61991C0320
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
GIUSEPPE TESAURO
fremsat den 9. februar 1993 (
*1
)
Hr. præsident,
De herrer dommere,
1.
Med sine fire spørgsmål anmoder den forelæggende ret i det væsentlige Domstolen om at udtale sig om, hvorvidt traktatens artikel 90 og 86 er til hinder for, at en medlemsstat indfører eller opretholder et monopol, der ud over den grundlæggende posttjeneste ligeledes omfatter det, der kaldes ilposttjenester.
Spørgsmålene er rejst under en straffesag mod Paul Corbeau for overtrædelse af reglerne vedrørende det belgiske monopol på postbesørgelse (artikel 1, 26 og 33 i lov af 26.12.1956).
Paul Corbeau har udført posttjenesteydelser inden for et geografisk afgrænset område (byen Liège og omegn). Med henblik herpå har han indgået adskillige tjenesteaftaler, hvorved han har forpligtet sig til at indsamle post på afsenderens adresse og fordele den før Mokken 12 den følgende dag, når modtagerne af posten har bopæl inden for ovennævnte område. Corbeau beskæftigede sig ligeledes med forsendelse gennem Postvæsenet af post uden for det betjente område.
På det for sagen relevante tidspunkt var indsamling, befordring og omdeling af post ifølge den ovennævnte belgiske lov i det væsentlige og med få undtagelser forbeholdt Postvæsenet.
Denne lovgivning er senere blevet ændret. I lov af 21. marts 1991 er ilpost udtrykkeligt nævnt blandt undtagelserne fra monopolet på postbesørgelse.
I det skriftlige indlæg for Domstolen har Postvæsenet (Régie des postes) bemærket, at den nye lovgivning i alt væsentligt er i overensstemmelse med den tidligere bestående tilstand, idet de belgiske myndigheder før ændringerne i marts 1991 i vidt omfang tolererede, at virksomheder, der var specialiserede inden for dette område, udførte ilposttjenester.
Régie des postes bestrider dog, at den af Corbeau udøvede virksomhed kan karakteriseres som en ilposttjeneste.
De fire spørgsmål
2.
Dette er baggrunden for den forelæggende rets spørgsmål. De stillede spørgsmål (angående ordlyden af disse henvises til retsmøderapporten) drejer sig om følgende punkter:
a)
Er et monopol på postbesørgelse — som det, der er fastlagt i den belgiske lov af 1956 — en virksomhed, der har en dominerende stilling som omhandlet i traktatens artikel 86 (se spørgsmål 4)?
b)
I hvilket omfang kan et sådant monopol anses for at være i overensstemmelse med fællesskabsretten, særlig artikel 90, 85 og 86 (se spørgsmål 1)?
c)
I hvilket omfang er et sådant monopol omfattet af undtagelsen i artikel 90, stk. 2 (se spørgsmål 3)?
d)
I hvilket omfang skal et sådant monopol ændres for at blive bragt i overensstemmelse med fællesskabsretten (se spørgsmål 2)?
Punkt d) og a)
3.
Før jeg kommer ind på problemets kerne — der som anført ovenfor vedrører lovligheden af den eksklusive ret til at udføre ilposttjeneste, og som er omhandlet i punkt b) og c) — er der grund til kort at undersøge de to andre sider af de problemer, den forelæggende ret rejser.
Vedrørende punkt d), der er genstand for spørgsmål 2, kan det først og fremmest nævnes, at Domstolen ikke specifikt skal udtale sig om nødvendigheden af en »tilpasning« af det belgiske postmonopol. Svaret vil nemlig være indeholdt i de svar, som Domstolen skal give på de øvrige spørgsmål, der er omhandlet i forelæggelsesdommen. Når det først er fastslået, om og i hvilket omfang postmonopolet ligger inden for de grænser, der er fastlagt i Fællesskabets retsorden, er det således overflødigt at spørge, om dette monopol skal ændres, idet det siger sig selv, at den i sagen omhandlede nationale regulering skal ændres med henblik på fjernelse af de eventuelle uoverensstemmelser med fællesskabsretten, der er påpeget af Domstolen, og dermed med henblik på skabelse af en retstilstand, der opfylder traktatens krav. Endvidere er det næppe nødvendigt at bemærke, at den anmodning, der er fremsat herom af den nationale ret, synes at angå den pligt til »tilpasning« af handelsmonopoler, der er omhandlet i traktatens artikel 37. Efter fast retspraksis vedrører denne bestemmelse alene handelen med varer og kan således ikke påberåbes i forbindelse med eksklusive rettigheder, der er indrømmet med henblik på udførelse af tjenesteydelser.
4.
Det er desuden let at besvare det første af de punkter, der er opregnet ovenfor. I det væsentlige spørger den nationale ret i denne forbindelse, om Postvæsenet kan betegnes som en virksomhed, der har en dominerende stilling som omhandlet i traktatens artikel 86. I denne forbindelse henviser jeg til, at Domstolen i sin dom i Höfner-sagen har (
1
) fastslået, at begrebet virksomhed inden for konkurrenceretten omfatter enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset dens retlige status og dens finansieringsmåde. Men i det foreliggende tilfælde er det — som Régie des postes selv har erkendt — klart, at både den grundlæggende posttjeneste, der består i at indsamle, sortere og fordele post, og ilposttjenesten er aktiviteter af økonomisk karakter. Der er således ikke grund til ikke at anse et organ som netop Régie des postes, der udøver disse aktiviteter, for en virksomhed i den betydning, dette udtryk anvendes i Fællesskabets konkurrenceregler.
5.
Jeg vil ligeledes fremhæve, at Régie des postes i medfør af den belgiske lov af 1956 har et lovbestemt monopol på udførelse af de i sagen omhandlede tjenesteydelser, og at en dominerende stilling ifølge Domstolens praksis (
2
) kan følge af love eller administrative bestemmelser, hvorved der indrømmes en bestemt virksomhed eksklusive rettigheder.
Endelig må en dominerende stilling, der vedrører hele en medlemsstats område, som det ligeledes er fastslået i ERT-dommen, antages at omfatte en »væsentlig del« af fællesmarkedet som omhandlet i traktatens artikel 86.
