62015TJ0117
URTEIL DES GERICHTS (Erste erweiterte Kammer)
24. März 2017 (
*1
) (
1
)
„Nichtigkeitsklage — Landwirtschaft — Gemeinsame Marktorganisation — Aufgrund des Beitritts neuer Mitgliedstaaten zu treffende Maßnahmen — Betrag, der für nicht vom Markt genommene Überschussmengen Zucker einzuziehen ist — Antrag auf Änderung einer bestandskräftigen Entscheidung der Kommission — Zurückweisung des Antrags — Nicht anfechtbare Handlung — Bestätigende Maßnahme — Fehlen von neuen wesentlichen Umständen — Unzulässigkeit“
In der Rechtssache T‑117/15
Republik Estland, vertreten durch K. Kraavi-Käerdi als Bevollmächtigte,
Klägerin,
unterstützt durch
Republik Lettland, vertreten durch I. Kalniņš und D. Pelše als Bevollmächtigte,
Streithelferin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten zunächst durch L. Naaber-Kivisoo und P. Ondrůšek als Bevollmächtigte, dann durch P. Ondrůšek, im Beistand von Rechtsanwalt M. Kärson,
Beklagte,
wegen einer auf Art. 263 AEUV gestützten Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung, die in dem Schreiben der Kommission vom 22. Dezember 2014 über die Ablehnung der Änderung ihrer Entscheidung 2006/776/EG vom 13. November 2006 über die Beträge, die für nicht vom Markt genommene Überschussmengen Zucker einzuziehen sind (ABl. 2006, L 314, S. 35), enthalten sein soll,
erlässt
DAS GERICHT (Erste erweiterte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kanninen (Berichterstatter), der Richterin I. Pelikánová sowie der Richter E. Buttigieg, S. Gervasoni und L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín,
Kanzler: S. Bukšek Tomac, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 7. September 2016
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Primärrecht
1
Im Kontext der Erweiterungsrunde der Europäischen Union, die zum Beitritt der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik (im Folgenden: neue Mitgliedstaaten) zur Union (im Folgenden: Beitritt) am 1. Mai 2004 geführt hat, nahmen die Union und die neuen Mitgliedstaaten Verhandlungen zu verschiedenen Fragen auf, die in Verhandlungskapiteln zusammengefasst waren. In den Verhandlungen im Rahmen des Kapitels betreffend die Landwirtschaft ging es u. a. um die rechtliche Situation der zum Tag des Beitritts im Hoheitsgebiet der neuen Mitgliedstaaten im freien Verkehr befindlichen Bestände landwirtschaftlicher Erzeugnisse, die über die Menge der als normal anzusehenden Übertragbestände hinausgingen (im Folgenden: Überschüsse).
2
Diese Frage ist gemäß Art. 22 der Akte über die Bedingungen des Beitritts und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (ABl. 2003, L 236, S. 33, im Folgenden: Beitrittsakte) in Anhang IV Punkt 4 der Beitrittsakte wie folgt geregelt:
„…
2.   Alle zum Tag des Beitritts im Hoheitsgebiet der neuen Mitgliedstaaten im freien Verkehr befindlichen privaten und öffentlichen Bestände [landwirtschaftlicher Erzeugnisse], die über die Menge der als normal anzusehenden Übertragbestände hinausgehen, müssen auf Kosten der neuen Mitgliedstaaten beseitigt werden.
Der Begriff ‚normaler Übertragbestand‘ wird für jedes Erzeugnis nach den Kriterien und Zielen der jeweiligen gemeinsamen Marktorganisation festgelegt.
…
4.   Die Kommission setzt die vorstehend beschriebene Regelung … um und wendet sie an.
…“
3
Art. 2 Abs. 3 des am 16. April 2003 in Athen unterzeichneten Vertrags zwischen dem Königreich Belgien, dem Königreich Dänemark, der Bundesrepublik Deutschland, der Hellenischen Republik, dem Königreich Spanien, der Französischen Republik, Irland, der Italienischen Republik, dem Großherzogtum Luxemburg, dem Königreich der Niederlande, der Republik Österreich, der Portugiesischen Republik, der Republik Finnland, dem Königreich Schweden, dem Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland und den neuen Mitgliedstaaten der Europäischen Union über den Beitritt (ABl. 2003, L 236, S. 17, im Folgenden: Beitrittsvertrag) sieht vor, dass die Organe der Union vor dem Beitritt u. a. die Maßnahmen erlassen können, die in Art. 41 und in Anhang IV der Beitrittsakte vorgesehen sind. Art. 41 Abs. 1 der Beitrittsakte bestimmt, dass die Übergangsmaßnahmen, die erforderlich sind, um den Übergang von der in den neuen Mitgliedstaaten bestehenden Regelung auf die Regelung zu erleichtern, die sich aus der Anwendung der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) gemäß den in dieser Akte genannten Bedingungen ergibt, von der Europäischen Kommission während eines Zeitraums von drei Jahren nach dem Beitritt erlassen werden können und dass ihre Anwendung auf diesen Zeitraum zu beschränken ist.
Vor dem Beitritt von der Union erlassene Maßnahmen
4
Am 10. November 2003 erließ die Kommission gemäß Art. 2 Abs. 3 des Beitrittsvertrags und Art. 41 Abs. 1 der Beitrittsakte die Verordnung (EG) Nr. 1972/2003 über die aufgrund des Beitritts der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei zu treffenden Übergangsmaßnahmen für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen (ABl. 2003, L 293, S. 3).
5
Nach dem ersten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1972/2003 sind zur Vermeidung von Verkehrsverlagerungen, die die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte aufgrund des Beitritts beeinträchtigen könnten, Übergangsmaßnahmen zu erlassen. Im dritten Erwägungsgrund dieser Verordnung heißt es, dass solche Verlagerungen oft dadurch verursacht werden, dass Erzeugnisse, die nicht zu den normalen Beständen des betreffenden Landes gehören, mit Blick auf die Erweiterung künstlich gehandelt und verbracht werden, Überschussbestände aber auch aus der nationalen Erzeugung stammen können. Daher sollten abschreckende Abgaben auf Überschussbestände in den neuen Mitgliedstaaten erhoben werden.
6
Art. 4 der Verordnung Nr. 1972/2003 in der zuletzt durch die Verordnung (EG) Nr. 735/2004 der Kommission vom 20. April 2004 (ABl. 2004, L 114, S. 13) geänderten Fassung sieht ein System zur Erhebung von Abgaben auf am Tag des Beitritts in den neuen Mitgliedstaaten im freien Verkehr befindliche Überschussbestände bestimmter landwirtschaftlicher Erzeugnisse, zu denen Zucker nicht gehört (andere landwirtschaftliche Erzeugnisse, im Folgenden: ALE) vor. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung erheben die neuen Mitgliedstaaten unbeschadet der Bestimmungen von Anhang IV Punkt 4 der Beitrittsakte und sofern auf einzelstaatlicher Ebene keine strengeren Rechtsvorschriften gelten, eine Abgabe auf diese Bestände. Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1972/2003 in geänderter Fassung bestimmt den Betrag des fraglichen Beitrags und legt fest, dass die eingenommenen Abgaben dem Haushalt des betreffenden Mitgliedstaats zugewiesen werden. Art. 4 Abs. 5 dieser Verordnung enthält schließlich eine für jeden neuen Mitgliedstaat unterschiedliche Liste der ALE, auf die diese Verordnung anzuwenden ist. Diese ALE werden mittels der KN‑Codes festgestellt, die im von der Kommission einmal jährlich aktualisierten Anhang I der Verordnung (EWG) Nr. 2658/87 des Rates vom 23. Juli 1987 über die zolltarifliche und statistische Nomenklatur sowie den Gemeinsamen Zolltarif (ABl. 1987, L 256, S. 1) aufgeführt sind. Die für den Sachverhalt des vorliegenden Falles maßgebliche Aktualisierung fand am 1. Januar 2004 statt, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung (EG) Nr. 1789/2003 der Kommission vom 11. September 2003 zur Änderung des Anhangs I der Verordnung Nr. 2658/87 (ABl. 2003, L 281, S. 1).
