61997CC0189_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 Heeft de Raad inbreuk gemaakt op de prerogatieven van het Parlement door voor verordening (EG) nr. 408/97 van de Raad van 24 februari 1997 betreffende de sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Islamitische Republiek Mauretanië (hierna: "Mauretanië") tot samenwerking op het gebied van de zeevisserij en tot vaststelling van de bepalingen ter uitvoering van die Overeenkomst(1) (hierna: "bestreden verordening"), naast artikel 43 EG-Verdrag, de eerste alinea van artikel 228, lid 3, als rechtsgrondslag te kiezen, en niet de tweede alinea, waarin de instemming van het Europees Parlement wordt verlangd? Dat is, zakelijk weergegeven, de vraag waarvan afhangt, of het beroep tot nietigverklaring van die verordening dat het Parlement tegen de Raad, ondersteund door het Koninkrijk Spanje, heeft ingesteld, gegrond is.
2 Alvorens te onderzoeken of de argumenten waarmee het Europees Parlement de geldigheid van de bestreden verordening betwist, gegrond zijn, zal ik eerst in het kort de kernpunten van de overeenkomst met Mauretanië en de voorgeschiedenis van dit geschil tussen de Raad en het Parlement weergeven.
3 De overeenkomst met Mauretanië, die is gesloten voor een periode van vijf jaar te rekenen vanaf 1 augustus 1996, biedt schepen uit de Gemeenschap vangstmogelijkheden in de wateren die onder Mauretanische soevereiniteit of jurisdictie vallen, waarvoor de Gemeenschap als tegenprestatie onder meer een financiële compensatie verleent.
4 Deze compensatie is nader geregeld in een protocol bij de overeenkomst, waarin de volgende bedragen zijn vastgelegd:
- het eerste jaar: 55 160 000 ECU - het tweede jaar: 54 360 000 ECU - het derde jaar: 53 560 000 ECU - het vierde jaar: 52 160 000 ECU - het vijfde jaar: 51 560 000 ECU,
zijnde in totaal 266,8 miljoen ECU.
5 Aan de overeenkomst, waarover werd onderhandeld nadat een eerdere overeenkomst door Mauretanië was opgezegd, gingen twee voorstellen van de Commissie aan de Raad van 9 september 1996 vooraf: één voor een besluit van de Raad betreffende de voorlopige toepassing van de overeenkomst, vastgesteld door de Raad op 26 november 1996, en één voor een verordening van de Raad betreffende de sluiting van de overeenkomst.
6 Dit laatste voorstel, dat was gebaseerd op het Verdrag, "inzonderheid artikel 43 juncto artikel 228, lid 3, tweede alinea_" impliceerde dat de instemming van het Parlement moest worden verkregen. De Raad ging evenwel over tot raadpleging van het Parlement op basis van het Verdrag, "inzonderheid artikel 43 juncto artikel 228, lid 2 en lid 3, eerste alinea", zodat in plaats van de instemming slechts het advies van het Parlement werd verlangd.
7 Bij de behandeling van dit voorstel voor een verordening sprak de bevoegde commissie van het Parlement zich uit voor sluiting van de voorgenomen overeenkomst, mits de door de Commissie voorgestelde rechtsgrondslag - die de instemming van het Parlement impliceerde - zou worden overgenomen. Haars inziens had de overeenkomst namelijk aanzienlijke gevolgen voor de begroting in de zin van artikel 228, lid 3, tweede alinea, van het Verdrag.
8 Op 28 november 1996 nam het Parlement een "besluit over het voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Islamitische Republiek Mauretanië tot samenwerking op het gebied van de zeevisserij en tot vaststelling van de bepalingen ter uitvoering van die Overeenkomst".(2) Na de door de Raad gekozen rechtsgrondslag te hebben vervangen door artikel 228, lid 3, tweede alinea, van het Verdrag, stemde het Parlement in met de betrokken overeenkomst.
9 Op 24 februari 1997 stelde de Raad verordening nr. 408/97 vast, waarin opnieuw artikel 228, lid 3, eerste alinea, als rechtsgrondslag werd genoemd en in het visum naar "het advies van het Europees Parlement" werd verwezen.
10 Nu de feiten zijn geschetst, kan op de grieven van het Parlement worden ingegaan. Het betreft twee middelen die, aldus het Parlement, beide betrekking hebben op schending van wezenlijke vormvoorschriften en als een gestelde inbreuk op zijn prerogatieven in de zin van artikel 173, derde alinea, EG-Verdrag zijn op te vatten.
11 Het eerste middel klaagt over schending van artikel 228, lid 3, tweede alinea van het Verdrag, doordat in plaats daarvan de eerste alinea van dat lid als rechtsgrondslag voor de bestreden verordening is gekozen.
12 Het tweede middel betreft schending van artikel 190 EG-Verdrag wegens het ontbreken van een motivering waaruit kan worden opgemaakt, waarom de Raad zich bevoegd achtte om in afwijking van het voorstel van de Commissie het Parlement slechts om advies te vragen en vervolgens, terwijl het Parlement zijn instemming wilde geven, de verordening toch heeft vastgesteld onder verwijzing naar een advies.
13 Daar de Raad ten aanzien van dit tweede middel tot niet-ontvankelijkverklaring concludeert, zal eerst dit laatste middel worden onderzocht.
