62013FJ0100_FR
Parties
Motifs de l'arrêt
Dispositif
Parties
Dans l’affaire F‑100/13,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis,
Bruno Julien-Malvy, fonctionnaire du Service européen pour l’action extérieure, demeurant à Tokyo (Japon), et les autres requérants dont les noms figurent en annexe, représentés par M es  T. Bontinck et A. Guillerme, avocats,
parties requérantes,
contre
Service européen pour l’action extérieure (SEAE), représenté par M. S. Marquardt et M me  M. Silva, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE (troisième chambre),
composé de MM. S. Van Raepenbusch (rapporteur), président, E. Perillo et J. Svenningsen, juges,
greffier : M. P. Cullen, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 12 mai 2014,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1. Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 4 octobre 2013, M. Julien-Malvy et les autres requérants dont les noms figurent en annexe demandent au Tribunal d’annuler la décision du 19 décembre 2012 du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) en tant qu’elle supprime, à compter du 1 er  janvier 2014, le versement de l’indemnité de conditions de vie (ci-après l’« ICV ») au personnel affecté en Argentine, à Hong Kong, au Chili, au Japon, en Malaisie, à Singapour et à Taïwan et, en conséquence, d’ordonner le paiement des sommes qu’ils estiment leur être dues au titre de l’ICV.
Cadre juridique
2. La décision 2010/427/UE du Conseil, du 26 juillet 2010, fixant l’organisation et le fonctionnement du SEAE (JO L 201, p. 30), dispose en son article 1 er
que le SEAE « est un organe de l’Union européenne fonctionnant de manière autonome [qui] est distinct du secrétariat général du Conseil [de l’Union européenne] et de la Commission [européenne] et possède la capacité juridique nécessaire pour accomplir les tâches qui lui incombent et réaliser ses objectifs ». En vertu de son article 6, le statut des fonctionnaires de l’Union européenne, dans sa version applicable au litige (ci-après le « statut »), antérieure à l’entrée en vigueur du règlement (UE, Euratom) n o  1023/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 22 octobre 2013, modifiant le statut des fonctionnaires de l’Union européenne et le régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (JO L 287, p. 15), ainsi que le régime applicable aux autres agents de l’Union s’appliquent au personnel du SEAE.
3. L’article 1 er  ter du statut dispose, notamment, que, « [s]auf dispositions contraires du présent statut, […] le [SEAE] […] [est] assimil[é], pour l’application du présent statut, aux institutions de l’Union ».
4. L’article 110 du statut précise, en son premier paragraphe, que « [l]es dispositions générales d’exécution du présent statut sont arrêtées par chaque institution après consultation de son comité du personnel et avis du comité du statut ». Conformément au troisième paragraphe du même article, les dispositions générales d’exécution visées au paragraphe 1 (ci-après les « DGE ») « sont portées à la connaissance du personnel ».
5. L’article 1 er
du chapitre premier, intitulé « D[ispositions générales] », de l’annexe X, portant dispositions particulières et dérogatoires applicables aux fonctionnaires affectés dans un pays tiers, du statut dispose :
« La présente annexe détermine les dispositions particulières et dérogatoires applicables aux fonctionnaires de l’Union européenne affectés dans un pays tiers.
Ne peuvent être recrutés en vue d’une telle affectation que des ressortissants des États membres de l’Union, sans que l’autorité investie du pouvoir de nomination puisse recourir à la dérogation prévue à l’article 28, [sous] a), du statut.
Des dispositions générales d’exécution sont arrêtées conformément à l’article 110 du statut. »
6. L’article 10, paragraphe 1, de l’annexe X du statut dispose :
« Une [ICV] est fixée, selon le lieu où le fonctionnaire est affecté, en pourcentage d’un montant de référence. […]
Aucune indemnité de cette nature n’est versée lorsque le fonctionnaire est affecté dans un pays où les conditions de vie peuvent être considérées comme équivalentes à celles habituelles dans l’Union.
Pour les autres lieux d’affectation, l’[ICV] est fixée de la manière exposée ci-après.
Les paramètres pris en compte pour la fixation de l’[ICV] sont les suivants :
– environnement sanitaire et hospitalier,
– conditions de sécurité,
– conditions climatiques,
ces trois paramètres étant affectés du coefficient 1 ;
– degré d’isolement,
– autres conditions locales,
ces deux paramètres étant affectés du coefficient 0,5.
Chaque paramètre prend la valeur suivante :
0 : lorsqu’il présente un caractère normal, sans être équivalent aux conditions habituelles dans l’Union,
2 : lorsqu’il présente un caractère difficile par rapport aux conditions habituelles dans l’Union,
4 : lorsqu’il présente un caractère très difficile par rapport aux conditions habituelles dans l’Union.
[…]
L’[ICV] fixée pour chaque lieu d’affectation fait l’objet annuellement d’une évaluation et, le cas échéant, d’une révision de la part de l’autorité investie du pouvoir de nomination, après avis du comité du personnel.
[…] »
7. La décision du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, du 17 décembre 2013, relative à l’ICV et à l’indemnité complémentaire visées à l’article 10 de l’annexe X du statut dans sa version issue du règlement n o  1023/2013 (ci-après les « directives internes ») dispose, en son article 1 er  :
« Les paramètres visés au paragraphe 1 de l’article 10 de l’annexe X du [s]tatut sont évalués par l’[autorité investie du pouvoir de nomination], qui peut se baser, entre autres, sur des informations fournies par des sources fiables à caractère international, publiques ou privées, par les États membres, ainsi que par les délégations de l’Union et les services des [i]nstitutions et organes de l’Union. »
8. L’article 2 des directives internes prévoit :
« Après avis des comités du personnel du SEAE et de la Commission, l’[autorité investie du pouvoir de nomination] détermine les pourcentages de l’[ICV] relatifs aux différents lieux d’affectation. […]
Aucune indemnité de cette nature n’est versée en cas d’affectation dans un pays où les conditions de vie peuvent être considérées comme équivalentes à celles habituelles dans l’Union […].
L’équivalence est déterminée par l’[autorité investie du pouvoir de nomination] sur base d’une comparaison du niveau de développement des pays tiers concernés et de leur rang comparatif dans des classements de l’O[rganisation des Nations unies] (allocation de conditions de vie), du [Programme des Nations unies pour le développement] (indice d[e] développement humain), du F[onds monétaire international] ([produit intérieur brut] par habitant), de l’O[rganisation pour la coopération et le développement en Europe] ([indice du vivre mieux]) et si nécessaire d’autres informations émanant de sources fiables à caractère international, publiques ou privées. »
Faits à l’origine du litige
9. Le 19 décembre 2012, le directeur général administratif du SEAE, agissant en qualité d’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’« AIPN »), a adopté, en application de l’article 10 de l’annexe X du statut, une décision révisant le montant de l’ICV versée aux agents affectés dans les pays tiers. Cette décision met notamment à jour la liste des pays tiers pour lesquels les conditions de vie sont considérées comme équivalentes à celles habituelles dans l’Union européenne (ci-après la « liste ») et supprime, en conséquence, le versement de l’ICV aux agents qui sont, en particulier, affectés, comme les requérants, en Argentine, à Hong Kong, au Chili, au Japon, en Malaisie, à Singapour et à Taïwan, fixant la prise d’effet de cette suppression au 1 er  janvier 2014.
10. Les requérants ont introduit des réclamations dirigées contre la décision susmentionnée en tant qu’elle supprime l’ICV pour les agents affectés dans leurs pays d’affectation respectifs les 12, 15, 17 et 18 mars 2013 (ci-après ensemble les « réclamations »).
