HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera întâi extinsă)
24 martie 2017(*)
„Acțiune în anulare – Agricultură – Organizarea comună a piețelor – Măsuri care trebuie adoptate ca urmare a aderării unor noi state membre – Sumă care trebuie achitată pentru cantitățile excedentare de zahăr neeliminate – Cerere de modificare a unei decizii definitive a Comisiei – Respingerea cererii – Act care nu poate fi supus căilor de atac – Act confirmativ – Lipsa unor elemente noi și esențiale – Inadmisibilitate”
În cauza T‑117/15,
Republica Estonia, reprezentată de K. Kraavi‑Käerdi, în calitate de agent,
reclamantă,
susținută de
Republica Letonia, reprezentată de I. Kalniņš și de D. Pelše, în calitate de agenți,
intervenientă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată inițial de L. Naaber‑Kivisoo și de P. Ondrůšek, în calitate de agenți, și ulterior de M. Ondrůšek, asistat de M. Kärson, avocat,
pârâtă,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE și având ca obiect anularea deciziei care se pretinde că este cuprinsă în scrisoarea Comisiei din 22 decembrie 2014 referitoare la refuzul modificării de către aceasta a Deciziei 2006/776/CE din 13 noiembrie 2006 privind sumele de achitat pentru cantitățile excedentare de zahăr neeliminate (JO 2006, L 314, p. 35),
TRIBUNALUL (Camera întâi extinsă),
compus din domnul H. Kanninen (raportor), președinte, doamna I. Pelikánová, domnii E. Buttigieg, S. Gervasoni și L. Calvo‑Sotelo Ibáñez‑Martín, judecători,
grefier: domnul S. Bukšek Tomac, administrator,
având în vedere faza scrisă a procedurii și în urma ședinței din 7 septembrie 2016,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
Dreptul primar
1        În contextul ciclului de extindere a Uniunii Europene care a condus la aderarea, la 1 mai 2004, a Republicii Cehe, a Republicii Estonia, a Republicii Cipru, a Republicii Letonia, a Republicii Lituania, a Republicii Ungare, a Republicii Malta, a Republicii Polone, a Republicii Slovenia și a Republicii Slovace (denumite în continuare „noile state membre”) la Uniune (în continuare, „aderarea”), Uniunea și noile state membre au deschis negocieri cu privire la mai multe aspecte, grupate în capitole de negociere. Negocierea în cadrul capitolului referitor la agricultură a privit printre altele situația juridică a stocurilor de produse agricole în liberă circulație care depășesc cantitatea care ar putea fi considerată că reprezintă un report normal de stocuri (denumite în continuare „excedente”) aflate pe teritoriul noilor state membre la data aderării.
2        Această chestiune este reglementată, în temeiul articolului 22 din Actul privind condițiile de aderare și adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană (JO 2003, L 236, p. 33, denumit în continuare „actul de aderare”), de punctul 4 din anexa IV la actul de aderare, potrivit căruia:
„[…]
2.      Orice stoc de [produse agricole], fie privat, fie public, aflat în liberă circulație la data aderării pe teritoriul noilor state membre și care depășește cantitatea ce ar putea fi considerată a constitui un report normal de stocuri trebuie eliminat pe cheltuiala noilor state membre.
Conceptul de «report normal de stocuri» se definește pentru fiecare produs pe baza criteriilor și obiectivelor specifice fiecărei organizații a pieței comune.
[…]
4.      Comisia implementează și aplică dispozițiile descrise mai sus.
[…]”
3        Articolul 2 alineatul (3) din Tratatul între Regatul Belgiei, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Elenă, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Irlanda, Republica Italiană, Marele Ducat al Luxemburgului, Regatul Țărilor de Jos, Republica Austria, Republica Portugheză, Republica Finlanda, Regatul Suediei, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord (state membre ale Uniunii Europene) și noile state membre privind aderarea (JO 2003, L 236, p. 17, denumit în continuare „Tratatul de aderare”), semnat la Atena la 16 aprilie 2003, prevede că instituțiile Uniunii pot adopta, înainte de aderare, măsurile prevăzute, printre altele, la articolul 41 și în anexa IV la actul de aderare. Articolul 41 primul paragraf din actul menționat prevede că măsuri tranzitorii pentru a facilita trecerea de la regimul în vigoare în noile state membre la regimul care rezultă din aplicarea politicii agricole comune (PAC) în condițiile prevăzute în acest act pot fi adoptate de Comisia Europeană pe parcursul unei perioade de trei ani de la data aderării și nu trebuie aplicate după această perioadă (Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia, T‑262/07, EU:T:2012:171, punctul 25).
Măsuri adoptate de Uniune înaintea aderării
4        La 10 noiembrie 2003, Comisia a adoptat, în temeiul articolului 2 alineatul (3) din Tratatul de aderare și al articolului 41 primul paragraf din actul de aderare, Regulamentul (CE) nr. 1972/2003 privind măsurile tranzitorii care urmează să fie adoptate în ceea ce privește schimburile de produse agricole în contextul aderării Republicii Cehe, Estoniei, Ciprului, Letoniei, Lituaniei, Ungariei, Maltei, Poloniei, Sloveniei și Slovaciei (JO 2003, L 293, p. 3, Ediție specială, 03/vol. 50, p. 100) (Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia, T‑262/07, EU:T:2012:171, punctul 26).
5        Din considerentul (1) al Regulamentului nr. 1972/2003 reiese că trebuie să se adopte măsuri tranzitorii pentru a evita riscul devierii traficului comercial în detrimentul organizării comune a piețelor agricole ca urmare a aderării. Potrivit considerentului (3) al regulamentului menționat, aceste devieri se referă adesea la produsele deplasate artificial în vederea extinderii și care nu fac, așadar, parte din stocurile obișnuite ale statului respectiv, însă stocurile excedentare pot de asemenea proveni din producția națională. În final, se precizează că, prin urmare, este necesară aplicarea unor taxe care să descurajeze menținerea unor stocuri excedentare în noile state membre (Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia, T‑262/07, EU:T:2012:171, punctul 27).