Het ontbreken van een motivering
14 Het Parlement stelt, dat de omstandigheid dat in het visum van de bestreden verordening zonder opgave van redenen naar artikel 228, lid 3, eerste alinea, van het Verdrag wordt verwezen, in plaats van naar artikel 228, lid 3, tweede alinea, een schending van artikel 190 van het Verdrag oplevert, die als schending van wezenlijke vormvoorschriften en als een inbreuk op zijn prerogatieven moet worden opgevat.
15 Beseffend dat het Hof tweemaal, en wel in de arresten van 13 juli 1995(3) en 18 juni 1996(4), een op schending van artikel 190 van het Verdrag gebaseerd beroep tot nietigverklaring van het Parlement niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat het Parlement niet concludent had aangetoond, in hoeverre een dergelijke schending, voorzover daarvan al sprake zou zijn, een inbreuk op zijn prerogatieven kon inhouden, tracht het Parlement een verband tussen de schending van artikel 190 van het Verdrag en zijn prerogatieven aan te tonen.
16 Dit verband is volgens het Parlement gelegen in de beperking van de intensiteit van zijn deelneming aan het besluitvormingsproces doordat de Raad voor een andere rechtsgrondslag heeft gekozen dan in het voorstel van de Commissie. Voorts vertoont de onderhavige zaak een aantal specifieke kenmerken waaruit blijkt hoe belangrijk de motivering is, wanneer een positie moet worden bepaald ten opzichte van de verschillende in artikel 228 van het Verdrag bedoelde situaties en de vereisten van het doorzichtigheidsbeginsel waaraan het optreden van de instellingen moet voldoen. Het Parlement wijst op de volstrekte ondoorzichtigheid die is ontstaan, nu iedere motivering voor een in afwijking van het standpunt van twee andere instellingen gemaakte keuze ontbreekt, waarbij de Raad niet geheel onbevangen aanvoert, dat dat standpunt zelf ook niet gemotiveerd is.
17 De redenering van het Parlement lijkt mij evenwel niet overtuigend, omdat ik niet inzie, hoe de omstandigheid dat de Raad zich zonder nadere toelichting op een bepaling beroept die enkel het advies van het Parlement voorschrijft, een inbreuk op de prerogatieven van het Parlement kan inhouden. Zo er al een element in de gedraging van de Raad is dat wel een inbreuk op die prerogatieven zou kunnen inhouden, dan is het de keuze van deze rechtsgrondslag, in plaats van de rechtsgrondslag waarbij de instemming van het Parlement vereist is. Of deze keuze al dan niet wordt toegelicht, lijkt mij voor de verdediging van de bevoegdheden van het Parlement echter niet relevant.
18 Overigens staat vast, dat het Parlement nimmer hoefde te twijfelen aan de redenen waarom de Raad voor een van beide alinea's van artikel 228, lid 3, van het Verdrag zou kiezen. Een akkoord als de visserijovereenkomst met Mauretanië behoefde, gelet op de aard en het doel ervan, immers slechts de instemming van het Parlement indien zij aanzienlijke gevolgen voor de begroting zou hebben. Dat de Raad zich op de eerste alinea van artikel 228, lid 3, baseerde, betekende onmiskenbaar, dat zijns inziens niet aan deze voorwaarde was voldaan.
19 Het ware wellicht beter geweest, indien het Hof in genoemde arresten een formulering had gekozen die een eventueel verband tussen schending van artikel 190 van het Verdrag en een inbreuk op de prerogatieven van het Parlement duidelijk uitsloot, in plaats van vast te stellen, dat het Parlement in dat concrete geval niet het bestaan van een dergelijk verband had aangetoond. Hoe het ook zij, de Raad heeft het Hof naar mijn oordeel terecht verzocht, het middel inzake schending van artikel 190 van het Verdrag niet-ontvankelijk te verklaren.
De keuze van de rechtsgrondslag
20 Het andere middel van het Parlement, dat klaagt over de verkeerde rechtsgrondslag van de bestreden verordening, levert daarentegen geen ontvankelijkheidsproblemen op, omdat de verwijzing van de Raad naar een bepaling die slechts het advies van het Parlement verlangt, in plaats van een andere alinea, die zijn instemming vereist, onmiskenbaar rechtstreeks verband houdt met de omvang van de prerogatieven van het Parlement.
21 De Raad stelt, zonder dit expliciet als niet-ontvankelijkheidsgrond aan te voeren, dat het onderhavige geschil louter theoretisch is, aangezien het Parlement met het geven van zijn instemming juist aangeeft dat het de inhoud van de overeenkomst goedkeurt.
22 Als ik de Raad goed begrijp, zou het Parlement een verschil van mening over de uitlegging van artikel 228, lid 3, van het Verdrag naar aanleiding van de totstandkoming van de overeenkomst met Mauretanië enkel als voorwendsel gebruiken om het Hof voor de toekomst de criteria te doen vastleggen aan de hand waarvan kan worden bepaald, welke akkoorden aanzienlijke gevolgen voor de begroting hebben.
23 Dat het Parlement dit voor ogen had toen het dit beroep instelde, lijkt mij zeer waarschijnlijk, doch daarop behoeft niet nader te worden ingegaan. Voorzover het Parlement namelijk ter verdediging van zijn prerogatieven handelt, hoeft het net zomin als de andere instellingen een gewettigd procesbelang aan te tonen. Verder kan alleen het Hof beslissen of ter beslechting van dit concrete geschil over de geldigheid van de bestreden verordening afbakeningscriteria voor akkoorden met aanzienlijke gevolgen voor de begroting moeten worden geformuleerd waarop de instellingen later kunnen terugvallen.
