62023CC0632
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ATHANASIOSA RANTOSA
od 27. ožujka 2025. (
1
)
Predmet C‑632/23
Europska komisija
protiv
Republike Bugarske
„Povreda obveze države članice – Državne potpore – Potpora koja je proglašena nezakonitom i nespojivom s unutarnjim tržištem – Članak 108. stavak 2. drugi podstavak UFEU‑a – Odluka (EU) 2015/456 – Državne potpore dodijeljene prilikom zamjena šumskih zemljišta – Obveza povrata – Obveza obavještavanja – Neizvršenje u određenom roku – Imenovanje neovisnog stručnjaka radi utvrđivanja iznosa potpore koje treba vratiti – Nepostojanje neovisnosti tog stručnjaka”
I. Uvod
1.
Ovom tužbom zbog povrede obveze, podnesenom na temelju članka 108. stavka 2. drugog podstavka UFEU‑a, Europska komisija zahtijeva od Suda da utvrdi da je Republika Bugarska, time što nije u propisanom roku poduzela sve mjere potrebne za izvršenje Odluke Komisije (EU) 2015/456 o programima državnih potpora koje primjenjuje Republika Bugarska u kontekstu zamjena šumskog zemljišta (
2
), povrijedila obveze koje ima na temelju članka 288. četvrtog stavka UFEU‑a kao i članaka 4. do 6. te odluke.
2.
Konkretnije, Komisija stavlja Republici Bugarskoj na teret da nije u roku od dvanaest mjeseci nakon datuma dostave Odluke 2015/456, to jest prije 5. rujna 2015., poduzela sve potrebne mjere kako bi, s jedne strane, povratila sve državne potpore koje su dodijeljene poduzetnicima u okviru zamjene šumskog zemljišta u javnom vlasništvu za šumsko zemljište u privatnom vlasništvu tijekom razdoblja od 1. siječnja 2007. do 27. siječnja 2009., a koje su tom odlukom proglašene nezakonitima i nespojivima s unutarnjim tržištem te, s druge strane, ispuni svoje obveze obavještavanja prema Komisiji.
3.
U prilog svojoj tužbi Komisija ističe tri prigovora koji se djelomično podudaraju i od kojih se prvi temelji na neprovedbi Odluke 2015/456 u određenom roku, drugi na vrlo ograničenom rezultatu u pogledu povrata potpore o kojoj je riječ i treći na nepostojanju okolnosti koje upućuju na apsolutnu nemogućnost izvršenja te odluke.
4.
U skladu sa zahtjevom Suda ovo će se mišljenje usredotočiti na analizu prvog dijela drugog prigovora Komisije koji se u biti sastoji od triju argumenata u pogledu Republike Bugarske od kojih se prvi temelji na navodno neopravdanoj odluci te države članice da angažira neovisnog stručnjaka za procjenu tržišnih cijena zamijenjenih čestica kako bi se odredili iznosi potpore koje treba vratiti na temelju uvodne izjave 176. Odluke 2015/456, drugi na navodnom nepostojanju neovisnosti imenovanog stručnjaka i treći na navodnoj povredi obveze lojalne suradnje zbog neotkrivanja Komisiji informacije prema kojoj je imenovani stručnjak bio javno poduzeće.
II. Pravni okvir
A.
Uredba (EZ) br. 659/1999
5.
Uredba (EZ) br. 659/1999 utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu članka [108. UFEU‑a] (
3
), koja je zamijenjena Uredbom (EU) 2015/1589 (
4
), ostaje primjenjiva na ovaj spor uzimajući u obzir datum nastanka činjenica u ovom slučaju.
6.
U uvodnoj izjavi 13. Uredbe br. 659/1999 bilo je navedeno:
„Budući da je potrebno u slučaju nezakonitih potpora koje nisu u skladu s načelima zajedničkog tržišta, ponovno uspostaviti djelotvorno tržišno natjecanje; budući da je u tu svrhu potrebno da se bez odgađanja izvrši povrat potpore, uključujući kamate; budući da je prikladno da se povrat sredstava potpore izvrši u skladu s postupcima utvrđenim nacionalnim pravom; budući da primjena tih postupaka ne smije onemogućiti neposredno i stvarno izvršenje odluke Komisije, te tako otežati ponovnu uspostavu djelotvornog tržišnog natjecanja; budući da zbog postizanja tog cilja države članice moraju poduzeti sve potrebne mjere kojima se osigurava djelotvornost odluke Komisije.”
7.
Članak 14. te uredbe, naslovljen „Povrat potpore”, određivao je u svojem stavku 3.:
„Ne dovodeći u pitanje bilo koju odluku Suda […] donesenu u skladu s člankom [278. UFEU‑a], povrat potpore izvršava se bez odgađanja i u skladu s postupcima predviđenim nacionalnim pravom dotične države članice, pod uvjetom da isti omogućavaju neposredno i stvarno izvršenje odluke Komisije. U tu svrhu i u slučaju pokretanja postupka pred domaćim sudom, dotična država članica poduzima sve neophodne korake koji joj stoje na raspolaganju u okviru njezinog pravnog sustava, uključujući i privremene mjere, i ne dovodeći pri tom u pitanje pravo [Unije].”
8.
Članak 23. navedene uredbe, naslovljen „Nepridržavanje odluka i presuda”, određuje u svojem stavku 1.:
„U slučaju kada se dotična država članica ne pridržava uvjetne ili negativne odluke, a posebno u slučajevima iz članka 14., Komisija može izravno uputiti predmet Sudu […] u skladu s člankom [108.] stavkom 2. [UFEU‑a].”
B.
Odluka 2015/456
9.
U skladu s uvodnim izjavama 44., 118. do 121., 146. i 172. do 177. Odluke 2015/456:
„(44)
Komisija je također u svojoj odluci o pokretanju postupka iznijela svoje preliminarno stajalište o tome kako bi trebalo kvantificirati prednost nastalu iz spornih transakcija zamjene, ako se utvrdi da se tim zamjenama dodjeljuje državna potpora:
i.
razlika između stvarne tržišne cijene šumske čestice 1 u privatnom vlasništvu i administrativne cijene za česticu 1 utvrđene u skladu s uputama iz Uredbe o osnovnim cijenama;
ii.
razlika između stvarne tržišne cijene šumske čestice 2 u javnom vlasništvu i administrativne cijene za česticu 2 utvrđene u skladu s uputama iz Uredbe o osnovnim cijenama.
Iznos državne potpore uključene u transakcije zamjene tada bi bio jednak vrijednosti ii. umanjenoj za vrijednost i.
Bilo kakva novčana naknada do koje je došlo uslijed razlike između administrativnih cijena dviju čestica koje su predmet transakcije zamjene koju je jedna strana platila drugoj također će se uzeti u obzir prilikom računanja elementa potencijalne državne potpore u transakciji.
[…]
(118)
U kasnijim podnescima, kao odgovor na zahtjeve za podacima, bugarska nadležna tijela dostavila su tržišne cijene – i za šumsko zemljište u privatnom vlasništvu i za šumsko zemljište u javnom vlasništvu – za sve vrste transakcija zamjene koje su provedene tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji […].
(119)
Međutim, u svom podnesku od 19. studenoga 2013. […], bugarska nadležna tijela navela su da je bilo određenih problema u pogledu pouzdanosti podataka koje su dostavili. Osobito za potrebe formule iz uvodne izjave 44., bugarska nadležna tijela dostavila su poštene tržišne cijene za 82 čestice iz spornih transakcija zamjene […]. Za preostale čestice dostavili su tržišne vrijednosti na temelju najboljeg pokušaja, navodeći da one ne predstavljaju nužno poštene tržišne vrijednosti. Za preostale predmetne čestice u javnom vlasništvu, bugarska nadležna tijela objasnila su da su cijene koje su navela kao tržišne cijene bile zapravo srednje vrijednosti cijena za različite vrste transakcija sa šumskim zemljištem. Stoga ne predstavljaju nužno poštenu tržišnu vrijednost jer nisu jednake prosječnim cijenama potpuno analognih transakcija.
(120)
Slično tome, za preostale čestice u privatnom vlasništvu čiju vrijednost još nije procijenio neovisni stručnjak, bugarska nadležna tijela navela su da su u nekim slučajevima cijene koje su navedene u ispravama o prodaji, a koje su tijela upotrebljavala kao zamjenu za dostavljene tržišne vrijednosti tih čestica, bile blizu ili jednake takozvanim poreznim vrijednostima. Porezna vrijednost čestice nije njezina tržišna vrijednost nego najmanja cijena koja se mora platiti u transakcijama s nekretninama, što znači da bi tržišna vrijednost predmetne čestice u načelu bila veća.
(121)
Bez obzira na gore navedeno, bugarska nadležna tijela naglasila su da su podaci koje su dostavili o tržišnim cijenama najbolje procjene koje mogu dobiti s obzirom da: i. u Bugarskoj nema specifičnih pravila za određivanje tržišnih cijena za šumske čestice putem procjene, ii. bi trebalo puno vremena da neovisni stručni procjenitelj provede procjenu o tome kolike bi bile tržišne cijene predmetnih čestica u trenutku zamjene i iii. s obzirom na to da bi takva procjena bila vrlo skupa. Pored toga, bugarska nadležna tijela navela su da su cijene koje su dostavila u svakom slučaju bliže poštenim tržišnim cijenama nego administrativnim cijenama. Pored toga, bugarska nadležna tijela navela su da su cijene koje su dostavila u svakom slučaju bliže poštenim tržišnim cijenama nego administrativnim cijenama.
[…]
(146)
Bugarska nadležna tijela ukazala su na neke probleme u pogledu pouzdanosti podataka o tržišnim cijenama koje su mogli dostaviti […]. Međutim, istodobno su uputila na to da podaci koje su dostavila sadržavaju najbolje procjene tržišnih cijena […]. Komisija smatra da su ti podaci dovoljno pouzdane procjene stvarne (tj. ‚poštene’) tržišne vrijednosti predmetnih čestica.
[…]
(172)
Komisija po zakonu nije obvezna utvrditi točan iznos koji se mora vratiti, osobito onda kada nema potrebne podatke da bi to učinila. Umjesto toga, dovoljno je da se u odluci Komisije navedu podaci koji državi članici omogućuju da bez previše teškoća odredi iznos koji korisnici trebaju vratiti […]
(173)
[…] Komisija smatra da bi država članica kao početnu točku za određivanje iznosa potpore koja nije spojiva s unutarnjim tržištem i koju svaki korisnik mora vratiti trebala upotrebljavati sljedeću metodologiju:
i.
odrediti razliku između stvarne tržišne cijene čestice šumskog zemljišta u privatnom vlasništvu i administrativne cijene za tu česticu utvrđene u skladu s uputama iz Uredbe o osnovnim cijenama; i
ii.
odrediti razliku između stvarne tržišne cijene čestice šumskog zemljišta u javnom vlasništvu i administrativne cijene za tu česticu utvrđene u skladu s uputama iz Uredbe o osnovnim cijenama.
