanka z dne 22. junija 2000 je Komisija 29. junija 2000 poslala Helenski republiki in jo pozvala k formalnemu odgovoru v zvezi z zmanjšanim projektom Abuja II.
36
Komisija je 5. septembra 2000 ponovila zahtevo predstavnikom Helenske republike. Po ponovnem pozivu z dne 14. septembra 2000 je Komisija 25. septembra 2000 na Helensko republiko naslovila dopis, poslan po telefaksu, ki je vseboval rok za odgovor, določen za 30. september 2000, z navedbo, da si bo njen molk razlagala kot znak umika iz projekta. Grški organi so 2. oktobra 2000 obvestili Komisijo, da ne morejo dati odgovora v zvezi z zmanjšanim projektom Abuja II. Zato je Komisija istega dne odgovorila, da je arhitektom naročila, naj preoblikujejo projekt Abuja II, in iz njega izključila Helensko republiko.
37
V dopisu z dne 28. januarja 2002 je Komisija Helenski republiki poslala opomin za znesek 1.276.484,50 eura za stroške gradnje pri projektu Abuja II. Komisija je ta opomin pozneje razveljavila.
38
Po vzpostavitvi lastnega veleposlaništva v Abuji je Helenska republika 13. julija 2002 zapustila začasne prostore, ki jih je zasedala v okviru projekta Abuja I.
39
Z dopisom z dne 11. oktobra 2002 je Komisija Helenski republiki formalno in uradno vročila opomine o neporavnanem dolgu v zvezi s projektoma Abuja I in Abuja II in jo pozvala k plačilu skupnega zneska v višini 861.813,87 eura in 11.000 ameriških dolarjev (USD).
40
Po pogajanjih med strankama je Komisija Helensko republiko v dopisu z dne 31. januarja 2003 opomnila, da ni plačala dolgov v zvezi s projektoma Abuja I in Abuja II, in jo pozvala k plačilu skupne vsote 516.374,96 eura in 12.684,89 USD pred iztekom februarja 2003. Komisija je še dodala, da bo v primeru neplačila na dan zapadlosti zadevne zneske izterjala z uporabo vseh razpoložljivih pravnih sredstev.
41
V prihodnjih mesecih sta Helenska republika in Komisija razpravljali o višini dolgovanega zneska.
42
Helenska republika je 29. decembra 2003 svojemu stalnemu predstavniku pri Evropski uniji poslala naslednji dopis:
‚Glede na to, da Evropska komisija vztraja pri svojem stališču glede dolga naše države v zvezi s projektom Abuja II in izvaja postopek pobota, vas prosimo, da nadaljujete postopek in da nam sporočite, ali in v kolikšnem obsegu je ta bil izveden, da bi Helenska republika lahko preučila, v kakšnem obsegu lahko oblikuje pritožbo proti Evropski komisiji.
V zvezi s projektom Abuja I pripominjamo, da smo dolg priznali do maja 2002, medtem ko se znesek, ki ga zahteva Komisija, nanaša na čas do julija 2002 in tudi po tem datumu. Ker imamo namen poravnati zgoraj navedeni dolg, vas prosimo, da stopite v stik s pristojnimi finančnimi službami Komisije, da bi lahko preverili elemente točnega skupnega zneska našega dolga v eurih do maja 2002.‘
43
Komisija je 16. februarja 2004 Helenski republiki poslala dopis z opredelitvijo njenih neporavnanih dolgov v zvezi s projektoma Abuja I in Abuja II. Iz tabele, priložene k temu dopisu, ki navaja enajst neporavnanih plačilnih opominov v zvezi s projektoma Abuja I in Abuja II, izhaja, da je Komisija od Helenske republike zahtevala plačilo 565.656,80 eura. V tem dopisu je Komisija navedla naslednje:
‚[Helenska republika je] Komisiji poslala naslednjo terjatev: […]
2000GR161PO005OBJ 1 CELINSKA GRČIJA – Interim payment – 4.774.562,67 eura.
V skladu s plačilnimi pogoji, kot so določeni s [členom 73(1), drugi pododstavek, finančne uredbe] bo Komisija opravila povračilo s pobotom dolgov in terjatev ob hkratnem upoštevanju zamudnih obresti.
Če terjatve, ki ste jih sporočili, presegajo zneske pobota, vam bomo neto razliko, do katere ste upravičeni, izplačali v najkrajšem času […]‘.
44
Komisija je 10. marca 2004 Helenski republiki izplačala sredstva iz okvira operativnega regionalnega programa za celinsko Grčijo. Vendar je Komisija namesto 4.744.562,67 eura (glej točko 42 zgoraj) nakazala samo 3.121.243,03 eura. Tako je izvršila izterjavo razlike, ki je Helenska republika še ni poravnala, s pobotom, od tega 565.656,80 eura v zvezi s projektoma Abuja I in Abuja II (v nadaljevanju: izpodbijani akt).“
III – Postopek pred Sodiščem prve stopnje in izpodbijana sodba
12.
Helenska republika je pri Sodišču proti pobotu vložila tožbo, ki je bila pozneje prepuščena v odločanje Sodišču prve stopnje in vpisana pod opravilno številko T-231/04. V postopku pred Sodiščem prve stopnje je Helenska republika uveljavljala en sam tožbeni razlog, in sicer kršitev začetnega in dodatnega memoranduma o soglasju ter določb finančne uredbe in Uredbe št. 2342/2002.
13.
S prvim delom tožbenega razloga je Helenska republika uveljavljala kršitev začetnega in dodatnega memoranduma.
14.
Sodišče prve stopnje se je najprej posvetilo vprašanju, ali je pristojno obravnavati tožbo, glede na to, da je eden od pobotanih zneskov sodil v področje uporabe Naslova V Pogodbe EU, v zvezi s katero Sodišče nima pristojnosti, ker taka pristojnost ni navedena v členu 46 EU. Ker pa je Komisija sporne zneske izterjevala z aktom na podlagi finančne uredbe in Uredbe št. 2342/2002, je Sodišče prve stopnje sklenilo, da sodi pobot na področje prava Skupnosti in ga je torej mogoče izpodbijati po členu 230 ES. Sodišče prve stopnje je torej menilo, da je pristojno za obravnavo tožbe.
