61994C0050
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. FENNELLY
van 14 maart 1996 (
*1
)
Inleiding
1.
De Helleense Republiek heeft krachtens artikel 173 EG-Verdrag beroep ingesteld tot nietigverklaring, met betrekking tot twee categorieën produkten, van beschikking 93/659/EG van de Commissie van 25 november 1993 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1990 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie-en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (
1
), voor zover deze beschikking de Helleense Republiek betreft. Anders dan advocaat-generaal Jacobs had gehoopt in de laatste zaak waarin dit punt aan de orde was (
2
), gaat het in deze zaak deels al weer om de kennelijk nooit eindigende kwestie van de relatie tussen de Griekse Staat en de Vereniging van landbouwcoöperaties, KYDEP; daarnaast gaat het om de in Griekenland bestaande controleprocedures met betrekking tot gemeenschapssteun voor olijventelers.
De wettelijke en feitelijke achtergrond
2.
Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
3
), bepaalt, dat restituties bij uitvoer naar derde landen (
4
) en interventies ter regulering van de landbouwmarkten (
5
), verleend of verricht volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, door het EOGFL, afdeling Garantie, worden gefinancierd. Artikel 5 regelt de goedkeuring van de jaarrekeningen van de nationale diensten en organen die tot het doen van de uitgaven zijn gemachtigd. De Commissie moet die rekeningen voor het einde van het jaar dat op het betrokken begrotingsjaar volgt, goedkeuren. Artikel 9 van de verordening noemt een reeks maatregelen die de Commissie in staat moeten stellen om, zodra zij zulks nodig acht, de door de autoriteiten van de Lid-Staten verschafte informatie en documenten te controleren en aan te vullen. De Commissie kan bij voorbeeld, na de betrokken Lid-Staat te hebben gewaarschuwd, verificaties ter plaatse verrichten, waarbij zij recht van inzage heeft in alle boeken en andere documenten betreffende de door het Fonds gefinancierde uitgaven, en onderzoeken en verificaties verrichten waarbij zij eventueel de Lid-Staten betrekt. Bij artikel 11 van de verordening is het comité van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw in het leven geroepen, dat de Commissie in het beheer van het Fonds moet bijstaan.
3.
Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 schrijft de Lid-Staten voor, maatregelen te treffen om de juiste uitvoering van de door het Fonds gefinancierde transacties te verzekeren, onregelmatigheden te voorkomen en de ingevolge onregelmatigheden verloren bedragen terug te vorderen. Artikel 8, lid 2, brengt de financiële gevolgen van onvolledige terugvordering voor rekening van de Gemeenschap, maar sluit daarvan uit „de financiële gevolgen die voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of organen van de Lid-Staten te wijten zijn”. In een arrest Nederland/Commissie (
6
) verklaarde het Hof:
„Ingevolge deze bepalingen mag de Commissie slechts de overeenkomstig de in de verschillende sectoren der landbouwprodukten opgestelde regels betaalde bedragen ten laste van het EOGFL brengen, en blijft elk overigens betaald bedrag (...) ten laste van de Lid-Staten. Deze strikte uitlegging van de voorwaarden waaronder uitgaven ten laste van het EOGFL kunnen worden gebracht, vloeit bovendien dwingend voort uit de doelstelling van verordening nr. 729/70. Het voeren van een gemeenschappelijk landbouwbeleid waarbij de bedrijven der Lid-Staten gelijk worden behandeld laat immers niet toe, dat de nationale autoriteiten van een Lid-Staat met behulp van een ruime uitlegging van een bepaald voorschrift de bedrijven van deze staat bevoordelen ten koste van de bedrijven van andere Lid-Staten waar een engere uitlegging wordt toegepast.”
4.
Bij de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen van 1989 heeft de Commissie bij besluit van 31 juli 1992 (
7
) een interne studiegroep opgericht waarin de verschillende betrokken diensten van de Commissie waren vertegenwoordigd. Deze studiegroep werd belast met het uitwerken van een methode voor sancties tegen Lid-Staten die de gemeenschapsregels onjuist toepassen. De door deze studiegroep (
8
) ontworpen regels werden door de Commissie en de vertegenwoordigers van de Lid-Staten in het EOGFL-comité goedgekeurd. Zij zijn niet bedoeld als een bindende maatregel. In het verslag van de groep wordt benadrukt, dat elke financiële correctie dient te zijn gebaseerd op een zodanige nict-naleving van de gemeenschapsregels door de Lid-Staat, dat de gemeenschapsuitgaven de invloed daarvan ondervinden. De keuze van het toe te passen correctiepcrcentage zou moeten geschieden aan de hand van een schatting van het risico. De regels inzake forfaitaire correcties (
9
) noemen een aantal reeds bestaande methoden voor schatting van het risico. Twee daarvan verdienen hier te worden vermeld: a) de weigering van een bedrag dat is berekend door extrapolatie van betrouwbare monsterinspecties, en b) terugbetaling enkel in evenredigheid van de feitelijk verrichte controles tot het aantal voorgeschreven controles. Er was echter een andere methode nodig voor situaties waarin te weinig informatie voor handen is voor extrapolatie, maar waarin de waarschijnlijke verliezen voor het Fonds te groot zouden zijn wanneer alleen werd terugbetaald naar evenredigheid van het aantal uitgevoerde controles. De studiegroep heeft daarom gepoogd de mate van risico voor het EOGFL vast te stellen aan de hand van verschillende niveaus van meer of minder ernstige gebreken in het toezicht, rekening houdende met een aantal feitelijke omstandigheden, en stelde drie niveaus vast van forfaitaire reductie van de terugbetaling voor uiteenlopende situaties: 2 %, 5 % en 10 %. Dat laatste percentage geldt „wanneer de lacune het gehele controlestelsel of essentiële fundamentele onderdelen daarvan betreft, dan wel de uitvoering van essentiële controles die de regelmatigheid van de uitgaven moeten garanderen, zodat redelijkerwijs kan worden geconcludeerd, dat er een hoog risico voor algemene verliezen voor het EOGFL bestond”.
I — Diervoeder
5.
Verordening (EEG) nr. 2727/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen (
10
), voorziet onder meer voor voedergranen in een stelsel van restituties bij uitvoer. (
11
) De restitutie is voor de hele Gemeenschap dezelfde (
12
) en wordt vastgesteld „uitgaande van het verschil tussen de representatieve prijzen in de Gemeenschap en de gunstigste noteringen op de wereldmarkt, zulks teneinde het verschil tussen de wereldmarktprijzen en de prijzen in de Gemeenschap te overbruggen (...)”. (
13
)
6.
Op het punt van diervoeder is in geschil de rol van het Centraal Bureau voor het beheer van nationale produkten (hierna: „KYDEP”), een nationale vereniging van regionale coöperaties voor granen, groenten en diervoeders. Zij heeft voornamelijk tot taak, de produkten van de leden te kopen, op te slaan en te verkopen, en om als communautair interventieorgaan voor bepaalde landbouwsectoren op te treden. (
14
) In het verleden is door het Hof (of bij de Commissie op voor het Hof overtuigende gronden) vastgesteld, dat KYDEP als vertegenwoordiger van de overheid een monopolie uitoefende in de graanhandel (
15
); dat zij handelde voor rekening van de staat, die haar tekorten dekte en haar lonen garandeerde, en haar de aankoop- en verkoopprijzen voor graan dicteerde (
16
); dat zij door verkopen beneden de kostprijs heeft gefungeerd als kanaal voor onwettige interventie van de staat in de gemeenschappelijke marktorganisatie voor granen, en voor onwettige staatssteun voor producenten (
17
); en dat zij onwettig heeft getracht restitutie bij uitvoer te verkrijgen wegens de uitvoer van graan die zonder verkoop beneden de kostprijs niet had kunnen worden uitgevoerd, zelfs niet met de bedoelde restitutie. (
18
) Deze bevindingen, dat KYDEP onder staatscontrole stond en intervenieerde in de gemeenschappelijke organisatie van landbouwmarkten, hebben betrekking op de periode van 1 januari 1981 tot en met 26 maart 1984; de periode van de tarweoogst van 1982; de herfst van 1985; de periode van 1982 tot en met 1986; het EOGFL-begrotingsjaar 1986; en het EOGFL-begrotingsjaar 1988. (
19
)
II — Produktiesteun voor olijfolie
7.
