62002CC0153_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Nærværende sag drejer sig om en privat uddannelsesinstitution, der er registreret som et selskab i Det Forenede Kongerige, og som udbyder undervisning på forskellige centre, hvoraf nogle ligger i Italien. Den omhandlede undervisning er godkendt og kontrolleres af et engelsk universitet og fører til udstedelsen af et eksamensbevis svarende til et afsluttende eksamensbevis fra dette universitet i overensstemmelse med gældende ret i Det Forenede Kongerige. I henhold til de italienske regler, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, anerkendes det pågældende eksamensbevis imidlertid ikke i Italien, hvis det er udstedt til en italiensk statsborger efter endt studieforløb i Italien.
2. I en sag mellem en italiensk student og uddannelsesinstitutionen ønsker Giudice di Pace oplyst, hvorvidt anvendelsen af de italienske regler er i strid med fællesskabsretten, navnlig for så vidt angår traktatens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevægelighed, etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, samt Rådets direktiv 89/48 (2) og Rådets afgørelse 63/266 (3) .
De faktiske omstændigheder og den relevante lovgivning
Studieforløb, der fører til tildelingen af et eksamensbevis
3. The Nottingham Trent University (herefter »Nottingham Trent«) er et universitet i Nottingham, England. Det er en »anerkendt institution« i medfør af section 216(1) i Education Reform Act 1988, som har beføjelse til at udstede eksamensbeviser. Det udbyder kurser, der fører til graden, Bachelor of Arts (Honours), i blandt andet statskundskab og økonomi.
4. The European School of Economics (herefter »ESE«) er et privat selskab med begrænset ansvar, der er stiftet og etableret i Det Forenede Kongerige. Skolen har også afdelinger i en række andre lande, navnlig i Italien, hvor den tilsyneladende udbyder studieforløb på 12 lokaliteter. Den er nævnt på lister, som Secretary of State udarbejder i henhold til section 216(2) i Education Reform Act, og er dermed berettiget til at udbyde studieforløb, der forbereder de studerende til en akademisk grad, der tildeles dem af en anerkendt institution og godkendes af eller på vegne af denne institution.
5. I 1998 indgik Nottingham Trent og ESE en aftale om godkendelse af nærmere konkretiserede studieforløb, der var udbudt af ESE. Nottingham Trent godkendte og kontrollerede de omhandlede studieforløb, kvalitetskontrollerede og udstedte eksamensbeviser. Et af disse studieforløb førte efter fire års studier ved ESE – navnlig ved afdelingerne i Italien – til tildelingen af et afsluttende eksamensbevis i politisk videnskab på den internationale linje (Bachelor of Arts (Honours) degree in International Political Studies). Studerende, der fulgte et sådant studieforløb, var ikke kun indskrevet ved ESE, men også ved Nottingham Trent. Eksamenerne blev afholdt i overensstemmelse med de bestemmelser og procedurer, der anvendes af Nottingham Trent i Det Forenede Kongerige, og de eksterne eksaminatorer, der blev udpeget af ESE, skulle godkendes af Nottingham Trent.
6. Under retsmødet anførte en repræsentant for den italienske regering, at ESE’s forhold til Nottingham Trent blev bragt til ophør i december 2002.
Relevante fællesskabsregler
7. Artikel 39 EF og 40 EF vedrører arbejdskraftens frie bevægelighed. I artikel 39 nedlægges der forbud mod en i nationaliteten begrundet forskelsbehandling, for så vidt angår arbejdsvilkår, og artikel 40 EF foreskriver fremgangsmåden for vedtagelsen af foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed.
8. Artikel 43 EF nedlægger forbud mod restriktioner, som hindrer statsborgere i en medlemsstat i frit at etablere sig i en anden. Særligt »[...] indebærer etableringsfriheden adgang til at optage og udøve selvstændig erhvervsvirksomhed samt til at oprette og lede virksomheder, herunder navnlig selskaber [...] på de vilkår, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere«. I medfør af artikel 48 EF ligestilles selskaber, som er oprettet i overensstemmelse med en medlemsstats lovgivning, og hvis vedtægtsmæssige hjemsted, hovedkontor eller hovedvirksomhed er beliggende inden for Fællesskabet, i den henseende med personer, der er statsborgere i medlemsstaterne.
9. For at lette adgangen til at udøve selvstændig erhvervsvirksomhed bestemmer artikel 47, stk. 1, EF, at Rådet udsteder direktiver om gensidig anerkendelse af kvalifikationsbeviser medlemsstaterne imellem.
10. Artikel 49 EF nedlægger forbud mod restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser, når udbyderen af tjenesteydelsen er bosat i en anden medlemsstat end modtageren.
