62023CJ0156
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
17. října 2024 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Přistěhovalecká politika – Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí – Směrnice 2008/115/ES – Článek 5 – Zásada nenavracení – Výkon rozhodnutí o navrácení přijatého v rámci řízení o mezinárodní ochraně v důsledku neoprávněného pobytu dotčeného státního příslušníka třetí země vyplývajícího ze zamítnutí žádosti o povolení k pobytu podle vnitrostátního práva – Povinnost správního orgánu posoudit soulad výkonu takového rozhodnutí se zásadou nenavracení – Článek 13 – Prostředky právní nápravy proti rozhodnutím týkajícím se navrácení – Povinnost vnitrostátního soudu konstatovat i bez návrhu porušení zásady nenavracení při výkonu rozhodnutí o navrácení – Rozsah – Článek 4 a čl. 19 odst. 2 a článek 47 Listiny základních práv Evropské unie“
Ve věci C‑156/23 [Ararat] (
i
),
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (soud v Haagu, zasedající v Roermondu, Nizozemsko) ze dne 13. března 2023, došlým Soudnímu dvoru dne 14. března 2023, v řízení
K,
L,
M,
N
proti
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení: K. Jürimäe, předsedkyně druhého senátu vykonávající funkci předsedkyně třetího senátu, K. Lenaerts, předseda Soudního dvora vykonávající funkci soudce třetího senátu, N. Jääskinen, M. Gavalec a N. Piçarra (zpravodaj), soudci,
generální advokát: J. Richard de la Tour,
za soudní kancelář: L. Carrasco Marco, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 21. března 2024,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–
za K, L, M a N, C. M. G. M. Raafs, advocaat,
–
za nizozemskou vládu: M. K. Bulterman a A. Hanje, jako zmocněnkyně,
–
za dánskou vládu: D. Elkan, jako zmocněnec,
–
za německou vládu: J. Möller a A. Hoesch, jako zmocněnci,
–
za švýcarskou vládu: V. Michel, ministr a L. Lanzrein, jako zmocněnec,
–
za Evropskou komisi: A. Katsimerou, S. Noë a F. Wilman, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 16. května 2024,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 4, čl. 19 odst. 2 a článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), jakož i článku 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. 2008, L 348, s. 98).
2
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi K, L, M a N, státními příslušníky třetí země na straně jedné, a Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (státní tajemník pro spravedlnost a bezpečnost, Nizozemsko) na straně druhé, který se týká legality rozhodnutí, kterým byla zamítnuta jejich žádost o povolení k pobytu podle nizozemského práva a bylo konstatováno, že jejich pobyt na území Nizozemského království je neoprávněný, a tedy i výkonu dříve přijatého rozhodnutí o navrácení v rámci řízení o mezinárodní ochraně.
Právní rámec
Unijní právo
3
Body 6, 8, 15 a 23 odůvodnění směrnice 2008/115 uvádějí:
„(6)
Členské státy by měly zajistit, aby se ukončení neoprávněného pobytu státních příslušníků třetích zemí provádělo ve spravedlivém a průhledném řízení. V souladu s obecnými zásadami práva Evropské unie by rozhodnutí podle této směrnice měla být přijímána individuálně a měla by být založena na objektivních kritériích, a měly by se tudíž zohlednit i jiné skutečnosti než samotný neoprávněný pobyt. […]
[…]
(8)
Uznává se, že členské státy mají právo navracet neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí, pokud jsou zavedeny spravedlivé a účinné azylové systémy, jež plně respektují zásadu nenavracení.
[…]
(15)
Mělo by být ponecháno na členských státech, aby rozhodly, zda má mít orgán či subjekt provádějící přezkum rozhodnutí týkajících se navrácení pravomoc nahradit původní rozhodnutí týkající se navrácení vlastním rozhodnutím.
[…]
(23)
Používáním této směrnice nejsou dotčeny závazky vyplývající ze Ženevské úmluvy [o právním postavení uprchlíků, podepsané v Ženevě dne 28. července 1951 [Recueil des traités des Nations unies, sv. 189, s. 150, č. 2545 (1954)] doplněné Protokolem týkajícím se právního postavení uprchlíků, který byl uzavřen v New Yorku dne 31. ledna 1967 (dále jen „Ženevská úmluva“).“
4
Článek 1 uvedené směrnice stanoví:
„Tato směrnice stanoví společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami práva Společenství i s mezinárodním právem, včetně závazků v oblasti ochrany uprchlíků a dodržování lidských práv.“
5
Článek 2 odst. 1 uvedené směrnice stanoví, že se tato směrnice vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu.
6
Článek 3 téže směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí
[…]
2)
‚neoprávněným pobytem‘: přítomnost státního příslušníka třetí země, který nesplňuje nebo přestal splňovat podmínky vstupu uvedené v článku [6] [nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) (Úř. věst. 2006, L 77, s. 1)] nebo jiné podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v určitém členském státě, na území tohoto členského státu;
3)
‚navrácením‘: proces navrácení státního příslušníka třetí země, jako dobrovolné splnění povinnosti návratu nebo jako nucený návrat,
–
do země jeho původu, nebo
–
do země tranzitu v souladu s dohodami o zpětném přebírání osob či jinými ujednáními uzavřenými na úrovni Společenství nebo dvoustranně, nebo
–
do jiné třetí země, do níž se dotčený státní příslušník třetí země dobrovolně rozhodne vrátit a jež ho přijme;
4)
‚rozhodnutím o navrácení‘ správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se rozhoduje nebo prohlašuje, že pobyt státního příslušníka třetí země je neoprávněný, a kterým se ukládá nebo prohlašuje povinnost návratu.