In het verband van het steunstelsel voor de produktio van olijfolie (
20
) vereist artikel 1, lidi, van verordening (EEG) nr. 154/75 (
21
) van de Raad, dat de olijfolie producerende Lid-Statcn een olijfolicdossier samenstellen, ter verkrijging van de noodzakelijke gegevens omtrent het produkticpotentieel, en voor een betere werking van de steunregeling. Ingevolge verordening (EEG) nr. 3453/80 (
22
) van de Raad had dit register per 31 oktober 1988 moeten zijn voltooid. Voor de te verrichten controles is van belang, of een producent is aangesloten bij een producentenorganisatie of -unie. In het geval van georganiseerde producenten dient de organisatie of unie (die steunaanvragen bij de betrokken Lid-Staat indient namens haar leden) in 5 % van de gevallen controles ter plaatse te verrichten. (
23
) Artikel 14, lid 2, van verordening (EEG) nr. 2261/84 van de Raad bepaalt: „De producerende Lid-Statcn controleren de activiteit van iedere producentenorganisatie en unie en met name de door deze verrichte controlewerkzaamheden.” In het geval van de onafhankelijke producenten moet de betrokken Lid-Staat controles ter plaatse uitvoeren bij 1 % van de olijvenproducenten in de gebieden waar de basisgegevens van het olijventeeltkadaster beschikbaar zijn, en bij 4 % van de olijvenproducenten in de andere gebieden. (
24
) Artikel 14, lid 1, van verordening nr. 2261/84 verplicht de Lid-Statcn ook meer in het algemeen „een controleregeling toe te passen die waarborgt dat het produkt waarvoor steun wordt verleend daarvoor in aanmerking komt”. Artikel 16, lid 1, van de verordening schrijft voor, dat een geautomatiseerd bestand van gegevens over de olijvcnteclt en de olijfolieproduktie wordt gevormd en permanent wordt bijgewerkt, voor een deel om het toezicht en de controle met het oog op de gemeenschapssteun te vergemakkelijken. Artikel 14, lid 5, van die verordening schrijft voor, dat de geautomatiseerde gegevensbestanden door de Lid-Staat moeten worden gebruikt voor de in dat artikel bedoelde controles en verificaties. Voorts bepaalde de verordening, dat de geautomatiseerde bestanden vóór 31 oktober 1990 gebruiksklaar moesten zijn, maar dat de Lid-Staten deze gegevens reeds vóór die datum voor de voorgeschreven controles moesten gebruiken wanneer en voor zover er specifieke bestanden gereed waren. (
25
)
8.
In Griekenland zijn de bij een organisatie of unie aangesloten producenten (in bijna alle gevallen de vereniging Eleourgiki) in de meerderheid ten opzichte van de nietaangeslotenen (379323 tegenover 28003). Gedurende het begrotingsjaar 1990 was het controlebureau voor olijfolie (hierna: „controlebureau”) verantwoordelijk voor de controles bij de aangesloten producenten, terwijl de regionale directies van het Ministerie van Landbouw de aanvragen van de onafhankelijke producenten controleerden. (
26
) De Lid-Staten zijn bij de controle van de aanvragen van aangesloten producenten minder direct betrokken dan bij de controle van de onafhankelijke producenten; zoals vermeld, controleren de Lid-Staten in het eerste geval de door de producentenorganisaties verrichte controles, terwijl in het andere geval de Lid-Staat zelf voor de controles verantwoordelijk is. Zo was in het geval van Griekenland voorzien, dat in 1990 2000 controles door de staat zelf zouden worden verricht om de cijfers te verifiëren die voor bijna 400000 aangesloten producenten waren ingediend.
III — De bestreden beschikking
9.
Bij beschikking 93/659/EG van 25 november 1993 (hierna: „beschikking”) (
27
) heeft de Commissie de rekeningen goedgekeurd die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1990 hadden ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, en de bedragen vastgesteld die werden erkend als komende ten laste van het Fonds. Op grond van controlebezoeken was de Commissie van mening, dat een aantal bedragen die de Helleense Republiek had gedeclareerd voor het betrokken begrotingsjaar niet voldeden aan de in de gemeenschapsbepalingen vastgelegde voorwaarden en niet konden worden erkend. Deze bevinding betrof in het bijzonder bepaalde uitgaven met betrekking tot diervoeder en de produktiesteun voor olijfolie. Het syntheseverslag van de Commissie van 10 juni 1993 betreffende de uitkomsten van de controles met het oog op de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, over het begrotingsjaar 1990 (hierna: „syntheseverslag”), dat als bijlage bij de bestreden beschikking is gevoegd, bevat de redenen voor de toegepaste financiële correcties. (
28
)
10.
Ten aanzien van diervoeder stelde de Commissie, op basis van een controlebezoek in 1992, vast dat KYDEP tot en met 16 november 1990 op de graanmarkt had geïntervenieerd met het oog op de vaststelling van de aan- en verkoopprijzen, en dat de verliezen op die transacties door de Griekse
Staat werden gedekt. Aangezien de tekorten als gevolg van die interventies veel groter waren dan de bij het EOGFL voor uitvoerrestituties gedeclareerde bedragen, maakte de Commissie een negatief voorbehoud van 120296279 DR voor het begrotingsjaar 1989, en paste zij een financiële correctie toe van 866305307 DR — het gehele ter zake van de restitutie bij uitvoer van diervoeders gedeclareerde bedrag — voor het begrotingsjaar 1990. (
29
)
11.
Ter zake van de produktiesteun voor olijfolie kwam de Commissie tot drie bevindingen: i) het bij verordening nr. 154/75 verplicht gestelde olijventeeltkadaster ontbrak, hoewel de uiterste termijn (1988) was verstreken; ii) de opbouw van de geautomatiseerde gegevensbestanden had ernstige vertraging ondervonden; belangrijke olijfolie producerende gebieden waren nog niet in dat bestand opgenomen, hoewel de termijn van 31 oktober 1990 (
30
) bijna was verstreken; en het betaalorgaan Didagep gebruikte het gedeeltelijk voltooide bestand niet voor verificatie alvorens de steun uit te betalen; en iii) er hadden slechts 499 controles plaats gevonden over het gehele Griekse grondgebied gedurende de relevante periode, in plaats van het door de ter zake geldende gemeenschapsbepalingen voorgeschreven niveau van 5 %. (
31
) De situatie in Griekenland bood niet de door het EOGFL verlangde garanties, en de Commissie besloot tot een forfaitaire reductie van 10 % van het voor het betrokken verkoopseizoen uitgekeerde steunbedrag, te weten 981233150 DR. (
32
)
Argumenten van partijen
12.
De Griekse regering vordert de nietigverklaring van de beschikking voor zover betreffende de uitvoerrestituties voor diervoeder en de produktiesteun voor olijfolie (
33
), en de veroordeling van de Commissie in de kosten, welke beide vorderingen door de Commissie worden bestreden. De voornaamste argumenten van de Griekse regering worden direct hierna samengevat. In de daarop volgende analyse worden deze argumenten meer gedetailleerd weergegeven met de tegenargumenten van de Commissie (die helaas niet op alle punten ingaat).
I — Diervoeder
13.
De Griekse regering vordert nietigverklaring van de beschikking voor zover betreffende de uitgaven van de regering ter zake van diervoeder, wegens feitelijke en juridische onjuistheden en wegens misbruik van bevoegdheid zijdens de Commissie. In het bijzonder betoogt zij het volgende:
i)
de Commissie heeft ten onrechte gegevens in aanmerking genomen die eerst aan het licht zijn gekomen nadat de rekeningen hadden moeten zijn goedgekeurd (dat wil zeggen na 31 december 1991);
ii)
de Commissie heeft verzuimd de relatie tussen KYDEP en de uitvoertransacties van diervoeder concreet aan te geven, alsmede het prijsniveau dat zonder de beweerde interventie van KYDEP zou zijn verkregen;
iii)
de Griekse Staat onderhield in de relevante periode geen bevoorrechte relatie meer met KYDEP, getuige het feit dat KYDEP werd vereffend zonder steun bij de staat te hebben gezocht voor de betaling van haar opgelopen schulden. Mocht bij de directie van KYDEP de indruk leven dat zulk een relatie nog steeds bestond, dan is dat een misvatting;
iv)
de Commissie heeft onvoldoende gemotiveerd waarom zij de betaling heeft geweigerd van het gehele bedrag aan gedeclareerde uitgaven voor uitvoerrestituties.
II — Produktiesteun voor olijfolie
14.
De Griekse regering vordert nietigverklaring van de beschikking voor zover betreffende de uitgaven ter zake van produktiesteun voor olijfolie, wegens schending van het geldende gemeenschapsrecht, onvoldoende motivering, feitelijke onjuistheden of verkeerde toepassing van de boekhoudvoorschriften, en schending van het rechtszekerheidsbeginsel. Met name stelt zij, dat
i)
inhouding van een willekeurig percentage van de uitgaven in de betrokken wetgeving niet is voorzien;
ii)
de Commissie niet heeft aangegeven, in hoeverre verlies zou zijn voorkomen wanneer de producenten naar behoren waren gecontroleerd, of wanneer het kadaster of de gegevensbestanden volledig operationeel waren geweest;
iii)
het uitblijven van de tijdige voltooiing van het kadaster was toe te schrijven aan een objectieve onmogelijkheid, die onderwerp was van een lopende briefwisseling en samenwerking met de Commissie, en dat de vertraging ten aanzien van de geautomatiseerde gegevensbestanden slechts gedeeltelijk was;
iv)
de tekort schietende controle door het controlebureau is gecompenseerd door controles door de regionale directies van het Ministerie van Landbouw;
v)
het controlebureau niet zozeer een nationale als wel een communautaire instelling is, wier nalatigheden niet aan de Griekse Staat kunnen worden toegerekend.
