FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
av den 1 juni 2017
Mål C-521/15(1)
Konungariket Spanien
mot
Europeiska unionens råd
”Överklagande av rådets genomförandebeslut (EU) 2015/1289 om att ålägga Spanien böter för manipuleringen av uppgifter om underskott i den autonoma regionen Valencia – Domstolens behörighet – Genomförandebefogenhet enligt artikel 291.2 i EUF-fördraget – Förordning (EU) nr 1173/2011 – Delegerat beslut 2012/678/EU – Förordning (EG) nr 479/2009 – Rätten till försvar – Rätten till god förvaltning – Lämnande av felaktiga uppgifter – Grov försumlighet – Beräkning av böter – Förbudet mot retroaktiv tillämpning”
I.      Inledning
1.        Med denna talan om ogiltigförklaring vänder sig Spanien mot rådets beslut om att ålägga Spanien böter för lämnandet av felaktiga uppgifter om underskott i den autonoma regionen Valencia.(2) Rådets befogenhet att ålägga sådana böter framgår av artikel 8.1 i förordning (EU) nr 1173/2011 om effektiv övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet.(3)
2.        Denna förordning ingick i det så kallade Six Pack, ett antal sekundärrättsakter som framför allt syftar till att åtgärda de brister i stabilitets- och tillväxtpakten som framkommit under statsskuldskrisen. Genom förordningen tilldelas rådet olika sanktionsbefogenheter i syfte att öka trovärdigheten för den unionsrättsliga ramen för övervakning av de offentliga finanserna. Primärrättslig grund för denna ram är artiklarna 126 och 136 i EUF-fördraget.
3.        De offentliga finanserna övervakas så att det offentliga underskottet eller den offentliga skulden uppfyller referensvärdena enligt artikel 1 i protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott.(4) Enligt artikel 3 i samma protokoll ska medlemsstaterna regelbundet underrätta kommissionen om sina uppgifter om underskott och skulder.
4.        För att övervakningen av de offentliga finanserna ska bli effektiv är det absolut nödvändigt att medlemsstaternas rapporterade uppgifter stämmer. Det förutsätter framför allt att medlemsstaterna följer redovisningsreglerna för det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS)(5). Artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011 syftar till att avskräcka från att dessa redovisningsregler åsidosätts genom en avsiktlig handling eller grov försumlighet.
5.        Förevarande fall är av särskild betydelse eftersom det är första gången som rådet(6) har utnyttjat sin befogenhet att ålägga böter på grund av att det har lämnats felaktiga uppgifter om underskott eller skuld.
6.        Mot denna bakgrund ställs härvid ett brett spektrum av frågor. Utöver frågan om domstolens behörighet för förevarande talan behandlas iakttagandet av processuella rättigheter, de olika rekvisiten för att ålägga böter samt tillvägagångssätten för att beräkna dessa böter. Vad gäller specifikt processuella frågor är det möjligt att utgå från domstolens befintliga praxis. För övrigt utgör detta ett nytt område.
II.    Tillämpliga bestämmelser
A.      Domstolens stadga
7.        Domstolens och tribunalens behörighet regleras genom artikel 51 i domstolens stadga:
”Med avvikelse från regeln i artikel 256.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska domstolen ha exklusiv behörighet i talan enligt artiklarna 263 och 265 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt vilken väcks av en medlemsstat
a)      mot en rättsakt antagen av Europaparlamentet eller rådet eller av dessa två institutioner gemensamt eller mot dessa institutioners underlåtenhet att vidta åtgärder, med undantag av
–        …
–        …
–        rättsakter antagna av rådet genom vilka detta utövar genomförandebefogenheter i enlighet med artikel 291.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,
b)      …”
8.        Denna bestämmelse infördes första gången genom rådets beslut av den 26 april 2004(7). Enligt skäl 4 i detta beslut ”måste [det] ske en betydande behörighetsöverföring till förstainstansrätten och kriterierna för fördelningen måste vara tillräckligt klara för att institutionerna och medlemsstaterna skall kunna bedöma dem på ett otvetydigt sätt”.
9.        Domstolens behörighet för talan mot genomföranderättsakter förklaras i skäl 5:
”Talan som väcks av medlemsstaterna mot sådana rättsakter från rådet genom vilka detta utövar genomförandebefogenheter i enlighet med de närmare villkoren i artikel 202 tredje strecksatsen i EG-fördraget [nu, efter ändring, artikel 291.2 FEUF] bör omfattas av förstainstansrättens behörighet. Det gäller sådana fall där rådet antingen har förbehållit sig rätten att utöva befogenheten att genomföra reglerna eller har återfått denna rätt under ett ’kommittéförfarande’.”
B.      Förordning nr 479/2009
10.      Medlemsstaternas skyldighet att lämna uppgifter om sina offentliga underskott och om sin offentliga skuldnivå konkretiseras genom artikel 3 i förordning (EG) nr 479/2009(8) om tillämpningen av protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott:
”1.      Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen (Eurostat) om sina förväntade och faktiska offentliga underskott och om sin offentliga skuldnivå två gånger om året, första gången före den 1 april det innevarande året (år n) och andra gången före den 1 oktober år n.
…
2.      Före den 1 april år n ska medlemsstaterna
a)      underrätta kommissionen (Eurostat) om sina förväntade offentliga underskott för år n, den senaste uppskattningen av sina faktiska offentliga underskott för år n-1 och sina faktiska offentliga underskott för åren n-2, n-3 och n-4,
b)      …”
11.      Artikel 6.1 i förordning nr 479/2009 gäller revidering av redan rapporterade uppgifter:
”1.      Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen (Eurostat) om varje betydande revidering av redan rapporterade uppgifter om faktiskt och förväntat offentligt underskott och faktisk och förväntad offentlig skuldnivå, så snart dessa uppgifter blir tillgängliga.”
12.      Enligt artikel 8.1 första meningen i förordning nr 479/2009 ska kommissionen (Eurostat) regelbundet bedöma kvaliteten på både de faktiska uppgifter som medlemsstaterna rapporterar och de enligt ENS 1995 sammanställda offentliga sektorsräkenskaper som utgör underlaget. För detta ändamål tilldelas kommissionen (Eurostat) utredningsbefogenheter genom artikel 11.1:
”1.      Kommissionen (Eurostat) ska se till att det förs en kontinuerlig dialog med medlemsstaternas statistikmyndigheter. Kommissionen (Eurostat) ska därför genomföra såväl regelbundna dialogbesök som eventuella metodiska besök.”
13.      I artikel 11a i förordning nr 479/2009 specificeras syftet med dialogbesöken:
”Syftet med dialogbesöken är att se över faktiska uppgifter som rapporterats i enlighet med artikel 8, utreda metodfrågor, diskutera de statistiska rutiner och källor som beskrivs i förteckningarna samt bedöma huruvida redovisningsreglerna följs. Dialogbesöken ska användas till att konstatera risker eller potentiella problem i samband med de rapporterade uppgifternas kvalitet.”
14.      I artikel 11b.1 och 11b.2 i förordning nr 479/2009 anges syftet med de metodiska besöken och när de ska äga rum:
”1.      Syftet med de metodiska besöken är att kontrollera de rutiner och räkenskaper som ligger till grund för de rapporterade uppgifterna och att dra detaljerade slutsatser om de rapporterade uppgifternas kvalitet, som beskrivs i artikel 8.1.
2.      Metodiska besök ska endast äga rum i undantagsfall då det tydligt har konstaterats betydande risker eller problem i samband med uppgifternas kvalitet.”
C.      Förordning nr 1173/2011
15.      I skäl 25 i förordning nr 1173/2011 förklaras varför rådet tilldelas de sanktionsbefogenheter som anges i förordningen:
”Rådet bör ges befogenhet att anta enskilda beslut för tillämpningen av de sanktioner som föreskrivs i denna förordning. Dessa enskilda beslut utgör en del av den samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik som sker inom rådet såsom föreskrivs i artikel 121.1 i EUF-fördraget och utgör därmed en integrerad uppföljning av de åtgärder som rådet har vidtagit enligt artiklarna 121 och 126 i EUF-fördraget och förordningarna (EG) nr 1466/97 och (EG) nr 1467/97.”
16.      Rådets befogenhet att ålägga böter för manipulation av statistik samt kommissionens respektive EU-domstolens befogenheter i detta sammanhang regleras i artikel 8.1, 8.3 och 8.5 i förordning nr 1173/2011:
”1.      Rådet får på rekommendation av kommissionen besluta att ålägga en medlemsstat böter, om denna avsiktligt eller på grund av grov försumlighet lämnar felaktiga uppgifter om underskott och skulder som är relevanta för tillämpningen av artikel 121 eller 126 i EUF-fördraget eller för tillämpningen av det protokoll om förfarandet vid alltför stora underskott som fogats till EU-fördraget och till EUF-fördraget.
2.      …
3.      Kommissionen får genomföra de utredningar som är nödvändiga för att fastställa att sådant lämnande av felaktiga uppgifter som avses i punkt 1 föreligger. Den får besluta att inleda en utredning när den anser att det finns allvarliga indikationer på att omständigheter föreligger som skulle kunna utgöra ett sådant lämnande av felaktiga uppgifter. …
…
Kommissionen ska fullt ut respektera den berörda medlemsstatens rätt till försvar under utredningen.
4.      …
5.      Europeiska unionens domstol ska ha obegränsad behörighet att pröva rådsbeslut om åläggande av böter enligt punkt 1. Den får upphäva, sätta ned eller höja på så sätt ålagda böter.”
17.      Enligt artikel 8.4 i förordning nr 1173/2011 ska kommissionen ges befogenhet att anta delegerade akter avseende utredningsförfarandet (inbegripet den berörda medlemsstatens rätt till försvar) och fastställandet av beloppet på böterna. Kommissionen har använt sig av denna befogenhet genom att utfärda delegerat beslut 2012/678/EU(9).
18.      Enligt artikel 14 i förordning nr 1173/2011 träder förordningen i kraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. Förordningen offentliggjordes den 23 november 2011.
D.      Delegerat beslut 2012/678
19.      Skäl 8 i delegerat beslut 2012/678 om utredningar och böter vid manipulation av statistik enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1173/2011 om effektiv övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet ger vägledning om hur kommissionen ska förvissa sig om att det föreligger allvarliga indikationer på att statistiken har manipulerats:
”För att bekräfta en misstanke till följd av allvarliga indikationer på att felaktiga uppgifter har lämnats om relevanta underskott och skulder bör inledandet av en utredning i regel föregås av ett metodiskt besök som utförs av kommissionen (Eurostat) i enlighet med artikel 11b i rådets förordning (EG) nr 479/2009 …”
20.      I skäl 9 i delegerat beslut 2012/678 konkretiseras under vilka omständigheter som det inte ska anses röra sig om lämnande av felaktiga uppgifter:
”Vid bedömning av vad som utgör lämnande av felaktiga uppgifter om underskott och skulder i enlighet med förordning (EU) nr 1173/2011 bör en felaktig tillämpning av redovisningsreglerna enligt ENS 1995 som varken är avsiktlig eller beror på grov försumlighet inte betraktas som sådant. Vidare bör från tillämpningen av detta beslut undantas revideringar, inklusive större revideringar på grund av ändrade metoder för alla historiska år, som är tydligt och tillräckligt förklarade, obetydliga misstag …”
21.      Begreppet grov försumlighet definieras i andra meningen i skäl 10 i delegerat beslut 2012/678:
”En oavsiktlig handling eller underlåtenhet bör betraktas som ett fall av grov försumlighet om en person som ansvarar för framtagningen av uppgifter om underskott och skulder inom den offentliga sektorn uppenbart åsidosätter sin omsorgsplikt.”