15.
Nato je Sodišče prve stopnje preučilo finančno obveznost Helenske republike v zvezi s projektoma Abuja I in Abuja II.
16.
Helenska republika je v zvezi s projektom Abuja I priznala odgovornost za najemnino in stroške poslovanja, izpodbijala pa je odgovornost za skupni znesek 72.714,47 eura, za katerega jo je obremenila Komisija. Sodišče prve stopnje je razsodilo, da Helenska republika ni dokazala, da se je Komisija v zvezi z dolgovanim zneskom zmotila. Poleg tega Helenska republika ni ugovarjala več prejetim opominom, pa tudi ni pojasnila, zakaj je menila, da ni dolžna poravnati razlike med zneskom, ki ga priznava, in zneskom, ki ga je zahtevala Komisija. Trditve Helenske republike glede odgovornosti za dolgove iz projekta Abuja I torej ni bilo mogoče sprejeti.
17.
Kar zadeva projekt Abuja II, pa je Sodišče prve stopnje opozorilo na to, da je Helenska republika s svojim ravnanjem več kot šest let – od 18. aprila 1994 do 30. septembra 2000 – ves čas dala drugim partnerjem vedeti, da bo še naprej udeležena v projektu Abuja II. Po podpisu dodatnega memoranduma decembra 1998 je v navedenem projektu sodelovala še skoraj dve leti.
18.
Iz navedenih dejstev je Sodišče prve stopnje sklepalo, da presoje obveznosti Helenske republike ni mogoče omejevati samo na začetni in dodatni memorandum, temveč je treba upoštevati tudi pričakovanja, ki jih je omenjena država članica s svojim ravnanjem vzbujala pri svojih partnerjih.
19.
V zvezi s tem je Sodišče prve stopnje navedlo, da je načelo dobre vere pravilo običajnega mednarodnega prava, ki je zavezujoče za Skupnost in druge udeležene partnerje, in da je „v mednarodnem javnem pravu posledica varovanja načela zaupanja v pravo.“
20.
Sodišče prve stopnje je nato ugotovilo, da je Helenska republika glede na to, da je podpisala začetni memorandum in ga tudi ratificirala, postala eden od partnerjev projekta Abuja II in je imela kot taka večje obveznosti na področju sodelovanja in solidarnosti do drugih udeležencev.
21.
Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da se je začetni memorandum navezoval na začetne stopnje projekta Abuja II in da so se partnerji po tem, ko se je ta stopnja končala, in pred podpisom dodatnega memoranduma odločili za nadaljevanje projekta in kritje stroškov za podroben načrt zgradbe. Na sestanku 24. februarja 1997, ki sta mu prisostvovala tudi dva predstavnika Helenske republike, so partnerji Komisijo res pooblastili za sklenitev potrebnih dogovorov z arhitekti za izdelavo podrobnih načrtov, ne da bi čakali na dodatni memorandum. Sodišče prve stopnje je sklenilo, da so partnerji s tem presegli začetne stopnje, pri čemer so zaradi nujnosti sklenili implicitni dogovor za izvedbo projekta. Ker so se partnerji na sestanku 24. februarja 1997 odločili za izvedbo projekta, po mnenju Sodišča prve stopnje niso imeli več možnosti umika iz projekta, ne da bi morali ob tem povrniti svoj del začetnih in naknadnih izdatkov.
22.
Sodišče prve stopnje je nato ugotovilo, da čeprav so se nekatere države članice zatem umaknile iz projekta, se je Helenska republika obnašala tako, da v ničemer ni vzbujala dvomov o svoji udeležbi, 9. decembra 1998 pa je skupaj z drugimi partnerji, ki se iz projekta niso umaknili, podpisala dodatni memorandum. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da je Helenska republika šele poleti leta 2000 prvič izrazila pomisleke v zvezi z nadaljnjo udeležbo.
23.
Po mnenju Sodišča prve stopnje je nesporno, da je imela Helenska republika pravico do umika iz projekta, vendar ob upoštevanju poteka obveznosti po začetni stopnji in kljub neratifikaciji dodatnega memoranduma njen umik ni bil mogoč brez prevzema odgovornosti za izdatke, ki se navezujejo na njeno udeležbo v projektu Abuja II.
24.
Poleg tega je Sodišče prve stopnje razsodilo, da finančne obveznosti Helenske republike izhajajo tudi iz pogojev in določil začetnega memoranduma, zlasti iz člena 15(1). Iz te določbe izhaja, da se lahko udeleženi partner izogne finančnim obveznostim, ki se nanašajo na projekt, s tem, da ne podpiše dodatnega memoranduma. Vendar pa je Sodišče prve stopnje opozorilo na to, da je, če država podpiše dodatni memorandum (kot je to storila Helenska republika), enako res tudi nasprotno.
25.
Glede trditve, da je ratifikacija dodatnega memoranduma nujni pogoj za začetek njegove veljavnosti, je Sodišče prve stopnje razsodilo, da se je dodatni memorandum po členu 14 za Helensko republiko začasno uporabljal od 1. februarja 1999 do oktobra 2000. Za Sodišče prve stopnje je to pomenilo, da Helenska republika ob sklicevanju na to, da memoranduma ni ratificirala, ni mogla prezreti njegove začasne uporabe.
26.
Končno, Sodišče prve stopnje je, kar zadeva trditev Helenske republike, da gre pri povečanju stroškov projekta za „bistveno spremembo okoliščin“, zaradi katere bi prenehale njene finančne obveznosti, razsodilo, da se povečanje stroškov projekta v zvezi z gradbenim projektom poslopja ne more upoštevati kot „bistvena sprememba okoliščin“. Poleg tega je Helenska republika sprejela povečanje stroškov projekta, ki je bilo znano že na začetku projekta Abuja II, in ni izrazila nobenega nasprotovanja, ko se je njen delež v projektu povečal zaradi umika več držav članic med letoma 1997 in 1999.
