62012CJ0067
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Décima Secção)
16 de janeiro de 2014 (
*1
)
«Incumprimento de Estado — Diretiva 2002/91/CE — Desempenho energético dos edifícios — Artigos 3.°, 7.° e 8.° — Transposição incompleta»
No processo C‑67/12,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, entrada em 9 de fevereiro de 2012,
Comissão Europeia, representada por K. Herrmann e I. Galindo Martin, na qualidade de agentes,
demandante,
contra
Reino de Espanha, representado por A. Rubio González e S. Centeno Huerta, na qualidade de agentes,
demandado,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Décima Secção),
composto por: E. Juhász, presidente de secção, D. Šváby (relator) e C. Vajda, juízes,
advogado‑geral: N. Wahl,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
Na sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que o Reino de Espanha, não tendo adotado todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento aos artigos 3.°, 7.° e 8.° da Diretiva 2002/91/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativa ao desempenho energético dos edifícios (JO 2003, L 1, p. 65), ou, em todo o caso, por não as ter comunicado à Comissão, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições conjugadas desses artigos e do artigo 29.o da Diretiva 2010/31/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de maio de 2010, relativa ao desempenho energético dos edifícios (JO L 153, p. 13).
Quadro jurídico
Direito da União
2
O artigo 3.o da Diretiva 2002/91 tem a seguinte redação:
«Os Estados‑Membros aplicam uma metodologia, a nível nacional ou regional, para o cálculo do desempenho energético dos edifícios, com base no enquadramento geral estabelecido no anexo. As partes 1 e 2 deste enquadramento são adaptadas ao progresso técnico nos termos do n.o 2 do artigo 14.o, tendo em conta os requisitos ou normas em vigor na legislação do Estado‑Membro.»
3
O artigo 7.o desta diretiva, intitulado «Certificado de desempenho energético», prevê no seu n.o 1:
«Os Estados‑Membros asseguram que, aquando da construção, da venda ou do arrendamento de um edifício, seja fornecido um certificado de desempenho energético ao proprietário ou por este ao potencial comprador ou arrendatário, consoante o caso. A validade do certificado não deve ser superior a 10 anos.
[…]»
4
O artigo 8.o da referida diretiva, intitulado «Inspeção de caldeiras», determina:
«No que se refere à redução do consumo de energia e à limitação das emissões de dióxido de carbono, os Estados‑Membros devem:
a)
Estabelecer as medidas necessárias para uma inspeção regular das caldeiras alimentadas por combustíveis líquidos ou sólidos não renováveis de potência nominal útil de 20 a 100 kW. Essa inspeção pode também ser aplicada a caldeiras que utilizem outros combustíveis.
As caldeiras com uma potência nominal útil superior a 100 kW devem ser inspecionadas pelo menos de dois em dois anos. Para as caldeiras a gás, este período pode ser aumentado para quatro anos.
Relativamente às instalações de aquecimento com caldeiras cuja potência nominal útil seja superior a 20 kW e com mais de 15 anos, os Estados‑Membros devem estabelecer as medidas necessárias para ser efetuada uma inspeção única de toda a instalação de aquecimento. Com base nesta inspeção, que inclui uma avaliação do rendimento da caldeira e da adequação da sua capacidade em função dos requisitos de aquecimento do edifício, os peritos devem fornecer aos utilizadores recomendações sobre a substituição das caldeiras, outras alterações ao sistema de aquecimento e sobre soluções alternativas; ou
b)
Tomar medidas para assegurar que sejam fornecidas recomendações aos utilizadores sobre a substituição das caldeiras, outras alterações ao sistema de aquecimento e sobre soluções alternativas que podem incluir inspeções para avaliar a eficiência e a potência adequada da caldeira. O impacto geral desta abordagem deve ser aproximadamente equivalente ao que resulta do disposto na alínea a). Os Estados‑Membros que adotem esta opção devem apresentar à Comissão, de dois em dois anos, um relatório sobre a equivalência da sua abordagem.»
5
Em conformidade com o artigo 15.o, n.o 1, da Diretiva 2002/91, os Estados‑Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à diretiva o mais tardar em 4 de janeiro de 2006 e informar imediatamente a Comissão desse facto. A Diretiva 2010/31 revogou a Diretiva 2002/91, com efeitos a partir de 1 de fevereiro de 2012, sem prejuízo, no entanto, das obrigações dos Estados‑Membros no que diz respeito aos prazos para a transposição para o direito interno e de aplicação da Diretiva 2002/91.
