61980C0158
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
FRANCESCO CAPOTORTI
VOM 18. MÄRZ 1981 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Mit Beschluß vom 5. Juni 1980 hat das Finanzgericht Hamburg dem Gerichtshof zahlreiche — genau gesagt acht — Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt, die sich in einem recht ungewöhnlichen Ausgangsrechtsstreit stellen. Zum Sachverhalt ist zu sagen, daß verschiedene Reedereien in der Bundesrepublik Deutschland, vor allem in Flensburg und Hamburg, ganz kurze (in der Regel wenige Stunden dauernde) Fahrten veranstalten, die in deutschen Häfen an der Ostsee- oder Nordseeküste beginnen und enden. Diese Fahrten werden als „Butterfahrten“ bezeichnet, da ihre Anziehungskraft im wesentlichen oder sogar ausschließlich darin besteht, daß den Passagieren Gelegenheit gegeben wird, eine Reihe von Waren frei von Zöllen, indirekten Steuern und anderen Abgaben zu kaufen.
Die Schiffe führen verschiedene Arten von Lebensmitteln (wie Butter, Käse, Fleisch) und andere Erzeugnisse (Spirituosen, Tabakwaren, Kaffee, Tee, Parfümeriewaren usw.) mit sich, die entweder aus der Gemeinschaft oder aus Drittländern stammen. Für die Anwendung der deutschen Rechtsvorschriften über die Zoll- und Abgabenfreiheit genügt es, daß diese Schiffe über die Seezollgrenze hinausfahren und sodann in den Ausgangshafen zurückkehren, ohne einen ausländischen Hafen angelaufen zu haben. Bisweilen (eher selten) fahren die Schiffe auf die Hohe See außerhalb der deutschen Hoheitsgewässer oder machen für ganz kurze Zeit in einem dänischen Hafen fest; bei diesen Fahrten genießen die Passagiere größere Zoll- und Abgabenerleichterungen. Nach der Reisegepäck-Verordnung vom 3. Dezember 1974 hängt die Abgabenfreiheit für die sogenannte „große Transitration“ davon ab, daß das Schiff von der Hohen See kommt und entweder zuletzt aus einem ausländischen Hafen ausgelaufen ist oder sich mindestens acht Stunden außerhalb des Zollgebiets befunden hat. Abgabenfreiheit in geringerem Umfang wird für die „kleine Transitration“ bei kürzeren Stichfahrten über die Zollgrenze hinaus in die Küstengewässer gewährt. Außerdem wirkt sich auf den besonders günstigen Preis der an Bord gekauften Agrarerzeugnisse noch der Umstand aus, daß diese wegen des Verlassens des Zollgebiets der Gemeinschaft durch die Gewährung von Ausfuhrerstattungen und Währungsausgleichsbeträgen aus Mitteln des EAGFL subventioniert werden.
Das Phänomen ist von beachtlicher Größenordnung. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts wurden 1979 allein im Bezirk des beklagten Hauptzollamts „Butterfahrten“ mit 32 Schiffen für etwa 1850000 Fahrgäste durchgeführt. Dies erklärt das Entstehen des Ausgangsrechtsstreits, der von den beiden Firmen Rewe angestrengt worden ist, die im Bereich der schleswig-holsteinischen Ostseeküste — die eine als Großhändlerin, die andere als Einzelhändlerin — die gleichen Waren vertreiben, wie sie bei den geschilderten Fahrten verkauft werden. Diese Firmen sehen sich durch den Wettbewerb der Reeder, die dem normalen Handel einen erheblichen Teil der Kaufkraft der Bewohner der Ostseeküste abzögen, in nicht gerechtfertigter Weise geschädigt und haben vor dem Finanzgericht Hamburg Klage gegen das Hauptzollamt Kiel erhoben mit dem Ziel, die vorstehend beschriebenen abgabefreien Einfuhren zu unterbinden. Die Klägerinnen halten die zugunsten der „Butterfahrten“ gewährten Zoll- und Abgabenbefreiungen für unvereinbar mit dem Gemeinschaftsrecht; sie beantragen daher, das Hauptzollamt zu verpflichten, die abgabenfreie Abfertigung zu unterlassen, hilfsweise eine dahin gehende Verpflichtung der Beklagten festzustellen.
Im Rahmen dieses Verfahrens hat das angerufene deutsche Gericht beschlossen, den Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag um Vorabentscheidung verschiedener Fragen zu ersuchen. In erster Linie bittet das Gericht um die Auslegung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Befreiung von Zöllen bzw. Umsatzsteuern und Sonderverbrauchsteuern, um klären zu lassen, unter welchen Voraussetzungen die Befreiung gewährt werden kann (Frage 1 der Fragengruppe I und II). Zweitens ersucht das Gericht um Auskunft darüber, ob diese Rechtsvorschriften den Mitgliedstaaten Raum für eigene Regelungen lassen (Frage 2 der Fragengruppe I und II). Drittens wirft das Finanzgericht das Problem der rechtlichen Situation (insbesondere der Klagemöglichkeit) von Einzelpersonen auf, die durch einer Verordnung oder einer Richtlinie zuwiderlaufende mitgliedstaatliche Rechtsvorschriften in ihren Rechten betroffen sind (Frage 3 der Fragengruppe I und II). Schließlich wird gefragt, ob die Verordnung Nr. 3023/77 ungültig ist (Frage 4 der Fragengruppe I) und, wenn ja, welche Rechte demjenigen zustehen, der durch auf der ungültigen Verordnung beruhende mitgliedstaatliche Rechtsvorschriften in seinen Rechten betroffen ist (Frage 5 der Fragengruppe I).
Ich werde diese Frage in der angegebenen Reihenfolge behandeln, da sie mir die Prüfung zu erleichtern scheint, wenngleich es das vorlegende Gericht vorgezogen hat, zwischen dem Bereich der Zollfreiheit (Fragengruppe I) und dem der Abgabenbefreiung (Fragengruppe II) zu unterscheiden. Während der Erörterung der einzelnen Probleme werde ich mich mit dem Inhalt der jeweils einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen befassen.
2.
