61981C0115
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. FRANCESCO CAPOTORTI
presentadas el 16 de febrero de 1982 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Los dos procedimientos prejudiciales en los que se insertan las presentes conclusiones plantean nuevamente el problema de los límites que el Derecho Comunitario impone a los Estados miembros en la adopción de medidas individuales de expulsión contra ciudadanos de otros Estados miembros, beneficiarios de la libre circulación de trabajadores o de la libertad de establecimiento.
En la relación de hechos de ambos asuntos se da la circunstancia común de la negativa de las autoridades belgas a permitir la permanencia en su territorio de dos nacionales francesas, una de los cuales -la Srta. Adoui, precisamente-, tras entrar en territorio belga, había solicitado de la Administración municipal de Lieja, mediante solicitud presentada el 3 de junio de 1980, la expedición del permiso de residencia. Su solicitud fue denegada, mediante resolución notificada el 15 de octubre de 1980 y que se motivaba de la manera siguiente: «comportamiento personal [...] que convierte su permanencia en territorio belga en algo no deseable por motivos de orden público: trabaja en un bar de mala reputación en donde las camareras se exponen al público en escaparates y en donde pueden estar a solas con un cliente». Se ordenó a la Srta. Adoui que abandonara el territorio belga en un plazo de quince días.
Tras haber obedecido esta orden en un primer momento, la interesada regresó al mes siguiente a Bélgica, lo que puso en conocimiento de la Administración municipal. El 27 de noviembre de 1980, la Srta. Adoui recibió nuevamente la orden de abandonar el país en un plazo de cuatro días, tras de lo cual, solicitó que la comisión consultiva en materia de extranjeros conociera de su caso, a lo que, sin embargo, se negó el Municipio de Lieja, invocando que el recurso se había interpuesto fuera de plazo, al mismo tiempo que reiteraba la orden de expulsión. Tras la negativa del Municipio de Lieja, la Srta. Adoui entabló el 27 de enero de 1981 un procedimiento sobre medidas provisionales ante el Tribunal de Lieja contra el Estado belga y el citado Municipio, solicitando que se ordenara a ambas partes demandadas que le otorgaran el permiso de residencia por un período de validez de cinco años, así como que se abstuvieran de adoptar cualquier medida tendente a expulsarla de Bélgica; cuando menos mientras no se resolviera acerca de la solicitud del permiso de residencia.
Por su parte, la otra nacional francesa de que se trata, -la Srta. Corauaille- había solicitado que se le concediera el permiso de residencia en Bélgica a partir del 13 de junio de 1978, pero sin obtener respuesta alguna. En efecto, tras ser informada por la policía de que la parte demandante era una camarera de mala reputación, la Oficina de inmigración instó a la Comisión Consultiva en materia de extranjeros para que evaluara el dictamen previo a la adopción de una medida de expulsión, dentro de la política seguida en aquella época contra la prostitución. Tras algunos incidentes procesales que supusieron un retraso considerable en el examen del caso, la Comisión emitió el 11 de septiembre de 1980 un Dictamen favorable a la expulsión.
Tras lo dicho, la interesada entabló un procedimiento sobre medidas provisionales ante el Tribunal de Lieja contra el Estado belga, solicitando que se le reconociera el derecho de obtener un permiso de residencia y que se suspendiera el procedimiento relativo a la expulsión hasta tanto no concluyera la instrucción penal en curso o, en cualquier caso, tuviera lugar un procedimiento contradictorio ante la Comisión Consultiva en materia de extranjeros.
Mediante dos resoluciones, adoptadas el 8 de mayo de 1981 a instancia de las partes demandantes, el Tribunal de Lieja, en los dos procedimientos arriba mencionados, planteó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, un número excepcionalmente elevado de cuestiones prejudiciales. Estas cuestiones, que son idénticas en ambos asuntos, se dividen en dos grupos: las del primero (catorce) persiguen clarificar el concepto de orden público contemplado en los artículos 48 y 56 del Tratado, mientras que las cuestiones del segundo grupo (quince) están destinadas a obtener ciertas precisiones sobre las garantías de procedimiento de que han de beneficiarse los extranjeros en los procedimientos administrativos internos, en virtud de lo dispuesto en la Directiva 64/221, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas.
Permítaseme expresar ciertas reservas acerca de la importancia que algunas de estas cuestiones pueden revestir a efectos de las sentencias que resuelvan los litigios principales; su misma redacción, por otra parte, parece sugerir una respuesta determinada. Desgraciadamente el Juez nacional ha estimado apropiado hacer suyo casi íntegramente el cuestionario detallado que le propusieron los letrados de las partes demandantes, que, como prueba la resolución de remisión, se hizo llegar en bloque al Tribunal de Justicia. Tanto una selección más minuciosa de las cuestiones realmente pertinentes como una mayor responsabilidad en la redacción de las mismas, hubiesen respetado de forma más fidedigna el objetivo de colaboración entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el tribunal comunitario que persigue el artículo 177.
2.
El objeto de la primera cuestión es la definición del orden público «en el sentido de los artículos 48 y 56 del Tratado». Haré constar, a título preliminar, que, dada su condición de camareras y, por lo tanto, de asalariadas, la situación de las dos demandantes, en el litigio principal está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 48, de manera que basta con que centremos nuestra atención en este precepto. Ahora bien, la función que cumple la reserva de orden público prevista en los dos artículos antes citados es la misma; de forma que tanto su aplicación como los límites correspondientes han de obedecer a criterios idénticos. Recordemos, a este respecto, que el apartado 3 del artículo 48, antes de definir los derechos inherentes a la libre circulación de trabajadores, exceptúa «las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública», mientras que, por lo que respecta a las disposiciones que regulan la libertad de establecimiento, el apartado 1 del artículo 56 establece que éstas «no prejuzgarán la aplicabilidad de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que prevean un régimen especial para los extranjeros y que estén justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas».
Por otra parte, varias cuestiones se refieren, explícita o implícitamente, a la Directiva antes citada del Consejo 64/221, de 25 de febrero de 1964. Pero si bien es cierto que, en su exposición de motivos, esta Directiva menciona en concreto el apartado 2 del artículo 56, que forma parte del Capítulo consagrado a la libertad de establecimiento, no es menos cierto que, sin duda alguna, dicha norma también se aplica a los trabajadores asalariados beneficiarios de la libre circulación. Lo dicho se desprende tanto del contexto de la exposición de motivos como de su artículo 1, a tenor del cual: «Las disposiciones de la presente Directiva, se refieren a los nacionales de un Estado miembro que residan o se desplacen a otro Estado miembro de la Comunidad, bien con vistas a ejercer una actividad por cuenta ajena opor cuenta propia, bien en calidad de destinatarios. »
3.
