Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. BIONDI
fremsat den 12. marts 2026 (1)
Sag C-845/24 P
Silgan Holdings, Inc.,
Silgan Holdings Austria GmbH,
Silgan International Holdings BV,
Silgan Metal Packaging Distribution GmbH,
Silgan White Cap Manufacturing GmbH
mod
Europa-Kommissionen
» Appel – konkurrence – karteller – markedet for metalemballage – Europa-Kommissionens indledning af undersøgelsesproceduren efter anmodning fra en national konkurrencemyndighed – omfordelingsperiode – forordning (EF) nr. 1/2003 – Kommissionens meddelelse om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder – princippet om god forvaltning – begrundelsespligt «
I.      Indledning
1.        I den foreliggende appel har selskaberne Silgan Holdings, Inc., Silgan Holdings Austria GmbH, Silgan International Holdings BV, Silgan Metal Packaging Distribution GmbH og Silgan White Cap Manufacturing GmbH, som indgår i samme koncern (herefter samlet »Silgan«), nedlagt påstand om ophævelse af Rettens dom af 2. oktober 2024, Silgan Holdings m.fl. mod Kommissionen (T-589/22, EU:T:2024:662, herefter »den appellerede dom«), hvorved Retten frifandt Kommissionen i det af Silgan anlagte søgsmål med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2022) 4761 final af 12. juli 2022 (2) om en procedure i henhold til artikel 101 TEUF (herefter »den omtvistede afgørelse«) (3). I korthed indledte Kommissionen efter anmodning fra Bundeskartellamt (forbundskonkurrencemyndighed, Tyskland, herefter »den nationale konkurrencemyndighed«) en procedure mod bl.a. Silgan. Den nationale konkurrencemyndighed anmodede Kommissionen om at indlede proceduren, fordi lakunerne i den dagældende tyske lovgivning forhindrede myndigheden i effektivt at sanktionere de pågældende selskaber, da det som følge af Silgan-selskabernes omstrukturering ikke var muligt at udpege alle de selskaber, der havde begået overtrædelsen. Kommissionen fastslog ved afslutningen af proceduren (4), at der forelå en samlet og vedvarende overtrædelse af artikel 101 TEUF inden for sektoren for metalemballage i Tyskland fra den 11. marts 2011 til den 18. september 2014, og pålagde Silgan en bøde på 23 852 000 EUR, som blev nedsat med 10% i medfør af meddelelsen om forligsprocedurer (5).
2.        I den appellerede dom forkastede Retten alle anbringender til støtte for søgsmålet med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse.
II.    Retsforskrifter
A.      Forordning nr. 1/2003
3.        I forbindelse med den foreliggende appel er artikel 11, stk. 3 og 6, i forordning nr. 1/2003 (6) om gennemførelse af konkurrencereglerne i [artikel 101 TEUF og 102 TEUF] relevant.
4.        Artikel 11, som har overskriften »Samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder«, fastsætter i stk. 3 og 6 følgende:
»3.      Når medlemsstaternes konkurrencemyndigheder anvender artikel [101 TEUF og 102 TEUF], giver de Kommissionen skriftlig underretning derom, inden eller umiddelbart efter at de har foretaget det første formelle efterforskningsskridt. Denne information kan også stilles til rådighed for konkurrencemyndighederne i de øvrige medlemsstater.
[…]
6.      Når Kommissionen indleder en procedure med henblik på vedtagelse af en beslutning i henhold til kapitel III, mister medlemsstaternes konkurrencemyndigheder deres kompetence til at anvende [artikel 101 TEUF og 102 TEUF]. Er en medlemsstats konkurrencemyndighed allerede ved at behandle en sag, indleder Kommissionen først en procedure efter at have rådført sig med den nationale konkurrencemyndighed.«
B.      Kommissionens meddelelse om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder
5.        Hvorledes forordning nr. 1/2003 fungerer, er beskrevet detaljeret i meddelelsen om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder (7) (herefter »ECN-meddelelsen«). Hvad angår den foreliggende appel fastsætter ECN-meddelelsens punkt 18 følgende:
»Når der opstår spørgsmål om omfordeling af sager, bør der tages stilling dertil hurtigt, normalt inden for en periode på to måneder fra det tidspunkt, hvor der først blev sendt oplysninger til netværket i henhold til artikel 11 i [forordning nr. 1/2003]. I denne periode vil konkurrencemyndighederne søge at nå til enighed om en eventuel omfordeling og, hvor det er relevant, om betingelserne for parallel behandling.«
6.        Meddelelsens punkt 19 foreskriver:
»Generelt bør den eller de konkurrencemyndigheder, der behandler en sag ved udgangen af omfordelingsperioden, fortsat behandle sagen, indtil proceduren er afsluttet. Omfordeling af en sag efter den indledende tomånedersperiode bør kun ske, hvis de faktiske forhold omkring sagen ændrer sig grundlæggende under procedureforløbet.«