Početni iznos državne potpore koja je primljena kao posljedica transakcija zamjene jednaka je vrijednosti ii. umanjenoj za vrijednost i.
Trebalo bi napraviti ispravak tog početnog iznosa u onim slučajevima kada je čestica zemljišta u javnom vlasništvu više administrativne vrijednosti zamijenjena za česticu zemljišta u privatnom vlasništvu niže administrativne vrijednosti. Prema navodima bugarskih nadležnih tijela, u tim slučajevima korisnik je državi morao platiti naknadu da bi se pokrila razlika u vrijednosti između čestica u tim slučajevima. Prema tome, početni iznos potpore trebalo bi smanjiti za iznos naknade koju je korisnik platio bugarskim nadležnim tijelima. Taj bi korisnik dobiveni iznos potom trebao vratiti bugarskim nadležnim tijelima za prednost dobivenu u transakcijama zamjene.
(174)
Da bi se odredile tržišne cijene predmetnih čestica, trebalo bi u potpunosti odraziti ekonomsku vrijednost tog zemljišta u trenutku zamjene. […]
(175)
Komisija napominje da bugarska nadležna tijela već posjeduju podatke o administrativnim cijenama upotrijebljenim u transakcijama zamjene kao i tržišnim cijenama svih čestica obuhvaćenih tim transakcijama u trenutku zamjene […], tako da bugarska nadležna tijela ne bi trebala imati previše teškoća prilikom određivanja iznosa koje korisnici moraju vratiti na temelju metodologije opisane u uvodnoj izjavi 173. […]
(176)
Međutim, u slučajevima kada bugarska nadležna tijela imaju legitimnih razloga za zabrinutost da se ta metodologija ne može primijeniti ili da će dovesti do iznosa koji očito ne odražava na odgovarajući način iznos državne potpore koju je korisnik primio, mogu se odlučiti provesti procjenu tržišnih cijena zamijenjenih čestica u trenutku transakcije angažiranjem neovisnog stručnjaka koji je kvalificiran da obavlja takve procjene i izabran u postupku otvorenog javnog natječaja. Kad se utvrđuje postupak za odabir tog stručnjaka, čak i u slučajevima u kojima ugovor ne premašuje pragove direktiva Unije o javnim nabavama, trebala bi se poštovati načela transparentnosti i jednakog postupanja. Prije svega, postupak javnog natječaja trebao bi biti: i. oglašen na odgovarajući način; ii. utemeljen na objektivnim kriterijima odabira koji su unaprijed poznati; i iii. sadržavati informaciju da će nakon početne faze odabira konačna odluka biti donesena uz sudjelovanje predstavnika službi Komisije. U tim iznimnim slučajevima bugarska nadležna tijela moraju: i. navesti predmetnu česticu (čestice), ii. navesti obrazloženje zašto je u tom konkretnom slučaju potrebna procjena neovisnog stručnjaka, i iii. Komisiji dostaviti prijedlog za neovisnog stručnjaka (odabranog u javnom natječaju) oko kojeg se moraju složiti i Komisija i Republika Bugarska.
(177)
Naposljetku, s obzirom na to da je svrha povrata vratiti status quo ante kakav je postojao prije dana provedbe transakcije zamjene, Komisija smatra da bi, u svjetlu iznimne prirode sporazuma o zamjeni u vezi sa šumskim zemljištem koje nije bilo komercijalno eksploatirano, Republika Bugarska ispunila svoju obvezu da povrati nezakonito provedenu potporu poništavanjem spornih transakcija zamjene tako što bi predmetne čestice bile vraćene izvornim vlasnicima. […]”
10.
Članci 1. i 4. do 6. izreke te odluke glase kako slijedi:
„Članak 1.
Državna potpora dodijeljena poduzetnicima u kontekstu transakcija zamjene šumskog zemljišta u javnom vlasništvu za šumsko zemljište u privatnom vlasništvu u razdoblju od 1. siječnja 2007. do 27. siječnja 2009. koju je Republika Bugarska stavila na snagu kršeći tako članak 108. stavak 3. [UFEU‑a] nije spojiva s unutarnjim tržištem.
[…]
Članak 4.
1.   Republika Bugarska od korisnika zahtijeva vraćanje potpore nespojive s unutarnjim tržištem koja je dodijeljena u okviru transakcija zamjene iz članka 1.
2.   Odstupajući od stavka 1. potpora nespojiva s unutarnjim tržištem od korisnika se može vratiti poništavanjem transakcija zamjene u slučajevima u kojima ni šumsko zemljište u javnom vlasništvu ni šumsko zemljište u privatnom vlasništvu koje je obuhvaćeno transakcijom nije bitno izmijenjeno od datuma te transakcije.
[…]
Članak 5.
1.   Povrat potpore dodijeljene na temelju sustava iz članka 1. stupa na snagu odmah i odmah proizvodi učinak.
2.   Republika Bugarska mora osigurati da se ova Odluka u potpunosti primjenjuje u roku od dvanaest mjeseci od datuma priopćenja ove Odluke.
Članak 6.
[…]
3. U roku od dvanaest mjeseci nakon priopćenja ove Odluke Republika Bugarska dostavlja dokumente u kojima se dokazuje da su predmetni korisnici u potpunosti vratili potporu.
4. Republika Bugarska u izvješćima koje podnosi svaka dva mjeseca obavješćuje Komisiju o napretku nacionalnih mjera koje poduzima radi primjene ove Odluke sve dok potpora dodijeljena u okviru transakcija zamjene iz članka 1. ne bude vraćena. Na jednostavan zahtjev Komisije dužna je odmah dostaviti informacije o mjerama koje je već poduzela i koje planira poduzeti radi usklađivanja s ovom Odlukom. Također je dužna dostaviti detaljne informacije o iznosima potpore i kamati na iznos povrata državne potpore koje je već povratila od primatelja.”
III. Okolnosti spora i predsudski postupak
A.
Činjenični okvir
11.
Tijekom 1947. šumska zemljišta Republike Bugarske bila su nacionalizirana. Nakon 2000. Republika Bugarska započela je njihov povrat prijašnjim privatnim vlasnicima. Iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da su nakon izmjene Zakona o šumama (
5
), koji je stupio na snagu 22. veljače 2002., omogućene zamjene privatiziranog šumskog zemljišta za javno šumsko zemljište u vlasništvu vlade iz državnog šumskog fonda. Cijene za zamijenjena zemljišta bile su određene na temelju kriterija utvrđenih bugarskim propisom koji je stupio na snagu 18. studenoga 2003. (
6
).
12.
Budući da je zabrana zamjena šumskog zemljišta stupila na snagu 27. siječnja 2009., razmatrano razdoblje spornih transakcija zamjene trajalo je od 1. siječnja 2007. (to jest, datuma pristupanja Republike Bugarske Uniji) do 27. siječnja 2009. (
7
).
13.
Povodom pritužbe podnesene tijekom 2008., u kojoj je navedena nezakonita državna potpora povezana sa zamjenama zemljišta, Komisija je dopisom od 29. lipnja 2011. dostavila Republici Bugarskoj svoju odluku o pokretanju službenog istražnog postupka predviđenog u članku 108. stavku 2. UFEU‑a u vezi sa spornim transakcijama zamjene.
14.
Odlukom 2015/456 Komisija je utvrdila da je Republika Bugarska povrijedila obvezu koju ima na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a time što je poduzetnicima dodijelila potporu koja je nezakonita i nespojiva s unutarnjim tržištem u okviru zamjene najmanje dviju čestica šumskog zemljišta u javnom vlasništvu za privatna šumska zemljišta tijekom razdoblja od 1. siječnja 2007. do 27. siječnja 2009. što se odnosilo na ukupno 132 transakcije zamjene.
15.
U tom je pogledu Komisija smatrala da transakcije zamjene koje je Republika Bugarska provela tijekom razdoblja podvrgnutog reviziji predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a kada su osobe koje su sudjelovale u zamjenama poduzetnici u smislu te odredbe, a vrijednost šumskog zemljišta te države članice ne odražava tržišnu vrijednost (
8
), pod uvjetom da se ne radi o de minimis potporama u smislu Uredbe br. 1407/2013 (
9
).
16.
Dana 5. studenoga 2014. Republika Bugarska odlučila je da neće podnijeti tužbu za poništenje protiv Odluke 2015/456.
B.
Predsudski postupak
17.
Nakon donošenja Odluke 2015/456 bugarska tijela i službe Komisije razmijenili su opsežnu prepisku u vezi s njezinom provedbom. U svrhu ovog ciljanog mišljenja, prikaz koji slijedi odnosit će se isključivo na prepisku o imenovanju neovisnog stručnjaka.
18.
Dana 7. listopada 2014. prilikom svojeg prvog sastanka sa službama Komisije nakon donošenja Odluke 2015/456 bugarska tijela obavijestila su tu instituciju da su odlučila povratiti nespojivu potporu, ali tako da se ne koriste mogućnošću predviđenom u članku 4. stavku 2. izreke i u uvodnoj izjavi 177. Odluke 2015/456, to jest poništenjem transakcija zamjene u slučajevima u kojima šumska zemljišta na koje se transakcija odnosi nisu bitno izmijenjena nakon datuma te transakcije. Ona su se, naprotiv, obvezala povratiti potporu u svim slučajevima u kojima njihov iznos premašuje prag de minimis. U tu svrhu bugarska tijela navela su da će izvršiti procjenu tržišnih cijena zamijenjenih zemljišta uz pomoć neovisnog stručnjaka u skladu s uvodnom izjavom 176. te odluke. Prilikom tog susreta Komisija se nije usprotivila odluci bugarskih tijela da angažiraju takvog neovisnog stručnjaka.
19.
Bugarska tijela poslala su Komisiji porukom elektroničke pošte od 17. listopada 2014. popis u kojem je navedeno 78 transakcija zamjena šumskih zemljišta obuhvaćenih pravilima de minimis.
20.
Porukom elektroničke pošte od 22. listopada 2014. službe Komisije obavijestile su bugarska tijela da je taj popis „pravilno sastavljen”.
21.
Bugarsko Ministarstvo poljoprivrede, prehrane i šumarstva odobrilo je 26. studenoga 2014. popis transakcija zamjene koje premašuju prag de minimis i za koje je nužno da neovisni stručnjak izvrši procjenu tržišnih cijena šumskih čestica u trenutku provedbe zamjene.
22.
Postupak za provedbu javnog natječaja radi odabira neovisnog stručnjaka odvijao se tijekom razdoblja između 2014. i 2017. za vrijeme kojeg su objavljeni brojni pozivi na podnošenje ponuda pri čemu su određene postupovne poteškoće spriječile uspješno zaključenje prvih poziva (
10
).
23.