Considero que puede ser útil examinar la primera cuestión junto con la segunda y tercera. En efecto, tras solicitar una definición del orden público, el Juez belga solicita que se precisen los límites que impone el Derecho comunitario a la libertad de apreciación de que disfrutan los Estados miembros en la materia, así como las condiciones con arreglo a las cuales un Estado miembro puede establecer una discriminación entre sus propios nacionales y los de otros Estados miembros en materia de libre circulación. Todos estos problemas están estrecha y necesariamente vinculados.
El primer punto que es preciso subrayar es que el Derecho Comunitario ni define ni pretende definir de manera autónoma el orden público, de la misma manera que no aporta una definición propia de la seguridad o de la salud públicas. Tanto en los Tratados constitutivos de las Comunidades como en el Derecho derivado existen numerosas expresiones extraídas de los Derechos nacionales, cuya interpretación implica una remisión a los principios, a la legislación y a los conceptos propios a los distintos Estados miembros. Una de estas expresiones es la de orden público. No es necesario recordar que a este respecto, en los ordenamientos jurídicos nacionales existe un margen de incertidumbre y variabilidad; máxime cuando el concepto de orden público aparece en diversos ámbitos (por ejemplo: en el Derecho administrativo, Derecho penal, conflictos de leyes y jurisdicciones, etc.). Por consiguiente, no tiene sentido solicitar al Tribunal de Justicia, cuya función es interpretar el ordenamiento comunitario, que defina el concepto de orden público.
De los artículos 48 y 56 únicamente pueden extraerse dos conclusiones, importantes por otra parte: a) los autores del Tratado concibieron el orden público como una justificación de determinados límites impuestos por los Estados a la libre circulación de personas y, más en concreto, como el fundamento de un régimen restrictivo especial aplicable a los extranjeros (véase el tenor del apartado 1 del artículo 56); b) precisamente para paliar el riesgo de que los Estados miembros adopten orientaciones distintas, es por lo que se ha previsto la coordinación, por medio de Directivas, de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas que establece el aludido régimen especial aplicable a los extranjeros. Esta coordinación condujo, no a un intento de unificar los conceptos de orden público, sino, como se desprende de la Directiva 64/221, a determinar un cierto número de límites y de normas de procedimiento.
El Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de pronunciarse varias veces sobre estos problemas. La sentencia dictada el 4 de diciembre de 1974, Van Duyn (41/74_↔ Rec. p. 1337), reconoció, entre otras cosas, que «[...] las circunstancias específicas que pueden justificar la invocación del orden público varían en función de países y épocas», al mismo tiempo que añadía que «así pues, es preciso reconocer, a las autoridades nacionales, a este respecto, un margen de apreciación, dentro de los límites impuestos por el Tratado»; (apartado 18). Por su parte, la sentencia dictada el 28 de octubre de 1975, Rutili (36/75, Rec. p. 121), admitió «que [...], con arreglo a la excepción que establece el apartado 3 del artículo 48, los Estados miembros pueden determinar libremente las exigencias del orden público atendiendo a sus necesidades nacionales» (apartado 26), afirmando una vez más que, por su naturaleza excepcional, este concepto debía ser objeto de una interpretación estricta, «de tal manera que los Estados no puedan determinar unilateralmente su alcance, sin control de las Instituciones de la Comunidad (apartado 27). Por último, yendo más lejos en la búsqueda de las raíces del orden público, la sentencia dictada el 27 de octubre de 1977, Bouchereau (30/77_↔ Rec. p. 1999), estableció que, «en la medida en que puede justificar ciertas restricciones a la libre circulación de personas beneficiarias del Derecho comunitario, la invocación del concepto de orden público por una autoridad nacional supone, siempre, con independencia de la perturbación del orden social que constituye toda infracción legal, una amenaza real y suficientemente grave de un interés fundamental de la sociedad» (apartado 3 del fallo).
Considero, francamente, que no es preciso perfilar aun más estos conceptos.
El Tribunal de Lieja solicita que se precisen los límites que el Derecho comunitario impone a la libertad de los Estados miembros en la apreciación del concepto de orden público. El Tribunal de Justicia ya se pronunció al respecto, en gran parte, en la ya citada sentencia Rutili (y, en concreto, en el segundo apartado del fallo), al afirmar, entre otras cosas, que «semejantes límites y garantías se derivan, en especial, de la obligación impuesta a los Estados miembros de fundamentar exclusivamente las medidas adoptadas en el comportamiento individual de las personas contra quienes vaya dirigida, de abstenerse de toda medida adoptada con fines ajenos a las necesidades del orden público o que atente contra el ejercicio de los derechos sindicales, a comunicar inmediatamente a todo aquel contra quien se adopten dichas medidas restrictivas -salvo que a ello se oponga la seguridad del Estado— las razones que justifican la decisión concreta de que se trate, y, por último, de garantizar la posibilidad de utilizar efectivamente los recursos correspondientes». Ahora bien, esta toma de postura refleja sintéticamente la normativa comunitaria contenida en la Directiva 64/221, ya citada, así como el principio de protección de los derechos sindicales consagrado por el artículo 8 del Reglamento no 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968.
Por otra parte, la misma sentencia Rutili recuerda oportunamente (apartado 32) el «principio más general consagrado por los artículos 8, 9, 10 y 11 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 y ratificado por todos los Estados miembros; así como por el artículo 2 del Protocolo no 4 del mismo Convenio, firmado en Estrasburgo el 16 de septiembre de 1963, que dispone en idénticos términos que el ejercicio de los derechos garantizados por este artículo no pueden ser objeto de más restricciones justificadas por motivo de orden público o de seguridad pública que las que constituyan medidas necesarias a tal efecto “en una sociedad democrática”». A mi juicio, este principio, admitido por todos los Estados miembros en tanto que partes contratantes del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, puede invocarse como principio de Derecho comunitario.
Por lo que respecta, por último, a la duda expresada en la tercera cuestión acerca de si la orientación adoptada en la citada sentencia Van Duyn viola el principio de no discriminación consagrado tanto por el artículo 7 como por el artículo 48 del Tratado, carece manifiestamente de toda consistencia. Es evidente que la invocación del orden público en materia de libre circulación de personas supone un régimen especial para los extranjeros. El apartado 1 del artículo 56 lo reconoce explícitamente, sin que la situación varíe en función de que se trate de trabajadores por cuenta ajena o autónomos. Por otra parte, dado que ningún Estado puede negar a sus propios nacionales la entrada y la estancia en su territorio (en virtud de un principio más que conocido de Derecho Internacional), un Estado miembro puede negar el beneficio de la libre circulación a nacionales de otro Estado miembro por motivos de orden público, sin por ello tener que imponer una restricción análoga a sus propios nacionales. El Tribunal de Justicia clarificó precisamente este punto en la citada sentencia Van Duyn (apartados 22 y 23). Todo se reduce a no perder de vista el hecho de que el orden público permite establecer excepciones, no sólo al principio de no discriminación, sino igualmente al de igualdad de trato. El Tratado es muy claro a este respecto.
