62009CC0176_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Η οδηγία 2009/12/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Μαρτίου 2009, για τα αερολιμενικά τέλη (2) (στο εξής: οδηγία), περιλαμβάνει στο πεδίο εφαρμογής της δύο κατηγορίες αερολιμένων. Αφενός, τους αερολιμένες που έχουν «ετήσια κίνηση άνω των 5 εκατομμυρίων επιβατών» και, αφετέρου, στους αερολιμένες «με την υψηλότερη επιβατική κίνηση σε κάθε κράτος μέλος».
2. Με την κρινόμενη προσφυγή, το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου ζητεί, κυρίως, να ακυρωθεί η διάταξη που αφορά τη δεύτερη κατηγορία αερολιμένων και, επικουρικώς, εφόσον το Δικαστήριο κρίνει ότι δεν είναι δυνατό να ακυρωθεί εν μέρει η οδηγία, να ακυρωθεί αυτή εν όλω.
I – Νομοθετικό πλαίσιο
Η οδηγία 2009/12/ΕΚ
3. Η προσβαλλόμενη οδηγία εκδόθηκε βάσει του άρθρου 80, παράγραφος 2, ΕΚ και σκοπός της είναι να θέσει «κοινές αρχές για την είσπραξη αερολιμενικών τελών στους κοινοτικούς αερολιμένες» (άρθρο 1, παράγραφος 1).
4. Η δεύτερη, η τρίτη και η τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας έχουν ως εξής:
«(2) Είναι αναγκαίο να θεσπιστεί κοινό πλαίσιο το οποίο να διέπει τα ουσιαστικά χαρακτηριστικά των αερολιμενικών τελών και τον τρόπο καθορισμού τους, διότι, χωρίς τέτοιο πλαίσιο, ενδέχεται να μην τηρούνται οι βασικές απαιτήσεις στις σχέσεις μεταξύ των φορέων διαχείρισης αερολιμένων και των χρηστών των αερολιμένων.
(3) Η παρούσα οδηγία θα πρέπει να εφαρμόζεται στους αερολιμένες οι οποίοι βρίσκονται στο έδαφος της Κοινότητας και υπερβαίνουν ένα ελάχιστο μέγεθος, καθόσον για τη διαχείριση και τη χρηματοδότηση των μικρών αερολιμένων δεν απαιτείται η εφαρμογή κοινοτικού πλαισίου.
(4) Επιπροσθέτως, σε κράτος μέλος όπου ουδείς αερολιμένας φθάνει στο ελάχιστο μέγεθος για την εφαρμογή της παρούσας οδηγίας, ο αερολιμένας με τη μεγαλύτερη κίνηση επιβατών έχει το προνόμιο σημείου εισόδου στο συγκεκριμένο κράτος μέλος και ως εκ τούτου η παρούσα οδηγία χρειάζεται να εφαρμοσθεί στον εν λόγω αερολιμένα για να διασφαλίζεται ο σεβασμός ορισμένων βασικών αρχών στη σχέση του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα και των χρηστών του αερολιμένα, συγκεκριμένα όσον αφορά τη διαφάνεια των τελών και τη μη διάκριση μεταξύ χρηστών αερολιμένα».
5. Σύμφωνα με τη δέκατη ένατη αιτιολογική σκέψη, ο στόχος της οδηγίας «δεν είναι δυνατόν να επιτευχθεί επαρκώς από τα κράτη μέλη, διότι είναι αδύνατον να καθιερωθούν στο επίπεδο κράτους μέλους ενιαία συστήματα αερολιμενικών τελών σε ολόκληρη την Κοινότητα, και, επομένως, ως εκ της εκτάσεως και των επιπτώσεων της παρούσας δράσης, μπορεί να επιτευχθεί αποτελεσματικότερα σε κοινοτικό επίπεδο».
6. Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, η οδηγία εφαρμόζεται «σε κάθε αερολιμένα ο οποίος βρίσκεται σε έδαφος υποκείμενο στις διατάξεις της Συνθήκης και είναι ανοικτός στην εμπορική κίνηση, εφόσον έχει ετήσια κίνηση άνω των 5 εκατομμυρίων επιβατών, και στον αερολιμένα με την υψηλότερη επιβατική κίνηση σε κάθε κράτος μέλος».
7. Συγκεκριμένα, η οδηγία προβλέπει την υποχρέωση των κρατών μελών να διασφαλίζουν τακτική διαδικασία διαβούλευσης, τουλάχιστον μια φορά το έτος, μεταξύ του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα και των χρηστών του αερολιμένα για τη λειτουργία του συστήματος των τελών για τη χρησιμοποίηση των υποδομών και των υπηρεσιών που παρέχει ο πρώτος στους δεύτερους (άρθρο 6, παράγραφος 1). Στο πλαίσιο αυτό, προβλέπονται, για αμφότερα τα μέρη, αμοιβαίες υποχρεώσεις παροχής των πληροφοριών που είναι αναγκαίες για τον καθορισμό των αερολιμενικών τελών (άρθρο 7).
8. Κάθε κράτος υποχρεούται να συστήσει ανεξάρτητη εποπτική αρχή η οποία εξασφαλίζει την τήρηση των υποχρεώσεων που προβλέπει η οδηγία (άρθρο 11) και στην οποία μπορούν να προσφεύγουν τα μέρη σε περίπτωση διαφωνίας επί αποφάσεως σχετικής με τα αερολιμενικά τέλη (άρθρο 6, παράγραφος 3).
9. Η Επιτροπή υποχρεούται να υποβάλει, το αργότερο έως τις 15 Μαρτίου 2013, έκθεση στην οποία θα αξιολογείται η πρόοδος που έχει σημειωθεί όσον αφορά την επίτευξη των στόχων της οδηγίας, καθώς και τυχόν ενδεδειγμένη πρόταση για αναθεώρησή της (άρθρο 12).
10. Η οδηγία προβλέπει ότι η προθεσμία μεταφοράς της στην εθνική νομοθεσία λήγει στις 15 Μαρτίου 2011 (άρθρο 13).
II – Διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου και αιτήματα των διαδίκων
11. Το Λουξεμβούργο άσκησε την παρούσα προσφυγή με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 18 Μαΐου 2009.
12. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρενέβη υπέρ των θέσεων του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, ενώ η Σλοβακική Δημοκρατία παρενέβη υπέρ του Λουξεμβούργου.
13. Οι διάδικοι ανέπτυξαν τα επιχειρήματά τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 21ης Οκτωβρίου 2010.
14. Το Λουξεμβούργο ζητεί από το Δικαστήριο:
– να ακυρώσει το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας καθόσον αναφέρεται στους αερολιμένες «με την υψηλότερη επιβατική κίνηση σε κάθε κράτος μέλος»·
– επικουρικώς, να ακυρώσει την οδηγία στο σύνολό της·
– να καταδικάσει τα καθών όργανα στα δικαστικά έξοδα.
15. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ζητούν από το Δικαστήριο:
– να απορρίψει την προσφυγή·
– να καταδικάσει το Λουξεμβούργο στα δικαστικά έξοδα·
– επικουρικώς, σε περίπτωση ακυρώσεως της οδηγίας, να διατηρηθούν τα αποτελέσματά της μέχρι την έκδοση νέας νομοθετικής πράξεως.
III – Επιχειρήματα των διαδίκων
Επί της παραβιάσεως της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων
16. Το Λουξεμβούργο
προβάλλει παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων καθόσον η οδηγία συνεπάγεται είτε διαφορετική μεταχείριση παρεμφερών καταστάσεων είτε ίση μεταχείριση διαφορετικών καταστάσεων.
17. Όσον αφορά την πρώτη περίπτωση διακρίσεως, το Λουξεμβούργο υποστηρίζει ότι η υπαγωγή στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αερολιμένων όπως ο αερολιμένας του Λουξεμβούργου-Findel (στο εξής: αερολιμένας του Findel) συνεπάγεται για τους αερολιμένες αυτούς διοικητικές και οικονομικές επιβαρύνσεις από τις οποίες απαλλάσσονται άλλοι αερολιμένες που βρίσκονται σε ανάλογη κατάσταση, και συγκεκριμένα οι μεγάλοι περιφερειακοί αερολιμένες με επιβατική κίνηση κατώτερη των 5 εκατομμυρίων ετησίως, χωρίς η διαφορετική αυτή μεταχείριση να δικαιολογείται αντικειμενικώς.
18. Ειδικότερα, το προσφεύγον αναφέρει τους αερολιμένες του Charleroi, στο Βέλγιο, και του Hahn, στη Γερμανία, οι οποίοι εξυπηρετούν την ίδια γεωγραφική ζώνη και την ίδια πελατεία με αυτές που εξυπηρετεί ο αερολιμένας του Findel, και συνεπώς τον ανταγωνίζονται ευθέως. Ο αερολιμένας του Findel (του οποίου η επιβατική κίνηση το 2007 ανήλθε σε 1 642 848 επιβάτες) υπάγεται στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας ως ο κύριος αερολιμένας του Λουξεμβούργου. Αντιθέτως, οι δύο προαναφερθέντες αερολιμένες, μολονότι έχουν υψηλότερη επιβατική κίνηση (το 2008, αντιστοίχως, 2,9 εκατομμυρίων και 4 εκατομμυρίων επιβατών), δεν υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας επειδή δεν υπερβαίνουν τα 5 εκατομμύρια επιβάτες ετησίως και δεν είναι οι κύριοι αερολιμένες των αντίστοιχων κρατών μελών.
19. Όσον αφορά τη δεύτερη περίπτωση διακρίσεως, αντιθέτως, το Λουξεμβούργο ισχυρίζεται ότι η οδηγία του επιφυλάσσει ανάλογη μεταχείριση με άλλα κράτη, όπως το Βέλγιο και η Γερμανία, τα οποία όμως διαθέτουν αερολιμένες με επιβατική κίνηση σημαντικά υψηλότερη των 5 εκατομμυρίων. Η κατάσταση των κύριων αερολιμένων των εν λόγω κρατών μελών είναι διαφορετική, και για τον λόγο αυτό δεν μπορούν να υπέχουν τις ίδιες υποχρεώσεις.
20. Κατά την άποψη του Λουξεμβούργου, το «προνόμιο» των κύριων αερολιμένων δεν προσφέρει σε αερολιμένες με περιορισμένη επιβατική κίνηση, όπως ο αερολιμένας του Findel, πλεονέκτημα ανάλογο με το πλεονέκτημα που αντιπροσωπεύει η ύπαρξη υψηλής επιβατικής κινήσεως. Επιπλέον, ακόμα και από οικονομική άποψη, ο αερολιμένας του Findel δεν μπορεί να συγκριθεί με τους μεγάλους διεθνείς αερολιμένες.
21. Το Λουξεμβούργο αμφισβητεί τη διαπίστωση που περιέχεται στην τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, αρνούμενο ότι ο κύριος αερολιμένας κάθε κράτους μέλους διαθέτει το προνόμιο «σημείου εισόδου» στο συγκεκριμένο κράτος μέλος. Με τη θέσπιση της τέταρτης αιτιολογικής σκέψεως το Συμβούλιο επιχείρησε να προβάλει μια δικαιολογία ex post για την υπαγωγή στην οδηγία τουλάχιστον ενός αερολιμένα ανά κράτος μέλος.
