РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
21 ноември 2018 година(*)
„Преюдициално запитване — Директива 2011/95/EС — Стандарти за съдържанието на международната закрила — Статут на бежанец — Член 29 — Социално подпомагане — Различно третиране — Бежанци, ползващи се с право на временно пребиваване“
По дело C‑713/17
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Областен административен съд на провинция Горна Австрия, Австрия) с акт от 18 декември 2017 г., постъпил в Съда на 21 декември 2017 г., в рамките на производство по дело
Ahmad Shah Ayubi
срещу
Bezirkshauptmannschaft Linz-Land,
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: М. Vilaras, председател на четвърти състав, изпълняващ функцията на председател на трети състав, J. Malenovský, L. Bay Larsen (докладчик), М. Safjan и D. Šváby, съдии,
генерален адвокат: E. Sharpston,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
–        за г‑н Ayubi, от H. Blum, Rechtsanwalt,
–        за австрийското правителство, от G. Hesse, в качеството на представител,
–        за Европейската комисия, от M. Condou-Durande и M. Wasmeier, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1        Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 29 от Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 337, 2011 г., стр. 9).
2        Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н Ahmad Shah Ayubi, гражданин на трета страна, и Bezirkshauptmannschaft Linz-Land (административен орган на окръг Linz-Land, Австрия) относно решение на последния, с което той отпуска на г‑н Ayubi и на неговото семейство помощ за посрещане на техните нужди за издръжка и жилищно настаняване под формата на основно социално плащане, допълнено с провизорно увеличение.
Правна уредба
Женевската конвенция
3        Конвенцията за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 189, стр. 137, № 2545 (1954), влиза в сила на 22 април 1954 г. Тя е допълнена с Протокола за статута на бежанците, сключен в Ню Йорк на 31 януари 1967 г., влязъл в сила на 4 октомври 1967 г. (наричана по-нататък „Женевската конвенция“).
4        Член 23 от посочената конвенция е озаглавен „Социални помощи“ и гласи:
„Договарящите държави се задължават да предоставят на бежанците, законно пребиваващи на тяхна територия, същия статут по отношение правото на социални помощи и подпомагане, както предоставения на собствените им граждани“.
Правото на Съюза
5        Съгласно член 2, буква а) от Директива 2011/95 „международна закрила“ се разбира като „статут на бежанец и статут на субсидиарна закрила“.
6        Член 24, параграф 1, първа алинея от тази директива гласи:
„Във възможно най-кратък срок след предоставянето на международната закрила държавите членки издават на лицата, на които е предоставен статут на бежанец, разрешение за пребиваване, валидно за най-малко три години и подлежащо на подновяване, освен ако наложителни причини, свързани с националната сигурност или с обществения ред, изискват друго и без да се засяга член 21, параграф 3“.
7        Член 29 от посочената директива е озаглавен „Социални грижи“ и гласи следното:
„1.      „Държавите членки гарантират на лицата, на които е предоставена международна закрила, получаването в държавата членка, която им е предоставила такава закрила, на необходимите социални грижи, както е предвидено за гражданите им.
2.      Чрез дерогация от общото правило, установено в параграф 1, държавите членки могат да ограничат социалните помощи, предоставени на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила, до основните [социални плащания], които се предоставят на същото равнище и при същите условия, както за гражданите им“.
Австрийското право
8        Член 3, параграф 4 от Asylgesetz 2005 (Закон от 2005 г. за убежището) гласи следното:
„Чужденецът, на когото е предоставен статут на лице с право на убежище, получава временно право на временно пребиваване в качеството на лице с право на убежище. Правото на пребиваване е валидно за срок от три години и може да бъде продължено за неопределен срок, освен ако не са изпълнени условията за образуване на производство по отнемане на статута на лице с право на убежище или ако такова производство е прекратено. […]“.