11. Rådets afgørelse 63/266, der er truffet i medfør af det, der nu er artikel 151 EF om fremme af medlemsstaternes kulturer inden for Fællesskabet, opstiller ti almindelige principper for gennemførelse af Fællesskabets politik for faglig uddannelse, der er udarbejdet til at muliggøre, at Fællesskabets borgere kan opnå en passende faglig uddannelse, og til at fremme gennemførelsen af arbejdskraftens frie bevægelighed. Det påhviler medlemsstaterne og Fællesskabets institutioner at gennemføre disse principper inden for traktatens rammer. Et af de principielle mål under det andet princip er »undgåelse af enhver uheldig afbrydelse af uddannelsen mellem den almindelige skolegangs ophør og påbegyndelsen af den faglige uddannelse«.
12. Rådets direktiv 89/48/EØF, der er vedtaget på grundlag af navnlig nuværende artikel 40 EF og artikel 47, stk. 1, EF, indfører en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed, der skal gøre det muligt for Fællesskabets borgere at udøve et lovreguleret erhverv i en anden medlemsstat end den, hvor de opnåede deres kvalifikationer. Direktivet definerer de eksamensbeviser (4), der er omfattet, og fastlægger ordninger for deres gensidige anerkendelse.
Relevante italienske regler
13. I henhold til forelæggelseskendelsen giver dekret nr. 1592 af 31. august 1933 (5) forvaltningen og universiteterne et vidt skøn, idet anerkendelsen af eksamensbeviser, der er udstedt af udenlandske læreanstalter, kan finde sted på grundlag af særlovgivning, som ikraftsætter særlige bilaterale aftaler indgået med andre lande. Lovdekret nr. 115 af 27. januar 1992 (6) gennemfører Rådets direktiv 89/48.
14. I medfør af dette lovdekret har de italienske myndigheder indført visse administrative regler og en nærmere angiven praksis.
15. I skrivelse af 3. oktober 2000 fra Ministeriet for Universiteter samt Videnskabelig og Teknisk Forskning anføres det, at »anerkendelse opnået i medfør af lovdekret 115/92 udelukkende giver tilladelse til at udøve det erhverv, som allerede er udøvet i oprindelseslandet«.
16. I en anden skrivelse fra samme ministerium af 8. januar 2001 anføres det, at »eksamensbeviser udstedt af universiteter anerkendt i Storbritannien kan anerkendes i Italien, men alene såfremt beviserne er opnået efter regelmæssigt fremmøde til hele undervisningen ved universiteterne eller en anden udenlandsk læreanstalt, der tilbyder uddannelse på samme niveau, hvorfor der udelukkes beviser, som er udstedt til italienske statsborgere efter studier ved underafdelinger eller private anstalter, som driver virksomhed i Italien, og med hvilke der er indgået privatretlige aftaler«.
17. Begge disse skrivelser, der er blevet forelagt Domstolen, henviser udtrykkeligt til kvalifikationer, der er erhvervet efter et studieforløb ved ESE.
18. Et cirkulære fra Udenrigsministeriet, som også er forelagt Domstolen, bekræfter disse forhold, eftersom det er anført, at italienske statsborgere, der søger om anerkendelse af udenlandske eksamensbeviser, skal have en »attest fra den diplomatiske repræsentation eller fra Italiens konsul i det fremmede land, i hvilket der er udstedt det bevis, som godtgør, at den studerende faktisk har opholdt sig det pågældende sted i hele studietiden ved universitetet«. Det er udtrykkeligt anført, at denne betingelse udelukkende gælder for italienske statsborgere.
19. Ifølge forelæggelseskendelsen er det i medfør af italiensk lovgivning ikke nødvendigt at få nogen særlig autorisation eller godkendelse for at kunne udbyde undervisningsforløb. For så vidt angår den ordning, der er omhandlet i den foreliggende sag, forekommer der ikke at være nogen særlig bestemmelse, der regulerer tilfælde, hvor universitetet ligger uden for Italien. De italienske universiteter kan imidlertid »i samarbejde med private institutioner organisere studieforløb i henhold til de bestemmelser, der er fastlagt af disse universiteter« (7) .
20. Under retsmødet har den italienske regerings repræsentant anført, at de retlige forhold navnlig er blevet ændret med lov nr. 148/2002 af juli 2002 – dvs. efter datoen for forelæggelseskendelsen – med det resultat, at anerkendelsen af udenlandske eksamensbeviser i al væsentlighed ikke længere er underlagt ministerielle instrukser eller praksis, men alene er et anliggende for hvert enkelt universitet. Imidlertid er det ikke klart, hvilken virkning denne ændring vil kunne få på spørgsmål som dem, der er rejst i den foreliggende sag.
Tvisten i hovedsagen
21. Da Valentina Neri i sommeren 2001 havde bestået sin studentereksamen i Italien, blev hun indskrevet på Nottingham Trent på en fireårig uddannelse i politisk videnskab på den internationale linje. Herefter erfarede hun, at hun kunne opnå den samme grad ved en uddannelsesinstitution uden for Det Forenede Kongerige, der tilbød undervisning, som blev godkendt af Nottingham Trent. En af disse institutioner var ESE, der tilbød Nottingham Trents studieforløb ved forskellige afdelinger i Italien.