7
Am 14. Januar 2004 erließ die Kommission ebenfalls gemäß Art. 2 Abs. 3 des Beitrittsvertrags und Art. 41 Abs. 1 der Beitrittsakte die Verordnung (EG) Nr. 60/2004 mit Übergangsmaßnahmen für den Zuckersektor infolge des Beitritts der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei zur Europäischen Union (ABl. 2004, L 9, S. 8).
8
Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 in der durch die Verordnung (EG) Nr. 651/2005 der Kommission vom 28. April 2005 (ABl. 2005, L 108, S. 3) geänderten Fassung bestimmt, dass die Kommission bis spätestens 31. Mai 2005 die am 1. Mai 2004 für jeden neuen Mitgliedstaat die Mengen Zucker in unverarbeitetem Zustand oder in Verarbeitungserzeugnissen sowie Isoglucose und Fructose feststellt, die über die als normal geltenden Übergangsbestände hinausgehen (im Folgenden: Überschussmenge an Zucker). Diese Bestimmung sieht auch vor, wie die Kommission diese Überschussmenge bestimmen muss.
9
Gemäß Art. 4 der Verordnung Nr. 60/2004 werden die Begriffe „Zucker“, „Isoglucose“ und „Fructose“ für die Zwecke der Anwendung der Art. 4 bis 7 dieser Verordnung mittels verschiedener KN‑Codes bestimmt.
10
Nach Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 60/2004 in geänderter Fassung gewährleistet jeder betroffene neue Mitgliedstaat, dass eine seiner Überschussmenge an Zucker entsprechende Menge an Zucker oder Isoglucose ohne Unionsintervention vom Markt genommen wird. Dies kann bis spätestens 30. November 2005 durch Ausfuhr dieser Überschussmenge aus der Union ohne Erstattung, ihre Verwendung im Brennstoffsektor oder ihre Denaturierung erfolgen.
11
Nach Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 60/2004 in geänderter Fassung verfügt jeder neue Mitgliedstaat am 1. Mai 2004 über ein System zur Feststellung von Überschussmengen an Zucker in unverarbeitetem Zustand oder in Verarbeitungserzeugnissen sowie Isoglucose und Fructose bei den wichtigsten Marktteilnehmern, das er anwendet, um die betreffenden Marktteilnehmer zu verpflichten, eine ihrer festgestellten individuellen Überschussmenge entsprechende Menge an Zucker oder Isoglucose auf ihre Kosten vom Markt zu nehmen. Diese Marktteilnehmer weisen nach, dass die Erzeugnisse bis spätestens 30. November 2005 vom Markt genommen wurden. Andernfalls erhebt der neue Mitgliedstaat von diesen Marktteilnehmern einen der nicht vom Markt genommenen Menge entsprechenden Beitrag, dessen Betrag dem Staatshaushalt dieses Mitgliedstaats gutzuschreiben ist.
12
Nach Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 in geänderter Fassung weisen die neuen Mitgliedstaaten der Kommission bis spätestens 31. März 2006 nach, dass ihre Überschussmenge an Zucker vom Markt genommen wurde. Nach Art. 7 Abs. 2 wird beim betroffenen neuen Mitgliedstaat ein Betrag eingezogen, der dem Teil seiner Überschussmenge an Zucker entspricht, für den dieser Nachweis nicht erbracht wurde. Dieser Betrag wird dem Unionshaushalt gutgeschrieben und bei der Berechnung der Produktionsabgaben für das Wirtschaftsjahr 2004/2005 berücksichtigt.
13
Die Verordnungen Nrn. 1789/2003, 1972/2003 und 60/2004 wurden jeweils am 6. August 2004, 3. März 2005 und 4. Juli 2004 in estnischer Sprache im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht.
Vor dem Beitritt von der Republik Estland erlassene Maßnahmen
14
Am 7. April 2004 erließ die Republik Estland das Üleliigse laovaru tasu seadus (Gesetz über die Abgabe auf überschüssige Lagerbestände, RT I 2004, 30, 203). Mit Urteil vom 5. Oktober 2006 erklärte der Riigikohus (Staatsgerichtshof, Estland) § 6 Abs. 1 dieses Gesetzes wegen Unvereinbarkeit mit der Verordnung Nr. 1972/2003 für unanwendbar. Dieses Gericht war der Auffassung, dass die in dieser Vorschrift enthaltene Vorgabe, bei der Berechnung des Übertragbestands einen Koeffizienten von 1,2 anzuwenden, keine hinreichend differenzierende Behandlung der einzelnen Marktteilnehmer erlaube. Zur Durchführung dieser Entscheidung nahm das estnische Parlament mit Gesetz vom 25. Januar 2007 (RT I 2007, 12, 65) mehrere Änderungen an dem ursprünglichen Gesetz vor. Dieses trat in der geänderten Fassung (im Folgenden: ÜLTS) am 16. Februar 2007 in Kraft und regelt rückwirkend die seit dem 1. Mai 2004 entstandenen Sachverhalte.
15
Nach § 4 ÜLTS müssen die estnischen Marktteilnehmer eine Abgabe auf Überschussbestände zahlen, die sich in ihrem Besitz befinden und die nicht fristgemäß vom Markt genommen wurden.
16
Nach § 7 ÜLTS ist der „überschüssige Lagerbestand“ eines jeden Marktteilnehmers die Differenz zwischen dem Lagerbestand am 1. Mai 2004 und dem Übertragbestand.
17
§ 6 ÜLTS definiert den Begriff „Übertragbestand“ als das 1,2-Fache des jährlichen Durchschnittsbestands der letzten vier Jahre, nämlich der Jahre 2000 bis 2003, eines jeden Marktteilnehmers vor dem Beitritt der Republik Estland zur Union. Um die Schärfe dieser Bestimmung für diejenigen Unternehmer abzumildern, die in diesen vier Referenzjahren keine einschlägige Tätigkeit ausgeübt haben, sieht § 6 darüber hinaus zwei im Weiteren wiedergegebene Sonderbestimmungen vor.
18
Nach § 10 ÜLTS werden der Übertragbestand und der überschüssige Lagerbestand vom estnischen Landwirtschaftsministerium auf der Grundlage von Erklärungen des Unternehmers berechnet. Auf begründeten Antrag dieses Unternehmers kann das Landwirtschaftsministerium bestimmte Umstände berücksichtigen, die eine von Spekulationsgeschäften unabhängige Erhöhung der Lagerbestände erklären können.
19
§ 12 ÜLTS verpflichtet die Marktteilnehmer, die Überschussbestände an Zucker durch die Anwendung der in der Verordnung Nr. 60/2004 vorgesehenen Methoden vom Markt zu nehmen.