4.
Mediante la cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional belga solicita fundamentalmente que el Tribunal se pronuncie sobre si un comportamiento que no acarree una sanción penal puede constituir «una amenaza real y suficientemente grave de un interés fundamental de la sociedad», en el sentido de la citada sentencia Bouchereau; mientras que el objeto de la quinta cuestión es esclarecer si para conferir a un interés social el carácter de «fundamental» no se requiere, cuando menos, una ley, un Reglamento o un comportamiento equivalente del Estado. El problema planteado por la undécima cuestión se integra dentro del mismo orden de ideas, a saber, si el ejercicio de una profesión no prohibida, sino protegida contra la explotación, y que, entre otras cosas, está sometida a la exacción tributaria correspondiente, puede considerarse una amenaza grave contra un interés social fundamental.
En la citada sentencia Van Duyn se afirmó claramente que cabe invocar motivos de orden público en presencia de actividades no prohibidas por la ley, siempre que se trate de actividades antisociales contra las que las autoridades de un Estado miembro hayan definido su postura, mediante la adopción de medidas tendentes a obstaculizar su ejercicio. Dicho con otros términos: un comportamiento puede declararse contrario al orden público aunque no sea constitutivo de delito o de otro tipo de infracción. Con todo acierto ha puesto de relieve el Gobierno de la República Italiana, en su escrito de observaciones, la función preventiva que pueden desempeñar las medidas adoptadas por razones de orden público. Es preciso recordar, sin embargo, que ha de tratarse de medidas destinadas a prevenir el peligro resultante del comportamiento personal de un individuo y no de disposiciones basadas en consideraciones de prevención general (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de febrero de 1975, Bonsignore, 67/74_↔ Rec. pp. 297 y ss.). Por el contrario, el hecho de que un individuo haya sido condenado por un determinado delito no basta para justificar la aplicación a dicho individuo de medidas de orden público. Así lo precisa el apartado 2 del artículo 3 de la Directiva 64/221 y lo confirma la sentencia Bonsignore.
Las partes demandantes en el litigio principal pretenden subrayar las diferencias existentes entre el caso de autos y el que dio lugar a la sentencia Van Duyn, y observan que, aunque la secta religiosa a la que pertenecía la Sra. Van Duyn no infringía ley penal alguna, el Gobierno británico había adoptado distintas medidas tendentes a combatir sus actividades, que, incluso, habían llegado a ser objeto de un debate parlamentario. La actitud inequívoca adoptada por las autoridades británicas por lo que respecta al carácter antisocial que, según ellas, revestían las actividades desarrolladas en el Reino Unido por la Sra. Van Duyn se opone a la actitud de que ha hecho gala en el caso de autos el Estado belga, Estado que nunca manifestó que considerase la actividad imputada a las partes demandantes como un comportamiento contrario a sus intereses fundamentales. En un orden de ideas análogo, el Gobierno neerlandés alega, partiendo de la base de que el concepto de orden público abarca intereses considerados dignos de protección por las autoridades nacionales, que, para justificar la aplicación de la cláusula de que se trata, dichos intereses han de plasmarse en disposiciones normativas de las que todos puedan tener conocimiento. Unicamente de esta manera puede satisfacerse la exigencia de seguridad jurídica.
Considero que cuando se admite, como ha hecho el Tribunal de Justicia, la legalidad de una medida de expulsión adoptada por razones de orden público y basada en un comportamiento no prohibido por la legislación nacional, no cabe invocar el principio de seguridad jurídica para exigir una especie de catálogo normativo de comportamientos contrarios al orden público. Semejante exigencia contradice lo dicho anteriormente. Lo que es necesario, y suficiente, es que el interés general en función del cual el Estado pretende aplicar las medidas restrictivas de orden público se encuentre reflejado de alguna manera, aunque sea indirecta, en el ordenamiento jurídico interno. A mi juicio, puede interpretarse en este sentido la exigencia contenida en la sentencia Van Duyn, ya citada, de que las autoridades competentes se hayan pronunciado contra ciertas actividades, manifestando que las consideran antisociales.
Por lo que respecta a la relación de hechos del caso de autos, me limitaré a observar que la actitud restrictiva de las autoridades administrativas belgas frente a la prostitución y al comportamiento de quienes la practican parece adecuarse a la legislación de dicho Estado, dado que, sin prohibirla ni tipificarla, ésta contempla unas prohibiciones (como «hacer la carrera», la exposición de las prostitutas en escaparates y la posesión de un local en el que se ejerza la prostitución) de las que es fácil deducir que el legislador ha estimado conforme al interés público limitar la extensión del fenómeno. Ahora bien, es el Juez que ha de fallar sobre el fondo del litigio a quien corresponde examinar si en el caso de autos se cumple la condición impuesta por la citada sentencia Van Duyn.
5.
Dado que una medida de expulsión del territorio supone a veces una sanción más grave que una condena penal, el Tribunal de Lieja, en su sexta cuestión, plantea el problema de si no procede aplicar analógicamente el artículo 7 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales por consiguiente, y a efectos de la aplicación de la medida restrictiva, exigir que, cuando se produzca, el comportamiento sancionado constituya una infracción prevista en la legislación del Estado. Se solicita igualmente al Tribunal de Justicia que, con carácter subsidiario, proponga una solución para evitar la arbitrariedad de los poderes públicos en materia.
De todos es sabido que el apartado 1 del artículo 7 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las libertades Fundamentales consagra el principio nullum crimen sine lege. Dado que las medidas restrictivas de orden público adoptadas contra los extranjeros no constituyen sanciones penales, sino que revisten un carácter esencialmente preventivo, carece de objeto invocar la aplicación analógica de esta disposición. Como ha observado el Gobierno italiano, la particular gravedad que puede llegar a revestir para el interesado una medida de expulsión o de prohibición de entrada en el territorio únicamente adquiere importancia cuando se trata de apreciar si las autoridades nacionales han respetado los principios que garantizan el carácter razonable y proporcional de la medida adoptada. Siguiendo este criterio y, por lo tanto, tomando en consideración, en cada caso concreto, todos los elementos que caracterizan el comportamiento personal del interesado, así como su situación familiar y los vínculos eventualmente ya establecidos con el país de acogida, se evita el riesgo de que la potestad discrecional de los poderes públicos conduzca a decisiones arbitrarias.