22. Med henblik på at undgå ekstraudgifterne ved at studere i Det Forenede Kongerige lod Valentina Neri sig indskrive på et Nottingham Trent-studieforløb, der var udbudt af ESE på dennes afdeling i Genova. Hun foretog en første betaling til ESE på 4 000 ITL (2 065,83 EUR) for studieåret 2001/2002.
23. Efter nogen tid blev hun opmærksom på de italienske bestemmelser, der er beskrevet ovenfor. Hun søgte derfor om tilbagebetaling af det beløb, hun allerede havde indbetalt, men ESE nægtede dette blandt andet under henvisning til, at den var beføjet til at udbyde studieforløb, der fører til udstedelsen af et eksamensbevis fra Nottingham Trent, samt at det udstedte bevis ville have fuld retlig gyldighed i Det Forenede Kongerige. Valentina Neri anlagde herefter den i hovedsagen anlagte sag.
Forelæggelseskendelsen
24. Den nationale ret finder, at den italienske administrative praksis er af retsfastsættende karakter, for så vidt som den anvendes af samtlige offentlige forvaltningsorganer. Den pågældende praksis kan bevirke, at de studerende undlader at indskrive sig til ESE’s undervisning eller, som i Valentina Neris sag, at de annullerer deres indskrivning (8) . Den kan følgelig være en hindring for den frie bevægelighed for personer, etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.
25. Endvidere mener den nationale ret, at Domstolens dom i Kraus-sagen (9) er relevant. Sagen drejede sig om, hvilken form for efterprøvelse der er lovlig, når en statsborger i en medlemsstat anmoder myndighederne om tilladelse til at anvende et eksamensbevis erhvervet i en anden medlemsstat. Herudover ville man ifølge den nationale ret handle i strid med direktiv 89/48, hvis man under studieforløbet og før tildelingen af et eksamensbevis kunne støtte ret på de rettigheder, der følger af direktivet. Endelig er den italienske praksis måske i strid med de principper, der er opstillet i afgørelse 63/266.
26. Giudice di Pace har derfor udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er der forenelighed mellem grundsætningerne i EF-traktaten om den frie bevægelighed for personer (artikel 39 EF ff.), etableringsretten (artikel 43 EF ff.), og den frie udveksling af tjenesteydelser (artikel 49 EF ff.), som fortolket af Domstolen i dennes praksis, og regler eller administrativ praksis i en national retsorden, som beskrevet [...]? Der er navnlig tale om nationale regler og/eller national praksis, som
– hindrer etablering i Italien af et kapitalselskab, hvis hovedvirksomhed er centreret i Det Forenede Kongerige, og som i værtsstaten skal udøve virksomhed bestående i tilrettelæggelse og ledelse af studier til forberedelse af universitetseksamener, hvilken virksomhed selskabet lovligt er autoriseret til af de britiske statsinstitutioner
– har virkninger i forhold til indenlandske retssubjekter, som udøver tilsvarende virksomhed
– forbyder og/eller alvorligt hindrer selskabets italienske afdeling i, i en anden medlemsstat og mod vederlag, at erhverve tjenesteydelser til forberedelse af udøvelsen af den ovennævnte virksomhed
– afholder de studerende fra at indskrive sig ved disse studier, og
– hindrer de indskrevne studerendes faglige uddannelse samt erhvervelsen af et kvalifikationsbevis, der for indehaveren kan indebære lettelser i relation til adgangen til faglig virksomhed eller lettelser for at udøve virksomheden med større fordel i andre medlemsstater.
2) Tildeler Rådets direktiv 89/48/EØF af 21. december 1988 med den fortolkning, som Domstolen anmodes om at foretage, rettigheder, der også vil kunne påberåbes inden erhvervelsen af det eksamensbevis, som der er tale om i direktivets artikel 1? Og såfremt svaret på dette spørgsmål er bekræftende, spørges: Er der mellem nævnte direktiv – også i lyset af det, Domstolen fastslog ved dom af 7. marts 2001 i sag C-145/99, Kommissionen mod Italien – forenelighed med regler eller administrativ praksis i den nationale retsorden, som
– kræver anerkendelse af eksamensbeviser fra højere læreanstalter, der afslutter faglig uddannelse af mindst tre års varighed, men således, at anerkendelse af det offentlige sker efter et frit skøn
– alene tillader anerkendelse af eksamensbeviser udstedt af universiteter anerkendt i Det Forenede Kongerige, såfremt de er opnået efter regelmæssigt fremmøde under hele studiet på det udenlandske område, således at der altså udelukkes eksamensbeviser udstedt på grundlag af studier ved udenlandske læreanstalter med virksomhed i Italien, skønt de pågældende læreanstalter er autoriseret af den offentlige myndighed, der er beføjet hertil i oprindelsesmedlemsstaten
– pålægger fremlæggelse af en attest fra den diplomatiske repræsentation eller Italiens konsul i det fremmede land, hvori man har udstedt det eksamensbevis, som godtgør, at den pågældende faktisk har boet på stedet i hele studietiden ved universitetet, og
– begrænser anerkendelsen af eksamensbeviserne »udelukkende« til udøvelse af et erhverv, som allerede er udøvet i oprindelsesstaten, hvorved man derfor udelukker enhver anerkendelse med henblik på adgang til et lovreguleret erhverv, skønt det endnu ikke er udøvet?
