Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. TAMARA ĆAPETA
presentadas el 20 de noviembre de 2025 (1)
Asunto C‑522/24
BG
contra
Ministero della difesa (Ministerio de Defensa)
Partes coadyuvantes:
Presidenza del Consiglio dei ministri (Presidencia del Consejo de Ministros)
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia)]
« Procedimiento prejudicial — Directiva 2000/78/CE — Concepto de “convicciones” contemplado en el artículo 1 de la Directiva 2000/78 — Opiniones personales sobre la vacunación contra la COVID‑19 — Obligación de vacunación impuesta al personal militar por la pandemia de COVID‑19 — Negativa a vacunarse contra la COVID-19 que dio lugar a la suspensión de empleo y sueldo »
I.      Introducción
1.        Han transcurrido más de dos años desde que se declaró oficialmente que la pandemia de COVID-19 no era ya una amenaza mundial. (2) No obstante, el Tribunal de Justicia sigue recibiendo peticiones de interpretación sobre los problemas jurídicos que se suscitaron durante la pandemia.
2.        Un ejemplo de ello es la presente petición de decisión prejudicial. El recurrente en el litigio principal (en lo sucesivo, «recurrente») se negó a vacunarse contra la COVID-19, como exigía la normativa italiana para el personal militar. Debido a ello fue suspendido de empleo y sueldo en el Ministero della Difesa (Ministerio de Defensa, Italia), parte recurrida en el litigio principal (en lo sucesivo, «Ministerio de Defensa» o «parte recurrida»), por un período de aproximadamente dos meses, transcurrido el cual se suprimió la obligación de vacunación y se reincorporó al trabajo.
3.        El recurrente alega ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) que es el órgano jurisdiccional remitente, que su suspensión fue discriminatoria, puesto que se basó únicamente en sus opiniones personales contrarias a la vacuna de la COVID-19, lo cual constituye, en su opinión, una infracción de las disposiciones establecidas en la Directiva 2000/78/CE del Consejo. (3)
II.    Hechos del litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
4.        En respuesta a la pandemia de COVID-19, el Ministerio de Defensa impuso al personal militar la obligación de vacunarse contra la COVID-19. Dicha obligación se basó en el Decreto-legge n. 44/21 (Decreto‑ley n.º 44/21). (4)
5.        Tras establecer la vacunación contra la COVID-19 como un requisito de trabajo esencial para determinadas categorías de profesionales, el artículo 4 ter del Decreto‑ley n.º 44/21 impuso expresamente a los empleadores la obligación de comprobar que todo el personal militar (entre otras categorías de trabajadores enumerados en esa disposición) (5) se vacunara. En caso de que un trabajador se negase a ser vacunado, quedaría inmediatamente suspendido de sus funciones. Dicho trabajador no sufriría consecuencias disciplinarias y la relación de trabajo se mantendría. Ese mismo precepto especificaba también que no se devengarían remuneraciones ni otros emolumentos durante el período de suspensión. Preveía asimismo que la suspensión se mantendría en vigor hasta que el interesado comunicara al empleador que había comenzado o finalizado el ciclo de vacunación primario o hasta la administración de la dosis de refuerzo. No obstante, la suspensión no se prolongaría más allá de un plazo de seis meses a partir del 15 de diciembre de 2021.
6.        El recurrente es un militar que trabaja como ingeniero para el Ministerio de Defensa, principalmente en una oficina para su uso exclusivo, aunque celebra habitualmente reuniones con otros militares y con el personal civil de la misma Administración, así como con representantes de empresas externas.
7.        Se negó a vacunarse contra la COVID-19 pero se mostró dispuesto a someterse a pruebas de SARS-CoV-2 cada 48 horas.
8.        Mediante decisión de 10 de enero de 2022, la parte recurrida suspendió al recurrente de sus funciones sin sueldo. La parte recurrida no impuso medidas disciplinarias al recurrente, que mantuvo su empleo.
9.        El recurrente impugnó dicha decisión mediante un recurso extraordinario ante el Presidente de la República.
10.      Se solicitó al Consiglio di Stato (Consejo de Estado), el órgano jurisdiccional remitente, en su condición de órgano consultivo, que emitiera un dictamen vinculante para el Ministerio de Defensa, que es competente para examinar el recurso y ha de proponer una decisión definitiva al Presidente de la República Italiana.
11.      Ante el órgano jurisdiccional remitente, el recurrente alegó que la obligación de vacunación era discriminatoria y contraria al artículo 2, apartado 2, de la Directiva 2000/78, invocando seis motivos.
12.      El recurrente adujo, en primer lugar, que sufrió una discriminación directa con respecto al personal civil que desempeñaba funciones similares para la parte recurrida, ya que dicho personal no fue sometido a la obligación de vacunación. Afirmó asimismo que se le impuso la obligación de vacunarse a su propio riesgo, en contra del artículo 206 bis del Decreto Legislativo n.º 66/10, (6) según el cual la Administración puede declarar, bajo su responsabilidad, que deben administrarse determinadas vacunas al personal militar para que este pueda ser desplegado en condiciones operativas particulares.