Direito espanhol
6
O ponto 8 da exposição de motivos do Real Decreto 1027/2007, de 20 de julho, relativo à aprovação do regulamento relativo às instalações térmicas nos edifícios (RITE), tem a seguinte redação:
«A norma que é aprovada no quadro do presente decreto transpõe parcialmente a Diretiva 2002/91 […], que fixa as condições mínimas de desempenho energético que as instalações térmicas dos edifícios novos existentes devem preencher e um procedimento de inspeção periódica das caldeiras e dos sistemas de aquecimento.»
7
A instrução técnica 3.4.4 do Real Decreto 1027/2007 prevê:
«1.
A empresa de manutenção aconselhará o detentor e recomendar‑lhe‑á os melhoramentos ou modificações relativos à instalação, bem como à sua utilização e ao seu funcionamento, que permitirão uma maior eficácia energética.
2.
Além disso, nas instalações cuja potência térmica nominal seja superior a 70 kW, a empresa de manutenção efetuará periodicamente um acompanhamento da evolução do consumo de energia e de água da instalação térmica a fim de poder detetar eventuais diferenças e de tomar as medidas corretoras oportunas. Estas informações serão conservadas durante pelo menos 5 anos.»
8
A instrução técnica 4.3.1 do Real Decreto 1027/2007, intitulada «Periodicidade das inspeções dos geradores de calor», prevê:
«1.
Os geradores de calor instalados depois da entrada em vigor do presente RITE e que tenham uma potência térmica nominal instalada igual ou superior a 20 kW serão inspecionados segundo a periodicidade indicada no quadro 4.3.1.
Quadro 4.3.1. Periodicidade das inspeções dos geradores de calor
2.
Os geradores de calor das instalações existentes à data da entrada em vigor do presente RITE devem ser inspecionados a primeira vez em conformidade com o calendário previsto pela autoridade competente da comunidade autónoma, em função da sua potência, do seu tipo de combustível e da sua antiguidade.»
Procedimento pré‑contencioso
9
Por carta de 24 de fevereiro de 2009, a Comissão alegou que o Reino de Espanha não transpôs, no que diz respeito aos edifícios existentes, os artigos 3.° e 4.° da Diretiva 2002/91.
10
Por carta de 7 de abril de 2009, o Reino de Espanha reconheceu que a mesma diretiva estava a aguardar a sua transposição no que diz respeito à certificação energética dos edifícios existentes.
11
Em 29 de janeiro de 2010, a Comissão enviou ao Reino de Espanha uma notificação para cumprir complementar em que indicava que ainda não tinha recebido a notificação das medidas de transposição dos artigos 7.° e 8.° da Diretiva 2002/91. Quanto ao artigo 8.o desta diretiva, a Comissão salientou que o Real Decreto 1027/2007 estabelecia a periodicidade das inspeções das caldeiras apenas para as caldeiras instaladas depois da sua entrada em vigor e deixava às comunidades autónomas a decisão relativa ao calendário das inspeções das caldeiras das instalações já existentes. Por conseguinte. a Comissão considerou que, em complemento à notificação de 24 de fevereiro de 2009, o Reino de Espanha não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam por força dos artigos 7.° e 8.°, alínea a), da Diretiva 2002/91.
12
Por carta de 22 de julho de 2010, o Reino de Espanha explicou os motivos pelo atraso na adoção do projeto do real decreto sobre a certificação dos edifícios existentes e indicou, a respeito da transposição do artigo 8.o da Diretiva 2002/91, que três comunidades autónomas tinham já publicado as portarias que fixam as normas para a aplicação do Real Decreto 1027/2007 nos seus respetivos territórios e que outras portarias estavam em vias de ser adotadas.
13
Em 25 de novembro de 2010, a Comissão emitiu um parecer fundamentado, no qual concluiu que o Reino de Espanha, não tendo transposto integralmente para a ordem jurídica espanhola os artigos 3.°, 7.°, n.o 1, e 8.°, alínea a), da Diretiva 2002/91, não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam por força dessa diretiva e convidou‑o a adotar as medidas necessárias no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
14
Na sua carta de 31 de janeiro de 2011, o Reino de Espanha respondeu que a adoção do projeto do real decreto sobre a certificação dos edifícios existentes terminaria a transposição dos artigos 3.° e 7.° da Diretiva 2002/91. Relativamente ao artigo 8.o dessa diretiva, o Reino de Espanha precisou que as comunidades autónomas não eram obrigadas a notificar a Comissão dos calendários de inspeção de caldeiras. Além disso, acrescentou ter decidido recorrer às duas possibilidades previstas pelo artigo 8.o da referida diretiva.
