62003CC0511_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledande anmärkningar
1. Denna begäran om förhandsavgörande berör BSE-problematiken och avser huvudsakligen frågan huruvida en medlemsstat är skyldig att vidta åtgärder mot kommissionen om denna inte på medlemsstatens begäran har lämnat ett visst tillstånd.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Gemenskapsrättsliga bestämmelser
2. Som en åtgärd för bekämpningen av BSE fattade kommissionen det numera upphävda beslut 94/381/EG av den 27 juni 1994 om vissa skyddsåtgärder vad avser bovin spongiform encefalopati och utfodring med däggdjursprotein.(2) I artikel 1 i beslutet föreskrivs i den här tillämpliga lydelsen följande:
”1. Inom trettio dagar från och med dagen för meddelandet om föreliggande beslut skall medlemsstaterna förbjuda utfodring av idisslare med protein från däggdjursvävnader.
2. Medlemsstater som kan införa ett system som gör det möjligt att skilja mellan animaliskt protein från idisslare och protein från andra däggdjursarter skall i enlighet med det förfarande som avses i artikel 17 i direktiv 90/425/EEG få kommissionens tillstånd att utfodra idisslare med protein från andra arter än idisslare.”
3. Artikel 17 i direktiv 90/425/EEG(3) har följande lydelse:
”När hänvisning sker till förfarandet enligt denna artikel skall Ständiga veterinärkommittén, som upprättats genom beslut 68/361/EEG, besluta i enlighet med de bestämmelser som fastställs i artikel 17 i direktiv 89/662/EEG.”
4. Artikel 17 i rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden(4) har enligt rättelse som infördes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning den 15 juni 1990(5) följande lydelse:
”1. När det förfarande som fastställs i denna artikel skall tillämpas, skall ordföranden utan dröjsmål, antingen på eget initiativ eller på begäran av någon medlemsstat, hänskjuta ärendet till den ständiga veterinärmedicinska kommittén (i det följande benämnd ’kommittén’) som inrättats genom beslut 68/361/EEG.
2. Kommissionens företrädare skall till kommittén överlämna ett förslag till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över förslaget inom två dagar.(6) Kommittén skall fatta sitt beslut med den majoritet som enligt artikel 148.2 i fördraget skall tillämpas vid beslut som rådet skall fatta på förslag av kommissionen. De röster som avgivits av medlemsstaternas företrädare skall vägas enligt samma artikel i fördraget. Ordföranden får inte rösta.
3. Kommissionen skall själv anta förslaget om det är förenligt med yttrandet från kommittén.
4. Om förslaget inte är förenligt med yttrandet från kommittén eller om inget yttrande avges, skall kommissionen utan dröjsmål föreslå rådet vilka åtgärder som skall vidtas.
Rådet skall fatta sitt beslut med kvalificerad majoritet.
Om rådet inte har fattat något beslut inom 15 dagar från det att förslaget kommit det till handa, skall kommissionen själv besluta att de föreslagna åtgärderna skall vidtas, såvida inte rådet med enkel majoritet har avvisat förslaget.”
5. Genom kommissionens beslut 96/449/EG av den 18 juli 1996 om godkännande av alternativa värmebehandlingssystem för bearbetning av animaliskt avfall i syfte att inaktivera smittämnen av spongiform encefalopati(7), förbjöds i princip bearbetning av animaliskt avfall från däggdjur, och endast vissa angivna åtgärder skulle vara tillåtna. För att möjliggöra för de berörda företagen att anpassa eller ersätta sina produktionsanläggningar föreskrevs att beslutet skulle träda i kraft den 1 april 1997.
B – Nationella bestämmelser
6. Productschap voor veevoeder (en offentligrättslig branschorganisation för marknadsföring av djurfoder) (nedan kallad Productschap) upprättade i ett utkast till protokoll (nedan kallat protokollet) ett produktions- och kontrollsystem genom vilket protein från idisslare skulle kunna åtskiljas från protein från djur som inte är idisslare, exempelvis grisar.