Dopisom od 16. listopada 2017. bugarska tijela obavijestila su Komisiju o ishodu zadnjeg postupka javne nabave navevši da je odabrani stručnjak društvo Agrolesproekt EOOD i da će ono izvršiti ugovor angažiranjem dvaju kvalificiranih stručnjaka koji su upisani u Komoru neovisnih procjenitelja Bugarske i ovlašteni su procjenjivati zemljišne čestice u šumskim područjima. Usto, u tom je dopisu bilo navedeno da je u skladu sa zahtjevima nametnutim podnositeljima u dokumentaciji o javnoj nabavi dana izjava u pogledu dvaju procjenitelja u kojoj je bilo pojašnjeno, među ostalim, da oni nisu bili članovi odbora koji je potvrdio izvješća o procjeni sastavljena za razdoblje od 1. siječnja 2007. do 27. siječnja 2009. koje je obuhvaćeno Odlukom 2015/456 (
11
). Navedeni dopis nije sadržavao nikakvu informaciju o vlasničkoj strukturi društva Agrolesproekt, a osobito ne o činjenici da je ono u 100-postotnom vlasništvu bugarske države.
24.
Dopisom od 26. listopada 2017. Komisija je obavijestila Republiku Bugarsku, s jedne strane, da je primila na znanje odabir društva Agrolesproekt i činjenicu da će ugovor izvršiti dva stručnjaka te, s druge strane, da na temelju dostupnih informacija predloženi odabir ispunjava kriterije koji dopuštaju angažiranje neovisnih i dovoljno kvalificiranih stručnjaka koji prethodno nisu sudjelovali u transakcijama razmjene koje su obuhvaćene Odlukom 2015/456. Zatim je pozvala bugarska tijela da joj dostave izvješća o procjeni čim ih stručnjaci dovrše.
25.
Bugarska tijela i društvo Agrolesproekt potpisali su 7. studenoga 2017. ugovor o pružanju usluge izračuna tržišne cijene zamijenjenih zemljišta.
26.
Dopisom od 8. lipnja 2018., u odgovoru na dopis od 26. listopada 2017., Republika Bugarska obavijestila je Komisiju da je društvo Agrolesproekt sastavilo izvješće o obavljenom radu koje je dostavljeno javnom naručitelju koji ga je odobrio nakon ocjene stručnog odbora Izvršne agencije za šumarstvo koji je jednoglasno utvrdio da su izvješća o procjeni sastavljena u skladu s tehničkim specifikacijama nabave i metodologijom koja je propisana natječajnom dokumentacijom.
27.
Dopisom od 29. lipnja 2018. Komisija je zatražila od Republike Bugarske da joj dostavi informacije o izvršenju zadaće procjene šumske imovine.
28.
Dopisom od 4. rujna 2018. bugarska tijela podnijela su svoja izvješća o procjeni tržišnih cijena zamijenjenih zemljišta. Na temelju tih izvješća utvrđen je pozitivan iznos potpore u vezi sa 103 od 132 transakcija zamjene na koje se odnosi Odluka 2015/456 (
12
).
29.
Dopisom od 22. listopada 2018. u odgovoru na dopis od 4. rujna 2018. Komisija je obavijestila bugarska tijela da je primila na znanje dostavljene informacije i potvrdila zaključak prema kojem je utvrđena prednost u pogledu korisnika koji su bili strane u 103 transakcije o zamjeni (od ukupno 132).
30.
Prema navodima Komisije, tijekom studenoga 2018. bugarska tijela navela su da treba vratiti iznose od oko 40 milijuna eura.
31.
Tijekom 2020. Komisija je primila pritužbu u kojoj se navodi da treba vratiti iznos od više od 500 milijuna eura i izražavaju sumnje u pogledu metode za izračun potpore koju ta tijela primjenjuju u okviru povrata.
32.
Dopisom od 15. svibnja 2020. Komisija je uzimajući u obzir te sumnje zatražila od Republike Bugarske niz pojašnjenja o aktivnostima društva Agrolesproekt, među ostalim, o njegovoj vlasničkoj strukturi, primjeni kriterija neovisnosti stručnjaka u postupku javnog natječaja i o naknadi dvojice stručnjaka koje je društvo Agrolesproekt angažiralo (
13
).
33.
Dopisom od 10. srpnja 2020. Republika Bugarska odgovorila je objašnjavajući da je društvo Agrolesproekt društvo koje je u 100-postotnom vlasništvu bugarske države čija se glavna djelatnost sastoji od pružanja usluga povezanih sa šumarstvom i iskorištavanjem šuma te da upravljačke funkcije obavlja ministar poljoprivrede, prehrane i šumarstva.
34.
Dopisom od 22. rujna 2020. Komisija je, smatrajući da se na temelju informacija koje su dostavila bugarska tijela ne mogu otkloniti ozbiljne sumnje izražene u pogledu cjelovite provedbe odluke o povratu (
14
), pozvala ta tijela da preispitaju sva pojedinačna izvješća o procjeni koja je sastavilo društvo Agrolesproekt kako bi se utvrdile tržišne cijene prema pravilnoj metodi i bez odgode izračunali točni iznosi državne potpore koje treba vratiti.
35.
Dopisom od 2. studenoga 2020. navedena tijela obavijestila su Komisiju o podnošenju brojnih tužbi nacionalnim sudovima protiv izdanih naloga za povrat i o nepostojanju pravnog ili zakonodavnog mehanizma na temelju kojeg se može ponovno pokrenuti ili okončati sudski postupak u tijeku.
36.
Dopisom od 19. travnja 2021. Komisija je navela istim tijelima da je činjenica da je društvo Agrolesproekt „javno poduzeće” u smislu članka 2. točke (b) Direktive 2006/111/EZ (
15
) sprečava to poduzeće da provede procjenu tržišnih cijena zamijenjenih čestica u trenutku transakcije. Stoga, prema stajalištu Komisije, stručno izvješće koje je podnijelo društvo Agrolesproekt i na kojemu su bugarska tijela zasnovala mjere poduzete radi provedbe odluke o povratu državne potpore, nije bilo pouzdano za provedbu Odluke 2015/456. Slijedom toga, Komisija je zatražila od tih tijela da prouče mogućnost pokretanja novog postupka za sklapanje ugovora o javnoj nabavi radi imenovanja neovisnog stručnjaka, u skladu s uvodnom izjavom 176. te odluke (
16
).
37.
Dopisom od 11. svibnja 2021. navedena su tijela odgovorila na taj dopis braneći odabir društva Agrolesproekt kao stručnjaka te osobito naglašavajući činjenicu da je taj odabir bio napravljen putem dovoljno transparentnog, natječajnog, otvorenog i bezuvjetnog javnog postupka, u skladu s uvodnom izjavom 176. navedene odluke, i na temelju kriterija najniže ponude. Nadalje, navela su da se za svoje aktivnosti taj poduzetnik ne financira iz državnog proračuna, od strane općina ili drugih nalogodavnih upravnih tijela, jer njegovi prihodi potječu od njegove glavne djelatnosti, to jest izrade šumskih planova i inventara šumskih područja u okviru ugovora sklopljenih povodom sudjelovanja u otvorenim postupcima na temelju Zakona za obštestvenite porački (Zakon o javnoj nabavi) (
17
). Naposljetku, pred nacionalnim sudovima u tijeku su brojni postupci u kojima se osporava iznos potpore koji treba vratiti, a u nekim od tih postupaka sudski vještaci utvrdili su tržišnu cijenu sličnu ili nižu od one koju je navedeni poduzetnik utvrdio.
38.
Komisija je dopisom od 20. lipnja 2022. zatražila dopunske informacije o neovisnosti društva Agrolesproekt. Komisija je ustrajala na transparentnosti koju moraju imati sljedeći elementi: (a) glavna djelatnost poduzetnika, nuđene usluge i popis glavnih klijenata; (b) njegova poslovna politika i njegovi postupci odlučivanja; (c) drugi subjekti ili zainteresirani subjekti koji nadziru ili utječu na djelatnost tog poduzetnika; i (d) podrobni izvori prihoda i udio javnog financiranja ili ugovora koje je država dodijelila u prometu navedenog poduzetnika kao i revidirana financijska izvješća za razdoblje od 2017. do 2021.
39.
Republika Bugarska je dopisom od 12. srpnja 2022. ponovila primjedbe iznesene u njezinu dopisu od 11. svibnja 2021., ali je navela da je od ukupno 102 predmeta u kojima je utvrđena dodjela državne potpore do tada pokrenuto 66 sudskih postupaka u vezi s povratom te potpore te da je u deset predmeta Varhoven Administrativen sad (Visoki upravni sud, Bugarska) poništio sporne naloge za povrat. Bugarska tijela pojasnila su da su poslala 21 nalog za povrat, od kojih je deset plaćeno, a pet je dovelo do poništenja transakcije zamjene.
40.
U okviru tužbe podnesene protiv takvog naloga za povrat potpore u sklopu zamjene zemljišta, Administrativen sad Varna (Upravni sud u Varni, Bugarska) uputio je Sudu prethodna pitanja o tumačenju pojma „poduzetnik” u smislu članka 107. UFEU‑a kao i o detaljnim pravilima za izračun tržišne cijene zamijenjenih zemljišta (
18
).
41.
U tim je okolnostima Komisija odlučila podnijeti ovu tužbu.
IV. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
42.
Komisija zahtijeva od Suda da utvrdi da je time što u propisanom roku nije poduzela sve mjere potrebne da od korisnikâ državne potpore koja je na temelju Odluke 2015/456 proglašena nezakonitom i nespojivom s unutarnjim tržištem Republika Bugarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 288. četvrtog stavka UFEU‑a i članaka 4. do 6. te odluke, i naloži toj državi članici snošenje troškova.
43.
Republika Bugarska zahtijeva da se tužba u cijelosti odbije kao neosnovana i Komisiji naloži snošenje troškova.
44.
Na raspravi održanoj 8. siječnja 2025. Sud je saslušao izlaganja stranaka i njihove odgovore na pitanja koja im je postavio.
V. Analiza
45.
U prilog svojoj tužbi Komisija ističe tri prigovora koji je se djelomično podudaraju i od kojih se prvi temelji na neprovedbi Odluke 2015/456 u određenom roku, drugi na vrlo ograničenom rezultatu u pogledu povrata dotične državne potpore i treći na nepostojanju okolnosti koje upućuju na apsolutnu nemogućnost izvršenja te odluke.
46.
Drugi prigovor sastoji se od dvaju dijelova koji se odnose na dva glavna uzroka koji su prema stajalištu Komisije onemogućila djelotvorno izvršenje Odluke 2015/456, to jest, s jedne strane, neopravdano imenovanje stručnjaka koji je zadužen za određivanje iznosa potpore za povrat i nije ispunio zahtjeve neovisnosti predviđene u uvodnoj izjavi 176. te odluke te, s druge strane, primjenu od strane tog stručnjaka pogrešne metode za izračun koja ne može odražavati stvarnu tržišnu cijenu.