5)
‚vyhoštěním‘ výkon povinnosti návratu, totiž fyzické dopravení osoby mimo území dotyčného členského státu;
[…]“
7
Článek 5 směrnice 2008/115, nadepsaný „Nenavracení, nejvlastnější zájem dítěte, rodinný život a zdravotní stav“, stanoví:
„Při provádění této směrnice členské státy náležitě zohlední
a)
nejvlastnější zájem dítěte,
b)
rodinný život a
c)
zdravotní stav dotčeného státního příslušníka třetí země
a dodržují zásadu nenavracení.“
8
Článek 6 této směrnice, nadepsaný „Rozhodnutí o navrácení“, v odstavcích 1, 4 a 6 stanoví:
„1.   Členské státy vydají rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území, aniž jsou dotčeny výjimky uvedené v odstavcích 2 až 5.
[…]
4.   Ze solidárních, humanitárních nebo jiných důvodů mohou členské státy kdykoliv rozhodnout o udělení autonomního povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládajícího oprávnění k pobytu státnímu příslušníku třetí země, který neoprávněně pobývá na jejich území. V tomto případě se rozhodnutí o navrácení nevydává. Bylo-li již rozhodnutí o navrácení vydáno, zruší se nebo pozastaví na dobu platnosti povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládajícího oprávnění k pobytu.
[…]
6.   Tato směrnice nebrání členským státům v přijetí rozhodnutí o ukončení oprávněného pobytu společně s rozhodnutím o navrácení či rozhodnutím o vyhoštění nebo o zákazu vstupu v rámci jednoho správního nebo soudního rozhodnutí nebo aktu na základě svých vnitrostátních předpisů, aniž je tím dotčena procesní ochrana poskytovaná podle kapitoly III nebo podle jiných příslušných ustanovení práva Společenství nebo vnitrostátního práva.“
9
Článek 9 uvedené směrnice, nadepsaný „Odklad vyhoštění“, v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy vyhoštění odloží,
a)
pokud by jím byla porušena zásada nenavracení nebo
b)
dokud se uplatňuje odkladný účinek v souladu s čl. 13 odst. 2.“
10
Článek 12 odst. 1 první pododstavec téže směrnice stanoví, že „[r]ozhodnutí o navrácení, a pokud jsou vydávána, rozhodnutí o zákazu vstupu a rozhodnutí o vyhoštění se vydávají v písemné podobě a uvádějí se v nich věcné i právní důvody a informace o dostupných prostředcích právní nápravy.“
11
Článek 13 směrnice 2008/115, nadepsaný „Prostředky právní nápravy“, v odstavcích 1 a 2 stanoví:
„1.   Dotčený státní příslušník třetí země musí mít možnost využít účinný prostředek právní nápravy ve formě odvolání proti rozhodnutí týkajícímu se navrácení uvedenému v čl. 12 odst. 1 nebo návrhu na jeho přezkum příslušným soudním nebo správním orgánem nebo příslušným subjektem, jehož členové jsou nestranní a jejichž nezávislost je zaručena.
2.   Orgán nebo subjekt uvedený v odstavci 1 musí mít pravomoc přezkoumávat rozhodnutí týkající se navrácení a uvedená v čl. 12 odst. 1, včetně možnosti dočasně pozastavit jejich výkon, jestliže nelze dočasné pozastavení uplatnit již podle vnitrostátních právních předpisů.“
Nizozemské právo
12
Článek 8:69 Algemene wet bestuursrecht (správní řád) ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „správní řád“), stanoví:
„1.   Soud, jemuž byla věc předložena, rozhodne na základě žaloby, předložených písemností, přípravného řízení a projednání věci na jednání.
2.   Soud doplní z moci úřední právní důvody.
3.   Soud může z moci úřední doplnit skutkový stav.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
13
Dne 16. března 2011 podali dvě sestry K a L a jejich rodiče M a N, kteří jsou všichni státní příslušníci třetí země, žádost o mezinárodní ochranu. Dne 9. srpna 2012 byla tato žádost zamítnuta pravomocným rozhodnutím spojeným s rozhodnutím o navrácení (dále jen „rozhodnutí ze dne 9. srpna 2012“). Posledně uvedené rozhodnutí bylo přijato poté, co příslušný správní orgán na základě zásady nenavracení posoudil možné nebezpečí mučení, nelidského či ponižujícího zacházení anebo trestu, kterému by žalobci v původním řízení byli vystaveni v případě výkonu uvedeného rozhodnutí a jejich vyhoštění do této třetí země.
14
Dne 10. května 2016 podali žalobci v původním řízení žádost o povolení k pobytu podle vnitrostátní právní úpravy použitelné na děti s dlouhodobým pobytem. Tato žádost byla zamítnuta rozhodnutím ze dne 16. června 2016, které rovněž nabylo právní moci poté, co jejich odvolání proti tomuto rozhodnutí bylo dne 17. ledna 2017 zamítnuto.