22.      I skäl 15 i delegerat beslut 2012/678 klargörs följande:
”Detta beslut bör inte påverka kommissionen (Eurostat) när den utövar sina befogenheter enligt förordning (EG) nr 479/2009.”
23.      Av artikel 2.1 i delegerat beslut 2012/678 framgår vilka uppgifter som kommissionen måste lämna till den manipulationsmisstänkta medlemsstaten när utredningen inleds:
”Kommissionen ska underrätta den berörda medlemsstaten om sitt beslut att inleda en utredning och då även lämna uppgifter om de allvarliga indikationer som finns på att omständigheter föreligger som skulle kunna utgöra ett fall där felaktiga uppgifter om underskott och skulder inom den offentliga sektorn har lämnats genom manipulation av dessa uppgifter till följd av en avsiktlig handling eller grov försumlighet.”
24.      Artikel 2.3 i delegerat beslut 2012/678 knyter an till innehållet i skäl 8:
”Kommissionen får besluta att genomföra en sådan utredning först när ett metodiskt besök har genomförts i enlighet med ett beslut som kommissionen (Eurostat) fattat enligt förordning (EG) nr 479/2009.”
25.      Genom artiklarna 6, 10 och 11 i delegerat beslut 2012/678 ges den berörda medlemsstaten rätt till att yttra sig, rätt att få tillgång till handlingar i ärendet samt rätt till juridiskt ombud.
26.      Artikel 14 i delegerat beslut 2012/678 gäller fastställandet av de böter som ska åläggas:
”1.      Kommissionen ska se till att de böter som rekommenderas är effektiva, proportionerliga och avskräckande. Bötesbeloppet ska fastställas på grundval av ett referensbelopp som får justeras uppåt eller nedåt med beaktande av de särskilda omständigheter som avses i punkt 3.
2.      Referensbeloppet ska vara lika med 5 % av den största effekten på lämnandet av felaktiga uppgifter avseende antingen det offentliga underskottet eller den offentliga skulden hos medlemsstaten för de relevanta år som omfattas av delgivningen i samband med förfarandet vid alltför stora underskott.
3.      Med beaktande av det högsta bötesbelopp som fastställts i artikel 13 ska kommissionen, om det är relevant, i varje enskilt fall ta hänsyn till följande omständigheter:
a)      Hur allvarligt lämnandet av felaktiga uppgifter är och vilka vidare konsekvenser det får, särskilt konsekvenserna för hur den förstärkta ekonomiska styrningen i unionen fungerar.
…
d)      Om den berörda medlemsstaten har lämnat felaktiga uppgifter upprepade gånger, hur ofta det skett och hur länge det varat. I sådana fall ska referensbeloppet vara den högsta konstaterade nivån och det ska multipliceras med det antal år det relevanta lämnandet av felaktiga uppgifter förekom under fyraårsperioden sedan den senaste underrättelsen.
e)      Den grad av omsorg och samarbete, eller grad av förhindrande, som den berörda medlemsstaten har visat när det påvisades att felaktiga uppgifter hade lämnats och i samband med utredningarna.”
27.      Enligt artikel 16 i delegerat beslut 2012/678 träder beslutet i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. Beslutet offentliggjordes den 6 november 2012.
III. Bakgrund till tvisten och det omtvistade beslutet
28.      Inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott lämnade Spanien den 30 mars 2012 uppgifter om sitt faktiska och preliminära offentliga underskott för åren 2008–2012 till kommissionen.
29.      Den 17 maj 2012 reviderade Spanien de uppgifter om underskott som rapporterats i mars 2012, eftersom vissa autonoma regioner hade haft större utgifter under åren 2008–2011 än de hade rapporterat till den nationella behöriga myndigheten. Differensen uppgick till sammanlagt 4,5 miljarder euro (omkring 0,4 procent av BNP), varav 1,9 miljarder euro hänförde sig till den autonoma regionen Valencia.
30.      Kommissionen avlade därefter fyra besök i Spanien: i maj, juni och september 2012 samt i september 2013.
31.      Genom sitt beslut av den 11 juli 2014 inledde kommissionen en utredning av eventuell manipulation av statistik i den autonoma regionen Valencia.
32.      I sin utredningsrapport av den 7 maj 2015(10) konstaterade kommissionen att hälso- och sjukvårdsutgifter inte hade redovisats korrekt i den autonoma regionen Valencia under ett flertal år. Den regionala revisionsmyndigheten hade vid upprepade tillfällen tagit med de oregistrerade utgifterna i sina årsrapporter. Trots detta hade den regionala behöriga myndigheten inte vidtagit några åtgärder. Av detta drog kommissionen slutsatsen att de uppgifter om offentligt underskott som Spanien hade lämnat i mars 2012 hade varit felaktiga och att Spanien därmed hade gjort sig skyldig till grov försumlighet. Kommissionen rekommenderade därför rådet att ålägga Spanien böter enligt artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011.
33.      Rådet följde rekommendationen och ålade genom det omtvistade beslutet böter till ett belopp av 18,93 miljoner euro.
34.      Beslutet meddelades Spanien den 20 juli 2015 och offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 28 juli 2015.
35.      Spanien väckte förevarande talan den 29 september 2015. I november 2015 reviderade rådet det omtvistade beslutets titel: ”beslut” ändrades till ”genomförandebeslut”.(11)
IV.    Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
36.      Spanien har i sitt överklagande yrkat att domstolen ska
–        i första hand, ogiltigförklara rådets genomförandebeslut (EU) 2015/1289 av den 13 juli 2015,
–        i andra hand, begränsa tidsperioden för fastställande av böter till perioden efter det att förordning nr 1173/2011 trätt i kraft samt att sänka bötesbeloppet i motsvarande omfattning, och
–        förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
37.      Rådet har yrkat att domstolen ska
–        i första hand slå fast att tribunalen är behörig för talan samt hänskjuta målet till tribunalen,
–        i andra hand ogilla talan, och
–        i vart fall förplikta Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
38.      Kommissionen har intervenerat till stöd för rådet. Parterna har yttrat sig skriftligen samt muntligen vid förhandlingen den 4 april 2017.
V.      Rättslig bedömning
39.      Fyra grunder har åberopats till stöd för talan om ogiltigförklaring: För det första anser Spanien att kommissionen har åsidosatt Spaniens rätt till försvar under sin utredning (se punkt B). För det andra hävdar Spanien att rätten till god förvaltning har åsidosatts (se punkt C). För det tredje anser Spanien att de materiella villkoren för att ålägga böter inte är uppfyllda (se punkt D). För det fjärde kritiserar Spanien beräkningen av de ålagda böterna (se punkt E).
40.      Innan innehållet i dessa grunder bedöms måste det emellertid först undersökas om domstolen är behörig att pröva förevarande talan (se punkt A).
A.      Domstolens behörighet
41.      Rådet och kommissionen anser att det nu aktuella förfarandet faller under tribunalens behörighet och inte under domstolens. Om domstolen slår fast att en talan faller under tribunalens behörighet, hänskjuts målet till tribunalen enligt artikel 54.2 sista ledet i meningen i domstolens stadga.
42.      Av artikel 8.5 första meningen i förordning nr 1173/2011 framgår det inte att domstolen skulle vara behörig. Enligt denna bestämmelse ska EU-domstolen visserligen ha obegränsad befogenhet att pröva rådets sanktionsbeslut enligt punkt 1. Men både här och i artikel 19.1 första meningen i EU-fördraget används begreppet ”EU-domstolen” som ett övergripande begrepp och det anges inte om det är domstolen eller tribunalen som ska stå för prövningen.(12) I förordning nr 1173/2011 föreskrivs inte heller några andra behörighetsregler än de som gäller enligt fördragen och domstolens stadga. Sålunda gäller de allmänna behörighetsreglerna.
1.      Behörighet för överklagande av genomförandeåtgärder
43.      Enligt artikel 256.1 första meningen i EUF-fördraget ska tribunalen vara behörig för talan som väcks enligt artikel 263 i första instans. Undantag från denna princip finns angivna i artikel 51.1 a i domstolens stadga: endast domstolen har behörighet vad gäller medlemsstats ogiltighetstalan mot rättsakter som har antagits av bland annat rådet. Ett undantag till denna bestämmelse anges i artikel 51.1 a tredje strecksatsen i fråga om talan mot rättsakter antagna av rådet genom vilka detta utövar genomförandebefogenheter i enlighet med artikel 291.2 i EUF-fördraget. I så fall är tribunalen behörig.
44.      I förevarande fall överklagar en medlemsstat en rättsakt som antagits av rådet, närmare bestämt sanktionsbeslutet av den 13 juli 2015. Rådet och kommissionen anser att rådets befogenhet enligt artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011 att ålägga en medlemsstat böter för felaktig statistik utgör en genomförandebefogenhet i den mening som avses i artikel 291.2 i EUF-fördraget. Om det förhåller sig på det sättet, skulle undantaget från undantaget enligt artikel 51.1 a tredje strecksatsen i domstolens stadga bli tillämpligt, så att tribunalen blev behörig för Spaniens talan och domstolen måste hänskjuta målet dit.
45.      Den rättsliga kvalificeringen av ett rådsbeslut kan inte vara formellt avhängig av hur rådet har valt att namnge beslutet.(13) Att rådet i efterhand har lagt till ordledet ”genomförande-” i det omtvistade beslutets titel i syfte att uppfylla villkoren i artikel 291.4 i EUF-fördraget innebär inte per automatik att man kan anta att det rör sig om en genomföranderättsakt i den mening som avses i den bestämmelsen eller enligt artikel 51.1 a tredje strecksatsen i stadgan.
46.      Att artikel 291 i EUF-fördraget inte nämns någonstans i förordning nr 1173/2011 utesluter å andra sidan inte att beslutsbefogenheten enligt artikel 8.1 i ovannämnda förordning avser en genomföranderättsakt, om detta framgår av andra delar av förordningen.(14) En indikation på detta skulle vara att skäl 25 innehåller en uttrycklig motivering till rådets befogenhet, vilket krävs enligt artikel 291.2 i EUF-fördraget. Det avgörande är emellertid om rådets sanktionsbefogenhet ska kvalificeras som genomförandebefogenhet i materiellt hänseende.
47.      Begreppet ”genomförande” omfattar såväl utarbetandet av genomförandebestämmelser som tillämpningen av (sekundärrättsliga) bestämmelser på enskilda fall genom utfärdandet av individuella rättsakter.(15) Åläggandet av böter utgör sålunda en genomförandeåtgärd och motsvarande befogenhet en genomförandebefogenhet.