Esta última consideración implica una respuesta afirmativa a la séptima cuestión por lo que respecta al principio de proporcionalidad. El Juez a quo pretende conocer si procede calibrar, por un lado, la gravedad de la perturbación del orden público y, por otro lado, la gravedad específica de la medida de expulsión. Ahora bien, los criterios del carácter razonable y proporcionado de la medida se aplican igualmente al ámbito del Derecho comunitario, contribuyendo, de esta manera, a restringir el margen de maniobra de los Estados miembros en la aplicación de la cláusula de orden público. Los elementos de hecho que acabamos de mencionar deben verificarse caso por caso, puesto que sirven para determinar si las medidas de expulsión de que se trate respetan el principio de proporcionalidad.
La octava cuestión plantea la hipótesis de que, en determinados casos, la expulsión puede asimilarse a un trato inhumano y considerarse, por consiguiente, prohibido. En su informe oral, el Abogado de las partes demandantes mencionó, a este respecto, el principio fundamental que forma parte de todo catálogo de Derechos del Hombre, y en virtud del cual se prohiben terminantemente las penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes (véase el artículo 3 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales que, con muy justo criterio menciona la tortura en primer lugar). Estimamos que este principio no guarda relación alguna con aquellas medidas que restringen la libertad de entrada y estancia en un Estado determinado. Aunque este tipo de medidas puedan acarrear, en determinados casos, consecuencias graves para su destinatario, sería abusar del lenguaje asimilar esta gravedad a la de tratos tales como la tortura, que atentan tanto contra la integridad física como contra la dignidad humana de las víctimas y constituyen una vergüenza inexcusable para quienes los practican.
6.
La novena cuestión tiene por objeto los límites con arreglo a los cuales los Estados miembros pueden tener en cuenta la vida privada de los interesados para denegar o no renovar un permiso de residencia. La respuesta no me parece complicada. En principio, la vida privada de los individuos ha de quedar al margen de toda ingerencia por parte de las autoridades estatales; ahora bien, lo dicho no es óbice para que pueda tenerse en cuenta la moralidad de los particulares cuando ésta se traduce en una conducta externa que se refleja en el contexto en el que viven. En última instancia, las autoridades estatales apreciarán si existe o no una amenaza para el orden público en función del comportamiento de los individuos.
Con la décima cuestión, el Juez a quo pretende obtener una respuesta acerca de si un Estado miembro que se proponga hacer desaparecer de su territorio a las prostitutas de un país determinado, en la medida en que podrían constituir un foco de delincuencia, lo hagan sistemáticamente basándose en que la prostitución constituye un peligro para el orden público, sin comprobar si las interesadas mantienen, de hecho, relaciones con el «medio», no está llevando a la práctica una forma de prevención general contraria a la doctrina que se desprende de la citada sentencia Bonsignore.
Ya sabemos que las autoridades nacionales pueden expulsar por motivos de orden público a aquellas extranjeras (o extranjeros) que hayan entrado en el país para ejercer la prostitución, y ello, incluso en un Estado miembro en el que no esté prohibida dicha actividad; a condición de que la legislación vigente ponga de manifiesto el interés público en restringir este fenómeno social. Ahora bien, la medida restrictiva ha de basarse en un comportamiento individual. Lo dicho satisface, en mi opinión, la exigencia impuesta por el apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 64/221. Dicho con otras palabras: aunque manifieste el mismo comportamiento toda una categoría de personas, lo fundamental es que se verifique que el caso concreto encaja, de hecho, dentro del tipo de actividad perturbadora del orden social.
Precisamente en función de este principio ha de considerarse prohibida la adopción de medidas de expulsión contra las prostitutas procedentes de un país determinado, en la medida en que se sospeche de ellas una mayor facilidad para establecer vínculos de complicidad con «el medio» de dicho país. En este supuesto, en efecto, el motivo de la adopción de la decisión que restringe la libertad de circulación no reside en la práctica de la prostitución, sino, por el contrario, en la acusación de estar en contacto con delincuentes y favorecer la actividad delictiva. Ahora bien, no se ajusta a Derecho basar una medida de orden público en una sospecha frente a todo un grupo de individuos. Por el contrario, la autoridad competente ha de probar que aquél contra quien proceda dictar la medida de expulsión ha prestado ayuda personalmente al «medio». Puede añadirse a lo dicho que violan manifiestamente el principio general de no discriminación las medidas únicamente adoptadas contra extranjeros, nacionales de un Estado determinado, por motivos ligados a su nacionalidad.
7.
La duodécima cuestión tiene textualmente por objeto aclarar si, al utilizar el asunto Bonsignore las expresiones «presencia que se había convertido en intolerable» y «solución necesaria», el Abogado General tradujo correctamente el grado de gravedadnecesario para justificar la expulsión del territorio de un Estado miembro. El Juez a quo insiste, evidentemente, en su intención de determinar el grado de gravedad que ha de revestir un comportamiento para que pueda lícitamente adoptarse una medida de orden público de tipo aludido. Me limitaré a remitirme a las observaciones ya formuladas en relación con la potestad discrecional de las autoridades nacionales en la apreciación de aquellas situaciones que pueden suponer un atentado contra el orden público; así como con la naturaleza de los límites que el Derecho comunitario impone a esta potestad discrecional.
8.
Mediante la decimotercera cuestión se solicita del Tribunal de Justicia que precise las condiciones con arreglo a las cuales, una persona a la que se haya denegado o retirado el permiso de residencia por motivos de orden público puede, con posterioridad, entrar nuevamente en el territorio del Estado que se trate y solicitar el referido permiso, y si es posible adoptar una decisión definitiva de expulsión.
Considero que, en esta materia, no existen disposiciones de Derecho comunitario de las que pueda extraerse una respuesta precisa. Dado que el apartado 3 del artículo 48 del Tratado establece una excepción y que, por consiguiente, ha de ser objeto de una interpretación estricta, cabe únicamente afirmar que, en principio, no puede definirse como lícita una decisión definitiva e irrevocable de expulsión cuyo efecto sea excluir en el futuro toda posibilidad de examinar nuevamente la situación personal del individuo al que se haya aplicado la medida restrictiva de la libre circulación. Por otra parte, no cabe duda alguna de que, mientras no desaparezcan las razones que justificaron la primera medida (o cuando, aun habiendo desaparecido dichas razones, existan otras igualmente válidas), el Estado miembro podrá seguir negando el permiso de residencia a una persona contra la que ya haya adoptado una medida de este género. Por último, y por lo que respecta al procedimiento, puede decirse que una nueva decisión negativa supone, por lo menos cuando se hayan invocado nuevas razones en favor de una decisión favorable, un examen de la situación del solicitante.
9.