9        Член 4 от Gesetz über die bedarfsorientierte Mindestsicherung in Oberösterreich (Закон за гарантиране на социалния минимум за осигуряване на нуждите от издръжка в провинция Горна Австрия) предвижда:
„(1)      Социалният минимум за осигуряване на нуждите от издръжка се гарантира, доколкото не е предвидено друго с настоящия областен закон, единствено на лицата:
1.      с обичайно местопребиваване в провинция Горна Австрия […] и
2.      […]
b)      с право на убежище или с право на субсидиарна закрила,
[…]
(3)      Чрез дерогация от параграф 1, лицата […] по параграф 1, точка 2, буква b), на които не е предоставено право на постоянно пребиваване в Австрия […], по-специално лицата с право на убежище, на които е предоставено право на временно пребиваване, […] и лицата, на които е предоставена субсидиарна закрила, получават основно социално плащане, допълнено с провизорно увеличение на основание на член 13, за да могат да посрещнат нуждите си за издръжка и за жилищно настаняване“.
10      Съответните плащания се отпускат на лицата, посочени в член 4, параграф 3 от този закон, а размерът на плащанията на лицата, които не попадат в обхвата на тази разпоредба, се определя с отделни разпоредби.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
11      На 30 септември 2016 г. Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Федерална служба по въпросите на чужденците и убежището, Австрия) предоставя на г‑н Ayubi статут на бежанец. На основание на полученото убежище тази служба му издава разрешение за пребиваване за срок от три години.
12      На 9 март 2017 г. г‑н Ayubi подава заявление за отпускане на помощ за посрещане на неговите нужди и тези на неговото семейство за издръжка и за жилищно настаняване.
13      С решение от 10 април 2017 г. административният орган на окръг Linz-Land му отпуска помощ под формата на месечни социални плащания в брой, които се състоят от основно социално плащане, допълнено с провизорно увеличение. Запитващата юрисдикция посочва, че от това решение следва, че в качеството му на лице, на което е издадено разрешението за временно пребиваване като бежанец, г‑н Ayubi не е имал право на основание на австрийската правна уредба да претендира изплащането на минималните обезщетения, гарантиращи покриване на нуждите му за издръжка.
14      На 3 юни 2017 г. г‑н Ayubi подава жалба срещу това решение, като по-специално изтъква, че предвиденото в тази правна уредба неблагоприятно третиране на бежанците без право на постоянно пребиваване е несъвместимо с правото на Съюза.
15      Запитващата юрисдикция констатира, че след реформата от 2015 г. на относимата национална правна уредба в областта на социалното подпомагане тази категория бежанци се приравнява на лицата, на които е предоставен статут на субсидиарна закрила и поради това помощта е в значително по-малък размер от помощите, предвидени за австрийските граждани. Само бежанците с право на постоянно пребиваване се приравнявали към австрийските граждани.
16      Посочената юрисдикция счита, че с тази правна уредба се отлага възможността на бежанците с право на временно пребиваване да бъдат предоставени правата, предвидени точно и безусловно в член 29 от Директива 2011/95, въпреки че тези бежанци се намират в сходно положение с това на бежанците с право на постоянно пребиваване.
17      При тези условия Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Областен административен съд на провинция Горна Австрия) решава да спре производството по делото и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Следва ли член 29 от Директива 2011/95 […], с който се установява задължение за държавите членки да предоставят на лицата с право на международна закрила същото необходимо социално подпомагане (в държавата членка, предоставила посочената закрила), каквото получават собствените им граждани, да се тълкува в смисъл, че тази разпоредба изпълнява развитите в практиката на Съда критерии за пряката приложимост?
2)      Следва ли член 29 от Директива 2011/95 […] да се тълкува в смисъл, че не допуска национална разпоредба, с която социалното подпомагане под формата на помощи за гарантиране на необходимия социален минимум се предоставят в пълен размер, тоест на същото равнище както и на гражданите на съответната държава членка, единствено на лицата с право на убежище, на които е издадено разрешение за постоянно пребиваване, но се намалява размерът на социалните помощи за гарантиране на необходимия социален минимум на лицата с право на убежище, на които е признато право на временно пребиваване, като с оглед на обхвата на социалното подпомагане по този начин тези лица се приравняват на лица с право на субсидиарна закрила?“.