Analyse
15.
Ik wil beginnen met enkele opmerkingen over de bewijslast in zaken waarin een Lid-Staat de nietigverklaring vordert van een beschikking van de Commissie in verband met de goedkeuring van EOGFL-rekeningen. Het Hof heeft deze bewijslast in een arrest Nederland/Commissie (
34
) omschreven als volgt:
„De Commissie behoeft namelijk de onregelmatigheid van de door de Lid-Staten toegezonden gegevens niet volledig aan te tonen; zij moet enkel een bewijs leveren voor de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent de door de nationale autoriteiten meegedeelde cijfers koestert. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat (...) de Lid-Staat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat dus de Lid-Staat gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, de berekeningen van de Commissie onjuist.”
16.
Daaruit volgt, dat de Commissie redelijke conclusies mag trekken uit de haar ter beschikking staande gegevens, die door de Lid-Staten zijn verschaft of die zij door eigen onderzoek heeft gekregen. Het Hof zal een beschikking van de Commissie waarbij terugbetaling van gedeclareerde uitgaven wordt geweigerd, niet nietig verklaren op grond van een tegengestelde bewering van een Lid-Staat of zelfs op grond van de meer of mindere twijfel die het door een Lid-Staat geproduceerde bewijs oproept. De betrokken Lid-Staat moet overeenkomstig het beginsel actori incumbit probatio (
35
) met ten minste een redelijke mate van zekerheid bewijzen (
36
) dat de Commissie zich heeft vergist.
I — Diervoeder
i) Gegevens die na 31 december 1991 zijn verkregen
17.
De Commissie stoelde haar bevindingen omtrent de voortdurende relatie tussen KYDEP en de Griekse Staat op informatie die zij had verkregen bij een controlebezoek aan de kantoren van KYDEP en aan het Griekse Ministerie van Landbouw, van 1 tot en met 4 juni 1992. De Commissie stelt, dat zulke bezoeken door de Griekse autoriteiten pas na 14 mei 1991 werden toegestaan; de weigering van deze toestemming, ondanks het recht van inspectie dat de Commissie heeft, was tot dusver een van de belangrijkste overwegingen voor de weigering om diverse uitgaven van KYDEP te vergoeden. De directeur-generaal van KYDEP verklaarde in een gesprek met de inspecteurs van de Commissie, dat de Griekse Staat na 1988 niet meer had geïntervenieerd in de diervoedermarkt, maar aangezien KYDEP geen formeel document had ontvangen dat deze beleidswijziging bevestigde, had zij haar verkopen beneden de kostprijs voortgezet en waren haar tekorten dientengevolge onvermijdelijk verder opgelopen. Een brief van 9 november 1990 van het ministerie aan KYDEP, waarop ik hierna zal terugkomen, leidde ertoe, dat deze praktijk op 16 november 1990 werd beëindigd, na afloop van het EOGFL-begrotingsjaar 1990.
18.
Zoals hierboven vermeld, schrijft artikel 5, lid 2, sub b, van verordening nr. 729/70 (
37
) voor, dat de rekeningen van de Lid-Staten voor de afdeling Garantie aan de hand van de door hen verschafte documenten moeten worden goedgekeurd voor het einde van het jaar dat volgt op het betrokken begrotingsjaar. Sinds de jaren zeventig is het echter onmogelijk gebleken de rekeningen binnen de genoemde termijn goed te keuren, voornamelijk wegens de noodzaak de verschafte informatie te verifiëren. Het Hof heeft beslist, dat bewijsmateriaal dat de Commissie na de nominale goedkeuringstermijn heeft verkregen, in het normale geval niet buiten beschouwing hoeft te worden gelaten:
„Aangezien de nationale instanties belast zijn met het onderzoek, of aan de in het gemeenschapsrecht gestelde voorwaarden voor financiering van de uitgaven is voldaan, kan een controle door de diensten van de Commissie slechts bij wijze van steekproef gebeuren. Omdat dit stelsel van onregelmatige controles inherent is aan het systeem, kan het voorkomen dat onregelmatigheden een lange tijd na de feiten die eraan ten grondslag liggen, worden ontdekt. Zolang de rekeningen niet naar behoren zijn goedgekeurd, is de Commissie uit hoofde van artikel 2 van verordening nr. 729/70 verplicht, vergoeding door het EOGFL van restituties die niet overeenkomstig de communautaire voorschriften werden toegekend, te weigeren. Deze verplichting wordt niet opgeheven door de enkele omstandigheid, dat de rekeningen worden goedgekeurd na het verstrijken van de in artikel 5 van deze verordening gestelde termijn. Nu op de niet-naleving van deze termijn geen sanctie is gesteld, kan zij, gezien de aard van de beschikking tot goedkeuring van de rekeningen — die als voornaamste doel heeft, te verzekeren dat de door de nationale instanties aanvaarde uitgaven overeenkomstig de communautaire voorschriften werden gedaan — behoudens de aantasting van de belangen van een Lid-Staat slechts als een ordetermijn worden beschouwd.” (
38
)
19.
Gelet op deze uitspraak en op het feit dat tot medio 1991 de Commissie altijd de toegang tot KYDEP werd geweigerd, dunkt mij dat het argument van de Griekse regering, dat de Commissie het bewijsmateriaal dat zij bij haar bezoek in 1992 had verkregen, niet in aanmerking had mogen nemen, moet worden verworpen.
ii) De gevolgen van de handelwijze van KYDEP zijn niet vermeld
20.
De Griekse regering betoogt, dat de beschikking onvoldoende is gemotiveerd, aangezien de Commissie had moeten aantonen: a) het verband tussen het beleid van KYDEP en de uitvoer van diervoeder; b) het waarschijnlijke prijsniveau voor diervoeder zonder die interventie; en c) het waarschijnlijke niveau van uitgaven ter zake van uitvoerrestituties zonder die interventie. Het Hof heeft zich in zijn rechtspraak evenwel weinig toegankelijk getoond voor zulke argumenten, Zoals het in een arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie verklaarde, „behoeven beschikkingen betreffende de goedkeuring der rekeningen geen gedetailleerde motivering, voor zover de regering van de betrokken Lid-Staat nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding van de beschikking en dus bekend is met de redenen, waarom de Commissie meent de litigieuze bedragen niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen”. (
39
)
21.
In de eerste plaats gaat de lange reeks rechtszaken in verband met de gevolgen van het handelen van KYDEP op de door de Griekse regering ingediende jaarrekeningen helemaal terug tot de datum van toetreding van de Helleense Republiek tot de Gemeenschap. De herhaalde bezwaren van de Commissie en de arresten van het Hof met betrekking tot de in wezen onveranderd gebleven aard van KYDEP's optreden laten duidelijk zien, dat de Griekse regering zich van de implicaties daarvan voor latere jaren bewust was althans had moeten zijn. In de tweede plaats is het duidelijk, dat de Commissie haar bevindingen met de Griekse autoriteiten heeft besproken, aangezien zij volgens het syntheseverslag om een positief voorbehoud hebben gevraagd, hetgeen is geweigerd. In haar verslag van het controlebezoek van 1 tot en met 4 juni 1992 noemt de Commissie gegevens met betrekking tot de tekorten die bij KYDEP zijn ontstaan door haar transacties in diervoeder, met inbegrip van de administratieve en de andere kosten van KYDEP, die er geen twijfel over laten bestaan, dat zij zich op verkopen beneden de kostprijs toelegde.
22.
