62009CC0279_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Nyt esillä oleva ennakkoratkaisupyyntö koskee tehokkuus- ja yhdenvertaisuusperiaatteiden tulkintaa niiden sääntöjen osalta, joita Saksan oikeusjärjestyksessä sovelletaan oikeushenkilöiden unionin oikeuden rikkomiseen perustuvaa valtion vastuuta koskevan menettelyn yhteydessä esittämiin oikeusapua koskeviin hakemuksiin.
2. Unionin tuomioistuimen on ensimmäisen kerran arvioitava sellaisen oikeusapujärjestelmän yhteensoveltuvuutta, jossa menettelyä koskevan maksun maksamisesta annettavan vapautuksen myöntämisedellytykset ovat tiukemmat oikeushenkilöille kuin luonnollisille henkilöille, jolloin sen on siis otettava kantaa niiden menettelyllisten takeiden laajuuteen, jotka on tarjottava oikeushenkilöille.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Kansainvälinen oikeus
3. Riita-asiain oikeudenkäyntiä koskevan 1.3.1954 tehdyn Haagin yleissopimuksen, jonka sopimuspuolia ovat tällä hetkellä 21 Euroopan unionin jäsenvaltiota, IV osasto koskee maksutonta oikeusapua. Erityisesti tämän sopimuksen 20 artiklassa määrätään, että ”siviili- ja kauppaoikeudellisissa asioissa jokaisen sopimusvaltion kansalaisten tulee saada kaikissa muissa sopimusvaltioissa samanlaista maksutonta oikeusapua kuin mitä sen valtion lainsäädännön mukaan, jossa maksutonta oikeusapua anotaan, valtion omat kansalaiset ovat oikeutetut saamaan”.
4. Euroopan neuvoston puitteissa Strasbourgissa 27.1.1977 allekirjoitetun maksutonta oikeudenkäyntiä tarkoittavien hakemusten toimittamista koskevan eurooppalaisen sopimuksen, jonka sopimuspuolina on 21 Euroopan unionin jäsenvaltiota, 1 artiklassa määrätään, että ”henkilö, jolla on kotipaikkansa jonkin sopimuspuolen alueella ja joka haluaa hakea maksutonta oikeudenkäyntiä siviili- tai kauppaoikeudellisissa asioissa taikka hallintoasioissa toisen sopimuspuolen alueella, voi jättää hakemuksensa siinä valtiossa, jossa hänellä on kotipaikkansa. Tämän valtion on toimitettava hakemus edelleen toiselle valtiolle”.
5. Kansainvälisluonteisten oikeudenkäyntien helpottamisesta 25.10.1980 tehdyn Haagin yleissopimuksen, jonka sopimuspuolina on 19 jäsenvaltiota, 1 artiklan 1 kappaleessa määrätään, että ”sopimusvaltion kansalaisilla on oikeus saada maksuton oikeudenkäynti siviili- ja kauppaoikeudellisissa asioissa jokaisessa sopimusvaltiossa samoin edellytyksin kuin jos he olisivat tämän valtion kansalaisia ja heillä olisi siellä kotipaikkansa”. Kyseisen artiklan 2 kappaleessa täsmennetään seuraavaa: ”Niillä, joihin 1 kappaleen määräyksiä ei sovelleta, mutta joilla on ollut kotipaikka aikaisemmin sopimusvaltiossa, jossa oikeudenkäynti on tai tulee vireille, on kuitenkin oikeus saada maksuton oikeudenkäynti 1 kappaleen määräysten mukaisesti, jos kanne välittömästi perustuu seikkaan, joka on tapahtunut siinä valtiossa, jossa heillä on aikaisemmin ollut kotipaikkansa.”
B Unionin oikeus
6. EU 6 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan periaate, jonka mukaan ”unioni pitää arvossa yhteisön oikeuden yleisinä periaatteina perusoikeuksia, sellaisina kuin ne taataan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä, Roomassa 4 päivänä marraskuuta 1950 allekirjoitetussa Euroopan yleissopimuksessa [jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus] ja sellaisina kuin ne ilmenevät jäsenvaltioiden yhteisessä valtiosääntöperinteessä”.
7. Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan, jonka otsikko on ”Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen”, sanamuoto on seuraavaa:
”Jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa.
Jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, joka on etukäteen laillisesti perustettu. Jokaisella on oltava mahdollisuus saada neuvoja ja antaa toisen henkilön puolustaa ja edustaa itseään.
Maksutonta oikeusapua annetaan vähävaraisille, jos tällainen apu on tarpeen, jotta asianomainen voisi tehokkaasti käyttää oikeutta saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi.”
8. EY 10 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään seuraavaa: ”Jäsenvaltiot toteuttavat kaikki yleis- ja erityistoimenpiteet, jotka ovat aiheellisia tästä sopimuksesta tai yhteisön toimielinten säädöksistä johtuvien velvoitteiden täyttämisen varmistamiseksi. Ne helpottavat yhteisön päämäärän toteuttamista.” Artiklan toisessa kohdassa määrätään seuraavaa: ”Ne pidättyvät kaikista toimenpiteistä, jotka ovat omiaan vaarantamaan tämän sopimuksen tavoitteiden saavuttamista.”
9. Oikeussuojakeinojen parantamisesta rajat ylittävissä riita-asioissa vahvistamalla oikeusapuun kyseisissä riita-asioissa liittyvät yhteiset vähimmäisvaatimukset 27.1.2003 annetun neuvoston direktiivin (jäljempänä direktiivi 2003/8/EY)(2) johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa muistutetaan siitä, että kaikki jäsenvaltiot ovat sopimuspuolina Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja että direktiivissä 2003/8/EY tarkoitettujen asioiden käsittelyssä noudatetaan kyseistä yleissopimusta.
10. Kyseisen direktiivin johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa määritellään sen tarkoitus seuraavasti:
”Tämän direktiivin tavoitteena on edistää maksuttoman oikeusavun soveltamista rajat ylittävissä riita-asioissa niihin henkilöihin, joilla ei ole riittäviä varoja, jos apu on tarpeen, jotta heillä olisi todellinen mahdollisuus oikeussuojaan. Yleisesti tunnustettu oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin vahvistetaan myös perusoikeuskirjan 47 artiklassa.”
11. Direktiivin 2003/8/EY johdanto-osan 11 perustelukappaleessa oikeusapu määritellään seuraavasti: ”Oikeusavun olisi käsitettävä ennen oikeudenkäyntiä annettava oikeudellinen neuvonta sovinnon saavuttamiseksi ennen oikeudenkäynnin vireillepanoa, oikeudellinen avustaminen asian vireillepanemiseksi tuomioistuimessa ja edustaminen oikeudenkäynnissä sekä avustaminen menettelyn kustannusten suorittamisessa tai niistä vapauttaminen.”
12. Saman direktiivin johdanto-osan 13 perustelukappaleessa sen soveltamisala määritellään seuraavasti:
”Kaikilla unionin kansalaisilla, riippumatta siitä, missä heidän koti- tai asuinpaikkansa on jäsenvaltion alueella, on oikeus saada oikeusapua rajat ylittävässä riita-asiassa, jos he täyttävät tässä direktiivissä asetetut edellytykset. Tämä pätee myös kolmansien maiden kansalaisiin, joilla on asuinpaikka ja jotka oleskelevat laillisesti jonkin jäsenvaltion alueella.”
13. Direktiivin 2003/8/EY 1 artiklan 2 kohdassa säädetään, että tätä direktiiviä ”sovelletaan rajat ylittävissä siviili- ja kauppaoikeudellisissa riita-asioissa riippumatta siitä, millaisessa tuomioistuimessa niitä käsitellään. Erityisesti direktiiviä ei sovelleta vero- tai tulliasioihin eikä hallinto-oikeudellisiin asioihin”.
14. Direktiivin 2003/8/EY 3 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että ”tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvassa riita-asiassa asianosaisina olevilla luonnollisilla henkilöillä on oikeus saada asianmukaista oikeusapua, jotta heidän oikeussuojansa voisi toteutua, tässä direktiivissä asetettujen edellytysten mukaisesti”.
15. Kyseisen direktiivin 6 artiklan, jonka otsikko on ”Riita-asian perusteisiin liittyvät edellytykset”, 1 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltiot voivat säätää, että toimivaltaiset viranomaiset voivat hylätä oikeusapuhakemuksen, jos se koskee ilmeisen perusteetonta kannetta”.
16. Saman artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on tehdessään päätöstä hakemuksen perusteista harkittava yksittäisen tapauksen merkitystä hakijan kannalta, mutta ne voivat kuitenkin ottaa huomioon myös asian luonteen, kun hakija vaatii vahingonkorvausta maineensa vuoksi, vaikka hänelle ei ole aiheutunut aineellista tai taloudellista vahinkoa, tai jos hakemus koskee hakijan elinkeinoon tai itsenäisenä ammatinharjoittajana toimimiseen suoraan liittyvää kannetta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 5 artiklan soveltamista.”
17. Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan 2 ja 3 kohdassa, jonka sanamuoto on sama kuin virkamiestuomioistuimen työjärjestyksen 95 artiklan 2 ja 3 kohdan sanamuoto, määrätään seuraavaa:
”2. Luonnollisella henkilöllä, joka taloudellisen tilanteensa vuoksi ei voi vastata kaikista 1 kohdassa tarkoitetuista kuluista tai osasta niistä, on oikeus maksuttomaan oikeudenkäyntiin.
Taloudellista tilannetta arvioitaessa otetaan huomioon objektiiviset seikat, kuten tulot, varallisuus ja perhetilanne.
3. Maksuton oikeudenkäynti evätään, jos vaikuttaa siltä, että toimen, jota varten sitä haetaan, tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat tai että toimi on selvästi perusteeton.”
18. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 76 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään seuraavaa:
”Asianosainen, joka ei kokonaan tai osaksi kykene suorittamaan oikeudenkäynnistä aiheutuvia kuluja, voi milloin tahansa pyytää maksutonta oikeudenkäyntiä.”
C Kansallinen lainsäädäntö
19. Oikeudenkäyntimaksuista annetun lain (Gerichtskostengesetz, jäljempänä GKG) 12 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Siviiliasioissa kanne voidaan pääsääntöisesti nostaa vasta menettelyä koskevan maksun maksamisen jälkeen. Jos kanteessa esitettyä vaatimusta laajennetaan, tuomioistuin ei pääsääntöisesti ryhdy toimiin ennen menettelyä koskevan maksun maksamista; tätä sovelletaan myös muutoksenhakuasteessa.”
20. Saksan siviililain (Bürgerliches Gesetzbuch) 839 §:n mukaan Saksan valtiota vastaan nostetut vahingonkorvauskanteet luokitellaan yksityisoikeudellisiksi riita-asioiksi.
21. Saksan siviiliprosessilain (Zivilprozessordnung, jäljempänä ZPO) 78 §:n 1 momentissa säädetään, että ”asianosaisilla on oltava edustajanaan asianajaja Landgerichtissä ja Oberlandesgerichtissä”.