3) Hvad er betydningen og rækkevidden af udtrykket »skadelig afbrydelse af den faglige uddannelse« ved fortolkningen af Rådets afgørelse 63/266/EØF af 2. april 1963, og kan udtrykket omfatte oprettelse på nationalt plan fra det offentliges side af et permanent informationssystem, som betyder, at kvalifikationsbeviser/eksamensbeviser udstedt af et universitet, som vel er lovligt anerkendt i Storbritannien, dog ikke kan anerkendes i den nationale retsorden, såfremt beviserne er opnået på grundlag af studier gennemført på det nationale område?«
27. ESE, den italienske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg og var til stede under retsmødet. Valentina Neri har indgivet skriftligt indlæg.
Stillingtagen
Første præjudicielle spørgsmål
28. Med sit første spørgsmål ønsker den nationale ret nærmere bestemt oplyst, om den beskrevne nationale administrative praksis indebærer en uretmæssig indskrænkning af en eller flere af traktatens frihedsrettigheder, der er nedfældet i artikel 39 EF, 43 EF og 49 EF, nemlig arbejdskraftens frie bevægelighed, etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser.
29. Når der tages stilling til dette spørgsmål, må der tages hensyn til den faktiske virkning af den italienske praksis, som den er blevet udlagt for Domstolen. De relevante forhold må i den forbindelse være dem, der eksisterede på tidspunktet for de begivenheder, som førte frem til forelæggelseskendelsen, uden hensyntagen til den udvikling, der siden hen synes at have fundet sted i relation til de faktiske og retlige forhold.
30. Der er intet, der tyder på, at de italienske myndigheder systematisk nægter at anerkende alle eksamensbeviser udstedt af Nottingham Trent eller af et andet universitet i Det Forenede Kongerige eller i en anden medlemsstat. Den beskrevne praksis forekommer imidlertid at indebære, at anerkendelse automatisk nægtes – dvs. uden at indholdet af det studieforløb, for hvilket eksamensbeviset er udstedt, undersøges – når tre forhold er til stede: i) det universitet, der udsteder eksamensbeviset, er placeret uden for Italien, ii) studieforløbet blev fulgt i Italien eller i hvert fald i et andet land end det, hvor universitetet, der udsteder eksamensbeviset, er placeret, og iii) den studerende er italiensk statsborger.
31. Omstændighederne i nærværende sag indebærer, at italienske studerende afholder sig fra at studere ved ESE i Italien med henblik på at erhverve et eksamensbevis fra Nottingham Trent. Efterspørgslen efter ESE-studieforløb af denne slags vil sandsynligvis falde og muligvis bringe deres fortsatte eksistens i fare, eftersom det kan formodes, at sådanne forløb hovedsageligt er rettet mod italienske studerende, hvoraf mange vil have et ønske om i hvert fald i visse henseender at kunne anvende deres eksamensbevis i Italien.
Artikel 39 EF – Arbejdskraftens frie bevægelighed
32. ESE har gjort gældende, at de undervisere, man beskæftiger, er arbejdstagere som omhandlet i denne artikel, og at deres frie bevægelighed som arbejdstagere sandsynligvis vil indskrænkes. Kommissionen har indtaget det synspunkt, at tvisten i hovedsagen kun drejer sig om forholdet mellem Valentina Neri og ESE.
33. Det er sandt, at de italienske foranstaltninger måske vil have indvirkning på ansættelsen af arbejdstagere fra andre dele af Fællesskabet, der gør brug af deres ret til fri bevægelighed. Hvis efterspørgslen efter ESE-studieforløb falder, vil undervisningspersonale måske skulle fyres. Dele af dette personale kan sagtens være statsborgere fra andre medlemsstater, der har fået ansættelse i Italien. Forbindelsen mellem disse potentielle konsekvenser og den italienske praksis med hensyn til anerkendelse af de omhandlede eksamensbeviser på den ene side, og statsborgerskabsforholdet for ansatte ved ESE og deres adgang til fri bevægelighed som arbejdstagere på den anden side, forekommer imidlertid at være for fjern til, at der reelt er grundlag for at vurdere den italienske praksis i henhold til artikel 39 EF.
34. Hvad angår Valentina Neri selv, er der ikke noget i de faktiske omstændigheder, som de er blevet fremlagt, der viser, at hendes adgang til fri bevægelighed som arbejdstager i en anden medlemsstat på nogen måde skulle være påvirket.
