ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
6 février 2003(1)
«Article 8 A du traité CE (devenu, après modification, article 18 CE) - Citoyenneté européenne - Article 59 du traité CE (devenu, après modification, article 49 CE) - Libre prestation des services - Transports aériens communautaires - Taxe aéroportuaire - Discrimination - Règlement (CEE) n° 2408/92»
Dans l'affaire C-92/01,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l'article 234 CE, par le Monomeles Dioikitiko Protodikeio Irakleiou (Grèce) et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre
Georgios Stylianakis
et
Elliniko Dimosio,
une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation des articles 8 A et 59 du traité CE (devenus, après modification, articles 18 CE et 49 CE) ainsi que 3, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2408/92 du Conseil, du 23 juillet 1992, concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires (JO L 240, p. 8),
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. J.-P. Puissochet (rapporteur), président de chambre, MM. R Schintgen et V. Skouris, Mme F. Macken et M. J. N. Cunha Rodrigues, juges,
avocat général: M. S. Alber,
greffier: M. R. Grass,
considérant les observations écrites présentées:
-    pour le gouvernement hellénique, par M. M. Apessos et Mme N. Dafniou, en qualité d'agents,
-    pour le gouvernement italien, par M. U. Leanza, en qualité d'agent, assisté de M. M. Fiorilli, avvocato dello Stato,
-    pour la Commission des Communautés européennes, par Mme M. Patakia et M. M. Huttunen, en qualité d'agents,
vu le rapport du juge rapporteur,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 8 octobre 2002,
rend le présent
Arrêt
1.
Par ordonnance du 31 octobre 2000, parvenue à la Cour le 22 février 2001, le Monomeles Dioikitiko Protodikeio Irakleiou (Tribunal administratif de grande instance à juge unique d'Héraklion) a posé, en vertu de l’article 234 CE, une question préjudicielle sur l’interprétation des articles 8 A et 59 du traité CE (devenus, après modification, articles 18 CE et 49 CE) ainsi que 3, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2408/92 du Conseil, du 23 juillet 1992, concernant l’accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires (JO L 240, p. 8).
2.
Cette question a été soulevée dans le cadre d'un litige entre M. Stylianakis et l'Elliniko Dimosio (État hellénique) visant à faire reconnaître l’obligation de ce dernier de rembourser au premier une somme de 3 450 GRD, équivalant à la moitié de la taxe de modernisation et de développement des aéroports qu’il avait dû acquitter à l’occasion d’un voyage par avion d’Héraklion à Marseille (France).
Le cadre juridique
Le droit communautaire
3.
L’article 8 du traité CE (devenu, après modification, article 17 CE) stipule:
«1.    Il est institué une citoyenneté de l’Union.
Est citoyen de l’Union toute personne ayant la nationalité d’un État membre.
2.    Les citoyens de l’Union jouissent des droits et sont soumis aux devoirs prévus par le présent traité.»
4.
L’article 8 A, paragraphe 1, du traité est libellé comme suit:
«Tout citoyen de l’Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les dispositions prises pour son application.»
5.
L’article 59, premier alinéa, du traité, prévoit:
«Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de la Communauté sont progressivement supprimées au cours de la période de transition à l’égard des ressortissants des États membres établis dans un pays de la Communauté autre que celui du destinataire de la prestation.»
6.
Aux termes de l’article 61, paragraphe 1, du traité CE (devenu, après modification, article 51, paragraphe 1, CE):
«La libre circulation des services, en matière de transports, est régie par les dispositions du titre relatif aux transports.»
7.
L’article 84, paragraphe 2, premier alinéa, du traité CE (devenu, après modification, article 80, paragraphe 2, premier alinéa, CE) dispose:
«Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, pourra décider si, dans quelle mesure et par quelle procédure des dispositions appropriées pourront être prises pour la navigation maritime et aérienne.»
8.
Le règlement n° 2408/92, pris sur le fondement de l’article 84, paragraphe 2, du traité, fait partie du troisième «paquet» de mesures arrêtées par le Conseil en vue d’établir progressivement le marché intérieur du transport aérien au cours de la période expirant le 31 décembre 1992. Ce règlement prévoit notamment le libre accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires. Il énonce ainsi à son article 3, paragraphe 1:
«Sous réserve du présent règlement, les transporteurs aériens communautaires sont autorisés par le ou les États membres concernés à exercer des droits de trafic sur des liaisons intracommunautaires.»
Le droit national
9.
L’article 40, paragraphe 9, de la loi n° 2065/1992 (FEK A’ 113), telle que modifiée par la loi n° 2668/1998 (FEK A’ 282, ci-après la «loi n° 2065/1992»), dispose:
«Une taxe de modernisation et de développement des aéroports est perçue à charge de chaque passager, âgé de plus de douze ans, partant pour une destination située à l’intérieur du pays ou à l’étranger, au départ des aéroports grecs (relevant de l’État, des pouvoirs locaux ou du secteur privé) selon les modalités suivantes
1.    Une taxe en drachmes d’un montant équivalant à 10 écus est perçue à charge des passagers partant pour une destination finale éloignée de plus de 100 km et de moins de 750 km de l’aéroport de départ.
2.    Une taxe en drachmes d’un montant équivalant à 20 écus est perçue à charge des passagers partant pour une destination finale éloignée de plus de 750 km de l’aéroport de départ.»
Le litige au principal et la question préjudicielle
10.
Le requérant au principal, M. Stylianakis, a pris l’avion le 10 août 1998 au départ d’Héraklion à destination de Marseille. Il a payé pour son voyage, outre le prix du billet, la somme de 6 900 GRD au titre de la taxe de modernisation et de développement des aéroports. Il a ultérieurement intenté un recours devant le Monomeles Dioikitiko Protodikeio Irakleiou pour obliger l’État hellénique à lui rembourser la moitié de cette somme, soit 3 450 GRD.
11.
Selon la juridiction de renvoi, la taxe de modernisation et de développement des aéroports, perçue par les sociétés de transport aérien lors du départ des passagers, ne constitue pas la contrepartie d’un service rendu mais une charge fiscale. Cette taxe est utilisée notamment pour le financement de la construction d’ouvrages et la fourniture d’équipements dans les aéroports, en particulier pour la construction de l’aéroport de Spáta (Grèce).
12.
M. Stylianakis a soutenu que les dispositions de l’article 40, paragraphe 9, de la loi n° 2065/1992, qui prévoient le doublement de la taxe en fonction d’un critère de distance, créent une discrimination entre les vols intérieurs à la Grèce, d’une part, et les vols internationaux y compris les vols vers les autres États membres, d’autre part. Selon lui, cette discrimination est notamment contraire aux articles 8 A et 59 du traité ainsi qu’à l’article 3 du règlement n° 2408/92. M. Stylianakis a, en particulier, étayé son argumentation sur l’arrêt du 5 octobre 1994, Commission/France (C-381/93, Rec. p. I-5145).
13.
Pour sa défense, l’État hellénique a fait valoir, en se référant à la réponse qu’il a apportée à un avis motivé de la Commission des Communautés européennes mettant en cause la compatibilité de l’article 40 de la loi n° 2065/1992 avec les articles 59 du traité et 3, paragraphe 1, du règlement n° 2408/92, que le vol entre Corfou et Rome (Italie), c’est-à-dire entre la Grèce et un autre État membre, est inférieur à 750 km et qu’il donne lieu à la perception de la taxe la plus faible. L’État hellénique a ajouté que les passagers des vols internationaux, y compris les vols vers d’autres États membres, bénéficient de services plus importants que ceux des vols intérieurs et que la différence de taxation, qui porterait en tout état de cause sur des sommes faibles, est ainsi justifiée.
14.
La juridiction de renvoi considère néanmoins que la taxe doublée s’appliquant aux vols à destination d’autres États membres que la Grèce est susceptible de constituer une restriction à la libre circulation des citoyens de l’Union et d’enfreindre les dispositions du règlement n° 2408/92.
15.
C’est dans ces conditions que le Monomeles Dioikitiko Protodikeio Irakleiou a décidé de surseoir à statuer et de soumettre à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Convient-il d’interpréter les articles 8 A et 59 du traité CE ainsi que 3, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2408/92 du Conseil en ce sens qu’ils interdisent à un État membre d’imposer une charge fiscale pour les vols intérieurs différente de celle qu’il impose pour les vols intracommunautaires, entraînant directement pour les vols intracommunautaires une charge double de celle applicable aux vols intérieurs?»
16.
Il y a lieu de préciser que l’avis motivé de la Commission, évoqué au point 13 du présent arrêt a été suivi d’une saisine de la Cour, sur le fondement de l’article 226, paragraphe 2, CE, visant à faire constater le manquement allégué de la République hellénique. Cette affaire a été enregistrée au greffe de la Cour sous le numéro C-272/00.
17.
Au cours de cette procédure en manquement, la République hellénique a toutefois modifié la législation en cause par l’article 16 de la loi n° 2892/2001 (FEK A 46, p. 1161) en supprimant, pour ce qui concerne les vols intérieurs et les vols entre la Grèce et d’autres États membres ou parties contractantes à l’accord sur l’Espace économique européen, du 2 mai 1992 (JO 1994, L 1, p. 3), la différence de montant de la taxe de modernisation et de développement des aéroports en fonction de la distance et en fixant ledit montant à l’équivalent de 12 euros. Dans ces conditions, la Commission s’est désistée de son recours et l’affaire C-272/00 a été radiée du registre de la Cour.
Sur l’article 8 A du traité
18.
L’article 8 A du traité, qui énonce de manière générale le droit, pour tout citoyen de l’Union, de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, trouve une expression spécifique dans les dispositions assurant la libre prestation des services.
19.
En effet, la liberté de prestation des services bénéficie aussi bien aux prestataires qu’aux destinataires des services et une éventuelle restriction à cette liberté peut ainsi porter atteinte aux droits d’un destinataire de services. Celui-ci peut alors invoquer ces dispositions à l’encontre de la mesure en cause (voir arrêts du 31 janvier 1984, Luisi et Carbone, 286/82 et 26/83, Rec. p. 377, point 16; du 28 avril 1998, Kohll, C-158/96, Rec. p. I-1931, point 35, et du 26 octobre 1999, Eurowings Luftverkehr, C-294/97, Rec. p. I-7447, point 34).
20.
Compte tenu des caractéristiques du litige au principal, il n’est donc pas nécessaire de se prononcer sur l’interprétation de l’article 8 A du traité (voir, en ce qui concerne la liberté d’établissement, arrêt du 29 février 1996, Skanavi et Chryssanthakopoulos, C-193/94, Rec. p. I-929, point 22, et, en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs, arrêt du 26 novembre 2002, Oteiza Olazabal, C-100/01, non encore publié au Recueil, point 26).
Sur les articles 59 du traité et 3, paragraphe 1, du règlement n° 2408/92
Observations soumises à la Cour
21.
Le gouvernement italien estime que la taxe en cause au principal affecte les prestations de services aériens entre États membres, mais, observant que cette taxe est appliquée sans discrimination fondée sur la nationalité et selon un critère objectif, il en déduit qu’elle n’est pas contraire à l’article 59 du traité dans la mesure où cette disposition interdirait seulement les discriminations fondées sur la nationalité ou la résidence. Il soutient également que l’application du critère de distance n’est pas constitutive d’une restriction déguisée. Il ajoute que ladite taxe n’enfreint pas le règlement n° 2408/92 dans la mesure où le paiement de celle-ci n’est pas une condition dont dépend l’autorisation d’exercer des droits de trafic.
22.
La Commission considère que le système de taxation en cause au principal frappe de la taxe la plus lourde principalement les vols internationaux, y compris les vols entre États membres, car, à une exception près, les vols de moins de 750 km sont des vols intérieurs au territoire grec. Ce système rendrait la prestation de services de transport aérien entre les États membres plus difficile que la même prestation de services à l’intérieur de la Grèce et constituerait par conséquent une restriction contraire à l’article 59 du traité, dans la mesure où cette disposition serait applicable aux transports aériens compte tenu du règlement n° 2408/92. Les nécessités relatives au financement de l’aéroport de Spáta, évoquées par l’État hellénique devant la juridiction de renvoi, ne sauraient justifier une telle restriction. La Commission, interprétant un document du service de l’aviation civile grecque (YPA) sur la capacité de traitement des passagers dans les aéroports, conteste l’affirmation selon laquelle les passagers empruntant des vols internationaux bénéficient de services plus importants que ceux empruntant les vols intérieurs, ce qui aurait pu justifier la perception d’une taxe plus élevée pour les premiers. Elle soutient que, en tout état de cause, la taxe en cause au principal n’a pas pour objet de compenser les coûts des services qui sont effectivement fournis dans les aéroports.