13.      En segundo lugar, alegó que sufrió una discriminación indirecta con respecto al personal militar vacunado, basada exclusivamente en su negativa a vacunarse por su opinión personal de que las vacunas carecían de una base científica válida. Aunque el recurrente manifestó que estaba dispuesto a someterse a pruebas del SARS-CoV-2 cada 48 horas, se le negó esta posibilidad, lo cual, a su juicio, contraviene el artículo 2, apartado 2, letra b), de la Directiva 2000/78.
14.      En tercer lugar, al haber sido suspendido de sus funciones sin sueldo, el recurrente alega que se le impidió cubrir sus necesidades y las de su familia, incluidas dos hijas menores de edad, durante el período de suspensión. El recurrente sostiene que se infringieron de este modo los artículos 1 y 24 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
15.      En cuarto lugar, el recurrente alegó inicialmente que no pudo disfrutar de su derecho a vacaciones anuales retribuidas. En el curso del procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente, el recurrente desistió de este motivo, pues el requisito de vacunación obligatoria fue eliminado a partir del 25 de marzo de 2022. (7)
16.      En quinto lugar, el recurrente alegó que se le denegó la tutela judicial efectiva, infringiendo el artículo 19 TUE.
17.      En sexto lugar, el recurrente solicitó indemnización por la discriminación sufrida, mediante una sanción ejemplar y disuasoria de conformidad con el artículo 17 de la Directiva 2000/78.
18.      Asimismo, el recurrente solicitó al órgano jurisdiccional remitente que planteara seis cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia en relación con cada motivo de recurso.
19.      La parte recurrida solicitó al órgano jurisdiccional remitente la desestimación del recurso. En su opinión, la obligación de vacunación controvertida fue establecida lícitamente como requisito legal por el artículo 4 ter del Decreto‑ley n.º 44/21.
20.      El órgano jurisdiccional remitente desestimó los motivos de recurso quinto y sexto, así como las cuestiones prejudiciales correspondientes a tales motivos propuestas por el recurrente, y tomó nota de la renuncia del recurrente al cuarto motivo. No obstante, dicho órgano jurisdiccional decidió suspender el procedimiento y plantear las demás cuestiones prejudiciales propuestas por el recurrente.
21.      Con carácter preliminar, el órgano jurisdiccional remitente observó que las cuestiones prejudiciales propuestas por el recurrente carecen de fundamento, ya que la legalidad de la norma nacional que exige la vacunación del personal sanitario contra la COVID-19, introducida también por el Decreto‑ley n.º 44/21, ya había sido examinada y confirmada por la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Italia) en las sentencias n.os 14/2023, 15/2023 y 185/2023. Según el órgano jurisdiccional remitente, los principios enunciados en esas sentencias, similares a los establecidos en las disposiciones de Derecho de la Unión que el recurrente invoca en su recurso, se aplican también a la obligación de vacunación del personal militar objeto del procedimiento principal.
22.      Por lo que respecta al primer motivo, el órgano jurisdiccional remitente señaló que la Directiva 2000/78 establece normas relativas a la igualdad de trato en el lugar de trabajo que se aplican en circunstancias normales. Ahora bien, como precisa el artículo 2, apartado 5, de la citada Directiva, tales normas se entenderán sin perjuicio de las medidas establecidas en la legislación nacional que, en una sociedad democrática, son necesarias para la seguridad pública y la protección de la salud. Afirmó asimismo que la obligación de vacunación fue impuesta debido a las circunstancias excepcionales existentes y que la seguridad de las vacunas contra la COVID-19 se había certificado. La decisión legislativa de introducir la obligación de vacunación del personal militar —que, a diferencia del personal civil, debe proteger en situaciones de emergencia la seguridad pública y estar en contacto con la comunidad como miembros de las fuerzas armadas— era una medida razonable y adecuada en ese momento para salvaguardar la salud tanto del personal militar como de la población en general. Así pues, según el órgano jurisdiccional remitente, las situaciones del personal civil y del personal militar no son comparables y, por tanto, no existe el motivo de discriminación invocado por el recurrente.
23.      En cuanto al segundo motivo, el órgano jurisdiccional remitente señaló que la obligación de vacunación no era desproporcionada, puesto que no existía en ese momento ninguna otra medida adecuada. El método de las pruebas, como obligación alternativa a la vacunación, se utilizó en contextos más generales para que las personas no pertenecientes a las categorías obligadas a vacunarse pudieran acceder a lugares públicos. Sin embargo, el coste de esas pruebas, que se tenían que repetir cada dos o tres días, habría sido insostenible y habría supuesto una carga intolerable para el sistema sanitario. Además, dado que los resultados de las pruebas no se proporcionaban inmediatamente después de su realización, quedaban obsoletos inmediatamente, pues la persona sometida a la prueba podía contagiarse en el período transcurrido entre la realización de la prueba y la recepción de los resultados.
24.      En lo que atañe al tercer motivo, el órgano jurisdiccional remitente indicó que la suspensión de los trabajadores no vacunados, que duró algo más de dos meses, era conforme con el deber de protección del empleador y que el derecho al trabajo consagrado en la Constitución no conlleva necesariamente el derecho a realizar una actividad laboral si esta supone un riesgo para la salud pública y el trabajador opta por no cumplir las normas relativas a la seguridad en el trabajo, concretamente, la obligación de vacunarse contra la COVID. Así pues, la obligación de vacunación era una medida razonable y proporcionada en interés de la salud pública, aunque contraria a las opiniones personales del recurrente, por lo que el incumplimiento deliberado de dicha obligación por el recurrente justifica su suspensión de funciones sin sueldo.