Det er således ikke vanskeligt over for den nationale ret at fastslå, at et organ som Régie des postes, der ved lov har fået tillagt et almindeligt monopol på postbesørgelse, der dækker hele statens område, har en dominerende stilling på en væsentlig del af fællesmarkedet som omhandlet i traktatens artikel 86.
Punkt b) og c)
6.
Jeg vender nu tilbage til det centrale spørgsmål, der er rejst i denne sag. Jeg finder, at problemet kan behandles på følgende måde.
For det første må der redegøres for de væsentligste punkter i retspraksis vedrørende anvendelsen af traktatens konkurrenceregler — særlig artikel 90 og 86 — på de eksklusive rettigheder med hensyn til udførelse af tjenesteydelser, som medlemsstaterne indrømmer visse virksomheder.
For det andet må det undersøges, om den eksklusive ret, der er indrømmet det belgiske postvæsen, til at udføre den grundlæggende posttjeneste og ilposttjenesten, som denne sag drejer sig om, er forenelige med disse regler.
Retspraksis
7.
For det første er det anerkendt i fast retspraksis, jf. senest »teletjeneste«- dommen (
3
), at den blotte skabelse af en dominerende stilling ved indrømmelse af eksklusive rettigheder i medfør af traktatens artikel 90, stk. 1, ikke som sådan er uforenelig med artikel 86.
Samtidig har Domstolen allerede i sine første domme på dette område bestræbt sig på nøje at angive de regler, der begrænser medlemsstaternes ret til at undtage visse virksomheder fra den frie konkurrence ved at indrømme dem eksklusive rettigheder.
8.
Således fastslog Domstolen allerede i »Port de Mertert«-dommen (
4
) i en sag, hvor forholdene ikke var meget anderledes end i »Porto di Genova«-dommen, der er afsagt senere (
5
), at artikel 90, stk. 2, principielt finder anvendelse på en virksomhed, der med henblik på administrationen af den vigtigste flodhavn i den pågældende medlemsstat nyder visse privilegier ved udøvelsen af den opgave, som den har fået tillagt ved lov, og som med henblik herpå opretholder en snæver forbindelse med de offentlige myndigheder (jf. præmis 11). Som det vil bemærkes, gav disse »privilegier« sig udslag i en faktisk monopolstilling, som den pågældende virksomhed havde i medfør af bestemmelser, der var fastsat af de offentlige myndigheder, med hensyn til lastning og losning af varer (hovedsagen angik nemlig en konkurrent, der fandt, at han var udelukket fra at udføre disse tjenester på grund af det monopol, der var tillagt den »privilegerede« virksomhed).
Domstolen fandt i dette tilfælde, at det påhvilede Kommissionen at undersøge, om betingelserne for anvendelse af den i artikel 90, stk. 2, omhandlede undtagelse var opfyldt, og denne undersøgelse skulle indebære »en bedømmelse af de krav, der følger dels af opfyldelsen af den særlige opgave, som de pågældende virksomheder har fået overdraget, dels af hensynet til Fællesskabets interesse« (præmis 12, 13 og 14 i ovennævnte dom).
Yderligere har Domstolen fastslået, at denne bedømmelse »skal ske ud fra den almindelige økonomiske politik, staterne under Kommissionens tilsyn forfølger« (præmis 15 og 16), og dette tilsyn skal Kommissionen udøve i medfør af de beføjelser, der er tillagt den ved artikel 90, stk. 3 (
6
).
9.
Ligeledes har Domstolen i Sacchi-sagen (
7
) — efter at have understreget, at artikel 90, stk. 1, ikke forbyder indrømmelse af særlige eller eksklusive rettigheder — fastslået, at det »af ideelle grunde i offentlighedens interesse« er foreneligt med traktaten at skabe et lovbestemt monopol — som f.eks. det monopol på radio- og fjernsynsudsendelser, der var givet Radio audizione italiana (RAI) (præmis 14).
10.
Den følgende dom i sagen Van Ameyde (
8
) indgår i samme sammenhæng. I denne sag skulle Domstolen på ny tage stilling til lovligheden af begrænsninger i den frie konkurrence som følge af indrømmelse af eksklusive rettigheder til visse virksomheder. I det pågældende tilfælde var et selskab, der udøvede virksomhed som »loss adjuster« (med henblik på undersøgelse og afvikling af skadestilfælde på bilforsikringsområdet), og som var datterselskab af et nederlandsk forsikringsselskab, blevet afskåret fra at udøve sin virksomhed som følge af en foranstaltning, der var truffet af de italienske myndigheder som led i ordningen med grønne kort, og hvorefter afvikling af skader, der var forvoldt på italiensk område af køretøjer, der var forsikret i udlandet, var forbeholdt italienske forsikringsselskaber, som var medlemmer af det italienske centralbureau for automobilforsikring (UCI), således at »loss adjusters« var udelukket herfra (
9
).
I denne forbindelse udtalte Domstolen, at der ved undersøgelsen af spørgsmålet i relation til traktatens artikel 85, 86 og 90 måtte foretages en særskilt vurdering af, om eventuelle former for adfærd eller praksis fra de virksomheders side, der har fået indrømmet eksklusive rettigheder, på den ene side, og den nationale foranstaltning, hvorved opgørelsen af skader forvoldt af udenlandske køretøjer alene henlagdes til forsikringsselskaberne, på den anden side, var forenelige med disse bestemmelser.
Vedrørende sidstnævnte punkt konkluderede Domstolen, at den pågældende foranstaltning ikke var uforenelig med bestemmelserne i traktatens artikel 90, sammenholdt med artikel 85 og 86. Det bemærkes i denne forbindelse, at resultatet af denne analyse bygger på en særdeles dybtgående undersøgelse af formålene med foranstaltningen på grundlag af Fællesskabets særlige krav. Domstolen fastslår i realiteten, at den eneret, der er tillagt forsikringsselskaberne, opfylder et af formålene med det grønne kort (nemlig at sikre en fuldstændig beskyttelse af skadelidte ved oprettelse i hvert enkelt deltagerland af et nationalt bureau, der består af forsikringsselskaber, som alle er underkastet særlige former for tilsyn, og som alle skal opfylde de krav, der stilles i den nationale lovgivning), at dette system er anerkendt og udbygget ved fællesskabsretten og har til formål at lette den frie bevægelighed for personer og varer. Samtidig med, at Domstolen af disse grunde fandt den pågældende eksklusive ret — og de deraf følgende konkurrencebegrænsninger — forenelig med fællesskabsretten, forsøgte den at fastlægge grænserne for denne forenelighed, idet den fastslog, at forudsætningen for, at en national ordning er lovlig efter artikel 90, sammenholdt med artikel 85 og 86, er, at den lovbestemte eksklusive ret ikke i noget tilfælde må hindre »den forsikringsgiver, som har fået til opgave at foretage opgørelsen, i med henblik på undersøgelsen af skadestilfældet at søge hjælp hos en anden virksomhed, som ikke er medlem af bureauet, men som er specialist på dette område« (præmis 18).