22. Όπως διατείνεται το Λουξεμβούργο, ο κίνδυνος δεσπόζουσας θέσεως είναι περισσότερο απτός σε περιφερειακούς αερολιμένες πολύ σημαντικότερους από τον αερολιμένα του Findel, οι οποίοι, μολονότι βρίσκονται κοντά σε μεγάλα αστικά κέντρα, δεν αποτελούν τον κύριο αερολιμένα των οικείων κρατών μελών και συνεπώς εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Το Findel υφίσταται δυσμενή διάκριση σε σχέση με αυτούς τους αερολιμένες λόγω διαφορετικής μεταχειρίσεως που θεμελιώνεται απλώς στη διαφορετική εθνικότητα του αερολιμένα.
23. Τέλος, το Λουξεμβούργο υποστηρίζει ότι ο νομοθέτης δεν είχε καμία δικαιολογία για να επιβάλει στο Findel υποχρεώσεις οι οποίες, κατά την άποψή του, συνιστούν δυσμενή διάκριση. Τυχόν σύνθετες εκτιμήσεις που έγιναν κατά την εκπόνηση της οδηγίας δεν αφορούν, κατά την άποψή του, μια τόσο σαφή κατάσταση όπως η κατάσταση του Findel.
24. Η Σλοβακία σ υ μμερίζεται τις αντιρρήσεις που προβάλλει το Λουξεμβούργο όσον αφορά τις οικονομικές και διοικητικές υποχρεώσεις και προσθέτει, ιδίως, ότι οι διοικητικές διαδικασίες και οι διαδικασίες ελέγχου τις οποίες προβλέπει η οδηγία (όπως το δικαίωμα των χρηστών αερολιμένα να προσφεύγουν σε ανεξάρτητη αρχή σε περίπτωση διαφορών σχετικών με απόφαση του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα) μπορούν να θέσουν προσκόμματα στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων, καθιστώντας τους αερολιμένες λιγότερο ανταγωνιστικούς.
25. Το Συμβούλιο φρονεί ότι, προκειμένου να παγιωθεί ένα πλαίσιο διαφάνειας για τα αερολιμενικά τέλη, προς όφελος του τομέα της αεροπλοΐας, ο νομοθέτης δεν μπορούσε να αγνοήσει την προνομιακή θέση του κύριου αερολιμένα κάθε κράτους μέλους. Η θέση αυτή επιτρέπει την εξομοίωση του κύριου αερολιμένα με τους αερολιμένες που υπερβαίνουν το όριο των 5 εκατομμυρίων μετακινήσεων επιβατών ετησίως. Συναφώς, το Συμβούλιο αρνείται ότι η επέκταση της εφαρμογής της οδηγίας στους αερολιμένες με τον μεγαλύτερο αριθμό επιβατών σε κάθε κράτος μέλος συνιστά προσθήκη ex post. Εν πάση περιπτώσει, ακόμα και αν δεν είχε τροποποιηθεί το αρχικά προταθέν πεδίο εφαρμογής της οδηγίας (το οποίο περιλάμβανε τους αερολιμένες με περισσότερους από ένα εκατομμύριο επιβάτες και περισσότερους από 25 000 τόνους φορτίου ετησίως), ο αερολιμένας του Findel, στον οποίο είχαν πραγματοποιηθεί το 2008 εμπορευματικές μεταφορές άνω των 700 000 τόνων, θα υπέκειτο και πάλι στις διατάξεις της οδηγίας.
26. Το Συμβούλιο υποστηρίζει επίσης ότι το Λουξεμβούργο δεν απέδειξε την προβαλλόμενη διαφορετική μεταχείριση. Δεν αποδείχθηκε το γεγονός ότι οι αερολιμένες του Charleroi και του Hahn βρίσκονται σε προνομιακή θέση, ανάλογη με εκείνη των κύριων αερολιμένων των οικείων κρατών μελών, ούτε το γεγονός ότι οι αεροπορικές εταιρείες που δραστηριοποιούνται συνήθως στον αερολιμένα του Findel ωθούνται να τον εγκαταλείψουν για να εγκατασταθούν στο Charleroi ή στο Hahn.
27. Κατά το Κοινοβούλιο, μόνον η εφαρμογή της οδηγίας σε όλα τα κράτη μέλη επιτρέπει μεγαλύτερη διαφάνεια και αποτροπή των δυσμενών διακρίσεων κατά τον καθορισμό των αερολιμενικών τελών από τους φορείς διαχείρισης. Εξάλλου, κατ’ αυτόν τον τρόπο, οι αεροπορικές εταιρείες έχουν τη δυνατότητα να επιλέγουν, σε κάθε κράτος μέλος, τουλάχιστον ένα αερολιμένα που υπόκειται στις κοινοτικές ρυθμίσεις περί των αερολιμενικών τελών.
28. Δεύτερον, το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι οι υποχρεώσεις που απορρέουν από την οδηγία δεν συνεπάγονται δαπάνες που θα μπορούσαν να θέσουν τον αερολιμένα του Findel σε μειονεκτική θέση σε σχέση με τους αερολιμένες που δεν υπόκεινται στην εν λόγω ρύθμιση.
29. Το Κοινοβούλιο επιμένει, εξάλλου, στην ανάγκη, με την οποία συμφωνεί και το Συμβούλιο, να εφαρμόζεται η οδηγία σε όλα τα κράτη μέλη: στην οπτική αυτή, η διάταξη κατά της οποίας βάλλει το Λουξεμβούργο συνιστά ουσιώδες στοιχείο της οικονομίας του νομοθετικού κειμένου, αφής στιγμής εξασφαλίζει ότι σε κάθε κράτος μέλος θα υπάρχει τουλάχιστον ένας αερολιμένας που υπόκειται υποχρεωτικώς σε κανόνες διαφάνειας στον τομέα των αερολιμενικών τελών.
30. Η Επιτροπή συμφωνεί με την ερμηνεία της οδηγίας την οποία υποστηρίζει το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο. Ειδικότερα, σε σχέση με τη δικαιολογία που περιέχεται στην τέταρτη αιτιολογική σκέψη, διευκρινίζει ότι μόνο δύο κατηγορίες αερολιμένων θα μπορούσαν να βρεθούν σε θέση ισχύος έναντι των αερομεταφορέων: οι κύριοι αερολιμένες κάθε κράτους μέλους, ως προνομιακό «σημείο εισόδου» στο οικείο κράτος, και οι αερολιμένες στους οποίους η επιβατική κίνηση υπερβαίνει τα 5 εκατομμύρια επιβάτες.
31. Κατά την άποψη της Επιτροπής, το κριτήριο του «κύριου» αερολιμένα κάθε κράτους μέλους συνιστά, υπό το πρίσμα του σκοπού της οδηγίας, τον πυλώνα στον οποίο θεμελιώνεται ολόκληρη η ρύθμιση σχετικά με τα αερολιμενικά τέλη. Αντιθέτως, το κριτήριο της επιβατικής κινήσεως άνω των 5 εκατομμυρίων επιβατών απλώς συμπληρώνει το πρώτο κριτήριο.
Επί της παραβιάσεως των αρχών της αναλογικότητας και της επικουρικότητας
32. Όσον αφορά την αρχή της αναλογικότητας, το Λουξεμβούργο φρονεί ότι οι διαδικασίες και οι διοικητικές υποχρεώσεις που απορρέουν από την οδηγία είναι υπερβολικές και δυσανάλογες σε σχέση με την πραγματική κατάσταση που επικρατεί στο Findel.
33. Σε σχέση με την αρχή της αναλογικότητας, το προσφεύγον κράτος αρνείται ότι, για τη διαχείριση και τη χρηματοδότηση των αερολιμένων με λιγότερους από 5 εκατομμύρια επιβάτες ετησίως είναι απαραίτητο να εφαρμοστεί κοινοτική πλαισίωση. Το γεγονός αυτό αποδεικνύεται από το ότι πολλοί αερολιμένες μεγαλύτεροι από τον αερολιμένα του Findel απαλλάσσονται από τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την οδηγία.
34. Το Συμβούλιο
αμφισβητεί αυτή την άποψη, υποστηρίζοντας ότι η ρύθμιση των αερολιμενικών τελών προϋποθέτει σύνθετες εκτιμήσεις οι οποίες επιτρέπουν στον νομοθέτη ευρεία διακριτική ευχέρεια που μπορεί να προσβληθεί μόνο για πρόδηλη πλάνη. Κατόπιν τούτου, το Συμβούλιο φρονεί ότι η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί, διότι δεν αποδείχθηκε ο προδήλως απρόσφορος χαρακτήρας του μέτρου σε σχέση με τους σκοπούς που επεδίωκε ο κοινοτικός νομοθέτης.
35. Το Συμβούλιο επισημαίνει, επίσης, ότι οι βασικές αρχές στις οποίες θεμελιώνεται η οδηγία, δηλαδή οι αρχές της διαφάνειας, της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων και της διαβουλεύσεως, δεν διευκολύνουν μόνο τη δραστηριότητα των αεροπορικών εταιρειών, αλλά και τη δραστηριότητα των αερολιμένων. Κατά τη γνώμη του, δεδομένου ότι ο προσδιορισμός των εν λόγω κοινών αρχών μπορεί να πραγματοποιηθεί καλύτερα στο επίπεδο της Ενώσεως, το Λουξεμβούργο δεν απέδειξε σε τι συνίσταται η φερόμενη παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας.
36. Το Κοινοβούλιο συμφωνεί κατά κύριο λόγο με την άποψη του Συμβουλίου και προσθέτει ότι η αναλογικότητα του μέτρου προκύπτει σαφώς από το ελάχιστο επίπεδο των υποχρεώσεων που προβλέπει.
37. Η Επιτροπή υ πο γραμμίζει ότι το γεγονός ότι οι αρχές της υποχρεωτικής διαβουλεύσεως και της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων έχουν υιοθετηθεί από τα περισσότερα κράτη μέλη περιορίζει τις επιπτώσεις της οδηγίας, από άποψη διοικητικών υποχρεώσεων, στο σύστημα αερολιμένων των κρατών μελών.
IV – Εκτίμηση
38. Για τη θεμελίωση των αιτημάτων του, το Λουξεμβούργο προβάλλει δύο λόγους οι οποίοι αφορούν, ο πρώτος, την παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων και, ο δεύτερος, την παραβίαση των αρχών της αναλογικότητας και της επικουρικότητας.
39. Με τις παρούσες προτάσεις μου θα εξετάσω, πρώτον, τα όρια του ελέγχου νομιμότητας εκ μέρους του Δικαστηρίου σε σχέση με την επιλογή του νομοθέτη όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Εντός των ορίων αυτών θα αναλύσω τη συγκρισιμότητα των καταστάσεων υπό το πρίσμα τόσο της αρχής της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων όσο και της αναλογικότητας του μέτρου. Τέλος, θα επικεντρώσω την προσοχή μου στη φερόμενη παραβίαση της αρχής της επικουρικότητας.
40. Κατ’ αρχάς, όμως, θεωρώ απαραίτητο να διευκρινίσω ποιος είναι ο σκοπός της οδηγίας, προκειμένου να προσδιορίσω αν, υπό το πρίσμα του σκοπού αυτού, είναι δυνατόν να ακυρωθεί εν μέρει η νομοθετική πράξη.
