61986CC0120_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
Durante muchos años, el mercado de la leche y de los productos lácteos en la Comunidad estuvo caracterizado por problemas de excedentes. En 1978, el Consejo adoptó dos Reglamentos destinados a resolver esta situación. El primero, que constituye el punto de partida de la presente petición de decisión prejudicial, es el Reglamento (CEE) nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977 (DO L 131, p. 1; EE 03/12, p. 143). Este Reglamento estableció dos tipos de primas, una prima por no comercialización y una prima por reconversión, destinadas a "apoyar la tendencia puesta de manifiesto por determinados grupos de explotaciones agrícolas de la Comunidad a abandonar la producción lechera o la comercialización de leche y de productos lácteos" (primer considerando). La concesión de la prima por no comercialización estaba sujeta a la condición de que el productor se comprometiera por escrito a no comercializar la leche o los productos lácteos durante un período de cinco años. La prima por reconversión debía concederse a los agricultores que reconvirtieran sus rebaños bovinos a la producción de carne y ya no entregaran leche ni productos lácteos. La segunda medida establecida por el Reglamento (CEE) nº 1079/77 del Consejo, igualmente de fecha 17 de mayo de 1977 (DO L 131, p. 6; EE 03/12, p. 148), consistía en una
"tasa de corresponsabilidad" de pequeña cuantía que grava la casi totalidad de las entregas de leche a las empresas que la tratan o la transforman.
En 1984, se puso de manifiesto que eran necesarias medidas más rigurosas y el Consejo adoptó dos nuevas medidas. Se trata del Reglamento (CEE) nº 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984 (DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61), que estableció una "tasa suplementaria" que se añade a la tasa de corresponsabilidad, por las cantidades de leche entregadas que sobrepasen una cantidad de referencia, durante cinco períodos consecutivos de doce meses que comienzan el 1 de abril de 1984; la otra medida adoptada figura en el Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo, de la misma fecha, es decir, 31 de marzo de 1984 (DO L 90, p. 13; EE 03/30, p. 64), que estableció las normas generales que permiten determinar las cantidades de referencia y el importe de las tasas. Las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria figuran en el Reglamento (CEE) nº 1371/84 de la Comisión de 16 de mayo de 1984 (DO 1984, L 132, p. 11; EE 03/30, p. 208). Entretanto, el período de aplicación de la tasa suplementaria fue prorrogado hasta 1991.
En virtud del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 857/84, la cantidad de referencia es igual a la cantidad de leche suministrada por el productor (fórmula A) o comprada por un comprador (fórmula B) durante el año civil 1981, si bien los Estados miembros podían prever, como solución sustitutoria, que la cantidad de referencia fuera igual a la cantidad de leche suministrada o comprada durante los años civiles 1982 ó
1983, a la que se aplica un porcentaje determinado de forma que no se exceda la cantidad total garantizada para este Estado miembro.
El artículo 3 del mencionado Reglamento preveía que se tomaran en cuenta determinadas situaciones particulares para la determinación de las cantidades de referencia y en el marco de la aplicación de las fórmulas A y B. A este respecto, se trataba en primer lugar del caso de los productores que, en virtud de la Directiva 72/159/CEE (DO L 96, de 23.4.1972, p. 1; EE 03/05, p. 177), habían suscrito un plan de desarrollo de la producción lechera, presentado antes del 1 de marzo de 1984; éstos podían obtener, según los términos de la disposición antes mencionada, cantidades de referencia "según la decisión del Estado miembro". Además "las inversiones llevadas a cabo sin plan de desarrollo podrán tomarse igualmente en cuenta, si el Estado miembro dispusiese de suficiente información".