6        Articolul 4 din Regulamentul nr. 1972/2003, astfel cum a fost modificat ultima dată prin Regulamentul (CE) nr. 735/2004 al Comisiei din 20 aprilie 2004 (JO 2004, L 114, p. 13, Ediție specială, 03/vol. 55 p. 213), prevede un sistem de taxare a stocurilor excedentare aflate în liberă circulație pentru anumite produse agricole, printre care nu se regăsește zahărul (denumite în continuare „APA”), aflate pe teritoriul noilor state membre la data aderării. Alineatul (1) al acestui articol arată că, fără a aduce atingere punctului 4 din anexa IV la actul de aderare și cu condiția ca nicio altă legislație mai severă să nu se aplice la nivel intern, noile state membre aplică taxe deținătorilor de astfel de stocuri. Articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1972/2003, cu modificările ulterioare, prevede valoarea taxei în cauză și că taxa se varsă la bugetul național al noului stat membru în cauză. În sfârșit, articolul 4 alineatul (5) din acest regulament conține o listă, diferită pentru fiecare nou stat membru, a APA cărora li se aplică respectivul regulament (Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia, T‑262/07, EU:T:2012:171, punctul 28). Aceste APA sunt identificate prin intermediul unor coduri din Nomenclatura combinată (NC), care figurează în anexa I la Regulamentul (CEE) nr. 2658/87 al Consiliului din 23 iulie 1987 privind Nomenclatura tarifară și statistică și Tariful vamal comun (JO 1987, L 256, p. 1, Ediție specială, 02/vol. 4, p. 3), care este actualizată de Comisie o dată pe an. Actualizarea aplicabilă faptelor din prezenta cauză a avut loc la 1 ianuarie 2004, dată la care a intrat în vigoare Regulamentul (CE) nr. 1789/2003 al Comisiei din 11 septembrie 2003, de modificare a anexei I la Regulamentul nr. 2658/87 (JO 2003, L 281, p. 1).
7        La 14 ianuarie 2004, Comisia a adoptat, de asemenea în temeiul articolului 2 alineatul (3) din Tratatul de aderare și al articolului 41 primul paragraf din actul de aderare, Regulamentul (CE) nr. 60/2004 de instituire a unor măsuri tranzitorii în sectorul zahărului în vederea aderării Republicii Cehe, Estoniei, Ciprului, Letoniei, Lituaniei, Ungariei, Maltei, Poloniei, Sloveniei și Slovaciei la Uniunea Europeană (JO 2004, L 9, p. 8, Ediție specială, 03/vol. 52, p. 202) (Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia, T‑262/07, EU:T:2012:171, punctul 31).
8        Articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 60/2004, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 651/2005 al Comisiei din 28 aprilie 2005 (JO 2005, L 108, p. 3, Ediție specială, 03/vol. 63, p. 218), prevede că Comisia stabilește, până la 31 mai 2005, cantitatea de zahăr ca atare sau de zahăr sub formă de produse transformate, izoglucoză și fructoză care depășește cantitatea considerată ca fiind un stoc reportat normal aflat pe teritoriul fiecărui nou stat membru (denumit în continuare „excedentul de zahăr”) la 1 mai 2004. Această dispoziție prevede de asemenea modul în care Comisia trebuie să determine acest excedent (Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia, T‑262/07, EU:T:2012:171, punctul 32).
9        Conform articolului 4 din Regulamentul nr. 60/2004, termenii „zahăr”, „izoglucoză” și „fructoză” sunt definiți, în vederea aplicării articolelor 4-7 din regulamentul menționat, prin intermediul diferitor coduri din NC.
10      Articolul 6 alineatul (2) din Regulamentul nr. 60/2004, cu modificările ulterioare, prevede că fiecare nou stat membru în cauză asigură, fără intervenția Uniunii, eliminarea de pe piață a unei cantități de zahăr sau de izoglucoză egală cu excedentul de zahăr. Eliminarea se poate realiza, până la 30 noiembrie 2005 cel târziu, prin exportul fără restituiri din partea Uniunii a acestui excedent, prin utilizarea acestuia în sectorul combustibililor sau prin denaturarea sa (Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia, T‑262/07, EU:T:2012:171, punctul 33).
11      Potrivit articolului 6 alineatul (3) din Regulamentul nr. 60/2004, cu modificările ulterioare, fiecare nou stat membru trebuie să dispună la 1 mai 2004 de un sistem de identificare a stocurilor excedentare de zahăr ca atare sau de produse transformate din zahăr, izoglucoză și fructoză, deținute de principalii operatori în cauză, pe care trebuie să îl utilizeze pentru a‑i constrânge pe acești comercianți să elimine de pe piață, pe speze proprii, o cantitate echivalentă de zahăr sau de izoglucoză din stocul lor excedentar. Acești operatori trebuie să furnizeze proba că această eliminare a avut loc cel târziu la 30 noiembrie 2005. În caz contrar, noul stat membru trebuie să oblige acești operatori să plătească o contribuție financiară proporțională cu cantitatea neeliminată și al cărei cuantum trebuie imputat bugetului național al acestui stat membru (Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia, T‑262/07, EU:T:2012:171, punctul 34).
12      Articolul 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 60/2004, cu modificările ulterioare, prevede că, până la 31 martie 2006 cel târziu, noile state membre comunică Comisiei dovada eliminării de pe piață a excedentului lor de zahăr. Alineatul (2) al aceluiași articol prevede că fiecare nou stat membru în cauză trebuie să achite o sumă proporțională cu partea din excedentul său de zahăr pentru care nu a fost furnizată această dovadă. Această sumă va fi imputată bugetului Uniunii și luată în considerare pentru calcularea cotizațiilor la producție pentru anul de comercializare 2004/2005 (Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia, T‑262/07, EU:T:2012:171, punctul 35).
13      Regulamentele nr. 1789/2003, nr. 1972/2003 și nr. 60/2004 au fost publicate în estonă în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, la 6 august 2004, la 3 martie 2005 și, respectiv, la 4 iulie 2004 (a treia hotărâre invocată, punctul 41).
Măsuri adoptate de Republica Estonia înaintea aderării
14      La 7 aprilie 2004, Republica Estonia a adoptat Üleliigse laovaru tasu seadus (Legea privind taxa asupra stocurilor excedentare RT I 2004, 30, 203). Printr‑o hotărâre din 5 octombrie 2006, Riigikohus (Curtea Supremă, Estonia) a declarat inaplicabil articolul 6 alineatul 1 din această lege, considerat contrar Regulamentului nr. 1972/2003. Această instanță a decis că obligația de a aplica un coeficient de 1,2 în cadrul calculului stocului reportat pe care îl instituie această dispoziție nu permite un tratament suficient de diferențiat al fiecărui operator. Pentru a da curs acestei decizii, parlamentul estonian, printr‑o lege adoptată la 25 ianuarie 2007 (RT I 2007, 12, 65), a adus mai multe modificări legii privind taxa pe stocurile excedentare. Legea astfel modificată (denumită în continuare „ÜLTS”) a intrat în vigoare la 16 februarie 2007 și se aplică retroactiv situațiilor născute începând cu 1 mai 2004 (Hotărârea din 29 octombrie 2009, Rakvere Lihakombinaat, C‑140/08, EU:C:2009:667, punctele 17-19).
15      Potrivit articolului 4 din ÜLTS, operatorii estonieni trebuie să plătească o taxă pentru stocurile excedentare pe care le dețin și care nu au fost eliminate de pe piață în termenele prevăzute.
16      În temeiul articolului 7 din ÜLTS, „stocul excedentar” al fiecărui operator este egal cu diferența dintre stocul efectiv deținut la 1 mai 2004 și stocul reportat (Hotărârea din 29 octombrie 2009, Rakvere Lihakombinaat, C‑140/08, EU:C:2009:667, punctul 20).
