61997CC0041_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1 Dans le cadre d'un litige opposant l'État belge à des importateurs de fromage Kashkaval fabriqué en Hongrie, le Hof van beroep te Antwerpen (Belgique) pose deux questions préjudicielles relatives à l'interprétation du règlement (CEE) n, 1767/82 de la Commission, du 1er juillet 1982, établissant les modalités d'application des prélèvements spécifiques à l'importation pour certains produits laitiers (1) (ci-après le
«règlement n, 1767/82» ou le «règlement».)
2 La
juridiction de renvoi vise à obtenir une interprétation quant à la matière première devant entrer dans la production du fromage Kashkaval et demande à connaître les conséquences qui découlent d'un éventuel non-respect des conditions relatives à l'établissement du certificat d'importation instauré par ce règlement.
I - La législation communautaire applicable
3 Par son règlement (CEE) n, 2307/70, du 10 novembre 1970 (2), le Conseil a institué un prélèvement préférentiel autonome applicable entre autres aux «fromages de brebis dénommés `Kashkaval'» (troisième considérant).
4 A l'époque des faits, le régime préférentiel était prévu par le règlement (CEE) n, 2915/79 du Conseil, du 18 décembre 1979, déterminant les groupes de produits et les dispositions spéciales relatives au calcul des prélèvements dans le secteur du lait et des produits laitiers et modifiant le règlement (CEE) n, 950/68 relatif au tarif douanier commun (3).
5 Par la suite, le règlement (CEE) n, 1463/82 du Conseil, du 27 mai 1982 (4), a modifié le règlement n, 2915/79 en ce qui concerne les conditions d'admission de certains fromages dans certaines positions tarifaires, ainsi que le règlement n, 950/68. Le fromage Kashkaval relève de la position tarifaire 04.04 E I b) 2. Comme dans les règlements précités, une note spécifiait que «l'admission dans cette sous-position est subordonnée aux conditions à déterminer par les autorités compétentes».
6 A compter du 1er janvier 1988, le règlement (CEE) n, 2658/87 du Conseil, du 23 juillet 1987, relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif
douanier commun (5), modifie la nomenclature tarifaire du tarif douanier commun. Désormais, le fromage Kashkaval relève du code NC 0406 90 29 auquel correspond une note (2), indiquant que: «Les fromages importés d'un pays tiers dans le cadre d'un arrangement spécial conclu entre ce pays et la Communauté et pour lesquels est présenté un certificat IMA 1, délivré dans les conditions prévues par les dispositions communautaires édictées en la matière, sont soumis à un prélèvement réduit».
7 Les conditions auxquelles le Kashkaval peut être importé avec un prélèvement réduit sont définies dans des règlements de la Commission. A l'époque des faits, c'était le règlement n, 1767/82, précité, qui était applicable.
8 L'article 1er de ce règlement n, 1767/82 dispose en ses paragraphes 1 et 2:
«1. Les prélèvements à l'importation applicables aux produits figurant à l'annexe II du règlement (CEE) n, 2915/79 sont indiqués à l'annexe I du présent règlement.
2. Les produits énumérés à l'annexe I du présent règlement ne bénéficient des prélèvements à l'importation indiqués que s'il est présenté un certificat IMA 1 établi sur un formulaire conforme au modèle figurant à l'annexe II et si les conditions fixées au présent règlement sont respectées.»
Aux termes de l'article 3, paragraphes 1 et 2:
«1. Un certificat doit être établi pour chaque espèce et chaque forme de présentation des produits visés à l'article 1er.
2. Le certificat doit contenir pour chaque espèce et chaque présentation des produits les données figurant à l'annexe III.»
Enfin, l'article 5, paragraphe 1, du même règlement établit:
«1. Un certificat n'est valable que s'il est dûment rempli et visé par un organisme émetteur figurant à l'annexe IV.»
9 L'annexe I du règlement n, 1767/82 fait référence sous le numéro du tarif douanier commun l) ex 04.04 E I b) 2 au fromage Kashkaval, sans autre précision quant à la matière première à partir de laquelle ce fromage doit être produit.
