62000CJ0298_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑298/00 P
Republika Włoska, reprezentowana przez I.M. Braguglię, działającego w charakterze pełnomocnika, oraz przez G. Aiella, avvocato dello Stato, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
której przedmiotem jest odwołanie od wyroku Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich (czwarta izba w składzie powiększonym) z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawach połączonych T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, od T‑600/97 do T‑607/97, T‑1/98, od T‑3/98 do T‑6/98 i T‑23/98 Alzetta i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑2319, mające na celu uchylenie tego wyroku,
w której pozostałymi uczestnikami są:
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez V. Di Bucciego, działającego w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana w postępowaniu w pierwszej instancji,
Impresa Edo Collorigh i in., reprezentowane przez V. Cinquego, avvocato,
Mauro Alzetta i in.,
Masotti Srl i in.,
Impresa Anna Maria Baldo i in.,
SUTES SpA i in.,
Ditta Pietro Stagno i in.,
Ditta Carlo Fabris & C. Snc,
Ditta Franco D’Odorico,
Ditta Fiorindo Birri,
Ditta Maria Cecilia Framalicco,
Autotrasporti Claudio Di Viola & C. Snc,
i
Impresa Amedeo Musso,
skarżące w postępowaniu w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (szósta izba),
w składzie: V. Skouris, pełniący funkcję prezesa szóstej izby, J.N. Cunha Rodrigues, J.P. Puissochet, R. Schintgen i Macken (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: S. Alber,
sekretarz: M.F. Contet, główny administrator,
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,
po wysłuchaniu stanowisk uczestników na rozprawie w dniu 20 marca 2003 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 15 maja 2003 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 3 sierpnia 2000 r., Republika Włoska, na mocy art. 49 statutu WE Trybunału Sprawiedliwości, wniosła odwołanie od wyroku Sądu Pierwszej Instancji z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawach połączonych T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, od T‑600/97 do T‑607/97, T‑1/98, od T‑3/98 do T‑6/98 i T‑23/98 Alzetta i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑2319, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, w którym Sąd częściowo oddalił skargę o stwierdzenie częściowej nieważności decyzji Komisji 98/182/WE z dnia 30 lipca 1997 r. w sprawie pomocy przyznanej przez region Friuli-Wenecja Julijska (Włochy) na rzecz funkcjonujących w tym regionie przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego towarów (Dz.U. 1998, L 66, s. 18, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Ramy prawne i okoliczności stanu faktycznego
Ramy prawne
2. Ramy prawne sporu zostały przedstawione w zaskarżonym wyroku w następujący sposób:
„2 Ogólne przepisy dotyczące pomocy państwa, ustanowione w art. 92 traktatu WE (po zmianie art. 87 WE) oraz w art. 93 i 94 traktatu WE (po zmianie art. 88 WE i 89 WE) mają zastosowanie do sektora transportu, z zastrzeżeniem zastosowania przepisów szczególnych art. 77 traktatu WE (po zmianie art. 73 WE) uznających za zgodną z traktatem pomoc, która odpowiada potrzebom koordynacji transportu lub stanowi zwrot za wykonanie pewnych świadczeń nierozerwalnie związanych z pojęciem usługi publicznej.
3 Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1107/70 z dnia 4 czerwca 1970 r. w sprawie przyznawania pomocy w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej (Dz.U. L 130, s. 1), ostatnio zmienione rozporządzeniem Rady (WE) nr 543/97 z dnia 17 marca 1997 r. (Dz.U. L 84, s. 6), które opiera się na art. 75 traktatu WE (po zmianie art. 71 WE) oraz art. 77 i 94 traktatu, potwierdza w art. 2, że art. 92–94 traktatu mają zastosowanie do tej pomocy, i ustanawia ponadto pewne szczególne reguły, dotyczące tej pomocy w zakresie, w jakim jest ona charakterystyczna dla działalności tego sektora. Określa również przypadki i okoliczności, w jakich państwa członkowskie są uprawnione do podjęcia środków koordynacyjnych lub nałożenia zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej, która obejmuje przyznawanie pomocy na podstawie art. 77 traktatu.
4 W zakresie koordynacji transportu art. 3 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1107/70 dopuszcza, do chwili wejścia w życie reguł wspólnotowych w sprawie dostępu do rynku transportu, pomoc przyznawaną jako środek tymczasowy i wyjątkowy w celu usunięcia, w ramach części planu reorganizacji, przerostów zdolności przewozowej, powodujących poważne problemy strukturalne, przyczyniającą się do efektywniejszego zaspokojenia potrzeb rynku transportu.
5 W ramach ustanowienia wspólnej polityki transportowej rynek międzynarodowego transportu drogowego towarów we Wspólnocie został częściowo zliberalizowany przez wprowadzenie – rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1018/68 z dnia 19 lipca 1968 r. w sprawie ustanowienia kontyngentu wspólnotowego dla transportu drogowego towarów między państwami członkowskimi (Dz.U. L 175, s. 13) – w 1969 r. systemu kontyngentów. Na przykład, w 1991 r. i w 1992 r., kontyngent wspólnotowy obejmował odpowiednio 47 094 i 65 936 zezwoleń, rozdzielonych według określonego klucza pomiędzy różne państwa członkowskie. Republice Włoskiej zostało przyznanych 5550 zezwoleń w 1991 r. i 7770 w 1992 r. Zezwolenia wspólnotowe umożliwiały osobom uprawnionym dokonywanie przewozów między państwami członkowskimi przez okres jednego roku. Ten system obowiązywał do dnia 1 stycznia 1993 r., kiedy, na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium państwa członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej państw członkowskich (Dz.U. L 95, s. 1), nastąpiła całkowita liberalizacja tej dziedziny gospodarki.
6 Co się tyczy rynku transportu towarów w obrębie jednego państwa członkowskiego, rozporządzenie Rady (EWG) nr 4059/89 z dnia 21 grudnia 1989 r. ustanawiające warunki wykonywania w państwie członkowskim usług krajowego transportu drogowego towarów przez przewoźników niemających siedziby w tym państwie (Dz.U. L 390, s. 3) ustanowiło, od dnia 1 lipca 1990 r., zastosowanie wobec kabotażu, tzn. transportu towarów w obrębie jednego państwa członkowskiego przez przewoźnika z innego państwa członkowskiego, systemu przejściowego w formie kontyngentu wspólnotowego podlegającego stopniowemu otwarciu. Kontyngent początkowy obejmował 15 000 zezwoleń na kabotaż na okres dwóch miesięcy, rozdzielonych między państwa członkowskie według określonego klucza. W jego ramach Republika Włoska uzyskała 1767 zezwoleń. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3118/93 z dnia 25 października 1993 r. ustanawiające warunki wykonywania w państwie członkowskim usług krajowego transportu drogowego towarów przez przewoźników niemających siedziby w tym państwie (Dz.U. L 279, s. 1), przewidywało utrzymanie tego systemu przejściowego w formie całkowitego początkowego kontyngentu wspólnotowego wynoszącego 30 000 zezwoleń (w tym 3520 dla Republiki Włoskiej), który wzrastał o 30% rocznie aż do ostatecznego ustanowienia całkowitej liberalizacji rynku usług kabotażowych począwszy od dnia 1 lipca 1998 r.”.
Okoliczności faktyczne
3. Okoliczności przedstawione w tym punkcie wynikają z ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd w zaskarżonym wyroku w brzmieniu następującym:
„7 Legge regionale nr 28 regionu Friuli-Wenecja Julijska z dnia 18 maja 1981 r. w sprawie działań na rzecz promocji i rozwoju transportu mającego znaczenie dla regionu Friuli-Wenecja Julijska oraz transportu drogowego towarów na rzecz innej osoby (zwana dalej »ustawą nr 28/1981«) przewidywała w swych art. 4, 7 i 8 pewne formy pomocy dla mających siedzibę w tym regionie przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego na rzecz innej osoby.
8 System ustanowiony tą ustawą został zastąpiony systemem przewidzianym przez legge regionale nr 4 z dnia 7 stycznia 1985 r. w sprawie działań na rzecz promocji i rozwoju transportu mającego znaczenie dla regionu Friuli-Wenecja Julijska, oraz transportu drogowego towarów na rzecz innej osoby ([…] zwaną dalej »ustawą nr 4/1985«). Artykuły 4–6 ustawy nr 4/1985 ustanawiały system pomocy regionalnej, zasadniczo identyczny z systemem ustanowionym ustawą nr 28/1981.
9 Ustawy te przewidywały trzy rodzaje działań na rzecz mających siedziby w regionie Friuli-Wenecja Julijska przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego na rzecz innej osoby:
a) dofinansowanie roczne, przez okres maksymalnie dziesięciu lat, w wysokości 60% (dla przedsiębiorstw indywidualnych) i w wysokości 70% (dla spółdzielni i zgrupowań) odsetek według stopy referencyjnej, ustalonej rozporządzeniem ministra, od pożyczek zaciągniętych w celu (art. 4 ustaw nr 28/1981 i 4/1985):
– rozwoju infrastruktury przedsiębiorstwa (budowa, zakup, rozbudowa, wykończenie i modernizacja pomieszczeń koniecznych do prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo, w tym przeznaczonych do składowania, magazynowania i przeładunku towarów);
– zakupu, rozbudowy lub odnowy wyposażenia stałego i ruchomego oraz środków transportu wewnętrznego i drogowego;
b) dofinansowanie kosztów operacji leasingowych o okresie trwania wynoszącym trzy lub pięć lat, mających za przedmiot nowe pojazdy, przyczepy i naczepy oraz wymienne karoserie, przystosowane do drogowego transportu towarów, oraz instalacje, maszyny i wyposażenie do eksploatacji, utrzymania oraz naprawy pojazdów i przeładunku towarów, w wysokości 25% (dla przedsiębiorstw indywidualnych) i w wysokości 30% (dla spółdzielni i zgrupowań) ceny zakupu. Ta pomoc, przewidziana art. 7 ustawy nr 28/1981 i art. 5 ustawy nr 4/1985 została obniżona, dla wszystkich jej beneficjentów, do 20%, a następnie do 15% ceny zakupu na mocy później przyjętych ustaw regionalnych;
c) roczne dofinansowanie przyznawane zgrupowaniom oraz innym formom stowarzyszeniowym, w wysokości 50% inwestycji przeznaczonych na budowę lub zakup instalacji lub wyposażenia koniecznego do prowadzenia przedmiotu działalności zgrupowania lub stowarzyszenia, albo przeznaczonych do przyczyniania się do zarządzania lub rozwoju wspólnych usług garażowania, utrzymania lub napraw pojazdów oraz związanych z tym instalacji i wyposażenia (art. 8 ustawy nr 28/1981 i art. 6 ustawy nr 4/1985).