17      Articolul 6 din ÜLTS definește noțiunea „stoc reportat” ca fiind media anuală a stocurilor deținute de fiecare operator în cursul celor patru ani dinaintea aderării, și anume anii 2000-2003, multiplicată cu 1,2. În scopul atenuării rigorii acestei reguli pentru operatorii care nu au exercitat o activitate relevantă în cei patru ani de referință, articolul 6 menționat edictează, în plus, două reguli speciale, enunțate în continuare (Hotărârea din 29 octombrie 2009, Rakvere Lihakombinaat, C‑140/08, EU:C:2009:667, punctul 21).
18      Potrivit articolului 10 din ÜLTS, stocul reportat și stocul excedentar se calculează de Ministerul Agriculturii estonian pe baza unei declarații a operatorului. La cererea motivată a acestuia, Ministerul Agriculturii poate ține seama de anumiți factori care pot explica o creștere a stocurilor, independentă de orice activitate speculativă (Hotărârea din 29 octombrie 2009, Rakvere Lihakombinaat, C‑140/08, EU:C:2009:667, punctul 22).
19      Articolul 12 din ÜLTS impune operatorilor obligația eliminării stocurilor excedentare de zahăr, utilizând metodele prevăzute de Regulamentul nr. 60/2004.
Măsuri adoptate de Uniune după aderare
20      La 31 mai 2005, Comisia a calculat excedentul de zahăr al fiecărui nou stat membru, adoptând Regulamentul (CE) nr. 832/2005 privind stabilirea cantităților excedentare de zahăr, izoglucoză și fructoză pentru Republica Cehă, Estonia, Cipru, Letonia, Lituania, Ungaria, Malta, Polonia, Slovenia și Slovacia (JO 2005, L 138, p. 3, Ediție specială, 03/vol. 64, p. 3). Articolul 1 din regulamentul menționat a stabilit cantitatea de zahăr care trebuie eliminată de pe piața internă de fiecare dintre cele cinci noi state membre pentru care existența unui excedent de zahăr a fost în final constatată.
21      La 13 noiembrie 2006, Comisia a adoptat Decizia 2006/776/CE privind sumele de achitat pentru cantitățile excedentare de zahăr neeliminate (JO 2006, L 314, p. 35, denumită în continuare „Decizia zahăr”). În această decizie, Comisia a arătat că trei din cele cinci noi state membre menționate la punctul 20 de mai sus au comunicat, în termenul prevăzut la articolul 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 60/2004, dovada eliminării unei părți din excedentele de zahăr constatate în Regulamentul nr. 832/2005. Aceasta a calculat, în continuare, cuantumul contribuției financiare care trebuia achitat de cele cinci state membre în cauză, conform articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 60/2004, având în vedere excedentele pentru care o asemenea dovadă nu a fost furnizată. Acest cuantum a fost calculat, pentru fiecare stat membru în cauză, prin înmulțirea cantităților neeliminate cu restituirea la export cea mai ridicată aplicabilă zahărului alb din Codul NC 1701 99 10 în perioada cuprinsă între 1 mai 2004 și 30 noiembrie 2005. În temeiul articolului 1 din Decizia zahăr, Republicii Estonia i s‑a impus o contribuție financiară într‑un cuantum de 45 686 268 de euro, cuantum pe care l‑a vărsat la bugetul Uniunii în mai multe tranșe, în termenele prevăzute la articolul 2 din această decizie, ultima tranșă fiind plătită în decembrie 2009.
22      La 4 mai 2007, Comisia a adoptat, în temeiul punctului 4 alineatul (4) din anexa IV la actul de aderare, Decizia 2007/361/CE privind determinarea stocurilor excedentare de produse agricole, altele decât zahărul, și consecințele financiare ale eliminării acestora ca urmare a aderării Republicii Cehe, Estoniei, Ciprului, Letoniei, Lituaniei, Ungariei, Maltei, Poloniei, Sloveniei și Slovaciei (JO 2007, L 138, p. 14, denumită în continuare „decizia APA”). În această decizie, ea a calculat excedentele de APA existente pe teritoriul noilor state membre la data aderării, precum și cuantumurile contribuțiilor financiare care trebuiau imputate celor nouă state membre pentru care au fost constatate asemenea excedente pentru a acoperi costurile eliminării lor. Aceste cuantumuri, considerate încasări la bugetul Uniunii, trebuiau vărsate în patru tranșe, ultima fiind scadentă la 31 mai 2010. Republicii Estonia i s‑a impus astfel o contribuție financiară în cuantum de 6 584 000 de euro, cuantum pe care l‑a vărsat la bugetul Uniunii în termenele prescrise (Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia, T‑262/07, EU:T:2012:171, punctul 3).
Hotărârile invocate
23      Prin Hotărârea din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și prin Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), care nu au fost atacate cu recurs, Tribunalul a anulat decizia APA, pentru motivul că metoda de eliminare a excedentelor de APA prevăzută în această decizie nu era conformă cu punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare.
24      Par Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), Curtea a răspuns la o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE, introdusă de Riigikohus (Curtea Supremă), privind interpretarea articolului 288 TFUE, a articolului 297 alineatul (1) TFUE, precum și a articolului 58 din actul de aderare. Această întrebare a fost adresată în cadrul unui litigiu dintre o întreprindere estoniană, pe de o parte, și autoritățile estoniene, pe de altă parte, în legătură cu perceperea unei taxe privind stocurile excedentare pentru anumite APA deținute de aceasta, care a fost calculată și impusă în temeiul ÜLTS. Obiectul litigiului îl constituia opozabilitatea ÜLTS față de întreprinderea în cauză. Instanța de trimitere avea îndoieli în această privință pentru motivul că, pe de o parte, ÜLTS trimitea la mai multe dispoziții ale Regulamentelor nr. 1789/2003 și nr. 1972/2003 și, pe de altă parte, publicarea în estonă a acestor regulamente în Jurnalul Oficial era ulterioară datei de 1 mai 2004, însă anterioară deciziei de impunere primite de întreprindere.
25      Curtea a decis că, prin adoptarea ÜLTS, Republica Estonia a pus în aplicare obligațiile care rezultă din Regulamentul nr. 1972/2003, introducând o taxă pe stocurile excedentare de APA și definind modalitățile de calcul al acesteia. Cu toate acestea, ea a considerat, în primul rând, că, atunci când ÜLTS a intrat în vigoare, la 1 mai 2004, particularii nu au fost în măsură să cunoască produsele supuse acestei taxe prin intermediul unei reglementări a Uniunii care să fi făcut obiectul unei publicări conforme cerințelor legale în estonă în Jurnalul Oficial, în al doilea rând, că ÜLTS nu a oferit definiția acestor produse, ci s‑a limitat să facă trimitere la articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1972/2003 și, în al treilea rând, că particularii nu erau în măsură să identifice aceste produse pe baza reglementării naționale, nomenclatura vamală estoniană fiind abrogată începând de la 1 mai 2004. Ea a concluzionat că dispozițiile pertinente ale Regulamentelor nr. 1789/2003 și nr. 1972/2003 nu erau opozabile particularilor în Estonia începând de la 1 mai 2004, întrucât nu fuseseră publicate conform cerințelor legale în estonă în Jurnalul Oficial sau preluate în dreptul național al acestui stat membru (Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix, C‑146/11, EU:C:2012:450, punctele 39, 41 și 42).
