62019CV0001(02)
STANOVISKO 1/19 SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
zo 6. októbra 2021
Obsah
I. Žiadosť o stanovisko
II. Právny rámec
A. Relevantné smernice týkajúce sa justičnej spolupráce v trestných veciach
B. Relevantné smernice týkajúce sa spoločnej azylovej politiky
C. Služobný poriadok úradníkov Európskej únie a Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskej únie
III. Istanbulský dohovor a jeho podpis Úniou
A. Analýza Istanbulského dohovoru
B. Návrhy rozhodnutí o podpise a uzavretí Istanbulského dohovoru
C. Rozhodnutie o podpise 2017/865
D. Rozhodnutie o podpise 2017/866
IV. Úvahy Parlamentu vyjadrené v jeho žiadosti o stanovisko
A. O skutkových okolnostiach a konaní
B. O vhodných právnych základoch na uzavretie Istanbulského dohovoru
C. O rozdelení aktov o podpise a uzavretí Istanbulského dohovoru na dve rôzne rozhodnutia
D. O praxi „spoločnej dohody“ členských štátov
V. Zhrnutie pripomienok predložených Súdnemu dvoru
A. O skutkových okolnostiach a konaní
1. O podpise a ratifikácii Istanbulského dohovoru členskými štátmi
2. O postupe spojenom s podpisom Istanbulského dohovoru v rámci Rady
3. O postupe spojenom s uzavretím Istanbulského dohovoru v rámci Rady
B. O prípustnosti žiadosti o stanovisko
1. O vhodných právnych základoch na uzavretie Istanbulského dohovoru
2. O rozdelení aktov o podpise a uzavretí Istanbulského dohovoru na dve rôzne rozhodnutia
3. O praxi „spoločnej dohody“ členských štátov
C. O merite žiadosti o stanovisko
1. O vhodných právnych základoch na uzavretie Istanbulského dohovoru
a) O „širokom“ alebo „obmedzenom“ pristúpení Únie k Istanbulskému dohovoru
b) O kritériách identifikácie právomocí Únie
c) O vzťahu medzi Istanbulským dohovorom a acquis Únie
d) O článku 82 ods. 2 ZFEÚ
e) O článku 84 ZFEÚ
f) O článku 78 ods. 2 ZFEÚ
g) O článku 83 ods. 1 ZFEÚ
2. O rozdelení aktov o podpise a uzavretí Istanbulského dohovoru na dve rôzne rozhodnutia
3. O praxi „spoločnej dohody“ členských štátov
a) Popis praxe „spoločnej dohody“
b) O zlučiteľnosti praxe „spoločnej dohody“ s článkom 13 ods. 2 ZEÚ, ako aj s článkami 2 až 6 ZFEÚ a s článkom 218 ods. 2, 6 a 8 ZFEÚ
c) O zlučiteľnosti praxe „spoločnej dohody“ so zásadami prenesenia právomoci, lojálnej spolupráce medzi Úniou a jej členskými štátmi, jednoty vo vonkajšom zastupovaní Únie a medzinárodným právom verejným
VI. Stanovisko Súdneho dvora
A. O prípustnosti žiadosti o stanovisko
B. O praxi „spoločnej dohody“ členských štátov
C. O vhodných právnych základoch na uzavretie Istanbulského dohovoru
D. O rozdelení aktu o uzavretí Istanbulského dohovoru na dve rôzne rozhodnutia
VII. Odpoveď na žiadosť o stanovisko
„Stanovisko vydané podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ – Dohovor o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu (Istanbulský dohovor) – Podpis Európskou úniou – Návrh na uzavretie Úniou – Pojem ‚zamýšľaná dohoda‘ v zmysle článku 218 ods. 11 ZFEÚ – Vonkajšie právomoci Únie – Hmotnoprávny základ – Článok 78 ods. 2 ZFEÚ – Článok 82 ods. 2 ZFEÚ – Článok 83 ods. 1 ZFEÚ – Článok 84 ZFEÚ – Článok 336 ZFEÚ – Články 1 až 4a Protokolu (č. 21) o postavení Spojeného kráľovstva a Írska s ohľadom na priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Čiastočná účasť Írska na uzavretí Istanbulského dohovoru Úniou – Možnosť rozdeliť akt o uzavretí medzinárodnej dohody na dve rôzne rozhodnutia podľa použiteľných právnych základov – Prax ‚spoločnej dohody‘ – Zlučiteľnosť so Zmluvou o EÚ a Zmluvou o FEÚ“
V konaní o stanovisku 1/19,
ktorého predmetom je žiadosť o stanovisko podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ, ktorú 9. júla 2019 podal Európsky parlament,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda K. Lenaerts, podpredsedníčka R. Silva de Lapuerta, A. Arabadžiev (spravodajca), predsedovia komôr A. Prechal, M. Vilaras, M. Ilešič, L. Bay Larsen, A. Kumin a N. Wahl, sudcovia T. von Danwitz, F. Biltgen, K. Jürimäe, L. S. Rossi, I. Jarukaitis a N. Jääskinen,
generálny advokát: G. Hogan,
tajomník: R. Schiano, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní zo 6. októbra 2020,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
–
Európsky parlament, v zastúpení: D. Warin, A. Neergaard a O. Hrstková Šolcová, splnomocnení zástupcovia,
–
belgická vláda, v zastúpení: C. Pochet a J.-C. Halleux, splnomocnení zástupcovia,
–
bulharská vláda, v zastúpení: E. Petranova, L. Zacharieva, T. Mitova a M. Georgieva, splnomocnené zástupkyne,
–
česká vláda, v zastúpení: M. Smolek, J. Vláčil, M. Švarc a K. Najmanová, splnomocnení zástupcovia,
–
dánska vláda, v zastúpení: M. P. Jespersen, splnomocnený zástupca,
–
Írsko, v zastúpení: M. Browne, G. Hodge a A. Joyce, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci P. McGarry a S. Kingston, SC,
–
grécka vláda, v zastúpení: K. Boskovits, splnomocnený zástupca,
–
španielska vláda, v zastúpení: S. Centeno Huerta, splnomocnená zástupkyňa,
–
francúzska vláda, v zastúpení: J.‑L. Carré, D. Dubois, T. Stéhelin a A.‑L. Desjonquères, splnomocnení zástupcovia,
–
maďarská vláda, v zastúpení: M. Z. Fehér a P. Csuhány, splnomocnení zástupcovia,
–
rakúska vláda, v zastúpení: J. Schmoll, E. Samoilova a H. Tichy, splnomocnení zástupcovia,
–
poľská vláda, v zastúpení: B. Majczyna a A. Miłkowska, splnomocnení zástupcovia,
–
slovenská vláda, v zastúpení: B. Ricziová, splnomocnená zástupkyňa,
–
fínska vláda, v zastúpení: H. Leppo a J. Heliskoski, splnomocnení zástupcovia,
–
Rada Európskej únie, v zastúpení: S. Boelaert, B. Driessen a A. Norberg, splnomocnení zástupcovia,
–
Európska komisia, v zastúpení: A. Bouquet, T. Ramopoulos, C. Cattabriga a S. Grünheid, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 11. marca 2021,
vydal toto
Stanovisko
I. Žiadosť o stanovisko
1
Žiadosť o stanovisko, ktorú Súdnemu dvoru predložil Európsky parlament, znie:
„[1.]
[a)]
Sú články 82 [ods. 2] a 84 [ZFEÚ] vhodnými právnymi základmi právneho aktu Rady [Európskej únie] o uzavretí Dohovoru [Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu (Istanbulský dohovor)] v mene [Európskej] únie, alebo sa má uvedený akt zakladať na článkoch 78 [ods. 2], 82 [ods. 2] a 83 [ods. 1] ZFEÚ?
[b)]
Je v dôsledku tejto voľby právneho základu potrebné alebo možné rozdeliť rozhodnutie o podpise a uzavretí [Istanbulského] dohovoru na dve rozhodnutia?
[2.]
Je uzavretie Istanbulského dohovoru Úniou podľa článku 218 [ods. 6] ZFEÚ zlučiteľné so Zmluvami, ak neexistuje spoločná dohoda všetkých členských štátov o ich súhlase s tým, aby boli uvedeným dohovorom viazané?“
II. Právny rámec
A.
Relevantné smernice týkajúce sa justičnej spolupráce v trestných veciach
2
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/36/EÚ z 5. apríla 2011 o prevencii obchodovania s ľuďmi a boji proti nemu a o ochrane obetí obchodovania, ktorou sa nahrádza rámcové rozhodnutie Rady 2002/629/SVV (Ú. v. EÚ L 101, 2011, s. 1), ktorá sa vzťahuje na všetky členské štáty s výnimkou Dánskeho kráľovstva, v článku 1 stanovuje:
„Táto smernica stanovuje minimálne pravidlá týkajúce sa vymedzenia trestných činov a trestov v oblasti obchodovania s ľuďmi. Zavádza takisto spoločné ustanovenia na posilnenie prevencie tejto trestnej činnosti a ochrany jej obetí, pričom zohľadňuje rodové hľadisko.“
3
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/93/EÚ z 13. decembra 2011 o boji proti sexuálnemu zneužívaniu a sexuálnemu vykorisťovaniu detí a proti detskej pornografii, ktorou sa nahrádza rámcové rozhodnutie Rady 2004/68/SVV (Ú. v. EÚ L 335, 2011, s. 1), ktorá sa vzťahuje na všetky členské štáty s výnimkou Dánskeho kráľovstva, v článku 1 spresňuje:
„Táto smernica stanovuje minimálne pravidlá týkajúce sa vymedzenia trestných činov a sankcií v oblasti sexuálneho zneužívania a sexuálneho vykorisťovania detí, detskej pornografie a kontaktovania detí na sexuálne účely. Táto smernica zavádza ustanovenia na posilnenie prevencie tejto trestnej činnosti a ochrany jej obetí.“
4
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2012/29/EÚ z 25. októbra 2012, ktorou sa stanovujú minimálne normy v oblasti práv, podpory a ochrany obetí trestných činov a ktorou sa nahrádza rámcové rozhodnutie Rady 2001/220/SVV (Ú. v. EÚ L 315, 2012, s. 57), ktorá sa vzťahuje na všetky členské štáty s výnimkou Dánskeho kráľovstva, v odôvodnení 11 uvádza:
„Touto smernicou sa ustanovujú minimálne pravidlá. Členské štáty môžu rozšíriť práva stanovené v tejto smernici s cieľom poskytnúť vyššiu úroveň ochrany.“
B.
Relevantné smernice týkajúce sa spoločnej azylovej politiky
5
Smernica Rady 2003/86/ES z 22. septembra 2003 o práve na zlúčenie rodiny (Ú. v. EÚ L 251, 2003, s. 12; Mim. vyd. 19/006, s. 224), ktorá sa vzťahuje na všetky členské štáty s výnimkou Dánskeho kráľovstva a Írska, v článku 3 ods. 4 písm. a) a článku 3 ods. 5 spresňuje:
„4.   Táto smernica sa nedotýka priaznivejších ustanovení:
a)
bilaterálnych alebo multilaterálnych dohôd medzi [Úniou] alebo [Úniou] a [jej] členskými štátmi na jednej strane a tretími krajinami na strane druhej;
…
5.   Táto smernica neovplyvňuje možnosť členských štátov prijať alebo zachovať priaznivejšie ustanovenia.“
6
Smernica Rady 2003/109/ES z 25. novembra 2003 o právnom postavení štátnych príslušníkov tretích krajín, ktoré sú osobami s dlhodobým pobytom (Ú. v. EÚ L 16, 2004, s. 44; Mim. vyd. 19/006, s. 272), ktorá sa vzťahuje na všetky členské štáty s výnimkou Dánskeho kráľovstva a Írska, v článku 3 ods. 3 písm. a) a b) stanovuje:
„3. Táto smernica sa uplatňuje bez toho, aby tým boli dotknuté priaznivejšie ustanovenia:
a)
bilaterálnych a multilaterálnych dohôd medzi [Úniou] alebo medzi [Úniou] a [jej] členskými štátmi na jednej strane a tretími krajinami na strane druhej;
b)
bilaterálnych dohôd už uzatvorených medzi členským štátom a treťou krajinou pred dátumom nadobudnutia účinnosti tejto smernice.“
7
Podľa článku 13 tejto smernice:
„Členské štáty môžu vydať povolenia na pobyt s trvalou alebo neobmedzenou platnosťou za podmienok, ktoré sú priaznivejšie ako tie, ktoré sú ustanovené touto smernicou. Takéto povolenia na pobyt nezakladajú právo na pobyt v inom členskom štáte, podľa kapitoly III tejto smernice.“
8
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (Ú. v. EÚ L 348, 2008, s. 98), ktorá sa vzťahuje na všetky členské štáty s výnimkou Dánskeho kráľovstva a Írska, v článku 4 stanovuje:
„1.   Táto smernica sa uplatňuje bez toho, aby tým boli dotknuté priaznivejšie ustanovenia:
a)
dvojstranných alebo mnohostranných dohôd medzi [Úniou] alebo [Úniou] a [jej] členskými štátmi a jednou alebo viacerými tretími krajinami;
b)
dvojstranných alebo mnohostranných dohôd medzi jedným alebo viacerými členskými štátmi a jednou alebo viacerými tretími krajinami.
2.   Táto smernica sa uplatňuje bez toho, aby bolo dotknuté akékoľvek ustanovenie acquis [Únie] v oblasti prisťahovalectva a azylu, ktoré môže byť priaznivejšie pre štátneho príslušníka tretej krajiny.
3.   Táto smernica sa uplatňuje bez toho, aby bolo dotknuté právo členských štátov prijať alebo zachovať ustanovenia priaznivejšie pre osoby, na ktoré sa uplatňuje[,] ak sú zlučiteľné s touto smernicou.
4.   Pokiaľ ide o štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú podľa článku 2 ods. 2 písm. a) vyňatí z rozsahu pôsobnosti tejto smernice, členské štáty:
a)
zabezpečia, že zaobchádzanie s nimi a úroveň ich ochrany nie sú menej priaznivé oproti tým, ktoré sú uvedené v článku 8 ods. 4 a 5 (obmedzenia uplatňovania donucovacích opatrení), v článku 9 ods. 2 písm. a) (odloženie odsunu), v článku 14 ods. 1 písm. b) a d) (urgentná zdravotná starostlivosť a zohľadnenie potrieb zraniteľných osôb) a v článkoch 16 a 17 (podmienky zaistenia) a
b)
dodržiavajú zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia.“
9
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/95/EÚ z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany (Ú. v. EÚ L 337, 2011, s. 9), ktorá nahradila smernicu Rady 2004/83/ES z 29. apríla 2004 o minimálnych ustanoveniach pre oprávnenie a postavenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva ako utečencov alebo osôb, ktoré inak potrebujú medzinárodnú ochranu, a obsah poskytovanej ochrany (Ú. v. EÚ L 304, 2004, s. 12; Mim. vyd. 19/007, s. 96), a vzťahuje sa na všetky členské štáty s výnimkou Dánskeho kráľovstva a Írska, v článku 3 stanovuje:
„Členské štáty môžu zaviesť alebo zachovávať výhodnejšie normy pre určovanie, kto je oprávnený ako utečenec alebo ako osoba oprávnená na doplnkovú ochranu, a pre určenie obsahu medzinárodnej ochrany, pokiaľ sú tieto normy zlučiteľné s touto smernicou.“
10
Smernica 2004/83, ktorá bola síce zrušená smernicou 2011/95, avšak naďalej je záväzná pre Írsko, v článku 1 stanovuje:
„Účelom tejto smernice je stanoviť minimálne ustanovenia pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva ako utečencov alebo ako osôb, ktoré potrebujú [ustanovenia, ktoré musia spĺňať štátni príslušníci tretích krajín alebo osoby bez štátneho občianstva, aby mohli byť uznaní za utečenca alebo osobu, ktorá z iných dôvodov potrebuje – neoficiálny preklad] medzinárodnú ochranu[,] a obsah poskytovanej ochrany.“
11
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 60), ktorá sa vzťahuje na všetky členské štáty s výnimkou Dánskeho kráľovstva a Írska, v článku 5 stanovuje:
„Členské štáty môžu zaviesť alebo si ponechať priaznivejšie normy pre konania o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany, ak sú tieto normy zlučiteľné s touto smernicou.“
12
Smernica Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005 o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca (Ú. v. EÚ L 326, 2005, s. 13), bola síce zrušená smernicou 2013/32, avšak naďalej je záväzná pre Írsko, v článku 1 spresňuje:
„Účelom tejto smernice je stanoviť minimálne štandardy pre konanie členských štátov o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca.“
13
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 96), ktorá sa vzťahuje na všetky členské štáty s výnimkou Dánskeho kráľovstva a Írska, v článku 4 stanovuje:
„Členské štáty môžu zaviesť alebo si ponechať priaznivejšie ustanovenia v oblasti podmienok prijímania žiadateľov a ďalších blízkych príbuzných žiadateľa, ktorí sa zdržiavajú v tom istom členskom štáte, ak sú na žiadateľovi závislí, alebo z humanitárnych dôvodov, a to za predpokladu, že tieto ustanovenia sú v súlade s touto smernicou.“
C.
Služobný poriadok úradníkov Európskej únie a Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskej únie
14
Nariadenie č. 31 (EHS), 11 (ESAE), ktorým sa stanovuje Služobný poriadok úradníkov a Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskeho hospodárskeho spoločenstva a Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu (Ú. v. ES 45, 1962, s. 1385), naposledy zmenené nariadením Rady (EÚ) č. 1416/2013 zo 17. decembra 2013 (Ú. v. EÚ L 353, 2013, s. 24)), vo svojom druhom odôvodnení okrem iného uvádza, že Služobný poriadok úradníkov Európskej únie a Podmienky zamestnávania ostatných zamestnancov Európskej únie majú za cieľ „umožniť [úradníkom a zamestnancom Únie], aby svoje funkcie plnili za podmienok, ktoré zaručia čo najlepšie fungovanie služby (neoficiálny preklad)“.
III. Istanbulský dohovor a jeho podpis Úniou
A.
Analýza Istanbulského dohovoru
15
Istanbulský dohovor, ktorého konečné znenie bolo prijaté Výborom ministrov Rady Európy 7. apríla 2011, bol otvorený na podpis 11. mája 2011 pri príležitosti 121. zasadnutia tohto výboru v Istanbule (Turecko). Tento dohovor, ktorý nadobudol platnosť 1. augusta 2014, obsahuje preambulu, 81 článkov rozdelených do 12 kapitol a jeden dodatok týkajúci sa výsad a imunít, ktoré požívajú členovia „Skupin[y] expertov pre boj proti násiliu na ženách a domácemu násiliu“ (Grevio) uvedení v článku 66 uvedeného dohovoru.
16
Istanbulský dohovor vo svojej preambule poukazuje predovšetkým na Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaný v Ríme 4. novembra 1950, Dohovor Rady Európy o boji proti obchodovaniu s ľuďmi, Dohovor Rady Európy o ochrane detí pred sexuálnym vykorisťovaním a sexuálnym zneužívaním, Dohovor Organizácie Spojených národov o odstránení všetkých foriem diskriminácie žien (Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 1249, s. 13) a na medzinárodné humanitárne právo, konkrétne na Dohovor o ochrane civilných osôb v čase vojny, podpísaný v Ženeve 12. augusta 1949 (Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 75, s. 287).
17
Táto preambula uznáva, že násilie na ženách je prejavom historicky nerovnocenného rozdelenia sily medzi ženami a mužmi, ktoré viedlo k dominancii mužov nad ženami a k diskriminácii žien mužmi, že štrukturálna povaha násilia na ženách je rodovo podmieneným násilím a že násilie na ženách je jedným z rozhodujúcich spoločenských mechanizmov, na ktorého základe sa ženy ocitajú v podriadenej pozícii v porovnaní s mužmi.
18
Účelom Istanbulského dohovoru je podľa jeho článku 1 uvedeného v kapitole I, nazvanej „Ciele, vymedzenie pojmov, rovnosť, nediskriminácia, všeobecné záväzky“, najmä ochrana žien pred všetkými formami násilia a predchádzanie násiliu na ženách a domácemu násiliu, trestné stíhanie násilia na ženách a domáceho násilia a odstránenie takéhoto násilia, prispievanie k odstráneniu všetkých foriem diskriminácie žien a navrhnutie komplexného rámca, politiky a opatrení na ochranu a pomoc. Toto ustanovenie tiež uvádza, že tento dohovor je doplnený o špecifický monitorovací mechanizmus.
19
Podľa článku 3 písm. c) uvedeného dohovoru sa pod pojmom „rod“ rozumie súbor spoločnosťou vytvorených rolí, vzorov správania, činností a atribútov, ktoré daná spoločnosť považuje za primerané pre ženy a mužov. Pojem „žena“ podľa písm. f) tohto článku zahŕňa aj dievčatá vo veku menej ako 18 rokov.
20
V súlade s článkami 5 a 6 Istanbulského dohovoru sa zmluvné strany tohto dohovoru zaväzujú konať na účely predchádzania násilným činom, vyšetrovania, potrestania násilných činov a odškodňovania za násilné činy v rámci rozsahu pôsobnosti uvedeného dohovoru a začleniť rodovú perspektívu do implementácie a vyhodnocovania vplyvu ustanovení toho istého dohovoru.
21
Podľa článkov 7, 8, 10 a 11 Istanbulského dohovoru, ktoré sa nachádzajú v jeho kapitole II, nazvanej „Integrovaná politika a zber údajov“, sa zmluvné strany tohto dohovoru zaväzujú najmä implementovať celoštátnu, účinnú, komplexnú a koordinovanú politiku na predchádzanie všetkým formám násilia a na boj proti nemu v rámci rozsahu pôsobnosti uvedeného dohovoru; vyčleniť na tento účel primerané finančné prostriedky a ľudské zdroje; určiť oficiálne orgány zodpovedné za koordináciu, implementáciu, dohľad, vyhodnocovanie politiky; zhromažďovať oddelene relevantné štatistické údaje v pravidelných intervaloch o prípadoch všetkých foriem násilia v rámci rozsahu pôsobnosti toho istého dohovoru a podporovať výskum týkajúci sa hlavných príčin foriem násilia v rámci rozsahu pôsobnosti posledného uvedeného dohovoru a následkov, frekvencie ich výskytu a mieru odsúdení.
22
Kapitola III Istanbulského dohovoru, nazvaná „Prevencia“, obsahuje najmä jeho články 12 až 16, ktoré upravujú povinnosti zmluvných strán tohto dohovoru, ktorých cieľom je podporovať zmeny v spoločenských a kultúrnych modeloch správania sa na odstránenie predsudkov, zvykov, tradícií a všetkých ostatných zvyklostí, ktoré sú založené na myšlienke podradenosti žien alebo na stereotypných rodových roliach žien a mužov; predísť všetkým formám násilia v rámci rozsahu pôsobnosti uvedeného dohovoru; zabezpečiť, aby sa špecifické potreby zraniteľných osôb a všetkých obetí dostali do centra ich opatrení a aby kultúra, zvyk, náboženstvo, tradícia a takzvaná „česť“ neboli považované za ospravedlnenie akýchkoľvek násilných činov; uskutočňovať na pravidelnej báze a na všetkých úrovniach kampane a programy zvyšujúce povedomie; začleniť do vzdelávania, športových, kultúrnych zariadení a centier voľného času a médií študijné materiály týkajúce sa problematiky rovnoprávnosti mužov a žien, nestereotypných rodových rolí, vzájomného rešpektu, nenásilného riešenia konfliktov v medziľudských vzťahoch, rodovo podmieneného násilia na ženách a práva na nedotknuteľnosť osoby a vytvoriť programy zamerané na vzdelávanie páchateľov domáceho násilia na účely osvojenia si nenásilného správania.
23
Kapitola IV Istanbulského dohovoru, nazvaná „Ochrana a podpora“, vo svojich článkoch 18 až 28 stanovuje, že zmluvné strany tohto dohovoru prijmú potrebné opatrenia na ochranu všetkých obetí pred akýmikoľvek ďalšími násilnými činmi, vrátane mechanizmov na efektívnu spoluprácu medzi všetkými relevantnými štátnymi orgánmi, dostačujúcich a včasných informácií o dostupných podporných službách a právnych opatreniach, právneho a psychologického poradenstva, finančnej pomoci, služieb zdravotnej starostlivosti a sociálnych služieb, informácií o mechanizmoch individuálnych/kolektívnych sťažností, dostatočného množstva vhodných, ľahko dostupných zariadení núdzového bývania, bezplatných telefónnych liniek pomoci, krízových centier pre obete znásilnenia alebo centier pomoci pre obete sexuálneho násilia, psychologicko‑sociálneho poradenstva adekvátneho veku detských svedkov násilia, ako aj potrebných opatrení na zabezpečenie toho, aby pravidlá ochrany dôverných informácií, ktoré sa ukladajú niektorým odborníkom, nepredstavovali prekážku ohlasovania príslušným orgánom, ak majú dôvod domnievať sa, že bol spáchaný závažný násilný čin a páchanie je možné očakávať.
24
Kapitola V Istanbulského dohovoru, nazvaná „Hmotné právo“, obsahuje jednak jeho články 29 až 32, podľa ktorých sa zmluvné strany zaväzujú poskytnúť obetiam primerané občianskoprávne prostriedky proti páchateľovi a proti štátnym orgánom, ktoré nevykonali potrebné preventívne a ochranné opatrenia v snahe domôcť sa v primeranom čase primeraného odškodnenia od páchateľov za akýkoľvek z trestných činov alebo od štátu za vážnu ujmu na zdraví alebo zhoršenie zdravia v rozsahu, v akom škoda nie je poskytnutá z iných zdrojov. Tieto ustanovenia tiež ukladajú, aby pri určovaní poručníctva a práv styku s deťmi boli vzaté do úvahy incidenty násilia a aby manželstvá uzavreté pod nátlakom mohli byť vyhlásené za neplatné alebo byť rozvedené bez nenáležitého finančného alebo administratívneho zaťaženia pre obeť.
25
Táto kapitola V obsahuje jednak články 33 až 48 tohto dohovoru, ktorými sa zmluvné strany uvedeného dohovoru zaväzujú ustanoviť za trestné činy podliehajúce účinným, primeraným a odstrašujúcim sankciám najmä spáchanie, pokus, navádzanie a napomáhanie pri spáchaní narušenia duševnej integrity osoby prostredníctvom nátlaku alebo hrozieb; ohrozujúce konanie nasmerované voči inej osobe, ktoré v nej vyvoláva obavy o vlastnú bezpečnosť; činy fyzického násilia; činnosti sexuálneho charakteru s osobou bez jej súhlasu; prinútenie dospelej osoby alebo dieťaťa uzavrieť manželstvo; odstránenie, infibulácia alebo vykonanie akéhokoľvek iného zmrzačenia ženských pohlavných orgánov; umelé prerušenie tehotenstva ženy bez jej prechádzajúceho súhlasu; zákrok, ktorý ukončuje schopnosť prirodzenej reprodukcie ženy bez predchádzajúceho súhlasu ženy, ako aj akúkoľvek formu nechceného verbálneho, neverbálneho alebo fyzického konania sexuálnej povahy narušujúceho dôstojnosť osoby najmä vytváraním zastrašujúceho, nepriateľského, ponižujúceho, zneucťujúceho alebo urážlivého prostredia.
26
V článku 44 ods. 4 Istanbulského dohovoru sa tiež stanovuje, že právomoc pre stíhanie trestných činov ustanovených v súlade s článkami 36 až 39 tohto dohovoru, a to trestných činov sexuálneho násilia, manželstiev z donútenia, mrzačenia pohlavných orgánov, umelého prerušenia tehotenstva a násilnej sterilizácie, nie je podmienená predchádzajúcim oznámením obete alebo podaním informácií zo strany štátu miesta, kde bol trestný čin spáchaný. Podľa článku 46 uvedeného dohovoru predstavujú priťažujúce okolnosti najmä spáchanie trestných činov proti bývalému alebo súčasnému manželovi alebo na osobe žijúcej v spoločnej domácnosti, na zraniteľných osobách alebo deťoch. Článok 48 ods. 1 Istanbulského dohovoru stanovuje, že zmluvné strany tohto dohovoru prijmú potrebné opatrenia na zabezpečenie toho, aby zakázali konania o alternatívnom riešení sporov a trestov vo vzťahu ku všetkým formám násilia v rámci rozsahu pôsobnosti tohto dohovoru.
27
Kapitola VI Istanbulského dohovoru, nazvaná „Vyšetrovanie, trestné stíhanie, procesné právo a ochranné opatrenia“, obsahuje jeho články 49 až 58, podľa ktorých zmluvné strany zabezpečia, aby zodpovedné orgány činné v trestnom konaní reagovali rýchlo a primerane prostredníctvom poskytnutia dostatočnej a bezprostrednej ochrany obetí násilia, najmä vykonávaním vyšetrovania a súdnych konaní bez zbytočného odkladu, prijatím preventívnych operatívnych opatrení a posudzovaním rizík spojených s úmrtím, vážnosťou situácie či opakovaného násilia.