Wat het verband betreft tussen deze verkopen beneden de kostprijs en de Griekse uitgaven ter zake van uitvoerrestituties voor diervoeder, deelt de Commissie mede, dat de bij KYDEP ontstane tekorten veel hoger waren dan de bij het EOGFL ter zake van uitvoerrestituties gedeclareerde bedragen. De Commissie concludeert daaruit, dat er zonder de extra interventie van KYDEP geen Griekse diervoeders hadden kunnen worden uitgevoerd naar derde landen, zelfs niet met exportsteun van de Gemeenschap. Eveneens in het arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie heeft het Hof beslist, dat het in zulke omstandigheden aan de Lid-Staat is om zijn standpunt te rechtvaardigen:
„Wanneer (...) de Commissie weigert om bepaalde uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen, op grond dat deze het gevolg waren van aan een Lid-Staat toe te rekenen overtredingen van communautaire voorschriften, [moet] deze Lid-Staat (...) bewijzen, dat de voorwaarden voor het verkrijgen van.de door de Commissie geweigerde financiering zijn vervuld.” (
40
)
In de context van de onderhavige zaak is het aan de Griekse regering, nu vast is komen te staan dat KYDEP intervenieerde in de diervoedermarkt door de prijzen kunstmatig te verlagen, om aan de hand van de prijs die bij ontbreken van die interventie had gegolden, aan te tonen dat die interventie het exportniveau niet heeft beïnvloed en dus ook niet het niveau van uitgaven ter zake van uitvoerrestituties. De Griekse regering heeft zulks niet uitdrukkelijk geprobeerd. Zij heeft wel gevolg gegeven, zij het niet binnen de overeengekomen termijn, aan het verzoek van het Hof ter terechtzitting, om kopieën over te leggen van twee vertrouwelijke officiële documenten (
41
), die ik hierna nog zal bespreken, en waarvan één in dit verband relevant is. Bij gebreke van enige uitleg omtrent deze documenten van de zijde van de Griekse regering, of van enige mogelijkheid partijen vragen daarover te stellen wegens de late ontvangst ervan, zie ik mij genoopt zelf een verklaring te zoeken van hun betekenis. Eén document, een besluit van 27 augustus 1990, bevat verwijzingen naar een aantal eerdere besluiten die niet zijn overgelegd, en dit alles maakt het nog meer noodzakelijk dat de Griekse regering eens volstrekt duidelijk maakt, wat de aard, de omvang en de bedoeling was van haar marktinterventie via KYDEP. In dat besluit werden de per 1 september 1990 door KYDEP te berekenen prijzen vastgesteld voor verkoop van voedergranen rechtstreeks aan Griekse boeren of aan diervoederfabrikanten voor uitsluitend de Griekse markt. Uit de voorgeschreven prijzen, waarvan de Commissie op de hoogte was, en de door de Commissie genoemde aankoopprijzen van granen en de beheerskosten en andere kosten van KYDEP, blijkt duidelijk dat dit besluit onvermijdelijk moest lijden tot verkoop met verlies door KYDEP. (
42
) Het besluit voerde echter een ander regime in voor de verkoop aan diervoederfabrikanten van granen bestemd voor de fabricage van diervoeders voor de export. In dat geval moest KYDEP tegen kostprijs verkopen, rekening houdend met onder meer haar eigen beheers- en vervoerskosten.
23.
Het lijkt erop, dat de Griekse autoriteiten met dit besluit een scheiding hebben willen aanbrengen met de uitvoer van diervoeders, waarschijnlijk om ervoor te zorgen, dat formeel aan de vereisten voor uitvoerrestituties (
43
) werd voldaan, maar bleven zij intussen grootschalig op de binnenlandse diervoedermarkt interveniëren. Ik geloof echter niet, dat dit de beschikking van de Commissie in enig opzicht aantast. Het nieuw overgelegde document biedt veeleer steun voor die beschikking. In de eerste plaats werd de Commissie onwetend gehouden van de bijzonderheden van deze beleidsbeslissingen (naar ik aanneem, omdat dit bevestigt dat de verkoop beneden de kostprijs op de binnenlandse markt door KYDEP op aanwijzing van de staat geschiedde), zodat de Commissie niet op de hoogte kon zijn geweest van de pogingen om de exportactiviteiten van KYDEP te saneren.
24.
In de tweede plaats heeft de Griekse regering geen bewijs aangedragen, dat reeds vóór 1 september 1990 was gepoogd een dergelijke scheiding tussen de binnenlandse en de uitvoermarkt aan te brengen, en ik denk daarom dat het besluit van 27 augustus 1990 in dit opzicht een novum was. Wat men dus ook van het met dit besluit ingevoerde beleid mag denken, de Commissie heeft terecht geconcludeerd dat wat de voorafgaande acht en een halve maand van het begrotingsjaar 1990 betreft, het beleid van KYDEP om beneden de kostprijs te verkopen, rechtstreeks van invloed is geweest op het stelsel van restituties bij uitvoer.
25.
In de derde plaats blijkt uit het beschikbare bewijsmateriaal niet, dat het besluit van 27 augustus 1990 de tekortkomingen rond de uitvoer van diervoeder uit Griekenland heeft verholpen, die voor de Commissie reden waren om terugbetaling van uitgaven ter zake van uitvoerrestituties te weigeren. Er is geen blijk van enige maatregel om te beletten dat onder de kostprijs aan diervoederproducenten verkochte, voor de nationale markt bestemde granen niet toch zijn doorgesluisd naar de exportmarkt. Het is niet duidelijk, of er voorschriften zijn om te beletten dat producenten hun uitvoertransacties kruiselings subsidiëren door middel van hun gesubsidieerde binnenlandse activiteiten. Meer in het algemeen is het mogelijk, dat de Griekse diervoederproducenten met de steun voor hun binnenlandse verkopen hebben kunnen overleven in omstandigheden waarin andere gemeenschapsproducenten anders een competitief voordeel jegens hen hadden gehad, zodat hun vermogen om te blijven exporteren en uitvoerrestituties te innen, aan die binnenlandse steun te danken is geweest. Dat zijn natuurlijk de bekende problemen bij afscheiding van markten. Ik zou daar nog aan willen toevoegen, dat afgezien van de kennelijke onwettigheid van de door de Griekse autoriteiten verleende steun voor de binnenlandse markt, ook eventuele pogingen om uitvoer van gesubsidieerde diervoeders te belemmeren (wat, zoals wij hebben gezien, van wezenlijk belang is om de binnenlandse en de uitvoermarkt gescheiden te houden) in strijd zouden zijn met de gemeenschapsbepalingen die uitvoerbeperkingen verbieden.
26.
Mij dunkt, dat zelfs al werd de Commissie onkundig gehouden van veel relevante informatie omtrent het beleid van de Griekse autoriteiten, haar conclusie dat het beleid van KYDEP om granen beneden de kostprijs te verkopen, een schadelijk effect had op het stelsel van uitvoerrestituties, duidelijk juist was.
iii) De relatie van KYDEP met de Griekse Staat
27.
De Griekse regering betoogt, dat zij gedurende de relevante periode geen banden had met KYDEP, zoals die in vroegere rechtspraak waren geconstateerd. Zou het bestuur van KYDEP hebben gedacht dat de Griekse Staat haar tekorten wegens verkoop beneden de kostprijs zou dekken, dan vergiste het zich. Dat blijkt uit het feit dat KYDEP in 1993 in staat van vereffening werd verklaard en daarbij geen gebruik heeft gemaakt van een van de twee mogelijke procedures ter inning van vorderingen op de staat, wat zij zouden hebben gedaan wanneer de staat zijn verliezen had gegarandeerd.
28.
Het staat vast, dat KYDEP zich gedurende de betrokken periode heeft beziggehouden met verkoop beneden de kostprijs van diervoeders. Zoals reeds vermeld heeft de directeur-generaal van KYDEP aan de Commissie verklaard, dat de Griekse Staat na 1987 haar interventies op de diervoedermarkt heeft gestaakt. De Griekse regering heeft ook een brief overgelegd van 24 januari 1991 van KYDEP aan het Ministerie van Landbouw, waarin werd bevestigd dat sinds 1988 geen gelden voor zulke interventies meer waren ontvangen. De tot dusver bestaande regeling werd echter niet door enig officieel document beëindigd, en KYDEP heeft haar vroegere interventiepraktijken voortgezet. Gelet op dit feit heeft de Commissie mogen vermoeden, dat de Griekse regering op informele wijze de transacties van KYDEP is blijven controleren, zonder een formele garantie te verstrekken.
29.
De mogelijke vereffening van KYDEP in 1993 op verzoek van de Landbouwbank van Griekenland is in geen enkel opzicht in tegenspraak met de zienswijze van de Commissie omtrent haar activiteiten in 1990. Aangezien de activa bij lange na niet voldoende waren om de verliezen te dekken, heeft de doorhaling van zijn schulden aan een aan de staat behorende bank uiteindelijk tot gevolg, dat de staat de kosten van zijn omvangrijke marktinterventies overneemt — uiteindelijk hetzelfde resultaat als wanneer KYDEP rechtstreeks onder de staatsbegroting zou ressorteren of wanneer de staat een garantie had afgegeven voor de schulden van KYDEP bij een staatsbank.
30.