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
1. Επί του σκοπού της οδηγίας
41. Από τις παρατηρήσεις των διαδίκων προκύπτει ότι δεν υπάρχει ομοφωνία μεταξύ τους όσον αφορά τον ορισμό του σκοπού της οδηγίας. Κατά το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και την Επιτροπή, κύριος σκοπός της οδηγίας είναι η προστασία των αεροπορικών εταιρειών από πιθανή καταχρηστική συμπεριφορά των αερολιμένων που βρίσκονται σε θέση ισχύος. Με τη θέση αυτή ευθυγραμμίστηκε και το Λουξεμβούργο, τουλάχιστον με τις γραπτές παρατηρήσεις που υπέβαλε προκειμένου να αντικρούσει την παρέμβαση της Επιτροπής. Αντιθέτως, η Σλοβακία φαίνεται να υποστηρίζει ότι ο σκοπός που επεδίωκε ο νομοθέτης ήταν να ευνοήσει, με την πρόληψη των καταχρήσεων δεσπόζουσας θέσης, την ομαλή λειτουργία του ανταγωνισμού μεταξύ αερολιμένων.
42. Από την εξέταση της οδηγίας και των προπαρασκευαστικών εργασιών της προκύπτει σαφώς ότι η πρώτη άποψη είναι ορθή και ότι σκοπός της οδηγίας είναι να μην μπορούν οι αερολιμένες να επωφεληθούν, εις βάρος των αεροπορικών εταιρειών, συγκεκριμένων πλεονεκτημάτων που ενδέχεται να διαθέτουν λόγω της θέσεως ή των διαστάσεών τους.
43. Συναφώς επισημαίνω ότι η δεύτερη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας μνημονεύει ρητώς τις «σχέσεις μεταξύ των φορέων διαχείρισης αερολιμένων και των χρηστών των αερολιμένων».
44. Αντιθέτως, η εναλλακτική ερμηνεία δεν βρίσκει έρεισμα στο γράμμα της οδηγίας και θεμελιώνεται απλώς σε κάποια αόριστη ένδειξη που προκύπτει από τις προπαρασκευαστικές εργασίες. Εντούτοις, πέραν του ότι, ως γνωστόν, οι προπαρασκευαστικές εργασίες δεν μπορούν να αποτελέσουν καθοριστικό κριτήριο όταν το περιεχόμενο της τελικώς θεσπισθείσας διατάξεως δεν ανταποκρίνεται στα εξετασθέντα σχέδια (3), η ανάλυση της οδηγίας επιβεβαιώνει ότι ο σκοπός που επεδίωκε ο νομοθέτης ήταν να ρυθμίσει τις σχέσεις μεταξύ φορέων διαχείρισης των αερολιμένων και αεροπορικών εταιρειών.
45. Αυτό καθίσταται σαφές, ιδίως, από τη γνώμη της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής (4), ενώ η ίδια η Επιτροπή, ως συντάκτης της προτάσεως οδηγίας, επιβεβαίωσε ρητώς, τόσο με την ανακοίνωση της 8ης Ιουλίου 2008 (5) όσο και με τη γνώμη της 18ης Φεβρουαρίου 2009 (6), ότι «σκοπός της πρότασης που ενέκρινε η Επιτροπή στις 24 Ιανουαρίου 2007 είναι να διευκολυνθεί ο διάλογος για τα αερολιμενικά τέλη μεταξύ φορέων των αερολιμένων και αεροπορικών εταιρειών».
46. Κατά συνέπεια, τόσο από το γράμμα της οδηγίας όσο και από την ανάλυση των προπαρασκευαστικών εργασιών που οδήγησαν στην έκδοσή της, προκύπτει σαφώς ότι ο σκοπός τον οποίο επεδίωκε ο νομοθέτης και ο οποίος πρέπει να ληφθεί υπόψη κατά την αξιολόγηση της νομιμότητας της οδηγίας είναι η αποφυγή καταχρήσεων εκ μέρους των φορέων διαχείρισης των αερολιμένων εις βάρος των αεροπορικών εταιρειών.
2. Επί της μερικής ακυρώσεως της οδηγίας
47. Το Λουξεμβούργο ζητεί κυρίως, όπως προαναφέρθηκε, να κριθεί η οδηγία παράνομη καθόσον το πεδίο εφαρμογής της περιλαμβάνει τον αερολιμένα «με την υψηλότερη επιβατική κίνηση σε κάθε κράτος μέλος». Κατά την άποψή του, η διαγραφή του σχετικού εδαφίου δεν θα ανέτρεπε την οικονομία της οδηγίας.
48. Δεν συμμερίζομαι αυτή την άποψη.
49. Η πλημμέλεια κατά της οποίας στρέφεται το Λουξεμβούργο αφορά το πεδίο εφαρμογής της προσβαλλόμενης οδηγίας, και ιδίως την επέκταση των διαδικασιών ελέγχου τις οποίες προβλέπει σε ένα τουλάχιστον αερολιμένα ανά κράτος μέλος.
50. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η μερική ακύρωση πράξεως είναι δυνατή μόνον εφόσον τα στοιχεία των οποίων ζητείται η ακύρωση «δύνανται να αποσπασθούν» από την υπόλοιπη πράξη και υπό την προϋπόθεση η μερική ακύρωση να μην μεταβάλλει την ουσία της πράξεως (7) . Στην προκειμένη περίπτωση, το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας περιλαμβάνεται, κατά τη γνώμη μου, στα ουσιώδη στοιχεία της.
51. Όπως προκύπτει από τις προπαρασκευαστικές εργασίες, η συζήτηση μεταξύ των θεσμικών οργάνων για τον καθορισμό του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας βρέθηκε στο επίκεντρο της συζητήσεως καθόλη τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας (8) . Η επιλογή να χρησιμοποιηθούν τα δύο κριτήρια που αντιπροσωπεύουν, αντιστοίχως, ένα αριθμητικό όριο (5 εκατομμύρια επιβατών ετησίως) και την «προνομιακή» φύση του αερολιμένα (με την προσθήκη του κύριου αερολιμένα κάθε κράτους μέλους) είναι το αποτέλεσμα ενός επίπονου συμβιβασμού που επέτρεψε να αποφευχθεί το αδιέξοδο το οποίο, λίγα χρόνια πριν, είχε οδηγήσει στην απόσυρση προτάσεως της Επιτροπής (9) .
52. Για τους λόγους αυτούς, φρονώ ότι η υπαγωγή στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας του κύριου αερολιμένα κάθε κράτους μέλους συνδέεται άρρηκτα με την υπαγωγή των αερολιμένων με επιβατική κίνηση άνω των 5 εκατομμυρίων ετησίως.
53. Είναι συνεπώς σαφές ότι, αν κριθεί ότι πρέπει να διαγραφεί η μνεία του κύριου αερολιμένα κάθε κράτους μέλους, καταργώντας έτσι τη διπλή παράμετρο που προέβλεψε ο νομοθέτης, το περαιτέρω όριο των 5 εκατομμυρίων επιβατών ετησίως δεν θα είναι πρόσφορο για την επίτευξη των σκοπών της οδηγίας. Επιπλέον δε, θα μεταβαλλόταν σημαντικά η λογική την οποία ακολούθησε ο νομοθέτης.
54. Κατά συνέπεια, αν γίνουν δεκτά τα επιχειρήματα που προτείνει το Λουξεμβούργο, το Δικαστήριο μπορεί να αποφασίσει μόνο, κατά τη γνώμη μου, την εν όλω ακύρωση της προσβαλλόμενης οδηγίας.
Επί των ορίων της εξετάσεως του κύρους της οδηγίας
55. Η κρινόμενη οδηγία έχει εκδοθεί βάσει του άρθρου 80, παράγραφος 2, ΕΚ. Κατά πάγια νομολογία, στον τομέα των μεταφορών, όπως και σε όλους τους τομείς οι οποίοι προϋποθέτουν επιλογές πολιτικής, οικονομικής και κοινωνικής φύσεως εκ μέρους του, ο νομοθέτης χαίρει ευρείας διακριτικής ευχέρειας (10) . Στις περιπτώσεις αυτές, το Δικαστήριο ομιλεί για «σύνθετες εκτιμήσεις» (11) : η πολυπλοκότητα αυτή εξηγείται είτε λόγω των δυσχερειών που ανακύπτουν κατά τη συμφιλίωση αποκλινόντων συμφερόντων είτε λόγω των πολιτικών ευθυνών που αποτελούν εγγενές τμήμα της δραστηριότητας οικονομικής και κοινωνικής ρυθμίσεως. Στο πλαίσιο του ελέγχου νομιμότητας των νομοθετικών πράξεων που αφορούν τους τομείς αυτούς, το Δικαστήριο δεν καλείται να εκφέρει κρίση όσον αφορά τη σκοπιμότητα των επιλογών του νομοθέτη, αλλά να ακυρώσει νομοθετικές επιλογές που εμπεριέχουν πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως (12) .
56. Επισημαίνω επίσης ότι η διακριτική ευχέρεια την οποία διαθέτει ο κοινοτικός νομοθέτης περιλαμβάνει τη δυνατότητα να προσδιορίζει, γενικώς, τα πραγματικά στοιχεία τα οποία θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη κατά τις επιλογές του. Πράγματι, όπως έχει διευκρινίσει το Δικαστήριο, μολονότι η εφαρμογή μιας κοινής πολιτικής, όπως η κοινή πολιτική μεταφορών, περιλαμβάνει την ανάγκη εκτιμήσεως μιας πολύπλοκης καταστάσεως, η διακριτική ευχέρεια της οποίας απολαύει το θεσμικό όργανο δεν εφαρμόζεται αποκλειστικά στη φύση και στην έκταση των διατάξεων που θα θεσπίσει, αλλά επίσης, κατά ορισμένο μέτρο, και στη διαπίστωση των βασικών στοιχείων υπό την έννοια, ιδίως, ότι επιτρέπεται να στηριχθεί σε συνολικές διαπιστώσεις (13) .
Επί της παραβιάσεως της αρχής της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων
57. Κατά πάγια νομολογία, η αρχή της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων απαιτεί να μην εφαρμόζονται διαφορετικοί κανόνες σε παρεμφερείς καταστάσεις ή να μην εφαρμόζεται ο ίδιος κανόνας σε διαφορετικές καταστάσεις, εκτός αν αυτό δικαιολογείται αντικειμενικά (14) .
58. Στη συνέχεια, θα επικεντρώσω την προσοχή μου στις δύο χωριστές περιπτώσεις δυσμενούς διακρίσεως κατά των οποίων βάλλει το Λουξεμβούργο, προκειμένου να εκτιμήσω, κυρίως, αν οι καταστάσεις οι οποίες χρησιμοποιούνται ως όροι συγκρίσεως από το εν λόγω κράτος μέλος είναι συγκρίσιμες με την κατάστασή του και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, αν η προσβαλλόμενη μεταχείριση συνιστά πράγματι δυσμενή διάκριση.
59. Βάσει όσων προανέφερα σχετικά με τη διακριτική ευχέρεια που διαθέτει ο νομοθέτης, το κρίσιμο ερώτημα για την επίλυση της διαφοράς είναι αν η επιλογή να εξομοιωθεί η μεταχείριση των «κύριων» αερολιμένων κάθε κράτους μέλους με τη μεταχείριση των αερολιμένων με επιβατική κίνηση υψηλότερη των 5 εκατομμυρίων και να επιφυλαχθεί διαφορετική μεταχείριση στους «δευτερεύοντες» αερολιμένες με επιβατική κίνηση παρεμφερή εκείνης των «κύριων» αερολιμένων συνεπάγεται διαφορετική μεταχείριση η οποία απορρέει από πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως. Η κατάσταση θα αξιολογηθεί υπό το πρίσμα του σκοπού τον οποίο επεδίωκε ο νομοθέτης και ο οποίος ήταν, όπως προαναφέρθηκε, η αποφυγή καταχρήσεων εκ μέρους των φορέων διαχείρισης των αερολιμένων εις βάρος των αεροπορικών εταιρειών.