26      Curtea a considerat că această concluzie nu era infirmată nici de faptul că întreprinderea vizată de cauza principală era, în practică, la curent cu întinderea obligațiilor sale începând de la 1 mai 2004, nici de preocuparea de a asigura obiectivul Regulamentului nr. 1972/2003 (Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix, C‑146/11, EU:C:2012:450, punctele 43-46).
27      Astfel, Curtea a răspuns la întrebările adresate de instanța de trimitere arătând că articolul 58 din actul de aderare trebuia interpretat în sensul că se opunea în Estonia aplicării împotriva unor particulari a unor prevederi din Regulamentul nr. 1972/2003 care la 1 mai 2004 nu erau nici publicate în Jurnalul Oficial în estonă, nici preluate în dreptul național al acestui stat membru, deși acești particulari au avut posibilitatea să le cunoască prin alte mijloace (Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix, C‑146/11, EU:C:2012:450, punctul 47).
Cererea Republicii Estonia privind modificarea Deciziei zahăr
28      Prin scrisoarea din 2 august 2012, Republica Estonia a solicitat Direcției Generale (DG) Agricultură și Dezvoltare Rurală a Comisiei să își exprime punctul de vedere privind operațiunile prevăzute, în lumina Hotărârii din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), a Hotărârii din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și a Hotărârii din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), în materie de rambursare a cuantumurilor contribuțiilor financiare vărsate la bugetul Uniunii de noile state membre, ca urmare a existenței unor excedente de produse agricole și în special ca urmare a existenței unor excedente de zahăr. La 17 septembrie și la 8 noiembrie 2012, Republica Estonia și serviciile Comisiei s‑au întrunit pentru a discuta această chestiune.
29      Prin scrisoarea din 15 noiembrie 2012, Comisia a informat Republica Estonia că plățile pe care le‑a efectuat la bugetul Uniunii în temeiul deciziei APA i‑ar fi fost rambursate. Rambursarea a avut loc la sfârșitul lunii decembrie 2012.
30      La 21 februarie 2013, Republica Estonia și serviciile Comisiei s‑au întrunit pentru a discuta despre o eventuală rambursare a cuantumurilor contribuțiilor financiare vărsate de Republica Estonia la bugetul Uniunii în conformitate cu Decizia zahăr.
31      Prin scrisoarea din 18 septembrie 2013, adresată DG Agricultură și Dezvoltare Rurală, Republica Estonia, considerând că nu a primit un răspuns complet la scrisoarea din 2 august 2012, a precizat conținutul acesteia, și‑a completat motivarea și a adresat o cerere Comisiei privind reexaminarea și modificarea Deciziei zahăr în lumina Hotărârii din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), a Hotărârii din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și a Hotărârii din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), având ca efect rambursarea plăților efectuate la bugetul Uniunii în conformitate cu această decizie.
32      Prin scrisoarea din 22 decembrie 2014 (denumită în continuare „actul atacat”), directorul general al DG Agricultură și Dezvoltare Rurală (denumit în continuare „directorul general”) a răspuns Republicii Estonia că nu era necesară modificarea Deciziei zahăr.
Procedura și concluziile părților
33      Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 4 martie 2015, Republica Estonia a introdus, în temeiul articolului 263 TFUE, o acțiune având ca obiect anularea actului atacat.
34      Prin actul depus la grefa Tribunalului la 1 iulie 2015, Republica Letonia a solicitat să intervină în cauză în susținerea concluziilor Republicii Estonia, cerere care a fost admisă de președintele Camerei întâi a Tribunalului la 2 septembrie 2015. Cu toate acestea, nu a depus memoriu în intervenție.
35      Prin decizia din 15 iunie 2016, Tribunalul, la propunerea Camerei întâi, a trimis cauza Camerei întâi extinse, în aplicarea articolului 28 alineatele (1)-(3) din Regulamentul de procedură al Tribunalului.
36      La propunerea judecătorului raportor, Tribunalul (Camera întâi extinsă) a decis deschiderea fazei orale a procedurii și, la 13 iulie 2016, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 89 din Regulamentul de procedură, a invitat părțile să răspundă la anumite întrebări scrise, la care acestea au răspuns în termenul acordat.
37      Pledoariile Republicii Estonia și ale Comisiei și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 7 septembrie 2016, la care Republica Lituania nu a participat.
38      Republica Estonia, susținută de Republica Letonia, solicită Tribunalului:
–        anularea actului atacat;
–        obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
39      Comisia solicită Tribunalului:
–        cu titlu principal, respingerea acțiunii ca inadmisibilă;
–        cu titlu subsidiar, respingerea acțiunii ca neîntemeiată;
–        obligarea Republicii Estonia la plata cheltuielilor de judecată.
Cu privire la admisibilitate
40      Fără a invoca în mod formal o excepție de inadmisibilitate printr‑un act separat, Comisia arată că actul atacat nu este un act atacabil și că acțiunea este, așadar, inadmisibilă, ceea ce Republica Estonia contestă.
41      Comisia prezintă, în esență, două cauze de inadmisibilitate, întemeiate, prima, cu titlu principal, pe natura actului atacat, care ar exprima o simplă manifestare a unei opinii, și a doua, cu titlu subsidiar, pe caracterul confirmativ al acestui act.
Cu privire la prima cauză de inadmisibilitate
42      Comisia arată, pe de o parte, că, întrucât Republica Estonia era debitoarea sumelor prevăzute în Decizia zahăr înainte de adoptarea actului atacat și a rămas astfel în continuare, acest act nu a avut consecințe juridice și, pe de altă parte, că actul respectiv nu conține o simplă analiză tehnică privind influența Hotărârii din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450) din 29 martie 2012, a Hotărârii Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170) și a Hotărârii din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), asupra Deciziei zahăr. În răspunsul său la întrebările scrise ale Tribunalului, precum și în ședință, Comisia a precizat acest din urmă argument. Ea a arătat că actul atacat nu constituia o veritabilă decizie privind refuzul modificării Deciziei zahăr, ci o simplă manifestare a unei opinii, care trebuia atribuită DG Agricultură și Dezvoltare Rurală. Cu privire la acest aspect, ea a adăugat, în ședință, că Republica Estonia nu a solicitat în mod clar modificarea Deciziei zahăr și că a solicitat mai degrabă obținerea avizului DG Agricultură și Dezvoltare Rurală cu privire la posibilitatea reexaminării acestei decizii. Actul atacat ar conține astfel avizul tehnic solicitat.