По преюдициалните въпроси
По втория въпрос
18      С втория въпрос, който следва да бъде разгледан на първо място, запитващата юрисдикция иска да установи по същество дали член 29 от Директива 2011/95 трябва да бъде тълкуван в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда, че на бежанците с право на временно пребиваване в държава членка се предоставят плащания по социалното подпомагане в по-нисък размер от този на социалните плащания, предоставяни на гражданите на тази държава членка и на бежанците с право на постоянно пребиваване в посочената държава членка.
19      Член 29, параграф 1 от Директива 2011/95 установява общо правило, според което лицата с право на международна закрила, сред които съгласно член 2, буква а) от тази директива са и бежанците, получават в държавата членка, която им е предоставила такава закрила, същите социални грижи, каквито са предвидени за гражданите на тази държава членка (решение от 1 март 2016 г., Alo и Osso, C‑443/14 и C‑444/14, EU:C:2016:127, т. 48).
20      Макар че член 29, параграф 2 от посочената директива позволява на държавите членки да се отклонят от това общо правило, като ограничат социалното подпомагане на лицата с предоставен статут на субсидиарна закрила, до основните социални плащания, от самия текст на тази разпоредба следва, че тази дерогация се прилага само по отношение на лицата, на които е предоставена такава закрила, но не и по отношение на бежанците.
21      В това отношение е важно да се подчертае, че от член 29, параграф 1 от същата директива, който предвижда, че на лицата, получили международна закрила, се предоставят „необходимите“ социални грижи, не следва, че законодателят на Съюза е имал намерение да разреши на държавите членки да отпускат на бежанците социални плащания в размер, който приемат за достатъчен, за да бъдат задоволени нуждите им от издръжка, но който би бил по-нисък от размера та на социалните плащания, отпускани на гражданите на тези държави членки.
22      По-конкретно, от една страна, от самата структура на член 29 от Директива 2011/95 следва, че използваното в параграф 1 от този член понятие „необходим“ трябва да се разбира в смисъл, че то следва да подчертае противопоставянето между, от една страна, социалните плащания, обхванати от прогласения в тази разпоредба принцип, и от друга страна, „основните“ социални плащания, до които може да бъде ограничено социалното подпомагане на основание на параграф 2 от същия член.
23      Тази констатация се потвърждава от факта, че последният параграф би бил лишен от полезно действие, ако член 29, параграф 1 от посочената директива следва да се тълкува в смисъл, че позволява на държавите членки, в стремежа им да ограничат социалните плащания до строго необходимите, да определят, че отпусканите на лицата с право на международна закрила плащания са в по-нисък размер от този на плащанията, гарантирани на гражданите на тези държави членки.
24      От друга страна, ако на държавите членки бъде предоставена такава възможност по отношение на отпусканите социални плащания на бежанците, това би било несъвместимо с принципа за национално третиране в областта на социалните помощи и социалното подпомагане на тези лица, прогласен в член 23 от Женевската конвенция, в светлината на който трябва да се тълкува член 29 от Директива 2011/95 (вж. в този смисъл решение от 1 март 2016 г., Alo и Osso, C‑443/14 и C‑444/14, EU:C:2016:127, т. 51).
25      От това следва, че размерът на социалните плащания, отпускани на бежанците от държавата членка, която им е предоставила този статут за определен или за неопределен срок, трябва да бъде същият като предлаганият на гражданите на тази държава членка (вж. по аналогия решение от 1 март 2016 г., Alo и Osso, C‑443/14 и C‑444/14, EU:C:2016:127, т. 48 и 50).
