62019CC0811
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MICHAL BOBEK
apresentadas em 4 de março de 2021 (
1
)
Processos apensos C‑811/19 e C‑840/19
Ministerul Public — Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Direcţia Naţională Anticorupţie
contra
FQ,
GP,
HO,
IN,
sendo interveniente:
JM
e
Ministerul Public — Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Direcţia Naţională Anticorupţie
contra
NC
[pedidos de decisão prejudicial apresentados pela Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Superior de Cassação e Justiça, Roménia)]
«Reenvio prejudicial — Proteção dos interesses financeiros da União — Artigo 325.o, n.o 1, TFUE — Processos penais em matéria de corrupção — Projetos parcialmente financiados por fundos europeus — Regulamentação nacional que estabelece uma exigência de especialização para as formações de julgamento em processos de corrupção — Decisão de um tribunal constitucional que ordena a reapreciação em primeira instância de decisões judiciais proferidas por formações de julgamento não especializadas — Direito a um tribunal previamente estabelecido por lei — Artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Independência dos juízes — Artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE — Primado do direito da União — Processos disciplinares contra magistrados»
I. Introdução
1.
É compatível com o direito da União um acórdão de um tribunal constitucional nacional que declara que o órgão jurisdicional supremo nacional não cumpriu a sua obrigação legal de constituir formações de julgamento especializadas para se pronunciar em primeira instância sobre crimes de corrupção, o que exige a reapreciação de processos de corrupção relacionados com a gestão de fundos da União Europeia já julgados?
2.
Esta é, em substância, a questão submetida ao Tribunal de Justiça nos processos em apreço. À luz destes elementos factuais, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 325.o, n.o 1, TFUE, bem como o princípio da independência dos juízes consagrado no artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e no artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), se opõem à adoção dessa decisão constitucional. Estes processos suscitam igualmente a questão de saber se o artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta inclui uma exigência quanto à especialização dos juízes.
3.
Algumas das questões suscitadas nos presentes processos coincidem com as questões já tratadas nos processos apensos paralelos C‑357/19 e C‑547/19, Euro Box Promotion e o., nos quais apresento hoje as minhas conclusões em separado (
2
). Os processos em apreço têm igualmente vários elementos em comum com outros (muitos) pedidos de decisão prejudicial apresentados ao Tribunal de Justiça por diversos órgãos jurisdicionais romenos durante o ano de 2019, a respeito das quais já apresentei as minhas as Conclusões (principais) no processo Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e o. (
3
). Na medida em que as questões suscitadas nos presentes processos já tenham sido tratadas nessas conclusões, basear‑me‑ei na análise a que já procedi.
II. Quadro jurídico
A.
Direito da União
1. Convenção PIF
4.
As disposições pertinentes da Convenção estabelecida com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, relativa à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (a seguir «Convenção PIF») (
4
), são reproduzidas nos números 4 e 5 das Conclusões apresentadas no processo Euro Box Promotion e o.
B.
Direito romeno
1. Código de Processo Penal
5.
O artigo 281.o, n.o 1, alínea a), da Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (Lei n.o 135/2010 Que Aprova o Código de Processo Penal; a seguir «Código de Processo Penal»), sob a epígrafe «Nulidades absolutas», prevê, entre os fundamentos que «causam sempre a nulidade», a violação das normas relativas à composição das formações de julgamento.
6.
O artigo 421.o, n.o 2, alínea b), do Código de Processo Penal, sob a epígrafe «Soluções ao decidir sobre um recurso», dispõe: «Um órgão jurisdicional, ao decidir em sede de recurso, aplica uma das seguintes resoluções:
[…]
Anular a decisão de primeira instância e ordenar a remessa do processo para reexame ao órgão jurisdicional cuja decisão foi anulada com fundamento, invocado por uma das partes, no facto de esse órgão jurisdicional se ter pronunciado sobre o processo em causa na ausência de uma das partes, que não foi legalmente citada ou que, legalmente citada, não pôde comparecer e informar o órgão jurisdicional dessa impossibilidade. Deve ser igualmente ordenada a remessa do processo ao órgão jurisdicional cuja decisão foi anulada quando se verifique um dos casos de nulidade absoluta, salvo em caso de falta de competência, caso em que o processo deverá ser remetido ao órgão jurisdicional competente.»
7.
O artigo 426.o, n.o 1, o artigo 428.o, n.o 1, e o artigo 432.o, n.o 1, do Código de Processo Penal são reproduzidos nos números 12 a 14 nas Conclusões Euro Box Promotion e o.
2. Código Penal
8.
Os artigos 154.o e 155.o da Legea nr. 286/2009 privind Codul penal (Lei n.o 286/2009 Que Aprova o Código Penal), de 17 de julho de 2009, conforme alterada e completada posteriormente, que são as disposições pertinentes relativas ao regime de prescrição, são reproduzidas nos números 15 e 16 nas Conclusões apresentadas no processo Euro Box Promotion e o.
3. Lei n.o 78/2000
9.
Nos termos do artigo 5.o, n.o 1, da Legea nr. 78/2000 pen prevenirtruea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie (Lei n.o 78/2000 Relativa à Prevenção, Deteção e Punição dos Atos de Corrupção; a seguir «Lei n.o 78/2000»), «para efeitos da presente lei, as infrações previstas nos artigos 289.o a 292.o do Código Penal constituem crimes de corrupção, incluindo quando são cometidas pelas pessoas referidas no artigo 308.o do Código Penal».
10.
O artigo 29.o da Lei n.o 78/2000, conforme alterado pela Lei n.o 161/2003, dispõe que «são constituídas formações de julgamento especializadas para decidir em primeira instância as infrações previstas na presente lei».
4. Lei n.o 304/2004
11.
Nos termos do artigo 19.o, n.o 3, da Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (Lei n.o 304/2004 Relativa à Organização Judiciária; a seguir «Lei n.o 304/2004») (
5
), «no início de cada ano, o conselho diretivo da Înalta Curte de Casație și Justiție [(Tribunal Superior de Cassação e Justiça, Roménia; a seguir “ICCJ”)] […] pode aprovar a constituição de formações de julgamento especializadas nas secções da [ICCJ] […]».
5. Lei n.o 303/2004
12.
Segundo a o artigo 99.o, alínea ș), da Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurerilor (Lei n.o 303/2004 Relativa aos Estatutos dos Juízes e dos Procuradores; a seguir «Lei n.o 303/2004») (
6
), «o não cumprimento das decisões da Curtea Constituțională [Tribunal Constitucional, Roménia] […] constitui uma infração disciplinar».
III. Matéria de facto, tramitação do processo nos órgãos jurisdicionais nacionais e questões prejudiciais
A.
Processo C‑811/19
13.
Por Acórdão de 8 de fevereiro de 2018, proferido por uma formação de três juízes da secção penal da ICCJ, os arguidos foram condenados em primeira instância a penas de prisão que vão dos dois aos oito anos pela prática de crimes de corrupção (tráfico de influência), branqueamento de capitais, falsificação de documentos e crimes equiparados aos de corrupção.
14.
As acusações formuladas contra os arguidos estavam relacionadas com um procedimento de adjudicação de três contratos públicos, lançado em 2009 pela sociedade S.C. Compania de Apă Olt S.A., para a execução de obras de reabilitação e ampliação da rede de abastecimento de água e de canalização de diversas localidades. Os contratos públicos faziam parte de um projeto que foi financiado principalmente (82 %) por fundos europeus, no âmbito do programa operacional setorial «Ambiente». Constatou‑se, nomeadamente, no que respeita ao crime de corrupção, que o primeiro arguido, que tinha ocupado o cargo de presidente de câmara, de senador e de ministro, aceitou, do administrador de uma sociedade comercial, uma promessa de pagamento no montante equivalente a 20 % do valor total dos três contratos públicos em causa. Recebeu, assim, efetivamente, o montante total de 6200000 leu romenos (RON) (1500000 euros), em troca da influência exercida sobre os membros da comissão de adjudicação da S.C. Compania de Apălt S.A., sobre os funcionários públicos do Cônsiliul Naţional pentru Soluţiona Contestațiilor (Conselho Nacional de Resolução de Litígios, Roménia), e sobre os juízes de um tribunal superior.
15.
Quatro dos cinco arguidos (a seguir «recorrentes» no processo principal), bem como o Ministerul Public — Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Direcţia Naţională Anticorupţie (Ministério Público — Procuradoria junto do Tribunal Superior de Cassação e Justiça — Direção Nacional de Luta contra a Corrupção, Roménia, a seguir «Ministério Público»), interpuseram recurso do Acórdão de 8 de fevereiro de 2018 para uma formação de julgamento composta por cinco juízes da secção penal da ICCJ.
16.
Enquanto decorria o processo de recurso, a Curtea Constituţion a României (a seguir «Tribunal Constitucional») proferiu a Decisão n.o 417, de 3 de julho de 2019 (a seguir «Decisão n.o 417/2019») (
7
). Na referida decisão, proferida no âmbito de um pedido do presidente da Câmara dos Deputados, o Tribunal Constitucional declarou a existência de um conflito jurídico de natureza constitucional entre o Parlamento, por um lado, e a ICCJ, por outro, devido ao facto de esta última não ter constituído formações de julgamento especializadas para julgar crimes de corrupção em primeira instância, em violação do artigo 29.o, n.o 1, da Lei n.o 78/2000.
17.
O Tribunal Constitucional declarou que, ao não ter sido proferida por uma formação de julgamento não especializada, a decisão era nula nos termos do artigo 281.o, n.o 1, alínea a), do Código de Processo Penal. Esta última disposição prevê expressamente que a violação das disposições relativas à composição das formações de julgamento é punida com a nulidade da decisão. Por conseguinte, os processos na ICCJ que haviam sido julgados em primeira instância por uma formação de julgamento composta por três juízes do mesmo órgão jurisdicional antes de 23 de janeiro de 2019 (data em que as formações de julgamento foram constituídas), na medida em que ainda não tivessem transitado em julgado, teriam de ser reapreciados em primeira instância por formações de julgamento especializadas, em conformidade com o artigo 421.o, n.o 2, alínea b), do Código de Processo Penal.
18.
Na sequência da publicação da Decisão n.o 417/2019, os recorrentes pediram que fosse declarado que essa decisão era vinculativa e que produzia efeitos relativamente ao acórdão recorrido no processo principal. Alegam que, segundo a Decisão n.o 417/2019, o acórdão recorrido é nulo e não produz efeitos, uma vez que a formação de julgamento composta por três juízes que proferiu o acórdão em primeira instância no processo principal não era especializada em crimes de corrupção.
19.
Na opinião do órgão jurisdicional de reenvio, a Decisão n.o 417/2019 do Tribunal Constitucional, que tem por efeito a anulação dos acórdãos proferidos em primeira instância por formações de julgamento compostas por três juízes da secção penal da ICCJ, viola o princípio da efetividade das sanções penais no caso de atividade ilegal grave lesiva dos interesses financeiros da União. A razão para tal é que, por um lado, é criada a aparência de impunidade e, por outro, surge um risco sistémico de impunidade decorrente do facto de os processos estarem sujeitos ao regime de prescrição, tendo em conta a complexidade e a duração do processo até à prolação de um acórdão definitivo na sequência da reapreciação.
20.
Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio considera que o princípio da independência dos juízes da União se opõe ao estabelecimento, mediante uma decisão de um órgão jurisdicional não pertencente ao poder judicial, de medidas processuais que exigem a reapreciação em primeira instância de determinados processos, pondo assim em causa as acusações penais, na falta de um motivo grave. Não se pode considerar que a composição das formações de julgamento da secção penal da ICCJ por juízes especializados em processos penais infrinja o direito a um processo equitativo e ao acesso à justiça. O órgão jurisdicional de reenvio entende, assim, que o direito da União se opõe a que sejam atribuídos efeitos jurídicos vinculativos a uma decisão de um órgão jurisdicional, como o Tribunal Constitucional, que exclui a competência de um órgão jurisdicional nacional para apreciar a aplicabilidade do princípio do primado.
21.
Nestas circunstâncias, a Înalta Curte de Casaţie și Justiţie (Tribunal Superior de Cassação e Justiça) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«(1)
Devem o artigo 19.o, n.o 1, [TUE], o artigo 325.o, n.o 1, [TFUE], o artigo 58.o da Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão [JO 2015, L 141, p. 73], o artigo 4.o da Diretiva (UE) 2017/1371 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2017, relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal [JO 2017, L 198, p. 29], estabelecida com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, de 26 de [julho] de 1995, ser interpretados no sentido de que se opõem a que um órgão não pertencente ao poder judicial, o [Tribunal Constitucional], profira uma decisão sobre uma exceção processual relativa à eventual composição ilegal da formação de julgamento, à luz do princípio da especialização dos juízes da [ICCJ] (princípio não previsto pela Constituição romena), e que obriga um órgão jurisdicional a remeter os processos, que se encontram em fase de recurso (devolutivo), para reapreciação em primeira instância no mesmo órgão jurisdicional?
(2)
Devem o artigo 2.o [TUE] e o artigo 47.o, segundo parágrafo, da [Carta] ser interpretados no sentido de que se opõem a que um órgão não pertencente ao poder judicial declare ilegal a composição da formação de julgamento de uma secção do órgão jurisdicional supremo (formação composta por juízes em funções que, no momento da sua promoção, preenchiam, entre outros, o requisito da especialização exigido para a promoção à secção penal do órgão jurisdicional supremo)?
(3)
Deve o primado do direito da União ser interpretado no sentido de que permite que o órgão jurisdicional nacional não aplique uma decisão do Tribunal Constitucional que interpreta uma norma de grau inferior à Constituição, relativa à organização da [ICCJ], constante da lei interna relativa à prevenção, deteção e punição dos atos de corrupção, norma que foi interpretada de forma constante no mesmo sentido, durante dezasseis anos, por um órgão jurisdicional?
(4)
Em conformidade com o artigo 47.o da [Carta], o princípio de livre acesso à justiça inclui a especialização dos juízes e a constituição de formações especializadas num órgão jurisdicional supremo?»
B.
Processo C‑840/19
22.
Por Acórdão de 26 de maio de 2017, um antigo ministro e membro do Parlamento foi condenado a uma pena de prisão de quatro anos pela prática de um crime de corrupção envolvendo fundos da União. O referido acórdão foi proferido por uma formação de julgamento composta por três juízes da ICCJ.
23.
O arguido prometeu interceder junto do presidente da câmara da cidade de Iași (Roménia) em benefício de um terceiro, que é agora uma testemunha de acusação no processo principal. O recorrido devia convencer o presidente da câmara a aceitar a celebração de um contrato relativo a um projeto de gestão de transporte rodoviário com a sociedade do terceiro e assegurar o bom cumprimento do contrato, em troca de uma comissão de 5 % do valor desse contrato. O contrato em causa tinha um valor estimado de 69614309 RON (sem imposto sobre o valor acrescentado). O projeto em causa foi financiado por fundos da União no âmbito de um programa de desenvolvimento operacional regional. O arguido recebeu efetivamente um montante de 3400000 RON. Este acórdão ordenou igualmente a apreensão ao arguido de 303118 RON (cerca de 68000 euros) e de 30000 euros.
24.
Em primeira instância, o arguido (a seguir «recorrente» no processo principal) e o Ministério Público interpuseram recurso desse acórdão para uma formação de julgamento composta por cinco juízes da secção penal da ICCJ. Por Acórdão de 28 de junho de 2018, essa formação deu provimento parcial ao recurso interposto pelo recorrente e anulou a medida relativa à apreensão do montante de 30000 euros, mas manteve a condenação do recorrente a uma pena de prisão de quatro anos.
25.
Depois de este acórdão se ter tornado definitivo, foi publicada a Decisão n.o 685/2018 do Tribunal Constitucional (
8
). Nessa decisão, o Tribunal Constitucional declarou a existência de um conflito jurídico de natureza constitucional entre o Parlamento, por um lado, e a ICCJ, por outro, devido ao facto de apenas quatro membros da formação de julgamento composta por cinco juízes terem sido designados por sorteio. No que respeita aos efeitos desta decisão, o Tribunal Constitucional esclareceu que a Decisão n.o 685/2018 se aplica igualmente aos acórdãos definitivos, na medida em que ainda não tenham expirado os prazos fixados para as partes interporem recursos extraordinários.
26.
Na sequência da publicação da Decisão n.o 685/2018 do Tribunal Constitucional, tanto o recorrente como o Ministério Público interpuseram um recurso extraordinário de anulação do Acórdão de 28 de junho de 2018.
27.
Com Acórdãos, de 25 de fevereiro de 2019 e de 20 de maio de 2019, respetivamente, a formação de julgamento composta por cinco juízes da ICCJ, na sequência da Decisão n.o 685/2018 do Tribunal Constitucional, deu provimento ao recurso de anulação. Anulou o Acórdão de 28 de junho de 2018 na sua totalidade e ordenou a reapreciação dos recursos interpostos pelo recorrente e pelo Ministério Público do Acórdão de 26 de maio de 2017.
28.
Enquanto estava pendente a reapreciação desses recursos, o Tribunal Constitucional proferiu a Decisão n.o 417/2019. Na sequência da sua publicação, o recorrente pediu que fosse declarado que era vinculativa e produzia efeitos em relação ao Acórdão de 26 de maio de 2017, uma vez que a formação de julgamento composta por três juízes que o proferiu não era especializada em crimes de corrupção.
29.
Nestas circunstâncias, a Înalta Curte de Casaţie și Justiţie (Tribunal Superior de Cassação e Justiça) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«(1)
Devem o artigo 19.o, n.o 1, [TUE], o artigo 325.o, n.o 1, [TFUE] e o artigo 4.o da [Diretiva 2017/1371], adotada nos termos do artigo 83.o, n.o 2, [TFUE], ser interpretados no sentido de que se opõem a que um órgão não pertencente ao poder judicial, [o Tribunal Constitucional], profira uma decisão que impõe a reapreciação dos processos de corrupção julgados durante um determinado período e que se encontrem em fase de recurso, [por] não terem sido constituídas, no âmbito do órgão jurisdicional supremo, formações de julgamento especializadas nessa matéria, ainda que reconhecendo a especialização dos juízes que o compunham?
(2)
Devem o artigo 2.o [TUE] e o artigo 47.o, segundo parágrafo, da [Carta] ser interpretados no sentido de que se opõem a que um órgão não pertencente ao poder judicial declare ilegal a composição da formação de julgamento de uma secção do órgão jurisdicional supremo (formação composta por juízes titulares que, no momento da sua promoção, preenchiam, designadamente, o requisito da especialização exigido para a promoção ao órgão jurisdicional supremo)?
(3)
Deve o primado do direito da União ser interpretado no sentido de que permite ao órgão jurisdicional nacional não aplicar uma decisão do tribunal constitucional, proferida num processo relativo a um conflito constitucional e vinculativa por força do direito nacional?»
C.
Tramitação do processo no Tribunal de Justiça
30.
O órgão jurisdicional de reenvio pediu a aplicação da tramitação acelerada nos termos do artigo 105.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, tanto no processo C‑811/19 como no processo C‑840/19. Por Decisões de 28 de novembro de 2019 e de 16 de dezembro de 2019, respetivamente, o presidente do Tribunal de Justiça deferiu a aplicação da tramitação acelerada no processo C‑811/19 e no processo C‑840/19. Por Decisão do presidente do Tribunal da Justiça de 26 de fevereiro de 2020, estes processos foram apensos para efeitos da fase oral e do acórdão.
31.
No processo C‑811/19, apresentaram observações escritas as seguintes partes: o primeiro recorrente, o Ministério Público, os Governos polaco e romeno, bem como a Comissão Europeia.
32.
No processo C‑840/19, apresentaram observações escritas as seguintes partes: o recorrente, o Ministério Público, os Governos romeno e polaco, bem como a Comissão.
33.
O primeiro recorrente no processo C‑811/19, o recorrente no processo C‑840/19, o Ministério Público, o Governo romeno e a Comissão responderam às questões para resposta escrita colocadas pelo Tribunal de Justiça.
IV. Análise
34.
As presentes conclusões estão estruturadas do seguinte modo. Em primeiro lugar, analisarei as exceções de admissibilidade das questões prejudiciais suscitadas pelas partes interessadas (A). Em segundo lugar, exporei sucintamente o quadro jurídico da União, identificando as disposições pertinentes do direito da União aplicáveis aos processos em apreço (B). Em terceiro lugar, procederei à apreciação do mérito das questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça (C).
A.
Admissibilidade das questões prejudiciais
1. Processo C‑811/19
35.
O Governo polaco alega que as questões prejudiciais no processo C‑811/19 são inadmissíveis. Na sua opinião, o órgão jurisdicional de reenvio não pede a interpretação do direito da União, mas, na realidade, pretende que se examine quanto ao mérito um acórdão de um órgão jurisdicional nacional. No âmbito do pedido de decisão prejudicial, não cabe ao Tribunal de Justiça proceder ao exame quanto ao mérito das decisões dos órgãos jurisdicionais nacionais, nem declarar se estes estão obrigados a seguir as decisões de outros órgãos jurisdicionais nacionais. Por outro lado, o referido governo sustenta que a resposta do Tribunal de Justiça às questões prejudiciais submetidas não é necessária para decidir o litígio no processo principal. Com efeito, o processo principal diz respeito a uma situação puramente interna, que não tem incidência em nenhum domínio da competência da União. Além disso, a Carta só se aplica quando os Estados‑Membros aplicam o direito da União, o que não acontece no caso em apreço.
36.
Na minha opinião, os argumentos do Governo polaco não podem ser acolhidos.
37.
Em primeiro lugar, os argumentos relativos à falta de competência da União no domínio da organização judiciária referem‑se à competência do Tribunal de Justiça e à não admissibilidade de um pedido de decisão prejudicial. Em todo o caso, é verdade que a União não tem competência legislativa direta no domínio da organização judiciária geral. No entanto, também é verdade que os Estados‑Membros estão obrigados a respeitar, nomeadamente, os requisitos do artigo 2.o do artigo 19.o, n.o 1, TUE, do artigo 325.o, n.o 1, TFUE, bem como do artigo 47.o da Carta, quando elaboram as suas regras e adotam práticas com incidência na aplicação nacional e na execução do direito da União. Essa lógica não depende do domínio em causa. Depende, e sempre dependeu no que respeita aos limites da União em matéria de autonomia processual nacional por defeito, da incidência. Pode dizer respeito a qualquer elemento das estruturas ou dos procedimentos nacionais utilizados para a aplicação nacional do direito da União.
38.