15
Por carta de 29 de abril de 2011, o Reino de Espanha comunicou novamente à Comissão um projeto de real decreto sobre a certificação dos edifícios existentes.
16
Considerando que a infração do Reino de Espanha subsistia no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, a Comissão intentou a presente ação.
Quanto à ação
17
Por requerimento separado de 20 de abril de 2012, o Reino de Espanha suscitou uma exceção de inadmissibilidade pela qual pede ao Tribunal de Justiça que declare a ação inadmissível no que diz respeito ao incumprimento relativo a todas as disposições do artigo 8.o da Diretiva 2002/91 e, a título subsidiário, que declare a ação inadmissível no que diz respeito ao incumprimento do artigo 8.o, alínea b), desta diretiva.
18
Por decisão de 16 de outubro de 2012, o conhecimento da exceção de inadmissibilidade foi deixado para final e o Reino de Espanha foi convidado a apresentar a sua contestação.
Quanto à alegação relativa à não transposição dos artigos 3.° e 7.° da Diretiva 2002/91
Argumentos das partes
19
A Comissão alega que o Reino de Espanha não adotou todas as medidas necessárias para dar cumprimento aos artigos 3.° e 7.° da Diretiva 2002/91, e, em todo o caso, de lhe não as ter comunicado, na medida em que o Real Decreto 1027/2007 apenas prevê normas relativas ao método de cálculo de desempenho energético dos edifícios e ao certificado de desempenho energético no que diz respeito aos edifícios novos e não contempla os edifícios existentes. Sublinha que, na sua resposta ao parecer fundamentado, o Reino de Espanha reconhece, no essencial, que a transposição completa para o direito espanhol ainda não foi realizada, e se limita a indicar que a transposição será efetuada na data da adoção do projeto do real decreto sobre a certificação dos edifícios existentes.
20
A Comissão considera que o Reino de Espanha renunciou à sua defesa no que diz respeito ao incumprimento dos artigos 3.° e 7.° da Diretiva 2002/91 e que as observações apresentadas a este propósito na contestação e na tréplica foram apresentadas fora de prazo, uma vez que a exceção de inadmissibilidade parcial da ação suscitada pelo requerimento separado não diz respeito ao incumprimento dos artigos 3.° e 7.° da Diretiva 2002/91.
21
O Reino de Espanha contesta ter renunciado à sua defesa no que diz respeito aos artigos 3.° e 7.° da Diretiva 2002/91. Sublinha que o artigo 91.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça prevê que a exceção de inadmissibilidade deve ser apresentada separadamente e não faz nenhuma distinção consoante a inadmissibilidade diga respeito à totalidade ou apenas a uma parte da ação. Portanto, é permitido suscitar uma exceção de inadmissibilidade parcial por requerimento separado sem que isso dê origem a nenhuma consequência negativa.
Apreciação do Tribunal
22
Tendo o Reino de Espanha suscitado, por requerimento separado, uma exceção de inadmissibilidade apenas relativa à alegação respeitante ao artigo 8.o da Diretiva 2002/91, sem apresentar, até esta fase, a mínima argumentação, sobre a admissibilidade ou sobre o mérito, quanto ao incumprimento dos artigos 3.° e 7.° desta diretiva, coloca‑se a questão de saber se o Reino de Espanha é considerado impedido de apresentar a defesa quanto a esta última alegação.
23
Há que recordar, a este respeito, que, em conformidade com o artigo 40.o do Regulamento de Processo, na sua versão em vigor à data da propositura da presente ação, o demandado deve apresentar contestação no mês seguinte à notificação da petição inicial. O artigo 91.o do referido regulamento prevê, todavia, a possibilidade de, por ato separado, ser pedido ao Tribunal de Justiça que decida um exceção ou um incidente sem dar início ao debate quanto ao mérito.
24
A exceção de inadmissibilidade permite, por razões de economia processual, restringir, numa primeira fase, a discussão e a apreciação da questão de saber se a ação em causa é admissível. Assim, este incidente processual permite evitar que os articulados das partes a apreciação do Tribunal incidam sobre o mérito da causa, mesmo que a ação seja inadmissível (v. acórdão de 17 de dezembro de 2009, Reapreciação M/EMEA, C-197/09 RX-II, Colet., p. I-12033, n.o 48).