22. ZPO:n 114 §:n sanamuoto on seuraava:
”Asianosainen, joka ei henkilökohtaisen ja taloudellisen tilanteensa vuoksi voi vastata oikeudenkäyntikuluista tai voi vastata niistä vain osittain tai useammassa erässä, voi hakemuksesta saada oikeusapua, jos aiotulla oikeussuojakeinolla tai puolustautumiskeinolla on riittävät menestymisen mahdollisuudet eikä se vaikuta väärinkäytöltä. – –”
23. ZPO:n 116 §:n 2 momentissa säädetään, että oikeusapua myönnetään hakemuksesta ”oikeushenkilölle tai asianosaiskelpoiselle yhdistykselle, joka on – – perustettu Saksassa ja joka on sijoittautunut sinne, jos se tai ne, joilla on taloudellinen intressi riidan kohteeseen, eivät voi vastata kuluista ja oikeussuojakeinoon tai puolustautumiskeinoon turvautumatta jättäminen olisi vastoin yleistä etua – –”.
24. ZPO:n 122 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1) Oikeusavun myöntäminen tarkoittaa, että
1. liittovaltion tai osavaltion maksujen keräämisestä vastaava virasto voi vaatia asianosaiselta, että tämä maksaa
a) erääntyneet tai erääntyvät oikeudenkäyntimaksut ja haastemiehen kulut
b) kyseisen viraston maksettavaksi siirretyt avustajiksi nimettyjen asianajajien palkkiot
vain tuomioistuimen antamien määräysten mukaisesti
2. asianosainen vapautetaan velvollisuudesta antaa oikeudenkäyntimaksuja koskeva vakuus
3. avustajaksi nimetyt asianajajat eivät voi vaatia palkkioita asianosaiselta.
– –”
25. ZPO:n 123 §:ssä säädetään lopuksi, että ”oikeusavun myöntäminen ei vaikuta velvollisuuteen korvata vastapuolelle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut”.
III Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymys
26. DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH (jäljempänä DEB) on vuonna 1998 perustettu saksalainen yritys, jolle Brandenburgin osavaltion talousministeriö on antanut luvan toimia itsenäisenä energian tukkukauppiaana ja energianjakeluyrityksenä Saksan alueella. DEB aikoi vedota kansallisessa tuomioistuimessa unionin oikeuden rikkomiseen perustuvaan valtion vastuuseen sillä perusteella, että sille oli aiheutunut vahinkoa direktiivin 98/30/EY(3) ja direktiivin 2003/55/EY,(4) joiden nojalla sen olisi pitänyt saada syrjimätön pääsy kansallisiin kaasuverkkoihin, täytäntöönpanon viivästymisestä Saksassa. Kun DEB nosti kanteen, sillä ei ollut työntekijöitä eikä omaisuutta.
27. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on jäsenyysvelvoitteiden laiminlyönnin toteavassa tuomiossaan todennut, ettei Saksan liittotasavalta ole noudattanut direktiivin 98/30/EY täytäntöönpanolle asetettua määräaikaa.(5)
28. DEB väittää, että sille on aiheutunut vahinkoa, ja vaatii vähän yli 3,7 miljardin euron suuruisia vahingonkorvauksia. DEB täsmensi suullisessa käsittelyssä, että sillä oli vuonna 1998 lähes 200 työntekijää, jotka sen on täytynyt vähitellen irtisanoa liiketoiminnan puuttumisen takia, ja että sillä oli omaa varallisuutta, jonka se on menettänyt tästä samasta syystä. Omien sanojensa mukaan se ei siis kyennyt enää sen jälkeen, kun sille tuli tosiasiallisesti mahdolliseksi käyttää kaasuverkkoja, harjoittamaan toimintaa, jota varten sille oli myönnetty lupa.
29. DEB arvioi, että sen vuoksi, ettei se voinut käyttää kaasuverkkoja, se menetti vähintään kuusi sopimusta. Se perustelee vahingonkorvaussummaa sillä, että se vastaa saksalaisilta teollisilta suurasiakkailta perityn keskimääräisen tilastollisen myyntihinnan ja Venäjän perimän ostohinnan välistä erotusta vähennettynä kauttakulkumaksuilla ja siirtokustannuksilla. Tämän jälkeen DEB on tehnyt ensin mainittuun lukuun 50 prosentin suuruisen vähennyksen, joka vastaa vakuusarvon ylittävää osuutta, Saksan tätä asiaa koskevan lainsäädännön mukaisesti.
30. DEB:n laskelmien mukaan menettelyä koskeva maksu, joka sen on suoritettava ja joka lasketaan vaateen rahallisen arvon mukaan, on suuruudeltaan noin 275 000 euroa. Asianajajapakon vuoksi tähän on lisättävä asianajokulut, joiden DEB arvioi olevan vähän yli 990 000 euroa. DEB, joka ei voi maksaa GKG:n 12 §:n 1 momentissa säädettyä maksua eikä asianajajan, jonka käyttäminen on pakollista, kuluja, on hakenut riittävien varojen puuttumisen vuoksi Landgericht Berlinissä oikeusapua asiansa ajamiseksi tuomioistuimessa.
31. Landgericht Berlin kieltäytyi 4.3.2008 tekemällään päätöksellä myöntämästä oikeusapua sen vuoksi, ettei DEB täytä ZPO:n 116 §:n 2 momentissa asetettuja edellytyksiä. DEB:n varattomuudesta ei ole epäselvyyttä, mutta vaikuttaa siltä, ettei kanteesta luopuminen ole vastoin yleistä etua, sellaisena kuin tätä etua on tulkittu Saksan tuomioistuimissa ja Bundesverfassungsgerichtissä. Lisäksi Landgericht Berlin ei ole ottanut kantaa pääasiassa esitetyn vaatimuksen perusteltavuuteen.
32. DEB haki välittömästi Kammergericht Berlinissä muutosta tähän päätökseen. Jälkimmäisen mukaan siinä tapauksessa, että sen on ratkaistava asia pelkästään Saksan oikeuden mukaan, se voi vain todeta, että Landgericht Berlin on tulkinnut oikein ZPO:n 116 §:n 2 momentissa asetettuja edellytyksiä. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että Saksan tuomioistuimet ovat vain harvoissa tapauksissa katsoneet, että kanteesta luopuminen olisi tosiasiallisesti ollut yleisen edun vastaista. Näin olisi silloin, jos ratkaisu koskisi merkittävää osaa väestöstä tai jos sillä olisi yhteiskunnallista merkitystä. ZPO:n 116 §:n 2 momentissa tarkoitettua yleistä etua loukattaisiin, jos oikeushenkilö ei tilanteessa, jossa oikeusriita jätettäisiin käsittelemättä, voisi enää täyttää yleisen edun mukaisia tehtäviään tai jos oikeushenkilön olemassaolo riippuisi oikeusriidan käsittelystä ja työpaikkoja voitaisiin sen takia menettää tai jos oikeushenkilöllä olisi useita velkojia.
33. Lisäksi Kammergericht Berlin täsmentää, että Saksan ja erityisesti Bundesgerichtshofin oikeuskäytännön mukaan se, että on yleinen intressi oikeaan ratkaisuun tai että riita-asiaa ratkaistessa on vastattava yleistä etua koskeviin oikeudellisiin kysymyksiin, ei täytä ZPO:n 116 §:n 2 momentissa asetettuja edellytyksiä.
34. DEB:llä ei ole tuloja, omaisuutta, työntekijöitä eikä velkojia. Kanteesta luopuminen ei ole sellaisenaan uhka sen toiminnan jatkumiselle. Ei voida myöskään katsoa, että se täyttäisi yleisen edun mukaista tehtävää. Koska vaatimuksena on aina ollut, että riita-asian käsittelemättä jättämisen on niiden lisäksi, joiden taloudellisessa intressissä asian käsittely on, vahingoitettava suurta ryhmää henkilöitä, ja kun näin ei DEB:n tapauksessa ole, tulee pysyttää Landgericht Berlinin päätös maksutonta oikeudenkäyntiä koskevan hakemuksen hylkäämisestä.
35. Kammergericht Berlin muistuttaa myös siitä, että Bundesverfassungsgericht on lisäksi pitänyt ZPO:ssa säädettyä luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden erilaista kohtelua Saksan perustuslain mukaisena. Bundesverfassungsgericht on nimittäin katsonut, että oikeusavun myöntäminen voidaan rinnastaa sosiaaliseen etuuteen, joka liittyy hyvinvointivaltion periaatteeseen ja joka on välttämätön ihmisarvon kunnioittamiseksi. Kansallinen tuomioistuin on päätellyt tällä perusteella, ettei tällainen solidaarisuus ole välttämätöntä varattomia oikeushenkilöitä kohtaan. Se, että oikeushenkilöillä on oltava riittävästi varoja, on edellytys sekä oikeushenkilön perustamiselle että sen olemassaololle, ja oikeushenkilöiden olemassaololle on tämän mukaisesti kansallisessa oikeusjärjestyksessä tunnustettu oikeutus lähtökohtaisesti ainoastaan silloin, kun ne voivat saavuttaa päämääränsä, joita varten ne on perustettu, ja suorittaa tehtävänsä omilla voimavaroillaan.
36. Kammergericht Berlin pohtii kuitenkin sitä, onko ZPO:n 116 §:n 2 momentti, sellaisena kuin kansalliset tuomioistuimet ovat sitä tähän asti tulkinneet, unionin oikeuden vastainen. Siitä, että oikeusavun myöntämisedellytykset ovat tiukemmat oikeushenkilöille kuin luonnollisille henkilöille ja että kansallinen Saksan tuomioistuin tulkitsee näitä edellytyksiä kaiken lisäksi suppeasti, seuraa DEB:n tapauksessa käytännössä se, että tältä evätään kaikki mahdollisuudet saattaa Saksan valtio vastuuseen unionin oikeuden rikkomisesta. Näin ollen kieltäytyminen oikeusavun myöntämisestä tekee mahdottomaksi tai ainakin kohtuuttoman vaikeaksi tarvittaessa vahingonkorvauksen saamisen valtiolta, joka on rikkonut unionin oikeutta. Näin ollen kansallinen tuomioistuin on epävarma siitä, onko kansallinen toimenpide yhteensopiva valtion vastuuta koskevan periaatteen ja erityisesti tehokkuusperiaatteen kanssa, sellaisena kuin tätä jälkimmäistä on tulkittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä.
37. Niinpä viimeisenä oikeusasteena asiaa käsittelevä Kammergericht Berlin on päättänyt kohtaamansa unionin oikeuden tulkintaongelman vuoksi lykätä asian ratkaisua ja esittää 30.6.2009 tekemällään päätöksellä EY 234 artiklan nojalla unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko olemassa esteitä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan vaatimusten esittäminen tuomioistuimessa asetetaan riippuvaiseksi [maksusta], ja oikeushenkilölle, joka ei pysty suorittamaan tätä [maksua] ei myönnetä oikeusapua, kun otetaan huomioon, että säätämällä kansallisilla säännöksillä vahingonkorvausta koskevista oikeudellisista edellytyksistä ja menettelystä yhteisön oikeuteen perustuvaan valtion vastuuseen vetoamiseksi jäsenvaltiot eivät saa tehdä yhteisön oikeuteen perustuvan valtion vastuun periaatteiden mukaisesti maksettavan korvauksen myöntämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi?”