27.
Iz vseh navedenih razlogov je Sodišče prve stopnje razsodilo, da je Helenska republika odgovorna za vse stroške v zvezi z udeležbo v projektu Abuja II.
28.
Sodišče prve stopnje je torej kot neutemeljenega zavrnilo prvi del tožbenega razloga.
29.
Z drugim delom tožbenega razloga je Helenska republika uveljavljala kršitev finančne uredbe in Uredbe št. 2342/2002.
30.
Sodišče prve stopnje je glede navedb Helenske republike, da se negotovost očitno pojavlja v zvezi z višino in utemeljitvijo zahtevanih zneskov tako za projekt Abuja I kot za projekt Abuja II, poudarilo, da pobot po členu 73(1) finančne uredbe ni izključen, če se eden od dolgov izpodbija kot sporen ali če sta se Komisija in dolžnik v zvezi z omenjenimi dolgovi pogajala, saj bi v nasprotnem primeru dolžnik vrnitev dolga lahko podaljševal v neskončnost.
31.
Čeprav je leta 2002 lahko obstajala negotovost v zvezi s terjatvami, je Sodišče prve stopnje menilo, da je po medsebojnih obvestilih med strankama in po novi preučitvi spisa Komisija pravilno ugotovila višino zneskov, dolgovanih leta 2004, ko jih je izterjala.
32.
Poleg tega je Sodišče prve stopnje navedlo, da Helenska republika ni predstavila nobenega dokaza o tem, da Komisija ni spoštovala postopka, določenega z omenjenima uredbama, ali da Komisija ni imela pravice ugotoviti, da je bila terjatev „nedvomna, določena v fiksnem znesku in zapadla“. Pogoji, določeni za izvršitev izterjave s pobotom, so bili torej izpolnjeni na dan izpodbijanega akta.
33.
Končno, Sodišče prve stopnje je zavrnilo trditev Helenske republike, da naj Komisija ne bi bila pravno usposobljena za izvršitev izterjave s pobotom zato, ker naj bi zadevne terjatve domnevno imeli partnerji in ne Skupnost, in da pobot torej ni bil namenjen zaščiti finančnih interesov Skupnosti, kar pa je namen zgoraj omenjenih uredb. Sodišče prve stopnje je nasprotno menilo, da ima zadevne terjatve Skupnost, ker je bila Komisija pooblaščenka partnerjev v projektih Abuja I in II.
34.
Sodišče prve stopnje je torej kot neutemeljenega zavrnilo drugi del edinega tožbenega razloga.
IV – Predlogi strank pred Sodiščem
35.
Helenska republika Sodišču predlaga, naj:
—
dopustiti to pritožbo;
—
razveljaviti sodbo Sodišča prve stopnje v izpodbijanem delu;
—
ugoditi tožbi, kot je bilo predlagano;
—
Komisiji naložiti plačilo stroškov.
36.
Komisija Sodišču predlaga, naj:
—
razglasiti pritožbo za nedopustno;
—
podrejeno, razglasiti pritožbo za očitno neutemeljeno in v celoti zavrniti pritožbo;
—
v katerem koli primeru pa naložiti pritožniku plačilo stroškov.
V – Pritožba
A – Pritožbeni razlogi
1. Prvi pritožbeni razlog
37.
Helenska republika trdi, da je Sodišče prve stopnje napačno razlagalo člene 12, 13 in 15 začetnega memoranduma o soglasju, člen 14 dodatnega memoranduma ter načeli dobre vere in varstva zaupanja v pravo.
38.
Helenska republika trdi, da je Sodišče prve stopnje storilo napako, ko je razsodilo, da so obveznosti države članice v zvezi s projektom Abuja II odvisne od ravnanja vsake države članice, ne pa da so čisto pogodbene narave in odvisne od določb navedenih dveh memorandumov. Ob pravilni razlagi členov 12, 13 in 15 začetnega memoranduma o soglasju in člena 14 dodatnega memoranduma pa bi bilo treba priznati, da finančne obveznosti za Helensko republiko niso nastale, ker je dodatni memorandum samo podpisala, ni pa ga ratificirala. Skladno s tem Helenska republika ni potrdila tega memoranduma in zato v primeru te države članice niso bili izpolnjeni pogoji za prevzemanje finančnih obveznosti.
39.
Helenska republika trdi, da je načelo dobre vere upoštevno samo za namene ugotavljanja, ali je bila država članica udeležena v projektu Abuja II, ne pa za ugotavljaje obveznosti zaradi take udeležbe. Navedene obveznosti je treba določiti izključno na podlagi pogodbenih določb, ravnanje države članice pa v tem smislu ni upoštevno.
40.
V zvezi s tem Helenska republika navaja, da je Sodišče prve stopnje napačno razlagalo člen 13 začetnega memoranduma, ki „po potrditvi [dodatnega memoranduma]“ zahteva, naj zadevna država članica „plača svoje celotne stroške.“ Samo začasna uporaba dodatnega memoranduma ni dovolj za nastanek finančnih obveznosti iz členov 12 in 13 dodatnega memoranduma, ki zahtevata potrditev dodatnega memoranduma.
41.
Sodišče prve stopnje naj bi prav tako napačno razlagalo člen 14 dodatnega memoranduma, po katerem naj bi bilo jasno, da je treba dodatni memorandum za to, da začne veljati in da za udeleženo državo članico nastanejo finančne obveznosti, potrditi z ratifikacijo.
2. Drugi pritožbeni razlog
42.