En segundo lugar, pueden concederse cantidades de referencia específicas a los jóvenes agricultores y, en tercer lugar, puede tomarse en cuenta otro año civil de referencia dentro del período comprendido entre 1981 y 1983, cuando la producción lechera se vió afectada por acontecimientos excepcionales, como es el caso de una catástrofe natural o la destrucción accidental de los recursos forrajeros o de los edificios. El artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 1371/84 de la Comisión añadió otros tres casos de fuerza mayor en los cuales se puede tomar en cuenta otro año civil de referencia. El artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 857/84 contiene otras disposiciones relativas a la reestructuración de la producción lechera, en la forma de concesión de una indemnización a
los productores que se comprometieran a abandonar definitivamente la producción lechera o de concesión de una cantidad de referencia "suplementaria" a los productores que realicen un plan de desarrollo de la producción lechera en virtud de la Directiva 72/159/CEE y a los productores que ejerzan la actividad agrícola como actividad principal. El artículo 4 bis ((insertado por el Reglamento (CEE) nº 590/85 del Consejo, de 26 de febrero de 1985, (DO L 68, p. 1; EE 03/33, p. 247) y completado posteriormente)), permite a los Estados miembros asignar las cantidades de referencia no utilizadas de los productores o de los compradores a los productores o compradores de la misma región y, en su caso, de otras regiones. La totalidad de las cantidades de referencia exentas debe añadirse a la reserva nacional constituída en virtud del artículo 5, y sólo en base a ésta pueden concederse las cantidades de referencia suplementarias en el marco de aplicación de los artículos 3 y 4.
El artículo 7 del Reglamento nº 857/84 autoriza la transferencia de las cantidades de referencia en caso de venta, arrendamiento o transmisión hereditaria de una explotación para la que se determinó anteriormente una cantidad de referencia.
El Reglamento (CEE) nº 1078/77 fue aplicado en los Países Bajos por el Decreto nº 184 de la "Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw" (Fundación para el desarrollo y el saneamiento agrícolas, Stcrt 126) y modificado posteriormente por un Decreto de 29 de junio de 1978. El Decreto mencionado autoriza a la Stichting a concluir con los productores acuerdos de no comercialización y de reconversión.
Mediante Decreto nº J 1731, de 18 de abril de 1984 ("Beschikking superheffing" o Derecho relativo a la tasa suplementaria, Stcrt 79), los Países Bajos aplicaron el Reglamento (CEE) nº 857/84 y adoptaron disposiciones para su ejecución. Mediante ese Decreto, los Países Bajos optaron por la fórmula A (artículo 2) y las cantidades de referencia fueron determinadas con arreglo a las entregas llevadas a cabo en 1983 (apartado 1 del artículo 5). Los artículos 11, 12 y 13 del Derecho aplican las disposiciones comunitarias relativas a la concesión de una cantidad de referencia específica exenta de la tasa en determinadas situaciones particulares y prevén la aplicación, en determinadas circunstancias excepcionales, de un año de referencia distinto del año civil 1983. Finalmente, el artículo 19 del Decreto confiere al ministro la facultad de conceder otras cantidades de referencia. Este artículo prevé en particular lo que sigue:
"En cuanto a las cantidades cuya solicitud ya no pueda ser admitida, el ministro podrá acceder a dicha solicitud en la forma que se regulará. Podrá también acceder a solicitudes en casos distintos de los previstos por el presente Decreto".
Hasta octubre de 1979, el demandante en el litigio principal mantuvo una cabaña de producción de leche y entregó anualmente alrededor de 500 000 kg. de leche a la lechería. En octubre de 1979, celebró con la Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw un convenio ((conforme a las disposiciones del Reglamento (CEE) nº 1078/77 del Consejo)) mediante el cual se comprometió, entre otras cosas, a no entregar más leche ni más productos lácteos dentro del período comprendido entre el 1 de octubre de 1979 y el 30 de septiembre de 1984. Por consiguiente, en el transcurso del año de referencia 1983 (al igual
que en 1981 y 1982), el demandante no entregó leche. El 28 de mayo de 1984, presentó una solicitud conforme al artículo 19 del Real Decreto neerlandés, pidiendo la concesión de una cuota de 726 000 kg. de leche, exenta de la tasa.