IV Oikeudenkäyntimenettely unionin tuomioistuimessa
38. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet pääasian valittaja, Saksan, Tanskan, Ranskan, Italian ja Puolan hallitukset ja Euroopan komissio sekä EFTAn valvontaviranomainen.
39. Suulliset huomautuksensa 3.6.2010 pidetyssä istunnossa ovat esittäneet pääasian valittaja, Saksan hallitus, komissio sekä EFTAn valvontaviranomainen.
V Oikeudellinen arviointi
A Yhteenveto huomautuksista
40. Aluksi on muistutettava siitä, että Saksan hallitus katsoo Tanskan, Ranskan ja Italian hallitusten sekä komission tavoin, ettei kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö ole yhdenvertaisuus- ja tehokkuusperiaatteiden kannalta ongelmallinen. Ne katsovat pääosin, että vaikka yksityisten on voitava saattaa valtio tosiasiallisesti vastuuseen unionin oikeuden rikkomisesta, unionin oikeuden tehokkuutta koskeva periaate ja tehokkaan oikeussuojan periaate eivät voi velvoittaa jäsenvaltioita myöntämään oikeusapua oikeushenkilöille, jotka ovat kansallisissa oikeusjärjestyksissä pelkästään keinotekoisia järjestelyjä ja joiden aseman tunnustaminen edellyttää, että niillä on oltava riittävästi varoja toimintansa jatkamisen varmistamiseksi. Koska unionissa ei ole toteutettu yhdenmukaistamistoimia ja kun otetaan huomioon Euroopan unionin tuomioistuinten työjärjestykset sekä oikeusavun, jonka pääosin ihmisarvoon liittyvää sosiaalista luonnetta tietyt hallitukset ovat korostaneet, luonne sellaisenaan, on täysin perusteltua ja lainmukaista, että oikeusavun myöntämisen edellytykset ovat, mikäli tällaisia edellytyksiä asetetaan, huomattavasti tiukemmat oikeushenkilölle kuin luonnolliselle henkilölle.
41. Sitä vastoin pääasian valittaja, Puolan hallitus ja EFTAn valvontaviranomainen suhtautuvat varauksellisesti riidanalaiseen kansalliseen säännökseen. DEB katsoo, että siltä osin kuin sen on luovuttava vahingonkorvauskanteen nostamisesta, jos sille ei myönnetä oikeusapua, tehokkuusperiaatteen rikkominen on ilmeistä, sillä sitä estetään käytännössä vetoamasta tuomioistuimessa unionin oikeudessa sille myönnettyihin oikeuksiin. EFTAn valvontaviranomainen on samalla kannalla, vaikka se ilmaiseekin kantansa vivahteikkaammin. Puolan hallitus ei hyväksy Saksan tuomioistuinten liian suppeaa tulkintaa ”yleisen edun” käsitteestä ja katsoo, ettei tällainen tehokkuusperiaatteen loukkaaminen ole suhteellisuusperiaatteen mukaista. Näissä olosuhteissa pääasian valittaja, Puolan hallitus ja EFTAn valvontaviranomainen päättelevät, että tehokkuusperiaatetta on loukattu.
B Unionin oikeudessa yksityisille myönnettyjen oikeuksien tehokas oikeussuoja ja unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuvaa valtion vastuuta koskeva periaate
42. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan(6) periaate, joka koskee unionin oikeudessa yksityisille myönnettyjen oikeuksien tehokasta oikeussuojaa, on jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuva unionin oikeuden yleinen periaate, joka on vahvistettu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklassa ja sittemmin perusoikeuskirjan 47 artiklassa.(7)
43. Näin vahvistettu tehokas oikeussuoja tarkoittaa sitä, että yksityisillä on mahdollisuus vedota unionin oikeudessa heille myönnettyihin oikeuksiin. Myös silloin, kun yksityisten oikeuksia on loukannut valtio, heidän on voitava hakea kansallisessa tuomioistuimessa vahingonkorvausta.
44. Niiden sopimusten ja sitoumusten, joita jäsenvaltiot ovat itse tehneet päätettyään liittyä unioniin, logiikasta nimittäin seuraa, että yksityisten on voitava saattaa jäsenvaltiot vastuuseen katsoessaan, että he ovat joutuneet kärsimään siitä, että jäsenvaltio on rikkonut unionin oikeutta.
45. Näin ollen tavoitteiksi on asetettu sekä unionin oikeuteen perustuvien jäsenvaltioiden velvoitteiden noudattaminen että se, että yksityisille taataan unionin oikeudessa heille myönnettyjen oikeuksien täysi tehokkuus. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä nimittäin seuraa, että jäsenvaltiot ovat EY 10 artiklassa määrätyn vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaan velvollisia varmistamaan unionin oikeussääntöjen täyden vaikutuksen ja suojelemaan niitä oikeuksia, joita yksityisillä on näiden oikeussääntöjen perusteella.(8)
46. Se, että vahinkoa kärsineillä henkilöillä on oikeus saada korvausta unionin oikeuden rikkomisen vuoksi, on yksi perussopimuksin perustetun oikeusunionin perusperiaatteista ja erityinen tehokkaan oikeussuojan periaatteen ilmentymä. Samoin unionin perustuslaillinen perusta, joka muodostuu perussopimuksista, nojaa tuomioistuinten välisen yhteistyön henkeen. Näin ollen samalla, kun unionin tuomioistuin on vahvistanut johdonmukaisesti unionin oikeuden rikkomiseen perustuvaa valtion vastuuta koskevan periaatteen, se on aivan yhtä johdonmukaisesti todennut, että kanteita, joissa vedotaan tähän periaatteeseen, on voitava nostaa kansallisissa tuomioistuimissa, jotka ovat unionin oikeutta soveltamaan toimivaltaisia yleisiä tuomioistuimia, ja että kansallisissa oikeusjärjestyksissä on siten määritettävä, mitkä tuomioistuimet ovat toimivaltaisia ja mitkä ovat tällaisten kanteiden muotoa ja sisältöä koskevat edellytykset. Jäsenvaltioilla on menettelyllisen ja lainkäytöllisen itsemääräämisoikeutensa perusteella harkintavaltaa tässä asiassa.
47. On kuitenkin välttämätöntä rajata tätä vapautta. Vaikka yksityisten on voitava saattaa unionin oikeutta rikkonut jäsenvaltio vastuuseen kansallisen oikeuden mukaan, ”kansallisissa lainsäädännöissä säädetyt vahingonkorvauksen edellytykset eivät saa olla epäedullisempia kuin edellytykset, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että korvauksen saaminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate)”.(9)
48. Nyt esillä olevassa asiassa on todettava, että yksityisillä on mahdollisuus saattaa Saksan valtio vastuuseen unionin oikeuden rikkomisesta. On kuitenkin ratkaistava, onko kansallisessa lainsäädännössä noudatettu tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteita.
C Vastaavuusperiaate
49. Nyt esillä olevassa asiassa on noudatettu vastaavuusperiaatetta, joka edellyttää, että kaikkia oikeussuojakeinoon sovellettavia sääntöjä sovelletaan samalla tavalla riippumatta siitä, vedotaanko unionin oikeuteen vai kansalliseen oikeuteen.(10) Menettelyä koskeva maksu on maksettava aina, kun valtiota vastaan nostetaan kanne väitetyn kansallisen oikeuden tai unionin oikeuden rikkomisen perusteella. Lisäksi oikeusavun myöntämiselle asetetut edellytykset ovat oikeushenkilöille samat sekä silloin, kun ne nostavat valtion vastuuta koskevan kanteen kansallisen oikeuden rikkomisen perusteella, että silloin, kun niiden on tarkoitus saattaa Saksan valtio vastuuseen unionin oikeuden rikkomisen perusteella.
D Tehokkuusperiaate
50. Kuten kansallinen tuomioistuin on asianmukaisesti todennut, nyt esillä olevassa asiassa kyse on ennen kaikkea sellaisen kansallisen lainsäädännön yhteensoveltuvuudesta unionin oikeuden ja erityisesti tehokkuusperiaatteen kanssa, josta nyt unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetussa asiassa seuraa, ettei sillä auteta niiden vaikeuksien voittamista, joita oikeushenkilö kohtaa, jotta se voisi tuomioistuimessa vedota sille unionin oikeuden perusteella kuuluviin oikeuksiin.
51. Edellä kuvattu tilanne on seuraus kahden säännöksen yhdistelmästä.
52. Ensinnäkin GKG:n 12 §:n nojalla kaikki mahdolliset asianosaiset ovat velvollisia maksamaan maksun, jonka suuruus on suhteessa arvioituun vaateen arvoon. Saksan lainsäädännössä ei säädetä ylärajasta. Lisäksi ZPO:n 116 §:n 2 momentissa oikeushenkilöille annetaan mahdollisuus saada oikeusapua muun muassa sillä Saksan tuomioistuinten suppeasti tulkitsemalla edellytyksellä, että kanteesta luopuminen on vastoin yleistä etua.
53. Mielestäni on tärkeää unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa tarkastella ZPO:n 116 §:n 2 momenttia laajemmassa asiayhteydessä eli Saksan menettelysääntöjen valossa. Toisin sanoen vaikka osapuolet ovat keskittyneet kirjallisissa huomautuksissaan ongelmiin, joita liittyy oikeusavun epäämiseen oikeushenkilöiltä, oikeusavun myöntämisen edellytyksiä on arvioitava laajemmassa asiayhteydessä, joka on kyseessä olevan jäsenvaltion määrittelemä menettelyn yleinen rakenne.
1.
Mahdollisuus asettaa menettelyn edellytykseksi maksun maksaminen, jos tämä maksu ei ole suhteeton
54. Pohdinnan tässä vaiheessa minun on muistutettava unionin tuomioistuinta siitä, että jäsenvaltiot voivat menettelyllisen itsemääräämisoikeutensa mukaisesti vapaasti asettaa kanteen nostamisen edellytykseksi oikeudenkäyntikulujen maksamisen. Yleensä nämä oikeudenkäyntikulut ovat kahta toisistaan poikkeavaa tyyppiä: kyse on joko maksusta, jonka valtio perii, jotta oikeudenkäynnin asianosaiset osallistuvat tuomioistuinlaitoksen suorittaman julkisen palvelun rahoitukseen, tai oikeudenkäyntikuluja koskevasta ennakkomaksusta eli kantajan antamasta vakuudesta, jolla vastaaja varmistuu siitä, että kantajan hävitessä asian tämä osallistuu vastaajan puolustautumisesta aiheutuvien kulujen maksamiseen.
55. Tähän mennessä yhteisöjen tuomioistuin on lausunut vain niin sanotuista oikeudenkäyntikulujen maksamista koskevista vakuusmenettelyistä (cautio judicatum solvi), jotka edustavat edellä mainittujen oikeudenkäyntikulujen jälkimmäistä tyyppiä. Niiden menettelyjen, joiden yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa yhteisöjen tuomioistuimen oli arvioitava, erityisyys liittyi siihen, että kantajan oli maksettava tämä yleensä ulkomaalaiselta vaadituksi vakuudeksi kutsuttu vakuus, jos hän ei asu alueella eikä hän ole sen jäsenvaltion kansalainen, jonka tuomioistuimissa kanne on nostettu, vaikka tällaista vakuutta ei vaadittu kyseessä olevan jäsenvaltion kansalaisilta siinäkään tapauksessa, etteivät he asu kotijäsenvaltionsa alueella eikä heillä ole omaisuutta kyseisen maan alueella. On siten merkillepantavaa, että yhteisöjen tuomioistuin on suorittanut tarkastelunsa EY 12 artiklan ja yleisen syrjintäkiellon perusteella(11) eikä unionin oikeuden tehokkuusperiaatteen perusteella.