11. L’AIPN a rejeté les réclamations par décisions des 26 juin et 2 juillet 2013.
Procédure et conclusions des parties
12. Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision du directeur général administratif du SEAE du 19 décembre 2012 en tant qu’elle supprime l’ICV pour les agents affectés en Argentine, à Hong Kong, au Chili, au Japon, en Malaisie, à Singapour et à Taïwan (ci-après la « décision attaquée ») ;
– ordonner, en conséquence, le paiement de l’ICV au taux de 15 % à partir du 1 er  janvier 2014 ;
– condamner le SEAE aux dépens.
13. Le SEAE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– statuer sur les dépens.
En droit
Sur la recevabilité du recours
14. Il convient de rappeler que les fonctionnaires et les agents ont le droit d’introduire un recours contre une mesure de caractère général de l’AIPN qui leur fait grief dès lors, d’une part, que cette mesure ne requiert pas, pour produire des effets de droit, de mesure d’application ou ne laisse, pour son application, aucune marge d’appréciation aux autorités chargées de sa mise en œuvre et, d’autre part, qu’elle affecte immédiatement les intérêts des fonctionnaires en modifiant, de façon caractérisée, leur situation juridique (voir, en ce sens, s’agissant de l’omission de l’AIPN de procéder à la vérification de la régularité des élections au comité du personnel, arrêt De Dapper e.a./Parlement, 54/75, EU:C:1976:127 ; s’agissant d’une décision portant régime électoral d’un comité du personnel, arrêt Diezler e.a./CES, 146/85 et 431/85, EU:C:1987:457, points 6 et 7 ; s’agissant d’une décision de l’AIPN modifiant le mode de calcul de l’indemnité différentielle due aux fonctionnaires qui, suite à un concours, passent dans une catégorie supérieure, arrêt Brown/Cour de justice, 125/87, EU:C:1988:136, point 16).
15. En l’espèce, la décision attaquée, qui a été prise par l’AIPN en application de l’article 10 de l’annexe X du statut, entraîne à l’égard des agents affectés dans les délégations et les bureaux de l’Union en Argentine, à Hong Kong, au Chili, au Japon, en Malaisie, à Singapour et à Taïwan la suppression de l’ICV à compter du 1 er  janvier 2014. La décision attaquée apparaît ainsi suffisamment précise et inconditionnelle pour ne requérir aucune mesure particulière d’application pour produire des effets de droit à l’égard des agents affectés dans les pays tiers concernés.
16. Certes, la mise en œuvre de la décision attaquée requiert l’adoption de mesures administratives, de portée individuelle, pour mettre fin à l’octroi de l’ICV qui était, jusqu’alors, versée aux agents affectés dans les pays tiers susmentionnés, dont les requérants. Toutefois, l’adoption de telles mesures intermédiaires, qui intervient en l’absence de marge d’appréciation dans le chef des autorités gestionnaires, n’est pas de nature à faire obstacle au caractère immédiat de l’affectation de la situation juridique des requérants, lesquels devaient nécessairement s’attendre à la perte du bénéfice de l’ICV à compter du 1 er  janvier 2014.
17. Il découle de ce qui précède que le recours est recevable.
Sur les conclusions à fin d’annulation
18. Les requérants soulèvent six moyens, tirés respectivement, le premier, de la violation de l’article 1 er, troisième alinéa, de l’annexe X du statut ainsi que des principes de sécurité juridique et de transparence, le deuxième, de la violation de l’obligation de motivation, le troisième, de la méconnaissance de l’article 10, paragraphe 1, de l’annexe X du statut, de l’erreur manifeste d’appréciation et de la violation du principe de proportionnalité, le quatrième, du détournement de pouvoir et de procédure, le cinquième, de l’erreur de droit et de l’erreur de fait, le sixième et dernier, de la violation du principe de la confiance légitime.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 1 er, troisième alinéa, de l’annexe X du statut ainsi que des principes de sécurité juridique et de transparence
19. Les requérants soutiennent, en substance, que le SEAE était tenu, conformément au troisième alinéa de l’article 1 er de l’annexe X du statut, selon lequel « [d]es [DGE] sont arrêtées conformément à l’a rticle 110 du statut », de prendre des DGE de l’article 10 de ladite annexe afin de doter d’une base légale « claire et suffisamment prévisible » la décision attaquée. Faute de telles DGE, la décision attaquée méconnaîtrait les principes de sécurité juridique et de transparence.
20. Le SEAE conclut au rejet du moyen. Il fait valoir que l’obligation d’adopter des DGE édictée par l’article 1 er
de l’annexe X du statut ne saurait concerner, faute de dispositions expresses en ce sens, l’ensemble des dispositions de cette annexe, dont en particulier l’article 10. En outre, cet article est, en tout état de cause, suffisamment clair et précis pour éviter tout risque d’arbitraire dans son application.
21. À cet égard, il ressort de la jurisprudence que les DGE au sens de l’article 110 du statut visent, en premier lieu, les mesures d’application expressément prévues par certaines dispositions spéciales du statut et que, à défaut de stipulation expresse, l’obligation d’édicter des mesures d’exécution soumises aux conditions formelles de l’article 110 du statut ne saurait être admise qu’à titre exceptionnel, à savoir lorsque les dispositions du statut manquent de clarté et de précision à un point tel qu’elles ne se prêtent pas à une application dépourvue d’arbitraire (arrêt Behmer/Parlement, F‑47/07, EU:F:2009:103, point 47).
22. En l’espèce, si l’article 10 de l’annexe X du statut, qui, comme il a été dit précédemment, est le fondement légal de la décision attaquée, ne contient aucune stipulation expresse prévoyant l’adoption de DGE conformément à l’article 110 du statut, en revanche l’article 1 er, troisième alinéa, de l’annexe X du statut, lequel relève du premier chapitre de cette annexe, qui est consacré aux « D[ispositions générales] », énonce expressément une telle obligation. L’exécution de cette obligation ne saurait être limitée à la mise en œuvre de l’article 1 er de l’annexe X du statut. En effet, le premier alinéa de cet article se borne à préciser l’objet de l’annexe X du statut, à savoir « détermine[r] les dispositions particulières et dérogatoires applicables aux fonctionnaires de l’Union européenne affectés dans un pays tiers ». Quant au deuxième alinéa de l’article 1 er
de l’annexe X du statut, aux termes duquel « [n]e peuvent être recrutés en vue d’une telle affectation que des ressortissants des États membres de l’Union, sans que l’[AIPN] puisse recourir à la dérogation prévue à l’article 28, [sous] a), du statut », il s’agit là d’une disposition impérative et inconditionnelle ne nécessitant aucune mesure particulière d’application pour être mise en œuvre.
23. Ainsi, les dispositions de l’article 1 er, troisième alinéa, de l’annexe X du statut ont une portée générale et les DGE dont il prévoit l’adoption concernent l’ensemble de l’annexe X du statut, en ce compris les dispositions régissant l’octroi de l’ICV.
24. La portée générale des dispositions de l’article 1 er, troisième alinéa, de l’annexe X du statut ne saurait être contredite par la circonstance que l’article 3 de ladite annexe, qui fait également partie du premier chapitre de cette annexe consacré aux « D[ispositions générales] », prévoit que les fonctionnaires précédemment affectés dans un pays tiers et réaffectés temporairement au siège du SEAE ou à tout autre lieu d’affectation dans l’Union peuvent continuer de bénéficier de certaines dispositions de l’annexe X du statut, « sur la base de [DGE] » prises par l’AIPN. Il convient, en effet, d’observer que la disposition dont il s’agit, contenue à l’article 3 de l’annexe X du statut, est expressément prévue « [p]ar dérogation à l’article 1 er, premier alinéa », de cette même annexe.