28
Okrem toho sa zmluvné strany Istanbulského dohovoru dohodli, že zabezpečia, aby primerané obmedzujúce a ochranné opatrenia boli prístupné bez neprimeraného finančného alebo administratívneho zaťaženia pre obeť, najmä v situáciách bezprostredného nebezpečenstva, tým, že páchateľovi domáceho násilia nariadia opustiť obydlie obete. Obete musia byť ochránené pred odvetným konaním, musia byť informované, ak páchateľ uniká alebo bol prepustený. Musia byť informované o ich právach a službách, ktoré im sú k dispozícii, a musia mať prístup k vhodným podporným službám, vrátane právnej pomoci a bezplatnej právnej pomoci, musia mať možnosť byť vypočuté spôsobom, ktorým sa zabezpečí zabránenie kontaktu medzi obeťami a páchateľmi, najmä tým, že budú svedčiť v ich neprítomnosti. Podľa článkov 54 a 56 tohto dohovoru sú príslušné orgány povinné poskytnúť ochranu súkromia a podobizne obete zabezpečením najmä toho, aby dôkazy týkajúce sa sexuálnej minulosti a správania sa obete boli povolené iba vtedy, ak je to relevantné a potrebné.
29
Článok 56 ods. 2 uvedeného dohovoru stanovuje, že dieťaťu ako obeti alebo dieťaťu ako svedkovi násilia páchaného na ženách sa zabezpečia osobitné ochranné opatrenia, a článok 58 toho istého dohovoru stanovuje, že premlčacia doba na začatie akéhokoľvek právneho konania, pokiaľ ide o činy ustanovené v súlade s jeho článkami 36 až 39, musí naďalej pokračovať po dobu potrebnú a zodpovedajúcu závažnosti príslušného činu, na umožnenie účinného začatia konania po tom, ako obeť dosiahla plnoletosť.
30
V kapitole VII Istanbulského dohovoru, nazvanej „Migrácia a azyl“, jeho článok 59 najprv stanovuje povinnosť zmluvných strán tohto dohovoru, aby sa obetiam násilia, ktorých pobytový status závisí od manželovho alebo partnerovho statusu, poskytlo v prípade osobitne závažných okolností samostatné povolenie na pobyt, ako aj povinnosť prijať potrebné opatrenia na zabezpečenie toho, aby obete násilia mohli zastaviť konanie o vyhostení súvisiace s týmto statusom. Tento článok ďalej upravuje vydanie obnoviteľného povolenia na pobyt, ak je pobyt obetí nevyhnutný z dôvodu ich osobnej situácie alebo na účely spolupráce pri vyšetrovaní alebo trestnom konaní. Napokon podľa uvedeného článku obete manželstva z donútenia, ktoré boli odvedené do iného štátu na účely takého manželstva a ktoré v dôsledku odvedenia prišli o pobyt, musia mať možnosť znovu tento pobytový status získať.
31
Podľa článku 60 Istanbulského dohovoru rodovo podmienené násilie na ženách musí byť uznané ako forma prenasledovania v zmysle článku 1 A (2) Dohovoru o právnom postavení utečencov, podpísaného v Ženeve 28. júla 1951, a ako forma vážneho bezprávia, ktoré vedie k subsidiárnej ochrane. Okrem toho musia podľa tohto článku 60 zmluvné strany Istanbulského dohovoru zabezpečiť rodovo citlivú interpretáciu všetkých oblastí tohto dohovoru na účely priznania postavenia utečenca a prijatie opatrení na zavedenie rodovo citlivých postupov a podporných služieb pre žiadateľov o azyl, ako aj vytvorenie smerníc o rodovej rovnosti a rodovo citlivého azylového konania.
32
Podľa článku 61 Istanbulského dohovoru nemôžu byť obete násilia na ženách, ktoré potrebujú ochranu, za žiadnych okolností vrátené do štátu, kde by ich život alebo sloboda mohli byť ohrozené alebo kde by mohli byť podrobené mučeniu či neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu alebo trestaniu.
33
Kapitola VIII tohto dohovoru, nazvaná „Medzinárodná spolupráca“, obsahuje jeho články 62 až 65, ktoré stanovujú, že jeho zmluvné strany sa zaväzujú najmä spolupracovať v občianskoprávnych a trestných veciach na účely predchádzania násiliu, boja proti násiliu a trestného stíhania všetkých foriem násilia v rámci rozsahu pôsobnosti uvedeného dohovoru; ochrany a poskytovania pomoci obetiam násilia; vyšetrovania alebo konania o trestných činoch; výkonu príslušných občianskoprávnych a trestných rozsudkov; umožnenia obetiam trestného činu ustanoveného a spáchaného na území inej zmluvnej strany Istanbulského dohovoru, ako tej, kde majú pobyt, aby mohli podať sťažnosť príslušným orgánom v štáte svojho pobytu a považovať Istanbulský dohovor za právny základ vzájomnej právnej pomoci v trestných veciach; extradície alebo výkonu občianskoprávnych a trestných rozsudkov.
34
Články 63 a 64 Istanbulského dohovoru vyzývajú zmluvné strany tohto dohovoru odovzdať informácie, ktoré môžu napomôcť pri predchádzaní trestným činom alebo začatí či vedení vyšetrovania, ako aj bezodkladne odovzdať informácie, podľa ktorých je osoba v bezprostrednom nebezpečenstve ohrozenia násilnými činmi, na účely zabezpečenia prijatia vhodných ochranných opatrení pri rešpektovaní ochrany osobných údajov, ako stanovuje článok 65 uvedeného dohovoru.
35
V kapitole IX Istanbulského dohovoru, nazvanej „Monitorovací mechanizmus“, jeho článok 66 zriaďuje Grevio a poveruje ju dohliadať na vykonávanie tohto dohovoru. V súlade s článkom 68 uvedeného dohovoru jeho zmluvné strany predložia na základe dotazníka pripraveného Grevio správu o opatreniach na uplatňovanie ustanovení Istanbulského dohovoru, na posúdenie prostredníctvom Grevio, ktorá posúdi každú predloženú správu so zástupcami dotknutej zmluvnej strany. Môže tiež prijať informácie o uvedenej implementácii od mimovládnych organizácií a občianskej spoločnosti a vziať náležite do úvahy informácie prístupné od iných nástrojov a orgánov. Grevio môže okrem toho organizovať návštevy dotknutých štátov, prípadne za pomoci odborníkov. Grevio je poverená vypracovaním správy o zmluvnej strane Istanbulského dohovoru, ktorá je predmetom hodnotenia, aby mohol Výbor zmluvných strán zriadený článkom 67 tohto dohovoru schváliť odporúčania adresované tejto zmluvnej strane.
36
V kapitole X Istanbulského dohovoru, nazvanej „Vzťah k iným medzinárodným dokumentom“, jeho článok 71 spresňuje, že týmto dohovorom nie sú dotknuté záväzky vyplývajúce z iných medzinárodných dokumentov a že zmluvné strany tohto dohovoru môžu uzatvárať dohody na účely doplnenia alebo posilnenia jeho ustanovení alebo uľahčenia uplatňovania zásad obsiahnutých v dohovore.
37
Kapitola XII toho istého dohovoru, nazvaná „Záverečné ustanovenia“, obsahuje jeho články 73 až 81. Podľa článku 73 Istanbulského dohovoru ustanoveniami tohto dohovoru nie sú dotknuté ustanovenia, podľa ktorých sú alebo by mali byť zabezpečené priaznivejšie práva.
38
Podľa článku 75 uvedeného dohovoru je tento dohovor otvorený na podpis členským štátom Rady Európy, nečlenským štátom Rady Európy, ktoré sa podieľali na jeho vypracovaní, a Európskej únii, a podlieha ratifikácii.
39
Podľa článku 77 toho istého dohovoru ktorýkoľvek štát alebo Únia môže v čase podpisu alebo pri uložení svojej ratifikačnej listiny vymedziť územie alebo územia, na ktoré sa vzťahuje Istanbulský dohovor, a v akomkoľvek okamihu môže každá jeho zmluvná strana vyhlásením rozšíriť pôsobnosť na akékoľvek iné územie, v ktorého mene je oprávnená prijímať záväzky, alebo dokonca takéto vyhlásenia odvolať.
40
Článok 78 tohto dohovoru uvádza, že k žiadnemu ustanoveniu uvedeného dohovoru nie sú prípustné žiadne výhrady s výnimkami možnosti ktoréhokoľvek štátu alebo Únie vyhlásiť, že si vyhradzuje právo neuplatňovať alebo neuplatňovať iba v špecifických prípadoch alebo podmienkach ustanovenia upravené v článku 30 odseku 2; článku 44 odsekoch 1 písm. e), odsekoch 3 a 4; článku 55 odseku 1 vo vzťahu k článku 35 týkajúcemu sa menej závažných trestných činov; článku 58 vo vzťahu k článkom 37, 38 a 39 a článku 59 Istanbulského dohovoru, ako aj právo ustanoviť sankcie netrestného charakteru namiesto trestných sankcií za konania uvedené v článkoch 33 a 34 tohto dohovoru.
B.
Návrhy rozhodnutí o podpise a uzavretí Istanbulského dohovoru
41
Európska komisia 4. marca 2016 predložila Rade tak svoj návrh rozhodnutia Rady o podpise Dohovoru Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu v mene Európskej únie [COM(2016) 111 final, ďalej len „návrh rozhodnutia o podpise“], ako aj svoj návrh rozhodnutia Rady o uzavretí Dohovoru Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu v mene Európskej únie [COM(2016) 109 final, ďalej len „návrh rozhodnutia o uzavretí“]. Tento posledný uvedený návrh, ktorého obsah je v podstate totožný s obsahom návrhu rozhodnutia o podpise, znie takto:
„2.1 Právomoc EÚ uzavrieť [Istanbulský] dohovor
Aj keď majú členské štáty naďalej právomoc vo vzťahu k podstatným častiam [Istanbulského] dohovoru, najmä pokiaľ ide o väčšinu ustanovení o trestnom práve hmotnom a iné ustanovenia v kapitole V [tohto dohovoru] – pokiaľ sú doplnkové, EÚ má právomoc vo vzťahu k značnej časti ustanovení [Istanbulského] dohovoru, a preto by mala [uvedený] dohovor ratifikovať spolu s členskými štátmi.
…
Únia má výlučnú právomoc podľa článku 3 ods. 2… ZFEÚ v rozsahu, v akom môže [Istanbulský] dohovor ovplyvniť alebo pozmeniť rozsah pôsobnosti uvedených spoločných pravidiel. Platí to napríklad v prípade záležitostí týkajúcich sa pobytového statusu štátnych príslušníkov tretích krajín a osôb bez štátnej príslušnosti vrátane osôb s postavením medzinárodnej ochrany, pokiaľ sa na ňu vzťahujú právne predpisy Únie, a preskúmania žiadostí o medzinárodnú ochranu, a to aj pokiaľ ide o práva obetí trestných činov. Aj keď mnohé existujúce ustanovenia uvedené [v predchádzajúcich odsekoch] sú minimálnymi pravidlami, nemožno vylúčiť, že vzhľadom na najnovšiu judikatúru niektoré z nich môžu byť dotknuté alebo môže byť pozmenený rozsah ich pôsobnosti.
2.2 Právny základ navrhovaného rozhodnutia Rady
…
V tejto súvislosti sú relevantné tieto právne základy podľa Zmluvy [FEÚ]: článok 16 (ochrana údajov), článok 19 ods. 1 (diskriminácia z dôvodu pohlavia), článok 23 (konzulárna ochrana občanov iného členského štátu), články 18, 21, 46, 50 (voľný pohyb občanov, voľný pohyb pracovníkov a sloboda usadiť sa), článok 78 (azyl, doplnková a dočasná ochrana), článok 79 (prisťahovalectvo), článok 81 (justičná spolupráca v občianskych veciach), článok 82 (justičná spolupráca v trestných veciach), článok 83 (vymedzenie trestných činov a sankcií EÚ za obzvlášť závažné trestné činy s cezhraničným rozmerom), článok 84 (neharmonizujúce opatrenia na predchádzanie trestnej činnosti) a článok 157 (zásada rovnakých príležitostí a rovnakého zaobchádzania s mužmi a ženami v oblasti zamestnania a povolania).
Hoci tento [Istanbulský] dohovor ako celok obsahuje viacero zložiek, prevažujúcim účelom je predchádzanie násilným trestným činom voči ženám vrátane domáceho násilia a ochrana obetí takýchto trestných činov. Javí sa preto vhodné založiť rozhodnutie o právomociach Únie na hlave V [Zmluvy] o FEÚ, a najmä na jej článku 82 ods. 2 a článku 84. Ustanovenia [Istanbulského] dohovoru týkajúce sa iných záležitostí sú doplnkové, alebo napríklad v prípade ochrany údajov dopĺňajú opatrenia, ktoré sú v [tomto] dohovore hlavné. Aby EÚ mohla vykonávať svoje právomoci v celom rozsahu pôsobnosti [uvedeného] dohovoru, avšak s výnimkou prvkov, v ktorých nemá právomoc, hlavnými právnymi základmi sú preto článok 82 ods. 2 a článok 84… ZFEÚ.“
C.
Rozhodnutie o podpise 2017/865
42
Prvá veta preambuly rozhodnutia Rady (EÚ) 2017/865 z 11. mája 2017 o podpise Dohovoru Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu, pokiaľ ide o záležitosti týkajúce sa justičnej spolupráce v trestných veciach, v mene Európskej únie (Ú. v. EÚ L 131, 2017, s. 11, ďalej len „rozhodnutie o podpise 2017/865“) znie takto:
„so zreteľom na Zmluvu o [FEÚ], a najmä jej článok 82 ods. 2 a článok 83 ods. 1 v spojení s jej článkom 218 ods. 5“.
43
Odôvodnenia 1 až 11 tohto rozhodnutia stanovujú:
„(1)
Únia sa ako pozorovateľ zúčastnila spolu s členskými štátmi na rokovaniach o [Istanbulskom dohovore]…
(2)
V súlade s článkom 75 dohovoru je [Istanbulský] dohovor otvorený na podpis Únii.
(3)
[Istanbulským] dohovorom sa vytvára komplexný a mnohoaspektový právny rámec na ochranu žien pred všetkými formami násilia. Jeho cieľom je predchádzanie násiliu na ženách a dievčatách a domácemu násiliu, ako aj jeho stíhanie a odstraňovanie. Vzťahuje sa na širokú škálu opatrení od zhromažďovania údajov a zvyšovania povedomia po právne opatrenia týkajúce sa kriminalizácie jednotlivých foriem násilia na ženách. Zahŕňa opatrenia na ochranu obetí a poskytovanie podporných služieb a venuje sa rozmeru rodovo motivovaného násilia v oblasti azylu a migrácie. [Istanbulským] dohovorom sa zavádza osobitný monitorovací mechanizmus, ktorým sa má zabezpečiť účinné vykonávanie jeho ustanovení zmluvnými stranami.
(4)
Podpis [Istanbulského] dohovoru v mene Únie prispeje k dosahovaniu rovnosti medzi ženami a mužmi vo všetkých oblastiach, čo je v súlade s článkami 2 a 3 [ZEÚ], článkom 8 [ZFEÚ] a článkom 23 Charty základných práv Európskej únie jedným z kľúčových cieľov a jednou z kľúčových hodnôt Únie vo všetkých jej činnostiach. Násilie na ženách je porušovaním ich ľudských práv a extrémnou formou diskriminácie, vychádza z rodových nerovností a prispieva k ich pretrvávaniu a posilňovaniu. Únia svojím záväzkom vykonávať [Istanbulský] dohovor potvrdzuje, že je odhodlaná bojovať proti násiliu na ženách tak na svojom území, ako aj v celosvetovom meradle, a posilňuje svoju terajšiu politickú činnosť a existujúci zásadný právny rámec v oblasti trestného práva procesného, ktorý sa osobitne vzťahuje na ženy a dievčatá [ktorý je pre ženy a dievčatá osobitne relevantný – neoficiálny preklad].
(5)
V oblastiach, na ktoré sa [Istanbulský] dohovor vzťahuje, má právomoc tak Únia, ako aj jej členské štáty.
(6)
[Istanbulský] dohovor by sa mal podpísať v mene Únie, pokiaľ ide o záležitosti patriace do právomoci Únie v rozsahu, v akom [tento] dohovor môže ovplyvniť spoločné pravidlá alebo zmeniť rozsah ich pôsobnosti. To platí najmä pre určité ustanovenia [uvedeného] dohovoru týkajúce sa justičnej spolupráce v trestných veciach a ustanovenia [toho istého] dohovoru týkajúce sa azylu a zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia (zásada non‑refoulement). Členské štáty si ponechávajú svoju právomoc v rozsahu, v akom [Istanbulský] dohovor neovplyvňuje spoločné pravidlá alebo nemení rozsah ich pôsobnosti.
(7)
Únia má tiež výlučnú právomoc prijímať záväzky stanovené v [tomto] dohovore vo vzťahu k vlastným inštitúciám a verejnej správe.
(8)
Keďže právomoc Únie a právomoci členských štátov sú navzájom prepojené, Únia by sa mala stať zmluvnou stranou dohovoru spolu s jej členskými štátmi, aby mohli spoločne koherentným spôsobom plniť záväzky stanovené v [Istanbulskom] dohovore a uplatňovať práva, ktoré im boli udelené.
(9)
Toto rozhodnutie sa týka ustanovení [tohto] dohovoru týkajúcich sa justičnej spolupráce v trestných veciach v rozsahu, v akom tieto ustanovenia môžu ovplyvniť spoločné pravidlá alebo zmeniť rozsah ich pôsobnosti. Netýka sa článkov 60 a 61 [uvedeného] dohovoru, ktoré sú predmetom samostatného rozhodnutia Rady o podpise, ktoré sa má prijať súčasne s týmto rozhodnutím.
(10)
Írsko a Spojené kráľovstvo sú viazané smernicami [2011/36 a 2011/93] a preto sa zúčastňujú na prijatí tohto rozhodnutia.
(11)
V súlade s článkami 1 a 2 Protokolu č. 22 o postavení Dánska, ktorý je pripojený k Zmluve [o EÚ] a [Zmluve] o FEÚ, sa [Dánske kráľovstvo] nezúčastňuje na prijatí tohto rozhodnutia, nie je ním viazané ani nepodlieha jeho uplatňovaniu.“
44
Článok 1 uvedeného rozhodnutia stanovuje:
„Týmto sa v mene… Únie schvaľuje podpis [Istanbulského dohovoru], pokiaľ ide o záležitosti týkajúce sa justičnej spolupráce v trestných veciach, s výhradou uzavretia uvedeného dohovoru.“
D.
Rozhodnutie o podpise 2017/866
45
Prvá veta preambuly rozhodnutia Rady (EÚ) 2017/866 z 11. mája 2017 o podpise Dohovoru Rady Európy o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu, pokiaľ ide o azyl a zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia (zásada non‑refoulement), v mene Európskej únie (Ú. v. EÚ L 131, 2017, s. 13, ďalej len „rozhodnutie o podpise 2017/866“) znie takto:
„so zreteľom na Zmluvu [o FEÚ], a najmä jej článok 78 ods. 2 v spojení s jej článkom 218 ods. 5“.
46
Odôvodnenia 1 až 8 a 11 tohto rozhodnutia sú totožné s tými istými odôvodneniami rozhodnutia o podpise 2017/865. Odôvodnenia 9 a 10 rozhodnutia o podpise 2017/866 znejú:
„(9)
Toto rozhodnutie sa týka výlučne článkov 60 a 61 [Istanbulského] dohovoru. Netýka sa ustanovení [tohto] dohovoru týkajúcich sa justičnej spolupráce v trestných veciach, ktoré sú predmetom samostatného rozhodnutia Rady o podpise, ktoré sa má prijať súčasne s týmto rozhodnutím.
(10)
V súlade s článkami 1 a 2 Protokolu č. 21 o postavení Spojeného kráľovstva a Írska s ohľadom na priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a [Zmluve o] FEÚ, a bez toho, aby bol dotknutý článok 4 uvedeného protokolu, sa tieto členské štáty nezúčastňujú na prijatí tohto rozhodnutia a nie sú ním viazané ani nepodliehajú jeho uplatňovaniu.“
47
Článok 1 rozhodnutia o podpise 2017/866 stanovuje:
„Týmto sa v mene… Únie schvaľuje podpis [Istanbulského] dohovoru, pokiaľ ide o azyl a zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia (zásada non‑refoulement), s výhradou uzavretia uvedeného dohovoru.“
IV. Úvahy Parlamentu vyjadrené v jeho žiadosti o stanovisko
A.
O skutkových okolnostiach a konaní
48
Parlament uvádza, že Komisia 4. marca 2016 prijala tak návrh rozhodnutia o podpise, ktorého procesnoprávnym základom bol článok 218 ods. 5 ZFEÚ a hmotnoprávnym základom článok 82 ods. 2 ZFEÚ a článok 84 ZFEÚ, ako aj návrh rozhodnutia o uzavretí, ktorého procesnoprávnym základom bol článok 218 ods. 6 ZFEÚ a hmotnoprávnym základom to isté ustanovenie ako v prípade návrhu rozhodnutia o podpise.
49
Podľa Parlamentu však Rada pri povoľovaní podpisu Istanbulského dohovoru Úniou nahradila tieto hmotnoprávne základy článkom 78 ods. 2 ZFEÚ, článkom 82 ods. 2 ZFEÚ a článkom 83 ods. 1 ZFEÚ.
50
Okrem toho 11. mája 2017 prijala na účely tohto povolenia dve rôzne rozhodnutia, a to rozhodnutie o podpise 2017/865 založené na článku 82 ods. 2 ZFEÚ a článku 83 ods. 1 ZFEÚ, ako aj rozhodnutie o podpise 2017/866 založené na článku 78 ods. 2 ZFEÚ.
51
K podpisu Istanbulského dohovoru v mene Únie síce došlo 13. júna 2017, avšak Rada do dnešného dňa neprijala žiadne rozhodnutie o uzavretí tohto dohovoru Úniou, pretože, ako uvádza Parlament, Rada chce zrejme pred prijatím takéhoto rozhodnutia najprv vyčkať dosiahnutie „spoločnej dohody“ všetkých členských štátov.
B.
O vhodných právnych základoch na uzavretie Istanbulského dohovoru
52
Vzhľadom na ciele Istanbulského dohovoru týkajúce sa ochrany žien, ktoré sú obeťami násilia, a predchádzania takémuto násiliu, ako sú uvedené v jeho článkoch 1, 5 a 7 a spresnené v jeho kapitolách III a IV, sa Parlament domnieva, že Komisia bola oprávnená považovať ich za dve prevažujúce zložky tohto dohovoru.
53
Parlament sa teda v prvom rade pýta na dôvody, ktoré oprávňujú Radu upustiť od článku 84 ZFEÚ ako právneho základu pre prijatie rozhodnutí o podpise 2017/865 a 2017/866 a pridať ako právne základy článok 78 ods. 2 ZFEÚ pre rozhodnutie o podpise 2017/866 a článok 83 ods. 1 ZFEÚ pre rozhodnutie o podpise 2017/865.
54
Pokiaľ ide o článok 78 ods. 2 ZFEÚ, Parlament uvádza, že tento právny základ sa týka výlučne oblasti azylu, na ktorú sa vzťahujú len články 60 a 61 Istanbulského dohovoru, a teda sa pýta, či je možné považovať tieto posledné uvedené články za autonómnu a prevládajúcu zložku tohto dohovoru, alebo či uvedené články nie sú len prenesením všeobecného úsilia chrániť všetky ženy, ktoré sa stali obeťami násilia, do osobitnej oblasti azylu, takže by boli len doplnkovými ustanoveniami, ktoré nevyžadujú použitie článku 78 ods. 2 ZFEÚ ako súčasti hmotnoprávneho základu uvedených rozhodnutí o podpise.
55
Pokiaľ ide o článok 83 ods. 1 ZFEÚ, Parlament poukazuje na to, že toto ustanovenie obmedzuje právomoc Únie na určité oblasti trestnej činnosti, ktoré nezahŕňajú násilie páchané na ženách. Tieto násilné trestné činy by tak spadali do právomoci Únie len v rámci obchodovania s ľuďmi, sexuálneho zneužívania žien a detí alebo organizovanej trestnej činnosti.
56
Keďže členské štáty si tak ponechali svoju právomoc pre väčšinu hmotného trestného práva, ktoré je predmetom Istanbulského dohovoru, a oblasti tohto dohovoru týkajúce sa tohto práva, v ktorých má právomoc Únia, sa javia druhoradé, nevyžaduje sa pridanie článku 83 ods. 1 ZFEÚ ako základu rozhodnutí o podpise 2017/865 a 2017/866.
C.
O rozdelení aktov o podpise a uzavretí Istanbulského dohovoru na dve rôzne rozhodnutia
57
Parlament uvádza, že okolnosť, že Írsko by mohlo uplatniť ustanovenia Protokolu (č. 21) o postavení Spojeného kráľovstva a Írska s ohľadom na priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a k Zmluve o FEÚ (ďalej len „protokol č. 21“), v spojení s článkami 60 a 61 Istanbulského dohovoru, nemôže sama osebe odôvodniť použitie článku 78 ods. 2 ZFEÚ ako právneho základu aktu o podpise tohto dohovoru. Preto, ak uvedené články 60 a 61 nemožno považovať za autonómnu a prevládajúcu zložku uvedeného dohovoru, použitie článku 78 ods. 2 ZFEÚ nemá podľa Parlamentu zmysel a rozdelenie aktu o podpise toho istého dohovoru na dve rôzne rozhodnutia je nedôvodné.
58
Okrem toho Parlament pripomína, že na články 60 a 61 Istanbulského dohovoru sa v každom prípade vo veľkej miere vzťahujú spoločné pravidlá, ktorými je viazané Írsko, keďže smernice 2004/83 a 2005/85 boli zrušené len pre tie členské štáty, ktoré sú viazané smernicami 2011/95 a 2013/32. Z toho dôvodu aj za predpokladu, že pridanie článku 78 ods. 2 ZFEÚ ako právneho základu by bolo dôvodné, vzniká otázka, či bolo nutné rozdeliť akt o podpise tohto dohovoru na dve rôzne rozhodnutia.
D.
O praxi „spoločnej dohody“ členských štátov
59
Parlament zdôrazňuje, že povaha „zmiešanej“ dohody Istanbulského dohovoru, ktorej úprava spadá sčasti do právomocí Únie a sčasti do právomocí vyhradených členským štátom, nie je spochybnená. Článok 218 ods. 6 ZFEÚ však na účely uzavretia medzinárodnej dohody v mene Únie stanovuje prijatie rozhodnutia Rady kvalifikovanou väčšinou po udelení súhlasu Parlamentu. Parlament sa teda pozastavuje nad postupom Rady spočívajúcim v tom, že sa pred uzavretím Istanbulského dohovoru uistí o súhlase všetkých členských štátov, aby boli týmto dohovorom viazané.
60
Parlament v tejto súvislosti uznáva, že je dôležité zabezpečiť úzku spoluprácu medzi členskými štátmi a inštitúciami Únie v procese dojednávania, uzatvárania a výkonu prijatých záväzkov, avšak domnieva sa, že čakanie na „spoločnú dohodu“ všetkých členských štátov na účely uzavretia uvedeného dohovoru ide nad rámec takejto spolupráce a v praxi znamená to isté, ako uplatňovať v Rade pravidlo jednomyseľnosti napriek uplatňovaniu pravidla kvalifikovanej väčšiny zakotveného v Zmluve o FEÚ.
61
Parlament sa okrem toho domnieva, že táto situácia je odlišná od situácie, v ktorej Rada zlúčila rozhodnutia Únie a členských štátov do „hybridného“ aktu, keďže čakanie na „spoločnú dohodu“ členských štátov v prejednávanej veci bráni prijatiu akéhokoľvek rozhodnutia. Parlament však zdôrazňuje, že prax „spoločnej dohody“ zrejme predstavuje všeobecnú prax Rady, a nie požiadavku uplatnenú len v prejednávanej veci.
V. Zhrnutie pripomienok predložených Súdnemu dvoru
62
V rámci tohto konania predložili Súdnemu dvoru svoje pripomienky Bulharská republika, Česká republika, Írsko, Grécka republika, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Maďarsko, Rakúska republika, Poľská republika, Slovenská republika, Fínska republika, Rada a Komisia.
A.
O skutkových okolnostiach a konaní
1. O podpise a ratifikácii Istanbulského dohovoru členskými štátmi
63
Podľa Bulharskej republiky a Rady od otvorenia Istanbulského dohovoru na podpis ratifikovalo tento dohovor 21 členských štátov Únie s výnimkou Bulharskej republiky, Českej republiky, Lotyšskej republiky, Litovskej republiky, Maďarska a Slovenskej republiky, bez toho, aby sa vzalo do úvahy prípadné zasahovanie týchto ratifikácií do výlučnej právomoci Únie.