56. Suullisessa käsittelyssä Saksan hallitukselta pyydettiin täsmennystä seikkoihin, joiden perusteella menettelyä koskeva maksu on laskettu. Se ilmoitti tässä yhteydessä, että asiaa koskevassa Saksan lainsäädännössä on vahvistettu taulukko, jonka avulla yksityinen voi vaateensa arvioidun arvon perusteella saada maksettavakseen tulevan maksun määrän täysin avoimesti etukäteen tietoonsa. Tämän arvon perusteella maksun suuruus lasketaan tiettyä prosenttimäärää soveltamalla. Saksan hallitus on täsmentänyt, että maksun pääasiallinen tarkoitus on, että tuomioistuinlaitoksen suorittaman julkisen palvelun käyttäjät osallistuvat sen rahoittamiseen. Koska rahallisesti vähäisiä vaateita koskeva maksu ei riitä kattamaan oikeudenkäynnin todellisia kustannuksia, suurempia vaateita koskeva maksu on korkeampi. Kaikkien näiden näkökohtien perusteella DEB:n maksettavaksi määrättiin noin 275 000 euron suuruinen menettelyä koskeva maksu.
57. Mitä suurempia oikeudenkäyntikulut ovat, sitä suurempi on riski, ettei kantaja pysty niitä maksamaan vaan joutuu hakemaan oikeusapua. Silloin, kun korkean menettelyä koskevan maksun yhteydessä myös oikeusavun myöntämisedellytykset ovat varsin tiukat, voidaan katsoa, että tämä on omiaan johtamaan oikeuden saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa loukkaamiseen, ja näin on erityisesti, jos maksun maksamista edellytetään, kuten nyt esillä olevassa tapauksessa, ennen asian käsittelyä. Nyt esillä olevassa asiassa on vastattava kysymykseen, onko tuomioistuinlaitoksen suorittaman julkisen palvelun kustannusten jako valtion ja palvelun käyttäjien välillä, sellaisena kuin se on järjestetty Saksan lainsäädännössä, asianmukainen vai ylitetäänkö sillä se, mikä on järkevää ja kohtuullista, koska se johtaa nyt esillä olevan asian konkreettisessa tilanteessa oikeuden saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa kohtuuttomaan rajoittamiseen. Tämän kysymyksen voi tutkia asianmukaisesti vain pääasiaa käsittelevä kansallinen tuomioistuin ottamalla huomioon sen kanteen perusteltavuuden, jonka pääasian valittaja on nostanut ja johon Landgericht Berlin, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 31 kohdasta ilmenee, ei ole ottanut kantaa eikä myöskään Kammergericht Berlin.
58. Lisäksi Saksan hallitus on istunnossa täsmentänyt, että vaikkei maksun maksamatta jättäminen tosiasiassa ole kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytys, siitä seuraa, ettei menettelyä aloiteta. Minun on myönnettävä, ettei ero ole mielestäni suurensuuri, mutta oikeutta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa vaikeuttaa joka tapauksessa selvästi se, että toisin kuin eräissä muissa toisten jäsenvaltioiden toteuttamissa järjestelmissä, Saksan liittotasavallassa ei ole vahvistettu mitään ylärajaa, eikä maksua ole mitenkään mahdollista maksaa jälkikäteen.(12) Tämän vuoksi katson, että arvion tekeminen DEB:n tilanteesta edellyttää, että on otettava huomioon paitsi oikeusavun myöntämistä oikeushenkilöille koskeva Saksan lainsäädäntö, myös Saksan prosessuaalinen järjestelmä, jossa edellytetään menettelyä koskevan maksun maksamista. Tämä vastaa toisaalta sitä kansallisen tuomioistuimen esittämää kysymystä, jossa se tiedustelee, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 37 kohdasta ilmenee, onko ongelmallista, että kansallisessa lainsäädännössä ensinnäkin asetetaan edellytykseksi vaatimusten esittämiselle tuomioistuimessa maksun maksaminen ja toiseksi säädetään siitä, ettei oikeusapua voida myöntää oikeushenkilölle, joka ei kykene maksamaan tätä ja joka ei täytä tässä lainsäädännössä asetettuja rajoittavia edellytyksiä.
59. Erityinen merkitys oikeusavun mekanismin soveltamisella on niissä jäsenvaltioissa, joissa tuomioistuinmenettelyjen yhteydessä on päädytty perimään maksuja, sillä oikeusavusta on niissä yleensä säädetty tämän hyvitykseksi. Näin ollen oikeudenkäyntikulujen asianmukaisuuden arviointi on täydentävä näkökulma, jonka avulla voidaan mitata sitä, missä määrin periaatetta, joka koskee oikeutta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa, on loukattu oikeusavun epäämisen vuoksi.(13) En pyri millään tavalla ennakoimaan vastausta, jonka kansallinen tuomioistuin antaa tähän kysymykseen, mutta mielestäni on pidettävä mielessä, että DEB:n tilanteessa on niin, että jos menettelyä koskeva maksu ei olisi ollut niin suuri, sillä olisi ollut objektiivisesti paremmat edellytykset onnistua asiansa ajamisessa tuomioistuimessa, sillä mahdollisuudet hakea ulkopuolista rahoitusta (esimerkiksi pankkilainaa) olisivat olleet monipuolisemmat.
2.
Kysymys, joka koskee oikeushenkilöiden oikeuden saada oikeusapua ulottuvuutta
a)
Oikeudelliset kiinnekohdat
60. Olen jo todennut, että unionin tuomioistuimelle esitetään tämä hankala kysymys ensimmäistä kertaa. Vastauksen antamista hankaloittaa myös se, että nyt esillä olevassa asiassa tosiasiallisesti sovellettavia kirjoitettuja oikeussääntöjä on vähän. Tämän takia minun on turvauduttava siihen, mitä kutsun ”oikeudellisiksi kiinnekohdiksi”. Ne koostuvat kansainvälisestä käytännöstä, ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja asiaa koskevasta unionin oikeudesta sen nykyisessä tilassa sekä jäsenvaltioiden omista käytännöistä.
i)
Kansainvälinen käytäntö
61. Kansainvälinen käytäntö ei näyttäisi edellyttävän jäsenvaltioilta oikeusavun myöntämistä oikeushenkilöille. Riita-asiain oikeudenkäyntiä koskevan Haagin yleissopimuksen 20 artiklan, maksutonta oikeudenkäyntiä tarkoittavien hakemusten toimittamista koskevan eurooppalaisen sopimuksen 1 artiklan tai kansainvälisluonteisten oikeudenkäyntien helpottamisesta tehdyn Haagin yleissopimuksen 1 artiklan 1 ja 2 kappaleesta ei voida johtaa, että oikeushenkilöille on annettava yhtäläinen oikeus oikeusapuun kuin luonnollisille henkilöille. Näissä eri sopimuksissa ja yleissopimuksissa tarkoitetaan oikeusavun saajilla pelkästään ”jokaisen sopimusvaltion kansalaisia”, ”henkilöä, jolla on kotipaikkansa jonkin sopimuspuolen alueella” tai ”sopimusvaltion kansalaisia [ja] henkilöitä, – – joilla on ollut kotipaikka aikaisemmin sopimusvaltiossa, jossa oikeudenkäynti on tai tulee vireille”.(14) Vaikuttaa mielestäni siltä, että sanamuotoja ”kansalaiset” ja ”henkilöt, joilla on kotipaikka” käytetään pikemminkin määrittämään luonnollisia henkilöitä.
62. Lisäksi on todettava, että kansainvälisluonteisten oikeudenkäyntien helpottamisesta tehdyn Haagin yleissopimuksen 1 luvussa, joka koskee maksutonta oikeudenkäyntiä, ei mainita missään vaiheessa oikeushenkilöitä. Niihin viitataan kuitenkin nimenomaisesti 2 luvun määräyksissä oikeudenkäyntikulujen maksamista koskevan vakuuden ja oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen velvoittavien määräysten täytäntöönpanon yhteydessä. Tämä tarkoittaa toisin sanoen sitä, että viittauksen puuttuminen oikeushenkilöihin 1 luvussa ei johdu kyseisen yleissopimuksen laatijoiden unohduksesta tai huolimattomuudesta. Vielä merkityksellisempää on, että kansainvälisen käytännön mukaan on siten mahdollista, että oikeushenkilöt velvoitetaan maksamaan oikeudenkäyntikulut (mikäli kuluja ei edellytetä kantajilta pelkästään niiden ulkomaalaisuuden takia) ilman, että niitä varten olisi luotava vastaava oikeusapujärjestelmä.
ii)
Euroopan ihmisoikeussopimus ja ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö
63. Euroopan ihmisoikeussopimuksesta, joka on ollut jo pitkään erittäin tärkeänä lähteenä unionin oikeusjärjestykselle ja josta tulee unionin liittyessä tähän sopimukseen sitä virallisesti oikeudellisesti sitova sitä sitovan kansainvälisen sopimuksen perusteella, on todettava, että sen 6 artiklan 3 kappaleen c kohdassa viitataan oikeusavun myöntämiseen ainoastaan rikosoikeudenkäyntien yhteydessä. Ihmisoikeustuomioistuin on tehnyt tällä perusteella olennaisen erottelun, sillä se on katsonut, että ”yleissopimus ei velvoita myöntämään oikeusapua kaikissa siviilioikeudellisissa riita-asioissa. On nimittäin selvä ero 6 artiklan 3 kappaleen c kohdan sanamuodon, jolla taataan oikeus oikeusapuun rikosoikeudenkäynneissä tietyin edellytyksin, ja 6 artiklan 1 kappaleen sanamuodon, jossa ei viitata millään lailla oikeusapuun, välillä”.(15) Toisin sanoen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 3 kappaleen c kohtaa ei voida tulkita niin laajasti, että sen nojalla yleissopimuksen sopimusvaltiot velvoitettaisiin järjestelmällisesti myöntämään oikeusapua.