1. Επί της διαφορετικής μεταχειρίσεως παρεμφερών καταστάσεων
60. Όσον αφορά τη διαφορετική μεταχείριση παρεμφερών καταστάσεων, το Λουξεμβούργο στρέφεται κατά δύο περιπτώσεων διακρίσεως που, όπως ισχυρίζεται, θέτουν έναν αερολιμένα όπως το Findel σε δυσμενέστερη μοίρα σε σχέση με τους «δευτερεύοντες» αερολιμένες που δεν υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Η πρώτη περίπτωση αφορά αερολιμένες τους οποίους το Λουξεμβούργο θεωρεί ότι ανταγωνίζονται ευθέως το Findel και έχουν επιβατική κίνηση παρεμφερή με την επιβατική κίνηση του Findel, δηλαδή τους αερολιμένες του Hahn και του Charleroi. Η δεύτερη περίπτωση, αντιθέτως, αφορά αερολιμένες που είναι παρεμφερείς με το Findel όχι μόνον από άποψη διαστάσεων, αλλά και από στρατηγική άποψη, λόγω του ότι βρίσκονται κοντά σε μεγάλα αστικά κέντρα.
61. Η παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως λόγω διαφορετικής μεταχειρίσεως ανάλογων καταστάσεων προϋποθέτει ότι οι καταστάσεις είναι συγκρίσιμες τόσο ενόψει όλων των στοιχείων που τις χαρακτηρίζουν όσο και ενόψει του αντικειμένου και του σκοπού της κοινοτικής πράξεως με την οποία θεσπίζεται η οικεία διάκριση (15) . Σε αυτή την οπτική, συνεπώς, προκειμένου να συγκριθούν οι παρούσες καταστάσεις δεν πρέπει να ληφθούν υπόψη μόνο στοιχεία όπως η επιβατική κίνηση ή η σχέση ανταγωνισμού μεταξύ αερολιμένων (16), αλλά και όλες οι περιστάσεις οι οποίες, από την άποψη των αεροπορικών εταιρειών, δηλαδή των προσώπων στην προστασία των οποίων αποβλέπει η οδηγία, μπορούν να καταστήσουν έναν αερολιμένα παρεμφερή ή διαφορετικό από έναν άλλο.
Σύγκριση με τους δευτερεύοντες αερολιμένες με παρεμφερή κίνηση, οι οποίοι εξυπηρετούν την ίδια γεωγραφική ζώνη και πελατεία με τον αερολιμένα του Findel
62. Κατ’ αρχάς, θα αναλύσω τη θέση στην οποία βρίσκεται ένας αερολιμένας όπως το Findel σε σχέση με ένα δευτερεύοντα αερολιμένα με παρεμφερή κίνηση, ο οποίος εξυπηρετεί την ίδια γεωγραφική ζώνη και πελατεία, όπως για παράδειγμα ο αερολιμένας του Hahn. Η ανάλυση αυτή ισχύει γενικότερα και για όλους τους αερολιμένες με επιβατική κίνηση παρεμφερή με εκείνη του Findel, που όμως δεν βρίσκονται κοντά σε αστικό κέντρο.
63. Συναφώς συντάσσομαι με την άποψη της Επιτροπής ότι οι κύριοι αερολιμένες κάθε κράτους μέλους διαθέτουν ορισμένα κοινά χαρακτηριστικά τα οποία δεν παρουσιάζονται σε άλλους αερολιμένες.
64. Ένα από τα χαρακτηριστικά αυτά είναι, για παράδειγμα, η άμεση γειτνίαση με πόλη, συνήθως με την πρωτεύουσα. Ο παράγοντας αυτός καθιστά τους αερολιμένες ιδιαίτερα ελκυστικούς, τουλάχιστον για μια συγκεκριμένη κατηγορία επιβατών, οι οποίοι ταξιδεύουν για επαγγελματικούς λόγους. Σε σχέση με το τμήμα αυτό της αγοράς, συνεπώς, οι αεροπορικές εταιρείες ενδιαφέρονται περισσότερο να προτείνουν πτήσεις από και προς έναν κύριο αερολιμένα, όπως το Findel, αντί για ένα δευτερεύοντα, όπως το Hahn. Ένας αερολιμένας του δεύτερου αυτού τύπου, αντιθέτως, λόγω της θέσεώς του, είναι ελκυστικότερος για τις εταιρείες χαμηλού κόστους (low cost), οι οποίες καλύπτουν ζήτηση με απαιτήσεις διαφορετικές από εκείνες των επιβατών που ταξιδεύουν για επαγγελματικούς λόγους: η ζήτηση αυτή είναι περισσότερο ευαίσθητη στους ναύλους των πτήσεων και περισσότερο διατεθειμένη να υποστεί μεγαλύτερες μετακινήσεις μεταξύ πόλεως και αερολιμένα.
65. Επιπλέον, είναι προφανές ότι ένας κύριος αερολιμένας, έστω και μόνο για λόγους φήμης, είναι ικανός να προσελκύσει είτε επαγγελματική είτε «τουριστική» πελατεία, ενώ ένας «δευτερεύων» αερολιμένας, για τους λόγους που προαναφέρθηκαν, παρουσιάζει κανονικά ενδιαφέρον μόνο για το δεύτερο είδος πελατείας. Με άλλα λόγια, ενώ οι κύριοι αερολιμένες μπορούν εύκολα να έχουν ως συνομιλητές τόσο εταιρείες με γνωστό σήμα όσο και εταιρείες χαμηλού κόστους, οι δευτερεύοντες αερολιμένες έχουν ευκολότερα ως συνομιλητές μόνο τις δεύτερες. Λαμβανομένων υπόψη των διαφόρων κατηγοριών αεροπορικών εταιρειών που δραστηριοποιούνται στα δύο είδη αερολιμένων και της συνακόλουθης διαφοροποιήσεως των εμπορικών στρατηγικών τις οποίες χαράσσουν, γεννώνται αμφιβολίες, όπως υποστηρίζει και η Επιτροπή, για το αν υπάρχει πράγματι σχέση άμεσου ανταγωνισμού μεταξύ των κύριων και των δευτερευόντων αερολιμένων.
66. Βάσει των στοιχείων αυτών φρονώ ότι ένας κύριος και ένας δευτερεύων αερολιμένας, μολονότι μπορεί να έχουν παρεμφερή επιβατική κίνηση, δεν μπορούν να υποκαταστήσουν πλήρως ο έ νας τον άλλο.
67. Για να επαληθευτεί το γεγονός αυτό, μπορεί να τεθεί το ερώτημα αν η εφαρμογή της οδηγίας αρκεί για να στρέψει τις αεροπορικές εταιρείες από έναν κύριο σε ένα «δευτερεύοντα» αερολιμένα με παρεμφερή κίνηση. Από τα προσκομισθέντα έγγραφα δεν προκύπτει σε καμία περίπτωση ότι, λόγω των οικονομικών και διοικητικών υποχρεώσεων που συνεπάγεται η εφαρμογή της οδηγίας, οι αεροπορικές εταιρείες ωθούνται να εγκαταλείψουν το Findel και να στραφούν σε αερολιμένες όπως το Hahn. Αντιθέτως, από την ανάλυση που πραγματοποίησε το Λουξεμβούργο σχετικά με τις οικονομικές επιπτώσεις της οδηγίας, προκύπτει μάλλον συγκρατημένη αύξηση του κόστους.
68. Συναφώς δέον να επισημανθεί ότι δεν είναι σαφές ποιος βαρύνεται τελικώς, στην περίπτωση του Λουξεμβούργου, με το κόστος το οποίο συνεπάγεται η εφαρμογή της οδηγίας. Πράγματι, το νομοθετικό κείμενο δεν επιβάλλει κάποια επιλογή ως προς το σημείο αυτό. Το Λουξεμβούργο φαίνεται να αποκλείει τη δυνατότητα, σε περίπτωση μεταφοράς της οδηγίας στην εθνική του νομοθεσία, το κόστος αυτό να βαρύνει το κράτος. Με τις γραπτές παρατηρήσεις του, θεώρησε δεδομένη τη μετακύλιση του κόστους από τον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα στις αεροπορικές εταιρείες και από αυτές στους τελικούς χρήστες (τους επιβάτες). Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση δεν αποκλείστηκε η δυνατότητα ο φορέας διαχείρισης να αποφασίσει να μην μετακυλίσει το κόστος αυτό στις αεροπορικές εταιρείες.
69. Όπως και να έχουν τα πράγματα, επισημαίνεται ότι το Λουξεμβούργο, μολονότι υποστήριξε με το υπόμνημά του ότι το μεγαλύτερο μέρος του κόστους θα φέρουν τελικά οι επιβάτες –χωρίς δηλαδή να λαμβάνει υπόψη το ενδεχόμενο να φέρουν μέρος του κόστους και οι αεροπορικές εταιρείες που πραγματοποιούν εμπορευματικές μεταφορές (17) ή το ενδεχόμενο το κόστος να βαρύνει το κράτος ή τον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα– υπολόγισε την πιθανή αύξηση των αερολιμενικών τελών το πολύ κατά 16 %, ή κατά περίπου 50 λεπτά του ευρώ ανά επιβάτη. Μια τέτοια μεταβολή, ακόμα και αν αποδειχθεί, δεν νομίζω ότι είναι ικανή να θεμελιώσει το συμπέρασμα ότι θα υπάρξει απώλεια πελατείας για το Findel, πολύ περισσότερο διότι η αύξηση που θα μετακυλιστεί από τους μεταφορείς στους επιβάτες μετακυλίεται σε πρόσωπα τα οποία, όπως προαναφέρθηκε, αντιθέτως προς τα πρόσωπα που μετακινούνται συνήθως μέσω των μη κύριων αερολιμένων, είναι, στη χειρότερη περίπτωση, ελάχιστα ευαίσθητα στις διακυμάνσεις των ναύλων.
70. Για τους λόγους αυτούς, για τους σκοπούς της κρινόμενης διαφοράς, η κατάσταση του Findel δεν μπορεί να συγκριθεί με την κατάσταση αερολιμένων όπως το Hahn και το Charleroi, οι οποίοι, μολονότι έχουν παρεμφερές μέγεθος, δεν συνιστούν τον κύριο αερολιμένα κράτους μέλους. Για τους λόγους αυτούς, φρονώ ότι το γεγονός ότι μόνον η πρώτη κατηγορία αερολιμένων υπάγεται στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας δεν συνιστά δυσμενή διάκριση.
Η σύγκριση με τους δευτερεύοντες αερολιμένες με παρεμφερή κίνηση που βρίσκονται κοντά σε αστικά κέντρα
71. Διαφορετική εν μέρει είναι η ανάλυση της προβαλλόμενης από το Λουξεμβούργο διαφορετικής μεταχειρίσεως μεταξύ του αερολιμένα του Findel και άλλων αερολιμενικών δομών με επιβατική κίνηση μικρότερη των 5 εκατομμυρίων επιβατών ετησίως, οι οποίοι όμως, έστω και αν βρίσκονται κοντά σε μεγάλο αστικό κέντρο, δεν είναι οι κύριοι αερολιμένες των κρατών μελών στα οποία ανήκουν. Ως παραδείγματα αυτής της κατηγορίας αερολιμένων, το Λουξεμβούργο ανέφερε κατά την επ΄ ακροατηρίου συζήτηση τους αερολιμένες του Τορίνο στην Ιταλία και του Μπορντώ στη Γαλλία.
