62017CJ0059
SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 7. avgusta 2018 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Kmetijstvo – Trg za vino – Uredba (ES) št. 555/2008 – Pomoč za prestrukturiranje in preusmeritev vinogradov – Nenapovedani pregledi na kraju samem – Pooblastila nadzornih uradnikov – Možnost uradnikov, da vstopijo na kmetijsko gospodarstvo brez predhodnega soglasja pridelovalca“
V zadevi C‑59/17,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložil Conseil d’État (državni svet, Francija) z odločbo z dne 30. januarja 2017, ki je prispela na Sodišče 3. februarja 2017, v postopku
Château du Grand Bois SCI
proti
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer),
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi T. von Danwitz, predsednik senata, C. Vajda (poročevalec), E. Juhász, sodnika, K. Jürimäe, sodnica, in C. Lycourgos, sodnik,
generalni pravobranilec: M. Bobek,
sodna tajnica: V. Giacobbo-Peyronnel, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 7. novembra 2017,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za francosko vlado D. Colas, S. Horrenberger in E. de Moustier, agenti,
–
za grško vlado G. Kanellopoulos, E. Leftheriotou, A. Vasilopoulou in E. Chroni, agenti,
–
za Evropsko komisijo D. Triantafyllou in H. Krämer, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 22. februarja 2018
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Uredbe Komisije (ES) št. 555/2008 z dne 27. junija 2008 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 479/2008 o skupni ureditvi trga za vino glede podpornih programov, trgovine s tretjimi državami in obsega vinogradniških površin ter o izvajanju nadzora v vinskem sektorju (UL 2008, L 170, str. 1).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Château du Grand Bois SCI in Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) (državna organizacija za kmetijske in morske proizvode, v nadaljevanju: organizacija FranceAgriMer), ker je zadnjenavedena zavrnila vlogo družbe Château du Grand Bois za plačilo podpore za prestrukturiranje in preusmeritev vinogradov.
Pravo Unije
Uredba (ES) št. 479/2008
3
Uredba Sveta (ES) št. 479/2008 z dne 29. aprila 2008 o skupni ureditvi trga za vino, spremembi uredb (ES) št. 1493/1999, (ES) št. 1782/2003, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 3/2008 ter razveljavitvi uredb (EGS) št. 2392/86 in (ES) št. 1493/1999 (UL 2008, L 148, str. 1) je bila razveljavljena z Uredbo Sveta (ES) št. 491/2009 z dne 25. maja 2009 o spremembi Uredbe (ES) št. 1234/2007 o vzpostavitvi skupne ureditve kmetijskih trgov in o posebnih določbah za nekatere kmetijske proizvode (Uredba o enotni SUT) (UL 2009, L 154, str. 1). V času dejanskega stanja spora o glavni stvari pa se je še vedno uporabljala Uredba št. 479/2008. Člen 3 te uredbe, je v poglavju I, naslovljenem „Podporni programi“, naslova II, določal:
„To poglavje določa pravila, ki urejajo dodeljevanje sredstev Skupnosti državam članicam in uporabo teh sredstev s strani držav članic z nacionalnimi podpornimi programi (v nadaljnjem besedilu „podporni programi“) za financiranje posebnih podpornih ukrepov za pomoč vinskemu sektorju.“
4
Člen 4(2) te uredbe je določal:
„Države članice so odgovorne za podporne programe in zagotovijo, da so notranje skladni ter pripravljeni in izvedeni objektivno ob upoštevanju gospodarskega položaja zadevnih pridelovalcev in potrebe po izogibanju neupravičeno neenakemu obravnavanju pridelovalcev.
Države članice so odgovorne za to, da poskrbijo za potreben nadzor in kazni ter njihovo izvajanje v primeru neskladnosti s podpornimi programi.“
Uredba št. 555/2008
5
V uvodnih izjavah 72 in 73 Uredbe št. 555/2008 je navedeno:
„(72)
Države članice bi morale zagotoviti učinkovitost dela organov, pristojnih za nadzor v vinskem sektorju. […]
(73)
Za enotno uporabo predpisov v vsej Skupnosti bi morale države članice sprejeti potrebne ukrepe, da zagotovijo, da ima osebje pristojnih organov ustrezna pooblastila za preiskavo, da se zagotovi skladnost s predpisi.“
6
Člen 57, točka 9, Delegirane uredbe Komisije (EU) 2016/1149 z dne 15. aprila 2016 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede nacionalnih podpornih programov v vinskem sektorju in o spremembi Uredbe Komisije (ES) št. 555/2008 (UL 2016, L 190, str. 1) je črtal člene od 75 do 82 Uredbe št. 555/2008. Delegirana uredba Komisije (EU) 2018/273 z dne 11. decembra 2017 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede sistema dovoljenj za zasaditev vinske trte, registra vinogradov, spremnih dokumentov in certificiranja, registra o prejemu in izdaji, obveznega prijavljanja, uradnega obveščanja in objavljanja sporočenih informacij ter o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede ustreznih preverjanj in kazni, spremembi uredb Komisije (ES) št. 555/2008, (ES) št. 606/2009 in (ES) št. 607/2009 ter razveljavitvi Uredbe Komisije (ES) št. 436/2009 in Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/560 (UL 2018, L 58, str. 1) pa je v skladu s členom 52, točka 1, med drugim črtala člene od 83 do 95a Uredbe št. 555/2008. V času dejanskega stanja v postopku v glavni stvari so bili ti razveljavljeni členi še vedno v veljavi.