25
Pelo contrário, se a ação for julgada admissível por ter sido julgada improcedente a exceção de inadmissibilidade, ou se a decisão sobre esta exceção for remetida para a apreciação do mérito, numa segunda fase, deve haver uma discussão quanto ao objeto da ação. Com efeito, as disposições acima mencionadas preveem expressamente que o presidente fixe novos prazos para a continuação da instância, se o pedido de decisão sobre uma exceção de inadmissibilidade for julgado improcedente ou se for reservada para final a respetiva decisão (v. acórdão Reapreciação M/EMEA, já referido, n.o 49).
26
Decorre da interpretação conjunta dos artigos 40.° e 91.° do Regulamento de Processo, na sua versão em vigor à data da propositura da presente ação, que a continuação do debate quanto ao mérito só pode dizer respeito à parte da ação visada pela exceção de inadmissibilidade, uma vez que o demandado não apresentou a contestação complementar dentro do prazo de um mês fixado pelo referido artigo 40.o
27
Com efeito, quando efetivamente uma exceção de inadmissibilidade que apenas diz respeito a uma parte da ação é fundada, não pode dar origem à improcedência da ação na sua totalidade e nada pode, portanto, justificar que o demandado não apresente os seus argumentos de defesa quanto à parte da ação não visada pela referida exceção, no prazo previsto no artigo 40.o do referido Regulamento de Processo.
28
Se o demandado considerar que só uma parte da ação é inadmissível, deve, por conseguinte, contestar a sua admissibilidade no âmbito da contestação, ou apresentar, no prazo previsto para responder à petição, uma exceção de inadmissibilidade parcial assim como um articulado quanto ao mérito no que diz respeito à parte da ação não visada pela referida exceção de inadmissibilidade, sob pena de ficar impedido quanto a este aspeto.
29
Dado que as observações do Reino de Espanha relativas aos artigos 3.° e 7.° da Diretiva 2002/91 foram apresentadas em 26 de dezembro de 2012, ou seja, mais de oito meses depois do termo do prazo, conforme prorrogado, fixado para a apresentação de observações em resposta à petição, conclui‑se que foram apresentadas fora do prazo e, portanto, não podem ser tomadas em consideração.
30
Por outro lado, compete de qualquer modo ao Tribunal de Justiça declarar se o incumprimento alegado existe ou não, mesmo que o Estado‑Membro não conteste o incumprimento (v. acórdãos de 15 de janeiro de 2002, Comissão/Itália, C-439/99, Colet., p. I-305, n.o 20, e de 6 de outubro de 2009, Comissão/Suécia, C-438/07, Colet., p. I-9517, n.o 53).
31
A este respeito, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado e que as alterações posteriormente ocorridas não são tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça (v., designadamente, acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Comissão/Hungria, C‑473/10, n.o 96 e jurisprudência referida).
32
No caso em apreço, basta declarar que decorre do procedimento pré‑contencioso e da petição que o Reino de Espanha reconhece, no essencial, que, no que respeita aos edifícios existentes, que são os únicos visados pela alegação suscitada pela Comissão, a transposição completa dos artigos 3.° e 7.° da Diretiva 2002/91 para o direito espanhol só será terminada após a adoção de um projeto de real decreto.
33
Ora, tal não ocorreu no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, concretamente em 25 de janeiro de 2011.
34
Por conseguinte, a alegação relativa à não transposição dos artigos 3.° e 7.° da Diretiva 2002/91 é procedente.
Quanto à alegação relativa à não transposição do artigo 8.o da Diretiva 2002/91
Quanto à admissibilidade
— Argumentos das partes
35
O Reino de Espanha alega, a título principal, que a ação é inadmissível quanto a este ponto na medida em que não é coerente e viola o artigo 38.o do Regulamento de Processo, dado que, durante o procedimento pré‑contencioso, a Comissão se limitou a censurá‑lo de não ter cumprido as obrigações decorrentes do artigo 8.o, alínea a), da Diretiva 2002/91, quando esse artigo 8.o prevê, na sua alínea b), uma outra possibilidade de realizar o objetivo que fixa. Segundo o Reino de Espanha, para o censurar de não ter cumprido as obrigações que lhe impunha o referido artigo 8.o, a Comissão deveria assegurar‑se que não tinha transposto a Diretiva 2002/91 através da primeira opção nem através da segunda.