72. Βάσει των προεκτεθέντων, θεωρώ ότι η ύπαρξη παρεμφερούς κινήσεως δεν διαδραματίζει καθοριστικό ρόλο για τη σύγκριση, διότι, όπως προαναφέρθηκε (18), η επιβατική κίνηση δεν είναι ικανή αφεαυτής να εξηγήσει την προτίμηση των αεροπορικών εταιρειών για έναν αερολιμένα και όχι για έναν άλλο. Για τους λόγους αυτούς, θα επικεντρώσω την προσοχή μου στη γειτνίαση με μεγάλα αστικά κέντρα. Από αυτή την άποψη, φρονώ ότι το ερώτημα που πρέπει να τεθεί είναι αν, για μια αεροπορική εταιρεία, ένας «δευτερεύων» αερολιμένας που βρίσκεται κοντά σε ένα αστικό κέντρο παρουσιάζει το ίδιο στρατηγικό ενδιαφέρον με έναν κύριο αερολιμένα.
73. Ο ορισμός του στρατηγικού ενδιαφέροντος που είναι κρίσιμο για τους σκοπούς της υπαγωγής στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας έχει περιληφθεί από τον νομοθέτη στην τέταρτη αιτιολογική σκέψη της, στην οποία δίδεται στον όρο «προνόμιο» η έννοια ότι οι εν λόγω αερολιμένες συνιστούν για τις αεροπορικές εταιρείες «σημείο εισόδου στο συγκεκριμένο κράτος μέλος».
74. Συνεπώς, στην οπτική του νομοθέτη είναι προφανές ότι το «σημείο εισόδου» γίνεται νοητό μόνο σε σχέση με τις αεροπορικές εταιρείες και όχι σε σχέση με τους ταξιδιώτες. Στην οπτική αυτή, ο κύριος αερολιμένας μπορεί να είναι το μόνο σημείο εισόδου μιας αεροπορικής εταιρείας σε ένα συγκεκριμένο κράτος μέλος, όπως συμβαίνει, μεταξύ άλλων, με το Findel. Εναλλακτικά, η αεροπορική εταιρεία μπορεί να είναι εκείνη που έχει συμφέρον να εξυπηρετεί ένα κράτος μέλος από ένα μόνο σημείο, και στην περίπτωση αυτή είναι λογικό να προτιμά το σημείο με τον μεγαλύτερο αριθμό επιβατών.
75. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι συνάδει με τον σκοπό της οδηγίας να θεωρηθεί ότι η θέση ισχύος του κύριου αερολιμένα έναντι των αεροπορικών εταιρειών μπορεί να είναι εντονότερη από τη θέση ισχύος ενός αερολιμένα που βρίσκεται κοντά σε ένα οποιοδήποτε αστικό κέντρο.
76. Επισημαίνω επίσης ότι το γεγονός ότι οι χρήστες αερολιμένα του δεύτερου αυτού είδους δεν μπορούν να επωφεληθούν από τις διαδικασίες που προβλέπει η οδηγία, αφής στιγμής δεν είναι εφαρμοστέα σε αυτούς, θα μπορούσε, σε τελική ανάλυση, να συνεπάγεται δυσμενή διάκριση μεταξύ χρηστών, δηλαδή μεταξύ αεροπορικών εταιρειών, αλλά όχι δυσμενή διάκριση μεταξύ αερολιμένων, όπως ισχυρίζεται το Λουξεμβούργο. Παραδόξως όμως, η κατάσταση αυτή θα μπορούσε να θέσει σε ευνοϊκότερη, και όχι σε δυσμενέστερη, μοίρα αερολιμένες όπως το Findel, οι οποίοι καθίστανται περισσότερο ελκυστικοί για τις αεροπορικές εταιρείες ακριβώς λόγω της υποχρεώσεως που υπέχουν να ακολουθούν διαφανή πολιτική στον τομέα των αερολιμενικών τελών.
77. Φρονώ ότι το Λουξεμβούργο δεν μπόρεσε να αποδείξει ότι η προνομιακή θέση του Findel δεν ενέχει κίνδυνο καταχρήσεως δεσπόζουσας θέσεως. Συνεπώς, είμαι της γνώμης ότι ο νομοθέτης δεν υπέπεσε σε πρόδηλο σφάλμα εκτιμήσεως επιβάλλοντας διαφορετική μεταχείριση στα δύο είδη αερολιμένων που έλαβε υπόψη, λόγω της διαφορετικής στρατηγικής σημασίας τους για τις αεροπορικές εταιρείες. Δεδομένου συνεπώς ότι πρόκειται για διαφορετική μεταχείριση διαφορετικών καταστάσεων, φρονώ ότι το γεγονός ότι οι «κύριοι» αερολιμένες υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας, ενώ εξαιρούνται από αυτήν οι «δευτερεύοντες» αερολιμένες που βρίσκονται κοντά σε αστικό κέντρο, δεν ενέχει κάποια αυθαίρετη δυσμενή διάκριση.
78. Εν κατακλείδι, εφόσον οι δύο κατηγορίες αερολιμένων δεν βρίσκονται στην ίδια θέση ισχύος έναντι των αεροπορικών εταιρειών, δεν θεωρώ ότι υπάρχει παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως.
2. Επί της ίσης μεταχειρίσεως διαφορετικών καταστάσεων
79. Η δεύτερη άποψη από την οποία πρέπει να εκτιμηθεί η ύπαρξη πιθανής δυσμενούς διακρίσεως είναι η ίση μεταχείριση διαφορετικών καταστάσεων. Ειδικότερα, το Λουξεμβούργο υποστηρίζει ότι ο κοινοτικός νομοθέτης εξίσωσε αδικαιολόγητα τον κύριο αερολιμένα κάθε κράτους μέλους με τους αερολιμένες στους οποίους η ετήσια κίνηση υπερβαίνει τα 5 εκατομμύρια επιβάτες.
80. Το ζήτημα αυτό πρέπει να κριθεί επίσης από την άποψη των αεροπορικών εταιρειών, θέτοντας συγκεκριμένα το ερώτημα αν, έναντι των εταιρειών αυτών, ο κύριος αερολιμένας κράτους μέλους βρίσκεται στην ίδια θέση ισχύος με τους αερολιμένες οι οποίοι παρουσιάζουν υψηλή επιβατική κίνηση.
81. Συναφώς επισημαίνω ότι ο κοινοτικός νομοθέτης, βασιζόμενος σε εύλογη συνολική ανάλυση του κλάδου των αερολιμένων (19), έλαβε υπόψη δύο ειδών χαρακτηριστικά που μπορούν να θέσουν έναν αερολιμένα σε ιδιαίτερη θέση ισχύος όσον αφορά τον καθορισμό των αερολιμενικών τελών: τη στρατηγική θέση και τις διαστάσεις. Το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας καθορίστηκε βάσει της διπλής αυτής παραμέτρου, η οποία προσδιορίζει με αντικειμενικό τρόπο δύο περιπτώσεις: τους κύριους αερολιμένες και τους αερολιμένες με κίνηση άνω των 5 εκατομμυρίων επιβατών ετησίως.
82. Το Λουξεμβούργο δεν μπόρεσε να αποδείξει ότι η συλλογιστική του νομοθέτη στην οποία βασίστηκε η υπαγωγή των κύριων αερολιμένων κάθε κράτους μέλους στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας είναι άσχετη με τον σκοπό της. Πράγματι, επισημαίνω, αφενός, ότι η εξομοίωση των κύριων αερολιμένων με τους αερολιμένες με κίνηση άνω των 5 εκατομμυρίων επιβατών ανταποκρίνεται στην απαίτηση να μη ληφθούν υπόψη μόνο τα πλεονεκτήματα των διαστάσεων, αλλά και τα στρατηγικά πλεονεκτήματα τα οποία διαθέτουν συνήθως συγκεκριμένες κατηγορίες αερολιμένων. Αφετέρου, και οι δύο αυτές παράμετροι έχουν ως σκοπό να μην επιτρέπεται στους φορείς διαχείρισης των αερολιμένων να καθορίζουν κατ’ απόλυτη διακριτική ευχέρεια τα τέλη χρήσεως των αερολιμενικών υποδομών. Το γεγονός ότι η κατάσταση ενός αερολιμένα όπως το Findel δεν είναι ταυτόσημη με την κατάσταση ενός αερολιμένα με κίνηση υψηλότερη των 5 εκατομμυρίων επιβατών ετησίως δεν σημαίνει ότι είναι παράνομη η υπαγωγή των δύο στις απορρέουσες από την οδηγία υποχρεώσεις διαφάνειας όσον αφορά τα τέλη. Το κοινό στοιχείο μεταξύ των δύο αερολιμένων, δηλαδή το γεγονός ότι βρίσκονται σε θέση ισχύος στην αγορά –έστω και για διαφορετικούς λόγους– είναι αυτό που δικαιολογεί την υποχρέωση και των δύο να τηρούν την οδηγία.
83. Κατά συνέπεια, εφόσον, υπό το πρίσμα του σκοπού της οδηγίας, οι κύριοι αερολιμένες και οι αερολιμένες με επιβατική κίνηση άνω των 5 εκατομμυρίων βρίσκονται σε συγκρίσιμη κατάσταση, φρονώ ότι δεν υπήρξε αυθαίρετη δυσμενής διάκριση εις βάρος των πρώτων.
84. Τέλος, θα ήθελα να σχολιάσω συνοπτικά το περαιτέρω επιχείρημα που προέβαλαν τα θεσμικά όργανα για να υποστηρίξουν ότι ο αερολιμένας του Findel είναι συγκρίσιμος με τους μεγαλύτερους αερολιμένες της Ενώσεως και το οποίο θεμελιώνεται στο γεγονός ότι ο αερολιμένας του Λουξεμβούργου παρουσιάζει εξαιρετικά υψηλή εμπορευματική κίνηση. Αυτό το αντικειμενικό γεγονός, μολονότι ασφαλώς είναι σημαντικό και επιβεβαιώνει, ως ένα βαθμό, την ορθότητα των νομοθετικών επιλογών, δεν είναι ευθέως κρίσιμο για τους σκοπούς της παρούσας δίκης, εφόσον ο νομοθέτης έχει επιλέξει να μην λάβει υπόψη την εμπορευματική κίνηση για τον προσδιορισμό των αερολιμένων που υπάγονται στην οδηγία. Από την άλλη πλευρά, όπως προαναφέρθηκε, η απουσία δυσμενούς διακρίσεως μπορεί να αποδειχθεί χωρίς να χρειάζεται να εξεταστεί η εμπορευματική κίνηση.
3. Επί της αναγκαιότητας να εφαρμόζεται η οδηγία σε κάθε κράτος μέλος
85. Ένα συγκεκριμένο σημείο το οποίο πρέπει να σχολιαστεί και για το οποίο υπήρξε διαφωνία των διαδίκων κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση αφορά την αναγκαιότητα να εφαρμόζεται η οδηγία σε κάθε κράτος μέλος. Κατά την άποψη του Λουξεμβούργου, το να θεωρείται απαραίτητο να υπάγεται στην οδηγία τουλάχιστον ένας αερολιμένας σε κάθε κράτος μέλος είναι παράλογο και εισάγει ένα «εθνικό» στοιχείο σε μια ρύθμιση που θα έπρεπε να διατηρεί κοινοτικό και διασυνοριακό χαρακτήρα.