25. En conséquence, les DGE auxquelles l’article 3 de l’annexe X du statut fait référence, et qui concernent la situation de fonctionnaires réaffectés temporairement au sein de l’Union, ne sauraient s’appliquer aux « dispositions particulières et dérogatoires applicables aux fonctionnaires […] affectés dans un pays tiers », visées à l’article 1 er, premier alinéa, de l’annexe X du statut, et renvoyer ainsi aux DGE prévues par le troisième alinéa de ce même article 1 er . Dans ces conditions, en prévoyant à l’article 3 de l’annexe X du statut l’obligation d’adopter des DGE dans les cas que cet article définit, le législateur de l’Union ne saurait avoir entendu limiter la portée de l’obligation d’adopter des DGE sur le fondement de l’article 1 er, troisième alinéa, de l’annexe X du statut à ce seul article 3.
26. Le SEAE fait en outre remarquer que, s’agissant du droit pour l’institution de récupérer des sommes versées à un fonctionnaire stagiaire en cas de non-titularisation de l’intéressé, l’article 22 de l’annexe X du statut prévoit l’obligation d’adopter des dispositions « fixées par l’[AIPN] » pour sa mise en œuvre, sans préciser la nature de ces dispositions, c’est-à-dire, toujours selon le SEAE, sans exiger l’adoption de DGE. Toutefois, à supposer même que le législateur de l’Union n’ait pas entendu obliger l’AIPN à adopter des DGE pour la mise en œuvre de l’article 22 de l’annexe X du statut, lequel ne concerne pas l’ICV mais la possibilité de récupérer certaines sommes dans le cas où le fonctionnaire stagiaire n’est pas titularisé, cette circonstance ne saurait dispenser, en l’absence de disposition expresse en ce sens, l’AIPN d’adopter des DGE pour la mise en œuvre de l’article 10 de l’annexe X du statut. Au demeurant, le renvoi aux « dispositions fixées par l’[AIPN] », effectué à l’article 22 de l’annexe X du statut, n’interdit nullement que ces dispositions puissent prendre la forme de DGE au sens de l’article 110 du statut.
27. La circonstance, également soulevée par le SEAE, que certaines dispositions de l’annexe X du statut seraient à ce point claires et précises qu’elles ne nécessiteraient pas de DGE ne permet pas non plus de conclure que la règle générale posée à l’article 1 er, troisième alinéa, de l’annexe X du statut ne s’appliquerait pas aux dispositions de l’article 10 de l’annexe X du statut. Le présent litige met précisément en évidence les difficultés d’interprétation du deuxième alinéa du paragraphe 1 de l’article 10 de l’annexe X du statut, excluant les fonctionnaires du bénéfice de l’ICV en cas d’affectation « dans un pays où les conditions de vie peuvent être considérées comme équivalentes à celles habituelles dans l’Union ».
28. Enfin, la circonstance que la version de l’article 10 de l’annexe X du statut, dans sa version issue du règlement n o  1023/2013, en vigueur depuis le 1 er  janvier 2014, précise que « [l’AIPN] fixe les modalités d’application du présent article », sans faire référence aux DGE de l’article 110 du statut, ne saurait révéler, a posteriori, l’intention supposée du législateur de l’Union, lors de l’adoption de la version initiale dudit article applicable au litige, à savoir en octobre 1987, de ne pas rendre obligatoire l’adoption de DGE pour la mise en œuvre dudit article. Au surplus, la version de l’article 1 er
de l’annexe X du statut, dans sa version issue du règlement n o  1023/2013, est identique à celle applicable au présent litige et prévoit toujours l’obligation d’adopter des DGE. En outre, le renvoi aux « modalités d’application », effectué au nouvel article 10 de l’annexe X du statut, n’interdit nullement que ces dispositions puissent prendre la forme de DGE au sens de l’article 110 du statut.
29. Compte tenu de tout ce qui précède, le SEAE avait l’obligation d’adopter des DGE de l’article 10 de l’annexe X du statut, conformément à l’article 1 er, troisième alinéa, de ladite annexe.
30. Or, il ne ressort pas du dossier que le SEAE, agissant à l’égard de son personnel en tant qu’institution au sens du statut, aurait adopté des DGE pour la mise en œuvre de l’article 10 de l’annexe X du statut, conformément aux dispositions de l’article 110 de celui-ci. Les directives internes ont été adoptées postérieurement à la décision attaquée et ne sauraient donc être utilement invoquées par le SEAE. En outre, ces directives internes ont été prises sans que le comité du statut n’ait été préalablement consulté. Elles ne sauraient dès lors valoir DGE, au sens de l’article 110 du statut, faute d’avoir été prises selon la procédure prévue à cet article. Il en est de même d’ailleurs des directives internes de la Commission du 10 octobre 1987, relatives à l’ICV et à l’indemnité complémentaire visées à l’article 10 de l’annexe X du statut, que le SEAE a indiqué, lors de l’audience, avoir appliquées par analogie à son personnel.
31. Il y a lieu toutefois de constater que l’adoption de DGE supposait au préalable la mise en place d’un comité du personnel. Conformément à l’article 99 du statut, le SEAE avait jusqu’au 31 décembre 2011 pour établir en son sein un tel comité. Dans ces conditions, et pour regrettable que soit le retard apporté dans la mise en œuvre de l’article 1 er, troisième alinéa, de l’annexe X du statut, il y a lieu d’admettre qu’à la date de la décision attaquée le SEAE se trouvait encore, quant à l’application de cette disposition, dans une période d’adaptation (voir, en ce sens, à propos de l’obligation d’adopter des DGE pour la mise en œuvre des articles 43 et 45 du statut, arrêts Bernusset/Commission, 94/63 et 96/63, EU:C:1964:41, et De Pascale/Commission, 97/63, EU:C:1964:61). Dès lors, la carence du SEAE ne saurait à elle seule être considérée comme une cause de nullité de la décision attaquée compte tenu notamment des nécessités du service et, en particulier, de l’obligation pour l’AIPN de procéder annuellement, conformément à l’article 10, paragraphe 1, septième alinéa, de l’annexe X du statut, à l’évaluation de l’ICV pour chaque lieu d’affectation.
32. En outre, il convient d’observer que l’absence de DGE de l’annexe X du statut ne prive pas de base légale la décision attaquée, laquelle a été prise sur le fondement des dispositions de l’article 10, paragraphe 1, de ladite annexe, et notamment du deuxième alinéa selon lequel « [a]ucune [ICV] n’est versée lorsque le fonctionnaire est affecté dans un pays où les conditions de vie peuvent être considérées comme équivalentes à celles habituelles dans l’Union ».
33. En tout état de cause, les requérants ne sauraient utilement invoquer le moyen tiré de l’absence de DGE de l’annexe X du statut que dans l’hypothèse où l’irrégularité alléguée serait susceptible de les affecter personnellement (voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général M. Warner dans l’affaire Deboeck/Commission, 90/74, EU:C:1975:109). À cet égard, il convient de souligner que des DGE ont pour principal objectif de fixer des critères aptes à guider l’administration dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire ou à préciser la portée de dispositions statutaires manquant à ce point de clarté et de précision qu’elles ne se prêteraient pas à une application dépourvue d’arbitraire (voir, en ce sens, arrêts Ianniello/Commission, T‑308/04, EU:T:2007:347, point 38, et Behmer/Parlement, EU:F:2009:103, point 47). Dès lors que l’imprécision d’une disposition ne saurait suffire par elle-même à conduire à une application arbitraire de cette disposition, les requérants n’auraient un intérêt à soulever un tel moyen que si la carence du SEAE à adopter les DGE leur avait personnellement fait grief en conduisant, dans les circonstances de l’espèce, l’AIPN à appliquer à leur situation les dispositions de l’article 10 de l’annexe X du statut de façon partiale et arbitraire.