64. Niinpä ihmisoikeustuomioistuin on tarkastellut oikeusavun epäämistä siviilioikeudellisissa riita-asioissa vain suhteessa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleeseen, jonka kyseinen tuomioistuin on yhdistänyt oikeuteen saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa.(16) Asiassa Airey vastaan Irlanti, johon unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan 3 kohtaa koskevat selitykset viittaavat, Irlannin kansalainen halusi aloittaa menettelyn saadakseen asumuseron miehestään. Vaikka asianajajaa ei ollut pakko käyttää, kaikilla vastaavanlaisen menettelyn, joka oli saatettava vireille High Courtissa, asianosaisilla oli ollut avustajanaan asianajaja. Lisäksi Irlannissa ei ollut tuolloin säädetty minkäänlaisesta oikeusapujärjestelmästä siviilioikeudellisia riita-asioita varten. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että oli ”tutkittava, oliko esiintyminen High Courtissa ilman oikeudellista neuvonantajaa tehokasta siinä mielessä, että [kantaja] saattoi esittää perusteensa asianmukaisesti ja hyväksyttävästi”.(17) Ihmisoikeustuomioistuin on todennut, ettei Euroopan ihmisoikeussopimuksella ole tarkoituksena yleisen oikeusapujärjestelmän toteuttaminen vaan ”sillä vain vaaditaan, että yksilön oikeuden saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa on oltava todellinen, eivätkä menettelyt saa olla ristiriidassa 6 artiklan 1 kappaleen kanssa”.(18) Ihmisoikeustuomioistuin on todennut, että ”ihmisoikeussopimuksessa ei vahvisteta mitään määräyksiä oikeusavusta”(19) siviilioikeudellisia riita-asioita varten, mutta ”6 artiklan 1 kappaleessa saatetaan edellyttää, että valtio järjestää avustajaksi asianajajayhteisön jäsenen silloin, kun tämä on välttämätöntä oikeuden saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi tehokkaaksi käyttämiseksi joko sen takia, että laissa on säädetty asianajajapakko, kuten eräiden sopimusvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä on useiden riita-asioiden ryhmien osalta säädetty, tai oikeudenkäynnin tai asian monitahoisuuden takia”.(20)
65. On selvää, että ihmisoikeustuomioistuimen tekemä arviointi on pitkälti riippuvainen kyseessä olevan asian olosuhteista. Asiassa Del Sol vastaan Ranska valittaja (jälleen luonnollinen henkilö) katsoi, että siitä, että häneltä evättiin oikeusapu, seurasi, ettei hän saanut asiaansa käsitellyksi Ranskan Cour de cassationissa, jolloin 6 artiklan 1 kappaletta rikottiin. Ihmisoikeustuomioistuin ei vahvistanut tätä lähestymistapaa, kun se ryhtyi arvioimaan konkreettisesti Ranskan oikeusapujärjestelmää ja katsoi, että ”Ranskan lainsäätäjän toteuttama järjestelmä tarjoaa yksilöille riittävät takeet, jotka ovat omiaan suojaamaan heitä mielivallalta”; nämä takeet annetaan yhtäältä Cour de cassationin yhteydessä toimivan oikeusapuasioita käsittelevän toimiston kokoonpanosääntöjen avulla ja toisaalta sitä kautta, että toimiston tekemistä epäämispäätöksistä voidaan valittaa Cour de cassationin ensimmäiselle presidentille.(21) Lisäksi ihmisoikeustuomioistuin totesi, että valittaja oli voinut esittää asiansa ensimmäisessä oikeusasteessa ja sen jälkeen muutoksenhakuasteessa.(22) Tätä ennen kyseinen tuomioistuin oli huomauttanut siitä, että ”kuten Euroopan ihmisoikeustoimikunta on korostanut, on ilmeistä, ettei oikeusapujärjestelmä voi toimia ilman, että luodaan väline, jonka avulla voidaan valita ne asiat, jotka oikeuttavat oikeusapuun”.(23) Lopuksi kyseinen tuomioistuin on tällä perusteella päätellyt, että oikeusapuasioita käsittelevän toimiston evätessä kantajalta oikeusavun se ei ole loukannut tämän oikeuden saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa keskeistä sisältöä.
66. Ihmisoikeustuomioistuin on sittemmin täsmentänyt seikkoja, jotka on otettava huomioon arvioitaessa oikeusapumekanismin yhteensoveltuvuutta Euroopan ihmisoikeussopimuksen kanssa, eli kysymys on ”ratkaistava ottaen huomioon kunkin asian tosiseikat ja erityisolosuhteet, jolloin ratkaisu riippuu siitä, miten merkityksellinen asia on kantajalle, oikeuskysymysten ja sovellettavan menettelyn monimutkaisuudesta sekä kantajan kyvystä puolustautua tehokkaasti”.(24) Samalla ihmisoikeustuomioistuin toteaa, että oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa ei ole ehdoton ja siihen voi olla rajoituksia, ”jos niillä pyritään oikeutettuun tavoitteeseen ja ne ovat oikeasuhteisia”.(25) Ihmisoikeustuomioistuin on näin ollen sitä mieltä, että oikeusavun myöntämistä voidaan rajoittaa asianosaisen taloudellisen tilanteen tai sen perusteella, mitkä ovat hänen mahdollisuutensa menestyä oikeudenkäynnissä.(26) Ihmisoikeustuomioistuin toteaa lisäksi, ettei valtioilla ole velvollisuutta taata julkisin varoin täyttä yhdenvertaisuutta oikeusapua saavan henkilön ja hänen vastapuolensa välillä, kunhan kullakin asianosaisella on kohtuullinen mahdollisuus esittää asiansa.(27)
67. Sillä, että ihmisoikeustuomioistuin käyttää sanaa ”yksilö”, on epäilemättä erityinen merkitys nyt esillä olevan asian kannalta, koska kyseinen tuomioistuin toteaa, että Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ”vain vaaditaan, että yksilön oikeuden saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa on oltava todellinen”.(28) Ihmisoikeustuomioistuin on toisaalta tutkinut oikeusavun epäämistä oikeushenkilöltä myös asiassa VP Diffusion Sarl vastaan Ranska.(29) Epääjä oli jälleen Ranskan Cour de cassationin oikeusapuasioita käsittelevä toimisto. Ranskan hallitus väitti, ettei Euroopan ihmisoikeussopimuksessa velvoitettu myöntämään oikeusapua kaikissa siviilioikeudellisissa riita-asioissa ja ettei epäämisellä loukattu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen keskeistä sisältöä, koska sillä oli oikeutettu tavoite ja käytetyt keinot ja asetettu tavoite olivat oikeassa suhteessa toisiinsa. Jälleen kerran ihmisoikeustuomioistuin katsoi, ettei kyseisen 6 artiklan 1 kappaleen keskeistä sisältöä ole loukattu, sillä oikeus saada asia käsitellyksi tuomioistuimessa toteutui ensimmäisessä oikeusasteessa ja muutoksenhakuasteessa. Tämän lisäksi kyseinen tuomioistuin muistutti kuitenkin siitä, että ”yleissopimus ei anna asianosaiselle tämän yksityisluonteisia oikeuksia koskevassa menettelyssä automaattisesti minkäänlaista oikeutta saada oikeusapua tai asianajajaa avustajakseen”.(30) Tämän lisäksi ihmisoikeustuomioistuin totesi, että ”tuomioistuinjärjestelmään voi kuulua siviilikanteiden valintajärjestelmä, mutta se ei saa olla mielivaltainen ja kohtuuton eikä se saa loukata oikeuden saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi sisältöä”. Tämän jälkeen ihmisoikeustuomioistuin huomautti siitä, että ”Euroopan tasolla ei ole yhteisymmärrystä eikä edes vahvaa suuntausta oikeusavun myöntämisen osalta. Useiden valtioiden lainsäädännön mukaan oikeushenkilöillä ei ole oikeutta saada oikeusapua, mihin ei vaikuta se, onko näiden tavoite kaupallinen vai eivätkö ne tavoittele voittoa. Tässä asiassa ihmisoikeustuomioistuin katsoo, että Ranskan oikeusapujärjestelmässä tehty oikeusavun kohtelusta verotuksessa johtuva oikeudellinen erottelu luonnollisiin henkilöihin ja joko voittoa tavoitteleviin tai voittoa tavoittelemattomiin oikeushenkilöihin ei ole mielivaltainen. – – Ranskan oikeudessa on olemassa objektiivinen perusta – yhteisöverotusta koskevat säännöt –, jonka nojalla jopa taloudellisissa vaikeuksissa olevat kaupalliset yhtiöt voivat selviytyä oikeudenkäyntiin liittyvistä kuluista”. Ihmisoikeustuomioistuin on katsonut myös, ettei yhtäältä kaupallisten yhtiöiden ja toisaalta luonnollisten henkilöiden ja voittoa tavoittelemattomien oikeushenkilöiden välinen oikeusapua koskeva erilainen kohtelu ole syrjivä, koska sillä on objektiivinen ja järkevä peruste eli oikeusavun kohtelu verotuksessa.
68. Mielestäni edellä esitetystä seuraa, ettei Euroopan ihmisoikeussopimukseen, sellaisena kuin ihmisoikeustuomioistuin on sitä tulkinnut, sisälly mitään määräystä, jolla sopimusvaltiot velvoitettaisiin nimenomaisesti toteuttamaan järjestelmä, jossa sekä luonnollisilla henkilöillä että oikeushenkilöillä on ehdoton oikeus saada oikeusapua. Mikään ei ole tietenkään esteenä sille, että unionin oikeusjärjestyksessä tarjottaisiin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa tarjottua suojelua parempi suojelu.(31) Toisaalta ei ole myöskään olemassa todellista nimenomaista oikeudellista perustetta sille, että Saksan liittotasavallalta voitaisiin varsinaisesti vaatia, että sen olisi tarkasteltava uudelleen oikeushenkilöitä koskevaa oikeusapujärjestelmäänsä.
iii)
Unionin taso
69. Perusoikeuskirjan 47 artiklan 3 kohdassa, johon direktiivissä 2003/8/EY viitataan mutta joka ei ollut sitova pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikana, säädetään, että maksutonta oikeusapua annetaan ”vähävaraisille”. Saman artiklan kahdessa muussa kohdassa käytetään puolestaan sanamuotoa ”jokaisella”. Perusoikeuskirjan selityksissä(32) viitataan sekä asiassa Airey vastaan Irlanti annettuun tuomioon(33) että Euroopan unionin tuomioistuimissa toteutettuun oikeusapujärjestelmään, joten perusoikeuskirjassa vahvistetun oikeuden saada oikeusapua perusteella ei voida tehdä mitään lopullista johtopäätöstä, minkä lisäksi se on lainattu paljolti ihmisoikeussopimuksesta.
70. Ei ole myöskään voitu yksilöidä mitään normia, jolla olisi yhdenmukaistettu edellytykset, joiden mukaisesti oikeusapua olisi myönnettävä, ja jota olisi nyt esillä olevassa asiassa sovellettava. Vaikkei direktiiviä 2003/8/EY voida soveltaa tässä asiassa, siihen sisältyy kuitenkin seikkoja, joiden avulla voimme saada hyödyllistä tietoa siitä, millä tavalla unionin lainsäätäjä tällä hetkellä ymmärtää oikeusavun.
71. Direktiivillä 2003/8/EY pyritään määrittelemään maksuttoman oikeusavun myöntämisedellytykset rajat ylittävissä riita-asioissa. Tällaisissa tapauksissa oikeus oikeusapuun myönnetään olevan vain luonnollisilla henkilöillä, sillä direktiivin johdanto-osan 13 perustelukappaleessa heillä tarkoitetaan ”kaik[kia] unionin kansalaisi[a], riippumatta siitä, missä heidän koti- tai asuinpaikkansa on”, ja 3 artiklassa esitetään periaate, jonka mukaan ”luonnollisilla henkilöillä” on oikeus saada oikeusapua direktiivissä asetettujen edellytysten ja rajoitusten mukaisesti.