15
Dne 18. února 2019 podali novou žádost o povolení k pobytu na základě jiné vnitrostátní právní úpravy použitelné na děti s dlouhodobým pobytem. Rozhodnutím ze dne 8. října 2019 státní tajemník pro spravedlnost a bezpečnost tuto žádost zamítl. Konstatoval, že pobyt žalobců v původním řízení na území Nizozemského království je neoprávněný a rozhodnutí ze dne 9. srpna 2012, musí být vykonáno.
16
Žalobci v původním řízení podali proti rozhodnutí ze dne 8. října 2019 stížnost, která byla zamítnuta rozhodnutím ze dne 12. listopadu 2020 (dále jen „rozhodnutí ze dne 12. listopadu 2020“), načež proti tomuto rozhodnutí podali odvolání k rechtbank Den Haag zittingsplaats Roermond (Soud prvního stupně v Haagu, zasedající v Roermondu, Nizozemsko), který je předkládajícím soudem. Tento soud vyhověl jejich návrhu na předběžná opatření směřujícímu k tomu, aby jim bylo povoleno vyčkat rozhodnutí o tomto odvolání na území státu a pozastavil výkon rozhodnutí ze dne 9. srpna 2012.
17
Předkládající soud upřesňuje, že správní orgán, který přijal rozhodnutí ze dne 12. listopadu 2020, kterého se týká původní řízení, neposoudil, zda je výkon rozhodnutí ze dne 9. srpna 2012 přijatého vůči žalobcům v původním řízení v souladu se zásadou nenavracení.
18
Kromě toho tento soud uvádí, že se žalobci v původním řízení svou žádostí o povolení k pobytu podle vnitrostátního práva ze dne 18. února 2019 snažili získat povolení, aby nadále vedli svůj soukromý život v Nizozemsku. Dále uvádí, že jedním z argumentů na podporu této žádosti je, že K a L „přijaly západní způsob života“, neboť vyrostly na území Nizozemského království a přijaly normy a hodnoty převládající v tomto členském státě, a obávají se tedy, že kdyby se musely vrátit do jejich země původu, dostaly by se do situace, kterou zásada nenavracení stanovená v článku 5 směrnice 2008/115 zakazuje.
19
Předkládající soud poznamenává, že takový argument nebyl uplatněn na podporu žádosti o mezinárodní ochranu podané dne 16. března 2011, ale může být zkoumán z hlediska pravidel v oblasti mezinárodní ochrany, a vést tedy orgán příslušný k provedení takového posouzení k tomu, aby K a L případně přiznal postavení uprchlíka ve smyslu Ženevské úmluvy. V tomto ohledu předkládající soud odkazuje na věc, v níž byl vydán rozsudek ze dne 11. června 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Ženy ztotožňující se s hodnotou rovnosti pohlaví) (C‑646/21, EU:C:2024:487), která byla předmětem řízení před Soudním dvorem ke dni podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v projednávané věci.
20
Dodává, že K a L se rozhodly, že nepodají novou žádost o mezinárodní ochranu, jejímž cílem by bylo předložit takovému orgánu argument vycházející ze skutečnosti, že údajně „přijaly západní způsob života“, a tedy z jejich obav, že budou z tohoto důvodu pronásledovány, i když takovou možnost měly, dokud probíhalo řízení o odvolání týkajícím se jejich žádosti o povolení k pobytu podle vnitrostátního práva. Předkládající soud dále upřesňuje, že vnitrostátní právo nevylučuje, aby K a L mohly takový argument uplatnit na podporu své žádosti o povolení k pobytu podle vnitrostátního práva a aby jim orgán, který vydal rozhodnutí ze dne 12. listopadu 2020, mohl na tomto základě udělit „řádné povolení k pobytu“.
21
V této souvislosti si předkládající soud zaprvé klade otázku, zda článek 5 směrnice 2008/115, který ve spojení s čl. 19 odst. 2 Listiny „obsahuje jasně stanovenou povinnost členských států bez výjimek a výhrad“ dodržovat zásadu nenavracení, když uplatňují tuto směrnici, musí být vykládán v tom smyslu, že pokud příslušný správní orgán zjistí, že pobyt státního příslušníka třetí země je neoprávněný, a nařídí vůči němu výkon rozhodnutí o navrácení, které bylo dříve přijato v rámci řízení o mezinárodní ochraně, je tento orgán povinen toto rozhodnutí o navrácení přezkoumat z hlediska zásady nenavracení a provést aktualizované posouzení rizika, zda jeho adresátovi v případě vyhoštění do této třetí země nehrozí mučení nebo nelidské či ponižující zacházení anebo trest.
22
V tomto ohledu předkládající soud uvádí, že ve vnitrostátní právní praxi se vyhoštění nenařizuje rozhodnutím nebo aktem odlišným od rozhodnutí o navrácení. Toto ustanovení tedy ukládá nejen povinnost návratu státnímu příslušníkovi třetí země, který je jeho adresátem, ale rovněž příslušnému správnímu orgánu povinnost provést fyzické dopravení osoby mimo území dotyčného členského státu v případě, že odmítne splnit tuto povinnost návratu.
23
Tento soud dále zdůrazňuje, že podle vnitrostátní praxe se riziko porušení zásady nenavracení sice systematicky posuzuje v rámci řízení o mezinárodní ochraně, avšak v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, která se vyznačuje zamítnutím žádosti o povolení k pobytu podle vnitrostátního práva, tomu tak není. Toto zamítnutí totiž vede k tomu, že pobyt dotčeného státního příslušníka třetí země je neoprávněný a posledně uvedenému je uložena povinnost návratu.