35. Følgelig finder jeg ikke, at artikel 39 EF har nogen relevans for den foreliggende sag.
Artikel 43 EF – Etableringsfriheden
36. I henhold til fast retspraksis indeholder artikel 43 EF et af Fællesskabets grundlæggende principper. Bestemmelsens formål er at sikre, at statsborgere fra en medlemsstat, som vil etablere sig i en anden medlemsstat for at udøve erhvervsvirksomhed der, behandles efter samme regler som værtsmedlemsstatens statsborgere (10) . Den stiller krav om ophævelse af restriktioner for etableringsfriheden og fastslår, at alle foranstaltninger, som forbyder, medfører ulemper for eller gør udøvelsen af sådanne friheder mindre interessant, skal betragtes som sådanne begrænsninger (11) . Bestemmelsen udelukker ikke blot »åbenlys forskelsbehandling begrundet i nationalitet eller hjemsted for så vidt angår selskaber, men desuden enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt fører til samme resultat« (12) .
37. Den omstændighed, at ESE er et selskab, der er stiftet i Det Forenede Kongerige, og har gjort brug af sin etableringsret i Italien, er ikke blevet anfægtet.
38. Ved sine afdelinger i Italien driver ESE økonomisk virksomhed på betingelser, der forekommer at være ugunstige i henhold til det ovenfor anførte. Betingelserne gælder uanset dets nationale tilhørsforhold eller den medlemsstat, hvor det har hovedsæde.
39. Imidlertid er betingelserne udløst af et sammenfald af faktorer, der alle afhænger enten af statsborgerskab (italiensk i de studerendes tilfælde) eller af placering (uden for Italien i Nottingham Trents tilfælde og i Italien i ESE’s tilfælde). Enhver ændring af en af disse faktorer vil – som Kommissionens repræsentant så malende har beskrevet det under retsmødet – sandsynligvis indebære en voldsom ændring i de betingelser, studieforløbene udbydes under, selv om der ikke ændres ved forhold, der er af relevans for, hvordan undervisningen forløber.
40. Domstolen har udtalt, at en forskellig behandling, der afhænger af det sted, hvor tjenesteydelsen udføres, er i strid med artikel 49 EF (13), og at denne retspraksis nemt kan overføres på situationer, hvor tjenesteydelsen udføres fra et fast sted.
41. Eftersom den omtvistede administrative praksis gør ESE’s studieforløb i Italien, der fører til udstedelsen af et eksamensbevis fra Nottingham Trent, mindre attraktive for italienske studerende, er det uundgåeligt, at en etablering i Italien for at udbyde disse studieforløb bliver mindre attraktiv for ESE.
42. Det falder mig derfor ikke svært at nå frem til det synspunkt, at den italienske administrative praksis, der er beskrevet, begrænser den ret, som et selskab som ESE har til at etablere sig i Italien og dér drive økonomisk virksomhed i form af at udbyde studieforløb, der fører til udstedelsen af et eksamensbevis fra et universitet som Nottingham Trent.
Artikel 49 EF – Den frie udveksling af tjenesteydelser
43. ESE har gjort gældende, at skolen både er modtager og udbyder af tjenesteydelser. Den er modtager af tjenesteydelser fra Nottingham Trent, men er af de italienske myndigheder forhindret i at modtage sådanne tjenesteydelser. Den er også udbyder af tjenesteydelser i Italien ikke kun til italienske studerende, men også til studerende fra andre medlemsstater. Kommissionen har gjort gældende, at de tjenesteydelser, ESE udbyder, ikke er af grænseoverskridende karakter.
44. Hvad angår de tjenesteydelser, ESE udbyder, synes ESE’s aktiviteter i Italien at være udført fortløbende og stabilt ved en række uddannelsesafdelinger i landet, uden at de har nogen grænseoverskridende karakter. Der er intet, der tyder på, at studerende fra andre medlemsstater, der ønsker at følge skolens studieforløb i Italien, kan gøre det på anden måde end ved at følge dem i Italien. Begrænsninger af ESE’s udførelse af dens aktiviteter skal derfor ikke vurderes i henhold til den frie udveksling af tjenesteydelser til modtagere i en anden medlemsstat.
45. Det forholder sig anderledes med hensyn til ESE’s modtagelse af tjenesteydelser, selv om dette forhold faktisk ikke er omtvistet i hovedsagen. Nottingham Trent, der er et universitet etableret i en medlemsstat, udfører tjenesteydelser i form af kontrol og godkendelse til ESE i en anden medlemsstat. Såfremt ESE’s udbud af studieforløb, der fører til udstedelsen af et eksamensbevis fra Nottingham Trent, påvirkes af den omtvistede administrative praksis, vil Nottingham Trents eget udbud af tjenesteydelser også blive påvirket.
Mulig berettigelse af begrænsningerne
46. Jeg er nået til det synspunkt, at den italienske administrative praksis er af en sådan karakter, at den begrænser etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser i strid med artikel 43 EF og 49 EF. Sådanne begrænsninger kan imidlertid være berettigede, enten hvis de falder ind under de undtagelser, der udtrykkeligt følger af traktaten, eller hvis de anvendes uden forskelsbehandling, når de er begrundet i tvingende almene hensyn, for så vidt som de er egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet (14) .