24 Zoals het Parlement, de Raad en interveniënt, het Koninkrijk Spanje, eensgezind betogen, betreft dit beroep de concrete vraag, of de visserijovereenkomst met Mauretanië van 1996 als "akkoord met aanzienlijke gevolgen voor de gemeenschapsbegroting" in de zin van artikel 228, lid 3, tweede alinea, van het Verdrag moet worden aangemerkt.
25 Alvorens de door partijen aangevoerde argumenten nader te onderzoeken, zal ik eerst nog eens de inhoud van artikel 228, althans van de eerste drie leden, weergeven:
"1. In de gevallen dat de bepalingen van dit Verdrag voorzien in het sluiten van akkoorden tussen de Gemeenschap en een of meer Staten of internationale organisaties, doet de Commissie aanbevelingen aan de Raad, die haar machtigt de vereiste onderhandelingen te openen. De Commissie voert deze onderhandelingen in overleg met speciale comités, door de Raad aangewezen om haar daarin bij de staan, en binnen het raam van de richtsnoeren welke de Raad haar kan verstrekken.
Bij de uitoefening van de bevoegdheden welke hem bij dit lid zijn toegekend, besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, behalve in de in lid 2, tweede zin, bedoelde gevallen, waarin hij met eenparigheid van stemmen besluit.
2. Onder voorbehoud van de aan de Commissie te dezer zake toegekende bevoegdheden sluit de Raad de akkoorden met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen wanneer het akkoord betrekking heeft op een gebied waarvoor, wat de aanneming van interne voorschriften betreft, eenparigheid vereist is, alsook wanneer het gaat om akkoorden als bedoeld in artikel 238.
3. Behalve in het geval van de in artikel 113, lid 3, bedoelde akkoorden, sluit de Raad de akkoorden na raadpleging van het Europees Parlement, ook wanneer het akkoord betrekking heeft op een gebied waarvoor de procedure van artikel 189 B of van artikel 189 C vereist is wat de aanneming van interne voorschriften betreft. Het Europees Parlement brengt advies uit binnen de termijn die de Raad naar gelang van de urgentie kan vaststellen. Indien er binnen die termijn geen advies is uitgebracht, kan de Raad een besluit nemen.
In afwijking van het bepaalde in de vorige alinea, worden akkoorden als bedoeld in artikel 238, andere akkoorden die een specifiek institutioneel kader in het leven roepen door het instellen van samenwerkingsprocedures, akkoorden die aanzienlijke gevolgen hebben voor de Gemeenschapsbegroting en akkoorden die een wijziging behelzen van een volgens de procedure van artikel 189 B aangenomen besluit, gesloten nadat het Europees Parlement zijn instemming heeft gegeven.
In dringende gevallen kunnen de Raad en het Europees Parlement een termijn overeenkomen voor het geven van de instemming."
26 Tot staving van zijn stelling dat, gelet op de bedragen die de Gemeenschap aan Mauretanië zal betalen, de visserijovereenkomst van 1996 onder het begrip akkoorden met aanzienlijke gevolgen voor de gemeenschapsbegroting valt, voert het Parlement in zijn verzoekschrift een hele reeks omstandigheden aan die zijns inziens bepalend zijn voor de uitlegging van dat begrip.
27 Zo wijst het er om te beginnen op, dat het Verdrag betreffende de Europese Unie, waaruit de huidige versie van artikel 228 is voortgekomen, ter wille van verdere democratisering van de Europese Unie de bevoegdheden van het Parlement op het punt van door de Gemeenschap gesloten internationale overeenkomsten beoogde te versterken.
28 Thans geldt als regel, dat bij alle door de Gemeenschap te sluiten akkoorden het advies van het Parlement moet worden ingewonnen. Deze regel kent evenwel twee uitzonderingen: een "negatieve", te weten de onder artikel 113 van het Verdrag vallende akkoorden, waarbij het Parlement in het geheel niet wordt betrokken, en een "positieve", te weten de in artikel 228, lid 3, tweede alinea, bedoelde akkoorden, ten aanzien waarvan een grotere betrokkenheid van het Parlement, namelijk zijn instemming, wordt verlangd. Volgens het Parlement hebben zijn interne bevoegdheden thans een tegenhanger op het externe vlak. Vervolgens verklaart het, nog altijd vanuit de optiek van een verdergaande democratisering van het functioneren van de instellingen, dat artikel 228 van het Verdrag in het licht van het vergelijkend constitutioneel recht moet worden uitgelegd; daarbij blijkt, dat in de meeste lidstaten van de Gemeenschap voor het sluiten van internationale overeenkomsten die gevolgen hebben voor de begroting - die veelal niet eens aanzienlijk hoeven te zijn - de goedkeuring van het parlement vereist is.
29 In dit zelfde verband betoogt het Parlement, dat het belang van zijn deelneming als volksvertegenwoordiging aan de begrotingsprocedure verbiedt, dat het begrip "akkoorden die aanzienlijke gevolgen hebben voor de begroting" - wat de toepassing van een procedure verlangt die het Parlement dankzij de vereiste instemming een zeker gewicht toekent - eng wordt uitgelegd.