25.      En esas circunstancias, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      Habida cuenta de que la Administración no ha considerado necesario imponer la vacunación al personal militar en virtud del artículo 206 bis del Decreto Legislativo n.º 66/10 debido a su empleo específico, asumiendo la responsabilidad de los efectos de la vacuna, ¿se opone la Directiva 2000/78/CE a una transposición que permita el Decreto‑ley n.º 172/21, en la medida en que modifica el Decreto‑ley n.º 44/21 añadiendo [el artículo] 4 ter, apartado 1, [letra] b, que impone a un militar una vacunación obligatoria y contraria a sus opiniones personales, pues le obliga a someterse por voluntad propia a dicho tratamiento sanitario, aún en fase experimental, a su riesgo y ventura, como requisito adicional para poder trabajar en el mismo entorno laboral en el que hay personal civil al que no se exige estar vacunado a pesar de que este realice tareas que, desde el punto de vista de la posibilidad de contagiar y contagiarse de otros individuos, sean similares a las realizadas por el personal militar?
2)      Habida cuenta de que, según la normativa italiana en materia de acceso al lugar de trabajo, incluidos lugares muy concurridos como el transporte público, estadios y restaurantes, para los trabajadores no incluidos en el citado Decreto‑ley n.º 172/21, se consideran equivalentes el certificado de vacunación o el resultado negativo de una prueba con hisopo realizada en las 48 horas anteriores, ¿se opone el artículo 2, apartado 2, letra b), de la Directiva 2000/78/CE a una medida como el Decreto‑ley n.º 172/21, en la medida en que modifica el Decreto‑ley n.º 44/21 añadiendo [el artículo] 4 ter, apartado 1, letra b), que impone al trabajador militar una vacunación obligatoria y contraria a sus convicciones personales, como requisito necesario para poder trabajar en el mismo entorno laboral en el que hay personal militar que, con arreglo a sus convicciones, ha considerado oportuno vacunarse incluso sin tener la obligación, a pesar de que el militar no vacunado esté dispuesto y, en todo caso, obligado, a proporcionar el resultado de una prueba con hisopo que certifique el resultado negativo de la prueba de COVID en intervalos inferiores a 48 horas?
3)      ¿Infringe los artículos 1 y 24 de la [Carta], con arreglo a lo establecido en el artículo 24 de la misma, la medida establecida en el Decreto‑ley n.º 172/21, que completa el Decreto‑ley n.º 44/21, el cual, mediante su artículo 4 ter, apartado 3, impide al trabajador suspendido por incumplir la obligación de vacunación proporcionar sustento a su familia de forma legal y ofrecer la protección y los cuidados necesarios para el bienestar de las hijas menores?»
26.      El recurrente en el litigio principal, los Gobiernos francés e italiano, así como la Comisión Europea, han presentado observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia.
27.      El 10 de julio de 2025 se celebró una vista en la que el recurrente en el litigio principal, el Gobierno italiano y la Comisión formularon observaciones orales.
III. Análisis
28.      Las dos primeras cuestiones prejudiciales del órgano jurisdiccional remitente deben examinarse conjuntamente. Mediante estas cuestiones, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la normativa italiana que obliga al personal militar a vacunarse contra la COVID-19 es contraria a la Directiva 2000/78, por introducir un trato discriminatorio prohibido por la referida Directiva.
29.      Para responder a estas cuestiones, es preciso analizar, en primer lugar, si la Directiva 2000/78 es aplicable a una normativa como la descrita por el órgano jurisdiccional remitente (sección A).
30.      Si la citada Directiva fuera aplicable, será necesario examinar si la normativa nacional controvertida constituye una discriminación directa o indirecta y, en este último supuesto, si puede justificarse esa discriminación (sección B).
A.      Respuesta propuesta: La Directiva 2000/78 no es aplicable a las circunstancias del presente asunto
1.      Desigualdad de trato por razón de la categoría profesional
31.      La Directiva 2000/78 prohíbe la discriminación en el ámbito del empleo y la ocupación por los siguientes motivos: religión o convicciones, discapacidad, edad y orientación sexual. (8)
32.      Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los motivos enumerados en el artículo 1 de la Directiva 2000/78 lo son de manera exhaustiva y esta Directiva no tiene por objeto las discriminaciones por razón de la categoría profesional o del lugar de trabajo. (9)
33.      Del marco jurídico nacional se desprende que la norma que exigió la vacunación obligatoria contra la COVID-19 se aplicó inicialmente a los profesionales sanitarios y a los trabajadores de la sanidad pública, se amplió con posterioridad para incluir a los trabajadores de residencias de asistencia social y centros sanitarios, y finalmente, al personal de los sectores de defensa, seguridad y emergencias públicas, incluido el personal militar al servicio del Ministerio de Defensa.
34.      En cambio, el personal civil al servicio del Ministerio de Defensa no estaba comprendido en el ámbito de dicha obligación y no tuvo que vacunarse contra la COVID-19 para continuar trabajando.