La decimocuarta cuestión —que hubiese debido situarse en el grupo B, junto con las otras cuestiones de procedimiento— se refiere al artículo 6 de la Directiva 64/221, es decir, a la disposición que obliga a los Estados miembros a notificar al interesado las razones (de orden público, de seguridad o de salud públicas) que fundamentan la decisión adoptada contra aquél. El Juez belga pregunta si esta notificación ha de efectuarse en la lengua materna del interesado, si debe ser «completa, detallada y sincera» y si puede limitarse a una motivación general empleada en un gran número de casos.
Por lo que respecta al primer punto, es preciso observar que las decisiones restrictivas a que se refieren los autos se notificaron en francés a las dos nacionales francesas que se encontraban en la parte francófona de Bélgica. Por consiguiente, nos encontramos en presencia de una cuestión que, claramente, carece de toda pertinencia para la solución de los litigios pendientes ante el órgano jurisdiccional nacional y que, incluso, el Tribunal de Justicia podría negarse a examinar. No obstante, prefiero igualmente expresar mi punto de vista al respecto. En sus observaciones, la Comisión afirmó que para evitar desigualdad de trato entre nacionales de los distintos Estados miembros, consideraba necesario que, efectivamente, los motivos de las medidas de orden público de las que estamos discutiendo se comuniquen al interesado en su lengua materna. El apartado 2 del artículo 5 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos se limita a exigir que, por lo que respecta a la comunicación de los motivos en que se basen las medidas restrictivas de la libertad individual, dichos motivos se redacten en una lengua comprensible para el interesado. Por otra parte, en la sentencia dictada el 18 de febrero de 1975, Farrauto (66/74, Rec. p. 157), el Tribunal de Justicia tuvo ocasión de pronunciarse en materia de notificación de una decisión adoptada por una Caja de previsión respecto de un trabajador migrante (decisión denegatoria de una solicitud), afirmando, entre otras cosas, que «corresponde [...] a los órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros velar por que la seguridad jurídica no se vea comprometida por el hecho de que haya expirado un plazo como consecuencia de la incapacidad del trabajador de comprender la lengua en la que se le comunicó una decisión» (apartado 6). A mi juicio este criterio puede aplicarse igualmente a la materia examinada en el caso de autos y que, por consiguiente y a falta de una disposición comunitaria precisa, las autoridades nacionales no deben considerarse obligadas en todos los casos a redactar la decisión por la que se restringe la libre circulación de un nacional de otro Estado miembro en la lengua de este último.
Por lo que respecta a la exigencia de veracidad en la motivación, no creo que quepa duda alguna. El objetivo evidente del artículo 6 de la citada Directiva 64/221 del Consejo es garantizar el Derecho a la defensa del extranjero destinatario de la medida; de manera que la autoridad administrativa no puede ampararse en dicho artículo para dar una información no «sincera» (por otra parte, y de conformidad con los Derechos de los Estados miembros, un acto administrativo basado en afirmaciones erróneas es, por regla general, recurrible). Aparte de lo dicho, baste con observar que la motivación ha de ser lo suficientemente detallada como para que el interesado pueda disponer de medidas de defensa suficientes.
Por último y en contra del punto de vista de la Comisión, considero que es admisible el empleo de fórmulas repetidas en un gran número de casos, siempre que éstos sean sustancialmente idénticos. Lo que si es necesario, sin embargo, es que, cuando la decisión se aplique, se respete el criterio de su adecuación a la situación personal del destinatario.
10.
Como ya he dicho, el objeto exclusivo de las cuestiones agrupadas bajo la letra B son las garantías de procedimiento que el Derecho comunitario ofrece a los particulares a los que se apliquen medidas restrictivas de la libre circulación.
En la primera cuestión, el órgano jurisdiccional a quo solicita al Tribunal de Justicia que «indique, precise y enumere las garantías procesales que los Estados miembros han de garantizar al extranjero que interponga el recurso contemplado en el artículo 9 de la Directiva 64/221».
El apartado 1 de esta disposición regula el procedimiento de adopción de dos medidas que afectan al extranjero que ya reside en el territorio del Estado de que se trate: la decisión de no renovar el permiso de residencia y aquélla en virtud de la cual se expulsa al titular de dicho permiso. Por otra parte, la disposición que nos ocupa está destinada a suplir determinadas carencias del recurso jurisdiccional. Dicha disposición es de aplicación «cuando no exista la posibilidad de recurso judicial o cuando dicho recurso se limite a la legalidad de la decisión, o cuando el recurso no tenga efectos suspensivos». Por su parte, el apartado 2 del mismo artículo se refiere a dos decisiones que afectan al extranjero que no está aún en posesión de un permiso de residencia: las denegaciones de las solicitudes de dicho permiso y las decisiones de expulsión del territorio con anterioridad a la expedición del mismo. La regularización de la primera de las dos categorías citadas consiste en exigir a la autoridad administrativa que recabe el dictamen (salvo en caso de urgencia) de una «autoridad competente» del mismo país que ha de ser distinta de la llamada a adoptar las decisiones restrictivas de la libertad. Ante dicha autoridad, el interesado «deberá poder hacer valer sus medios de defensa y hacerse asistir o representar en las condiciones de procedimiento previstas por la legislación» del Estado de acogida. Por el contrario, la otra categoría de decisiones (denegación del primer permiso de residencia y decisión de expulsión del territorio nacional con anterioridad a la expedición del mismo) puede adoptarse sin necesidad de que la administración consulte a la citada «E.utoridad distinta», ahora bien, el interesado podrá solicitar que las medidas que le afect sn se sometan al examen de dicha autoridad, pudiendo, en este supuesto, presentar personalmente sus medios de defensa, «a menos que se opongan razones de seguridad del Estado».
El artículo 9 ya fue interpretado por el Tribunal de Justicia en la sentencia dictada el 5 de marzo de 1980, Pescastaing (98/79_↔ Rec. p. 691), en donde, declaró entre otras cosas y como recuerda el Juez belga en la cuestión que nos ocupa, que el objeto de dicha disposición es «ofrecer una garantía mínima de procedimiento a los destinatarios de las medidas contempladas en la Directiva» en los supuestos definidos en el apartado 1. Pero lo que no tiene sentido es que, en el caso de autos, se solicite al Tribunal de Justicia que «indique, precise y enumere» las garantías de procedimiento de que han de beneficiarse los extranjeros en aplicación del artículo 9. Estas garantías, que ya hemos resumido anteriormente, se identifican con el procedimiento consultivo que debe preceder a las decisiones contempladas en el apartado 1 del artículo 9 y que, a instancias del interesado, puede hacerse extensivo a las decisiones a que se refiere el apartado 2 del artículo 9. El Tribunal belga plantea, en las cuestiones que siguen a la primera, determinados problemas de interpretación ligados a este procedimiento. En realidad, la primera cuestión no tiene ningún valor propio.