Det bemærkes også, at Domstolen i dommen i Van Ameyde-sagen forkastede den tanke, at en medlemsstats indrømmelse af en eksklusiv ret som sådan — dvs. ved den blotte omstændighed, at den forbeholder visse virksomheder bestemte områder — medfører forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, og som følge heraf strider mod traktatens artikel 52 og 59 (jf. præmis 26 ff.).
11.
Senere har spørgsmålet om eksklusive rettigheders forenelighed med bestemmelserne i traktaten været behandlet af Domstolen i to grupper af domme. Den første gruppe omfatter dommene i sagerne Höfner, ERT og »Porto di Genova«. I disse tre domme går Domstolen udtrykkeligt ud fra det princip, der allerede blev fastslået i dommen i sagen GB- Inno-BM mod ATAB (
10
), og hvorefter medlemsstaterne skal afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan skade konkurrencereglernes effektive virkning. Domstolen udleder heraf, at artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86, tilsidesættes, når medlemsstaterne indrømmer eksklusive rettigheder, der skaber en situation, hvori den virksomhed, der har fået tillagt disse rettigheder, foranlediges til at misbruge disse. Det bemærkes, at det ikke i ovennævnte domme (eller i det mindste ikke klart) fastlægges, hvilke forhold der gør det muligt at sondre mellem en situation, der nødvendigvis medfører misbrug, og en situation, som ikke medfører dette. I dommene fastslås det heller ikke, om det er tilstrækkeligt at konstatere, at en situation potentielt medfører misbrug, eller om der derimod er tale om i alle tilfælde at undersøgt, om der faktisk er begået misbrug (
11
). Efter en samlet vurdering af præmisserne i de nævnte domme synes det, som om man ved vurderingen af, om indførelse eller opretholdelse af en eksklusiv ret kan skade Fællesskabets konkurrencereglers effektive virkning og som følge heraf være uforenelig med artikel 90, stk. 1, må tage hensyn til forhold, som f.eks. monopolindehaverens evne til at efterkomme efterspørgslen på det pågældende marked og (i det mindste) muligheden for, at han foranlediges til at udvise former for adfærd, der strider mod traktatens artikel 86.
12.
Det skal ligeledes understreges, at Domstolen i ERT-dommen fastslog, at artikel 59 er til hinder for oprettelse af et lovbestemt monopol (på udsendelse af fjernsynsprogrammer, der er produceret af monopolindehaveren selv, og retransmission af programmer med oprindelse i andre medlemsstater), når et sådant monopol indebærer, at programmer fra andre medlemsstater stilles ringere. I en senere dom i sagen Kommissionen mod Nederlandene (
12
) har Domstolen derimod fastslået, at bestemmelser, hvorefter radio- eller fjernsynsinstitutioner skal lade en national virksomhed producere deres programmer, givet hører under artikel 59 og som følge heraf er forbudt, medmindre dette er begrundet i almene hensyn (se præmis 31 ff.). I medfør af artikel 59 må et lovbestemt monopol på udførelse af tjenesteydelser ikke begrænse tjenesteydelsesmodtagernes ret til at benytte tjenesteydere, der er etableret i andre medlemsstater, men artikel 59 gør det ikke muligt at regulere en anden situation, nemlig den, hvori det lovbestemte monopol — netop som i den foreliggende sag — forhindrer en national virksomhed i at udføre ydelsen for nationale brugere (
13
).
13.
Den hidtil opridsede retspraksis suppleres endeligt ved en anden gruppe domme, herunder RTT- (
14
) og »teletjeneste«dommene. Det følger bl.a. klart af sidstnævnte dom, at udstrækkelse uden objektiv begrundelse af et lovbestemt monopol til at omfatte et tilgrænsende, men særskilt marked som sådant er forbudt ved bestemmelserne i artikel 90, stk. 1, sammenholdt med artikel 86. Denne dom bygger, således som det endnu klarere er fastslået i RTT-dommen, på den opfattelse, at en national retsregel ikke lovligt kan bringe en offentlig virksomhed eller en virksomhed, der har fået indrømmet eksklusive eller særlige rettigheder, i en stilling, som ville stride mod traktatens artikel 86, dersom den havde været resultatet af en adfærd udvist af virksomheden selv.
Af dommen i RTT-sagen fremgår det ligeledes,
—
at når en national bestemmelse uden objektiv begrundelse udvider en eksklusiv ret til at omfatte et andet marked, er det selve udvidelsen, der er forbudt ved artikel 90, stk. 1, og artikel 86, og det kræves ikke godtgjort, at medlemsstaten har fremmet et misbrug, der faktisk er begået af den virksomhed, der er indehaver af eneretten (præmis 23 og 24)
—
at virksomheden med fremstilling og salg af de produkter (for hvilke eneretten har betydning) er en virksomhed, som enhver virksomhed skal have mulighed for at udføre (præmis 22), og
—
at en udelukkelse eller en begrænsning af konkurrencen som følge af den pågældende nationale foranstaltning kan være begrundet i henhold til artikel 90, stk. 2, på betingelse af, at den står i rimeligt forhold til visse »væsentlige krav« (præmis 22). I den foreliggende sag var der tale om brugernes sikkerhed, sikkerheden for de ansatte i driftsselskabet og hensynet til beskyttelsen af nettet mod eventuelle skader.
Samlede betragtninger over retspraksis
14.