34. Or, les requérants n’apportent aucun élément de nature à établir que l’absence de DGE aurait conduit l’AIPN à faire une application arbitraire de l’article 10 de l’annexe X du statut à leur égard. Ils se bornent, en effet, à affirmer, sans élément probant à l’appui de leurs allégations, que le SEAE a considéré « arbitrairement que les conditions de vie [dans leurs pays d’affectation étaient] équivalentes » à celles habituelles dans l’Union et font valoir qu’ils « n’ont pas à démontrer que les dispositions [en cause] manquent de clarté et sont imprécises ». En particulier, la circonstance que l’AIPN n’a pas utilisé les paramètres définis au paragraphe 1, quatrième alinéa, de l’article 10 de l’annexe X du statut pour déterminer le montant de l’ICV selon les lieux d’affectation ne suffit pas à établir que l’AIPN aurait « list[é] arbitrairement les lieux d’affectation où les conditions de vie peuvent être considérées comme équivalentes à celles [habituelles] dans l’Union ». Il ressort d’ailleurs du dossier que, loin de n’avoir été « guidée par aucun critère », l’AIPN a fixé des critères aptes à guider son appréciation de l’équivalence des conditions de vie. L’AIPN a ainsi fait état, dans la décision attaquée, de la méthode utilisée, indiquant que l’exercice annuel d’évaluation de l’ICV incluait « une analyse des conditions de vie prévalant dans les lieux d’affectation, visant à déterminer si elles [étaient] ou rest[aient] équivalentes à celles habituelles dans l’Union », ajoutant que « [l]e cas échéant basé sur cette vérification l’AIPN décidera[it] qu’aucune [ICV] ne d[evrai]t être octroyée », et précisant en outre qu’« [i]l y a[vait] lieu de tenir compte des analyses effectuées par les services compétents de l’Union européenne, des cotations du système ‘Hardship allowance’ [‘indemnités pour missions difficiles’] [de l’Organisation des] Nations unies et des autres éléments à la disposition des services ». Il a également été fait état des critères utilisés par l’AIPN tant dans le mémoire en défense du SEAE que dans les réponses aux réclamations des requérants, critères dont la prise en compte dans l’appréciation de la situation individuelle des requérants n’a pas été contestée. Si les requérants affirment que la méthodologie ainsi présentée est insuffisamment précise, ils ne démontrent pas en quoi elle serait insuffisante ni en tout état de cause que cette imprécision aurait conduit l’AIPN à les traiter de façon arbitraire par rapport aux agents affectés dans d’autres lieux.
35. À titre subsidiaire, les requérants font valoir que, dans l’hypothèse où de telles DGE existeraient, le SEAE aurait néanmoins violé le principe de transparence pour ne pas les avoir portées à la connaissance des membres du personnel et pour ne pas les avoir communiquées au comité du personnel. Toutefois, dès lors qu’il ne ressort pas du dossier, ainsi qu’il a été dit, que l’hypothèse avancée par les requérants est avérée, le moyen ne peut qu’être écarté.
36. Enfin, la circonstance que l’entrée en vigueur du règlement n o  1023/2013 rendrait d’autant plus nécessaire une telle communication que la référence au « facteur de pondération » n’apparaît plus dans la version de l’article 10 de l’annexe X du statut issu de ce règlement est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, laquelle n’a pas été rendue sous l’empire dudit règlement.
37. Compte tenu de ce qui précède, l’absence de DGE de l’annexe X du statut n’est pas susceptible d’entraîner la nullité de la décision attaquée et il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter le premier moyen.
Sur le deuxième moyen, tiré de l’insuffisance de motivation
38. Les requérants soutiennent que la décision attaquée méconnaît l’obligation de motivation des décisions faisant grief, telle qu’énoncée à l’article 25 du statut. La décision attaquée se bornerait, en effet, à viser la nécessité de mettre à jour la liste sans fournir la moindre motivation ni la moindre explication, notamment quant à la méthode suivie, au soutien de l’affirmation d’une telle nécessité. En particulier, la simple référence, dans une note interne ainsi que dans les réponses aux réclamations, aux cotations utilisées pour ses propres agents par l’Organisation des Nations unies (ONU), ou à l’indice de développement humain du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), ou celles encore utilisées par les États-Unis d’Amérique pour son personnel diplomatique, ne saurait permettre de comprendre la méthodologie suivie.
39. Le SEAE conclut au rejet du moyen.
40. À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la portée de l’obligation de motivation dépend de la nature de l’acte en cause et que, lorsqu’il s’agit, comme en l’espèce, d’un acte à portée générale, la motivation peut se borner à indiquer, d’une part, la situation d’ensemble qui a conduit à son adoption et, d’autre part, les objectifs généraux qu’il se propose d’atteindre (arrêts Royaume-Uni/Conseil, C‑150/94, EU:C:1998:547, points 25 et 26 ; Luxembourg/Parlement et Conseil, C‑168/98, EU:C:2000:598, point 62 ; Kik/OHMI, C‑361/01 P, EU:C:2003:434, point 102, et Espagne/Conseil, C‑342/03, EU:C:2005:151, point 55 ; voir également, s’agissant de règlements concernant la rémunération des fonctionnaires, arrêts Abrias e.a./Commission, 3/83, EU:C:1985:283, points 30 et 31, et Rijnoudt et Hocken/Commission, T‑97/92 et T‑111/92, EU:T:1994:69, points 49 et suivants).
41. Par ailleurs, le juge de l’Union a itérativement jugé que, si un acte à portée générale fait ressortir l’essentiel de l’objectif poursuivi par l’institution, il serait excessif d’exiger une motivation spécifique pour les différents choix techniques opérés (voir, notamment, arrêt Espagne/Conseil, C‑284/94, EU:C:1998:548, point 30), comme par exemple les aspects techniques de modalités de calcul en matière de rémunération des fonctionnaires (arrêt Abello e.a./Commission, T‑544/93 et T‑566/93, EU:T:1995:202, point 89).
42. Enfin, il n’est pas exigé, quelle que soit la nature de l’acte en cause, que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la motivation d’un acte doit être appréciée au regard non seulement du libellé de cet acte, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêt Pays-Bas/Commission, C‑26/00, EU:C:2005:450, point 113, et la jurisprudence citée).
43. En l’espèce, la motivation de la décision attaquée vise l’article 10 de l’annexe X du statut. Elle rappelle que la révision de l’ICV est un exercice annuel qui couvre tous les lieux d’affectation afin de tenir compte de l’évolution du contexte. Elle précise qu’un tel exercice inclut une analyse des conditions de vie prévalant dans les lieux d’affectation, visant à déterminer si elles sont ou restent équivalentes à celles habituelles dans l’Union. Elle indique que, le cas échéant, sur la base de cette vérification, l’AIPN décidera qu’aucune ICV ne sera octroyée. Elle précise notamment tenir compte des analyses effectuées par les services compétents de l’Union, des cotations du système d’indemnités pour missions difficiles de l’ONU et des recommandations du groupe technique du SEAE des 5 et 19 octobre 2012 portant sur la révision de l’ICV. Elle indique, enfin, qu’il y a lieu de mettre à jour la liste en y ajoutant certains pays tiers qu’elle énumère. La motivation de la décision attaquée fait ainsi mention tant de la situation d’ensemble qui a conduit à son adoption que des objectifs généraux qu’elle se propose d’atteindre.