86. Δεν συμφωνώ με τη θέση του Λουξεμβούργου για τρεις δέσμες λόγων.
87. Πρώτον, είναι αναμφισβήτητο ότι η οδηγία, για να επιτύχει τους σκοπούς που έχει θέσει, πρέπει να εφαρμόζεται σε κάθε κράτος μέλος, συμπεριλαμβανομένου του Λουξεμβούργου. Πράγματι, υπάρχουν στοιχεία ικανά να επηρεάσουν το επίπεδο και τον τρόπο καθορισμού των τελών τα οποία, αναγκαστικά, χαρακτηρίζουν κάθε κράτος μέλος: αρκεί να αναφερθεί, για παράδειγμα, το επίπεδο των μισθών ή, γενικότερα, το εθνικό ρυθμιστικό πλαίσιο.
88. Δεύτερον, συμφωνώ με την επιχειρηματολογία που αναπτύχθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ιδίως από το Συμβούλιο, το οποίο υπογράμμισε ότι είναι χρήσιμο να διαθέτουν οι χρήστες ακόμα και των αερολιμένων που δεν υπάγονται στην οδηγία, ως σημείο αναφοράς, ενδείξεις όσον αφορά τον τρόπο καθορισμού των τελών σε τουλάχιστον ένα αερολιμένα σε κάθε κράτος μέλος. Αυτό μπορεί να αποτελέσει στοιχείο διαφάνειας ικανό να επηρεάσει και την τιμολογιακή πολιτική των αερολιμένων που εξαιρούνται προς το παρόν από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας.
89. Τρίτον, σε ευθυγράμμιση με όσα επισημάνθηκαν στις δύο προηγούμενες παραγράφους, η οδηγία εμπνέεται σαφώς από την ανάγκη να θεσπιστεί ένα κοινοτικό πρότυπο που να μπορεί να λειτουργεί σε όλα τα κράτη μέλη, ανεξαρτήτως του αν σήμερα διαθέτουν πλειάδα αερολιμένων ή όχι.
90. Βάσει όλων των προεκτεθέντων, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι ο νομοθέτης υπερέβη τα όρια στα οποία πρέπει να υπόκειται η διακριτική του ευχέρεια.
4. Επί της υπάρξεως μετ αχειρίσεως που ενδέχεται να ενέχει διάκριση
91. Επικουρικώς, αν το Δικαστήριο δεχθεί ότι υφίσταται διαφορετική μεταχείριση παρεμφερών καταστάσεων ή ίση μεταχείριση διαφορετικών καταστάσεων, επισημαίνεται ότι, για να μπορεί να θεωρηθεί πράγματι ότι υπάρχει δυσμενής διάκριση, πρέπει να υφίσταται εν τοις πράγμασι μειονέκτημα για ορισμένα πρόσωπα σε σχέση με άλλα (20) .
92. Εν προκειμένω, συνεπώς, θα πρέπει να εξεταστεί αν η υπαγωγή του κύριου αερολιμένα κάθε κράτους μέλους στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας προκαλεί σε αυτή την κατηγορία αερολιμένων σοβαρά μειονεκτήματα σε σχέση με τους αερολιμένες που δεν υπέχουν τις ίδιες υποχρεώσεις.
93. Συναφώς, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, για να υφίσταται μειονέκτημα, μπορεί να αρκεί ακόμα και η απλή επιβολή νομικής υποχρεώσεως (21) . Εν προκειμένω, εντούτοις, το μειονέκτημα εις βάρος των αερολιμένων που δεν υπάγονται στην οδηγία, το οποίο προβάλλει το Λουξεμβούργο, είναι οικονομικής ουσιαστικά φύσεως: το Λουξεμβούργο δεν αμφισβητεί αυτές καθεαυτές τις υποχρεώσεις που επιβάλλει η οδηγία, με της οποίας μάλιστα τις αρχές δηλώνει ότι συμφωνεί, αλλά τις αρνητικές οικονομικές επιπτώσεις για τους «κύριους» αερολιμένες με επιβατική κίνηση κατώτερη των 5 εκατομμυρίων. Κατά συνέπεια, η ύπαρξη ή όχι μειονεκτήματος για το Findel μπορεί κατά τη γνώμη μου να αναλυθεί μόνον από οικονομική άποψη.
94. Οι υποχρεώσεις τις οποίες προβάλλει το Λουξεμβούργο συνδέονται με τη διαδικασία διαβουλεύσεων, η οποία είναι υποχρεωτική για το Findel. Κατά την οδηγία, η διαλεκτική αυτή αντιπαράθεση μεταξύ αερολιμένων και αεροπορικών εταιρειών πρέπει να είναι τουλάχιστον ετήσια (άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας) και ενέχει κατ’ ουσία την υποχρέωση κάθε μέρους να γνωστοποιεί στο άλλο τις εμπιστευτικές και οικονομικώς ευαίσθητες πληροφορίες τις οποίες προβλέπει το άρθρο 7 της οδηγίας. Κατά τη γνώμη μου, οι υποχρεώσεις αυτές δεν είναι ικανές να προκαλέσουν –ούτε καν in abstracto– δυσμενείς οικονομικές επιπτώσεις από άποψη ανταγωνισμού στους φορείς διαχείρισης των αερολιμένων, τόσο όσον αφορά το ελάχιστο επίπεδο των υποχρεώσεων που τους επιβάλλονται όσο και επειδή πρόκειται για σύγκριση που διεξάγεται πλέον και προς όφελός τους. Πράγματι, αφενός, βραχυπρόθεσμα, οι φορείς διαχείρισης αποκτούν πληροφορίες τις οποίες, κατά κανόνα, οι αεροπορικές εταιρείες θα μπορούσαν να μην τους παράσχουν και τις οποίες όμως τους επιβάλλει να ανακοινώνουν η οδηγία (22) . Από την άλλη πλευρά, μακροπρόθεσμα, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο η εγγύηση διαφανούς καθορισμού των αερολιμενικών τελών να μπορεί να προσελκύσει στους αερολιμένες που την προσφέρουν ολοένα και μεγαλύτερο αριθμό αεροπορικών εταιρειών. Η θέσπιση διαφανών μηχανισμών καθορισμού των τιμολογίων μπορεί επίσης να επιφέρει τη μείωση των αερολιμενικών τελών, η οποία μπορεί, με τη σειρά της, να καταστήσει τον αερολιμένα ελκυστικότερο για τους χρήστες
95. Αβάσιμες θεωρώ και τις επικρίσεις που εκφράζει η Σλοβακία σχετικά με δυνητική οικονομική απώλεια λόγω ενδεχόμενου αδιεξόδου της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων σχετικά με τον καθορισμό των αερολιμενικών τελών. Πρώτον, το γεγονός ότι υποχρεούνται να συμμετάσχουν σε διαδικασία περιοδικών διαβουλεύσεων με τους χρήστες του αερολιμένα δεν θίγει τη δυνατότητα των φορέων διαχείρισης να λαμβάνουν αιτιολογημένες αποφάσεις ακόμα και αν δεν επιτευχθεί συμφωνία (άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας). Εξάλλου, εφόσον η ισχύς της προσβαλλόμενης αποφάσεως αναστέλλεται μέχρις ότου εξεταστεί η προσφυγή, η ανεξάρτητη εποπτική αρχή υποχρεούται να εκδώσει, ενδιάμεση έστω, απόφαση εντός τεσσάρων εβδομάδων από την προσφυγή σε αυτή (άρθρο 6, παράγραφος 4).
96. Είμαι συνεπώς της γνώμης ότι, ακόμα και αν το Δικαστήριο κρίνει ότι η μεταχείριση των κύριων αερολιμένων είναι δυνατόν να ενέχει δυσμενή διάκριση σε σχέση με τους υπόλοιπους αερολιμένες, η διαφορετική αυτή μεταχείριση δεν συνεπάγεται για τους πρώτους συγκεκριμένο μειονέκτημα σε σχέση με τους δεύτερους.
Επί της παραβιάσεως της αρχής της αναλογικότητας
97. Η αξιολόγηση της αναλογικότητας συνδέεται λογικά με την αξιολόγηση της ανυπαρξίας δυσμενών διακρίσεων (23) . Από όσα προαναφέρθηκαν σχετικά με την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων προκύπτει ότι η διπλή παράμετρος την οποία επέλεξε ο νομοθέτης για τον καθορισμό του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας δικαιολογείται υπό το πρίσμα του σκοπού να αποφευχθεί η κατάχρηση εκ μέρους των αερολιμένων της δεσπόζουσας θέσεώς τους έναντι των αεροπορικών εταιρειών. Στη συνέχεια, θα αναλύσω αυτή τη σύνδεση μεταξύ της προσβαλλόμενης διατάξεως και του επιδιωκόμενου σκοπού από την άποψη της αναλογικότητάς της.
98. Κατά πάγια νομολογία, η αρχή της αναλογικότητας απαιτεί οι επιλογές του νομοθέτη να είναι πρόσφορες για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και να μην υπερβαίνουν το αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρο (24) . Λαμβανομένης υπόψη της διακριτικής ευχέρειας που αναγνωρίζεται στον κοινοτικό νομοθέτη για τη ρύθμιση των αερολιμενικών τελών, το ζήτημα δεν είναι αν το μέτρο που θεσπίστηκε από τον νομοθέτη είναι το μόνο ή το καλύτερο δυνατό (25), αλλά αν η επιλογή του νομοθέτη είναι προδήλως περιττή ή ακατάλληλη σε σχέση προς τον σκοπό που επιδιώκεται με την οδηγία (26) .
99. Εν προκειμένω, οι κύριοι αερολιμένες υπήχθησαν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας βάσει της υποθέσεως ότι μπορεί να παρουσιαστεί κίνδυνος καταχρήσεως λόγω των στρατηγικών πλεονεκτημάτων που διαθέτει γενικά αυτή η κατηγορία αερολιμένων. Το προσφεύγον δεν επέτυχε να αποδείξει ότι η υπόθεση αυτή είναι προδήλως εσφαλμένη (27) . Στην οπτική αυτή ο νομοθέτης, βάσει συνολικής εκτιμήσεως του κλάδου των αερολιμένων, έκρινε απαραίτητη τη σύσταση μιας εποπτικής αρχής σε κάθε κράτος μέλος, η οποία θα συμβάλει σε περισσότερο διαφανή ρύθμιση των αερολιμενικών τελών σε σχέση με την κατάσταση του κλάδου των αεροπορικών μεταφορών στην Ένωση. Φρονώ ότι η πρόβλεψη μιας τέτοιας αρχής δεν μπορεί να θεωρηθεί αφεαυτής αυθαίρετη ή προδήλως περιττή, ιδίως αν ληφθεί υπόψη η δυνητική εξέλιξη της ρυθμίσεως των αερολιμενικών τελών βάσει της προόδου που θα σημειωθεί (28) .
100. Ειδικότερα, στη συνέχεια, σε σχέση με τη συγκεκριμένη επίπτωση των υποχρεώσεων που επιβάλλει η οδηγία στην πραγματική κατάσταση η οποία επικρατεί στους αερολιμένες, θα πρέπει να εξεταστεί μήπως ο νομοθέτης, εισάγοντας την παράμετρο του «κύριου» αερολιμένα, υπέβαλε αυτή την κατηγορία αερολιμένων σε υποχρεώσεις επαχθέστερες από αυτές που απαιτούνται για την αντιμετώπιση του κινδύνου καταχρήσεων.
