62023TO0244
ÜLDKOHTU MÄÄRUS (neljas koda)
26. oktoober 2023 (
*1
)
Tegevusetushagi – Institutsiooniline õigus – Schengeni acquis’ sätete täielik kohaldamine Rumeenias – Kohustus võtta vastu otsus vastavalt Bulgaaria Vabariigi ja Rumeenia Euroopa Liitu vastuvõtmise tingimusi ja korda käsitleva protokolli artiklile 4 – Eelisseisundis hageja staatus – Ilmselgelt õiguslikult põhjendamatu hagi
Kohtuasjas T‑244/23,
Eugen Tomac, elukoht Brüssel (Belgia), esindaja: advokaat R. Duta,
hageja,
versus
Euroopa Liidu Nõukogu,
kostja,
ÜLDKOHUS (neljas koda),
koosseisus: koja president R. da Silva Passos (ettekandja) ning kohtunikud S. Gervasoni ja I. Reine,
kohtusekretär: V. Di Bucci,
on teinud järgmise
määruse
1
Hageja Eugen Tomac palub oma ELTL artikli 265 alusel esitatud hagis Üldkohtul sisuliselt esiteks tuvastada, et Euroopa Liidu Nõukogu on õigusvastaselt jätnud võtmata meetmed, et otsustada Schengeni acquis’ sätete täieliku kohaldamise üle Rumeenias, ning teiseks tunnustada tema eelisseisundis hageja staatust ning võimaldada tal kasutada kõiki õigusi, väiteid ja nõudeid selles kontekstis.
Vaidluse taust
2
Nõukogu 20. mai 1999. aasta otsuse 1999/435/EÜ, mis käsitleb Schengeni acquis’ määratlust, et kooskõlas Euroopa Ühenduse asutamislepingu ja Euroopa Liidu lepingu asjakohaste sätetega kindlaks määrata iga acquis’d moodustava sätte või otsuse õiguslik alus (EÜT 1999, L 176, lk 1; ELT eriväljaanne 19/01, lk 136), artiklis 1, milles on viidatud A lisale, osutatud Schengeni acquis’ on õigusraamistik, mille eesmärk on kontrollide järkjärguline kaotamine ühispiiridel Schengeni ala liikmesriikides.
3
Amsterdami lepinguga lisati Euroopa Liidu lepingule ja EÜ asutamislepingule protokoll, millega Schengeni acquis’ integreeritakse Euroopa Liidu raamistikku (EÜT 1997, C 340, lk 93). Seejärel lisati Lissaboni lepingule (ELT 2010, C 83, lk 290) Euroopa Liidu lepingule lisatud protokoll (nr 19) Euroopa Liidu raamistikku integreeritud Schengeni acquis’ kohta (ELT 2008, C 115, lk 290).
4
Eelkõige, mis puudutab Rumeeniat, siis Bulgaaria Vabariigi ja Rumeenia ühinemistingimusi ja Euroopa Liidu aluslepingute kohandusi käsitleva akti (ELT 2005, L 157, lk 203) Bulgaaria Vabariigi ja Rumeenia Euroopa Liitu vastuvõtmise tingimusi ja korda käsitleva protokolli (ELT 2005, L 157, lk 29, edaspidi „Rumeenia liiduga ühinemist käsitlev protokoll“), artikli 4 lõigetes 1 ja 2 on ette nähtud:
„1.   Schengeni acquis’ sätted […] Euroopa Liidu raamistikku integreeritud Schengeni acquis’ kohta, ning Schengeni acquis’l põhinevad või sellega muul viisil seotud aktid, mis on loetletud II lisas, samuti muud samalaadsed aktid, mis on võetud vastu enne ühinemiskuupäeva, on Bulgaaria [Vabariigile] ja Rumeeniale siduvad ja neid kohaldatakse nimetatud riikides alates ühinemiskuupäevast.
