ORDONNANCE DU TRIBUNAL (huitième chambre)
8 octobre 2008(*)
« Recours en annulation – Fonds de cohésion – Défaut d’affectation directe – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑13/08,
Koinotita Grammatikou (Grèce), représentée par Mes M. Chaïntarlis et A. Papakonstantinou, avocats,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. D. Triantafyllou et L. Flynn, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision C (2004) 5509 de la Commission, du 21 décembre 2004, relative à l’octroi d’une contribution financière du Fonds de cohésion pour la réalisation du projet intitulé « Construction d’une décharge dans l’installation intégrée d’élimination des déchets d’Attique nord-orientale, sur le site ‘Mavro Vouno Grammatikou’ »,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (huitième chambre),
composé de Mme M. E. Martins Ribeiro, président, MM. S. Papasavvas (rapporteur) et N. Wahl, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Faits à l’origine du litige
1        La gestion des déchets en Grèce est régie par l’arrêté ministériel commun n° 50910/2727/2003 (FEK B’ 1909/22.12.2003) intitulé « Mesures et conditions pour la gestion des déchets – Plans national et régional de gestion ». Cet arrêté a été adopté en application de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée.
2        L’article 6 dudit arrêté désigne les autorités administratives nationales qui sont compétentes pour la rédaction de chaque plan régional. Néanmoins, en ce qui concerne le plan régional de l’Attique, celui-ci a été achevé par voie législative. Ainsi, en vertu de l’article 33, paragraphe 1, de la loi n° 3164/2003 (FEK A’ 176/2.7.2003), le plan régional de gestion des déchets de l’Attique a été complété par la désignation de certains sites d’installations pour la gestion intégrée des déchets.
3        En ce qui concerne l’Attique nord-orientale, cette loi désigne deux sites, dont celui de « Mavro Vouno Grammatikou », qui est situé sur le territoire de la commune requérante.
4        Le 6 octobre 2004, la République hellénique a présenté à la Commission une demande en vertu du règlement (CE) n° 1164/94 du Conseil, du 16 mai 1994, instituant le Fonds de cohésion (JO L 130, p. 1), visant à obtenir le cofinancement du projet de construction d’une décharge dans l’installation intégrée d’élimination des déchets d’Attique nord-orientale, sur le site « Mavro Vouno Grammatikou » (ci-après la « demande de financement »). La République hellénique a complété la demande de financement les 27 octobre et 12 novembre 2004.
5        Par décision C (2004) 5509, du 21 décembre 2004, adressée à la République hellénique (ci-après la « décision attaquée »), la Commission a décidé d’octroyer une contribution financière du Fonds de cohésion, à concurrence de 75 % des dépenses, pour la réalisation du projet intitulé « Construction d’une décharge dans l’installation intégrée d’élimination des déchets d’Attique nord-orientale, sur le site ‘Mavro Vouno Grammatikou’ » (ci-après le « projet »). En chiffres absolus, le financement s’élèvera, selon la décision attaquée, au montant maximal de 16 087 808 euros (article 3, paragraphe 4, de la décision attaquée).
Procédure et conclusions des parties
6        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 4 janvier 2008, la requérante a introduit le présent recours.
7        Par acte déposé au greffe du Tribunal le 14 avril 2008, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal. La requérante a déposé ses observations sur cette exception le 27 mai 2008.
8        La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
9        La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
En droit
10      La Commission conteste la recevabilité du recours aux motifs que celui-ci aurait été introduit hors délai et que la requérante ne serait pas directement affectée par la décision attaquée.
11      Il y a lieu d’examiner d’abord le motif d’irrecevabilité tiré de l’absence d’affectation directe de la requérante.
Arguments des parties
12      La Commission fait valoir que, pour apprécier si la requérante est directement concernée par la décision attaquée au sens de l’article 230 CE, il y a lieu de tenir compte, notamment, de la nature de la décision attaquée, qui est une décision de financement.
13      Selon la Commission, il n’est pas, dans la plupart des cas, dans la nature du droit public financier de créer des droits ou des obligations à l’égard des personnes n’appartenant pas à la sphère de l’État. Par exemple, le budget n’ouvrirait pas un droit de financement en faveur des bénéficiaires qu’il vise, ce qui serait d’ailleurs la raison pour laquelle les dépenses budgétaires reposent sur une double base légale (arrêt de la Cour du 12 mai 1998, Royaume-Uni/Commission, C‑106/96, Rec. p. I‑2729, point 22). Il s’ensuivrait que les décisions et les dispositions de nature purement financière créent des droits et des obligations seulement entre les organismes publics concernés, sans produire d’effet direct sur les tiers.