24
Zadruhé vzhledem k tomu, že když předkládající soud případně potvrdí legalitu rozhodnutí ze dne 12. listopadu 2020, kterým bylo zamítnuto povolení k pobytu podle vnitrostátního práva, rozhodne o neoprávněnosti pobytu žalobců v původním řízení na území dotčeného členského státu, a tedy o výkonu rozhodnutí ze dne 9. srpna 2012, jehož odkladný účinek tímto skončí, si tento soud klade otázku, zda mu článek 5 směrnice 2008/115, ve spojení nejen s čl. 19 odst. 2 Listiny, ale i s jejím článkem 47 ukládá povinnost přezkoumat dodržování zásady nenavracení správním orgánem, který rozhodl o výkonu tohoto rozhodnutí o navrácení, a případně i bez návrhu posoudit riziko porušení této zásady.
25
V tomto ohledu předkládající soud vyjadřuje pochybnosti, zda je v dotčené oblasti použitelný článek 8:69 správního řádu, který obecně vymezuje úřední moc správního soudu. Předkládající soud rovněž uvádí, že ve vnitrostátní praxi nejsou soudy povinny zkoumat i bez návrhu porušení zásady nenavracení, kterou zaručuje článek 5 směrnice 2008/115.
26
Předkládající soud si tak klade otázku, zda důvody, které vedly Soudní dvůr k tomu, aby v rozsudku ze dne 8. listopadu 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Přezkum zajištění z moci úřední) (C‑704/20 et C‑39/21, EU:C:2022:858) rozhodl, že soudní orgán musí při přezkumu dodržení podmínek zákonnosti zajištění státního příslušníka třetí země, které vyplývají z unijního práva, na základě skutečností obsažených ve spise, se kterými byl seznámen a jak byly doplněny a objasněny během před ním probíhajícího kontradiktorního řízení, z moci úřední konstatovat případné nesplnění podmínky zákonnosti, kterého se dotyčná osoba nedovolávala, se použijí obdobně na povinnost dodržovat zásadu nenavracení při výkonu takového rozhodnutí o navrácení, jako je rozhodnutí dotčené ve věci v původním řízení. Kromě toho si klade otázku, zda se rozsah povinnosti konstatovat i bez návrhu porušení zásady nenavracení, bude-li prokázáno, záleží na tom, zda je tato povinnost splněna v rámci řízení o mezinárodní ochraně nebo v rámci takového řízení, jako je řízení dotčené ve věci v původním řízení, které bylo zahájeno žádostí o povolení k pobytu podle vnitrostátního práva.
27
Předkládající soud má v každém případě za to, že jak zásada nenavracení, která má absolutní povahu, tak základní právo na účinnou právní ochranu před soudem zakotvené v článku 47 Listiny jsou plně zaručeny pouze tehdy, pokud je soudní orgán povinen i bez návrhu ověřit, případně podle článku 8:69 správního řádu, zda výkon takového rozhodnutí o navrácení, jako je rozhodnutí dotčené ve věci v původním řízení, nevystaví státní příslušníky třetích zemí, kterým je určeno, nebezpečí mučení nebo nelidského či ponižujícího zacházení anebo trestu v této třetí zemi. Podle jeho názoru není vnitrostátní právní praxe, v níž se soudní přezkum omezuje na posouzení argumentů a důvodů výslovně uvedených dotyčným státním příslušníkem třetí země, slučitelná s absolutní povahou zásady nenavracení zaručené unijním právem.
28
Za těchto podmínek se rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (soud v Haagu, zasedající v Roermondu), rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být článek 47 [Listiny], ve spojení s článkem 4 [a] čl. 19 odst. 2 [Listiny], jakož i [s] článkem 5 směrnice [2008/115] vykládán v tom smyslu, že soud musí i bez návrhu konstatovat nedodržení zásady nenavracení na základě skutečností obsaženými ve spise, se kterými byl seznámen a které byly doplněny nebo objasněny během před ním probíhajícího kontradiktorního řízení? Závisí rozsah této povinnosti na tom, zda toto kontradiktorní řízení bylo zahájeno žádostí o mezinárodní ochranu, takže rozsah této povinnosti je při posuzování rizika vyplývajícího z navrácení v rámci přijetí jiný než při posuzování tohoto rizika v rámci navrácení?
2)
Musí být článek 5 směrnice [2008/115] ve spojení s čl. 19 odst. 2 [Listiny] vykládán v tom smyslu, že pokud je rozhodnutí o navrácení přijato v řízení, které nebylo zahájeno žádostí o mezinárodní ochranu, musí být posouzení, zda zásada nenavracení brání navrácení, provedeno před přijetím rozhodnutí o navrácení, a brání pak zjištěné riziko vyplývající z navrácení, aby bylo vydáno rozhodnutí o navrácení, nebo představuje v této situaci překážku vyhoštění?