Por conseguinte, basta constatar que o pedido de decisão prejudicial tem precisamente por objeto a interpretação do âmbito de aplicação do direito da União, em especial do artigo 2.o e do artigo 19.o, n.o 1, TUE, do artigo 325.o, n.o 1, TFUE, das Diretivas 2015/849 e 2017/1371, bem como do artigo 47.o da Carta, pelo que o Tribunal de Justiça é competente para se pronunciar sobre este pedido na sua totalidade (
9
).
39.
Em segundo lugar, no que se refere à questão de saber se a resposta do Tribunal de Justiça é necessária para o órgão jurisdicional de reenvio decidir o processo principal para efeitos do artigo 267.o TFUE (
10
), importa salientar que todas as questões prejudiciais no processo C‑811/19 são submetidas no âmbito da análise dos recursos pendentes no órgão jurisdicional de reenvio. Resulta das explicações fornecidas por esse órgão jurisdicional que a sua decisão de anular o acórdão de primeira instância e de remeter os processos para reapreciação para uma formação de julgamento composta por três juízes (de primeira instância) depende das respostas dadas pelo Tribunal de Justiça às questões prejudiciais. Estas questões têm precisamente por objeto determinar se a decisão do Tribunal Constitucional que impõe a reapreciação dos processos está em conformidade com outras disposições do direito da União, cuja interpretação é pedida (primeira, segunda e terceiras questões), e se se pode deixar de aplicar essa decisão com base no princípio do primado do direito da União (quarta questão).
40.
Em face das considerações precedentes, há que considerar que as questões prejudiciais preenchem o requisito da «necessidade» na aceção do artigo 267.o TFUE. São, portanto, admissíveis.
2. Processo C‑840/19
41.
No que se refere à admissibilidade das questões prejudiciais no processo C‑840/19, o Governo polaco apresentou alegações que são, em substância, idênticas às do processo C‑811/19.
42.
O recorrente sustenta que não há «necessidade» de uma decisão prejudicial nos termos do artigo 267.o TFUE. A ICCJ é apenas chamada a decidir uma questão processual que consiste em declarar a nulidade absoluta do acórdão recorrido. Esta questão não exige uma decisão prejudicial do Tribunal de Justiça. Além disso, o recorrente alega, relativamente à segunda questão, que a mesma não coloca um problema relacionado com a interpretação do direito da União aplicável ao litígio no processo principal. Argumentos semelhantes são apresentados em relação à terceira questão.
43.
Por outro lado, o recorrente alega igualmente que a decisão de reenvio desvirtuou os factos ao incluir elementos externos aos autos do processo principal a fim de criar uma ligação com os interesses financeiros da União com o objetivo de assegurar a admissibilidade do pedido de decisão prejudicial. Com efeito, nem as acusações que lhe são imputadas, nem a sua condenação em primeira instância, dizem especificamente respeito a um crime de corrupção no âmbito da adjudicação de contratos públicos financiados por fundos da União. As informações utilizadas pelo órgão jurisdicional de reenvio provêm de um outro processo penal, no qual o recorrente não é parte. No mesmo sentido, o recorrente alega, em relação à primeira questão, que o órgão jurisdicional de reenvio forneceu informações incompletas sobre o quadro jurídico nacional. Do mesmo modo, as informações relativas ao Tribunal Constitucional e à sua Decisão n.o 417/2019 são incompletas e parcialmente inexatas.
44.
Na minha opinião, nenhum dos argumentos apresentados para contestar a admissibilidade pode ser acolhido.
45.
Em primeiro lugar, as considerações expostas nos números 37 a 40 nas presentes conclusões, relativas tanto à competência do Tribunal de Justiça como à «necessidade» das respostas do Tribunal de Justiça na aceção do artigo 267.o TFUE no processo C‑811/19, são igualmente aplicáveis no que respeita aos argumentos quase idênticos apresentados no processo C‑840/40.
46.
Em segundo lugar, os argumentos adicionais apresentados pelo recorrente acerca da admissibilidade das questões também não podem ser acolhidos.
47.
No que se refere ao primeiro grupo de argumentos, importa recordar que o processo previsto no artigo 267.o TFUE se baseia numa nítida separação de funções entre os tribunais nacionais e o Tribunal de Justiça. O órgão jurisdicional de reenvio é o único competente para verificar e apreciar os factos do litígio que lhe foi submetido, assim como para interpretar e aplicar o direito nacional. Não compete ao Tribunal de Justiça verificar a exatidão do quadro factual e regulamentar que o juiz nacional definiu sob a sua própria responsabilidade (
11
). Por outro lado, no que respeita aos argumentos relativos à inexistência de uma ligação do presente processo com os interesses financeiros da União, há que salientar que o objeto da primeira questão consiste precisamente em saber se o artigo 325.o, n.o 1, TFUE é aplicável numa situação como a que está em causa no processo principal.
48.
Por conseguinte, as questões prejudiciais submetidas no processo C‑840/19 são admissíveis.
B.
Direito da União aplicável
49.
Com as várias questões prejudicais submetidas ao Tribunal de Justiça nos dois processos apensos, a ICCJ interroga‑se, em substância, sobre a interpretação do artigo 2.o e do artigo 19.o, n.o 1, TUE, do artigo 47.o da Carta, do artigo 325.o, n.o 1, TFUE, bem como das Diretivas 2015/849 e 2017/1371. Começarei por analisar quais destas disposições do direito da União são pertinentes para efeitos dos processos em apreço.
1. Artigo 2.o e artigo 19.o, n.o 1, TUE
50.
Conforme exposto nas Conclusões AFJR (
12
) e nas Conclusões Euro Box Promotion e o. (
13
), no estado atual da jurisprudência do Tribunal de Justiça, o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE é aplicável quando um órgão nacional pode pronunciar‑se, enquanto órgão jurisdicional, sobre questões relativas à aplicação ou à interpretação do direito da União (
14
). Não há dúvida de que a ICCJ, que é o órgão jurisdicional cuja independência poderia eventualmente ser afetada pela decisão do Tribunal Constitucional em causa neste processo, é um órgão jurisdicional nacional chamado a pronunciar‑se, enquanto órgão jurisdicional chamado a pronunciar‑se sobre questões relativas à aplicação ou à interpretação do direito da União.
51.
Além disso, no que respeita ao artigo 2.o TUE, referido na segunda questão, tanto no processo C‑811/19 como no processo C‑840/19, não se afigura necessário proceder a uma análise distinta desta disposição para efeitos destes processos. O Estado de direito, enquanto um dos valores sobre os quais assenta a União, é preservado pela garantia do direito a uma tutela jurisdicional efetiva e do direito fundamental a um processo equitativo, que, por sua vez, têm, como um dos seus elementos intrínsecos, o princípio da independência dos órgãos jurisdicionais (
15
). Por este motivo, o artigo 47.o da Carta, bem como o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, concretizam de forma mais precisa esta dimensão do valor do Estado de direito enunciado no artigo 2.o TUE (
16
).
2. Decisão MCV (e Carta)
52.
Tal como no processo Euro Box Promotion e o. (C‑357/19 e C‑547/19), as duas decisões de reenvio nos processos em apreço não suscitam questões específicas sobre a Decisão da Comissão 2006/928/CE, de 13 de dezembro de 2006, que estabelece um mecanismo de cooperação e de verificação dos progressos realizados na Roménia relativamente a objetivos de referência específicos nos domínios da reforma judiciária e da luta contra a corrupção e a criminalidade organizada (a seguir «Decisão MCV») (
17
). Esta decisão esteve, no entanto, na base de todos os processos anteriores examinados no primeiro grupo de processos (processo AFJR e processo paralelo Statul Român — MinistroUl Finanţelor Publice) (
18
). É igualmente invocada noutro processo que faz parte do segundo grupo de processos, a saber, o processo C‑379/19, DNA‑ Serviciul Teritorial Oradea, no qual apresento hoje paralelamente as minhas conclusões.
53.
Com exceção do primeiro recorrente no processo C‑811/19, todas as partes interessadas que responderam às questões para resposta escrita colocadas pelo Tribunal de Justiça estão de acordo quanto ao facto de a Decisão MCV, tendo em conta, nomeadamente, os objetivos de referência 1 e 3 do respetivo anexo, ser aplicável às questões suscitadas nos processos em apreço relativas à luta contra a corrupção, o Estado de direito e à garantia da independência dos juízes.
54.
Pelas razões que expus detalhadamente nas Conclusões Euro Box Promotion e o. (
19
), que são igualmente integralmente aplicáveis aos processos em apreço, incluindo o facto de a disposição nacional em causa ser uma decisão de um tribunal constitucional nacional, a Decisão MCV é igualmente aplicável aos presentes processos. Por este motivo, o artigo 47.o da Carta é igualmente aplicável, devido à aplicabilidade da Decisão MCV nos termos do artigo 51.o, n.o 1, da Carta.
3. Artigo 325.o, n.o 1, TFUE (e Carta)
55.
Segundo o artigo 325.o, n.o 1, TFUE, os Estados‑Membros devem combater as fraudes e quaisquer outras atividades ilegais lesivas dos interesses financeiros da União, por meio de medidas a tomar ao abrigo do presente artigo que tenham um efeito dissuasor e proporcionem uma proteção efetiva nos Estados‑Membros. Por conseguinte, a aplicabilidade do artigo 325.o, n.o 1, TFUE pressupõe a existência de fraude ou de quaisquer outras atividades ilegais suscetíveis de lesar os interesses financeiros da União. O que suscita a questão de saber se é esse o caso das circunstâncias que estão subjacentes aos presentes processos.
56.
Em meu entender, a resposta a esta questão é afirmativa. Em primeiro lugar, o artigo 325.o, n.o 1, TFUE é aplicável aos crimes de corrupção no âmbito de projetos financiados por fundos da União (a). Em segundo lugar, o facto de as acusações imputadas aos recorrentes no processo principal não dizerem respeito a infrações que contenham uma referência explícita aos interesses financeiros da União não é pertinente a este respeito (b).
a) O Artigo 325.o TFUE (e a Convenção PIF) são aplicáveis a crimes de corrupção relacionados com fundos da União
57.
Nas suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça, o primeiro recorrente no processo C‑811/19 sustenta que o artigo 325.o, n.o 1, TFUE não é aplicável ao seu caso. Nem todos os crimes de corrupção relativos a projetos financiados por fundos da União lesam os interesses financeiros da União. O artigo 325.o, n.o 1, TFUE estabelece a obrigação de aplicar sanções penais unicamente nos casos de fraude grave abrangidos pela Convenção PIF. Além disso, o primeiro recorrente afirma que não foi alegado que a adjudicação dos contratos relativamente aos quais foi condenado por tráfico de influência violou direta ou indiretamente as regras em matéria de atribuição de fundos ou de contratos públicos. Por outro lado, salienta que a Convenção PIF e os seus protocolos não são aplicáveis porque o seu caso não apresenta nenhum elemento transfronteiriço, e que não foi acusado de crimes de corrupção passiva visados no Primeiro Protocolo da Convenção do PIF, nem de crimes de branqueamento de capitais no âmbito de uma fraude grave na aceção da Convenção PIF.
58.
O recorrente no processo C‑840/19, o Governo romeno, o Ministério Público e a Comissão alegam, nas suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça, que o artigo 325.o, n.o 1, TFUE e, em especial, a expressão «outras atividades ilegais», visam crimes de corrupção relativos a projetos ou a contratos financiados por fundos da União.
59.