101. Το Λουξεμβούργο και η Σλοβακία ισχυρίζονται ότι η εφαρμογή της οδηγίας στους κύριους αερολιμένες τους συνεπάγεται υποχρεώσεις οι οποίες θα έχουν γι’ αυτούς αναλογικά μεγαλύτερες αρνητικές επιπτώσεις από ό,τι για τους αερολιμένες με επιβατική κίνηση υψηλότερη των 5 εκατομμυρίων.
102. Θα πρέπει, εντούτοις, να επισημανθεί ότι, προκειμένου να εκτιμηθεί η πρόδηλη ακαταλληλότητα του μέτρου, δεν ασκεί επιρροή το απλό γεγονός ότι η νομοθετική επιλογή θίγει μια συγκεκριμένη ομάδα περισσότερο απ’ ό,τι μια άλλη (29) . Η σημασία των επιδιωκόμενων σκοπών μπορεί να δικαιολογεί ακόμα και αρνητικές οικονομικές συνέπειες, έστω και σημαντικές, για ορισμένους επιχειρηματίες (30), ενώ το Δικαστήριο μπορεί να παρέμβει μόνον αν η επιλογή αυτή είναι προφανώς εσφαλμένη ή αν τα εντεύθεν απορρέοντα μειονεκτήματα για ορισμένους επιχειρηματίες δεν έχουν κανένα κοινό μέτρο συγκρίσεως προς τα πλεονεκτήματα που άλλωστε αυτή εμφανίζει (31) . In concreto, συνεπώς, το κριτήριο του «κύριου» αερολιμένα θα μπορούσε να κριθεί ανίσχυρο μόνον αν αποδεικνυόταν ότι οι οικονομικές υποχρεώσεις που βαρύνουν γενικά τους αερολιμένες με επιβατική κίνηση κατώτερη των 5 εκατομμυρίων υπερβαίνουν τα πλεονεκτήματα που προκύπτουν από την εφαρμογή της οδηγίας και αυξάνουν τα λειτουργικά έξοδα των ενδιαφερομένων μέχρι σημείου να θέτουν σε διαρκή κίνδυνο την ανταγωνιστικότητά τους (32) .
103. Δεν θεωρώ ότι το Λουξεμβούργο μπόρεσε να αποδείξει κάτι τέτοιο. Όπως προαναφέρθηκε (33), οι δαπάνες που προκύπτουν, κατά την άποψη του Λουξεμβούργου, από τη θέσπιση της εποπτικής αρχής επιφέρουν αύξηση των αερολιμενικών τελών που όμως δεν είναι ικανή να οδηγήσει τις αεροπορικές εταιρείες στην απόφαση να εγκαταλείψουν τον αερολιμένα προς όφελος άλλων ανταγωνιστικών αερολιμένων. Επιπλέον, δεν θεωρώ ότι η ελάχιστη εναρμόνιση την οποία προβλέπει η οδηγία μπορεί να έχει σημαντικό αντίκτυπο στην πραγματική κατάσταση που επικρατεί στους αερολιμένες, οι οποίοι σε πολλές περιπτώσεις έχουν αρχίσει να προσαρμόζονται στις εγγυήσεις διαφάνειας και απαγορεύσεως των διακρίσεων τις οποίες είχε προτείνει στο παρελθόν το Συμβούλιο της Διεθνούς Οργανώσεως Πολιτικής Αεροπορίας (34) . Για τον λόγο αυτό, φρονώ ότι τα θεωρητικά κόστη τα οποία προβάλλει το Λουξεμβούργο δεν είναι δυσανάλογα σε σχέση με το συμφέρον που προκύπτει από την εφαρμογή της οδηγίας σε όλα τα κράτη μέλη.
104. Είμαι, συνεπώς, της γνώμης ότι η υπαγωγή του «κύριου» αερολιμένα κάθε κράτους μέλους στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας δεν υπερβαίνει το αναγκαίο μέτρο για την αντιμετώπιση του κινδύνου καταχρήσεων εκ μέρους των φορέων διαχείρισης των αερολιμένων εις βάρος των αεροπορικών εταιρειών. Εν κατακλείδι, φρονώ ότι δεν μπορεί να προσαφθεί στον κοινοτικό νομοθέτη παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας.
Επί της παραβιάσεως της αρχής της επικουρικότητας
105. Ως γνωστόν, η αρχή της επικουρικότητας απαιτεί η Ένωση, στους τομείς που δεν υπάγονται στην αποκλειστική της αρμοδιότητα, να δρα μόνον εάν και στον βαθμό που οι σκοποί της προβλεπόμενης δράσεως είναι αδύνατον να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη και δύνανται συνεπώς, λόγω των διαστάσεων ή των αποτελεσμάτων της προβλεπόμενης δράσεως, να επιτευχθούν καλύτερα στο επίπεδο της Ενώσεως (35) .
106. Η κρινόμενη εν προκειμένω οδηγία, όπως προανέφερα (36), θεσπίζει, βάσει του άρθρου 80, παράγραφος 2, ΕΚ, κοινές αρχές για την είσπραξη των αερολιμενικών τελών στους κοινοτικούς αερολιμένες, προκειμένου να αποφεύγονται καταχρήσεις εκ μέρους των φορέων διαχείρισης των αερολιμένων εις βάρος των αεροπορικών εταιρειών. Κατά τον κοινοτικό νομοθέτη, ο σκοπός αυτός «δεν είναι δυνατόν να επιτευχθεί επαρκώς από τα κράτη μέλη, διότι είναι αδύνατον να καθιερωθούν στο επίπεδο κράτους μέλους ενιαία συστήματα αερολιμενικών τελών σε ολόκληρη την Κοινότητα, και, επομένως, ως εκ της εκτάσεως και των επιπτώσεων της παρούσας δράσης, μπορεί να επιτευχθεί αποτελεσματικότερα σε κοινοτικό επίπεδο» (37) .
107. Το Λουξεμβούργο υποστηρίζει ότι, για τους αερολιμένες με επιβατική κίνηση κατώτερη των 5 εκατομμυρίων, δεν είναι απαραίτητη η δημιουργία κοινοτικού πλαισίου, βασιζόμενο στο γεγονός ότι η οδηγία εξαιρεί από το πεδίο εφαρμογής της πολλούς αερολιμένες αυτού του μεγέθους.
108. Ενόψει των σκέψεων που εκτέθηκαν σχετικά με τη διπλή παράμετρο που επέλεξε ο νομοθέτης για την άσκηση της διακριτικής ευχέρειας την οποία διαθέτει σε αυτόν τον τομέα, φρονώ ότι η επισήμανση του Λουξεμβούργου είναι αλυσιτελής. Πράγματι, οι αερολιμένες με επιβατική κίνηση κατώτερη των 5 εκατομμυρίων, οι οποίοι υπάγονται στην οδηγία, όπως το Findel, έχουν υπαχθεί σε αυτήν ως «κύριοι» αερολιμένες, ανεξαρτήτως της επιβατικής κινήσεως που παρουσιάζουν.
109. Το να δοθεί στα κράτη μέλη η αρμοδιότητα να ρυθμίσουν τα αερολιμενικά τέλη στους «κύριους» αερολιμένες τους με κίνηση κατώτερη από το όριο των 5 εκατομμυρίων επιβατών ετησίως θα προκαλούσε μια εξέλιξη αποκλίνουσα από τις εθνικές ρυθμίσεις. Οι αποκλίσεις αυτές θα μπορούσαν, μακροπρόθεσμα, να προκαλέσουν αναποτελεσματικότητες, ενώ βραχυπρόθεσμα θα μπορούσαν ακόμα και να διευκολύνουν καταχρηστική συμπεριφορά εκ μέρους των αερολιμένων και εις βάρος των αεροπορικών εταιρειών. Δεν πρέπει, τέλος, να παραβλεφθεί και το γεγονός ότι οι αεροπορικές μεταφορές είναι, ως εκ της φύσεώς τους, δραστηριότητα κατά μέγα μέρος διασυνοριακή, και συνεπώς, γενικά, ακατάλληλη για ρύθμιση σε επίπεδο μεμονωμένων κρατών μελών.
110. Κατά συνέπεια, ο σκοπός που επιδιώκει η οδηγία δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί ικανοποιητικά με την ανάληψη δράσεως σε εθνικό επίπεδο.
111. Εν κατακλείδι, φρονώ ότι ο κοινοτικός νομοθέτης, καθορίζοντας το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας βάσει της διπλής παραμέτρου την οποία προβλέπει το άρθρο 1, παράγραφος 2, δεν παραβίασε την αρχή της επικουρικότητας.
V – Πρόταση
112. Βάσει των προεκτεθέντων προτείνω στο Δικαστήριο:
– να απορρίψει την προσφυγή·
– να καταδικάσει το Μεγάλο Δουκάτο του Λουξεμβούργου στα δικαστικά έξοδα·
– να αποφανθεί ότι η Επιτροπή και η Σλοβακική Δημοκρατία φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.
(1) .
(2)
–	ΕΕ L 70, σ. 11.
(3)  –	Βλ., αποφάσεις της 8ης Ιουνίου 2000, C-375/98, Epson Europe (Συλλογή 2000, σ. I-4243, σκέψη 26), της 25ης Οκτωβρίου 2001, C‑49/98, C‑50/98, C‑52/98 έως C‑54/98 και C‑68/98 έως C‑71/98, Finalarte κ.λπ. (Συλλογή 2001, σ. I‑7831, σκέψη 40), και της 24ης Ιανουαρίου 2002, C‑164/99, Portugaia Construções (Συλλογή 2002, σ. I‑787, σκέψη 27).
(4)  –	Γνώμη 1244/2007, της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής της 26ης Σεπτεμβρίου 2007, σχετικά με την πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τα αερολιμενικά τέλη, σημείο 2.2.
(5)  –	Ανακοίνωση της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο βάσει του άρθρου 251 παράγραφος 2 δεύτερο εδάφιο της Συνθήκης ΕΚ σχετικά με την κοινή θέση του Συμβουλίου για την έκδοση της οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τα αερολιμενικά τέλη, σημείο 2 [COM(2008) 455 τελικό].
(6)  –	Γνώμη της Επιτροπής δυνάμει του άρθρου 251 παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, στοιχείο γ΄ της Συνθήκης ΕΚ, επί των τροπολογιών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στην κοινή θέση του Συμβουλίου σχετικά με την πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τα αερολιμενικά τέλη περί τροποποιήσεως της πρότασης της Επιτροπής σύμφωνα με το άρθρο 250, παράγραφος 2 της Συνθήκης ΕΚ, σημείο 3 [COM(2009) 86 τελικό].
(7)  –	Βλ., για παράδειγμα, αποφάσεις της 24ης Μαΐου 2005, C‑244/03, Γαλλία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (Συλλογή 2005, σ. I‑4021, σκέψεις 12 και 13), και της 11ης Δεκεμβρίου 2008, C‑295/07 P, Επιτροπή κατά Département du Loiret, (Συλλογή 2008, σ. I‑9363, σκέψεις 105 και 106).