10 […] wysokość kredytów przewidzianych na pomoc ustanowioną w art. 4 ustawy nr 4/1985 na okres 1985–1995 r. wyniosła 13 000 mln ITL (6,7 mln EUR) i przyjętych zostało 155 wniosków. Średnia wysokość przyznanej pomocy wynosiła od 13% do 26% wysokości kosztów i odsetek od pożyczek. Kwota przewidziana na okres 1981–1985 wynosiła 930 mln ITL (0,4 mln EUR) i w tym okresie przyjętych zostało 14 wniosków (pkt II zaskarżonej decyzji).
11 […] w okresie 1985–1995 wysokość kredytów przewidzianych na pomoc ustanowioną art. 5 ustawy nr 4/1985 wyniosła 23 300 mln ITL (11,8 mln EUR) i przyjętych zostało 1691 wniosków, a średnie przyznane dofinansowanie w tym okresie wynosiło 19%. W 1993 r. przyjęte zostały 83 wnioski, a wysokość pomocy wynosiła 10%. W okresie 1981–1985 przyjętych zostało 305 wniosków i wypłacono 5790 mln ITL (2,9 mln EUR) pomocy (pkt II zaskarżonej decyzji).
12 Jak wynika z informacji przekazanych Komisji [Wspólnot Europejskich] przez rząd włoski w następstwie wszczęcia przez nią postępowania administracyjnego, pomoc przyznana na mocy art. 6 ustawy nr 4/1985 była przeznaczona na inwestycje w sektorze transportu kombinowanego (pkt II akapit siódmy zaskarżonej decyzji). Z zaskarżonej decyzji (pkt VIII akapit siódmy) wynika, że ta pomoc wynosiła 10–15% całkowitej wysokości przyznanej pomocy.
[…]
16 Pismem z dnia 14 lutego 1997 r. Komisja poinformowała rząd włoski o wszczęciu przewidzianego w art. 93 ust. 2 traktatu postępowania dotyczącego systemu pomocy na rzecz przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego towarów na rzecz innej osoby, ustanowionego ustawami nr 4/1985 i 28/1981 (Dz.U. 1997, C 98, s. 16). Wezwała ona władze włoskie oraz zainteresowane strony trzecie do przedstawienia uwag oraz dostarczenia dokumentów, informacji i danych koniecznych do zbadania zgodności rozpatrywanej pomocy ze wspólnym rynkiem. Komisja otrzymała uwagi rządu włoskiego w dniu 3 kwietnia 1997 r. […].
17 W dniu 30 lipca 1997 r. Komisja zamknęła postępowanie i przyjęła zaskarżoną decyzję. […]”.
4. Punkt VI uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowi, że ze względu na to, iż celem rozpatrywanej pomocy jest poprawa konkurencyjności drogowych przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego towarów na rzecz innej osoby mających swoje siedziby w regionie Friuli-Wenecja Julijska (zwanym dalej „regionem”) przez obniżenie normalnych kosztów ich działalności, które nadal są ponoszone przez przedsiębiorstwa konkurencyjne mające siedziby poza tym regionem, stanowi ona tym samym korzyść dla tych przedsiębiorstw i dla tego szczególnego sektora, co może powodować zakłócenie konkurencji.
5. Po pierwsze, w pkt VII akapity od trzeciego do jedenastego uzasadnienia zaskarżonej decyzji Komisja dokonuje rozróżnienia pomiędzy, z jednej strony, rynkiem transportu drogowego towarów na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym oraz, z drugiej strony, rynkiem międzynarodowego transportu drogowego towarów. Przypomina, że do dnia 1 lipca 1990 r., tj. daty wejścia w życie rozporządzenia nr 4059/89, pierwszy z tych rynków nie był otwarty na konkurencję wspólnotową. Wobec powyższego, pomoc przyznana przed tą datą przedsiębiorstwom transportowym prowadzącym działalność wyłącznie na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym nie mogła wpływać na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi i nie stanowiła pomocy państwa w rozumieniu art. 92 ust. 1 traktatu. Natomiast pomoc przyznana tym przedsiębiorstwom po tej dacie stanowi pomoc państwa w rozumieniu tego postanowienia w zakresie, w jakim może wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
6. Co się tyczy rynku międzynarodowego transportu drogowego towarów, Komisja wskazuje w pkt III akapit czwarty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że został on otwarty na konkurencję wewnątrzwspólnotową w 1969 r., wraz z wejściem w życie rozporządzenia nr 1018/68. W pkt VII akapit ostatni tego uzasadnienia Komisja wyciąga na tej podstawie wniosek, że pomoc przewidziana w ustawach nr 28/1981 i 4/1985 wzmacniała pozycję finansową i tym samym –możliwości działania mających siedzibę w regionie przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego towarów na rzecz innej osoby w stosunku do możliwości ich konkurentów począwszy od 1969 r. w przypadku przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie transportu międzynarodowego i, tym samym, mogła wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Wspomniana pomoc stanowi tym samym pomoc państwa w rozumieniu art. 92 ust. 1 traktatu i lokalny lub ograniczony charakter konkurencji przewoźników regionalnych nie może wyłączyć tej pomocy z zakresu zastosowania tego postanowienia.
7. Badając następnie, w pkt VIII akapit dziewiąty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy do pomocy uznanej za pomoc państwa można zastosować odstępstwo, Komisja stoi na stanowisku, że pomoc przyznana na mocy art. 6 ustawy nr 4/1985 na dofinansowanie wyposażenia przeznaczonego dla sektora transportu kombinowanego może zostać objęta odstępstwem przewidzianym w art. 3 ust. 1 lit. e) rozporządzenia nr 1107/70. Żadna z pozostałych derogacji przewidzianych przez ten artykuł lub przez traktat nie ma zastosowania do pozostałej pomocy przyznanej przez region.
8. Ponadto w  pkt VIII akapit ostatni uzasadnienia zaskarżonej decyzji Komisja wyjaśnia, że pomoc przyznana po dniu 1 lipca 1990 r. na mocy ustaw nr 28/1981 i 4/1985 mającym siedzibę w regionie przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie transportu drogowego towarów, dokonującym przewozów na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym oraz przedsiębiorstwom dokonującym przewozów międzynarodowych nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 92 traktatu. Komisja wyciąga z tego w pkt IX uzasadnienia wniosek, że rząd włoski wdrożył rozpatrywany system pomocy, nie wywiązując się z obowiązku jego zgłoszenia, oraz że uznanie tego systemu za niezgodny z prawem i nakazanie odzyskania tej pomocy jest konieczne w celu przywrócenia sprawiedliwych warunków konkurencji istniejących przed przyznaniem tej pomocy.
9. Sentencja zaskarżonej decyzji ma następujące brzmienie:
„ Artykuł 1
Subwencje przyznane na mocy ustaw nr 28/81 i nr 4/85 regionu Friuli-Wenecja Julijska (zwane dalej »subwencjami«) do dnia 1 lipca 1990 r. przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie transportu wyłącznie na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 92 ust. 1 traktatu.
Artykuł 2
Subwencje nieobjęte art. 1 niniejszej decyzji stanowią pomoc w rozumieniu art. 92 ust. 1 traktatu i są niezgodne z prawem, ponieważ zostały przyznane z naruszeniem art. 93 ust. 3 traktatu.
Artykuł 3
Subwencje przeznaczone na dofinansowanie urządzeń dostosowanych do transportu kombinowanego i wykorzystywanych wyłącznie w transporcie kombinowanym stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 92 ust. 1 traktatu, ale są zgodne ze wspólnym rynkiem na mocy art. 3 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (EWG) nr 1107/70.
Artykuł 4
Subwencje przyznane po dniu 1 lipca 1990 r. przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie transportu na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym i przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie transportu międzynarodowego są niezgodne ze wspólnym rynkiem, ponieważ nie spełniają żadnej z wymaganych przesłanek zastosowania odstępstw przewidzianych art. 92 ust. 2 i 3 traktatu ani przesłanek określonych w rozporządzeniu (EWG) nr 1107/70.
Artykuł 5
Włochy znoszą i odzyskują pomoc, o której mowa w art. 4. Pomoc jest zwracana na podstawie przepisów prawa krajowego, powiększona o odsetki naliczane według stawki referencyjnej stosowanej przy ocenie systemów pomocy regionalnej, od dnia wypłaty pomocy do dnia rzeczywistego jej zwrotu.
[…]
Artykuł 7
Niniejsza decyzja jest skierowana do Republiki Włoskiej”.
10. W następstwie przyjęcia zaskarżonej decyzji region, który zawiesił przyznawanie rozpatrywanej pomocy począwszy od dnia 1 stycznia 1996 r., uchylił system pomocy przewidziany ustawą nr 4/1985 i podjął działania konieczne w celu odzyskania już wypłaconej pomocy.