7. Protokollet fogades som bilaga I till Verordening Vvr regeling verwerking dierlijke produkten in diervoeders (föreskrifter om användning av animaliska produkter vid tillverkning av djurfoder) av den 9 november 1994 (nedan kallade 1994 års föreskrifter). Enligt dessa föreskrifter förbjuds tillverkare av djurfoder att använda animaliska produkter vid tillverkningen av foder för idisslare. Förbudet gäller inte beträffande animaliska produkter som endast härrör från djur som inte är idisslare om producenten godkänts av Productschap i enlighet med föreskrifterna och om det ifrågavarande partiet försetts med en särskild beteckning. En tillverkare av animaliska produkter skall enligt föreskrifterna godkännas av Productschap om han bedriver verksamhet i enlighet med protokollet i bilaga I.
8. Protokollet har emellertid aldrig trätt i kraft eftersom det aldrig godkänts av den ansvarige ministern.
9. I skrivelse av den 29 november 1994 ansökte staten om kommissionens tillstånd enligt beslut 94/381 att få tillämpa protokollet om proteinåtskiljning. 1994 års föreskrifter har inte godkänts av kommissionen.
10. Staten uppmanade i december 1995 kommissionen att inleda förfarandet angående det begärda tillståndet. I juni 1997 begärde staten med bestämdhet att kommissionen skulle lämna ett definitivt svar på ansökan så att Nederländerna skulle kunna klargöra situationen för näringslivet.
11. Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport genomförde beslut 96/449 genom ”Regeling warmtebehandelingssystemen en eindproducten” (föreskrifter om värmebehandlingssystem och slutprodukter) av den 25 mars 1997(8), som ändrades genom föreskrifter av den 23 juli 1997(9) och som trädde i kraft den 30 juli 1997. Efter sistnämnda dag fick protein som härrör från däggdjurs vävnader säljas för att användas som djurfoder för idisslare endast om upphettning hade ägt rum.
12. Denna åtgärd (upphettningsskyldigheten) var tillämplig även på Ten Kate-bolagens produktionsprocess, och bolagen var från och med den 30 juli 1997 skyldiga att tillämpa den föreskrivna upphettningsmetoden. Eftersom detta skulle kräva betydande investeringar för Ten Kate-bolagen och då det fortfarande inte hade ställts i utsikt att kommissionen skulle lämna något tillstånd enligt beslut 94/381 lade Ten Kate-bolagen ned sin produktion av protein från grisfett.
13. I skrivelse av den 9 mars 1998 uppmanade ministern Productschap att anpassa 1994 års föreskrifter jämte ordförandebeslut av den 8 augusti 1994 till beslut 94/381 eftersom något beslut på europeisk nivå beträffande protokollet inte var att vänta inom den närmaste framtiden.
14. Productschaps ordförande antog den 30 juni 1998 Besluit PDV regeling verwerking dierlijke producten in diervoeders 1998 (föreskrifter av den offentligrättsliga branschorganisationen för marknadsföring av djurfoder ”Productschap Diervoeder” om användning av animaliska produkter i djurfoder).(10) Enligt artikel 2 i föreskrifterna får tillverkare av djurfoder inte använda animaliska produkter i foder för idisslare. Förbudet gäller dock inte (bland annat) animaliska produkter som uteslutande härrör från djur som inte är idisslare och som i Nederländerna, i enlighet med det såsom bilaga I fogade protokollet om proteinåtskiljning, har behandlats av tillverkare som har godkänts av Productschap, i enlighet med föreskrifterna, och som är försedda med en sådan beteckning som avses i artikel 8. Enligt artikel 3 kan ett godkännande enligt föreskrifterna beviljas först efter det att protokollet om proteinåtskiljning godkänts av kommissionen.
15. Den 22 februari 1999 utfärdade Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (ministern för jordbruk, naturskydd och fiske) Regeling verbod diermelen in diervoeders (föreskrifter om förbud mot animaliskt mjöl i djurfoder)(11), vilka trädde i kraft den 1 mars 1999. I dessa föreskrifter förbjöds all användning av animaliskt protein i djurfoder avsett för idisslare (bortsett från speciella undantag som här saknar betydelse).
III – Bakgrund och målet vid den nationella domstolen
16. Ten Kate Musselkanaal B.V. är moderbolag till Ten Kate Europrodukten B.V. och Ten Kate Produktie Maatschappij B.V. (nedan kallade Ten Kate-bolagen), vilka bolag bland annat tillverkar och saluför visst protein avsett för framställning av mjölk för utfodring av kalvar. Detta protein erhålls som en slutprodukt vid bearbetning av slaktfett från grisar.