48.      Detta påverkas inte heller av det faktum att den nu aktuella individuella rättsakten inte är riktad till en enskild person eller ett företag, utan till en medlemsstat. Eftersom det inte är helt ovanligt med sådana enskilda beslut gentemot medlemsstater, bör utgångspunkten här vara att de har beaktats vid utarbetandet av artikel 291.2 i EUF-fördraget och artikel 51.1 a tredje strecksatsen i stadgan. Just vad gäller stadgans bestämmelser ligger det också nära tillhands att de ska inkluderas eftersom de avser medlemsstaters talan mot rådsbeslut. Sannolikheten för en sådan talan är särskilt stor(16) när rådet riktar en individuell genomförandeåtgärd till en medlemsstat.
2.      Kopplingen till samordningen av den ekonomiska politiken
49.      I skäl 25 i förordning nr 1173/2011 kopplas emellertid den omtvistade sanktionsbefogenheten till den samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik som sker inom rådet enligt artikel 121.1 i EUF-fördraget. Här anges att sanktionsbeslut utgör en integrerad uppföljning av de åtgärder som rådet har vidtagit enligt artiklarna 121 och 126 i EUF-fördraget och förordningarna (EG) nr 1466/97 och (EG) nr 1467/97.
50.      Rådets befogenheter enligt artiklarna 121 och 126 i EUF-fördraget är inte genomförandebefogenheter i den mening som avses i artikel 291.2, eftersom de har överförts till rådet direkt genom fördraget. Det är således(17) domstolen och inte tribunalen som är behörig för medlemsstaternas talan mot dess utövande enligt artikel 51.1 a i stadgan.
51.      Fråga uppkommer således om ”integrerad uppföljning” av åtgärder som endast kan överklagas vid domstolen också måste falla under dess behörighet.
52.      För detta synsätt talar inte bara den faktiska närheten mellan dessa kompetenser, utan också att artikel 291 i EUF-fördraget inte tillräckligt uttömmande reglerar överföringen av genomförandebefogenheter.(18) Det kunde därför vara tänkbart att de omtvistade sanktionerna utgör genomförandeåtgärder av sitt eget slag som inte omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse och således inte heller av artikel 51.1 a tredje strecksatsen i stadgan.
3.      Systematiska överväganden
53.      Ytterligare ett argument för domstolens behörighet förefaller – vid en första anblick – vara sanktionsförfarandets närhet till det överträdelseförfarande som föreskrivs i artiklarna 258–260 i EUF-fördraget, och som även detta endast får avgöras vid domstolen.(19) Men också i detta förfarande får kommissionen inom snäva gränser fatta beslut som den berörda medlemsstaten kan överklaga vid tribunalen.(20) Detta visar att avgränsningen av behörigheter mellan tribunalen och domstolen inte bryts på grund av allmänna överväganden.
54.      Mot antagandet att domstolen skulle vara behörig talar vidare att dess behörighet enligt artikel 51.1 a i stadgan utgör ett undantag till den allmänna principen om tribunalens behörighet enligt artikel 256.1 i EUF-fördraget och därför måste tolkas strikt.(21) Undantag till sådana undantag, det vill säga tribunalens behörigheter enligt artikel 51.1 a första–tredje strecksatserna i stadgan, får däremot inte tolkas strikt eftersom de resulterar i en återgång till den allmänna principen.(22)
55.      Denna bedömning bekräftas genom syftena med den behörighetsregel som anges i artikel 51 i stadgan. Enligt skäl 4 i beslut 2004/407 måste det ske en betydande behörighetsöverföring till tribunalen och kriterierna för fördelningen måste vara tillräckligt klara för att institutionerna och medlemsstaterna ska kunna bedöma dem på ett otvetydigt sätt. Att motivera domstolens behörighet för vissa åtgärder med deras närhet till vissa andra åtgärder som sannolikt skulle omfattas av domstolens behörighet vid ett överklagande, skulle vara oförenligt med detta krav på tydlighet.
56.      Ett annat argument som talar för att grundprincipen om tribunalens behörighet är att den berörda medlemsstaten därmed får tillgång till ytterligare en domstolsinstans, som har inrättats i syfte att förbättra domstolsskyddet i mål som kräver en ingående undersökning av komplicerade faktiska omständigheter.(23) Överträdelser som omfattas av sanktioner enligt artikel 8 i förordning nr 1173/2011 präglas emellertid ofta av stor faktisk komplexitet, framför allt när medlemsstaten – till skillnad från i förevarande fall – bestrider de faktiska omständigheterna.
57.      Slutligen ingår sanktionsbefogenheten enligt artikel 8 i förordning nr 1173/2011 visserligen i samma kontext som åtgärderna enligt artiklarna 121 och 126 i EUF-fördraget, men eventuella sanktioner enligt förordningen fastställs genom ett helt annat förfarande än åtgärderna med stöd av fördraget. Följaktligen är det uteslutet att frågor som rör sanktioner enligt förordningen och ovannämnda åtgärder med stöd av fördraget ska avgöras inom ramen för samma mål. Den faktiska närheten mellan dessa kompetenser medför sålunda inte något krav på enhetlig behörighet.
4.      Förslag till avgörande
58.      Spaniens talan riktas sålunda mot en rättsakt som antagits av rådet, varigenom det har utövat genomförandebefogenheter enligt artikel 291.2 i EUF-fördraget. Av detta följer att enligt artikel 256.1 i EUF-fördraget och artikel 51.1 a tredje strecksatsen i stadgan är tribunalen behörig och enligt artikel 54.2 andra ledet i meningen i stadgan ska domstolen hänskjuta målet till tribunalen.
59.      I andra hand, för det fall att domstolen inte företräder samma uppfattning, kommer jag dock i det följande att pröva Spaniens grunder.
B.      Huruvida Spaniens rätt till försvar har skyddats (första grunden)
60.      Med den första grunden gör Spanien gällande att det omtvistade beslutet baseras på uppgifter som kommissionen erhållit vid sina besök under åren 2012 och 2013, med åsidosättande av Spaniens rätt till försvar. Kommissionen anses redan då ha undersökt om Spaniens uppgifter om underskott var felaktiga. Dessa undersökningar, som föregick det formella utredningsförfarande som inleddes i juli 2014, täcktes inte av artikel 8.3 i förordning nr 1173/2011 och artikel 2.3 i delegerat beslut 2012/678. Här gick de således utanför den nu föreskrivna ramen, som också hade till syfte att säkerställa skyddet av den berörda medlemsstatens rätt till försvar. Framför allt hade kommissionen, i strid med artikel 2.1 i delegerat beslut 2012/678, underlåtit att underrätta Spanien om att det fanns indikationer på att det förelåg felaktig statistik samt att ange på vilka grunder och vilka indikationer det i så fall rörde sig om. Kommissionen hade så att säga utfört undersökningen i det tysta.
61.      Denna grund ska inledningsvis hänföras till det förfarande som föregick sanktionsbeslutet (se punkt 1) och därefter diskuteras Spaniens rätt till försvar i sig (se punkt 2).
1.      Förfarandet
a)      Normativt innehåll i förordning nr 1173/2011 och delegerat beslut 2012/678
62.      Inledningsvis ska det påpekas att Spanien missuppfattar det normativa innehållet i förordning nr 1173/2011 och delegerat beslut 2012/678.
63.      Enligt artikel 8.3 första stycket andra meningen i förordning nr 1173/2011 får kommissionen besluta att inleda en utredning när den anser att det finns allvarliga indikationer på att det föreligger en manipulation av uppgifter om underskott och skulder. Formen för detta formella utredningsförfarande anges i artikel 8.3 i nämnda förordning och framför allt i artiklarna 2–12 i delegerat beslut 2012/678.
64.      Eftersom det enligt förordningen inte räcker med enbart en misstanke, utan också krävs allvarliga indikationer på att det finns felaktiga uppgifter är det inte bara tillåtet, utan också nödvändigt att utföra undersökningar innan det formella utredningsförfarandet inleds – och syftet med detta är att skydda den berörda medlemsstaten. Den ska inte behöva bli offentligt beskylld för att ha lämnat felaktiga uppgifter om underskott förrän det finns starka indikationer för detta.
b)      Innehållet i förordning nr 479/2009
65.      Kommissionens nödvändiga undersökningsbefogenhet innan det formella utredningsförfarandet inleds följer av artikel 11 och följande punkter i förordning nr 479/2009, som visar på det innehållsliga sambandet mellan denna förordning och förordning nr 1173/2011.
66.      Om det har lämnats felaktiga uppgifter, som omfattas av sanktioner enligt artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011, rör det sig nämligen om de uppgifter om underskott och skuld som medlemsstaterna måste lämna till kommissionen enligt artikel 3 i förordning nr 479/2009. Om det föreligger tveksamheter kring de rapporterade uppgifternas kvalitet har kommissionen enligt artikel 11.1 andra meningen i ovannämnda förordning befogenhet att genomföra dialogbesök samt i undantagsfall(24) metodiska besök. De syftar till att upptäcka eventuella felaktigheter vid insamling och överföring av uppgifter(25) samt att hjälpa den berörda medlemsstaten att korrigera dessa felaktigheter. För detta ändamål kan kommissionen utfärda rekommendationer.
67.      Till detta kopplas artikel 2.3 och skäl 8 i delegerat beslut 2012/678, eftersom det härvidlag framhålls att det är möjligt att genomföra ett metodiskt besök innan det formella utredningsförfarandet har inletts. De begränsar alltså inte kommissionens undersökningsbefogenheter innan det formella utredningsförfarandet har inletts, utan uppmanar tvärtom kommissionen att helt uttömma samtliga instrument som tillhandahålls genom förordning nr 479/2009. Denna slutsats bekräftas genom skäl 15 i det delegerade beslutet, där det fastställs att beslutet inte påverkar kommissionen när den utövar sina befogenheter enligt förordning nr 479/2009.
68.      Sedan förordning nr 1173/2011 har trätt i kraft syftar förfarandet enligt artikel 11 och följande punkter i förordning nr 479/2009 alltså även till att fastställa om villkoren för att inleda ett formellt utredningsförfarande enligt artikel 8.3 första stycket andra meningen i förordning nr 1173/2011 är uppfyllda.
69.      Spanien invänder även mot att kommissionen har genomfört besök som inte föreskrivs enligt förordning nr 479/2009, nämligen tekniska besök, ett upstream-besök i dialogform samt ett ad hoc-besök.(26) Men trots dessa benämningar går det inte att avgöra om kommissionen vid dessa besök har använt sig av undersökningsbefogenheter som har gått utanför ramarna för de besök som definieras i artikel 11a och 11b.
70.      Inte heller Spaniens hänvisning till ett Eurostat-dokument(27) leder till något annat resultat. I detta dokument föreslår Eurostat visserligen att ”upstream-besök i dialogform” ska införas explicit i förordning nr 479/2009, men konstaterar samtidigt att detta endast är en särskild form av de dialogbesök som redan föreskrivs.
71.      Tvärtemot vad Spanien har gjort gällande utgör dessa besök sålunda inte någon undersökning som saknar rättslig grund.
c)      Slutsats i denna del: Utredningsförfarandets två delar
72.      Sammantaget kan följande konstateras: Utredningsförfarandet avseende manipulerad statistik delas upp i två olika delar.