Helenska republika trdi, da je Sodišče prve stopnje s tem, ko je razsodilo, da so partnerji pred podpisom dodatnega memoranduma 24. februarja 1997 implicitno sklenili sporazum o izvajanju projekta in da je bil na ta način člen 15(1) razveljavljen ali vsaj spremenjen, napačno razlagalo člen 15 začetnega memoranduma o soglasju.
B – Dopustnost
1. Prvi razlog za nedopustnost
43.
Komisija navaja, da je pritožba nedopustna, ker temelji na razlagi memoranduma o soglasju, ki pa ni del prava Skupnosti. Pritožba torej ne temelji na nobenem od tistih razlogov iz člena 58 Statuta Sodišča, ki so možna podlaga za pritožbo.
44.
Člen 58 Statuta določa, da je pritožba na Sodišče omejena na pravna vprašanja. Ta določba se razume tako, da omejuje pritožbeno jurisdikcijo Sodišča na nadzor nad zakonitostjo odločbe Sodišča prve stopnje.
45.
V obravnavani zadevi je težavno dejstvo, da – kot je se izrazilo Sodišče prve stopnje – „spadajo odnosi med Komisijo in državami članicami, ki izhajajo iz sodelovanja v okviru oblikovanja, načrtovanja in izvedbe projektov Abuja I in Abuja II, pod Naslov V Pogodbe EU.“ (
6
) Vendar pa, kot je pravilno ugotovilo Sodišče prve stopnje, „so pristojnosti Sodišča po Pogodbi EU v različici, ki izhaja iz Amsterdamske pogodbe, izčrpno naštete v členu 46 EU. Ta ne določa nobene pristojnosti Sodišča v okviru določb naslova V Pogodbe EU.“ (
7
) Memoranduma o soglasju torej kot taka ne sodita v pristojnost Sodišča.
46.
Vendar pa je Sodišče prve stopnje glede spora pred njim razsodilo, da „[n]i sporno, da je Komisija sporne zneske izterjala z aktom, sprejetim na podlagi finančne uredbe in Uredbe št. 2342/2002, zato se za akt o pobotu uporablja pravo Skupnosti.“ (
8
)
47.
Sodišče prve stopnje je tudi razsodilo, da „s področja uporabe finančne uredbe in zlasti iz njenega prvega člena izhaja, da se postopek izterjave s pobotom, ki ga določa člen 73(1), uporablja samo za zneske, ki spadajo v okvir proračuna Skupnosti. Ni sporno, da je bila Komisija ob uporabi člena 268 ES, ki predvideva vpis v proračun Skupnosti izdatkov Skupnosti in nekaterih izdatkov, izvršenih za institucije po določbah Pogodbe o Evropski uniji v zvezi s skupno zunanjo in varnostno politiko, pooblaščena za obremenitev proračuna Skupnosti z izdatki, porabljenimi za projekta Abuja I in Abuja II.“ (
9
)
48.
Menim, da je Sodišče prve stopnje pravilno logično sklepalo iz člena 268 ES, ki predvideva, da je treba ne samo izdatke Skupnosti, ampak tudi nekatere izdatke, izvršene za institucije po določbah Pogodbe o Evropski uniji v zvezi s skupno zunanjo in varnostno politiko, vpisati v proračun Skupnosti. Zrcalna podoba te določbe je člen 28(2) EU. Zaradi teh določb se je proračunska obravnava takih izdatkov v veliki meri izenačila z izdatki, nastalimi po Pogodbi ES. (
10
) Iz navedenega sledi, da se člen 73(1) finančne uredbe, ki predvideva pobot s katerim koli dolžnikom, ki ima dolg in hkrati zahtevek do Skupnosti, enako uporablja tudi za izdatke, izvršene za institucije po določbah Pogodbe o Evropski uniji v zvezi s skupno zunanjo in varnostno politiko ter vpisane v proračun Skupnosti, ker gre za izdatke Skupnosti.
49.
Pobot je kot akt prava Skupnosti podvržen nadzoru sodišč Skupnosti po členu 230 ES. Pri takem nadzoru – če naj bo učinkovit in celovit – je pogosto (
11
) treba preveriti obstoj dolgov, ki naj se pobotajo. Sodišče prve stopnje je v obravnavanem primeru moralo razložiti tako začetni kot dodatni memorandum, kolikor je bila njuna razlaga potrebna za zagotovitev celovitega sodnega nadzora nad zakonitostjo pobota.
50.
Menim, da lahko pritožbeni razlog na ravni pritožbe pred Sodiščem kot logična posledica dejstva, da je bilo Sodišče prve stopnje upravičeno pravno sklepati glede obeh memorandumov o soglasju in je to tudi storilo, legitimno zadeva razlago teh dveh memorandumov. Vendar pa ta pritožbeni razlog – čeprav zadeva pravno vprašanje, ki ga je treba obravnavati v tej zadevi, da bi se preverila zakonitost akta prava Skupnosti (pobota) – dejansko ne temelji na domnevni napačni razlagi prava Skupnosti. Glede na to, da pritožbeni razlogi, ki jih uveljavlja pritožnik, niso med tistimi iz člena 58 Statuta Sodišča, je treba ugotoviti, ali lahko Sodišče vseeno odloča o pritožbenih razlogih, ki temeljijo na takih pravnih vprašanjih.
51.
V zvezi s tem je treba najprej opozoriti na to, da je bilo Sodišče v okviru nepritožbenih postopkov pogosto pozvano, naj razloži določbe mednarodnega javnega prava. (
12
)
52.
Drugič, opozoriti je treba na to, da je namen pritožbenega postopka zagotoviti sistem dvotirnega pravnega varstva, ki povečuje legitimnost sodnih odločitev. (
13
)
53.