26      Така член 24 от Директива 2011/95, който позволява на държавите членки да издават на бежанците разрешения за пребиваване за определен срок, който в зависимост от конкретния случай може да бъде с продължителност до три години, може да постави под въпрос принципа на национално третиране, от който се ползват бежанците.
27      Тъй като всъщност с правата по глава VII от посочената директива, част от която е и член 29 от тази директива, се предоставя статут на бежанец, а не се издава разрешение за пребиваване, тези права могат да бъдат ограничавани само ако се спазват определените в тази глава условия, поради което държавите членки нямат право да добавят ограничения, които не са включени в нея (вж. в този смисъл решение от 24 юни 2015 г., Н. Т., C‑373/13, EU:C:2015:413, т. 97).
28      Освен това както член 29 от Директива 2011/95, така и член 23 от Женевската конвенция се отнасят за всички бежанци, и не зависят от признатите им права за пребиваване с определена продължителност в съответната държава членка или от срока на разрешението за пребиваване, с което разполагат.
29      От изложеното следва, че на бежанците, на които са издадени разрешения за пребиваване за ограничен срок до три години, трябва да се гарантира едно и също равнище на социалните плащания като отпусканите на гражданите на държавата членка, предоставила им статута на бежанец.
30      Този извод не може да бъде поставен под въпрос с довода, че правна уредба като разглежданата в главното производство е съвместима с член 29, параграф 1 от Директива 2011/95, тъй като бежанците, пребивавали в продължение на няколко години в дадена държава членка, биха били поставени в обективно по-различно положение, отколкото бежанците, влезли неотдавна на територията на тази държава членка, тъй като последните се нуждаят от конкретна по-значителна подкрепа.
31      На първо място, доколкото тази разпоредба изисква равно третиране на бежанците и гражданите на предоставилата им своята закрила държавата членка, само обективните разлики в положението между тези две категории лица могат евентуално да са от значение за целите на прилагането на тази разпоредба, като в това отношение се изключат разликите в положението между две отделни групи от бежанци (вж. в този смисъл решение от 1 март 2016 г., Аlo и Osso, C‑443/14 и C‑444/14, EU:C:2016:127, т. 54 и 59).
32      На второ място, дори да се предположи, че с оглед на особеностите в положението на бежанците, влезли неотдавна на територията на дадена държава членка, може да се приеме, че в общи линии тези лица са в по-несигурно положение, отколкото гражданите на тази държава членка, не може да се счита, че наличието на мярка, с която тези бежанци се третират неблагоприятно, като се ограничава равнището на отпусканите им плащания, е част от обстоятелствата, които се вземат предвид при оценката на тази разлика в положението, тъй като тази мярка сама по себе си не е в състояние да елиминира тази несигурност.
33      На трето място, доколкото този довод трябва да се разбира в смисъл, че поради трудностите, които влезлите неотдавна в Австрия бежанци изпитват по отношение на достъпа до свободния пазар на жилища, би било по-подходящо в много кратки срокове на тези бежанци да се предоставят места в центровете за настаняване, отколкото да им бъде отпускана финансова помощ, като при всички положения е достатъчно да се отбележи, че нито от приложимата национална правна уредба, както тя е описана в акта за преюдициално запитване, нито от представените от австрийското правителство обяснения не следва, че намаленият размер на плащанията по социалното подпомагане, гарантирани за посочените бежанци в главното дело, би бил компенсиран, ако на тези лица биха били предоставени други форми на социални плащания.
34      В допълнение, макар че австрийското правителство се позовава също на голямата тежест, произтичаща от изплащането на социални помощи на бежанците, следва да се припомни, че отпускането на социални плащания на дадено лице предполага, че институцията, от която се иска да изплати тези социални плащания, ще поеме известна тежест без оглед на обстоятелството дали това лице е бежанец или гражданин на съответната държава членка. Следователно не може да бъде установена разлика в положението между тези две категории лица в това отношение (вж. в този смисъл решение от 1 март 2016 г., Аlo и Osso, C‑443/14 и C‑444/14, EU:C:2016:127, т. 55).