73.      Den första delen av förfarandet inleds så snart kommissionen inleder sin informationsinhämtning på grund av det föreligger en misstanke om felaktiga uppgifter om underskott eller skuld och avslutas i värsta fall, för den berörda medlemsstatens del, med beslutet om att inleda ett formellt utredningsförfarande. Redan den förberedande undersökningen syftar till att fastställa om det finns allvarliga indikationer på att det har lämnats felaktiga uppgifter om underskott. Rättslig grund för sådana utredningar är artikel 11 och följande artiklar i förordning nr 479/2009.
74.      Den andra delen av förfarandet sträcker sig från beslutet om att inleda det formella utredningsförfarandet till beslutet om att utfärda en rekommendation till rådet om att ålägga böter. Syftet med den formella utredningen är att fastställa om det faktiskt har rapporterats felaktiga uppgifter om underskott enligt artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011. Denna del av förfarandet regleras i artikel 8.3 i ovannämnda förordning samt i artiklarna 2–12 i delegerat beslut 2012/678.
75.      Mot denna bakgrund saknar det betydelse att delegerat beslut 2012/678 ännu inte hade trätt i kraft när besöken genomfördes i maj, juni och september 2012. För den förberedande undersökningen gäller nämligen artikel 11 och följande artiklar i förordning nr 479/2009.
2.      Rätten till försvar
76.      Detta utgör emellertid inte heller kärnan i Spaniens argument, som snarare består i att kommissionen klandras för att inte ha underrättat Spanien om att det fanns indikationer på att det förelåg felaktig statistik, samt grunderna för dessa, redan vid sina besök under 2012 och 2013, utan att detta skedde först då det formella utredningsförfarandet inleddes i juli 2014. Kommissionen anses därmed ha åsidosatt artikel 2.1 i delegerat beslut 2012/678 och kränkt Spaniens rätt till försvar.
77.      Spanien misstar sig emellertid vad gäller det normativa innehållet i artikel 2.1 i delegerat beslut 2012/678. Enligt denna bestämmelse ska kommissionen underrätta den berörda medlemsstaten om att det kommer att inledas en utredning och då även ange vilka indikationer som finns på att statistiken har manipulerats. Att dessa riktlinjer har följts är ostridigt.
78.      I själva verket hävdar Spanien inte att åsidosättandet avser artikel 2.1 i delegerat beslut 2012/678, utan att det avser rätten att redan under den förberedande undersökningen underrättas om att det föreligger misstanke om manipulation och de faktiska omständigheter som kommissionen grundar denna misstanke på.
79.      Men finns det över huvud taget någon sådan rätt?
80.      Av förordning nr 479/2009, som är tillämplig på den förberedande undersökningen, framgår endast att det finns stöd för rätten att yttra sig. Enligt artikel 13 första ledet av meningen ska kommissionen underrätta ekonomiska och finansiella kommittén om resultaten av dialogbesöken och de metodiska besöken, inklusive eventuella kommentarer från den berörda medlemsstaten om dessa resultat. Av denna bestämmelse framgår emellertid inte att kommissionen skulle vara skyldig att informera om att det föreligger en misstanke om att uppgifterna om underskott är felaktiga.
81.      Enligt domstolens praxis utgör emellertid iakttagandet av rätten till försvar i alla förfaranden som inleds mot en person, och som kan leda till en rättsakt som går denna person emot, en grundläggande unionsrättslig princip som ska säkerställas även i avsaknad av reglering av det aktuella förfarandet.(28)
82.      I det nu aktuella förfarandet har den berörda medlemsstaten visserligen en omfattande rätt till försvar, men den inträder först under den andra delen av förfarandet, alltså den formella utredningen.
83.      Man skulle nu kunna anta att den omfattande rätt till försvar som säkerställs under den formella utredningen kompenserar för den uteblivna informationsrätten under den förberedande undersökningen. Härvid har det inte beaktats att tillvägagångssättet för att genomföra den förberedande undersökningen kan få konsekvenser för möjligheterna till försvar under det formella utredningsförfarandet. När det gäller kartellrättsliga förfaranden har domstolen erkänt att det finns en jämförbar potentiell effekt.
84.      Utredningsförfarandet för åsidosättande av artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget delas liksom det nu aktuella förfarandet upp i två delar: en förberedande undersökning och ett formellt granskningsförfarande.(29) Den sista delen av förfarandet inleds med att det berörda företaget informeras om invändningar.(30) Här finns det en parallell till artikel 8.3 i förordning nr 1173/2011 och artikel 2.1 i delegerat beslut 2012/678.
85.      För det konkurrensrättsliga förfarandet har domstolen särskilt framhållit att de upplysningar som kommissionen inhämtar under de förberedande undersökningarna, det vill säga framför allt under husrannsakan och förhör, inte får användas vid inspektioner för andra ändamål än dem som anges i undersökningsfullmakten eller i beslutet att inleda en undersökning. Syftet med denna princip är att skydda företagens rätt till försvar.(31) Detta skulle kunna tolkas så, att den berörda parten måste underrättas om detta syfte, även i de fall då förberedande undersökningar utförs med avseende på en sanktion till följd av felaktiga offentliga räkenskaper.
86.      Å andra sidan har domstolen också godtagit att kommissionen får inleda en ny undersökning i syfte att kontrollera eller komplettera uppgifter som den händelsevis fått kännedom om under en tidigare undersökning, om det av dessa uppgifter framgår att det förekommit beteenden som strider mot konkurrensreglerna i fördraget.(32)
87.      Vid en första anblick förefaller det lämpligt att i förevarande fall tillämpa dessa överväganden på motsvarande sätt, eftersom förfarandena uppvisar strukturella likheter. Men detta synsätt kan faktiskt leda till problem. I förevarande fall tvistar nämligen parterna om huruvida kommissionen tillkännagav sin misstanke redan i september 2013 eller först i juli 2014. Ostridigt är att dock det ännu inte var tal om något sanktionsförfarande under besöken 2012.
88.      Vad gäller de förberedande undersökningarna är det stora skillnader jämfört med konkurrensrätten, där det sätts gränser för överföringen.
89.      För att utföra förberedande undersökningar måste det enligt konkurrensrätten finnas en anledning, som även ska kunna meddelas det berörda företaget. Enligt förordning nr 479/2009 gäller däremot att medlemsstaterna och kommissionen ska föra en kontinuerlig dialog med varandra vad gäller övervakningen av de offentliga finanserna. Målet med detta inbegriper att eventuella indikationer på någon form av felaktiga uppgifter enligt artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011 faller under denna ram.(33) Detta måste medlemsstaterna principiellt sett också räkna med. I förevarande fall gäller detta särskilt Spanien, eftersom medlemsstaten upptäckte problem och underrättade kommissionen.
90.      Det finns däremot inget stöd för att kommissionen ständigt måste pröva om eventuella indikationer har stärkts i en sådan omfattning att det föranleder en extra varning till medlemsstaten.
91.      Innan rådet fastställde sanktionen på grundval av dessa uppgifter har för övrigt kommissionen kontrollerat och bekräftat samtliga upplysningar som har framkommit under dialogen, som är av betydelse för sanktionsbeslutet och som inte har motsagts av rådet och kommissionen under det formella utredningsförfarandet. I så måtto är omständigheterna jämförbara med konkurrensrättens upptäckter som gjorts av en tillfällighet.
92.      Även under antagandet att kommissionen varit skyldig att förvarna, har Spanien inte tillräckligt kunnat styrka i vilken omfattning tidpunkten för tillkännagivandet skulle ha inverkat negativt på dess rätt till försvar. Snarare är det så, att Spanien enbart hävdar att det har inverkat, men utan att ange något som helst skäl för det.(34)
93.      I den mån som Spanien har låtit förstå att de spanska myndigheterna har lämnat sådant material som är till nackdel enbart för att de inte kände till att det förelåg en misstanke om manipulation, visar detta argument att man har missuppfattat hur rätten till försvar fungerar. Den omfattar nämligen inte rätten att under ett tidigt skede underrättas om misstanken för att medvetet kunna undanhålla uppgifter för kommissionen.(35) Detta gäller i viss omfattning för medlemsstater. Företag får nämligen inte åläggas att tillhandahålla svar genom vilka företaget tvingas erkänna förekomsten av en överträdelse.(36) Medlemsstaterna är däremot skyldiga att samarbeta om det föreligger misstanke om att uppgifterna om underskott eller skuld är felaktiga, även om detta skulle vara till nackdel för dem själva. Detta följer av medlemsstaternas lojalitetsplikt gentemot unionen, som stadgas i artikel 4.3 i EU-fördraget.(37)
3.      Slutsats i denna del
94.      Överklagandet kan således inte vinna bifall på den första grunden.
C.      Huruvida rätten till god förvaltning har skyddats (andra grunden)
95.      Med den andra grunden hävdar Spanien att rätten till god förvaltning enligt artikel 41 i stadgan om de grundläggande rättigheterna har åsidosatts. Spanien ifrågasätter utredningskommitténs opartiskhet, eftersom den även omfattat personer som deltagit i de undersökningar som utfördes innan det formella förfarandet inleddes.
1.      Möjligheten att tillämpa artikel 41 i stadgan
96.      Rådet har bestritt att artikel 41 i stadgan skulle kunna tillämpas till medlemsstaternas fördel, men bekräftar att de får åberopa kravet på opartiskhet. Kommissionen går till och med ett steg längre, genom att ifrågasätta om detta krav, eller åtminstone dess normativa innehåll, är tillämpligt på medlemsstaterna.
97.      Oavsett om en medlemsstat får åberopa artikel 41 i stadgan eller ej, står det emellertid klart att kravet på opartiskhet utgör en del av den allmänna rättsprincipen om god förvaltning till medlemsstaternas fördel.(38)
2.      Begränsning av kravet på opartiskhet
98.      Kravet på opartiskhet omfattar dels den subjektiva opartiskheten, det vill säga att ingen av den behöriga institutionens medarbetare som handhar ärendet får ge uttryck för partiskhet eller personliga förutfattade meningar, dels den objektiva opartiskheten, det vill säga att den berörda institutionen ska erbjuda tillräckliga garantier för att i detta avseende utesluta varje form av tvivel.(39)
99.      Spanien invänder mot att tre av de fyra medarbetare som ledde den formella utredningen deltog i besöken under 2012 och 2013. Rådets invändning att Spanien måste styrka och bevisa att utredningskommitténs ledamöter faktiskt varit partiska förefaller vid en första anblick berättigad eftersom argumentet inte i sig vittnar om subjektiv partiskhet. Spaniens kritik gäller emellertid endast att kravet på objektiv opartiskhet har åsidosatts.
100. I den mån som Spanien invänder mot att ett åsidosättande inte får utredas och sanktioneras av samma tjänsteenhet som omfattas av effekterna av detta åsidosättande,(40) måste det medges att Eurostat å ena sidan tar emot de rapporterade uppgifterna om underskott och skuld och å andra sidan kontrollerar de rapporterade uppgifternas kvalitet och utför utredningen om det föreligger misstanke om manipulerad statistik. Det är ändå svårt att betrakta Eurostat som ”offer” för ett eventuellt felaktigt agerande.