Postępowanie, wnioski i zarzuty podniesione przed Sądem oraz zaskarżony wyrok
11. W tych okolicznościach pismami, które wpłynęły do sekretariatu Sądu w dniach 2 grudnia 1997 r. (T‑298/97), 11 grudnia 1997 r. (T‑312/97 i T‑313/97), 16 grudnia 1997 r. (T‑315/97), 19 grudnia 1997 r. (od T‑600/97 do T‑607/97), 2 stycznia 1998 r. (T‑1/98), 5 stycznia 1998 r. (od T‑3/98 do T‑6/98) i w dniu 26 stycznia 1998 r. (T‑23/98), niektóre z przedsiębiorstw będących beneficjentami rozpatrywanej pomocy wniosły skargę o stwierdzenie częściowej nieważności zaskarżonej decyzji.
12. Postanowieniem prezesa czwartej izby w składzie powiększonym z dnia 29 września 1998 r. Republika Włoska została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania przedsiębiorstw skarżących w pierwszej instancji (zwanych dalej „skarżącymi w pierwszej instancji”).
13. Ponadto pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 28 października 1997 r. Republika Włoska złożyła zarejestrowaną pod numerem C‑372/97 skargę mającą na celu w pierwszej kolejności częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz, tytułem żądania ewentualnego, stwierdzenie jej nieważności w zakresie, w jakim w jej art. 5 Komisja nakłada na to państwo członkowskie obowiązek odzyskania pomocy przyznanej po dniu 1 lipca 1990 r. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem Trybunału z dnia 24 listopada 1998 r. do ogłoszenia zaskarżonego wyroku.
14. W swoich skargach do Sądu skarżące w pierwszej instancji wnosiły zasadniczo w pierwszej kolejności o częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz, tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie jej nieważności w zakresie, w jakim w jej art. 5 Komisja nakłada na Republikę Włoską obowiązek odzyskania pomocy przyznanej po dniu 1 lipca 1990 r., powiększonej o odsetki. Na poparcie skarg skarżące podnoszą zasadniczo cztery zarzuty.
15. Pierwszy zarzut podniesiony w skardze dotyczył naruszenia art. 92 ust. 1 traktatu. Skarżące w pierwszej instancji podniosły, że Komisja naruszyła prawo, ograniczając się do powołania się jedynie na możliwość wywierania wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi i nie wykazała istnienia rzeczywistego i konkretnego zagrożenia zakłóceniem konkurencji. W niniejszym przypadku, uwzględniając, że kwota rozpatrywanej pomocy była bardzo skromna, że jej beneficjenci prowadzili działalność przede wszystkim na poziomie regionalnym oraz że miała ona funkcję rekompensaty, nie mogła ona wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi ani zakłócać konkurencji. Ponadto skarżące w pierwszej instancji zarzucają zaskarżonej decyzji braki w uzasadnieniu.
16. Sąd oddalił ten pierwszy zarzut, przyjmując uzasadnienie przedstawione w pkt 76–106 zaskarżonego wyroku. Wynika z niego w szczególności, że, z jednej strony, Komisja nie była zobowiązana do udowodnienia istnienia rzeczywistego wpływu rozpatrywanej pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi i na konkurencję oraz, z drugiej strony, że ani rzekoma nieznaczna kwota tej pomocy, ani względnie skromne rozmiary przedsiębiorstw będących jej beneficjentami, ani również fakt, że prowadzą one swoją działalność na poziomie lokalnym, nie pozwalają stwierdzić braku wpływu tej pomocy na rynek i na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową. Ponadto zarzut dotyczący niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonej decyzji również został oddalony przez Sąd na tej podstawie, że w swojej decyzji Komisja wskazała w sposób zwięzły, ale jasny, powody, dla których pomoc ta mogła mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i mogła zakłócać konkurencję.
17. Drugi podniesiony przez skarżące w pierwszej instancji zarzut został oparty, z jednej strony, na naruszeniu przez Komisję art. 92 ust. 3 lit. a) i c) traktatu oraz art. 3 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1107/70 w zakresie wykładni przepisów dotyczących odstępstw przewidzianych przez te przepisy, oraz, z drugiej strony, na braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym względzie.
18. Sąd oddalił ten drugi zarzut, rozstrzygając w pkt 124–135 zaskarżonego wyroku, że nie można uznać, iż zaskarżona decyzja narusza w tym względzie prawo ani, wreszcie, iż jest ona dotknięta brakiem uzasadnienia.
19. W swym trzecim zarzucie skarżące w pierwszej instancji podniosły, że w zakresie, w jakim rozpatrywana pomoc została ustanowiona ustawami przyjętymi przed datą liberalizacji sektora transportu, nie powinna być ona uznana za nową pomoc, ale za pomoc istniejącą.
20. Sąd zgodził się z tym zarzutem w zakresie, w jakim dotyczy on pomocy przyznanej przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie transportu wyłącznie na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym i oddalił go w zakresie przedsiębiorstw prowadzących działalność w sektorze międzynarodowego transportu drogowego towarów. Sąd uzasadnił swoje rozumowanie w następujący sposób:
„142 	Zgodnie z dobrze utrwalonym orzecznictwem pomoc istniejącą stanowi pomoc ustanowiona przed wejściem w życie traktatu lub akcesją danego państwa członkowskiego do Wspólnot Europejskich oraz taka, która została zgodnie z prawem wprowadzona w życie zgodnie z ustanowionymi w art. 93 ust. 3 traktatu warunkami (wyroki Trybunału: z dnia 15 marca 1994 r. w sprawie C‑387/92 Banco Exterior de España, Rec. s. I‑877, pkt 19; z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie C‑295/97 Piaggio, Rec. s. I‑3735, pkt 48).
143 Podobnie system pomocy ustanowiony na rynku początkowo zamkniętym dla konkurencji powinien w chwili liberalizacji tego rynku zostać uznany za system istniejący, ponieważ w chwili jego ustanowienia nie był on objęty zakresem stosowania art. 92 ust. 1 traktatu, który – ze względu na postawione w nim wymogi dotyczące wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz następstwa dla konkurencji – ma zastosowanie jedynie do sektorów otwartych na konkurencję.
[…]
145 W niniejszej sprawie, uwzględniając, że sektor międzynarodowego transportu drogowego towarów został otwarty na konkurencję rozporządzeniem nr 1018/68 począwszy od 1969 r., rozpatrywane systemy pomocy, ustanowione w 1981 r. i w 1985 r., wchodziły w momencie ich ustanawiania w zakres zastosowania art. 92 ust. 1 traktatu i powinny tym samym być uznane za systemy nowej pomocy podlegające z tego tytułu przewidzianemu przez art. 93 ust. 3 traktatu obowiązkowi zgłaszania ich Komisji.
146 Natomiast w zakresie, w jakim rynek kabotażu został zliberalizowany rozporządzeniem nr 4059/89 dopiero od dnia 1 lipca 1990 r., rozpatrywane systemy pomocy przyznanej sektorowi transportu na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym nie wchodziły, w chwili ich ustanowienia w 1981 r. i w 1985 r., w zakres zastosowania art. 92 ust. 1 traktatu.
147 Z powyższego wynika, że pomoc przyznaną przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie transportu wyłącznie tego typu należy uznać za pomoc istniejącą i może ona w odpowiednim przypadku stać się wyłącznie przedmiotem decyzji o niezgodności ze wspólnym rynkiem, pociągającej za sobą skutki w przyszłości.
148 Na mocy przepisów art. 93 ust. 1 i 2 traktatu oraz zgodnie z zasadą pewności prawa, w ramach stałej kontroli istniejącej pomocy, Komisja jest uprawniona wyłącznie do zobowiązania do zniesienia lub do zmiany takiej pomocy w określonym przez nią terminie. Pomoc taka może być zgodnie z prawem przyznawana dopóty, dopóki Komisja nie stwierdzi jej niezgodności ze wspólnym rynkiem (wyroki Trybunału; z dnia 30 czerwca 1992 r. w sprawie C‑47/91 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4145, pkt 23, 25; ww. wyrok w sprawie Banco Exterior de España, pkt 20).
[…]
150 Tym samym stwierdza się nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim uznaje ona w art. 2 za niezgodną z prawem pomoc przyznaną po dniu 1 lipca 1990 r. przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie transportu wyłącznie na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym i nakazuje w art. 5 jej odzyskanie”.
21. Czwarty podniesiony przez skarżące w pierwszej instancji zarzut oparty został na fakcie, że art. 4 zaskarżonej decyzji, do której odsyła jej art. 5, przewidujący odzyskanie pomocy niezgodnej z traktatem, stwierdza jednoznacznie niezgodność ze wspólnym rynkiem pomocy przyznanej po dniu 1 lipca 1990 r., dacie, która nie ma zastosowania tylko do pomocy udzielonej przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie transportu na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym, ale również do przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie międzynarodowego transportu drogowego towarów. Skarżące w pierwszej instancji zarzucają zaś Komisji, że naruszyła zarówno zasady proporcjonalności i ochrony uzasadnionych oczekiwań, jak i obowiązek uzasadnienia w zakresie odzyskania pomocy.
22. Sąd również oddalił ten zarzut, przyjmując uzasadnienie przedstawione w pkt 162–177 zaskarżonego wyroku, które opiera się na twierdzeniu, iż art. 4 zaskarżonej decyzji należy interpretować jako odnoszący się do pomocy przyznanej przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie transportu na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym począwszy od dnia 1 lipca 1990 r. oraz do pomocy przyznanej przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie międzynarodowego transportu drogowego towarów począwszy od dnia ustanowienia systemów rozpatrywanej pomocy.
23. Sąd orzekł również, że ze względu na to, iż rozpatrywana pomoc nie została zgłoszona Komisji, skarżące nie wskazały żadnej konkretnej okoliczności umożliwiającej założenie, że obowiązek zwrotu pomocy indywidualnej przyznanej przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie międzynarodowego transportu drogowego towarów jest, uwzględniając wpływ tej pomocy na konkurencję, w oczywisty sposób nieproporcjonalny do celów traktatu; nie wskazały one też ani żadnej nadzwyczajnej okoliczności, która mogłaby stanowić podstawę dla uzasadnionych oczekiwań, iż pomoc udzielona tym przedsiębiorstwom jest zgodna z prawem. Ponadto sąd orzekł, że zaskarżona decyzja jest wystarczająco uzasadniona w tym zakresie.