30 Zoals de instemmingsvereiste bij het sluiten van een akkoord dat een wijziging van een via de medebeslissingsprocedure vastgestelde handeling met zich brengt, is bedoeld ter bescherming van de handelingsruimte van het Parlement als wetgever, zo is de instemmingsprocedure voor akkoorden die aanzienlijke gevolgen hebben voor de begroting bedoeld ter bescherming van zijn handelingsruimte als begrotingsautoriteit.
31 Na aldus het kader te hebben afgebakend waarbinnen het begrip akkoorden met aanzienlijke gevolgen voor de gemeenschapsbegroting dient te worden uitgelegd, bespreekt het Parlement de precedenten die het relevant acht voor een beslissing in het geschil naar aanleiding van de overeenkomst met Mauretanië.
32 Het wijst allereerst op zijn pogingen om in gezamenlijk overleg met de Raad en de Commissie tot een aanvaardbare uitlegging van het omstreden begrip te komen, en op het afwijzende antwoord dat de Raad zou hebben gegeven. Vervolgens herinnert het eraan, dat deze meningsverschillen met de Raad reeds vóór de visserijovereenkomst met Mauretanië bestonden, aangezien het in drie eerdere gevallen, de UNRWA-overeenkomst van 1993, waarbij het ging om uitgaven van 93 miljoen ECU, gespreid over drie jaar, de visserijovereenkomst met Groenland van 1994, waarbij het ging om 232 200 000 ECU, gespreid over zes jaar, en de UNRWA-overeenkomst van 1996, waarbij het ging om 105 900 000 ECU, gespreid over drie jaar, zijn instemming had willen geven, hetgeen de Raad had geweigerd.
33 Alleen bij de visserijovereenkomst met het Koninkrijk Marokko van 1996, waarmee een bedrag van 500 miljoen ECU, gespreid over vier jaar, was gemoeid, had de Raad het Parlement om zijn instemming verzocht. Omdat het Parlement, ondanks zijn streven om samen met de Raad criteria voor een conflictloze toepassing van artikel 228, lid 3, tweede alinea, vast te leggen, moest constateren dat de Raad bleef volharden in een uitlegging van die bepaling die het niet kon aanvaarden zolang daarmee zijn bemoeienis in de vorm van instemming werd beperkt, besloot het Parlement uiteindelijk beroep bij het Hof in te stellen om de relevant geachte criteria door de rechter te doen bekrachtigen.
34 Zonder aanspraak te willen maken op volledigheid, noemt het Parlement drie criteria:
- 1) "de omstandigheid dat de met het akkoord gemoeide bedragen meerdere jaren bestrijken",
- 2) "het relatieve aandeel van de uitgaven in de vergelijkbare uitgaven van de betrokken begrotingslijn",
en
- 3) "de procentuele stijging van de met het akkoord gemoeide uitgaven ten opzichte van de kosten van het vorige akkoord".
35 De eerste twee criteria komt naar het oordeel van het Parlement een bijzonder belang toe, omdat zij verband houden met de beperking van de handelingsruimte van zowel de begrotingsautoriteit als de Gemeenschap als zodanig, waarmee het aangaan van externe verplichtingen gepaard kan gaan.
36 Bij toepassing op de visserijovereenkomst met Mauretanië leiden deze drie criteria volgens het Parlement duidelijk tot de conclusie, dat het een akkoord met aanzienlijke gevolgen voor de begroting betreft.
37 De met de overeenkomst gemoeide bedragen, die hierboven reeds werden genoemd, maken volgens de berekeningen van het Parlement - afgezien van het feit dat de betaling over vijf jaar is gespreid - namelijk meer dan 20 % uit van begrotingslijn B7-800 ("Internationale visserijovereenkomsten") en komen overeen met een stijging van 225 % ten opzichte van de bedragen die in 1995, het laatste toepassingsjaar van de vorige overeenkomst, aan Mauretanië werden betaald.
38 Voorts wijst het Parlement erop, dat deze aanzienlijke gevolgen voor de begroting van 1996 zeer concreet tot uitdrukking zijn gekomen in de noodzaak de betrokken begrotingslijn te verhogen door kredieten uit andere begrotingshoofdstukken over te hevelen; het wijst met name in zijn repliek op de noodzaak om aan artikel 228, lid 3, tweede alinea, zoals gewijzigd bij het Verdrag betreffende de Europese Unie, nuttige werking te verlenen.
39 Wordt de visserijovereenkomst met Mauretanië niet als akkoord aangemerkt waarvoor de instemming van het Parlement vereist is, dan leidt dit er volgens het Parlement toe, dat aan die bepaling het nuttig effect wordt ontnomen doordat de toepassing ervan slechts tot zeer uitzonderlijke gevallen wordt beperkt, terwijl de bepaling juist de weerslag is van de onbetwistbare wil van de "grondwetgever" van de Gemeenschappen om het Parlement als onderdeel van de begrotingsautoriteit nauwer bij de externe betrekkingen van de Gemeenschap te betrekken.
40 Haaks op dit betoog staat het standpunt van de Raad, waarbij interveniënt zich aansluit. De Raad beklemtoont om te beginnen, dat zijn weigering om deel te nemen aan een werkgroep die tot een interinstitutioneel akkoord moest komen over de definiëring van het begrip "akkoorden die aanzienlijke gevolgen hebben voor de gemeenschapsbegroting", niet als verzaking van de verplichting tot loyale samenwerking tussen de instellingen mag worden opgevat, aangezien het sluiten van dergelijke akkoorden geenszins verplicht is, en andere methoden om de standpunten op één lijn te brengen, zoals het geleidelijk ontwikkelen van een praktijk via deelregelingen, wellicht geschikter zijn. Verder meent de Raad dat men in de discussie over de uitlegging van artikel 228, lid 3, tweede alinea, niet te rade moet gaan bij het constitutioneel recht van de lidstaten.