17. Ten Kate-bolagen anpassade sin produktionsprocess till protokollet om proteinåtskiljning. Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (nationella myndigheten för kontroll av boskap och kött) (nedan kallad RVV) gav Ten Kate-bolagen tillstånd att arbeta på detta sätt. Ten Kate-bolagen var de enda fettsmältningsföretagen i Nederländerna som bedrev sin verksamhet i enlighet med det system som föreskrevs i protokollet om proteinåtskiljning.
18. Den 24 februari 1998 väckte Ten Kate-bolagen talan mot staten vid Rechtbank Den Haag och yrkade att domstolen dels skulle fastställa att staten är ansvarig för uppkomna skador på grund av det förbud som gäller sedan den 30 juli 1997 mot tillverkning och försäljning av protein avsett för framställning av mjölk för utfodring av kalvar, dels skulle förplikta staten att utge ersättning för dessa skador.
19. Skadorna har enligt bolagen uppkommit till följd av de åtgärder som staten har vidtagit med stöd av besluten 94/381/EG och 96/449/EG. Staten har varit försumlig i fråga om sina åtgärder för att få till stånd det begärda tillståndet från kommissionen.
20. Staten ansökte nämligen i november 1994 om att kommissionen i enlighet med beslut 94/381 skulle lämna tillstånd för tillämpningen av ett produktions- och kontrollsystem för proteinåtskiljning som utvecklats av de nederländska myndigheterna.
21. Rechtbank Den Haag ogillade talan. Gerechtshof Den Haag biföll Ten Kate-bolagens överklagande.
22. Det är numera ostridigt mellan parterna i målet vid den nationella domstolen att en passivitetstalan väckt av Ten Kate-bolagen själva inte hade kunnat upptas till sakprövning. En talan enligt artikel 288 EG hade inte gjort det möjligt för Ten Kate-bolagen att fortsätta sin verksamhet.
23. Det står inte klart för Hoge Raad huruvida staten förfogar fritt över möjligheten att väcka en passivitetstalan och huruvida kommissionens befogenhet att lägga fram förslag till kommittén utgör en exklusiv initiativrätt.
IV – Tolkningsfrågorna
24. Hoge Raad har ställt följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1) Skall bestämmelserna i nationell nederländsk rätt eller gemenskapsrättsliga bestämmelser tillämpas för att besvara frågan huruvida staten i ett fall som det förevarande har en skyldighet gentemot medborgare som har ett intresse i saken, såsom Ten Kate-bolagen, att använda sig av sina möjligheter att väcka talan med stöd av artikel 175 i EG‑fördraget (artikel 232 EG) respektive artikel 173 i EG‑fördraget (artikel 230 EG), och är staten, om denna skyldighet inte fullgörs, skyldig att ersätta den skada som den berörde medborgaren har lidit till följd därav?
2) För det fall den fråga som avses i punkt 1 helt eller delvis skall besvaras med tillämpning av gemenskapsrättsliga bestämmelser:
a) Kan gemenskapsrätten under några omständigheter medföra en sådan skyldighet och ett sådant ansvar som avses i den berörda frågan?
b) Om frågan enligt punkt 2a besvaras jakande:
Vilka gemenskapsrättsliga regler skall i ett konkret fall som det förevarande ligga till grund för besvarandet av den fråga som avses i punkt 1?
3) Skall artikel 1.2 i beslut 94/381/EG, i nödvändig mån jämförd med artikel 17 i direktiv 90/425/EEG och artikel 17 i direktiv 89/662/EEG, tolkas så att kommissionen respektive rådet har en skyldighet att lämna ett sådant tillstånd som där avses, om det produktionssystem som den sökande medlemsstaten tillämpar eller vill tillämpa faktiskt gör det möjligt att åtskilja protein från idisslare och protein från djur som inte är idisslare?
4) I vilken mån medför svaret på frågan enligt punkt 3 en begränsning av den rätt respektive den skyldighet som nämns i frågan i punkt 1 för staten att med stöd av artikel 175 i EG‑fördraget (artikel 232 EG) agera mot en underlåtenhet att lämna ett sådant tillstånd som det om vilket det är fråga i förevarande fall eller att med stöd av artikel 173 i EG‑fördraget (artikel 230 EG) agera mot en vägran att lämna ett sådant tillstånd?”
25. Frågan i punkt 3 är relevant oavsett om den fråga som avses i punkt 1 skall besvaras med tillämpning av nationell nederländsk rätt eller gemenskapsrätten, såvida inte frågan i punkt 2.a skall besvaras nekande. Frågan i punkt 4 är relevant endast i anslutning till frågan i punkt 2.b.