7.        Samme meddelelses afsnit 3.2, som har overskriften »Kommissionens indledning af procedurer efter artikel 11, stk. 6, i Rådets forordning [nr. 1/2003]«, beskriver, hvordan en procedure skal indledes. Mere detaljeret fremgår det af dette afsnit, at der kan opstå to situationer, og at den anden af disse situationer opstår, når en eller flere konkurrencemyndigheder har meddelt netværket, at de behandler en bestemt sag. Den anden situation, som er relevant i den foreliggende appel, er reguleret af punkt 54. Nærmere bestemt fastsætter punkt 54 følgende:
»Den anden situation opstår, når en eller flere konkurrencemyndigheder har meddelt netværket i henhold til artikel 11, stk. 3, i [forordning nr. 1/2003], at de behandler en bestemt sag. I den indledende fordelingsperiode (vejledende periode på to måneder, se punkt 18 ovenfor) kan Kommissionen indlede en procedure med de virkninger, der er omhandlet i artikel 11, stk. 6, i [forordning nr. 1/2003], når den har rådført sig med de pågældende myndigheder. Efter fordelingsfasen vil Kommissionen principielt kun anvende artikel 11, stk. 6, i [forordning nr. 1/2003], hvis en af følgende situationer opstår:
[…]
d)      Der er behov for at vedtage en kommissionsbeslutning for at udvikle EU’s konkurrencepolitik, især når det samme konkurrencespørgsmål opstår i flere medlemsstater, eller for at sikre en effektiv håndhævelse.
[…]«
III. Appellen
8.        Hovedgenstanden for den foreliggende appel er funktionsmåden for samarbejdssystemet mellem Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder, som beskrevet i ECN-meddelelsen, i det specifikke tilfælde, hvor anmodningen om omfordeling fremsættes efter den indledende fordelingsperiode. Spørgsmålet vedrører navnlig Kommissionens kompetence og den respektive frist for indledning af en procedure, efter at den nationale konkurrencemyndighed allerede havde indledt efterforskningen, og det fremgik heraf, at lakunerne i den da gældende nationale lovgivning ville forhindre myndigheden i effektivt at sanktionere de pågældende virksomheder.
9.        Silgan har navnlig nedlagt påstand om, at den appellerede dom ophæves, at den omtvistede afgørelse annulleres, og at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne i begge instanser.
10.      Kommissionen, støttet af Forbundsrepublikken Tyskland, der var intervenient i første instans, har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Silgan tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Rådet for Den Europæiske Union, der også var intervenient i første instans, anmoder Domstolen om at afvise appellen, for så vidt som den sætter spørgsmålstegn ved Rettens vurdering af lovligheden af artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003.
11.      Til støtte for appellen har Silgan fremført fem anbringender, som alle er bestridt af Kommissionen. Det første anbringende vedrører en fejlagtig fortolkning og anvendelse af subsidiaritetsprincippet. Det andet anbringende vedrører en fejlagtig fortolkning og anvendelse af forbuddet mod magtfordrejning. Det tredje anbringende vedrører en fejlagtig fortolkning og anvendelse af proportionalitetsprincippet. Med det fjerde anbringende kritiserer Silgan Retten for at have fortolket og anvendt princippet om, at forvaltningen er bundet af sine egne afgørelser, på en fejlagtig måde. Det femte anbringende vedrører en fejlagtig fortolkning og anvendelse af Kommissionens begrundelsespligt.
I overensstemmelse med Domstolens anvisninger fokuserer dette forslag til afgørelse på vurderingen af det fjerde anbringende.
12.      Silgans argumenter inden for rammerne af det fjerde anbringende er opdelt i fire led.
13.      Det første led vedrører en urigtig fortolkning af princippet om, at forvaltningens afgørelser binder denne. Det andet led vedrører en urigtig fortolkning af den bindende virkning af Kommissionens meddelelse. Det tredje led vedrører en retlig fejl ved fortolkningen af punkt 19 og 54 i Kommissionens meddelelse. Det fjerde led vedrører en retlig fejl ved fortolkningen af Kommissionens begrundelsespligt.
14.      Med hensyn til bedømmelsen i dette forslag til afgørelse finder jeg det imidlertid hensigtsmæssigt at omorganisere de fire led efter vigtighed og indledningsvis vurdere det tredje led, idet dette anbringende bør behandles forud for de øvrige. Herefter vil jeg behandle det første, det andet og det fjerde led samlet. Grunden hertil er, at det fjerde anbringendes tredje led netop vedrører hovedspørgsmålet i den foreliggende appel, dvs. hvorvidt Kommissionen har beføjelse til at indlede en procedure efter anmodning fra den nationale konkurrencemyndighed.