101. Vad gäller detta argument måste det samtidigt erkännas att kommissionens tillvägagångssätt inte har säkerställt maximal opartiskhet. Detta talar i själva verket i hög grad för antagandet att personer som redan har utfört förberedande undersökningar och föreslagit att kommissionen ska inleda det formella utredningsförfarandet inte längre kommer att agera helt opartiskt under det sistnämnda förfarandet.
102. Under förhandlingen gav kommissionen också upphov till ytterligare tvivel vad gäller opartiskheten när den besvarade en fråga från domstolen med att den formella utredningen hade avskräckande syfte. Detta uttalande ger anledning att befara att åtminstone denna del av förfarandet inte längre utförs förbehållslöst.
103. I själva verket skulle det ha kunnat vidtas en rad olika åtgärder som hade garanterat en betydligt mer opartisk utredning. Det enklaste alternativet hade varit att förhindra att personer som har deltagit i de förberedande undersökningarna även deltar i den formella utredningen. En annan möjlighet vore att låta en annan tjänstegren av kommissionen utföra den formella utredningen, till exempel en annan tjänstegren inom Eurostat eller en tjänstegren utanför generaldirektoratet, exempelvis vid GD Ekonomi och finans eller Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf). Utredningen skulle präglas av ännu större oberoende om en annan institution, till exempel revisionsrätten eller Europeiska centralbanken, övertog uppgiften.
104. Att stärka utredningens oberoende på detta sätt skulle kunna vara befogat med hänsyn till respekten för medlemsstaternas suveränitet vad gäller de offentliga finanserna. Denna suveränitet har redan inskränkts betydligt genom unionens övervakning och i ännu högre grad genom sanktionerna mot rapportering av felaktiga offentliga räkenskaper. Detta förklarar även att det finns ett särskilt förfarande för att utreda felaktiga uppgifter samt att åläggandet av sanktionen hänskjuts till rådet. Inom detta särskilda förfarande vore det därför helt följdriktigt att förvänta sig särskilda åtgärder för att säkerställa en oberoende utredning.
3.      Huruvida det är motiverat att avstå från maximal opartiskhet
105. Trots dessa viktiga intressen kan det dock vara motiverat att avstå från maximal opartiskhet. I analogi med artikel 52.1 i stadgan är så fallet när detta är föreskrivet i lag och förenligt med det väsentliga innehållet i principen om opartiskhet. Med beaktande av proportionalitetsprincipen får dessutom begränsningar endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
106. Vad gäller den rättsliga grunden framgår kommissionens befogenhet för den formella utredningen av artikel 8.3 i förordning nr 1173/2011. Enligt artikel 2.2 i delegerat beslut 2012/678 ska utredningen utföras av Eurostat, närmare bestämt av det generaldirektorat som även utför den förberedande undersökningen i enlighet med förordning nr 479/2009. Det har inte ifrågasatts att de medarbetare som utför undersökningarna är ansvariga för sitt arbete enligt Eurostats interna regler. Det ska därför anses finnas tillräckligt stöd i lagstiftningen för ingreppet i kravet på opartiskhet.
107. I det nationella målet påverkades inte det väsentliga innehållet i kravet på opartiskhet, eftersom sanktionsbeslutet fattades av en annan institution, nämligen rådet. Vidare fattade rådet sitt beslut på grundval av en rekommendation från kommissionen. När det gäller beslutsprocessen för denna rekommendation har inte Eurostats berörda medarbetare varit delaktiga, utan kommissionärskollegiet, vilket rådet också med rätta påpekar.
108. Det avgörande är sålunda att kommissionen agerar proportionerligt.
109. Enligt proportionalitetsprincipen ska en åtgärd vara ”ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås samt vara nödvändig och proportionerlig”(41). Detta mål ska erkännas av unionen och svara mot mål av allmänintresse eller vara nödvändigt för att skydda andra människors rättigheter och friheter.
110. Vad gäller de berättigade målen för att avstå från ytterligare åtgärder i syfte att stärka utredningens opartiskhet anför rådet kommissionens begränsade resurser och kravet på specialisering. Det gäller alltså det berättigade målet att begränsa arbetsinsatsen för utredningen(42) och samtidigt säkerställa kvaliteten.
111. Kommissionens tillvägagångssätt var ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå dessa mål. Med hänsyn till områdets komplexitet kan det till och med vara ytterst ändamålsenligt att använda samma personer till de förberedande undersökningarna och den formella utredningen. Praktiskt sett bör detta även resultera i en snabbare utredning och därmed uppfylla ytterligare ett mål vad gäller rätten till god förvaltning.
112. Jag anser slutligen också att kommissionens tillvägagångssätt är rimligt i förhållande till ingreppet i kravet på opartiskhet. Strategin att involvera personer som redan har deltagit i de förberedande undersökningarna gagnar inte enbart kommissionens effektivitetsintressen, utan även Spaniens intresse i egenskap av den medlemsstat som är föremål för utredningen. Eftersom dessa personer känner till omständigheterna kan de nämligen förhindra att det under utredningen uppstår felaktigheter – som även kan vara till nackdel för Spanien – och påskynda utredningsprocessen.
113. Slutligen kan det emellertid konstateras att frågan om avvägningen mellan fördelarna med personlig kontinuitet och den försvagade opartiskhet som det innebär kan lämnas obesvarad i förevarande mål, eftersom Spaniens berättigade intresse av en opartisk prövning av fallet säkerställs mer än tillräckligt, i och med att kommissionärskollegiet inledningsvis fattar beslut om rådets rekommendation och rådet först därefter kan besluta om att ålägga ett straff. Ingen av dessa parter deltar direkt i undersökningarna/utredningarna.
114. Intresset av opartiskhet säkerställs ytterligare genom domstolsskyddet vid unionens domstolar som fäller oberoende avgöranden som Spanien i förevarande fall också använder sig av. Som rådet och kommissionen med rätta har framhållit är detta rättsskydd särskilt omfattande eftersom unionsdomstolarna enligt artikel 8.5 i förordning nr 1173/2011 har obegränsad behörighet att pröva rådsbeslut om åläggande av böter.
115. Av detta följer att kommissionen inte har åsidosatt kravet på opartiskhet och att denna grund inte kan vinna bifall.
D.      Huruvida villkoren är uppfyllda för att ålägga böter (tredje grunden)
116. Genom den tredje grunden ifrågasätter Spanien om de villkor som fastställs i artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011 är uppfyllda för att ålägga böter. I samband med detta bestrider Spanien för det första att felaktiga uppgifter har lämnats, eftersom dessa snabbt korrigerades, anser för det andra att de lämnade uppgifterna inte har haft någon betydelse för tillämpningen av artikel 121 eller 126 i EUF-fördraget eller protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott eftersom de inte beaktades till följd av kommissionens snabba korrigering och invänder för det tredje mot att ett eventuellt felaktigt agerande skulle betraktas som grovt.
1.      Lämnande av felaktiga uppgifter (första delen av den tredje grunden)
117. Spanien gör huvudsakligen gällande att det inte har lämnats några felaktiga uppgifter. De uppgifter som rapporterades i mars 2012 var varken felaktiga eller korrekta, utan preliminära. Spanien uppdaterade uppgifterna genom sin korrigering i maj 2012. Vad det handlade om här var en helt vanlig revidering. Ett sådant förfarande anses inte falla under artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011, vilket framgår av artikel 6 i förordning nr 479/2009 och skäl 9 i delegerat beslut 2012/678.
118. Denna argumentation kan inte godtas.
119. Korrigeringar som måste göras för att redovisningsreglerna tillämpats felaktigt utgör visserligen revideringar i den mening som avses i artikel 6 i förordning nr 479/2009, men utesluter inte att felaktiga uppgifter har lämnats i den mening som avses i artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011.
120. Medlemsstaternas skyldighet att underrätta kommissionen om alla större korrigeringar av redan rapporterade uppgifter regleras genom artikel 6 i förordning nr 479/2009. Korrigeringar är inte bara tillåtna utan nödvändiga. För en effektiv övervakning av de offentliga finanserna är det avgörande att kommissionen har tillgång till korrekta uppgifter. Skälet till att det krävs en korrigering kan inte spela någon roll i detta sammanhang. Att kommissionen själv kallade åtgärden för revidering och publicerade de korrigerade uppgifterna utan förbehåll är därför helt i enlighet med denna förordning.
121. Men revideringar kan ändå styrka att det föreligger felaktiga uppgifter i den mening som avses i artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011. Ett illustrativt exempel i detta sammanhang är andra meningen i skäl 9 i delegerat beslut 2012/678, som anger olika situationer då redan rapporterade uppgifter visserligen måste korrigeras, men ändå inte är betrakta som felaktiga uppgifter där det kan bli aktuellt med sanktion.
122. Delegerat beslut 2012/678 kan visserligen inte vara relevant för det normativa innehållet i artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011. Kommissionens regleringsbefogenhet enligt artikel 8.4 omfattar nämligen inte de faktiska sanktionsomständigheterna. För övrigt förefaller en sådan delegering inte heller vara förenlig med artikel 290.1 andra stycket i EUF-fördraget, där det fastställs att de väsentliga delarna av ett kommissionsområde inte går att överföra. Det delegerade beslutet kan emellertid ge en förtydligar om kommissionens ståndpunkt när det gäller innehållet i förordningen.
123. I andra meningen i skäl 9 i delegerat beslut 2012/678 utgår kommissionen från att revideringar som är tydligt och tillräckligt förklarade inte är att betrakta som felaktiga uppgifter. Tvärtemot vad Spanien har gjort gällande innebär inte detta att felaktiga uppgifter som öppet har publicerats och tillkännagivits inte kan omfattas av sanktioner. Kommissionen beaktar snarare att det ofta är viss tidsförskjutning innan de slutgiltiga uppgifterna om underskott och skuld finns tillgängliga och att rapporteringen inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott därför alltid också innehåller uppgifter som baseras på beräkningar.(43) Det måste vara tillåtet att ändra sådana beräkningar, förutsatt att det förklaras i motsvarande omfattning. Ett annat revideringsskäl som kommissionen godtar är explicit retroaktiva ändringar i metodiken för uppgiftsinsamling.
124. Korrigeringen av de uppgifter som lämnats till kommissionen i mars 2012 berodde emellertid varken på att uppgifterna varit av preliminär karaktär eller att metoderna hade ändrats. Anledningen till korrigeringen var i stället att den autonoma regionen Valencia hade åsidosatt redovisningsreglerna i ENS 1995. Åsidosättandet hade bestått i att hälso- och sjukvårdsutgifterna under flera år antingen inte hade redovisats över huvud taget eller också med försening(44). På regional nivå hade alltså utgifterna varit högre än vad som meddelats den nationella behöriga myndigheten. Detta resulterade i att den nationella myndigheten utgick från oriktiga utgifter för åren 2008–2011 när statens underskott skulle beräknas och att ett alltför lågt underskott angavs i rapporteringen inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott i mars 2012.
125. Spanien har inte bestritt att skälet till korrigeringen i maj 2012 var att den autonoma regionen Valencia hade tillämpat redovisningsreglerna på ett felaktigt sätt. Mot denna bakgrund framstår det som motsägelsefullt att samtidigt motivera korrigeringen av de uppgifter som har lämnats till kommissionen med att hänvisa till att de är preliminära. Regionalt sett låg emellertid utgifterna för den autonoma regionen Valencia på en fast nivå; de hade bara inte redovisats korrekt.