11.
La segunda cuestión tiene por objeto la interpretación de los términos «autoridad [...] distinta», que aparecen en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 9 para designar aquella autoridad cuyo dictamen puede solicitar el interesado cuando se trate de medidas por las que se deniegue la solicitud del primer permiso de residencia o se decida la expulsión del territorio con anterioridad a la expedición del mismo. El Tribunal de Lieja pretende que se aclare si dicha autoridad ha de ser «imparcial y totalmente independiente de la facultada para adoptar la decisión», si existe un grado de independencia suficiente cuando la autoridad facultada para adoptar la decisión de que se trate designa a los miembros integrantes de la primera autoridad y si no sería más conveniente que los Estados miembros confiasen igualmente al poder judicial el conocimiento de los recursos previstos en el artículo 9 de la Directiva. La cuestión gira en torno al mismo tema, pero todavía es más detallada: plantea el problema de si un funcionario del servicio que ha de adoptar la decisión puede ser miembro o secretario del organismo llamado a evacuar el dictamen, si puede tener dicha condición un funcionario gubernativo integrado en otro servicio, si debe determinarse el período durante el cual los miembros de la autoridad de que se trata han de ejercer sus funciones y, por último, si cabe considerar normal que sea la autoridad llamada a adoptar las decisiones la que retribuya a dichos miembros.
En el apartado segundo del fallo de la sentencia dictada el 22 de mayo de 1980, Santino (131/79_↔ Rec. p. 1585) el Tribunal de Justicia afirmó que «la Directiva deja un margen de apreciación a los Estados miembros por lo que respecta a la designación de la «autoridad competente». Puede considerarse como tal toda autoridad pública independiente de la autoridad administrativa llamada a adoptar alguna de las medidas previstas en la Directiva, estructurada de tal manera pueda hacerse representar ante ella y a presentar sus medios de defensa».
En realidad, dudo que sea posible u oportuno ir más lejos en la precisión de las relaciones que puedan existir entre la autoridad facultada para adoptar decisiones y la llamada a evacuar el dictamen contemplado en el citado artículo 9. El criterio de la independencia consagrado por el Tribunal de Justicia implica, sin duda alguna, que los miembros del órgano consultivo no han de estar jerárquicamente subordinados a la autoridad que ha de adoptar las decisiones; ahora bien, es razonable considerar que el mero hecho de pertenecer a la misma unidad administrativa a la que están asignados los funcionarios de la autoridad llamada a adoptar las decisiones, es incompatible con el principio de independencia. Por el contrario, cabe que otros funcionarios de la Administración pública integrados en servicios distintos puedan ser llamados a formar parte del órgano consultivo, sin por ello comprometer su independencia y sin que sea en absoluto necesario que los miembros de dicho órgano sean Jueces o que la función consultiva prevista en el artículo 9 se confie pura y simplemente a órganos jurisdiccionales. Por lo que respecta, por último, al mecanismo de nombramiento de los miembros de la autoridad consultiva, al período de ejercicio de sus funciones y a su retribución, estimamos que se trata de ámbitos en los que cada Estado miembro disfruta de una competencia exclusiva; a condición de que no se vea amenazada la independencia efectiva, tanto del órgano como de sus miembros.
12.
Con la cuarta cuestión, el Juez a quo solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre si la facultad de someter directamente el caso concreto de que se trate a la autoridad consultiva no ha de reconocerse también al destinatario de la medida de orden público, en lugar de reservar esta posibilidad a la autoridad que adopta la decisión.
Ya hemos visto cómo, en los supuestos contemplados en el apartado 1 del artículo 9 (no renovación del permiso de residencia o decisión de expulsión del beneficiario del mismo), la autoridad que ha de adoptar la medida debe recabar el dictamen de la autoridad «distinta», lo que implica un contacto directo entre los dos órganos que excluye toda iniciativa del particular interesado, al que tan sólo se le deberá notificar el inicio de la fase consultiva a fin de poder presentar sus medios de defensa y hacerse asistir o representar. Por el contrario, en el supuesto contemplado en el apartado 2 del citado artículo (denegación de la solicitud del primer permiso de residencia y decisión de expulsión adoptada con anterioridad a la expedición del mismo), el examen de cada caso por la autoridad consultiva se efectúa «a petición del interesado»; pero ello no quiere decir que la petición deba presentarse personalmente ante la autoridad consultiva. Considero que el contexto en que se enmarca esta disposición indica claramente el objeto de esta petición: hacer que la autoridad consultiva examine la medida (que hay que suponer adoptada, aunque no sea ejecutiva). Es lógico, por consiguiente, que el interesado deba dirigirse a la autoridad que adoptó la medida para instar el contacto directo entre ambos órganos, en unas condiciones análogas a las que define el citado apartado 1. En efecto, la petición del interesado obliga a la autoridad facultada para adoptar la decisión a recabar el dictamen de la autoridad consultiva (y, por lo tanto, a partir de la fecha de la petición las relaciones recíprocas entre los dos órganos son las mismas que en la hipótesis contemplada en el apartado 1). Es fácil deducir de lo dicho que el órgano autor de la medida no tiene competencia alguna para pronunciarse sobre la admisibilidad de la petición: ha de darle curso en todo caso y transmitirla al órgano consultivo.
13.
Llegados a este punto, procede examinar las cuestiones octava, novena y décima, que tienen un elemento común: todas se refieren a la manera en que la autoridad facultada para adoptar decisiones ha de probar, en el procedimiento ante la autoridad consultiva, los hechos en que se basa la medida de orden público.
En la octava cuestión, muy detallada, se plantea la problemática relativa al grado de precisión de la prueba y a la fuerza probatoria de la misma, a la utilización de denuncias anónimas y de informes policiales que omitan la fuente de la información y a la posibilidad de que el extranjero invoque el beneficio de la duda. En la novena cuestión, el órgano jurisdiccional a quo se plantea si los hechos constitutivos de delito requiere una previa condena penal. La décima cuestión suscita el problema de si un mero informe sobre la moralidad del interesado basta para probar un comportamiento contrario al orden público.
En realidad, la normativa comunitaria no contiene disposición alguna relativa a los medios de que puede valerse la autoridad facultada para adoptar decisiones a la hora de probar ante la autoridad consultiva los hechos imputados al extranjero. De lo que no cabe duda es que la carga de la prueba recae en la autoridad facultada para adoptar decisiones, pudiéndose llegar igualmente a afirmar que las disposiciones que, en materia probatoria, son de aplicación en los procedimientos administrativos a los respectivos Estados miembros son igualmente aplicables a los procedimientos a los que nos estamos refiriendo (el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 9 equivale básicamente, en efecto, a una reclamación administrativa; mientras que, en virtud del apartado 1 del mismo artículo, el interesado deberá poder hacer valer sus medios de defensa en las condiciones de procedimiento previstas por la legislación nacional, que no pueden ser otras que las aplicables a las reclamaciones administrativas). Es contrario al principio de no discriminación el hecho de aplicar en estos procedimientos disposiciones que, en materia probatoria, ofrezcan al extranjero un nivel de garantías inferior al que disfrutan los nacionales en aquellos procedimientos en que se sustancien reclamaciones contra medidas sancionadoras adoptadas por la Administración nacional.