64
Okrem toho podľa Rady viaceré členské štáty pri podpise alebo ratifikácii Istanbulského dohovoru vyjadrili výhrady a urobili vyhlásenia pri podpise alebo ratifikácii Istanbulského dohovoru, najmä pokiaľ ide o zlučiteľnosť niektorých ustanovení tohto dohovoru s ich vnútroštátnou ústavou. Okrem toho niektoré zmluvné strany tohto dohovoru, vrátane štyroch členských štátov Únie, podľa Rady vzniesli voči týmto výhradám a vyhláseniam námietky na základe medzinárodného práva verejného.
65
Rada ďalej zdôrazňuje, že je verejne známe, že určité prvky a definície obsiahnuté v Istanbulskom dohovore sú v niektorých členských štátoch Rady Európy zdrojom sporov, pretože zlučiteľnosť povinností stanovených v tomto dohovore s národnými tradíciami, právnymi predpismi a ústavami vzbudzujú pochybnosti. Niektoré národné delegácie v rámci skupiny „Základné práva, občianske práva a voľný pohyb osôb“ (ďalej len „FREMP“), čo je pracovná skupina Rady poverená najmä posúdením návrhov týkajúcich sa pristúpenia k Istanbulskému dohovoru, uviedli, že v súvislosti s ratifikáciou tohto dohovoru sa stretli s vážnymi ťažkosťami. Žiadny z týchto členských štátov však oficiálne Radu neinformoval o ťažkostiach, s ktorými sa stretol, a ani o rozsahu ich neprekonateľnosti.
2. O postupe spojenom s podpisom Istanbulského dohovoru v rámci Rady
66
Komisia uvádza, že v návrhu rozhodnutia o podpise, ktorého hmotnoprávnym základom je článok 82 ods. 2 ZFEÚ a článok 84 ZFEÚ, sa navrhovalo podpísanie Istanbulského dohovoru prostredníctvom jediného rozhodnutia a konštatovalo sa, že sú dané výlučné alebo spoločné právomoci Únie a právomoci členských štátov. Rada sa však prístupom Komisie uvedeným v tomto návrhu neriadila.
67
Rada uvádza, že diskusia v rámci FREMP o návrhu rozhodnutia o podpise bola vo viacerých ohľadoch zložitá. V prvom rade FREMP spochybnila z hľadiska zásady prenesenia právomocí tvrdenie Komisie uvedené v tomto návrhu, podľa ktorého „EÚ má právomoc vo vzťahu k značnej časti ustanovení [Istanbulského] dohovoru“, a to vzhľadom na právomoci zverené Únii podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ, a požiadala, aby bola v rámci Rady vykonaná dôkladná analýza výlučných právomocí Únie na účely uzavretia Istanbulského dohovoru. V nadväznosti na túto analýzu tak FREMP dospela k záveru, že výlučná právomoc Únie sa obmedzuje na určité otázky súvisiace so súdnou spoluprácou v trestných veciach, ako aj na určité otázky súvisiace s azylom a zákazom vyhostenia alebo vrátenia (non‑refoulement).
68
V druhom rade Rada uvádza, že Komisia a Parlament boli za „široké“ pristúpenie Únie k Istanbulskému dohovoru, čím by sa Únia stala zmluvnou stranou tohto dohovoru v celom rozsahu právomocí, či už výlučných alebo spoločných, skutočne vykonávaných alebo potenciálnych, zatiaľ čo mnohé národné delegácie prítomné v rámci FREMP sa domnievali, že takéto pristúpenie by mohlo spôsobiť komplikácie členským štátom, ktoré už uvedený dohovor ratifikovali. Keďže „široké“ pristúpenie nezískalo dostatočnú podporu, bolo zrejmé, že kvalifikovanú väčšinu v Rade by získal iba podpis obmedzujúci sa na výlučnú právomoc Únie. Voľba medzi „obmedzeným“ pristúpením a „širokým“ pristúpením k tomu istému dohovoru je pritom politickým rozhodnutím prináležiacim Rade.
69
V treťom rade Rada usúdila, že hmotnoprávnym základom rozhodnutia o podpise Istanbulského dohovoru musí byť článok 78 ods. 2, článok 82 ods. 2 a článok 83 ods. 1 ZFEÚ. Okrem toho sa Rada domnievala, že je z právneho hľadiska potrebné rozdeliť rozhodnutie o podpise na dve rôzne rozhodnutia. Pri uplatnení protokolu č. 21 sa totiž počítanie väčšiny hlasov v Rade, ktoré sa uplatňuje v oblasti azylu a zákazu vyhostenia alebo vrátenia (non‑refoulement), odlišuje od počítania väčšiny uplatňovaného v oblasti justičnej spolupráce v trestných veciach. Írsko sa s postojom Rady stotožňuje.
3. O postupe spojenom s uzavretím Istanbulského dohovoru v rámci Rady
70
Komisia uvádza, že návrh rozhodnutia o uzavretí, ktorého hmotnoprávnym základom je článok 82 ods. 2 a článok 84 ZFEÚ, je od 26. apríla 2016 predmetom diskusií v Rade. Uzavretie Istanbulského dohovoru Úniou je tak už niekoľko rokov zablokované, pričom Rada nezačala postupy stanovené Zmluvami umožňujúce Únii zaviazať sa na medzinárodnej úrovni. Podľa názoru Komisie je táto situácia dôsledkom praxe „spoločnej dohody“ členských štátov, podľa ktorej zostáva rozhodovací proces upravený v článku 17 ods. 2 ZEÚ a článku 218 ods. 6 ZFEÚ „uzamknutý“, kým sa nedosiahne konsenzus členských štátov.
71
Tento postup sa podľa Komisie uplatňuje na dohody, ktorých zmiešaná povaha sa považuje za nevyhnutnú nielen vzhľadom na právomoci vyhradené členským štátom, ale aj na dohody uzavreté na základe spoločných právomocí. Rada túto „spoločnú dohodu“ nemôže konštatovať v prejednávanej veci, pretože aspoň jeden z členských štátov vyjadril svoj nesúhlas z dôvodu potenciálneho rozporu medzi Istanbulským dohovorom a jeho ústavným právom.
72
Hoci článok 218 ZFEÚ stanovuje jednotný a všeobecný postup pre rokovania, podpis a uzavretie medzinárodných dohôd Únie, v prípade zmiešaných dohôd sa prístupy inštitúcií líšia, čo vedie k blokovaniu postupu s vplyvom na akcieschopnosť Únie na medzinárodnej úrovni. Komisia uvádza, že práve v dôsledku tejto situácie blokácie podal Parlament túto žiadosť o stanovisko.
73
Rada spresňuje, že v nadväznosti na prijatie rozhodnutí o podpise 2017/865 a 2017/866 FREMP realizovala viaceré práce týkajúce sa pristúpenia Únie k Istanbulskému dohovoru, vrátane vypracovania kódexu správania medzi Úniou a členskými štátmi určeného na riešenie takých otázok, ako je vypracovanie postojov, koordinácia a vyhotovenie správ v rámci mechanizmov dohľadu tohto dohovoru. Tiež sa začali dôkladné diskusie o uzavretí uvedeného dohovoru Úniou, ktoré boli prerušené touto žiadosťou o stanovisko.
B.
O prípustnosti žiadosti o stanovisko
1. O vhodných právnych základoch na uzavretie Istanbulského dohovoru
74
Rada uvádza, že Parlament a Komisia nevyužili príležitosť spochybniť rozhodnutia o podpise 2017/865 a 2017/866 na základe článku 263 ZFEÚ. Írsko a Rada v tejto súvislosti tvrdia, že spochybnenie týchto rozhodnutí v rámci tejto žiadosti o stanovisko viac ako dva roky po ich prijatí spochybňuje zlučiteľnosť takéhoto postupu s ratio legis článku 218 ods. 10 ZFEÚ, ktorým je ihneď informovať Parlament v každej etape konania, aby sa okrem iného zabezpečilo, že bude môcť overiť, či bola voľba právneho základu vykonaná pri dodržaní jeho právomoci, a aby v prípade problému mohol ihneď konať. Parlament tak podľa nich touto žiadosťou o stanovisko porušuje toto ratio legis, obchádza lehoty stanovené na podanie žaloby o neplatnosť, čo sa domnieva aj Maďarsko, a porušuje tak v konečnom dôsledku zásadu lojálnej spolupráce, ako aj medzinárodný status Únie.
75
Fínska republika sa domnieva, že Súdny dvor má právomoc posúdiť v rámci tejto žiadosti o stanovisko vhodný právny základ na prijatie aktu Rady týkajúceho sa uzavretia Istanbulského dohovoru v mene Únie, keďže nesprávny právny základ by mohol mať za následok neplatnosť rozhodnutia o uzavretí.
76
Poľská republika sa domnieva, že Parlament sa snaží spochybniť rozhodnutie Rady o pristúpení Únie k Istanbulskému dohovoru len na základe jej výlučných právomocí s cieľom vrátiť sa k pristúpeniu v širokom rozsahu. Takýto návrh však nemôže byť predmetom konania o stanovisku, pretože ide o rozhodnutie politickej povahy, ktoré je vyhradené Rade. Maďarsko sa pripája k tomuto názoru a dodáva, že prvá otázka, tak ako je formulovaná, neumožňuje určiť výlučné právomoci Únie.
77
Podľa Maďarska sa žiadosť o stanovisko netýka zlučiteľnosti Istanbulského dohovoru so Zmluvami a o rozdelení právomocí medzi Úniou a členskými štátmi v nej ide len nepriamo a okrajovo. Týka sa teda nanajvýš vymedzenia právomocí medzi Úniou a členskými štátmi. Aj za predpokladu, že by pritom bolo možné určiť rozsah právomocí Únie, neodôvodňovalo by to vydanie stanoviska, keďže toto stanovisko by žiadnym spôsobom neprispelo k tomu, aby sa členským štátom alebo Únii zabránilo prijať medzinárodné záväzky nezlučiteľné s rozdelením právomocí medzi nimi, keďže členské štáty a Únia musia v každom prípade plniť takéto záväzky solidárne. Vzhľadom na rozhodnutia o podpise 2017/865 a 2017/866, ako aj na okolnosť, že Istanbulský dohovor už bol podpísaný všetkými členskými štátmi a ratifikovaný väčšinou z nich, možno podľa Maďarska ťažko tvrdiť, že žiadosť o stanovisko môže predísť budúcim právnym komplikáciám týkajúcim sa rozdelenia právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi.
78
Navyše, ak by sa prvá otázka týkala rozhodnutia Rady o uzavretí Istanbulského dohovoru, Maďarsko sa domnieva, že táto otázka je hypotetická a predčasná, pretože Rada doteraz nerozhodla o jeho obsahu a nedospela do štádia, keď bude musieť Parlament požiadať o súhlas, ktorý by v tomto štádiu mohol vyjadriť svoje prípadné námietky.
2. O rozdelení aktov o podpise a uzavretí Istanbulského dohovoru na dve rôzne rozhodnutia
79
Maďarsko spochybňuje prípustnosť prvej otázky vznesenej Parlamentom v jeho žiadosti o stanovisko tiež v časti, ktorá sa týka rozdelenia aktov o podpise a uzavretí Istanbulského dohovoru na dve rôzne rozhodnutia, a to z podobných dôvodov, ako sú uvedené v bodoch 74 a 78 tohto stanoviska. To isté platí pre Radu, ktorá konkrétne zdôrazňuje, že otázka, akým spôsobom by v budúcnosti mohla uvažovať o uzavretí Istanbulského dohovoru v mene Únie, je v tomto štádiu predčasná.
80
Fínska republika sa naopak domnieva, že Súdny dvor má právomoc preskúmať, či je vzhľadom na protokol č. 21 potrebné alebo možné rozdeliť akty o podpise a uzavretí Istanbulského dohovoru na dve rôzne rozhodnutia v závislosti od vhodného právneho základu. Takéto rozdelenie totiž môže podľa Fínskej republiky spochybniť nielen pravidlá hlasovania v Rade, ale aj právne účinky rozhodnutia o schválení Istanbulského dohovoru najmä voči Írsku.
3. O praxi „spoločnej dohody“ členských štátov
81
Grécka republika sa na účely spochybnenia prípustnosti druhej otázky položenej Parlamentom v jeho žiadosti o stanovisko domnieva, že táto inštitúcia dostatočne nevysvetlila, v čom spôsobuje postup Rady ujmu.
82
Bulharská republika a Maďarsko tiež spochybňujú túto prípustnosť a v tejto súvislosti uvádzajú, že táto druhá otázka sa netýka ani zlučiteľnosti Istanbulského dohovoru so Zmluvami, ani právomoci Únie alebo jednej z jej inštitúcií na uzavretie tohto dohovoru, ani právneho základu rozhodnutí Rady, ale rokovacieho poriadku Rady tvoriaceho prílohu rozhodnutia Rady z 1. decembra 2009, ktorým sa prijíma rokovací poriadok Rady (Ú. v. EÚ L 325, 2009, s. 35). Bulharská republika sa okrem toho domnieva, že prax „spoločnej dohody“ nemení právomoci Únie alebo jej inštitúcií, ani postup stanovený v článku 218 ods. 8 ZFEÚ.
83
Maďarsko dodáva, že kým Rada nerozhodne o uzavretí uvedeného dohovoru, akákoľvek komplikácia z hľadiska medzinárodného práva je hneď na začiatku vylúčená, takže žiadosť o stanovisko nie je účelná. Rada tiež tvrdí, že uvedená druhá otázka je čisto hypotetická, pretože vychádza zo špekulácie o tom, ako sa Rada zachová. V rovnakom zmysle Írsko, Grécka republika a Španielske kráľovstvo spresňujú, že Rada nezačala žiadny postup vyžadujúci „spoločnú dohodu“ členských štátov pred prijatím jej rozhodnutia o uzavretí Istanbulského dohovoru.
84
Po prvé Španielske kráľovstvo, Maďarsko a Rada, hoci sú si vedomí toho, že konanie o stanovisku umožňuje posúdiť, či uzavretie dohody patrí do právomocí Únie, zdôrazňujú, že rozhodovací proces v Rade sa nachádza ešte v prípravnom štádiu pred FREMP. Okrem toho podľa Maďarska a Rady pristúpenie k Istanbulskému dohovoru vyžaduje predchádzajúcu kontrolu na účely zmien a doplnení interných pravidiel inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie vrátane pravidiel Služobného poriadku úradníkov Európskej únie. Takéto opatrenia pritom stále neboli navrhnuté. Uzavretie tohto dohovoru sa má predložiť Rade na rozhodnutie v súlade s článkom 218 ods. 6 ZFEÚ až na konci bežného postupu. Maďarsko dodáva, že Rada nie je viazaná žiadnou lehotou na prijatie rozhodnutí o uzavretí medzinárodných dohôd a že dôvod, pre ktorý Rada neprijme takéto rozhodnutie, je irelevantný.
85
Po druhé sa Rada domnieva, že Parlament mal položiť otázku, či je uzavretie uvedeného dohovoru Úniou zlučiteľné s medzinárodným právom a so zvrchovanými právami členských štátov v prípade neexistencie „spoločnej dohody“ všetkých členských štátov. Rada pritom síce mala dbať na to, aby uzavretie Istanbulského dohovoru Úniou nespôsobovalo problémy z hľadiska medzinárodného práva, avšak takáto otázka nemôže byť podľa jej názoru predmetom žiadosti o stanovisko. Španielske kráľovstvo sa domnieva, že druhá otázka položená Parlamentom v jeho žiadosti o stanovisko sa má týkať toho, či je v súlade so zásadou prenesenia právomocí a článkom 218 ods. 6 ZFEÚ, ak je prijatie rozhodnutia o uzavretí Istanbulského dohovoru v mene Únie podmienené „spoločnou dohodou“ členských štátov, že ním budú viazané v rozsahu svojich vnútroštátnych právomocí.
86
K uzavretiu Istanbulského dohovoru Úniou podľa názoru Rady v každom prípade dochádza na základe rozhodnutia Rady prijímaného v súlade s článkom 218 ods. 6 ZFEÚ, pričom nie je potrebné ďalšie hlasovanie. Takéto rozhodnutie okrem toho nemožno považovať za vadné z toho dôvodu, že členské štáty vopred vyjadrili svoj súhlas s tým, že budú týmto dohovorom viazané v rozsahu svojich vnútroštátnych právomocí. Takéto vyjadrenie súhlasu napokon nemožno považovať za komplikáciu, ktorej by malo predísť konanie o stanovisku.
87
Za predpokladu, že Parlament dospeje k záveru, že Rada musí konať predtým, než členské štáty vyjadria svoju vôľu byť viazané dotknutým dohovorom, Španielske kráľovstvo, Maďarsko, Slovenská republika a Rada sa domnievajú, že Parlament mohol podať žalobu na nečinnosť podľa článku 265 ZFEÚ. Konanie o stanovisku má podľa nich iný účel a nemožno ho použiť na to, aby bola Rada prinútená konať.
88
Po tretie prijatie rozhodnutia o uzavretí Istanbulského dohovoru Úniou treba odlišovať od uloženia listiny o pristúpení. Vzhľadom na to, že ani v tejto fáze nebol Radou prijatý ani jeden z týchto dvoch aktov a postup stále prebieha, žiadosť o stanovisko podľa nich spočíva na chybných domnienkach, je predčasná a hypotetická. Hoci Rada pripúšťa, že Istanbulský dohovor je „zamýšľanou dohodou“ v zmysle článku 218 ods. 11 ZFEÚ, popiera však, že jej interné postupy alebo časový harmonogram by mohli byť predmetom konania o stanovisku na základe tohto ustanovenia. Maďarsko sa stotožňuje s týmto postojom.
89
Fínska republika naopak zastáva názor, že prax „spoločnej dohody“ môže byť predmetom tohto konania o stanovisku, keďže uzavretie uvedeného dohovoru bez „spoločnej dohody“ členských štátov by mohlo mať za následok jeho neplatnosť, ak by Zmluvy vyžadovali takúto dohodu. Okrem toho v rámci tohto konania možno preskúmať nielen to, či má Únia právomoc uzavrieť konkrétnu medzinárodnú dohodu, ale aj to, či Únia koná spôsobom, ktorý je v súlade so Zmluvami.
C.
O merite žiadosti o stanovisko
1. O vhodných právnych základoch na uzavretie Istanbulského dohovoru
a) O „širokom“ alebo „obmedzenom“ pristúpení Únie k Istanbulskému dohovoru
90
Írsko a Fínska republika uvádzajú, že analýza prezentovaná Parlamentom týkajúca sa vhodných právnych základov rozhodnutí o podpise 2017/865 a 2017/866 sa zrejme týka Istanbulského dohovoru ako celku. Tieto rozhodnutia sa však podľa nich týkajú len oblastí tohto dohovoru, ktoré podľa analýzy Rady patria do výlučnej právomoci Únie. Rada totiž môže obmedziť pristúpenie Únie iba na tieto oblasti.
91
Fínska republika sa domnieva, že vhodné právne základy na účely prijatia rozhodnutí o podpise Istanbulského dohovoru teda treba určiť podľa ustanovení tohto dohovoru, ktoré patria do výlučnej právomoci Únie, pričom dodáva, že nie je vylúčené, že sa Rada ešte môže rozhodnúť vykonať aj spoločné právomoci.
92
Pritom vzhľadom na to, že voľba právneho základu aktu Únie, vrátane aktu prijatého na účely uzavretia medzinárodnej dohody, musí vychádzať predovšetkým z cieľa a obsahu tohto aktu, je podľa Írska úplne vhodné určiť právne základy rozhodnutí o podpise uvedeného aktu výlučne s ohľadom na obsah týchto rozhodnutí, a nie vo vzťahu k celej predmetnej medzinárodnej dohode, v tomto prípade vo vzťahu k Istanbulskému dohovoru.
93
Poľská republika tiež zdôrazňuje, že rozsah pristúpenia určuje účel a obsah rozhodnutí o podpise a uzavretí Istanbulského dohovoru. Voľba právneho základu týchto rozhodnutí je teda podľa nej výsledkom politického rozhodnutia Rady, ktoré sa Parlament snaží spochybniť.
b) O kritériách identifikácie právomocí Únie
94
Podľa Komisie sa konštatovanie výlučnej vonkajšej právomoci Únie podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ musí zakladať na konkrétnej analýze vzťahu existujúceho medzi zamýšľanou medzinárodnou dohodou a platným právom Únie. Táto analýza má podľa nej zohľadňovať oblasti, na ktoré sa dohoda vzťahuje, predvídateľné perspektívy ich vývoja, ako aj povahu a obsah týchto pravidiel a ustanovení, aby bolo možné overiť, či takáto dohoda môže zasiahnuť do jednotného a konzistentného uplatňovania pravidiel Únie. Takéto riziko existuje v prípade, ak sa na určitú oblasť z veľkej časti vzťahujú pravidlá Únie a ustanovenia Zmluvy o FEÚ, ako sú jej článok 82 ods. 2 písm. d) a článok 83 ods. 1 in fine, ktoré otvárajú takéto perspektívy, pretože stanovujú možnosť rozšíriť právomoci Únie.
95
Výlučnú právomoc priznanú Únii na uzavretie Istanbulského dohovoru možno podľa Rady založiť len na tretej hypotéze upravenej v článku 3 ods. 2 ZFEÚ, a to vtedy, keď uzavretie môže ovplyvniť spoločné pravidlá alebo zmeniť rozsah ich pôsobnosti. Rada však spresňuje, že v rámci uvedenej tretej hypotézy Súdny dvor konštatoval, že vnútorná právomoc môže viesť k výlučnej vonkajšej právomoci len vtedy, ak sa vykonáva. Ak to tak nie je, nemôže v rámci tejto tretej hypotézy existovať implicitná výlučná právomoc. Ustanovenia primárneho práva, na ktoré sa Komisia odvolávala vo svojom návrhu rozhodnutia o podpise a vo svojom návrhu rozhodnutia o uzavretí, teda nemôžu takúto právomoc založiť. Okrem toho na účely identifikácie „spoločných pravidiel“ Únie v zmysle článku 3 ods. 2 ZFEÚ treba zohľadniť nielen stav práva Únie v okamihu, keď prebieha analýza právomocí Únie, ale aj perspektívy jeho vývoja, ak sú v okamihu tejto analýzy predvídateľné, čo znamená, že Komisia prinajmenšom predložila normotvorcovi Únie návrh. Tvrdenie Komisie uvedené v dôvodovej správe k návrhu rozhodnutia o podpise, podľa ktorého „nemožno vylúčiť“, že Únia má výlučnú právomoc pre niektoré časti tohto dohovoru, je v rozpore so zásadou prenesenia právomocí a nepostačuje na založenie takejto právomoci.
96
Vzhľadom na to, že Istanbulský dohovor a relevantná právna úprava Únie obsahujú len minimálne požiadavky, Rada zdôrazňuje, že právomoc Únie na jeho uzavretie nemôže v zásade byť výlučná v zmysle článku 3 ods. 2 ZFEÚ. Rada v tejto súvislosti cituje judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej medzinárodná dohoda obsahujúca minimálne požiadavky nemôže založiť výlučnú vonkajšiu právomoc Únie. Fínska republika zdôrazňuje, že zo samotného znenia článku 82 ods. 2 ZFEÚ a článku 83 ods. 1 ZFEÚ vyplýva, že právomoc Únie sa obmedzuje na prijatie minimálnych požiadaviek.
97
Rada sa však domnieva, že túto judikatúru nemožno uplatňovať mechanicky, ale že treba konkrétne preskúmať, či zamýšľaná medzinárodná dohoda a právo Únie ponechávajú členským štátom skutočnú mieru voľnosti. Iba takéto preskúmanie umožňuje určiť, či v prípade konkrétneho ustanovenia tejto dohody môže skutočnosť, že k uvedenej dohode pristúpia iba členské štáty, zasiahnuť do jednotného a konzistentného uplatňovania práva Únie.
98
Na základe týchto kritérií sa Bulharská republika a Rada domnievajú, že ustanovenia Istanbulského dohovoru patria do spoločných právomocí Únie a jej členských štátov, do podpornej právomoci Únie, jej výlučných právomocí a právomocí vyhradených členským štátom. Únia totiž nadobudla výlučnú právomoc v súvislosti s niektorými ustanoveniami tohto dohovoru, ktoré sa nachádzajú v jeho kapitolách IV, V a VI v rozsahu, v akom sa tieto ustanovenia týkajú obetí násilia, na ktoré sa vzťahujú smernice 2011/93 a 2011/36, ako aj v súvislosti s dvoma z troch ustanovení kapitoly VII uvedeného dohovoru.
99
Fínska republika spochybňuje túto analýzu a zdôrazňuje, že Súdny dvor už predtým len na základe samotného znenia ustanovení Zmluvy ES alebo povahy minimálnych požiadaviek sekundárneho práva konštatoval, že podmienky výlučnej právomoci Únie nie sú splnené, pričom konkrétne neskúmal rozsah voľnosti ponechanej členským štátom. V každom prípade výlučná právomoc Únie je obmedzená do takej miery, že možno pochybovať o tom, že pristúpenie v takom úzkom rozsahu by bolo vôbec možné, takže by Únia mala k Istanbulskému dohovoru pristúpiť tiež na základe svojich spoločných právomocí.
c) O vzťahu medzi Istanbulským dohovorom a acquis Únie
100
Podľa Komisie ciele uvedené v kapitole I Istanbulského dohovoru, a konkrétnejšie v jeho článku 1 písm. a) až e), zodpovedajú cieľom Únie uvedeným v článku 2 ZEÚ, ako aj v článkoch 8, 19 a 67 ZFEÚ. Ekvivalenty kľúčových vymedzení pojmov uvedených v článku 3 písm. a) a b) tohto dohovoru možno nájsť v článku 22 a odôvodneniach 17 a 18 smernice 2012/29.
101
Ekvivalent povinností stanovených v kapitole II uvedeného dohovoru, ktorých cieľom je sústrediť pozornosť všetkých opatrení prijatých na účely prechádzania všetkým formám násilia a na boj proti nemu, v rámci rozsahu pôsobnosti toho istého dohovoru, možno nájsť najmä v článkoch 1, 8, 26 a 28 smernice 2012/29 a vo finančných programoch na podporu rovnosti medzi ženami a mužmi, najmä v odôvodneniach 7, 10, 15 a 17, ako aj v článku 4 ods. 1 písm. e) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1381/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa ustanovuje program Práva, rovnosť a občianstvo na obdobie rokov 2014 – 2020 (Ú. v. EÚ L 354, 2013, s. 62), v článku 5 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1382/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa ustanovuje program Spravodlivosť na obdobie rokov 2014 – 2020 (Ú. v. EÚ L 354, 2013, s. 73), a v odôvodneniach 2, 3 a 10, ako aj v článku 2 ods. 1 písm. b) bode ix) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 235/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa ustanovuje nástroj financovania pre demokraciu a ľudské práva vo svete (Ú. v. EÚ L 77, 2014, s. 85).
102
Oblasť upravená v kapitole III Istanbulského dohovoru venovaná prevencii všetkých foriem násilia, na ktoré sa vzťahuje tento dohovor, je upravená v práve Únie článkom 84 ZFEÚ, článkom 18 smernice 2011/36, článkami 22 a 23 smernice 2011/93, rozhodnutím Rady 2009/902/SVV z 30. novembra 2009 o vytvorení Európskej siete na predchádzanie trestnej činnosti (EUCPN) a o zrušení rozhodnutia 2001/427/SVV (Ú. v. EÚ L 321, 2009, s. 44), finančnými programami, najmä podľa článku 5 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1381/2013, článku 4 ods. 1 písm. b) a článku 6 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1382/2013, ako aj podľa článku 3 ods. 3 písm. c) a d) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 513/2014 zo 16. apríla 2014, ktorým sa ako súčasť Fondu pre vnútornú bezpečnosť zriaďuje nástroj pre finančnú podporu v oblasti policajnej spolupráce, predchádzania trestnej činnosti, boja proti trestnej činnosti a krízového riadenia a ktorým sa zrušuje rozhodnutie Rady 2007/125/SVV (Ú. v. EÚ L 150, 2014, s. 93), a článkom 25 smernice 2012/29.
103
Pokiaľ ide o opatrenia upravené v kapitole IV Istanbulského dohovoru, ktorých cieľom je ochraňovať obete násilia pred akýmikoľvek ďalšími násilnými činmi, Komisia uvádza, že na základe článku 82 ods. 2 ZFEÚ bola prijatá smernica 2012/29 s cieľom zabezpečiť, aby obetiam trestnej činnosti bola poskytnutá predovšetkým podpora, a na základe článku 82 ods. 2 ZFEÚ a článku 83 ods. 1 ZFEÚ boli prijaté smernice 2011/36 a 2011/93, ktorých cieľom je ochraňovať obete špecifických druhov trestnej činnosti.