A.      Indledende bemærkninger
15.      Indledningsvis skal der erindres om den sammenhæng, hvori den foreliggende sag indgår. Som bekendt har forordning nr. 1/2003 indført et system med parallelle kompetencer, hvorefter både Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder kan anvende artikel 101 TEUF og 102 TEUF. De danner tilsammen et netværk, som betegnes »European Competition Network« (ECN), og som er baseret på et tæt samarbejde om anvendelsen og håndhævelsen af EU-konkurrenceretten. Dette netværk skal sikre en effektiv og ensartet anvendelse af konkurrenceretten.
16.      Inden for dette netværk hviler anvendelsen af EU-konkurrenceretten på et system med parallelle kompetencer mellem Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder (8). Endvidere er bestemmelsen om, at medlemsstaternes konkurrencemyndigheder automatisk mister deres kompetence, når Kommissionen indleder en procedure, blevet bibeholdt. Dette for at sikre såvel en ensartet anvendelse af konkurrenceretten som en optimal håndtering af netværket (9). Kommissionen er derfor fortsat garant for en ensartet anvendelse af EU-konkurrenceretten.
17.      I denne sammenhæng definerer ECN-meddelelsen, i dens egenskab af soft law-instrument, på en detaljeret vis funktionen af det ved forordning nr. 1/2003 indførte system.
18.      ECN-meddelelsen fungerer derfor som et vejledende instrument til samordningen af samarbejdet og fordelingen af sagerne mellem Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder.
19.      Det er i denne sammenhæng, at hovedspørgsmålet i den foreliggende tvist rejses om reglerne vedrørende fordelingen af sagerne mellem Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder. Afgørelsen af den foreliggende appel vil nærmere bestemt kræve, at Domstolen præciserer, i hvilket omfang Kommissionen kan indlede en procedure efter anmodning fra den nationale konkurrencemyndighed i medfør af ECN-meddelelsen.
1.      Det fjerde appelanbringendes tredje led
20.      Silgan har anfægtet den appellerede doms præmis 105, hvori Retten konkluderede, at Silgan ikke havde godtgjort, at Kommissionen havde afveget fra ECN-meddelelsen. I denne forbindelse har Silgan fremsat to klagepunkter.
21.      Med sit første klagepunkt har Silgan anfægtet den appellerede doms præmis 59 og 60, hvori Retten fastslog, at betingelserne i ECN-meddelelsens punkt 54, litra d), anden situation, var opfyldt.
22.      Med sit andet klagepunkt har Silgan foreholdt Retten, at den ikke tog højde for fristen på to måneder i ECN-meddelelsen, og at den burde have konkluderet, at Kommissionen ikke havde overholdt denne frist.
a)      Silgans argumenter om det første klagepunkt vedrørende manglende overholdelse af betingelserne for omfordeling på et senere tidspunkt
23.      Inden for rammerne af det første klagepunkt, der handler om den manglende overholdelse af betingelserne for omfordeling på et senere tidspunkt, har Silgan gjort gældende, at den grundlæggende ændring af de faktiske forhold som omhandlet i ECN-meddelelsens punkt 19 forudsætter, at det drejer sig om nye elementer vedrørende de omstændigheder, der har foranlediget Kommissionen til at konkludere, at der forelå en overtrædelse. Ifølge Silgan udgjorde selskabernes omstrukturering ingen grundlæggende ændring af de faktiske forhold, eftersom omstruktureringen fandt sted, efter at overtrædelsen var ophørt.
24.      Silgan har desuden bestridt den appellerede doms præmis 72, hvori Retten begrænsede sig til at bemærke, at den nationale konkurrencemyndighed muligvis ikke var i stand til at sikre, at eventuelle overtrædelser ville blive sanktioneret fuldt ud, og dermed ifølge Silgan lod spørgsmålet stå åbent, om dette rent faktisk var tilfældet.
25.      Retten burde derfor have konkluderet, at det ikke var godtgjort, at Kommissionens genoptagelse af efterforskningen var nødvendig for at sikre en effektiv anvendelse af EU-konkurrenceretten.
26.      Silgan har desuden gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 105 foretog et urigtigt skøn angående fordelingen af bevisbyrden. Kommissionen burde have ført bevis for de elementer, hvorpå den baserede sin kompetence, og godtgjort, at betingelserne for omfordeling var opfyldt.
b)      Bedømmelse
27.      Først og fremmest skal ECN-meddelelsens punkt 18 og 19 nævnes. Idet punkt 18 omhandler fristen på to måneder fra det tidspunkt, hvor der først blev sendt oplysninger til netværket, vedrører dette punkt den indledende fordelingsperiode før indledningen af proceduren (10). Med andre ord falder den indledende fordelingsperiode sammen med den periode, hvor den myndighed, der har den rette forudsætning for at behandle den pågældende sag, udpeges (11). Punkt 19 vedrører derimod det tilfælde, hvor konkurrencemyndigheden efter fristen på to måneder fortsat bør behandle sagen, indtil proceduren er afsluttet. Punkt 19 regulerer den situation, hvor omfordeling kun er tilladt efter den indledende tomånedersperiode, hvis de faktiske forhold omkring sagen ændrer sig grundlæggende under procedureforløbet.