El ministro demandado en el litigio principal denegó la solicitud mediante decisión de 24 de septiembre de 1984. El 17 de octubre de 1984, el demandante presentó un recurso contra esta decisión ante el College van Beroep voor het Bedrijfsleven que suspendió el procedimiento y solicitó al Tribunal de Justicia de la CEE que se pronunciara, con carácter prejudicial sobre las tres cuestiones siguientes:
"1) ¿Debe entenderse e interpretarse el Reglamento (CEE) nº 857/84 tal y como fue desarrollado por el Reglamento (CEE) nº 1371/84 y habida cuenta de su tercer considerando en el sentido que, para la fijación de las cantidades de referencia a que alude el artículo 2, un Estado miembro no puede tener en cuenta situaciones no previstas por las disposiciones comunitarias en cuestión, y en especial la situación en la que se encuentran quienes, en el marco del Reglamento nº 1078/77, no entregaron leche en el transcurso de uno u otro año de referencia, ni puede tampoco ese Estado adoptar una medida destinada a concederles una cantidad específica?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿carece de validez el Reglamento (CEE) nº 857/84 por ser incompatible con el Derecho comunitario vigente y en particular con:
a) el principio de seguridad jurídica,
b) el principio de proporcionalidad,
c) el derecho al respeto de la propiedad,
d) la prohibición de discriminación establecida en el apartado 3 del artículo 40, del Tratado CEE y
e) la prohibición de la desviación de poder,
dado que el mencionado Reglamento no contempla la situación de quienes, en el marco del Reglamento (CEE) nº 1078/77 no entregaron leche en el transcurso de uno u otro año de referencia?
3) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿actúa un Estado miembro en contradicción con el Derecho comunitario vigente al no adoptar ningún tipo de medidas, como la que se contempla en la primera cuestión, en favor de aquellos que, en el marco del Reglamento (CEE) nº 1078/77, no entregaron leche en el transcurso de uno u otro año de referencia?"
El tercer considerando del Reglamento (CEE) nº 857/84 tiene la siguiente redacción:
"considerando que resulta conveniente permitir a los Estados miembros que adapten las cantidades de referencia para hacerse cargo de la situación especial de determinados productores, y establecer para ello, en tanto fuere necesario, una reserva dentro de la cantidad garantizada anteriormente mencionada".
Entendemos que la primera cuestión parte del principio de que ni el Reglamento (CEE) nº 857/84 ni el Reglamento (CEE) nº 1371/84 contienen disposiciones que traten del caso específico de aquellas personas que, en virtud de un acuerdo celebrado en virtud del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1078/77, no entregaron leche dentro del año de referencia aplicado. Por consiguiente, el órgano jurisdiccional nacional pregunta si, en tales circunstancias, los Estados miembros pueden tener en cuenta tal situación, con observancia del Reglamento aplicable, y conceder una cantidad de referencia a una persona que se encuentre en tal situación. La tercera cuestión está relacionada con la primera y trata de saber si, en el caso de que el Reglamento no deba interpretarse como atributivo de tal facultad, el Derecho comunitario en general impone a un Estado miembro la concesión de una cantidad de referencia a una persona que se encuentre en tal situación.
Creemos que la premisa en la que se funda la primera cuestión es correcta. Según el régimen normal, una cantidad de referencia es igual a la cantidad de leche entregada por el productor o a la cantidad de leche comprada por el comprador, una vez ajustada, durante el año de referencia. Por hipótesis, una persona que celebró un acuerdo por un período de cinco años, en el cual figura el año de referencia, ni produjo ni compró leche en el transcurso de este año, y parece probable que un buen número de acuerdos celebrados incluyan el año de referencia en su período de aplicación de cinco años. Por ello, a primera vista, una persona que se encuentre en esta situación no tiene derecho a una cantidad de referencia y no puede evitar el pago de la tasa suplementaria por la leche producida o comprada, según el caso.