2.   Need Euroopa Liidu raamistikku integreeritud Schengeni acquis’ sätted ning Schengeni acquis’l põhinevad või sellega muul viisil seotud aktid, millele ei ole lõikes 1 osutatud, on Bulgaaria [Vabariigile] ja Rumeeniale siduvad alates ühinemiskuupäevast, kuid neid kohaldatakse kummaski nimetatud riigis üksnes nõukogu sellekohase Euroopa otsuse alusel, mis tehakse pärast Schengeni kehtiva hindamiskorra kohaselt toimunud kontrollimist, kas asjaomases riigis on kõnealuse acquis’ kõigi osade rakendamise tingimused täidetud.
Nõukogu teeb oma otsuse ühehäälselt pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga, kusjuures hääletamisel osalevad nõukogu liikmed, kes esindavad nende liikmesriikide valitsusi, mille suhtes on käesolevas lõikes osutatud sätted juba jõustunud, ning selle liikmesriigi valitsuse esindaja, mille suhtes nimetatud sätted jõustatakse. […]“.
5
Pärast 1. jaanuaril 2007 liiduga ühinemist võttis Rumeenia aastatel 2009‑2011 Schengeni hindamismenetluse raames rea meetmeid, et täita Schengeni acquis’ sätete täielikuks kohaldamiseks vajalikud kriteeriumid.
6
Nõukogu eesistujariik valmistas 29. septembril 2010 ja 8. juulil 2011 ette ja muutis hiljem esimest nõukogu otsuse eelnõu, mis käsitleb Schengeni acquis’ sätete täielikku kohaldamist Bulgaaria Vabariigis ja Rumeenias, nimelt eelnõu nr 14142/10, millest sai eelnõu nr 14142/1/10 (edaspidi „eelnõu nr 14142/10“).
7
Euroopa Parlament võttis 8. juuni 2011. aasta resolutsioonis eelnõu nr 14142/10 kohta (ELT 2012, EÜ 380, lk 160) selle eelnõu kohta pooldava seisukoha.
8
Nõukogu Schengeni küsimuste töörühma Schengeni hindamiskoosseis märkis oma 9. juuni 2011. aasta järeldustes selle hindamisprotsessi lõpetamise kohta, mis käsitles Rumeenia valmisolekut kõikide Schengeni acquis’ sätete rakendamiseks, (9166/3/11 REV 3), et Schengeni hindamismenetlused Rumeenia suhtes on lõpetatud. Märkides, et tingimused kõigis Schengeni acquis’ valdkondades on Rumeenias täidetud, järeldas ta, et nõukogu võib teha Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõikes 2 osutatud otsuse.
9
Kuigi 24. juunil 2011 oli kokku lepitud, et otsus Rumeenia ühinemise kohta Schengeni alaga tuleb teha hiljemalt 2011. aasta septembriks, lükkas nõukogu hääletamise selle otsuse vastuvõtmise kohta 22. septembri 2011. aasta istungil siiski edasi.
10
Parlament kordas 13. oktoobri 2011. aasta resolutsioonis Bulgaaria ja Rumeenia ühinemise kohta Schengeni alaga (ELT 2013, EÜ 94, lk 13) oma toetust Rumeenia ühinemisele Schengeni alaga. Ta kutsus nõukogu võtma selleks vajalikke meetmeid.
11
Nõukogu 7. detsembri 2011. aasta otsuse eelnõu nr 14302/3/11 suhtes, mille koostas nõukogu eesistujariik, ei toimunud 9. detsembri 2011. aasta istungil hääletamist nõukogus.
12
Parlament kutsus oma 11. detsembri 2018. aasta resolutsioonis Schengeni acquis’ sätete täieliku kohaldamise kohta Bulgaarias ja Rumeenias ning kontrolli kaotamise kohta sisepiiridel nii maal, merel kui ka õhuruumis (ELT 2020, C 388, lk 18) nõukogu esiteks esitama võimalikult kiiresti eelnõu nr 14142/10 alusel uue otsuse eelnõu Schengeni acquis’ sätete täieliku kohaldamise kohta Rumeenias ja teiseks võtma ühe õigusaktiga viivitamata vastu otsus kontrollide kaotamise kohta sisepiiridel.