104
Pokiaľ ide o kapitolu V tohto dohovoru, ktorá obsahuje hmotnoprávne ustanovenia občianskeho a trestného práva, Únia prijala najmä na základe článku 83 ods. 1 ZFEÚ smernice 2011/36 a 2011/93, ktoré upravujú niektoré trestné činy obsiahnuté aj v tejto kapitole. Navyše vzhľadom na to, že v týchto oblastiach občianskeho práva a trestného práva má Únia na základe článku 83 ods. 1 in fine ZFEÚ spoločnú právomoc, nič jej nebráni v tom, aby vykonala túto právomoc uzavretím uvedeného dohovoru.
105
Procesné povinnosti v oblasti vyšetrovania a trestného stíhania, uložené v kapitole VI tohto dohovoru, zodpovedajú procesným povinnostiam uvedeným v smerniciach 2011/36 a 2011/93, v smernici Európskeho parlamentu a Rady 2011/99/EÚ z 13. decembra 2011 o európskom ochrannom príkaze (Ú. v. EÚ L 338, 2011, s. 2), v smernici 2012/29, ako aj v nariadení Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 606/2013 z 12. júna 2013 o vzájomnom uznávaní ochranných opatrení v občianskych veciach (Ú. v. EÚ L 181, 2013, s. 4).
106
V oblasti migrácie a azylu, ktorú upravuje kapitola VII Istanbulského dohovoru, bola prijatá smernica 2011/95, ktorá sa týka medzinárodnej ochrany, smernica 2013/32, ktorá upravuje spoločné konania o poskytovaní a odnímaní tejto ochrany, a smernica 2013/33, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o uvedenú ochranu. V tejto oblasti je navyše Írsko naďalej viazané smernicami 2004/83 a 2005/85, ktoré boli prepracované smernicami 2011/95 a 2013/32.
107
Napokon, pokiaľ ide o medzinárodnú spoluprácu v občianskych a trestných veciach, upravenú v kapitole VIII tohto dohovoru, Únia prijala celý rad právnych nástrojov v oblasti občianskej spolupráce, ako aj v oblasti justičnej spolupráce v trestných veciach.
108
Rada na úvod uvádza, že neexistuje žiadna osobitná právna úprava Únie, ktorá komplexne upravuje predchádzanie všetkým formám násilia na ženách a boj proti tomuto javu.
109
Pokiaľ ide o kapitoly I až III Istanbulského dohovoru, Rada sa domnieva, že sa týkajú nanajvýš oblastí spadajúcich do nevykonanej spoločnej právomoci Únie. Pokiaľ ide o záväzky patriace do kapitoly II tohto dohovoru týkajúce sa prieskumu, právomoc Únie sa v súlade s článkom 4 ods. 3 ZFEÚ vykonáva súbežne s právomocou členských štátov. Pokiaľ ide o záväzky súvisiace s prevenciou trestných činov, právomoc Únie sa obmedzuje na podporu činnosti členských štátov podľa článku 2 ods. 6 ZFEÚ a článku 84 ZFEÚ.
110
Rada nesúhlasí s názorom Komisie, že kapitola IV uvedeného dohovoru obsahuje pravidlá celkovo porovnateľné s pravidlami uvedenými v kapitole 2 smernice 2012/29, a domnieva sa, že táto kapitola IV až na tri výnimky patrí do nevykonanej spoločnej právomoci Únie.
111
Po prvé pôsobnosť tejto smernice je obmedzená, pretože sa uplatňuje len na obete trestných činov, najmä v rámci trestných konaní, ktoré prebiehajú na území Únie, pod podmienkou, že je daný cezhraničný prvok v rámci Únie.
112
Po druhé smernice 2012/29 a 2011/93 obsahujú minimálne normy, čo vyplýva z názvu, odôvodnení 11 a 67, článku 9 ods. 3 a článku 26 smernice 2012/29, ako aj z odôvodnení 25, 27, 38, 41 a 43 a článku 1 smernice 2011/93, takže členské štáty môžu dodržať aj ustanovenia kapitoly IV Istanbulského dohovoru, pričom neporušia tento dohovor, ani právo Únie, pretože ich podrobná analýza potvrdzuje, že v rámci uvedenej kapitoly IV majú členské štáty naďalej skutočnú voľnosť.
113
Po tretie sa však Rada domnieva, že treba dospieť k inému záveru, pokiaľ ide o dve osobitné kategórie obetí, a to jednak detské obete sexuálnych trestných činov, definované v rámci Istanbulského dohovoru ako ženy vo veku menej ako 18 rokov, pre ktoré Únia prijala podrobné pravidlá v smernici 2011/93 na základe článku 82 ods. 2 ZFEÚ a článku 83 ods. 1 ZFEÚ. Relevantné sú aj článok 1 ods. 2, článok 22 ods. 4 a články 23 a 24 smernice 2012/29.
114
Jednak smernica 2011/36, najmä jej články 12 až 16, obsahuje presné povinnosti poskytnúť pomoc a podporu detským obetiam obchodovania s ľuďmi. Podrobné ustanovenia týchto smerníc totiž ponechávajú členským štátom len málo voľnosti, takže aj napriek tomu, že majú povahu minimálnych požiadaviek, ide o dve oblasti, na ktoré sa z veľkej časti vzťahujú pravidlá Únie v zmysle článku 3 ods. 2 ZFEÚ.
115
Po štvrté Komisia v návrhu rozhodnutia o podpise a v návrhu rozhodnutia o uzavretí tvrdila, podľa Rady nesprávne, že smernica Rady (EÚ) 2015/637 z 20. apríla 2015 o opatreniach koordinácie a spolupráce na uľahčenie konzulárnej ochrany nezastúpených občanov Únie v tretích krajinách a o zrušení rozhodnutia 95/553/ES (Ú. v. EÚ L 106, 2015, s. 1), ktorá je založená na článku 23 ZFEÚ, podľa ktorého prináleží členským štátom prijať potrebné ustanovenia a začať medzinárodné rokovania potrebné na zabezpečenie tejto ochrany, priznáva Únii výlučnú právomoc v súvislosti s aspektmi konzulárnej ochrany upravenej v článku 18 ods. 5 Istanbulského dohovoru. Navyše v súlade s jej odôvodnením 13 sa povinnosti ustanovené v smernici 2012/29 neuplatňujú v prípadoch, keď sa trestné oznámenia podajú príslušným orgánom mimo Únie, napríklad veľvyslanectvám.
116
Pokiaľ ide o kapitolu V Istanbulského dohovoru, Rada uvádza, že smernica Rady 2004/80/ES z 29. apríla 2004 o odškodňovaní obetí trestných činov (Ú. v. EÚ L 261, 2004, s. 15; Mim. vyd. 19/007, s. 65), predovšetkým jej článok 12 ods. 2, smernica Rady 2004/113/ES z 13. decembra 2004 o vykonávaní zásady rovnakého zaobchádzania medzi mužmi a ženami v prístupe k tovaru a službám a k ich poskytovaniu (Ú. v. EÚ L 373, 2004, s. 37), predovšetkým jej odôvodnenie 26 a jej článok 7, smernica Európskeho parlamentu a Rady 2006/54/ES z 5. júla 2006 o vykonávaní zásady rovnosti príležitostí a rovnakého zaobchádzania s mužmi a ženami vo veciach zamestnanosti a povolania (Ú. v. EÚ L 204, 2006, s. 23), predovšetkým jej článok 27, smernica Európskeho parlamentu a Rady 2010/41/EÚ zo 7. júla 2010 o uplatňovaní zásady rovnakého zaobchádzania so ženami a mužmi vykonávajúcimi činnosť ako samostatne zárobkovo činné osoby a o zrušení smernice Rady 86/613/EHS (Ú. v. EÚ L 180, 2010, s. 1), predovšetkým jej odôvodnenia 18 a 23, smernica 2011/36, predovšetkým jej článok 17, a smernica 2012/29 obsahujú minimálne požiadavky v oblastiach uvedených v článku 29 ods. 1 a článku 30 ods. 1, 2 a 3 Istanbulského dohovoru, z ktorých nevyplýva výlučná právomoc Únie. Okrem toho smernica 2004/113 vo svojom článku 3 ods. 3 a smernica 2006/54 vo svojom článku 8 obsahujú výnimky z ich vecnej pôsobnosti. V súvislosti s ostatnými ustanoveniami uvedenej kapitoly navyše neexistuje žiadna právna úprava Únie. Únia však nadobudla výlučnú právomoc pre ustanovenia kapitoly V Istanbulského dohovoru v rozsahu, v akom sa týkajú obetí, na ktoré sa vzťahujú smernice 2011/93 a 2011/36.
117
Rada sa domnieva, že články 49 až 54 a 56 nachádzajúce sa v kapitole VI tohto dohovoru upravujú povinnosti, ktoré vo veľkej miere zodpovedajú povinnostiam uvedeným v článkoch 1, 3, 4, 6, 8, 9, 11, 18 až 20 a 22 až 24 smernice 2012/29, pričom relevantné sú aj článok 15 ods. 2 a článok 20 smernice 2011/93, ako aj predpisy upravujúce vzájomné uznávanie medzi členskými štátmi v občianskych a trestných veciach, a to nariadenie č. 606/2013, smernica Rady 2003/8/ES z 27. januára 2003 o zlepšení prístupu k spravodlivosti pri cezhraničných sporoch ustanovením minimálnych spoločných pravidiel týkajúcich sa právnej pomoci pri takýchto sporoch (Ú. v. ES L 26, 2003, s. 41; Mim. vyd. 19/006, s. 90), smernice 2004/80 a 2011/99, rámcové rozhodnutie Rady 2008/675/SVV z 24. júla 2008 o zohľadňovaní odsúdení v členských štátoch Európskej únie v novom trestnom konaní (Ú. v. EÚ L 220, 2008, s. 32), rámcové rozhodnutie Rady 2008/947/SVV z 27. novembra 2008 o uplatňovaní zásady vzájomného uznávania na rozsudky a probačné rozhodnutia na účely dohľadu nad probačnými opatreniami a alternatívnymi sankciami (Ú. v. EÚ L 337, 2008, s. 102), rámcové rozhodnutie Rady 2009/315/SVV z 26. februára 2009 o organizácii a obsahu výmeny informácií z registra trestov medzi členskými štátmi (Ú. v. EÚ L 93, 2009, s. 23) a rámcové rozhodnutie Rady 2009/316/SVV zo 6. apríla 2009 o zriadení Európskeho informačného systému registrov trestov (ECRIS) podľa článku 11 rámcového rozhodnutia 2009/315/SVV (Ú. v. EÚ L 93, 2009, s. 33). Pokiaľ však ide o minimálne požiadavky, Únia podľa názoru Rady nenadobudla výlučnú právomoc s výnimkou právomoci, ktorá jej je priznaná v oblastiach upravených určitými ustanoveniami smerníc 2011/93 a 2011/36.
118
Pokiaľ ide o tri články tvoriace kapitolu VII uvedeného dohovoru, Rada zastáva názor, že článok 13 ods. 1 a 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Ú. v. EÚ L 158, 2004, s. 77; Mim. vyd. 05/005, s. 46), článok 3 ods. 5 a článok 15 ods. 3 smernice 2003/86, smernica 2003/109 a ostatné predpisy práva Únie, ktoré sú relevantné z hľadiska odsekov 1 až 3 článku 59 Istanbulského dohovoru, obsahujú len minimálne požiadavky a žiadna existujúca právna úprava Únie nesúvisí s odsekom 4 tohto posledného uvedeného článku.
119
Naopak, pokiaľ ide o oblasti, na ktoré sa vzťahuje článok 60 ods. 1 až 3 a článok 61 tohto dohovoru, je priestor členských štátov len teoretický, a to s prihliadnutím na presné požiadavky vyplývajúce najmä z odôvodnení 30 a 39, ako aj z článku 4 ods. 3 písm. c) a článku 4 ods. 4, článku 9 ods. 2 písm. a) a f), článku 10 ods. 1 písm. d) a článku 30 smernice 2011/95, ktorá však nie je záväzná pre Írsko a Dánske kráľovstvo, z článku 10 ods. 3 písm. d), článkov 18 a 24, ako aj z odôvodnenia 32 smernice 2013/32, z článku 11, článku 17 ods. 2, článku 18 ods. 3, 4 a 7, z článkov 19 a 21 až 25 smernice 2013/33, ako aj z článku 5 smernice 2008/115.
120
Rada sa teda domnieva, že s prihliadnutím na platné právo Únie má Únia výlučnú právomoc v oblastiach upravených článkami 60 a 61 Istanbulského dohovoru, ale nie v oblastiach uvedených v jeho článku 59, ktoré patria do spoločnej právomoci, ktorú Únia nevykonáva.
121
Pokiaľ ide o kapitoly VIII, IX a XI Istanbulského dohovoru, rozdelenie právomocí zodpovedá podľa judikatúry rozdeleniu právomocí pozorovanom v predchádzajúcich kapitolách tohto dohovoru, takže tieto kapitoly patria sčasti do spoločnej právomoci Únie, sčasti do jej podpornej právomoci, sčasti do jej výlučnej právomoci a sčasti do právomoci členských štátov, pričom kapitoly X a XII uvedeného dohovoru nevyžadujú žiadny samostatný rozbor.
122
Napokon Rada pripomína, že „široké“ pristúpenie Únie k Istanbulskému dohovoru nezískalo v Rade dostatočnú podporu, takže sa kvalifikovanou väčšinou rozhodlo, že sa podpíše v rozsahu obmedzenom na oblasti, ktoré patria do výlučnej právomoci Únie.
123
Írsko súhlasí s postojom Rady.
d) O článku 82 ods. 2 ZFEÚ
124
V nadväznosti na konštatovanie, že článok 82 ods. 2 ZFEÚ predstavuje podľa Parlamentu, Rady a Komisie jeden z vhodných právnych základov rozhodnutia o uzavretí Istanbulského dohovoru, Komisia a Slovenská republika sa domnievajú, že toto ustanovenie si nevyžaduje osobitné preskúmanie.
125
Rada sa domnieva, že Únia má výlučnú právomoc uzavrieť Istanbulský dohovor, pokiaľ ide o niektoré osobitné články tohto dohovoru týkajúce sa justičnej spolupráce v trestných veciach v rozsahu, v akom sa tieto články týkajú obetí násilia, na ktoré sa vzťahujú smernice 2011/93 a 2011/36.
126
Fínska republika a Poľská republika sa domnievajú, že samotné znenie článku 82 ods. 2 ZFEÚ vylučuje, keďže Únii priznáva právomoc prijať len minimálne pravidlá, aby mala výlučnú právomoc uzavrieť Istanbulský dohovor, pokiaľ ide o jeho ustanovenia týkajúce sa justičnej spolupráce v trestných veciach.
127
Ak by naopak Únia chcela pristúpiť k tomuto dohovoru aj v súvislosti s jeho aspektmi, ktoré patria do jej spoločných právomocí, bolo by toto ustanovenie podľa Fínskej republiky jedným z vhodných právnych základov na uzavretie Istanbulského dohovoru.
e) O článku 84 ZFEÚ
128
Komisia sa domnieva, že cieľom Istanbulského dohovoru je predchádzať násiliu páchanému na ženách a ochraňovať obete. Únia uzavretím tohto dohovoru podporuje preventívnu činnosť členských štátov tým, že poskytuje rámec pre ich individuálne a špecifické opatrenia. Ak by bolo uzavretie dohovoru Úniou obmedzené len na ochranu obetí, mohli by sa inštitúcie Únie považovať za oslobodené od povinností predchádzania násiliu, čo by bolo nekonzistentné.
129
Samotný článok 82 ods. 2 ZFEÚ navyše neumožňuje pokryť všetky preventívne opatrenia, ktoré nesúvisia s trestným konaním v zmysle článku 82 ods. 2 ZFEÚ. Takéto opatrenia však najčastejšie chýbajú v osobitnom kontexte násilia páchaného na ženách a uvedený dohovor sa snaží tento nedostatok napraviť.
130
Poľská republika uvádza, že článok 84 ZFEÚ nepriznáva Únii ani výlučnú ani spoločnú právomoc, ale len definuje opatrenia s cieľom podporiť činnosť členských štátov. Toto ustanovenie preto nemôže Únii priznať výlučnú právomoc a na základe tohto článku by v dôsledku pristúpenia Únie k Istanbulskému dohovoru nebola viazaná Únia, ale členské štáty.
131
Fínska republika sa domnieva, že ak by Únia chcela pristúpiť k tomuto dohovoru v rámci výkonu svojich spoločných právomocí, bol by uvedený článok 84 vhodným právnym základom.
f) O článku 78 ods. 2 ZFEÚ
132
V rozsahu, v akom články 60 a 61 Istanbulského dohovoru pokrývajú oblasti, na ktoré sa nevzťahuje ani článok 82 ods. 2 ZFEÚ, ani článok 84 ZFEÚ, Komisia sa domnieva, že tieto oblasti majú doplnkovú povahu, takže pridávanie právnych základov pre tieto oblasti je vylúčené. Články 60 a 61 tohto dohovoru, ktorých cieľom je zabezpečiť zohľadnenie „rodovo“ citlivej perspektívy v rozhodnutiach o poskytnutí medzinárodnej ochrany a podmienkach prijímania obetí násilia, sú totiž len iným vyjadrením všeobecných cieľov uvedeného dohovoru v oblasti azylu a nerobia z toho istého dohovoru akt azylového práva.
133
Rada sa domnieva, že Únia má výlučnú právomoc v záležitostiach, na ktoré sa vzťahujú tieto dve ustanovenia Istanbulského dohovoru. Okrem toho rovnako ako Slovenská republika zastáva názor, že tieto oblasti nemožno považovať za doplnkové k ustanoveniam tohto dohovoru, ktoré sa týkajú justičnej spolupráce v trestných veciach.
134
Fínska republika a Poľská republika sa domnievajú, že vzhľadom na to, že relevantné sekundárne právo stanovuje len minimálne požiadavky, Únia nemôže mať v tejto oblasti výlučnú právomoc uzavrieť Istanbulský dohovor, pokiaľ ide o jeho články 60 a 61. Ak by Únia chcela pristúpiť k Istanbulskému dohovoru vykonávajúc svoje spoločné právomoci, článok 78 ods. 2 ZFEÚ by sa podľa Fínskej republiky týkal len doplnkového aspektu Istanbulského dohovoru, takže toto ustanovenie by nepredstavovalo relevantný právny základ.
g) O článku 83 ods. 1 ZFEÚ
135
Komisia zdôrazňuje, že hoci sa Istanbulský dohovor uplatňuje aj na obete obchodovania s ľuďmi a sexuálneho vykorisťovania žien a detí, jeho osobná pôsobnosť je oveľa širšia. Na tieto obete sa navyše vzťahujú osobitné dohovory Rady Európy, ako aj na úrovni Únie smernice 2011/36 a 2011/93. Tento dohovor teda nepredstavuje akt, ktorého hlavným účelom je boj proti týmto osobitným formám trestnej činnosti.
136
Rada sa domnieva, že Únia má podpornú právomoc v oblastiach upravených niektorými ustanoveniami uvedeného dohovoru.
137
Fínska republika a Poľská republika sa domnievajú, že znenie článku 83 ods. 1 ZFEÚ vzhľadom na to, že Únii priznáva právomoc prijať len minimálne požiadavky, vylučuje možnosť domnievať sa, že Únii priznáva výlučnú právomoc uzavrieť Istanbulský dohovor.
2. O rozdelení aktov o podpise a uzavretí Istanbulského dohovoru na dve rôzne rozhodnutia
138
Bulharská republika pripomína, že ak rozhodnutie o uzavretí medzinárodnej dohody sleduje dva ciele, z ktorých jeden je hlavný a druhý doplnkový, musí byť založené len na hlavnom právnom základe. Ak naopak rozhodnutie sleduje dva ciele, z ktorých žiaden nie je doplnkový vo vzťahu k tomu druhému, musí byť založené na rôznych zodpovedajúcich právnych základoch. V takom prípade môže byť potrebné prijať dve rozhodnutia, ak sú uplatniteľné postupy navzájom nezlučiteľné.
139
Komisia opätovne pripomína, že článok 78 ods. 2 ZFEÚ nie je vhodným právnym základom na uzavretie Istanbulského dohovoru. V dôsledku pridania tohto ustanovenia v každom prípade nemusí byť potrebné rozdeliť rozhodnutie o uzavretí tohto dohovoru na dva rôzne akty, keďže Írsko je v tejto oblasti viazané acquis Únie. Hoci nejde o najnovšie acquis, protokol č. 21 však tento členský štát nemôže oslobodiť od jeho povinností, ani nemení kritériá na určenie vhodného právneho základu.
140
Samotná skutočnosť, že článok 4a protokolu č. 21 umožňuje Írsku nezúčastniť sa na zmenenom znení existujúceho pravidla, je teda irelevantná, keďže pravidlá pre určovanie výlučných vonkajších právomocí sú stanovené v článku 3 ZFEÚ a možnosť využiť „opt‑out“ nemožno považovať za priznanie právomoci členskému štátu uzatvárať medzinárodné dohody v rozpore s článkom 3 ods. 2 ZFEÚ.
141
Fínska republika uvádza, že prijímanie rozhodnutí Radou podlieha vo vzťahu ku všetkým zamýšľaným právnym základom protokolu č. 21, takže Írsko nie je povinné zúčastňovať sa na takýchto rozhodnutiach. Postup rozhodovania je preto totožný, takže rozdelenie rozhodnutia o podpise Istanbulského dohovoru na dve časti nie je nutné.
142
Rada uvádza, že článok 78 ods. 2 ZFEÚ a článok 82 ods. 2 ZFEÚ vedú k uplatneniu protokolu č. 21 a protokolu (č. 22) o postavení Dánska, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a k Zmluve o FEÚ (ďalej len „protokol č. 22“). Dánske kráľovstvo pritom nie je viazané žiadnym z aktov sekundárneho práva, ktoré sú relevantné na uzavretie Istanbulského dohovoru, takže uplatniteľnosť protokolu č. 22 nespôsobuje žiadne osobitné ťažkosti. Írsko sa naproti tomu zúčastňuje na justičnej spolupráci v trestných veciach zavedenej smernicami 2011/36 a 2011/93, avšak nie je viazané smernicami 2011/95, 2013/32 a 2013/33 z oblasti azylového práva, takže tento členský štát sa mal podieľať na prijatí rozhodnutia o podpise 2017/865, avšak nie na prijatí rozhodnutia o podpise 2017/866 v súlade s článkami 1, 3 a 4 protokolu č. 21, aby bolo potrebné prijať dve rôzne rozhodnutia o podpise. Bulharská republika, Írsko, Francúzska republika a Slovenská republika súhlasia s touto analýzou.
143
Írsko zastáva názor, že v dôsledku toho mu výkon jeho práva podľa protokolu č. 21, a to byť viazaný len tými opatreniami Istanbulského dohovoru, ktoré patria do hlavy V Zmluvy o FEÚ, a na ktorých prijatí sa chce zúčastniť, umožňuje len prijatie dvoch rôznych rozhodnutí. Ak by totiž Rada prijala jediné rozhodnutie, nemohol by tento členský štát rozlíšiť aspekty rozhodnutia, pre ktoré je právomoc Únie založená na právnej úprave, ktorá je pre neho záväzná, od aspektov, pre ktoré je táto právomoc založená na právnej úprave, ktorá pre neho záväzná nie je.
144
Takýto prístup by bol pritom v rozpore s protokolom č. 21 a základnou zásadou paralelnosti medzi vnútornými a vonkajšími právomocami Únie, ktorá je základom doktríny vyplývajúcej z rozsudku z 31. marca 1971, Komisia/Rada (22/70, EU:C:1971:32), takzvanej „doktríny ERTA“ zakotvenej v článku 3 ods. 2 ZFEÚ. Vyžadovaná konkrétna analýza sa totiž týka vzťahu medzi zamýšľanou dohodou a „platným“ právom Únie, pričom toto právo však nie je platné v tomto členskom štáte a dohoda ho teda nemôže ovplyvniť v zmysle článku 3 ods. 2 ZFEÚ. Írsko dodáva, že keďže v tejto oblasti mohlo prijímať právnu úpravu, bolo by vo veľmi ťažkej situácii, ak by bolo na základe práva Únie viazané tiež odlišnými povinnosťami.
145
Írsko uvádza, že Parlament sa pýtal nielen na to, či je prijatie dvoch rôznych rozhodnutí „potrebné“, ale aj na to, či je takéto prijatie „možné“, pričom nevysvetlil, z akého dôvodu by to možné byť nemuselo. Podľa Írska pritom nič nebráni prijatiu dvoch rôznych rozhodnutí, ktorým by sa nijako nezasiahlo do merita týchto rozhodnutí. Bulharská republika sa tiež domnieva, že prijatie dvoch rozhodnutí nie je v rozpore s postupom stanoveným v článku 218 ZFEÚ.
146
Rada uvádza, že Írsko sa po prijatí rozhodnutí o podpise 2017/865 a 2017/866 rozhodlo zúčastniť sa na smernici 2013/33, takže je možné, že pri prípadnom uzavretí Istanbulského dohovoru bude situácia odlišná.
147
Bulharská republika uvádza, že Dánske kráľovstvo sa môže podľa článku 7 protokolu č. 22 prestať na tento protokol úplne alebo čiastočne odvolávať, takže nie je vylúčené, že o jednotlivých častiach Istanbulského dohovoru bude nevyhnutné podľa príslušného obsahu v Rade hlasovať ako s účasťou, tak aj bez účasti tohto členského štátu.
3. O praxi „spoločnej dohody“ členských štátov
a) Popis praxe „spoločnej dohody“
148
Rakúska republika uvádza, že prax „spoločnej dohody“ sa vyvinula počas platnosti Zmluvy ES a pre niektoré zmiešané dohody v oblasti obchodnej politiky bola stanovená v článku 133 ods. 6 druhom pododseku ES, a to z dôvodu osobitnej štruktúry právomocí v tejto oblasti, v dôsledku ktorej museli Európske spoločenstvo a členské štáty začať vykonávať svoje príslušné právomoci kumulatívne. V rámci tejto praxe sa predseda Rady predtým, než Rada schváli uzavretie dotknutej zmiešanej dohody, formou dopytovania všetkých členských štátov uistí, či súhlasia byť zmiešanou dohodou viazané.
149
Rakúska republika dodáva, že prax „spoločnej dohody“ je len konštatovaním, že k určitému dátumu existuje medzi členskými štátmi konsenzus o súhlase byť viazaný dotknutou zmiešanou dohodou, pričom ratifikácia môže následne naraziť na odpor parlamentov členských štátov. Okrem toho nič nebráni tomu, aby sa zmiešaná dohoda stala po pristúpení Únie k tejto dohode asymetrickou, keďže členské štáty môžu od tejto dohody kedykoľvek odstúpiť.
150
Francúzska republika spresňuje, že cieľom uvedenej praxe je ubezpečiť sa o súhlase členských štátov, aby boli viazané ustanoveniami dohody patriacimi do ich vnútroštátnych právomocí, ak je nevyhnutné, aby k tejto dohode pristúpili spoločne Únia a členské štáty, a to vtedy, ak dohodu nemožno vykonávať konzistentne; ak nebola uzavretá spoločne Úniou a jej členskými štátmi. Tak je to podľa Francúzskej republiky v prípade, keď sú ustanovenia uvedenej dohody patriace do právomocí Únie neoddeliteľne spojené – tak ako v prejednávanej veci – s ustanoveniami patriacimi do právomoci členských štátov.
151
Komisia tvrdí, že Rada po tom, čo ju Súdny dvor kritizoval za prijatie „hybridných aktov“, ktorými sú rozhodnutia Rady a zástupcov vlád členských štátov zasadajúcich v Rade o uzatváraní dohôd, zmenila svoj prístup, hoci cieľ jej predchádzajúcej praxe ostal nezmenený. Rada sa totiž usiluje opätovne zaviesť „hybridnú“ povahu tým, že pred formálne rozhodovanie na základe postupov stanovených Zmluvami zaraďuje fázu, v priebehu ktorej Rada overuje, či existuje „spoločná dohoda“ členských štátov.
152
Návrhy Komisie na podpis a uzavretie dohovorov a dohôd tak v mnohých oblastiach zostávajú v dôsledku tejto praxe zablokované v Rade, hoci požadovaná kvalifikovaná väčšina je zjavne dosiahnutá.
153
Rada zdôrazňuje, že „hybridné akty“ už nevyužíva a že jej súčasná prax je dôsledkom legitímnej snahy predchádzať pochybnostiam o rozsahu a platnosti prijímaných nástrojov medzinárodného práva v právnom poriadku Únie. Na tieto účely dbá o to, aby všetky dotknuté členské štáty v súlade so svojimi vnútroštátnymi právomocami súhlasili s tým, že budú viazané, a až potom prijíma potrebnou väčšinou rozhodnutie Rady.