(8)  –	Αντί για τα αρχικά όρια του 1 εκατομμυρίου επιβατών ετησίως ή 25 000 τόνων φορτίου τα οποία προέβλεπε η πρόταση οδηγίας [COM(2006) 820 τελικό της 24ης Ιανουαρίου 2007, άρθρο 1, παράγραφος 2], η επιτροπή μεταφορών και τουρισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου πρότεινε, στις 6 Ιουλίου 2007, να τροποποιηθεί το όριο επιβατικής κινήσεως σε 5 εκατομμύρια ετησίως και να καταργηθεί η αναφορά στην εμπορευματική κίνηση (PE 392 008, Σχέδιο έκθεσης σχετικά με την πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τα αερολιμενικά τέλη, τροπολογία 1). Στις 26 Σεπτεμβρίου του ίδιου έτους, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή πρότεινε να εφαρμόζεται η οδηγία στους αερολιμένες με κίνηση άνω του 1 εκατομμυρίου επιβατών ετησίως (όπ.π., υποσημείωση 4, σημείο 2.3). Αντίθετη άποψη εξέφρασε η Επιτροπή των Περιφερειών η οποία, με τη γνώμη της 10ης Οκτωβρίου, πρότεινε να εφαρμόζεται η οδηγία στους αερολιμένες με μερίδιο κινήσεως άνω του 1 % της αγοράς αεροπορικών μεταφορών επιβατών της Ενώσεως (Γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών – Το μέλλον των ευρωπαϊκών αερολιμένων, ΕΕ C 305 της 15.12.2007, σ. 11, δεύτερη παράγραφος). Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, με τις τροποποιήσεις που επέφερε στις 21 Νοεμβρίου 2007, δέχθηκε το όριο ετήσιας επιβατικής κινήσεως άνω των 5 εκατομμυρίων και προσέθεσε ένα άλλο όριο σχετικό με μερίδιο κινήσεως άνω του 15 % της κινήσεως επιβατών στο οικείο κράτος μέλος (COD/2007/0013). Στις 23 Ιουνίου 2008, το Συμβούλιο, με την κοινή θέση του, εισήγαγε μια ακόμα τροποποίηση η οποία αντιστοιχεί στο ισχύον κείμενο της οδηγίας (8332/2/08 REV 2, άρθρο 1, παράγραφος 2).
(9)  –	Αναφέρομαι στην πρόταση του 1997 [COM(1997) 154 τελικό], η οποία αποσύρθηκε το 2001 [COM(2001) 763 τελικό/2].
(10)  –	Όσον αφορά τον τομέα των μεταφορών, βλ., για παράδειγμα, αποφάσεις της 17ης Ιουλίου 1997, C‑248/95 και C‑249/95, SAM Schiffahrt και Stapf (Συλλογή 1997, σ. I‑4475, σκέψη 23), της 12ης Μαρτίου 2002, C‑27/00 και C‑122/00, Omega Air κ.λπ. (Συλλογή 2002, σ. I‑2569, σκέψη 63), και της 9ης Σεπτεμβρίου 2004, C‑184/02 και C‑223/02, Ισπανία και Φινλανδία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (Συλλογή 2004, σ. I‑7789, σκέψη 56). Η σχετική νομολογία είναι ιδιαίτερα ογκώδης στον τομέα της γεωργικής πολιτικής: βλ., για παράδειγμα, αποφάσεις της 12ης Ιουλίου 2001, C‑189/01, Jippes κ.λπ. (Συλλογή 2001, σ. I‑5689, σκέψη 80 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία), και της 14ης Μαΐου 2009, C‑34/08, Azienda Agricola Disarò Antonio κ.λπ. (Συλλογή 2009, σ. I‑4023, σκέψεις 44 και 76 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Όσον αφορά τον τομέα του περιβάλλοντος, βλ. απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 2008, C‑127/07, Arcelor Atlantique και Lorraine κ.λπ. (Συλλογή 2008, σ. I‑9895, σκέψη 61).
(11)  –	Βλ., για παράδειγμα, τις πρόσφατες αποφάσεις της 9ης Μαρτίου 2010, C‑379/08, ERG κ.λπ. (δεν έχει δημοσιευθεί ακόμα στη Συλλογή, σκέψη 60 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία), και της 8ης Ιουλίου 2010, C‑343/09, Afton Chemical (δεν έχει δημοσιευθεί ακόμα στη Συλλογή, σκέψη 46). Ειδικότερα στον τομέα των αερομεταφορών, βλ., απόφαση της 10ης Ιανουαρίου 2006, C‑344/04, IATA και ELFAA (Συλλογή 2006, σ. I‑403, σκέψη 80).
(12)  –	Η σχετική νομολογία είναι πάγια: βλ., για παράδειγμα, αποφάσεις της 10ης Δεκεμβρίου 2002, C‑491/01, British American Tobacco (Investments) και Imperial Tobacco (Συλλογή 2002, σ. I‑11453, σκέψη 123), της 12ης Ιουλίου 2005, C‑154/04 και C‑155/04, Alliance for Natural Health κ.λπ. (Συλλογή 2005, σ. I‑6451, σκέψη 52), και Afton Chemical, προαναφερθείσα στην υποσημείωση 11 (σκέψεις 28 και 42).
(13)  –	Βλ., αποφάσεις SAM Schiffahrt και Stapf, προαναφερθείσα στην υποσημείωση 10 (σκέψη 25 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία) και Omega Air κ.λπ., προαναφερθείσα στην υποσημείωση 10 (σκέψη 65).
(14)  –	Βλ., για παράδειγμα, αποφάσεις της 17ης Ιουλίου 1963, 13/63, Ιταλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1963, σ. 335, σ. 358), της 13ης Δεκεμβρίου 1984, 106/83, Sermide (Συλλογή 1984, σ. 4209, σκέψη 28), και της 25ης Οκτωβρίου 2001, C‑120/99, Ιταλία κατά Συμβουλίου (Συλλογή 2001, σ. I‑7997, σκέψη 80).
(15)  –	Βλ., αποφάσεις της 5ης Οκτωβρίου 1994, C‑280/93, Γερμανία κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1994, σ. I‑4973, σκέψη 74), και Arcelor Atlantique et Lorraine κ.λπ., προαναφερθείσα στην υποσημείωση 10 (σκέψεις 25-26).
(16)  –	Για ανάλογη επιχειρηματολογία που αφορά όμως τη συγκρισιμότητα μεταξύ τομέων βλ., απόφαση Arcelor Atlantique et Lorraine κ.λπ., προαναφερθείσα στην υποσημείωση 10 (σκέψη 36).
(17)  –	Αξίζει να επισημανθεί ότι, αν και η εμπορευματική κίνηση δεν λαμβάνεται υπόψη για τον καθορισμό του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας, στους αερολιμένες που υπόκεινται την οδηγία οι κανόνες διαφάνειας αφορούν όλες τις αεροπορικές εταιρείες, ακόμα και αυτές που πραγματοποιούν εμπορευματικές μεταφορές.
(18)  –	Βλ., ανωτέρω, σημεία 61 και 63 έως 65.
(19)  –	Βλ. ανωτέρω, ιδίως, σημείο 56.
(20)  –	Βλ., αποφάσεις της 13ης Ιουλίου 1962, 17/61 και 20/61, Klöckner-Werke και Hoesch κατά Ανωτάτης Αρχής (Συλλογή 1962, σ. 597, σ. 630-631), της 15ης Ιανουαρίου 1985, 250/83, Finsider κατά Επιτροπής (Συλλογή 1985, σ. 131, σκέψη 8), της 22ας Μαΐου 2003, C-462/99, Connect Austria (Συλλογή 2003, σ. I-5197, σκέψη 115), και Arcelor Atlantique et Lorraine κ.λπ., προαναφερθείσα στην υποσημείωση 10 (σκέψη 39).
(21)  –	Απόφαση Arcelor Atlantique et Lorraine κ.λπ., προαναφερθείσα στην υποσημείωση 10 (σκέψη 44).
(22)  –	Βλ., δέκατη τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, σύμφωνα με την οποία οι πληροφορίες αυτές επιτρέπουν σε κάθε φορέα διαχείρισης αερολιμένα «να εκτιμά ορθά το ύψος των μελλοντικών του επενδύσεων».
(23)  –	Σχετικά με τη σύνδεση μεταξύ της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων και της αρχής της αναλογικότητας βλ., απόφαση της 23ης Μαρτίου 2006, C‑535/03, Unitymark και North Sea Fishermen’s Organisation (Συλλογή 2006, σ. I‑2689, σκέψη 53), και Arcelor Atlantique et Lorraine κ.λπ., προαναφερθείσα στην υποσημείωση 10 (σκέψη 47). Για σύγκριση μεταξύ της αναλύσεως που συνδέεται με τον έλεγχο της απαγορεύσεως των διακρίσεων και της αναλύσεως που συνδέεται με τον έλεγχο της αναλογικότητας βλ., προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Capotorti στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 5ης Ιουλίου 1977, 114/76, Bela-Mühle Bergmann, Racc. 1977, σ. 1211, σημείο 6 (Συλλογή τόμος 1977, σ. 385, περιλαμβάνεται μόνο συνοπτικώς ελληνική μετάφραση).
(24)  –	Βλ. αποφάσεις της 13ης Μαΐου 1997, C‑233/94, Γερμανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου (Συλλογή 1997, σ. I‑2405, σκέψη 54), και IATA και ELFAA, προαναφερθείσα στην υποσημείωση 11 (σκέψη 79).
(25)  –	Βλ., απόφαση Jippes κ.λπ., προαναφερθείσα στην υποσημείωση 10 (σκέψη 83).
(26)  –	Βλ., απόφαση Afton Chemical, προαναφερθείσα στην υποσημείωση 11 (σκέψη 46).
(27)  –	Βλ., ανωτέρω, σημεία 77 και 82.
(28)  –	Βλ., άρθρο 12 της οδηγίας.
(29)  –	Βλ., αποφάσεις της 9ης Ιουλίου 1985, 179/84, Bozzetti (Συλλογή 1985, σ. 2301, σκέψη 34), και Unitymark και North Sea Fishermen’s Organisation, προαναφερθείσα στην υποσημείωση 23 (σκέψη 63).
(30)  –	Απόφαση Arcelor Atlantique et Lorraine κ.λπ., προαναφερθείσα στην υποσημείωση 10 (σκέψη 59).
(31)  –	Απόφαση Γερμανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, προαναφερθείσα στην υποσημείωση 24 (σκέψη 56).
(32)  –	Απόφαση Γερμανία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, προαναφερθείσα στην υποσημείωση 24 (σκέψη 56). Παρόμοιο βάρος αποδείξεως ζητήθηκε από το Δικαστήριο, για παράδειγμα, στην υπόθεση SAM Schiffahrt και Stapf, προαναφερθείσα στην υποσημείωση 10 (σκέψη 36).
(33)  –	Βλ. ανωτέρω, σημεία 67 έως 69.
(34)  –	Η οδηγία επαναλαμβάνει, δίδοντάς τους νομοθετική ισχύ, τις πολιτικές σχετικά με τα αερολιμενικά τέλη τις οποίες ενέκρινε το Συμβούλιο της Διεθνούς Οργανώσεως Πολιτικής Αεροπορίας (ICAO) το 2004: βλ., ένατη και δέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας.
(35) –	Βλ., αποφάσεις British American Tobacco (Investments) και Imperial Tobacco, προαναφερθείσα στην υποσημείωση 12 (σκέψη 177), και Alliance for Natural Health κ.λπ., προαναφερθείσα στην υποσημείωση 12 (σκέψη 101).
(36)  –	Όπ.π., σημείο 46.
(37)  –	Δέκατη ένατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας.