62023CC0632
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ATHANASIOSA RANTOSA
przedstawiona w dniu 27 marca 2025 r. (
1
)
Sprawa C‑632/23
Komisja Europejska
przeciwko
Republice Bułgarii
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Pomoc państwa – Pomoc uznana za niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym – Artykuł 108 ust. 2 akapit drugi TFUE – Decyzja (UE) 2015/456 – Pomoc państwa przyznana na zamianę gruntów leśnych – Obowiązek odzyskania pomocy – Obowiązek informacyjny – Niewykonanie w wyznaczonym terminie – Wyznaczenie niezależnego eksperta w celu ustalenia kwot pomocy podlegającej odzyskaniu – Brak niezależności tego eksperta
I. Wprowadzenie
1.
W niniejszej skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesionej na podstawie art. 108 ust. 2 akapit drugi TFUE, Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie przyjmując w wyznaczonym terminie wszystkich środków niezbędnych do wykonania decyzji (UE) 2015/456 dotyczącej programu pomocy wdrożonego przez Republikę Bułgarii w kontekście zamiany gruntów leśnych (
2
), Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 288 akapit czwarty TFUE oraz art. 4–6 tej decyzji.
2.
W szczególności Komisja zarzuca Republice Bułgarii, że w terminie dwunastu miesięcy od daty notyfikacji decyzji 2015/456, to jest przed dniem 5 września 2015 r., nie podjęła wszelkich środków niezbędnych w celu, po pierwsze, odzyskania całej pomocy państwa przyznanej przedsiębiorstwom w ramach zamiany państwowych gruntów leśnych na prywatne grunty leśne w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 27 stycznia 2009 r., która została uznana za niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym na mocy tej decyzji, oraz po drugie, wypełnienia swoich obowiązków informacyjnych wobec Komisji.
3.
Na poparcie swojej skargi Komisja podnosi trzy częściowo pokrywające się zarzuty szczegółowe, z których pierwszy dotyczy niewdrożenia decyzji 2015/456 w wyznaczonym terminie, drugi – bardzo ograniczonego rezultatu w zakresie odzyskania przedmiotowej pomocy, a trzeci – braku okoliczności wskazujących na całkowitą niemożność wykonania tej decyzji.
4.
Zgodnie z życzeniem Trybunału niniejsza opinia koncentruje się na analizie pierwszej części drugiego zarzutu szczegółowego Komisji, która składa się zasadniczo z trzech argumentów wobec Republiki Bułgarii, opartych, po pierwsze, na rzekomo nieuzasadnionej decyzji tego państwa członkowskiego o skorzystaniu z usług niezależnego eksperta w celu oszacowania cen rynkowych zamienianych działek do celów ustalenia kwot pomocy podlegających odzyskaniu na podstawie motywu 176 decyzji 2015/456, po drugie, na rzekomym braku niezależności wyznaczonego eksperta i, po trzecie, na rzekomym naruszeniu obowiązku lojalnej współpracy w wyniku nieujawnienia Komisji informacji, że wyznaczony ekspert był przedsiębiorstwem publicznym.
II. Ramy prawne
A.
Rozporządzenie (WE) nr 659/1999
5.
Rozporządzenie (WE) nr 659/1999 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (
3
), które zostało zastąpione rozporządzeniem (UE) 2015/1589 (
4
), ma nadal zastosowanie do niniejszego sporu z uwagi na datę stanu faktycznego sprawy.
6.
Motyw 13 rozporządzenia nr 659/1999 stanowił:
„W przypadkach pomocy przyznanej niezgodnie z prawem, która nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem, skuteczna konkurencja powinna zostać przywrócona; w tym celu konieczne jest, by pomoc ta, włączając odsetki, została bezzwłocznie odzyskana; właściwe jest, by windykacja takiej pomocy została przeprowadzona zgodnie z procedurami prawa krajowego; zastosowanie tych procedur nie powinno, przez uniemożliwienie bezzwłocznego i efektywnego wykonania decyzji Komisji, utrudniać przywrócenia skutecznej konkurencji; dla osiągnięcia tego celu państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie konieczne środki zapewniające skuteczność decyzji Komisji”.
7.
Artykuł 14 tego rozporządzenia, zatytułowany „Windykacja pomocy”, przewidywał w ust. 3:
„Bez uszczerbku dla jakiegokolwiek orzeczenia Trybunału […] wydanego zgodnie z art. [278 TFUE], windykacja zostaje przeprowadzona bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji. W tym celu oraz w wypadku postępowania przed sądami krajowymi, zainteresowane państwa członkowskie podejmują wszelkie konieczne kroki, jakie dostępne są w ich odpowiednich systemach prawnych, włącznie ze środkami tymczasowymi, bez uszczerbku dla prawa [Unii]”.
8.
Artykuł 23 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Niezastosowanie się do decyzji i orzeczeń”, stanowił w ust. 1:
„Jeżeli zainteresowane państwo członkowskie nie zastosuje się do decyzji warunkowej lub negatywnej, w szczególności w przypadkach określonych w art. 14, Komisja może przekazać sprawę bezpośrednio Trybunałowi […] zgodnie z art. [108] ust. 2 [TFUE]”.
B.
Decyzja 2015/456
9.
Zgodnie z motywami 44, 118–121, 146 i 172–177 decyzji 2015/456:
„(44)
Komisja wyraziła też wstępny pogląd w decyzji o wszczęciu postępowania dotyczący sposobu obliczania korzyści wynikającej z kwestionowanych transakcji zamiany, jeśli transakcje te zostałyby uznane za stanowiące pomoc państwa:
(i)
różnica między rzeczywistą ceną rynkową prywatnej działki leśnej 1 a ceną administracyjną działki 1 określoną zgodnie z zasadami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie cen podstawowych;
(ii)
różnica między rzeczywistą ceną rynkową publicznej działki leśnej 2 a ceną administracyjną działki 2 określoną zgodnie z zasadami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie cen podstawowych.
Kwota pomocy państwa w transakcji zamiany byłaby wówczas równa wartości (ii) pomniejszonej o wartość (i).
Wszelkie rekompensaty pieniężne wynikające z różnicy w cenach administracyjnych dwóch działek będących przedmiotem transakcji zamiany płacone przez jedną stronę drugiej stronie należy również uwzględnić w obliczaniu potencjalnego elementu pomocy państwa w danej transakcji.
[…]
(118)
W kolejnych pismach przekazanych w odpowiedzi na wnioski o udzielenie informacji władze bułgarskie podały ceny rynkowe – gruntów leśnych będących własnością prywatną oraz państwową – dla wszystkich transakcji zamiany zrealizowanych w okresie objętym przeglądem […].
(119)
W piśmie z dnia 19 listopada 2013 r. […] władze bułgarskie wskazały jednak, że pojawiły się pewne problemy dotyczące wiarygodności przekazanych przez nie danych. W szczególności do celów wzoru zawartego w motywie 44 władze bułgarskie podały godziwe ceny rynkowe dla 82 […] działek, których dotyczyły kwestionowane transakcje zamiany. W przypadku pozostałych działek władze przekazały wartości rynkowe przy zachowaniu należytej staranności, wskazując, że mogą one nie odzwierciedlać godziwej wartości rynkowej. Odnosząc się do pozostałych państwowych działek, władze bułgarskie wyjaśniły, że ceny podane przez nie jako ceny rynkowe były w istocie średnią cen za różne typy transakcji dotyczących gruntów leśnych. Dlatego niekoniecznie przedstawiają one godziwą wartość rynkową, ponieważ nie są równe średnim cenom w pełni analogicznych transakcjach.
(120)
Podobnie w odniesieniu do pozostałych prywatnych działek, które nie zostały jeszcze poddane ocenie przez niezależnego eksperta, władze bułgarskie wskazały, że w niektórych przypadkach ceny podawane w świadectwach sprzedaży, stosowane przez władze jako wartości przybliżone przekazanych wartości rynkowych działek, były zbliżone do tzw. wartości podatkowych lub im równe. Wartość podatkowa działki nie jest jej wartością rynkową, lecz minimalną ceną, która musi zostać zapłacona w transakcjach dotyczących nieruchomości, tzn. wartość rynkowa danej działki byłaby z zasady wyższa.
(121)
Niezależnie od powyższego władze bułgarskie podkreśliły, że przekazane przez nie dane dotyczące cen rynkowych stanowią najlepsze dane szacunkowe, które mogły uzyskać, ponieważ: (i) w Bułgarii nie obowiązują specjalne zasady określania cen rynkowych za działki leśne w drodze wyceny; (ii) przeprowadzenie wyceny przez niezależnego rzeczoznawcę byłoby czasochłonne, jeśli chodzi o ustalenie cen rynkowych działek w momencie zamiany[,] oraz (iii) przeprowadzenie takiej wyceny byłoby bardzo kosztownym procesem. Ponadto władze bułgarskie oświadczyły, że podane ceny są mimo wszystko bardziej zbliżone do [godziwych] cen rynkowych niż do cen administracyjnych.
[…]
(146)
Władze bułgarskie wskazały na pewne problemy odnośnie do wiarygodności przekazanych danych dotyczących cen rynkowych […]. Podkreśliły jednak, że dostarczone informacje zawierają najlepsze szacunki cen rynkowych […]. Komisja uważa, że dane te stanowią wystarczająco wiarygodne szacunki rzeczywistej (tj. »godziwej«) wartości rynkowej przedmiotowych działek.
[…]
(172)
Komisja nie jest prawnie zobowiązana do ustaleni[a] dokładnej kwoty, jaka musi zostać odzyskana, w szczególności jeśli nie posiada koniecznych danych. Za wystarczające uznaje się zawarcie w decyzji Komisji informacji umożliwiających państwu członkowskiemu określenie bez nadmiernych trudności dokładnej kwoty, która ma zostać odzyskana […].
(173)
[…] zdaniem Komisji państwo członkowskie powinno na początek zastosować następującą metodę określenia kwoty pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, którą należy odzyskać od każdego beneficjenta:
i)
określenie różnicy między rzeczywistą ceną rynkową prywatnej działki leśnej a ceną administracyjną tej działki, ustaloną zgodnie z zasadami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie cen podstawowych; oraz
ii)
określenie różnicy między rzeczywistą ceną rynkową państwowej działki leśnej a ceną administracyjną tej działki, ustaloną zgodnie z zasadami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie cen podstawowych.
Początkowa kwota pomocy państwa otrzymana w związku z transakcją zamiany równa jest wartości (ii) pomniejszonej o wartość (i).
Należy dokonać korekty tej początkowej kwoty w przypadkach, gdy państwowa działka gruntu o wyższej wartości administracyjnej została zamieniona na prywatną działkę gruntu o niższej wartości administracyjnej. Według władz bułgarskich w takich przypadkach beneficjent musiał zapłacić państwu rekompensatę, aby pokryć różnicę w wartości między działkami. W związku z tym początkowa kwota pomocy powinna zostać pomniejszona o kwotę rekompensaty zapłaconej przez beneficjenta władzom bułgarskim. Wynikająca kwota powinna zostać następnie odzyskana przez władze bułgarskie od tego beneficjenta tytułem korzyści uzyskanej w wyniku transakcji zamiany.