24. Sentencja zaskarżonego wyroku brzmi następująco:
„1) Stwierdza się nieważność art. 2 decyzji Komisji 98/182/WE z dnia 30 lipca 1997 r. w sprawie pomocy przyznanej przez region Friuli-Wenecja Julijska (Włochy) na rzecz funkcjonujących w tym regionie przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego towarów w zakresie, w jakim uznaje on za niezgodną z prawem pomoc przyznaną po dniu 1 lipca 1990 r. przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie transportu na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym.
2) Stwierdza się nieważność art. 5 decyzji 98/182 w zakresie, w jakim nakłada on na Republikę Włoską obowiązek odzyskania tej pomocy.
3) W pozostałej części skarga zostaje oddalona.
4) Każda ze stron ponosi własne koszty”.
Odwołanie
25. W swoim odwołaniu Republika Włoska wnosi do Trybunału o:
– tytułem żądania głównego – częściowe uchylenie zaskarżonego wyroku;
– tytułem żądania ewentualnego – stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim nakłada ona obowiązek odzyskania przyznanych subwencji, powiększonych o odsetki;
– obciążenie Komisji kosztami.
26. Komisja wnosi do Trybunału o:
– oddalenie odwołania;
– uchylenie zaskarżonego wyroku lub, tytułem żądania ewentualnego, uchylenie go w części, w jakiej Sąd stwierdził w nim częściową nieważność zaskarżonej decyzji;
– obciążenie kosztami Republiki Włoskiej oraz Impresa Edo Collorigh i in. (zwanych dalej „Collorigh i in.”), należących do skarżących w pierwszej instancji.
27. W piśmie przedstawionym w odpowiedzi na odwołanie Collorigh i in. wnoszą do Trybunału tytułem żądania głównego o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim:
– Sąd orzeka w nim, że niezgodna ze wspólnym rynkiem jest pomoc na rzecz przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie międzynarodowego transportu drogowego towarów, którym przyznane zostały subwencje na mocy ustaw nr 28/1981 i 4/1985;
– Sąd uznaje w nim za „nową pomoc” subwencje przyznane przedsiębiorstwom, które prowadziły działalność w zakresie międzynarodowego transportu drogowego towarów w okresie 1981–1995;
– Sąd nakazuje w nim właściwym władzom Republiki Włoskiej odzyskanie rzekomo niezgodnej z prawem pomocy;
– tytułem żądania ewentualnego – stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja nakłada w niej obowiązek odzyskania przyznanych subwencji, powiększonych o odsetki;
– tytułem żądania ewentualnego – stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji poprzez ograniczenie obowiązku zwrotu do kwoty minimalnej, z uwzględnieniem zysku rzeczywiście osiągniętego przez przedsiębiorstwa i ich obciążeń podatkowych.
W przedmiocie odwołania wzajemnego
Argumentacja stron
28. W odwołaniu wzajemnym, które należy zbadać w pierwszej kolejności, Komisja podnosi, że Sąd naruszył obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności skarg wniesionych w pierwszej instancji oraz art. 173 ust. 4 traktatu WE (po zmianie art. 230 ust. 4 WE), tj. przepis, który ustanawia kryterium indywidualnego interesu. Zdaniem Komisji Sąd powinien był rozstrzygnąć, że wobec braku interesu indywidualnego skargi te powinny zostać uznane za niedopuszczalne, ponieważ skarżące nie mogą powoływać się ani na ich szczególne cechy charakterystyczne, ani na sytuację faktyczną, która charakteryzowałaby je w stosunku do innych aktualnych lub potencjalnych beneficjentów rozpatrywanej pomocy.
29. Uznając, iż zaskarżona decyzja stanowi akt powszechnie obowiązujący, Komisja podnosi, że nie dotyczy on indywidualnie skarżących, które są przedsiębiorstwami, które nie podniosły i które nie mogą podnosić żadnej szczególnej okoliczności, jaka mogłaby je zindywidualizować w stosunku do pozostałych zainteresowanych przedsiębiorstw i które nie brały udziału w formalnym postępowaniu wyjaśniającym rozpatrywanej pomocy. Tym samym ta decyzja nie narusza szczególnych praw tych skarżących w pierwszej instancji, które byłyby r óżne od praw pozostałych przedsiębiorstw będących beneficjentami tej pomocy.
30. Zdaniem Komisji taka analiza znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (zob. w szczególności wyroki; z dnia 10 lipca 1986 r. w sprawie 282/85 DEFI przeciwko Komisji, Rec. s. 2469; z dnia 2 lutego 1988 r. w sprawach połączonych 67/85, 68/85 i 70/85 Van der Kooy i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 219) i nie została obalona wyrokiem z dnia 19 października 2000 r. w sprawach połączonych C‑15/98 i C‑105/99 Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji, Rec. s. I‑8855. W szczególności przedsiębiorstwo, którego dotyczyła sprawa zakończona wydaniem tego ostatniego wyroku, znajdowało się w odmiennej sytuacji, ponieważ decyzja Komisji dotyczyła go nie tylko jako przedsiębiorstwa będącego potencjalnym beneficjentem systemu pomocy, „ale również jako rzeczywistego beneficjenta indywidualnej pomocy przyznanej z tytułu tego systemu, której odzyskanie nakazała Komisja”.
31. Komisja podkreśla w szczególności, że, przede wszystkim, nakaz odzyskania udzielonej pomocy stanowi wyłącznie jeden z aspektów zaskarżonej decyzji, która nadal dotyczy wszystkich beneficjentów, łącznie z beneficjentami potencjalnymi. Podnosi ona następnie, że rzeczywiste istnienie nałożonego na każde przedsiębiorstwo obowiązku zwrotu uzyskanej pomocy może być określone wyłącznie po dokonaniu złożonych ustaleń. Ponadto, gdyby skargi wszystkich przedsiębiorstw uzyskujących pomoc w ramach uznanego za niezgodny z prawem i ze wspólnym rynkiem systemu pomocy, której odzyskanie zostało nakazane decyzją Komisji, były dopuszczalne, w przypadkach, w których te przedsiębiorstwa nie wniosą skargi, każdy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący odzyskania takiej pomocy byłby niedopuszczalny (zob. wyrok z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie C‑188/92 TWD Textilwerke Deggendorf, Rec. s. I‑833, pkt 25, 26). Stoi ona również na stanowisku, że przewrotnym skutkiem takiej sytuacji byłoby zobowiązanie przedsiębiorstw będących beneficjentami pomocy do zaskarżania decyzji przed Sądem w ustalonym ograniczonym terminie na wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności, jeszcze zanim dowiedzą się one, czy na mocy prawa krajowego rzeczywiście zażąda się od nich zwrotu uzyskanej pomocy, a taki skutek może osłabić ochronę sądową tych przedsiębiorstw.
32. Komisja stoi na stanowisku, że ten zarzut niedopuszczalności jest zarzutem dotyczącym naruszenia procedury, który powinien być podniesiony z urzędu przez sąd wspólnotowy. Skoro zatem Sąd powinien był zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja dotyczy skarżących w sposób indywidualny, Trybunał powinien ukarać takie naruszenie tego obowiązku. Tytułem żądania ewentualnego Komisja wnosi do Trybunału o zbadanie przezeń kwestii dopuszczalności skarg w pierwszej instancji. Orzekając zgodnie z art. 61 § 1 statutu Trybunału, Trybunał może odrzucić te skargi jako niedopuszczalne.
Ocena Trybunału
33. Na wstępie należy stwierdzić, że Komisja wycofała swe podniesione tytułem żądania ewentualnego wnioski o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd stwierdził w nim częściową nieważność zaskarżonej decyzji.
34. Należy przypomnieć, że art. 173 traktatu, na mocy którego Trybunał kontroluje legalność aktów prawa wspólnotowego, przewiduje, że każda osoba fizyczna lub prawna może, podnosząc zarzut braku kompetencji, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia traktatu lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z jego stosowaniem lub nadużycia władzy, wnieść skargę na decyzje, których jest adresatem, oraz na decyzje, które mimo przyjęcia w formie rozporządzenia lub decyzji skierowanej do innej osoby dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie.
35. W sytuacji, w której decyzja nie dotyczy indywidualnie osoby fizycznej lub prawnej w rozumieniu tego przepisu, co stanowi zasadniczą przesłankę istnienia legitymacji prawnej do wniesienia skargi o dokonanie kontroli sądowej aktu prawa wspólnotowego, skarga taka jest niedopuszczalna i wobec powyższego ta niedopuszczalność stanowi bezwzględną przeszkodę procesową, która może, a nawet powinna, zostać zbadana przez sąd wspólnotowy z urzędu (zob. w przedmiocie braku interesu strony we wniesieniu lub kontynuowaniu odwołania wyrok z dnia 19 października 1995 r. w sprawie C‑19/93 P Rendo i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I‑3319, pkt 13).
36. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału podmioty inne niż adresaci decyzji mogą podnosić, że decyzja dotyczy ich indywidualnie wyłącznie wówczas, gdy decyzja ta wywiera w stosunku do nich skutki przez wzgląd na pewne cechy dla nich charakterystyczne lub na okoliczności, które odróżniają te osoby od wszystkich innych osób i gdy w ten sposób indywidualizuje je tak, jakby były one jej adresatami (zob. w szczególności wyroki: z dnia 15 lipca 1963 r. w sprawie 25/62 Plaumann przeciwko Komisji, Rec. s. 197, 223; z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑321/95 P Greenpeace Council i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I‑1651, pkt 7, 28; ww. wyrok w sprawie Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji, pkt 32).