Končno, ni mogoče izključiti, da bi imelo ozko razumevanje člena 58 Statuta Sodišča posledice za druge vrste pritožb, kjer gre za pravna vprašanja, ki v ožjem pomenu ne zadevajo razlage prava Skupnosti. Tako je v primeru pritožb zoper sodbe Sodišča prve stopnje na podlagi člena 238 ES. V takih postopkih je verjetno, da bo Sodišče prve stopnje razsojalo v glavnem, če ne izključno, na podlagi nacionalnega prava, ki se uporablja za pogodbo z arbitražno klavzulo. Če bi v obravnavani zadevi predlogu Komisije na podlagi člena 58 Statuta Sodišča v zvezi z ugotovitvami glede Naslova V Pogodbe EU ugodili, bi to po mojem mnenju tudi pritožniku zoper Sodbo sodišča prve stopnje na podlagi člena 238 ES preprečilo uspešno uveljavljati pravne napake glede ugotovitev Sodišča prve stopnje po danem nacionalnem pravu. Menim, da je to težko uskladiti z željo po zagotovitvi sistema dvotirnega pravnega varstva.
54.
Menim torej, da je treba v zvezi s pravnimi razlogi glede razlage memorandumov o soglasju šteti, da sodijo v okvir pravnih vprašanj, v zvezi s katerimi lahko Sodišče izvaja nadzor v kontekstu te pritožbe.
55.
Prvi razlog nedopustnosti bi bilo treba torej zavrniti.
2. Drugi razlog za nedopustnost
56.
Komisija trdi, da je pritožba nedopustna, ker sta pritožbena razloga brez učinka. Po mnenju Komisije bi izpodbijana sodba ostala veljavna tudi v malo verjetnem primeru, da bi oba pritožbena razloga šteli za dopustna in utemeljena. Natančneje, Komisija navaja, da pritožnik ne dvomi o ugotovitvi iz točke 100 izpodbijane sodbe, in sicer da se lahko samo tisti, ki so se umaknili iz projekta brez podpisa dodatnega memoranduma izognejo finančnim obveznostim, v nasprotju s tistimi, ki so podpisali dodatni memorandum, niso pa ga ratificirali. Po mnenju Komisije pritožnik ne izpodbija niti ugotovitve iz točke 101 izpodbijane sodbe, in sicer da je tudi Helenska republika finančno odgovorna zaradi začasne uporabe dodatnega memoranduma.
57.
Čeprav Helenska republika morda ni posebej izpodbijala ugotovitev iz točk 100 in 101, pa iz njenih trditev glede prvega pritožbenega razloga in tistih delov izpodbijane sodbe, na katere se sklicuje, jasno izhaja njeno globoko nestrinjanje z ugotovitvami Sodišča prve v navedenih dveh točkah. Prvič, izpodbija pravno ugotovitev, da pomeni podpis dodatnega memoranduma o soglasju po členu 15(1) začetnega memoranduma drugačne finančne obveznosti za Helensko republiko kot za tiste, ki niso podpisali dodatnega memoranduma. Drugič, ker Helenska republika zavrača možnost, da so finančne obveznosti nastale pred ratifikacijo dodatnega memoranduma in izrecno trdi, da je Sodišče prve stopnje napačno razlagalo člen 14 dodatnega memoranduma, ki predvideva začasno uporabo navedenega memoranduma, nujno izpodbija tudi to, da lahko zaradi začasne uporabe dodatnega memoranduma za njegove podpisnike nastanejo za tiste podpisnike dodatnega memoranduma, ki ga niso ratificirali, finančne obveznosti. Jasno je torej, da prvi pritožbeni razlog zajema tudi ugotovitve Sodišča prve stopnje iz točk 100 in 101 izpodbijane sodbe. Zato bi, če bi Sodišče prvi pritožbeni razlog razglasilo za utemeljenega, to implicitno pomenilo razglasitev ugotovitve Sodišča prve stopnje iz točk 100 in 101 izpodbijane sodbe za neveljavne.
58.
Ta razlog nedopustnosti je treba torej zavrniti.
C – Vsebina
1. Prvi pritožbeni razlog
59.
Ključno vprašanje v obravnavani zadevi je, ali je Sodišče prve stopnje storilo napako, ko je razsodilo, da ima Helenska republika finančni dolg do proračuna Skupnosti, ki izvira iz finančnih obveznosti, nastalih zaradi njene načrtovane udeležbe v projektu Abuja II.
60.
Sodišče prve stopnje je v izpodbijani sodbi presodilo obstoj finančnih obveznosti glede na besedilo začetnega in dodatnega memoranduma ter glede na načeli dobre vere in varstva zaupanja v pravo. Poleg tega je Sodišče prve stopnje v točkah 100 in 101 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je finančna obveznost nastala na podlagi člena 15(1) začetnega memoranduma (glede na to, da je Helenska republika podpisala dodatni memorandum) in zaradi tega, ker se je ta skladno s členom 14 dodatnega memoranduma začasno uporabljal od prvega dne drugega meseca po njegovem podpisu.
61.
Helenska republika trdi, da bi morala ugotovitev finančne obveznosti temeljiti izključno na besedilu pogodbenih določb in da ravnanja Helenske republike ni mogoče upoštevati za namene ugotavljanja obstoja kakršne koli finančne obveznosti. Helenska republika v bistvu meni, da so upoštevne samo pogodbene določbe, in da dokler ne izrazi soglasja k zavezanosti z dodatnim memorandumom, to je dokler ne ratificira tega memoranduma, ne more nastati nobena finančna obveznost.
62.
Uvodoma je treba spomniti na to, da – kot sem omenil prej glede dopustnosti te pritožbe – sta bila oba zadevna memoranduma sprejeta na podlagi Naslova V Pogodbe o Evropski uniji o zunanji in varnostni politiki, ki se običajno imenuje „drugi steber“ Evropske unije. Na podlagi določb tega naslova nastanejo pravice in obveznosti po mednarodnem pravu. (
14
) To pomeni, da sta memoranduma, pravno gledano, mednarodni pogodbi, (
15
) ki – kot je navedeno v njunih preambulah – sta bila sklenjena med Evropsko komisijo na eni strani in določenim številom držav, skupaj s Helensko republiko, na drugi strani. (
16
) Iz narave teh pravnih instrumentov izhaja, da ju je treba razlagati skladno s pravili mednarodnega javnega prava. (
17
)
63.