43      Republica Estonia contestă argumentele Comisiei.
44      În cadrul unor acțiuni în anulare introduse de state membre sau de instituții, se consideră acte atacabile în sensul articolului 263 TFUE toate dispozițiile adoptate de instituțiile Uniunii, indiferent de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii (a se vedea Hotărârea din 13 octombrie 2011, Deutsche Post și Germania/Comisia, C‑463/10 P și C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punctul 36 și jurisprudența citată). Aceste efecte trebuie apreciate în funcție de criterii obiective precum conținutul actului, ținându‑se seama, dacă este cazul, de contextul adoptării sale (Hotărârea din 13 februarie 2014, Ungaria/Comisia, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punctul 55).
45      Nu orice scrisoare a unei instituții a Uniunii trimise ca răspuns la o cerere formulată de destinatarul său constituie o decizie în sensul articolului 263 TFUE (a se vedea în acest sens Ordonanța din 27 ianuarie 1993, Miethke/Parlamentul European, C‑25/92, EU:C:1993:32, punctul 10). În special, manifestarea unei opinii scrise a unei instituții a Uniunii nu poate constitui o decizie de natură să facă obiectul unei acțiuni în anulare, întrucât este exprimată într‑un domeniu în care instituția respectivă nu are nicio competență decizională, ci doar posibilitatea de a‑și exprima opinia, care nu leagă autoritățile competente și întrucât nu rezultă nici din textul, nici din conținutul manifestării opiniei că aceasta urmărește să producă vreun efect de drept (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 martie 1980, Sucrimex și Westzucker/Comisia, 133/79, EU:C:1980:104, punctele 16-18).
46      Rezultă din cele prezentate la punctele 28-32 de mai sus că actul atacat a pus capăt unei lungi serii de schimburi între Comisie și Republica Estonia și constituie un răspuns la o scrisoare adresată de aceasta Comisiei la 18 septembrie 2013.
47      Scrisoarea adresată la 18 septembrie 2013 de Republica Estonia Comisiei începe cu următoarea mențiune: „Cerere de modificare a [Deciziei zahăr]”. Ea cuprinde două părți. Prima parte este dedicată expunerii faptelor. Cea de a doua, intitulată „Cerere a [Republicii Estonia]”, conține o motivare detaliată care are ca scop să demonstreze că Decizia zahăr este incompatibilă cu Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), cu Hotărârea din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și cu Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), interpretate coroborat. Republica Estonia arată, în ultimul paragraf al acestei părți, că „este necesar să se efectueze o reexaminare și o modificare a [Deciziei zahăr] pe baza interpretării act[elor] juridic[e ale] Uniunii efectuate în [Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), în Hotărârea din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și în Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171)] pentru a pune decizia în conformitate cu semnificația și cu domeniul de aplicare [ale actelor în cauză], [astfel cum acestea] ar fi trebuit să fie înțelese și aplicate de la intrarea [lor] în vigoare”.
48      Prin urmare, trebuie arătat că, prin scrisoarea din 18 septembrie 2013, Republica Estonia nu urmărea să obțină o simplă analiză tehnică din partea DG Agricultură și dezvoltare rurală în ce privește posibilitatea teoretică de reexaminare a Deciziei zahăr. Era vorba despre o cerere de reexaminare și de modificare a acestei decizii.
49      Textul actului atacat confirmă că directorul general a considerat el însuși că scrisoarea din 18 septembrie 2013 era o cerere de modificare a Deciziei zahăr.
50      Astfel, în primul rând, actul atacat începe cu următoarea mențiune:
„Subiect: Cererile dumneavoastră de modificare a [Deciziei zahăr]”
51      În continuare, în actul atacat, directorul general a indicat că Republica Estonia s‑a aflat în contact cu Comisia cu mai multe ocazii, „în vederea obținerii modificării Deciziei zahăr”.
52      În sfârșit, directorul general a precizat că dorea să prezinte două tipuri de argumente „pentru a nu accepta cerere[a] [Republicii Estonia] de modificare a Deciziei zahăr”.
53      În consecință, ultima frază a actului atacat, potrivit căreia, ținând seama de cele prezentate anterior în actul respectiv, DG Agricultură și dezvoltare rurală nu putea concluziona că Decizia zahăr era afectată de erori și prin urmare trebuia modificată, nu constituie expresia unei simple opinii tehnice, ci, contrar celor arătate de Comisie, respingerea unei cereri de modificare a Deciziei zahăr.
54      Comisia avea competența de a reexamina și, dacă era cazul, de a modifica Decizia zahăr, pe care o adoptase anterior. În plus, rezultă clar din textul și din conținutul actului atacat că, prin acesta, Comisia a dorit să respingă definitiv cererea de modificare a Deciziei zahăr a Republicii Estonia. În consecință, nu se poate considera că actul atacat corespunde unei simple manifestări de opinie lipsite de efecte juridice.
55      Această concluzie nu poate fi infirmată de împrejurarea, invocată de Comisie, potrivit căreia Republica Estonia era debitoarea sumelor vizate în Decizia zahăr înainte chiar de adoptarea actului atacat și că a continuat să fie.
56      Astfel, deși actul atacat nu a condus la impunerea vreunei obligații pecuniare în sarcina Republicii Estonia, aceasta nu înseamnă că este lipsit de efecte juridice, întrucât opune un refuz definitiv cererii motivate a Republicii Estonia privind obținerea unei modificări a Deciziei zahăr, la care aceasta consideră că are dreptul.
57      Prima cauză de inadmisibilitate trebuie, prin urmare, respinsă.
Cu privire la a doua cauză de primire
Observații introductive
58      Potrivit unei jurisprudențe constante, atunci când actul atacat este un act pur confirmativ al unui act anterior, acțiunea nu este admisibilă decât cu condiția ca actul confirmativ să fi fost atacat în termen. Astfel, în cazul în care un reclamant lasă să expire termenul pentru a acționa împotriva unei decizii prin care s‑a adoptat în mod neechivoc o măsură ce produce efecte juridice care îi afectează interesele și care i se impune în mod obligatoriu, el nu poate reiniția acest termen solicitând autorului actului în cauză să revină asupra deciziei și formulând o acțiune împotriva deciziei de refuz care confirmă decizia luată anterior (a se vedea Hotărârea din 15 martie 1995, COBRECAF și alții/Comisia, T‑514/93, EU:T:1995:49, punctul 44 și jurisprudența citată, Hotărârea din 10 iulie 1997, AssiDomän Kraft Products și alții/Comisia, T‑227/95, EU:T:1997:108, punctul 29 și jurisprudența citată, și Ordonanța din 12 februarie 2010, Comisia/CdT, T‑456/07, EU:T:2010:39, punctul 54 și jurisprudența citată).