37. Trybunał orzekł, że przedsiębiorstwo nie może, co do zasady, zaskarżyć decyzji Komisji zakazującej systemu pomocy sektorowej, jeżeli ta decyzja dotyczy go wyłącznie z powodu jego przynależności do danego sektora i faktu bycia potencjalnym beneficjentem tej pomocy. Taka decyzja stanowi w stosunku do przedsiębiorstwa skarżącego przepis ogólny, który podlega stosowaniu w sytuacjach obiektywnie określonych i wywołuje skutki prawne w stosunku do kategorii podmiotów określonych w sposób ogólny i abstrakcyjny (ww. wyrok w sprawie Van der Kooy i in. przeciwko Komisji, pkt 15; wyrok z dnia 7 grudnia 1993 r. w sprawie C‑6/92 Federmineraria i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I‑6357, pkt 14; ww. wyrok w sprawie Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji, pkt 33).
38. Należy jednak przypomnieć stanowisko Trybunału w ww. wyroku w sprawie Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji, dotyczące decyzji Komisji 98/95/WE z dnia 21 października 1997 r. w sprawie pomocy przyznanej przez region Sardynii (Włochy) sektorowi żeglugi na Sardynii (Dz.U. 1998, L 20, s. 30), która nakładała na Republikę Włoską obowiązek odzyskania od każdego beneficjenta pożyczek oraz leasingu ze względu na zawarty w nich element pomocy. W pkt 34 i 35 tego wyroku Trybunał orzekł, że ze względu na to, iż decyzja 98/95 dotyczyła przedsiębiorstwa Sardegna Lines nie tylko jako przedsiębiorstwa należącego do sektora transportu morskiego na Sardynii i potencjalnego beneficjenta systemu pomocy dla armatorów sardyńskich, ale również jako rzeczywistego beneficjenta indywidualnej pomocy przyznanej z tytułu tego systemu, której odzyskanie nakazała Komisja, decyzja ta dotyczyła go indywidualnie i jego skarga na decyzję była dopuszczalna.
39. Wbrew temu, co twierdzi Komisja, z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ skarżące w pierwszej instancji znajdują się w sytuacji odmiennej od skarżących, w stosunku do których decyzja Komisji ma charakter aktu ogólnego. Zaskarżona decyzja dotyczy tych skarżących nie tylko jako przedsiębiorstw należących do sektora drogowego transportu towarów w regionie, będących potencjalnymi beneficjentami systemu rozpatrywanej pomocy, ale również jako rzeczywistych beneficjentów indywidualnej pomocy udzielonej z tytułu tego systemu, której odzyskanie nakazała Komisja. Jak wynika z pkt 10 i 11 zaskarżonego wyroku, ilość przyjętych wniosków i wysokość kredytów przewidzianych na rozpatrywaną pomoc w latach 1981–1985 oraz 1985–1995 zostały podane w pkt II uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zatem Komisja nie mogła nie wiedzieć o istnieniu tych rzeczywistych beneficjentów.
40. Z powyższego wynika, iż w niniejszej sprawie skargi skarżących w pierwszej instancji są dopuszczalne, toteż Sąd nie naruszył prawa, nie podnosząc z urzędu zarzutu ich niedopuszczalności na tej podstawie, że zaskarżona decyzja nie dotyczy skarżących indywidualnie.
41. Wobec powyższego odwołanie wzajemne Komisji należy oddalić jako bezzasadne.
Co do istoty
42. Na poparcie swojego odwołania Republika Włoska podnosi dwa zarzuty. W pierwszym zarzucie podnosi ona zasadniczo, że Sąd naruszył art. 92 ust. 1 traktatu. W pierwszej części tego zarzutu staje ona na stanowisku, że Sąd, dokonując wykładni tego przepisu, naruszył prawo. W drugiej i trzeciej części tego zarzutu Republika Włoska podnosi, iż to na skutek błędu w ocenie Sąd orzekł, że pomoc przyznana przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie międzynarodowego transportu drogowego towarów (zwana dalej „sporną pomocą”) miała wpływ na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi i na konkurencję i, wobec tego, powinna być uznana za system nowej pomocy, który powinien zostać zgłoszony Komisji na mocy art. 93 ust. 3 traktatu. W czwartej części tego samego zarzutu Republika Włoska podnosi, że zaskarżony wyrok cechuje się niewystarczającym uzasadnieniem w zakresie dotyczącym wpływu spornej pomocy na wspomnianą wymianę handlową. W drugim zarzucie dotyczącym nakazu odzyskania tej pomocy Republika Włoska podnosi, że Sąd popełnił błąd w ocenie oraz naruszył zasady proporcjonalności i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego, opartej na naruszeniu przez Sąd prawa w dokonanej przezeń wykładni art. 92 ust. 1 traktatu
– Argumentacja stron
43. Republika Włoska oraz Collorigh i in. stoją na stanowisku, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając, iż wykładni art. 92 ust. 1 traktatu nie należy dokonywać zawężająco w ten sposób, że ustanawia on wymóg rzeczywistego i konkretnego wpływu określonej w nim pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Według nich Sąd powinien był dokonać wykładni tego przepisu w taki sposób, iż wymaga on, aby Komisja ustaliła i konkretnie podała, czy przedsiębiorstwa poniosły szkodę oraz ilu spośród nich ta szkoda dotyczy.
44. Natomiast Komisja utrzymuje, że, podobnie jak Sąd, nie była ona zobowiązana do sprawdzenia, czy pomoc wyrządziła szkodę innym przedsiębiorstwom z państw członkowskich. Wymóg przeprowadzenia takiego badania nie wynika ani z brzmienia art. 92 traktatu, który jedynie powołuje się na ryzyko zakłócenia konkurencji, ani z systematyki tego przepisu. Ponadto takie badanie byłoby praktycznie niemożliwe do przeprowadzenia, w szczególności na bardzo podzielonych rynkach, na których działa bardzo wiele podmiotów gospodarczych.
– Ocena Trybunału
45. W tym względzie należy przypomnieć, że art. 92 ust. 1 traktatu definiował pomoc państwa uregulowaną w traktacie jako wszelką pomoc przyznawaną przez państwa lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
46. Reguły postępowania ustanowione traktatem różnią się w zależności od tego, czy pomoc stanowi istniejącą pomoc lub nową pomoc.
47. Co się tyczy istniejącej pomocy, na mocy przepisów art. 93 ust. 1 i 2 traktatu i zgodnie z zasadą pewności prawa, w ramach stałej kontroli tej pomocy, jeżeli po wezwaniu zainteresowanych do przedstawienia swoich uwag Komisja stwierdzi, że w świetle art. 92 traktatu ta pomoc nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem lub że jest ona nadużywana, podejmuje decyzję, zobowiązującą dane państwo do zniesienia lub zmiany tej pomocy w określonym przez nią terminie. Taka pomoc może być przyznawana zgodnie z prawem dopóty, dopóki Komisja nie stwierdzi jej niezgodności ze wspólnym rynkiem (zob. ww. wyroki: w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 23, 25; w sprawie Banco Exterior de España, pkt 20).
48. Co się tyczy nowej pomocy, art. 93 ust. 3 traktatu przewiduje, że Komisja jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. Przeprowadza wówczas pierwsze badanie planu pomocy. Jeśli po zakończeniu tego badania uznaje ona, że plan nie jest zgodny ze wspólnym rynkiem, wszczyna bezzwłocznie procedurę przewidzianą w art. 93 ust. 2. W takiej sytuacji dane państwo członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków, dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej. Nowa pomoc jest poddana kontroli prewencyjnej wykonywanej przez Komisję i, co do zasady, nie może być wprowadzona w życie dopóty, dopóki ta ostatnia nie uzna jej za zgodną z traktatem.
49. Jak stwierdził Sąd w pkt 77–79 zaskarżonego wyroku, w ramach badania nowej pomocy, która, na mocy art. 93 ust. 3 traktatu, musi zostać jej zgłoszona przed jej wdrożeniem, Komisja ma obowiązek wykazać nie rzeczywisty wpływ tej pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi i na konkurencję, ale to, czy ta pomoc może mieć wpływ na tę wymianę handlową. Jeśli Komisja miałaby obowiązek wykazania w swej decyzji rzeczywistych skutków pomocy już przyznanej, doprowadziłoby to do uprzywilejowania państw członkowskich udzielających bezprawnej pomocy z naruszeniem ustanowionego w art. 93 ust. 3 traktatu obowiązku w stosunku do państw, które zgłaszają pomoc w fazie projektu (wyrok z dnia 14 lutego 1990 r. w sprawie C‑301/87 Francja przeciwko Komisji, zwany „wyrokiem w sprawie Boussac Saint Frères”, Rec. s. I‑307, pkt 32, 33).
50. Tym samym w pkt 95 zaskarżonego wyroku Sąd słusznie orzekł, że nie jest konieczne ustalenie, iż pewne przedsiębiorstwa wspólnotowe poniosły szkodę na skutek przyznania spornej pomocy. Tę część pierwszą zarzutu pierwszego, opartą na naruszeniu prawa przez Sąd przy dokonywaniu wykładni art. 92 ust. 1 traktatu, należy oddalić jako bezzasadną.
W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego, opartej na wpływie spornej pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi i na konkurencję
– Argumentacja stron
51. Republika Włoska i Collorigh i in. podnoszą, iż Sąd powinien był orzec, uwzględniając w szczególności pewne istotne okoliczności sprawy, że sporna pomoc nie miała wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi i na konkurencję. Po pierwsze, z tego powodu, że, z jednej strony, łączna kwota tej pomocy była bardzo skromna, oraz, z drugiej strony, że przewoźnicy drogowi z regionu stanowili całkowicie marginalną część sektora transportu wewnątrzwspólnotowego, wpływ tej pomocy był całkowicie bez znaczenia. Po drugie, sektor międzynarodowego transportu drogowego towarów, charakteryzujący się występowaniem w jego ramach kontyngentów i porozumień dwustronnych, nie mógł być jeszcze uznany za całkowicie zliberalizowany. Ponadto Sąd powinien był wykazać, że kontyngent wspólnotowy obowiązujący na rynku międzynarodowego transportu drogowego nie był wyczerpany, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Po trzecie, zdaniem Collorigh i in., Sąd powinien był wykluczyć, iż system spornej pomocy mógł wzmocnić pozycję finansową przedsiębiorstw będących jego beneficjentami w zakresie, w jakim celem tej pomocy było kompensowanie konkurencji ze strony podmiotów gospodarczych z Austrii, Chorwacji i Słowenii.