28.      På denne baggrund skal det påpeges, at Retten i den appellerede doms præmis 60 med føje fandt, at Kommissionen bedre end den nationale konkurrencemyndighed var i stand til at sikre en effektiv anvendelse af konkurrenceretten. I denne forbindelse finder jeg, at Rettens ræsonnement i den appellerede doms præmis 56-59 er fri for retlige fejl.
29.      I den appellerede doms præmis 56-58 fremhævede Retten nærmere bestemt den tidsmæssige forskel mellem det tidspunkt, hvorpå overtrædelsen blev fastlagt, og tidspunktet for omstruktureringerne (12), samt påpegede, at lakunerne i den da gældende tyske lovgivning forhindrede myndigheden i effektivt at sanktionere de pågældende virksomheder (13). På grundlag af disse omstændigheder og tidsmæssige forskelle kunne Retten fastslå, at der kunne opstå risiko for, at overtrædelsen ville forblive ustraffet på grundlag af den da gældende tyske lovgivning, i det mindste hvad angår en del af overtrædelsen, således at der følgelig ikke kunne sikres en effektiv anvendelse af EU-konkurrenceretten.
30.      Retten erindrede således i den appellerede doms præmis 59 om, at forordning nr. 1/2003 har til formål at sikre en effektiv anvendelse af EU-konkurrencereglerne ved at give medlemsstaternes konkurrencemyndigheder beføjelse til at anvende denne ret parallelt med Kommissionen.
31.      Retten begrænsede sig til at påpege, at der også i ECN-meddelelsens punkt 54, litra d), anden situation, henvises til dette formål. På denne baggrund fandt Retten med føje, at Kommissionen bedre end den nationale konkurrencemyndighed var i stand til at sikre en effektiv anvendelse af konkurrenceretten.
32.      Som det i øvrigt fremgår af ECN-meddelelsens punkt 2 »er medlemsstaterne forpligtede til at indføre en sanktionsordning, hvorved der for overtrædelse af EU-retten pålægges sanktioner, som er effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning«. Hvis medlemsstaten ikke kan sikre en sådan sanktionsordning, kan en effektiv og ensartet anvendelse af konkurrenceretten med andre ord ikke sikres (14). Det ville nemlig være i strid med det samarbejde, som kendetegner netværket, og med det af forordning nr. 1/2003 forfulgte formål at antage, at den nationale konkurrencemyndighed ikke kan anmode Kommissionen om at behandle sagen (15).
33.      I øvrigt fastsætter artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, der er baseret på det snævre samarbejde mellem medlemsstaternes konkurrencemyndigheder og Kommissionen (16), ikke blot, at medlemsstaternes konkurrencemyndigheder mister deres kompetence, når Kommissionen indleder en procedure, men tillige at Kommissionen – hvis en medlemsstats konkurrencemyndighed allerede er ved at behandle en sag – først indleder en procedure efter at have rådført sig med den nationale konkurrencemyndighed (17). I denne forbindelse skal det konstateres, sådan som Domstolen har fremhævet, at artikel 11, stk. 6, henhører under kapitel IV i forordning nr. 1/2003, der omhandler samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder (18).
34.      Silgans argument om, at Retten fastslog, at betingelserne i ECN-meddelelsens punkt 54, litra d), anden situation, var opfyldt, er derfor ugrundet. Den appellerede doms præmis 59-60 indeholder ingen indikationer i denne retning.
35.      For så vidt angår Silgans klagepunkt vedrørende den grundlæggende ændring af de faktiske forhold omkring sagen som omhandlet i ECN-meddelelsens punkt 19 skal det først og fremmest påpeges, at de præmisser i den appellerede dom, som anfægtes, ikke indeholder indikationer af drøftelser om dette emne. Som nævnt ovenfor er Rettens konklusion om, at Kommissionen kunne udøve sin kompetence, alene baseret på behovet for at sikre opnåelsen af formålet med forordning nr. 1/2003, dvs. en effektiv anvendelse af konkurrenceretten.