154
Na rozdiel od toho, čo naznačuje Parlament, táto prax nie je ani pravidlom hlasovania, ani osobitným postupom, pretože členské štáty majú voľnosť pri rozhodovaní, akými praktickými spôsobmi sa určí, že existuje konsenzus. V tejto súvislosti možno odkázať na rozhodnutia zástupcov vlád prijaté na zasadnutiach Rady alebo súbežne s nimi, na poznámky v zápisniciach zo zasadnutí Rady alebo Výboru stálych predstaviteľov (Coreper), na pripomienky uvedené v zápisniciach pracovných skupín a na čisto implicitné súhlasy. Írsko spresňuje, že v prejednávanej veci neboli podniknuté žiadne kroky na účely overenia existencie „spoločnej dohody“ členských štátov.
b) O zlučiteľnosti praxe „spoločnej dohody“ s článkom 13 ods. 2 ZEÚ, ako aj s článkami 2 až 6 ZFEÚ a s článkom 218 ods. 2, 6 a 8 ZFEÚ
155
Rakúska republika a Komisia tvrdia, že Rada tým, že vyžadovala „spoločnú dohodu“ členských štátov, porušila článok 13 ods. 2 prvú vetu ZEÚ, ako aj článok 218 ods. 2, 6 a 8 ZFEÚ, ktoré ju označujú za inštitúciu splnomocnenú schváliť na návrh Parlamentu a v zhode s ním uzavretie medzinárodných dohôd Úniou. Tieto ustanovenia totiž takú požiadavku nestanovujú, pričom pravidlá tvorby vôle inštitúcií Únie sú stanovené Zmluvami a členské štáty ani samotné inštitúcie nimi nemôžu disponovať.
156
Rada by síce mohla rozhodnúť, že určitú dohodu neuzavrie, napríklad v prípade blokujúcej menšiny, ktorá nesúhlasí s jej uzavretím, avšak do uplatniteľného postupu nemôže doplniť fázu predbežného overenia existencie „spoločnej dohody“ členských štátov, pretože by porušila článok 13 ods. 2 ZEÚ, podľa ktorého každá inštitúcia koná v medziach svojich právomocí.
157
Navyše vzhľadom na to, že právomoci Únie sú definované v článkoch 2 až 6 ZFEÚ a jasne sa odlišujú od právomocí členských štátov, nie je možné prostredníctvom takéhoto pridania dosiahnuť faktické zlúčenie s medzivládnym rozhodovaním, aj keď oba nástroje zostávajú formálne rozdielne. Táto prax deformuje postup stanovený v článku 218 ZFEÚ.
158
Hoci formálne prijatý akt je vskutku „nehybridný“, rozhodovací postup zostáva „hybridný“, pretože individuálne zohľadňovaný postoj členských štátov má prednosť pred postojom Únie, a to bez akejkoľvek opory v Zmluvách, či dokonca v rozpore so znením a duchom článku 4 ods. 3 ZEÚ, pričom sa obchádzajú požiadavky, ktoré Súdny dvor stanovil na účely zachovania autonómie právneho poriadku Únie.
159
Komisia uvádza, že podľa preambuly Zmluvy o EÚ je všeobecným cieľom tejto Zmluvy, ako aj Zmluvy o FEÚ urobiť ďalší krok v procese európskej integrácie. Na účely dosiahnutia tohto cieľa Zmluva o FEÚ podrobnejšie spresňuje rozdelenie a spôsoby výkonu právomocí Únie v oblasti vonkajších vzťahov, najmä vyjasnením právomocí Únie (články 2 až 6 ZFEÚ), spresnením prípadov, v ktorých môže Únia uzatvárať medzinárodné dohody (článok 216 ods. 1 ZFEÚ), a presnejším definovaním postupov týkajúcich sa dojednávania, podpisu a uzavierania všetkých druhov medzinárodných dohôd (článok 218 ZFEÚ).
160
Komisia sa domnieva, že v dôsledku toho využívanie „hybridného“ rozhodovacieho postupu, ktorý obmedzuje schopnosť Únie zaviazať sa na medzinárodnej úrovni a ktorý vysiela medzinárodnému spoločenstvu signál, že Únia nemá právomoc prijať autonómne rozhodnutie, ale závisí od rozhodovacej účasti členských štátov – ako všeobecne uplatniteľnej praxe na všetky zmiešané dohody –, je zjavne v rozpore s cieľmi Zmlúv.
161
Využívaním praxe „spoločnej dohody“ Rada ďalej porušuje svoju povinnosť lojálnej spolupráce zakotvenú v článku 13 ods. 2 druhej vete ZEÚ, pretože zásada lojálnej spolupráce sa uplatňuje aj v medziinštitucionálnych vzťahoch.
162
Okrem toho táto prax narúša inštitucionálnu rovnováhu Únie, pretože členským štátom priznáva v rámci Únie úlohu, ktorá nie je upravená Zmluvami, keďže článok 218 ZFEÚ popisuje iba práva a povinnosti Parlamentu, Rady, Komisie a vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku. Takto priznaná úloha členským štátom pritom ohrozuje účinnosť inštitucionálneho rámca Únie a môže uprednostniť záujmy členských štátov pred záujmami Únie.
163
Komisia pripomína, že článok 218 ods. 8 ZFEÚ stanovuje, že Rada sa uznáša kvalifikovanou väčšinou, a vyvodzuje z toho, že prax „spoločnej dohody“ členských štátov je v rozpore s týmto ustanovením, pretože sa v jej dôsledku neuplatní. Táto prax ohrozuje účinnosť postupov Únie. Rakúska republika zdieľa tento názor a zdôrazňuje, že Zmluvy upravujú postup uzatvárania zmlúv Úniou vyčerpávajúcim spôsobom, ktorý bráni pridať predbežnú fázu „spoločnej dohody“.
164
Slovenská republika naopak tvrdí, že vzhľadom na to, že Rada ešte nepristúpila k hlasovaniu, nemohla porušiť článok 218 ods. 8 ZFEÚ.
165
Podľa Írska je zjavné, že článok 218 ods. 6 a 8 ZFEÚ upravuje postup hlasovania a že Rada ani členské štáty sa nemôžu od tohto ustanovenia odchýliť. Ak sa Rada snaží ešte pred hlasovaním koordinovať činnosť Únie a členských štátov, prax „spoločnej dohody“ vyplýva v prípadoch, keď sú právomoci Únie a členských štátov – tak ako v prejednávanej veci – úzko prepojené, z povinnosti lojálnej spolupráce.
166
Keďže snaha o dosiahnutie „spoločnej dohody“ členských štátov predchádza prijatiu rozhodnutia o uzavretí Istanbulského dohovoru podľa článku 218 ods. 6 a 8 ZFEÚ, Francúzska republika a Maďarsko sa domnievajú, že táto prax nemení uvedené rozhodnutie ani pravidlo hlasovania kvalifikovanou väčšinou a ani nevedie k prijatiu „hybridného aktu“.
c) O zlučiteľnosti praxe „spoločnej dohody“ so zásadami prenesenia právomoci, lojálnej spolupráce medzi Úniou a jej členskými štátmi, jednoty vo vonkajšom zastupovaní Únie a medzinárodným právom verejným
167
Komisia pripomína, že z požiadavky jednoty v medzinárodnom zastupovaní Únie vyplýva povinnosť spolupráce, ktorá upravuje uzavretie takých zmiešaných dohôd členskými štátmi a Úniou, akou je Istanbulský dohovor. Okrem toho zásada efektivity a povinnosť chrániť dobrú povesť a medzinárodnú dôveryhodnosť Únie vyžadujú, aby inštitúcie Únie a jej členské štáty uľahčovali výkon rozhodnutí prijatých Úniou.
168
Od podpisu a a fortiori po uzavretí zmiešanej dohody v mene Únie sú teda členské štáty povinné pomáhať Únii pri vykonávaní tejto dohody. Keďže spoločné uzavretie Istanbulského dohovoru Úniou a jej členskými štátmi je v zmysle článku 216 ZFEÚ potrebné na dosiahnutie cieľov Zmlúv v oblasti ochrany ľudskej dôstojnosti, členské štáty sú povinné snažiť sa odstraňovať prekážky brániace Únii uložiť ratifikačné listiny v Rade Európy spolu s členskými štátmi. Sú teda povinné minimálne predložiť príslušným vnútroštátnym orgánom všetky užitočné návrhy na uľahčenie uzavretia tohto dohovoru Úniou.
169
Podľa názoru Komisie v každom prípade existuje možnosť pripojiť k listine o pristúpení Únie k uvedenému dohovoru vyhlásenie, ktoré pripomína vyvíjajúcu sa povahu právomocí Únie, v ktorom sa uvedie, že Únia nemá právomoci vo všetkých oblastiach, na ktoré sa ten istý dohovor vzťahuje, a ktoré spresní oblasti, pre ktoré sa prijmú vykonávacie opatrenia. Vzhľadom na to, že Rada Európy si je dobre vedomá, že právomoci Únie sú obmedzené, je takáto možnosť súčasťou ustanovenia umožňujúceho pristúpenie Únie.
170
Fínska republika uvádza, že žiadne ustanovenie práva Únie nepodmieňuje uzavretie Istanbulského dohovoru pristúpením všetkých členských štátov Únie. Pre prax „spoločnej dohody“ tak neexistuje žiadny právny základ. Ani zo samotnej skutočnosti, že členské štáty a inštitúcie Únie musia pri dojednávaní, uzavieraní a plnení medzinárodných dohôd úzko spolupracovať, nemožno podľa Fínskej republiky a Rakúskej republiky vyvodiť záver, že „spoločná dohoda“ členských štátov by bola nevyhnutná na to, aby sa Únia mohla zaväzovať, ani že by členské štáty potrebovali súhlas Rady na to, aby sa v rámci svojich vlastných právomocí mohli zaväzovať, pretože každý z nich môže v rámci svojich právomocí konať sám.
171
Únia a jej členské štáty sú podľa Rakúskej republiky pri uzavretí zmiešanej dohody prepojenými, ale samostatnými zmluvnými stranami dohody, pričom každá z nich musí konať v rámci svojich právomocí a rešpektovať právomoci všetkých ostatných zmluvných strán, a tiež uplatniť svoje vlastné ústavné postupy v oblasti dojednávania, podpisovania, uzavretia a ratifikácie. Fínska republika zdôrazňuje, že pristúpenie Únie bez „spoločnej dohody“ členských štátov nemôže viesť k tomu, aby bola Únia viazaná inak než v rámci svojich vlastných právomocí, s čím sa stotožňuje aj Rakúska republika.
172
Na základe týchto úvah sa Fínska republika domnieva, že vyžadovať „spoločnú dohodu“ členských štátov je v rozpore tak s článkom 13 ods. 2 ZEÚ a článkom 218 ZFEÚ, ako aj so zásadou autonómie práva Únie, pretože Únia nemôže samostatne vykonávať právomoci, ktorými disponuje, a pre prijatie rozhodnutia Rady je nevyhnutná skôr jednomyseľnosť členských štátov než dosiahnutie kvalifikovanej väčšiny. Takejto požiadavke bráni aj zásada lojálnej spolupráce, ktorú sú povinné dodržiavať najmä členské štáty.
173
Rada na úvod zdôrazňuje, že zo zásady prenesenia právomocí zakotvenej v článku 5 ZEÚ na jednej strane vyplýva, že právomoci, ktoré nie sú zverené Únii, prináležia členským štátom, a domnieva sa, že z toho vyplýva, že žiadna inštitúcia Únie nemôže členským štátom nariadiť, aby prijali akty, ktoré patria do ich právomoci. Ďalej neexistuje žiadna povinnosť Rady prijať rozhodnutie uzavrieť Istanbulský dohovor a táto inštitúcia nemôže byť nútená vykonávať potenciálnu právomoc Únie, ak nie je dosiahnutá potrebná väčšina. Rada a Maďarsko totiž uvádzajú, že článok 218 ods. 6 ZFEÚ nestanovuje žiadnu lehotu na prijatie takéhoto rozhodnutia.
174
Rada pripomína, že Istanbulský dohovor bol na rozdiel od iných medzinárodných dohôd dojednaný bez aktívnej účasti Únie, a vyvodzuje z toho, že pri dojednávaní sa neprihliadalo na vymedzenie právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi. V tejto súvislosti Rada uvádza, že hoci je pri niektorých ustanoveniach tohto dohovoru možné jasné vymedzenie právomocí, v prípade jeho kapitol IV až VI a VIII až XII to neplatí. Konkrétne sa výlučná právomoc Únie podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ vzťahuje len na osobitné aspekty smerníc 2011/36 a 2011/93, takže pre každé dotknuté ustanovenie uvedeného dohovoru existuje tiež právomoc členských štátov týkajúca sa aspektov, na ktoré sa tieto smernice nevzťahujú.
175
Táto inštitúcia sa domnieva, že právomoci Únie a členských štátov sú teda v prejednávanej veci neoddeliteľne prepojené, a pripomína, že článok 133 ods. 6 ES stanovoval, že Rada nemôže uzatvárať určité dohody, pokiaľ obsahujú ustanovenia prekračujúce právomoci Únie. Keďže určité oblasti patria do spoločnej právomoci Únie a členských štátov, toto ustanovenie spresňovalo, že dojednávanie takýchto dohôd vyžaduje „spoločnú dohodu“ členských štátov a tieto dohody uzatvárajú spoločne Únia a členské štáty. Skutočnosť, že v Zmluve o FEÚ už toto ustanovenie nie je obsiahnuté, pritom nie je dôsledkom odklonu od tejto praxe, ale prenesením právomocí v oblasti obchodnej politiky na Úniu článkom 207 ods. 1 a 4 ZFEÚ.
176
Okrem toho požiadavka stanovená v článku 102 ESAE, podľa ktorej môže Únia uzavrieť zmiešanú dohodu až vtedy, keď ju ratifikujú všetky dotknuté členské štáty, zabezpečuje súlad medzinárodnej činnosti Únie s rozdelením právomocí na internej úrovni podľa zásady jednoty vo vonkajšom zastupovaní Únie.
177
Podľa Rady aj z článku 207 ods. 6 ZFEÚ, ktorý stanovuje, že výkonom právomocí prenesených týmto článkom nie je dotknuté rozdelenie právomocí medzi Úniou a členskými štátmi a tento výkon nepovedie k harmonizácii zákonov alebo iných právnych predpisov členských štátov, pokiaľ zmluvy takúto harmonizáciu vylučujú, vyplýva, že Únia nemôže pri výkone vlastnej právomoci ignorovať právomoci členských štátov. Zásada jednoty v medzinárodnom zastupovaní Únie vyžaduje vzájomnú spoluprácu medzi členskými štátmi a inštitúciami Únie počas celého dojednávania, uzatvárania a výkonu zmiešaných dohôd.
178
Španielske kráľovstvo sa domnieva, že vzhľadom na to, že Istanbulský dohovor sa týka oblastí, ktoré sú neoddeliteľne prepojené, táto zásada vyžaduje najmä koordinovať podpis, uzavretie a v rámci možností vstup tohto dohovoru do platnosti. Prax „spoločnej dohody“ je pritom jedinou praxou umožňujúcou v takejto situácii zaručiť vzájomné rešpektovanie právomocí. Bulharská republika sa domnieva, že ak by Únia pristúpila k uvedenému dohovoru aj napriek tomu, že členské štáty k nemu pristúpiť nechcú, Únia by prekročila svoje právomoci, zasiahla by do právomocí členských štátov a porušila by tak zásadu prenesenia právomocí.
179
Bulharská republika, Grécka republika, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika a Maďarsko zdôrazňujú, že v rámci takýchto zmiešaných dohôd musí každá zo strán konať v rámci svojich právomocí a rešpektovať právomoci všetkých ostatných zmluvných strán. S prihliadnutím na existujúce neoddeliteľné prepojenia medzi právomocami Únie a právomocami členských štátov na uzavretie Istanbulského dohovoru si pritom zásada prenesenia právomoci, právna istota, lojálna spolupráca a konzistentné plnenie povinností vyžadujú, aby sa Únia a členské štáty stali zmluvnými stranami tohto dohovoru. Španielske kráľovstvo zdôrazňuje, že vykonanie uvedeného dohovoru vyžaduje úpravy tak práva Únie, ako aj práva členských štátov.
180
Rada v tejto súvislosti uvádza, že podľa článkov 27 a 46 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve z 23. mája 1969 (Zbierka zmlúv Organizácie Spojených národov, zv. 1155, s. 331, ďalej len „Viedenský dohovor“) sa Únia ani jej členské štáty nemôžu voči ostatným zmluvným stranám Istanbulského dohovoru odvolávať na rozdelenie právomocí medzi nimi ako na dôvod jeho neplnenia. Okrem toho Francúzska republika a Rada tvrdia, že s autonómiou práva Únie nie je zlučiteľné obracať sa s problémom právomoci na Grevio, pretože Grevio by tak bola poverená riešením problému, ktorý patrí do právomoci vyhradenej Súdnemu dvoru.
181
Bulharská republika, Česká republika, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika a Maďarsko z toho vyvodzujú, že v prípade neexistencie „spoločnej dohody“ členských štátov by Únia nebola schopná zabezpečiť riadne plnenie svojich záväzkov týkajúcich sa celého Istanbulského dohovoru a hrozilo by jej, že ponesie medzinárodnú zodpovednosť za konanie alebo opomenutie, vo vzťahu ku ktorým jej nebola priznaná žiadna právomoc.
182
Ak by totiž Únia prevzala záväzky, ktoré nepatria do jej výlučnej právomoci, podľa Gréckej republiky a Rady by aj tak niesla zodpovednosť podľa medzinárodného práva za vykonávanie dohody v celom rozsahu. Navyše pristúpením Únie k dohode, vo vzťahu ku ktorej má bez pristúpenia všetkých členských štátov len čiastočnú právomoc, by vznikla nielen „skladačka záväzkov“ v závislosti od dotknutého členského štátu, ale tiež by vznikla otázka, či a prípadne v akom rozsahu je na území členských štátov dohoda platná. Akt pristúpenia by navyše mohol byť v rozsahu, v akom prekračuje právomoci Únie, zrušený.
183
Navyše hoci niektoré mnohostranné dohovory stanovujú možnosť urobiť vyhlásenie o právomoci, nie je to tak v prípade Istanbulského dohovoru, čo tvrdí aj Grécka republika a Maďarsko. V každom prípade takéto vyhlásenie by podľa Rady vzhľadom na vývoj rozdelenia právomocí medzi Úniu a jej členské štáty vyvolávalo pochybnosti.
184
Na základe vyššie uvedeného Česká republika, Írsko, Grécka republika, Maďarsko a Rada zastávajú názor, že ak je tak ako v prejednávanej veci plnenie medzinárodných záväzkov vyplývajúcich z dohody v plnom rozsahu právne a fakticky možné len vtedy, ak sa na nej zúčastnia všetky členské štáty, aj keď nie všetky vzhľadom na svoje vnútroštátne právomoci súhlasia s tým, že budú touto dohodou viazané, potom zásady lojálnej spolupráce, jednoty vo vonkajšom zastupovaní Únie a rozdelenia právomocí nedovoľujú Únii prijať rozhodnutie o podpise alebo uzavretí uvedenej dohody, pretože by to zasahovalo do právomocí členských štátov.
185
Rada spochybňuje, že by z povinnosti lojálnej spolupráce vyplývalo, že členský štát nemôže byť proti tomu, aby Únia pristúpila k dohovoru, vo vzťahu ku ktorému má právomoc len čiastočne, pretože by to viedlo k vzniku povinnosti samotných členských štátov pristúpiť k nemu. Z tejto povinnosti totiž nemožno vyvodiť povinnosť členského štátu ratifikovať dohodu, čo sa domnievajú aj Česká republika, Francúzska republika, Maďarsko a Rakúska republika, pričom Francúzska republika dodáva, že takýto výklad uvedenej povinnosti by bol v rozpore so zásadou prenesenia právomocí a okrem toho by porušoval medzinárodné právo verejné, ktoré uznáva, ako to potvrdzuje preambula Viedenského dohovoru, zásadu slobodného súhlasu štátov, že budú medzinárodnou dohodou viazané. Podľa Českej republiky by takýto výklad porušoval aj zásadu medzinárodného práva pacta tertiis nec nocent nec prosunt („zo zmluvy nevznikajú ani záväzky ani práva tretiemu štátu bez jeho súhlasu“), tak ako je kodifikovaná v článkoch 34 až 38 Viedenského dohovoru.
186
Z judikatúry totiž podľa Francúzskej republiky a Rady vyplýva, že hoci povinnosť lojálnej spolupráce môže brániť uzavretiu dohôd členskými štátmi, najmä ak postup pristúpenia prebieha na úrovni Únie, doteraz nebola konštatovaná žiadna povinnosť členských štátov konať v oblasti právomoci Únie, čo platí a fortiori pre oblasti, v ktorých Únia nemá žiadnu právomoc. Španielske kráľovstvo, Francúzska republika a Rada sa domnievajú, že vôľa Únie pristúpiť k dohode nemôže mať prednosť pred právom členského štátu k tejto dohode nepristúpiť, keďže povinnosť lojálnej spolupráce platí aj pre inštitúcie Únie vo vzťahu k členským štátom.
187
Francúzska republika z toho vyvodzuje, že táto povinnosť ukladá Únii vyčkať na „spoločnú dohodu“ členských štátov a že uzavretie Istanbulského dohovoru Úniou v prípade neexistencie takejto „spoločnej dohody“ by bolo v rozpore tak s právom Únie, ako aj s medzinárodným právom. Španielske kráľovstvo dodáva, že skutočnosť, že dosiahnutie súhlasu členských štátov môže byť ťažké, neumožňuje domnievať sa, že došlo k zásahu do výkonu právomoci Únie.
188
Hoci sa súčasná prax Rady javí ako ťažkopádna v tom zmysle, že môže výrazne oddialiť uzavretie zmiešanej dohody, je podľa názoru tejto inštitúcie obhájiteľná inštitucionálnymi a politickými dôvodmi, medzi ktoré patrí aj legitimita zmiešaných dohôd. Legitimita týchto dohôd, ale aj Únie ako takej, by totiž bola narušená, ak by Únia uložila členskému štátu povinnosť ratifikovať zmiešanú dohodu napriek negatívnemu výsledku referenda alebo nesúhlasu štátneho subjektu, pričom neposkytla čas na nájdenie riešenia umožňujúceho prekonať ťažkosti, ktoré nastali.
189
Rada a Maďarsko dodávajú, že prvky Istanbulského dohovoru sa môžu týkať národnej identity niektorých členských štátov, ktorej rešpektovanie je im zo strany Únie zaručené článkom 4 ods. 2 ZEÚ. V tejto súvislosti Bulharská republika uvádza, že podľa Konstitucionen săd (Ústavný súd, Bulharsko) niektoré ustanovenia tohto dohovoru obsahujú pojmy nezlučiteľné s bulharskou Ústavou a verejným poriadkom, vrátane pojmov „spoločnosťou vytvorené… atribúty“, „stereotypné rodové role“ a „rod“, ktorých účelom je vymedziť pojem „pohlavie“ spôsobom nezlučiteľným s definíciou obsiahnutou v bulharskej Ústave. Ak by pritom Únia pristúpila k uvedenému dohovoru, hrozilo by, že Bulharská republika bude nútená na účely zabezpečenia dodržiavania medzinárodných záväzkov Únie zaviesť opatrenia, ktoré sú v rozpore s jej Ústavou. Takéto pristúpenie by preto porušilo zásadu lojálnej spolupráce.
190
Slovenská republika, ktorej postoj je podobný postoju Rady, tvrdí, že Národná rada Slovenskej republiky sa vyjadrila odmietavo k ratifikácii Istanbulského dohovoru tak zo strany Slovenskej republiky, ako aj zo strany Únie.
191
V každom prípade Írsko, Španielske kráľovstvo a Slovenská republika sa domnievajú, že Rada môže vyčkať na „spoločnú dohodu“ členských štátov, pretože je inštitúciou Únie a ako taká je nezávislá. Inštitucionálna rovnováha znamená podľa nich najmä to, že Rada nie je povinná prijať rozhodnutie o uzavretí Istanbulského dohovoru, pretože je úplne v medziach jej právomocí, či také rozhodnutie prijme alebo nie. Vyčkávanie „spoločnej dohody“ členských štátov tak neporušuje žiadne ustanovenie práva Únie a umožňuje predísť nutnosti riešiť politické konflikty.
VI. Stanovisko Súdneho dvora
A.
O prípustnosti žiadosti o stanovisko
192
V súlade s článkom 218 ods. 11 ZFEÚ môžu členský štát, Parlament, Rada alebo Komisia získať stanovisko Súdneho dvora k tomu, či je zamýšľaná dohoda v súlade s ustanoveniami zmlúv.
193
V prvom rade v súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora účelom tohto ustanovenia je predchádzať komplikáciám, ktoré by vyplývali zo súdnych sporov v súvislosti so súladom medzinárodných dohôd, ktorými je Únia viazaná, so Zmluvami. Súdne rozhodnutie, ktorým by sa po uzavretí medzinárodnej dohody zaväzujúcej Úniu prípadne konštatovalo, že táto dohoda je vzhľadom na svoj obsah alebo postup, na základe ktorého bola uzavretá, nezlučiteľná s ustanoveniami Zmlúv, by totiž nutne vyvolalo závažné ťažkosti nielen na úrovni Únie, ale aj na úrovni medzinárodných vzťahov, a mohlo by spôsobiť ujmu všetkým dotknutým stranám vrátane tretích štátov [stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017, EU:C:2017:592, bod 69].
194
Vzhľadom na funkciu postupu stanoveného v článku 218 ods. 11 ZFEÚ, ktorá spočíva v tom, že sa najskôr predloží Súdnemu dvoru žiadosť o stanovisko, aby sa tak na úrovni Únie, ako aj na medzinárodnej úrovni predišlo prípadným komplikáciám, ktoré by vyplývali z vyhlásenia neplatnosti aktu o uzavretí medzinárodnej dohody, na pripustenie podania žiadosti o stanovisko na Súdny dvor je postačujúce už samotné riziko takéhoto vyhlásenia neplatnosti [stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017, EU:C:2017:592, bod 74].
195
Naopak, cieľom tohto postupu nie je osobitne chrániť záujmy a práva členského štátu alebo inštitúcie Únie, ktoré podali žiadosť o stanovisko, keďže na tento účel majú k dispozícii žalobu o neplatnosť proti rozhodnutiu Rady uzavrieť dohodu, ako aj možnosť pri tejto príležitosti požadovať predbežné opatrenia prostredníctvom návrhu na nariadenie predbežného opatrenia [pozri v tomto zmysle stanovisko 3/94 (Rámcová dohoda o banánoch) z 13. decembra 1995, EU:C:1995:436, body 21 a 22].
196
Predmetom uvedeného postupu nie je ani riešiť ťažkosti spojené s vykonávaním zamýšľanej dohody, ktorá patrí do spoločnej právomoci Únie a členských štátov [stanovisko 2/00 (Kartagenský protokol o biologickej bezpečnosti) zo 6. decembra 2001, EU:C:2001:664, bod 17].
197
V druhom rade z judikatúry vyplýva, že v rámci postupu stanoveného v článku 218 ods. 11 ZFEÚ tak musí byť možné posúdiť všetky otázky, z ktorých by mohli vyplynúť pochybnosti, pokiaľ ide o vecnú alebo formálnu platnosť dohody z hľadiska Zmlúv. Rozsudok o zlučiteľnosti dohody so Zmluvami môže v tejto súvislosti najmä závisieť nielen na ustanoveniach, ktoré sa týkajú právomoci, konania alebo inštitucionálneho usporiadania Únie, ale aj na ustanoveniach hmotného práva [stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017, EU:C:2017:592, bod 70].
198
Pokiaľ však ide o interné pravidlá Únie, skutočnosť, že svojou povahou sú súčasťou interného práva Únie, vylučuje možnosť, aby boli predmetom tohto konania o stanovisku, ktoré sa môže týkať len medzinárodných dohôd, ktorých uzatvorenie Únia zamýšľa [stanovisko 2/13 (Pristúpenie Európskej únie k EDĽP) z 18. decembra 2014, EU:C:2014:2454, bod 149].
199
V treťom rade treba pripomenúť, že voľba vhodného právneho základu rozhodnutia Rady o uzavretí zamýšľanej dohody má ústavnoprávny rozmer, keďže vzhľadom na to, že Únia disponuje iba zverenými právomocami, musí prepojiť akty, ktoré prijme, s ustanoveniami Zmluvy o FEÚ, ktoré Úniu na tento účel skutočne oprávňujú. Použitie nesprávneho právneho základu teda môže spôsobiť neplatnosť samotného aktu uzavretia, a tým aj vadu súhlasu Únie s tým, že bude viazaná dohodou, ku ktorej sa hlási [pozri v tomto zmysle stanovisko 2/00 (Kartagenský protokol o biologickej bezpečnosti) zo 6. decembra 2001, EU:C:2001:664, bod 5, a stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou), z 26. júla 2017, EU:C:2017:592, body 71 a 72].