35.      Así pues, la obligación de vacunación prevista en el artículo 4 ter del Decreto‑ley n.º 44/21 establecía una diferencia de trato entre el personal militar y civil al servicio del Ministerio de Defensa. Esa diferencia de trato se basaba en las funciones desempeñadas respectivamente por esos dos grupos de personas. Sin embargo, tal diferencia no constituye uno de los motivos de discriminación prohibidos en virtud de la Directiva 2000/78.
36.      Por lo tanto, como sostienen el Gobierno francés y la Comisión, una diferencia de trato entre el personal militar y civil en lo que respecta a la obligación de vacunación contra la COVID-19 no da lugar a la aplicación de la Directiva 2000/78.
37.      En consecuencia, el recurrente no puede invocar esa Directiva para alegar que la normativa italiana controvertida estaba prohibida por introducir una diferencia de trato entre el personal militar y civil al servicio del Ministerio de Defensa.
2.      Las convicciones como motivo de discriminación prohibido por la Directiva 2000/78
38.      Entre los motivos de discriminación prohibidos por la Directiva 2000/78 figura la «religión o convicciones». Por consiguiente, la citada Directiva puede resultar aplicable si la normativa controvertida establece una diferencia de trato directa o indirecta basada en las convicciones personales del recurrente.
39.      La cuestión que se suscita consiste, pues, en si las opiniones personales del recurrente por las que decidió no vacunarse pueden considerarse «convicciones» en el sentido del artículo 1 de la Directiva 2000/78.
40.      La Directiva 2000/78 no proporciona una definición del concepto de convicciones a efectos de la aplicación de dicha Directiva. (10)
41.      No obstante, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia proporciona orientaciones para comprender el significado de este concepto.
42.      El Tribunal de Justicia ha señalado que, dado que el artículo 1 de la Directiva 2000/78 cita en un mismo plano los conceptos de «religión» y «convicciones», a efectos de la aplicación de la citada Directiva, esos dos términos se consideran las dos caras de un mismo y único motivo de discriminación, que abarca tanto las convicciones religiosas como las convicciones filosóficas o espirituales. (11)
43.      Asimismo, el Tribunal de Justicia ha declarado que la discriminación por motivos de «religión o convicciones» debe distinguirse de la discriminación basada en «opiniones políticas o de cualquier otro tipo». (12)
44.      En este sentido, el Tribunal de Justicia explicó que la Directiva 2000/78 «no cubre ni las convicciones políticas o sindicales ni las convicciones o preferencias artísticas, deportivas, estéticas u otras». (13)
45.      Asimismo, el Tribunal de Justicia recordó que el derecho a la libertad de conciencia y de religión, reconocido en el artículo 10, apartado 1, de la Carta, forma parte del contexto pertinente para interpretar la Directiva 2000/78. (14) Dicho derecho de la Carta corresponde al derecho garantizado en el artículo 9 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH»), que protege «el derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión». Por consiguiente, la interpretación del concepto de «convicciones» conforme al CEDH es también pertinente para entender ese concepto en el contexto del Derecho de la Unión.
46.      En la sentencia Vavřička, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH») concluyó que la vacunación obligatoria no vulnera el CEDH, porque la oposición personal a la vacunación no está comprendida en el concepto de «convicciones» protegido por el artículo 9 del CEDH. En particular, el TEDH consideró que esa oposición personal debía entenderse como una opinión crítica y no como convicciones que disfruten de la protección del CEDH. (15) En el referido asunto, el TEDH estimó que no cabía considerar que la oposición del Sr. Vavřička a la vacunación obligatoria constituyera una convicción filosófica, ya que este último indicó al órgano jurisdiccional nacional que su objeción a la vacunación se basaba en su opinión de que era perjudicial fundamentalmente para su propia salud y para la salud de sus hijos. El TEDH consideró, por tanto, que «una opinión crítica sobre la vacunación no puede constituir una creencia o convicción de suficiente fuerza, seriedad, coherencia e importancia para atraer las garantías del artículo 9». (16)
47.      De lo anterior se deduce que las opiniones personales contrarias a la vacunación —como las basadas en preocupaciones en materia de salud— no pueden considerarse convicciones filosóficas y, en principio, no gozan de la protección que confiere la Directiva 2000/78.
48.      En conclusión, la Directiva 2000/78 no prohíbe, en principio, una normativa nacional que prevea la vacunación obligatoria de un militar en contra de sus opiniones personales.
3.      Aplicación a las circunstancias del presente asunto
49.      De ello se deduce que el recurrente no puede invocar sus opiniones personales sobre la obligación de vacunación del personal militar contra su empleador, que estaba aplicando la normativa nacional por la que se introdujo la vacunación obligatoria del personal militar.
50.      El recurrente alegó ante el Tribunal de Justicia que la obligación de vacunación que le impuso el artículo 4 ter del Decreto‑ley n.º 44/21 le exigía firmar un formulario de consentimiento informado en el que se indicaba expresamente que los efectos secundarios a largo plazo de las vacunas contra la COVID-19 seguían siendo desconocidos, incluido el riesgo de muerte. A juicio del recurrente, esta incertidumbre en torno a los riesgos asociados a la vacuna se vio reforzada más tarde por el hecho de que una serie de personas que habían recibido la vacuna enfermaron o incluso fallecieron posteriormente por COVID-19. En consecuencia, aunque las vacunas habían sido calificadas oficialmente de seguras, el recurrente concluyó que el programa de vacunación contra la COVID-19 obedecía principalmente a los intereses comerciales de las compañías farmacéuticas y, por tanto, ponía en peligro al personal militar, que debía vacunarse con independencia de la supuesta eficacia y seguridad de las vacunas. Afirmó asimismo que no deseaba poner en riesgo su propia vida, exponiéndose a posibles efectos secundarios, para contribuir a las actividades lucrativas de las compañías farmacéuticas.
