62024CC0151
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
przedstawiona w dniu 10 lipca 2025 r. (
1
)
Sprawa C‑151/24 [Luevi] (
i
)
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
przeciwko
V.M.
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny, Włochy)]
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2011/98/UE – Prawa pracowników z państw trzecich posiadających jedno zezwolenie – Artykuł 12 – Prawo do równego traktowania – Zabezpieczenie społeczne – Rozporządzenie (WE) nr 883/2004 – Artykuł 3 – Działy zabezpieczenia społecznego – Artykuł 70 – Specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne – Zasiłek socjalny – Uregulowania krajowe wykluczające korzystanie z zasiłku socjalnego przez obywateli państw trzecich posiadających jedno zezwolenie
I. Wprowadzenie
1.
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (
2
).
2.
Wniosek ten został złożony w kontekście sporu pomiędzy V.M., obywatelką Albanii przebywającą we Włoszech, a Istituto nazionale della previdenza sociale (krajowym zakładem ubezpieczeń społecznych, Włochy, zwanym dalej „INPS”) w przedmiocie odmowy przyznania przez INPS świadczenia pieniężnego zastrzeżonego dla osób w wieku powyżej 67 lat, które znajdują się w trudnej sytuacji finansowej.
3.
Daje on Trybunałowi okazję do sprecyzowania przedmiotowego zakresu stosowania art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98, który przewiduje równe traktowanie w dziedzinie zabezpieczenia społecznego pracowników migrujących będących obywatelami państw trzecich i posiadających jedno zezwolenie z obywatelami państwa członkowskiego, w którym zamieszkują. Przedstawię powody, dla których uważam, że zasiłek socjalny rozpatrywany w postępowaniu głównym powinien być z niego wykluczony.
II. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
4.
W ramach niniejszej opinii odniosę się do motywów 19 i 20 dyrektywy 2011/98, a także do art. 2 lit. b) i c), art. 3 ust. 1 lit. b) i c) oraz art. 12 tej dyrektywy.
5.
Odniosę się również do motywu 1 rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (
3
), art. 3 i 70 tego rozporządzenia oraz załącznika X do niego.
B.
Prawo włoskie
6.
Artykuł 3 ust. 6 legge n. 335 – Riforma del sistema pensionistico Obbligatorio e complementare (ustawy nr 335 o reformie obowiązkowego i uzupełniającego systemu emerytalnego) z dnia 8 sierpnia 1995 r. (
4
) przewiduje, że zamiast emerytury socjalnej i dodatków do niej obywatele włoscy zamieszkujący we Włoszech, którzy ukończyli 65 lat (od dnia 1 stycznia 2019 r. – 67 lat) i którzy spełniają warunki dotyczące dochodów określone w tym ustępie, otrzymują zasiłek socjalny. Jeżeli dana osoba posiada własne dochody, zasiłek jest przyznawany co do zasady według obniżonej stawki w wysokości rocznej kwoty netto przewidzianej w ustawie. Późniejszy wzrost dochodów powyżej maksymalnej granicy skutkuje zawieszeniem zasiłku socjalnego (
5
).
7.
Artykuł 80 legge n. 388 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001) [ustawy nr 388 wprowadzającej przepisy w sprawie uchwalania rocznego i wieloletniego budżetu państwa (ustawy o stabilności budżetowej na rok 2001)] (
6
) z dnia 23 grudnia 2000 r. stanowi w ust. 19, że zasiłek socjalny i świadczenia ekonomiczne stanowiące prawa podmiotowe na mocy przepisów obowiązujących w dziedzinie usług społecznych są przyznawane, na warunkach przewidzianych w tych przepisach, cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu (
7
); w przypadku innych świadczeń i usług społecznych zrównanie z obywatelami włoskimi przyznaje się cudzoziemcom posiadającym przynajmniej zezwolenie na pobyt na okres co najmniej jednego roku.
8.
Artykuł 20 ust. 10 decreto-legge n. 112 – Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria (dekretu ustawodawczego nr 112 ustanawiającego pilne przepisy na rzecz rozwoju gospodarczego, uproszczenia, konkurencyjności, stabilizacji finansów publicznych oraz równomiernego rozłożenia podatków) (
8
) z dnia 25 czerwca 2008 r., przekształconego w ustawę ze zmianami przez legge n. 133 (ustawę nr 133) z dnia 6 sierpnia 2008 r. (
9
), stanowi:
„Od dnia 1 stycznia 2009 r. zasiłek socjalny, o którym mowa w art. 3 ust. 6 [ustawy nr 335/95], jest wypłacany uprawnionym, pod warunkiem że zamieszkiwali oni legalnie i nieprzerwanie na terytorium kraju przez okres co najmniej 10 lat”.
III. Okoliczności faktyczne sporu w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
9.
Z akt sprawy przekazanych Trybunałowi wynika, że V.M., obywatelka Albanii, przebywa legalnie we Włoszech od 2006 r., posiadając zezwolenie na pobyt ze względów rodzinnych (
10
), z prawem do wykonywania pracy w tym państwie członkowskim.
10.
INPS odmówił wypłacenia V.M. zasiłku socjalnego przewidzianego w art. 3 ust. 6 ustawy nr 335/95 ze względu na to, że nie posiadała zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.
11.
Po oddaleniu w pierwszej instancji skargi na tę decyzję Corte d’appello di Firenze (sąd apelacyjny we Florencji, Włochy) uwzględnił żądanie V.M., uzasadniając to tym, że przyznanie rozpatrywanego zasiłku socjalnego jest uzależnione wyłącznie od spełnienia warunku zamieszkiwania we Włoszech przez okres co najmniej 10 lat.
12.
W następstwie skargi kasacyjnej wniesionej od tego orzeczenia przez INPS Corte suprema di cassazione (sąd kasacyjny, Włochy) postanowieniem z dnia 8 marca 2023 r. zwrócił się do Corte costituzionale (trybunału konstytucyjnego, Włochy), będącego sądem odsyłającym, z pytaniami opartymi na różnych przepisach Costituzione (konstytucji) w związku z art. 34 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (
11
) i art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98, dotyczącymi zgodności z konstytucją art. 80 ust. 9 ustawy nr 388/2000 w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia przyznanie rozpatrywanego zasiłku od dodatkowego warunku posiadania przez cudzoziemców zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.
13.
Powołując się na wcześniejsze orzecznictwo Corte costituzionale (trybunału konstytucyjnego), Corte suprema di cassazione (sąd kasacyjny) rozważał istnienie konstytucyjnego obowiązku przyznania rozpatrywanego zasiłku socjalnego cudzoziemcowi nieposiadającemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE ze względu na „uznane wzajemne przenikanie się wartości, na których opiera się art. 3 konstytucji i art. 34 Karty”, a także na odmienną wykładnię art. 12 dyrektywy 2011/98 dokonaną przez Trybunał (
12
).
14.
Ponadto Corte suprema di cassazione (sąd kasacyjny) uznał, że art. 3 ust. 6 ustawy nr 335/95 jest sprzeczny z art. 38 akapit pierwszy konstytucji „ponieważ nie można podać w wątpliwość ścisłej korelacji między tym przepisem a art. 34 Karty, który ustanawiając prawo do pomocy społecznej i mieszkaniowej, ma na celu »zapewnienie godnej egzystencji wszystkim osobom pozbawionym wystarczających środków« (wyrok z dnia 24 kwietnia 2012 r., Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233)”.
15.
Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny) podkreśla, że przedłożone mu nowe pytania o zgodność z konstytucją opierają się na postanowieniach Karty i że nie może on odstąpić od udzielenia na nie odpowiedzi za pomocą instrumentów, które są dla niego właściwe (
13
). Jest on zdania, że wiążą się one głównie z ustaleniem, czy rozpatrywany zasiłek socjalny należy do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, w odniesieniu do których obywatele państw trzecich posiadający zezwolenie na pobyt wydane w celu zatrudnienia lub przynajmniej dające im prawo do wykonywania pracy korzystają z równego traktowania na podstawie art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98.