V – Förutsättningarna för att uppta tolkningsfrågorna till sakprövning
26. Den första tolkningsfrågan syftar till att utröna den rättsliga grunden för en eventuell skyldighet för en medlemsstat att väcka talan om ogiltigförklaring eller passivitetstalan och – för det fall talan inte väcks – för en medlemsstats skadeståndsansvar.
27. Som en tänkbar rättslig grund har den nationella domstolen fört fram även nederländsk rätt. Första tolkningsfrågan syftar alltså även till en tolkning av nationell rätt.
28. Do mstolens behörighet enligt artikel 234 EG att meddela förhandsavgöranden innefattar inte frågor angående tolkningen av nationell rätt. Första tolkningsfrågan kan i den delen alltså inte upptas till sakprövning.
VI – Den första och den andra tolkningsfrågan
29. Med de båda första tolkningsfrågorna, i den begränsade del som här gäller med hänsyn till domstolens behörighet, vill den nationella domstolen i huvudsak få veta huruvida en medlemsstat enligt gemenskapsrätten är skyldig att väcka en talan om ogiltigförklaring eller en passivitetstalan och huruvida medlemsstaten, om denna skyldighet inte fullgörs, är skyldig att ersätta skador som den berörde medborgaren har lidit till följd därav.
30. Eftersom det för en eventuell skadeståndsskyldighet enligt gemenskapsrätten förutsätts att en gemenskapsrättslig skyldighet har åsidosatts, skall jag först undersöka huruvida det enligt gemenskapsrätten föreskrivs någon skyldighet av berört slag.
31. Redan efter en genomgång av den i detta avseende klara och tydliga ordalydelsen i samtliga språkversioner av artikel 230 EG och artikel 232 EG framgår det entydigt att dessa bestämmelser innehåller en befogenhet för medlemsstaterna att väcka sådana former av talan.
32. Någon skyldighet att väcka talan framgår inte, vare sig av bestämmelsernas formulering eller av rättsmedelssystematiken i gemenskapsrätten. Det finns inte någon skyldighet att väcka talan enligt de tillämpliga primärrättsliga bestämmelserna. Inte heller syftena med medlemsstaternas rättsmedelsmöjligheter talar för att det finns någon skyldighet att väcka en talan om ogiltigförklaring eller en passivitetstalan. Tvärtom har medlemsstaterna, vilka är de höga fördragsslutande parterna och därmed lagstiftarna av primärrätten, velat överlåta till de behöriga medlemsstaterna att avgöra huruvida de vill använda sig av möjligheten att väcka en talan eller inte. Medlemsstaterna skall alltså fortfarande ha kvar möjligheten att fritt avgöra detta.
33. Lagstiftaren har alltså inte avsett att medlemsstaterna skall ha en skyldighet i detta avseende.
34. En skyldighet att väcka talan skulle innebära ett långtgående ingrepp i befogenheterna för en part som har behörighet att väcka talan. En så ingripande begränsning av handlingsutrymmet skulle ha krävt ett tydligt lagstöd.
35. Den franska regeringen har gjort en jämförelse med talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG som också talar mot att det finns en skyldighet att väcka talan om ogiltigförklaring eller passivitetstalan. Domstolen har i sin fasta rättspraxis slagit fast att kommissionen inte är skyldig att väcka en sådan talan. Om inte ens kommissionen i sin roll som fördragens väktare är skyldig att väcka talan enligt artikel 226 EG måste medlemsstaterna vara ännu mindre skyldiga att utöva sina befogenheter för att kontrollera att gemenskaprätten efterlevs.
36. Inte heller medlemsstaternas lojalitetsplikt enligt artikel 10 EG innebär att det finns en skyldighet för dem att väcka talan. I denna primärrättsliga bestämmelse föreskrivs visserligen handlingsplikt för medlemsstaterna, men det är därvid fråga om ”åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av detta fördrag eller av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner”. Artikel 10 EG knyter alltså an till existerande gemenskapsrättsliga skyldigheter, och det förutsätts att en sådan redan föreligger. I detta mål är det emellertid först fråga om att undersöka huruvida det finns någon sådan skyldighet.
37. En skyldighet att väcka talan om ogiltigförklaring eller passivitetstalan kan möjligen framgå av nationell rätt.
38. Delfråga a till den andra tolkningsfrågan skall därför besvaras på det sättet, att gemenskapsrätten inte föreskriver någon skyldighet för en medlemsstat i ett fall som det förevarande att använda sig av sin möjlighet att väcka talan med stöd av artikel 230 EG respektive artikel 232 EG.
39. Eftersom svaret på delfråga a till den andra tolkningsfrågan är nekande behöver delfråga b inte besvaras.
40. Första tolkningsfrågan skall besvaras på det sättet, att frågan huruvida staten i ett fall som det förevarande har en skyldighet gentemot medborgare som har ett intresse i saken att använda sig av sina möjligheter att väcka talan med stöd av artikel 232 EG respektive artikel 230 EG och huruvida medlemsstaten, om denna skyldighet inte fullgörs, är skyldig att ersätta den skada som den berörde medborgaren har lidit till följd därav, inte skall besvaras med tillämpning av gemenskapsrätten.
VII – Den tredje tolkningsfrågan
41. Med den tredje tolkningsfrågan vill den nationella domstolen i huvudsak få veta huruvida gemenskapen enligt de tillämpliga bestämmelserna i de anförda gemenskapsrättsakterna är skyldig att lämna ett tillstånd.
42. Ordalydelsen i artikel 1.2 i beslut 94/381 enligt samtliga språkversioner som gällde vid den tidpunkt då beslutet fattades talar, åtminstone vid en första anblick, för ståndpunkten att kommissionen har en skyldighet att lämna ett sådant tillstånd.
43. I de olika språkversionerna används nämligen i huvudsak formuleringar som ”medlemsstater … skall få … tillstånd”(12) eller ”skall medlemsstaterna … ges tillstånd”(13) .
44. Denna första tolkning måste dock prövas närmare med hänsyn till hänvisningen i artikel 1.2 till artikel 17 i direktiv 90/425, vilken i sin tur hänvisar till förfarandet i enlighet med artikel 17 i direktiv 89/662.
45. Genom denna hänvisning skall det säkerställas att kommissionen fattar sitt beslut med iakttagande av ett visst kommittéförfarande.
46. I den bestämmelse som det hänvisas till, det vill säga artikel 17 i direktiv 89/662, föreskrivs ett visst förfarande i vilket en särskild kommitté, ständiga veterinärmedicinska kommittén, skall vara delaktig.
47. I artikel 17 i direktiv 89/662 görs en åtskillnad mellan två situationer beroende på om kommissionens förslag till åtgärder är förenligt med yttrandet från kommittén eller inte (eller om kommittén inte avger något yttrande).
48. De olika procedurer som därvidlag föreskrivs i artikel 17.3 respektive 17.4 i direktiv 89/662 har det gemensamt att kommissionen först endast fattar ett beslut om förslag till åtgärder. Det är endast detta beslut som kommissionen själv kan anta oberoende av andra instanser. Under alla förhållanden är det härvidlag endast fråga om ett förslag som inte skall förväxlas med lämnandet av ett tillstånd.
49. Ett beslut att lämna ett tillstånd fattas först efter det att det första beslutet har godkänts och behandlats av kommittén. Sedan antas beslutet antingen av kommissionen eller av rådet beroende på situation.
50. En eventuell skyldighet för kommissionen kan av processuella skäl endast härledas ur rättsakter som kommissionen ensam kan anta. Rättsakter som omfattas av rådets eller ständiga veterinärkommitténs behörighet står utanför den prövningen. Den rättsfråga som är aktuell i denna begäran om förhandsavgörande skall särskiljas från frågan huruvida rådet eller kommittén är skyldiga att anta någon viss rättsakt.
51. I artikel 17.3 i direktiv 89/662 föreskrivs till och med en uttrycklig skyldighet för kommissionen att, sedan den till kommittén överlämnat ett förslag (och inte endast den berörda medlemsstatens begäran!), anta förslaget till åtgärder. Detta gäller under den särskilda förutsättningen att förslaget är förenligt med yttrandet från kommittén.
52. Av artikel 17.4 första meningen i direktiv 89/662 framgår en annan skyldighet för kommissionen, nämligen att utan dröjsmål föreslå rådet vilka åtgärder som skall vidtas. Det gäller för det fall att det första förslaget till åtgärder inte är förenligt med yttrandet från kommittén eller om inget yttrande avges.