10 L'annexe II contient le modèle de certificat IMA 1, visé à l'article 1er, paragraphe 2, du règlement.
11 L'annexe III définit les règles pour l'établissement des certificats et prévoit, en ce qui concerne le fromage Kashkaval, que, outre les cases 1 à 6, 9, 17 et 18, doit être remplie:
«2. la case n, 10 en y indiquant `exclusivement lait de brebis de production nationale'.»
II - Les faits et la procédure devant la juridiction nationale
12 Entre le 24 décembre 1987 et le 13 octobre 1988, l'entreprise Foodic BV (ci-après «Foodic») a importé 860 000 kilos de fromage Kashkaval de Hongrie. Chacune des 16 déclarations d'importation était accompagnée, selon les prescriptions de l'article 1er, paragraphe 2 du règlement n, 1767/82, d'un certificat IMA 1. Ces certificats indiquaient tous qu'il s'agissait de fromage Kashkaval fabriqué à partir de lait de vache.
13 Les autorités belges avaient perçu sur ce fromage le prélèvement au taux préférentiel. Lors d'un contrôle effectué à la fin d'octobre 1988, les autorités belges se sont rendu compte que le Kashkaval importé était fabriqué à partir de lait de vache. Estimant que, selon la réglementation communautaire, le régime préférentiel n'est applicable que pour le Kashkaval fabriqué exclusivement à partir de lait de brebis, les autorités belges ont donc, le 18 décembre 1989, réclamé à Foodic le paiement d'une somme correspondant à la différence entre le montant des prélèvements normalement applicables et le montant des prélèvements préférentiels déjà payés.
14 A défaut du paiement de cette somme, l'État belge a assigné Foodic, le 8 janvier 1992, en paiement de la somme de 66 424 325 BFR, représentant la somme des prélèvements supplémentaires et des garanties fournies qui restaient acquises du fait de l'usage abusif des certificats d'importation.
15 Le 29 juin 1994, le Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen a rendu son jugement et a rejeté pour l'essentiel la demande de l'État belge.
16 Celui-ci s'est pourvu en appel contre ce jugement devant le Hof van beroep te Antwerpen.
III - Les questions préjudicielles
17 S'estimant confronté à une difficulté d'interprétation du règlement n, 1767/82, le Hof van beroep te Antwerpen a, par arrêt interlocutoire du 27 janvier 1997, saisi la Cour des deux questions préjudicielles suivantes:
«1) Par Kashkaval, le règlement (CEE) n, 1767/82 vise-t-il seulement du fromage à base de lait de brebis?
2) Un certificat IMA I délivré en application du règlement (CEE) n, 1767/82 mais complété en méconnaissance des instructions énoncées dans les annexes à ce règlement satisfait-il aux exigences de l'article 2 dudit règlement et sinon cela entraîne-t-il la perte du droit de bénéficier d'un taux réduit des droits à l'importation?»
Quant à la première question
18 Il ressort de la demande de décision préjudicielle que, selon les défendeurs au principal (les importateurs), le Kashkaval peut aussi être fabriqué avec du lait de vache. Ils relèvent que l'autorité hongroise qui a rempli le certificat IMA 1 a expressément indiqué dans la case n, 10 du formulaire qu'il s'agit d'un fromage de lait de vache, confirmant de la sorte, selon eux, que le Kashkaval peut tout aussi bien être fabriqué avec un lait de cette nature sans pour autant perdre la dénomination de Kashkaval.
19 La question pertinente en l'espèce est cependant celle de savoir si ce type de fromage Kashkaval peut bénéficier des prélèvements préférentiels selon la réglementation communautaire en vigueur.
20 Le règlement n, 1767/82 dispose dans son deuxième considérant que «l'admission dans des positions tarifaires n'est plus le seul élément pour l'application du prélèvement spécifique».
21 Il prévoit ensuite, dans son article 1er, paragraphe 2, que deux conditions sont à remplir pour pouvoir entrer dans le bénéfice du régime préférentiel, à savoir:
- la présentation d'un certificat IMA 1 conforme au modèle figurant à l'annexe II
et
- le respect des conditions fixées par le règlement n, 1767/82.
22 L'une de ces conditions à respecter est prévue à l'article 3, paragraphe 2, aux termes duquel le certificat doit contenir les données figurant à l'annexe III.