Nach dem Beitritt von der Union erlassene Maßnahmen
20
Am 31. Mai 2005 bestimmte die Kommission mit der Verordnung (EG) Nr. 832/2005 über die Feststellung der Überschussmengen an Zucker, Isoglucose und Fructose für die Tschechische Republik, Estland, Zypern, Lettland, Litauen, Ungarn, Malta, Polen, Slowenien und die Slowakei (ABl. 2005, L 138, S. 3) den überschüssigen Zuckerbestand eines jeden neuen Mitgliedstaats. Art. 1 dieser Verordnung bestimmte die Zuckermenge, die jeder der fünf neuen Mitgliedstaaten, für die das Vorliegen einer Überschussmenge an Zucker endgültig festgestellt worden war, vom nationalen Markt zu nehmen hatte.
21
Am 13. November 2006 erließ die Kommission die Entscheidung 2006/776/EG über die Beträge, die für nicht vom Markt genommene Überschussmengen Zucker einzuziehen sind (ABL. 2006, L 314, S. 35, im Folgenden: Zucker-Entscheidung). In dieser Entscheidung stellte die Kommission fest, dass drei der in der vorstehenden Randnummer genannten fünf neuen Mitgliedstaaten innerhalb der Frist des Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 60/2004 den Nachweis übermittelt hätten, dass ein Teil der in der Verordnung Nr. 832/2005 festgestellten Überschussmengen Zucker vom Markt genommen worden sei. Sodann berechnete sie die Höhe des finanziellen Beitrags, der bei diesen fünf Mitgliedstaaten gemäß Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 60/2004 wegen der Überschüsse, für die ein solcher Nachweis nicht erbracht worden war, einzuziehen war. Dieser Betrag wurde für jeden betroffenen Mitgliedstaat berechnet, indem die nicht vom Markt genommenen Mengen mit den höchsten Ausfuhrerstattungen multipliziert wurden, die im Zeitraum 1. Mai 2004 bis 30. November 2005 für Weißzucker des KN-Codes 1701 99 10 galten. Gemäß Art. 1 der Zucker-Entscheidung wurde die Republik Estland auf diese Weise mit einem finanziellen Beitrag in Höhe von 45686268 Euro belastet, den sie innerhalb der Frist des Art. 2 dieser Entscheidung in mehreren Tranchen in den Unionshaushalt einzahlte, wobei die letzte Tranche im Dezember 2009 geleistet wurde.
22
Am 4. Mai 2007 erließ die Kommission auf der Grundlage des Anhangs IV Punkt 4 Nr. 4 der Beitrittsakte die Entscheidung 2007/361/EG zur Bestimmung von Überschussmengen an anderen landwirtschaftlichen Erzeugnissen als Zucker und zu den finanziellen Auswirkungen ihrer Beseitigung im Zusammenhang mit dem Beitritt der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei (ABl. 2007, L 138, S. 14, im Folgenden: ALE‑Entscheidung). In dieser Entscheidung berechnete sie die ALE‑Überschüsse, die es im Hoheitsgebiet der neuen Mitgliedstaaten zum Beitrittszeitpunkt gab, sowie die Höhe der finanziellen Beiträge, die den neuen Mitgliedstaaten infolge der Kosten der Beseitigung dieser Mengen in Rechnung gestellt werden. Diese Beträge, die als Einnahmen des Unionshaushalts gelten, waren in vier Tranchen zu zahlen, wobei die letzte Tranche bis zum 31. Mai 2010 zu zahlen war. Der Republik Estland wurde ein finanzieller Beitrag in Höhe von 6584000 Euro auferlegt, ein Betrag, den sie fristgemäß in den Unionshaushalt einzahlte.
Angeführte Urteile
23
Mit Urteilen vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), die nicht mit einem Rechtsmittel angefochten worden sind, erklärte das Gericht die ALE‑Entscheidung mit der Begründung für nichtig, dass die in dieser vorgesehene Methode zur Beseitigung der ALE-Überschüsse nicht mit Anhang IV Punkt 4 Nr. 2 der Beitrittsakte vereinbar sei.
24
Mit Urteil vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), beantwortete der Gerichtshof ein Vorabentscheidungsersuchen gemäß Art. 267 AEUV des Riigikohus (Oberster Gerichtshof) betreffend die Auslegung von Art. 288 AEUV und Art. 297 Abs. 1 AEUV sowie Art. 58 der Beitrittsakte. Diese Frage wurde gestellt im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen einem estnischen Unternehmen und den estnischen Behörden wegen Erhebung einer Abgabe auf im Besitz dieses Unternehmens befindlicher überschüssiger Bestände an bestimmten ALE, die gemäß dem ÜLTS berechnet und eingefordert worden war. Im Mittelpunkt des Rechtsstreits stand die Frage, ob das ÜLTS dem betroffenen Unternehmen entgegengehalten werden konnte. Das vorlegende Gericht hatte insoweit Zweifel, weil zum einen das ÜLTS auf mehrere Bestimmungen der Verordnungen Nrn. 1789/2003 und 1972/2003 verwies und zum anderen diese Verordnungen in estnischer Sprache im Amtsblatt zwar nach dem 1. Mai 2004, aber vor dem Zeitpunkt veröffentlicht worden waren, zu dem das Unternehmen den Abgabenbescheid erhielt.
25
Der Gerichtshof erkannte für Recht, dass die Republik Estland mit dem Erlass des ÜLTS die sich aus der Verordnung Nr. 1972/2003 ergebenden Verpflichtungen umgesetzt hat, indem sie eine Abgabe auf die überschüssigen ALE-Lagerbestände eingeführt und die Berechnungsmodalitäten für sie festgelegt hat. Er war jedoch auch der Auffassung, dass erstens die Einzelnen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des ÜLTS am 1. Mai 2004 nicht wissen konnten, welche Erzeugnisse aufgrund einer ordnungsgemäß in estnischer Sprache im Amtsblatt veröffentlichten Unionsverordnung von dieser Abgabe erfasst waren, dass zweitens das ÜLTS keine Definition dieser Waren enthielt, sondern sich auf einen Verweis auf Art. 4 Abs. 5 der Verordnung Nr. 1972/2003 beschränkte, und dass drittens die Einzelnen diese Erzeugnisse nicht anhand der nationalen Regelung bestimmen konnten, da die estnische zollrechtliche Nomenklatur zum 1. Mai 2004 aufgehoben worden war. Er kam zu dem Ergebnis, dass die maßgeblichen Bestimmungen der Verordnungen Nrn. 1789/2003 und 1972/2003 ab dem 1. Mai 2004 gegenüber den Einzelnen in Estland nicht angewandt werden konnten, da sie weder im Amtsblatt ordnungsgemäß in estnischer Sprache veröffentlicht noch vom nationalen Recht dieses Mitgliedstaats übernommen worden waren (Urteil vom 12. Juli 2012, Pimix, C‑146/11, EU:C:2012:450, Rn. 39, 41 und 42).
26
Der Gerichtshof sah dieses Ergebnis weder durch den Umstand entkräftet, dass dem Unternehmen im Ausgangsrechtsstreit in Wirklichkeit der Umfang seiner Verpflichtungen ab dem 1. Mai 2004 bekannt war, noch durch das Bemühen, das Ziel der Verordnung Nr. 1972/2003 sicherzustellen (Urteil vom 12. Juli 2012, Pimix, C‑146/11, EU:C:2012:450, Rn. 43 bis 46).
27
Daher antwortete der Gerichtshof auf die Fragen des vorlegenden Gerichts, dass Art. 58 der Beitrittsakte dahin auszulegen ist, dass er es nicht gestattet, dass in Estland Bestimmungen der Verordnung Nr. 1972/2003, die am 1. Mai 2004 weder im Amtsblatt in estnischer Sprache veröffentlicht noch vom nationalen Recht dieses Mitgliedstaats übernommen worden waren, Einzelnen gegenüber angewandt werden, auch wenn diese auf anderem Weg davon Kenntnis nehmen konnten (Urteil vom 12. Juli 2012, Pimix, C‑146/11, EU:C:2012:450, Rn. 47).