14      En l’espèce, la décision attaquée ouvrirait un droit au versement de la contribution financière en faveur de la République hellénique, droit assorti de l’obligation de respecter les conditions s’y rapportant, et créerait à l’égard de la Commission une obligation de paiement, mais aussi un droit à exiger le respect des conditions sous lesquelles cette contribution est accordée. Or, cette relation juridique n’impliquerait pas la création de droits ou d’obligations pour des tiers. Il résulterait de l’économie du règlement n° 1164/94, et notamment de ses articles 2, 3 et 10, que les décisions arrêtées sur la base de celui-ci sont d’une nature surtout financière et qu’il existe une relation de partenariat entre la Commission et les États membres.
15      La thèse de la Commission serait confirmée par le fait que, selon le système instauré par le règlement n° 1164/94, la Commission contrôle la conformité de chaque projet aux critères d’éligibilité (article 10, paragraphe 5, et article 13, paragraphe 3), tandis qu’il appartient à l’État membre de déterminer les projets à soumettre pour financement. De plus l’article 7, paragraphe 1, de la directive 75/442, tel que modifié par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32), attribuerait aux États membres la compétence de déterminer les sites et les installations appropriés pour l’élimination des déchets. Dans ce cadre, le législateur grec aurait rédigé le plan régional, puis les autorités helléniques auraient arrêté leur choix définitif sur le site « Mavro Vouno Grammatikou » pour y installer la nouvelle décharge. Ce n’est qu’après ces actions que les autorités helléniques auraient introduit la demande de financement par le Fonds de cohésion, ce qui impliquerait que la décision pour la construction du projet sur le site « Mavro Vouno Grammatikou » a été prise au niveau national.
16      Il s’ensuivrait que la requérante est affectée par la décision des autorités nationales et non par la décision attaquée, qui ne contribuerait qu’indirectement à la réalisation du projet. Ainsi, il incomberait à la requérante de soumettre à la censure des juridictions nationales les actes nationaux relatifs à la réalisation du projet, démarche qu’elle aurait déjà entreprise en attaquant devant le Symvoulio tis Epikrateias (Conseil d’État hellénique) l’arrêté ministériel commun du 5 décembre 2003, portant autorisation des conditions environnementales du projet.
17      En tout état de cause, selon la Commission, les autorités helléniques auraient procédé à la réalisation du projet, et ce même sans la contribution financière de la Communauté, étant donné l’urgence de la situation et les obligations de l’État membre concerné émanant du droit communautaire.
18      Le Tribunal se serait déjà prononcé en faveur de la thèse de la Commission dans son ordonnance du 13 janvier 2006, Dimos Ano Liosion e.a./Commission (T‑85/05, non publiée au Recueil, point 30).
19      La requérante, pour sa part, souligne que, selon la Constitution hellénique et la législation relative aux collectivités locales, elle est investie, en tant qu’organisme de droit public, des compétences relatives à la gestion des affaires locales, au nombre desquelles comptent le développement régional, la protection de l’environnement et la qualité de vie. En outre, selon cette même législation, l’ensemble de ces compétences doit être exercé compte tenu de la nécessité de garantir une protection environnementale de haute qualité.
20      En l’occurrence, la décision attaquée aboutirait, par le biais de l’octroi de la majeure partie du financement nécessaire, à la construction d’une décharge sur le territoire de la requérante. Cette circonstance rendrait la requérante destinataire de la décision attaquée, étant donné que la République hellénique exerce ses compétences en matière de protection de la santé et de l’environnement dans ce territoire par le biais de la requérante.
21      En tout état de cause, la décision attaquée affecterait directement la situation juridique de la requérante sans laisser de pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de son application, dans la mesure où elle affecterait l’exercice des compétences dont elle est investie. Le choix de l’implantation du projet et son financement constitueraient des conditions inséparables pour la réalisation du projet.
22      Il ne ressort, selon la requérante, d’aucun élément que les autorités helléniques avaient l’intention de réaliser le projet même sans le financement communautaire.
23      Enfin, si la thèse adoptée par le Tribunal dans l’ordonnance Dimos Ano Liosion e.a./Commission, précitée, devait être suivie, cette circonstance équivaudrait à soustraire du contrôle juridictionnel toutes les décisions de financement de projets, même si ces derniers violent la législation communautaire relative à la protection de l’environnement et de la santé.
Appréciation du Tribunal
24      Aux termes de l’article 114 du règlement de procédure, si une partie le demande, le Tribunal statue sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. Conformément au paragraphe 3 du même article, la suite de la procédure est orale, sauf décision contraire. En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces et les explications fournies par les parties pendant la procédure écrite et décide, en conséquence, qu’il n’y a pas lieu d’entendre les parties en leurs explications orales.