36.      Selv hvis det antages, at der findes en forbindelse mellem den foreliggende sag og ECN-meddelelsens punkt 19, betvivler jeg, at en omstrukturering af selskaber ikke kan være omfattet af definitionen af grundlæggende ændring af de faktiske forhold omkring sagen. Selv hvis omstruktureringen i sig selv kan udgøre et forhold, der ikke har noget at gøre med overtrædelsen, er det min opfattelse, at en omstrukturering generelt, i sine mulige forskellige former, skal opfattes som et muligt tilgængeligt middel til at forbedre en virksomheds kommercielle og strategiske stilling på markedet, og at en omstrukturering under alle omstændigheder medfører grundlæggende ændringer af de virksomheder, der har begået overtrædelserne, hvorfor den kan være omfattet af definitionen af grundlæggende ændring af de faktiske forhold.
37.      Hvad angår fordelingen af bevisbyrden nærer jeg tvivl om, hvorvidt
Silgans klagepunkt om, at det påhvilede Kommissionen at godtgøre sin kompetence, kan antages til realitetsbehandling. Herom skal det erindres, at en sagsøger inden for rammerne af et søgsmål skal fremlægge bevismateriale, som kan udgøre tungtvejende elementer, til støtte for at bevise, at klagepunkterne er begrundede (19). I den foreliggende sag foretog Retten ikke et urigtigt skøn, men begrænsede sig til at konstatere, at Silgan ikke havde godtgjort, at Kommissionen havde afveget fra ECN-meddelelsen. Det fremgår i øvrigt af den appellerede doms præmis 105, at Retten nærede tvivl om, hvorvidt
Silgans argument om, at en forvaltning ikke må afvige fra sine egne foranstaltninger, kunne antages til realitetsbehandling, eftersom dette argument kun blev fremført i replikken.
38.      Det følger efter min opfattelse af det ovenstående, at det første klagepunkt i det fjerde anbringendes tredje led skal forkastes.
c)      Silgans argumenter om det andet klagepunkt, hvorefter omfordelingen skete for sent
39.      Silgan har inden for rammerne af det andet klagepunkt i det tredje led, hvorefter omfordelingen skete for sent,
foreholdt Retten, fordi den ikke tog højde for de i ECN-meddelelsen fastsatte tidsmæssige betingelser for omfordeling på et senere tidspunkt, og gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 105 derimod burde have konkluderet, at det drejede sig om en afvigelse fra disse betingelser.
40.      Silgan har desuden gjort gældende, at det – i modsætning til, hvad Retten anførte i den appellerede doms præmis 88 – ikke følger af anvendelsen af udtrykket »principielt« i ECN-meddelelsens punkt 18, at fristen på to måneder fra det tidspunkt, hvor der først blev sendt oplysninger til netværket, ikke er bindende. I den appellerede doms præmis 88 og 89 begik Retten en retlig fejl, da den fandt, at ECN-meddelelsens punkt 18 ikke fandt anvendelse i den foreliggende situation, og at Kommissionen ikke var bundet af nogen frist.
41.      Silgan har gjort gældende, at omfordeling på et senere tidspunkt derimod bør ske uden tøven, så snart Kommissionen har fået kendskab til de omstændigheder, der begrunder den.
d)      Bedømmelse
42.      Jeg vil først og fremmest påpege, at Retten i den appellerede doms præmis 88 bemærkede, at ECN-meddelelsens punkt 18 ikke var relevant i den foreliggende situation, da punkt 18 regulerer den situation, hvor den nationale konkurrencemyndighed og Kommissionen var nødt til at nå til enighed om en eventuel omfordeling.
43.      I denne forbindelse skal det påpeges, at punkt 18 – som anført ovenfor i punkt 27 i dette forslag til afgørelse – udtrykkeligt vedrører den situation, hvor der i den indledende fordelingsperiode er opstået spørgsmål om omfordeling af sager, hvortil der bør tages stilling hurtigt, normalt inden for en periode på to måneder. Det fremgår imidlertid af sagsakterne, at Kommissionen overtog sagen efter anmodning fra den nationale konkurrencemyndighed, eftersom denne myndighed frygtede, at de selskaber, der havde begået overtrædelsen, ville forblive ustraffede som følge af lakunerne i den tyske lovgivning. I den foreliggende sag er det i øvrigt ubestridt, at den nationale konkurrencemyndighed anmodede Kommissionen om at behandle sagen, efter at den nationale myndighed allerede havde indledt proceduren (20). Heraf følger, at Kommissionen overtog sagen efter den indledende fordelingsperiode. Retten fandt efter min opfattelse derfor med rette, at ECN-meddelelsens punkt 18 ikke længere var relevant i den foreliggende situation.
44.      Med hensyn til den appellerede doms præmis 89, hvori Retten konkluderede, at det ikke fremgår af ECN-meddelelsens punkt 54, at Kommissionen er bundet af nogen specifik frist, er det nødvendigt at afklare rækkevidden af ECN-meddelelsens punkt 54.