52. Komisja odpowiada, z jednej strony, że zastosowanie systemu pomocy, faworyzującego nie jedno przedsiębiorstwo, ale cały sektor, w szczególności w sytuacji, w której struktura rynku charakteryzuje się obecnością dużej ilości przedsiębiorstw niewielkich rozmiarów, siłą rzeczy wywiera wpływ na wymianę handlową. Jak słusznie podnosi Sąd w pkt 86 zaskarżonego wyroku, w takich okolicznościach wpływ nawet względnie niewielkiej pomocy na konkurencję i na wymianę handlową może nie być nieznaczny i taka pomoc nie może być uznana za pomoc o niewielkim znaczeniu.
53. Z drugiej strony w sektorze międzynarodowego transportu drogowego towarów we Włoszech jeszcze przed 1969 r. istniała pewna konkurencja na mocy porozumień dwustronnych podpisanych przez Republikę Włoską. W 1981 r. i 1985 r., kiedy ustanowiony został system spornej pomocy, kontyngenty wspólnotowe zezwalały wszystkim przewoźnikom posiadającym wymagane zezwolenia na dokonywanie wszelkich przewozów pomiędzy dwoma państwami członkowskimi i dawały możliwość konkurowania lub wzmocniły konkurencyjność pomiędzy przedsiębiorstwami prowadzącymi działalność w różnych państwach członkowskich, co Sąd podniósł w pkt 145 zaskarżonego wyroku. Ponadto w tym samym punkcie Sąd właściwie wskazał powody, które doprowadziły go do stwierdzenia, że korzyści przyznane przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie międzynarodowego transportu towarów stanowią pomoc państwa w rozumieniu traktatu.
– Ocena Trybunału
54. Po pierwsze, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stosunkowo niewielkie znaczenie pomocy lub stosunkowo nieduży rozmiar przedsiębiorstwa z niej korzystającego nie wykluczają a priori ewentualnego wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi (zob. wyroki: z dnia 21 marca 1990 r. w sprawie C‑142/87 Belgia przeciwko Komisji, zwany „wyrokiem w sprawie Tubemeuse”, Rec. s. I‑959, pkt 43; z dnia 14 września 1994 r. w sprawach połączonych od C‑278/92 do C‑280/92 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4103, pkt 42; z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie C‑280/00 Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg, Rec. s. I‑7747, pkt 81). Pomoc o stosunkowo niewielkim znaczeniu może mieć wpływ na konkurencję i na wymianę handlową między państwami członkowskimi, w szczególności, gdy w sektorze, w którym działają przedsiębiorstwa z niej korzystające, istnieje silna konkurencja (zob. wyroki: z dnia 11 listopada 1987 r. w sprawie 259/85 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. 4393, pkt 24; z dnia 26 września 2002 r. w sprawie C‑351/98 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I‑8031, pkt 63).
55. Po stwierdzeniu, że to orzecznictwo ma zastosowanie w niniejszej sprawie, Sąd, z jednej strony, słusznie orzekł w pkt 84 i 86 zaskarżonego wyroku, że nieduży rozmiar przedsiębiorstw korzystających z pomocy i stosunkowo niewielka kwota przyznanej pomocy nie pozwalają uniknąć jakiegokolwiek wpływu na konkurencję i wymianę handlową w sytuacji, w której struktura rynku charakteryzuje się obecnością dużej ilości przedsiębiorstw niewielkich rozmiarów. Z drugiej strony, jak podniósł Sąd w pkt 94 zaskarżonego wyroku, chociaż udział w tym sektorze przewoźników z regionu jest bardzo niewielki, ograniczony charakter konkurencji nie może wyłączyć zastosowania art. 92 ust. 1 traktatu. W tym samym punkcie Sąd wyciągnął z tego wniosek, że sporna pomoc wzmacniała pozycję finansową i tym samym możliwości działania drogowych przewoźników towarów z regionu w stosunku do ich konkurentów i mogła tym samym wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
56. Uwzględniając fakt, że Republika Włoska nie podniosła żadnej okoliczności na poparcie tezy, że w niniejszej sprawie Sąd naruszył zasady potwierdzone przez Trybunał w orzecznictwie wspomnianym w pkt 54 niniejszego wyroku, ten argument dotyczący wpływu spornej pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi i na konkurencję należy oddalić jako bezzasadny.
57. Po drugie, argument Republiki Włoskiej i Collorigh i in., według którego Sąd powinien orzec, że sektor międzynarodowego transportu drogowego towarów, charakteryzujący się kontyngentami i porozumieniami dwustronnymi, nie mógł być jeszcze uznany za całkowicie zliberalizowany w dniu wydania zaskarżonej decyzji i że, tym samym, sporna pomoc nie może być uznana za wywierającą wpływ na konkurencję, należy oddalić jako bezzasadny.
58. W pkt 92 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że w przypadku międzynarodowego transportu drogowego towarów, na mocy właściwych przepisów rozporządzenia nr 1018/68, zezwolenia wspólnotowe, wystawione na nazwisko przewoźnika i przeznaczone do wykorzystania w odniesieniu do tylko jednego pojazdu, były przyznawane w ramach kontyngentów krajowych na okres jednego roku, a w okresie ważności tych zezwoleń na międzynarodowy transport drogowy przewoźnicy mieli prawo dokonywać tym jednym pojazdem, bez ograniczeń, przewozów towarów między wybranymi przez siebie państwami członkowskimi.
59. Wobec powyższego Sąd słusznie orzekł, że system kontyngentów obowiązujący w latach 1969–1993 na rynku międzynarodowego transportu drogowego towarów pozwolił na wprowadzenie rzeczywistej konkurencji w granicach ustalonych kontyngentów, na którą mogło mieć wpływ przyznanie spornej pomocy.
60. W tym względzie Sąd również słusznie orzekł w pkt 96 zaskarżonego wyroku, iż nawet założenie, że kontyngent wspólnotowy został wyczerpany, nie pozwoliłoby na wyciągnięcie wniosku o braku wpływu spornej pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi i na konkurencję. Uwzględniając bowiem gwarantowaną przez system kontyngentów posiadaczom zezwoleń wspólnotowych swobodę wyboru państw członkowskich, pomiędzy którymi mogli oni dokonywać międzynarodowych drogowych przewozów towarów, wyczerpanie tych kontyngentów nie dawało, w każdym razie, żadnej wskazówki co do sposobu ich wykorzystania, a w szczególności – dokonywania przewozów z lub do Włoch lub, jeszcze precyzyjniej, z lub do regionu.
61. Po trzecie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem okoliczność, że państwo członkowskie dąży przez zastosowanie jednostronnych działań do zbliżenia warunków konkurencji istniejących w danym sektorze gospodarczym do warunków panujących w innych państwach członkowskich, nie pozbawia tych działań charakteru pomocy (wyroki: z dnia 10 grudnia 1969 r. w sprawach połączonych 6/69 i 11/69 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. 523, pkt 20, 21; a także z dnia 19 maja 1999 r. w sprawie C‑6/97 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑2981, pkt 21.
62. Z powyższego wynika, że w pkt 101 zaskarżonego wyroku Sąd słusznie orzekł, że sporna pomoc nie może być uzasadniona ani obowiązywaniem we Włoszech wyższej stopy dyskontowej, ani konkurencją ze strony przewoźników mających siedziby w Austrii, Chorwacji lub Słowenii. Argument Collorigh i in., według którego Sąd powinien był wykluczyć, że system tej pomocy wzmocnił pozycję finansową przedsiębiorstw będących jej beneficjentami, ponieważ ta pomoc rekompensowała wspomnianą konkurencję, należy oddalić jako bezzasadny.
63. Tym samym część drugą zarzutu pierwszego, opartą na wpływie spornej pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi i na konkurencję, należy oddalić w całości jako bezzasadną.
W przedmiocie części trzeciej zarzutu pierwszego, opartej na błędnej ocenie spornej pomocy jako nowej pomocy
– Argumentacja stron
64. Republika Włoska i Collorigh i in. podważają ocenę Sądu zawartą w pkt 145 zaskarżonego wyroku, według której, ponieważ w chwili jej ustanowienia sporna pomoc była objęta zakresem zastosowania art. 92 ust. 1 traktatu, powinna tym samym być traktowana jako system nowej pomocy, w stosunku do którego istnieje ustanowiony art. 93 ust. 3 traktatu obowiązek jego zgłoszenia. Ich zdaniem Sąd powinien orzec, że taka pomoc, ustanowiona w 1981 r. i w 1985 r. na rynku, który nie był całkowicie zliberalizowany, powinna zostać uznana za pomoc istniejącą i mogła być wyłącznie przedmiotem decyzji wywołującej skutki na przyszłość.
65. Chociaż Komisja nie podważa wykładni istniejącej pomocy dokonanej przez Sąd w pkt 142 i 143 zaskarżonego wyroku, podkreśla natomiast, że chodzi o bardzo szerokie rozumienie pojęcia istniejącej pomocy. W każdym razie, ze względu na to, że sporna pomoc została ustanowiona w 1981 i 1985 r. w sektorze otwartym na konkurencję, wchodziła ona w zakres zastosowania art. 92 ust. 1 traktatu i powinna była zostać potraktowana jako nowa pomoc.
– Ocena Trybunału
66. W niniejszym przypadku, jak zostało to słusznie podniesione przez Sąd w pkt 5 zaskarżonego wyroku, sektor międzynarodowego transportu drogowego towarów został już częściowo otwarty na konkurencję wspólnotową w 1969 r. rozporządzeniem nr 1018/68 i całkowicie zliberalizowany począwszy od dnia 1 stycznia 1993 r.