(174)
W celu określenia cen rynkowych odpowiednich działek należy w pełni odzwierciedlić wartość gospodarczą tych gruntów w momencie zamiany. […]
(175)
Komisja zauważa, że informacje dotyczące cen administracyjnych stosowanych w transakcjach zamiany oraz cen rynkowych wszystkich działek objętych tymi transakcjami w momencie zamiany znajdują się już w posiadaniu władz bułgarskich […], zatem władze bułgarskie nie powinny napotkać nadmiernych trudności w określeniu kwot podlegających odzyskaniu w oparciu o metodę opisaną w motywie 173 […]
(176)
Niemniej w przypadkach, gdy władze bułgarskie mogą mieć uzasadnione obawy, że metoda ta nie może być zastosowana lub skutkuje otrzymaniem kwoty, która w sposób oczywisty nie odzwierciedla właściwie kwoty pomocy państwa otrzymanej przez beneficjenta, władze bułgarskie mogą podjąć decyzję o przeprowadzeniu oszacowania cen rynkowych zamienianych działek przy pomocy niezależnego eksperta, posiadającego odpowiednie kwalifikacje do przeprowadzenia takiej wyceny i wybranego w drodze otwartej procedury przetargu publicznego. Określając procedurę wyboru eksperta, nawet w przypadkach gdy umowa nie przekracza progów określonych w unijnych dyrektywach w sprawie zamówień publicznych, należy przestrzegać zasad przejrzystości i równego traktowania. W szczególności postępowanie przetargowe powinno: (i) zostać odpowiednio ogłoszone; (ii) być oparte na określonych wcześniej obiektywnych kryteriach wyboru; i (iii) zawierać informację, że po etapie wstępnej selekcji ostateczna decyzja zostanie podjęta przy udziale przedstawicieli służb Komisji. W tych wyjątkowych przypadkach władze bułgarskie muszą: (i) wskazać działkę (działki); (ii) uzasadnić potrzebę oceny przez niezależnego eksperta w danej sprawie; oraz (iii) przedłożyć Komisji propozycję dotyczącą niezależnego eksperta (wybranego w ramach przetargu otwartego), którego powinna zaaprobować zarówno Komisja, jak i Republika Bułgarii.
(177)
Ponadto z uwagi na fakt, że celem odzyskania pomocy jest przywrócenie stanu poprzedzającego przeprowadzenie transakcji zamiany, Komisja uważa, że w związku z wyjątkowym charakterem umów dotyczących zamiany gruntów leśnych, które nie były wykorzystywane do celów komercyjnych, Republika Bułgarii spełniłaby obowiązek odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy przez anulowanie kwestionowanych transakcji zamiany i ponowną zamianę danych działek […]”.
10.
Artykuły 1 i art. 4–6 sentencji tej decyzji mają następujące brzmienie:
„Artykuł 1
Pomoc państwa przyznawana w kontekście transakcji zamiany państwowych gruntów leśnych na prywatne grunty leśne w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 27 stycznia 2009 r. w sposób niezgodny z prawem przedsiębiorstwom przez Republikę Bułgarii z naruszeniem art. 108 ust. 3 [TFUE] jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
[…]
Artykuł 4
1.   Republika Bułgarii odzyskuje od beneficjentów pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym przyznaną w ramach transakcji zamiany, o której mowa w art. 1.
2.   Na zasadzie odstępstwa od ust. 1 pomoc niezgodna z rynkiem wewnętrznym może zostać odzyskana od beneficjentów w drodze anulowania transakcji zamiany w przypadkach, gdy nie wprowadzono znaczących zmian w państwowych i prywatnych gruntach leśnych objętych transakcją od czasu zrealizowania tej transakcji.
[…]
Artykuł 5
1.   Odzyskanie pomocy udzielonej w ramach programu, o której mowa w art. 1, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2.   Republika Bułgarii zapewnia pełne wykonanie niniejszej decyzji w terminie dwunastu miesięcy od daty jej notyfikacji.
Artykuł 6
[…]
3. W terminie dwunastu miesięcy po notyfikacji niniejszej decyzji Republika Bułgarii przekaże dokumenty wskazujące, że pełna kwota pomocy została odzyskana od beneficjentów.
4. Republika Bułgarii na bieżąco informuje Komisję o postępach osiągniętych w wyniku środków podjętych na poziomie krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji do czasu całkowitego odzyskania pomocy przyznanej w ramach transakcji zamiany, o której mowa w art. 1, przedkładając sprawozdania co dwa miesiące. Na wniosek Komisji Republika Bułgarii bezzwłocznie przedstawia informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. Republika Bułgarii dostarcza również szczegółowe informacje o kwocie pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od beneficjentów”.
III. Okoliczności powstania sporu i postępowanie przedsądowe
A.
Ramy faktyczne
11.
W 1947 r. grunty leśne w Republice Bułgarii zostały znacjonalizowane. Po 2000 r. Republika Bułgarii zaczęła zwracać je byłym prywatnym właścicielom. Z akt sprawy będących w dyspozycji Trybunału wynika, że po zmianie ustawy o lasach (
5
), która weszła w życie w dniu 22 lutego 2002 r., możliwa stała się zamiana sprywatyzowanych gruntów leśnych na państwowe grunty leśne w ramach Państwowego Funduszu Leśnego. Ceny zamienianych gruntów zostały ustalone na podstawie kryteriów określonych w uregulowaniach bułgarskich, które weszły w życie w dniu 18 listopada 2003 r. (
6
).
12.
Ponieważ zakaz zamiany gruntów leśnych wszedł w życie w dniu 27 stycznia 2009 r., odpowiedni okres dla spornych transakcji zamiany trwał od dnia 1 stycznia 2007 r. (to jest daty przystąpienia Republiki Bułgarii do Unii Europejskiej) do dnia 27 stycznia 2009 r. (
7
).
13.
W następstwie skargi złożonej w 2008 r., w której zarzucono niezgodną z prawem pomoc państwa w związku z transakcjami zamiany gruntów, pismem z dnia 29 czerwca 2011 r. Komisja powiadomiła Republikę Bułgarii o swojej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego określonego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do spornych transakcji zamiany.
14.
Decyzją 2015/456 Komisja stwierdziła, że Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 108 ust. 3 TFUE, przyznając przedsiębiorstwom pomoc państwa niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym w ramach zamiany co najmniej dwóch działek państwowych gruntów leśnych na prywatne grunty leśne w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 27 stycznia 2009 r., co obejmowało łącznie 132 transakcje zamiany.
15.
W tym zakresie Komisja uznała, że transakcje zamiany przeprowadzone przez Republikę Bułgarii w okresie objętym przeglądem stanowiły pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, w przypadku gdy osoby biorące udział w zamianie były przedsiębiorstwami w rozumieniu tego przepisu, a wartość gruntów leśnych w tym państwie członkowskim nie odzwierciedlała wartości rynkowej (
8
), o ile nie chodziło o pomoc de minimis w rozumieniu rozporządzenia (UE) nr 1407/2013 (
9
).
16.
W dniu 5 listopada 2014 r. Republika Bułgarii postanowiła nie wnosić skargi o stwierdzenie nieważności decyzji 2015/456.
B.
Postępowanie przedsądowe
17.
Po przyjęciu decyzji 2015/456 władze bułgarskie i służby Komisji wymieniły obszerną korespondencję dotyczącą wykonania tej decyzji. Do celów niniejszej ukierunkowanej opinii poniższe omówienie skoncentruje się wyłącznie na korespondencji dotyczącej wyznaczenia niezależnego eksperta.
18.
W dniu 7 października 2014 r., podczas pierwszego spotkania ze służbami Komisji po przyjęciu decyzji 2015/456, władze bułgarskie poinformowały tę instytucję, że podjęły decyzję o odzyskaniu pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, lecz nie poprzez skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 4 ust. 2 sentencji i motywie 177 decyzji 2015/456, a mianowicie anulowanie transakcji zamiany w przypadkach, gdy grunty leśne objęte transakcją nie uległy żadnej istotnej zmianie po dacie tej transakcji. Zobowiązały się za to do odzyskania pomocy we wszystkich przypadkach, w których jej kwota przekroczyła pułap de minimis. W tym celu władze bułgarskie wskazały, że przeprowadzą oszacowanie cen rynkowych gruntów będących przedmiotem zamiany z pomocą niezależnego eksperta, zgodnie z motywem 176 tej decyzji. Na tym spotkaniu Komisja nie sprzeciwiła się decyzji władz bułgarskich o skorzystaniu z usług takiego niezależnego eksperta.
19.
W wiadomości e-mail z dnia 17 października 2014 r. władze bułgarskie przesłały Komisji wykaz zawierający 78 transakcji zamiany gruntów leśnych, które podlegały zasadom de minimis.
20.
W wiadomości e-mail z dnia 22 października 2014 r. służby Komisji poinformowały władze bułgarskie, że wykaz ten został „sporządzony prawidłowo”.
21.
W dniu 26 listopada 2014 r. bułgarskie ministerstwo rolnictwa, żywności i leśnictwa zatwierdziło listę transakcji zamiany, które przekroczyły pułap de minimis i w przypadku których konieczne było przeprowadzenie, przez niezależnego eksperta, oszacowania cen rynkowych działek leśnych w momencie dokonania zamiany.
22.
Otwarta procedura przetargu publicznego mająca na celu wybór niezależnego eksperta miała miejsce w latach 2014–2017, podczas których ogłoszono szereg przetargów, przy czym pewne trudności proceduralne uniemożliwiły rozstrzygnięcie pierwszych przetargów (
10
).
23.
Pismem z dnia 16 października 2017 r. władze bułgarskie poinformowały Komisję o wyniku ostatniego przetargu, stwierdzając, że wybranym ekspertem została spółka Agrolesproekt EOOD i że wykonała ona umowę korzystając z usług dwóch wykwalifikowanych ekspertów zarejestrowanych w bułgarskiej izbie niezależnych rzeczoznawców i uprawnionych do wyceny działek na obszarach leśnych. Ponadto w piśmie tym stwierdzono, że zgodnie z wymogami nałożonymi na oferentów w dokumentacji zamówienia publicznego, złożono oświadczenie dotyczące tych dwóch rzeczoznawców, stwierdzające między innymi, że nie uczestniczyli oni w składzie komisji zatwierdzających sprawozdania z wyceny sporządzone za okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 27 stycznia 2009 r., którego dotyczy decyzja 2015/456 (
11
). Pismo to nie zawierało żadnych informacji na temat struktury własnościowej Agrolesproektu, a w szczególności na temat faktu, że był on w 100 % własnością państwa bułgarskiego.
24.