72. Euroopan unionin tuomioistuinten työjärjestykset eivät ole oikeushenkilöille yhtään suosiollisempia. Sekä virkamiestuomioistuimessa (jossa on kuitenkin epätodennäköisempää, että kanteen nostaa oikeushenkilö) että unionin yleisessä tuomioistuimessa oikeusapu on rajattu tiukasti koskemaan vain luonnollisia henkilöitä,(34) ja näin on myös silloin, kun oikeusapua koskevan hakemuksen esittää kaupallisen yhtiön konkurssipesän pesänhoitaja.(35)
73. Unionin tuomioistuimessa tilanne on todennäköisesti epäselvempi. Sen työjärjestyksen 76 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa ei käytetä sanaa ”henkilö” vaan sanaa ”asianosainen”. Näin ollen tätä olisi mahdollista tulkita laajasti, jolloin asianosaiset voisivat olla sekä luonnollisia henkilöitä että oikeushenkilöitä.
74. On kuitenkin niin, että käytännössä kaikki oikeushenkilöiden unionin tuomioistuimelle esittämät oikeusapua koskevat hakemukset on järjestelmällisesti hylätty. Vaikka unionin tuomioistuin ei ollut pitkään aikaan velvollinen perustelemaan määräyksiään, jotka koskivat oikeusavun epäämistä,(36) tämän käytännön pysyvyys huomioon ottaen on mahdollista olettaa, että hylkäämiset perustuivat siihen, että hakija oli oikeushenkilö.(37)
75. Unionin yleinen tuomioistuin on kieltäytynyt myöntämästä maksutonta oikeudenkäyntiä myös suoran kanteen tapauksessa, mikä on osoitus siitä, etteivät unionin oikeuden tehokkuusperiaate ja yksityisten oikeus saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi ole Euroopan unionin tuomioistuimissakaan ehdottomia ja niihin voi olla rajoituksia. Euroopan unionin tuomioistuimissa aiheutuvat kulut liittyvät tosin oikeudelliseen avustamiseen ja edustamiseen, sillä sen tuomioistuinten eri työjärjestyksissä ei määrätä pääasiassa kyseessä olevaan maksuun verrannollisesta maksusta eikä vakuudesta. Sellaista tilannetta ei voida kuitenkaan sulkea pois, että oikeushenkilö, jolla ei ole mitään mahdollisuutta saada oikeusapua yleisessä tuomioistuimessa, joutuu luopumaan kanteestaan, kun otetaan huomioon palkkio, jonka asianajajat erityisesti kilpailuoikeuden alalla yleensä pyytävät.
iv)
Jäsenvaltioiden omat käytännöt
76. Edes pyrkimättä tyhjentävyyteen otan esille vain joitakin unionin jäsenvaltioita osoittaakseni, ettei oikeusavun myöntämiseen liittyvien kansallisten käytäntöjen vertailun perusteella voida tehdä mitään lopullista päätelmää.
77. Olen jo maininnut Ranskan käytännön, jonka mukaan mahdollisuus myöntää – poikkeustapauksessa – oikeusapua koskee vain voittoa tavoittelemattomia oikeushenkilöitä, joiden kotipaikka on Ranskassa ja joilla ei ole riittävästi varoja.(38) Muut oikeushenkilöt eivät voi hakea oikeusapua mutta voivat vähentää verotuksessaan oikeudenkäyntiin liittyvät kulut. Italian tasavallassa on sitä vastoin otettu käyttöön järjestelmä, joka muistuttaa pääasiassa kyseessä olevaa järjestelmää, sillä siinä asian kirjaamiseksi rekisteriin edellytetään suhteessa vaateen arvoon olevan maksun maksamista. Italian lainsäädännön mukaan vain ”vähävaraiset kansalaiset” on mahdollista vapauttaa maksun maksamisesta.(39) Luxemburgin suurherttuakunnassa oikeusapua myönnetään vain luonnollisille henkilöille, mutta eräät heistä eivät voi kuitenkaan hakea sitä: tämä koskee kauppiaita, teollisuusyrittäjiä, käsityöläisiä ja vapaiden ammattien harjoittajia heidän kaupalliseen tai ammatilliseen toimintaansa liittyvässä riita-asiassa. Oikeusapua ei voida myöskään myöntää keinottelusta johtuvassa riita-asiassa.(40) Tanskan kuningaskunnassa oikeus oikeusapuun koskee vain luonnollisia henkilöitä lukuun ottamatta täysin poikkeuksellisia tapauksia, joilla on periaatteellista merkitystä tai merkitystä yleisen edun kannalta; oikeus oikeusapuun ei lähtökohtaisesti koske teollisuuden ja kaupan alaan liittyviä asioita.(41)
78. Tämä lyhyt otos kansallisista käytännöistä antaa minulle mahdollisuuden tehdä kahdenlaisia päätelmiä.
79. Niistä ilmenee ensinnäkin, ettei ole olemassa todella yhteistä periaatetta, joka yhdistäisi jäsenvaltioita oikeusavun myöntämisen alalla ja joka voitaisiin tarvittaessa ottaa huomioon ja vahvistaa unionin tasolla.
80. Lisäksi se, että voittoa tavoittelevat oikeushenkilöt erotetaan voittoa tavoittelemattomista oikeushenkilöistä siltä osin, että jälkimmäiset saavat helpommin oikeusapua, on melko yleistä jäsenvaltioiden käytännöissä.
b)
Soveltaminen pääasiassa esillä olevan tilanteen kaltaiseen tilanteeseen
81. Sen mukaisesti, mitä ihmisoikeustuomioistuin on määrännyt, kun sen on ollut otettava kantaa siihen, onko Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaletta rikottu, unionin tuomioistuin on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan katsonut, että kun sen on ollut otettava kantaa tietyn säännöksen yhteensoveltuvuuteen tehokkuusperiaatteen kanssa, sen ei ole pitänyt arvioida sitä abstraktisti vaan esillä olevan tapauksen erityisolosuhteiden valossa sen varmistamiseksi, ettei kanteen nostamista ole tehty suhteettoman vaikeaksi, ja ”ottaen huomioon tämän säännön merkityksen koko oikeudenkäynnin, sen kulun sekä sen erityispiirteiden kannalta eri kansallisissa oikeuselimissä. Tämän osalta on tarvittaessa syytä ottaa huomioon kansallisen tuomioistuinjärjestelmän perustana olevat periaatteet, joita ovat muun muassa puolustuksen oikeuksien suojaaminen, oikeusvarmuuden periaate sekä oikeudenkäyntimenettelyn moitteeton kulku”.(42) Unionin tuomioistuin edellyttää järkevää perustetta, jotta tällainen tehokkuusperiaatteen rajoitus voidaan hyväksyä.(43) Seuraavaksi onkin tutkittava, voidaanko tulkintaa, jonka Saksan tuomioistuimet ovat tehneet ZPO:n 116 §:n 2 momentista, perustella jonkin edellä mainitun periaatteen turvaamisella.
82. Vaikka unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, ettei sen asiana ole ottaa kantaa kansallisen oikeuden tulkintaan sen vuoksi, että tämä tehtävä kuuluu yksinomaan ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle, jonka on esillä olevassa asiassa määritettävä, täyttääkö merkityksellinen kansallinen lainsäädäntö vastaavuuden ja tehokkuuden edellytykset, unionin tuomioistuin voi kuitenkin tehdä täsmennyksiä ohjatakseen kansallisen tuomioistuimen arviointia asiassa.(44) Näin aion seuraavaksi toimia.
83. Se, että DEB:n on ollut vaikeaa saada asiaansa käsitellyksi tuomioistuimessa, johtuu siitä, että oikeusavun myöntämisedellytykset ovat oikeushenkilöille tiukemmat kuin luonnollisille henkilöille. Unionin tuomioistuimen ratkaistavaksi nyt saatetussa kysymyksessä on määritettävä, onko oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan ja samalla unionin oikeuden tehokkuusperiaatetta sovellettava yhtä laajasti sekä oikeushenkilöihin että luonnollisiin henkilöihin.
84. Saksan oikeusjärjestyksessä se, että oikeushenkilölle taataan oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa ja lisäksi maksuton oikeudenkäynti, joka rahoitetaan julkisista varoista, on mahdollista vain, jos esillä olevassa asiassa on kyse laajemmasta kysymyksestä kuin vain kyseisen oikeushenkilön taloudellisesta edusta. Kansalliset tuomioistuimet ovat joka tapauksessa tehneet tämän tulkinnan ZPO:n 116 §:n 2 momentista ja tarkemmin ottaen ”yleisen edun” käsitteestä.
85. Mielestäni kyseessä olevaa yleistä etua arvioitaessa on oltava erityisen valppaana. Joku saattaisi katsoa, että kansallisen säännöksen tulkitsemisesta suppeasti seuraa, että ZPO:n 116 §:stä tehdään merkityksetön, ja että se on perustana oikeushenkilöiden esittämien oikeusapua koskevien hakemusten peitellylle, järjestelmälliselle hylkäämiselle.
86. Tämä jälkimmäinen huomio saa minut esittämään kaksi ajatusta.
87. Vaikka ensinnäkin Saksan asiaa koskeva lainsäädäntö osoittautuisikin tosiasiallisesti rajoittavaksi siltä osin kuin kanteen nostaminen on sen nojalla todennäköisesti oikeushenkilöille vaikeampaa kuin luonnollisille henkilöille, on kuitenkin myönnettävä, että oikeushenkilöiden on Saksan valtiossa mahdollista saada oikeusapua, mikä ei ole asianlaita suinkaan kaikissa muissa unionin jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä.(45)
88. Oikeusapua ei kuitenkaan koskaan katsota ehdottomaksi oikeudeksi.(46) On luonnollista, että vaikka kyse olisi luonnollisista henkilöistä, oikeusavun myöntäminen riippuu varallisuudesta ja toisinaan vaatimuksen perusteltavuudesta.
89. Kun näin ollen pohditaan yksityisille unionin oikeuden perusteella kuuluvien oikeuksien osalta tarjottua oikeussuojaa, on mielestäni tehtävä kaksi erottelua, joita ei Saksan lainsäädännössä nimenomaisesti tehdä mutta jotka voidaan helposti johtaa. On nimittäin ensinnäkin tehtävä ero sen välillä, onko kyse luonnollisista henkilöistä vai oikeushenkilöistä, ja toiseksi sen välillä, onko kyse voittoa tavoittelevasta vai voittoa tavoittelemattomasta oikeushenkilöstä. ZPO:n 116 §:n 2 momenttia koskevalla kansallisella oikeuskäytännöllä on tarkoitus torjua haitantekona nostetut kanteet, joita voisivat nostaa voittoa tavoittelevat oikeushenkilöt, jotka on perustettu hyödyn saamiseksi oikeudenkäynnistä. Tässä tilanteessa sitä, että jäsenvaltioiden olisi varmistettava tällaisille oikeushenkilöille oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa jopa niin, että kustannukset koituisivat yhteiskunnan maksettaviksi, ei voida edes unionin oikeuden tehokkuuden nimissä mielestäni niiltä vaatia.
90. Näyttää siis siltä, että ZPO:n 116 §:n 2 momentilla, sellaisena kuin Saksan tuomioistuimet ovat sitä tulkinneet, on tarkoitus evätä oikeus oikeusapuun sellaisilta voittoa tavoittelevilta oikeushenkilöiltä, jotka aikovat saattaa asian tuomioistuimen käsiteltäväksi vain omien taloudellisten ja kaupallisten etujensa turvaamiseksi. Tavallaan oikeushenkilön on vastattava myös tuomioistuinmenettelyissä toimintansa taloudellisesta riskistä, jonka se yksin kantaa.