36
A título subsidiário, o Reino de Espanha sustenta que a ação é inadmissível no que diz respeito ao artigo 8.o, alínea b), da Diretiva 2002/91, uma vez que esta disposição não foi referida no parecer fundamentado.
37
Quanto ao fundamento principal de inadmissibilidade, a Comissão não contesta o facto de que os Estados‑Membros têm a possibilidade de transpor uma ou outra das opções previstas no artigo 8.o da Diretiva 2002/91, mas sublinha que, quando a notificação para cumprir complementar foi enviada, o Reino de Espanha já tinha comunicado certas medidas nacionais que constituem uma transposição parcial do artigo 8.o, alínea a), desta diretiva.
38
Neste contexto, segundo a Comissão, o Reino de Espanha compreendeu perfeitamente o âmbito do incumprimento imputado e não cometeu um erro de raciocínio no facto de censurar a esse Estado‑Membro o caráter incompleto da transposição da opção prevista no artigo 8.o, alínea a), da Diretiva 2002/91, sem mencionar que esse Estado‑Membro não tinha comunicado nenhuma medida relativa à opção prevista na alínea b) desse artigo 8.o
39
Quanto ao fundamento subsidiário de inadmissibilidade, a Comissão considera que os argumentos que figuram na petição inicial a respeito do artigo 8.o, alínea b), da Diretiva 2002/91 não alteram o objeto do incumprimento, conforme delimitado na fase pré‑contenciosa.
— Apreciação do Tribunal
40
O Reino de Espanha sustenta, a título principal, que a alegação relativa à não transposição do artigo 8.o da Diretiva 2002/91 não é coerente e viola o artigo 38.o do Regulamento de Processo, na sua versão em vigor à data da propositura da presente ação, dado que, durante a fase pré‑contenciosa e no parecer fundamentado, a Comissão só o censurou de uma transposição incompleta do artigo 8.o, alínea a), desta diretiva, quando essa disposição constitui apenas uma das duas opções colocadas à disposição dos Estados‑Membros para alcançar o objetivo de redução do consumo de energia prosseguido pelo referido artigo 8.o
41
A este respeito, há que recordar que resulta do artigo 38.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento de Processo e da jurisprudência relativa a essa disposição que qualquer petição inicial deve indicar o objeto do litígio e conter a exposição sumária dos fundamentos do pedido, e que essa indicação deve ser suficientemente clara e precisa para permitir ao demandado preparar a sua defesa e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização. Daqui resulta que os elementos essenciais de facto e de direito em que se funda uma ação devem decorrer de forma coerente e compreensível do próprio texto da petição e que os pedidos devem ser formulados de maneira inequívoca a fim de evitar que o Tribunal de Justiça decida ultra petita ou que se abstenha de se pronunciar sobre uma alegação (v., designadamente, acórdãos de 12 de fevereiro de 2009, Comissão/Polónia, C‑475/07, n.o 43, e de 16 de julho de 2009, Comissão/Polónia, C-165/08, Colet., p. I-6843, n.o 42).
42
O Tribunal de Justiça também já decidiu que, numa ação proposta nos termos do artigo 258.o TFUE, esta deve apresentar as alegações de forma coerente e precisa, a fim de permitir ao Estado‑Membro e ao Tribunal de Justiça entenderem exatamente o alcance da violação do direito da União invocada, condição necessária para que o referido Estado possa fazer utilmente valer os seus meios de defesa e para que o Tribunal de Justiça possa verificar a existência do incumprimento alegado (v., designadamente, acórdão de 16 de julho de 2009, Comissão/Polónia, já referido, n.o 43).
43
No presente caso, tanto na notificação para cumprir complementar de 29 de janeiro de 2010 como no parecer fundamentado, a Comissão expôs claramente que o artigo 8.o da Diretiva 2002/91 permite aos Estados‑Membros a opção entre as duas possibilidades previstas nessa disposição. Em seguida, a Comissão expôs que, embora o Real Decreto 1027/2007, notificado pelo Reino de Espanha, determine a frequência dos controlos das caldeiras instaladas após a sua entrada em vigor e transponha a opção prevista no referido artigo 8.o, alínea a), autoriza as comunidades autónomas a fixar o calendário dos controlos das caldeiras existentes.
44
Neste contexto, o facto de a Comissão ter concluído, no parecer fundamentado, por uma violação não de todas as disposições do artigo 8.o da Diretiva 2002/91, mas apenas do artigo 8.o, alínea a), desta diretiva, não constitui uma incoerência ou erro de raciocínio. Com efeito, foi tendo em consideração a circunstância de o Reino de Espanha ter já comunicado medidas de transposição do artigo 8.o, alínea a), que eram todas insuficientes segundo a Comissão, que esta concluiu pela natureza incompleta da transposição da opção prevista nessa disposição.