126. Det kan sålunda konstateras att Spanien har lämnat felaktiga uppgifter när landet i mars 2012 rapporterade uppgifter som utgick från åsidosatta redovisningsregler, vilket ledde till att uppgifterna inte stämde. Detta förändras inte av det faktum att Spanien själv korrigerade de rapporterade uppgifterna i maj 2012, eftersom detta agerande inte kan anses utgöra en revidering utan egen skuld. Frågan huruvida Spanien tydligt och tillräckligt har förklarat korrigeringen saknar därför betydelse när det ska fastställas om artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011 har åsidosatts.
127. I förbigående skulle jag vilja påpeka att det saknar betydelse vad andra medlemsstater gör när Spaniens agerande ska bedömas. Enligt domstolens fasta praxis kan nämligen en medlemsstat inte motivera sin egen underlåtelse att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten genom att göra gällande att även andra medlemsstater har åsidosatt sina skyldigheter.(45)
128. Spanien kan följaktligen inte vinna framgång med första delen av den tredje grunden.
2.      Uppgifter som är relevanta för tillämpningen av artikel 121 eller 126 i EUF-fördraget eller för tillämpningen av protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott (andra delen av den tredje grunden)
129. I andra hand, för den händelse att domstolen slår fast att felaktiga uppgifter har lämnats, gör Spanien gällande att syftet inte har varit att påverka övervakningen av de offentliga finanserna. För det första har Spanien korrigerat uppgifterna så snabbt att kommissionen kunnat utgå från de korrekta siffrorna i sina rapporter. För det andra har korrigeringen för 2011 (det enda år som är relevant enligt Spanien) endast uppgått till 0,9 miljarder euro (0,08 procent av BNP) och inte lett till att tröskelvärdet på 3 procent har överskridits.
130. Inte heller detta argument leder någonvart. Detta beror på en felaktig tolkning av artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011.
131. I motsats till vad rådet har gjort gällande är det visserligen inte relevant för tolkningen av artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011 att effekterna av att felaktiga uppgifter har lämnats påverkar fastställandet av sanktionen i enlighet med artikel 14.3 i delegerat beslut 2012/678. Som angetts ovan kunde kommissionen inte reglera sanktionsomständigheterna, inte heller indirekt genom att ange kriterier för att fastställa sanktionen, vilket enligt rådet inte längre skulle ha haft någon betydelse för om dessa omständigheter förelåg.
132. Det ska också påpekas att inte heller bakgrundshistorien till förordning nr 1173/2011 ger några ytterligare anvisningar om hur omständigheterna ska tolkas. Sanktionsomständigheterna fanns inte med i det ursprungliga kommissionsförslaget(46), utan dök upp första gången – redan då med sin slutliga lydelse, men utan några ytterligare förklaringar – i rådets utkast av den 16 juni 2011.(47) I samma form överfördes de även till parlamentets resolution utan några kommentarer,(48) trots att föredragandens(49) utkast inte hade innehållit något om detta.
133. Men redan av lydelsen i artikel 8.1 i förordning nr 1178/2011 framgår att de felaktiga uppgifternas potentiella effekter på övervakningen av de offentliga finanserna inte har någon betydelse för åläggandet av böter. Enligt denna bestämmelse ska de felaktiga uppgifterna avse underskott eller skulder som är relevanta för tillämpningen av artikel 121 eller 126 i EUF-fördraget eller för tillämpningen av protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott. Det räcker därför att uppgifterna är avsedda för att möjliggöra övervakningen av de offentliga finanserna.
134. En sådan tolkning i enlighet med lydelsen motsvarar även de mål som fastställts i skäl 13 i förordning nr 1173/2011. Enligt den första meningen ska verkställandet av övervakningen av de offentliga finanserna i euroområdet effektiviseras med hjälp av sanktioner. Enligt den andra meningen beräknas sanktionerna stärka förtroendet för unionens ram för övervakning av finanspolitiken. Det är inget tvingande krav att de föreskrivna sanktionerna ska tillämpas för de båda målen, som emellertid stärks ytterligare om det är möjligt att belägga lämnandet av felaktiga uppgifter med sanktioner.
135. Det ska således konstateras att sanktionsomständigheterna föreligger redan när det lämnas felaktiga uppgifter som är relevanta för tillämpningen av artikel 121 eller 126 i EUF-fördraget eller för tillämpningen av protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott, förutsatt att detta sker avsiktligt eller beror på grov försumlighet. Det är sådana uppgifter som det handlar om här, eftersom medlemsstaterna enligt artikel 3 i förordning nr 479/2009 måste rapportera dem till kommissionen för att de ska kunna användas på avsett sätt för övervakningen av de offentliga finanserna.
136. Tvärtemot vad Spanien har gjort gällande är även de nu aktuella beloppen tillräckligt stora för att berättiga tillämpning av artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011. Om de felaktiga uppgifterna om underskott avser 1,9 miljarder euro, vilket resulterar i ett referensbelopp för sanktioner på nästan 100 miljoner euro, är detta inte heller något att bortse från.
137. Av detta följer att inte heller den andra delen av den tredje grunden ska vinna bifall.
3.      Grov försumlighet (tredje delen av den tredje grunden)
138. Det avgörande här är om Spanien har lämnat felaktiga uppgifter på grund av grov försumlighet. Spanien bestrider detta, särskilt eftersom detta problem endast har uppstått med en region.
a)      Anknytningskriterium för anklagelsen om grov försumlighet
139. Anknytningskriterium för anklagelsen om grov försumlighet utgör det agerande som omfattas av sanktion enligt artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011. Detta består i att felaktiga uppgifter har lämnats till kommissionen vid rapporteringen inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott. Rubriken ”Sanktioner vid manipulation av statistik” hänvisar i och för sig till åsidosättandet av de unionsrättsliga redovisningsreglerna. Detta utgör den bakomliggande orsaken till den felaktiga rapporteringen inom ramen för detta förfarande och kan formuleras på ett slagkraftigt sätt. Rubriken förändrar emellertid inte det faktum att böterna inte åläggs för den felaktiga tillämpningen av redovisningsregler, utan för lämnandet av felaktiga uppgifter till kommissionen.(50) Detta följer av sanktionens syfte. Den ska effektivisera unionens övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet.(51) Men för övervakningen av de offentliga finanserna uppstår risken först när de felaktiga uppgifterna lämnas till kommissionen. Dessförinnan är det enbart ett nationellt problem, som medlemsstaten fortfarande kan och ska avhjälpa.
140. Men att felaktiga räkenskapsregler har tillämpats som referens för de subjektiva komponenterna i artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011 är ändå relevant. Den som på grund av grov försumlighet åsidosätter räkenskapsreglerna och korrigerar felet först vid nästa rapportering inom ramen för förfarandet vid alltför stora överskott lämnar också felaktiga uppgifter till kommissionen på grund av grov försumlighet.
141. Det ska således undersökas om Spanien hade åsidosatt redovisningsreglerna på grund av grov försumlighet redan före rapporteringen inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott i mars 2012.
b)      De nationella och regionala myndigheternas ansvarighet för agerandet
142. I den andra meningen i skäl 10 i delegerat beslut 2012/678 har kommissionen slagit fast att det bör betraktas som grov försumlighet om en person som ansvarar för framtagningen av uppgifter om underskott och skulder inom den offentliga sektorn uppenbart åsidosätter sin omsorgsplikt. Därmed gör kommissionen en helt korrekt koppling till uppgiften att ta fram uppgifter om underskott och skulder, utan att inskränka sig till framtagandet av statliga uppgifter eller på annat sätt hänvisa till den nationella ordningen.(52)
143. En annan slutsats skulle strida mot principen om att en medlemsstat inte kan åberopa förhållanden i sin interna rättsordning, inbegripet sådana som följer av statens konstitutionella ordning, som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter som föreskrivs i unionsrätten.(53) Vad det gäller skyldigheterna inom ramen för övervakningen av offentliga finanser är denna skyldighet explicit förankrad i artiklarna 2 och 3 i protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott.(54) Den konkreta skyldighet som det är tal om här består i att överföra korrekta uppgifter om underskott och skuld till kommissionen. Om en regional instans lämnar felaktiga uppgifter till den nationella myndigheten, fråntar det inte den berörda medlemsstaten från ansvar.
144. Spanien är sålunda ansvarigt för det felaktiga agerandet, både från den nationella behöriga myndighetens sida och från den behöriga instansen i den autonoma regionen Valencia.
c)      Huruvida det föreligger grov försumlighet
145. Parterna tvistar om huruvida den nationella myndigheten kände till eller borde ha känt till avvikelserna före maj 2012. Denna fråga behöver emellertid inte behandlas närmare.
146. Spanien har nämligen inte bestritt att den regionala behöriga myndigheten uppenbart hade åsidosatt sin omsorgsplikt när den i avsevärd omfattning antingen inte hade rapporterat några hälso- och sjukvårdsutgifter över huvud taget eller också hade rapporterat dem med försening samt dessutom lämnat felaktiga uppgifter till de nationella myndigheterna, trots att den regionala revisionsmyndigheten redan tidigt hade uppmärksammat dem på felet.
147. För att fastställa om den regionala myndigheten har gjort sig skyldig till grov försumlighet är det inte heller nödvändigt att gå tillbaka till agerandet innan förordning nr 1173/2011 trädde i kraft den 13 december 2011. Det är i stället möjligt att knyta an till omständigheten att den regionala myndigheten inte upptäckte sitt fel i tid före rapporteringen i mars 2012. Problematiken med retroaktiv tillämpning som Spanien har pekat på blir därför inte aktuell.
148. Den regionala myndighetens underlåtenhet att göra denna korrigering utgör ett lika uppenbart åsidosättande av dess omsorgsplikt som den felaktiga tillämpningen av redovisningsregler. Omständigheten att den underlåtna korrigeringen endast omfattar en kort period motiverar inte någon annan bedömning.
149. Spaniens invändning att kommissionen och rådet inte har fäst någon vikt vid att Spanien upptäckte avvikelserna i maj 2012, informerade kommissionen om detta samt i högsta grad visat omsorg och lojalitet under sitt samarbete med kommissionen finner inget stöd.
150. Den avgörande tidpunkten för om det föreligger subjektiva villkor enligt artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011 är ögonblicket då handlingen begås, det vill säga tidpunkten då uppgifterna lämnas till kommissionen.(55) Det efterföljande agerandet saknar betydelse för frågan huruvida böter ska åläggas. Vid beräkningen av bötesbelopp kan hänsyn endast tas enligt artikel 14.3 e i delegerat beslut 2012/678, vilket faktiskt också har skett.
d)      Slutsats: tredje delen av den tredje grunden
151. Sammantaget kan följande konstateras: Den behöriga myndigheten i den autonoma regionen Valencia har på grund av grov försumlighet underlåtit att informera nationell behörig myndighet om att redovisningsreglerna tidigare hade tillämpats felaktigt samt att detta hade resulterat i att felaktiga uppgifter hade rapporterats. Spanien måste vara ansvarigt för detta agerande och har sålunda på grund av grov försumlighet lämnat felaktiga uppgifter till kommissionen i mars 2012 i samband med rapporteringen inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott.