51.      La oposición del recurrente a la obligación de vacunación se vio acentuada por el hecho de que el Gobierno, que impuso esa obligación en virtud del artículo 4 ter del Decreto‑ley n.º 44/21, no asumió ninguna responsabilidad por las posibles consecuencias adversas derivadas de la vacuna. El recurrente afirmó asimismo que no se habría opuesto a la obligación de vacunación si se hubiera exigido en virtud del artículo 206 bis del Decreto Legislativo n.º 66/10.
52.      A la luz de la resolución de remisión y de las alegaciones formuladas por el recurrente en la vista, a mi juicio el recurrente no aportó prueba alguna para acreditar que su objeción a la obligación de vacunación contra la COVID-19 se derive de convicciones filosóficas. El razonamiento para oponerse a dicha obligación parece basarse, en cambio, en dos elementos. En primer lugar, su oposición se fundamenta en su opinión crítica en materia de salud según la cual las vacunas no eran seguras, entre otras razones, porque su distribución obedeció fundamentalmente a los intereses comerciales de la industria farmacéutica. En segundo lugar, el recurrente criticó la negativa del Gobierno a asumir ninguna responsabilidad por los potenciales efectos secundarios causados por la vacuna, que es la razón por la que no impuso la vacunación al personal militar como una obligación.
53.      Como la Comisión observó en la vista, la opinión del recurrente está abierta a cambios a la luz de nuevos datos científicos, por lo que esa opinión no constituye una visión global y completa de la vida fundada en consideraciones filosóficas o espirituales. Su opinión parece limitarse a la propia vacuna contra la COVID-19 y se basa en los supuestos riesgos para la salud de dicha vacuna, que, según el recurrente, no fueron suficientemente evaluados a la luz de las pruebas científicas médicas disponibles en el momento de imponer la obligación de vacunación contra la COVID-19. Su oposición a la vacuna es también una manifestación de su desacuerdo con la política del Gobierno relativa a la obligación de vacunación.
54.      En este sentido, no parece que el recurrente se apoye en una verdadera convicción filosófica.
55.      A la luz de las consideraciones anteriores, he de concluir que la opinión crítica del recurrente sobre la obligación de vacunación no constituye una convicción protegida por el artículo 1 de la Directiva 2000/78.
56.      En consecuencia, el recurrente no puede invocar la Directiva 2000/78 para oponerse a la aplicación del Decreto‑ley n.º 44/21 por su empleador.
57.      A modo de resumen, propongo, en respuesta a las cuestiones prejudiciales primera y segunda, el Tribunal de Justicia responda que la Directiva 2000/78 no resulta aplicable en las circunstancias del caso de autos, ya que la discriminación alegada no está comprendida en ninguno de los motivos de discriminación prohibidos por dicha Directiva.
58.      La Directiva 2000/78 prohíbe, en particular, la discriminación basada en las «convicciones». Ahora bien, las opiniones personales basadas en preocupaciones en materia de salud o en desacuerdos con la política gubernamental de vacunación no constituyen «convicciones» en el sentido de la Directiva 2000/78.
B.      Con carácter subsidiario
59.      Para el supuesto de que el Tribunal de Justicia considerase, sin embargo, que una opinión personal sobre la vacunación, basada en preocupaciones en materia de salud o en un desacuerdo con una política pública de vacunación, constituye una «convicción» en el sentido de la Directiva 2000/78, es necesario examinar si el trato dado al recurrente puede calificarse de discriminación directa o indirecta y, de ser así, si esa diferencia de trato puede estar justificada.
60.      Existe discriminación directa, prohibida por el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2000/78, cuando la diferencia de trato esté basada directamente en uno de los motivos prohibidos que se enuncian en la citada Directiva. La normativa italiana controvertida no está basada en las opiniones personales del personal militar relativas a la vacunación contra la COVID-19. Por lo tanto, dicha normativa no puede considerarse directamente discriminatoria.
61.      Existiría una discriminación indirecta basada en las convicciones, prohibida en virtud del artículo 2, apartado 2, letra b), de la Directiva 2000/78, si una norma o práctica aparentemente neutra situase a las personas que tienen unas convicciones particulares en una situación desventajosa. (17)
62.      En caso de que la opinión personal del recurrente contraria a la obligación de vacunación se considerase «convicciones» en el sentido de la Directiva 2000/78, podría estimarse que la norma introducida por la legislación italiana, que prevé la suspensión de empleo y sueldo del personal militar no vacunado, sitúa indirectamente a esos militares en una posición desventajosa respecto del personal militar que se ha vacunado voluntariamente.