67. Wyciąga on z tego w pkt 94 zaskarżonego wyroku wniosek, że sporna pomoc wzmocniła pozycję finansową i tym samym – możliwości działania drogowych przewoźników towarów na rzecz innej osoby z regionu w stosunku do ich konkurentów i mogła wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
68. Systemy pomocy, ustanowione w 1981 r. i w 1985 r., były w momencie ich ustanowienia objęte zakresem zastosowania art. 92 ust. 1 traktatu. Z powyższego wynika, że Sąd, orzekając w pkt 145 zaskarżonego wyroku, iż z tego względu pomoc ta powinna być traktowana jako system nowej pomocy, podlegający ustanowionemu art. 93 ust. 3 traktatu obowiązkowi zgłoszenia, nie dopuścił się naruszenia prawa.
69. Wobec powyższego część trzecią zarzutu pierwszego, opartą na błędnej ocenie spornej pomocy jako nowej pomocy, należy oddalić.
W przedmiocie części czwartej zarzutu pierwszego, opartej na braku uzasadnienia zaskarżonego wyroku
70. Co się tyczy części czwartej zarzutu pierwszego, opartej na braku uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie wpływu spornej pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi, należy przypomnieć, że w pkt 76–106 zaskarżonego wyroku Sąd wyjaśnił w sposób dogłębny przyczyny, dla których Komisja uznała, iż taka pomoc mogła wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi i naruszać konkurencję.
71. Tym samym część czwartą zarzutu pierwszego, opartą na braku uzasadnienia zaskarżonego wyroku, należy oddalić jako bezzasadną.
72. Uwzględniając powyższe wywody, żadna z czterech części zarzutu pierwszego nie może zostać przyjęta i tym samym zarzut należy oddalić w całości jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu drugiego
73. W zarzucie drugim, który obejmuje trzy części, Republika Włoska zarzuca Sądowi, z jednej strony, naruszenie prawa w zakresie, w jakim orzekł, że zaskarżona decyzja, nakazując odzyskanie spornej pomocy powiększonej o odsetki, jest zgodna z zasadami proporcjonalności i ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz, z drugiej strony, brak uwzględnienia zakresu obowiązku odzyskania tej pomocy.
W przedmiocie części pierwszej zarzutu drugiego, opartej na naruszeniu zasady proporcjonalności
– Argumentacja stron
74. W części pierwszej zarzutu drugiego Collorigh i in. podnoszą, że Sąd powinien orzec, iż Komisja nie przedstawiła argumentów na poparcie tezy, zgodnie z którą odzyskanie spornej pomocy było uzasadnione lub konieczne. Natomiast Republika Włoska podkreśla, że, pomimo iż ta pomoc miała nieznaczny wpływ na sytuację przedsiębiorstw, które z niej skorzystały, jej zwrot stanowiłby dla nich bardzo poważne obciążenie, mogące zakończyć się dla wielu z nich katastrofą gospodarczą.
– Ocena Trybunału
75. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, słusznie przypomnianym przez Sąd w pkt 169 zaskarżonego wyroku, zniesienie bezprawnie przyznanej pomocy poprzez żądanie jej zwrotu jest logiczną konsekwencją stwierdzenia jej bezprawnego charakteru. W związku z tym zwrot przyznanej bezprawnie pomocy państwa w celu odtworzenia wcześniejszej sytuacji zasadniczo nie powinien być postrzegany jako środek nieproporcjonalny do celów postanowień traktatowych w dziedzinie pomocy państwa (zob. ww. wyrok w sprawie Tubemeuse, pkt 66; wyrok z dnia 14 stycznia 1997 r. w sprawie C‑169/95 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I‑135, pkt 47).
76. Wskutek zwrotu pomocy beneficjent traci korzyść, którą uzyskał na rynku w stosunku do swych konkurentów i przywrócona zostaje sytuacja sprzed wypłaty pomocy (zob. wyrok z dnia 4 kwietnia 1995 r. w sprawie C‑350/93 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑699, pkt 22). Z tej funkcji zwrotu wynika również, że o ile nie występują nadzwyczajne okoliczności, Komisja z reguły nie narusza swoich potwierdzonych orzecznictwem Trybunału uprawnień dyskrecjonalnych w sytuacji, kiedy nakazuje, by państwo członkowskie odzyskało kwoty przyznane jako bezprawna pomoc, ponieważ w ten sposób przywraca jedynie sytuację sprzed udzielenia pomocy (zob. wyroki: z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie C‑75/97 Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. I‑3671, pkt 66; z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie C‑310/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑2289, pkt 99).
77. Co się tyczy argumentu Collorigh i in., według którego zwrot spornej pomocy stanowiłby dla przedsiębiorstw, które z niej skorzystały, zbyt duże obciążenie, grożące zniknięciem z rynku dużej ilości spośród nich oraz wywołaniem zarówno poważnego kryzysu na rynku zatrudnienia, jak i kryzysu społecznego, a w związku z tym jej odzyskanie jest praktycznie niemożliwe, wystarczy podnieść, że okoliczności powoływane przez Collorigh i in. w żadnej mierze nie mogą służyć wykazaniu niemożności odzyskania spornej pomocy. Chodzi wyłącznie o pewne trudności wewnętrzne.
78. Zgodnie zaś z orzecznictwem Trybunału obawa przed trudnościami wewnętrznymi nie może uzasadnić nieprzestrzegania przez państwo członkowskie zobowiązań, które na nim ciążą na mocy przepisów prawa wspólnotowego (zob. w szczególności wyroki: z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie C‑404/97 Komisja przeciwko Portugalii, Rec. s. I‑4897, pkt 52; ww. wyrok z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 105; z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie C‑404/00 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. s. I‑6695, pkt 55).
79. W tych okolicznościach, w pkt 170 zaskarżonego wyroku, Sąd słusznie orzekł, że nie został podniesiony żaden konkretny argument na poparcie tezy, zgodnie z którą obowiązek zwrotu spornej pomocy ma charakter nieproporcjonalny wobec celów traktatu.
80. Z powyższego wynika, że część pierwszą zarzutu drugiego, który Republika Włoska opiera na naruszeniu przez Sąd zasady proporcjonalności, należy oddalić.
W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego, opartej na naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań
– Argumentacja stron
81. Pomimo że Republika Włoska nie podważa orzecznictwa Trybunału, które, co do zasady, nie pozwala państwom członkowskim przyznającym pomoc niezgodną ze wspólnym rynkiem, powoływać się na uzasadnione oczekiwania beneficjentów, aby w ten sposób uniknąć obowiązku jej odzyskania, podnosi ona jednak w części drugiej zarzutu drugiego, że zasada ta może zostać sformułowana na nowo, w szczególności w przypadkach takich jak niniejszy, kiedy środek był stosowany przez bardzo długi okres bez wzbudzania jakichkolwiek zastrzeżeń, a ponadto był zgodny z prawem i traktatem przez znaczny czas trwania tego okresu.
82. Republika Włoska podnosi, z jednej strony, że ograniczenie w czasie, w sentencji zaskarżonej decyzji, obowiązku odzyskania spornej pomocy może być w niniejszym przypadku uzasadnione, ponieważ chodzi o pomoc ustanowioną i wypłacaną od ponad czternastu lat przed wszczęciem postępowania przez Komisję w listopadzie 1995 r. oraz, z drugiej strony, że zaskarżony wyrok stanowi reformatio in peius tej decyzji, z naruszeniem zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa. Aby uniemożliwić przyjmowanie aktów w stosunku do sytuacji prawnych i gospodarczych skonsolidowanych w czasie, art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 traktatu WE (Dz.U. L 83, s. 1), słusznie stanowi, że kompetencje Komisji w zakresie odzyskiwania bezprawnie przyznanej pomocy są ograniczone dziesięcioletnim okresem przedawnienia, który rozpoczyna bieg w dniu, w którym pomoc została przyznana. Chociaż chodzi o przepis niemający zastosowania ratione temporis do niniejszej sprawy, można na jego podstawie ustanowić kryteria, które mogą być użyteczne do rozsądnego ograniczenia w czasie możliwości odzyskania spornej pomocy.
83. Collorigh i in. popierają tę tezę i podkreślają, że błędne jest twierdzenie Sądu, zawarte w pkt 173 zaskarżonego wyroku, według którego przedsiębiorstwa, które skorzystały z tej pomocy, nie mają żadnej możliwości powoływania się na nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby w sposób zasadny stanowić podstawę ich oczekiwań co do zgodnego z prawem charakteru tej pomocy i, wobec powyższego, sprzeciwić się jej zwrotowi. Ich zdaniem, Sąd uwzględnił liczne okoliczności, które bez wątpienia mogą być uznane za nadzwyczajne.
84. Komisja odpowiada, że w pkt 172 i 173 zaskarżonego wyroku Sąd słusznie odmówił stwierdzenia istnienia nadzwyczajnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę uzasadnionego oczekiwania, że sporna pomoc została przyznana zgodnie z prawem.
85. Republika Włoska nie przedstawia zaś żadnego przekonywającego argumentu na odparcie tego wniosku. Przede wszystkim, wobec braku jakiegokolwiek terminu przedawnienia, argument, że pomoc była przyznawana od dziesięciu czy czternastu lat przed wszczęciem przez Komisję formalnego postępowania wyjaśniającego jest pozbawiony zasadności i powołanie się na art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 jest bezskuteczne. Ponadto błędne jest twierdzenie, że sporna pomoc była „zgodna z prawem i z traktatem przez znaczny okres czasu”. Przeciwnie, sporna pomoc nigdy nie była zgodna z prawem, ponieważ nigdy nie została notyfikowana Komisji. Poza tym, kiedy Komisja miała okazję jej zbadania, uznała ją za niezgodną ze wspólnym rynkiem i jej decyzja została potwierdzona zaskarżonym wyrokiem, który nie jest podważany w tym zakresie. Należy dodać, że, wbrew temu, co twierdzi Republika Włoska, ta niezgodność nie pojawiła się niespodziewanie, ale stanowiła cechę spornej pomocy od momentu, w którym została ona ustanowiona.