25      Selon l’article 14 de la décision attaquée, cette dernière n’est adressée qu’à la République hellénique. La circonstance selon laquelle le projet est réalisé dans le territoire placé sous l’administration de la requérante ne la rend pas destinataire de la décision attaquée. Quant aux conditions dans lesquelles la requérante, personne morale distincte de l’État membre destinataire de la décision attaquée, peut contester la validité de ladite décision devant le Tribunal, il y a lieu de relever que, dans la mesure où elle jouit de la personnalité juridique selon le droit grec, elle peut, en principe, introduire un recours en annulation en vertu de l’article 230, quatrième alinéa, CE, aux termes duquel toute personne physique ou morale peut former un recours contre les décisions dont elle est destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l’apparence d’un règlement ou d’une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement (voir arrêt de la Cour du 22 novembre 2001, Nederlandse Antillen/Conseil, C‑452/98, Rec. p. I‑8973, point 51, et arrêt du Tribunal du 4 avril 2001, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Commission, T‑288/97, Rec. p. II‑1169, point 28, et la jurisprudence citée).
26      Il découle de la jurisprudence que l’affectation directe requiert que la mesure communautaire incriminée produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et qu’elle ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires de cette mesure chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation communautaire sans application d’autres règles intermédiaires (voir arrêt de la Cour du 5 mai 1998, Dreyfus/Commission, C‑386/96 P, Rec. p. I‑2309, point 43, et la jurisprudence citée ; arrêt du Tribunal du 30 septembre 2003, Cableuropa e.a./Commission, T‑346/02 et T‑347/02, Rec. p. II‑4251, point 49).
27      En l’espèce, il doit être constaté que, comme la Commission le fait valoir à juste titre, le choix de l’emplacement pour la construction du projet a été arrêté par le législateur grec, et ce avant l’introduction de la demande de financement. En effet, la loi n° 3164/2003 a été publiée au Journal officiel de la République hellénique le 2 juillet 2003, tandis que la demande de financement a été introduite le 6 octobre 2004. Il s’ensuit que c’est la décision prise par cet État membre qui porte éventuellement atteinte aux droits de nature environnementale et de santé invoqués par la requérante (voir, en ce sens, ordonnance du Tribunal du 26 novembre 1993, Tête e.a./BEI, T‑460/93, Rec. p. II‑1257, point 22). Par conséquent, la décision attaquée, relative au financement communautaire du projet, ne peut avoir qu’une incidence indirecte sur ces droits (arrêt de la Cour du 2 avril 1998, Greenpeace Council e.a./Commission, C‑321/95 P, Rec. p. I‑1651, points 30 et 31 ; ordonnance du Tribunal du 15 mars 2004, Institouto N. Avgerinopoulou e.a./Commission, T‑139/02, Rec. p. II‑875, point 68, et ordonnance Dimos Ano Liosion e.a./Commission, précitée, point 30).
28      La circonstance selon laquelle la requérante est investie de compétences dans les domaines de la protection de l’environnement et de la santé ne remet pas en cause cette appréciation, dès lors qu’elle n’affecte ni la nature ni les effets de l’acte attaqué. Par ailleurs, la question de savoir si l’attribution à la requérante de telles compétences la met dans une position assimilable à celle du destinataire de la décision attaquée relève de la problématique de son affectation individuelle au sens de l’article 230, quatrième alinéa, CE et non pas de celle de son affectation directe. En effet, la reconnaissance d’une affectation individuelle requiert que l’acte en cause atteigne une personne physique ou morale en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou d’une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait l’individualise d’une manière analogue à celle dont un destinataire le serait (arrêt de la Cour du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677, point 36).
29      S’agissant de la protection juridictionnelle effective des droits de la requérante qui pourraient se trouver lésés en raison de la réalisation du projet, il y a lieu de constater que cette dernière a contesté des mesures nationales relatives à sa réalisation devant le Symvoulio tis Epikrateias, juridiction compétente pour apprécier leur compatibilité avec les droits national et communautaire. La requérante a été, dès lors, en position de faire valoir ses droits devant les juridictions nationales, qui, le cas échéant, peuvent être amenées à interroger la Cour par voie préjudicielle au titre de l’article 234 CE (arrêt Greenpeace Council e.a./Commission, précité, points 32 et 33 ; ordonnances Institouto N. Avgerinopoulou e.a./Commission, précitée, point 69, et Dimos Ano Liosion e.a./Commission, précitée, point 31).
30      Il en résulte que la décision attaquée ne peut être considérée comme un acte ayant produit directement des effets sur la situation juridique de la requérante au sens de la jurisprudence exposée au point 26 ci-dessus.
31      Partant, il y a lieu de rejeter le recours comme irrecevable, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir relative à sa tardiveté.
Sur les dépens
32      Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)       Koinotita Grammatikou est condamnée aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 8 octobre 2008.
Le greffier
Le président
E. Coulon
M. E. Martins Ribeiro
* Langue de procédure : le grec.