44. En outre, il convient d’observer que la décision attaquée est intervenue après que le comité central du personnel – section hors Union – a été consulté sur son adoption. Si celui-ci a déploré ne pas avoir eu accès à certaines bases de données et émis un avis négatif sur le projet de décision qui lui était soumis, il n’en demeure pas moins que la décision attaquée est intervenue dans un contexte connu des requérants, lesquels ont eu connaissance de l’avis dudit comité, leur permettant ainsi de comprendre la portée de la mesure à leur égard.
45. Il y a lieu de noter également qu’une note interne de la direction des ressources humaines du SEAE du 21 décembre 2012 a été diffusée auprès de l’ensemble des agents affectés en délégation. Cette note précisait notamment que la décision attaquée était fondée sur l’article 10, paragraphe 1, deuxième alinéa, de l’annexe X du statut, lequel, selon les termes de cette note, « confère à l’AIPN un large pouvoir discrétionnaire pour la fixation de la liste […] ». Elle indiquait, en outre, que l’analyse de l’AIPN reposait sur « une comparaison des conditions de vie des pays en question », sur « la confirmation d’une amélioration dans la durée des conditions de vie dans les pays tiers en question », sur « une comparaison avec les cotations [de l’ONU] pour [ses] propres agents ainsi que les cotations du [PNUD et l’indice de développement humain] ».
46. Enfin, l’AIPN a développé la motivation de la décision attaquée dans les réponses apportées aux réclamations, dans lesquelles elle a notamment précisé que les conséquences de la crise économique au sein de l’Union avaient largement contribué à rapprocher du niveau de vie européen les niveaux de vie constatés dans les pays tiers qu’elle avait ajoutés à la liste et qui, pour certains d’entre eux, connaissaient même, depuis plusieurs années, une forte croissance économique. Dans ses réponses aux réclamations, l’AIPN s’est également efforcée de répondre point par point aux différents arguments factuels opposés par les requérants, leur permettant d’apprécier le bien-fondé de la décision attaquée et l’opportunité d’introduire un recours devant le Tribunal.
47. Dans ces conditions, le Tribunal estime que, conformément aux principes établis par la jurisprudence, la motivation de la décision attaquée, bien que succincte, est suffisante (voir, en ce sens, arrêts Di Marzio et Lebedef/Commission, T‑98/92 et T‑99/92, EU:T:1994:70, points 80 et 81, et Chassagne/Commission, F‑43/05, EU:F:2007:14, point 108).
48. Cette conclusion ne saurait être remise en cause par la circonstance que le comité du personnel n’aurait pas pu avoir accès aux « documents de référence » ou à certaines « bases de données » ainsi qu’aux « questionnaires ». En effet, si la consultation de ce comité relève d’une obligation statutaire, les requérants n’établissent ni même n’allèguent que la transmission aux représentants du personnel des documents auxquels ils font référence et qu’ils ne désignent d’ailleurs pas de façon précise constituerait une formalité préalable à accomplir par l’AIPN dans le cadre de la procédure d’adoption de la décision attaquée (voir, en ce sens, arrêt Dalmasso/Commission, F‑112/11, EU:F:2013:43, point 29).
49. Compte tenu de tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter le deuxième moyen.
Sur le troisième moyen, tiré de la méconnaissance de l’article 10, paragraphe 1, de l’annexe X du statut, de l’erreur manifeste d’appréciation et de la violation du principe de proportionnalité
50. Le troisième moyen s’articule en trois branches, tirées, la première, de l’erreur de droit, la deuxième, de l’erreur manifeste d’appréciation, la troisième, enfin, de la violation du principe de proportionnalité.
51. S’agissant, tout d’abord, de la première branche du troisième moyen, les requérants soutiennent que l’AIPN a entaché la décision attaquée d’une erreur de droit pour ne pas avoir fait application des cinq paramètres énumérés à l’article 10, paragraphe 1, quatrième alinéa, de l’annexe X du statut pour fixer la liste. L’AIPN se serait, en effet, bornée à fixer arbitrairement la liste et n’aurait tenu compte des paramètres en cause que pour déterminer le montant de l’ICV à verser dans les autres lieux d’affectation. L’absence de critères donnerait une marge d’appréciation trop large à l’AIPN et serait ainsi contraire au principe de transparence. La référence aux « analyses effectuées par les services […] de l’Union européenne », à la « cotatio[n] du système [‘indemnités pour missions difficiles’ de l’ONU] », ou encore au régime du PNUD ou à celui des États-Unis d’Amérique ne serait pas pertinente pour établir l’équivalence des conditions de vie. L’AIPN aurait dû, en revanche, tenir compte des réponses aux questionnaires sur les conditions de vie renseignées par les délégations. Enfin, elle aurait été en mesure, contrairement à ce qu’elle prétend, de prendre en compte le régime appliqué par les États membres pour leurs propres personnels diplomatiques en poste à l’étranger.
52. À cet égard, il convient de rappeler qu’en raison de sa nature particulière et dérogatoire l’annexe X du statut doit faire l’objet d’une interprétation stricte (ordonnance Marcuccio/Commission, C‑617/11 P, EU:C:2013:657, point 31).
53. De plus, il y a lieu d’observer que, si l’article 10, paragraphe 1, quatrième alinéa, de l’annexe X du statut énumère limitativement des paramètres aux fins de fixer la valeur de l’ICV à verser pour les pays d’affectation dans lesquels les conditions de vie ne sont pas considérées comme équivalentes à celles habituelles dans l’Union, le législateur de l’Union n’a, en revanche, défini aucun critère pour définir l’équivalence des conditions de vie entre les pays de l’Union et les pays tiers. En outre, ainsi qu’il a été dit au point 31 du présent arrêt, le SEAE se trouvait, à la date de la décision attaquée, dans une période d’adaptation qui pouvait valablement expliquer l’absence, encore à cette date, de DGE susceptibles de guider son pouvoir d’appréciation dans l’application de l’article 10 de l’annexe X du statut.
54. Cela étant, il y a lieu d’admettre que, en ne fixant aucun critère pour la détermination de l’équivalence des conditions de vie entre les pays de l’Union et les pays tiers, le législateur de l’Union a entendu laisser à l’AIPN, dans le cadre des DGE qu’elle se devait d’adopter pour l’avenir, une large marge d’appréciation. Dans ces conditions, le Tribunal estime que le SEAE, à la date de la décision attaquée, a pu, sans erreur de droit et dans les limites de son pouvoir d’appréciation, tenir compte de critères autres que les paramètres explicitement énumérés à l’article 10, paragraphe 1, quatrième alinéa, de l’annexe X du statut pour procéder à l’appréciation de cette équivalence.
55. En conséquence, l’AIPN, contrairement à ce que font valoir les requérants, n’était pas liée ni limitée par les paramètres visés au paragraphe 1 de l’article 10 de l’annexe X du statut pour apprécier les conditions de vie et déterminer leur équivalence entre les pays de l’Union et les pays tiers. Si les requérants soutiennent en outre que l’AIPN aurait dû tenir compte, dans son appréciation de l’équivalence des conditions de vie, des évaluations faites par les États membres pour leur personnel diplomatique, ils n’apportent aucun élément de droit susceptible d’établir le bien-fondé d’une telle argumentation Dans ces conditions, eu égard au degré de complexité de la matière et de son large pouvoir d’appréciation, l’AIPN a pu tenir compte, comme elle l’a fait, des indices et des données relatifs au niveau de développement économique atteint dans les pays en cause, ainsi que des évaluations faites par certains organismes internationaux ou certains états, comme celles effectuées par l’ONU dans le cadre du PNUD, pour la détermination des éléments de rémunération accordés à leurs propres agents, ou celles encore effectuées par les États-Unis d’Amérique pour son personnel diplomatique affecté à l’étranger.