– Ocena Trybunału
86. Należy podnieść, iż nie można bez wątpienia wykluczyć możliwości powołania się przez beneficjenta bezprawnej pomocy na nadzwyczajne okoliczności, które w sposób zasadny mogły stanowić podstawę jego oczekiwań, że pomoc jest zgodna z prawem oraz, wobec tego, sprzeciwienia się przez niego jej zwrotowi. W takim przypadku na sądzie krajowym, do którego ewentualnie może zostać skierowana skarga, spoczywa obowiązek oceny okoliczności sprawy, po skierowaniu w razie potrzeby do Trybunału wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (wyrok z dnia 20 września 1990 r. w sprawie C‑5/89 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I‑3437, pkt 16; ww. wyrok z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 103).
87. W niniejszym przypadku Sąd w pierwszej kolejności stwierdził w pkt 172 zaskarżonego wyroku, że sporna pomoc została przyznana bez uprzedniego zgłoszenia jej Komisji, z naruszeniem obowiązku spoczywającego na państwach członkowskich na mocy art. 93 ust. 3 traktatu.
88. Następnie w tym samym punkcie zaskarżonego wyroku Sąd słusznie orzekł, że fakt, iż przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy są niewielkich rozmiarów, nie uzasadnia tego, że mogły one mieć uzasadnione oczekiwania co do zgodności tej pomocy z prawem.
89. Wreszcie w zakresie, w jakim Republika Włoska podnosi, iż skoro przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy opierały się na zgodności z prawem ustanowionej pomocy wypłacanej od wielu lat, Sąd powinien był orzec, że ten długi okres pociągnął za sobą powstanie uzasadnionego oczekiwania wobec odzyskiwania spornej pomocy, która, jak orzekł wcześniej Trybunał, uzasadniała ograniczenie w czasie uprawnień Komisji do pełnienia jej funkcji, wystarczy odpowiedzieć, że termin przedawnienia powinien być z góry ustalony, a ustalenie tego terminu i sposobów jego stosowania wchodzi w zakres uprawnień prawodawcy wspólnotowego (zob. podobnie wyrok z dnia 14 lipca 1972 r. w sprawie 52/69 Geigy przeciwko Komisji, Rec. s. 787, pkt 21). W dniu wydania zaskarżonej decyzji prawodawca nie ustalił zaś jeszcze terminu przedawnienia w zakresie kontroli pomocy przyznawanej na mocy traktatu, ponieważ rozporządzenie nr 659/1999, które weszło w życie w dniu 16 kwietnia 1999 r., nie miało zastosowania do faktów niniejszego przypadku.
90. Jednakże fundamentalny wymóg pewności prawa stoi na przeszkodzie temu, by Komisja mogła opóźniać bez końca wykonywanie swoich uprawnień (zob. ww. wyrok w sprawie Geigy przeciwko Komisji, pkt 20, 21; wyrok z dnia 24 września 2002 r. w sprawach połączonych C‑74/00 P i C‑75/00 P Falck i Acciaierie di Bolzano przeciwko Komisji, Rec. s. I‑7869, pkt 140). W tym zakresie opóźnianie przez Komisję wydania decyzji o bezprawności pomocy, obowiązku jej zniesienia i odzyskania przez państwo członkowskie może, w pewnych okolicznościach, być podstawą powstania po stronie beneficjentów tej pomocy uzasadnionych oczekiwań, które mogą uniemożliwić Komisji nakazanie państwu członkowskiemu przeprowadzenia zwrotu tej pomocy (zob. wyrok z dnia 24 listopada 1987 r. w sprawie 223/85 RSV przeciwko Komisji, Rec. s. 4617, pkt 17). Jednakże okoliczności sprawy zakończonej tym wyrokiem były nadzwyczajne i nie istnieją żadne podobieństwa pomiędzy nimi a okolicznościami niniejszego przypadku. Pomoc rozpatrywana w tym wyroku dotyczyła bowiem sektora od wielu lat korzystającego z pomocy państwa zatwierdzonej przez Komisję, która była przeznaczona na pokrycie dodatkowych kosztów operacji, jaka była już objęta zatwierdzoną pomocą (wyrok z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie C‑334/99 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑1139, pkt 44).
91. W każdym razie w przypadku pomocy państwa, która nie została zgłoszona, Komisja ponosi odpowiedzialność za takie opóźnienie począwszy od chwili, kiedy powzięła informację o istnieniu pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem.
92. W niniejszym przypadku bezsporne jest, że Komisja powzięła wiadomość o spornej pomocy dopiero we wrześniu 1995 r. Uwzględniając, z jednej strony, że pomoc ta nie została zatwierdzona przez Komisję, oraz, z drugiej strony, że złożona sytuacja, w jakiej ta pomoc została przyznana, nie była znana Komisji, konieczne było przeprowadzenie dochodzenia przed wydaniem decyzji. W tych okolicznościach termin, który upłynął od września 1995 r. do daty przyjęcia zaskarżonej decyzji w dniu 30 lipca 1997 r., jest terminem rozsądnym. Wobec powyższego nie można w tym względzie zarzucić Sądowi naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.
93. Wobec powyższego część drugą zarzutu drugiego należy oddalić.
W przedmiocie części trzeciej zarzutu drugiego, opartej na zakresie obowiązku odzyskania spornej pomocy
– Argumentacja stron
94. W części trzeciej zarzutu drugiego Republika Włoska podnosi, że art. 4 zaskarżonej decyzji, do której odsyła jej art. 5, przewidujący odzyskanie pomocy niezgodnej z traktatem, nie dokonuje żadnego rozróżnienia pomiędzy pomocą udzieloną przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie transportu drogowego na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym a pomocą udzieloną przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie międzynarodowego transportu drogowego towarów oraz, że ten art. 4 stwierdza jednoznacznie niezgodność z traktatem wszelkiej pomocy przyznanej przez region począwszy od dnia 1 lipca 1990 r. Tym samym zasada, według której w okolicznościach, w których sentencja decyzji jest niejednoznaczna, możliwe jest odwołanie się do jej uzasadnienia, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
95. Komisja odpowiada, że nie jest oczywista kwestia, czy data 1 lipca 1990 r., wymieniona w art. 4 zaskarżonej decyzji, odnosi się wyłącznie do subwencji przyznanych przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie transportu drogowego na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym, lub czy też dotyczy również pomocy udzielonej przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie międzynarodowego transportu drogowego towarów. Jednakże, jak Sąd słusznie przypomniał w pkt 163 i 164 zaskarżonego wyroku, uzasadnienie zaskarżonej decyzji rozwiewa wszelkie wątpliwości w tym względzie i dokładnie określa, że cezura czasowa dnia 1 lipca 1990 r. ma zastosowanie wyłącznie do pomocy przyznanej pierwszej kategorii przedsiębiorstw i nie dotyczy przedsiębiorstw drugiej kategorii. Ponadto analiza przeprowadzona przez Sąd w pkt 165 tego wyroku, uwzględniająca całość sentencji zaskarżonej decyzji, obala tę tezę Republiki Włoskiej.
– Ocena Trybunału
96. Wbrew temu, co twierdzi Republika Włoska, w pkt 164 zaskarżonego wyroku Sąd słusznie orzekł, że art. 4 zaskarżonej decyzji jest sformułowany w sposób niejednoznaczny, jeśli chodzi o wymóg odzyskania pomocy, który może dotyczyć albo całej przyznanej spornej pomocy począwszy od dnia jej ustanowienia, albo wyłącznie pomocy udzielonej po dniu 1 lipca 1990 r.
97. Należy w każdym razie przypomnieć, że Sąd w pkt 163 zaskarżonego wyroku wyszedł z ogólnej zasady, według której rozstrzygnięcie aktu jest nierozerwalnie związane z jego uzasadnieniem, skutkiem czego w razie potrzeby powinien być on interpretowany z uwzględnieniem powodów jego wydania (zob. w szczególności wyrok z dnia 15 maja 1997 r. w sprawie C‑355/95 P TWD przeciwko Komisji, Rec. s. I‑2549, pkt 21; ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 41).
98. W tym względzie w pkt 164 i 166 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, z jednej strony, iż w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a w szczególności pkt VIII akapit ostatni, wykładni art. 4 tej decyzji należy dokonywać w taki sposób, że pomoc przyznana na mocy ustaw nr 28/1981 i 4/1985 począwszy od dnia 1 lipca 1990 r. przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie transportu drogowego na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym oraz pomoc przyznana przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w zakresie międzynarodowego transportu drogowego towarów począwszy od dnia jej ustanowienia jest niezgodna ze wspólnym rynkiem.
99. Z drugiej strony, w pkt 165 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że wykładnia ta wynika z brzmienia sentencji zaskarżonej decyzji jako całości i taka analiza nie stanowi żadnego błędu w dokonanej przez Sąd ocenie.
100. Z powyższego wynika, że część trzecią zarzutu drugiego, opartą na zakresie obowiązku odzyskania spornej pomocy, należy oddalić.
101. Uwzględniając powyższe, zarzut drugi odwołania należy oddalić w całości.
102. Uwzględniając, że żaden z zarzutów podniesionych przez Republikę Włoską na poparcie jej odwołania nie może zostać uwzględniony, odwołanie należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
103. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu – mającym na podstawie art. 118 tego samego regulaminu zastosowanie do postępowania odwoławczego – kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Jednakże na podstawie art. 69 § 3 akapit pierwszy regulaminu w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań Trybunał może postanowić, że każda ze stron poniesie własne koszty. Ponieważ żądania Republiki Włoskiej i Collorigh i in. nie zostały uwzględnione w ramach ich odwołania, a żądania Komisji nie zostały uwzględnione w ramach jej odwołania wzajemnego, każda ze stron ponosi własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ (szósta izba)
Orzeka, co następuje:
1) Odwołanie i odwołanie wzajemne zostają oddalone.
2) Republika Włoska, Impresa Edo Collorigh i in. oraz Komisja Wspólnot Europejskich ponoszą własne koszty.