Antrag der Republik Estland auf Änderung der Zucker‑Entscheidung
28
Mit Schreiben vom 2. August 2012 ersuchte die Republik Estland die Generaldirektion (GD) „Landwirtschaft und ländliche Entwicklung“ der Kommission, zu den Maßnahmen, die im Licht der Urteile vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), im Bereich der Rückerstattung der Beträge von finanziellen Abgaben, die von den neuen Mitgliedstaaten wegen des Vorliegens von Überschüssen an landwirtschaftlichen Produkten und insbesondere wegen des Vorliegens von Zuckerüberschüssen in den Unionshaushalt gezahlt worden seien, vorgesehen seien. Am 17. September und 8. November 2012 kamen die Republik Estland und die Dienststellen der Kommission zusammen, um diese Frage zu erörtern.
29
Mit Schreiben vom 15. November 2012 setzte die Kommission die Republik Estland davon in Kenntnis, dass ihr die von ihr an den Unionshaushalt geleisteten Zahlungen gemäß der ALE‑Entscheidung rückerstattet würden. Diese Rückerstattung erfolgte Ende Dezember 2012.
30
Am 21. Februar 2013 kamen die Republik Estland und die Dienststellen der Kommission zusammen, um die Frage einer möglichen Rückerstattung der finanziellen Beiträge zu erörtern, die die Republik Estland an den Unionshaushalt gemäß der Zucker‑Entscheidung gezahlt hatte.
31
Mit an die GD „Landwirtschaft und ländliche Entwicklung“ gerichtetem Schreiben vom 18. September 2013 trug die Republik Estland vor, dass sie auf ihr Schreiben vom 2. August 2012 keine vollständige Antwort erhalten habe, präzisierte dessen Inhalt, ergänzte ihre Begründung und beantragte bei der Kommission die Überprüfung und Änderung der Zucker‑Entscheidung im Licht der Urteile vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), die eine Rückerstattung der gemäß dieser Entscheidung an den Unionshaushalt geleisteten Zahlungen bewirkten.
32
Mit Schreiben vom 22. Dezember 2014 (im Folgenden: angefochtene Handlung) antwortete der Generaldirektor der GD „Landwirtschaft und ländliche Entwicklung“ (im Folgenden: Generaldirektor) der Republik Estland, dass eine Änderung der Zucker‑Entscheidung nicht veranlasst sei.
Verfahren und Anträge der Parteien
33
Mit Klageschrift, die am 4. März 2015 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Republik Estland gemäß Art. 263 AEUV Klage auf Nichtigerklärung der angefochtenen Handlung erhoben.
34
Mit Schriftsatz, der am 1. Juli 2015 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Republik Lettland ihre Zulassung als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Republik Estland beantragt; der Präsident der Ersten Kammer des Gerichts hat diesem Antrag am 2. September 2015 stattgegeben. Die Republik Lettland hat jedoch keinen Streithilfeschriftsatz eingereicht.
35
Mit Entscheidung vom 15. Juni 2016 hat das Gericht auf Vorschlag der Ersten Kammer die Rechtssache gemäß Art. 28 Abs. 1 bis 3 der Verfahrensordnung des Gerichts an die Erste erweiterte Kammer verwiesen.
36
Auf Vorschlag des Berichterstatters hat das Gericht (Erste erweiterte Kammer) beschlossen, das mündliche Verfahren zu eröffnen, und am 13. Juli 2016 im Wege prozessleitender Maßnahmen nach Art. 89 der Verfahrensordnung Fragen an die Parteien gerichtet, die diese fristgerecht beantwortet haben.
37
Die Republik Estland und die Kommission haben mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts in der mündlichen Verhandlung vom 7. September 2016 beantwortet, an der die Republik Lettland nicht teilgenommen hat.
38
Die Republik Estland, unterstützt von der Republik Lettland, beantragt,
—
die angefochtene Handlung für nichtig zu erklären;
—
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
39
Die Kommission beantragt,
—
die Klage als unzulässig zurückzuweisen;
—
hilfsweise, die Klage als unbegründet abzuweisen;
—
der Republik Estland die Kosten aufzuerlegen.
Zur Zulässigkeit
40
Ohne mit gesondertem Schriftsatz förmlich eine Einrede der Unzulässigkeit zu erheben, macht die Kommission geltend, dass es sich bei der angefochtenen Handlung nicht um einen anfechtbaren Rechtsakt handle und dass die Klage daher unzulässig sei, was von der Republik Estland in Abrede gestellt wird.
41
Die Kommission erhebt im Wesentlichen zwei Unzulässigkeitseinreden, deren erste sich auf die Natur der angefochtenen Handlung stützt, die lediglich eine bloße Meinungsäußerung darstelle, und deren zweite, hilfsweise, auf den bestätigenden Charakter dieser Handlung abstellt.
Zum ersten Unzulässigkeitsgrund
42
Die Kommission trägt vor, zum einen habe die angefochtene Handlung keine Rechtsfolgen gehabt, da die Republik Estland schon vor deren Erlass Schuldnerin der in der Zucker‑Entscheidung genannten Beträge gewesen und dies in der Folge auch geblieben sei, und zum anderen enthalte diese Handlung lediglich eine bloße technische Analyse des Einflusses der Urteile vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), auf die Zucker‑Entscheidung. In ihrer Antwort auf die schriftlichen Fragen des Gerichts sowie in ihrem Vortrag in der mündlichen Verhandlung hat die Kommission dieses Argument näher ausgeführt. Die angefochtene Handlung sei keine eigentliche Entscheidung über die Ablehnung einer Änderung der Zucker‑Entscheidung, sondern eine bloße Meinungsäußerung, die der GD „Landwirtschaft und ländliche Entwicklung“ zuzurechnen sei. Dem hat sie in der mündlichen Verhandlung hinzugefügt, dass die Republik Estland nicht klar die Änderung der Zucker‑Entscheidung beantragt, sondern vielmehr um eine Stellungnahme der GD „Landwirtschaft und ländliche Entwicklung“ zu der Möglichkeit der Überprüfung dieser Entscheidung ersucht habe. Demgemäß enthalte die angefochtene Handlung die erbetene technische Stellungnahme.
43
Die Republik Estland tritt dem Vorbringen der Kommission entgegen.
44
Mit einer Nichtigkeitsklage von Mitgliedstaaten oder Organen anfechtbare Handlungen im Sinne von Art. 263 AEUV sind unabhängig von ihrer Form alle von den Unionsorganen erlassenen Bestimmungen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen (vgl. Urteil vom 13. Oktober 2011_Deutsche Post und Deutschland/Kommission, C‑463/10 P und C‑475/10 P, EU:C:2011:656, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung). Diese Rechtswirkungen sind anhand objektiver Kriterien zu beurteilen, wie z. B. des Inhalts der Handlung, wobei gegebenenfalls der Kontext ihres Erlasses zu berücksichtigen ist (Urteil vom 13. Februar 2014, Ungarn/Kommission, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, Rn. 55).