56. Au vu des pièces du dossier, l’utilisation de ces données et la méthode ainsi décrite, privilégiant une approche économique globale fondée sur la comparaison des niveaux de développement économique et tenant compte des analyses faites par d’autres organismes internationaux ou certains états pour leur personnel diplomatique, pour déterminer l’équivalence des conditions de vie entre les pays de l’Union et les pays tiers n’apparaissent pas contraires à l’article 10, paragraphe 1, de l’annexe X du statut.
57. Cette conclusion ne saurait être remise en cause par la circonstance, au demeurant non établie, que la méthode utilisée pour déterminer l’équivalence des conditions de vie aurait été différente de celle utilisée par le passé, dès lors qu’ainsi qu’il vient d’être dit la méthode utilisée s’inscrivait dans les limites du pouvoir d’appréciation de l’AIPN et qu’aucune disposition réglementaire ne faisait obligation à celle-ci de maintenir sa méthode inchangée.
58. Enfin, admettre, comme le laissent entendre les requérants, que la révision de l’équivalence des conditions de vie devrait se faire selon les paramètres et la méthode utilisés pour évaluer le montant de l’ICV conduirait à garantir, d’une année à l’autre, alors même que les conditions de vie seraient considérées comme équivalentes, le versement aux agents concernés d’une ICV au taux minimal de 10 %, correspondant à l’hypothèse où tous les paramètres seraient évalués à « 0 ». Une telle approche serait manifestement contraire à la volonté du législateur de l’Union qui a entendu exclure du bénéfice de l’ICV les agents affectés dans des pays tiers connaissant des conditions de vie équivalentes aux conditions habituelles dans l’Union.
59. S’agissant, ensuite, de la deuxième branche du troisième moyen, tirée de l’erreur manifeste d’appréciation, il convient de rappeler, à titre liminaire, que, selon une jurisprudence constante, dans les domaines où le législateur de l’Union dispose d’un large pouvoir d’appréciation, le contrôle de légalité exercé par le juge doit se limiter à vérifier si la mesure en cause n’est pas entachée d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir ou si l’autorité en question n’a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation (arrêts Jippes e.a., C‑189/01, EU:C:2001:420, point 80, et la jurisprudence citée ; Espagne/Conseil, C‑310/04, EU:C:2006:521, point 96 ; Busacca e.a./Cour des comptes, T‑164/97, EU:T:1998:233, point 48, et Chassagne/Commission, EU:F:2007:14, point 56).
60. En outre, il convient de souligner que, selon une jurisprudence également constante, d’une part, un acte administratif jouit d’une présomption de légalité et, d’autre part, la charge de la preuve pèse, en principe, sur celui qui allègue, de sorte qu’il incombe aux requérants de fournir à tout le moins des indices suffisamment précis, objectifs et concordants de nature à soutenir la véracité ou la vraisemblance des faits à l’appui de leur prétention (arrêt Wiame/Commission, F‑15/08, EU:F:2010:7, point 21, et la jurisprudence citée).
61. C’est à l’aune des principes jurisprudentiels qui viennent d’être rappelés qu’il convient d’examiner les éléments fournis pour chaque pays d’affectation en cause par les requérants à l’appui de la deuxième branche du troisième moyen, tirée de l’erreur manifeste d’appréciation.
62. Les requérants soutiennent, en substance, que les cinq paramètres posés par l’article 10 de l’annexe X du statut pour la détermination du montant de l’ICV n’ont connu aucune amélioration au cours de la période de référence dans les pays concernés et, pour certains d’entre eux, se seraient même dégradés. Il en serait ainsi des conditions climatiques, notamment au Japon avec la montée des risques de tremblement de terre ou d’ouragans, en Malaisie, à Hong Kong ou à Singapour avec l’aggravation de la pollution atmosphérique, ou encore en Argentine avec un risque accru d’inondation. Dans ce dernier pays, les conditions sanitaires, compte tenu de l’épidémie de dengue, ou celles relatives à la sécurité, eu égard au haut niveau de criminalité qui y est observé, se seraient également fortement dégradées. Les requérants apportent au soutien de leurs développements des articles de presse, des articles tirés de sites internet, des études de l’Organisation mondiale de la santé notamment s’agissant de la qualité de l’air à Hong Kong ou au Chili, ou encore les résultats de questionnaires renseignés en délégations. Les requérants estiment ainsi que l’AIPN, en supprimant les deux points qu’elle avait accordés l’année précédente au titre des conditions climatiques pour établir cette année-là le montant de l’ICV à 15 % du montant de référence au Japon, à Hong Kong, au Chili, à Taïwan, en Malaisie et à Singapour, et en supprimant les deux points également accordés l’année précédente au titre de la sécurité pour établir le montant de l’ICV en Argentine, aurait commis une erreur manifeste dans son appréciation des conditions de vie dans ces pays tiers et aurait donc, en conséquence, estimé à tort qu’elles étaient devenues équivalentes à celles habituellement constatées dans l’Union.
63. Le Tribunal considère cependant que de telles considérations sont sans incidence sur la solution du présent litige dès lors que, comme il a été dit précédemment, l’AIPN, pour fonder son appréciation de l’équivalence des conditions de vie, ne s’est pas référée aux paramètres énoncés à l’article 10, paragraphe 1, quatrième alinéa, de l’annexe X du statut. Si, dans les réponses aux réclamations, notamment dans celle apportée aux requérants qui sont affectés en Malaisie, l’AIPN a réfuté le bien-fondé des arguments des requérants relatifs aux paramètres susvisés, elle ne saurait pour autant, en tout état de cause, simplement pour s’être placée sur le terrain du bien-fondé desdits paramètres, avoir procédé à une substitution de motifs : l’AIPN, dans les réponses aux réclamations - ni non plus le SEAE, dans ses écrits en défense dans la présente instance - ne s’est en effet nullement fondée sur de tels paramètres pour procéder à son appréciation de l’équivalence des conditions entre pays de l’Union et pays tiers, ce que les requérants ne contestent d’ailleurs pas.
64. À supposer même que, dans ses réponses aux arguments des requérants, l’AIPN aurait commis des erreurs de fait ou une erreur manifeste dans l’appréciation de la pondération à apporter aux paramètres précités pour les pays en cause, une telle circonstance serait sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Il ressort, en effet, tant des réponses apportées aux réclamations que des éléments apportés par le SEAE dans son mémoire en défense que l’AIPN, pour fonder son appréciation de l’équivalence des conditions de vie entre les pays de l’Union et les pays tiers, s’est fondée essentiellement, ainsi qu’il a été dit, sur des indices et des données économiques.
65. L’AIPN a ainsi, dans une première étape, fondé son appréciation sur l’évaluation du niveau de développement atteint dans les pays d’affectation concernés, tant en termes absolus que relatifs, sur la base d’indicateurs tels que le produit intérieur brut par habitant du Fonds monétaire international ou l’indice du vivre mieux de l’Organisation pour la coopération et le développement en Europe.