Pismem z dnia 26 października 2017 r. Komisja poinformowała Republikę Bułgarii, po pierwsze, że odnotowała wybór Agrolesproektu oraz fakt, że umowa będzie realizowana przez dwóch ekspertów, a po drugie, że na podstawie dostępnych informacji proponowany wybór spełnia kryteria skorzystania z usług niezależnych i wystarczająco wykwalifikowanych ekspertów, którzy nie uczestniczyli wcześniej w transakcjach zamiany, o których mowa w decyzji 2015/456. Następnie zwróciła się do władz bułgarskich o dostarczenie jej sprawozdań z wyceny, gdy tylko eksperci ją ukończą.
25.
W dniu 7 listopada 2017 r. władze bułgarskie i Agrolesproekt podpisały umowę na świadczenie usług obliczania cen rynkowych zamienianych gruntów.
26.
Pismem z dnia 8 czerwca 2018 r., w odpowiedzi na pismo z dnia 26 października 2017 r., Republika Bułgarii poinformowała Komisję, że Agrolesproekt przygotował sprawozdanie z przeprowadzonych prac, które zostało przedłożone i zatwierdzone przez instytucję zamawiającą w następstwie oceny rady ekspertów Agencji wykonawczej ds. leśnictwa, która jednogłośnie stwierdziła, że sprawozdania z wyceny zostały przygotowane zgodnie ze specyfikacjami technicznymi zamówienia i metodologią określoną w dokumentacji przetargowej.
27.
Pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. Komisja zwróciła się do Republiki Bułgarii o przekazanie informacji dotyczących realizacji zadania wyceny nieruchomości leśnych.
28.
Pismem z dnia 4 września 2018 r. władze bułgarskie przedstawiły sprawozdania z oszacowania cen rynkowych zamienianych gruntów. Na podstawie tych sprawozdań ustalono dodatnią kwotę pomocy w odniesieniu do 103 ze 132 transakcji zamiany, których dotyczyła decyzja 2015/456 (
12
).
29.
Pismem z dnia 22 października 2018 r., w odpowiedzi na pismo z dnia 4 września 2018 r., Komisja poinformowała władze bułgarskie, że przyjęła do wiadomości przekazane informacje i zatwierdziła wniosek, że zidentyfikowano korzyść po stronie beneficjentów, którzy byli stronami 103 transakcji zamiany (z łącznej liczby 132).
30.
Według Komisji w listopadzie 2018 r. władze bułgarskie wskazały, że kwoty do odzyskania wynoszą około 40 mln euro.
31.
W 2020 r. Komisja otrzymała skargę, w której twierdzono, że kwota do odzyskania przekracza 500 mln euro i wyrażano wątpliwości co do metody obliczania pomocy stosowanej przez te władze w ramach jej odzyskiwania.
32.
Pismem z dnia 15 maja 2020 r., w świetle tych wątpliwości, Komisja zwróciła się do Republiki Bułgarii o szereg wyjaśnień dotyczących działalności Agrolesproektu, w szczególności jego struktury własnościowej, stosowania kryterium niezależności eksperta w ramach otwartej procedury przetargu publicznego oraz wynagrodzenia dwóch ekspertów, z których Agrolesproekt korzystał (
13
).
33.
Pismem z dnia 10 lipca 2020 r. Republika Bułgarii udzieliła odpowiedzi, wyjaśniając, że Agrolesproekt jest spółką będącą w 100 % własnością państwa bułgarskiego, której główną działalnością jest świadczenie usług związanych z leśnictwem i gospodarką leśną, a funkcje zarządcze sprawuje minister rolnictwa, żywności i leśnictwa.
34.
Pismem z dnia 22 września 2020 r. Komisja, uznając, że informacje przekazane przez władze bułgarskie nie rozwiały poważnych wątpliwości co do pełnego wdrożenia decyzji o odzyskaniu pomocy (
14
), zwróciła się do władz bułgarskich o ponowne zbadanie wszystkich indywidualnych sprawozdań z wyceny przygotowanych przez Agrolesproekt w celu ustalenia cen rynkowych zgodnie z prawidłową metodologią i bezzwłocznego obliczenia prawidłowych kwot pomocy państwa podlegających odzyskaniu.
35.
Pismem z dnia 2 listopada 2020 r. wspomniane władze poinformowały Komisję, że do sądów krajowych wniesiono liczne odwołania od wydanych nakazów odzyskania pomocy oraz że nie istnieje żaden prawny ani legislacyjny mechanizm pozwalający na wznowienie lub zakończenie toczących się postępowań sądowych.
36.
Pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. Komisja poinformowała te same władze, że fakt, iż Agrolesproekt był „przedsiębiorstwem publicznym” w rozumieniu art. 2 lit. b) dyrektywy 2006/111/WE (
15
), uniemożliwił temu przedsiębiorstwu przeprowadzenie oszacowania cen rynkowych zamienianych działek w momencie transakcji. W związku z tym zdaniem Komisji ekspertyza sporządzona przez Agrolesproekt, na której władze bułgarskie oparły środki podjęte w celu wdrożenia decyzji o odzyskaniu pomocy państwa, nie była wiarygodna do celów wdrożenia decyzji 2015/456. W związku z tym Komisja zwróciła się do tych władz o zbadanie możliwości wszczęcia nowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w celu wyznaczenia niezależnego eksperta, zgodnie z motywem 176 tej decyzji (
16
).
37.
Pismem z dnia 11 maja 2021 r. władze te odpowiedziały na to pismo, broniąc wyboru Agrolesproektu na eksperta, podkreślając w szczególności fakt, że wybór ten został dokonany w drodze wystarczająco przejrzystej, konkurencyjnej, otwartej i bezwarunkowej procedury publicznej, zgodnie z motywem 176 tej decyzji, oraz na podstawie kryterium najniższej oferty. Ponadto wskazały one, że przedsiębiorstwo to nie otrzymywało środków finansowych na swoją działalność z budżetu państwa, gmin lub innych organów administracji, ponieważ jego dochody pochodziły z jego podstawowej działalności, a mianowicie sporządzania planów leśnych i inwentaryzacji obszarów leśnych na podstawie umów zawartych w wyniku udziału w otwartej procedurze na podstawie Zakon za obshtestvenite porachki (ustawy o zamówieniach publicznych) (
17
). Wreszcie, przed sądami krajowymi toczy się szereg postępowań kwestionujących kwotę pomocy podlegającej odzyskaniu, a w niektórych z tych postępowań eksperci prawni określili cenę rynkową podobną do ceny ustalonej przez to przedsiębiorstwo lub niższą.
38.
Pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. Komisja zażądała dalszych informacji na temat niezależności Agrolesproektu. Komisja podkreśliła, że następujące elementy powinny być przejrzyste: a) główna działalność przedsiębiorstwa, oferowane przez nie usługi i lista jego głównych klientów; b) jego polityka handlowa i procedury decyzyjne; c) inne podmioty lub zainteresowane podmioty kontrolujące działalność przedsiębiorstwa lub mające na nie wpływ; oraz d) szczegółowe źródła przychodów i udział finansowania publicznego lub zamówień udzielonych przez państwo w obrotach tego przedsiębiorstwa, wraz z poddanymi kontroli sprawozdaniami finansowymi za lata 2017–2021.
39.
Pismem z dnia 12 lipca 2022 r. Republika Bułgarii powtórzyła uwagi przedstawione w piśmie z dnia 11 maja 2021 r., wskazując jednocześnie, że z łącznej liczby 102 spraw, w których zidentyfikowano przyznanie pomocy państwa, wszczęto dotychczas 66 postępowań sądowych dotyczących odzyskania takiej pomocy oraz że w dziesięciu sprawach Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny, Bułgaria) uchylił zakwestionowane nakazy odzyskania pomocy. Władze bułgarskie stwierdziły, że wysłały 21 nakazów odzyskania pomocy, z których dziesięć spowodowało zapłatę, a pięć doprowadziło do unieważnienia transakcji zamiany.
40.
W ramach rozpatrywania skargi wniesionej przeciwko takiemu nakazowi odzyskania pomocy w ramach zamiany gruntów Administrativen sad Varna (sąd administracyjny w Warnie, Bułgaria) zwrócił się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi wykładni pojęcia „przedsiębiorstwa” w rozumieniu art. 107 TFUE oraz metody obliczania ceny rynkowej zamienionych gruntów (
18
).
41.
W tych okolicznościach Komisja postanowiła wnieść niniejszą skargę.
IV. Postępowanie przed Trybunałem i stanowiska stron
42.
Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie podejmując w wyznaczonym terminie wszelkich środków niezbędnych do odzyskania od beneficjentów pomocy państwa uznanej decyzją 2015/456 za niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym, Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 288 akapit czwarty TFUE oraz art. 4–6 tej decyzji, a także o obciążenie tego państwa członkowskiego kosztami postępowania.
43.
Republika Bułgarii twierdzi, że skarga powinna zostać oddalona w całości jako bezzasadna oraz że Komisja powinna zostać obciążona kosztami postępowania.
44.
Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. strony przedstawiły swoje wystąpienia i udzieliły odpowiedzi na pytania Trybunału.
V. Analiza
45.
Na poparcie swojej skargi Komisja podnosi trzy częściowo pokrywające się zarzuty szczegółowe, z których pierwszy dotyczy niewdrożenia decyzji 2015/456 w przewidzianym terminie, drugi – bardzo ograniczonego rezultatu w odniesieniu do odzyskania przedmiotowej pomocy państwa, a trzeci – braku okoliczności wskazujących na całkowitą niemożność wykonania tej decyzji.
46.
Drugi zarzut szczegółowy składa się z dwóch części, które dotyczą, odpowiednio, dwóch głównych przyczyn, które zdaniem Komisji uniemożliwiły skuteczne wykonanie decyzji 2015/456, a mianowicie, po pierwsze, nieuzasadnionego wyznaczenia eksperta zobowiązanego do określenia kwoty podlegającej odzyskaniu, który nie spełniał wymogów niezależności przewidzianych w motywie 176 tej decyzji, a po drugie, zastosowania przez tego eksperta nieprawidłowej metody obliczeniowej, która nie pozwalała na odzwierciedlenie rzeczywistej ceny rynkowej.
47.
Zgodnie z życzeniem Trybunału niniejsza opinia koncentruje się na pierwszej części drugiego zarzutu szczegółowego (
19
), który opiera się zasadniczo na trzech argumentach podniesionych przez Komisję, z których pierwszy dotyczy rzekomo nieuzasadnionej decyzji Republiki Bułgarii o skorzystaniu z usług niezależnego eksperta (B), drugi rzekomego braku niezależności wyznaczonego eksperta (C), a trzeci rzekomego naruszenia obowiązku lojalnej współpracy poprzez nieujawnienie Komisji informacji, że wyznaczony ekspert jest przedsiębiorstwem publicznym (D) (
20
). Aby jednak lepiej zrozumieć te różne argumenty, uważam za przydatne krótkie przypomnienie zasad dotyczących obowiązku odzyskania pomocy państwa, która została uznana za niezgodną z prawem (A).
A.