13
Seejärel kinnitas Euroopa Komisjon, et Rumeenia täidab vajalikke tingimusi, et Schengeni acquis’ sätteid saaks selles riigis kohaldada, ja kutsus esimeses, 2. juuni 2021. aasta teatises Euroopa Parlamendile ja nõukogule pealkirjaga „Täielikult toimiva ja vastupidava Schengeni ala loomise strateegia“ (COM(2021) 277 final), ning seejärel teises, 24. mai 2022. aasta teatises Euroopa Parlamendile, Euroopa Ülemkogule, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele pealkirjaga „Schengeni olukorda käsitlev aruanne (2022)“ (COM(2022) 0301 final), võtma selleks vajalikke meetmeid.
14
Parlament kutsus 18. oktoobri 2022. aasta resolutsioonis Rumeenia ja Bulgaaria Schengeni alaga ühinemise kohta (ELT 2023, C 149, lk 11) nõukogu uuesti tegema kõik vajaliku, et võtta 2022. aasta lõpuks vastu otsus Schengeni acquis’ sätete täieliku kohaldamise kohta Rumeenias.
15
21. oktoobri 2022. aasta eksperdiaruandes, mis koostati komisjoni juhtimisel Bulgaariasse ja Rumeeniasse tehtud vabatahtliku teabekogumismissiooni raames Schengeni acquis’ kohaldamise ja selle arengu kohta alates 2011. aastast (13906/22), kinnitati 2011. aastal lõpetatud hindamismenetluste järeldusi. Aruandes toodi ka esile, et Rumeenia on rakendanud acquis’d ja selle vahendeid ning isegi tugevdanud nende kohaldamist kõigis valdkondades. Komisjon kordas Euroopa Parlamendile ja nõukogule esitatud 16. novembri 2022. aasta teatises „Tugevdame Schengeni ala Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia täieliku osalemisega sisepiirikontrollita alal“ (COM(2022) 636 final) nõukogule esitatud üleskutset lubada Rumeenial ühineda Schengeni alaga.
16
Nõukogu eesistujariik koostas 29. novembril 2022 Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõike 2 alusel nõukogu otsuse eelnõu nr 15218/22 Schengeni acquis’ sätete täieliku kohaldamise kohta Bulgaarias ja Rumeenias (edaspidi „eelnõu nr 15218/22“).
17
8. detsembril 2022 toimus justiits- ja siseküsimuste (JSK) nõukogu istung, et võtta vastu otsus Schengeni ala poliitilise juhtimise (st Schengeni nõukogu) ja muu kui seadusandliku tegevuse alusel eelnõu nr 15218/22 kohta, mis oli esitatud istungi päevakorra punkti 3 alapunktis a, milles oli ette nähtud, et eelnõu võimalikuks vastuvõtmiseks võib nõuda hääletamist. Kuna liikmesriikide valitsuste esindajad ei olnud sellel istungil eelnõuga nr 15218/22 ühehäälselt nõus, siis ei võetud seda eelnõu vastu.
18
Hageja on Rumeenia kodanikust Euroopa Parlamendi liige.
19
Hageja küsis 15. detsembri 2022. aasta e‑kirjaga nõukogu peasekretariaadi justiits- ja siseküsimuste peadirektoraadi peadirektorilt, kas tal oleks võimalik edastada talle hääletustulemused nõukogu 8. detsembri 2022. aasta istungi päevakorras olnud Schengeni acquis’ täieliku kohaldamise kohta Rumeenias ja selle istungi protokoll või sellega seotud aruanne.