Er is hoc dan ook rechtstreeks bewijs, dat de staat bij de activiteiten van KYDEP betrokken is geweest. Ten eerste is er de wet die in februari 1992 (
44
) door het Griekse parlement werd aangenomen, waarvan artikel 32 voorziet in betaling, door de staat, van grote bedragen aan voor een aantal landbouwprodukten, waaronder diervoeders, verantwoordelijke coöperatieve organisaties, in verband met activiteiten over een aantal jaren tot en met 1989. Die wet bestrijkt dus het gehele EOGFL-begrotingsjaar 1989 (ten aanzien waarvan het negatieve voorbehoud voor diervoeder in de goedkeuringsbeschikking van 1990 definitief werd bevestigd); indien de wet met kalenderjaren zou rekenen (
45
), dan is zij ook van invloed op een gedeelte van het op 16 oktober 1989 begonnen begrotingsjaar 1990.
31.
In een brief van 25 september 1992 aan de Commissie betoogde de Griekse regering, dat deze wettelijke regeling aldus moet worden uitgelegd, dat de staat bepaalde schulden van KYDEP alleen voor zijn rekening zou nemen, indien KYDEP levensvatbaar zou blijken te zijn. (
46
) Ik zie echter niet in, hoe het feit dat deze staatssteun afhangt van de toevallige omstandigheid dat KYDEP op de lange duur levensvatbaar zou blijken, iets kan veranderen aan het steunkarakter van de door KYDEP bedreven verkoop beneden de kostprijs. Plet genot van die steun moet uiteindelijk een belangrijke rol hebben gespeeld om KYDEP in staat te stellen zijn in elk ander opzicht financieel onverantwoorde transacties op de graanmarkt te overleven.
32.
In het verslag van haar inspectiebezoek aan KYDEP van 1 tot en met 4 juni 1992 noemt de Commissie ook een brief van de Griekse minister van Landbouw aan het KYDEP, die voor dit lichaam aanleiding was om zijn interventies op de markt vanaf 16 november 1990 te staken. De Griekse regering heeft op verzoek van het Hof vóór de terechtzitting een afschrift van deze brief overgelegd. (
47
) In deze brief van 9 november 1990 bracht de minister KYDEP ervan op de hoogte, dat de Nationale Bank van Griekenland twee besluiten, van 27 augustus 1990 en 26 juli 1990, gedeeltelijk had ingetrokken. Het eerstgenoemde besluit betrof de verkoopprijzen voor granen die door de Nationale Bank van Griekenland waren voorgeschreven, en die moesten worden vervangen door vrije (dus markt-)prijzen. Het tweede besluit maakt een eind aan de praktijk, dat de tekorten van KYDEP uit de invoer van granen (en vervolgens de verkoop beneden de kostprijs daarvan) werden gedekt.
33.
Op een vraag van het Hof ter terechtzitting verklaarde de gemachtigde van de Griekse regering, dat hij binnen drie weken na de terechtzitting de teksten van de eerdere besluiten van de Nationale Bank van Griekenland zou bezorgen. Deze werden uiteindelijk een week na afloop van die termijn overgelegd. Zoals ik reeds vermeldde, gaat het om besluiten van de commissie voor prijzen en opbrengsten en niet van de Nationale Bank van Griekenland, maar in ieder geval zijn het duidelijk besluiten van een staatsorgaan. Ik heb reeds verslag gedaan van de inhoud van het besluit van 27 augustus 1990, waaruit duidelijk wordt, dat de staat in de tijd na 1 september 1990 het beleid van KYDEP van verkoop beneden de kostprijs van voedergranen op de Griekse binnenlandse markt dicteerde. Voorts behelst het besluit, dat KYDEP gedurende een periode van zes maanden na de datum van het besluit geen rente hoefde te betalen over haar leningen ter dekking van graanaankopen, en dat de minister van Landbouw gemachtigd is om ter uitvoering van het besluit nadere maatregelen te treffen.
34.
Het andere besluit, dat van 26 juli 1990, voorziet uitdrukkelijk in dekking door het Ministerie van Landbouw van de schulden van KYDEP in verband met de invoer van voedergranen met het oog op de behoefte op de Griekse markt tussen 1 juni 1990 en 31 december 1990, tot een maximum van 2400000 DR, en machtigt de minister om ter uitvoering van het besluit nadere maatregelen te treffen.
35.
Ook al heeft dit bewijs van de interventie door de Griekse Staat betrekking op minder dan vier maanden van marktactiviteit, het is, mede gelet op de eerder genoemde wet van 1992 en op het feit dat KYDEP gedurende de gehele betrokken periode haar praktijk van verkoop beneden de kostprijs heeft voortgezet, voldoende grond voor de conclusie van de Commissie, dat KYDEP afhankelijk is gebleven van de Griekse Staat, en dat zij bij haar interventies op de diervoedermarkt namens de Griekse Staat heeft gehandeld.
iv) Het bedrag van de financiële correctie
36.
De Griekse regering stelt, dat de Commissie niet de betaling van het gehele ter zake van restitutie bij uitvoer gedeclareerde bedrag had mogen weigeren. Volgens haar had van de forfaitaire restitutie bij uitvoer dat bedrag moeten worden terugbetaald dat de regering had moeten uitgeven om de Griekse diervoederprijzen (beneden de kostprijs) in overeenstemming te brengen met de (lagere) prijzen op de wereldmarkten; de Commissie had alleen dat gedeelte van de forfaitaire restitutie mogen inhouden waaruit anders de verkopen door KYDEP beneden de kostprijs mede zouden zijn gefinancierd.
37.
De Commissie verwoordt haar standpunt ter zake in haar verslag van haar inspectiebezoek van 1 tot en met 4 juni 1992, dat in hoofdzaak gelijkluidend is aan het verslag dat in het rapport ter terechtzitting in de zaak Griekenland/Commissie (
48
) als volgt is samengevat:
„In het syntheseverslag zegt de Commissie, dat de zeer aanzienlijke verlaging van de kostprijs van voedergranen, een produkt dat een grote prijselasticiteit kent, van zeer groot belang was in die zin, dat die produkten in een normale situatie, zonder staatssteun, dat wil zeggen tegen een duidelijk hogere prijs, nooit uitgevoerd hadden kunnen worden. De door Griekenland ingediende uitgavendeclaraties laten zien, dat die Lid-Staat een belangrijk exporteur van mengvoeders is. Nu de financiële last die met die uitvoer gemoeid is, het uitsluitend resultaat is van deze ingreep in kostprijs van het produkt, kunnen de (...) voor deze voeders betaalde restituties niet ten laste van het EOGFL worden gebracht.”
38.
Het Hof bekrachtigde in die zaak de benadering van de Commissie. (
49
) Dat betekent, dat terugbetaling van uitvoerrestituties volledig moet worden geweigerd in gevallen waarin landbouwprodukten die eigenlijk niet-concurrerend zijn, toch de prijsdrempel kunnen passeren die op de wereldmarkt concurrerende produkten (met hulp van uitvoerrestituties van de Gemeenschap) scheidt van de andere. Al is het directe verband tussen verkoop beneden de kostprijs door KYDEP en de Griekse uitvoer van diervoeder na 1 september 1990 wellicht verzwakt (volgens de niet door enig bewijs geschraagde hypothese dat het besluit van 27 augustus 1990 de binnenlandse en de uitvoermarkt met succes heeft gescheiden), de indirecte concurrentievoordelen die de Griekse diervoederproducenten aan de gesubsidieerde binnenlandse markt hebben ontleend, betekenen dat de Commissie ook voor deze periode heeft mogen concluderen, dat de Griekse Staat hen bij het passeren van de prijsdrempel heeft geholpen. De andersluidende argumenten van de Griekse regering moeten daarom worden verworpen.
II — Produktiesteun voor olijfolie
i) Bevoegdheid tot toepassing van forfaitaire correcties
39.
De Griekse regering betoogt, dat de gemeenschapswetgeving niet voorziet in de mogelijkheid om willekeurig gekozen bedragen in te houden op de door de Lid-Staten voor terugbetaling uit het Fonds gedeclareerde bedragen. De Commissie antwoordt daarop, dat het gehele gedeclareerde bedrag kan worden geweigerd wanneer uitgaven niet conform de gemeenschapswetgeving zijn gedaan. De inhouding van een zodanig deel van het gedeclareerde bedrag als overeenkomt met het geschatte risico voor het Fonds, berust op het streven de Lid-Staten niet al te zwaar te straffen voor tekort schietende controle hunnerzijds.
40.
Voor het argument van de Commissie is naar mijn mening steun te vinden in de tekst van de artikelen2, lid 1, en 3, lid 1, van verordening nr. 729/70, zoals hierboven beschreven, en in de vaste rechtspraak van het Hof. In het arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie verklaarde het Hof: „In gevallen waarin het onmogelijk is met zekerheid vast te stellen in hoeverre een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale maatregel tot een verhoging van de uitgaven onder een begrotingspost van het EOGFL heeft geleid, [heeft de Commissie] geen andere keuze dan de financiering van alle betrokken uitgaven te weigeren.” (
50
) Na te hebben overwogen, dat het aan de betrokken Lid-Staat is te bewijzen dat de voorwaarden voor het verkrijgen van de door de Commissie geweigerde financiering zijn vervuld (
51
), vervolgde het Hof:
„Hetzelfde geldt, wanneer de Commissie, zoals in casu, in plaats van alle uitgaven af te wijzen waarop de inbreuk van invloed is geweest, probeert om de financiële effecten van de onrechtmatige handeling te berekenen door na te gaan, wat de situatie op de betrokken markt zou zijn geweest zonder die inbreuk. In een dergelijk geval dient de Lid-Staat die nietigverklaring van de weigering tot financiering vordert, te bewijzen dat deze berekeningen niet correct zijn.” (
52
)
41.