W przedmiocie odzyskania pomocy niezgodnej z prawem
48.
Przede wszystkim, jak Trybunał wielokrotnie orzekał, zniesienie pomocy niezgodnej z prawem w drodze jej odzyskania jest logiczną konsekwencją stwierdzenia jej bezprawności. Państwo członkowskie, do którego skierowana jest decyzja nakazująca mu odzyskanie pomocy przyznanej niezgodnie z prawem, jest zatem zobowiązane, na podstawie art. 288 TFUE, do podjęcia wszelkich właściwych środków w celu zapewnienia wykonania tej decyzji. Musi ono doprowadzić do skutecznego odzyskania należnych kwot w celu wyeliminowania zakłócenia konkurencji spowodowanego przewagą konkurencyjną wynikającą z pomocy przyznanej niezgodnie z prawem (
21
).
49.
Następnie, zgodnie z art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999 (
22
), które miało zastosowanie w momencie przyjęcia decyzji 2015/456, odzyskanie pomocy uznanej decyzją Komisji za niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym musi, jak wynika również z motywu 13 tego rozporządzenia, zostać przeprowadzone „bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego państwa członkowskiego”, pod warunkiem że pozwalają one na bezzwłoczne i skuteczne wykonanie tej decyzji, przy czym warunek ten odzwierciedla wymogi zasady skuteczności (
23
).
50.
W związku z tym odzyskanie pomocy musi zostać przeprowadzone bezzwłocznie, a dokładniej w terminie przewidzianym w decyzji Komisji, przyjętej zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE, nakazującej odzyskanie pomocy państwa lub, w stosownych przypadkach, w terminie wyznaczonym później przez Komisję. Spóźnione odzyskanie pomocy, po ustalonych terminach, nie może spełniać wymogów TFUE (
24
).
51.
Wreszcie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w tym zakresie, z wyjątkiem przypadków, w których stwierdzono nieważność decyzji o odzyskaniu pomocy na podstawie art. 263 TFUE, jedynym środkiem obrony, jakie państwo członkowskie może podnieść przeciwko skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesionej przez Komisję na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, jest całkowita niemożność wykonania skierowanej do niego decyzji (
25
). Sytuacja ta podlega jednak restrykcyjnej analizie. Przesłanka istnienia całkowitej niemożności wykonania nie jest bowiem spełniona, gdy pozwane państwo członkowskie ogranicza się do poinformowania Komisji o trudnościach prawnych, politycznych lub praktycznych związanych z wykonaniem danej decyzji, nie podejmując żadnych rzeczywistych kroków w celu odzyskania kosztów od zainteresowanych przedsiębiorstw i nie proponując Komisji alternatywnych sposobów wykonania tej decyzji, które umożliwiłyby przezwyciężenie tych trudności (
26
).
52.
W świetle tych zasad należy zbadać niniejszą skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w celu ustalenia, po pierwsze, czy Republika Bułgarii należycie zapewniła odzyskanie pomocy w terminie przewidzianym w decyzji 2015/456 (pierwszy i drugi zarzut szczegółowy), a po drugie, na wypadek udzielenia odpowiedzi przeczącej, czy to państwo członkowskie może zasadnie powoływać się na przyczyny stanowiące całkowitą niemożność wykonania tej decyzji (trzeci zarzut szczegółowy) (
27
).
B.
W przedmiocie decyzji o skorzystaniu z usług niezależnego eksperta
53.
W swoim pierwszym argumencie, rozwiniętym w kontekście pierwszej części drugiego zarzutu szczegółowego, Komisja zarzuca Republice Bułgarii, że zdecydowała się skorzystać z niezależnego eksperta w celu przeprowadzenia oszacowania cen rynkowych zamienianych działek w celu określenia kwot pomocy państwa podlegających odzyskaniu, podczas gdy, jak wynika z motywów 146 i 175 decyzji 2015/456, w momencie przyjęcia tej decyzji władze bułgarskie dysponowały już między innymi cenami rynkowymi w okresie zamiany wszystkich gruntów będących przedmiotem transakcji. Zdaniem Komisji okoliczność ta powinna była ułatwić określenie dokładnej kwoty pomocy podlegającej odzyskaniu zgodnie z metodologią opisaną w motywie 173 wspomnianej decyzji, bez konieczności wskazywania eksperta. W istocie, zgodnie z motywem 176 tej decyzji, możliwość odwołania się do niezależnego eksperta została przewidziana jedynie w przypadku, gdy metodologia opisana w motywie 173 decyzji nie mogłaby zostać zastosowana lub prowadziłaby do kwoty, która nie odzwierciedlałaby w odpowiedni sposób kwoty otrzymanej przez beneficjenta. Żaden z tych dwóch powodów uzasadniających skorzystanie z usług niezależnego eksperta nie miał jednak miejsca w niniejszej sprawie. W związku z tym decyzja władz bułgarskich o przeprowadzeniu nowego obliczenia cen rynkowych w odniesieniu do wszystkich 132 transakcji zamiany objętych decyzją 2015/456, korzystając z usług niezależnego eksperta, doprowadziła do znacznego dodatkowego opóźnienia i skomplikowała proces odzyskiwania środków w nieuzasadniony sposób.
54.
Republika Bułgarii odpowiada, że warunki zastosowania motywu 176 decyzji 2015/456 zostały spełnione, ponieważ wartości rynkowe wykorzystane do celów ustalenia pomocy w kontekście przyjęcia tej decyzji niekoniecznie odzwierciedlały godziwe wartości rynkowe przedmiotowych działek leśnych. Władze bułgarskie wskazały bowiem już na etapie administracyjnym, że istniały „pewne problemy” dotyczące wiarygodności przekazanych danych, co przyznała sama Komisja w motywie 119 tej decyzji, ponieważ wartości te zostały w szczególności określone na podstawie niewiarygodnych szacunków podatkowych.
55.
Z poniższych względów uważam, że Komisja nie może zarzucać Republice Bułgarii skorzystania z usług niezależnego eksperta.
56.
Po pierwsze, pragnę zauważyć, że możliwość ustalenia metody obliczeniowej na podstawie niezależnej opinii została wyraźnie przewidziana w samej decyzji 2015/456. W motywie 176 tej decyzji przewidziano bowiem odwołanie się do niezależnego eksperta „w przypadkach, gdy władze bułgarskie mogą mieć uzasadnione obawy, że metoda [opisana w motywie 173] nie może być zastosowana lub skutkuje otrzymaniem kwoty, która w sposób oczywisty nie odzwierciedla właściwie kwoty pomocy państwa otrzymanej przez beneficjenta” (
28
). Okoliczność, że możliwość ta została wyraźnie przewidziana w decyzji, musi oznaczać, że Komisja była świadoma faktu, że w momencie przyjęcia decyzji istniała możliwość, że odzyskanie pomocy nie mogło zostać przeprowadzone w sposób niemal automatyczny na podstawie wartości cen rynkowych gruntów, które zostały podane w trakcie procedury administracyjnej. Ponadto Komisja przyznała w swoich uwagach pisemnych, że w praktyce określenie wartości rynkowej działki może nastręczać pewnych trudności, które mogą być spotęgowane przez niewielką liczbę porównywalnych transakcji, oraz że istnieje a priori kilka możliwych metod określenia wartości rynkowej gruntu.
57.
Po drugie, brak wiarygodności cen rynkowych działek leśnych podanych przez władze bułgarskie została należycie wskazany przez te władze na długo przed przyjęciem decyzji 2015/456, już na etapie administracyjnym, w ich uwagach z dnia 19 listopada 2013 r., a także, w następstwie wniosku o udzielenie informacji, w formie tabeli przesłanej pocztą elektroniczną w dniu 21 stycznia 2014 r. Zostało to wyraźnie stwierdzone przez Komisję w motywie 119 tej decyzji. Jak wyjaśniła Republika Bułgarii w swoich uwagach na piśmie, ten brak wiarygodności wynikał między innymi z braku wystarczającej liczby podobnych transakcji na ograniczonym rynku gruntów położonych na obszarach leśnych, a także z krajowej specyfiki polegającej na tym, że zdecydowana większość aktów notarialnych, do których odwoływały się władze bułgarskie, odzwierciedlała wyceny podatkowe nieruchomości, które nie przedstawiały dostatecznie rzeczywistej ceny rynkowej. Oprócz tych stwierdzonych trudności, jak wynika z motywu 121 wspomnianej decyzji, władze bułgarskie podkreśliły, że przekazane dane dotyczące cen rynkowych były „najlepszymi szacunkami, które mogły uzyskać” (
29
), biorąc pod uwagę, że: „(i) w Bułgarii nie obowiązują specjalne zasady określania cen rynkowych za działki leśne w drodze wyceny; (ii) przeprowadzenie wyceny przez niezależnego rzeczoznawcę-eksperta byłoby czasochłonne, jeśli chodzi o ustalenie cen rynkowych działek w momencie zamiany; oraz (iii) przeprowadzenie takiej wyceny byłoby bardzo kosztownym procesem”. W związku z tym Komisja nie mogła nie wziąć pod uwagę faktu, że podane ceny stanowiły „szacunki”, ani też nie mogła twierdzić w sposób stanowczy, że władze te dysponowały w chwili przyjęcia tej samej decyzji wszystkimi danymi niezbędnymi do określenia kwoty odzyskania pomocy.
58.
Po trzecie, w świetle powyższego stwierdzam, że odwołanie się do niezależnego eksperta posiadającego specjalistyczne kwalifikacje było zarówno dopuszczalne, jak i konieczne w celu zaradzenia brakowi wiarygodności danych pierwotnie podanych Komisji przez Republikę Bułgarii. Jak bowiem wskazuje to państwo członkowskie, bez dokładnego ustalenia cen rynkowych gruntów niemożliwe byłoby odpowiednie zastosowanie metodologii, do której Komisja odnosi się w motywie 173 decyzji 2015/456, biorąc pod uwagę, że cena rynkowa gruntów stanowi integralną część równania matematycznego, o którym mowa w tym motywie.
59.