47.
U skladu sa zahtjevom Suda, ovo će se mišljenje usredotočiti na prvi dio drugog prigovora (
19
) koji je u biti sastavljen od triju argumenta koje je Komisija istaknula i od kojih se prvi temelji na navodno neopravdanom izboru Republike Bugarske o angažiranju neovisnog stručnjaka (B), drugi na navodnom nedostatku neovisnosti imenovanog stručnjaka (C) i treći na navodnoj povredi obveze lojalne suradnje zbog neotkrivanja Komisiji informacije da je imenovani stručnjak javno poduzeće (D) (
20
). Međutim, kako bi se bolje razlučili ti različiti argumenti, smatram korisnim ukratko podsjetiti na načela o obvezi povrata državne potpore koja je proglašena nezakonitom (A).
A.
Obveza povrata nezakonite potpore
48.
Prije svega, kao što je to Sud više puta presudio, ukidanje nezakonite potpore povratom logična je posljedica utvrđenja njezine nezakonitosti. Prema tome, država članica na koju se odnosi odluka kojom se nalaže povrat nezakonitih potpora dužna je stoga, na temelju članka 288. UFEU‑a, poduzeti sve prikladne mjere za osiguranje izvršenja te odluke. To mora dovesti do stvarnog povrata dugovanih iznosa kako bi se otklonilo narušavanje tržišnog natjecanja koje je prouzročila konkurentska prednost ostvarena na temelju nezakonite potpore (
21
).
49.
Zatim, na temelju članka 14. stavka 3. Uredbe br. 659/1999 (
22
), koja je bila primjenjiva u vrijeme donošenja Odluke 2015/456, povrat potpore koja je Komisijinom odlukom proglašena nezakonitom i nespojivom s unutarnjim tržištem mora se, kao što to proizlazi i iz uvodne izjave 13. te uredbe, provesti bez „odgađanja i u skladu s postupcima predviđenim nacionalnim pravom dotične države članice”, pod uvjetom da potonji omogućavaju neposredno i stvarno izvršenje navedene odluke, s obzirom na to da taj uvjet odražava zahtjeve načela učinkovitosti (
23
).
50.
Tako se povrat mora ostvariti bez odgode i, konkretnije, u roku predviđenom u odluci Komisije koja je donesena na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a i kojom se određuje povrat državne potpore ili, gdje je to primjenjivo, u roku koji Komisija naknadno odredi. Zakašnjeli povrat, to jest povrat nakon isteka za to određenih rokova, ne ispunjava zahtjeve iz Ugovora o FEU‑u (
24
).
51.
Naposljetku, u tom je pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, jedino sredstvo obrane koje država članica može iznijeti protiv tužbe zbog povrede obveze države članice koju podnese Komisija na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a ono koje se temelji na apsolutnoj nemogućnosti izvršenja odluke koja joj je upućena, osim u slučajevima u kojima je odluka o povratu poništena u skladu s člankom 263. UFEU‑a (
25
). Međutim, ta je situacija podvrgnuta restriktivnoj analizi. Naime, uvjet koji se odnosi na postojanje apsolutne nemogućnosti izvršenja odluke nije ispunjen ako tužena država članica samo obavijesti Komisiju o pravnim, političkim ili praktičnim poteškoćama povezanima s provedbom odluke o kojoj je riječ, a ne poduzme prave korake da bi od dotičnih poduzetnika vratila potporu i ne predloži Komisiji druge načine provedbe te odluke koji bi omogućili prevladavanje tih poteškoća (
26
).
52.
S obzirom na ta će načela trebati razmotriti ovu tužbu zbog povrede obveze kako bi se provjerilo je li, s jedne strane, Republika Bugarska propisno osigurala povrat potpore u roku predviđenom u Odluci 2015/456 (prvi i drugi prigovor) i, s druge strane, ako to nije slučaj, može li se ta država članica legitimno pozvati na razloge koji predstavljaju apsolutnu nemogućnost izvršenja te odluke (treći prigovor) (
27
).
B.
Odluka da se angažira neovisni stručnjak
53.
Svojim prvim argumentom iznesenom u okviru prvog dijela drugog prigovora Komisija stavlja Republici Bugarskoj na teret da je odlučila angažirati neovisnog stručnjaka radi davanja procjene tržišnih cijena zamijenjenih čestica u svrhu određivanja iznosa državne potpore koje treba vratiti, dok su, kao što se to proizlazi iz uvodnih izjava 146. i 175. Odluke 2015/456, u vrijeme donošenja te odluke bugarska tijela već raspolagala, među ostalim, tržišnim cijenama prilikom zamjene svih zemljišta na koje se transakcije odnose. Komisija smatra da je ta okolnost trebala olakšati određivanje točnog iznosa potpore koji treba vratiti poštujući metodologiju opisanu u uvodnoj izjavi 173. navedene odluke, bez obveze da se imenuje stručnjak. Naime, u skladu s uvodnom izjavom 176. te odluke, mogućnost korištenja neovisnog stručnjaka bila je predviđena samo ako se metodologija opisana u njezinoj uvodnoj izjavi 173. ne može primijeniti ili će dovesti do iznosa koji ne odražava na odgovarajući način iznos koji je korisnik primio. Međutim, niti jedan od tih dvaju razloga koji opravdavaju korištenje neovisnog stručnjaka nije postojao u ovom slučaju. Prema tome, odluka bugarskih tijela da se ponovno izračunaju tržišne cijene za sve 132 transakcije o zamjeni obuhvaćenih Odlukom 2015/456 tako da se angažira neovisni stručnjak dovela je do znatnog dodatnog kašnjenja i neopravdano usložila postupak povrata.
54.
Republika Bugarska uzvraća da su uvjeti za primjenu uvodne izjave 176. Odluke 2015/456 bili ispunjeni jer tržišne vrijednosti upotrijebljene u svrhu dokazivanja potpore u okviru donošenja te odluke nisu nužno odražavale poštene tržišne vrijednosti dotičnih šumskih čestica. Naime, bugarska tijela već su u upravnoj fazi istaknula da postoje „određeni problemi” u pogledu pouzdanosti priopćenih podataka, kao što je to sama Komisija priznala u uvodnoj izjavi 119. navedene odluke, a te su vrijednosti, među ostalim, utvrđene na temelju nepouzdanih poreznih procjena.
55.
Zbog sljedećih razloga smatram da Komisija ne može staviti Republici Bugarskoj na teret okolnost da je angažirala neovisnog stručnjaka.
56.
Kao prvo, podsjećam na to da je mogućnost utvrđivanja metode za izračun na temelju neovisnog stručnog mišljenja izričito predviđena samom Odlukom 2015/456. Naime, uvodna izjava 176. te odluke predviđala je korištenje neovisnog stručnjaka „u slučajevima kada bugarska nadležna tijela imaju legitimnih razloga za zabrinutost da se [metodologija opisana u uvodnoj izjavi 173.] ne može primijeniti ili da će dovesti do iznosa koji očito ne odražava na odgovarajući način iznos državne potpore koju je korisnik primio” (
28
). Međutim, činjenica da je ta mogućnost izričito predviđena tom odlukom nužno podrazumijeva da je Komisija bila svjesna činjenice da je u vrijeme donošenja navedene odluke postojala mogućnost da se povrat potpore ne može izvršiti gotovo automatski na temelju vrijednosti tržišnih cijena zemljišta koje su bile priopćene tijekom upravnog postupka. Osim toga, Komisija je u svojim pisanim očitovanjima priznala da u praksi određivanje tržišne vrijednosti čestice može biti povezano s određenim poteškoćama koje mogu biti naglašene zbog malog broja usporedivih transakcija, te da postoji a priori više mogućih metoda za određivanje tržišne vrijednosti zemljišta.
57.
Kao drugo, nepouzdanost tržišnih cijena šumskih čestica koje su bugarska tijela priopćila ona su utvrdila već i prije donošenja Odluke 2015/456, i to u upravnoj fazi, u svojim očitovanjima od 19. studenoga 2013. kao i povodom zahtjeva za pružanje informacija u obliku tablice dostavljene porukom elektroničke pošte od 21. siječnja 2014. Komisija je to izričito utvrdila u uvodnoj izjavi 119. te odluke. Kao što je Republika Bugarska to objasnila u svojim pisanim očitovanjima, ta nepouzdanost bila je, između ostalog, posljedica nedostatka dovoljnog broja sličnih transakcija na ograničenom tržištu zemljišta smještenih u šumskim područjima, kao i nacionalne osobitosti da je velika većina javnobilježničkih akata kojima su se koristila bugarska tijela odražavala porezne procjene dobara koje nisu u dovoljnoj mjeri odražavale stvarnu cijenu nabave. Osim tih utvrđenih poteškoća, a kao što to proizlazi iz uvodne izjave 121. navedene odluke, bugarska tijela naglasila su da su dostavljeni podaci o tržišnim cijenama „najbolje [približne] procjene koje mogu dobiti” (
29
), uzimajući u obzir činjenicu da: „i. u Bugarskoj nema specifičnih pravila za određivanje tržišnih cijena za šumske čestice putem procjene, ii. bi trebalo puno vremena da neovisni stručni procjenitelj provede procjenu o tome kolike bi bile tržišne cijene predmetnih čestica u trenutku zamjene i; iii. s bi takva procjena bila vrlo skupa”. Prema tome, Komisija nije mogla zanemariti činjenicu da su priopćene cijene „približne procjene” niti kategorički tvrditi da su ta tijela u vrijeme donošenja iste odluke imala na raspolaganju sve potrebne podatke na temelju kojih se može odrediti iznos povrata potpore.
58.
Kao treće, s obzirom na prethodno navedeno, ističem da je korištenje neovisnog stručnjaka koji ima specijalizirane kvalifikacije bilo i dopušteno i nužno kako bi se otklonila nepouzdanost podataka koje je Republika Bugarska prvotno priopćila Komisiji. Naime, kao što ta država članica ističe, bez preciznog utvrđivanja tržišnih cijena zemljišta bilo bi nemoguće na odgovarajući način primijeniti metodologiju na koju Komisija upućuje u uvodnoj izjavi 173. Odluke 2015/456, s obzirom na to da je tržišna cijena zemljišta bila sastavni dio matematičke jednadžbe navedene u toj uvodnoj izjavi.
59.