47. Den italienske regering har argumenteret for, at begrænsningerne er berettigede, idet den hovedsagelig har henvist til behovet for at sikre en høj standard i universitetsuddannelsen og for at garantere ægtheden af eksamensbeviser fra udenlandske universiteter. I henhold til italiensk lovgivning betragtes universitetsuddannelse som et område, der kan beskyttes med henvisning til almene hensyn, idet uddannelse nemlig er udtryk for de kulturelle og historiske værdier i staten, der er ansvarlig for at kontrollere undervisningen og kvalifikationsbeviserne og for at sikre, at institutioner, der udsteder sådanne kvalifikationsbeviser, holder sig inden for lovens rammer. Artikel 149, stk. 1, EF understreger medlemsstaternes ansvar for undervisningsindholdet og opbygningen af uddannelsessystemerne. De italienske myndigheder er navnlig betænkelige ved eksistensen af visse akademiske grader, der bliver tildelt på lempelige vilkår i forbindelse med private eller kommercielle ordninger, der ligger uden for statslig eller offentlig kontrol. Denne hybrid af en akademisk grad, der udbydes på »franchisebasis« mellem Nottingham Trent og ESE, giver ikke en tilstrækkelig garanti for kvaliteten. Under retsmødet henviste repræsentanten for den italienske regering til eksempler fra pressen, der udtrykte konkret tvivl om den faglige standard af dele af ESE’s undervisningspersonale.
48. De betænkeligheder, som den italienske regering har givet udtryk for, gør det tydeligvis berettiget at henvise til tvingende almene hensyn, når man henser til vigtigheden af, at kvaliteten af universitetsuddannelsen og eksamensbeviserne underkastes en offentlig efterprøvelse og kontrol.
49. Selv om man antager, at begrænsningerne er berettigede, skal en sådan efterprøvelse og kontrol dog udføres ud fra en konkret vurdering. I modsætning hertil ser det ud til, at den i forelæggelseskendelsen beskrevne administrative praksis som hovedregel udelukker enhver anerkendelse af eksamensbeviser, der er udstedt under de omstændigheder, jeg har beskrevet i punkt 30 ovenfor. Tilsyneladende giver denne praksis ikke adgang til nogen efterprøvelse af indholdet og kvaliteten af den uddannelse, der fører frem til udstedelsen af disse eksamensbeviser.
50. I dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland (15) bemærkede Domstolen: »Det offentlige kan nemlig fortsat føre kontrol med sådan undervisningsvirksomhed og træffe de fornødne foranstaltninger til under alle forhold at sikre beskyttelsen af de hensyn, som det offentlige er forpligtet til at varetage, uden at det er nødvendigt at gøre indgreb i etableringsfriheden.« De samme overvejelser gælder i forhold til den kvalitetskontrol, der er påkrævet i forbindelse med anerkendelse af akademiske eksamensbeviser.
51. Der synes ikke at være noget i indholdet af aftalen mellem Nottingham Trent og ESE, der kan forhindre de italienske myndigheder i at udføre en sådan kvalitetskontrol for at nedtone deres bekymringer for indholdet og standarden af de akademiske grader, der tildeles gennem ESE, eller mere generelt for kommercialiseringen af uddannelsesområdet. Når man har in mente, at den italienske regering har udtalt, at de private universiteter i Italien er undergivet kvalitetskontrol, er det svært at se, hvorfor en organisation som ESE skulle være undtaget fra et sådant tilsyn.
52. Det ser ud til, at et eksamensbevis, der er udstedt til en italiensk statsborger af et udenlandsk universitet efter et studieforløb i Italien, ikke på baggrund af nogen form for reel efterprøvelse af den attesterede undervisningsstandard kan anerkendes i Italien. I modsætning hertil synes eksamensbeviser, der er udstedt under omstændigheder, der kun afviger en smule herfra, at opfylde betingelserne for anerkendelse. Jeg er derfor af den opfattelse, at den omhandlede italienske administrative praksis hverken er egnet til at nå de mål, som den italienske regering har anført, eller står i et rimeligt forhold hertil. De begrænsninger, som denne praksis indebærer for etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, er derfor ikke berettigede.
Andet præjudicielle spørgsmål
53. Med det andet præjudicielle spørgsmål ønsker den nationale ret oplyst, om direktiv 89/48 tildeler borgerne rettigheder, som de kan gøre gældende, før de har erhvervet et eksamensbevis fra universitetet eller et tilsvarende kvalifikationsbevis, og hvis det er tilfældet, hvorvidt de italienske myndigheder i henhold til direktivet kan indføre begrænsninger i forhold til anerkendelsen af udenlandske eksamensbeviser.