Estou absolutamente de acordo. Pelas razões que expus detalhadamente nas Conclusões Euro Box Promotion (
20
), a expressão «outras atividades ilegais» no artigo 325.o, n.o 1, TFUE pode abranger quaisquer crimes de corrupção cometidos em relação à utilização de fundos da União.
60.
Os restantes argumentos apresentados pelo primeiro recorrente no processo C‑811/19 são, a este respeito, desprovidos de pertinência. Em primeiro lugar, nada permite sustentar a sua afirmação segundo a qual apenas os casos de fraude grave visados pela Convenção PIF estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 325.o, n.o 1, TFUE. Pelo contrário, a expressão «quaisquer outras atividades ilegais» que figura no artigo 325.o, n.o 1, TFUE, confirma o alcance mais amplo desta disposição (
21
).
61.
Em segundo lugar, esta mesma expressão «quaisquer outras atividades ilegais», não exige, no domínio dos atos de corrupção relacionados com a gestão ou a adjudicação de projetos financiados por fundos da União, uma infração adicional das regras da União relativas à atribuição de fundos da União ou à adjudicação de contratos públicos. Conforme refere o órgão jurisdicional de reenvio nas duas decisões de reenvio, o primeiro recorrente no processo C‑811/19, bem como o recorrente no processo C‑840/19, obtiveram, pelo seu comportamento que deu origem aos crimes em causa, uma percentagem significativa do valor dos projetos públicos financiados (em grande medida) por fundos da União. Daqui resulta que os crimes de corrupção em causa lesam os interesses financeiros da União, uma vez que comportam uma ingerência grave na atribuição legal de projetos financiados por fundos da União e, por conseguinte, na correta afetação e utilização correta desses fundos.
62.
Em terceiro lugar, o artigo 325.o, n.o 1, TFUE, não exige uma ligação transfronteiriça para ser aplicável. Em quarto lugar, cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar se os crimes em causa são abrangidos por alguma das disposições específicas da Convenção PIF e do seu protocolo (no que respeita às infrações relacionadas com a corrupção). Não obstante, a aplicabilidade destes instrumentos, os crimes em causa, nomeadamente o tráfico de influência na adjudicação de um contrato público financiado por fundos da União, inserem‑se, enquanto tais, na expressão «outras atividades ilegais» do artigo 325.o, n.o 1, TFUE pelo que já estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do direito da União.
b) Relação entre infrações imputadas e os interesses financeiros da União
63.
O primeiro recorrente no processo C‑811/19 e o recorrente no processo C‑840/19 alegaram, nas suas respostas escritas às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça, que o artigo 325.o, n.o 1, TFUE exige que a ligação entre as infrações e os interesses financeiros da União decorra expressamente da definição da infração. O primeiro recorrente no processo C‑811/19 alega que só esta abordagem pode garantir os direitos de defesa. O recorrente no processo C‑840/19 alega que, nem as infrações imputadas nem os acórdãos proferidos contra si, fazem referência especifica à fraude relacionada com projetos financiados pela União. Embora a ordem jurídica romena preveja infrações específicas relativas aos interesses financeiros da União, estas não foram imputadas ao recorrente (
22
).
64.
Não posso subscrever esta posição.
65.
Em primeiro lugar, o âmbito de aplicação do artigo 325.o, n.o 1, TFUE não pode ser limitado à aplicação efetiva das infrações específicas tipificadas na ordem jurídica nacional que fazem expressamente referência aos interesses financeiros da União, ou mesmo aos fundos da União. Isso faria depender o âmbito desta disposição do direito primário da União da definição nacional de infrações específicas.
66.
Conforme salientaram acertadamente a Comissão, o Governo romeno e o Ministério Público, saber se os interesses financeiros da União foram ou não lesados não deve depender da definição expressa de um determinado tipo de infração no direito nacional. Esta questão deve ser apreciada tendo em conta um quadro factual mais amplo. Com efeito, conforme alega o Governo romeno, os interesses financeiros nacionais e os interesses financeiros da União estão muitas vezes ligados entre si. Por força do direito nacional, a relação entre as infrações gerais e as que dizem especificamente respeito aos interesses financeiros da União não pode ser objeto de uma divisão clara, uma vez que os fundos são geridos pelo mesmo organismo e estão intrinsecamente ligados em diferentes projetos cofinanciados.
67.
Em segundo lugar, no que respeita à exigência do respeito dos direitos de defesa, não vejo de que forma a eventual aplicabilidade do artigo 325.o, n.o 1, TFUE equivaleria (automaticamente) a uma violação do direito de defesa.
68.
Em terceiro e último lugar, recordo que a constatação da aplicabilidade do artigo 325.o, n.o 1, TFUE, bem como eventualmente do artigo 2.o, n.o 1, da Convenção PIF, bem como do artigo 2.o, n.o 1, do Protocolo da Convenção PIF, implica, diretamente, a aplicabilidade da Carta. Com efeito, uma vez que as sanções e os processos penais a que os arguidos estiveram ou estão sujeitos no processo principal constituem uma aplicação do artigo 325.o, n.o 1, TFUE e, sem prejuízo das verificações que incumbem ao órgão jurisdicional nacional efetuar, da Convenção PIF e do seu protocolo, a Carta é aplicável, por força do seu artigo 51.o, n.o 1 (
23
).
4. Diretiva 2015/849 e Diretiva 2017/1371
69.
A primeira questão tanto no processo C‑811/19 como no processo C‑840/19, remete para o artigo 4.o da Diretiva 2017/1371, entre as disposições do direito da União potencialmente aplicáveis. Além disso, a primeira questão no processo C‑811/19 remete igualmente para o artigo 58.o da Diretiva 2015/849.
70.
Nas suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça, as partes interessadas expressaram entendimentos diferentes quanto à aplicabilidade da Diretiva 2015/849 e da Diretiva 2017/1371. No entanto, conforme salienta o Governo romeno, segundo as informações comunicadas ao Tribunal de Justiça, os factos na origem do processo principal são anteriores à entrada em vigor destas duas diretivas. Verifica‑se assim que, por esse facto, nenhuma destas diretivas é aplicável às circunstâncias dos litígios principais nos dois processos.
5. Conclusão provisória
71.
Em suma, a Decisão MVC e o artigo 325.o, n.o 1, TFUE, em conjugação com o artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta, e sob reserva das verificações que devem ser efetuadas pelo órgão jurisdicional nacional, a Convenção PIF e o seu protocolo, constituem disposições pertinentes para os dois processos C‑811/19 e C‑840/19.
72.
O artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e o artigo 2.o TUE são igualmente aplicáveis aos presentes processos. No entanto, é difícil de compreender qual o conteúdo ou as precisões adicionais que estas disposições podem trazer a estes processos, que já não estejam contidos nas disposições mais específicas acima referidas (
24
). Por este motivo, o artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta é considerado o quadro jurídico pertinente, uma vez que, tanto a Decisão MCV, como o artigo 325.o, n.o 1, TFUE, desencadeiam a aplicabilidade da Carta.
C.
Apreciação
73.
A fim de responder às questões prejudiciais nos processos em apreço, começarei por expor sucintamente o quadro jurídico nacional (1). Em segundo lugar, examinarei as segundas questões nos processos C‑811/19 e C‑840/19, bem como a quarta questão no processo C‑811/19, relativas à interpretação do artigo 47.o da Carta. Em especial, analisarei se esta disposição exige a especialização dos juízes (2). Em terceiro lugar, examinarei a primeira questão submetida nos dois processos, que abordarei, principalmente, à luz do artigo 325.o, n.o 1, TFUE (3), antes de me debruçar brevemente sobre o princípio da independência dos juízes (4). Terminarei com o princípio do primado do direito da União, respondendo assim à terceira questão nos dois processos (5).
1. Quadro jurídico nacional
74.
O artigo 29.o da Lei n.o 78/2000, conforme alterado pela Lei n.o 161/2003, dispõe que as formações de julgamento especializadas são constituídas para decidir em primeira instância os crimes de corrupção previstos nessa lei. Segundo parece, estas formações de julgamento só foram constituídas pela ICCJ a partir da adoção da Decisão n.o 14 de 23 de janeiro de 2019 do Conselho Diretivo da ICCJ n.o 14, de 23 de janeiro de 2019 (a seguir «Decisão n.o 14/2019»).
75.
Segundo o órgão jurisdicional de reenvio no processo C‑840/19, resulta da jurisprudência da ICCJ relativa à composição das formações de julgamento que decidem em primeira instância sobre as infrações previstas na Lei n.o 78/2000, que todos os juízes da secção penal da ICCJ são competentes para conhecer em primeira instância todos os processos que sejam da competência desse órgão jurisdicional (
25
). Por conseguinte, e com base na sua interpretação do artigo 19.o, n.o 3, da Lei n.o 304/2004 e do artigo 29.o da Lei n.o 78/2000, e tendo em conta também a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (a seguir «TEDH»), a ICCJ declarou improcedentes os fundamentos relativos à composição de formações de julgamento por três juízes baseados na exigência de especialização. Não havia, portanto, que aplicar a sanção de nulidade absoluta.
76.
Com a sua Decisão n.o 14/2019, o Conselho Diretivo da ICCJ determinou que todas as formações de julgamento que se pronunciam sobre processos de matéria penal eram formações de julgamento especializadas em crimes de corrupção, pelo que todas as formações de julgamento compostas por três juízes da ICCJ continuariam a funcionar como formações de julgamento especializadas em conformidade com o artigo 29.o, n.o 1, da Lei n.o 78/2000.
77.
Na sequência de um pedido do presidente do Parlamento, o Tribunal Constitucional, na sua Decisão n.o 417/2019, de 3 de julho de 2019, declarou a existência de um conflito jurídico de natureza constitucional entre o Parlamento e a ICCJ. Este conflito deveu‑se ao facto de a ICCJ não ter constituído formações de julgamento de primeira instância especializadas em crimes de corrupção, contrariamente ao que estava previsto no artigo 29.o, n.o 1, da Lei n.o 78/2000, conforme alterada pela Lei n.o 161/2003. Ao recusar‑se a constituir formações de julgamento especializadas, a ICCJ não cumpriu a sua obrigação de respeitar a lei, em violação dos requisitos do Estado de direito e da lealdade constitucional, e constitui uma ingerência no papel institucional do Parlamento romeno enquanto órgão legislativo. O Tribunal Constitucional declarou igualmente que essa recusa violava as disposições da Constituição romena relativas ao direito a um processo equitativo no que respeita ao direito a um órgão jurisdicional estabelecido por lei (
26
).
78.
A parte decisória da Decisão n.o 417/2019 declarava que os processos pendentes na ICCJ, que tivessem sido decididos em primeira instância antes da Decisão n.o 14/2019 do Conselho Diretivo da ICCJ ter sido adotada, e nos quais que não existisse acórdão definitivo, deviam ser reapreciados, em conformidade com o artigo 421.o, n.o 2, alínea b), do Código de Processo Penal, por formações de julgamento especializadas constituídas em conformidade com o artigo 29.o, n.o 1, da Lei n.o 78/2000.
79.
O Tribunal Constitucional declarou que o julgamento de um processo por uma formação de julgamento não especializada, quando seja da competência de uma formação de julgamento especializada, implicava a nulidade absoluta da decisão. Segundo o artigo 281.o, n.o 1, alínea a), do Código de Processo Penal, a violação das normas relativas à composição de uma formação de julgamento determina a nulidade absoluta (
27
).
80.
Além disso, o Tribunal Constitucional salientou que a especialização dos juízes da ICCJ em matéria de crimes de corrupção não estava prevista em nenhuma disposição legal e que existia uma obrigação de determinar a especialização dos juízes ou pelo menos de alguns deles. A possibilidade de considerar todos os juízes como juízes «especializados», tendo em conta a sua formação e experiência, não foi excluída, mas o Tribunal Constitucional declarou que este aspeto devia, no entanto, ter sido estabelecido. Por conseguinte, mesmo que todos os juízes da ICCJ pudessem ser considerados especializados no domínio das infrações previstas na Lei n.o 78/2000 e integrar as formações de julgamento especializadas por terem a experiência profissional exigida, não significa que todas as formações de julgamento compostas por esses juízes fossem competentes para decidir sobre essas infrações. O facto de todos os juízes serem especializados significa apenas que, quando as formações de julgamento forem constituídas, a escolha dos juízes incidirá sobre todos eles.
81.
Contudo, no que respeita à situação que se seguiu à adoção da Decisão n.o 14/2019 do Conselho Diretivo da ICCJ, o Tribunal Constitucional salientou que, embora essa decisão enfermasse de falta de transparência na determinação da especialização das formações, depois de tal decisão, deixou de se verificar qualquer violação da Constituição. Assim, no período que se seguiu à Decisão n.o 14/2019, o objetivo da lei foi alcançado e já não existia nenhuma infração (
28
).
82.
No que respeita às suas consequências no plano processual, a Decisão n.o 417/2019 do Tribunal Constitucional teve como efeito que todos os processos de corrupção julgados em primeira instância por formações de julgamento compostas por três juízes da ICCJ, antes da entrada em vigor da regra de especialização da Lei n.o 78/2000 (em 2003) e da adoção da Decisão n.o 14/2019 (em 2019), que não se tornaram definitivos, devem ser reapreciados em primeira instância. No entanto, após a Decisão n.o 14/2019, que declarou que todas as formações de julgamento em matéria penal da ICCJ eram formações de julgamento especializadas em corrupção, todas as formações de julgamento compostas por três juízes da ICCJ continuariam a funcionar como formações de julgamento especializadas nos termos do artigo 29.o, n.o 1, da Lei n.o 78/2000, na sequência da Decisão n.o 417/2019 do Tribunal Constitucional.
83.
Em suma, admitindo que compreendi corretamente o quadro nacional, o que parece ser o cerne da questão é ausência de designação formal. No entanto, uma vez que a ICCJ declarou formalmente que todas as suas formações de julgamento em matéria penal eram formações de julgamento especializadas em corrupção, a composição dessas mesmas formações de julgamento, que era exatamente a mesma, tornou‑se legal.
2. Especialização dos juízes e direito a um tribunal previamente estabelecido por lei
84.
Com a sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio no processo C‑811/19 pretende saber se o artigo 47.o da Carta inclui a exigência de especialização dos juízes e a constituição de formações de julgamento especializadas num órgão jurisdicional supremo, como a ICCJ. As segundas questões nos processos C‑811/19 e C‑840/19 perguntam, em substância, se o artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta deve ser interpretado no sentido de que se opõe à Decisão n.o 417/2019 do Tribunal Constitucional.
85.
Estas questões apresentam uma dupla dimensão. Em primeiro lugar, o elemento relativo à especialização dos juízes faz parte do critério (autónomo) do artigo 47.o da Carta, cujo desrespeito implica uma incompatibilidade com o direito da União? Em segundo lugar, opõe‑se o artigo 47.o da Carta a uma declaração de ilegalidade baseada na inobservância de uma disposição legal nacional que exige a especialização de juízes, o que pode suscitar dúvidas quanto ao direito a uma definição nacional do que é um «tribunal previamente estabelecido por lei»?
86.
Em meu entender, há que responder a estas perguntas negativamente. A fim de explicar por que razão considero ser este o caso, é necessário começar por analisar qual é exatamente o critério que decorre do artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta (a). Em seguida, analisarei se esta disposição deve ser interpretada no sentido de que se opõe à decisão do Tribunal Constitucional em causa (b).
a) Critério do direito da União
87.
Em primeiro lugar, a meu ver, não existe nenhuma exigência no direito da União relativa à especialização dos juízes ou das formações de julgamento que possa ser plasmada no artigo 47.o da Carta, seja em processos em matéria de corrupção, em processos relativos à proteção dos interesses financeiros da União, ou noutros domínios do direito da União.
88.
É certo que se deve insistir que conhecimentos e qualificações jurídicas reconhecidos façam parte das exigências necessárias à nomeação dos juízes. A não ser assim, poder‑se‑iam eventualmente suscitar problemas de imparcialidade e de independência dos juízes. É certo que, tecnicamente, um juiz pouco qualificado pode continuar a ser independente, ou mesmo extremamente independente. No entanto, é razoável admitir que os juízes pouco qualificados não são os mais indicados para defender e preservar a independência judiciária a longo prazo.
89.
Parece existir uma diversidade surpreendente a nível nacional no que respeita à existência de uma especialização dos juízes. Alguns Estados‑Membros adotaram efetivamente elevados níveis de especialização. Outros, nenhuma especialização. Além disso, as regras podem variar dentro da mesma ordem jurídica: frequentemente, quanto mais um processo avança na hierarquia judicial, menos provável é a especialização dos juízes. No entanto, alguns sistemas mantêm, com efeito, um elevado grau de especialização dos juízes, mesmo no plano jurisdicional supremo.
90.
A mesma diversidade é igualmente visível na jurisprudência, ou melhor, no silêncio desta acerca da especialização dos juízes, seja por força do artigo 47.o da Carta, ou do artigo 6.o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (a seguir «CEDH»). Quando questionado relativamente a uma eventual jurisprudência relativa à tese de que existe um princípio jurídico de especialização dos juízes, o recorrente no processo C‑840/19 citou, nas suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça, um acórdão do TEDH relativo a uma matéria diferente (
29
) e vários documentos não vinculativos emitidos por organismos internacionais que elogiam e encorajam a especialização dos juízes, considerando‑a útil e desejável em determinadas circunstâncias (
30
). No entanto, estes documentos estão muito longe de constituir elementos que permitam sustentar a tese de que a especialização das formações de julgamento é uma exigência cuja falta constitui uma violação das exigências do artigo 47.o da Carta (ou do artigo 6.o da CEDH).
91.
Em segundo lugar, esta questão comporta outro elemento adicional a este respeito: o direito a um «tribunal previamente estabelecido por lei», em conformidade com o artigo 47.o da Carta. Com efeito, apesar de a exigência de especialização das formações de julgamento não fazer parte do padrão de proteção garantido pelo artigo 47.o da Carta, quando tal exigência é estabelecida por regras nacionais, pode fazer parte do direito a um «tribunal previamente estabelecido por lei».
92.
Os principais elementos do padrão de proteção do direito da União que decorre do artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta foram expostos nos números 136 a 143 nas Conclusões Euro Box Promotion e o. Limitar‑me‑ei a recordar aqui dois elementos essenciais.
93.
Em primeiro lugar, o direito a um «tribunal previamente estabelecido por lei» é necessariamente determinado por referência ao direito nacional. Assim, as regras nacionais podem, efetivamente, tornar‑se pertinentes mediante remissão.
94.
Em segundo lugar, do ponto de vista da União, e em estreita ligação com a abordagem adotada pelo TEDH nesta matéria, não se afigura que qualquer violação das regras nacionais que regem a composição de uma formação de julgamento implique automaticamente a uma violação do artigo 47.o da Carta. Com efeito, como resulta do Acórdão Simpson, as irregularidades podem comportar uma violação do artigo 47.o, segundo parágrafo, primeiro período, da Carta «nomeadamente quando essa irregularidade seja de uma natureza e de uma gravidade tais que cria um risco real de que outros ramos do poder, particularmente o executivo, possam exercer um poder discricionário indevido que ponha em perigo a integridade do resultado a que conduz o processo de nomeação e semeie, assim, uma dúvida legítima no espírito dos sujeitos de direito quanto à independência e à imparcialidade do ou dos juízes em causa [....]». O Tribunal de Justiça salientou que é o caso «quando estão em questão regras fundamentais que fazem parte integrante do estabelecimento e do funcionamento desse sistema judicial» (
31
).
b) Análise
95.
Em primeiro lugar, conforme salientado, supra, e também em consonância com as observações do Governo romeno, do Ministério Público e da Comissão, a exigência de especialização não está, enquanto tal, abrangida pela proteção consagrada no artigo 47.o da Carta. Assim, há que rejeitar as sugestões de que existe um princípio de especialização dos juízes decorrente do referido artigo.
96.
Em segundo lugar, contudo, o primeiro recorrente no processo C‑811/19 alegou nas suas respostas às questões do Tribunal de Justiça que, uma vez que o direito a um «tribunal previamente estabelecido por lei» remete para o direito nacional, o artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta, que deve respeitar o critério mínimo estabelecido no artigo 6.o da CEDH, não pode impor um nível de proteção baseado em critérios que diferem dos estabelecidos no âmbito nacional. Além disso, alega que a Decisão n.o 417/2019 declarou que a ICCJ violou de forma flagrante as disposições legais relativas à exigência de especialização.
97.
Na minha opinião, este argumento não pode ser acolhido.
98.
O caráter autónomo e independente do conteúdo do artigo 47.o da Carta, que deve, efetivamente, por força do artigo 52.o, n.o 3, da Carta, conferir um nível de proteção idêntica ou superior às disposições correspondentes da CEDH, afasta‑se precisamente de uma apreciação puramente automática e formal. Nem toda a violação formal de uma regra (nacional) potencialmente relativa a um elemento de organização judiciária constitui necessariamente uma violação do artigo 47.o da Carta.
99.
Conforme salientaram o Governo romeno, o Ministério Público e a Comissão, a violação da regra em causa no presente processo não constitui uma violação à luz do artigo 47.o da Carta.
100.
Em primeiro lugar, a exigência de uma especialização parece ter um caráter eminentemente formal. Conforme salientou o Ministério Público, todas as formações de julgamento da ICCJ se tornaram especializadas de um dia para o outro, na sequência da Decisão n.o 14/2019 do seu Conselho Diretivo. A Decisão n.o 417/2019 do Tribunal Constitucional validou esta solução e considerou‑a conforme às exigências constitucionais nacionais. Tal significa, como salienta a Comissão, que uma designação puramente formal das formações de julgamento como formações especializadas, sem qualquer alteração de fundo, foi considerada suficiente para efeitos de cumprimento das exigências constitucionais, incluindo as exigências impostas pelos direitos fundamentais consagrados na constituição.
101.
Em segundo lugar, esta regra afigura‑se como uma exceção bastante circunscrita aplicada apenas a domínios específicos do direito e à primeira instância.
102.
Em terceiro lugar, como salientou a Comissão, outros elementos adicionais, como as dúvidas sobre a interpretação da legislação aplicável e a inexistência de uma inobservância intencional, revelam a inexistência do caráter «flagrante» da violação.
103.
Além disso, todas estas considerações ilustram com clareza a verdadeira natureza da exigência de especialização de um órgão jurisdicional nacional: trata‑se, com efeito, principalmente, de uma questão de gestão interna e de eficácia do funcionamento de um órgão jurisdicional. É certo que a violação flagrante e deliberada de tal regra, caso tenha sido prévia e firmemente estabelecida na ordem jurídica nacional, não é desprovida de consequências jurídicas (
32
). Todavia, por si só, a exigência de especialização dos juízes não constitui uma regra fundamental de um sistema judicial, para efeitos do nível de proteção que decorre do artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta, que deverá estar sempre presente para que as exigências do artigo 47.o da Carta sejam respeitadas.
104.
Por último, existe uma outra questão fundamental relativa ao artigo 47.o da Carta. Uma vez esclarecido que esta disposição não exige a especialização dos juízes e, por conseguinte, que não existiu violação do conteúdo do seu critério autónomo de um tribunal estabelecido por lei, falta determinar se esta mesma disposição se opõe a que um tribunal constitucional nacional declare que existe tal violação com base em direitos fundamentais constitucionalmente protegidos ou noutros valores.
105.
Pelos motivos já expostos detalhadamente nos números 145 a 156 das Conclusões Euro Box Promotion e o., a resposta é negativa, o artigo 47.o da Carta não se opõe a uma tal constatação.
106.
No que diz respeito às questões jurídicas e às situações abrangidas pelo âmbito de aplicação do direito da União, mas que não são inteiramente reguladas por este, embora o Tribunal de Justiça tenha declarado a existência de uma violação do artigo 47.o da Carta, nomeadamente quando existem irregularidades de uma gravidade tal que criam um risco real de um poder discricionário indevido que semeie assim uma dúvida legítima quanto à imparcialidade e à independência dos juízes (
33
), tal não impede que um tribunal constitucional nacional declare que o direito constitucional a um processo equitativo foi violado por força de um critério nacional diferente e mais elevado. Nas matérias e situações não inteiramente reguladas pelo direito da União, em conformidade com o artigo 53.o da Carta, a Carta constitui o nível (mínimo), mas não o teto (máximo). Assim, um órgão jurisdicional nacional pode adotar e aplicar um critério nacional mais elevado.
107.
A definição de tal critério constitucional nacional, desde que exista, naturalmente, incumbe às autoridades nacionais competentes. O Governo romeno e o Ministério Público alegaram que a exigência de especialização não faz parte do conceito nacional do direito a uma tutela jurisdicional efetiva. Tomo nota desta posição, mas é tudo o que o Tribunal de Justiça pode fazer. Uma vez mais devo reiterar que a definição de um critério constitucional nacional compete aos órgãos jurisdicionais e autoridades nacionais. Todavia, tal não significa necessariamente que todo e qualquer argumento apresentado como uma questão de padrão nacional mais elevado venha a ser, em última análise, admitido como uma justificação suficientemente boa ao abrigo do direito da União, questão sobre a qual me debruçarei na secção seguinte.
c) Conclusão provisória
108.
Em face das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à segunda questão nos processos C‑811/19 e C‑840/19, e à quarta questão no processo C‑811/19, que o artigo 47.o da Carta deve ser interpretado no sentido de que não abrange a exigência de especialização das formações de julgamento. No entanto, o artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta não se opõe a uma decisão de um tribunal constitucional nacional que declare que, em aplicação de um autêntico e razoável nível nacional de proteção do direito a uma tutela jurisdicional efetiva, e com base na interpretação que o referido tribunal faz das disposições nacionais aplicáveis, a composição de uma formação de julgamento é ilegal por violar uma exigência legal de especialização das formações de julgamento.
3. Proteção dos interesses financeiros da União
109.
Os presentes processos suscitam duas questões adicionais: a interpretação do artigo 325.o, n.o 1, TFUE, no que respeita à adoção e aos efeitos da Decisão n.o 417/2019 do Tribunal Constitucional, e a interpretação do artigo 19.o, n.o 1, e do artigo 2.o TUE, bem como do artigo 47.o da Carta, relativamente a essa mesma decisão constitucional. Na presente secção, abordarei os problemas muito mais específicos suscitados pelo possível impacto da decisão constitucional em causa na proteção dos interesses financeiros da União.
110.
Com as questões específicas suscitadas nos termos do artigo 325.o, n.o 1, TFUE, o órgão jurisdicional de reenvio explica que, nos dois processos em causa, a reapreciação exigida pelo Tribunal Constitucional pode obstar à aplicação de sanções efetivas e dissuasoras em processos relativos a atividades lesivas dos interesses financeiros da União. Tendo em conta a complexidade e a duração do processo até à prolação de um novo acórdão definitivo na sequência da reapreciação do processo em primeira instância, existe um risco de prescrição da responsabilidade penal. A aplicação da Decisão n.o 417/2019 do Tribunal Constitucional, obrigatória por força do direito nacional, implica a reapreciação do processo em primeira instância, que dá assim lugar a um duplo processo em primeira instância e a um triplo recurso no âmbito do mesmo processo. Em especial, o órgão jurisdicional de reenvio manifesta as suas preocupações referindo‑se às circunstâncias do processo principal no processo C‑840/19, no qual o processo penal foi instaurado há cerca de quatro anos e o processo já se encontra na fase de reapreciação do recurso ordinário depois de ter dado provimento ao recurso extraordinário de anulação (devido à aplicação da Decisão n.o 685/2018 do Tribunal Constitucional).
111.
Nos números 173 a 184 das Conclusões Euro Box Promotion e o., exponho detalhadamente as considerações que devem orientar a análise da compatibilidade normativa das regras e práticas nacionais com o artigo 325.o, n.o 1, TFUE. Em primeiro lugar, esta análise, como acontece em qualquer outro domínio do direito da União, deve ser uma análise compatibilidade normativa. Esta análise não se deve converter num estudo subjetivo e potencialmente arbitrário das estatísticas selecionadas sobre o número de condenações e de absolvições alcançadas, de que normalmente um juiz nacional não dispõe. Em segundo lugar, no âmbito dessa análise, o respeito da legalidade e dos direitos fundamentais está já integrado na fase da interpretação do alcance das obrigações decorrentes do artigo 325.o, n.o 1, TFUE. Em terceiro lugar, as preocupações constitucionais nacionais razoáveis e autênticas, incluindo uma maior proteção dos direitos fundamentais nacionais assim definidos, podem eventualmente fazer parte da equação.
112.
Por outras palavras, as orientações neste domínio do direito devem resultar da lógica e da abordagem global expostas nos Acórdãos M.A.S., Scialdone, e Dzivev (
34
), e não da abordagem dos Acórdãos Taricco e Kolev (
35
).
113.
Por conseguinte, os elementos a ter em conta na apreciação da compatibilidade de disposições nacionais com os requisitos do artigo 325.o, n.o 1, TFUE incluem: em primeiro lugar, a avaliação normativa e sistemática do conteúdo das regras em causa; em segundo lugar, a sua finalidade e o contexto nacional; em terceiro lugar, as suas consequências práticas como podem ser razoavelmente percetíveis ou consideradas, que resultam da sua interpretação ou da sua aplicação prática (independentemente, portanto, de qualquer estimativa estatística do número de processos efetiva ou potencialmente afetados). Em quarto lugar, os direitos fundamentais e a legalidade fazem parte do equilíbrio interno na interpretação das exigências materiais impostas pelo artigo 325.o, n.o 1, TFUE. Todavia, quaisquer preocupações nacionais invocadas a este respeito devem refletir uma preocupação razoável e autêntica de uma maior proteção dos direitos. Por outro lado, o seu potencial impacto nos interesses protegidos pelo artigo 325.o, n.o 1, TFUE deve ser proporcionada.
114.
Na minha opinião, a decisão nacional em causa nos presentes processos não cumpre estes requisitos. Simplificando, uma designação algo acessória e puramente formal, aparentemente exigida pelo direito nacional, tem uma incidência totalmente desproporcionada sobre os interesses protegidos da União.
115.
Em primeiro lugar, no que se refere à avaliação abstrata e sistemática do conteúdo da decisão em causa, a Decisão n.o 417/2019 não suscita, prima facie, preocupações especiais. Com efeito, esta decisão não cria uma via de recurso nova, nem se afigura que contorne o quadro jurídico existente. Como salienta o recorrente no processo C‑840/19, esta decisão impõe a aplicação das disposições do Código de Processo Penal segundo as quais um processo deve ser remetido para um tribunal de recurso para reapreciação, nomeadamente, em caso de infração relativa à composição de uma formação de julgamento (
36
).
116.
Em segundo lugar, no que respeita à finalidade e ao contexto nacional em que se inscreve a Decisão n.o 417/2019, constato que o Tribunal de Justiça não dispõe de nenhum elemento que indique, através de elementos objetivos, contextuais ou práticos, que a decisão em causa tinha por finalidade contornar ou comprometer os instrumentos jurídicos utilizados na luta contra a corrupção ou afetar a proteção dos interesses financeiros da União.
117.
Considero que não é possível sustentar uma conclusão diferente pelo simples facto de que, conforme resulta das decisões de reenvio, a ação na origem da Decisão n.o 417/2019 ter sido iniciada pelo presidente do Parlamento que, na época, era objeto de uma investigação criminal por crimes abrangidas pelo âmbito de aplicação da Lei n.o 78/2000, um processo cujo recurso, estava pendente na secção composta por cinco juízes da HJCC. Conforme tenho reiteradamente salientado no contexto dos presentes processos, nenhum órgão jurisdicional, e certamente não o Tribunal de Justiça, pode basear‑se em insinuações e conjeturas (
37
).
118.
Em terceiro lugar, em conformidade com os argumentos invocados pela Comissão e pelo Ministério Público, podem efetivamente suscitar‑se sérias preocupações em relação ao terceiro elemento acima referido, relativo às consequências práticas geralmente percetíveis ou previsíveis da decisão em causa. Contrariamente ao que o Tribunal Constitucional declarou na Decisão Euro Box Promotion e o. (C 357/19 e C 547/19), e em consonância com os argumentos apresentados pela Comissão, os efeitos da Decisão n.o 417/2019 parecem ser de grande alcance quando analisados de vários ângulos.
119.
Conforme salientou a Comissão, os efeitos da Decisão n.o 417/2019 não parecem estar circunscritos a um período de tempo relativamente limitado: a Decisão n.o 417/2019 exige a reapreciação em primeira instância de todos os processos em que esteja pendente um recurso e cuja sentença em primeira instância tenha sido proferida entre 21 de abril de 2003 (data em que as alterações à Lei n.o 78/2000 introduziram a exigência de especialização) e 22 de janeiro de 2019 (data em que o Conselho Diretivo da ICCJ declarou que todas as formações de julgamento deveriam ser consideradas formações de julgamento especializadas). No total, são 16 anos. Conforme acertadamente refere a Comissão, tendo em conta o nível geral de complexidade dos processos relativos a crimes de corrupção cometidos por pessoas sob a jurisdição da ICCJ (pessoas em exercício de funções ou titulares de altos cargos públicos), bem como a probabilidade de ser interposto um recurso, os efeitos razoavelmente esperados dessa decisão são muito amplos.
120.
A este respeito, há certamente que acrescentar que a Decisão n.o 417/2019 se destina a ter efeitos ratione materiae e ratione personae, num âmbito de aplicação que é particularmente preocupante do ponto de vista da proteção dos interesses financeiros da União. Com efeito, como alega a Comissão, a referida decisão afeta exclusivamente os processos de corrupção em que os arguidos estão sujeitos à jurisdição da ICCJ em primeira instância, o que significa que a exigência de reapreciação afetará todos os processos relativos a crimes de corrupção cometidos por titulares de altos cargos públicos.
121.
Mesmo admitindo que a aplicação da Decisão n.o 417/2019 não conduza à extinção do processo penal, é efetivamente certo que os riscos de prescrição do processo penal, em consequência da sua aplicação, se tornam bastante preocupantes. Além disso, como igualmente alegou a Comissão, mesmo considerando que os artigos 154.o e 155.o do Código Penal não contêm um regime de prescrição que deva ser considerado problemático em si mesmo, a aplicação da Decisão n.o 417/2019 implica que os processos já pendentes na fase de recurso (devolutivo) devem não só ser reapreciados nessa fase, mas também desde o início. Isto implica a repetição de todas as fases do processo, aumentando consideravelmente a possibilidade de exceder os prazos de prescrição.
122.
Em quarto lugar, o importante nos presentes processos, pelo menos no meu entender, é encontrar o equilíbrio entre os interesses da União e os interesses nacionais, bem como o resultado proporcionado (ou não) em termos de consequências processuais dessa ponderação.
123.
Recorde‑se ainda que, segundo a jurisprudência constante, quando o direito da União confere aos Estados‑Membros uma margem de apreciação, as autoridades e os órgãos jurisdicionais têm liberdade para proteger os direitos fundamentais ao abrigo da Constituição nacional, desde que o nível de proteção garantido pela Carta, bem como o primado, a unidade e a efetividade do direito da União não sejam comprometidos (
38
). Por outro lado, foi acima exposto nas presentes conclusões que critério constitucional nacional pode efetivamente exigir a especialização dos juízes, quer enquanto critério nacional autónomo, quer integrado enquanto regra nacional relativamente ao que acabará por corresponder a um tribunal previamente estabelecido por lei (ou a um processo equitativo, a um juiz legal ou a qualquer outra designação sob a qual as normas constitucionais nacionais possam colocar tal regra) (
39
).
124.
No entanto, conforme salientei nas Conclusões Euro Box Promotion e o. (
40
), qualquer critério nacional deste tipo deve ser razoável e autêntico, de modo que possa ser validamente invocado como interesse nacional legítimo no âmbito do artigo 325.o, n.o 1, TFUE, bem como, neste sentido, como nível de proteção nacional mais elevado ao abrigo da Carta. A regra nacional deve refletir uma preocupação real que contribua razoavelmente para a proteção dos direitos e valores fundamentais nacionais e ser aceitável (em princípio, não necessariamente em grau e formulação específica) como um valor numa União, baseada no Estado de direito, na democracia e na dignidade humana.
125.
Por outro lado, e fundamental no contexto dos presentes processos, mesmo que critério nacional deva ser validamente admitido na ponderação nos termos do artigo 325.o, n.o 1, TFUE, o resultado dessa ponderação deve ser proporcionado. Por outras palavras, os legítimos interesses da União (proteção efetiva dos interesses financeiros da União) devem ser equilibrados e ponderados de forma razoável com os valores e os critérios legítimos da ordem jurídica nacional. Se estes últimos interesses forem efetivamente aceites, não devem interferir nos interesses da União além do necessário para preservar esses interesses nacionais.
126.
No âmbito dos presentes processos, tanto o primeiro recorrente no processo C‑811/19 como o recorrente no processo C‑840/19, alegam que o artigo 325.o, n.o 1, TFUE não deve conduzir à não aplicação das decisões de um tribunal constitucional que refletem as regras de direito nacional adotadas no âmbito constitucional destinadas a garantir de forma efetiva o direito fundamental a um processo equitativo.
127.
No entanto, o Ministério Público, o Governo romeno e a Comissão manifestaram dúvidas quanto ao caráter autêntico dos fundamentos relativos aos direitos fundamentais subjacente à Decisão n.o 417/2019. A abordagem puramente formal adotada nessa decisão a respeito da exigência de especialização leva à conclusão prática de que dificilmente se pode considerar que os processos que são reapreciados exatamente pelas mesmas formações de julgamento dão lugar a uma violação clara do direito nacional.
128.
Partilho destas dúvidas.
129.
Em primeiro lugar, não consigo compreender como é que um critério nacional de especialização dos juízes, que é puramente formal e que consiste na simples designação mecânica exatamente das mesmas formações de julgamento e dos mesmos juízes, pode ser considerado essencial. É difícil compreender em que medida esta exigência contribui para um nível mais elevado de tutela jurisdicional efetiva.
130.
Em segundo lugar, estou igualmente intrigado com o aparente grau de «superespecialização» exigido pelo direito nacional. Entendo que haja uma especialização do poder judicial em relação a determinados domínios do direito (como o direito penal, o direito fiscal, o direito da família, o direito de propriedade intelectual, etc.) (
41
). Também compreendo como é que a especialização pode ser introduzia como uma questão de competência específica de determinados órgãos jurisdicionais, baseada num tipo específico de crime e/ou em relação a um determinado tipo de arguido (
42
). No entanto, é, de facto, peculiar constatar que existe uma exigência de especialização relacionada com atos de corrupção (penal), que exigiria, em relação ao seu conteúdo ou complexidade, uma especialização (ou conhecimentos técnicos) que ultrapasse as exigências necessárias para se tornar um juiz penal (especializado) no âmbito de um órgão jurisdicional nacional supremo.
131.
No entanto, poder‑se‑á argumentar que o critério nacional mais elevado garantido pela Decisão n.o 417/2019 não consiste na exigência de uma especialização enquanto tal, mas na aplicação de um conceito estrito de «tribunal estabelecido por lei». Deste modo, saber quem é «especializado» em corrupção penal não seria, então, verdadeiramente uma questão de especialização, mas sim de designação do coletivo de juízes a partir do qual as formações de julgamento de primeira instância poderiam efetivamente ser constituídas, tornando‑se assim uma questão de legalidade da composição da formação de julgamento. Se for esse o caso, o debate recairá inevitavelmente sobre a questão de saber se o direito fundamental a uma tutela jurisdicional judicial efetiva seria violado pelo incumprimento de qualquer regra, mesmo que de natureza puramente formal, sem qualquer consequência nem impacto material sobre os direitos de defesa ou sobre o direito a um processo equitativo (
43
).
132.
Seja como for, para além da questão da definição do critério nacional e da sua finalidade, mantém‑se ainda a questão da proporcionalidade no resultado da ponderação dos valores no âmbito da interpretação do artigo 325.o, n.o 1, TFUE. A este propósito, a norma nacional em causa falha manifestamente. Dito sem rodeios, deve‑se permitir que uma exigência nacional bastante questionável, que é aplicada de maneira puramente formal (para não dizer formalista), e cuja contribuição para a proteção efetiva dos direitos individuais não é evidente, motive a reabertura de processos nos quais foi proferido um acórdão nos últimos 16 anos?
133.
Na minha opinião, se os órgãos jurisdicionais nacionais fizessem tal interpretação, isso equivaleria a tornar esses elementos do direito nacional incompatíveis com as exigências do artigo 325.o, n.o 1, TFUE.
a) Conclusão provisória
134.
Por conseguinte, tendo em conta as considerações que precedem, há que responder às primeiras questões nos processos C‑811/19 e C‑840/19, na medida em que têm por objeto o artigo 325.o, n.o 1, TFUE, que esta disposição deve ser interpretada no sentido de que se opõe a uma decisão de um tribunal constitucional nacional que declara ilegal a composição das formações de julgamento de um órgão jurisdicional nacional supremo que decide em primeira instância sobre crimes de corrupção pelo facto de essas formações de julgamento não serem especializadas em matéria de corrupção, apesar de a especialização exigida ter sido reconhecida aos juízes que compõem as mesmas formações de julgamento, quando tal constatação é suscetível de criar um risco sistémico de impunidade por infrações lesivas dos interesses financeiros da União.
4. Princípio da independência dos juízes
135.
A primeira questão nos processos C‑811/19 e C‑840/19, na medida em que se referem ao artigo 19.o, n.o 1, TUE, bem como a segunda questão nos processos C‑811/19 e C‑840/19, pretendem saber se o artigo 2.o TUE, o artigo 19.o, n.o 1, TUE e o artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a que o Tribunal Constitucional, definido como «um órgão externo ao sistema judicial», adote uma decisão como a Decisão n.o 417/2019. Neste âmbito (ou nível de discussão), as questões assim formuladas dizem principalmente respeito à estrutura institucional e às funções do Tribunal Constitucional e aos efeitos da sua decisão nos processos julgados pela ICCJ.
136.
Embora se refiram a uma decisão diferente do Tribunal Constitucional, na sua dimensão institucional mais ampla, as presentes questões coincidem com as que já foram examinadas nas Conclusões Euro Box Promotion e o. À semelhança do que expliquei nessas conclusões, não creio que incumba ao Tribunal de Justiça discutir, em abstrato, as escolhas institucionais feitas por um Estado‑Membro quanto à composição ou às competências de um tribunal constitucional nacional, desde que nada indique que essa instituição já não satisfaz estruturalmente os requisitos de um órgão jurisdicional independente na aceção da conceção autónoma deste conceito no direito da União (
44
).
137.
Por outro lado, contrariamente à decisão constitucional nacional em causa no processo Euro Box Promotion e o. (C‑357/19 e C‑547/19), no presente processo, pelo menos a meu ver, os elementos de direito nacional que resultam da Decisão n.o 417/2019 do Tribunal Constitucional estão aquém das exigências do artigo 325.o, n.o 1, TFUE.
138.
Se analisadas à luz deste contexto combinado, entendo que não é necessário examinar de novo as questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio no âmbito dos presentes processos.
5. Princípio do primado
139.
Com as suas terceiras questões nos processos C‑811/19 e C‑840/19, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o princípio do primado do direito da União permite que um órgão jurisdicional nacional não aplique a Decisão n.o 417/2019 do Tribunal Constitucional. Estas questões parecem ser igualmente motivadas, em parte, pelo facto de, por força do artigo 99.o, alínea ș) da Lei n.o 303/2004, a inobservância por parte de um juiz de uma decisão do Tribunal Constitucional constituir uma infração disciplinar.
140.
Já abordei estas questões em profundidade nas minhas Conclusões paralelas Euro Box Promotion e o. (processos apensos C‑357/19 e C‑547/19), em que concluo que, efetivamente, o direito da União autoriza um juiz nacional a não seguir um parecer jurídico (em qualquer outro caso, vinculativo) de um órgão jurisdicional superior, se entender que essa interpretação jurídica é contrária ao direito da União. Por outro lado, do ponto de vista privilegiado do direito da União, o mesmo deve acontecer em relação a qualquer potencial sanção nacional desse comportamento: se esse comportamento for, à luz do direito da União, correto, não pode ser objeto de sanção (
45
).
141.
Assim, no âmbito do presente processo, a terceira questão nos processos C‑811/19 e C‑840/19 deve ser respondida afirmativamente: o princípio do primado deve ser interpretado no sentido de que permite ao órgão jurisdicional nacional não aplicar uma decisão de um tribunal constitucional nacional, vinculativa por força do direito nacional, se o órgão jurisdicional de reenvio o considerar necessário para dar cumprimento às obrigações decorrentes das disposições do direito da União com efeito direto.
142.
Em jeito de conclusão existem dois pontos que merecem ser salientados. Em primeiro lugar, o artigo 325.o, n.o 1, TFUE goza efetivamente de efeito direto (
46
). Em segundo lugar, ao eventualmente não aplicar o direito nacional e as regras nacionais devido à sua incompatibilidade com as regras da União com efeito direito, um órgão jurisdicional nacional age, sem dúvida, no âmbito de aplicação do direito da União. Por conseguinte, deve respeitar os critérios da União em matéria de direitos fundamentais garantidos pela Carta, inclusive no que respeita às consequências de não aplicar as regras nacionais incompatíveis (
47
).
V. Conclusão
143.
Proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões prejudiciais submetidas pela Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Tribunal Superior de Cassação e Justiça, Roménia) do seguinte modo:
–
Há que responder à segunda questão nos processos C‑811/19 e C‑840/19, e à quarta questão no processo C‑811/19, que o artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia deve ser interpretado no sentido de que não compreende a exigência de especialização das formações de julgamento. Todavia, o artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta não se opõe a uma decisão de um tribunal constitucional nacional que declara que, em aplicação de um critério nacional autêntico e razoável de proteção do direito a uma tutela jurisdicional efetiva, e com base na interpretação que o referido tribunal faz das disposições nacionais aplicáveis, a composição de uma formação de julgamento é ilegal por violar uma exigência legal de especialização das formações de julgamento.
–
Há que responder às primeiras questões nos processos C‑811/19 e C‑840/19 que o artigo 325.o, n.o 1, TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que uma decisão de um tribunal constitucional nacional que declara ilegal a composição das formações de julgamento do órgão jurisdicional nacional supremo que decide em primeira instância sobre crimes de corrupção, pelo facto de essas formações de julgamento não serem especializadas em matéria de corrupção, apesar de a especialização exigida ter sido reconhecida aos juízes que compõem as mesmas formações de julgamento, quando tal constatação é suscetível de criar um risco sistémico de impunidade em relação a infrações lesivas dos interesses financeiros da União.
–
Há que responder à terceira questão nos processos C‑811/19 e C‑840/19 que o princípio do primado deve ser interpretado no sentido de que permite a um órgão jurisdicional nacional não aplicar uma decisão de um tribunal constitucional nacional, que seja vinculativa por força do direito nacional, se o órgão jurisdicional de reenvio o considerar necessário para dar cumprimento às obrigações decorrentes das disposições do direito da União que têm efeito direto.
(
1
)	Língua original: Inglês.
(
2
)	V. as minhas Conclusões nos processos Ministerul Public — Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Direcţia Naţională Anticorupţie, CY. e Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» (C‑357/19 e C‑547/19), abreviadamente «Conclusões Euro Box Promotion e o.».
(
3
)	V. as minhas Conclusões de 23 de setembro de 2019, apresentadas nos processos Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e o. (C‑83/19, C‑127/9, C‑195/19, C‑291/19 e C‑355/19, EU:C:2020:746), a seguir, abreviadamente «Conclusões AFJR». V., igualmente, as minhas Conclusões apresentadas no mesmo dia, no processo Statul Român — MinistroUl Finanţelor Publice (C‑397/19, EU:C:2020:747).
(
4
)	JO 1995, C 316, p. 49.
(
5
)	Monitorul Oficial al Rio României, Parte I, n.o 827, de 13 de setembro de 2005.
(
6
)	Monitorul Oficial al Rio României, Parte I, n.o 826, de 13 de setembro de 2005.
(
7
)	Monitorul Oficial al Rio României, Parte I, n.o 825, de 10 de outubro de 2019.
(
8
)	V. n.os 127 a 129 das Conclusões Euro Box Promotion e o.
(
9
)	V., neste sentido, Acórdãos de 7 de março de 2017, X e X (C‑638/16 PPU, EU:C:2017:173, n.o 37); de 26 de setembro de 2018, Belasdienst/Toeslagen (Efeito suspensivo do recurso) (C‑175/17, EU:C:2018:776, n.o 24); de 19 de novembro de 2019, A. K. e o. (Independência da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal) (C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, n.o 74); ou de 9 de julho de 2020, Land Hessen (C‑272/19, EU:C:2020:535, n.os 40 e 41).
(
10
)	Igualmente, no sentido do Acórdão de 26 de março de 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny (C‑558/18 e C‑563/18, EU:C:2020:234, n.os 45 a 51).
(
11
)	V., por exemplo, Acórdão de 5 de dezembro de 2013, TVI (C‑618/11, C‑637/11 e C‑659/11, EU:C:2013:789, n.o 21 e jurisprudência referida).
(
12
)	N.os 204 a 211 das Conclusões AFJR.
(
13
)	N.o 71 das Conclusões Euro Box Promotion e o.
(
14
)	Acórdãos de 27 de fevereiro de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, n.o 29); de 24 de junho de 2019, Comissão/Polónia (Independência do Supremo Tribunal) (C‑619/18, EU:C:2019:531, n.o 50); de 19 de novembro de 2019, A. K. e o. (Independência da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal) (C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, n.o 82); ou de 26 de março de 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny (C‑558/18 e C‑563/18, EU:C:2020:234, n.o 33).
(
15
)	V., neste sentido, Acórdãos de 24 de junho de 2019, Comissão/Polónia (Independência do Supremo Tribunal) (C‑619/18, EU:C:2019:531, n.o 58 e jurisprudência referida), e de 19 de novembro de 2019, A. K. e o. (Independência da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal) (C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, n.o 120).
(
16
)	V., neste sentido, Acórdãos de 24 de junho de 2019, Comissão/Polónia (Independência do Supremo Tribunal) (C‑619/18, EU:C:2019:531, n.o 47 e jurisprudência referida), e de 19 de novembro de 2019, A. K. e o. (Independência da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal) (C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, n.o 167).
(
17
)	JO 2006, L 354, p. 56. V. n.os 214 a 224 das Conclusões no processo AFJR.
(
18
)	V. as minhas Conclusões apresentadas no processo Statul Român — MinistroUl Finanţelor Publice (C‑397/19, EU:C:2020:747).
(
19
)	N.os 75 a 85.
(
20
)	N.os 91 a 100.
(
21
)	V., no que respeita ao alcance do âmbito de aplicação desta disposição, Acórdão de 2 de maio de 2018, Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295, n.o 45). V., igualmente, as minhas Conclusões apresentadas nesse processo (C‑574/15, EU:C:2017:553, n.os 68 a 69).
(
22
)	V., neste sentido, os argumentos relativos à admissibilidade das questões preliminares apresentadas por essa parte, n.o 43 das presentes conclusões.
(
23
)	Acórdão de 26 de fevereiro de 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, n.o 27).
(
24
)	V., igualmente, n.os 185 a 225 das Conclusões AFJR e n.o 117 das Conclusões Euro Box Promotion e o.
(
25
)	Por referência aos Acórdãos de 12 de dezembro de 2013, de 30 de janeiro de 2014 e de 27 de maio de 2019, proferidos em matéria penal por formações de cinco juízes da ICCJ.
(
26
)	N.os 161, 162 e 167 da Decisão n.o 417/2019.
(
27
)	N.os 138 e 139 da Decisão n.o 417/2019.
(
28
)	N.o 146 da Decisão n.o 417/2019.
(
29
)	O recorrente baseou‑se no Acórdão do TEDH, de 3 de maio de 2007, no processo Bochan c. Ucrânia CE:ECHR:2007:0503JUD00757702, § 71. No entanto, nesse acórdão, o TEDH teve em conta a qualificação dos juízes como critério para a atribuição de processos a um magistrado do TEDH. Esse acórdão não implica de nenhuma forma que a especialização seja considerada uma necessidade no quadro do artigo 6.o CEDH.
(
30
)	Este recorrente refere o Relatório da Comissão de Veneza sobre a Independência do Sistema Judicial [CDL‑AD (2010) 004], de 16 de março de 2010, n.os 80 e 81 e menciona também o Parecer n.o 1 (2001) do Conselho Consultivo dos Juízes Europeus de 23 de novembro de 2001 [CCJE (2001) OP n.o 1] e o Relatório de Avaliação do Grupo de Estados contra a Corrupção (GRECO) sobre a Roménia de 14 de outubro de 2005, a recomendação iii (que recomenda o reforço das capacidades dos serviços do Ministério Público e dos órgãos jurisdicionais para lidar eficazmente com casos de corrupção através da especialização e da formação) e o Relatório de Conformidade GRECO de 7 de dezembro de 2007, n.o 23, no qual o GRECO saúda as iniciativas para aumentar os recursos e a especialização dos procuradores e dos juízes.
(
31
)	Acórdão de 26 de março de 2020, Review Simpson e HG/Conselho e Comissão (C‑542/18 RX‑II e C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, n.o 75). O sublinhado é meu.
(
32
)	Gostaria de salientar este ponto de forma bastante clara: isto para não dizer que a questão da especialização dos juízes, se é que de facto está enraizada no direito nacional, não é juridicamente relevante. Pode certamente ser, em situações que vão da atribuição adequada dos processos até a um potencial abuso do poder de apreciação na atribuição de processos por um presidente de tribunal que «recompensa» alguns juízes ao atribuir‑lhes subitamente processos completamente fora da sua especialização e competência sem o seu consentimento prévio.
(
33
)	Acórdão de 26 de março de 2020, Review Simpson e HG/Conselho e Comissão (C‑542/18 RX‑II e C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, n.o 75). O sublinhado é meu.
(
34
)	Acórdãos de 5 de dezembro de 2017, M.A.S. e M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936); de 2 de maio de 2018, Scialdone (C‑574/15, EU:C:2018:295); e de 17 de janeiro de 2019, Dzivev e o. (C‑310/16, EU:C:2019:30).
(
35
)	Acórdãos de 8 de setembro de 2015, Taricco e o. (C‑105/14, EU:C:2015:555), e de 5 de junho de 2018, Kolev e o. (C‑612/15, EU:C:2018:392).
(
36
)	Artigo 421.o, n.o 2, alínea b), e artigo 281.o, n.o 1, alínea a), do Código de Processo Penal.
(
37
)	V., neste contexto, n.os 243 a 248 das Conclusões AFJR e n.os 227 a 229 das Conclusões Euro Box Promotion e o. Além disso, como seria o caso por quaisquer outros factos, caberia às autoridades nacionais determinar quaisquer elementos relativos a potenciais abusos de poder.
(
38
)	V., neste sentido, Acórdãos de 26 de fevereiro de 2013, Melloni (C‑399/11, EU:C:2013:107, n.o 60), e de 26 de fevereiro de 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, n.o 29).
(
39
)	V. n.os 103 a 107 das presentes conclusões, supra.
(
40
)	V. n.os 149 e 194 a 195 das Conclusões Euro Box Promotion e o.
(
41
)	V. n.o 5 do Parecer (2012) n.o 15 do Conselho Consultivo de Juízes Europeus (CCJE) sobre a Especialização de Juízes [CCJE (2012) 4], 13 de novembro de 2012 («Parecer da CCJE sobre a Especialização de Juízes»)].
(
42
)	V., como exemplo, Comissão Europeia para a Eficácia da Justiça (CEPEJ), European judicial systems. Efficiency and quality of justice, CEPEJ, Estudos n.o 26, 2018, p. 198 e segs.
(
43
)	Questão já examinada nos n.os 95 a 103 das presentes conclusões.
(
44
)	V. n.os 198 a 229 das Conclusões Euro Box Promotion e o.
(
45
)	N.os 235 a 245 das Conclusões Euro Box Promotion e o.
(
46
)	V. Acórdão de 5 de dezembro de 2017, M.A.S. e M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, n.o 39).
(
47
)	V., n.os 111 a 113 das presentes conclusões, bem como n.os 174 a 176 das Conclusões Euro Box Promotion e o.