Por lo que respecta al supuesto en el cual el comportamiento que haya dado lugar a la medida de orden público pueda acarrear igualmente una condena penal, la novena cuestión parece sugerir que es preciso esperar al término del procedimiento penal -materializado en una sentencia condenatoria— antes de adoptar la medida restrictiva de la libre circulación. Ahora bien, la respuesta tiene que ser claramente negativa. Ya hemos tenido ocasión de señalar la distinción que debe hacerse entre la calificación del comportamiento de un sujeto desde el punto de vista del Derecho penal y aquella que puede constituir el fundamento de una medida de orden público. En la ya citada sentencia de Bouchereau, el Tribunal de Justicia afirmó, entre otras cosas, que el apartado 2 del artículo 3 de la Directiva 64/221 ha de interpretarse «en el sentido de que obliga a las autoridades nacionales a efectuar una apreciación específica desde el punto de vista de los intereses inherentes a la salvaguardia del orden público, que no tiene por qué coincidir necesariamente.con las apreciaciones que han servido de base a la condena penal» (cuando el inculpado ya haya sido condenado). Carece de sentido exigir a una autoridad administrativa que espere a que recaiga condena sobre el extranjero antes de decidir su expulsión, o de denegarle un permiso de residencia, por un hecho que puede dar lugar a una sentencia en materia penal.
Por ultimo, en cuanto al valor del informe sobre la moralidad de una persona como prueba de su comportamiento contrario al orden público, es evidente que todo dependerá de los elementos que se tomen en consideración en el informe. Ya he indicado que la moralidad privada puede determinar una medida restrictiva de la libre circulación de un sujeto en la medida en que se traduzca en un comportamiento incompatible con el orden público. Por consiguiente, si un informe acerca de la moralidad de un individuo contiene elementos precisos relativos a su conducta en público, dicho informe puede tener un valor probatorio en los procedimientos a que alude el artículo 9 de la Directiva 64/221.
14.
Examinaré a continuación las cuestiones undécima, duodécima, decimotercera y decimocuarta, relativas a la comunicación, tanto al extranjero como a su Abogado, del expediente transmitido por la autoridad facultada para adoptar decisiones al órgano consultivo. El Tribunal de Lieja pretende que se aclare, fundamentalmente, si esta comunicación es un derecho del interesado, si implica el derecho a recibir una copia del expediente (o pura y simplemente, recibir el original, sin tener que desplazarse a la capital del Estado), el plazo en el que, antes de la celebración de la vista ha de remitirse la comunicación, si ha de comunicarse toda la información disponible, si la autoridad facultada para adoptar la decisión puede negarse a comunicar determinados documentos y, por último, si un documento del expediente tachado de falsedad no ha de ser tenido en cuenta en el procedimiento ante la autoridad de que se trata.
Quisiera observar, en primer lugar, que el Derecho comunitario vigente no regula detalladamente esta materia; a pesar de lo cual, no cabe duda alguna de que el fin que persigue la Directiva 64/221 es garantizar al extranjero una amplia y real posibilidad de defensa. En la sentencia dictada el 22 de mayo de 1980, el Tribunal de Justicia señaló, entre otras cosas, que «la exigencia impuesta por el apartado 1 del artículo 9 de que a toda medida de expulsión preceda el correspondiente dictamen de la “autoridad competente” y que el interesado pueda hacer valer sus medios de defensa y hacerse representar ante dicha autoridad en las condiciones de procedimiento previstas en la legislación nacional, únicamente puede constituir una garantía real a condición de que todos los elementos de juicio que deba tomar en consideración la autoridad administrativa puedan ser valorados por la “autoridad competente”» (apartado 14). Lo que este pasaje afirma en relación con el procedimiento previsto en el apartado 1 del artículo 9 es igualmente aplicable al procedimiento que puede incoarse, a petición del interesado, en aplicación del apartado 2 del artículo 9. En concreto, la obligatoriedad de un procedimiento contradictorio exige que el interesado pueda tener acceso, directamente o por medio de su Abogado, al expediente transmitido por la autoridad facultada para adoptar decisiones. Considero que, por consiguiente, cabe hablar de un derecho subjetivo del extranjero a la comunicación de dicho expediente (a menos que a la misma se opongan razones de seguridad del Estado). Por lo demás, serán de aplicación, tanto el procedimiento previsto por la legislación nacional como las garantías ofrecidas por éste a los ciudadanos.
La situación del extranjero en el procedimiento ante la autoridad consultiva es igualmente objeto de las cuestiones sexta, séptima y decimoquinta. La última parte de la séptima cuestión pretende que se esclarezca si el extranjero puede articular su defensa por escrito, y presentar un expediente personal. La decimoquinta cuestión se refiere al plazo en el que el extranjero o su Abogado han de ser informados de la fecha de celebración de la vista. En la sexta cuestión, el Juez a quo solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre si el extranjero puede solicitar que se aplace la fase oral del procedimiento cuando, por algún motivo aceptable y serio, él mismo o su Abogado se ven en la imposibilidad de asistir a la vista ya fijada (salvo en caso de urgencia, debidamente justificada).
En mi opinión, la solución específica de estos problemas es la ofrecida por la legislación del Estado en el que se desarrolle el procedimiento, debiendo el extranjero, sin embargo, poder defenderse de una manera amplia y efectiva en el procedimiento contradictorio ante la autoridad facultada para adoptar decisiones y teniendo presente que las normas de procedimiento aplicables son las reguladoras de las reclamaciones administrativas, en idénticas condiciones que las aplicables a los propios nacionales.
15.
Quedan por examinar dos puntos relativos a la deliberación de la autoridad consultiva. El objeto de la primera parte de la séptima cuestión es si esta decisión ha de tener suficientemente en cuenta, y de manera precisa, todos los hechos y motivos de Derecho invocados por el extranjero. En la quinta cuestión, tras afirmar que esta misma «decisión» ha de ser motivada, el Tribunal de Lieja pregunta si ello implica que el extranjero tiene derecho a recibir una copia con la firma de los miembros integrantes de la autoridad consultiva, en la que se indique su «identidad y condición».