Den gennemgang af retspraksis, jeg har foretaget indtil nu, synes at bekræfte, at fællesskabsretten fastsætter nøjagtige grænser for medlemsstaternes ret til at indrømme eksklusive rettigheder. På tjenesteydelsesområdet kan bestemmelser, der tillægger sådanne rettigheder, bedømmes på baggrund af bestemmelserne i artikel 90, sammenholdt med artikel 86, eller, når betingelserne herfor er opfyldt, artikel 90, sammenholdt med artikel 59.
Særligt anser Domstolen bestemmelser, der udvider den lovbestemte eksklusivitet fra et marked til et andet (RTT- og »teletjenesterne«-dommene), for uforenelige med artikel 90 og 86. I så fald har den statslige foranstaltning særligt skadelige indvirkninger på konkurrencen og samhandelen. Den statslige foranstaltning griber ind i en situation, hvori markedsstrukturen allerede er ændret som følge af en eksisterende eksklusivitet, og under disse omstændigheder er unddragelsen af andre sektorer fra den frie konkurrence principielt ikke forenelig med et system, der skal sikre frihed på markedet og en effektiv konkurrence mellem virksomhederne.
En nærmere redegørelse synes nødvendig. Foranstaltninger, der udvider omfanget af en eksklusiv ret, er nemlig efter deres beskaffenhed ikke forskellige fra foranstaltninger, der indfører en eksklusiv ret. Begge udelukker inden for en bestemt sektor muligheden for fri udøvelse af økonomisk virksomhed og som følge heraf konkurrencen. Dette er grunden til, at de kan efterprøves i forhold til artikel 90 og 86. I begge tilfælde består det væsentlige i at undersøge, om de pågældende foranstaltninger er objektivt begrundede.
I realiteten synes undersøgelsen af sådanne grunde at være det væsentligste punkt i den her omhandlede retspraksis (jf. »Port de Mertért-«, Van Ameyde-, Sacchi-, RTT- og »teletjeneste«-dommene). Ud fra denne synsvinkel må det således navnlig vurderes, hvorvidt de eksklusive rettigheder, der er indrømmet af medlemsstaterne, er begrundet i almene hensyn, som er i overensstemmelse med Fællesskabets mål.
Ved denne vurdering må der anvendes et proportionalitetskriterium i den forstand, at begrænsninger i konkurrencen (og samhandelen) ikke kan anses for lovlige, medmindre de er nødvendige for opfyldelsen af påberåbte behov på grund af de hensyn, der begrunder indrømmelsen af eksklusive rettigheder (jf. bl.a. RTT- og »Port de Mertert«-dommene). Retspraksis er ikke entydig for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt vurderingen af disse hensyn skal ske inden for rammerne af artikel 90, stk. 1 (jf. i denne retning Sacchi- og Van Ameyde-dommene), eller inden for rammerne af artikel 90, stk. 2, (jf. »Port de Mertert-dommen« og senere RTT-dommen). Den første løsning synes at være den, der stemmer bedst med indholdet af de to bestemmelser. Det er nemlig artikel 90, stk. 1, der angår foranstaltninger truffet af medlemsstaterne, mens artikel 90, stk. 2, angår virksomhederne og begrænser anvendelsen af konkurrencereglerne på den adfærd, disse udviser. Sondringen synes imidlertid ikke at være af større retlig betydning. Under alle omstændigheder er der tale om at fastslå, om de konkurrencebegrænsninger, der følger af den nationale ordning, der er tale om, er fornødne på grund af de hensyn af almindelig interesse, som skal fremmes.
På baggrund af disse bemærkninger skal det vurderes, om de eksklusive rettigheder, der er indrømmet det belgiske postvæsen, er forenelige med artikel 90 og 86.
Det lovbestemte monopol på den grundlæggende posttjeneste
15.
Der er i samtlige medlemsstater indført en universel postbetjening omfattende indsamling, sortering og omdeling af breve (den grundlæggende posttjeneste). Det er ubestrideligt, at denne tjeneste, som gør det muligt for borgerne at kommunikere indbyrdes, opfylder et vitalt behov i samfundet.
I overensstemmelse med sin samfundsmæssige funktion er posttjenesten indrettet med henblik på opfyldelse af flere særlige behov. Den udføres nemlig:
—
for enhver, der ønsker det på hele landets område (som en offentlig tjenesteydelse)
—
på et gennemsnitligt kvalitetsniveau og
—
til en enhedstakst (dvs. uafhængigt af forsendelsesafstanden og beliggenheden af afsendelses- og bestemmelsesstedet), der er fastsat til et beløb, som er overkommeligt for alle.
Med henblik herpå foretager posttjenesten en takstudligning. Denne består i fastsættelse af taksterne efter de gennemsnitlige driftsomkostninger, således at der sker udligning mellem det overskud, der indvindes på de linjer, på hvilke stykomkostningerne er lave (særlig de mest trafikerede og bedst betjente linjer), og det underskud, der registreres på linjer med højere stykomkostninger.
Denne udligning forudsætter for sit vedkommende indførelse af et lovbestemt monopol. Dersom posttjenesten blev liberaliseret, ville konkurrencen koncentrere sig om de mest rentable linjer og øve et gradvis tryk på taksterne og som følge heraf bevirke, at »fløden blev skummet« af Postvæsenets fortjeneste. Derimod ville varetagelsen af de mere byrdefulde og som følge heraf underskudsgivende tjenester stadig påhvile Postvæsenet.
Det følger heraf, således som det bekræftes i Kommissionens Grønbog om udvikling af det indre marked for posttjenester (
15
), at Postvæsenet, dersom det ikke havde et lovbestemt monopol, for at opretholde balancen i sin økonomi måtte opgive systemet med takstudligning og indføre differentierede takster. Men denne løsning ville — ud over problemer ved dens praktiske anvendelighed — stride mod Postvæsenets særlige samfundsfunktion, fordi den ville medføre en stigning i taksterne på de linjer, hvor trafikken er lav og driftsomkostningerne højere, hvilket vil få til følge, at post fra og til de mest isolerede områder og med lavere befolkningstæthed, dvs. områder, der principielt lider under en tilbagestående udvikling, og hvor en takstforhøjelse iværksat af en så væsentlig offentlig tjeneste som posttjenesten ville have en særlig skadelig virkning i alle henseender, ville blive ringere stillet.