152. Av detta följer att inte heller den tredje delen av den tredje grunden kan leda till bifall.
4.      Slutsats: tredje grunden
153. Talan kan således inte vinna bifall på någon del av den tredje grunden.
E.      Korrekt beräkning av de ålagda böterna (fjärde grunden)
154. Enligt den fjärde grunden kritiserar Spanien rådet för att ha beräknat de ålagda böterna på grundval av ett alltför högt referensbelopp. Om domstolen anser att det är korrekt att ålägga böter, begär Spanien att böterna ska sättas ned från 18,93 miljoner euro till 8,62 miljoner euro. Till stöd för detta åberopar Spanien artikel 14.2 i delegerat beslut 2012/678, och att sanktionsåtgärder mot felaktiga uppgifter endast kan förekomma från slutet av 2011. Spanien har i sitt svar anfört att det är förbudet mot retroaktiv tillämpning som avses. Innan dessa argument kan behandlas ska det först beskrivas hur rådet kommit fram till det referensbelopp som låg till grund för böterna samt vilken beräkning Spanien kräver.
1.      Beräkning av referensbeloppet
155. Enligt artikel 14.1 andra meningen i delegerat beslut 2012/678 ska bötesbeloppet fastställas på grundval av ett referensbelopp som får justeras med beaktande av de särskilda omständigheter som anges under punkt 3. Spanien ifrågasätter inte rådets nedsättning till en femtedel av referensbeloppet.
156. Enligt artikel 14.2 i delegerat beslut 2012/678 ska referensbeloppet vara lika med 5 procent av den största effekten på lämnandet av felaktiga uppgifter avseende antingen det offentliga underskottet eller den offentliga skulden hos medlemsstaten för de relevanta år som omfattas av delgivningen i samband med förfarandet vid alltför stora underskott.
157. Rapporteringen i mars 2012 avsåg åren 2008–2012 i enlighet med artikel 3.2 a i förordning nr 479/2009.
158. De oredovisade utgifterna uppgick 2008 till 29 miljoner euro, 2009 till 378 miljoner euro, 2010 till 624 miljoner euro och 2011 till 862 miljoner euro, alltså sammanlagt 1 893 miljarder euro.
159. På grundval av totalbeloppet för de oredovisade utgifterna har rådet beräknat ett referensbelopp på 94,65 miljoner euro och utifrån detta fastställt att bötesbeloppet ska uppgå till en femtedel.
160. Spanien gör gällande att rådet enbart skulle ha beaktat de oredovisade utgifterna för 2011, vilket i så fall skulle ha resulterat i ett referensbelopp på 43,1 miljoner euro och ett bötesbelopp på 8,62 miljoner euro.
2.      Tolkning av artikel 14.2 i delegerat beslut 2012/678
161. I den mån som Spanien stöder sitt argument på artikel 14.2 i delegerat beslut 2012/678 är grunden för denna uppfattning att det enligt denna bestämmelse ska vara det värde som ger den ”största effekten”. Av detta drar Spanien slutsatsen att endast det år då de rapporterade och faktiska uppgifterna avviker som mest ska beaktas.
162. Detta argument är inte övertygande, eftersom begreppet ”största” som används i artikel 14.2 i delegerat beslut 2012/678 inte avser den årliga avvikelsen, utan den effekt som lämnandet av felaktiga uppgifter har fått på underskottet eller skulden. Referensbeloppet ska nämligen vara lika med 5 procent av den största effekten på lämnandet av felaktiga uppgifter avseende antingen det offentliga underskottet eller den offentliga skulden hos medlemsstaten för de relevanta år som omfattas av delgivningen i samband med förfarandet vid alltför stora underskott.
163. I de flesta språkversioner(56) hänvisas inte till den största effekten eller högsta värdet (beroende på hur det har formulerats), utan den form som används är ”större”/”högre”. Men eftersom varje rapportering avser flera år skulle det kunna förväntas att en jämförelse av årsavvikelserna resulterade i ett flertal högre värden. I förevarande fall var till exempel varje årligt avvikelsebelopp högre än föregående års avvikelsebelopp. För att artikel 14.2 i delegerat beslut 2012/678 ska kunna tillämpas måste emellertid det relevanta beloppet kunna fastställas på ett tydligt sätt.
164. I de flesta språkversioner av bestämmelsen indikerar även kriteriets placering att det avser potentiella avvikelseskillnader för värdena om underskott och skuld, inte skillnader mellan årsvärdena. I den tyska versionen har detta till och med förtydligats genom ett inskott, vilket är ett ganska ovanligt stilmedel. I andra språkversioner, framför allt spanska och språken som använder superlativ, framgår denna betydelse enkelt av meningsbyggnaden.
165. Den tolkning som framgår av lydelsen motsvarar för övrigt också målet att fastställa en lämplig sanktion. Om felaktigheten avser endast ett år är detta inte lika allvarligt som om det gäller flera år. Av detta följer att det vore olämpligt att behandla de båda fallen på samma sätt genom att endast åberopa ett år för fastställandet av sanktionen.
166. Eftersom det i förevarande fall endast rör sig om en enda felaktig rapportering behöver det för övrigt inte klargöras hur referensbeloppet skulle beräknas enligt artikel 14.3 d i delegerat beslut 2012/678 om felaktiga uppgifter rapporterades vid upprepade tillfällen.
3.      Förbudet mot retroaktiv tillämpning
167. Som andra argument åberopar Spanien underförstått förbudet mot retroaktiv tillämpning. Eftersom förordning nr 1173/2011 trädde i kraft först den 13 december 2011, ska det inte fästas något avseende vid Spaniens agerande under åren 2008–2010.
168. Inte heller denna argumentation är ändamålsenlig.
169. Oberoende av om medlemsstaterna kan åberopa artikel 49.1 första meningen i stadgan, där förbudet mot retroaktiv tillämpning av straff regleras, får de under inga omständigheter godta retroaktiva sanktionsbestämmelser.(57) Någon annan ståndpunkt vore inte godtagbar i en union som styrs av rättsstatliga principer.
170. Invändningen om att förbudet mot retroaktiv tillämpning av sanktioner har åsidosatts är emellertid ogrundad i förevarande fall.
171. Såsom redan har anförts åläggs böterna enligt artikel 8.1 i förordning nr 1173/2011 på grund av det hade rapporterats felaktiga uppgifter till kommissionen, inte för att uppgifterna var felaktiga innan de rapporterades.
172. Spanien utförde den sanktionsbelagda rapporteringen inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott i mars 2012, det vill säga efter det att förordning nr 1173/2011 hade trätt i kraft. De uppgifter om underskott som i samband med detta angavs för åren 2008–2011 var felaktiga vid tidpunkten för överföringen. Detta påverkas inte av det faktum att den felaktiga tillämpningen av redovisningsreglerna, som resulterade i den felaktiga rapporteringen, hade inletts långt innan den 13 december 2011.
173. Förbudet mot retroaktiv tillämpning skulle enbart ha åsidosatts om rådet i enlighet med artikel 14.3 d i delegerat beslut 2012/678 även hade beaktat att rapporteringen inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott för åren 2008–2011 hade varit felaktig när bötesbeloppet beräknades. Detta skulle nämligen ha inneburit att rådet indirekt hade belagt dessa rapporteringar med en sanktion, trots att förordning nr 1173/2011 trädde i kraft först efter rapporteringen. I enlighet med skäl 11 i det omtvistade beslutet har emellertid rådet inte beaktat de felaktiga rapporteringarna från åren 2008–2011.
4.      Slutsats i denna del
174. Rådet har således beräknat referensbeloppet korrekt. Rådet har varken felbedömt bestämmelserna i artikel 14.2 i delegerat beslut 2012/678 eller åsidosatt förbudet mot retroaktiv tillämpning.
175. Av detta följer att inte heller den fjärde grunden kan leda till bifall av talan.
F.      Sammanfattning
176. Eftersom det inte finns något stöd för någon av de grunder som Spanien har åberopat skulle talan ogillas i sin helhet, för den händelse att domstolen inte hänskjuter målet till tribunalen.
VI.    Rättegångskostnader
177. Om domstolen delar min uppfattning och hänskjuter målet till tribunalen, ska beslutet om rättegångskostnader tas först senare.
178. Om emellertid domstolen avgör detta mål, ska den tappande parten förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats, i enlighet med artikel 138.1 i rättegångsreglerna. Enligt den lösning jag har föreslagit skulle rådet vinna målet och Spanien därmed förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
179. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska dock medlemsstater och institutioner som har intervenerat själva bära sina rättegångskostnader. Kommissionen ska sålunda bära sina egna kostnader.
VII. Förslag till avgörande
180. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen beslutar enligt följande:
1)      Målet Spanien/rådet (C-521/15) återförvisas till Europeiska unionens tribunal.
2)      Frågan om rättegångskostnader anstår.
181. För det fall att domstolen inte skulle följa ovanstående förslag kommer jag, i andra hand, att föreslå att talan ska ogillas samt att Spanien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, med undantag för kommissionen som själv ska bära sina rättegångskostnader.
1      Originalspråk: tyska.
2      Rådets genomförandebeslut (EU) 2015/1289 av den 13 juli 2015 om att ålägga Spanien böter för manipuleringen av uppgifter om underskott i den autonoma regionen Valencia (EUT L 198, 2015, s. 19). Ordledet ”genomförande-” lades till i titeln i efterhand (EUT L 291, 2015, s. 10).
3      Europaparlamentets och rådets förordning av den 16 november 2011 (EUT L 306, 2011, s. 1).
4      Protokoll nr 12 till EU-fördraget och EUF-fördraget.
5      Rådets förordning (EG) nr 2223/96 av den 25 juni 1996 om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i Europeiska gemenskapen (EGT L 310, 1996. s. 1) (ENS 1995). Efterföljande förordning (EU) nr 549/2013 (EUT L 174, 2013, s. 1) (ENS 2010) är ännu inte tillämplig på förevarande fall.
6      Inom ramen för ett förfarande mot Österrike publicerade kommissionen nyligen en utredningsrapport (COM(2017) 94 final) och tillkännagav där en rekommendation till rådet.
7      Beslut 2004/407/EG, Euratom om ändring av artiklarna 51 och 54 i protokollet till domstolens stadga (EUT L 132, 2004, s. 5).
8      Rådets förordning (EG) nr 479/2009 av den 25 maj 2009 om tillämpningen av protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott som är fogat till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EUT L 145, 2009, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) nr 679/2010 av den 26 juli 2010 (EUT L 198, 2010, s. 1).
9      Kommissionens delegerade beslut av den 29 juni 2012 (EUT L 306, 2012, s. 21).
10      Rapport från kommissionen om utredning i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1173/2011 om effektiv övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet avseende manipulation av statistik i Spanien (kommissionens beslut av den 11 juli 2014) (COM(2015) 211 final).
11      Se ovan, fotnot 2.
12      Se dom av den 17 mars 2005, kommissionen/AMI Semiconductor Belgien m.fl. (C-294/02, EU:C:2005:172, punkt 49), och beslut av den 14 juli 2005, Schweiz/kommissionen (C-70/04, ej publicerat, EU:C:2005:468, punkt 18).