In die zaak had de Commissie een fijnere berekeningsmethode gehanteerd dan thans in geding is, die is uitgewerkt voor situaties waarin gebrek aan doelmatige controle en het gemis van betrouwbare gegevens gedetailleerde risicoberekeningen beletten. Niettemin geldt hetzelfde beginsel: wanneer de Commissie met ongeacht welke methode de feitelijke of vermoedelijke schade voor het Fonds als gevolg van overtreding van de gemeenschapsvoorschriften probeert te ramen, rust op de betrokken Lid-Staat de bewijslast dat die raming onjuist is. In beginsel kan er geen bezwaar tegen bestaan dat de Commissie met meer of mindere mate van juistheid tracht die schade te kwantificeren.
42.
De praktijk van forfaitaire correcties is niet nieuw. De Commissie volgt deze al sinds vele jaren en heeft daarvoor de stilzwijgende goedkeuring van het Hof gekregen. In het arrest Italië/Commissie (
53
) bij voorbeeld aanvaardde het Hof impliciet een beschikking van de Commissie, waarbij een forfaitaire correctie van 2 % werd toegepast op de uitgaven ter zake van steun voor de verwerking van magere-melkpoeder tot veevoeder, aangezien de Italiaanse autoriteiten niet het bewijs hadden geleverd met betrekking tot het percentage magere-melkpoeder dat in het verwerkingsproces werkelijk verloren was gegaan. In een andere zaak Italië/Commissie (
54
) behandelde het Hof een forfaitaire inhouding van 5 % op het terug te betalen bedrag met het oog op een EOGFL-begrotingspost zonder hiertegen bezwaar te maken; en in het arrest Ierland/Commissie (
55
) aanvaardde het Hof stilzwijgend de mogelijkheid van een inhouding van 2 % op de betrokken uitgaven. De inhouding met een flink percentage schijnt nooit uitdrukkelijk te zijn aangevochten. Uiteindelijk zijn de toegepaste percentages voor de Lid-Staten een geringe straf, vergeleken met de uiterste sanctie van afkeuring van alle betrokken uitgaven. Het werk van de studiegroep van de Commissie was naar mijn mening een evenwichtige en redelijke poging om criteria vast te stellen die in verhouding staan tot de risico's waaraan de gemeenschapsfondsen worden blootgesteld door het verzuim van de Lid-Staten om de gemeenschapsvoorschriften na te leven.
ii) De verliezen worden niet aangegeven
43.
De Griekse regering betoogt, dat de Commissie heeft nagelaten de verliezen ten gevolge van de verzuimde invoering van een behoorlijk controlesysteem op het gebied van de olijfolieproduktie naar behoren te begroten. Het ontbreken van zulk een systeem en van kadasters, geautomatiseerde bestanden en regelmatige controles, heeft tot gevolg dat de Commissie geen betrouwbare gegevens bezat om de vermoedelijke verliezen precies te berekenen. De voorstellen van de studiegroep van de Commissie, zoals hierboven samengevat, bieden een oplossing voor zulke gevallen, en op de criteria aan de hand waarvan zij zijn uitgewerkt is op zichzelf geen kritiek geweest. Als de Griekse regering daarom niet aantoont dat aan de gepubliceerde criteria voor een inhouding van 10 % niet is voldaan, kan de motivering van de beschikking voldoende worden geacht.
iii) Vertraging bij de invoering van het olijventeeltkadaster en geautomatiseerde bestanden
iv) Controles door het controlebureau
44.
Deze middelen laten zich het best te zamen bespreken: zoals reeds vermeld rechtvaardigt de Commissie de inhouding van 10 % op de gedeclareerde bedragen ter zake van produktiesteun voor olijfolie met een verwijzing naar tekortkomingen in het gehele controlestelsel of de essentiële onderdelen daarvan die de regelmatigheid van de uitgave moeten garanderen. Die tekortkomingen moeten van dien aard zijn, dat er sprake is van een hoog risico voor algemene verliezen voor het Fonds. De Griekse regering betoogt, dat men bij het gereed maken van het olijventeeltkadaster voor zulke problemen is komen te staan, dat het objectief onmogelijk was om aan de vereisten van verordening nr. 154/75 (
56
) te voldoen. Zij wijst erop, dat de geautomatiseerde gegevensbestanden van de olijventeelt gedeeltelijk voltooid waren en werden gebruikt door Didagep, het staatsorgaan dat de steun uitbetaalt. Ook betoogt zij, dat het tekort aan controles door het controlebureau werd gecompenseerd door het voldoende aantal controles (1534) door de regionale directies van het Ministerie van Landbouw.
45.
Wat het olijventeeltkadaster betreft: de Griekse regering had bij schrijven van 28 december 1988 (drie dagen voor de afloop van de uitvoeringstermijn) een testprogramma voor de aanleg van het kadaster ter goedkeuring aan de Commissie voorgelegd. Daarop volgde een briefwisseling tussen de Griekse regering en de Commissie over de wijze waarop deze problemen konden worden opgelost, tot de Commissie ten slotte op 21 juni 1991 voorstelde eerst een pilootprogramma uit te voeren, waarvoor op 22 april 1992 (
57
) een aanbesteding werd uitgeschreven. Terwijl zij probeerde te helpen met het gereed maken van het kadaster, ontbrak het de Griekse regering gedurende de relevante periode aan een realistische planning en een serieuze aanpak van het project. De Griekse regering heeft niet concreet aangegeven, welke obstakels het waren die zo onoverkomelijk zouden zijn geweest bij het totstandbrengen van het kadaster. Dat de Commissie haar heeft proberen te helpen bij haar moeizame pogingen om aan haar verplichtingen te voldoen, betekent in ieder geval niet, dat de Commissie daarmee stilzwijgend heeft aangenomen, dat de niet-nakoming verschoonbaar was of dat het Hof genoopt zou zijn zulks vast te stellen.
46.
Wat de controles ten aanzien van de aangesloten producenten door het controlebureau betreft, is het duidelijk dat de 1534 controles die door de regionale directies van het Ministerie van Landbouw zijn uitgevoerd, niet relevant zijn. Die controles betreffen de zelfstandige producenten, en waar zij wellicht voldoen aan het vereiste van artikel 10, lid 2, van verordening nr. 3061/84 (
58
) van de Commissie, zoals gewijzigd, volgens hetwelk de betrokken Lid-Staat een controle-intensiteit van 4 % moet realiseren in gevallen waar het olijventccltkadaster ontbreekt, kunnen zij niet van belang zijn voor de vraag, of de controle op de aanvragen van aangesloten producenten al dan niet adequaat was. De Griekse regering heeft dus geen bewijs verschaft dat de motivering van de beschikking van de Commissie op dit punt in twijfel kan trekken: de ontoereikendheid van de door de producentenorganisaties zuiver op de documenten verrichte controles van 5 % van de steunaanvragen (artikel 6, lid 1, verordening nr. 2261/84 (
59
); artikel 4, lid 2, verordening nr. 3061/84), en het onvoldoende aantal (499) van verdere controles door de staat via het controlebureau (artikel 14, leden 1 en 2, verordening nr. 2261/84).
47.
De Griekse regering beweert, dat de geautomatiseerde bestanden gedeeltelijk waren voltooid (47 % voltooid voor het begrotingsjaar 1990), dat zij door Didagep werden gebruikt, en dat leemten werden aangevuld door extra controles door de regionale directies van het Ministerie van Landbouw. Er is echter geen bewijs voor deze laatste punten geleverd. Het inspectieteam van de Commissie merkt op, dat een aantal belangrijke gebieden helemaal niet in de bestanden voorkwamen, en dat de bestanden in de toestand waarin zij verkeerden, niet door ambtenaren van Didagcp konden worden geraadpleegd. (
60
) Wij hebben al gezien, dat de Commissie de intensivitcit van de verrichte controles in het geval van de aangesloten olijventelers ontoereikend heeft bevonden, en de Griekse regering heeft niet aangetoond, hoe de regionale directies, die alleen verantwoordelijk waren voor de zelfstandige producenten, deze ontoereikendheid of het nict-functioneren van de geautomatiseerde gegevensbestanden voor de aangesloten producenten hadden kunnen compenseren.