45
Além disso, decorre dos autos que o Reino de Espanha pôde compreender o âmbito do incumprimento alegado e exercer plenamente os seus direitos de defesa no procedimento pré‑contencioso.
46
Assim, na resposta de 22 de julho de 2010 à notificação para cumprir complementar, o Reino de Espanha limitou‑se a responder que três comunidades autónomas tinham já publicado as portarias que fixam as normas de aplicação do Real Decreto 1027/2007 com base nas suas respetivas competências e que as outras portarias estavam em tramitação administrativa. Por conseguinte, o Reino de Espanha não contestava a apreciação da Comissão quanto à sua intenção de se limitar, na transposição do artigo 8.o da Diretiva 2002/91, à alínea a) deste artigo.
47
Resulta das considerações precedentes que a Comissão não deixou de ter em consideração o artigo 38.o do Regulamento de Processo, na sua versão em vigor à data da propositura da presente ação, ao censurar ao Reino de Espanha a natureza incompleta da transposição da opção prevista no artigo 8.o, alínea a), da Diretiva 2002/91 sem mencionar, por outro lado, que esse Estado‑Membro não tinha comunicado nenhuma medida relativa à opção prevista nesse artigo 8.o, alínea b).
48
Portanto, o fundamento de inadmissibilidade suscitado a título principal não é procedente.
49
O fundamento de inadmissibilidade, suscitado a título subsidiário, segundo o qual a alegação seria inadmissível no que diz respeito ao artigo 8.o, alínea b), da Diretiva 2002/91, também não é procedente.
50
Com efeito, por um lado, no parecer fundamentado, a Comissão alega que o Reino de Espanha não adotou as medidas necessárias para dar cumprimento ao artigo 8.o da Diretiva 2002/91, insistindo na alínea a) desse artigo, pelo facto de esse Estado‑Membro ter já notificado medidas de transposição ao abrigo da opção prevista nessa disposição.
51
Por outro lado, tendo o Reino de Espanha alegado, em resposta ao parecer fundamentado, que tinha optado por transpor as obrigações do artigo 8.o da Diretiva 2002/91 recorrendo conjuntamente às duas opções que figuram nas alíneas a) e b) desse artigo 8.o, a Comissão teve de examinar, na sua petição, se as medidas tomadas pelo Reino de Espanha constituíam uma transposição completa do artigo 8.o tanto em relação à sua alínea a) como em relação à sua alínea b).
52
É jurisprudência constante que a notificação para cumprir enviada pela Comissão ao Estado‑Membro em causa e, posteriormente, o parecer fundamentado por ela emitido circunscrevem o objeto do litígio, que não pode, assim, ser ampliado. Por conseguinte, o parecer fundamentado e a ação devem assentar em acusações idênticas (v., designadamente, acórdãos de 29 de setembro de 1998, Comissão/Alemanha, C-191/95, Colet., p. I-5449, n.o 55, e de 11 de julho de 2002, Comissão/Espanha, C-139/00, Colet., p. I-6407, n.o 18).
53
Todavia, esta exigência não pode ir ao ponto de impor, em todos os casos, a coincidência perfeita entre o enunciado das acusações na notificação para cumprir, a parte decisória do parecer fundamentado e os pedidos formulados na petição, quando o objeto do litígio, tal como definido no parecer fundamentado, não tenha sido ampliado ou alterado (v., designadamente, acórdãos, já referidos, Comissão/Alemanha, n.o 56, e Comissão/Espanha, n.o 19).
54
No caso em apreço, cumpre declarar, à luz de todo o procedimento pré‑contencioso, que o incumprimento evocado pela Comissão dizia respeito ao artigo 8.o da Diretiva 2002/91 na sua globalidade. Assim, embora a Comissão só responda expressamente aos argumentos que visam a transposição do artigo 8.o, alínea a), desta diretiva, é evidente que o parecer fundamentado assenta também numa declaração implícita de não transposição do artigo 8.o, alínea b), da referida diretiva.
55
Portanto, as alegações da Comissão relativas ao artigo 8.o, alínea b), da Diretiva 2002/91 não alargaram o objeto do litígio.
56
Daqui se conclui que a alegação relativa à não transposição do artigo 8.o da Diretiva 2002/91 é admissível.