Po czwarte i ostatnie, takie rozumienie wydaje się być również początkowym podejściem Komisji. Jak bowiem instytucja ta potwierdziła na rozprawie, zaakceptowała ona decyzję władz bułgarskich o skorzystaniu z usług eksperta na spotkaniu w dniu 7 października 2014 r., to jest na pierwszym spotkaniu z tymi władzami po przyjęciu decyzji 2015/456 (
30
). Jednakże, akceptując tę decyzję, Komisja w sposób dorozumiany dopuściła również wynikające z niej praktyczne konsekwencje. Nie mogła bowiem nie być w pełni świadoma, że taka decyzja doprowadzi z konieczności do spowolnienia procedury odzyskiwania pomocy, w szczególności dlatego, że zgodnie z motywem 176 tej decyzji wyznaczenie eksperta miało nastąpić w drodze otwartej procedury przetargu publicznego. Gdyby jednak Komisja uznała, że nie ma powodu, aby odwoływać się do metodologii przewidzianej w tym motywie, powinna była sprzeciwić się jej od samego początku, w szczególności na pierwszym spotkaniu, o którym mowa powyżej, a nie dziesięć lat później, przy okazji skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Ponadto, jak wynika z pkt 18–29 niniejszej opinii, wszystkie środki podjęte przez Republikę Bułgarii między przyjęciem decyzji 2015/456 a sporządzeniem sprawozdania przez niezależnego eksperta zostały podjęte w porozumieniu ze służbami Komisji, które nigdy nie zgłosiły zastrzeżeń, przynajmniej na piśmie, wobec pierwotnej decyzji o skorzystaniu z usług tego eksperta. Jak wynika z pkt 29 niniejszej opinii, nawet po przeprowadzeniu prac przez wspomnianego eksperta i przekazaniu sprawozdań z wyceny obejmujących wszystkie 132 transakcje zamiany, Komisja nie zgłosiła żadnego zastrzeżenia ani nie przedstawiła żadnych propozycji dotyczących podjęcia nowych lub dodatkowych środków związanych z wyceną gruntów.
60.
Z powyższego wynika, że moim zdaniem pierwszy argument Komisji zawarty w pierwszej części drugiego zarzutu szczegółowego należy odrzucić jako bezzasadny.
C.
W przedmiocie braku niezależności wyznaczonego eksperta
61.
W drugim argumencie podniesionym w związku z pierwszą częścią drugiego zarzutu szczegółowego Komisja twierdzi, że ekspert wyznaczony przez Republikę Bułgarii, a mianowicie przedsiębiorstwo, które w momencie jego wyboru było w 100 % własnością państwa bułgarskiego i które znajdowało się pod kontrolą tego samego organu, który pierwotnie przyznał przedmiotową pomoc, a mianowicie ministerstwa rolnictwa, żywności i leśnictwa, nie odpowiadał wymogom niezależności przewidzianym w motywie 176 decyzji 2015/456. W szczególności, w następstwie wniosku o udzielenie informacji z dnia 20 czerwca 2022 r. (
31
). i na podstawie fragmentów odpowiedzi udzielonej przez Republikę Bułgarii w dniu 12 lipca 2022 r. (
32
), Komisja uznała, że między Agrolesproektem a tym ministerstwem wyraźnie istniał brak niezależności funkcjonalnej i gospodarczej, który spowodował nieprawidłowości w procedurze odzyskania pomocy, a w konsekwencji uniemożliwił skuteczne wykonanie jej decyzji.
62.
Po pierwsze, jeśli chodzi o niezależność funkcjonalną, statut, sprawozdania z działalności i roczne sprawozdania finansowe Agrolesproektu wskazują w istocie, że prawa państwa bułgarskiego jako jedynego właściciela kapitału tego przedsiębiorstwa były wykonywane przez ministra rolnictwa, żywności i leśnictwa, i że wobec tego istniał bezpośredni związek podległości między wspomnianym przedsiębiorstwem a podmiotem publicznym, który przyznał pomoc (
33
). Na rozprawie Komisja doprecyzowała, że ten organiczny związek stanowił problem obiektywnej niezależności, ponieważ Agrolesproekt należałoby uznać za działający pod nadzorem państwa bułgarskiego i za emanację podmiotu przyznającego pomoc. W tym zakresie, zdaniem Komisji, konflikt interesów był oczywisty, ponieważ funkcje zarządcze Agrolesproektu były wykonywane przez organ państwowy, który naruszył prawo Unii; jest zatem „bezcelowe zaprzeczanie wpływowi tego organu na proces decyzyjny przedsiębiorstwa”. Z drugiej strony, jeśli chodzi o niezależność gospodarczą, również zdaniem Komisji szereg czynników wskazuje na brak niezależności gospodarczej tego przedsiębiorstwa, takich jak w szczególności okoliczność, że jego działalność jest całkowicie uzależniona od finansowania publicznego, ponieważ wszystkie zamówienia realizowane przez Agrolesproekt były udzielane w drodze przetargów organizowanych przez sektor publiczny. Poza tym Republika Bułgarii nie dostarczyła żadnych szczegółów dotyczących tożsamości różnych instytucji zamawiających w sektorze publicznym.
63.
Republika Bułgarii podważa ten argument, twierdząc zasadniczo, że okoliczność, iż Agrolesproekt jest podmiotem publicznym, nie może wpływać na jego niezależność w zakresie powierzonego mu zadania, biorąc pod uwagę, że w szczególności w celu oszacowania cen rynkowych zamienianych działek i określenia kwot pomocy podlegających odzyskaniu przedsiębiorstwo to skorzystało z dwóch ekspertów zarejestrowanych w bułgarskiej izbie niezależnych rzeczoznawców i uprawnionych do wyceny działek na terenach leśnych, których niezależność nie może być kwestionowana.
64.
W tym zakresie należy na wstępie podkreślić, że decyzja 2015/456, a w szczególności jej motyw 176, ogranicza się, po pierwsze, do doprecyzowania, że władze bułgarskie mogą przeprowadzić oszacowanie cen rynkowych działek objętych tą decyzją „przy pomocy niezależnego eksperta, posiadającego odpowiednie kwalifikacje do przeprowadzenia takiej wyceny i wybranego w drodze otwartej procedury przetargu publicznego”, a po drugie, określa różne etapy procedury wyboru tego eksperta. Podczas gdy przepis ten przewiduje, że ekspert musi być „niezależny”, „posiadać odpowiednie kwalifikacje” i zostać „wybrany w drodze otwartej procedury przetargu publicznego”, nie zawiera on żadnych wyraźnych wskazówek co do statusu prawnego lub własności tego eksperta, a w szczególności faktu, że nie może on być przedsiębiorstwem publicznym.
65.
W związku z tym należy ustalić, czy pomimo braku takiego wskazania w decyzji 2015/456 władze bułgarskie powinny były jednak być świadome, że wyznaczenie podmiotu publicznego na eksperta jest samo w sobie niezgodne z wymogiem niezależności eksperta.
66.
Z następujących powodów uważam, że nie miało to miejsca w tym przypadku.
67.
W pierwszej kolejności zauważam, że taka zasada, zgodnie z którą podmioty publiczne muszą być wykluczone z przetargu na zadania eksperckie, nie wynika ani z przepisów Unii dotyczących udzielania zamówień publicznych, ani z bardziej szczegółowych przepisów dotyczących pomocy państwa.
68.
Po pierwsze, w odniesieniu do przepisów dotyczących zamówień publicznych, z art. 2 ust. 1 pkt 10 dyrektywy 2014/24/UE (
34
) w związku z jej motywem 14 wynika, że pojęcie „wykonawcy” należy interpretować szeroko, tak aby obejmowało ono nie tylko osoby fizyczne lub prawne, ale także wszelkie podmioty publiczne, które między innymi oferują na rynku świadczenie odpowiednich usług, niezależnie od formy prawnej, w jakiej zdecydowały się prowadzić działalność. W związku z tym Trybunał stwierdził, że ewentualna uprzywilejowana pozycja podmiotu gospodarczego spowodowana finansowaniem ze środków publicznych lub pomocą państwa nie wystarcza do jego wykluczenia z przetargu a priori i bez dalszego badania (
35
). Trybunał orzekł, że jednym z celów przepisów Unii w dziedzinie zamówień publicznych jest otwarcie na jak najszerszą konkurencję oraz że w interesie prawa Unii pozostaje zapewnienie, by w przetargu uczestniczyła jak największa liczba oferentów nie tylko z uwagi na interes w dziedzinie swobodnego przepływu towarów i usług, ale także z uwagi na własny interes zainteresowanej instytucji zamawiającej, która dysponuje szerszymi możliwościami wyboru oferty najkorzystniejszej i najlepiej dopasowanej do potrzeb zainteresowanych wspólnot publicznoprawnych (
36
).
69.
Po drugie, w odniesieniu do bardziej szczegółowych zasad dotyczących pomocy państwa, komunikat Komisji z dnia 10 lipca 1997 r. w sprawie elementów pomocy państwa w sprzedaży gruntów i budynków przez władze publiczne (zwany dalej „komunikatem z 1997 r.”) (
37
), który miał zastosowanie w dniu przyjęcia decyzji 2015/456 i podczas pierwszych trzech przetargów, które władze bułgarskie ogłosiły w celu wyboru niezależnego eksperta (
38
), wyraźnie przewidywał możliwość udziału pracowników administracji publicznej w niezależnej ekspertyzie. W szczególności pkt 2 lit. a) komunikatu stanowił, w tytule II „Zasady”, że jeżeli władze publiczne państwa członkowskiego nie zamierzają posłużyć się sprzedażą gruntów i budynków w drodze przetargu bezwarunkowego (
39
), mogą przeprowadzić wycenę przez jednego lub większą liczbę niezależnych rzeczoznawców przed negocjacjami w sprawie sprzedaży, w celu ustalenia wartości rynkowej na podstawie powszechnie przyjętych wskaźników rynkowych i standardów wyceny. Tak wyznaczona cena rynkowa jest minimalną ceną zakupu, na jaką można się zgodzić bez zakwalifikowania jej jako pomocy państwa. W tym zakresie akapit czwarty tego samego przepisu stanowił, że oprócz kwalifikacji zawodowych (
40
) ekspert ten powinien być „niezależny w wykonywaniu swych zadań”, co oznaczało, że „władze publiczne nie powinny mieć prawa do wydawania nakazów dotyczących wyników wyceny. Państwowe urzędy wyceny oraz pracownicy administracji publicznej mogą być uznawani za niezależnych, o ile skutecznie wykluczono możliwość wywierania niewłaściwego wpływu na ich ustalenia” (
41
).
70.
Należy zauważyć, że komunikat z 1997 r. nie miał zastosowania do procedury wyboru Agrolesproektu; nie miał on zastosowania ratione materiae, ponieważ z jednej strony dotyczył „sprzedaży” gruntów i budynków należących do państwa, a nie „zamiany” (
42
), a z drugiej strony dotyczył wyceny gruntów lub budynków w ramach uznania za pomoc, a nie jej odzyskania; nie miał on zastosowania ratione temporis, ponieważ komunikat ten nie obowiązywał już w czasie, gdy Agrolesproekt został przedstawiony służbom Komisji do zatwierdzenia (
43
). Komunikat pozostaje jednak istotny dla celów niniejszej analizy, w szczególności dlatego, że ustanawia zasadę, zgodnie z którą publiczne organy dokonujące wyceny są w pełni w stanie przeprowadzić wycenę w kontekście wdrażania zasad odnoszących się do pomocy państwa, i nie można domniemywać, że nie działają niezależnie. Rzeczywiście, należy podkreślić, że żaden z przepisów komunikatu w sprawie pojęcia „pomocy państwa” – wskazanego w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – który to komunikat zastąpił komunikat z 1997 r., nie wyklucza możliwości korzystania z usług niezależnych ekspertów będących organami publicznymi, w sytuacji gdy istnieje możliwość korzystania z usług niezależnych ekspertów (
44
).
71.
Stwierdzenia tego nie może podważyć argument Komisji, zgodnie z którym kontekst niniejszej sprawy nie dotyczy wstępnej wyceny przez eksperta gruntu przeznaczonego do sprzedaży, w odniesieniu do której publiczne podmioty dokonujące wyceny mogą, zgodnie z komunikatem z 1997 r., przeprowadzać niezależne wyceny, lecz odzyskania pomocy przyznanej niezgodnie z prawem i z rynkiem wewnętrznym, co wymagałoby szczególnych środków ostrożności.
72.
Przede wszystkim, trudno mi zgodzić się z koncepcją kryterium niezależności, która różni się w zależności od danego etapu administracyjnego. Należy domniemywać, że zatwierdzony niezależny ekspert, niezależnie od tego, czy jest jednostką publiczną czy prywatną, działa całkowicie niezależnie, czy to w kontekście wyceny sprzedaży gruntu w celu określenia istnienia pomocy (na wcześniejszym etapie), czy też w kontekście określenia wartości gruntu w celu odzyskania pomocy (na późniejszym etapie). Co więcej, z teoretycznego punktu widzenia trudno mi zrozumieć, w jaki sposób ryzyko ewentualnego wywierania wpływu przez państwo miałoby się zmieniać w zależności od tego, czy wycena dotyczy istnienia pomocy, czy jej odzyskania. Na przykład, jeśli celem takiego wpływu jest zminimalizowanie kwoty pomocy, tak aby można ją było zaklasyfikować jako „de minimis”, ryzyko pozostaje takie samo, niezależnie od tego, czy na etapie kwalifikacji, czy odzyskania pomocy. Dzieje się tak nawet wtedy, gdy, jak twierdzi Komisja, istnieje zbieżność między interesami organu przyznającego pomoc a interesami beneficjentów (
45
). Wreszcie zasada, zgodnie z którą w istocie zakłada się, że państwo członkowskie działa niezgodnie z prawem, wywierając wpływ na eksperta, który jest przedsiębiorstwem publicznym, byłaby moim zdaniem sprzeczna z zasadą lojalnej współpracy zapisaną w art. 4 ust. 3 TUE oraz z zasadą wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi a instytucjami Unii, a zatem nie mogłaby być uzasadniona.
73.
W drugiej kolejności, biorąc pod uwagę powyższe stwierdzenie, że na podstawie prawa Unii podmioty publiczne nie mogą być wykluczone z przetargów dotyczących wycen przeprowadzanych w kontekście odzyskiwania pomocy państwa, jeżeli Komisja uznała, że w niniejszej sprawie zamiana gruntów była tematem wrażliwym i że istniało rzeczywiste ryzyko wywierania wpływu przez jednostkę, która przyznała pomoc, na podmiot, który przeprowadził wycenę (lub który wybrał niezależnych ekspertów), Komisja powinna była wyraźnie przewidzieć w motywie 176 decyzji 2015/456, że niezależni eksperci powinni zostać wyznaczeni przez „niezawisłe gremium” (
46
). W braku takiego odniesienia Republika Bułgarii nie mogła jednak wiedzieć, że wyznaczenie Agrolesproektu było samo w sobie sprzeczne z wymogami niezależności przewidzianymi w motywie 176 tej decyzji.
74.
W trzeciej kolejności z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że żaden inny dowód wynikający z różnych dyskusji między stronami nie dawał podstaw do zobowiązania władz bułgarskich (lub uzasadnionych oczekiwań ze strony Komisji), że wyznaczony niezależny ekspert nie powinien być podmiotem publicznym. Wręcz przeciwnie, w ramach postępowania administracyjnego prowadzącego do przyjęcia decyzji 2015/456 Komisja przyjęła bez zastrzeżeń, w celu ustalenia istnienia pomocy, ceny określone przez ekspertów, którzy sami wchodzili w skład ministerstwa rolnictwa, żywności i leśnictwa. Podobnie, jak wskazała Republika Bułgarii, nawet po przyjęciu tej decyzji Komisja nie zakwestionowała obiektywności sprawozdania z wyceny transakcji „de minimis”, mimo że zostało ono sporządzone przez urzędników tego samego ministerstwa (
47
). Wreszcie, kwestia niezależności ekspertów została również wyraźnie podniesiona podczas dyskusji na temat pierwszej otwartej procedury przetargu publicznego, która została zakończona, w szczególności na tej podstawie, że zatwierdzony rzeczoznawca przeprowadzający ocenę zajął wcześniej stanowisko na temat sprawozdań z wyceny sporządzonych w celu określenia pomocy (
48
). Nawet w tym kontekście Komisja nie skorzystała z okazji, aby wyrazić swoje obawy dotyczące domniemanego ryzyka wynikającego z ewentualnego wyznaczenia przedsiębiorstwa publicznego na niezależnego eksperta.
75.
W czwartej kolejności, i na koniec, Komisja w żadnym razie nie była w stanie wykazać istnienia jakiegokolwiek wpływu wywieranego przez władze bułgarskie na ekspertyzę Agrolesproektu. W tym zakresie pragnę przypomnieć, że jeżeli za punkt wyjścia przyjąć kryteria stosowane do oceny niezawisłości sądów, wymóg niezawisłości obejmuje dwa odrębne aspekty: niezawisłość obiektywną i niezawisłość subiektywną (
49
). Komisja twierdzi, że w niniejszej sprawie brakuje tych dwóch aspektów.
76.
Z jednej strony, jeśli chodzi o obiektywną niezawisłość, zakłada ona, że ekspert wykonuje swoje funkcje w pełni autonomicznie, bez podlegania żadnej hierarchii służbowej lub podporządkowania, i nie otrzymuje nakazów czy wskazówek z jakiegokolwiek źródła. Chroni go to przed zewnętrzną interwencją lub naciskami mogącymi zagrozić niezależności jego ekspertyzy (
50
).
77.
W tym zakresie, jak wskazano w pkt 62 niniejszej opinii, Komisja wyraża zastrzeżenia dotyczące zarówno funkcjonalnej, jak i ekonomicznej niezależności Agrolesproektu w stosunku do ministerstwa rolnictwa, żywności i leśnictwa.
78.
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o niezależność funkcjonalną, uważam na wstępie, że nie można kwestionować niezależności Agrolesproektu tylko dlatego, że przedsiębiorstwo to zostało wyznaczone przez organ, który przyznał przedmiotową pomoc. Wręcz przeciwnie, skłaniam się ku stwierdzeniu, że biorąc pod uwagę fakt, iż strony są zgodne co do tego, że dwaj eksperci, z których to przedsiębiorstwo korzystało, byli zarejestrowani w izbie niezależnych rzeczoznawców, przy sporządzaniu sprawozdań z wyceny wykonywali oni swoje czynności z poszanowaniem wysokich standardów etycznych i deontologicznych w zakresie niezależności (
51
). W tym sensie należy domniemywać, że cieszą się oni wystarczającą obiektywną niezależnością. Domniemanie to jest konieczne w szczególności w zakresie, w jakim nie można jasno zrozumieć, w jaki sposób fakt, że zleceniodawcą opinii jest wyżej wymienione ministerstwo, jest sam w sobie istotny. Po pierwsze, jak potwierdziła Republika Bułgarii, ci dwaj eksperci nie mają bezpośredniego związku z państwem bułgarskim: nie są oni urzędnikami ministerstwa ani żadnego innego podmiotu publicznego, ani nawet Agrolesproektu, i zostali zatrudnieni wyłącznie w celu wykonania powierzonych im konkretnych zadań. Po drugie, Komisja nie zakwestionowała kwalifikacji zawodowych dwóch ekspertów nominowanych przez Agrolesproekt ani ich zdolności do wykonania powierzonej im ekspertyzy. Przyznała nawet na rozprawie, że gdyby ci dwaj eksperci zostali wybrani bezpośrednio przez władze bułgarskie, bez udziału Agrolesproektu, warunek niezależności w rozumieniu motywu 176 decyzji 2015/456 zostałby spełniony.
79.
Następnie, moim zdaniem domniemania tego nie można wzruszyć zwykłym twierdzeniem opartym na fakcie, że „bezcelowe byłoby zaprzeczanie wpływowi [ministerstwa] na proces decyzyjny przedsiębiorstwa”. W istocie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach procedury w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja jest zobowiązana do wykazania istnienia zarzucanego uchybienia i dostarczenia Trybunałowi dowodów potrzebnych do zbadania przezeń istnienia tego uchybienia, przy czym Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu (
52
). Do Komisji należy zatem udowodnienie istnienia związku między państwowym charakterem Agrolesproektu a jakością lub wiarygodnością sprawozdań z wyceny, aby wykazać, że przedsiębiorstwo to nie spełniało warunków wykonania decyzji przewidzianych w motywie 176 decyzji 2015/456. Jednakże, jak podniesiono na rozprawie, Komisja nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że władze bułgarskie miały wydać wskazówki wspomnianemu przedsiębiorstwu lub dwóm wyznaczonym ekspertom. Podobnie, w sprawozdaniach rocznych sporządzanych przez to samo przedsiębiorstwo, do których odnosi się Komisja, nie ma żadnych materialnych poszlak sugerujących, że eksperci nie mieli swobody w wykonywaniu swoich zadań z zachowaniem pełnej niezależności.
80.
W drugiej kolejności, w odniesieniu do niezależności ekonomicznej, o ile prawdą jest, że wynagrodzenie ekspertów może skutecznie odgrywać rolę w zakresie ich obiektywnej niezależności, o tyle, jak potwierdziła Republika Bułgarii, finansowanie Agrolesproektu wynika z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. W związku z tym jego dochody pochodzą z jego głównej działalności, a mianowicie sporządzania planów gospodarki leśnej i inwentaryzacji obszarów leśnych w ramach umów zawartych w następstwie jego udziału w procedurze otwartej. Informacje te znajdują potwierdzenie w rocznych sprawozdaniach finansowych za lata 2018 i 2019, opublikowanych w rejestrze handlowym, w których faktycznie stwierdzono, że w przedmiotowym okresie rozliczeniowym przedsiębiorstwo to osiągnęło własne przychody z umów zawartych w ramach procedury otwartej na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych.
81.
W związku z tym wydaje mi się, że nie ma dowodów przedstawionych przez Komisję, które wskazywałyby, że w niniejszej sprawie obiektywna niezależność Agrolesproektu lub dwóch ekspertów, z których usług skorzystano, została naruszona.
82.
Z drugiej strony, jeśli chodzi o subiektywną niezawisłość, chciałbym przypomnieć, że łączy się ona z pojęciem „bezstronności” i dotyczy zachowania jednakowego dystansu do stron sporu i ich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Aspekt ten wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w treści wykonanej ekspertyzy (
53
).
83.