23 L'annexe III prescrit, en son point I, relatif au fromage Kashkaval, que, à la case n, 10 du certificat IMA 1, il soit indiqué «exclusivement lait de brebis de production nationale».
24 Il semble donc clair que le législateur communautaire a voulu réserver le bénéfice du prélèvement préférentiel au fromage Kashkaval fabriqué exclusivement à partir de lait de brebis.
25 Dans leurs observations écrites, les défendeurs au principal font cependant valoir que «le texte du règlement (CEE) n, 1767/82, du 1er juillet 1982, ne fait pas de différence à l'égard du fromage Kashkaval selon que le fromage est fait à base de lait de vache ou de lait de brebis; ce n'est que dans l'annexe que cette différence subtile est apportée mais on se demande si le texte de l'annexe au règlement prime le texte lui-même. La réponse est bien évidemment non» (point 16 du mémoire déposé devant la Cour).
26 Un peu plus loin, les défendeurs au principal ajoutent: «Comme le texte initial du règlement en question ne parlait dans son code tarifaire que de `Kashkaval' tout court, l'État belge ne peut pas faire de distinction selon qu'il s'agit de fromage fait à base de lait ou de lait de brebis». Par «code tarifaire», ils visent évidemment l'annexe I du règlement.
27 Cette argumentation ne saurait être retenue, car il n'est pas admissible de raisonner sur la base des articles du règlement sans prendre en considération les annexes, ou de prendre en considération l'annexe I uniquement en laissant entièrement de côté l'annexe III.
28 Il convient d'ailleurs de noter que l'annexe I (à une exception près) ne fournit pas non plus de renseignements en ce qui concerne la matière première utilisée pour la fabrication des autres fromages qui y sont énumérés par leur dénomination (par exemple Emmental, Cheddar, Tilsit et Finlandia). Pour tous ces fromages, il faut se reporter à l'annexe III qui indique, pour la plupart des fromages concernés, la matière première à utiliser. Ainsi l'annexe III vient clarifier l'annexe I. Les deux annexes se complètent et constituent un tout.
29 Comme il ne saurait donc y avoir de primauté du texte de l'annexe I par rapport au texte de l'annexe III, la volonté du législateur communautaire de n'accorder le bénéfice des prélèvements préférentiels qu'au seul fromage Kashkaval produit à partir de lait de brebis est indubitable.
30 Cette constatation est encore renforcée, comme le souligne la Commission dans ses observations écrites, par le fait que le troisième considérant du règlement n, 2307/70 se réfère «aux fromages de brebis dénommés `Kashkaval'». Ainsi le Conseil, lorsqu'il a, pour la première fois, placé le fromage Kashkaval sous le régime du prélèvement préférentiel, a précisé que seul le fromage Kashkaval produit à partir de lait de brebis pouvait se voir accorder le traitement préférentiel. La Commission rappelle à juste titre que le Conseil n'a depuis lors pas modifié sa décision.
31 De plus, l'emploi de l'adverbe «exclusivement» souligne qu'aucun autre type de lait ne saurait entrer dans la fabrication du fromage Kashkaval, bien sûr au sens toujours du règlement n, 1767/82.
32 A l'appui de leur thèse, les défendeurs au principal invoquent encore le règlement (CEE) n, 1225/90 de la Commission, du 10 mai 1990 (6), qui a modifié le règlement n, 1767/82 en ajoutant notamment à la désignation Kashkaval figurant à l'annexe I la mention «fabriqué à partir de lait de brebis». Ils soutiennent que ce n'est qu'à partir de l'entrée en vigueur de ce règlement que les prélèvements préférentiels ne s'appliquent qu'au Kashkaval fait à base de lait de brebis.
33 Il résulte effectivement des considérants du règlement n, 1225/90 que c'est à la suite des difficultés qui se sont présentées dans la description du fromage Kashkaval lors de l'établissement du certificat IMA 1 que la Commission a apporté cette précision.
34 Il n'en reste pas moins qu'un importateur qui souhaite bénéficier d'un régime préférentiel se doit de lire très attentivement l'ensemble du texte définissant les modalités de ce régime, y compris les indications relatives à la façon dont il convient de remplir le formulaire spécial.