45
Nicht jedes Schreiben eines Unionsorgans, mit dem ein Antrag seines Adressaten beantwortet wird, ist eine Entscheidung im Sinne des Art. 263 AEUV (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 27. Januar 1993, Miethke/Parlament, C‑25/92, EU:C:1993:32, Rn. 10). Insbesondere kann eine schriftliche Meinungsäußerung eines Unionsorgans keine mit einer Nichtigkeitsklage anfechtbare Entscheidung darstellen, wenn sie in einem Bereich erfolgt, in dem dieses Organ keine Entscheidungsbefugnis, sondern nur die Möglichkeit hat, seine Meinung zu äußern, die die zuständigen Behörden nicht bindet, und wenn weder aus dem Wortlaut noch aus dem Inhalt der Meinungsäußerung hervorgeht, dass sie irgendwelche Rechtswirkungen entfalten soll (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. März 1980, Sucrimex und Westzucker/Kommission, 133/79, EU:C:1980:104, Rn. 16 bis 18).
46
Aus den Ausführungen in den Rn. 28 bis 32 des vorliegenden Urteils folgt, dass die angefochtene Handlung einen langen Meinungsaustausch zwischen der Kommission und der Republik Estland beendete und eine Antwort auf das Schreiben darstellt, das die Republik Estland am 18. September 2013 an die Kommission gerichtet hatte.
47
Das Schreiben der Republik Estland vom 18. September 2013 an die Kommission beginnt mit der Angabe „Antrag auf Änderung der [Zucker‑Entscheidung]“. Es besteht aus zwei Teilen. Im ersten Teil wird der Sachverhalt dargestellt. Der zweite Teil mit der Überschrift „Antrag der [Republik Estland]“ enthält eine detaillierte Begründung, mit der dargetan werden soll, dass die Zucker‑Entscheidung nicht mit den – zusammen betrachteten – Urteilen vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), vereinbar sei. Die Republik Estland führt im letzten Absatz dieses Teils aus, dass „eine Überprüfung und Änderung der [Zucker‑Entscheidung] ausgehend von einer Auslegung de[r] Rechtsakt[e] der Union, wie sie in [den Urteilen] vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), … vom 29. März 2012, [Tschechische Republik/Kommission] (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, [Litauen/Kommission] (T‑262/07, EU:T:2012:171), vorgenommen wurde, geboten [ist], um die Entscheidung in Einklang mit der Bedeutung und der Tragweite [der betreffenden Rechtsakte] zu bringen, so wie sie seit ihrem Inkrafttreten hätten verstanden und angewandt werden müssen“.
48
Es ist daher festzustellen, dass die Republik Estland mit ihrem Schreiben vom 18. September 2013 von der GD „Landwirtschaft und ländliche Entwicklung“ nicht eine bloße technische Analyse hinsichtlich der theoretischen Möglichkeit einer Überprüfung der Zucker‑Entscheidung erhalten wollte. Es handelte sich um einen Antrag auf Überprüfung und Änderung dieser Entscheidung.
49
Der Wortlaut der angefochtenen Handlung bestätigt, dass der Generaldirektor selbst in dem Schreiben vom 18. September 2013 einen Antrag auf Änderung der Zucker‑Entscheidung sah.
50
Die angefochtene Handlung beginnt nämlich mit der Angabe:
„Betreff: Ihre Anträge auf Änderung [der Zucker‑Entscheidung]“
51
Sodann weist der Generaldirektor in der angefochtenen Handlung darauf hin, dass die Republik Estland die Kommission mehrfach kontaktiert habe, „um die Änderung der Zucker‑Entscheidung zu erreichen“.
52
Schließlich führt der Generaldirektor zwei Arten von Argumenten dafür an, „[dem] Antrag [der Republik Estland] auf Änderung der Zucker‑Entscheidung nicht stattzugeben“.
53
Daher stellt der Schlusssatz der angefochtenen Handlung, wonach die GD „Landwirtschaft und ländliche Entwicklung“ unter Berücksichtigung der vorausgehenden Ausführungen in dieser behördlichen Äußerung nicht zu dem Ergebnis habe kommen können, dass die Zucker‑Entscheidung mit einem Rechtsfehler behaftet sei und daher geändert werden müsse, keine bloße technische Meinungsäußerung dar, sondern entgegen dem Vorbringen der Kommission die Ablehnung eines Antrags auf Änderung der Zucker‑Entscheidung.
54
Die Kommission war dafür zuständig, die von ihr zuvor erlassene Zucker‑Entscheidung zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern. Im Übrigen geht aus dem Wortlaut und dem Inhalt der angefochtenen Handlung klar hervor, dass die Kommission mit dieser den Antrag der Republik Estland auf Änderung der Zucker‑Entscheidung endgültig ablehnen wollte. Daher kann die angefochtene Handlung nicht als eine bloße Meinungsäußerung ohne rechtliche Auswirkungen angesehen werden.
55
Dieses Ergebnis kann auch nicht durch den von der Kommission geltend gemachten Umstand entkräftet werden, dass die Republik Estland schon vor dem Erlass der angefochtenen Handlung Schuldnerin der in der Zucker‑Entscheidung genannten Beträge war und dies in der Folge geblieben ist.
56
Auch wenn nämlich die angefochtene Handlung nicht zur Auferlegung einer wie immer gearteten finanziellen Verpflichtung zulasten der Republik Estland führte, fehlt ihr deshalb nicht zwangsläufig eine Rechtswirkung, da mit ihr der mit Gründen versehene Antrag der Republik Estland auf die von dieser beanspruchte Änderung der Zucker‑Entscheidung endgültig abgelehnt wurde.
57
Die erste Unzulässigkeitseinrede ist daher zurückzuweisen.
Zum zweiten Unzulässigkeitsgrund
Vorbemerkungen
58
Nach ständiger Rechtsprechung ist, wenn die angefochtene Handlung lediglich einen vorangegangenen Rechtsakt bestätigt, die Klage nur dann zulässig, wenn der bestätigte Rechtsakt fristgemäß angefochten wurde. Deshalb kann ein Kläger, der die Frist für die Einlegung eines Rechtsbehelfs gegen eine Entscheidung hat verstreichen lassen, mit der unverkennbar eine für ihn verbindliche Handlung erlassen wurde, die seine Interessen berührende Rechtswirkungen entfaltet, diese Frist nicht erneut in Lauf setzen, indem er den Urheber des in Rede stehenden Rechtsakts ersucht, seine Entscheidung rückgängig zu machen, und gegen die ablehnende Entscheidung, mit der die frühere Entscheidung bestätigt wird, Klage erhebt (vgl. Urteile vom 15. März 1995, COBRECAF u. a./Kommission, T‑514/93, EU:T:1995:49, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung, vom 10. Juli 1997, AssiDomän Kraft Products u. a./Kommission, T‑227/95, EU:T:1997:108, Rn. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung, und Beschluss vom 12. Februar 2010, Kommission/CdT, T‑456/07, EU:T:2010:39, Rn. 54 und die dort angeführte Rechtsprechung).
59
Jedoch kann ein Antrag auf Überprüfung einer bestandskräftigen früheren Entscheidung durch das Vorliegen neuer wesentlicher Tatsachen gerechtfertigt sein. Insbesondere kann eine Maßnahme, mit der ein Antrag beschieden wird, mit dem die Behörde unter Berufung auf neue wesentliche Tatsachen um eine Überprüfung der früheren Entscheidung ersucht wird, nicht als rein bestätigend angesehen werden, wenn mit ihr eine Entscheidung in Bezug auf diese Tatsachen getroffen wird und sie damit gegenüber der früheren Entscheidung einen neuen Gesichtspunkt enthält. Somit muss das betreffende Organ, nachdem eine bestandskräftig gewordene Entscheidung auf der Grundlage neuer wesentlicher Tatsachen überprüft worden ist, eine neue Entscheidung erlassen, deren Rechtmäßigkeit gegebenenfalls vor den Unionsgerichten in Zweifel gezogen werden kann. Beruht der Antrag auf Überprüfung dagegen nicht auf neuen wesentlichen Tatsachen, so muss das Organ keine Überprüfung der früheren Entscheidung vornehmen (Urteile vom 7. Februar 2001, Inpesca/Kommission, T‑186/98, EU:T:2001:42, Rn. 46 bis 48, und vom 13. November 2014, Spanien/Kommission, T‑481/11, EU:T:2014:945, Rn. 34 und 35).