48.
Op dit punt kan er voor de Commissie een probleem rijzen, waarop de Griekse regering echter niet is ingegaan. Artikel 11 van verordening nr. 3061/84, zoals gewijzigd (
61
), stelt voor de voltooiing van de geautomatiseerde bestanden als tijdslimiet 31 oktober 1990, dus een tijdstip na de afloop van het begrotingsjaar 1990 op 15 oktober van dat jaar. Kan de Commissie opkomen tegen een vermeende niet-naleving van een verplichting die zich nog niet heeft „voltrokken”? Het is moeilijk in te zien, hoe de Commissie krachtens artikel 169 EG-Vcrdrag had kunnen optreden om nakoming van de verplichting af te dwingen, voordat de termijn was verstreken, hoewel het haar wellicht vrij stond vóór dat tijdstip te handelen om naleving van de secundaire verplichting af te dwingen om voor controle de data van de reeds voltooide gegevensbestanden te gebruiken. In ieder geval merk ik op, dat de Commissie bij goedkeuring van de EOGFL-rekcningcn niet dezelfde rol speelt als wanneer zij de naleving van het gemeenschapsrecht verzekert krachtens bij voorbeeld de artikelen 169 en 171, lid 2, EG-Vcrdrag. In het eerste geval heeft zij niet dezelfde discretionaire bevoegdheid als in het tweede, en moet zij handelen om het Fonds te beschermen tegen mogelijke verliezen als gevolg van de niet-naleving van de gemeenschapsvoorschriften. (
62
) De Commissie heeft dus kunnen concluderen, dat het verzuim van Didagep om de gegevens te gebruiken die in gegevensbestanden reeds beschikbaar waren, en dat het verzuim van de Griekse Staat om bij het naderen van de tijdslimiet een stelsel van geautomatiseerde gegevensbestanden gereed te hebben, dat op die datum voltooid moest zijn, éen verdere leemte in het beoogde controlestelsel vormde.
49.
Het is uiteindelijk de combinatie van alle aangevoerde factoren die mij ervan overtuigen, dat de Commissie in het gelijk moet worden gesteld. De futloze aanpak door de Griekse autoriteiten van de controles ter plaatse, de aanleg van het olijventeeltkadaster en het opzetten van geautomatiseerde gegevensbestanden laat zien, dat op alle niveaus van het controlestelsel problemen bestonden, en wel in die mate, dat de Commissie kon concluderen dat was voldaan aan de strenge criteria voor een inhouding van 10 % van de door de Griekse regering gedeclareerde uitgaven ter zake van produktiesteun voor olijfolie. Bij gebreke van enig samenhangend controlesysteem heeft de Commissie redelijkerwijze kunnen concluderen, dat het Fonds bloot stond aan een ernstig risico van algemene verliezen. De dóór de Commissie geconstateerde feiten wijzen op een niet-naleving door de Griekse regering van de algemene verplichting uit hoofde van artikel 5 EG-Verdrag, verordening nr. 729/70 (
63
) en de nadere voorschriften van de gemeenschapswetgeving met betrekking tot de olijfolieproduktie, om een samenhangend controlestelsel op te zetten. (
64
)
v) De status van het controlebureau
50.
De Griekse regering betoogt, dat het controlebureau niet zozeer een nationaal als wel een gemeenschapsorgaan is, wiens tekortschieten niet aan de Griekse Staat kan worden toegerekend.
51.
De Lid-Staten zijn primair verantwoordelijk voor de uitvoering van de gemeenschappelijke marktorganisaties en de nodige controle daarvan. Dat is duidelijk de opzet van verordening nr. 729/70 (
65
) en het is door het Hof verscheidene malen herhaald. In het arrest Denemarken/Commissie bij voorbeeld verklaarde het Hof:
„In dit verband moet eraan worden herinnerd, dat het beheer van de EOGFL-financiering in hoofdzaak berust bij de nationale autoriteiten, die over de strikte naleving van de communautaire voorschriften moeten waken. Deze — op vertrouwen gebaseerde — regeling voorziet geen stelselmatige controle door de Commissie, die deze materieel gezien overigens onmogelijk zou kunnen verzekeren.” (
66
)
In het bijzondere geval van de olijfolieproduktie is duidelijk, dat het controlebureau de taak uitoefent die door de relevante wetgeving aan de Lid-Staten wordt toebedeeld. Uit het verslag van de Commissie van haar controlebezoek aan Didagep en aan het controlebureau voor het begrotingsjaar 1990 blijkt bovendien dat het controlebureau is opgericht bij een Griekse presidentieel besluit van 1987, dat het verantwoording aflegt aan het Griekse Ministerie van Landbouw, en dat haar personeel de status van Grieks ambtenaar heeft.
52.
Feitelijk en juridisch staat dan ook vast, dat het controlebureau te beschouwen is als een orgaan van de Griekse Staat, en dat de verantwoordelijkheid voor zijn falen aan de staat moet worden toegerekend.
53.
In het licht van het voorgaande moeten de beweringen van de Helleense Republiek, dat de bestreden beschikking in de onderhavige zaak ongeldig is, alle worden afgewezen. Ik concludeer dan ook, dat beschikking 93/659/EG van de Commissie van 25 november 1993 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1990 hebben ingediend in verband met de door het EOGFL, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, voor zover zij de Helleense Republiek betreft, in stand dient te blijven.
54.
De Helleense Republiek dient de kosten van deze procedure te dragen.
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
1
)	PB 1993, L 301, biz. 13.
(
2
)	Arrest van 22 juni 1993, zaak C-56/91, Griekenland/Commissie, Jurispr, 1993, blz. I-3433, punt 2 van de conclusie.
(
3
)	PB 1970, L 94, blz. 13.
(
4
)	Artikel 2, lid 1.
(
5
)	Artikel3, lidi.
(
6
)	Arrest van 7 februari 1979, zaak 11/76, Jurispr. 1979, blz. 245, r. o. 8 en 9.
(
7
)	COM(92)PV1116.
(
8
)	De regels werden aan de Commissie ter goedkeuring voorgelegd op 1 juni 1993.
(
9
)	De regels spreken van reducties van de door de Lid-Staten gedeclareerde uitgaven; in het volgende worden zulke correcties soms als forfaitaire reducties aangeduid.
(
10
)	PB 1975, L 281, blz. 1.
(
11
)	Zie artikel 1 en bijlage A van de verordening.
(
12
)	Artikel 16, lid 2, van de verordening.
(
13
)	Tweede overweging van de considerans van verordening (EEG) nr. 2746/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende algemene regels voor de toekenning van restituties bij de uitvoer en criteria voor de vaststelling van het restitutiebedrag in de sector granen (PB 1975, L 281, blz. 78); zie ook artikel 3.
(
14
)	Aldus omschreef advocaat-generaal Gulmann de rol van KYDEP in zijn conclusie bij het arrest van 7 april 1992, zaak C-61/90, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1992, blz. I-2407, I-2431.
(
15
)	Arrest van 19 maart 1991, zaak C-32/89, Griekenland/ Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-1321, r. 0.9; zie ook arrest van 30 mei 1991, zaak C-110/89, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1991, blz. I-2659.
(
16
)	Arresten van 12 juli 1990, zaak C-35/88, Commissie/ Griekenland, Jurispr. 1990, blz. I-3125, r. 0.22-28, en 19 maart 1991, zaak C-32/89, aangehaald in voetnoot 15, r. o. 9, en 13-17.
(
17
)	Arrest van 12 juli 1990, zaak C-35/88, aangehaald in voetnoot 16, r. o. 33 en 37.
(
18
)	Arresten van 22 juni 1993, zaak C-56/91, aangehaald in voetnoot 2, r. o. 18-24, en 19 maart 1991, zaak C-32/89, aangehaald in voetnoot 15, r. o. 8-18.
(
19
)	Arresten van 12 juli 1990, zaak C-35/8S, aangehaald in voetnoot 16; 29 november 1989, zaak C-28I/87, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1989, blz. 4015; 30 mei 1991, zaak Cl 10/89, aangehaald in voetnoot 15; 7 april 1992, zaak C-61/90, aangenaaid in voetnoot 14; 19 maart 1991, zaak C-32/89, aangehaald ¡n voetnoot 15, en 22 juni 1993, zaak C-56/9I, aangehaald in voetnoot 2.
(
20
)	Deze regeling werd ingevoerd bij artikel 5 van verordening (EEG) nr. 136/66 van tic Raad van 22 september 1966 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten (PB 1966, 172, blz. 3025). Deze zaak betreft alleen de olijvcnproduktic en niet olijfolie als zodanig. De termen producent en teler worden door elkaar in de tekst gebruikt ter aanduiding van personen die zich bezighouden met de produklic van olijven en níet zo zeer van olijfolie.