41 De Raad herinnert eraan, dat de opbouw van de Gemeenschap een uniek proces is, zodat transponering van nationale bevoegdhedenstructuren op het communautaire vlak onmogelijk is, en dat de instellingen krachtens artikel 4, lid 1, EG-Verdrag slechts binnen de grenzen van de hun door het Verdrag verleende bevoegdheden kunnen handelen.
42 Zich beroepend op het arrest van het Hof van 9 augustus 1994(5), stelt de Raad dat men de bevoegdheden van het Parlement op het gebied van de externe betrekkingen evenmin moet trachten af te bakenen naar analogie van zijn interne bevoegdheden op wetgevings- of begrotingsgebied. Artikel 228, lid 3, tweede alinea, staat overigens zelf aan dergelijke pogingen in de weg, aangezien bij akkoorden met bepalingen die onder de medebeslissingsbevoegdheid van het Parlement vallen, enkel de instemming van het Parlement wordt verlangd, indien het akkoord een wijziging van een volgens de procedure van artikel 189 B van het Verdrag vastgestelde handeling vergt.
43 Volgens de Raad vormt de tweede alinea van artikel 228, lid 3, een uitzondering op de in de eerste alinea neergelegde regel, dat bij het sluiten van internationale akkoorden door de Gemeenschap slechts het advies van het Parlement vereist is, hetgeen impliceert dat deze bepaling net als alle uitzonderingen eng moet worden uitgelegd. Aanzienlijk is alleen datgene wat belang heeft, zodat de door het Parlement voorgestelde criteria volstrekt ongeschikt lijken.
44 De Raad verwerpt het criterium waarbij wordt getoetst of de financiële verplichtingen van de Gemeenschap meerdere jaren bestrijken, en beroept zich hiertoe op het beginsel van jaarlijkse begrotingen; het criterium betreffende de omvang van de met het akkoord gemoeide bedragen in verhouding tot de betrokken begrotingslijn wijst hij af, omdat de begrotingslijnen niet onveranderlijk en stabiel genoeg zijn om ze als maatstaf te kunnen hanteren; en het criterium inzake de stijging van de met het akkoord gemoeide bedragen ten opzichte van eerdere verbintenissen acht hij niet relevant, omdat zelfs een verdubbeling een onaanzienlijke post nog niet tot een post van belang maakt. De enige factor aan de hand waarvan kan worden bepaald, of een akkoord aanzienlijke gevolgen heeft voor de begroting, is zijns inziens het totale bedrag van de uitgaven op de gemeenschapsbegroting. Gelet op dat bedrag - in de begroting voor 1997 ruim 82 miljard ECU -
kan de visserijovereenkomst met Mauretanië niet als akkoord met uitgaven van belang worden aangemerkt, aangezien deze slechts 0,07 % van de begroting uitmaken.
45 Tegen het verwijt, dat hij aan artikel 228, lid 3, tweede alinea, het nuttig effect zou hebben ontnomen, brengt de Raad in, dat hij zich in volstrekte overeenstemming met zowel de Commissie als het Parlement op het standpunt had gesteld, dat de visserijovereenkomst met het Koninkrijk Marokko, waarmee uitgaven van 500 miljoen ECU, gespreid over vier jaar, waren gemoeid, die 0,15 % van de gemeenschapsbegroting voor 1996 uitmaakten, wegens de aanzienlijke gevolgen voor de begroting wel de instemming van het Parlement behoefde.
46 Tegenover deze twee tegenstrijdige standpunten, die in elk geval wel duidelijk zijn, staat het onduidelijke standpunt van de Commissie. Zij achtte het niet zinvol om in dit geding te interveniëren, ook al had zij met haar voorstel aan de Raad om het Parlement om zijn instemming te verzoeken, de indruk kunnen wekken dat zij een vastomlijnd standpunt had met betrekking tot de uitlegging van het begrip "akkoorden die aanzienlijke gevolgen hebben voor de gemeenschapsbegroting". Desondanks is haar krachtens artikel 21, tweede alinea, van 's Hofs Statuut-EG verzocht de redenen aan te geven waarom zij thans wel een dergelijk voorstel had gedaan, en bij drie andere overeenkomsten, waarbij het Parlement de Raad tevergeefs had getracht te overtuigen van de gefundeerdheid van zijn recht om zijn instemming te geven, niet. Haar antwoord wekt echter enige verbazing, aangezien zij verklaart dat het standpunt dat zij ten aanzien van de visserijovereenkomst met Mauretanië had ingenomen, door politieke overwegingen was ingegeven, en wel doordat voor de uitvoering van die overeenkomst kredieten uit begrotingslijn B7-800 dienden te worden overgemaakt, waarvoor de toestemming van het Parlement als begrotingsautoriteit nodig was.