W tym zakresie Komisja podkreśliła na rozprawie, że posiadała informacje wskazujące na to, iż dwaj eksperci, o których mowa, nie mieli pełnej swobody w wykonywaniu swoich zadań w ramach ustanowionych przez Agrolesproekt, że otrzymali wskazówki od władz bułgarskich i że wynikało to ze sprawozdań samego przedsiębiorstwa.
84.
Jednakże, jak już podkreślono w pkt 78–80 niniejszej opinii, wydaje się, że w rocznych sprawozdaniach Agrolesproektu nie ma żadnego dowodu, który wskazywałby, że eksperci nie mieli swobody w wykonywaniu swoich zadań. Sprawozdania te odnoszą się bowiem do projektów organizacji leśnej, w które zaangażowane były bułgarskie struktury państwowe. Nie mają one jednak żadnego znaczenia dla zadań Agrolesproektu polegających na obliczaniu ceny gruntów leśnych. Ponadto z akt sprawy będących w dyspozycji Trybunału wynika, że sprawozdanie z wyceny takie jak przedstawione przez to przedsiębiorstwo, zostało zatwierdzone przez instytucję zamawiającą po dokonaniu oceny przez radę ekspertów Agencji wykonawczej ds. leśnictwa, bez jakiejkolwiek ingerencji w jego treść (
54
).
85.
Mając na uwadze powyższe, a w szczególności brzmienie motywu 176 decyzji 2015/456, odpowiednie przepisy prawa Unii, niewystarczający charakter wyjaśnień udzielonych przez Komisję w ramach postępowania administracyjnego poprzedzającego przyjęcie tej decyzji i następującego po jej przyjęciu, a także brak dowodów mogących podważyć obiektywność ekspertyzy przedłożonej przez Agrolesproekt, należy stwierdzić, że nie wykazano, iż Republika Bułgarii naruszyła wspomnianą decyzję, wyznaczając eksperta, który nie spełniał wymogów niezależności przewidzianych w tym motywie.
86.
Proponuję zatem odrzucenie drugiego argumentu zawartego w pierwszej części drugiego zarzutu szczegółowego jako bezzasadnego.
D.
W przedmiocie naruszenia obowiązku lojalnej współpracy poprzez nieujawnienie struktury własności publicznej wyznaczonego eksperta
87.
W trzecim i ostatnim argumencie podniesionym w ramach pierwszej części drugiego zarzutu szczegółowego Komisja zarzuca władzom bułgarskim, że nie ujawniły w odpowiednim czasie – a mianowicie przed zatwierdzeniem przez Komisję wyznaczenia Agrolesproektu w dniu 26 października 2017 r. (
55
) – informacji, że Agrolesproekt jest przedsiębiorstwem publicznym i że jego funkcje zarządcze sprawuje minister rolnictwa, żywności i leśnictwa. Zaniechanie to, które wprowadziło w błąd służby Komisji, stanowiło naruszenie obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 4 ust. 3 TFUE. Informacje te zostały przekazane Komisji dopiero dwa lata później, w dniu 10 lipca 2020 r. (
56
) Podczas rozprawy Komisja wyjaśniła, że władze bułgarskie nie mogły nie zdawać sobie sprawy ze znaczenia i istotności tych informacji, dotyczących kontroli nad tym przedsiębiorstwem, z punktu widzenia wymogów niezależności.
88.
Republika Bułgarii stwierdza, że ten zarzut szczegółowy należy oddalić jako bezzasadny.
89.
W tym zakresie wystarczy wskazać, że jak wynika z pkt 67–72 niniejszej opinii, żaden przepis prawa Unii ani praktyka decyzyjna Komisji nie wymagały od Republiki Bułgarii przekazania informacji odnoszących się do faktu, że dwaj niezależni eksperci zostali nominowani przez Agrolesproekt, przedsiębiorstwo publiczne kontrolowane przez państwo, a w szczególności przez ministerstwo rolnictwa, żywności i leśnictwa.
90.
W każdym razie, jak słusznie zauważa Republika Bułgarii, gdyby Komisja chciała zweryfikować te informacje, były one szybko i szeroko dostępne. Informacje dotyczące organów zarządzających i kontroli kapitału przedsiębiorstwa są bowiem publicznie dostępne i znajdują się w rejestrze handlowym, tak że każda zainteresowana strona może mieć do nich szybki i bezpłatny dostęp, jeżeli uzna to za konieczne do podjęcia decyzji (
57
).
91.
Wynika z tego, że moim zdaniem nie można stwierdzić żadnego naruszenia obowiązku lojalnej współpracy ze strony Republiki Bułgarii, a trzeci argument rozwinięty w kontekście pierwszej części drugiego zarzutu szczegółowego również należy odrzucić jako bezzasadny.
VI. Wnioski
92.
Mając na uwadze powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał, jeżeli uzna za stosowne orzec w przedmiocie pierwszej części drugiego zarzutu szczegółowego, stwierdził, że Komisja Europejska nie wykazała, iż Republika Bułgarii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej w szczególności na mocy motywu 176 decyzji (UE) 2015/456 z dnia 5 września 2014 r. w sprawie programu pomocy nr SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) i SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) wdrożonego przez Republikę Bułgarii w kontekście zamiany gruntów leśnych.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Decyzja z dnia 5 września 2014 r. w sprawie programu pomocy nr SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) i SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) wdrożonego przez Republikę Bułgarii w kontekście zamiany gruntów leśnych (Dz.U. 2015, L 80, s. 100).
(
3
)	Rozporządzenie Rady z dnia 22 marca 1999 r. (Dz.U. 1999, L 83, s. 1).
(
4
)	Rozporządzenie Rady z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (Dz.U. 2015, L 248, s. 9).
(
5
)	Zakon za gorite (ustawa o lasach, DV nr 125 z dnia 29 grudnia 1997 r.).
(
6
)	A mianowicie rozporządzeniu w sprawie obliczania cen podstawowych, cen gruntów na obszarach wyłączonych oraz ustanawiania prawa użytkowania i służebności dotyczących lasów i gruntów leśnych, przyjętym dekretem rady ministrów nr 252 z dnia 6 listopada 2003 r. (DV nr 101 z dnia 18 listopada 2003 r., z późniejszymi zmianami wynikającymi z DV nr 1 z dnia 5 stycznia 2007 r.).
(
7
)	W dniu 3 września 2009 r. wprowadzono moratorium na późniejszą zmianę przeznaczenia zamienionego gruntu.
(
8
)	Zasadniczo, jeżeli działka państwowego gruntu leśnego otrzymana w zamian ma wyższą wartość niż działka prywatnego gruntu leśnego przekazana w zamian. Komisja uznała natomiast, że decyzja organu władzy publicznej o zamianie przeznaczenia określonej działki w wyniku transakcji zamiany, na mocy której grunt leśny staje się gruntem budowlanym, nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
(
9
)	Rozporządzenie Komisji z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 [TFUE] do pomocy de minimis (Dz.U. 2013, L 352, s. 1), które określiło te warunki.
(
10
)	Z uwag pisemnych przedstawionych przez Republikę Bułgarii wynika, że pierwszy przetarg, który został ogłoszony w dniu 18 grudnia 2014 r., został unieważniony, ponieważ stwierdzono, że jedyny oferent, który uczestniczył w przetargu, z jednej strony zaproponował zatwierdzonego rzeczoznawcę, który w poprzednim okresie, a mianowicie w latach 2003–2009, uczestniczył jako członek komisji i w tym charakterze zajmował stanowisko w sprawie sporządzanych sprawozdań z wyceny, a po drugie, złożył propozycję techniczną, która nie była zgodna ze specyfikacją instytucji zamawiającej; drugi przetarg, który został ogłoszony w dniu 20 marca 2015 r., został unieważniony ze względu na istotną zmianę okoliczności oraz konieczność dokonania ponownej analizy transakcji zamiany i zmiany liczby nieruchomości podlegających wycenie w specyfikacji w celu dokonania ponownego przeanalizowania wszystkich 132 transakcji; trzeci przetarg, który został ogłoszony w dniu 10 października 2016 r., został unieważniony na wniosek komisji przetargowej z powodu uzasadnionych stwierdzeń dotyczących obu uczestników, zgodnie z którymi nie spełniali oni warunków określonych wcześniej w dokumentacji przetargowej.
(
11
)	Z tego pisma wynika, że obaj eksperci posiadali certyfikat rzeczoznawcy i tytuł magistra leśnictwa, mieli łącznie, odpowiednio, 28 i 22 lata doświadczenia zawodowego jako inżynierowie leśni i przeprowadzili, odpowiednio, 722 i 53 ekspertyzy działek leśnych.
(
12
)	W przypadku pozostałych 29 transakcji zamiany rzekomi beneficjenci nie otrzymali żadnych korzyści. Zgodnie z informacjami dostarczonymi przez Republikę Bułgarii, Agrolesproekt przygotował 264 sprawozdania z wyceny zawierające oszacowanie ceny rynkowej 2500 działek objętych 132 transakcjami zamiany. Dla każdego sprawozdania sporządzono tabelę pokazującą różnicę między rzeczywistą ceną rynkową a ceną administracyjną zastosowaną w umowach zamiany gruntów.
(
13
)	W tym przypadku wyjaśnienia te dotyczyły: po pierwsze, głównej działalności rzeczoznawcy, świadczonych przez niego usług i osób, dla których są one przeznaczone; struktury własnościowej rzeczoznawcy, w szczególności tego, czy jest on własnością państwa, jest powiązany z podmiotem publicznym, jest własnością prywatną lub ma charakter własnościowy mieszany; określenia osób lub podmiotów będących właścicielami rzeczoznawcy, a także określenia osób lub podmiotów mających decydujący wpływ na działalność rzeczoznawcy; po drugie, źródeł dochodu rzeczoznawcy, w szczególności czy i w jakim zakresie są one zależne od finansowania publicznego lub zamówień udzielanych przez państwo; po trzecie, kryterium niezależnego eksperta po otrzymaniu oferty rzeczoznawcy.
(
14
)	W szczególności ze względu na uwzględnienie podobnych nieruchomości na rynku po rażąco niskich cenach (to jest niższych niż stosowane wcześniej ceny administracyjne), jak również cen deklarowanych wyłącznie do celów podatkowych.
(
15
)	Dyrektywa Komisji z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (Dz.U. 2006, L 318, s. 17).
(
16
)	W tym samym piśmie Komisja zauważyła, że władze bułgarskie nie odpowiedziały na pytania skierowane do nich w piśmie z dnia 15 maja 2020 r., dotyczącym źródeł dochodów Agrolesproektu, w szczególności tego, czy i w jakim stopniu zależały one od finansowania publicznego lub zamówień udzielanych przez państwo.
(
17
)	DV nr 13 z dnia 16 lutego 2016 r., z późniejszymi zmianami i uzupełnieniami, ostatnio w DV nr 11 z dnia 6 lutego 2024 r.