54. I henhold til direktivets artikel 2 kan Fællesskabets statsborgere, der måtte ønske at få adgang til et lovreguleret erhverv i en værtsmedlemsstat, støtte ret på direktivet. I medfør af artikel 1, litra d) (16), finder direktivet anvendelse på lovreguleret erhvervsmæssig virksomhed, til hvis optagelse eller udøvelse »kræves et eksamensbevis«. Artikel 1, litra a), definerer et sådant eksamensbevis som et, der er tildelt, efter at den pågældende med positivt resultat har gennemgået en »post-gymnasial uddannelse af mindst tre års varighed eller af tilsvarende varighed på deltid, ved et universitet eller en anden højere læreanstalt [...]«. I medfør af artikel 3, litra a), må adgang til et lovreguleret erhverv ikke nægtes under henvisning til manglende kvalifikationer, »såfremt ansøgeren er i besiddelse af det eksamensbevis, som i en anden medlemsstat er foreskrevet som betingelse for adgang til dér at optage eller udøve det samme erhverv, og som er opnået i en medlemsstat«.
55. Disse bestemmelser gør det klart, at direktivet kun finder anvendelse på eksamensbeviser, der allerede er erhvervet af en af Fællesskabets statsborgere, der ønsker at få adgang til et lovreguleret erhverv i en anden medlemsstat. Det tildeler således ingen rettigheder, der kan gøres gældende før erhvervelsen af eksamensbeviset.
56. I lighed med den italienske regering og Kommissionen mener jeg ikke, at direktivet finder anvendelse på den foreliggende sag, eftersom Valentina Neri endnu ikke har erhvervet et eksamensbevis på det krævede niveau – hun har endda udtrykkeligt afvist ethvert forsøg på at erhverve sig et sådant eksamensbevis og erhverve det på en sådan måde, som denne sag drejer sig om. Direktivet ville kun finde anvendelse, hvis hun allerede havde erhvervet et eksamensbevis fra Nottingham Trent efter et studieforløb ved ESE og ønskede at anvende det til at få adgang til et lovreguleret erhverv i Italien. Af samme grund har Domstolens retspraksis i Kraus-dommen (17) ingen relevans for dette spørgsmål.
57. Direktivet ville derimod klart finde anvendelse, hvis en studerende, der allerede havde taget sin uddannelse under disse omstændigheder, søgte om anerkendelse af hans eller hendes eksamensbevis med henblik på at få adgang til et lovreguleret erhverv i Italien.
Tredje præjudicielle spørgsmål
58. Med det tredje præjudicielle spørgsmål ønsker den nationale ret en fortolkning af udtrykket »skadelig afbrydelse« i litra e) under andet princip i afgørelse 63/266, og herunder navnlig om det er sandsynligt, at det forhold, at de italienske myndigheder oplyser de studerende om, at eksamensbeviser erhvervet f ra Nottingham Trent efter et studieforløb ved ESE i Italien ikke vil blive anerkendt, vil indebære en sådan afbrydelse af den faglige uddannelse?
59. Jeg er imidlertid enig med Kommissionen i, at afgørelsen, der opstiller principperne for en fælles politik for faglig uddannelse for borgere i en medlemsstat, der ønsker at få en uddannelse i en anden medlemsstat, er af almen karakter og har karakter af en programerklæring. I dommen i sagen Kommissionen mod Rådet (18) beskrev Domstolen afgørelsen som udgangspunktet for denne gradvise gennemførelse af de almindelige principper for den fælles politik for faglig uddannelse. Afgørelsen må derfor anses for at indeholde retningslinjer eller almene principper for videre og mere konkrete foranstaltninger, der skal forme denne politik.
60. Eftersom afgørelse 63/266 ikke har nogen retlig bindende virkning, og Valentina Neri ikke søger at komme til at studere i en anden medlemsstat (19), har denne afgørelse følgelig ingen relevans i den foreliggende sag.
Afsluttende bemærkninger
61. Jeg er klar over, at hvis ESE i hovedsagen kan støtte ret på den udlægning af fællesskabsretten, jeg har forfægtet ovenfor, vil Valentina Neri sandsynligvis tabe sagen, selv om hun tydeligvis også har lidt under de uretmæssige begrænsninger, som ingen af parterne er ansvarlige for, og ingen af parterne ønsker bevaret.
62. Det vil være op til de italienske myndigheder at sørge for, at deres regler bliver bragt i overensstemmelse med fællesskabsretten så hurtigt som muligt – i det omfang dette ikke allerede er sket (20) – for at undgå yderligere skadevirkninger for uddannelsesinstitutioner som ESE og for studerende, som ønsker at studere ved sådanne. Hvis der allerede er lidt eller fortsat lides skade, er det muligt, at der kan anlægges erstatningssøgsmål mod den italienske stat.