47 Uit deze bekentenis blijkt maar al te duidelijk hoe het thans door het Hof te beslechten geschil, hoe juridisch dit ook moge zijn, in een sfeer van politieke confrontaties is gehuld. De beste aanpak lijkt mij dan ook om in plaats van de - overigens volstrekt legitieme - discussies over de vraag wat, gelet op de eisen van de democratie, de bevoegdheden zouden moeten zijn van de instelling die zich de vertegenwoordigster van de volken zou kunnen noemen, zich louter pragmatisch te richten op de bewoordingen van de bepaling waarvan de uitlegging bepalend is voor de beslissing in dit geschil. Ik zal daarom beginnen met te onderzoeken, welke letterlijke uitlegging aan artikel 228, lid 3, tweede alinea, van het Verdrag moet worden gegeven.
48 De Raad verwijst naar een in Franstalige landen veelvuldig gebruikt woordenboek (Le Petit Robert), volgens hetwelk onder "notable" moet worden verstaan "ce qui est digne d'être noté, remarqué". Voorts vermeldt dit woordenboek: "Est notable ce qui est appréciable, important, sensible".
49 In het woordenboek Le Petit Larousse wordt "notable" gedefinieerd als "digne d'être noté, important, remarquable".
50 De overige taalversies van de betrokken passage luiden als volgt:
- "Abkommen mit erheblichen finanziellen Folgen"; - "agreements having important budgetary implications";
- "som har betydelige budgetmæssige virkninger for Fællesskabet";
- "accuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes";
- "sopimukset, joilla on huomionarvoisia vaikutuksia yhteisön talousarvioon";
- "ïé óõìöùíßåò ðïõ óõíåðÜãïíôáé óçìáíôéêÝò äçìïóéïíïìéêÝò åðéðôþóåéò";
- "comhaontuithe ag a mbeidh impleachtaí buiséadacha suntasacha don Chomhphobal";
- "accordi che hanno repercussioni finanziere considerevoli"; - "akkoorden die aanzienlijke gevolgen hebben";
- "acordos com consequências orçamentais significativas";
- "sådana avtal som har betydande budgetmässiga följder för gemenskapen".
51 Geen van deze taalversies bevat een zwakkere term dan het Franse "notable". Enkele versies bezigen een sterkere term. Het met het Franse "important" overeenkomende woord dat in een aantal van die versies voorkomt, lijkt mij een soort gemene deler van alle taalversies te zijn en het best de vermoede bedoeling van de "grondwetgever" weer te geven.
52 Wordt deze uitlegging bevestigd door de context waarin naar akkoorden met aanzienlijke gevolgen voor de begroting wordt verwezen? Wat is de draagwijdte van de overige akkoorden waarvoor artikel 228, lid 3, tweede alinea, eveneens de instemming van het Parlement verlangt?
53 In die bepaling worden in de eerste plaats de in artikel 238 bedoelde akkoorden genoemd, "waarbij een associatie wordt ingesteld die wordt gekenmerkt door wederkerige rechten en verplichtingen, gemeenschappelijk optreden en bijzondere procedures". Deze akkoorden bestrijken gewoonlijk vrijwel alle economische sectoren en beogen de totstandkoming van een vrijhandelszone of zelfs een douane-unie. De geldigheidsduur ervan is niet in de tijd beperkt en in sommige gevallen wordt zelfs gesproken van een mogelijke toetreding.
54 De "andere akkoorden die een specifiek institutioneel kader in het leven roepen door het instellen van samenwerkingsprocedures" lijken sterk op associatie-akkoorden. Zij worden meestal gesloten met landen die zich in de overgangsfase bevinden tussen een centraal geleide economie en een markteconomie, of met ontwikkelingslanden die nog niet al hun economische sectoren aan een vrije mededinging kunnen overlaten, hetgeen kenmerkend is voor een vrijhandelszone.
55 Deze twee categorieën akkoorden hebben gemeen, dat zij alleen al door de aard en de intensiteit van de betrekkingen met derde landen die zij in het leven roepen, een in hoge mate politieke weerslag hebben en een op verdere ontwikkeling gericht toenaderingsproces inleiden, en dat zij als gevolg van de openstelling van markten waarmee zij gepaard gaan, los van de financiële gevolgen voor de Gemeenschap, die sterk kunnen uiteenlopen, belangrijke economische gevolgen hebben voor (een deel van) de Gemeenschap.
56 De "akkoorden die een wijziging behelzen van een volgens de procedure van artikel 189 B aangenomen besluit" ten slotte hebben rechtstreeks betrekking op het interne functioneren van de Gemeenschap. Aangezien een dergelijk besluit via de medebeslissingsprocedure is vastgesteld, gaat het noodzakelijkerwijs om een belangrijke normatieve handeling ten aanzien waarvan de Raad jegens een derde land geen wijzigingsverplichting kan aangaan zonder eerst de instemming van de andere betrokken instelling, het Parlement, te hebben verkregen.
57 De akkoorden die aanzienlijke gevolgen hebben voor de begroting worden dus vermeld te midden van andere akkoorden met verregaande strekking. Visserijovereenkomsten betreffen echter slechts één sector en worden slechts voor een aantal jaar gesloten. Om visserijovereenkomsten enkel op grond van hun financiële gevolgen als even belangrijk te kunnen aanmerken als de overige genoemde akkoorden, zullen zij mijns inziens dan ook nogal uitgesproken gevolgen voor de gemeenschapsbegroting moeten hebben.