60
Aus dieser Rechtsprechung folgt, dass ein Rechtsakt als nach einer erneuten Überprüfung der Sachlage erlassen gilt und somit keinen bestätigenden Charakter hat, wenn er entweder auf Antrag des Betroffenen oder auf Initiative seines Verfassers selbst aufgrund wesentlicher Tatsachen erlassen wird, die beim Erlass des früheren Rechtsakts nicht berücksichtigt worden sind. Gerade weil diese Umstände beim Erlass des früheren Rechtsakts nicht berücksichtigt worden waren, handelt es sich um neue Umstände. Unterscheiden sich dagegen die rechtlichen und tatsächlichen Umstände, auf denen der neue Rechtsakt beruht, nicht von denen, die dem Erlass des früheren Rechtsakts zugrunde gelegen haben, ist dieser neue Rechtsakt eine bloße Bestätigung der früheren Entscheidung (Urteil vom 13. November 2014, Spanien/Kommission, T‑481/11, EU:T:2014:945, Rn. 36 und 37).
61
Im vorliegenden Fall macht die Kommission geltend, wenn die angefochtene Handlung als eine Entscheidung und nicht als eine bloße Meinungsäußerung ohne Rechtswirkungen angesehen werden müsse, handle es sich um eine Entscheidung, die die Zucker‑Entscheidung bestätige. Die Republik Estland versuche in Wirklichkeit, die Unzulässigkeit der Erhebung einer Klage gegen diese Entscheidung nach Ablauf der Frist des Art. 263 AEUV zu umgehen. Zur Rechtfertigung einer solchen Umgehung könne sie sich nicht auf die Urteile vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), stützen, in denen nur erläutert werde, wie bestimmte Vorschriften vom Zeitpunkt ihres Inkrafttretens an zu verstehen gewesen seien. Es handle sich damit nicht um eine neue Tatsache, die die Überprüfung einer Entscheidung rechtfertigen könne.
62
Ferner äußert sich die Kommission zur Begründetheit der Klage und macht geltend, dass die Urteile vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), nicht als wesentliche Umstände im Sinne der oben in den Rn. 59 und 60 angeführten Rechtsprechung angesehen werden könnten.
63
Die Republik Estland entgegnet, dass die angefochtene Handlung keine bestätigende Entscheidung sei, da in ihr die Auswirkung von drei neuen Umständen auf die Zucker‑Entscheidung, nämlich der Urteile vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), geprüft werde. Die Republik Estland habe diese Entscheidung deshalb nicht angefochten, weil sie vor der Verkündung dieser Urteile keinen Grund für Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Entscheidung gehabt habe. Die Verhandlungen, die nach dem Antrag auf Änderung der Zucker‑Entscheidung zwischen der Republik Estland und der Kommission geführt worden seien, zeigten, dass diese vor dem Erlass der angefochtenen Handlung noch nicht ihren abschließenden Standpunkt eingenommen habe.
64
Im Übrigen tritt die Republik Estland dem Vorbringen der Kommission entgegen, dass die Urteile vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), keine wesentlichen Umstände im Sinne der oben in den Rn. 59 und 60 angeführten Rechtsprechung seien.
65
Es ist daher zu prüfen, ob die Urteile vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), als neue wesentliche Umstände im Sinne der oben in den Rn. 59 und 60 angeführten Rechtsprechung angesehen werden können.
Zur Frage, ob die angeführten Urteile als neue Umstände angesehen werden können
66
Die Urteile vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), sind nach dem Erlass der Zucker‑Entscheidung verkündet worden. Sie konnten daher beim Erlass der Zucker‑Entscheidung nicht berücksichtigt werden. Der Umstand, dass diese Urteile späteren Datums sind als die Zucker‑Entscheidung, genügt aber nicht, sie als neue Umstände im Sinne der oben in den Rn. 59 und 60 angeführten Rechtsprechung anzusehen.
67
Es ist nämlich zu beachten, dass sich die Republik Estland für ihren Antrag auf Änderung der Zucker‑Entscheidung nicht auf die Verkündung der Urteile vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), als solche oder eine mit diesen Urteilen aufgezeigte Tatsache stützt, sondern auf die analoge Anwendung einer rechtlichen Erwägung, die der Unionsrichter in diesen Urteilen vorgenommen hat.
68
Hinsichtlich des Urteils vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), ist darauf hinzuweisen, dass durch die Auslegung einer Bestimmung des Unionsrechts, die der Gerichtshof in Ausübung seiner Befugnisse aus Art. 267 AEUV vornimmt, erläutert und verdeutlicht wird, in welchem Sinne und mit welcher Bedeutung diese Bestimmung seit ihrem Inkrafttreten zu verstehen und anzuwenden ist oder gewesen wäre, so dass eine Vorabentscheidung nicht konstitutiver, sondern rein deklaratorischer Natur ist und daher grundsätzlich auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der ausgelegten Vorschrift zurückwirkt (vgl. Urteil vom 12. Februar 2008, Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
69
Das Urteil vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), stellt daher nur den Stand des Rechts klar, wie es von der Kommission und von der Republik Estland zum Zeitpunkt des Erlasses der Zucker‑Entscheidung hätte verstanden werden können und müssen.
70
Was die Urteile vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), anbelangt, ist zum einen festzustellen, dass die der ALE‑Entscheidung anhaftenden Fehler, die in diesen Urteilen festgestellt wurden und die Nichtigerklärung dieser Entscheidung rechtfertigten und die nach Auffassung der Republik Estland auch der Zucker‑Entscheidung anhafteten, schon bei deren Erlass vorlagen und dass die Republik Estland durch nichts daran gehindert war, diese Fehler im Rahmen einer auf die Nichtigerklärung dieser Entscheidung gerichteten Klage geltend zu machen.
71
Zum anderen wurden mit den rechtlichen Erwägungen, die das Gericht in den Urteilen vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), angestellt hat, nur die der ALE‑Entscheidung anhaftenden Fehler festgestellt. Die Berücksichtigung der Begründung, die die spezifischen Gründe der vom Unionsrichter in einem Nichtigkeitsurteil festgestellten Rechtswidrigkeit erkennen lässt, dient aber nur dem Zweck, die genaue Bedeutung des Tenors zu bestimmen, so dass ein Punkt der Begründung eines Nichtigkeitsurteils keine Verbindlichkeit für Personen hat, die nicht Partei des Verfahrens waren und für die das Urteil daher keine wie auch immer geartete Entscheidung enthalten kann. Auch wenn unter diesen Umständen Art. 263 AEUV das betreffende Organ verpflichtet, an die Stelle der für nichtig erklärten Handlung keine Handlung zu setzen, die eben die Fehler aufweist, die im Nichtigkeitsurteil festgestellt wurden, besagt diese Bestimmung somit nicht, dass das Organ auf Antrag von Betroffenen identische oder ähnliche, an andere Adressaten als den Kläger gerichtete Entscheidungen überprüfen müsste, die denselben Fehler aufweisen sollen (Urteil vom 14. September 1999, Kommission/AssiDomän Kraft Products u. a, C‑310/97 P, EU:C:1999:407, Rn. 55 und 56).