3)
Dojde k obnovení rozhodnutí o navrácení, pokud byl jeho výkon pozastaven z důvodu nového řízení, které nebylo zahájeno žádostí o mezinárodní ochranu, nebo musí být článek 5 směrnice [2008/115] ve spojení s čl. 19 odst. 2 [Listiny] vykládán v tom smyslu, že pokud nebylo posouzeno riziko vyplývající z navrácení v řízení, které vede k opětovnému konstatování neoprávněného pobytu, musí být provedeno aktualizované posouzení tohoto rizika a musí pak být vydáno nové rozhodnutí o navrácení? Bude odpověď na tuto otázku jiná, pokud nedošlo k pozastavení výkonu rozhodnutí o navrácení, nýbrž se jedná o rozhodnutí o navrácení, které státní příslušník třetí země po delší dobu nedodržoval ani příslušné orgány jeho splnění nevynucovaly?“
K předběžným otázkám
K třetí otázce
29
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu, kterou je třeba zkoumat na prvním místě, je, zda článek 5 směrnice 2008/115 ve spojení s čl. 19 odst. 2 Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že ukládá správnímu orgánu, který zamítne žádost o povolení k pobytu podle vnitrostátního práva, a proto konstatuje, že dotyčný státní příslušník třetí země pobývá na území dotčeného členského státu neoprávněně, povinnost zajistit dodržování zásady nenavracení tím, že s ohledem na tuto zásadu přezkoumá rozhodnutí o navrácení, které bylo přijato dříve vůči tomuto státnímu příslušníkovi v rámci řízení o mezinárodní ochraně a jehož pozastavení skončilo v návaznosti na takové zamítnutí.
30
Úvodem je třeba uvést, že hlavním cílem směrnice 2008/115 je – jak vyplývá z bodů 2 a 4 odůvodnění této směrnice – vypracování účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat při plném respektování základních práv a důstojnosti dotyčných osob [rozsudek ze dne 19. června 2018, Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, bod 48 a ze dne 22. listopadu 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Vyhoštění – konopí pro léčebné použití), C‑69/21, EU:C:2022:913, bod 88].
31
Podle čl. 2 odst. 1 směrnice 2008/115 a s výhradou výjimek stanovených v čl. 2 odst. 2 uvedené směrnice se tato směrnice vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu. Kromě toho z čl. 3 bodu 2 uvedené směrnice ve spojení zejména s jejím článkem 1 vyplývá, že každý státní příslušník třetí země, který je přítomen na území členského státu a nesplňuje podmínky vstupu, pobytu či bydliště v tomto státě, již z tohoto samotného důvodu pobývá v tomto státě neoprávněně [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 19. června 2018, Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, bod 39; ze dne 3. června 2021, Westerwaldkreis, C‑546/19, EU:C:2021:432, body 43 a 44, jakož i ze dne 9. listopadu 2023, Odbor azylové a migrační politiky MV Oblast působnosti směrnice o navracení), C‑257/22, EU:C:2023:852, bod 36].
32
Z toho vyplývá, že působnost směrnice 2008/115 je definována pouze odkazem na situaci neoprávněného pobytu, v níž se nachází státní příslušník třetí země, nezávisle na důvodech této situace nebo opatřeních, která mohou být vůči tomuto příslušníkovi přijata (rozsudek ze dne 3. června 2021, Westerwaldkreis, C‑546/19, EU:C:2021:432, bod 45).
33
Vzhledem k tomu, že státní příslušník třetí země, stejně jako žalobci v původním řízení, spadá do působnosti této směrnice, musí být vůči němu v zásadě uplatněny společné normy a postupy, které tato směrnice upravuje za účelem jeho navrácení, a to dokud nebude neoprávněnost jeho pobytu případně zhojena [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 24. února 2021, M a další (Přemístění do členského státu), C‑673/19, EU:C:2021:127, bod 31 a ze dne 22. listopadu 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Vyhoštění – konopí pro léčebné použití), C‑69/21, EU:C:2022:913, bod 52].
34
V této souvislsoti z čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115 vyplývá, že po prokázání neoprávněnosti pobytu musí být každému státnímu příslušníkovi třetí země, aniž jsou dotčeny výjimky stanovené v odstavcích 2 až 5 tohoto článku a při striktním dodržení požadavků stanovených v článku 5 této směrnice, vydáno rozhodnutí o navrácení, které musí mezi třetími zeměmi uvedenými v čl. 3 bodě 3 uvedené směrnice určit zemi, do níž má být vyhoštěn [rozsudek ze dne 22. listopadu 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Vyhoštění – konopí pro léčebné použití), C‑69/21, EU:C:2022:913, bod 53 a ze dne 6. července 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Uprchlík, který spáchal vážný zločin), C‑663/21, EU:C:2023:540, bod 46].
35
Článek 5 směrnice 2008/115, který představuje obecné pravidlo závazné pro členské státy, jakmile tuto směrnici provedou, ukládá příslušnému vnitrostátnímu orgánu povinnost, aby ve všech fázích řízení o navrácení dodržoval zásadu nenavracení, zaručenou jakožto základní právo v článku 18 Listiny ve spojení s článkem 33 Ženevské úmluvy, jakož i v čl. 19 odst. 2 Listiny [rozsudky ze dne 22. listopadu 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Vyhoštění – konopí pro léčebné použití), C‑69/21, EU:C:2022:913, bod 55 a ze dne 6. července 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Uprchlík, který spáchal vážný zločin), C‑663/21, EU:C:2023:540, bod 49]. Tento článek 5 tedy nelze s ohledem na cíl, který sleduje, vykládat restriktivně [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. března 2021, État belge (Navrácení rodiče nezletilého dítěte) (C‑112/20, EU:C:2021:197, bod 35]. Uvedený článek 5 má přímý účinek a jednotlivec se jej tedy může dovolávat a správní orgány a soudy členských států jej mohou aplikovat [rozsudek ze dne 27. dubna 2023, M. D. (Zákaz vstupu do Maďarska), C‑528/21, EU:C:2023:341, bod 97].