Hay excepciones, como es el caso de la prevista para los jóvenes agricultores o los productores que presentaran un plan de desarrollo antes del 1 de marzo de 1984, así como para las personas que puedan acreditar a los Estados miembros que realizaron inversiones sin plan de desarrollo antes del 1 de marzo de 1984, como lo mantiene el Consejo. Suponiendo, contrariamente a los términos expresos del artículo 12 del Reglamento (CEE) nº 857/84, que una persona que antes del 1 de abril de 1984,
- "no vendiera leche u otros productos lácteos directamente a los consumidores
- ni tampoco suministrara a un comprador",
deba ser considerada como productor en el sentido del punto 1 del artículo 3 del propio Reglamento, algunas personas que hubieran celebrado acuerdos de no comercialización podrían beneficiarse de esta disposición, si por fortuna presentaron un plan de desarrollo antes del 1 de marzo de 1984 ((es decir, un mes antes de la publicación del Reglamento (CEE) nº 857/84 en el DO)). Lo mismo puede ocurrir con las personas que realizaron inversiones sin plan de desarrollo antes de esa fecha, aun cuando la disposición del párrafo 2 del punto 1 del artículo 3 sea cuando menos imprecisa, y difícilmente susceptible de aplicación uniforme en el seno de la Comunidad.
El punto 3 del artículo 3 del Reglamento (CEE) nº 857/84 que trata de los casos de fuerza mayor, no puede aplicarse a las personas que no produjeron leche o productos lácteos durante el año de referencia y sólo admite, en todo caso, la adopción de otro año que se sitúe dentro
del período comprendido entre 1981 y 1983, período durante el cual numerosas personas que se encuentran en esta situación no producían leche, conforme al acuerdo que habían concluído.
Las disposiciones de los artículos 4 ó 4 bis del Reglamento (CEE) nº 857/84 que tratan de la concesión o de la transferencia de determinadas cantidades, no protegen apenas, en general, los intereses de una persona que se encuentre en esta situación, ya que sólo contemplan la concesión o la transferencia de cantidades a un productor que ya se beneficia de una cantidad de referencia. El supuesto de que un agricultor pueda comprar o arrendar una explotación que se beneficie de una cantidad de referencia o heredarla, como prevé el artículo 7 del Reglamento en cuestión, no parece tener utilidad más que para un número limitado de agricultores y carece de incidencia sobre el estado general de la cuestión.
Por consiguiente, creemos que, como respuesta a la primera cuestión, conviene declarar que, aún cuando existe un número limitado de excepciones que permiten a una persona que haya celebrado un acuerdo de no comercialización en virtud del Reglamento (CEE) nº 1078/77, obtener una cantidad de referencia en el sentido del Reglamento (CEE) nº 857/84, no hay ninguna disposición general que permita a dichas personas beneficiarse de tal cantidad de referencia. Además, no hemos podido encontrar en el Reglamento en cuestión una disposición de la que pueda deducirse sin lugar a dudas que los Estados miembros estén facultados para tener en cuenta la situación de tales personas o concederles una cantidad de referencia por remisión a un año determinado durante el cual no produjeron leche. Incluso basándose en la tesis adoptada por el Tribunal
de Justicia en los asuntos acumulados 201 y 202/85 (Marthe Kipgen, nacida Klensch, y otros contra Secrétariat d' Etat à l' Agriculture et a la Viticulture, sentencia de 25 de noviembre de 1986, Rec. 1986, p. 3477, apartado 21), a saber, que cuando una norma de Derecho comunitario derivado requiere interpretación, debe interpretarse, en la medida de lo posible, en el sentido que sea conforme a las disposiciones del Tratado CEE no consideramos posible detectar tal habilitación en el Reglamento en cuestión. Interpretar éste de tal forma equivale, a nuestro juicio, a ver en él un elemento ausente del mismo.
Por consiguiente, entendemos que conviene resolver la primera cuestión afirmativamente y, de ser así, carece de objeto la tercera cuestión.
La segunda cuestión parte de la premisa de que aquellas personas que no produjeron leche durante el año de referencia, de forma que están obligadas al pago de la tasa suplementaria sobre el conjunto de la leche que produjeron durante el período en cuyo transcurso se percibió la tasa suplementaria (parece ser que durante un período efectivo de diez años), no pueden de hecho reanudar la producción lechera. El órgano jurisdiccional nacional pregunta si el Reglamento (CEE) nº 857/84 es nulo a este respecto, a la luz de los principios generales de Derecho comunitario, o por ser contrario al principio de no discriminación del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE.