Kao četvrto i posljednje, čini se da je to shvaćanje i prvotni pristup Komisije. Naime, kao što je ta institucija to potvrdila na raspravi, ona je odabir bugarskih tijela o angažiranju stručnjaka prihvatila na njihovu sastanku 7. listopada 2014., to jest prvom sastanku s tim tijelima nakon donošenja Odluke 2015/456 (
30
). Međutim, time što prihvatila taj odabir Komisija je također prešutno priznala praktične posljedice koje iz toga proizlaze. Naime, ona je morala biti potpuno svjesna da bi takav odabir nužno doveo do usporavanja postupka povrata, među ostalim zato što se u skladu s uvodnom izjavom 176. te odluke imenovanje stručnjaka moralo odvijati putem postupka javnog natječaja. No, ako je Komisija smatrala da ne postoji razlog za korištenje metodologijom predviđenom u toj uvodnoj izjavi, trebala se tomu usprotiviti od samog početka, osobito odmah na prethodno spomenutom prvom sastanku, a ne deset godina kasnije povodom tužbe zbog povrede obveze. Osim toga, kao što to proizlazi iz točaka 18. do 29. ovog mišljenja, sve mjere koje je Republika Bugarska poduzela između donošenja Odluke 2015/456 i podnošenja izvješća neovisnog stručnjaka poduzete su uz savjetovanje sa službama Komisije koje nikada nisu iznijele prigovore, barem ne u pisanom obliku, u pogledu prvotne odluke o angažiranju tog stručnjaka. Naime, kao što to proizlazi iz točke 29. ovog mišljenja, čak i nakon rada koji je navedeni stručnjak obavio i dostave izvješća o procjeni koje obuhvaća sve 132 transakcije zamjene, Komisija nije iznijela nijedan prigovor ili prijedlog za poduzimanje novih ili dodatnih mjera u vezi s procjenom zemljišta.
60.
Iz prethodno navedenog proizlazi da, prema mojem mišljenju, prvi argument Komisije iznesen u okviru prvog dijela drugog prigovora treba odbiti kao neosnovan.
C.
Nepostojanje neovisnosti imenovanog stručnjaka
61.
U sklopu svojeg drugog argumenta istaknutog u okviru prvog dijela drugog prigovora Komisija navodi da stručnjak kojeg je imenovala Republika Bugarska, to jest poduzetnik koji je u trenutku u kojem je odabran bio u 100-postotnom vlasništvu bugarske države i nalazio se pod nadzorom istog tijela koje je prvotno dodijelilo potporu o kojoj je riječ, to jest Ministarstva poljoprivrede, prehrane i šumarstva, nije ispunjavao zahtjeve neovisnosti utvrđene u uvodnoj izjavi 176. Odluke 2015/456. Konkretnije, povodom zahtjeva za pružanje informacija od 20. lipnja 2022. (
31
) i na temelju elemenata iz odgovora Republike Bugarske od 12. srpnja 2022. (
32
), Komisija je smatrala da društvo Agrolesproekt očito nije funkcionalno i ekonomski neovisno od tog ministarstva što je negativno utjecalo na postupak povrata potpore i, posljedično, na djelotvorno izvršenje njezine odluke.
62.
S jedne strane, u pogledu funkcionalne neovisnosti, statut, izvješća o radu i godišnja financijska izvješća društva Agrolesproekt upućuju, u biti, na to da je prava bugarske države, kao jedinog vlasnika kapitala tog poduzetnika, ostvarivao ministar poljoprivrede, prehrane i šumarstva te da stoga postoji veza izravne podređenosti između navedenog poduzetnika i javnog subjekta koji je dodijelio potporu (
33
). Komisija je na raspravi pojasnila da ta organska povezanost predstavlja problem objektivne neovisnosti jer treba smatrati da društvo Agrolesproekt djeluje pod nadzorom bugarske države i kao pojavni oblik davatelja potpore. U tom je pogledu, prema mišljenju Komisije, sukob interesa očit jer upravljačke funkcije društva Agrolesproekt obavlja državno tijelo koje je prekršilo pravo Unije; stoga bi bilo „uzaludno nijekati utjecaj tog tijela na poduzetnikov postupak odlučivanja”. S druge strane, što se tiče ekonomske neovisnosti, Komisija smatra da niz elemenata potkrepljuje nedostatak ekonomske neovisnosti tog poduzetnika, kao što je, među ostalim, činjenica da je njegova djelatnost u potpunosti ovisila o javnom financiranju jer su svi ugovori koje je društvo Agrolesproekt izvršilo bili dodijeljeni putem javnih natječaja koje je organizirao javni sektor. Osim toga, Republika Bugarska nije pružila pojašnjenja o identitetu različitih naručitelja iz javnog sektora.
63.
Republika Bugarska osporava taj argument ističući, u biti, da okolnost da je društvo Agrolesproekt bilo javni subjekt nije mogla utjecati na njegovu neovisnost u okviru zadaće koja mu je bila povjerena, s obzirom na to da je, između ostalog, radi procjene tržišnih cijena zamijenjenih čestica i određivanja iznosa potpore koje treba vratiti, taj poduzetnik angažirao dva stručnjaka koji su upisani u Komoru neovisnih procjenitelja Bugarske i ovlašteni su procjenjivati šumske čestice u šumskim područjima, a čija se neovisnost nije mogla dovesti u pitanje.
64.
U tom pogledu, najprije valja naglasiti da se u Odluci 2015/456, a osobito njezinoj uvodnoj izjavi 176., samo, s jedne strane, pojašnjava da su bugarska tijela mogla dati procjenu tržišnih cijena čestica obuhvaćenih tom odlukom „angažiranjem neovisnog stručnjaka koji je kvalificiran da obavlja takve procjene i izabran je u postupku otvorenog javnog natječaja” te, s druge strane, utvrđuju različiti stadiji postupka za odabir tog stručnjaka. Iako se tom odredbom predviđa da stručnjak mora biti „neovisan”, „kvalificiran” i „izabran u postupku otvorenog javnog natječaja”, ona, međutim, ne sadržava nikakvu izričitu naznaku u pogledu pravnog ili vlasničkog statusa tog stručnjaka, a posebno u odnosu na činjenicu da nije mogao biti javno poduzeće.
65.
Prema tome, valja provjeriti jesu li, unatoč nepostojanju takve naznake u Odluci 2015/456, bugarska tijela ipak mogla znati da je imenovanje javnog subjekta kao stručnjaka samo po sebi nespojivo sa zahtjevom njegove neovisnosti.
66.
Zbog sljedećih razloga smatram da to ovdje nije bio slučaj.
67.
Naime, kao prvo, ističem da se takvo načelo, prema kojem se javni subjekti moraju isključiti iz javnih natječaja u vezi sa zadaćama davanja stručnog mišljenja, ne proizlazi iz propisa Unije o javnoj nabavi niti onih koji se konkretnije odnose na državne potpore.
68.
S jedne strane, što se tiče pravila o sklapanju ugovora o javnoj nabavi, iz članka 2. stavka 1. točke 10. Direktive 2014/24/EU (
34
), u vezi s njezinom uvodnom izjavom 14., proizlazi da se pojam „gospodarski subjekt” mora tumačiti široko na način da ne uključuje samo fizičke ili pravne osobe, nego i svako javno tijelo koje, među ostalim, nudi pružanje dotičnih usluga na tržištu, bez obzira na pravni oblik u kojem djeluje. Prema tome, Sud je utvrdio da mogućnost postojanja povlaštenog položaja gospodarskog subjekta zbog javnog financiranja ili državnih potpora ne može opravdati a priori i bez daljnjeg ispitivanja isključenje iz sudjelovanja u javnoj nabavi (
35
). Naime, Sud je presudio da je jedan od ciljeva pravila Unije u području javne nabave otvaranje tržišta što većem tržišnom natjecanju i da je u interesu prava Unije da se osigura sudjelovanje što je moguće više ponuditelja u postupku javne nabave ne samo s obzirom na interes u području slobodnog kretanja roba i usluga, nego i u interesu predmetnog javnog naručitelja, koji će na taj način imati veći izbor kako bi odabrao najpovoljniju ponudu koja je najbolje prilagođena potrebama predmetne javnosti (
36
).
69.
S druge strane, što se tiče konkretnijih pravila o državnim potporama, Komunikacija Komisije od 10. srpnja 1997. o elementima državne potpore kod prodaje zemljišta i zgrada od strane javnih naručitelja (u daljnjem tekstu: Komunikacija iz 1997.) (
37
), koja je bila primjenjiva na datum donošenja Odluke 2015/456 kao i prilikom triju prvih poziva na podnošenje ponuda koje su bugarska tijela objavila radi odabira neovisnog stručnjaka (
38
), predviđala je izrijekom mogućnost javnih službenika i zaposlenika da sudjeluju u davanju neovisnog stručnog mišljenja. Konkretnije, u točki 2. podtočki (a), pod naslovom II., „Načela”, te komunikacije bilo je navedeno da ako javna tijela državne članice ne namjeravaju slijediti postupak prodaje zemljišta i zgrada u okviru postupka bezuvjetne ponude (
39
), ona mogu prije početka pregovora o prodaji putem jednog ili više neovisnih stručnjaka za nekretnine izraditi neovisnu procjenu kako bi se na temelju opće prihvaćenih tržišnih pokazatelja i cjenovnih standarda utvrdila tržišna vrijednost. Tako utvrđena tržišna cijena je minimalna kupovna cijena koja se može ugovoriti bez dodjele državne potpore. U tom je pogledu u četvrtoj alineji te odredbe bilo navedeno da osim stručnih svojstava (
40
) taj stručnjak treba biti „neovisan u izvođenju svojih zadaća”, što je podrazumijevalo da „tijela javne vlasti ne bi trebala biti ovlaštena za izdavanje naloga u odnosu na rezultate procjene. Državni uredi za procjenu vrijednosti, javni službenici ili zaposlenici smatraju se neovisnima pod uvjetom da je stvarno isključen svaki neosnovan utjecaj na njihove zaključke” (
41
).
70.
Valja napomenuti da Komunikacija iz 1997. nije bila primjenjiva na postupak odabira društva Agrolesproekt; ona nije bila primjenjiva ratione materiae, s obzirom na to da se, s jedne strane, ta komunikacija odnosila na „prodaju” zemljišta i zgrada koje pripadaju državi, a ne na „zamjene” (
42
) i da se, s druge strane, ona odnosila na procjenu zemljišta i zgrada u okviru kvalifikacije kao potpore, a ne njezina povrata; ona nije bila primjenjiva ni ratione temporis s obzirom da ta komunikacija nije više bila na snazi kada je društvo Agrolesproekt bilo predloženo službama Komisije radi davanja odobrenja (
43
). Međutim, navedena komunikacija i dalje je relevantna u svrhu ove analize, osobito jer se njome utvrđuje načelo prema kojem državni uredi za procjenu mogu u potpunosti neograničeno davati procjene u okviru provedbe pravila o državnim potporama, a da se ne pretpostavi da ne djeluju neovisno. Zapravo valja naglasiti da se niti jednom odredbom Obavijesti Komisije o pojmu državne potpore iz članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije koja je zamijenila Komunikaciju iz 1997. ne isključuje mogućnost angažiranja neovisnih stručnjaka koji su javna tijela, dok mogućnost angažiranja neovisnih stručnjaka i dalje postoji (
44
).
71.