35 La précision apportée à l'annexe I n'a, en rien, modifié le régime du fromage en question tel qu'il résultait jusque-là de la conjonction des articles du règlement, de l'annexe I et de l'annexe III.
36 D'ailleurs, comme elle le souligne à juste titre, la Commission ne serait pas compétente pour modifier les caractéristiques du fromage Kashkaval visé, celles-ci ayant été arrêtées par le Conseil dans le règlement n, 2307/70.
37 Ainsi, il ne fait pas de doute que la réponse à la première question posée par la juridiction de renvoi doit être positive: le fromage Kashkaval, visé par le règlement n, 1767/82, doit avoir été fabriqué exclusivement à base de lait de brebis.
Quant à la seconde question
38 La seconde question peut être subdivisée en deux parties. Le Hof van beroep te Antwerpen voudrait tout d'abord savoir si un certificat IMA 1 complété en méconnaissance des instructions énoncées dans les annexes du règlement n, 1767/82 satisfait aux exigences de celui-ci.
39 Une remarque liminaire s'impose: Le Hof van beroep te Antwerpen, dans sa seconde question, se réfère aux exigences de l'article 2 du règlement n, 1767/82. Or, l'article 2 vise uniquement les aspects matériels du certificat IMA 1. A mon sens, il doit s'agir d'une erreur d'impression, car la question ne peut se rapporter qu'aux exigences de l'article 1er du règlement n, 1767/82. Ce sera sur base de cet article que je répondrai à la question.
40 L'article 1er exige que les conditions fixées au règlement soient respectées. L'une de ces conditions est énoncée à l'article 3, paragraphe 2, selon lequel le certificat IMA 1 doit contenir les données figurant à l'annexe III.
41 Il résulte par ailleurs de l'article 5, paragraphe 1, qu'un «certificat n'est valable que s'il est dûment rempli».
42 Ainsi, l'indication des données que prescrit l'annexe III est une condition de validité du certificat, et un certificat qui ne contient pas toutes les données précises requises par l'annexe III ne saurait satisfaire aux exigences de l'article 1er du règlement n, 1767/82.
43 Or, l'annexe III du règlement n, 1767/82 prescrit, en ce qui concerne le fromage Kashkaval, que la case n, 10 du certificat porte l'indication :
«exclusivement lait de brebis de production nationale».
44 De plus, il ressort de la réponse proposée en ce qui concerne la première question que l'intention du législateur communautaire a toujours été d'accorder le bénéfice du régime des prélèvements préférentiels uniquement au fromage Kashkaval fabriqué à partir de lait de brebis. La mention prescrite par l'annexe III relative à la case
n, 10 des certificats d'importation pour le Kashkaval est par conséquent non seulement une pure condition de forme, mais également une condition de fond.
45 En réponse à la première partie de la seconde question, il y a donc lieu de conclure qu'un certificat IMA 1 délivré en application du règlement n, 1767/82, mais complété en méconnaissance des instructions énoncées dans les annexes de ce règlement, ne satisfait pas aux exigences de ce règlement.
46 Le Hof van beroep te Antwerpen demande en second lieu si une telle méconnaissance entraîne «la perte du droit de bénéficier d'un taux réduit des droits à l'importation» [voir point 17, sous 2)].
47 Les conséquences qui découlent du défaut de respect des exigences posées par le règlement n, 1767/82 sont contenues à l'article 1er, paragraphe 2. Celui-ci prévoit en effet, répétons-le, que les produits visés ne bénéficient du régime préférentiel que si les conditions édictées par le règlement sont respectées.
48 Ce paragraphe 2 reflète l'intention du législateur annoncée au deuxième considérant du règlement n, 1767/82 et selon lequel «l'admission dans des positions tarifaires n'est plus le seul élément pour l'application du prélèvement spécifique».
49 La production d'un certificat IMA 1 répondant à toutes les exigences posées par le règlement n, 1767/82 et respectant, notamment quant au fond et quant à la forme, toutes les instructions énoncées à l'annexe III est donc une condition nécessaire en vue de pouvoir bénéficier du régime des prélèvements préférentiels.
50 Les défendeurs au principal soutiennent cependant encore que le règlement ne prévoit pas de sanction et que le régime préférentiel doit donc leur rester acquis.
51 Selon cette thèse, les produits importés bénéficieraient donc du régime de faveur ouvert par le règlement même si les conditions fixées par celui-ci n'étaient pas respectées (article 1er, paragraphe 2) et même si les certificats présentés n'étaient pas valables (article 5, paragraphe 1).
52 Un tel résultat serait évidemment absurde. Un régime dérogatoire n'a pas besoin de prévoir de sanctions. Si les conditions auxquelles il est soumis ne sont pas remplies, c'est le droit commun qui s'applique d'office.
53 Dès lors, c'est aussi à tort que les défendeurs au principal invoquent le principe de proportionnalité. Par définition, un régime de droit commun qui n'a pas été contesté en tant que tel ne saurait imposer à un importateur une charge disproportionnée.
54 Il y a donc lieu de conclure que le régime préférentiel ne saurait s'appliquer à des importations effectuées au moyen de certificats IMA 1 qui ne correspondent pas aux conditions requises par le règlement n, 1767/82.
55 Pour le cas où la Cour répondrait en ce sens aux questions posées par le Hof van beroep te Antwerpen, les défendeurs au principal invoquent l'applicabilité de l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CEE) n, 1697/79 du Conseil, du 24 juillet 1979, concernant le recouvrement «a posteriori» des droits à l'importation ou des droits à l'exportation qui n'ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l'obligation de payer de tels droits (7).
56 Les questions posées par la juridiction de renvoi ne visent pas à obtenir une interprétation de cette disposition. Cependant, la demande de décision préjudicielle relève que les défendeurs au principal ont soulevé cet argument, et la juridiction de renvoi cite le règlement n, 1697/79, parmi ceux qui soulèvent des problèmes d'interprétation dans le cadre du litige dont elle est saisie.
57 Il me semble dès lors utile de rappeler certains principes dégagés par la Cour en ce qui concerne cette disposition, étant entendu qu'il appartient exclusivement à la juridiction nationale d'évaluer si les conditions de celle-ci sont remplies.
58 L' article 5, paragraphe 2, du règlement n, 1697/79 prévoit que:
«2. Les autorités compétentes peuvent ne pas procéder au recouvrement a posteriori du montant des droits à l'importation ou des droits à l'exportation qui n'ont pas été perçus par suite d'une erreur des autorités compétentes elles-mêmes qui ne pouvait raisonnablement être décelée par le redevable, ce dernier ayant pour sa part agi de bonne foi et observé toutes les dispositions prévues par la réglementation en vigueur en ce qui concerne sa déclaration en douane».
59 L'article 5, paragraphe 2, du règlement n, 1697/79 soumet donc à trois conditions la possibilité, pour les autorités compétentes, de ne pas procéder au recouvrement a posteriori, ces trois conditions étant cumulatives :
- les droits n'ont pas été perçus par suite d'une erreur des autorités
compétentes elles-mêmes;
- le redevable a agi de bonne foi, c'est-à-dire qu'il n'a pu déceler l'erreur commise par les autorités compétentes;
- le redevable a observé toutes les dispositions prévues par la réglementation en vigueur en ce qui concerne sa déclaration en douane.
60 En ce qui concerne le critère de «l'erreur des autorités compétentes», il est certain que c'est à tort que l'autorité du pays d'exportation, la Hongrie, a délivré des certificats IMA 1 pour des fromages fabriqués à partir de lait de vache.
61 Pareillement, c'est par erreur que l'autorité compétente du pays d'importation a perçu le prélèvement réduit alors que les certificats IMA 1 mentionnaient que le fromage avait été fabriqué à partir de lait de vache. Une vérification dans le règlement n, 1767/82 leur aurait montré que de tels produits n'avaient pas droit au régime préférentiel.
62 Le redevable a-t-il agi de bonne foi?
63 Indéniablement, le redevable n'a en l'espèce pas commis de dol et n'a pas recouru à des manoeuvres frauduleuses en ce sens qu'il n'a pas induit les autorités hongroises ou belges en erreur au sujet de la matière première ayant servi à la fabrication de ces fromages. Par contre, c'est tout à fait à tort qu'il a postulé auprès des autorités du pays d'exportation des certificats IMA 1 pour des produits qui n'avaient pas droit au régime préférentiel.