20
Nõukogu peasekretariaadi justiits- ja siseküsimuste peadirektoraadi peadirektor vastas hagejale 16. detsembri 2022. aasta e‑kirjaga, et sellel istungil ei võetud eelnõu nr 15218/22 tegelikult vastu ja et vastavalt nõukogu kodukorra artiklitele 8 ja 9 ei ole hääletustulemused õigusakti üle peetud üldsusele mitte avatud arutelude puhul avalikud. Ta lisas, et ka selle menetluse protokolle ei ole avalikustatud.
21
Hageja esitas Üldkohtu kantseleisse 6. veebruaril 2023 saabunud menetlusdokumendiga ELTL artikli 263 alusel tühistamishagi nõukogu 8. detsembri 2022. aasta„otsuse“, millega jäeti vastu võtmata eelnõu nr 15218/22, tühistamiseks. Hagi registreeriti kohtuasja all numbriga T‑48/23.
22
Hageja edastas 6. veebruari 2023. aasta kirjaga ühele justiits- ja siseküsimuste nõukogu liikmest ministrile ELTL artikli 265 teise lõigu alusel üleskutse teha toiming, et otsustada Schengeni acquis’ sätete täieliku kohaldamise üle Rumeenias vastavalt Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõikele 2. Ta viitas selle üleskutse toetuseks sisuliselt vaidluse taustale ja argumentidele, mis ta esitas oma tühistamishagi toetuseks kohtuasjas T‑48/23. Ta väitis sellega seoses eelkõige, et on rikutud võrdsuse põhimõtet, diskrimineerimiskeelu põhimõtet ja liikmesriikidevahelise lojaalse koostöö põhimõtet. Ta lisas peale selle, et „juhul kui [leiab] tõendamist, et Rumeenia on täitnud hindamismenetluse tingimused, siis ei saa tema ühinemist tagasi lükata vaid ühe […] liikmesriigi põhjendamatu vastuseisu ettekäändel“ ja et nõukogul „[tuleb] ilmselgelt põhjendamatu vastuseis jätta eelkõige Rumeenia liiduga ühinemise [akti] artikli 4 tähenduses tähelepanuta“.
23
Nõukogu üldise ja institutsionaalse poliitika peadirektor vastas hagejale 13. aprilli 2023. aasta kirjaga. Ta kordas talle Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõikes 2 ette nähtud ühehäälsuse nõuet, mida tuleb järgida, et võtta vastu otsus selle artikli tähenduses. Seejärel selgitas nõukogu, et asjaomaste liikmesriikide esindajad ei andnud 8. ja 9. detsembri 2022. aasta istungitel eelnõule nr 15218/22 ühehäälset toetust ning seetõttu jätkuvad läbirääkimised Schengeni acquis’ sätete täieliku kohaldamise üle Rumeenias, et saavutada Rumeenia liiduga ühinemise aktis nõutav ühehäälsus.
Hageja nõuded
24
Hageja palub Üldkohtul sisuliselt:
–
tuvastada nõukogu süüline tegevusetus, et teha kõik vajalik otsuse tegemiseks Schengeni acquis’ sätete täieliku kohaldamise üle Rumeenias vastavalt Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõikele 2;
–
tunnustada tema eelisseisundis hageja staatust ning võimaldada tal kasutada kõiki õigusi, väiteid ja nõudeid selles kontekstis;
–
mõista kohtukulud välja nõukogult.
Õiguslik käsitlus
25
Üldkohtu kodukorra artikli 126 kohaselt, kui Üldkohus ei ole ilmselgelt pädev hagi läbi vaatama või kui hagi on ilmselgelt vastuvõetamatu, võib ta igal ajal ja ilma menetlust jätkamata lõpetada kohtuasja põhistatud määrusega.
26
Üldkohus leiab käesolevas kohtuasjas, et tal on toimiku materjalide põhjal piisavalt teavet, ja otsustab lahendada kohtuasja vastavalt kõnealusele artiklile menetlust jätkamata.