Taj se zaključak ne može oboriti argumentom Komisije prema kojem kontekst ovog predmeta nije povezan s prvotnom procjenom stručnjaka o zemljištu namijenjenom prodaji u okviru koje državni uredi za procjenu mogu u skladu s Komunikacijom iz 1997. davati neovisne procjene, nego s povratom nezakonite i nespojive potpore, što bi zahtijevalo posebne mjere opreza.
72.
Naime, prije svega mi je teško složiti se s načinom na koji je osmišljen kriterij neovisnosti koji se razlikuje ovisno o upravnoj fazi o kojoj je riječ. Za ovlaštenog neovisnog stručnjaka, bilo javnog ili privatnog tijela, mora se pretpostaviti da djeluje potpuno neovisno, bilo u okviru procjene prodaje zemljišta kako bi se ocijenilo postojanje potpore (u ranijoj fazi) ili u okviru procjene vrijednosti zemljišta s ciljem povrata potpore (u kasnijoj fazi). Osim toga, s teoretskog gledišta, teško mi je shvatiti kako bi se opasnost od mogućeg državnog utjecaja mijenjala ovisno o tome odnosi li se procjena na postojanje potpore ili njezin povrat. Na primjer, ako cilj koji se nastoji postići takvim utjecajem jest smanjiti iznos potpore tako da se ona okvalificira kao „de minimis”, rizici ostaju isti bez obzira na to jesu li u fazi kvalifikacije ili povrata potpore. To vrijedi čak i ako, kao što to Komisija ističe, postoji međusobno približavanje između interesa tijela koje dodjeljuje potporu i interesa korisnikâ (
45
). Naposljetku, čini mi se da bi načelo na temelju kojeg bi se u biti pretpostavilo da država članica djeluje nezakonito utječući na stručnjaka kada je on javno poduzeće bilo suprotno načelu lojalne suradnje sadržanom u članku 4. stavku 3. UEU‑a i načelu uzajamnog povjerenja između država članica i institucija Unije te se stoga ne može opravdati.
73.
Kao drugo, ako je, s obzirom na gore izvedeno utvrđenje prema kojem se na temelju prava Unije javni subjekti ne mogu isključiti iz javnih natječaja u vezi s procjenama danim u okviru povrata državne potpore, Komisija smatrala da je u konkretnom slučaju zamjena zemljišta bila osjetljiva tema i da postoji stvarna opasnost od utjecaja tijela koje je dodijelilo potporu u odnosu na subjekt koji je dao to stručno mišljenje (ili koji je odabrao neovisne stručnjake), ona je u uvodnoj izjavi 176. Odluke 2015/456 morala izrijekom predvidjeti da je imenovanje neovisnih stručnjaka moralo obaviti „neovisno tijelo” (
46
). Međutim, budući da takvog navoda nema, Republika Bugarska nije trebala znati da je imenovanje društva Agrolesproekt samo po sebi suprotno zahtjevima neovisnosti utvrđenima u uvodnoj izjavi 176. te odluke.
74.
Kao treće, iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da nijedan drugi dokaz koji proizlazi iz različitih razmjena između stranaka nije doveo do nastanka obveze bugarskih tijela (ili legitimnih očekivanja Komisije) u pogledu činjenice da imenovani neovisni stručnjak ne smije biti javni subjekt. Naprotiv, u okviru upravnog postupka koji je doveo do donošenja Odluke 2015/456 Komisija je u svrhu utvrđivanja postojanja potpore prihvatila bez prigovora cijene koje su odredili stručnjaci koji su i sami bili dio Ministarstva poljoprivrede, prehrane i šumarstva. Isto tako i kao što je to navela Republika Bugarska, čak i nakon donošenja te odluke Komisija nije osporavala objektivnost izvješća o procjenama u vezi s transakcijama „de minimis”, iako su ga napravili službenici tog istog ministarstva (
47
). Naposljetku, pitanje neovisnosti stručnjaka također je bilo izričito obrađeno prilikom razmjena o prvom javnom pozivu na podnošenje ponuda koji je otkazan, između ostalog, zbog toga što je ovlašteni procjenitelj prethodno zauzeo stajalište o izvješćima o procjeni sastavljenim u svrhu utvrđivanja potpore (
48
). Čak i u takvom kontekstu Komisija nije iskoristila tu priliku da izrazi svoju bojazan glede navodne opasnosti koja potječe iz mogućeg imenovanja javnog poduzeća kao neovisnog stručnjaka.
75.
Kao četvrto i posljednje, Komisija ni u kojem slučaju nije bila u mogućnosti dokazati postojanje bilo kakvog utjecaja koji su bugarska tijela izvršavala na stručno izvješće društva Agrolesproekt. U tom pogledu podsjećam na to da, ako se nadahnemo kriterijima prihvaćenim u okviru ocjene neovisnosti sudova, zahtjev neovisnosti sadržava dva različita aspekta, to jest objektivnu i subjektivnu neovisnost (
49
). Komisija ističe da u ovom slučaju ta dva aspekta nedostaju.
76.
S jedne strane, što se tiče objektivne neovisnosti, ona podrazumijeva da svoje funkcije stručnjak obavlja potpuno samostalno, a da pritom ne bude ni u kakvoj hijerarhijskoj vezi ili podređenosti i ne prima naloge ili upute bilo koje vrste. Stručnjak je time zaštićen od vanjskih utjecaja ili pritisaka koji mogu ugroziti neovisnost njegova stručnog izvješća (
50
).
77.
U tom pogledu, kao što to proizlazi iz točke 62. ovog mišljenja, Komisija izražava prigovore u pogledu funkcionalne i ekonomske neovisnosti društva Agrolesproekt u odnosu na Ministarstvo poljoprivrede, prehrane i šumarstva.
78.
Prvo, što se tiče funkcionalne neovisnosti, smatram prije svega da se neovisnost društva Agrolesproekt ne može dovesti u pitanje samo zato što je tog poduzetnika imenovalo tijelo koje je dodijelilo potporu o kojoj je riječ. Naprotiv, sklon sam zaključku da su, s obzirom na to da je između stranaka nesporno da su oba stručnjaka, koje je taj poduzetnik angažirao, bili upisani u Komoru neovisnih procjenitelja, oni obavljali svoje aktivnosti poštujući visoke etičke i deontološke standarde u pogledu neovisnosti prilikom izrade izvješća o procjeni (
51
). U tom smislu treba pretpostaviti da oni uživaju dostatnu objektivnu neovisnost. Ta se pretpostavka nameće osobito s obzirom da nije jasno po čemu je sama po sebi relevantna okolnost da je naručitelj stručnog mišljenja prethodno spomenuto ministarstvo. Naime, s jedne strane i kao što je to potvrdila Republika Bugarska, ta dva stručnjaka nemaju nikakav izravan odnos s bugarskom državom: oni nisu službenici Ministarstva niti bilo kojeg drugog državnog ureda, pa čak ni društva Agrolesproekt, te su angažirani isključivo za obavljanje posebnih zadaća koje su im povjerene. S druge strane, Komisija nije dovela u pitanje stručna svojstva dvaju stručnjaka koje je imenovalo društvo Agrolesproekt niti njihovu sposobnost da daju stručno mišljenje koje im je povjereno. Na raspravi je čak priznala da bi uvjet neovisnosti u smislu uvodne izjave 176. Odluke 2015/456 bio ispunjen u slučaju da su bugarska tijela izravno odabrala ta dva stručnjaka bez intervencije društva Agrolesproekt.
79.
Potom, mislim da se ta pretpostavka ne može oboriti pukom tvrdnjom koja bi počivala na činjenici da „bi bilo uzaludno nijekati utjecaj [ministarstva] na poduzetnikov postupak odlučivanja”. Naime, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, u okviru postupka zbog povrede obveze na Komisiji je da utvrdi postojanje navodne povrede i podnese Sudu elemente koji su mu potrebni za provjeru njezina postojanja, a da se Komisija ne može pozvati ni na kakvu presumpciju (
52
). Tako je na Komisiji da dokaže postojanje veze između državnog karaktera društva Agrolesproekta i kvalitete ili pouzdanosti izvješća o procjeni kako bi dokazala da društvo Agrolesproekt ne ispunjava uvjete za izvršenje Odluke koji su predviđeni u uvodnoj izjavi 176. Odluke 2015/456. Međutim, kao što je istaknuto na raspravi, Komisija nije pružila nikakav dokaz koji potvrđuje upute koje bi bugarska tijela dala navedenom poduzetniku ili dvama imenovanim stručnjacima. Isto tako, nikakva materijalna indicija koja bi upućivala na to da stručnjaci nisu bili slobodni potpuno neovisno obaviti svoju zadaću ne proizlazi iz godišnjih izvješća koje je sastavio isti poduzetnik i na koje se Komisija poziva.
80.
Što se potom tiče ekonomske neovisnosti, iako je točno da naknada stručnjaka zapravo može imati ulogu u njihovoj objektivnoj neovisnosti, kao što je Republika Bugarska to tvrdila, financiranje društva Agrolesproekt proizlazi iz gospodarske djelatnosti koju obavlja. Tako njegovi prihodi potječu od njegove glavne djelatnosti, to jest izrade planova za iskorištavanje šuma i popisivanja šumskih područja u okviru ugovora sklopljenih povodom njegova sudjelovanja u otvorenim postupcima. Te su informacije potkrijepljene godišnjim financijskim izvještajima za porezna razdoblja 2018. i 2019. koja su objavljena u trgovačkom registru i u kojima je zapravo navedeno da je tijekom dotičnog računovodstvenog razdoblja taj poduzetnik ostvario vlastite prihode od ugovora u okviru otvorenih postupaka po osnovi Zakona o javnoj nabavi.
81.
Prema tome, čini mi se da se niti jednim dokazom koji je Komisija podnijela ne može dokazati da je u ovom slučaju bila ugrožena objektivna neovisnost društva Agrolesproekt ili dvaju stručnjaka koje je ono angažiralo.
82.
S druge strane, što se tiče subjektivne neovisnosti, podsjećam na to da se ona dovodi u vezu s pojmom „nepristranosti” i ima za cilj osiguranje jednake distance naspram stranaka spora i njihovih pripadajućih interesa u odnosu na predmet spora. Taj kut gledanja zahtijeva poštovanje objektivnosti i nepostojanje bilo kakvog interesa u sadržaju danog stručnog mišljenja (
53
).
83.
U tom je pogledu Komisija na raspravi tvrdila da ima naznake u tom smislu da niti jedan od dvaju stručnjaka o kojima je riječ nije u potpunosti slobodan ispuniti svoju zadaću u okviru koji je utvrdilo društvo Agrolesproekt, da su oni primili naputke od bugarskih tijela i da to čak proizlazi iz izvješća tog poduzetnika.
84.