7
Člen 76 Uredbe št. 555/2008 je določal:
„Brez poseganja v posebne določbe te uredbe ali drugo zakonodajo Skupnosti države članice uvedejo preglede in ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev pravilne uporabe Uredbe (ES) št. 479/2008 in te uredbe. Ti pregledi in ukrepi so učinkoviti, sorazmerni in odvračalni, da zagotovijo ustrezno zaščito finančnih interesov Skupnosti.
Države članice zlasti zagotavljajo, da:
(a)
se vsa merila o izpolnjevanju pogojev, določena v skladu z zakonodajo Skupnosti ali nacionalno zakonodajo ali nacionalnim okvirom, lahko preverijo;
[…]
(d)
so pregledi in ukrepi v skladu z značajem zadevnih podpornih ukrepov. Države članice opredelijo metode in sredstva za nadzor ter določijo nadzorovane osebe;
[…]“
8
V skladu s členom 77(1) te uredbe so preverjanje sestavljali upravni pregledi in pregledi na kraju samem.
9
Člen 78 navedene uredbe je določal:
„1.   Pregledi na kraju samem so nenapovedani. Lahko pa se o najnujnejšem obvesti vnaprej, če s tem ni ogrožen namen pregleda. Obvestilo ne sme biti dano več kot 48 ur prej, razen v ustrezno utemeljenih primerih ali za tiste ukrepe, pri katerih so predvideni sistematični pregledi na kraju samem.
[…]
3.   Zadevni zahtevek ali zahtevki za pomoč se zavrnejo, če upravičenci ali njihovi predstavniki preprečijo izvedbo pregleda na kraju samem.“
10
Člen 81(3) in (4) te uredbe je določal:
„3.   Površine, ki prejemajo premijo za izkrčitev, se sistematično preverijo pred izkrčitvijo in po njej. Pregledajo se tiste parcele, za katere je bila oddana vloga za pomoč.
[…]
4.   Ali je bila izkrčitev dejansko opravljena, se preveri s klasičnim pregledom na kraju samem, pri izkrčitvi celotne vinogradniške parcele, ali pa se lahko, če je ločljivost daljinskega zaznavanja enaka ali višja kot 1 m2, uporabi daljinsko zaznavanje.“
11
Člen 83, naslovljen „Pooblastila nadzornih uradnikov“, Uredbe št. 555/2008 je določal:
„Vsaka država članica sprejme vse ustrezne ukrepe, da olajša delo uradnikov svojih pristojnih organov. Še zlasti zagotovi, da imajo ti uradniki, če je ustrezno, skupaj z uradniki drugih služb, ki jih za to pooblasti:
(a)
dostop do vinogradov, naprav za pridelavo vina, skladiščenje in predelavo proizvodov iz grozdja in vina ter do prevoznih sredstev za prevoz teh proizvodov;
[…]“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
12
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je družba Château du Grand Bois 29. julija 2009 vložila vlogo za podporo za prestrukturiranje in preusmeritev vinogradov za vinsko leto 2008/2009.
13
Organizacija FranceAgriMer je z odločbo z dne 18. decembra 2009 to vlogo zavrnila z obrazložitvijo, da je bilo med pregledi, ki jih je njen uradnik 27. avgusta in 15. septembra 2009 opravil na kraju samem, ugotovljeno, da na nekaterih parcelah izkrčitev vinograda ni bila opravljena v skladu s pogoji, določenimi z veljavnimi predpisi.
14
Tribunal administratif de Nantes (upravno sodišče v Nantesu, Francija) je s sodbo z dne 7. maja 2013 ugodilo tožbi, ki jo je proti tej odločbi vložila družba Château du Grand Bois. Cour administrative d’appel de Nantes (višje upravno sodišče v Nantesu, Francija) je po pritožbi organizacije FranceAgriMer to sodbo razveljavilo.
15
Družba Château du Grand Bois je pred predložitvenim sodiščem, Conseil d’État (državni svet, Francija), trdila, da okoliščina, da je uradnik organizacije FranceAgriMer brez njenega dovoljenja vstopil na njeno posest, vpliva na zakonitost odločbe organizacije FranceAgriMer z dne 18. decembra 2009.
16
V teh okoliščinah je Conseil d’État (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:
„1.
Ali je na podlagi določb členov 76, 78 in 81 Uredbe [št. 555/2008] z dne 27. junija 2008 uradnikom, ki izvajajo preglede na kraju samem, dovoljeno vstopiti na zemljišča kmetijskega gospodarstva, ne da bi pridobili soglasje pridelovalca?
2.
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen: ali je treba zadevna zemljišča razlikovati glede na to, ali so ograjena ali ne?
3.
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen: ali so določbe členov 76, 78 in 81 Uredbe [št. 555/2008] z dne 27. junija 2008 združljive z načelom nedotakljivosti stanovanja, kot je zagotovljeno s členom 8 Evropske konvencije [o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu]?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
17
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člene 76, 78 in 81 Uredbe št. 555/2008 razlagati tako, da dovoljujejo uradnikom, ki izvajajo preglede na kraju samem, da vstopijo na kmetijsko gospodarstvo brez predhodnega soglasja pridelovalca.
18
Določbe, na katere se sklicuje predložitveno sodišče v prvem vprašanju, spadajo v poglavje I, naslovljeno „Načela nadzora“, iz naslova V, naslovljenega „Izvajanje nadzora v vinskem sektorju“, Uredbe št. 555/2008, ki določa podrobna pravila za izvajanje Uredbe št. 479/2008. Določbe iz tega poglavja natančneje določajo nekatera načela in podrobna pravila, ki urejajo obveznost držav članic, da izvajajo preglede z namenom, da se preveri pravilno izvajanje zadnjenavedene uredbe.
19
Tako ob uporabi člena 4(2) Uredbe št. 479/2008, člen 76 Uredbe št. 555/2008 državam članicam nalaga obveznost, kadar je to potrebno za zagotovitev pravilne uporabe teh uredb, da uvedejo preglede in ukrepe, ki morajo biti učinkoviti, sorazmerni in odvračilni, da se lahko zagotovi ustrezna zaščita finančnih interesov Evropske unije.
20
Člen 77(1) Uredbe št. 555/2008 določa, da se preverjanje izvaja v obliki upravnih pregledov in po potrebi pregledov na kraju samem. V skladu s členom 78(1) te uredbe, morajo biti ti nenapovedani, lahko pa se o najnujnejšem obvesti vnaprej, če s tem ni ogrožen namen pregleda.
21
Glede površin, za katere se prejme premija za izkrčitev, člen 81(3) in (4) navedene uredbe določa, da se te površine sistematično preverijo pred izkrčitvijo in tudi po njej ter da se ta preverjanja opravijo z običajnim pregledom na kraju samem, ne glede na možnost, da se pod nekaterimi pogoji opravijo druge oblike preverjanja, ki so opredeljene v teh določbah.
22
Vendar niti iz besedila členov 76, 78 in 81 Uredbe št. 555/2008 niti iz besedila drugih določb te uredbe ne izhaja, da je s to uredbo v navedeno obveznost držav članic, da vzpostavijo sistem nadzora na kraju samem, vključeno dovoljenje uradnikom, ki so pooblaščeni za ta namen, da na zemljišča kmetijskega gospodarstva vstopijo brez predhodnega soglasja pridelovalca.
23
Zlasti iz dejstva, da morajo biti v skladu s členom 78(1) Uredbe št. 555/2008 pregledi na kraju samem izvedeni nenapovedano, ni mogoče sklepati, da ta uredba določa takšno dovoljenje. Kot je generalni pravobranilec navedel v točkah od 40 do 42 sklepnih predlogov, izraz „nenapovedan“ ni sopomenka izrazu „nedovoljen“. Namreč dejstvo, da se lahko pregled opravi nenapovedano, pomeni kvečjemu, da se lahko izvede kadar koli, ne da bi nadzorni uradnik svoj obisk najavil.
24
Dejstvo, da je takšen nadzor „nenapovedan“, pa ne sme pomeniti, da ta uradnik, ko je že na kraju samem, ne da bi svoj obisk predhodno najavil, lahko uveljavlja pravico do vstopa na kraj, kjer se izvaja nadzor, ne da bi pred tem dobil dovoljenje pridelovalca. Iz tega izhaja, da obveznost, ki je naložena državam članicam z Uredbo št. 555/2008, da uvedejo sistem nenapovedanih pregledov, sama po sebi ne pomeni pravice nadzornih uradnikov, da na kraj, kjer se izvaja preverjanje, vstopijo brez predhodnega soglasja pridelovalcev.