66. L’AIPN a souligné que l’analyse menée dans cette première étape avait démontré que les conditions de vie au sein de l’Union s’étaient dégradées sous l’impact de la crise financière et qu’en revanche les conditions de vie dans les pays d’affectation concernés s’étaient améliorées au point, parfois, d’être plus favorables que celles habituellement constatées dans l’Union. Puis, dans une seconde étape, l’AIPN a comparé les résultats obtenus avec les statistiques établies notamment par l’ONU et les États-Unis d’Amérique pour leur personnel respectif affecté à l’étranger dans le cadre de missions difficiles, estimant que les systèmes onusien et américain étaient, sur de nombreux aspects, très proches de celui utilisé par l’Union pour ses agents affectés dans les pays tiers. Enfin, l’AIPN a complété son analyse par la prise en compte de certains indices internationaux, et notamment par celle de l’indice de développement humain du PNUD, lequel mesure à la fois l’espérance de vie, le niveau d’éducation et le niveau de vie.
67. Pour contester une telle méthode d’appréciation, les requérants se bornent, en substance, à affirmer que les données utilisées par le SEAE sont, « d’une certaine manière, dépourvu[e]s de pertinence et inadapté[e]s ». Ils font valoir que, par le passé, le SEAE ne se serait pas « align[é] sur [le régime d’indemnités pour missions difficiles de l’ONU ou sur celui des États-Unis d’Amérique] » et aurait « accordé des [ICV] dans des cas où [l’ONU] ne le faisai[t] pas ». Ils se réfèrent en outre aux conclusions du groupe technique sur l’ICV selon lesquelles « l’analyse [de l’ONU] dev[r]ait être utilisée avec précaution dès lors que ‘[l’ONU] bas[e] [sa] notation sur le pays en général alors que [la Commission] […] fonde [son analyse] sur la situation dans les capitales’ ». De tels arguments, dénués de toute précision, ne sauraient toutefois suffire pour établir que l’AIPN aurait entaché son appréciation de l’équivalence des conditions de vie d’une erreur manifeste. Enfin, si les requérants soutiennent dans leur requête que le comité du personnel aurait noté que le Japon et Taïwan ne feraient pas l’objet d’une évaluation dans le « régime [d’indemnités pour missions difficiles de l’ONU] », ils ne le démontrent pas.
68. Au regard des pièces du dossier, compte tenu du large pouvoir d’appréciation de l’AIPN en la matière et alors que les requérants n’ont apporté aucun élément susceptible de remettre en cause la méthode d’appréciation de l’équivalence des conditions de vie qu’elle a utilisée, le Tribunal estime que la prise en compte de l’impact négatif des conséquences cumulées de la crise financière sur les conditions de vie au sein de l’Union depuis 2008 et celle de l’amélioration concomitante des indicateurs socio-économiques au cours des dernières années dans les pays d’affectation ont pu valablement conduire l’AIPN, prenant appui sur une analyse comparative des résultats obtenus par d’autres grands systèmes statistiques internationaux, à estimer que les conditions de vie dans les pays tiers concernés étaient devenues équivalentes à celles habituelles dans l’Union sans entacher son appréciation sur ce point d’une erreur manifeste .
69. S’agissant, enfin, de la troisième branche du troisième moyen, les requérants font valoir que la décision attaquée méconnaît le principe de proportionnalité, les désavantages causés étant, au regard des situations réelles dans les pays en cause, disproportionnés par rapport aux objectifs poursuivis. Les conséquences de la décision attaquée seraient particulièrement graves s’agissant des grades les moins élevés et pour les fonctionnaires et les agents supportant d’importantes charges de famille. Au soutien de cette branche du moyen, les requérants semblent soutenir que les dispositions de l’article 10 de l’annexe X du statut prévoient, même lorsque tous les paramètres sont évalués à zéro, une ICV de 10 % du montant de référence. Un tel argument ne saurait, en tout état de cause, être retenu, puisque l’article 10 de l’annexe X du statut prévoit l’évaluation à zéro d’un paramètre lorsque celui-ci « présente un caractère normal, sans être équivalent aux conditions habituelles dans l’Union », et par conséquent ne s’applique qu’aux situations pour lesquelles les conditions de vie sont considérées comme normales et non pas équivalentes à celles habituelles dans l’Union.
70. Cela étant, il convient de rappeler que le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché (voir arrêts National Farmers’ Union e.a., C‑157/96, EU:C:1998:191, point 60, et Verein für Konsumenteninformation/Commission, T‑2/03, EU:T:2005:125, point 99).
71. En l’espèce, la décision attaquée a été prise, conformément aux dispositions de l’article 10 de l’annexe X du statut, dans le cadre de l’exercice annuel d’évaluation de l’ICV à verser aux agents qui sont affectés dans des pays tiers afin de tenir compte des conditions de vie particulières qui leur sont imposées dans l’exercice de leurs fonctions au service des institutions à l’extérieur de l’Union. Dès lors qu’il vient d’être constaté qu’en l’espèce l’AIPN a pu estimer, à bon droit, que les conditions de vie dans les pays en cause étaient équivalentes à celles habituelles dans l’Union et qu’en conséquence il n’y avait lieu de tenir compte d’aucune condition de vie particulière, la décision attaquée, qui fixe la date de son entrée en vigueur plus d’un an après celle de son adoption, afin précisément de tenir compte de son impact sur les rémunérations versées, n’a pas dépassé les limites de ce qui était nécessaire pour atteindre l’objectif fixé par les dispositions de l’article 10 de l’annexe X du statut.
72. Il découle de ce qui précède que les trois branches du troisième moyen ont été rejetées, de sorte que le troisième moyen doit être écarté.
Sur le quatrième moyen, tiré du détournement de pouvoir et de procédure
73. Les requérants soutiennent que la décision attaquée n’a pas été prise en raison de l’équivalence des conditions de vie entre les pays de l’Union et leurs pays d’affectation, mais pour permettre au SEAE de réaliser des économies budgétaires dans un souci de « crédibilité vis-à-vis du Parlement européen et du contribuable », selon les termes utilisés dans une note du 7 juin 2013 du directeur général administratif du SEAE. Ils font valoir que la décision attaquée est une décision « politique » et non pas administrative, qui n’appliquerait pas les paramètres définis à l’article 10 de l’annexe X du statut, lesquels seuls auraient dû être pris en compte au soutien de ladite décision. L’AIPN se serait ainsi arbitrairement appuyée sur d’autres critères que ceux statutairement prévus dans le seul but de ne pas avoir à verser l’ICV aux requérants. L’administration n’ayant pas, les années précédentes, estimé que les conditions de vie dans les pays en cause étaient équivalentes à celles habituelles dans l’Union, le changement de méthode opéré pour l’appréciation de la condition de l’équivalence des conditions de vie dans les pays tiers n’aurait eu pour seul but que de réduire les coûts salariaux, sous la pression des États membres et en lien avec la réforme statutaire de 2013.
74. À cet égard, il y a lieu de rappeler qu’une décision n’est entachée de détournement de pouvoir, dont le détournement de procédure n’est qu’une forme, que si elle apparaît, sur la base d’indices objectifs, pertinents et concordants, avoir été prise pour atteindre un but autre que celui poursuivi par la réglementation en cause (arrêts Lux/Cour des comptes, 69/83, EU:C:1984:225, point 30 ; Pitrone/Commission, T‑46/89, EU:T:1990:62, point 70, et Angelidis/Parlement, F‑104/08, EU:F:2010:23, point 89).
75. En tout état de cause, il suffit de rappeler ce qui a été constaté plus haut, à savoir que la décision attaquée, laquelle n’a pas procédé au calcul de l’ICV due aux requérants mais a supprimé l’ICV à laquelle ils avaient droit antérieurement, a été régulièrement prise par l’AIPN sur la base d’éléments d’appréciation autres que les paramètres énoncés à l’article 10, paragraphe 1, quatrième alinéa, de l’annexe X du statut et que l’appréciation à laquelle l’AIPN s’est livrée n’a été entachée d’aucune erreur manifeste et s’inscrivait dans les limites de son pouvoir d’appréciation. Une telle suppression étant légalement justifiée et répondant au but légitime de l’institution d’adapter les rémunérations en raison des conditions particulières d’exercice des fonctions dans les pays d’affectation tiers, les économies budgétaires qui ont pu être induites par une telle décision ne sauraient révéler un détournement de pouvoir ou de procédure.