Quanto ao mérito
— Argumentos das partes
57
A Comissão considera, em primeiro lugar, que o Real Decreto 1027/2007 só constitui uma transposição incompleta do artigo 8.o, alínea a), da Diretiva 2002/91, uma vez que não fixa diretamente as medidas que têm por objetivo a inspeção regular de todas as caldeiras instaladas depois da sua entrada em vigor e permite às comunidades autónomas a decisão sobre o calendário das inspeções das caldeiras de instalações já existentes.
58
Em segundo lugar, quanto à argumentação do Reino de Espanha segundo a qual optou por uma transposição do artigo 8.o da Diretiva 2002/91 que consiste em aplicar de modo conjunto as duas opções que figuram nesta disposição, a Comissão alega, desde logo, que essas duas opções são soluções alternativas.
59
A Comissão sublinha, em seguida, que o Reino de Espanha, anteriormente, não tinha pretendido ter escolhido essa modalidade de transposição conjunta do artigo 8.o da Diretiva 2002/91 para o seu direito interno e que, além disso, decorre do ponto 8 da exposição de motivos do Real Decreto 1027/2007 que este tinha por objetivo a transposição da opção prevista na alínea a) do referido artigo 8.o A Comissão recorda que, na sua resposta de 22 de julho de 2010 à notificação para cumprir complementar, o Reino de Espanha fazia referência apenas às portarias das comunidades autónomas, algumas das quais em tramitação, relativamente à inspeção das caldeiras, e isto apesar do facto de as disposições que deviam transpor a alínea b) do mesmo artigo 8.o para o direito espanhol existirem já nessa data.
60
Por último, quanto às alegadas medidas de transposição do artigo 8.o, alínea b), da Diretiva 2002/91, a Comissão observa que o Reino de Espanha não invoca um «plano de ação» ao qual fez referência na sua resposta ao parecer fundamentado e que este não lhe foi notificado. A Comissão salienta igualmente que a obrigação de aconselhamento energético que figura na instrução técnica 3.4.4 do Real Decreto 1027/2007 é uma obrigação de caráter muito geral que não pode ser considerada uma transposição do artigo 8.o, alínea b), da Diretiva 2002/91.
61
O Reino de Espanha sustenta, em primeiro lugar, que o artigo 8.o desta diretiva foi transposto pelo Real Decreto 1027/2007.
62
Alega, a este respeito, que a Diretiva 2002/91 impõe unicamente a obrigação de tomar «as medidas necessárias para haver uma inspeção periódica das caldeiras», mas não impõe a obrigação de notificar os calendários estabelecidos para esse efeito. Ora, o Real Decreto 1027/2007 prevê não apenas a obrigação específica de efetuar inspeções periódicas mas define esta periodicidade em função da potência das caldeiras e do tipo de combustível que as mesmas utilizam, sendo a única competência delegada às comunidades autónomas a de determinar concretamente a primeira inspeção dos aparelhos existentes.
63
O Reino de Espanha sustenta, em segundo lugar, ter cumprido a obrigação prevista no artigo 8.o da Diretiva 2002/91 na medida em que o Real Decreto 1027/2007 impõe a obrigação de efetuar inspeções periódicas e uma série de medidas com o objetivo de reduzir o consumo de energia e limitar as emissões de dióxido de carbono. Menciona, a esse título, a norma IT 3 que impõe a obrigação de efetuar uma manutenção anual e de dar aos proprietários das instalações conselhos sobre os eventuais melhoramentos destas.
64
Na sua tréplica, o Reino de Espanha invoca a adoção dentro em breve de um projeto de real decreto que altera certos artigos e instruções técnicas do regulamento relativo às instalações térmicas nos edifícios aprovado pelo Real Decreto 1027/2007, no qual a periodicidade das inspeções das instalações de aquecimento e de produção de água quente já não é determinada pelas comunidades autónomas, mas para todo o território nacional.
— Apreciação do Tribunal
65
Há que recordar, a título liminar, que é pacífico que o artigo 8.o da Diretiva 2002/91 diz efetivamente respeito aos edifícios novos e aos edifícios existentes e que a Comissão apenas alega que o Reino de Espanha não tomou ou, de qualquer modo, não notificou as medidas necessárias no que diz respeito aos edifícios existentes.