Resulta evidente que si "el aumento de la recogida de leche prosigue a un ritmo tal que la comercialización de las cantidades suplementarias ocasiona unas cargas financieras y unas dificultades de mercado que cuestionen el futuro de la política agraria común ((tercer
considerando del Reglamento (CEE) nº 856/84)), puede revelarse necesario adoptar medidas estrictas, y que a determinados productores no les sea permitido aumentar su producción o sean obligados a reducirla. Para otros puede estar vedado establecerse en el mercado. También resulta evidente que corresponde al Consejo y a la Comisión la apreciación de las medidas necesarias que, sin embargo, deben siempre ajustarse a las normas superiores del Derecho comunitario, como las mencionadas en la segunda cuestión.
A nuestro entender, el punto de partida de la reflexión consiste en saber si puede considerarse que los agricultores que aceptaron no comercializar leche (a cambio de una prima), aceptaron retirarse totalmente del mercado. Cualquiera que sea la posición de los que percibieron la prima de reconversión, no nos parece que los agricultores que aceptaron la prima debida como contrapartida del compromiso de no comercializar leche durante cinco años, se comprometieran a otra cosa que a no entregar leche durante cinco años en un momento en el que la Comunidad deseaba controlar la producción de leche. Más que poner fin a la producción lechera, lo que hacían era suspenderla. El beneficio era recíproco: para la Comunidad, una reducción de la producción de leche, para el agricultor, un pago anual en metálico. Ningún elemento del acuerdo afirma, ni siquiera indica, que, a causa de aceptación de la prima de no comercialización, los agricultores quedaban excluidos de la producción lechera al final del período de cinco años. Esto no significa que pudieran dar por supuesto que, al final del período de no producción de cinco años, podrían reanudar la producción lechera como antes. A falta de todo compromiso contraído por las autoridades, deben aceptar restricciones adoptadas ulteriormente en cuanto a la forma de ejercicio
de su actividad (asunto 84/78, Tomadini contra Amministrazione delle Finanze dello Stato, Rec. 1979, pp. 1801 y 1815, apartado 21). Sin embargo, nos parece que los agricultores en esta situación podían razonablemente esperar que, al término del período de no comercialización, las medidas adoptadas para el control del mercado tendrían en cuenta el hecho de que renunciaron a producir leche en el interés general, y no serían ignorados, ni, desde el punto de vista de su actividad profesional, les sería imposible absolutamente reanudar la producción lechera, que habían interrumpido temporalmente, durante un período mucho más largo.
Sustituir dicho acuerdo de no comercialización por un régimen de cuota (del que estaban excluídos al haber celebrado un acuerdo de no comercialización limitado a un período de cinco años), nos parece contrario a las legítimas expectativas profesionales de los agricultores que celebraron tales acuerdos. Tal proceder sobrepasa la línea de demarcación entre lo que representa simplemente un "duro riesgo profesional" y lo que constituye un tratamiento irracional.
Entendemos que las personas que concluyeron un convenio de no comercialización se encontraban en una posición distinta de quienes nunca produjeron leche, o renunciaron a la producción por razones completamente ajenas a los regímenes adoptados en el marco de la organización común de mercado, como la prima de no comercialización. Entendemos que era discriminatorio tratar a ambas categorías de agricultores como si se encontraran en la misma situación.
Además, no nos parece que el sistema adoptado coloque en pie de igualdad a las personas que se encuentran en una situación similar. De esta forma, un productor que, en 1977, hubiera firmado un acuerdo de no comercialización y cuyo Estado miembro hubiera adoptado el año 1983 como año de referencia, habría podido reanudar la producción lechera en 1983 y tener, de esta forma, una cantidad de referencia. El productor que hubiera firmado, el mismo acuerdo en 1977, no habría tenido cantidad de referencia si su Estado hubiera adoptado 1981 como año de referencia. Un productor que hubiera firmado el mismo acuerdo en 1979 o incluso a finales de 1978, no habría podido tener cantidad de referencia, cualquiera que fuera el año de referencia elegido por el Estado miembro del cual es nacional. Además, la fijación del 1 de marzo de 1984 (mediante Reglamento publicado en el DO de 1.4.1984) como fecha límite para la presentación de un plan de desarrollo o inversiones sin plan de desarrollo (si existen limitaciones temporales, mantienen las instituciones), puede crear una discriminación entre las personas que se encuentran en una posición similar. El hecho de prevenir a los interesados en el preámbulo diciéndoles "si no invierten antes del día 'X', quedan excluídos", es muy distinto del hecho de decir que los que no invirtieron antes del día "X" quedan excluídos a posteriori (cuando las fechas iniciales del plazo de cinco años pueden estar dilatadamente separadas en el tiempo).