45.      Punkt 54 regulerer to situationer: Den første vedrører den indledende fordelingsperiode og henviser til den i punkt 18 fastsatte frist på to måneder. I denne indledende fordelingsperiode kan Kommissionen som fastsat i punkt 54 indlede en procedure med de virkninger, der er omhandlet i artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, når den har rådført sig med den pågældende konkurrencemyndighed. Den anden situation vedrører det tidspunkt efter fordelingsfasen, hvor Kommissionen principielt
kun kan
anvende artikel 11, stk. 6, i forordning nr. 1/2003, i de situationer, der er opregnet i punkt 54. Med hensyn til denne anden situation angiver punkt 54 ingen frist. En af de i punkt 54 nævnte situationer vedrører den omstændighed, at der er behov for at vedtage en kommissionsafgørelse for at sikre en effektiv anvendelse af EU-konkurrenceretten.
46.      På ovenstående baggrund fandt Retten efter min opfattelse med føje, at det følger af punkt 54, at Kommissionen ikke er bundet af nogen frist.
47.      Det skal i øvrigt påpeges, at Kommissionen i replikken har forklaret, at proceduren ikke kunne indledes før tidspunktet for de nødvendige kontrolundersøgelser. Kommissionen har tilføjet, at tidsrummet på ti måneder mellem den nationale konkurrencemyndigheds anmodning og Kommissionens indledning af proceduren var nødvendigt for at anmode om fremsendelse af de mange sagsakter og analysere disse, for at afgøre, om undersøgelsen skulle fortsættes eller ej, og for at tilrettelægge kontrolundersøgelserne.
48.      Herom skal det nævnes, at Retten i den appellerede doms præmis 91-93 med føje henviste til den retspraksis, ifølge hvilken institutionerne i henhold til EU-retten skal overholde en rimelig frist ved gennemførelsen af administrative procedurer, og fristens rimelige karakter vurderes på grundlag af omstændighederne i den enkelte sag, herunder navnlig sagens kompleksitet (21).
49.      I denne forbindelse vil jeg erindre om, at Domstolen allerede har fastslået, at konkurrencesager principielt kræver, at der foretages en kompleks faktuel og økonomisk analyse, og at den lange række retsakter og undersøgelsesforanstaltninger, som vedtages af konkurrencemyndighederne, i tilfælde af et betydeligt antal sager nødvendigvis forlænger overtrædelsesprocedurens varighed (22).
50.      I den foreliggende sag er jeg af den opfattelse, at Retten på grundlag af de i den appellerede doms præmis 94-100 angivne elementer med rette fandt, at en frist på ti måneder for gennemførelsen af proceduren ikke forekom at være urimelig. Som Retten med føje bemærkede i den appellerede doms præmis 101, skal det analogt fremhæves, at en tilsidesættelse af princippet om overholdelse af en rimelig frist ifølge Domstolens praksis kun kan begrunde annullation af en afgørelse, der er truffet efter en administrativ procedure i henhold til artikel 101 TEUF eller 102 TEUF, hvis den ligeledes indebærer en tilsidesættelse af den pågældende virksomheds ret til forsvar (23). Silgan har imidlertid ikke påberåbt sig en tilsidesættelse af virksomhedens ret til forsvar hverken for Retten (24) eller for Domstolen.
51.      Det følger efter min opfattelse af det ovenstående, at også det andet klagepunkt i det fjerde anbringendes tredje led skal forkastes.
2.      Det fjerde appelanbringendes første, andet og fjerde led
52.      Inden for rammerne af det fjerde appelanbringende har Silgan fremsat yderligere klagepunkter mod den appellerede doms præmis 105 og 106.
53.      For det første har Silgan påberåbt sig princippet om, at Kommissionen skal efterkomme de retsakter, som den selv vedtager, og kun kan afvige fra dem, hvis den angiver en begrundelse, der er i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet.
54.      For det andet har Silgan gjort gældende, at dette princip også omfatter ECN-meddelelsen.
I denne forbindelse henviser Silgan til dommen af 9. februar 2022, Sped-Pro/Kommissionen (T‑791/19, EU:T:2022:67), hvori Retten fastslog, at Kommissionen, ligesom i andre soft law-instrumenter, også med meddelelsen om samarbejde har begrænset sig selv i udøvelsen af sin skønsbeføjelse og ikke kan fravig denne uden at risikere en sanktion for overtrædelse af generelle retsprincipper, såsom ligebehandling eller beskyttelse af berettiget tillid
(25).
55.      For det tredje har Silgan foreholdt Retten, at den ikke fandt, at Kommissionen ikke havde angivet en tilstrækkelig begrundelse for afvigelsen fra ECN-meddelelsen.