58 Zoals partijen zelf stellen, kan bij gebrek aan voldoende praktische ervaring niet als tegenwerping worden aangevoerd, dat bij de uitvoering van de gemeenschappelijke verklaring van het Parlement, de Raad en de Commissie inzake de instelling van een procedure van overleg van 4 maart 1975, die betrekking heeft op besluiten van algemene strekking "die belangrijke financiële gevolgen hebben", een andere uitlegging van de term "notable" gold.
59 Alles lijkt er dus op te duiden, dat "notable" (aanzienlijk) als "important" (belangrijk) moet worden opgevat. Rest nog de vraag, ten opzichte waarvan. Ik denk niet - en daarmee sluit ik mij aan bij het standpunt van de Raad - dat de begrotingslijn een geschikt kader vormt om dat belang te meten.
60 Om te beginnen kan aan de begrotingslijn zelf slechts een beperkt belang worden toegekend. In dit geval bevatte begrotingslijn B-7/800, "Internationale visserijovereenkomsten", in 1996 betalingskredieten ten bedrage van 233 500 000 ECU, ofwel 0,28 % van de totale begroting. Verder komt het mij voor dat begrotingslijnen, afgezien van het feit dat deze om volkomen gewettigde redenen en zonder de bijgedachte van manipulatie kunnen worden gewijzigd, een kader vormen waarbinnen in feite kleine schommelingen als het ware door de werking van een vergrotende spiegel aanzienlijk kunnen lijken. Wat blijft er trouwens van het criterium $belangrijk
binnen de begrotingslijn' over wanneer een zeer specifieke overeenkomst, zoals een UNRWA-akkoord, juist vanwege dit specifieke karakter op zich al een begrotingslijn vormt, waarvan het per definitie voor 100 % de kredieten absorbeert?
61 Moet daarom worden aangenomen, dat het totaal van de ten laste van de begroting gebrachte uitgaven de enige relevante graadmeter is, zoals de Raad stelt? Ik ben van mening, dat het aandeel van de met een overeenkomst gemoeide uitgaven in de begroting (in dit geval 0,07 %) altijd in aanmerking moet worden genomen, of, liever gezegd, nimmer uit het oog mag worden verloren. Het belang van de financiële gevolgen van een overeenkomst kan wellicht niet uitsluitend aan de hand van de totale begroting van de Gemeenschap voor een bepaald jaar worden gemeten; andere aspecten kunnen wel meetellen, doch deze zijn op zich niet voldoende om van aanzienlijke gevolgen voor de begroting te kunnen spreken, indien de betrokken bedragen objectief slechts als een gering aandeel in de totale begroting zijn te beschouwen.
62 Tot deze andere aspecten, die mijns inziens niet op voorhand mogen worden uitgesloten, behoort stellig de omstandigheid dat de uitgaven meerdere jaren bestrijken, of exacter uitgedrukt, de duur van de overeenkomst, aangezien op zichzelf onbelangrijke bedragen, opgeteld over tien of twintig jaar, in totaal een achtenswaardig bedrag kunnen opleveren. Visserijovereenkomsten worden evenwel slechts voor vijf jaar gesloten.
63 Er is nog een orde van grootte - tussen de te beperkte begrotingslijn en de totale begroting - ten opzichte waarvan men maar al te gauw geneigd is in promille en niet meer in procenten te rekenen, en dat is hoofdstuk B7, waarin alle kredieten ter financiering van de externe maatregelen van de Gemeenschap zijn ondergebracht. De posten in dat hoofdstuk geven weliswaar niet de totale inspanningen op dat gebied weer, aangezien het Europees Ontwikkelingsfonds bijvoorbeeld vanuit de begrotingen van de lidstaten wordt gefinancierd, doch wanneer men de met een bepaald akkoord verband houdende kredieten binnen het kader van dat hoofdstuk plaatst, ontkomt men naar mijn oordeel gemakkelijker aan het verwijt dat men appels met peren wil vergelijken, omdat dan een oordeel op basis van de kosten van de "buitenlandse zaken" moet plaatsvinden.
64 In 1996 omvatte onderafdeling B7, "Externe maatregelen", 4 468 586 000 ECU aan betalingskredieten, waarvan bijgevolg 5,22 % voor visserijovereenkomsten was bestemd. De overeenkomst met Mauretanië, waarvoor voor datzelfde jaar 55 160 000 ECU aan betalingskredieten was gereserveerd, maakte in dat jaar dus slechts 1,23 % uit van de kredieten voor "externe maatregelen".
65 In het streven om een en ander in onderlinge samenhang te beoordelen, zou men ook kunnen overwegen, de met een bepaald akkoord gemoeide uitgaven af te zetten tegen de begrotingsmiddelen die intern voor het betrokken beleidsterrein zijn gereserveerd. In het onderhavige geval betekent dit, dat de kosten van de overeenkomst met Mauretanië moeten worden vergeleken met de uitgaven voor de sector visserij in het begrotingsonderdeel betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw. Volgens de Raad gaat het op het punt van de betalingskredieten om een aandeel van 5,45 %.
66 Deze laatste twee punten van vergelijking zijn in het geval van de visserijovereenkomst met Mauretanië stellig niet zonder belang en het zou mijns inziens ongepast zijn geweest, indien men de Raad verwijten had gemaakt, als hij zich vanuit een zeer ruime, veeleer politieke uitlegging van het begrip "aanzienlijke gevolgen voor de begroting" op die cijfers had beroepen om het Parlement om zijn instemming te verzoeken. Toch meen ik dat de Raad daartoe juridisch niet verplicht was, aangezien een vergelijking met de totale gemeenschapsbegroting in alle objectiviteit en op basis van de cijfers sec tot de conclusie leidt, dat de financiële gevolgen van de overeenkomst als $van gering belang' moeten worden aangemerkt.