59      Cu toate acestea, o cerere de reexaminare a unei decizii anterioare rămase definitivă poate fi justificată de existența unor fapte noi și esențiale. Dacă un act constituie răspunsul la o cerere în care se invocă asemenea fapte și prin care se solicită administrației să efectueze o reexaminare a deciziei anterioare, acest act nu poate fi considerat a avea caracter pur confirmativ, în măsura în care statuează cu privire la aceste fapte și conține astfel un element nou în raport cu decizia anterioară. În consecință, în urma reexaminării, întemeiate pe fapte noi și esențiale, a unei decizii rămase definitivă, instituția vizată va trebui să adopte o nouă decizie, a cărei legalitate poate, dacă este cazul, să fie contestată în fața instanței Uniunii. În schimb, în lipsa unor fapte noi și esențiale, instituția nu este obligată să realizeze reexaminarea deciziei sale anterioare (Hotărârea din 7 februarie 2001, Inpesca/Comisia, T‑186/98, EU:T:2001:42, punctele 46-48, și Hotărârea din 13 noiembrie 2014, Spania/Comisia, T‑481/11, EU:T:2014:945, punctele 34 și 35).
60      Rezultă din această jurisprudență că un act este considerat adoptat ulterior reexaminării situației, ceea ce exclude considerarea sa drept act pur confirmativ, atunci când a fost adoptat fie la cererea persoanei interesate, fie din propria inițiativă a autorului său, pe baza unor elemente esențiale care nu fuseseră luate în considerare cu ocazia adoptării actului anterior. Tocmai pentru că nu au fost luate în considerare, aceste elemente sunt noi. În schimb, dacă elementele de fapt și de drept pe care se întemeiază noul act nu sunt diferite de cele care au justificat adoptarea actului anterior, acest nou act este pur confirmativ în raport cu actul anterior (Hotărârea din 13 noiembrie 2014, Spania/Comisia, T‑481/11, EU:T:2014:945, punctele 36 și 37).
61      În speță, Comisia arată că, dacă actul atacat ar trebui considerat o decizie, iar nu o simplă manifestare a unei opinii lipsită de efecte juridice, acesta ar constitui o decizie confirmativă a Deciziei zahăr. Republica Estonia ar urmări în realitate să eludeze interdicția formulării unei acțiuni împotriva acestei decizii după expirarea termenului prevăzut la articolul 263 TFUE. Or, pentru a justifica această eludare, ea nu se poate întemeia pe existența Hotărârii din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), a Hotărârii din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și a Hotărârii din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), care nu ar face decât să explice domeniul de aplicare al anumitor dispoziții, astfel cum acestea ar fi trebuit să fie înțelese de la momentul intrării lor în vigoare. Prin urmare, nu este vorba despre un fapt nou care să poată justifica reexaminarea unei decizii.
62      Pe de altă parte, Comisia prezintă mai multe observații privind fondul cauzei, care ar arăta că Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), Hotărârea din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), nu ar putea fi considerate elemente esențiale, în sensul jurisprudenței citate la punctele 59 și 60 de mai sus.
63      Republica Estonia răspunde Comisiei că actul atacat nu este o decizie confirmativă, întrucât examinează impactul a trei elemente noi asupra Deciziei zahăr, și anume Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), Hotărârea din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171). Republica Estonia adaugă că nu a contestat această decizie, întrucât nu avea niciun motiv să se îndoiască de legalitatea sa anterior pronunțării hotărârilor respective. Consultările care au avut loc ulterior cererii de modificare a Deciziei zahăr, între Republica Estonia și Comisie, ar demonstra că aceasta nu și‑a stabilit poziția definitivă înaintea adoptării actului atacat.
64      În plus, Republica Estonia contestă observațiile Comisiei prin care se urmărește să se demonstreze că Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), Hotărârea din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), nu erau elemente esențiale în sensul jurisprudenței citate la punctele 59 și 60 de mai sus.
65      Prin urmare, trebuie să se examineze dacă Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), Hotărârea din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), pot fi considerate elemente noi și esențiale, în sensul jurisprudenței citate la punctele 59 și 60 de mai sus.
Cu privire la aspectul dacă hotărârile invocate pot fi considerate elemente noi
66      Este cert că Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), Hotărârea din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), au fost pronunțate după adoptarea Deciziei zahăr. Prin urmare, hotărârile respective nu au putut fi luate în considerare la adoptarea Deciziei zahăr. Împrejurarea că aceste hotărâri sunt ulterioare Deciziei zahăr nu este suficientă pentru ca acestea să fie considerate elemente noi în sensul jurisprudenței citate la punctele 59 și 60 de mai sus.
67      Astfel, trebuie arătat că Republica Estonia se sprijină, pentru obținerea modificării Deciziei zahăr, nu pe pronunțarea ca atare a Hotărârii din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), a Hotărârii din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și a Hotărârii din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), sau pe un fapt evidențiat de aceste hotărâri, ci pe aplicarea prin analogie a raționamentului juridic urmărit de instanța Uniunii în hotărârile respective.
68      Or, în ceea ce privește Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), trebuie amintit că interpretarea unei norme de drept al Uniunii făcută de Curte în exercitarea competenței pe care i‑o conferă articolul 267 TFUE lămurește și precizează, dacă este nevoie, semnificația și domeniul de aplicare ale acestei norme, astfel cum trebuie sau cum ar fi trebuit să fie înțeleasă și aplicată de la intrarea sa în vigoare, astfel încât o hotărâre preliminară nu are o valoare constitutivă, ci pur declarativă, cu consecința că efectele sale se aplică, în principiu, de la data intrării în vigoare a normei interpretate (a se vedea Hotărârea din 12 februarie 2008, Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, punctul 35 și jurisprudența citată).
69      Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), nu face, așadar, decât să clarifice situația de drept existentă, astfel cum ar fi putut și cum ar fi trebuit să fie înțeleasă de Comisie, precum și de Republica Estonia, la momentul adoptării Deciziei zahăr.
70      În ceea ce privește Hotărârea din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), pe de o parte, trebuie arătat că neregularitățile care afectează decizia APA, constatate în aceste hotărâri și care justifică anularea lor, și care, potrivit Republicii Estonia, afectau și Decizia zahăr, erau deja prezente la adoptarea acestei decizii și că nimic nu împiedica Republica Estonia să le invoce în cadrul unei acțiuni în anularea acesteia.
71      Pe de altă parte, raționamentul juridic reținut de Tribunal în Hotărârea din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și în Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), nu a făcut decât să constate existența unor neregularități care afectează decizia APA. Or, trebuie amintit că luarea în considerare a motivelor care indică rațiunile exacte ale nelegalității constatate de instanța Uniunii într‑o hotărâre de anulare nu urmărește decât determinarea sensului exact a ceea ce s‑a statuat deja în dispozitiv și, prin urmare, autoritatea unei motivări a unei hotărâri de anulare nu este opozabilă acelor persoane care nu au fost părți în proces și în privința cărora hotărârea nu poate, prin urmare, să fi stabilit nimic. În aceste condiții, deși articolul 263 TFUE impune instituției vizate să evite ca orice act menit să înlocuiască acul anulat să fie afectat de aceleași neregularități cu cele identificate în hotărârea de anulare, respectiva dispoziție nu presupune ca aceasta să trebuiască să reexamineze, la cererea persoanelor în cauză, decizii identice sau similare pretins afectate de aceeași neregularitate, adresate altor destinatari decât reclamantul (Hotărârea din 14 septembrie 1999, Comisia/AssiDomän Kraft Products și alții, C‑310/97 P, EU:C:1999:407, punctele 55 și 56).