56.      Hvad angår de ovennævnte første to klagepunkter har Silgan begrænset sig til at henvise til princippet om, at forvaltningens afgørelser binder denne, uden på nogen måde at bestride Rettens ræsonnement. Jeg nærer derfor tvivl om, hvorvidt disse to klagepunkter kan antages til realitetsbehandling.
57.      Med hensyn til realiteten afviger Kommissionen ikke fra ECN-meddelelsen, hvis Kommissionen – som anført ovenfor i punkt 28-31 i dette forslag til afgørelse – efter anmodning fra den nationale konkurrencemyndighed beslutter at indlede proceduren som et nødvendigt skridt til at sikre en effektiv anvendelse af EU-konkurrenceretten. Af denne grund er disse betragtninger ikke i strid med dommen i sagen Sped-Pro mod Kommissionen, som nævnt i punkt 54 i dette forslag til afgørelse.
58.      Angående det ovennævnte tredje klagepunkt, der er gengivet i dette forslags punkt 55, har Silgan henvist til sine bemærkninger inden for rammerne af det femte anbringende i appelskriftet. Silgan har navnlig bestridt den appellerede doms præmis 62, hvori Retten fandt, at oplysningerne i den nationale konkurrencemyndigheds pressemeddelelse af 27. april 2018 (26) og Kommissionens pressemeddelelse af 12. juli 2022 (27) gjorde Silgan i stand til at forstå den sammenhæng, som havde foranlediget dels denne myndighed til at fremsætte anmodningen, dels Kommissionen til at indlede proceduren. I denne henseende har Silgan gjort gældende, at pressemeddelelser ikke kan erstatte begrundelsen for en kommissionsafgørelse, så meget desto mere hvis pressemeddelelsen er offentliggjort efter tidspunktet for afgørelsen.
59.      Hvad angår det sidstnævnte klagepunkt skal det konstateres, at Kommissionen ganske vist i den omtvistede afgørelse begrænser sig til at oplyse, at den indledte proceduren efter anmodning fra den nationale konkurrencemyndighed, mens Kommissionen i pressemeddelelsen angiver, at den nationale konkurrencemyndighed besluttede at lade Kommissionen behandle sagen som følge af lakunerne i den da gældende tyske lovgivning, der forhindrede myndigheden i at sanktionere Silgans datterselskaber (28). Det fremgår imidlertid af sagsakterne, at disse vanskeligheder som følge af lakunerne i lovgivningen også var blevet fremhævet i den nationale konkurrencemyndigheds pressemeddelelse af 27. april 2018, dvs. længe før Kommissionens pressemeddelelse af 12. juli 2022.
60.      I denne forbindelse kræves det ifølge Domstolens faste praksis ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en afgørelses begrundelse opfylder kravene, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (29).
61.      Selv om en undersøgelse af begrundelsespligten kun lader sig foretage på grundlag af en formelt vedtaget afgørelse, har Domstolen desuden allerede fastslået, at dokumenter såsom eksempelvis en pressemeddelelse gør det muligt at gøre sig bekendt med de relevante elementer i en konkret sag (30).
62.      Med hensyn til den foreliggende situation vil jeg påpege, at Silgan på grundlag af både Kommissionens og den nationale konkurrencemyndigheds pressemeddelelse – sådan som det fremgår af den appellerede dom – udmærket var i stand til at forstå grundene til, at den nationale konkurrencemyndighed havde anmodet Kommissionen om at behandle sagen, og til at Kommissionen havde indledt proceduren.
63.      Det følger af det ovenstående, at også det første, det andet og det fjerde led af det fjerde appelanbringende skal forkastes.
64.      Det fjerde appelanbringende skal efter min opfattelse derfor forkastes i sin helhed.
IV.    Forslag til afgørelse
65.      På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen forkaster det fjerde appelanbringende i det hele.
1 –      Originalsprog: italiensk.
2 –      Kommissionens afgørelse C(2022)
4761 final af 12.7.2022 i sag AT.40522 er tilgængelig på: https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases1/202307/AT_40522_8986595_2868_7.pdf
3 –      For en mere detaljeret fremstilling af de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag henviser jeg til den appellerede doms præmis 2-14.
4 –      Kommissionen konstaterede i samme afgørelse, at også Crown Holdings, Inc. og Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH (herefter samlet »Crown«) havde begået samme overtrædelse, og pålagde også disse selskaber en bøde. Som det fremgår af Forbundsrepublikken Tysklands indlæg, havde også Crown-selskaberne foretaget en omstrukturering. Kommissionens afgørelse blev også genstand for et annullationssøgsmål anlagt af Crown, men Retten frifandt Kommissionen ved dom af 2.10.2024, Crown Holdings og Crown Cork & Seal Deutschland mod Kommissionen (T-587/22, EU:T:2024:661). I øjeblikket verserer sag C-855/24 P for Domstolen, hvor Crown har iværksat appel med påstand om ophævelse af Rettens dom. I dette forslag til afgørelse vil jeg begrænse mig til de af Silgan fremførte argumenter.