36
Článek 19 odst. 2 Listiny ve spojení s jejím článkem 4 absolutně zakazuje, bez ohledu na chování dotyčné osoby, vystěhování, vyhoštění nebo vydání do státu, ve kterém této osobě hrozí vážné nebezpečí, že by mohla být vystavena trestu smrti, mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu. Členské státy tudíž nemohou cizince vystěhovat, vyhostit nebo vydat do státu, existují-li závažné a prokazatelné důvody se domnívat, že bude v zemi určení vystaven skutečnému nebezpečí zacházení zakázaného těmito dvěma ustanoveními Listiny [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 6. července 2023, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Uprchlík, který spáchal vážný zločin), C‑663/21, EU:C:2023:540, bod 36, a ze dne 18. června 2024, Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Žádost o vydání uprchlíka do Turecka), C‑352/22, EU:C:2024:521, bod 61]. Tento zákaz odráží jednu ze základních hodnot Unie a jejích členských států, jak jsou zakotveny v článku 2 SEU, a jeho absolutní povaha je těsně spjata s respektováním lidské důstojnosti podle tohoto článku 2 a článku 1 Listiny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. dubna 2016, Aranyosi et Căldăraru (C‑404/15 a C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, body 85 a 87).
37
Kromě toho jsou členské státy povinny umožnit dotyčným osobám dovolávat se jakékoli změny okolností, která nastala po přijetí rozhodnutí o navrácení, která by mohla mít významný dopad na posouzení situace dotčeného státního příslušníka třetí země, zejména z hlediska článku 5 směrnice 2008/115 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. června 2018, Gnandi (C‑181/16, EU:C:2018:465, bod 64).
38
Z výše uvedeného vyplývá, že v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, ukládá článek 5 směrnice 2008/115 ve spojení s článkem 4 a čl. 19 odst. 2 Listiny vnitrostátnímu orgánu povinnost, aby před výkonem rozhodnutí o navrácení provedl aktualizované posouzení rizik hrozících státnímu příslušníkovi třetí země, že bude vystaven zacházení, které je absolutně zakázané těmito dvěma ustanoveními Listiny. Toto posouzení, které musí být odlišné a nezávislé na posouzení provedeném v okamžiku přijetí uvedeného rozhodnutí o navrácení, musí vnitrostátnímu orgánu umožnit, aby se s přihlédnutím ke každé změně okolností, jakož i ke všem novým skutečnostem případně uvedeným tímto státním příslušníkem třetí země ujistil, že neexistují závažné a prokazatelné důvody se domnívat, že v případě návratu do třetí země by tam posledně uvedený byl vystaven skutečnému nebezpečí trestu smrti, mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení. Jedině takové aktualizované posouzení totiž umožňuje tomuto orgánu ujistit se o tom, že vyhoštění je v souladu s požadovanými zákonnými podmínkami, a zejména s požadavky stanovenými v článku 5 směrnice 2008/115.
39
V případě, že by příslušný vnitrostátní orgán po provedení uvedeného posouzení dospěl k závěru, že vyhoštění dotyčného státního příslušníka třetí země jej vystavuje vážnému nebezpečí trestu smrti, mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu, musí tento orgán toto vyhoštění v souladu s čl. 9 odst. 1 písm. a) této směrnice odložit, dokud takové nebezpečí trvá [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 3. června 2021, Westerwaldkreis, C‑546/19, EU:C:2021:432, bod 59, a ze dne 22. listopadu 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Vyhoštění – konopí pro léčebné použití)), C‑69/21, EU:C:2022:913, body 58 a 59].
40
Z výše uvedeného rovněž vyplývá, že vnitrostátní pravidlo nebo praxe, podle níž lze dodržování zásady nenavracení posuzovat pouze v rámci řízení o mezinárodní ochraně, by bylo v rozporu s článkem 5 směrnice 2008/115 ve spojení s čl. 19 odst. 2 Listiny. Jak totiž vyplývá z bodů 30 až 34 tohoto rozsudku, tato směrnice, včetně jejího článku 5, se použije na každého neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země bez ohledu na důvody této situace. Cíl účinnosti politiky vyhošťování při dodržování základních práv, připomenutý v bodě 30 tohoto rozsudku, rovněž hovoří proti takovému vnitrostátnímu pravidlu nebo praxi.
41
Jak v podstatě uvádí generální advokát v bodech 52 a 57 svého stanoviska, od K a L tedy nelze vyžadovat, aby podaly žádost o mezinárodní ochranu na základě směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. 2011, L 337, s. 9), a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (Úř. věst. 2013, L 180, s. 60), aby byl zajištěn plný soulad se zásadou nenavracení stanovenou v článku 5 směrnice 2008/115 ve spojení s čl. 19 odst. 2 Listiny.
42
V projednávané věci tedy měla okolnost, že K a L argumentovaly skutečností, že „přijaly západní způsob života “, vést příslušný orgán k tomu, aby na základě článku 5 směrnice 2008/115 ve spojení s čl. 19 odst. 2 Listiny posoudil, zda zásada nenavracení brání výkonu rozhodnutí o navrácení, které bylo vůči nim vydáno, a případně odložil vyhoštění v souladu s čl. 9 odst. 1 písm. a) této směrnice.