V tem smislu iz običajnega mednarodnega prava, kot je kodificirano (
18
) v členu 31 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu, izhaja, da obstajajo trije glavni elementi razlage pogodb: (i) besedilo; (ii) kontekst; ter (iii) predmet in cilj.
64.
V primeru obravnavanih memorandumov je za namene ugotavljanja finančnih obveznosti pogodbenice, ki se umakne, najbolj upoštevna določba člen 15(1) začetnega memoranduma. Ta ureja učinke umika partnerja iz projekta Abuja II. V bistvu določa, da če se partner odloči umakniti se iz projekta Abuja II s tem, da ne podpiše dodatnega memoranduma, potem se za partnerja, ki se umakne, določbe začetnega memoranduma – skupaj s finančnimi obveznostmi iz členov 12 in 13 – prenehajo uporabljati.
65.
Jasno je, da Helenska republika dvomi o ugotovitvi Sodišča prve stopnje iz točke 100 izpodbijane sodbe, (
19
) saj v pritožbi v obravnavani zadevi navaja, da se pravni položaj države, ki je podpisala, ne pa tudi ratificirala dodatni memorandum, in ki torej ni pogodbenica dodatnega memoranduma, ne razlikuje – zlasti kar zadeva finančne obveznosti – od pravnega položaja države, ki nikoli ni podpisala dodatnega memoranduma.
66.
Menim, da tej trditvi ni mogoče slediti.
67.
Prvič, člen 15(1) začetnega memoranduma se izrecno sklicuje na podpis dodatnega memoranduma, ne na njegovo ratifikacijo. To pomeni, da so se pogodbenice strinjale, da dajo v okoliščinah umika pogodbenic iz projekta Abuja II poseben pomen podpisu dodatnega memoranduma in ne njegovi ratifikaciji. Ta odločitev za prihodnji dogodek kot izhodiščno točko za nastanek določenih pravnih učinkov je neodvisna od tega, da samo ratifikacija dodatnega memoranduma omogoča začetek veljavnosti dodatnega memoranduma.
68.
Iz ničesar torej ni mogoče sklepati, da je bilo treba memorandum o soglasju ratificirati in da je moral začeti veljati, zato da bi imele določbe o umiku iz člena 15(1) začetnega memoranduma pravni učinek.
69.
Menim, da je Sodišče prve stopnje v točki 100 izpodbijane sodbe torej upravičeno ugotovilo, da finančne obveznosti Helenske republike izhajajo iz besedila začetnega memoranduma. Menim, da je to dovolj za sklep, da bi bilo treba sodbo Sodišča prve stopnje potrditi.
70.
Drugič in v podporo gornjemu sklepu, pomembno je poudariti, da se je Helenska republika s svojim podpisom skladno s členom 14 dodatnega memoranduma strinjala, da naj se ta memorandum začasno uporablja od prvega dne drugega meseca od podpisa do začetka njegove veljavnosti po ratifikaciji v podpisnicah ali obvestilu drugim podpisnicam o nameri, da se sporazum ne bo ratificiral.
71.
Medtem ko je, kot sem navedel zgoraj, podpis dodatnega memoranduma dovolj za nastanek pravnih učinkov po členu 15(1) začetnega memoranduma, pa ima to, da se je dodatni memorandum uporabljal začasno, dodaten pomen za namene ugotavljanja, ali je bila Helenska republika že zavezana s finančnimi obveznostmi, ko se je umaknila iz projekta Abuja II.
72.
Čeprav mednarodni sporazum načeloma do ratifikacije nima zavezujočega učinka za državo podpisnico, (
20
) pa lahko pogodbenice določijo, da se bo sporazum začasno uporabljal pred začetkom veljavnosti. (
21
) Namen take začasne uporabe je odstraniti kakršno koli spodbudo podpisnikom, da se izognejo pogodbeni ureditvi z odlaganjem ratifikacije ali neratifikacijo pogodbe, s tem da se jih prisili, da nosijo stroške pogodbenih obveznosti takoj po podpisu. (
22
)
73.
To, da so se podpisniki dodatnega memoranduma strinjali o njegovi začasni uporabi, jasno kaže na njihov namen, da sprejemajo finančne ali drugačne učinke, ki izhajajo iz začasne uporabe memoranduma, dokler podpisnik ne obvesti drugih partnerjev o nameri, da dodatnega memoranduma ne bo ratificiral.
74.
Zato menim, da Sodišče prve stopnje ni storilo napake, ko je v točki 101 izpodbijane sodbe ugotovilo, da Helenska republika ni mogla zanemariti te začasne uporabe s trditvijo, da memoranduma ni ratificirala.
75.
Iz navedenega sledi, da je lahko Sodišče prve stopnje v točkah 100 in 101 izpodbijane sodbe upravičeno ugotovilo, da obstoj finančne obveznosti izhaja iz člena 15(1) začetnega memoranduma in začasne uporabe dodatnega memoranduma.
76.
Vprašljivo je torej, ali je za izid obravnavane pritožbe sploh upoštevno vprašanje, ali je Sodišče storilo napako pri uporabi načel dobre vere in varstva zaupanja v pravo v zvezi s členi 12, 13 in 15 začetnega memoranduma o soglasju ter člena 14 dodatnega memoranduma o soglasju.
77.
Ne glede na to in zaradi popolnosti pa lahko na kratko omenim, da bi se po mojem mnenju lahko Sodišče prve stopnje v podporo sklepu, da je finančna obveznost Helenske republike obstajala zato, ker je ta ratificirala začetni memorandum in podpisala dodatni memorandum, oprlo tudi na načelo dobre vere.
78.
Načelo dobre vere je – kot je pravilno ugotovilo Sodišče prve stopnje – pravilo običajnega mednarodnega prava, ki ga je priznalo Stalno meddržavno sodišče, ki ga je ustanovilo Društvo narodov. (
23
) V določeni meri (
24
) gre za mednarodnopravni ekvivalent načela varstva zaupanja v pravo iz pravnega reda Skupnosti. (
25
)
79.