25
Takšna analiza je potrjena s splošno sistematiko te uredbe. V zvezi s tem iz uvodnih izjav 72 in 73 te uredbe izhaja, da morajo države članice zagotoviti učinkovitost dela organov, pristojnih za nadzor v vinskem sektorju, tako da sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da ima osebje teh organov ustrezna preiskovalna pooblastila za zagotovitev skladnosti s predpisi za vinski sektor Unije. Poleg tega, kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 43 sklepnih predlogov, člen 83(a) navedene uredbe, ki se nanaša na pooblastila nadzornih uradnikov, določa, da mora vsaka država članica zagotoviti, da imajo njeni uradniki dostop do vinogradov in drugih prostorov in naprav, da lahko opravijo svoje naloge, vendar ne zahteva, da do takšnega dostopa lahko pride brez soglasja pridelovalca.
26
Iz tega izhaja, da Uredba št. 555/2008 državam članicam prepušča, da v svojem nacionalnem pravu same uredijo pooblastila nadzornih uradnikov in poleg tega tudi velik del podrobnih pravil v zvezi s preverjanji, ki jih je treba opraviti, vključno s tistimi, ki se nanašajo na dostop do prostorov, ki morajo biti predmet nadzorov.
27
Zato je treba šteti, da določbe Uredbe št. 555/2008 ne dajejo dovoljenja za vstop na zemljišče pridelovalca brez njegovega soglasja.
28
Vendar francoska vlada in Evropska komisija v bistvu menita, da s prošnjo za dodelitev sredstev Unije v okviru programov pomoči iz uredb št. 479/2008 in št. 555/2008 pridelovalci v vinskem sektorju implicitno dajejo splošno in predhodno soglasje k preverjanjem, ker so ta sestavni del sheme pomoči, ki jo vzpostavljata ti uredbi.
29
Take trditve ni mogoče sprejeti.
30
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je namreč varstvo pred samovoljnimi ali nesorazmernimi posegi javnih organov na področje zasebne dejavnosti fizične ali pravne osebe splošno načelo prava Unije, takšni posegi pa morajo polega tega imeti pravno podlago in morajo biti utemeljeni z razlogi, ki so določeni z zakonom (glej v tem smislu sodbe z dne 21. septembra 1989, Hoechst/Komisija, 46/87 in 227/88, EU:C:1989:337, točka 19; z dne 22. oktobra 2002, Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, točka 27, in z dne 16. maja 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, točka 51).
31
Vendar implicitno dovoljenje, ki je splošno in predhodno, kot si ga zamišljata francoska vlada in Komisija, ne izpolnjuje te zahteve. Čeprav pravo Unije lahko določi, da mora pridelovalec dati splošno in predhodno dovoljenje nadzornim uradnikom, da lahko vstopijo na pridelovalne površine, bi moralo biti takšno dovoljenje vsaj izrecno določeno z zakonom. Vendar določbe uredb št. 479/2008 in št. 555/2008 ne določajo takšnega dovoljenja.
32
Vsekakor je treba šteti, da zavrnitev zahtevka za pomoč, ki je v členu 78(3) Uredbe št. 555/2008 določena kot pomembna pravna posledica, če pridelovalec oziroma njegov predstavnik ovira pregled na kraju samem, sama po sebi pomeni zadosten in učinkovit način za doseganje cilja iz člena 76 te uredbe, to je zagotoviti ustrezno zaščito finančnih interesov Unije (glej po analogiji sodbo z dne 16. junija 2011, Omejc, C‑536/09, EU:C:2011:398, točki 26 in 27). Za dosego tega cilja torej ni potrebno splošno in predhodno dovoljenje nadzornim uradnikom za dostop do kraja, kjer se izvaja preverjanje.
33
Ob upoštevanju zgoraj navedenih preudarkov je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člene 76, 78 in 81 Uredbe št. 555/2008 razlagati tako, da uradnikom, ki izvajajo pregled na kraju samem, ne dovoljujejo vstopa na kmetijsko gospodarstvo brez predhodnega soglasja pridelovalca.
Drugo in tretje vprašanje
34
Glede na odgovor na prvo vprašanje na drugo in tretje vprašanje ni treba odgovoriti.
Stroški
35
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
Člene 76, 78 in 81 Uredbe Komisije (ES) št. 555/2008 z dne 27. junija 2008 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 479/2008 o skupni ureditvi trga za vino glede podpornih programov, trgovine s tretjimi državami in obsega vinogradniških površin ter o izvajanju nadzora v vinskem sektorju je treba razlagati tako, da uradnikom, ki izvajajo pregled na kraju samem, ne dovoljujejo vstopa na kmetijsko gospodarstvo brez predhodnega soglasja pridelovalca.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.