Die erste Frage der Fragengruppe I lautet wie folgt: „Ist die Verordnung (EWG) Nr. 1544/69 des Rates vom 23. Juli 1969, zuletzt in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3061/78 des Rates vom 19. Dezember 1978, dahin auszulegen, daß die dort bestimmte Zollfreiheit nur für Waren gilt, die aus dem Zollgebiet eines Drittlands und gegebenenfalls zusätzlich aus dessen zollrechtlich freien Verkehr stammen, oder genügt es, daß die Waren aus Mitgliedstaaten stammen und über die Seezollgrenze oder über die Grenze des Hoheitsgebiets des jeweiligen Mitgliedstaats von der Hohen See kommend eingeführt werden?“
Die vom vorlegenden Gericht angesprochene Alternative knüpft ersichtlich an den Gedanken der Herkunft der Waren an, für die Zollfreiheit gewährt wird. Dieser Denkansatz ist jedoch zu verwerfen, da er in der Verordnung Nr. 1544/69 keine Stütze findet. Gegenstand dieser Verordnung ist die zolltarifliche Behandlung von Waren, die im persönlichen Gepäck der Reisenden eingeführt werden; sie stellt die notwendig gewordene „Gemeinschaftsregelung für Zollerleichterungen im Reiseverkehr zwischen Drittländern und der Gemeinschaft“ dar (vorletzte Begründungserwägung). Sie knüpft jedoch nicht an die Herkunft der Waren an. Für die Anwendbarkeit dieser Verordnung kommt es darauf an, daß der Reisende aus einem Drittland in die Gemeinschaft einreist; außerdem setzt die Befreiung voraus, daß sich die Waren in seinem persönlichen Gepäck befinden, daß die Einfuhr keinen kommerziellen Charakter hat und daß der Gesamtwert dieser Waren eine bestimmte Grenze nicht übersteigt (s. Artikel 1 der Verordnung; für einige Erzeugnisse gilt allerdings eine mengenmäßige Beschränkung). Die Ergebnisse der wörtlichen Auslegung stimmen im übrigen mit denen überein, die sich bei Berücksichtigung des Zwecks der betreffenden Regelung gewinnen lassen. Mit der Einführung der Zollbefreiung soll nämlich nicht etwa der Warenverkehr zwischen Drittländern und der Gemeinschaft, sondern allein der Reiseverkehr erleichtert werden, indem die Arbeit der Zollbehörden beschleunigt wird. Der Umstand, daß es für die Zollbefreiung der Waren nicht auf deren Ursprung oder den Ort, an dem sie gekauft worden sind, ankommt, entspricht somit völlig dem Ziel der Verordnung Nr. 1544/69.
Nach der Neufassung des genannten Artikels 1 Absatz 1 durch die Verordnung Nr. 3061/78 des Rates gilt die Befreiung für die „aus Drittländern kommenden Reisenden“; diese Klarstellung ist erfolgt, „um eine mißbräuchliche Auslegung zu vermeiden“, wie es in der letzten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3061/78 heißt. Zweifellos kann die in den Verordnungen Nrn. 1544/69 und 3061/78 vorgesehene Befreiung somit aus Mitgliedstaaten der Gemeinschaft kommenden Reisenden nicht gewährt werden. Damit wird jedenfalls bestätigt, was der Rat in der zweiten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3023/77 vom 20. Dezember 1977 erklärt hat, wonach die Verordnung Nr. 1544/69 „nicht für die Einfuhr von Waren im Anschluß an eine von einem Mitgliedstaat ausgehende Schiffsreise [gilt], bei der das Zollgebiet eines Drittlandes nicht berührt worden ist“.
3.
Die erste Frage der zweiten Fragengruppe entspricht genau der vorstehend behandelten Frage, bezieht sich jedoch auf den Bereich der Steuerbefreiungen. Sie lautet: „Ist die Richtlinie 69/169/EWG des Rates vom 28. Mai 1969, zuletzt in der Fassung der Richtlinie 78/1032/EWG des Rates vom 19. Dezember 1978, dahin auszulegen, daß die dort behandelte Befreiung von den Umsatzsteuern und den Sonderverbrauchsteuern nur für im persönlichen Gepäck eines Reisenden eingeführte Waren gilt, die aus dem Zollgebiet eines Drittlandes (Artikel 1) bzw. bei Herkunft der Ware aus einem Mitgliedstaat aus dem Zollgebiet der Gemeinschaft (Artikel 2), gegebenenfalls zusätzlich aus dem zollrechtlich freien Verkehr eines Drittlands bzw. Mitgliedstaats stammen, oder genügt es, daß die Waren über die Seezollgrenze oder über die Grenze des Hoheitsgebiets des jeweiligen Mitgliedstaats von der Hohen See kommend eingeführt werden?
Gegenstand der Richtlinie 69/169 ist, wie ihr Titel erkennen läßt, die Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Befreiung von den Umsatzsteuern und Sonderverbrauchsteuern bei der Einfuhr im grenzüberschreitenden Reiseverkehr. Im Gegensatz zur Verordnung Nr. 1544/69 umfaßt der „grenzüberschreitende Reiseverkehr“ sowohl die Einreise aus Drittländern wie die aus anderen Mitgliedstaaten. Unter den Zielen dieser Richtlinie wird sogar vor allem die Notwendigkeit einer weitergehenden Liberalisierung der Einfuhrbesteuerung im Reiseverkehr zwischen den Mitgliedstaaten betont (zweite und dritte Begründungserwägung). Davon abgesehen ist die allgemeine Orientierung der Richtlinie jedoch dieselbe wie bei der zwei Monate später erlassenen Verordnung (der Verordnung Nr. 1544/69), das heißt, die Herkunft der Waren bleibt unberücksichtigt, und die für die Gewährung der Befreiung relevanten Merkmale sind die Herkunft der Reisenden, der Umstand, daß sich die Waren in ihrem persönlichen Gepäck befinden, der nichtkommerzielle Charakter der Einfuhr und der begrenzte Wert (oder die begrenzte Menge) der eingeführten Erzeugnisse. Da es nicht auf die Herkunft oder den Ursprung der Waren ankommt, steht die in der genannten Richtlinie vorgesehene Befreiung folglich den Teilnehmern an Fahrten auf See nicht zu, die von den Häfen ein und desselben Mitgliedstaats ausgehen und dort enden und das Hoheitsgebiet anderer Mitgliedstaaten oder von Drittländern nicht berühren.
Es braucht kaum hinzugefügt zu werden, daß ein Reiseverkehr wie derjenige, zu dem es im Rahmen von Fahrten ohne Zwischenhalt kommt, keinesfalls dem Begriff des Reiseverkehrs zwischen Mitgliedstaaten zugerechnet werden kann, auf den Artikel 2 der vorerwähnten Richtlinie Bezug nimmt. Der eindeutige Wortlaut dieser Bestimmung verbietet eine solche Sinnentstellung. Sie würde im übrigen zu einem Ergebnis führen, das einer wichtigen Voraussetzung der hier behandelten Befreiung zuwiderliefe; diese besteht darin, daß die in einem Mitgliedstaat gekauften Waren in der Regel mit Steuern belastet sind und daß die steuerliche Befreiung bei der Einfuhr in einen anderen Mitgliedstaat „eine Doppelbesteuerung verhindert, ohne daß dies zu einer Nichtbesteuerung führt“ (vierte Begründungserwägung der Richtlinie).
Ein letztes Argument für diese Ansicht bietet Absatz 4 des genannten Artikels 2, der dem ursprünglichen Text der Bestimmung durch die Ratsrichtlinie 78/1032 vom 19. Dezember 1978 hinzugefügt worden ist. Nach diesem Absatz 4 muß nämlich in den Fällen, in denen die Reise von einem Mitgliedstaat in den anderen durch das Gebiet eines Drittlands führt oder als Ausreise aus einem Gebietsteil eines anderen Mitgliedstaats erfolgt, in dem die von der Richtlinie erfaßten Steuern nicht auf die dort verbrauchten Waren angewandt werden, der „Reisende nachweisen können, daß die in seinem Gepäck mitgeführten Waren zu den allgemeinen Bedingungen der Besteuerung auf dem Binnenmarkt eines der Mitgliedstaaten erworben worden sind und dafür keine Erstattung von Umsatzsteuern und/oder Sonderverbrauchsteuern gilt“; andernfalls gilt Artikel 1. Kann der betroffene Reisende also diesen Nachweis nicht erbringen, so wird ihm vom 1. Januar 1979 an nur die weniger weit gehende Befreiung gewährt, die im Reiseverkehr zwischen Drittländern und der Gemeinschaft vorgesehen ist. Jedenfalls muß er auch für die Inanspruchnahme dieser beschränkten Befreiung aus einem anderen Mitgliedstaat kommen; diese Voraussetzung ist im Falle von kurzen Stichfahrten in See über die Zollgrenze hinaus ohne Anlaufen ausländischer Häfen offenkundig nicht erfüllt.
4.
Die zweite Frage der ersten Fragengruppe hat folgenden Wortlaut: „Enthält die Verordnung (EWG) Nr. 1544/69, zuletzt in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3061/78, gegebenenfalls in Verbindung mit Artikel 28 EWG-Vertrag — vorbehaltlich der von der Verordnung (EWG) Nr. 3023/77 des Rates vom 20. Dezember 1977 erfaßten Waren — eine abschließende Regelung über die Zollfreiheit von Waren im persönlichen Gepäck von Reisenden, oder dürfen die Mitgliedstaaten über den Regelungsbereich der Verordnung (EWG) Nr. 1544/69 hinaus — vorbehaltlich der von der Verordnung (EWG) Nr. 3023/77 erfaßten Waren — eigenständig Zollfreiheit gewähren?“
Wie ich in meinen Schlußanträgen vom 27. November 1980 in der Rechtssache 50/80 (Horvath) ausgeführt habe, sind einige Bereiche des Zollrechts in den einzelnen Mitgliedstaaten noch immer durch innerstaatliche, mit den in den anderen Mitgliedstaaten geltenden Bestimmungen nicht harmonisierte Rechtsvorschriften geregelt. Dies erklärt sich dadurch, daß es sich hierbei um ein Gebiet handelt, das nicht vollständig durch Gemeinschaftsverordnungen geregelt zu werden braucht, sondern das teilweise in den Zuständigkeitsbereich der nationalen, noch umfassend zu harmonisierenden Rechtsordnungen fällt. Diesen allgemeinen Überlegungen lassen sich jedoch keine für die Beantwortung der Frage des deutschen Gerichts ausreichenden Gesichtspunkte entnehmen. Im vorliegenden Fall nämlich ist das Gebiet sehr wohl abgegrenzt — es handelt sich um Zollbefreiungen — und ist Gegenstand der vom Gemeinschaftsgesetzgeber unmittelbar erlassenen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1544/69.
Mit der Formulierung seiner Frage scheint das vorlegende Gericht den Gedanken anzudeuten, daß die Mitgliedstaaten für den Fall, daß die genannte Verordnung keine abschließende Regelung der Zollfreiheit von Waren im persönlichen Gepäck von Reisenden enthält, in dem nicht von gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften erfaßten Bereich regelnd tätig werden können. Meines Erachtens muß diese Annahme zurechtgerückt werden. Es ist nämlich davon auszugehen, daß die Zölle durch den Gemeinsamen Zolltarif geregelt werden (Artikel 3 Buchstabe b, 9 Absatz 1 und 23 Absatz 3 EWG-Vertrag), der bekanntlich für alle Einfuhren in die Gemeinschaft gilt, und daß jede Gewährung von Zollfreiheit eine Beschränkung des Wirkungsbereichs des Zolltarifs darstellt. Geht man hiervon aus, so ergibt sich eindeutig die Unzulässigkeit von Regelungen der einzelnen Mitgliedstaaten, die darauf gerichtet sind, den Bereich der sich aus gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen ergebenden Zollbefreiungen auszudehnen.
Denn seit dem Ende der Übergangsszeit und abgesehen von der Möglichkeit des Erlasses von abweichenden Schutzmaßnahmen zugunsten eines einzelnen Mitgliedstaats (in besonderen, derartige Maßnahmen rechtfertigenden Situationen) kann die Anwendung der Zölle des Gemeinsamen Zolltarifs nur im Wege des Verfahrens nach Artikel 28 EWG-Vertrag beeinflußt werden; auf eben diese Bestimmung ist die Verordnung Nr. 1544/69 gestützt. In diesem Artikel heißt es: „Über alle autonomen Änderungen oder Aussetzungen der Sätze des Gemeinsamen Zolltarifs entscheidet der Rat einstimmig.“ (Eine Entscheidung mit qualifizierter Mehrheit genügt, wenn Änderungen oder Aussetzungen 20 % jedes Zollsatzes nicht überschreiten und höchstens sechs Monate gelten). Zollerleichterungen wie diejenigen, die den aus Drittländern kommenden Reisenden mit der Verordnung Nr. 1544/69 gewährt werden, sind der Sache nach Ausnahmen von den Zöllen des Gemeinsamen Zolltarifs. Zudem ist daran zu erinnern, daß die den Organen durch Artikel 28 (wie durch andere Bestimmungen über die Zollunion) eingeräumten Befugnisse nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes weit auszulegen sind, um eine zusammenhängende Regelung der Außenhandelsbeziehungen zu ermöglichen (s. Urteil vom 12. Juli 1973 in der Rechtssache 8/73, Massey-Ferguson, Slg. 1973, 897, Randnr. 4 der Entscheidungsgründe). Ich weise schließlich darauf hin, daß die Änderungen oder Aussetzungen der Zollsätze des Gemeinsamen Zolltarifs, die aufgrund von Artikel 28 erlassen werden, in allen Mitgliedstaaten unmittelbar gelten, wodurch der Grundsatz der einheitlichen Anwendung des Gemeinsamen Zolltarifs in der gesamten Gemeinschaft gewahrt wird. Dagegen würde es diesem Grundsatz zuwiderlaufen, wenn man von einer Befugnis der einzelnen Mitgliedstaaten ausginge, selbständig Zollbefreiungen einzuführen oder aufrechtzuerhalten.
5.
Die zweite Frage der zweiten Fragengruppe lautet: „Enthält die Richtlinie 69/169/EWG in der zuletzt gültigen Fassung eine abschließende Regelung über Umsatzsteuer- und Sonderverbrauchsteuerbefreiungen für Waren, die im persönlichen Gepäck der Reisenden.eingeführt werden, oder dürfen die Mitgliedstaaten über den Regelungsbereich der Richtlinie hinausgehend für Waren im persönlichen Gepäck von Reisenden eigenständige Befreiungen von den Umsatzsteuern und den Sonderverbrauchsteuern gewähren?“
Trotz der offenkundigen Ähnlichkeit zwischen diesem und dem zuvor erörterten Problem halte ich die im Vorlagebeschluß ausgesprochene Überlegung für zutreffend, daß hier andere Kriterien heranzuziehen seien. Während nämlich das Gebiet der Zollbefreiungen der Regelung durch die Gemeinschaft unmittelbar unterliegt, verfügt die Gemeinschaft im Bereich der inländischen Besteuerung über eine Zuständigkeit, die auf den Erlaß von Richtlinien zur Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Rechtsvorschriften beschränkt ist. Im steuerlichen Bereich ist es daher grundsätzlich zulässig, daß die Mitgliedstaaten autonome Maßnahmen ergreifen, solange deren Inhalt dem Vertrag und den Gemeinschaftsrichtlinien nicht zuwiderläuft.
Bei der Untersuchung des Anwendungsbereichs der Richtlinie 69/169 habe ich bereits klargestellt, daß diese nicht die Personen betrifft, die sich im Hafen eines Mitgliedstaats einschiffen und nach einer kurzen Stichfahrt auf See über die Seezollgrenze hinaus dorthin zurückkehren. Somit fragt sich, ob ein Widerspruch besteht zwischen den Zielen dieser Verordnung oder ihrem Kontext und einer einzelstaatlichen Regelung, durch die die Gewährung von Steuerbefreiungen auf die Teilnehmer an derartigen Fahrten ausgedehnt wird.
Die beiden Hauptziele der Verordnung liegen, wie sich aus ihren Begründungserwägungen ergibt, in der weitergehenden Liberalisierung der Einfuhrbesteuerung im Reiseverkehr zwischen den Mitgliedstaaten als einem weiteren Schritt auf dem Wege zur Schaffung binnenmarktähnlicher Verhältnisse (dritte Begründungserwägung) und in der Erleichterung des Reiseverkehrs zwischen Drittländern und der Gemeinschaft (letzte Begründungserwägung). Meines Erachtens wird keines dieser beiden Ziele durch Steuerbefreiungen beeinträchtigt, die ein Mitgliedstaat einseitig Personen einräumt, die als Teilnehmer an einem Schiffsausflug ohne Zwischenhalt nicht den Reiseverkehrsströmen zwischen Mitgliedstaaten oder zwischen der Gemeinschaft und Drittländern zuzurechnen sind. Es braucht kaum hinzugefügt zu werden, daß die Verpflichtung der Mitgliedstaaten unberührt bleibt, die Bestimmungen der Richtlinie immer dann zu vollziehen, wenn derartige Fahrten Häfen anderer Mitgliedstaaten oder von Drittländern berühren.
Bezüglich der Argumente, die sich dem Zusammenhang der Richtlinie entnehmen lassen, ist zu berücksichtigen, daß die Richtlinie ausdrücklich eine Reihe von Fällen vorsieht, in denen die Mitgliedstaaten Bestimmungen erlassen können, die die allgemeinen Regeln dieser Richtlinie ergänzen oder von diesen abweichen (s. unter anderen die Artikel 2 Absatz 2, 4 Absatz 1, 5 Absätze 2 und 3 sowie 6 Absätze 2 und 3). Nach Ansicht der Kommission zeigt dies implizit, daß den Mitgliedstaaten keinerlei autonome Rechtsetzungsbefugnis auf dem Gebiet der Steuerbefreiungen belassen sei. Meines Erachtens wurde jedoch in den genannten Fällen den Mitgliedstaaten die Möglichkeit übertragen, die Anwendung der allgemeinen Regeln der Richtlinie auf bestimmte Sachverhalte oder bestimmte Gruppen von Reisenden, soweit sie überhaupt zu den von der Richtlinie erfaßten Sachverhalten und Personen gehören, nach ihrem Ermessen zu regeln. Demgegenüber betrifft die zu prüfende Frage die Befugnis der Mitgliedstaaten, Steuerbefreiungen bei Sachverhalten und für Personen einzuführen, die nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen.
Unter den angeführten Bestimmungen der Richtlinie verdient allerdings Artikel 6 Absatz 2 in der Fassung der Richtlinie 78/1032 vom 18. Dezember 1978 besondere Aufmerksamkeit. Nach dieser Bestimmung treffen die Mitgliedstaaten in bestimmten Fällen die erforderlichen Maßnahmen für eine steuerliche Entlastung von den Umsatzsteuern für Warenlieferungen, die im persönlichen Gepäck der Reisenden mitgeführt werden; der Artikel enthält jedoch einen Vorbehalt zugunsten der Regelung, die bei Verkäufen in den unter Zollaufsicht stehenden Verkaufseinrichtungen der Flughäfen und bei Verkäufen an Bord der Flugzeuge anwendbar ist (diese Regelung bleibt somit unberührt). Es fragt sich, ob diesem weitreichenden Vorbehalt der Wille des Rates zu entnehmen ist, die in der Richtlinie enthaltene Regelung der Steuerbefreiungen für Reisende als abschließend anzusehen, so daß in Ermangelung anderer ausdrücklicher Vorbehalte den Mitgliedstaaten nicht die Befugnis zuerkannt werden könnte, derartige Befreiungen außerhalb der Richtlinie zu gewähren. Dies ist meines Erachtens zu verneinen. Auch der betreffende Vorbehalt hängt eindeutig mit der durch Artikel 6 geregelten besonderen Materie zusammen; dagegen betrifft der hier zu erörternde Fall, um es noch einmal zu wiederholen, einen nicht durch die Richtlinie geregelten Bereich, in dem Rechtsetzungsmaßnahmen eines Mitgliedstaats die Beachtung des Gemeinschaftsrechts nicht stören.
Aufgrund dieser Überlegungen bin ich der Ansicht, daß Maßnahmen zur Steuerbefreiung zugunsten von Teilnehmern an Ausflügen auf See ohne Zwischenhalt nicht dem Gemeinschaftsrecht zuwiderlaufen, sondern daß ihr Erlaß im Ermessen des nationalen Gesetzgebers liegt.
6.
Die dritte Frage der ersten Fragengruppe lautet: „Begründet der Verstoß gegen eine Gemeinschaftsverordnung unmittelbare Rechte für denjenigen, der durch ihrem Regelungsbereich widersprechende mitgliedstaatliche Rechtsund Verwaltungsvorschriften bzw. deren Durchführung in seinen Rechten betroffen wird in dem Sinne, daß er vor einem nationalen Gericht auf Unterlassung gemeinschaftsrechtswidriger Maßnahmen bzw. Einhaltung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften klagen kann?“
Diese Frage scheint eine Tautologie zu enthalten. Geht man nämlich davon aus, daß Einzelpersonen aufgrund einer Gemeinschaftsverordnung subjektive Rechte zustehen können, und nimmt man an, daß diese Rechte durch der Verordnung widersprechende Rechts- und Verwaltungsvorschriften eines Mitgliedstaats verletzt sind, gibt es keinen Zweifel, daß die Betroffenen die nationalen Gerichte um den Schutz ihrer Rechte ersuchen und die Anwendung der Verordnung (die den abweichenden nationalen Vorschriften vorgeht) verlangen können. Jedoch muß der dem Finanzgericht Hamburg unterbreitete Sachverhalt berücksichtigt werden; auf dieser Grundlage ist der Sinn der Frage zu präzisieren. Es geht also im Kern um die Frage, ob dann, wenn ein Mitgliedstaat Zollbefreiungen eingeräumt hat, zu deren Gewährung er nach dem Gemeinschaftsrecht nicht befugt war, und wenn er damit die Verordnung über den Gemeinsamen Zolltarif verletzt hat, die durch die konkreten Auswirkungen dieser Befreiungen geschädigten Geschäftsleute vor den innerstaatlichen Gerichten verlangen können, daß die Zollbehörde die innerstaatliche Regelung über die Befreiungen nicht anwendet oder die Regeln des Gemeinsamen Zolltarifs einhält.
Die Kommission hat unter Hinweis auf das Urteil vom 22. Januar 1976 in der Rechtssache 60/75 (Russo/ΑΙΜΑ, Slg. 1976, 45) die Ansicht vertreten, der Bürger könne sich auf eine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts nur dann berufen, wenn diese darauf abziele, die Interessen des einzelnen zu schützen. In jenem Urteil ging es jedoch um einen Fall, in dem ein Weizenerzeuger vor dem innerstaatlichen Gericht die Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch die Staatliche Stelle für Interventionen auf dem Agrarmarkt geltend machte, um hierauf einen gegen diese Stelle gerichteten Schadensersatzanspruch zu stützen. In seinem Urteil erkannte der Gerichtshof ein aus der Gemeinschaftsregelung fließendes Recht des einzelnen Erzeugers an und entschied, daß dann, wenn diesem aus der Verletzung von Gemeinschaftsrecht durch den Staat ein Schaden entstanden ist, „der betreffende Staat ... gegenüber dem Geschädigten im Rahmen der Bestimmungen des nationalen Rechts über die Staatshaftung die Folgen zu tragen“ hat.
Im vorliegenden Fall begehren die Klägerinnen nicht den Ersatz von Schäden, die sich für sie möglicherweise aus den Zollbefreiungen ergeben, welche den Importeuren der während der Butterfahrten verkauften Erzeugnisse eingeräumt wird; sie beschränken sich vielmehr darauf, die Anwendung der normalen Regelung des Gemeinsamen Zolltarifs auf diese Einfuhren und damit die ordnungsgemäße Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu verlangen. Die hier zu prüfende Frage geht wie gesagt dahin, ob die durch die praktischen Auswirkungen dieser Befreiungen geschädigten Geschäftsleute die Nichtanwendung der Befreiungen durch die Zollbehörden (oder die Einhaltung des Gemeinsamen Zolltarifs) gerichtlich durchsetzen können.
Zur Lösung dieses Problems ist meines Erachtens von zwei Überlegungen allgemeiner Art auszugehen. Die erste betrifft das Verhältnis zwischen Rechtsnorm, subjektivem Recht auf und Interesse an der Anwendung der Norm. Bekanntlich sieht jede Rechtsnorm einen bestimmten typischen Tatbestand vor. Zwischen den Personen, die diesen Tatbestand jeweils konkret verwirklichen, entsteht ein Rechtsverhältnis: Im Rahmen schuldrechtlicher Beziehungen erlangt eine von ihnen ein subjektives Recht. Dies gilt selbstverständlich auch für die durch Verordnungen geschaffenen gemeinschaftsrechtlichen Normen. Der Anspruch auf die Anwendung des Gemeinsamen Zolltarifs entsteht im Zusammenhang mit dem einzelnen konkreten Einfuhr- oder Ausfuhrvorgang, und dieser Anspruch steht demjenigen zu, der dieses Geschäft vornimmt. Fraglos hat somit jeder Importeur Anspruch darauf, daß der Gemeinsame Zolltarif ihm gegenüber ordnungsgemäß angewandt wird; dieser Anspruch entsteht dadurch, daß er ein Einfuhrgeschäft vornimmt. Etwas anderes ist es, von Rechten der Importeure als einer Gruppe im Hinblick auf den Zolltarif zu sprechen; drückt man sich in dieser Weise aus, so bleibt man auf der allgemeinen und hypothetischen Ebene der Norm und sieht von der Individualisierung des Rechts, das heißt von der Entstehung des einzelnen Rechtsverhältnisses ab. Um wieder etwas anderes handelt es sich bei dem Interesse an der Anwendung einer Norm, etwa dem Interesse der Wirtschaftsteilnehmer an einer ordnungsgemäßen Anwendung der Zölle auf die Einfuhr von Waren, die mit den von ihnen hergestellten oder vertriebenen Waren im Wettbewerb stehen. Bekanntlich spiegelt jede Rechtsnorm ihrem Wesen nach auch über die Personengruppe, die in ihren Anwendungsbereich fällt, hinaus Interessen der Allgemeinheit wider; demgemäß ist der Kreis der Personen, die an der Einhaltung einer bestimmten Norm interessiert sind, wesentlich größer als der Kreis derjenigen, die aufgrund dieser Norm über einen Anspruch verfügen oder möglicherweise einen solchen geltend machen können.
Die zweite Überlegung betrifft die verfahrensrechtliche Seite der Frage. Die Befugnis zur Erhebung einer Klage (die etwa darauf abzielt, die Einhaltung bestimmter Verpflichtungen durch einen anderen durchzusetzen) setzt voraus, daß dem Kläger der Anspruch zusteht, dessen konkrete Durchsetzung mit der Klage angestrebt wird. Denn ein Gerichtsverfahren dient nicht dazu, den Inhalt einer Norm allgemein und abstrakt zu bestätigen, sondern dazu, die Norm auf ein bestimmtes Rechtsverhältnis anzuwenden. Daher ist derjenige, der lediglich ein Interesse an der Einhaltung einer Norm hat oder der, genauer gesagt, nicht Partei eines bestimmten, aufgrund dieser Norm entstandenen Rechtsverhältnisses ist, nicht zur gerichtlichen Geltendmachung dieser Norm befugt.
Es geht nun darum, diese allgemeinen Überlegungen für die Lösung der vom Finanzgericht Hamburg aufgeworfenen Frage nutzbar zu machen. Ich weise einleitend darauf hin, daß in der unzulässigen Gewährung von Zollbefreiungen durch einen Mitgliedstaat zumindest scheinbar eine zweifache Verletzung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften liegt: Zum einen ist die Vorschrift verletzt, nach der der Staat nicht zur Rechtsetzung auf einem dem Gemeinschaftsgesetzgeber vorbehaltenen Gebiet befugt ist; zum anderen liegt eine Nichtanwendung des Gemeinsamen Zolltarifs vor. Der erste Verstoß läuft der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten zuwider; das Recht zur Durchsetzung dieser Zuständigkeitsverteilung steht der Gemeinschaft und auf der Verfahrensebene der Kommission zu. Der zweite Verstoß ist lediglich eine Folge des ersten, denn in Wahrheit liegt kein einzelner Fall einer nicht ordnungsgemäßen Anwendung des Zolltarifs gegenüber einem Importeur vor (wie bei der Erhebung eines vom Gemeinsamen Zolltarif abweichenden Zollsatzes); vielmehr wird der Anwendungsbereich des Zolltarifs durch eine Rechtsvorschrift in unzulässiger Weise entgegen der Verpflichtung des Staates eingeschränkt, auf die eingeführten Erzeugnisse die von der Gemeinschaft festgesetzten Zölle zu erheben. Auch unter diesem Gesichtspunkt steht das Recht, die uneingeschränkte Anwendung des Gemeinsamen Zolltarifs durchzusetzen, meines Erachtens der Gemeinschaft und nicht der einen oder anderen Privatpersonen zu, die zu einer von den Vorschriften des Gemeinsamen Zolltarifs betroffenen Gruppe gehören.
Im Ergebnis läßt sich sagen, daß es genügt, zwischen dem innerhalb eines bestimmten Rechtsverhältnisses bestehenden Anspruch, dessen Entstehung von der Erfüllung der in der Norm vorgesehenen Tatbestandsmerkmale abhängt, und dem Interesse dritter an der Einhaltung dieser Norm zu unterscheiden. Der Inhaber des Anspruchs, nicht jedoch der Träger eines Interesses der zweiten Art, ist zur Erhebung einer Klage befugt, um die Anwendung der Norm auf seinen Fall durchzusetzen. Mit einer anderen Betrachtungsweise würde die Möglichkeit zugelassen, auf unmittelbar anwendbare Vorschriften des Gemeinschaftsrechts eine Art Popularklage zu stützen. Dies widerspräche jedoch den allen Mitgliedstaaten gemeinsamen Rechtstraditionen und würde überdies die Gefahr schwerwiegender praktischer Nachteile für das Funktionieren der Rechtspflege bergen (man denke an die Zahl derjenigen, die ein irgendwie geartetes Interesse an der ordnungsgemäßen Anwendung einer bestimmten gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift haben könnten!).
Dieses Ergebnis schließt es jedoch nicht aus, daß bestimmte von einer Verordnung betroffene Personen subjektive Rechte auf der Grundlage der für sie geltenden innerstaatlichen Vorschriften geltend machen können, wenn das gemeinschaftsrechtswidrige Vorgehen der Verwaltung auch nach nationalen Rechtsnormen oder -grundsätzen beurteilt wird und wenn den betroffenen Personen nach diesen Normen oder Grundsätzen gerichtlich einklagbare Ansprüche zustehen. Das einfachste Beispiel bietet der Fall des Anspruchs auf Ersatz eines durch einen Rechtsverstoß der Verwaltung verursachten Schadens; auf diesen Fall bezieht sich das bereits angeführte Urteil in der Rechtssache Russo/AIMA. Nichts steht jedoch der Annahme entgegen, daß der einzelne gegenüber inländischen Rechtsvorschriften, die im Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht oder zu durch die Verfassung gewährleisteten subjektiven Rechten stehen (zum Beispiel in dem Fall, daß eine nationale Verfassung den Anspruch auf Gleichbehandlung auch für Wirtschaftsteilnehmer schützt), diese Rechte gerichtlich geltend machen kann, um die Nichtanwendung der betreffenden Vorschriften und damit mittelbar die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts zu erreichen.
7.
Die dritte Frage der zweiten Fragengruppe entspricht genau der vorstehend erörterten Frage. Sie hat folgenden Wortlaut: „Begründet die Richtlinie 69/169/EWG in der zuletzt gültigen Fassung unmittelbare Rechte für denjenigen, der durch eine ihrem Regelungsinhalt widersprechende mitgliedstaatliche Rechts- oder Verwaltungsvorschrift bzw. deren Durchführung in seinen Rechten betroffen wird, in dem Sinne, daß er vor einem nationalen Gericht auf Unterlassung nationaler gemeinschaftsrechtswidriger Maßnahmen klagen kann?“
Es erübrigt sich wohl, die allgemeinen Überlegungen zu wiederholen, die mich dazu veranlaßt haben, zwischen den Rechten, die den Adressaten einer Norm zustehen, und den bloßen Interessen Dritter an der Einhaltung dieser Norm zu unterscheiden. Ich beschränke mich daher auf folgenden Hinweis: Erkennt man grundsätzlich die Möglichkeit an, daß eine Richtlinie unmittelbar subjektive Rechte der einzelnen begründet, so haben wir es mit dem gleichgelagerten Phänomen wie bei den Wirkungen einer Verordnung zu tun, die ihrem Wesen nach unmittelbar anwendbar ist. Folglich muß auch die Lösung gleich sein.
Ich halte es jedoch für angebracht, zwei besondere Bemerkungen hinzuzufügen. Erstens ist festzuhalten, daß die Bestimmungen einer Richtlinie in der Regel nicht geeignet sind, Rechte der einzelnen zu begründen; eine solche Wirkung kann ihnen nur ausnahmsweise und hinsichtlich einzelner Bestimmungen der Richtlinie beigemessen werden, die besondere Merkmale aufweisen. Bezüglich der Richtlinie 69/169 ist eine solche Untersuchung weder angestellt noch erbeten worden; es liegt auch auf der Hand, daß sie durch die Beantwortung der vorstehenden Frage überflüssig gemacht wird. Zweitens schließt es die von mir zur zweiten Frage der zweiten Fragengruppe vertretene Ansicht aus, daß ein Mitgliedstaat die Richtlinie 69/169 verletzt, wenn er über das in der Richtlinie selbst vorgesehene Maß hinaus eigenständig Steuerbefreiungen gewährt. Folglich wurde bereits dargelegt, daß die in der hier behandelten Frage enthaltene Annahme (daß nämlich ein Mitgliedstaat Rechtsoder Verwaltungsvorschriften erlassen hat, die dem Inhalt dieser Richtlinie zuwiderlaufen) der Grundlage entbehrt.
8.
Die vierte Frage der ersten Fragengruppe hat folgenden Wortlaut: „Ist die Verordnung (EWG) Nr. 3023/77 deswegen ungültig, weil sie gegen höherrangiges Gemeinschaftsrecht (z. B. Gleichheitssatz, Diskriminierungsverbot, Wettbewerbsgleichheit, Verhältnismäßigkeit) verstößt?“
Zunächst ist klarzustellen, daß die am 20. Dezember 1977 vom Rat erlassene Verordnung Nr. 3023/77 „Maßnahmen, mit denen Mißbräuchen durch den Verkauf landwirtschaftlicher Erzeugnisse an Bord von Schiffen ein Ende bereitet werden soll“, zum Gegenstand hat. Wie es in den Begründungserwägungen dieser Verordnung heißt, sind die mit der bereits genannten Verordnung Nr. 1544/69 zugunsten der aus Drittländern kommenden Reisenden eingeführten Zollerleichterungen mit der Verordnung Nr. 1818/75 vom 10. Juli 1975 auf die landwirtschaftlichen Abschöpfungen und sonstigen Einfuhrabgaben ausgedehnt worden, die im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik (oder im Rahmen der auf bestimmte landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse anwendbaren spezifischen Regelungen) vorgesehen sind. Für die Einfuhr von Waren im Anschluß an eine von einem Mitgliedstaat ausgehende Schiffsreise, bei der das Zollgebiet eines Drittlands nicht berührt worden ist, gab es dagegen keinerlei Befreiung; dies wird in der zweiten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3023/77 festgestellt, die ich bereits bei der Behandlung der ersten Frage erwähnt habe. Tatsächlich haben jedoch bei Fahrten ohne Zwischenhalt der vorstehend beschriebenen Art Verkäufe mit nachfolgender Inanspruchnahme von Abgabenbefreiungen stattgefunden, wobei auch landwirtschaftliche Erzeugnisse der Gemeinschaft, für die Ausfuhrerstattungen gewährt wurden, und landwirtschaftliche Erzeugnisse aus Drittländern verkauft worden sind; dieser Sachverhalt wird in der vierten Begründungserwägung festgestellt.
Angesichts dieser Mißbräuche hielt es der Rat für „notwendig, die Rechtslage in dieser Frage zu klären“. Weiter heißt es in der letzten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3023/77: „Zu diesem Zweck sollten die Mitgliedstaaten emächtigt werden, für sehr begrenzte Mengen der in Anhang II des Vertrages aufgeführten Erzeugnisse, die unter den vorgenannten Bedingungen an Bord von Schiffen verkauft oder verteilt werden, Abgabenbefreiungen zu gewähren, außerhalb deren diese Erzeugnisse künftig nur gegen Entrichtung der fälligen Einfuhrabgaben in die Gemeinschaft eingeführt werden dürfen.“ Der Rat hat sich mit anderen Worten darauf beschränkt, den Mißbrauch durch seine Legalisierung zu beschränken. Demgemäß können die Mitgliedstaaten nach Artikel 1 dieser Verordnung für kleine Mengen von Erzeugnissen wie Butter, Käse, Fleisch, Wein und andere im Anhang II des Vertrages aufgeführte Erzeugnisse, die an Bord von Schiffen während der hier in Rede stehenden Fahrten ohne Zwischenhalt verkauft oder verteilt worden sind, Befreiung von den Einfuhrabgaben (zu denen die Zölle und die landwirtschaftlichen Abschöpfungen gehören) gewähren.
Meines Erachtens trifft die Ansicht, daß die Verordnung Nr. 3023/77 ungültig ist, aus verschiedenen Gründen zu. Erstens konnte es dem Rat nicht unbekannt sein, daß die den Kunden der sogenannten „Butterfahrten“ gewährten Befreiungen für die Veranstalter dieser Ausflüge einen spürbaren Wettbewerbsvorteil gegenüber den Händlern mit sich brachten, die die gleichen Waren auf dem Festland in der Umgebung der Abfahrtshäfen verkaufen. Die für die „Butterfahrten“ benutzten Schiffe sind in Wahrheit regelrechte schwimmende Läden, in denen bestimmte Waren zu Preisen gekauft werden können, die weit unter den in gewöhnlichen Geschäften geltenden liegen. Ich erinnere in diesem Zusammenhang daran, daß die betreffenden Waren dann, wenn es sich bei ihnen um solche mit Ursprung in der Gemeinschaft handelt, über die Vergünstigung aufgrund der Befreiung von Zöllen, landwirtschaftlichen Abschöpfungen und anderen Einfuhrabgaben (Artikel 1 Absatz 1 und Artikel 2 der Verordnung) hinaus bis zum 31. Dezember 1980 durch gemeinschaftliche Ausfuhrsubventionen in Form von Erstattungen und Währungsausgleichsbeträgen begünstigt wurden (Artikel 1 Absatz 1 Unterabsatz 1). Im Laufe dieses Verfahrens haben wir erfahren, daß diese Beihilfen für die „Butterfahrten“ seit dem 1. Januar 1981 nicht mehr gewährt werden. Dies zeigt, daß die Exekutive der Gemeinschaft selbst es für übertrieben gehalten hat, die außerordentlich günstigen Bedingungen in vollem Umfang aufrechtzuerhalten, die für die Betreiber der schwimmenden Läden durch die Verordnung Nr. 3023/77 geschaffen worden waren. Da der Sachverhalt, auf den sich das vorlegende Gericht bezieht, in eine Zeit fällt, in der diese Bedingungen noch nicht geändert waren, ist zudem der Gesamtrahmen der Vergünstigungen, die sich für die Veranstalter der „Butterfahrten“ aus der Verordnung Nr. 3023/77 ergeben, unter Berücksichtigung aller angeführten Gesichtspunkte zu bestimmen.
Dies läßt mich zu der Ansicht gelangen, daß der Rat mit seinen Maßnahmen vom 20. Dezember 1977 den allgemeinen Grundsatz der Nichtdiskriminierung von Unternehmen verletzt hat, indem er einer Gruppe von ihnen eine objektiv nicht gerechtfertigte Vorzugsbehandlung zugestanden hat. Der Umstand, daß die unmittelbar durch die Verordnung Nr. 3023/77 Begünstigten die Teilnehmer an den „Butterfahrten“ (die Reisenden) sind, schließt meiner Ansicht nach die Berücksichtigung der zugunsten der Veranstalter eingetretenen konkreten Wirkungen nicht aus; denn Maßnahmen, die sich (wörtlich) auf den Verkauf landwirtschaftlicher Erzeugnisse an Bord von Schiffen beziehen, berühren die Interessen dieser Veranstalter zwangsläufig. Es braucht kaum hinzugefügt zu werden, daß, obwohl mit der Verordnung „Mißbräuchen ... ein Ende bereitet werden soll“ — und obwohl die abgabenfreie Warenmenge begrenzt worden ist —, die Vorzugsbehandlung nicht abgeschafft worden ist, sondern im Gegenteil auf Gemeinschaftsebene Anerkennung gefunden hat; in dieser Anerkennung liegt eine Verletzung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung.
Ein zweiter Ungültigkeitsgrund ergibt sich meines Erachtens aus einer Gegenüberstellung der vorgeblichen und der tatsächlichen Zielsetzungen der Verordnung Nr. 3023/77. Nach ihrer (bereits zitierten) letzten Begründungserwägung und nach ihrem Titel soll sie dazu dienen, „die Rechtslage ... zu klären“ und den festgestellten Mißbräuchen ein Ende zu bereiten. Allerdings ist die hierfür gewählte Lösung, den Mißbrauch (und sei es teilweise) mit dem Anstrich der Rechtmäßigkeit zu versehen, zumindest eigenartig. Zudem waren die Verordnungen Nr. 1544/69 und 1818/75, deren unrichtige Anwendung auf nationaler Ebene zu den bedauerten mißbräuchlichen Praktiken geführt hatte, darauf gerichtet, den Reiseverkehr aus Drittländern bei gleichzeitiger Vereinfachung der Zollförmlichkeiten zu erleichtern. Diese Zielsetzungen sind der Verordnung Nr. 3023/77 eindeutig fremd.
Bei der Suche nach einem Interesse der Gemeinschaft, das die für die „Butterfahrten“ gewährten Abgabenbefreiungen rechtfertigt, stellt sich die Frage, in welcher Vorschrift des Gemeinschaftsrechts die Verordnung Nr. 3023/77 ihre Rechtsgrundlage hat. Zu Beginn ihrer Präambel wird auf den EWG-Vertrag ohne besondere Erwähnung eines einzelnen Artikels Bezug genommen. Es wäre denkbar, daß auch diese Verordnung wie die Verordnung Nr. 1544/69 auf der Grundlage von Artikel 28 ergangen ist, nach dem der Rat — wie bereits erwähnt — „über alle autonomen Änderungen oder Aussetzungen der Sätze des Gemeinsamen Zolltarifs“ entscheidet. Dies ist jedoch zweifelhaft, da hier keine Ausnahmen allgemeiner und einheitlicher Art geschaffen worden sind, sondern den Mitgliedstaaten nur die Möglichkeit zum Erlaß einer Ausnahme eingeräumt worden ist, von der Gebrauch gemacht werden kann oder nicht und die damit letztlich dem Kriterium der Einheitlichkeit des Zolltarifs. zuwiderläuft. Auch auf diese Weise läßt sich also der betreffende Rechtsakt schwerlich mit objektiven Gemeinschaftsinteressen begründen.
In Wahrheit legen die verfügbaren Informationen die Auffassung nahe, daß die in der vierten Begründungserwägung der Verordnung genannten Mißbräuche auf einen einzigen Mitgliedstaat beschränkt sind, nämlich die Bundesrepublik Deutschland. Berücksichtigt man dies, so scheint die mit der Verordnung formal allen Mitgliedstaaten eingeräumte Möglichkeit, Befreiungen zu gewähren, den alleinigen Zweck zu haben, die Fortsetzung einer wirtschaftlichen Betätigung zu gestatten, die für die Bundesrepublik von besonderem Interesse ist (möglicherweise auch deshalb, weil sie Arbeitsplätze schafft). Unter diesem Blickwinkel wäre die Verordnung als eine Art verschleierte Schutzmaßnahme anzusehen. Diese ihre Haupteigenschaft geht im übrigen deutlicher aus dem von der Kommission vorgeschlagenen (und sodann vom Rat geänderten) Text hervor, wonach die Mitgliedstaaten von der ihnen eingeräumten Möglichkeit nur für sechs Monate sollten Gebrauch machen können.