53. I artikel 17.4 tredje meningen i direktiv 89/662 föreskrivs också en uttrycklig skyldighet för kommissionen för det fall att rådet inte har fattat något beslut. Då skall kommissionen själv besluta att de föreslagna åtgärderna skall vidtas, såvida inte rådet med enkel majoritet har avvisat förslaget.
54. För den tolkningen, att det i artikel 2.1 i beslut 94/381 jämförd med artikel 17 i direktiv 90/425 och artikel 17 i direktiv 89/662 föreskrivs skyldigheter för kommissionen – om än under speciella förutsättningar –, talar också en jämförelse med andra bestämmelser i de nämnda direktiven.
55. I direktiv 89/662 finns utöver den nämnda bestämmelsen även bestämmelser som uttryckligen innehåller uttrycket ”får” i fråga om kommissionens befogenhet, nämligen artikel 7.1 a, artikel 8.1 och artikel 9.3.
56. Artikel 9.1 i direktiv 90/425 kan åberopas som stöd för att det i detta direktiv liksom i de andra åberopade gemenskapsrättsakterna görs en åtskillnad mellan ”får” och ”skall”.
57. Denna ordning enligt artikel 1.2 jämförd med artikel 17 i direktiv 90/425 rubbas inte heller av näst sista skälet i det direktivet. Även i detta skäl görs nämligen en hänvisning till artikel 17 i direktiv 89/662 och därmed ”importeras” det där föreskrivna kommittéförfarandet.
58. I det här sammanhanget skall jag gå in på frågan huruvida det i artikel 17.2 i direktiv 89/662 föreskrivs en frist inom vilken kommittén skall yttra sig.
59. Det finns en särskild svårighet med denna rättsfråga på grund av att det finns två olika lydelser av artikel 17.2 på det avgörande stället, nämligen i andra meningen. I den första lydelse som offentliggjordes efter det att direktivet antagits föreskrevs inte någon uttrycklig frist. Senare kom en rättelse som avsåg denna lydelse, en rättelse som offentliggjordes först i juni 1990. Det var först i denna andra rättade lydelse som det föreskrevs att kommittén måste yttra sig inom en frist på två dagar. Därvid bör observeras att den ursprungliga lydelsen enligt samtliga då gällande språkversioner, till skillnad mot vad som brukar vara fallet vid rättelser, innehöll samma bestämmelse enligt vilken den föreskrivna fristen inte räknades i dagar. Därför gjordes också rättelser av samtliga språkversioner.
60. Eftersom en tolkning av artikel 17.2 andra meningen i direktiv 89/662 måste utgå från den rättade lydelsen är slutsatsen entydig, att kommittén har en frist på två dagar för sitt avgörande.
61. De omständigheter att fristen avser kommitténs åtgärder och att det i artikel 17 inte ställs upp någon motsvarande frist för kommissionen ändrar ingenting när det gäller frågan huruvida kommissionen har någon skyldighet enligt artikel 17.
62. Min slutsats i denna del är att kommissionen har en skyldighet att vidta åtgärder. En helt annan sak är emellertid frågan huruvida kommissionen är skyldig att till ständiga veterinärkommittén respektive rådet lämna förslag till åtgärder med ett visst innehåll. Detta fall rör tillstånd med ett visst innehåll och framför allt förutsättningarna för att lämna ett sådant tillstånd.
63. Här vill jag påpeka att ett tillstånd inte kan utverkas från kommissionen ensam. Nära samband med detta konstaterande har frågan vilken av de institutioner som är delaktiga i förfarandet som har vilken skyldighet.
64. I detta mål om förhandsavgörande är det emellertid i första hand de materiella förutsättningarna för en skyldighet att lämna ett tillstånd som skall prövas.
65. Svaret på den rättsfrågan framgår klart av själva ordalydelsen i artikel 1.2 i beslut 94/381. Tillstånd skall endast lämnas till medlemsstater ”som kan införa ett system som gör det möjligt att skilja mellan animaliskt protein från idisslare och protein från andra däggdjursarter”.
66. Artikel 1.2 i beslutet 94/381 anknyter alltså till förekomsten av en objektiv förutsättning och inte till någon på subjektiva värderingar präglad övertygelse hos kommissionen. Om förutsättningen föreligger skall den berörda medlemsstaten enligt bestämmelsen inte ges tillstånd ex lege, utan det är uttryckligen föreskrivet att ett tillstånd skall lämnas. Av detta kan man dra slutsatsen att de institutioner som är delaktiga i förfarandet enligt artikel 17 i direktiv 89/662, nämligen ständiga veterinärkommittén, kommissionen och rådet, är skyldiga att pröva om förutsättningen föreligger.