200
Tento prípad by mohol nastať najmä vtedy, ak Zmluva nezveruje Únii dostatočnú právomoc na ratifikáciu dohody ako celku, čo znamená, že je potrebné preskúmať rozdelenie právomocí medzi Úniu a členské štáty na uzavretie zamýšľanej dohody, alebo pokiaľ vhodný právny základ uvedeného aktu o uzavretí predpokladá legislatívny postup odlišný od toho, podľa ktorého skutočne postupovali inštitúcie Únie [pozri v tomto zmysle stanovisko 2/00 (Kartagenský protokol o biologickej bezpečnosti) zo 6. decembra 2001, EU:C:2001:664, bod 5].
201
Vo štvrtom rade mal Súdny dvor príležitosť uviesť, že v prípade aktu splnomocňujúceho na podpis medzinárodnej dohody a aktu, ktorým sa vyslovuje jej uzavretie, ide o dva rozdielne právne akty, s ktorými sa viažu zásadne odlišné právne záväzky dotknutých strán, pričom druhý z nich vôbec nepredstavuje potvrdenie prvého. Ak za týchto podmienok nebola podaná žaloba o neplatnosť voči prvému spomenutému aktu, nie je tým vylúčené podanie žaloby voči aktu, ktorým sa uzatvára zamýšľaná dohoda, ani to nemá za následok neprípustnosť žiadosti o stanovisko, ktorá by sa týkala zlučiteľnosti takej dohody so Zmluvou [stanovisko 2/00 (Kartagenský protokol o biologickej bezpečnosti) zo 6. decembra 2001, EU:C:2001:664, bod 11].
202
Okrem toho skutočnosť, že určité otázky možno vyriešiť v rámci iných opravných prostriedkov, najmä v rámci konania o žalobe o neplatnosť, nepredstavuje argument, ktorý by umožňoval vylúčiť, že vec možno podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ predložiť Súdnemu dvoru na vydanie predbežného stanoviska [stanovisko 2/00 (Kartagenský protokol o biologickej bezpečnosti) zo 6. decembra 2001, EU:C:2001:664, bod 12].
203
Konanie o stanovisku totiž musí umožniť vyriešiť všetky otázky, ktoré by mohli byť súdne preskúmané, pokiaľ tieto otázky zodpovedajú cieľu tohto konania [stanovisko 1/13 (Pristúpenie tretích štátov k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014, EU:C:2014:2303, bod 54].
204
V piatom rade treba poznamenať, že na predloženie žiadosti o stanovisko podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ sa nevyžaduje získať vopred konečný súhlas dotknutých inštitúcií. Právo Rady, Parlamentu, Komisie a členských štátov požiadať Súdny dvor o jeho stanovisko možno vykonávať individuálne bez akéhokoľvek súhlasu a bez toho, aby bolo potrebné počkať na konečný výsledok súvisiaceho legislatívneho procesu [stanovisko 1/09 (Dohoda o vytvorení jednotného systému riešenia patentových sporov) z 8. marca 2011, EU:C:2011:123, bod 55].
205
Okolnosť, že k prijatiu danej dohody môže dôjsť až po konzultácii alebo dokonca až po jej schválení Parlamentom a že prípadné súvisiace opatrenia v rámci Únie sa budú musieť prijať v legislatívnom konaní s účasťou tejto inštitúcie, neovplyvňuje oprávnenie Rady požiadať podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ Súdny dvor o stanovisko [stanovisko 1/09 (Dohoda o vytvorení jednotného systému riešenia patentových sporov) z 8. marca 2011, EU:C:2011:123, body 55 a 56].
206
Práve vzhľadom na túto judikatúru treba preskúmať, či sú otázky položené Parlamentom prípustné.
207
V prejednávanej veci, pokiaľ ide v prvom rade o prípustnosť prvej otázky písm. a), treba konštatovať, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Maďarsko, cieľom tejto otázky je identifikovať vhodný právny základ na prijatie aktu Únie, ktorým sa uzatvára Istanbulský dohovor, čo zodpovedá účelu konania o stanovisku s prihliadnutím na judikatúru pripomenutú v bodoch 193, 195, 197, 199 a 200 tohto stanoviska.
208
V rozsahu, v akom však Maďarsko spochybňuje účelnosť tohto konania, keďže pristúpenie k tomuto dohovoru zo strany Únie, ako aj členských štátov je nevyhnutné v oboch prípadoch uvádzaných Parlamentom v rámci prvej otázky písm. a), stačí uviesť, že ak by sa použil nevhodný právny základ na uzavretie uvedeného dohovoru Úniou, platnosť aktu o uzavretí by mohla byť následne spochybnená v rámci konania pred Súdnym dvorom, čím by vznikli ťažkosti, ktorým má konanie o stanovisku práve predísť, ako bolo pripomenuté v bode 193 tohto stanoviska.
209
Ak Poľská republika a Maďarsko tvrdia, že prvá otázka písm. a) žiadosti o stanovisko znamená spochybnenie politickej voľby Rady čiastočne pristúpiť k Istanbulskému dohovoru, treba uviesť, že takáto okolnosť, ak by sa preukázala, by mohla ovplyvniť rozsah „zamýšľanej dohody“, na základe ktorej treba identifikovať vhodný právny základ na účely uzavretia tohto dohovoru. Keďže predmetom žiadosti o stanovisko môže byť, ako bolo pripomenuté v bodoch 199 a 200 tohto stanoviska, okrem iného voľba vhodného právneho základu na uzavretie zamýšľanej medzinárodnej dohody, uvedená okolnosť tak môže mať vplyv len na odpoveď na prvú otázku písm. a), pričom nemôže spochybniť jej prípustnosť.
210
Pokiaľ ide o okolnosť, ktorú uvádza Maďarsko, že Parlament sa zúčastní na postupe uzatvárania Istanbulského dohovoru neskôr a môže prípadne odmietnuť pri tejto príležitosti udeliť súhlas, stačí uviesť, že z judikatúry pripomenutej v bodoch 204 a 205 tohto stanoviska vyplýva, že takáto okolnosť vôbec nevylučuje, že táto inštitúcia môže začať toto konanie.
211
Ak Maďarsko tvrdí, že prvá otázka je predčasná a hypotetická v rozsahu, v akom sa týka budúceho aktu Únie o uzavretí Istanbulského dohovoru, o ktorého obsahu nebolo zatiaľ s konečnou platnosťou rozhodnuté, treba uviesť, že konanie o stanovisku, s prihliadnutím na jeho cieľ predchádzať komplikáciám na medzinárodnej úrovni a na úrovni Únie, ktoré by vyvolalo súdne rozhodnutie konštatujúce nezlučiteľnosť medzinárodnej dohody uzavretej Úniou so Zmluvami, umožňuje podať na Súdny dvor žiadosť o stanovisko, ak je známy predmet zamýšľanej dohody, a to napriek tomu, že zostáva otvorený určitý počet alternatívnych riešení a pretrvávajú názorové rozdiely na znenie predmetných textov, pokiaľ Súdnemu dvoru dokumenty, ktoré mu boli predložené, umožnia vytvoriť si dostatočne spoľahlivý úsudok o predmete položenej otázky [stanovisko 1/09 (Dohoda o vytvorení jednotného systému riešenia patentových sporov) z 8. marca 2011, EU:C:2011:123, bod 53 a citovaná judikatúra].
212
V prejednávanej veci pritom Súdny dvor disponuje nielen znením Istanbulského dohovoru, ale žiadosť o stanovisko poskytuje tiež dostatočné informácie týkajúce sa tak priebehu postupu pristúpenia k tomuto dohovoru, ktorý prebiehal až do okamihu podania tejto žiadosti, ako aj stanoviská Parlamentu, Rady a Komisie k takémuto pristúpeniu, takže Súdny dvor si môže vytvoriť dostatočne spoľahlivý úsudok o predmete zamýšľanej dohody, na základe ktorého treba identifikovať vhodný právny základ na účely jeho uzavretia Úniou.
213
Napokon nemožno prijať tvrdenie Rady, Írska a Maďarska, podľa ktorého Parlament svojou žiadosťou o stanovisko spochybňuje voľbu právneho základu rozhodnutí o podpise 2017/865 a 2017/866, a obchádza tak lehoty stanovené na podanie žaloby o neplatnosť proti týmto rozhodnutiam. Jednak sa totiž prvá otázka písm. a) netýka týchto rozhodnutí a jednak v súlade s tým, čo bolo uvedené v bode 201 tohto stanoviska, neexistencia žaloby o neplatnosť proti rozhodnutiu o podpise dohody nebráni prípustnosti žiadosti o stanovisko, ktorá by sa týkala zlučiteľnosti uvedenej dohody so Zmluvami.
214
S prihliadnutím na predchádzajúce úvahy treba konštatovať, že prvá otázka písm. a) je prípustná.
215
V druhom rade, pokiaľ ide o prípustnosť prvej otázky písm. b), treba na úvod uviesť, že v rozsahu, v akom sa týka rozdelenia aktu o uzavretí Istanbulského dohovoru na dve rozhodnutia, sa táto otázka týka postupu uzavretia tohto dohovoru, a teda formálnej zlučiteľnosti pristúpenia Únie k tomuto dohovoru so Zmluvami. V súlade s tým, čo bolo uvedené v bode 197 tohto stanoviska, je takáto otázka prípustná, ak zodpovedá účelu konania o stanovisku.
216
Prvá otázka písm. b) naopak nie je prípustná v rozsahu, v akom sa týka rozdelenia aktu o podpise Istanbulského dohovoru Úniou na dve rozhodnutia.
217
Je totiž nesporné, že k podpisu Istanbulského dohovoru Úniou, ktorý bol schválený rozhodnutiami o podpise 2017/865 a 2017/866, došlo 13. júna 2017, teda viac ako dva roky pred podaním tejto žiadosti o stanovisko, a preto od tohto dátumu vyvoláva svoje účinky.
218
Za týchto podmienok aj za predpokladu, že by akt o podpise medzinárodnej dohody mohol byť ako taký predmetom žiadosti o stanovisko, treba konštatovať, že cieľ prevencie sledovaný článkom 218 ods. 11 ZFEÚ by sa už v žiadnom prípade nemohol dosiahnuť, pokiaľ ide o takýto akt, ak by Súdny dvor rozhodoval o jeho zlučiteľnosti so Zmluvami až po jeho prijatí [pozri analogicky stanovisko 3/94 (Rámcová dohoda o banánoch) z 13. decembra 1995, EU:C:1995:436, bod 19].
219
V tomto kontexte Írsko, Maďarsko a Rada správne uvádzajú, že Parlament mohol prostredníctvom žaloby o neplatnosť napadnúť rozhodnutia o podpise 2017/865 a 2017/866 a že cieľom dodržania požiadavky informovania Parlamentu stanovenej v článku 218 ods. 10 ZFEÚ je najmä umožniť tejto inštitúcii včas vykonať preskúmanie činnosti Rady.
220
Prvá otázka písm. b) je preto prípustná len v rozsahu, v akom sa týka aktu o uzavretí Istanbulského dohovoru Úniou.
221
V treťom rade, pokiaľ ide o prípustnosť druhej otázky týkajúcej sa praxe „spoločnej dohody“ členských štátov pred uzavretím zmiešanej dohody, treba hneď na úvod zamietnuť námietku Gréckej republiky, že Parlament nedostatočne identifikoval konanie Rady spôsobujúce ujmu. Cieľom tejto otázky totiž nie je identifikovať takéto konanie, ale to, či je uzavretie Istanbulského dohovoru Úniou zlučiteľné so Zmluvami a najmä s článkom 218 ZFEÚ v prípade neexistencie „spoločnej dohody“ všetkých členských štátov, aby boli týmto dohovorom viazané v oblastiach, ktoré patria do ich právomoci.
222
Z toho tiež vyplýva, že na rozdiel od toho, čo tvrdia Bulharská republika, Španielske kráľovstvo, Maďarsko a Rada, uvedená otázka sa netýka ani rokovacieho poriadku Rady spomenutého v bode 82 tohto stanoviska, časového harmonogramu Rady alebo jej interných postupov, ani medzinárodného práva verejného, či zvrchovaných práv členských štátov, ale procesných požiadaviek vyplývajúcich zo Zmlúv a predovšetkým z článku 218 ZFEÚ na účely uzavretia Istanbulského dohovoru.
223
Ako pritom uviedla Fínska republika, ak by Zmluvy vyžadovali vyčkať na „spoločnú dohodu“, uzavretie Istanbulského dohovoru Úniou, ku ktorému by došlo pred dosiahnutím takejto dohody, by mohlo byť vyhlásené za neplatné, čím by vznikli ťažkosti, ktorým má konanie o stanovisku práve predísť, ako bolo pripomenuté v bode 193 tohto stanoviska.
224
Z toho tiež vyplýva, že cieľom druhej otázky nie je konštatovať, ako by to umožňovala žaloba na nečinnosť upravená v článku 265 ZFEÚ, že Rada sa v rozpore so Zmluvami zdržala konať a že Španielske kráľovstvo, Maďarsko, Slovenská republika a Rada teda nemôžu účinne tvrdiť, že druhá otázka so sebou prináša narušenie účelu konania o stanovisku.
225
Námietka Rady založená na tom, že po dosiahnutí „spoločnej dohody“ všetkých členských štátov, že budú viazané Istanbulským dohovorom v oblastiach patriacich do ich právomoci, sa uzavretie tohto dohovoru uskutoční pri prísnom dodržaní procesných požiadaviek Zmlúv, tiež nemôže uspieť. Takéto tvrdenie totiž nemôže vyriešiť otázku, či je prax „spoločnej dohody“ v súlade s postupmi výslovne stanovenými v Zmluvách, a teda nemôže brániť prípustnosti tejto otázky.
226
Napokon v rozsahu, v akom Írsko, Grécka republika, Španielske kráľovstvo, Maďarsko a Rada tvrdia, že druhá otázka je predčasná a hypotetická, stačí pripomenúť, ako vyplýva z bodu 211 tohto stanoviska, že na Súdny dvor možno podať žiadosť o stanovisko, ak je známy predmet zamýšľanej dohody, a to napriek tomu, že zostáva otvorený určitý počet alternatívnych riešení a pretrvávajú názorové rozdiely na znenie predmetných textov, pokiaľ dokumenty, ktoré boli Súdnemu dvoru predložené, mu umožnia vytvoriť si dostatočne spoľahlivý úsudok o predmete položenej otázky.
227
Vzhľadom na to, že predmet zamýšľanej dohody je známy, že existenciu praxe „spoločnej dohody“ nepopierajú ani členské štáty zúčastňujúce sa na tomto konaní ani Rada, a že Rada zdôrazňuje, že uzavretie Istanbulského dohovoru v mene Únie zamýšľa až vtedy, keď sa dosiahne táto „spoločná dohoda“, nemožno tak druhú otázku považovať za neprípustnú z dôvodu jej údajne predčasnej alebo hypotetickej povahy.
228
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy je žiadosť o stanovisko prípustná, s výnimkou prvej otázky písm. b), v rozsahu, v akom sa týka podpisu Istanbulského dohovoru Úniou.
B.
O praxi „spoločnej dohody“ členských štátov
229
Druhou otázkou, ktorú treba preskúmať ako prvú, sa Parlament v podstate pýta, či Zmluvy umožňujú alebo vyžadujú, aby Rada pred uzavretím Istanbulského dohovoru v mene Únie vyčkala na „spoločnú dohodu“ členských štátov, že budú týmto dohovorom viazané v oblastiach, ktoré patria do ich právomocí.
230
Treba pripomenúť, že zakladajúce Zmluvy Únie na rozdiel od bežných medzinárodných zmlúv ustanovili nový právny poriadok s vlastnými inštitúciami, v ktorého prospech štáty, ktoré sú jej členmi, v čoraz širších oblastiach obmedzili svoje zvrchované práva a ktorého subjektmi sú nielen členské štáty, ale aj ich štátni príslušníci [pozri najmä stanovisko 1/09 (Dohoda o vytvorení jednotného systému riešenia patentových sporov) z 8. marca 2011, EU:C:2011:123, bod 65; stanovisko 2/13 (Pristúpenie Európskej únie k EDĽP) z 18. decembra 2014, EU:C:2014:2454, bod 157, a rozsudok z 28. apríla 2015, Komisia/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 39].
231
Okrem toho členské štáty z dôvodu svojho členstva v Únii súhlasili s tým, aby sa vzťahy medzi nimi v oblastiach, v ktorých došlo k preneseniu právomocí z členských štátov na Úniu, riadili právom Únie s vylúčením iného práva, ak to právo Únie takto požaduje [stanovisko 2/13 (Pristúpenie Európskej únie k EDĽP) z 18. decembra 2014, EU:C:2014:2454, bod 193, a rozsudok z 28. apríla 2015, Komisia/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 40].
232
Okrem toho sú pravidlá tvorby vôle inštitúcií Únie stanovené Zmluvami a členské štáty ani samotné inštitúcie nimi nemôžu disponovať (rozsudok z 28. apríla 2015, Komisia/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 42 a citovaná judikatúra).
233
Podľa článku 13 ods. 2 ZEÚ má teda každá inštitúcia konať v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené Zmluvami, a v súlade s postupmi, podmienkami a cieľmi v nich ustanovenými.
234
Pokiaľ ide konkrétne o medzinárodné dohody, ktoré má Únia právomoc uzatvárať v oblastiach svojej činnosti, článok 218 ZFEÚ na účely uspokojenia požiadaviek jasnosti, koherencie a racionalizácie stanovuje jednotné konanie a všeobecnú pôsobnosť týkajúcu sa najmä dojednávaní a uzatváraní takýchto dohôd, pokiaľ Zmluvy neupravujú osobitné postupy [pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. septembra 2018, Komisia/Rada (Dohoda s Kazachstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 21 a citovanú judikatúru].
235
Súdny dvor uviedol, že tento postup musí z dôvodu jeho jasne všeobecnej povahy zohľadňovať osobitosti stanovené Zmluvami pre každú oblasť činnosti Únie, najmä pokiaľ ide o právomoci inštitúcií, a že odráža z vonkajšieho hľadiska rozdelenie právomocí medzi inštitúciami uplatniteľné z vnútorného hľadiska, osobitne stanovením symetrie medzi postupom prijímania opatrení Únie z vnútorného hľadiska a postupom prijímania medzinárodných zmlúv na účely zabezpečenia, že vzhľadom na danú oblasť budú mať Parlament a Rada rovnaké právomoci pri dodržaní inštitucionálnej rovnováhy stanovenej v Zmluvách [rozsudok zo 4. septembra 2018, Komisia/Rada (Dohoda s Kazachstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 22 a citovaná judikatúra].
236
Článok 218 ods. 1 ZFEÚ tak vyžaduje, aby dohody medzi Úniou a tretími krajinami alebo medzinárodnými organizáciami, ktoré sú po ich uzavretí v súlade s článkom 216 ods. 2 ZFEÚ záväzné pre inštitúcie Únie a členské štáty, boli dojednané a uzavreté v súlade s postupom stanoveným v príslušných odsekoch prvého z týchto článkov.
237
V tejto súvislosti podľa článku 218 ods. 2 a 6 ZFEÚ rozhodnutie o uzavretí takýchto dohôd prijíma Rada, a to prípadne po udelení súhlasu alebo po porade s Parlamentom. Na prijatie takého rozhodnutia nie je pritom členským štátom priznaná žiadna právomoc.
238
Okrem toho z článku 218 ods. 8 ZFEÚ vyplýva, že pokiaľ ide o také rozhodnutie, akým je rozhodnutie uvedené v predchádzajúcom bode, Rada sa uznáša kvalifikovanou väčšinou za predpokladu, že takéto rozhodnutie nezodpovedá žiadnemu z prípadov, v ktorých článok 218 ods. 8 druhý pododsek ZFEÚ vyžaduje jednomyseľné hlasovanie [pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. septembra 2021, Komisia/Rada (Dohoda s Kazachstanom), C‑180/20, EU:C:2021:658, bod 30 a citovanú judikatúru].
239
V prejednávanej veci je medzi účastníkmi tohto konania po prvé nesporné, že Istanbulský dohovor sa má v prípade potreby stať zmiešanou dohodou uzavretou ako takou Úniou a členskými štátmi, ďalej, že rozhodnutie Rady o uzavretí tohto dohovoru v mene Únie môže byť prijaté až po udelení súhlasu Parlamentom, a napokon, že v súlade s ustanoveniami článku 218 ods. 8 prvého pododseku ZFEÚ by Rada, uznášajúc sa kvalifikovanou väčšinou, mala v prípade potreby prijať uvedené rozhodnutie, pretože takéto rozhodnutie nezodpovedá žiadnemu z prípadov, v ktorých článok 218 ods. 8 druhý pododsek ZFEÚ vyžaduje jednomyseľné hlasovanie.
240
V rámci zmiešanej dohody uzavretej s tretími štátmi sú zmluvnými stranami Únia a členské štáty. Pri dojednávaní a uzatváraní takejto dohody musí každá z týchto strán konať v rámci právomocí, ktorými disponuje, a rešpektovať právomoci ostatných zmluvných strán (rozsudok z 28. apríla 2015, Komisia/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 47).
241
Súdny dvor uznal, že pokiaľ je zrejmé, že oblasť upravovaná dohodou patrí čiastočne do právomoci Únie a čiastočne do právomoci členských štátov, treba zaistiť úzku spoluprácu medzi týmito štátmi a inštitúciami Únie tak v rámci procesu dojednávania a uzatvárania, ako aj v rámci výkonu prijatých záväzkov (rozsudok z 28. apríla 2015, Komisia/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 54 a citovaná judikatúra).
242
Zásada úzkej spolupráce však nemôže odôvodniť to, že Rada nebude dodržiavať procesné pravidlá a pravidlá hlasovania stanovené v článku 218 ZFEÚ (rozsudok z 28. apríla 2015, Komisia/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 55).
243
Súdny dvor tak mal príležitosť spresniť, že dva rôzne akty, z ktorých jeden predpokladá konsenzus medzi zástupcami členských štátov, a teda ich jednomyseľnú dohodu, zatiaľ čo druhý musí byť prijatý v súlade s článkom 218 ods. 8 ZFEÚ, ktorý stanovuje, že Rada sa musí v mene Únie uznášať kvalifikovanou väčšinou, nemožno spojiť do jediného rozhodnutia, a ani nemôžu byť prijaté v rámci jediného postupu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. apríla 2015, Komisia/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, bod 52).
244
V prejednávanej veci je zaiste nesporné, že prax „spoločnej dohody“ nevedie k spojeniu dvoch rôznych aktov, z ktorých jeden je výsledkom konsenzu členských štátov a druhý je prijatý Úniou, do jediného hybridného rozhodnutia, akým bolo rozhodnutie zrušené v rozsudku citovanom v predchádzajúcom bode.
245
Ak však táto prax znamená, že konštatovanie „spoločnej dohody“ členských štátov, že budú viazané zmiešanou dohodou v oblastiach, ktoré patria do ich právomoci, sa podľa Rady považuje za nevyhnutný predpoklad každého začatia postupu uzavretia stanoveného v článku 218 ods. 2, 6 a 8 ZFEÚ, táto prax vedie k tomu, že k tomuto postupu sa pridá fáza, ktorá nie je upravená Zmluvami a ktorá je preto v rozpore s judikatúrou pripomenutou v bode 232 tohto stanoviska, ako aj s konštatovaniami uvedenými v jeho bodoch 237 a 243.
246
Konkrétnejšie, ako správne uviedli Rakúska republika, Fínska republika, Parlament a Komisia, v rozsahu, v akom uvedená prax podmieňuje začatie tohto postupu konsenzom zástupcov členských štátov, a teda ich jednomyseľnej dohode, zatiaľ čo článok 218 ods. 2, 6 a 8 ZFEÚ stanovuje, že Únia uzavrie medzinárodnú dohodu ako samostatný akt Únie, ktorý Rada prijíma kvalifikovanou väčšinou, v prípade potreby po udelení súhlasu alebo po porade s Parlamentom, zavádza hybridný rozhodovací postup, ktorý je nezlučiteľný s požiadavkami stanovenými v týchto ustanoveniach a ktorý je v rozpore s judikatúrou vyplývajúcou z rozsudku z 28. apríla 2015, Komisia/Rada (C‑28/12, EU:C:2015:282).
247
Ak by totiž prax „spoločnej dohody“ mala mať taký rozsah, aký je uvedený v bode 245 tohto stanoviska, samotná možnosť Únie uzavrieť zmiešanú dohodu by úplne závisela od vôle každého členského štátu byť viazaný takouto dohodou v oblastiach, ktoré patria do ich právomocí, a teda od rozhodnutí, ktoré v týchto oblastiach vykonávajú členské štáty suverénnym spôsobom.
248
V súlade s článkom 218 ods. 2, 6 a 8 ZFEÚ pritom platí, že ak sa Rade navrhne uzavretie medzinárodnej dohody, len jej prináleží rozhodnúť, uznášajúc sa v zásade kvalifikovanou väčšinou, a v prípade potreby po udelení súhlasu alebo po porade s Parlamentom, o uzavretí tejto dohody. V tejto súvislosti sa okrem toho konštatovalo, že Rada môže pri tejto príležitosti rozhodnúť, že Únia sama vykonáva vonkajšiu právomoc, o ktorú sa v dotknutej oblasti činnosti delí s členskými štátmi, pokiaľ na to Rada získala požadovanú väčšinu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. decembra 2017, Nemecko/Rada, C‑600/14, EU:C:2017:935, bod 68).
249
Z toho vyplýva, že Zmluvy nielenže neukladajú Rade pred uzavretím Istanbulského dohovoru v mene Únie povinnosť vyčkať na „spoločnú dohodu“ členských štátov, že budú viazané týmto dohovorom v oblastiach, ktoré patria do ich právomocí, ale jej zakazujú podmieniť začatie postupu uzavretia tohto dohovoru upraveného v článku 218 ods. 2, 6 a 8 ZFEÚ predchádzajúcim konštatovaním takejto „spoločnej dohody“.
250
Uzavretie medzinárodnej dohody Úniou však závisí od možnosti Rady získať potrebnú väčšinu.
251
Okrem toho, ako uviedol generálny advokát v bode 200 svojich návrhov, Zmluvy nestanovujú žiadnu lehotu, v ktorej by Rada bola povinná prijať rozhodnutie o uzavretí takejto dohody.
252
Z toho vyplýva, že v medziach postupu upraveného v článku 218 ods. 2, 6 a 8 ZFEÚ a s výhradou udelenia súhlasu Parlamentu v prípade, že sa vyžaduje, patrí tak rozhodnutie vyhovieť alebo nevyhovieť návrhu uzavrieť medzinárodnú dohodu, prípadne v akom rozsahu, ako aj voľba vhodného okamihu na prijatie takéhoto rozhodnutia, do politickej voľnej úvahy Rady.
253
Z toho vyplýva, že ak Rada koná v súlade so svojím rokovacím poriadkom a ak je zabezpečený potrebný účinok článku 218 ods. 2, 6 a 8 ZFEÚ, nič jej nebráni v tom, aby predlžovala diskusie v jej rámci s cieľom dosiahnuť predovšetkým čo najväčšiu možnú väčšinu na účely uzavretia medzinárodnej dohody, väčšinu potrebnú na širší výkon vonkajších právomocí Únie alebo ešte v prípade zmiešaných dohôd užšiu spoluprácu medzi členskými štátmi a inštitúciami Únie v rámci procesu uzavretia, čo môže znamenať vyčkať na „spoločnú dohodu“ členských štátov.
254
Takáto úzka spolupráca medzi členskými štátmi a inštitúciami Únie pri uzavretí zmiešanej dohody, akou je Istanbulský dohovor, požadovaná zásadou pripomenutou v bodoch 241 a 242 tohto stanoviska, najmä ak sú ustanovenia tejto dohody patriace do právomocí Únie a ustanovenia patriace do právomocí členských štátov neoddeliteľne spojené, umožňuje zohľadniť, ako uviedla Rada, v prípade potreby prostredníctvom dlhšej diskusie, inštitucionálne a politické dôvody, ktoré môžu mať vplyv na vnímanie legitimity, ako aj na účinnosť vonkajšej činnosti Únie.
255
V tejto súvislosti však treba zdôrazniť, že v súlade s článkom 218 ods. 8 ZFEÚ sa táto miera politickej voľnej úvahy v zásade vykonáva kvalifikovanou väčšinou, takže takáto väčšina v Rade môže kedykoľvek a v súlade s pravidlami stanovenými v jej rokovacom poriadku, vrátane pravidiel, ktoré priznávajú každému členskému štátu a Komisii právo požiadať o začatie postupu hlasovania a ktoré upravujú transparentnosť tohto postupu, podľa článku 15 ods. 3 ZFEÚ nariadiť ukončenie diskusií a prijatie rozhodnutia, ktorým sa uzatvára medzinárodná dohoda. Tejto inštitúcii teda prináleží, aby v každom jednotlivom prípade a postupne v nadväznosti na vývoj diskusií v Rade uplatnila uvedenú mieru voľnej úvahy pri plnom rešpektovaní požiadaviek stanovených v článku 218 ods. 2, 6 a 8 ZFEÚ.