72
Die Urteile vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), können daher nicht als neue Umstände im Sinne der oben in den Rn. 59 und 60 angeführten Rechtsprechung angesehen werden. Insoweit ist zu beachten, dass, wie die Kommission zu Recht geltend macht, die Republik Estland in Wirklichkeit versucht, die Unzulässigkeit der Erhebung einer Klage gegen die Zucker‑Entscheidung nach Ablauf der Frist des Art. 263 AEUV zu umgehen, was dazu führen würde, dass es einem Adressat eines Rechtsakts ermöglicht würde, im Hinblick auf eine spätere Rechtsprechung dessen Änderung zu jedem möglichen Zeitpunkt zu beantragen, so dass Rechtswirkungen entfaltende Unionsrechtsakte wieder und wieder in Frage gestellt würden. Die in Art. 263 AEUV vorgesehene Frist soll aber gerade die Rechtssicherheit gewährleisten, indem sie ein solches unbegrenztes Infragestellen verhindert (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. Oktober 1978, Kommission/Belgien, 156/77, EU:C:1978:180, Rn. 20). Der bloße Umstand, dass weder die Verwaltung beim Erlass einer Entscheidung noch deren Adressat vor Ablauf der gegen diese Entscheidung bestehenden Klagefrist eine rechtliche Auslegung oder eine rechtliche Erwägung des Unionsrichters in einem späteren Urteil berücksichtigt oder geltend gemacht haben, kann die Bestandskraft der betreffenden Entscheidung nicht in Frage stellen.
73
Hierzu macht die Republik Estland in ihrer Antwort auf die schriftlichen Fragen des Gerichts geltend, dass „der Grundsatz der … Rechtssicherheit nicht zu einem Ausschluss der Überprüfung einer Verwaltungsentscheidung führen kann, wenn diese offenkundig gegen Unionsrecht verstößt“, wie insbesondere durch die Erwägungen des Gerichtshofs im Urteil vom 19. September 2006, i-21 Germany und Arcor (C‑392/04 und C‑422/04, EU:C:2006:586, Rn. 52), bestätigt werde. Auch wenn der Gerichtshof in diesem Urteil das Bestehen einer Schranke für den Grundsatz der Rechtssicherheit für unionsrechtswidrige und bestandskräftig gewordene Verwaltungsentscheidungen anerkannt hat, die in bestimmten Fällen deren Änderung rechtfertigen kann, so hat er doch darauf hingewiesen, dass diese Schranke nicht greift, wenn der Einzelne, der die Überprüfung der bestandskräftig gewordenen Entscheidung beantragt, nicht sämtliche ihm gegen diese Entscheidung zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe ausgeschöpft hat (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. September 2006, i-21 Germany und Arcor, C‑392/04 und C‑422/04, EU:C:2006:586, Rn. 53 und 54).
74
Da die Republik Estland in ihrem Antrag auf Überprüfung keine neuen Umstände im Sinne der oben in den Rn. 59 und 60 angeführten Rechtsprechung, zu denen sich die Kommission geäußert hätte, geltend gemacht hat, ist die angefochtene Handlung als Bestätigung der Zucker‑Entscheidung einzustufen.
75
Nur hilfsweise ist somit zu prüfen, ob die Urteile vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), als wesentliche Umstände angesehen werden können.
Zur Frage, ob die angeführten Urteile als wesentliche Umstände angesehen werden können
76
Ein Umstand ist als wesentlich im Sinne der oben in den Rn. 59 und 60 angeführten Rechtsprechung einzustufen, wenn er geeignet ist, die der früheren Maßnahme zugrunde liegenden Bedingungen, wie sie von den Urhebern des früheren Rechtsakts berücksichtigt wurden, wesentlich zu verändern, wie es etwa bei einem Umstand der Fall ist, der Zweifel an der Richtigkeit der mit dieser Maßnahme gewählten Lösung aufkommen lässt (vgl. Urteil vom 13. November 2014, Spanien/Kommission, T‑481/11, EU:T:2014:945, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).
77
Es ist daher zu prüfen, ob die Urteile vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), Zweifel an der Richtigkeit der Zucker‑Entscheidung aufkommen lassen.
78
Die Republik Estland und die Kommission haben diese Frage nicht speziell unter dem Blickwinkel der Zulässigkeit der Klage erörtert. Jedoch hat die Republik Estland zur Stützung ihres ersten Klagegrundes eine Reihe von Argumenten vorgebracht, wonach sich die Rechtswidrigkeit der Zucker‑Entscheidung aus den Urteilen vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), ergeben soll; diesen Argumenten tritt die Kommission entgegen.
79
Insoweit führt die Republik Estland im Wesentlichen aus, eine Gesamtbetrachtung der Urteile vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), zeige, dass die Zucker‑Entscheidung den Bestimmungen von Anhang IV Punkt 4 Nr. 2 und Art. 58 der Beitrittsakte zuwiderlaufe. Zunächst macht sie geltend, Ziel des im Hinblick auf den Beitritt beschlossenen Systems der Beseitigung der Zuckerüberschüsse sei es gewesen, jegliche Störung der von der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker vorgesehenen Mechanismen zu verhindern. Um dieses Ziel zu erreichen, sei den neuen Mitgliedstaaten mit der Verordnung Nr. 60/2004 die Verpflichtung auferlegt worden, zum einen bis zum 1. Mai 2004 ein System der Feststellung der Überschussbestände der wichtigsten Marktteilnehmer vorzusehen und zum anderen diese Marktteilnehmer zu zwingen, den Nachweis zu erbringen, dass diese Bestände vor dem 30. November 2005 vom Markt genommen worden seien, oder eine finanzielle Abgabe für die verbliebene Menge zu zahlen. Die Republik Estland sei dieser Verpflichtung durch den Erlass des ÜLTS nachgekommen. Im Übrigen folge aus dem Urteil vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), dass gemäß Art. 58 der Beitrittsakte eine nicht in estnischer Sprache veröffentlichte Verordnung den estnischen Marktteilnehmern nicht habe entgegengehalten werden können, auch wenn diese von den sich daraus ergebenden Verpflichtungen in Kenntnis gesetzt worden seien und diese beachtet hätten. Daher habe das ÜLTS, das auf die am 6. August bzw. am 4. Juli 2005 in estnischer Sprache veröffentlichten Bestimmungen der Verordnung Nr. 60/2004 und auf den KN‑Code für Zucker gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (ABl. 1992, L 302, S. 1) verweise, den estnischen Marktteilnehmern nicht entgegengehalten werden können. Aus diesem Grund habe die Republik Estland nach der Verkündung des Urteils vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), den betroffenen estnischen Marktteilnehmern die gemäß dem ÜLTS gezahlten Beträge zurückgezahlt. Ihre sich aus der Verordnung Nr. 60/2004 ergebende Verpflichtung zur Beseitigung der Überschüsse sei daher in Wirklichkeit auf die Zahlung eines bloßen finanziellen Beitrags an den Unionshaushalt reduziert worden. Dies sei aber gemäß den Urteilen vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), mit Anhang IV Punkt 4 Nr. 2 der Beitrittsakte nicht vereinbar.
80
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Republik Estland entgegen.
81
Es ist festzustellen, dass die Republik Estland ihre Argumente kumulativ auf ein zweiteiliges Vorbringen stützt, nämlich zum einen, dass sich aus dem Urteil vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), ergebe, dass es ihr unmöglich gewesen sei, von den estnischen Marktteilnehmern die in Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 60/2004 vorgesehenen Beträge zu erlangen, und zum anderen, dass aus den Urteilen vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), folge, dass die Kommission in Anbetracht dieser Unmöglichkeit von ihr nicht die Zahlung eines finanziellen Beitrags gemäß Art. 7 Abs. 2 dieser Verordnung habe verlangen können.