En cualquier caso, nos parece que incluso si existiera la posibilidad de conceder cantidades de referencia a las personas que aceptaron la prima por no comercialización, éstas deberían proceder de la reserva nacional que se prevé en el artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 857/84. Suponiendo que tal reserva fuera suficiente para los agricultores
que se encontraran en la situación del demandante, parece probable que la concesión de cantidades más o menos equilibradas a los agricultores que hubieran presentado peticiones concurrentes respecto a cantidades de reserva variables habría dado lugar a la concesión de cantidades muy diferentes en los distintos Estados miembros.
Por consiguiente, nos parece que las disposiciones del Reglamento (CEE) nº 857/84 son nulas, en cuanto no contienen previsión alguna respecto a la reanudación de la producción lechera por los agricultores que se hubieran comprometido a no producir leche durante un período de cinco años a cambio de una prima de no comercialización, y en cuanto los excluyen de hecho de esta actividad, ya sea porque la confianza legítima de los agricultores en esta situación no ha sido respetada, ya sea porque el régimen ha sido discriminatorio.
A la vista de lo anterior, carece de objeto examinar los demás motivos aludidos en la segunda cuestión. Sin embargo, no consideramos que las disposiciones adoptadas deban calificarse como desviaciones de poder, o que constituyan una violación del derecho de propiedad en el sentido declarado por el Tribunal de Justicia en el asunto 44/79 (Hauer, Rec. 1979, p. 3727) en el que no se trataba de discriminación o de vulneración de la confianza legítima. Aún cuando no se haya demostrado que el régimen general adoptado haya ido más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo propuesto, cabe afirmar que el hecho de excluir a los agricultores en la situación del demandante era desproporcionado en sí. A nuestro juicio, ello significa, sin embargo, una forma distinta o, puede ser, una forma más artificial de decir que la solución adoptada privó a
los agricultores en la situación del demandante de lo que podían razonablemente esperar obtener con arreglo a disposiciones no discriminatorias.
Por consiguiente, entendemos que conviene resolver las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia de la siguiente forma:
"1) El Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo, tal y como fue desarrollado por el Reglamento (CEE) nº 1371/84 de la Comisión, debe ser interpretado en el sentido que, al establecer las cantidades de referencia que se mencionan en el artículo 2, los Estados miembros no deben tener en cuenta las situaciones no previstas en la normativa comunitaria, en particular la situación de las personas que, conforme al Reglamento (CEE) nº 1078/77, no entregaron leche en el transcurso de un año de referencia.
2) El Reglamento (CEE) nº 857/84 es nulo en cuanto no contiene ninguna disposición expresa que atienda a la situación de los antiguos productores de leche que no produjeron leche durante los años de referencia mencionados en los apartados 1 y 2 del artículo 2 del Reglamento en cuestión, puesto que se comprometieron a no comercializar leche durante este período conforme al apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1078/77 del Consejo.
3) Dado que conviene resolver afirmativamente la primera cuestión, queda sin objeto la tercera cuestión planteada al Tribunal de Justicia por el órgano jurisdiccional nacional."
Incumbe al órgano jurisdiccional nacional pronunciarse sobre los gastos realizados por las partes en el procedimiento prejudicial. Los gastos realizados por el Gobierno de los Países Bajos, el Consejo y la Comisión no pueden ser objeto de reembolso.
(*) Traducido del inglés.