63.      No obstante, la discriminación indirecta puede justificarse con una finalidad legítima, siempre que los medios para la consecución de esta finalidad sean adecuados y necesarios. (18)
64.      En lo que atañe al requisito relativo a la existencia de una finalidad legítima, el Gobierno italiano explicó que la obligación de vacunación contra la COVID-19 se impuso como medida organizativa en relación con las actividades y los deberes del personal militar durante la pandemia de COVID-19. Dicha medida perseguía un doble objetivo: por una parte, pretendía prevenir que los miembros del ejército contrajeran el SARS-CoV-2 en el ejercicio de sus funciones durante la pandemia de COVID-19; por otra parte, tenía por objeto proteger la salud pública, garantizando al mismo tiempo el desempeño adecuado de esas funciones.
65.      En la sentencia Nordic Info, el Tribunal de Justicia calificó la pandemia de COVID-19 como una amenaza grave para la salud pública, capaz de provocar la muerte en diferentes categorías de la población y de sobrecargar, o incluso saturar, el sistema nacional de salud. (19)
66.      Además, la protección de la salud pública es manifiestamente un objetivo legítimo, como se afirma en reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Así, en la sentencia Memoria y Dall’Antonia, el Tribunal de Justicia señaló que «la protección de la salud pública […] figura entre las razones imperiosas de interés general reconocidas por el Derecho de la Unión, y que los Estados miembros disponen en esa materia de un amplio margen de apreciación». (20)
67.      En una situación similar, el TEDH declaró, en la sentencia Pasquinelli y otros c. San Marino, que la obligación de vacunación exigida por un Estado a ciertos profesionales sanitarios durante la pandemia de COVID-19 perseguía, en la emergencia de salud pública que planteaba un riesgo grave para toda la población, el objetivo legítimo de proteger la salud pública y los derechos y las libertades de otras personas. Además, el TEDH determinó que debían tenerse en cuenta el carácter temporal, la intensidad limitada y el contexto excepcional para decidir sobre la proporcionalidad de las medidas restrictivas establecidas. (21)
68.      El recurrente explicó que estaba dispuesto a presentar una prueba negativa de la COVID-19 cada 48 horas, pero se le negó esta posibilidad y fue suspendido de sus funciones por su negativa a vacunarse. Además, el recurrente sostiene que, aunque trabajaba como miembro de las fuerzas armadas, desempeñaba un trabajo de oficina similar al del personal civil, que no tuvo que vacunarse para seguir trabajando para el mismo empleador.
69.      Mediante estas alegaciones, el recurrente niega el carácter adecuado y necesario de la normativa italiana.
70.      El Gobierno italiano, al tiempo que respetaba la libertad de opinión del personal militar, impuso una obligación de vacunación contra la COVID-19 y ofreció al personal militar la opción de recibir o rechazar la vacuna. Si la rechazaban, con independencia de su función profesional y de las tareas que desempeñaran, la consecuencia era la suspensión temporal de su relación laboral con la parte recurrida.
71.      Aunque el recurrente alegó que, como militar, ejercía funciones de oficina con escaso contacto con otras personas, la obligación de vacunación no podía imponerse caso por caso. Se aplicó, por el contrario, a todo el personal militar al servicio de la parte recurrida, al margen de si creían o no en la eficacia y seguridad de las vacunas.
72.      En cuanto al requisito relativo a la existencia de medios adecuados y necesarios, comparto la tesis del Gobierno italiano, que señaló que no existían otras medidas adecuadas y menos restrictivas para alcanzar el objetivo perseguido por esa norma nacional. Aun cuando hubiera podido considerarse que las pruebas del SARS-CoV-2 eran menos restrictivas, no ofrecerían el mismo nivel de prevención que la vacunación. Por tanto, esa solución no habría sido ni adecuada ni eficaz para prevenir que el personal militar contrajera y propagara la COVID-19, y habría entrañado el riesgo de socavar los legítimos esfuerzos realizados por dicho Gobierno en materia de salud pública para contener el impacto de la pandemia. Además, organizar pruebas frecuentes de COVID-19 en intervalos de 48 horas para el personal militar requeriría unos costes y esfuerzos no razonables, que serían difíciles de soportar para un sistema sanitario ya comprometido en la gestión de la pandemia.
73.      En cambio, la obligación de vacunación contra la COVID-19 perseguía reducir el riesgo de que el personal militar enfermara y la probabilidad de que posteriormente transmitiera el SARS-CoV-2 a otros. Además, en ese momento, cuanto mayor fuera el porcentaje de personas vacunadas, menor sería la propagación del virus, lo cual contribuiría al desarrollo de la inmunidad de rebaño.
74.      Habida cuenta de lo anterior, considero que la norma nacional cumple cada uno de los criterios establecidos en el artículo 2, apartado 2, letra b), inciso i), de la Directiva 2000/78, ya que perseguía la finalidad legítima de proteger la salud pública luchando contra la propagación de la COVID-19 por medios necesarios y proporcionados.
75.      En consecuencia, aun cuando el Tribunal de Justicia concluya que el Decreto‑ley n.º 44/21 puede calificarse de discriminación indirecta basada en «convicciones» en el sentido de la Directiva 2000/78, propongo al Tribunal de Justicia que responda que esa normativa puede, no obstante, justificarse con arreglo al artículo 2, apartado 2, letra b), inciso i), de la citada Directiva, ya que perseguía una finalidad legítima, a saber, la protección de la salud pública, en particular la salud del personal militar al servicio del Ministerio de Defensa. Además, en el momento en que el legislador italiano adoptó la norma, no existían medidas alternativas que fueran adecuadas y menos restrictivas para alcanzar ese objetivo.
Tercera cuestión prejudicial
76.      Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si la suspensión de empleo y sueldo de un militar que se negó a recibir la vacuna contra la COVID-19 puede considerarse contraria a los artículos 1 y 24 de la Carta.
77.      Como he explicado en las presentes conclusiones, las opiniones personales acerca de una obligación de vacunación, como las expresadas por el recurrente, no están comprendidas en el concepto de convicciones protegidas por el artículo 1 de la Directiva 2000/78. Aun cuando tales opiniones constituyeran convicciones en el sentido de la referida Directiva, la discriminación indirecta resultante podría justificarse por razones de interés general. Por consiguiente, no cabe considerar que las consecuencias derivadas de la aplicación de la normativa controvertida vulneren la dignidad humana o los derechos del niño, protegidos por los artículos 1 y 24 de la Carta.
IV.    Conclusión
78.      A la luz de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) de la siguiente manera:
«La Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación,
debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una obligación de vacunación impuesta por la legislación nacional a un militar en contra de sus opiniones personales.
Dicha Directiva prohíbe, en particular, la discriminación basada en las “convicciones”. Sin embargo, las opiniones personales basadas en preocupaciones en materia de salud o en desacuerdos con la política gubernamental de vacunación no constituyen “convicciones” en el sentido de la Directiva 2000/78.»
1      Lengua original: inglés.
2      Véase a este respecto la Declaración del Director General de la Organización Mundial de la Salud de 5 de mayo de 2023, disponible en: https://www.who.int/news-room/speeches/item/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing---5-may-2023.
3      Directiva de 27 de noviembre de 2000 relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación (DO 2000, L 303, p. 16; en lo sucesivo, «Directiva 2000/78»).
4      Decreto-legge 1 aprile 2021, n.º 44 — Misure urgenti per il contenimento dell’epidemia da COVID-19, in materia di vaccinazioni anti SARS-CoV-2, di giustizia e di concorsi pubblici (convertito con modificazioni dalla L. 28 maggio 2021, n.º 76) [Decreto‑ley
n.º 44, de 1 de abril de 2021, por el que se establecen medidas urgentes para la lucha contra la epidemia de COVID-19 en materia de vacunación contra el SARS-CoV-2, de justicia y de concursos públicos, convalidado por la Legge 28 maggio 2021, n.º 76, (Ley n.º 76, de 28 de mayo de 2021)], modificado por el decreto legge 26 novembre 2021, n.º 172, Misure urgenti per il contenimento dell’epidemia da COVID-19 e per lo svolgimento in sicurezza delle attività economiche e sociali (convertito con modificazioni dalla L. 21 gennaio 2022, n.º 3) [Decreto‑ley
n.º 172, de 26 de noviembre de 2021, por el que se establecen medidas urgentes para la lucha contra la epidemia de COVID-19 y para llevar a cabo actividades económicas y sociales en condiciones de seguridad, convalidado con modificaciones por la Legge 21 gennaio 2022, n.º 3 (Ley n.º 3, de 21 de enero de 2022)].
5      La obligación de vacunación contra la COVID-19 se introdujo en un primer momento para los profesionales sanitarios y los trabajadores de la sanidad pública, a continuación para los trabajadores de los centros de asistencia social y sanitarios, y por último, entre otras categorías, para el personal de los sectores de defensa, seguridad y emergencias públicas.
6      Decreto Legislativo 15 marzo 2010 n.º 66 — Codice dell’ordinamento militare (Decreto Legislativo
n.º 66 de 15 de marzo de 2010 sobre el Código del Ordenamiento Militar).
7      El artículo 4 ter del Decreto‑ley
n.º 44/21 fue derogado por el artículo 8 del decreto-legge 24 marzo 2022, n.º 24 — Disposizioni urgenti per il superamento delle misure di contrasto alla diffusione dell’epidemia da COVID-19, in conseguenza della cessazione dello stato di emergenza (Decreto‑ley
n.º 24 de 24 de marzo de 2022 — de medidas urgentes revocando las medidas existentes para combatir el avance de la epidemia de COVID-19, como consecuencia del cese del estado de emergencia; en lo sucesivo, «Decreto‑ley
n.º 24/22»).
8      Artículo 1 de la Directiva 2000/78.
9      Véase la sentencia de 17 de octubre de 2024, Zetschek (C‑349/23, EU:C:2024:889), apartado 25 y jurisprudencia citada.
10      El concepto de «convicciones» no se define tampoco en la legislación de los Estados miembros ni en el plano internacional. Sin embargo, en algunos Estados miembros, la documentación explicativa que acompaña a la legislación ofrece orientaciones para definir el concepto de convicciones. Por ejemplo, en los Países Bajos, se ha utilizado la expresión «filosofía de vida» (es decir, filosofías en sentido amplio, como el humanismo, que no engloban, sin embargo, cualesquiera opiniones sobre la sociedad) para explicar el contenido del concepto de «convicciones». En Italia, los órganos jurisdiccionales nacionales han considerado, en varias ocasiones, que las «convicciones» como motivo protegido incluyen, por ejemplo, la afiliación sindical y, en el caso de los objetores de conciencia, la convicción personal de la necesidad de negarse a llevar armas. Véase, a este respecto, Comisión Europea — Dirección General de Justicia y Consumidores, Chopin, I., y Germaine, C., «A Comparative Analysis of Non-discrimination law in Europe 2024 — The 27 EU Member States compared» — Preparado por Isabelle Chopin y Catharina Germaine para la, European network of legal experts in gender equality and non-discrimination, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2024, pp. 18 y 19.
11      Véanse las sentencias de 15 de julio de 2021, WABE y MH Müller Handel (C‑804/18 y C‑341/19, EU:C:2021:594), apartado 47; de 13 de octubre de 2022, SCRL (Prenda de vestir con connotaciones religiosas) [C‑344/20, en lo sucesivo, «sentencia SCRL (Prenda de vestir con connotaciones religiosas)», EU:C:2022:774], apartado 26, y de 28 de noviembre de 2023, Commune d’Ans (C‑148/22, EU:C:2023:924), apartado 22.
12      Véase la sentencia SCRL (Prenda de vestir con connotaciones religiosas), apartado 27 y jurisprudencia citada.
13      Véase la sentencia SCRL (Prenda de vestir con connotaciones religiosas), apartado 28. El subrayado es mío.
14      Véase la sentencia SCRL (Prenda de vestir con connotaciones religiosas), apartado 35 y jurisprudencia citada.
15      Véase TEDH, sentencia de 8 de abril de 2021, «Vavřička y otros c. República Checa», (CE:ECHR:2021:0408JUD004762113, en lo sucesivo, «sentencia Vavřička», §§ 335 y 337). En ese asunto, seis demandantes impugnaron la obligación legal impuesta por la República Checa de vacunar a los niños contra varias enfermedades contagiosas. Uno de los demandantes había sido multado por no vacunar a sus hijos, mientras que los otros eran padres a cuyos hijos se les denegó la admisión preescolar debido al incumplimiento de la obligación de vacunación. Todos los demandantes invocaron el artículo 8 del CEDH y tres de ellos invocaron el artículo 9 CEDH. El TEDH declaró la inadmisibilidad de las demandas sobre la base del artículo 9 del CEDH.
16      Véase la sentencia Vavřička, § 335  (el subrayado es mío). Ese criterio —«una creencia o convicción de suficiente fuerza, seriedad, coherencia e importancia»— fue fijado en la sentencia Campbell y Cosans c. Reino Unido. En esa sentencia, el TEDH declaró que «la palabra “convicciones”, si se considera aisladamente y en su acepción habitual, no es sinónima de “opinión” e “ideas”, tal como las emplea el artículo 10 [del CEDH], que garantiza la libertad de expresión; aparece también en la versión francesa del artículo 9 [del CEDH] (en inglés, “beliefs”), que consagra la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, y se aplica a la opinión que alcanza determinado nivel de fuerza, seriedad, coherencia e importancia». Véase TEDH, sentencia de 25 de febrero de 1982, (CE:ECHR:1982:0225JUD000751176, § 36).
17      Véase la sentencia SCRL (Prenda de vestir con connotaciones religiosas), apartado 37 y jurisprudencia citada.
18      Véase el artículo 2, apartado 2, letra b), inciso i), de la Directiva 2000/78.
19      Véase la sentencia de 5 de diciembre de 2023, Nordic Info (C‑128/22, en lo sucesivo, «Nordic Info», EU:C:2023:951), apartado 120.
20      Véase, a este respecto, la sentencia de 14 de noviembre de 2018, Memoria y Dall’Antonia (C‑342/17, en lo sucesivo, «sentencia Memoria y Dall’Antonia», EU:C:2018:906), apartado 54 y jurisprudencia citada.
21      Véase TEDH, sentencia de 29 de agosto de 2024, en lo sucesivo, «sentencia Pasquinelli y otros c. San Marino», CE:ECHR:2024:0829JUD002462222, §§ 94 a 96 y 128). En 2021, San Marino promulgó una ley por la que se establecía que todos los trabajadores sociales y sanitarios con contacto directo con los pacientes debían vacunarse contra la COVID-19. Aunque la vacunación no era obligatoria, la ley estableció una jerarquía de medidas alternativas para quienes la rechazaran, en particular la reasignación de funciones o el traslado a puestos vacantes de la Administración pública con escaso contacto con los pacientes y el uso de las vacaciones acumuladas o la realización obligatoria de pruebas de antígenos cada 48 horas. Solo en situaciones en las que estas opciones fueran inviables, se contemplaba una suspensión temporal del servicio con salario mensual, con la condición de que se realizaran actividades de utilidad social. El legislador de San Marino justificó este régimen aduciendo que dichos trabajadores estaban expuestos a un mayor riesgo de contagio y que la vacunación era esencial para proteger a los pacientes vulnerables y salvaguardar la continuidad del sistema sociosanitario. Un grupo de trabajadores que se negó a vacunarse fue objeto de las medidas antes mencionadas e impugnó este régimen ante el TEDH, alegando que infringía el artículo 8 del CEDH y constituía una discriminación ilegal a efectos de su artículo 14 en relación con el artículo 1 del Protocolo número 12 al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Los demandantes sostenían que la diferencia de trato entre el personal vacunado y el personal no vacunado no tenía una justificación suficiente con arreglo al CEDH.