67. Artikel 1.2 i beslut 94/381 skall dessutom tolkas på det sättet, att ett företags verksamhet är rättsstridig om den visserligen är förenlig med ett nationellt system som objektivt sett är ändamålsenligt men det inte har lämnats något gemenskapsrättsligt tillstånd för detta system. Ett tillstånd som har lämnats av en myndighet i den berörda medlemsstaten kan inte ersätta ett tillstånd från gemenskapen och är därför inte tillräckligt för att en verksamhet skall anses förenlig med gemenskapsrätten.
68. Artikel 1.2 i beslut 94/381 skall därför förstås så, att de institutioner som deltar i förfarandet enligt artikel 17 i direktiv 89/662 inte bara får
bilda sig en uppfattning om hur det system som den berörda medlemsstaten har begärt tillstånd för fungerar, utan de är till och med skyldiga
att göra en prövning av de konkreta omständigheterna.
69. Kommissionen skall alltså övertyga sig om att systemet är ändamålsenligt. Kommissionen har därvid flera medel till sitt förfogande, såsom att genomföra kontroller och att infordra upplysningar. För sådana åtgärder måste kommissionen få nödvändig tid på sig. Den ordning som gäller enligt beslut 94/381 ligger i linje med detta eftersom där inte ställs upp någon frist för kommissionen.
70. Regelverket enligt bestämmelserna i beslut 94/381, direktiv 90/425 och direktiv 89/662 skiljer sig därvid från vad som gällde i målet Monsanto, där kommissionen enligt domstolens dom inte var bunden av kommitténs yttrande.(14) Bortsett från att bestämmelserna som skulle tolkas i det målet rörde helt andra skyldigheter för kommissionen och kommittén, skulle kommissionen enligt den tillämpliga bestämmelsen vidta sina åtgärder ”med beaktande av” yttrandet.(15)
71. När det gäller frågan huruvida kommissionen eller någon annan institution i detta fall var skyldig att ge Nederländerna det begärda tillståndet, vill jag först påpeka att gemenskapens behöriga institutioner inte var övertygade om att medlemsstaten i fråga hade infört ett system som gjorde det möjligt att skilja mellan animaliskt protein från idisslare och protein från andra däggdjursarter.
72. Frågan huruvida kommissionen konkret har åsidosatt sin skyldighet hade under alla omständigheter kunnat bli föremål för en passivitetstalan enligt artikel 232 EG. Frågan huruvida en sådan talan skulle ha varit framgångsrik kan i vart fall inte upptas till sakprövning i ett sådant mål om förhandsavgörande som det förevarande.
73. Jag måste dock undersöka om utredningen rörande det aktuella nederländska systemets förenlighet med gemenskapsrättens krav är en fråga som kan vara föremål för prövning i detta mål om förhandsavgörande.
74. Föremålet för prövning i ett mål om förhandsavgörande bestäms av tolkningsfrågorna i förening med övriga delar i beslutet om hänskjutande. Det är detta som utgör ramen för prövningen. Tolkningsfrågor som helt eller delvis är sådana att de inte kan upptas till sakprövning utgör inte föremål för prövning. Som emellertid framgår av tolkningsfrågorna och beslutet om hänskjutande hör frågan angående systemets ändamålsenlighet inte till de frågor som den nationella domstolen har ställt. En utvidgning av föremålet för prövningen är utesluten.
75. Frågan huruvida det system som var föremål för tillståndsbegäran är ändamålsenligt skulle inte heller kunna prövas av det skälet att den avser en prövning av en nationell åtgärds förenlighet med gemenskapsrätten, som inte kan utgöra föremål för ett förhandsavgörande enligt artikel 234 EG.
76. En bedömning av de i detta fall faktiskt eller potentiellt delaktiga institutionernas åtgärder utgör dessutom en prövning av omständigheterna i ett enskilt fall. En sådan prövning ligger utanför vad som enligt artikel 234 EG kan utgöra föremål för ett förhandsavgörande.