76. Le simple fait que la décision attaquée ait pu être qualifiée de « politique » par le SEAE dans une note interne ne saurait être de nature à remettre en cause une telle appréciation, alors qu’il ne ressort nullement de la note en cause que la décision attaquée aurait été prise dans un but autre que celui pour lequel elle était légalement prévue. Le fait également, à le supposer avéré, que l’AIPN ait changé de méthode pour apprécier si les conditions de vie dans les pays d’affectation tiers étaient équivalentes à celles habituelles dans l’Union ne suffit pas davantage à établir l’existence d’un détournement de procédure. Aucune procédure, ainsi qu’il a été dit, n’ayant été fixée par les textes applicables, l’AIPN pouvait, comme en l’espèce, dans un domaine où elle bénéficie d’une large marge d’appréciation, adapter sa méthode d’appréciation d’une année à l’autre dès lors que, comme en l’espèce, cette approche n’excédait pas les limites de son pouvoir d’ appréciation et n’était contraire à aucune règle du statut ni à aucun des principes du droit de l’Union dans le domaine de la fonction publique dont les requérants auraient pu se prévaloir.
77. Le quatrième moyen ne saurait donc être accueilli.
Sur le cinquième moyen, tiré de l’erreur de droit et de l’erreur de fait
78. Les requérants soutiennent que l’AIPN a commis une erreur de droit pour avoir considéré, dans ses réponses aux réclamations, que, « si l’administration considère que, dans un pays, ‘les conditions de vie peuvent être considérées comme équivalentes par rapport aux conditions habituelles dans l’Union’, la révision annuelle n’a plus lieu ».
79. À cet égard, il convient d’observer qu’une telle formulation, ainsi que le concède le SEAE, peut prêter à confusion. Néanmoins, ainsi qu’il ressort des explications fournies en défense, par une telle indication, le SEAE n’a nullement laissé entendre, contrairement à ce que soutiennent les requérants, qu’une ICV supprimée ne pouvait en aucun cas être à nouveau octroyée. Les considérants de la décision attaquée précisent, au contraire, que la révision est un exercice annuel qui « inclut une analyse des conditions de vie prévalant dans les lieux d’affectation, visant à déterminer si elles sont ou restent équivalentes à celles habituelles dans l’Union » et que, le cas échéant, l’AIPN, sur la base de cette vérification, décide « qu’aucune [ICV] ne doit être octroyée ou qu’une [ICV] doit être (ré)introduite ». Contrairement à ce que prétendent les requérants, l’approche adoptée par l’AIPN n’est nullement contradictoire. En tout état de cause, à la supposer même erronée, l’allégation critiquée par les requérants n’a aucune incidence sur la légalité de la décision attaquée, valablement motivée par ailleurs.
80. Enfin, les requérants font valoir que l’AIPN a commis une erreur de fait pour avoir considéré, ainsi qu’il ressortirait de la motivation du rejet de la réclamation introduite par les requérants affectés au Japon, que les conditions de vie se seraient améliorées dans ce pays au cours d’une période significative, tout en indiquant que le Japon pouvait ne « pas avoir connu d’amélioration en termes absolus ». Ainsi que le fait remarquer à bon droit le SEAE, une telle motivation ne révèle ni erreur de fait ni contradiction dès lors qu’une situation économique peut ne pas avoir progressé en termes absolus, mais s’être relativement améliorée par rapport à d’autres pays, en l’espèce au regard des pays de l’Union pour lesquels, au cours de la même période de référence, les conditions de vie se seraient détériorées.
81. En conséquence, le cinquième moyen ne peut qu’être écarté.
Sur le sixième moyen, tiré de la violation du principe de confiance légitime
82. Les requérants font valoir que le SEAE, en n’ayant pas modifié l’ICV attribuée aux agents affectés dans les pays tiers n’ouvrant désormais plus droit à l’ICV depuis au moins 2007, et cela nonobstant la crise économique, a fait naître des espérances légitimes dans son maintien et cela d’autant plus que la situation s’est aggravée dans les pays concernés, sous l’effet notamment de l’accident de Fukushima au Japon, de la mauvaise qualité de l’air au Chili ou en Chine, des mauvaises conditions sanitaires à Singapour ou encore du niveau de criminalité élevé en Argentine.
83. Le SEAE conclut au rejet du moyen.
84. À cet égard, il y a lieu de rappeler que le droit de réclamer la protection de la confiance légitime s’étend à tout particulier qui se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l’administration a fait naître chez lui des espérances fondées, en lui fournissant des assurances précises sous la forme de renseignements précis, inconditionnels et concordants, émanant de sources autorisées et fiables (voir, à titre d’exemple, arrêt Centeno Mediavilla e.a./Commission, T‑58/05, EU:T:2007:218, point 96).
85. En l’espèce et en tout état de cause, la simple circonstance que l’ICV soit restée inchangée durant plusieurs années ne saurait suffire aux requérants pour se réclamer du principe de protection de la confiance légitime puisque les dispositions qui encadrent l’attribution de l’ICV prévoient expressément qu’elle fait l’objet d’une évaluation annuelle et donc qu’elle est susceptible d’être modifiée d’une année à l’autre ou même supprimée. Les requérants ne sauraient sérieusement soutenir, dans ces conditions, que l’administration, en ne modifiant pas l’ICV depuis le début de la crise économique, leur aurait fourni des assurances précises et inconditionnelles de nature à faire naître dans leur chef un droit à l’ICV.
86. Au demeurant, ainsi qu’il a été rappelé au point 71 du présent arrêt, l’AIPN a prévu une application différée de la décision attaquée, assurant ainsi une transition souple dans le temps entre la situation ancienne et la nouvelle de nature à protéger à suffisance les espérances des requérants dans le maintien d’une situation juridique donnée.
87. Le moyen sixième moyen doit donc être également écarté.
88. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions en annulation doivent être rejetées.
Sur les conclusions à fin d’injonction
89. Il convient de rappeler qu’il n’appartient pas au juge de l’Union d’adresser des injonctions à l’administration dans le cadre du contrôle de légalité fondé sur l’article 91 du statut (arrêt Di Marzio/Commission, T‑14/03, EU:T:2004:59, point 63). Il s’ensuit que les conclusions par lesquelles les requérants demandent au Tribunal d’ordonner le paiement des ICV auxquelles ils prétendent avoir droit ne peuvent qu’être rejetées comme irrecevables.
90. Il résulte de tout ce qui précède que le présent recours doit être rejeté.
Sur les dépens
91. Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre. En outre, à défaut de conclusions sur les dépens, et conformément au paragraphe 3 de l’article 89 du règlement de procédure, chaque partie supporte ses propres dépens.
92. Il résulte des motifs énoncés dans le présent arrêt que les requérants ont succombé en leur recours. Toutefois, le SEAE n’a pas, dans ses conclusions, expressément demandé que les requérants soient condamnés aux dépens, mais s’est borné à demander au Tribunal de statuer sur les dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant pas l’application des dispositions de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, les requérants et le SEAE doivent respectivement supporter leurs propres dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE (troisième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) M. Julien-Malvy et les autres requérants dont les noms figurent en annexe supportent leurs propres dépens.
3) Le Service européen pour l’action extérieure supporte ses propres dépens.