72      Prin urmare, Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), Hotărârea din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), nu pot fi considerate elemente noi, în sensul jurisprudenței citate la punctele 59 și 60 de mai sus. În această privință, este necesar să se considere că, astfel cum Comisia arată în mod întemeiat, Republica Estonia urmărește, în realitate, să eludeze interdicția formulării unei acțiuni împotriva Deciziei zahăr după expirarea termenului prevăzut în această privință la articolul 263 TFUE, ceea ce ar echivala cu a permite destinatarului unui act să solicite modificarea acestuia în orice moment, în temeiul unei jurisprudențe ulterioare, și, prin urmare, repunerea în discuție la infinit a actelor Uniunii care produc efecte juridice. Or, termenul prevăzut la articolul 263 TFUE urmărește tocmai garantarea securității juridice, evitând o asemenea repunere în discuție la infinit (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 octombrie 1978, Comisia/Belgia, 156/77, EU:C:1978:180, punctul 20). Simpla împrejurare că nici administrația, la momentul adoptării unei decizii, nici destinatarul acesteia, înaintea expirării termenului de introducere a acțiunii împotriva acestei decizii, nu au luat în considerare sau nu au invocat o interpretare de drept sau un raționament juridic reținute de instanța Uniunii într‑o hotărâre ulterioară nu poate repune în discuție caracterul definitiv al deciziei în cauză.
73      Cu privire la acest aspect, Republica Estonia arată, în răspunsul său la întrebările scrise ale Tribunalului, că „principiul […] securității juridice nu poate exclude revizuirea unei decizii administrative dacă rezultă că aceasta este contrară dreptului Uniunii”, fapt care ar fi confirmat în special de considerațiile reținute de Curte în Hotărârea din 19 septembrie 2006, i-21 Germany și Arcor (C‑392/04 și C‑422/04, EU:C:2006:586, punctul 52). Cu toate acestea, deși, în această hotărâre, Curtea a recunoscut existența unei limite a principiului securității juridice în ceea ce privește deciziile administrative contrare dreptului Uniunii și rămase definitive, care poate justifica modificarea acestora în anumite împrejurări, ea a indicat că aceste limitări nu erau aplicabile atunci când solicitantul reexaminării deciziei rămase definitive nu a epuizat căile de atac de care dispunea împotriva acestei decizii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 septembrie 2006, i-21 Germany și Arcor, C‑392/04 și C‑422/04, EU:C:2006:586, punctele 53 și 54).
74      În lipsa unor elemente noi, în sensul jurisprudenței citate la punctele 59 și 60 de mai sus, invocate de Republica Estonia în cererea sa de reexaminare și asupra cărora Comisia s‑ar fi pronunțat, actul atacat trebuie considerat ca având un caracter confirmativ al Deciziei zahăr.
75      Așadar, trebuie examinat doar cu titlu suplimentar dacă Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), Hotărârea din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), pot fi considerate elemente esențiale.
Cu privire la aspectul dacă hotărârile invocate pot fi considerate elemente esențiale
76      Un element trebuie calificat drept esențial, în sensul jurisprudenței citate la punctele 59 și 60 de mai sus, atunci când poate modifica în mod esențial situația juridică, astfel cum a fost luată în considerare de autorii actului anterior, precum în special un element care ridică îndoieli cu privire la temeinicia soluției adoptate de actul menționat (a se vedea Hotărârea din 13 noiembrie 2014, Spania/Comisia, T‑481/11, EU:T:2014:945, punctul 39 și jurisprudența citată).
77      Trebuie examinat dacă Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), Hotărârea din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), ridică îndoieli cu privire la temeinicia Deciziei zahăr.
78      Această chestiune nu a fost discutată de Republica Estonia și de Comisie în mod special din perspectiva admisibilității acțiunii. Cu toate acestea, în susținerea primului motiv, Republica Estonia a prezentat o serie de argumente prin care urmărea să demonstreze că nelegalitatea Deciziei zahăr rezulta din interpretarea Hotărârii din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), a Hotărârii din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și a Hotărârii din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), argumente contestate de Comisie.
79      În această privință, Republica Estonia arată, în esență, că interpretarea coroborată a Hotărârii din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), a Hotărârii din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și a Hotărârii din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), arată că Decizia zahăr era contrară dispozițiilor punctului 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare și ale articolului 58 din actul respectiv. Mai întâi, ea arată că obiectivul sistemului de eliminare a excedentelor de zahăr adoptat în vederea aderării era de a evita orice perturbare a mecanismelor prevăzute de organizarea comună a piețelor zahărului. În vederea realizării acestui obiectiv, Regulamentul nr. 60/2004 ar fi impus noilor state membre obligația, pe de o parte, de a dispune, la 1 mai 2004, de un sistem de identificare a stocurilor excedentare ale principalilor operatori și, pe de altă parte, de a constrânge acești operatori să furnizeze dovada eliminării stocurilor respective anterior datei de 30 noiembrie 2005 sau să plătească o contribuție financiară pentru cantitatea neeliminată. Republica Estonia ar fi îndeplinit această condiție prin adoptarea ÜLTS. Pe de altă parte, ar reieși din Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), că, în aplicarea articolului 58 din actul de aderare, un regulament nepublicat în estonă nu ar fi fost opozabil operatorilor estonieni, chiar dacă aceștia ar fi fost informați despre obligațiile care decurgeau din acesta și le‑ar fi respectat. În consecință, ÜLTS, trimițând la dispozițiile Regulamentului nr. 60/2004, precum și la codul din NC pentru zahăr, care rezultă din Regulamentul (CEE) nr. 2913/92 al Consiliului din 12 octombrie 1992 de instituire a Codului vamal comunitar (JO 1992, L 302, p. 1, Ediție specială, 02/vol. 5, p. 58), publicate în estonă la 6 august și, respectiv, la 4 iulie 2005, nu putea fi opozabilă operatorilor estonieni. Republica Estonia arată că, pentru acest motiv, după pronunțarea Hotărârii din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), aceasta a rambursat operatorilor estonieni vizați sumele plătite în conformitate cu ÜLTS. Obligația sa de eliminare a excedentelor, care rezultă din Regulamentul nr. 60/2004, ar fi fost, așadar, redusă, în practică, la plata unei simple contribuții financiare la bugetul Uniunii. Or, în conformitate cu Hotărârea din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și cu Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), acest fapt ar fi incompatibil cu punctul 4 alineatul (2) din anexa IV la actul de aderare.