13      Se, vad gäller enskildas befogenhet att väcka talan, exempelvis, dom av den 5 maj 1977, Koninklijke Scholten Honig/rådet och kommissionen (101/76, EU:C:1977:70, punkt 5/7–8/11), och dom av den 19 december 2012, kommissionen/Planet (C-314/11 P, EU:C:2012:823, punkterna 94 och 95). Se, vad gäller underlåtenheten att ange att ett genomförandebeslut är just detta, mitt förslag till avgörande i målen Borealis Polyolefine, OMV Refining & Marketing, DOW Benelux m.fl. och Esso Italiana m.fl. (C-191/14, C-192/14, C-295/14 och C-389/14, EU:C:2015:754, punkt 177).
14      Dom av den 1 mars 2016, National Iranian Oil Company/rådet (C-440/14 P, EU:C:2016:128, punkt 66).
15      Dom av den 1 mars 2016, National Iranian Oil Company/rådet (C-440/14 P, EU:C:2016:128, punkt 36), samt dessförinnan dom av den 24 oktober 1989, kommissionen/rådet (16/88, EU:C:1989:397, punkt 11) vad gäller artikel 145 tredje strecksatsen i EEG-fördraget, och dom av den 23 februari 2006, kommissionen/parlamentet och rådet (C-122/04, EU:C:2006:134, punkterna 36 och 37) vad gäller artikel 202 tredje strecksatsen i EG-fördraget, de båda bestämmelser som föregick artikel 291.2 i EUF-fördraget.
16      Det förefaller emellertid som om tribunalens behörighet med stöd av undantag till undantag enligt artikel 51.1 a i stadgan hittills aldrig har tillämpats.
17      Dom av den 13 juli 2004, kommissionen/rådet (C-27/04, EU:C:2004:436) ger emellertid inget stöd för domstolens behörighet, eftersom den nuvarande avgränsningen av behörigheter då ännu inte var tillämplig, och domstolens behörighet skulle följa av artikel 51.2 i stadgan om det hade varit aktuellt med en sådan tillämpning.
18      Dom av den 22 januari 2014, Förenade kungariket/rådet och parlamentet (C-270/12, EU:C:2014:18, punkterna 78–86).
19      Dom av den 15 januari 2014, kommissionen/Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3, punkterna 50 och 51).
20      Dom av den 15 januari 2014, kommissionen/Portugal (C-292/11 P, EU:C:2014:3, punkterna 77 och 78).
21      Se, exempelvis, dom av den 29 april 2004, Beuttenmüller (C-102/02, EU:C:2004:264, punkt 64), dom av den 16 juli 2009, Infopaq International (C-5/08, EU:C:2009:465, punkt 56), och dom av den 8 mars 2017, Euro Park Service (C-14/16, EU:C:2017:177, punkt 49).
22      Se dom av den 23 november 2016, Bayer CropScience och Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890, punkterna 55–58).
23      Skäl 3 i rådets beslut 88/591/EKSG, EEG, Euratom av den 24 oktober 1988 om upprättandet av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt (EGT L 319, 1988, s. 1; svensk specialutgåva område 1, volym 2, s. 89).
24      Se, i detta avseende, artikel 11b.2 i förordning nr 479/2009.
25      Artikel 11a första meningen och 11b.1 i förordning nr 479/2009.
26      Kommissionens rapport (ovan fotnot 10, s. 8).
27      ”Note to the ESSC/EFC – implementation of ESA 2010 and changes needed in regulation 479” (bilaga F.1 till Spaniens svar på kommissionens interventionsinlaga).
28      Dom av den 21 september 2000, Mediocurso/kommissionen (C-462/98 P, EU:C:2000:480, punkt 36), dom av den 9 juni 2005, Spanien/kommissionen (C-287/02, EU:C:2005:368, punkt 37), och dom av den 17 mars 2016, Bensada Benallal (C-161/15, EU:C:2016:175, punkt 33).
29      Dom av den 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl./kommissionen (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P–C-252/99 P och C-254/99 P, EU:C:2002:582, punkterna 181–183), och dom av den 21 september 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/kommissionen (C-105/04 P, EU:C:2006:592, punkt 38).
30      Dom av den 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl./kommissionen (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P–C-252/99 P och C-254/99 P, EU:C:2002:582, punkt 183).
31      Dom av den 17 oktober 1989, Dow Benelux/kommissionen (85/87, EU:C:1989:379, punkterna 17 och 18), dom av den 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl./kommissionen (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P–C-252/99 P och C-254/99 P, EU:C:2002:582, punkterna 298 och 299), och dom av den 22 oktober 2002, Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, punkt 48).
32      Dom av den 17 oktober 1989, Dow Benelux/kommissionen (85/87, EU:C:1989:379, punkt 19), dom av den 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl./kommissionen (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P–C-252/99 P och C-254/99 P, EU:C:2002:582, punkt 301).
33      Se ovan, punkt 65 och följande punkter.
34      Se dom av den 21 september 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/kommissionen (C-105/04 P, EU:C:2006:592, punkt 56 och följande punkter).
35      Se, vad gäller konkurrensrätt, dom av den 25 januari 2007, Dalmine/kommissionen (C 407/04 P, EU:C:2007:53, punkt 60).
36      Dom av den 18 oktober 1989, Orkem/kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, punkterna 34 och 35), och dom av den 7 januari 2004, Aalborg Portland m.fl./kommissionen (C-204/00 P, C‑205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P och C-219/00 P, EU:C:2004:6, punkt 65).
37      Se, vad gäller överträdelseförfarande, dom av den 11 december 1985, kommissionen/Grekland (192/84, EU:C:1985:497, punkt 19), dom av den 9 november 1999, kommissionen/Italien (C‑365/97, EU:C:1999:544, punkt 85), dom av den 13 juli 2004, kommissionen/Italien (C-82/03, EU:C:2004:433, punkt 15), dom av den 26 april 2005, kommissionen/Irland (C-494/01, EU:C:2005:250, punkterna 41, 197 och 198), och dom av den 5 oktober 2006, kommissionen/Belgien (C-275/04, EU:C:2006:641, punkt 82).
38      Dom av den 6 november 2008, Nederländerna/kommissionen (C-405/07 P, EU:C:2008:613, punkt 56). Se även dom av den 16 april 2013, Spanien och Italien/rådet (C-274/11 och C-295/11, EU:C:2013:240, punkt 54).
39      Se dom av den 11 juli 2013, Ziegler/kommissionen (C-439/11 P, EU:C:2013:513, punkt 155), och dom av den 19 februari 2009, Gorostiaga Atxalandabaso/parlamentet (C-308/07 P, EU:C:2009:103, punkt 46).
40      Se mitt förslag till avgörande i målet Ziegler/kommissionen (C-439/11 P, EU:C:2012:800, punkt 145).
41      Se, exempelvis, dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, punkt 48 och där angiven rättspraxis). Se, vad gäller formuleringen, mitt förslag till avgörande i målet G4S Secure Solutions (C-157/15, EU:C:2016:382, punkt 98), i enlighet med franska Conseil constitutionnels (Författningsrådet) beslut nr 2015‑527 QPC av den 22 december 2015 (FR:CC:2015:2015.527.QPC, punkterna 4 och 12) och nr 2016‑536 QPC av den 19 februari 2016 (FR:CC:2016:2016.536.QPC, punkterna 3 och 10); liknande franska Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen), dom nr 317827 av den 26 oktober 2011 (FR:CEASS:2011:317827.20111026); se även tyska Bundesverfassungsgericht (författningsdomstolen), BVerfGE 120, 274, 318 och 319. (DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007, punkt 218).
42      Se, vad gäller den administrativa bördan i samband med dataskydd, dom av den 7 maj 2009, Rijkeboer (C-553/07, EU:C:2009:293, punkt 59 och följande punkter), samt analogt, vad gäller tillgång till handlingar, dom av den 6 december 2001, rådet/Hautala (C-353/99 P, EU:C:2001:661, punkt 30), och dom av den 2 oktober 2014, Strack/kommissionen (C-127/13 P, EU:C:2014:2250, punkt 28).
43      Se, vad gäller nödvändigheten att utföra revideringar av denna anledning, https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/gfs/index.php/Revisions_of_EDP_data.
44      Det vill säga inte vid den tidpunkt när de löps upp – i strid med periodiseringsprincipen (punkt 1.57 i ENS 1995).
45      Dom av den 26 februari 1976, kommissionen/Italien (52/75, EU:C:1976:29, punkt 11), dom av den 29 mars 2001, Portugal/kommissionen (C-163/99, EU:C:2001:189, punkt 22), dom av den 19 november 2009, kommissionen/Finland (C-118/07, EU:C:2009:715, punkt 48.)
46      KOM(2010) 524 slutlig.
47      Artikel 6a i rådsdokument nr 11480/11 och skäl 3.
48      Europaparlamentets ändringar antagna den 23 juni 2011 av förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om effektiv övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet (P7_TA(2011)0290).
49      Dokument A7–0180/2011
50      Detta framgår särskilt tydligt av den franska språkversionen av artikel 8.1 i förordning (EU) nr 1173/2011: ”… État membre qui a … fait des déclarations erronées au sujet des données relatives au …”. I den tyska och engelska språkversionen är det inte lika tydligt att det handlar om lämnande av felaktiga uppgifter. I den spanska språkversionen görs däremot en tydlig koppling till felaktiga uppgifter: ”… Estado miembro que … tergiverse datos relativos al …”
51      Skäl 13 i förordning (EU) nr 1173/2011.
52      Detta framgår tydligt av den tyska, den spanska och den franska språkversionen. Den engelska språkversionen är däremot missvisande här: ”An unintentional act or omission should be considered a case of serious negligence if a person responsible for the production of general government deficit and debt data is in patent breach of his duty of care.”
53      Dom av den 13 december 1991, kommissionen/Italien (C-33/90, EU:C:1991:476, punkt 24), och dom av den 1 april 2008, Gouvernement de la Communauté française och Gouvernement wallon (C-212/06, EU:C:2008:178, punkt 58).
54      Artikel 3 i protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott har följande lydelse: ”För att säkerställa att förfarandet vid alltför stora underskott fungerar effektivt ska medlemsstaternas regeringar enligt detta förfarande ansvara för underskottet i den offentliga sektorn enligt definitionen i artikel 2 första strecksatsen. Medlemsstaterna ska säkerställa att nationella förfaranden på budgetområdet gör det möjligt för dem att uppfylla de förpliktelser inom detta område som följer av fördragen. Medlemsstaterna ska snabbt och regelbundet underrätta kommissionen om sina förväntade och faktiska underskott och om sin skuldnivå.” I artikel 2 första strecksatsen definieras begreppet ”offentlig” som ”hela den offentliga sektorn, det vill säga centrala, regionala och lokala myndigheter samt sociala trygghetssystem”.
55      Se ovan punkt 129.
56      Endast den danska, den estländska och den svenska versionen verkar använda superlativ i stället för komparativ.
57      Dom av den 11 december 2012, kommissionen/Spanien (C-610/10, EU:C:2012:781, punkt 51).