Réponse de la Cour
23.
Même si, compte tenu de l’article 61 du traité, l’article 59 de celui-ci ne s’applique pas en tant que tel aux services de transports, ces derniers étant régis par les dispositions du titre relatif aux transports, le principe de la libre prestation des services n’en est pas moins applicable en la matière.
24.
En effet, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour, le règlement n° 2408/92, pris sur le fondement de l’article 84, paragraphe 2, du traité, a précisément pour objet de définir les conditions d’application, dans le secteur du transport aérien, du principe de la libre prestation des services (voir, en ce sens, arrêt du 18 janvier 2001, Italie/Commission C-361/98, Rec. p. I-385, point 32).
25.
Cette liberté s’oppose à l’application de toute réglementation nationale ayant pour effet de rendre la prestation de services entre États membres plus difficile que la prestation de services purement interne à un État membre, indépendamment de l’existence d’une discrimination selon la nationalité ou la résidence (voir, en ce sens, arrêt Commission/France, précité, points 17 à 21).
26.
En ce qui concerne la taxe en cause au principal, les voyages aériens portant sur un trajet de plus de 750 km au départ d’un aéroport grec, affectés de la taxe la plus lourde, sont tous des voyages entre États membres ou vers les pays tiers, tandis que ceux portant sur un trajet de moins de 750 km, affectés de la taxe la moins lourde, sont tous, à une exception près, des voyages intérieurs à la Grèce. Il y a donc lieu de considérer que, en dépit du caractère apparemment neutre du critère de différenciation du montant de la taxe employé, la taxe la plus lourde concerne spécifiquement les vols autres qu’intérieurs (voir, par analogie, arrêt du 26 septembre 2000, Commission/Autriche, C-205/98, Rec. p. I-7367).
27.
De plus, il n’apparaît pas, au vu du dossier, que la taxe en cause ait un caractère rémunératoire des services aéroportuaires nécessaires au traitement des passagers et que le coût desdits services fournis aux passagers empruntant des vols de plus de 750 km représente le double de ceux fournis aux passagers empruntant des vols de moins de 750 km.
28.
Dès lors, les taxes aéroportuaires affectant directement et de manière mécanique le prix du trajet, une différenciation dans le montant des taxes supportées par les passagers est automatiquement répercutée sur le coût du transport et privilégie, en l’espèce au principal, l’accès aux vols intérieurs par rapport à l’accès aux autres vols (voir arrêt du 26 juin 2001, Commission/Portugal, C-70/99, Rec. p. I-4845, point 20).
29.
Il convient donc de répondre à la juridiction de renvoi que l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2408/92 s’oppose à une mesure adoptée par un État membre, telle que celle en cause au principal, imposant pour l’essentiel des vols à destination d’autres États membres une taxe aéroportuaire plus élevée que celle appliquée pour les vols intérieurs à cet État membre, à moins qu’il soit démontré que ces taxes rémunèrent des services aéroportuaires nécessaires au traitement des passagers et que le coût desdits services fournis aux passagers à destination des autres États membres est supérieur dans la même proportion au coût de ceux nécessaires au traitement des passagers des vols intérieurs.
Sur les dépens
30.
Les frais exposés par les gouvernements hellénique et italien, ainsi que par la Commission, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement. La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre),
statuant sur la question à elle soumise par le Monomeles Dioikitiko Protodikeio Irakleiou, par ordonnance du 31 octobre 2000, dit pour droit:
L’article 3, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 2408/92 du Conseil, du 23 juillet 1992, concernant l’accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intracommunautaires, s’oppose à une mesure adoptée par un État membre, telle que celle en cause au principal, imposant pour l’essentiel des vols à destination d’autres États membres une taxe aéroportuaire plus élevée que celle appliquée pour les vols intérieurs à cet État membre, à moins qu’il soit démontré que ces taxes rémunèrent des services aéroportuaires nécessaires au traitement des passagers et que le coût desdits services fournis aux passagers à destination des autres États membres est supérieur dans la même proportion au coût de ceux nécessaires au traitement des passagers des vols intérieurs.
Puissochet
Schintgen
Skouris
Macken
Cunha Rodrigues
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 6 février 2003.
Le greffier
Le président de la sixième chambre
R. Grass
J.-P. Puissochet
1: Langue de procédure: le grec