Lahko dodam, da je Meddržavno sodišče navedlo, da „je načelo dobre vere eno od temeljnih načel, ki urejajo nastanek in izvajanje pravnih obveznosti, ne glede na njihov vir.“ (
26
)
80.
Natančna opredelitev (
27
) in vloga načela dobre vere v mednarodnem pravu pa nista preprosto razumljivi. (
28
) Ne glede na to pa se zdi nesporno, da pomeni načelo dobre vere, ko se uporablja v zvezi s pogodbenimi razmerji po mednarodnem pravu, razumno in pravično izvajanje pogodbenih določb glede na okoliščine posameznega primera. Načelo dobre vere je še posebej vodilno načelo za razlago dejanskih okoliščin. (
29
)
81.
Kar se zdi najbolj upoštevno za to zadevo pred Sodiščem, je to, da dobra vera zahteva, naj se izraženi namen sklada z dejanskim namenom in – splošneje –, da se pravna resničnost sklada s pravnim vtisom (to je skladno s tistim, kar se kaže glede na izjave ali ravnanje na strani pravnih subjektov). (
30
) Zdi se, da se ta učinek načela dobre vere ujema z načelom „allegans contraria non est audiendus“, ki je splošno znano kot načelo estopela po mednarodnem pravu. (
31
)
82.
Glede na različna dejstva, ki jih je ugotovilo Sodišče prve stopnje in na podlagi katerih je Helenska republika pri drugih straneh od aprila 1994 do septembra 2000 vzbujala pričakovanje, da bo še naprej sodelovala pri projektu Abuja II, se je Sodišče prve stopnje v podporo svojemu sklepu, da se Helenska republika ni mogla umakniti, ne da bi bila odgovorna za izdatke v zvezi z udeležbo v projektu Abuja II, upravičeno sklicevalo na načelo dobre vere.
83.
Tak sklep poleg navedenega splošnega razumevanja načela dobre vere podpira tudi obstoj okrepljene obveznosti dobre vere, (
32
) ki se zahteva od držav članic Evropske unije glede njihovih medsebojnih razmerij in razmerij do institucij Evropske unije kot posledice njihovega članstva v EU. (
33
) V obravnavani zadevi je veljala taka obveznost Helenske republike v njenem razmerju do Komisije in partnerskih držav v projektu Abuja II.
84.
Iz vseh navedenih razlogov menim, da je prvi pritožbeni razlog neutemeljen.
2. Drugi pritožbeni razlog
85.
Glede na moje mnenje, da so finančne obveznosti Grčije nastale že na podlagi določb začetnega in dodatnega memoranduma, je za izid obravnavane pritožbe neupoštevno vprašanje, ali je Sodišče prve stopnje upravičeno ugotovilo, da je taka finančna obveznost nastala tudi iz implicitnega sporazuma, sklenjenega na sestanku 24. februarja 2007.
86.
Drugi pritožbeni razlog je torej brez učinka in bi ga bilo treba zavrniti.
87.
Iz vsega navedenega izhaja, da je treba pritožbo v celoti zavrniti.
VI – Stroški
88.
V skladu s členom 69(2) Poslovnika, ki velja za pritožbeni postopek na podlagi člena 118 tega poslovnika, se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Helenski republiki naloži plačilo stroškov, in ker Helenska republika s pritožbenimi razlogi ni uspela, se Helenski republiki naloži plačilo stroškov.
VII – Predlog
89.
Iz navedenih razlogov Sodišču predlagam, naj:
1.
pritožbo zavrne;
2.
Helenski republiki naloži plačilo stroškov.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Recueil, str. II-63.
(
3
)	UL L 248, str. 1.
(
4
)	UL L 357, str. 1.
(
5
)	United Nations Treaty Series, zv. 1155, str. 331.
(
6
)	Točka 74 izpodbijane sodbe.
(
7
)	Točka 73 izpodbijane sodbe.
(
8
)	Točka 74 izpodbijane sodbe.
(
9
)	Točka 111 izpodbijane sodbe. Kolikor je upoštevno za obravnavano zadevo, člen 268 ES določa: „Odhodki, ki nastanejo za poslovanje institucij na podlagi določb Pogodbe o Evropski uniji in ki se nanašajo na skupno zunanjo in varnostno politiko ter na sodelovanje na področjih pravosodja in notranjih zadev, bremenijo proračun. Odhodki, ki nastanejo pri poslovanju institucij v zvezi z izvajanjem omenjenih določb, lahko pod pogoji, navedenimi v teh določbah, bremenijo proračun.“
(
10
)	Glej Philippe Léger, Commentaire article par article des traités UE et CE, 2000, str. 1806.
(
11
)	To na primer ne bi bilo tako, če bi se pobot izpodbijal samo iz postopkovnih razlogov.
(
12
)	Glej na primer nedavno zadevo zaradi neizpolnjevanja obveznosti, Komisija proti Irski, C-459/03, ZOdl., str. I- 4635, in zadevo zaradi neizpolnjevanja obveznosti Merck Genéricos, C-431/05, ZOdl., str. I-7001.
(
13
)	Glej D. Waelbroeck, „Le transfert des recours directs au Tribunal de première instance des Communautés européennes – vers une meilleure protection des justiciables?“, La réforme du système juridictionnel communautaire, Éditions de l’université de Bruxelles, 1994, str. od 87 do 97.
(
14
)	V tem smislu glej Maria-Gisella Garbagnati Ketvel, „The jurisdiction of the European Court of Justice in respect of Common Foreign and Security Policy“, International and Comparative Law Quarterly, zv. 55, januar 2006, str. od 77 do 120, str. 82; I. Macleod, I. D. Hendry in S. Hyett, The External Relations of the European Communities, Clarendon Oxford Press, 1996, str. 424.