27
ELTL artiklis 265 on ette nähtud:
„Juhul kui [liidu institutsioon, organ või asutus] on aluslepinguid rikkudes toimingu tegemata jätnud, võivad liikmesriigid ja teised liidu institutsioonid esitada Euroopa Liidu Kohtusse hagi nimetatud rikkumise tuvastamiseks. […]
[Tühistamisagi] võib esitada ainult juhul, kui eelnevalt on asjasse puutuvat institutsiooni, organit või asutust kutsutud üles toimingut tegema. Kui kahe kuu jooksul sellisest üleskutsest alates ei ole asjasse puutuv institutsioon, organ või asutus oma seisukohta määratlenud, võib hagi esitada järgneva kahe kuu jooksul.
Iga füüsiline või juriidiline isik võib eelnevates lõikudes esitatud tingimuste kohaselt kaevata kohtule, et liidu institutsioon, organ või asutus ei ole adresseerinud sellele isikule mingit õigusakti, välja arvatud soovitus või arvamus.“
28
Kõigepealt tuleb korrata, et kohtupraktika kohaselt on tegevusetushagi eeldus asjaomasel institutsioonil lasuva toimingu tegemise kohustuse olemasolu, nii et väidetav tegevusetus oleks aluslepinguga vastuolus (6. juuli 1998. aasta kohtumäärus Goldstein vs. komisjon, T‑286/97, EU:T:1998:150, punkt 24, ja 6. septembri 2011. aasta kohtumäärus Mugraby vs. nõukogu ja komisjon, T‑292/09, ei avaldata, EU:T:2011:418, punkt 34), ning füüsiline või juriidiline isik võib pöörduda ELTL artikli 265 kolmanda lõigu alusel liidu kohtusse üksnes selleks, et tuvastataks, et üks liidu institutsioonidest, organitest või asutustest on aluslepingut rikkudes jätnud vastu võtmata akti, välja arvatud soovitus või arvamus, mille adressaat ta võib olla või mille peale tal on võimalik esitada tühistamishagi (27. novembri 2012. aasta kohtumäärus H‑Holding vs. parlament, T‑672/11, ei avaldata, EU:T:2012:628, punkt 16).
29
Seega peab Üldkohus tegevusetusnõuete põhjendatuse üle otsustamiseks kontrollima, kas sellel hetkel, kui institutsioonile, organile või asutusele esitati üleskutse teha toiming ELTL artikli 265 teise lõigu tähenduses, oli sellel institutsioonil, organil või asutusel kohustus tegutseda viisil, nagu hageja palus esitatud üleskutses teha toiming (vt selle kohta 17. juuli 2020. aasta kohtumäärus Wagenknecht vs. Euroopa Ülemkogu, T‑715/19, EU:T:2020:340, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika).
30
Selles küsimuses tuleb käesolevas asjas märkida, et Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artiklis 4 ei ole kehtestatud mingit tähtaega, mille möödumisel peab nõukogu selle artikli alusel tehtav otsus olema vastu võetud või loetakse see vastuvõetuks (vt eespool punkt 4).
31
Lisaks tuleneb nimetatud artikli ülesehitusest ja eelkõige selles ette nähtud hääletamisest ning selles kehtestatud ühehäälsuse tingimusest, et asjaomaste liikmesriikide valitsuste esindajad ei ole kohustatud igal juhul vastu võtma otsust selle sätte tähenduses, vaid neil on selles osas vastupidi kaalutlusõigus, mis välistab isikute õiguse nõuda neilt ja seega nõukogult, et nad võtaksid otsuse eelnõu üle otsustamisel teatava seisukoha (vt selle kohta analoogia alusel 14. veebruari 1989. aasta kohtuotsus Star Fruit vs. komisjon, 247/87, EU:C:1989:58, punkt 11, ja 5. septembri 2023. aasta kohtuotsus parlament vs. komisjon (Ameerika Ühendriikide kodanike viisanõudest vabastamine), C‑137/21, EU:C:2023:625, punktid 57–62).