Forslag til afgørelse
63. I lyset af ovennævnte overvejelser er jeg af den opfattelse, at Domstolen bør besvare de af Giudice di Pace, Genova, forelagte præjudicielle spørgsmål som følger:
»1) En national regel eller administrativ praksis, hvorefter eksamensbeviser, der er udstedt til en medlemsstats egne statsborgere af et universitet i en anden medlemsstat, ikke kan anerkendes, når det omhandlede studieforløb ikke er gennemført i den medlemsstat, hvor universitetet er etableret, og når den ordning – hvorved et sådant universitet i forbindelse med udstedelsen af eksamensbeviser kan godkende studieforløb, der udbydes af andre uddannelsesinstitutioner og følges i den medlemsstat, der anvender den pågældende regel eller praksis – derved bliver mindre attraktiv, udgør det en restriktion for etableringsfriheden i henhold til artikel 43 EF, og/eller, afhængig af omstændighederne, den frie udveksling af tjenesteydelser i henhold til artikel 49 EF. En sådan praksis er ikke berettiget, hvis den udelukker enhver efterprøvelse, der kunne føre til en anerkendelse af standarden af de uddannelser, i forbindelse med hvilke de enkelte eksamensbeviser udstedes.
2) Rådets direktiv 89/48/EØF finder ikke anvendelse på situationer, hvor en person endnu ikke er i besiddelse af et eksamensbevis fra en videregående uddannelsesinstitution.
3) Rådets afgørelse 63/266/EØF pålægger ikke medlemsstaterne nogen retligt bindende regler og finder heller ikke anvendelse på situationer, hvor en person ikke søger at komme til at studere uden for hans eller hendes oprindelsesmedlemsstat.«
(1) .
(2)  –	Rådets direktiv 89/48/EØF af 21.12.1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed, EFT 1989 L 19, s. 16.
(3)  –	Rådets afgørelse 63/266/EØF af 2.4.1963 om opstilling af almindelige principper for gennemførelse af en fælles politik for faglig uddannelse, EFT 1963-1964, s. 22.
(4)  –	Det er begrænset til eksamensbeviser fra videregående uddannelser, hvilket vil sige universitetsniveau. For andre post-gymnasiale eksamensbeviser påkrævet til udøvelse af lovreguleret erhverv er der etableret en supplerende ordning ved Rådets direktiv 92/51/EØF af 18.6.1992 om anden generelle ordning for anerkendelse af erhvervsuddannelser til supplering af direktiv 89/48/EØF, EFT L 209, s. 25.
(5)  –	GURI nr. 283 af 7.12.1933.
(6)  –	GURI nr. 40 af 18.2.1992.
(7)  –	Artikel 8 i lov nr. 341 af 19.11.1990, GURI nr. 274 af 23.11.1990.
(8)  –	Der forekommer at være et anseeligt antal verserende sager over hele Italien, i hvilke studerende tilsvarende søger tilbagebetaling af beløb, der er betalt til ESE. Der er også indgivet en præjudiciel anmodning til Domstolen i sag C-432/02, Trombin, hvis videre behandling er udsat, idet man afventer udfaldet i den foreliggende sag.
(9)  –	Dom af 31.3.1993, sag C-19/92, Sml. I, s. 1663.
(10)  –	Se til eksempel dom af 6.6.1996, sag C-101/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2691, præmis 12.
(11)  –	Dom af 15.1.2002, sag C-439/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 305, præmis 22.
(12)  –	Se til eksempel dom af 13.7.1993, sag C-330/91, Commerzbank, Sml. I, s. 4017, præmis 14, og en nyere sag dom af 19.9.2000, sag C-156/98, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 6857, præmis 83.
(13)  –	Dom af 28.10.1999, sag C-55/98, Vestergaard, Sml. I, s. 7641, præmis 22, og generaladvokat Saggios forslag til afgørelse, punkt 21.
(14)  –	Se til eksempel dommen i sagen Kommissionen mod Italien, jf. fodnote 11, præmis 23.
(15)  –	Dom af 15.3.1988, sag 147/86, Sml. s. 1637, præmis 10.
(16)  –	Jeg henviser hermed til det oprindelige litra d), som stadig synes at være gældende, uanset – formodentlig pga. manglende opmærksomhed under affattelsen – at et andet litra d), der definerer lovreguleret uddannelse og blev »indsat« med artikel 1, stk. 1, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/19/EF af 14.5.2001 om ændring af Rådets direktiv 89/48/EØF og 92/51/EØF om den generelle ordning for anerkendelse af erhvervsuddannelser og om ændring af Rådets direktiv 77/452/EØF, 77/453/EØF, 78/686/EØF, 78/687/EØF, 78/1026/EØF, 78/1027/EØF, 80/154/EØF, 80/155/EØF, 85/384/EØF, 85/432/EØF, 85/433/EØF og 93/16/EØF om følgende erhverv: sygeplejersker med ansvar for den almene sundheds- og sygepleje, tandlæger, dyrlæger, jordemødre, arkitekter, farmaceuter og læger, EFT L 206, s. 1.
(17)  –	Jf. fodnote 9.
(18)  –	Dom af 30.5.1989, sag 242/87, Sml. s. 1425, præmis 10.
(19)  –	I modsætning til tilfældet i eksempelvis dom af 13.2.1985, sag 293/83, Gravier, Sml. s. 593.
(20)  –	Jf. punkt 20 ovenfor.