67 Veranderen de overige argumenten van het Parlement hier iets aan? Laat ik om te beginnen het mogelijke verwijt dat artikel 228, lid 3, tweede alinea, eng zou zijn geïnterpreteerd, verwerpen door erop te wijzen dat een uitlegging die van de letterlijke betekenis van de gebezigde bewoordingen uitgaat en bij nader onderzoek van de context wordt bevestigd, eng noch ruim is, doch louter objectief.
68 Vervolgens zou ik de argumenten willen bespreken die het Parlement aan het vergelijkend constitutioneel recht wenst te ontlenen en waarvan de Raad, zoals gezegd, principieel de ontvankelijkheid betwist. Hetgeen de Raad aanvoert, acht ik steekhoudend. De bevoegdheden van welke gemeenschapsinstelling dan ook laten zich niet afbakenen naar voorbeeld van de bevoegdheden van een soortgelijk orgaan in enkele of alle lidstaten.
69 Het Hof is als door de "grondwetgever" van de Gemeenschappen (de intergouvernementele conferentie en de parlementen van de lidstaten) ingestelde instelling duidelijk niet bevoegd een andere gemeenschapsinstelling bevoegdheden toe te kennen die de "grondwetgever" haar niet heeft verleend. Het Hof dient dan ook slechts de draagwijdte te bepalen van de rechten die de "grondwetgever" redelijkerwijs via artikel 228, lid 3, tweede alinea, aan het Parlement heeft willen toekennen.
70 Daarnaast zou kunnen worden aangetoond, dat het betoog van het Parlement inzake het parallellisme tussen de interne en de externe bevoegdheden strijdig is met het institutionele stelsel krachtens het Verdrag. Doch aangezien het Parlement, gelet op de weerlegging van de zijde van de Raad, niet nader op dit punt is aangegaan, is dat niet meer nodig. Ten aanzien van de noodzaak de betwiste bepaling nuttig effect te verlenen, kan worden volstaan met de vaststelling, dat dit niet mag inhouden, dat een bepaling anders moet worden gelezen dan zij luidt, en dat het wel erg simplistisch is om zich op het standpunt te stellen, dat een bepaling haar nuttig effect verliest wanneer zij niet vaak wordt toegepast. Zelfs indien artikel 228, lid 3, tweede alinea, slechts een laatste waarborg zou zijn die de Raad verbiedt zonder toestemming van het Parlement namens de Gemeenschap belangrijke financiële verplichtingen aan te gaan die zwaar op de gemeenschapsbegroting drukken, dan nog wil dit niet zeggen, dat de bepaling geen nut heeft.
71 Ten slotte wil ik verwerpen, dat het inconsequent zou zijn om zich op het standpunt te stellen, zoals het Parlement, de Raad en de Commissie doen, dat de visserijovereenkomst met het Koninkrijk Marokko, ofschoon die slechts 0,15 % van de totale begroting uitmaakt, wel onder het begrip "akkoorden met aanzienlijke gevolgen voor de begroting" valt, en de visserijovereenkomst met Mauretanië, die 0,07 % van die begroting uitmaakt, niet.
72 Het Parlement verklaart, dat het gelet op de totale begroting nogal misplaatst is om de eerste overeenkomst wel als belangrijk aan te merken en de tweede niet. Hierop behoeft mijns inziens slechts te worden geantwoord, dat de uitgaven in verband met de overeenkomst met Marokko meer dan het dubbele bedragen van de kosten van de visserijovereenkomst met Mauretanië, en dat een dergelijke verhouding in alle ernst niet als onbeduidend kan worden aangemerkt. Het zou naar mijn oordeel dan ook niet juist zijn om te stellen, dat indien het Hof de overeenkomst met Mauretanië niet als akkoord met aanzienlijke gevolgen voor de begroting zou aanmerken, het daarmee in tegenspraak zou handelen met de classificatie van de drie instellingen, toen zij in 1996 de overeenkomst met het Koninkrijk Marokko wel als zodanig aanmerkten.
73 Nu ik aan het einde van mijn overwegingen tot de conclusie kom, dat de visserijovereenkomst met Mauretanië van 1996 geen akkoord met aanzienlijke gevolgen voor de gemeenschapsbegroting is, rest mij enkel nog vast te stellen, dat de Raad niet onwettig heeft gehandeld door bij de vaststelling van verordening nr. 408/97 het Verdrag, "inzonderheid artikel 43 juncto artikel 228, lid 3, eerste alinea_" als rechtsgrondslag te kiezen.
Conclusie
74 Derhalve geef ik het Hof in overweging:
- het beroep niet-ontvankelijk te verklaren voorzover dit schending van artikel 190 EG-Verdrag betreft;
- het beroep voor het overige als ongegrond te verwerpen;
- het Parlement in de kosten te verwijzen en vast te stellen, dat het Koninkrijk Spanje zijn eigen kosten zal dragen.
(1) - PB L 62, blz. 1.
(2) - PB C 380, blz. 20.
(3) - Parlement/Commissie (C-156/93, Jurispr. blz. I-2019).
(4) - Parlement/Raad (C-303/94, Jurispr. blz. I-2943).
(5) - Frankrijk/Commissie (C-327/91, blz. I-3641).