Sammenfattende kan det fastslås, at det lovbestemte monopol, der ligger i den grundlæggende tjeneste, ikke kan ophæves, uden at der gribes ind i den universelle postbetjenings væsentligste funktion, der består i at tilbyde alle i samfundet på hele landets område et middel til individuel kommunikation af en gennemsnitlig kvalitet til en udlignet takst, der er overkommelig for alle.
16.
Corbeau har imidlertid under påberåbelse af dommen i Hòfner-sagen gjort gældende, at det belgiske postmonopol ikke længere er begrundet, idet det er ude af stand til at tilbyde kvalitativt acceptable tjenester, der kan opfylde brugernes behov og forventninger.
Ganske vist har Domstolen i sin dom i Hofner-sagen fastslået, at indførelse af et lovbestemt monopol er uforenelig med artikel 90 og 86, når dette monopol åbenbart ikke er i stand til at dække efterspørgslen, men det synes tvivlsomt, om denne retspraksis kan overføres til et monopol på postbesørgelse. Selv om monopolvirksomhedens service kan synes at være af middelmådig kvalitet og ligge under publikums forventninger, er den dog ikke desto mindre ifølge loven forpligtet til at stille den pågældende tjeneste til rådighed for enhver, der ønsker det.
Men selv når jeg ser bort fra denne betragtning, finder jeg dog, at det af Corbeau forfægtede synspunkt må forkastes af principielle grunde. Som forklaret ovenfor, må lovbestemte monopoler, der er begrundet i objektive almene hensyn, anses for forenelige med artikel 90 og 86, særlig når disse er af ikke-økonomisk karakter. Derimod kan artikel 90 og 86 ikke benyttes som udgangspunkt for kritik af den økonomiske effektivitet af et nationalt monopol. Dersom et monopol — som tilfældet er med monopolet på den grundlæggende posttjeneste — er objektivt begrundet, er det på den anden side uden betydning, om det drives mere eller mindre effektivt. Under alle omstændigheder må det betragtes som foreneligt med traktaten, men det påhviler så den nationale myndighed at træffe de nødvendige foranstaltninger for at forbedre kvaliteten af de tjenesteydelser, der udføres. Dersom man antog noget andet, ville det i øvrigt have til følge, at en national ordning, hvorved der indrømmes eksklusive rettigheder, i visse tilfælde ville være lovlig og i andre tilfælde ulovlig, alt efter om den var mere eller mindre effektiv, eller til syvende og sidst efter eneretsindehaverens større eller mindre evne til at forvalte den.
17.
På denne baggrund finder jeg, at traktatens artilder 90 og 86 ikke er til hinder for, at der indrømmes Postvæsenet eksklusive rettigheder med hensyn til indsamling på steder, der er indrettet til dette formål, til sortering og til omdeling af breve.
Ilposttjenesten
18.
Som det endvidere fremgår af Kommissionens grønbog, og som det også er understreget af de parter, der har afgivet indlæg i denne sag — herunder Régie des postes — kan opretholdelsen af den universelle posttjeneste imidlertid ikke begrunde, at der tillægges eksklusive rettigheder af ubegrænset omfang. De konkurrencebegrænsninger, der følger af et lovbestemt monopol, skal nemlig principielt være begrænset til det, der er strengt nødvendigt for at opfylde de behov, med henblik på hvilke monopolet er indført.
Selv om det er klart, at det offentlige monopol bør opretholdes for så vidt angår den grundlæggende posttjeneste, kan det samme ikke hævdes for så vidt angår de tjenester, der objektivt adskiller sig fra den grundlæggende tjeneste, og som i forhold til denne skaber en særlig merværdi.
Dette gælder bl.a. for den ilposttjeneste, der er omhandlet i denne sag.
Ilposttjenesten — der ikke må forveksles med den almindelige »ekspresposttjeneste«, der indgår i den almindelige posttjeneste (grønbogen, s. 384 og 386) — er en særlig tjeneste, der har udviklet sig konstant, særlig i de senere år, med henblik på opfyldelse af visse brugerkategoriers behov (navnlig virksomheder og liberale erhvervsdrivende).
Det skal særlig bemærkes, således som det klart fremgår af grønbogen, at ilposttjenesten — hvoraf der ikke findes lovmæssig definition — ikke adskiller sig fra den grundlæggende posttjeneste, hverken med hensyn til indholdet eller vægten af forsendelserne og heller ikke nødvendigvis — hvilket bør understreges — ved større hurtighed. I grønbogen bemærker Kommissionen herom:
»Hvordan kan en ekspresforsendelse let skelnes fra et brev? Den kan have samme dimension, vægt og indhold. Selv besørgelsestiden kan være den samme. En væsentlig forskel ligger i den værdi (uanset hvilken), som tilføjes af eksprestjenesteyderne, og som opleves af kunderne. Den bedste måde til at bestemme, hvilken ekstra værdi kunderne oplever, er at se på den ekstra pris, de er rede til at betale.«
Ilposttjenesten er i almindelighed kendetegnet ved den merværdi, den frembyder i forhold til den grundlæggende tjeneste, og denne merværdi består i en eller flere supplerende tjenesteydelser, som f.eks.:
—
indsamlingen af post på bopælen eller forretningsstedet
—
en større hurtighed eller pålidelighed i omdelingen (som resultat af f.eks. aflevering inden for et garanteret tidsrum eller til modtageren personligt eller med bekræftelse over for afsenderen af, at aflevering har fundet sted)
—
muligheden for at ændre bestemmelsesstedet under befordringen (»tracking and tracing«-funktionen eller opfølgnings- og opsporings-funktionen) og
—
muligheden for at indrette tjenesten efter kundernes særlige behov (personlig service) (
16
)
Ilposttjenesten kan desuden udføres inden for geografiske områder af varierende udstrækning: internationalt, nationalt eller nationalt begrænset (
17
). I grønbogen hedder det bl.a. vedrørende indenbys post (»city mail«), at »der er tale om en tjeneste, der drives af private erhvervsdrivende, og som almindeligvis dækker over post, der indsamles i et byområde med henblik på omdeling i samme område«. I øvrigt er der intet til hinder for, at virksomheder, der beskæftiger sig med international ilpost, ligeledes udfører posttjenesteydelser i byerne.
Jeg skal ligeledes bemærke, at denne tjeneste udføres inden for privatretlige aftaler og som følge heraf hører under en anden retlig ordning end den, der gælder for de tjenesteydelser, der udføres af Postvæsenet. Hvad endelig angår taksterne er der to forhold, der bør understreges. For det første er det, når der ikke foreligger nogen ordning, der er fastlagt af offentlige myndigheder, klart, at taksterne fastsættes frit af de erhvervsdrivende på grundlag af deres omkostninger og de øvrige forhold på markedet (hvilket i visse, forholdsvis sjældne tilfælde medfører, at taksterne er de samme eller endda lavere end de takster, der er fastsat i et bestemt land for en tilsvarende posttjenesteydelse).
For det andet er der dog intet til hinder for, at de offentlige myndigheder vedtager en takstregulering, der kun muliggør udførelse af ilposttjenester over en vis grænse. En sådan regulering gør det muligt at opretholde økonomisk balance i den grundlæggende posttjeneste uden i øvrigt at være til skade for ilposttjenesten. Da denne indeholder en merværdi i forhold til den grundlæggende posttjeneste, må man formode, at brugeren af ilposttjenesten vil være rede til at betale en højere pris end den, der skal betales til den universelle posttjeneste. Denne regulering kan yderligere, dersom den er gennemskuelig og holder sig inden for de grænser, der er nødvendige af hensyn til postmonopolet for så vidt angår de grundlæggende tjenester, anses for at være i overensstemmelse med konkurrencereglerne, således som Domstolen har fastslået det i Ahmed Saeed- dommen (
18
) (
19
).
19.
Når dette er sagt, skal det med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt anvendelsen af den eksklusive ret ikke blot på den grundlæggende posttjeneste, men tillige på ilposttjenesterne er forenelig med artikel 90 og 86, bemærkes, at de hensyn, der begrunder opretholdelsen af monopolet på den grundlæggende posttjeneste, ikke er til stede for så vidt angår ilposttjenesten.
Sidstnævnte opfylder nemlig ikke postmonopolets særlige samfundsmæssige funktion og er ikke underlagt de samme krav. Til forskel fra den grundlæggende posttjeneste opfylder den ikke noget almindeligt samfundsmæssigt behov, men særlige lorav, der stilles af bestemte brugere (sædvanligvis forretningsfolk). Følgelig er den ikke underlagt de tvingende krav, som kendetegner posttjenesten, dvs. pligt til at betjene enhver, der ønsker det, på et kvalitetsmæssigt gennemsnitsniveau og til en udlignet takst, der er overkommelig for alle, og som — således som det er fremstillet ovenfor — gør det nødvendigt at opretholde en sektor med eneret, eller et forbeholdt område, med hensyn til den grundlæggende posttjeneste.
Desuden kan man fremhæve, at nødvendigheden af at liberalisere ilposttjenesten i det væsentligste erkendes af medlemsstaterne selv. I realiteten er disse ganske klar over, at ilposttjenesten er en tjeneste, der objektivt er forskellig fra den grundlæggende posttjeneste, og som findes på et særligt marked. Når det lovbestemte monopol i en vis periode ligeledes er blevet anvendt på ilposttjenesten, skyldes dette ikke, at man af en eller anden grund har fundet det fornødent at forbeholde Postvæsenet denne tjeneste, men ganske enkelt, at postmonopolet var af generel karakter, hvorfor disse tjenester automatisk faldt ind under monopolets anvendelsesområde på det tidspunkt, hvor nye tjenester, der indebar en merværdi, begyndte at vinde udbredelse inden for postomdelingen. I øvrigt bestrides det ikke, at der ikke blot mangler begrundelse for et monopol på ilposttjenesten, men også, at Postvæsenet ikke under nogen omstændigheder er i stand til alene at udføre de ilposttjenesteydelser, der kræves af markedet (som det fremgår af grønbogen, er der på fællesmarkedet nu kun tre medlemsstater, hvor ilposttjenesten ikke er fuldstændig liberaliseret).
20.
For så vidt dernæst angår den indvirkning på handelen mellem medlemsstaterne, som hidrører fra de konkurrencebegrænsninger, der er forbundet med anvendelsen af postmonopolet på ilposttjenesten, er det tilstrækkeligt at bemærke, at den her omhandlede nationale lovgivning er egnet til at hindre erhvervsdrivende i andre medlemsstater i både at etablere sig på det belgiske marked med henblik på levering af ilposttjenesteydelser og at udføre disse fra andre medlemsstater.
21.
Endelig skal et sidste punkt overvejes. Under denne sag har både de regeringer, der har indgivet skriftlige indlæg, og Régie des postes alle anført, at de eksklusive rettigheder, der indrømmes Postvæsenet, for at være forenelige med traktaten principielt skal have en begrænset rækkevidde og ikke kan udvides til ilposttjenester, der indebærer en reel merværdi og som følge heraf adskiller sig fra den grundlæggende tjeneste.
Det er derimod bestridt, at man i den foreliggende sag kan betegne en virksomhed med omdeling af post som den, der udøves af Corbeau, som en ilposttjeneste. I denne henseende er det gjort gældende, at en postomdelingstjeneste, der er geografisk begrænset, og hvis omdelingsfrister er de samme eller lidt kortere end Postvæsenets, og som anvender takster, der er (lidt) lavere end de sædvanlige posttakster, ikke reelt skaber nogen merværdi, at den falder sammen med den grundlæggende posttjeneste, og at den som følge heraf bør underlægges det lovbestemte monopol.
22.
I denne henseende finder jeg, at man skematisk kan fremsætte følgende bemærkninger:
For det første skal jeg anføre, at definitionen af ilposttjenesten i forhold til den grundlæggende tjeneste bør ske på fællesskabsplan og på grundlag af så vidt muligt Idare og ensartede kriterier. Definitionen indebærer nemlig anvendelse på visse former for virksomhed af en fuldstændig forskellig retlig ordning, nemlig på den ene side liberalisering og på den anden side et offentligt monopol. Den virksomhed, der er underlagt disse ordninger, skal fastlægges ensartet inden for hele Fællesskabet.
Jeg har desuden redegjort for, at ilposttjenesten er kendetegnet ved, at der leveres brugeren supplerende tjenesteydelser i forhold til den grundlæggende posttjeneste, og jeg har bemærket, at vægten i højere grad lægges på den pålidelighed, der sikres brugeren, end på den større omdelingshastighed. Yderligere er det uden betydning, at tjenesten udføres på et mere eller mindre begrænset geografisk område, dersom den indebærer en merværdi.
Hvad angår den virksomhed, der udøves af Corbeau, er der på grundlag af de oplysninger, der findes i sagen, og med forbehold af de konstateringer, som alene den nationale ret kan foretage, grund til at fremhæve:
—
at tiltalte foretager indsamling på bopælen
—
at denne indsamling tidsmæssigt som regel finder sted efter Postvæsenets indsamling af posten
—
at omdelingen foregår senest næste dags formiddag; selv om omdelingsfristerne teoretisk er de samme som Postvæsenets, forpligter tiltalte sig ved aftale til nøje at overholde disse frister (jf. artikel 3 i genparten af aftalen i sagsakterne), mens Postvæsenets frister er vejledende og ikke tilsikrede og kun effektivt overholdes i et begrænset antal tilfælde
—
at tjenesten medfører, at der opstår et direkte tillidsforhold mellem tiltalte og hans kunder, og
—
at kunden i et vist omfang kan sætte sig i forbindelse med Corbeau med henblik på ændring af bestemmelsesstedet for sine breve.
Samtlige disse tjenesteydelser er objektivt supplerende tjenesteydelser, der kan skabe en reel merværdi i forhold til den sædvanlige posttjeneste. På grundlag af disse forhold er der således intet til hinder for at betegne de af tiltalte udøvede aktiviteter som ilposttjenester.
Hvad endelig angår den omstændighed, at de takster, der er fastsat af tiltalte, ligger lidt under posttaksterne, bemærkes, at de nationale myndigheder principielt kan indføre en takstregulering, der forbyder udførelse af ilposttjenester under en vis takst, men at det naturligvis i mangel af en sådan regulering står de erhvervsdrivende frit for selv at fastsætte deres takster efter deres omkostningsstruktur og markedsforholdene.
23.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg den nationale rets spørgsmål besvaret som følger:
1)
Et organ som f.eks. det belgiske Régie des postes, der ved lov har fået indrømmet et almindeligt monopol på postbesørgelse, der dækker hele landets område, er en virksomhed, der har en dominerende stilling på en væsentlig del af fællesmarkedet som omhandlet i traktatens artikel 86.
2)
Bestemmelserne i traktatens artikel 90, stk. 1, jf. artikel 86, er til hinder for, at en medlemsstat udvider det lovbestemte monopol, der er indført på den grundlæggende posttjeneste, til at omfatte ilposttjenester som f.eks. dem, der er omhandlet i nærværende sag, og som indebærer en reel merværdi i forhold til den virksomhed med indsamling og fordeling af post, som er kendetegnende for den grundlæggende posttjeneste.
(
*1
) – Originalsprog: italiensk.
(
1
) – Dom lf 23.4.1991, sag C-41/90, Klaus Höfner og Fritz Eiser mod Macroton GmbH, Sml. I, s. 1979.
(
2
) – Jf. dom af 3.10.1985, sag 311/84, CBEM, Sml. s. 3261, og senest dom af 18.6.1991, sag C-260/89, ERT, Sml. I, s. 2925.
(
3
) – Dom af 17.11.1992, forenede sager C-271/90, C-281/90 og C-289/90, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 5833.
(
4
) – Dom af 14.7.1971, sag 10/71, Luxembourgs anklagemyndighed mod Madeleine Hein, fodt Müller, m.fl-, Sml. 1971, s. 165, org. réf.: Rec. s. 723.
(
5
) – Dom af 10.12.1991, sag C-179/90, Merci convenzionali Porto di Genova SpA mod Siderurgica Gabrielli SpA, Sml. I, s. 5889.
(
6
) – Det skal bemærkes, at Domstolen i dommen i sagen »Pori de Merten« pá samme made som i dommen i sagen Inter-Hudes (dom af 10.3.1983, sag 172/82, Sml. s. 555) går ud fra det princip, at artikel 90, stk. 2, ikke er umiddelbart anvendelig. Denne fortolkning, som allerede er modsagt i andre domme, der er afsagt omtrent pa samme tid som de to ovennævnte domme, synes nu helt forladt i nyere domspraksis (jf. bl.a. dommene i sagerne ERT og »Porto di Genova«).
(
7
) – Dom af 30.4.1974, sag 155/73, Sml. s. 409.
(
8
) – Dom af 9.6.1977, sag 90/76, Ufficio Henry van Ameyde mod SRL Ufficio centrale italiano di assistenza assicurativa automobilisti in circolazione internazionale (UCI), Sml. s. 1091.
(
9
) – I hovedsagen havde »loss adjuster« påstået underkendelse af UCI's påstand om, at det var lovligt alene at overlade undersøgelsen i og opgørelsen af skadessager til selskaber, der var medlemmer af UCI, og som følge heraf underkende lovligheden af ethvert indgreb fra UCI's side over for tredjemand med henblik på at begrænse sagsøgerens frie aktivitet og tiltrække sig hans kunder.
(
10
) – Dom af 16.11.1977, sag 13/77, GB-Inno- BM mod ATAB, Sml. s. 2115.
(
11
) – De indbyrdes meget forskellige resultater, som de nationale retter, der i forskellige sager nar skullet anvende dommen i sagen »Porto di Genova«, er kommet til, bekræfter, at udtrykket en retstilstand, som medfarer, at virksombeden gor sig skyldig i et retsbrud, er tvetydigt formuleret (»a rather confusing formula« ifølge L. Gyseen i C. M. L. R., 1992, s. 1238), og kan som folge heraf give anledning til tvivl på det praktiske plan. Efter adskillige retters opfattelse (Tribunate de Genova, kendelse af 9.7.1992, Pretura di Genova, kendelser af 19.6.1992, 22.6.1992, 20.7.1992 og 12.8.1992, Foro Italiano, 1992, I, s. 2811) har Domstolen ikke fastslået, at den eksklusive ret, der er tillagt havncselskaberne, er ulovlig i sig selv, men begrænset sig til at kritisere, at den misbruges. Det folger ifølge denne retspraksis heraf, at den eneret, der er tillagt havneselskaberne ved loven, kun kan betragtes som uvirksom, dersom det fremgår, at rettighederne ifolge monopolet konkret er blevet misbrugt. Andre retter (Pretura di La Spezia, kendelse af 3.6.1992, og Pretura di Massa, kendelse af 2.6.1992, Foro Italiano, a.st.) har derimod fundet, at den lovbestemte eneret efter den af Domstolen afsagte dom skulle forstås som i sig selv værende uforenelig mea fællesskabsretten.
Sidstnævnte opfattelse er blevet stattet af bade den italienske regering i det cirkulære, der er udsendt med henblik på gennemforelse af dommen i sagen »Porto di Genova«, og af Consiglio di Stato i en udtalelse afgivet vedrørende dette cirkulære (udtalelse nr. 598 af 13.5.1992, Foro Italiano, 1992, III, s. 425). Begge instanser har nemlig fundet, at Domstolen har erklæret artikel 110, sidste stykke, i søloven ulovlig, hvorfor havneselskabernes monopol på udførelsen af havnearbejdet således er bortfaldet.
Det skal ligeledes understreges, at Consiglio di Stato i denne dom nar taget afstand fra den opfattelse, der er kommet til udtryk i aet ministerielle cirkulære, og fundet, at Domstolens dom medfører ikke blot ophævelse af havnemonopolcrne, men ligeledes har indflydelse på systemet med administrativ koncession på udførelse af havnearbejder, jf. artikel 111 søloven. Consiglio di Stato har nemlig af Domstolens dom udledt flere kriterier, som den administrative myndighed skal iagttage ved tilkendelsen af koncessioner. Disse forpligtelser bygger på den antagelse, at »ordningen med administrativ koncession som folge af fællesskabsreglerne ikke må give sig udslag i, at der faktisk skabes en tilstand med ulovlige monopoler som følge af en fejlagtig brug af administrationens beføjelser ved tilkendelse af en enkelt tilladelse eller et begrænset antal tilladelser«. Ifolgc Consiglio di Stato »indebærer gennemførelsen af fællesskabsbestemmelserne, at der gives flere koncessioner med henblik på at sikre det frie marked og et effektivt konkurrencesystem mellem virksomhederne«. Det følger heraf, at »den administrative myndighed er forpligtet til at vurdere den økonomiske faktor, der består i forholdet mellem antallet af virksomheder og behovet inden for havnetrafikken, og den retlige faktor, der består i gennemførelsen af Fællesskabets principper vedrørende det frie marked og den frie konkurrence«, når den tilkender koncessioner. I udtalelsen hedder det desuden, at administrative foranstaltninger, der træffes med henblik herpå, skal være behørigt begrundede.
(
12
) – Dom af 25.7.1991, sag C-353/89, Sml. I, s. 4069.
(
13
) – I dommen i Höfner-sagen udelukkede Domstolen anvende-ligheden af artikel 59 i det foreliggende tilfælde i betragtning af, at både den virksomhed, der var indehaver af den eksklusive ret, og modtageren af tjenesteydelsen var statsborgere i samme medlemsstat.
(
14
) – Dom af 13.12.1991, sag C-18/88, RTT mod GB-Inno-BM SA, Sml. I, s. 5973.
(
15
) – I Gronbog om udviklingen uf det indre marked for posttjenester (KOM(91) 476 endelig ude. af 11.6.1992) understreger Kommissionen nodvendigheaen af på hele Fællesskabets område at sikre en universel postbetjening til priser, som er overkommelige for alle. Dette mål skal nås ved »at give den monopol på en række tjenesteydelser (for så vidt som der er behov for det i de enkelte medlemsstater), for at den kan sikre sig de ressourcer, der kræves for at kunne udfore en samfundsopgave under forsvarlige forhold; at lade den storst mulige del af sektoren drive sin virksomhed på frie vilkår i overensstemmelse med denne målsætning« (resumé, s. 10).
(
16
) – Det fremgår ikke blot af grønbogen, men tillige af de af Kommissionen i henhold til artikel 90, stk. 3, trufne beslutninger om kurértjenestc i Spanien (beslutning 90/456/EØF af 1.8.1990, EFT L 233, s. 19) og i Nederlandene (beslutning 90/16/EØF af 20.12.1989, EF1 L 10, s. 47), at det er disse ydelser, der som oftest kendetegner ilposttjenesten.
(
17
) – Vedrorende udforelse af ilposttjeneste inden for et geografisk begramset omrade henviser jeg til Kommissionens beslutning 90/16/EØF, hvori det fremhæves, at de virksomheder, der pr. 1.1.1989 udøvede denne form for virksomhed i Nederlandene, hovedsagelig var små og mellemstore virksomheder, der i denne tjeneste beskæftigede ca. 4000 medarbejdere, som for de flestes vedkommende var beskæftiget med omdeling af post inden for landets grænser.
(
18
) – Dom af 11.6.1989, sag 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen og Silver Line Reisebüro GmbH mod Zentrale zur Bekämpf ung unlauteren Wettbewerbs e. V., Smi s. 803, præmis 54 ff.
(
19
) – Ī beslutning 90/16/EØF har Kommissionen undersøgt den nederlandske regulering, der fastsatte en minimumstakst for ilposttjenesten. I det foreliggende tilfælde greb Kommissionen uden at sætte spørgsmålstegn ved minimumstaksten som sådan ind over for, at denne takst gjaldt for private erhvervsdrivende og ikke Postvæsenet, der var forbeholdt retten til at udføre ilposttjenesten til en lavere takst. Det er ligeledes værd at bemærke, at indførelsen af en takstordning med henblik på at adskille det (liberaliserede) område for ilposttjenesten fra det (monopoliserede) område for den grundlæggende posttjeneste på retligt plan foretrækkes i Kommissionens grønbog (jf. s. 43, 214 og 377-378).