82
Daher ist dieses zweiteilige Vorbringen vor dem Hintergrund zu prüfen, dass die Zurückweisung eines seiner Teile genügt, um die Argumente der Republik Estland als unbegründet anzusehen und somit festzustellen, dass sie nicht darzulegen vermocht hat, dass die Urteile vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), als wesentliche Umstände im Sinne der oben in den Rn. 59 und 60 angeführten Rechtsprechung anzusehen sind.
83
Zur Stützung des ersten Vorbringens, wonach es unmöglich gewesen sein soll, von den estnischen Marktteilnehmern die in Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 60/2004 vorgesehenen Beträge zu erlangen, führt die Republik Estland aus, dass die den Marktteilnehmern gemäß dem ÜLTS obliegende Verpflichtung, einen finanziellen Beitrag an ihren nationalen Haushalt zu zahlen, im Fall einer Nichtbeseitigung ihrer Überschussbestände an Zucker diesen Marktteilnehmern gegenüber nicht habe geltend gemacht werden können, auch wenn der Zeitpunkt, zu dem sie einen solchen Beitrag hätten zahlen müssen, nach der Veröffentlichung der Verordnung Nr. 60/2004 in estnischer Sprache gelegen habe. Die Verpflichtungen der Marktteilnehmer seien am 1. Mai 2004 entstanden, dem Zeitpunkt, zu dem ihre überschüssigen Bestände festgestellt worden seien und die neuen Mitgliedstaaten über ein Feststellungssystem hätten verfügen müssen. Dies sei im Wesentlichen durch das Urteil vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), bestätigt worden, in dem festgestellt worden sei, dass die auf das ÜLTS gestützten Abgabenbescheide gegenüber den Marktteilnehmern nicht hätten ergehen dürfen, auch wenn sie nach der Veröffentlichung der Verordnung Nr. 1972/2003 in estnischer Sprache ergangen seien. Im Übrigen könne nach der Rechtsprechung bei der Anwendung der Übergangsmaßnahmen im Hinblick auf den Beitritt nicht auf einen anderen Zeitpunkt als den 1. Mai 2004 abgestellt werden.
84
Insoweit genügt der Hinweis, dass entgegen dem Vorbringen der Republik Estland der Entstehungsgrund der Abgabe, die die estnischen Marktteilnehmer gemäß Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 60/2004 in geänderter Fassung zahlen mussten, nicht der Besitz von Überschussbeständen zum Zeitpunkt des Beitritts war. Denn aus dieser Bestimmung geht klar hervor, dass der Entstehungsgrund die Nichtbeseitigung der überschüssigen Bestände bis zum 30. November 2005 war. Die Verordnungen Nrn. 1789/2003 und 60/2004 waren im Amtsblatt in estnischer Sprache mehr als 15 Monate vor diesem Zeitpunkt veröffentlicht worden (siehe oben, Rn. 13). Es ist daher festzustellen, dass das Fehlen der Veröffentlichung dieser Verordnungen in estnischer Sprache im Amtsblatt zum Zeitpunkt des Beitritts die Republik Estland nicht daran hinderte, gemäß dem ÜLTS von den estnischen Marktteilnehmern die Zahlung der in Rede stehenden Abgabe zu fordern.
85
Dieses Ergebnis wird nicht durch das Argument der Republik Estland entkräftet, wonach im Urteil vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), festgestellt worden sei, dass die auf das ÜLTS gestützten Abgabenbescheide gegenüber den Marktteilnehmern nicht hätten ergehen dürfen, auch wenn sie nach der Veröffentlichung der Verordnungen Nrn. 1789/2003 und 1972/2003 im Amtsblatt in estnischer Sprache ergangen seien.
86
Im Urteil vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), hat der Gerichtshof nämlich festgestellt, dass die Pflicht zur Entrichtung einer Abgabe auf die überschüssigen ALE‑Bestände im Sinne von Art. 4 der Verordnung Nr. 1972/2003 nach Maßgabe der zum Beitrittszeitpunkt vorhandenen Lagerbestände festgestellt wurde und dass daher der Zeitpunkt des Erlasses des Abgabenbescheids keinen Einfluss auf den Entstehungsgrund dieser Abgabe hatte. Diese Feststellung gilt für den vorliegenden Fall nicht, da die Pflicht zur Entrichtung einer Abgabe auf die überschüssigen Bestände gemäß Art. 4 der Verordnung Nr. 1972/2003 und jene nach Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 60/2004 zu verschiedenen Zeitpunkten entstanden waren. Während somit die Abgabe gemäß der Verordnung Nr. 1972/2003 aufgrund des bloßen Besitzes von überschüssigen Lagerbeständen zum Beitrittszeitpunkt geschuldet war, konnte die gemäß der Verordnung Nr. 60/2004 zu zahlende nicht allein wegen dieses Besitzes zu diesem Zeitpunkt gefordert werden. Der Marktteilnehmer hatte die Möglichkeit, die Zahlung der Abgabe durch die Beseitigung der sich in seinem Besitz befindlichen Überschussbestände abzuwenden. Die Pflicht zur Entrichtung dieser Abgabe war in Wirklichkeit die Folge der Verletzung der dem Marktteilnehmer obliegenden Verpflichtung zur Beseitigung dieser Bestände.
87
Das Vorbringen der Republik Estland, es sei unmöglich gewesen, von den estnischen Marktteilnehmern die in Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 60/2004 vorgesehenen Beträge zu erlangen, lässt sich damit nicht auf das Urteil vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), stützen und ist zurückzuweisen.
88
Da in Anbetracht des kumulativen Charakters des zweiteiligen Vorbringens, auf das die Republik Estland ihre Ansicht stützt, dass die Rechtswidrigkeit der Zucker‑Entscheidung aus den Urteilen vom 12. Juli 2012, Pimix (C‑146/11, EU:C:2012:450), vom 29. März 2012, Tschechische Republik/Kommission (T‑248/07, nicht veröffentlicht, EU:T:2012:170), und vom 29. März 2012, Litauen/Kommission (T‑262/07, EU:T:2012:171), folge, die Zurückweisung eines der beiden Teile diese Vorbringens ausreicht, um diese Ansicht zurückzuweisen (siehe oben, Rn. 82), ist festzustellen, dass diese Urteile nicht als wesentliche Umstände im Sinne der oben in den Rn. 59 und 60 angeführten Rechtsprechung angesehen werden können, ohne dass es einer Prüfung des zweiten Teils dieses Vorbringens bedarf.
89
Aus alledem folgt, dass die Umstände, auf die sich der von der Republik Estland an die Kommission gerichtete Antrag auf Änderung der Zucker‑Entscheidung stützte, weder als neue noch als wesentliche Umstände im Sinne der oben in den Rn. 59 und 60 angeführten Rechtsprechung angesehen werden können. Demgemäß ist die angefochtene Handlung als eine die Zucker‑Entscheidung bestätigende Entscheidung einzustufen und die Klage als unzulässig abzuweisen.
Kosten
90
Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
91
Da die Republik Estland unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
92
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Die Republik Lettland trägt daher ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Erste erweiterte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.
2.
Die Republik Estland trägt neben ihren eigenen Kosten die der Europäischen Kommission entstandenen Kosten.
3.
Die Republik Lettland trägt ihre eigenen Kosten.
Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Gervasoni
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 24. März 2017.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Estnisch.
(
1
)	Das Rubrum der vorliegenden Sprachfassung ist gegenüber der ursprünglich online gestellten Fassung geändert worden.