43
Vzhledem k výše uvedenému je třeba na třetí otázku odpovědět tak, že článek 5 směrnice 2008/115 ve spojení s čl. 19 odst. 2 Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že ukládá správnímu orgánu, který zamítne žádost o povolení k pobytu podle vnitrostátního práva, a proto konstatuje, že dotyčný státní příslušník třetí země pobývá na území dotčeného členského státu neoprávněně, povinnost zajistit dodržování zásady nenavracení tím, že s ohledem na tuto zásadu přezkoumá rozhodnutí o navrácení, které bylo přijato dříve vůči tomuto státnímu příslušníkovi v rámci řízení o mezinárodní ochraně a jehož pozastavení skončilo v návaznosti na takové zamítnutí.
K první otázce
44
Podstatou první otázky předkládajícího soudu, kterou je třeba zkoumat na druhém místě, je, zda čl. 13 odst. 1 a 2 směrnice 2008/115 ve spojení s jejím článkem 5, jakož i s čl. 19 odst. 2 a článek 47 Listiny musí být vykládány v tom smyslu, že vnitrostátnímu soudu rozhodujícímu o přezkumu legality aktu, kterým příslušný vnitrostátní orgán zamítl žádost o povolení k pobytu podle vnitrostátního práva, a proto ukončil odklad výkonu dříve přijatého rozhodnutí o navrácení v rámci řízení o mezinárodní ochraně, ukládá povinnost konstatovat i bez návrhu případné porušení zásady nenavracení, které vyplývá z výkonu posledně uvedeného rozhodnutí, a to na základě skutečností obsažených ve spise, se kterými byl seznámen a jak byly doplněny nebo objasněny po skončení kontradiktorního řízení.
45
Podle čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/115 dotčený státní příslušník třetí země musí mít možnost využít účinný prostředek právní nápravy ve formě odvolání proti rozhodnutí týkajícímu se navrácení uvedenému v čl. 12 odst. 1 této směrnice nebo návrhu na jeho přezkum příslušným soudním nebo správním orgánem nebo příslušným subjektem, jehož členové jsou nestranní a jejichž nezávislost je zaručena.
46
Znaky tohoto opravného prostředku však musí být definovány v souladu s článkem 47 Listiny, podle něhož má každý, jehož práva a svobody zaručené unijním právem byly porušeny, právo na účinné soudní prostředky nápravy za podmínek stanovených tímto článkem, a v souladu se zásadou nenavracení zaručenou zejména v čl. 19 odst. 2 Listiny a v článku 5 směrnice 2008/115 (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 30. září 2020, CPAS de Liège, C‑233/19, EU:C:2020:757, bod 45). Jak bylo uvedeno v bodě 35 tohoto rozsudku, tato ustanovení ukládají vnitrostátním orgánům povinnost zohlednit tuto zásadu ve všech fázích řízení, a to od okamžiku přijetí rozhodnutí o navrácení až do okamžiku soudního přezkumu výkonu tohoto rozhodnutí.
47
Za tímto účelem z čl. 13 odst. 2 této směrnice vyplývá, že jak vnitrostátní správní orgány, tak soudní orgány, u nichž je zpochybňována legalita rozhodnutí spojeného s navrácením, musí mít možnost toto rozhodnutí přezkoumat a případně odložit vyhoštění [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. dubna 2023, M. D. (Zákaz vstupu do Maďarska), C‑528/21, EU:C:2023:341, bod 108]. V tomto ohledu, jak uvádí bod 15 odůvodnění uvedené směrnice, členské státy mohou rozhodnout, zda mají mít orgány pravomoc nahradit takové rozhodnutí vlastním rozhodnutím týkajícím se navrácení.
48
Opravný prostředek musí mít odkladný účinek, pokud je podán proti rozhodnutí o navrácení, jehož výkon by mohl vystavit tohoto státního příslušníka skutečnému riziku nelidského nebo ponižujícího zacházení, aby soudní ochrana zaručená v článku 47 Listiny a konkretizovaná v čl. 13 odst. 1 a 2 směrnice 2008/115 byla účinná [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. června 2018, Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, bod 56; ze dne 30. září 2020, CPAS de Liège, C‑233/19, EU:C:2020:757, bod 46 a ze dne 27. dubna 2023, M. D. (Zákaz vstupu do Maďarska), C‑528/21, EU:C:2023:341, bod 109].
49
Z toho vyplývá, jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 50 svého stanoviska, že účelem procesních pravidel vymezených v čl. 13 odst. 1 a 2 směrnice 2008/115 je zajistit, aby státní příslušník třetí země, vůči němuž bylo přijato rozhodnutí o navrácení, nebyl vyhoštěn za podmínek, které jsou v rozporu s článkem 5 této směrnice. Jejich cílem je tedy zajistit dodržování zásady nenavracení, která má absolutní povahu, jak bylo konstatováno v bodě 36 tohoto rozsudku. Je přitom na příslušných vnitrostátních soudech, aby případně i bez návrhu zajistily dodržování této zásady, pokud skutečnosti obsažené ve spise, s nimiž byly seznámeny, naznačují, že by tato zásada mohla být porušena.