91. Tältä osin on huomautettava, että direktiivin 2003/8/EY, jota sovelletaan kuitenkin vain luonnollisiin henkilöihin, mukaan oikeusapu voidaan evätä, jos luonnollinen henkilö esittää hakemuksen, joka koskee ”hakijan elinkeinoon tai itsenäisenä ammatinharjoittajana toimimiseen suoraan liittyvää kannetta”.(47) Sekä kansainvälisellä tasolla että unionin tasolla myönnetään, että oikeus saada oikeusapua voidaan evätä myös luonnollisilta henkilöiltä tällaisissa tapauksissa. Niinpä näissä nimenomaisissa tapauksissa otetaan riski siitä, että joltakulta asianosaiselta evätään oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa vastakkaisten intressien, jotka ovat asianosaisten intressi tulla kuulluiksi ja valtioiden intressi varmistaa hyvä oikeudenkäyttö sekä julkisten menojen valvonta, yhteen sovittamisen vuoksi.
92. Saksassa tätä tiukkaa suhtautumista oikeushenkilöihin kompensoi yhtäältä se, että kun rajavastuuyhtiö on vakavissa vaikeuksissa ja se on asetettava selvitysmenettelyyn, Saksan lainsäädännössä säädetään siitä, että näissä tapauksissa selvittäjälle myönnetään automaattisesti oikeusapua,(48) ja toisaalta se, että kun oikeushenkilön nostamalla kanteella voi olla vakavia yhteiskunnallisia tai taloudellisia seurauksia, jotka eivät rajoitu pelkästään kantajana olevaan oikeushenkilöön, Saksan tuomioistuimet katsovat, että kanteesta luopuminen on yleisen edun vastaista ja ZPO:n 116 §:n 2 momentissa asetettu edellytys täyttyy.
93. Seuraavaksi tarkastelen toista oikeushenkilöiden luokkaa eli voittoa tavoittelemattomien oikeushenkilöiden luokkaa. Niiden tarkoituksena on pääasiassa yhteisen edun puolustaminen (esimerkkinä kuluttajansuojajärjestöt, ympäristönsuojelujärjestöt ja niin edelleen), ja ne voivat olla erimuotoisia, esimerkiksi yhdistyksiä, säätiöitä tai seuroja. Tässä tilanteessa on mielestäni itsestään selvää, että yleisen edun tavoittelua koskeva edellytys täyttyy, sillä riita-asian merkitys ei rajoitu pelkästään kyseisten voittoa tavoittelemattomien oikeushenkilöiden jäseniin, jolloin niille voidaan myöntää oikeusapua ja ne voivat unionin oikeuden rikkomisen perusteella vaikeuksitta panna vireille valtion vastuuta koskevan menettelyn.
94. Näin ollen sen sijasta, että Saksan lainsäädäntö rajoittaisi erityisesti oikeushenkilöiden oikeutta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa ja siten unionin oikeuden tehokkuusperiaatteen toteutumista näitä kohtaan, kyse on siitä, että Saksan lainsäädäntö rajoittaa vain voittoa tavoittelevien oikeushenkilöiden oikeutta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa.
95. Tähän toteamukseen on tehtävä kaksi tarkennusta.
96. Ensinnäkin näyttää siltä, että ihmisoikeustuomioistuin on jo implisiittisesti hyväksynyt tämän oikeusavun myöntämistä koskevan erottelun.(49) Se, että oikeusapua myönnettäessä edellytykset ovat tiukemmat taloudellista hyötyä tavoitteleville oikeushenkilöille, tekee oikeusavun saamisen niille kuitenkin vaikeammaksi ja moninkertaistaa hylkäämistapaukset ja siten tilanteet, joissa oikeushenkilöille ei tosiasiallisesti ole mahdollista saattaa asiaansa tuomioistuimen käsiteltäväksi. On kuitenkin mahdollista katsoa, että näissä tilanteissa ja edellä esitetty huomioon ottaen Saksan lainsäädäntöön sisältyvää rajoitusta voidaan kohtuullisesti perustella.(50)
97. Yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, että oikeudenkäynnin moitteettoman kulun varmistaminen, mihin mielestäni tähdätään Saksan vaatimuksella maksun maksamisesta sekä oikeusapua koskevalla lainsäädännöllä myös valtiota vastaan aloitetun menettelyn tapauksessa, voi olla perusteltu rajoitus tehokkuusperiaatteeseen.(51) Valtion on samoin kuin kaikkien muidenkin vastaajien voitava suojautua väärinkäytöksiltä, kun otetaan huomioon kustannukset, joita yhteiskunnalle aiheutuu istuntosalien käyttämisestä ja puolustautumisesta. Siitä, että valtio velvoitettaisiin lievittämään kaikkien oikeudenkäyntikulujen maksamiseen kykenemättömien henkilöiden, olivatpa nämä luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, varattomuutta, olisi enemmän haittaa kuin hyötyä.
98. Euroopan ihmisoikeussopimuksen tai ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella en voi väittää, että oikeushenkilöillä olisi ehdoton oikeus saada oikeusapua. On tietenkin mahdollista, että perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan perusteella(52) voitaisiin, jos unionin tuomioistuin päättää, että tätä perusoikeuskirjaa voidaan tosiasiallisesti soveltaa sitovasti nyt esillä olevaan asiaan, mennä pidemmälle ja tarjota paremmat takeet kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä. Perusoikeuskirjan 47 artiklan 3 kohtaa voitaisiin tulkita laajasti siten, että se velvoittaa jäsenvaltiot myöntämään oikeusapua oikeushenkilöille. Mielestäni tällainen tulkinta olisi kuitenkin unionin oikeuden nykytilassa kohtuuton.
99. Perusoikeuskirjan johdanto-osassa todetaan seuraavaa: ”Tässä perusoikeuskirjassa vahvistetaan unionin toimivallan ja tehtävien sekä toissijaisuusperiaatteen mukaisesti oikeudet, jotka perustuvat erityisesti jäsenvaltioille yhteisiin valtiosääntöperinteisiin ja kansainvälisiin velvoitteisiin.” Kuten olen pyrkinyt osoittamaan, jäsenvaltioiden käytäntöjen perusteella on mahdotonta määrittää minkäänlaista jäsenvaltioille yhteistä valtiosääntöperinnettä. Kansainvälisen käytännön arviointi johtaa pikemminkin siihen lopputulokseen, ettei kansainvälistä velvoitetta, jonka perusteella valtion olisi myönnettävä oikeusapua oikeushenkilöille, ole olemassa.
100. Se, että perusoikeuskirjan 47 artiklan 3 kohdasta tehtäisiin sellaista asiaa, jonka tosiseikat tapahtuivat ennen Lissabonin sopimuksen ja siten perusoikeuskirjan voimaantuloa, käsiteltäessä näin laaja tulkinta, on mielestäni vastoin lojaalin yhteistyön, jonka on ohjattava sekä unionia että sen jäsenvaltioita, henkeä.
101. Unionin oikeuden tehokkuusperiaatetta ei voida tulkita siten, että se velvoittaa pääasiassa kyseessä olevan asian kaltaisessa tilanteessa eli kaikissa menettelyissä, jotka pannaan vireille jäsenvaltioita vastaan unionin oikeuden rikkomisen vuoksi, jäsenvaltiot myöntämään järjestelmällisesti oikeusapua oikeushenkilöille; jos näin tehdään, jätetään huomiotta oikeusavun välttämättä ehdollinen luonne. Lisäksi tällaisen lähestymistavan omaksumiseen liittyisi suuri vaara siitä, että oikeussubjektit, joiden kanteilla olisi pelkästään taloudellinen tarkoitusperä, käyttäisivät hyväkseen unionin oikeutta.
102. Toiseksi (voittoa tavoittelevien) oikeushenkilöiden ja luonnollisten henkilöiden erilaista kohtelua Saksan oikeusjärjestyksessä oikeusapua myönnettäessä lieventää huomattavasti se, että Saksan hallitus on myöntänyt suullisessa käsittelyssä, että unionin oikeuden tehokkuuden säilyttäminen ja siten oikeussubjekteilla unionin oikeuden perusteella olevien oikeuksien turvaaminen voivat olla ”yleisiä etuja”, joita on suojeltava myöntämällä oikeusapua sellaista hakevalle oikeushenkilölle. Näissä olosuhteissa näyttää mielestäni siltä, että nyt esillä oleva kysymys kuuluu loppujen lopuksi pikemmin Saksan kansallisten tuomioistuinten, joilla on tällä hetkellä kaikki edellytykset tehdä unionin oikeuden mukainen tulkinta ZPO:n 116 §:n 2 momentista, tulkintatoimivaltaan.
VI Ratkaisuehdotus
103. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Kammergericht Berlinin esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Kun otetaan huomioon, ettei unionin oikeuden nykytilassa ole olemassa mitään yleistä periaatetta, jonka mukaan jäsenvaltioiden olisi myönnettävä oikeusapua oikeushenkilöille samoin edellytyksin kuin luonnollisille henkilöille, sellaisen kansallisen lainsäädännön yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa, jonka mukaan unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuvaa jäsenvaltion vastuuta koskevan menettelyn aloittaminen edellyttää maksun maksamista ja jossa säädetään siitä, että oikeusapua, jonka tarkoituksena on muun muassa vapauttaa kantaja maksun maksamisesta, ei voida myöntää oikeushenkilölle, joka ei kykene maksamaan kyseistä maksua eikä täytä kyseisessä lainsäädännössä asetettuja tiukkoja edellytyksiä, on arvioitava ottaen huomioon tämän lainsäädännön merkitys koko oikeudenkäynnissä.
Näin ollen kansallisen tuomioistuimen on tutkittava, onko vaadittu maksu suuruudeltaan tarkoituksenmukainen, kun otetaan huomioon nyt esillä olevan asian olosuhteet, erityisesti nostetun kanteen fumus boni juris sekä tuomioistuinlaitoksen suorittaman palvelun kustannusten sellainen asianmukainen jakaminen valtion ja käyttäjän välillä, jossa otetaan asiaankuuluvasti huomioon käyttäjän tilanne, mukaan lukien niiden vahinkojen, joita tämä väittää kärsineensä, alkuperä.
Lisäksi kansallinen tuomioistuin voi yhdenmukaisen tulkinnan periaatetta soveltaessaan ottaa huomioon sen, että Saksan hallitus myöntää, että unionin oikeuden tehokkuuden säilyttäminen – ja siten yksityisellä tämän oikeuden perusteella olevien oikeuksien suojaaminen – voi olla yksi niistä ”yleisistä eduista”, jotka on otettava huomioon oikeushenkilön esittämää oikeusapua koskevaa hakemusta arvioitaessa.
(1) .
(2)  –	EYVL L 26, s. 41.
(3)  –	Maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 22.6.1998 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EYVL L 204, s. 1).
(4)  –	Maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 98/30/EY kumoamisesta 26.6.2003 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL L 176, s. 57).