Aus alledem ziehe ich den Schluß, daß der Rat mit dem Erlaß der Verordnung Nr. 3023/77 von seiner Rechtsetzungsbefugnis im Hinblick auf Ziele Gebrauch gemacht hat, die sich von den angegebenen Zielen unterscheiden und für die sich jedenfalls kein im Gemeinschaftsinteresse liegender Zweck anführen läßt. Die Verordnung ist somit auch wegen Ermessensmißbrauch als ungültig anzusehen.
Drittens halte ich die Verordnung auch wegen Begründungsmangels für ungültig. Ich habe bereits auf den widersprüchlichen und unzureichenden Charakter der letzten Begründungserwägung hingewiesen, auf die sich die Begründung beschränkt. Darüber hinaus möchte ich betonen, daß der Rechtsakt einer besonders genauen und überzeugenden Begründung bedurfte, weil er außerhalb des Regelungsbereichs der Verordnung Nr. 1544/69 lag und die Einheitlichkeit des Gemeinsamen Zolltarifs durchbrach. Es gibt jedoch keine Spur einer derartigen Begründung. Daher halte ich die in Artikel 190 niedergelegte Verpflichtung für eindeutig verletzt.
9.
Die fünfte Frage der ersten Fragengruppe wird für den Fall der Bejahung der vorangehenden Frage gestellt. Sie beruht also auf der Annahme, daß der Gerichtshof die Verordnung Nr. 3023/77 für ungültig erklärt. Für diesen Fall fragt das vorlegende Gericht: „Werden für denjenigen, der durch eine auf der Verordnung (EWG) Nr. 3023/77 beruhende mitgliedstaatliche Rechts- oder Verwaltungsvorschrift bzw. deren Durchführung in seinen Rechten betroffen wird, unmittelbare Rechte in dem Sinne begründet, daß er vor einem nationalen Gericht auf Unterlassung gemeinschaftsrechtswidriger Maßnahmen klagen kann?“
Trotz der scheinbaren Ähnlichkeit mit der dritten Frage der ersten Fragengruppe haben wir es hier mit einem anderen Problem zu tun. Es geht nämlich nicht mehr darum, die Rechtslage der von einer Verordnung betroffenen Einzelpersonen zu klären, die durch den Erlaß entgegenstehender Maßnahmen durch einen Mitgliedstaat verletzt worden ist. Es geht vielmehr um die Lage der durch eine ungültige Verordnung geschädigten Einzelpersonen und um deren Möglichkeit, die Nichtanwendung der aufgrund dieser Verordnung (genauer gesagt in Wahrnehmung einer durch die Verordnung eingeräumten Befugnis) erlassenen nationalen Maßnahmen gerichtlich durchzusetzen.
Meines Erachtens liegt der entscheidende Gesichtspunkt hier nicht nur in der Ungültigkeit der Verordnung Nr. 3023/77, sondern darin, daß diese Ungültigkeit die Folge einer Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung konkurrierender Unternehmen ist. Da dieser Grundsatz besonders auf den Schutz der einzelnen abzielt, müssen diejenigen, die der Gemeinschaftsgesetzgeber einer diskriminierenden Behandlung ausgesetzt hat, meiner Ansicht nach als berechtigt angesehen werden, ihren Anspruch auf Gleichbehandlung mit ihren Konkurrenten gerichtlich geltend zu machen, um die Wiederherstellung dieser Gleichheit durch die Nichtanwendung der nationalen Maßnahmen zu erreichen, deren Erlaß die Gemeinschaftsorgane zu Unrecht gestattet haben. Dies bedeutet natürlich, daß das Recht der einzelnen auf Nichtdiskriminierung in einem weiten Sinne, und zwar als Reflex einer Verpflichtung der Gemeinschaftsbehörden verstanden wird, die ihnen bei jedem Tätigwerden obliegt und aufgrund deren sie die konkreten wirtschaftlichen Auswirkungen jeder ihrer Maßnahmen zu prüfen haben. Dieser Punkt bedarf jedoch keiner weiteren Erörterung, da ich hiervon bereits bei der Prüfung der Mängel der Verordnung Nr. 3023/77 gesprochen habe.
10.
Auf der Grundlage dieser Überlegungen schlage ich daher vor, die vom Finanzgericht Hamburg mit Beschluß vom 5. Juni 1980 vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten :
1.
Die in der Verordnung Nr. 1544/69 des Rates vom 23. Juli 1969 (zuletzt geändert durch die Verordnung Nr. 3061/78 vom 19. Dezember 1978) vorgesehene Zollfreiheit gilt für Waren, die sich im persönlichen Gepäck von aus Drittländern kommenden Reisenden befinden, ohne daß es dabei auf den Ursprung oder die Herkunft dieser Waren ankommt.
2.
Die Steuerbefreiungen nach der Richtlinie 69/169/EWG des Rates vom 28. März 1969 (zuletzt geändert durch die Richtlinie 78/1032/EWG vom 19. Dezember 1978) gelten für Waren, die sich im persönlichen Gepäck von aus einem Drittland oder aus einem anderen Mitgliedstaat der Gemeinschaft kommenden Reisenden befinden, ohne daß es dabei auf den Ursprung oder die Herkunft dieser Waren ankommt.
3.
Nur die Gemeinschaft — und für diese der Rat — kann über Abweichungen von den Sätzen des Gemeinsamen Zolltarifs, über Änderungen dieser Sätze oder über Aussetzungen derselben entscheiden. Daher dürfen die Mitgliedstaaten in diesem Bereich eigenständig keine Befreiungen gewähren.
4.
Die Richtlinie 69/169/EWG steht der eigenständigen Gewährung von Steuererleichterungen durch die Mitgliedstaaten für Waren nicht entgegen, die sich im persönlichen Gepäck von Reisenden befinden, welche von einem Mitgliedstaat aus eine Schiffsfahrt über die Seezollgrenze hinaus unternehmen und in diesen Mitgliedstaat zurückkehren, ohne Häfen anderer Staaten angelaufen zu haben.
5.
Der Inhaber eines ihm aufgrund einer Bestimmung einer Gemeinschaftsverordnung zustehenden subjektiven Rechts kann die Anwendung dieser Bestimmung auf sich gerichtlich geltend machen. Diese Möglichkeit steht einem Dritten nicht zu, der als Angehöriger einer Personengruppe lediglich ein Interesse an der Einhaltung der Vorschriften dieser Verordnung hat. Dies gilt auch für die unmittelbar anwendbaren Vorschriften einer Gemeinschaftsrichtlinie.
6.
Die Verordnung Nr. 3023/77 des Rates vom 20. Dezember 1977 ist wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung, wegen Ermessensmißbrauchs und wegen Begründungsmangels ungültig.
7.
Unternehmen, die infolge eines Rechtsaktes der Gemeinschaft, der später wegen Verletzung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung für ungültig erklärt worden ist, gegenüber ihren Konkurrenten diskriminiert worden sind, können ihren Anspruch auf Gleichbehandlung gerichtlich geltend machen, um zu erreichen, daß die auf der Grundlage dieses Rechtsaktes erlassenen nationalen Maßnahmen keine Anwendung finden.
(
1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.