35      Следователно на втория въпрос трябва да се отговори, че член 29 от Директива 2011/95 следва да бъде тълкуван в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда, че на бежанците с право на временно пребиваване в държава членка се предоставят плащания по социалното подпомагане в по-нисък размер от този на социалните плащания, предоставяни на гражданите на тази държава членка и на бежанците с право на постоянно пребиваване в посочената държава членка.
По първия въпрос
36      С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали бежанец може да се позовава на обстоятелството, че правна уредба като разглежданата в главното производство е несъвместима с член 29, параграф 1 от Директива 2011/95, в резултат на което следва да бъде отменено ограничението на правата му въз основа на тази правна уредба.
37      От постоянната практика на Съда следва, че когато от гледна точка на съдържанието си разпоредбите на една директива са безусловни и достатъчно точни, частноправните субекти могат да се позовават на тях пред националните съдилища срещу държавата, ако тя не е транспонирала в срок директивата в националното право или ако я е транспонирала неправилно (решение от 24 януари 2012 г., Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, т. 33 и цитираната съдебна практика).
38      Макар и да е вярно, че член 29, параграф 1 от Директива 2011/95 предоставя на държавите членки определена свобода на преценка, по-специално при определяне на равнището на социално подпомагане, което смятат за необходимо, тази разпоредба възлага на всяка държава членка по недвусмислен начин задължение за постигането на точен и безусловен резултат, който да осигури на всеки бежанец, на когото тя предоставя закрила, равностойно социално подпомагане на предвиденото за нейните граждани.
39      Освен това следва да бъде припомнено, че Съдът вече е приел, че разпоредби, сходни на член 29, параграф 1 от Директива 2011/95, с които са налага задължение за национално третиране или с които се забранява определена дискриминация, се ползват с директен ефект (вж. в този смисъл решения от 4 май 1999 г., Sürül, C‑262/96, EU:C:1999:228, т. 63 и 74, от 22 декември 2010 г., Gavieiro Gavieiro и Iglesias Torres, C‑444/09 и C‑456/09, EU:C:2010:819, т. 78, и 6 март 2014 г., Napoli, C‑595/12, EU:C:2014:128, т. 48 и 50).
40      В този контекст от практиката на Съда следва, че когато е невъзможно националната правна уредба да бъде тълкувана и приложена по начин, съответстващ на изискванията на правото на Съюза, националните юрисдикции и административните органи имат задължението да приложат правото на Съюза в неговата цялост и да защитят правата, които то дава на частноправните субекти, като при необходимост оставят без приложение разпоредбите от вътрешното право, които са в противоречие с него (решение от 7 септември 2017 г., Н., C‑174/16, EU:C:2017:637, т. 70 и цитираната съдебна практика).
41      От изложеното следва, че на първия въпрос следва да се отговори, че бежанец може да се позовава пред националните съдилища на обстоятелството, че правна уредба като разглежданата в главното производство е несъвместима с член 29, параграф 1 от Директива 2011/95, в резултат на което следва да бъде отменено ограничението на правата му въз основа на тази правна уредба.
По съдебните разноски
42      С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
1)      Член 29 от Директива 2011/95 на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда, че на бежанците с право на временно пребиваване в държава членка се предоставят плащания по социалното подпомагане в по-нисък размер от този на социалните плащания, предоставяни на гражданите на тази държава членка и на бежанците с право на постоянно пребиваване в посочената държава членка.
2)      Бежанец може да се позовава пред националните съдилища на обстоятелството, че правна уредба като разглежданата в главното производство е несъвместима с член 29, параграф 1 от Директива 2011/95, в резултат на което следва да бъде отменено ограничението на правата му въз основа на тази правна уредба.
Подписи
*      Език на производството: немски.