66
Em primeiro lugar, quanto à afirmação do Reino de Espanha segundo a qual o artigo 8.o da Diretiva 2002/91 foi transposto através do Real Decreto 1027/2007, basta assinalar que o referido decreto só prevê diretamente as medidas destinadas à inspeção regular das caldeiras instaladas depois da sua entrada em vigor e deixa às comunidades autónomas a decisão relativa ao calendário das inspeções das caldeiras de instalações já existentes.
67
Na sua resposta à notificação para cumprir complementar, o Reino de Espanha tinha, a este respeito, alegado que três comunidades autónomas já tinham publicado as portarias que fixam as normas para a aplicação do Real Decreto 1027/2007 nos respetivos territórios e que estavam em vias de ser adotadas outras portarias.
68
Contrariamente ao que sustenta o Reino de Espanha na sua contestação, resulta da redação da instrução técnica 4.3.1 do Real Decreto 1027/2007 que compete às comunidades autónomas fixar não apenas a data da primeira inspeção mas também a periodicidade das inspeções, em função da potência, do tipo de combustível e da antiguidade da caldeira.
69
Do mesmo modo, o argumento segundo o qual o calendário e os pormenores da sua execução não devem ser comunicados à Comissão não pode ser acolhido.
70
Com efeito, a Diretiva 2002/91 prevê uma inspeção periódica de todas as caldeiras e deve ser interpretada no sentido de que, mesmo no que diz respeito às caldeiras em relação às quais esta diretiva não fixa ela própria uma periodicidade mínima, os Estados‑Membros devem também fixar uma periodicidade precisa e comunicar à Comissão as medidas adotadas para que esta possa verificar se essas medidas permitem atingir os objetivos fixados pela referida diretiva.
71
Em segundo lugar, quanto ao argumento do Reino de Espanha segundo o qual a transposição completa do artigo 8.o da Diretiva 2002/91 resulta da conjugação do Real Decreto 1027/2007 e de uma série de medidas contidas na instrução técnica 3.4.4. do Real Decreto 1027/2007, no sentido de reduzir o consumo de energia, há que sublinhar que as duas opções previstas, respetivamente, nas alíneas a) e b) do referido artigo 8.o são opções alternativas, de modo que os Estados‑Membros devem transpor, totalmente, uma delas e não podem limitar‑se a transpor parcialmente as duas opções. A adoção quer de determinadas medidas relativas à alínea a) e outras relativas à referida alínea b) não pode constituir uma transposição completa da Diretiva 2002/91.
72
Além disso, a obrigação de aconselhamento energético que figura na instrução técnica 3.4. do Real Decreto 1027/2007 é uma obrigação de caráter geral que não pode ser considerada uma transposição do artigo 8.o, alínea b), da Diretiva 2002/91, dado que não contém nenhuma referência específica à obrigação de aconselhar sobre a substituição da caldeira nem sobre outras soluções preconizáveis. Do mesmo modo, enquanto a opção prevista no artigo 8.o, alínea b), está sujeita à condição de o efeito global desta solução ser aproximadamente equivalente ao resultante da disposição da alínea a) desse mesmo artigo 8.o, o aconselhamento previsto na instrução técnica 3.4.4. do Real Decreto 1027/2007 incumbe às empresas de manutenção, ao passo que a referida alínea a), conjugada com o artigo 10.o da Diretiva 2002/91, exige uma inspeção periódica por peritos independentes.
73
Por último, há que salientar que, na tréplica, o Reino de Espanha admite, no essencial, a insuficiência das medidas adotadas até agora e limita‑se a alegar que o processo de adoção de um projeto de real decreto que altere o Real Decreto 1027/2007 que fixe ele próprio diretamente, em todo o território nacional, a periodicidade das inspeções das instalações existentes está atualmente em vias de adoção.
74
Portanto, a alegação relativa à não transposição do artigo 8.o da Diretiva 2002/91 no que diz respeito aos edifícios existentes é procedente.
75
Decorre de todas as considerações precedentes que a ação é procedente.
76
Por conseguinte, há que declarar que o Reino de Espanha, não tendo adotado, no prazo fixado, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento aos artigos 3.°, 7.° e 8.° da Diretiva 2002/91, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força destas disposições.
Quanto às despesas
77
Por força do disposto no artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino de Espanha e este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Décima Secção) decide:
1)
Não tendo adotado, no prazo fixado, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento aos artigos 3.°, 7.° e 8.° da Diretiva 2002/91/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativa ao desempenho energético dos edifícios, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força destas disposições.
2)
O Reino de Espanha é condenado nas despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: espanhol.