En efecto, el dictamen de la autoridad consultiva ha de ser motivado: así lo ha reconocido el Tribunal de Justicia en la citada sentencia de 22 de mayo de 1980, dictada en el asunto Santillo, en donde, entre otras cosas, declaró que «[...] tanto la autoridad administrativa como el interesado han de poder conocer las razones que han conducido a la “autoridad competente” a emitir su dictamen (salvo que a ello se opongan las razones de seguridad del Estado a que se hace referencia en el artículo 6 de la Directiva)» (apartado 19, infine). De lo dicho se desprende, en mi opinión, que el extranjero tiene derecho a obtener una copia del dictamen de que se trata, en la que deberá figurar la composición del órgano, de manera que el interesado pueda controlar si estaba debidamente constituido. Por otra parte, únicamente gracias a la motivación puede comprobarse si el órgano consultivo ha tenido en cuenta, en mayor o menor medida, los hechos y motivos de Derecho invocados por el extranjero. Lo importante es que el dictamen esté suficientemente motivado; ahora bien, lo que no cabe pretender es que se establezca una correspondencia precisa entre lo alegado por el interesado y el discurso lógico de la motivación.
16.
En virtud de lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la manera siguiente a las cuestiones planteadas por el Tribunal de Lieja mediante dos resoluciones de 8 de mayo de 1981, dictadas en el asunto Adoui contra el Estado belga y el Municipio de Lieja y en el asunto Conuaille contra el Estado belga:
1)
Los límites que el Derecho comunitario impone a la facultad de todo Estado miembro de negar el permiso de residencia a nacionales de otros Estados miembros o de expulsarlos de su territorio por razones de orden público se derivan, tanto de la normativa específica adoptada por las Instituciones comunitarias en materia de circulación de personas (en particular, la Directiva 64/221 del Consejo, de 25 de febrero de 1964) como del principio general común a los Derechos de los Estados miembros en virtud del cual las restricciones adoptadas por razones de orden público y seguridad pública no pueden ir más allá de lo estrictamente necesario para cumplir de dichas exigencias en una sociedad democrática. La potestad discrecional de las autoridades nacionales competentes está supeditada al respeto de los criterios de proporcionalidad y del carácter razonable de la medida restrictiva que proceda adoptar, teniendo presente la situación personal y familiar del destinatario de la medida.
2)
El hecho de que el comportamiento de un extranjero no sea susceptible de sanción penal, ni esté prohibido por la legislación de un Estado miembro, no excluye la posibilidad de que las autoridades de dicho Estado decidan expulsar a dicho extranjero por razones de orden público. En este supuesto, el carácter antisocial del tipo de comportamiento de que se trate puede derivarse, de conformidad con el ordenamiento nacional considerado, de una normativa que, pese a estar inspirada en un criterio de tolerancia, traduzca claramente la voluntad del legislador de limitar la propagación de este comportamiento.
3)
El temor de que las prostitutas provenientes de un país determinado puedan constituir, más fácilmente que otras, un foco de delincuencia no basta de por sí para justificar la adopción sistemática de medidas de expulsión por razones de orden público contra dichas prostitutas, dado que este tipo de medidas ha de basarse siempre en el comportamiento efectivamente adoptado por el individuo.
4)
A efectos de la aplicación de medidas que limiten el derecho de circular libremente en territorio comunitario, la moralidad privada únicamente podrá tenerse en cuenta cuando se traduzca en un comportamiento y cuando este último suponga una amenaza para el orden público.
5)
No cabe aplicar analógicamente el artículo 7 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales -que se refiere a los actos tipificados como delito- a aquellos comportamientos del extranjero que den lugar a medidas de expulsión o a denegaciones del permiso de residencia por razones de orden público.
6)
El extranjero a quien se le deniegue el permiso de residencia o su renovación podrá presentar otra solicitud e invocar toda circunstancia nueva que pueda justificar un cambio de postura de la Administración por lo que respecta a dicha denegación, o la adopción de una nueva decisión que le sea favorable.
7)
La comunicación al interesado de las razones de orden público en las que se base la decisión que limite su libertad de circulación (en el sentido del artículo 6 de la Directiva 64/221 del Consejo, de 25 de febrero de 1964) deberá redactarse en una lengua que el destinatario pueda comprender. La motivación de la decisión restrictiva deberá corresponder a la situación específica de dicho destinatario y ser lo suficientemente detallada como para permitirle ejercitar su derecho a la defensa.
8)
El órgano consultivo previsto en el artículo 9 de la citada Directiva 64/221, ha de disfrutar de una independencia real respecto de la autoridad competente para adoptar la medida restrictiva objeto del dictamen. En particular, esta exigencia de independencia impide que puedan formar parte del citado órgano funcionarios pertenecientes a la unidad administrativa facultada para adoptar decisiones.
9)
El artículo 9 de la Directiva 64/221 no confiere al interesado la facultad de dirigirse directamente a la autoridad competente para emitir el dictamen; ahora bien, la autoridad facultada para adoptar la decisión ha de solicitar este dictamen, tanto en los supuestos contemplados en el apartado 1 como cuando el administrado lo solicite, al amparo del artículo 2 del mismo artículo.
10)
En los procedimientos contemplados en el artículo 9 de la Directiva 64/221, no podrán aplicarse normas menos favorables para el interesado que las aplicables a los propios nacionales en procedimientos en que se sustancien las reclamaciones administrativas presentadas contra las medidas sancionadoras de las que sean destinatarios. En cualquier caso, deberán garantizarse al extranjero unas posibilidades de defensa efectivas, al mismo tiempo que habrá de respetarse el principio de un procedimiento contradictorio.
11)
Incumbe a la autoridad facultada para adoptar la decisión la carga de probar ante el órgano consultivo la veracidad de los hechos imputados al extranjero sobre los que se basa la medida de orden público adoptada contra éste.
12)
Cuando el comportamiento del extranjero que da lugar a la medida de orden público sea susceptible de sanción penal, la autoridad administrativa podrá adoptar dicha medida sin necesidad de esperar a que una sentencia condenatoria sancione y declare probados los hechos de que se trate.
13)
Un informe sobre la moralidad de una persona únicamente puede poseer un valor probatorio en los procedimientos contemplados en el artículo 9 de la Directiva 64/221 cuando ponga en evidencia un comportamiento externo que pueda justificar la medida de orden público.
14)
El extranjero destinatario de una medida que restrinja su libertad de circulación tiene derecho a acceder a su expediente, transmitido al órgano consultivo por la autoridad facultada para adoptar decisiones.
15)
El dictamen emitido por el órgano consultivo en los procedimientos contemplados en el artículo 9 de la Directiva 64/221 ha de ser motivado. El interesado tiene derecho a obtener una copia de dicho dictamen en la que conste la composición del órgano.
(
*1
)	Lengua original: italiano.