16.
W tym celu Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny) wyjaśnia, że rozpatrywany zasiłek socjalny jest świadczeniem pieniężnym, przyznawanym przez INPS na wniosek osobom w wieku powyżej 65 lat (od dnia 1 stycznia 2019 r. – 67 lat), które znajdują się w trudnej sytuacji finansowej, ponieważ są pozbawione dochodu lub uzyskują dochód niższy od maksymalnej kwoty tego zasiłku socjalnego, ustalanej co roku przez ustawę.
17.
Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny) przypomina swoje orzecznictwo, zgodnie z którym, po pierwsze, rozpatrywany zasiłek socjalny jest przyznawany niezależnie od tego, czy beneficjent jest pracownikiem, i jest „wyłącznie świadczeniem z zakresu pomocy społecznej” (
14
). Ma on na celu wyłącznie zaradzenie potrzebie wynikającej z sytuacji materialnego niedostatku, w jakiej znajdują się osoby pozbawione odpowiednich środków finansowych, które mają ograniczoną zdolność do pracy ze względu na swój wiek.
18.
Po drugie, w wyroku nr 50/2019 z dnia 4 grudnia 2018 r. Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny) orzekł, że „prawodawcy przysługuje zakres uznania w ramach przyznania świadczenia pieniężnego cudzoziemcowi znajdującemu się w sytuacji niedostatku materialnego, który nie otrzymuje emerytury, tylko wtedy, gdy z uwagi na jego integrację ze społeczeństwem stał się on godny otrzymania takiej samej pomocy jak ta przyznawana obywatelowi włoskiemu”. Trybunał konstytucyjny uznał, że równość dostępu do pomocy społecznej między obywatelami włoskimi lub obywatelami Unii a obywatelami państw trzecich powinna być ograniczona do usług i świadczeń, które zaspokajając „podstawową potrzebę jednostki, która to potrzeba nie toleruje żadnego rozróżnienia związanego z zakorzenieniem terytorialnym”, konkretyzują korzystanie z praw podstawowych jednostek. W takim przypadku nie można tolerować żadnych ograniczeń związanych z ograniczonym charakterem dostępnego finansowania. Prawodawca może natomiast zastrzec przyznanie innych świadczeń dla osób, które wykazały się stabilną i aktywną integracją ze społeczeństwem włoskim poprzez uzyskanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. To zezwolenie, w odróżnieniu od zwykłego legalnego zamieszkiwania we Włoszech, zakłada uzyskiwanie dochodu, posiadanie mieszkania i znajomość języka włoskiego, które to elementy są „racjonalnymi przesłankami [ich] uczestnictwa” w życiu społeczeństwa, co przyczynia się do jego postępu.
19.
Sąd odsyłający wyjaśnia przede wszystkim, że w świetle prawa Unii rozpatrywany zasiłek socjalny jest wyraźnie zaklasyfikowany do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych, zwanych również „mieszanymi”, zdefiniowanych w art. 70 rozporządzenia nr 883/2004 poprzez wpisanie go do załącznika X do tego rozporządzenia. Następnie sąd odsyłający przeprowadza analizę brzmienia art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 oraz systemu prawnego tych „mieszanych” świadczeń. Przypomina on w szczególności warunki ich przyznania, doprecyzowane przez Trybunał, zarówno dla obywateli Unii (
15
), jak i dla obywateli państw trzecich przebywających legalnie na terytorium Unii (
16
), zanim zostały one ustanowione przez prawodawcę Unii. Wywodzi on z tego, że obywatele państw trzecich, którzy przemieszczają się na terytorium Unii, podobnie jak obywatele państw członkowskich, powinni pozostawać w stosunku składkowym z systemem zabezpieczenia społecznego państwa, w którym wnoszą o wypłatę tego świadczenia.
20.
Wreszcie sąd odsyłający uważa, że zasada równego traktowania zapisana w art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 nie może przyznawać obywatelom państw trzecich posiadającym dokumenty pobytowe, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) i c) tej dyrektywy, ochrony szerszej niż ochrona przewidziana w systemie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przewidzianym w rozporządzeniu nr 883/2004, do którego odsyła ten pierwszy przepis.
21.
Sąd odsyłający jest zatem zdania, że obywatele państw trzecich, do których ma zastosowanie art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98, mogą korzystać z takiego samego traktowania jak obywatele państwa członkowskiego, w którym przebywają, tylko wtedy, gdy są pracownikami, i wyłącznie w odniesieniu do świadczeń w ramach działów zabezpieczenia społecznego określonych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, podczas gdy aby móc korzystać ze świadczeń specjalnych wskazanych w art. 70 tego rozporządzenia, do których należy rozpatrywany zasiłek socjalny, muszą oni podlegać warunkom wyraźnie przewidzianym w tym celu przez system koordynacji oraz ustawodawstwo przyjmującego państwa członkowskiego.
22.
W konsekwencji sąd ten ma wątpliwości, czy sam fakt posiadania zezwolenia na pobyt dającego prawo do wykonywania pracy w państwie członkowskim w rozumieniu dyrektywy 2011/98 przyznaje obywatelom państw trzecich prawo dostępu do świadczeń „mieszanych” na takich samych warunkach jak obywatelom państwa członkowskiego, w którym przebywają.
23.
W tych okolicznościach Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy [2011/98], jako konkretny wyraz ochrony prawa dostępu do świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego uznanej w art. 34 ust. 1 i 2 Karty, należy interpretować w ten sposób, że obejmuje on swoim zakresem stosowania świadczenie takie jak zasiłek socjalny na podstawie art. 3 ust. 6 ustawy nr 335/95, i czy w związku z tym prawo Unii stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które nie rozszerzają wspomnianego wyżej świadczenia – już przyznanego cudzoziemcom pod warunkiem posiadania przez nich zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – na cudzoziemców posiadających jedno zezwolenie, o którym mowa w tej dyrektywie?”.
24.
V.M., INPS, rząd włoski oraz Komisja Europejska przedstawili uwagi na piśmie i wzięli udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 7 maja 2025 r. i podczas której udzielili odpowiedzi na zadane przez Trybunał pytania wymagające odpowiedzi ustnej.
IV. Analiza
25.
Pytanie prejudycjalne wymaga, z mojego punktu widzenia, dwóch uwag wstępnych.
26.
Po pierwsze, sąd odsyłający wyjaśnia, że art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 konkretyzuje prawo dostępu do świadczeń z zabezpieczenia społecznego przewidziane w art. 34 ust. 1 i 2 Karty.
27.
Tym samym powtarza on to, co orzekł Trybunał w wyroku INPS (C‑350/20), opierając się na odesłaniu do rozporządzenia nr 883/2004 dokonanym w art. 12 ust. 1 lit. e) tej dyrektywy w związku z jej motywem 31, który stanowi w szczególności, że wspomniana dyrektywa jest zgodna z zasadami uznanymi w Karcie (
17
).
28.
Po drugie, sąd odsyłający odnosi się do sytuacji „cudzoziemców posiadających jedno zezwolenie”. Ze względu na stwierdzenie Trybunału dotyczące podmiotowego zakresu stosowania art. 12 ust. 1 dyrektywy 2011/98 w wyroku INPS C‑350/20 (
18
) należy wyjaśnić, że wykładnia tego przepisu, o którą zwrócił się sąd odsyłający, nie ogranicza się do sytuacji, w których obywatele państw trzecich zostali przyjęci w państwie członkowskim w celu wykonywania tam pracy zgodnie z prawem Unii lub prawem krajowym (
19
). Jak wyraźnie przewidziano, art. 12 ust. 1 tej dyrektywy ma zastosowanie również do obywateli państw trzecich, którzy zostali przyjęci w państwie członkowskim w celach innych niż wykonywanie pracy zgodnie z prawem Unii lub prawem krajowym, którzy mają prawo do wykonywania pracy i którzy posiadają dokument pobytowy zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1030/2002 (
20
).
29.
W konsekwencji, w świetle orzeczenia zawartego w wyroku INPS C‑350/20 (
21
), proponuję, aby Trybunał uznał, analogicznie do przeformułowania pytania prejudycjalnego przyjętego w tym wyroku (
22
), że poprzez swoje jedyne pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które wykluczają obywateli państw trzecich, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) i c) tej dyrektywy, z prawa do zasiłku przyznawanego zgodnie z tymi uregulowaniami osobom w wieku powyżej 65 lat (od dnia 1 stycznia 2019 r. – powyżej 67 lat), które znajdują się w trudnej sytuacji finansowej i mają ograniczoną zdolność do pracy ze względu na swój wiek (
23
).
30.
Artykuł 12 ust. 1 dyrektywy 2011/98 ustanawia zasadę równego traktowania pracowników z państw trzecich (
24
), o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) i c) tej dyrektywy, z obywatelami państwa członkowskiego, na którego terytorium przebywają, w różnych dziedzinach, takich jak w szczególności warunki pracy, edukacja i szkolenia zawodowe, a także ulgi podatkowe. W szczególności w dziedzinie zabezpieczenia społecznego art. 12 ust. 1 lit. e) wspomnianej dyrektywy odsyła do „działów zabezpieczenia społecznego określonych w rozporządzeniu […] nr 883/2004” (
25
).
31.
Z motywu 19 dyrektywy 2011/98 jasno wynika, że chodzi o harmonizację minimalną, ponieważ celem tej dyrektywy jest określenie, w jakich obszarach zapewnia się równe traktowanie.
32.
W innych dyrektywach znajduje się identyczne odesłanie (
26
). Taka spójność powinna zostać rozszerzona na dyrektywę 2003/109/WE (
27
), gdyby wniosek Komisji dotyczący wprowadzenia odesłania do rozporządzenia nr 883/2004 w ramach przekształcenia tej dyrektywy miał zostać uwzględniony (
28
).
33.
Co się tyczy podmiotowego zakresu stosowania art. 12 ust. 1 dyrektywy 2011/98, przypomnianego w pkt 28 niniejszej opinii, pragnę dodać, po pierwsze, że nie jest wymagane, aby obywatele państw trzecich byli stale faktycznie zatrudnieni (
29
).
34.
W konsekwencji nie można twierdzić, jak czyni to INPS, że „dla przyznania mu prawa do równego traktowania w dziedzinie zabezpieczenia społecznego nie wystarczy, aby cudzoziemiec posiadał dokument pobytowy, lecz konieczne jest również, aby przyczyniał się on do gospodarki przyjmującego państwa członkowskiego, wykonując działalność zawodową i płacąc związane z nią podatki”.
35.
Po drugie, motyw 20 dyrektywy 2011/98, dotyczący prawa do równego traktowania przewidzianego w jej art. 12, odnosi się również do „członków rodziny pracownika z państwa trzeciego, których przyjęto na terytorium danego państwa członkowskiego zgodnie z dyrektywą Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin[ (
30
)]”. Co się tyczy sytuacji, w której członkowie rodziny pracownika będącego obywatelem państwa trzeciego, który posiada jedno zezwolenie, korzystają bezpośrednio z prawa do równego traktowania, o którym mowa w szczególności w tym motywie, Trybunał orzekł, że „[p]rawo to jest […] przyznawane tym osobom jako pracownikom, mimo że ich przybycie do przyjmującego państwa członkowskiego wynikało z faktu, że były one członkami rodziny pracownika będącego obywatelem państwa trzeciego” (
31
).
36.
W niniejszej sprawie na rozprawie wyjaśniono, że V.M. nigdy nie pracowała we Włoszech oraz że mieszka ona ze swoim synem, który ma status rezydenta długoterminowego UE. Wydaje się zatem, że jako uprawniona do wykonywania pracy (
32
) jest ona objęta podmiotowym zakresem stosowania art. 12 ust. 1 dyrektywy 2011/98.
37.
Co się tyczy przedmiotowego zakresu stosowania prawa do równego traktowania ustanowionego w art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98, jest on określony w rozporządzeniu nr 883/2004, do którego odsyła (
33
). Pytanie sądu odsyłającego dotyczy znaczenia i zakresu wyrażenia „działy zabezpieczenia społecznego określone w rozporządzeniu […] nr 883/2004”.
38.
Działy zabezpieczenia społecznego są wymienione w art. 3 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Przedmiotowy zakres stosowania”.
39.
Artykuł 3 ust. 1 tego rozporządzenia ustanawia zasadę, zgodnie z którą rozporządzenie to „stosuje się do całego ustawodawstwa dotyczącego działów zabezpieczenia społecznego, które odnoszą się do” dziewięciu kategorii świadczeń oraz jednego zasiłku, które są w nim wymienione w sposób wyczerpujący.
40.
Wyjątki zostały zdefiniowane w art. 3 ust. 5 rozporządzenia nr 883/2004. Zgodnie z lit. a) tego przepisu owego rozporządzenia „nie stosuje się do pomocy społecznej i opieki zdrowotnej […]” (
34
).
41.
Artykuł 3 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004 stanowi, że rozporządzenie to „stosuje się także do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych objętych art. 70” tego rozporządzenia.
42.
Wątpliwość mogłaby wynikać, po pierwsze, z brzmienia tego ust. 3, a po drugie, z kryteriów przyjętych przez prawodawcę Unii w tym art. 70 w celu zdefiniowania specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych.
43.
Biorąc pod uwagę okoliczność, że w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004 posłużono się przysłówkiem „także”, jestem zdania, iż należy go interpretować w świetle celu realizowanego przez to rozporządzenie w zakresie, w jakim zmierza ono do wspierania swobodnego przepływu pracowników (
35
) poprzez określenie zasad koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego między państwami członkowskimi (
36
). Z tego względu jego zakres przedmiotowy obejmuje świadczenia o charakterze nieskładkowym, zgodnie z ograniczeniami określonymi w motywie 37 tego rozporządzenia.
44.
Kryteria określania specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych są następujące:
–
świadczenia te są „wypłacane na podstawie ustawodawstwa, które, ze względu na swój zakres podmiotowy, cele lub warunki uprawnienia, nosi cechy zarówno ustawodawstwa dotyczącego zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 [rozporządzenia nr 883/2004], jak i pomocy społecznej” (
37
), oraz
–
mają one na celu „zapewnienie uzupełniającej, zastępczej lub dodatkowej ochrony na wypadek ryzyk objętych działami ubezpieczenia społecznego, o których mowa w art. 3 ust. 1 [tego rozporządzenia], a które gwarantują zainteresowanym minimum środków utrzymania z uwzględnieniem sytuacji gospodarczej i społecznej zainteresowanego państwa członkowskiego” (
38
).
45.
Ponadto art. 1 lit. l) akapit pierwszy rozporządzenia nr 883/2004 definiuje termin „ustawodawstwo” jako oznaczający „w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego, przepisy ustawowe, wykonawcze i inne oraz obowiązujące środki wykonawcze odnoszące się do działów systemu zabezpieczenia społecznego objętych art. 3 ust. 1 [tego rozporządzenia]” (
39
).
46.
Czy w związku z tym w zakresie, w jakim specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne mają na celu częściowe, a nawet całkowite pokrycie „rodzajów ryzyka objętych działami zabezpieczenia społecznego, o których mowa w art. 3 ust. 1” rozporządzenia nr 883/2004, mogą one być objęte zasadą równego traktowania, o której mowa w art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98, na rzecz obywateli państw trzecich uprawnionych do pracy w państwie członkowskim?
47.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wyrażenia przytoczone w pkt 44 i 45 niniejszej opinii nie powinny umniejszać znaczenia innej cechy wymienionej w art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, a mianowicie „pomocy społecznej”, którą omówiono bardziej szczegółowo w ust. 2 lit. a) ppkt (i) tego artykułu (
40
).
48.
W tym względzie Trybunał orzekł, że „specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne”, o których mowa w art. 70 ust. 2 tego rozporządzenia, są objęte pojęciem „pomocy społecznej” w rozumieniu art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE (
41
). Trybunał wyjaśnił, że pojęcie to odnosi się do wszelkich systemów pomocy ustanowionych przez władze publiczne, czy to na szczeblu krajowym, regionalnym, czy lokalnym, do których może zwrócić się osoba nieposiadająca zasobów wystarczających do zaspokojenia podstawowych potrzeb swoich i swojej rodziny (
42
).
49.
Ponadto z wyroku Alimanovic wynika, że aby uznać, iż zasiłek ten może zostać zakwalifikowany jako „specjalne nieskładkowe świadczenie pieniężne”, należy poszukiwać dominującej funkcji rozpatrywanego zasiłku. Tym samym jest tak w przypadku, gdy zasiłek ten gwarantuje minimum środków utrzymania niezbędnych do prowadzenia życia licującego z godnością ludzką (
43
).
50.
Wreszcie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem świadczenie przyznawane uprawnionym bez jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny potrzeb osobistych, w oparciu o sytuację określoną prawnie, które dotyczy jednego z rodzajów ryzyka wyraźnie wymienionych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, można zakwalifikować jako świadczenie z zakresu zabezpieczenia społecznego (
44
).
51.
W drugiej kolejności należy zauważyć, że dwa dodatkowe kryteria wymienione w rozporządzeniu nr 883/2004 pozwalają na odróżnienie świadczeń, o których mowa w art. 70 tego rozporządzenia, od świadczeń objętych działami zabezpieczenia społecznego, a mianowicie:
–
ich „finansowanie wynika wyłącznie z obowiązkowego opodatkowania mającego pokrywać ogólne wydatki publiczne, a warunki udzielania i wyliczania świadczeń nie zależą od jakiejkolwiek składki w odniesieniu do beneficjenta” (
45
), oraz
–
są one wymienione w załączniku X (
46
).
52.
W trzeciej kolejności należy podkreślić fakt, że świadczenia te podlegają szczególnemu systemowi prawnemu. W szczególności, zgodnie z art. 70 ust. 4 rozporządzenia nr 883/2004, są one przyznawane wyłącznie w państwie członkowskim, w którym zainteresowani mają miejsce zamieszkania, zgodnie z jego ustawodawstwem. Są one udzielane przez instytucję miejsca zamieszkania i na jej koszt.
53.
W tych okolicznościach pragnę zauważyć, po pierwsze, że wyrażenie „działy zabezpieczenia społecznego określone w rozporządzeniu […] nr 883/2004” (
47
), użyte w art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98, jest wystarczająco precyzyjne, aby wywnioskować, że odnosi się ono do działów zabezpieczenia społecznego wymienionych w sposób wyczerpujący w art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia (
48
).
54.
Na poparcie tej analizy należy jednak przedstawić inne względy, ponieważ z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (
49
).
55.
I tak, po drugie, w ramach użytecznych wyjaśnień kontekstowych pragnę zauważyć, że uzasadnienie odesłania do działów zabezpieczenia społecznego określonych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 można znaleźć w podmiotowym zakresie stosowania prawa do równego traktowania ustanowionego w art. 12 ust. 1 dyrektywy 2011/98 (
50
). Jest on ograniczony do pracowników, którzy ze względu na swój status otrzymują wynagrodzenie podlegające obowiązkowi odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne od różnych rodzajów ryzyka związanych z zatrudnieniem (
51
). Zgodnie bowiem z rozporządzeniami nr 883/2004 i (WE) nr 987/2009 (
52
) pracownicy najemni lub osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz członkowie ich rodzin są co do zasady objęci systemem zabezpieczenia społecznego państwa członkowskiego, w którym wykonują pracę najemną lub pracę na własny rachunek, i to na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa. W konsekwencji kryterium więzi łączących ich z przyjmującym państwem członkowskim nie jest istotne (
53
).
56.
Prawodawca Unii wyraźnie postanowił zatem nie rozszerzać prawa do równego traktowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1 dyrektywy 2011/98, na świadczenia, których nie można zakwalifikować jako „świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego” w rozumieniu art. 3 rozporządzenia nr 883/2004, w tym świadczenia, o których mowa w art. 70 tego rozporządzenia, ze względu na ich cechy, związane zasadniczo z indywidualną i dyskrecjonalną oceną potrzeb beneficjentów, którzy nie są wyłącznie pracownikami (
54
).
57.
Natomiast równe prawa w dziedzinie pomocy społecznej zostały ustanowione dla obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (
55
) z powodu ich „korzystniejszego statusu”, zgodnie z wyrażeniem zawartym w motywie 8 dyrektywy 2011/98, przyznanego ze względu na ich poziom integracji (
56
).
58.
Ta różnica w zakresie równych praw w dziedzinie świadczeń z zakresu pomocy społecznej, uzasadniona długością pobytu jako kryterium integracji zainteresowanych osób, bez ograniczeń co do charakteru środków wystarczających do utrzymania tych osób i członków ich rodzin, z zastrzeżeniem niekorzystania z systemu pomocy społecznej danego państwa członkowskiego (
57
), jest porównywalna z różnicą przewidzianą dla „przemieszczających się” obywateli Unii (
58
).
59.
Jest tak w istocie w przypadku obywateli Unii, którzy nabyli prawo stałego pobytu po legalnym zamieszkiwaniu w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat (
59
). W odniesieniu do wcześniejszego okresu, zgodnie z tą samą logiką integracji, prawodawca Unii zdecydował się, również w dziedzinie prawa do świadczenia z zakresu pomocy społecznej, na ustanowienie w art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 odstępstwa od zasady niedyskryminacji, która została przypomniana w ust. 1 tego artykułu w odniesieniu do obywateli Unii, których pobyt spełnia warunki określone w tej dyrektywie, ze względu na krótkie okresy pobytu obywateli nieaktywnych zawodowo (
60
). Ponadto w okresie od trzech miesięcy do pięciu lat z dostępu do świadczeń z zakresu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim de facto wyłącza się obywateli Unii, którzy spełniają warunki przyznania prawa pobytu ze względu na poziom środków utrzymania (
61
).
60.
Niemniej jednak nadal istnieje znaczna różnica w traktowaniu. Obywatele państw trzecich objęci dyrektywą 2011/98 nie korzystają z takich samych praw w dziedzinie pomocy społecznej, podczas gdy obywatele Unii, którzy są również pracownikami najemnymi lub osobami pracującymi na własny rachunek lub którzy zachowują ten status (
62
), oraz członkowie ich rodzin mają prawo do takich samych świadczeń z zakresu pomocy społecznej jak obywatele danego państwa od początku swego pobytu (
63
).
61.
Po trzecie, należy zatem przypomnieć cel prawodawcy Unii wyrażony w motywie 19 dyrektywy 2011/98, w świetle którego należy interpretować art. 12 ust. 1 lit. e) tej dyrektywy (
64
).
62.
Stwierdzam, że motyw ten określa w sposób trwały ustalony stopień równego traktowania.
63.
Wychodząc bowiem z założenia, że ze względu na brak horyzontalnych przepisów Unii obywatelom państw trzecich przysługują w państwach członkowskich różne prawa, postanowiono w szczególności wyjaśnić, w jakich obszarach zapewnia się równe traktowanie obywateli państwa członkowskiego i obywateli państw trzecich niebędących jeszcze rezydentami długoterminowymi.
64.
Dokładnie rzecz ujmując, celem wskazanym w tym motywie jest „ustanowienie minimum równych zasad w całej Unii, uznanie faktu, że obywatele państw trzecich wnoszą wkład w gospodarkę unijną w formie wykonywanej pracy i płaconych podatków, a także stworzenie zabezpieczenia służącego ograniczeniu nieuczciwej konkurencji pomiędzy obywatelami państwa członkowskiego a obywatelami państw trzecich wynikającej z ewentualnego wyzysku tych ostatnich” (
65
).
65.
Spójne jest zatem, ze względu na wyrażoną w ten sposób intencję prawodawcy Unii, po pierwsze, ścisłe uregulowanie, w odniesieniu do pobytów przez określony czas, wspólnego minimalnego zbioru praw w granicach jego kompetencji w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, o których mowa w motywie 26 dyrektywy 2011/98 (
66
), a po drugie, zastrzeżenie równości praw dla świadczeń regulowanych przez prawo państwa członkowskiego, w którym obywatel państwa trzeciego uzyskał zezwolenie na pracę (
67
) lub jest zarejestrowany jako bezrobotny po upływie minimalnego okresu zatrudnienia (
68
).
66.
Z motywu 19 dyrektywy 2011/98 wynika zatem jasno, że ma ona na celu doprowadzenie do minimalnej harmonizacji, a nie do ścisłego zrównania sytuacji obywateli państw trzecich do sytuacji obywateli państwa członkowskiego, w którym mieszkają.
67.
Cel ten został ponownie wyrażony w prawie identycznym brzmieniu (
69
) w dyrektywie 2024/1233 (
70
).
68.
Tym samym potwierdzono, że konsensus państw członkowskich co do zasady równości praw, zarówno w art. 12 dyrektywy 2011/98, jak i w art. 11 dyrektywy 2003/109, opiera się na ograniczeniu obszarów, w których zasada ta jest zapewniona, oraz na możliwości odstąpienia od tej zasady pod pewnymi warunkami (
71
).
69.
Wszystkie te wyjaśnienia kontekstowe i celowościowe potwierdzają ramy wykładni Trybunału wynikające z odesłania do „działów zabezpieczenia społecznego określonych w rozporządzeniu […] nr 883/2004” w art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98 (
72
). Prawo do równego traktowania osób objętych zakresem tej dyrektywy nie ma zatem zastosowania do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych, zdefiniowanych w art. 70 tego rozporządzenia.
70.
W niniejszej sprawie, chociaż V.M. nie kwestionuje faktu, że rozpatrywany zasiłek jest świadczeniem „mieszanym” (
73
) wymienionym w rubryce Włochy, lit. g) załącznika X do rozporządzenia nr 883/2004, to jednak twierdzi ona, że „świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania przyznawane osobom starszym z pewnością nie jest niezwiązane z »ryzykiem starości«, a zatem z pewnością odpowiada jednemu z działów, o których mowa w [art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia]”. Jest zatem uzasadnione, aby rozpatrywany zasiłek był objęty zakresem stosowania art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98.
71.
Uważam, że takie podejście sprowadza się do podważenia rozróżnienia między świadczeniami, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 883/2004 (
74
).
72.
Przypominam, że Trybunał orzekł, że przyznanie świadczeń z tytułu starości, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 883/2004, nie może zależeć od indywidualnej oceny osobistych potrzeb wnioskodawcy, która stanowi kryterium kwalifikujące dla świadczenia z zakresu pomocy społecznej, oraz że charakteryzują się one zasadniczo tym, iż mają na celu zapewnienie środków utrzymania osobom, które w momencie osiągnięcia określonego wieku opuszczają pracę i nie są już zobowiązane do pozostawania do dyspozycji urzędu pracy (
75
). W związku z tym sam fakt, że świadczenia są wypłacane w celu uzupełnienia środków utrzymania osób, które osiągnęły określony wiek, nie wystarcza do zakwalifikowania ich jako świadczeń z tytułu starości (
76
).
73.
W konsekwencji zgodnie z orzecznictwem Trybunału wystarczy stwierdzić, że specjalny i nieskładkowy charakter rozpatrywanego zasiłku, o którym mowa w załączniku X do rozporządzenia nr 883/2004, nie jest przedmiotem dyskusji (
77
). Ponadto sąd odsyłający podkreśla, że rozpatrywany zasiłek jest świadczeniem z zakresu pomocy społecznej, ponieważ ma on na celu wyłącznie zaspokojenie potrzeby wynikającej z sytuacji niedostatku materialnego, w jakiej znajdują się osoby pozbawione odpowiednich środków finansowych, które mają ograniczoną zdolność do pracy ze względu na swójwiek (
78
).
74.
Należy zatem z tego wywnioskować, że rozpatrywany zasiłek socjalny nie jest objęty zakresem stosowania art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98, nawet jeśli zaspokaja podstawowe potrzeby w rozumieniu orzecznictwa Trybunału dokonującego wykładni art. 11 ust. 4 dyrektywy 2003/109 dotyczącego zasady równego traktowania mającej zastosowanie do obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi.
75.
Te „podstawowe potrzeby” zostały zdefiniowane przez Trybunał jako wyżywienie, mieszkanie lub zdrowie. Trybunał orzekł, że wchodzą one w zakres pojęcia „świadczeń podstawowych”, których przyznanie nie może zostać wykluczone przez państwa członkowskie na podstawie art. 11 ust. 4 dyrektywy 2003/109 w dziedzinie pomocy społecznej i ochrony socjalnej (
79
).
76.
Konkretnie rzecz ujmując, w przypadku obywateli państw trzecich posiadających jedno zezwolenie można zasadnie uznać, że warunki wydania i przedłużenia ważności tego dokumentu dotyczące wykonywania pracy i spełnienia wymogu posiadania wystarczających środków sprawiają, iż konieczność ubiegania się o takie podstawowe świadczenia jest mało prawdopodobna. Jednakże sytuacja tych osób może ulec zmianie przed przedłużeniem ważności tego dokumentu, która to hipoteza została słusznie przywołana przez Komisję na rozprawie. Tymczasem zgodnie z analizą sądu odsyłającego rozpatrywany zasiłek ma na celu zapewnienie godnej egzystencji osobom, które nie posiadają wystarczających środków.
77.
W tym kontekście wydaje się właściwe zauważyć, po pierwsze, że Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny) podniósł, iż świadczenia są wypłacane w celu zaspokojenia „podstawowej potrzeby jednostki, która to potrzeba nie toleruje żadnego rozróżnienia związanego z zakorzenieniem terytorialnym” (
80
). Rząd włoski wyjaśnił na rozprawie, że te świadczenia o różnorodnym charakterze służą pokrywaniu kosztów osób znajdujących się w sytuacji zagrożenia dla ich zdrowia lub bezpieczeństwa. Powtórzył on wyjaśnienie sądu odsyłającego, zgodnie z którym „[w] takim przypadku świadczenie nie jest składnikiem pomocy społecznej (co art. 38 akapit pierwszy konstytucji zastrzega dla »obywatela«), lecz instrumentem niezbędnym do zagwarantowania podstawowego prawa jednostki (art. 2 konstytucji)” (
81
).
78.
Po drugie, wydaje się, że należy wziąć pod uwagę inne indywidualne sytuacje mniej dotkliwe, lecz naruszające godność obywatela państwa trzeciego posiadającego jedno zezwolenie. Jeżeli bowiem taki obywatel przebywa zgodnie z prawem na terytorium państwa członkowskiego, organy krajowe właściwe w dziedzinie świadczeń z zakresu pomocy społecznej powinny być zobowiązane do sprawdzenia, czy odmowa przyznania mu takich świadczeń ze względu na posiadany przez niego dokument pobytowy nie naraża danego obywatela państwa trzeciego, który nie posiada żadnych środków na utrzymanie, na konkretne i aktualne ryzyko naruszenia jego praw podstawowych, w szczególności prawa ustanowionego w art. 1 Karty (
82
).
79.
Podzielam zatem stanowisko wyrażone przez Komisję na rozprawie. Moim zdaniem niektóre sytuacje indywidualne uzasadniają dopuszczenie „siatki bezpieczeństwa” (
83
).
80.
Podsumowując, jestem zdania, że brak równego traktowania w dziedzinie pomocy społecznej pracowników z państw trzecich, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) i c) dyrektywy 2011/98, z obywatelami państwa członkowskiego, w którym zamieszkują, wynika z wykładni pojęcia„działów zabezpieczenia społecznego”, do którego odsyła art. 12 ust. 1 lit. e) tej dyrektywy. Wykładnia ta nie wyklucza jednak, w sytuacjach szczególnie krytycznych z punktu widzenia poszanowania praw podstawowych, aby właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego przeprowadziły całościową ocenę, nie czekając na konieczność przeciwdziałania ryzyku dla egzystencji danej osoby.
V. Wnioski
81.
W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny, Włochy) w następujący sposób:
Artykuł 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które wykluczają obywateli państw trzecich, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) i c) tej dyrektywy, z prawa do zasiłku przyznawanego zgodnie z tymi uregulowaniami osobom w wieku powyżej 65 lat (od dnia 1 stycznia 2019 r. – powyżej 67 lat), które znajdują się w trudnej sytuacji finansowej i mają ograniczoną zdolność do pracy ze względu na ich wiek.
Jednakże organy krajowe właściwe w dziedzinie świadczeń z zakresu pomocy społecznej są zobowiązane do sprawdzenia, czy odmowa przyznania takich świadczeń nie naraża tych obywateli państw trzecich, którzy nie dysponują żadnymi środkami na pokrycie podstawowych potrzeb, na konkretne i aktualne ryzyko naruszenia ich praw podstawowych, w szczególności prawa ustanowionego w art. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
i
)	Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.
(
2
)	Dz.U. 2011, L 343, s. 1
(
3
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. 2004, L 166, s. 1), zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 988/2009 z dnia 16 września 2009 r. (Dz.U. 2009, L 284, s. 43) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 883/2004”).
(
4
)	GURI nr 190 z dnia 16 sierpnia 1995 r., s. 3 – dodatek zwyczajny do GURI nr 101; zwana dalej „ustawą nr 335/95”.
(
5
)	Ten zasiłek został wymieniony w odniesieniu do Włoch w załączniku X do rozporządzenia nr 883/2004.
(
6
)	GURI nr 302 z dnia 29 grudnia 2000 r., s. 5 – dodatek zwyczajny do GURI nr 219; zwana dalej „ustawą nr 388/2000”.
(
7
)	Od 2007 r. kartę pobytu wydaną na podstawie prawa włoskiego zastąpiono „zezwoleniem na pobyt rezydenta długoterminowego UE”, wskazanym w postanowieniu odsyłającym. W niniejszej opinii będę używał nazwy przyjętej przez prawodawcę Unii, a mianowicie „zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE”.
(
8
)	GURI nr 147 z dnia 25 czerwca 2008 r., s. 5 – dodatek zwyczajny do GURI nr 152.
(
9
)	GURI nr 195 z dnia 21 sierpnia 2008 r., s. 3 – dodatek zwyczajny do GURI nr 196.
(
10
)	Na rozprawie potwierdzono, że V.M. uzyskała zezwolenie na pobyt w ramach łączenia rodzin jako matka członka rodziny rozdzielonej.
(
11
)	Zwanej dalej „Kartą”.
(
12
)	Sąd ten powołuje się w szczególności na wyrok z dnia 2 września 2021 r., INPS (Zasiłki z tytułu urodzenia dziecka i macierzyństwa dla posiadaczy jednego zezwolenia) [C‑350/20, zwany dalej „wyrokiem INPS (C‑350/20)”, EU:C:2021:659].
(
13
)	Odnosi się on między innymi do wyroku INPS (C‑350/20). Zobacz w tym względzie w szczególności pkt 23 tego wyroku.
(
14
)	Odnosi się on do wyroku nr 137/2021 z dnia 25 maja 2021 r.
(
15
)	Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny) powołuje się w szczególności na wyroki: z dnia 11 listopada 2014 r., Dano (C‑333/13, zwany dalej „wyrokiem Dano”, EU:C:2014:2358, pkt 83); z dnia 15 września 2015 r., Alimanovic (C‑67/14, zwany dalej „wyrokiem Alimanovic”, EU:C:2015:597); z dnia 25 lutego 2016 r., García‑Nieto i in. (C‑299/14, EU:C:2016:114).
(
16
)	Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny) powołuje się na wyrok z dnia 12 października 1978 r., Belbouab (10/78, EU:C:1978:181).
(
17
)	Zobacz wyrok INPS (C‑350/20), pkt 44–46.
(
18
)	Zobacz wyrok INPS (C‑350/20), pkt 48, 49.
(
19
)	Zobacz definicja zawarta w art. 3 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2011/98.
(
20
)	Rozporządzenie Rady z dnia 13 czerwca 2002 r. ustanawiające jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich (Dz.U. 2002, L 157, s. 1). Zobacz definicja zawarta w art. 3 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2011/98 i jej motyw 20.
(
21
)	Zobacz wyrok INPS (C‑350/20), pkt 47.
(
22
)	Zobacz wyrok INPS (C‑350/20), pkt 50.
(
23
)	Warunek zamieszkiwania przez co najmniej 10 lat (zob. pkt 11 niniejszej opinii), przewidziany w przepisach włoskich, był przedmiotem uwag na rozprawie. Pragnę uściślić, że pytanie sądu odsyłającego nie dotyczy tego warunku. Ponadto w odniesieniu do analogicznego warunku dostępu do środka zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej lub ochrony socjalnej nałożonego na obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi zob. wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., CU i ND (Pomoc społeczna – Dyskryminacja pośrednia) (C‑112/22 i C‑223/22, EU:C:2024:636).
(
24
)	Zobacz także art. 2 lit. b) dyrektywy 2011/98 w odniesieniu do definicji pojęcia „pracownika z państwa trzeciego”.
(
25
)	Wyrażenie to występuje w tym samym brzmieniu w art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1233 z dnia 24 kwietnia 2024 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. L, 2024/1233). Uchyla ona dyrektywę 2011/98 i będzie stosowana od dnia 22 maja 2026 r. Zobacz art. 19 i art. 20 akapit drugi dyrektywy 2024/1233.
(
26
)	Zobacz: art. 16 ust. 1 lit. e) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1883 z dnia 20 października 2021 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu podjęcia pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji oraz uchylenia dyrektywy Rady 2009/50/WE (Dz.U. 2021, L 382, s. 1), powszechnie zwanej „dyrektywą o niebieskiej karcie”; art. 18 ust. 2 lit. c) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/66/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa (Dz.U. 2014, L 157, s. 1); art. 23 ust. 1 lit. d) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/36/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu zatrudnienia w charakterze pracownika sezonowego (Dz.U. 2014, L 94, s. 375). Artykuł 22 ust. 2 lit. b) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (Dz.U. 2016, L 132, s. 21) odnosi się do art. 12 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2011/98.
(
27
)	Dyrektywa z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U. 2004, L 16, s. 44). Zobacz art. 11 ust. 1 lit. d) tej dyrektywy.
(
28
)	Zobacz art. 12 ust. 1 lit. d) wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi [COM(2022) 650 final], przedstawionego w dniu 27 kwietnia 2022 r., a także komentarz P. Melin, „Social security rights of third-country nationals coming from outside the EU:the scope and meaning of equal treatment”, Research Handbook on European Social Security Law, Edward Elgar Publishing, Northampton, 2023, s. 353–378, w szczególności s. 363. Wniosek ten pozostał niezmieniony w dokumencie Sekretariatu Generalnego Rady do delegacji z 28 listopada 2023 r. w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi – Mandat zmierzający do prowadzenia negocjacji z Parlamentem Europejskim (dokument 16000/23). W przedmiocie zakresu przepisów dotyczących równego traktowania obywateli państw trzecich w zależności od różnych statusów w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej oraz dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług dostępnych publicznie zob. wyrok z dnia 28 października 2021 r., ASGI i in. (C‑462/20, zwany dalej wyrokiem ASGI, EU:C:2021:894).
(
29
)	Zobacz podobnie art. 12 ust. 2 lit. b) akapit pierwszy dyrektywy 2011/98 dotyczący ograniczeń równego traktowania, który przewiduje pewne gwarancje dla pracowników z państw trzecich, którzy byli zatrudnieni przynajmniej przez okres sześciu miesięcy i są teraz zarejestrowani jako bezrobotni. Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 25 listopada 2020 r., Istituto nazionale della previdenza sociale (Świadczenia rodzinne dla posiadaczy jednego zezwolenia) [C‑302/19, zwany dalej „wyrokiem INPS (C‑302/19)”, EU:C:2020:957, pkt 25].
(
30
)	Dz.U. 2003, L 251, s. 12.
(
31
)	Zobacz wyrok INPS (C‑302/19), pkt 30. Zobacz także wyrok z dnia 19 grudnia 2024 r., Caisse d’allocations familiales des Hauts‑de‑Seine (C‑664/23, EU:C:2024:1046, pkt 38).
(
32
)	Zobacz pkt 9 niniejszej opinii.
(
33
)	Zobacz także pkt 27 niniejszej opinii.
(
34
)	Zobacz wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., A (Publiczna opieka zdrowotna) (C‑535/19, EU:C:2021:595, pkt 32, 33). Zobacz także w odniesieniu do rozróżnienia dokonanego w definicji praw w dziedzinie zabezpieczenia społecznego z jednej strony oraz pomocy społecznej i medycznej z drugiej strony art. 12 i 13 Europejskiej karty społecznej, podpisanej w Turynie w dniu 18 października 1961 r.
(
35
)	Zobacz motywy 1 i 3 rozporządzenia nr 883/2004.
(
36
)	Zobacz motywy 4 i 45 rozporządzenia nr 883/2004. Zobacz także w szczególności wyrok z dnia 2 kwietnia 2020 r., Caisse pour l’avenir des enfants (Dziecko małżonka pracownika przygranicznego) (C‑802/18, EU:C:2020:269, pkt 68).
(
37
)	Zobacz art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004. Wyróżnienie moje.
(
38
)	Zobacz art. 70 ust. 2 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 883/2004. Wyróżnienie moje. Zobacz w odniesieniu do drugiego przypadku art. 70 ust. 2 lit. a) ppkt (ii) tego rozporządzenia.
(
39
)	Wyróżnienie moje.
(
40
)	Który należy powiązać z art. 13 ust. 1 Europejskiej karty społecznej. Zobacz komentarz A. Elevelda i G. Katrougalos, „The right to social security and social assistance in the »case law« and conclusions of the Social Rights Committee”, Research Handbook on European Social Security Law, op.cit., s. 64–83, w szczególności s. 70.
(
41
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77, sprostowania: Dz.U. 2004, L 229, s. 35; Dz.U. 2005, L 197, s. 34).
(
42
)	Zobacz wyrok Dano (pkt 63) i odniesienie w drodze analogii do tego wyroku w wyroku ASGI (pkt 34).
(
43
)	Zobacz wyrok Alimanovic (pkt 43, 45, 46 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz dla przeciwwagi w odniesieniu do świadczeń o charakterze pieniężnym mających na celu ułatwienie dostępu do rynku pracy państwa członkowskiego, niezależnie od ich kwalifikacji w prawie krajowym, wyrok z dnia 4 czerwca 2009 r., Vatsouras i Koupatantze (C‑22/08 i C‑23/08, EU:C:2009:344, pkt 45). Zobacz także w przedmiocie braku wpływu okoliczności, czy dane świadczenie zostało zakwalifikowane przez ustawodawstwo krajowe jako świadczenie z zakresu zabezpieczenia społecznego, wyrok w sprawie INPS (C‑350/20), pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
44
)	Zobacz wyrok ASGI (pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
45
)	Zobacz art. 70 ust. 2 lit. b) zdanie pierwsze rozporządzenia nr 883/2004.
(
46
)	Zobacz art. 70 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 883/2004.
(
47
)	Wyróżnienie moje.
(
48
)	Opinie doktrynalne, do których miałem dostęp, są w tym względzie spójne. Zobacz w szczególności D. Thym, European Migration Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, w szczególności rozdział 15, zatytułowany „Integration and Settlement”, s. 469–504, w szczególności pkt 15.3.3.1 (s. 482).
(
49
)	Zobacz wyroki: z dnia 17 listopada 1983 r., Merck (292/82, EU:C:1983:335, pkt 12); z dnia 16 lipca 2020 r., AFMB i in. (C‑610/18, EU:C:2020:565, pkt 50); z dnia 8 maja 2025 r., Pielatak (C‑410/23, EU:C:2025:325, pkt 54).
(
50
)	Zobacz pkt 28 niniejszej opinii.
(
51
)	Zobacz w przedmiocie warunku wkładu publicznego w odniesieniu do świadczeń rodzinnych wyrok ASGI (pkt 28). Zobacz także, w przedmiocie tego związku z wkładem w finansowanie systemów zabezpieczenia społecznego, A. Beduschi, „An Empty Shell? The Protection of Social Rights of Third-Country Workers in the EU after the Single Permit Directive”, European Journal of Migration and Law, Vol. 17, nr 2–3, Wolters Kluwer, Den Haag, 2015, s. 210–238, w szczególności s. 223. Zobacz ponadto art. 26 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9).
(
52
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. 2009, L 284, s. 1).
(
53
)	Zobacz wyrok INPS (C‑302/19), pkt 43.
(
54
)	Zobacz pkt 48–50 niniejszej opinii.
(
55
)	Zobacz art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109, który dotyczy „zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i ochrony socjalnej, określonych przez prawo krajowe”. Zobacz dla porównania art. 29 dyrektywy 2011/95. Zobacz w tym względzie wyrok ASGI (pkt 33, 34).
(
56
)	Zobacz wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., CU i ND (Pomoc społeczna – Dyskryminacja pośrednia) (C‑112/22 i C‑223/22, EU:C:2024:636, pkt 45, 46). Zobacz jednak w odniesieniu do okoliczności, że prawa zagwarantowane w dyrektywie 2003/109 nie zawsze są tak korzystne jak prawa gwarantowane przez dyrektywę 2011/98, jeżeli dane państwo członkowskie ogranicza równe traktowanie w dziedzinie społecznej zgodnie z art. 11 ust. 4 dyrektywy 2003/109, H. Verschueren, „Employment and Social Security Rights of Third‑Country Labour Migrants under EU Law: An incomplete Patchwork of Legal Protection”, European Journal of Migration and Law, op.cit., Vol. 18, nr 4, 2016, s. 373–408, w szczególności s. 387–388. Zobacz także w przedmiocie porównania z „przemieszczającymi się” obywatelami Unii P. Weingerl, M. Tratnik, „Climbing the Wall around EU Citizenship: Has the Time Come to Align Third‑Country Nationals with Intra‑EU Migrants?”, European Journal of International Law, European University Institute, Florence, Vol. 33, nr 1, 2022, s. 15–38.
(
57
)	Zobacz art. 5 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2003/109, a także D. Thym, „Article 5 – Conditions for acquiring long-term resident status”, w: K. Hailbronner, D. Thym, EU Immigration and Asylum Law: a Commentary, 2nd ed., Beck, Münich, 2016, s. 453–460, w szczególności pkt 7 (s. 456).
(
58
)	Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 zakresem stosowania tej dyrektywy i prawami przez nią przyznanymi objęci są obywatele Unii, którzy przemieszczają się do innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego są obywatelami, oraz członkowie ich rodzin, jak zdefiniowano w art. 2 pkt 2 wspomnianej dyrektywy, którzy im towarzyszą lub do nich dołączają.
(
59
)	Zobacz art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 i wyrok Dano (pkt 72).
(
60
)	Chodzi o okres trzech pierwszych miesięcy pobytu (art. 6 tej dyrektywy) lub dłuższy okres poszukiwania pracy [art. 14 ust. 4 lit. b) tej dyrektywy]. Zobacz wyroki: Dano (pkt 64, 65); a także z dnia 25 lutego 2016 r., García‑Nieto i in. (C‑299/14, EU:C:2016:114, pkt 44). Zobacz także w przedmiocie prawa do równego traktowania wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, zwany dalej wyrokiem CG, EU:C:2021:602, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
61
)	Zobacz tytułem przypomnienia warunków tego prawa pobytu wyrok CG (pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także zawiadomienie Komisji pt. „Wytyczne dotyczące prawa do swobodnego przemieszczania się obywateli Unii i członków ich rodzin” (Dz.U. C/2023/1392), pkt 11.1.2, 11.1.3 (s. 50). Zobacz ponadto D. Martin, „Article 24 – Égalité de traitement”, Directive 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille, Bruylant, Bruxelles, 2020, s. 373–396, w szczególności s. 383, pkt 24.
(
62
)	Zobacz wyrok Alimanovic (pkt 53 i 54).
(
63
)	Zobacz art. 24 dyrektywy 2004/38 i wyrok z dnia 25 lutego 2016 r., García‑Nieto i in. (C‑299/14, EU:C:2016:114, pkt 44). Ponadto należy przypomnieć, że w przypadku ewentualnej różnicy w traktowaniu obywateli państw członkowskich i obywateli państw trzecich art. 18 TFUE nie ma zastosowania. Zobacz wyrok z dnia 4 czerwca 2009 r., Vatsouras i Koupatantze (C‑22/08 i C‑23/08, EU:C:2009:344, pkt 52); opinia 1/17 (Umowa CETA UE–Kanada) z dnia 30 kwietnia 2019 r. (EU:C:2019:341, pkt 169); wyrok z dnia 2 września 2021 r., État belge (Prawo pobytu w przypadku przemocy domowej) (C‑930/19, EU:C:2021:657, pkt 51).
(
64
)	W przedmiocie historii powstawania art. 12 dyrektywy 2011/98 zobacz w szczególności S. Iglesias Sánchez, „Article 12 – Right to equal treatment”, w: K. Hailbronner, D. Thym, EU Immigration and Asylum Law: a Commentary, op.cit., pkt 7–9 (s. 919), a także pkt 29, 30 (s. 922, 923).
(
65
)	Wyróżnienie moje. Zobacz w szczególności wyrok INPS (C‑302/19), pkt 34. W odniesieniu do kompromisu politycznego zob. w szczególności A. Beduschi, op.cit., w szczególności pkt 2.2 (s. 218, 219). Zobacz także w przedmiocie rozwoju sytuacji od czasu konkluzji Rady Europejskiej w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r. E. Tsourdi, P. Philippe De Bruycker, Research Handbook on EU Migration and Asylum Law, Edward Elgar Publishing, Northampton 2022, w szczególności rozdział 1, zatytułowany „The evolving EU asylum and migration law”, s. 1–55, w szczególności pkt 2.1.6.1, akapit drugi (s. 20, 21).
(
66
)	Zobacz także wyrok z dnia 19 grudnia 2024 r., Caisse d’allocations familiales des Hauts‑de‑Seine (C‑664/23, EU:C:2024:1046, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
67
)	Zobacz dla porównania wyrok z dnia 16 czerwca 2022 r., Komisja/Austria (Indeksacja świadczeń rodzinnych) (C‑328/20, EU:C:2022:468, pkt 108).
(
68
)	W przedmiocie stwierdzenia, że wszystkie pozostałe dyrektywy dotyczące legalnej migracji nie obejmują „pomocy społecznej” w formie wsparcia dochodu minimalnego przeznaczonego na pokrycie podstawowych kosztów życia, zob. D. Thym, European Migration Law, op.cit., w szczególności s. 483.
(
69
)	Zobacz motyw 2 dyrektyw 2011/98 i 2024/1233. Co się tyczy równości praw, o której mowa w nowej dyrektywie 2024/1233, brzmienie motywów 28, 30, 31 i 34 tej dyrektywy jest niemal identyczne, odpowiednio, z motywami 19, 20, 21 i 24 dyrektywy 2011/98. Motywy dotyczące zabezpieczenia społecznego wyróżniono kursywą.
(
70
)	Zobacz przypis 25 do niniejszej opinii.
(
71
)	Zobacz art. 12 ust. 2 dyrektywy 2011/98 oraz art. 11 ust. 2, 3 i 4 dyrektywy 2003/109. Zobacz także wyrok INPS (C‑302/19), pkt 38, 39. Zobacz także w przedmiocie możliwości przyjęcia korzystniejszych przepisów art. 13 ust. 2 dyrektywy 2011/98 i art. 11 ust. 5 dyrektywy 2003/109.
(
72
)	Zobacz w szczególności, w odniesieniu do ram, w jakich może być sprawowana kontrola sądowa Trybunału, wyrok Alimanovic (pkt 60, 61). Zobacz także E. Muir, EU Equality Law: The First Fundamental Rights Policy of the EU, Oxford University Press, Oxford, 2018, w szczególności rozdział 3, zatytułowany „EU Equality Law at a Constitutional Crossroads”, s. 58–109, w szczególności s. 103.
(
73
)	Zobacz pkt 19 niniejszej opinii.
(
74
)	Zobacz pkt 46 i 47 niniejszej opinii.
(
75
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 16 września 2015 r., Komisja/Słowacja (C‑361/13, EU:C:2015:601, pkt 47, 52, 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
76
)	Zobacz wyrok z dnia 16 września 2015 r., Komisja/Słowacja (C‑361/13, EU:C:2015:601, pkt 60).
(
77
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 8 marca 2001 r., Jauch (C‑215/99, EU:C:2001:139, pkt 17).
(
78
)	Zobacz pkt 17 niniejszej opinii.
(
79
)	Zobacz wyrok z dnia 24 kwietnia 2012 r., Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, pkt 91).
(
80
)	Zobacz pkt 18 niniejszej opinii.
(
81
)	Odnoszę się do wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (s. 11, 12).
(
82
)	Podobnie jak w wyroku CG (pkt 92). Wyrok ten dotyczy sytuacji, w której „przemieszczający się” obywatel Unii nie może powoływać się na zasadę niedyskryminacji przewidzianą w art. 24 ust. 1 dyrektywy 2004/38 (zob. pkt 80 tego wyroku).
(
83
)	Zobacz w odniesieniu do tego wyrażenia następujący komentarz do wyroku CG: E. Becker, „Social security in the fundamental rights case law of the Court of Justice”, Research Handbook on European Social Security Law, op.cit., s. 2–29, w szczególności s. 7, a także s. 16 i nast., w szczególności s. 17. Zdaniem tej autorki Trybunał w tym wyroku wyraźnie wskazał państwom członkowskim na konieczność zapewnienia ochrony, nawet jeśli postanowienia traktatów lub prawa wtórnego Unii nie precyzują, w jaki sposób należy przyznać tę ochronę. Zobacz także uwagi dotyczące stosowania niektórych praw wynikających z Karty w sytuacji, w której obywatelowi Unii przysługuje krajowe prawo pobytu na warunkach korzystniejszych niż określone w dyrektywie 2004/38, K. Lenaerts, The broadening of EU competences through the case law of the Court of Justice: myth or reality?, ERA Forum, Journal of the Academy of European Law, ERA, Trier, 2023, nr 4, s. 589–598, w szczególności przypis 40 (s. 596).