Međutim, kao što je to već naglašeno u točkama 78. do 80. ovog mišljenja, ne čini se da iz godišnjih izvješća društva Agrolesproekt proizlazi ikakav element koji upućuje na to da stručnjaci nisu bili slobodni obaviti svoju zadaću. Naime, ta se izvješća odnose na projekte šumarskih organizacija u kojima su sudjelovale strukture bugarske države. Međutim, ona uopće nisu relevantna glede zadaće društva Agrolesproekt u pogledu izračuna cijena šumskih zemljišta. Osim toga, iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da je izvješće o procjeni kako ga je taj poduzetnik podnio bilo odobreno od strane javnog naručitelja nakon što ga je ocijenio stručni odbor Izvršne agencije za šumarstvo, bez ikakve intervencije u pogledu njegova sadržaja (
54
).
85.
S obzirom na prethodno navedeno, a osobito tekst uvodne izjave 176. Odluke 2015/456, relevantne odredbe prava Unije, nedostatnost pojašnjenja koja je Komisija pružila u okviru upravnog postupka prije i nakon donošenja te odluke, te na nedostatak dokaza koji mogu dovesti u pitanje objektivnost stručnog izvješća koje je društvo Agrolesproekt podnijelo, valja utvrditi da nije dokazano da je Republika Bugarska povrijedila navedenu odluku time što je imenovala stručnjaka koji ne ispunjava zahtjeve neovisnosti predviđene u toj uvodnoj izjavi.
86.
Prema tome, predlažem da se drugi argument iznesen u okviru prvog dijela drugog prigovora odbije kao neosnovan.
D.
Povreda obveze lojalne suradnje zbog neotkrivanja strukture javnog vlasništva imenovanog stručnjaka
87.
Svojim trećim i posljednjim argumentom istaknutim u okviru prvog dijela drugog prigovora Komisija stavlja bugarskim vlastima na teret da nisu na vrijeme – to jest, prije nego što je Komisija 26. listopada 2017. odobrila imenovanje društva Agrolesproekta (
55
) – otkrila informaciju da je ono javno poduzeće te da njegove upravljačke funkcije obnaša ministar prehrane, poljoprivrede i šumarstva. Tim je propustom, koji je doveo u zabludu službe Komisije, prekršena obveza lojalne suradnje utvrđena u članku 4. stavku 3. UFEU‑a. Naime, ta je informacija Komisiji priopćena tek dvije godine kasnije, to jest 10. srpnja 2020. (
56
). Komisija je na raspravi objasnila da bugarska tijela ne mogu zanemariti važnost i relevantnost koju ta informacija, koja se odnosi na nadzor nad tim poduzetnikom, ima u pogledu zahtjeva neovisnosti.
88.
Republika Bugarska zahtijeva da se taj prigovor odbije kao neosnovan.
89.
U tom je pogledu dovoljno istaknuti, kao što to proizlazi iz točaka 67. do 72. ovog mišljenja, da nijedan element prava Unije ili Komisijine prakse odlučivanja nije trebao potaknuti Republiku Bugarsku da priopći informaciju o činjenici da je oba neovisna stručnjaka imenovalo društvo Agrolesproekt, javno poduzeće koje nadzire država, a osobito Ministarstvo poljoprivrede, prehrane i šumarstva.
90.
U svakom slučaju i kao što to s pravom primjećuje Republika Bugarska, ako je Komisija željela provjeriti tu informaciju, ona je bila trenutačno i široko dostupna. Naime, informacijama o upravljačkim tijelima i nadzoru kapitala poduzetnika javnost može pristupiti i one su dostupne u trgovačkom registru, tako da im svaka zainteresirana strana može brzo i besplatno pristupiti u slučaju da to smatra nužnim za donošenje odluke (
57
).
91.
Iz toga slijedi, prema mojem mišljenju, da se u pogledu Republike Bugarske ne može utvrditi nikakva povreda obveze lojalne suradnje i da treći argument iznesen u okviru prvog dijela drugog prigovora također treba odbiti kao neosnovan.
VI. Zaključak
92.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da u slučaju da smatra svrsishodnim odlučiti o prvom dijelu drugog prigovora, utvrdi da Europska komisija nije dokazala da je Republika Bugarska povrijedila obveze koje ima, među ostalim, na temelju uvodne izjave 176. Odluke (EU) 2015/456 od 5. rujna 2014. o programima državnih potpora br. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) i SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) koje primjenjuje Republika Bugarska u kontekstu zamjena šumskog zemljišta.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Odluka od 5. rujna 2014. o programima državnih potpora br. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) i SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) koje primjenjuje Republika Bugarska u kontekstu zamjena šumskog zemljišta (SL 2015., L 80, str. 100.).
(
3
)	Uredba Vijeća od 22. ožujka 1999. (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.)
(
4
)	Uredba Vijeća od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. [UFEU‑a] (SL 2015., L 248, str. 9. i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.)
(
5
)	Zakon za gorite (Zakon o šumama, DV br. 125 od 29. prosinca 1997.)
(
6
)	To jest, Uredbom o izračunu osnovnih cijena, cijena za zemljište u izuzetim područjima i osnivanju prava uporabe i služnosti u pogledu šuma i šumskog zemljišta koja je donesena Odlukom Vijeća ministara br. 252 od 6. studenoga 2003. (DV br. 101 od 18. studenoga 2003., kako je izmijenjena DV‑om br. 1 od 5. siječnja 2007.).
(
7
)	Dana 3. rujna 2009. uveden je moratorij na naknadne prenamjene zamijenjenog zemljišta.
(
8
)	U biti, ako čestica šumskog zemljišta u javnom vlasništvu koja je primljena u zamjenu ima vrijednost veću od vrijednosti čestice privatnog šumskog zemljišta danog u zamjenu. Komisija je smatrala, naprotiv, da odluka javnog tijela da nakon transakcije zamjene prenamijeni određenu česticu, pri čemu šumska zemljišta tada postaju građevinska zemljišta, nisu državna potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
(
9
)	Uredba Komisije оd 18. prosinca 2013. o primjeni članaka 107. i 108. [UFEU‑a] na de minimis potpore (SL 2013., L 352, str. 1.), kojom su bili utvrđeni ti uvjeti.
(
10
)	Iz pisanih očitovanja koje je Republika Bugarska podnijela proizlazi da je prvi poziv na podnošenje
ponuda objavljen 18. prosinca 2014. otkazan jer je utvrđeno da je jedini ponuditelj koji je sudjelovao u natječaju, s jedne strane, ponudio ovlaštenog procjenitelja koji je tijekom razdoblja od 2003. do 2009. sudjelovao u svojstvu člana jednog odbora i u tom svojstvu zauzeo stajalište o sastavljenim izvješćima o procjeni te je, s druge strane, dao tehničku ponudu koja nije bila u skladu s natječajnom dokumentacijom javnog naručitelja; drugi poziv na podnošenje ponuda objavljen 20. ožujka 2015. bio je otkazan nakon bitne promjene okolnosti i zbog nužnosti preispitivanja transakcija zamjene i izmjene broja dobara koje treba procijeniti u natječajnoj dokumentaciji kako bi se preispitale sve 132 transakcije; i treći poziv na podnošenje ponuda objavljen 10. listopada 2016. bio je otkazan na prijedlog odbora za ocjenu ponuda zbog obrazloženih zaključaka u vezi s obama sudionicama prema kojima oni ne ispunjavaju uvjete prethodno utvrđene u dokumentima javnog natječaja.
(
11
)	Iz navedenog dopisa proizlazi da su oba stručnjaka imala certifikat ovlaštenih procjenitelja i magisterij „šumarstva” s ukupnim stručnim iskustvom od 28 odnosno 22 godine kao inženjeri šumarstva te su dali 722 odnosno 53 stručnih mišljenja o šumskim česticama.
(
12
)	Što se tiče ostalih 29 transakcija zamjene, navodni korisnici nisu dobili prednost. Prema informacijama koje je dostavila Republika Bugarska, društvo Agrolesproekt pripremilo je 264 izvješća o procjeni koja sadržavaju procjenu tržišne cijene 2 500 zemljišta koja su predmet 132 transakcija zamjene. Za svako je izvješće bila sastavljena tablica u kojoj je navedena razlika između stvarne tržišne cijene i administrativne cijene primijenjene u ugovorima o zamjeni zemljišta.
(
13
)	U ovom slučaju, ta su se pojašnjenja odnosila na: kao prvo, glavnu djelatnost procjenitelja, usluge koje nudi i osobe kojima su namijenjene; vlasničku strukturu procjenitelja, osobito ako je u vlasništvu države, povezan s javnim subjektom, u vlasništvu privatnog sektora ili mješovitom vlasništvu; utvrđenje osoba ili subjekata koji su vlasnici procjenitelja; utvrđenje osoba ili subjekata koji imaju odlučujući utjecaj na aktivnosti procjenitelja, kao drugo, izvore prihoda procjenitelja, osobito glede pitanja ovise li i u kojoj mjeri o javnom financiranju ili ugovorima koje je država dodijelila; kao treće, kriterij neovisnog stručnjaka prilikom primitka ponude procjenitelja.
(
14
)	Osobito zbog uzimanja u obzir sličnih dobara na tržištu po neuobičajeno niskim cijenama (to jest, nižim od prethodno primijenjenih administrativnih cijena), kao i cijena prijavljenih samo u porezne svrhe.
(
15
)	Direktiva Komisije od 16. studenoga 2006. o transparentnosti financijskih odnosa između država članica i javnih poduzeća, kao i o financijskoj transparentnosti unutar određenih poduzeća (SL 2006., L 318, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 2., str. 163.).
(
16
)	U tom istom dopisu Komisija je primijetila da bugarska tijela nisu odgovorila na pitanja koja su im bila upućena dopisom od 15. svibnja 2020. o izvorima prihoda društva Agrolesproekt, a osobito na pitanje jesu li i u kojoj mjeri oni ovisili o javnom financiranju ili ugovorima koje država dodjeljuje.
(
17
)	DV br. 13 od 16. veljače 2016., kako je izmijenjen i dopunjen u više navrata, i zadnji put u DV br.11 od 6. veljače 2024.
(
18
)	Povodom tog je predmeta donesena presuda od 19. listopada 2023., Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (C‑325/22, EU:C:2023:793), u kojoj je Sud presudio, među ostalim, da članak 107. stavak 1. UFEU‑a i članak 16. stavak 3. Uredbe 2015/1589 treba tumačiti na način da im se ne protivi to da se kriteriji za određivanje iznosa državne potpore primljene prilikom stjecanja zemljišta, u okviru zamjene šumskog zemljišta, temelje na prosječnim cijenama evidentiranih nekretninskih transakcija koje se odnose na zemljišta sličnih karakteristika onima predmeta procjene i koja se nalaze u njihovoj blizini, u kojoj je barem jedna od strana trgovac, zaključenih u razdoblju od dvanaest mjeseci prije procjene, pod uvjetom da je primjena takvih kriterija u skladu s odlukom Komisije koja se odnosi na povrat te potpore i da se njima omogućuje utvrđivanje tržišne vrijednosti tog zemljišta u vrijeme transakcije zamjene.