5 –      Kommissionens meddelelse om forligsprocedurer med henblik på vedtagelse af beslutninger i henhold til artikel 7 og artikel 23 i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 i kartelsager (EUT 2008, C 167, s. 1).
6 –      Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16.12.2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 (EFT 2003, L 1, s. 1), som senest ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 487/2009 af 25.5.2009 (EUT 2009, L 148, s. 1).
7 –      Jf. punkt 3 i Kommissionens meddelelse om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder (EUT 2004, C 101, s. 43).
8 –      Jf. dom af 23.11.2017, Gasorba m.fl. (C-547/16, EU:C:2017:891, præmis 23).
9 –      Jf. 17. betragtning til forordning nr. 1/2003.
10 –      I denne henseende har Kommissionen i sit indlæg præciseret, at den indledende fordelingsperiode finder sted før indledningen af proceduren.
11 –      Jf. ECN-meddelelsens punkt 5-9.
12 –      Kommissionen konstaterede i sin afgørelse (jf. ovenfor i fodnote 2 i dette forslag til afgørelse), at overtrædelsen fandt sted fra den 11.3.2011 til den 18.9.2014. Som nævnt
i den appellerede doms præmis 56 var flere Silgan-selskaber genstand for omstruktureringen fra og med december 2016.
13 –      Den tyske lovgiver har efterfølgende afhjulpet disse lakuner, idet § 81 er blevet indført ved niende ændring af Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (lov om konkurrencebegrænsninger), BGBl.
2017 I, s. 1416.
14 –      Jf. i denne retning dom af 30.1.2025, Caronte & Tourist (C-511/23, EU:C:2025:42), hvor Domstolen erindrede om, at »en medlemsstat ved udøvelsen af sin procesautonomi [ikke blot skal sikre] den fulde virkning af EU-konkurrenceretten samt sikre en effektiv retsforfølgning og strafferetlig håndhævelse af lovovertrædelser, men også overholdelsen af de grundlæggende rettigheder, navnlig retten til forsvar for de virksomheder, der er omfattet af overtrædelsesprocedurer« (præmis 62, min fremhævelse).
15 –      Dette gælder også, når konkurrencemyndigheden afgør, at den ikke længere har den rette forudsætning for at afslutte proceduren og pålægge sanktioner, fordi den gældende lovgivning ikke tillader retsforfølgning af overtrædelser af konkurrencereglerne.
16 –      Jf. dom af 8.3.2007, France Télécom mod Kommissionen (T-339/04, EU:T:2007:80, præmis 79).
17 –      Jf. dom af 25.2.2021, Slovak Telekom (C-857/19, EU:C:2021:139, præmis 31).
18 –      Ibidem.
19 –      Jf. dom af 26.1.2017, Duravit m.fl. mod Kommissionen (C-609/13 P, EU:C:2017:46, præmis 58).
20 –      Det fremgår af den appellerede doms præmis 3 og 4, at den nationale konkurrencemyndighed den 21.5.2015 foretog kontrolundersøgelser i lokalerne tilhørende Silgan-koncernens forskellige selskaber og den 14.6.2017 anmodede Kommissionen om at behandle sagen.
21 –      Jf. dom af 15.10.2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P
–
C-252/99 P og C-254/99 P, EU:C:2002:582, præmis 187).
22 –      Jf. analogt dom af 15.1.2026, Imballaggi Piemontesi (C-588/24, EU:C:2026:14, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).
23 –      Jf. analogt dom af 4.10.2024, Ferriere Nord mod Kommissionen (C-31/23 P, EU:C:2024:851, præmis 150 og den deri nævnte retspraksis).
24 –      Jf.
præmis 76 i den appellerede dom.
25 –      Præmis 40.
26 –      Den nationale konkurrencemyndigheds pressemeddelelse er ikke vedhæftet parternes indlæg. Den fandtes i de sagsakter, der blev fremlagt for Retten, og er offentligt tilgængelig.
27 –      Kommissionens pressemeddelelse er tilgængelig på: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_4483
28 –      Kommissionens pressemeddelelse vedrører også Crowns datterselskaber.
29 –      Jf. bl.a. dom af 14.12.2023, EDP España mod Naturgy Energy Group og Kommissionen (C-693/21 P og C-698/21 P, EU:C:2023:989, præmis 61).
30 –      Jf. i denne retning dom af 16.6.2015, Gauweiler m.fl. (C-62/14, EU:C:2015:400, præmis 71).