77. Den tredje tolkningsfrågan skall därför besvaras på det sättet, att artikel 1.2 i beslut 94/381 jämförd med artikel 17 i direktiv 90/425 och artikel 17 i direktiv 89/662 skall tolkas så, att det föreskrivs en skyldighet för kommissionen att till ständiga veterinärkommittén respektive rådet överlämna ett förslag om att en medlemsstat skall medges tillstånd, eller att själv lämna tillståndet, om det är förenligt med yttrandet från kommittén, eller om rådet inte har fattat något beslut inom 15 dagar från det att förslaget kommit det till handa, såvida inte rådet med enkel majoritet har avvisat förslaget. Även ständiga veterinärkommittén och rådet har därmed handlingsplikt. En skyldighet att lämna ett tillstånd förutsätter att den berörda medlemsstaten kan införa ett system som gör det möjligt att skilja mellan animaliskt protein från idisslare och animaliskt protein från andra däggdjursarter.
VIII – Den fjärde tolkningsfrågan
78. Med hänsyn till de svar som jag föreslagit på första och andra tolkningsfrågorna finns det inget behov av att besvara den fjärde tolkningsfrågan eftersom den, enligt vad den nationella domstolen har angett, är relevant endast i anslutning till fråga 2.b och denna å sin sida är relevant endast om fråga 2.a besvaras jakande, det vill säga för det fall att gemenskapsrätten under vissa förutsättningar föreskriver ett skadeståndsansvar.
IX – Förslag till avgörande
79. Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen skall besvara tolkningsfrågorna enligt följande:
1. Frågan huruvida en medlemsstat i ett fall som det förevarande har en skyldighet gentemot medborgare som har ett intresse i saken att använda sig av sina möjligheter att väcka talan med stöd av artikel 232 EG respektive artikel 230 EG och huruvida denna medlemsstat, om denna skyldighet inte fullgörs, är skyldig att ersätta den skada som den berörde medborgaren har lidit till följd därav, skall inte besvaras med tillämpning av gemenskapsrätten.
2. Artikel 1.2 i beslut 94/381/EG jämförd med artikel 17 i direktiv 90/425/EEG och artikel 17 i direktiv 89/662/EEG skall tolkas så, att det föreskrivs en skyldighet för kommissionen att
– pröva huruvida förutsättningarna enligt artikel 1.2 i beslut 94/381 föreligger,
– till ständiga veterinärkommittén respektive rådet överlämna ett förslag om att en medlemsstat skall medges tillstånd,
– själv lämna tillståndet, om detta är förenligt med yttrandet från kommittén, eller om rådet inte har fattat något beslut inom 15 dagar från det att förslaget kommit det till handa, såvida inte rådet med enkel majoritet har avvisat förslaget.
Handlingsplikt gäller även för ständiga veterinärkommittén och rådet.
3. En skyldighet att lämna ett tillstånd förutsätter att den berörda medlemsstaten kan införa ett system som gör det möjligt att skilja mellan animaliskt protein från idisslare och animaliskt protein från andra däggdjursarter.
(1) .
(2)
–	EGT L 172, s. 23; svensk specialutgåva, område 3, volym 58, s. 243.
(3)
–	Rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden (EGT L 224, s. 29; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 146).
(4)
–	EGT L 395, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216.
(5)
–	EGT L 151, 1990, s. 40.
(6)
– I den icke rättade versionen hade andra meningen i artikel 17.2 följande lydelse:
”Kommittén skall yttra sig över förslaget inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är.”
(7)
–	EGT L 184, s. 43.
(8)
–	Stcrt., s. 61.
(9)
–	Stcrt., s. 141.
(10)
–	Verordeningenblad Bedrijfs-organisatie 1998, nr 44.
(11)
–	Stcrt. 1999, nr 37.
(12)
–	De romanska språkversionerna liksom de tyska och nederländska versionerna.
(13)
–	I den engelska språkversionen används ordet ”shall”.
(14)
–	Dom av den 8 januari 2002 i mål C‑248/99 P, Frankrike mot Monsanto och kommissionen, (REG 2002, s. I‑1), punkt 71, samt punkt 86 och följande punkter.
(15)
–	Artikel 6.3 i rådets förordning (EEG) nr 2377/90 av den 26 juni 1990 om inrättandet av ett gemenskapsförfarande för att fastställa gränsvärden för högsta tillåtna restmängder av veterinärmedicinska läkemedel i livsmedel med animaliskt ursprung (EGT L 224, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 117), ändrad vid flera tillfällen.