50
Jak totiž zdůrazňuje generální advokát v bodě 51 svého stanoviska, soudní ochrana zaručená článkem 47 Listiny a konkretizovaná v čl. 13 odst. 1 a 2 směrnice 2008/115 by nebyla účinná ani úplná, kdyby vnitrostátní soud nebyl povinen i bez návrhu konstatovat, že zásada nenavracení nebyla dodržena, pokud by skutečnosti obsažené ve spise, se kterými byl seznámen a jak byly doplněny nebo objasněny během před ním probíhajícího kontradiktorního řízení, nasvědčovaly tomu, že rozhodnutí o navrácení je založeno na neaktuálním posouzení rizik jednání zakázaného touto zásadou, kterým by byl vystaven dotčený státní příslušník třetí země, pokud by se měl vrátit do dotčené třetí země a vyvodit z toho veškeré důsledky pro výkon tohoto rozhodnutí. Omezení povinnosti provést přezkum i bez návrhu vnitrostátního soudu by mohlo mít za následek, že takové rozhodnutí bude vykonáno, i když takové skutečnosti naznačují, že dotyčná osoba by mohla být v této třetí zemi vystavena takovému zacházení, které je článkem 4 Listiny absolutně zakázáno [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. listopadu 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Přezkum zajištění z moci úřední) (C‑704/20 a C‑39/21, EU:C:2022:858, bod 94).
51
Tato povinnost vnitrostátního soudu zajistit, případně i bez návrhu, dodržování zásady nenavracení existuje stejně v rámci takového řízení o mezinárodní ochraně, jako je řízení v původním řízení, které bylo zahájeno žádostí o povolení k pobytu podle vnitrostátního práva. Jak totiž vyplývá z bodů 31 až 34 tohoto rozsudku, směrnice 2008/115, jejíž čl. 13 odst. 1 a 2 zakládá uvedenou povinnost, se vztahuje na každého státního příslušníka třetí země, který pobývá na území členského státu neoprávněně.
52
Vzhledem k výše uvedenému je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 13 odst. 1 a 2 směrnice 2008/115 ve spojení s jejím článkem 5, jakož i s čl. 19 odst. 2 a článek 47 Listiny musí být vykládány v tom smyslu, že vnitrostátnímu soudu rozhodujícímu o přezkumu legality aktu, kterým příslušný vnitrostátní orgán zamítl žádost o povolení k pobytu podle vnitrostátního práva, a proto ukončil odklad výkonu dříve přijatého rozhodnutí o navrácení v rámci řízení o mezinárodní ochraně, ukládá povinnost konstatovat i bez návrhu případné porušení zásady nenavracení, které vyplývá z výkonu posledně uvedeného rozhodnutí, a to na základě skutečností obsažených ve spise, se kterými byl seznámen a byly doplněny nebo objasněny po skončení kontradiktorního řízení.
K druhé otázce
53
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 5 směrnice 2008/115 ve spojení s čl. 19 odst. 2 Listiny vykládán v tom smyslu, že ukládá správnímu orgánu, který v rámci řízení nezahájeného žádostí o mezinárodní ochranu, zamítne žádost o povolení k pobytu podle vnitrostátního práva, a proto konstatuje, že dotčený státní příslušník třetí země, který podal tuto žádost, pobývá na území dotyčného členského státu neoprávněně, povinnost nepřijmout vůči němu rozhodnutí o navrácení, aniž předtím posoudil, zda byla dodržena zásada nenavracení.
54
Jak výslovně uznává předkládající soud, tato otázka „se týká situace, kdy předtím nebylo vydáno žádné rozhodnutí o navrácení“. Vzhledem k tomu, že ve věci v původním řízení bylo vůči žalobcům v původním řízení přijato rozhodnutí ze dne 9. srpna 2012, je uvedená otázka hypotetická a vybízí Soudní dvůr, aby vydal poradní stanovisko, což je v rozporu s jeho úlohou v rámci soudní spolupráce zavedené článkem 267 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. prosince 1981, Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, bod 18; a rozsudek ze dne 22. února 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd a další, C‑160/20, EU:C:2022:101, bod 84).
55
Druhá otázka je tedy nepřípustná.
K nákladům řízení
56
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1)
Článek 5 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, ve spojení s čl. 19 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie,
musí být vykládán v tom smyslu, že
ukládá správnímu orgánu, který zamítne žádost o povolení k pobytu podle vnitrostátního práva, a proto konstatuje, že dotyčný státní příslušník třetí země pobývá na území dotčeného členského státu neoprávněně, povinnost zajistit dodržování zásady nenavracení tím, že s ohledem na tuto zásadu přezkoumá rozhodnutí o navrácení, které bylo přijato dříve vůči tomuto státnímu příslušníkovi v rámci řízení o mezinárodní ochraně a jehož pozastavení skončilo v návaznosti na takové zamítnutí.
2)
Článek 13 odst. 1 a 2 směrnice 2008/115 ve spojení s článkem 5 této směrnice, jakož i čl. 19 odst. 2 a článkem 47 Listiny základních práv,
musí být vykládán v tom smyslu, že
že vnitrostátnímu soudu rozhodujícímu o přezkumu legality aktu, kterým příslušný vnitrostátní orgán zamítl žádost o povolení k pobytu podle vnitrostátního práva, a proto ukončil odklad výkonu dříve přijatého rozhodnutí o navrácení v rámci řízení o mezinárodní ochraně, ukládá povinnost konstatovat i bez návrhu případné porušení zásady nenavracení, které vyplývá z výkonu posledně uvedeného rozhodnutí, a to na základě skutečností obsažených ve spise, se kterými byl seznámen a které byly doplněny nebo objasněny po skončení kontradiktorního řízení.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: nizozemština.
(
i
) – Název projednávané věci je fiktivní. Neodpovídá skutečnému jménu žádného z účastníků řízení.