256
Tieto konštatovania a najmä konštatovanie, podľa ktorého Rada nemôže v rozpore s postupom uzatvárania medzinárodnej dohody stanoveným v článku 218 ods. 2, 6 a 8 ZFEÚ podmieniť uzavretie Istanbulského dohovoru Úniou „spoločnou dohodou“ členských štátov, aby boli týmto dohovorom viazané v oblastiach, ktoré patria do ich právomocí, nie sú spochybnené argumentáciou Bulharskej republiky, Českej republiky, Írska, Gréckej republiky, Španielskeho kráľovstva, Francúzskej republiky, Maďarska, Slovenskej republiky a Rady založenou na nezlučiteľnosti, v prípade neexistencie takejto „spoločnej dohody“, uzavretia tohto dohovoru Úniou so zásadami prenesenia právomoci, lojálnej spolupráce, právnej istoty, jednoty vo vonkajšom zastupovaní Únie, autonómie Únie, ako aj s rešpektovaním národnej identity členských štátov Úniou, ani argumentáciou týchto členských štátov a Rady založenou na hrozbe, že Únia ponesie medzinárodnú zodpovednosť, ak by uzavrela uvedený dohovor v prípade, že všetky členské štáty Únie k nemu nepristúpia v oblastiach patriacich do ich právomocí.
257
Po prvé tieto členské štáty a Rada nemôžu účinne tvrdiť, že pri neexistencii pristúpenia k Istanbulskému dohovoru jedného alebo viacerých členských štátov v oblastiach tohto dohovoru, ktoré patria do ich právomocí, by pristúpenie Únie k tomuto dohovoru zasiahlo do právomocí uvedených členských štátov a v dôsledku toho by porušilo zásady prenesenia právomoci, lojálnej spolupráce, právnej istoty a jednoty vo vonkajšom zastupovaní Únie.
258
V bode 240 tohto stanoviska bolo totiž pripomenuté, že Únia a členské štáty predovšetkým pri dojednávaní a uzatváraní zmiešanej dohody musia konať v rámci právomocí, ktorými disponujú, a rešpektovať právomoci ostatných zmluvných strán.
259
Z toho vyplýva, že uzavretie zmiešanej dohody Úniou a členskými štátmi vôbec neznamená, že členské štáty pri tejto príležitosti vykonávajú právomoci Únie, ani že Únia vykonáva právomoci týchto štátov, ale že každá z týchto zmluvných strán koná výlučne v rámci svojich právomocí, pričom nie je dotknutá možnosť Rady, pripomenutá v bode 248 tohto stanoviska, rozhodnúť, že Únia sama vykonáva právomoc, o ktorú sa v dotknutej oblasti činnosti delí s členskými štátmi, pokiaľ na to Rada získala požadovanú väčšinu.
260
Je to tak aj v prípade, ak sa členské štáty rozhodnú neuzavrieť zmiešanú dohodu, ktorú sa Únia rozhodne uzavrieť len na základe právomocí, ktoré sú jej zverené.
261
Pokiaľ ide o Istanbulský dohovor, ako to tvrdili Česká republika, Dánske kráľovstvo, Španielske kráľovstvo, Rakúska republika, ako aj Komisia a ako uviedol generálny advokát v bode 217 svojich návrhov, obmedzená povaha právomocí Únie je Rade Európy známa, takže nie je dôvod domnievať sa, že by článok 75 tohto dohovoru, keď spresňuje, že tento dohovor je otvorený na podpis, predovšetkým a osobitne „Európskej únii“, zamýšľal pristúpenie Únie nad rámec jej právomocí.
262
V tejto súvislosti mal Súdny dvor príležitosť uviesť, že voľbou právnych základov, na ktorých je založené rozhodnutie o uzavretí medzinárodnej dohody, Únia tiež vysiela informáciu ostatným zmluvným stranám takejto dohody, pokiaľ ide v prvom rade o právny dosah tohto rozhodnutia, následne o rozsah právomoci Únie s ohľadom na túto dohodu a napokon o rozdelenie právomocí medzi Úniu a jej členské štáty, pretože uvedené rozdelenie musí byť tiež zohľadnené v štádiu vykonávania dohody v rámci Únie [pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. januára 2006, Komisia/Rada, C‑94/03, EU:C:2006:2, bod 55; z 1. októbra 2009, Komisia/Rada, C‑370/07, EU:C:2009:590, bod 49, a z 25. októbra 2017, Komisia/Rada (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, bod 58].
263
Okrem toho, ako na pojednávaní pred Súdnym dvorom uviedli Belgické kráľovstvo, Česká republika, Írsko, Grécka republika, Rakúska republika, Fínska republika, Parlament a Komisia, nezdá sa vylúčené, že Rada a Parlament sa môžu rozhodnúť podať vyhlásenie o právomociach Únie pri jej pristúpení k Istanbulskému dohovoru, ktoré by v prípade potreby umožnilo ešte viac orientačne spresniť medze jej právomocí.
264
V rámci tohto konania sa teda žiadnym spôsobom nepreukázalo, že by uzavretie Istanbulského dohovoru Úniou v prípade neexistencie „spoločnej dohody“ členských štátov, aby boli viazané týmto dohovorom v oblastiach patriacich do ich právomocí, mohlo zasahovať do týchto právomocí uvedených ako posledných.
265
Po druhé to isté platí, pokiaľ ide o argumentáciu predovšetkým Bulharskej republiky, Maďarska a Slovenskej republiky, že takéto pristúpenie Únie by znamenalo porušenie jej povinnosti lojálnej spolupráce a povinnosti stanovenej v článku 4 ods. 2 ZEÚ rešpektovať národnú identitu členských štátov obsiahnutú v ich základných politických a ústavných systémoch, keďže by mohlo znamenať, že tieto členské štáty by museli na zabezpečenie dodržiavania medzinárodných záväzkov Únie vykonať opatrenia, ktoré sú v rozpore s ich Ústavou.
266
Treba totiž konštatovať, že touto argumentáciou chcú tieto členské štáty spochybniť zlučiteľnosť uzavretia Istanbulského dohovoru Úniou s povinnosťami Únie pripomenutými v predchádzajúcom bode. Prípadnú nezlučiteľnosť takéhoto uzavretia s uvedenými záväzkami však možno konštatovať až po presnom preskúmaní záväzkov, ktoré prípadne Únia prijala v nadväznosti na uzavretie Istanbulského dohovoru, čo nie je predmetom tejto žiadosti o stanovisko a nepatrí tak do tohto konania.
267
Po tretie Francúzska republika a Rada tvrdia, že uzavretie Istanbulského dohovoru Úniou v prípade neexistencie „spoločnej dohody“ členských štátov, aby boli viazané týmto dohovorom v oblastiach patriacich do ich právomocí, nie je zlučiteľné s autonómiou práva Únie, keďže by znamenalo externalizáciu, predovšetkým v prospech Grevio, vnútornej otázky Únie týkajúcej sa rozdelenia právomocí medzi Úniu a jej členské štáty.
268
Je pravda, že Súdny dvor už konštatoval, že môže byť nezlučiteľné so Zmluvami zveriť medzinárodnému súdnemu orgánu úlohu posúdiť pravidlá práva Únie, ktorými sa riadi rozdelenie právomocí medzi Úniou a členskými štátmi, ako aj kritéria pripísateľnosti ich aktov alebo opomenutí, na to, aby mohol prijať konečné rozhodnutie, ktoré bude záväzné pre členské štáty, ako aj Úniu [stanovisko 2/13 (Pristúpenie Európskej únie k EDĽP) z 18. decembra 2014, EU:C:2014:2454, body 224, 231 a 234]. Treba však uviesť, že Súdny dvor vykonal toto konštatovanie osobitne vo vzťahu k rozhodnutiam medzinárodného súdneho orgánu, ktoré sú pre Úniu a jej členské štáty konečné a záväzné, a v rámci podrobného preskúmania vecnej zlučiteľnosti zamýšľanej dohody so Zmluvami, ktoré sa týkajú situácie, v ktorej by boli Únia, ako aj jej všetky členské štáty dotknutou dohodou viazané.
269
Z toho vyplýva, že otázka, či je takéto konštatovanie, ako to tvrdí Francúzska republika a Rada, uplatniteľné na situáciu, v ktorej by bola na jednej strane Únia, avšak nie jeden z jej členských štátov, viazaná Istanbulským dohovorom, a na druhej strane vystupuje orgán, akým je Grevio, ktorý má právomoci uvedené v bode 35 tohto stanoviska, vyžaduje presné preskúmanie vecnej zlučiteľnosti Istanbulského dohovoru so Zmluvami, čo nie je predmetom tejto žiadosti o stanovisko, a nepatrí tak do tohto konania.
270
Po štvrté Bulharská republika, Česká republika, Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Maďarsko a Rada sa domnievajú, že plnenie medzinárodných záväzkov, ktoré by prijala Únia uzavretím Istanbulského dohovoru, je v plnom rozsahu právne a fakticky možné len vtedy, ak sa na týchto záväzkoch podieľajú všetky členské štáty, a vyvodzujú z toho, že v prípade neexistencie „spoločnej dohody“ členských štátov by Únia nebola schopná zabezpečiť riadne plnenie svojich záväzkov týkajúcich sa celého tohto dohovoru a hrozilo by jej, že ponesie medzinárodnú zodpovednosť za konanie alebo opomenutie, vo vzťahu ku ktorým jej nebola priznaná žiadna právomoc.
271
V tejto súvislosti je pravda, že podľa ustálenej judikatúry, keď sa Únia rozhodne vykonávať svoje právomoci, musí sa takýto výkon realizovať tak, aby sa dodržalo medzinárodné právo [rozsudok z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (Antarktické CHMO), C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 127, ako aj citovaná judikatúra].
272
Zo samotného znenia článku 218 ods. 11 ZFEÚ však vyplýva, že konanie o stanovisku sa týka zlučiteľnosti medzinárodných dohôd, ktorých uzavretie Únia zamýšľa, so Zmluvami. Z toho vyplýva, že toto konanie sa netýka zlučiteľnosti uzatvorenia medzinárodnej dohody Úniou s medzinárodným právom verejným, a teda ani dôsledkov, ktoré môžu vyplývať z prípadného budúceho porušenia tohto práva pri vykonávaní takej dohody. Konkrétne prípadný vznik medzinárodnej zodpovednosti Únie v štádiu vykonávania Istanbulského dohovoru z dôvodu, že nezaručuje riadne plnenie svojich záväzkov, nemôže ako taký spochybniť platnosť rozhodnutia, ktorým Rada uzavrela tento dohovor v mene Únie.
273
Okrem toho v bodoch 258 a 264 tohto stanoviska bolo uvedené, že nie je preukázané, že by sa Únia uzavretím Istanbulského dohovoru v prípade neexistencie „spoločnej dohody“ členských štátov, že budú viazané týmto dohovorom v oblastiach patriacich do ich právomocí, zaväzovala nad rámec svojich vlastných právomocí.
274
S prihliadnutím na všetky predchádzajúce úvahy treba na druhú otázku odpovedať tak, že pod podmienkou, že vždy budú v celom rozsahu dodržané požiadavky stanovené v článku 218 ods. 2, 6 a 8 ZFEÚ, Zmluvy nezakazujú Rade konajúcej v súlade s jej rokovacím poriadkom pred prijatím rozhodnutia o uzavretí Istanbulského dohovoru Úniou vyčkať na „spoločnú dohodu“ členských štátov, že budú viazané týmto dohovorom v jeho oblastiach, ktoré patria do ich právomocí. Zakazujú jej však pridať ďalšiu fázu k postupu uzavretia stanovenému v tomto článku tým, že prijatie rozhodnutia o uzavretí uvedeného dohovoru podmieni predchádzajúcim konštatovaním takejto „spoločnej dohody“.
C.
O vhodných právnych základoch na uzavretie Istanbulského dohovoru
275
Svojou prvou otázkou písm. a) sa Parlament v podstate pýta, či vhodnými právnymi základmi na prijatie aktu Rady o uzavretí Istanbulského dohovoru Úniou sú článok 82 ods. 2 a článok 84 ZFEÚ, alebo či sa tento akt musí zakladať na článku 78 ods. 2, článku 82 ods. 2 a článku 83 ods. 1 ZFEÚ.
276
Vzhľadom na argumentáciu uvedenú účastníkmi konania v rámci prvej otázky písm. a) treba najprv spresniť predmet a rozsah preskúmania, ktoré treba vykonať na účely odpovede na túto otázku.
277
Ako bolo uvedené v bodoch 234 až 239 tohto stanoviska, podľa článku 218 ods. 2, 6 a 8 ZFEÚ musí byť rozhodnutie o uzavretí Istanbulského dohovoru prijaté Radou kvalifikovanou väčšinou po udelení súhlasu Parlamentu.
278
V medziach otázok položených v tejto žiadosti o stanovisko preto prináleží v prvom rade Rade a Parlamentu spresniť Súdnemu dvoru rozsah „zamýšľanej dohody“ v zmysle článku 218 ods. 11 ZFEÚ, ktorý je predmetom tohto konania a na základe ktorého sa má posúdiť právny základ, na ktorom sa má prípadne zakladať akt Rady o uzavretí tejto dohody v mene Únie.
279
V tejto súvislosti je v prvom rade nesporné, že ani Rada, ani Parlament nezamýšľajú pristúpenie Únie k častiam Istanbulského dohovoru, ktoré nepatria do právomocí Únie.
280
Ďalej Rada síce uviedla, že chcela obmedziť pristúpenie Únie k tomuto dohovoru len na oblasti, v ktorých má výlučnú vonkajšiu právomoc, a že rozhodnutia o podpise 2017/865 a 2017/866 odrážali právne základy, ktoré v tejto súvislosti identifikovala, treba konštatovať, že prvá otázka písm. a) žiadosti o stanovisko neobsahuje takéto obmedzenie, keďže Parlament zamýšľal uzavretie uvedeného dohovoru na základe právnych základov uvedených v tejto otázke nezávisle na tom, či Únia má alebo nemá v tejto súvislosti výlučnú právomoc podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ.
281
Napokon v rozsahu, v akom Parlament a Komisia poukazujú na hypotézu pristúpenia k Istanbulskému dohovoru pre všetky časti tohto dohovoru, ktoré patria do právomocí Únie, Rada tvrdila, že v jej rámci nebolo možné dosiahnuť väčšinu požadovanú na takéto pristúpenie. Z toho vyplýva, že takéto pristúpenie má v tomto štádiu hypotetickú povahu a nemôže preto slúžiť ako referencia na vymedzenie „zamýšľanej dohody“, na základe ktorej treba odpovedať na prvú otázku písm. a) žiadosti o stanovisko.
282
Za týchto podmienok prináleží Súdnemu dvoru, aby preskúmal prvú otázku písm. a) žiadosti o stanovisko, pričom bude vychádzať z predpokladu, že rozsah „zamýšľanej dohody“ v zmysle článku 218 ods. 11 ZFEÚ je vymedzený znením tejto otázky a obsahom rozhodnutí o podpise 2017/865 a 2017/866.
283
V rozsahu, v akom Komisia a viaceré členské štáty tvrdia, že taká zamýšľaná dohoda, ktorá znamená čiastočné pristúpenie Únie k Istanbulskému dohovoru, obmedzené len na niektoré z jej právomocí, by bola v rozpore so samotnými cieľmi a znením tohto dohovoru, a najmä s jeho článkom 78, bolo v bode 272 tohto stanoviska pripomenuté, že konanie o stanovisku sa týka zlučiteľnosti zamýšľanej dohody so Zmluvami, a nie zlučiteľnosti takejto dohody s medzinárodným právom verejným, predovšetkým pokiaľ ide o podmienky pristúpenia k nej, ktoré sú stanovené uvedenou dohodou.
284
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora musí byť voľba právneho základu aktu EÚ, vrátane aktu prijatého s cieľom uzatvoriť medzinárodnú dohodu, založená na objektívnych prvkoch, ktoré môžu byť súdne preskúmané a medzi ktoré patria kontext, cieľ a obsah tohto aktu [stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017, EU:C:2017:592, bod 76; rozsudky zo 4. septembra 2018, Komisia/Rada (Dohoda s Kazachstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 36, ako aj z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (Antarktické CHMO), C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 76].
285
Ak preskúmanie aktu Únie preukáže, že tento akt sleduje dvojaký cieľ alebo obsahuje dve zložky, a ak jeden z týchto cieľov alebo jednu z týchto zložiek možno označiť za hlavný cieľ alebo hlavnú zložku, zatiaľ čo druhý cieľ alebo zložka má doplňujúcu povahu, musí byť akt založený na jedinom právnom základe, a to na tom, ktorý si vyžaduje hlavný alebo prevažujúci cieľ alebo zložka. Ak sa naopak výnimočne preukáže, že akt naraz sleduje viacero cieľov alebo obsahuje viac zložiek, ktoré sú neoddeliteľne spojené, a to bez toho, aby jeden cieľ alebo jedna zložka boli doplňujúcimi vo vzťahu k ostatným, takže sú uplatniteľné rôzne ustanovenia Zmlúv, musí sa takéto opatrenie zakladať na rôznych príslušných právnych základoch [stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017, EU:C:2017:592, bod 77, a rozsudok zo 4. septembra 2018, Komisia/Rada (Dohoda s Kazachstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, bod 37].
286
Pokiaľ ide konkrétne o medzinárodnú dohodu, ktorá sleduje viacero cieľov alebo obsahuje viacero zložiek, treba teda overiť, či ustanovenia tejto dohody, ktoré sledujú jeden cieľ alebo tvoria jednu zložku tejto dohody, sú doplnkom potrebným na zabezpečenie efektivity tých ustanovení uvedenej dohody, ktoré sledujú iné ciele alebo ktoré obsahujú iné zložky, alebo či majú len „mimoriadne obmedzený rozsah“ [pozri v tomto zmysle stanovisko 1/08 (Dohody, ktoré upravujú zmeny listín špecifických záväzkov v rámci GATS) z 30. novembra 2009, EU:C:2009:739, bod 166]. V každom z týchto prípadov totiž existencia tohto cieľa alebo tejto zložky neodôvodňuje, aby bola osobitne vyjadrená v hmotnoprávnom základe rozhodnutia o podpise alebo uzavretí uvedenej dohody v mene Únie.
287
Okrem toho medzi kritériá umožňujúce identifikovať, či cieľ alebo zložka aktu má doplnkovú povahu alebo nie, patrí počet ustanovení, ktoré sú im venované vo vzťahu ku všetkým ustanoveniam tohto aktu, ako aj obsah a rozsah povinností stanovených v týchto ustanoveniach [pozri v tomto zmysle rozsudky z 11. júna 2014, Komisia/Rada, C‑377/12, EU:C:2014:1903, bod 56, ako aj zo 4. septembra 2018, Komisia/Rada (Dohoda s Kazachstanom), C‑244/17, EU:C:2018:662, body 44 a 45].
288
Použitie dvojakého právneho základu je však vylúčené, ak sú postupy, ktoré boli stanovené pre jeden alebo druhý z týchto základov, nezlučiteľné [stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017, EU:C:2017:592, bod 78].
289
V prejednávanej veci, pokiaľ ide o kontext aktu o uzavretí zamýšľanej dohody, ako je vymedzený v bode 282 tohto stanoviska, z odôvodnení 1 až 3 rozhodnutí o podpise 2017/865 a 2017/866 vyplýva, že Únia sa ako pozorovateľ zúčastnila spolu s členskými štátmi na rokovaniach o Istanbulskom dohovore, že tento dohovor je podľa jeho článku 75 otvorený na podpis Únie a vytvoril komplexný a mnohoaspektový právny rámec na ochranu žien pred všetkými formami násilia. V tejto súvislosti je spresnené, že tento dohovor:
–
má za účel predchádzanie násiliu na ženách a dievčatách, ako aj domácemu násiliu, ako aj jeho stíhanie a odstraňovanie,
–
sa vzťahuje na širokú škálu opatrení od zhromažďovania údajov a zvyšovania povedomia po právne opatrenia týkajúce sa kriminalizácie jednotlivých foriem násilia na ženách,
–
zahŕňa najmä opatrenia na ochranu obetí a poskytovanie podporných služieb,
–
venuje sa rozmeru rodovo motivovaného násilia v oblasti azylu a migrácie a
–
zavádza osobitný monitorovací mechanizmus, ktorým sa má zabezpečiť účinné vykonávanie jeho ustanovení zmluvnými stranami.
290
Túto analýzu potvrdzuje obsah Istanbulského dohovoru, ktorý je zhrnutý v bodoch 15 až 40 tohto stanoviska.
291
Pokiaľ ide o cieľ aktu uzavretia zamýšľanej dohody, v odôvodneniach 4 rozhodnutí o podpise 2017/865 a 2017/866 sa uvádza, že uzatvorenie Istanbulského dohovoru Úniou:
–
prispeje k dosahovaniu rovnosti medzi ženami a mužmi vo všetkých oblastiach, pričom táto rovnosť predstavuje jednu z kľúčových hodnôt a jeden z kľúčových cieľov Únie, ktoré má v súlade s článkami 2 a 3 ZEÚ, článkom 8 ZFEÚ a článkom 23 Charty základných práv dosiahnuť vo všetkých jej činnostiach, a
–
umožní Únii potvrdiť, že je odhodlaná bojovať proti násiliu na ženách tak na svojom území, ako aj v celosvetovom meradle, a posilniť jej terajšiu politickú činnosť a existujúci zásadný právny rámec v oblasti trestného práva procesného, ktorý je pre ženy a dievčatá osobitne relevantný.
292
Z odôvodnení 6 a 7 týchto rozhodnutí o podpise pritom vyplýva, že akt o uzavretí zamýšľanej dohody bude zameraný na dosiahnutie týchto prierezových cieľov len so zreteľom na ustanovenia Istanbulského dohovoru, ktoré zároveň patria do právomoci Únie a týkajú sa v prvom rade justičnej spolupráce v trestných veciach, ďalej azylu a zákazu vyhostenia alebo vrátenia (non‑refoulement) a napokon inštitúcií a verejnej správy Únie. Hoci sa články 1 uvedených rozhodnutí o podpise netýkajú tejto poslednej uvedenej časti o inštitúciách a verejnej správe Únie, Rada však v odpovedi na otázku Súdneho dvora spresnila, že stále počíta s tým, že akt o uzavretí tohto dohovoru sa uvedenej časti týkať bude.
293
Tento obmedzený cieľ aktu o uzavretí zamýšľanej dohody potvrdzuje hmotnoprávny základ uvedený tak v rozhodnutiach o podpise 2017/865 a 2017/866, a to článok 78 ods. 2, článok 82 ods. 2 a článok 83 ods. 1 ZFEÚ, ako aj v prvej otázke písm. a) žiadosti o stanovisko, ktorá uvádza tie isté ustanovenia, ako aj článok 84 ZFEÚ.
294
Z toho dôvodu treba zohľadniť ako východisko odôvodnenia v odpovedi na prvú otázku písm. a) žiadosti o stanovisko, že obsah aktu o uzavretí zamýšľanej dohody sa bude týkať ustanovení Istanbulského dohovoru, ktoré súvisia s justičnou spoluprácou v trestných veciach, azylom a zákazom vyhostenia alebo vrátenia (non‑refoulement) a povinnosťami inštitúcií a verejnej správy Únie v rozsahu, v akom tieto ustanovenia patria do právomoci Únie (ďalej len „časť Istanbulského dohovoru, ktorá tvorí predmet zamýšľanej dohody“).
295
Pokiaľ ide v prvom rade o justičnú spoluprácu v trestných veciach, treba po prvé pripomenúť, že články 44, 47 a 48 uvedené v kapitole V, články 49, 50 a 54 až 58 uvedené v kapitole VI a články 62 až 65 uvedené v kapitole VIII Istanbulského dohovoru, ako vyplýva najmä zo zhrnutia týchto kapitol uvedeného v bodoch 25 až 29, 33 a 34 tohto stanoviska, sa týkajú územnej právomoci v oblasti stíhania trestných činov upravených v tomto dohovore, zohľadnenia rozsudkov vydaných na území inej zmluvnej strany uvedeného dohovoru, zákazu konaní o alternatívnom riešení sporov, potreby vyšetrovania, účinného, rýchleho trestného stíhania a súdneho konania, v prípade potreby ex officio alebo ex parte a berúc pritom vždy do úvahy práva obete, ochrany, informovanosti, vhodných podporných služieb a právnej pomoci obetiam, prípustných dôkazov, práva obete byť vypočutý a ochrany svedkov, premlčania trestných činov, spolupráce v trestných veciach na účely predchádzania násiliu, boja proti násiliu a trestného stíhania všetkých foriem násilia, ochrany a poskytovania pomoci obetiam násilia, vyšetrovania alebo konania o trestných činoch, výkonu trestných rozsudkov, možnosti obetí trestného činu spáchaného na území inej zmluvnej strany Istanbulského dohovoru ako tej, kde majú pobyt, podať sťažnosť príslušným orgánom v štáte svojho pobytu, vzájomnej právnej pomoci v trestných veciach, vydávania alebo žiadosti o výkon trestných rozsudkov, zdieľania informácií, ktoré môžu napomôcť pri predchádzaní trestným činom alebo začatí, alebo vedení vyšetrovania, ako aj informácií, na základe ktorých sú dané rozumné dôvody domnievať sa, že osoba je v bezprostrednom nebezpečenstve ohrozenia niektorým z násilných činov a dodržania ochrany osobných údajov.
296
Ako sa teda domnievajú Parlament, Rada a Komisia, ako aj viaceré členské štáty, ktoré sú účastníkmi tohto konania, tieto ustanovenia vo veľkej miere spadajú do právomoci Únie uvedenej v článku 82 ods. 2 ZFEÚ, na základe ktorej môže Únia v rozsahu, v akom je to potrebné na uľahčenie vzájomného uznávania rozsudkov a iných súdnych rozhodnutí, ako aj policajnej a justičnej spolupráce v trestných veciach s cezhraničným rozmerom, stanoviť minimálne pravidlá týkajúce sa najmä prípustnosti dôkazov medzi členskými štátmi, práv jednotlivcov v trestnom konaní a práv obetí trestných činov. S prihliadnutím na počet a rozsah uvedených ustanovení tak treba dospieť k záveru, že článok 82 ods. 2 ZFEÚ by sa mal nachádzať medzi právnymi základmi aktu o uzavretí zamýšľanej dohody.
297
Po druhé články 7, 8, 10 a 11 uvedené v kapitole II, články 12 až 16 uvedené v kapitole III, články 18 až 28 uvedené v kapitole IV, články 51 až 53 uvedené v kapitole VI a články 62 a 63 uvedené v kapitole VIII Istanbulského dohovoru zaväzujú zmluvné strany tohto dohovoru, aby najmä implementovali celoštátnu, účinnú, komplexnú a koordinovanú politiku na predchádzanie všetkým formám násilia a na boj proti nemu; vyčlenili primerané finančné prostriedky a ľudské zdroje; určili oficiálne orgány zodpovedné za koordináciu, implementáciu, dohľad a vyhodnocovanie politiky; zhromažďovali štatistické údaje; podporovali výskum týkajúci sa hlavných príčin násilia a ich následkov, frekvencie ich výskytu a mieru odsúdení; podporovali zmeny s cieľom odstrániť všetky zvyklosti, ktoré sú založené na myšlienke podradenosti žien alebo na stereotypných roliach žien a mužov; predišli všetkým formám násilia v rámci rozsahu pôsobnosti uvedeného dohovoru; umiestnili špecifické potreby zraniteľných osôb a všetkých obetí do centra svojich opatrení; zabezpečili, aby kultúra, zvyk, náboženstvo, tradícia a takzvaná „česť“ neboli považované za ospravedlnenie akýchkoľvek násilných činov; uskutočnili programy zvyšujúce povedomie; vytvorili programy zamerané na vzdelávanie páchateľov domáceho násilia na účel osvojenia si nenásilného správania; prijali potrebné opatrenia na ochranu všetkých obetí pred akýmikoľvek ďalšími násilnými činmi, vrátane mechanizmov na efektívnu spoluprácu medzi všetkými relevantnými štátnymi orgánmi, dostačujúcich a včasných informácií o dostupných podporných službách a právnych opatreniach, právneho a psychologického poradenstva, finančnej pomoci, služieb zdravotnej starostlivosti a sociálnych služieb, informácií o mechanizmoch individuálnych/kolektívnych sťažností, dostatočného množstva vhodných, ľahko dostupných zariadení núdzového bývania, bezplatných telefónnych liniek pomoci, krízových centier pre obete znásilnenia alebo centier pomoci pre obete sexuálneho násilia, psychologicko‑sociálneho poradenstva adekvátneho veku detských svedkov násilia, ako aj potrebných opatrení na zabezpečenie toho, aby pravidlá ochrany dôverných informácií nepredstavovali prekážku ohlasovania príslušným orgánom, ak majú dôvod domnievať sa, že bol spáchaný závažný násilný čin alebo páchanie je možné očakávať; prijali preventívne operatívne opatrenia; posúdili riziko pre obete; prijali obmedzujúce a ochranné opatrenia; zabezpečili ochranu, informovanosť, vhodné podporné služby a právnu pomoc obetiam; zabezpečili spoluprácu v trestných veciach na účely predchádzania násiliu, boja proti násiliu a trestného stíhania všetkých foriem násilia, ochrany a poskytovania pomoci obetiam násilia, vyšetrovania alebo konania o trestných činoch, výkonu trestných rozsudkov; zaviedli zdieľanie informácií, ktoré môžu napomôcť pri predchádzaní trestným činom alebo začatí, alebo vedení vyšetrovania, ako aj informácií, na základe ktorých sú dané rozumné dôvody domnievať sa, že osoba je v bezprostrednom nebezpečenstve ohrozenia niektorým z násilných činov.