(
19
)	Iako Komisija iznosi te argumente u okviru drugog prigovora, razmatranja o odabiru i neovisnosti imenovanog stručnjaka ipak su suštinski povezana i relevantna također i u svrhu analize prvog i trećeg prigovora.
(
20
)	U svojoj replici Komisija navodi dvije nepravilnosti koje su povezane s organizacijom postupka javnog natječaja i odnose se na odabir neovisnog stručnjaka, to jest, kao prvo, činjenicu da je cijena prvotno predložena u okviru prvog poziva na podnošenje ponuda bila preniska da privuče kandidate, što je priznala Republika Bugarska, i navela je da poveća cijenu u okviru drugog poziva na podnošenje ponuda, i kao drugo, okolnost da je zahtjev koji je predviđen u natječaju i prema kojem je stručnjak trebao, s jedne strane, ažurirati administrativnu cijenu te, s druge strane, u metodologiju za određivanje tržišne cijene uvrstiti administrativne cijene, mogao uzrokovati pogrešku i prema tome dovesti do nepravilnog izvršenja Odluke 2015/456. Komisija je te prigovore iznijela u potporu stajalištu prema kojem se ona ne može nikako smatrati odgovornom za nepravilnosti povezane s organizacijom postupka javnog natječaja i odabira neovisnog stručnjaka. Međutim, budući da su te navodne nepravilnosti po prvi put iznesene u okviru replike, one se ne mogu smatrati samostalnim prigovorima kojima se nastoji ishoditi utvrđenje o povredi obveze od strane Republike Bugarske (vidjeti u tom pogledu članak 120. i članak 121. stavak 1. Poslovnika Suda).
(
21
)	Vidjeti presude od 6. svibnja 2015., Komisija/Njemačka (C‑674/13, EU:C:2015:302, t. 37. i 38. kao i navedena sudska praksa), i od 12. svibnja 2021., Komisija/Grčka (Potpore poljoprivrednim proizvođačima) (C‑11/20, EU:C:2021:380, t. 33. i navedena sudska praksa).
(
22
)	Ta obveza proizlazi također iz članka 16. stavka 3. Uredbe 2015/1589, koja je zamijenila Uredbu br. 659/1999 (vidjeti u tom pogledu presudu od 16. siječnja 2025., Scai (C‑588/23, EU:C:2025:23, t. 39. i navedena sudska praksa)).
(
23
)	Vidjeti presude od 6. svibnja 2015., Komisija/Njemačka (C‑674/13, EU:C:2015:302, t. 39. i navedena sudska praksa), i od 12. svibnja 2021., Komisija/Grčka (Potpore poljoprivrednim proizvođačima) (C‑11/20, EU:C:2021:380, t. 34. i navedena sudska praksa).
(
24
)	Vidjeti presudu od 13. listopada 2011., Komisija/Italija (C‑454/09, EU:C:2011:650, t. 37. i navedena sudska praksa).
(
25
)	Vidjeti presude od 11. rujna 2014., Komisija/Njemačka (C‑527/12, EU:C:2014:2193, t. 48. i navedena sudska praksa), i od 12. svibnja 2021., Komisija/Grčka (Potpore poljoprivrednim proizvođačima) (C‑11/20, EU:C:2021:380, t. 40. i navedena sudska praksa).
(
26
)	Vidjeti presudu od 12. veljače 2015., Komisija/Francuska (C‑37/14, EU:C:2015:90, t. 65. i navedena sudska praksa).
(
27
)	Osobito okolnost da je 66 korisnika od ukupno 102 osporavalo naloge za povrat pred nacionalnim sudovima, što je dovelo do dodatnog kašnjenja u provedbi Odluke 2015/456.
(
28
)	Ta je mogućnost u skladu sa sudskom praksom Suda prema kojoj u slučaju kad Komisija naloži povrat potpore za koju je utvrđeno da je nespojiva s unutarnjim tržištem, od nje se ne traži da odredi točan iznos potpore koju treba vratiti, pod uvjetom da njezina odluka sadržava naznake na temelju kojih osoba kojoj je odluka upućena može sama bez pretjeranih teškoća utvrditi taj iznos (vidjeti presude od 12. listopada 2000., Španjolska/Komisija (C‑480/98, EU:C:2000:559, t. 25. i navedena sudska praksa), od 20. ožujka 2014., Rousse Industry/Komisija (C‑271/13 P, EU:C:2014:175, t. 77. i navedena sudska praksa), i od 6. svibnja 2015., Komisija/Njemačka (C‑674/13, EU:C:2015:302, t. 40. i navedena sudska praksa)). Primjera radi, kad je pred nju stavljen program potpora, Komisija u pravilu nije u stanju točno identificirati iznos potpore koju je primio svaki pojedinačni korisnik, pa se stoga konkretne okolnosti koje se tiču određenog korisnika nekog programa potpora mogu uzeti u razmatranje tek u fazi povrata potpore (vidjeti presudu od 13. veljače 2014., Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71, t. 22. i navedena sudska praksa)).
(
29
)	Moje isticanje
(
30
)	Vidjeti točku 18. ovog mišljenja.
(
31
)	Vidjeti točku 38. ovog mišljenja.
(
32
)	Vidjeti točku 39. ovog mišljenja.
(
33
)	Upućujući na godišnje izvješće o radu društva Agrolesproekt za 2020., Komisija je pojasnila da iz tog izvješća proizlazi da je u biti provedbu različitih projekata poduzetnika nadzirala upravna struktura Ministarstva poljoprivrede, prehrane i šumarstva.
(
34
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65., i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26., SL 2020., L 406, str. 67. i SL, 2023./90063, L)
(
35
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 23. prosinca 2009., CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, t. 34. i navedena sudska praksa).
(
36
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 23. prosinca 2009., CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, t. 37. i navedena sudska praksa).
(
37
)	SL 1997., C 209, str. 3., SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 3.
(
38
)	Vidjeti točku 22. ovog mišljenja.
(
39
)	To jest, postupka koji se može usporediti s aukcijom po tržišnoj vrijednosti te stoga ne sadržava državnu potporu.
(
40
)	Vidjeti naslov II., Načela”, točku 2. podtočku (a) drugu i treću alineju Komunikacije iz 1997.
(
41
)	Moje isticanje
(
42
)	Naime, pod naslovom I., „Uvod”, u četvrtom stavku Komunikacije iz 1997. navedeno je da se „[t]a […] uputa odnosi samo na prodaju zemljišta i zgrada u javnome vlasništvu. Ne odnosi se na javnu kupnju zemljišta i zgrada ili na davanje u zakup ili najam zemljišta i zgrada od strane tijela javne vlasti. Spomenute transakcije mogu također uključivati elemente državne potpore”.
(
43
)	Vidjeti točku 23. ovog mišljenja.
(
44
)	SL 2016., C 262, str. 1. Vidjeti u tom pogledu točku 103. i bilješku na dnu stranice 163. kao i bilješku na dnu stranice 133. Komunikacije o pojmu državne potpore u kojoj je samo navedeno da „takve ocjene ex ante treba provoditi uz podršku stručnjaka s prikladnim vještinama i iskustvom. Takve ocjene uvijek treba temeljiti na objektivnim kriterijima i na njih ne trebaju utjecati razmatranja politika”.
(
45
)	Naime, kao što to s pravom ističe Republika Bugarska, sukob interesa između neovisnog stručnjaka i države članice može nastati samo u situaciji u kojoj postoji mogućnost stjecanja nedopuštene prednosti. Međutim, u ovom slučaju Republika Bugarska ili društvo Agrolesproekt ne ostvaruju nikakvu prednost iz činjenice da je upravo to trgovačko društvo dalo procjenu tržišne cijene.
(
46
)	Vidjeti u tom smislu Odluku Komisije od 30. travnja 2008. o državnoj potpori C 56/06 (ex NN 77/06) koju je dodijelila [Republika Austrija] u okviru privatizacije Banka Burgenlanda (priopćeno pod brojem C(2008) 1625). U tom je predmetu Komisija objasnila da ne raspolaže svim potrebnim informacijama kako bi konačno ocijenila je li određena mjera prednost i da je prema tome Republika Austrija dužna „predočiti stručno mišljenje koje su neovisni stručnjaci koje je
imenovalo neovisno tijelo dali o tržišnoj vrijednosti četiriju društava za poslovanje nekretninama [Banka Burgenlanda]” (vidjeti uvodnu izjavu 172. te odluke) (moje isticanje).
(
47
)	Vidjeti točke 19. i 20. ovog mišljenja.
(
48
)	Vidjeti točku 22. ovog mišljenja.
(
49
)	Vidjeti u tom pogledu mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Governo della Repubblica italiana (Status talijanskih mirovnih sudaca) (C‑658/18, u daljnjem tekstu: mišljenje u predmetu Status talijanskih mirovnih sudaca, EU:C:2020:33, t. 42. do 59. i navedena sudska praksa).
(
50
)	Vidjeti po analogiji mišljenje u predmetu Status talijanskih mirovnih sudaca (t. 43. i navedena sudska praksa).
(
51
)	U skladu s člankom 18. stavkom 6. Zakona za nezavisimite otseniteli (Zakon o neovisnim procjeniteljima, objavljen u DV‑u br. 98 od 14. studenoga 2008._kako je zadnji put izmijenjen i dopunjen u DV‑u br. 19 od 8. ožujka 2011.), svaki neovisni procjenitelj dužan je „uskladiti se s Etičkim kodeksom neovisnih procjenitelja”.
(
52
)	Vidjeti, među ostalim, presude od 12. veljače 2015., Komisija/Francuska (C‑37/14, EU:C:2015:90, t. 71. i navedena sudska praksa), i od 21. prosinca 2023., Komisija/Danska (Najdulje trajanje parkiranja) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, t. 47. i navedena sudska praksa). Prema toj sudskoj praksi, predmetna država članica je ta koja, u slučaju da je utvrđeno da predmetne potpore djelomično ili u cijelosti nisu vraćene, mora obrazložiti zašto taj povrat u odnosu na određene korisnike nije potreban.
(
53
)	Vidjeti po analogiji mišljenje u predmetu Status talijanskih mirovnih sudaca (t. 49. i navedena sudska praksa).
(
54
)	Vidjeti točku 26. ovog mišljenja.
(
55
)	Vidjeti točku 24. ovog mišljenja.
(
56
)	Vidjeti točku 33. ovog mišljenja.
(
57
)	Osim toga, valja ustvrditi da u uvodnoj izjavi 142. Odluke 2015/456 sama Komisija upućuje na informacije o korisnicima potpore koje proizlaze iz bugarskog trgovačkog registra („[d]oista, niz korisnika […] transakcija zamjene u bugarskom Komercijalnom upisniku kao gospodarske sektore u kojima posluje naveo je, između ostalog, nekretnine, turizam, ugostiteljstvo i pošumljavanje”) (moje isticanje).