80      Comisia contestă argumentele Republicii Estonia.
81      Trebuie arătat că argumentele Republicii Estonia sunt întemeiate pe două susțineri cumulative, și anume, pe de o parte, că reiese din Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), că îi era imposibil să obțină de la operatorii estonieni sumele vizate la articolul 6 alineatul (3) din Regulamentul nr. 60/2004 și, pe de altă parte, că din Hotărârea din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și din Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), reiese că, având în vedere această imposibilitate, Comisia nu putea să îi impună plata unei contribuții financiare în temeiul articolului 7 alineatul (2) din regulamentul respectiv.
82      Prin urmare, trebuie să se examineze fiecare dintre aceste susțineri, știut fiind că respingerea uneia ar fi suficientă pentru a se considera că argumentele Republicii Estonia nu sunt întemeiate și, în consecință, că aceasta nu a reușit să demonstreze că Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), Hotărârea din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și Hotărârea din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), trebuiau considerate elemente esențiale în sensul jurisprudenței citate la punctele 59 și 60 de mai sus.
83      În susținerea primei afirmații, potrivit căreia era imposibil să se obțină de la operatorii estonieni cuantumurile vizate la articolul 6 alineatul (3) din Regulamentul nr. 60/2004, Republica Estonia arată că obligația care le revine operatorilor în temeiul ÜLTS, de a plăti o contribuție financiară la bugetul său național în cazul neeliminării stocurilor lor excedentare de zahăr, nu era opozabilă operatorilor respectivi, chiar dacă data la care aceștia trebuiau să plătească o asemenea contribuție era ulterioară celei a publicării în estonă a Regulamentului nr. 60/2004. Data nașterii obligațiilor operatorilor ar fi 1 mai 2004, dată la care stocurile excedentare ale acestora ar fi fost determinate și noile state membre ar fi trebuit să dispună de un sistem de identificare. Acest fapt ar fi fost confirmat, în esență, de Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), în care deciziile de impunere întemeiate pe ÜLTS ar fi fost considerate inopozabile operatorilor chiar dacă au fost emise ulterior publicării în estonă a Regulamentului nr. 1972/2003. Pe de altă parte, conform jurisprudenței, nu ar fi justificată întemeierea pe o altă dată decât data de 1 mai 2004 pentru aplicarea măsurilor tranzitorii în vederea aderării.
84      În această privință, este suficient să se arate că, contrar celor pretinse de Republica Estonia, faptul generator al taxei pe care operatorii estonieni trebuiau să o plătească la bugetul național estonian, conform articolului 6 alineatul (3) din Regulamentul nr. 60/2004, cu modificările ulterioare, nu era deținerea de stocuri excedentare la data aderării. Astfel, rezultă clar din această dispoziție că faptul generator al taxei era neeliminarea stocurilor excedentare la 30 noiembrie 2005. Or, Regulamentele nr. 1789/2003 și nr. 60/2004 au fost publicate în Jurnalul Oficial în estonă cu mai mult de cincisprezece luni înainte de această dată (a se vedea punctul 13 de mai sus). Trebuie, așadar, să se considere că lipsa publicării acestor regulamente în estonă în Jurnalul Oficial la data aderării nu împiedica Republica Estonia să opună ÜLTS operatorilor estonieni pentru a obține plata taxei în discuție.
85      Această concluzie nu este infirmată de argumentul Republicii Estonia potrivit căruia, în Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), deciziile de impunere întemeiate pe ÜLTS au fost considerate inopozabile operatorilor chiar dacă au fost emise ulterior publicării în Jurnalul Oficial în estonă a Regulamentelor nr. 1789/2003 și nr. 1972/2003.
86      Astfel, în Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), Curtea a considerat că obligația de a achita o taxă pe stocurile excedentare de APA, prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 1972/2003, era determinată în funcție de stocurile deținute la data aderării și că, în consecință, data emiterii deciziei de impunere nu avea incidență asupra faptului generator al taxei respective. Această observație nu este aplicabilă în speță, obligația achitării unei taxe pe stocurile excedentare prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 1972/2003 și cea prevăzută la articolul 6 alineatul (3) din Regulamentul nr. 60/2004 născându‑se în momente diferite. Astfel, în timp ce taxa vizată de Regulamentul nr. 1972/2003 era datorată ca urmare a simplei posesii a unor stocuri excedentare la data aderării, cea vizată de Regulamentul nr. 60/2004 nu putea fi impusă ca urmare a simplului fapt al acestei posesii la data respectivă. Operatorul avea posibilitatea să evite plata taxei eliminând stocurile excedentare aflate în posesia sa. Obligația achitării acestei taxe era, în realitate, o consecință a încălcării obligației de eliminare a stocurilor respective, care îi revenea operatorului.
87      Susținerea Republicii Estonia potrivit căreia îi era imposibil să obțină de la operatorii estonieni sumele prevăzute la articolul 6 alineatul (3) din Regulamentul nr. 60/2004 nu își găsește, astfel, temeiul în Hotărârea din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), și trebuie înlăturată.
88      Din moment ce, ținând seama de caracterul cumulativ al celor două afirmații efectuate de Republica Estonia în susținerea afirmației potrivit căreia nelegalitatea Deciziei zahăr reiese din interpretarea Hotărârii din 12 iulie 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), a Hotărârii din 29 martie 2012, Republica Cehă/Comisia (T‑248/07, nepublicată, EU:T:2012:170), și a Hotărârii din 29 martie 2012, Lituania/Comisia (T‑262/07, EU:T:2012:171), respingerea uneia dintre cele două este suficientă pentru a respinge afirmația respectivă (a se vedea punctul 82 de mai sus), este necesar să se constate că aceste hotărâri nu pot fi considerate elemente esențiale, în sensul jurisprudenței citate la punctele 59 și 60 de mai sus, fără a fi necesară examinarea celei de a doua afirmații.
89      Rezultă din ansamblul considerațiilor care precedă că elementele pe care se întemeia cererea de modificare a Deciziei zahăr adresată Comisiei de Republica Estonia nu pot fi considerate nici noi, nici esențiale în sensul jurisprudenței citate la punctele 59 și 60 de mai sus. În aceste împrejurări, actul atacat trebuie considerat o decizie confirmativă a Deciziei zahăr, iar acțiunea trebuie respinsă drept inadmisibilă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
90      Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
91      Întrucât Republica Estonia a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Comisiei.
92      Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, statele membre care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Republica Letonia suportă, așadar, propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera întâi extinsă)
declară și hotărăște:
1)      Respinge acțiunea drept inadmisibilă.
2)      Obligă Republica Estonia să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de Comisia Europeană.
3)      Republica Letonia suportă propriile cheltuieli de judecată.
Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Gervasoni
Calvo‑Sotelo Ibáñez‑Martín
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 24 martie 2017.
Semnături
* Limba de procedură: estona.