(
21
)	Verordening (EEG) nr. 154/75 van de Raad van 21 januari 1975 tot instelling van een olijfolicdossier in de olijfolie producerende Lid-Statcn (PB 1975, L 19, blz. 1).
(
22
)	Verordening (EEG) nr. 3453/80 van de Raad van 22 december 1980 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 154/75 tot instelling van een olijfolicdossier in de olijfolie producerende Lid-Statcn (PB 1980, L 360, blz. 15).
(
23
)	Artikel 6, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2261/84 van de Raad van 17 juli 1984 houdende algemene voorschriften inzake de toekenning van de produktiesteun voor olijfolie en de steun aan Je producentenorganisaties (PB 1984, L 208, blz. 3); uitgewerkt in artikel 4, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3061/84 van de Commissie van 31 oktober 1984 houdende uitvoeringsbepalingen van de produkticstcunregcling voor olijfolie (PB 1984, L 288, blz. 52).
(
24
)	Artikel 14, lid 4, van verordening nr. 2261/84, uitgewerkt in artikel 10, lid 2, van verordening nr. 3061/84, zoals gewijzigd bij artikel 1, lid 5, van verordening (EEG) nr. 98/89 van de Commissie van 17 januari 1989 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 3061/84 houdende uitvoeringsbepalingen van de produktiestcunrcgcling voor olijfolie (PB 1989, L 14, blz. 14). Eerder gold een vereiste van 5 % forfaitair.
(
25
)	Artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3061/84, zoals gewijzigd bij artikel 1, lid 7 van verordening nr. 98/89.
(
26
)	Deze informatie is ontleend aan het verslag van de Commissie van haar inspectiebezoek aan Didagep en aan het controlebureau van 4 tot en met 8 november 1991 met betrekking tot het begrotingsjaar 1990.
(
27
)	Aangehaald in voetnoot 1.
(
28
)	Document VI/119/93.
(
29
)	Paragraaf 4.2.3.1 van het syntheseverslag.
(
30
)	Als termijn wordt bij vergissing aangegeven 31 oktober 1991, maar deze vergissing, mogelijk alleen een tikfout, is niet van belang.
(
31
)	Deze verklaring schijnt twee verschillende, maar verwante problemen te vermengen die alleen betrekking hebben op aangesloten producenten. Het eerste betreft gebreken bij controle ter plaatse, die door de producentenorganisaties moeten worden verricht (artikel 6, lid 1, van verordening nr. 2261/84, aangehaald in voetnoot 23; artikel 4, lid 2, van verordening nr. 3061/84, aangehaald in voetnoot 23), aangezien deze kennelijk het vereiste van 5 % als vervuld hebben beschouwd door de enkele controle van de documenten. Het tweede probleem betreft gebreken in het controlestelsel van de slaat (artikel 14, lid 1, van verordening nr. 2261/84) of in de controle door de staat van de door de producentenorganisaties verrichte controle (artikel 14, lid 2, van verordening nr. 2261/84), waarbij het controlebureau slechts 499 eigen controles heeft verricht, hoewel 2000 waren voorgeschreven. Deze ernstige problemen zijn voor het begrotingsjaar 1990 afzonderlijk besproken in het verslag van een onderzoek door de Commissie bij Didagep en het controlebureau van 4 tot en met 8 november 1991.
(
32
)	Paragraaf 4.7.1.1 van het syntheseverslag.
(
33
)	De Griekse regering heeft ter terechtzitting de vordering lot nietigverklaring van de beschikking met betrekking lot tabak ingetrokken, aangezien de beschikking alleen een voorlopig negatief voorbehoud oplegde met betrekking tot uitvoerrestituties in de sector tabak (paragraaf 4.9.2.1 syntheseverslag).
(
34
)	Arrest van 10 november 1993, zaak C-48/91, Jurispr. 1993, blz. I-5611, r. o. 17.
(
35
)	Advocaat-generaal Mischo noemde dit beginsel in zijn conclusie bij het arrest van 19 februari 1991, zaak C-281/89, Italië/Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-347, punt 18.
(
36
)	Zie de conclusie van advocaat-generaal Gand bij het arrest van 8 februari 1966, zaak 8/65, Acciaierie e Ferriere Puglicsi/Hogcrc Autoriteit, Jurispr. 1966, blz. 1, 12.
(
37
)	Aangehaald in voetnoot 3.
(
38
)	Arrest van 27 januari 1988, zaak 349/85, Denemarken/Commissie, Jurispr. 1988, blz. 169, r. o. 19.
(
39
)	Arrest van 24 maart 1988, zaak 347/85, Jurispr. 1988, blz. 1749, r. o. 60; zie ook arrest van 27 januari 1981, zaak 1251/79, Italië/Commissie, Jurispr. 1981, blz. 205.
(
40
)	Zaak 347/85, r. o. 14, aangehaald in voetnoot 39.
(
41
)	Deze worden afwisselend aangeduid als besluiten van de Commissie voor prijzen en ontvangsten (op het briefhoofd) en van de Nationale Bank van Griekenland (in het latere besluit waarbij zij gedeeltelijk worden ingetrokken). In ieder geval wijzen de rechtstreekse verwijzingen in die besluiten naar de rol van de minister van Landbouw, en het feit dat die minister de gedeeltelijke intrekkingen ervan aan KYDEP heeft meegedeeld, duidt erop, dat het om een overheidshandelen gaat.
(
42
)	Dit schrijft de Commissie op blz. 5 van het verslag van haar controlebezoek aan KYDEP van 1 tot en met 4 juni 1992.
(
43
)	Dit besluit was genomen gedurende de schriftelijke procedure in zaak C-32/89, Griekenland/Commissie, aangehaald in voetnoot 15, waarin de Commissie haar bezwaren naar voren had gebracht tegen het aanvullen van uitvoerrestituties met nationale subsidies; zie voorts de bespreking sub I, iv, hierna.
(
44
)	Wet nr. 2008/1992.
(
45
)	Dil wordt niet duidelijk in het verslag van de Commissie van haar controlebezoek aan KYDER in 1992, waarin deze wet wordt besproken.
(
46
)	De gemachtigde van de Griekse regering overhandigde ter terechtzitting een afschrift van de bedoelde brief.
(
47
)	De Griekse regering had reeds een afschrift van deze brief aan de Commissie gezonden, gevoegd bij haar eerdergenoemde brief van 25 september 1992. De Commissie heeft van deze brief geen afschrift geproduceerd, hoewel zij er in haar processtukken wel impliciet naar verwijst.
(
48
)	Zaak C-32/89, aangehaald in voetnoot 15, blz. I-1326.
(
49
)	R. o. 18.
(
50
)	Zaak 347/85, aangehaald in voetnoot 39, r. o. 13 (cursivering van mij); zie ook arrest van 7 februari 1979, gevoegde zaken 15/76 en 16/76, Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1979, blz. 321.
(
51
)	R. o. 14, aangehaald in punt 22.
(
52
)	R. o. 15.
(
53
)	Arrest van 28 januari 1986, zaak 129/84, Jurispr. 1986, blz. 309, r. o. 33-38.
(
54
)	Arrest van 6 oktober 1993, zaak C-55/91, Jurispr. 1993, blz. I-4813, r. o. 48-58.
(
55
)	Arrest van 14 september 1995, zaak C-49/94, Jurispr. 1995, blz. I-2683, r. o. 22.
(
56
)	Zie arrest van 15 januari 1986, zaak 52/84, Commissie/België, Jurispr. 1986, blz. 89.
(
57
)	PB 1992, C 100, blz. 28.
(
58
)	Aangehaald in voetnoot 23.
(
59
)	Aangehaald in voetnoot 23.
(
60
)	Verslag van een controlebezoek van de Commissie aan Didagcp en het controlebureau van A tot en met 8 november 1991 betreffende het begrotingsjaar 1990.
(
61
)	Zíe voetnoot 24.
(
62
)	Gevoegde zaken 15/76 en 16/76, Frankrijk/Commissie, aangehaald in voetnoot 50, r. o. 27 en 28.
(
63
)	Aangehaald in voetnoot 3,
(
64
)	Zie met betrekking tot deze algemene verplichting, arrest van 12 juni 1990, zaak C-8/88, Duitsland/Commissie, Jurispr. 1990, blz. I-2321, r. o. 17, 20, 21, 36 en 40.
(
65
)	Aangehaald in voetnoot 3; zie met name artikel 8, lid 1, van de verordening.
(
66
)	Zaak 349/85, aangehaald in voetnoot 38, r. o. 19; deze passage gaat direct vooraf aan de in punt 18 aangehaalde passage; zie in dezelfde zin zaak C-48/91, aangehaald in voetnoot 34, r. o. Il, en de conclusie van advocaat-generaal Van Gerven in zaak C-55/91, Ilalie/Commissie, aangehaald in voetnoot 54, r. o. 8.