(
15
)	To, da oba memoranduma predvidevata ratifikacijo strank pred začetkom svoje veljavnosti.
(
16
)	Čeprav tovrstni sporazumi gotovo porajajo številna zanimiva pravna vprašanja, kot je na primer pristojnost Komisije za sklenitev takih sporazumov po Naslovu V Pogodbe EU, pa je njihova globlja analiza gotovo zunaj okvirja obravnavane zadeve.
(
17
)	Kar zadeva dodatni memorandum, ta ugotovitev po mojem mnenju ne preprečuje uporabe „splošnih načel, skupnih pravnim sistemom držav članic Evropske skupnosti“ – kjer koli se že identificirajo –, kot določa člen 13(2) dodatnega memoranduma, v povezavi s pravili mednarodnega prava.
(
18
)	Meddržavno sodišče je dejansko priznalo, da načela iz členov 31 in 32 Dunajske konvencije odsevajo običajno mednarodno pravo (Libija proti Čadu, ICJ Reports 1994, str. 4, točka 41).
(
19
)	„Kot je priznala Helenska republika (glej točko 56 zgoraj), iz člena 15(1) začetnega memoranduma izrecno izhaja, da se lahko udeleženi partner, ki ne podpiše dodatnega memoranduma, izogne finančnim obveznostim, ki se nanašajo na projekt (glej točko 15 zgoraj). Vendar je ugotovljeno, da je Helenska republika podpisala dodatni memorandum. V okoliščinah tega primera je treba člen 15(1) začetnega memoranduma brati ozko in ne tako, kot ga razlaga Helenska republika.“
(
20
)	Običajno je podpisnik po mednarodnem pravu zavezan šele po tem, ko ratificira sporazum skladno z notranjepravnimi pravili.
(
21
)	Člen 25 Dunajske konvencije o pogodbenem pravu.
(
22
)	Alex. M. Niebrugge, „Provisional application of the Energy Charter Treaty: the Yukos arbitration and the future place of provisional application in international law“, Chicago Journal of International Law, poletje 2007, zv. 8, str. 355, 359.
(
23
)	Izpodbijana sodba, točka 85.
(
24
)	Enakovrednost teh dveh načel po moje mnenju ni popolna, saj se zdi, da ima načelo dobre vere v mednarodnem javnem pravu širše področje uporabe kot načelo varstva zaupanja v pravo po pravu Skupnosti.
(
25
)	Menim, da je uporaba besede „ekvivalent“ primernejša v tej zvezi, ker je bolj nevtralna kot beseda „posledica“, ki jo je uporabilo Sodišče prve stopnje v točki 87 izpodbijane sodbe, ko se je oprlo na sodno prakso navedenega sodišča v zadevi Opel Austria proti Svetu, T-115/94, Recueil, str. II-39, točka 39. Menim, da izraz „posledica“ v resnici nujno pomeni, da je načelo prava Skupnosti o varstvu zaupanja v pravo časovno in po pomenu nad mednarodnopravnim načelom dobre vere. V zvezi s tem je primerno spomniti na generalnega pravobranilca Jacobsa, ki v točki 76 sklepnih predlogov v zadevi Racke, C-162/96, Recueil, str. I-3655, ni uporabil besede „posledica“, ampak se je izrazil na naslednji način: „V sodbi Opel Austria se je mednarodnopravno načelo dobre vere zvezalo z načelom prava Skupnosti o varstvu zaupanja pravo.“
(
26
)	Avstralija proti Franciji (zadeva Nuclear Tests), ICJ Reports 1974, str. 253, str. 268.
(
27
)	Za opredelitev glej J. F. O’Connor, Good Faith in International Law, Dartmouth Publishing Company, 1991, str. 124.
(
28
)	Glej med drugim Michel Virally, „Review essay: good faith in public international law“, The American Journal of International Law, 1983, zv. 77, str. 130.
(
29
)	Serge Sur v L’interprétation de droit international public, Pariz, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1974, navaja: „[L]’interprétation des circonstances n’est pas soumis à des règles, encore moins à des méthodes très précises. Leur diversité constitue une base multiple et il ne reste qu’un principe, celui de la bonne foi.“ Glej tudi Elisabeth Zoller, La bonne foi en droit international public, Pedone, 1977, str. 227.
(
30
)	Glej Michel Virally, navedeno v opombi 28, str. 131 in 133.
(
31
)	Bin Cheng, General Principles of Law as applied by International Courts and Tribunals, ur. Martinus Nijhoff, Haag, 1953, str. 141 in 142; Lord McNair, The Laws of Treaties, Oxford Clarendon Press, 1961, str. 485. Kot pojasnjuje Lord McNair, to načelo preprečuje stranki, ki izjavi nekaj, na kar se nekdo drug zanaša in v tem smislu ravna, ali se v izjavi s čim takim strinja, da bi pozneje navajal drugačno stanje.
(
32
)	Glej Elisabeth Zoller, navedeno v opombi 29, str. 157. Avtorica meni, da v mednarodnih organizacijah obstaja okrepljeno načelo dobre vere (avtorica uporablja izraz „bonne foi renforcée“), ki velja tako za države članice kot za organe zadevne organizacije.
(
33
)	Menim, da se obstoj take okrepljene obveznosti ravnanja v dobri veri odseva v členu 11(2) EU, ki določa, da „[d]ržave članice dejavno in brez pridržkov podpirajo zunanjo in varnostno politiko Unije v duhu lojalnosti in medsebojne solidarnosti.“ To podpira dejstvo, da je, kar zadeva Pogodbo, priznano, da se okrepljena dobra vera vsaj implicitno odseva v obveznosti lojalnega sodelovanja iz člena 10 ES (glej Vlad Constantinesco, „L’article 5 CEE, de la bonne foi à la loyauté communautaire“, Du droit international au droit de l’intégration (Liber amicorum Pierre Pescatore), Nomos, 1989, str. od 97 do 114, str. 101).