32
Sellega seoses tuleb rõhutada, et nõukogu üldise ja institutsionaalse poliitika peadirektor teatas hagejale vastuseks tema 6. veebruari 2023. aasta üleskutsele teha toiming, et tema taotlust võtta vastu otsus Schengeni acquis’ sätete täieliku kohaldamise kohta Rumeenias ei saa rahuldada, võtmata arvesse hääletust, mis tõi kaasa eelnõu nr 15218/22 vastu võtmata jätmise, kuna nõukogu ei saa õiguspäraselt jätta tähelepanuta asjaomaste liikmesriikide esindajate ühehäälsuse puudumist, sest vastasel juhul rikuks ta Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõikes 2 sätestatud tingimusi. Seega õigustas see põhjus neid tingimusi järgides otsuse vastu võtmata jätmist ja järelikult sellekohaste läbirääkimiste jätkamist (vt eespool punkt 23).
33
Järelikult tuleb järeldada, et ajal, mil hageja esitas nõukogule üleskutse teha toiming, ei olnud nõukogul mingit kohustust võtta vastu otsus Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 alusel. Vastupidi, nõukogu pidi tegutsema, järgides Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artiklis 4 sõnaselgelt ette nähtud ühehäälsuse nõuet.
34
Lisaks tuleb märkida, et arvestades seda, et nõukogu eesistuja koostas eelnõud nr 14142/10, nr 14302/3/11 ja nr 15218/22, ei hoidunud nõukogu oma pädevuse piires tegutsemast selleks, et võtta enne hagi esitamist mis tahes meetmeid, mis on vajalikud otsuse vastuvõtmiseks Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 tähenduses, mida hageja hiljem sisuliselt nõudis.
35
Järelikult on ilmselge, et keeldudes vastamast hageja üleskutsele teha toiming ja sõltumata küsimusest, kas liikmesriigi vastuseis kõnealuse projekti vastuvõtmisele võib rikkuda liikmesriikidevahelise lojaalse koostöö põhimõtet, ei ole nõukogu igal juhul õigusvastaselt hoidunud tegutsemast Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 alusel, mis on nagu aluslepingudki esmase õiguse osa.
36
Sellest järeldub, et nõukogu ei ole käesoleval juhul jätnud ELTL artikli 265 tähenduses õigusvastaselt otsust tegemata. Seega tuleb järeldada, et nõuete esimene osa, milles palutakse sisuliselt tuvastada nõukogu tegevusetus Rumeenia liiduga ühinemist käsitleva protokolli artikli 4 lõikest 2 tulenevate kohustuste täitmisel, tuleb ilmselge õigusliku põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
37
Lisaks, mis puudutab nõuete teist osa, milles hageja palub sisuliselt tunnustada tema eelisseisundis hageja staatust ja võimaldada tal kasutada kõiki õigusi, väiteid ja nõudeid selles kontekstis, siis tuleb rõhutada, et ELTL artikli 263 teise lõigu kohaselt tunnustatakse eelisseisundis hagejatena ainult liikmesriike, parlamenti, nõukogu või komisjoni. Neid asjaolusid arvestades ei saa hagejale käesolevas asjas seda seisundit anda.
38
Järelikult tuleb ka nõuete teine osa ilmselge õigusliku põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
39
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb hagi jätta tervikuna läbi vaatamata, kuna see on ilmselgelt õiguslikult põhjendamatu, ilma et nõukogu oleks vaja teavitada.
Kohtukulud
40
Kuna käesolev kohtumäärus on tehtud enne hagi nõukogule kättetoimetamist ja viimasel sissenõutavate kohtukulude tekkimist, siis piisab, kui hageja kohtukulud jäetakse vastavalt kodukorra artiklile 133 tema enda kanda.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (neljas koda)
määrab:
1.
Jätta hagi ilmselge õigusliku põhjendamatuse tõttu läbi vaatamata.
2.
Jätta E. Tomaci kohtukulud tema enda kanda.
Luxembourg, 26. oktoober 2023.
Kohtusekretär
V. Di Bucci
Koja president
R. da Silva Passos
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: prantsuse.