(5)  –	Asia C-64/03, komissio v. Saksa, tuomio 1.4.2004 (Kok., s. I‑3551).
(6)  –	Asia C-432/05, Unibet, tuomio 13.3.2007 (Kok., s. I-2271, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(7)  –	Jälkimmäisen osalta haluaisin huomauttaa siitä, että vaikka perusoikeuskirja ei ollut pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikana sitova, se on kiistattomasti nyt esillä olevassa asiassa huomioon otettava asiakirja, kun muistetaan erityisesti se, että unionin lainsäätäjä on direktiivin 2003/8/EY johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa nimenomaisesti tunnustanut sen merkityksen (ks. samankaltaisesta tilanteesta asia C-540/03, parlamentti v. neuvosto, tuomio 27.6.2006, Kok., s. I‑5769, 38 kohta).
(8)  –	Asia 106/77, Simmenthal, tuomio 9.3.1978 (Kok., s. 629, Kok. Ep. IV, s. 73, 16 kohta); asia C-213/89, Factortame ym., tuomio 19.6.1990 (Kok., s. I-2433, Kok. Ep. X, s. 453, 19 kohta) ja yhdistetyt asiat C-6/90 ja C-9/90, Francovich ym., tuomio 19.11.1991 (Kok., s. I-5357, Kok. Ep. XI, s. I-467, 32 kohta).
(9)  –	Asia C-261/95, Palmisani, tuomio 10.7.1997 (Kok., s. I-4025, 27 kohta).
(10)  –	Asia C-118/08, Transportes Urbanos y Servicios Generales, tuomio 26.1.2010 (33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(11)  –	Asia C-20/92, Hubbard, tuomio 1.7.1993 (Kok., s. I-3777, Kok. Ep. XIV, s. I-299); asia C-43/95, Data Delecta ja Forsberg, tuomio 26.9.1996 (Kok., s. I‑4661); asia C-323/95, Hayes, tuomio 20.3.1997 (Kok., s. I-1711) ja asia C-122/96, Saldanha ja MTS, tuomio 2.10.1997 (Kok., s. I-5325).
(12)  –	Sääntely poikkeaa esimerkiksi Italian lainsäädännöstä, jossa sallitaan maksun, jota ei ole maksettu ennen menettelyä, periminen takaisin jälkikäteen pakkokeinoin.
(13)  –	Euroopan ihmisoikeustuomioistuimella (jäljempänä ihmisoikeustuomioistuin) on jo ollut tilaisuutensa selventää tätä asiaa, sillä se on todennut myös seuraavaa: ”Sitä, että siviilituomioistuimille on maksettava niiden käsiteltäväksi saatettuihin kanteisiin liittyviä maksuja, ei voida pitää sellaisenaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen kanssa ristiriidassa olevana rajoituksena, joka rajoittaa oikeutta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa” sillä edellytyksellä, että ”oikea tasapaino yhtäältä jäsenvaltion intressin periä menettelyä koskevia maksuja kanteiden käsittelemiseksi ja toisaalta kantajan intressin esittää vaatimuksensa tuomioistuimissa välillä” kuitenkin saavutetaan (asia Kreuz v. Puola, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 19.6.2001, hakemus nro 28249/95, 60 ja 66 kohta). On merkille pantavaa, että kantajana oli tässä asiassa luonnollinen henkilö.
(14)  –	Ks. vastaavasti riita-asiain oikeudenkäyntiä koskevan Haagin yleissopimuksen 20 artikla, maksutonta oikeudenkäyntiä tarkoittavien hakemusten toimittamista koskevan eurooppalaisen sopimuksen 1 artikla ja kansainvälisluonteisten oikeudenkäyntien helpottamisesta tehdyn Haagin yleissopimuksen 1 artikla.
(15)  –	Asia Del Sol v. Ranska, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 26.2.2002 (hakemus nro 46800/99, 20 kohta).
(16)  –	Ks. asia Golder v. Yhdistynyt kuningaskunta, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 21.2.1975 (hakemus nro 4451/70).
(17)  –	Asia Airey v. Irlanti, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 9.10.1979 (hakemus nro 6289/73, 24 kohta).
(18)  –	Ibid., tuomion 26 kohta.
(19)  –	Ibid.
(20)  –	Ibid.
(21)  –	Em. asia Del Sol v. Ranska, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomion 26 kohta.
(22)  –	Ibid.
(23)  –	Em. asia Del Sol v. Ranska, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomion 23 kohta.
(24)  –	Asia Steel ja Morris v. Yhdistynyt kuningaskunta, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 15.2.2005 (hakemus nro 68416/01, 61 kohta).
(25)  –	Ibid., tuomion 62 kohta.
(26)  –	Ibid., tuomion 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(27)  –	Ibid.
(28)  –	Ks. em. asia Airey v. Irlanti, tuomion 26 kohta.
(29)  –	Asia VP Diffusion Sarl v. Ranska, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 26.8.2008 (hakemus nro 14565/04).
(30)  –	Ibid.
(31)  –	Palaan tähän asiaan perusoikeuskirjan yhteydessä: ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 98 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(32)  –	EUVL 2007, C 303, s. 30.
(33)  –	Em. ihmisoikeustuomioistuimen tuomio.
(34)  –	Äskettäisenä esimerkkinä unionin yleisen tuomioistuimen linjasta ks. asia T-235/09 AJ, komissio v. Edificios Inteco, unionin yleisen tuomioistuimen neljännen jaoston puheenjohtajan määräys 11.1.2010, jonka mukaan on niin, että ”jos hakemus on katsottava esitetyksi Edificios Intecon nimissä, se on hylättävä, koska oikeushenkilöllä – – ei voi olla oikeutta oikeusapuun, sillä tämän tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että vain luonnollisilla henkilöillä, jotka eivät taloudellisen tilanteensa vuoksi voi vastata kuluista, jotka liittyvät oikeudelliseen avustamiseen ja edustamiseen unionin yleisessä tuomioistuimessa, tai voivat vastata vain osasta niitä, on oikeus oikeusapuun” (3 kohta).
(35)  –	Asia T-316/07, Commercy v. SMHV – easyGroup IP Licensing (easyHotel), tuomio 22.1.2009 (Kok., s. II-43, 16–30 kohta).
(36)  –	Ks. yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestykseen 12.7.2005 tehty muutos, jolla muutettiin 76 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa, jossa tällä hetkellä määrätään, että määräykset, joilla hakemus maksuttoman oikeudenkäynnin myöntämisestä hylätään kokonaan tai osittain, on perusteltava (EUVL L 203, s. 19).
(37)  –	Ks. asia 96/80 AJ, Jenkins, määräys 6.6.1980; yhdistetyt asiat C-106/90 AJ, C-317/90 AJ ja C-129/91 AJ, Emerald Meats v. komissio, määräys 7.5.1992; asia C-3/94 AJ, Iraco v. komissio, määräys 4.3.1994; yhdistetyt asiat C-267/95 AJ ja C-268/95 AJ, Merck ja Beecham, määräys 29.2.1996; asia C-337/96 AJ, komissio v. Iraco, määräys 3.2.1997 ja asia C-303/98 AJ, Simap, määräys 23.9.1999. Yhteisöjen tuomioistuin on tietääkseni antanut vain yhden perustellun määräyksen erään seuran esittämän oikeusavun myöntämistä koskevan hakemuksen hylkäämisestä; yllättävää kyllä tuossa asiassa yhteisöjen tuomioistuin ryhtyi selvittämään, täyttikö hakija yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 76 artiklassa asetetut edellytykset. Se tarkisti näin ollen sen, saattoiko kantajana oleva oikeushenkilö perustella hakemustaan varattomuudellaan, ja sen, ettei sen kanne ollut selvästi perusteeton. Koska nämä kaksi edellytystä eivät tässä asiassa täyttyneet, yhteisöjen tuomioistuin kieltäytyi myöntämästä maksutonta oikeudenkäyntiä (ks. asia C-133/95 AJ, Amicale des résidents du square d’Auvergne, määräys 26.10.1995).
(38)  –	Ks. 10.7.1991 annetun oikeusapulain nro 91-647 (loi n° 91-647 relative à l’aide juridique), jota on muutettu oikeusturvavakuutuksen uudistamisesta 19.2.2007 annetulla lailla nro 2007-210 (loi n° 2007-210 portant réforme de l’assurance de protection juridique), 2 § (JORF 21.2.2007, s. 3051).
(39)  –	Oikeudenkäyntikuluja koskevan säädöksen (Testo unico in materia di spese di giustizia) 115/2002 74 §:n 2 momentti.
(40)  –	Oikeusavun myöntämistä luonnollisille henkilöille Luxemburgissa koskevien kaikkien rajoitusten osalta ks. maksuttomasta oikeudenkäynnistä 18.8.1995 annetun lain 2 §:n 2 momentin toinen kohta (Mémorial A nro 81, s. 1914).
(41)  –	Tanskan siviiliprosessilain (Retsplejeloven) 325–336 §.
(42)  –	Asia C-312/93, Peterbroeck, tuomio 14.12.1995 (Kok., s. I‑4599, 14 kohta); yhdistetyt asiat C-430/93 ja C-431/93, van Schijndel ja van Veen, tuomio 14.12.1995 (Kok., s. I-4705, 19 kohta) sekä asia C-2/08, Fallimento Olimpiclub, tuomio 3.9.2009 (27 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(43)  –	Em. asia Fallimento Olimpiclub, tuomion 31 kohta. Tämä sanamuoto tuo mieleen sen, millaisen yhteensopivuusanalyysin ihmisoikeustuomioistuin on tehnyt Euroopan ihmisoikeussopimuksesta katsoessaan, että ”oikeutta saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa voidaan 6 artiklan 1 kappaleen mukaan rajoittaa vain, jos sillä on oikeutettu tavoite ja käytetyt keinot ja asetettu tavoite ovat oikeassa suhteessa toisiinsa” (ks. em. asia Kreuz v. Puola, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomion 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(44)  –	Asia C-63/08, Pontin, tuomio 29.10.2009 (49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(45)  –	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 76 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(46)  –	Ks. erityisesti em. asia Kreuz v. Puola, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomion 59 kohta.
(47)  –	Ks. em. direktiivin 2003/8/EY johdanto-osan 17 perustelukappale ja 6 artiklan 3 kohta. Vaikuttaa siltä, että myös ihmisoikeustuomioistuin on periaatteessa hyväksynyt tämän rajoituksen: ks. em. asia Kreuz v. Puola, tuomion 63 kohta.
(48)  –	ZPO:n 116 §:n 1 momentti; muutoin tämä tilanne ei liity millään tavalla unionin oikeuden tehokkuuteen.
(49)  –	Ks. em. asia VP Diffusion Sarl v. Ranska.
(50)  –	Yhteisöjen tuomioistuin käytti tätä sanamuotoa em. asiassa Peterbroeck antamansa tuomion 20 kohdassa.
(51)  –	Em. asiassa Peterbroeck annettu tuomio.
(52)  –	Perusoikeuskirjassa määrätään seuraavaa: ”Siltä osin kuin tämän perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat [Euroopan ihmisoikeussopimuksessa] taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin mainitussa yleissopimuksessa. Tämä määräys ei estä unionia myöntämästä tätä laajempaa suojaa.”