298
Takéto povinnosti patria, ako tvrdia najmä Parlament a Komisia, vo veľkej miere do oblasti predchádzania trestnej činnosti, pre ktorú článok 84 ZFEÚ priznáva Únii právomoc zaviesť opatrenia na presadzovanie a podporu činnosti členských štátov. S prihliadnutím na počet a rozsah ustanovení citovaných v predchádzajúcom bode, ktoré obsahujú, ako uviedol generálny advokát v bode 158 svojich návrhov, povinnosti, ktoré majú vo veľkej miere autonómny charakter vo vzťahu k tým, ktoré sú zhrnuté v bode 295 tohto stanoviska, treba konštatovať, že táto časť zamýšľanej dohody nie je čisto doplnková vo vzťahu k týmto posledným uvedeným povinnostiam a nemá „mimoriadne obmedzený“ rozsah. Z toho vyplýva, že článok 84 ZFEÚ by mal byť tiež uvedený medzi právnymi základmi aktu o uzavretí zamýšľanej dohody.
299
Po tretie články 33 až 43 uvedené v kapitole V Istanbulského dohovoru sa týkajú najmä záväzku zmluvných strán ustanoviť za trestné činy podliehajúce účinným, primeraným a odstrašujúcim sankciám najmä spáchanie, pokus, navádzanie a napomáhanie pri spáchaní narušenia duševnej integrity osoby prostredníctvom nátlaku alebo hrozieb; ohrozujúce konanie nasmerované voči inej osobe, ktoré v nej vyvoláva obavy o vlastnú bezpečnosť; činy fyzického násilia; činnosti sexuálneho charakteru s osobou bez jej súhlasu; prinútenie dospelej osoby alebo dieťaťa uzavrieť manželstvo; odstránenie, infibulácia alebo vykonanie akéhokoľvek iného zmrzačenia ženských pohlavných orgánov; umelé prerušenie tehotenstva ženy bez jej prechádzajúceho súhlasu; zákrok, ktorý ukončuje schopnosť prirodzenej reprodukcie ženy bez predchádzajúceho súhlasu ženy, ako aj akákoľvek forma nechceného verbálneho, neverbálneho alebo fyzického konania sexuálnej povahy narušujúceho dôstojnosť osoby najmä vytváraním zastrašujúceho, nepriateľského, ponižujúceho, zneucťujúceho alebo urážlivého prostredia.
300
V tejto súvislosti článok 83 ods. 1 ZFEÚ priznáva Únii právomoc stanoviť minimálne pravidlá týkajúce sa vymedzenia trestných činov a sankcií najmä v oblasti obchodovania s ľuďmi a sexuálneho zneužívania žien a detí.
301
Ako pritom tvrdila najmä Komisia a ako v podstate uviedol generálny advokát v bode 155 svojich návrhov, prekrývanie povinností uvedených v Istanbulskom dohovore, ako sú uvedené v bode 299 tohto stanoviska, na jednej strane a priestor, ktorý dáva článok 83 ods. 1 ZFEÚ Únii na druhej strane, je tak obmedzený, že treba vychádzať z toho, že povinnosti, ktoré obsahuje táto časť uvedeného dohovoru, patriace do tohto priestoru, majú pre Úniu „mimoriadne obmedzený“ rozsah a že toto ustanovenie by preto nemalo byť uvedené medzi právnymi základmi aktu, ktorým sa uzatvára zamýšľaná dohoda.
302
V druhom rade, pokiaľ ide o azyl a zákaz vyhostenia alebo vrátenia (non‑refoulement) uvedené v kapitole VII Istanbulského dohovoru, zo zhrnutia článkov 59 až 61 tohto dohovoru uvedeného v bodoch 30 až 32 tohto stanoviska vyplýva, že tieto ustanovenia v podstate stanovujú záväzky týkajúce sa poskytnutia samostatného a obnoviteľného povolenia na pobyt, opätovného získania pobytového statusu, o ktorý prišli v dôsledku manželstva z donútenia, zastavenia konania o vyhostení, priznania doplnkovej ochrany, uplatnenia rodovo citlivej interpretácie všetkých oblastí upravených Dohovorom o právnom postavení utečencov, podpísaným v Ženeve 28. júla 1951 (Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 189, s. 150) na účely priznania postavenia utečenca, a zákazu vyhostenia alebo vrátenia (non‑refoulement) za určitých okolností.
303
Medzi účastníkmi tohto konania je tak nesporné, že takéto záväzky spadajú do pôsobnosti článku 78 ods. 2 ZFEÚ.
304
Ako pritom uviedol generálny advokát v bodoch 160 až 162 svojich návrhov, hoci Istanbulský dohovor obsahuje len tri články týkajúce sa oblastí uvedených v bode 302 tohto stanoviska, tieto články však tvoria osobitnú kapitolu tohto dohovoru a stanovujú presné a podstatné záväzky, ktoré v prípade potreby vyžadujú prispôsobenie právnej úpravy zmluvných strán uvedeného dohovoru v týchto oblastiach. Za týchto podmienok nemožno túto časť považovať za doplnkovú alebo s „mimoriadne obmedzeným“ rozsahom v zmysle judikatúry citovanej v bodoch 285 a 286 tohto stanoviska, takže článok 78 ods. 2 ZFEÚ by mal byť uvedený medzi právnymi základmi aktu o uzavretí tejto zamýšľanej dohody.
305
V treťom rade je po prvé nesporné, že značná časť záväzkov týkajúcich sa prijatia preventívnych opatrení zavedených článkami 7, 8, 10 a 11 uvedenými v kapitole II, článkami 12 až 16 uvedenými v kapitole III, článkami 18 až 28 uvedenými v kapitole IV, článkami 51 až 53 uvedenými v kapitole VI a článkami 62 a 63 uvedenými v kapitole VIII Istanbulského dohovoru, tak ako sú zhrnuté bode 297 tohto stanoviska, sa v podstate ukladá Únii tak vo vzťahu k zamestnancom jej administratívy, ako aj vo vzťahu k verejnosti, ktorá sa pohybuje v priestoroch a budovách jej inštitúcií, orgánov alebo úradov a agentúr. Je to tak ďalej aj v prípade viacerých záväzkov vyplývajúcich z článkov 49, 50 a 56 uvedených v kapitole VI, ako aj z článkov 63 až 65 uvedených v kapitole VIII tohto dohovoru, tak ako sú zhrnuté v bode 295 tohto stanoviska. Napokon sa zdá, že Únii, pokiaľ ide osobitne o jej verejnú správu, môžu byť uložené dodatočné záväzky, ako sú stanovené v článku 30 uvedeného dohovoru, týkajúce sa vyplatenia primeraného odškodnenia obetiam násilia.
306
Ako v podstate zamýšľala Rada v odôvodneniach 7 rozhodnutí o podpise 2017/865 a 2017/866, takéto záväzky patria do pôsobnosti článku 336 ZFEÚ.
307
Ako pritom uviedol generálny advokát v bode 164 svojich návrhov, na rozdiel od oblastí, na ktoré sa vzťahuje článok 82 ods. 2 ZFEÚ a článok 84 ZFEÚ, pokiaľ ide o jej verejnú správu, by sa Únia nemala obmedziť na prijatie minimálnych požiadaviek alebo podporných opatrení, ale mala by sama zabezpečiť, aby boli v celom rozsahu splnené záväzky opísané v bode 305 tohto stanoviska.
308
Z toho vyplýva, že vzhľadom na počet dotknutých ustanovení a rozsah záväzkov, ktoré by v tejto súvislosti Únia prijala voči svojej verejnej správe, a vzhľadom na obmedzený počet oblastí, na ktoré sa vzťahuje zamýšľaná dohoda, táto zložka zamýšľanej dohody nie je čisto doplnková, ani nemá „mimoriadne obmedzený“ rozsah a že článok 336 ZFEÚ by mal byť preto uvedený medzi právnymi základmi aktu o uzavretí tejto dohody.
309
Vo štvrtom rade, pokiaľ ide o záväzky uložené Únii, ktoré vyplývajú z článkov 66 až 70 uvedených v kapitole IX a z článku 74 uvedeného v kapitole XII Istanbulského dohovoru, týkajúce sa monitorovacieho mechanizmu a urovnávania sporov, stačí pripomenúť, že právomoc Únie dohodnúť medzinárodné záväzky zahŕňa právomoc doplniť tieto záväzky inštitucionálnymi ustanoveniami. Prítomnosť takýchto ustanovení v dohode nemá vplyv na právomoc uzavrieť túto dohodu. Tieto ustanovenia majú totiž pomocný charakter, a teda patria do tej istej právomoci ako hmotnoprávne ustanovenia, ktoré dopĺňajú [pozri v tomto zmysle stanovisko 2/15 (Dohoda o voľnom obchode so Singapurom) zo 16. mája 2017, EU:C:2017:376, body 276 a citovanú judikatúru].
310
Treba tiež spresniť, rovnako ako uviedol generálny advokát v bode 165 svojich návrhov, že kumulácia vhodných právnych základov identifikovaných v tomto stanovisku nie je v rozpore s judikatúrou pripomenutou v bode 288 tohto stanoviska, keďže postup prijímania rozhodnutia o uzavretí zamýšľanej dohody je podľa článku 218 ZFEÚ rovnaký pre všetky tieto právne základy, ktoré z interného hľadiska stanovujú uplatnenie riadneho legislatívneho postupu.
311
S prihliadnutím na všetky predchádzajúce úvahy treba na prvú otázku písm. a) žiadosti o stanovisko odpovedať tak, že vhodný hmotnoprávny základ na prijatie aktu Rady o uzavretí časti Istanbulského dohovoru Úniou, ktorá je predmetom zamýšľanej dohody v zmysle článku 218 ods. 11 ZFEÚ, sa skladá z článku 78 ods. 2, článku 82 ods. 2, ako aj z článkov 84 a 336 ZFEÚ.
D.
O rozdelení aktu o uzavretí Istanbulského dohovoru na dve rôzne rozhodnutia
312
S prihliadnutím na konštatovania uvedené v bodoch 228 a 294 tohto stanoviska treba konštatovať, že Parlament sa prvou otázkou písm. b) žiadosti o stanovisko v podstate pýta, či je potrebné alebo možné rozdeliť akt o uzavretí časti Istanbulského dohovoru Úniou, ktorá je predmetom zamýšľanej dohody, na dve rôzne rozhodnutia.
313
Ako vyplýva zo žiadosti o stanovisko a z pripomienok predložených Súdnemu dvoru, táto otázka, pokiaľ ide o Írsko, súvisí s uplatniteľnosťou protokolu č. 21, z dôvodu identifikácie, okrem iného, článku 78 ods. 2, článku 82 ods. 2 a článku 84 ZFEÚ uvedených v tretej časti hlavy V Zmluvy o FEÚ ako vhodných právnych základov na uzavretie uvedenej dohody. Okrem toho, hoci Bulharská republika poukázala na prípadnú relevantnosť protokolu č. 22 pre uvedenú otázku, Rada uviedla, že uplatnenie tohto protokolu v prejednávanej veci nespôsobilo nijaké osobitné ťažkosti.
314
Pokiaľ ide o protokol č. 21, z rozhodnutí o podpise 2017/865 a 2017/866 totiž vyplýva, že Írsko sa na základe tohto protokolu nemalo v úmysle zúčastniť na uzavretí časti Istanbulského dohovoru týkajúcej sa azylu a zákazu vyhostenia alebo vrátenia (non‑refoulement) Úniou, pričom sa zároveň zúčastnilo na uzavretí ostatných častí tohto dohovoru.
315
Ako vyplýva z odôvodnenia 10 rozhodnutia o podpise 2017/865 a z argumentácie Írska a Rady, toto rozlišovanie medzi rôznymi časťami Istanbulského dohovoru sa zakladá na skutočnosti, že Írsko je viazané smernicami 2011/36 a 2011/93, zatiaľ čo v prípade smerníc 2011/95 a 2013/32 viazané nie je.
316
V tejto súvislosti treba uviesť, že v súlade s článkom 1 protokolu č. 21 sa Írsko „[nepodieľa] na prijímaní navrhovaných opatrení Radou podľa tretej časti hlavy V Zmluvy o [FEÚ]“.
317
Podľa článku 2 tohto protokolu „nebude žiadne z ustanovení tretej časti hlavy V Zmluvy o [FEÚ], žiadne opatrenie prijaté podľa tejto hlavy, žiadne ustanovenie akejkoľvek medzinárodnej dohody uzatvorenej Úniou podľa [uvedenej] hlavy, a žiadne rozhodnutie Súdneho dvora [Európskej únie] o výklade akéhokoľvek takého ustanovenia alebo opatrenia, záväzné alebo uplatniteľné pre“ Írsko a žiadne takéto „ustanovenie, opatrenie alebo rozhodnutie neovplyvní žiadnym spôsobom právomoci, práva a záväzky“ tohto členského štátu. Navyše uvedené ustanovenia, opatrenia alebo rozhodnutia „[neovplyvnia] žiadnym spôsobom acquis communautaire ani acquis Únie, ani nebudú [tvoriť] súčasť práva Únie tak, ako sa uplatňujú“ na uvedený členský štát.
318
V súlade s článkom 3 uvedeného protokolu však Írsko „môž[e] upovedomiť…, že si žel[á] podieľať sa na prijatí alebo uplatňovaní akéhokoľvek navrhovaného opatrenia, následne po čom má [členský] štát právo tak urobiť“.
319
Podľa článku 4 protokolu č. 21 „Írsko môž[e] kedykoľvek po prijatí opatrenia Radou podľa tretej časti hlavy V Zmluvy o [FUE] oznámiť… svoj zámer prijať [uvedené – neoficiálny preklad] opatrenie“.
320
Článok 4a ods. 1 protokolu č. 21 spresňuje, že jeho ustanovenia „sa v prípade… Írska vzťahujú tiež na opatrenia navrhnuté alebo prijaté podľa tretej časti hlavy V Zmluvy o [FEÚ], ktorými sa menia a dopĺňajú existujúce opatrenia, ktorými [je] viazané“.
321
Ako pritom uviedol generálny advokát v bodoch 186 až 189 svojich návrhov, z článkov 1 až 4a protokolu č. 21 vyplýva, že sa nemožno domnievať, že účasť Írska na smerniciach 2011/36 a 2011/93 automaticky znamená, že tento členský štát je povinný zúčastniť sa na uzavretí zodpovedajúcej časti Istanbulského dohovoru Úniou. S výhradou postupu stanoveného v článku 4a ods. 2 tohto protokolu, ktorého uplatnenie sa v tomto konaní nepredpokladá, totiž tieto ustanovenia jednoznačne spresňujú, že pokiaľ Írsko neoznámi svoje želanie podieľať sa na prijatí a uplatňovaní navrhovaného opatrenia, nepodieľa sa ani na pôvodných opatreniach podľa tretej časti hlavy V Zmluvy o FEÚ, ani na opatreniach, ktoré patria do tej istej hlavy a menia existujúce opatrenie, ktorými je viazané.
322
Tento výklad je podporený systematickým výkladom protokolu č. 21, z ktorého vyplýva, že jeho článok 2 nemožno vykladať ani uplatňovať nezávisle od článku 1 tohto protokolu. Pravidlo stanovené v uvedenom článku 2, podľa ktorého v dôsledku tohto článku 1 a v závislosti na článkoch 3, 4 a 6 uvedeného protokolu nie sú opatrenia, ustanovenia a rozhodnutia, ktoré sú v ňom uvedené, pre Írsko záväzné, je totiž vnútorne spojené s pravidlom stanoveným v uvedenom článku 1, podľa ktorého sa tento členský štát nepodieľa na prijímaní opatrení podľa tretej časti hlavy V Zmluvy o FEÚ, takže tieto dve pravidlá nemožno chápať oddelene [pozri analogicky stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017, EU:C:2017:592, body 115 až 116].
323
Bolo by teda v rozpore s cieľom sledovaným protokolom č. 21, ak by sa Írsku umožnilo podieľať sa na prijímaní aktu Únie bez toho, aby bol tento akt pre Írsko záväzný, ako aj pripustiť, že by bol tento členský štát takým aktom viazaný bez toho, aby sa podieľal na jeho prijatí [pozri v tomto zmysle a analogicky stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017, EU:C:2017:592, bod 116].
324
Súdny dvor tiež spresnil, že protokol č. 21 nemôže mať nijaký vplyv, pokiaľ ide o otázku vhodného právneho základu na účely prijatia dotknutého rozhodnutia [stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017, EU:C:2017:592, bod 108].
325
Pravidlo stanovené judikatúrou Súdneho dvora, podľa ktorého hmotnoprávny základ aktu určuje postupy, ktoré treba dodržať na účely jeho prijatia, treba totiž použiť nielen na postupy stanovené na prijatie vnútorného aktu, ale aj na postupy uplatniteľné na uzatváranie medzinárodných dohôd (rozsudok z 24. júna 2014, Parlament/Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, bod 57).
326
V dôsledku toho vhodné právne základy na uzavretie zamýšľanej dohody určujú uplatniteľnosť článku 1 protokolu č. 21 a podľa tohto ustanovenia účasť alebo neúčasť Írska na prijímaní aktu o uzavretí tejto dohody určuje zas podľa článku 2 tohto protokolu to, či tento akt o uzavretí má alebo nemá zaväzovať tento členský štát, a teda či sa ustanovenia Istanbulského dohovoru, ktoré sú predmetom zamýšľanej dohody, budú voči nemu uplatňovať.
327
Tieto vnútorné prepojenia medzi článkami 1 a 2 protokolu č. 21 a okolnosť, že žiadne z ustanovení tohto protokolu nepredpokladá čiastočnú účasť na opatrení, vylučujú selektívnu účasť na tom istom opatrení uvedenom v týchto článkoch. Toto konštatovanie potvrdzuje znenie článku 3 uvedeného protokolu, ktorý upravuje len možnosť Írska oznámiť svoje želanie podieľať sa na prijatí a uplatňovaní „navrhovaného opatrenia“.
328
Z toho vyplýva, že protokol č. 21 neoprávňuje rozdeliť akt o uzatvorení zamýšľanej dohody na dve rozhodnutia s cieľom umožniť Írsku zúčastniť sa na prijatí jedného, ale nie druhého z dvoch rozhodnutí, hoci, ako v prípade rozhodnutí o podpise 2017/865 a 2017/866, by sa každé z rozhodnutí o uzavretí týkalo opatrení, ktoré patria do tretej časti hlavy V Zmluvy o FEÚ, a preto do pôsobnosti tohto protokolu.
329
Takéto rozdelenie na dve alebo viacero rozhodnutí aktu o uzavretí zamýšľanej dohody by mohlo byť navyše v rozpore tak s judikatúrou pripomenutou v bodoch 285 až 287 tohto stanoviska, ako aj s článkom 13 ods. 2 ZEÚ, podľa ktorých musia inštitúcie konať najmä v súlade s postupmi, podmienkami a cieľmi stanovenými v Zmluvách, ako aj s judikatúrou pripomenutou v bode 232 tohto stanoviska, podľa ktorej sú pravidlá tvorby vôle inštitúcií Únie stanovené Zmluvami a členské štáty ani samotné inštitúcie nimi nemôžu disponovať.
330
To znamená, ako uviedol generálny advokát v bode 182 svojich návrhov, ak sa preukáže, že akt o uzavretí medzinárodnej dohody sleduje viacero cieľov alebo zahrnuje viaceré zložky, ktoré sú neoddeliteľne spojené, a to bez toho, aby jeden cieľ alebo jedna zložka boli doplňujúcimi oproti ostatným, takže na uvedený akt sú uplatniteľné rôzne právne základy, odlišnosť pravidiel hlasovania v Rade môže viesť k nezlučiteľnosti týchto právnych základov [pozri v tomto zmysle stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017, EU:C:2017:592, bod 109].
331
V takom prípade sa pritom môže ukázať ako nevyhnutné prijať dve alebo viaceré rozhodnutia na účely prijatia aktu o uzavretí zamýšľanej medzinárodnej dohody [pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. septembra 2021, Komisia/Rada (Dohoda s Arménskom), C‑180/20, EU:C:2021:658, bod 40].
332
Z toho vyplýva, že môžu nastať situácie, keď je objektívne potrebné rozdeliť akt o uzavretí zamýšľanej dohody na dve alebo viacero rozhodnutí.
333
Môže to tak byť najmä v prípade, ak účelom takého rozdelenia je zohľadnenie okolnosti, že Írsko sa nepodieľa na opatreniach plánovaných v rámci uzavretia medzinárodnej dohody, ktoré patria do pôsobnosti protokolu č. 21, zatiaľ čo iné opatrenia plánované v rámci tohto uzavretia do tejto pôsobnosti nepatria.
334
Môže to tak byť tiež v prípade, ak účelom takého rozdelenia je zohľadnenie okolnosti, že Dánske kráľovstvo sa nepodieľa na opatreniach plánovaných v rámci uzavretia medzinárodnej dohody, ktoré patria do pôsobnosti protokolu č. 22, zatiaľ čo iné opatrenia plánované v rámci tohto uzavretia do tejto pôsobnosti nepatria.
335
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že cieľom protokolu č. 21 je, ako vyplýva z tretieho až piateho odseku jeho preambuly, založiť právny rámec umožňujúci členským štátom, aby pokračovali v rozvíjaní ich spolupráce v oblasti priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti tým, že bez účasti Dánskeho kráľovstva budú prijímať opatrenia, ktoré nie sú pre tento členský štát záväzné, pričom sa tomuto členskému štátu poskytuje možnosť, aby sa zúčastňoval na prijímaní opatrení v tejto oblasti a bol nimi viazaný za podmienok stanovených v článku 8 uvedeného protokolu. Na tento účel článok 1 prvý odsek protokolu č. 22 stanovuje, že Dánske kráľovstvo sa nepodieľa na prijímaní navrhovaných opatrení Radou podľa tretej časti hlavy V Zmluvy o FEÚ, keďže článok 2 tohto protokolu stanovuje, že takéto opatrenia nie sú pre Dánske kráľovstvo záväzné [pozri v tomto zmysle stanovisko 1/15 (Dohoda o PNR medzi EÚ a Kanadou) z 26. júla 2017, EU:C:2017:592, body 111 a 112].
336
V prejednávanej veci z odpovede na prvú otázku písm. a) vyplýva, že medzi zložkami hmotnoprávneho základu aktu o uzavretí zamýšľanej dohody sa nachádza článok 336 ZFEÚ, ktorý nepatrí ani do tretej časti hlavy V Zmluvy o FEÚ, a tým ani do pôsobnosti protokolov č. 21 a č. 22. Za týchto podmienok možno konštatovať objektívnu potrebu rozdeliť akt o uzavretí tejto dohody s cieľom zohľadniť okolnosť, že Írsko alebo Dánske kráľovstvo sa na tomto uzavretí nezúčastňujú v rozsahu, v akom zahŕňa výkon vonkajších právomocí vyplývajúcich z článku 78 ods. 2 ZFEÚ, článku 82 ods. 2 ZFEÚ a článku 84 ZFEÚ Úniou.
337
V dôsledku toho treba na prvú otázku písm. b) žiadosti o stanovisko odpovedať tak, že protokoly č. 21 a č. 22 odôvodňujú rozdelenie aktu Rady o uzavretí časti Istanbulského dohovoru, ktorá je predmetom zamýšľanej dohody, na dve rôzne rozhodnutia Úniou len v rozsahu, v akom je účelom takého rozdelenia zohľadnenie okolnosti, že Írsko alebo Dánske kráľovstvo sa nezúčastňujú na opatreniach prijatých na základe uzavretia tejto dohody a patriacich do pôsobnosti týchto protokolov, plánovaných ako celok.
VII. Odpoveď na žiadosť o stanovisko
338
Zo všetkých predchádzajúcich úvah vyplýva, že:
–
pod podmienkou, že vždy budú v celom rozsahu dodržané požiadavky stanovené v článku 218 ods. 2, 6 a 8 ZFEÚ, Zmluvy nezakazujú Rade konajúcej v súlade s jej rokovacím poriadkom pred prijatím rozhodnutia o uzavretí Istanbulského dohovoru Úniou vyčkať na „spoločnú dohodu“ členských štátov, že budú viazané týmto dohovorom v jeho oblastiach, ktoré patria do ich právomocí. Zakazujú jej však pridať ďalšiu fázu k postupu uzavretia stanovenému v tomto článku tým, že prijatie rozhodnutia o uzavretí uvedeného dohovoru podmieni predchádzajúcim konštatovaním takejto „spoločnej dohody“,
–
vhodný hmotnoprávny základ na prijatie aktu Rady o uzavretí časti Istanbulského dohovoru Úniou, ktorá je predmetom zamýšľanej dohody v zmysle článku 218 ods. 11 ZFEÚ, sa skladá z článku 78 ods. 2, článku 82 ods. 2, ako aj z článkov 84 a 336 ZFEÚ,
–
protokoly č. 21 a č. 22 odôvodňujú rozdelenie aktu Rady o uzavretí časti Istanbulského dohovoru, ktorá je predmetom zamýšľanej dohody, na dve rôzne rozhodnutia Úniou len v rozsahu, v akom je účelom takého rozdelenia zohľadnenie okolnosti, že Írsko alebo Dánske kráľovstvo sa nezúčastňujú na opatreniach prijatých na základe uzavretia tejto dohody a patriacich do pôsobnosti týchto protokolov, plánovaných ako celok.
Súdny dvor (veľká komora) preto vydal toto stanovisko:
1.
Pod podmienkou, že vždy budú v celom rozsahu dodržané požiadavky stanovené v článku 218 ods. 2, 6 a 8 ZFEÚ, Zmluvy nezakazujú Rade Európskej únie konajúcej v súlade s jej rokovacím poriadkom pred prijatím rozhodnutia o uzavretí Dohovoru o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu (Istanbulský dohovor) Európskou úniou vyčkať na „spoločnú dohodu“ členských štátov, že budú viazané týmto dohovorom v jeho oblastiach, ktoré patria do ich právomocí. Zakazujú jej však pridať ďalšiu fázu k postupu uzavretia stanovenému v tomto článku tým, že prijatie rozhodnutia o uzavretí uvedeného dohovoru podmieni predchádzajúcim konštatovaním takejto „spoločnej dohody“.
2.
Vhodný hmotnoprávny základ na prijatie aktu Rady o uzavretí časti Istanbulského dohovoru Úniou, ktorá je predmetom zamýšľanej dohody v zmysle článku 218 ods. 11 ZFEÚ, sa skladá z článku 78 ods. 2, článku 82 ods. 2, ako aj z článkov 84 a 336 ZFEÚ.
3.
Protokol (č. 21) o postavení Spojeného kráľovstva a Írska s ohľadom na priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a k Zmluve o FEÚ a Protokol (č. 22) o postavení Dánska, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a k Zmluve o FEÚ, odôvodňujú rozdelenie aktu Rady o uzavretí časti Istanbulského dohovoru, ktorá je predmetom zamýšľanej dohody, na dve rôzne rozhodnutia Úniou len v rozsahu, v akom je účelom takého rozdelenia zohľadnenie okolnosti, že Írsko alebo Dánske kráľovstvo sa nezúčastňujú na opatreniach prijatých na základe uzavretia tejto dohody a patriacich do pôsobnosti týchto protokolov, plánovaných ako celok.
Lenaerts
Silva de Lapuerta
Arabadžiev
Prechal
Vilaras
Ilešič
Bay Larsen
Kumin
Wahl
von Danwitz
Biltgen
Jürimäe
Rossi
Jarukaitis
Jääskinen
Stanovisko bolo vyhlásené na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 6. októbra 2021.
Tajomník
A. Calot Escobar
Predseda
K. Lenaerts