64 Rappelons que, selon une jurisprudence constante, il appartient à la juridiction nationale de constater si le redevable n'a pu déceler l'erreur commise par les autorités compétentes, en tenant compte de la nature de l'erreur, de l'expérience professionnelle de l'opérateur intéressé et de la diligence dont ce dernier a fait preuve (8).
65 Quant à la nature de l'erreur, la Cour a toujours précisé qu'il convient de rechercher si la réglementation en cause est complexe ou si elle est, au contraire, suffisamment simple pour que l'examen des faits permette de déceler aisément une erreur.
66 Le règlement était-il si mal rédigé, à l'époque des faits, que l'on puisse présumer que c'est en toute bonne foi que le redevable a présenté ses demandes en obtention de certificats et qu'il n'a pas non plus pu déceler l'erreur des autorités compétentes?
67 Comme nous l'avons vu ci-dessus, la
Commission a reconnu au deuxième considérant de son règlement n, 1225/90, précité, que «certaines difficultés se sont présentées dans la description de ce fromage lors de l'établissement du certificat IMA 1». En conséquence elle a remplacé à l'annexe I du règlement n, 1767/82 la désignation «Kashkaval» par la désignation «Kashkaval fabriqué à partir de lait de brebis», tout en apportant d'autres précisions quant aux caractéristiques de ce fromage.
68 Mais, ainsi que je l'ai déjà exposé à propos de la réponse à la première question, je suis d'avis qu'un importateur professionnel demandant le bénéfice d'un régime dérogatoire, se devait de lire l'ensemble du règlement. Il devait même lire avec une attention particulière l'annexe III, afin d'être à même de donner à l'autorité du pays d'exportation toutes les informations dont elle avait besoin pour l'établissement du certificat.
69 En troisième lieu il appartiendra à la juridiction nationale d'examiner si toutes les dispositions prévues par la réglementation en vigueur ont été observées. Or, il ressort clairement des réponses proposées ci-dessus en ce qui concerne la première question et la première branche de la seconde question que, à mon avis, les dispositions prévues par la réglementation en vigueur n'ont pas été observées.
70 Les défenseurs au principal invoquent également le principe de la confiance légitime. A ce propos, il suffit de rappeler l'arrêt du 26 avril 1988 (9), dans lequel la Cour a déclaré que «le principe de la protection de la confiance légitime ne peut être invoqué à l'encontre d'une disposition précise d'un texte de droit communautaire et que le comportement d'une autorité nationale chargée d'appliquer le droit communautaire, qui est en contradiction avec ce dernier, ne saurait fonder, dans le chef d'un opérateur économique, une confiance légitime à bénéficier d'un traitement contraire au droit communautaire».
Conclusion
71 Au vu de tout ce qui précède, j'estime qu'il y a lieu de répondre comme suit aux deux questions posées par le Hof van beroep te Antwerpen:
«1)
Par Kashkaval, le règlement (CEE) n, 1767/82 de la Commission, du 1er juillet 1982, établissant les modalités d'application des prélèvements spécifiques à l'importation pour certains produits laitiers, vise du fromage produit exclusivement à base de lait de brebis.
2)
Un certificat IMA 1 délivré en application du règlement n, 1767/82, mais complété en méconnaissance des instructions énoncées à l'annexe III de ce règlement, ne satisfait pas aux exigences de l'article 1er, paragraphe 2, dudit règlement et, par conséquent, le régime des prélèvements préférentiels n'est pas applicable aux importations effectuées au moyen d'un tel certificat.»
(1) - JO L 196, p. 1.
(2) - Règlement modifiant, notamment en ce qui concerne certains fromages, le règlement (CEE) n, 823/68 déterminant les groupes de produits et les dispositions spéciales relatives au calcul des prélèvements dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 249, p. 13).
(3) - JO L 329, p. 1.
(4) - JO L 159, p. 1.
(5) - JO L 256, p. 1.
(6) - JO L 120, p. 56.
(7) - JO L 197, p. 1.
(8) - Voir, par exemple, arrêt du 1er avril 1993, Hewlett Packard France, (C-250/91, Rec. p. I-1819, point 22).
(9) - Krücken (316/86, Rec. p. 2213, point 24).