(
18
)	W sprawie tej zapadł wyrok z dnia 19 października 2023 r., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), w którym Trybunał orzekł między innymi, że art. 107 ust. 1 TFUE i art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one temu, by kryteria pozwalające na ustalenie kwoty pomocy państwa otrzymanej przy nabyciu terenów w ramach zamiany gruntów leśnych opierały się na średnich cenach zarejestrowanych transakcji nieruchomościowych związanych z gruntami o cechach analogicznych do gruntów będących przedmiotem wyceny i położonych w ich pobliżu, w których przynajmniej jedną ze stron jest przedsiębiorca, zawartych w okresie 12 miesięcy poprzedzających dokonanie wyceny, pod warunkiem że kryteria te są zgodne z decyzją Komisji w sprawie odzyskania tej pomocy i pozwalają na ustalenie wartości rynkowej tych gruntów w momencie transakcji zamiany.
(
19
)	Chociaż Komisja podnosi te argumenty w kontekście drugiego zarzutu szczegółowego, kwestie związane z wyborem i niezależnością wyznaczonego eksperta są nierozerwalnie związane i mają również znaczenie dla analizy pierwszego i trzeciego zarzutu szczegółowego.
(
20
)	W replice Komisja przytacza dwie nieprawidłowości związane z organizacją otwartej procedury przetargu publicznego i dotyczące wyboru niezależnego eksperta, a mianowicie, po pierwsze, okoliczność, że cena początkowo zaproponowana w ramach pierwszego przetargu była zbyt niska, aby przyciągnąć kandydatów, co zostało uznane przez Republikę Bułgarii i skłoniło ją do podwyższenia ceny w ramach drugiego przetargu, oraz, po drugie, okoliczność, że wymóg przewidziany w przetargu, zgodnie z którym ekspert powinien, z jednej strony, zaktualizować cenę administracyjną, a z drugiej strony, uwzględnić ceny administracyjne w metodologii określania ceny rynkowej, mógł wprowadzać w błąd, a zatem skutkować nieprawidłowym wykonaniem decyzji 2015/456. Komisja przedstawiła te zarzuty szczegółowe na poparcie stanowiska, zgodnie z którym w żadnym razie nie można jej uznać za odpowiedzialną za nieprawidłowości związane z organizacją otwartej procedury przetargu publicznego i wyborem niezależnego eksperta. Jednakże, ponieważ te zarzucane nieprawidłowości zostały przedstawione po raz pierwszy w replice, nie można ich uznać za niezależne zarzuty szczegółowe mające na celu stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom przez Republikę Bułgarii (zob. w tym zakresie art. 120 i 121 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem).
(
21
)	Zobacz wyroki: z dnia 6 maja 2015 r., Komisja/Niemcy (C‑674/13, EU:C:2015:302, pkt 37, 38 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 12 maja 2021 r., Komisja/Grecja (Pomoc dla producentów rolnych) (C‑11/20, EU:C:2021:380, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
22
)	Obowiązek ten wynika również z art. 16 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589, które zastąpiło rozporządzenie nr 659/1999 [zob. w tym zakresie wyrok z dnia 16 stycznia 2025 r., Scai (C‑588/23, EU:C:2025:23, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo)].
(
23
)	Zobacz wyroki: z dnia 6 maja 2015 r., Komisja/Niemcy (C‑674/13, EU:C:2015:302, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 12 maja 2021 r., Komisja/Grecja (Pomoc dla producentów rolnych) (C‑11/20, EU:C:2021:380, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
24
)	Zobacz wyrok z dnia 13 października 2011 r., Komisja/Włochy (C‑454/09, EU:C:2011:650, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
25
)	Zobacz wyroki: z dnia 11 września 2014 r., Komisja/Niemcy (C‑527/12, EU:C:2014:2193, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo); a także z dnia 12 maja 2021 r., Komisja/Grecja (Pomoc dla producentów rolnych) (C‑11/20, EU:C:2021:380, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
26
)	Zobacz wyrok z dnia 12 lutego 2015 r., Komisja/Francja (C‑37/14, EU:C:2015:90, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
27
)	W szczególności okoliczność, że 66 z łącznie 102 beneficjentów zakwestionowało nakazy odzyskania przed sądami krajowymi, co doprowadziło do dalszych opóźnień we wdrażaniu decyzji 2015/456.
(
28
)	Możliwość ta jest zgodna z orzecznictwem Trybunału, zgodnie z którym Komisja, nakazując zwrot pomocy uznanej za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, nie jest zobowiązana do określenia dokładnej kwoty pomocy podlegającej zwrotowi, pod warunkiem że jej decyzja zawiera informacje umożliwiające odbiorcy samodzielne określenie tej kwoty bez nadmiernych trudności [zob. wyroki: z dnia 12 października 2000 r., Hiszpania/Komisja (C‑480/98, EU:C:2000:559, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 20 marca 2014 r., Rousse Industry/Komisja (C‑271/13 P, EU:C:2014:175, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo); a także z dnia 6 maja 2015 r., Komisja/Niemcy (C‑674/13, EU:C:2015:302, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo)]. Przykładowo, w przypadku programu pomocy Komisja zazwyczaj nie jest w stanie precyzyjnie określić kwoty pomocy otrzymanej przez każdego z indywidualnych beneficjentów, a zatem szczególne okoliczności dotyczące jednego z beneficjentów programu pomocy można ocenić dopiero na etapie odzyskiwania pomocy [zob. wyrok z dnia 13 lutego 2014 r., Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo)].
(
29
)	Wyróżnienie własne.
(
30
)	Zobacz pkt 18 niniejszej opinii.
(
31
)	Zobacz pkt 38 niniejszej opinii.
(
32
)	Zobacz pkt 39 niniejszej opinii.
(
33
)	Odnosząc się do rocznego sprawozdania z działalności Agrolesproekt za 2020 r., Komisja doprecyzowała, że z tego sprawozdania wynika, że zasadniczo realizacja różnych projektów przedsiębiorstwa była kontrolowana przez strukturę administracyjną ministerstwa rolnictwa, żywności i leśnictwa.
(
34
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65).
(
35
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 23 grudnia 2009 r., CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
36
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 23 grudnia 2009 r., CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
37
)	Dz.U. 1997, C 209, s. 3.
(
38
)	Zobacz pkt 22 niniejszej opinii.
(
39
)	Innymi słowy, procedura, która jest podobna do sprzedaży publicznej według wartości rynkowej, a zatem nie wiąże się z pomocą państwa.
(
40
)	Zobacz tytuł II „Zasady”, pkt 2 lit. a) drugi i trzeci akapit komunikatu z 1997 r.
(
41
)	Wyróżnienie własne.
(
42
)	W akapicie czwartym tytułu I, „Wprowadzenie” komunikatu z 1997 r., uściślono bowiem, że „[w]ytyczne dotyczą jedynie sprzedaży gruntów i budynków będących własnością publiczną. Nie dotycz[ą] publicznego nabywania gruntów i budynków czy najmu lub dzierżawy gruntów i budynków przez władze publiczne. Takie transakcje mogą również zawierać elementy pomocy państwa”.
(
43
)	Zobacz pkt 23 niniejszej opinii.
(
44
)	Dz.U. 2016, C 262, s. 1. Zobacz w tym zakresie pkt 103 i przypis 163, a także przypis 133 komunikatu w sprawie pojęcia „pomocy państwa”, w którym stwierdza się jedynie, że „takie oceny ex ante należy przeprowadzać przy wsparciu ekspertów posiadających odpowiednie umiejętności i doświadczenie. Takie oceny powinny być zawsze oparte na obiektywnych kryteriach i nie powinny na nie wpływać względy polityczne”.
(
45
)	W istocie, jak słusznie wskazuje Republika Bułgarii, konflikt interesów między niezależnym ekspertem a państwem członkowskim może powstać jedynie w sytuacji, w której istnieje możliwość uzyskania nienależnej korzyści. Tymczasem w niniejszej sprawie ani Republika Bułgarii, ani Agrolesproekt nie czerpią żadnych korzyści z faktu, że oszacowanie ceny rynkowej zostało dokonane właśnie przez tę spółkę handlową.
(
46
)	Zobacz decyzja Komisji z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie pomocy państwa C 56/06 (dawna NN 77/06) udzielonej przez [Republikę Austrii] na prywatyzację Banku Burgenland (notyfikowana jako dokument nr C(2008) 1625). W tej sprawie Komisja wyjaśniła, że nie posiada wszystkich informacji niezbędnych do dokonania ostatecznej oceny, czy określony środek stanowił korzyść, a zatem czy Republika Austrii była zobowiązana „przedłożyć ekspertyzę niezależnego eksperta wyznaczonego przez niezawisłe gremium, dotyczącą wartości rynkowej czterech spółek [Banku Burgenland] działających w sektorze nieruchomości” (zob. motyw 172 tej decyzji) (wyróżnienie własne).
(
47
)	Zobacz pkt 19 i 20 niniejszej opinii.
(
48
)	Zobacz pkt 22 niniejszej opinii.
(
49
)	Zobacz w tym zakresie opinię rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Governo della Repubblica italiana (Status włoskich sędziów pokoju) (C‑658/18, zwaną dalej „opinią w sprawie statusu włoskich sędziów pokoju”, EU:C:2020:33, pkt 42–59 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
50
)	Zobacz analogicznie opinię w sprawie statusu włoskich sędziów pokoju (pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
51
)	Zgodnie z art. 18 ust. 6 Zakon za nezavisimite otseniteli (ustawy o niezależnych rzeczoznawcach, ogłoszonej w DV nr 98 z dnia 14 listopada 2008 r., ostatnio zmienionej i uzupełnionej w DV nr 19 z dnia 8 marca 2011 r.), każdy niezależny rzeczoznawca jest zobowiązany do „przestrzegania kodeksu etyki niezależnych rzeczoznawców”.
(
52
)	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 12 lutego 2015 r., Komisja/Francja (C‑37/14, EU:C:2015:90, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo); a także z dnia 21 grudnia 2023 r., Komisja/Dania (Maksymalny czas postoju) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo). Zgodnie z tym orzecznictwem, w przypadku gdy stwierdzono, że część lub całość przedmiotowej pomocy nie podlega odzyskaniu, do danego państwa członkowskiego należy uzasadnienie, dlaczego zwrot nie jest wymagany w odniesieniu do niektórych beneficjentów.
(
53
)	Zobacz podobnie opinię w sprawie statusu włoskich sędziów pokoju (pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
54
)	Zobacz pkt 26 niniejszej opinii.
(
55
)	Zobacz pkt 24 niniejszej opinii.
(
56
)	Zobacz pkt 33 niniejszej opinii.
(
57
)	Ponadto należy zauważyć, że Komisja w motywie 142 decyzji 2015/456 sama odniosła się do informacji o beneficjentach pomocy uzyskanych z bułgarskiego rejestru handlowego („[w] istocie pewna liczba beneficjentów […] transakcji zamiany wpisana jest do bułgarskiego rejestru handlowego jako podmioty prowadzące działalność między innymi w takich sektorach gospodarczych, jak nieruchomości, turystyka, usługi żywienia zbiorowego i zalesianie”) (wyróżnienie własne).